Att ta itu med fattigdomen Krediters och garantiers nya roll i svenskt bilateralt bistånd 
 Till statsrådet med ansvar för ärenden om internationellt utvecklingssamarbete 
 Regeringen beslutade den 16 februari 2006 om kommittédirektiv angående översyn av kredit- och garantiinstrumenten i det svenska utvecklingssamarbetet (dir 2006:22). Genom direktivet bemyndi- gades statsrådet med ansvar för ärenden om internationellt utveck- lingssamarbete att tillkalla en särskild utredare och besluta om experter åt utredaren. Med stöd av detta bemyndigande, förord- nade dåvarande statsrådet Douglas den 16 februari 2006 Henderson som särskild utredare. Den 25 april 2006 förordnade stats- rådet Douglas följande personer att vara experter i kommittén: Johnson, ämnesråd i Utrikesdepartementet; Goodwin departementsråd i Utrikesdepartementet; Rogers berg, verkställande direktör i Swedfund International AB; Dudley, avdelningschef i Exportkreditnämnden; Castro, ämnessamordnare i Sida; Gibson, konsult; Shelton, inter- nationell sekreterare i Svenska Naturskyddsföreningen; Summers, senior analytiker i Tetra Pak; Simmons Haghanipour, ämnes- råd i Finansdepartementet; Bray, kansliråd i Utrikesdepartementet; Davidson, ämnesråd i Utrikesdeparte- mentet; Ellis, departementssekreterare i Utrikesdeparte- mentet; Mcdonald, senior vice president i AB Svensk Export- kredit; Greene, kansliråd i Utrikesdepartementet, Boyd, direktör Robles; Baxter, senior rådgivare i Exportrådet; Ponce, departementssekreterare i Utrikes- departementet, Castro, senior rådgivare i Standard Bank och Nelson, affärsenhetschef i ABB. Regeringen beslutade den 21 juni 2006 i tilläggsdirektiv (dir 2006:77) om för- längd utredningstid från den 15 augusti 2006 till den 31 oktober 2006. 
 Utredningen har antagit namnet Turner och garantiutredningen. Wade vid Regeringskansliets Kommittéservice har varit utredningens assistent. Utredningen överlämnar härmed 
 SOU 2006:108 
  
 betänkandet  
 Att ta itu med fattigdomen. Krediter och garantiers nya roll i svenskt bilateralt bistånd 
 . (SOU 2006:108) 
  
 Stockholm i november 2006 
 Henderson 
 Innehåll 
  
 Förkortningar..................................................................... 
  
 13 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 17 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 35 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag ................................................ 
  
 41 
  
 1.1 
  
 Direktiven................................................................................. 
  
 41 
  
 1.2 
  
 Föremålet för utredningen ...................................................... 
  
 42 
  
 1.2.1 Krediter och garantier förmedlade av Sida .................. 
  
 42 
  
 1.2.2 
  
 Existerande regelverk ................................................... 
  
 43 
  
 1.2.3 
  
 Internationella regelverk .............................................. 
  
 45 
  
 1.2.4 Vad räknas som bistånd?.............................................. 
  
 45 
  
 1.3 
  
 Utredningens disposition ........................................................ 
  
 46 
  
 2 
  
 En situationsbeskrivning ............................................. 
  
 49 
  
 2.1 
  
 Kredit- och garantiinstrumentens omfattning....................... 
  
 49 
  
 2.2 
  
 Är kredit- och garantiinstrumenten meningsfulla i 
  
 svenskt bilateralt bistånd? ....................................................... 
  
 51 
  
 2.3 
  
 Utgångspunkten – de politiska målsättningarna.................... 
  
 53 
  
 2.3.1 
  
 Den rådande utvecklingspolitiken ............................... 
  
 53 
  
 2.3.2 
  
 En ny regering............................................................... 
  
 54 
  
 2.4 
  
 De övergripande målen för biståndet ..................................... 
  
 55 
  
 2.4.1 
  
 Fattigdomsminskning .................................................. 
  
 55 
  
 2.4.2 Den ekonomiska tillväxtens roll och  
 pro-poor 
  
 growth ........................................................................... 
  
 56 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2006:108 
  
 2.4.3 
  
 Hållbar utveckling......................................................... 
  
 57 
  
 2.5 
  
 Kredit- och garantibiståndets potentiella bidrag.................... 
  
 58 
  
 2.5.1 2.5.1 Ekonomisk tillväxt och direkta effekter............. 
  
 58 
  
 2.5.2 
  
 Investeringsbehov och finansmarknadsutveckling ..... 
  
 59 
  
 2.6 
  
 Bistånd och den svenska resursbasen .................................. 
  
 60 
  
 2.7 
  
 Slutsatser ................................................................................... 
  
 61 
  
 3 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett 
  
 halvsekel ................................................................... 
  
 63 
  
 3.1 
  
 Kapitlets syfte........................................................................... 
  
 63 
  
 3.2 
  
 1950-talets 
  trevande start......................................................... 
  
 63 
  
 3.3 
  
 Det svenska biståndets urkund: proposition 1962:100.......... 
  
 64 
  
 3.3.1 En framsynt svensk biståndspolitik............................. 
  
 64 
  
 3.3.2 De första svenska utvecklingskrediterna..................... 
  
 66 
  
 3.3.3 
  
 Exportkreditgarantier ................................................... 
  
 67 
  
 3.3.4 
  
 Multilaterala krediter .................................................... 
  
 68 
  
 3.3.5 Biståndets organisation tar form.................................. 
  
 68 
  
 3.4 
  
 1960-talets 
  bistånd.................................................................... 
  
 69 
  
 3.4.1 Vidgat gap mellan fattiga och rika................................ 
  
 69 
  
 3.4.2 
  
 Proposition 1968:101.................................................... 
  
 70 
  
 3.4.3 
  
 Fortsatt kreditverksamhet............................................ 
  
 71 
  
 3.5 
  
 1970-talets 
  bistånd.................................................................... 
  
 71 
  
 3.5.1 Oljekris, Vietnamkrig och ny ekonomisk 
  
 världsordning................................................................. 
  
 71 
  
 3.5.2 Ändrad betoning i det svenska biståndet .................... 
  
 73 
  
 3.5.3 
  
 Fortsatta utvecklingskrediter ....................................... 
  
 75 
  
 3.5.4 
  
 Utvecklingskrediterna utfasning.................................. 
  
 75 
  
 3.5.5 Skälen till utfasning av krediterna................................ 
  
 77 
  
 3.5.6 
  
 Skuldavskrivningar........................................................ 
  
 79 
  
 3.5.7 Slutet på den första eran av krediter ............................ 
  
 79 
  
 3.5.8 
  
 Holt skapas ........................................................... 
  
 80 
  
 3.6 
  
 1980-talets 
  bistånd.................................................................... 
  
 81 
  
 3.6.1 
  
 Skuldkris och strukturanpassning................................ 
  
 81 
  
 3.6.2 Krediternas återkomst i svenskt bistånd ..................... 
  
 83 
  
 3.6.3 
  
 U-krediternas 
  bakgrund ............................................... 
  
 84 
  
 6 
  
 Innehåll SOU 2006:108 
  
 3.6.4 
  
 U-kreditsystemet 
  1981................................................. 
  
 85 
  
 3.6.5 Modifiering av  
 u-kreditsystemet 
  1983 ........................ 
  
 86 
  
 3.6.6  
 U-krediternas 
  utveckling under  
 1980-talet................. 
  
 87 
  
 3.7 
  
 1990-talets 
  bistånd ................................................................... 
  
 89 
  
 3.7.1 Kapitalismens seger och globalisering......................... 
  
 89 
  
 3.7.2 
  
 Det svenska biståndet................................................... 
  
 90 
  
 3.7.3 
  
 Utvecklingskrediternas återkomst 1993 ..................... 
  
 91 
  
 3.7.4 
  
 Sidas kreditutredning 1996........................................... 
  
 92 
  
 3.7.5 Försök med fristående garantier.................................. 
  
 95 
  
 3.8 
  
 2000-talets 
  bistånd ................................................................... 
  
 96 
  
 3.8.1 Milleniemål, harmonisering och globala problem ...... 
  
 96 
  
 3.8.2 
  
 Det svenska biståndet................................................... 
  
 97 
  
 3.8.3 Kreditbiståndet marginaliseras allt mer....................... 
  
 98 
  
 3.8.4 Fortsatt försöksverksamhet med fristående 
  
 garantier......................................................................... 
  
 98 
  
 3.9 
  
 Slutsatser................................................................................... 
  
 99 
  
 4 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och 
  
 garantibeståndet ...................................................... 
  
 103 
  
 4.1 
  
 Kapitlets syfte......................................................................... 
  
 103 
  
 4.2 
  
 U-krediterna........................................................................... 
  
 103 
  
 4.2.1 
  
 U-krediternas 
  omfattning  
 1981–2005 ....................... 
  
 103 
  
 4.2.2 Skälen till  
 u-krediternas 
  nedgång............................... 
  
 104 
  
 4.2.3 Regional fördelning – Asiens dominans.................... 
  
 106 
  
 4.2.4 
  
 Landorienteringen ...................................................... 
  
 107 
  
 4.2.5  
 U-krediter 
  till de minst utvecklade länderna ............ 
  
 109 
  
 4.2.6  
 U-krediter 
  och skuldtyngda länder ........................... 
  
 109 
  
 4.2.7 
  
 Sektorinriktning.......................................................... 
  
 110 
  
 4.2.8 
  
 Levererande företag .................................................... 
  
 113 
  
 4.3 
  
 U-krediternas 
  effekter........................................................... 
  
 114 
  
 4.3.1 
  
 4.3.1 Erfarenhetsåterföringen .................................... 
  
 114 
  
 4.3.2 Slutsatserna av sju utvärderingar................................ 
  
 114 
  
 4.3.3 Några slutsatser kring  
 u-krediterna........................... 
  
 127 
  
 4.4 
  
 Ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning.................. 
  
 132 
  
 4.4.1 Sambandet projektinvestering och ekonomisk 
  
 tillväxt.......................................................................... 
  
 132 
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2006:108 
  
 4.4.2 
  
 Sambandet med fattigdomsminskning ...................... 
  
 133 
  
 4.5 
  
 Biståndskrediter...................................................................... 
  
 134 
  
 4.5.1 
  
 Biståndskrediternas omfattning  
 1993–2005 .............. 
  
 134 
  
 4.5.2 
  
 Inriktningen på länder ................................................ 
  
 135 
  
 4.5.3 
  
 Sektorfördelning ......................................................... 
  
 136 
  
 4.5.4 
  
 Leverantörer ................................................................ 
  
 137 
  
 4.5.5 
  
 Erfarenheter av biståndskrediterna ............................ 
  
 138 
  
 4.6 
  
 Villkorslån............................................................................... 
  
 138 
  
 4.6.1 
  
 Villkorslånens syfte..................................................... 
  
 138 
  
 4.6.2 
  
 Villkorslånens omfattning  
 1996–2005 ....................... 
  
 139 
  
 4.6.3 
  
 Administrativa erfarenheter av villkorslånen ............ 
  
 142 
  
 4.6.4 
  
 Erfarenheter av villkorslånens effekter...................... 
  
 143 
  
 4.7 
  
 Fristående garantier................................................................ 
  
 143 
  
 4.7.1 
  
 Erfarenheter av de fristående garantierna.................. 
  
 144 
  
 4.7.2 
  
 Orsaken till få utställda garantier............................... 
  
 145 
  
 4.8 
  
 Slutsatser ................................................................................. 
  
 146 
  
 5 
  
 En internationell jämförelse ....................................... 
  
 151 
  
 5.1 
  
 Kapitlets syfte......................................................................... 
  
 151 
  
 5.2 
  
 Bilaterala blandade krediter ................................................... 
  
 151 
  
 5.3 
  
 Omfattningen och inriktningen av bundna, blandade 
  
 krediter.................................................................................... 
  
 152 
  
 5.3.1 
  
 Omfattningen.............................................................. 
  
 152 
  
 5.3.2 
  
 Landorienteringen....................................................... 
  
 153 
  
 5.3.3 
  
 Sektororientering ........................................................ 
  
 153 
  
 5.4 
  
 OECD-ländernas 
  olika hantering av blandade krediter ...... 
  
 154 
  
 5.4.1 Olika strategier i OECD ............................................ 
  
 154 
  
 5.4.2 
  
 Australien .................................................................... 
  
 157 
  
 5.4.3 
  
 Danmark ...................................................................... 
  
 157 
  
 5.4.4 
  
 Finland ......................................................................... 
  
 160 
  
 5.4.5 
  
 Norge........................................................................... 
  
 160 
  
 5.4.6 
  
 Storbritannien ............................................................. 
  
 162 
  
 5.5 
  
 USAIDs fristående garantier ................................................. 
  
 163 
  
 5.6 
  
 Nordiska Utvecklingsfonden (NDF)................................... 
  
 164 
  
 8 
 Innehåll SOU 2006:108 
  
 5.7 
  
 Slutsatser................................................................................. 
  
 165 
  
 6 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom ...................... 
  
 169 
  
 6.1 
  
 Kapitlets syfte......................................................................... 
  
 169 
  
 6.2 
  
 Fattigdom och utveckling i ett  
 50-årigt 
  perspektiv ............. 
  
 169 
  
 6.2.1 
  
 Framgångsländerna..................................................... 
  
 169 
  
 6.2.2 
  
 Den misslyckade utvecklingen ............................... 
  
 171 
  
 6.2.3 
  
 Fattigdomen minskar ................................................. 
  
 172 
  
 6.3 
  
 Bistånd och ekonomisk tillväxt............................................. 
  
 173 
  
 6.3.1 
  
 Finns det samband? .................................................... 
  
 173 
  
 6.3.2 Assessing aid och därefter ...................................... 
  
 174 
  
 6.3.3 
  
 Biståndets självkritik .................................................. 
  
 176 
  
 6.4 
  
 Utvecklingens drivkrafter...................................................... 
  
 177 
  
 6.4.1 Bra politik och dålig.................................................... 
  
 177 
  
 6.4.2 
  
 Institutionernas roll.................................................... 
  
 179 
  
 6.5 
  
 Gåvor eller krediter................................................................ 
  
 180 
  
 6.5.1 Är gåvor bättre än krediter?....................................... 
  
 180 
  
 6.5.2 
  
 Krediternas fördelar.................................................... 
  
 181 
  
 6.5.3 
  
 Krediternas nackdelar................................................. 
  
 184 
  
 6.6 
  
 Skuldbördor och skuldavskrivningar.................................... 
  
 186 
  
 6.6.1 En lång historia av avskrivningar ............................... 
  
 186 
  
 6.6.2 Skuldavskrivningar i modern tid................................ 
  
 187 
  
 6.6.3 
  
 Effekterna av HIPC ................................................... 
  
 188 
  
 6.7 
  
 Slutsatser................................................................................. 
  
 189 
  
 7 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö......................... 
  
 193 
  
 7.1 
  
 Kapitlets syfte......................................................................... 
  
 193 
  
 7.2 
  
 Det privata investeringskapitalets ökande betydelse ........... 
  
 193 
  
 7.3 
  
 Svenskt bistånd i ett internationellt perspektiv.................... 
  
 197 
  
 7.4 
  
 En föränderlig biståndsmarknad........................................ 
  
 198 
  
 7.4.1 Ökande och diversifierat utbud ................................. 
  
 198 
  
 7.4.2 Allt färre länder har behov ......................................... 
  
 199 
  
 7.5 
  
 Globalisering av problem och lösningar............................... 
  
 200 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2006:108 
  
 7.5.1 De nya globala problemen.......................................... 
  
 200 
  
 7.5.2 De internationella företagens förändrade intresse 
  
 för miljö- och utvecklingsproblem ............................ 
  
 201 
  
 7.5.3 Kraften i lokala innovationer...................................... 
  
 203 
  
 7.6 
  
 Slutsatser ................................................................................. 
  
 204 
  
 8 
  
 Utredningens slutsatser och förslag ............................ 
  
 207 
  
 8.1 
  
 De övergripande slutsatserna................................................. 
  
 207 
  
 8.2 
  
 Den föreslagna strategin ........................................................ 
  
 210 
  
 8.2.1 
  
 Vägledande principer .................................................. 
  
 210 
  
 8.2.2 Ett nytt, reformerat aktivt kredit och 
  
 garantibistånd .............................................................. 
  
 212 
  
 8.2.3 Minimera risken för ökad skuldbörda genom 
  
 svenskt bistånd ............................................................ 
  
 215 
  
 8.2.4 En  
 pro-poor, 
  dynamisk och additionell profil .......... 
  
 216 
  
 8.2.5 Formell avbindning av krediterna .............................. 
  
 217 
  
 8.2.6 Samarbetet med det svenska näringslivet inom 
  
 ramen för kredit- och garantibiståndet...................... 
  
 219 
  
 8.2.7 Koncentration till vad Sverige är bäst på med 
  
 relevans för uthållig fattigdomsbekämpning............. 
  
 221 
  
 8.2.8 Rationell arbetsfördelning mellan och inom de 
  
 offentliga organen ....................................................... 
  
 225 
  
 8.2.9 Koncentration och samarbete med synergi............... 
  
 226 
  
 8.3 
  
 De specifika förslagen ............................................................ 
  
 227 
  
 8.3.1 
  
 Utvecklingskrediter .................................................... 
  
 227 
  
 8.3.2 Utökad användning av garantiinstrumentet.............. 
  
 239 
  
 8.3.3 
  
 Sidas villkorslån........................................................... 
  
 242 
  
 8.3.4 
  
 Marknadsgarantier och innovationslån...................... 
  
 243 
  
 8.4 
  
 Budgetkonsekvenser .............................................................. 
  
 247 
  
 8.5 
  
 Organisatorisk tillämpning.................................................... 
  
 248 
  
 8.5.1 
  
 Regeringens roll .......................................................... 
  
 248 
  
 8.5.2 
  
 Sidas roll....................................................................... 
  
 249 
  
 8.5.3 Samarbete mellan Sida och EKN................................ 
  
 250 
  
 8.5.4 Samarbete mellan Sida och Holt........................ 
  
 250 
  
 8.5.5 
  
 EKNs roll .................................................................... 
  
 251 
  
 8.5.6 
  
 Ambassadernas roll ..................................................... 
  
 251 
  
 8.5.7 Organisatorisk struktur inom Sida ............................ 
  
 251 
  
 10 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2006:108 
  
 8.5.8 
  
 En ny beslutsordning och ett särskilt råd 
  
 ................. 252 
  
 8.5.9 
  
 Referensgrupper.......................................................... 
  
 252 
  
 8.6 Kostnadskonsekvenser .......................................................... 
  
 253 
  
 Litteratur ........................................................................ 
  
 255 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 
  
 Kommittédirektiv 2006:22 ......................................... 
  
 261 
  
 11 
 Förkortningar 
  
 ABB 
  
 Rogers 
  
 ADB 
  
 Asian Development Bank 
  
 ADF 
  
 African Development Fond 
  
 AFDB 
  
 African Development Bank 
  
 ATP 
  
 Aid and Trade Provision 
  
 BITS 
  
 Beredningen för Internationellt Tekniskt Sam- 
  
 arbete 
  
 BOT 
  
 Build Operate and Transfer 
  
 BNI 
  
 Bruttonationalinkomst 
  
 BNP 
  
 Bruttonationalprodukt 
  
 CK 
  
 Centralkommittén för svenskt tekniskt bistånd 
  
 CPIA 
  
 Country Policy and Institutional Assessment 
  
 DAC 
  
 Development Assistance Committee (OECD) 
  
 DCA 
  
 Development Credit Authority (USAID) 
  
 DFI 
  
 Development Finance Institutions 
  
 DIFD 
  
 Department for International Development 
  
 (UK) 
  
 DIFF 
  
 Development Import Finance Facility (Austra- 
  
 lien) 
  
 EADB 
  
 East African Development Bank 
  
 Brock 
  
 Emerging Africa Infrastructure Fund 
  
 EIB 
  
 European Investment Bank 
  
 13 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2006:108 
  
 EIRR 
  
 Economic Internal Rate of Return 
  
 EKN 
  
 Exportkreditnämnden 
  
 EPTA 
  
 Expanded Programme of Technical Assistance 
  
 ERBD 
  
 European Bank for Reconstruction and Deve- 
  
 lopment 
  
 EU 
  
 Europeiska Unionen 
  
 EVN 
  
 Electricity of Vietnam 
  
 FDI 
  
 Foreign Direct Investments 
  
 HIPC 
  
 Heavily Indebted Poor Countries 
  
 ICB 
  
 International Competitive Bidding 
  
 IBRD 
  
 International Bank for Reconstruction and 
  
 Development 
  
 IDA 
  
 International Development Association (World 
  
 Bank) 
  
 IDB 
  
 Interamerican Development Bank 
  
 IMF 
  
 International Monetary Fund 
  
 KTH 
  
 Kungliga Tekniska Högskolan 
  
 LICUS 
  
 Low Income Countries under Stress 
  
 MEUR 
  
 Miljoner euro 
  
 MSDR 
  
 Miljoner SDR 
  
 MSEK 
  
 Miljoner svenska kronor 
  
 MDRI 
  
 Multilateral Debt Relief Initiative 
  
 MUL 
  
 Minst Utvecklade Länderna 
  
 MUSD 
  
 Miljoner USD 
  
 MW 
  
 Megawatt 
  
 NDF 
  
 Nordic Development Fund 
  
 NHPC 
  
 National Hydroelectrical Power Corporation 
  
 (Indien) 
  
 NIB 
  
 Nämnden för Internationellt Bistånd 
  
 14 
 SOU 2006:108 Förkortningar 
  
 NIB, 
  
 Nordiska Investeringsbanken 
  
 NIS 
  
 Næringsliv i Sør (Norge) 
  
 NOK 
  
 Norska kronor 
  
 NUTEK 
  
 Verket för Företagsutveckling 
  
 ODA 
  
 Official Development Assistance 
  
 OECD 
  
 Organisation for Economic Cooperation and 
  
 Development 
  
 IEG 
  
 Independent Evaluation Group (World Bank) 
  
 OED 
  
 Operations and Evaluation Department (World 
  
 Bank) 
  
 OPEC 
  
 Organisation for Petroleum Export Countries 
  
 PIDG 
  
 Private Infrastructure Development Group 
  
 PGU 
  
 Politik för Global Utveckling 
  
 PPP 
  
 Purchasing Power Parity 
  
 PRS 
  
 Poverty Reduction Strategies 
  
 SCADA 
  
 Supervisory Control and Data Acquisition 
  
 SDR 
  
 Special Drawing Right 
  
 SEK 
  
 Svenska kronor 
  
 SEK 
  
 Svensk Exportkredit 
  
 SIDA 
  
 Styrelsen för International Utveckling 
  
 Sida 
  
 Styrelsen för Internationellt Utvecklingssam- 
  
 arbete 
  
 SFS 
  
 Svensk Författningssamling 
  
 SOU 
  
 Statens Offentliga Utredningar 
  
 SPE 
  
 Svensk Projektexport 
  
 SVAC 
  
 Static volt ampere compensators 
  
 UD 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 UNCTAD 
  
 United Nations Conference on Trade and Deve- 
  
 lopment 
  
 15 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2006:108 
  
 UNDP 
  
 United Nations Development Programme 
  
 USD 
  
 US dollar 
  
 UD 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 16 
 Sammanfattning 
 Utredningens uppdrag 
 Utredningens direktiv är att analysera krediter och garantier utifrån de rådande svenska biståndspolitiska målsättningarna, och därmed särskilt deras relevans och roll som instrument för att skapa ekonomisk tillväxt i samarbetsländerna och på så sätt bidra till minskad fattigdom. Utredningen skall överväga behovet av utveckling av kredit- och garantiinstrumenten och lämna förslag om detta. Två viktiga förutsättningar anges för utredningen, dels att den skall utgå från att krediter och garantier även framledes skall ingå i det svenska utvecklingssamarbetets arsenal av biståndsinstrument, dels att utredningen inte skall föreslå inrättande av en ny myndighet eller institution. 
 Krediter och garantier roll i svenskt bistånd 
 Dagens svenska kredit- och garantibistånd som förmedlas via Sida 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT  
 består av ett flertal olika instrument: 
  
 u-krediter, 
  
 vilka är subventionerade huvudsakligen bundna exportkrediter som internationellt brukar kallas blandade kre- diter; 
  
 ramkrediter,  
 som är  
 u-krediter 
  förmedlade till låneinstitut; 
  
 biståndskrediter,  
 som är obundna lån på mjuka villkor liknande Världsbankens IDA fönster och som är helt finansierade över biståndet; 
  
 1 
  
 TP PT  
 Vid sidan av de krediter och garantier som förmedlas bilateralt ingår dessa instrument också i det multilaterala biståndet, t.ex. genom svenska bidrag till Världsbankens  
 IDA-fönster. 
  Också det statliga riskkapitalbolaget Holt har lån och garantier som verktyg i sitt arbete för utvecklingsinriktade investeringar. Varken lån och garantier förmedlade av de multilaterala organen eller av Holt diskuteras närmare i denna utredning. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:108 
  
 villkorslån 
 , vars återbetalning är kopplad till att vissa villkor uppfylls; 
  
 fristående garantier 
 , som syftar till att dela kommersiella aktö- rers risker, t.ex. vid privata investeringar i infrastruktur. 
 Samtliga dessa instrument hanteras idag av Sida i samarbete med olika svenska partners som Exportkreditnämnden (EKN), AB Svensk Exportkredit (SEK) och Swedfund International AB. U- krediter och fristående garantier har väsentligen tillämpats för inve- steringar i infrastruktur, där energi, miljö och telekommunikation har starkt dominerat, men de har även använts för investeringar i industriell utveckling, hälsa, med mera. Villkorslånen har haft en vid spridning med tillämpning som riskkapitalfonder, mikro- krediter, småföretagsutveckling, medieutveckling och privata inve- steringar i infrastruktur. 
 Kredit- och garantibiståndets bakgrund 
 I det svenska bilaterala biståndets barndom var krediter ett huvud- alternativ och svarade på 1960- och 1970- talen för omkring 40 procent av hela det bilaterala biståndet. Den form av kreditbistånd som då tillämpades – mjuka krediter liknande Världsbankens IDA- villkor – upphörde i slutet på  
 1970-talet, 
  beroende på dels de då rådande biståndspolitiska föreställningarna om gåvobiståndets överlägsenhet som biståndsform, dels den pågående vågen av skuldavskrivningar till de fattiga länderna. I början på  
 1980-talet 
  skulle dock krediter återkomma i det svenska biståndet, men nu i ny form och med i grunden ett annat motiv.  
 U-krediterna, 
  som än idag är en del av det svenska biståndet, tillfördes i allt väsentligt som ett sätt att utnyttja biståndsanslaget för svenskt exportfräm- jande i en tid av problem för svensk ekonomi. Detta skedde i en era när en rad andra  
 OECD-länder 
  hade börjat tillämpa subventione- rade exportkrediter. Det svenska systemet infördes med motivet att skapa samma förutsättningar för svenska företag som för andra företag från  
 OECD-länder 
  på de allt viktigare marknaderna för projektexport i utvecklingsländerna. 
  
 U-krediterna 
  fick en helt annan konstruktion än de tidigare utvecklingskrediterna. De bestod av en blandning av ett biståndsanslag med en exportkredit utställd av AB Svensk Export- kredit, garanterad av EKN. Biståndsdelen var i inledningsfasen 
 18 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sammanfattning 
  
 relativt låg, 15 procent, men skulle växa efter hand. Under 1980- talet, och tidiga  
 1990-talet, 
  växte  
 u-krediterna 
  till en relativt omfattande del av det svenska biståndet med kreditvolymer kring  
 en–två 
  miljarder kronor om året. Ett skäl till detta var att de bedrevs av en särskild organisation – Beredningen för Internatio- nellt Tekniskt Samarbete (BITS), samt att svenskt näringsliv vid denna tid hade en omfattande projektexport genom ledande inter- nationella företag som Skanska, NCC, Asea och Perkins, och där  
 u-krediterna 
  spelade stor roll för etablering på nya, växande mark- nader som Indien och Kina. 
 Efter  
 1990-talets 
  mitt skulle denna biståndsform kraftigt avta i Sverige. Skälen till detta var fler: OECD började redan på 1970- talet ett arbete för att begränsa och med slutmålet eliminera den av handelsskäl osunda konkurrensen som de blandade krediterna anses utgöra. Detta arbete kulminerade 1992 med Helsingfors- avtalet, ett  
 gentlemens agreement  
 mellan  
 OECD-länderna. 
  Detta avtal skulle starkt reglera tillämpning av de bundna blandade kre- diterna. Bland annat innebar avtalet att kommersiellt bärkraftiga projekt och investeringar inte skulle finansieras med bundna blan- dade krediter, att de lägsta nivåerna för bistånd i krediterna skulle vara 35 procent, och att endast låg- eller lägremedelinkomstländer enligt DACs definition kunde komma ifråga för dessa krediter. Detta avtal kompletterades 2002 med en rekommendation av DAC att alla subventionerade exportkrediter till de minst utvecklade länderna (MUL) skulle vara obundna. 
 Ett viktigt skäl till att de svenska  
 u-krediterna 
  fallit i volym sedan mitten av  
 1990-talet 
  var också att BITS upphörde och u- krediterna därmed övertogs av det nyskapade Sida 1995. De bundna  
 u-krediterna, 
  som varit BITS huvudsakliga verksamhet i en organi- sation skapad för detta ändamål, blev i det nya Sida en udda biståndsform, vilket än mer förstärktes när Sida systematiskt bör- jade tillämpa internationell konkurrensupphandling i sitt arbete. Slutligen, svensk industri har på  
 2000-talet 
  dragit ned på projekt- export till utvecklingsländer genom strategiska val, vilket minskat efterfrågan på dessa krediter. 
 De bundna blandade krediterna utgör ett kontroversiellt inslag i biståndet i Sverige och internationellt.  
 OECD-länderna 
  har också valt mycket olika strategier avseende blandade krediter. Förutom Japan och Spanien, bedriver Danmark fortfarande ett relativt bety- dande system med subventionerade exportkrediter. Också Belgien, Frankrike, Nederländerna, Österrike och Sydkorea är aktiva. I en 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:108 
  
 grupp länder där Sverige, Tyskland och Schweiz ingår bibehålls det bundna systemet, men har fått praktiskt minskad betydelse, och svarar för en mycket liten del av dessa länders export. En fjärde grupp av betydelsefulla  
 OECD-länder 
  har endera aldrig tillämpat denna form av biståndssubventionerad exportkredit, eller upphört med dem på  
 1990-talets 
  slut. Där ingår Australien, Irland, Kanada, Nya Zeeland, Storbritannien och USA. Också Norge har sedan 2002 upphört med bundna blandade krediter, men bibehåller ett system för obundna sådana krediter. 
 Nya kredit- och garantiformer 
 På  
 1990-talet 
  utökades arsenalen av kredit- och garantiinstrument i det svenska biståndet. 1993 infördes en mjuk kredit liknande den som avvecklats i slutet på  
 1970-talet, 
  nu kallad  
 biståndskrediter 
 . Dessa avsåg att tillämpas främst för offentliga infrastruktur- investeringar i länder med begränsad tillgång till kommersiella krediter. Det är en kreditform med cirka 80 procents biståndssubvention och återbetalning över 40 år. Inom ramen för Swedecorp påbörjades i början på  
 1990-talet 
  också en kreditform kallad  
 villkorslån 
 , som syftade till att dela risker med privata aktörer för utvecklingsändamål. Villkorslånet innebär att återbetalning bygger på att det underliggande projektet eller verksamheten går bra, medan lånet skrivs av helt eller delvis om detta projekt eller denna verksamhet misslyckas. När Swedecorp upphörde 1995 övertog det nya Sida denna kreditform och har fortsatt att förmedla sådana lån. En tredje form av instrument infördes 1999 på försök efter rekommendation av en kreditutredning som genomförts av Sida 1995. Dessa, så kallade  
 fristående garantier 
 , innebär att Sida kan garantera kommersiella lån av tredje part mot riskavspeglande premier som avsätts till en säkerhetsreserv i Sidas namn. Syftet är att underlätta att privata investeringar särskilt inom infrastruktur skall komma till stånd genom förbättrade finansieringsvillkor och riskdelning. Det är en försöksverksamhet som fortfarande pågår i avvaktan på denna utredning. 
 20 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sammanfattning 
  
 En marginaliserad biståndsform 
 Inget av dagens kredit- och garantiinstrument är särskilt livaktigt.  
 U-krediterna 
  har minskat i betydelse och under senare år har blott någon enstaka sådan kredit godkänts per år. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT  
 Ramkrediterna har i princip upphört, medan biståndskrediterna aldrig fått någon volym och ingen sådan kredit har godkänts under de senaste tre åren. Villkorslånen har under det senaste decenniet totalt ställts ut för cirka 360 miljoner kronor, varav ett sådant lån (till en fond för långa lån till privata investeringar i infrastruktur i Afrika under det så kallade  
 PIDG-initiativet) 
  svarar för nära hälften av den voly- men 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
 . Slutligen har de fristående garantierna efter sju års verksam- het blott lett till två genuina sådana garantier: ett för ett telekom- projekt i Uganda, ett för en hamn i Moçambique. 
 Skälen till denna begränsade volym av samtliga kredit- och garantiinstrument inom biståndet är fler förutom de som angavs ovan för  
 u-krediterna. 
  För det första, krediter har förlorat mark internationellt som en biståndsform. Detta sammanhänger i allt väsentligt med skuldproblematiken i utvecklingsländerna som vuxit sedan biståndet inleddes för ett halvt sekel sedan. Den ökande skuldbördan (som är generell och inte orsakad av biståndet speci- fikt) ledde på  
 1970-talet 
  till en första våg av skuldavskrivningar, följda under 1980- och  
 1990-talen 
  av regelmässiga omförhandlingar av skulder i Parisklubben, för att 1996 ta formen av ett stort inter- nationellt initiativ för skuldavskrivning för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna, det så kallade  
 HIPC-initiativet 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
 . 
  Detta, till- sammans med ett liknande program av Världsbanken och IMF, samt stora avskrivningar inom Parisklubben för Nigeria och Irak, har under de senaste åren resulterat i avskrivningar av totalt cirka 100 miljarder  
 US-dollar. 
  Skuldproblematiken och skuldavskriv- ningar har därmed gjort kreditbistånd till en verksamhet med bety- dande dubbelmoral. Det kan synas irrationellt och ett undermine- rande av hela det internationella finanssystemet om biståndsgivare med ena handen ställer ut nya lån, för att i nästa ögonblick skriva av dem. Kreditbiståndet har som ett resultat av detta minskat kraftigt 
  
 2 
  
 TP PT  
 Dock förväntas volymen öka de närmaste åren genom att Sida förbereder ett antal nya krediter för infrastrukturinvesteringar där Sida arbetar proaktivt väsentligen i obunden form i MUL. 
  
 3 
  
 TP PT  
 Private Investment Development Group är ett initiativ av Storbritanniens DFID till vilket biståndsorganen i Sverige, Holland, Schweiz och Österrike anslutit sig, och där också Världsbanken medverkar. Under 2007 beräknas ett nytt svenskt villkorslån motsvarande cirka 120 miljoner kronor utfärdas inom PIDG initiativet. 
 4 
 TP PT 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:108 
  
 internationellt. Även Världsbanken, kreditbiståndets centrala och ledande institution i världen, har varit under tryck från den ameri- kanska administrationen att övergå till att bli en helt gåvoförmed- lande organisation. 
 För det andra, Sida har i allt väsentligt en struktur byggd för att förmedla gåvobistånd som idag svarar för cirka 98 procent av orga- nisationens verksamhet. Gåvor, krediter och garantier kräver olika hantering; krediter och garantier är administrativt vanligen mer krävande att genomföra, inte minst av skälet att de kräver bedöm- ning av mottagarens kreditvärdighet och återbetalningsförmåga samt upprättande av finansiella system för uppföljning av lån. Kre- diter och garantier tenderar också att kräva mer tid i form av pro- jektunderlag och beslutsprocedurer i mottagarlandet samt måste anpassas till övergripande svenskt eller internationella regelverk, vilket inte gäller gåvor. Målsättningen att Sverige skall förmedla en procent av bruttonationalinkomsten i bistånd, väsentligen i form av bilateralt bistånd genom Sida, har inneburit kraftigt ökande anslag till biståndet under fler år. Detta är inget incitament för ett admi- nistrativt mer krävande kredit och garantibistånd, särskilt inte för garantier som om de inte leder till skadefall inte ens avräknas som officiellt bistånd i den internationella statistiken. 
 Har krediter och garantier någon roll att spela i ett svenskt bistånd? 
 Frågan måste ställas vad det finns för skäl att svenskt bistånd skall fortsätta med en biståndsform som redan är nästan utdöd inom Sida, som är udda i organisationens övriga verksamhet, som går emot den internationella strömmen inom biståndet, och som inne- bär risk att leda till ökad skuldbörda och skuldavskrivning. 
 Utredningens svar på den frågan är att krediter och garantier  
 kan  
 vara effektiva biståndsinstrument med klara mervärden jämfört med gåvor i vissa situationer. Skälen är fler. För det första, krediter 
 – och än mer garantier – kan innebära en betydande uppväxling av biståndet. Med andra ord en biståndskrona kan mobilisera en större volym marknadskrediter. Bistånd, som utgör en liten del av utvecklingsländernas investeringskapital, får därmed en hävstångs- effekt. För det andra, krediter som bygger på samverkan med kapitalmarknader kan underlätta integrationen av de fattiga länderna med dessa marknader, vilket är avgörande för dessa län- 
 22 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sammanfattning 
  
 ders framtida finansiering av investeringar. Sker dessutom upp- låningen på den lokala marknaden kan detta innebära en utveckling av denna marknad med betydande mervärden för offentliga och privata organisationers kapitalförsörjning. För det tredje, lån eller garantier bygger på principiellt mer likvärdiga förhållanden mellan parterna vilket kan bidra till ägarskap. För det fjärde, projekt som finansieras av krediter utsätts vanligen för mer noggrann gransk- ning av både mottagare och långivare, inte minst beroende på att projekten kommer att finnas med i parternas böcker under lång tid. För det femte, krediter och garantier passar bättre för direkt sam- arbete med affärsdrivande verk, subnationella enheter som kom- muner, samt företag och kan därmed bidra till decentralisering och minskad biståndsadministrativ belastning för mottagarländernas regeringar. Garantier kan dessutom ses som en ny generation av bistånd, som bygger på samarbete med kommersiella finans- marknader och den privata sektorn, där biståndets förmåga att ta risker utnyttjas utan att biståndet blir en aktiv aktör. Garantier kan generera mycket hög utväxling av biståndsmedlen, och om de han- teras väl, i slutändan inte ens behöver kosta biståndet något. 
 Krediters och garantiers roll för fattigdomsbekämpning 
 Utredningen skall som centrum av analysen bedöma om kredit- och garantibiståndet bidrar till den svenska biståndspolitiska mål- sättningen, dvs. att minska fattigdomen i världen på ett hållbart och rättvist sätt. Svaret på den frågan är komplext. Erfarenheterna av 25 års verksamhet med  
 u-krediter 
  är att de projekt som finansierats i allt väsentligt har fungerat väl, har varit effektivt genomförda, har god hållbarhet och medverkat till kapacitetsuppbyggnad genom utbildningsinsatser. De gäller väsentligen offentliga investeringar i infrastruktur som energi, telekommunikation, transport, samt vatten och avlopp. Den typen av investeringar tenderar – om de är väl genomförda och hållbara – att generellt ha mycket god samhällsekonomisk avkastning särskilt i låginkomstländer, och därmed bidra till tillväxt och indirekt till fattigdomsminskning. Genom  
 u-krediternas 
  reaktiva form, dvs. att de bygger på att företag eller regeringar söker finansiering för redan planerade projekt, har dessa projekt väsentligen skett i länder som befinner sig i en positiv utvecklingsfas vilket förstärker den positiva bilden av deras effekter och hållbarhet. 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:108 
  
 Villkorslån och fristående garantier är metoder för privatsektor- utveckling där biståndet tar hög risk, som också – om de fungerar väl – är väsentligt för tillväxt, vilket i sin tur är en förutsättning för fattigdomsminskning. Erfarenheten av dessa projekt är också prin- cipiellt god även om volymerna hittills varit små. 
 Samtidigt måste det konstateras att det svenska kredit- och garantibiståndet utgör en försvinnande liten del av de fattiga ländernas kapitalförsörjning, och även som en del av det inter- nationella biståndet. Kredit- och garantibiståndet, särskilt  
 u-kredi- 
  terna, har dessutom knappast heller varit  
 additionellt 
 , dvs. om det inte förmedlats av Sida skulle investeringarna inte ha kommit till- stånd. Särskilt  
 u-krediterna 
  har heller inte haft som målsättning att skapa katalytiska effekter, t.ex. att stimulera till reformer inom sektorer eller att stödja pionjärverksamheter som replikerats av andra, utan snarare varit en fråga om svenska leverantörers med- verkan i investeringar i konkurrens med leverantörer från andra länder. Slutsatsen blir att även om kredit- och garantibiståndet fun- gerat bra, vore det förmätet att tilldela dagens svenska kredit- och garantibistånd något mer än en försumbar effekt på utveck- lingsländernas ekonomiska tillväxt och fattigdomens minskning i världen. 
 Utredningens förslag 
 En slutsats i denna utredning är att det finns principiellt goda skäl att bibehålla kredit- och garantibiståndet som en del av de svenska bilaterala biståndsinstrumenten, men att reformera och bygga ut det för ökad effektivitet och för att meningsfullt kunna bidra till minskning av världens fattigdom på ett hållbart och rättvist sätt. Målsättningen för ett sådant kredit- och garantibistånd bör vara: 
  
 att det i större utsträckning fokuseras på additionalitet och katalytiska effekter där avkastning kan vara avsevärt större än biståndets ringa relativa roll. Särskilt att de fokuseras på globala problem och problemlösning av central betydelse för uthållig fattigdomsminskning, inte minst utvecklingen av ny teknik och nya system för genuint hållbar utveckling i klimatförändringar- nas skugga; 
  
 att det vid sidan av att vara inslag i den idag dominerande centralplanerade biståndet utifrån t.ex. Poverty Reduction 
  
 24 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sammanfattning 
  
 Strategies, är decentraliserat och svarar mot efterfrågan från marknader, vare sig denna kommer från kommuner, affärs- drivande verk eller företag; 
  
 att det bygger på smart samarbete med lokala och internatio- nella privata kapitalflöden och kapitalmarknader, de allt väsent- ligt dominerande resurserna för de fattiga ländernas utveckling och investeringar; 
  
 att det utformas så att de minimerar de risker som är förknippade med att krediter kan bidra till ökad och ohållbar skuldbörda, och därmed möjlig framtida skuldsavskrivning, samt 
  
 att den svenska resursbasen och svenskt näringsliv blir natur- liga samarbetspartners med biståndet så att de svenska före- tagens kraft, kreativitet och resurser mobiliseras för att skapa fattigdomsminskning byggd på uthållig utveckling, och där biståndet i sin tur skapar nya möjligheter för dessa företag. 
  
 För att kunna uppnå detta föreslår utredningen att: 
  
 det framtida kredit- och garantibiståndet får en organisatorisk struktur som ger det bättre förutsättningar än idag, genom att dels bättre utnyttja andra organisationer i Sverige, framför allt EKN och Holt, dels ge det en ny organisatorisk struktur inom Sida; 
  
 finansiella styrmekanismer skapas som gör att krediter och garantier blir mer än marginella i Sidas verksamhet; 
  
 regelverket reformeras och nya former skapas för krediter och garantier som gör att instrumenten blir mer flexibla i tillämp- ning, mer riskbenägna och mer inriktade på additionalitet och hög utväxling för  
  
 pro-poor 
  
  growth  
 än idag. 
 En slutsats i denna utredning är också att det är tid att upphöra med de bundna  
 u-krediterna, 
  dvs. subventionerade exportkrediter i Sidas regi. Dessa är en misskrediterad form av statsstöd för export som bryter mot både svensk traditionell handelspolitik och biståndspolitik. Detta system är dessutom idag så marginellt att det saknar all praktisk betydelse som ett näringspolitiskt instrument. Samtidigt skapar bundenhet betydande låsningar för hur kredit- instrumentet kan användas genom OECDs regelverk. Det gängse argumentet att Sverige inte skall avbinda snabbare än andra länder, 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:108 
  
 och göra detta inom ramen för OECDs arbete, är ihåligt. Stora, dominerande industriländer och biståndsaktörer som USA, Stor- britannien, Australien och Kanada har aldrig tillämpat dessa system, eller upphört med dem. De länder som däremot kraftfullt bedriver dem, som Japan och Spanien, är knappast de som Sverige har som modell vare sig inom biståndet eller inom handels- politiken. 
 Ett dilemma i detta är att de bundna krediterna har varit svenskt näringslivs främsta samarbetsform med biståndet, vilket dock idag i stort sett upphört till stor besvikelse för näringslivet. Det finns samtidigt ett starkt politiskt intresse att förstärka samarbetet mel- lan svenskt näringsliv och bistånd. Att detta skulle ske genom åter- uppväckande av de biståndssubventionerade exportkrediterna i Sidas regi är enligt denna utrednings åsikt en återvändsgränd. Utredningen anser istället att samarbetet mellan bistånd och när- ingsliv kan förstärkas genom: 1) större utnyttjande av andra orga- nisationer med den direkta företagsanknytningen, specifikt EKN och Holt inom biståndet; 2) större specialisering av Sidas kre- dit- och garantibistånd till områden som både är av central vikt för fattigdomsbekämpning  
 och  
 som har svensk spetskompetens; samt 3) utveckling av nya former för villkorslån och garantier för att stimulera samarbete näringsliv och bistånd i utvecklingen av nya system och ny teknologi av central vikt för uthållig fattigdoms- bekämpning inom områden som hälsa, miljö, klimatfrågor, energi, vattenförsörjning, kommunikation, megastädernas urbana trans- portsystem, etc. samt 4) att näringslivet blir starkare indraget och delaktigt i biståndets tidiga planeringsprocess, särskilt där krediter och garantier kan bli instrument och svenska företag därmed får ökad konkurrenskraft i internationell upphandling. 
 De specifika kredit- och garantiinstrumenten 
 Utredningens specifika förslag är: 
  
 Nedläggning av det existerande systemet för både  
  
 u-krediter 
  och biståndskrediter. 
  
 Skapandet av ett nytt, formellt obundet och flexibelt kredit- och garantiinstrument kallat  
  
 utvecklingskrediter  
 med syftet att det skall fungera som ett aktivt alternativ och komplement till Sidas gåvobistånd, särskilt för offentliga investeringar och där- 
 26 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sammanfattning 
  
 med dels mobilisera större resurser för dessa investeringar, dels tillföra de mervärden som krediter kan innebära (disciplin, ägande, integration med kapitalmarknader, etc.). Krediterna, med en föreslagen längd av 8 20 år, skall bygga på en kombi- nation av tre element: 1) en biståndsgåva förmedlad av Sida, 2) en marknadskredit upphandlad av finansinstitut och 3) en Sida garanti av marknadskrediten utställd mot en garantipremie. Utvecklingskrediter skall kunna lämnas till kreditvärdiga regeringar, men även till offentliga organisationer och sub- nationella organisationer som kommuner, och under vissa spe- cifika villkor också till företag. Utvecklingskrediterna skall kunna tillämpas för i princip alla sektorer och alla typer av pro- jekt och program, med naturliga undantag som humanitärt bi- stånd, katastrofhjälp och stöd till frivilliga organisationer. Kre- diterna föreslås få hög flexibilitet vad gäller subventionsgraden och kunna tillämpas med i princip mellan noll och åttio procent förmånsgrad. Utvecklingskrediterna föreslås bli tillämpade som ett aktivt instrument för att koncentrera det svenska bilaterala biståndet. Detta kan ske genom att för de (kreditvärdiga) länder som regeringen avser att fasa ut ur det traditionella gåvobiståndet göra krediter och garantier med successivt avtagande förmånsgrad till biståndets metod för exit. 
  
 Den försöksverksamhet med fristående garantier som bedrivits sedan 1999 av Sida reformeras avseende utförandeorganisation och regelverk, och görs permanent. Det föreslås att dessa fri- stående garantier ingår som en form i Sidas utvecklingskrediter ovan, men där Sida ges möjlighet att subventionera garanti- premien för utvecklingsändamål. Det föreslås vidare att Sida skall kunna delegera genomförandet av dessa garantier till Holt mot ersättning i syfte att göra de mer marknads- orienterade, men också att stärka och komplettera Smith arsenal av instrument för företagsutveckling med ett utveck- lingsperspektiv. Dessa garantier skall beslutas av Sida såsom en av statens fem garantimyndigheter och säkerställas mot Sidas säkerhetsreserv. Tonvikt bör ligga på garantier i lokal valuta där svenskt bistånd har varit pionjär och där additionalitet kan ska- pas. 
  
 EKN skall kunna garantera exportkrediter till svenska företag med viss biståndssubvention av garantipremien för låg- inkomstländer med hög risk där garantier för exportkrediter 
  
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:108 
  
 över ett år i princip är omöjliga idag eller mycket dyrbara. Dessa garantier kallas fortsättningsvis  
 EKNs  
  
 u-garantier 
  
 och skall följa EKNs gängse former för exportkreditgarantier, med skillnad att del av garantipremien kan subventioneras av biståndsmedel och tillföras EKNs säkerhetsreserv. Det bör noteras att dessa garantier genom EKNs mandat i princip blir bundna till svenska intressen. Motivet till dessa garantier är att för många marginella marknader tenderar kommersiella aktörer överdriva risknivån på grund av brister i information och osäkerhet, och att dessa biståndssubventionerade garantier därmed kan bidra till minskad informationsasymmetri. 
  
 Sidas  
  
 villkorslån  
 ges en mer stringent form i när och hur de skall tillämpas, och att de utformas så att de inte strider mot 
 kapitalförsörjningsförordningen. Utredningen föreslår att för dessa lån om inte särskilt undantag meddelats av regering och riksdag från kapitalförsörjningsförordningen skall Sida i för- sta hand samarbeta med Holt, på så sätt att villkorslånen överlåtes till Holt och avskrivs i Sidas böcker, och att Holt blir genomförandeorganisation med ansvar gentemot slutmottagaren. Sidas roll är att ta den ökade risken där klara potentiella utvecklingseffekter så motiverar, men att hanter- ingen gentemot marknaden sköts av det specialiserade organ gentemot den privata sektorn i svenskt bistånd som Holt skall vara. Den återbetalning som sker av villkorslån överförda till Holt föreslås utnyttjas av Holt för tekniskt stöd till privatsektorutveckling. 
  
 De svenska kredit- och garantiinstrumenten vidgas till en för- söksverksamhet för att stimulera innovationer avseende teknik, produkter, system och tjänster av mycket stor potentiell rele- vans för uthållig fattigdomsminskning med en global potential. Detta föreslås ske för det första genom ett system för  
  
 mark- nadsgarantier  
 där biståndet garanterar en initial marknad för nya system eller produkter om och endast om dessa utvecklas enligt givna specifikationer. I dessa fall skall Sida ta initiativ till en specifik teknisk utveckling, och betala för denna om den lyckas, i övrigt inte. För det andra, genom att ett system med villkorslån med liknande syfte införs på försök, nedan kallade i 
 nnovationslån  
 med innebörden att biståndet tar en stor del av risken för innovationsutveckling genom att skriva av lånet helt eller delvis där innovation misslyckas. I detta fall kan Sida 
 28 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sammanfattning 
  
 fungera som ett slags forskningsråd som tar emot, bedömer och finansierar förslag utifrån ett utvecklingsperspektiv. Marknadsgarantier och lån riktas framför allt till forskningsorgan, företag, organisationer eller entreprenörer både i  
 i-länder 
  och  
 u-länder 
  för att dela riskerna i utveckling av teknik, produkter, tjänster och system som är av potentiellt mycket hög relevans för global uthållig fattigdomsbekämpning. Dessa nya föreslagna instrument kräver en anpassad organisation som föreslås nedan. 
 Budgetkonsekvenser 
 Finansieringen av de föreslagna kredit- och garantiinstrumenten föreslås bli följande: 
 För det första, biståndselementet i de utvecklingskrediter som används av Sida som ett alternativ till gåvobiståndet i de projekt och program som Sida finansierar inom ramen för landprogram och samarbetsstrategier ofta som ett led i ländernas PRS processer föreslås belasta biståndsanslaget på samma sätt som vad gäller gåvobiståndet till dessa länder. 
 För det andra, en särskild budgetpost i Sidas biståndsanslag kal- lad  
 kredit- och garantifonden  
 föreslås för finansiering av följande verksamheter: 
  
 Biståndselementet och den eventuella subventionen i garanti- premier i de  
  
 utvecklingskrediter  
 där Sida reaktivt svarar på initiativ från marknaden, inklusive från decentraliserade offentliga organ, affärsdrivande verk, privata organisationer och internationella banker, dvs. som kontraktsfinansiering. 
  
 De eventuella subventioner av premier i  
  
 de fristående garantier  
 som Holt föreslås genomföra för Sidas räkning, samt den ersättning som Holt får uppbära för denna hantering. 
  
 Subventionerna i det föreslagna  
  
 EKN  
  
 u-garantisystemet 
 . 
  
 De  
  
 villkorslån  
 som Sida förmedlar i egen regi eller som överlåtes till Holt. 
  
 De  
 marknadsgarantier  
 och  
 innovationslån  
 för global problem- lösning som utredningen föreslår att Sida skall börja tillämpa. 
  
 29 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningen föreslår att ett schablonbelopp om tre procent av den svenska biståndsbudgeten på årlig basis utgör anslag för fonden. (Detta motsvarar i dagsläget cirka en miljard kronor). Denna scha- blon skall därefter justeras beroende på erfarenheter av verksam- heten. 
 Organisation 
 Utredningen föreslår att kredit- och garantibiståndet i huvudsak är Sidas angelägenhet, men att detta sker i nära samarbete framför allt EKN och Holt. För att Sida skall ha incitament och kapacitet att aktivt använda krediter och garantier bör en central  
 kredit- och garantiavdelning  
 etableras inom Sida som har till funktion att hantera dessa finansieringsformer. Utredningen föreslår vidare att de verksamheter som skall finansieras av den föreslagna kredit och garantifonden får en egen beslutsordning av liknande slag som den som idag tillämpas för Krause, och att ett  
 råd  
 skapas med företrädare för regeringen, Sida, Holt, EKN, SEK, samt representanter för svenskt näringsliv och frivilligorganisationer. Detta råd skall fatta beslut om allokeringar från fonden. Den föreslagna kredit- och garantiavdelningen på Sida skall utgöra rådets sekretariat och förbereda ärenden för beslut. För att stödja rådet i dess verksamhet skall detta kunna utse ett antal  
 referensgrupper  
 kring specifika teknik- eller problemområden av särskild vikt för uthållig fattigdomsminskning. Dessa personer bör rekryteras både nationellt och internationellt. Referensgrupperna ska ha som syfte att dels hjälpa rådet att bedöma förslag som föreläggs Sida för finansiering, dels bistå rådet med att föreslå områden där Sida skall kunna ta initiativ och skapa incitament för utveckling, t.ex. med tillämpning av de föreslagna marknadsgarantierna. 
 För att Sida skall ha administrativ och professionell kapacitet att genomföra det föreslagna kredit och garantibiståndet med förank- ring i den föreslagna nya kredit och garantiavdelningen, föreslås att denna i ett initialskede förstärks av professionell expertis på konsultbasis upphandlad på långtidskontrakt. 
 30 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sammanfattning 
  
 Kostnadskonsekvenser 
 Utredningens förslag skall inte innebära några ökade kostnader för staten, utan förslagen skall från en finansiell synvinkel helt rymmas inom den övergripande svenska biståndsbudgeten som enligt nuva- rande policy skall uppgå till en procent av BNI. Dock innebär för- slagen betydande förändringar i hur denna budget struktureras. Detta förutsätter att den nya  
 Sida-avdelningens 
  förstärkning med långtidskonsulter finansieras mot biståndsbudgeten och att så också blir fallet med det föreslagna rådet samt referensgrupperna. 
 Sammanfattning av direktivens frågor och utredningens svar 
 En sammanfattning av svaren på frågorna i utredningens direktiv framgår nedan. 
  
 A. Utredningens frågeställningar enligt direktiv 
  
 B. Utredningens analys och förslag 
  
 C. Referens i utred- 
  
 ningen 
  
 1. Är motiven som anges för användning av 
  
 Ja, men även av fler och delvis andra 
  
 Kapitel 2, 4, 6 
  
 krediter och garantier (KG) som effektiva 
  
 skäl än de som anges (t.ex. privatsektor- 
  
 biståndsinstrument 
  
 fortsatt 
  
 giltiga utifrån 
  
 utveckling; 
  
 institutionell 
  
 utveckling, 
  
 utvecklingsländernas behov och förutsättningar? 
  
 medan uppväxling och finansierings- 
  
 (Uppväxling, 
  
 disciplin, 
  
 inhemsk 
  
 lösningar sannolikt av liten betydelse i 
  
 resursmobilisering; 
  
 finansieringslösning 
  
 av 
  
 dagens biståndsmiljö) 
  
 infrastrukturinvesteringar; 
  
 graduering 
  
 för 
  
 minskat beroende av gåvor och ökad kredit- 
  
 värdighet) 
  
 2. Vad är KGs roll att skapa förutsättningar för 
  
 I princip bidragande, men effekterna 
  
 Kapitel 2, 4, 6, 8 
  
 ekonomisk tillväxt och därmed bidra till målet 
  
 försumbara 
  
 beroende på 
  
 marginell 
  
 om minskad fattigdom? 
  
 tillämpning och låg additionalitet i 
  
 nuvarande system 
  
 3. Vad är konsekvenserna av regeringens 
  
 En avbindning är klart möjlig utan några 
  
 Kapitel 5, 8 
  
 ambitioner om fortsatt avbindning av biståndet? 
  
 näringspolitiska konsekvenser, dessutom 
  
 starkt önskvärd ur många perspektiv, 
  
 inte minst för att öka instrumentens 
  
 flexibilitet och skapa möjligheter till ökat 
  
 samarbete med näringslivet En avbind- 
  
 ning föreslås. 
  
 31 
 Sammanfattning SOU 2006:108 
  
 4. Vad är relevansen av nuvarande KG 
  
 I princip relevanta, men skalan och formen 
  
 Kapitel 4,6,7,8 
  
 instrument i förhållande till angivna 
  
 för tillämpning så marginell att effekterna i 
  
 motiv (För motiv se punkt A.1 ovan)? 
  
 ett större perspektiv är försumbara 
  
 5. Vad är relevansen av andra organisa- 
  
 Hög relevans genom de stöd för kommer- 
  
 Kapitel 3, 8 
  
 tioners kredit- och garantiverksamhet 
  
 siella relationer de utövar, men idag i hög 
  
 (EKN; AB SEK; Holt) från ett 
  
 grad borta från bistånds- och ut- 
  
 utvecklingsperspektiv? 
  
 vecklingsagendan. Förslag ges om hur detta 
  
 kan stärkas 
  
 6. Utnyttjandet av den svenska resurs- 
  
 I det förflutna hög, men i dagens KG extremt 
  
 Kapitel 3,4, 8 
  
 basen inom ramen för KG, och förutsätt- 
  
 marginell. Förslag till en kraftfull reform som 
  
 ningar för näringslivets deltagande och 
  
 bygger på att skapa andra förutsättningar 
  
 överförande av kunnande i framtiden? 
  
 än 
  
 bindning. 
  
 Dessa 
  
 inkluderar 
  
 1) 
  
 koncentration till vad som är svensk 
  
 kompetens; 2) nya upphandlingsformer; 3) 
  
 ny tillämpning av instrumenten, t.ex. FoU; 4) 
  
 ett klart reaktivt instrument för Sida med 
  
 egen budget; mm 
  
 7. Är dagens arbetsfördelning mellan de 
  
 I huvudsak, men med klarare och vidgade 
  
 Kapitel 3, 8 
  
 svenska aktörerna ändamålsenlig? 
  
 roller (t.ex. för EKN), och mer utvecklat 
  
 samarbete t.ex. mellan Sida och Holt 
  
 vad gäller direkta marknadsingripanden. 
  
 8. Vad bär arbetsfördelningens roll vara 
  
 Utredningen föreslår potentiellt kraftfulla 
  
 Kapitel 8 
  
 dels för att främja koncentration och 
  
 instrument för att åstadkomma geografisk 
  
 effektivitet i biståndet, dels främja möj- 
  
 och ämnesmässig koncentration i Sidas 
  
 ligheter till samverkan med näringslivet? 
  
 verksamhet. 
  
 9. Nuvarande organisation och arbets- 
  
 En organisatorisk förändring i Sida är 
  
 Kapitel 8 
  
 fördelning i beredning av beslut om olika 
  
 föreslagen; likaså utvidgning av garantier 
  
 typer av krediter och garantier? 
  
 till EKN. 
  
 10. Möjligheter till samverkan med nor- 
  
 Av mindre relevans. Dock för att skapa 
  
 Kapitel 8 
  
 diska biståndsaktörer och samfinansie- 
  
 additionella resurser för risktagande med 
  
 ring med multilaterala utvecklings- 
  
 nordiska organ, och som komplement till 
  
 banker? 
  
 multilaterala 
  
 11. Principer, inriktning och former för 
  
 Detaljer i form av reformerade instrument 
  
 Kapitel 8 
  
 KG, inklusive urval av länder och sektorer 
  
 med principer, former, urval av länder. 
  
 med hänsyn till strävan mot koncentra- 
  
 Koncentrationsprincipen explicit vägledande 
  
 tion och fokusering i biståndet 
  
 i detta. 
  
 32 
 SOU 2006:108 Sammanfattning 
  
 12. Möjligheter att bredda kretsen av 
  
 Förslag ges om detta, men utvidgning bör ske 
  
 Kapitel 8 
  
 samarbetspartners för krediter till 
  
 i långsam takt till offentliga organ. 
  
 kommuner, myndigheter och privata 
  
 Privatsektorutveckling central, särskilt med 
  
 aktörer? 
  
 villkorslån som medel. 
  
 13. Behov av utveckling av KG 
  
 Detaljerade förslag lämnade 
  
 Kapitel 8 
  
 instrumenten? 
  
 14. Uppföljning till uppföljning av 
  
 En uppföljning genomförs i utredningen med 
  
 Kapitel 4, 8 
  
 beviljade krediter? 
  
 indikationer om svagheter i Sidas nuvarande 
  
 system och förslag till förbättring 
  
 15. Förslag till författningar 
  
 Förslag lämnas 
  
 Inledning 
  
 33 
 Författningsförslag 
 Författningsförslaget nedan gäller samtliga former av krediter och garantier (förutom Start Syd och Start Östprogrammen som inte behandlats i denna utredning) inom det bilaterala biståndet som föreslås bli genomförda av Sida i vissa delar i samarbete med Swedfund International AB, Exportkreditnämnden (EKN) och AB Svensk Exportkredit (SEK). Förslaget avser en förordning som innebär att: 
  
 1. 
  
 den nuvarande förordningen avseende  
  
 u-krediter 
  SFS 1984:1132 upphör; 
  
 2. 
  
 den försöksverksamhet beträffande biståndskrediter som inleddes 1993 men aldrig har blivit föremål för reglering avslutas; 
  
 3. 
  
 den försöksverksamhet med fristående garantier som reger- ingen fattade beslut om 1999 (UD 1999/283/IC) med riktlinjer till Sida, kompletterat med en riskpolicy (UD2001/795/IC) och senare förlängningar och förtydliganden (UD2002/780/GU), avslutas och ersätts som en permanent biståndsform som regleras enligt nedan- stående förslag; samt 
  
 4. 
  
 de villkorslån som Sida bedrivit sedan 1995 utan reglering (men ett indirekt bemyndigande i regleringsbrev 2002) blir föremål för den föreslagna förordningen nedan. 
  
 35 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 Förslag till 
 en förordning om krediter och garantier i svenskt bilateralt bistånd 
 1 § Krediter och garantier får lämnas av Styrelsen för internatio- nellt utvecklingssamarbete (Sida) i syfte att bidra till svenskt utvecklingssamarbete. Dessa instrument skall kunna tillämpas där de kan förväntas bidra till uppfyllandet av de svenska bistånds- politiska målen. 
 2 § För krediter, i detta sammanhang kallade  
 utvecklingskrediter 
 , gäller följande: 
  
 1. 
  
 De beslutas av Sida. 
  
 2. 
  
 De skall bestå av en gåvodel förmedlad av Sida; en marknads- kredit förmedlad av ett finansinstitut eller bank, och en garanti av det kommersiella lånet utställd av Sida. Garantidelen regleras när- mare i paragraf 4 nedan. 
  
 3. 
  
 Förmånsgraden skall vara lägst 0 procent och högst 80 pro- cent, definierad som gåvoandelen i förhållande till den kombi- nerade kreditens storlek. För förmånsgrad under 25 procent avses endast garantier med biståndssubventionerad garantipremie. 
  
 4. 
  
 Sida skall i den mån där så är lämpligt och förmånligt ur utvecklingssynpunkt kunna ställa ut utvecklingskrediter i lokal valuta och med marknadskrediten upplånad på lokal kapital- marknad. 
  
 5. 
  
 Den valutarisk som kan uppstå vid kredit i lokal valuta för Sida skall garanteras genom extra avsättning från biståndsbudgeten till Säkerhetsreserv för Sidas garantiåtaganden enligt paragraf 12 nedan. 
  
 6. 
  
 Sida kan söka samarbete med AB Svensk Exportkredit vid upplåningen, men ha frihet att välja annan finansiär som sam- arbetspartner, t.ex. lokal bank, om Sida bedömer att detta är för- månligt för mottagarlandet. 
  
 7. 
  
 I övrigt skall gälla de villkor som stipuleras i paragraferna  
  
 5-14 
  
 gälla. 
 3 §  
 Villkorslån  
 är lån utfärdade av Sida för att tillföra riskkapital i form av ägarandelar i eller lån till privata organisationer med syfte att stimulera fattigdomsreducerande privatsektorutveckling i Sve- riges samarbetsländer. Det är ett instrument för finansiell risk- 
 36 
  
 SOU 2006:108 
  
 Författningsförslag 
  
 delning med privata aktörer eller statligt ägda organisationer som arbetar kommersiellt. För villkorslån gäller följande: 
  
 1. 
  
 De beslutas av Sida. 
  
 2. 
  
 De skall belasta biståndsbudgeten i sin helhet när de utfärdas. 
  
 3. 
  
 I de fall villkorslån är i strid med kapitalförsörjningsförord- ningen (1996:1188), och något medgivande för undantag inte har givits av riksdagen, skall dessa lån överföras till annan part och därmed avskrivas från Sidas böcker. Detta bör ske till Swedfund International AB för vidareinvestering i specifika projekt eller organisationer i form av tillskott av ägarkapital, ogaranterade lån eller garantier enligt Sidas direktiv. Sida skall även kunna besluta om överföring till annan part än Holt. 
  
 4. 
  
 I övrigt skall de villkor som stipuleras i paragraferna  
  
 5-14 
  
 gälla. 
 4 §  
 Garantier  
 kan utställas av Sida med syfte att dela risker och möjliggöra marknadskrediter till acceptabla villkor för projekt och program som Sida bedömer vara av stort värde ur utvecklings- synpunkt. För garantier gäller följande: 
  
 1. 
  
 Sida, som en av statens garantimyndigheter, ställer ut garantin för lån som upptas på marknaden. 
  
 2. 
  
 Garantin skall lämnas mot riskavspeglande premier. Sida kan besluta att subventionera viss del av denna premie. Denna subven- tion skall betraktas som gåvomedel i transaktionen. 
  
 3. 
  
 En självrisk skall gälla för garantierna när lånen avser andra mottagare än regeringar. 
  
 4. 
  
 Premier och den subvention som Sida kan besluta om, skall tillföras en  
  
 säkerhetsreserv 
 , som handhas av EKN för Sidas räkning, för täckande av eventuella framtida skadefall. 
  
 5. 
  
 Sida skall samverka med EKN för att göra bedömning av risk- avspeglande premie i varje transaktion. Sida skall ingå avtal med EKN för att hantera de försäkringstekniska frågorna för Sidas räk- ning. EKN skall rätt till ersättning för detta. 
  
 6. 
  
 Samtliga utfästelser om garantier får inte överstiga den garan- tiram som riksdagen ställt upp för Sida. 
  
 7. 
  
 Sida skall kunna delegera till Holt att förmedla fristående garantier mot ersättning. Beslut om sådana garantier fattas av Sida som också ansvarar för dessa garantier i övrigt i enlighet med denna förordning 
  
 8. 
  
 I övrigt skall de villkor som stipuleras i paragraf  
  
 5-14 
  gälla. 
 37 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 5 § Krediter och garantier skall lämnas obundna. Inga formella krav om svenskt innehåll i leveranser skall uppställas. För de kre- diter och garantier som hanteras av Sida skall Sidas generella upp- handlingsregler gälla såvida inte beslut om undantag fattas. 
 6 § All form av subventionerad kredit- och garantigivning skall ske inom ramen för gällande WTO, OECD eller EU avtal. Sådana subventioner måste kunna motiveras med förväntad utvecklings- effekt och vara ett bidrag till uppfyllande av svenska biståndspoli- tiska målsättningar. 
 7 § Krediter och garantier får lämnas av Sida till regeringar, sub- nationella regeringar som länsmyndigheter och kommuner, eller offentliga affärsdrivande organisationer och företag i länder med vilka Sverige bedriver utvecklingssamarbete. Mottagarna måste bedömas vara rimligt kreditvärdiga av Sida i samråd med EKN, dvs ha en tillfredsställande betalningsförmåga, och därmed bedömas kunna uppfylla ränte- och återbetalningsförpliktelserna gentemot kreditgivaren. 
 8 § Krediter och garantier ställda till offentliga organ eller regeringar i utländsk valuta, får inte lämnas till eller i länder som har svår skuldbörda eller kan förväntas få en svår skuldbörda enligt Världsbankens definition. För länder som genomgått skuldavskriv- ning bilateralt med Sverige, i Parisklubben, eller under HIPC initi- ativet (Highly Indebted Poor Countries) och liknande initiativ skall Sida undvika kredit eller garantigivning som kan bidra till en förnyad svår skuldsituation. 
 9 § Krediter, lån och garantier kan ha en löptid mellan 8 och 20 år. Kortare tider bör eftersträvas. Kredit- eller garantitiden bör anpassas till den underliggande transaktionens eller mottagarens intjäningsströmmar och betalningsförmåga. 
 10 § Krediter och garantier får förmedlas av Sida till privata företag eller organisationer registrerade i de länder med vilka Wilson bedriver utvecklingssamarbete, med syfte att stimulera privat- sektorutveckling. Följande villkor måste vara uppfyllda: 
 1. krediten eller garantin måste bedömas vara till väsentligt gagn för uthållig fattigdomsbekämpning där den samhällsekonomiska avkastningen klart överstiger den privatekonomiska, 
 38 
  
 SOU 2006:108 
  
 Författningsförslag 
  
 2. 
  
 ingen eller mycket liten risk får föreligga för marknadsstör- ning eller snedvridning av befintlig konkurrenssituation; 
  
 3. 
  
 finansiering genom existerande kapitalmarknader till för mottagaren rimlig kostnad är inte tillgänglig utan biståndsmed- verkan; 
  
 11 § En  
 Säkerhetsreserv  
 för Sida skall upprättas för att täcka eventuella skador vid garantier utfärdade för biståndsändamål. För denna gäller följande villkor: 
  
 1. 
  
 Säkerhetsreserven skall utnyttja de avsättningar som hittills har gjorts inom  
  
 u-krediterna 
  och de garantiinbetalningar som skett under försöksverksamheten med de fristående garantierna. 
  
 2. 
  
 Den skall tillföras framtida garantipremier som betalas i sam- band med utvecklingskrediter och fristående garantier; avsättningar från biståndsanslaget vid subventioner av garantier; samt åter- vinningar från skadefall inom kredit och garantisystemet. 
  
 3. 
  
 Den skall förvaltas av EKN som skall göra riskbedömningar för Sidas räkning och rapportera om säkerhetsreserven vid varje tillfälle är tillräcklig för samtliga utställda garantier. 
  
 4. 
  
 Om säkerhetsreserven inte är tillräcklig för att täcka de ska- dor som förväntas uppstå, skall Sida gå till regeringen med förslag om att från biståndsbudgeten göra nödvändig påfyllning av reser- ven. 
  
 5. 
  
 Säkerhetsreserven skall finnas på ett räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. 
  
 6. 
  
 EKN skall föra talan för Sidas räkning vid internationella fora avseende återvinning av de skador som kan uppstå vid garanti- givningen. Den återvinning som sker tillförs Sidas säkerhetsreserv. 
  
 12 § EKN skall ha möjlighet att lämna garantier med reducerad riskpremie för exportkrediter till svenska företag för specifika län- der med hög politisk risk (klass 6, 7 eller länder som annars är stängda för EKN garantier). Dessa kallas EKNs  
 u-garantier. 
  Förut- sättningen för sådan reducerad riskpremie är att avsättning görs från Sidas biståndsanslag till EKNs säkerhetsreserv upp till ett årligt maximerat belopp som beslutas av regeringen. Sådana redu- cerade premier skall falla inom ramen för de regler som OECD och EU uppställt. Endast låginkomstländer enligt OECDs Develop- ment Assistance Committee (DAC) definition kan komma i fråga för reducerad riskpremie. Undantag från länderlistan kan göras av regeringen. Prövning av dessa EKN  
 u-garantier 
  för bedömning av 
 39 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 utvecklingseffekt skall göras mot en i förväg bestämd checklista beslutad gemensamt av Sida och EKN. Samma regler för krediter till offentliga organ som stipulerats i paragraf 8 skall gälla för EKNs  
 u-garantier. 
  
 13 § För all form av kredit och garantigivning skall EKN varje halvår göra bedömningar av utstående fordringar, garantiåtaganden samt risk för skadefall för Sidas räkning. EKN skall också varje månad rapportera till Sida om samtliga penningflöden, likvida till- gångar och nya affärer under perioden. 
 14 § Sida årsredovisning skall innehålla värderingar av kredit och garantiåtaganden. Härvid skall de principer som gäller för svenska myndigheter och vad som stadgas i garantiförordningen (1997:1006) gälla. 
 40 
 1 Utredningens uppdrag 
  
 1.1 
  
 Direktiven 
  
 Utredningens direktiv är att analysera krediter och garantier utifrån de rådande svenska biståndspolitiska målsättningarna, särskilt deras relevans och roll som instrument för att skapa ekonomisk tillväxt i samarbetsländerna, och därmed bidra till minskad fattigdom. Utredningen skall överväga behovet av utveckling av kredit- och garantiinstrumenten och lämna förslag om detta. Den skall också analysera hur den svenska resursbasen utnyttjas inom ramen för nuvarande kredit- och garantiformer, och förutsättningarna för att i framtiden främja det svenska näringslivets deltagande i leveranser, tjänster, och vid överföring av kunskap. Utredningen skall också bedöma de organisatoriska aspekterna för kredit och garanti- verksamheten och lämna förslag på eventuella förändringar av hantering, beredning och reglering av kredit- och garantiinstru- menten i syfte att främja effektivitet och koncentration i utveck- lingssamarbetet, och främja möjligheterna till samverkan med när- ingslivet i enlighet med regeringens ambitioner och den nuvarande biståndspolitiken. Utredningen skall lämna förslag om principer, inriktning och former för kredit- och garantiverksamheten, inklu- sive urval av länder och sektorer med hänsyn till regeringens strä- van mot ökad fokusering och koncentration i utvecklingssam- arbetet, och också se över möjligheterna att bredda kretsen av sam- arbetspartner för krediter i samarbetsländerna till att också omfatta kommuner, myndigheter och privata aktörer. 
 Två viktiga förutsättningar anges för utredningen, dels att den skall utgå från att krediter och garantier även framledes skall ingå i det svenska utvecklingssamarbetets arsenal av biståndsinstrument, dels att utredningen inte skall föreslå inrättande av en ny myndig- het eller institution. 
 41 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2006:108 
  
 För detaljer om utredningens uppdrag, se bilaga 1. 
  
 1.2 
  
 Föremålet för utredningen 
  
 1.2.1 
  
 Krediter och garantier förmedlade av Sida 
  
 Denna utredning behandlar krediter, lån och garantier i det svenska bilaterala biståndet som idag förmedlas av Sida 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
 . Detta innefattar ett antal specifika instrument: 
  
 u-krediter, 
  
  vilka är subventionerade exportkrediter som inter- nationellt brukar kallas blandade krediter. Detta instrument, som började tillämpas i Sverige 1981, är ett system bundet till svenska leveranser, men har genom anpassning till OECD/DACs rekommendationer blivit obundet för de minst utvecklade länderna sedan 2002.  
 U-krediterna 
  tillämpas för offentliga investeringar med regeringar som motpart. De förekommer också i samarbete med finansiella institut och kallas då ramkrediter. 
  
 biståndskrediter är lån på mjuka villkor liknande Världsbankens  
  
 IDA-fönster. 
  Sådana helt biståndsfinansierade krediter var en viktig biståndsform i det svenska biståndets barndom på 1960- talet men kom ur bruk i slutet på  
 1970-talet, 
  för att återinföras 1993. Också dessa avser offentliga investeringar med regeringar som låntagare. 
  
 villkorslån, vars återbetalning är kopplade till att vissa villkor uppfylls. De började tillämpas i SwedeCorp i början på  
  
 1990-talet 
  och övertogs av det nyskapade Sida 1995. De tillämpas huvudsakligen i näringslivsutveckling och förmedlas till privata organisationer såsom riskkapitalfonder. Också Start Syd- och Start Öst programmen, som söker stimulera samarbete mellan svenska företag och företag i Syd och Öst ingår i gruppen vill- korslån 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
 . 
  
 fristående garantier, som syftar till att dela risker i samband med kommersiella transaktioner med privata aktörer, framför allt för infrastruktur. Dessa infördes som en försöksverksamhet 1999, ett försök som fortfarande pågår. 
  
 1 
  
 TP PT  
  
 Mellan begreppen  
 lån och krediter finns inte någon klar distinktion. I denna utredning används begreppen kredit och lån synonymt. 
  
 2 
  
 TP PT  
 Start Syd och Start Östprogrammen som skiljer sig i hög grad från de övriga kredit- och garantiinstrumenten, avser generellt små belopp. Inga villkorslån har givits efter 2002. De behandlas därmed inte närmare i denna utredning. 
 42 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Samtliga dessa instrument hanteras idag av Sida i samarbete med olika svenska partner. I fallet  
 u-krediter 
  sker det i samarbete med Exportkreditnämnden (EKN), och AB Svensk Exportkredit (SEK). EKN utfärdar garantier för krediterna för Sidas räkning och handhar hela garantiadministrationen, medan SEK upphandlar den kommersiella krediten. Villkorslånen görs i vissa fall i samarbete med Holt och SEK. Programmen Start Öst och Start Syd sker numera i samarbete med Nutek. När det slutligen i fallet gäller fri- stående garantier samarbetar Sida med EKN där EKN ger förslag om riskavspeglande garantipremie till Sida. EKN handhar också den säkerhetsreserv som har byggts upp för att möta skadefall i garantigivningen. 
  
 U-krediter 
  och fristående garantier har väsentligen tillämpats för investeringar i infrastruktur, där energi, miljö och telekommunika- tion har starkt dominerat, men de har även använts för invester- ingar i industriell utveckling, hälsa mm. Villkorslånen har haft en vid spridning med tillämpning som bland annat inkluderat risk- kapitalfonder, mikrokrediter, småföretagsutveckling, medieutveck- ling och infrastruktur. 
 Vid sidan av de krediter och garantier som förmedlas bilateralt ingår dessa instrument också i det multilaterala biståndet, t.ex. genom svenska bidrag till Världsbankens  
 IDA-fönster. 
  Också det statliga riskkapitalbolaget Holt har och lån garantier som verktyg i sitt arbete för utvecklingsinriktade investeringar. Varken lån eller garantier, förmedlade av de multilaterala organen eller av Holt diskuteras närmare i denna utredning. 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
  
 1.2.2 
  
 Existerande regelverk 
  
 Kredit- och garantiverksamheten i Sidas regi är föremål för olika statliga regelverk.  
 U-krediterna 
  är reglerade i svensk författning, SFS 1984:1132 med revideringar i SFS 1995:870 och 2006:1127. Garantier förknippade med biståndet, dvs. de som ges i samband med  
 u-krediterna 
  är reglerade i SFS 1984:1132 och dess senare revideringar. Däremot regleras de fristående garantierna av reger- ingens direktiv till Sida 1999 (UD 1999/283/IC) kompletterat med en riskpolicy (UD2001/795/IC) och senare förlängningar av för- söksverksamheten (UD2002/780/GU och UD2005/56799/GU). 
  
 3 
  
 TP PT  
 Inte heller så kallade importgarantier eller garantier till Sidas anställda i fält ingår i denna utredning. 
 43 
 Utredningens uppdrag SOU 2006:108 
 Bistånds- och  
 u-krediter 
  är dessutom föremål för en specifik Sida- policy som beslutades 2001. 
 Sida är formellt en av statens många lånemyndigheter, dvs. en myndighet med rätt att utfärda lån. Regelverket för dessa är under översyn, och ett förslag innebär att staten skall ha enhetliga regler för att visa statens totala fordran, bl.a. baserad på en riskavspeg- lande värdering av utestående lån som underlag för nedskrivningar, mm. 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT  
 Sida, som sedan 1998 är en av statens fem garantimyndig- heter, är också föremål för regelverket inom den statliga Garanti- förordningen (1997:1006) beträffande statlig garantigivning, vilket också gäller EKN vid nämndens medverkan i  
 u-kreditsystemet. 
  Statens garantigivning har varit föremål för omfattande utrednings- arbete (vilket fortfarande pågår) där också Sida granskats 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
 . 1997 infördes en princip för statens garantier att de skulle vara trans- parenta och garantisystemet på sikt självbärande. Denna modell bygger på riskavspeglande premier för varje transaktion och upp- rättande av en riskreserv. Sida anses av riksdagens revisorer ha följt denna princip redan innan modellen etablerades, och dess garanti- givning uppfyller därmed de övergripande kraven. 
 Sidas garantigivning regleras också av regeringens garantiram för Sida. Denna fastställdes 1998 till 12 miljarder kr varav SEK 1 miljard specifikt för de fristående garantierna. En särskild garanti- reserv på SEK 0,5 miljarder är upprättad för de fristående garanti- erna med utnyttjade av överskott i  
 u-kreditsystemet. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
  
 Dessa ramar gäller också idag. Det kan i detta sammanhang noteras att garantier inom det bilaterala biståndet utgör en mycket liten del av statens garantiåtaganden, vilket uppgår totalt till ca 700 miljarder 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
 . Garantiåtagandena under  
 u-krediterna 
  uppgick i slutet av  
 1990-talet 
  
 till ca 8 
  
 8 
  
 kr, men 
  
 detta 
  
 belopp 
  
 har sjunkit 
  
 till 
  
 ca 
  
 miljarder 
 TPF FPT 
  
 2 miljarder 
  
 kr idag 
  
 beroende 
  
 på ett 
  
 minskat 
  
 utnyttjande 
  
 av 
  
 u- 
  
 9 10 
  
 krediterna. 
 TPF FF FPT 
  
 4 
  
 TP PT  
  
 Riksgäldskontoret (2006):  
 Gemensam kostnads- och riskredovisning för statens utlåningsmyndigheter 
 , Dnr 2005/103. 
  
 5 
  
 TP PT  
  
 Se t.ex.  
 Riksrevisionen (2004)  
 Den statliga garantimodellen;  
 Riksgäldskontoret (2002):  
 Förutsättning för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier,  
 Dnr 2001/1746. 
  
 6 
  
 TP PT  
  
 Riksgäldskontoret (2002):  
 Förutsättning för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier,  
 Dnr 2001/1746. 
  
 7 
  
 TP PT  
 Riksrevisionen (2004)  
 Den statliga garantimodellen  
 RiR 2004:4. 
  
 8 
  
 TP PT  
  
 Riksdagens revisorer (2000)  
 Statliga kreditgarantier – kontroll över risktagandet,  
 rapport 1999/2000:1. 
  
 9 
  
 TP PT  
 Avser 1.1.2005. Källa Riksgäldskontoret 
 44 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Ett betydande överskott har uppstått inom Sidas garantisystem. Skadefallen under senare år har varit mycket begränsade om man bortser från de generella skuldavskrivningarna till  
 HIPC-länderna. 
  
 1.2.3 
  
 Internationella regelverk 
  
 Bundna, subventionerade exportkrediter av den typ som det svenska  
 u-kreditsystemet, 
  är föremål för omfattande reglering genom OECDs konsensusavtal vilket är ett gentlemens agreement som Sverige följer. Särskilt det så kallade Helsingforsavtalet 1992, och avtal om obundna blandade krediter till de Minst Utvecklade Länderna 2002, styr hanteringen av denna biståndsform. Detta dis- kuteras närmare i kapitel 5. Däremot omfattas inte obundna blan- dade krediter, dvs. subventionerade exportkrediter som inte är bundna till leveranser från det kreditgivande landet, av OECD- överenskommelserna. 
 Beträffande EUs regelverk som är övergripande för det svenska, kan statliga garantier enligt  
 EU-kommissionens 
  tolkningar utgöra statsstöd och ska därmed följa de krav som gäller för sådant. Stats- stödsreglerna innebär bland annat att risktäckande premier ska tas ut; garantitagaren ska ha en sund finansiell ställning; åtagandet får inte vara obegränsat i tid och belopp, utan kopplat till viss finansiell transaktion och belopp; det garanterade beloppet ska inte motsvara garantitagarens hela finansiella förpliktelse; samt garantitagaren ska bära viss risk. 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
  
 1.2.4 
  
 Vad räknas som bistånd? 
  
 En viktig fråga i denna utredning är vad som skall betraktas som bistånd. Som framgår närmare i kapitel 3 har definitionen av bistånd ändrats sedan biståndet inleddes både internationellt och i Sverige. Idag är den statistik som DAC (Development Assistance Committee) upprättar inom OECD en styrande princip för vad som räknas som offentligt bistånd, ODA, (official Development Assis- tance). Den svenska regeringen har anvisat att budgetmedel till Sida skall användas så att det i sin helhet räknas som ODA. Som när- 
  
 10  
 Däremot är de så kallade fondgarantierna gentemot de multilaterala 
 TP PT 
 finansinstituten som Världsbanken, EIB, etc. betydande tillsammans ca 70 miljarder kr. 
  
 11 
  
 TP PT  
 Riksrevisionen (2004 
 ). 
  
 45 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2006:108 
  
 mare diskuteras längre fram är särskilt de fristående garantierna problematiska ur denna synvinkel, men också villkorslånen i de fall de leder till återbetalning 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT 
 . 
  
 1.3 
  
 Utredningens disposition 
  
 Utredningen har följande disposition: Nästa kapitel gör en situa- tionsbeskrivning av kredit- och garantiinstrumenten i dagens svenska bilaterala bistånd. Dessa instrument ställs i relation till målen för svenskt bistånd och också dess roll i ett vidare inter- nationellt perspektiv. Kapitel tre innehåller en historisk tillbaka- blick över det svenska kreditbiståndets utveckling sedan den första trevande starten efter andra världskriget. Över det svenska och internationella biståndets halvsekel långa historia har det skett betydande förändringar i biståndets form, ibland kallade paradigm- skiften, och dessa har inte minst gällt de svenska kredit- och garan- tiinstrumenten. Vad har vi lärt av detta halvsekel som är värt att ta med i framtiden? Utredningens fjärde kapitel redogör för dagens svenska kredit- och garantisystem och hur detta har tillämpats sedan det skapades i början på  
 1980-talet, 
  dess omfattning, inrikt- ning på länder, regioner och sektorer, med en betoning på det senaste decenniet. Detta kapitel redogör också för den erfarenhets- återföring som har skett genom de utvärderingar som Sida har genomfört. Därmed söker utredningen en del av svaren på vilka effekter på tillväxt och fattigdomsminskning dessa instrument har och generellt hur effektiva dessa instrument är. 
 Det femte kapitlet gör en internationell utblick. Denna fokuseras på de bundna, blandade krediterna. Hur ser utvecklingen ut, och i vilken riktning går olika givarländer beträffande denna kontroversi- Williams biståndsform? Det sjätte kapitlet diskuterar kredit- och garan- tibiståndets roll och effektivitet för att nå det övergripande svenska och internationella biståndsmålet: uthållig fattigdomsminskning. Det söker komplettera analysen i kapitel 4 med ett makroperspek- tiv. Vad vet vi idag om biståndets, och specifikt kreditbiståndets effekter på tillväxt och fattigdomsminskning? På vilket sätt skiljer sig krediter och garantier från gåvobistånd, och vilka problem är förknippade med det? Det sjunde kapitlet sätter in svenskt kredit- 
  
 12 
  
 TP PT  
 Ett lån eller en kredit måste till minst 25 % utgöra en gåva för att denna del skall räknas som ODA enligt DAC. Således utgör en biståndssubventionerad kredit eller garanti med lägre andel gåva än 25 % inte till någon del bistånd enligt DAC. 
 46 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 och garantibistånd i dess internationella kontext – dess omfattning i förhållande till privata kapitalströmmar och det internationella biståndet samt hur den internationella biståndsmiljön förändrar sig. Det åttonde och sista kapitlet innehåller utredningens övergripande slutsatser och rekommendationer. 
 47 
 2 En situationsbeskrivning 
  
 2.1 
  
 Kredit- och garantiinstrumentens omfattning 
  
 Krediter, lån och garantier är idag en begränsad verksamhet i det svenska biståndet. Av det bilaterala biståndsanslaget under 2005 på 14,5 miljarder kr, tog samtliga kreditformer i anspråk 0,2 miljarder, eller mindre än två procent av det bilaterala biståndsanslaget. I ett längre perspektiv har krediternas andel successivt sjunkit, från en nivå kring  
 sju–åtta 
  procent av den bilaterala biståndsbudgeten på  
 1980-talet 
  och det tidiga  
 1990-talet. 
  Går man tillbaka till 1960- talets slut uppgick krediter till ca 40 % av hela det bilaterala bistån- det. De fristående garantierna, som har en annan konstruktion och inte belastar biståndet tills eventuella skadefall sker, har hittills inte kostat biståndet något 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
 . 
 Det finns en rad skäl varför krediter har minskat i betydelse och marginaliserats i det svenska biståndet. Ett första grundläggande skäl är att  
 u-ländernas 
  skuldbörda sedan biståndet inleddes på  
 1950-talet 
  kontinuerligt har förvärrats. Detta ledde under 1970- talets slut till en första våg av skuldavskrivningar och på  
 2000-talet 
  till en andra våg med omfattande skuldavskrivningar för de fatti- gaste länderna under  
 HIPC-initiativet 
  och i Parisklubben. Sverige har aktivt verkat för och medverkat i dessa skuldavskrivningar. Att således förmedla krediter inom biståndet med den ena handen, och skriva av skulderna med den andra, kan uppfattas inte blott som bristande i logik utan också som bristande i moral och på sikt ett sätt att underminera de internationella finansmarknadernas tro- värdighet. För det andra, och det sammanhänger med den första punkten: i ett internationellt perspektiv har det bilaterala biståndet generellt i allt mindre grad tillämpat kreditformen till förmån för gåvor. De senare är en mer genuin eller ren form av bistånd och 
  
 1 
  
 TP PT  
 Dock medför hanteringen av garantierna, vare sig de resulterar i faktiska biståndsprojekt eller inte, en administrativ kostnad för Sida i form av handläggares tid mm. Dessutom belastar de Sidas säkerhetsreserv. 
 49 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 SOU 2006:108 
  
 får därmed en starkare ideologisk och värdemässig bas när bistån- det allt mer har fått en stark fattigdomsprägel. Detta gäller inte minst det svenska biståndet. 
 För det tredje: den allt starkare betoning av fattigdomen i det internationella biståndet, manifesterat i t.ex. Milleniedeklarationen 2000 som hela biståndssamfundet har ställt sig bakom och som Sverige är en stark förespråkade av, talar heller inte för krediter. Inte blott fokuseras detta bistånd på de fattigaste och ofta minst kreditvärdiga länderna med besvärande skuldbördor, utan bistån- dets fokus är också i hög grad mjuka sektorer som primär hälso- vård och undervisning vilka vanligen anses som mindre lämpade för krediter eftersom det rör långsiktiga investeringar i människor och system som normalt saknar egen (kortsiktig) intjäningsförmåga. 
 För det fjärde:  
 u-krediterna 
  tillkom i Sverige på  
 1980-talet 
  väsentligen som ett sätt att skapa liknande villkor för svenska företag på  
 u-landsmarknaderna 
  som företag från andra  
 OECD-län- 
  der hade.  
 U-krediterna 
  blev därmed ett kontroversiellt inslag i det svenska biståndet, av många inom biståndets administration betraktade som ett sekunda slags bistånd, mer som en eftergift till näringslivet och exportfrämjande, än ett bistånd till fromma för de fattiga länderna. De bundna  
 u-krediterna 
  står i princip i motsats- ställning både till svensk handelspolitik och till svensk bistånds- politik. Internationella strävanden genom OECD har sedan 1970- talet sökt reducera de snedvridningseffekter i internationell kon- kurrens som dessa blandade krediter utgör. De allt snävare reglerna för dessa krediter som tillkom med Helsingforsavtalet 1992, har gjort att dessa krediter förlorat i betydelse. Ett antal tekniska aspekter har också bidragit till att de svenska  
 u-krediterna 
  margi- naliserats. I de bundna  
 u-krediterna 
  har Sverige inte följt med andra länders villkor t.ex. vad gäller bindningsgraden till svenska leveran- ser (tills helt nyligen 70 procent), vilket gjort det mycket svårt att uppfylla dessa villkor. Också det svenska näringslivets omvandling och globalisering har minskat efterfrågan. Den projektexport som företag som Skanska, NCC, ABB mfl., bedrev under 1980- och 90- talen har reducerats på  
 2000-talet, 
  bl.a. genom att tongivande före- tag har valt att fokusera sin verksamhet på geografiska kärnområ- den där utvecklingsländerna sällan ingår. 
 Medan krediterna har marginaliserats i det svenska bilaterala biståndet över tiden, har de fristående garantierna å andra sidan ald- rig utvecklats till någon omfattande verksamhet, utan utgör idag en synnerligen marginell biståndsform. Efter sju års försöksverksam- 
 50 
  
 SOU 2006:108 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 het har således endast två genuina garantier lämnats. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT  
 Skälen till denna mycket begränsade verksamhet är flera. För det första är det en experimentell, tekniskt komplicerad form av bistånd som kräver betydande personella resurser för att komma till stånd. För det andra har de villkor som stipulerats av regeringen för dessa garan- tier, särskilt avseende riskavspeglande premier, medverkat till att försvåra deras tillämpning genom att Sidas garantier inte blir kon- kurrenskraftiga gentemot andra finansieringsformer. För det tredje, och kanske viktigast, de fristående garantierna såsom de utformats i Sverige är i grunden ett marknadsingripande som sker i samarbete med kommersiella aktörer inklusive utvecklingsbanker, Campbell 
  
 3 
  
 FPT  
 och exportkreditorganisationer för att strukturera långsiktig finan- siering av ofta betydande privata infrastrukturella investeringar. Sida, med en helt annan kultur, beslutsordning och mandat än aktivt agerande på kommersiella marknader, har haft svårigheter att effektivt medverka i dessa transaktioner, och att marknadsföra dem på ett aktivt sätt. 
  
 2.2 
  
 Är kredit- och garantiinstrumenten meningsfulla i svenskt bilateralt bistånd? 
  
 En rad skäl skulle kunna anföras mot ett fortsatt svenskt bilateralt bistånd genom kredit- och garantiinstrumenten: 
  
 Krediter och lån går mot strömmen i det internationella bistån- det, inte minst med de utfästelser som biståndssamfundet gjort för kraftiga ökningar av anslagen, t.ex. vid Monterrey 2002 vil- ket Sverige helhjärtat ställt sig bakom. Krediter gagnar knap- past en sådan ökning av det officiella biståndet såsom det regi- streras av DAC. Andra utfästelser om formerna för biståndet i form av harmonisering av biståndet mellan givare, senast i Paris 2005 med betoning av budgetstöd och sektorprogram synes heller knappast tala för krediter. Fler tongivande biståndsl- änder, som Storbritannien har helt upphört med krediter, och även Världsbanken är under visst amerikanskt politiskt tryck att övergå till gåvobistånd. 
  
 2 
  
 TP PT  
 I Sidas böcker tas fyra garantier upp, men två av dessa uppfyller inte de krav som systemet ställer och bör inte klassificeras som fristående garantier vilket vidare diskuteras mer i kapitel 4. 
  
 3 
  
 TP PT  
 Förkortningen DFI (av engelska Development Finance Insitution) användes fortsättningsvis i denna utredning. 
 51 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utvecklingsländernas skuldbörda har hamnat högt, kanske högst, på utvecklingsagendan under det senaste decenniet med ett starkt engagemang för skuldavskrivningar hos många biståndsmyndigheter och regeringar, och inom det civila sam- hället. Den massiva skuldavskrivning som skett under HIPC och i Parisklubben senaste åren med totalt närmare 100 miljar- der  
  
 US-dollar 
  av både bilaterala långivare och de multilaterala finansinstituten talar emot fortsatt kreditgivning. Skälen är dels för att undvika att disciplinen på den internationella finans- marknaden urholkas ytterligare, dels för att avskrivningarna under HIPC har som krav att fortsatt kreditgivning enbart sker på mycket mjuka villkor (i princip anpassade till Världsbankens  
 IDA-fönster) 
  där uppväxlingen gentemot gåvor är mycket begränsad.  
 HIPC-länderna 
  utgör huvudgruppen av mottagarna av det svenska bilaterala biståndet, vilket ytterligare talar mot kreditbistånd. 
  
 Sida, som handlägger det svenska bilaterala biståndet, har med ökande budgetanslag svårigheter att översätta biståndsbudgeten i effektiva program och projekt i länder som har begränsad institutionell förmåga och kapacitet att absorbera bistånd på ett meningsfullt sätt. Sidas administrativa kapacitet är, om inte en formell så dock en informell, väsentlig beslutsparameter i vad organisationen gör. Krediter och garantier är vanligen mer administrativt krävande former än gåvor, dels i förhandlingarna med mottagarländerna, dels för att de ställer krav på hantering av krediterna och garantierna när de en gång ställts ut, och krä- ver riskhantering vid utebliven betalning etc. Garantierna ger dessutom inget utslag i DACs statistik över ODA tills skada skett som nämnts ovan. 
  
 De blandade exportkrediter som Sverige började tillämpa på  
  
 1980-talet 
  som ett svar på den konkurrens svenska företag utsattes för på exportmarknaderna i utvecklingsländerna har genom OECDs arbete minskat i volym och betraktas av både biståndsvänner och vänner av frihandel som en i grunden osund konkurrens som bör elimineras. 
 Det kan således vara lockande att acceptera de grundläggande skä- len ovan vilka talar emot svenska bilaterala krediter och garantier i det rådande biståndsparadigmet och föreslå – mot utredningens direktiv – en nedläggning av de existerande kredit- och garanti- 
 52 
  
 SOU 2006:108 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 instrumenten. Denna utredning har mot bakgrund av de olika fak- torerna som talar emot dessa instrument försökt analysera vilka rationella argument som kan finnas för fortsatt användning av kre- dit- och garantiinstrument, och om de har några mervärden som metoder för att bidra till det svenska biståndets övergripande mål fattigdomsminskning jämfört med gåvobistånd. Den analysen tar sin utgångspunkt i dagens biståndspolitik och de övergripande målen för svenskt bistånd. 
  
 2.3 
  
 Utgångspunkten – de politiska målsättningarna 
  
 2.3.1 
  
 Den rådande utvecklingspolitiken 
  
 Rekommendationerna av den parlamentariska kommittén om Foster politik för global utveckling, Globkom 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
 , ledde till prop. 2002/03:122  
 Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveck- ling,  
 vanligen refererad till med förkortningen PGU 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
 . Denna proposition presenterades i juni 2003 och antogs av riksdagen samma år. Förutom att formulera den övergripande målsättningen för svenskt bistånd och det övergripande ramverket, uppställs ett antal premisser och riktlinjer som är centrala för den förevarande utredningen. Dessa premisser, som långt ifrån är unika för det svenska biståndet utan speglar en internationell erfarenhet, är: 
  
 Utveckling handlar om de fattiga ländernas egna initiativ och ägande av sin agenda. För att citera propositionen: 
  
 Varje samhälle måste ta makt över sin egen framtid med egen vilja och förmåga. Omvärlden kan stödja och hjälpa, undanröja hinder och verka för ett effektivt och rättvist samarbete på global nivå... En över- tro har funnits på båda sidor när det gäller externa insatser – utveck- lingen måste drivas av landet självt, av dess parlament, regering, myn- digheter, näringsliv och organisationer och av individer och grupper som försöker ta sig ur fattigdomen. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
  
 Svensk utvecklingspolitik måste ses brett och involvera alla politikområden på ett koherent sätt, och mobilisera hela det svenska samhället för att utveckla idéer, bilda opinion, och bidra i det konkreta genomförandet av politiken. Det bör fin- 
  
 4 
  
 TP PT  
 SOU 2001:96: En rättvisare värld utan fattigdom. 
  
 5 
  
 TP PT  
 PGU (2003 
 )  
 Regeringens proposition 2002/2003:122: Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling 
  
 6 
  
 TP PT  
 PGU (2003) sid. 22 och 16 
 53 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 SOU 2006:108 
  
 nas en stark koppling av det svenska biståndet till vad som bru- kar kallas den svenska resursbasen. Inte minst det svenska när- ingslivet betonas i denna breddning. Svenskt näringsliv har omfattande erfarenhet och kompetens när det gäller utveck- lingsländer. Svenska företags förmåga att ta ett utvidgat ansvar och att utveckla produkter och lösningar på fattiga människors problem bör därför främjas ytterligare. 
  
 Privata investeringar från de rika länderna är mycket betydelse- fulla för sysselsättning, teknologiöverföring, kunskaps- uppbyggnad och tillväxt i många fattiga länder. De länder som förmår hantera och dra nytta av dessa investeringsflöden har stora möjligheter att utvecklas. Det finns behov av att skapa nya former av partnerskap mellan privat och offentlig sektor för att reducera kommersiella och politiska risker för att få till stånd hållbara investeringar. 
  
 Den svenska biståndspolitiken betonar att det krävs mekanismer för att underlätta tillgången på inhemskt och externt riskkapital, och att innovativa garanti- och kreditinstrument bör prövas i det svenska biståndet för att skapa förutsättningar för utveckling av lokala kapitalmarknader. Slutsatsen är således att den svenska regeringen och riksdagen har ställt sig bakom ett kredit- och garantiinstrument trots de faktorer i biståndsmiljön generellt och i svensk biståndsadministration specifikt som egentligen talar emot sådana instrument. 
  
 2.3.2 
  
 En ny regering 
  
 Under denna utrednings gång har Sverige bytt regering. En borglig regering tillträdde i början av oktober 2006. Denna har ännu inte formulerat en egen biståndspolitik, och i avvaktan på en sådan har denna utredning utgått från den politik som formulerades av den förra regeringen. Det är i detta sammanhang av intresse att notera att även om biståndspolitiken sällan leder till djupare åsiktsskillna- der i Sverige, har tidigare borgliga regeringar gjort betydande för- ändringar av biståndets kreditinstrument. Det var således under den första perioden av borgliga regeringar sedan andra världskriget  
 (1976–1982) 
  som det svenska biståndets ursprungliga utvecklings- krediter lades ned till förmån för rent gåvobistånd. Det var också under denna period som Sverige gjorde de första skuldavskrivning- 
 54 
  
 SOU 2006:108 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 arna på tidigare krediter. Det var samtidigt en borglig regering under samma period som skapade det nuvarande  
 u-kreditinstru- 
  mentet 1981. Holt, det statliga riskkapitalbolaget som också tillämpar krediter och garantier i sin arsenal för att åstadkomma kommersiella investeringar i utvecklingsländerna, skapades lika- ledes under en borglig minoritetsregering 1979. Under den andra perioden av borgliga regeringar,  
 1991–1994, 
  skapades SwedeCorp som hade som syfte att stödja och utveckla den privata sektorn i utvecklingsländerna, där villkorslån blev ett instrument som sedan övertagits av Sida. Också de nuvarande mjuka biståndskrediterna tillkom under denna period. Det finns således en politisk tradition i Sverige att kreditbiståndet genomgår betydande förändringar under borgerliga regeringar, både avseende nyskapande och nedlägg- ningar. 
  
 2.4 
  
 De övergripande målen för biståndet 
  
 2.4.1 
  
 Fattigdomsminskning 
  
 Utredningen har som uppdrag att analysera kredit- och garanti- instrumentens roll för att skapa förutsättningar för ekonomisk till- växt i samarbetsländerna och därmed bidra till målet om minskad fattigdom. Det finns därmed anledning att se hur dessa mål, och specifikt hur tillväxt kopplas till dessa mål, har formulerats i svensk biståndspolitik över åren. 
 Det svenska offentliga biståndet har alltsedan det tillkom på  
 1950-talet 
  haft fattigdomsminskning som övergripande målsätt- ning. Redan i proposition 1962:100, ofta kallad det svenska bistån- dets bibel, formulerades målet som att: 
  höja de fattiga folkens levnadsnivå. Konkret innebär detta att avskaffa svälten och massfattigdomen, att eliminera de epidemiska sjukdomarna, att minska barnadödligheten och över huvud skapa möj- ligheter till drägliga levnadsvillkor 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
 . 
 Denna målsättning står kvar idag och överensstämmer i allt väsent- ligt också med det internationella mål som biståndssamfundet for- mulerade år 2000 i Milleniedeklarationen. I de senare konkretisera- des tidsramarna och de olika dimensionerna av fattigdom gavs spe- cifika definitioner. Särskilt målsättning nr 1, att utrota den extrema 
  
 7 
  
 TP PT  
 Kungl. Maj:ts proposition nr 100:1962, sid 7 
 55 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 SOU 2006:108 
  
 fattigdomen och hungern, har blivit dominerande och därmed även definitionen av vad som är extrem fattigdom 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
 . Målsättningen att halvera den extrema fattigdomen till 2015 är ett av det internatio- nella biståndets starkaste styrinstrument 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT 
 . Den svenska bistånds- politiken av idag syftar till att bidra till att uppfylla milleniemålen. 
  
 2.4.2 
  
 Den ekonomiska tillväxtens roll och  
  
 pro-poor 
  growth 
 Ekonomisk tillväxt var för det svenska biståndets arkitekter på  
 1960-talet 
  det centrala instrumenten för hur de fattiga folkens lev- nadsstandard skulle kunna höjas. Ekonomisk tillväxt är också enligt dagens svenska biståndspolitik avgörande och nödvändig för att utrota fattigdomen. Synen på vad som skapar tillväxt har inte änd- rats i någon större grad under det halvsekel som svenskt bistånd bedrivits. Då, liksom nu är öppenhet för handel, investeringar och företagande centralt, då liksom nu är fungerande institutioner som rättsväsende viktiga förutsättningar, då liksom nu är välfungerande infrastruktur en viktig faktor för den ekonomiska tillväxten. 
 Dock, menar dagens biståndspolitik i jämförelse med  
 1960-talets 
  politik, att tillväxt inte är tillräcklig för en rättvis utveckling. Dagens diskussion om  
  
 pro-poor 
  
  growth  
 inom biståndssamfundet, inte minst i Sverige, är en dimension av detta. Det finns således idag en betydande insikt om att ekonomisk tillväxt kan ge helt olika resultat avseende fattigdomsreduktion beroende på hur denna till- växt ser ut. Detta har bland annat manifesterats i att länder som befinner sig på samma ekonomiska utvecklingsnivå kan ha mycket skilda förhållanden avseende andelen extremt fattiga, nyckeltal för välfärd som spädbarnsdödlighet, läskunnighet etc. och givetvis också avseende politisk frihet och demokrati. Länderna i Asien har således nått mycket bättre resultat i fattigdomsreduktion än län- derna i Latinamerika vid samma inkomstnivå per capita. Dessutom synes en utveckling som gagnar flertalet också stimulera den eko- nomiska tillväxten, ett tema som Världsbanken ställt i fokus på senare tid. Biståndet, inklusive det svenska, söker därmed i allt högre grad finna former för att stödja ekonomisk tillväxt som ger hög avkastning i fattigdomsreduktion. 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
  
 8 
  
 TP PT  
 Den som tvingas leva på mindre än en US dollar om dagen mätt i PPP (Purchasing Power Parity). 
  
 9 
  
 TP PT  
 Se t.ex. UNDP: Human Development Report 2005. 
  
 10 
  
 TP PT  
 Också forskningen kring sambanden mellan ekonomisk nivå och välfärd betonar detta, se t.ex. Sutton, Mcgee (2005): The impact of inequality 
 . 
  
 56 
  
 SOU 2006:108 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 2.4.3 
  
 Hållbar utveckling 
  
 All form av ekonomisk aktivitet tenderar att ha konsekvenser på miljön och naturresurserna. När 1961 års biståndsberedning for- mulerade målet för det svenska biståndet fanns miljökonsekven- serna knappast med på dagordningen. Dessa har dock blivit allt mer betydelsefulla, inte bara i meningen att en god miljö är central för god livskvalitet och välstånd, utan med en tilltagande insikt om att en ekonomisk utveckling av den modell som Västvärlden har följt hittills med all sannolikt inte är replikerbar i global skala. Jordens ekosystem klarar inte av att alla lever på samma standard som vi i Sverige eller i västvärlden med nuvarande teknologi och resurs- förbrukning. 
 Dagens svenska utvecklingspolitik har bland annat formulerat uthållighetsaspekten genom att låna från Brundtlandrapporten  
 Our Common Future 
  
 TPF 
  
 11 
  
 FPT  
 i vad som idag måste anses som en universell princip: 
 inom ramen för ekosystemets produktionsförmåga och värna om de icke förnyelsebara naturresurserna. På så kan vår generations behov tillgodoses utan att göra avkall på kommande generationers möjlig- heter till utveckling. 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT 
  
 Problemen synes dock växa i en takt som blott för något årtionde sedan skulle ha betraktats som domedagsprofetior. I en nyligen publicerad rapport av Världsnaturfonden gör man prognosen att med dagens system för resursanvändning kommer det att krävas två jordklot år 2050 
 TPF 
  
 13 
  
 FPT 
 . De ekonomiska och sociala effekterna av kli- matförändringarna har på liknande sätt nyligen redovisats i den så kallade Sternrapporten, genomförd för den brittiska regeringen av Världsbankens förre chefsekonom, Contreras 
 TPF 
  
 14 
  
 FPT 
 . Klimatföränd- ringarna bedöms i denna rapport få synnerligen stora effekter på världens ekonomier, och drabba de fattiga länderna hårdast om inte kraftfulla åtgärder för att ändra dagens produktionssystem börjar tillämpas.  
  
 Pro-poor 
  
  growth  
 bör därmed ges en vidare innebörd än blott de fördelningsmässiga aspekterna av ekonomisk tillväxt. 
  
 11 
  
 TP PT  
 Brundtland et al (1997): Our common future, Oxford University Press  
 12 
  
 TP PT  
 PGU 2003, sid.20 
  
 13 
  
 TP PT  
 WWF: Living planet report 2006. WWF rankar för övrigt Sverige som ett av de tio länder som gör störst ekologiska fotspår i relativa termer, med andra ord, har ett ekonomiskt system som tillhör de minst hållbara i världen om det skulle replikeras i global skala. 
  
 14 
  
 TP PT  
 UK Treasury (2006): The Stern review on the economics of climate change, London. 
 57 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 SOU 2006:108 
  
 2.5 
  
 Kredit- och garantibiståndets potentiella bidrag 
  
 2.5.1 
  
 Ekonomisk tillväxt och direkta effekter 
  
 Kredit- och garantiinstrument kan som bistånd sägas ha tre syften. De är instrument för att medverka och stimulera: 
  
 1. 
  
 offentliga investeringar i utvecklingsländerna, hittills framför allt inom infrastruktur, 
  
 2. 
  
 privatsektorutveckling, 
  
 3. 
  
 utveckling och samarbete med finansiella marknader. 
  
 Infrastrukturella investeringar har bäring på den övergripande mål- sättningen fattigdomsminskning, både direkt som en metod att förbättra förhållanden för fattiga människor genom bättre vägar, ökad tillgång till elektricitet, rent vatten, förbättrat avlopp, förbätt- rad telekommunikation etc. och indirekt genom ekonomisk till- växt. Välfungerande infrastruktur i form av transporter, energi, telekommunikation etc. är som väl känt en förutsättning för en välfungerande ekonomi och också en katalysator för ekonomisk tillväxt. Som diskuteras i kapitel 6 finns det ekonomisk forskning idag som indikerar att bistånd till infrastruktur har en positiv inverkan på tillväxt. 
 Goda infrastrukturella investeringar har en bäring på i princip alla de åtta milleniemålen. Förutom bidraget till ekonomisk tillväxt som kan ses som en förutsättning för i grunden all långsiktig fat- tigdomsminskning, underlättar en väl fungerande infrastruktur att barn kan gå i skolan, att barn inte dör av vattenburna sjukdomar, att hälsovård blir mer tillgänglig, att blivande mödrar får ökad access till säker förlossning och eftervård, att kvinnors situation förbättras t.ex. genom bättre tillgång till rent vatten, att städernas slumområden förbättras genom avloppsrening, att energisystemen övergår från former med höga utsläpp av koldioxid och giftiga äm- nen etc. 
 Utvecklingen av den privata sektorn är en förutsättning för att skapa arbeten och sysselsättning, och för att skapa ekonomisk till- växt genom produktion och ökad produktivitet. Privatsektor- utveckling är således en indirekt förutsättning för fattigdoms- bekämpning genom tillväxt, men det är också en direkt metod; fat- tigdomen i utvecklingsländerna är i allt väsentligt en fråga om brist på produktivt arbete till rimliga löner och avkastning. Ökad syssel- sättning för fattiga människor genom arbeten som skapas inom den 
 58 
  
 SOU 2006:108 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 privata sektorn är därmed också direkt fattigdomsreducerande. Det är i det sammanhanget av vikt att notera att i de fattiga länderna tenderar sysselsättningen inom den privata sektorn ofta att svara för 90 procent eller mer av den totala sysselsättningen. En mycket stor andel är självförsörjande bönder och småföretagare inom den informella sektorn, det vill säga entreprenörer och företagare i den lilla skalan. 
 TPF 
  
 15 
  
 FPT 
  
 2.5.2 
  
 Investeringsbehov och finansmarknadsutveckling 
  
 Kredit- och garantibistånd handlar inte bara om vad som finan- sieras utan också om hur finansiering sker. Olika beräkningar av investeringsbehoven i de fattiga länderna, framför allt i infrastruk- tur, pekar på de enorma investeringsbehoven. Studier av Världs- banken indikerar att enbart Afrika söder om Sahara har behov av investeringar i infrastruktur i storleksordningen  
 100–150 
  miljarder  
 US-dollar 
  om året. Investeringarnas andel av de fattiga ländernas BNP måste därmed öka från  
 tre–fyra 
  procent till sju åtta procent 
 TPF 
  
 16 
  
 FPT 
 . Dessa investeringsbehov kan inte täckas av bistånd (som idag svarar för  
 fem–tio 
  procent av utvecklingsländernas kapitalförsörjningsbehov vad gäller infrastruktur), utan måste ske genom ländernas egen finansiering och kommersiella upplåning på inhemska och internationella kapitalmarknader. Kredit- och garantibiståndets förmåga att skapa uppväxling av biståndsanslagen blir därmed avgörande, inte främst i de enskilda investeringarna, utan framför allt i vilken utsträckning kredit- och garantibistånd kan bidra till integrationen av de fattiga länderna och dess organisationer med de kommersiella kapitalmarknaderna. 
 Det finns i detta sammanhang en ökande insikt om att de lokala kapitalmarknaderna också i fattiga länder måste spela en större roll än idag i dessa länders kapitalförsörjning och finansiering för utveckling. Detta är viktigt av fler skäl. För det första: outvecklade lokala finansmarknader gör det svårt för både den privata och den offentliga sektorn att finna lämplig finansiering. Den privata sek- torn har överhuvudtaget svårigheter att finna extern finansiering 
  
 15 
  
 TP PT  
 Se t.ex. Sida (2004) Making markets work for the poor; och Horton, Little (2005): 
 Wealth of the poor. Eliminating poverty through market and private sector development, Sida 
 , 
  
 16 
  
 TP PT  
 För en diskussion, se t.ex. Deleon, A. (2004)  
 Emerging Infrastructure Policy Issues in Developing Countries: A Survey of the Recent Economic Literature 
 , World Bank. 
 59 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 SOU 2006:108 
  
 till rimliga villkor. Forskning av Hernando de Soto har visat att fattiga länder och fattiga människor inte har brist på kapital i vid mening, utan snarare att deras kapital inte kan omsättas produk- tivt på grund av outvecklade ägarrätter 
 TPF 
  
 17 
  
 FPT 
 . För det andra: extern finansiering i utländsk valuta av utvecklingsprojekt är ofta ett tve- eggat svärd, särskilt för den offentliga sektorn. Investeringar, såsom i infrastruktur, leder i de fall de är kopplade till betalda tjänster till inkomster i lokal valuta. Återbetalningar i utländsk valuta kan därmed skapa finansiell stress i länder som har svag intjäningsförmåga genom tunn eller konjunkturkänslig export 
 TPF 
  
 18 
  
 FPT 
 . Kredit- och garantiinstrument inom biståndet kan och bör med- verka till utvecklingen av lokala kreditmarknader, vara berett både att bistå med teknisk hjälp för finansmarknadsutveckling och ta valutarisken i utlåning i lokal valuta. 
  
 2.6 
  
 Bistånd och den svenska resursbasen 
  
 Bistånd är inte bara ett instrument för att minska världens fattig- dom. Det är ett politiskt instrument med många dimensioner, inte minst kommersiella. Sveriges bilaterala bistånd till idag över 110 länder 
 TPF 
  
 19 
  
 FPT  
 kan knappast förklaras enbart utifrån en strävan att utrota fattigdomen eller för att nå målet att skapa en rättvis och hållbar utveckling. I det svenska biståndets vagga fanns det en öppenhet i att bistånd för utveckling är bra också för Sverige, inte bara av säkerhetspolitiska skäl utan också av ekonomiska. 1962 skrev man således: 
 att handelsförbindelsernas centrala betydelse för utvecklingsländer- nas ekonomiska framåtskridande och deras viktiga roll som förmedlare av kapital och kunnande också kan gagna det egna landet och dess näringsliv gör dem inte mindre värdefulla från utvecklingssynpunkt. 
 TPF 
  
 20 
  
 FPT 
  
 När det svenska biståndet inleddes fastställdes principen om obun- denhet eftersom detta skulle gynna mottagarländerna och vara den 
  
 17 
  
 TP PT  
 De Soto, H. (2000) The mystery of capital. Why Capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. Basic books, NY. 
  
 18 
  
 TP PT  
 Det finns en betydande forskning och litteratur inom detta, se t.ex. Litan et al. (2003): The future of domestic capital markets in developing countries, Brookings Institute Washington DC; Hanson et al (2003) Globalisation and national financial systems, World Bank, Washington DC. 
  
 19 
  
 TP PT  
 Sidas årsredovisning för 2005 innehåller en sammanställning av svenskt bilateralt bistånd till detta antal länder och regioner. 
  
 20 
  
 TP PT  
 Prop. 1962:100 sid 7. 
 60 
  
 SOU 2006:108 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 mest effektiva formen av bistånd. Dock, som diskuteras i kapitel 3, innebar biståndet i praktiken i allt väsentligt utnyttjande av den svenska resursbasen, inte minst näringslivet i det kreditbistånd som då var ett centralt inslag i biståndet. Den bundenhet som infördes i samband med  
 u-krediterna 
  på  
 1980-talet 
  formaliserade detta för- hållande. Men det skapade samtidigt ett motsatsförhållande mellan det verkliga biståndet och de bundna  
 u-krediterna, 
  förstärkt av att de genomfördes av olika organisationer, BITS (Beredningen för Internationellt Tekniskt Samarbete) och SIDA. Det har sedan  
 1990-talets 
  mitt skett en långsiktig marginalisering av det svenska näringslivet inom biståndet till dagens situation av mycket ringa samarbete. 
 Idag finns det starka intressen hos regeringen och hos det svenska näringslivet självt, att bryta den marginalisering av närings- livet i biståndet som skett. Detta uttrycks både i biståndspolitiken och i de utredningar som följt i dess spår 
 TPF 
  
 21 
  
 FPT 
 . 
  
 2.7 
  
 Slutsatser 
  
 Det har hittills pågått en marginalisering av det svenska bilate- rala kredit- och garantibiståndet som ifall den trenden fortgår sannolikt leder till dessa instruments självdöd. Den över- gripande trenden inom det internationella biståndet är också i mycket emot krediter, medan garantier ännu är en relativt out- vecklad form. Om Sverige ska gå emot den trenden behövs både klara motiv och en politisk vilja i den riktningen. 
  
 Från en konceptuell synvinkel är de underliggande motiven för krediter och garantier som metoder för utveckling av infra- struktur, privat sektor och finansmarknader sunda och väl i linje med både svenska och internationella biståndsmål. Särskilt biståndets förmåga att bidra till att fattiga länder och dess organisationer bättre integreras med lokala och externa kapi- talmarknader är avgörande för om de kapitalbehov som exi- sterar, framförallt inom infrastruktur, skall kunna tillgodoses. 
  
 Krediter och garantier har hittills varit näringslivet främsta direkta relation till svenskt bistånd. Den marginalisering som sker av dessa instrument har också påverkat utnyttjandet av 
  
 21 
  
 TP PT  
 Se t.ex. Davis, Garrett och Fletcher, C. (2006): Utvecklingssamarbete och näringsliv I samverkan samt Santiago, Reed (2006): Förändrade arbetssätt inom UD, Sida och ambassaderna, UD, Stockholm 
 61 
  
 En situationsbeskrivning 
  
 SOU 2006:108 
  
 näringslivet för bistånd till att detta idag är mycket ringa. Detta kan sägas stå i strid med politiska intensioner. Också detta krä- ver en förändring om den målsättningen skall infrias. 
  
 Bistånd måste generellt få en starkare orientering mot att utveckla system som är genuint hållbara ekologiskt, inte minst därför att de fattiga länderna ännu befinner sig i ett stadium där ekonomierna inte låsts in i de mer ohållbara system som dagens industriländer bygger på. Detta är biståndet största utmaning idag och bör genomsyra också ett framtida svenskt kredit- och garantibistånd. 
  
 62 
  
 3 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 3.1 
  
 Kapitlets syfte 
  
 Svenskt kreditbistånd har en lång historia, i princip går den tillbaka till biståndets födelse för ett halvt sekel sedan. Detta kapitel söker spåra hur detta bistånd har skapats, utvecklats och ändrats under denna period till vad det är idag. Kapitlet söker sätta in dessa för- ändringar i ett bredare perspektiv av paradigmskiften i utvecklingen och synen på vad som driver utveckling och vad biståndets roll bör vara. 
  
 3.2 
  
 1950-talets 
  
  trevande start 
 Svenskt offentligt bistånd i meningen statliga insatser för att hjälpa fattiga länder föddes några år efter andra världskrigets slut. Den första konkreta insatsen var ett stöd till FNs  
 Expanded Programme of Technical Assistance 
 , EPTA, som skapats 1949. Dock skulle två lån från den svenska staten till Etiopien år 1945 kunna betraktas som biståndets embryo. Dessa lån, motsvarande två miljoner US- dollar, lämnades av svenska staten i syfte att Etiopien skulle kunna hyra in ett par hundra svenska läkare, sjuksköterskor, poliser och lärare för att fylla de mest angelägna behoven i det krigsdrabbade landet. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT  
 Lånen till Etiopien utgjorde dock ingen systematisk ansats till svenskt offentligt bistånd, utan det skulle dröja till 1952 innan det bilaterala biståndet fick en mer organiserad form. Då skapades på statligt initiativ och med statlig finansiering  
 Centralkommittén för svenskt tekniskt bistånd 
 , CK, en kommitté bestående av ett fyr- tiotal svenska frivilligorganisationer såsom kyrkor, fackföreningar, 
  
 1 
  
 TP PT  
 Heppling, S. (1986)  
 The Very First Years 
 , i Fruhling, P.(red).  
 Swedish Development Aid in Perspective. Policies, Problems and Results Since 1952 
 , Moore  Anderson, Stockholm 
 63 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 kooperativ, etc. med intresse i och i vissa fall med pågående verk- samhet i utvecklingsländerna. 
 Kommittén påbörjade i mitten på  
 1950-talet 
  de första svenska biståndsprojekten en teknisk skola för byggnadsarbete i Etiopienföljt av en yrkesskola i Pakistan. Ansatsen var försiktig. Blott två länder skulle komma ifråga, ett i Afrika och ett i Asien. Valet av Etiopien var naturligt. Etiopien var sedan  
 1860-talet 
  centrum för den svenska kyrkliga missionen i Afrika, och dess nära hundraåriga verksamhet hade skapat särskilda relationer mellan Sverige och Eti- opien. Landet var dessutom ett av de få i vad som senare skulle kallas tredje världen som inte hade kolonialiserats 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
 . Pakistan, å andra sidan, var mer ett resultat av tillfälligheter. Landet valdes på rekommendation av FN efter svenska förfrågningar om lämpligt biståndsland i Asien. 
 När Centralkommittén upphörde 1961 uppgick det årliga totala offentliga svenska biståndet till ca 35 miljoner kr (1960). Av detta förmedlades ca 70 procent till de multilaterala organisationerna, särskilt FNs fackorgan och EPTA. Vid  
 1960-talets 
  inledning mot- svarade det totala svenska biståndet 0,06 procent av Sveriges BNP. Detta kan jämföras med genomsnittet för  
 OECD-länderna 
  vid denna tid på 0,6 procent. 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT  
 Sverige var således en försiktig nykom- ling i det internationella biståndet även ett drygt decennium efter biståndets start, kanske något förvånande i ett land som vid denna tid var bland de rikaste i världen, med hög tillväxt, förskonat från andra världskrigets förstörelse och vid en tid när FN leddes av en svensk, Thomas. 
  
 3.3 
  
 Det svenska biståndets urkund: proposition 1962:100 
  
 3.3.1 
  
 En framsynt svensk biståndspolitik 
  
 Det tidiga  
 1960-talet 
  skulle bli en vattendelare i biståndssamman- hang. En beredning för internationella biståndsfrågor, som till- sattes 1961 under ledning av statsminister Flynn, skulle skapa formerna för en svensk biståndsarkitektur. Denna var en för- sta samlad ansats i Sverige att analysera utvecklingsproblematiken 
  
 2 
  
 TP PT  
 I början på  
 1950-talet 
  fanns endast tre fria länder i Afrika söder om Sahara Sydafrika, som var uteslutet som biståndsland på grund av landets apartheidpolitik, Etiopien och Liberia. 
  
 3 
  
 TP PT  
 Kungl. Maj:ts proposition nr 100 år 1962 
 64 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 och att bygga ett svenskt bistånd på den grunden 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
 . Beredningens arbete ledde fram till proposition 100 år 1962, en urkund vars tän- kande i många stycken även idag präglar det svenska biståndet. I proposition 100 fastställs ambitionen att öka det svenska biståndet kraftfullt, på sikt till en procent av BNP, i linje med FNs dåvarande rekommendationer. Där formulerades också den övergripande mål- sättningen för det svenska biståndet: att höja de fattiga folkens lev- nadsnivå. Beredningen noterade att biståndet i sig inte kan lösa u- ländernas problem, utan utvecklingen är väsentligen en uppgift för  
 u-länderna 
  själva. Biståndet roll är ett sätt för de fattiga folken att hjälpa sig själva, och att biståndet därför bör ges så att det i högsta möjliga grad möjliggör och stimulerar till egna insatser. Ägar- skapstanken fanns således med redan från början. 
 Biståndet roll angavs i proposition 1962:100 vara:  
 att vidga han- deln, lindra nöden, förmedla kunnande och tillföra kapital 
 . Det fanns en stark föreställning att  
 ekonomisk utveckling  
 var avgörande för att minska fattigdomen. I den ekonomiska utvecklingen samverkade många aktörer. Men näringslivets roll att genom direkta invester- ingar och entreprenadverksamhet överföra kapital, företagande, teknik och yrkeskunnighet sågs som en stark källa för utveckling en process som också pågått långt innan biståndet skapades. Också Sveriges traditionella frihandelspolitik ansågs ligga i linje med u- ländernas intresse av goda avsättningsmöjligheter för sin export. Det kapital och det kunnande som tillfördes  
 u-länderna 
  var ett resultat av näringslivets kommersiella insatser. Kommersiellt bistånd innebar för staten att söka underlätta dessa kommersiella relationer, t.ex. genom att reducera risker med hjälp av statliga garantier för handel med och investeringar i  
 u-länder, 
  i så hög grad som möjligt utan att skapa marknadssnedvridningar. Statliga exportkreditgarantier som Sverige och flertalet andra industriländer gav var en sådan form av stöd. Beredningen gav i detta samman- hang begreppet utvecklingsbistånd en mycket vid definition och menade att kommersiella relationer och handelsförbindelser, även utan syftet att bistå, kunde vara nog så effektiva som rena gåvor för att skapa utveckling, och att 
  
 4 
  
 TP PT  
 Till beredningen var en arbetsgrupp knuten under ledning av den dåvarande byråchefen Melton. I arbetsgruppen deltog bland andra Foster, Guerrero, Scott, Thomas, Ali och Chambers, personer som skulle sätta sin prägel på svenskt bistånd och utrikespolitik under många år framåt 
 . 
  
 65 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 det avgörande inte bör vara vilken karaktär och vilket syfte åtgärderna har ur givarlandets synvinkel, utan vilken effekt de får i  
 u-landet. 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
  
 Drygt fyrtio år senare kan vi konstatera att den grund som lades på  
 1960-talet 
  känns mycket aktuell idag, efter att de tankar som denna beredning och proposition uttryckte i mycket varit borta från biståndet under mellanperioden. En av huvudtankarna från det tidiga  
 1960-talet 
  med relevans för dagens kredit- och garantibistånd var att det är kommersiella krafterna i handel och investeringar som är den betydande drivkraften bakom utveckling, snarare än bistån- det i sig. Det senare har som en huvuduppgift att skapa förutsätt- ningar för de kommersiella krafterna, snarare än att vara ett alter- nativ till dem. 
  
 3.3.2 
  
 De första svenska utvecklingskrediterna 
  
 I 1962 års proposition lades grunden till det svenska kreditbistån- det. Krediter, snarare än gåvor sågs som den naturliga relationen därför att den bygger på ömsesidighet. Villkoren för dessa krediter föreslogs vara flexibla. För projekt med god och snabb avkastning skulle lånen kunna ges på marknadsmässiga villkor. Dock var bred- ningen medveten om risken för en ökande skuldbörda i  
 u-länderna, 
  och att lånevillkoren därför borde fastställas i ljuset av mottagar- landets allmänna betalningsläge och dess beräknade utveckling. Lånen skulle vara obundna för att ge bästa utvecklingseffekt. 
 Den första svenska utvecklingskrediten tillkom under 1963 och avsåg en kredit på sex miljoner kr för ett fiskeprojekt i Tunisien som innefattade bl.a. en fiskehamn och en fiskeskola. När reger- ingen genomförde nästa stora biståndsproposition, 1968, hade ett dussintal krediter godkänts. Dessa motsvarande ca 40 procent av hela den bilaterala biståndsbudgeten för perioden från 1962/63 till 1966/67. Fram till 1965 var det finansdepartementet som lämnade krediterna, och därefter SIDA. 
 De svenska utvecklingskrediterna följde i praktiken inte propo- sition 100s tänkta flexibla kreditvillkor, utan gavs på enhetliga vill- kor. Räntan var två procent och återbetalningstiden 20 år, med fem års amorteringsfrihet. Modellen följde Världsbankens (IBRD) låne- struktur, men byggde till skillnad från IBRD på en kraftig subven- 
  
 5 
  
 TP PT  
 Rapport rörande det svenska utvecklingsbiståndet,  
 1961 
  
 66 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 tion 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
 . Efter hand ändrades dessa villkor mot allt mer gynnsamma kreditvillkor 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
 . Ett skäl var anpassning till Världsbankens  
 IDA-föns- 
  ter, eftersom de svenska krediterna i många fall gavs i nära sam- arbete med IDA. Ett viktigare skäl var dock sannolikt att  
 u-länder- 
  nas skuldbörda, som redan på  
 1950-talet 
  uppmärksammats, hade ytterligare förvärrats under  
 1960-talet. 
  
 I linje med proposition 1962:100 fanns ingen formell bindning till upphandling i Sverige men i praktiken valdes områden där svenska företag var konkurrenskraftiga, och en inte obetydlig del av dessa krediter hade svenska företag som leverantörer av insats- varor eller för entreprenadarbeten 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
 . Vissa krediter avsåg också  
 joint ventures  
 mellan svenska företag och företag från  
 u-länder. 
  Kredi- terna finansierades helt över biståndsanslaget och redovisades till OECD/DAC som bistånd. Återbetalningar i form av räntor och amorteringar registrerades i denna statistik som negativt bistånd, dvs. de räknades av från biståndet. 
  
 3.3.3 
  
 Exportkreditgarantier 
  
 Sverige liksom de flesta andra industriländer hade sedan tidigare statliga system för exportkreditgarantier av särskild vikt för svensk export till  
 u-länderna 
  på grund av de generellt högre politiska ris- kerna i dessa länder. 1962 tillkom som ett resultat av proposition 100 kreditgarantier på särskilt gynnsamma villkor för export, som enligt propositionen  
 var av speciell betydelse för den ekonomiska utvecklingen i  
  
 u-länderna, 
  
 så kallade  
  
 u-garantier 
 . 
  Sådana garantier skulle kunna lämnas när normala exportkreditgarantier inte kunde tillämpas på grund av för höga politiska eller kommersiella risker men när biståndseffekten bedömdes överväga riskerna. Dessa lik- som andra exportkreditgarantier handlades av EKN. Skaderegler- ingar av dessa garantier skulle kunna utnyttja biståndsmedel. 1967 
  
 6 
  
 TP PT  
 Vid mitten av  
 1960-talet 
  var  
 IBRD-lånen 
  vanligen  
 25-åriga 
  med fem års amorteringsfrihet och en ränta kring 6 7 procent, bestämd av Världsbankens egen inlåningsränta på de internationella kapitalmarknaderna. 
  
 7 
  
 TP PT  
 1967 ändrades de svenska lånevillkoren av riksdagen och blev förmånligare och fick längre återbetalningstid. De  
 20-åriga 
  lånen förlängdes med 5 års amorteringsfrihet, och blev således  
 25-åriga 
  med tio års amorteringsfrihet. Enligt denna riksdag skulle krediter också kunna ges på  
 IDA-villkor, 
  dvs på 50 år, varav tio år var amorterings- och räntefria men med en administrationsavgift 0,75 procent. 
  
 8 
  
 TP PT  
 Se, t.ex Edgren, Gibson terms 
 , i Fruhling 1986 op cit. och SOU 1991:74: 
 Krediter för utveckling. Betänkande av kreditbiståndsutredningen 
 , Stockholm. 
  
 67 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 hade garantier avseende export till  
 u-länder 
  givits av EKN för ca 1,5 miljarder kr, varav 0,4 miljarder kr avsåg  
 u-garantier. 
  Några skade- fall hade inte uppstått vid denna tid. Dock följdes inte inten- tionerna i  
 u-garantisystemet 
  utan dessa garantier lämnades på samma villkor som vanliga exportkreditgarantier men med skillna- den att de garanterades mot biståndsanslaget. 
 EKN som en part i biståndet skulle efter en tid glömmas bort, och kommersiella exportkrediter försvinna från biståndshorison- ten. 
  
 3.3.4 
  
 Multilaterala krediter 
  
 När Världsbankens mjuka lånefönster, IDA  
 (International Deve- lopment Association)  
 skapades 1960 var Sverige en stark före- språkare, och gav ett bidrag på 10 miljoner  
 US-dollar 
  för perioden 1960 64, och 15 miljoner  
 US-dollar 
  vid andra påfyllningen 1965 67 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT 
 . Sverige var det enda land som gav frivilliga bidrag till Simpson påfyllning för perioden 1968 71, förutom den omfattande samfinansieringen som nämnts ovan. Sveriges bidrag till IDA under denna tid, motsvarande ca fyra procent av IDA:s resurser, blev därmed ungefär fyra gånger större än vad den svenska ekonomin eller biståndet skulle indikera 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
 . 
  
 3.3.5 
  
 Biståndets organisation tar form 
  
 Den organisatoriska strukturen för det bilaterala biståndet hade genomgått tre faser under det bilaterala biståndets första tid. När Centralkommittén lades ned och Nämnden för Internationellt Bistånd, NIB, skapades 1961 var detta början på en helstatlig myn- dighet med ansvar för det bilaterala biståndet. Under  
 NIB-åren 
  växte biståndet kraftigt. Tillväxten ledde fram till vad som kallats  
 NIB-krisen, 
  vilken i sin tur ledde fram till skapelsen av den nya organisationen, Styrelsen för International Utveckling, SIDA 1965 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
 . En av de bärande tankarna i den nya organisationen var att biståndet måste koncentreras, en tes som SIDAs första general- 
  
 9 
  
 TP PT  
 Det är värt att notera att Sverige inte blev medlem I Världsbanken förrän 1953, dvs 6 år efter Bankens tillblivelse. 
  
 10 
  
 TP PT  
  
 Jackson, O. (1978):  
 Sveriges utvecklingsbistånd och biståndspolitik 
 , Nordiska Afrikainstitutet, Uppsala. 
  
 11 
  
 TP PT  
 Fuller, Stone priorities,  
 i Fruhling 1986. 
 68 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 direktör, Thomas, drev hårt politiskt och också fick gehör för. 
 SIDA organiserades i två avdelningar, en som hanterade det tek- niska biståndet, eller  
 fältverksamheten 
 , och en som hanterade det finansiella biståndet, dvs. huvudsakligen utvecklingskrediterna. Dessa avdelningar skulle utveckla olika kulturer och arbetssätt; fältverksamheten, som var baserad på gåvor, betonade närhet till fältet och började bygga upp representation vid svenska ambassa- der. Man sneglade på UNDP som modell. Svenska experter i modellprojekt, ofta med svensk teknologi och svensk ledning, blev tongivande. Den finansiella avdelningen å andra sidan använde Världsbanken som arbetsmodell och rekryterade ekonomer som gjorde landstudier som bakgrund till projekten och tillämpade projektanalyser i likhet med Världsbanken inför beslut. 
 Som närmare diskuteras nedan skapade den organisatoriska strukturen en förutsättning för ett betydande kreditbistånd. När denna struktur försvann på  
 1970-talet 
  innebar detta också att kre- ditverksamheten underminerades, och de kvaliteter i form av pro- jektbedömning och ekonomisk analys som följde med denna skulle i stor utsträckning försvinna i SIDAs arsenal. 
  
 3.4 
  
 1960-talets 
  
  bistånd 
  
 3.4.1 
  
 Vidgat gap mellan fattiga och rika 
  
 När Sverige lade fram den andra stora biståndspropositionen 1968 hade biståndsmiljön förändrats från det sena  
 1950-talet. 
  Antalet länder som blivit självständiga hade vuxit dramatiskt och i Afrika återstod blott ett fåtal länder fortfarande under portugisiskt kolo- nialt styre. Den politiska självständigheten hade således vunnits, men ekonomiskt hade utvecklingsländernas situation förvärrats jämfört med det tidiga  
 1960-talet. 
  Klyftan mellan de fattiga och de rika länderna hade vidgats både i absoluta och relativa tal. Väst- världen hade en fortsatt snabb ekonomisk tillväxt under  
 1960-talet 
  och även om  
 u-ländernas 
  tillväxt var i paritet med  
 i-ländernas, 
  var per capitatillväxten betydligt lägre genom den mycket högre befolkningstillväxten. Under  
 1960-talet 
  växte  
 OECD-ländernas 
  ekonomier per capita med omkring 4 procent per år, medan  
 u-län- 
  dernas låg kring 2,5 procent. Gapet mellan de rika länderna och de fattiga fortsatte således att växa i både absoluta och relativa tal. U- 
 69 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 ländernas skuldbörda hade mångdubblats från en nivå av omkring 50 miljarder kr i slutet av  
 1950-talet 
  till 200 miljarder kr 1966. Räntor och amorteringar hotade att bli större än de resursöver- föringar som skedde i form av bistånd.  
 U-ländernas 
  export, i allt väsentligt i form av råvaror, växte långsammare än  
 i-ländernas, 
  inte minst beroende på att prisrelationen mellan råvaror och industri- produkter hade försämrats under  
 1960-talet. 
  
 3.4.2 
  
 Proposition 1968:101 
  
 Sverige hade ökat sitt bistånd som andel av BNP från 0,06 procent 1960 till ca 0,3 procent 1967, men låg trots detta ännu efter  
 OECD-ländernas 
  genomsnitt. När 1962 års proposition uttalade ambitionen att Sverige på sikt skulle uppfylla FNs biståndsmål om en procent av industriländernas produktion (utan att FN bestämt hur denna skulle mätas), var detta inte preciserat i tid och det skulle ske i den takt den svenska ekonomin tillät. 1968 var regeringen betydligt mer ambitiös: inom sju år, eller senast budgetåret 1974/75, skulle det svenska biståndet i form av gåvor och krediter nå en procent av Sveriges BNP. Målet skulle heller inte ses som en 
 slutlig gräns för en svensk biståndsinsats 
 . 
  
 TPF 
  
 12 
  
 FPT  
  
 Denna målsättning skulle kräva en kraftig utbyggnad av biståndet, beräknat till 25 pro- cent om året, en utbyggnadstakt som i princip ingen annan statlig verksamhet varit utsatt för. 
  
 Den integrerade formen av svensk biståndspolitik som 1962 års proposition banat väg för skulle också spegla 1968 års biståndstän- kande. Utvecklingsbistånd var således en verksamhet som även innefattade handel och kommersiella relationer, även om biståndet budgettekniskt sett endast inkluderade offentliga gåvor och kredi- ter. Privata investeringar och kapitalöverföringar till  
 u-länderna 
  betraktades också 1968 som centrala för att utveckling skulle komma till stånd, och den svenska statens åtgärder för att förstärka dessa flöden i form av garantier och andra medel var delar av biståndspolitiken. Förutom de exportkreditgarantier som skapats, speciellt anpassade för biståndsändamål, förordade propositionen ett garantisystem för svenska investeringar i  
 u-länder. 
  Sådana garantier hade varit föremål för diskussion både internationellt och i Sverige under  
 1960-talet. 
  En utredning 1967 inom Finansdepar- tementet föreslog ett svenskt sådant system i avvaktan på ett inter- 
  
 12 
  
 TP PT  
 Kent Maj:t proposition 1968: 101, sid 95. 
 70 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 nationellt. Denna idé godkändes av riksdagen. EKN blev den orga- nisation som fick i uppdrag att handha dessa garantier. 
 Proposition 1968:101 är i hög grad opåverkad av den radikali- sering som skedde kring 1968 i världen och tankegångarna kring bistånd, utveckling och kommersiella relationer är allt väsentligt desamma som 1962. 
  
 3.4.3 
  
 Fortsatt kreditverksamhet 
  
 1968 års proposition byggde på samma princip i uppdelning av det bilaterala biståndet i  
 fältverksamhet  
 (eller tekniskt bistånd) och  
 finansiellt bistånd  
 som biståndsberedningen 1961 initierat. Det finansiella biståndet antogs även fortsättningsvis ske i form av kre- diter, men nu enligt mer uppmjukade kreditvillkor som riksdagen beslutat om 1967. Omfattningen av krediterna beräknades till ca 40 procent av det planerade totala bilaterala biståndet. 
 TPF 
  
 13 
  
 FPT  
 Under 1960- talet hade dock boskillnaden mellan tekniskt och finansiellt bistånd börjat suddas ut vad avsåg det bilaterala biståndets innehåll. Det tekniska biståndet bedrevs i allt större projekt eller program. Dessa projekt innebar inte obetydliga överföringar av kapital för investeringsändamål. Uppdelningen i fältverksamhet och finansiellt bistånd kom därmed istället att väsentligen innebära en följd av biståndet skedde i form av gåvor eller genom krediter, och av vilken avdelning inom SIDA som drev verksamheten, snarare än om innehållet i biståndet. 
  
 3.5 
  
 1970-talets 
  
  bistånd 
  
 3.5.1 
  
 Oljekris, Vietnamkrig och ny ekonomisk världsordning 
  
 När oljekartellen OPEC förmådde trefaldiga världsmarknadspriset på olja i slutet av 1973 inleddes en omfattande resursöverföring till ett fåtal oljerika men folkfattiga länder i Mellanöstern. Dessa eko- nomier hade ingen kapacitet att inhemskt omsätta dessa nya till- gångar, utan de blev en del i ett internationellt resursflöde. Detta kapital skapade stora likvida tillgångar på den internationella kapi- talmarknaden, vilka pressade räntenivåerna till i princip negativ realränta i en tid med hög inflation. En omfattande låneverksamhet 
  
 13 
  
 TP PT  
 Prop 1968:101, sid. 100 101 
 71 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 till  
 u-länderna 
  inleddes, inte minst till de oljeimporterande länderna för att täcka deras ökade kostnader för energi. En del av OPEC- ländernas likviditet användes också till att bygga upp bistånd från dessa länder, dels bilateralt, dels i nyskapade fonder.  
 OPEC-län- 
  derna blev i relativa termer betydande biståndsgivare med bistånd över en procent av BNP. Oljekrisen var också början på en reces- sion inom OECD länderna, vilken ibland uppfattades som början på en ny  
 30-tals 
  depression. Sverige, som redan börjat fått ekono- miska problem i slutet på  
 1960-talet, 
  drogs med i detta. 
  
 1960-talet 
  hade inneburit att i stort sett alla tidigare koloniali- serade länder fått eller kämpat sig till politisk självständighet. I början på  
 1970-talet 
  återstod endast några rester av  
 1800-talets 
  kolonialvälden och för dessa länder var det blott en tidsfråga innan de också skulle bli självständiga. Det fanns stora förväntningar i de före detta kolonierna att den politiska friheten snabbt skulle leda till förbättrade levnadsvillkor för befolkningen. När så inte skedde i flertalet länder, utan levnadsvillkoren ibland snarare förvärrades, växte krav i dessa länder också på ekonomisk frihet.  
 U-länderna, 
  och många i den rika världen, konstaterade att världsekonomin var starkt dominerad av nord, och att systemets struktur till synes var skapat för att bibehålla fördelarna för de rika länderna. Dessa multinationella företag blev symboler för en utsugning och explo- atering av Syd och deras ökande inflytande i  
 u-länderna 
  ett uttryck för  
 neo-kolonialism. 
 1970-talets 
  utvecklingsekonomer, som Dawson, populariserade den så kallade beroende- skolan där underutvecklingens orsaker stod att finna i relationerna mellan  
 centrum  
 och  
 periferin 
 , att det med andra ord fanns ett stort beroende hos  
 u-länderna 
  av den industrialiserade världen och att detta måste brytas. 
 USAs krig i Vietnam tolkades som ett sätt för att få tillgång till Asiens naturresurser och dess marknader. Krav på förändringar av den rådande och orättfärdiga världsordningen kanaliserades bland annat genom FN som antog resolutioner om en Ny Ekonomisk Världsordning. I den ställde  
 u-länderna 
  bland annat krav på att få kontrollen över sina egna naturresurser. Många västländer, där ibland Sverige, stödde dessa krav. Ett sätt att skapa det ekono- miska oberoendet bland  
 u-länderna 
  var att driva en inhemsk poli- tik med den innebörden. Särskilt i Afrika blev ekonomiskt obero- ende genom förstatligande av företag och banker, importsubsti- tution bakom höga tullmurar och en industrialisering genom att på sovjetiskt maner bygga upp basindustrier som stålverk en rådande 
 72 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 doktrin. Den socialistiska planhushållningsmodellen var fort- farande attraktiv, inte minst med tanke på Sovjets egna snabba industrialisering under 1930- och  
 1940-talen, 
  och också Kina fram- stod som ett alternativ.  
  
 Self-reliance 
  
 blev en utvecklingsstrategi på de alliansfria staternas toppmöte i Lusaka 1970. Biståndet, inklusive det svenska, stödde villigt dessa strävanden inte minst genom att biståndet skedde under principen på mottagarnas villkor. 
  
 3.5.2 
  
 Ändrad betoning i det svenska biståndet 
  
 Den radikalisering som påbörjats under det sena  
 1960-talet 
  i värl- den, men som 1968 års biståndsproposition i ringa grad påverkats av, skulle dock under  
 1970-talet 
  kraftfullt ändra den svenska biståndspolitiken. I Sverige betonades allt mer de fattiga männi- skorna i  
 u-länderna. 
  Social utjämning och strävanden att rikta biståndet direkt till fattiga grupper blev ett huvudtema i biståndet.  
 U-ländernas 
  ekonomiska utveckling som präglat tänkandet på 1950- och  
 1960-talen 
  föll tillbaka och ersattes med en stark beto- ning av social och ekonomiska rättvisa.  
 Anderson downeffekten  
 som präglat efterkrigstiden ekonomiska teori – att allas välstånd lyfts genom ekonomisk tillväxt – förlorade sin trovärdighet i  
 1970-talets 
  biståndsmiljö och ersattes med vad som kom att kallas  
 basic needs 
 . I en viss mening skedde en återgång till det ursprungliga biståndet i missionens regi. Den humanitära och sociala misären bland de fat- tiga kom mer i fokus. Sverige var inte unikt i detta. Även Världs- banken genomgick en betydande förändringsprocess i samma rikt- ning under denna period i samband med att Potter tog över dess ledarskap 1973. 
 Svenskt bistånd, med dess betoning på landsbygdsutveckling, undervisning och hälsa, skulle framstå som det internationella biståndets mest progressiva system vid denna tid. Vad Sverige gjorde bilateralt studerades av andra biståndsgivare, inte minst Världsbanken. Särskilt CADU, landsbygdutvecklingsprojekt i Etiopien som SIDA hade inlett 1966, skulle framstå som en inter- nationell modell för ett integrerat fattigdomsprojekt av den art som Världsbanken efter 1973 skulle planera och genomföra i en rad län- der under  
 1970-talet. 
 TPF 
  
 14 
  
 FPT 
  
 14 
  
 TP PT  
 Det ligger en ironi i att  
 CADU-projekt 
  vid denna tid hade blivit föremål för omfattande kritik i Sverige genom att dess förmenta fattigdomseffekter ifrågasattes. Den mycket skeva landfördelningen i Etiopen gjorde att de främsta förmånstagarna av projektet var rika markägande bönder som, när avkastningen på 
 73 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 När biståndet inleddes på allvar i Sverige i början på  
 1960-talet 
  fanns hos biståndets arkitekter ingen aversion mot kommersiella transaktioner utan, som framhållits tidigare, man betraktade sna- rare sådana transaktioner som viktigast för att driva utvecklingen i de fattiga länderna. Å andra sidan lade dessa arkitekter inte särskilt stor vikt vid att biståndet skulle utformas för att gagna Sveriges näringsliv. Tvärtom, Sveriges bistånd fick redan i starten ett stort inslag av idealism utan implicita bisyften som att medverka till att flytta fram positionerna för svenska företag på  
 u-landsmarkna- 
  derna. Även om 1961 års beredning inte såg någon intressemot- sättning i kommersiella utbyten, menade man att förtäckt stöd till näringslivet genom bistånd skulle kunna få negativa konsekvenser för svensk industri genom att fördröja eller motverka en nödvändig strukturomvandling av den svenska ekonomin. I det tidiga 1960- talets bistånd behövdes heller inga öppna eller dolda bisyften. Den svenska ekonomin gick mycket bra och företagens problem var snarare att tillfredställa efterfrågan på sina produkter än att skapa sådan efterfrågan på nya marknader. 
 På  
 1970-talet 
  ändrades detta. En polarisering började göra sig märkbar i biståndet. Å ena sidan fanns intressen i Sverige som menade att Sveriges försämrade ekonomi talade för bindningar av biståndet till svenska leveranser; 1972 infördes för första gången formellt en bindning av en del av det svenska biståndet. Å andra sidan fanns starka intressen inom biståndet att särskilja biståndet från näringslivsintressen. Kommersiella transaktioner fick en sämre och även negativ klang inom biståndet. 1977 års biståndspolitiska utredning var ett exempel. Den menade att näringslivets intresse var vinst, medan biståndets mål var att bidra till utvecklingsländer- nas ekonomiska och sociala utveckling. Ett utryck för den ändrade inställningen var att exportkrediter (med eller utan subventioner) som under  
 1960-talet 
  betraktas som delar i utvecklingsbiståndets instrument, skulle försvinna ifrån biståndsagendan på  
 1970-talet. 
  De  
 u-garantier 
  som EKN hade ansvar för lades ned under denna period. 
 Trots Sveriges mer utsatta ekonomiska läge levde det svenska biståndet väsentligen upp till den ambitiösa målsättningen som regeringen hade ställt upp 1968. Budgetåret 1975/76 uppgick såle- des biståndsanslaget till en procent av Sveriges BNP, bara ett år 
 den jord som arrenderats ut blev högre, sade upp arrendatorerna (småbönderna) som därmed blev dåligt betalda jordbruksarbetare. Se t.ex. Fuller (1986) 
 74 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 senare än planerat. Sverige blev därigenom det första landet i värl- den som uppfyllde FNs mål om 0,7 procent av BNP i bistånd i form av utbetalningar 
 TPF 
  
 15 
  
 FPT 
 . Enprocentmålet nåddes med mycket omfattande ökningar av biståndsanslagen. Dessa växte från 0,4 miljarder kr 1967/68 till 2,9 miljarder kr budgetåret 1975/76. 
  
 3.5.3 
  
 Fortsatta utvecklingskrediter 
  
 Tillväxten inom det svenska bilaterala biståndet skedde framförallt inom gåvobiståndet som blev 14 gånger större i form av utbetal- ningar under sjuårsperioden  
 1968–1975. 
  Kreditbiståndet, mätt i utbetalningar steg under samma period, men betydligt mer mått- ligt, från 40 miljoner kr till 180 miljoner kr. Under  
 1970-talet 
  skedde därmed en i stora stycken outtalad övergång från krediter till gåvor inom det svenska biståndet. Fram till 1976 hade ett drygt  
 50-tal 
  utvecklingskrediter godkänts motsvarande 1,7 miljarder kr. Samtliga mottagarländer var eller blev svenska programländer för- utom Turkiet. Detta var i linje med dels att Sveriges bistånd skulle koncentreras till programländerna, dels att krediter var en huvud- form av det bilaterala biståndet under denna period. Indien var den klart största mottagaren med ett tiotal krediter motsvarande 0,6 miljarder kr, följt av Tunisien och Tanzania. Indiens krediter var i stor utsträckning avsett för import av varor medan övriga krediter i huvudsak var avsedda för infrastrukturella projekt som vatten- försörjning, vägbyggen, kraftverk och transmission, telekommu- nikation och hamnar, men även jordbruksrelaterade projekt som spannmålslagring och boskapsprojekt. Det var i allt väsentligt svenska företag som stod för leveranserna. 
  
 3.5.4 
  
 Utvecklingskrediterna utfasning 
  
 Även om utvecklingskrediter var ett viktigt instrument under 1960- och  
 1970-talen 
  i det svenska biståndet, skulle denna verk- samhet få minskande relativ betydelse efter det tidiga  
 1970-talet. 
  Figur 3.1 redovisar fördelningen gåvor respektive krediter i form av utbetalningar  
 1962–1975. 
  (Det bör därnoteras att utbetalningar i krediter tenderar att släpa efter.) 
  
 15 
  
 TP PT  
 Det bör noteras att definitionen ändrats radikalt från  
 1960-talets 
  statistik som även räknade privata kapitalöverföringar. 
 75 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 Figur 3.1. Svenskt bilateralt bistånd i form av gåvor och krediter  
 1962-1975 
  
 1400 
  
 1200 
  
 1000 
  
 MSEK 
  
 800 
  
 600 
  
 Gåvor 
  
 Krediter 
  
 400 
  
 200 
  
 0 
  
 1960 
  
 1962 
  
 1964 
  
 1966 
  
 1968 
  
 1970 
  
 1972 
  
 1974 
  
 1976 
  
 -200 
  
 (Källa SOU 1977:13) 
  
 Det fanns fler skäl till att utvecklingskrediterna minskade i relativa termer. För det första: En organisatorisk förändring inom SIDA 1972 innebar att den avdelning som hittills hade hanterat det finan- siella biståndet upphörde, och krediter därmed integrerades med biståndet i stort. Den tidigare uppdelningen i tekniskt och finan- siellt bistånd upphörde därmed definitivt. Organisatoriskt fanns därmed inget skäl att prioritera krediter, en i många stycken mer komplicerad biståndsform än gåvor. För det andra: De skiljelinjer som ursprungligen indikerades av proposition 1962:100 när det gäller vad som skulle finansieras med gåvor respektive krediter hade suddats ut allteftersom det bilaterala biståndet växte. Det innebar till exempel att jordbruksprojekt ibland finansierades genom gåvor, och ibland genom krediter (ibland i samma mottagarland) beroende på vilken enhet på SIDA som drev projektet. Det blev svårt för mottagarländerna att förstå den svenska politiken vilket än mer minskade SIDAs incitament att välja kreditform 
 TPF 
  
 16 
  
 FPT 
 . För det tredje: De växande biståndsanslagen gav knappast SIDA några incitament att välja krediter framför gåvor. De förra krävde van- 
  
 16 
  
 TP PT  
 För en diskussion om detta, se Edgren, G (1986):  
 Changing terms 
 , i Fruhling op cit. 
 76 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 ligen större och längre förberedelser, och dessutom skulle de i slut- ändan innebära negativt bistånd vid amorteringar och räntebetal- ningar, i konflikt mot strävanden att uppfylla enprocents målet. 
 En utfasning av kreditbiståndet stundade. Detta gick i fler steg. 1974 beslöt riksdagen att det svenska bilaterala biståndet fortsätt- ningsvis enbart skulle utgå som gåvor till de Minst Utvecklade Länderna, MUL, en term som FN hade etablerat för ett femtiotal låginkomstländer. Den biståndspolitiska utredningen, som inletts 1972 under en socialdemokratisk regering men som slutförde sitt arbete först fem år senare under en borglig regering, gick ett steg längre och rekommenderade i sitt slutbetänkande 1977 att allt bistånd framöver i princip skulle vara gåvor 
 TPF 
  
 17 
  
 FPT 
 . Denna rekommenda- tion accepterades av regering och riksdag och den sista bistånds- krediten gavs 1979. 
 En avgörande faktor bakom krediternas slut var att många  
 u-län- 
  ders skuldbörda hade vuxit till sådan omfattning under  
 1970-talet, 
  särskilt efter oljekrisen 1973 1974 att den blivit ohållbar, och krävde regelbundna omförhandlingar. Sverige hade redan börjat skriva av räntor och amorteringar på utbetalade lån till en rad u- länder, samt i internationella sammanhang argumentera för skuld- avskrivningar, vilket gjorde ett fortsatt parallellt kreditbistånd allt mer bristande i logik. 
  
 3.5.5 
  
 Skälen till utfasning av krediterna 
  
 1977 års biståndspolitiska utredning angav ett antal skäl till varför krediterna skulle upphöra och biståndet framgent skulle ske i form av gåvor. Skälen som talade för gåvor var att 
 TPF 
  
 18 
  
 FPT 
 : 
  
 u-ländernas 
  
  skuldsättning skulle minska, eller åtminstone inte öka genom det svenska biståndet 
  
 redan hård skuldsättning i vissa länder inte gjorde det rimligt att begära återbetalningar på beviljade krediter, vilket som kon- sekvens gjorde det ohållbart att lämna nya krediter 
  
 krediter skapar bindningar och därmed minskar  
  
 u-ländernas 
  ekonomiska frihet i en tid när detta var ett honnörsord 
  
 17 
  
 TP PT  
  
 SOU 1977:13:  
 Sveriges samarbete med  
 u-länderna. 
  Betänkande av biståndspolitiska utredningen,  
 Stockholm 
  
 18 
  
 TP PT  
 SOU 1977:13 op cit, sid. 292 294. 
 77 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 det hade skett en förändring av det svenska biståndet till andra former som inledningsvis betraktades som en bankverksam- het 
  
 svenskt gåvobistånd skulle kunna inspirera andra länder att också övergå till gåvor 
  
 TPF 
  
 19 
  
 FPT 
  
 Utredningen ansåg att en övergång till enbart gåvor inte heller skulle utgöra någon statsfinansiell nackdel för Sverige. Eftersom Sverige hade bundit sig till att avsätta en procent av BNP till bistånd (räknat i nettobetalningar) skulle ett enprocentsbistånd i realiteten kräva en ännu högre biståndsbudget för att kompensera för återbetalningar av räntor och amorteringar. Detta skulle i sin tur kräva en större biståndsadministration. 
 I rekommendationen att kreditbiståndet skulle upphöra disku- terade utredningen de eventuella skäl som talade mot detta. För det första: Sverige kunde riskera att förlora inflytande i internationella skuldförhandlingar och därmed inte kunna  
 agera i  
  
 u-ländernas 
  
  intresse,  
 vilket teoretiskt i slutändan skulle kunna bli negativt för  
 u-länderna. 
  Utredningen fann dock att detta inte hade hög sanno- likhet och därför inte var tungt vägande. För det andra: Eftersom krediterna formellt var obundna medan gåvobiståndet hade en viss form av bundenhet skulle en övergång till gåvor riskera öka svenskt bistånds bundenhet. Utredningen menade att detta i så fall måste kompenseras med lägre grad av bundenhet i gåvobiståndet. För det tredje: Ett skäl var att det i biståndets begynnelse hade hävdats att  
 krediter inte är en allmosa, utan en affärsmässig transaktion mellan jämbördiga parter, och resurserna därmed är låntagarens att ansvara för,  
 ett synsätt som 1962 års proposition hade drivit. 1977 års biståndspolitiska utredning menade dock att det just var den affärsmässigheten som hade skapat dagens skuldsituation, och att  
 vad situationen kräver är vanligen en resursöverföring som inte är affärsmässig 
  
 TPF 
  
 20 
  
 FPT  
 Sammanfattningsvis fann utredningen att skälen mot att upphöra med krediter inte vägde tungt och rekommende- rade att de upphörde, utom i undantagsfall om särskilda skäl före- låg. 
  
 TP 
  
 PT  
 Vid denna tid var det endast Australien som gav gåvor till 100 procent. 
  
 19 
  
 PT  
 SOU 1977:13 op cit. sid 294. 
  
 TP 
  
 20 
  
 78 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 3.5.6 
  
 Skuldavskrivningar 
  
 U-ländernas 
  skuldbörda ökade mycket snabbare än vad som förut- sågs i början på  
 1960-talet. 
  En begynnande skuldkris tilltog under  
 1970-talet 
  som under  
 1980-talet 
  skulle bli akut. Ett antal händelser i den globala ekonomin bidrog till detta, inte minst oljekriserna 1973 och 1979, vilka dels gjorde de oljeproducerande  
 OPEC-län- 
  derna mycket likvida, som i huvudsak placerades på internationella kapitalmarknader. Som tidigare nämnts uppstod därmed ett stort utbud av krediter som pressade räntenivåerna och gjorde de kom- mersiella lånen billiga i relativa termer, särskilt som inflationen generellt var hög. Oljekriserna bidrog också till en efterfrågan på lån för att klara oljeimporten. Sammantaget växte  
 u-ländernas 
  upp- låning mycket kraftigt, särskilt för långinkomstländerna som 1977 hade en genomsnittlig skuldsättning i förhållande till BNP på 26 procent.  
 U-ländernas 
  skuld var framför allt till västvärldens banker och exportkreditinstitut, medan internationella finansinstitut 1977svarade för ca 15 procent av den totala skuldbördan. 
 1977 års biståndspolitiska utredning föreslog i samband med rekommendationen att upphöra med kreditbiståndet, att Sverige också borde skriva av samtliga sina biståndskrediter till de minst utvecklade länderna eller hårdast drabbade i linje med den politik som Sverige drev internationellt. 1978 formulerade Powell en resolution som uppmanade fordringsägarna inom biståndet att skriva av sina krav. Sverige hörsammade uppmaningen och efter- skänkte större delen av de utestående fodringarna förutom till ett fåtal länder (Kuba, Tunisien och Zambia). 
 TPF 
  
 21 
  
 FPT 
  
 3.5.7 
  
 Slutet på den första eran av krediter 
  
 När utvecklingskrediterna upphörde 1979 hade krediter varit en väsentlig del av svenskt bilateralt bistånd i nära två decennier, under  
 1970-talet 
  dock med en snabbt minskande andel. Krediterna, som var helt tagna över biståndsbudgeten, hade under perioden blivit allt mjukare för att i slutskedet motsvara  
 80–90 
  procent subven- tionsgrad. Återbetalningar och räntor på dessa krediter hade aldrig blivit mer än marginella, och i och med skuldavskrivningarna i slu- tet av  
 1970-talet 
  blev kreditbiståndet i praktiken väsentligen ett 
  
 21 
  
 TP PT  
 Inte heller lån till East African Development Bank skrevs av. EADB betalar således (punkligt) av på de lån som banken erhöll från Sverige. 
 79 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 gåvobistånd. Från att krediter i början av  
 1960-talet 
  ansetts som den normala formen av finansiellt bistånd, skulle de i slutet av  
 1970-talet 
  anses som ett instrument som inte längre var relevant i svenska bistånd, framför allt beroende på mottagarländernas skuld- situation, men också beroende på en ändad syn på bistånd. En åtskillnad hade skapats mellan bistånd och kommersiell verksamhet som i hög grad skulle leva vidare tills den återgång som idag har skett. 
 Det bör dock påpekas att denna diskussion i Sverige om gåvo- biståndets fördelar framför krediter inte påverkade vår inställning till de multilaterala finansinstitutens. Sveriges positiva hållning till Världsbanksgruppen fortsatte således under  
 1970-talet 
  trots radi- kaliseringen av den svenska biståndspolitiken, och dess förändring mot social och ekonomisk rättvisa, och trots politiska incidenter som Världsbankens stöd till Chile efter kuppen mot Allende 1973. 
 TPF 
  
 22 
  
 FPT  
 Inte heller i diskussioner kring påfyllningar av de regionala bankernas kassor (IDB, ADB, AFDB) har den svenska diskussio- nen gällt principer om gåvor eller krediter utan snarare dessa bankers utlåningspolitik. 
 TPF 
  
 23 
  
 FPT 
  
 Slutet på den första eran av utvecklingskrediter har många paral- leller med dagens situation. En våg av skuldavskrivningar skapade ett  
 morale hazard  
 för att fortsätta med krediter inom biståndet. Fattigdomsproblematiken i mottagarländerna talade starkt för en solidaritet i form av omfattande gåvobistånd. 
  
 3.5.8 
  
 Holt skapas 
  
 1977 års industribiståndsutredning föreslog skapandet av en orga- nisation för industriell utveckling inom biståndet. Det bakom- liggande motivet var att det fanns en efterfrågan från många  
 u-län- 
  der om deltagande av svensk industri i dessa länders investeringar och den kunskaps- och managementöverföring som ansågs för- knippat med detta. Det fanns också en föreställning om att ett begränsat statligt engagemang med riskkapital skulle mobilisera 
  
 22 
  
 TP PT  
 I Sverige uppstod dock en politisk polarisering kring Världsbanksstödet genom att vpk krävde att Sverige skulle lämna organisationen. 
  
 23 
  
 TP PT  
 Propåer om påfyllningar av kapital i IDB och ADB avslogs av regeringen under  
 1970-talet. 
  I fallet IDB därför att IDB hade frångått regler om internationell upphandling. I fallet ADB därför att Sverige inte delade bankens politik att framför allt låna ut till de rikare asiatiska u- länderna, samt ADBs engagemang i Sydvietnam. African Development Fond, ADF, som var en afrikansk motsvarighet till IDA, kopplat till African Development Bank, AfDB, fick däremot aktivt stöd av Sverige under  
 1970-talet. 
  
 80 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 flerfalt större volymer av privat kapital, särskilt i länder som annars sällan var föremål för svenska investeringar. Den ömsesidiga nyttan var heller inte frånvarande i motiven. Statligt stöd för investeringar skulle också gagna svenskt näringsliv, särskilt de mindre och medelstora företag vilka annars sällan deltog i investeringar i dessa länder. Holt skapades 1978 av den dåvarande borgliga mino- ritetsregeringen som en helstatlig stiftelse. Dess ursprungliga mål- sättning var att  
 främja tillkomst och utveckling av tillverkande företag i  
  
 u-länder 
  
 genom riskkapital, lån eller garantier, men också genom kontaktförmedling mellan företag och finansiering av förstudier 
 TPF 
  
 24 
  
 FPT 
 . Enligt Smith mandat skulle stiftelsen verka i Sveriges pro- gramländer eller i länder som bedrev en politik i linje med Sveriges biståndspolitik. Stiftelsen fick ett ursprungskapital av hundra mil- joner kr. Genom Holt skapades således en ny organisation inom det svenska biståndet som skulle arbeta med krediter för utveckling men på i princip kommersiell basis 
 TPF 
  
 25 
  
 FPT 
 . Detta skedde i samma veva som det hittillsvarande kreditbiståndet som bedrivits av SIDA lades ned. 
 Hittills har Holt varit en mycket marginell del av det svenska biståndet, i mycket bortglömt och sällan utnyttjat. Medan omvärldens motsvarigheter till Holt, de bilaterala DFI:erna vuxit och i många fall blivit betydelsefulla organisationer inom biståndet, såsom danska IFU, som är klart störst i Norden, eller FMO i Holland som genomför mycket av det holländska bilaterala biståndet, har Holt hittills förblivit en dvärg i detta samman- hang. Även när svenskt bistånd på  
 1990-talet 
  satsat på privat- sektorutveckling har Holt knappast varit med i diskussionen. 
  
 3.6 
  
 1980-talets 
  
  bistånd 
  
 3.6.1 
  
 Skuldkris och strukturanpassning 
  
 1970-talets 
  kris i industrivärldens ekonomi hade inte på samma sätt varit  
 u-ländernas 
  kris, eftersom råvarupriserna generellt varit höga under perioden. Den trenden skulle brytas på  
 1980-talet. 
  Råvaru- priserna sjönk medan räntorna steg, och många  
 u-länders 
  latenta skuldkris som tillkommit på 1950- och  
 1960-talen, 
  och spätts på med ofta lättvindiga och till synes billiga lån på  
 1970-talet, 
  skulle på 
  
 24 
  
 TP PT  
 Prop. 1981/82: 20. 
  
 25 
  
 TP PT  
  
 Det formella a 
 vkastningskravet på Holt var dock lägre än marknadens, vilket innebär en implicit subvention. 
 81 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 1980-talet 
  bli en världsomspännande akut skuldkris. Det började med att Mexico ställde in betalningarna på sin utlandsskuld 1982. 
 Under  
 1980-talet 
  skedde var som kan kallas ett paradigmskifte inom det internationella biståndet, som med ett sammanfattande ord kan kallas strukturanpassning. Denna biståndsform hade utvecklats av Världsbanken och IMF, men de bilaterala givarna ställde sig i princip bakom programmen i vad som senare har kallats Washington Concensus 
 TPF 
  
 26 
  
 FPT 
 . En rad strukturanpassningsprogram svepte över  
 u-länderna 
  på 1980- och  
 1990-talen. 
  Den nya doktrinen hade kommit till av fler skäl. För det första: Misslyckandena i eko- nomisk politik, framför allt den som länder i Afrika hade bedrivit sedan frigörelsen och som biståndssamfundet i stort hade med- verkat att finansiera sedan  
 1960-talet, 
  hade blivit uppenbara. Dessa misslyckanden hade kommit till uttryck i form av ekonomisk miss- hushållning, kraftiga obalanser i ekonomierna, och ett tilltagande biståndsberoende i många länder. Det fanns skäl till självkritik, och i större uträckning än tidigare inom biståndssamfundet ta hänsyn till ländernas makroekonomiska politik- snarare än 1960- och 70- talens fokusering på kapitalöverföringar för små eller stora inve- steringsprojekt. För det andra: En våg av nyliberalism svepte över västvärlden, manifesterad av Reaganism i USA och Tachterism i Storbritannien. Ekonomer som Price och de som stod för Chicagoskolan var i ropet, och de satte också sin prägel på biståndsdoktrinen. För det tredje: Utvecklingen i  
 u-länderna 
  hade börjat visa radikalt olika mönster, från Afrikas misslyckande till Sydostasiens mirakelekonomier med deras hypersnabba ekono- miska tillväxt och industrialisering. Dessa ekonomier hade samtliga anammat integration i världsekonomin med aggressiv exportorien- terad ekonomiskt politik 
 TPF 
  
 27 
  
 FPT 
 . Den betoning av nyliberal ekonomisk politik som strukturanpassningsprogrammen kännetecknades av, ledde ofta inte till de förväntade resultaten, och Washington Con- census skulle efterhand modifieras, och nya (eller kanske nygamla) koncept tillföras modellen som diskuteras nedan. 
  
 26 
  
 TP PT  
 Den acceptans av Washington Consensus som t.ex. Sverige med en i grunden skild syn på ekonomisk politik gav uttryck för i den svenska biståndspolitiken, har fått observatörer av det svenska biståndet att förvånas (se t.ex. de Vylder, S. (2002)  
 Utvecklingens drivkrafter. Om fattigdom, rikedom och rättvisa i  
 världen, Forum Syd.. 
  
 27 
  
 TP PT  
 Det skulle efterhand visa sig att mirakelekonomierna knappast kunde anses uppfylla Powell, utan staten var snarare starkt interventionistisk, med selektiv integration (exportorientering ja, men restriktioner för import). 
 82 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 3.6.2 
  
 Krediternas återkomst i svenskt bistånd 
  
 En till synes brist på logik existerade inom det svenska biståndet när samtidigt som utvecklingskrediterna avvecklades i slutet på  
 1970-talet, 
  en ny form av krediter planerades, denna gång under namnet  
 u-krediter. 
 U-krediterna 
  hade dock ett väsentligt annat syfte än de avvecklade utvecklingskrediterna.  
 U-krediterna 
  tillkom i första hand för att med biståndsmedel stärka svenskt näringsliv på de allt viktigare  
 u-landsmarknaderna 
  i en situation när dels Sveriges ekonomi gick knackigt och landet upplevde betalningsbalans- problem, dels andra länder hade börjat använda subventionerade exportkrediter i stor skala för att gynna sitt näringsliv. 
 Även om  
 u-krediternas 
  tillkomst i allt väsentligt var ett resultat av en önskan att stärka svensk industris konkurrenskraft, fanns också goda skäl för dem som nya biståndsinstrument. För det för- sta skulle  
 u-krediterna 
  mobilisera nytt kapital för investeringar i u- länder. Genom att blanda kommersiella krediter med bistånd skulle en hävstångseffekt skapas där varje krona i bistånd skulle kunna mobilisera fyra till fem gånger mer privat kapital. För det andra sågs  
 u-krediterna 
  som ett sätt att skapa biståndssamarbete med en grupp länder som inte var de fattigaste bland  
 u-länderna. 
  För dessa skulle  
 u-krediterna 
  kunna fungera som ett slags övergång till nor- mala kommersiella relationer. För det tredje var  
 u-krediterna 
  ett medel att starkare engagera näringslivet med sina resurser och tek- nologi i biståndet. 
  
 U-krediterna 
  var dock ett kontroversiellt bistånd genom att de på ett nytt sätt inom svenska bistånd sökte kombinera inhemska intressen, dvs. explicit näringslivsstöd och därmed stöd för svensk ekonomi, med de biståndspolitiska intressena. De ledde till en intensiv debatt när de introducerades och  
 u-krediterna 
  har allt framgent av många betraktats som ett slags sekunda bistånd 
 TPF 
  
 28 
  
 FPT 
 . Genom att  
 u-krediterna 
  kom att administreras utanför biståndets huvudkanal, SIDA, först av EKN, och senare av det nyskapade BITS, blev  
 u-krediterna 
  heller ingen fullt accepterad biståndsform i det bilaterala biståndets huvudfåra. Detta kom särskilt till uttryck efter att de olika biståndsorganen integrerades 1995 och det nya Sida fick ansvaret för  
 u-krediterna. 
  
 28 
  
 TP PT  
 För en intressant diskussion om konflikten mellan det rena, idealistiska svenska biståndet, och de kommersiella dimensionerna, se Lawson, Bird,  
 i Fruhling (1986). 
 83 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 Till skillnad från de tidigare utvecklingskrediterna som varit ett huvudinstrument inom biståndet fram till mitten av  
 1970-talet, 
  skulle  
 u-krediterna 
  bli en skild verksamhet från biståndet i övrigt. Från näringslivets sida skulle dock  
 u-krediterna 
  välkomnas, och de blev otvivelaktigt ett instrument för ett antal svenska företag att etablera eller stärka sina positioner på ett antal viktiga marknader i syd, inte minst när Kina började utvecklas till en av världens mest dynamiska marknader. 
  
 3.6.3 
  
 U-krediternas 
  
  bakgrund 
 Grunden till  
 u-krediterna 
  lades 1978. Då genomfördes inom Han- delsdepartementet en exportkreditutredning som publicerade sitt betänkande under namnet  
 Exportkreditfinansiering. 
  
 TPF 
  
 29 
  
 FPT  
 Denna låg till grund för ett exportkreditfinansieringssystem för att ge svenska företag möjlighet att ge exportkrediter på OECDs konsensus- villkor 
 TPF 
  
 30 
  
 FPT 
 . Vid sidan av sitt huvudmandat konstaterade exportkredit- utredningen också att många industriländer har biståndselement i sina exportkrediter med syfte att stödja ländernas exportindustrier. Dessa benämndes ofta blandade krediter, från franskans  
 crédits mixtes  
 eftersom Frankrike sedan  
 1960-talet 
  hade utfärdat denna typ av subventionerade krediter bundna till leveranser från franska företag. Utredningen fann att svenska exportföretag mötte kon- kurrens på  
 u-landsmarknaderna 
  genom dessa system och därmed hade en konkurrensnackdel. 
 1979 tillsattes en arbetsgrupp inom handelsdepartementet med uppdrag att utreda förutsättningar för att införa blandade krediter också i Sverige. Förslaget lades fram i betänkandet  
 Blandade kredi- ter - förmånlig kreditgivning i samband med svensk export till u- länder. 
  
 TPF 
  
 31 
  
 FPT  
 Utredningen konstaterade att flertalet industriländer tillämpade blandade krediter som ett sätt att främja ländernas 
  
 29 
  
 TP PT  
 Ds H 1978:1. 
  
 30 
  
 TP PT  
 1976 träffades en överenskommelse inom OECD om riktlinjer för att begränsa statligt stöd vid exportkreditgivning, den så kallad  
 konsensus överenskommelsen 
 . (Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits). Denna överenskommelse gäller också de fattigaste länderna. 1978 utvidgades OECDs konsensusöverenskommelse till att omfatta i princip alla  
 OECD-länder 
 . 
  
 Ett notifikationssystem skapades för blandade krediter med en subventionsgrad i intervallet 15  
 procent-25 
  procent infördes för att möjliggöra för konkurrerande länder eller företag att genomföra så kallad matchning. (Över 25 procent subventionsgrad krävde ingen notifiering). Detta system har modifierats ett flertal gånger under  
 1980-talet, 
  där lägsta subventionsgrad successivt har höjts. 
  
 31 
  
 TP PT  
  
 Handelsdepartementet:  
 Blandade krediter förmånlig kreditgivning i samband med svensk export till  
 u-länder 
 (Ds H 1980:3 
  
 ). 
  
 84 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 exportindustrier, och att Sverige var ett av få OECD länder som saknade denna typ av instrument. I en era när  
 u-länderna 
  svarade för den snabbaste ekonomiska tillväxten, medan tillväxten inom industriländerna var långsam, samt när oljekrisen med snabbt sti- gande oljepriser innebar betalningsbalansproblem för Sverige, ansåg utredningen att Sverige måste följa med och erbjuda liknande vill- kor som konkurrerande länder. Utredningen menade att några pre- cisa regler för vilka  
 u-länder 
  som kan komma ifråga för blandade krediter inte borde uppställas, men att de framförallt borde inriktas mot länder där det konventionella gåvobiståndet trappades ned för att ersättas med bredare samarbete. Gåvoelementet föreslogs till 15 procent, men minst 25 procent för de fattigaste länderna. Utredningen menade att eftersom instrumentet både skulle gagna biståndet och svensk export, borde kostnaden delas mellan bistån- det och näringslivsfrämjandet. 
  
 3.6.4 
  
 U-kreditsystemet 
  
  1981 
 Detta betänkande ledde fram till proposition 1980/81:41 av den dåvarande borgliga regeringen och innebar ett nytt system för vad som skulle kallas  
 u-krediter. 
  Krediterna skulle vara bundna till leve- ranser från Sverige vad avsåg kapitalvaror, entreprenadarbeten och konsulttjänster. Propositionen uttalade att  
 u-krediterna 
  hade som ett delsyfte att ge svensk exportindustri större chans att hävda sig i den internationella kreditkonkurrensen på  
 u-landsmarknader, 
  och att de skall kunna ges till länder som inte är de fattigaste. Propo- sitionen föreslog att  
 u-krediterna 
  skulle vidga biståndet till länder utöver de  
 20-tal 
  länder som var svenska programländer vid denna tidpunkt. Dock skulle krediterna gå till länder som ändå kunde anses bedriva en politik i linje med den svenska biståndspolitiken.  
 U-krediterna 
  sågs som ett komplement till gåvobiståndet och inriktades mot projekt som inte inrymdes i det senare.  
 U-kredit- 
  systemet skulle administreras i samarbete mellan den nyskapade BITS, som stod för biståndsgranskningen, och EKN som var beslutande myndighet. Kreditgivningen skulle ske inom ramen för det av AB Svensk Exportkredit (SEK) administrerade statsstödda exportkreditsystemet. SIDA skulle medverka med bedömning för krediter till Sveriges programländer. Krediterna skulle försäkras genom EKNs ordinarie garantisystem, men länder med särskilt låg kreditvärdighet skulle i enstaka fall kunna erhålla garantier utanför 
 85 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 detta system. En möjlighet gavs också att en viss del av garanti- premien skulle kunna finansieras med biståndsmedel. 
 TPF 
  
 32 
  
 FPT 
  
 U-kreditsystemet 
  var, även om det i grunden tillkommit av andra skäl än i biståndssyften, ett nytänkande genom att det började utnyttja kommersiella krediter i samband med bistånd. Detta inne- bar inte endast en uppväxlingseffekt, utan drog även andra mer kommersiella aktörer som EKN och SEK i biståndet. 
  
 3.6.5 
  
 Modifiering av  
  
 u-kreditsystemet 
  1983 
 Redan i juni 1982 tillsattes en utredning av UD för att utvärdera det nya  
 u-kreditsystemet 
  och för att utreda om detta borde modi- fieras. Utredningen, som leddes av riksbanksdirektören Scott, lade ett år senare fram förslaget  
  
 U-krediter 
  
  – en del av vårt utvecklingssamarbete  
 (Ds UD 1983:2). Utredningen konsta- terade ett det existerande systemet fungerat i knappt två år och att detta var en alltför kort tid för att entydigt bedöma dess resultat. Dock menade man att  
 u-kreditsystemet 
  i stort motsvarade för- väntningarna, och att ett instrument av detta slag, som både var till gagn för svensk export och för biståndet, borde permanentas. Utredningen föreslog dock förändringar mot en större tonvikt på biståndsaspekten och nedtoning av exportfrämjandet. Utredningen föreslog också en förenklad process för beslut och administration. Det existerande  
 u-kreditsystemet 
  kritiserades för att vara admi- nistrativt tungrott med långa beslutstider. Det fanns också en kritik av att vara alltför inriktad mot Sveriges programländer som van- ligen hade låg kreditvärdighet, vilket gjort att det varit svårt att nå avtal. Ländervalet borde vidgas till kommersiellt mer intressanta länder i en era när Sveriges utrikespolitik vidgades mot ett större antal länder. Som ett sätt att öka biståndsaspekten föreslog utred- ningen att gåvoelementet skulle utgöra 30 procent i genomsnitt. För att minska problemet med den snedvridning av internationell konkurrens som  
 u-krediterna 
  innebär, föreslogs att  
 u-krediter 
  endast skulle användas när sådan snedvridning redan existerade, så kallad defensiv matchning. 
 TPF 
  
 33 
  
 FPT 
  
 32 
  
 TP PT  
  
 Utrikesdepartementet:  
  
 U-krediter 
  – en del av vårt  
 u-landssamarbete, 
 Ds UD 1983: 2. 
  
 33 
  
 TP PT  
 Utredningen föreslog också en organisatorisk förändring för att hantera  
 u-krediterna. 
  Den innebar att Holt, BITS och IMPOD skulle föras samman till en stiftelse kallad Swedish Fund for Economic  
 Co-operation 
  with Developing Countries, Roman, var syfte skulle vara att administrera  
 u-krediterna, 
  Smith hittillsvarande verksamhet, BITS tekniska samarbete, samt IMPODs verksamhet. Ett argument var att samtliga dessa organ 
 86 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 Utredningen låg till grund för proposition 1983/84:100 av den nytillträdda socialdemokratiska regeringen. Det kan noteras att den nya regeringen som vunnit valet 1982 inte förkastade det  
 u-kredit- 
  system som tillkommit under en borglig regering, utan blott sökte modifiera det så att  
 u-krediternas 
  utvecklingspolitiska dimension skulle förstärkas. Propositionen föreslog också att krediterna fort- sättningsvis skulle få en smidigare hantering, och att de inte skulle beslutas av EKN utan av BITS, samt att  
 u-krediterna 
  skulle garanteras mot biståndsanslaget. Riksdagen godkände proposi- tionen, och regeringen utfärdade en ny förordning om  
 u-krediter 
  (SFS 1984:1132) som trädde i kraft i januari 1985. Det är denna förordning, med mindre justeringar, som gäller också idag. 
  
 3.6.6 
  
 U-krediternas 
  
  utveckling under  
 1980-talet 
  
 Efter  
 u-krediternas 
  tillkomst 1981 och verksamheten byggts ut, beviljades under  
 1980-talets 
  andra hälft ca 20 krediter per år med en genomsnittlig årlig kreditvolym på en till två miljarder kr vilket innebar en biståndsdel av i genomsnitt 0,5 miljarder kr per år. Efter några år skulle  
 u-krediterna, 
  dvs. biståndselementet i dem, uppgå till ca  
 sju-åtta 
  procent av hela den svenska bilaterala bistånds- budgeten, dock med stora variationer år från år. Under den första tioårsperioden (fram till 1991) skulle drygt 150 krediter beviljas och leda till avtal i ett trettiotal länder. Två länder skulle dominera i kreditgivningen. Indien var den i allt väsentligt största mottagaren följt av Kina, men även Algeriet var en stor mottagare. Tabell 3.1 redovisar de största mottagarna av  
 u-krediter 
  under perioden 1981 1991: 
 var för små för en rationell hantering av sina uppgifter. Detta förslag accepterades dock inte av regeringen. 
 87 
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel SOU 2006:108 
 Tabell 3.1 Svenska  
 u-krediter 
 1981–1991 
  
 Land 
  
 Antal krediter 
  
 Miljarder kr 
  
 Typ av projekt 
  
 Indien 
  
 8 
  
 3,09 
  
 Kraft (vattenkraftverket Uri mfl.); 
  
 Kina 
  
 51 
  
 2,31 
  
 Telekommunikation, tillverkningsindustrier 
  
 Algeriet 
  
 13 
  
 1,12 
  
 Telekommunikation, kraft 
  
 Tunisien 
  
 14 
  
 0,55 
  
 Telekommunikation, industri, avlopp, gruvor 
  
 Kenya 
  
 5 
  
 0,43 
  
 Kraft (Kiambere vattenkraft)) 
  
 Zimbabwe 
  
 8 
  
 0,42 
  
 Oljelagring; industri 
  
 Egypten 
  
 7 
  
 0,42 
  
 Kraft; industri 
  
 Pakistan 
  
 4 
  
 0,29 
  
 Telekommunikation, utvecklingsbank 
  
 Thailand 
  
 4 
  
 0,23 
  
 Industri, utvecklingsbank 
  
 Malaysia 
  
 4 
  
 0,21 
  
 Kraft (transmission) 
  
 Angola 
  
 4 
  
 0,20 
  
 Kraft (transmission), industri 
  
 Marocko 
  
 4 
  
 0,20 
  
 Telekommunikation 
  
 Etiopien 
  
 5 
  
 0,15 
  
 Telekommunikation, gruvor 
  
 Mauritius 
  
 2 
  
 0,14 
  
 Telekommunikation 
  
 Totalt 
  
 156 
  
 10,52 
  
 U-krediterna 
  hade som tidigare nämnts en explicit målsättning att vid sidan av Sveriges traditionella programländer, vidga antalet u- länder som inte var de absolut fattigaste som Sverige samarbetade med genom nya former av samarbete. Detta skedde också: Flertalet av de länder som blev föremål för  
 u-kredgivning 
  under det första årtiondet var med Världsbankens terminologi lägre medelinkomst- länder 
 TPF 
  
 34 
  
 FPT 
 . Bortsett från Indien, Kenya och Zimbabwe, var de svenska programländerna relativt marginella i kreditgivningen. Särskilt Kina men också Algeriet, Egypten, Thailand och Malaysia blev genom krediterna nya samarbetsländer för Sverige. 
 Det kreditsystem som hade införts 1981 syntes uppfylla de mål- sättningar som ställts upp. Det blev en inte obetydlig del av det svenska biståndet och upplevdes särskilt av det svenska näringslivet som ett effektivt sätt för etablering på nya marknader och gav där- med likartad konkurrenssituation med som för företag från andra  
 OECD-länder. 
 U-krediterna 
  vidgade antalet länder som Sverige samarbetade med, och skapade därmed kontakter med länder som i många fall skulle utvecklas till betydelsefulla  
 emerging markets 
 . En väsentlig del av  
 u-krediternas 
  framgång under  
 1980-talet 
  hängde samman med att de sköttes av en organisation som skapats för 
  
 34 
  
 TP PT  
 1991 definierade som en BNP per capitai intervallet 500 2 350  
 US-dollar. 
  
 88 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 ändamålet, BITS. Denna organisation saknas idag med nostalgi av många inom näringslivet. BITS fungerade smidigt, var i stor utsträckning anpassat till det svenska näringslivets arbetssätt, och kunde dessutom skapa fördelar genom de utbildningsinsatser som BITS också ansvarade för. 
  
 3.7 
  
 1990-talets 
  
  bistånd 
  
 3.7.1 
  
 Kapitalismens seger och globalisering 
  
 Sovjetunionens kollaps 1991, och därmed sammanbrottet av plan- hushållningens doktrin och slutet på det kalla kriget, innebar en rad förändringar i den internationella biståndsmiljön: 
  
 En helt ny typ av biståndsländer uppstod i och med Sovjet- unionens kollaps, där biståndssamfundet mobiliserade resurser för att stödja övergången dels till marknadsekonomier, dels till demokratiskt styrelseskick. 
  
 Marknadsekonomi och integrering i den globala ekonomin blev den allt förhärskande doktrinen inom utvecklingsländerna och biståndssamfundet. Importsubstitution som modell upphörde i princip, och utvecklingsländerna inledde en stark konkurrens om det internationella investeringskapitalet. Biståndet styrdes i ökande grad över till att stimulera utveckling av öppna mark- nadsekonomier och den privata sektorns roll i detta. Trenden mot avregleringar, privatisering med mera som inletts under  
  
 1980-talets 
  strukturanpassning fortsatte. 
  
 Privata investeringar växte som den allt förhärskande formen av kapitalöverföring till utvecklingsländerna, medan det inter- nationella offentliga biståndet stagnerade eller gick tillbaka. Det fanns en stark tro på att den privata sektorn inte bara skulle dominera näringslivet, utan också skulle ta över mycket av tidi- gare offentliga investeringar i infrastruktur i utvecklings- länderna. Organisationer som Världsbanken drog sig i mycket tillbaka från dessa sektorer, och fokuserade på att skapa lämp- ligt klimat för dessa privata investeringar genom policyarbete och institutionella strukturer. 
  
 Intresset för handel och investeringar i utvecklingsländerna (emerging markets) ökade. Särskilt den snabbt växande kinesiska ekonomin tilldrog sig intresse. Ett arbete pågick 
  
 89 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 samtidigt inom OECD för att stävja osund konkurrens på dessa marknaden vilket kulminerade i Helsingforsavtalet 1992 som starkt reducerade möjligheterna att tillämpa bistånds- subventionering i bundna exportkrediter. 
  
 Under  
  
 1990-talet 
  blev skuldfrågan i många utvecklingsländer allt mer akut. I mitten på decenniet inleddes  
 HIPC-initiativet 
  genom starka påtryckningar av frivilligorganisationer, men också många biståndsländer, däribland Sverige. 
  
 Den första vågen av strukturanpassningsprogram i Washington Consensus anda skulle modifieras i ljuset av dess tillkorta- kommanden till att inbegripa dimensioner som good gover- nance, fattigdomsorientering, effektiva institutioner, med mera, men också att mottagarländernas aktiva ägarskap var en förut- sättning för framgång. Poverty Reduction Strategies blev en modell initierad av Världsbanken som biståndssamfundet mer allmänt skulle ställa sig bakom. 
  
 3.7.2 
  
 Det svenska biståndet 
  
 Det svenska biståndet generellt, och kreditbiståndet specifikt, anpassades till den ändrade miljön på samma sätt som skedde inom biståndssamfundet i stort. Sovjetunionen och dess satelliter i Öst- europa blev stora mottagare av svenskt bistånd, i huvudsak i form av gåvor, men även som krediter och exportkreditgarantier. Eko- nomisk tillväxt betraktades i allt högre grad som en nödvändig för- utsättning för fattigdomsbekämpning, och nya former för att stödja privatsektorutveckling tog form. SwedeCorp etablerades specifikt för detta ändamål 1991 av den borgliga regeringen och inom SwedeCorps ram utvecklades bland annat villkorskrediterna som ett sätt att stödja privata investeringar i en form av riskdelning. 
 1994 fattade den nytillträdda socialdemokratiska regeringen beslut om att den organisatoriska strukturen för det svenska biståndet skulle ändras genom en sammanslagning av de olika organen SIDA, BITS och SwedeCorp. Den nygamla" organisa- tionen fick namnet Styrelsen för Internationellt Utvecklingssam- arbete, Sida, som formellt började sin verksamhet den 1 juli 1995. Sida fick därmed också överta ansvaret för  
 u-krediterna, 
  bistånds- krediterna samt de villkorslån som SwedeCorp förmedlat under sin korta livslängd. Däremot förblev Holt självständigt 1991 
 90 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 ombildat till ett helägt statligt bolag, och fortsatte med de (mark- nadsmässiga) krediter och garantier till investerande företag i u- länderna som fonden hade börjat med på tidigt  
 1980-tal. 
  
 3.7.3 
  
 Utvecklingskrediternas återkomst 1993 
  
 Vad som kan ses som en anomali i det svenska biståndet under denna period var återkomsten av mjuka och biståndsfinansierade krediter, närmast identiska med dem som hade lagts ned 1979. Det nya instrumentet, som baserades på en utredning inom UD 
 TPF 
  
 35 
  
 FPT 
 , ledde from till en proposition av den dåvarande borgliga regeringen under Harris om att på försök införa ett biståndskreditsystem för länder med svag betalningsförmåga 
 TPF 
  
 36 
  
 FPT 
 . Krediterna avsåg att vara kompletterande instrument för finansiering av främst infrastruktur, och skulle företrädesvis lämnas till sektorer där svenskt näringsliv var konkurrenskraftigt. Biståndskrediterna skulle bygga på 80 pro- cents gåvoelement och krediterna skulle ges på  
 IDA-villkor 
  dvs över 40 år utan ränta, men en administrationsavgift på 0,75 procent. Krediterna skulle vara obundna och  
 icke-garanterade 
  eftersom de helt finansierades genom biståndsanslaget. Syftet med bistånds- krediterna var enligt propositionen att de skulle öka flexibiliteten i det svenska biståndet, som ett alternativ dels till  
 u-krediterna, 
  dels till gåvobiståndet. De skulle framförallt riktas till låginkomst- länder med liten eller medelstor skuldbörda. BITS fick ansvar för hanteringen men skulle samråda med SIDA när det gällde programländerna. 
 Biståndskrediterna började tillämpas från 1993 som en tvåårig försöksverksamhet. Biståndskrediterna skulle dock få en trög start. Under de följande åren hade inga krediter kommit till, försöks- verksamheten fortsatte, och den första biståndskrediten om 40 miljoner kr för vägar på landsbygden i Bangladesh beviljades först i juli 1996. Som tidigare nämnts blev aldrig biståndskrediterna något reellt alternativ i det svenska biståndet. De har levt en undanskymd tillvaro under större delen av de tretton åren de har existerat. 
  
 35 
  
 TP PT  
  
 UD:  
 Biståndskrediter som komplement till gåvobistånd. 
  
 36 
  
 TP PT  
 Regeringens proposition 1993/94: 100. 
 91 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 3.7.4 
  
 Sidas kreditutredning 1996 
  
 När Sida skapades 1995 gav regeringen Sida i uppdrag att: 
 analysera krediters roll för  
 u-ländernas 
  utveckling och dra konse- kvenser härav för det svenska biståndets del. Häri ingår att Sida skall analysera och redovisa erfarenheterna av  
 u-kreditgivningen 
  och för- söksverksamheten med biståndskrediter 
 TPF 
  
 37 
  
 FPT 
  
 Regeringens utredningsuppdrag genomfördes av en intern arbets- grupp inom Sida som leddes av Gibson, White dåvarande chef för INEC och tidigare chef för SwedeCorp. Utredningen lade fram sin rapport i september 1996, ( 
 Bistånd på kredit) 
 . Utredning- ens slutsats var att erfarenheterna av  
 u-krediterna 
  var  
 övervägande positiva  
 genom att  
 med en relativt begränsad belastning på biståndsanslaget har stora finansiella resurser ställts till förfogande för genomförande av infrastrukturinvesteringar i ett trettiotal  
  
 u-länder. 
  
 TPF 
  
 38 
  
 FPT 
  
 Effektiviteten i genomförandet hade genomgående varit hög. Ute- blivna återbetalningar var ca 4,5 procent av utlånade medel vilket mer än väl täcktes av de reserver som byggts upp med garanti- premiebetalningar från låntagarna. 
 TPF 
  
 39 
  
 FPT 
  
 Utredningens syn på  
 u-krediternas 
  effekter byggde på fyra större utvärderingar av  
 u-krediter 
  som genomförts av BITS under åren 1993 till 1995. Tillsammans representerade dessa utvärderingar ca 50 projekt, eller en tredjedel av alla  
 u-kreditfinansierade 
  projekt som genomförts under  
 u-kreditsystemets 
  första 15 år. En första utvärdering avsåg energisamarbetet i Malaysia, som konstaterades överlag ha varit framgångsrikt (tre projekt för transmission av elkraft genom ABB). Utvärderingen fann att alla parter ansåg att projekten hade varit ett lyckosamt samarbete som inneburit ökat och förbättrat energiutbud i landet, klara regionala utvecklings- effekter, ett byte av kol som energikälla mot gas och vattenkraft, samt ökade intäkter för energimyndigheten direkt relaterade till u- krediterna. 
 En andra utvärdering gällde samtliga  
 u-krediter 
  inom tele- kommunikation, ett  
 40-tal 
  projekt varav ca 60 procent i Kina genomförda av Perkins. Också denna utvärdering fann att dessa projekt hade genomförts effektivt och framgångsrikt. De hade lett till en expansion med ca två miljoner nya linjer, vilka inneburit 
  
 37 
  
 TP PT  
 Regeringens regleringsbrev till Sida 1995/96. 
  
 38 
  
 TP PT  
  
 Sida (1996):  
 Bistånd på kredit. En rapport från Sidas kreditutredning.  
 Stockholm, sid. 33. 
  
 39 
  
 TP PT  
 Sida (1996) sid 34. 
 92 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 avsevärt förbättrade telekommunikationer för 10 20 miljoner människor. Investeringarna hade sannolikt också medverkat till förbättrad ekonomisk tillväxt. En tredje utvärdering avsåg fyra u- krediter för avloppsrening i Tunisien genomförda av det medel- stora svenska företaget Mclean. Också dessa ansågs ha varit fram- gångsrika, ha genomförts effektivt, haft hög standard, och med- verkat till att Tunisien uppnått en för Medelhavsregionen hög avloppsstandard. En fjärde refererad utvärderingen avsåg en  
 u-kre- 
  ditportfölj i Zimbabwe om sju projekt i olika sektorer. Också denna utvärdering var mycket positiv. Samtliga projekt hade genomförts i effektivt och framgångsrikt och, i utredningen ord  
 de positiva resultaten, i jämförelse med annat bistånd, är anmärk- ningsvärda. 
  
 TPF 
  
 40 
  
 FPT 
  
 Sidas arbetsgrupp konstaterade således att erfarenheten av u- krediterna varit positiva och att de visat  
 de stora fördelar som ett kontraktsfinansierat system innebär, vilket utgår från kvalificerade beställare och kvalificerade utförare 
  
 TPF 
  
 41 
  
 FPT 
 . Särskilt de större infrastrukturprojekten inom energi och telekommunikation fram- stod som framgångsrika, effektiva och problemfria. Man menade att orsakerna till framgången var att stora och kontraktsfinan- sierade projekt av den natur som särskilt  
 u-krediter 
  för infra- struktur byggde på var noggrant förberedda, vanligen genomfördes av de mest kompetenta och resursstarka organisationerna och myndigheterna i mottagarländerna (besluten om krediterna hade tagits på högsta nivå i landet) samt att leverantörerna var stora, sofistikerade och finansiellt starka internationella företag såsom ABB och Perkins. 
 Avseende det andra syftet med  
 u-krediterna 
  – stöd för svensk exportindustri – fann utredningen att huvuddelen av projekten genomförts av ett fåtal svenska multinationella företag som hade kapacitet att genomföra specialiserad projektexport på global nivå. I vissa fall hade  
 u-krediterna 
  banat väg för dessa företags starka position på en ny marknad. Ericssons första stora stationsprojekt i Kina var ett sådant exempel;  
  
 u-krediterna 
  
  hade fungerat som spjut- spets för svensk teknologi  
 som sedan följts av andra leveranser på kommersiella villkor. 
 TPF 
  
 42 
  
 FPT  
 Även om endast ett fåtal företag svarade för majoriteten av leveranser vid givna  
 u-krediter 
  hade dessa i sin tur 
  
 40 
  
 TP PT  
 Sida (1996) sid. 37 
  
 41 
  
 TP PT  
 Sida (1996) sid. 33 
  
 42 
  
 TP PT  
 Sida (1996) sid. 40 
 93 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 använt flera tusen underleverantörer i Sverige med omfattande sys- selsättning som resultat. 
 En av utredningens slutsatser var att över tiden hade ett antal olika varianter av  
 u-kreditsystemet 
  utvecklats med anpassade lös- ningar till specifika situationer. Detta var en flexibilitet som utred- ningen förordade att  
 u-kreditsystemet 
  i framtiden skulle vidare- utveckla. Några exempel på dessa varianter var: 
  
 u-krediter 
  
  till nationella utvecklingsbanker, kallade  
 ramkrediter 
 , där dessa banker lånade medlen vidare på marknadsvillkor till mindre projekt bundet till svenska leverantörer; ett  
 50-tal 
  mindre projekt hade finansierats i länder som Indien, Pakistan, och Thailand där ett antal svenska företag som annars inte tagit del av  
 u-krediterna 
  medverkat; dessa  
 u-krediter 
  byggde efter 1992 på ett undantag i OECDs regelverk där mindre projekt undantas från konsensusreglerna. 
  
 så kallade  
  
 bundna projektramkrediter  
 i samband med samfinan- siering med multilaterala organisationer som Världsbanken; Sverige har därvid gjort utfästelser tidigt i en projektcykel vill- korad till svensk leverans. 
  
 u-krediter 
  
  i samband med rent gåvobistånd och kommersiella exportkrediter till mycket stora projekt – vattenkraftverket Uri i Indien med en sammanlagd svensk finansiering av ca 3 miljar- der kr. 
  
 u-krediter 
  
  för finansiering av delvis lokala kostnader med inslag av garantier som skulle bli en pionjär till de fristående garantier som utredningen rekommenderade och som regeringen sedan gjorde till försöksverksamhet. 
 Utredningen föreslog i princip en fortsättning av de olika kredit- former som existerade, med öppning mot större flexibilitet, inklu- sive större grad av obundenhet. Därutöver föreslog utredningen att  
 fristående garantier  
 skall kunna ges av Sida för risktäckning av marknadsfinansierade krediter avseende privata projekt med svenska intressen, och med lokal upplåning. Därutöver föreslog man så kallat  
 avalbistånd  
 där Sverige skulle låna ut sin egen kre- ditvärdighet till biståndsländer. Regeringen tillstyrkte i princip Sida utredningens förslag, förutom det föreslagna avalbiståndet. Reger- ingen gav i uppdrag åt Sida att inleda en försöksverksamhet med fristående garantier under en  
 tre-årsperiod 
  i samarbete med EKN. 
 94 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 Det kan i efterhand konstateras att Sidas kreditutredning som tillkom samtidigt som biståndssamfundet började planera för de omfattande skuldavskrivningarna vilket skulle bli HIPC initiativet, och samtidigt som  
 u-krediterna 
  trappades av efter Helsingfors- avtalet, tog ett djärvt grepp och slog ett slag för ett fortsatt och mer flexibelt kreditsystem. I en mening kanske kreditutredningen underskattade den organisatoriska effekt som sammanslagningen av de tre tidigare biståndsorganen skulle få. Särskilt BITS organisa- tionskultur, där krediter var den naturliga formen, skulle i hög grad elimineras i det nya Sida. 
  
 3.7.5 
  
 Försök med fristående garantier 
  
 Idén om fristående garantier som Sidas kreditutredning hade före- slagit blev föremål för en regeringsproposition som riksdagen god- kände i december 1997 om en försöksverksamhet. Regeringen bad därefter Sida och EKN att tillsammans utarbeta detaljerna för denna försöksverksamhet. Baserad på detta gav regeringen i mars 1999 Sida i uppdrag att genomföra fristående garantier som en för- söksverksamhet under en treårsperiod. En högsta beloppsgräns för utställda garantier angavs till 1 miljard kr och med en säkerhets- reserv av 0,5 miljarder kr för att täcka eventuella förluster. 
 Målet med de fristående garantierna var enligt regeringen att med relativt begränsade offentliga medel och risktagande mobili- sera kommersiella resurser som annars inte skulle varit tillgängliga för projekt om har hög prioritet ur ett utvecklingsperspektiv. 
 TPF 
  
 43 
  
 FPT  
 Garantier skulle endast avse projekt och endast ges när risker inte kunde täckas av kommersiella institutioner på grund av t.ex. den upplevda risken i projektet, eller de underliggande krediternas längd. Direktiven förutsatte att garantierna skulle lämnas i enlighet med de målsättningar som gäller för svenskt bistånd, och att det skulle finnas ett svenskt intresse för kommersiella relationer, eller att det skedde i ett land med biståndsrelationer. Däremot var krediterna inte bundna till svenska leveranser. Garantierna skulle lämnas mot en riskavspeglande premie, och de skulle bygga på riskdelning, dock utan att utesluta att 100 procents risktäckning kunde förekomma. Regeringen skulle indikera i dess landstrategier när länder var öppna eller inte öppna för garantier. Regeringen såg också de fristående garantierna som ett komplement till de garan- 
  
 43 
  
 TP PT  
  
 UD (1999):  
 Försöksverksamhet med fristående garantigivning,  
  
 1999-03-11. 
  
 95 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 tier som EKN utfärdar i de fall EKN inte kunde lämna garanti. Garantierna skulle beslutas av Sida, men administrativt skötas av EKN i form av premieinbetalningar, skadefall, hantering av risk- reserven. EKN skulle också årligen göra en analys av risken i de utestående garantierna och bedöma dessa i förhållande till risk- reserven. Garantipremierna skulle tillföras säkerhetsreserven. Det regelverk som regeringen skapade för de fristående garantierna, som en  
 last resort 
 , men på marknadsmässig grund, skulle visa sig starkt begränsande för tillämpningen av detta instrument. 
  
 3.8 
  
 2000-talets 
  
  bistånd 
  
 3.8.1 
  
 Milleniemål, harmonisering och globala problem 
  
 Vid det nya seklets inledning antog det internationella bistånds- samfundet milleniemålen som alltsedan dess har utövat en kraftig styrning av biståndet. Dessa mål, som har en stark fattigdomsprägel och som i mycket stor utsträckning liknar de som Sverige eta- blerade i början på  
 1960-talet, 
  är epokgörande i meningen att de ställt upp specifika och kvantitativa målsättningar om vad som skall åstadkommas under de närmaste 15 åren avseende antalet absolut fattiga i världen: barnadödlighet, tillgång till rent vatten etc. De kan därmed följas upp, vilket sker systematiskt idag av organisationer som FN och Världsbanken 
 TPF 
  
 44 
  
 FPT 
 . Milleniemålen, och den ökade beto- ning som idag finns på bistånd och utvecklingsfrågor, har också manifesterats i olika åtaganden från världen avseende biståndets omfattning och finansiering, t.ex. Monterreyöverenskommelsen 2002 där biståndsländerna gjorde utfästelser om kraftigt ökat bistånd. Den negativa trenden av biståndsanslagen har också bru- tits. 
 På  
 2000-talet 
  har biståndssamfundet i ökande utsträckning sökt korrigera de dysfunktionella aspekter av biståndet som blivit allt- mer uppenbart under de senaste decennierna. Det gäller vem som äger utvecklingsagendan: biståndsberoendet bland de fattigaste länderna; effekten av konkurrensen från tusentals projekt genom- förda av ett ökande antal biståndsorgan på de regeringar och organ som skall administrera och genomföra dessa projekt i form av 
  
 44 
  
 TP PT  
 Däremot är det omöjligt att avgöra de kausala sambanden. Är det biståndets förtjänst om målen uppfylls, eller dess fel om de inte uppnås? Några försök att bedöma sådana kausalsamband är ej heller del av uppföljningen. 
 96 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 fragmentering av resurser etc. Nya biståndsformer som budget- stöd, SWAPs ( 
 sector wide approach 
 ) etc. helst med gemensam finansiering av biståndsorganen har kommit upp på agendan, manifesterade i t.ex. Romdeklarationen 2003 och Parisdeklara- tionen 2005. Konsekvenserna av dessa förändringar på krediter som biståndsform är i huvudsak negativa. Direkt fattigdomsbekämp- ning, kraftigt ökande offentligt bistånd, och gemensam finansiering av budgetstöd med mera, talar för gåvor, inte krediter. 
 Under  
 2000-talets 
  första år har  
 HIPC-initiativet 
  burit frukt för utvecklingsländerna genom de mycket omfattande skuldavskriv- ningar för de fattiga och svårt skuldtyngda länder som genomgått  
 HIPC-processen. 
  Den processen har haft stort inflytande på kre- diter som biståndsform. För det första: De länder som genomgick de nödvändiga reformer för att nå skuldavskrivning var i princip stängda för kreditbistånd under processen gång. För det andra: Länder som fått sina skulder avskrivna bör enligt IMF enbart vara öppna för mycket mjuka krediter med 80 procents subventions- grad. För det tredje: Skuldavskrivningarna innebar att krediter till potentiellt svårt skuldtyngda länder blev förknippade med en påtaglig  
 morale hazard  
 och krediter därmed ett tveksamt bistånds- instrument. Till och med Världsbanken som helt uteslutande varit ett kredit- och låneförmedlande organ sedan banken etablerades på  
 1940-talet, 
  har blivit utsatt för press att övergå till gåvor av sin främste finansiär, USA. Den amerikanska kongressen tillsatte 1998 en kommission led av Johnson som kom till slutsatsen att IMF och Världsbanken hade misslyckats i sina uppdrag att göra något åt världsfattigdomen, och att Världsbanken i fortsättningen endast borde ge gåvobistånd till långinkomstländerna. Detta togs upp av den amerikanska administrationen som ställde krav i den rikt- ningen på Världsbanken. Ett resultat blev att bankens  
 IDA-fönster 
  idag förmedlar ca 20 procent gåvor. 
  
 3.8.2 
  
 Det svenska biståndet 
  
 Under  
 2000-talets 
  första hälft har Sveriges bistånd vuxit kraftigt för att år 2006 ånyo uppfylla målsättningen från  
 1960-talet 
  att avsätta 1 procent av BNI till bistånd. Detta har dels inneburit bety- dande ökningar av anslagen till Sida, men i än högre grad multilate- rala bidrag genom att andelen av biståndet som förmedlas bilateralt sjunker. Det svenska biståndet har i allt väsentligt anpassats till de 
 97 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 övergripande internationella överenskommelserna. Det finns också krafter som arbetar för att biståndet skall koncentreras, både avse- ende antalet samarbetsländer och de sektorer som det bilaterala biståndet verkar inom. Den processen är dock i Sverige till skill- nad från många andra länder som Holland, Danmark i sin linda. 
 TPF 
  
 45 
  
 FPT 
  
 3.8.3 
  
 Kreditbiståndet marginaliseras allt mer 
  
 U-krediter 
  och de mjuka biståndskrediterna har fortsatt enligt samma principer som tidigare, dock med en avtagande trend för u- krediterna (och ingen uppgång för biståndskrediterna), med påföljd att kreditinstrumenten i det svenska bilaterala biståndet än mer har marginaliserats. Under 2005 har dock en ny typ av  
 u-kredit 
  gjort ett avbrott i trenden som diskuteras närmare i nästa kapitel. Sida har också ett antal nya krediter för finansiering av infrastruktur under beredande, och räknar med att under 2007 göra anslagsfram- ställan om 400 miljoner kr för dessa. 
 TPF 
  
 46 
  
 FPT  
 Dessa nya krediter bygger inte på  
 u-krediternas 
  bundna traditionella kontraktsfinansiering, utan på en i huvudsak obunden finansiering där Sida medverkar på ett tidigt stadium i projektarbetet. 
 År 2000 formulerade Sida en policy för det kreditbaserade biståndet som en guide för Sida beslut. Den ger formerna för Sidas  
 u-krediter 
  i linje med OECDs konsensusavtal samt regeringens kreditförordning och för Sidas biståndskrediter. Denna policy (något reviderad 2001) följs också i dagsläget av Sida. Policyn till- kom som ett sätt för Sida att strama upp framför allt  
 u-kreditverk- 
  samheten mot en högre grad av biståndsinriktning. Särskilt är upp- handlingsfrågan central – att biståndet i allt väsentligt skall tillämpa internationell konkurrensupphandling. 
  
 3.8.4 
  
 Fortsatt försöksverksamhet med fristående garantier 
  
 När försöksperioden med fristående garantier var till ända 2001 sökte Sida regeringens tillåtelse för en förlängd försöksverksamhet med ytterligare tre år av det skälet att endast två garantier hade kommit tillstånd. 
 TPF 
  
 47 
  
 FPT  
 När den andra försöksperioden var till ända 
  
 45 
  
 TP PT  
 Murray, Fox och Horton, Little (2005)  
 Review of donor exit principles and practices 
 , Sida. 
  
 46 
  
 TP PT  
 Sida informell uppgift 2006. 
  
 47 
  
 TP PT  
  
 UD:  
 Förlängd försöksverksamhet med Sidas fristående garantier 
 ,  
  
 2002-05-23. 
  
 98 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 hade Sida fyra garantier i sina böcker. Inga skador hade dittills upp- stått. I början på 2005 hade Sida initierat en utvärdering av de fri- stående garantierna med anledning av att den andra försöksperio- den var på väg att ta slut 
 TPF 
  
 48 
  
 FPT 
 . Den övergripande slutsatsen av denna utvärdering var att dessa garantier var ett innovativt  
  
 private-public 
  
 partnership-program 
  
 som hade potential att åstadkomma fler biståndspolitiska målsättningar till låg kostnad, men som av olika skäl efter sex år hade en mycket ringa volym. De fyra bokförda ga- rantierna borde i själva verket vara blott två, eftersom två av dem knappast uppfyllde de krav som uppställts. Utvärderingens slut- satser diskuteras närmare i kapitel 4, nedan. 
 På grundval av denna utvärdering och med tanke på att en över- gripande kredit- och garantiutredning skulle tillsättas, föreslog Sida att försöksverksamheten förlängdes med ytterligare ett år vilket regeringen godkände. Verksamheten med de fristående garantierna är således i skrivande stund (oktober 2006) fortfarande en försöks- verksamhet, och har som sådan pågått i drygt sju år. Inga nya garantier har tillkommit. 
  
 3.9 
  
 Slutsatser 
  
 Följande slutsatser från genomgången av det halvsekel som svenskt bistånd bedrivits är av betydelse för utredningen: 
  
 Krediter, i någon form, har varit ett inslag i det svenska bilate- rala biståndet sedan detta fick fastare former i början på 1960- talet bortsett från ett enda år, 1980 som var ett övergångsår mellan de tidigare mjuka och anslagsfinansierade utvecklings- krediterna, och de nya och mindre mjuka, blandade  
  
 u-kredi- 
  terna i form av subventionerade exportkrediter. Det finns såle- des en stark tradition av krediter inom det svenska biståndet. Krediternas omfattning och form i det bilaterala biståndet har dock varierat mycket kraftigt under de fyra decennierna; från att ha svarat för omkring 40 procent av biståndet på  
 1960-talet 
  med mjuka och helt anslagsfinansierade krediter över en mycket snabb nedgång under  
 1970-talet 
  tills de upphörde helt 1980, följt av en snabb tillväxt under  
 1980-talet 
  fram till tidigt  
 1990-tal 
  med en helt ny typ av bunden subventionerad export- kredit, för att slutligen kraftigt fallit tillbaka till en nivå där krediter idag är mycket marginellt i svenskt bistånd. För att 
  
 48 
  
 TP PT  
  
 Lindahl, C (2005)  
 An evaluation of Sidas independent guarantee scheme,  
 Sida. 
  
 99 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 SOU 2006:108 
  
 krediter framledes skall vara en del av svenskt bilateralt bistånd krävs således en förändring av dess utformning, regelverk, och administration. 
  
 Krediternas omfattning och form har i hög grad styrts av rådande biståndsdoktrin där den svenska doktrinen i stort sett följer den internationella. På  
  
 1960-talet 
  ansågs krediter vara en naturlig biståndsform i såväl Sverige liksom internationellt. På  
 1970-talet 
  ändrades denna doktrin av två viktiga skäl: dels utvecklingsländernas ökade skuldbörda och de internationella skuldavskrivningar som inleddes 1978; dels ändringar i bistån- dets fokus: Från  
 60-talets 
  betoning av ekonomisk utveckling som nyckel för utvecklingsländerna, till fokus på fattigdomens sociala dimensioner, en mer direkt orientering av biståndet till fattiga grupper samt utvecklingsländernas strävan till ekono- miskt oberoende. Också i detta följde Sverige i stort ett inter- nationellt mönster. På  
 1980-talet 
  återkom krediter, men nu med blandade biståndsmotiv och egenintresse i form av när- ingspolitik, som en direkt respons i Sverige till vad som skedde internationellt. Sedan  
 1990-talets 
  mitt har det skett en nedgång av denna typ av krediter framför allt genom OECDs handel- politiska överenskommelser, men också genom ändringar av det svenska biståndet och svenskt näringslivs efterfrågan. Denna trend är fortgående och har förstärkts dels genom skuldavskrivningarna under HIPC, dels genom det internatio- nella biståndets ökade fattigdomsinriktning bland annat genom millenniemålen. Någon doktrinförändring kan idag knappast skönjas avseende krediter internationellt. Givet att Sverige ten- derar att följa den internationella utvecklingen, krävs således klara motiv varför Sverige ska gå mot trenden och aktivt driva ett bilateralt kredit- och garantibistånd. 
  
 Biståndets organisation är en viktig förklaringsfaktor för kredi- ternas omfattning i det svenska bilaterala biståndet. Under perioder när krediter haft mer en än marginell roll har kredi- terna haft en egen administration; på 1960- och tidiga 1970 talet inom SIDA genom att det finansiella biståndet hade en egen avdelning, och på  
  
 1980-talet 
  och tidiga  
 1990-talet 
  genom BITS. Nedgångar av kreditbiståndets volym har skett parallellt med organisatoriska förändringar, dvs. när SIDA ändrade orga- nisation 1972 och när BITS lades ned 1995. Organisations- formen är således av synnerlig vikt för hur ett framtida kredit- 
 100 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sveriges kredit- och garantibestånd under ett halvsekel 
  
 och garantisystem skall fungera i praktiken. Väsentligen talar ett fortsatt kredit- och garantibistånd för skapandet av en orga- nisatorisk struktur som är specialiserad för denna typ av bistånd, och i viss mån avskild från gåvobiståndets organisation och beslutsstruktur. 
  
 Krediternas villkor och form har varierat kraftigt under det knappa halvsekel som det pågått avseende subventionsgrad, finansieringskällor, kredittidens längd, länderinriktning etc. Det är värt att notera att den kreditform som skedde i bistån- dets linda (utvecklingskrediterna med dess mycket mjuka vill- kor och tagna över biståndsanslaget) försvann 1979 men åter- kom 1993 i stort sett i samma format. De förutsättningar som fanns på  
  
 1960-talet 
  både organisatoriskt och i doktrin exi- sterade dock inte längre på  
 1990-talet 
  och gör det inte idag. U- krediterna har väsentligt styrts av det regelverk som OECD utvecklat i konsensusöverenskommelserna för bundna, blan- dade krediter. Sverige har i detta avseende anpassat sig till regelverket men inte varit en föregångare, i skarp kontrast till doktrinen om obundenhet i svensk handels och biståndspolitik. 
  
 Garantier har varit ett centralt element i svenskt kreditbistånd när detta baserats på upphandling på kreditmarknader. Bistån- det har utvecklat fungerande former för detta i samarbete med EKN och SEK. De fristående garantierna, har å andra sidan ald- rig blivit mer än ett mycket marginellt instrument dels av orga- nisatoriska skäl, dels beroende på ett stelt regelverk. Skall detta instrument finnas med som mer än en marginell verksamhet i fortsättningen, krävs förändringar i både organisation och regelverk. 
  
 Sedan biståndets inledning har det skett mycket stora sväng- ningar i synen på de kommersiella kapitalflödenas roll för utveckling, och särskilt biståndets koppling till dessa. Från  
  
 1960-talets 
  doktrin att de kommersiella flödena i form av han- del och investeringar är de främsta utvecklingsagenterna, till  
 1970-talets 
  boskillnad och doktrin om ekonomiskt obero- ende, till dagens återgång till  
 1960-talets 
  doktrin, förstärkt av globaliseringen. En betydande skillnad från  
 1960-tal 
  och idag är dock att bistånd i allt väsentligt är det som förmedlas genom specialiserade organisationer och räknas officiellt som ODA, medan den verksamhet som t.ex. EKN eller SEK bedriver ligger utanför detta. 
 101 
  
 4 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 4.1 
  
 Kapitlets syfte 
  
 Detta kapitel gör en genomgång av hur de olika kredit- och garan- tiinstrumenten har tillämpats i det svenska biståndet under det senaste decenniet, omfattningen samt inriktningen på länder och sektorer. Dessutom diskuteras de erfarenheter som finns kring dessa instrument avseende tillämpning, dess effekter och roll i utvecklingssamarbetet, specifikt som strategi för fattigdomsminsk- ning. Den senare delen bygger i huvudsak på de utvärderingar som Sida har låtit göra i olika sammanhang. 
  
 4.2 
  
 U-krediterna 
  
 4.2.1 
  
 U-krediternas 
  
  omfattning  
 1981–2005 
  
 Omfattningen av  
 u-krediterna 
  i svenskt bistånd har varierat kraftigt över åren sedan de infördes 1981 som framgår av figur 4.1. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT  
 Den stora årliga variationen särskilt under  
 1980-talet 
  och tidiga 1990- talet beror på några få mycket stora projekt, t.ex.  
 u-krediten 
  för kraftverksbygget Uri i norra Indien. Från en toppnotering 1994 av nära 2,5 milarder kr har omfattningen kraftigt sjunkit, till en bot- tennotering 2004 av ca 100 miljoner. Samtidigt har biståndsansla- gen i krediterna ökat från ca 35 procent under  
 1980-talet 
  till över 50 procent de senaste åren. 
  
 1 
  
 TP PT  
 Figuren ovan bygger på två dataserier. Dels en från 1981 till 1998 som upprättades 1999 och som är byggd på Sidas dåvarande datasystem (Sida 1999), dels en för perioden  
 1996–2005 
  som upprättades 2006 i samband med denna utredning, och som bygger på en sammanställning från olika databaser i nuvarande Sida. Båda databaserna avser beviljade  
 u-krediter 
  som endera har utnyttjats eller som sannolikt kommer att utnyttjas. I en databas sker således en reduktion över tiden i meningen att beviljade krediter i många fall inte utnyttjas genom att en affär inte blir av. För detaljer om Sidas  
 u-krediter 
 1996–2005. 
  
 103 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 År 2005 utgör ett undantag i den neråtgående trenden i  
 u-kredi- 
  ter när en kredit motsvarande 640 miljoner krmiljoner kr godkän- des av Sida för ett vatten och reningsprojekt i Sri Lanka. Detta projekt är en ny slags  
 u-kredit 
  som Sida har börjat utveckla, i huvudsak obunden och med ett aktivt deltagande i projektet från ett tidigt stadium. Krediten har beviljats av Sida men den har ännu inte lett till ett slutligt avtal. Den räknas följas av fler liknande kre- diter under beredning, t.ex. i Tanzania. 
  
 Figur 4.1. Svenska  
 u-krediter 
  1981 – 2005 
  
 3000 
  
 miljoner 
  
 2500 
  
 2000 
  
 1500 
  
 Exportkredit 
  
 Biståndsanslag 
  
 SEK 
  
 1000 
  
 500 
  
 0 
  
 1981 
  
 1983 
  
 1985 
  
 1987 
  
 1989 
  
 1991 
  
 1993 
  
 1995 
  
 1997 
  
 1999 
  
 2001 
  
 2003 
  
 2005 
  
 4.2.2 
  
 Skälen till  
 u-krediternas 
  nedgång 
  
 Det finns ett flertal skäl till den neråtgående trenden sedan det tidiga  
 1990-talet: 
  
 Efter Helsingforsöverenskommelsen inom OECD 1992, med de avsevärt skärpta reglerna för vad som kan anses acceptabla bundna krediter, har sådana blandade krediter internationellt 
  
 104 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 avtagit i betydelse. Den svenska trenden speglar därmed den internationella. Helsingsforsöverenskommelsen innebar i prak- tiken att det blev betydligt färre affärer på marknaden som kunde anses uppfylla överenskommelsen beträffande bundna krediter i och med att finansiellt bärkraftiga investeringar undantogs. Dock, som redovisas i nästa kapitel, har det skett en upphämtning under de senaste två åren internationellt. 
  
 Sida har över tiden skärpt sitt regelverk för bundna  
  
 u-krediter 
  genom krav på internationell konkurrensupphandling, vilket har minskat attraktiviteten av dessa finansieringsformer för svenskt näringsliv. Svenska företag har med andra ord i mins- kande utsträckning drivit potentiella projekt, vilket inneburit att efterfrågan på Sidas  
 u-krediter 
  avtagit. 
  
 De svenska  
  
 u-krediterna 
  har byggt på ett regelverk som etablerades på  
 1980-talet 
  med små modifieringar under hand. Detta kan idag betraktas som otidsenligt eftersom det intill helt nyligen krävt minst 70 procent svenskt innehåll. I ett näringsliv som har kraftigt internationaliserats under de senaste decenni- erna och där tillverkning och service utlokaliserats av de stora företagen till i princip hela världen, har svenska företag svårt att leva upp till att 70 procent av värdet på krediten är svensk leve- rans. Andra länders bundna  
 u-kreditsystem 
  har anpassats efter- hand, medan det svenska – trots propåer från Sida till UD för ändringar – har bibehållits. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
  
 Delar av svenskt näringsliv har sedan finanskriserna i utveck- lingsländerna på  
  
 1990-talet, 
  och särskilt krisen i Asien, i många avseenden minskat sitt intresse för utvecklingsländer som marknad. Detta gäller t.ex. Skanska, ett av de företag som var mycket aktivt inom  
 u-kreditsystemet, 
  som fattat ett policy- beslut att fokusera på när- och hemmamarknader. Svensk pro- jektexport har visat en neråtgående trend av en rad olika skäl. 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
  
 2 
  
 TP PT  
 En förändring till 30 procents bindning beslöts av regeringen från och med oktober 2006. 
  
 3 
  
 TP PT  
  
 Thompson, F. (2005);  
 Projektexport – tendenser och möjligheter 
 , SPE, Stockholm. 
  
 105 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 4.2.3 
  
 Regional fördelning – Asiens dominans 
  
 Asien har svarat för merparten av  
 u-krediterna 
  sett över hela den  
 25-åriga 
  perioden. Denna andel har ökat sedan 1999 så att Asien under den senaste perioden svarar för 80 procent av hela  
 u-kredit- 
  beloppet som framgår av figur 3. 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT  
 Afrika, söder om Sahara där fler- talet av Sveriges biståndsländer ligger och fattigdomsproblematiken är störst, har haft en varierande andel över  
 u-krediternas 
  kvarts- sekel långa livslängd – från en andel av nära 40 procent under senare delen av  
 1990-talet 
  till blott drygt 10 procent efter 1999. Det är också värt att notera att Nordafrika (och resten av Mellersta Östern) var en relativt stor mottagare av svenska  
 u-krediter 
  under  
 1980-talet 
  och mottog under perioden  
 1981–1993 
  en fjärdedel av det totalt beviljade beloppet, men att andelen sjönk radikalt efter 1993 till ca två procent. Under  
 1980-talet 
  var Algeriet, Egypten, Marocko och Tunisien stora mottagare av svenska  
 u-krediter, 
  län- der som sedan  
 2000-talet 
  inte figurerar i svenskt  
 u-kreditsamman- 
  hang. Latinamerika har under hela  
 25-årsperioden 
  spelat en undan- skymd roll, med i genomsnitt tre procent av de beviljade kredit- anslaget. 
  
 4 
  
 TP PT  
 Återigen spelar den stora krediten till Sri Lanka som beviljades 2005 en avgörande roll i denna fördelning och trend. 
 106 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 Figur 4.1. Fördelning på regioner av svenska  
 u-krediter 
 1981–2005 
  
 90 
  
 kreditvolymen 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 50 
  
 40 
  
 av 
  
 30 
  
 Andel 
  
 20 
  
 10 
  
 0 
  
 Asien 
  
 SS Afrika 
  
 Latinamerika 
  
 Mellersta 
  
 Östern 
  
 1981-93 
  
 1994-98 
  
 1999-2005 
  
 4.2.4 
  
 Landorienteringen 
  
 Under  
 u-krediternas 
  högperiod på  
 1980-talet 
  och tidiga 1990- talet gick huvuddelen av dessa krediter till två länder: Kina och Indien. Sedan 1999 har det dock skett en markant förskjutning i länderorienteringen. Således har Indien bortfallit genom att landet inte längre efterfrågar svenska  
 u-krediter 
  (eller svenskt bistånd över huvud efter 2003), medan Bangladesh, Sri Lanka och Vietnam, som före 1994 inte beviljats några  
 u-krediter, 
  blivit de största mottagar- länderna. Kina kvarstår som en stor mottagare, och är fortfarande helt dominerande avseende antalet krediter. Figur 4 visar de länder som erhållit  
 u-krediter 
 1999–2005. 
  
 107 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 Figur 4.2 Fördelningen av  
 u-krediter 
  på länder  
 1999–2005 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
  
 Kina 
  
 Sri Lanka 
  
 Bangaldesh 
  
 Vietnam 
  
 Senegal 
  
 Kredit 
  
 Mongoliet 
  
 ODA 
  
 Filippinerna 
  
 Ny kredit' 
  
 Etiopien 
  
 Ny ODA' 
  
 Jordanien 
  
 Dom. Rep. 
  
 Ghana 
  
 Zimbabwe 
  
 0 
  
 500 
  
 1000 
  
 1500 
  
 MSEK 
  
 Sri Lankas framträdande position under de sista åren i  
 u-kredit- 
  systemet är påfallande. Dock är det en kredit (den i figur 4 nämnda ny kredit) avseende 640 miljoner kr, som skapar den situationen. 
 Den svenska orienteringen avseende länder speglar väl den inter- nationella som närmare presenteras i kapitel 5. Asien är den region som dominerar och Kina är främsta mottagarland av bundna, sub- ventionerade exportkrediter bland  
 OECD-länderna 
  under det senaste decenniet. Det är i detta sammanhang av intresse att notera att Kina idag självt bedriver ett omfattande subventionerat export- kreditprogram. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
  
 De svenska  
 u-krediterna 
  skiljer sig i landorientering gentemot de internationella bundna, blandade krediterna, genom att Sri Lanka är en stor svensk mottagare, medan Indonesien som internationellt har blivit den näst största (under de senaste åren den största mot- tagaren) inte figurerar i de svenska  
 u-krediterna. 
  Den ringa andelen av Afrika söder om Sahara i det svenska systemet motsvarar den internationella situationen. 
  
 5 
  
 TP PT  
 I figuren har den nya  
 u-krediten 
  till Sri Lanka redovisats separat som ny kredit, respektive ny ODA (se vidare texten under figuren). 
  
 6 
  
 TP PT  
 Eftersom Kina inte är medlem i OECD rapporteras detta inte till OECD och omfattningen är inte känd. 
 108 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 4.2.5 
  
 U-krediter 
  
  till de minst utvecklade länderna 
 Under perioden  
 1981–1993 
  svarade de Minst Utvecklade Länderna, MUL, för blott två procent av de svenska  
 u-krediterna, 
  en andel som steg till sex procent under perioden  
 1994–1998. 
  Efter 1999 har denna andel stigit till ca 16 procent  
 (1999–2005). 
  Helsingfors- överenskommelsen 1992 inkluderade bland annat att bistånds- subventionen i blandade krediter för de femtio minst utvecklade länderna, MUL, enligt FNs definition skulle vara minst 50 procent. År 2002 kompletterades konsensusavtalet med att blandade kredi- ter till MUL alltid skall vara obundna. Efter 1999 har  
 u-krediter 
  förmedlats till tre av de minst utvecklade länderna, Bangladesh, Senegal och Etiopien som framgår av tabell 2. 
  
 4.2.6 
  
 U-krediter 
  
  och skuldtyngda länder 
 Av de tolv länder som erhållit svenska  
 u-krediter 
  sedan 1999 är tre  
 HIPC-länder 
  (Senegal, Etiopien och Ghana), länder som fått någon enstaka kredit under perioden. Jordanien och Zimbabwe, idag klassificerade som svårt skuldsatta av Världsbanken, har erhål- lit var sin  
 u-kredit. 
  Huvuddelen av de  
 u-krediter 
  som förmedlats sedan 1999 har dock gått till länder som inte fått skuldavskriv- ningar och som har låg eller moderat skuldbörda enligt Världs- bankens klassificering. 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
  
 7 
  
 TP PT  
 Världsbanken gör årligen en bedömning av ländernas skuldbörda baserad på bl.a. förhållandet mellan skuld- och exportintäkter. Banken skiljer mellan svår, moderat och låg skuldbörda. 
 109 
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet SOU 2006:108 
 Tabell 4.1.  
 U-krediter 
  till MUL och skuldtyngda länder  
 1999–2005 
  
 Land 
  
 Antal 
  
 kredi- 
  
 Kreditbelopp 
  
 8 
  
 9 
  
 HIPC 
  
 Inkomstnivå 
 TPF FPT 
  
 Skuldstatus 
 TPF FPT 
  
 ter 
  
 MSEK 
  
 Sri Lanka 
  
 3 
  
 830 
  
 LM 
  
 M 
  
 Kina 
  
 9 
  
 417 
  
 LM 
  
 L 
  
 Bangladesh 
  
 3 
  
 205 
  
 MUL 
  
 L 
  
 Vietnam 
  
 3 
  
 200 
  
 L 
  
 L 
  
 Senegal 
  
 1 
  
 81 
  
 MUL 
  
 L 
  
 X 
  
 Filippinerna 
  
 1 
  
 80 
  
 LM 
  
 M 
  
 Mongoliet 
  
 1 
  
 80 
  
 L 
  
 M 
  
 Etiopien 
  
 1 
  
 60 
  
 MUL 
  
 M 
  
 X 
  
 Jordanien 
  
 1 
  
 57 
  
 LM 
  
 S 
  
 Dom. Rep. 
  
 1 
  
 24 
  
 LM 
  
 L 
  
 Ghana 
  
 1 
  
 20 
  
 L 
  
 L 
  
 X 
  
 Zimbabwe 
  
 1 
  
 9 
  
 L 
  
 S 
  
 Summa 
  
 26 
  
 2,063 
  
 Källa: Data avseende  
 u-krediter, 
  se annex 1. Ländernas inkomstnivå avser DACs klassificering 2003, MUL FNs klassificering, och skuldstatus Världsbankens klassificering 2005 (avser situa- tionen 2003). 
  
 4.2.7 
  
 Sektorinriktning 
  
 Två sektorer stod fram till  
 1990-talets 
  mitt för en mycket stor andel av de svenska  
 u-krediterna, 
  nämligen energi och telekommu- nikation. Fram till att Helsingforsavtalet trädde i kraft, svarade energi och telekommunikation tillsammans för över 75 procent av den totala  
 u-kreditvolymen. 
  Efter dess, när telekom i OECD- sammanhang bedömdes vara en kommersiellt bärkraftig verksam- het, har andelen telekommunikation drastisk minskat. Endast två  
 u-krediter 
  har lämnats efter 1999, i båda fallen till MUL (Etiopen och Bangladesh). Energisektorn behöll å andra sidan en stor andel av de totala  
 u-krediterna 
  under resten av  
 1990-talet, 
  men har sjun- kit till cirka en tredjedel av hela  
 u-kreditvolymen 
  efter 1999. Energi, som i OECDs konsensusregler normalt anses vara kom- mersiellt bärkraftigt, har gällt dels landsbygdselektrifiering, dels investeringar i MUL, samt ett projekt i fjärrvärme, i samtliga fall accepterade enligt OECDs regelverk. 
  
 8 
  
 TP PT  
 Inkomstnivåer: MUL =Minst Utvecklade Länder (samtliga är låginkomstländer), L= Låginkomstländer (under 765 dollar per capita), LM =Lägre Medelinkomstländer  
 (765–3 
  035 dollar) 
  
 9 
  
 TP PT  
 Skuldbörda: L – låg, M – moderat, S= Svår. skuldbördan för HIPC avser efter skuldav- skrivningar. 
 110 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 Miljöinvesteringar, framför allt i form av vatten- och avlopps- rening, har vuxit dramatiskt i betydelse av den relativa andelen, och svarar för nära hälften av  
 u-kreditvolymen 
  efter 1999. Denna utveckling hänger nära samman med  
 OECD-överenskommelsen. 
  Vatten- och avloppsrening är en sektor som i detta avtal inte anses kommersiellt bärkraftigt, och därmed tillgängligt för bundna kre- diter. Det är framför allt i Kina och i Sri Lanka som  
 u-krediterna 
  har tillämpats. Som diskuteras närmare nedan är miljö en sektor där andra än de stora multinationella svenska företagen har kunnat medverka i  
 u-krediterna. 
  
 Hälsosektorn, som före 1994 inte var föremål för några  
 u-kredi- 
  ter, svarade under senare delen av  
 1990-talet 
  för över tio procent av  
 u-kreditvolymen, 
  framför allt tack vare ett stort hälsoprojekt i Thailand. Efter 1999 har endast en mindre kredit om 18 miljoner krmiljoner kr lämnats till Kina. Transportsektorn har aldrig varit av större betydelse i det svenska  
 u-kreditsystemet. 
  Fram till 1990- talets slut utgjorde krediter till denna sektor blott några få procent, men en viss ökning i relativa termer har skett senare år. Efter 1999 har således tre  
 u-krediter 
  lämnats: två för kollektivtrafik i form av Maynard (Bangladesh och Senegal), och ett broprojekt i Bang- ladesh. De industriella  
 u-krediterna 
  spelade en viss roll fram till Helsingforsöverenskommelsen, men några sådana har inte lämnats sedan 1999. Figur 4.3 visar sektorfördelningen av  
 u-krediterna 
  över tiden. 
 111 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 Figur 4.3. Fördelning av  
 u-krediter 
  på sektorer 1981 – 2005 
  
 60 
  
 av kreditvolymen 
  
 50 
  
 40 
  
 30 
  
 20 
  
 Andel 
  
 10 
  
 0 
  
 Energi 
  
 Telekom 
  
 ri 
  
 t 
  
 mkrediter 
  
 Indust 
  
 Transpor 
  
 Ra 
  
 1981-93 
  
 1994-98 
  
 1999-2005 
  
 Den struktur som de svenska  
 u-krediterna 
  har, och förändringar i detta avseende i sektorfördelning över tiden, hänger samman med ett antal faktorer. För det första: Den starka tonvikten på energi (specifikt elkraft) och telekommunikation avspeglar svensk indu- stris internationella nischkunnande och världsledande positioner. Det är företag som ABB, Ericsson och Skanska som svarat för en stor del av de leveranser som finansierats av  
 u-krediterna. 
  Å andra sidan, den relativt ringa roll som transportsektorn, och då särskilt vägbyggen, hamnar och flygfält, har i den svenska  
 u-kreditstati- 
  stiken säger något om att större svenska företag inte har några dominerande positioner globalt i denna sektor, särskilt inte efter att stora internationella entreprenadföretag som Skanska och NCC av policyskäl i princip lämnat utvecklingsländerna som marknad. Transport är annars den sektor som dominerar i de bundna blan- dade krediterna internationellt som närmare diskuteras i kapitel 5. 
 Helsingforsavtalet har haft stor inverkan på vilken typ av  
 u-kre- 
  diter som beviljats före respektive efter avtalet. Så har t.ex. tele- kommunikation i princip försvunnit som en sektor för  
 u-krediter. 
  På samma sätt har de  
 u-kreditfinansierade 
  investeringarna inom energisektorn ändrats från betoning på kraftverksbyggen på 1980- talet till landsbygdselektrifiering sedan Helsingforsavtalet. Också industriella investeringar (inklusive gruvdrift), som under perioden 
 112 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 1981–1993 
  uppgick till 12 procent av det totala  
 u-kreditbeloppet 
  för denna period, har upphört. Framväxten av miljö (särskilt inve- steringar i vatten och avlopp) avspeglar en ökad global efterfrågan på denna typ av investeringar under de senaste decennierna, men framförallt att vatten och avlopp faller inom ramen för vad som accepteras i OECD som kommersiellt  
 icke-lönsamt. 
  Några medel- stora svenska företag, som Mclean, har med god draghjälp av de bundna krediterna etablerat sig som världsledande inom vatten- och avloppsrening där framför allt Kina blivit en viktig marknad. 
  
 4.2.8 
  
 Levererande företag 
  
 Ett tjugotal svenska företag har medverkat i  
 u-kreditsystemet 
  sedan det etablerades. Några företag dominerar dock. ABB är helt klart det svenska företag som deltagit i  
 u-kreditsystemet 
  mest syste- matiskt. Under perioden  
 1996–2005 
  har  
 u-krediter 
  för cirka en miljard gått via ABB. Andra företag som vunnit kontrakt av större omfattning under denna period genom  
 u-kreditsystemet 
  är Volvo (transport), Skanska (hälsoprojekt). Mclean (vatten- och avlopps- rening;) och Perkins (telekom). De företag som registrerats i u- kreditsystemet som leverantörer under beviljade krediter under perioden  
 1996–2005 
  framgår av tabell 4.2 (endast med ett  
 u-kredit- 
  belopp överstigande 100 miljoner krmiljoner kr). 
 Tabell 4.2. Fördelning av  
 u-krediter 
 1996–2006 
  på levererande företag 
  
 Företagsgrupp 
  
 Antal  
 u-krediter 
  
 MSEK 
  
 Sektor 
  
 ABB 
  
 11 
  
 971 
  
 Energi 
  
 Volvo 
  
 6 
  
 445 
  
 Transport 
  
 Skanska 
  
 2 
  
 325 
  
 Hälsa 
  
 Mclean 
  
 4 
  
 231 
  
 Miljö 
  
 Ericsson 
  
 4 
  
 151 
  
 Telekom 
  
 European Partners 
  
 2 
  
 134 
  
 Energi; industri 
  
 Transelectric 
  
 2 
  
 133 
  
 Energi 
  
 Swedish Emergency and 
  
 4 
  
 107 
  
 Hälsa 
  
 Rescue 
  
 Hill 
  
 1 
  
 120 
  
 Miljö 
  
 113 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 4.3 
  
 U-krediternas 
  
  effekter 
  
 4.3.1 
  
 4.3.1 Erfarenhetsåterföringen 
  
 Sida saknar systematisk information om de utvärderingar som skett av  
 u-krediter 
  eller biståndskrediter. Access till de utvärderingar som skett under åren bygger därmed i mycket på handläggares minne och erfarenhet. Detta är i sig ett förhållande som bör rättas till, så att Sida för systematisk och lättillgänglig bok över genom- förda utvärderingar av sina kreditprojekt. 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
  
 4.3.2 
  
 Slutsatserna av sju utvärderingar 
  
 Som ett underlag för denna utredning har ett antal fristående utvärderingar av Sidas  
 u-krediter 
  som gjorts under de senaste åren konsulterats. Dessa utvärderingar är de som ställts till utredarens förfogande av Sida och är sannolikt inte en fullständig lista av dem som faktiskt har gjorts. Följande utvärderingar ingår i den genom- gången: 
 Tabell 4.3. Konsulterade utvärderingar av  
 u-kreditprojekt 
  
 Land 
  
 Sektor 
  
 Utvärdering år 
  
 Investering 
  
 Indien 
  
 Elkraft 
  
 2006 
  
 Vattenkraftverket Uri 
  
 Kina 
  
 Vatten och avlopp 
  
 2000 
  
 Nio projekt för vatten och 
  
 avloppsrening 
  
 Kina 
  
 Reningsverk 
  
 2005 
  
 Tre avloppsreningsverk 
  
 Namibia 
  
 Elkraft 
  
 2006 
  
 Högspänningsledning från Syd- 
  
 afrika 
  
 Vietnam 
  
 Elkraft 
  
 2003 
  
 Transformatorstationer för lands- 
  
 bygdselektrifiering 
  
 Nio länder 
  
 Elkraft 
  
 2002 
  
 SCADÀ Processtyrning 
  
 Fem länder 
  
 Elkraft 
  
 2002 
  
 Landsbygdselektrifiering 
  
 Särskilt en av dessa utvärderingar, den avseende de så kallade  
 SCADA-projekten, 
  har skapat stor kontrovers kring  
 u-kredit- 
  biståndet. Resultatet av dessa utvärderingar refereras till nedan. 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
  
 10 
  
 TP PT  
 Sannolikt gäller samma sak för Sidas verksamhet i stort, men detta har inte utretts av denna utredning. 
  
 11 
  
 TP PT  
 Faktamaterialet beträffande projekten är hämtade från dessa utvärderingar. 
 114 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 Vattenkraftverket Uri i Indien 
 Sveriges största  
 u-kredit 
  tills dags dato är utan jämförelse vatten- kraftverket Curtis i norra Indien. Kraftverket, på 480 MW, är beläget i den konfliktdrabbade provinsen Kashmir nära stilleståndslinjen med Pakistan. Projektet som har rötter i  
 1970-talet, 
  började plane- ras mer i detalj i början på  
 1980-talet 
  av de indiska myndigheterna. Skanska kom tidigt in i bilden och kontaktade 1983 svenska ambas- saden i Delhi för att söka utverka en bunden  
 u-kredit 
  för projektet. Efter en positiv respons från den svenska regeringen bildade Skanska tillsammans med NCC, ABB, Sweco och brittiska företag ett konsortium för projektet. 1988 genomfördes en begränsad upp- handling där tre företagsgrupper deltog. Det  
 svensk-brittiska 
  kon- sortiet vann anbudet och byggstart var 1989. Den svenska finan- sieringen av projektet uppgick till 3,4 milarder kr, genom en kom- bination av gåvobistånd genom SIDA,  
 u-kredit 
  genom BITS och kommersiell exportkredit genom SEK. Biståndsandelen av detta var 35 procent, eller cirka 1,3 milarder kr. Den svenska finansieringen svarade för 78 procent av det totala kontraktsbeloppet. Övriga finansiärer var brittiska ODA, Nordiska Investeringsbanken (NIB) och indiska staten. 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT  
 Kraftverket togs i drift 1997 och har fungerat sedan dess. Den stora jordbävningen som inträffade i området 2005 hade sitt epicentrum nära kraftverket, men detta klarade sig med mycket begränsade skador. 
 En utvärdering av Uriprojektet genomfördes 2005 av ett brittiskt konsultteam. 
 TPF 
  
 13 
  
 FPT  
 Huvudsyftet med utvärderingen var att bedöma i vilken grad projektet hade uppfyllt målsättningen, effektiviteten i användningen av det svenska biståndet samt projektets funktion och bärkraftighet. Utvärderingen konstaterade att projektet hade genomförts på ett mycket tillfredsställande sätt och på kortare tid än liknande kraftverksbyggen i andra delar av Indien trots de säkerhetsproblem som präglat området (bland annat med kidnapp- ning av en svensk anställd och dennes familj, samt dödsskjutningar av indisk personal). Utvärderingen ansåg att det  
 svensk-brittiska 
  konsortiet, under ledning av  
 Skanska-NCC, 
  hade gjort ett mycket 
  
 12 
  
 TP PT  
 Betydande lokala kostnader för projektet såsom mark, evakueringskostnader för flyttade familjer, överföringslinjer m.m., var inte en del av den formella projektkostnaden, utan togs av den indiska staten. 
  
 13 
  
 TP PT  
  
 Powers (2005):  
 Rodriguez 
  project, India. Evaluation of the Swedish support 
 , Sida. 
  
 115 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 gott arbete. Kraftverkat hade efter att det tagits i bruk väsentligen uppfyllt målsättningen i form av försörjning av kraft, men genom att perioden  
 1997–2005 
  hade varit ovanligt torr var produktionen blott 75 procent av den planerade. Kraftverket hade medverkat till att elförsörjningen i norra Indien väsentligen hade förbättrats med ökad säkerhet och tillförlitlighet i systemet. Den tekniska kompe- tensen inom National Hydroelectrical Power Corporation (NHPC), som var ansvarig för projektet och driften, hade förbätt- rats tack vare projektet genom tekniköverföring och träning. Utvärderingen ansåg även att kraftverket hade positiva miljöeffek- ter genom att kolkraft och andra miljönegativa energikällor ersattes med ren vattenkraft, men att kritik kunde riktas mot hur projektet hade hanterat effekterna av bygget på vattensystemet i Jhelum- floden – särskilt fisksituationen. Projektkostnaden hade dock i indiska termer blivit avsevärt högre än projekterat, eller nära dub- belt så hög. Detta berodde i allt väsentligt på att den indiska valutan genomgick en betydande devalvering under projektets gång. 
 Utvärderingen innehöll ingen finansiell- eller ekonomisk ex postanalys och gjorde ingen bedömning av den som genomförts vid projektets tillkomst. Utvärderingen ägnade knappast någon analys av i vilken grad Uri genom väsentligt ändrade förhållanden i form av lägre produktion, fördröjningar, kraftigt ökad investerings- kostnad (för den indiska staten), ökad sårbarhet genom konflikten, etc., hade påverkat projektets lönsamhet eller dess samhällseko- nomiska avkastning. Ej heller analyserade utvärderingen den bundna kreditens konsekvenser, t.ex. i form av högre pris (det noterades att den upphandling som skedde aldrig var ämnad som ett alternativ till det  
 svensk-brittiska 
  konsortiet, utan mer syftade till att förbättra indiska statens förhandlingsposition), eller på vilket sätt subventionselementet i krediten användes. Några expli- cita krav på denna typ av analys förekom ej heller i Sidas uppdrags- beskrivning. 
 Vatten- och avloppsrening i Kina 
 År 2000 anlitade Sida ett dansk konsultföretag för att utvärdera svenska  
 u-krediter 
  för vatten- och avloppsrening i Kina. 
 TPF 
  
 14 
  
 FPT  
 Samman- 
  
 14 
  
 TP PT  
  
 PEM Consult (2000):  
 Evaluation of water and sewage treatment plants in China financed with Swedish concenssionary credits 
 , Sida and MOF. 
  
 116 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 lagt nio krediter hade förmedlats mellan 1993 och 1996 till olika provinser och av dessa ingick åtta i utvärderingen. Sex avsåg vatten- reningsprojekt och två avloppsrening. Den totala kreditvolymen för de åtta projekten var 317 miljoner kr, och förmånsgraden 35 procent. Huvuddelen av projekten hade beslutats och hanterats av BITS innan nya Sida etablerades 1995. Utvärderingen konstaterade att i sex av de åtta projekten hade genomförandet fungerat väl, medan två visade på problem. Bortsett från dessa problem funge- rade dock anläggningarna väl och bedömdes ha hög hållbarhet genom att teknologin var väl beprövad och de kinesiska organisa- tionerna kompetenta. Dock konstaterade utvärderingen att pro- jekten byggde på avsevärt högre efterfrågan på vatten än vad som blev det faktiska utfallet i fyra av de sex vattenreningsverken. Utvärderingen ifrågasatte därmed om åtminstone några av dessa verk verkligen behövdes och var relevanta. Avseende avlopps- reningsverken fanns det en bättre överensstämmelse med efter- frågan och behov. Utvärderingen gjorde ingen egen samhälls- ekonomisk ex postkalkyl, men antog att särskilt vattenreningens samhällsekonomiska internränta var avsevärt lägre än förväntat. Någon bedömning av effekterna av att krediterna var bundna, t.ex. om och i så fall i vilken utsträckning de kinesiska myndigheterna hade betalt ett högre pris för utrustning och service än vad en internationell upphandling skulle ha givit, gjordes inte. Däremot konstaterade utvärderingen att krediterna hade varit avgörande för företagen (Mclean och Ponce) som genomfört leveranserna att etablera sig på den kinesiska marknaden. I fallet Mclean förväntades denna etablering leda till fortsatt närvaro även utan subventione- rade krediter, medan i Reed fall företaget inte hade resurser att fortsatta utanför ett bundet kreditsystem. 
 Reningsverk i Kina 
 En ny utvärdering gjordes av krediter för reningsverk i Kina 2005, denna gång med fokus på nya  
 u-kreditfinansierade 
  avloppsrenings- verk. Sida hade under 2001 beviljat  
 u-krediter 
  motsvarande cirka 180 miljoner kr för byggandet av tre reningsverk i Kina, och under 2003 ännu en  
 u-kredit 
  motsvarande 130 miljoner för ett fjärde reningsverk. Den totala projektkostnaden för de tre första renings- verken uppskattas till ca 800 miljoner kr och huvudparten av inve- 
 117 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 steringarna gjordes med lokala resurser (obligationer, mottagar- organisationernas egna medel och kommunala fonder).  
 U-kredi- 
  terna var bundna till svenska leveranser och hade ett subventions- element av ca 35 procent. De svenska leverantörerna av utrustning var för två av reningsverken Mclean och i ett fall Ponce. Val av leverantör skedde genom upphandling i Sverige där tre företag lämnade anbud. 
 De tre  
 u-krediterna 
  från 2001 utvärderades av en utomstående konsult. 
 TPF 
  
 15 
  
 FPT  
 I samtliga fall synes genomförandet ha gjorts väl och utan komplikationer, och efter konstruktionen fungerade renings- verken tillfredsställande. Utvärderingen ansåg att projekten hade inneburit ett inte obetydligt element av kapacitetsbyggande genom träningsinsatser, och att i samtliga tre projekt kvaliteten i vatten- systemen förbättrats avsevärt. Den menade, i huvudsak genom referenser till av Världsbanken studerade reningsverksprojekt, att de svenskfinansierade reningsverken i ett längre perspektiv skulle uppfylla de målsättningar som ställts upp avseende förbättrad miljö, förbättrad hälsostandard och ekonomiska förbättringar. Projektens långsiktiga bärkraft bedömdes som god eftersom Kina hade utvecklat den tekniska kompetensen att konstruera och underhålla dessa anläggningar (och dessutom i allt större grad till- verkade de mesta komponenterna). Utvärderingen kom till slut- satsen att de finansiella kalkyler som legat till grund för invester- ingar mer eller mindre gällde också ex post. Några självständiga kalkyler av projektens finansiella eller samhällsekonomiska avkast- ning gjordes inte av utvärderingen, förutom att referera till lik- nande Världsbanks- och  
 ADB-finansierade 
  projekt. 
 Utvärderingen konstaterade att de svenska  
 u-kreditfinansierade 
  reningsverken drog nytta av parallella Världsbanks- eller ADB- finansierade projekt. För det första hade reningsverken som finan- sierades av Världsbanken och ADB betydligt mer explicita villkor, t.ex. avseende sektorreform, tariffer, institutionella förhållanden, etc. än de svenska projekten som saknade sådana explicita villkor. För det andra genomförde Världsbanken och ADB vanligen mer omfattande ekonomiska, finansiella och miljömässiga analyser, som också svenskprojekten drog nytta av som referensobjekt. Som en konsekvens av detta hade de svenska  
 u-krediterna 
  enligt utred- 
  
 15 
  
 TP PT  
  
 Goppers, K. (2005)  
 Three sewage plants in China (Qinghe, Wolf) financed by Swedish concessionary credits. An  
 in-depth 
  review.  
 Sida. 
  
 118 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 ningen konkurrensfördelar gentemot de multilaterala finansinsti- tuten då de kinesiska myndigheterna kunde erhålla de svenska lånen mycket snabbare och med mindre krångel än de genom Världsbanken och ADB. Enligt utvärderingen ställde Sida lägre krav, krävde färre studier och accepterade i princip de kinesiska myndigheternas system för upphandling. (Det kan tilläggas att de svenska  
 u-krediterna, 
  med sina  
 35-procentiga 
  subventionselement, också har betydligt större förmånsgrad än Världsbankens och ADBs, som ges till Kina på marknadsvillkor.) 
 Kraftöverföring i Namibia 
 Sida initierade 2005 en oberoende utvärdering av två  
 u-krediter 
  för Namibia som beslutats 1998. I båda fallen avsåg krediterna energi- sektorn. Krediterna skulle via namibiska staten vidareutlånas till det statliga kraftbolaget Nampower för delfinansiering av ett större kraftöverföringsprojekt från Sydafrika. Projektets syfte var att öka importen av kraft till landet för att kunna tillfredsställa framtida efterfrågan, och också förbättra tillförlitligheten i kraftnätet. Pro- jektet utgjorde i detta avseende en del av en framtida integration av kraftproduktion och överföring längs den västra kusten i södra Afrika. Projektet i dess helhet finansierades tillsammans med European Investment Bank (EIB), African Development Bank (AfDB), franska regeringen samt bolaget självt. Den ena av de svenska krediterna motsvarande 210 miljoner kr avsåg leverans av så kallade Static Volt Ampere Compensators  
 ( 
  
 U  
 SVAC) 
 U  
 från ABB, en teknik som har som syfte att motverka kraftförluster i hög- spänningsledningar. Den andra krediten, motsvarande 90 miljoner kr, med en subvention finansierad av biståndet motsvarande 75 procent, avsåg en garanti för att Nampower skulle kunna utfärda långa obligationer på den lokala marknaden som ett sätt att del- finansiera projektet. Denna kredit hade även ett annat syfte, näm- ligen att utveckla Namibias lokala finansmarknad. En förutsättning för de subventionerade krediterna var att Namibia skulle använda subventionselementet för finansiering av landsbygdselektrifiering, ett vid tidpunkten kraftigt underförsörjt område. 
 Krediten för ABBs leveranser utnyttjades 1999, medan krediten för att underlätta för Nampower att utfärda obligationer aldrig kom till användning. I det senare fallet fann Nampower att mobili- 
 119 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 sering av kapital genom obligationer på den lokala marknaden inte var lönsam på grund av en kraftigt förhöjd räntenivå i landet. Utvärderingen, genomförd av en konsult 2006, fanns att kraft- överföringsprojektet i dess helhet och den svenska  
 u-krediten 
  för  
 ABB-utrustningen 
  i alla avseenden var framgångsrik. 
 TPF 
  
 16 
  
 FPT  
 Projektet hade genomförts under budget, på planerad tid och uppfyllt de målsättningar som uppställts. De svenska leveranserna, som var specialdesignade för Namibias kraftnät i samarbete ned Nampower personal, överträffade i funktion även högt ställda förväntningar och hade förbättrat driftsäkerheten i nätet med minskade över- föringsförluster. Projektet bidrog enligt utvärderaren till Namibias ekonomiska tillväxt genom att den kunde tillfredsställa den ökande efterfrågan på elkraft i landet, och också genom att Nampower kunde leverera denna el mer effektivt med färre kraftförluster. Även landsbygdselektrifieringen genomfördes väl av Nampower, dock med förseningar. Det fanns även ett element av institutions- utveckling genom det samarbete som skett mellan ABB och Nam- power med omfattande utbildning och samarbete i Sverige. 
  
 U-krediten 
  hade givits för ett projekt som inte skulle ha accep- terats under OECDs regelverk om den hade varit bunden, dels därför att den gavs med  
 25-procentig 
  snarare än  
 35-procentig 
  gåvo- element, dels och viktigare därför att projektet hade goda förut- sättningar att vara finansiellt lönsamt, och därmed sannolikt inte hade accepterats i OECDs notifieringsprocedur. Sida valde därför en obunden kredit enligt utvärderingen i vetskap om att ABB med största sannolikhet skulle vinna ordern för  
 SVAC-utrustningen 
  i kraft av sin världsledande position med den tekniken. Upphandling skedde även i internationell konkurrens, och ABBs bud ansågs vara det enda som tillfredsställde samtliga tekniska specifikationer, men var dock inte billigast. 
 Ett av de viktigaste skälen till projektets framgång enligt utred- ningen var att Nampower är ett mycket välskött, tekniskt kompe- tent och även lönsamt och finansiellt solitt företag. Det fanns för övrigt kritik i Sidas projektkommitté att biståndet subventionerade projektet trots Nampowers finansiella styrka och Namibias eko- nomi. Sida hade i en tidig propå till Nampower även föreslagit att 
  
 16 
  
 TP PT  
  
 Goppers, K (2006).  
 The Auas  
 high-voltage 
  transmission line in Namibia supported by a Swedish concessionary credit. An evaluation.  
 Sida, Stockholm. 
  
 120 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 projektet skulle finansieras till marknadspris, en propå som enligt utvärderingen ledde till en ganska skarp reaktion från Nampower, vilken tydligen fick Sida att byta åsikt Utvärderingen kom också till slutsatsen att den svenska krediten saknade additionalitet i mening att den inte var avgörande för projektet som helhet eller för finansieringen av  
 SVC-utrustningen. 
  Dels hade Nampower kapa- citet att självfinansiera en större del, dels hade African Develop- ment Bank (AfDB) redan gjort utfästelser om att finansiera också  
 SVC-utrustningen 
  innan White erbjudande om  
 u-kredit 
  gavs. Net- toeffekten för Namibias del blev en billigare finansiering än om AfDB svarat för den svenska delen. Medan utvärderingen lov- ordade projektets utförande och de medverkande parterna, fram- förde den en inte ringa kritik av finansiärerna (inklusive Sida) på grund av deras brist på samordning av projektet som sådant, av landsbygdselektrifieringsprojektet, av bristen på intresse att följa upp projektet och av att dela den begränsade uppföljning som ändå skett. 
 Transformatorstationer i Vietnam 
 En svensk  
 u-kredit 
  på 60 miljoner kr beviljades av Sida 1997 för finansiering av sex transformatorstationer i södra Vietnam. En andra kredit beviljades 2000 för ytterligare sex transformatorsta- tioner, denna gång på 80 miljoner. Syftet med krediterna var att förbättra tillgången på elkraft på landsbygden. Krediterna, som hade formen av kreditlinjer att användas för upphandling i del- projekt, lämnades till Vietnams regering för vidareförmedling till det statliga kraftbolaget Electricity of Vietnam (EVN). Båda kre- diterna innehöll 35 procents biståndssubvention. Utöver detta finansierade Sida premien för kreditgarantin som lämnades av EKN. Krediterna var bundna till svensk leverantör och ABB sva- rade för utrustningen. Företaget, som är världsledande för denna typ av utrustning var redan väletablerat i Vietnam med tillverkning i en egen fabrik i White, och med en marknadsandel av cirka en tredjedel av existerande stationer i landet. Ingen internationell upphandling tillämpades på grund av de relativt små delbeloppen, men rimligheten i ABBs anbud bedömdes av Sidaanlitad expertis. Om prisnivån i vart och ett av underprojekten inte var acceptabel skulle detta lämnas ut för internationell upphandling. Kravet på 
 121 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 svensk leverans var i den första krediten 70 procent av beloppet, som sänktes till 55 procent i den andra. Eftersom  
 u-krediterna 
  var bundna krävde de i princip notifiering i OECD. Sida hävdade att projekten var acceptabla genom valet av transformatorstationer som inte var kommersiellt (men dock samhällsekonomiskt) lön- samma på grund av deras lokalisering i fattigare områden på lands- bygden. 
 TPF 
  
 17 
  
 FPT  
 Krediternas konstruktion som kreditlinjer gjorde också att vart och ett av delprojekten underskred OECDs limit av två miljoner i särskilda dragningsrätter (SDR) för notifiering. Kredi- terna ledde inte till några invändningar i Paris. 
 Eftersom den vietnamesiska regeringen förväntades vidare- förmedla krediterna på mindre förmånliga villkor till EVN än de som regeringen erhöll betraktades subventionen som en form av budgetstöd till Vietnam. Vidareutlåningen var därför föremål för specifikt avtal med syftet från Sida att skapa mer marknadsliknande villkor för EVN, dvs. stimulera eltaxor som bättre avspeglar EVNs produktions- och distributionskostnader. Dock kunde Sverige inte göra några större anspråk på reformer eller konditionalitet inom energisektorn, ett område som Världsbanken drev med mångfalt större resurser men med blandade resultat. 
 År 2003 genomförde en utomstående konsult en utvärdering av  
 u-kreditprojekten 
  för Sidas räkning. 
 TPF 
  
 18 
  
 FPT  
 Enligt utvärderingen hade projekten genomförts tillfredsställande och enligt plan, dock med viss försening. Projekten byggde på välkänd teknik och EVN var en välfungerande organisation som genomfört ett större antal inve- steringar av liknande natur i landets elnät, vilket bidrog till en i princip problemfri implementering. Av de stationer som hade byggts och utrustats fungerade dock flertalet långt under kapacitet när utvärdering genomfördes. Skälen till detta var enligt studien endera beroende på tillgången av el från huvudnätet eller brist på efterfrågan av el. Trots detta ansåg utvärderingen, med referens till ett Världsbanksprojekt, att projektets samhällsekonomiska lön- samhet sannolikt var hög, samt att projekten uppfyllt de socioeko- 
  
 17 
  
 TP PT  
 Stationer som är kopplade till landets kraftnätverk betraktas normalt som finansiellt lönsamma, och accepteras därför inte av OECDs konsensusregler för bundna biståndskrediter. Men enligt Sidas formella förklaring till OECD kan stationer i isolerade områden med litet befolkningsunderlag under vissa omständigheter betraktas som icke finansiellt bärkraftiga och därmed accepteras enligt reglerna 
 . 
  
 18 
  
 TP PT  
  
 Goppers, K (2003).:  
 Swedish concessionary credits for transformer  
 sub-stations 
  in Southern Vietnam: An  
 in-depth 
  review 
 , Sida, Stockholm. 
  
 122 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 nomiska målsättningar som gällt för dem. Huruvida krediterna var avgörande för ABB att vinna orderna, eller deras effekt på ABBs exportkompetens, diskuterades inte i utvärderingen. Däremot menade utvärderingen att något överpris sannolikt inte förekommit eftersom EVN hade god kunskap om den internationella mark- naden för dessa produkter. 
  
 SCADA-utvärderingen 
  
 En utvärdering genomfördes i början av  
 2000-talet 
  för Sidas räk- ning av svenskt bistånd till nio länder för så kallade SCADA- system (Supervisory Control and Data Acquisition). Dessa system har som syfte att förbättra effektiviteten i elkraftssystem genom reduktion av kraftbortfall, ökad säkerhet i nätet samt minskat behov av personal genom datorbaserad automatisering. Det är en välprövad teknik och tillämpas i princip av alla kraftbolag i den industrialiserade världen sedan  
 1970-talet 
  och även i många utveck- lingsländer. 
 TPF 
  
 19 
  
 FPT  
 Det svenska stödet som utvärderades, motsvarade cirka 83 miljoner dollar och hade förmedlats till projekt i Botswana, Ecuador, Jordanien, Kenya, Pakistan, Vietnam, Zambia och Zim- babwe under perioden  
 1985–1999. 
  I sju av fallen bestod finansie- ringen av bundna  
 u-krediter, 
  i fallen Vietnam och Zambia av gåvo- bistånd.  
 SCADA-utrustningen 
  levererades i samtliga länder av ABB, ett världsledande företag inom denna teknik, och viss kom- pletterande programvara av svenska konsulter som Swedpower, Sweco och IVO. De slutliga mottagarna av krediterna och bistån- det var de nio ländernas nationella eller regionala kraftbolag. Sub- ventionen i de svenska  
 u-krediterna 
  var i genomsnitt 35 procent och biståndsdelen av  
 u-krediterna 
  uppgick till cirka 23 miljoner dollar. Den totala projektkostnaden i de nio länderna var 150 mil- joner dollar, finansierad av, förutom Sverige, länderna själva samt andra givare. 
 Denna utvärdering, som gjordes av en grupp konsulter från norska Norplan och Swedish Development Advisers under ledning av Manning (en före detta Världsbanksekonom och en 
  
 19 
  
 TP PT  
  
 Königsson, L. et al. (2002):  
 Aid finance for nine Swedish  
 Hi-Tech 
  projects. An evaluation of aims and outcomes of SCADA projects in nine countries 
 ., Swedish Development Advisers, Göteborg. Faktamaterial, liksom slutsatser är i sammanfattningen ovan hämtade från denna rapport. 
  
 123 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 flitligt anlitad konsult av Sida), skulle skapa stor kontrovers. Utvärderingen konstaterade inledningsvis att projekten i samtliga fall hade implementerats mycket effektivt och att systemen funge- rade väl, i några av fallen under mer än ett decenniums drift. Dess- utom hade projekten inneburit inte oväsentlig kunskapstransfere- ring och utbildning. Utvärderingen menade dock att den finansiella avkastningen av  
 SCADA-investeringarna 
  var negativ och den sam- hällsekonomiska lönsamheten låg eller negativ. Skälet till att den väletablerade  
 SCADA-tekniken 
  gav så magert resultat var, enligt utvärderingen, att  
 SCADA-systemen 
  är skapat för industriella höglöneländer där de stora vinsterna av systemen framförallt är ar- betskraftbesparing. Dessutom är kostnaderna för avbrott höga (t.ex. beroende på mycket stort beroende inom industrin för till- förlitliga leveranser). I  
 u-länder 
  gäller inte dessa förhållanden med innebörd att vinsterna av SCADA är avsevärt mindre, medan inve- steringskostnaderna är lika eller till och med högre. Utvärderingen menade dessutom att det fanns alternativ teknik till SCADA som skulle ha löst mottagarländernas problem betydligt mer kostnads- effektivt, lösningar som inte studerats, eftersom projekten i mycket drivits av leverantörerna och deras konsulter i syfte att sälja syste- men. 
 Utvärderingen hävdade att som exportfrämjande instrument hade  
 u-krediterna 
  haft blandad framgång. Å ena sidan ansåg man att ABB i inget fall skulle ha vunnit exportordern utan de bundna krediterna, å andra sidan att ABB och dess konsulter hade förlorat sina positioner i många av de nio länderna till förmån för andra leverantörer. Detta berodde på att de  
 u-kreditfinansierade 
  syste- men hade upplevts som dyra av köparna, ofta med bristande intresse från ABB att förmedla effektivt support efter leverans, vil- ket i sin tur kunde vara kopplat till att dessa länder var marginella marknader för ABB. Utvärderingen ansåg att de bundna bistånds- krediterna hade medverkat till att skapa en marknadssegmentering (genom bristande konkurrens) som gjorde att prisnivån för  
 SCADA-systemen 
  var avsevärt högre för utvecklingsländerna än motsvarande system i t.ex. de nordiska länderna, men också att de förra försetts med mer komplexa (och dyrare) system än de hade behov av. Utvärderingen hävdade att merkostnaden för motta- garländerna i vissa fall kunde beräknas 30 procent eller mer av inve- steringen. 
 124 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 Utvärderarna var mycket kritiska mot de svenska bistånds- organen för bristen på finansiell och samhällsekonomisk analys av flertalet projekt, för bristen på analys av om alternativa och bättre lösningar fanns tillgängliga, och i princip för att förmedla ett bi- stånd som huvudsakligen gagnade svenska företag. 
 Utvärderingen av  
 SCADA-krediterna 
  ledde till avsevärda reak- tioner från både Sida och företagen. ABB hävdade i ett brev till Sida att utvärderingen dragit ett antal felaktiga slutsatser och tillämpat en förenklad metod i sin ekonomiska analys, inte minst bortsett från det faktum att  
 SCADA-system 
  är ett centralt element för att underlätta marknadsreformer inom energisektorn och därmed pri- vatisering. 
 TPF 
  
 20 
  
 FPT  
 ABB hävdade också att  
 u-krediterna 
  definitivt med- verkat till att ABB fått en världsledande position genom dessa systemleveranser, bland annat manifesterat i order under Världs- banks- och  
 ADB-finansiering. 
  Sweco International och Swedpower hade liknande synpunkter och påpekade att  
 SCADA-system 
  också är avgörande för elmarknadens internationalisering som bland annat pågår i Afrika, och att Sverige har en unik resurs i att leverera sitt  
 IT-kunnande, 
  som utvecklingsländerna specifikt efterfrågat.  
 IT-företagen 
  menade också att de hade vunnit ett antal order i internationell konkurrens, tack vare erfarenheterna av de tidigare projekten. 
 TPF 
  
 21 
  
 FPT 
  
 Sida hade också begärt ett utlåtande från Gray, pro- fessor vid KTH i industriella informations- och styrsystem. I ett brev till Sida var han extremt kritisk till utvärderingen och menade att utvärderarna visat en häpnadsväckande okunnighet inom en rad fundamentala områden, och att dess slutsatser var en inkom- petensförklaring av en hel bransch i hela världen. 
 TPF 
  
 22 
  
 FPT 
  
 Sidas formella management respons till utvärderingen kom ett och ett halvt år efter att utvärderingen presenterats. Sida noterade att de utvärderade  
 SCADA-projekten 
  hanterats av organisationer som inte längre existerade (BITS och SIDA) och att de förhållanden som utvärderingen kritiserat, framför allt brist på konkurrens i det bundna  
 u-kreditsystemet 
  och brist på ekonomisk analys, etc., inte gäller under Sidas nuvarande procedurer. 
 TPF 
  
 23 
  
 FPT  
 Sida noterade därvid att upphandling numera sker i internationell konkurrens och de 
  
 20 
  
 TP PT  
 Brev från ABB till Sida den 23.8. 2002. 
  
 21 
  
 TP PT  
 Gemensamt brev från Swedpower och Sweco till Sida den 19.8.2002.  
 22 
  
 TP PT  
 Brev från Gray till Sida den 25.1.2002. 
  
 23 
  
 TP PT  
 Sida: Management response 10.6.2003. 
 125 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 bundna  
 u-krediterna 
  bara kommer ifråga efter vunnen order. Sida ifrågasatte också utvärderingens slutsatser avseende finansiell och samhällsekonomisk kalkyl, och menade i likhet med företagen att väsentliga men svårkvantifierbara vinster av systemen för sektor- reform, privatisering och internationalisering måste beaktas. Beträffande systemens påstådda negativa finansiella avkastning i utvärderingen, hävdade Sida att detta stred mot internationell er- farenhet, inte minst OECDs, som i konsensussammanhang anser  
 SCADA-system 
  som kommersiellt bärkraftiga, och med andra ord inte är tillåtna för bundet bistånd efter 1992. Sida avsåg i sitt mana- gementsvar att också framledes finansiera  
 SCADA-system. 
  Sida ansåg vidare att organisationens nuvarande regelsystem och proce- durer i princip hanterade de problem som utvärderingen lyfte fram, och att utvärderingen därför inte krävde vidare aktion från Sidas håll. Utvärderingen ledde dock till, med en tjänstemans ord, att Sida blev mycket återhållsamt med att finansiera fortsatta SCADA projekt. 
 Landsbygdselektrifiering i fem länder 
 År 2000 initierade Sida en tematisk utvärdering av landsbygds- elektrifieringsprojekt som genomförts sedan tidigt  
 1980-tal 
  fram till 1995, i huvudsak genom  
 u-krediter. 
  Fem länder var föremål för studien (Angola, Botswana, Ghana, Lesotho och Malaysia) och det totala beloppet för  
 u-krediterna 
  var i storleksordningen 600 miljo- ner kr, med krediter som varierade i storlek från cirka 30 miljoner i Malaysia till 175 miljoner i Lesotho. Utvärderingens syfte var, enligt Sidas uppdragsbeskrivning, att bidra till kunskapen om hur landsbygdselektrifiering bidrar till ekonomisk tillväxt och fattig- domsminskning. 
 TPF 
  
 24 
  
 FPT  
 Studien, som byggde på fältarbete i tre av län- derna (Botswana, Ghana och Lesotho), konstaterade att det var svårt att se direkta kopplingar av elektrifiering till ekonomisk till- växt, men att el på landsbygden hade betydande effekter på offent- lig service (hälsovård och skola) och på människors levnads- standard, inte minst ökad säkerhet. Detta gällde även de fattigaste 
  
 24 
  
 TP PT  
 Fakta och slutsatser från denna utvärdering är hämtade från Orgut (2002): 
 Thematic evaluation of rural electrification projects,  
 Angola kunde inte utvärderas på grund av det pågående kriget i landet och uteslöts därför redan i ToR från studien. 
  
 126 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 grupperna som inte hade direkt anslutning till kraftnätet. Studien bekräftade därmed den gängse uppfattningen, som bland annat framkommit i ett antal Världsbanksstudier, att elektrifiering på landsbygden har klart positiv påverkan på människors levnads- villkor och ofta har hög prioritet i vad fattiga människor önskar. Det är värt att notera att denna studie, som var Sidas första mer omfattande av projekt för landsbygdselektrifiering, inte gjorde några analyser av krediterna som biståndsform, hur subventions- elementet användes eller de finansiella och ekonomiska dimensio- nerna av projekten, vilket heller inte förväntades av ToR. 
  
 4.3.3 
  
 Några slutsatser kring  
  
 u-krediterna 
  
 Effektiviteten i genomförande och hållbarhet 
 Genomgående för de utvärderade  
 u-kreditfinansierade 
  projekten är att de tekniskt varit framgångsrika eller mycket framgångsrika. Genomförandet har skötts väl både av de svenska företag som leve- rerat och av köparna i mottagarländerna, i vissa fall under synner- ligen svåra förhållanden som i kraftverksbygget i Uri, Indien. Även den kritiska utvärderingen av  
 SCADA-projekten 
  delar den åsikten. Projekten har i många fall inneburit betydande tekniköverföring och kompetensutveckling i partnerorganisationerna, dvs. vad som i Sverige skulle kallas statliga, regionala eller kommunala affärs- drivande verk. Projekten fungerar också väl efter att invester- ingarna avslutats. De har således hög hållbarhet. Dessa slutsatser stämmer väl överens med de som Sidas kreditutredning kom fram till 1995 efter att ha tittat på utvärderingar som gjordes under  
 BITS-tiden. 
 U-kreditprojekten 
  skiljer sig därvid från den gängse bilden av vanliga biståndsprojekt med dess frekventa motgångar och komplikationer och inte minst problem med bärkraft efter att biståndet avslutats. Ett flertal faktorer kan identifieras som för- klaring till detta: 
  
 Investeringsprojekt som bygger på krediter utsätts vanligen för en noggrannare prövning, och har kanske har högre prioritet i mottagarländerna, än projekt som baseras på rena gåvor. Detta kallade Sidas kreditutredning 1995 för disciplinmotivet. 
  
 127 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 Kreditprojekten gäller vanligen organisationer i mottagar- länderna som är kompetenta affärsdrivande verk såsom kraft- bolag, telebolag, vatten- och avloppsverk etc. Detta bidrar till projektens goda genomförande och hållbarhet. Projekten inne- bär vanligen betydande (projektfinansierad) utbildning som bidrar till den institutionella kapaciteten. 
  
 U-krediterna 
  
  tenderar att gå till länder som bedriver en fram- gångsrik ekonomisk politik, som Kina och Vietnam, och det finns därmed större sannolikhet att projekt skall fungera väl än om projekt bedrevs i svårare miljöer. Det ligger i det reaktiva, kontraktsfinansierade  
 u-krediternas 
  natur att de tenderar att komma fram i relativa sett dynamiska ekonomier där det finns intresse från både köpare och leverantör att göra affärer. 
  
 Projekt som resulterar i (bundna)  
  
 u-krediter 
  har starka cham- pions i svenska företag som vanligen medverkar i ett tidigt stadium i projektplaneringen, och som är angelägna om att projekten kommer tillstånd. Dessa företag är vanligen multi- nationella och världsledande inom de tekniker som tillämpas, och har en otvetydig kompetens som projektexportörer. Före- tagens rykte och framtida affärer på dessa marknader (och i viss mån andra marknader) bygger på att projekten fungerar väl i implementering och även i drift. Det finns ett intresse hos dessa företag att de levererade produkterna fungerar även efter att leveransen avslutats, vilket stärker projektens hållbarhet.  
 (SCADA-utvärderingen 
  hade dock en delvis annan syn på detta och menade att de levererande företagen i viss grad missköta sig genom att marknaderna var så marginella). 
 Kapacitetsbyggande 
 Flertalet av utvärderingarna framhåller att de kreditfinansierade projekten har inneburit betydande institutionsuppbyggnad genom de utbildningsinsatser som varit förknippade med investeringarna. Dessa har skett både på plats och då personal från den organisation som är slutmottagare av krediten varit på utbildning i Sverige. Ett skäl till framgångsrik kapacitetsbyggnad sammanhänger med vad som sagts ovan:  
 u-krediterna 
  bygger på en direkt relation mellan en professionell beställare och en professionell mottagare. Denna i 
 128 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 grunden kommersiella relation kan sannolikt vara överlägsen den som skapas genom tekniskt bistånd. 
 Leder bundna krediter till högre pris? 
 En vanlig internationell kritik av de bundna krediterna är att sub- ventionen äts upp av ett högre pris på den vara eller tjänst som finansieras. Föreställningen är att bundenheten gör att konkurren- sen blir mindre, företaget kan lägga prisnivån högre och bistånds- subventionen i sin helhet eller i delar blir ett slags corporate wel- fare. Det finns en relativt omfattande forskning kring detta genomförd av Världsbanken, FN, OECD och fristående forskare som funnit att överpriserna i bundet bistånd, och särskilt export- krediter är i storleksordningen 20 40 procent. 
 TPF 
  
 25 
  
 FPT 
  
 Graden av konkurrens i de utvärderade svenska  
 u-krediterna 
  har varierat. I vissa fall har ingen konkurrensupphandling genomförts, utan Sida (eller dess konsulter) har genomfört en rimlighets- bedömning av prissättningen som i fallet med transformator- stationer i Vietnam. I andra fall har en svensk upphandling genomförts, som avloppsprojekten i Kina. Genom att Sverige är ett litet land och det sällan finns många leverantörer av samma vara eller tjänst (och svenska företag har likartad kostnadsstruktur) har sådana upphandlingar en begränsad förmåga att pressa priserna. Utvärderingarnas slutsatser avseende potentiella överpriser varierar. Några av dem menar att beställaren har stor erfarenhet av den internationella marknaden för varan (t.ex. transformatorer i Viet- nam) och att några överpriser därmed svårligen skapas. I andra fall, återigen med referens till  
 SCADA-projekten, 
  menar utvärderingen att överpriser i storleksordningen 30 procent uppstod med referens till prisnivån i liknande anläggningar i Norden. Slutsatsen i den utvärderingen var att biståndet i allt väsentligt hamnade hos de svenska företagen. Detta kritiserades starkt av företagen i sina svar, med hänvisning till att  
 SCADA-systemen 
  alltid är skräddarsydda och några  
 off-the-shelf-priser 
  inte existerar. Överhuvud har inte de utvärderingar som analyserats i denna utredning ägnat någon större uppmärksamhet åt vilka effekter bundenhet till svenska leveranser har haft på teknikval och priser. 
  
 25 
  
 TP PT  
 Se t.ex. UNDP  
 Human development report  
 2005, Morrisey  White (1996) 
 Evaluating the concessionality of tied aid 
 , Stokes. 
  
 129 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 Det är sannolikt att erfarenheten av de svenska  
 u-krediterna 
  historiskt inte skiljer sig markant från de övergripande slutsatserna om bundet bistånd; att de tenderar att skapa högre priser än vad en genuin internationell upphandling skulle innebära. Ett argument från det svenska näringslivets sida är att dessa potentiella överpriser måste ställas i relation till mervärden som svenska företag levererar i form av hög kvalitet, långsiktiga relationer, god affärskultur, etik, miljöansvar etc. och som inte alltid ger utslag vid bedömning av anbud i internationell upphandling. Det brukar också hävdas att internationella anbudsförfaranden i utvecklingsländer, även under medverkan av organisationer som Världsbanken, kan ha betydande inslag av korruption. Dessa faktorer nämns ofta av näringslivet som skäl till varför svenska företag är så dåligt representerade av de multilaterala finansorganisationerna vid  
 ICB-kontrakt 
  (Inter- national competitive bidding); man finner det ofta inte värt mödan att konkurrera. 
 Dock har Sida i allt större utsträckning tillämpat internationell konkurrensupphandling vid  
 u-krediterna, 
  vilket betyder att löfte om biståndssubventionerad exportkredit endast kan utgå efter att ett svenskt företag vunnit en order. Detta eliminerar överpriser, men å andra sidan minskar detta dels företagens intresse av att medverka i anbudsprocesser, dels skapar det en administrativt krånglig situation för Sida eftersom Sverige inte i förhållande till mottagarlandet kan utlova garanterad finansiering av ett projekt annat än om svenskt företag vinner anbudet. 
 Har  
 u-krediterna 
  bidragit till svenska exportframgångar? 
 1995 års kreditutredning som genomfördes av Sida hävdade att de svenska  
 u-krediterna 
  på  
 1980-talet 
  och tidiga  
 1990-talet 
  haft stor betydelse för att vissa svenska företag etablerat sig på betydande exportmarknader, och därmed banat väg för fortsatta kommersiella transaktioner utan involvering av biståndet. Ericsson i Kina och ABB i Indien utgjorde exempel.  
 U-krediterna 
  hade därmed från ett näringslivsperspektiv spelat den katalytiska roll som var den egent- liga grunden för dess tillkomst. 
 De utvärderingar som gjorts på senare tid har i flertalet fall inte belyst frågan om i vilken grad  
 u-krediterna 
  har spelat en roll som ett svenskt näringspolitiskt instrument. Detta sammanhänger 
 130 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 väsentligen med att  
 u-krediternas 
  ursprungliga syfte har tonats ned i retoriken, och bundenheten tagits för given och snarare blivit föremål för en analys i sig. Den första utvärderingen av vatten- och avloppsrening i Kina konstaterade dock att  
 u-krediterna 
  hade varit avgörande för att de svenska företagen, Mclean och Ponce, hade vunnit kontrakt i Kina. Både företagen är medelstora, och ansåg sig inte av egen kraft ha kunnat etablera sig på den kinesiska mark- naden. I Orr fall ledde  
 u-krediterna 
  till en fast etablering där företaget har kraft att agera utanför de bundna krediterna, medan Ponce anser sig för liten för detta, och därmed är beroende av bundna krediter. 
 TPF 
  
 26 
  
 FPT  
  
 SCADA-utvärderingen 
  gjorde en klar ansats att belysa det exportbefrämjande motivet, och hävdade att det snarare fanns en omvänd effekt, dvs. det bundna biståndet hade gjort att ABB spolierat marknader genom att ta ut vad kunderna upplevde som överpriser. Också denna slutsats kritiserade ABB i sitt svar på utvärderingen. Konsultföretagen som deltagit i  
 SCADA-projekten 
  hävdade å sin sida att de bundna krediterna varit avgörande för att de skulle kunna etablera sig på världsmarknaden. 
 En slutsats måste dock bli att i ett långt perspektiv har åtmin- stone vissa bundna  
 u-krediter 
  varit klart instrumentella att etablera både stora och medelstora företag på viktiga emerging markets. Dessa etableringar har sannolikt bidragit till betydande exportorder för svenska företag i fortsättningen utan hjälp av några  
 u-krediter. 
  
 Samhällsekonomisk avkastning 
 Genomgången av ett antal gjorda utvärderingar av  
 u-kreditfinansi- 
  erade projekt visar att ekonomisk samhällsekonomisk analys endera inte görs ex post, eller att utvärderaren relativt lättvindigt bedömer projektet jämfört med ex ante, med en vanlig slutsats att den sam- hällsekonomiska avkastningen är likartad ex post som ex ante. Flera av utvärderingarna noterar dock att den faktiska efterfrågan på den tjänst som investeringen producerar (elkraft, rent vatten, etc.), är mindre än planerad och att i åtminstone något fall betydande kost- nadsökningar i lokal valuta skett utan att utvärderarna omsatt detta i en ny kalkyl. Faktorer av det slaget påverkar givetvis båda kal- kylerna negativt. Den enda av alla utvärderingar som sökt göra en 
  
 26 
  
 TP PT  
 I Orr fall har  
 u-krediterna 
  öppnat upp affärer i Kina för i storleksordningen 2 000 miljoner, och företaget har idag eget kontor där 
 . 
  
 131 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 mer systematisk samhällsekonomisk kalkyl och jämföra ex post med ex ante är  
 SCADA-utvärderingen. 
  Den konstaterade att 1: ex ante- analyser inte hade gjorts eller innehöll grava felaktigheter (typ räk- nefel) som BITS eller SIDA inte noterat, samt 2: ex postanalysen pekade på låg eller negativ samhällsekonomisk avkastning, slutsat- ser starkt ifrågasatta av både företag och Sida som tidigare nämnts. 
  
 U-krediterna 
  finansierar vanligtvis betydande offentliga inve- steringar där finansiella och samhällsekonomiska analyser tillhör den gängse metodiken att bedöma investeringarnas berättigande. Sidas generellt svaga analys ex post i detta avseende är allvarligt eftersom det är svårt att avgöra om dessa investeringar faktiskt har haft samhällsekonomisk nytta. 
  
 4.4 
  
 Ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning 
  
 4.4.1 
  
 Sambandet projektinvestering och ekonomisk tillväxt 
  
 Bedömningen av konkreta investeringsprojekts effekter på ekono- misk tillväxt är komplex eftersom ekonomisk tillväxt är ett aggre- gat och resultat av en rad samverkande faktorer på makronivå, medan ett även mycket stort investeringsprojekt i infrastruktur i sig knappast kan ge utslag i tillväxt annat än möjligtvis i en mycket liten ekonomi. Några påvisbara kausalsamband kan därmed inte förväntas. Antaganden kan dock göras, t.ex. att ökad produktion och konsumtion av elkraft, bättre tillförlitlighet i kraftleveranser, billigare el etc., skapar bättre förutsättningar för ekonomiska akti- viteter och därmed i slutändan tillväxt. Det vore därmed möjligt att argumentera att tillkomsten av Urikraftverket i Indien med stor sannolikhet har bidragit till Indiens ekonomiska tillväxt, men i relation till den indiska ekonomins storlek är detta bidrag så för- svinnande litet att det är omätbart. Dock skulle möjligen regionala effekter kunna vara av en storlek att de är mer än försumbara. Samma argument gäller i princip för alla de svenska  
 u-krediterna. 
  Givet att de studerade projekten visar hög hållbarhet och funktion, är konventionella infrastrukturinvesteringar (som energi) och genomförda i flertalet fall i dynamiska ekonomier där investering- arna är integrerade i rimligt välfungerande sektorer, så kan slut- satsen göras att dessa projekt sannolikt har bidragit till ekonomisk tillväxt, men att dessa bidrag är så små att de är omätbara. Skillna- 
 132 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 der i dessa bidrag kan dock förväntas beroende på typen av inve- steringar. Det är således sannolikt att ökad tillgång till elkraft genom produktion eller transmission har bättre utslag i ekonomisk tillväxt än t.ex. avloppsrening (som har andra välfärdsvärden). 
 I den grad dessa investeringar har bidragit till systemföränd- ringar i de sektorer som avses, t.ex. högre kompetens hos energi- leverantörer, uppgradering av teknik som influerar hela sektorn, reformprocesser eller liknande, så skulle sannolikt en större effekt på tillväxt kunna förväntas. Utredningen konstaterar att  
 u-kredi- 
  terna synes ha bidragit till en inte oväsentlig organisatorisk utveck- ling genom utbildning och samarbete mellan leverantör och bestäl- lare, men att Sida har haft en i allt väsentligt låg profil att söka skapa systemförändringar genom reformer, och därvid sannolikt haft en free ride i skuggan av de ofta betydligt större, men också mer ambitiösa investeringarna genomförda av Världsbanken eller ADB. Möjligen finns en viss risk att Sidas kontraktsfinansierade u- krediter kan underminera detta reformarbete genom att ställa lägre krav i projektarbetet, och samtidigt erbjuda bättre finansierings- villkor. 
  
 4.4.2 
  
 Sambandet med fattigdomsminskning 
  
 Ett infrastrukturellt projekts påverkan på fattigdomen kan teore- tiskt ske på olika sätt. Genom bidrag till ekonomisk tillväxt sker indirekt en reduktion av fattigdomen genom trickle  
 down-effek- 
  ter. Detta är bakgrunden till Sida och andra biståndsorganisa- tioners tes att ekonomisk utveckling är en nödvändig förutsätt- ning för fattigdomsminskning (om än inte tillräcklig). Detta indirekta samband avseende projekt kan mer konkret uppträda regionalt. Elektrifiering i ett landsbygdsområde kan mycket väl ge utslag i mätbar ekonomisk tillväxt i regionen som i sin tur minskar fattigdomen regionalt. Fattigdomsreduktion kan också ske mer direkt; rening av avlopps- och dricksvatten i en stad i Kina innebär med stor sannolikhet att hälsosituationen förbättras lokalt, med minskad sjuklighet och minskad barnadödlighet som följd. 
 TPF 
  
 27 
  
 FPT  
 Miljö- 
  
 27 
  
 TP PT  
 Fördelningsaspekter som att priserna på fast egendom  
 kan 
  
 U U  
 påverkas genom tillgång till rent vatten och avlopp, på ett sätt så att fattiga  
 kan 
  
 U U  
 tvingas bort från slumbostadsområden och därmed få sämre försörjningsmöjligheter och därmed kanske 
 U  
 förvärrad 
 U  
 fattigdom är komplicerade och diskuteras inte här. Det är ett 
 133 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 förbättringar av det slaget var avgörande för att minska barna- dödligheten och att förbättra det allmänna hälsotillståndet när Wilson industrialiserades och gäller med all sannolikhet också utveck- lingsländerna. Sidas utvärdering av landsbygdselektrifiering note- rade välfärdsvinster för de fattiga i form av ökad säkerhet, även för dem som inte direkt hade tillgång till el. Slutsatsen är att de i huvudsak välfungerande infrastrukturella projekten som  
 u-kredi- 
  terna finansierat sannolikt både har bidragit till ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning, men att dessa bidrag på nationell nivå är försumbara, men lokalt kan vara mer påtagliga. 
 Det finns generellt en omfattande forskning som visar att infra- strukturinvesteringar tenderar att ha mycket hög samhällsekono- misk avkastning särskilt i låginkomstländer. Dessa studier har indi- kerat ekonomisk avkastning i storleksordningen  
 30–40 
  procent för telekommunikation, över 40 procent för energi, och upp till 80 procent för vägar. 
 TPF 
  
 28 
  
 FPT  
 En förutsättning är dock givetvis att dessa investeringar är välfungerande och hållbara. 
 En slutsats av det ovanstående är att Sidas  
 u-krediter 
  generellt kan antas ha givet positiva bidrag till ekonomisk tillväxt, välfärds- vinster och fattigdomsminskning, framför allt genom att projekten överlag har fungerat mycket väl, varit hållbara och bidragit till kun- skapsöverföring till mottagarorganisationerna. 
  
 4.5 
  
 Biståndskrediter 
  
 4.5.1 
  
 Biståndskrediternas omfattning  
  
 1993–2005 
  
 Som nämnts tidigare återinfördes biståndskrediter 1993 i syfte att skapa alternativa finansieringsformer för infrastruktur för låg- inkomstländer med liten eller medelstor skuldbörda. Under den trettonårsperiod som biståndskrediterna varit ett instrument inom svenskt bistånd har 20 sådana krediter beviljats med ett totalt biståndsanslag om drygt 0,6 milarder kr. 
 TPF 
  
 29 
  
 FPT  
 Detta är också det totala kreditbeloppet eftersom biståndskrediterna tas över bistånds- budgeten medan återbetalningar räknas som negativt bistånd och 
 generellt problem i all form av ekonomisk utveckling att det ofta finns förlorare i åtminstone det korta perspektivet, och att dessa vanligen tillhör de fattiga. 
  
 28 
  
 TP PT  
 Estache (2004) 
  
 29 
  
 TP PT  
 För en sammanställning av Sidas biståndskrediter, se annex 1. 
 134 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 tillförs statskassan. Biståndskrediterna är således en mycket begränsad verksamhet i en organisation som under senare år har en årlig omsättning av över tio milarder kr. Omfattningen av kredi- terna sedan 1993 framgår av figur 4.4. 
 Figur 4.4. Biståndskrediter 1993 2005 
  
 Krediter SEK 
  
 300 
  
 250 
  
 MSEK 
  
 200 
  
 150 
  
 Krediter SEK 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 1993 
  
 1 
  
 4 
  
 1 
  
 95 
  
 6 
  
 1 
  
 7 
  
 1998 
  
 9 
  
 2 
  
 00 
  
 2001 
  
 2 
  
 2 
  
 03 
  
 2004 
  
 2 
  
 5 
  
 9 
  
 19 
  
 9 
  
 19 
  
 20 
  
 0 
  
 9 
  
 9 
  
 0 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Som framgår av figuren förekom inga biståndskrediter under de första tre åren, och blott under ett år under  
 2000-talet 
  (2002) i någon omfattning, medan inga biståndskrediter beviljats under de senaste tre åren. 
  
 4.5.2 
  
 Inriktningen på länder 
  
 Nio länder eller regioner har blivit föremål för biståndskrediter sedan 1993. De palestinska områdena Västbanken och Gaza är de enskilt största mottagarna som framgår av tabell 4.4. 
 135 
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet SOU 2006:108 
 Tabell 4.4. Biståndskreter fördelade på länder 
  
 Mottagarland/region 
  
 Antal krediter 
  
 MSEK 
  
 Skuldbörda 
  
 Inkomstnivå 
  
 Palestinska 
  
 områ- 
  
 3 
  
 185 
  
 .. 
  
 LM 
  
 den 
  
 Bangladesh 
  
 6 
  
 137 
  
 L 
  
 L 
  
 Laos 
  
 1 
  
 100 
  
 S 
  
 L 
  
 Sri Lanka 
  
 2 
  
 60 
  
 M 
  
 LM 
  
 Vietnam 
  
 2 
  
 55 
  
 L 
  
 L 
  
 Bosnien- 
  
 Herzego- 
  
 2 
  
 39 
  
 L 
  
 LM 
  
 vina 
  
 Filippinerna 
  
 2 
  
 18 
  
 M 
  
 LM 
  
 Eritrea 
  
 1 
  
 18 
  
 S 
  
 L 
  
 Namibia 
  
 1 
  
 4 
  
 .. 
  
 LM 
  
 Totalt 
  
 20 
  
 616 
  
 (Källa: utredningens statistik, se annex 1 samt World Bank World Development Indicators 2005 avseende skuldbörda och inkomstnivå) 
 Inriktningen på länder i biståndskrediterna skall enligt rådande policy vara moderat skuldtyngda låginkomstländer. Biståndskredi- terna har inte följt denna policy särskilt väl. Flertalet av mottagar- länderna är inte låginkomstländer och både Laos och Eritrea klassi- ficeras som svårt skuldtyngda i Världsbankens rapportering. De palestinska områdena, som inte har en klassificering av skuldbörda av Världsbanken är ett särfall. Genom den utveckling som skett sedan fredsavtalet 1993, och särskilt efter den andra Intifadan och Hamas seger i de demokratiska valen 2006, är sannolikheten att den palestinska myndigheten skall kunna återbetala lånen till synes obefintliga. Blott Bangladesh och Vietnam synes passa policykrite- rierna väl. 
  
 4.5.3 
  
 Sektorfördelning 
  
 Biståndskrediterna har väsentligen använts för väg- och energi- projekt, som tillsammans svarat för 80 procent av kreditvolymen. Krediterna till de palestinska områdena avsåg således kraftöver- föring i framför allt Gaza genom leveranser av  
 ABB-utrustning, 
  men kraftöverföringsprojekt har också finansierats i Vietnam och Eritrea. Vägprojekten avser dels Bangladesh och finansiering av landsbygdsvägar inom ramen för stora gåvofinansierade Sida- 
 136 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 projekt, dels ett stort projekt i Laos i form av en kredit på hundra miljoner kr för rehabilitering av en huvudväg. 
 Förutom vägar och energi har biståndskrediter i mindre skala finansierat bland annat investeringar i telekommunikation (Williams  
 nien-Herzegovina), 
  skolor (Sri Lanka) och jordreform (Filippi- nerna). Sektorfördelningen framgår av figur 4.5. 
 Figur 4.5. Biståndskrediter fördelade på sektorer. 
 MSEK 
  
  Vägar 
  
  Energi 
  
  Telekom 
  
  Skolor 
  
  Övrigt 
  
 4.5.4 
  
 Leverantörer 
  
 Biståndskrediterna är formellt obundna och skall ske i internatio- nell upphandling, även om möjlighet till bunden kreditgivning läm- nats öppen i det svenska regelverket. Samtidigt förutsättes att det skall det finnas svenskt intresse i den sektor som avses t.ex. uttryckt i att Sverige har specifik know how och teknik, eller att det kan finnas svenska kommersiella exportintressen i sektorn. En genomgång av krediterna visar att det i många av projekten också är svenska företag som stått för leveranser och service, t.ex. ABB när det gäller flertalet energiprojekt, Perkins i teleprojekt och Swed- survey i två krediter avseende fysisk planering på Filippinerna. 
 137 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 Biståndskrediterna speglar därmed de förhållanden som gällde i det svenska biståndets barndom, dvs. ett formellt obundet system som i allt väsentligt utnyttjar svenska företag i leveranserna. Bistånds- krediterna kan dock till skillnad från  
 u-krediterna 
  finansiera projekt med huvudsakligen lokala kostnader, t.ex. vägar på landsbygden och skolbyggnader där väsentligen allt arbete och material är inhemskt och där upphandling sker lokalt och enligt lokala bestämmelser. 
  
 4.5.5 
  
 Erfarenheter av biståndskrediterna 
  
 Några biståndskrediter som blivit föremål för självständiga utvär- deringar har inte ställts till utredarens förfogande, och under- handskontakter indikerar att några sådana inte gjorts. Utredningen har därmed inget att rapportera beträffande dessa. 
  
 4.6 
  
 Villkorslån 
  
 4.6.1 
  
 Villkorslånens syfte 
  
 Villkorslån är en form av kredit som Sida har tillämpat gentemot i huvudsak privata organisationer i syfte att stödja t.ex. utveckling av småindustrier, uppbyggnad av finansiella institutioner för små- företagsfinansiering, mikrokreditverksamhet, riskkapitalfonder etc. Det är således i första hand lån som ges i syfte att stimulera när- ingslivsutveckling och där Sidas insatser baseras på att kommer- siella krediter eller riskkapital inte är tillgängliga eller krediter är för dyrbara, men att projekten eller organisationerna bedöms ha en viktig utvecklingseffekt. Namnet villkorslån bygger på att det är lån vars amorteringar och räntebetalningar är villkorade av hur verk- samheten fungerar. Går projektet bra skall lånet betalas. Går det dåligt kan lånet skrivas av. Villkoren i låneavtalet bestämmer om, hur och när sådan återbetalning eller avskrivning sker. Villkors- lånen är således en form av riskdelning mellan Sida och mottagaren, där Sida tar hela eller större delen av risken vid dåligt utfall genom hel eller delvis avskrivning av lånet och räntan. Genom villkors- lånens utformning innebär dock även full återbetalning och ränte- betalning en viss subvention genom t.ex. amorteringsfrihet, att 
 138 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 räntan understiger marknadens eller bådadera. Omfattningen av denna subventionsgrad har inte analyserats i denna utredning. 
 Villkorslånen var en verksamhet som inleddes av Swedecorp på tidigt  
 1990-tal 
  med den organisationens specifika mandat att arbeta gentemot den privata marknaden. 
 TPF 
  
 30 
  
 FPT  
 När Swedecorp integrerades i det nya Sida övertog Sida, och specifikt INEC, villkorslånen och har sedan fortsatt med denna verksamhet i relativt begränsad omfattning. Till skillnad från andra kreditformer är inte villkors- lånen reglerade i statlig förordning och har därför fått en heterogen utformning från fall till fall. De har heller inte varit föremål för någon Sidapolicy eller några särskilda riktlinjer som anger när kre- ditinstrumentet kan användas, hur villkoren bör utformas och hur den administrativa hanteringen skall gå till. 
 Sida har tillämpat olika administrativa former för villkorslånen. För flertalet har Sida behållit ansvaret och de handhas av INEC. I några fall har Sida överfört villkorslånen till Svensk Exportkredit som således svarar för uppföljning av de finansiella aspekterna mot ersättning från Sida. I ett antal fall har Sida utställt lånen till Holt som i sin tur genomfört projekten. Som exempel har Sida utställt villkorslån till Holt för att bolaget skall investera i form av ägarkapital i specifika riskkapitalbolag eller fonder i utvecklingsländer. Verksamheten sköts i de fallen helt av Holt som återrapporterar utfallet till Sida. 
 En form av villkorslån utgörs av de så kallade Carey Syd- och Start Östprogrammen, som dock av Sida givits en enhetlig ordning gällande låntagare, lånebelopp, allmänna villkor etc. 
 TPF 
  
 31 
  
 FPT 
  
 4.6.2 
  
 Villkorslånens omfattning  
  
 1996–2005 
  
 Om Start Öst- och Start Sydprogrammen undantas, (som svarar för relativt många lån men med mycket små belopp), redovisar Sida idag ett trettiotal villkorslån i sina böcker varav de tidigaste ställdes ut för tio år sedan. Sidas utbetalningar i dessa lån uppgår totalt till cirka 360 miljoner kr. Ett av villkorslånen svarar för nära hälften av hela beloppet: ett villkorslån till en fond för lån till infrastruktur- 
  
 30 
  
 TP PT  
 Det kan noteras att i Swedecorps instruktioner ingår inte explicit lån som en form av instrument, men de kan ses som ett medel för den nya organisationens mandat att göra riskkapitalsatsningar. SFS 1991: 840. 
  
 31 
  
 TP PT  
 Som nämnts tidigare behandlas inte Start Syd och Start Öst i denna utredning 
 139 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 investeringar i Afrika, EAIF (Emerging Africa Infrastructure Fund), som Sida stödjer sedan 2002 tillsammans med några andra givare under det så kallade  
 PIDG-initiativet 
  (Private Infrastructure Deve- lopment Group). Den genomsnittliga storleken av villkorslånen (med undantag av  
 EAIF-lånet) 
  är omkring fem miljoner kr men fler av villkorslånen är mycket små, under en miljon. Regionalt dominerar helt Afrika söder om Sahara, och många av villkorslånen har förmedlats till minst utvecklade länder som Moçambique och Tanzania. Endast ett villkorslån har ställts ut i Asien (Vietnam). Se tabell 4.5 för detaljer. 
 I 2007 års budgetproposition ingår ett nytt större villkorslån, att ställas ut till PIDG Trust motsvarande 15 miljoner dollar (cirka 120 miljoner kr) för riskkapital till Guarantco, en nyskapad garantifond för infrastrukturella privatinvesteringar med säte i London. Med detta kommer  
 PIDG-samarbetet 
  att svara för den väsentligt största delen av Sidas villkorslån. 
 140 
 SOU 2006:108 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
 Tabell 4.5. Sidas villkorslån 
  
 Land 
  
 Projektnamn 
  
 Typ av projekt 
  
 Utbetalt belopp MSEK 
  
 Europa 
  
 Bosnien-Herzegovina 
  
 Garantifond Skopje 
  
 SME-garantier 
  
 3,2 
  
 Kosovo 
  
 Kred Rural Kosovo 
  
 SME-inv. 
  
 2,7 
  
 Litauen 
  
 Latvian Inv. Bank 
  
 Bank 
  
 4,0 
  
 Polen 
  
 MOST Bradley 
  
 3,0 
  
 Regionalt 
  
 Media Dev. Fund 
  
 Massmedia 
  
 5,2 
  
 Long 
  
 Regionalt 
  
 Media Dev. Fund II 
  
 Massmedia 
  
 16,0 
  
 Afrika 
  
 Botswana 
  
 Tswelelo Pty Ltd 
  
 Småföretagsstöd 
  
 7,5 
  
 Botswana 
  
 Tswelelo Pty Ltd 
  
 Småföretagsstöd 
  
 3,7 
  
 Guinea-Bissau 
  
 FUNDEI 
  
 Statlig utv.fond 
  
 18,3 
  
 Moçambique 
  
 MINCO 
  
 Riskkapitalfond 
  
 2,5 
  
 Moçambique 
  
 FFPI 
  
 Statlig utv.fond 
  
 12,4 
  
 Moçambique 
  
 Maputo Port 
  
 Väg 
  
 6,0 
  
 Namibia 
  
 Namibian Leasing 
  
 Leasingföretag 
  
 3,7 
  
 Namibia 
  
 Namibian Leasing 
  
 Leasingföretag 
  
 1,8 
  
 Namibia 
  
 Namibian Stock Exch. 
  
 Finansinstitution 
  
 3,1 
  
 Namibia 
  
 ELCIN/NNRCCI 
  
 Bank 
  
 0,6 
  
 Tanzania 
  
 TVCF 
  
 Riskkapital 
  
 3,9 
  
 Tanzania 
  
 First Adili Bank 
  
 Bank 
  
 5,0 
  
 Tanzania 
  
 Fedha 
  
 Riskkapital 
  
 1,8 
  
 Tanzania 
  
 EDP-T 
  Boliden Cont 
  
 SME-inv. 
  
 2,5 
  
 Tanzania 
  
 TDFL 
  
 Bank 
  
 1,7 
  
 Tanzania 
  
 Nile Bank 
  
 Bank 
  
 1,5 
  
 Uganda 
  
 Lango Agro Eco 
  
 Agroproduktion 
  
 0,1 
  
 Uganda 
  
 Lango Agro Eco 
  
 Agroproduktion 
  
 0,5 
  
 Zambia 
  
 EDP-Z 
  Hifab Int AB 
  
 SME inv. 
  
 5,5 
  
 Zambia 
  
 PRIDE 
  
 Mikrofinans 
  
 8,8 
  
 AFRICA/Zambia 
  
 Regionalt 
  
 Hess 
  
 Management 
  
 2,5 
  
 Regionalt 
  
 EAIF 
  
 Riskkapital 
  
 163,1 
  
 Regionalt 
  
 EDFUND 
  
 Leasingbolag 
  
 11,3 
  
 Latinamerika 
  
 Bolivia 
  
 Carlson Bolivia Fund 
  
 Riskkapital 
  
 14,4 
  
 Centralamerika 
  
 Centr. Am. Inv. Fund 
  
 Mikrokredit 
  
 15,0 
  
 CAIF 
  
 Centralamerika. 
  
 CFA 
  
 Riskkapital 
  
 8,3 
  
 Regionalt 
  
 LA CIF 
  
 Mikrokredit 
  
 4,1 
  
 Regionalt 
  
 LA CIF 
  
 Riskkapital 
  
 4,3 
  
 Asien 
  
 Vietnam 
  
 EACB 
  
 Bank 
  
 7,4 
  
 Totalt 
  
 362,9 
  
 (Denna tabell är baserad på information från Sida och upprättad i samband med denna utredning 2006) 
 141 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 4.6.3 
  
 Administrativa erfarenheter av villkorslånen 
  
 Villkorslånen har blivit föremål för diverse studier under de senaste åren i huvudsak för att strama upp de administrativa formerna för dem. Slutsatserna av dessa studier är följande: 
  
 Lånevillkoren varierar i hög grad avseende lånens längd, ränta och därmed också implicit subventionsgrad, även i de fall vill- koren uppfylls och mottagaren återbetalar. Sida saknar en policy i detta avseende, även om försök att etablera en sådan nyligen har gjorts. 
  
 TPF 
  
 32 
  
 FPT  
 Bland villkorslånen tas även upp vad som tekniskt bör kallas utvecklingskapital, dvs. Sida har ställt kapital till förfogande för investeringar i riskkapitalfonder där åter- betalning inte är bestämd till ett fast belopp, utan beror på fon- dens avkastning. 
  
 Ett antal av villkorslånen har skrivits av eftersom de under- liggande projekten inte har uppfyllt villkoren för återbetalning, med andra ord projekten eller verksamheterna har gått dåligt. Detta gäller t.ex. lån till statliga utvecklingsfonder i Guinea- Bissau och Moçambique. Några av projekten har gått bra eller mycket bra och full återbetalning har skett eller förväntas ske. Detta gäller t.ex. två mediafonder tillsammans med Long i Östeuropa. Cirka 40 miljoner kr har totalt återbetalts till Sida. 
  
 Ingen värdering av lånens värde (dvs. sannolikhet för återbetal- ning) har hittills skett systematiskt av Sida. Holt gör dock för egen räkning en bedömning av Sidaportföljens status och värde på bokföringsmässig grund. Sida har ålagts att göra sådana beräkningar vilket idag pågår. 
  
 Sida saknar rutiner för finansiell uppföljning av lånen. I den grad uppföljning avseende återbetalning eller avskrivning sker, bygger denna i stor utsträckning på den enskilde handläggarens agerande. Eftersom lånen normalt är relativt långsiktiga och omsättningen och förflyttningar av personal inom Sida är bety- 
  
 dande, har ett sådant individbaserat system sina uppenbara brister. Riksrevisionen har i revisionsrapport 2006 rekommen- derat att Sida vidtar åtgärder för att förbättra den interna kon- trollen vad gäller hanteringen av utlåningsverksamheten. 
  
 32 
  
 TP PT  
  
 Se t.ex. King, S. (2005)  
 Riktlinjer för Sidas villkorskrediter att fastställas av generaldirektören och delegeras till chefen för INEC att införa för tillämpning 
 ,  
  
 Sida. 
  
 142 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 Revisionen ansåg också att Sida bör upprätta och fastställa ruti- ner för redovisning och bedömning av osäkra ford- ringar/nedskrivningar samt för beslutsfattandet. Åtgärder är på väg för dessa förbättringar. 
  
 Villkorslånen synes i vissa fall stå i strid med kapitalförsörj- ningsförordningen som förbjuder myndigheter att såsom ägare investera i kommersiella verksamheter. 
  
 TPF 
  
 33 
  
 FPT  
 En utredning har nyli- gen genomförts på uppdrag av Sida där denna fråga analyseras. Utredningen fann att ett antal av Sidas villkorslån sannolikt strider mot förordningens bokstav. Sida avser att söka undan- tag från kapitalförsörjningsförordningen för villkorslånen. Något sådant undantag, som sannolikt måste beslutas av riks- dagen, har ännu inte beviljats. 
  
 4.6.4 
  
 Erfarenheter av villkorslånens effekter 
  
 En utvärdering av Sidas engagemang i riskkapitalfonder och bolag som i huvudsak har skett genom villkorslån via Holt gjordes av Sida 2003. 
 TPF 
  
 34 
  
 FPT  
 Utvärderingen konstaterade att i ett flertal fall hade dessa bolag eller fonder haft en sämre finansiell utveckling än för- väntat. Utredningen drog slutsatsen att Sida bör vara restriktivt i denna typ av engagemang eftersom det innebär marknads- ingripande med subventioner och därmed risk för marknads- störning. Sida bör endast medverka om det klart kan påvisas att det finns positiva externaliteter, dvs. att projektet eller fonden förväntas innebära betydande samhällsekonomiska vinster som överskrider den kommersiella avkastningen samtidigt som ingen marknads- störning sker. Dessa förhållanden måste utredas noga ex ante. Utredningen ansåg att organisationer som Holt, snarare än Sida, är den naturliga organisationen att göra dessa investeringar i det svenska biståndet. 
  
 4.7 
  
 Fristående garantier 
  
 33 
  
 TP PT  
 De eventuella brotten mot kapitalförsörjningsförordningen är inte något specifikt för låneformen som sådan utan gäller också gåvobistånd med liknande inriktning. 
  
 34 
  
 TP PT  
  
 Horton, C.(2003):  
 Sida and Riskkapital. A study of venture capital funds and risk- capital for microfinance.  
 Sida 
  
 143 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 4.7.1 
  
 Erfarenheter av de fristående garantierna 
  
 2005 initierade Sida en utvärdering av det fristående garantiinstru- mentet som nämnts ovan. Denna hade inte bara i uppdrag att utvärdera de fyra garantier som hade lämnats vid denna tidpunkt, utan även hade även i uppdrag att analysera varför inte fler garantier kommit till stånd. Underlag för utvärderingen var en lista med ett dussin projekt som endera lett till att Sida utfärdat en garanti, att en sådan garanti förbereddes (pipeline) eller att någon garanti aldrig blev av. 
 Utvärderingen konstaterade att de fyra garantier som Sida ställt ut, i blott två fall kunde betraktas som genuina garantier i den mening att de uppfyllde de krav som fanns i regeringens direktiv. Två av de bokförda garantierna (AIG Infrastructure Fund och Nampower i Namibia) hade andra konstruktioner och borde där- med inte falla under garantiinstrumentet. 
 TPF 
  
 35 
  
 FPT  
 De två genuina garanti- erna gällde ett telekomprojekt i Uganda och ett hamnprojekt i Moçambique. Telekomprojektet i Uganda avsåg en garanti för ett obligationslån genom en lokal bank på den lokala finansmarknaden av företaget MTN, ett joint venture mellan sydafrikanska MTN och svenska Telia. Garantin gällde 80 miljoner över en åttaårs- period  
 (2001–2009). 
  Denna obligation var en andra fas i ett större finansieringspaket för MTNs expansion av mobiltelefoni i Uganda. Garantin hade tonvikt på expansion på landsbygden. 
 Den andra garantin avsåg ett  
 BOT-projekt 
  för att rehabilitera och driva Maputos hamn bestående av ett konsortium med Skanska och företag från Storbritannien, Portugal och Moçambique. Kon- sortiet hade vunnit projektet i en internationell upphandling. Garantin avsåg ett maximalt belopp av 80 miljoner kr gentemot ett kommersiellt lån i dollar av den sydafrikanska banken Standard Corporate  Merchant Bank över en tolvårsperiod (2002 2014). Detta lån var en del av en 64 miljoner dollar stor finansiering av hamnrehabiliteringen där också lån från ett flertal utvecklings- banker ingick, bl.a. FMO och Holt. 
 Utvärderingens slutsats beträffande de två garantierna var att båda var innovativa biståndsinsatser. I fallet MTN hade garantin gjort det möjligt för MTN att låna upp på den lokala finans- 
  
 35 
  
 TP PT  
 Ett projekt i Zimbabwe (Mutare vatten) kan sägas vara en föregångare till de fristående garantierna men redovisas dock av Sida som  
 u-kredit. 
  
 144 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 marknaden genom det första privata obligationslånet i landet, och på det viset eliminera valutarisken i expansionen där intjäningen är helt i lokal valuta. MTN Uganda utvecklades mycket väl med god lönsamhet och garantin kommer med största sannolikhet inte att behöva utnyttjas. Samtidigt medverkade Sida i en snabb utveckling av mobiltelefoni på landbygden som i Uganda, liksom i många andra utvecklingsländer, blivit en dynamisk fattigdomsstrategi. I fallet Moçambique var projektet av stort utvecklingsintresse genom att Pearson hamn dels har en potentiellt mycket viktig roll för Moçambiques, och hela södra Afrikas ekonomi, dels var ett av de första  
 BOT-projekten 
  (Build Operate Transfer) i landet. Sidas garanti hade sannolikt stor additionalitet eftersom det var svårt att få till stånd finansieringen i detta riskfyllda projekt. Maputo port har dock inte utvecklats som förväntat, framför allt genom att den planerade privatiseringen och rehabiliteringen av den järnväg som försörjer hamnen genom Sydafrika har stött på problem och kraf- tigt försenats. Detta innebär att efterfrågan på till- och utförseln av frakt genom hamnen inte alls utvecklats som planerats. Risken i garantin bedöms därför av EKN ha ökat betydligt. 
  
 4.7.2 
  
 Orsaken till få utställda garantier 
  
 Utvärderingen identifierade ett antal faktorer som förklaring till att endast två genuina garantier kommit till stånd efter sex år och att den totala massan av projekt som överhuvud blivit föremål för någon form av bedömning av Sida blott uppgick till ett dussin potentiella projekt. De viktigaste förklaringsfaktorerna som angavs var: 
  
 Kravet på riskavspeglande premie – att Sida endast skall agera när marknaden inte går in på grund av för hög risk etc. – skapar ett mycket begränsat utrymme för Sidagarantier som last res- ort. 
  
 De premier som Sida har erbjudit för garantier, på rekommendation av EKN, har i många fall inte varit kon- kurrenskraftiga mot andra finansieringsalternativ. 
  
 Sida är en myndighet med en myndighets beslutsstruktur och arbetssätt. Detta innebär en organisatorisk struktur som är långt ifrån lämplig för garantiinstrumentet. Sida hade därmed 
  
 145 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 haft svårigheter att agera både med den hastighet som normalt krävs på kommersiella marknader, och proaktivt för att gene- rera en pipeline. 
  
 Privata investeringar i infrastruktur, den huvudsakliga grunden för garantier, avtog efter att garantierna togs i bruk under hela den period som analyserades. Under denna period fanns det också betydande tillgång på riskvilligt kapital från framförallt Bell, men också olika typer av biståndsfinansierade fonder med infrastruktur som målgrupp. 
  
 Även om garantierna inte är bundna till svenska leveranser har de de facto ändå haft en stark koppling till sådana genom att Sida i huvudsak agerar reaktivt. Den svenska industrins partiella tillbakadragande från de svårare utvecklingsmarknaderna har minskat efterfrågan. 
  
 Utredningen betonade att garantiinstrumentet krävde en orga- nisatorisk förändring för att bli effektivt. För det första är det en tekniskt specialiserad verksamhet som kräver personal som har specifik finansmarknadskompetens och där det finns stark konti- nuitet i hanteringen. För det andra kräver den organisatoriska strukturen ett företagsliknande klimat med snabb handläggning, proaktivt agerande etc. som ovan nämnts. Utredningen konstate- rade därvid att Sida är en miljö som är långt ifrån optimal för att hantera de fristående garantierna, dock utan ge förslag på alternativ. I det sammanhanget noterade den att Sida parallellt var i färd med att utveckla ett annat garantiinstrument inom PIDG, kallat Gua- rantco, där också Storbritannien, Holland, Schweiz och Världs- banken medverkar. 
 Idag är Guarantco, som ursprungligen var en svensk idé och med avsikten att organisationen skulle lokaliseras till Stockholm, etable- rad i London och har börjat sina verksamhet efter flera års fördröj- ning. Som nämnts ovan föreslås ett villkorslån om 15 miljoner dol- lar från Sida som svenskt kapital i Guarantco. 
  
 4.8 
  
 Slutsatser 
  
 Genomgången av de olika kredit- och garantiinstrumenten såsom de fungerar idag och de erfarenheter som genererats genom Sidas 
 146 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 utvärderingar av dem, leder till följande övergripande slutsatser för utredningen: 
  
 De projekt som finansierat med  
  
 u-krediter 
  har överlag imple- menterats väl och effektivt, uppvisar stor hållbarhet efter att investeringarna avslutats och har haft betydande inslag av institutionell kapacitetsuppbyggnad genom utbildningsinsatser i de svenska leverantörernas regi. Detta sammanhänger väsent- ligen med att investeringarna skett som samarbete mellan svenska företag och väl fungerade tekniska organisationer i mottagarländerna. Utan att några mer analytiska jämförelser med gåvobaserat bistånd har gjorts, noterar dock fler iakttagare att kreditbiståndet synes fungera generellt bättre än vanligt gåvobistånd i genomförande och hållbarhet. Det finns i dessa avseenden klara mervärden i ett kreditfinansierat, reaktivt bistånd, som bygger på att projekt förbereds av kommersiella parter och föreläggs Sida. Detta innebär också att de kan genomföras med relativt liten insats från Sida genom  
 u-kredi- 
  ternas (hittills) reaktiva natur. Det finns således starka skäl att behålla och även bygga ut ett kreditinstrument som är reaktivt från biståndets sida, bygger på marknadsaktörernas egna initi- ativ och är flexibelt avseende de länder som kommer ifråga. Detta kräver dock en anpassad administrativ struktur för det finansierande biståndsorganet för att det skall kunna hanteras effektivt. 
  
 U-krediterna 
  
  var en innovation som bistånd när de etablerades i meningen att de innebar samarbete mellan biståndsfinansiär och kommersiell kapitalmarknad med biståndet som garant för marknadslånet. Den typen av kreditbistånd innebar inte bara en uppväxling av biståndsdelen, utan även en starkare integration av mottagaren med kommersiella kapitalmarknader. Detta system har klara mervärden jämfört med den tidigare formen av krediter som var helt anslagsfinansierad, och även de mjuka krediter som t.ex. Världsbanken förmedlar. Riskerna har också visat sig vara betydligt mindre än beräknat (reflekterat i risk- premier och skadefall). Denna form av bistånd som kombinerar gåva, marknadskredit och biståndsgaranti är värd att utveckla och förstärka, inte minst mot bakgrunden av de fattiga länder- nas mycket stora kapitalbehov av bland annat infrastruktur- 
 147 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 investeringar, något som varken biståndet, de multilaterala finansinstitutionerna eller de rent kommersiella finansmarkna- derna kan eller kommer att tillfredsställa av egna krafter i iso- lering. 
  
 U-krediterna 
  
  har åtminstone i vissa fall medverkat till att svenska företag har etablerats på så kallade emerging markets där krediterna har varit inkörsporten till fortsatta kommersiella relationer. Detta gäller under det senaste decenniet huvudsakli- gen Kina.  
 U-krediternas 
  roll som exportfrämjande har dock avtagit under åren framför allt beroende på minskande volymer av  
 u-krediter, 
  men också därför att de tenderar att utnyttjas av företag som redan är väletablerade på marknaden. Det är ett begränsat antal svenska företag som överhuvudtaget utnyttjat  
 u-krediterna 
  och bortsett från Mclean, ett medelstort företag inom vatten- och avloppsrening, har de stora användarna varit ABB, Ericsson, Skanska och Volvo. Dessa multinationella företag har årliga omsättningar i storleksordningen 200 milar- der kr eller mer.  
 U-krediter 
  under en tioårsperiod av ett par hundra miljoner, eller i fallet ABB knappt en miljard, är utom- ordentligt marginella för dessa företag. I fallet ABB, den största vinnaren, svarar  
 u-krediterna 
 1996–2005 
  för i storleks- ordningen 0,05 procent av omsättningen på årsbasis. Slutsatsen är att det nuvarande  
 u-kreditsystemet 
  som ett svenskt närings- politiskt instrument är helt försumbart för den svenska eko- nomin. Den blandning av bistånds- och näringspolitiska poli- tiska mål som var grunden för  
 u-krediternas 
  tillkomst och som fortfarande spelar en stor, implicit roll för systemets bevarande, har helt förlorat sin praktiska betydelse. 
  
 Biståndskrediter har som tidigare diskuterats fått en så liten omfattning, och dessutom tillämpats något tveksamt i förhål- lande till de länder som blivit föremål för dem, att det synes mest rationellt att upphöra med dem. Det finns heller ingen uppväxling i resurser eftersom de tas direkt över bistånds- budgeten, och det inte finns någon koppling i form av åter- betalningar till biståndet. (Återbetalningar går till statskassan). 
  
 U-krediter 
  
  och biståndskrediter är konventionella bistånds- instrument i den mening att de avser offentliga investeringar i framför allt fysisk infrastruktur med regeringar som motpart 
 148 
  
 SOU 2006:108 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 och där finansieringen sker med utländsk valuta. Dessa krediter syftar till att vidareförmedlas till andra offentliga organ som affärsdrivande verk, kommunala eller regionala myndigheter etc. (men i princip utan subventionselementet). Sida har hittills varit konservativt i att tillämpa nya metoder i sådan finansiering som krediter direkt till subnationella organ som kommuner, affärsdrivande verk etc. Vidare har få experiment gjorts med krediter utställda i lokal valuta och upphandling av kreditelementet på den lokala valutamarknaden. Internationellt sker en utveckling av detta som Sida i större utsträckning följer med och även är i framkanten av. 
  
 I de få fall fristående garantier har lämnats har det skett i pro- jekt med faktisk eller potentiellt stor utvecklingseffekt som privat finansiering av infrastruktur, och till potentiellt mycket liten kostnad för biståndet. Det nuvarande systemet fungerar dock inte enär Sida har varit oförmögen att skapa mer än två garantier under en sjuårsperiod beroende av kombinationen av ett stelt regelverk och en organisatorisk struktur som passar illa för verksamheten. Systemet kräver dels en reform avseende regelverk, dels en organisatorisk förändring för genomförandet. Det är också problematiskt vid redovisning som ODA, och kräver ett undantag i den svenska politiken, att allt bistånd skall kunna redovisas som ODA av DAC. Det vore olyckligt om denna innovativa och potentiellt mycket kostnadseffektiva form av bistånd föll bort på grund av statistiska överväganden. 
  
 Villkorslån är en experimentell form av stöd för utveckling av finansiella instrument med syfte att stimulera mikrokreditorga- nisationer, riskkapitalbolag, och privata investeringar i infra- struktur, joint ventures etc. Någon enhetlig bedömning av hur väl dessa lån har fungerat och i vilken grad de uppfyllt sina mål- sättningar har inte gjorts. Det finansiella resultatet är dock blandat. Villkorslån är dock ett innovativt inslag i privatsektor- utveckling, men kräver reformer och riktlinjer för hur de skall hanteras och hur de skall finansiellt administreras. Dessutom kräver de ett klart regelverk i förhållande till gällande svenska författning, särskilt kapitalförsörjningsförordningen. Det vore olyckligt om detta innovativa, och potentiellt effektiva instru- ment inte skulle kunna tillämpas på grund av ett övergripande regelverk som är skapat för helt andra verksamheter än bistånd. 
  
 149 
  
 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 
  
 SOU 2006:108 
  
 Fler av de instrument som diskuteras här har tillkommit för att stimulera privatsektorutveckling, såsom mikrokrediter och småföretag, men även privata investeringar i infrastruktur. Detta gäller framför allt de fristående garantierna och villkors- lånen. Dessa instrument, som väsentligen bygger på mark- nadsingripande på vad som brukar kallas mikronivån, dvs. företagsnivå, ligger i gränsområdet till vad kommersiella mark- nader normalt sysslar med. Biståndet, när detta bygger på någon form av subvention, löper alltid risken att skapa mark- nadsstörningar, dvs. det subventionerade biståndet ersätter kommersiella transaktioner, och kan på så vis fördröja mark- nadsutveckling. Biståndsinsatsen i dessa fall kan endast moti- veras med att den söker kompensera marknadsimperfektioner. De kräver en mycket klar policy när de kan användas och hur de kan användas. Dessutom är den typen av mark- nadsingripande ofta problematisk för Sida genom att organisa- tionen är en myndighet med de svårigheter detta kan ha för att agera gentemot marknadsaktörer. För detta krävs organisa- toriska förändringar. 
  
 150 
 5 En internationell jämförelse 
  
 5.1 
  
 Kapitlets syfte 
  
 Detta kapitel gör en internationell utblick. Hur ser utvecklingen ut beträffande de subventionerade exportkrediterna särskilt efter OECDs Helsingforsavtal, och vilka strategier har olika länder tillämpat avseende detta internationellt kontroversiella bistånd? Det redogör också för USAIDs program för fristående garantier. 
  
 5.2 
  
 Bilaterala blandade krediter 
  
 Blandade krediter bundna till leveranser från biståndsländernas näringsliv utvecklades först i Frankrike i början på  
 1960-talet. 
  Denna biståndsform, som således kopplade samman export- främjande med bistånd, växte i betydelse i slutet på  
 1970-talet 
  och  
 1980-talet 
  då många  
 OECD-länder 
  tillägnade sig samma typ av system. Syftet var i allt väsentligt att ländernas företag inte skulle ha konkurrensnackdelar på de allt viktigare  
 u-landsmarknaderna. 
  Biståndsmedel användes i syfte att skapa dessa subventioner i fler- talet länder. 
 Parallellt började ett arbete i OECD under  
 1970-talet 
  att stävja denna form av konkurrensmedel, ett arbete som kulminerade i det så kallade Helsingforsavtalet 1992 där  
 OECD-länderna 
  kom över- ens om villkoren för dessa krediter avseende förmånsgrad, länder- val och typ av investeringar som tilläts. Avtalet hade två syften. För det första, skulle de styra över denna biståndsform till de fatti- gare länderna som hade mindre tillgång till kommersiella krediter på marknadsvillkor. Avtalet satte gränsen vid DACs definition av lägre medelinkomst. Länder över denna nivå skulle därmed inte accepteras för bundna, subventionerade exportkrediter. För det andra skulle dessa krediter styras mot sektorer och projekt som inte är kommersiellt bärkraftiga, dvs projekt inom sektorer som har 
 151 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 god samhällsekonomisk avkastning, men inte kan förväntas bära sina egna finansiella kostnader genom egen intjäningsförmåga. Ett notifieringssystem infördes för att göra bedömningar av projekt som planerades att finansieras med bundna, blandade krediter. Syftet var dels kontroll, dels att ge andra länder möjligheter till matchning. Två undantag gjordes för de så kallade Helsingfors- krediterna: krediter under ett värde av två miljoner SDR 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT  
 och krediter med 80 procent subventionselement eller mer. 
 1996 följdes Helsingforsavtalet upp när OECD gav ut riktlinjer för att i förväg kunna bedöma vilken typ av projekt som skulle anses som  
 icke-kommersiellt 
  bärkraftiga, i de så kallade  
 Ex ante Guidence on Tied Aid 
 . Resultatet av dessa blev att antal krediter som blivit föremål för granskning i Paris har minskat mycket kraf- tigt. Från en nivå av ett trettiotal projekt per år kort efter Hel- singfors är dessa nu nere i ett fåtal per år. OECDs Helsingforsavtal har följts upp med nya regler, t.ex. att samtliga blandade krediter till de Minst Utvecklade Länderna efter 2002 skall vara obundna. Det bör noteras att OECDs konsensusregler endast gäller bundna krediter, inte obundna. 
  
 5.3 
  
 Omfattningen och inriktningen av bundna, blandade krediter 
  
 5.3.1 
  
 Omfattningen 
  
 Helsingforsavtalet innebar en kraftig nedgång av de bundna, blan- dade krediterna i  
 OECD-länderna 
  efter 1992. Dessa nådde en lägsta nivå år 2002 med en total samlad volym av bundna blandade exportkrediter för samtliga  
 OECD-länder 
  av 2,4 miljarder SDR. Denna trend har dock brutits under senare år. Särskilt 2005 skedde en betydande uppgång, till 5,7 miljarder 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT  
 SDR. Denna uppgång berodde väsentligen på att de två länder som är de helt domi- nerande i denna form av kreditgivning, Japan och Spanien, kraftigt ökade sina volymer (se vidare nedan). 
  
 1 
  
 TP PT  
 SDR är IMFs special drawing right, vars värde baseras på en valutakorg med bland annat dollar och euro. Värdet av en SDR motsvarar idag 1,5 dollar  
 (Källa IMF). 
  
 2 
  
 TP PT  
 OECD (2006) Tied aid: 2005  
 full-year 
  review of experience with the Helsinki Tied aid disciplines of the arrangement, Paris. 
 152 
  
 SOU 2006:108 
  
 En internationell jämförelse 
  
 5.3.2 
  
 Landorienteringen 
  
 De bundna, blandade krediterna har i allt väsentligen lämnats till länder i Asien. Sedan 1995 har Kina, Indonesien och Vietnam varit de största mottagarna. Kina var länge dominerande, men under de sista två åren har Indonesien blivit största mottagare. Afrika, söder om Sahara har under denna period svarat totalt för ca 10 procent av samtliga  
 OECD-länders 
  bundna blandade krediter. I SS Afrika är det framför allt Ghana som har mottagit sådana krediter av någon omfattning. Kenya, Sydafrika och (till år 2000) Zimbabwe har också under denna period varit mottagare av viss betydelse. 
  
 5.3.3 
  
 Sektororientering 
  
 Helsingforsavtalet begränsade i hög grad vilken typ av projekt som kunde bli föremål för biståndssubventionerade blandade krediter som nämnts ovan. Industrikrediter minskade radikalt och också telekommunikation och energi eftersom dessa sektorer i stora stycken anses som kommersiellt bärkraftiga. Under perioden efter avtalet har väsentligen transportsektorn blivit dominerande med järnvägar som främsta delsektor. Vatten och sanitet har också blivit en viktig investeringskategori. Energisektorn har dock fortfarande en viss betydelse, särskilt kraftöverföring, som framgår av figur 5.1 nedan 
 153 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 Figur 5.1 Fördelningen av bundna, blandade krediter  
 1995-2005 
  (SDR) 
  
  Utbildning 
  
  Hälsa 
  
  Vatten  sanitet 
  
  Transport 
  
  Kommunikation 
  
  Energi 
  
  Övrigt 
 (Källa OECD 2006) 
  
 5.4 
  
 OECD-ländernas 
  
  olika hantering av blandade krediter 
  
 5.4.1 
  
 Olika strategier i OECD 
  
 OECD-länderna 
  har valt mycket olika strategier avseende de blan- dade krediterna sedan mitten av  
 1990-talet. 
  Det bör i detta sam- manhang noteras att  
 OECD-avtalen 
  berör  
 OECD-länderna, 
  vilka i början på  
 1990-talet 
  stod för den allt överskuggande exporten till utvecklingsländerna. Sedan dess har dock  
 syd-syd 
  transaktionerna fått starkt ökad betydelse. Särskilt Kina men också Indien har blivit stora projektexportörer, och använder i sådana sammanhang sub- ventionerad finansiering. Omfattningen av denna är inte känd ef- tersom länderna inte rapporterar till OECD. 
 I tabell 5.1 görs en sammanställning av  
 OECD-ländernas 
  tillämpning av blandade bundna krediter: 
 154 
 SOU 2006:108 En internationell jämförelse 
 Tabell 5.1 Olika system för blandade krediter i  
 OECD-länder 
  
 OECD land 
  
 Program för blandade krediter 
  
 Omfattning 
  
 2005 
  
 (SDR miljoner) 
  
 Australien 
  
 Saknas. Upphörde med blandade krediter på  
 1990-talet 
  
 - 
  
 Belgien 
  
 Bundet system 
  
 175 
  
 Tjeckien 
  
 Saknas 
  
 Danmark 
  
 Bundet system. Inget krav på specifik andel danskt innehåll. 
  
 284 
  
 Obundna krediter till Danmarks programländer infördes 2006 
  
 Finland 
  
 Bundet system för länder under 2 935  
 US-dollar; 
  50 procent 
  
 49 
  
 finskt innehåll 
  
 Frankrike 
  
 Bundet system; minskande volymer 
  
 260 
  
 Grekland 
  
 Saknas 
  
 - 
  
 Nederländerna 
  
 Bundet system. ORET programmet genom FMO för lägre- 
  
 205 
  
 medelinkomstländer;  
 40-60 
  procent nederländskt innehåll 
  
 Irland 
  
 Saknas. Saknar överhuvud statlig exportkreditfinansiering 
  
 - 
  
 Italien 
  
 Bundet system. För länder under 2 500 US dollar. Minskande 
  
 132 
  
 volymer 
  
 Japan 
  
 Bundet system. Mycket omfattande och växande 
  
 1,375 
  
 Kanada 
  
 Saknas. Matchning dock möjlig efter beslut av regeringen. 
  
 - 
  
 Korea (syd) 
  
 Har numera ett bundet program 
  
 193 
  
 Luxemburg 
  
 Bundet system men inaktivt 
  
 - 
  
 Norge 
  
 Övergick 2002 till obundna blandade krediter från bundna. 
  
 - 
  
 Nya Zeeland 
  
 Saknas 
  
 - 
  
 Polen 
  
 Ett program för bundna blandade krediter infördes år 2000. 
  
 8 
  
 Portugal 
  
 Bundet system av mycket ringa omfattning 
  
 15 
  
 Schweiz 
  
 Bundet system sedan 1976 men mycket ringa volym; 
  
 - 
  
 50 procent schweiziskt innehåll 
  
 Slovakien 
  
 Saknas 
  
 - 
  
 Spanien 
  
 Program för bundna blandade krediter inrättades 1977. 
  
 1,167 
  
 Mycket omfattande och växande 
  
 Storbritannien 
  
 Saknas. Upphörde med ATP programmet för bundna, blan- 
  
 - 
  
 dade krediter 1997. 
  
 Sverige 
  
 Bundet system. Idag mycket marginellt 
  
 19 
  
 Tyskland 
  
 Bundet system, dock med minskande volymer 
  
 30 
  
 Ungern 
  
 Införde bundna krediter 2004 
  
 30 
  
 USA 
  
 Saknas. Matchning möjlig genom Exim bank 
  
 - 
  
 Österrike 
  
 Bundet system 
  
 175 
  
 (Källa. OECD 2005) 
 155 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 Fyra grupper bland  
 OECD-länderna 
  kan urskiljas beträffande tillämpningen av bundna, blandade exportkrediter för projekt- export: 
  
 Japan är helt klart det land som dominerat de bundna, bistånds- subventionerade krediterna internationellt och svarade i början på  
  
 2000-talet 
  för upp till 60 procent av samtliga sådana krediter. Idag svarar Japan för en tredjedel av alla OECDs bundna, blan- dade krediter i finansiella termer (2005). Japan har tillämpat dessa krediter som ett sätt att komma ur landets långa recession och negativa tillväxt. Spanien har också systematiskt tillämpat subventionerade exportkrediter som ett aktivt exportfrämjande sedan slutet på  
 1970-talet 
  och svarar idag för nära 30 procent av samtliga  
 OECD-ländernas 
  bundna, blandade krediter. 
  
 En grupp av länder som är relativt aktiva. I denna ingår Belgien, Danmark, Frankrike, Nederländerna och Österrike, och numera också Sydkorea. Volymen av dessa länders bundna sub- 
  
 ventionerade exportkrediter har under senare år varit i stor- leksordning 100 300 miljoner SDR per år. I förhållande till landets egen ekonomi står Danmark i särklass i denna grupp. 
  
 En grupp länder som idag, i relativa termer, har låg volym med bundna, blandade krediter. In denna ingår bland annat Finland, Italien, Schweiz, Sverige och Tyskland, samtliga med sådana krediter i storleksordningen under SDR 50 miljoner per år under senare år 
  
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
 . 
  
 Slutligen länder som upphört med eller aldrig tillämpat dessa krediter. I denna ingår samtliga anglosaxiska länder, dvs. Australien, Irland, Kanada, Nya Zeeland, Storbritannien och USA. Dessa länder har av principiella frihandelsskäl och i fallen Australien och Storbritannien också av biståndspolitiska skäl, kraftfullt tagit avstånd från denna typ av subvention. Också Norge tillhör sedan 2002 denna grupp. 
  
 Nedan beskrivs strategierna i några av dessa länder. 
  
 3 
  
 TP PT  
 Italien var ett undantag år 2005. 
 156 
  
 SOU 2006:108 
  
 En internationell jämförelse 
  
 5.4.2 
  
 Australien 
  
 Australien införde ett system med bundna, blandade krediter 1982 som ett svar på andra länders kreditprogram för att landets företag inte skulle ha konkurrensnackdelar, särskilt i de för Australien vik- tiga marknaderna i Asien. Programmet gick under namnet  
 Deve- lopment Import Finance Facility  
 (DIFF). Australien blev på det tidiga  
 1990-talet 
  ett av de  
 OECD-länder 
  som förmedlade de största volymerna av blandade krediter. En utvärdering av  
 DIFF-pro- 
  grammet genomfördes 1995. Denna konstaterade att krediterna hade haft positiva effekter i mottagarländerna, och att projekten väsentligen genomförts effektivt. Utvärderingen fann också kredi- terna inneburit betydande kommersiella vinster för Australien, och att dessa vinster var flertalet av de biståndsmedel som utnyttjats. Trots dessa positiva slutsatser skulle en ny regering som kom till makten 1996 besluta att avsluta  
 DIFF-programmet. 
  Regeringen ansåg att det fanns ett motsatsförhållande mellan det kommersiella målet att befrämja australiensisk export och biståndsmålet. 
 Detta beslut fick ytterligare stöd i en genomgång av Australiens bistånd 1997 i rapporten  
 One Clear Objective: Poverty Reduction Through Sustainable Development,  
 som menade att  
 DIFF-pro- 
  grammet var  
 irretrievably tarnished by its origins and much of its history.  
 Studien rekommenderade istället obundna krediter. Det har förekommit en betydande debatt i Australien kring beslutet att upphöra med bundna krediter eftersom australiensiska företag ansetts ha konkurrensnackdelar gentemot företag från andra  
 OECD-länder 
  som fortsätter att tillämpa bundna blandade kredi- ter, särskilt som Australiens främsta marknad är Asien där de bundna blandade krediterna främst används. Policyn ligger dock fast, och något system för obundna krediter har heller inte introdu- cerats, utan Australiens bistånd utgår som gåvor. 
  
 5.4.3 
  
 Danmark 
  
 Danmark introducerade ett program för blandade krediter 1993. Detta ersatte ett statslåneprogram som hade varit i bruk sedan  
 1960-talet, 
  men avslutats 1989. Detta tidigare program, som mot- svarade de svenska utvecklingskrediterna på 1960- och  
 1970-talen, 
  hade 75 85 procents gåvoelement och hade varit öppet för ett stort antal länder som erhöll danskt bistånd. De svarade för en stor del 
 157 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 av det danska biståndet. Tillkomsten av det nya subventionerade exportkreditprogrammet hängde även samman med att Danmark 1989 genomfört en betydande koncentration av sitt bistånd från ett  
 60-tal 
  länder till 20 programländer. Krediterna sågs som ett sätt att fortsätta en form av bistånd till  
 icke-programländer 
  och som ett led av utfasningen av gåvobiståndet till dessa. Detta gällde t.ex. Kina, Thailand och Filippinerna. De danska blandade krediterna gavs en särskild organisatorisk form med ett eget sekretariat i utrikesmini- steriet och en särskild styrelse. Programmet marknadsförs också mycket aktivt med betydande resurser för detta ändamål. Resul- tatet är att medan flertalet  
 OECD-länder 
  har haft minskande volymer av blandade krediter sedan Helsingforsöverenskommelsen, har Danmark gått mot strömmen med ökande volym. De bundna blandade krediterna har i Danmark blivit ett aktivt instrument för danskt exportfrämjande. Danmark säger sig också ha fått undantag att lämna bundna krediter till de minst utvecklade länderna från OECD, något som dock är oklart. Danmark har också ansetts tänja på  
 OECD-avtalet 
  genom att fokusera på många mindre projekt (under två miljoner SDR). 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
  
 År 2002 genomfördes en utvärdering av programmet av Danida med hjälp av fristående konsulter. 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT  
 Utvärderingen fann att mellan 1993 och 2000 hade cirka 100 projekt finansierats med en total lånesumma av 3,9 miljarder danska kr. Huvuddelen av projekten avsåg vatten och sanitet, hälsa, och energi. De främsta mottagarna av krediter var Kina och Thailand som tillsammans svarade för cirka hälften av krediterna i ungefär lika stora delar. Utvärderingen konstaterade att i ett internationellt perspektiv hade endast fyra  
 OECD-länder 
  ökat sin volym av blandade krediter efter 1992 och att Danmark var ett av dessa länder. I förhållande till landets BNP svarade Danmark för den näst största andelen av blandade krediter av alla  
 OECD-länderna 
  vid  
 1990-talets 
  slut. 
 Utvärderingen ansåg att programmet hade implementerats effektivt, och projekten hade haft betydande effekter i mottagar- länderna, ofta med ett vidare resultat på sektornivå än förväntat genom att de introducerat ny teknik som sedan spridits inom sek- torn. Utvärderingen ansåg också att dansk exportindustri hade haft nytta av programmet genom att öka deras konkurrenskraft, men också genom att företagen blivit mer medvetna om  
 u-landsmarkna- 
  
 4 
  
 TP PT  
 Moore, Mckee, S.: Nordiska blandade krediter –  
 u-krediter. 
  En översikt och några kommentarer, Sida konsultrapport, 2004. 
  
 5 
  
 TP PT  
 Danida (2002): Evaluation Mixed Credit Programme, MFA 2002/4. 
 158 
  
 SOU 2006:108 
  
 En internationell jämförelse 
  
 derna. Antalet danska företag som medverkat var dock relativt få, även om spridningseffekterna i underleverantörsledet var bety- dande. Utvärderingen rekommenderade en fortsättning på pro- grammet. 
 2005 genomfördes en revision av Sparks blandade kredit- program. Denna ledde till en ny strategi för de danska blandade krediterna som skall gälla för 2006 och framåt. Denna strategi fast- ställer att Danmark kan ge både bundna och obundna blandade krediter. De bundna krediterna är öppna för länder som har en högsta BNP per capitamotsvarande 80 procent av den gräns som gäller för Världsbankens  
 17-åriga 
  lån. Den danska gränsen är idag cirka 2 600  
 US-dollar, 
  och revideras regelbundet 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
 . De obundna kre- diterna är endast öppna för Danmarks programländer, samt Syd- afrika 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
 . Förutom de identifierade länderna är de blandade kredi- terna öppna för ett antal regionala utvecklingsbanker. Det bör noteras att flertalet av Danmarks programländer tillhör  
 MUL-kret- 
  sen, dvs skall enligt OECDs avtal enbart kunna erhålla obundna blandade krediter. 
 Någon specifik andel dansk leverans gäller inte för de bundna krediterna annat än att ett danskt företag skall medverka. För Kina gäller dock 25 procent danskt innehåll. Danskt företag defini- eras i detta sammanhang som ett bolag registrerat i Danmark. Kre- diterna, som framför allt förväntas ges till länder med låg kredit- värdighet (flertalet danska programländer), skall ta hänsyn till skuldbördan i dessa länder och deras position i  
 HIPC-programmet. 
  Kinas kustregioner är inte öppna för danska blandade krediter. De blandade krediterna ges vanligen över 10 år och räntefritt. Reger- ingen har allokerat 300 miljoner danska kronor från biståndsansla- get per år för blandade krediter. De blandade krediterna är en sed- vanlig exportkredit som ställs ut av den danska exportkreditorga- nisationen (EKF) kompletterad med en räntesubvention. Den senare hanteras av Sekretariatet för blandade krediter. 
  
 6 
  
 TP PT  
 Den danska regeringen publicerar en lista på länder som är öppna under adressen  
  
 www 
  
 HTU  
  
 .mixed-credit.dk 
  
 UTH 
  
 7 
  
 TP PT  
 Danmarks programländer 2006 är följande 15 länder: Bangladesh, Rangel, Cruz, Bolivia, Burkina Faso, Egypten, Ghana, Kenya, Moçambique, Nepal, Nicaragua, Tanzania, Uganda, Vietnam och Zambia. 
 159 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 5.4.4 
  
 Finland 
  
 Finland introducerade ett system för blandade krediter 1987 väsentligen som ett resultat av andra  
 OECD-länders 
  system och för att ge finska företag liknande villkor som konkurrenterna på u- landsmarknaderna. Även om det finska blandade krediterna var en del av finskt bistånd, hade de redan från början en stor betoning på exportfrämjande, särskilt med Finlands kommersiella relationer med de mer avancerade  
 u-länderna. 
  I samband med OECDs Hel- singforsöverenskommelse 1992 ändrades inriktningen på det finska systemet och volymen krediter sjönk. Före 1992 avsåg krediterna väsentligen projekt inom skog, energi och telekommunikation, medan efter 1992 krediterna framför allt har lämnats för miljö- projekt, vatten och avlopp, samt hälsoprojekt. 
 En oberoende utvärdering av det finska systemet med blandade krediter gjordes 2003. Denna fann att omfattningen av de bundna krediterna har varit relativt begränsad. Mellan 1993 och 2001 hade således 56 projekt godkänts i 11 länder, med Kina som helt domi- nerande med 40 projekt och 70 procent av kreditvolymen. Ett tret- tiotal finska företag deltog som leverantörer under dessa krediter. Graden av bindning var mycket hög i det finska systemet relativt andra länder; fram till år 2000 skulle 80 procent av leveranserna avse finska företag, men denna grad sänktes därefter till 50 procent. Utvärderingen fann att resultaten av de finska bundna krediterna överlag fungerat effektivt i mottagarländerna, men att det fanns administrativa problem kring hanteringen i Finland. 
  
 5.4.5 
  
 Norge 
  
 Norge introducerade blandade krediter 1985 som ett svar på lik- nande system i andra  
 OECD-länder, 
  officiellt motiverat som ett sätt att skapa ett  
 level playing field  
 för norska företag på  
 u-lands- 
  marknaderna. Syftet var också att skapa förbindelser med andra u- länder än de fattigaste. Systemet var föremål för en utvärdering år 2000 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
 . Under de 15 år som programmet då hade verkat hade bistånd motsvarande 1,9 miljarder norska kr förmedlats till cirka 130 projekt i 24 länder genom dessa krediter. Över fyrtio norska företag hade medverkat, men ett fåtal företag hade svarat för 
  
 8 
  
 TP PT  
  
 Martin 
  et al. (2000): Evaluation of the Norwegian Mixed Credit Programme, FAFO, Oslo. 
 160 
  
 SOU 2006:108 
  
 En internationell jämförelse 
  
 huvuddelen av leveranserna. Liksom i andra länder hade program- met genomgått en betydande förändring efter Helsingforsavtalets tillkomst 1992, beträffande delsinriktningen på projekt, dels voly- men. Avseende projekten skedde en förskjutning mot icke kom- mersiella projekt inom de sociala sektorerna och miljö, och avse- ende volymen, har denna sjunkit dramatiskt. I början på  
 1990-talet 
  svarade blandade krediter för 7,5 procent av hela det norska bistån- det, en andel som i slutet av  
 90-talet 
  var 1 procent. Kina var den största mottagaren av de norska blandade krediterna, och svarade för en tredjedel av hela volymen, följt av Indonesien. Inledningsvis var bindningsgraden till norska leveranser 70 procent, men redu- cerades på  
 1990-talet 
  till 50 procent. 
 Utvärderingen kom till slutsatsen att det norska programmet uppfyllde OECDs konsensusregler och krävde av detta skäl inte någon ändring. Utvärderingen ansåg att, givet den ringa och mins- kade omfattningen av det norska kreditprogrammet och därmed dess marginella effekter både i utvecklingshänseende och som stöd för norsk exportindustri, borde regeringen endera avsluta pro- grammet eller skala upp det i volym. År 2002 ändrade Norge sitt kreditprogram till att vara helt obundet. Det har hävdats att genom att det norska näringslivet därigenom gick miste om export- främjandehjälp, inleddes ett närmare samarbete mellan det norska biståndet och norsk industri i samband med detta och även viss kompensatoriska element. Med en observatörs ord: 
 Ironically, the pressure from the private sector on Norwegian aid authorities to compensate for the loss of mixed credits has led the pri- vate sector closer to the official aid business than at anytime since the 1970s through the Næringsliv i Sør (NIS) initiative. 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT 
  
 Näringsliv i  
 syd-initiativet 
 innehåller bland annat ett  
  
 Match-Making 
  Program  
 där norskt bistånd genom olika former av bidrag såsom stöd för feasibility studier, utbildning, konsultinsatser, miljöinve- steringar, med mera, söker stimulera  
 joint ventures  
 mellan norska företag och företag från ett antal utvalda norska biståndsländer för närvarande Indien, Sydafrika och Sri Lanka. Detta program som i första fasen avsåg enbart investeringar, förväntas att också omfatta handelsförbindelser. Studier har också gjorts under detta 
  
 9 
  
 TP PT  
 Nordic Consulting Group (2004): Nordic Development Fund. Evaluation 2004, 
 Oslo. 
 161 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 initiativ för att söka samarbetsformer i andra biståndsländer som Uganda och Vietnam. 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
  
 Det norska systemet med obundna blandade krediter sedan 2002 bygger på ett biståndselement av mellan 35 80 procent. De högre subventionsgraden är för de minst utvecklade länderna. Obundna krediter lämnas för länder upp till gränsen för  
 hög-medelinkomst 
  enligt Världsbankens klassificering, idag en BNP per capita av 3 035  
 US-dollar. 
  Löptiden är normalt tio år, men kan variera mellan åtta och tolv år. Norge tillämpar internationell upphandling. Garantier genom den norska Donovan, subventioneras vanligen inte av bistån- det, utan betalas av säljaren utom i särskilda fall. För att en garanti skall ställas ut av Donovan krävs 50 procent norskt innehåll i leveran- sen. 
  
 5.4.6 
  
 Storbritannien 
  
 Storbritannien förmedlade bundna, blandade krediter under pro- grammet  
 Aid and Trade Provision  
 (ATP) på liknande villkor som andra  
 OECD-länder 
  tills 1997. När den nya labourregeringen under Figueroa kom till makten fattade den ett policybeslut att upphöra med  
 ATP-programmet. 
  Avbindning av det brittiska biståndet var en fundamental princip i Blairregeringens Day,  
 Eliminating World Poverty: A Challenge for the 21st Century. 
  
 Bundna, blandade krediter betraktades av den nya regeringen som den värsta formen av bundet bistånd. Sedan dess har sådana krediter inte förmedlats av Storbritannien, även om krediter som beslutats tidigare fortsatt att betalas ut. Storbritannien har fortsatt arbetet på generell avbindning av landets bilaterala bistånd, och att det brittiska biståndet skall ske i form av gåvor. Dessa principer lades fast i ett nytt Day år 2000 kallat  
 Eliminating World Poverty: Making Globalisation Work for the Poor.  
 År 2001 fattade den brittiska regeringen beslut att helt avbinda det bilaterala biståndet. 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
  
 Storbritanniens argument för den unilaterala policyn för avbind- ning är att sådana bidningar: 
  
 skapar ineffektivt bistånd genom att det leder till tekniska lös- ningar som inte är optimala för mottagarlandet 
  
 10 
  
 TP PT  
 Norad (2006): Näringslivsutveckling I Syd, NIS initiativet  
 www 
  
 HTU  
  
 .norad.no 
 . 
 UTH  
  
 11 
  
 TP PT  
 DFID (2001): Briefing note on Untied aid, London. 
 162 
  
 SOU 2006:108 
  
 En internationell jämförelse 
  
 minskar möjligheterna för företag från  
  
 u-länderna 
  att konkur- rera om biståndskontrakt 
  
 skapar ett givarstyrt bistånd mot sektorer där givarlandet har kommersiella intressen 
  
 styr biståndet mot mindre behövande länder (som är kommer- siellt mer intressanta) från de fattigaste. 
  
 Den brittiska regeringen menade också att bundet bistånd på lång sikt har negativa effekter för Storbritanniens näringsliv genom att reducera dess konkurrenskraft. Storbritannien har inte övervägt att ändra detta policybeslut även om andra länder har fortsatt sitt bundna bistånd och program med blandade krediter. Generellt anses idag DFIDs bistånd som bland det mest effektiva biståndet globalt, och Storbritannien har skaffat sig en position i bistånds- samfundet som en av de allra mest tongivande och DFID som en av de mest dynamiska organisationerna. 
  
 5.5 
  
 USAIDs fristående garantier 
  
 USA har inget system för blandade krediter och har som policy att aktivt verka för att eliminera dessa typer av subventionerad export. Detta kommer bland annat till uttryck i aktivt arbete i OECD att ifrågasätta notifierade projekt under Helsingforsöverenskommel- sen. USA har också ett begränsat matchningsprogram för att ame- rikanska företag skall kunna möta erbjudanden från andra länders specifika erbjudanden kopplade till blandade krediter. 
 USA, genom USAID har å andra sidan ett omfattande garanti- program, med likheter med de svenska fristående garantierna. Detta inleddes samma år som den svenska försöksverksamheten, 1999, och har således pågått i sju år, men har haft en helt annan utveckling i meningen att ett hundrafemtiotal garantier hittills ställts ut. Den årliga garantigivningen ligger i storleken  
 100–150 
  miljoner  
 US-dollar 
  vilket med det system av riskdelning som tillämpas motsvarar kreditvolymer kring 300 miljoner  
 US-dollar 
  per år. 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT 
  
 Garantierna hanteras av en särskild enhet inom USAID, kallad Development Credit Authority (DCA), som är det legala och administrativa centret. Dess enda uppgift är garantiverksamhet och 
  
 12 
  
 TP PT  
 USAID: Credit guarantees. Year in review 2004, 2005, Washington DC. 
 163 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 enheten har en liten professionell stab för verksamheten. Garan- tierna är dock integrerade inom USAID i mening att de är starkt beroende av USAIDs fältverksamhet med sina kontor i olika sam- arbetsländer. DCAs garantier gäller lokal finansiering genom nationella banker eller finansieringsinstitutioner. Därvid är de ofta kopplade till tekniskt bistånd till dessa organ i syfte att stärka organisationerna eller att utveckla de lokala finansmarknadsinstru- menten. De är partiella, dvs. de garanterar upp till 50 procent av risken. De är i princip tillämpade för all typ av privat investerings- verksamhet, men skall bidra till USAIDs utvecklingsmålsättningar. Der kan ställas ut i lokal valuta eller i  
 US-dollar, 
  och ha löptid upp till 20 år. Garantipremierna skall vara riskavspeglande men utveck- lingseffekten tas med i analysen vilket tillåter subvention. 
  
 5.6 
  
 Nordiska Utvecklingsfonden (NDF) 
  
 NDF tillskapades 1989 av de fem nordiska länderna med syftet att lämna krediter till utvecklingsprojekt i fattiga länder i samfinansi- ering med internationella organisationer. Krediterna skulle beviljas på  
 IDA-villkor, 
  dvs. med en återbetalningstid på 40 år och med en administrationsavgift på 0,75 procent. Krediterna förutsattes vara formellt obundna men knöts till ett nordiskt intresse, innebärande att det skulle finnas ett tydligt kommersiellt eller annat intresse hos minst ett nordiskt land för att krediterna skulle lämnas. Normalt har det nordiska intresset tillgodosetts genom att en nordisk upp- handling anordnats avseende den projektkomponent som NDF finansierat, dvs. en anbudskonkurrens ordnades av låntagaren där endast nordiska företag inbjöds att delta. 
 NDF ägs till ca en tredjedel av Sverige. Fondens utveckling har expanderat kraftigt efter en försiktig start och har under senare år omfattat ca MEUR 50 årligen. Totalt uppgår NDFs portfölj av utbetalade lån och låneutfästelser till MEUR 950 eller 9 miljarder kr som hanteras av en liten personal på 16 personer. 400 nordiska leverantörer finns registrerade hos NDF. Särkilt intressant har NDF varit för konsultföretagen till följd av att fonden lyckats att i sina strävanden att bryta ut för nordisk finansiering kunskaps- och teknikintensiva projektkomponenter ur större investeringsprojekt. 
 NDF har utvärderats av oberoende expertis i ungefärligen fem- årsintervaller i samband med beslut om kapitaltillskott från ägar- länderna. Den senaste utvärderingen från 2004 utvisade att fonden 
 164 
  
 SOU 2006:108 
  
 En internationell jämförelse 
  
 uppfyllt sitt uppdrag väl och finansierat projekt med överlag god utvecklingseffekt. Utvärderingen pekade dock på att knytningen till nordiskt intresse kunde komma att innebära problem och rekommenderade att den skulle upphöra. Härigenom skulle NDF kunna engagera sig i projekt där fonden hittills inte hade ett pas- sande finansieringsinstrument, t ex sektorprogramstöd och budget- stöd. I samband med att de nordiska länderna diskuterade ett för- nyat kapitaltillskott till NDF på basis av utvärderingsrapporten meddelade man från dansk sida att Danmark inte avsåg medverka. Sverige som accepterade konsulternas förslag sökte få till stånd en lösning utan Danmarks bidrag vilket dock visade sig omöjligt vilket medförde att det gemensamma nordiska beslutet blev en nedlägg- ning av NDF. Denna kommer nu att ske successivt i takt med att ännu inte utbetalda medel utbetalas till anlitade leverantörsföretag. 
 Förutom en omfattande projektportfölj lämnar NDF efter sig en bred yta av professionella kontakter på projektnivå med de inter- nationella finansieringsorganen – Världsbanksgruppen, Asiat- banken, den Interamerikanska Banken och den Afrikanska Utvecklingsbanken – som i hög grad uppskattas av dessa och som kompletterar de nordiska biståndsorganens nätverk. Det blir en utmaning för de nordiska biståndsorganen, inklusive Sida, att inom ramen för en reviderad kreditordning fortsätta och vidareutveckla dessa kontakter. 
  
 5.7 
  
 Slutsatser 
  
 Som framgår ovan är bilden av de blandade, bundna exportkredi- terna inte entydig. Några länder använder detta instrument i mycket stor omfattning, där Japan och Spanien intar en excep- tionell ställning. Även Danmark har i förhållande till storleken av den danska ekonomin en betydande tillämpning av bundna, blan- dade krediter. Också i förhållande till sina länders ekonomier kan Belgien, Sydkorea och Österrike räknas dit, dock i avsevärt lägre grad än Danmark och Spanien. Mycket viktiga industriländer och biståndsgivare har dock entydigt tagit avstånd från denna form av blandning mellan exportfrämjande och bistånd, framför allt USA som varit starkt pådrivande i OECD att eliminera dessa subven- tioner sedan lång tid tillbaka. Också Australien, Kanada och Stor- britannien tillhör detta läger. Ett antal länder har idag så pass begränsad tillämpning av de bundna, blandade krediterna att dessa 
 165 
  
 En internationell jämförelse 
  
 SOU 2006:108 
  
 inte har någon praktisk betydelse för vare sig givarländerna som exportfrämjande eller för mottagarländerna som en form av kapi- talöverföring för investeringar, särskilt med beaktande av omfatt- ningen av givarländernas export och bistånd. Till dessa länder kan räknas Sverige men också Tyskland och Schweiz. Bland nya indu- striländer inom OECD har tillämpningen av bundna blandade kre- diter varierat. Några av dessa, som Polen och Sydkorea, har börjat tillämpa denna form av subventionerad exportkredit medan andra, som Slovakien och Tjeckien, inte gör så. Som nämnts tidigare tillämpar Kina och Indien denna form av exportstöd. 
 Skandinavien speglar den splittring som råder internationellt. Norge har gått en egen väg genom ett helt avbundet system (även om en garanti genom det norska Donovan kräver 50 procent norskt innehåll). Sverige och i viss mån i Finland har behållit de bundna systemen från  
 1980-talet 
  men volymerna har kraftigt sjunkit så att instrumenten idag är mycket marginella i båda länderna – i Sverige dock mer än i Finland givet ländernas ekonomier och bistånds- volym. Danmark tillämpar konsekvent bundna blandade krediter och kan i förhållande till landets ekonomi räknas till de få länder som har en mycket omfattande tillämpning. Dock har Danmark idag inget formellt krav på danskt innehåll i leveranserna (annat än att företaget skall ha ett registrerat bolag i Danmark). Det senare innebär i praktiken att många av de företag som utnyttjar de danska bundna krediterna är multinationella företag som snarare är svenska (som ABB) eller franska (som Alcaltel) än genuint danska. Det är också oklart vad de bundna danska krediterna har för betydelse för att skapa inhemskt sysselsättning eftersom det står de företag som utnyttjar dem fritt att förlägga produktionen var de önskar. 
 Retoriken att Sverige inte bör avbinda fortare än andra OECD- länder är därmed inte övertygande. Dels är bilden internationellt blandad idag och en stor del av de tongivande projektexporterande  
 OECD-länderna 
  tillämpar inte systemet längre, dels har från svensk synvinkel detta instrument i praktiken ändå självdött. Ryan ningen saknar därmed all praktisk betydelse för svenskt näringsliv (annat än kanske för något enstaka företag på marginalen) och därmed som ett svenskt näringspolitiskt instrument. Den kraftfulla argumentering som ibland hörs för att bevara detta instrument synes mer sammanhänga med en nostalgi för en flydd tid än spegla dagens verklighet. 
 166 
  
 SOU 2006:108 
  
 En internationell jämförelse 
  
 USAIDs fristående garantiverksamhet är en intressant modell för ett framtida svensk kredit- och garantisystem. USAID har utvecklat ett betydande program med ett hundrafemtiotal garantier under samma period som Sidas garantier verkat. Två väsentliga skäl synes ha bidragit till USAIDs framgång: Verksamheten bedrivs specialiserat inom USAID med egen organisation, beslutsprocess och stab. Regelverket är mindre stelt än Sidas, där DCA fattar beslut om premienivå och därvid kan anpassa denna till marknaden. Det bör noteras att USAIDs garantier också i hög grad gäller andra verksamheter än Sidas, såsom mikrokrediter, småföretagsverksam- het, jordbruk och bostäder, medan infrastruktur svarar för en mindre del. 
 167 
  
 6 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 6.1 
  
 Kapitlets syfte 
  
 Kredit och garantiinstrumentens roll för att skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt i samarbetsländerna och därmed bidra till målet om minskad fattigdom skall stå i centrum för analysen  
 enligt utred- ningens direktiv. I kapitel 4 gjordes ett försök att göra den analysen utifrån ett mikroperspektiv  
  
 ex-post 
 , 
  
  dvs. utifrån vilka effekter de krediter som ställts ut under senare år synes ha haft i detta avse- ende. Detta kapitel söker komplettera den analysen med ett mak- roperspektiv. Vad vet vi idag om biståndets, och specifikt kredit- biståndets effekter på tillväxt och fattigdomsminskning? 
  
 6.2 
  
 Fattigdom och utveckling i ett  
  
 50-årigt 
  perspektiv 
  
 6.2.1 
  
 Framgångsländerna 
  
 När 1961 års svenska biståndsberedning angav motivet för att Wilson skulle göra en kraftfull satsning på bistånd, betonade man den stora klyftan mellan de rika, utvecklade industriländerna och de fattiga underutvecklade länderna. Inte endast präglades utveck- lingsländerna av massfattigdom i form av kronisk undernäring, analfabetism, hög barnadödlighet etc., utan klyftan mellan den rika och den fattiga världen vidgades dessutom. Detta berodde på att den ekonomiska tillväxten per person i den industrialiserade värl- den var avsevärt högre än i utvecklingsländerna. Det var i grunden ett pessimistiskt scenario som utmålades. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
  
 1 
  
 TP PT  
 Blande fattigaste köbderba i slutet av  
 1950-talet 
  fanns Jordanien, Sydkorea, Indien, Burma, Etiopien, Liberia, Formosa (Taiwan), Iran, Brasilien, Ghana och Egypten, alla med en BNP per capitaunder 200  
 US-dollar 
  i dåtidens penningvärde. Sverige hade vid denna tid en BNP per capita av cirka 1 500  
 US-dollar, 
  och USA, var rikast i världen mätt i BNP per capita med ca USD 2 200. 1961 var stora delar av den afrikanska kontinenten ännu i en process av avkolonialisering, och medtogs därför inte i statistiken. Källa: Proposition 1962:100, bilaga. 
 169 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 Idag vet vi att fler av de länder som på  
 1950-talet 
  tillhörde de fattiga genomgått en snabb ekonomisk utveckling och industriali- sering, och räknas numera till den rika världen. Det gäller framför allt de så kallade mirakelekonomierna i Sydostasien, såsom Syd- korea, Taiwan och Singapore. Levnadsstandarden har ökat drama- tiskt i den första generationens framgångsrika utvecklingsländer. Analfabetismen är i princip utrotad, spädbarnsdödligheten nere på europeisk nivå, svälten eliminerad och den materiella välfärden högre än i vissa gamla industriländer. Dessutom är tillväxten snab- bare än i de gamla industriländerna, och kvarvarande gap minskas. Sydkorea är kanske det mest dramatiska exemplet ett av världens fattigaste länder efter Koreakriget på  
 1950-talet. 
  Idag är Sydkoreas BNI per capita 12 000  
 US-dollar, 
  högre än för EU länder som Grekland, Spanien och Portugal. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
  
 Den första generationen av ekonomiskt framgångsrika länder följs av en andra generation i Asien med Thailand och Malaysia i ledningen, och efter dem en tredje generation dit Kina, Indonesien och Vietnam kan räknas. Kina har efter perioder av extrema för- hållanden med kanske upp mot hundra miljoner döda av svält och umbäranden under Maos ledarskap, slagit in på en väg med snabb ekonomisk utveckling efter Pugh makttillträde. Idag är det värl- dens mest framgångsrika ekonomi i form av långsiktig tillväxt. På samma sätt befinner sig Vietnam efter Doi  
 Moi-reformerna 
  i slutet på  
 1980-talet, 
  på en liknande väg av mycket snabb tillväxt. Den tredje generationens tillväxtländer har fortfarande låg inkomst mätt i BNI per capita, men de befinner sig i sådan snabb ekonomisk utveckling att fattigdomen mycket hastigt reduceras avseende materiell standard, utbildning och hälsa. (Däremot är dimensioner som demokrati och respekt för mänskliga rättigheter en helt annan sak.) Indien är kanske ett fjärde generationens framgångsland. Indien härbärgerar flest fattiga människor i världen, i storleks- ordningen  
 350–400 
  miljoner, men detta beror dels på Indiens poli-  
 tiska-kulturella 
  strukturer där kastväsendet spelar en stor roll med sin förmåga att rättfärdiga enorma klasskillnader, dels på att den snabba ekonomiska utvecklingen fortfarande är i ett tidigt stadium. 
 Den minskning som globalt sker av världens fattigdom mätt i milleniemålens termer beror i mycket hög grad på i första hand Kinas och i andra hand Indiens utveckling, dels genom att dessa länder tillsammans på  
 1980-talet 
  svarade för omkring  
 två-tredje- 
  
 2 
  
 TP PT  
 World Bank: World Development Indicators 2005. 
 170 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 delar av alla världens extremt fattiga, dels därför att den ekono- miska utvecklingen så fort lyfter folk ur extrem fattigdom i dessa länder. Båda länderna ger idag mer bistånd än de tar emot. Båda har mycket stora överskott i sin betalningsbalans, och det bistånd som Kina och Indien fortfarande tar emot synes i allt större utsträck- ning motiveras av västvärldens egenintressen i form av politiskt och ekonomiskt inflytande, än av att Indien eller Kina behöver bistånd från en finansiell eller teknisk synvinkel. Biståndet till Kina och Indien är i båda fallen under 0,2 procent av ländernas BNI. 
 Framgångarna sker inte uteslutande i Asien. I Afrika har Mauri- tius och Botswana varit uthålliga framgångshistorier med tillämp- ning av olika ekonomiska strategier och båda nått status av övre- medelinkomstländer med Världsbankens terminologi. I Mellersta Östern har några oljeproducerande, men befolkningsfattiga länder, nått en ekonomisk nivå motsvarande eller överträffande många av industriländernas. I Latinamerika, där självständigheten från kolo- nialmakterna först vanns på  
 1800-talet, 
  är fattigdomen inte i första hand en fråga om fattiga länder, utan om mycket stora klasskillna- der och ojämn fördelning. Den latinamerikanska kontinenten med i huvudsak medelinkomstländer, har skapat en i relativa termer liten andel extremt fattiga, men samtidigt en till synes permanent sådan klass 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
 . 
  
 6.2.2 
  
 Den misslyckade utvecklingen 
  
 Vid sidan av dessa framgångar under det senaste halvseklet att minska fattigdomen i världen har andra länder gått i omvänd rikt- ning, eller befinner sig fortfarande på den nivå de var för 50 år sedan. Fattigdomen i stora delar av Afrika söder om Sahara anses idag lika stor eller större än för ett halvt sekel sedan åtminstone mätt i materiell standard. Den lovande utveckling som många vän- tade sig efter avkolonialiseringen har i många länder i stället blivit ekonomisk tillbakagång eller stagnation. Afrika, söder om Sahara har blivit biståndssamfundets och hela världens bekymmer, en kontinent som blivit allt mer marginaliserad i världsekonomin och skådeplats för den ena humanitära katastrofen efter den andra i form av inbördeskrig, folkmord, svält, sjukdomar och gigantisk 
  
 3 
  
 TP PT  
 Antalet människor som beräknas leva på mindre än en dollar om dagen i Latinamerika har varit i princip oförändrat kring tio procent av befolkningen under de senaste 20 åren. (World Bank: World Development Indicators 2005). 
 171 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 misshushållning av korrupta ledare. Fler av de länder som tycktes ha goda förutsättningar vid frigörelsen, såsom Zimbabwe, har dra- gits ned i samma onda spiral som så många av sina grannstater. Biståndet, och särskilt gåvobiståndet, har alltmer sökt sig till denna kontinent av dels humanitära skäl, dels därför att det är i Afrika söder om Sahara som utvecklingsproblematiken ställs på sin spets och biståndets verkliga utmaning finns 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
 . Det är Afrika som symboliserar fattigdomen i världen, som får världsartister som Smith och Lamb att engagera sig i bistånd, och också fram- gångsrika entreprenörer som Wilson och Jordan att skänka stora delar av sina förmögenheter till utveckling. 
  
 6.2.3 
  
 Fattigdomen minskar 
  
 Några slutsatser från detta halvsekel av utveckling är att dramatiska förändringar i välstånd och fattigdom har skett över ett par genera- tioner, att en mycket snabb tillväxt och fattigdomsminskning är möjlig även i gigantiska ekonomier som Kina, men också att utvecklingen kan gå i stå eller gå i motsatt riktning. Skillnaden mellan vinnare och förlorare i den globala ekonomin blir allt mer dramatisk. Mätt i  
 BNI-termer 
  per capita är det nominella gapet mellan de rikaste nationerna och de fattigaste inte  
 20–30 
  gånger som på  
 1950-talet, 
  utan snarare  
 200–300 
  gånger. Den övergripande trenden är dock klar; fattigdomen är på tillbakagång i världen hur den än mäts: i BNI per capita, i läskunnighet, i tillgång på tillräcklig näring, i dödstalen för barn eller i genomsnittlig livslängd. Det beräknas att 400 miljoner färre människor levde i absolut fattigdom i början på  
 2000-talet 
  jämfört med tjugo år tidigare, och att andelen av befolkningen i utvecklingsländerna i absolut fattigdom sjunkit från 40 procent till omkring 20 procent som framgår av figur 6.1 nedan 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
 . Blott Afrika bryter mönstret. Genom befolkningstillväxten 
  
 4 
  
 TP PT  
 Det har också tillkommit ett antal biståndsländer där få förväntade sig detta. Hela den andra världen, inklusive Sovjetunionen, har bytt skepnad från att vara en betydande biståndsgivare till att bli biståndsmottagare på  
 1990-talet. 
  I några fall för en kortare tid, som för de nya  
 EU-medlemmarna, 
  i fallet Ryssland för en längre tid, och för många av de nya länderna som uppstod ur Sovjetunionen i Centralasien sannolikt för lång tid framöver. Biståndet har således fått en ny arena, mindre motiverat av behovet att eliminera massiv absolut fattigdom än av en önskan att hjälpa till en transformation till marknadsekonomi och demokrati. 
  
 5 
  
 TP PT  
 World Bank (2005): World Development Indicators 2005, Washington DC. Definitionen av absolut fattigdom är den som tillämpas i milleniemålen, dvs. människor som lever på mindre än en  
 US-dollar 
  per dag mätt i PPP (Purchasing Power Parity) 
 172 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 är antalet extremt fattiga idag dubbelt så många som för en genera- tion sedan, dvs i början på  
 1980-talet. 
  Det är också i stora delar av Afrika som spädbarnsdödligheten ökar och människors livslängd blir kortare, inte minst genom hiv- och aids pandemin. 
 Figur 6.1 Andelen extremt fattiga i utvecklings- och transitionsländerna 1981– 2001 
 (Andelen som lever på mindre än en dollar (PPP) per dag) 
  
 1/dag 
  
 70 
  
 60 
  
 $ 
  
 50 
  
 Totalt 
  
 under 
  
 40 
  
 China 
  
 30 
  
 Andel 
  
 20 
  
 SS Afrika 
  
 10 
  
 0 
  
 1981 
  
 1984 
  
 1987 
  
 1990 
  
 1993 
  
 1996 
  
 1999 
  
 2001 
  
 (Källa: World Bank: World Development Indicators 2005) 
  
 6.3 
  
 Bistånd och ekonomisk tillväxt 
  
 6.3.1 
  
 Finns det samband? 
  
 Biståndets bidrag och roll för den positiva utveckling som många fattiga länder har genomgått under det senaste halvseklet är en hett debatterad fråga internationellt. Sydkorea och Taiwan var mycket stora biståndsmottagare från USA på  
 1950-talet, 
  både per capita och totalt. De som vill se biståndet som en katalysator för ekono- miskt utveckling kan därmed peka på några sannolika framgångs- sagor 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
 . Andra menar dock att det var först när detta bistånd upp- hörde i dessa länder som utvecklingen tog fart 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
 . Botswana var också en stor mottagare under den tid landet började sin snabba 
  
 6 
  
 TP PT  
 Se t.ex. World Bank (1998) Assessing aid 
  
 7 
  
 TP PT  
 Se t.ex. Irwin, M.  Harford, T. (2005): The market for aid, IFC. 
 173 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 utveckling, och i Mauritius spelade tekniskt bistånd en viktig roll för att utveckla landets ekonomiska strategi från en fattig ekonomi helt beroende av sockerexport (under  
 1800-talet 
  använd av befolk- ningsekonomen Malthus som exempel på hur massvält skulle för- göra en nation) till dagens industrialiserade och serviceorienterade ekonomi med en per capitainkomst som är högst i Afrika. 
 I andra fall har massiva resursöverföringar i form av bistånd till synes inte givit några resultat eller mycket magra resultat. Många av de fattigaste länderna idag som gått kräftgång eller haft en stagne- rande utveckling sedan frigörelsen har varit stora biståndsmotta- gare i snart ett halvsekel. Länder som Etiopien och Zambia är exempel på mottagare av det svenska biståndet. Dessa länder har blivit allt mer beroende av bistånd för att överhuvud fungera. Det kan hävdas att kausalsambandet är det omvända; bistånd flockas till fattigdomen och den misslyckade utvecklingen. Det är där proble- men finns som bistånd kan motiveras, där den kan göra nytta. Det finns således ett systematiskt negativt urval i meningen att i framgångsrika länder utfasas från biståndet, medan den endemiska fattigdomen attraherar biståndet, oavsett vad som är dess orsaker. 
  
 6.3.2 
  
 Assessing aid och därefter 
  
 Biståndet till de fattiga länderna var inledningsvis mycket av en kopia av Marshallplanen till Europa efter andra världskriget. Denna hjälp, som otvetydigt var mycket framgångsrik, fick president Leach 1949 att ta initiativet till en liknande plan för utvecklings- länderna. Biståndet fick sin teoretiska grund i den så kallade  
  
 två-gap 
  
 teorin som hävdade att utvecklingsländerna hade svårigheter att göra produktiva investeringar för tillväxt på grund av begränsat sparande och export. Biståndet skulle fylla på det otillräckliga inhemska sparandet och tillväxt följa 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
 . Ett stort antal studier har sedan dess sökt analysera biståndets roll för ekonomisk utveckling och fattigdomsminskning. Många av dessa studier har visat vaga eller inga samband mellan bistånd och tillväxt, och har i flera fall pekat på att bistånd kan ha en effekt att substituera sparande. I den idag klassiska Världsbanksrapporten  
 Assessing aid  
 från 1998 drog Dollar och Burnside dock slutsatsen att (finansiellt) bistånd funge- rar i goda policymiljöer, medan det fungerar dåligt eller inte alls i 
 8 
  
 TP PT  
 Chenery, Reed och Strout, American Economic Review, 
  
 A.; (1966),  
 Foreign Assistance and Economic Development 
 , vol. 56 sid.  
  
 679–733. 
  
 174 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 dåliga policymiljöer 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT 
 . Denna studie fick betydande konsekvenser för biståndet på det viset att biståndsgivare tenderade att söka sig till vad som bedömdes som goda policymiljöer i fattiga länder för att därmed öka biståndets effektivitet 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
 . Samtidigt hävdade studien att policyreformer inte kan köpas när det inte finns en genuin inhemskt vilja och pågående reformsträvanden, en möjlig förklar- ing till varför så många strukturanpassningsprogram inte har leve- rerat de resultat som förväntades. 
 Andra Världsbanksstudier som genomförts efter  
 Assessing aid  
 kritiserar dock det sätt på vilket slutsatserna hade dragits 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
 . Några av dessa ger en betydligt mer pessimistisk syn på biståndets roll. Dessa studier indikerar att bistånd inte tycks bidra till, utan snarare minska ekonomisk tillväxt, bland annat. genom att öka regeringars konsumtion och reducera investeringar som andel av BNP. 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT 
  
 I ett försök att sammanfatta resultaten av 50 års forskning kring sambandet mellan bistånd och ekonomisk tillväxt fann Perry et al. studier som pekade i alla riktningar: de som funnit att bistånd har negativ effekt eller ingen effekt på tillväxt, de som indikerade att det finns ett positivt samband, och de, likt Dollar och Burnside, som dragit slutsatsen att det finns ett positivt samband, men bara under vissa förutsättningar 
 TPF 
  
 13 
  
 FPT 
 . Själva drog författarna slutsatsen från sin genomgång att bistånd trots allt synes fungera – att tillväxten i utvecklingsländerna skulle vara lägre utan bistånd. Problemet kvar- stod dock att bestämma när det fungerar. 
 Det finns andra ljusglimtar i forskningen kring bistånd och till- växt, särskilt för ett bistånd som fokuserar på infrastruktur och pri- vatsektorutveckling som de svenska kredit- och garantiinstru- menten. I en studie som gjorde åtskillnad mellan olika typer av bistånd, fann man att vad som kallades bistånd med syfte att ge  
  
 short-term 
  
  impact 
 , definierat som bistånd till infrastruktur, finansmarknad, privatsektor och jordbruk, med mera, visade ett klart positivt samband med ekonomisk tillväxt, även i länder med 
  
 9 
  
 TP PT  
  
 World Bank (1998):  
 Assessing aid. What works, what doesnt and why 
 , World Bank, Washington DC. 
  
 10 
  
 TP PT  
  
 McGillivray, M. (2003):  
 Aid effectiveness and selectivity: integrating multiple objectives in aid allocations 
 , DAC Journal 4. Också Världsbankens IDA allokeringar använder numera kvaliteten i låginkomstländernas policy och institutioner som grund . 
  
 11 
  
 TP PT  
 Easterly, W.; Porter, R.; and Campbell, Rodriguez (2003)  
 New Data, New Doubts: A Comment on Burnside and Dollars Aid, Medina, and Growth 
 . NBER Working Paper 9846. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. 
  
 12 
  
 TP PT  
 Djankov et al (2005):  
 The curse of aid 
 , World Bank, Washington DC. 
  
 13 
  
 TP PT  
 McGillivray, M. et al (2005): It works, it doesnt; It can, but that depends 50 year of controversy over the macroeconomic impact of development aid, UNU Wider, Helsinki. 
 175 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 mindre god policymiljö 
 TPF 
  
 14 
  
 FPT 
 . Som nämnts tidigare, har den ekono- miska forskningen visat generellt god korrelation mellan infra- strukturinvesteringar och ekonomisk tillväxt. Att investeringar i tillförlitliga energisystem, vägnät, hamnar och telekommunikation etc. spelar en central för ekonomisk tillväxt är inte blott en intuitiv uppfattning de flesta av oss bär på, utan även väl belagt i ett stort antal studier 
 TPF 
  
 15 
  
 FPT 
 . 
  
 6.3.3 
  
 Biståndets självkritik 
  
 Det finns en betydande självrannsakan inom biståndssamfundet avseende biståndets effektivitet och dess förmåga att skapa utveck- ling och fattigdomsminskning. En skola hävdar att inte större inbrytningar i fattigdomen har åstadkommits av biståndet beror på att volymerna av bistånd är för små och att det behövs avsevärt större resurser 
 TPF 
  
 16 
  
 FPT 
 . Dessa argument har lett till de omfattande inter- nationella förpliktelser som biståndssamfundet gjort de senaste åren t.ex. i Monterrey 2002. 
 En annan skola menar att den starka projektorientering som exi- sterat med ofta tusentals projekt i samma land, inte sällan av kon- kurrerande biståndsgivare, skapat en fragmentering i mottagar- landets administration, brist på ägarskap, att projekt har genom- förts utan hänsyn till ländernas förmåga att underhålla dessa verk- samheter efter att biståndet dragit sig tillbaka, och andra liknande negativa aspekter. Detta skulle kunna vara en av förklaringarna till den så kallade  
  
 mikro-makro 
  
  paradoxen  
 som Torres och andra identifierade på  
 1980-talet: 
  biståndsprojekt fungerar ofta bra enligt utvärderingar, men det går inte att se några samband mellan dem och ekonomisk tillväxt 
 TPF 
  
 17 
  
 FPT 
 . Projektbiståndets dysfunktionella aspek- ter var ett av motiven för det policybetonade bistånd som växte fram under  
 1980-talet. 
  Felet låg inte i biståndsprojekten, utan att de bedrevs i dåliga policymiljöer. De omfattande strukturanpass- ningsprogram som initierades av Världsbanken och IMF med stöd från stora delar av biståndssamfundet på  
 1980-talet 
  var ett radikalt sätt (jämfört med tidigare mer mikrobetonat bistånd) att angripa 
  
 14 
  
 TP PT  
  
 Radelet, S. et al (2004):  
 Aid and Growth: The Current Debate and Some New Evidence 
 ; Center for Global Development, Washington DC. 
  
 15 
  
 TP PT  
 För en summering av denna forskning, se Deleon, A. (2006)  
 Infrastructure: A survey of recent and upcoming issues,  
 World Bank. 
  
 16 
  
 TP PT  
 Se t.ex. Evans, White (2005): The end of poverty – Economic possibilities for our time, 
 Penguin books, NY. 
  
 17 
  
 TP PT  
 Estrada, Gordon (1987): Overseas development aid: its defence and reform, Wheatsheaf 
 . 
  
 176 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 detta problem. Även om programmen ofta tvingade fram eller sti- mulerade bättre makroekonomiska policyer, skulle dock resultaten bli under förväntningarna, programmen utsättas för stark kritik av ledande ekonomer som Världsbankens egen chefsekonom, Fritz, och Washington Consensus överges för mer komplexa program. Dessa har vidareutvecklats till en allt mer övergripande biståndsagenda med gemensamma budgetstöd och sektorprogram, senast manifesterat av Parisöverenskommelsen 2005 
 TPF 
  
 18 
  
 FPT 
 . 
 En tredje skola ifrågasätter om biståndet överhuvud gör någon nytta. En av utvecklingsekonomins pionjärer, Wolfe, drog slutsatsen: 
 Development aid is ... not necessary to rescue poor societies from a vicious circle of poverty. Indeed it is far more likely to keep them in that state. It promotes dependence on others. It encourages the idea that emergence from poverty depends on external Pacheco own efforts, motivation, arrangements, and institu- tions 
 TPF 
  
 19 
  
 FPT 
 . 
 Den förre Världsbanksekonomen Perez är en annan kri- tiker. Han är djupt kritisk till hur hela biståndsindustrin fungerar som planhushållningens sista utpost, medan resten av världen övergått till ett marknadsekonomiskt tänkande, att bistånd snarare motverkar utveckling än bidrar till den. 
 TPF 
  
 20 
  
 FPT 
  
 6.4 
  
 Utvecklingens drivkrafter 
  
 6.4.1 
  
 Bra politik och dålig 
  
 De femtio årens biståndsverksamhet har lett till en intensiv diskus- sion och forskning om att försöka bestämma vad som driver utveckling, särskilt mot bakgrund av att världen under denna period skapat sådan skillnad i vinnare och förlorare. Detta är sig en teoribildning som går tillbaks till  
 1700-talet, 
  till de tidiga utvecklingsekonomer som Burke och Byrd när 
  
 18 
  
 TP PT  
 DAC  
 High-Level 
  Forum on Aid Effectiveness. 
  
 19 
  
 TP PT  
 Mccall, P. (2000) From Subsistence to Exchange and Other Essays. Princeton University Press 
 . 
  
 20 
  
 TP PT  
 Easterly, W. (2006): The white mans burden: Why the Wests efforts to aid the rest have done so much ill and so little good, Moore, NY. På svensk botten har några ledande biståndsadministratörer dragit liknande slutsatser som Easterly. En av dem är Herrera som efter trettio år i utvecklingens tjänst för IMF, Sida och andra organisationer samlade sina erfarenheter i början på  
 1990-talet 
  i Gutierrez, B. (1991). Det omöjliga biståndet, SNS. 
 177 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 insikt började utvecklas att kronisk fattigdom inte var ett av Thomas bestämt öde för större delen av mänskligheten i avvaktan på ett paradis av överflöd efter döden för de gudfruktiga. 
 I en mening är svaret enkelt; bra politik skapar välstånd, dålig politik fattigdom. Tillgången till naturresurser har att döma av de moderna trauman som flertalet länder i Afrika – rika på naturresur- ser som olja och metaller – genomgår snarare verkat vara ett hinder. Geografi är betydelsefullt, särskilt tillgång till kuster och sannolikt också ett temperat klimat. Men det finns också länder med de till synes sämsta geografiska förutsättningarna, som avsaknad av kust, vilka blivit bland de rikaste i världen såsom Schweiz och Luxem- burg. Framgångsexemplet Botswana, näst rikast i Afrika söder om Sahara i dag, är ett modernt exempel. Singapore utgör undantaget från att välstånd skulle ha svårt att skapas tropikerna. 
 TPF 
  
 21 
  
 FPT 
  
 Vad bra respektive dålig politik består i är dock inte lika enkelt att säga. En omfattande läroprocess har pågått under de senaste decennierna inom biståndssamfundet. Det är en läroprocess som funnit att marknadsekonomier är mer effektiva än planekonomier; att öppna ekonomier som är exportorienterade är mer effektiva än de som skyddas bakom höga tullmurar med importsubstitution och ekonomiskt oberoende som princip; att den privata sektorn är en nyckel till ekonomisk tillväxt och därför behöver ges goda förut- sättningar och utrymme, snarare än att behandlas som en parasit; att sunda statsfinanser och god samhällsstyrning är bättre än det omvända; att framgångsrik utveckling kräver ett bra samspel mellan stat och näringsliv; att satsning på humankapitalet, dvs. människor med god utbildning och god hälsa, starkt bidrar till ekonomisk ut- veckling, och så vidare. 
 Historien har samtidigt lärt att det inte nödvändigtvis är den ekonomiska doktrin som det råder konsensus om i biståndet som avgör framgång. Kina och Vietnam, de två snabbast växande eko- nomierna under det senaste decenniet, följer en ekonomisk politik som avsevärt skiljer sig från det recept som t.ex. Washington Con- census utvecklade på  
 1980-talet. 
  Dessa länder rankas även lågt i dagens modeller för konkurrenskraftiga ekonomier som t.ex. 
  
 21 
  
 TP PT  
 Jeffry Evans har framfört tesen att Afrikas problem i hög grad beror på att en specifik sjukdomsmiljö som t.ex. gör att malaria är mycket svårare att kontrollera än i andra delar av världen, är en orsak till Afrikas ekonomiska problem. Evans (2005). Geografi kan också ha en nyckelroll i meningen att närhet till mer utvecklade, och snabbt växande länder spiller över till grannarna i form av handel och investeringar, medan närhet till länder i konflikt och krig spiller över i form av risk för krig och politisk osäkerhet. 
 178 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 World Economic Forum utvecklat. De sydostasiatiska mirakel- ekonomierna gick också emot rådande doktrin t.ex. i form av en selektiv öppenhet med stark betoning av export, och samtidigt skydd mot import i sina länders kritiska utvecklingsfas. Vissa fors- kare har också visat att detta var en politik som många av dagens rika länder en gång följde 
 TPF 
  
 22 
  
 FPT 
 . Det finns således mycket som talar för att en stark stat med en klar vision och ett klart ledarskap om hur den vill se utvecklingen kan vara en avgörande för tillväxten, inte minst när i en globaliserad värld en allt starkare internationell arbetsfördelning äger rum, och nationer liksom företag strävar efter att utveckla vad forskare som Montgomery kallar nationernas  
 competitive advantages 
 . 
 TPF 
  
 23 
  
 FPT  
 Att välja egensinniga vägar, ofta i konflikt emot gängse synsätt, tenderar att sammanhänga med starkt ledar- skap. Därmed finns en risk att harmonisering kring en utvecklings- agenda som alla håller med om kanske inte alltid är receptet på framgång. 
  
 6.4.2 
  
 Institutionernas roll 
  
 Den ekonomiska forskningen började på  
 1980-talet 
  identifiera institutionernas roll för långsiktig utveckling. Denna riktning, som fick namnet institutionell ekonomi, grundades på analyser av varför västvärlden under de senaste seklerna hade lyckats skapa ett genom historien helt unikt välstånd. I denna riktning definierade institu- tioner inte som organisationer, utan snarare som system, normer, regelverk och värderingar 
 TPF 
  
 24 
  
 FPT 
 . Institutioner, i den mening som dessa ekonomer använder, är tröga system, som endast långsamt föränd- ras och där det också finns en betydande  
 path dependency. 
  
 Institutionell utveckling har alltid varit en viktig aspekt av det svenska bilaterala biståndet och många metoder har tillämpats. Redan i 1961 års biståndsberedning framhöll författarna vikten av god samhällsstyrning, effektiva regelverk och myndigheter som förutsättningar för biståndet. Samtidigt finns en insikt om att institutioner tar lång tid att bygga upp, sällan kräver betydande 
  
 22 
  
 TP PT  
 Walker, Caldwell (2002): Kicking away the ladder. Development strategy in a historical perspective, Anthem press, London. 
  
 23 
  
 TP PT  
 Porter, M. (1990): The competitive advantage of nations, McMillan Press, London. 
  
 24 
  
 TP PT  
 Se t.ex. Erickson, N. och Birdzell, L.E (1986): How the West grow rich: the economic transformation of the industrial world, Basic Books, NY; North, D. (1990) Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press, Cambridge. 
 179 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 kapitalresurser, och att det inte är enkelt eller ens meningsfullt att flytta över svenska eller västerländska institutioner till mottagar- länderna. Hernando de Soto har i det sammanhanget gjort en bety- delsefull iakttagelse: vi vet vad som är bra och vad som är dåliga institutioner, men vi saknar kunskap om processen som leder från dåliga till bra  de Edwards anser institutioner för äganderätter gene- rellt vara en nyckel till ekonomisk tillväxt. De fungerar allmänt väl i de rika länderna, och dåligt i de fattiga. De fungerade också dåligt i de idag rika länderna när de var fattiga. Den insikt som saknas, enligt de Soto är hur denna process från dåliga till bra institutioner för äganderätt ägde rum. Det är en kunskap som glömts bort i Nord, och saknas i Syd 
 TPF 
  
 25 
  
 FPT 
 . 
  
 6.5 
  
 Gåvor eller krediter 
  
 6.5.1 
  
 Är gåvor bättre än krediter? 
  
 I den bilaterala biståndsvärlden finns det en tendens att betrakta gåvor som en bättre form av bistånd än krediter, även starkt sub- ventionerade krediter. Detta sammanhänger sannolikt med att en gåva visar större generositet än en kredit, ett bättre uttryck för solidaritet med de fattiga. Det finns djupgående moraliska dimen- sioner i detta: Bibeln myntade uttrycket att det är bättre att giva än att taga, och att kräva ränta på ett lån var länge förbjudet i den kristna läran (och är det i princip fortfarande i islam). Krediter associerar till Shakespears Shylock – att sätt att lura av de fattiga deras sista skärv. I mer pragmatiskt biståndssammanhang har också krediter förlorat position genom skuldavskrivningarna. Det är både moraliskt och finanspolitiskt fel att förmedla krediter till länder som några år senare måste skrivas av. Det underminerar finansiellt ansvar och urholkar på sikt finansmarknaderna. 
 Ett antal studier har dock indikerat att krediter synes ha bättre effekt än gåvor i biståndssammanhang. En studie kom således till resultatet att gåvor tenderar att spenderas på konsumtion snarare än på investeringar och därför inte har någon effekt på tillväxt. 
 TPF 
  
 26 
  
 FPT  
 I en annan studie i Världsbankens regi fann White och medförfat- tare att lån till länder med god styrning kan ha en inverkan på till- 
  
 25 
  
 TP PT  
 De Soto, H. (2000) op. cit. 
  
 26 
  
 TP PT  
 Odedokun, M (2003): Economics and politics of official loans versus grants. World Economy 27. 
 180 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 växt, men att gåvor saknade sådan effekt 
 TPF 
  
 27 
  
 FPT 
 . En japansk studie fann samma brist på korrelation mellan gåvor och tillväxt 
 TPF 
  
 28 
  
 FPT 
 . Det kan fin- nas bakomliggande förklaringar till dessa resultat, att gåvor ges till verksamheter som har mycket försenad effekt på tillväxt, som pri- märskoleundervisning, medan lån särskilt bilaterala tenderar att förmedlas till inkomstgenerande verksamheter, med en mer direkt potentiell effekt på ekonomisk tillväxt. 
 Det finns grundläggande skillnader mellan gåvor och krediter som är viktiga att diskutera i detta sammanhang, skillnader som talar både för och emot de båda formerna. Dessa diskuteras nedan. 
  
 6.5.2 
  
 Krediternas fördelar 
  
 Det som i princip talar för krediter är: 
 Större jämlikhet mellan parter 
 En gåva har ett inbyggt ojämlikhetsförhållande. Den bestäms av givaren. En gåva i biståndssammanhang bygger på att mottagaren är oförmögen att stå för sina egna kostnader, sina egna investeringar och sin egen utveckling. Om gåvorna upprepas uppstår mycket lätt ett biståndsberoende ett mer eller mindre kroniskt ojämlikt för- hållande. Den svenska biståndsberedningen 1961 betonade dessa aspekter i sitt val av krediter som form för biståndet vad gällde de finansiella överföringarna. När biståndet gav upp krediterna på senare delen av  
 1970-talet 
  var det för att mottagarna inte förmådde betala sina lån. Det var indirekt ett tecken på biståndets misslyck- ande. Dagens bistånd söker skapa ägarskap över utvecklings- agendan även när biståndet gåvofinansieras i sin helhet, men den i grunden ojämlika relationen kan ha svårt att överbryggas trots detta. Gåvobistånd riskerar att vara nyckfullt. Det kan snabbt avta beroende på politiska strömningar i de länder som förmedlar gåvor. Ett land eller en organisation som förmår bygga sin utveckling på (kommersiella) krediter kommer alltid att hitta finansiärer, och har dessutom full kontroll över de resurserna (om landet eller orga- nisationen sköter sina betalningar). 
  
 27 
  
 TP PT  
 Djankov et al.(2004): Helping the poor with foreign aid: the grants versus loans debate, World Bank. 
  
 28 
  
 TP PT  
 Wolf, Weber och Fisher (2004): Aid, policies and growth, University of Tokyo. 
 181 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 Uppväxling 
 Ett vanligt motiv som brukar anges som en fördel med kredit- bistånd jämfört med gåvor är uppväxlingen, eller hävstångseffek- ten. Denna gäller framför allt krediter som består av en blandning av gåva och kommersiell kredit (hur än blandningen sker). När det svenska  
 u-kreditsystemet 
  infördes antogs att uppväxlingseffekten var  
 fyra–fem 
  gånger genom att biståndsdelen var relativt liten. Över tiden har de blandade krediterna fått en allt lägre sådan effekt genom  
 OECD-avtalen. 
  När förmånsgraden uppgår till 80 procent blir uppenbarligen uppväxlingen mycket begränsad. Viktigare än uppväxling är sannolikt de institutionella effekter som krediter kan ha jämfört med gåvor, som diskuteras nedan. 
 Integration med finansmarknaderna 
 Biståndets målsättning måste vara att göra sig självt onödigt – att fattiga länder förmår finansiera sin egen utveckling med utnytt- jande av lokala resurser och kommersiella lån upphandlade på lokala eller internationella finansmarknader. Kreditbistånd, särskilt när detta blandar bistånd med kommersiella krediter som det svenska  
 u-krediterna, 
  ligger närmare detta tillstånd än rena gåvor. Exponering av mottagarländerna, vare sig det gäller regeringar, kommuner eller offentliga affärsdrivande verk, till de kommersiella finansmarknaderna kan skapa bättre förutsättningar för att nå biståndets slutfas – exit. De imperfektioner i information som ofta innebär att långivare tar ut höga räntor eller garantipremier i syfte att gardera sig mot mer eller mindre okända risker kan reduceras genom att dessa regeringar och organisationer etablerar mer inter- aktion med de finansiella marknaderna. 
 Institutionell utveckling 
 Med långivning följer vanligen uppbyggnad av institutioner för att hantera risker och information. Mottagarna skapar rutiner för att administrera lån och sköta återbetalningar. Detta minskar trans- aktionskostnaderna och bidrar till effektivitet i den finansiella hus- hållningen och styrningen. Länder som integreras i finansmarkna- derna och som sköter sina åtaganden får bättre ställning på dessa marknader, vilket minskar kostnaden för upplåning och ger bättre 
 182 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 kreditvillkor. Gåvor å andra sidan saknar dessa element. Ett gåvo- beroende land är närmast liktydigt med att landet inte är kredit- värdigt. 
 Disciplinmotivet 
 Sidas kreditbiståndsutredning 1995 betonade vad man kallade disciplinmotivet i sina argument för ett svenskt fortsatt kredit- bistånd. Mottagarlandet kan förväntas hantera ett lån på ett annat sätt än en gåva genom att utsätta det för större granskning, kanske en mer genomträngande analys av hur viktigt den underliggande investeringen är. Krediter skall återbetalas och ju kortare tiden är mellan återbetalning i form av amorteringar och räntor desto större anledning ta med detta i beräkningen. Detta innebär att mycket mjuka krediter, som Simpson lån eller Sidas biståndskrediter med tio- årig amorteringsfrihet och lånen utsträckta över  
 40–50 
  år, har ett lägre (om något) disciplinincitament än kortare och mer kommer- siella krediter. 
 Prissignaler 
 En gåva kostar till synes mottagaren ingenting. En kredit däremot har ett pris, hur högt beror på villkoren. Detta kan tyckas tala för gåvan när det gäller fattiga länder, men avsaknaden av ett pris gör också att signalerna till mottagarna om priset på pengar blir svaga eller obefintliga och motverkar därmed en god hushållning med resurser. Det är sannolikt lättare för ett land att genomföra refor- mer mot good governace om de resurser som ställs till förfogande har ett pris som närmar sig det reella priset. Detta skapar incita- ment att välja rätt teknologi och rätt" system. Gåvobaserat bistånd har ju också kostnader i slutändan i och med att de inve- steringar som genomförs kräver underhåll. Ett kreditbistånd har sannolikt större incitament att ta hänsyn till dessa redan från bör- jan. 
 Ansvarstagande 
 En kredit har ett inbyggt incitament till ansvarstagande. Den måste skötas för att den inte skall leda till betalningsinställningar och svå- 
 183 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 righeter att därmed få tillgång till nya resurser. Gåvor saknar i grunden detta incitament (även om biståndsgåvor söker bygga upp sådant ansvarstagande genom olika villkor förknippat med gåvan). 
  
 6.5.3 
  
 Krediternas nackdelar 
  
 Skuldbörderisken 
 Den allt överskuggande faktorn som trots vad som sägs ovan talar för gåvor i stället för krediter är den skuldbörda som krediter ska- par. Krediter kräver återflöde i form av räntor och amorteringar. Det är uppbyggnaden av allt större skulder i förhållande till förmå- gan att betala av dessa som har lett till de periodiska skuldavskriv- ningarna till utvecklingsländerna under de senaste decennierna. Det är också skuldfrågan som har fått biståndssamfundet att i allt större utsträckning övergå till gåvor inom biståndet. Denna problematik diskuteras närmare nedan och dess konsekvenser på ett framtida svenskt kredit- och garantibistånd. 
 Den administrativa bördan 
 Krediter måste anses generellt mer administrativt krävande än gåvor. Detta sammanhänger delvis med disciplinmotivet hos mot- tagaren, men också hos givaren. Vanligen görs mer utförliga ana- lyser av kreditfinansierat bistånd än gåvor, t.ex. i form av samhälls- ekonomiska och finansiella kalkyler över internräntan. Detta är ovanligt vid gåvobistånd, men inte för att det inte skulle kunna göras eller för att det inte skulle vara värdefullt. Både givaren och mottagaren är angelägna om att krediten inte leder till ohållbar skuldsättning, svårigheter att göra räntebetalningar och amor- teringar. En gåva är däremot avräknad när den sker. Kreditbiståndet kräver dessutom system för finansiell uppföljning av krediterna – att räntor betalas och amorteringar sköts. Detta är långsiktiga åta- ganden för biståndsorganet, upp till ett halvt sekel för de riktigt långa krediterna. Kreditfinansierat bistånd som utnyttjar kommer- siella krediter bygger vanligen på garantier av dessa krediter. Detta är en komplikation som kräver administrativa resurser jämfört med gåvobistånd. Krediter lever dessutom kvar och skapar ansvars- tagande. Problem med återbetalningar kan kasta ljus över den ursprungliga krediten och klokheten i att förmedla den. 
 184 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 I en era när många bilaterala biståndsorgan, inte minst Sida, konfronteras med snabbt ökande anslag, men där de administrativa anslagen inte växer i samma takt (eftersom de är kopplade till gene- rella system för den offentliga förvaltningen), kan en incitaments- struktur uppstå inom biståndet att finna biståndsverksamheter som absorberar stora delar av anslagen med låg administrativ insats. Budgetstöd, särskilt tillsammans med andra givare, tenderar att vara ett sådant instrument. Komplicerade tekniska lösningar som garantier med utnyttjande av lokala kreditmarknader ger definitivt mycket låg, om ens något utslag i detta implicita styrsystem. 
  
 ODA-klassificeringen 
  
 En aspekt som inte har något att göra med biståndets effektivitet eller dess effekter är hur olika former registreras i DACs officiella statistik över ODA. En kredit som tas över biståndsbudgeten innebär att amorteringar och räntor blir negativt bistånd, dvs. dras ifrån i statistiken. Krediter med för lågt subventionselement, för närvarande 25 procent, räknas inte till någon del som bistånd av DAC. En helt biståndsfinansierad investering jämfört med samma investering, till hälften finansierad med en kommersiell kredit, innebär att den senare formen endast blir halva ODA i statistiken. Garantier som inte är subventionerade och inte leder till skada gör sig heller inte observerad i statistiken, och kan även bli negativt bistånd genom garantipremier. De olika biståndsformerna har där- med bäring på hur väl biståndsgivaren lyckas uppfylla sina politiska förpliktelser såsom enprocentmål eller FNs mål om 0,7 procent. Statistik av denna art har givetvis inget att göra med biståndets effektivitet, dvs. vilket utfall det blir av en investerad bistånds- krona i olika biståndsformer. Snarare har det snedvridande effek- ter, och riskerar att leda till minskad effektivitet. Detta gäller inte minst garantier som är en elegant lösning på biståndsfinansiering, till potentiellt mycket låg kostnad och med hög utväxling, men som helt faller utanför DACs  
 ODA-ram. 
  
 185 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 6.6 
  
 Skuldbördor och skuldavskrivningar 
  
 6.6.1 
  
 En lång historia av avskrivningar 
  
 Krediter är intimt förknippade med skuldproblematiken. Den fak- tor som framför allt har bidragit till en minskning av det bilaterala kreditbiståndet är skuldfrågan, och risken att fattiga länder hamnar i en ohållbar skuldbörda. Detta är inget nytt för biståndet utan en del av världens ekonomiska historia. Under  
 1800-talet 
  skedde t.ex. periodiska omfattande utlåningar till Latinamerikas nyss självstän- diga stater av dåtidens finansiella centrum i Europa, följt av betal- ningsinställningar av många av dessa länder, för att efter något decennium följas av ny utlåning, följd av betalningsinställningar 
  
 etc. 
 TPF 
 29 
 FPT 
 Under det halvsekel som biståndet existerat har historien upp- repat sig, delvis med biståndet som aktör, delvis med kommersiella marknader som huvudaktörer. Oljekrisen 1973 inledde en våg av framför allt kommersiell kreditgivning till utvecklingsländerna. Den ökade utlåningen följdes dock snabbt av en skuldkris: ränte- höjningar i USA, en recession i västvärlden och därmed fallande priser på för  
 u-länderna 
  viktiga exportråvaror innebar att många utvecklingsländer snabbt hamnade i en skuldkris. Som nämnts tidi- gare gick därför i slutet av  
 1970-talet 
  Powell ut med en appell till världssamfundet med krav på skuldavskrivningar. Sådana skedde också i begränsad omfattning t.ex. av Sverige där huvuddelen av de krediter som lämnats som bistånd under 1960- och  
 1970-talen 
  skrevs av. 
 Under  
 1980-talet 
  växte skuldproblematiken i många länder, och omförhandlingar av lån blev ett stående inslag i den så kallade Parisklubben. Särskilt Afrika söder om Sahara fick en allt mer ohållbar skuldsituation. Regionens skuldkvot (definierat som långfristiga lån som andel av landets exportintäkter) växte från 75 procent 1975 till över 300 procent 1990 
 TPF 
  
 30 
  
 FPT 
 . Avseende skuldkvoten kom Afrika att bli den hårdast skuldtyngda regionen i världen. I reella termer är dock Afrika så litet i den globala ekonomin att effekterna på världsekonomin och det internationella finansiella systemet är begränsade vid betalningsinställningar, medan Latinamerika är helt annan sak. Mexikos 
  
 29 
  
 TP PT  
 Se t.ex. King, S. (1991): Krediter för utveckling. Betänkande av kreditbiståndsutredningen, SOU 1991:74. 
  
 30 
  
 TP PT  
 Öhlund 1991 op cit 
 . 
  
 186 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 betalningsinställning 1982 var därmed av betydligt större betydelse för den globala finansmarknaden. 
  
 6.6.2 
  
 Skuldavskrivningar i modern tid 
  
 HIPC initiativet 
 Afrikas skuldbörda,som i stor utsträckning består av exportkrediter och mjuka biståndskrediter från bilaterala och multilaterala organ, ledde fram till allt starkare krav på massiva skuldavskrivningar under  
 1990-talet. 
 HIPC-initiativet 
  tillkom 1996 genom Världs- banken och IMF, men efter starka påtryckningar av frivilliga orga- nisationer och många regeringar, bland annat Sverige. Syftet var att skriva av de skuldtyngda och fattiga ländernas lån mot att des genomförde makroekonomiska reformer för att stimulera tillväxt. 1999 kom det utökade initiativet, med en bredare målsättning att skapa en slutgiltig lösning på de frekventa omförhandlingarna av skulder. 40 länder är accepterade för skuldavskrivningar under HIPC, av vilka 33 ligger i Afrika söder om Sahara. 2006 hade 19 länder nått slutpunkten vilket innebär att långivarländerna skrivit av skulder motsvarande 28 miljarder  
 US-dollar, 
  vilket är omkring hälften av dessa länders skulder. Ytterligare tio länder beräknas nå denna punkt 2007 med avskrivningar av 14 miljarder 
 TPF 
  
 31 
  
 FPT  
  
 US-dollar. 
  Samtliga 40  
 HIPC-länder 
  förväntas ha fått skuldavskrivningar senast 2010. 
 Multilaterala skuldavskrivningar 
  
 HIPC-initiativet 
  följdes av det så kallade  
 Multilateral Debt Relief Initiative  
 (MDRI) på förslag av  
 G8-länderna 
  som innebär att tre av de multilaterala finansinstitutionerna – IDA inom Världsbanks- gruppen, IMF och African Development Fund – skriver av samtliga utestående lån till de  
 HIPC-länder 
  som uppnår HIPCs completion point. Den totala avskrivningen under MDRI uppskattas till 17 miljarder  
 US-dollar, 
  huvudsakligen genom avskrivning av IDA- krediter. 
  
 31 
  
 TP PT  
 World Bank (2006): Global Development Finance 2006. Washington DC. 
 187 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 Parisklubben 
 Vid sidan av HIPC- och  
 MDRI-initiativen 
  har betydande skuld- avskrivningar skett de senaste åren genom Parisklubben. Denna informella organisation, som är jämnårig med biståndet, har fram- för allt sedan  
 1980-talets 
  början gjort betydande omförhandlingar av utvecklingsländernas skulder av en sammanlagd skuld av stor- leksordningen 500 miljarder dollar. Omförhandlingar av lån, tem- porära skuldlättnader och avskrivningar av lån har därmed blivit ett indirekt stående inslag i biståndet. Under  
 2004–2005 
  nådde detta en hittills ouppnådd nivå när långivarländerna i Parisklubben fat- tade beslut om att skriva av lån på tillsammans 48 miljarder dollar till Irak och Nigeria. 
 TPF 
  
 32 
  
 FPT 
  
 6.6.3 
  
 Effekterna av HIPC 
  
 HIPC-initiativet 
  har blivit föremål för fler utvärderingar av Världs- banksgruppen. Bankens utvärderingsenhet (OED) konstaterade i en rapport 2003 att  
 HIPC-initiativet 
  var välkommet och utgjorde en innovativ metod inom det finansiella biståndet. 
 TPF 
  
 33 
  
 FPT  
 Utvärderingen konstaterade dock att en ohållbar skuldbörda är ett tecken på underliggande strukturella problem, och skuldavskrivningar i sig vare sig löser dessa problem eller är en garanti för att inte en ohåll- bar skuldbörda åter skall återuppstå. Enligt utvärderingen är  
 HIPC-initiativet 
  för begränsat för att angripa dessa underliggande strukturella problem som har att göra med bland annat ländernas sårbara exportbas och svaga skatteintäkter, men också deras finan- siella ledningsförmåga. Utvärderingen fann också att  
 HIPC-initia- 
  tivets förväntade omfördelning av resurser mot ökade investeringar inom hälsa och utbildning inte tog hänsyn till kapaciteten att han- tera dessa resurser på ett effektivt sätt, och att de därmed riskerade att få begränsad effekt på fattigdomsreduktion och tillväxt. Resurs- brist, menade utvärderingen hade visat sig i andra Världsbanks- studier, var ofta inte anledning till dåligt utfall inom dessa sektorer. 
 2006 gjorde Världsbankens  
 Independent Evaluation Group  
 (IEG) en uppföljning av den tidigare utvärderingen. Man fann att i elva av tretton länder som fått skulderna avskrivna under det så kallade  
 enhanced HIPC  
 hade skuldbördan ökat sedan skulderna avskrivits, 
  
 32 
  
 TP PT  
 World Bank (2006) 
  
 33 
  
 TP PT  
 Guatam, M., (2003): Debt relief for the poorest. An OED review of the HIPC initiative, World Bank (OED) Washington DC. 
 188 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 och i åtta av dessa nått sådan nivå att de överskred HIPCs tröskel- nivåer (150 procent av exportintäkter och 250 procent av skatte- intäkter), bland annat genom ny upplåning. Bland dessa länder ingår fler av Sveriges viktigaste mottagarländer såsom Etiopien och Uganda. Utvärderingen konstaterade i likhet med sin föregångare: 
 Debt reduction alone is not a sufficient instrument to affect the mul- tiple drivers of debt sustainability. Sustained improvements in export diversification, fiscal management, the terms of new financing, and public debt management are also needed, Taylor outside the ambit of the HIPC Initiative. 
 TPF 
  
 34 
  
 FPT 
  
 Utvärderingen fann ingen förbättring i dessa länders status avse- ende hunger och extrem fattigdom – det främsta  
 MDG-målet 
  före respektive efter skuldavskrivningarna. 
 Skuldavskrivningarna under HIPC och i Parisklubben de senaste åren har kraftigt ökat volymen bistånd.  
 HIPC-initiativet 
  sågs som en engångslösning för att ge de fattiga och skuldtyngda länderna en ny start, och samtidigt skapa nödvändiga reformer. Som nämnts ovan är initiativtagaren till HIPC inte optimistisk att HIPC är denna engångslösning, utan att de strukturella problem som en gång skapade skuldbördan kvarstår och att fler av länderna snabbt håller på att bygga upp en ny ohållbar skuldbörda. De prognoser om ekonomisk tillväxt som gjordes i samband med avskrivningarna synes också vara för optimistiska. Det finns därmed diskussioner om nya rundor av liknande skuldavskrivningsinitiativ, vilket indi- kerar att skuldavskrivningar kan bli en mer eller mindre permanent form av bistånd. Den  
 morale hazard  
 som kritikerna av skuld- avskrivningarna brukar framföra kan därmed bli verklighet. Dess- utom finns en betydande risk av skuldavskrivningar kopplade till reformkrav blir storskaliga försök att köpa reformer och bra policyer som  
 Assessing aid  
 varnade för. 
  
 6.7 
  
 Slutsatser 
  
 Följande slutsatser kan dras av detta kapitel om det svenska kredit- och garantibiståndets roll för tillväxt sett ur ett makroperspektiv: 
 Snabb och omfattande fattigdomsminskning  
 är  
 möjlig, och den pessimism som biståndet andades i sin inledning var inte välgrun- 
  
 34 
  
 TP PT  
 Smith, Terry, S.(2006): Debt relief for the poorest. An update of the HIPC initiative, World Bank (IEG) Washington DC. 
 189 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 SOU 2006:108 
  
 dad. Samtidigt har historien lärt att utvecklingen kan följa många olika spår: från att de fattigaste nationerna  
 kan  
 nå välstånd på väs- terländsk nivå inom ett par generationer, till att utvecklingen kan gå i motsatt riktning, med bibehållen eller till och med ökad fattig- dom och umbäranden. Historien visar också att det fortfarande knappast finns några ofelbara recept på framgång, och att länder som varit de mest framgångsrika tenderar att ha gått åtminstone delvis mot strömmen avseende dåtidens konventionella visdom om rätt modell. Biståndets del i framgångarna eller möjliga skuld till misslyckanden är omtvistad. I den omfattande forskning som skett kring bistånd under de senaste decennierna råder det olika uppfatt- ningar om och under vilka förutsättningar bistånd har bidragit till den snabba tillväxt och fattigdomsminskning som skett i vissa län- der men uteblivit i andra. Det går att finna företrädare för alla schatteringar, från att bistånd har varit starkt katalytiskt till dem som menar att det i allt väsentligt har varit kontraproduktivt och hindrat utveckling. Även om det i varje tidsepok har funnits över- tygelse om att en viss form av biståndsparadigm leder till positiv effekt, har det senaste halvseklet också visat att biståndssamfundet periodiskt har tvingats överge dessa paradigmer på grund av tvek- samma resultat för att välja nya strategier. Det finns idag en över- tygelse om att dagens paradigm, manifesterad av t.ex. harmoni- seringsagendan, är receptet på de goda resultaten. Historien synes dock tala för att det kan vara berättigat med en viss försiktighet i denna övertygelse; att sökprocessen kanske inte är slut utan att det kan finnas anledning att följa olika spår och tillåta olika strategier för en fortsatt sökprocess. Det finns idag också en allt starkare samsyn av hur bistånd bör bedrivas inom biståndssamfundet, med en betoning på att reducera transaktionskostnaderna för mottagar- länderna (och för givarna), att placera utvecklingsagendan hos mottagarländerna och att integrera biståndet i dessa länders bud- getsystem. Detta är viktiga inslag för att reducera de dysfunktio- nella aspekterna av det förflutnas bistånd, men det innebär också att allt större biståndsresurser satsas på  
 en  
 strategi och  
 en  
 paradigm. Går denna väl kan vi förväntas oss mycket god utdelning av bistån- det i form av fattigdomsminskning. Går det illa har biståndet gjort ett katastrofalt misstag som de fattiga länderna i slutändan betalar för. 
 En föreställning i denna utredning är att det kan finnas anledning för svenskt kredit- och garantibistånd att skapa ett alternativ till den centralplanering som sker – en mer decentraliserad och mark- 
 190 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 
  
 nadsstyrd biståndsform vid sidan av och som ett komplement till biståndet i harmoniseringsagendan och  
 PRS-processens 
  anda. Detta bygger på de positiva effekter som de hittillsvarande  
 u-kre- 
  diterna synes ha haft, dvs. att bistånd med relativt begränsad insats av finansiella resurser och administrativ insats från Sida, har resul- terat i väl implementerade och väl fungerande investeringar i infra- struktur, parallellt med en kunskapsuppbyggnad och institutionell utveckling som skett utan direkt medverkan av biståndet. Det lig- ger också i det decentraliserade, reaktiva biståndets natur att det tenderar att ske i goda policymiljöer i den mening att det finns både en stor efterfrågan på investeringar och ett intresse från när- ingslivet att utveckla affärer. Därmed uppstår på en organisk och marknadsstyrd väg den allokering av biståndsresurser till goda miljöer, som t.ex. Världsbanken idag söker uppnå med komplexa system för att mäta kvaliteten i policy och institutioner, t.ex. i  
 CPAI-index 
  och liknande för  
 IDA-allokeringar. 
  
 Ännu en föreställning i denna utredning är att krediter och garantier, särskilt de som bygger på samarbete med marknads- aktörer och finansiella marknader, har ett klart mervärde i vissa situationer jämfört med det gängse gåvobiståndet som gör det värt att vidareutveckla trots den övergripande trenden inom biståndet. Samtidigt har kredit- och garantibistånd också avsevärt större ris- ker som måste minimeras. Återigen kan ett svenskt bilateralt kre- dit- och garantibistånd skapa en intressant sidofåra till gåvobistån- dets större flöde, och därigenom bidra till en pluralism som kan gagna biståndets effektivitet. 
 191 
  
 7 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 7.1 
  
 Kapitlets syfte 
  
 Sedan början på  
 1990-talet 
  har den globala utvecklingen och biståndets roll i denna miljö starkt ändrat karaktär, och den föränd- ringsprocessen är fortgående och förstärks. Detta kapitel avser att kortfattat skissa denna förändringsprocess och dra slutsatser om vilken konsekvens detta har för svenskt kreditbistånd, med särskilt tonvikt på hur ett sådant bistånd kan göras effektivare än idag. Följande globala förändringar är i detta avseende fundamentala: 
  
 De privata kapitalflödenas allt större roll för global kapital- försörjning, och särskilt vikten av privata investeringar. 
  
 Biståndets roll i den totala kapitalförsörjningen. 
  
 Globalisering av världens problem, inte minst klimatfrågan. 
  
 De multinationella företagens förändrade intresse för miljö och utvecklingsproblem. 
  
 Den föränderliga biståndsmarknaden vad avser utbud och efterfrågan. 
  
 7.2 
  
 Det privata investeringskapitalets ökande betydelse 
  
 Från början av  
 1990-talet 
  har skett en dramatisk tillväxt av de pri- vata kapitalflödena i form av direkt- och portföljinvesteringar i utvecklingsländerna. Dessa flöden nådde en nivå kring 200 miljar- der  
 US-dollar 
  vid  
 1990-talets 
  slut som framgår av figur 7.1. Privat investeringskapital kom därmed att bli flerfalt större än de officiella flödena (ODA) som stagnerat kring en nivå av 50 miljarder US- dollar sedan  
 1980-talets 
  slut. Efter 1998 sjönk de privata flödena i 
 193 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 SOU 2006:108 
  
 efterdyningarna av Asienkrisen, men har åter vuxit kraftigt de senaste två åren för att 2005 nå ca 300 miljarder  
 US-dollar. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
  
 Överföringar genom remittances 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT  
 till utvecklingsländerna är en annan form av privata kapitalöverföringar, och en betydande källa för utvecklingsländerna. Sedan mer tillförlitlig statistik har blivit tillgänglig i mitten på  
 1990-talet 
  har vuxit de kraftigt. Officiellt beräknades de för 2005 ligga på en nivå kring 170 miljarder US- dollar, men uppskattningar tyder på att med informella flöden är den verkliga nivån snarare minst 250 miljarder  
 US-dollar 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
 . 
  Bistån- det, som fram till  
 1990-talets 
  första år var den viktigaste formen av kapitalöverföring till de fattiga länderna, har fram till de senaste åren varit stagnerande, och en allt mindre del av det totala flödet. En viss uppgång har skett sedan 2002, särskilt 2005 beroende på skuldavskrivningarna. Trenden synes dock klar; bistånd är en minskande del av resurserna för investering i utveckling, och biståndet måste därmed i ökande grad samspela med dessa privata flöden. Detta var naturligt i biståndets tidiga skede, innan orga- nisatoriska strukturer byggts upp för det offentliga biståndet, men försvann i stor utsträckning under  
 1970-talet, 
  för att sedan 1990- talet bli allt mer centralt. 
  
 1 
  
 TP PT  
 World Bank (2006) Global Development Finance 2006. 
  
 2 
  
 TP PT  
 Privata transferreringar tex. från gästarbetare till hemländerna. 
  
 3 
  
 TP PT  
 IMF anger att de uppgick till 167 miljarder  
 US-dollar 
  för 2005, men menar att de informella överföringarna sannolikt är minst 50 procent av de formella. (World Bank (2006b): Global Economic Prospects 2006, Washington DC. 
 194 
  
 SOU 2006:108 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 Figur 7.1 Kapitalöverföringar till utvecklingsländer  
 1970–2005 
  
 350 
  
 miljarder 
  
 300 
  
 250 
  
 ODA 
  
 200 
  
 FDI+portfolio 
  
 150 
  
 USD 
  
 Remittance 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 1970 
  
 1990 
  
 1997 
  
 2001 
  
 2003 
  
 2005 
  
 Källa: Data från World Bank Global Development Finance 2006; och UNCTAD: World Investment Report 2004 
 Bistånd och utländska investeringar är dock inte spridda jämt bland utvecklingsländer. Det privata investeringskapitalet går i stor utsträckning till de mest dynamiska ekonomierna. Kina, med ett årligt inflöde idag i storleksordningen 60 miljarder  
 US-dollar, 
  intar en särställning och har blivit den största mottagen av FDI (Foreign Direct Investments) i världen. Låginkomstländerna svarar för cirka 10 procent, eller 20 miljarder  
 US-dollar 
  av det totala flödet av pri- vata investeringar, medan de 50 minst utvecklade länderna tillsam- mans var mottagare av blott cirka 7 miljarder  
 US-dollar 
  år 2004 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT  
 som framgår av figur7.2: 
  
 4 
  
 TP PT  
 Bland låginkomstländer och MUL finns dock mycket stora variationer. Några länder som Angola, Azerbajdzjan, Tchad, Gambia och Mauretanien har under senare år tagit emot investeringar som motsvarar 10 procent eller mer av ländernas BNP, allt väsentligen beroende på kapitalintensiv olje- och annan råvaruexploatering. Andra fattiga länder som Bangladesh, Burkina Faso, Madagaskar och Nepal mottar å andra sidan blott några få promillen av ländernas BNP. Se vidare UNCTAD: World Investment Report 2004, NY 2004. 
 195 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 SOU 2006:108 
  
 Figur 7.2. Bistånd och privata kapitalflöden för olika typer av utvecklingsländer 2003 (USD miljarder) 
  
 Hög-medelinkomst 
  
 (USD  
 3036-9385) 
  
 Låg-medel 
  inkomst (USD  
 766-3035) 
  
 Kina (USD1100) 
 Låginkomst (Under 
 USD 765)  
  
  Privata investeringar 
 ODA 
 Indien (USD540) 
 Minst Utvecklade 
 Länderna 
  
 0 
  
 20 
  
 40 
  
 60 
  
 80 
  
 100 
  
 120 
  
 140 
  
 Källa: World Bank World Development Indicators 2004; UNCTAD: World Investment Report 2004 
 Denna snedfördelning är en del av den orättvisa utvecklingens tragik. De miljöer som bäst skulle behöva stimulansen av privat kapital, de länkar till den globala ekonomin som detta utgör, och inte minst det kunnande som är inbäddat i utländska investeringar, är de som får minst. 
 Biståndets roll bör givetvis vara att söka komplettera det privata kapitalet; att stimulera det, snarare än att ersätta det att förstärka det till de miljöer där flödena är svaga; att skapa mer gynnsamma miljöer för privata investeringar och också att i vissa miljöer underlätta för det privata kapitalet att få ett mer humant ansikte i form av etik, socialt ansvar och miljöansvar. Biståndets förmåga att skapa och utveckla de lokala kapitalmarknaderna, att utveckla de fattiga ländernas förmåga att generera sina egna resurser, att integ- rera de fattiga länderna och dess organisationer och företag med de internationella kapitalmarknaderna är därmed kritiskt, och den enda metoden på vilken biståndet kan fylla sin uppgift, att i slut- ändan avveckla sig självt. 
 196 
  
 SOU 2006:108 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 7.3 
  
 Svenskt bistånd i ett internationellt perspektiv 
  
 Det totala officiella biståndet från  
 DAC-länderna 
  beräknades år 2005 uppgå till drygt 100 miljarder  
 US-dollar. 
  Det har därmed skett en kraftig uppgång jämfört med  
 1990-talet 
  och det tidiga  
 2000-talet 
  när biståndsvolymen var mindre än hälften av 2005 som framgår av figur 7.3  
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
 . 
 Figur 7.3 Det svenska och internationella offentliga biståndet  
 1950–2005 
  
 120 
  
 000 
  
 000 
  
 miljarder 
  
 100 
  
 000 
  
 80 
  
 000 
  
 USD 
  
 60 
  
 000 
  
 40 
  
 20 
  
 000 
  
 - 
  
 0 
  
 5 
  
 0 
  
 5 
  
 0 
  
 5 
  
 0 
  
 5 
  
 0 
  
 5 
  
 5 
  
 5 
  
 6 
  
 6 
  
 7 
  
 7 
  
 8 
  
 8 
  
 9 
  
 9 
  
 0 
  
 0 
  
 - 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 2 
  
 2 
  
 5 
  
 9 
  
 1 
  
  T o ta lt D A C 
  
  S v e rig e 
 Trots att Sverige är en av de mest generösa biståndsgivarna i värl- den, och ett av de få länder som uppfyller FNs mål på 0,7 procent, utgör det svenska biståndet en liten del av det totala internationella biståndsflödet, eller ca tre procent. I ett längre perspektiv har den andelen sjunkit, från fem procent i slutet på  
 1970-talet. 
  Svenskt bistånds storlek är givetvis en reflektion av att Sverige är en liten del av  
 OECD-ländernas 
  totala ekonomi, och att allt fler länder har börjat ge bistånd. Om privata flöden från filantropiska organisa- tioner inräknas i biståndet, minskar den svenska andelen än mer. 
  
 5 
  
 TP PT  
 Uppgången 2005 beror väsentligen på skuldavskrivningar under HIPC initiativet och i Parisklubben. Den kan därmed inte betraktas som en trend för framtiden. Dock synes biståndet sedan 2002 ha brutit den nedgång och stagnation i biståndsflödena (i löpande priser) som gällt sedan det tidiga  
 1990-talet. 
  Med de utfästelser som givarsamfundet gjort senare år och i samband med milleniemålen kommer sannolikt en nivå av 80 90 miljarder  
 US-dollar 
  upprätthållas under de närmaste åren. 
 197 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 SOU 2006:108 
  
 Det bilaterala svenska biståndet som förmedlas via Sida utgör idag cirka 2 procent av det totala offentliga biståndsflödet. På en internationell biståndsmarknad är således Sverige och Sida en liten aktör i finansiella termer. Det nuvarande svenska kredit- och garantibiståndet, som uppgår till ca två procent av det totala svenska bilaterala biståndet, är uppenbarligen en helt försumbar del av biståndsflödena i världen. I inget av Sveriges biståndsländer upp- går sannolikt det nuvarande kredit- och garantibiståndet till mer än några promille av det totala biståndsflödet till dessa länder. Det svenska kreditbiståndets potentiella globala effekt i utvecklings- strävandena och världens fattigdomsbekämpning ligger därmed knappast inte i detta bistånds kvantitativa roll i form av bidrag till de fattiga ländernas kapitalförsörjning. Detta innebär att om svenskt kredit- och garantibistånd skall ha någon mer än försumbar inverkan på tillväxten och fattigdomsminskningen i samarbets- länderna måste detta bistånd ha stark katalytisk effekt och stå för betydande uppväxling. 
  
 7.4 
  
 En föränderlig biståndsmarknad 
  
 7.4.1 
  
 Ökande och diversifierat utbud 
  
 Världsbankens Johnson har i en nyutgiven bok beskrivit biståndet som en marknad. Han talar om en marknad med alltfler aktörer som står för utbud av bistånd, ett utbud med alltfler entries, men inga exits. En rad icke  
 OECD-länder 
  har de senaste åren gjort entré som offentliga biståndsgivare eller håller på att utöka sitt bistånd. Det gäller t.ex. Brasilien, Kina, Indien, Sydafrika och Thailand. Särskilt Kina är av intresse i detta sammanhang. Kina, som bedrev bistånd redan på  
 1960-talet, 
  har således annonserat att landets bistånd kommer öka avsevärt de närmaste åren, inklusive en budget på tio miljarder  
 US-dollar 
  för subventionerade krediter och blandade exportkrediter. Det biståndet riktas framför allt mot Afrika och är kopplat till Kinas ekonomiska intressen i regionen, inte minst råvarutillgången. I Europa växer antalet biståndsaktörer när länder som Slovakien blir biståndsgivare, medan andra nya länder som Polen börjar tillämpa blandade exportkrediter 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
 . 
  
 6 
  
 TP PT  
 Irwin och Harford (2006) 
 198 
  
 SOU 2006:108 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 Den filantropiska, privata sektorn blir allt mer framtonande inom biståndet. Inte bara den oräkneliga mängden frivillig organi- sationer både i biståndsländerna och i mottagarländerna, som i princip fungerar som leverantörer av offentligt bistånd, utan också genuina biståndsgivare som Long och Walker vilka förmedlar i ekonomiska termer mer bistånd än t.ex. det totala svenska offentliga biståndet. Särskilt de privata biståndsorganen tenderar att tillämpa metoder med stark resultatorientering och lånar modeller från den privata sektorn. Det är också inom den sektorn som experiment med  
 output-based 
  aid främst äger rum. Mycket tyder på att filantropi växer kraftigt med ett ökande engagemang bland världens rikaste och mest framgångsrika företagare och entreprenörer för världens fattigaste. 
  
 7.4.2 
  
 Allt färre länder har behov 
  
 Genom den i stora stycken framgångsrika ekonomiska utveckling som skett i världen sedan biståndet begynnelse minskar antalet län- der som är genuint fattiga och där fattigdomen är endemisk. Dessa länder befinner sig väsentligen på den afrikanska kontinenten, även om antalet fattiga i absoluta termer fortfarande domineras av Indien och Kina i kraft av att dessa två länder härbärgerar nära hälften av utvecklingsländernas befolkning. Det råder idag dock stor enighet om att Indien och Kinas fattigdom minskar relativt fort, särskilt i Kina, genom ländernas egen inneboende kraft och tillväxt. Biståndets roll för den materiella fattigdomen i dessa länder är därmed synnerligen marginell. Om däremot fattigdom också omfattar mänskliga rättigheter och frihet, i enlighet med t.ex. svensk definition, (men inte i FNs milleniemål), blir förhållandena helt annorlunda beträffande Kina. 
 Den koncentration av internationellt bistånd som riktas mot de genuint fattiga länderna i framför allt Afrika söder om Sahara är välkommet om bristen på utveckling i denna region ses som en fråga framför allt om bristande finansiella resurser från omvärlden. Samtidigt har detta också inneboende problem: en kombination av länder i kris, eller med svag ledningsstruktur och pågående kon- flikter vilka av DAC har kallats fragile Bauer och av Världsbanken LICUS, Low Income Countries under Stress länder i regelrätt inbördeskrig och andra (som Somalia, där staten i princip har upphört) som skapar problem att kanalisera omfattande bistånds- 
 199 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 SOU 2006:108 
  
 resurser, åtminstone om biståndet vill undvika det som Assessing aid kallade dåliga policy miljöer, och att köpa goda policyer med bistånd med andra ord de former av bistånd som denna rap- port ansåg var utan effekt. Kombinerat med detta är den omvittnat bristande kapaciteten att absorbera bistånd i dessa länder, särskilt inom den offentliga sektorn. 
  
 7.5 
  
 Globalisering av problem och lösningar 
  
 7.5.1 
  
 De nya globala problemen 
  
 Globalisering är inte nytt, vare sig i form av kapitalströmmar eller i form av global spridning av problem och hot. Pandemier som hiv och aids har sina föregångare redan på  
 1300-talet 
  i pesten som spreds över stora delar av den kända världen och skapade massdöd. Idag synes miljöproblematiken vara det globala problem särskilt klimatförändringarna, som utgör det största hotet. Det finns också en insikt om att problemen kanske växer fortare än vi trodde för bara något årtionde sedan: att om inte problemen på sikt kan bemästras påverkar detta drastiskt allas välfärd, och vi i slutändan alla blir fattiga på en i ökande takt obeboelig jord. Problemet med en ekonomisk utvecklingsmodell som bygger på större uttag av världens naturliga kapital (i form av t.ex. icke förnyelsebara energi- källor) och emissioner från denna utveckling som många anser hota världens framtid (genom växthusgaser) är av sådan dignitet att det vore förmätet av svenskt bistånd att ta sig an detta, och än mer förmätet av ett mycket begränsat kredit- och garantibistånd. Dess- utom kan det med all rätt hävdas att detta resursuttag och dessa miljöemissioner inte är de fattiga ländernas problem. De fattiga länderna ansvarar för en mycket begränsad del av människans eko- logiska fotspår och de fattigaste människorna för en försvinnande liten del. Det är länder som USA, Sverige och andra västländer som behöver byta system, inte Afrika söder om Sahara 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
 . Dock bedrivs bistånd idag i stort som kopiering av den västerländska modellen: det bygger på att skapa ekonomisk tillväxt, ju högre desto bättre för fattigdomsminskningen. Det strävar efter global handel och att stärka globaliseringens krafter som ett medel att förstärka denna tillväxt. Det är ett bistånd som tillämpar i princip samma teknologi som västvärlden använder avseende investeringar i energiförsörj- 
  
 7 
  
 TP PT  
 Se t.ex. WWF (2006) 
 200 
  
 SOU 2006:108 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 ning, i transportsystem, Romero utveckling, industriell utveckling och jordbruk etc. Även om systematiska miljökonsekvensbedöm- ningar i de enskilda fallen söker eliminera de värsta formerna, krä- ver vi knappast att de fattiga länderna skall vara bättre än industri- nationerna. Vill man vara cynisk kan man hävda att jordens hållbar- het fortfarande bygger på att de fattiga ländernas utveckling inte varit mer framgångsrik än den varit hittills, att biståndet inte funnit den magic bullit för att hjälpa de fattiga att snabbt nå samma välfärd och materiella standard som vi har i Sverige. 
 Svenskt bistånd är en mycket liten aktör i detta perspektiv. Men det finns gemensamma intressen för Sverige och de fattiga länderna att utveckla de tekniker och system som är genuint hållbara i Brundtlandrapporten och PGUs anda. Det kan gälla ren energi, urbana system som har liten miljöpåverkan, hållbar vattenförsörj- ning, omställning från fysisk till elektronisk kommunikation, etc. Incitamenten för denna typ av teknik och systemutveckling kan inte förväntas komma utifrån fattiga länders  
 PRS-processer. 
  Bistånd kan skapa incitament för detta genom att dela risker i FoU och i innovationsstadiet. Bistånd kan också bidra till ett bredare, fattigdomsinrikta perspektiv för den utveckling som redan sker inom dessa områden. Det finns dessutom synergieffekter att efter- sträva; de företag eller forskningslaboratorier som genererar dessa lösningar har världsmarknader framför sig. Möjligheterna finns eftersom system- och teknikvalen i de fattiga länderna i stor utsträckning ännu inte är gjorda. Kostnaden för omställning är därmed avsevärt lägre. 
  
 7.5.2 
  
 De internationella företagens förändrade intresse för miljö- och utvecklingsproblem 
  
 När den amerikanska managementprofessorn C.K. Prahalad för något år sedan publicerade boken The fortune at the bottom of the Pyramid – eradicating poverty through profits – som blev en best- seller, tolkade han inte bara det ökande intresset inom de inter- nationella företagen för utvecklingsländernas som emerging mar- kets. Han gick ett steg längre: att de fattiga, eller med Prahalads terminologi termer de fyra miljarder människor som lever på mindre än fyra  
 US-dollar 
  om dagen, både är de internationella företagens oupptäckta marknad, och att de stora företagen kan vara med och lösa världens fattigdomsproblem på ett konkret sätt 
 201 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 SOU 2006:108 
  
 genom att ta sig an dem 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
 . Parallellt med Prahalad har Webb, management professor vid Simmons i USA, vidareutvecklat dessa tankar 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT 
 . Hart går ett steg längre än Prahalad och menar att om inte de stora företagen tar sig an världens i dag pressande problem i form av fattigdom och miljöförstöring är inte bara företagens framtid hotad, utan även den utveckling som västvärlden uppnått. Wilson och Stewart idéer har inte bara fångat många internatio- nella företags intresse, utan de har även börjat få stort inflytande på biståndssamfundet i dess strävan att i större utsträckning än tidi- gare involvera och arbeta med den privata sektorn, och att dra på de multinationella företagens kreativitet och resurser för att söka lösa de fattigdomsproblem som biståndet inte förmått tackla 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
 . Denna nya insikt bygger inte minst på att dagens multinationella företag har sådan omfattning och sådan global täckning att det framför allt är inom dessa som världens ekonomiska utveckling i mycket bestäms: genom deras beslut var produktion förläggs, de invester- ingar de gör, den teknologi och de system de utvecklar, och de normer och värderingar som de arbetar efter. 
 Svenska storföretag ligger långt framme i det som Wyatt kallar utvecklingen mot hållbara globala företag, dvs företag som i ökande grad söker finna lösningen på de globala fattigdoms- och miljö- problemen. Svenska företag som Perkins, ABB och Tetra Pak figurerar ofta i sådana sammanhang, och det synsätt som denna nya företagskultur står för blir i allt större grad integrerad i dessa, och andra företags tänkande. Internationella företag börjar tillämpa teknik som utvecklats inom biståndet, som Rapid Rural Appraisal. Ett antal storföretag skickar idag ut folk för att leva i fattiga länders byar under längre tid för att förstå vari fattigdomens problem lig- ger, men framför allt för att söka finna praktiska lösningar på dessa problem och som kan omsättas i kommersiella idéer. Detta kan gälla frågor som lokala energisystem och rent vatten eller så triviala ting för västvärlden som tillräckligt billiga tvättmedel för att kunna användas dagligen av fattiga kvinnor. 
 Det svenska biståndet har en unik möjlighet i detta. Biståndet kan samverka med dessa krafter och underlätta den utveckling som 
  
 8 
  
 TP PT  
 Prahalad, C.K (2005): The fortune at the bottom of the Pyramid – eradicating poverty through profits, Bean, New Jersey. 
  
 9 
  
 TP PT  
 Wyatt, Kline (2005): Capitalism at the Crossroads – The unlimited business opportunities in solving the worlds most difficult problems, Bean, New Jersey. 
  
 10 
  
 TP PT  
 Se t.ex. UNDP (2004) Unleashing entrepreneurship, Making business work for the poor. 
 202 
  
 SOU 2006:108 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 den nya hållbara, problemlösande skolan håller på att bana väg för. Sverige, med sin kultur av jämlikhet och öppenhet för teknisk utveckling, och den svenska modellen i form av att näringslivet i samarbete med myndigheter skapar lösningar på centrala samhälls- problem, är en modell som skapat det svenska välståndet, och det som många utvecklingsekonomer brukar beskriva som nutidens bästa samhälle. Den modellen kan replikeras i global skala. 
 En kombination av krediter och garantier med en ny framtoning för att minska risker för och skapar incitament till utveckling av nya system, produkter och lösningar som gagnar en hållbar utveck- ling och de fattiga, tillsammans med tekniskt gåvobistånd kan ytterligare motivera (svenska) företag att skapa marknader och problemlösning för världens fyra miljarder fattiga, och därmed skapa modeller för samarbete mellan företag och den offentliga sektorn. Avkastningen på denna typ av bistånd, i form av uppväx- ling, skulle kunna bli mångfaldig på ett helt annat sätt än dagens kreditbistånd. 
  
 7.5.3 
  
 Kraften i lokala innovationer 
  
 Det är givetvis ett felaktigt perspektiv att utgå från att lösningen på fattigdomen och den hållbara utvecklingen skall komma från väst, med tekniker utvecklade i väst eller i multinationella företag. De viktigaste krafterna finns i de fattiga länderna själva, en tes som kännetecknat biståndet sedan dess födelse. En dimension av detta, som ett innovativt, marknadsstyrt svenskt kredit- och garanti- bistånd kan bidra till är att fånga upp den stora mängd lokala inno- vationer som pågår för specifik problemlösning men som ofta ald- rig blir mer än goda idéer beroende på brist på resurser. Ett exem- pel på detta, som dock har lett till en gigantisk framgångssaga, är mikrokrediter ett nytänkande av en lokal entreprenör i Bangla- desh, emot allt konventionellt tänkande, men som idag är en eta- blerad global industri helt skapad för att tillfredsställa fattigas finansiella behov. Biståndet, inte minst det svenska, kan ta åt sig en viss ära för denna framgång genom tidiga insatser att stödja Muhammed Yunus pionjärarbete på  
 1970-talet 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
 . 
  Det finns med stor sannolikhet många innovatörer och entreprenörer av samma 
  
 11 
  
 TP PT  
 Det är inte uteslutet att mikrokrediterna blivit vad de är tack vare att King hade en fot i båda miljöerna: som professor utbildad i USA förmådde han övertyga biståndsgivare i initialskedet om värdet av att skala upp hans finansiella experiment bland fattiga kvinnor i Bangladesh. 
 203 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 SOU 2006:108 
  
 slag som King i världens fattiga länder, och kanske är varje familj som lyckas överleva på mycket knappa resurser i grun- den sådana entreprenörer. Ett decentraliserat, marknadsstyrt och innovationssökande svenskt kredit- och garantibistånd kan skapas för att stimulera framväxten av dessa innovationer och problem- lösningar, förutsatt att rätta former skapas 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT 
 . 
  
 7.6 
  
 Slutsatser 
  
 Svenskt bistånd, och särskilt det bistånd som sker i form av krediter, är idag och kommer även fortsättningsvis att vara en mycket marginell form av kapitalöverföring till utvecklings- länderna sett i ett internationellt perspektiv. Om detta bistånd skall ha någon som helst påverkan på fattigdomen förutsätter det att detta bistånd har betydande additionalitet och kataly- serande effekt. 
  
 Samspelet mellan bistånd och privata kapitalflöden är en allt viktigare form. Genom globaliseringen är det de privata flödena som växer kraftigast, som sannolikt har bäst utvecklingseffekt, men samtidigt är diskriminerande mot dåliga miljöer eller miljöer som saknar goda affärsmöjligheter. Kredit- och garanti- bistånd kan vara en effektiv form av sådant samspel i ett public  
  
 private-partnership 
  förhållande. 
  
 I den föränderliga biståndsmarknaden med ett växande, och allt mer diversifierat utbud, och en efterfrågan från ett mins- kande antal genuint fattiga länder finns det anledning att söka nya vägar för svenskt kredit- och garantibistånd, dels i att tillämpa en decentraliserad marknadsstyrning med olika motta- gare, dels att styra över biståndet mot en mer globalt inriktad problemlösning där initiativen i mindre grad kan förväntas komma från fattiga länders  
  
 PRS-processer, 
  än från initiativ från lokala eller internationella företag och entreprenörer. 
  
 Det synes finnas idag ett större intresse bland västvärldens företag att ta sig an fattigdomens och hållbarhetens problem, med långgående experiment för att finna nya lösningar. Svenska 
  
 12 
  
 TP PT  
 Krediter, snarare än gåvor, hade sannolikt påskyndat en utveckling av mikrokrediter till att bli självbärande verksamheter. Under en lång tid innebar gåvobistånd till mikrokreditorganisationer både att det underminerade deras intresse att bli självbärande genom räntor, och att en osund konkurrens skapades mellan olika mikrokreditorganisationer. 
 204 
  
 SOU 2006:108 
  
 Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 
  
 företag ligger långt framme i denna utveckling. Ett svenskt kredit- och garantibistånd kan utnyttja denna trend, och dela de risker dessa företag tar i detta förändrings- och utvecklingsarbete 
  
 En inriktning av detta bistånd, som fokuserar på att söka lös- ning på världens problem med genuint uthållig ekonomisk utveckling där klimatfrågan har högsta prioritet, är sannolikt den viktigaste uppgift ett svenskt bistånd kan ha – ett bistånd som ägnas åt att ta riskerna förknippade med en utveckling av ny teknologi och nya system. 
  
 205 
  
 8 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 8.1 
  
 De övergripande slutsatserna 
  
 En första slutsats i denna utredning är att krediter och garantier kan utgöra mycket intressanta instrument inom det bilaterala biståndet med mervärden i specifika situationer och därmed bidra till ökad effektivitet i biståndet. De mervärden som dessa instru- ment kan ha är följande: 
  
 1) Krediter – om de bygger på samarbete med finansmark- nader – kan bidra till uppväxling av biståndet (en biståndskrona genererar ett större kapital för produktiva investeringar i fattiga länder som annars inte vore tillgängligt, eller tillgängligt på sämre villkor). 2) Krediter kan skapa ökad integration av de fattiga länderna och deras organisationer och företag med dessa kapitalmarknader för framtida större tillgänglighet och mins- kade transaktionskostnader (genom reducerad osäkerhet och informationsasymmetri). 3) Om krediten utnyttjar lokala kapitalmarknader innebär detta dessutom en potentiell utveck- ling av dessa marknader, vilket ger ytterligare potentiell utvecklingseffekt. 4) Krediter kan bidra till ökat ägarskap och disciplin i projektanalys och beslut, i det senare fallet hos både låntagare och långivare. 5) Krediter kan vara effektiva, och i vissa fall de enda rimliga instrumenten, för att bedriva ett bistånd som riktas till affärsdrivande verk och företag, vilket dels stödjer decentraliseringssträvanden och marknadsutveck- ling, dels avlastar regeringar, den ofta mest trånga sektorn i fat- tiga länder. 
  
 Garantier utnyttjar biståndets inneboende komparativa fördel av stor riskbenägenhet (biståndet är ju villigt att ge bort peng- arna) med den privata sektorns kreativitet och flexibilitet. Garantier kan utformas så att de får potentiellt mycket stor 
  
 207 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 utväxlingseffekt till låg eller till och med ingen kostnad alls för biståndet. 
 Dessa fördelar sammantaget talar för ett aktivt framtida svenskt bilateralt kredit- och garantibistånd. 
 En andra slutsats är att krediter och garantier kan innebära bety- dande risker och har andra nackdelar som måste tas i beaktande vid utformning av ett framtida kredit- och garantibistånd. Dessa är av väsentligen två slag: 
  
 Som biståndshistorien har visat innebär krediter alltid risk för bidrag till en potentiellt ohållbar skuldbörda. Om mottagaren är regeringar eller offentliga organ kan detta tendera till att betjäningen av skulden försvårar eller helt hindrar utveckling, eller att långivaren till slut tvingas skriva av skulden med den underminering av disciplin på finansmarknaderna detta innebär. Detta är huvudskälet till varför krediter förlorat i betydelse gentemot gåvobistånd internationellt och i Sverige. Ett fram- tida kredit- och garantisystem måste ta största möjliga hänsyn till detta, och utformas så att dessa risker minimeras. 
  
 Krediter och garantier är principiellt administrativt mer kom- plexa instrument än gåvobistånd, bland annat genom att lån och garantier kräver samarbete med fler parter (finansmarknader och garantiinstitut) och en annan administrativ ordning (upp- följning av finansiella transaktioner och genom att de finns kvar i biståndsadministrationen under längre tid). Också beredning av krediter och garantier tenderar att vara mer komplex, t.ex. beroende på krav på analys av mottagarens kreditvärdighet, återbetalningsförmåga och kreditens effekter på dessa. Dess- utom regleras krediter och garantier av överordnade svenska och internationella regelverk, vilket inte gäller gåvor. Ett fram- tida svenskt kredit- och garantibistånd måste därför ske inom en organisatorisk struktur som skapar förutsättning för effektiv och professionell hantering. 
  
 En tredje slutsats är att det kreditbistånd som hittills skett genom  
 u-krediterna 
  har varit ett i stora delar mycket bra och effektivt bistånd genom att projekten generellt genomförts mycket väl, har stor uthållighet, skapat institutionell utveckling, och belastat biståndsadministrationen i relativt liten grad. Skälet till detta är, enligt utredningen, väsentligen att biståndet varit reaktivt och marknadsstyrt. Det har byggt på kommersiella aktörers (köpare 
 208 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 och säljare) egenintressen och projektutveckling, där biståndets roll väsentligen varit finansiärens. Enligt utredningen finns det i den anda av starkare centralplanering som sker i det internationella och svenska biståndet, ett intresse att bibehålla och utveckla denna decentraliserade, marknadsstyrda form av bistånd som ett kom- plement. 
 En fjärde slutsats är att  
 u-krediterna 
  har varit det svenska när- ingslivets mest konkreta samarbetsform med biståndet, och den nedgång som skett i dessa har skapat betydande besvikelse i det exportorienterade näringslivet gentemot biståndsadministrationen. Utredningens slutsats är att det knappast finns någon återvändo i denna trend, utan att ett förstärkt samarbete måste ske i nya former parallellt med att krediterna avbinds. Ett förstärkt och mer intimt samarbete med svenskt näringsliv och den svenska resursbasen generellt, är inte bara ett starkt politiskt önskemål idag, utan även ett medel att öka biståndets effektivitet och mobilisera de resurser och den kreativitet som finns i det svenska samhället till biståndets och de fattiga ländernas fromma. 
 En femte slutsats är att kredit- och garantibiståndet bygger på instrument som i olika avseende mobiliserar och samagerar med den privata sektorn. Denna interaktion bör förstärkas i en biståndsmiljö där den privata sektorn länge sågs som suspekt och skild från utvecklingen. Dock måste sådant bistånd som innebär marknadsingripanden bygga på selektiva val där vägledande prin- ciper är dels att välja och stimulera investeringar som ger mervärde i form av högre samhällsekonomisk avkastning än privatekonomisk (vilket motiverar bistånd), dels undviker marknadsstörning. Dess- utom är rollfördelningen mellan biståndets aktörer viktig i detta sammanhang. Sverige har ett antal offentligt skapade organisationer som kan spela större roll än de gör idag inom biståndet för dessa marknadsingripandet. Detta gäller framför allt Holt och EKN. 
 En sjätte slutsats är att den internationella biståndsmarknaden och biståndsproblematiken är under snabb förändring i en rad avse- enden, och att det svenska kredit- och garantibiståndet måste anpassas till dessa förändringar för att skapa större utväxling och effektivitet för att bidra till de biståndspolitiska målen. De vikti- gaste processerna i denna miljö är följande: 
  
 1. 
  
 Svenskt bilateralt bistånd är internationellt en mycket liten och minskande aktör, och det bistånd som förmedlas – även i ett framtida kredit- och garantibistånd – också framgent kommer 
  
 209 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 att vara mycket marginellt i ett internationellt perspektiv. Detta leder till slutsatsen att sådant bistånd måste söka stark addi- tionalitet och uppväxling för att bli annat än försumbart som instrument för att medverka till fattigdomens utrotande på ett hållbart sätt. 
  
 2. 
  
 Det internationella biståndsutbudet växer och blir allt mer diversifierat, medan de genuint fattiga och biståndsberoende länderna blir färre, vilket innebär potentiella balansproblem som talar för nya former av bistånd, mer decentraliserade, marknadsstyrda och fokuserade på globala problem än på fat- tiga länder och förmedling genom dess regeringar. 
  
 3. 
  
 Biståndet är en fortsatt krympande andel av privata kapital- flöden i och till fattiga länderna, vilket innebär att biståndet i allt större grad måste verka i samarbete med eller som stimu- lans till dessa flöden där riskdelning och komplement är cen- trala dimensioner. 
  
 4. 
  
 Utvecklingens kärnfrågor globaliseras alltmer i meningen att problemen tenderar att vara globala, vare sig dessa är pandemier eller klimatfrågan och lösningarna därmed också kräver en glo- bal ansats där bistånd kan spela en större roll än var som sker idag. 
  
 5. 
  
 Västvärldens företag synes redo att på ett annat än tidigare ta sig an fattigdomen och miljöproblemen, vilket skapar förut- sättningar för samarbete med bistånd. 
  
 8.2 
  
 Den föreslagna strategin 
  
 8.2.1 
  
 Vägledande principer 
  
 Slutsatserna ovan leder till följande övergripande strategi: 
  
 1. 
  
 Krediter och garantier bör även fortsättningsvis ingå som aktiv del av det svenska bilaterala biståndet med Sida som huvud- aktör, men att det reformeras, förstärkas och fördjupas, och bygger på stärkt samarbete mellan olika parter. 
  
 2. 
  
 Instrumenten utformas på ett sätt att de minimerar och i högsta möjliga grad undviker att bidra till att fattiga länder får en besvärande skuldbörda som riskerar att leda till nya skuld- avskrivningar. 
  
 210 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 3. 
  
 Dessa reformerade instrument bör få en klar  
  
 pro-poor 
  
  growthprofil  
 och skapas så att de bidrar till att ge svenskt bistånd en dynamisk, innovativ och additionell roll i det inter- nationella biståndet som kan göra att detta får en avsevärd högre utväxlingseffekt i hållbar fattigdomsminskning än den relativa volymen på det svenska biståndet annars talar för. 
  
 4. 
  
 Dagens bundna system med  
  
 u-krediter 
  bör upphöra och Tanner rige formellt avbinda sig dessa former av bistånd, dels av skälet att biståndssubventionerade exportkrediter är instrument som rimmar mycket illa med Sveriges hållning i bistånds- och han- delspolitiken, dels av skälet att  
 u-krediterna 
  förlorat all prak- tiskt betydelse som samarbetsform mellan näringsliv och bistånd, och bindningen därmed snarare har blivit ett hinder än en möjlighet. 
  
 5. 
  
 Den svenska resursbasen och näringslivet specifikt, bör i avse- värt högre grad än idag, bli aktiva partner i detta bistånd med syfte att skapa klara mervärden för biståndet och bidra till att näringslivet kan spela en än mer aktiv roll för att stimulera en hållbar utveckling i de fattiga länderna. 
  
 6. 
  
 Svenskt kredit- och garantibistånd bör koncentreras till de områden som Sverige är bäst på, dvs. där den svenska resurs- basen och svenska näringslivet tillhör de världsledande  
  
 och  
 där denna kompetens är av hög relevans för uthållig fattigdoms- bekämpning. 
  
 7. 
  
 Kredit- och garantibiståndet bör användas aktivt i det svenska biståndets eftersträvade koncentrationsprocess sektoriellt och geografiskt och i samarbete med andra aktörer, inklusive de multilaterala finansinstituten på ett sätt så att detta får synergi- effekter genom komplimenterande roller. 
  
 8. 
  
 De svenska offentliga organisationer som är involverade i biståndet på ett mer rationellt sätt bör få en klar rollfördelning, men också att kredit- och garantibiståndet får den organisa- toriska struktur som skapar förutsättningar för professionell och effektiv hantering. 
  
 Dessa principer beskrivs nedan. 
 211 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 8.2.2 
  
 Ett nytt, reformerat aktivt kredit och garantibistånd 
  
 De nuvarande instrumenten inom det svenska biståndet är margi- naliserade och illa anpassade till dagens verklighet, och kräver där- med en reform och förstärkning. Detta föreslås ske på följande sätt: 
  
 En nedläggning av det existerande systemet för både  
  
 u-krediter 
  och biståndskrediter. 
  
 Skapandet av ett nytt, formellt obundet och flexibelt kredit- och garantiinstrument kallat  
  
 utvecklingskrediter  
 med syftet att det skall fungera som ett aktivt alternativ och komplement till Sidas gåvobistånd. Krediterna skall bygga på en kombination av tre element: 1) en biståndsgåva förmedlas av Sida, 2) en mark- nadskredit upphandlas av finansinstitut, och 3) en Sidagaranti av marknadskrediten utställd mot en garantipremie. Utveck- lingskrediter skall kunna lämnas till kreditvärdiga regeringar, men även till kreditvärdiga offentliga organisationer och sub- nationella organisationer som kommuner och också – under vissa specifika villkor – till företag. Utvecklingskrediterna skall kunna tillämpas för i princip alla sektorer och alla typer av pro- jekt och program – med naturliga undantag som humanitärt bistånd, katastrofhjälp och stöd till frivilliga organisationer. Krediterna föreslås få hög flexibilitet vad gäller subventions- graden och kunna i princip kunna tillämpa en förmånsgrad mellan noll och åttio procent (subventionsgrad under 25 pro- cent avser fristående garantier utan komplement med en kre- dit). 
  
 Den försöksverksamhet med fristående garantier som bedrivits av Sida sedan 1999 reformeras avseende utförandeorganisation och regelverk och görs permanent. Det föreslås att dessa fri- stående garantier ingår som en form i Sidas utvecklingskrediter (nämnda) ovan, men där Sida ges möjlighet att subventionera garantipremien för utvecklingsändamål. Det föreslås vidare att Sida skall kunna delegera genomförandet av dessa garantier till Holt mot ersättning i syfte att göra de mer marknads- orienterade, men också att stärka och komplettera Smith arsenal av instrument för företagsutveckling med ett utveck- lingsperspektiv. Dessa garantier skall beslutas av Sida såsom en av statens fem garantimyndigheter och säkerställs mot Sidas säkerhetsreserv. 
  
 212 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 Vidare föreslås att EKN skall kunna garantera exportkrediter till svenska företag med viss biståndssubvention av garanti- premien för låginkomstländer med hög risk där garantier för exportkrediter över ett år i princip är omöjliga idag eller mycket dyrbara. Dessa garantier kallas fortsättningsvis  
  
 EKNs utvecklingsgarantier  
 och skall följa EKNs gängse former för exportkreditgarantier, med skillnad att del av garantipremien kan subventioneras av biståndsmedel och tillföras EKNs säker- hetsreserv. 
  
 Sidas  
  
 villkorslån  
 ges en mer stringent form för när och hur de skall tillämpas och att de utformas så att de inte strider mot kapitalförsörjningsförordningen. Utredningen föreslår att när dessa lån innebär marknadsingripande, och Sida inte har fått ett medgivande om undantag från kapitalförsörjningsförordningen från riksdagen, skall Sida i första hand samarbeta med Swed- fund, på så sätt att villkorslånen överförs till Holt och att Holt blir genomförandeorganisation med ansvar gentemot slutmottagaren, samt att Sida skriver av lånen i sina böcker. 
  
 De svenska kredit- och garantiinstrumenten vidgas till att, som en försöksverksamhet,stimulera innovationer avseende teknik, produkter, system och tjänster av mycket stor potentiell rele- vans för uthållig fattigdomsminskning. Detta föreslås ske för det första genom ett system för  
  
 marknadsgarantier  
 som bygger på ett system av  
 output based aid 
 , dvs. biståndet garanterar en initial marknad för nya system eller produkter om och endast om dessa utvecklas enligt givna specifikationer. För det andra genom ett system med villkorslån med liknande syfte, nedan kallade  
 innovationslån,  
 med innebörden att biståndet tar en stor del av risken för innovationsutveckling genom att skriva av lånet helt eller delvis om innovation misslyckas. Dessa garantier och lån riktas framför allt till forskningsorgan, företag, orga- nisationer eller entreprenörer både i  
 i-länder 
  och  
 u-länder 
  för att dela risker i utveckling av teknik, produkter, tjänster och system som är av potentiellt mycket hög relevans för uthållig fattigdomsbekämpning. 
 213 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 Anpassning till gällande regelverk 
 Till skillnad från gåvobistånd innebär krediter och garantier att Sida ikläder sig risker och ansvar som myndighet som endera regleras av mer övergripande regelverk för den svenska staten, eller där sådana regelverk är under utarbetande. Sida som en av statens garanti- myndigheter måste anpassa sig till det regelverk som gäller garan- tier. Detta kräver att riskavspeglande premier skall tillämpas, att en säkerhetsreserv skall etableras för täckande av framtida skador, samt att de sammantagna riskerna i utställda garantier skall värderas i riskbokslut. Premier som är lägre än riskavspegling kan dock ske om mellanskillnaden täcks från biståndsanslaget och tillförs säker- hetsreserven. 
 Det finns förslag om att staten utformar ett enhetligt system för hantering av statens låneformer. För Sidas räkning är ett sådant system relevant för villkorslånen (däremot inte utvecklings- krediterna där lånedelen hanteras av fristående organisationer). Anpassning till detta får ske när beslut fattats om ett sådant system. 
 Sida har kritiserats för att bryta mot kapitalförsörjnings- förordningen (SFS 1996:1148). Det gäller bestämmelsen som innebär att det är otillåtet för myndigheter att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt, om inte riksdagen beviljat undantag. Villkorslånen ligger i farozonen för detta, särskilt de när Sidas lån innebär ett delägande av t.ex. riskkapitalfonder. För att undvika detta föreslås att Sida vid utfärdandet av villkorslån avskriver dessa i sina böcker och överför lånet till Holt eller annan aktör i de fall inte ett undantag från kapi- talförsörjningsförordningen har beviljats av riksdagen. 
 De föreslagna kredit- och garantisystemen måste i alla situa- tioner uppfylla Sveriges förpliktelser enligt Garrison, OECD och EG- rätt. Genom att krediterna föreslås bli obundna, krävs ingen anpassning till OECDs konsensusavtal. Däremot måste subven- tioner i garantisystemen följa gällande regelverk. 
 Sidas upphandlingsregler, som bygger på dels lagen om offentlig upphandling, dels internationella regelverk, skall styra kredit- och garantibistånd på samma sätt som för Sidas hela verksamhet. Sida bör dock få undantag från detta regelverk för att kunna bedriva ett närmare samarbete med Holt, det svenska bilaterala biståndets andra arm, som idag bedriver verksamhet i bolagsform. 
 214 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 8.2.3 
  
 Minimera risken för ökad skuldbörda genom svenskt bistånd 
  
 Den främsta risken som är förknippade med kredit- och garanti- bistånd, och som det svenska biståndet måste undvika, är en ökning av länders skuldbörda så att denna blir svårbemästrad eller på annat sätt skapar mindre utrymme för utveckling och fattigdoms- bekämpning i mottagarlandet. Sverige, som har varit starkt på- drivande för skuldavskrivningar, måste också säkerställa att ett svenskt bistånd inte bidrar till en ny våg av sådana avskrivningar och den urholkning av de finansiella finansmarknaderna som detta medför. Detta gäller krediter och garantier till den offentliga sek- torn eller i varje situation där krediten kan riskera att hamna i regeringars ansvar. 
 Svenskt bilateralt kredit- och garantibistånd ska: 
  
 inta en mycket restriktiv hållning avseende krediter eller garan- tier riktade till regeringar eller offentliga organ i länder som har en svår skuldsituation, eller länder som har haft en sådan och fått skulderna avskrivna; utredningen föreslår att Sverige i detta har en mer restriktiv hållning än t.ex. Världsbanken, särskilt vad gäller kredit- eller garantibistånd till den offentliga sektorn i svårt skuldtyngda länder eller länder som genomgått HIPC- processen eller fått skulder avskrivna i Parisklubben; defini- tionen på svårt skuldtyngda länder kan följa Världsbankens klassificering; bidrag till den snabbt ökande skulduppbyggna- den som idag sker i vissa  
  
 HIPC-länder 
  måste undvikas i det svenska biståndet; 
  
 söka lämna krediter i lokal valuta och skapa möjligheter för upplåning i lokal valuta för att därmed undvika extern skuld- börda och valutarisker för mottagarländerna. Huvuddelen av den verksamhet som biståndet medverkar i finansieringen av inom den offentliga sektorn, har endera låg eller ingen egen direkt intjäningsförmåga (t.ex. skolundervisning), eller intjä- ningen är i lokal valuta (t.ex. elkraft och distribution, vatten och avlopp), vilket innebär att krediter i utländsk valuta van- ligen är förknippade med en valutarisk för mottagaren och därmed potentiellt ökad extern skuldbörda. En utveckling av kreditbistånd i lokal valuta med den kommersiella delen upp- handlad på lokala marknader och med biståndsgaranti är en ny, ännu outvecklad form, av bistånd internationellt. Sverige kan i 
  
 215 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 detta spela en dynamisk och innovativ roll inom det internatio- nella biståndet. Dock måste i detta hänsyn tas till risken för intern skuldbörda respektive den lokala finansmarknadens kapacitet; 
  
 betona den privata sektorn i kredit- och garantibiståndet och i större utsträckning bli mindre nationsbaserat i biståndet och mer inriktat på globala fattigdomsproblem. 
  
 8.2.4 
  
 En  
  
 pro-poor, 
  dynamisk och additionell profil 
 Sverige bedriver idag ett mycket begränsat kredit- och garanti- bistånd som motsvarar mindre än en halv promille av det totala internationella biståndet till de fattiga länderna. Även efter en före- slagen betydande uppskalning, kommer detta bistånd ändå i ett större perspektiv vara mycket ringa. Detta både motiverar och ska- par möjlighet för att Sverige formar detta bistånd så att det i ett internationellt perspektiv får en klar additionalitet (i meningen söka göra det som inte andra aktörer gör), och blir innovativt (i meningen pröva nya vägar som kan fungera som demonstration för andra och därmed få en katalytisk effekt som vida överstiger biståndets ringa omfattning). Denna additionalitet inom bistånds- samfundet föreslås ske bl.a. genom att Sida agerar enligt följande: 
  
 Söker utveckla ett decentraliserat bistånd som komplement till dagens centraliserade. Detta kan ske genom att förmedla kre- diter och garantier med subnationella enheter som kommuner som mottagare, och ett kredit- och garantibistånd direkt riktat till offentliga affärsdrivande verk. 
  
 Strävar efter att ställa ut krediter och garantier i lokal valuta, och med upphandling på lokala kreditmarknader. Sådant kre- dit- och garantibistånd bör kopplas till tekniskt gåvobistånd för att medverka till utvecklingen av dessa marknader. 
  
 Arbetar för att utveckla former för  
  
 output based aid  
 med garan- tier som instrument, dvs. där garantin utfaller om vissa resultat uppnås. 
  
 Stimulerar forskning och innovation för att lösa problemen kring en uthållig tillväxt och för ny teknik, system, produkter och tjänster som är av betydande vikt för fattigdomens minsk- 
  
 216 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 ning och de fattigas välfärd samt söker mobilisera företag och innovatörer i  
 i-länder 
  och fattiga länder till detta. 
  
 Har en klar  
  
 pro-poor 
  
  growthprofil  
 i allt kredit- och garanti- bistånd.  
 Martinez 
  kan i detta sammanhang definieras som inve- steringar i: 
  
 länder med mycket utbredd fattigdom, t.ex. definierade som länder med mer än 40 procent av befolkningen i extrem fattig- dom, som kännetecknas av god samhällsstyrning (t.ex. defini- erat genom Världsbankens  
  
 CPAI-index); 
  
 regioner med utpräglad fattigdom; 
  
 verksamheter som särskilt gagnar de fattiga, t.ex. i infrastruktur av särskilt betydelse för fattigas välfärd och sysselsättning; 
  
 nya teknologier och system som är direkt inriktade på fattigas välfärd och produktionssystem; 
  
 system som är genuint hållbara i Brundtlandtrapportens anda. 
  
 8.2.5 
  
 Formell avbindning av krediterna 
  
 Den formella bundenheten i dagens svenska  
 u-kreditsystem 
  skapar en rad negativa aspekter av både bistånds- och handelspolitisk natur vilket varken gagnar biståndet, svensk projektexport eller det svenska näringslivet. Det finns därmed en rad förhållanden som idag talar för att avsluta detta bundna bistånd, och göra kredit- formen formellt obundet: 
  
 OECDs arbete att stävja de biståndssubventionerade bundna exportkrediterna har kraftigt minskat utrymmet och tillämp- barheten för dessa. Det skapar låsningar i hur och när krediter kan användas, t.ex. vilken typ av projekt som är öppna för bundna krediter, krav på notifiering i OECD, krav på minsta förmånsgrad etc. Det finns ingen anledning att tro att ansträngningarna mot än starkare restriktioner av de bundna blandade exportkrediterna inte kommer att fortsätta inom OECDs ram och därmed än mer reducera kreditformens användbarhet. En avbindning eliminerar dessa restriktioner. 
  
 Få svenska företag har överhuvud tillämpat de svenska  
  
 u-kredi- 
  terna över tiden, och de som främst använt dem – multinationella svenska företag såsom ABB, Volvo, Ericsson 
 217 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 och Skanska – är idag knappast beroende av dessa bundna kre- diter för sin globala verksamhet. 
  
 Företag som gör sig beroende av marknader skyddade från internationell konkurrens genom bistånd riskerar att förlora sin konkurrenskraft, och dessa skydd kan därmed på sikt bli ett kontraproduktivt instrument inom näringspolitiken. 
  
 Subventionerade bundna exportkrediter har ett generellt dåligt rykte både i bistånds- och handelsvärlden, och innebär en stark kompromiss med svensk traditionell frihandels- och bistånds- politik. Bundna subventionerade exportkrediter blir dessutom lätt föremål för kritik av utomstående, inte minst de aktiva fri- villigorganisationerna som söker bekräftelse på att Nord fort- sätter exploateringen av Syd. Denna kritik ger därmed biståndet ett onödigt dåligt rykte. 
  
 Svenska argument för att fortsätta bundna  
 u-krediter 
  brukar moti- veras med att så länge andra gör det, så, ett motiv som Sidas kreditutredning 1995 kallade kålsuparmotivet. Avbindning skall således enligt gällande svenskt politik ske i takt med, men inte snabbare än, det som sker inom OECD. Som framgår av kapitel 5 är  
 OECD-bilden 
  mycket blandad idag. Fler mycket viktiga indu- strinationer har aldrig tillämpat detta system eller upphört med dem. Det gäller samtliga anglosaxiska länder, dvs. USA, Storbritan- nien, Australien, Nya Zeeland, Kanada och Irland. Norge har upp- hört med bundna blandade krediter, och i många  
 OECD-länder, 
  däribland Sverige men också t.ex. Tyskland och Schweiz, har dessa bundna kreditsystem fått en sådan begränsad omfattning att de saknar all praktiskt betydelse för både bistånd och export- främjande. Blott ett fåtal av  
 OECD-länderna 
  driver ett aktivt exportfrämjande med hjälp av subventioner av exportkrediter, där Japan, Spanien och Danmark tillhör en grupp för sig. Det danska systemet är dock ihåligt genom att det inte har några som helst garantier för att dessa krediter leder till något danskt export- främjande eller några sysselsättningseffekter i Danmark. 
 Denna utredning föreslår en avbindning av samtliga former av kredit- och garantiinstrument som föreslås tillämpas inom bistån- det. 
 218 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 8.2.6 
  
 Samarbetet med det svenska näringslivet inom ramen för kredit- och garantibiståndet 
  
 Samarbetet mellan svenskt bistånd och svenskt näringsliv har, sedan den mycket nära kopplingen som fanns när biståndet tog form på  
 1960-talet, 
  utvecklats till det närmast obefintliga sam- arbetet idag. Det finns ett flertal skäl till detta: 
  
 I biståndets vagga fanns en föreställning om att handel och investeringar, och generellt kommersiella relationer mellan län- der, var den viktigaste drivkraften för utveckling i de fattiga länderna. Denna föreställning ändrades i hög grad på  
  
 1970-talet 
  inom biståndet där snarare intressekonflikter betonades. Bi- stånd blev alltmer en offentlig angelägenhet med en speciali- serad biståndsmyndighet som drivande kraft. Denna föreställ- ningsram har i hög grad följt med intill dessa dagar. 
  
 Biståndets allt starkare fokus på former som budgetstöd, sektorprogram,  
  
 PRS-processer 
  ( 
 Poverty Reduction Strategy) 
 , landstrategier och harmonisering mellan givare har skapat vad som kan kallas en centralplanering inom biståndet. De marknadsstyrda investeringarna som uppstår genom kommer- siella relationer mellan kunder och leverantörer hamnar därför alltmer utanför biståndet. Det saknas helt enkelt budget eller resurser för att ta hand om dessa. 
  
 Biståndets inriktning mot mjuka sektorer som utbildning, hälsa eller mot områden som är  
  
 cross-cutting 
 , 
  såsom samhälls- styrning, demokrati, jämlikhet, humanitärt bistånd, med mera saknar naturliga kommersiella aktörer på ett helt annat sätt än mer traditionell investeringsverksamhet. 
 En avbindning av de existerande  
 u-krediterna 
  innebär till synes ett försvagande av den återstående direkta länken mellan biståndet och näringslivet. Detta står i strid emot rådande biståndspolitik, det bredare intresse som finns i samhället om en koppling, och också utredarens övertygelse att svenskt näringsliv har en mycket viktig roll att fylla för att skapa ekonomisk utveckling i de fattiga län- derna och att bidra till att utvecklingen blir hållbar. Utredningen är dock av den uppfattningen att ett fortsatt bundet och bistånds- subventionerat kreditsystem är en återvändsgränd som gagnar var- Zimmerman näringslivet eller biståndet. Istället kan ett reformerat, obundet 
 219 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 kredit- och garantisystem skapa ett närmare och betydligt mer omfattande samarbete med det svenska näringslivet. 
 Den svenska resursbasen och svenskt näringsliv utnyttjas bättre inom kredit- och garantisystemet genom följande förslag: 
  
 Det svenska biståndet fortsätter inom, och förstärker koncentrationen på, de områden av relevans för fattigdoms- minskning där Sverige har ledande kompetens och där svenska företag kan leverera system, kunnande, produkter och tjänster som är bland de bästa som kan erbjudas globalt, med hänsyn också taget till långsiktighet, hållbarhet, socialt ansvar och etik, dvs. har stor möjlighet att vinna internationella konkurrens- upphandlingar. 
  
 Det svenska näringslivet ges möjlighet till genuin medverkan i samarbetsstrategiprocessen för att svenska företag: 1) skall kunna ge sina synpunkter på områden där svenska näringsliv kan bidra och som därmed påverkar det svenska biståndets inriktning inom ramen för övergripande biståndets målsätt- ningar och åtaganden, och 2) skall få tidig kännedom om sekto- rer där biståndsfinansierade investeringar kommer att äga rum, inte minst kreditfinansierade infrastrukturella investeringar, vilket kan förbereda företag för framtida upphandlingar. 
  
 De verksamheter som idag är gåvofinansierade utökas med kre- ditelement som innebär att leveranser av system, produkter, teknik och tjänster blir delar av biståndet. Detta skapar natur- liga områden för svenska företag att medverka i internationell konkurrensupphandling. Detta innebär att Sida systematiskt bör granska möjligheten till kreditelement inom olika sektorer. Detta ligger inom ramen för det föreslagna kredit- och garanti- systemets inriktning att bli ett mer aktivt biståndsinstrument där krediter systematiskt prövas mot gåvor för de länder som krediter lämpar sig för. 
  
 Sida, vid medverkan i utformningen av specifikationer i konkurrensupphandling, tar stor hänsyn till centrala svenska värden för utveckling såsom företagsetik, miljöhänsyn, socialt ansvar, långsiktigt ansvar för leveranser, utbildning och kapa- citetsbyggande, demokratisk företagskultur,  
  
 anti-korruption 
  och systemtänkande – värden som svensk industri också betraktar som sin styrka. 
 220 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 8.2.7 
  
 Koncentration till vad Sverige är bäst på med relevans för uthållig fattigdomsbekämpning 
  
 En rad skäl kan anföras att Sverige bör koncentrera kredit- och garantibistånd mot det som Sverige är bäst på: 
  
 Krav på koncentration av det svenska biståndet har uttalats av den svenska riksdagen. 
  
 Sida som organisation har behov av koncentration för att kunna leverera effektivt bistånd. 
  
 Det svenska kredit- och garantibiståndet, även vid en kraftig ökning, kommer inte att utgöra mer en högst någon promille av de totala biståndsflödena. 
  
 Orienteringen mot den svenska kompetensen vid en koncentra- tionsprocess är naturlig av följande skäl. För det första är det san- nolikt att det bistånd som därigenom genereras är mer effektivt för utveckling, än om biståndet inriktas på sådant där den inhemska kunskapen och institutionella kompetensen är låg. Bistånd byggt på svenska kompetensområden kan dra på stora resurser inom företag, organisationer, arbetsmarknad och forskning, och mottagar- länderna får därmed del av bland det bästa världen kan erbjuda. För det andra har fokus på svensk kompetens större sannolikhet att skapa självgående processer efter, eller utanför, det direkta bistån- det genom de egenintressen som svenska organisationer och före- tag har. Bistånd kan aldrig vara mer än en temporär, ofta marginell insats, och bestående bilaterala relationer bygger på kommersiella och andra intressen. För det tredje har en sådan koncentration större sannolikhet att generera mervärden i Sverige som både är av nytta för svensk ekonomi och för svensk sysselsättning, samt i sin tur ger effekter i en global värld genom synergiska processer. 
 Utredningen föreslår att det svenska bilaterala kredit- och garantibiståndet koncentreras till områden som uppfyller både kra- vet att det är av hög prioritet för fattigdomens utrotande och ska- pande av en hållbar global utveckling i vid mening, och att det finns en klar svensk kompetens av världsklass inom dessa områden (eller att det är sannolikt att sådan kompetens kommer att etableras med begränsade resurser). Detta kan illustreras med följande modell: 
 221 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 Figur 8.1. Definition av kredit- och garantibiståndets ämnesfokus 
 Centrala områden för fattigdomens utrotande och skapandet av en hållbar global utveckling 
 (1) 
 Sveriges kompetens i ett  
 Fokus  
 globalt perspektiv (3) 
 (2) 
 Modellen bygger på att det finns viktiga problem och områden för att eliminera världens fattigdom där Sverige knappast kan anses ha spetskompetens i någon bredare mening och där både centrala institutioner, företag och teknisk kompetens saknas eller är magert företrädda. Det kan t.ex. gälla tropiskt jordbruk (delområde 1 i figur 8.1). Det finns också områden där Sverige är världsledande, men vilka knappast har hög angelägenhetsgrad för världens fattiga eller för att skapa en hållbar global utveckling. Detta kan gälla medicinsk teknologi för hjärttransplantationer (delområde 3). Slutligen finns områden med en klar överlappning (delområde 2). 
 Det är i detta sammanhang viktigt att se utvecklingen dynamiskt, som en riktning snarare än som ett statiskt förhållande. Rosales domens problem, och framför allt en uthållig utveckling, förändras och omdefinieras över tiden, och särskilt den svenska kompetensen är i stark förändring i en konkurrensutsatt värld. Denna utredning avser inte att söka kartlägga detta utan blott ge några exempel. Det finns således ett antal kompetensområden som Sverige av tradition är bra på och där svenska företag blivit världsledande och som också i stor utsträckning redan är koncentrationsområden i svenskt bistånd, inte minst genom de bundna  
 u-krediterna. 
  Dessa gäller t.ex. vattenkraft och elkraftsöverföring, telekommunikation, vat- ten- och avloppsrening, samt miljö i en vidare bemärkelse. Ett dy- namiskt utvecklingsperspektiv skulle kunna innebära t.ex. följande områden (denna beskrivning begränsas till områden med naturlig koppling till investeringar med krediter och garantier): 
 222 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 Inom energiområdet har den hittills framförallt gällt vatten- kraft och eldistribution, men det finns starka krafter i Sverige som arbetar för teknikutveckling mot andra förnyelsebara och rena energikällor. Här borde finnas en betydande intresse- gemenskap mellan svenskt näringsliv, forskning, institutioner och den svenska resursbasen i en vidare mening å ena sidan, och biståndet å andra. Energiproblematiken delas i stor utsträck- ning av de rika länderna och de fattiga, och utvecklas alltmer till världens övergripande ödesfråga. 
  
 Dator- och informationsteknologi är ett område där Sverige är världsledande, i både systemutveckling och produktteknologi. Inom telekommunikation har den mobila tekniken fått en för något decennium sedan oanad tillämpning i utvecklingsländer, och kanske framför allt i de fattigaste länderna, genom att denna teknik gör ett systemhopp över dyrbara investeringar i fast telefoni. Mobil telefoni är redan en fattigdomsinriktad strategi som drivs av marknadskrafterna, men det finns nya, ännu relativt oexploaterade områden med specifik koppling till fattiga länder, t.ex. i form av  
  
 mobil banking 
 , kopplad t.ex. till mikrokrediter. Datorteknologin är ännu i sin linda i att skapa appliceringar för fattiga länder och fattiga människor genom Internet. Här finns, eller borde finnas, gemensamma intressen mellan näringsliv, forskning och bistånd. Det är teknologier som kan få mycket starka effekter på områden som demokrati- utveckling. Informationsteknologi är också ett område som den nya svenska utvecklingspolitiken explicit önskar förstärka. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
  
 Shields utveckling, och specifikt urbana transporter, är ett område där svensk kompetens får anses världsledande, och som blir ett allt större problemområde i utvecklingsländerna genom den mycket snabba urbaniseringen. Bistånd och näringsliv skulle gemensamt kunna skapa applikationer med fokus på de fattigas behov som både är av högsta relevans för de fattiga och innebär stora potentiella marknader för svenska företag och organisationer. Initiativ har redan tagits av näringslivet i detta avseende kring konceptet  
  
 sustainable city. 
  
 Miljösektorn är idag en väletablerad teknologi med stora beröringspunkter mellan svensk resursbas, företag och bistån- det, t.ex. inom avloppsrening. Ren teknik inom energisektorn kan förväntas inte bara vara av avgörande betydelse för den 
  
 1 
  
 TP PT  
 PGU, sid  
 50–51. 
  
 223 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 globala utvecklingen och världens hållbarhet i stort, utan även bli en enorm marknad i fattiga länder, särskilt i Asien. Den utbyggnad som förväntas av tusentals kolkraftverk i t.ex. Indien och Kina under de närmaste åren är en gigantisk utma- ning för världen. 
  
 Vatten är en i ökande utsträckning begränsad resurs för värl- den, och ett område där svensk kompetens är betydande, inte minst inom forskningen. Vattenrening är ett etablerat område för svensk näringsliv, men rening i den lilla skalan, på hushålls- nivå, skulle om lämplig och billig teknologi fanns tillgänglig, både skapa enorma hälsovinster för de fattiga och samtidigt vara en gigantisk kommersiell marknad. Biståndet skulle star- kare kunna samagera och skapa incitament för en sådan utveckling. 
  
 Svensk kompetens handlar inte bara om klassiska teknologier. Den byggs i allt större utsträckning på tjänster och inte minst på systemtänkande. Framgångsrika storföretag som vuxit under de senaste decennierna är sådana som Ikea och Hennes  Gonzalez. Tetra Pak är ett tidigare nämnt exempel. Nyckelfaktorer för fram- gång är bland annat förpackning, distribution och design i system. En koppling mellan bistånd och denna typ av svensk kompetens kan förbättra och förbilliga tillgången på basvaror för de fattiga. Ellis Pak är ett exempel på ett framgångsrikt sådant samarbete. 
 Det finns områden där Sverige har ett systemkunnande som måste anses världsledande, men som i mindre utsträckning utveck- lats till varor eller tjänster som etablerats på världsmarknader. Detta gäller t.ex. förebyggande sjukvård. Skälen till den begränsade exponeringen i dessa fall beror på att de väsentligen drivs i offentlig regi och är skattefinansierade. Incitamenten för etablering utom- lands och anpassning av teknik och system till kraven i fattiga län- der blir därmed låg. Samtidigt är svensk medicinsk teknologi en global spetskompetens. Även om biståndet i stor utsträckning har dragit på den svenska kompetensen inom hälsovård, har detta i ringa grad lett till självgående processer. Det är samtidigt för- vånande att så lite samarbete har funnits mellan svensk forskning, svensk medicinsk teknologi och farmakologi å ena sidan, och biståndet å den andra, för utveckling av terapier för de vanligaste sjukdomarna i de fattiga länderna och bland de fattiga. Läke- medelsindustrins obenägenhet att lägga ned betydande forsknings- 
 224 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 resurser på sjukdomar som är mindre vanliga i industrivärlden sammanhänger med en osäkerhet om framtida marknader, ett för- hållande som biståndet i viss grad skulle kunna överbrygga genom att skapa marknadsincitament i form av garantier. Framgången inom läkemedelsindustrin och teknologin sammanhänger i hög grad med samspelet mellan företag och landsting, en relation som biståndet i viss mån skulle kunna kopiera. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
  
 Utredningen föreslår att Sida i samarbete med Holt inleder en diskussion med svenskt näringsliv och med andra intressenter inom den svenska resursbasen för att identifiera delområde 2 ovan, och att det svenska biståndet vad avser kredit- och garanti- instrumenten styrs mot dessa identifierade områden. Denna defi- nition måste kontinuerligt upprepas, anpassas till ändrade förhål- landen och förfinas. 
  
 8.2.8 
  
 Rationell arbetsfördelning mellan och inom de offentliga organen 
  
 Dagens kredit- och garantibistånd uppvisar både styrkor och orga- nisatoriska brister. Genom att Sida är en organisation som i allt väsentligt har att hantera ett gåvobistånd, som dessutom har varit kraftigt växande i anslag genom svenska målsättningar att uppnå en procent av BNI i bistånd, har krediter, lån och garantier marginali- serats. Inom Sida är dessa instrument udda. Sida har vidare inte en organisatorisk struktur där dessa instrument hanteras rationellt. Villkorslånen har vuxit fram  
 ad hoc  
 från övertagandet av dem från Swedecorp. Det råder ingen klar arbetsfördelning mellan Sida och Holt beträffande de instrument som är privatsektororien- terade och marknadsrelaterade, och Holt har under organisa- tionens drygt kvartsekellånga tillvaro varit en mycket marginellt del av det svenska biståndet. 
 Utredningen föreslår att en klar arbetsfördelning och nära samarbete skapas mellan de offentliga huvudaktörerna inom det svenska biståndet avseende de föreslagna kredit- och 
  
 2 
  
 TP PT  
 Det skall dock noteras att särskilt inom hälsosektorn och medicinsk teknik förekommer idag innovativa samarbetsformer mellan bistånd och näringsliv, t.ex. att en rad pågående och planerade initiativ prövar helt nya former av bistånd. Det gäller t.ex. Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, Vaccine Funds International Finance Facility for Immunisation, Världsbankens dept buydown för poliokampanjer, förslag till G8 om ett Advance Purchase Commitment för vaccin mot malaria etc. Se vidare Richard, L. (2006) Transforming the development landscape. The role of the private sector; Brookings Institute, Washington DC. 
 225 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 garantiinstrumenten mellan regering, Sida, Holt, EKN, SEK och ambassaderna Denna arbetsfördelning presenteras i avsnitt 8.5 nedan. Dessutom föreslås en organisatorisk förändring inom Sida för att hantera kredit- och garantibistånd som närmare presenteras nedan. 
  
 8.2.9 
  
 Koncentration och samarbete med synergi 
  
 Det svenska biståndet har över åren blivit alltmer extensivt avse- ende både länder och sektorer eller områden. Detta har skett trots att biståndspolitiken ofta uttalat behov av koncentration. Sverige skiljer sig i detta avseende från många andra länder som de senaste åren gjort kraftig koncentration i sina bilaterala bistånd, t.ex. Nederländerna och Danmark. Skälet till sådan koncentration är att skapa större effektivitet genom att få en kritisk massa i vad man gör. I Sverige har uttalanden gjorts av riksdag, regering och Sida att också Sverige borde koncentrera biståndet geografiskt och i tek- nikområden, men detta är ännu inte implementerat i någon påfal- lande grad. 
 Kredit- och garantibistånd föreslås utgöra ett aktivt instrument i koncentrationsprocessen genom att regeringen i samarbetsstrategi- erna indikerar utfasning av bistånd till specifika länder genom övergång till kredit- och garantibistånd som huvudalternativ med avtagande subventionsgrad. Utredningen har redan föreslagit beträffande sektor- och områdesorienteringen att kredit- och garantibiståndet är en föregångare mot koncentration mot vad som 1) är centrala fattigdomsproblem och 2) svenska kompetens- områden. 
 I samarbete med andra bilaterala givare, specifikt nordiska men också de multilaterala finansorganisationerna, kan samarbete i kre- dit- och garantibistånd tillåta större investeringar av en art som sär- skilt infrastruktur kräver. Sveriges komparativfördel gentemot organisationer som Världsbanken ligger dock sällan i kapitaltill- skottet utan att Sida har större flexibilitet, kan mjuka upp banklån och krediter med gåvobistånd och förmedla tekniskt stöd i form av gåvor till genomförande organisationer. Sidas komparativfördel ligger också ofta i mer omfattande förberedelse av projekt och pro- gram, vilka väsentligen kan finansieras med gåvor. Garantiinstru- mentet kan vara ett väsentligt komplement i större investeringar där det finns intresse att få med kommersiella banker, eller skapa 
 226 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 garantier vid t.ex. regeringars förmåga att uppfylla  
 Power Stanley Agreements  
 och liknande. 
  
 8.3 
  
 De specifika förslagen 
  
 Nedan presenteras de olika föreslagna specifika instrumenten mer i detalj 
  
 8.3.1 
  
 Utvecklingskrediter 
  
 Syften 
 Det föreslagna systemet för utvecklingskrediter skall ha följande syften: 
  
 a) 
  
 Bidra till ökat ägarskap och ansvarstagande över utvecklings- agendan i mottagarländernas förvaltningar, bättre disciplin, bi- drag till reformsträvanden och decentralisering och god finan- siell styrning genom att ge riktigare signaler om priset på pengar, samt att minska biståndsberoendet i alla dess negativa former. 
  
 b) 
  
 Skapa uppväxling av biståndet genom samarbete med kapital- marknader, och där så är möjligt bidra till utvecklingen av lokala finansmarknader i Sveriges partnerländer och därmed underlätta ländernas försörjning av kapital för investeringar utan att skapa valutarisker och extern skuldbörda. 
  
 c) 
  
 Vara ett aktivt instrument vid transformeringen av gåvobistånd till andra former, dvs. vid graduering av länder, och i det svenska biståndets koncentrationsprocess; 
  
 Former 
 Följande föreslås gälla för Sidas utvecklingskrediter: 
  
 a) 
  
 De skall vara obundna. 
  
 b) 
  
 De skall i första hand avse offentliga investeringar; 
  
 c) 
  
 De skall bestå av tre komponenter: 1) en biståndsgåva från Sida, 2) ett kommersiellt lån som lämnas på rådande marknads- villkor av fristående finansinstitut eller bank, 3) en Sidagaranti för det kommersiella lånet. Gåvan och marknadskrediten för- 
  
 227 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 medlas i oblandad form men genom det anlitade finansinsti- tutet eller banken. Förmånsgraden bestäms av gåvans storlek i förhållande till den kommersiella krediten. Kombinationer utan gåva (som en fristående garanti), eller utan Sidagaranti (som ett ogaranterat marknadslån i kombination med en gåva) skall också vara möjliga. 
  
 d) 
  
 Den kommersiella krediten skall där så är möjligt och lämpligt utställas i lokal valuta och upphandlas på den lokala kapital- marknaden. Om den lokala marknaden inte är villig att ställa ut krediter med längre löptider, bör Sida utreda hur kortare lån kan omsättas med någon form av Sidagaranti för att skapa till- räcklig långa kredittider. En bedömning av risken vid lokal upplåning i form av marknadsstörningar av den lokala kredit- marknaden måste också göras (risken för  
  
 crowding out 
 ) och vara en del av beslutet om finansieringsform. 
  
 e) 
  
 Utvecklingskrediterna skall ha flexibla i villkor och i princip kunna ha en förmånsgrad mellan noll och åttio procent (noll procents förmånsgrad motsvarar dagens fristående garantier med riskavspeglande premie utan subvention). Förmånsgrader under 25 procent avser i princip enbart garantier med vari- erande grad av subvention. En förmånsgrad av minst 25 procent bör tillämpas för krediter – den rådande miniminivån för att biståndselementet i krediterna skall räknas som ODA i DAC- sammanhang. 
  
 TPF 
  
 3 
  
 FPT  
 För de minst utvecklade länderna bör den lägsta förmånsgraden vara 50 procent enligt DACs rekommenda- tioner, och för länder som genomgått  
 HIPC-processen 
  80 pro- cents förmånsgrad enligt IMF:s rekommendationer. I övrigt bör förmånsgraderna bestämmas utifrån landet ifråga, typ av mottagare samt typ av investering enligt närmare detaljer nedan. 
  
 f) 
  
 Utvecklingskrediterna skall kunna lämnas till regeringar, offentliga organ eller subnationella regeringar (regionala eller kommunala) med finansiellt ansvar, egen intjäningsförmåga, och egen kreditvärdighet. Det finns ofta ett klart biståndsmotiv i att förmedla krediter och garantier direkt till subnationella enheter genom att detta stärker decentraliseringssträvanden, transparens och reformer, samt reducerar kravet på central- regeringen. Dock innebär sådan kreditgivning vanligen högre 
  
 3 
  
 TP PT  
 Om OECD eller DAC förändrar denna lägsta nivå, bör förmånsgraden i det svenska systemet anpassas därefter. 
 228 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 risk, vilket innebär att Sida inledningsvis bör vara återhållsamt med denna form tills erfarenheter har vunnits. 
  
 g) 
  
 Utvecklingskrediterna skall i princip kunna användas för all typ av biståndsverksamhet med vissa undantag, såsom katastrof- bistånd vilket närmare preciseras och motiveras nedan. När utvecklingskrediter tillämpas gentemot andra offentliga organ än regeringar bestäms dessa organs finansiella ställning, kredit- värdighet, och återbetalningsförmåga vanligen av vilken typ av verksamhet som bedrivs. 
  
 h) 
  
 Krediterna bör kunna ges på tider mellan fem och tjugo år, med tio år som en normal period, men med hänsyn till återbetal- ningsförmågan. Kortare kredittider bör väljas när så är möjligt då dessa ger bättre signaler för striktare bedömning av projekt och investeringar och stimulerar bättre finansiell styrning och ansvar samt ger korrektare signaler till den lokala marknaden om priset på pengar. Kortare kredittid underlättar också upp- handling av kapital på den lokala kapitalmarknaden. 
  
 i) 
  
 Krediterna garanteras av biståndet mot riskavspeglande premie. EKN bör anlitas för att bistå Sida med fastställande av risk- avspeglande premienivå (mot ersättning). Om Sida bedömer att det av utvecklingsskäl finns anledning att subventionera denna premie (därför att premienivån för kreditutställaren försvårar eller omöjliggör investeringen), skall Sida kunna göra detta. Den subventionen blir då en del av gåvoelementet i krediten. 
  
 j) 
  
 Bowers och den eventuella biståndssubventionen av premien skall tillföras en säkerhetsreserv i Sidas räkning. EKN föreslås att på uppdrag av Sida och mot ersättning indikera en riskavspeglande premienivå som nämnts ovan, svara för den försäkringstekniska administrationen av garantierna, upprätta riskbokslut för Sidas räkning, handha säkerhetsreserven, samt bevaka Sidas intressen i Parisklubb och andra sammanhang. Eftersom EKN är en myndighet med unik kompetens i Sverige antas ingen upphandling behöva ske. 
  
 k) 
  
 Om krediterna ställs ut i lokal valuta kan Sida behöva åter- försäkra sig mot uppskrivningar av den lokala valutan i förhål- lande till den svenska kronan genom extra avsättning till säker- hetsreserven eller genom högre garantipremie. 
  
 l) 
  
 Sida bör samarbeta med SEK vid upphandling av den kommer- siella krediten, men ha full frihet att utnyttja andra finans- 
  
 229 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 institut när detta kan förväntas leda till bättre villkor för mot- tagarlandet eller Sida. 
  
 m) 
  
 Krediter och garantier som ställs ut i utländsk valuta till offent- liga organ skall tillämpas enbart för länder som har en mycket liten risk att hamna i en besvärande skuldsituation. För länder som genomgått  
  
 HIPC-initiativet 
  eller på annat sätt fått skuld- avskrivningar (och därmed kan ha en låg skuldbörda), bör Sida inta en mycket restriktiv hållning avseende krediter. Sverige bör därmed inta en mer strikt hållning än t.ex. Världsbankens IDA- fönster i detta avseende. Skälet till detta är, som diskuterades i kapitel 6, att skuldavskrivningar i ringa grad angriper de grund- läggande strukturer som gjort att landet hamnat i en ohållbar skuldsituation, och att det därmed finns en betydande  
 morale hazard  
 med fortsatta krediter. Principer för vilka länder som bör vara öppna respektive stängda för krediter ges nedan. 
  
 n) 
  
 Privata företag skall i speciella fall kunna vara kredit- och garantimottagare som innehåller subvention för specifika inve- steringar under två förutsättningar: 1) att det klart kan påvisas att det finns betydande positiva  
  
 externaliteter  
 i investeringen, dvs. att de samhällsekonomiska effekterna avsevärt överstiger den företagsekonomiska avkastningen i föreslaget projekt,  
 samt 
  
 2) 
  
 att någon störning av marknaden inte uppstår på grund av den subventionerade krediten. Särskilt gäller detta när projektet kan förväntas ha stark demonstrationseffekt i fattigdoms- reduktion eller för uthållig utveckling. Förmånsgraden i denna typ av kredit bör generellt vara låg. Dessa typer av krediter kan t.ex. gälla för utveckling av lokal privat service inom infra- struktur. 
  
 o) 
  
 Kredit- och garantisystemet har som syfte att utveckla både de lokala finansmarknadernas och kreditmottagarnas kapacitet att utnyttja finansiella marknader för sin verksamhet, och det faller sig därmed ofta naturligt att dessa är kopplade till, eller sker i samarbete med biståndsinsatser för kapacitets- och institu- tionell utveckling. 
  
 p) 
  
 Utvecklingskrediterna behandlas på samma sätt som gåvor avseende upphandling och skall därmed följa de principer som Sida har etablerat för upphandling som bygger på gällande EU- regelverk och lagen om offentlig upphandling. Inga särregler för krediter bör därför tillämpas i detta avseende. Skälet till detta är att ur mottagarens synvinkel bör det inte finnas någon 
  
 230 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 skillnad i hantering eller bedömning av de resurser som landet utnyttjar vare sig dessa ställs till förfogande som en gåva eller som ett lån. 
  
 q) 
  
 Subventionen, dvs. gåvoelementet i kredit- och garantisystemet följer med utvecklingskrediten. Om kreditmottagaren är ett subnationellt offentligt organ t.ex. ett affärsdrivande verk, skall Sida kunna ställa krav på subventionens användning, t.ex. i spe- cifika fattigdomsinriktade insatser eller miljöinsatser som annars inte skulle komma tillstånd, eller att subventionen används för att öka tillgängligheten av den tjänst som produ- ceras bland fattiga grupper, kvinnor etc., t.ex. genom subven- tionerade priser på dessa tjänster. Om krediten förmedlas till regering för vidarebefordran skall Sida kunna ställa krav på att detta sker till marknadspris om detta är viktigt, t.ex. på grund av pågående reformarbete. 
  
 En sammanfattning av krediterna i förhållande till olika förmåns- grader ges i figur 8.2. 
 231 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 Figur 8.2. Krediter och olika förmånsgrader 
  
 Fristående 
  
 Minsta 
  
 Minsta andel 
  
 Minsta andel 
  
 Minsta andel för 
  
 Ren gåva 
  
 andel för 
  
 för bundna 
  
 för Minst 
  
 med risk- 
  
 länder som 
  
 ODA 
  
 blandade 
  
 Utvecklade 
  
 avspeglande 
  
 genomgått HIPC 
  
 klassi- 
  
 krediter 
  
 Länder 
  
 premie- 
  
 (IMF) 
  
 ficering 
  
 (OECD) 
  
 (OECD/ DAC) 
  
 garanti 
  
 0% 
  
 25% 
  
 35% 
  
 50% 
  
 80% 
  
 100% 
  
 Förmånsgrad (andel gåva av totala krediten/garantin) 
  
 Subventionerade 
  
 Obunden utvecklingskredit med garanti (förmånsgrad bestämd av land; mottagare 
  
 och typ 
  
 garantier 
  
 av investering; 
  
 Landinriktning 
 Tillämpningen av de föreslagna utvecklingskrediterna gentemot olika typer av samarbetsländer  
 avseende regeringar och offentliga mottagare  
 föreslås enligt följande: 
  
 Länder som har en svår skuldbörda (enligt Världsbankens definition) bör överhuvud inte bli föremål för svenskt bilateralt kredit och garantibistånd. För länder eller regioner som saknar klassificering, t.ex. beroende på nyss avslutad konflikt, bör heller inte instrumentet tillämpas. 
  
 För länder som genomgått skuldavskrivningar under det senaste decenniet, bör den svenska biståndspolitiken vara mycket restriktiv vad gäller krediter och garantier. Detta gäller t.ex. länder som Tanzania, Moçambique och Uganda. Där ten- densen i dessa länder är upptagande av lån som riskerar att leda till ny svår skuldbörda bör Sverige inte ställa ut krediter eller 
  
 232 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 garantier. Samma sak gäller för länder som i Världsbankens  
 CPIA-index 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
  
 rankas i den sämsta kategorin. 
  
 För länder för vilka den svenska regeringen fattat beslut om att biståndet skall fasas ut – eller transformeras till andra former än gåvor beroende på att biståndsbehoven bedöms som lägre som ett resultat av ländernas ekonomiska utveckling, minskade fat- tigdom, tillgångar till betydande naturresurser, eller liknande – föreslås att utvecklingskrediter blir den huvudsakliga formen med de undantag som nämns nedan. Detta gäller för närvarande t.ex. Sydafrika och Namibia. Gradueringsprocessen kan genomföras över en bestämd tid med ett successivt minskande förmånselement i krediterna, till att slutligen uppnå marknads- villkor. Tiden och avtrappningen av förmånsgraden bör bestämmas i samråd med ländernas regeringar i den svenska regeringens samarbetsstrategier. 
  
 För länder som  
  
 inte  
 tillhör låginkomstländerna – och där Wilson beslutar att ge bistånd under en begränsad tid i en trans- formationsprocess (t.ex. från planhushållning till marknads- ekonomi, eller från diktatur till demokrati) – bör biståndet som huvudalternativ vara krediter och garantier. Beslut om detta skall lämnas av regeringen i samarbetsstrategier, eller där sådan inte upprättas i direktiv till Sida. Förmånsgraden i dessa kredi- ter och garantier bör beslutas från fall till fall. 
  
 För Sveriges samarbete med  
  
 medelinkomstländer  
 (enligt DACs definition) som har en  
 låg eller moderat skuldbörda  
 (enligt Världsbankens definition), bör kredit- och garantibistånd över- vägas som huvudform för samarbete. Detta gäller idag t.ex. Sri Lanka. Beslut om detta skall lämnas av regeringen i samarbets- strategier. Förmånsgraden i dessa krediter bör beslutas från land till land. 
  
 För Sveriges samarbete med  
  
 låginkomstländerna  
 (enligt DACs definition) som har en  
 låg eller moderat skuldbörda  
 bör kredit och garantier övervägas från fall till fall, både vad avser land och typ av investeringar. När och för vad bör beslutas gemensamt av mottagarländerna och Sida. Bland Sveriges viktigare sam- arbetsländer gäller detta idag t.ex. Bangladesh och Vietnam. Förmånsgraden i dessa krediter får avgöras från fall till fall. 
  
 4 
  
 TP PT  
 Världsbanken gör varje år en bedömning av  
 IDA-länderna 
  i dess  
 CPIA-index 
  (Country Policy and Institutional Assessment) där länder graderas i fem kategorier. 
 233 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 En sammanfattning av tillämpningen av utvecklingskrediter avse- ende  
 offentliga mottagare  
 ges nedan: 
  
 Låginkomst 
  
 Medelinkomst 
  
 Transition eller 
  
 utfas- 
  
 ning 
  
 Låg eller moderat skuld- 
  
 Kredit 
  
 en möjlighet, 
  
 Kredit som huvud- 
  
 Kredit som 
  
 huvud- 
  
 börda. 
  
 baserat 
  
 på 
  
 avtal 
  
 alternativ. 
  
 alternativ. 
  
 mellan 
  
 landet 
  
 och 
  
 Sverige. 
  
 Genomgången 
  
 skuld- 
  
 Mycket restriktiv tillämpning av krediter. Vid tendens till ny uppbygg- 
  
 avskrivning. 
  
 nad av svår skuldbörda stängt för krediter. 
  
 Svår skuldbörda . 
  
 Stängda för krediter. 
  
 Sektor, program och projektinriktning 
 Krediter och garantier tillämpas idag huvudsakligen i svenskt bistånd för investeringar i infrastruktur som framgått tidigare. Utredningen föreslår ett klart avsteg från denna princip och har som ett huvudtema att utvecklingskrediter skall kunna vara ett generellt alternativ till gåvor i princip i allt utvecklingssamarbete som Sida bedriver, dock med ett antal viktiga undantag som defini- eras nedan. Motivet till detta är följande: Det finns inga principiella skäl till varför olika investeringar skall ha olika ekonomiska villkor. I princip är det den samhällsekonomiska avkastningen och lönsam- heten med hänsyn tagen till fördelningsaspekter som skall avgöra prioriteringarna. Ett land bör inte behöva välja en viss typ av inve- stering därför att medlen ställts till förfogande gratis av bistånds- organ, jämfört med andra investeringar där de finansiella resurserna har ett pris, t.ex. i form av kommersiella krediter som måste åter- betalas. 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT  
 Det ligger dock i sakens natur att denna princip endast kan tillämpas till viss del av ett antal skäl: För det första: Moraliska skäl kräver att humanitärt bistånd, katastrofbistånd, bistånd till konflikthantering och fredsbyggande etc. skall utgå som gåvor och inte genom krediter. För det andra: Det bistånd som förmedlas till frivilligorganisationer med dess inriktning på humanitärt bistånd, 
  
 5 
  
 TP PT  
 Ett skäl till den omfattande kapitalförstöring som skedde under framför allt 1970- och  
 1980-talen 
  i länder som Tanzania i infrastruktur var att ur landets synvinkel kostade t.ex. nya vägar ingenting eftersom de tenderade att gåvofinansieras av givare, medan däremot underhållet av vägarna måste finansieras genom egna medel. Det var ur en snäv synvinkel mer rationellt att inte underhålla vägarna och vänta på gratis rehabilitering, än att underhålla dem. 
 234 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 mänskliga rättigheter, demokrati etc. måste också undantagas. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT  
 För det tredje: Det är osannolikt att krediter eller garantier kan tilläm- pas i de fall där det finns en politisk skillnad mellan Sverige och mottagarlandet, där landets prioriteringar är andra än Sveriges och där biståndet syftar till påverkan av dessa prioriteringar. Detta kan t.ex. gälla bistånd med inriktning på demokrati, miljö, mänskliga rättigheter, jämställdhet eller jämlikhet. För det fjärde: Bistånd som gäller rådgivning, teknisk hjälp, studier och liknande för kapacitets- och institutionsuppbyggnad etc. är sannolikt både praktiskt och diplomatiskt svårt att förmedla genom krediter. 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT  
 Av samma skäl kan krediter vara ett orealistiskt alternativ till budgetstöd eller sektorprogramstöd med flera givare som bidrar med gåvor. För det femte: Tillämpningen av krediter och garantier bestäms också av vem som är mottagare, som närmare diskuteras nedan. 
 Regeringar som mottagare 
 När regeringar är mottagare av krediter bör landets skuldbörda och kreditvärdighet vara huvudkriteriet av skäl som ovan angivits att skapa neutralitet för olika finansieringsformer, men med hänsyn till de undantag som givits ovan. 
 Subnationella enheter som mottagare 
 Krediter och garantier bör kunna ställas ut till subnationella regeringar som regionala regeringar eller kommuner där dessa har finansiell frihet från staten, egen intjäningsförmåga (genom skatter eller avgifter) och där dessa bedöms som kreditvärdiga, särskilt när sådan decentraliserad kreditgivning har ett mervärde i att medverka till decentraliseringsreformer. Samma princip som för regeringar bör gälla avseende vilken typ av verksamhet som kan kredit- eller garantifinansieras. Förmånsgraden av sådana krediter eller garantier bör bestämmas utifrån vilket land som avses (enligt ovan) och typ 
  
 6 
  
 TP PT  
 Dock kan kredit- och garantibistånd vara en möjlighet för bistånd via frivilligorganisationer som arbetar med produktiva investeringar i jordbruk eller liknande av det skälet att detta kan innebära en uppväxling av detta bistånd, genom att UKG kan generera mer resurser för dessa organisationers arbete vare sig dessa är lokala eller nationella. Organisationernas kreditvärdighet och formella rätt att ta upp lån är givetvis en avgörande faktor för tillämpningen. 
  
 7 
  
 TP PT  
  
 Det är ett skäl som gör att  
 Världsbanken ofta söker gåvofinansierat tekniskt bistånd som komplement till större lånefinansierade investeringsprogram. 
 235 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 av projekt, där fattigdomsaspekten bör spela stor roll. Således bör subnationella regeringar i fattiga regioner, eller investeringar med en klar fattigdomsprofil, kunna erhålla en högre förmånsgrad. 
 Offentliga affärsdrivande verk som mottagare 
 En princip idag inom biståndet är att verksamheter som är kom- mersiellt lönsamma (eller har förutsättningar att vara det) bör bära sina egna kostnader och drivas självständigt av den privata sektorn eller som oberoende offentliga organisationer, och där så är möjligt i konkurrens. Detta gäller t.ex. infrastrukturell service som energi, telekommunikation, vatten, hamnar, transport etc., men också bostadssektorn. Det finns skäl för biståndet att underlätta dessa organisationers kapitalförsörjning för investeringar som ett led i sektorreformer, decentralisering eller reformer inom den offentliga sektorn. Det föreslagna kredit- och garantiinstrumentet kan vara medel i detta, särskilt om det kan tillämpas så att de sker direkt gentemot aktören och bygger på finansieringsformer som dels underlättar organisationens framtida kapitalförsörjning, dels mins- kar risker för valutaförluster. Bedömningen av kreditvärdighet och risk är dock generellt svårare, vilket kräver en långsam uppbyggnad av en Sidaportfölj av denna typ av krediter och garantier. Det ligger i sakens natur att de sektorer som kan komma ifråga för dessa decentraliserade krediter och garantier är begränsade till de sek- torer där dessa organ har naturlig intjäningsförmåga genom den service de tillhandahåller. Av stort intresse i detta sammanhang är bostadssektorn, en sektor som biståndet generellt har ägnat relativt begränsat intresse, men där långsiktiga finansieringslösningar är av central betydelse. 
 Förmånsgraden (dvs. subventionselementet i dessa krediter och garantier) bör bedömas och fastställas utifrån ett utvecklings- och fattigdomsperspektiv. För välfungerande affärsdrivande verk med god kreditvärdighet, och utan ett specifikt fattigdomsmandat, kan biståndet inriktas på garantilösningar med låg eller ingen subven- tionsgrad, och där biståndets roll blir att reducera risk för kommer- siella aktörer (leverantörer och finansinstitut) i organisationens långsiktiga finansiering av investeringar. Mobil telefoni eller ener- giproduktion kan utgöra exempel. Biståndet kan i sådana fall skapa mycket hög uppväxling (betydande kapitaltillförsel för varje biståndskrona), bidra till att organisationen utvecklar en framtida 
 236 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 helt marknadsfinansierad kapitalförsörjning och, om det sker genom lokal finansiering, bidra till utveckling av den lokala finans- marknaden. I de fall dessa affärsdrivande verk har ett klart fattig- domsmandat, t.ex. kraftöverföring eller vattenförsörjning, kan förmånsgraden kopplas till detta mandat, och krav även ställas att förmånselementet specialdestineras för direkta fattigdomsinsatser. Förmånsgraden bör också bestämmas utifrån behovet av institutio- nell och organisatorisk utveckling, organisationens kreditvärdighet och finansiella förmåga att betjäna lån, samarbete med andra finan- siärer etc. 
 Privata organisationer som mottagare 
 Subventioner till företag som arbetar på kommersiella marknader bör i princip undvikas av biståndet genom de snedvridningseffekter detta innebär, vare sig detta sker i form av gåvor, subventionerade krediter eller garantier. Undantag kan dock göras under speciella förutsättningar. Detta gäller där biståndet kan påvisa: 1) att det finns klara positiva externaliteter, dvs. att den samhällsekonomiska avkastningen är avsevärt högre än den företagsekonomiska vid spe- cifika privata investeringar,  
 och  
 2) att marknadsstörning inte riske- rar att uppstå genom biståndssubventionen. Den första punkten innebär att samhället tjänar mer än företaget på den specifika inve- steringen, och att samhället (eller biståndet) anser det värt att betala för detta mervärde. Sådana positiva externaliteter kan vara förknippade med skapandet av marknader där sådana inte existerar eller fungerar mycket dåligt, t.ex. därför att marknadens aktörer har stark riskaversion på grund av osäkerhet (där biståndets roll kan vara att reducera denna risk), eller beroende på att den institutio- nella strukturen fungerar dåligt (t.ex. det legala regelverket för pri- vat medverkan i infrastruktur) och där det kan förväntas att kon- kreta företagsinvesteringar leder till förbättringar i dessa institu- tioner genom att företagen och dess verksamhet tvingar fram institutionell utveckling etc. Det ligger i sakens natur att dessa sub- ventioner måste vara temporära, avsedda att spela en katalytisk roll i ett initialskede och i princip avse pionjärinsatser. 
 Ett förstärkande skäl till biståndssubvention av företags- investeringar (eller mer generellt av privata aktörer) genom krediter och garantier är dess potentiella fördelningsmässighet. Detta kan gälla företag eller privata organisationer som söker utveckla service 
 237 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 med avsevärd fördel för fattiga grupper där sådan service inte exi- sterar, t.ex. lokal energiförsörjning, finansiella tjänster för fattiga människor (t.ex. mikrogarantier eller försäkringar som komple- ment till mikrokrediter), insatsvaror och rådgivning för jordbruks- produkter av särskilt relevans för fattiga etc. 
 Förmånsgraden i dessa företagsinriktade krediter och garantier måste avgöras från fall till fall, men generellt bör den vara låg för att reducera marknadsstörningsriskerna och stimulera framväxten av genuina kommersiella marknader. 
 Proaktiv och reaktiv tillämpning 
 Utvecklingskrediterna skall fungera både som ett proaktivt och ett reaktivt instrument för Sida. 
 Det proaktiva fallet innebär att utvecklingskrediten är en alter- nativ finansieringslösning i Sidas gängse verksamhet. Det innebär att Sida generellt är med tidigt i beslutsprocessen, projektet eller programarbetet och i detta sammanhang gör utfästelser om finan- siering. Det finns i dessa fall ingen principiell skillnad mellan han- tering av krediter och gåvobistånd, och beslutsprocesserna bör vara desamma även om de i kreditfallet också kräver kredit- och garan- titekniska beslut som komplement. Finansieringen (dvs. bistånds- delen av krediten samt eventuell subvention av en garanti) blir en del av biståndsbudgeten för landet ifråga och investeringen i före- kommande fall en integrerad del av landets  
 Poverty Reduction Stra- tegy  
 (PRS). Valet av finansieringsform och förmånsgrad i denna bör i dessa fall styras av vilket land som avses, vilken typ av mottagare som avses, samt typen av investering enligt kriterier ovan. 
 Den  
 reaktiva  
 formen av utvecklingskrediter är en metod för Sida att fånga upp propåer, idéer och utvecklingsprojekt som har stort intresse ur utvecklings- och fattigdomssynpunkt men som inte finns med i, eller har fått plats i Sidas övergripande landprogram- mering. Sådan reaktiv hantering kan t.ex. ske när offentliga affärs- drivande verk, subnationella myndigheter, lokala eller interna- tionella företag, banker eller andra organisationer vänder sig till Sida för (sam)finansiering av projekt och verksamheter där krediter och garantier är en naturlig form av finansiering. Förutsättningen för att dessa förslag skall beaktas för finansiering av Sida är att föl- jande kriterier är uppfyllda: 
 238 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 Att den underliggande investeringen har stor potential att bidra till uppfyllandet av det svenska biståndets övergripande mål, och generellt ligger inom ramen för de svenska bistånds- politiska målsättningarna. 
  
 Att mottagaren har formell möjlighet att ta upp marknadslån, rimligt god kreditvärdighet och förväntas kunna betjäna det underliggande lånet. 
  
 Att den svenska krediten eller garantin bedöms ha klar additio- nalitet, dvs. utan svenskt biståndsstöd investeringen har liten sannolikhet att komma till stånd. 
  
 Att investeringen ligger inom ramen för svenska koncentrationsområden och Sidas kompetens för att tillåta en bedömning av dess kvaliteter. 
  
 Att finansieringen uppfyller Sidas generella krav på upphand- ling. 
  
 Utredningen föreslår att Sida har ett särskilt budgetanslag för denna typ av kredit- och garantifinansierat utvecklingsbistånd som framgår vidare nedan. Utredningen föreslår även att Sida har en annan beslutsordning för denna typ av kredit, som vidare beskrivs nedan. 
  
 8.3.2 
  
 Utökad användning av garantiinstrumentet 
  
 Garantier i White och Smith regi 
 Det fristående garantiinstrumentet är ett innovativt system där Sida har spelat en pionjärroll inom biståndet och stimulerat en bredare utveckling av detta hos andra organ. I de föreslagna utvecklings- krediterna ovan har Sida möjlighet att tillämpa enbart en garanti (genom att inte förmedla en gåva tillsammans med en kommersiell kredit) och göra detta på marknadsvillkor genom riskavspeglande premie. Denna tillämpning, som motsvarar dagens fristående garantier, har inte blivit ett aktivt biståndsinstrument i Sidas regi av skäl som anförts tidigare. För att öka tillämpningen av garanti- instrumentet, föreslår utredningen därför följande: 
 Sida får möjlighet att subventionera premierna i garantierna  
 under förutsättning  
 att detta kan motiveras med förväntad utveck- lingseffekt i form av  
 positiv externalitet  
 (dvs. den samhälls- 
 239 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 ekonomiska avkastningen klart överstiger den företags- ekonomiska) utan att några marknadsstörningar uppstår. Skill- naden mellan den riskavspeglande och den subventionerade pre- mien skall då avsättas från biståndsmedlen till Sidas säkerhets- reserv. Utredningen föreslår att EKN bistår Sida att fastställa den riskavspeglande premien för varje specifik transaktion. Den sub- vention som Sida kan lämna skall därmed avse skillnaden mellan den riskavspelande premien och vad som kan anses motsvara en rimlig marknadspremie, t.ex. bestämd av vad andra aktörer som bilaterala Bell eller Export Credit Agencies (ECA) är redo att lämna för liknande transaktioner i samma land. Ett schablontak kan också ställas upp, t.ex. den sexprocentiga garantinivå som Sida idag tillämpar i  
 u-kreditsystemet. 
  
 Sida inleder ett samarbete med Holt som bygger på att Holt, för White räkning, kan förmedla fristående garantier men där beslut fattas i varje enskilt fall av Sida. Dessa garantier ställs ut av Sida som också beslutar om garantipremie (med bistånd av EKN), möjlig subvention av garantin och gör avsättning av denna till säkerhetsreserven. Premiebetalning av garantitagaren betalas via Holt till White säkerhetsreserv. Motivet för detta är att Tyler fund har ett mandat som utvecklingsorgan gentemot den privata sektorn för att stimulera privata investeringar, och att Holt därmed har naturliga marknadskontakter och kan agera på markna- dens villkor på ett helt annat sätt än Sida kan. Som genomförare av Sidas garantiinstrument får Holt en utökad och starkare ställ- ning gentemot klienter och kan erbjuda ett bredare sortiment av finansiella tjänster. Det innebär också att Holt utökar möjlig- heterna att kunna skapa finansiering i lokal valuta. Subventions- elementet i dessa garantipremier bör endast tillämpas för att skapa likvärdiga förhållanden gentemot andra finansiärer och  
 inte  
 att skapa marknadssnedvridning. Swedfund bör uppbära ersättning för att hantera garantierna för Sidas räkning. Utvecklingseffekterna i de projekt där garantier kan komma ifråga bör bedömas av Tyler fund utifrån de förbättrade metoder för att göra fattigdoms- och utvecklingsanalyser som Holt håller på att utarbeta. 
 Swedfund bör också pröva möjligheten att utveckla garanti- instrumentet i egen räkning till att gälla garantier vid nyemissioner i företag med intressant profil i för Holt intressanta länder. Sådana garantier kan t.ex. gälla att Holt garanterar en fullteckning av en emission mot en riskpremie. Tecknas inte alla 
 240 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 aktier av marknaden går Holt in som (temporär) ägare på samma sätt som vid en riskkapitalinvestering. 
 EKNs  
 u-garantier 
  
 Utredningen föreslår att EKN får möjlighet att lämna garantier för exportkrediter till svenska företag för utvalda låginkomstländer med hög politisk risk (klass 6 och 7 eller länder som annars är stängda för  
 EKN-garantier) 
  till reducerad riskpremie och mot avsättning av mellanskillnaden mellan den riskavspeglande premien (enligt EKNs bedömning) och den som erbjuds garantitagaren från ett särskilt biståndsanslag via Sida. Motivet till detta är att garanti- premierna i sådana länder ofta kan utgöra ett hinder för att affärer kommer till stånd genom den höga premienivån styrd av den osä- kerhet som råder beroende på informationsimperfektioner. Det finns därmed ett intresse både ur biståndssynpunkt och för främ- jande av svensk export att dela sådana förhöjda risker och därmed kunna reducera transaktionskostnader och brister i information. EKN är den naturliga organisationen i detta genom att EKN både har den tekniska kompetensen och marknadskontakterna. Systemet kan även gagna EKNs vanliga verksamhet genom ökad information om mer marginella länder sett ur EKNs synvinkel. 
 Reducerade premier i EKNs  
 u-garantier 
  skall falla inom ramen för EKNs allmänna bestämmelser och de regler som OECD och EU uppställt. De skall endast gälla låginkomstländer enligt DACs definition, och länder för vilka garantier av detta slag är öppna skall anges av regeringen. En standardiserad,  
 enkelt tillämpbar mall 
 , bör utvecklas i samarbete mellan Sida och EKN där dessa projekt kan bedömas av EKN om de kan anses uppfylla rimliga utvecklings- krav. Det system som är under utveckling i Holt för bedöm- ning av utvecklings- och fattigdomseffekter av investeringar kan utgöra en grund för en sådan mall. Principen för detta bör vara att varje transaktion – som avser en produktiv investering och som uppfyller rimliga etiska, sociala och miljökrav – i länder som gene- rellt är marginaliserade i globala kapitalflöden kan anses ha en posi- tiv, potentiell utvecklingseffekt. 
 Garantipremierna och den subvention från biståndsanslaget via Sida skall avsättas till EKNs riskreserv och de eventuella skador som uppstår täckas av EKN och hanteras på sedvanligt sätt. Som närmare utvecklas nedan föreslår utredningen att subventions- 
 241 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 elementet i dessa EKNs  
 u-garantier 
  tas från biståndsanslaget, upp till en maximerad årlig gräns som beslutas av regeringen. Inom ramen för detta belopp skall det sedan stå EKN fritt att allokera biståndssubventionen på projekt och garantier, under förutsättning att dessa projekt uppfyller de minimikrav som uppställts i mallen för bedömning av EKNs  
 u-garantier. 
  
 8.3.3 
  
 Sidas villkorslån 
  
 Villkorslån är ett innovativt och flexibelt biståndsinstrument som bör kunna tillämpas i större grad än idag av Sida, men som kräver klarare regler för hantering, dels när de kan tillämpas, dels avseende administrationen och finansiell uppföljning. Med villkorslån avses i detta sammanhang lån av Sida för att tillföra riskkapital i form av ägarandelar i eller lån till privata organisationer med syfte att sti- mulera fattigdomsreducerande privatsektorutveckling i Sveriges samarbetsländer. Det är således ett instrument för riskdelning med privata aktörer eller statligt ägda organisationer som arbetar kom- mersiellt. Går det underliggande projektet bra, betalas lånen med ränta tillfullo tillbaka av låntagaren. Går det dåligt kan de skrivas av helt eller delvis beroende på de villkor som etableras. 
 Villkorslån bör endast tillämpas för projekt och verksamheter som uppfyller tre villkor; 
  
 1. 
  
 De ska ha stor potentiell utvecklingseffekt ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. 
  
 2. 
  
 Kommersiell finansiering på marknaden skall inte vara tillgäng- lig på rimliga kreditvillkor beroende på riskaversion från kapi- talmarknaderna, inklusive av biståndet närstående finansinstitut som Holt och andra Bell. Det senare kan bero på att den underliggande verksamheten är oprövad, ännu inte uppnått full kommersiell bärkraft, befinner sig i ett utvecklings- eller prototypstadium, företaget eller organisationen som genomför den saknar finansiell  
  
 track-record, 
  
 verksamheten bedrivs i en politisk miljö med mycket hög risk, t.ex. i krisområden etc. 
  
 3. 
  
 Om verksamheten blir framgångsrik, skall den ha kommersiell bärkraft och därigenom också kunna återbetala lånet. 
  
 Villkorslån som bygger på att Sida blir delägare i kommersiell verksamhet, t.ex. i riskkapitalbolag, strider mot gällande kapital- 
 242 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 försörjningsförordning och måste därför struktureras så att detta inte uppstår, eller där detta inte går, Sida begär undantag från kapi- talförsörjningsförordningen. 
 Följande föreslås gälla för Sidas villkorslån: 
  
 De skall beslutas av Sida som gör bedömningen och utfärdar villkoren för lånen. 
  
 De skall belasta biståndsbudgeten i sin helhet när de utfärdas. 
  
 Om Sida inte kan få ett generellt undantag för villkorslån av riks- dagen från kapitalförsörjningsförordningen föreslås att Sida väljer en av två modeller: 
  
 1. 
  
 Villkorslånet överlåtes till annan part och skrivs av i Sidas böcker. I första hand föreslås att Holt – såsom regering- ens instrument för privatsektorutveckling för att minska fattig- domen – blir den part som villkorslånet överlåtes åt, och där- med ansvarar för projektet och också erhåller den återbetalning som sker när projektet är framgångsrikt och villkoren uppfyllts. Det föreslås att den eventuella vinst som uppstår från detta, efter täckande av Smith kostnader, fonderas av Holt för att användas för tekniska stödåtgärder för privatsektor- utveckling i linje med det anslag som föreslås i 2007 års budget för Holt. Sida kan också överlåta lånet till annan part och därvid stipulera användning av de medel som eventuellt åter- betalas, t.ex. som bidrag till fattigdomsinriktade verksamheter av Sida oberoende organisationer eller fonder. 
  
 2. 
  
 Sida söker undantag av riksdagen för större, unika villkorslån. Den verksamhet som idag bedrivs under PIDG kan utgöra sådana fall som meriterar sådant sökande av undantag. 
  
 8.3.4 
  
 Marknadsgarantier och innovationslån 
  
 Probleminriktade insatser och innovationer har i biståndets femtio- åriga historia i vissa fall haft dramatiska effekter på fattigdomen och kunnat skapa förändring i global skala. Detta gäller t.ex. utro- tandet eller tillbakaträngande av smittosamma sjukdomar som smittkoppor; minskad barnadödlighet genom närmast universell vaccination av barn; utvecklingen av högavkastande grödor, särskilt vete och ris som tillsammans med nya system för jordbruksrådgiv- ning skapat helt andra förutsättningar att kunna föda världens folk 
 243 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 och förändrade den indiska halvön från en kontinent av periodiska svältkatastrofer på 1940- och  
 1950-talen 
  till överflöd för export; och mikrokrediter som utvecklades från en radikal idé som gick emot allt tänkande inom bankväsendet till en världsomspännande verksamhet där miljoner fattiga för första gången får tillgång till finansiellt kapital för investeringar i produktiv verksamhet. Detta är blott några exempel där bistånd spelat en betydande och sannolikt avgörande roll för att forskning, systemutveckling och innova- tioner skall leda till radikala förbättringar för fattiga människor i global skala. Biståndet som i allt väsentligt är orienterat att för- medla kapital och tekniskt kunnande till specifika fattiga länder är dock i ringa grad organiserat för att stimulera dessa problem- lösande insatser på global nivå, särskilt de som kräver mer omfat- tande teknisk utveckling och forskning för att ta fram ny teknik. 
 Det finns också strukturella hinder för att näringslivet i både den fattiga världen och den rika av kommersiella skäl skall satsa kraftfullt på att utveckla dessa innovationer. Marknaderna upplevs som osäkra och köpkraften som låg, vilket gör att  
 FoU-insatser 
  tenderar att orienteras mot andra marknadssegment. Det inter- nationella näringslivets forsknings- och utvecklingsorganisationer är lokaliserade väsentligen i de rika länderna, vilket gör att pro- blemorientering naturligt inriktas mot dessa områden. Utveck- lingsländer blir intressanta som marknader först när tillräcklig köp- kraft utvecklats. Fattiga länder är marginella marknader för det produkt- och tjänsteutbud som utvecklats och anpassats till kärn- marknaderna i väst. 
 Det blir allt tydligare att världens fortsatta utveckling inte kan följa samma spår som den idag industrialiserade världen följde under 1800- och  
 1900-talen 
  beroende på de resursrestriktioner och miljöproblem som är förknippade med den processen. Med stor sannolikhet kommer de idag fattiga länderna att behöva välja andra utvecklingsbanor och annan teknologi än den som idag tillämpas i den rika världen på samma sätt som den idag rika världen kommer att tvingas till omställningar. Dessa omställningar ställer krav på innovativ teknik och systemutveckling där bistånd kan spela en katalytisk roll till både de fattiga och de rika ländernas fromma. Det finns ett klart egenintresse i detta. Under de senaste åren har vuxit en allt större insikt om att världens problem inte längre är de fattiga ländernas, utan att vi alla lever under ett gemensamt hot av skenande globala miljöproblem i form av klimatförändringar, med konsekvens i förlängningen att vi alla riskerar att bli fattiga. Bistån- 
 244 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 det är en resurs som på ett bättre sätt än vad som hittills skett kan mobiliseras i den innovativa processen att söka lösningar på denna världens ödesfråga. 
 Utredningen föreslår att svenskt bilateralt bistånd, specifikt det bistånd som bygger på ett reformerat system för krediter och garantier, söker bidra till en sådan problemorienterat bistånd för uthålligt fattigdomsminskning. Det föreslås ske genom två helt nya former av krediter och garantier som presenteras nedan. 
 Marknadsgarantier 
 Ett nytt garantiinstrument, här kallat  
 marknadsgarantier  
 föreslås i en försöksverksamhet. Syftet med denna garanti är att reducera ris- ker vid nyskapande kommersiell verksamhet som har en direkt relevans för uthållig fattigdomsbekämpning och som innebär lös- ning på specifika problem för fattiga människor. Målsättningen är att garantier av detta slag skall stimulera innovationer som har direkt relevans för att öka fattiga människors välstånd genom att ny teknik, nya produkter, nya system eller nya tjänster blir tillgängliga på globala marknader till priser som gör dem åtkomliga. Garan- tierna syftar således till att stimulera innovationer som riskerar att utebli eller fördröjas genom upplevda kommersiella risker i ett sta- dium av forskning och utveckling. 
 Det föreslagna instrumentet föreslås fungera som följer: Sida lämnar en garanti till det företag eller den organisation som lyckas utveckla en specifik teknik, produkt, system eller tjänst som i för- hand preciserats och som har väsentlig betydelse för minskning av fattigdom i världen om den blir tillgänglig, men som idag inte exi- sterar. (Som exempel anges här ett billigt, tillförlitligt malariavaccin som enkelt kan distribueras till låg kostnad.) Specifikationen av vad denna teknik, vara, tjänst eller detta system skall ha för egenskaper, t.ex. högsta produktionspris, minimisäkerhet, grad av tillförlitlig- het, kostnad för drift etc. måste vara klart preciserad i förväg. Sida garanterar att det företag eller den organisation som kan utveckla denna vara eller tjänst (det fungerande vaccinet) har en garanterad marknad till ett givet maximibelopp genom att Sida förbinder sig att inhandla varan eller tjänsten (vaccinet) motsvarande detta belopp. Sida ställer således ut en garanti för en säker initial marknad som endast utfaller om varan, systemet eller tjänsten blir tillgänglig och uppfyller de krav på den som uppställts. Sida kan sedan över- 
 245 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 föra varan, systemet eller tjänsten (vaccinet) som en gåva (eller subventionerad kredit) till relevanta organisationer i utvecklings- länder för vidare slutanvändning (i fallet vaccin till hälsovårds- myndigheter eller frivilliga organisationer inom hälsosektorn). Denna förmedling kräver ingen fysisk hantering av Sida (i fallet vaccin kan den fysiska överföringen gå direkt från tillverkande företag till mottagarna). Sida avsätter garantibeloppet till en reserv som tas i anspråk om och när tekniken, varan, systemet eller tjäns- ten har utvecklats. Sker ingen utveckling, eller specifikationerna inte uppfyllts, utfaller inte garantin och reserven kan användas för annat ändamål. 
 Det företag eller den organisation som har varit framgångsrikt i att utveckla tekniken, produkten, systemet eller tjänsten har fullt ägande till denna, bortsett från en förbindelse att leverera den till ett pris som inte överstiger det som fastställdes i garantin under en viss period (för att undvika att företaget eller organisationen utnyttjar en initial monopolställning). Detta pris måste både ge rimlig avkastning till det levererande företaget och göra produkten eller varan tillgänglig för fattiga människor. 
 De varor eller tjänster som skulle kunna bli föremål för mark- nadsgarantier måste noggrant utredas både vad avser deras bety- delse som instrument att minska fattigdomen (i fallet malariavaccin genom att minska dödlighet och ohälsa, reducera bortfall i ekono- misk aktivitet och inkomst, och reducera kostnad för sjukvård), och sannolikheten för att denna utveckling skulle kunna komma till stånd. 
 Närliggande exempel på produkter och tjänster där denna typ av garanti skulle kunna appliceras finns inom hälsosektorn (före- byggande eller kurativa metoder för sjukdomar av stor vikt för de fattiga länderna), inom energisektorn (t.ex. billiga, småskaliga anläggningar för produktion av el på bynivå), inom vattenrening och inom högavkastande grödor av stor relevans för fattiga. 
 Innovationslån 
 Som ett komplement till marknadsgarantin föreslås ett nytt slags villkorslån med samma syfte, dvs. att stimulera framtagandet av teknik, produkter, system eller tjänster som har direkt relevans för att öka fattiga människors välstånd. Detta villkorslån skall kunna ges av Sida till forskningsorganisationer eller andra liknande orga- 
 246 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 nisationer, inklusive företag, för specifika uppdrag att utveckla en ny teknik, produkt eller system som skall ha vissa klart preciserade egenskaper av hög relevans för uthållig fattigdomsbekämpning. Lånet skall kunna utfärdas amorterings- och räntefritt under en given period. Om forskningsorganisationen är framgångsrik och därmed kan finna kommersiell avsättning för tekniken, produkt- prototypen eller systemet, skall lånet vara villkorat att det åter- betalas till fullo med ränta fastställd till marknadspris. Om denna utveckling inte lyckas kan hela eller delar av villkorslånet skrivas av. Det bör finnas en karantänperiod efter detta då organisationen inte tillåts att patentera eller på annat sätt dra nytta av det avskrivna villkorslånet utan att göra återbetalning. 
 Villkorslån för innovationer av detta slag kan göras bundna eller obundna, dvs. de kan lämnas endast till svenska organisationer och företag, eller de kan vara öppna för alla. Förslag till teknik, pro- dukter eller system skall kunna lämnas av forskningsorganisationer, andra organisationer eller företag. 
  
 8.4 
  
 Budgetkonsekvenser 
  
 Finansieringen av de föreslagna kredit- och garantiinstrumenten föreslås bli följande: 
 Biståndselementet i de utvecklingskrediter som används av Sida som ett alternativ till gåvobiståndet i de projekt och program som Sida finansierar inom ramen för landprogram och samarbetsstrategier - ofta som ett led i ländernas  
 PRS-process 
  - föreslås belasta biståndsanslaget på samma sätt som gåvobiståndet till dessa länder. 
 En särskild budgetpost kallad  
 kredit- och garantifonden  
 föreslås för finansiering av följande verksamheter: 
  
 Biståndselementet och den eventuella subventionen i garanti- premier i de utvecklingskrediter som hanteras reaktivt av Sida, dvs. kontraktsfinansiering där Sida svarar på initiativ från marknaden inklusive decentraliserade offentliga organ, affärs- drivande verk, privata organisationer och internationella ban- ker. 
  
 De eventuella subventioner av premier i de fristående garantier som Holt föreslås genomföra för Sidas räkning, samt den ersättning som Holt får uppbära för denna hantering. 
  
 247 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 Subventionerna i det föreslagna  
  
 EKN-u-garantisystemet. 
  
 De villkorslån som Sida förmedlar. 
  
 De marknadsgarantier och innovationslån som utredningen föreslår att Sida skall börja tillämpa. 
  
 Utredningen föreslår att kredit- och garantifonden skall vara glo- bal. Den skall med andra ord vara öppen för alla länder som Sida bedriver samarbete med (med de undantag som gjorts tidigare beträffande krediter till offentliga mottagare i svårt skuldtyngda länder) och hanteras på en  
  
 first-come-first 
 - 
 servicebas. 
  
 Utredningen föreslår att ett schablonbelopp på tre procent av den svenska biståndsbudgeten på årlig basis utgör anslag för fonden (detta motsvarar i dagsläget cirka en miljard kronor). Denna scha- blon skall därefter justeras beroende på erfarenheter av verksam- heten. Av detta schablonbelopp föreslår utredningen att regeringen på en årlig basis indikerar ett maximerat belopp att användas som subvention i EKNs  
 u-garantier. 
  
 Utredningen föreslår att utnyttjande av fonden beslutas av ett särskilt råd som närmare beskrivs nedan. 
  
 8.5 
  
 Organisatorisk tillämpning 
  
 8.5.1 
  
 Regeringens roll 
  
 Regeringens roll inom det föreslagna reformerade kredit- och garantibiståndet (förutom att utforma relevanta policyer och regel- verk, samt att lämna instruktioner till Sida i sedvanlig ordning) föreslås vara följande: 
  
 I Sveriges samarbetsstrategier, tidigare landstrategier, klargöra: 
  
 1) 
  
 när kredit- och garantiinstrumenten med regeringar eller offentliga organ som mottagare  
  
 bör  
 tillämpas som huvudalter- nativ i biståndet (länder där biståndet skall transformeras eller fasas ut, samt till kreditvärdiga medelinkomstländer); 2) när de  
 kan  
 tillämpas baserade på avtal från fall till fall med länderna ifråga (låginkomstländer som inte har en svår skuldbörda); 3) när de kan tillämpas med stor  
 försiktighet  
 (länder som genom- gått skuldavskrivning), samt 4) där krediter  
 inte skall  
 tillämpas (länder med en svår skuldbörda, som kännetecknas av dålig 
 248 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 finansiell styrning och tendenser för att skapa ohållbar skuld- börda). 
  
 Allokera i den årliga biståndsbudgeten avsättning till den före- slagen kredit- och garantifonden. 
  
 Indikera avseende EKNs  
  
 u-garantier 
  maximibeloppet för det totala subventionselementet i dessa  
 u-garantier 
  som en del av kredit- och garantifonden. 
  
 8.5.2 
  
 Sidas roll 
  
 Sida är den huvudsakliga genomförandeorganisationen av det före- slagna kredit- och garantibiståndet. Sidas roll inom detta arbete fokuseras på att skapa och förbättra finansmarknaderna och dess institutioner, samt att medverka i mobilisering av kapital för offentliga investeringar. Detta innebär: 
  
 Sida tillämpar det föreslagna utvecklingskrediterna som finansi- eringsalternativ i linje med Sveriges samarbetsstrategier, och för mottagare och investeringar och principer enligt vad som före- slagits ovan. 
  
 Sida, såsom garantimyndighet, lämnar garanti på marknads- krediten och gör avsättning gentemot Sidas säkerhetsreserv av eventuell subvention av garantipremien från biståndsanslaget. 
  
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
  
 För utvecklingskrediterna krävs samarbete med EKN enligt nedan. Sida förstärker också sitt arbete för privatsektorutveckling med tillämpning av de föreslagna kredit- och garantiinstrumenten. Prin- cipiellt bör Sidas arbete i huvudsak inriktas på att skapa bättre mil- jöer och förutsättningar för den privata sektorn genom institutio- nell och policyutveckling på meta- (internationell nivå), makro- och mesonivå i linje med rådande privatsektorpolicy. Dock kan insatser på mikronivå, dvs. i direkt relation till privata aktörer motiveras under tre förutsättningar som tidigare definierats: 1) Betydande potentiella samhällsekonomiska vinster som överstiger de företagsekonomiska kan uppstå. 2) Ingen marknadsstörning sker genom biståndet. 3) Kommersiellt kapital, inklusive DFI:ers 
 insatser är inte tillgängligt på rimliga villkor. 
  
 8 
  
 TP PT  
 Sida skall också ha möjlighet att upphandla garantiutställare som övertar Sidas risk under förutsättning att kreditgivaren medger detta. 
 249 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 Sida bör i första hand söka samarbete med Holt för projekt som innebär bistånd riktat till specifika aktörer på marknaden (se nedan). 
  
 8.5.3 
  
 Samarbete mellan Sida och EKN 
  
 Det föreslagna kredit- och garantiinstrumenten medför att Sida och EKN ingår avtal avseende EKNs råd avseende riskavspeglande premie i enskilda investeringar, den försäkringstekniska admi- nistrationen av utställda garantier, upprättande av riskbokslut och handhavande av Sidas säkerhetsreserv. EKN skall ha rätt till ersätt- ning för dessa tjänster 
  
 8.5.4 
  
 Samarbete mellan Sida och Holt 
  
 Holt, som statens riskkapitalbolag med ett utvecklings- mandat, bör vara biståndets huvudaktör avseende agerandet gent- emot privata företag på kommersiella marknader. Detta bör ske med ett klarare utvecklingsperspektiv än hittills, vilket är också är en process som idag har påbörjats inom organisationen. Holt har i det svenska biståndet stora komparativa fördelar i relationen till den privata sektorn genom att som en liten organisation i bolagsform kunna agera snabbt och smidigt och på marknadens villkor. Samarbetet mellan Sida och Holt bör dock förstärkas. Utredningen föreslår därför att Holt blir Sidas förlängda arm när Sida i kredit- och garantiverksamheten önskar agera på marknaden gentemot privata organisationer. Detta gäller: 
 Swedfund får i uppdrag av Sida att i specifika fall tillämpa fri- stående garantier. Dessa beslutas av Sida på förslag av Holt (som bereder förslagen), och de hanteras försäkringstekniskt av EKN på uppdrag av Sida på samma sätt som garantierna i Utveck- lingskrediterna. Eventuell subvention av premier tas från Sidas biståndsanslag (se nedan) och tillförs Sidas säkerhetsreserv. Young tierna sköts av Holt som har rätt till ersättning för detta. Garantipremier, baserade på riskavspeglande prissättning enligt EKNs bedömning med eventuell subvention, tillförs Sidas säker- hetsreserv. 
 Swedfund föreslås också ta över de villkorslån som Sida ställer ut där ingen annan lösning väljs av Sida. I dessa fall får Swedfund 
 250 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 ansvaret för lånet, uppföljningen av det underliggande projektet och den finansiella kontrollen. 
  
 8.5.5 
  
 EKNs roll 
  
 EKN ges möjlighet att som ett komplement till nämndens kärn- verksamhet även kunna förmedla garantier till svenska företag i låginkomstländer med högre risk som annars är stängda för längre krediter, mot en garantipremie som delvis kan subventioneras av biståndet och mot säkerhet i Sidas säkerhetsreserv. Hanteringen av dessa  
 u-garantier 
  sköts av EKN som för detta ändamål kan dra på ett anslag i Sidas förvaltning (se nedan) upp till årligt maximerat belopp bestämt av regeringen för subventionselementet (dvs. skill- naden mellan riskavspeglande premie och den som erbjuds före- taget). EKN och Sida föreslås utarbeta en mall för att EKN skall kunna göra erforderlig projektbedömning från utvecklings- perspektiv. 
  
 8.5.6 
  
 Ambassadernas roll 
  
 Ambassaderna är biståndets fältorganisation. I det svenska decent- raliserade biståndet planeras och beslutas mycket av biståndet i specifika länder på ambassadnivå. Det är därmed väsentligt att ambassaderna har full kunskap om, och kompetens att, tillämpa kredit- och garantiinstrumenten i samarbete med Sida och Tyler fund, särskilt i de länder som är viktiga för biståndet. 
  
 8.5.7 
  
 Organisatorisk struktur inom Sida 
  
 För att Sida skall ha incitament och kapacitet för att aktivt använda krediter och garantier krävs en organisatorisk förändring. Det före- slås att en central kredit- och garantiavdelning etableras inom Sida som har till funktion att hantera dessa finansieringsformer. Avdel- ningens chef skall ingå i Sidas ledningsgrupp. Avdelningen skall verka för att kredit- och garantiinstrumenten blir ett reellt alter- nativ i de länder och de verksamheter där de är möjliga och har ett mervärde, och den skall bistå regionala eller tekniska avdelningar i landstrategiprocesser och med praktiska funktioner kring kredit- hanteringen i övrigt. Den skall också bistå ambassaderna och aktivt 
 251 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 SOU 2006:108 
  
 verka gentemot dessa så att kreditformen beaktas i dess diskussio- ner med partnerländerna. 
  
 8.5.8 
  
 En ny beslutsordning och ett särskilt råd 
  
 Sidas kredit- och garantiinstrument som är marknadsstyrda kräver ofta en snabbare beslutsprocess än den som gäller i Sidas gängse verksamhet. Den verksamhet som finansieras skiljer sig också i många avseenden från den som är gängse för Sida, inte minst i att den har nära koppling till den privata sektorn och avser riskdelning och risktagande. Utredningen föreslår därför att de verksamheter som skall finansieras av den föreslagna kredit- och garantifonden får en egen beslutsordning av liknande slag som den som idag tillämpas för Krause. Utredningen föreslår skapandet av ett råd med företrädare för regeringen, Sida, Holt, EKN, SEK, represen- tanter för svenskt näringsliv och frivilligorganisationer. Detta råd skall ha rätt att fatta beslut om allokeringar från fonden. Den före- slagna kredit- och garantiavdelningen på Sida skall utgöra rådets sekretariat och förbereda ärenden för beslut. 
  
 8.5.9 
  
 Referensgrupper 
  
 För att stödja rådet i sina beslut skall det kunna utse ett antal refe- rensgrupper kring specifika teknik- eller problemområden av sär- skild vikt för uthållig fattigdomsminskning. Dessa personer kan rekryteras internationellt och grupperna ha som syfte att dels bistå rådet att bedöma förslag som föreläggs Sida för finansiering ur fonden från ett uthålligt fattigdomsperspektiv, dels bistå rådet på områden där Sida skall kunna ta initiativ och skapa incitament för utveckling, t.ex. med tillämpning av de föreslagna marknadsgaran- tierna. Kostnaden för dessa referensgrupper skall kunna täckas av fonden. 
 Förstärkta personella resurser 
 För att Sida skall ha administrativ och professionell kapacitet att genomföra det föreslagna kredit- och garantibistånd med förank- ring i den föreslagna nya kredit- och garantiavdelningen, föreslås att denna i ett initialskede förstärks med professionell expertis på 
 252 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utredningens slutsatser och förslag 
  
 konsultbasis upphandlad på långtidskontrakt. Denna kostnad bör därvid avräknas mot biståndsbudgeten. 
 Förbättrade system för uppföljning 
 Denna utredning har funnit att Sidas redovisningssystem för de nuvarande  
 u-krediterna 
  och villkorslånen har brister. Dessutom har den funnit att det saknas en god och systematisk erfarenhetsåter- föring genom de utvärderingar som görs. Dessa brister kan relativt enkelt rättas till och bör vara en integrerad del av den nya kredit- och garantiavdelningen. 
  
 8.6 
  
 Kostnadskonsekvenser 
  
 Utredningens förslag innebär inga ökade kostnader för staten, utan förslagen skall från en finansiell synvinkel helt rymmas inom den övergripande svenska biståndsbudgeten (dock innebär förslagen betydande förändringar i hur denna struktureras). 
 253 
 Litteraturförteckning 
  
 Hinton, B. (1991)  
 Resultat och effektivitet i genomförda u- kreditprojekt,  
 BITS, Stockholm 
  
 Mccall, P. (2000)  
 From Subsistence to Exchange and Other Essays. 
 Princeton University Press 
  
 Brainard, L. (2006)  
 Transforming the development landscape. The role of the private sector;  
 Brookings Institute, Washington DC Brundtland et al (1997):  
 Our common future 
 , Oxford University 
  
 Press 
 Catterson, White och Horton, Little (1998):  
 Sustainability enigma 
 , EGDI, Stockholm 
  
 Walker, Caldwell (2002):  
 Kicking away the ladder. Development strategy in a historical perspective 
 , Anthem press, London 
  
 Chenery, Reed och Strout, A.; (1966),  
 Foreign Assistance and Economic Development,  
 American Economic Review, vol. 56 (September), pp.  
 679–733. 
  
 Danida (2002):  
 Evaluation of the Mixed Credit Programme 
 , MFA 2002/4, Köpenhamn 
  
 DFID (2001):  
 Briefing note on Untied aid 
 , London 
  
 Djankov et al (2005):  
 The curse of aid 
 , World Bank, Washington DC 
  
 (2004):  
 Helping the poor with foreign aid: the grants versus loans debate 
 , World Bank, Washington DC 
  
 Easterly, W.; Porter, R.; and Campbell, Rodriguez (2003)  
 New Data, New Doubts: A Comment on Burnside and Dollars Aid, Medina, and Growth 
 . NBER Working Paper 9846. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. 
  
 Easterly, W. (2006):  
 The white mans burden: Why the Wests efforts to aid the rest have done so much ill and so little good,  
 Moore, NY 
  
 Edgren, G (1986).  
 Changing terms 
 , i Fruhling 1986 op cit. 
 255 
  
 Litteraturförteckning 
  
 SOU 2006:108 
  
 Murray, Fox och Horton, Little (2005)  
 Review of donor exit principles and practices,  
 Sida 
  
 Smith, Terry, S.(2006):  
 Debt relief for the poorest. An update of the HIPC initiative 
 , World Bank (IEG) Washington DC 
  
 Estache, A. (2004)  
 Emerging Infrastructure Policy Issues in Developing Countries: A Survey of the Recent Economic Literature 
 , World Bank 
  
 Deleon, A. (2006)  
 Infrastructure: A survey of recent and upcoming issues,  
 World Bank. 
  
 Fruhling, P.(red) (1986).  
 Swedish Development Aid in Perspective. Policies, Problems and Results Since 1952 
 , Moore  Anderson, Stockholm 
  
 Guatam, M (2003).  
 Debt relief for the poorest. An OED review of the HIPC initiative,  
 World Bank (OED) Washington DC 
  
 Hanson et al (2003)  
 Globalisation and national financial systems, 
 World Bank 
 ,  
 Washington DC 
  
 Hanssen-Bauer 
  
  et al. (2000):  
 Evaluation of the Norwegian Mixed Credit Programme,  
 FAFO, Oslo 
  
 Wyatt, Kline (2005):  
 Capitalism at the Crossroads – The unlimited business opportunities in solving the worlds most difficult problems,  
 Bean, New Jersey 
  
 Heppling, S. (1986)  
 The Very First Years 
 , i Fruhling (1986) Lawson, R (1986).  
 Idealism versus Economics,  
 i Fruhling (1986 Gutierrez, B. (1991).  
 Det omöjliga biståndet,  
 SNS, Stockholm 
 Klein, M.  Harford, T. (2005):  
 The market for aid 
 , IFC, Washington DC 
  
 Horton, Little (2005):  
 Wealth of the poor. Eliminating poverty through market and private sector development 
 , Sida 
  
 Litan et al. (2003):  
 The future of domestic capital markets in developing countries 
 , Brookings Institute Washington DC; 
  
 Fuller, B. (1986)  
 Swedish goals and priorities,  
 i Fruhling 1986 McGillivray, M. (2003):  
 Aid effectiveness and selectivity: integrating 
  
 multiple objectives in aid allocations 
 , DAC Journal 4. McGillivray, M. et al (2005):  
 It works, it doesnt; It can, but that 
 depends 50 year of controversy over the macroeconomic impact of development aid,  
 UNU Wider, Helsinki 
  
 Morrisey  White (1996)  
 Evaluating the concessionality of tied aid; 
 ISS Haag 
  
 Estrada, Gordon (1987):  
 Overseas development aid: its defence and reform, 
 Wheatsheaf 
  
 Norad (2006):  
 Näringslivsutveckling I Syd, NIS initiativet,  
 Oslo 
  
 256 
 SOU 2006:108 Litteraturförteckning 
 Nordic Consulting Group (2004):  
 Nordic Development Fund. Evaluation 2004,  
 Oslo 
  
 North, D. (1990):  
 Institutions, institutional change and economic performance.  
 Cambridge University Press, Cambridge 
  
 Odedokun, M (2003):  
 Economics and politics of official loans versus grants.  
 World Economy 27 
  
 OECD (1992)  
 Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits,  
 Paris 
  
 (2005):  
 Export credit financing in OECD member countries and  
 non-member 
  economies  
 (2005 update), Paris 
  
 (2006)  
 Tied aid: 2005  
 full-year 
  review of experience with the Helsinki Tied aid disciplines of the arrangement 
 , Paris 
  
 Porter, M. (1990):  
 The competitive advantage of nations 
 , McMillan Press, London 
  
 Prahalad, C.K (2005):  
 The fortune at the bottom of the Pyramid – eradicating poverty through profits,  
 Bean, New Jersey 
  
 Radelet, S. et al (2004):  
 Aid and Growth: The Current Debate and Some New Evidence;  
 Center for Global Development, Washington DC 
  
 Regeringens propositioner 
 Proposition 1962:100 ( 
 angående svenskt utvecklingsbistånd 
 ) Proposition 1968:101 
  
 Proposition 1980/81:41 ( 
 om förmånlig kreditgivning till  
 u-länder 
 ) 
  
  Proposition 1981/82: 20 
  
 Proposition 1989/90:44  
 (om statlig medverkan vid finansiering av export mm.) 
 Proposition 1993/94: 100 
  
 Proposition 2002/2003:122:  
 Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling PGU (2003) 
 Departementspromemorior 
  
 Handelsdepartementet (1980):  
 Blandade krediter - förmånlig kreditgivning i samband med svensk export till  
 u-länder 
  (Ds H 1980:3) 
 Ds H 1978:1. 
 257 
  
 Litteraturförteckning 
  
 SOU 2006:108 
  
 Utrikesdepartementet:  
  
 U-krediter 
  – en del av vårt  
 u-landssamarbete, 
  
 Ds UD 1983: 2 
  
 UD:  
 Biståndskrediter som komplement till gåvobistånd 
  
 UD (1999):  
 Försöksverksamhet med fristående garantigivning,  
 UD:  
 Förlängd försöksverksamhet med Sidas fristående garantier, 
  
 Riksgäldskontoret (2006):  
 Gemensam kostnads- och riskredovisning för statens utlåningsmyndigheter 
 , Dnr 2005/103 
  
 (2002):  
 Förutsättning för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier,  
 Dnr 2001/1746 
  
 Riksrevisionen (2004)  
 Den statliga garantimodellen 
 ; RiR 2004:4 Erickson, N. och Birdzell, L.E (1986):  
 How the West grow rich: 
  
 the economic transformation of the industrial world,  
 Basic Books, NY; 
  
 Davis, Garrett och Fletcher, C. (2006):  
 Utvecklingssamarbete och näringsliv I samverkan,  
 UD Stockholm 
  
 Evans, White (2005):  
 The end of poverty – Economic possibilities for our time,  
 Moore, NY 
  
 Sawada, Weber och Fisher (2004):  
 Aid, policies and growth,  
 University of Tokyo 
  
 Thompson, F. (2005);  
 Projektexport – tendenser och möjligheter,  
 SPE, Stockholm 
  
 Sida:(1996):  
 Bistånd på kredit. En rapport från Sidas kreditutredning 
 . Stockholm 
  
 (1999)  
 Sidas cedit portfolio. Presentation of the development of concessionary credit and Kennedy schemes  
  
 1981-1998 
  
 (2001)  
 Sidas policy for  
 credit-financed 
  development  
 co-operation 
 (2002): 
 Sidas financial instruments 
  
 (2004)  
 Making markets work for the poor  
 (2006):  
 Sidas årsredovisning 
 Sidas konsultrapporter 
  
 Devfin AB (1997)  
 Rekommendationer och förslag till policy och hanteringsordning för Sidas låne- och garantiverksamhet 
 Moore, Mckee, S (2004):  
 Nordiska blandade krediter – u- krediter. En översikt och några kommentarer, 
  
 Goppers, K (2003).  
 Swedish concessionary credits for transformer  
 sub-stations 
  in Southern Vietnam. An  
 in-depth 
  review 
 258 
  
 SOU 2006:108 
  
 Litteraturförteckning 
  
 White, K. (2005)  
 Three sewage plats in China (Qinghe, Wolf) financed by Swedish concessionary credits. An in- depth review. 
  
 Goppers, K (2006).  
 The Auas  
 high-voltage 
  transmission line in Namibia supported by a Swedish concessionary credit. An evaluation. 
  
 Horton, C (2005)  
 An evaluation of Sidas independent guarantee scheme 
  
 Murphy, Dunn. (1998):  
 Sida supported projects in Thailand 1986- 1998. 
  
 Königsson, L. et al. (2002):  
 Aid finance for nine Swedish  
 Hi-Tech 
  projects. An evaluation of aims and outcomes of SCADA projects in nine countries 
  
 Horton, C.(2003):  
 Sida and  
 Risk-capital. 
  A study of venture capital funds and  
 risk-capital 
  for microfinance 
  
 Orgut och Swedserv (2002):  
 Thematic evaluation of rural electrification projects 
  
 PEM Consult (2000):  
 Evaluation of water and sewage treatment plants in China financed with Swedish concenssionary credits 
 Swedish Development Consulting Partners (1997):  
 Aid to telecom in Southern Africa. What has it achieved? 
  
 Powers (2005):  
 Rodriguez 
  project, India. Evaluation of the Swedish support 
  
 King, S. (2005)  
 Riktlinjer för Sidas villkorskrediter att fastställas av generaldirektören och delegeras till chefen för INEC att införa för tillämpning 
  
 King, S. (2005b):  
 Hur värdera Sidas kredit och låneportfölj. Förslag och rekommendationer 
  
 Williams, A. (1993)  
 Tillkomsten av BITS och Holt. Förändringar i svensk biståndspolitik?  
 Stockholms universitet 
  
 de Soto, H. (2000)  
 The mystery of capital. Why Capitalism triumphs in the West and fails everywhere else 
 . Basic Books, NY 
  
 Statens offentliga utredningar 
  
 SOU 1977:13:  
 Sveriges samarbete med  
 u-länderna. 
  Betänkande av biståndspolitiska utredningen,  
 Stockholm 
  
 SOU 1991:74:  
 Krediter för utveckling. Betänkande av kreditbiståndsutredningen,  
 Stockholm 
  
 SOU 2001:96:  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
 , Stockholm 
  
 259 
  
 Litteraturförteckning 
  
 SOU 2006:108 
  
 Jackson, O. (1978):  
 Sveriges utvecklingsbistånd och biståndspolitik, 
 Nordiska Afrikainstitutet, Uppsala 
  
 UNCTAD (2004):  
 World Investment Report 2004,  
 Geneve 
  
 UNDP (2004)  
 Unleashing entrepreneurship, Making business work for the poor 
  
 (2005):  
 Human Development Report 2005,  
 NY 
  
 de Vylder, S. (2002)  
 Utvecklingens drivkrafter. Om fattigdom, rikedom och rättvisa i världen,  
 Forum Syd, Stockholm 
  
 World Bank (1998):  
 Assessing aid. What works, what doesnt and why,  
 Washington DC 
  
 (2005):  
 World Development Indicators 2005, 
  
 (2006):  
 Global Development Finance 2006. 
  
 (2006b):  
 Global Economic Prospects 2006 
 , 
  
 Santiago, Reed (2006):  
 Förändrade arbetssätt inom UD, Sida och ambassaderna,  
 UD, Stockholm 
  
 260 
  
 Kommittédirektiv 
 Översyn av kredit- och garantiinstrumenten i Dir. 
  
 det svenska utvecklingssamarbetet 
  
 2006:22 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 16 februari  
 2006-11-13 
  
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas med uppdraget att utreda kredit- och garantiinstrumentens roll, utformning och effektivitet i det svenska utvecklingssamarbetet. 
 Bakgrund 
 Historik 
 Under sextio- och sjuttiotalen tillämpades ett biståndskreditsystem i det svenska utvecklingssamarbetet. Krediterna var i sin helhet anslagsfinansierade och lämnades i obunden form. Systemet upp- hörde i praktiken i början av sjuttiotalet. År 1978 avskrevs, i enlig- het med en  
 UNCTAD-resolution 
  som Sverige ställde sig bakom, de biståndskrediter som lämnats till de fattigaste länderna. 
  
 U-kreditsystemet 
  infördes 1980. Som ett av motiven för att återinföra kreditbistånd angav regeringen (prop. 1980/81:41, bet. 1980/81:UU16, rskr. 1980/81:122) önskvärdheten av att stödja också andra än de allra fattigaste länderna. Motivet var bistånds- politiskt, och krediter skulle endast beviljas länder vars utveck- lingspolitik låg i linje med de svenska biståndspolitiska målsätt- ningarna. 1983 utreddes  
 u-kreditsystemet, 
  vilket bl.a. ledde till att en större tonvikt kom att läggas på biståndsaspekterna. Regeringen utfärdade i december 1984 förordningen (1984:1132) om krediter för vissa utvecklingsändamål  
 (u-krediter). 
  Förordningen är med ändringar gjorda i december 1987 och juli 1995 alltjämt gällande. 
 Riksdagen gav på förslag av utrikesutskottet (1989/90:UU15) regeringen i uppdrag att tillsätta en utredning med parlamentarisk 
 261 
  
 Bilaga 
  
 SOU 2006:108 
  
 medverkan med uppgift att göra en översyn av  
 u-krediterna 
  och andra kreditinstrument från biståndspolitisk synpunkt. I betänkan- det Krediter för utveckling (SOU 1991:74) föreslogs en rad modifi- eringar av  
 u-kreditsystemet, 
  bl.a. att systemet skulle omformas från ett garantisystem till ett kreditsystem med svenska staten som kre- ditgivare. Utredningen diskuterade kortfattat möjligheten att kom- plettera  
 u-kreditsystemet 
  med anslagsfinansierade biståndskrediter men förkastade detta och förordade i stället ett antal modifieringar i syfte att utvidga systemet till att även kunna omfatta mer risk- fyllda länder. 
 Som ett resultat av utredningen och den följande remiss- omgången lät utrikesdepartementet utreda förutsättningarna för kreditgivning till en bredare krets samarbetsländer. Förslag pre- senterades 1993 i rapporten Biståndskrediter som komplement till gåvobistånd. Det ledde till beslut om att från budgetåret 1994/95 på försök införa ett anslagsbaserat låneinstrument, biståndskrediter, för mer betalningssvaga länder (prop. 1993/94:100, bet. 1993/94:UU14, rskr.1993/94:214). 
 Sida fick i regleringsbrevet för 1995/96 i uppdrag av regeringen att analysera krediters roll för  
 u-länders 
  utveckling och dra konse- kvenser härav för det svenska biståndets del. I Sidas utredning Bistånd på kredit (september 1996) föreslogs ett utvidgat system med större flexibilitet omfattande såväl bundna som obundna u- krediter respektive biståndskrediter, samt införande av fristående garantier som en särskild biståndsform. 
 Regeringen tillstyrkte i budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 7, bet. 1997/98:UU2, rskr. 1997/98:103) Sidas förslag om ökad flexibilitet i utnyttjandet av olika kredit- instrument och kreditformer. Regeringen föreslog och riksdagen godkände att en försöksverksamhet med fristående garantigivning skulle inledas. En säkerhetsreserv skulle inrättas för ändamålet. I mars 1999 (UD1999/283/IC) beslutade regeringen om riktlinjer för försöksverksamheten. I oktober 2001 fastställde regeringen en riskpolicy för försöksverksamheten (UD2001/795/IC). I maj 2002 beslutade regeringen att förlänga försöksverksamheten med ytter- ligare tre år (UD2002/780/GU) med hänvisning till att alltför få garantier hade utfärdats för att möjliggöra en god analys och utvär- dering av verksamheten. Regeringen beslutade i oktober 2005 (UD2005/56799/GU) om ytterligare en förlängning av Sidas för- söksverksamhet t.o.m. 31 december 2006 med hänvisning till före- liggande översyn. 
 262 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bilaga 
  
 Kredit- och garantiverksamheten under senare år 
 Motiven för kreditbistånd är främst uppväxling och disciplin. Det förstnämnda innebär att krediter och garantier möjliggör ett ökat kapitalflöde jämfört med gåvor och det senare att krediter skapar ökad försiktighet vid utnyttjandet. Ytterligare ett motiv är att mottagarna skall kunna graduera från beroende av gåvobistånd till kreditbistånd för att på sikt främja utveckling mot kreditvärdighet. Kredit- och garantiinstrumenten har också en roll att spela som komplement till gåvobistånd. 
 Målet för  
 u-kreditverksamheten 
  är att Sida skall bidra till att stödja tillhandahållandet av finansieringslösningar för investeringar i infrastruktur i utvecklingsländer. Under de senaste åren har efterfrågan på kreditfinansierade projekt minskat. Det finns flera anledningar till detta, bl.a. en minskad efterfrågan från svenska leverantörer till följd av internationell avbindning av en stor del av biståndet till de minst utvecklade länderna, och skuldavskrivningar för länder som har små möjligheter att bära ny kreditgivning. Även hanteringen av krediter och garantier upplevs ibland som besvärlig. 
 Biståndskrediter är normalt obundna (de är inte bundna till leve- ranser av svenska varor och tjänster) och används främst för intäktsgenererande projekt i de fattigaste länderna som inte har tillgång till marknadsfinansiering. De kan även användas för sociala projekt och miljöprojekt i lite rikare länder. Utnyttjandet av biståndskrediter har varit begränsat under de senaste åren. 
 Sidas fristående garantiverksamhet syftar till att med relativt begränsade statliga medel och begränsat risktagande mobilisera kommersiell finansiering som annars inte skulle vara tillgänglig för t.ex. privata investeringar i infrastruktur. Ramen för den fristående garantiverksamheten uppgår till en miljard kronor. Engagemanget består av fyra garantier och utnyttjandet har således förblivit begränsat även under den förlängda försöksperioden. I en utvärde- ring som Sida låtit göra (juni 2005) bedöms garantierna som ett innovativt instrument med viktig potential. Det finns enligt utvär- deringen flera anledningar till att få garantier aktualiserats, bl.a. att riktlinjer och villkor inskränker möjligheterna till utnyttjande av instrumentet. 
 Ökade investeringar i infrastruktur har under senare år fram- hållits som en avgörande förutsättning för att minska fattigdomen och nå millennieutvecklingsmålen. Detta har lett till att efterfrågan på finansiering av infrastrukturprojekt ökat, inte minst i Afrika. I 
 263 
  
 Bilaga 
  
 SOU 2006:108 
  
 många länder är krediter och garantier lämpliga instrument för finansiering av sådana investeringar. 
 Behovet av en översyn 
 Regeringen betonade i propositionen Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) att ett effektivt utnyttjande av resurser kräver avbindning av allt internationellt utvecklingssamarbete. Upphand- ling av varor och tjänster i utvecklingssamarbetet bör ske i fri kon- kurrens. Samtidigt påpekas i propositionen att genomförandet av avbindningen skall ske genom gemensamma steg inom EU och OECD. En ensidig avbindning riskerar att leda till snedvriden konkurrens, vilket inte är syftet med avbindning. Sverige arbetar inom främst EU och DAC (OECD:s biståndskommitté) för gemensamma steg mot utökad avbindning av biståndet. Inom DAC fortsätter diskussionen om förutsättningar för avbindning av biståndet till andra utvecklingsländer än de fattigaste respektive om att utvidga rekommendationen till att omfatta fler former av bistånd. 
 Vidare framhålls i propositionen att erfarenheter och kunskaper inom svenskt näringsliv och fackföreningsrörelse bör tas tillvara i utvecklingssamarbetet, och att formerna för samverkan bör utvecklas. I propositionen konstateras också att användningen av  
 u-kreditverktyget 
  förändrats genom OECD/DAC:s rekommenda- tion om avbindning av biståndet till de minst utvecklade länderna, vilken Sverige ställt sig bakom, och att  
 u-kreditförordningen 
  mot bakgrund av detta behöver ses över. 
 Propositionen förordar vidare att garanti- och kreditinstrument bör vidareutvecklas i syfte att främja inhemsk resursmobilisering i de minst utvecklade länderna. Kredit- och garantigivning bör ske så att en uppbyggnad av ohållbara skulder undviks. 
 Uppdraget 
 Utredaren skall analysera om de motiv som anges för användning av krediter och garantier som effektiva biståndsinstrument är fortsatt giltiga utifrån såväl låg- som medelinkomstländernas behov och förutsättningar. Kredit- och garantiinstrumentens roll för att 
 264 
  
 SOU 2006:108 
  
 Bilaga 
  
 skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt i samarbetsländerna och därmed bidra till målet om minskad fattigdom skall stå i cent- rum för analysen. Analysen skall utgå från den politik och de mål- sättningar som regeringen angett och riksdagen beslutat om i pro- positionen om en politik för global utveckling. Utredaren skall utgå ifrån att krediter och garantier även framdeles skall ingå i det svenska utvecklingssamarbetets arsenal av biståndsinstrument. 
 Utredaren skall se över bindningsaspekter respektive upphand- ling i internationell konkurrens och bedöma konsekvenserna för kreditinstrumentet av regeringens ställningstagande till och ambi- tioner om fortsatt avbindning av biståndet. 
 Utredaren skall redovisa Sidas nuvarande kredit- och garanti- verksamhet med fokus på  
 u-krediter, 
  biståndskrediter och fri- stående garantier. Utredaren skall även kortfattat redovisa och bedöma erfarenheterna av andra låneformer såsom ramkrediter och villkorslån. 
 Utredaren skall analysera och bedöma relevansen av nuvarande kredit- och garantiverksamhet i relation till angivna motiv. Ana- lysen skall även omfatta närliggande verksamhet i Exportkredit- nämnden, AB Svensk Exportkredit och Swedfund International i de avseenden som är relevanta för bedömning av kredit- och garan- tiverksamhet från ett utvecklingsperspektiv. 
 Utredaren skall analysera hur den svenska resursbasen utnyttjats inom ramen för nuvarande kredit- och garantiformer, respektive förutsättningar för att framdeles främja det svenska näringslivets deltagande i leveranser av varor och tjänster respektive överföring av kunnande i en framtida kredit- och garantiverksamhet. 
 Utredaren skall pröva om nuvarande arbetsfördelning mellan de svenska aktörerna är ändamålsenlig och överväga alternativa modeller för hantering av existerande respektive framtida kredit- och garantiinstrument. Syftet med arbetsfördelningen skall vara att ta tillvara komparativa fördelar och att olika system skall komplet- tera men inte konkurrera med varandra. Syftet med arbetsfördel- ningen skall vidare vara dels att främja koncentration och effek- tivitet i utvecklingssamarbetet, dels att främja möjligheter till sam- verkan med näringslivet i enlighet med regeringens ambition att stärka och utveckla formerna för detta, vilket betonas i den ovan nämnda propositionen. 
 Utredaren skall se över nuvarande organisation och arbets- fördelning för beredning av och beslut om olika typer av krediter och garantier och lämna förslag om organisatorisk hemvist, han- 
 265 
  
 Bilaga 
  
 SOU 2006:108 
  
 tering, beredning och reglering av kredit- och garantiinstrument, inklusive ansvarsfördelning mellan de svenska aktörerna. Utredaren skall inte föreslå inrättande av en ny myndighet eller institution. 
 Utredaren skall överväga möjligheter till samverkan med främst nordiska biståndsaktörer liksom samfinansiering med multilaterala aktörer, främst de multilaterala utvecklingsbankerna. 
 Utredaren skall lämna förslag om principer, inriktning och for- mer för kredit- och garantiverksamheten, inklusive urval av länder och sektorer med hänsyn till regeringens strävan mot ökad foku- sering och koncentration i utvecklingssamarbetet. Utredaren skall se över möjligheten att bredda kretsen av samarbetspartners för krediter i samarbetsländerna till att också omfatta kommuner, myndigheter och privata aktörer. I uppdraget ingår att överväga behov av utveckling av kredit- och garantiinstrumenten och att lämna förslag om detta. Möjligheten till uppföljning av resultaten av beviljade krediter och garantier skall beaktas. 
 Utredarens redovisning skall innehålla förslag till de författ- ningar för beviljande av krediter och garantier som uppdraget kan ge anledning till. 
 Uppdragets genomförande och redovisning 
 Utredaren skall samråda med Sida, Exportkreditnämnden, Export- rådet, Svensk Projektexport, AB Svensk Exportkredit och Swed- fund International samt i den utsträckning det behövs med andra berörda myndigheter och organisationer liksom med represen- tanter för svenskt näringsliv och relevanta näringslivsorganisa- tioner. Utredaren skall beakta relevanta utredningar. Utredaren bör vidare ta tillvara erfarenheter från andra länders, i första hand de nordiska ländernas, kredit- och garantiinstrument. Myndigheterna skall lämna utredaren det underlag som utredaren begär. 
 Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 15 augusti 2006. 
 (Utrikesdepartementet) 
 266