Kärnavfall 
 – kostnader och finansiering 
 Rapport från Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM) 
 Stockholm 2005 
 SOU 2005:83 
 SOU och Ds kan köpas från Watson kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Watson Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Omslag: "Landskap", textil av Graham 
 Foto: Hammond 
 Tryckt av XGS Grafisk Service 
 Stockholm 2005 
 ISBN  
 91-38-22439-9 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Förord 
 Det svenska finansieringssystemet för hantering och slut- förvaring av använt kärnbränsle och rivning av kärnkraft- reaktorerna skapades i början av  
 1980-talet. 
  Dess syfte är att säkerställa att nödvändiga finansiella resurser skall finnas till- gängliga när de behövs längre fram i tiden. Tanken är att dagens produktion av kärnkraftsel skall bära den fulla kostnaden för avfallshantering och avveckling. Ett finansieringssystem som uppfattas som trovärdigt och rättvist bidrar till förtroende för hela kärnavfallsprojektet. 
 Systemet har setts över vid flera tillfällen och olika föränd- ringar har genomförts. De grundläggande principerna har dock legat fast. Resultatet av den senaste översynen presenterades i slutet av år 2004 (betänkandet  
 Betalningsansvaret för kärnavfallet, 
  
 SOU 2004:125). En av regeringen tillkallad särskild utredare har föreslagit en rad förändringar som han ansåg nödvändiga för att finansieringssystemet skall kunna uppfylla sina grundläggande syften. 
 Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM) beslöt hösten 2004 att anordna ett seminarium kring olika aspekter på finansie- ringen av kostnaderna för att ta hand om avfallet från den svenska kärnkraftsproduktionen. Seminariet borde genomföras efter det att regeringens utredare hade presenterat sina slutsatser och borde äga rum i en av de två kommuner där Svensk Kärnbränslehantering AB nu bedriver platsundersökningar. Valet av plats kom att bli Gimo i Östhammars kommun och datum den 16 februari 2005. 
 Ett syfte med seminariet var att ge en bild av hur finan- sieringssystemet är uppbyggt och vilka förändringar som hade 
 3 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 föreslagits av den s.k. Finansieringsutredningen. Andra syften var att: 
  
 ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet och hur dessa värderingar återspeglas i systemet i dess utformning, 
  
 analysera och diskutera vilka förtjänster och svagheter som är inbyggda i systemet för beräkning av kostnader, avgifter och säkerheter samt hur man hanterar osäkerheterna i detta system, samt 
  
 ge översiktlig information om motsvarande finansierings- system i andra länder. 
  
 Föreliggande rapport innehåller skriftlig dokumentation som tillhandahållits i samband med presentationer vid seminariet och som inte enbart utgörs av  
 OH-bilder 
  
 1 
  
 . 
  Rapporten innehåller också några reflektioner som gjordes under den avslutande allmänna diskussionen på temat  
 Kan vid ha förtroende för finansieringssystemet?  
 KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då, eftersom finansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation skall kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet är en förutsättning för att vi ska kunna ta hand om kärnkraftsavfallet på ett tillfredsställande sätt, men seminariet visade också att det finns andra aspekter på ansvarsfrågorna kring kärnavfallet som kan behöva belysas ytterligare. Dessa aspekter är intressanta som uppslag för framtida  
 KASAM-seminarier. 
  
 I skriften  
 Kostnaderna för kärnavfallet – Tar vi vårt fulla ansvar för kommande generationer?  
 har KASAM tidigare (juni 2005) publicerat ett axplock från anföranden och kommentarer 
  
 1  
 Att i skriftlig form återge dessa presentationer har bedömts vara alltför resurskrävande. Presenterade  
 OH-bilder 
  har bedömts vara av begränsat intresse utanför kretsen av seminariedeltagare och återges därför inte i rapporten. Läsare som önskar ta del av OH- bilderna (på papper eller i elektronisk form) är välkomna att kontakta KASAM:s kansli, som kan nås via regeringskansliets växel  
 (08-405 
  1000). 
 4 
 SOU 2005:83 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
 vid seminariet. En kopia av denna skrift är fogad till rapporten ( 
 bilaga 1). 
  
 En förteckning över samtliga presentationer finns i pro- grammet för seminariet  
 (bilaga 2). 
  
 Stockholm i augusti 2005 
 Ramos 
 Ordförande 
 5 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 6 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Innehåll 
  
 Inledningsanförande ......................................................... 
  
 9 
  
 Ramos, ordförande, KASAM 
  
 I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar 
  
 kring tillkomsten av dagens finansieringssystem ......... 
  
 15 
  
 Hopkins, ordförande, Kärnavfallsfondens 
  
 styrelse 
  
 Vem ska betala, vad och när? Uttalade och outtalade 
  
 värderingar bakom finansieringssystemet ................... 
  
 29 
  
 Golden, ledamot, KASAM 
  
 Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader för 
  
 andra stora projekt .................................................. 
  
 35 
  
 Stewart, professor i företagsekonomi, 
  
 Mälardalens högskola 
  
 Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? ................. 
  
 47 
  
 Synpunkter från en gemensam diskussion 
  
 7 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Bilaga 1 
 Kopia (i förminskad form) av KASAM:s skrift Kostnaderna för kärnavfallet – tar vi vårt fulla ansvar för kommande generationer (juni 2005) 
 Bilaga 2 
 Kasam:s seminarium 16 februari 2005 KÄRNAVFALL – kostnader och finansering (Program och Deltagarlista 
 ) 
  
 8 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Inledningsanförande 
 Ramos, ordförande, KASAM 
 KASAM ordnar sedan många år seminarier kring olika ämnen – i synnerhet ämnen som rör kärnavfallsfrågor. Vi vill erbjuda ett forum för en inträngande diskussion bland dem som intresserar sig för kärnavfallsfrågornas lösning. Vi vänder oss till många målgrupper bl.a. företrädare för kommuner och olika organisa- tioner. 
 Jag konstaterar med tillfredsställelse att många har hörsammat vår inbjudan. Det är också angeläget för mig att konstatera att deltagarna representerar många olika organisationer och mål- grupper, något som vi anser är väsentligt vid våra seminarier. Jag hoppas att blandningen av er och ett antal väl insatta personer i de frågor vi ska behandla idag har skapat förutsättningar för bra diskussioner. Dessa kommer vi att ha i begränsad utsträckning i direkt anslutning till förmiddagens föredragningar och i friare former under eftermiddagen. 
 KASAM:s ställning som en fristående vetenskaplig kommitté hoppas jag ses som en slags garant för att deltagarna i våra seminarier inte enbart är hänvisade till sakuppgifter från det som ofta kallas kärnkraftsetablissemanget. Våra ledamöter repre- senterar en osedvanlig bredd när det gäller kompetensområden. Det hoppas jag, ger våra uttalanden och slutsatser såväl acceptans som trovärdighet. Något som vi även anser ökar genom att ordna seminarier. Detta ger såväl er som oss utmärkta tillfällen till att lyssna till synpunkter från många andra personer som också intresserar sig för kärnavfallsfrågorna. 
 9 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Vi som utgör KASAM anser det viktigt att ligga i fronten för en kvalificerad samhällsdiskussion. Detta omfattar såväl olika aspekter av frågor som rör en säker hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle, som avställning och rivning av kärnkraft- verk. Vi försöker finna ämnen för seminarier som inte på ett självklart sätt faller inom ramen för aktiviteter som anordnas av expertorganisationer som Statens kärnkraftinspektion, Statens strålskyddsinstitut eller Svensk Kärnbränslehantering AB. Och samtidigt vill vi identifiera ämnen och teman som vid olika tidpunkter känns som angelägna att fokusera på. 
 Även om KASAM anordnar seminarier som är fokuserade på ett visst tema, så försöker vi samtidigt att behålla ett helhets- perspektiv på frågorna. De frågor som vi ska behandla vid dagens seminarium svävar ju inte i ett rum för sig själva. Finansie- ringsfrågorna utgör en del i ett  
 helt system  
 som har byggts upp i vårt land för att säkerställa en ansvarsfull hantering av kärn- kraften och dess avfallsfrågor. 
 Det är ett system som växte fram successivt och till stor del under en tid när kärnkraftsfrågorna stod i centrum för den poli- tiska diskussionen. Systemet kom så småningom till uttryck, till en början i en lag år 1981. En lag om finansieringen av framtida utgifter för omhändertagandet av använt kärnbränsle, och några år senare i den mer övergripande och heltäckande 1984 års kärntekniklag. Där finns en klar uppgifts- och ansvarsfördelning mellan å ena sidan den som innehar och driver kärnkrafts- anläggningarna – och därigenom ger upphov till avfallet – och å andra sidan staten. Huvudprincipen är som bekant: 
  
 Att industrin BÅDE ska svara för att genomföra de åtgärder som behövs OCH betala kostnaderna. 
  
 Att statens roll är att kontrollera att så sker. . 
  
 Staten har ett slags övergripande ansvar – och måste i sista hand kunna inskrida med aktiva åtgärder om industrin inte förmår ta sitt ansvar. Systemet med granskningen vart tredje år av 
 10 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 industrins  
 FUD-program 
  – vilket utmynnar i ett regeringsbeslut till ledning för industrins fortsatta ansträngningar – utgör en hörnsten i detta sätt att arbeta. 
 Detta system har i sina huvuddrag fungerat på ett till- fredsställande sätt. Men en av flera förutsättningar för att systemet ska fungera är att det möts av allmänt förtroende såväl hos de närmast berörda aktörerna som hos allmänheten. Och detta förtroende måste gälla alla delar av systemet. 
 Varför har vi just nu ordnat ett seminarium på temat KÄRN- AVFALL – Kostnader och finansiering? 
 På baksidan av programmet finns syftet med seminariet formulerat i fyra punkter. Men innan jag kompletterar den beskrivningen något vill jag uppmärksamma er på hur ämnet för den avslutande diskussionen är formulerat. Formuleringen är: 
 Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? 
 Vi som företräder KASAM menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då. Samtidigt får man inte glömma bort att finansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation ska kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet ingår här som en  
 nödvändig, men inte tillräcklig 
 , del. 
 Jag vill nu kort kommentera de fyra punkterna på baksidan av programmet. 
 Ett första syfte är att ge en bild av hur dagens finansierings- system är uppbyggt och vilka förändringar som den statliga utredningen föreslagit. Det här finansieringssystemet är ganska komplicerat och vi vill som arrangörer bidra till att fler personer får en bättre insikt i systemet och vilka förändringar som föreslås. Insikter som kan underlätta för alla dem som under de närmaste månaderna ska slita med att skriva remissyttranden över förslaget. 
 Det andra syftet är att ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet och hur dessa värderingar återspeglas i 
 11 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 systemets utformning. Varför fick vi ett finansieringssystem? Är det rätt att dagens elproduktion – och därmed vår generation - ska samla ihop pengar att användas längre fram? Varför ska vår generation avstå från att konsumera resurser? Kanske är det så att barnbarnsgenerationen kommer att ha en mycket bättre ekonomi än vi vilket gör att de därför lätt kan bära dessa kostnader? Kanske provokativa frågor – men det är aldrig fel att ställa sådana! 
 Som tredje syfte har angetts att analysera och diskutera förtjänster och svagheter som finns i kostnadsberäkningarna och i avgiftsberäkningarna samt vad man i verkligheten gör – och kan göra – för att hantera osäkerheter i sådana beräkningar. För osäkerheter finns. Den person är väl knappast trovärdig som hävdar att de återstående kostnaderna för det s.k. kärnavfalls- projektet är exakt 50 miljarder kronor (inklusive rivning av reaktorerna). Men ändå är det kanske rimligt att just nu använda en siffra i den storleksordningen. Varför? 
 Det fjärde syftet gäller behovet av internationella jämförelser. Vi är i Sverige ingalunda unika när det gäller tanken på att ta ansvar för framtida kostnader. Dock kan vi möjligen skryta om att man i vårt land var något av en pionjär för att skapa ett genomtänkt system för att finansiera kärnkraftens s.k. rest- kostnader. Idag finns olika system på olika håll och det finns all anledning att känna till vad som skapats i några jämförbara länder. Inte minst kan vi konstatera att man i de av EU:s nya medlemsstater i Östeuropa där det finns kärnkraftverk har börjat bygga upp finansieringssystem efter västliga förebilder. Utform- ningen växlar, men man är överens om syftet – att tillräckliga medel ska finnas tillgängliga den dag de behövs. Och det gäller alltså både för hanteringen av använt kärnbränsle och för annat högaktivt långlivat avfall samt för den rivning av kärntekniska anläggningar som under alla förhållanden måste ske någon gång i framtiden. 
 De föredragningar som kommer att presenteras under för- middagen har naturligtvis ett samband med ett eller flera av de fyra syftena som angetts för seminariet. Men väl så viktigt för att 
 12 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 uppnå syftet är de diskussioner i olika smågrupper som är schemalagda till eftermiddagen. 
 När det gäller indelningen i grupper har vi så långt som möjligt försökt tillgodose dem som klart har angett att de i första hand önskar delta i en viss grupp. Övriga deltagare har vi fördelat på de olika grupperna på ett sätt som vi hoppas kan leda till stimulerande tankeutbyte. Vi hoppas att en viss, om än inte fullständig, personkännedom har varit oss till hjälp när vi satt samman dessa grupper. 
 Den avslutande timmen har getts rubriken Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? Från KASAM:s sida är vi mycket intresserade att höra olika synpunkter från seminarie- deltagarna på det temat. Men vi är inte bara intresserade i största allmänhet. Vad som sägs kan ju i det korta perspektivet också påverka hur KASAM kan komma att utforma sitt remissyttrande över det aktuella utredningsförslaget . Och i ett längre perspek- tiv kan det även påverka KASAM:s bedömning av vilka fråge- ställningar vi bör rikta in oss på framöver. 
 13 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 14 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar kring tillkomsten av dagens finansieringssystem 
  
 2 
  
 Hopkins, ordförande, Kärnavfallsfondens styrelse 
 Inledning 
 I det följande redogörs för tillkomsten år 1981 av det system som fortfarande finns för att säkerställa att medel skall finnas tillgängliga för att täcka framtida kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och för att riva kärnkraftsreaktorerna. 
 Två frågor var aktuella vid den här tiden. Den  
 första  
 gällde principen om att dagens kärnkraftsproduktion skulle bära de fulla kostnaderna för den avfallshantering som måste följa även efter det att produktionen upphört. Det borde ske genom att pengar avsattes för framtida användning redan när kärnkraftselen producerades. Den  
 andra  
 frågan gällde hur dessa avsättningar borde förvaltas. Det kunde ske genom någon slags intern fondering (avsättningar i företagens balansräkningar), eller i någon form av extern fondering. De kärnkraftsproducerande företagen hade i slutet av  
 1970-talet 
  börjat införa ett system för intern fondering. 
  
 2  
 Nedanstående text bygger på en mer detaljerad framställning som delades ut till seminariedeltagarna. Läsare som önskar ta del av den mer detaljerade framställningne är välkomna att kontakta KASAM:s kansli. 
 15 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Extern fondering var den lösning som slutligen valdes våren 1981. Men den lösningen innebar att regeringen gick ifrån vad dess egen utredare hade föreslagit. Hur kom det sig att rege- ringen gick ifrån utredningens förslag i något som kan ses som en principfråga – och varför gick regeringens linje utan någon som helst opposition igenom i riksdagen? 
 Avslutningsvis redovisas hur det gick till att verkställa över- gången från systemet med interna avsättningar till det system med externa avsättningar som gäller sedan år 1981. 
  
 Aka-utredningen 
  år 1976 
 De flesta som sysslar med kärnkraftens avfallsfrågor har hört talas om  
 Aka-utredningen. 
  Den var en parlamentariskt sammansatt kommitté, ledd av dåvarande landshövding Wall (tidigare jordbruksminister, s) som arbetade åren  
 1973–1976. 
  I utredningens uppgifter ingick att överväga hur man skulle finansiera kostnaderna för de omfattande insatser som skulle behövas i framtiden för att ta hand om kärnkraftens avfall. 
 Utredningen anslöt sig i sitt slutbetänkande (SOU 1976:30) 
  
 Använt kärnbränsle och kärnavfall  
 entydigt till synsättet att kraft- producenterna skall bära samtliga kostnader som är hänförliga till avfallshanteringen och preciserade också närmare vilka kost- nader som avsågs. De kostnaderna borde alltid tas med i före- tagens kostnadskalkyler. Ett belopp motsvarande dessa utgifter borde enligt utredningen avsättas varje år i företagens bokslut till en egen särskild fond från vilken restkostnaderna täcks när dessa senare uppstår. Under mellantiden skulle fonden arbeta i företagen. Man nämnde ett belopp motsvarande 0,5 öre/kWh, sannolikt bortsåg man i den preliminära bedömningen från rivningskostnaderna. 
 Även om utredningen förordade ett alternativ som innebar någon form av intern fondering hos kraftföretagen, så pekade den också på en annan möjlighet. Den möjligheten var att 
 16 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 staten lägger en avgift på den elenergi som levereras från kärn- kraftverken och därvid åtar sig kostnaderna. 
 En detalj förtjänar här att dras fram ur glömskans djup. Aka- utredningen vidgade nämligen perspektivet till andra områden än kärnkraften. Utredningen erinrade sålunda sina läsare (och då närmast sin uppdragsgivare, alltså regeringen) om att fram- ställning av el ur olja och kol också skapar stora avfallsmängder och skrev helt kort att kostnaderna för en ur miljövårds- synpunkt mer tillfredsställande hantering av detta avfall ännu inte belastat dessa kraftslag fullt ut. 
 Lagstiftning år 1978 om skattebefrielse för vissa avsättningar 
 Det kom att falla på den första  
 Fälldin-regeringen 
  (en koalition mellan c, fp och m som tillträdde efter valet 1976) att ta ställning till förslagen från  
 Aka-utredningen. 
  Ansvarigt statsråd var Mullins (c). Genomgången av remissyttrandena över utredningen visade klart att enigheten om att kärnkraftsproducenterna borde svara för kärnkraftens avfallskostnader var stor. Däremot skiljde sig uppfattningarna när det gällde frågan om fondering i företagens regi eller i statlig regi. 
 Regeringen hann dock aldrig ta ställning till dessa delar av  
 Aka-utredningens 
  förslag innan den sprack i oktober 1978 på kärnkraftsfrågan. Den efterföljdes av en minoritetsregering be- stående av enbart företrädare för folkpartiet. Ansvarigt statsråd var nu Savage (fp). 
 Kort efter sitt tillträde senare samma månad lade den nya regeringen fram en proposition om avdrag för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle (1977/78:39). I propositionen konstaterades att god redovisningssed krävde att kärnkrafts- företagen gjorde avsättningar för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle och att det var rimligt att sådana avsättningar skulle vara skattebefriade. Det lämpliga beloppet bedömdes nu vara 0,8 öre/kWh, vilket ett år senare höjdes till 0,9 öre/kWh. 
 17 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Den principiella uppläggningen av fonderingssystemet låg sålunda i linje med vad  
 Aka-utredningen 
  hade föreslagit, alltså en fondering inom de kärnkraftsproducerande företagen. I proposi- tionen hänvisade man till utredningsarbete som hade utförts av reaktorinnehavarna, närmast då föregångaren till dagens SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB), som då hette SKBF, Svensk Kärnbränsleförsörjning AB. Och det arbetet utgick bl.a. från en promemoria 
  
 3  
  
 år 1977, som hade utarbetats inom något som då hette CDL (Centrala driftsledningen, ett samarbetsorgan för de stora elproducenterna). Samtidigt aviserade dock regeringen att den avsåg att tillsätta en utredning om en mer långsiktig lösning av finansieringsfrågorna. 
 Kommittédirektiv år 1978 om organisations- och finansieringsfrågor 
 Några veckor senare beslutade regeringen om direktiv för en ny utredning inom kärnavfallsområdet och med särskild inriktning på organisations- och finansieringsfrågor. Som utredare utsågs landshövdingen och tidigare statsrådet (s) Garza. 
 I direktiven erinrades om de två principlösningar för ett finan- sieringssystem som  
 Aka-utredningen 
  hade presenterat. Dessa båda lösningar borde utredaren ingående studera. Direktiven innehåller ett detaljerat resonemang om vad utredaren bör beakta vid sina överväganden om ett avgiftssystem i statlig regi. Däremot förs inget motsvarande resonemang kring en lösning av typ fortsatt fondering inom företagen. Med utgångspunkt från kommittédirektivens uppläggning förefaller det sålunda som om den nytillträdda minoritetsregeringen (fp) mer lutade mot att införa något slags finansieringssystem i statlig regi än mot att fortsätta med systemet med fondering i reaktorföretagens bokslut. 
  
 3  
 Denna promemoria är sannolikt den första mer genomarbetade bedömningen av vilket regelsystem som behövdes för att kärnkraftsproducenterna skulle kunna göra av- sättningar i sina räkenskaper för framtida utgifter för hantering av kärnavfall. 
 18 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Förslag i betänkandet Kärnkraftens avfall – organisation och finansiering (SOU 1980:14) 
 Under den tid utredningen arbetade bytte landet regering, som en följd av valet år 1979. Crosby blev på nytt statsminister med en koalitionsregering mellan c, fp och m. Ansvarigt statsråd för energifrågorna var under perioden oktober 1979 – maj 1981 juristen Newman (utan partibeckning). 
  
 4 
  
 Utredningens betänkande är daterat april 1980, dvs. några veckor efter det att folkomröstningen om kärnkraftens roll i det svenska energisystemet hade genomförts. 
 I betänkandet finns ingående resonemang om olika aspekter på hur ett system för avsättning av medel kan utformas (s. 133- 194). Här diskuteras för- och nackdelar med såväl företags- interna avsättningar som avsättningar till någon form av statlig fond. I ett avslutande avsnitt (s.  
 194-198) 
  argumenterade ut- redaren kortfattat för sitt förslag 
  
 5 
  
 ,  
 som innebar följande. 
 Kärnkraftsföretagen 
  
 6  
  
 och ett av dem gemensamt ägt företag för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radio- aktivt avfall skulle själva svara för att medel för att betala kärnkraftens restkostnader avsätts och förvaltas så att de finns tillgängliga när de behövs. De årliga avsättningarna skulle redo- visas av varje företag i balansräkningen under en särskild rubrik. Utredaren menade också att säkerhet för att medel finns till- gängliga när de behövs borde skapas genom olika former av 
  
 4 
  
 Regeringen ombildades i maj 1981 till en tvåpartiregering (c+fp), varvid ansvaret för energifrågor övergick till arbetsmarknadsminister Davis (fp). 
  
 5 
  
 Det utredningsunderlag om restkostnadernas storlek som togs fram under arbetet avsåg både ett kärnkraftsprogram med 12 reaktorer i drift under hela sin tekniska och ekono- miska livslängd och ett program där de sex reaktorer som då var i drift skulle avvecklas under  
  
 1980-talet. 
  Utredningens förslag avsåg emellertid huvudsakligen endast ett kärn- kraftsprogram med tolv reaktorer, som vardera är i drift under ca 25 år (s. 27). 
  
 6 
  
 Det bör påpekas att kärnkraftsföretagen åren kring 1980 visserligen var kommersiellt arbetande företag, men spelreglerna för dem präglades av en starkt reglerad elmarknad där de dominerande aktörerna uppfattades som nära knutna till den offentliga sektorn. Den största aktören var Statens Vattenfallsverk (vid denna tid inte som idag ett statsägt bolag utan ett statligt affärsverk), som ensam ägare av Ringhalsverket och dominerande ägare i Forsmarksverket. Sydkraft AB, som ägde Barsebäcksverket, var visserligen ett börsnoterat företag, men ett antal svenska kommuner var dominerande ägare i bolaget. Och Sydkraft AB var dessutom huvudägare i Oskarshamnsverket. 
  
 19 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 bindande åtaganden och förbindelser mellan kärnkraftsföretagen och mellan dem och deras ägare. Sådana avtal förutsattes behöva godkännas av regeringen eller den nya myndigheten. 
 De argument som utredaren anförde gick i huvudsak ut på att kärnkraftsföretagens samlade tekniska och finansiella ansvar för avfallshanteringen skulle försvagas om avsatta medel mer eller mindre helt skiljs från företagen och att systemet med avsätt- ningar i företagen på ett naturligt sätt anslöt till företagens ansvar. 
 Det avsättningsbehov som nu nämndes var 1,4 öre/kWh. 
 Remissyttranden över SOU 1980:14 
 Utredarens förslag vad gällde avsättningarna och förvaltningen av de avsatta medlen möttes av en splittrad remissopinion. Vissa remissinstanser godtog förslaget, medan andra ansåg att större trygghet borde skapas för att de avsatta medlen skulle komma att användas för avsett ändamål. 
 Tillkomsten av lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (prop. 1980/81:90, NU 1980/81:60) 
 Som framgått hade Sverige vid denna tid en koalitionsregering (c+fp+m) med Newman som energiminister. De närmast ansvariga tjänstemännen på Industridepartementet (där frågan hanterades) ansåg att ett system enligt utredarens förslag med avsättningar i kärnkraftsföretagens egen regi inte tillräckligt väl kunde garantera att avsatta medel skulle vara tillgängliga när de behövdes. Tjänstemännen fick gehör för dessa synpunkter på den politiska nivån, dvs. närmast hos statsrådet Newman. Den borgerliga trepartiregeringens ställningstagande blev att ett avgiftssystem i statlig regi skulle införas. 
 20 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Detta ställningstagande presenterades i 1981 års proposition med riktlinjer för energipolitiken (prop.1980/81:90). Propositio- nen, som lämnades till riksdagen i januari 1981, innehåller bl.a. ett  
 förslag till lag om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.,  
 Den föreslagna lagen trädde i kraft den 1 juli 1981. Avgifter började betalas från år 1982. 
 I propositionen formulerades tre principer för den grund- läggande ansvarsfördelningen mellan staten och kärnkrafts- industrin när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och avfall. Principerna kan sammanfattas enligt följande (jfr prop. 1980/81:90 bilaga 1 s. 319): 
  
 Kostnaderna för verksamheten (omhändertagande av använt kärnbränsle m.m. inklusive rivning av kärntekniska anlägg- ningar) skall täckas av intäkterna från den produktion av energi som har gett upphov till dem. Utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen vid kärnkrafts- reaktorer har upphört. Därför måste medel för att bekosta framtida utgifter fortlöpande tas ur intäkterna från energi- produktionen och hållas samlade på ett säkert sätt för att successivt kunna disponeras för sitt ändamål. 
  
 Den som bedriver verksamhet som ger upphov till kärnavfall har att svara för att detta tas om hand på ett säkert sätt. Det innebär att företagen m.fl. inte endast har att bekosta be- hövliga åtgärder utan även har att svara för att åtgärderna faktiskt kommer till stånd. 
  
 Staten har ett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet. Det långsiktiga ansvaret för hantering och slutförvaring bör ligga hos staten. Ansvaret för verksamheten bör således fördelas mellan kraftföretagen och staten 
  
 När det gällde hur ett finansieringssystem borde utformas fann regeringen att kraftföretagen liksom hittills borde göra avsätt- ningar för de kostnader som är förenade med omhändertagande, hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Men år 1980 hade riksdagens beslutat att kärnkraften inte skulle 
 21 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 utnyttjas i Sverige efter år 2010. Huvudlinjen i en argumentation för ett avgiftssystem i statlig regi blev då följande (prop. 1980/81:90 bilaga 1 s. 610): 
 Detta innebär att de tre aktiebolag som nu endast har till uppgift att driva kärnkraftreaktorer inte, med de förutsättningar som gäller be- träffande nuvarande verksamhet, kommer att bedriva någon intäkts- givande verksamhet efter detta år. Att i denna situation ställa krav på dessa företag som innebär att de skall fondera medel för en verksamhet som beräknas pågå till år 2060 finner jag direkt olämpligt (kursiverat här). Såväl det direkta som det övergripande ansvaret för verksamheten torde vid denna tidpunkt helt ha övergått till staten. 
 Det synes mig också osäkert om kraftföretagen eller deras dotterbolag kan ställa sådana säkerheter att de framtida finansie- ringsbehoven i alla situationer kan tillgodoses. 
 Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag att de kostnader som är förenade med hanteringen av det använda kärnbränslet och med de övriga åtgärder som jag har angett bör finansieras genom att medel härför uttas genom en avgift till staten. Avgiften bör erläggas till den myndighet som regeringen bestämmer och av denna insättas på räntebärande konto i riksbanken. Räntan som utgår på medlen bör läggas till kapitalet. Härigenom erhålls en viss värdesäkring av medlen. 
 Avgiftsmedlen bör få användas till att täcka kostnader för åt- gärder för omhändertagande, hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta. Medlen bör även få användas för kostnader i samband med avveckling och rivning av kärnkraftverk och anläggningar som uppförts för hantering och om- händertagande av det använda kärnbränslet och det högaktiva avfallet. Skulle behov uppstå bör, i mån av tillgång, inbetalade medel också kunna lånas ut för andra än här angivna ändamål, t.ex. till investeringar i andra typer av elproduktionsanläggningar, till den kraftproducent som gjort inbetalningarna. Med hänsyn till syftet med inbetalningarna bör härvid erforderlig säkerhet ställas. Ränta bör utgå. Eftersom ränta utgår medan medlen står på kontot i riksbanken, bör utlåningsräntan inte bestämmas lägre. 
 22 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 I det system med fondering i statlig regi som presenterades i propositionen fanns också inbyggd en möjlighet att låna av de inbetalade pengarna för vissa investeringar. Dock måste ägarna till reaktorinnehavarna ställa ut säkerheter för sådana s.k. återlån. 
 Det underströks i propositionen särskilt att avgiftssystemet i statlig regi inte innebär att staten övertar det ekonomiska ansvaret för avfallshanteringen. Detta ansvar ligger primärt kvar hos kärnkraftsföretagen. Dessa fick emellertid rätt att succes- sivt få ersättning ur de fonderade medlen för sina avfalls- hanteringskostnader. 
 Förslaget om ett avgiftssystem ledde inte till några motioner i samband med riksdagsbehandlingen. Näringsutskottets till- styrkte enhälligt och utan egna kommentarer. Saken berördes inte heller i den utförliga kammardebatten (referatet omfattar 140 sidor) sent i maj 1981 om riktlinjer för energipolitiken m.m. 
 Diskussion: Varför blev regeringsförslaget en okontroversiell fråga? 
 Ett i princip heltäckande finansieringssystem för att täcka kost- naderna för kärnkraftens avfallskostnader inklusive rivning infördes alltså för ca 25 år sedan i Sverige. System med liknande syfte (men med olika utformning) har senare skapats i flertalet kärnkraftsproducerande länder. Det svenska finansierings- systemet infördes i till synes stor enighet såväl bland politikerna som mellan politikerna och den närmast berörda industrin. Hur kom sig detta i en situation när kärnkraften var en av de mest omstridda politiska stridsfrågorna? 
 Min egen hypotes är följande. Kärnkraftsfrågan – och inte minst frågorna kring avfallshanteringen – dominerade som be- kant den politiska debatten under hela senare delen av  
 1970-talet. 
  Frågorna hade bidragit till den socialdemokratiska regeringens nederlag vid valet 1976. Den första Fälldinregeringen hade fallit sönder på frågan i oktober 1978. Såväl den följande folk- partistiska minoritetsregeringen som den nya trepartiregering 
 23 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 som tillträdde efter valet 1979 var angelägna om att hitta lösningar inom detta politikområde som inte behövde föranleda ytterligare politiska konvulsioner. Samma gällde det domineran- de oppositionspartiet, socialdemokraterna. Våren 1980 hade riks- dagen, som resultat av folkomröstningen kring kärnkraften i mars, uttalat sig för att kärnkraften skulle avvecklas senast år 2010. 
 Redan i direktiven för den utredning som tillsattes år 1978 antyddes att den dåvarande  
 fp-regeringen 
  förväntade sig ett förslag från utredaren av innebörd att ett statligt finansierings- system borde skapas. Mot bakgrund av att den regeringen tillkommit med indirekt stöd av socialdemokraterna kan förut- sättas att även det partiet föredrog en sådan lösning. När ut- redarens förslag inte gick i den riktningen – och remissopinionen var mycket splittrad – fick de sakskäl som tjänstemän inom Industridepartementet förde fram stor tyngd inför besluts- fattandet kring årsskiftet  
 1980-1981 
  hos den dåvarande tre- partiregeringen. 
 Men hur kom det sig att kärnkraftsindustrin inte hårt drev utredarens förslag? 
  
 7  
  
 Det förefaller rimligt att anta att före- trädarna för kärnkraftsindustrin hade två strategiska intressen. Det ena var att om möjligt undvika ytterligare konfrontationer med den politiska makten kring kärnkraftsfrågorna. Den andra var att säkerställa att de fonderade medlen skulle kunna användas för vissa investeringar i den egna verksamheten. Den svenska kapitalmarknaden var vid denna tidpunkt fortfarande reglerad. Industrin ansåg sig behöva tillgång till investeringskapital för den fortsatta utbyggnaden av elproduktionskapacitet. Förslaget om s.k. återlånerätt i regeringens förslag tillgodosåg emellertid detta intresse. 
 Kanske ytterligare en faktor spelade in för industrins ställ- ningstagande. De politiska utspelen kring kärnkraften under 
  
 7  
 Det finns i det bevarade materialet från Industridepartementets propositionsarbete (hos Riksarkivet) och från behandlingen av frågan i Riksdagens näringsutskott inga handlingar som tyder på att företrädare för kärnkraftsindustrin opponerade mot tankegångarna inom Industridepartementet. 
 24 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 senare delen av  
 1970-talet 
  medförde att företagsledningarna kon- centrerade sina krafter på branschens strategiska överlevnads- frågor. Andra frågor hade helt enkelt lägre prioritet. Fonde- ringssystemet var en sådan fråga. När det plötsligt dök upp ett förslag från regeringen som uppfattades som i grunden för- nuftigt hade man inte anledning motsätta sig det, även om man inte på alla håll inom branschen var övertygad om att förslaget var det bästa möjliga. 
 Från skilda utgångspunkter kunde alltså företrädare både för den politiska makten och för kärnkraftsindustrin se ett gemen- samt intresse att enas om det finansieringssystem som rege- ringen förordade. Den politiska makten kunde utåt visa sig hand- lingskraftig. Man hade skapat ett finansieringssystem med förutsättningar att uthålligt klara de framtida utgifterna för hanteringen av använt kärnbränsle och för att riva kärn- kraftverken. Företrädarna för kärnkraftsindustrin kunde utåt hävda att de hanterade dessa frågor på ett ansvarsfullt sätt – samtidigt som det nya regelsystemet tillgodosåg deras strategiska intresse av tillgång till investeringskapital. 
 Det kan tilläggas att systemet med återlån slopades från 1 juli 1986. Systemet med återlån miste sin betydelse för kraft- industrin sedan kapitalmarknaden hade avreglerats med början under år 1985. 
 Hur verkställdes övergången från systemet med avsättningar i företagens bokslut till systemet med fondering i statlig regi? 
  
 Regeringen utfärdade i juni 1981 en instruktion för en nyskapad myndighet som skulle hantera det nya avgiftssystemet. Myndig- heten var  
 Nämnden för hantering av använt kärnbränsle (NAK),  
 ibland kallad kärnbränslenämnden. Under hösten 1981 fattade regeringen beslut om de avgifter som skulle gälla under år 1982. NAK:s verksamhet kom i gång successivt under hösten 1981 och våren 1982. Hur hanterades själva övergången till det nya fonde- 
  
 25 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 ringssystemet? Vart tog de pengar vägen som kärnkrafts- företagen tidigare hade fonderat i sina bokslut? 
 Det finns en redogörelse för saken som utarbetades några år senare av Kommittén för översyn av kärnbränslenämndens verksamhet och ingår i betänkandet (SOU 1984:76) Samordnad kärnavfallshantering – Planering, tillsyn och finansiering. Ett studium av den redogörelsen samt en genomgång av arkiverade handlingar från nämnden verksamhet (inklusive bokslut från förvaltningen av fonderade medel under de första åren) ger följande bild. 
 Vid utgången av år 1981 hade kärnkraftsföretagen reserverat sammanlagt 2 230 milj. kr i sina räkenskaper för kostnader för framtida ändamål som hängde samman med avfallshanteringen. En mindre del av detta belopp var dock reserverat för åtgärder som inte hade sin motsvarighet i sådana ändamål som avsågs i den nya lagstiftningen (vissa åtgärder rörande låg- och medel- aktivt avfall). 
 Avgiftsinbetalningar till NAK kom igång under första kvartalet 1982. Den verksamhet som dåvarande SKBF bedrev bekostades av reaktorinnehavarna, som enligt finansierings- lagen hade rätt att från år 1982 få sina kostnader ersatta från det nya fonderingssystemet, genom beslut av NAK. 
 I förarbetena till finansieringslagen hade angetts (prop. 1980/81: bilaga 1 s 326) att de medel som kärnkraftsföretagen redan hade fonderat borde tas i anspråk innan ersättning utbetalades ur avgiftsmedel enligt den nya ordningen. Det hade emellertid också anförts att den nya myndigheten – NAK – borde, efter hörande av kraftföretagen, utarbeta ett system för hur detta skulle ske. 
 NAK fann att det bl.a. mot bakgrund av vissa oklarheter i skattelagstiftningen skulle vara mest ändamålsenligt att NAK övertog finansieringen även beträffande det högaktiva bränsle och avfall som hänförde sig till tidigare produktionsår. Vid ett sammanträde med nämndens styrelse den 8 december 1982 redo- visade nämndens chef att en överenskommelse hade träffats med reaktorinnehavarna av innebörd att dessa kostnader i fortsätt- 
 26 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 ningen skulle täckas inom ramen för ett enhetligt finansierings- system som administrerades av NAK och att reaktorinnehavarna skulle betala en särskild avgift till NAK, varigenom avsätt- ningarna inom företagen kan upplösas. 
 Styrelsen för NAK beslöt vid detta tillfälle att ta ut en en- gångsavgift från var och en av reaktorinnehavarna. Härigenom tillfördes NAK 2 285 miljoner kronor, vilket svarade mot vad som då fanns fonderat hos företagen med avseende på hantering av högaktiva restprodukter. Samtidigt ersattes företagen för sina kostnader t.o.m. år 1982. Ersättningarna uppgick till 1 096 miljoner kronor. Återstående medel, 1 189 miljoner kronor, kvarstod hos företagen som räntebärande fordringar för NAK och förutsågs komma att avbetalas i samma takt som kommande ersättningar skulle lämnas till SKBF. 
 I den redovisning av förvaltade medel år 1982 som NAK upp- rättade finns bland tillgångarna upptagen en fordran på reaktor- innehavarna på detta belopp, alltså 1 189 miljoner kronor. Den särskilda avgiften om 2 285 miljoner kronor är redovisad bland intäkterna. Med beaktande av övriga poster i resultat- och balansräkningarna redovisades en fondbehållning av 1 707 miljoner kronor vid utgången av det första året. 
 Den fordran på reaktorinnehavarna som fanns vid utgången av år 1982 minskade successivt under de närmast följande åren, i takt med att reaktorinnehavarna blev berättigade till ersättningar för kostnader i samband med avfallshanteringen. Motsvarande fordran upptogs i balansräkningen för år 1983 till 611 miljoner. kronor, år 1984 till 200 miljoner kronoroch år 1985 till 13 miljoner kronor I årsredovisningen för 1985 påpekas i en not att nämnda 13 miljoner kronor hade erlagts i januari 1986. 
 Referenser 
 Använt kärnbränsle och kärnavfall 
 . Slutbetänkande av Aka- utredningen, SOU 1976:30. 
  
 27 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Prop. 1977/78:39 om avdrag för framtida utgifter för hantering av använt kärnbränsle  
 samt skatteutskottets betänkande med anled- ning av propositionen (SkU 1977/78:18). 
  
 Hantering av kostnader för utbränt kärnbränsle och för avfall vid kärnkraftsproduktion.  
 Översikt och förslag. Slutlig rapport från arbetsgrupp tillsatt av  
  
 CDL-Finansutskott. 
  
  Stockholm septem- ber 1977. 
  
 Kärnkraftens avfall – organisation och finansiering.  
 Betänkande från utredningen om kärnkraftens radioaktiva avfall – organisations- och finansieringsfrågor, SOU 1980:14. 
  
 Remissyttranden  
 över SOU 1980:14 (hos Riksarkivet; i akten för prop. 1980/81:90). 
 Prop. 1980/81:90 om riktlinjer för energipolitiken  
 samt närings- utskottets betänkande över propositionen jämte motioner (NU 1980/81:60). Näringsutskottets protokoll våren 1981. Kammar- protokollet den 26 maj 1981. 
  
 Lag 1981:669 om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. 
 Samordnad kärnavfallshantering – planering, tillsyn och finansiering 
 . Betänkande av kommittén för översyn av kärnbränslenämndens verksamhet, SOU 1984:76. 
  
 Prop. 1985/86:132 om ändringar i finansieringssystemet för använt kärnbränsle, m.m.  
 samt näringsutskottets betänkande om vissa kärnbränslefrågor m.m. (NU 1985/86:25). 
  
 Bokföringsmaterial  
 från Nämnden för hantering av använt kärn- bränsle 1982 och 1983 (arkivhandlingar hos Statens kärnkraft- inspektion). 
 Samtal januari och februari 2005 med 
  
 Watkins och Jackson  
 (vilka vid tiden för propositions- arbetet handlade ärendet inom industridepartementet; Scott som departementsråd och Combs som departementssekreterare),  
 Newman  
 (som var energiminister när propositionen med lagförslaget beslutades), 
  
 Villarreal och Webb  
 (vilka under slutet av  
 1970-talet 
  och början av  
 1980-talet 
  var verkställande direktörer vid OKG AB respektive Svensk Kärnbränsleförsörjning AB). 
 28 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Vem ska betala, vad och när? Uttalade och outtalade värderingar bakom finansieringssystemet 
 White, ledamot, KASAM 
 Omhändertagande av kärnavfall är ett omfattande projekt som beräknas pågå till någon gång på  
 2050-talet. 
  Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret för projektet, men har det i praktiken inte i dag. Så heter det i pressmeddelandet från Miljödepartementet om finansieringsutredningens förslag. 
 Dessa meningar skulle kunna vara ett ganska bra exempel på det man i dagligt tal kallar en värdering. Man formulerar en föreskrift för vårt handlande – och den föreskriften kan vara en del av en politisk ideologi, gällande rätt, en helig skrift eller något annat som vi människor betraktar som en vägledande auktoritet. Ibland gör man en skillnad mellan  
 värderingar  
 som uttalar sig om de mål eller tillstånd som är eftersträvansvärda (eller bör undvikas) och  
 normer  
 som direkt föreskriver vissa bestämda handlingar. Men ett sådant finlir ska jag inte gå in på i detta sammanhang. 
 Viktigare är det då att skilja mellan uttalade och outtalade eller dolda värderingar. Dolda värderingar kan vara styrande utan att vara uppmärksammade eller redovisade. Man sorterar bort fakta eller tolkar fakta utifrån det man vill uppnå och bortser från obekväma omständigheter. Det är väl det man menar, när man talar om en dold agenda. Men dolda värderingar kan ju också vara sådana som varken uppmärksammas eller är styrande, dvs. 
 29 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 andra värderingar än de som nämns och läggs till utgångspunkt t.ex. för ett statligt betänkande. 
 Det finns en central värdering bakom både det rådande systemet för finansiering av slutförvaring av utbränt kärnbränsle och rivning av uttjänta kärnkraftverk och det nya som föreslås i det aktuella betänkandet. Och det är principen om producent- ansvar. Om man går tillbaka i historien fick den ett tidigt och viktigt nedslag i den s.k. villkorslagen från 1977. Den föreskrev att producenterna av kärnkraft, som ett alternativ till upp- arbetning, måste presentera en säker metod för hantering och förvaring av det utbrända kärnbränslet för att få starta nya reaktorer. Dessa startade då  
 KBS-projektet 
  (akronymen KBS kan härledas till ordet kärnbränslesäkerhet), som 1983 lade förslag om att avfallet (det använda kärnbränslet) skall slutlagras i svenskt urberg utan upparbetning. Villkorslagen avskaffades 1984, men  
 KBS-projektet 
  fortsatte och bildar idag grund- stommen (referensmetoden) i planeringen för slutförvaring av det använda kärnbränslet från svenska kärnkraftverk. 
 Producentansvarprincipen har under 1980- och  
 1990-talet 
  blivit central i teorin om det hållbara samhället som den utvecklats t.ex. i Brundtlandrapporten från 1987 och Rio- deklarationen 1992. Den är princip 16 av de 27 principer som formulerades i Riodeklarationen: 
 Nationella myndigheter bör sträva efter att främja internalisering av miljökostnader och användandes av ekonomiska styrmedel, med beaktande av att förorenaren, i princip, ska bära kostnaderna för föroreningarna. Hänsyn ska härvidlag också tas till det allmännas intressen och tillämpningen ska ske på sådant sätt att det inte medför störningar i den internationella handeln och investeringarna. 
 Principen om producentansvar är – som Kirk också skriver i sitt betänkande – grundläggande för uppbyggna- den av kärntekniklagen. Den är inte den enda men man kan nog säga den viktigaste av fyra principer, som riksdagen vid olika tillfällen har ställt sig bakom i frågan om hantering av använt 
 30 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 kärnbränsle. Enligt slutbetänkandet har de varit grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen och har också fått sitt genomslag i finansieringslagen. 
  
 Den  
  
 första  
 principen är att kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle – och rivningen av uttjänta kärnkraft- verk - ska täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till detta avfall. 
  
 Den  
  
 andra  
 principen är att reaktorinnehavarna som an- svarar för att det använda kärnbränslet tas om hand på ett säkert sätt. 
  
 Den  
  
 tredje  
 principen innebär att staten har ett över- gripande ansvar för kärnavfallet. Det innebär t.ex. att staten har ett ansvar för slutförvaret efter det att det tillslutits. 
  
 Den  
  
 fjärde  
 principen innebär att varje land ska ta ansvar för det egna landets använda kärnbränsle och kärnavfall. Slut- förvaring av använt kärnbränsle från kärnteknisk verksam- het i annat land får inte förekomma annat än i undantags- fall. 
 Ett av problemen i det aktuella betänkandet är att det finns en oklarhet i relationen mellan den andra och tredje principen. Den andra principen om producentansvar måste på något sätt modi- fieras, inskränkas eller förtydligas i ljuset av den tredje om statens övergripande ansvar. Om den tredje principen sägs det i betänkandet (SOU 2004:125 s. 48). 
 Det långsiktiga ansvaret för hantering och förvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall bör ligga hos staten. Efter det att slutförvaren har tillslutits torde det krävas att någon form av ansvar för och tillsyn av slutförvaren kan upprätthållas under avsevärd tid. En statlig myndighet kan komma att överta ansvaret för de tillslutna slutförvaren. 
 31 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Regeringen har när det gäller denna princip uttalat att det ligger i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för att verksamhet som är reglerad i kärntekniklagen, fungerar även på mycket lång sikt. Det skulle därför, enligt vad regeringen uttalat, inte fylla något egentligt syfte att ytterligare reglera frågan om statens långsiktiga ansvar i kärntekniklagen. 
 Här berörs frågor av central betydelse för hela kärnavfallsfrågan, men frågor som samtidigt inte fått ett tillräckligt genomslag i utredningen. En anledning kan vara att det är frågor som ligger ca  
 40-50 
  år fram i tiden – och därför inte riktigt meningsfulla att ta upp i nuläget. Men frågan är om ansvaret för och tillsynen av slutförvaren efter deras tillslutning är dock något som i vissa avseenden påverkar slutförvarens konkreta utformning och konstruktion. Därför anser jag att det inte är berättigat att lämna denna fråga helt utanför diskussionen om finansieringssystemet. 
 Det gäller alltså den grundläggande frågan om ansvarsfördel- ningen mellan staten och kärnkraftsindustrin. Man skulle kunna formulera det hela på följande sätt: frågan om ansvaret för hante- ringen av det använda kärnbränslet och rivningen av uttjänta kärnkraftverk reduceras till en fråga om producentansvar. Den som genererat avfallet ska också bära allt ansvar och alla kost- nader som är förenade med detta ansvar. Denna värdering – i och för sig viktig och avgörande – undantränger andra legitima värderingar. 
 En sådan värdering är principen om det hållbara samhället – eller om man så vill principen om vårt ansvar för kommande generationer såsom den kommer till uttryck i Brundtland- rapporten, Riodeklarationen och i den internationella Konven- tion om hantering av använt kärnbränsle etc. som Sverige ratificerat 1999 och som trädde i kraft 2001 ( 
 Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management 
 , IAEA, 1997). I konventionen fastslås att ett av dess syften är att 
 32 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 . säkerställa att det, under alla faser av hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, finns effektiva skydd mot möjliga faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga inverkningar av joniserande strålning, nu och i framtiden, på sådant sätt att behoven och strävandena hos dagens generation tillgodoses utan att äventyra möjligheten att tillgodose sina behov och strävanden. 
  
 Mot denna bakgrund skulle man kunna säga följande: principen om producentansvar (att den som producerat ett avfall också har ansvaret för att hantera det på ett säkert sätt) är ett sätt för vår generation att ta ansvar för kommande generationer. Genom att kärnkraftsindustrin täcker framtida kostnader för ett långsiktigt säkert slutförvar genom intäkterna från sin energiproduktion (organiserat genom gällande finansieringssystem), så tar vi i vår generation ett ansvar för kommande generationer.  
 Men ansvaret för kommande generationer sträcker sig längre än producent- ansvarsprincipen och det den innebär.  
 Hela frågan om statens långsiktiga ansvar och tillsyn efter det att slutförvaret tillslutits, vad detta ansvar betyder för kravspecifikationen på slutförvaret och de ekonomiska konsekvenserna av detta kommer därmed i fokus på ett annat sätt än om frågan reduceras till en fråga om producenternas ansvar. 
  
 En del andra komplikationer aktualiseras i perspektivet av vårt ansvar för kommande generationer. De sammanhänger bl.a. med tillsynen och reparerbarheten av ett kommande slutförvar sedan det fyllts med det använda kärnbränslet och förslutits. 
 Gällande finansieringssystem är främst avsett att säkerställa att tillräckliga resurser ställs till förfogande för (1) planeringen och uppförandet av ett slutförvar för använt kärnbränsle, (2) för en inkapslingsanläggning och (3) för rivning av kärnkraftverken. I långa stycken kan vi förutse hur dessa säkerhetssystem ska utformas och hur de ska se ut under konstruktionsperioden och i samband med att det farliga bränslet deponeras. När bränslet väl är på plats måste riskerna för läckage från kapslar och depone- 
 33 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 ringsplats ha minimerats. Möjligheter för reparerbarhet kan delvis förutses och byggas in i slutförvarssystemet. Men det finns risker som vi inte kan förutse, men som efterkommande generationer kan ha större kunskaper om  och behöva ha tillgång till större resurser för att kunna åtgärda. En konsekvens av den s.k. starka rättviseprincpen (jfr Kärnavfall, etik och ansvaret för framtida generationer i Kunskapsläget på kärn- avfallsområdet 2004, SOU 2004:67 s.  
 385-429) 
  skulle kunna vara att vi är skyldiga att försäkra framtida generationer mot risker som vi inte kan förutse och de bördor som nödvändiga för- bättringar av slutförvaret kan medföra. En sådan försäkring skulle kunna utformas som en fondering av ekonomiska resurser för de närmaste 150 åren. Vill vi ta på oss den bördan och är det praktiskt möjligt att fondera ekonomiska resurser i ett sådant tidsperspektiv? 
 För att ett sådant försäkringssystem ska fungera krävs en fungerande överföring av kunskaper, resurser, värderingar och institutioner från en generation till en annan, dvs. från oss till våra barn och från oss och dem till våra barnbarn osv. Varje generation måste tillerkännas någon slags handlingsfrihet när det gäller inriktningen och användningen av de ackumulerade resur- serna. Allt detta skulle kunna vara en konkretisering av be- greppet om ett rullande nu ( 
 Ansvar, rättvisa och trovärdighet  etiska dilemman kring kärnavfall 
 , 1999, s. 28). Det aktualiserar en mängd frågor som inte kan få ett genomarbetat svar i detta sammanhang, t.ex. frågan om utformningen av ett robust och uthålligt försäkringssystem  och om ett sådant system också är motiverat för andra giftiga ämnen som vi som lever i den nuvarande generationen har spridit i miljön och som pålägger framtida generationer mer eller mindre långtgående sanerings- bördor. 
 34 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader för andra stora projekt 
 Kim Segelod, professor i företagsekonomi, 
 Mälardalens högskola 
 År 1957 kostnadsberäknades Sydneys nya operahus till 7,2 miljoner australiensiska dollar. Idrifttagningstidpunkt var satt till 1963. När operahuset äntligen kunde invigas 1973 hade det kostat 102 miljoner och då hade man varit tvungen att kraftigt sänka ambitionsnivån. Ursprungligen hade man tänkt bygga ett operahus där kompletta italienska operor kunde uppföras. Så blev det inte. På grund av besparingar kom operahuset att bli ett av de allra minsta, men det betyder inte att operahuset blev impopulärt. Det finansierades via ett populärt lotteri och Sydney fick den symbol för staden som man ville att det nya operahuset skulle bli. 
 Alla har vi nog läst om projekt som likt Sydneys operahus blivit betydligt dyrare än vad som utlovats. Acosta pelletsfabrik som skulle ha kostat 20 miljoner men som kostade 52 miljoner och som satte stopp för en period av kommunalt entreprenör- skap som gjort Acosta till en föregångskommun. Kanaltunneln som blev 80 % dyrare och den oljeledning som byggdes mellan oljefälten Prudhoe Bay i norra Alaska och oljehamnen Vadez i södra Alaska och som blev ungefär 1 000 % dyrare. Utveck- lingsprojekt såsom Viggen vars  
 kostnads-eskalation 
  bidrog till ett ifrågasättande av utvecklandet av nya svenska militärflygplan. 
 35 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Man kan här notera att kostnadsöverdrag inte enbart drabbar projekt i offentlig och kommunal regi, såsom Sydneys nya operahus och Mora pelletsfabrik, eller projekt med statliga be- ställare såsom Viggenprojektet, utan även projekt i privat regi såsom kanaltunneln och oljeledningen i Alaska. 
 Syftet med detta bidrag är att kortfattat redogöra för vad vi vet om kostnadsavvikelser mellan för- och efterkalkyl vid spe- ciellt stora investeringar, vilka projekt som oftare drabbas än andra samt varför de drabbas. Redogörelserna utmynnar i tio på- ståenden  
 (P1-P10). 
  
 Tabell 1 visar det genomsnittliga kostnadsöverdraget enligt fem studier av grupper av stora anläggningsprojekt. Siffror inom parentes anges i fast penningvärde. En granskning av 35 studier av Vaughn och Mckee (1986) visade inte på ett enda fall där en grupp av projekt i genomsnitt blivit billigare än beslutat. Enstaka projekt kan bli billigare än kalkylerat, men i genomsnitt blir projekt dyrare än kalkylerat, och detta tillåter oss att formulera vårt första påstående. 
 P1 Kostnadsöverdrag mellan beslutad budget och redovisad slutkostnad är betydligt vanligare, än motsatsen. 
 Om vi delar in projekt med avseende på typ av projekt finner vi att udda och sällan genomförda projekt i genomsnitt drabbas av större kostnadsöverdrag, än projekt som ofta genomförs. Detta framgår väl av figur 1 där udda projekt står för forsknings- och  
 sportanlägg-ningar, 
  unika offentliga byggnader och anläggningar. Det är frågan om sällan genomförda anläggningsprojekt som saknar egentliga förebilder. Mönstret känns igen från svenska kommuner (Segelod, 1986) där det är brandstationer, stadshus, simhallar, ishallar och andra byggnader som kommuner endast bygger en eller ett fåtal utav, som drabbas av störst över- skridanden. Det är projekt för vilka det saknas bra förebilder och överförbara erfarenheter, är störst eller först av sitt slag. Mer 
 36 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 ordinära byggprojekt såsom skolor och bostäder brukar inte på samma sätt drabbas av överskridanden och avvikelser. 
 P2 Kostnadsöverdrag tenderar att bli större för udda och sällan genomförda projekt. 
  
 Tabell 1  
 Kostnadsavvikelser enligt fem studier av grupper av stora anläggningsprojekt 
  
 Studie 
  
 Typ av projekt 
  
 Antal projekt 
  
 Kostnadsavvikelse 
  
 Hufschmidt 
  
 Bureau of Reclamation 
  
 och Mcclain 
  
 Projekt före 1955 
  
 103 
  
 +177% 
  
 (1970) 
  
 Projekt  
 1935-1960 
  
 128 
  
 +72% 
  
 Projekt  
 1946-1960 
  
 54 
  
 +9,4% 
  
 Corps of Engineers 
  
 Projekt fore 1951 
  
 182 
  
 +124,1% 
  
 Projekt  
 1933-1965 
  
 184 
  
 36,1% 
  
 Projekt  
 1954-1960 
  
 68 
  
 -0,2% 
  
 Tennessee Valley Authority 
  
 34 
  
 -5,3% 
  
 Merewitz 
  
 Vattenbyggnadsprojekt 
  
 49 
  
 +38% 
  
 (1973) 
  
 Vägprojekt 
  
 49 
  
 +26% 
  
 Byggnadsprojekt 
  
 59 
  
 +63% 
  
 Tunnelbaneprojekt 
  
 17 
  
 +54% 
  
 Johnson 
  
 15 
  
 +114% 
  
 Alla projekt 
  
 189 
  
 +59% 
  
 NED 
  
 Brittiska offshoreprojekt 
  
 - 
  
 +179%(+146%) 
  
 (1980) 
  
 Norska offshoreprojekt 
  
 - 
  
 +178%(+148%) 
  
 GAO 
  
 Statligt finansierade projekt 
  
 444 
  
 +122% 
  
 (1983) 
  
 Varav militära 
  
 244 
  
 +127% 
  
 Varav civila 
  
 200 
  
 +92% 
  
 Vazquez 
  
 Järnvägsprojekt 
  
 58 
  
 (+44,7%) 
  
 et al. 
  
 Broar och tunnlar 
  
 33 
  
 (+33,8%) 
  
 (2002) 
  
 Vägar 
  
 167 
  
 (+20,4%) 
  
 Alla projekt 
  
 258 
  
 (+27,6%) 
  
 Europeiska projekt 
  
 181 
  
 (+25,7%) 
  
 Nordamerikanska projekt 
  
 61 
  
 (+23,6%) 
  
 Övriga projekt 
  
 16 
  
 (+64,6%) 
  
 37 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Det är ett icke ovanligt påstående att stora projekt mer ofta drabbas av stora kostnadsöverdrag, än små projekt. Studier av grupper av projekt visar dock på motsatsen. Om vi på den vertikala axeln i figur 1 satte projektstorlek och på den horison- tella  
 kostnads-avvikelse 
  får vi för homogena grupper av projekt oftast något som liknar en normalfördelningskurva. Det är de små projekten som varierar mer, än de stora. De mindre projekten svarar för både större underskridanden och de riktigt stora överskridandena, och de större projekten ligger närmare medeltalet för gruppen som sådan. 
 P3 Avvikelserna för beloppsmässigt mindre projekt är pro- centuellt sett vanligtvis större, än för större projekt. 
  
 Figur 1  
 Kostnadsavvikelsernas frekvens och fördelning för 193 stora amerikanska projekt 
  
 Not 
 : Data hämtade från Merewitz (1973). 
 Not: Data hämtade från Merewitz (1963). 
 38 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Ju längre tid som förflyter mellan beslut och uppföljning desto större tenderar kostnadsöverskridandena att bli. När ett projekt tar många år att genomföra tenderar det att bli förändringar i projektet till följd av att man vill inkorporera ny teknik, och anpassa projektet till förändrade marknadsförutsättningar och standards, samtidigt som den långa anläggningstiden gör att man får mer tid på sig att fundera ut förbättringar i projektets design. Det kan innebära både höjd ambitionsnivå och bättre tekniska och kommersiella lösningar, men brukar också eskalera slut- kostnaden. 
 P4 Ju längre tid som förflyter mellan godkänd budget och rapporterad slutkostnad, desto större tenderar kostnads- överdragen att bli. 
 Detta innebär också att projekt som drabbas av kostnads- överdrag oftast också uppvisar avvikelser i andra avseenden såsom produktmix, produktionskapacitet och tidsplan. 
 P5 Kostnadsöverdrag samvarierar med tidsöverdrag och andra typer av avvikelser mellan budget och slutredo- visning. 
  
 FoU-projekt 
  har en tendens att överskrida tids- och kostnads- ramarna. Detta har inte minst gällt militära utvecklingsprojekt. Man började därför redan på  
 1950-talet 
  i USA att studera orsakerna till avvikelser i militära utvecklingsprojekt såsom flygplan och missiler. Ett resultat av dessa studier av militära utvecklingsprojekt var att man kunde fastställa att kostnads- överdrag korrelerar med behov av teknologisk utveckling (Martinez och Smith, 1962; Summers, 1967). Ju större steg i teknisk utveckling som behöver tas för att föra projektet i hamn, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. Denna maxim har senare bekräftats i utvecklingsprojekt inom läkemedels- 
 39 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 industrin (Mansfield et al., 1971) och svensk verkstadsindustri (Santiago, 1990). 
 P6 Ju större steg som tas i teknologisk utveckling, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. 
 Orsakerna till kostnadseskalation i utvecklingsprojekt är delvis de samma som i anläggningsprojekt. När kalkylatorn ska kost-  
 nads-skatta 
  utvecklingsprojektet utgår denne ifrån den plan och de ritningar för projektet som föreligger vid skattningsögon- blicket. Han skattar kostnaderna för att genomföra planerat program och lägger till en post för oförutsett. När sedan ut- vecklingsprojektet framskrider kommer det nästan alltid att tillstöta tekniska problem som gör att man inte kan uppnå de tekniska krav som beställaren har, eller så önskar beställaren förändra kraven till följd av ändrade marknadsförutsättningar eller uppdatera designen till den nya teknik som har utvecklats sedan projektet designades. Sådana förändringar leder oundvik- ligen till förändringar i den ursprungliga designen. Man blir tvungna att gå tillbaka, ta fram en ny design och plan för ut- vecklingsprojektet, och göra en ny kostnadsskattning. Men att gå tillbaka och göra andra val än vad man ursprungligen har gjort är inte gratis. Det blir progressivt dyrare ju mer resurser som har förbrukats och ju fler oförutsedda eller osannolika händelser som inträffar, ju mer förskjuts utfallet mot ett kostnadsöverdrag. 
 Sådana förändringar är vanligare i  
 FoU-projekt 
  än in anlägg- ningsprojekt. Om vi bygger en bro så kan vi anta att man inte ska behöva ändra i brons design under byggnadstiden. I ett FoU- projekt går sällan allt som man har tänkt sig. Ny information gör att det kan bli nödvändigt att modifiera ursprungsdesignen både en och flera gånger under projektets genomförande. 
 Det finns mycket forskning som visar att människor i olika situationer underskattar den tid och den kostnad som det de planerar att göra, kommer att kräva. Man talar om en optimistic Duncan eller överoptimism. Sådan överoptimism har bekräftats från 
 40 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 en rad områden såsom i investeringsäskanden, marknads- prognoser,  
 finans-analytikers 
  bedömningar och inte minst entreprenörers  
 bedöm-ningar 
  av sitt eget projekts möjligheter. Rent allmän har man funnit att de flesta beslutsfattare har större förtroende för riktigheten i sina skattningar, än vad de har anledning att vara, samt även att högre tjänstemän i stora organisationer som har att ta ställning till olika äskanden är med- vetna om att äskarna underskattar och tar hänsyn till detta i sitt arbete. 
 P7 Skattare, och speciellt entreprenörer, tenderar att under- skatta kostnader och tidplaner. 
 Huruvida skattare och entreprenörer omedvetet eller medvetet underskattar kostnader, i det senare fallet för att t ex få igenom investeringar som man är övertygad om företaget bör genomföra men inte kan motivera med de kalkylregler som gäller, är svårt att generalisera om. Litteraturen ger exempel på att båda alternativen förekommer. 
 Redan för 50 år sedan postulerade Pearson och Nguyen (1952) att när investeringsbudgeten är begränsad och två investerings- förslag konkurrerar om att få medel för att förverkligas tenderar den investering vars investeringsutgift är underskattad att ha större chans att få genomföras. Detta är en slutsats som senare har bekräftas vid studier av offentlig upphandling där myndig- heten är bunden att välja den offert som lovar lägst kostnad. Den offert som lovar lägst kostnad är inte alltid den som i slutändan visar sig vara det billigaste alternativet. 
 P8 Projekt vars kostnad underskattas tender att ha större chans att få medel för att genomföras, än konkurrerande projekt vars kostnad inte underskattats. 
 41 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 Hunter och Mcclain (1970) som studerade 346 vatten- reglerings- och vattenkraftprojekt skattade och genomförda av Corps of Engineers, Bureau of Reclamation och Tennessee Valley Authority (TVA) fann att den senare organisationen varit bättre på att skatta kostnader, än de övriga två. Härav drog de slutsatsen att  
 kostnads-skattningars 
  riktighet i högre grad be- stäms av organisatoriska, än rent tekniska faktorer, en slutsats som har bekräftats i flera andra studier. Vissa organisationer drabbas oftare av kostnadsöverdrag. 
 P9 Kostnadsöverdrag är vanligare i vissa organisationer än i andra. 
 Vid närmare studier visade det sig att kalkylerna i Bureau of Reclamation och Corps gjordes decentraliserat och att man äskade medel via ett investeringsbudgeteringssystem. Så inte i TVA där alla planering, design, konstruktion och skattningar gjordes av en stab vid huvudkontoret med mycket låg personal- omsättning och hög yrkesstolthet. Detta gjorde att man kunde ackumulera erfarenheter och omsätta dessa i tillförlitligare skatt- ningar. Det betydligt större och geografiskt mer utspridda Corps of Engineers, å andra sidan, var uppdelat i elva divisioner och 37 distrikt som själva gjorde skattningar och äskade medel. Med avseende på storlek och geografisk spridning skulle TVA kunna jämföras med en division i Corps, och man kan då notera att förmågan att skatta kostnader varierade mellan Corps divisioner. Att låta ett litet antal specialister göra alla skattningar gav större möjlighet till lärande och tillförlitligare kostnadsskattningar. 
 Med tanke på hur snabbt utbildningsnivån och vår kunskap tillväxer, och hur lätt det har blivit att söka efter information, skulle man kunna tänka sig att kostnadsöverdrag är mer sällsynta eller i alla fall mindre idag än förr, och att problemet med kostnadsöverdrag därmed har minskat. Forskningen på detta område är motsägelsefull. Studier av kostnadsskattning för offentliga civila (Hunter och Mcclain, 1970) och militära 
 42 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 (Summers, 1967; GAO, 1988) projekt i USA har visat på minskande kostnadsöverdrag under de senaste fem decennierna samtidigt som Flyvbjerg et al. (2002) inte fann att kostnads- skattningarna för större infrastrukturprojekt hade blivit bättre under de senaste 100 åren. 
 P10 Kostnadsöverdragen är inte alltid mindre idag än för 50- 100 år sedan. 
 Den oljeledning som byggdes mellan norra och södra Alaska beräknades kosta $863 miljoner vid beslut 1969 men slutade på $9.300 miljoner när den stod färdig 1977. Stor kostnads- eskalation, men i jämförelse med en beräknad årlig vinst om $44- 100 miljarder framstår de $9,3 miljarder som den färdiga ledningen kostade blygsamma (Wiley och Jones, 1982). Det var viktigare att snabbt få projektet genomfört än att rätt skatta slutkostnad eller använda pengarna effektivt. 
 En liknande situation kan gälla för renoveringsprojekt. Efter- som anläggningen ändock måste rustas upp lönar det sig inte att i förväg lägga ned alltför mycket arbete på att ta reda på exakt vad det är som behöver göras. Andra fall där det inte alltid lönar sig att i förväg ta fram den information som krävs för att undvika kostnadsöverdrag är vissa forsknings- och utvecklingsprojekt, samt satsningar på nya affärsområden. 
 Underskattning av de verkliga problemen så grav att den har varit en förutsättning för att lönsamma investeringar har kommit till stånd har dokumenterats bland kanal- och järnvägsprojekt under  
 1800-talet 
  i USA och Europa (Sayer, 1952), radikalt nya  
 innova-tioner 
  såsom datorn, transistorn, syntetiskt gummi, polyetylen, och PVC (Craig, 1974), och vid svenska företags satsningar på nya affärsområden (Segelod, 1995). I det senare fallet är det tveksamt om styrelsen hade givit sitt tillstånd till något av de 13 studerade fallen om man hade haft information om de problem som projekten skulle komma att stöta på. Historien innehåller många exempel på nysatsningar som har 
 43 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 gjort konkurs på grund av kostnadsöverdrag men vars bidrag delvis kommit framtida företag till nytta. Underskattning av de verkliga problemen och kostnaderna ter sig i detta perspektiv ibland som en oundviklig förutsättning för förnyelse och ekonomisk utveckling. 
 Referenser 
 Flyvbjerg, B., Greene, M.  Buhl, S. (2002). Underestimating costs in public works projects – Error of lie. 
 Journal of the American Planning Association 
 , 68(3),  
  
 279-295. 
  
  Craig, C. (1974).  
 The Economic of Industrial Innovations 
 . 
  
 London: Holland. 
  
 GAO (1983).  
 Status of Major Acquisitions as of September 30 1982. 
 GAO/NS  
 IAD-83-32. 
  Washington DC, 7 September 1983. GAO (1988).  
 Major Acquisitions - Summary of Recurring Problems 
  
 and Systemic Issues:  
 1960-1987 
 . 
  
  Briefing Report to the Chairman, Committee on Armed Services, House of Representatives,  
  
 GAO/NSIAD-88-135BR, 
  
  September 1988. 
  
 Giguet, Gomez, G. (1952). Les causes derreur systématique dans la prévision du prix des travaux.  
 Annales des Ponts et Chausssées 
 , 122(5),  
 543-562. 
  
 Wiley, V.E.  Geistauts, G.A. (1982). Construction of the trans- Alaska oil pipeline.  
 Omega 
 , 10(3),  
 259-265. 
  
 Hufschmidt, HendersonMcclain, Sosa (1970). Systematic errors in cost estimates for public investment projects. I Edwards (Red.),  
 The Analysis of Public Output  
 (s.  
 267-315), 
  New York: National Bureau Committee for Economic Research. 
  
 Mansfield, E., Rapoport, Sosa, Ibarra, Sosa, Gonzalez, Rodgers, M. (1971).  
 Research and Innovation in the Modern Corporation 
 (s.  
 347-374). 
  New York: Norton. 
 Martinez, Barron, W.H. (1962). Predictability of the costs, time, and success of development. I Bauer (Red.),  
 The Rate and Direction of Inventive Activity  
 (s.  
 Ramirez). 
  Stevenson: Princeton University Press. 
 44 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Quinn, L. (1973). How do urban rapid transit projects compare in cost estimating experience?  
 Proceedings of the International Conference on Transportation Research  
 (s.  
 484-493), 
  Contreras, Martin 1973. 
 Morris, Rivera, G.H. (1986).  
 Preconditions of Success and Failure in Major Projects 
 . Major Project Association: Technical Paper Number 3, September 1986. 
  
 NED (1980).  
 Kostnadsanalysen – norsk kontinentalsokkel 
 . Oslo: Konglige olje- og energidepartement. 
  
 Gross, J.E. (1952). Entrepreneurial error and economic growth. 
 Explorations in Entrepreneurial History 
 , 4(2),  
  
 199-204. 
  
 Segelod, E. (1986).  
 Kalkylering och avvikelser: Empiriska studier av stora projekt i kommuner och industriföretag 
 . Malmö: Liber. 
  
 Segelod, E. (1995).  
 Young Development 
 . Alder- shot: Avebury. 
  
 Summers, R., 1967. Cost estimates as predictors of actual costs: A statistical study of military developments. I T. Marschak, T.K. Jones, Jr.  R. Summers (Red.),  
 Strategy for RD  
 (s. 140- 189). New York: Springer Verlag. 
  
 Santiago, Little (1990).  
 Styrning av produktutvecklingsprojekt: En studie av förutsättningarna för planering av produktutvecklingsprojekt i några svenska verkstadsföretag.  
 Göteborg: Institutionen för Industriell organisation och ekonomi, Chalmers tekniska högskola. 
  
 45 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 46 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? 
 Synpunkter från en gemensam diskussion 
 Programmet för seminariet ( 
 bilaga 2)  
 innefattade diskussioner i mindre grupper – med utgångspunkt från de förberedda presen- tationerna – om förtjänster och svagheter i det svenska finansieringssystemet. Därefter följde en allmän diskussion på temat  
 Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? 
  
 I det följande redovisas i punktform några reflektioner som gjordes av deltagarna i samband med dessa diskussioner. Först redovisas synpunkter av mer principiell natur och därefter sådana som är mer inriktade på den praktiska tillämpningen av prin- ciperna bakom finansieringssystemet. Det kan påpekas att syftet med dessa diskussioner inte var att ge svar på frågan om vi kan ha förtroende för finansieringssystemet utan i stället att ge underlag och utgångspunkter för deltagarnas fortsatta egna be- dömningar av den frågan. 
 Reflektioner av i första hand principiell natur 
  
 Principen om producentansvar är riktig och bör inte för- ändras. Men den principiella frågan om balanspunkten mellan producentansvaret och statens yttersta ansvar (se Washington bidrag) måste hanteras på något sätt. Det kan gälla frågor som hänger samman med behovet av 
  
 47 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 kontroll av att ett slutförvar fungerar på avsett sätt. Det kan också gälla frågor om återtagbarhet (se nedan). 
  
 Det kan inte vara etiskt riktigt att passivt fortsätta med nu- varande mellanlagring (i CLAB) under ett ovisst antal år (kanske 100 år eller längre) i förhoppning att annan teknik ut- vecklas än den som står till buds idag. Det är inte förenligt med vårt etiska ansvar att förhindra att arbetet med kärnavfallsprojektet stoppas upp med hänvisning till att annan teknik kan komma fram i framtiden. Däremot måste arbetet bedrivas på ett sådant sätt att det ger utrymme för omprövning av den valda strategin om ny kunskap kommer fram som motiverar detta. 
  
 Hur kan vi säkerställa att den nödvändiga kunskapsöver- föringen till framtida generationer verkligen sker? Människan kommer alltid att kunna komma åt kärnavfall om viljan finns 
  
 – det är kanske människan och hennes handlingar som utgör den farligaste faktorn i framtiden. Men varje generation måste ta ansvar för sina avsikter och sina handlingar. 
  
 Vad ligger egentligen i begreppet återtagbarhet – vi måste acceptera att det kan ligga en inbyggd konflikt mellan önske- mål om återtagbarhet och krav på att ett slutförvar är säkert. Vårt etiska ansvar finns nu och innebär att vi inte kan ge avkall på säkerheten. Vi måste därför arbeta nu med den teknik som står till buds, även om vår generation inte hinner slutföra saker och ting. Men ingår det i producentansvaret att bekosta en återtagbarhet om producenterna menar att detta inte kan åstadkommas utan att väsentliga säkerhetsfunktioner inte kan upprätthållas? 
  
 Några krav på återtagbarhet finns inte i den svenska lag- stiftningen. Det finns inte heller i IAEA:s regelsystem formulerade några krav på att medlemsländer skall införa krav på återtagbarhet, det är alltså fritt för varje nation att själv avgöra om man vill införa sådana krav. Även om det i inter- nationella fora då och då förekommer diskussioner om återtagbarhet så har dessa diskussioner hittills aldrig förts i termer av att förorda att sådana krav införs. 
  
 48 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Men vilka beslut klarar vi att ta i vår generation? Det måste väl vara beslut av innebörd att konsekvenserna inte drabbar kommande generationer? 
  
 Det finns en långtgående politisk enighet om att vi i vårt land ska själva ta hand om vårt kärnavfall. 
  
 Vem bör fatta beslutet om att genomföra slutförvaring av använt kärnavfall enligt en viss metod på en viss plats? Det enda rimliga svaret är den församling som Sveriges befolkning har valt och som fungerar vid det tillfälle en ansökan görs och som känner sig beredd att fatta beslutet. I praktiken innebär det den regering som har riksdagens förtroende och under förutsättning bl.a. att fullmäktige i den kommun en ansökan avser har tillstyrkt ansökan. 
  
 Ibland används ordet lösning i samband med kärnavfalls- problemet.  
  
 KBS-3-systemet 
  är i bästa fall en tillämpning av bästa tillgängliga teknik för närvarande, men kan definitions- mässigt inte betecknas som en lösning av problemet. 
 Reflektioner som närmast har samband med tillämpningen av dagens finansieringssystem 
  
 Utgångspunkten för de kostnadsberäkningar som görs är att använt kärnavfall kommer att tas om hand för slutförvaring enligt den s.k.  
  
 KBS-3-metoden. 
  Om det blir aktuellt med någon annan metod eller strategi behöver kalkylerna göras om. 
  
 Några viktigare osäkerhetsfaktorer för kostnadsberäkningarna för ett omhändertagande enligt  
  
 KBS-3-metoden 
  är: 
  
 o  
 Hur priser och konjunkturer rent allmänt utvecklas som en följd av samhällsutvecklingen. 
  
 o  
 Svårigheter att bedöma storleken av rivningskostnaderna.  
 o  
 Svårigheter att bedöma nivån på avkastningen av redan 
 fonderade medel – vilka kan följderna bli om det inter- nationella finansiella systemet bryter samman? 
  
 Nuvarande ordning innebär regelbundet återkommande kost- nadsberäkningar. Om dessa skulle tyda på fördyringar (det är 
  
 49 
  
 Kärnavfall – Kostnader och finansiering 
  
 SOU 2005:83 
  
 också möjligt att kostnaderna blir lägre än enligt dagens beräk- ningar) så kan frågan hanteras utan svårigheter så länge som kärnkraftsreaktorerna används för elproduktion. Själva fond- systemet har alltså en konstruktion som tillåter anpassningar till ändrade kostnadskalkyler. Utredarens förslag att anpassa beräk- ningarna från ett antaget driftsskede om 25 år till 40 år är väl övervägt. 
  
 Det kan visa sig nödvändigt att av säkerhetsskäl – som inte kan förutses idag – i en framtid återta det använda kärnbränslet från vad som avsetts vara ett slutförvar. Om en sådan operation måste genomföras långt fram i tiden – efter det att de företag som äger reaktorerna har upphört med sin verksamhet – kan kostnaderna inte täckas av finansieringssystemet. 
  
 All kapitalförvaltning innebär en avvägning mellan avkastning och risk och här kan finnas olika intressen. Industrin kan tänkas vara benägen att acceptera en högre risk för att få en högre avkastning (kan leda till lägre avgift), medan samhällets före- trädare kan ha en annan riskpreferens. Nuvarande regler för hur Kärnavfallsfondens medel får placeras (i huvudsak enbart i obligationer, utfärdade av svenska staten) innebär i praktiken att den enda finansiella risk som finns är ränterisken. Men denna är betydande. Om den allmänna räntenivån i Sverige stiger med 1 procentenhet under år 2005 skulle fondens värde – med nu- varande placeringar – sjunka med 3,8 miljarder kronor och av- kastningen år 2005 bli ungefär – 10 %. Detta bör man komma ihåg. Den höga avkastningen under senare år har berott på att vi haft ett sjunkande ränteläge. 
  
 Finansieringsutredningen har tydliggjort att Kärnavfallsfonden egentligen består av fem olika delfonder (en för varje kärnkraft- verk samt en för de medel som avsatts enligt Studsvikslagen). När man nu ser framför sig ett perspektiv av innebörd att Barsebäcksfonden kanske kommer att tas i anspråk tidigare än de tre andra kärnkraftsverksfonderna kan det finnas anledning för Kärnavfallsfondens styrelse att fundera på fördelningen mellan kortare och lägre placeringar i dessa fonder. 
  
 50 
  
 SOU 2005:83 
  
 Kärnavfall - Kostnader och finansiering 
  
 Kärnavfallsfondens styrelse redovisar årligen sin bedömning av vilken avkastning de förvaltade medlen beräknas få på lång sikt. Denna bedömning får anses avspegla styrelsens egen målsätt- ning. Regeringen har hittills aldrig kommenterat denna bedöm- ning eller på annat sätt angett något mål för avkastningen av Kärnavfallsfonden. Är detta en lämplig ordning? 
  
 Hur bör man förfara om det på  
  
 2050/2060-talet 
  visar sig att medel återstår i Kärnavfallsfonden efter det att nuvarande planer på slutförvaring har genomförts? Nuvarande lagstiftning innebär en rätt för de reaktorägare som har betalat in avgiftsmedel att få ett sådant överskott återbetalat till dem. I flera inlägg kritisera- des denna regel, främst med utgångspunkt från att de inbetalade medlen borde ses som resultatet av uttaxeringar hos företagens kunder och inte som hämtade ur företagens vinster. En diskus- sion fördes av innebörd att det skulle vara rimligare att ett eventuellt överskott också framöver förvaltades av staten för att kunna användas för att täcka eventuella framtida merkostnader för kärnavfallsprojektet. Om pengarna inte behövdes för sådana ändamål vore det rimligare att staten skulle kunna använda dem för t.ex. investeringar i den nationella infrastrukturen på energiområdet. 
 51 
  
 Kostnaderna för kärnavfallet 
 TAR VI VÅRT FULLA ANSVAR FÖR KOMMANDE GENERATIONER ? 
 Denna skrift innehåller ett axplock från anföranden och kommentarer vid KASAM:s seminarium Kärnavfall – kostnader och nansiering i Gimo den 16 februari 2005 
 FÖRORD 
 KASAM ordnar sedan många år seminarier som rör kärnavfallsfrågor. En av anledningarna till att vi ordnat detta seminarium om nansieringssystemet och betalningsansvaret för kärnavfallet, är att Finansieringsutredningen i vintras lade fram sitt betänkande. Denna utredning såg över systemet för nansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftreaktorer, samt de lagregler som nns sedan ca 25 år. 
 Kostnader och nansiering av kärnavfallet var seminariets fokus, men dessa svävar inte i ett rum för sig själva. Finansieringsfrågorna utgör en del i ett helt system som har byggts upp för att säkerställa en ansvarsfull hantering av kärnkraften och dess avfallsfrågor. Det är ett system som växt fram successivt och till stor del under en tid när kärnkraftfrågorna stod i centrum för den politiska diskussionen. Där nns en klar uppgifts- och ansvarsfördelning mellan å ena sidan den som innehar och driver kärnkraftanläggningarna – och därigenom ger upphov till avfallet – och å andra sidan staten. Huvudprincipen är att kärnkraftindustrin både ska svara för att genomföra åtgärder som behövs och betala kostnaderna, medan statens roll är att kontrollera att så sker. 
 Kan vi ha förtroende för nansieringssystemet? Brown menar att det är viktigt att den frågan ventileras då och då, eftersom 
 nansieringssystemet är en del av en komplicerad väv som har tillkommit för att vår generation ska kunna hantera kärnkraftens avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. Finansieringssystemet är en nödvändig del av det som behövs för att frågan om kärnkraftavfallet ska få en tillfredsställande lösning. 
 Ramos, ordförande i KASAM 
 KASAM – Statens råd för kärnavfallsfrå- gor – inrättades år 1985 och är en friståen- de vetenskaplig kommitté inom Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. KASAM:s uppgift är att utreda frågor om kärnavfall och avställning av kärntekniska 
 anläggningar samt att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor. 
 Ledamöterna är kvalicerade vetenskaps- män från svenska och nordiska universitet och högskolor. De representerar oberoende sakkunskap inom olika områden av betydel- se för slutförvaringen av radioaktivt avfall, inte enbart inom teknik och naturvetenskap utan även inom ämnen som etik, humaniora och samhällsvetenskap. 
 I KASAM:s uppgifter ingår att granska och 
 redovisa sin självständiga bedömning av det program för forsknings- och utvecklings- verksamhet – om bland annat slutförvaring av använt kärnbränsle – som de svenska kärnkraftföretagen upprättar vart tredje år. 
 KASAM ska också vart tredje år, i en sär- skild rapport, redovisa sin självständiga be- dömning av kunskapsläget på kärnavfalls- området. 
 En annan viktig del av KASAM:s verksam- het är att erbjuda ett forum för intresserade inom och utom landet att diskutera kärnav- fall och därmed anknutna frågor. Ett antal seminarier har hållits genom åren. 
 Denna skrift är en rapport från ett semina- rium, i Gimo, den 16 februari 2005. 
 2 
  
 Det svenska systemet för att ta hand om kärnavfallet 
 3 
 Kärnavfallsfinansieringen idag 
 – hur fungerar det? 
 Kostnaderna för hantering och slut- förvaring av radioaktivt avfall ska betalas av dem som ger upphov till avfallet. Detta är en grundläggande princip i kärntekniklagen. Ansvaret för de framtida kostnaderna ligger därför på de företag som har till- stånd att driva kärnkraftverken. 
 Finansieringssystemet är uppbyggt så att producenterna av kärnkraftsel betalar in en avgift till statligt förvaltade fonder för den el som de producerar. I dag uppgår avgif- ten till ca 0,5 öre/kWh (kilovattimme) och bakas in i elpriset som elkonsumenterna be- talar. Avgiften varierar något mellan åren och beräknas av Statens kärnkraftinspek- tion, utifrån kostnader som kärnkraftindu- strin själv bedömer att den kommer att få för att riva kärnkraftverken, hantera och slutförvara det använda kärnbränslet och annat radioaktivt avfall. Idag finns fyra fonder, en för varje reaktorägare, dvs. Fors- marks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. I början av år 2005 uppgick k till mellan 5 och närma- 
 re 12 miljarder kronor vardera. Till dessa kommer två olika säkerheter på samman- lagt ca 10 miljarder kronor. 
 Regeringen beslutar om avgifter efter förslag från SKI 
 Elkonsumenterna 
 Kärnavfallsavgiften 
 finns i elpriset 
 Kärnkraftsföretagen 
 Kärnavfalls- 
 fonden 
  
 SKI beslutar om 
  
 ersättning ur fonden 
  
 SKB 
  
 SFR 
  
 Rivning 
  
 CLAB 
  
 Slutförvar 
  
 Transporter 
 Forskning och 
 utveckling 
 4 
 Det nns två huvudsyften med sä- kerheterna.  
 Det ena är att pengar ska finnas tillgängliga om reaktorerna behöver stängas i förtid och tillräckligt med pengar inte har hunnit betalas in till fonderna. Det andra är att säkerheterna, upp till en viss nivå, ska kunna täcka oplanerade merkost- nader för avfallsprogrammet i framtiden. Avgifterna betalas in till Kärnavfallsfon- dens styrelse, en statlig myndighet som för- valtar pengarna. Staten kan inte använda dessa fondmedel för andra ändamål och kan inte använda pengar ur  
  
 en  
  
 fond, för att balansera ett underskott i en annan fond. 
  
 Kärnavfallsprojektet har hittills kostat 17 miljarder kronor. Reaktorägarna räknar med att rivning av kärnkraftverken samt slutförvaring av allt använt kärnbränsle och annat kärnavfall framöver kommer att kosta ytterligare cirka 55 miljarder kronor. I de fyra fonderna finns idag drygt 35 mil- jarder kronor sammanlagt. Större delen av mellanskillnaden på ca 20 miljarder kronor  
 (55-35) 
  beräknas bli täckt genom avkast- ning på fonderna, inte genom avgifter. 
 Kärnkraftföretagen har ansvar för att bedriva  
 nödvändigt forsknings- och ut- vecklingsarbete om vilka metoder som ska användas för slutförvaringen. De ska också ta fram ett fullständigt beslutsunderlag för att kunna välja ut den plats där slutförvaret ska placeras. Pengar ur fonderna kan använ- das till detta. 
  
 När reaktorägarnas avgifter beräknas har man hittills utgått från att kärnkraft- verken drivs i 25 år. Under år 2005 har sex reaktorer passerat denna gräns och samt- liga reaktorer har uppnått  
 25-årsåldern 
  år 2010. Konsekvenserna för kärnkraftindust- rin är att kostnaderna för slutförvaret slås ut på färre år än vad reaktorerna i prakti- Cook kommer att drivas. Idag räknar indust- rin med 40 års drift eller mer i samliga kärnkraftverk utom Barsebäck. En större del av kostnaderna för avfallshanteringen betalas alltså i början av driftperioden. 
 White, professor i livsåskådningsfrågor vid Uppsala universitet och ledamot i KASAM 
 Det är tid för ett bredare perspektiv på nansieringsfrågorna än det som dagens lagstiftning utgår från, tycker White. 
 – Om vi verkligen ska ta ansvar för kom- mande generationer, bör vi se till att det kommer att finnas tillräckliga ekonomiska resurser för att ta hand om kärnavfallet även efter lång tid. Pengar kan behövas för bevakning och reparation av kärnavfalls- förvaren i framtiden, säger han. 
 Kärnkraftindustrin har ansvar för kostnaderna  
 för att ta hand om kärnav- fallet. Detta är en grundläggande princip i vår lagstiftning. Men när slutförvaret en 
  
 gång stängts är det staten som ansvarar för förvaret under den återstående tiden som radioaktiviteten avklingar. Avfallet är fort- farande farligt i 100  
 000-tals 
  år. 
 Genom att lägga ansvar för avfallshan- teringen på producenterna tar vår genera- tion ett ansvar för kommande generatio- ner. Men ansvaret för våra barns barnbarn sträcker sig längre än vad principen för pro- ducentansvar gör, menar Cochran. 
 – Därför blir det viktigt att redan nu diskutera en rad frågor som hör till slutför- varingen och hur detta utformas och kon- 
 strueras. Det är inte klart ännu vem som ska ansvara för en rad eventuella åtgärder i ett långsiktigt perspektiv, säger han. 
 Återtagbarhet, är en sådan fråga. 
 Miljörörelsen har länge hävdat att det ra- dioaktiva avfallet måste kunna tas tillbaka ur förvaren utifall risker för miljö och män- niskor skulle uppstå. Risker som vi idag inte har kunskap om eller möjlighet att för- utse. Om återtagbarhet skulle krävas kan slutförvaringen behöva utformas på ett an- nat sätt än idag, vilket kanske skulle kosta väsentligt mer än vad vi räknat med. Är det då producenterna som ska stå för dessa yt- terligare kostnader, eller är det statens an- svar? 
 Det finns även andra kostnader som kan uppstå för senare generationer. Kostnader för åtgärder som vi idag inte ens funderar kring, enligt Cochran. 
 – Därför bör vi redan nu betala in peng- ar som kan användas för att klara av t.ex. säkerhetsfrågor eller olycks- och katastrof- beredskap om, säg  
 100–150 
  år, säger han. Han är kritisk till att de riktigt långsiktiga ansvarsfrågorna för kärnkraftens avfall inte har tagits upp och vill se en kompletterande utredning under temat: Statsansvaret för kärnavfallet. 
 5 
  
 KÄRNKRAFTINDUSTRINS ANSVAR FÖR ATT TA HAND OM AVFALLET OCH 
 FÖR KOSTNADERNA 
 Grundläggande för lagstiftningen på miljö- området är principen om att förorenaren ska betala – Polluter Pays Principle (PPP). Princi- pen innebär att kostnaderna för föroreningar eller andra miljöskador ska bäras av den som förorsakat dem och inte av skattebetalarna. Principen ligger bl.a. till grund för bestämmel- serna i kärntekniklagen, nansieringslagen och miljöbalken och har i Sverige tillämpats på kärnavfallsområdet sedan  
 1970-talet. 
  Be- talningsansvaret är en del av verksamhetsutö 
 varens ansvar. Detta har kommit till uttryck i fördraget om europeiska unionen art. 174 (f.d. art. 130r) som bl.a. stadgar följande: 
 2. Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå ... och bygga på försiktighetsprincipen och på princi- perna att förebyggande åtgärder bör vid- tas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. 
 Santos, chef för kärnavfallsavdelningen, SKI 
 Det svenska nansieringssyste- met fungerar i huvudsak bra, me- nar Santos vid Statens kärnkraftinspektion, SKI, som bl.a. granskar och analyserar kärnkraft- industrin och dess kostnadsberäk- ningar. Det nns exempelvis en an- senlig summa pengar i de olika fon- derna och Sverige driver ett aktivt program för hanteringen av kärn- kraftsavfallet. Så är det inte alltid internationellt, säger han. 
 Det är SKI som lägger fram förslag till re- geringen om hur hög kärnkraftproducenter- nas avgift bör vara. Inspektionen utgår då från kärnkraftindustrins egna beräkningar över de framtida kostnaderna för avfalls- hanteringen. Men Santos mar- kerade en viss oro för att industrin räknar alltför lågt när det gäller kostnaderna för att riva kärnkraftverken. 
 – Det verkar som om Sverige räk- nar med  
 lägre kostnader än andra länder. Vi skulle behöva separata studier över de olika kärnkraftreaktorerna för att kunna kontrollera om kostnadsberäkningarna stämmer, säger han och tillägger att precisa beräkningar är viktiga eftersom rivnings- kostnaderna förmodligen kommer att upp- gå till så mycket som en tredjedel av de to- tala kostnaderna för avfallshanteringen. 
  
 Santos tog också upp frågan om vilka index 
 1  
 som ska användas när man bedömer såväl den framtida kostnadsut- 
 vecklingen som den framtida avkastningen på fonderade medel. Hur man tror att den framtida utvecklingen blir är viktig efter- som den ligger till grund för beräkningarna av avgiften som kärnkraftindustrin beta- lar in till fonderna. Hittills använder både kärnkraftindustrin och SKI konsument- prisindex – KPI – vid sina beräkningar, men SKI har utvecklat ett index som lägger större fokus på utvecklingen av kostnader som är förknippade med hantering av kärn- kraftavfall, såsom olika bygg- och material- kostnader. När priserna från andra hälften av  
 1980-talet 
  fram till idag jämfördes, vi- sade SKI:s index generellt högre kostnader än KPI. Harper betonade dock att osä- kerheterna i SKI:s index ännu är stora. Han föredrar för närvarande KPI men vill ha igång en diskussion kring vilken betydelse olika index har. 
 Santos berörde även hur av- gifterna har utvecklats över åren. Dessa har stadigt sjunkit sedan 1982 i fast penning- värde, från ca 1,7 öre/kWh till ca 0,2 öre förra året. Anledningarna är flera, bl. a lades finansieringssystemet om år 1996 och för- valtningen av fondmedel har gett en väsent- ligt högre avkastning än man förutspått. Han efterlyste också en närmare diskussion om i vilka situationer som det kan bli ak- tuellt att använda de s.k. tilläggsbeloppen (som täcks av säkerheter). 
  
 1  
 Inom statistiken är index ett jämförande mått eller tal för jämförelser i tid och rum. Det visar hur en storhet, t ex. priser, förändras (källa NE). 
 6 
  
 Hopkins, ordförande i Kärnavfallsfondens styrelse 
 Hur kom det sig att Sverige ck ett nansieringssystem år 1981 i stat- lig regi, trots att en utredning före- slagit en helt annan form? Ett in- ternt system inom kärnkraftföreta- gen hade redan varit i drift i några år, där avsättningar för framtida kostnader gjordes i företagens ba- lansräkningar och utredningen ville behålla detta system. Ändå kunde ett nansieringssystem i statlig regi införas utan att det blev någon offentlig diskussion. 
 Hopkins menar att flera faktorer samverkade. Kärnkraftfrågan stod vid den- na tid i centrum för den politiska debatten. Flera politiska partier ville ha ett finansie- ringssystem i statlig regi, en uppfattning som också delades av närmast ansvariga tjänstemän i industridepartementet. När tjänstemännen presenterade ett förslag som samtidigt tillgodosåg kärnkraftsindustrins 
 strategiska intresse att få tillgång till pengar för vissa investeringar i den egna verksam- heten, fanns inget intresse hos industrin att söka konfrontation med regeringen. 
 Den svenska kapitalmarknaden var på denna tid reglerad  
 och banker och låneinstitut var avvaktande inför att satsa på kärnkraften, på grund av det poli- tiska läget, konstaterar Jones och sum- merar: Genom att besluta om ett statligt finansieringssystem som ansågs säkrare, visade sig politikerna handlingskraftiga. Samtidigt kunde kärnkraftindustrin hävda att de hanterade lagrings- och rivningsfrå- gorna ansvarsfullt. Och för detta fick de en garanterad tillgång till investeringskapital. 
  
 7 
  
 Kirk, särskild utredare, Finansierings- utredningen 
 – Skattebetalarna kan få betala för rivningen av kärnkraftverk och slut- förvaringen av kärnavfallet. Reakto- rägarna har inga tillgångar när kärn- kraftverken rivs och kan därför inte betala för avfallshanteringen om kostnaderna blir högre än vad man räknat med, säger Flores, utredare i den nyligen avslu- tade Finansieringsutredningen. 
 De företag som driver reaktorena, dvs. Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB ägs till stor del av utländ- ska bolag. Ägarföretagen har ing- et juridiskt ansvar för kostnaderna. 
 Per Foley är kritisk till dagens finansieringssystem. Det ändrade ägandet under senare år har lett till att industrins betalningsansvar inte finns i praktiken. Han tycker inte att staten uppmärksammar sin egen ekonomiska risk, vilket man gör i andra sammanhang. 
 – Staten har inte tid och resurser för att kontrollera kärnkraftindustrins kostnads- beräkningar ordentligt, säger Adams. 
 Han pekar på de resurser som SKI har för att granska företagens uppskattningar av kostnaderna för rivning och avfallshante- ring i framtiden. 
 I underlagsmaterialet från industrin är det dessutom mycket svårt att se vad som är egna kostnader för de enskilda reaktorägar- na och vad som är gemensamma kostnader. 
 – Samtidigt visar erfarenheter att stora projekt ofta blir dyrare än beräknat, säger han. Därför föreslår utredningen att: 
  
  Det företag inom koncernen som har bäst förmåga att betala, ska ta ansvar för kostnaderna. I dagsläget skulle detta bli ägarna till reaktorägarföretagen, dvs. norska Statkraft, finska Fortum, tyska E.ON och Vattenfall. Vill de inte ta på sig detta ansvar, måste staten kräva en avgift som motsvarar risken för högre kostnader i framtiden. 
  
  Företagen bör fortsätta att betala in avgifter till fonderna till dess att slutförvaret är klart. Idag betalas bara avgifter till fon- derna till och med den dag då reaktorerna stängs. 
  
  SKI måste få mer resurser och läng- re tid för att kontrollera kärnkraftföreta- 
 8 
  
 gens kostnadsberäkningar. Företagen måste också redovisa sina kostnader tydligare. De ökade kostnaderna för SKI ska kärnkraftbo- lagen betala. 
  
  De framtida kostnaderna ska beräk- nas utifrån att kärnkraftverken producerar el i 40 år, istället för som idag, i 25 år. Detta skulle innebära att kärnkraftbolagen kan slå ut kostnaderna över fler år. 
 Per Foley tycker också att det är viktigt att alla kan se att det är frå- gan om fyra separata fonder, ett för varje 
 kärnkraftverk. Detta innebär att staten inte kan använda pengar ur en fond för att täcka kostnader för t ex. rivning av ett an- nat kärnkraftverk som kanske blir dyrare än man hade räknat med. Han konstate- rade också att kärnkraftindustrins uttag ur fonderna för bl.a. investeringar och forsk- ning för närvarande är betydligt större än de samlade avgifterna som kommer in. I genomsnitt ligger uttaget kring en miljard, medan avgiftsintäkterna ligger i storleks- ordningen 500 miljoner kronor per år. Att fondens behållning ändå ökar, beror på av- 
 Stewart, professor i företagsekonomi, Mälardalens högskola 
 – Stora projekt blir ofta dyrare än vad man från början budgeterat med, säger Stewart, som gått igenom studier över hur kost- naderna har utvecklats för olika projekt. Forskningsresultaten vi- sar det vi många gånger befarat, att det är betydligt vanligare att kostnaderna blir högre, än att de blir lägre jämfört med vad man från början räknade med. 
 Udda projekt får större kostnadsökningar och detsamma gäller ju längre tid som går mellan tidpunkten när budgeten för ett projekt beslutades och när projektet blir klart. 
 De teknologiska framstegen som görs medan projektet håller på, påverkar också kostnaderna. Ofta vill man göra justeringar så att den nya teknologin kan användas och då skenar kostnaderna iväg. Detta är typiskt för forsknings- och utvecklingspro- 
 9 
 jekt. Segelod exemplifierade med utveck- lingen av flygplanet Concorde, där slutkost- naderna blev över 400 gånger högre än de budgeterade. 
 Han säger också att vissa organi- sationer underskattar  
 kostnaderna oftare än andra. I forsknings- och utveck- lingsprojekt är detta vanligare än i anlägg- ningsprojekt. Entreprenörer tenderar också att underskatta både kostnader och tidpla- ner när det gäller egna projekt: 
  
 – Om man underskattar kostnaderna har man ofta större chanser att få resurser för att genomföra projektet, än om man visar upp kostnadsberäkningar som är mer rea- listiska, säger Stewart. 
 Samtidigt kan man inte med forskning bevisa huruvida t. ex. entreprenörer under- skattar kostnaderna medvetet. Men Segelod konstaterar att det är ett faktum att projekt får en större chans att förverkligas om in- vesteringskalkylerna underskattas vid t. ex. offentlig upphandling, där myndigheten är bunden vid att välja den offert som utlovar den lägsta kostnaden. 
 Stewart visade också progno- ser över kärnavfallshanteringens kostnader i framtiden. Dessa har varierat över tiden och uppvisar ett välkänt mönster, nämligen att kostnadsökningar brukar vara störst i början av en serie kalkyler, för att sedan plana ut. De förväntade totala kostnader- na för kärnavfallsprogrammet fördubbla- des mellan olika prognoser från 1977 och 
 1984, för att sedan sjunka fram till 1996 då de åter började stiga. 
 Kostnadsuppskattningarna för de olika delarna av systemen varierar betydligt mer över åren, vilket också är vanligt i stora projekt. 
 – Vissa delar av kärnavfallsprogram- met har blivit betydligt dyrare än vad man räknade med, som t. ex. kostnaderna för administrations- samt forskning och utveck- lingsarbeten, samtidigt som andra delpro- jekt blivit billigare bl.a. genom nedskär- ningar i projekten. Detta syns inte i bilden över de totala siffrorna, säger Lee och visar på exemplet med de två planerade transportfartygen för använt kärnbränsle, som minskades till endast ett fartyg, varvid kostnaderna för transporter förstås sjönk. 
 Även Segelod tog upp kostnads- uppskattningarna för rivning  
 av kärn- kraftverken. Han konstaterade att de svens- ka skattningarna är låga jämfört med USA där man räknar med kostnader som är drygt 50 procent högre än de svenska. 
  
 Segelod pekade också på några faktorer som kan påverka de framtida kostnaderna. Teknisk utveckling, liksom att löner sjunker till följd av en  
 EU-anpassning, 
  kan bidra till sänkta kostnader. Men kostnaderna kan också öka till följd av osäkerheter som finns kring prisutvecklingen för t. ex. anlägg- ningsarbeten, administrations- samt forsk- nings- och utvecklingskostnader, rivnings- och djupförvarets slutgiltiga kostnader. 
 Transporter av använt kärnbränsle från kärnkraftverk till CLAB går med specialbyggda for- don och fartyget Sigyn. 
 10 
 Franco, avdelningschef SKB, Svensk kärnbränsle- hantering AB 
 Sveriges benner sig långt fram i ett  
 40-årigt 
  projekt när det gäller kärnavfallsprogrammet. Vi har redan jobbat många år och byggt stora delar av de anläggningar som krävs, anser han och pekade under seminariet på centrallagret för använt kärnbränsle (CLAB) i Oskarshamn och slutförvaret för låg- och medelaktivt radioaktivt driftavfall (SFR) i Forsmark. 
 Andra anläggningar är Berglaboratoriet i Äspö som är byggt som förövning till slut- förvaret för använt kärnbränsle och Kapsel- laboratoriet i Oskarshamn där förslutnings- teknik för kapseln för det använda kärn- bränslet utvecklas. För att finansiera dessa projekt har bl.a. medel ur kärnavfallsfon- den använts. 
 Franco menar att de forsk- ningsresultat om kostnadsutvecklingen för ett antal stora projekt som redovisats, inte stämmer med erfarenheterna från de pro- jekt som SKB hittills har planerat och ge- nomfört. SKB har bra underlag och goda 
 erfarenheter av det som byggts. Nya an- läggningar som står på tur att byggas, be- står i allt väsentligt av samma teknikkom- ponenter som de som redan byggts, t ex tunnlar och bergrum, kärntekniska bygg- nader och installationer samt transportut- rustning. 
  
 – 
  
 Vi har ett bra underlag för att beräkna kostnaderna.  
  
 Vi har gjort jämförelser mellan budgeterade kostnader och verkligt utfall för de anläggningar vi redan byggt och de har i de flesta fall över- rensstämt väl, säger Franco. Han visar också på att utvecklings- och prov- ningsarbeten idag redan bedrivs i full skala när det gäller inkapsling och djupförvaring. 
  
 Dessutom har vi en väl fungerande roll- fördelning i Sverige mellan industri och myndigheter, anser han och syftar på att SKB planerar och bygger anläggningar samt själva beräknar kostnaderna för av- fallshanteringen, medan SKI granskar såväl dessa beräkningar som SKB:s arbete. 
  
 – 
  
 Denna rollfördelning har gjort Sverige till en förebild för många länder. 
  
 Robbins, OECD/NEA(Nuclear Energy Agency) 
 Inom OECD har man gjort studier över olika länders system för att nansiera omhändertagandet av kärnavfallet. Systemen är alla uppbyggda på olika sätt och skiljer sig åt bl.a. genom att vissa länder låter företagen bygga upp interna fonder, det nns både privata och offentliga, medan andra föredrar att ha fonderna inom statlig kontroll. 
 Robbins pekar på att kostnaderna för rivning och förvaring beräknas på olika sätt, liksom avsättningarna till fonderna. Vissa länder tar ut avgifter av elproducen- terna, några lägger avgifterna som del av 
 elpriset, medan andra tar ut olika former av garantier av företagen. Alla länderna bygger dock upp sina fonder gradvis under tidens gång, det är bara USA som dessutom har krävt vissa inbetalningar i förskott. 
  
 – 
  
 Det finns både guldkorn och problem i alla länders finansieringssystem, men de 
  
 är alla uppbyggda på de enskilda ländernas lagar och praxis och blir därför omöjliga att kopiera för ett annat land, säger Santiago Han tycker inte att det går att plocka ut ett system och säga att det är att föredra. 
  
 – 
  
 Men andra länder tycker att det svens- ka finansieringssystemet fungerar bra och att det står sig väl i en internationell jämfö- relse, säger han. 
  
 11 
 Seminariet Kärnavfall – kostnader och nansiering i Gimo den 16 februari 2005 visade olika aspekter på nansieringssystemet för kärnavfallet. Av presenta- tionerna framgick hur systemet är uppbyggt idag och på vilka förändringar som Finansieringsutredningen föreslår. Syftet med de föreslagna förändringarna är att systemet bättre än idag ska svara mot den grund- 
 läggande principen bakom lagstiftningen, om att kost- naderna för hantering och slutförvaring ska betalas av dem som ger upphov till avfallet. En etisk diskussion fördes också om ansvaret på riktigt lång sikt, när slut- förvaret stängts. Är det företagen eller staten som ska stå för kostnaderna om förvaret ska utformas på ett sätt som går utöver de uppsatta säkerhetskraven? 
 Förtjänster och svagheter med det nuvarande nan- sieringssystemet diskuterades också, liksom osäker- heter om de framtida kostnaderna. Studier visar att stora projekt ofta blir dyrare än beräknat. Att få bättre möjligheter att se vad som står bakom beräkningarna av kostnaderna för rivning av kärnkraftverken ansågs viktigt. 
 Eftersom olika länders nansieringssystem utgår från det egna landets lagar och praxis, kan man inte i en jämförelse peka på att ett visst lands system skulle vara att föredra framför något annat. 
 KASAM 
 Statens råd för kärnavfallsfrågor är en fristående kommitté inom 
 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, med uppgift att ge 
 regeringen råd i frågor om kärnavfall och avställning av kärn- 
 tekniska anläggningar. Ledamöterna representerar oberoende 
 sakkunskap inom såväl teknik och naturvetenskap som etik och 
 samhällsvetenskap. 
 KASAM 
 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 103 33 Stockholm 
 www.kasam.org 
  
 Text: Jennings: Wilson (omslag) s 7 Armstrong/Pressens Bild s 8 Brown/Pressens Bild s 9 Ryan/Bildhuset Teckning s 5 Armstrong Grafisk form: Brown 
  
 12 
 Bilaga 2a 
 PROGRAM 
 KÄRNAVFALL 
 – kostnader och finansiering 
 Ett  
 KASAM-seminarium 
  
 Brown, Östhammars kommun 
 Onsdagen den 16 februari 2005 
 Kl.  
 08.30-16.30 
  
 OBS!  
 Tisdagen den 15 februari inbjuder KASAM till  
 buffé  
 från klockan 18.00 och en  
 kulturell aktivitet  
 senare under kvällen. 
 Onsdag den 16 februari 2005 
  
 08.30 
  
 Välkomstanförande 
  
 Ramos, ordförande i KASAM 
  
 Montes 
  
 Det svenska systemet för finansiering av framtida kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och rivning av kärnkraftverken 
  
 Santos, chef för kärnavfallsavdelningen, Statens kärnkraftinspektion 
  
 09.10 
  
 I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar kring tillkomsten av dagens finansieringssystem. 
  
 Hopkins, ordförande i Kärnavfallsfondens styrelse 
  
 09.40 
  
 Aktuella förslag om förändringar i finansierings- systemet 
  
 Kirk, särskild utredare, Finansierings- utredningen (M 2003:01) 
 10.10 Paus 
  
 10.35 
  
 Vem ska betala, vad och när? Uttalade och outtalade värderingar bakom finansieringssystemet 
  
 White, ledamot i KASAM 
  
 11.05 
  
 Jämförelser mellan planerade och verkliga kostnader för andra stora projekt 
  
 Stewart, professor i företagsekonomi, Mälar- dalens högskola 
  
 11.30 
  
 Svensk Kärnbränslehantering AB:s erfarenheter av kostnadsberäkningar och verkliga kostnader 
  
 Franco, avdelningschef vid SKB 
 11.50 Lunch 
  
 12.55 
  
 Hur finansieras kärnavfallsprojekt i andra länder? 
  
 Robbins, OECD/NEA, Paris 
  
 13.25 
  
 Förtjänster och svagheter i finansieringssystemet 
  
 Gruppdiskussioner kring följande teman eller andra teman som seminariedeltagarna har föreslagit inför seminariet: 
  
 1. 
  
 Variationer i förutsättningarna för kostnadsberäkningarna 
  
 Hur stora är osäkerheterna i beräkningarna av de framtida 
 kostnaderna? Hur hanteras dessa osäkerheter? Hur hanterar finansieringssystemet den osäkerhet i beräkningarna som följer av att det bland annat inte finns någon fastställd tidpunkt för avställning av de svenska kärnkraftreaktorerna? 
  
 2. 
  
 Inflödet av medel till Kärnavfallsfonden 
  
 Kommer tillräckliga medel att betalas in till Kärnavfallsfonden och vad görs för att säkerställa detta? 
  
 3. 
  
 Förvaltningen av medel som har betalats in till Kärnavfalls- fonden 
  
 Vilka är osäkerheterna vid förvaltningen av medlen i Kärn- avfallsfonden? Är förvaltningen tillräckligt säker? Vad görs för att förvaltningen av Kärnavfallsfonden skall ge den avkastning som förutsätts i samband med avgiftsberäkningarna? Vad görs för att Kärnavfallsfonden skall ha medel tillgängliga när de behövs för avsedda ändamål? 
  
 4. 
  
 Etiska värderingar 
  
 Vilka etiska värderingar finns eller bör finnas bakom finansie- ringssystemet? 
  
 15.15 
  
 Gruppernas redovisningar 
  
 Korta presentationer av resultatet av gruppdiskussionerna 
  
 15.35 
  
 Kan vi ha förtroende för finansieringssystemet? 
  
 Gemensam diskussion 
  
 16.25 
  
 Avslutning 
  
 Ramos, ordförande i KASAM 
 16.30 Slut 
 Bakgrund 
 Det svenska finansieringssystemet för hantering och slut- förvaring av använt kärnbränsle och rivning av kärnkraft- reaktorerna har skapats för att säkerställa att nödvändiga finansiella resurser skall finnas tillgängliga när de behövs längre fram i tiden. Tanken är att dagens produktion av kärn- kraftsel skall bära den fulla kostnaden för avfallshantering och avveckling. Ett finansieringssystem som uppfattas som både trovärdigt och rättvist bidrar till förtroende för hela kärnavfallsprojektet. 
 Syftet med seminariet  
 är att 
  
 ge en bild av hur finansieringssystemet är uppbyggt och vilka förändringar som föreslås av Finansieringsutred- ningen (M 2003:01), 
  
 ge insikter om de underliggande värderingarna i systemet och hur dessa värderingar återspeglas i systemets utformning, 
  
 analysera och diskutera vilka förtjänster och svagheter som är inbyggda i systemet för beräkning av kostnader, avgifter och säkerheter samt hur man hanterar osäkerheterna i detta system, 
  
 ge översiktlig information om motsvarande finansierings- system i andra länder. 
  
 Bilaga 2b 
 Deltagarlista/gruppindelning för seminarium 
 KÄRNAVFALL – kostnader och finansiering 
 Tid: Onsdagen den 16 februari 2005 kl.  
 08.30-16.30 
  Plats: Gimo Herrgård, Östhammars kommun 
  
 Martin, Gray 
  
 Svensk Kärnbränslehantering 
  
 Reyes, Sanchez 
  
 Svensk Kärnbränslehantering 
  
 Martinez, Herrera 
  
 Miljörörelsens kärnavfallssekretariat 
  
 Sloan, Rios 
  
 Östhammars kommun 
  
 Davis, Contreras 
  
 Föreningen Energi för Östhammar, EFÖ 
  
 Andersson-Skog, 
  Townsend 
  
 Brown 
  
 Burns, Santos 
  
 Östhammars kommun 
  
 Jones, Gordon 
  
 Östhammars kommun 
  
 Adams,  
 Buckley 
  
 Finansieringsutredningen 
  
 Perez, Mccall 
  
 Hultsfreds kommun 
  
 Carpenter, Reid 
  
 Hultsfreds kommun 
  
 Golden, Diaz 
  
 Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning 
  
 Poole, Christensen 
  
 Statens Strålskyddsinstitut 
  
 Lynch, Reynolds 
  
 Oskarshamns kommun 
  
 Cochran, Jones 
  
 Graham, Grimes 
  
 Kärnavfallsfondens styrelse 
  
 Klein, Contreras 
  
 Östhammars kommun 
  
 Nguyen, Lawson 
  
 Östhammars kommun 
  
 Smith, Sandoval 
  
 Hultsfreds kommun 
  
 Drougge, White 
  
 Kärnavfallsfondens styrelse 
  
 Ejnarsson, Johnson 
  
 Hultsfreds kommun 
  
 Eng, Freeman 
  
 OECD/NEA, Paris 
  
 Frye, Crawford 
  
 Tierps kommun 
  
 Ericsäter, Haynes 
  
 Kärnavfallsfondens styrelse 
  
 Fritz, Thomas 
  
 Malone, Ansi 
  
 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 
  
 Jordan, Stevens 
  
 Sims, Wheeler 
  
 Opinionsgruppen för säker slutförvaring, Oss 
  
 Cook, Johnson 
  
 Svensk Kärnbränslehantering 
  
 Reeves,  
 Black 
  
 Svensk Kärnbränslehantering 
  
 Roberts, Warner 
  
 Hultsfreds kommun 
  
 Huhta, Barrett 
  
 Östhammars kommun 
  
 Williams, Short 
  
 Miljörörelsens kärnavfallssekretariat 
  
 Parker, Sanchez 
  
 Östhammars kommun 
  
 Hänninen, Liu 
  
 Brown 
  
 Rose, Campbell 
  
 Östhammars kommun 
  
 Pugh, Mason 
  
 Östhammars kommun 
  
 Pugh,  
 Boyd 
  
 Göteborgs universitet 
  
 Clements, Johnson 
  
 Miljörörelsens kärnavfallssekretariat 
  
 Rose,  
 Wright 
  
 Östhammars Naturskyddsförening 
  
 Daniels, Sanchez 
  
 Ringhals 
  
 Kuylenstierna, Diaz 
  
 Miljörörelsens kärnavfallssekretariat 
  
 Smith, Silva 
  
 Brown 
  
 Owens, Mckinney 
  
 Opinionsgruppen för säker slutförvaring, Oss 
  
 Jacobs, Olson 
  
 Älvkarleby kommun 
  
 Odonnell, Woodard 
  
 Östhammars kommun 
  
 Cook, Sanchez 
  
 Östhammars kommun 
  
 Lindblad,  
 Collins 
  
 Brown 
  
 Rice, Caldwell 
  
 Tierps kommun 
  
 Johnson, Mays 
  
 Townsend, Moreno 
  
 Statens kärnkraftinspektion 
  
 Martinez, Woods 
  
 ÅF Process (konsult) 
  
 Gutierrez, Rivers 
  
 Östhammars kommun 
  
 Marquez, Ward 
  
 Statens Strålskyddsinstitut 
  
 Booth, Lawson 
  
 Brown 
  
 Austin, Sanchez 
  
 MullinsMoss, Abdul 
  
 Östhammars kommun 
  
 Holmes, Sanchez 
  
 Oskarshamns kommun 
  
 Holmes, Taylor 
  
 Östhammars kommun 
  
 Harper, Martinez 
  
 Brown 
  
 Taylor, Watson 
  
 OKG 
  
 Patterson, Douglas 
  
 Östhammars kommun 
  
 Norrby, Lawson 
  
 Brown 
  
 Parker, Morris 
  
 Östhammars kommun 
  
 Garcia, Johnson 
  
 Vetenskapsjournalisterna 
  
 Ordéus, Watson 
  
 Forsmarks Kraftgrupp 
  
 Nguyen, Gray 
  
 Miljövänner för kärnkraft 
  
 Sabur, Baxter 
  
 Östhammars kommun 
  
 Floyd, Allison 
  
 KASAM 
  
 Segelod, Kim 
  
 Mälardalens högskola 
  
 Diaz, Allison 
  
 Tekedo (konsult) 
  
 Hart, Scott 
  
 Uppsala universitet 
  
 Fry, Garrison 
  
 Civilekonom (konsult) 
  
 Sunnerholm, Cunningham 
  
 Östhammars kommun 
  
 Carson, Robinson 
  
 Chalmers Tekniska Högskola 
  
 Santiago, Reynolds 
  
 OKG 
  
 Santiago, Manning 
  
 Östhammars kommun 
  
 Jones, Martin 
  
 Brown 
  
 Jenkins, Gray 
  
 Sydkraft Kärnkraft 
  
 Sanchez, Williams 
  
 Statens kärnkraftinspektion 
  
 Leon, Lowe 
  
 Kärnavfallsfondens styrelse 
  
 Unge, Kennedy 
  
 Östhammars kommun 
  
 Sullivan, Zelwi 
  
 Östhammars kommun 
  
 Moore, 
  Johnson 
  
 FöreningsSparbanken 
  
 Bauer, Buckley 
  
 Tierps kommun 
  
 Harper, Yoder 
  
 Statens kärnkraftinspektion 
  
 Harper, Smith 
  
 Älvkarleby kommun 
  
 Widén-Berggren, 
  Ruiz 
  
 Östhammars kommun 
  
 Viksten, Miller 
  
 Östhammars kommun 
  
 Robinson, Woods 
  
 Sydkraft Kärnkraft 
  
 Öhlen, Lopez 
  
 Statens strålskyddsinstitut 
  
 Statens offentliga utredningar 2005 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. Ku. 
  
 2. 
  
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. 
  
 Ku. 
  
 3. 
  
 Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. Ku. 
  
 4. 
  
 Liberalisering, regler och marknader. + Bilagor. N. 
  
 5. 
  
 Postmarknad i förändring. N. 
  
 6. 
  
 Säkert inlåst? 
  
 En granskning av rymningarna från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004. Ju. 
  
 7. 
  
 Försvarsfastigheter – information till riksdagen och effektiv lokalförsörjning. Fi. 
  
 8. 
  
 Behov av rörlig ledningsstödsresurs. Fö. 
  
 9. 
  
 Macias 
  
 Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. UD. 
  
 10. 
  
 Handla för bättre klimat. 
  
 Från införande till utförande. M. 
  
 11. 
  
 Välfärdsverksamhet för sjömän. N. 
  
 12. 
  
 Bokpriskommissionens slutrapport. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. U. 
  
 13. 
  
 Lördagsdistribution av dagstidningar. U. 
  
 14. 
  
 Effektivare handläggning av anknyt- ningsärenden. UD. 
  
 15. 
  
 Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. UD. 
  
 16. 
  
 Reformerat system för insättnings- garantin. Fi. 
  
 17. 
  
 Vem får jaga och fiska? 
  
 Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Jo. 
  
 18. 
  
 Prospektansvar. Fi. 
  
 19. 
  
 Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. Fi. 
  
 20. 
  
 Konsumentskydd vid modemkapning. Ju. 
  
 21. 
  
 Vinstandelar. Fi. 
  
 22. 
  
 Nya upphandlingsregler. Fi. 
  
 23. 
  
 en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns. Fi. 
  
 24. 
  
 Arbetslivsinriktad rehabilitering. Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och Samhall Resurs AB. N. 
  
 25. 
  
 Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. S. 
  
 26. 
  
 Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och Anderson. S. 
  
 27. 
  
 Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. Jo. 
  
 28. 
  
 Dubbel bosättning för ökad rörlighet. Fi. 
  
 29. 
  
 Storstad i rörelse. 
  
 Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. Ju. 
  
 30. 
  
 Lagen om byggfelsförsäkring. En utvärdering. M. 
  
 31. 
  
 Stödet till utbildningsvetenskaplig forskning. U. 
  
 32. 
  
 Regeringens stabsmyndigheter. Fi. 
  
 33. 
  
 Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. M. 
  
 34. 
  
 Socialtjänsten och den fria rörligheten. S. 
  
 35. 
  
 Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. Fi. 
  
 36. 
  
 På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. Jo. 
  
 37. 
  
 Tolkutbildning – nya former för nya krav. U. 
  
 38. 
  
 Tillgång till elektronisk kommunika- tion i brottsutredningar m.m. Ju. 
  
 39. 
  
 Skog till nytta för alla? N. 
  
 40. 
  
 Rätten till mitt språk Förstärkt minoritetsskydd. Ju. 
  
 41. 
  
 Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, 
  
 integration och strukturell diskrimi- nering. Ju. 
  
 42. 
  
 Säker information. Förslag till informationssäkerhetspolitik. Fö. 
  
 43. 
  
 Vårdnad – Boende – Umgänge Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. Ju. 
  
 44. 
  
 Adams: Hygien och redlighet i livsmedelshanteringen. Jo. 
  
 45. 
  
 Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. N. 
  
 46. 
  
 Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB. N. 
  
 47. 
  
 Kärnavfall – barriärerna, biosfären och samhället. M. 
  
 48. 
  
 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. U. 
  
 49. 
  
 Unionsmedborgares rörlighet inom EU. UD. 
  
 50. 
  
 Arbetskraftsinvandring till Sverige 
  
 – 
  
 befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. N. 
  
 51. 
  
 Bilen, Avila, Bostaden. Hållbara laster 
  
 – 
  
 smartare konsumtion. Jo. 
  
 52. 
  
 Avgiftsfinansierad  
  
 livsmedels-, 
  djur- skydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. Jo. 
  
 53. 
  
 Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. Fi. 
  
 54. 
  
 Framtidens kriminalvård. Del 1+2. Ju. 
  
 55. 
  
 Bättre inomhusmiljö. M. 
  
 56. 
  
 Det blågula glashuset. 
  
 – 
  
 strukturell diskriminering i Sverige. Ju. 
  
 57. 
  
 Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? + Bilagedel. Fi. 
  
 58. 
  
 Ny reglering av offentliga uppköps- erbjudanden. Ju. 
  
 59. 
  
 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter. M. 
  
 60. 
  
 Efter flodvågen – det första halvåret. Fö. 
  
 61. 
  
 Personuppgifter för samhällets behov. Fi. 
  
 62. 
  
 Anpassning av radio- och  
  
 TV-lagen 
  till den digitala tekniken. U. 
  
 63. 
  
 Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter konkurs. N. 
  
 64. 
  
 en BRASkatt! – beskattning av avfall somdeponeras. Fi. 
  
 65. 
  
 Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. S. 
  
 66. 
  
 Makt att forma samhället och sitt eget 
  
 liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. + Forskarrapporter. 
  
 + 
  
 Sammanfattning N. 
  
 67. 
  
 Energideklarationer. 
  
 Metoder, utformning, register och expertkompetens. M. 
  
 68. 
  
 Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. Fi. 
  
 69. 
  
 Sverige inifrån. 
  
 Röster om etnisk diskriminering. Ju. 
  
 70. 
  
 Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning. Ju. 
  
 71. 
  
 Informationssäkerhetspolitik. Organisatoriska konsekvenser. Fö. 
  
 72. 
  
 Alkolås – nyckel till nollvisionen. N. 
  
 73. 
  
 Reformerad föräldraförsäkring. Kärlek Omvårdnad Trygghet. 
  
 + 
  
 Bilagor. S. 
  
 74. 
  
 Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet. Jo. 
  
 75. 
  
 Hundgöra – att göra hundar som gör nytta. Jo. 
  
 76. 
  
 Fiskevårdens finansiering. Jo. 
  
 77. 
  
 Får jag lov? 
  
 Om planering och byggande. Del 1+2. M. 
  
 78. 
  
 Etikprövningslagstiftningen – vissa ändringsförslag. U. 
  
 79. 
  
 Vem får jaga och fiska? Historia, folk- rätt och miljö. Jo. 
  
 80. 
  
 Uppdragsarkeologi i tiden. U. 
  
 81. 
  
 Källan till en chans. Nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården. 
  
 + 
  
 Särtryck: Mål och förslag. 
  
 + 
  
 Bilaga: Kunskapsöversikt. S. 
  
 82. 
  
 Personer med tungt missbruk. 
  
 Stimulans till bättre vård och behand- ling. S. 
  
 83. 
  
 Kärnavfall – kostnader och finansiering. M. 
  
 Statens offentliga utredningar 2005 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Säkert inlåst? 
 En granskning av rymningarna från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004. [6] 
 Konsumentskydd vid modemkapning. [20] Storstad i rörelse. 
 Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. [29] 
 Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. [38] 
 Rätten till mitt språk 
 Förstärkt minoritetsskydd. [40] Bortom Vi och Dom. 
 Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskrimi- nering. [41] 
 Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräldrars ansvar. 
 Del A + B. [43] 
 Framtidens kriminalvård. Del 1+2. [54] Det blågula glashuset. 
 – strukturell diskriminering i Sverige. [56] Ny reglering av offentliga uppköps- 
 erbjudanden. [58] Sverige inifrån. 
 Röster om etnisk diskriminering. [69] Polisens behov av stöd i samband med 
 terrorismbekämpning. [70] 
 Utrikesdepartementet 
 KRUT 
 Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel.[9] 
 Effektivare handläggning av anknytnings- ärenden. [14] 
 Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. [15] 
 Unionsmedborgares rörlighet inom EU. [49] 
 Försvarsdepartementet 
 Behov av rörlig ledningsstödsresurs. [8] 
 Säker information. Förslag till informations- säkerhetspolitik. [42] 
 Efter flodvågen – det första halvåret. [60] Informationssäkerhetspolitik. 
 Organisatoriska konsekvenser. [71] 
 Socialdepartementet 
 Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. [25] 
 Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och Anderson. [26] 
 Socialtjänsten och den fria rörligheten. [34] 
 Registerkontroll av personal vid hem 
 för vård eller boende som tar emot barn eller unga. [65] 
 Reformerad föräldraförsäkring. 
 Kärlek Omvårdnad Trygghet.+ Bilagor. [73] 
 Källan till en chans. Nationell handlingsplan för den sociala barn- 
 och ungdomsvården. 
  
 + 
  
 Särtryck: Mål och förslag. 
  
 + 
  
 Bilaga: Kunskapsöversikt. [81] Personer med tungt missbruk. 
  
 Stimulans till bättre vård och behand- ling. [82] 
 Finansdepartementet 
 Försvarsfastigheter – information till riksdagen och effektiv lokalförsörjning. [7] 
 Reformerat system för insättnings- garantin. [16] 
 Prospektansvar. [18] 
 Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. [19] 
 Vinstandelar. [21] 
 Nya upphandlingsregler. [22] 
 en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns. [23] 
 Dubbel bosättning för ökad rörlighet. [28] Regeringens stabsmyndigheter. [32] 
 Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. [35] 
 Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. [53] 
 Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? + Bilagedel. [57] 
 Personuppgifter för samhällets behov. [61] 
 en BRASkatt! – beskattning av avfall som deponeras. [64] 
 Regionala stimulansåtgärder inom skatte- området. [68] 
 Utbildnings- och kulturdepartementet 
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. [1] 
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. [2] 
 Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. [3] 
 Bokpriskommissionens slutrapport. 
 Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. [12] 
 Lördagsdistribution av dagstidningar. [13] Stödet till utbildningsvetenskaplig 
 forskning. [31] 
 Tolkutbildning – nya former för nya krav. [37] 
 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. [48] 
 Anpassning av radio- och  
 TV-lagen 
  till den digitala tekniken. [62] 
 Etikprövningslagstiftningen – vissa ändringsförslag. [78] 
 Uppdragsarkeologi i tiden. [80] 
 Jordbruksdepartementet 
 Vem får jaga och fiska? 
 Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. [17] 
 Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. [27] 
 På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. [36] 
 Adams: Hygien och redlighet i livsmedels- hanteringen. [44] 
 Bilen, Avila, Bostaden. Hållbara laster 
 – smartare konsumtion. [51] 
 Avgiftsfinansierad  
 livsmedels-, 
  djurskydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. [52] 
 Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet. [74] 
 Hundgöra – att göra hundar som gör nytta. [75] 
 Fiskevårdens finansiering. [76] 
 Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö. [79] 
 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 
 Handla för bättre klimat. 
 Från införande till utförande. [10] 
 Lagen om byggfelsförsäkring. En utvärdering. [30] 
 Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. [33] 
 Kärnavfall – barriärerna, biosfären och samhället. [47] 
 Bättre inomhusmiljö. [55] 
 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter. [59] 
 Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter konkurs. [63] 
 Energideklarationer. 
 Metoder, utformning, register och expertkompetens. [67] 
 Får jag lov? 
 Om planering och byggande. Del 1+2. [77] 
 Kärnavfall – kostnader och finansiering. [83] 
 Näringsdepartementet 
 Liberalisering, regler och marknader. [4] Postmarknad i förändring. [5] Välfärdsverksamhet för sjömän. [11] Arbetslivsinriktad rehabilitering. 
 Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och Samhall Resurs AB. [24] 
 Skog till nytta för alla? [39] 
 Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. [45] 
 Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB. [46] 
 Arbetskraftsinvandring till Sverige 
 – befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. [50] 
 Makt att forma samhället och sitt eget 
 liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. + Forskarrapporter. 
 + Sammanfattning. [66] 
 Alkolås – nyckel till nollvisionen. [72]