Miljömålen i nya perspektiv 
 Betänkande av Utredningen om miljömålssystemet 
 Stockholm 2009 
 SOU 2009:83 
 SOU och Ds kan köpas från Jones kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Jones Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Omslag: Navigare 
 Illustrationer till miljökvalitetsmålen: Barker och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice 
 Tryckt av Edita Sverige AB 
 Stockholm 2009 
 ISBN  
 978-91-38-23290-3 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade den 17 juli 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Generaldirektören Watson förordnades samma dag att vara särskild utredare. 
 Utredningen har antagit namnet Utredningen om miljömålssystemet. 
 Experter i utredningen har varit riksdagsledamoten Garcia, departementssekreteraren Thomas t.o.m.  
 2009-06-01, 
  avdelningschefen Morton fr.o.m.  
 2009-04-06, 
  miljöchefen Kim, miljöchefen Williams, riksdagsledamoten Phillips, departementssekreteraren Ward fr.o.m.  
 2009-06-02, 
  riksdagsledamoten  
 Cochran fr.o.m.  
 2008-11-18, 
  t.f. avdelningschefen Allen, ordföranden Donaldson, departementssekreteraren Foster, riksdagsledamoten  
 Lopez 
  Cook fr.o.m.  
 2009-02-03, 
  riksdagsledamoten Matthews, kanslirådet Gillespie t.o.m.  
 2009-01-09, 
  riksdagsledamoten Stanley t.o.m.  
 2008-12-31, 
  biträdande avdelningschefen Henderson, avdelningschefen  
 Lewis 
  Walls t.o.m.  
 2009-04-05, 
  chefen för  
 EU-kommissionens 
  representation i Sverige Johnson, skogspolitiska strategen Lambert, miljöexperten Kim, departementssekreteraren West fr.o.m.  
 2009-01-10, 
  riksdagsledamoten Collins, miljöstrategen Myers och miljöexperten Campbell. 
 Huvudsekreterare i utredningen har varit Robbins. Sekreterare har varit Drake fr.o.m.  
 2008-09-01, 
  Adams fr.o.m.  
 2008-10-06, 
  Rios Palmstierna fr.o.m.  
 2008-10-27 
  och Moore under perioderna  
 2009-02-11 
  till  
 2009-06-12 
  respektive  
 2009-08-03 
  till  
 2009-09-30. 
  Shaw har bistått 
 sekretariatet med sammanställning av underlag och Richardson med språkgranskning. 
 Utredaren överlämnade den 27 februari 2009 en lägesrapport (dnr M 2008:2/18). Utredningen överlämnar härmed betänkandet 
 Miljömålen i nya perspektiv  
 (SOU 2009:83). 
  
 Stockholm den 30 september 2009 
 Watson 
  
 / 
  
 Robbins Moore Adams 
  
 Andrews Körsén Amanda Palmstierna 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 7 
  
 1 
  
 Uppdraget ................................................................... 
  
 9 
  
 1.1 
  
 Direktiven................................................................................... 
  
 9 
  
 1.2 
  
 Genomförande ........................................................................... 
  
 9 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 10 
  
 2 
  
 Utgångspunkter och problemanalys.............................. 
  
 11 
  
 3 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur.................................... 
  
 15 
  
 3.1 
  
 Ambitiösa men inte omöjliga mål........................................... 
  
 15 
  
 3.1.1 
  
 Tidsperspektivet en generation.................................... 
  
 15 
  
 3.1.2 
  
 Bedömningsgrund för måluppfyllelse ......................... 
  
 16 
  
 3.1.3 
  
 Omformulering av miljökvalitetsmålet 
  
 Giftfri miljö................................................................... 
  
 18 
  
 3.2 
  
 Målstrukturen........................................................................... 
  
 19 
  
 3.2.1 Grundläggande värden och övergripande 
  
 miljömålsfrågor............................................................. 
  
 20 
  
 3.2.2 
  
 Sexton miljökvalitetsmål .............................................. 
  
 21 
  
 3.2.3 Generationsmålet – ett inriktningsmål för 
  
 miljöpolitiken................................................................ 
  
 22 
  
 3.2.4 
  
 Etappmål ....................................................................... 
  
 23 
  
 3.2.5 Regionala och lokala mål samt sektorsmål för 
  
 miljö............................................................................... 
  
 25 
  
 4 
  
 Ett effektivare miljömålssystem ................................... 
  
 27 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2009:83 
  
 5 
  
 Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande 
  
 rapportering ............................................................... 
  
 29 
  
 5.1 
  
 Kvalitetssäkrad och tillgänglig miljöinformation................... 
  
 30 
  
 5.2 
  
 Naturvårdsverket får ansvar för att samordna 
  
 miljömålsuppföljningen och dataförsörjningen ..................... 
  
 31 
  
 5.3 
  
 Uppföljning, utvärdering och rapportering............................ 
  
 32 
  
 5.3.1 
  
 Årlig uppföljning........................................................... 
  
 32 
  
 5.3.2 Fördjupad utvärdering – en problem- och 
  
 gapanalys........................................................................ 
  
 32 
  
 5.3.3 
  
 Indikatorer för jämförelser........................................... 
  
 33 
  
 5.4 
  
 Gränsöverskridande miljöpåverkan......................................... 
  
 33 
  
 6 
  
 Ett effektivare miljöarbete ........................................... 
  
 35 
  
 6.1 
  
 Utveckling av strategier ........................................................... 
  
 35 
  
 6.1.1 
  
 En parlamentarisk beredning........................................ 
  
 35 
  
 6.1.2 Att ta fram strategier .................................................... 
  
 37 
  
 6.2 
  
 Miljöarbete inom ramar givna av regering och riksdag.......... 
  
 40 
  
 6.2.1 Nationella myndigheter i miljömålssystemet.............. 
  
 41 
  
 6.2.2 
  
 Regionalt ansvar ............................................................ 
  
 42 
  
 6.2.3 Kommuner, företag och ideella organisationer........... 
  
 45 
  
 7 
  
 Oberoende riktad utvärdering av insatser....................... 
  
 47 
  
 8 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag........................... 
  
 49 
  
 8.1 
  
 Statsfinansiella utgifter............................................................. 
  
 49 
  
 8.2 
  
 Finansieringsförslag ................................................................. 
  
 51 
  
 Särskilda yttranden ............................................................ 
  
 53 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv ............................................................ 
  
 61 
  
 Bilaga 2  
 Förteckning över promemorior i bilagedelen................ 
  
 67 
 6 
 Sammanfattning 
 Utredningens förslag ger miljömålssystemet ett tydligare internationellt perspektiv. Rollen för riksdagen, regeringen och myndigheterna preciseras när det gäller den samhällsomställning som behöver ske inom en generation. Vikten av det löpande miljöarbetet inom bl.a. myndigheter, kommuner och företag betonas. 
 Utredningen föreslår en delvis förändrad bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen. Inom en generation, till år 2025, bör antingen miljökvaliteten eller förutsättningarna att nå miljökvaliteten vara uppnådda. Det betyder en mycket hög men inte omöjlig ambitionsnivå. Detta stämmer också väl överens med de intentioner som fanns när miljökvalitetsmålen ursprungligen beslutades. 
 Generationsmålet för samhällsomställning formuleras om och lyfts in tydligare i miljömålsstrukturen. Utredningen föreslår att riksdagen beslutar om generationsmålet. De sexton miljökvalitetsmålen kvarstår och beslutas som hittills av riksdagen. De övergripande miljömålsfrågorna utgår som begrepp och målnivå. Tydliga etappmål för samhällsomställningen bör tas fram. De flesta av de cirka 70 delmål som finns i dag kan omvandlas till sådana etappmål. Etappmål kan även göras målövergripande. Begreppet delmål utgår. Etappmål beslutas av regeringen om de inte följer av  
 EU-beslut 
  eller regeringen bedömer det motiverat att de ska beslutas av riksdagen. 
 Miljökvalitetsmålen måste ses i ett mer internationellt sammanhang och analysen av det internationella beroendet bör utvecklas i den fördjupade utvärderingen. I de strategier som tas fram för att nå miljökvalitetsmålen bör vid behov också ingå strategier för miljöarbetet inom EU och internationellt. 
 Alla myndigheter inom miljömålssystemet – målansvariga, sektorsansvariga och länsstyrelser – får ett tydligare ansvar i sin instruktion att, inom sitt verksamhetsområde, verka för att målen nås. 
 7 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2009:83 
 Naturvårdsverket får ett samordningsansvar för miljömålsuppföljningen. En särskild beredning med företrädare för riksdagspartierna föreslås få i uppgift att ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Till beredningen knyts det nuvarande Miljömålsrådet som experter. Genom arbetsgrupper till beredningen kan  
 icke-statliga 
  aktörer bli mer delaktiga i miljömålssystemet. 
 Regeringen ger uppdrag till beredningen eller, när så är lämpligt, till myndigheter att utveckla strategier för att miljökvalitetsmålen ska nås med etappmål och styrmedel. De nuvarande fasta åtgärdsstrategierna utgår ur systemet. 
 Systemet tillförs en funktion för oberoende, riktade utvärderingar av styrmedel och myndigheters miljöarbete. 
 8 
 1 Uppdraget 
  
 1.1 
  
 Direktiven 
  
 Utredningen om miljömålssystemet har haft i uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation i syfte att förenkla och effektivisera systemet. 
 Enligt uppdraget ska utredaren analysera och vid behov lämna förslag om bl.a. målnivåer, ansvarsfördelning, miljöövervakning, hur miljöproblemens internationella karaktär kan beaktas, hur näringslivets miljöarbete bättre kan tas till vara, hur de samhällsekonomiska analyserna kan utvecklas samt hur organisation och ansvarsfördelning bör utvecklas för en mer effektiv samordning och styrning av miljöarbetet. Utredaren ska också lämna förslag till en systematiserad uppföljning av vidtagna åtgärders samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. Direktiven bifogas som bilaga 1. 
  
 1.2 
  
 Genomförande 
  
 Utredningens referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, Regeringskansliet, myndigheter, intresseorganisationer samt en expert från  
 EU-kommissionen 
  har haft sammanlagt sju möten. 
 Utredningen har genomfört ett stort antal intervjuer, möten och seminarier med ansvariga myndigheter, med representanter för kommuner, näringsliv och enskilda organisationer samt med forskare. Litteraturstudier och särskilda uppdrag har gett ytterligare underlag. En ekonomgrupp har bidragit till utredningens arbete med hur samhällsekonomiska konsekvensanalyser kan utvecklas inom miljömålssystemet. 
 9 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2009:83 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Utredningens utgångspunkter och problemanalys presenteras i kapitel 2. Kapitel 3 innehåller överväganden och förslag beträffande miljökvalitetsmålen, bedömningsgrunden för måluppfyllelse och miljömålsstrukturen. 
 Kapitel 4 behandlar övergripande utredningens förslag till förändringar av hur arbetet inom miljömålssystemet organiseras. I kapitel 5 redogörs för förändringar i arbetet med uppföljning, utvärdering och rapportering. Arbetet med strategier, etappmål och åtgärdsförslag behandlas i kapitel 6. I detta kapitel presenteras också utredningens syn på och förslag om olika aktörers ansvar för uppföljning, utvärdering och genomförande. I kapitel 7 finns ett förslag om att tillföra miljömålssystemet en oberoende riktad utvärdering av styrmedel och myndigheters miljöarbete. Konsekvenser av utredningens förslag redovisas i kapitel 8. 
 I en särskild bilagedel till betänkandet redovisas utredningens författningsförslag samt de promemorior som utgjort underlag för utredningens förslag. I promemoriorna finns bakgrundsbeskrivningar, ytterligare analyser och överväganden samt, i flera fall, en diskussion om alternativa lösningar till de förslag som presenteras i betänkandet. Där bifogas även referenslistor. 
 Som bilaga 2 i detta betänkande finns en förteckning där det framgår hur promemoriorna i bilagedelen är kopplade till de olika kapitlen i betänkandet. 
 10 
  
 2 
  
 Utgångspunkter och problemanalys 
  
 Miljömålssystemet med 15 miljökvalitetsmål beslutades av riksdagen 1999 och ersatte cirka 170 olika miljömål. Systemet har senare utvecklats med delmål, åtgärdsstrategier och ett sextonde miljökvalitetsmål. 
 Miljömålssystemet har ett starkt stöd på många håll i samhället. Samstämmigheten är stor om att systemet ger en gemensam målbild för miljöarbetet. Det har medfört samverkan och ökat engagemang hos aktörerna i systemet. Dessutom lyfts ofta den regelbundna uppföljningen av miljötillståndet fram som en styrka, liksom att systemet har en heltäckande struktur som visar miljöfrågornas olika aspekter. 
 Det finns också kritik mot systemet. Det har framförts att dess syfte delvis är oklart, att systemet över tiden har blivit alltmer komplicerat och att den politiska styrningen kunde ha varit tydligare. Ambitionsnivån är för flera mål orealistiskt hög. Systemet är mer inriktat på uppföljning än på genomförande. Det är myndighetsfokuserat, och  
 icke-statliga 
  aktörer kan ha svårt att finna sina roller. Det internationella beroendet har gjort att det blivit allt svårare att nå målen genom åtgärder enbart i Sverige. 
 Oklart syfte 
 Inledningsvis var syftet med miljömålssystemet att följa upp tillståndet i miljön. Kraven på att systemet även ska leverera konsekvensanalyserade förslag har successivt skärpts. 
 Utredningen anser att miljömålssystemets syfte bör vara att följa upp miljötillståndet och att med utgångspunkt i denna uppföljning vidta åtgärder för att nå målen. 
 11 
  
 Utgångspunkter och problemanalys 
  
 SOU 2009:83 
 Myndigheterna i miljömålssystemet har också i uppgift att informera om tillståndet i miljön till en bred målgrupp, inklusive allmänheten. Självklart har alla ett ansvar för miljön. Men utredningen anser det inte givet att alla behöver känna till alla miljökvalitetsmål, än mindre hela miljömålssystemet. 
 Komplicerat system 
 Miljömålssystemet har många beståndsdelar och ett stort antal aktörer. 
  
 Beståndsdelar 
  
 Funktion 
  
 5 grundläggande värden 
  
 Bas för allt miljöarbete, tjänar som utgångspunkt för att 
  
 formulera miljökvalitetsmål och delmål. 
  
 1 generationsmål 
  
 Smith tidsperspektiv för när miljökvalitetsmålen ska vara 
  
 uppnådda, dvs.  
 20–25 
  år efter att de antogs. 
  
 3 övergripande miljömåls- 
  
 Tillgodoser de grundläggande värdena och är ett komple- 
  
 frågor 
  
 ment till miljökvalitetsmålen. 
  
 16 miljökvalitetsmål med 
  
 Definierar det tillstånd för den svenska miljön som 
  
 preciseringar 
  
 miljöarbetet ska sikta mot i ett generationsperspektiv. 
  
 Preciseringarna anger hur målen ska tolkas. 
  
 Drygt 70 delmål 
  
 Konkretiserar delar av miljökvalitetsmålet i ett kortare 
  
 perspektiv. 
  
 Regionala och lokala miljömål 
  
 Ger vägledning för regionalt och lokalt miljöarbete. 
  
 3 åtgärdsstrategier 
  
 Bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. 
  
 Cirka 100 indikatorer 
  
 Används för att bedöma om målen nås. 
  
 Miljöfrågorna är komplexa och berör många delar av samhället, vilket är ett skäl till att systemet har blivit komplicerat. Utredningen bedömer ändå att det finns utrymme för förenklingar. 
 Orealistiska förväntningar 
 Miljömålsrådet bedömer att ett av miljökvalitetsmålen – Skyddande ozonskikt – kan nås, medan övriga är svåra eller omöjliga att uppnå inom en generation. Det finns flera skäl till detta. Ett är att tolkningen av vad som ska vara uppnått inom en generation efter 
 12 
  
 SOU 2009:83 
  
 Utgångspunkter och problemanalys 
 hand har skärpts. Ett annat skäl är att naturens återhämtning tar tid. 
 För att målen ska nås behövs ett löpande åtgärdsarbete där ickestatliga aktörer har ett mycket stort ansvar. Dessutom innebär arbetet med att uppnå målen många svåra avvägningar där det behövs politiska initiativ och beslut om förändringar i mandat och styrmedel. 
 Internationella perspektivet behöver preciseras 
 För många miljömål, t.ex. Bara naturlig försurning, är Sverige beroende av att åtgärder vidtas inom EU och internationellt för att målen ska kunna nås. Under de tio år som miljömålssystemet funnits har det internationella arbetet intensifierats. Detta gynnar miljökvaliteten för alla som deltar i samarbetet. Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. Även det globala miljösamarbetet samordnas ofta inom EU. Dessa förhållanden behöver beaktas mer i miljömålssystemet. 
 Förutsättningar för att ta fram effektiva åtgärder 
 För uppföljning och utvärdering har Miljömålsrådet haft en samordnande roll i det löpande arbetet. När det gäller åtgärder har det varit svårare att få till stånd en tydlig och permanent samordning. Miljömålsrådet har konstaterat att ansvaret för att lämna förslag vad gäller förändringar av styrmedel behöver utvecklas och förtydligas ytterligare. 
 Förslag till åtgärder och styrmedel tas fram samlat i den fördjupade utvärderingen vart fjärde år. Beställningen har inte varit särskilt preciserad. Detta har gjort att den fördjupade utvärderingen utvecklats till en omfattande uppgift där de ansvariga myndigheterna ska följa upp miljökvaliteten, analysera möjligheterna att nå målen samt ta fram konsekvensanalyserade förslag till åtgärder så att målen kan nås. Det är givetvis en fördel att många kan tillföra idéer och förslag. På grund av bl.a. tidsbrist i den fördjupade utvärderingen har det emellertid inte funnits tillräckligt utrymme för att analysera problemen på djupet och prioritera bland förslagen. 
 13 
  
 Utgångspunkter och problemanalys 
  
 SOU 2009:83 
  
 Sammanfattningsvis  
 konstaterar utredningen att miljömålssystemet har resulterat i en bra uppföljning och ett strukturerat och mer aktivt miljöarbete. Genom att utnyttja det utrymme för förbättringar som finns kan systemet få ökad trovärdighet och ge ett bättre underlag för politiska beslut. Detta kan öka engagemanget hos myndigheter och andra aktörer i systemet. 
 14 
 3 Måluppfyllelse och målstruktur 
  
 3.1 
  
 Ambitiösa men inte omöjliga mål 
  
 Förslag 
  
 Bedömningsgrunden för måluppfyllelse ändras till: 
  
 – 
  
 Inom en generation ska den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet vara uppnådda. 
  
 Generationsmålet bör vara uppnått till år 2025. Basår är 1999, dvs. när miljökvalitetsmålen beslutades. 
  
 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö omformuleras och föreslås få följande lydelse: 
  
 – 
  
 Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. 
  
 3.1.1 
  
 Tidsperspektivet en generation 
  
 För många av miljökvalitetsmålen innebär utsläpp i andra länder eller lång återhämtningstid i naturen att det blir svårt eller omöjligt att nå dem inom en generation. 
 År 1999 antog riksdagen femton långsiktiga miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I propositionen föreslogs dessutom ett övergripande mål för miljöpolitiken. Detta mål var också utgångspunkt för miljö- och jordbruksutskottets beslut att tillstyrka miljökvalitetsmålen: 
 15 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
  
 SOU 2009:83 
 Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. 
 Till detta övergripande generationsmål anges i prop. 1997/98:145 genom fyra strecksatser vad den dåvarande regeringen ansåg skulle uppnås inom en generation: 
 Då skall 
  
 – 
  
 de svenska ekosystemen, som nu åtminstone delvis fortfarande är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig, 
  
 – 
  
 den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma, 
  
 – 
  
 jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, 
  
 – 
  
 användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv. 
  
 Den första strecksatsen säger att ekosystemen inom en generation ska vara på väg att återhämta sig. En generation har i flera miljömålspropositioner angetts vara  
 20–25 
  år. Miljömålsrådet använder år 2020 som utgångspunkt för bedömningen om målen kan nås för alla miljökvalitetsmål utom för Begränsad klimatpåverkan. Ett skäl är att rådet i den fördjupade utvärderingen 2008 såg behov av ett bestämt målår som bedömningsgrund i samband med att nya och reviderade delmål togs fram. 
 Utredningen anser, liksom Miljömålsrådet och enligt etablerade målstyrningsteorier, att det bör finnas en tydlig tidpunkt att bedöma måluppfyllelse mot. Utredningen anser dock att år 2025, dvs. den senare delen av det tidsspann som angivits i olika propositioner, är mer i linje med vad som normalt anses vara en generation. 
  
 3.1.2 
  
 Bedömningsgrund för måluppfyllelse 
  
 Regeringens intention när miljömålssystemet utvecklades var att  
 förutsättningarna  
 för att miljökvalitetsmålen på sikt ska kunna nås ska vara på plats inom en generation. Detta uttrycks i formuleringen att ekosystemen ska vara på väg att återhämta sig. När miljökvalitetsmålen sedan beslutades av riksdagen fastställdes att det är den  
 miljökvalitet  
 som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska vara uppnådd inom en generation. Detta är också den tolkning som Miljömålsrådet använder när rådet bedömer om målen kan nås. 
 16 
  
 SOU 2009:83 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
 Sammantaget har detta lett till att miljökvalitetsmålen är mycket ambitiösa. 
 Utredningen anser att miljömål naturligtvis ska vara ambitiösa och utmanande men att de inte bör vara omöjliga att nå. Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. 
 Vad gäller tidpunkten för när miljökvaliteten kan vara uppnådd har utredningen bett de målansvariga att göra en bedömning för respektive mål. Svaren visar att detta varierar stort mellan målen. För vissa miljökvalitetsmål, t.ex. Säker strålmiljö, gäller att målet kan nås till år 2020 om ytterligare åtgärder vidtas. För andra mål gäller att de inte kan nås inom en generation även om kraftfulla åtgärder vidtas, eftersom återhämtningstiden i naturen är lång. Levande skogar behöver  
 50–80 
  år innan miljökvaliteten bedöms kunna nås. 
 Utredningen konstaterar, med utgångspunkt i det material som ansvariga myndigheter har redovisat, att det för flertalet miljökvalitetsmål är svårt att avgöra när de kan komma att vara uppnådda. Osäkerheter i bedömningsunderlaget och förändringar på grund av t.ex. ny forskning är några av orsakerna till denna svårighet. Utredningen föreslår därför i stället att bedömningsgrunden för måluppfyllelse i generationsperspektivet ändras från 
 den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker ska vara uppnådd inom en generation 
 till 
 den miljökvalitet som målen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet ska vara uppnådda inom en generation, dvs. år 2025. 
 Detta betyder att man går tillbaka till den utgångspunkt för miljömålsarbetet som formulerades i prop. 1997/98:145. 
 När det gäller vad som ska uppnås anser utredningen att miljökvalitetsmålen bör uttrycka den  
 miljökvalitet  
 som miljöarbetet ska leda till. Tillståndet i miljön bör följas och bedömas mot målformuleringarna och målens preciseringar. 
 Bedömningen av om  
 förutsättningarna  
 för att nå målen är uppnådda till år 2025 bör bygga på en värdering av hur genomförda insatser inom miljöpolitiken i dess helhet påverkar miljökvalitetsmålen. Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. Globalt miljösamarbete, t.ex. när det gäller klimatfrågan, samordnas ofta inom 
 17 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
  
 SOU 2009:83 
 FN. Resultatet av sådant samarbete bör således ingå i bedömningen, liksom hur internationella överenskommelser följs. Målet bör bedömas som möjligt att uppnå om analysen visar  
 antingen  
 att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås  
 eller  
 att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda till år 2025. 
 Denna bedömningsgrund innebär att miljökvalitetsmålen blir mycket ambitiösa men inte omöjliga att nå. Många myndigheter, företag och kommuner har påpekat att det inte uppfattas som konstruktivt att miljömålsuppföljningen signalerar att vi kommer längre och längre från att nå miljömålen trots att betydande resurser läggs ned på miljöarbetet och att tillståndet i miljön har förbättrats för flera av miljökvalitetsmålen, enligt den fördjupade utvärderingen 2008. 
  
 3.1.3 
  
 Omformulering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö 
  
 Utredningen har inte granskat utformningen av miljömålen i sak. Det har emellertid framförts i många sammanhang att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i sin nuvarande formulering inte kan uppnås. Den nuvarande formuleringen för Giftfri miljö är: 
 Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. 
 Formuleringen Miljön skall vara fri från ämnen och metaller  gör målet näst intill omöjligt att uppnå oavsett om mycket stora resurser skulle sättas in. Efter diskussion med Kemikalieinspektionen lämnar utredningen därför följande förslag till ändrad formulering: 
 Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. 
 Eftersom kunskaperna om hur ämnen som skapats i eller utvunnits av samhället påverkar hälsa och miljö är ofullständiga behöver den första meningen i den nya målformuleringen förtydligas genom de två följande meningarna. Med denna nya formulering blir målet 
 18 
  
 SOU 2009:83 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
 mer precist och mer rimligt att uppnå, men fortfarande mycket ambitiöst. 
  
 3.2 
  
 Målstrukturen 
  
 Förslag 
  
 Målstrukturen ändras till: 
  
 – 
  
 Miljökvalitetsmål  
 som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Miljökvalitetsmålen beslutas av riksdagen. 
  
 – 
  
 Generationsmål  
 som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Beslut om målet tas av riksdagen. 
  
 – 
  
 Etappmål  
 som är steg på vägen till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Huvudinriktningen är att etappmål beslutas av regeringen. Om det är uppenbart att riksdagen bör besluta, eller om regeringen anser att det är lämpligt, beslutas etappmål av riksdagen. Begreppet delmål utgår. 
  
 Det övergripande generationsmålet får följande formulering: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.  
  
 Detta förutsätter en offensiv miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang och betyder att 
  
 – 
  
 ekosystemen är på väg att återhämta sig,  
  
 och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad 
  
 – 
  
 människors hälsa utsätts för så liten negativ miljöpåverkan som möjligt samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas 
  
 – 
  
 den biologiska mångfalden bevaras och främjas och natur- och kulturmiljön brukas varsamt 
  
 – 
  
 kretsloppen är resurssnåla och så långt som möjligt fria från farliga kemikalier 
  
 – 
  
 andelen förnybar energi ökar fortlöpande och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön 
  
 19 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
  
 SOU 2009:83 
  
 – 
  
 konsumtionen av varor och tjänster i Sverige orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt oberoende av var i världen den motsvarande produktionen är lokaliserad. 
  
 De övergripande miljömålsfrågorna utgår som begrepp och målnivå ur miljömålssystemet. 
  
 Regionala miljömål beslutas av regionalt miljömålsansvariga myndigheter efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. 
  
 Riksdagen fastställde i samband med 2001 års miljöpolitiska beslut (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) följande målstruktur: 
  
 1. 
  
 Miljökvalitetsmålen som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen. 
  
 2. 
  
 Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen skall fastställas av riksdagen. 
  
 Utredningen föreslår vissa förändringar i målstrukturen. 
  
 3.2.1 
  
 Grundläggande värden och övergripande miljömålsfrågor 
  
 När miljömålssystemet beskrivs anges ofta även de grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna som målnivåer inom systemet. De grundläggande värdena anger vad miljöpolitiken ska syfta till, nämligen att 
  
 främja människors hälsa 
  
 värna den biologiska mångfalden och naturmiljön 
  
 ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena 
  
 bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga 
  
 trygga en god hushållning med naturresurserna. 
  
 20 
  
 SOU 2009:83 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
 Grundläggande värden fastställdes av riksdagen genom 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373). 
 Värdena är en utgångspunkt för miljöpolitiken och miljömålssystemet snarare än en del av systemet. Utredningens tolkning är därför att dessa inte ska ingå som en beståndsdel i miljömålssystemet. Utredningen har därmed inte heller behandlat de grundläggande värdenas innehåll och funktion. 
 I miljömålssystemet finns tre övergripande miljömålsfrågor: hälsofrågor, kulturmiljön samt fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. Behovet av de övergripande miljömålsfrågorna som ett särskilt begrepp och en målnivå i miljömålssystemet har ifrågasatts. De bidrar till systemets komplexitet utan att öka förståelsen för de aspekter de täcker in. Samtliga tre myndigheter med ansvar för de övergripande miljömålsfrågorna har emellertid till utredningen framfört att de anser att frågorna fyller en funktion i systemet. Framför allt anser myndigheterna att de övergripande miljömålsfrågorna tillför ett humanistiskt och geografiskt perspektiv till miljömålssystemet samt ger ett utpekat ansvar att tillföra kompetens inom dessa områden. 
 Genom de grundläggande värdena är klargjort att kulturmiljö och hälsa ingår i miljöpolitiken. Utredningen anser därför att de tre övergripande miljömålsfrågorna inte behövs som särskilt begrepp eller målnivå i systemet. För att tydliggöra det fortsatta behovet av aspekterna hälsa och kulturmiljö i miljömålssystemet föreslår utredningen att dessa aspekter integreras i definitionen av generationsmålet och utvecklas vidare inom det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet. 
  
 3.2.2 
  
 Sexton miljökvalitetsmål 
  
 De sexton miljökvalitetsmålen har en bred förankring i samhället och är antagna av en enig riksdag. De är heltäckande och synliggör de miljöproblem som måste lösas. Utredningen anser därför att de sexton miljökvalitetsmålen ska kvarstå. Målen är: Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, 
 21 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
  
 SOU 2009:83 
 Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. 
 Utredningen har diskuterat möjligheten att begränsa antalet mål och har övervägt flera alternativ, t.ex. att integrera de aspekter som behandlar utsläpp i målen för naturtyper eller att sammanföra vissa av miljökvalitetsmålen. 
 Utredningen anser att fördelarna med att behålla de etablerade sexton miljökvalitetsmålen överväger de eventuella fördelar som ett mindre antal mål skulle kunna medföra. Flera av miljömålssystemets aktörer har framfört att betydande tid och resurser har lagts ned på att förankra de sexton miljökvalitetsmålen och att anpassa det egna arbetet till dem. Förändringar skulle därför medföra betydande omställningskostnader och ta tid från åtgärdsarbetet. 
  
 3.2.3 
  
 Generationsmålet – ett inriktningsmål för miljöpolitiken 
  
 Generationsmålet som det definierades när miljökvalitetsmålen först föreslogs är viktigt, eftersom det anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske för att miljömålen ska kunna nås (se avsnitt 3.1.1). Detta övergripande mål har dock ingen egentlig plats i målstrukturen. Utredningen föreslår att generationsmålet får en tydligare plats och funktion i miljömålssystemet. Det kan som ett inriktningsmål för miljöpolitiken bidra till att visa den samhällsomställning som krävs inom en generation, dvs. till år 2025, för att miljökvalitetsmålens kvalitet ska kunna nås. 
 Målet bör föras in i målstrukturen mellan miljökvalitetsmålen och etappmålen eftersom det är ett mål på medellång sikt, dvs. år 2025, i förhållande till miljökvalitetsmålens ofta längre tidsperspektiv och etappmålen i det kortare perspektivet. Utredningen föreslår att beslut om generationsmålet tas av riksdagen. 
 Målet behöver dock uppdateras och anpassas till de förändringar som skett under de gångna tio åren – framför allt genom miljöpolitikens ökade internationalisering. Utredningen föreslår följande generationsmål: 
 Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Detta förutsätter en offensiv miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang och betyder att 
 22 
  
 SOU 2009:83 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
  
 – 
  
 ekosystemen är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad 
  
 – 
  
 människors hälsa utsätts för så liten negativ miljöpåverkan som möjligt samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas 
  
 – 
  
 den biologiska mångfalden bevaras och främjas och natur- och kulturmiljön brukas varsamt 
  
 – 
  
 kretsloppen är resurssnåla och så långt som möjligt fria från farliga kemikalier 
  
 – 
  
 andelen förnybar energi ökar fortlöpande och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön 
  
 – 
  
 konsumtionen av varor och tjänster i Sverige orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt oberoende av var i världen den motsvarande produktionen är lokaliserad. 
  
 Att miljökvalitetsmålen inte kan nås enbart med insatser i Sverige betonas i generationsmålet genom formuleringen att Sverige behöver bedriva en offensiv miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Genom den sista strecksatsen tillförs systemet ytterligare en global aspekt. 
  
 3.2.4 
  
 Etappmål 
  
 Miljömålssystemet har skapat ett systematiskt och strukturerat miljöarbete, bl.a. genom den regelbundna uppföljningen, som ger grunden för ett strategiskt åtgärdsarbete. I miljömålssystemet finns drygt 70 delmål. De togs i huvudsak fram när systemet utvecklades och har därefter ändrats i begränsad utsträckning. Delmålens funktion är delvis oklar. Vissa har karaktären av preciseringar till miljökvalitetsmålet, andra är utformade mer som etappmål. Delmålen är kopplade till enskilda miljökvalitetsmål och inte målövergripande. Det har medfört att vissa övergripande frågor inte identifierats och att de mest effektiva åtgärderna, som bidrar till att nå flera miljökvalitetsmål, inte utvecklats. Utredningen anser att delmålen behöver bli mer inriktade på den samhällsomställning som behövs i ett generationsperspektiv. Det är även önskvärt med en större flexibilitet i systemet så att mål kan revideras efter hand vid behov. 
 Utredningen föreslår att delmål ersätts av etappmål som i större utsträckning kan vara målövergripande. Etappmål ska vara steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. De konkretiserar också gene- 
 23 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
  
 SOU 2009:83 
 rationsmålets strecksatser och kan ange att en viss omställning ska vara genomförd eller att en viss kvalitet ska vara uppnådd. De flesta av nuvarande delmål anger steg på vägen och bör kunna benämnas etappmål. Begreppet delmål, som är oklart till innebörden, kan därmed utgå ur systemet. 
 Etappmål kan tillföras miljömålssystemet på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att mål som beslutas inom EU eller genom internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet. Det gäller t.ex. mål eller normer för utsläpp och halter av kväveföreningar och partiklar som härrör från EU:s direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar, som finns under miljökvalitetsmålet Frisk luft. Ett annat exempel är mål som berör Ingen övergödning, dvs. utsläpp av kväve- och fosforföreningar till vatten, och som härrör från överenskommelsen inom Helsingforskonventionen. 
  
 EG-direktiv 
  som innehåller bestämmelser om att ett visst resultat ska uppnås ska på lämpligt sätt införlivas i den nationella rättsordningen. Detta sker antingen genom riksdagsbeslut eller genom att regeringen beslutar om att föra in bestämmelsen i förordningar eller föreskrifter. Genom att införliva mål som härrör från EU eller internationella överenskommelser i miljömålssystemet ges målet en systematiserad uppföljning och ingår på ett naturligt sätt i miljöarbetet. 
 Etappmål kan också utvecklas på uppdrag av regeringen. I avsnitt 6.1.1 föreslår utredningen att regeringen tillsätter en beredning med huvuduppgift att på beställning av regeringen ta fram beslutsunderlag med bl.a. alternativa ambitionsnivåer för etappmål med tillhörande styrmedel. Regeringen kan dessutom ge myndigheter i uppdrag att utveckla etappmål med tillhörande beslutsunderlag. Därefter behövs politiska beslut för att avgöra vilka etappmål som ska antas, vilken ambitionsnivå ett visst etappmål ska ha samt vilket urval av styrmedel som ska användas. Vilken instans, riksdag eller regering, som bör besluta om etappmålet blir på så sätt beroende av vilka styrmedel som antas. 
 Riksdagen har naturligtvis alltid möjlighet att diskutera, debattera och besluta om etappmålen, t.ex. genom motioner. Men huvudinriktningen bör vara att etappmål beslutas av regeringen. Riksdagen bör besluta om långsiktiga, strategiska frågor, medan detaljfrågor kan beslutas av regeringen. Genom att regeringen ges större utrymme att besluta om etappmål ökar flexibiliteten i 
 24 
  
 SOU 2009:83 
  
 Måluppfyllelse och målstruktur 
 miljömålssystemet. I beslut om etappmål måste det vara tydligt vilken myndighet som har ansvar för att följa upp etappmålet. 
  
 3.2.5 
  
 Regionala och lokala mål samt sektorsmål för miljö 
  
 De nationella miljökvalitetsmålen är en utgångspunkt för att följa upp och rapportera miljötillståndet i ett regionalt perspektiv. Utredningen anser att regionala mål även fortsättningsvis kan formuleras efter behov och med hänsyn till regionala förutsättningar. 
 Regionala mål beslutas av länsstyrelsen respektive Skogsstyrelsen för Levande skogar. Målen har ofta tagits fram i samverkan med aktörer i länen, t.ex. kommuner, företag och ideella organisationer. Denna breda samverkan bör fortsätta, eftersom den ger förutsättningar för kunskapsutbyte och engagemang. 
 Utredningen anser emellertid att den regionala politiska förankringen bör stärkas, och föreslår därför att beslut om regionala miljömål ska ske efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. Detta bör framgå av instruktionerna till de beslutande myndigheterna. Genom samrådet skapas förutsättningar för politisk förankring på såväl regional som lokal nivå. 
 Många av landets kommuner ser de nationella och regionala miljömålen som en tillgång. Merparten av kommunerna har, på frivillig basis, anpassat målen till den lokala nivån. Det lokala arbetet med miljömålen är värdefullt, eftersom det kommunala engagemanget är väsentligt för att miljömålen ska kunna nås. 
 De sektorsmål för miljö som finns inom andra samhällsområden bidrar till att miljökvalitetsmålen nås. Dessa mål bör uppmärksammas mer i arbetet inom miljömålssystemet. 
 25 
 4 Ett effektivare miljömålssystem 
 Förslag 
  
 Pågående miljöarbete inom givna ramar som bedrivs av myndigheter, kommuner och näringsliv lyfts fram än mera i miljömålssystemet. 
  
 Uppföljning och utvärdering utgör grunden i miljömålssystemet. 
  
 Baserat på den grunden utvecklas strategier och åtgärdsförslag på särskilda uppdrag från regeringen av en beredning och av myndigheterna i systemet. 
  
 Systemet tillförs en oberoende riktad utvärdering av styrmedel och myndigheters miljöarbete. 
  
 Det kontinuerliga miljöarbete som bedrivs av såväl statliga som  
 icke-statliga 
  aktörer inom givna ramar har, och kommer alltid att ha, en avgörande betydelse för möjligheterna att nå miljömålen(se vidare avsnitt 6.2). 
 Att följa miljötillståndet har länge varit en viktig myndighetsuppgift, där Miljömålsrådet har haft en samordnande roll. Uppgiften att ta fram förslag till nya styrmedel och åtgärder har successivt vuxit in i det myndighetsbaserade miljömålssystemet. Dock saknas en permanent plattform för och strategisk styrning av åtgärdsarbetet. 
 Enligt utredningen är genomförande av politiska beslut, uppföljning och utvärdering en uppgift för myndigheter. För att få fram ett mer preciserat beslutsunderlag om förslag till prioriteringar eller nya styrmedel krävs ofta initiativ från regeringen. Det finns många former för detta. Det kan ske inom Regeringskansliet, 
 27 
  
 Ett effektivare miljömålssystem 
  
 SOU 2009:83 
 genom att tillkalla kommittéer eller genom uppdrag till myndigheter. 
 Utredningen föreslår att uppgiften att regelbundet följa upp tillståndet i miljön och utvärdera möjligheterna att nå målen med redan beslutade insatser utförs skilt ifrån uppgiften att utveckla strategier med konsekvensbedömda åtgärdsförslag. Utredningen anser att strategiarbetet bör ta utgångspunkt i uppföljningen. Men till skillnad från uppföljningen underlättas arbetet med att ta fram strategier av en tydlig beställning med utgångspunkt i politiska prioriteringar. Genom en uppdelning i tid och organisation kan förutsättningar skapas för både en kvalitativt god uppföljning och utvärdering och ett effektivare åtgärdsarbete. 
 Därutöver behöver ett effektivt miljömålssystem en oberoende riktad utvärdering av myndigheters miljöarbete och styrmedels samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. 
 28 
  
 5 
  
 Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 
  
 Förslag 
  
 Naturvårdsverket tar över Miljömålsrådets roll som samordnare av miljömålsuppföljningen samt får en stärkt samordningsfunktion för att ta fram miljödata och annat underlag för uppföljningen. 
  
 Naturvårdsverket, Konsumentverket och SCB följer och i relevanta fall deltar i det arbete som pågår inom EU med att ta fram data och beräkningar om konsumtionens miljöpåverkan globalt. 
  
 En årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen redovisas till regeringen, som därefter kan ge en årlig information till riksdagen. Uppföljningen bör vara webbaserad och presenteras på Miljömålsportalen. 
  
 Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen görs en gång per mandatperiod, dvs. vart fjärde år. En samlad rapport tas fram av Naturvårdsverket i samråd med berörda myndigheter. Rapporten lämnas till regeringen som underlag för redovisning till riksdagen. 
  
 Nästa fördjupade utvärdering föreslås redovisas första kvartalet 2014, dvs. i slutet av nästa mandatperiod. 
  
 29 
  
 Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 
  
 SOU 2009:83 
  
 5.1 
  
 Kvalitetssäkrad och tillgänglig miljöinformation 
  
 Grunden för att bedöma om miljökvalitetsmålen nås är tillgång till kvalitetssäkrade data. Utredningens genomgång visar att miljömålsuppföljningen fungerar förhållandevis bra. Ett ständigt arbete pågår för att ta fram och kvalitetssäkra data. För flera av miljökvalitetsmålen saknas dock en del data. 
 Det pågår många initiativ för att kvalitetssäkra och göra miljödata mer tillgängliga.  
 EU-kommissionen 
  arbetar t.ex. med ett system som avser att knyta ihop nuvarande datainsamling och alla informationsflöden som gäller miljödata inom EU, SEIS (Shared Environmental Information System). 
 Miljöövervakningen, dvs. undersökningar och mätningar som syftar till att regelbundet följa tillståndet i utomhusmiljön, kan inte leverera alla miljödata som behövs för att följa upp miljökvalitetsmålen. Därför behöver underlag hämtas även från andra källor. Denna information finns framför allt hos mål- och sektorsansvariga myndigheter, i den officiella statistiken inklusive miljöräkenskaperna, i internationell rapportering och inom forskningen. Utredningen anser att samordningen av dataförsörjningen inom miljöområdet behöver stärkas. 
 Statistiska centralbyrån (SCB) har till utredningen lämnat ett förslag om att utveckla ett sammanhållet statistiskt system inom miljöområdet. Miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen innehåller stora dataunderlag. De aktörer som hanterar data presenterar statistik och miljöinformation på olika sätt. Ett miljöstatistiskt system skulle kunna bidra till att samordna den tillgängliga miljöinformationen och ge underlag för förbättringar och förslag till utveckling av statistik och sambandsbeskrivningar. Systemet kan också bidra till ökat fokus på möjliga förenklingar i uppgiftslämnandet. Utredningen anser att ett sådant system kan vara ändamålsenligt. Naturvårdsverket kan inom sitt samordningsansvar för dataförsörjning och miljömålsuppföljning framöver föreslå hur ett sådant sammanhållet statistiskt system inom miljöområdet på lämpligt sätt kan utvecklas. Systemet bör samverka med de ekonomistatistiska respektive socialstatistiska system som utvecklas vid SCB. 
 30 
  
 SOU 2009:83 
  
 Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 
  
 5.2 
  
 Naturvårdsverket får ansvar för att samordna miljömålsuppföljningen och dataförsörjningen 
  
 Utredningen anser att det finns behov av att inrätta en samordningsfunktion med en bred inriktning för dataförsörjning för miljömålen. Miljöinformationen bör även omfatta den officiella statistiken inklusive miljöräkenskaperna, den internationella rapporteringen och geografiska data. 
 Naturvårdsverket föreslås ta över Miljömålsrådets roll som samordnare av miljömålsuppföljningen samt få en stärkt nationell samordningsfunktion för dataförsörjning. Samordningsfunktionen bör innehålla uppgifterna att 
  
 koordinera underlagen till miljömålsuppföljningen, dvs. uppdatera indikatorer och samordna den årliga uppföljningen och de fördjupade utvärderingarna av miljökvalitetsmålen 
  
 formulera policyrelevanta frågor gällande dataförsörjning för miljöinformation, bl.a. i fråga om datasekretess och kostnader för data 
  
 fastställa behov av utveckling av miljödata med särskilt fokus på uppföljning av miljökvalitetsmålen även regionalt och lokalt 
  
 utreda hur miljöinformationen ska lagras, dokumenteras och tillgängliggöras, t.ex. i form av databaser och webblösningar, inklusive att härbärgera Miljömålsportalen 
  
 bevaka miljöinformationens intressen i fråga om internationella rapporteringar via direktiv och konventioner 
  
 fungera som informationsförmedlare i internationella sammanhang gällande dataförsörjning och miljöinformation. 
  
 Underlag för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen behöver som hittills tas fram av mål- och sektorsansvariga myndigheter och länsstyrelser samt vid behov av andra organisationer. Ansvariga myndigheter behöver vara överens om prognoser och kriterier för att bedöma måluppfyllelsen liksom om den samlade problembilden. Bedömningarna bör därför göras i samråd mellan berörda myndigheter. 
 En grupp lik Miljömålsrådets beredningsgrupp för miljömålsuppföljning kan här bistå Naturvårdsverket. Myndigheter och organisationer som har miljöinformation av betydelse för miljö- 
 31 
  
 Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 
  
 SOU 2009:83 
 målsuppföljningen bör ingå. Framför allt behöver mål- och sektorsansvariga myndigheter samt SCB, Lantmäteriet och SMHI delta. I en sådan grupp bör även ingå representanter för  
 icke-statliga 
  aktörer, dvs. näringsliv, kommuner och ideella organisationer. 
 Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med de förslag om att förstärka miljöövervakningen som lades av Utredningen om Naturvårdsverket i betänkandet  
 Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket  
 (SOU 2008:62), men går dock något längre. Förslaget omfattar dataförsörjning ur ett bredare perspektiv än de data som samlas in inom miljöövervakningen. Resursbehovet för denna förstärkning framgår av utredningens konsekvensanalys. 
  
 5.3 
  
 Uppföljning, utvärdering och rapportering 
  
 5.3.1 
  
 Årlig uppföljning 
  
 Naturvårdsverket bör redovisa en årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen till regeringen, som därefter kan ge en årlig information till riksdagen. Rapporteringen bör vara webbaserad och presenteras på Miljömålsportalen i form av uppdaterade bedömningstexter och indikatorer. Detta betyder att de  
 Facto-rapporten 
  kan upphöra, både som tryckt rapport och som webbaserad rapport. 
  
 5.3.2 
  
 Fördjupad utvärdering – en problem- och gapanalys 
  
 Den fördjupade utvärderingen bör vara en samlad bedömning av utvecklingen i miljön i förhållande till miljökvalitetsmålen. Utvärderingen bör göras en gång per mandatperiod. Den ska kunna fungera som underlag för regeringen och för en bred offentlig debatt, bl.a. inför riksdagsvalen. Nästa fördjupade utvärdering bör därför överlämnas första kvartalet 2014, dvs. i slutet av kommande mandatperiod. Regeringen bör presentera de fördjupade utvärderingarna för riksdagen. 
 Utvärderingen bör innehålla en analys av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. I analysen behöver synergimöjligheter och målkonflikter behandlas. En värdering av inom vilka områden ytterligare insatser behövs bör också ingå. 
 32 
  
 SOU 2009:83 
  
 Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 
  
 5.3.3 
  
 Indikatorer för jämförelser 
  
 Indikatorerna inom miljömålssystemet utvecklas ständigt i takt med att dataförsörjningen blir bättre. Den förändrade bedömningsgrunden för miljömålsuppföljningen bedöms inte innebära ökade krav på dataförsörjningen. Samtidigt gäller att valet av indikatorer som följer upp målen kan fokuseras mer på indikatorer som visar samhällsomställning och balanseras mot dem som visar miljötillstånd. Det har i flera sammanhang, t.ex. i den fördjupade utvärderingen 2008, uttryckts önskemål om att utveckla indikatorer som kan användas för att jämföra miljöarbetet mellan länder, regioner och kommuner. Ett exempel på ett set av indikatorer som kan göra sådana jämförelser möjliga har tagits fram av SCB 
 (Miljöindikatorer för omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen)  
 på utredningens uppdrag i samarbete med Miljömålsrådet. 
  
 5.4 
  
 Gränsöverskridande miljöpåverkan 
  
 Miljömålssystemet är inriktat på att följa upp tillståndet i den svenska miljön. Sveriges miljö påverkas av gränsöverskridande utsläpp och aktiviteter i andra länder samtidigt som produktion och konsumtion i Sverige påverkar andra länders miljö. 
 Inom EU pågår för närvarande arbete med att synliggöra samt ta fram data och beräkningar av konsumtionens globala miljöpåverkan, t.ex. inom ramen för EU:s integrerade produktpolitik, EU:s handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion och en hållbar industripolitik, Europeiska miljöbyråns arbete med en resursstrategi, forskningsprojektet EIPOT (Environmental Impacts of Trade) och  
 EU-projektet 
  REAP (Resources and Energy Analysis Programme). Utredningen föreslår att Naturvårdsverket, Konsumentverket och SCB i samråd följer och i relevanta fall deltar i detta arbete som utgångspunkt för en diskussion om hur den globala miljöpåverkan från svensk konsumtion av varor och tjänster kan mätas inom det svenska miljömålssystemet. Övriga relevanta aktörer, t.ex. från myndigheter, organisationer och näringsliv, bör ges möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. Utredningen anser att uppgiften att delta i och följa pågående arbete ingår i 
  
 det särskilda ansvar för miljöarbetet som Konsumentverket har inom sitt verksamhetsområde 
  
 33 
  
 Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 
  
 SOU 2009:83 
  
 det ansvar för nationalräkenskaperna som SCB har 
  
 det samordningsansvar för miljömålsuppföljning som utredningen föreslår att Naturvårdsverket ska få. 
  
 Utredningen har också övervägt hur de svenska miljökvalitetsmålens internationella samband kan bli mer synliga. När målen följs upp och utvärderas bör de internationella faktorer som påverkar möjligheterna att nå målen beskrivas. Utredningen har bett SCB att undersöka om det finns indikatorer som speglar dessa samband. I den följande tablån framgår vilka indikatorer som SCB har identifierat. De bör kunna användas i uppföljningen för att illustrera det internationella beroendet och hur det förändras. 
  
 Miljökvalitetsmål 
  
 Indikator 
  
 Begränsad klimatpåverkan 
  
 Utsläpp av växthusgaser per person och land, ton. 
  
 Frisk luft 
  
 Länders andel av totala halter av t.ex. svavel- 
  
 dioxid, kvävedioxid, ozon och partiklar för de 
  
 länder som bidrar till belastningen i Sverige. 
  
 Bara naturlig försurning 
  
 Länders andel av totalt nedfall av svaveldioxid 
  
 och kväveoxider för de länder som bidrar till 
  
 belastningen i Sverige. 
 Säker strålmiljö 
 Ingen övergödning 
 Antal incidenter kopplade till kärnsäkerhet i länder som bidrar till belastningen i Sverige. Länders andel av totala utsläpp av kväve- och fosforföreningar till Östersjön. Om möjligt fördelat per person och per hektar. 
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 För övriga mål är det svårt att ge exempel på indikatorer. 
 Länders andel av totala fiskfångster i Östersjön. 
 34 
 6 Ett effektivare miljöarbete 
 Åtgärder för att nå miljömålen vidtas på olika nivåer. Det krävs effektiva insatser från berörda myndigheter och en samverkan med kommuner och näringsliv. 
 En effektiv miljöpolitik ställer krav på nya eller förändrade styrmedel. Dessa förutsätter politiska beslut, ofta även förhandlingar inom EU och internationellt. Beslut om styrmedel kan innebära politiska avvägningar mellan olika miljömål och gentemot andra samhällsintressen. Dessutom medför miljöpolitiken stora investeringar och satsningar från såväl statliga som  
 icke-statliga 
  aktörer. Därför behövs kontinuitet, långsiktighet och en bred politisk samsyn. Här kan en instans med tydligt politiskt mandat, som tar fram väl genomlysta och konsekvensanalyserade förslag där olika perspektiv beaktas, ha ett betydande värde. 
 Ett intensifierat miljöarbete handlar alltså om att utveckla dels strategier med nya eller förändrade styrmedel samt underlag för arbete inom EU och internationellt, dels det nationella åtgärdsarbetet inom ramen för befintliga mandat. 
  
 6.1 
  
 Utveckling av strategier 
  
 6.1.1 
  
 En parlamentarisk beredning 
  
 Förslag 
  
 För att effektivisera arbetet med åtgärder i miljömålssystemet tillkallas en parlamentarisk beredning med huvuduppgift att ge råd till regeringen och på beställning från regeringen utveckla strategier. 
  
 Miljömålsrådets ledamöter och experter blir rådgivande till beredningen. 
  
 35 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 SOU 2009:83 
  
 Beredningen organiserar arbetsgrupper som tar fram underlag för beredningens förslag. I arbetsgrupperna kan ingå företrädare för myndigheter, näringsliv, ideella organisationer, den regionala och lokala nivån samt forskare. 
  
 Myndigheterna i miljömålssystemet har en viktig roll i beredningens arbete, bl.a. genom att lämna underlag. Liksom hittills kan myndigheterna naturligtvis, inom befintligt mandat eller på uppdrag av regeringen, utveckla strategier och lämna förslag. 
  
 Beredningen har ett kansli om cirka åtta årsarbetskrafter, som bl.a. fungerar som sekretariat i arbetsgrupperna. 
  
 Utredningen anser att det är angeläget att öka effektiviteten i arbetet med att ta fram nya och utveckla befintliga åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen. För detta ändamål har utredningen övervägt olika alternativ. 
 Utredningen föreslår att en permanent beredning tillkallas med företrädare för riksdagspartierna. Hur representationen ska se ut avgörs givetvis av regeringen. Beredningens huvuduppgift bör vara att ge råd till regeringen om hur arbetet med att uppnå miljömålen ska bedrivas, med utgångspunkt i uppdrag från regeringen. Utredningen bedömer att beredningen kan hantera miljöproblem som är särskilt angelägna för att stora värden står på spel. Det kan även röra sig om miljöområden som karaktäriseras av konflikter med andra samhällsintressen som därigenom kräver svåra politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Beredningen kan också arbeta med frågor som är aktuella för internationella förhandlingar eller inför en svensk proposition. 
 Den avgörande skillnaden mellan det nuvarande myndighetsbaserade miljömålssystemet och en parlamentarisk beredning är att de ger utrymme för olika grad av löpande politisk diskussion och prövning av möjliga handlingsalternativ. En kommitté under regeringen kan ha en kontinuerlig diskussion med riksdagen och Regeringskansliet. Eftersom stora samhällsekonomiska värden berörs är långsiktighet och en bred politisk samsyn värdefulla. En parlamentariskt sammansatt beredning kan också stimulera till debatt om miljöfrågor och om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som ibland krävs för att nå miljömålen. Närheten till det politiska beslutsfattandet kan motivera  
 icke-statliga 
  aktörer 
 36 
  
 SOU 2009:83 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
 att medverka i större utsträckning, vilket skulle kunna medföra bättre genomlysta förslag. 
 Regeringen kan givetvis som hittills lägga uppdrag om att utveckla strategier till myndigheter när så bedöms lämpligt. Myndigheterna i miljömålssystemet har även en viktig roll i beredningens arbete, bl.a. genom att på beställning av beredningen lämna underlag. Myndigheterna kan naturligtvis också lägga förslag på eget initiativ inom givet mandat. Dessutom förtydligas myndigheternas ansvar för att, inom sina verksamhetsområden och befintliga mandat, verka för att miljömålen nås genom att vidta åtgärder. (Se vidare avsnitt 6.2.1.) 
 Det forum för samverkan mellan myndighetschefer som Miljömålsrådet utgjort har varit en tillgång för miljöarbetet, enligt många som utredningen varit i kontakt med. Det anses bl.a. bero på att miljöfrågorna fått större tyngd inom berörda myndigheter eftersom de högsta cheferna är engagerade. Även medverkan i rådet av företrädare för kommuner, näringsliv och ideella organisationer har ansetts vara värdefull. Utredningen föreslår därför att representationen av generaldirektörer för berörda myndigheter och experter från olika organisationer tas tillvara genom att dessa blir experter i beredningen. 
 Utredningen föreslår att beredningen organiserar arbetet genom att inrätta tillfälliga arbetsgrupper. Arbetsgruppernas uppgift är att förse beredningen med ett underlag med olika handlingsalternativ, så att beredningen kan stimulera till debatt och lämna råd till regeringen om handlingsalternativen. Sammansättningen i arbetsgrupperna beror på vilka problem som ska lösas. En bred representation bör eftersträvas, genom t.ex. företrädare för mål- och sektorsmyndigheter, näringsliv, ideella organisationer och den regionala och lokala nivån samt forskare. Beredningens kansli medverkar i arbetsgrupperna, t.ex. som sekretariat. 
  
 6.1.2 
  
 Att ta fram strategier 
  
 Förslag 
  
 De tre åtgärdsstrategierna utgår ur miljömålssystemet. De ersätts med strategier som tas fram med utgångspunkt i politiska prioriteringar. 
  
 37 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 SOU 2009:83 
  
 Strategierna bör sikta mot ett eller flera miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv samt innehålla tydliga etappmål, förslag till styrmedel och, vid behov, underlag för förhandlingsarbete inom EU och internationellt. 
  
 Konjunkturinstitutet får i uppdrag att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i strategiarbetet. 
  
 Flexibla strategier 
 För närvarande finns inom miljömålssystemet en fast indelning i åtgärdsstrategier, nämligen  
 Effektivare energianvändning och transporter  
 (EET),  
 Giftfria och resurssnåla kretslopp  
 (GRK) och  
 Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö  
 (HUM). 
 Beställningen till den fördjupade utvärderingen 2008 resulterade i närmare tusen förslag till åtgärder som skulle sorteras och prioriteras genom myndighetssamverkan i strategierna. Även om strategiarbetet har förbättrat myndigheternas samarbete har strategiarbetsgrupperna själva konstaterat att de haft svårt att prioritera, hantera målkonflikter, hitta synergier och uppnå ett tillräckligt djup i analysen av drivkrafterna bakom problemen. Ett otydligt politiskt mandat och snäv tidsram har angetts som skäl till detta. Andra svagheter har varit att avgränsningen mellan strategierna delvis dolt konflikter och att dialogen med  
 icke-statliga 
  aktörer varit begränsad. 
 Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den fasta indelningen i strategierna EET, GRK och HUM utgår ur systemet, till förmån för strategier som tas fram med utgångspunkt i politiska prioriteringar. 
 Beställningar av strategier till beredningen och myndigheterna kan ges vid tidpunkter som är anpassade till regeringens planering. Genom att konkreta beställningar fördelas över tid ges större utrymme att ta fram mer genomarbetade förslag än i dagens system. 
 När strategier tas fram på beställning av regeringen blir det politiska mandatet tydligt samtidigt som möjligheterna förbättras till avvägningar både mellan olika miljömål och i förhållande till 
 38 
  
 SOU 2009:83 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
 andra samhällsintressen. Transparensen ökar och förutsättningarna för  
 icke-statligt 
  deltagande förbättras. 
 Generationsmål och etappmål samt styrmedel och underlag för arbete inom EU och internationellt 
 Strategierna bör sikta mot ett eller flera miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv samt innehålla tydliga etappmål, förslag till styrmedel och, vid behov, underlag för förhandlingsarbete inom EU och internationellt. Etappmålen är steg på vägen, dvs. de ska spegla väsentliga förändringar. Etappmålen ska ange vad som ska uppnås, men inte hur denna förändring ska gå till eftersom detta ofta kan göras på olika sätt. Etappmål har dimensionerna  
 resultat,  
 dvs. vad ska uppnås, och  
 tid,  
 dvs. när ska resultatet vara uppnått. Det är en politisk fråga vad som är en lämplig avvägning mellan tillgänglig tid och resultat, eftersom det beror på vilka åtgärder och styrmedel som används för att nå resultatet. Ambitionsnivån i etappmålen måste spegla de resurser som kan användas i ett givet tidsperspektiv. Ett ambitiöst mål kräver större resurser ju närmare i tiden måluppfyllelsen ska ske och tvärt om. 
 För att öka kvaliteten i underlaget för politiska beslut bör arbetsgrupperna till beredningen redovisa ett konsekvensanalyserat beslutsunderlag med t.ex. alternativa ambitionsnivåer för etappmål med tillhörande styrmedel. Underlag för förhandlingsarbete inom EU och internationellt bör tas fram vid behov. Alltså ingår en samhällsekonomisk konsekvensanalys samt en analys av konsekvenserna för statsbudgetens inkomster och utgifter i det underlag som lämnas till beredningen. Åtgärdsarbetet har i huvudsak samhällsekonomiska kostnader. I den mån förslagen innebär ökade utgifter för staten ska finansieringsförslag alltid finnas med. I de fall ett uppdrag till beredningen omfattar flera av statsbudgetens utgiftsområden kan finansieringsförslagen självfallet omfatta berörda områden. 
 39 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 SOU 2009:83 
 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser – en del i strategiarbetet 
 Konsekvensanalyserna i miljömålssystemet har blivit allt bättre över tiden. Tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i miljöarbetet bör fortsätta att utvecklas. 
 De utvecklingsbehov som utredningen har identifierat är metodutveckling för flera av stegen i en konsekvensanalys, entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. Det behövs dessutom en utveckling av verktyg för att väga av hur mycket arbete som är lämpligt att lägga ned på en specifik konsekvensanalys i ett givet sammanhang samt viss modellutveckling. 
 Utredningen föreslår att Konjunkturinstitutet får i uppdrag att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att löpande utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i strategiarbetet. Konjunkturinstitutet har inget formellt ansvar för miljöpolitikens genomförande, men är redan på flera sätt involverat i miljömålssystemet genom olika uppdrag och har i övrigt god kompetens för att genomföra uppdraget. Plattformen behöver en bas av miljöekonomisk kompetens och knyter naturvetenskaplig och annan sakkompetens till sig i aktuella frågeställningar. 
  
 6.2 
  
 Miljöarbete inom ramar givna av regering och riksdag 
  
 I miljömålssystemet finns nationellt och regionalt miljömålsansvariga myndigheter och myndigheter med sektorsansvar för miljöarbetet. Därtill har kommuner, näringsliv, regionala självstyrelse- och samverkansorgan och ideella organisationer en avgörande roll i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. 
 40 
  
 SOU 2009:83 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 6.2.1 
  
 Nationella myndigheter i miljömålssystemet 
  
 Förslag 
  
 Myndigheterna i miljömålssystemet får ett tydligare ansvar i sina instruktioner att verka för att miljökvalitetsmålen nås. 
  
 Särskilt sektorsansvar för miljöarbetet ersätter särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet som begrepp, och likalydande formulering förs in i instruktionerna för berörda myndigheter. 
  
 Banverket, Boverket, Energimyndigheten, Fiskeriverket, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riksantikvarieämbetet, Sida, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens skolverk, Tillväxtverket, Transportstyrelsen och Vägverket får ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. 
  
 Boverkets särskilda sektorsansvar för miljöarbetet vidgas till att även gälla samhällsplanering. Riksantikvarieämbetets sektorsansvar utvecklas till att också omfatta kulturmiljöfrågor av typen förebyggande arbete, och Socialstyrelsen får återigen ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. 
  
 Ett rapporteringsansvar förs in i sektorsmyndigheternas instruktioner. 
  
 Utredningen föreslår att berörda myndigheter får ett tydligare ansvar i sina instruktioner för att verka för att miljömålen nås. Åtgärder ska vidtas dels inom ramen för myndighetens verksamhet, dels genom att verka samlande, stödjande och pådrivande gentemot de aktörer som finns inom myndighetens verksamhetsområde. Verksamhetsområdet beskrivs av de styrdokument som definierar myndighetens ansvar. 
 Myndigheterna ska även fortsättningsvis rapportera uppföljning och bedömningar, men nu till Naturvårdsverket. Myndigheterna bör också, vid förfrågan, lämna underlag till den parlamentariska beredningen. 
 Utredningen föreslår att tydligare och likalydande uppdragsbeskrivning skrivs in i målrespektive sektorsmyndigheternas instruktioner för att säkerställa att miljöarbetet prioriteras. 
 41 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 SOU 2009:83 
 Miljömålsansvariga myndigheter 
 Utredningen föreslår inga förändringar i fördelningen av miljömålsansvar mellan myndigheterna. 
 Sektorsansvar och myndigheter med ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet 
 Sektorsansvaret är sedan länge ett centralt inslag i miljöpolitiken. Då utredningen anser att allt miljöarbete är arbete för att uppnå miljömålen föreslås att begreppet särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet ersätts av särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. Utredningen definierar sektor som en myndighets ordinarie verksamhetsområde. 
 Skillnaden mellan det allmänna sektorsansvaret och det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet är att det senare även omfattar rapportering för uppföljning och utvärdering samt ett ansvar för att bidra till utvecklingen av strategier och förslag inom miljömålssystemet. Det allmänna sektorsansvaret berörs inte av utredningens förslag. 
 Särskilt sektorsansvar för miljöarbetet bör ges till nitton myndigheter. Det handlar om både sektorer med stor miljöpåverkan och sektorer som kan arbeta förebyggande inom sin egen sektor eller bidra till lösningar inom andra sektorer. Eftersom de övergripande miljömålsfrågorna utgår ur miljömålssystemet vidgas Boverkets sektorsansvar för miljöarbetet till att också gälla samhällsplanering. Riksantikvarieämbetets sektorsansvar utvecklas till att även omfatta kulturmiljöfrågor. Förslaget innebär vidare att Socialstyrelsen återfår ett sektorsansvar för miljöarbetet. 
  
 6.2.2 
  
 Regionalt ansvar 
  
 Förslag 
  
 Länsstyrelsen får ett tydligare ansvar i instruktionen att verka för att miljömålen nås. 
  
 Länsstyrelsernas nuvarande samarbete om miljömålsuppföljning utvidgas till att även omfatta samverkan kring åtgärder. 
  
 42 
  
 SOU 2009:83 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 I förordningen om regionalt tillväxtarbete preciseras att miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar regional tillväxt, och att samordning bör ske med miljömålsarbetet. 
  
 Regionalt miljömålsansvariga myndigheter 
 De regionalt miljömålsansvariga myndigheterna är nyckelaktörer i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen genom sin uppgift att verka för att målen får genomslag i länen. Länsstyrelserna är regionalt ansvariga för femton av miljömålen och Skogsstyrelsen för Levande skogar. 
 De regionala målen har ofta tagits fram i samverkan med aktörer i länen. Detta är naturligtvis värdefullt eftersom det ger förutsättningar för delaktighet. Genom utredningens förslag att beslut om regionala miljömål ska fattas efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan (se avsnitt 3.2.5) kan samrådet med politiskt tillsatta organ förbättras. 
 Länsstyrelserna och Skogsstyrelsen har ett omfattande miljöansvar och gör viktiga insatser för att nå miljömålen i det reguljära myndighetsarbetet. Det gäller t.ex. naturskydd, kulturmiljö och myndighetsutövning enligt miljöbalken och andra lagar. Detta ständigt pågående arbete är naturligtvis centralt i det regionala arbetet för att nå miljömålen. 
 För att nå målen behövs även insatser inom områden där myndigheterna har begränsat formellt inflytande. De främsta redskapen är då information och initiativ för att överföra kunskaper och erfarenheter som kan leda till åtgärder på frivillighetens grund. Det handlar i huvudsak om åtgärder som kan vara gynnsamma både för miljön och för kommuner och företag. Av bl.a. resursskäl är det angeläget att koncentrera sådana insatser till områden som är särskilt angelägna från miljösynpunkt och där de ansvariga aktörerna ser en potential i att utveckla sitt miljöarbete. Det finns exempel på län som tillämpat ett sådant arbetssätt, vilket har uppskattats av företag och kommuner. 
 Länsstyrelserna ska enligt regleringsbrevet för år 2009 utveckla regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen. Utredningen anser emellertid att ansvaret för att bedriva åtgärder bör vara kontinuerligt och att det därför är lämpligare att det förs in i instruktionen. Vidare anser utredningen att det bör framgå av läns- 
 43 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 SOU 2009:83 
 styrelsens instruktion att myndigheten bör genomföra såväl egna åtgärder som insatser för att stimulera andra regionala och lokala aktörers miljöarbete. 
 Utredningen föreslår att det nuvarande samarbetet mellan länsstyrelserna om miljömålsuppföljning (RUS, Regionalt UppföljningsSystem) utvidgas till att även omfatta ett erfarenhetsutbyte kring åtgärder. Den samverkan om åtgärder som finns i dag sker framför allt mellan grannlän, och länsstyrelserna har efterfrågat ett utökat samarbete. Genom ett utvidgat RUS har länsstyrelserna bättre förutsättningar att utveckla en systematik i åtgärdsarbetet, och samordningsvinster kan nås. Även Skogsstyrelsen bör kunna delta i ett utvecklat RUS. Ett utvidgat RUS bör också kunna vara länk till åtgärdsarbetet på nationell nivå. 
 Hållbar regional tillväxt 
 Det regionala tillväxtarbetet har stor betydelse för hur miljötillståndet i länen utvecklas, och omställningen till ett hållbart samhälle kan utgöra en drivkraft för regional tillväxt. Enligt den nationella strategin för regional konkurrenskraft ska synergier mellan regional tillväxt och miljöhänsyn premieras, och balanserade avvägningar göras vid motstående intressen. Behandlingen av miljöaspekter kan ofta förbättras. OECD har i rapporten  
 Environmental Performance Review of Sweden 2004  
 rekommenderat Sverige att förstärka miljö- och hållbarhetsaspekterna i utvecklingsprogrammen för regioner och landsbygd. Behovet av att integrera miljöaspekterna i den regionala utvecklingen har tidigare tagits upp i miljömålspropositioner och av Miljömålsrådet. 
 Utredningen anser att det bör anges i förordningen om regionalt tillväxtarbete att miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar regional tillväxt. Det kan jämföras med att miljökvalitetsmålen i dag är en av utgångspunkterna inom transportplaneringen. Utredningen anser även att det bör tydliggöras i förordningen att samordning bör eftersträvas mellan det regionala tillväxtarbetet och miljömålsarbetet. I förordningen sägs i dag att samordning ska eftersträvas med bl.a. kommunernas översiktsplanering och strukturfondsprogrammet. 
 44 
  
 SOU 2009:83 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 6.2.3 
  
 Kommuner, företag och ideella organisationer 
  
 Bedömning 
  
 Miljöarbetet hos kommuner, regionala självstyrelse- och samverkansorgan, företag och ideella organisationer är avgörande för att nå miljömålen. 
  
 Aktörerna ges bättre förutsättningar för delaktighet i miljömålssystemet nationellt och regionalt. 
  
 Miljöarbetet hos företag, kommuner, regionala självstyrelse- och samverkansorgan och ideella organisationer är avgörande för att nå miljömålen. Aktörernas lagstadgade ansvar inom miljöområdet utgör en miniminivå, men många aktörer går långt utöver denna nivå. Detta påskyndar omställningen till ett hållbart samhälle. 
 Som exempel kan nämnas att företag kan utveckla varor och tjänster där ny teknik kombineras med bättre miljöprestanda, arbeta med resurshushållning och vidta åtgärder för att minska föroreningar i alla produktionsled. Ideella organisationer driver på i miljöarbetet genom offentlig debatt, remissyttranden, mediakontakter och deltagande i samråd, och de kan bedriva operativt arbete, såsom t.ex. att utveckla miljömärkningen. Kommuner och regionala självstyrelse- och samverkansorgan kan bidra till uppfyllelsen av miljömålen inom de egna verksamheterna och i sina roller som politiska aktörer samt genom samverkan med företag, organisationer och andra aktörer. 
 Miljökvalitetsmålen kan utgöra ett stöd för aktörernas miljöarbete. Andra stöd är verktyg som miljöledningssystem eller livscykelanalyser. Miljömålen används av många  
 icke-statliga 
  aktörer i det egna miljöarbetet, och företrädare för kommuner, företag och ideella organisationer är positiva till att riksdagen fastställt långsiktiga mål på miljöområdet. Samtidigt har önskemål framförts om större möjligheter att delta i arbetet inom miljömålssystemet. 
 Utredningen bedömer att de föreslagna ändringarna sammantaget ger  
 icke-statliga 
  aktörer bättre möjlighet till delaktighet i miljömålssystemet och att det skapas bättre förutsättningar för engagemang. 
 45 
  
 Ett effektivare miljöarbete 
  
 SOU 2009:83 
 Bättre förutsättningar för engagemang och delaktighet 
 Arbetet med att revidera de nationella miljömålen och ta fram åtgärder sker inom en snäv tidsram med en temporärt hög arbetstopp för myndigheterna. Tidsbristen gör det svårt för myndigheterna att erbjuda andra aktörer delaktighet. Den nya arbetsfördelningen med uppföljning respektive utveckling av åtgärdsförslag i olika faser ger bättre förutsättningar för att involvera  
 icke-statliga 
  aktörer. 
 Miljömålen bedöms bli mer motiverande genom att bedömningsgrunden ändras så att målen blir ambitiösa men inte omöjliga att nå. Företag, kommuner och andra aktörer har i flera sammanhang påpekat att det inte upplevs som konstruktivt att miljömålsuppföljningen signalerar att miljötillståndet försämras, trots att utfört miljöarbete har medfört förbättringar. Bättre förutsättningar ges för engagemang i arbetet med miljömålen även genom att strategierna tar utgångspunkt i politiska prioriteringar. Forskning visar att nationella politiska prioriteringar har betydelse för vilka frågor som sätts högt i den lokala politiken. 
 I det nuvarande miljömålssystemet deltar företrädare för ickestatliga aktörer som experter i Miljömålsrådet. De ges i det förändrade systemet möjlighet att delta som experter i den parlamentariska beredningen. Aktörerna ingår i dag i en beredningsgrupp för miljömålsuppföljning och ges möjligheter till detta även fortsättningsvis. 
 Kommuner och företag efterfrågar ett mer fokuserat och avgränsat arbete och mer utvecklade konsekvensanalyser. De fasta strategierna ersätts av strategier för prioriterade frågor. Beredningens arbetsgrupper, där  
 icke-statliga 
  aktörer kan ingå, utarbetar underlag till strategierna. Det förändrade arbetssättet bedöms ge aktörerna bättre möjlighet till delaktighet. 
 Många  
 icke-statliga 
  aktörer i länen deltar i det regionala miljömålsarbetet och ser arbetet som ett stöd, men det finns även önskemål om utökad delaktighet. Det tydliggörs därför att länsstyrelsen bör stimulera regionala och lokala aktörers miljöarbete för att nå målen. 
 Den regionala och lokala politiska förankringen stärks också, som framgått, genom att beslut om nya miljömål på denna nivå fattas efter samråd med regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. 
 46 
  
 7 
  
 Oberoende riktad utvärdering av insatser 
  
 Förslag 
  
 Statskontoret gör riktade utvärderingar av dels styrmedel, dels myndigheters miljöarbete. 
  
 Ett målstyrningssystem kräver en oberoende riktad utvärdering för att bli effektivt. Miljömålssystemets aktörer genomför redan årlig uppföljning och vart fjärde år en bred fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå målen. Dock saknas en oberoende riktad utvärdering av enskilda insatser. Ett urval av styrmedel liksom olika myndigheters miljöarbete behöver utvärderas i ett lärande och utvecklande syfte. 
 En riktad utvärdering innebär normalt en nulägesbeskrivning, förklaring av orsakssamband och bedömning av utfallet mot förväntat resultat. Ibland ges även förslag till förändringar. För att verifiera om resultatet blivit det önskade eller om förändringar kan göras för att öka effektiviteten går en riktad utvärdering in i detalj med enskilda insatser eller processer. Den fördjupade utvärderingen och uppföljningen, som utförs av myndigheterna inom miljömålssystemet, kan utgöra underlag för riktade utvärderingar. 
 Statskontoret har i dag inget ansvar i miljömålssystemet och är därför oberoende i förhållande till systemet. Myndigheten har god kompetens för utvärderingar. Dess uppdrag omfattar alla politikområden som har beröring med miljömålssystemet. Dock finns i den befintliga verksamheten inget särskilt fokus på miljöfrågor. För uppgiften med riktade utvärderingar av insatser inom miljömålssystemet behövs viss förstärkning med miljöekonomisk kompetens. Statskontoret bör successivt ges tidsbegränsade uppdrag från regeringen om vilka utvärderingar myndigheten ska genomföra. Därigenom sker över tid en systematisk genomgång av styrmedel och myndigheters miljöarbete. 
 47 
  
 8 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Den föreslagna fördelningen av arbetsuppgifterna i systemet för myndigheter och den parlamentariska beredningen ger bättre utrymme för en kvalitativt god, regelbunden uppföljning och för utvärdering av möjligheterna att nå målen, liksom ett effektivare miljöarbete hos såväl myndigheter som  
 icke-statliga 
  aktörer. 
  
 8.1 
  
 Statsfinansiella utgifter 
  
 De statsfinansiella kostnader som redovisas nedan är konsekvenser av de förslag som utredningen redovisat i kapitlen 5, 6 och 7. 
 Den parlamentariska beredningen 
 Utredningen anser att kansliet till den parlamentariska beredningen behöver personalresurser på cirka 6 mnkr/år. Dessutom krävs utredningsresurser om cirka  
 2–3 
  mnkr/år för att ta fram underlag till beredningen och arbetsgrupperna. 
 Naturvårdsverket 
 Naturvårdsverket övertar en stor del av de arbetsuppgifter som Miljömålsrådets kansli har utfört samt ges ett förstärkt samordningsansvar för miljödataförsörjning och miljömålsuppföljning. Samtidigt utgår det administrativa samordningsansvaret för strategiarbetet, vilket frigör resurser på Naturvårdsverket. Genom att Naturvårdsverket tar över samordningsfunktionen för miljömålsuppföljningen kan en integrering ske med den samordnings- 
 49 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2009:83 
 funktion som finns på Naturvårdsverket för  
 EEA-arbetet 
  (Europeiska miljöbyrån), vilket bör leda till en effektivisering. Dessutom kan i så fall den internationella rapporteringen i större utsträckning koordineras med och användas för rapporteringar inom miljömålssystemet och vice versa. Utredningen bedömer att personalresurser motsvarande cirka fyra årsarbetskrafter behövs för att fullgöra samordningen av miljömålsuppföljningen och det utökade ansvaret för miljödataförsörjning. 
 I dag beslutar Miljömålsrådet årligen om fördelning av anslaget Miljöövervakning m.m. Utredningen förutsätter att Naturvårdsverket även fortsättningsvis kommer att besluta om motsvarande medel till miljömålssystemets aktörer. 
 Konjunkturinstitutet 
 Utredningens förslag ligger i linje med ett tidigare förslag från Statskontoret om att inrätta ett miljöekonomiskt råd vid Konjunkturinstitutet (Statskontoret 2009:3). Statskontoret föreslår en förstärkning av Konjunkturinstitutets miljöekonomiska enhet, men poängterar att denna förstärkning inte får ske på bekostnad av det miljöekonomiska arbete som utförs vid Naturvårdsverket och SCB. 
 Statskontoret 
 Utredningen bedömer att Statskontoret behöver tillföras cirka 2 mnkr/år på förvaltningsanslaget för att genomföra riktade utvärderingar av insatserna i miljömålssystemet. 
 Länsstyrelserna 
 Länsstyrelserna tilldelas årligen cirka 11,5 miljoner i projektmedel av Miljömålsrådet ur anslaget för miljöövervakning. Utredningen föreslår att projektmedlen utökas med ytterligare cirka 1,5 miljoner årligen för  
 RUS-utveckling. 
  
 50 
  
 SOU 2009:83 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 8.2 
  
 Finansieringsförslag 
  
 Naturvårdsverket, Statskontoret och delar av beredningen kan finansieras genom förvaltningsanslag för dels Miljömålsrådets kansli dels genom överföring mellan Naturvårdsverkets sak- och förvaltningsanslag, i enlighet med ett tidigare förslag från Utredningen om Naturvårdsverket (SOU 2008:62). Beredningen kan i övrigt finansieras via kommittéanslaget. Länsstyrelserna tillförs ytterligare 1,5 mnkr/år från anslaget för miljöövervakning genom avvecklingen av uppföljningsrapporten de Facto. 
 Utredningen har även övervägt andra finansieringsformer men funnit denna kombination mest lämplig. 
 51 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Översyn av miljömålssystemet 
  
 Dir. 
  
 2008:95 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 17 juli 2008 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare ska utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Syftet är att förenkla och effektivisera systemets struktur och organisation, bl.a. för att få en ökad samhällsekonomisk effektivitet. 
 I uppdraget ingår att lämna förslag som innebär att miljöproblemens internationella karaktär beaktas och att näringslivets miljöarbete bättre tas tillvara i miljömålssystemet. I uppdraget ingår också att analysera och vid behov föreslå förbättringar av rapporteringen av tillståndet i miljön. 
 Utredaren ska analysera och lämna förslag till en förenkling av ansvars- och rollfördelningen inom miljömålsarbetet med avseende på det lokala och regionala miljömålsarbetet. Utredaren ska även lämna förslag till en systematiserad uppföljning av vidtagna åtgärders kostnadseffektivitet. 
 Utredaren bör knyta till sig en referensgrupp där representanter för riksdagspartierna ingår. 
 Ett delbetänkande avseende förslagens ekonomiska konsekvenser ska redovisas senast den 1 mars 2009. Uppdraget i sin helhet ska redovisas senast den 30 september 2009. 
 Bakgrund 
 I propositionen Svenska miljömål  
 -  
 Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen en ny struktur för arbetet med miljömål med ett antal nationella s.k. miljökvalitetsmål som fastställs av riksdagen. Miljökvalitetsmålen anger vilket miljö- 
 61 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2009:83 
 tillstånd som ska uppnås inom en generation, t.ex. att luften vi andas ska vara så ren att människors hälsa, djur och växter och kulturvärden inte skadas. Riksdagen har fastställt 16 miljökvalitetsmål (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). Av dessa ska 15 uppnås inom en generation. Ett miljökvalitetsmål,  
 Begränsad klimatpåverkan,  
 ska vara uppnått 2050. Riksdagen fastställer även delmål på förslag av regeringen. 
 I maj 1998 beslutade regeringen om direktiv för en parlamentarisk beredning om mål i miljöpolitiken (dir. 1998:45 och dir. 1996:96). Beredningens huvudsakliga uppgift var att göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att Sveriges miljökvalitetsmål ska kunna nås inom en generation (miljökvalitetsmålet  
 Begränsad klimatpåverkan  
 undantaget). Beredningens betänkande Framtidens miljö  
 -  
 allas vårt ansvar (SOU 2000:52) överlämnades i juni 2000 och låg till grund för propositionen Svenska miljömål  
 -  
 delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) som regeringen beslutade i april 2001. I propositionen föreslog regeringen att den nya miljömålsstrukturen ersätter de miljömål som riksdagen tidigare antagit. 
 I propositionen Svenska miljömål  
 -  
 ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) gjordes en fördjupad utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål och delmål samt de tre åtgärdsstrategier som föreslogs i 2001 års proposition. Regeringens uppfattning var att den nya miljömålstrukturen effektiviserar mål- och resultatstyrningen av arbetet med att lösa de stora miljöproblemen, främst p.g.a. att systemet inkluderar ett tydligt uppföljningssystem. Systemet används därför bl.a. för styrning av de statliga myndigheternas arbete med miljöfrågor. 
 I rapporten Miljömålsrapporteringen  
 -  
 för mycket och för lite (RiR 2005:1) redovisade Riksrevisionen slutsatserna av sin granskning av rapporteringen från uppföljningen av de då 15 nationella miljökvalitetsmålen. I rapporten framhölls att det vid revisionstillfället fanns brister, vilket föranledde Riksrevisionen att lämna ett par rekommendationer till regeringen respektive Miljömålsrådet om utvecklingen av miljömålsarbetet. 
 Regeringen har låtit en särskild utredare analysera Naturvårdsverkets verksamhet. Utredarens förslag redovisas i betänkandet Myndighet för miljön  
 -  
 en granskning av Naturvårdsverket (SOU 2008:62). Förslagen innebär bl.a. betydande förändringar av miljömålsarbetets utformning och organisation. 
 62 
  
 SOU 2009:83 
  
 Bilaga 1 
 Behov av översyn 
 Det är regeringens uppfattning att en tydlig målstruktur kombinerad med ett uppföljningssystem och ett väldefinierat ansvar möjliggör en effektiv styrning och utveckling av miljöpolitiken nationellt, regionalt och lokalt. 
 Miljömålsrådet inrättades 2002 för att samordna det nationella arbetet med miljökvalitetsmålen. Rådet lämnar årligen en redovisning till regeringen om utvecklingen av tillståndet i miljön och möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen med delmål. Vart fjärde år genomför rådet dessutom en fördjupad utvärdering. Den senaste fördjupade utvärderingen lämnades till regeringen i april 2008 (Miljömålen  
 -  
 nu är det bråttom!). Rådets analys visar att ju närmare vi kommer tidpunkten för måluppfyllelse av generationsmålen, desto tydligare står det klart att ett flertal mål kommer att bli svåra eller rent av omöjliga att nå. Det gäller trots att utvecklingen i flera fall går åt rätt håll och att insatta åtgärder har gett effekt. 
 Det finns flera orsaker till att miljökvalitetsmålen blir svåra att nå, vilket Miljömålsrådet uppmärksammar i sin fördjupade utvärdering. Först och främst beror det på att miljökvalitetsmålen är mycket ambitiöst formulerade. Att uppnå målen kan bli oerhört kostsamt på marginalen. Systemet hanterar inte prioriteringar mellan olika mål och åtgärder på ett kostnadseffektivt sätt. Vidare avgörs möjligheten att nå målen till viss del av den allmänna samhällsutvecklingen i Sverige och i vår omvärld. Vi kan inte alltid själva styra måluppfyllelsen p.g.a. miljöproblemens gränsöverskridande karaktär. I andra fall är det inte möjligt att nå målen eftersom det tar lång tid för naturen att återhämta sig ifrån skador. I vissa fall är det bristen på åtgärder som är orsaken till att målen inte kommer att kunna nås. 
 Hur samhället förändras och hur det internationella arbetet utvecklas, t.ex. det genomslag olika konventioner får, ambitionen i EU:s miljölagstiftning och andra internationella överenskommelser, spelar stor roll för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Även hur enskilda länder i vår omvärld utformar sin miljöpolitik är av stor betydelse. Miljökvalitetsmålen måste därför ses i ett internationellt sammanhang och anpassas till det internationella miljöarbetets utveckling. 
 Sedan det nuvarande miljömålssystemet lades fast har Sveriges miljöarbete inom EU och internationellt intensifierats. Erfaren- 
 63 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2009:83 
 heter har också vunnits av det arbete som bedrivs av samhällets olika aktörer och genom Miljömålsrådet. 
 I sin fördjupade utvärdering pekar Miljömålsrådet på ett antal svagheter i miljömålssystemet. Rådet föreslår en översyn av bl.a. sektorsansvaret samt ansvaret för att vidta åtgärder, kommunernas roll och näringslivets användning av miljökvalitetsmålen. 
 Det finns delar av miljömålssystemet som gör det svårt att överblicka och styra. Fem grundläggande värden utgör basen i systemet. Det finns 16 miljökvalitetsmål, 70 delmål och tre åtgärdsstrategier. Vidare finns tre övergripande miljömålsfrågor och ett regionalt miljömålsarbete. Det är regeringens uppfattning att systemets komplexitet leder till en oönskad otydlighet och brist på flexibilitet. 
 Även ansvarsfördelningen i systemet är komplex. Miljömålsrådet är ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Rådet ansvarar bl.a. för samlad uppföljning, utvärdering och rapportering till regeringen. Därtill finns det sju myndigheter med ansvar för ett eller flera miljökvalitetsmål, tre myndigheter med ansvar för de övergripande miljömålsfrågorna samt 18 myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet. Ansvaret för de tre åtgärdsstrategierna är delat mellan flera myndigheter. Det regionala mål- och uppföljningsarbetet har länsstyrelserna ansvar för. Regeringen bedömer att ansvarsfördelningen behöver förenklas för att skapa ett överblickbart system. 
 Kommunerna är viktiga i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Utifrån de nationella och regionala målen fastställer kommunerna lokala mål. Kommunerna ansvarar dessutom för verksamheter som är av avgörande betydelse för både kortsiktig och långsiktig miljöpåverkan. 
 En nyckelfaktor för att nå miljökvalitetsmålen är ett aktivt och engagerat näringsliv som bidrar till att förena hållbar tillväxt med minskad miljöpåverkan. Regeringen anser att näringslivet därför bör involveras mer i miljömålsarbetet. Ett system som bättre hanterar miljöarbetets internationella karaktär är viktigt också utifrån denna aspekt. 
 Mot denna bakgrund är det motiverat att nu genomföra en översyn av miljömålssystemet och miljömålsarbetet för att göra det mer flexibelt, effektivt och ändamålsenligt. I det ingår att säkerställa att insatserna för att nå miljökvalitetsmålen genomförs på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. 
 64 
  
 SOU 2009:83 
  
 Bilaga 1 
 Uppdraget 
 Utredaren ska analysera miljömålssystemets struktur med avseende på målnivåer (övergripande mål, miljökvalitetsmål, delmål och de grundläggande värdena) och lämna förslag till ett förenklat och mer effektivt system. Detta kan bl.a. ske genom en mer ändamålsenlig utformning och användning av målen. Utredaren ska också utreda hur miljömålssystemets organisation och ansvarsfördelning bör utvecklas för att få en ökad och mer effektiv samordning och styrning av miljöarbetet. I uppdraget ingår att beskriva och lämna förslag till hur miljömålsarbetet bättre kan kopplas till en samlad beskrivning av miljötillståndet i Sverige med utgångspunkt i den svenska miljöövervakningen. Vid behov ska förslag lämnas på hur rapporteringen av utvecklingen i miljön kan effektiviseras. 
 För att nå så hög kostnadseffektivitet som möjligt på insatserna ska utredaren analysera hur de samhällsekonomiska analyserna kan utvecklas, bl.a. utifrån Miljömålsrådets förslag på denna punkt. Utredaren ska också lämna förslag till en systematiserad utvärdering av vidtagna åtgärders samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. 
 Utredaren ska analysera och lämna förslag till hur miljömålssystemet kan utvecklas för att hantera aspekter såsom naturens långsamma återhämtningsförmåga och miljöproblemens gränsöverskridande karaktär. Utredaren ska analysera hur samordningen mellan det nationella miljömålsarbetet och Sveriges internationella miljöarbete kan stärkas och hur internationella miljöfrågor kan få ökat genomslag i miljömålsprocessen. Även andra mål för Sveriges internationella miljöarbete bör beaktas vid analysen av miljömålssystemet. 
 Utredaren ska analysera näringslivets roll i miljömålsarbetet och lämna förslag till hur näringslivets insatser kan tas tillvara på ett tydligare sätt i miljömålsarbetet. 
 Utredaren ska vid behov lämna förslag för att stärka, förenkla och förtydliga det regionala och lokala miljömålsarbetet, inklusive roller och ansvarsfördelning. 
 Arbetet ska bedrivas i nära samverkan med miljömålsarbetets aktörer såsom miljömåls- och sektorsansvariga myndigheter, regionala och lokala aktörer samt näringsliv och miljöorganisationer. 
 Riksrevisionens rapport Miljömålsrapporteringen  
 -  
 för mycket och för lite (RiR 2005:1) samt betänkandet Myndighet för miljön  
 - 
  
 65 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2009:83 
 en granskning av Naturvårdsverket (SOU 2008:62) bör beaktas under utredningsarbetet. 
 Utredaren bör knyta till sig en referensgrupp där representanter för riksdagspartierna ingår. 
 Utredaren ska lämna ett delbetänkande senast den 1 mars 2009 avseende de ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag har. I de fall förslagen har ekonomiska konsekvenser ska utredaren lämna förslag till finansiering. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 september 2009. 
 (Miljödepartementet) 
 66 
 Bilaga 2 
 Förteckning över promemorior i bilagedelen 
 Av tablån framgår vilka promemorior som finns i bilagedelen och hur de är kopplade till de olika kapitlen i betänkandet. 
  
 Promemoria 
  
 Betänkandekapitel 
  
 1. 
  
 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 
  
 2. 
  
 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv 
  
 3. 
  
 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse 
  
 Kapitel 3 
  
 4. 
  
 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv 
  
 Kapitel 3, 4, 5 och 6 
  
 5. 
  
 Global miljöpåverkan av svensk konsumtion 
  
 Kapitel 3 och 5 
  
 6. 
  
 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning 
  
 Kapitel 4 och 5 
  
 7. 
  
 Rapportering i miljömålssystemet 
  
 Kapitel 5 
  
 8. 
  
 Utveckling av strategier i miljömålssystemet 
  
 Kapitel 4 och 6 
  
 9. 
  
 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser 
  
 Kapitel 6 
  
 10. 
  
 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet 
  
 Kapitel 5 och 6 
  
 11. 
  
 Regionalt ansvar i miljömålssystemet 
  
 Kapitel 3, 5 och 6 
  
 12. 
  
 Kommuner, företag och ideella organisationer 
  
 Kapitel 3, 5 och 6 
  
 13. 
  
 Oberoende riktad utvärdering 
  
 Kapitel 4 och 7 
  
 14. 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Kapitel 8 
 67 
 Statens offentliga utredningar 2009 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen. Ju. 
  
 2. 
  
 Nya nät för förnybar el. N. 
  
 3. 
  
 Ransonering och prisreglering i krig och fred. Fö. 
  
 4. 
  
 Sekretess vid anställning av myndighetschefer. Fi. 
  
 5. 
  
 Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju. 
  
 6. 
  
 Återkrav inom välfärdssystemen. 
  
 – Förslag till lagstiftning. Fi. 
  
 7. 
  
 Den svenska administrationen av jordbruksstöd. Jo. 
  
 8. 
  
 Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Jo. 
  
 9. 
  
 Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Fi. 
  
 10. 
  
 Miljöprocessen. M. 
  
 11. 
  
 En nationell cancerstrategi för framtiden. S. 
  
 12. 
  
 Skatt i retur. Fi. 
  
 13. 
  
 Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. Ju. 
  
 14. 
  
 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju. 
  
 15. 
  
 Kraftsamling! 
  
 – museisamverkan ger resultat. 
 + Bilagor. Ku. 
  
 16. 
  
 Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys 
  
 Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. Ku. 
  
 17. 
  
 Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. Ju. 
  
 18. 
  
 Två rapporter till Grundlagsutredningen. Ju. 
  
 19. 
  
 Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju. 
  
 20. 
  
 Mer järnväg för pengarna. N. 
  
 21. 
  
 Redovisning av kommunal medfinansiering. Fi. 
  
 22. 
  
 En ny alkohollag. S. 
  
 23. 
  
 Olovlig tobaksförsäljning. S. 
  
 24. 
  
 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. N. 
  
 25. 
  
 Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. Fi. 
  
 26. 
  
 Det växande vattenbrukslandet. Jo. 
  
 27. 
  
 Ta klass. U. 
  
 28. 
  
 Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. U. 
  
 29. 
  
 Fritid på egna villkor. IJ. 
  
 30. 
  
 Skog utan gräns? Jo. 
  
 31. 
  
 Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. N. 
  
 32. 
  
 Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. S. 
  
 33. 
  
 Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar. Fi. 
  
 34. 
  
 Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. Ju. 
  
 35. 
  
 Moderna hyreslagar. Ju. 
  
 36. 
  
 Främja, Skydda, Övervaka 
  
 – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. IJ. 
  
 37. 
  
 Enklare beslutsfattande i ekonomiska föreningar. Ju. 
  
 38. 
  
 Ingen får vara Hamilton. Tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten. S. 
  
 39. 
  
 En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. N. 
  
 40. 
  
 En ny modell för arbetsmiljötillsyn. A. 
  
 41. 
  
 Bättre och snabbare insättningsgaranti. Fi. 
  
 42. 
  
 Vattenverksamhet. M. 
  
 43. 
  
 Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. U. 
  
 44. 
  
 Integritetsskydd i arbetslivet. A. 
  
 45. 
  
 Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar. M. 
  
 46. 
  
 Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m. Ju. 
  
 47. 
  
 God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? A 
  
 48. 
  
 Koncessioner för el- och gasnät. N. 
  
 49. 
  
 Bättre samverkan. Några frågor kring samspelet mellan sjukvård och socialförsäkring. S. 
  
 50. 
  
 Nytt pensionssystem för den statsunderstödda scenkonsten. Fi. 
  
 51. 
  
 Avskaffande av filmcensuren för vuxna 
  
 – 
  
 men förstärkt skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Ku. 
  
 52. 
  
 Staten och imamerna. 
  
 Religion, integration, autonomi. U. 
  
 53. 
  
 Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen om fiskevårdsområden. Jo. 
  
 54. 
  
 Uthållig älgförvaltning i samverkan. Jo. 
  
 55. 
  
 Ett effektivare smittskydd. S. 
  
 56. 
  
 Den nya migrationsprocessen. Ju. 
  
 57. 
  
 Myndighet för hållbart samhällsbyggande 
  
 – 
  
 en granskning av Boverket. M. 
  
 58. 
  
 Skatteförfarandet. Fi. 
  
 59. 
  
 Skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet. Fi. 
  
 60. 
  
 Återvändandedirektivet och svensk rätt. Ju. 
  
 61. 
  
 Modernare adoptionsregler. Ju. 
  
 62. 
  
 Skatt på fluorerade växthusgaser. Fi. 
  
 63. 
  
 Totalförsvarsplikt och frivillighet. Fö. 
  
 64. 
  
 Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? U. 
  
 65. 
  
 Moderniserade skatteregler för ideell sektor. Fi. 
  
 66. 
  
 Signalspaning för polisiära behov. Ju. 
  
 67. 
  
 Försvarsmaktens helikopter 4 
  
 – 
  
 frågan om vidmakthållande eller avveckling. Fö. 
  
 68.Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) + bilaga. S. 
  
 69. 
  
 En ny ransonerings- och prisregleringslag. Fö. 
  
 70. 
  
 Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel. Ju. 
  
 71. 
  
 EU, Sverige och den inre marknaden 
  
 – 
  
 En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet. UD. 
  
 72. 
  
 Insyn och integritet i brottsbekämpningen – några frågor. Ju. 
  
 73. 
  
 Vägval för filmen. Ku. 
  
 74. 
  
 Höghastighetsbanor 
  
 – 
  
 ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. N. 
  
 75. 
  
 Folkbokföringen. Fi. 
  
 76. 
  
 Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. Ju. 
  
 77. 
  
 EU:s Viseringskodex. Ju. 
  
 78. 
  
 Ökad säkerhet i domstol. Ju. 
  
 79. 
  
 Några begravningsfrågor. Ku. 
  
 80. 
  
 Kriminalvården – ledning och styrning. Ju. 
  
 81. 
  
 Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. N. 
  
 82. 
  
 En ny postlag. N. 
  
 83. 
  
 Miljömålen i nya perspektiv. + Bilagor. M. 
  
 Statens offentliga utredningar 2009 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen.[1] 
 Säkerhetskopiors rättsliga status. [5] 
 Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. [13] 
 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14] 
 Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. [17] 
 Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18] Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19] Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. [34] Moderna hyreslagar. [35] 
 Enklare beslutsfattande i ekonomiska föreningar. [37] 
 Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m. [46] 
 Den nya migrationsprocessen. [56] Återvändandedirektivet och svensk rätt. [60] Modernare adoptionsregler. [61] Signalspaning för polisiära behov. [66] 
 Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel. [70] 
 Insyn och integritet i brottsbekämpningen 
 – några frågor. [72] 
 Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. [76] 
 EU:s Viseringskodex. [77] Ökad säkerhet i domstol. [78] 
 Kriminalvården – ledning och styrning. [80] 
 Utrikesdepartementet 
 EU, Sverige och den inre marknaden 
 – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet. [71] 
 Försvarsdepartementet 
 Ransonering och prisreglering i krig och fred. [3] 
 Totalförsvarsplikt och frivillighet. [63] 
 Försvarsmaktens helikopter 4 
 – frågan om vidmakthållande eller avveckling. [67] 
 En ny ransonerings- och prisregleringslag. [69] 
 Socialdepartementet 
 En nationell cancerstrategi för framtiden. [11] En ny alkohollag. [22] 
 Olovlig tobaksförsäljning. [23] Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. [32] 
 Ingen får vara Hamilton. Tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten. [38] 
 Bättre samverkan. Några frågor kring samspelet mellan sjukvård och socialförsäkring. [49] 
 Ett effektivare smittskydd. [55] 
 Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU). + Bilaga. [68] 
 Finansdepartementet 
 Sekretess vid anställning av myndighetschefer. [4] 
 Återkrav inom välfärdssystemen. 
 – Förslag till lagstiftning. [6] 
 Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. [9] 
 Skatt i retur. [12] 
 Redovisning av kommunal medfinansiering. [21] 
 Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. [25] 
 Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar. [33] 
 Bättre och snabbare insättningsgaranti. [41] 
 Nytt pensionssystem för den statsunderstödda scenkonsten. [50] 
 Skatteförfarandet. [58] 
 Skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet. [59] 
 Skatt på fluorerade växthusgaser. [62] 
 Moderniserade skatteregler för ideell sektor. [65] 
 Folkbokföringen. [75] 
 Utbildningsdepartementet 
 Ta klass. [27] 
 Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. [28] 
 Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. [43] 
 Staten och imamerna. Religion, integration, autonomi. [52] 
 Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? [64] 
 Jordbruksdepartementet 
 Den svenska administrationen av jordbruksstöd. [7] 
 Trygg med vad du äter – nya myndigheter 
 för säkra livsmedel och hållbar produktion. [8] 
 Det växande vattenbrukslandet. [26] Skog utan gräns? [30] 
 Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen om fiskevårdsområden. [53] 
 Uthållig älgförvaltning i samverkan. [54] 
 Miljödepartementet 
 Miljöprocessen. [10] Vattenverksamhet. [42] 
 Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar. [45] 
 Myndighet för hållbart samhällsbyggande 
 – en granskning av Boverket. [57] Miljömålen i nya perspektiv. + Bilagor. [83] 
 Näringsdepartementet 
 Nya nät för förnybar el. [2] Mer järnväg för pengarna. [20] 
 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. [24] 
 Effektiva transporter och samhällsbyggande 
 – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. [31] 
 En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. [39] Koncessioner för el- och gasnät. [48] 
 Höghastighetsbanor. 
 Ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. [74] 
 Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. [81] 
 En ny postlag. [82] 
 Integrations- och jämställdhetsdepartementet 
 Fritid på egna villkor. [29] 
 Främja, Skydda, Övervaka 
 – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. [36] 
 Kulturdepartementet 
 Kraftsamling! 
 – museisamverkan ger resultat. + Bilagor. [15] 
 Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. [16] 
 Avskaffande av filmcensuren för vuxna 
 – men förstärkt skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. [51] 
 Vägval för filmen. [73] 
 Några begravningsfrågor. [79] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40] Integritetsskydd i arbetslivet. [44] 
 God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? [47]