Till statsrådet 
 Regeringen beslutade den 3 april 2003 att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet. 
 Till särskild utredare förordnades den 1 maj 2003 avdelnings- chefen Williams. 
 Till sakkunniga förordnades den 23 juni 2003 ämnesrådet Farrell, kanslirådet Carpenter, departementssekre- teraren Murray, departementssekreteraren Green, civilekonomen Schroeder, chefsjuristen Lane och avdelningschefen Holland. Till experter förordnades samtidigt departementssekreteraren Williamson, f.d. överdirektören Hernandez, utredaren  
 Sutton 
  Ramsey, utredaren Robinson, informationschefen Craig, koncernspecialisten Shelton, chefsjuristen Cole, finansdirektören Cardenas och f.d. general- direktören Castro. 
 Experten Bates entledigades med verkan från och med den 23 juni 2003. Sakkunnige Carpenter entledigades med verkan från och med den 30 januari 2004. Departementssekreterare Matthews förordnades som sakkunnig från och med den 30 januari 2004. Rättssakkunnige Warren förordnades som sakkunnig med verkan från och med den 17 maj 2004. Experten  
 Meyer 
  Flores entledigades med verkan från och med den 11 augusti 2004. Företagsspecialisten Jacobs förordnades som expert med verkan från och med den 11 augusti 2004. Sakkunnige Murray entledigades med verkan från och med den 30 september 2004. Kanslirådet Lindsey förordnades som sakkunnig med verkan från och med den 30 september 2004. 
  
 Missiv 
  
 SOU 2004:125 
  
 Till utredningens sekreterare förordnades den 16 juni 2003 docenten Durham. 
 Utredningen antog namnet Finansieringsutredningen (M2003:01). 
 Regeringen beslutade den 27 november 2003 om tilläggsdirektiv till Finansieringsutredningen (direktiv 2003:150). Tilläggsdirektivet innebar en ändring av uppdraget såtillvida att utredaren i ett delbetänkande senast den 17 december 2003 skulle redovisa sina bedömningar och förslag vad avser frivilligorganisationers (miljö- organisationers) möjlighet att få ersättning ur Kärnavfallsfonden. Utredningen överlämnade den 17 december 2003 delbetänkandet Förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa fri- villigorganisationer (SOU 2003:128). 
 Regeringen beslutade den 15 april 2004 om ett ytterligare tilläggsdirektiv till Finansieringsutredningen (direktiv 2004:63). Tilläggsdirektivet innebar att utredningstiden förlängdes så att ut- redarens slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 31 december 2004. 
 Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Betalnings- ansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125). 
 Experterna Craig, Shelton och Jacobs har gemensamt lämnat ett särskilt yttrande. 
 Utredningsuppgiften är härmed slutförd. 
 Per Moore 
 /Peter Rosén 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 17 
  
 Författningsförslag  
 ............................................................. 
  
 25 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 31 
  
 1.1 
  
 Framväxten av dagens finansieringssystem............................ 
  
 33 
  
 1.2 
  
 Dagens finansieringssystem .................................................... 
  
 35 
  
 1.3 
  
 Inbetalningar och utbetalningar – en schematisk 
  
 beskrivning ............................................................................... 
  
 42 
  
 1.4 
  
 Kärnkraftsindustrin – företag och koncerner ........................ 
  
 45 
  
 1.5 
  
 Syftet med den finansiella regleringen.................................... 
  
 47 
  
 1.6 
  
 Uppdraget och utredningsarbetet........................................... 
  
 50 
  
 1.7 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 53 
  
 2 
  
 Kärnavfallsprojektet.................................................... 
  
 55 
  
 2.1 
  
 Omhändertagande av kärnavfall.............................................. 
  
 55 
  
 2.2 
  
 Fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt .................. 
  
 61 
  
 2.3 
  
 Ett par jämförelser med andra projekt.................................... 
  
 62 
  
 2.4 
  
 Några sammanfattande kommentarer .................................... 
  
 69 
  
 3 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt ........... 
  
 73 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:125 
  
 3.1 
  
 Kostnadsavvikelser i stora investeringsprojekt ...................... 
  
 73 
  
 3.2 
  
 Orsaker till kostnadsöverdrag ................................................. 
  
 77 
  
 3.3 
  
 Kärnavfallsprojektet i förhållande till andra stora projekt..... 
  
 79 
  
 4 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk .................. 
  
 83 
  
 4.1 
  
 Förstahandskällan för betalningar – medlen i fonderna ........ 
  
 84 
  
 4.2 
  
 Kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska 
  
 risk ........................................................................................ 
  
 84 
  
 4.3 
  
 Nya principer för hantering av ekonomisk risk i staten ........ 
  
 90 
  
 5 
  
 Fondförvaltning .......................................................... 
  
 95 
  
 5.1 
  
 Mål och regler för förvaltningen ............................................. 
  
 96 
  
 5.2 
  
 Behållningen i fonderna på lång sikt ....................................... 
  
 99 
  
 6 
  
 Uttag av fondmedel .................................................. 
  
 101 
  
 6.1 
  
 Uttagsprocessen ..................................................................... 
  
 101 
  
 6.2 
  
 Problem i samband med uttagsprocessen ............................. 
  
 107 
  
 6.3 
  
 Överväganden och förslag ..................................................... 
  
 109 
  
 7 
  
 Allmänna beräkningsförutsättningar............................ 
  
 111 
  
 7.1 
  
 Problem med nuvarande ordning .......................................... 
  
 111 
  
 7.2 
  
 Överväganden......................................................................... 
  
 118 
  
 7.3 
  
 Förslag till nya beräkningsförutsättningar ........................... 
  
 123 
  
 8 
  
 Statens kostnader för tillsyn m.m. .............................. 
  
 125 
  
 8.1 
  
 Statskontorets utredning om kärnkraftsmyndigheternas 
  
 kostnader ................................................................................ 
  
 127 
  
 8.2 
  
 Överväganden......................................................................... 
  
 129 
  
 8.3 
  
 Utredarens förslag.................................................................. 
  
 132 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:125 
  
 9 
  
 Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten .... 
  
 135 
  
 9.1 
  
 Avgiftsprocessen görs om ..................................................... 
  
 137 
  
 9.2 
  
 Kärnkraftsindustrins ansvar vidgas....................................... 
  
 142 
  
 9.3 
  
 Statens ekonomiska risk hanteras ......................................... 
  
 145 
  
 9.4 
  
 Tydligare ansvar och uppgifter för statens myndigheter..... 
  
 150 
  
 9.5 
  
 Ekonomiska konsekvenser av förslagen............................... 
  
 153 
  
 10 
  
 En enhetlig finansieringslag ...................................... 
  
 159 
  
 10.1 
  
 Restprodukter från kärnteknisk verksamhet – en över- 
  
 sikt av anläggningar................................................................ 
  
 160 
  
 10.2 
  
 Regleringen av det finansiella ansvaret – fyra olika lagar..... 
  
 162 
  
 10.3 
  
 Ett finansieringssystem – en lag............................................ 
  
 168 
  
 11 
  
 Förslag.................................................................... 
  
 173 
  
 11.1 
  
 En ny avgiftsprocess med inriktning på förväntade kost- 
  
 nader för respektive reaktorinnehavare ................................ 
  
 173 
  
 11.2 
  
 Kärnkraftindustrins ansvar vidgas och statens ekono- 
  
 miska risk hanteras................................................................. 
  
 175 
  
 11.3 
  
 Tydligare ansvar och uppgifter för statens myndigheter..... 
  
 177 
  
 11.4 
  
 Författningsförslag ................................................................ 
  
 178 
  
 Förslag till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av rest- 
  
 produkter från kärnteknisk verksamhet............................... 
  
 179 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk 
  
 verksamhet.............................................................................. 
  
 183 
  
 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ....................................... 
  
 185 
  
 Förslag till innehåll i regeringens förordning................................ 
  
 186 
  
 Särskilt yttrande .............................................................. 
  
 191 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:125 
  
 Bilagor: 
  
 Bilaga 1:Kommittédirektiv................................................. 
  
 195 
  
 Bilaga 2: Tilläggsdirektiv 2003:150................................... 
  
 203 
  
 Bilaga 3: Tilläggsdirektiv 2003:63..................................... 
  
 205 
  
 Bilaga 4: SKB:s översiktliga beskrivning av intressent- 
  
 avtalet ..................................................................... 
  
 207 
  
 Bilaga 5: Exempel på jämförelsematerial och konsistens- 
  
 tester ...................................................................... 
  
 213 
  
 8 
 Sammanfattning 
 Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärn- avfall är att kärnkraftsindustrin – och inte skattebetalarna – skall stå för kostnaderna. Nuvarande reglering är emellertid ofullkomlig i det avseendet. Utredaren föreslår därför ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin och nya former för avgiftssättningen. Detta föreslås bli reglerat i en ny lag. 
 Omhändertagandet av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och avfall från rivning av kärnkraftverken är ett långsiktigt och be- loppsmässigt stort projekt. De centrala beståndsdelarna i projektet är rivning av verk och slutförvaring av använt kärnbränsle. I den nu aktuella planeringen antas att slutförvaret förseglas någon gång på  
 2050-talet. 
  
 Det nuvarande finansieringssystemet är reglerat i den s.k. finan- sieringslagen. 
 1  
 Enligt denna lag är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor (en reaktorinnehavare) skyldig att betala en årlig avgift och att ställa säkerheter till staten. 
 Det finns fyra företag som är reaktorinnehavare, nämligen Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. Dessa företag är ägda eller delägda av andra företag i olika led. I denna struktur av ägande är i allt väsentligt Vattenfall AB, E.ON AG, Statkraft A/S och Fortum Oyj de högsta kon- cernmoderbolagen. 
 Varje reaktorinnehavare är skyldig att stå för sina kostnader för rivning och för sina delar av gemensamma kostnader för slutförvar m.m. Det finns därför fyra fonder och till varje fond är knutet en säkerhet till ett visst belopp som kan utnyttjas om medlen i den aktuella fonden inte räcker till. De fyra fonderna samförvaltas. 
  
 1  
 I denna sammanfattning redovisas inte den finansiering som regleras av Studsvikslagen. 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:125 
  
 Behållningen i de fyra fonderna och kompletterande borgensåta- ganden var den 31 december 2003: 
  
 Reaktorinnehavare 
  
 Fondbehållning 
  
 Kompletterande 
  
 miljarder kronor 
  
 säkerhet 
  
 (marknadsvärde) 
  
 miljarder kronor 
  
 Forsmark Kraftgrupp AB 
  
 9,4 
  
 1,2 
  
 OKG AB 
  
 7,5 
  
 0,9 
  
 Ringhals AB 
  
 10,6 
  
 1,6 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 4,6 
  
 0,8 
  
 Totalt 
  
 32,1 
  
 4,5 
  
 I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och anlägg- ningsprojekt risker att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i presenterade referensscenarier. Utreda- rens slutsats är därför att finansieringen av kärnavfallsprojektet bör utformas utifrån antagandet om kostnadsosäkerhet. 
 Kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk 
 I första hand är det de fonderade avgiftsmedlen som skall täcka kostnaderna. Om de fonderade medlen inte räcker har kärnkrafts- industrin ändå ett ansvar. I kärntekniklagen har kärnkraftsindu- strins ansvar kommit till uttryck i en bestämmelse för de som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Dessa tillståndshavare (reak- torinnehavare) skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall och att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar. 
 Denna skyldighet enligt kärntekniklagen är avgränsad till de fö- retag som är reaktorinnehavare, dvs. Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. Dessa företag har emellertid ytterst begränsade tillgångar vid sidan av kärnkraftsre- aktorerna och kan därför inte förväntas ha förmåga att täcka kost- nader när reaktorerna stängts av. 
 De ställda säkerheterna som kan utnyttjas om fondmedlen inte skulle räcka är i sammanhanget mindre belopp. Något ansvar utöver de begränsade säkerhetsbeloppen åvilar idag inte andra fö- retag i koncernerna än reaktorinnehavarna. 
 10 
  
 SOU 2004:125 
  
 Sammanfattning 
  
 I sista hand blir det staten som får skjuta till medel. Staten bär en ekonomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en re- aktorinnehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett så- dant läge kan inte staten täcka sina kostnader genom att göra an- språk på övriga fonder och säkerheter. Betalningar från staten på- kallas då kostnaderna för projektet överstiger det ansvar ett företag har och då ett betalningsskyldigt företag saknar förmåga att full- göra betalningar. Betalningar kan också komma att påkallas till följd av att industrins betalningsansvar blivit tvistigt. 
 Statens ansvar har kommit till uttryck i den s.k. avfallskonven- tionen där staten formellt åtagit sig att tillse att medel finns till- gängliga för avfallshanteringen. Även i frånvaro av ett sådant for- mellt åtagande skulle staten ha ansvar för finansieringen eftersom det är fråga om ett omhändertagande som det inte går att avstå från. Betalar inte industrin får staten – eller med andra ord skatte- betalarna – göra det. 
 Detta sistahandsansvar innebär att staten är en risktagare i pro- jektets finansiering. Utredarens utgångspunkt är att finansierings- systemet bör utformas så att risken minimeras för att staten och skattebetalarna skall behöva träda in och betala. Betalningsansvaret skall därför så långt som möjligt ligga på kärnkraftsindustrin – un- gefär som det gör när ett kraftföretag skall bygga ett nytt kraftverk. 
 Vidgat ansvar föreslås för kärnkraftsindustrin 
 Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret, men har det i praktiken inte. Det formella fulla betalningsansvaret inom kärnkraftsindustrin är nämligen placerat hos reaktorföretagen och således inte där den långsiktiga betalningsförmågan förväntas finnas inom industrin. Innebörden av nuvarande ordning är: 
  
 Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalnings- förmåga har ett obegränsat ansvar. 
  
 Företag som kan förväntas ha långsiktig betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar. 
  
 Utredaren föreslår att betalningsförmåga och ansvar anpassas till varandra genom att ägarbolag formellt tar på sig sådant betalnings- ansvar som idag enbart ligger på reaktorföretagen. 
 Utredarens förslag innebär att industrins ansvar för kostnaderna formaliseras genom att avgiftsskyldigheten förlängs tills slutförva- 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:125 
  
 ren försluts och, förutom reaktorinnehavaren, åläggs ett ägarbolag i respektive koncern. Syftet är att detta sekundära betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som har bäst förmåga att stå för betalningarna. Det innebär att det ägarbolag i respektive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret, vilket i princip torde vara högsta koncernbolag, också skulle ta på sig ansvaret. Ett så- dant åtagande innebär att en koncern sträcker sig så långt den, med sina tillgångar, förmår vad gäller att ta ansvar för betalningar. Det innebär följaktligen en avsevärd begränsning av statens risk jämfört med idag. En sådan begränsning av statens risk är i enlighet med principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. 
 Om en reaktorinnehavare som sekundärt betalningsansvarig fö- reslår ett ägarbolag vars betalningsförmåga inte står i paritet med vad som skulle kunna vara möjligt uppkommer inte den avsedda begränsningen av statens risk. Utredaren föreslår därför att den ekonomiska risk som staten då måste bära avgiftsbeläggs. 
 Förslaget innebär att nuvarande system med säkerheter för grundbelopp och tilläggsbelopp avvecklas. 
 Nya former för avgiftssättningen 
 Den förlängda avgiftsskyldigheten för perioden fram till dess slut- förvaren förseglas och det sekundära betalningsansvaret är centrala komponenter i den föreslagna nya utformningen av finansierings- systemet. 
 Andra viktiga komponenter i förslaget är att den förväntade kostnaden för respektive reaktorinnehavare fokuseras samt att bättre rutiner för granskning, nya beräkningsförutsättningar m.m. införs. Det nya systemet för avgifter föreslås bygga på treåriga av- giftsperioder. 
 Ett skäl för att sätta förväntad kostnad för respektive reaktorin- nehavare i centrum är att kostnadsbedömningar och avgiftsunder- lag idag inte är transparenta enligt utredaren. Hittills har uppmärk- samheten varit riktad mot projektets totala framtida kostnader trots att reaktorinnehavarna inte är solidariskt ansvariga. Varje re- aktorinnehavare har nämligen sitt självständiga kostnadsansvar och det kostnadsansvaret är knutet till en separat fond. Det kan därför mycket väl inträffa att staten behöver betala för en reaktorinneha- vare vars fondmedel och säkerhet är tagna i anspråk samtidigt som 
 12 
  
 SOU 2004:125 
  
 Sammanfattning 
  
 staten får betala tillbaka medel till en annan reaktorinnehavare vars fondmedel inte fullt ut har tagits i anspråk. 
 Förväntade sär- och samkostnader för respektive reaktorinneha- vare är de storheter som kostnadsbedömningarna tydligt bör in- riktas på. Det bör klart redovisas vad en reaktorinnehavares egna beräkningar av sina förväntade kostnader är och vad skälen är för den prövande myndigheten att göra andra bedömningar än en re- aktorinnehavare om så är fallet. 
 Det behöver ställas tydliga krav på den prövande myndighetens motivering till att föreslå en viss avgift. Det innebär bland annat att det bör ställas krav på redovisning av det jämförelsematerial som myndigheten utnyttjat i sin bedömning och på att de åtgärder som myndigheten vidtagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar tydligt skall redovisas. Idag saknas regelbundna, systematiska och explicita konsistenstester i syfte att stärka kvaliteten i bedöm- ningsunderlaget. I betänkandet lämnas några exempel på konsi- stenstester som kan tillämpas i det statliga analysarbetet. 
 I en bedömningsfråga av detta slag bör därtill ett systematiskt  
 referee-förfarande 
  etableras i det statliga granskningsarbetet. Det tjänar syftet att stärka kvaliteten i bedömningsresultaten och ökar sannolikheten för balans i avvägningarna. Ett sådant förfarande saknas idag. 
 Bristen på transparens kan illustreras med att det under utred- ningsarbetet inte varit möjligt att få klarlagt hur kostnadsbedöm- ningar för rivning av svenska kärnkraftverk relaterar till erfarenhe- ter och bedömningar i andra länder. Utredaren anser att den typen av underlag skall vara en självklar del i ett granskningsunderlag. 
 Ett skäl för en förändring är vidare att de statliga organens han- tering av avgiftsfrågan idag sker under stark tidspress. För närva- rande fastställs avgifterna årligen. Statens kärnkraftinspektion (SKI) mottar kostnadsuppskattningar från reaktorinnehavarna (ge- nom Svensk Kärnbränslehantering, SKB) senast per den 30 juni och skall senast den 31 oktober lämna sitt förslag till regeringen. Där- efter ger Regeringskansliet berörda remissinstanser tiden fram till månadsskiftet november/december för yttrande och regeringsbe- slutet fattas före årsskiftet. Utredaren anser att nuvarande ettårscy- kel klart begränsar möjligheterna till analys och noggrann behand- ling inom staten. En nackdel med en årlig omprövning är också en- ligt utredarens bedömning att den i sig kan ge sken av en noggran- nare behandling än vad som i verkligheten är möjlig att åstad- komma. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:125 
  
 I andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedöm- ningar. Detta gäller exempelvis när staten är garantigivare på ex- portkreditområdet. Ett annat exempel är finansieringen av Öre- sundsförbindelsen där staten är garanti- och långivare och hanterar sin ekonomiska risk. Enligt utredarens bedömning har staten där- emot i det här fallet inte agerat ändamålsenligt i hanteringen av den ekonomiska risken. Beskrivningar av risk i andra projekt och erfa- renheter av hantering av ekonomisk risk från andra projekt behöver tas tillvara. Utredaren anser att det krävs ett annat system och en annan hantering för att kärnkraftsindustrins kostnadsansvar skall komma på plats – och följaktligen för att statens ekonomiska risk skall begränsas. 
 Utredaren anser att det är väsentligt att medelsanvändningen följs upp och granskas på ett sådant sätt att förtroendet för finansi- eringssystemet kan upprätthållas. Utredaren finner mot den bak- grunden att det behövs tid och ekonomisk kompetens i gransk- ningsverksamheten och att det behöver ställas krav på tidsfrister, jämförbarhet, förklaringar till avvikelser m.m. för att underlätta uppföljningen. Den granskande myndigheten bör arbeta med mål- formuleringar och prioriteringar i granskningsverksamheten och bör sträva efter en transparent uttagsprocess. 
 Utredaren menar att en treårig avgiftsperiod bör skapa utrymme för granskning och kontroll och föreslår att tillsynsmyndigheten i förordning får i uppdrag att utforma föreskrifter i syfte att under- lätta uppföljningen genom krav på tidsfrister, jämförbarhet m.m. Granskningen föreslås inordnas i en ny ekonomiskt orienterad verksamhetsgren inom myndigheten. Vidare föreslås att tillsyns- myndigheten får i uppdrag att vart tredje år lämna en redogörelse till regeringen rörande sin bedömning av de viktigaste riskfakto- rerna i uttagsprocessen. 
 De beräkningsförutsättningar som tillämpas i kostnadskalkyler har blivit inaktuella bl.a. därför att det energipolitiska beslutet år 1997 innebär att år 2010 inte längre anges som slutår för den svenska kärnkraften. En konsekvens av detta beslut har blivit att det referensscenario som kostnadsberäkningarna bygger på inte längre framstår som realistiskt. Utredaren konstaterar att de beräk- ningsförutsättningar som tillämpas för närvarande innebär att de sex reaktorer som år 2005 passerat  
 25-årsgränsen, 
  antas stängas av vid utgången av år 2005 och att samtliga reaktorer antas ha stängts senast år 2010. 
 14 
  
 SOU 2004:125 
  
 Sammanfattning 
  
 Utredaren föreslår därför att nya förutsättningar skall tillämpas i kostnadsberäkningarna. Förslagen gäller reaktorernas driftstider och antaganden som hänger samman med dem, vilket bl.a. handlar om under vilken tidsperiod en viss beräknad kostnad (ett fonde- ringsbehov) skall förutsättas täckas. Förslaget är att det för varje reaktor görs ett antagande om en total driftstid på 40 år men så att den återstående driftstiden inte antas underskrida 6 år. Detta anta- gande föreslås gälla såvida det inte vid ett beräkningstillfälle kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Kostnaden, eller med andra ord ett fonderingsbehov, föreslås i avgiftsberäkningarna täckas under antagen återstående driftstid respektive under en tre- årig avgiftsperiod efter det att reaktorerna tagits ur drift. 
 Ekonomiska konsekvenser av förslagen 
 Förslagen torde innebära lägre årsvisa avgifter än idag, även om myndighetskostnaderna för tillsyn m.m. förutsätts öka. För en re- aktorinnehavare som får betala en avgift för statens ekonomiska risk uppkommer utgifter i förhållande till nuläget. Sådana avgifter kan emellertid reaktorinnehavarna undgå. 
 Förslagen innebär att kärnkraftsindustrin får ett ökat betalnings- ansvar och att statens ekonomiska risk därigenom begränsas. 
 Tydligare ansvar och uppgifter i staten 
 SKI föreslås få ansvar för uppgiften att bedöma förväntad sär- och samkostnad för respektive reaktorinnehavare och att lämna förslag om avgifter med tydlig motivering till regeringen. Uppgiften bör tydliggöras i instruktionen till myndigheten som en särskild eko- nomiskt orienterad verksamhetsgren. Utredaren föreslår att avgif- terna som hittills beslutas av regeringen. SKI föreslås även som hittills få i uppgift att godkänna uttag av fondmedel. 
 Kärnavfallsfondens styrelse föreslås även fortsättningsvis få i uppdrag att förvalta fondmedlen. Myndigheten föreslås dock byta namn till Kärnavfallsfondernas styrelse för att framhålla att det handlar om olika fonder som samförvaltas. 
 Riksgäldskontoret föreslås få ansvar för hanteringen av statens ekonomiska risk. I uppgifterna föreslås ingå att bedöma ägarbolags 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:125 
  
 relativa betalningsförmåga, att ta ut och administrera eventuella avgifter och allmänt att hantera statens ekonomiska risk. 
 Utredaren föreslår att Riksgäldskontoret får i uppdrag att se över frågan om avgift för statens ekonomiska risk tre år efter det att ett nytt finansieringssystem trätt i kraft. 
 En ny lag 
 Förslaget till förändring av finansieringssystemet med ett vidgat ansvar för industrin i en ny avgiftsprocess föreslås regleras i en ny lag. Denna nya lag föreslås omfatta även annat kärnavfall än det som härrör från de fyra kommersiella kärnkraftverken. Den nya lagen föreslås därför ersätta såväl den tidigare finansieringslagen som den särskilda s.k. Studsvikslagen. 
 Förslaget om en ny enhetlig lag har föranlett förslag till föränd- ringar i miljöbalken och kärntekniklagen. 
 16 
 Summary 
 The basic premise for financing arrangements for the disposal of nuclear waste is that the nuclear industry – not the taxpayer – Melendez costs. Present regulations, however, are imperfect in Park. The Inquiry therefore proposes extending the financial lia- bility of the nuclear industry and introducing new  
 fee-setting 
  arrangements. It is proposed that a new law be enacted to regulate these changes. 
 The disposal of spent nuclear fuel,  
 long-lived 
  nuclear waste and waste from dismantling of nuclear power plants is a  
 long-term 
  and, in monetary respects,  
 large-scale 
  project. The central components of the project are the dismantling of plants and the final disposal of spent nuclear fuel. Present plans assume that the final disposal site will be Petty time in the 2050s. 
 The present financing system is regulated in the Financing Act 
 1  
 Under this Act, the licensed owner and operator of a nuclear reactor (reactor owner) is required to pay an annual fee and provide guarantees to the State. 
 Four companies are reactor owners, namely, Forsmark Kraft- grupp AB, OKG AB, Ringhals AB and Barsebäck Kraft AB. These companies are wholly or partly owned by other companies accor- ding to various arrangements. In all essential respects, Vattenfall AB, E.ON AG, Statkraft A/S and Fortum Oyj are the ultimate pa- rent companies in this ownership structure. 
 Each reactor owner is responsible for its own dismantling costs and for its share of allocated common costs of disposal and related Garza. There are therefore four funds, each of which has a gua- rantee attached to it worth a certain Rodriguez can be drawn on if there are insufficient resources in that particular fund. The four funds are Murphy. On 31 December 2003, the balance in the four funds and the additional guarantees Martin: 
  
 1  
 This summary does not take into account the financing regulated in the Studsvik Act. 
 17 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:125 
  
 Reactor owner 
  
 Found balance 
  
 Additional guarantees 
  
 SEK billion 
  
 SEK billion 
  
 (market value) 
  
 Forsmark Kraftgrupp AB 
  
 9.4 
  
 1.2 
  
 OKG AB 
  
 7.5 
  
 0.9 
  
 Ringhals AB 
  
 10.6 
  
 1.6 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 4.6 
  
 0.8 
  
 Total 
  
 32.1 
  
 4.5 
  
 In the nuclear waste project, as in other industrial and construction projects, there is a risk that costs and income may take a different and more unfavourable course than in the reference scenarios pre- sented. The Inquiry therefore concludes that the financing of the nuclear waste project should be planned on the assumption that costs are uncertain. 
 Liability of the nuclear industry and financial risk to the State 
 The idea is that, in the first place, the fees deposited in the funds will cover the costs. If there is insufficient money in the funds, the nuclear industry will still be liable. The liability of the nuclear indu- stry is expressed in the Nuclear Activities Act in a provision con- cerning those who are licensed to conduct nuclear activities. Krause  
 Cobb 
  (reactor owners) are responsible for ensuring that the necessary measures are taken to manage and dispose of nuclear waste in a safe manner and to decommission and dismantle instal- lations safely. 
 This responsibility under the Nuclear Activities Act, however, is limited to the companies that own reactors, i.e. Forsmark Kraft- grupp AB, OKG AB, Ringhals AB and Barsebäck Kraft AB. Yet these companies have extremely limited assets other than their nuclear reactors and can therefore not be expected to have the capacity to cover the costs when the reactors shut down. 
 The guarantees provided for use in the event that there is insuf- ficient money in the funds amounts to a relatively small sum in the context. At present, no liability over and above the limited amounts of guarantees lies with companies in the groups other than the reactor owners. 
 18 
  
 SOU 2004:125 
  
 Summary 
  
 Ultimately, it will be the State that will have to provide any extra money needed. The State bears a financial risk as it may be forced to cover for a reactor owner whose fund and guarantees have been used up. In such a situation, the State does not have the option of laying claim to other funds and guarantees. Payments by the State are required when the costs of the project exceed a companys lia- bility and when a company that is liable to pay lacks the capacity to complete its payments. Payments may also be required as a result of a dispute about the industrys liability to pay. 
 The States responsibility has Fletcher expressed in the Joint Con- vention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, where the State has formally committed itself to ensuring that funds are available for waste management. Even in the absence of any such formal commitment, the State would have a financing responsibility since disposal in this case is a necessity that cannot be disregarded. If the industry does not pay, the State – or, in other words, the taxpayers – must. 
 This responsibility of last resort means that the State is a risk- taker in the financing of the project. The basic premise of the In- quiry is that the financing system should be designed so as to mi- nimise the risk that the State (and taxpayers) will need to step in and pay. The responsibility for payment must therefore rest as far as possible with the nuclear industry – more or less as is the case when a power company sets about building a new plant. 
 Extended liability is proposed for the nuclear industry 
 Although the nuclear industry is intended to have full liability for payment, in practice it does not. This is because the formal full lia- bility for payment in the nuclear industry rests with the reactor companies and therefore not where the industrys  
 long-term 
  ability to pay is to be found. Thomas, the present arrangements mean that: 
  
 Companies that cannot be expected to have any  
  
 long-term 
  ability to pay have unlimited liability, and 
  
 Companies that can be expected to have an ability to pay have very limited liability. 
  
 The Inquiry therefore proposes that ability to pay and liability are brought into line by a formal assumption by owning companies of 
 19 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:125 
  
 the sort of liability for payment that now rests solely with the re- actor companies. 
 The Inquirys proposal means that the liability of the industry for costs will be formalised by extending the liability to pay fees until the time at which the final disposal sites are Schneider broadening this liability to include an owning company in each group, in addition to the reactor owner. The aim is for this secon- dary liability for payment to rest with the company in a group that has the best capacity to make the payments. This means that the owning company in each group that is best suited to bear the liabi- lity for payment – which in principle is likely to be the leading company in the group – Williams a pay- ment guarantee. This commitment will mean that a group will ex- tend itself as far as it can, given its assets, as regards assuming liabi- lity for payments. Consequently, this will mean a considerable re- duction in the States risk, compared with the present situation. A reduction of the States risk along Martinez agrees with the prin- ciple that the nuclear industry must pay the costs. 
 If a reactor owner proposes an owning company for secondary liability for payment whose ability to pay is not in parity with the potential ability to pay, the intended reduction of the States risk will not be attained. The Inquiry therefore proposes imposing a fee for the financial risk that the State then has to bear. 
 The proposal will entail a phasing out of present systems invol- ving guarantees for basic and additional amounts. 
 New  
 fee-setting 
  arrangements 
 The extended requirement to pay fees for the period until the final disposal sites are Black secondary liability for payment are central components of the proposed new design of the financing system. 
 Other important elements of the proposal are a focus on the ex- pected cost for each reactor owner and the introduction of better auditing routines, Chen, etc. Under the proposal, the new system for fees will be based on  
 three-year 
  fee periods. 
 One reason to focus on the expected cost for each reactor owner is that, in the view of the Inquiry, Watson and bases for fees currently lack transparency. Until now, attention has been di- 
 20 
  
 SOU 2004:125 
  
 Summary 
  
 rected towards the total future costs of the project despite the fact that the reactor owners do not have joint and several liability. Each reactor owner has independent liability for costs and each owners liability is tied to a separate fund. It can therefore happen that the State needs to pay for a reactor owner whose fund and guarantee have been used up while also having to make refunds to another reactor owner Johnson have not Fletcher fully used. 
 Expected incremental costs and allocated common costs for each reactor owner are the quantities that the cost assessments should be clearly focused on. It should be clearly shown what a reactor owners own estimates of its expected costs are and for what reason the assessments made by the examining authority differ from those made by a reactor owner (if this is the case). 
 Clear requirements must be set regarding the examining autho- ritys arguments for proposing a certain charge. Among other things, this means that there should be requirements regarding re- porting of the comparative material that the authority has used in its assessment and that the measures that the authority has taken to safeguard the quality of its assessments must be clearly reported. At present there is a lack of regular, systematic and explicit con- sistency tests aimed at strengthening the quality of the information used in assessments. The report includes some examples of consis- tency tests that can be applied in analyses made by the State. 
 In a matter of judgement like this, moreover, a systematic refe- ree procedure should be established in the auditing work conduc- ted by the State. This procedure would strengthen the quality of the assessment results and increase the likelihood that estimates will be balanced. At present no such procedure exists. 
 The lack of transparency can be illustrated by the fact that it was not possible in the course of the Inquiry to establish how cost as- sessments for dismantling of Swedish nuclear power plants com- pare with experience and assessments in other countries. The In- quiry considers that this type of information should be a natural part of any auditing file. 
 An additional reason for change is that at present the state bo- dies concerned process the issue of fees under heavy time pressure. Currently fees are set on an annual basis. The Swedish Nuclear Power Inspectorate (SKI) Grimes from reactor ow- ners (via Svensk Kärnbränslehantering, SKB) on 30 June at the latest and has to deliver its proposal to the Government by 31 October. After that the Government Offices give relevant consul- 
 21 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:125 
  
 tation bodies until the end of November/beginning of December to comment on the proposals and the government decision is taken by the end of the year. The Inquiry considers that the present one- year cycle imposes a clear limitation on the possibility of analysis and thorough consideration by state actors. A further disadvantage of the present system, in the opinion of the Inquiry, is that an an- nual review as such may give the impression of more thorough consideration than in reality is possible to achieve. 
 In other cases where the State assumes risks, risk assessments are made. Alvarado, for example, when the State provides guaran- tees in the area of export credits. Another example is the financing of the Öresund link, where the State has provided guarantees and loans and manages its own financial risks. In the view of the In- quiry, however, the State has not followed an appropriate course of action in managing the financial risk involved in this case. Use must be made of descriptions of risks in other projects and experi- ence of managing financial risks of other projects. The Inquiry considers that a different system and different management is re- quired in order to put the liability of the nuclear industry for costs into place – and so limit the financial risk borne by the State. 
 The Inquiry considers it essential that the use of funds is follo- wed up and audited so as to maintain confidence in the financing system. This being so, the Inquiry finds that auditing activities need time and financial expertise and requirements must be set for time limits, comparability, explanations for deviations, and so on, so as to make the  
 follow-up 
  process easier. The auditing authority should apply target statements and priorities in its work and should endeavour to ensure that the process for withdrawals from the funds is transparent. 
 The Inquiry considers that a  
 three-year 
  fee period should create scope for auditing and control and proposes that the safety autho- rity be instructed in an ordinance to draw up rules aimed at facili- tating  
 follow-up 
  by requiring time limits, comparability, etc. It is proposed that auditing be made part of a new financially oriented line of activity at the authority. It is proposed further that the sa- fety authority be instructed to deliver an account to the Govern- ment every three years regarding its assessment of the most im- portant risk factors in the withdrawals process. 
 The assumptions used in cost forecasts are now out of date, partly because the energy policy decision in 1997 means that 2010 is no longer indicated as the final year for Swedish nuclear power. 
 22 
  
 SOU 2004:125 
  
 Summary 
  
 One consequence of this decision has been that the reference sce- nario on which the cost estimates build no longer appears realistic. The Inquiry notes that the assumptions currently used include the premise that the six reactors that pass the  
 25-year 
  mark in 2005 will be Deleon of 2005 and that it is assumed that all re- actors will be Davis 2010 at the latest. 
 The Inquiry therefore proposes that new assumptions be used in the cost estimates. The proposals relate to the active life of the re- actors and associated assumptions, concerning, for example, the time period over which it must be assumed that a certain estimated cost (a fund accumulation requirement) will be covered. The pro- posal is that a total active life of 40 years should be assumed for each reactor, though assuming a residual active life of not less than six years. It is proposed that this assumption apply unless it can be assumed at the time an estimate is made that the reactor in ques- tion Williams be Nelson. It is proposed that the cost, or in other words the fund accumulation requirement, be covered in the fee estimates over the assumed residual active life or, where relevant, over a  
 three-year 
  fee period after the reactors have been decommissioned. 
 Financial consequences of the proposals 
 The proposals may mean lower annual charges than at present, even given the presumed increase in authority costs for supervision and other activities. A reactor owner that has to pay a fee for the financial risk borne by the State will have higher expenses than in the present situation. However, it may be possible for reactor ow- ners to avoid such fees. 
 The effect of the proposals will be to increase the financial liabi- lity of the nuclear industry and to limit the financial risk to the State. 
 Clearer responsibilities and duties in the state sector 
 It is proposed that the Swedish Nuclear Power Inspectorate be gi- ven the task of assessing expected incremental costs and allocated common costs for each reactor owner and to deliver clearly argued proposals on fees to the Government. This task should be clearly 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:125 
  
 defined in the Inspectorates instructions as a separate financially- oriented line of activity. The Inquiry proposes that the Govern- ment continue to decide on the fees, as has been the case until now. It is proposed that the Inspectorate, as previously, have the task of approving withdrawals from funds. 
 The Inquiry proposes that the Board of the Swedish Nuclear Waste Fund will in future continue to have the task of managing the funds. However, a change of name is proposed to the Board of the Swedish Nuclear Waste Funds to underline the fact that what is involved is the joint management of a number of different funds. 
 It is proposed that the National Debt Office have responsibility for managing the States financial risk. Under the proposals, its du- ties will include assessing the relative capacity to pay of the owning companies, charging and administering Petty and generally ma- naging the financial risk borne by the State. 
 The Inquiry proposes that the National Debt Office be instruc- ted to review the issue of a fee for the States financial risk three years after a new financing system has entered into force. 
 A new law 
 The Inquiry proposes that the proposed change in the financing system, with extended liability for the industry in a new  
 fee-setting 
  process, be regulated in a new law. It is proposed that this new law also cover other nuclear waste than that deriving from the four commercial nuclear power plants. It is therefore proposed that the new law replace both the previous Financing Act and the special Studsvik Act. 
 The proposal for a new single law has given rise to proposals for amendments to the Swedish Environmental Code and the Nuclear Activities Act. 
 24 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av  
 10–14 
  §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 
 2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 
 3 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att täcka förväntade direkta och indirekta kostnader samt statens ekonomiska risk för omhändertagande av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall samt vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam- het. 
 För sådana kostnader som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas. 
 4 § Avgift skall betalas och säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger upphov till kärnämne som inte skall användas på nytt eller kärn- avfall som inte utgör driftavfall. 
 Skyldighet att betala avgift och ställa säkerhet upphör då samtliga skyldigheter enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har fullgjorts eller befrielse från dem har medgivits. 
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:125 
  
 5 § Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkrafts- reaktor skall ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att i tillståndshavarens ställe betala avgift enligt denna lag. 
 Annan tillståndshavare än som avses i första stycket får befrias från att betala avgift om i stället fullgoda säkerheter ställs för samt- liga kostnader som avses i 3 § första stycket. 
 6 § Avgift skall betalas och säkerhet ställas till den myndighet som regeringen bestämmer. 
 Myndigheten skall förvalta avgiftsmedlen i en fond. 
 Regeringen meddelar närmare föreskrifter om fonden och om dess förvaltning. 
 7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa storleken på avgifterna och säkerheterna samt pröva säkerheterna. 
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om formerna för betalning och ställande av säkerheter. 
 8 § Avgifter och säkerheter enligt denna lag skall täcka 
  
 1. 
  
 tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slut- förvaring av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärn- avfall som inte utgör driftavfall, 
  
 2. 
  
 tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och riv- ning av kärntekniska anläggningar, 
  
 3. 
  
 tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utveck- lingsverksamhet som behövs för att åtgärderna som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas, 
  
 4. 
  
 statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverk- samhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i  
  
 1–3, 
  
 5. 
  
 statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag, 
  
 6. 
  
 statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, 
  
 7. 
  
 statens kostnader för tillsyn av anläggningar som avvecklas eller rivs, 
  
 26 
  
 SOU 2004:125 
  
 Författningsförslag 
  
 8. 
  
 tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutför- varing av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt 
  
 9. 
  
 kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i sam- band med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. 
  
 9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar om användning av fondmedel och säkerheter för de ändamål som anges i 8 §. 
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter för de ändamål som avses i 8 §. 
 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt denna lag. 
 För sådan ekonomisk risk som avses i första stycket får en avgift tas ut av den som är betalningsskyldig enligt denna lag. 
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar om avgiftens storlek. 
 I fråga om användning av avgiftsmedel som avses i denna para- graf gäller bestämmelserna i 9 §. 
 11 § Avgiftsmedel som inte behövs för att täcka tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i 8 § skall återbetalas till tillstånds- havaren eller till den som har fullgjort tillståndshavarens förpliktel- ser enligt 5 § första stycket. 
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar om återbetalning av avgiftsmedel. 
 12 § Den som är betalningsskyldig enligt denna lag är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag. 
 Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela den som är betalningsskyldig enligt denna lag de förelägganden som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall följas. 
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:125 
  
 13 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 12 § första stycket genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff en- ligt brottsbalken. 
 Beslut enligt 12 § att infordra uppgifter och om föreläggande får förenas med vite. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008, då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall upphöra att gälla. 
  
 2. 
  
 De medel som vid ikraftträdandet finns i Kärnavfallsfonden skall förvaltas i enlighet med denna lag. 
  
 3. 
  
 Avgifter enligt den upphävda lagen (1988:1597) om finan- siering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall betalas till och med utgången av 2009 och medlen förvaltas i enlighet med denna lag. 
  
 28 
  
 SOU 2004:125 
  
 Författningsförslag 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet 
 Härigenom föreskrivs att 13 och 15 §§ lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet skall ha följande lydelse. 
 Nuvarande lydelse 
 I frågar om skyldighet för  
 re- aktorinnehavare  
 att svara för vissa kostnader som staten har och  
 erlägger årlig avgift till staten  
 finns bestämmelser i lagen 
 (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. 
 Föreslagen lydelse 
 13 § 
 I Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är sky- ldig att svara för kostnaderna för de åtgärder som avses i  
 10–12 
  §§. 
 I fråga om skyldighet för  
 till- ståndshavare  
 att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa  
 finansieringen av de kostnader som avses i första styck- et  
 finns bestämmelser i lagen 
 (200X:XXX) om finansiella åt- gärder för hanteringen av restpro- dukter från kärnteknisk verksam- het. 
 15 § 
 Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om 
 1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas, 
  
 2. vad som föreskrivs i 11 
  
 2. vad som föreskrivs i 11 
  
 eller 12 § inte iakttas och det 
  
 eller 12 § inte iakttas och det 
  
 föreligger synnerliga skäl från 
  
 föreligger synnerliga skäl från 
  
 säkerhetssynpunkt,  
 eller 
  
 säkerhetssynpunkt, 
  
 3. det i annat fall föreligger 
  
 3. det i annat fall föreligger 
  
 synnerliga skäl från säkerhets- 
  
 synnerliga skäl från säkerhets- 
  
 synpunkt. 
  
 synpunkt,  
 eller 
  
 4. de skyldigheter som avses i 
  
 13 § i väsentlig mån åsidosätts. 
  
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:125 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i miljöbalken 
 Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § miljöbalken skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 16 
  
 3 § 
  
 – Tillstånd, 
  
 godkännande 
  
 – Tillstånd, godkännande 
  
 eller dispens enligt balken eller 
  
 eller dispens enligt balken eller 
  
 enligt föreskrifter meddelade 
  
 enligt föreskrifter meddelade 
  
 med stöd av balken, får för sin 
  
 med stöd av balken, får för sin 
  
 giltighet göras beroende av att 
  
 giltighet göras beroende av att 
  
 den som avser att bedriva verk- 
  
 den som avser att bedriva verk- 
  
 samheten ställer 
  
 säkerhet för 
  
 samheten ställer säkerhet för 
  
 kostnaderna för efterbehandling 
  
 kostnaderna för efterbehandling 
  
 och andra återställningsåtgärder 
  
 och andra återställningsåtgärder 
  
 som verksamheten kan föran- 
  
 som verksamheten kan föran- 
  
 leda. Staten, kommuner, lands- 
  
 leda. Staten, kommuner, lands- 
  
 ting och kommunalförbund be- 
  
 ting och kommunalförbund be- 
  
 höver inte ställa säkerhet. 
  
 höver inte ställa säkerhet. 
  
 Säkerhet behöver inte heller 
  
 ställas av den som betalar avgift eller ställer säkerhet enligt lagen (0000:00) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 
 Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet. 
 I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen. 
 Dessa författningsförslag återfinns också i kapitel 11 tillsammans med förslag till innehåll i regeringens förordning. 
 30 
 1 Inledning 
 Ansvaret för ett säkert omhändertagande av allt i verksamheten uppkommet använt kärnbränsle och kärnavfall från den svenska kärnkraftsproduktionen ligger enligt 10 § lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) hos de företag som har till- stånd till kärnteknisk verksamhet. Enligt 14 § kärntekniklagen kvarstår tillståndshavarens skyldigheter beträffande säkerheten, hantering och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av anläggningen till dess de fullgjorts, även om ett tillstånd återkallas. 
 I det ansvar som åläggs den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ingår att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Som påpekades av lagrådet i förarbetena till lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) omfattar tillståndshavarens skyldigheter även att ansvara med återstoden av sin förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtagan- den, ifall tillståndshavaren skulle underlåta att fullgöra sina skyldigheter och staten därför nödgas vidta åtgärderna. 
 1 
  
 De som har tillstånd att inneha och driva kärnkraftsreaktorer (reaktorinnehavarna 
 2 
 ) har gemensamt uppdragit åt Svensk Kärn- bränslehantering AB (SKB) att svara för mellanlagring och slut- förvaring av deras restprodukter. 
 För att tillse att producenterna av kärnkraftsel betalar för hanteringen av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall samt avfall från rivning av kärnkraftverken (rivningsavfall) finns ett särskilt finansieringssystem. Finansieringssystemet är reglerat i finansie- ringslagen. Enligt denna lag är en reaktorinnehavare skyldig att be- tala en årlig avgift och ställa säkerheter till staten för hantering och 
  
 1 
  
 Dessa bestämmelser i nu gällande finansieringslag har i oförändrad form överförts från en tidigare gällande lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Lagrådets påpekande återfinns i prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 637. 
  
 2 
  
 Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. 
  
 31 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 slutförvaring av använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av kärnkraftsreaktorerna. 
 Enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) är producenterna av kärnkraftsel skyldiga att betala en avgift till staten som ett bidrag till kostnaderna för verksamhet som bedrivits vid bl.a. den kärn- tekniska anläggningen i Studsvik och som har samband med fram- växten av det svenska kärnkraftprogrammet. Avgiften skall täcka kostnader för dekontaminering och nedläggning samt slutligt om- händertagande av vissa i lagen särskilt angivna kärntekniska anlägg- ningar samt använt kärnbränsle och kärnavfall. 
 Medlen som avsätts enligt finansieringslagen och Studsvikslagen skall föras över till en särskild fond benämnd Kärnavfallsfonden. Medlen får endast användas för att täcka direkta och indirekta kostnader för omhändertagandet av kärnkraftens restprodukter. 
 Dagens finansieringssystem för att ta om hand restprodukter från den svenska kärnkraftsproduktionen består i princip av två delar, dels fonderade medel, dels säkerheter i form av begränsade borgensförbindelser för kostnader som inte täcks av fonderade medel. Medlen i Kärnavfallsfonden är redovisade så att det klart framgår hur stor andel av fondmedlen som belöper på varje reak- torinnehavare samt hur stor andel av medlen som är att hänföra till de avgifter som betalats enligt Studsvikslagen. Kärnavfallsfonden är sålunda en sammanfattande beteckning på fem olika fonder, varav fyra regleras av finansieringslagen och den femte av Studsvikslagen. 
 Behållningen i Kärnavfallsfonden uppgick den 31 december 2003 till drygt 32 miljarder kronor (marknadsvärde), medan de sam- manlagda borgensåtagandena som skall kunna tas i anspråk om de fonderade medlen inte räcker till uppgick till totalt cirka 4,4 miljarder kronor år 2004. Dessa borgensåtaganden kan tas i an- språk först när fondmedlen är förbrukade. Om ett sådant ianspråktagande kommer att bli aktuellt kommer det sannolikt ske först om flera tiotals år. Skulle det å andra sidan finnas över- skjutande medel i en fond när projektet är genomfört skall dessa enligt 8 a § finansieringslagen betalas tillbaka till reaktor- innehavaren. 
 Genom 1997 och 2002 års energipolitiska beslut har förutsätt- ningarna för finansieringssystemet ändrats och det har dessutom visat sig ett antal oklarheter och svagheter med systemet såsom det för närvarande är uppbyggt. Det handlar främst om systemet för årliga avgiftsberäkningar, underlaget för avgiftsberäkningar och de 
 32 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 säkerheter kraftföretagen ställer. Regeringen beslutade därför i april 2003 att tillkalla en särskild utredare för att se över finansie- ringssystemet. 
 Ytterligare en förutsättning som förändrats sedan tillkomsten av nuvarande finansieringssystem är principerna för statens hantering av risker genom kreditgarantier och liknande betingade åtaganden. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten (Budgetlagen) anger krav på en ekonomisk hantering av statens kreditgarantier och liknande åtaganden genom att kostnaderna skall tydliggöras och täckas i för- väg. 
 Utredningens uppgift är en översyn av finansieringen av om- händertagandet av kärnavfallet med utgångspunkt från att kärn- kraftsindustrin har betalningsansvaret och att kärnkraftsproduk- tionen skall bära kostnaderna för hanteringen. Fokus i utredningen är således inte på det som i fortsättningen kallas kärnavfalls- projektet, dess förtjänster och eventuella svagheter. Istället fokuse- rar utredningen på upplägget av projektets finansiering. Detta innebär följaktligen att huvudintresset riktas dels mot kostnads- sidan och riskerna för kostnadsöverdrag, dels mot reglerna för fonderingen av medel och industrins betalningsansvar. 
 I kapitel 2 ges som bakgrund en översiktlig beskrivning av kärn- avfallsprojektet. Vidare beskrivs förutsättningarna för kärnavfalls- projektets finansiering med hjälp av några jämförande exempel. 
  
 1.1 
  
 Framväxten av dagens finansieringssystem 
  
 Diskussionerna om hur omhändertagandet av kärnkraftens rest- produkter skall finansieras är lika gammal som den kommersiella kärnkraften i Sverige. Den s.k.  
 Aka-utredningen 
  (Använt kärn- bränsle och radioaktivt avfall) som tillkallades av regeringen i december 1972 hade som en av sina uppgifter att föreslå former för finansieringen av behandling, transport och förvaring av radioaktivt avfall samt av forsknings- och utvecklingsprogram under förutsätt- ning att samtliga kostnader skall bäras av den som ger upphov till avfallet. Målsättningen har således redan från början av det svenska kärnkraftsprojektet varit att det är producenterna av kärnkraftsel som skall betala för hanteringen av kärnavfallet. 
 Enligt  
 Aka-utredningen 
  skulle ett belopp motsvarande de framtida utgifterna för upparbetning av använt kärnbränsle och slutlig förvaring av högaktivt avfall samt motsvarande utgifter för 
 33 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 låg- och medelaktivt avfall från kärnkraftverk avsättas varje år i de kärnkraftsproducerande företagens bokslut. Skattebefriade avsätt- ningar skulle få ske till företagsinterna fonder från vilka framtida kostnader för att ha hand om kärnkraftens restprodukter skulle täckas. Fram till dess att sådana kostnader uppstår skulle de avsatta medlen få användas av respektive företag. Regeringen lade fram en proposition (prop. 1978/79:39) i enlighet med förslaget. De kost- nadsberäkningar som utgjorde underlag för de avsättningar som gjordes under de närmast följande åren utfördes av ett av kärn- kraftföretagen gemensamt ägt företag som senare ombildades till SKB. 
 I utredningen Kärnkraftens radioaktiva avfall – organisations- och finansieringsfrågor (SOU 1980:14), som förelåg i april 1980 förordades en fortsatt intern fondering i företagens bokslut. Ut- redaren föreslog även olika säkerhetsarrangemang för oförutsedda händelser (kostnader) och att kraftbolagen skulle betala en avgift per kWh för att finansiera statens tillsyn och kontroll. 
 Utredningens förslag behandlades i 1981 års energipolitiska pro- position (prop. 1980/81:90). Där föreslogs en annorlunda lösning av finansieringsfrågan. I enlighet med förslaget i propositionen be- slöt riksdagen om en ny lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1982 och innebar att en avgift skulle tas ut för att täcka kostnaderna för omhändertagandet av kärnkraftens restprodukter, inklusive kostnaderna för avveckling och rivning av kärnkraft- verken. Avgiftsmedlen skulle sättas in på räntebärande konton i Riksbanken, ett för varje tillståndshavare. I samband med över- gången till det nya finansieringssystemet överfördes de medel som redan avsatts av tillståndshavarna i deras bokslut till respektive konto i Riksbanken. 
 Beslutet om en övergång till extern fondering kan ses som en konsekvens av resultatet i folkomröstningen och riksdagens därpå följande uttalande om att kärnkraften skulle vara avvecklad senast år 2010. De slutsatser som lagstiftaren drog mot denna bakgrund var att medel för att täcka utgifter för hantering och förvaring av kärnkraftens restprodukter löpande måste tas ur inkomsterna från kärnenergiproduktionen, samt att dessa medel måste förvaltas på ett sådant sätt att de med säkerhet skulle finnas tillgängliga när de behövdes i framtiden. Kärnkraftföretagen hade under några år möj- lighet till återlån från de fonderade medlen, men denna möjlighet slopades i mitten av  
 1980-talet. 
  
 34 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 I samband med vissa förändringar av myndighetsorganisationen på det kärntekniska området år 1992 beslöt riksdagen på förslag av regeringen om en ny lydelse av finansieringslagen. Den nya lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. innebar inte några principiella ändringar i finansie- ringssystemets uppbyggnad. 
 I den s.k. Kärnbränslefondsutredningen, som tillsattes i maj 1993, restes frågan om finansieringssystemets tillförlitlighet mot bakgrund av att finansieringslagen syftar till att säkerställa att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hanteringen och förvaringen av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall samt rivningsavfall. I betänkandet (SOU 1994:107) före- slogs ett system med kompletterande säkerheter för att: 
  
 1. 
  
 säkerställa fonduppbygganden om kärnkraftverken stängs av innan reaktorerna har drivits i 25 år (säkerhetsbelopp I). 
  
 2. 
  
 säkerställa finansieringen av åtgärderna om fondbehållningen visar sig otillräcklig till följd av att kostnaderna för åtgärderna blir högre än beräknat, kommer tidigare än beräknat och/eller om den reala avkastningen på fondmedlen underskattats i sam- band med avgiftssättningen (säkerhetsbelopp II). 
  
 Säkerheterna skulle, enligt förslaget, tillhandahållas av tillstånds- havarna. Regering och riksdag följde Kärnbränslefondsutredning- ens förslag med två kompletterande säkerheter (prop. 1995/96:83), men definierade säkerhetsbelopp II som att det skulle omfatta skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser. 
 Den nya ordningen, som kom att gälla från år 1996, innebar vidare att medlen i Riksbanken överfördes till Riksgäldskontoret och kom att betecknas Kärnavfallsfonden. Medlen skulle förvaltas av en särskild myndighet, Kärnavfallsfondens styrelse (se vidare avsnitt 1.2 och kapitel 5). I Kärnavfallsfonden ingår även medel som avsätts enligt Studsvikslagen. 
  
 1.2 
  
 Dagens finansieringssystem 
  
 Dagens finansieringssystem enligt finansieringslagen består av två delar, dels de fyra fonderna i Kärnavfallsfonden, dels säkerheter i form begränsade borgensförbindelser för reaktorinnehavarnas för- pliktelser. Dessa borgensåtaganden avser två olika situationer. För 
 35 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 att kompensera för de avgiftsmedel som inte kommer att betalas in till fonden om en reaktor skulle stängas av före 25 års driftstid skall reaktorinnehavarna ställa godtagbara säkerheter, säkerhetsbelopp I. Reaktorinnehavarna skall också ställa godtagbara säkerheter för att täcka bristen på fondkapital om fondbehållningen, efter det att samtliga reaktorer har ställts av, skulle visa sig vara otillräcklig, säkerhetsbelopp II. Detta innebär att behovet av borgensåtaganden avseende säkerhetsbelopp I successivt upphör allteftersom reakto- rerna uppnår 25 års driftstid. För år 2004 har regeringen beslutat att borgensåtaganden avseende säkerhetsbelopp I skall uppgå till sammanlagt 2,4 miljarder kronor och säkerhetsbelopp II till sammanlagt 4,4 miljarder kronor. 
 Enligt 1 § finansieringslagen skall avgifter betalas för att finansi- era dels omhändertagandet av använt kärnbränsle och annat radio- aktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt kärntekniklagen. För sådana kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas. 
 Avgiften skall enligt 1a § finansieringslagen betalas till den myndighet som regeringen bestämmer och överföras till en fond, benämnd Kärnavfallsfonden. Avgiften betalas av reaktorinne- havarna så länge reaktorerna är i drift och i förhållande till den energi som levereras. Avgifterna beräknas med ett antagande om 25 års intjänandetid för varje reaktor. Detta innebär att de beräknade framtida kostnaderna förutsätts täckas med avgifter under de första 25 driftsåren. 
 Reaktorinnehavarna är enligt 3 § finansieringslagen ålagda att år- ligen i samråd göra kostnadsberäkningar för kärnavfallsprojektet och redovisa tre belopp. 
  
 1. 
  
 Belopp för avgiftsunderlag,  
 som ligger till grund för beräkningen av avgiften. 
  
 2. 
  
 Grundbelopp 
 , 
 3  
 som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka den fondbrist som uppstår om en kärnkraftsreaktor skulle stänga före reaktorns intjänandetid på 25 år (Säkerhetsbelopp I 
 4 
 ). 
  
 3 
  
 Med grundbelopp avses beräknade kostnader för alla framtida åtgärder för att ta hand om den avfallsmängd som producerats vid en viss aktuell tidpunkt (t.o.m. det år beräkningarna utförs). I grundbeloppet ingår kostnader för rivning av kärnkraftverken. 
  
 4 
  
 Säkerhetsbelopp I utgör skillnaden mellan grundbelopp och fonderat belopp vid en viss aktuell tidpunkt. 
  
 36 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 3. 
  
 Tilläggsbelopp 
 , 
 5  
 som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka kostnaderna för sådana åtgärder som kan tillkomma på grund av oplanerade händelser (Säkerhets- belopp II 
 6 
 ). 
 Av beräkningarna skall dessutom framgå kostnaderna för de åt- gärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd om minst 3 år. 
 Kostnadsberäkningarna 
 7  
 utförs av det av reaktorinnehavarna gemensamägda företaget SKB. Uppgifter om de beräknade beloppen lämnas senast den 30 juni till tillsynsmyndigheten Statens kärnkraftinspektion (SKI). SKI granskar beräkningarna, adderar framtida myndighetskostnader och lämnar senast den 31 oktober kostnadsberäkningen tillsammans med ett eget yttrande med för- slag till avgifter och säkerhetsbelopp för nästkommande kalenderår till regeringen. SKI:s förslag till avgifter och säkerhetsbelopp re- missbehandlas. Remissvar skall lämnas i slutet av november. Regeringen fattar beslut om avgifter och säkerheternas omfattning för nästkommande kalenderår senast den 31 december. 
 Respektive reaktorinnehavare lämnar förslag på vilka säkerheter de avser att ställa för sin del av det totala säkerhetsbeloppet till Riksgäldskontoret senast den 1 februari varje år. Säkerheterna skall, enligt förordning (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., vara ställda till Kärnavfallsfondens styrelse, som även skall förvalta säkerheterna. Riksgäldskontoret skall, enligt förordningen, senast den 31 maj varje år yttra sig till regeringen i frågan om säkerheternas kvalitet. Regeringen prövar därefter säkerheterna. Säkerheterna överlämnas till Kärnavfalls- fondens styrelse. 
 Avgiften beräknas så att ingående fondbehållning vid beräk- ningsåret och summan av de beräknade framtida avgiftsinbetal- ningarna skall motsvara summan av de beräknade framtida kost- naderna. I figur 1.1 återfinns SKI:s förslag till avgifter och de genom regeringsbeslut fastställda avgifterna 
 8  
 (öre per kWh) över tiden. De fastställda avgifterna återges även i 1982 års penning- värde. År 1987 infördes individuella avgifter per kärnkraftföretag. 
  
 5 
  
 Tilläggsbeloppet avser att täcka de fondbrister som kan uppstå på grund av oplanerade händelser (kostnadsfördyringar). Vid beräkning av tilläggsbeloppet skall ingå kostnader för mindre sannolika men inte orimliga händelser som ger kostnadsförändringar. 
  
 6 
  
 Säkerhetsbelopp II är lika med tilläggsbeloppet. 
  
 7 
  
 För en mer detaljerad beskrivning av beräkningsförutsättningar se kapitel 7. 
  
 8 
  
 SKI har haft denna uppgift sedan år 1992. Uppgiften ålåg dessförinnan Statens kärnbränsle- nämnd (SKN) samt dess föregångare. 
  
 37 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 De avgifter som redovisas för åren fr.o.m. 1987 utgör ett medel- värde för alla kärnkraftföretag. 
  
 Figur 1.1  
 Avgifter år  
 1982-2005 
  – öre/kWh. För år 2005 anges SKI:s förslag till avgift (Källa:  
 SKI-PM 
  2004:10). 
  
 3 
  
 2,5 
  
 2 
  
 1,5 
  
 1 
  
 0,5 
  
 0 
  
 982 
  
 3 
  
 4 
  
 1985 
  
 986 
  
 7 
  
 1988 
  
 989 
  
 0 
  
 1 
  
 1992 
  
 993 
  
 4 
  
 1995 
  
 6 
  
 7 
  
 8 
  
 1999 
  
 0 
  
 1 
  
 002 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 98 
  
 8 
  
 98 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 99 
  
 9 
  
 9 
  
 0 
  
 0 
  
 00 
  
 0 
  
 0 
  
 1 
  
 1 
  
 19 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 19 
  
 19 
  
 1 
  
 19 
  
 1 
  
 19 
  
 19 
  
 20 
  
 20 
  
 2 
  
 2 
  
 20 
  
 20 
  
 Myndighetens förslag, nominell 
  
 Regeringens beslut, nominell 
  
 Regeringens beslut, real 
  
 Not: Den lägre avgiftsnivån från och med år 1997 förklarar SKI med förändrade antaganden om real dis- konteringsränta. Fr. o. m. år 1996 antogs diskonteringsräntan 4 % till och med år 2020 och 2,5 % för åren därefter. Tidigare antogs diskonteringsräntan 2,5 % för hela kalkylperioden. Denna förändring fick första gången genomslag i det förslag till avgifter och säkerheter som SKI avgav i oktober 1996. Från och med det förslag som avgavs år 2003 antas diskonteringsräntan 3,25 % till och med år 2020 och 2,5 % för åren där- efter (Källa: SKI PM 2004:10, s. 6). Ytterligare en förklaring till den lägre avgiftsnivån är att det nya avgifts- system som infördes år 1996 och som fick genomslag på avgifterna för år 1997 innebar att vissa generella påslag för osäkerhet överfördes till säkerhetsbelopp II (se nedan). 
 Enligt förarbetena till finansieringslagen skall osäkerheter vägas in vid beräkning av kostnadsunderlag för avgifter och säkerheter (prop. 1995/96:83, s. 32). Reaktorinnehavarna gör detta med hjälp av en probabilistisk kalkylmetod som benämns Successiv kalkyle- ring. 
 9  
 I deras tillämpning av denna kalkylmetod är det en analys- 
  
 9  
 För en fullständig beskrivning av metoden, se Cohen, S. (2000).  
 Proactive Management of Uncertainty using the Successive Principle – A practical way to manage opportunities and risks,  
 Polyteknisk Press, SKI Report 2003:43,  
 Development of an Estimating Procedure for the Annual PLAN Process – with Special Emphasis on the Estimating Group,  
 För sammanfattande beskrivningar av metoden, se exempelvis SKB, Plan 2003,  
 Kostnader för kärnkraftens radioaktiva restprodukter,  
 SBK 2004; SKB, Plan 2003 – Supplement  
 (TA-04-01), 
  SKB 2004; SKB, Projekt PM  
 (TA-04-02), 
 Underlag för kostnadsberäkningar  
 PLAN 2004 – 
 Beskrivning av kalkylsystemet med särskilt underlag och dokumentförteckning.  
 SKB 2004; SKB Projekt PM  
  
 KS-00-04, 
  
  PLAN –  
 Tillämpning av Successiv kalkyl i beräkningen av kostnaderna för kärnkraftens restprodukter,  
 SKB 2000; SKB Projekt PM  
  
 TA-03-04, 
  
 Analysgruppen i SKB:s  
 PLAN-process 
  – Gruppens roll och sammansättning samt preliminärt program för PLAN 2004,  
 SKB 2003; SKI Report 2003:43,  
 Development of an Estimating 
 38 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 grupp som deltar i arbetet med att identifiera och bedöma den osäkerhet som varje kostnadspost 
 10  
 förknippas med. 
 Avgiftsunderlagsbelopp såväl som tilläggsbelopp beräknas med hjälp av systemsimulering baserad på den s.k. Monte Carlo- metoden. Vid en upprepning i simuleringen ges varje stokastisk variabel ett specificerat värde genom slumptal. Dessa värden summeras och resulterar i kostnaden för varje kalkylobjekt och för projektet som helhet. Totalt simuleras kärnavfallsprojektet 2 000 gånger för några olika kalkylräntesatser. 
 Simuleringen resulterar i medelvärde av och standardavvikelse i kostnaden för hela systemet och per objekt. Medelvärde och standardavvikelse definierar den fördelningsfunktion som användas för att beräkna kostnaden för en viss konfidensnivå. En konfidens- nivå på 50 % innebär att sannolikheten för ett kostnadsöverdrag är 50 %. Denna nivå tillämpas vid beräkning av  
 underlag för avgift, medan underlag för tilläggsbelopp  
 baseras på en konfidensnivå på 90 %. Vid beräkning av  
 underlag för tilläggsbelopp  
 kompletteras be- räkningsunderlaget med ett antal ytterligare osäkerhetsfaktorer. Dessa behandlas på samma sätt som de osäkerhetsfaktorer som in- går i  
 underlag till avgifter 
 . 
 I nedanstående figur illustreras utvecklingen av säkerhetsbelopp I, säkerhetsbelopp II och totalt säkerhetsbelopp år  
 1997–2005 
  i nominella värden. Illustrationen för år 2005 avser SKI:s förslag. 
 Procedure for the Annual PLAN Process – with Special Emphasis on the Estimating Group,  
 SKI 2003. 
  
 10  
 Kostnadsposter utgörs av kalkylobjekt och generella variationer. Ett kalkylobjekt är en del av anläggningen eller systemet och utgör en enhet i kostnadsberäkningen. Alla kalkylobjekt sammantaget beskriver hela systemet. Generella variationer utgörs av variationer kring generella villkor. Generella villkor är speciellt definierade förutsättningar inom olika områden, såsom exempelvis teknik och ekonomi. (SKB Projekt PM  
 KS-00-04, 
  s. 4) 
 39 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 Figur 1.2  
 Säkerhetsbelopp I, säkerhetsbelopp II och totalt säker- hetsbelopp  
 1997–2004 
  i nominella värden. Illustrationen för år 2005 avser SKI:s förslag. 
  
 12 000 
  
 10 000 
  
 8 000 
  
 6 000 
  
 4 000 
  
 2 000 
  
 0 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 Säkerhetsbelopp I 
  
 Säkerhetsbelopp II 
  
 Totalt säkerhetsbelopp 
  
 Not 1: Enligt SKI:s förslag skall säkerhetsbelopp II byggas upp successivt för att vara fullt utbyggt vid ut- gången av år 2010 (Källa:  
 SKI-rapport 
  2004:39, s. 3). 
 Not 2: Ökningen av säkerhetsbelopp II för år 2005 är enligt SKB främst orsakat av en ny bedömning rörande osäkerheten i den framtida prisutvecklingen (Källa: SKB Projekt PM  
 TA-04-01, 
  s. 9). 
 Systemet med säkerhetsbelopp I kommer att vara helt avvecklat när samtliga reaktorer varit i drift i 25 år (intjänandetiden), medan säkerheterna för säkerhetsbelopp II först kan återlämnas när åt- gärdsprogrammet för hantering och slutförvaring av använt kärn- bränsle beräknas vara avslutat cirka år 2060. 
 Nedan sammanfattas viktigare moment i samband med beslut om avgifter och säkerheter i kronologisk ordning. 
  
 1. 
  
 Reaktorinnehavarna skall senast den 30 juni varje år till SKI lämna kostnadsberäkningar för omhändertagandet av använt kärnbränsle m.m. Reaktorägarna har gemensamt uppdragit åt SKB att beräkna och sammanställa dessa kostnader. Detta görs i den s.k.  
  
 PLAN-rapporten 
  med supplement och detaljerade be- räkningsunderlag. 
  
 2. 
  
 SKB lämnar, efter förfrågan från SKI, kompletterande underlag till  
  
 PLAN-rapporten. 
  
 3. 
  
 SKI skall senast den 31 oktober varje år till regeringen lämna kostnadsberäkningar för omhändertagandet av använt kärn- bränsle m.m. tillsammans med ett eget yttrande som innehåller 
  
 40 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 förslag till avgifter och säkerhetsbelopp för nästkommande kalenderår. 
  
 4. 
  
 SKI:s förslag till avgifter och säkerhetsbelopp remissbehandlas. Remissvar skall lämnas vid månadsskiftet november/december (år 2004 var det den 1 december). 
  
 5. 
  
 Regeringen fattar beslut om avgifter och säkerheternas omfatt- ning per reaktorinnehavare för nästkommande kalenderår senast den 31 december. 
  
 6. 
  
 Respektive reaktorinnehavare lämnar förslag på vilka säkerheter de avser att ställa till Riksgäldskontoret senast den 1 februari varje år. Säkerheterna skall vara ställda till Kärnavfallsfondens styrelse, som även skall förvalta säkerheterna. 
  
 7. 
  
 Riksgäldskontoret skall pröva säkerheterna och till regeringen yttra sig i frågan om dessas kvalitet senast den 30 april varje år. 
  
 8. 
  
 Regeringen fattar därefter beslut om säkerheter. 
  
 9. 
  
 Säkerheterna överlämnas till Kärnavfallsfondens styrelse. 
  
 Avgiften erläggs kvartalsvis och inbetalas senast en månad efter varje kvartals utgång till Kärnavfallsfonden. Fonderade medel bokförs på respektive fond i Kärnavfallsfonden. Avkastningen för- delas på reaktorinnehavarna och bokförs på respektive fond. 
 11  
 År 2003 betalade reaktorinnehavarna totalt in 460 miljoner kronor till Kärnavfallsfonden (664 miljoner kronor år 2002). Den totala av- kastningen i fonden var 1 460 miljoner kronor år 2003 (2 120 miljoner kronor år 2002). 
 År 2003 tog reaktorinnehavarna ut sammanlagt 1 005 miljoner kronor ur sina fonder. Motsvarande siffra för år 2002 var 940 miljoner kronor. Uttagsprocessen beskrivs närmare i kapitel 6. 
  
 11  
 Se Kärnavfallsfondens styrelses årsredovisning år 2003 (s.  
 6-7) 
  för en beskrivning av den metod som tillämpas för att beräkna hur stor andel av Kärnavfallsfondens medel som belöper på varje reaktorinnehavare. 
 41 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 1.3 
  
 Inbetalningar och utbetalningar – en schematisk beskrivning 
  
 I detta avsnitt belyses hur inbetalning till fonderna i Kärnavfalls- fonden kan komma att förhålla sig i tiden till utbetalningar i sam- band med genomförandet av kärnavfallsprojektet. 
 Inbetalningar 
 Med dagens finansieringssystem kan avgifter tas ut från respektive reaktorinnehavare fram till dess att leveranserna av el från kärn- kraftsreaktorerna upphör. Därefter kan avgifter inte längre tas ut. Varje reaktorinnehavare skall nämligen, enligt 1 § finansierings- lagen, betala avgift så länge reaktorn är i drift. 
 Det finns en osäkerhet om hur länge kärnkraftsreaktorerna kommer att vara i drift och leverera el. Därmed finns det också en osäkerhet om hur länge avgifter kan tas ut. 
 Det går emellertid att göra scenarier för hur länge de olika kärn- kraftsreaktorerna kommer att vara i drift. Ett sådant scenario är att reaktorerna förutsätts ha en driftstid om 40 år. Med en sådan förut- satt driftstid stängs Oskarshamn 1, som är den äldsta reaktorn i det svenska kärnkraftsprogrammet, i början av år 2012. Oskarshamn 3 och Forsmark 3, som är de yngsta reaktorerna, skulle då stängas under andra halvåret år 2025. Dessa förhållanden illustreras för alla reaktorer i figur 1.3. 
 42 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 Figur 1.3  
 Tidsplan för avveckling och rivning av reaktorer enligt Fall A (Källa: PLAN 2004 – Supplement, 2004). 
 Not:  
 Intjänandetiden  
 förutsätts vara 25 år och innebär att de beräknade framtida kostnaderna förutsätt täckas med avgifter under de första 25  
 driftsåren 
 . Driftstid definieras som den tidsperiod under vilken varje reaktor antas vara i drift. Vid  
 avställningsdrift  
 har reaktorn stängt av, men bränslet finns kvar och lagras i reaktor- bassängerna. Vid  
 servicedrift  
 är bränslet bortforslat till mellanlagring i CLAB.  
 Rivningsförberedelser  
 görs parallellt med servicedriften 
 Enligt detta scenario finns det möjlighet att ta ut avgifter till Forsmark Kraftgrupp AB:s fond och OKG AB:s fond till och med andra halvan av år 2025. För Ringhals AB:s fond kan avgifter i detta fall betalas till och med år 2023. Under förutsättning att Rodriguez 2 stängs under år 2005 upphör då också möjligheten till avgifts- inbetalningar till Barsebäck Kraft AB:s fond. 
 Utbetalningar 
 SKB arbetar med ett scenario för när i tiden olika anläggningar i kärnavfallsprojektet skall uppföras, tas i drift och avvecklas. Som närmare anges i avsnitt 2.1 räknar SKB med att lämna in en ansökan om att anlägga ett slutförvar för använt kärnbränsle på en viss plats år 2008. Försöksdrift skulle i så fall påbörjas år 2017 och reguljär 
 43 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 drift år 2023. Kapselfabrik och inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle skall enligt samma scenario vara färdigställt innan för- söksdriften påbörjas. Vidare antas ett slutförvar för rivningsavfall (SFR 3) vara färdigställt år 2020. 
 Skulle också de ovan givna antagandena om 40 års driftstid kombineras med detta scenario för anläggningarna kan tre av fyra fonder kunna tillföras avgiftsmedel ungefär fram till dess att ovan nämnda anläggningar är färdigställda och i drift. 
 Rivning av reaktorerna ligger i scenariot delvis efter det att av- giftsmedel inte kan tas in längre. Detta gäller även för drift av an- läggningarna och reinvesteringar. I SKB:s referensscenario avslutas kärnavfallsprojektet under  
 2050-talet. 
  
 Det finns givetvis osäkerheter vad gäller såväl inbetalningar som utbetalningar. Dessa osäkerheter gäller både beloppens storlek och tidpunkten för när olika betalningar skall ske. 
 I jämförelse med en traditionell investering finns det i kärn- avfallsprojektet en annorlunda tidsprofil på in- och utbetalningar. En traditionell investering innebär i princip att utbetalningar för en investering föregår den period som investeringen skall ge avkast- ning genom inbetalningar. I kärnavfallsprojektet finns det ingen ström av inbetalningar som genereras av investeringen. Däremot betalas ju avgifter in till fonderna parallellt med att utbetalningar görs. 
 I SKB:s beräkningar med ett antagande om 40 års driftstid (Fall A) kommer avgiftsinbetalningar att upphöra vid vissa bestämda tidpunkter. Medel som då har betalats in skall alltså användas för utbetalningar som kommer först senare. Exempelvis för Forsmark Kraftgrupp AB återstår vid den tidpunkten år 2025 cirka 54 % av de idag beräknade framtida utbetalningarna. Motsvarande andelar för Barsebäck Kraft AB, OKG AB och Ringhals AB är 98 %, 44 % respektive 54 %. 
 12  
 Det bör noteras att flera viktiga delsystem i kärnavfallsprojektet planeras vara färdigbyggda kring år 2020. Det som återstår därefter skall då vara rivning av kärnkraftverken och byggnation av ett slutförvar för s.k. annat långlivat avfall. Dagens planering av slutförvaren innebär en investeringsperiod fram till ungefär år 2020 som därefter följs av en driftsperiod. 
 Förhållandet att betalningarnas storlek och tidsprofil är osäkra innebär givetvis att det finns risk för att även större delar av ut- 
  
 12  
 Andelarna är beräknade utifrån data i tabell  
 3-3a 
  i PLAN 2004 – Supplement. 
 44 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 betalningarna kan komma att följa efter skedet med avgiftsinbetal- ningar. 
  
 1.4 
  
 Kärnkraftsindustrin – företag och koncerner 
  
 De företag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftsreaktorer för kommersiell elproduktion är 
  
 1. 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 org. nr:  
 556094-5197 
  
 2. 
  
 Ringhals AB 
  
 org. nr:  
 556558-7036 
  
 3. 
  
 OKG AB 
  
 org. nr:  
 556063-3728 
  
 4. 
  
 Forsmarks Kraftgrupp AB 
  
 org. nr:  
 556174-8525 
  
 I det följande används synonymt begreppen  
 tillståndshavare 
 ,  
 reak- torinnehavare  
 och  
 reaktorföretag  
 för dessa företag. 
 Ägandet av reaktorföretagen har varierat över tiden i olika koncernbildningar. Exempelvis ägs OKG AB idag av Sydkraft Kärnkraft AB (54,5 %), Fortum Generation AB (43,37 %) och Karlstad kommun (2,13 %). E.ON Skandinavia AB äger 55 % och Statskraft A/S 44,6 % av aktiekapitalet i Sydkraft AB som i sin tur äger 100 % av aktiekapitalet i Sydkraft Kärnkraft AB. Fortum Generation AB är ett helägt dotterbolag till Fortum Power and Heat AB som i sin tur är ett helägt dotterbolag till Fortum Sverige AB. Ägarstrukturen har under senare år blivit allt mer komplicerad och synes ändras ofta. 
 De svenska och utländska koncerner som inkluderar svenska reaktorföretag hade i Sverige följande registrerade högsta koncern- bolag (december år 2004): 
  
 1. 
  
 Vattenfall AB 
  
 2. 
  
 Fortum Sverige AB 
  
 3. 
  
 E.ON Scandinavia AB 
  
 4. 
  
 Skellefteå Kraft AB 
  
 Utländska koncernbolag som i december 2004 indirekt äger andelar av reaktorföretag i Sverige är: 
  
 1. 
  
 Fortum Power and Heat Oy i Finland som äger 100 % av aktie- kapitalet i Fortum Sverige AB. Fortum Power and Heat Oy är i sin tur ett helägt dotterbolag till Fortum Oyj. 
  
 45 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 2. 
  
 E.ON AG i Tyskland äger 100 % av aktiekapitalet i E.ON Scandinavia AB. E.ON Scandinavia AB äger 55 % av aktie- kapitalet i Sydkraft AB. 
  
 3. 
  
 Statkraft A/S i Norge äger 44,6 % av aktiekapitalet i Sydkraft AB. 
  
 I följande tabell redovisas de högsta koncernbolagens ägarandelar i de svenska reaktorföretagen. Dessa ägarandelar är summan av direkt och indirekt ägande. Med indirekt ägande menas att det finns åtminstone ett koncernbolag mellan det högsta koncern- bolaget och reaktorföretaget. 
  
 Tabell 1.1  
 Ägandet av reaktorföretagen fördelat på högsta koncern- bolag i december 2004. 
  
 Reaktorföretag 
  
 Ägare (högsta koncernbolag) 
  
 Andel 
  
 (%) 
  
 Forsmark Kraftgrupp AB 
  
 Vattenfall AB 
  
 66,00 
  
 Fortum Oyj 
  
 22,17 
  
 E.ON AG 
  
 5,42 
  
 Statkraft A/S 
  
 4,44 
  
 Skellefteå Kraft AB 
  
 1,97 
  
 OKG AB 
  
 E.ON AG 
  
 29,98 
  
 Statkraft A/S 
  
 24,52 
  
 Fortum Oyj 
  
 43,37 
  
 Karlstad kommun 
  
 2,13 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 Vattenfall AB 
  
 74,20 
  
 E.ON AG 
  
 14,19 
  
 Statkraft A/S 
  
 11,61 
  
 Ringhals AB 
  
 Vattenfall AB 
  
 74,20 
  
 E.ON AG 
  
 14,19 
  
 Statkraft A/S 
  
 11,61 
  
 Begreppet  
 kärnkraftsindustrin  
 som används i det följande avser alla koncerner med företag som direkt eller indirekt äger svenska reaktorföretag. 
 46 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 1.5 
  
 Syftet med den finansiella regleringen 
  
 Ansvarsfördelningen mellan staten och kärnkraftsindustrin när det gäller slutförvaring av använt kärnbränsle har ägnats stort intresse i riksdagen och varit föremål för omfattande överväganden. Diskus- sionerna har gett vid handen att principen om ett renodlat produ- centansvar, är den mest ändamålsenliga. Detta är också grund- läggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen. Principen att det är den som genererat avfallet som också skall bära allt ansvar och alla kostnader som är förenade med det är, enligt vad regeringen och riksdagen uttalat, utomordentligt viktig. Reaktorinnehavarna skall, enligt dessa uttalanden, inte ges möjlighet att skjuta ifrån sig detta ansvar på staten eller någon annan. 
 13 
  
 Riksdagen har därvid ställt sig bakom fyra grundläggande princi- per när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och kärn- avfall. 
 14  
 Dessa fyra grundläggande principer redovisas i det följande. 
 Den ansvarsfördelning som framkommer i dessa grundprinciper återspeglas i lagstiftningen. De är grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen. De har också fått genomslag i finansierings- lagen. 
  
 1. 
  
 Den första grundläggande principen är att kostnaderna för slut- förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall skall täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till dem. Med hänsyn till de långa tidsperioder som krävs för han- tering och slutförvaring kommer utgifter att uppstå långt efter det att produktionen vid en anläggning, som det använda kärn- bränslet kan hänföras till, har upphört. Det innebär att medel 
  
 för framtida utgifter för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle fortlöpande måste tas ur intäkterna från energi- produktionen. 
 Denna princip har i sin helhet kommit till uttryck i finansierings- lagen. Detta anges också upplysningsvis i kärntekniklagen. 
  
 2. 
  
 Den andra grundläggande principen är att en reaktorinnehavare skall svara för att använt kärnbränsle och kärnavfall tas om hand på ett säkert sätt. Det innebär att reaktorinnehavarna skall svara för att erforderliga åtgärder för hantering och slut- 
  
 förvaring faktiskt kommer till stånd. De måste se till att 
  
 13 
  
 Se prop. 1997/98:145, s. 381 
  
 14 
  
 Se bland annat prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 319, 609 och 610, prop. 1983/84:60, s. 38, prop. 1997/98:145, s. 381 samt näringsutskottets betänkanden 1988/89:NU31 och 1989/90:NU24. 
  
 47 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 tekniskt kunnande, kompetens, utrustning, handläggning m.m. finns tillgängliga i tillräcklig utsträckning och utnyttjas. 
 Den andra principen finns reglerad i 10, 11 och 12 §§ kärnteknik- lagen. 
  
 3. 
  
 En tredje grundläggande princip är att staten har ett över- gripande ansvar för använt kärnbränsle och kärnavfall. Det långsiktiga ansvaret för hantering och förvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall bör ligga hos staten. Efter det att slut- förvaren 
  
 15  
 har tillslutits torde det krävas att någon form av an- svar för och tillsyn av slutförvaren kan upprätthållas under av- sevärd tid. En statlig myndighet kan komma att överta ansvaret för de tillslutna slutförvaren. 
 Regeringen har när det gäller denna princip uttalat att det ligger i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för att verksamhet som är reglerad i kärntekniklagen, fungerar även på mycket lång sikt. Det skulle därför, enligt vad regeringen uttalat, inte fylla något egentligt syfte att ytterligare reglera frågan om statens långsiktiga ansvar i kärntekniklagen.  
 16 
  
 4. 
  
 En fjärde grundläggande princip, som flera gånger har fast- slagits av riksdagen, är att varje land skall ta ansvar för det an- vända kärnbränsle och kärnavfall som uppkommer i landet. 
  
 17  
 Av detta följer att slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall från kärnteknisk verksamhet i ett annat land inte får förekomma i Sverige annat än i rena undantagsfall. 
 Denna fjärde princip framkommer av 5 a § andra stycket kärn- tekniklagen. 
 Den centrala utgångspunkten för kärnavfallsprojektets finansie- ringsansvar är alltså att kärnkraftsproduktionen skall bära kostna- derna för avfallshanteringen. Så skall ske genom att ett betalnings- ansvar läggs på de företag som producerar kärnkraft. Bestämmelser 
  
 15 
 . Här syftas på dels det redan existerande slutförvaret för radioaktivt driftavfall (SFR i Forsmark), dels ett planerat slutför för använt kärnbränsle, dels ytterligare slutförvars- anläggningar som kan behövas för rivningsavfall. 
  
 16 
  
 Se prop. 1997/98:145, s. 381 fjärde stycket. 
  
 17 
  
 Se prop. 1992/93:98, s. 29. 
  
 48 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 om detta har som nämnts förts in i kärntekniklagen och i finansie- ringslagen. 
 18 
  
 En annan viktig utgångspunkt är att projektet är ett realt åtagande som måste fullföljas. Det är en hantering som det ur sam- hällets perspektiv inte går att välja bort. 
 Kärnavfallsprojektet har också fler speciella egenskaper jämfört med andra anläggnings- och industriprojekt. En sådan egenskap är den långa projekttiden och en annan är in- och utbetalningarnas förläggning i tiden. Tidsintervallet mellan produktionens och av- giftsintäkternas upphörande å ena sidan och projektets avslutning å den andra är enligt nu använda referensscenario långt. Enligt det skall projektet vara avslutat omkring år 2060. Projektets betal- ningsförlopp har den karaktären att betydande utbetalningar kan komma efter inbetalningarna till fonderna. Vidare kan de företag som enligt nuvarande lagregler är betalningsansvariga (reaktorinne- havarna) upphöra att existera innan projektet slutförts i alla delar. 
 19  
 Dessa förhållanden är en bakgrund till regleringen av finansieringen i en särskild finansieringslag. 
 Den svenska staten har genom att ratificera Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall 
 20  
 (avfallskonventionen) formellt åtagit sig att tillse att tillräckliga finansiella resurser skall finnas till- gängliga under nedläggningen. 
 Dessa förutsättningar innebär att staten bär ett sistahands- ansvar för avfallshanteringen. Det är just statens sistahandsansvar och förutsättningarna för finansieringen i övrigt som fört med sig att ett särskilt finansieringssystem byggts upp. Statens ansvar har två komponenter: 
  
 1. 
  
 Staten har ett övergripande ansvar att tillse att hanteringen kommer till stånd. 
  
 2. 
  
 Staten har ett sistahandsansvar för hanteringen i meningen att staten själv tvingas att ta på sig en beställar- och finansierarroll om kärnkraftsindustrin inte har förmåga att utföra uppgiften eller av annat skäl avstår från att göra det. 
  
 18 
  
 Som påtalas längre fram (avsnitt 4.2) har det faktiska ansvaret som åläggs industrin i båda dessa lagar begränsats genom att de företag som är betalningsansvariga inte kan förmodas ha betalningsförmåga när kärnkraftsproduktionen har upphört. 
  
 19 
  
 De företag som är reaktorinnehavare har i stort sett inga andra tillgångar än kärnkraftsreaktorerna, vars värde kan beskrivas som nuvärdet av framtida driftsöverskott. När försäljningen upphör har dessa företag därför i princip inte längre något positivt värde. 
  
 20 
  
 Sverige ratificerade konventionen den 29 juli 1999 och konventionen trädde i kraft den 18 juni 2001. 
  
 49 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 Statens sistahandsansvar innebär inte någon begränsning av kärn- kraftsindustrins formella ansvar. Nuvarande reglering innebär emellertid att industrins ansvar i realiteten är begränsat genom att ansvaret är knutet till de företag som är reaktorinnehavare, vilka sannolikt inte har någon större betalningsförmåga när reaktorerna är stängda. En annan begränsning finns till följd av att de företag som har ställt säkerheter för tilläggsbelopp, visserligen har betal- ningsförmåga, men att säkerheterna är ställda för mindre belopp (se vidare kapitlen 4 och 9). Denna bristande överensstämmelse (mismatchning) mellan betalningsansvar och betalningsförmåga ger upphov till en ekonomisk risk för staten. 
 Utgångspunkten att kärnkraftsindustrin skall betala avfallshan- teringen samtidigt som staten de facto bär en risk är skäl för att se över systemet för finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorerna. 
 Det kan tilläggas att företrädare för kärnkraftsindustrin i skilda sammanhang har markerat att kraftindustrin känner ansvar för att alla kostnader som är förenade med kärnavfallsprojektet skall bäras av dem. 
  
 1.6 
  
 Uppdraget och utredningsarbetet 
  
 Uppdraget 
 Utredningen för översyn av systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall m.m. tillsattes efter beslut av regeringen den 3 april 2003. Regeringens direktiv för utredningsarbetet återfinns i sin helhet i  
 bilaga 1 
 . 
 Behovet av en översyn har sin bakgrund i 1997 och 2002 års energipolitiska beslut och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst samt brister i dagens finansieringssystem. Bland annat togs år 2010 bort som slutår för svensk kärnkraftproduktion i 1997 års energipolitiska beslut. I samband med 2002 års energi- politiska beslut tillsattes en statlig förhandlingsman vars uppdrag var att för statens del genomföra överläggningar med industrin i syftande till en successiv stängning av kärnkraften, samtidigt som annan miljövänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. Dessa överläggningar avslutades i oktober år 2004 utan att resultera i någon överenskommelse. 
 50 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 Enligt regeringens sammanfattning av uppdraget skall särskild vikt läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade samt grunderna för avgiftsberäkningarna. Utredaren skall även se över förutsättningarna för en förlängning av avgifts- perioderna, den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen, finansieringen av myndigheternas tillsynskostnader när antalet av- ställda reaktorer ökar och frågan om särskilt stöd till frivilligorgani- sationer för insatser i samband med arbetet att hitta lämplig slut- förvaring. Vidare bör utredaren ta upp andra frågor med anknyt- ning till finansieringssystemet som kan uppmärksammas i samband med utredningsarbetet. 
 Under utredningsarbetet har regeringen överlämnat två ärenden till finansieringsutredningen efter beslut vid regeringssammanträ- det den 8 maj 2003. Dessa är: 
  
 Riksgäldskontorets skrivelse om säkerheter för att trygga finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (Finansieringsutredningen Dnr. 03/03). 
  
 Statskontorets utredning Förslag till finansiering av kärn- kraftsmyndigheternas kostnader (Finansieringsutredningen Dnr. 04/03). 
  
 Regeringen beslutade den 27 november 2003 genom tilläggsdirektiv  
 (bilaga 2)  
 att frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer skulle redovisas den 17 december 2003. Frågan har behandlats i delbetänkande (SOU 2003:128) Förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer. 
 Utredaren ålades i de ursprungliga direktiven att redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 augusti 2004. Den 15 april 2004 meddelades tilläggsdirektiv  
 (bilaga 3)  
 som angav att slut- betänkande skulle avges senast den 31 december 2004. 
 Utredningsarbetet 
 Utredningsarbetet med sakkunniga och experter bedrevs under en period i tre arbetsgrupper. Arbetsgrupperna hade som mål att identifiera och förtydliga centrala frågeställningar i utrednings- arbetet. Arbetet resulterade i  
 bakgrunds-, 
  nuläges- och problem- beskrivningar samt överväganden och olika förslagsalternativ. 
 I arbetsgrupperna uppmärksammades även sådana frågor rörande finansieringssystemet som inte var direkt angivna i direktivet men 
 51 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 som utredaren fann anledning att behandla. En sådan fråga var kopplingen mellan betalningsansvar och betalningsförmåga. En annan fråga gällde regleringen av finansieringen mot bakgrund av att det i dag är fyra olika lagar som innehåller sådana bestämmelser. 
 Arbetsgrupperna hade i huvudsak följande inriktning: 
  
 Arbetsgrupp 1: 
  
 Avgiftsprocessen – 
  
 kvalitet i 
  
 processen, 
  
 rollfördelning 
  
 och 
  
 avgiftsperiodens längd. 
  
 Beräkningsförutsättningar 
  
 i 
  
 kostnadskalkylerna. 
  
 Kärnavfallsprojektets 
  
 kostnads- 
  
 struktur. 
  
 Finansieringsmodell 
  
 för 
  
 myn- 
  
 digheternas kostnader för tillsyn 
  
 m.m. 
  
 Arbetsgrupp 2: 
  
 Bedömning 
  
 av 
  
 den 
  
 långsiktiga 
  
 fondbehållningen. 
  
 Förvaltning av fonderade medel. 
  
 Rutiner vid utbetalning av fond- 
  
 medel (uttagsprocessen). 
  
 Säkerheternas storlek och kva- 
  
 litet. 
  
 Delfonder och solidariskt an- 
  
 svar. 
  
 Arbetsgrupp 3: 
  
 Harmonisering av lagar. 
  
 Internationella 
  
 åtaganden 
  
 och 
  
 överenskommelser. 
  
 Arbetet i arbetsgrupp 1 kom att koncentreras kring avgiftsproces- sens utformning, förutsättningar i kostnadsberäkningar och hur myndigheternas kostnader för tillsyn m.m. skall finansieras. Arbetet i arbetsgrupp 2 kom särskilt att handla om frånvaron av solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna, att staten bär en eko- nomisk risk och om uttagsprocessen. I arbetsgrupp 3 behandlades regelverken, dvs. kärntekniklagen, finansieringslagen, Studs- vikslagen och miljöbalken. Vidare behandlades internationella överenskommelser och samarbete inom området som arbetet inom EU och den s.k. avfallskonventionen. 
 52 
  
 SOU 2004:125 
  
 Inledning 
  
 Arbetsmaterial togs fram inom respektive arbetsgrupp och presenterades och diskuterades därefter med alla sakkunniga och experter i utredningen. 
 Härutöver har utredaren anlitat utomstående experter. Resulta- tet av deras arbete återfinns som sju underlagsrapporter i en sär- skild volym. 
  
 1.7 
  
 Betänkandets disposition 
  
 I betänkandet presenteras först beskrivningar av kärnavfalls- projektet och finansieringssystemets uppbyggnad m.m. Därefter behandlas skäl till förändringar, överväganden och förslag i speci- fika delar av finansieringssystemet. Avslutningsvis ges förslag om åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten och förslag om en enhetlig finansieringslag. 
 I kapitel 2 ges en översiktlig beskrivning av kärnavfallsprojektet och dess olika delar. Vidare sätts projektet i relation till ett par andra projekt i syfte att klargöra förutsättningarna för kärnavfalls- projektets finansiering. 
 I kapitel 3 redovisas att stora investeringsprojekt ofta känne- tecknas av kostnadsöverdrag och orsaker till detta. Sådana erfaren- heter framhålls som viktiga att beakta i utformningen av finansie- ringen av kärnavfallsprojektet. 
 I kapitel 4 behandlas det nuvarande finansieringssystemet, kärn- kraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk. 
 Kapitel 5 är ägnat åt fondförvaltningen och frågan om den lång- siktiga fondbehållningen. 
 I kapitel 6 behandlas reglerna för och hanteringen av uttag av fondmedel och i kapitlet lämnas också förslag till förbättringar i uttagsprocessen. 
 I kapitel 7 ges förslag till nya grunder för avgiftsberäkningarna som är anpassade till de nya energipolitiska riktlinjerna enligt 1997 års energipolitiska beslut. 
 I kapitel 8 föreslås en modell för finansiering av myndigheternas tillsynskostnader m.m. 
  
 Kapitel 9  
 innehåller förslag om förlängning av såväl avgiftsperio- derna som avgiftsskyldigheten, ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin genom bland annat en annan utformning av säkerheter och en fördelning av ansvar och uppgifter för statens myndigheter. Kapitlet innehåller också bedömningar av samhälls- 
 53 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:125 
  
 ekonomiska konsekvenser, statsfinansiella effekter och effekter för kärnkraftsindustrin. 
 I  
 kapitel 10  
 föreslås att de nya bestämmelserna för finansieringen av hanteringen av restprodukterna från den kärntekniska verksam- heten samordnas i en lag. 
 I  
 Kapitel 11  
 sammanfattas utredarens förslag och i kapitlet redo- visas också författningsförslag. 
 54 
 2 Kärnavfallsprojektet 
 I detta kapitel belyses kärnavfallsprojektet utifrån några olika perspektiv. I avsnitt 2.1 beskrivs befintliga och av SKB planerade delar av kärnavfallsprojektet. I avsnitt 2.2 beskrivs kärnavfalls- projektet som i huvudsak bestående av fyra skilda rivningsprojekt och ett gemensamt projekt för slutförvaring. SKB:s beräkningar av framtida kostnader redovisas också. Avslutningsvis, i avsnitt 2.3, beskrivs kärnavfallsprojektet genom att sättas i relation till ett par andra projekt. 
  
 2.1 
  
 Omhändertagande av kärnavfall 
  
 Driften av kärnkraftverken ger upphov till olika typer av radio- aktivt avfall, så kallat kärnavfall. De totala mängderna kärnavfall, som till slut skall tas om hand, beror på antalet kärnreaktorer och deras driftstid. Avfallsmängderna påverkar den kapacitet olika av- fallsanläggningar behöver ha. Däremot påverkar inte mängderna de grundläggande steg som behövs för att ta hand om avfallet. 
 Kärnavfallet delas in i olika kategorier efter graden av radio- aktivitet  
 (låg-, 
  medel- eller högaktivt avfall) samt efter aktivitetens varaktighet (kort- eller långlivat avfall). Huvuddelen av avfallet från kärnkraftverken, cirka 85 procent av volymen, är kortlivat och låg- och medelaktivt. Det uppkommer både vid driften av anläggning- arna och när dessa rivs. Använt kärnbränsle utgör en mindre del av den totala avfallsvolymen, men innehåller den helt dominerande mängden av all radioaktivitet, både kort- och långlivad. 
 Sedan flera år driver SKB ett slutförvar för kortlivat avfall, ett mellanlager för använt kärnbränsle och ett system för att trans- portera kärnavfallet mellan de olika anläggningarna. För att ta hand om och slutförvara allt kärnavfall behövs flera nya anläggningar, bland annat en inkapslingsanläggning för att kapsla in det använda bränslet i kopparkapslar och ett djupförvar för att slutförvara det. 
 55 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 SOU 2004:125 
  
 För det kortlivade låg- och medelaktiva driftavfallet från kärn- kraftverken och behandlings 
 ­ 
 anläggningarna finns  
 ett slutförvar för radioaktivt driftavfall (SFR) 
 . SFR ligger vid kärnkraftverket i Forsmark och har varit i drift sedan 1988. Anläggningen ligger på 50 meters djup under havsbotten. Vid årsskiftet 2003/2004 fanns 30 059 m 
 3  
 avfall deponerat i SFR. Det totala deponeringsutrymmet är 63 000 m 
 3 
 . En utbyggnad av kapaciteten behövs i framtiden. 
 Det använda kärnbränslet mellanlagras i vattenbassänger i ett  
 centralt mellanlager (Clab)  
 vid kärnkraftverket i Oskarshamn. An- läggningen togs i drift 1985. Själva lagringsutrymmet består av två bergrum med taket  
 25–30 
  meter under markytan. Under de senaste åren har Martinez byggts ut. Det andra bergrummet stod klart vid halvårsskiftet 2004 och kommer enligt planerna att tas i drift i början av år 2005. Vid årsskiftet 2003/2004 fanns 4 069 ton använt bränsle (räknat som uran) i anläggningen. Den totala lagringskapa- citeten är 8 000 ton använt bränsle, fördelade på 5 000 ton i de ur- sprungliga bassängerna och 3 000 ton i de nya. 
 I Sverige sker transporter av kärnavfall till sjöss, eftersom samtliga kärnkraftverk och kärnavfallsanläggningar ligger längs kusten.  
 Transportsystemet  
 består av fartyget m/s Sigyn, ett antal transportbehållare och fordon för lastning och lossning. Systemet har successivt byggts ut och kompletterats sedan driften startade 1982. Normalt gör Sigyn mellan 30 och 40 resor per år mellan kärnkraftverken och Martinez respektive SFR. Fartyget hyrs också ut för andra tunga transporter. 
 Forskning och utveckling för inkapsling och slutförvaring av an- vänt kärnbränsle behöver i många delar utföras i full skala och i realistisk miljö. SKB har därför byggt två laboratorier, Äspö- laboratoriet och Kapsellaboratoriet, för att genomföra olika forsk- nings- och utvecklingsprojekt. Resultatet från dessa projekt ger underlag till att utforma djupförvaret och inkapslingsanläggningen samt till de säkerhetsanalyser som skall genomföras. 
  
 Äspölaboratoriet,  
 som anlades under perioden  
 1990–1995, 
  är be- läget på ön Äspö norr om Oskarshamns kärnkraftverk. Syftet med anläggningen är att skapa möjlighet till forskning, utveckling och demonstration i en realistisk och ostörd bergmiljö ner till förvars- djup. Det underjordiska laboratoriet består av en tunnel från Simpevarpshalvön till södra delen av Äspö, där tunneln går i spiral ner till 460 meters djup. Dess totala längd är 3 600 meter. Äspö- laboratoriets roll har under senare år förskjutits från att utveckla 
 56 
  
 SOU 2004:125 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 metoder för att undersöka berget till att utveckla metoder för att bygga och driva djupförvaret. 
  
 Kapsellaboratoriet  
 ligger inom hamnområdet i Oskarshamn och byggdes under perioden  
 1996–1998. 
  I första hand är det utrust- ningar för svetsning av kopparlock och bottnar samt för oförstörande provning av svetsarna som utvecklas där. Även ut- rustningar och system för hantering av bränsle och kapslar i den framtida inkapslingsanläggningen testas och utvecklas i Kapsel- laboratoriet. Verksamheten syftar också till att utbilda personal inför driftsättningen av inkapslingsanläggningen. Kapsellaborato- riet avses därför vara i bruk fram till dess att inkapslingsanlägg- ningen tas i drift. 
 Med Martinez, SFR och transportsystemet kan SKB redan i dag ta hand om det radioaktiva avfallet från kärnkraftverken. De anlägg- ningar som ytterligare behövs för att ta hand om det använda kärn- bränslet, på ett sätt som är säkert även i ett långsiktigt perspektiv, är enligt SKB:s planering en inkapslingsanläggning för att kapsla in bränslet i kopparkapslar och ett djupförvar där det inkapslade bränslet kan slutförvaras. Ett transportsystem som är anpassat till dessa anläggningar krävs också. Dessutom behövs förvarsanlägg- ningar för det låg- och medelaktiva avfall som uppstår när de kärn- tekniska anläggningarna rivs samt för annat långlivat avfall. Figur 2.1 ger en översikt över det fullt utbyggda system som SKB anser lämpligt för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. 
 I den planerade  
 inkapslingsanläggningen  
 skall det använda kärn- bränslet placeras i kopparkapslar. Anläggningen skall vara dimen- sionerad för att försluta upp till 200 kapslar per år. När kapseln är fylld svetsas ett lock av koppar fast på kapseln. Därefter kontrolle- ras svetsens kvalitet med oförstörande provning. SKB:s huvud- alternativ är att inkapslingsanläggningen byggs i anslutning till Martinez, så att den kan samordnas med befintlig verksamhet. Det an- vända bränslet kan då föras över direkt från lagringsbassängerna i Martinez till bassängerna i inkapslingsanläggningen. 
 SKB:s referensmetod för att långsiktigt ta hand om och slutför- vara använt kärnbränsle kallas  
 KBS-3-metoden, 
  där förkortningen KBS står för kärnbränslesäkerhet. Metoden innebär att det använda bränslet skall kapslas in i kopparkapslar som sedan skall deponeras, omgivna av en buffert av bentonitlera, i deponeringshål i ett tunnelsystem på ungefär  
 400–700 
  meters djup i kristallin berg- grund. De tre barriärerna (kapseln, bufferten och berget) skall ha till uppgift att isolera de radioaktiva ämnena i bränslet från om- 
 57 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 SOU 2004:125 
  
 givningen.  
 Djupförvaret 
  
 1  
 skall i sin grundutformning bestå av en nedfartstunnel, schakt, centralområde samt en rad deponerings- tunnlar. I varje deponeringstunnel skall det finnas ett antal depone- ringshål. Efter att kapslarna placerats i deponeringshålen, omgivna av tätande bentonitlera, skall tunneln fyllas igen med en blandning av bentonitlera och krossat berg. Även övriga utrymmen skall fyllas igen när allt bränsle har deponerats. 
 Regeringen har genom beslut den 1 november 2001 gjort be- dömningen att  
 KBS-3-metoden 
  bör användas som planeringsförut- sättning för platsundersökningarna. Regeringen konstaterade vidare i detta beslut att SKB även i fortsättning bör bevaka teknik- utvecklingen avseende olika alternativ för omhändertagande av kärnavfall. 
 Arbetet med att finna en lämplig plats för djupförvaret pågår. Under år 2002 inleddes platsundersökningar i Östhammars och Oskarshamns kommuner. De platser som valts ligger i närheten av Forsmarksverket och Oskarshamnsverket. SKB:s mål för plats- undersökningsskedet är att få de tillstånd som behövs för att lokali- sera och bygga djupförvaret och inkapslingsanläggningen. För djupförvaret skall sedan byggskedet kunna inledas på den valda platsen. SKB planerar att under år 2006 ansöka om tillstånd att uppföra inkapslingsanläggningen och under år 2008 att ansöka om tillstånd att anlägga ett djupförvar. 
 Volymerna av kortlivat låg- och medelaktivt avfall kommer att öka när kärnkraftverken rivs. SKB bedömer att en utbyggnad av SFR är den bästa lösningen för denna avfallstyp. En sådan ut- byggnad behöver inte vara klar förrän rivningen av kärnkraftverken är påbörjad. 
 Om kärnkraftverken fortfarande är i drift i mitten av  
 2020-talet 
  kan en utbyggnad av den befintliga  
 SFR-anläggningen 
  bli aktuell för att ta om hand den ökande mängden driftavfall. 
 Annat långlivat avfall än använt kärnbränsle mellanlagras i dag i Martinez, vid kärnkraftverken och i Studsvik. Volymen är än så länge liten, men ökar successivt och kommer att öka ytterligare när kärn- kraftverken rivs. För att avlasta Martinez kommer SKB enligt planerna att mellanlagra denna avfallstyp under torra förhållanden. Detta planeras ske i ett bergrum i Simpevarp och senare även i SFR. Enligt nuvarande planering behöver inte mellanlagret stå klart 
  
 1  
 Termen djupförvar används här synonymt med begreppet slutförvar för använt kärn- bränsle. 
 58 
  
 SOU 2004:125 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 förrän omkring år 2020. Ett  
 slutförvar för långlivat avfall  
 behövs cirka 25 år senare. 
  
 Figur 2.1  
 Det fullständiga systemet för att ta hand om kärnavfall enligt SKB:s planer (Källa:  
 Fud-program 
  2004, s. 25, SKB 2004). 
 59 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 SOU 2004:125 
  
 I det följande beskrivs utvecklingen av systemet för att långsiktigt ta hand om avfallet. Den utvecklingen utgör kärnavfallsprojektet och består av vissa centrala delprojekt. 
 Kärnavfallsprojektet såsom det definieras här omfattar om- händertagande av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och rivningsavfall. Systemet för att långsiktigt ta hand om detta avfall är under uppbyggnad. I dag finns, som beskrivs i det föregående, ett specialbyggt fartyg för transporter av radioaktivt avfall, ett slutför- var för kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall i Forsmark och ett centralt mellanlager för använt kärnbränsle i Oskarshamn. Flera viktiga delar i systemet finns emellertid endast på planeringsstadiet. Dessa är: 
  
 Inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle. 
  
 Slutförvar för använt kärnbränsle. 
  
 Slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall. 
  
 Slutförvar för rivningsavfall. 
  
 De platsundersökningar som SKB genomför för att finna en lämplig plats för djupförvaret förutsätter att de aktuella kommunerna vill delta i arbetet. Detta principiella synsätt har ut- tryckligt stöd av regeringen. I ovan nämnda kommuner har plats- undersökningar påbörjats efter det att en övervägande majoritet i respektive kommunfullmäktige varit positivt inställd till sådana undersökningar. Enligt SKB:s handlingsplan skall, som redan nämnts, en ansökan om att anlägga ett djupförvar på en viss plats lämnas in under år 2008 och en försöksdrift omfattande 400 kapslar påbörjas år 2017. Reguljär drift planeras till år 2023 efter en ut- värdering försöksdriften. Allt använt kärnbränsle från det nu- varande svenska kärnkraftsprogrammet skulle i så fall kunna vara slutligt omhändertaget under  
 2050-talet. 
  
 Huvudalternativet för lokalisering av en inkapslingsanläggning är som nämnts i det föregående i anslutning till Clab i Oskarshamn. Ett alternativ som också utreds är Forsmarksområdet. SKB planerar att lämna in en ansökan om lokalisering av en inkapslings- anläggning under år 2006. 
 I samband med rivningen av reaktorerna uppstår låg- och medel- aktivt rivningsavfall som skall slutförvaras. Någon lokalisering för detta förvar är ännu inte beslutat. Enligt SKB:s planer antas det att en samlokalisering med det befintliga slutförvaret för kortlivat låg- 
 60 
  
 SOU 2004:125 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 och medelaktivt driftavfall i Forsmark kommer att ske och att detta kan vara i drift år 2020. 
  
 2.2 
  
 Fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt 
  
 Kärnavfallsprojektet kan anses utgöras av fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt. Rivningsprojekten utgörs av rivning av reaktorerna på respektive kärnkraftsstation 
 2 
 , medan det gemen- samma projektet omfattar anläggningarna för inkapsling och slut- förvaring av använt kärnbränsle samt drift- och rivningsavfall. Kostnaderna skall täckas av reaktorinnehavarna, men med hjälp av ett finansieringssystem i statlig regi. Inom ramen för detta är en fond knuten till varje reaktorinnehavare. Medel ur en sådan fond får tas i anspråk för reaktorinnehavarens kostnader för dels det egna rivningsprojektet, dels den egna andelen av kostnaderna i det gemensamma projektet. 
 Enligt SKB:s planering skall alltså hela projektet vara avslutat under  
 2050-talet. 
  SKB har i PLAN 2004 uppskattat en trolig total framtida projektkostnad till cirka 50 miljarder kronor i dagens penningvärde. Denna kostnadsuppskattning gäller för en konfi- densgrad på 50 %. Innebörden av detta är att sannolikheten för en högre (eller lägre) kostnad är 50 %. Vid en konfidensgrad på 90 % uppskattar SKB kostnaden till cirka 67 miljarder kronor. Sannolik- heten för att kostnaden understiger detta belopp är då 90 %. Den beräknade merkostnaden för en höjd konfidensgrad från 50 % till 90 % uppskattas således av SKB till 17 miljarder kronor, eller 34 % av den framtida kostnad som SKB anser trolig. I Plan 2003 upp- skattades kostnaden för att höja konfidensgraden från 50 % till 90 % till 10 miljarder kronor, eller 20 % av den troliga totala fram- tida kostnaden. 
 Mot bakgrund av denna översiktiga redogörelse kan kärnavfalls- projektet beskrivas som ett mycket stort och långsiktigt anlägg- nings- och industriprojekt. Projektet befinner sig enligt utredaren fortfarande i en tidig fas även om de geologiska och biologiska för- utsättningarna analyserats i Äspölaboratoriet och i pågående plats- undersökningar. Teknik för inkapsling behöver utvecklas ytter- ligare. Acceptansen för ett slutförvar hos lokalt berörda kan vara föränderlig. Den allmänna opinionen i Sverige har blivit alltmer 
  
 2  
 Rodriguez, Forsmark, Oskarshamn och Ringhals. 
 61 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 SOU 2004:125 
  
 vänligt sinnad till kärnkraft under senare år 
 3 
 , men opinionsläget kan naturligtvis förändras som en följd av en större incident eller olycka. En påbörjad slutförvaring kan behöva avbrytas och startas om på annan plats. Nya tekniker för avfallshantering (med fördel- aktiga inslag) kan komma att utvecklas osv. 
  
 2.3 
  
 Ett par jämförelser med andra projekt 
  
 Beskrivningen i föregående avsnitt är en beskrivning av kärnavfalls- projektet i sig. Genom att därtill sätta projektet i relation till andra projekt – att ta fram likheter och olikheter – skapas referensramar exempelvis vad gäller storleken på uppskattade betalningsflöden, tidsperspektivet, finansiella aktörer och riskfördelning. 
 Det ligger nära till hands att jämföra kärnavfallsprojektet med andra större liknande konstruktionsprojekt. Tunneln under engelska kanalen är ett sådant projekt som har den likheten med kärnavfallsprojektet att finansieringen i princip skulle ske utan direkt statlig medverkan. Öresundsbron är ett annat möjligt jäm- förelseobjekt eftersom det var ett stort projekt med ekonomiska risker. Det är också ett projekt där staten är delaktig i finansie- ringen och därigenom bär och hanterar risk. I det följande görs en jämförelse mellan de centrala delarna av kärnavfallsprojektet, dvs. rivning av kärnkraftverk och slutförvar av använt kärnbränsle, och Öresundsbroprojektet såsom det tedde sig strax före byggstart i mitten av  
 90-talet. 
  
 Finansieringen av kärnavfallsprojektet kan jämföras med pen- sionsförsäkringar eftersom båda utgör exempel på en finansiering med inbetalningar som föregår utbetalningar långt in i framtiden. Det finns emellertid också skillnader. I det följande tas också en jämförelse med pensionsförsäkringar som utgångspunkt för att karakterisera kärnavfallsprojektets finansiering. 
 En jämförelse mellan Öresundsbroprojektet och de centrala delarna av kärnavfallsprojektet 
 Öresundsbrokonsortiet äger och driver  
 kust-till-kust 
  förbindelsen över Öresund som är en 16 km lång sträcka. Bron finansierades med lån som garanteras solidariskt av de svenska och danska 
  
 3  
 Se  
 SOM-undersökningen 
  2003,  
 SOM-rapport 
  nr 34. 
 62 
  
 SOU 2004:125 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 staterna. Risken i Öresundsbroprojektet kommer därför inte till uttryck på kapitalmarknaderna där istället garanterna värderas. Risken i kärnavfallsprojektet kommer heller inte till uttryck på kapitalmarknaderna, men i det fallet helt enkelt därför att projektet inte är direktfinansierat på marknaderna. 
 Bron öppnades för trafik den 1 juli 2000. Öresundsbrokon- sortiets ekonomi påverkas främst av trafikintäkterna där större delen av intäkterna kommer från vägtrafiken. Konsortiets upp- låning uppgår till över 25 miljarder kronor. Finansieringskost- naderna påverkas givetvis av det allmänna ränteläget. Visst försäk- ringsskydd finns för att täcka grövre konstruktionsfel, oväntat stora underhållskostnader, en terroristhandling m.m. 
 I tabell 2.1 nedan görs en jämförelse mellan kärnavfallsprojektet och  
 Öresundsbro-projektet. 
  Ett avtal om byggande av förbindelsen slöts mellan Danmark och Sverige i mars 1991. Byggnationen på- börjades under hösten 1995. Jämförelsen tänks ske med bro- projektet så som situationen i princip var före byggstart. Det inne- bär att  
 Öresundsbro-projektet 
  var betydligt längre fram i sin pro- jektcykel än vad kärnavfallsprojektet kan sägas vara idag. Det hindrar inte att  
 Öresundbro-investeringen 
  då betraktades som riskfylld på såväl kostnads- som intäktssidan. 
  
 Tabell 2.1:  
 Jämförelse mellan Öresundsbroprojektet och de centrala delarna av kärnavfallsprojektet 
  
 Öresundsbroprojektet 
  
 Kärnavfallsprojektet (idag 
  
 (antag tillbaka i tiden 
  
 med tänkt byggstart av 
  
 till före byggstart) 
  
 slutförvar om  
 5–7 
  år) 
  
 Projektbeskrivning 
  
 Byggande av  
 kust-till- 
  
 Deponering av kärnavfall 
  
 kust förbindelse 
  
 mellanlagring 
  
 högbro 
  
 rivning av verk 
  
 konstgjord ö 
  
 byggande och färdig- 
  
 tunnel 
  
 ställande av slutförvar 
  
 Översiktlig tidsplan 
  
 Beräknad byggstart 
  
 Beräknad byggstart av slut- 
  
 1995 och i drift från och 
  
 förvar för använt kärnbränsle 
  
 med 2000. Ingen bortre 
  
 2010 och i drift ca 2020. Be- 
  
 tidsgräns för driften. 
  
 räknad förslutning av för- 
  
 varet före 2060. 
  
 Mellanlagring pågår 
  
 Organisation 
  
 Konsortium som ägs av 
  
 Ett bolag som ägs av kärn- 
  
 63 
  
 Kärnavfallsprojektet SOU 2004:125 
  
 ett svenskt och ett 
  
 kraftsföretagen. 
  
 danskt bolag, vilka ägs 
  
 av svenska respektive 
  
 danska staten 
  
 Finansiell beskrivning 
  
 Kapitalinsats 
  
 (och ev- 
  
 Marginell kapitalinsats 
  
 Kärnavfallsfonden 
  
 entuell särskild buffert) 
  
 Långivare 
  
 Obligationer och direkt- 
  
 upplåning 
  
 Garanter 
  
 Upplåning garanteras av 
  
 Garantier till mindre belopp 
  
 svenska och danska sta- 
  
 ställda av andra bolag i resp 
  
 ten 
  
 koncern 
  
 Riskfördelning 
  
 Risken att intäkterna 
  
 Risken för att fondmedlen 
  
 inte förmår täcka kost- 
  
 (och säkerheterna) inte räck- 
  
 naderna ligger på stat- 
  
 er ligger på svenska staten. 
  
 erna 
 4 
 . Staterna har tagit 
  
 Statens risk uppkommer ge- 
  
 på sig riskerna genom 
  
 nom sistahandsansvaret och 
  
 formella garantier. 
  
 ofullkomligheter i den fin- 
  
 ansiella konstruktionen. 
  
 Projektskeden 
  
 Förberedande 
  
 skede 
  
 Byggstart 1995. Alla 
  
 Byggstart av slutförvar be- 
  
 (tillstånd, platsval etc.) 
  
 tillstånd är på plats. 
  
 räknas ca 2010.Start av riv- 
  
 ningar sannolikt tidigast 
  
 2020. Inga tillstånd är på 
  
 plats. 
  
 Byggnadsskede 
  
 Beräknat  
 1995–2000 
  
 För slutförvaret beräknat till 
  
 ca  
 2010–2020. 
  
 Tillfarter beräknas vara 
  
 Rivningsskede ca 2020– 
  
 klara samtidigt 
  
 2040. 
  
 Färdigställande 
  
 Förbindelsen beräknas 
  
 Slutförvaret beräknas komma 
  
 öppnas 2000. 
  
 i drift 2020 och förslutas 
  
 2060 
  
 Tillgångar/Intäkter 
  
 Avgiftsintäkter från när 
  
 Tillgång byggs upp av av- 
  
 bron öppnas för trafik 
  
 gifter på elproduktion före 
  
 byggnation 
  
 Finansiella risker 
  
 Koncentrerat till upp- 
  
 Koncentrerat till fondförvalt- 
  
 låningen 
  
 ningen 
  
 Efterfrågan, 
  
 försälj- 
  
 Osäkra intäkter 
  
 Inga monetära intäkter efter 
  
 ningsintäkter 
  
 stängning av kärnkraftverken 
  
 4  
 För statens garantiåtagande debiteras en riskpremie. 
 64 
 SOU 2004:125 Kärnavfallsprojektet 
  
 Investeringskostnader 
  
 Uppskattad 
  
 ca 25 mdr kr 
  
 ca 65 mdr kr 
  
 investeringskostnad 
  
 Kontraktstyper vid 
  
 I stor utsträckning fast- 
  
 Inga kontrakt tecknade för 
  
 byggandet 
  
 kostnadskontrakt 
  
 slutförvar eller rivningar 
  
 Ökade säkerhets- och 
  
 Tekniska specifikation- 
  
 Tekniskt utförande inte helt 
  
 miljökrav, teknisk ut- 
  
 er givna för femårig 
  
 specificerat. FoU pågår. 
  
 veckling 
  
 byggperiod. Utförandet 
  
 Ändringskrav kan komma till 
  
 anpassat efter 
  
 särskilda 
  
 följd av teknisk utveckling 
  
 miljökrav. Ex. konst- 
  
 och strängare säkerhetskrav 
  
 gjord ö och löpande 
  
 under 
  
 lång 
  
 projekttid. Ännu 
  
 uppföljning av vatten- 
  
 inte framme vid konkret 
  
 flöde under byggtid 
  
 lokalisering/utförande som 
  
 kan ge upphov till specifika 
  
 krav 
  
 Drifts-, 
  underhålls- 
  
 Konsortiets ansvar och 
  
 Oklarheter 
  
 om ansvar efter 
  
 och reinvesterings- 
  
 statens risk genom 
  
 förslutning (sannolikt staten) 
  
 kosntder 
  
 garantier 
  
 (efter investeringsfasen) 
  
 Krav på försäkringar 
  
 Försäkringskraven klara 
  
 Försäkringskraven oklara 
  
 Övrigt 
  
 Acceptans (allmänhet, 
  
 Kontroversiell 
  
 politisk 
  
 Kärnkraften allmänt en kon- 
  
 politisk fråga, etc.) 
  
 fråga före beslut. Miljö- 
  
 troversiell politisk fråga. Den 
  
 krav centrala för ut- 
  
 demokratiska grunden för be- 
  
 formningen. 
  
 slut om lokalisering en fram- 
  
 trädande faktor. 
  
 Force majeure 
  
 terroristhandlingar etc. 
  
 terroristhandlingar etc. 
  
 Alternativ 
  
 Vald investering 
  
 bland 
  
 Måste-investering 
  (finns 
  
 alternativ 
  
 dock alternativa strategier) 
  
 Grund för statligt risk- 
  
 Riksdagsbeslut 
  
 att 
  
 stat- 
  
 Staten 
  
 har 
  
 sistahandansvar 
  
 tagande 
  
 en skall bära risk. Stat- 
  
 och bär risk genom ofull- 
  
 ens ekonomiska risk 
  
 komligheter i finansiell reg- 
  
 hanteras. 
  
 lering och genom ratificering 
  
 av den s.k. avfallskonven- 
  
 tionen. Statens ekonomiska 
  
 risk hanteras inte. 
  
 Riskuppföljning av lån- 
  
 Risker i projekt och fin- 
  
 Ingen uppföljning 
  
 givare och garanter 
  
 ansiering övervakas 
  
 löpande 
  
 65 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 SOU 2004:125 
  
 Jämförelsen mellan Öresundsbroprojektet och kärnavfallsprojektet visar på likheter och skillnader. Mot den bakgrunden bör följande karakteristika hos kärnavfallsprojektet uppmärksammas: 
  
 det är ett beloppsmässigt mycket stort projekt, 
  
 det täcker ett mycket långt tidsperspektiv, 
  
 den demokratiska grunden för beslut om lokalisering är en framträdande faktor, 
  
 det befinner sig tidigt i projektcykeln, 
  
 det fordrar ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete, 
  
 det finns inga kontrakt eller tillstånd på plats för byggande av slut- förvar eller rivningar, 
  
 det finns inga långivare eller garanter som ställer krav på bedöm- ningar av projektet, 
  
 staten bär en ekonomisk risk som inte varit i fokus. 
  
 Pensioner med förtida inbetalningar – likheter och skillnader med finansieringen av kärnavfallsprojektet 
 Kärnavfallsprojektets finansiering har på ett övergripande plan lik- heter med pensionsförsäkringar. 
 5  
 Betalningsströmmen i ett pensionsprojekt är omvänd den som gäller för industriprojekt. In- betalningarna kommer före utbetalningarna. Risk och finansie- ringsbilden skiljer sig också från industriprojektet. Industriprojek- tets huvudsakliga kostnadsrisk begränsas ofta till något eller några år efter projektstarten. Vid pension och kärnavfall återfinns där- emot utbetalningarna längre in i framtiden 
 Den återstående livslängden för den blivande pensionären är okänd. Individen kanske är död innan pensionsåldern, eller kanske lever under oväntat lång tid. Den försäkrade kan också bli arbetsoförmögen med krav på tidig pensionering. Denna osäkerhet kan emellertid hanteras med hjälp av de stora talens lag och med försäkringsmatematik. Genom beräkning av förväntad livslängd kan premierna sättas så att sannolikheten blir stor att de för systemet som helhet kommer att täcka kostnaderna – även om kraven från varje enskild individ är höljda i dunkel. Utnyttjandet av befolkningsstatistik är en uppenbar fördel för att kunna ställa ut pensionsförsäkringar, liksom möjligheterna att föra ihop ett stort 
  
 5  
 Se även underlagsrapport 7. 
 66 
  
 SOU 2004:125 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 antal mindre och oberoende risker. Motsvarande fördelar finns emellertid inte beträffande kärnavfallsfinansieringen. 
 I princip är ett sätt att skydda sig inför pensionering och ålder- dom s.k.  
 hedging 
 , dvs. sparande i tillgångar som man behöver under ålderdomen, oberoende av det pris som gäller på marknaden. Typ- exemplet är investering i en bostad på den ort man vill bo som pen- sionär. Ägandet påverkas inte av om fastighetspriserna går upp eller ner. På kärnavfallsområdet kan man på liknande sätt investera i byggnader, bergrum mm som man vet kommer att behövas i fram- tiden. I praktiken är emellertid lokalisering och mycket annat fort- farande obestämt, vilket minskar utrymmet för hedging vad gäller avfall. 
 Kopplingen mellan att bära och kontrollera risk kan vara ett pro- blem i försäkringssammanhang. S.k.  
 moral hazard  
 är t.ex. ett pro- blem rörande vissa försäkringar. Innebörden är i princip att försäk- ringen i sig påverkar sannolikheten för skada genom att individen kan bli mindre försiktig eller benägen att överdriva skadebelopp eller medverka till skada. 
 För att begränsa sådana effekter i samband med pensionsförsäk- ringar utgår ersättning med i förväg bestämda belopp relaterade till gjorda premieinbetalningar. Ersättning baseras på inbetalda pre- mier, på förväntad avkastning och på det av försäkringsbolaget för- valtade kapitalet, minus administrativa kostnader. Det kommer an på försäkringstagaren att välja premie och därmed förväntad ersätt- ningsnivå. 
 6 
  
 Utbetalningarna under pensionsförsäkringen blir på så sätt bero- ende av gjorda inbetalningar och förvaltningsresultatet. Någon real konsumtionsnivå garanteras inte. Avfallsprojektet innebär däremot att reala investeringar skall genomföras – oberoende av om fonderade medel räcker eller inte. 
 De avsättningar som görs i pensionsförsäkringssystem ger rätt till nominella framtida utbetalningar. Sådana utbetalningar är inte säkra i termer av en viss real förbrukning. Det finns en osäkerhet rörande försäkringsbolagets framtida betalningsförmåga. Det finns också en osäkerhet rörande den nominella betalningens reala värde. Också i detta avseende skiljer sig därför nuvarande system för kärnavfallsfinansiering från pensionsförsäkringen. 
 Kärnavfallsfinansieringen och ett pensionsförsäkringssystem skiljer sig vidare med avseende på antalet aktörer som gör avsätt- 
  
 6  
 Som jämförelsenorm har här valts en typ av pensionsförsäkring med ersättning som är beroende av vald premienivå och förvaltningsresultat. 
 67 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 SOU 2004:125 
  
 ningar och hur underskott på ett håll kan kompensera överskott på andra håll. 
 Ett pensionsförsäkringssystem omfattar ett stort antal försäk- ringstagare som gör avsättningar och vars sammantagna karakteri- stika gott kan speglas utifrån befolkningsstatistik. Förväntade betalningsströmmar och sannolikheterna för svängningar i dessa kan mot den bakgrunden uppskattas väl. Större utbetalningar i vissa fall genom att pensionsberättigade lever längre än genomsnittligt kompenseras av mindre utbetalningar i andra fall där pensions- berättigade avlider i förtid. Utfallet i kärnavfallsfinansieringen blir emellertid inte på det sättet det sammanlagda resultatet av en upp- sättning oberoende händelser som kan neutralisera varandra. Tvärtom innebär kärnavfallsfinansieringen att endast fyra aktörer gör avsättningar och att de fyra fonder som bildas hålls åtskilda från varandra så att underskott i något fall  
 inte  
 kan motbalanseras av överskott i något annat fall. 
 7 
  
 Det finns i kärnavfallsfinansieringen inte något solidariskt ansvar och staten som sistahandsansvarig kan hamna i den sitsen att be- höva kompensera med skattemedel för underskott i en fond och samtidigt behöva betala tillbaka överskott i en annan fond. 
 De stora talens lag är tillämplig på pensionsförsäkringar men inte på kärnavfallsfinansieringen. 
 Kärnavfallsfinansieringen och pensionsförsäkringarna skiljer sig också med avseende på aktörernas inflytande över kraven på betal- ningar. Den pensionsberättigade kan välja inbetalningsnivå (premienivå) men i övrigt inte direkt påverka kraven på utbetal- ningar. Ersättning under pensionsförsäkringen baseras som tidigare nämnts på inbetalade premier och på avkastningen i förvaltningen. Nivån på utbetalningarna är helt avskilda från vilka behov respek- tive pensionsberättigade har och således från nivån på den kostnad den pensionsberättigade skulle vilja ha täckt. Det är försäkrings- bolaget som anger nivån på utbetalningen oberoende av vilka önskemål den enskilde pensionsberättigade kan ha. 
 I kärnavfallsprojektet har däremot de fyra aktörerna möjlighet att välja vem som skall utföra olika delprojekt och vilka typer av kontrakt och prisklausuler som skall accepteras. I delar kan det också förväntas vara de fyra aktörerna gemensamt som kommer att 
  
 7  
 De fyra fonderna skall täcka de kostnader respektive aktör/betalningsmottagare har för rivning m.m. (särkostnaderna). De skall också täcka respektive aktörs/betalningsmottagares andel av de gemensamma kostnaderna för slutförvar m.m. Dessa andelar regleras i ett s.k. intressentavtal mellan de fyra reaktorinnehavarna. Även dessa uppdelade samkostnader är kostnader som endast kan täckas av respektive fond. 
 68 
  
 SOU 2004:125 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 utföra arbete. Till skillnad från pensionsförsäkringen är det inte fonden eller staten som utbetalare av medel som anger nivån på ut- betalningen utan mottagarna av medlen som anger vilka belopp de vill ha täckta. 
 Med utgångspunkt från jämförelsen med pensionsförsäkringar kan kärnavfallsprojektets finansiering översiktligt karakteriseras av att 
  
 det är en finansiering med förtida avsättningar 
  
 finansieringsbehovet sträcker sig långt in i framtiden 
  
 betalningsmottagarna har inflytande över kraven på betalningar 
  
 fonderade medel utgör inte något tak för projektets kostnader och anspråken på utbetalningar 
  
 notan för kärnavfallshanteringen kan inte som i försäkrings- sammanhang uppskattas som det sammanlagda resultatet av en uppsättning oberoende händelser som troligen neutraliserar varandra 
  
 avfallsprojektets investeringar skall genomföras oberoende av om fonderade medel räcker eller inte 
  
 staten som sistahandsansvarig kan med skattemedel behöva kompensera underskott hos någon aktör – och samtidigt behöva betala tillbaka ett överskott i en annan fond 
  
 Avslutningsvis skall särskilt påpekas att statens risk ökar till följd av att det handlar om fyra separata fonder (Se avsnitt 4.2). 
  
 2.4 
  
 Några sammanfattande kommentarer 
  
 Den föregående framställningen i detta kapitel föranleder enligt utredarens bedömning följande sammanfattande kommentarer. 
 När det gäller vanliga investeringar sker stora utbetalningar först och sedan följer en period när investeringen skall återbetala sig och lämna sin avkastning. I kärnavfallsprojektet är ordningen mer lik pensionsförsäkringar. En period med avsättningar ur ett intäkts- flöde föregår rivningskostnad och efterföljande avfallshanterings- kostnad. Nyttan av investeringarna i avfallshanteringen represente- ras då inte av någon monetär avkastning utan utgörs i princip av att platser är återställda och radioaktiva ämnen inkapslade. 
 I jämförelse med flertalet privata investeringsprojekt är ett be- gränsat antal intressenter involverade i finansieringen. Några aktie- ägare och långivare som direkt tar på sig risk i projektet finns inte. 
 69 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 SOU 2004:125 
  
 Det finns därför heller inte några offentliga ekonomiska bedöm- ningar av projektet utifrån ett aktieägar- eller långivarperspektiv. 
 Projektet är beloppsmässigt mycket stort och det är också mycket långsiktigt. I det nu aktuella referensscenariot antas att slutförvaret försluts någon gång  
 2055–60. 
  Kraven på hållbarhet för konstruktionen handlar om flera tusentals år och att klara kom- mande istider. Projektet är speciellt såtillvida att det måste genomföras – även om utformningen kan diskuteras. 
 De centrala beståndsdelarna i projektet är rivning av verk och slutförvaring av använt kärnbränsle. Ingen av dessa båda dessa verksamheter kan sägas vara någon etablerad bransch. Det finns tekniska erfarenheter. Det finns också kostnadsmässiga erfaren- heter av rivning även om dessa ännu så länge är av mer sporadisk natur. 
 Genomförandet av projektet är i ett tidigt skede. Några detalj- planer för rivningarna av verken finns inte och några upphandlingar är ännu inte aktuella. Lokaliseringen av var ett slutförvar för ut- bränt kärnbränsle skall placeras är fortfarande en öppen fråga och följaktligen finns heller inte några detaljplaner och upphandlingar för den investeringen. Fortgående insatser för forskning och ut- veckling karakteriserar delar av projektet. Lokaliseringsbeslut och tillståndsprövningar är på den framtida agendan. 
 Vilka medel som i slutändan kan ha kommit att behövas för projektets genomförande kommer först att visa sig i framtiden. De uppskattningar som görs i dag är behäftade med osäkerhet. I kapitel 3 belyses att stora investeringsprojekt kännetecknas av be- tydande kostnadsosäkerhet även när det rör sig om etablerade verk- samheter i mer normala tidsperspektiv som tunnelkonstruktioner, broar och byggnader. 
 Jämfört med de som mottar pensionsbetalningar har reaktor- innehavarna som mottagare av utbetalningar ur fonderna betydande inflytande över kraven på betalningar. Fondtillgångarna i sig utgör inte något tak på hur stora kraven på betalningar kan bli. 
 Förhållandet att det handlar om separata fonder innebär att staten kan hamna i läget att både behöva skjuta till skattemedel och betala tillbaka fondmedel. Den eventuella notan för staten bestäms därför inte av relationen mellan totala fondmedel och projektets samlade kostnader. 
 70 
  
 SOU 2004:125 
  
 Kärnavfallsprojektet 
  
 Osäkerheten rörande den kommande notan för projektet över- förs till en risk för staten som sistahandsansvarig för den. Utifrån ledstjärnan att kärnkraftsindustrin skall bära kostnaderna blir en huvudfråga hur staten kan begränsa och hantera sin risk för att be- höva ta på sig delar av notan. 
 I kapitel 4 beskrivs finansieringen och statens ekonomiska risk närmare. 
 71 
  
 3 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 Kärnavfallsprojektet är som inledningsvis nämnts ett mycket stort och långsiktigt projekt. Det är därför angeläget att ta tillvara er- farenheter från andra stora investeringsprojekt. Ett karakteristiskt drag hos många stora projekt visar sig vara att det snarare är regel än undantag att det blir kostnadsöverdrag. Detta förhållande, lik- som andra erfarenheter från stora projekt, belyses i detta kapitel. 
 En investering kan definieras som en åtgärd som innebär en- gångsutgifter (grundinvesteringen) för att få fördelar i form av in- täkter eller sänkta kostnader under en period i framtiden. Osäker- het om framtida händelser är kännetecknande för en investering. Därigenom bär en investering i större eller mindre omfattning med sig risk. I detta kapitel illustreras kostnadsrisker genom en genom- gång av kostnadsavvikelser mellan för- och efterkalkyler vid stora investeringar. Mot denna bakgrund återknyts avslutningsvis till kärnavfallsprojektet. 
 1 
  
 3.1 
  
 Kostnadsavvikelser i stora investeringsprojekt 
  
 Att investeringar i stora projekt är förknippade med betydande risker för kostnadsöverdrag har bl.a. visats av Bruzelius et al (2002) 
 2  
 och Flyvbjerg et al (2003) 
 3 
 . I dessa studier redovisas resultat och analyser av stora investeringsprojekt eller s.k. mega- 
  
 1 
  
 Kapitlet baseras på i) underlagsrapport 3, ii) Flyvbjerg, B., Miller, N., Hampton, W. (2003).  
  
 Megaprojects and risk: an anatomy of ambition 
 , Cambridge University Press, och iii)  
 OH-bilder 
  från Lopez föredragning om stora investeringsprojekt för utredningen den 4 juni 2004 (Underlagsrapport 2). 
  
 2 
  
 Bruzelius, N., Hart, Hinton, Hampton, W. (2002). Big decisions, big risks. Improving accountability in mega projects.  
  
 Transport Policy  
 9, pp.  
 143-154. 
  
 3 
  
 Hart, B., Miller, N., Hampton, W. (2003).  
  
 Megaprojects and risk: an anatomy of ambition 
 , Cambridge University Press. 
 73 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 SOU 2004:125 
  
 projekt 
 4  
 bestående av infrastrukturinvesteringar inom transportom- rådet. Bl.a. konstateras att kostnadsöverdrag 
 5  
 på mellan 50 och 100 procent i fast penningvärde är vanliga och att kostnadsöverdrag på mer än 100 procent inte är ovanliga. 
 Flyvbjerg et al (2002) 
 6  
 observerade kostnadsöverdrag i 90 % av alla projekt i ett urval om 258 infrastrukturinvesteringsprojekt inom transportområdet 
 7 
 . Några exempel på projekt ges i nedan- stående tabell. 
 Tabell 3.1 Några exempel på projekt med kostnadsöverdrag (Källa: Delar av tabell II i Flyvbjerg et al, 2003, s.14) 
  
 Projekt 
  
 Kostnadsöverdrag i 
  
 fast penningvärde (%) 
  
 Järnvägstunneln under Stora Bält 
  
 1997 
  
 110 
  
 Kanaltunneln mellan Frankrike och England 
  
 1994 
  
 80 
  
 Tillfartsleder till Öresundsbro (Danska sidan) 
  
 1998 
  
 70 
  
 Bron över Stora Bält 
  
 1999 
  
 54 
  
 Öresundsbro (exkl. tillfartsleder) 
  
 2000 
  
 26 
  
 Öresundsbron är ett väldokumenterat projekt som utretts många gånger genom historien. Exempelvis utarbetade tre danska och tre svenska entreprenörfirmor under åren 1935 och 1936 gemensamt ett förslag till en kombinerad väg- och järnvägsbro. Denna för- bindelse kostnadsberäknades till cirka 130 miljoner kronor i 1936- års penningvärde. År 1952 genomfördes en omräkning av kostna- derna till gällande prisnivå, vilket resulterade i en kostnadsupp- skattning på 415 miljoner kronor. Projekttiden beräknades till 
  
 4 
  
 Karaktäriseras av höga investeringsutgifter (en miljard dollar eller mer), långa livslängder (50 år eller mer), stor osäkerhet i efterfrågeprognoser och kostnadsuppskattningar samt hög grad av statlig inblandning. 
  
 5 
  
 Beräknas som skillnaden mellan verkligt utfall och den kalkylerade kostnaden vid besluts- tillfället. Det bör påpekas att den kalkyl som låg till grund för beslutet att genomföra en in- vestering sällan är den första kostnadsuppskattningen. Det kan ha förflutit många år och gjorts både 2 och 3 eller fler utredningar och kostnadsberäkningar innan ett stort investe- ringsprojekt slutligen godkänns. Precis som för tiden efter investeringsbeslut så tenderar kostnaderna att stiga mellan första kalkyl och kalkyl för beslut. 
  
 6 
  
 Hart, B., Jones, M., Buhl, S. (2002). Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?  
  
 Journal of American Planning Association 
 , Vol. 68, No. 3, pp  
 279-295. 
  
 7 
  
 Studien baserades på ett urval omfattande 258 projekt av typen broar, tunnlar, vägar och järnvägar i 20 länder (industrialiserade länder och utvecklingsländer) på 5 kontinenter som färdigställts mellan åren 1927 till 1998. I genomsnitt var kostnadsöverdraget 28 % med en standardavvikelse på 39 %. 
  
 74 
  
 SOU 2004:125 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 mellan 6 och 7 år inklusive tid för projekteringen (SOU 1962:53 
 8 
 ). När en motsvarande kombinerad väg- och järnvägsbro färdigställ- des 48 år senare (år 2000) uppgick den faktiska kostnaden till 25 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 1,67 miljarder kronor i början av  
 1950-talet. 
  Denna jämförelse sker mellan en tidig projektkalkyl 
 9  
 och projektets utfall. 
 Flyvbjerg et al (2003) konstaterar att kostnadsöverdrag inte en- bart uppstår inom transportområdet, utan även inom andra om- råden, och att kostnadsöverdragen är i samma storleksordning som de var för 70 år sedan 
 10 
 . 
 Att kostnadsöverdrag är vanliga har påvisats i ett flertal studier utöver de ovan refererade av Bruzelius et al (2002) och Flyvbjerg et al (2003). Brown och Howell (1986) 
 11  
 har gått igenom 32 studier av kostnadsavvikelser. Översikten visar att kostnadsöverdrag är vanliga. Det förekommer anläggningsprojekt som har blivit billi- gare än förväntat, men i genomsnitt så är kostnadsöverdrag det normala. Liknande resultat redovisas i Ross och Rivas (1970) 
 12 
 , Merewitz (1973a 
 13 
 ; b 
 14 
 ), GAO (1980 
 15 
 ; 1983 
 16 
 ; 1988 
 17 
 ; 1997 
 18 
 ) och Segelod (1986) 
 19 
 . Det verkar svårt att finna en studie som visar att stora industri- och anläggningsprojekt som grupp blir billigare än förväntat. 
  
 8 
  
 Statens offentliga utredningar 1962:53.  
  
 Öresundsförbindelsen 
 , Del 1 – Utredningar och för- slag, Betänkande avgivet av svenska och danska Öresundsdelegationen, Iduns Tryckeriaktie- bolag Esselte AB, Stockholm 1962. 
  
 9 
  
 Se SOU 1962:53, s. 12. 
  
 10 
  
 Exempel på megaprojekt med mer spektakulära kostnadsöverdrag mellan byggstart och färdigställande är Suezkanalen (+ 1 900 %), Operahuset i Sidney (+ 1 400 %), Concorde- projektet (+ 1 100 %) och Panamakanalen (+ 200 %). 
  
 11 
  
 Brown, Day, Howell, Callahan (1986).  
 Preconditions of Success and Failure in Major Pro- jects 
 . Major Project Association: Technical Paper Number. 3, September 1986. 
  
 12 
  
 Hufschmidt, M. M., Rivas, Johnson (1970). Systematic errors in cost estimates for public invest- ment projects. I Gardner, Lester.,  
  
 The Analysis of Public Output 
 , New York. 
  
 13 
  
 Merewith, L. (1973a). Cost overruns in public works. I Niskanan, W., ed.,  
  
 Benefit-Cost 
  
  and policy Analysis Annual 1972 
 . 
  
 14 
  
 Merewith, L. (1973b). How do urban rapid transit projects compare in cost estimating ex- perience? Proceedings of the International Conference on Transportation Research, Brugge, June 1973. pp.  
  
 484-493. 
  
 15 
  
 GAO (1980).  
 Financial Status of Major Federal Acquisitions, September 30, 1979 
 . PSAD-  
  
 80-85, 
  
  Washington DC, 12 February 1980. 
  
 16 
  
 GAO (1983).  
 Status of Major Acquisitions as of September 30 1982.  
 GAO/NS  
  
 IAD-83-32. 
  
  Washington DC, 7 September 1983. 
  
 17 
  
 GAO (1988).  
 Major Acquisitions – Summary of Recurring Problems and Systemic Issues:  
 1960-1987 
 . 
  
  Briefing Report to the Chairman, Committee on Armed Services, House of Represenatatives,  
  
 GAO/NSIAD-88-135BR, 
  
  September 1988. 
  
 18 
  
 GAO (1997).  
 Department of Energy: Major System Acquisitions From 1980 Through 1996 
 .  
  
 GAO/RCED-97-85R 
  
  Schmitt,  
  
 1980-96. 
  
 19 
  
 19  
  
 Segelod, E., (1986).  
 Kalkylering och avvikelser: Empiriska studier av stora projekt i kommuner och industriföretag 
 . Liber. Malmö. 
  
 75 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 SOU 2004:125 
  
 Det finns emellertid exempel på enskilda investeringsprojekt som blivit billigare än förväntat eller med endast mindre kostnads- överdrag. I nedanstående tabell ges exempel på investeringsprojekt inom det svenska kärnkraftsprojektet med sådana kostnadsutfall. Det bör observeras att uppgifterna om kostnadsavvikelser i tabellen är i förhållande till budgeterade kostnader och inte i förhållande till kostnadsuppskattningar i  
 PLAN-rapporterna. 
  
 Tabell 3.2 Exempel på projekt med inga eller mindre kostnadsöverdrag 
  
 Projekt 
  
 Startår 
  
 Kostandsavvikelse i fast 
  
 penningvärde (%) 
  
 Rodriguez I 
 1 
  
 1975 
  
 6,6 
  
 Barsebäck II 
 1 
  
 1977 
  
 1,7 
  
 Clab 
 2 
  
 1985 
  
 35 
  
 SFR 
 2 
  
 1988 
  
 -20 
  
 Äspölaboratoriet 
 2 
  
 1995 
  
 4,5 
  
 Kapsellaboratoriet 
 2 
  
 1998 
  
 6 
  
 Clab etapp 2 
 2 
  
 ej i drift 
  
 1 
  
 Not 1) Källa: tabell 3 i underlagsrapport 3 
 Not 2) Källa: Uppgifter från SKB. 
 Beräkningen av kostnadsutfallet för Martinez i tabellen baseras på en tidig skattning av investeringskostnaden som gjordes av Scand- power 
 20  
 år 1979. I denna skattning uppgår investeringskostnaden till 1 225 miljoner i 1978 års penningvärde. När Martinez stod färdigt år 1985 uppgick investeringskostnaden i löpande penningvärde till 1 750 miljoner kronor enligt de uppgifter om nedlagda kostnader som SKB redovisat i  
 PLAN-rapporterna. 
  
 Kostnadsöverdrag är i allmänhet något större för utvecklings- projekt, än för anläggningsprojekt 
 21 
 . Ju större inslag av ren forsk- ning som projektet har desto större tenderar kostnadsöverdragen att bli. Detta samband belades redan av Reed (1962) 
 22  
 och Summers (1967) 
 23 
 . Det framförs även som ett av skälen till att militära projekt visar något högre kostnadsöverdrag. 
  
 20 
  
 Kjernekraftens restkostnader, Scandpower (1979). 
  
 21 
  
 Se tabell 2.3 och tabell 2.4 i underlagsrapport 3. 
  
 22 
  
 Williams, Scott, Vasquez (1962). Predictability of the costs, time, and success of development. I  
  
 The Rate and Direction of Inventive Activity 
 . The National Bureau of Economic Research. 
 76 
  
 SOU 2004:125 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 Udda och sällan genomförda projekt är mer utsatta för avvikelser än mer ordinära projekt. Detta förklaras bl. a. av att det för dessa projekt saknas bra förebilder och överförbara erfarenheter (Segelod, 1986). Flera studier visar också på ett samband mellan anläggningstid och kostnadsavvikelse (Summer, 1967, Ross och Rivas, 1970, Tucker, 1970 
 24 
 , Mansfield et al, 1971 
 25 
 , Merewitz, 1973b och Segelod, 1986). Ju längre tid som förflutit mellan beslut och uppföljning desto större tenderade kostnadsöverskridandena att bli. Detta samband gäller även i fast penningvärde och har på- visats både för anläggnings- och utvecklingsprojekt. När ett projekt tar många år att genomföra tenderar det att bli förändringar i pro- jektet till följd av att man vill utnyttja ny teknik, och anpassa pro- jektet till förändrade marknadsförutsättningar och standards. Vidare kan skärpta säkerhetskrav under anläggningstiden leda till högre kostnader. Exempelvis drabbades amerikanska kärnkrafts- projekt under  
 1970-talet 
  av mycket stora tids- och kostnadsöver- drag till följd av skärpta byggnads- och säkerhetskrav. 
 Avslutningsvis kan konstateras att investeringar i stora projekt erfarenhetsmässigt ofta har resulterat i stora kostnadsöverdrag. Kostnadsöverdrag på femtio procent är inte ovanligt och ibland kan det röra sig om flera hundra procent. 
  
 3.2 
  
 Orsaker till kostnadsöverdrag 
  
 Kostnadsöverdrag i stora investeringsprojekt kan inte enbart för- klaras av att det finns en inbyggd svårighet i att prognostisera framtiden. Avvikelserna i de studerade projekten är för konsistenta och ensidiga för att en sådan förklaring skall vara tillräcklig. Flyvbjerg et al (2003) ger istället följande huvudsakliga förklaringar till kostnadsöverdrag: 
  
 Förseningar underskattas; både tids- och kostnadsmässigt. 
  
 För liten buffert läggs på för oförutsedda händelser. 
  
 Förändringar i projektspecifikationer och design underskattas eller ignoreras. 
  
 23 
  
 Summers, R. (1967). Cost estimates as predictors of actual costs: A statistical study of military developments. I T. Marschak, T.K. Harris, Jr.  Montgomery,  
  
 Strategy for RD 
 , Springer Verlag. 
  
 24 
  
 Tucker, J.F. (1979).  
  
 Cost estimates in public works 
 . Morton, University of California, Pearson. 
  
 25 
  
 Mansfield, E., Rapoport, Johnson, Robinson, Johnson, Jenkins, Ingram, M. (1971).  
  
 Research and Innovation in the Modern Corporation 
 . Philadelphia. 
 77 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 SOU 2004:125 
  
 Valutakursförändringar underskattas eller ignoreras. 
  
 Geologiska risker underskattas. 
  
 Kvantitet och prisförändringar underskattas. 
  
 Kostnader för expropriering underskattas. 
  
 Skärpta krav på säkerhet och miljöhänsyn. 
  
 Många projekt innehåller dessutom betydande inslag av teknolo- giska innovationer med hög risk. Denna risk brukar leda till kost- nadsökningar, vilka man inte i tillräcklig omfattning tagit hänsyn till i de kostnadskalkyler som låg till grund för besluten. 
 Kostnadsöverdragen är ungefär lika stora idag som de var för 70 år sedan. Avvikelserna har inte blivit mindre trots datorstöd och större tillgång till historiska data för att göra bättre prognoser. 
 Tendensen till att underskatta projektkostnader visar enligt Flyvbjerg et al (2003) på betydelsen av att ha bra fungerande kon- trollsystem för att begränsa risken för sådana underskattningar. Ett bra fungerande externt kontrollsystem kan skapas om flera intres- senter värderar projektförslagen. Vid stora och långsiktiga anlägg- nings- och industriprojekt är det normalt att ett flertal intressenter (risktagare) medverkar. Aktieägare, långivare och andra fordrings- ägare samt garanti- och försäkringsgivare är exempel på finansiella intressenter i många projekt. Ett engagemang från deras sida med- för att de tar på sig delar av den risk som förknippas med projektet. Skulle det visa sig att projektets kostnader blev avsevärt högre och/eller dess intäkter avsevärt lägre skulle risktagarna få ta på sig de ekonomiska konsekvenserna av detta. Denna risk medför att de gör egna värderingar av risker och ställer krav på projektet. Projekt med många risktagare kan således förknippas med en mångfald av riskvärderingar. När det gäller börsnoterade bolag utvärderas de löpande av analytiker. Investeringsprojekt som finansieras med offentliga budgetmedel utsätts enligt Flyvbjerg et al ofta inte för denna typ av extern kontroll. 
 Ett sätt att kompensera för denna brist på extern kontroll är att bygga in konsistensprövningar i kontrollsystemet. Nedan ges några exempel på vad som kan ingå i sådana konsistensprövningar. 
  
 Erfarenheter från andra stora anläggnings- och industriprojekt. 
  
 Regelbundna jämförande analyser av kostnadsantaganden m.m. 
  
 Regelbundna jämförande analyser av riskbedömningar ur ett finansiellt perspektiv (utifrån kreditvärderingar, bedömning av kreditförsäkringspremier m.m.) 
  
 78 
  
 SOU 2004:125 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 Alternativa kalkyler där specificerade händelser som inte ligger i referensscenariot lyfts fram. 
  
 Regelbunden  
  
 referee-granskning 
  av centrala delfrågor med hjälp av fristående experter. 
 Frågan om konsistensprövning behandlas vidare i kapitel 9. 
  
 3.3 
  
 Kärnavfallsprojektet i förhållande till andra stora projekt 
  
 Kärnavfallsprojektet är utan tvekan ett mycket stort och långsiktigt projekt. De fyra reaktorägarna har betalt in avgiftsmedel för att täcka sina respektive kostnader. I avsnitt 2.2 konstaterades att SKB i Plan 2004 uppskattat en trolig total framtida projektkostnad till cirka 50 miljarder kronor i dagens penningvärde. 
 I avsnitt 3.1 konstaterades att: 
  
 kostnadsöverdragen tenderar att bli större för udda och sällan genomförda projekt, 
  
 kostnadsöverdragen tenderar att bli större ju längre tid som förflyter mellan godkänd budget och rapporterad slutkostnad, och 
  
 kostnadsöverdragen tenderar att bli större ju större inslag av forskning och utveckling som ett anläggningsprojekt har. 
  
 Kärnavfallsprojektet tillhör kategorin udda och sällan genomförda projekt och projekttiden är mycket lång. En mer kontroversiell fråga kan vara om projektet skall beskrivas som ett anläggnings- eller utvecklingsprojekt. Vad gäller slutförvaringen av utbränt kärnbränsle betonar SKB att det svenska slutförvarsprojektet  
 (KBS-3) 
  i väsentlig utsträckning baseras på känd och beprövad teknik och att inga avgörande brister vad avser krav på säkerhet och strålskydd skulle föreligga. 
 Denna bild skiljer sig dock från den bild som den amerikanska riksrevisionen (GAO 
 26 
 ) ger av det amerikanska kärnavfalls- projektet, där slutförvaring av långlivat radioaktivt kärnavfall (Yucca Mountainprojektet 
 27 
 ) beskrivs som ett stort forsknings- 
  
 26 
  
 The United States General Accounting Office. 
  
 27 
  
 Ett öppet slutförvar i parallella deponeringstunnlar cirka 300 meter ner i berget och cirka 
  
 300 
  
 meter över grundvattennivån. Förvaret skall hållas öppet och tillgängligt under 100 år från den tidpunkt då avfall börjar placeras där. Framtida generationer får därmed fatta beslut om återfyllning och försegling. 
  
 79 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 SOU 2004:125 
  
 och utvecklingsprojekt. Detta forsknings- och utvecklingsarbete har tagit längre tid än förutsett och trots dessa insatser anses den tekniska osäkerheten fortfarande hög. 
 Det svenska kärnavfallsprojektet inkluderar forsknings- och ut- vecklingsarbete. Viktiga komponenter i detta arbete är Äspö- och kapsellaboratorierna.  
 Äspö-laboratoriet 
  används bl. a. för att testa olika komponenter i slutförvarssystemet, medan kapsellaboratoriet används för att utveckla metoder för förslutning och kontroll av kopparkapseln. Dessa komponenter i det svenska kärnavfalls- projektet talar för att det är frågan om anläggningsprojekt som för- utsätter forskning och utveckling. Av de hittills nedlagda kostna- derna på ungefär 13,8 miljarder kronor har ungefär 4,1 miljarder kronor, eller 30 %, använts för forskning och utveckling 
 28 
 . Av den uppskattade totala kostnaden (nedlagda kostnader plus upp- skattade framtida kostnader) för hela kärnavfallsprojektet utgör forskning och utveckling cirka 10 %. 
 Det är svårt att utifrån SKB:s och GAO:s rapporter uttala sig om omhändertagande av kärnavfall bör beskrivas som anläggnings- eller utvecklingsprojekt. Enligt utredaren finns det en hel del som talar för att sådant omhändertagande inte är ett vanligt anlägg- ningsprojekt, utan ett anläggningsprojekt som förutsätter inslag av forskning och utveckling. 
 Det går att hävda att det finns ett principiellt samband mellan var man befinner sig i projektcykeln och kostnadsosäkerhet. Principen är att kostnadsosäkerheten är större ju tidigare i projektcykeln man befinner sig. Detta principiella samband illustreras i nedanstående figur. 
  
 28  
 Källa: PLAN 2004 – Kostnader för kärnkraftens restprodukter. Tabell  
 6-2 
  över nedlagda och prognostiserade kostnader till och med 2004, löpande prisnivå (exklusive kostnader för upparbetning). Nedlagda kostnader till och med år 2003 och prognos för år 2004. 
 80 
  
 SOU 2004:125 
  
 Några erfarenheter från stora investeringsprojekt 
  
 Figur 3.1  
 Principiellt samband mellan faser i projektcykeln och kostnadsosäkerhet (Källa:  
 OH-bild 
  från Lopez föredrag- ning om stora investeringsprojekt för utredningen den 4 juni 2004, se underlagsrapport 2) 
 Enligt utredarens uppfattning befinner sig det svenska kärnavfalls- projektet i ett förhållandevis tidigt skede i projektcykeln. Denna uppfattning baseras på att flera viktiga delar av projektet återstår att genomföra. Sådana delar är: 
  
 Byggande av inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle. 
  
 Byggande av slutförvar för använt kärnbränsle inklusive trans- porter. 
  
 Byggande av slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall. 
  
 Byggande av slutförvar rivningsavfall. 
  
 Rivningar av kärnkraftverken och andra kärntekniska anlägg- ningar (exempelvis CLAB). 
  
 Sammanfattningsvis konstaterar utredaren att det svenska kärn- avfallsprojektet är ett mycket stort och långsiktigt projekt. Det förutsätter forskning och utveckling och viktiga delar i projektet ligger tidigt i projektcykeln. Utredaren konstaterar att andra stora investeringsprojekt av olika anledningar ofta visat betydande kost- nadsöverdrag. Sådana erfarenheter måste beaktas vid utformningen av finansieringsmodell för kärnavfallsprojektet eftersom en central utgångspunkt är att kärnkraftsindustrin fullt ut skall bära de eko- nomiska konsekvenserna av eventuella kostnadsöverdrag. 
 81 
  
 4 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärn- avfall är att kärnkraftsindustrin – och inte skattebetalarna – skall stå för kostnaderna. Nuvarande reglering är emellertid ofullkomlig i det avseendet, vilket beskrivs i det följande. 
 Grunden i kärnavfallsprojektets finansiering är fyra fonder 
 1 
 . De fyra fonderna byggs upp av avgifter som betalas in till staten av re- spektive reaktorinnehavare. Utöver medel som fonderas för att täcka en reaktorinnehavares kostnader skall varje reaktorinnehavare tillhandahålla säkerheter upp till ett visst belopp. Staten löper en ekonomisk risk som är beroende av hur långt dessa finansiella åt- gärder kan räcka för att täcka respektive reaktorinnehavares kost- nader i projektet. 
 Statens ekonomiska risk avspeglar hur kärnkraftsindustrins kostnadsansvar är reglerat  
 och  
 i vilken utsträckning kärnkraftsin- dustrin kan förväntas ha betalningsförmåga. Genom att beskriva statens ekonomiska risk illustreras i vilken utsträckning som kost- nadsansvaret ligger på industrin på avsett sätt. 
 I avsnitt 4.1 beskrivs fonderna, vilka utgör förstahandskällan för betalningar. I avsnitt 4.2 belyses kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk. Nya principer för hantering av statens ekonomiska risk genom betingade åtaganden anges i avsnitt 4.3. 
  
 1  
 När inte annat sägs är framställningen fokuserad på det finansieringssystem som avser kärnkraftsreaktorerna och som regleras enligt finansieringslagen. 
 83 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 SOU 2004:125 
  
 4.1 
  
 Förstahandskällan för betalningar – medlen i fonderna 
  
 Vilken finansiering för att genomföra projektet tillförs då genom finansieringslagen? Finansieringslagen ställer krav på fondering av avgiftsmedel och att vissa säkerheter ställs. 
 Finansieringslagen anger att avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinneha- varen). I lagen anges också att avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift och att varje reaktorinnehavare skall betala avgift i förhållande till den energi som levereras. 
 De företag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftsreaktorer för kommersiell elproduktion är 
  
 1. 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 org. nr.  
 556094–5179 
  
 2. 
  
 Ringhals AB 
  
 org. nr.  
 556558–7036 
  
 3. 
  
 OKG AB 
  
 org. nr.  
 556063–3728 
  
 4. 
  
 Forsmarks Kraftgrupp AB 
  
 org. nr.  
 556174–8525 
  
 Innebörden av lagens formulering är att de fyra reaktorinnehavarna är skyldiga att betala avgift och att skyldigheten upphör när ener- gileveranserna upphör. Respektive reaktorinnehavares avgiftsmedel ackumuleras i en fond och det finns följaktligen fyra fonder. 
 De fyra fonderna är grundvalen i finansieringssystemet. Den 31 december 2003 var marknadsvärdet av behållningen i fonden för Forsmark cirka 9,4 miljarder kronor, fonden för OKG cirka 7,5 miljarder kronor, fonden för Barsebäck cirka 4,6 miljarder kronor och fonden för Ringhals cirka 10,6 miljarder kronor (se Tabell 4.1). 
 Medlen i en fond är tillgängliga för en viss reaktorinnehavares kostnader. Därför bör enligt utredaren den förväntade kostnaden för varje reaktorinnehavare redovisas tydligt såväl vad gäller belopp och ändamål som när olika betalningar förväntas i tiden. 
  
 4.2 
  
 Kärnkraftsindustrins ansvar och statens eko- nomiska risk 
  
 Utöver respektive fond finns en säkerhet till ett visst belopp för en reaktorinnehavares kostnader. Den som har tillstånd att inneha el- ler driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren) skall nämligen enligt finansieringslagen lämna en säkerhet för ett s.k. tilläggsbe- lopp. Säkerheterna omprövas årligen. I samtliga fall har reaktorin- 
 84 
  
 SOU 2004:125 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 nehavarna lämnat borgen som säkerhet. I Tabell 4.1 redovisas fondbehållningar per den 31 december 2003 och ställda säkerheter för tilläggsbelopp för år 2004. 
  
 Tabell 4.1:  
 Reaktorinnehavare, fondbehållningar och garanterade tilläggsbelopp 
  
 Reaktorinnehavare 
  
 Marknadsvärderad fond- 
  
 Garanterat tilläggsbelopp 
  
 behållning per den 31 dec 
  
 (Miljoner kronor) 
  
 2003 (Miljoner kronor) 
  
 Forsmark Kraftgrupp AB 
  
 9 400 
  
 1 200 
  
 OKG AB 
  
 7 500 
  
 850 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 4 600 
  
 760 
  
 Ringhals AB 
  
 10 600 
  
 1 580 
  
 Totalt 
  
 32 100 
  
 4 390 
  
 De garanterade beloppen är i nominella termer. Det innebär att framtida inflation kommer att urholka det reala värdet av beloppen. I ett halvsekellångt perspektiv kan en sådan urholkning vara stor. Om man tänker sig en motsvarande penningvärdeförsämring under den kommande  
 50-årsperioden 
  som under den senaste, motsvarar dagens garantiåtagande cirka 300 miljoner kronor i dagens pengar. Detta är i sammanhanget ett litet belopp 
 2 
 . En sådan urholkning kan emellertid begränsas genom den årliga översyn av tilläggsbeloppens storlek som reaktorinnehavarna skall göra och som regeringen fat- tar beslut om 
 3 
 . De ställda säkerheterna är dock de som finns idag. 
 De ställda säkerheterna täcker således begränsade belopp som komplement till fonderna. Till det kommer att de garanterade be- loppen är förenade med en kreditrisk på ett sätt som inte fondbe- hållningarna är. Som belyses nedan finns också vissa osäkerheter rörande tillgängligheten till medlen. Det är dessa risker för staten som föranlett Riksgäldskontoret att föreslå att säkerheterna av- vecklas och att medel istället i ökad utsträckning fonderas. 
 4 
  
 2 
  
 Beloppet motsvarar ungefär vad SKB för närvarande förbrukar under ett par månader. 
  
 3 
  
 Enligt finansieringslagen skall säkerheter ställas som motsvarar det tilläggsbelopp som re- aktorinnehavarna enligt samma lag skall beräkna. Med tilläggsbelopp avses skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser. 
  
 4 
  
 Se t.ex. Riksgäldskontorets yttrande över reaktorinnehavarnas förslag till säkerheter för år 2003 (Riksgäldskontorets dnr 2002/2222). Under utredningens arbete uppdrog SKB åt pro- Diaz att lämna ett rättsutlåtande i frågan om säkerheter (M2003:01, Dnr 24/04: Frågan om tolkningen av begreppet fullgoda säkerheter i den s.k. finansieringslagen 2 a § och användningen av s.k. delfonder). En huvudslutsats i det utlåtandet var att borgen som 
  
 85 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 SOU 2004:125 
  
 Fondmedlen och de säkerheter som tillhandahållits av en reak- torinnehavare kan komma att visa sig otillräckliga för att täcka kostnaderna för reaktorinnehavarens del av kärnavfallsprojektet. I den mån så blir fallet kommer staten som sistahandsansvarig – och alltså skattebetalarna – att behöva skjuta till medel. 
 Innebörden av finansieringssystemet kan illustreras genom att jämföra med exempelvis ett kraftverksbygge. Då ett kraftverks- bygge aktualiseras av något kraftföretag är, enligt utredarens be- dömning, såväl företag som stat införstådda med att finansieringen är företagets ansvar – även om kostnaderna skulle bli högre än vad som angivits som förväntat. Det förefaller i det fallet verklighets- frånvänt att staten skulle ta ansvar den kostnad som hamnar över en angiven förväntad nivå. Men så ser i princip finansieringen av rivningarna av kärnkraftverken ut och – om än inte lika renodlat – finansieringen av slutförvaren. 
 Den ekonomiska risk staten bär i kärnavfallsprojektet illustreras schematiskt i Figur 4.1. Figuren skall ses som en illustration av ett tänkt läge för en reaktorinnehavare. Det kan exempelvis vara ett läge då slutförvar är i drift, men rivningar av reaktorer just påbör- jats. Figuren syftar till att illustrera att fondmedel och säkerheter är ändliga storheter. Vid kostnadsnivåer som ligger högre än summan av fondmedel och säkerheter får staten skjuta till medel. Det ut- trycks i figuren som statens risk. Förhållandet att säkerheter förut- sätts vara mindre säkra tillgångar än fondmedel illustreras i figuren av att säkerhetsrektangeln inte är lika bred som fondmedelsrek- tangeln. 
 säkerhet sannolikt var i enlighet med gällande rätt och följaktligen att Riksgäldskontorets inte hade fog i gällande rätt att föreslå att borgen inte skulle accepteras. 
 86 
  
 SOU 2004:125 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 Figur 4.1:  
 Statens risk – principskiss utifrån en reaktorinnehavares kostnader 
 De fyra reaktorinnehavarna är renodlade reaktorföretag. Tillgång- arna i företagen är i allt väsentligt kärnkraftsreaktorerna eller, an- norlunda uttryckt, de framtida intäkterna från försäljning av kärnk- raftsel. Det ackumuleras inte några vinstmedel av särskild omfatt- ning i dessa företag. Fortsättningsvis används begreppen reaktorin- nehavare eller reaktorföretag för dessa bolag. Begreppet reaktorin- nehavare används i såväl kärntekniklagen som finansieringslagen som beteckning på den juridiska person som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor. Här i utredningen används också begreppet reaktorföretag som synonymt med reaktorinnehavare för att understryka att det handlar om ett enda företag med avskild tillgångsmassa i en koncern. 
 Det är enligt utredarens uppfattning en rimlig arbetshypotes att tillgångarna i respektive reaktorföretag i det närmaste kommer att vara obefintliga när elproduktionen upphör. Med andra ord har re- aktorföretaget i det läget inte någon förmåga att uppfylla kärntek- niklagens skyldigheter att på ett säkert sätt avveckla och riva an- läggningar och hantera och slutförvara använt kärnbränsle och 
 87 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 SOU 2004:125 
  
 kärnavfall. Det innebär att reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärn- tekniklagen i praktiken inte kan förväntas förverkliga principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. Detta illustreras ge- nom den risk staten bär. 
 Någon beskrivning av vilken risk staten i det här perspektivet bär i förhållande till respektive fond och den därtill knutna säkerheten har inte gjorts. Statens risk är spegelbilden av företagens begrän- sade ansvar. Eftersom beskrivningar av statens risk saknats har det heller inte förekommit uppföljningar eller värderingar av risken i anslutning till respektive reaktorinnehavare. 
 Risken för att tilläggsbeloppen inte kommer att vara tillgängliga 
 De säkerheter för tilläggsbelopp som finns idag är borgensåtagan- den av ägarna till reaktorföretagen, dvs. av företag på högre nivå i koncerner med elkraftsproduktion. Dessutom finns ett mindre åta- gande av Karlstads kommun. Dessa åtaganden redovisas i Tabell 4.2. 
  
 Tabell 4.2:  
 Reaktorinnehavare och borgensmän 1 juli, 2004 
  
 Reaktorinnehavare 
  
 Borgensmän 
  
 Andel (%) 
  
 Garanterat belopp 
  
 i miljoner kr 
  
 Forsmarks Kraft- 
  
 66,00 
  
 792,00 
  
 grupp AB 
  
 Fortum Generation AB 
  
 22,17 
  
 266,05 
  
 Sydkraft AB 
  
 9,86 
  
 118,36 
  
 Skellefteå Kraft AB 
  
 1,97 
  
 23,59 
  
 OKG AB 
  
 Sydkraft Kärnkraft AB 
  
 54,500 
  
 463,25 
  
 Fortum Generation AB 
  
 43,37 
  
 368,65 
  
 Karlstad Kommun 
  
 2,130 
  
 18,11 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 Sydkraft AB 
  
 100,000 
  
 760,00 
  
 Ringhals AB 
  
 Vattenfall 
  
 100,000 
  
 1 580,00 
  
 Totalt 
  
 4 390 
  
 88 
  
 SOU 2004:125 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 Ett garanterat belopp för en reaktorinnehavares kostnader utgör en buffert i fall kostnaderna skulle komma att bli högre än vad det finns fonderade medel till. Om kostnaden för ett reaktorföretag blir högre än summan av fondmedel och garanterat belopp får sta- ten träda in och betala. De här redovisade garanterade beloppen är enligt utredarens mening förhållandevis små, vilket innebär att sta- ten bär en förhållandevis stor risk. Staten bär därtill en kreditrisk till följd av att ett betalningsskyldigt företag kan komma att sakna förmåga att fullgöra sitt borgensåtagande. 
 Som beskrivs i det föregående är en viss fond enbart tillgänglig för ett reaktorföretags kostnader i projektet. På samma sätt kan den borgen som respektive reaktorföretag lämnar endast täcka kostnader som är hänförliga till respektive reaktorföretag. Det finns inte något solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna för kostnader i projektet. 
 Samtidigt kännetecknas projektet av att det finns sär- och sam- kostnader. Kostnaden för rivning av en reaktor är en typisk sär- kostnad för respektive reaktorföretag, medan kostnaden för slut- förvaret är en samkostnad (gemensam kostnad) för reaktorföreta- gen. 
 Kraftföretagen har sinsemellan kommit överens om hur sam- kostnaderna skall fördelas mellan dem. Denna överenskommelse mellan företagen är i form av ett civilrättsligt avtal mellan företagen (det s.k. intressentavtalet 
 5 
 ). Tvist med anledning av avtalet avgörs genom skiljedom. 
 Den reglering av kostnadsansvar som finns i intressentavtalet på- verkar direkt statens risk genom att staten får träda in om en part inte förmår betala under sin säkerhet. Övriga fondmedel och sä- kerheter är ju inte tillgängliga för att täcka upp för en fallerande part. Det är följaktligen centralt för statens risk om den fallerande parten skulle svara för exempelvis 10 % eller 30 % av de gemen- samma kostnaderna. 
 Staten bär därutöver en ekonomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en reaktorinnehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett sådant läge kan inte staten täcka kostnader genom att göra anspråk på övriga fonder och säkerheter. 
 Ett annat exempel på risk för bristande tillgänglighet till medel via säkerheter följer av att kraven på ianspråktagande skulle kunna komma att hårddras. Ett sådant scenario kan vara att utbetalningar 
  
 5  
 Se bilaga 4 för SKB:s översiktliga beskrivning av intressentavtalet. 
 89 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 SOU 2004:125 
  
 under säkerheterna bestrids för att kostnaderna inte är av det slag som ligger till grund för beräkningen av tilläggsbeloppet. Enligt borgenshandlingarna kan borgen tas i anspråk om medlen i Kärn- avfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärder för omhänderta- gande som avses i 2 § finansieringslagen inte vidtas av reaktorinne- havaren. 
 Statens risk är också beroende av de eventuella möjligheter som intressentavtalet ger en part att resa invändningar mot att ta på sig kostnader. Om det skulle vara förhållandevis enkelt för en part att resa invändningar mot sin betalningsskyldighet för samkostnader kan staten tvingas täcka upp för den reaktorinnehavaren. Staten är inte part i intressentavtalet och staten saknar idag möjligheten att överblicka sina risker i dessa delar. 
 Ett annat exempel på ett tänkbart läge som kan uppstå är att en eller flera parter väljer att säga upp avtalet. Om ett avtalslöst till- stånd skulle komma att råda kan statens anspråk på betalning från en reaktorinnehavare för gemensamma kostnader komma att be- stridas. Schematiskt kan sägas att statens risk är beroende av bärig- heten i samkostnadernas fördelning – och i själva fördelningen. 
 Utredaren vill understryka att detta illustrerar att det för statens del finns osäkerheter rörande tillgängligheten till fondmedel och säkerheter för att täcka kostnaderna. Genomgången här är emeller- tid ingen komplett beskrivning av statens risk. Den visar däremot att en sådan beskrivning behövs. 
  
 4.3 
  
 Nya principer för hantering av ekonomisk risk i staten 
  
 Ett betingat åtagande för staten 
 Kärnavfallsprojektet är ett avgränsat projekt som skall finansieras. Projektet omfattar byggande, drift och förslutning av ett slutförvar för använt kärnbränsle, rivningar av kärnkraftverk mm. Avsikten är att kärnkraften och kärnkraftsindustrin skall bära kostnaderna för projektet. 
 I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och an- läggningsprojekt risker att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i presenterade referensscenarier. I andra sammanhang kommer sådana risker allmänt sett till uttryck i olika krav på insats av ägarkapital och i låne- och garantivillkor. 
 90 
  
 SOU 2004:125 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 Risk bärs av ägare eller förs till ett pris över till långivare eller ga- ranter. Risk innebär därmed en kostnad. 
 Kärnkraftsindustrin och staten har på olika sätt finansiellt ansvar för kärnavfallsprojektet. Kärnkraftsindustrins ansvar kommer till uttryck genom skyldigheten att betala avgifter som skall fonderas, de kompletterande säkerheterna och reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärntekniklagen. Statens ansvar har kommit till uttryck i den s.k. avfallskonventionen där staten genom att tillträda konventio- nen formellt åtagit sig att tillse att medel finns tillgängliga för av- fallshanteringen. Även i frånvaro av ett sådant formellt åtagande skulle staten ha ansvar för finansieringen eftersom det är fråga om ett omhändertagande som det inte går att avstå från. Betalar inte industrin får staten – eller med andra ord skattebetalarna – göra det. Staten har ett sekundärt finansiellt ansvar. 
 Statens roll i finansieringen av kärnavfallsprojektet kan enligt ut- redarens bedömning beskrivas som ett betingat åtagande. Huruvida åtagandet leder till betalningar för staten betingas av fondmedlens tillräcklighet och kärnkraftsindustrins betalningar därutöver till följd av ställda säkerheter och ansvar enligt kärntekniklagen. Staten bär med andra ord en ekonomisk risk. Utredarens bedömning är att när det handlar om sådana belopp som det gör i det här fallet så bör staten på ett ansvarsfullt sätt hantera sin ekonomiska risk. 
 Budgetlagen 
 Den djupa krisen i de svenska statsfinanserna under  
 1990-talet 
  på- skyndade en budgetreform. Sedan år 1997 finns genom budgetla- gen bestämmelser om en sund ekonomisk hantering, transparens och riskbegränsning. Staten skall t.ex. inte längre genom att ställa ut garantier kunna skjuta kostnader på framtiden på ett oöverskåd- ligt och för statsfinanserna riskfyllt sätt. Budgetlagen anger rikt- linjer för en ekonomisk hantering så att kostnader till följd av be- tingade åtaganden genom kreditgarantier och liknande åtaganden skall tydliggöras och täckas i förväg. 
 I budgetlagen anges explicita regler för en ekonomisk kontroll av statens garantier. När staten ställer ut formella garantier skall sta- ten således i enlighet med budgetlagen värdera och finansiera de åtagandena. Det innebär att staten skall ta betalt för den ekono- miska risk staten bär. Subventioner till företag ges – om det är möjligt med utgångspunkt från statsstödsbestämmelserna – genom 
 91 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 SOU 2004:125 
  
 att en garantiavgift betalas med budgetmedel istället för direkt av företaget ifråga. 
 Tidigare hade garantigivningen inte varit villkorad av kostnads- mässig kontroll och balanserande finansiering. Filosofin hade i princip varit att betala allteftersom utgifterna dyker upp  
 (pay–as- 
 you-go). 
  Det möjliggjordes i det dåvarande systemet med obe- gränsade anslag. Förändringen följde efter att diverse olika beting- ade åtaganden av staten tydliggjort att statens roll som finansiell aktör/riskbärare innebär kostnader. Omläggningen kan sägas ha genomsyrats av den allmänna strävan efter redovisning, kontroll och ansvar rörande utgifter och kostnader. Genom att staten kon- trollerar och ekonomiskt balanserar sina betingade åtaganden för- bättras också statens kreditvärdighet. 
 Budgetlagen och de nya principerna för hantering av ekonomisk risk i staten har tillkommit efter den förra översynen av finansie- ringssystemet. Genom att fokusera på statens ekonomiska risk i kärnavfallsprojektet synliggörs de ofullkomligheter som finns in- byggda i det nuvarande finansieringssystemet i fråga om ansvars- fördelningen mellan staten och kärnkraftsindustrin. 
 Vidgat ansvar för kärnkraftsindustrin begränsar statens ekonomiska risk 
 De ovan konstaterade ofullkomligheterna i finansieringssystemet kan sammanfattas i två punkter: 
  
 Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalningsför- måga har ett obegränsat ansvar. 
  
 Företag som kan förväntas ha betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar – det är begränsat till belopp som baseras på det s.k. tilläggsbeloppet som reaktorinnehavarna själva beräknar. 
  
 Dessa brister i kopplingen mellan ansvar och betalningsförmåga utgör en ekonomisk risk för staten. 
 Kärnavfallsprojektets finansiering innebär för statens del ett be- tingat åtagande. Utredaren anser att även om detta åtagande inte direkt kan jämställas med en statlig garanti så bör det ändå be- handlas i budgetlagens anda om sund ekonomisk hantering, kost- nadskontroll och riskbegränsning. Utredaren anser att det för sta- tens del handlar om att finna former för hanteringen av statens ekonomiska risk så att betalningsansvaret för kärnavfallsprojektet 
 92 
  
 SOU 2004:125 
  
 Finansieringen och statens ekonomiska risk 
  
 löpande kan vara kopplat till företag med långsiktig betalningsför- måga. Mot den bakgrunden redovisas utredarens förslag om åtgär- der för en ändamålsenlig hantering av statens ekonomiska risk i kapitel 9. 
 93 
 5 Fondförvaltning 
 I detta kapitel belyses frågan om den långsiktiga fondbehållningen. Som utgångspunkt för detta lämnas en översiktlig beskrivning av mål och regler för förvaltningen. 
 Sedan år 1996 samlas de medel som respektive reaktorinnehavare betalar in till staten enligt finansieringslagen samt enligt Studs- vikslagen i Kärnavfallsfonden. 
 Den samlade fondbehållningen den 31 december 2003 var cirka 32,6 miljarder kronor i marknadsvärde. Det bokförda värdet var vid samma tidpunkt cirka 30,3 miljarder kronor. 
 1  
 I tabell 5.1 redovisas behållningen i respektive fond för de fyra reaktorinnehavarna och i fonden för Studsvik per den 31 december 2003. 
  
 1  
 Marknadsvärdet av fonden visar vad värdet vid en viss tidpunkt är, om samtliga tillgångar vid denna tidpunkt skulle omvandlas till likvida medel. I det bokförda värdet av fonden vid samma tidpunkt ingår i stället anskaffningsvärdet samt årliga uppskrivningar med inflationskompensation och upplupen ränta för placeringarna. Skillnaden mot marknadsvärdet är att inga orealiserade värdeförändringar i aktuella placeringar finns med. Båda värderingsmetoderna innebär att ackumulerade realisationsvinster/förluster som uppkommit i samband med förtidsinlösen av placeringar och försäljning av värdepapper samt upplupen ränta (inkl. upplupen inflationskompensation på realränteplaceringar) finns med i fondens värde. I den förvaltningsmodell som tillämpades t.o.m. år 1995 sammanföll marknadsvärdet med det bokförda värdet. 
 95 
  
 Fondförvaltning 
  
 SOU 2004:125 
  
 Tabell 5.1  
 Fondbehållning i respektive fond per den 31 december 2003 (Källa: Kärnavfallsfondens styrelses årsredovisning 2003) 
  
 Marknadsvärde 
  
 Bokfört värde 
  
 Enligt finansieringslagen 
  
 32 071 287 185 
  
 29 755 027 182 
  
 Forsmark Kraftgrupp AB 
  
 9 400 120 296 
  
 8 721 222 609 
  
 OKG AB 
  
 7 455 921 208 
  
 6 917 437 923 
  
 Ringhals AB 
  
 10 612 144 129 
  
 9 845 711 374 
  
 Barsebäck Kraft AB 
  
 4 603 101 552 
  
 4 270 655 276 
  
 Enligt Studsviklagen 
  
 565 138 924 
  
 524 323 328 
  
 Summa 
  
 32 636 426 109 
  
 30 279 350 510 
  
 5.1 
  
 Mål och regler för förvaltningen 
  
 Förvaltningen av de samlade fondmedlen är en uppgift för Kärnav- fallsfondens styrelse, som är en statlig myndighet. 
 2  
 I finan- sieringslagen anges explicit vissa bestämmelser om Kärnavfallsfon- den. Närmare bestämmelser för Kärnavfallsfondens styrelse finns i regeringens instruktion (1995:1548). Styrelsen har ingen anställd personal. Kammarkollegiet utför kansligöromål åt styrelsen enligt avtal mellan styrelsen och kollegiet. 
 I finansieringslagen 7 a § anges följande regler och mål för för- valtningen av medlen i Kärnavfallsfonden: 
 Kärnavfallsfondens medel skall placeras på räntebärande konto i Riksgäldskontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Medlen i Kärnavfallsfonden skall förvaltas så att kraven på en god avkastning och en tillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses. 
 Avkastningen på fondens medel skall läggas till kapitalet. 
 I 3 § Studsvikslagen anges att avgiftsmedlen enligt den lagen skall föras över till Kärnavfallsfonden och att reglerna i finansierings- lagen skall tillämpas för förvaltningen. 
  
 2  
 Som tidigare framgår (avsnitt 1.1) tillkom finansieringslagen ursprungligen år 1981. T.o.m. år 1995 gällde att avgiftsmedlen sattes in på räntebärande konton hos Sveriges riksbank. Ansvaret för administration av avgiftssystemet låg fram till år 1992 hos dåvarande Statens kärnbränslenämnd och därefter till och med år 1995 hos Statens kärnkraftinspektion. 
 96 
  
 SOU 2004:125 
  
 Fondförvaltning 
  
 När Kärnavfallsfondens styrelse startade sin placeringsverksamhet år 1996 angavs i finansieringslagen att fondens tillgångar skulle pla- ceras på konto i Riksgäldskontoret. Placeringarna kunde dels vara avistaplaceringar, dels placeringar med nominell eller real avkast- ning till villkor baserade på marknadsnoterad ränta och övriga vill- kor för marknadsnoterade nominella och reala statsobligationer. 
 Genom en ändring i finansieringslagen förändrades placerings- reglerna för Kärnavfallsfonden fr.o.m. den 1 juli 2002. Föränd- ringen innebar att fondens tillgångar numera skall placeras på räntebärande konto i Riksgäldskontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Detta innebär att placeringar med kortare löptid än ett år kan ske antingen på räntebärande konto i Riksgärdskontoret eller på marknaden i statsskuldsväxlar. Placeringar med längre löptid än ett år måste ske på marknaden för svenska nominella eller reala statsobligationer. Kärnavfallsfondens styrelse har träffat avtal med Riksgäldskontoret om avistaplacering och kortfristig placering av medel på konto i Riksgäldskontoret. 
 Det kan konstateras att Kärnavfallsfondens placeringsmöjlig- heter när det gäller olika tillgångsslag är förhållandevis begränsade, då endast ränteplaceringar i svenska statspapper är tillåtna. Där- emot innehåller placeringsreglerna inte några mål för avkastningen eller limiter för den risk som fonden tillåts ta. 
 Kärnavfallsfondens styrelse har tidigare föreslagit regeringen att fondens placeringsregler ändras så att fondmedlen kan placeras i andra tillgångar än fordringar på svenska staten. 
 3  
 Styrelsens förslag liknade i stort de placeringsregler som gäller för buffertfonderna i det allmänna pensionssystemet. Efter remissbehandling har reger- ingen avvisat förslaget. 
 Inom ramen för de placeringsalternativ som står till buds har Kärnavfallsfondens styrelse till uppgift att tillse att de samlade fondmedlen får en god avkastning och att betalningsberedskapen är tillfredsställande. 
  
 3  
 Förslag om att fondens medel får placeras på de finansiella marknaderna 
 , Kärnavfallsfondens styrelse, 11 oktober 2000. 
  
 97 
  
 Fondförvaltning 
  
 SOU 2004:125 
  
 Avkastning och betalningsberedskap 
 Kärnavfallsfondens styrelse har satt upp avkastningsmål för sin pla- ceringsverksamhet. Enligt senaste lydelse av styrelsens placerings- policy (beslutad  
 2004–05–27) 
  gäller följande: 
 Målet är att – med beaktande av de begränsningar i placerings- verksamheten som statsmakterna har beslutat om – uppnå högsta möjliga reala avkastning på det förvaltade kapitalet. Sty- relsen har som mål för förvaltningen att för perioden  
 1996–2020 
  uppnå en genomsnittlig årlig real avkastning på lägst 4 % på det bokförda värdet av det förvaltade kapitalet. Mot bakgrund av hittills uppnådd avkastning och redan gjorda placeringar med långa löptider uppnås detta mål om den genomsnittliga årliga re- ala avkastningen för perioden  
 2004–2020 
  blir lägst 3,25 % på det bokförda värdet. För perioden därefter bedöms den genom- snittliga årliga reala avkastningen komma att uppgå till lägst 2,5 %. 
 Kärnavfallsfondens genomsnittliga reala årliga avkastning under åren  
 1996–2003 
  uppgick till 6,2 %. Den genomsnittliga årliga av- kastningen har sålunda hittills legat väl över det uppsatta målet för hela perioden  
 1996–2020. 
  Variationerna mellan åren har dock varit betydande och för ett av åren, 1999, uppvisade fonden en negativ avkastning. 
 Vad gäller betalningsberedskapen är likviditetsrisken en central faktor. Med likviditetsrisk avses risken att ett värdepapper på grund av marknadssituationen inte kan omsättas vid önskad tidpunkt, till önskat pris och/eller till önskad volym. 
 Styrelsen har i sin placeringspolicy konstaterat att nominella statsobligationer och statsskuldsväxlar normalt har god likviditet på marknaden, men att marknaden för realränteobligationer nor- malt inte är så likvid att större volymer kan omsättas med kort var- sel. I placeringspolicyn anges vidare att fondens likviditetsrisk skall begränsas genom att medel som beräknas behöva tas i anspråk för utbetalningar under kommande  
 12-månadersperiod 
  endast får pla- ceras på avistakonto och i statsskuldsväxlar eller på konto med motsvarande löptid. 
 Vid utgången av år 2003 uppgick avistaplaceringarna i Riksgälds- kontoret till ca 2 miljarder kronor. Avgiftsinbetalningarna från reaktorinnehavarna uppgår till ca 500 miljoner kronor årligen. Som jämförelse kan nämnas att SKI bedömer utbetalningsbehovet till cirka en miljard kronor per år under de närmaste åren. 
 98 
  
 SOU 2004:125 
  
 Fondförvaltning 
  
 Kärnavfallsfondens styrelse har valt att inte ange någon särskild övre limit för att begränsa likviditetsrisken i förvaltningen av de reala tillgångarna, eftersom förvaltningen av fonden är långsiktig. 
 Styrelsen har angett en långsiktig fördelning mellan placeringar med nominell och real avkastning. För att minska risken att fond- behållningen urholkas av inflationen har styrelsen bestämt att lägst 60 procent av kapitalet skall vara placerat i reala tillgångar. Detta är enligt styrelsens bedömning förenligt med likviditetsriskresone- manget i realränteplaceringar. Det kan konstateras att den faktiska andelen realränteplaceringar är betydligt högre än 60 procent. Vid årsskiftet 2003/04 utgjordes ungefär 91 procent av marknadsvärdet av det placerade kapitalet, inklusive likvida medel, av realräntepla- ceringar. Dessa placeringar har lång löptid; 29 procent av realränte- placeringarna löper till december 2028, 40 procent till december 2020, 6 procent till december 2015, 23 procent till april 2014 och 2 procent till 2008. 
  
 5.2 
  
 Behållningen i fonderna på lång sikt 
  
 Sedan några år har Kärnavfallsfondens styrelse till regeringen årli- gen överlämnat ett diagram med en uppskattning av den samlade fondbehållningen fram till mitten av innevarande sekel. Avsikten har varit att ge en grov bild av den samlade fondutvecklingen givet vissa antaganden rörande intäkter och kostnader. Senast skedde så i en skrivelse till regeringen den 20 februari 2004. Det diagrammet illustrerade den uppskattade samlade fondbehållningen t.o.m. år 2050. Under de antaganden som gjorts skulle den samlade fondbe- hållningen stiga ytterligare med några miljarder kronor under de närmaste åren för att därefter successivt sjunka till ett fåtal miljar- der kronor cirka år 2050. 
 4 
  
 Den långsiktiga behållningen i fonderna bestäms av insättning- arna och uttagen av medel. Insättningarna är av två slag – inbetalade avgifter och avkastning på fonderade medel. Som beskrevs i föregå- ende avsnitt finns realränteplaceringar som löper ända till december 2028, men bortom den tidshorisonten är givetvis avkastningen en osäker faktor. 
 Uttag ur en fond görs för att täcka en reaktorinnehavares kost- nader förenade med kärnavfallsprojektet. I det läge då kärnkrafts- 
  
 4  
 Det siffermaterial som fondstyrelsen har utgått från är behäftat med åtskilliga osäkerheter, något som Kärnavfallsfondens styrelse själv har understrukit. 
 99 
  
 Fondförvaltning 
  
 SOU 2004:125 
  
 produktionen – och därmed avgiftsinbetalningarna – upphört finns med nuvarande system bara avkastning och uttag. Om exempelvis kärnkraftsproduktionen vid Barsebäck upphör inom en nära fram- tid kommer inga ytterligare avgiftsmedel att tillföras den fonden. 
 Reaktorinnehavarnas framtida kostnader för avfallshanteringen är osäkra, såväl vad gäller beloppens storlek som när de infaller i tiden. Beräkningar av den långsiktiga behållningen i respektive fond är därför osäkra. Prognoser över utbetalningar till respektive reak- torinnehavare ger framtida referensvärden i denna osäkra värld, men upphäver inte osäkerheten. Utredaren vill understryka att be- dömningar av utvecklingen av den samlade fondbehållningen är en central komponent i avvägningen mellan god avkastning och till- fredsställande betalningsberedskap. Andra komponenter i avväg- ningsproblemet som utredaren vill peka på är graden av osäkerhet i uttagen, avkastning och löptider på befintliga och alternativa place- ringsinstrument samt kostnader för förtida inlösen. Enligt vad ut- redaren erfarit har Kärnavfallsfondens styrelse utifrån den här grunden intensifierat sitt arbete med att förbättra likviditets- planeringen. 
 Utredaren vill vidare framhålla att redovisningen av prognostise- rade betalningsströmmar bör göras per reaktorinnehavare, så att det klart framgår hur de totala prognostiserade betalningarna fram- kommer som ett resultat av betalningar till och från de fyra fon- derna. Med en sådan modell förbättras transparensen och förut- sättningarna för att beakta att osäkerheten kan vara av olika karak- tär i olika fonder. 
 Utredaren vill också fästa uppmärksamheten på att varje fond bör redovisas separat. 
 I nästa kapitel behandlas reglerna för och hanteringen av uttag av fondmedel. 
 100