7 Internationell utblick 
  
 7.1 
  
 Inledning 
  
 I följande avsnitt lämnas en kort redogörelse för hur kronofogde- myndigheternas arbetsuppgifter organiserats i några  
 EU-stater 
  och i Norge. Texten är med förlagets, Stiftelsen Institutet för Vidareut- bildning av Jurister, Samhällsvetare och Ekonomer (VJS) medgi- vande hämtad från Garcia artikel i Ny Juridik 4:00. 
 1  
 Artikeln återges i stort sett oförändrad med undantag för vissa redaktionella förändringar, där bl.a. inledningen och redogörelser för den svenska ordningen tagits bort, förkortningar skrivits ut och numreringen på de olika avsnitten ändrats. Beträffande källor hän- visas till den käll- och litteraturförteckning som återfinns i artikeln. 
 Av artikeln framgår att det inte finns något annat land än Sverige som valt att organisatoriskt lägga så många olika arbetsuppgifter på en och samma myndighet. Om vi begränsar oss till att enbart tala om verkställighet och borgenärsrollen är det endast Finland som har en modell som till viss del motsvarar den svenska modellen. Även i Finland är det en myndighet som verkställer betalningsför- pliktelser för såväl privat- som offentligrättsliga anspråk. 
  
 7.2 
  
 Verkställighet och indrivning 
  
 Efter en översiktlig beskrivning av huvuddragen beträffande orga- nisation och arbetsuppgifter för några europeiska stater inom verk- ställighets- och indrivningsområdena görs en jämförelse med den svenska organisationen. Sedan kommenteras fastighetsexekution. 
 I den följande framställningen avses med orden verkställighet och indrivning vidtagandet av exekutivt tvång med stöd av utsök- ningslagstiftning respektive de åtgärder en enskild borgenär eller 
  
 1  
 Wilson, Hur är kronofogdemyndighetens arbetsuppgifter organiserade i några  
 EU-stater 
  och i Norge?, Ny Juridik 4:00 s.  
 51–68. 
  
 227 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:97 
  
 det allmännas borgenärsrepresentant med stöd av lag kan vidta för att få betalt för sin fordran eller genom att begära verkställighet för utmätning eller säkerställande av gäldenärens tillgångar. 
 Vid en internationell jämförelse framgår att det finns påfallande många olika nationella organisatoriska lösningar och fördelningar av arbetsuppgifter när det gäller verkställighet och indrivning av betalningsförpliktelser för privat- och offentligrättsliga fordringar. 
 En internationell jämförelse med några andra rättstillämpande myndigheters organisationer, t.ex. polis- och skattemyndigheter, visar även att den organisatoriska bilden framstår som jämförelsevis mer svåröverskådlig inom verkställighets- och indrivningsområ- dena. 
 För att illustrera några olika organisatoriska lösningar och för- delningen av arbetsuppgifter inom verkställighets- och indriv- ningsområdena följer här en genomgång av några europeiska stater. 
 Danmark 
 Verkställighet och indrivning av betalningsförpliktelser för ford- ringar fullgörs i Danmark av flera olika myndigheter, främst bero- ende på vilka slags fordringar som skall verkställas eller drivas in. 
 Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar sker, på ansökan från enskilda borgenärer, på uppdrag av fogedretten som utgör en avdelning av byretten. Fogedretten mot- svaras närmast av tingsrätt i särskild utsökningssammansättning. Huvudman för by- och fogedretterna är justitieministeriet. 
 Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter sker hos skatte- myndigheterna, told- og skatteregioner (skattefogdar) och kom- munernas skatteförvaltningar (pantefogdar). De kommunala skatteförvaltningarna ansvarar för indrivning av personliga skatter, arbetsmarknadsbidrag och andra kommunala fordringar och de regionala told- og skatteregionerna för företagarskatter. Skattein- drivningen leds av Told- og Skat, som närmast motsvaras av Riks- skatteverket, under huvudmannaskap av skatteministeriet. 
 Betalningsförpliktelser för böter och viten, m.m. drivs in av de lokala politimästardistrikten. Huvudman för denna verksamhet är justitieministeriet. 
 Studielån och  
 TV-avgifter 
  drivs in av hypoteksbanken, som är ett statligt organ. 
 228 
  
 SOU 2003:97 
  
 Internationell utblick 
  
 England 
 Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar sker i vissa fall genom av vid grevskapsdomstolarna, County Courts, anställda exekutiva tjänstemän, bailiffs. I denna egenskap lyder de under justitieministeriet, Ruiz. Dessa bailiffs har även andra arbetsuppgifter än utmätningar, t.ex. att eskortera fångar och delge handlingar. 
 Till skillnad från proceduren vid County Court sköts verkstäl- ligheten av High  
 Court-domar 
  inte av tjänstemän knutna till själva domstolen, utan av en separat organisation. Ansökningar om verk- ställighet av High  
 Court-domar 
  lämnas till en  
 under-sheriff, 
  som är ansvarig för verksamheten inom ett distrikt. Han har en sheriffs officer till sitt förfogande, som förestår den dagliga verksamheten i distriktet, med hjälp av underställda bailiffs. De senare skall inte förväxlas med de i County Court anställda bailiffs. Samtliga dessa befattningshavare i distriktet är underställda en high sheriff, som utnämns för ett år i taget av drottningen. High sheriff är ansvarig för  
 under-sheriffens 
  exekutionsverksamhet.  
 Under-sheriffen 
  tillsätts i sin tur för ett års tid av distriktets high sheriff. High sheriff och under- sheriff är inte statsanställda tjänstemän, utan dessa befattningar utövas i privat verksamhet av egna företagare, i regel av advokater. Organisa- tionen finansieras genom en del av de medel som inflyter till verksam- heten efter vidtagna verkställighetsåtgärder. 
 Det finns även en ytterligare kategori av bailiffs, private bailiffs. De driver in bl.a. hyror, allmänna avgifter och böter genom ett sär- skilt förfarande, distress procedure, som ligger utanför domsto- larna. Det råder i princip etableringsfrihet för private bailiffs. 
 Det saknas en samordnad uppbörd och indrivning av olika skat- ter och avgifter i England. En myndighet, Customs and Excise, har bl.a. ansvaret för indrivning av mervärdesskatt, tullavgifter samt punktskatter på tobak, alkohol och oljeprodukter. En annan myndighet, Inland Revenue, driver in inkomstskatt, bolagsskatt, arvsskatt, stämpelavgifter och vissa andra skatter. Förutom indriv- ning genom utmätningsförfarande har Customs and Excise och Inland Revenue möjlighet att välja indrivning genom olika slags domstolsförfaranden. Indrivning av socialförsäkringsavgifter handläggs av Contribution Agency. Transportdepartementet har ansvaret för uppbörd av fordonsskatter och kommunerna har en egen organisation för indrivning av kommunala pålagor. 
 229 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:97 
  
 Det kan noteras att Skottland, liksom Nordirland, har ett från England skiljaktigt verkställighetssystem. 
 Finland 
 Ansökan om verkställighet av betalningsförpliktelser för privat- rättsliga fordringar och offentligrättsliga fordringar, t.ex. skatter, görs till häradsämbetena, utsökningsavdelningarna, och i några större städer till exekutionsverken. De tvångsverkställighetsåtgär- der som följer av finska utsökningslagen får enbart vidtas av utsök- ningsmännen vid häradsämbetena och exekutionsverken. Huvud- man för häradsämbetena och exekutionsverken är justitieministe- riet. 
 Länsskatteverken svarar utöver beskattning även för bl.a. skatte- uppbörd och indrivning av skatter. Länsskatteverken skall, med vissa undantag, överlämna skatter och avgifter som inte betalts inom viss tid för verkställighet till häradsämbetena och exekutions- verken. Länsskatteverken har dock rätt att behålla de indrivnings- ärenden som kan bli föremål för specialindrivningsåtgärder. Sådana åtgärder kan bl.a. avse klarläggande av den skattskyldiges betal- ningsförmåga och det mest ändamålsenliga indrivningssättet, vidta- gande av betalningsarrangemang, ansökan om att försätta den skattskyldige i konkurs, föra talan i konkurs, vid fusion, vid exeku- tiv auktion på fastighet, vid offentlig stämning, i fråga om företags saneringsförfarande och skuldsanering för privatpersoner, delta i konkursförvaltning, inleda nödvändiga rättegångar, vidta säkrings- åtgärder, begära och ge internationell handräckning och ge uppgif- ter om obetalda skatter för publicering. Länsskatteverken leds av skattestyrelsen, som närmast motsvaras av Riksskatteverket, under huvudmannaskap av finansministeriet. 
 Frankrike 
 Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar, på ansökan från enskilda borgenärer, utförs av fristående privatpraktiserande utmätningsmän, huissiers de justice. En huis- sier de justice är en jurist, som utövar sitt yrke i privat verksamhet i lokala distrikt, och som primärt är specialiserad på verkställighet av betalningsförpliktelser. 
 230 
  
 SOU 2003:97 
  
 Internationell utblick 
  
 En hussier de justice arbetar även med många andra arbetsupp- gifter, med varierande inriktning. Några exempel på sådana arbets- uppgifter är utförandet av delgivningsuppdrag, avhysningsförrätt- ningar, beskrivningar (cahier des charges) på uppdrag av borgenärer inför förestående tvångsförsäljning av fastigheter och lägenheter, bevisupptagning i form av besiktningar (constats) på uppdrag av domstol och privatpersoner, kontroll av lotterier och övervakning av val till styrelser för olika organisationer och i vissa fall även övervakning av kommunala val. 
 En huissier de justice utnämns av presidenten och hans yrkesut- övning är offentligrättsligt reglerad. Huvudman för de som utövar yrket som Pineda de justice är justitieministeriet. 
 Indrivningen av statens fordringar sker däremot av statliga in- drivningsmyndigheter, Miller publics, med statsanställda utmät- ningsmän, huissiers du trésor. Huissiers du trésor driver in skatter, böter och avgifter och administreras av inspection générale de finance. 
 Indrivning av skatter sker genom skattemyndigheternas organi- sation. I regionerna finns lokala kontor, trésoreries, för uppbörd och indrivning. Indrivning av skatter sköts av särskilda exekutiva tjänstemän vid de skattekontor som svarar för uppbörd och indriv- ning, receveurs principal des impôts. Skattemyndigheten utövar statens borgenärsfunktion. Skattemyndigheterna kan lämna upp- drag för verkställighet av skatter och andra offentligrättsliga ford- ringar till huissiers de justice. Verkställigheten är i sådana fall begränsad till genomförandet av själva utmätningsförrättningen och enbart till utmätning av lös egendom. Huvudman för skatte- myndigheterna är finansministeriet. 
 Några andra stater som liknar den franska modellen, när det gäller huvuddragen av hur arbetsuppgifterna är organiserade, är Belgien, Luxemburg och Nederländerna. 
 Norge 
 Betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar verkställs, på ansökan från enskilda borgenärer, genom lensmansorganisationen. Lensmans huvuduppgift är att vara polischef i sitt distrikt. Lens- man har dock även en rad andra uppgifter av varierande slag. Lens- mannen verkställer främst betalningsförpliktelser i enskilda mål 
 231 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:97 
  
 men erhåller även indrivningsuppdrag avseende skatter och avgifter från skattefogdar och kemnerkontor. 
 Lensmannen är ordinarie namnsman (exekutor), vilket närmast är jämförbart med utmätningsman. Därutöver finns det s.k. saer- namnsmenn, vilka kan vara skattefogdar eller kommunekasserer. De senare har en slags fullmakt eller delegation att verkställa. 
 Till lensmannens övriga arbetsuppgifter kan t.ex. höra att vara notarius publicus, sköta organisationen vid allmänna val, uppträda som skiftesrett och i den egenskapen upprätta bouppteckning vid dödsfall och i konkurser. Lensmannens arbetsuppgifter liknar del- vis de som tidigare utfördes i Sverige av landsfiskalen. Huvudman för lensmannsorganisationen är justitieministeriet. 
 Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter kan ske genom skattefogden och kemneren/kommunekassereren. I varje län (fylke) finns en skattefogde, vars väsentliga arbetsuppgift består i att kräva in mervärdesskatt, punktskatter och gåvo- och arvsskatt. Indrivningsuppdrag för sådana skattefordringar kan lämnas av skattefogden till lensmannen. Under skattefogdarna lyder kemne- ren/kommunekassererna, som är kommunalt anställda exekutorer. Dessa driver in skatter och avgifter för stat och kommun och har också befogenhet att ansöka om gäldenärens försättande i konkurs. Kemneren/kommunekasseren har även andra arbetsuppgifter, t.ex. att vara ekonomichef i staden/kommunen. Verksamheten leds av skattedirektoratet under huvudmannaskap av finansministeriet. 
 Statens Innkrevingssentral administrerar centralt indrivning av obetalda krav från landets polismyndigheter. Huvudman för verk- samheten är finansministeriet. 
 Tyskland 
 Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar, på ansökan av en enskild borgenär, sker genom vid domstol anställda, särskilda utmätningsmän, Gerichtsvollzieher, när det gäller lös egendom. De har en egen kontorsorganisation men är anställda av delstaternas justitieminister. De avlönas bl.a. genom viss provision av vad de driver in. Utmätning av fast egendom, fordringar och andra rättigheter görs av en särskild avdelning hos Matthews, Vollstreckungsgericht. Löneutmätning kan också äga rum i enskilda mål och beslutas då av Vollstreckungsgericht. 
 232 
  
 SOU 2003:97 
  
 Internationell utblick 
  
 Huvudman för domstolarna och de särskilda utmätningsmännen, Gerichtsvollzieher, är delstaternas justitieministerier. 
 Indrivning av betalningsförpliktelser för offentligrättsliga ford- ringar sker genom en särskild organisation inom de lokala skatte- myndigheterna, Vollziehungsbeamte der Finanzämter. I Tyskland finns ett stort antal Finanzämter inom delstaterna, som bl.a. driver in olika slags skatter. De kronofogdar som bl.a. driver in skatter är knutna till delstaternas finansministerier. Bundesamt für Finanzen, som närmast motsvaras av Riksskatteverket, leder delstaternas skattemyndigheter under huvudmannaskap av det federala finans- ministeriet. 
 En stat som liknar den tyska modellen, när det gäller huvud- dragen av hur arbetsuppgifterna är organiserade, är Österrike. 
 Sverige jämfört med några andra europeiska stater 
 Det finns skillnader när det gäller andra europeiska staters sätt att organisera verkställighetsuppgifterna jämfört med Sverige. Det gäller även uppgiften att företräda det allmänna som borgenärsre- presentant, när gäldenären inte frivilligt betalt sin offentligrättsliga skuld, vid indrivning av t.ex. skatteskulder. 
 En skillnad är att verkställighet av betalningsförpliktelser för pri- vaträttsliga fordringar i regel i andra europeiska stater sker åtskilt från indrivningen av betalningsförpliktelser för skatter. 
 Verkställighet av privaträttsliga betalningsförpliktelser sker i Belgien, Frankrike, Luxemburg och Nederländerna genom Allen de  
 Justice-organisationen, 
  i Norge genom lensmansorganisationen och i Tyskland och Österrike genom särskilda utsökningsmän anställda vid domstolarna. 
 I vissa europeiska stater förutsätter dock den faktiska verkstäl- ligheten av en betalningsförpliktelse för en privaträttslig fordran, till skillnad från t.ex. i Sverige, att domstol i viss omfattning även medverkar genom att fatta beslut under själva verkställighetsförfa- randet. Detta är bl.a. fallet i Danmark, Italien och Spanien. 
 Verkställighet av betalningsförpliktelser för skatter sker i regel i andra europeiska stater genom skattemyndigheternas organisatio- ner. 
 En annan skillnad är att uppgiften att företräda det allmänna som borgenärsrepresentant när gäldenären inte frivilligt betalar sin skuld, t.ex. skatteskulder, i regel i andra europeiska stater utförs 
 233 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:97 
  
 genom skattemyndigheternas organisationer som en del i det totala uppbördsförfarandet. 
 Till skillnad från i Sverige finns det dock i Finland ett delat ansvar för indrivning av skatter då den kan ske både genom läns- skattemyndigheterna och genom häradsämbetena/exekutionsverken. 
 I både Sverige och Finland sker emellertid verkställigheten för betalningsförpliktelser för både privat- och offentligrättsliga ford- ringar vid en myndighet, kronofogdemyndigheten respektive härads- ämbetena/exekutionsverken. Ansvaret för utövningen av exekutivt tvång vid verkställighet enligt de nationella utsökningslagstiftning- arna ligger på dessa myndigheter. 
 Flera europeiska indrivnings- och verkställighetsorganisationer utanför Norden liknar, mer eller mindre, den franska modellen, t.ex. Belgien, Nederländerna och Luxemburg eller den tyska modellen, t.ex. Österrike. 
 I den franska modellen sker verkställighet av betalningsför- pliktelser för privaträttsliga fordringar genom en Young, som utövar sitt yrke i privat verksamhet. Indrivning av betal- ningsförpliktelser för skatter sker genom skattemyndigheterna. 
 I den tyska modellen sker verkställighet av betalningsförplik- telser för privaträttsliga fordringar genom vid domstol anställda utsökningsmän. Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter sker genom skattemyndigheterna. I den tyska modellen arbetar statstjänstemän med samtliga indrivnings- och verkställighetsupp- drag. 
 Fastighetsexekution 
 I Sverige ligger ansvaret för fastighetsexekution på kronofogde- myndigheten. I många andra  
 EU-stater 
  är det vanligt att fastighets- exekution äger rum under, mer eller mindre aktiv, ledning och medverkan av domstol. 
  
 7.3 
  
 Summarisk process 
  
 Ansvaret för uppgiften att fatta beslut i summarisk process ligger i samtliga  
 EU-stater, 
  utom i Sverige, på domstol. Detta förhållande får indirekt sin bekräftelse genom att Brysselkonventionen, som i princip även omfattar anspråk som prövats i summarisk process, 
 234 
  
 SOU 2003:97 
  
 Internationell utblick 
  
 förutsätter att saken skall avgöras eller har avgjorts av en domstol. Samtliga  
 EU-stater 
  har, i olika skeden, tillträtt konventionen efter att de blivit medlemmar av EU. Med uttrycket domstol i Brys- selkonventionens bemärkelse avses också kronofogdemyndigheten när det gäller summarisk process i mål om betalningsföreläggande och handräckning. 
 I Norge handläggs den summariska processen i ett forliksråd, som finns i varje kommun. Forliksrådet är en lekmannadomstol med tre medlemmar och har rätt att döma i mål där parterna är överens oavsett beloppets storlek. Om parterna inte är överens måste sökanden vända sig till den herredsrett eller byrett, till vilken svaranden hör. 
  
 7.4 
  
 Tillsyn i konkurs 
  
 Uppgiften att utöva tillsyn över förvaltningen i ett konkursförfa- rande har organiserats på varierande sätt i olika stater. 
 I flera europeiska stater utövas tillsynen över konkursförvalt- ningen under, mer eller mindre aktiv, ledning och medverkan av domstol. Konkurstillsyn utövas av domstol i Belgien, Danmark, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien och Tyskland. Borgenärernas möjligheter att utöva inflytande under konkursförvaltningen varie- rar i olika stater. I t.ex. Danmark och Norge kan borgenärerna ge- nom en borgenärsförsamling ibland utöva ett betydande inflytande över konkursförvaltningen. 
 I Finland övervakar konkursombudsmannen förvaltningen av konkursbon. Konkursombudsmannen är en oberoende myndighet som är organisatoriskt anknuten till justitieministeriet. Till om- budsmannens arbetsuppgifter hör bl.a. att följa verksamheten i konkursbon samt genom initiativ, råd och anvisningar främja och utveckla god boförvaltningssed, övervaka att ett konkursbo sköts enligt lag och god boförvaltningssed och att boförvaltarna sköter sitt uppdrag på behörigt sätt, vid behov sörja för att gäldenärens räkenskaper och verksamhet granskas samt vidta nödvändiga åtgär- der då han fått kännedom om försummelser och missbruk eller andra omständigheter som kräver rättelse. Konkursombudsmannen har också befogenheter att utföra inspektioner rörande gäldenärens och konkursbons verksamhet. Ombudsmannen har även samma 
 235 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:97 
  
 rätt som gäldenären eller konkursboet att få uppgifter om dessas verksamhet och ekonomiska situation. 
  
 7.5 
  
 Skuldsanering 
  
 Uppgiften att besluta om skuldsanering, på ansökan av en gäldenär som är fysisk person, har organiserats på varierande sätt i olika stater. 
 Efter en översiktlig beskrivning av huvuddragen beträffande organisation och arbetsuppgifter för några europeiska stater inom skuldsaneringsområdet görs en jämförelse med den svenska organi- sationen. 
 Förfaranden, som delvis är mycket olika, men som liknar och har samma syfte som det svenska skuldsaneringsförfarandet finns även, för gäldenärer som är fysiska personer, i några andra europeiska stater: Danmark, England, Finland, Frankrike, Norge och Tyskland. 
 Danmark 
 I Danmark inger gäldenären sin ansökan om skuldsanering till skifteretten som utgör en avdelning av byretten. Om skifteretten beslutar att inleda skuldsanering utser domstolen en rättens med- hjälpare, i regel en advokat, för det fortsatta förfarandet. Skifteret- tens beslut om skuldsanering kan överklagas till landsretten. 
 England 
 I England kan en ansökan om utfärdandet av en administration order ges in av gäldenären till lokala domstolar, County Courts (grevskapsdomstolar), vilket kan ge viss möjlighet till skuldsane- ring utom konkurs. Ansökningar om administration orders är dock relativt ovanligt i England. 
 Finland 
 Den finska lagstiftningen medger att gäldenären själv ansöker om skuldsanering hos allmän underrätt, dvs. tingsrätten. Om tingsrät- ten beslutar att inleda skuldsanering kan domstolen förordna en 
 236 
  
 SOU 2003:97 
  
 Internationell utblick 
  
 utredare för att utarbeta ett förslag till betalningsprogram och för att förhandla med gäldenären och borgenärerna. Utmätningsmän- nen (kronofogdarna) förordnas många gånger som utredare. Utredningsuppdragen utförs då inte som ett tjänsteåliggande. När utredaren har fullgjort sitt uppdrag eller om utredningen ändå är komplett, tar domstolen ställning till om det föreslagna betalnings- programmet skall fastställas. 
 Frankrike 
 I Frankrike kan, på initiativ av gäldenären, ett frivilligt ackordsför- farande inledas inför en commission administrative, som finns i varje län (département) för att försöka åstadkomma en uppgö- relse mellan gäldenären och hans huvudborgenärer. Kommissionen är sammansatt av tjänstemän från olika myndigheter och av repre- sentanter från några intressesammanslutningar. Om det frivilliga ackordsförfarandet misslyckas kan i stället ett skuldsaneringsförfa- rande inledas vid domstol, Tribunal d´instance. Om en frivillig uppgörelse om skuldsanering inte går att åstadkomma i domstolen kan den fatta ett tvingande beslut om skuldsanering. 
 Norge 
 Först efter det att gäldenären själv försökt nå en uppgörelse med sina borgenärer kan han ansöka om skuldsanering hos namsmannen (utmätningsmannen). Namsmannen har en allmän utredningsskyl- dighet och skyldighet att vägleda gäldenären under skuldsane- ringsförfarandet. Namsmannen kan även forordna en medhjälpare under förfarandet, t.ex. en advokat, revisor eller annan ekonom. Namsmannen kan avslå en ansökan om skuldsanering, men har inte rätt att själv besluta om skuldsanering. När namsmannen anser att ärendet är tillräckligt utrett överlämnas det till namsretten, som närmast motsvaras av tingsrätt i särskild utsökningssammansätt- ning, för beslut. Om namsretten beslutar att inleda skuldsanering kan en frivillig uppgörelse träffas hos namsmannen. Om borgenä- rerna motsätter sig förslaget kan namsretten besluta om tvingande skuldsanering. 
 237 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:97 
  
 Tyskland 
 I Tyskland kan en gäldenär, utan krav på samtycke från borgenä- rernas sida, ansöka om skuldbefrielse (Webb) efter konkurs till en domstol, Insolvenzgericht. Reglerna om sådan skuldbefrielse kan sägas vara en kombination av skuldbefrielse efter konkurs och ett fristående konkursinstitut. Ansökan kan inges till domstolen i samband med konkursansökan eller senare. 
 Sverige jämfört med några andra europeiska stater 
 I flera europeiska stater beslutar domstolar om frivillig skuldsane- ring. Vid sin genomgång har Wilson inte funnit någon annan europeisk stat, som i likhet med Sverige, valt att lägga ansva- ret för beslut om frivillig skuldsanering på en myndighet. 
 I samtliga europeiska stater som omfattas av framställningen fattas beslut om tvingande skuldsanering av domstol. 
 238 
 8 Förestående förändringar 
  
 8.1 
  
 Det nya Skatteverket 
  
 Fr.o.m. den 1 januari 2004 avses en ny organisation av skatteför- valtningen träda i kraft. De nuvarande tio skattemyndigheterna och Riksskatteverket föreslås avvecklade. I stället avses en ny för hela landet gemensam skattemyndighet, Skatteverket, bildas (prop. 2002/03:99). Propositionen grundas på förslag i departements- promemorian (Ds 2002:15) Det nya Riksskatteverket, som i sin tur är en bearbetning av en inom Riksskatteverket upprättad rapport (RSV Rapport 2001:11) En ny skattemyndighet. 
 Den nuvarande organisationen med tio skattemyndigheter och en central förvaltningsmyndighet är relativt ny; den trädde i kraft den 1 januari 1999. Den har trots detta uppfattats som stelbent, och de kvarvarande myndighetsgränserna mellan regionerna och mellan regionerna och Riksskatteverket har ansetts utgöra ett hinder för att skatteförvaltningens resurser skall kunna tas till vara på ett optimalt sätt och även begränsa möjligheterna till effektiv kompetensutveckling. 
 I propositionen påpekas att myndighetsgränserna inom skatte- förvaltningen numera i stort sett inte fyller något egentligt behov från verksamhetssynpunkt annat än när det gäller ansvarsfördel- ningen. Tvärtom utgör de administrativa gränserna och därav följande formalia ett hinder för en rationell verksamhet (prop. 2002/03:99 s. 212). Som fördelar med att slopa myndighetsgrän- serna inom skatteförvaltningen nämns i propositionen följande. 
 Formerna för ledning och styrning kan utvecklas. 
 Möjligheterna till koncentration och specialisering ökar inom administrationsområdet. 
 Det blir lättare att ta hänsyn till befolknings- och näringslivs- förändringar. 
 239 
  
 Förestående förändringar 
  
 SOU 2003:97 
  
 Flexibiliteten i organisationen ökar påtagligt eftersom det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och material inom skatteförvaltningen utan att personalen behöver flyttas. Detta innebär sammantaget att det blir lättare att jämna ut skillnader i arbetsbelastningen. 
 Möjligheterna till specialisering av arbetsuppgifter underlättas. Därigenom kan personalens kompetens höjas vilket får positiva effekter på ärendehandläggningen. 
 Hanteringen av sårbarhets- och bärkraftsfrågor förenklas, t.ex. beträffande s.k. smala arbetsuppgifter. 
 Möjligheterna att utnyttja datorstödet förbättras. 
 Skatteförvaltningens förmåga förbättras att inom givna ekono- miska ramar tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att de ger största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. 
 En enhetlig rättstillämpning underlättas eftersom Riksskatte- verket i dag inte formellt kan styra över skattemyndigheternas beslutsfattande annat än i begränsad omfattning. 
 Samordningen vid internationella handräckningsinsatser och vid åtgärder mot internationella skatteflyktsupplägg under- lättas. 
 En sammanslagning av Riksskatteverket med de nuvarande skatte- myndigheterna innebär emellertid även problem som måste lösas. 
 I den nya organisationen är det inte givet att taxeringsbeslut fattas på den ort där den skattskyldige är bosatt. Detta kan medföra olägenheter för den skattskyldige om det blir aktuellt att lämna muntliga upplysningar inför skattenämnden eller den skattskyldige vill ha personlig kontakt med den tjänsteman som handlägger hans ärende. 
 Riksskatteverket kan i dag överklaga skattemyndighetens beslut. Om skatteförvaltningen blir en enda myndighet kan myndigheten inte överklaga sina egna beslut. Detta problem kan dock åtgärdas genom att en funktion som allmänt ombud inrättas. 
 En omvandling av skatteförvaltningen till en enda myndighet innebär en stor och komplex myndighet, vilket kan innebära risk för en tröghet i beslutsfattandet inom organisationen. Med hänsyn till möjligheten att ge myndigheten en relativt platt organisation och till möjligheterna till delegering av arbetsuppgifter skall dock enligt propositionen denna risk inte överdrivas. 
 240 
  
 SOU 2003:97 
  
 Förestående förändringar 
  
 Enligt regeringen är nackdelarna med en enmyndighetslösning blygsamma i förhållande till fördelarna. Nackdelarna kan dessutom bemästras. Effektivitetsskäl talar för att även Riksskatteverket innefattas i den nya myndigheten. För att detta skall kunna ske måste emellertid de problem som kan uppkomma i förhållande till kronofogdemyndigheterna lösas. En övergång till färre och större statliga myndigheter förbättrar påtagligt möjligheterna att upprätt- hålla en god kvalitet i alla delar av verksamheten (a. prop. s. 219). Man bör därför ta tillvara samtliga de fördelar som följer av den föreslagna omorganisationen av skatteförvaltningen så snart som möjligt. Eftersom ett tillräckligt underlag för regeringen att kunna ta ställning till frågan om kronofogdemyndigheternas framtida organisation inte finns anser regeringen att reformen bör ske i två steg där det första innebär en sammanslagning av skattemyndig- heterna och Riksskatteverket. 
 I avvaktan på ett beslut om kronofogdemyndigheternas framtida organisation föreslås en övergångslösning under en begränsad tid. Regeringen menar att det under en övergångstid bör kunna accep- teras att Skatteverket fungerar som central myndighet för krono- fogdemyndigheterna, trots att myndigheten samtidigt kommer att svara för det operativa arbetet inom skatteförvaltningen. En förut- sättning är dock att det inom Skatteverket tydliggörs en skiljelinje mellan uppgiften som central myndighet för kronofogdemyndig- heterna och övrig verksamhet. Detta föreslås ske genom att den person inom Skatteverket som har det högsta ansvaret för led- ningen av kronofogdemyndigheterna utses av regeringen och är en annan person än den som svarar för den övriga verksamheten. Den som skall svara för ledningen av kronofogdemyndigheterna bör ha sin anställning inom Skatteverket men stå helt självständig från myndigheten när det gäller den operativa ledningen och materiella styrningen inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. De nödvändiga författningsbestämmelserna avses tas in i över- gångsbestämmelser till en ny förordning med instruktion för Skatte- verket. Vissa justeringar behövs även i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. 
 Remissinstanserna har över lag ställt sig positiva till den före- slagna sammanslagningen. De fåtal remissinstanser som avstyrker förslaget har inte något emot sammanslagningen som sådan men anser att den inte bör genomföras förrän frågan om kronofogde- myndigheternas framtida ställning har lösts. Den föreslagna över- gångslösningen med Skatteverket som central myndighet inom 
 241 
  
 Förestående förändringar 
  
 SOU 2003:97 
  
 kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde möter hos några remissinstanser starka invändningar. Näringslivets Skattedelegation understryker att det är av största vikt för allmänhetens förtroende för indrivningsväsendet att statens roll som indrivare av fordringar och rollen som borgenär hålls isär. Några remissinstanser anser att sammanslagningen av skattemyndigheterna och Riksskatteverket inte bör ske förrän frågan om kronofogdemyndigheternas framtida ställning har lösts. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att det finns starka invändningar av principiell natur mot att inordna kronofogdemyndigheterna i Skatteverket, främst med anledning av kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter i såväl allmänna som enskilda mål samt deras verksamhet rörande konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process. Västmanlands läns tingsrätt menar att dubbelrollen kan göra att kronofogdemyndigheternas oberoende kan komma att ifrågasättas. Malmö tingsrätt anser att den föreslagna lösningen av principiella skäl inte är godtagbar. Detta gäller även om man inom Skatteverket försöker skapa en fri- stående ledning av kronofogdemyndigheterna. Justitiekanslern ifrågasätter om det inte går att avvakta ordentliga överväganden beträffande den exekutiva verksamhetens organisation för att slippa konstruktionen med en inte särskild lyckad övergångslösning. Även Jusek och Föreningen Sveriges kronofogdar motsätter sig den föreslagna lösningen. Andra remissinstanser (Sveriges Doma- reförbund och Svenska kreditföreningen) menar att övergångslös- ningen kan accepteras endast under en kort övergångstid. 
 Omorganisationen antas i princip inte få några kostnadskonse- kvenser. Däremot torde förutsättningar skapas för en effektiv skattekontroll (a. prop. s. 284). 
  
 8.2 
  
 Nya förmånsrättsregler 
  
 Genom lagändringar som träder i kraft den 1 januari 2004 avskaffas skatteförmånsrätten. Löneförmånsrätten och lönegarantin förändras i viss mån och en ny företagsinteckning ersätter dagens företags- hypotek (prop. 2002/03:49, bet. 2002/03:LU17, rskr. 2002/03:222, SFS 2003:528 m.fl.). Regeringens förslag grundas på Förmånsrätts- kommitténs betänkande Nya Förmånsrättsregler (SOU 1999:1). Reformen skall underlätta för företag att genomföra företagsrekon- struktion i stället för att gå i konkurs. En avskaffad skatteförmåns- rätt och en begränsad ny företagsinteckning avses medföra ett mer 
 242 
  
 SOU 2003:97 
  
 Förestående förändringar 
  
 jämställt borgenärskollektiv, där borgenärerna blir mer intresserade av att i en insolvenssituation gemensamt finna rekonstruktionslös- ningar av olika slag (a. prop. s. 67). 
 Fordringar på skatt och allmänna avgifter har förmånsrätt i konkurs i de fall och med de begränsningar som föreskrivs i lag (11 § förmånsrättslagen [1970:979]). I lagen (1971:1072) om för- månsberättigade skattefordringar m.m. anges i vilka fall och med vilka begränsningar förmånsrätten gäller. Förmånsrätten har vid upprepade tillfällen vidgats och omfattar numera bl.a. inkomst- skatt, förmögenhetsskatt, fastighetsskatt, mervärdesskatt, arbets- givaravgifter och egenavgifter samt flera punktskatter. Skatteför- månsrätten gäller efter de särskilda förmånsrätterna, dvs. främst panträtt i viss egendom och företagshypotek, och efter förmåns- rätten för nya fordringar under en rekonstruktion men före förmånsrätten för arbetstagares fordringar på lön och pension. Avskaffandet av skatteförmånsrätten är en väsentlig del av reformen. En borgenär vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar inte i en ackordsförhandling. Ett framgångsrikt ackord har hittills förutsatt att staten deltar frivilligt. Ett avskaffande av förmånsrätten medför att staten får större anledning att bevaka sina fordringar mera aktivt än för närvarande och att medverka vid ackordsförhandlingar, vilket torde förbättra möjligheterna till företagsrekonstruktioner (a. prop. s. 72). 
 Fram till den 1 juli 1979 fick vissa fordringar, bl.a. statens ford- ringar på böter och viten, betalt först efter oprioriterade fordringar; de var s.k. efterställda fordringar. Denna ordning återinförs nu. 
 En vid sidan av avskaffandet av skatteförmånsrätten central för- ändring är att ersätta företagshypoteket med en ny företagsinteck- ning. Företagshypoteket är förenat med särskild förmånsrätt i den lösa egendom, t.ex. varulager och fordringar, som tillhör närings- idkaren och verksamheten. Vissa kategorier av lös egendom, t.ex. kassa- och banktillgodohavanden, undantas dock från intecknings- underlaget. Regeringen menar att en kreditgivare kan lita för mycket till ett företagshypotek som säkerhet och därför inte gör en tillräckligt ingående prövning av kredittagarens återbetalningsför- måga. Det finns också en risk att kreditgivare i alltför hög grad litar på den goda förmånsrätt som hypoteket ger och inte tillräckligt aktivt bidrar till att ett företag i ekonomiska svårigheter rekonstru- eras (a. prop. s. 93). 
 Den nya företagsinteckningen skall ge allmän förmånsrätt i 55 procent av värdet av all gäldenärens egendom som återstår sedan 
 243 
  
 Förestående förändringar 
  
 SOU 2003:97 
  
 fordringar med bättre förmånsrätt har fått betalt (bet. 2002/03:LU17 s. 15). En företagsinteckning, som har en något sämre ställning än företagshypoteket i dag innebär att en kredit- givare i högre grad får fokusera på kredittagarens möjlighet att återbetala, och kredit skulle då lämnas framför allt till sådana före- tag som har mera långsiktigt goda möjligheter att driva verksamhet. När säkerheten är mindre god får en kreditgivare också anledning att följa upp krediten bättre, t.ex. genom krav på ökad rapporte- ringsskyldighet och liknande. Kreditgivarens roll vid en företags- rekonstruktion borde också bli mer framträdande. Med en mindre god säkerhet får en kreditgivare skäl att ingripa tidigare och vara mer aktiv, vilket bör underlätta företagsrekonstruktioner. Det anses nämligen att det huvudsakliga skälet till att företagsrekon- struktioner misslyckas är att de påbörjas alltför sent. 
 De samlade effekterna av reformen bedöms innebära ett ökat återflöde till staten. Den omständighet som har störst betydelse för statens kostnader på grund av konkurser är konkursutvecklingen och tidpunkten för insolvenshanteringen, inte tillgången till en förmånsrätt. Det har stor betydelse att antalet konkurser minskar och att insolvenshanteringen tidigareläggs också för företagens samlade kostnader för konkurser. Det staten och andra borgenärer vinner mest på är att de verksamheter som har lönsamhetsutsikter rekonstrueras och att de förlustbringande verksamheterna avveck- las tidigare än vad som nu är fallet (a. prop. s. 112). 
 Ett syfte med reformen är att skatteförvaltningen och exeku- tionsväsendet genom att ändra sitt arbetssätt skall öka sina insatser avseende bl.a. uppföljning av krediter och medverkan vid rekon- struktion av företag. Skatteförvaltningen kommer således att behöva göra relativt betydande insatser såväl för att bevaka sina egna fordringar som genom att delta vid ackordsförhandlingar i större utsträckning än i dag. Detta kommer att leda till ökat resurs- behov. Riksskatteverket har beräknat detta till 130 mkr. Reger- ingen delar Riksskatteverkets uppfattning att reformen förutsätter ökade insatser från skatteförvaltningens och kronofogdemyndig- heternas sida. De dynamiska effekterna är i stor utsträckning bero- ende av hur staten agerar i sin roll som borgenär. Myndigheterna skall i enlighet med detta ges behövliga resurser (a. prop. s. 112). 
 Reformen får endast i begränsad utsträckning effekter för den kategori av gäldenärer som är fysiska personer. Det är sällan moti- verat att försätta en fysisk person i konkurs och företagshypotek förekommer enbart i näringsverksamhet. 
 244 
  
 SOU 2003:97 
  
 Förestående förändringar 
  
 8.3 
  
 Konkurstillsynsutredningens förslag 
  
 Konkurstillsynsutredningen avlämnade i juni 2000 sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62). Utredningens ursprungliga uppdrag var att utreda bl.a. vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skulle ha (dir. 1997:74). I den delen före- slog utredningen en ny inriktning varvid tillsynsorganet bl.a. skulle utöva en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn över att förvaltningen främjade bästa möjliga utfall för borgenärerna och tillgodosåg samhällets intressen vid konkurs. Huvudvikten i tillsy- nen skulle enligt förslaget ligga på det ekonomiska planet (SOU 2000:62 s. 441 ff.). 
 Genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:20) utökades utredningens upp- drag till att även omfatta att förutsättningslöst överväga hur den framtida tillsynsfunktionen skulle vara organiserad, alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skulle vara offentlig. Tilläggs- direktiven hade föranletts av ett riksdagsbeslut grundat på ett betän- kande från lagutskottet (bet. 1998/99:LU11, rskr. 1998/99:158). I betänkandet uttalade utskottet att det var viktigt att konkurstillsy- nen var utformad så att dess opartiskhet inte kunde ifrågasättas och att den skapade förtroende hos de berörda. Lagutskottet konstate- rade därvid att Förmånsrättskommitténs betänkande (Nya för- månsrättsregler, SOU 1999:1) i vilket bl.a. föreslås att statens för- månsrätt för skatter och avgifter skall avskaffas, torde innebära att kronofogdemyndigheterna i egenskap av företrädare för staten som borgenär måste ikläda sig en mer aktiv borgenärsroll. Kronofogde- myndighetens kritiserade dubbelroll som tillsynsmyndighet och borgenärsföreträdare skulle därigenom enligt utskottet bli mer påtaglig än tidigare både från principiella och praktiska utgångs- punkter. 
 I organisationsfrågan konstaterar Konkurstillsynsutredningen inledningsvis att tillsynsmyndigheten inte till fullo är att betrakta som en självständig myndighet (SOU 2000:62 s. 327). Vilken bety- delse detta har i praktiken är enligt utredningen svårt att avgöra. Oavsett om det finns fog för det hävdas emellertid i den allmänna debatten fortfarande från en del håll att kronofogdemyndigheten ikläder sig dubbla roller genom att dels företräda staten i dess egen- skap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsynen över kon- kursförvaltningen. Sådana synpunkter hade också kommit fram bl.a. vid utredningens hearing. Visserligen har från statens sida skapats vissa garantier mot risken att myndigheten misstänks för 
 245 
  
 Förestående förändringar 
  
 SOU 2003:97 
  
 obehörigt hänsynstagande, t.ex. genom den särskilda jävsregeln i konkurslagen. Tillsynsmyndigheten är också, i likhet med andra myndigheter, skyldig att iaktta det i 1 kap. 9 § regeringsformen inskrivna kravet på objektivitet i sin verksamhet. Det kan dock enligt utredningen ifrågasättas om detta innefattar tillräckliga garantier mot den tänkbara risken för intressekonflikter. Utred- ningen menar att dess förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn, sätter önskemålet om att tillsynsmyndig- heten i allas ögon framstod som opartisk än mer i centrum än tidi- gare. 
 Mot den angivna bakgrunden anser utredningen att man måste överge den nuvarande konstruktionen med kronofogdemyndighet som tillsynsmyndighet och skapa en ny, självständig myndighet. Utredningen föreslår därför att den offentliga konkurstillsynen skall utövas av en självständig, rikstäckande myndighet, Konkurs- tillsynsmyndigheten, som varken skall vara inordnad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyda under Riksskat- teverket. 
 Myndigheten föreslås vara regionalt förankrad och indelad i sju enheter för den löpande verksamheten i olika regioner. Enheternas kansliorter föreslås vara Malmö, Jönköping, Göteborg, Stockholm, Eskilstuna, Härnösand och Umeå med en central funktion placerad i Stockholm. 
 Vid remissbehandlingen av betänkandet ställde sig många remissinstanser kritiska till förslaget om en fristående konkurstill- synsmyndighet. Det fördes fram att de principiella betänklig- heterna som utredningen åberopat inte var tillräckliga för att ensamt motivera en så genomgripande reform, särskilt inte som liknande principiellt betingade rollkonflikter kunde återfinnas inom flera andra av kronofogdemyndighetens verksamhetsgrenar. 
  
 8.4 
  
 Lönegaranti 
  
 Det nuvarande regelsystemet vad gäller lönegaranti enligt löne- garantilagen (1992:497) beskrivs översiktligt i avsnitt 4.4. Löne- garantin är föremål för översyn i flera avseenden. 
 Förmånsrättskommittén föreslog i sitt huvudbetänkande Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) att lönegaranti skall utgå även vid företagsrekonstruktion. 
 1  
 Regeringen har i prop. 2002/03:49 Nya 
  
 1  
 Nya förmånsrättsregler, SOU 1999:1, s. 243 ff. och 353 ff. 
 246 
  
 SOU 2003:97 
  
 Förestående förändringar 
  
 förmånsrättsregler (s. 88 ff.) förklarat sig dela kommitténs upp- fattning i denna del men konstaterat att det krävs ytterligare underlag innan förslag kan läggas fram. Genom departements- promemorian Förslag om införande av lönegaranti vid företags- rekonstruktion (Ds 2003:17) finns nu ett sådant underlag. 
 I promemorian föreslås att det införs en statlig lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Lönegarantin vid företagsrekonstruktion föreslås utformas i huvudsak på ett sätt som motsvarar vad som kommer att gälla för lönegaranti vid konkurs efter ikraftträdandet av lagändringarna om nya förmånsrättsregler. Rekonstruktören skall fatta beslut om lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Änd- ringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2005. 
 Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av den administrativa hanteringen vid lönegaranti. 
 2  
 Statskontoret före- slår i sin rapport att budgetansvaret för lönegarantimedlen överförs från Kammarkollegiet till Riksskatteverket och att konkursförval- tarna övertar länsstyrelsernas ansvar för utbetalning av lönegaran- timedlen. Enligt förslaget skall kronofogdemyndigheterna behålla sin tillsynsfunktion och dessutom överta länsstyrelsens ansvar för utanordnandet av lönegarantimedlen – nu till konkursförvaltarna – samt bevakningen av statens fordringar i konkurser med anledning av lönegarantiutbetalningarna. 
 Regeringen har för avsikt att utreda den långsiktiga finansie- ringen av lönegarantiinstitutet. I vilken form detta kommer att ske är under beredning i Regeringskansliet. 
 Vidare bereds inom Regeringskansliet frågan om implementering av lönegarantidirektivet (Rådets direktiv 80/987/EEG om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens). Direktivet ger möjlighet för en arbetstagare att under vissa förutsättningar göra lönegaranti gällande för fordringar mot arbetsgivare som försatts i konkurs i annan medlemsstat. Enligt direktivet får de institutioner inom respektive medlemsstat som hanterar frågor om lönegaranti en skyldighet att ha informationsutbyte med varandra. 
  
 2  
 Statskontorets rapport, En samlad administration av lönegarantin (1999:20). 
 247 
  
 Förestående förändringar 
  
 SOU 2003:97 
  
 8.5 
  
 Skuldsaneringsutredningen 
  
 Skuldsaneringslagen (1994:334) har sedan ikraftträdandet den 1 juli 1994 varit föremål för flera utvärderingar. Bl.a. har Riksdagens revi- sorer genomfört två utvärderingar. I den senaste utvärderingen granskades tillämpningen av skuldsaneringslagen särskilt med inriktning mot kommunernas och kronofogdemyndigheternas uppgifter och ansvar. I granskningen konstaterades bl.a. att särskilt kronofogdemyndigheternas handläggningstider var alltför långa och att rollfördelningen framför allt mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna var oklar. Revisorerna anmälde i okto- ber 2000 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämp- ningen av skuldsaneringslagen (förs. 2000/01:RR4). 
 Med anledning av bl.a. Riksdagens revisorers förslag tillkännagav riksdagen under våren 2001, att tiden var mogen för en förutsätt- ningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen samt att det fick ankomma på regeringen att ta initiativ till och bestämma de närmare formerna för utvärderingen (bet. 2000/01:LU12). Regeringen har härefter beslutat att tillsätta en särskild utredare för att utvärdera och göra en översyn av skuldsaneringslagen, Skuldsaneringsutredningen. Utredningen skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2003. Skuldsaneringsutredningen och Utredningen om krono- fogdemyndigheternas framtid har i sina respektive direktiv ålagts en samrådsskyldighet. 
 Enligt direktiven till Skuldsaneringsutredningen (dir. 2002:139) skall utvärderingen i första hand avse förfarandet i skuldsanerings- ärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsanering är ändamålsenligt mot bak- grund av lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden. 
 I uppdraget ligger att lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utredningen finner att det finns skäl för det, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering. Utredningen skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter. 
 Utredningen har således mandat att lämna förslag som helt kan förändra den nuvarande ordningen. 
 248 
  
 SOU 2003:97 
  
 Förestående förändringar 
  
 8.6 
  
 Företrädaransvar 
  
 I prop. 2002/03:128 Företrädaransvar m.m. föreslås att rättsläget återställs till vad som gällde före skattebetalningslagens tillkomst. Ett krav på att företrädaren skall ha handlat uppsåtligt och grovt oaktsamt för att kunna åläggas betalningsskyldighet återinförs. En möjlighet att medge befrielse från betalningsskyldighet i enlighet med vad som tidigare gällde enligt 77 a § uppbördslagen (1953:272) m.fl. lagrum införs. 
 Vidare föreslås att beslut om företrädaransvar skall fattas av all- män förvaltningsdomstol i stället för av allmän domstol. Därige- nom uppnås samordningsfördelar i de fall även själva skattefrågan är tvistig. Möjligheten att träffa utomprocessuell överenskommelse om betalningsansvaret skall finnas kvar trots att processen flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. En uttrycklig bestämmelse föreslås om under vilka omständigheter en överenskommelse får ingås. Det föreslås dessutom att det skall införas en möjlighet för företrädaren att föra talan om den grundläggande skattefordringen under förutsättning att talan om betalningsskyldighet enligt reg- lerna om företrädaransvar väckts vid domstol. 
 Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2004. 
  
 8.7 
  
 Stämningsmannadelgivning 
  
 Polisverksamhetsutredningen föreslår i sitt delbetänkande Polis- verksamhet i förändring (SOU 2002:70) bl.a. att arbetet med stäm- ningsmannadelgivning skall flyttas från polisen till kronofogde- myndigheterna. Betänkandet har remissbehandlats. Förslagen bereds nu vidare inom Justitiedepartementet. 
 249 
 9 Borgenärsuppgifterna 
  
 Borgenärsuppgifterna skall skiljas från de verkställande uppgif- terna. 
  
 Regler om uppskov, i stort motsvarande dem i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., skall föras in i utsökningsbalken och göras tillämpliga även på  
  
 E-mål. 
  Beslut om uppskov (med utredningens terminologi beslut om anstånd) blir därmed en verkställande uppgift. Förutom beslut om anstånd skall beslut om avbetalningsplan och tagande av säkerhet samt avräkning ses som verkställande uppgifter. 
  
 9.1 
  
 Vad säger direktiven? 
  
 Enligt direktiven skall utgångspunkter för utredningens förslag vad gäller kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter bl.a. vara 
  
 att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifråga- sättas, 
  
 att borgenärsarbetet skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att betalningssvårigheter hos en gäldenär uppmärksammas tidigt, 
  
 att effektiviteten i verksamheten skall förbättras, och 
  
 att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras. 
  
 Vid en lösning med en fristående kronofogdemyndighet skall utredningen analysera konsekvenserna av att i större eller mindre utsträckning behålla borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyn- digheten respektive att flytta över dessa uppgifter till Skatteverket. Därvid skall närmare belysas vilka uppgifter som bör ses som ett utflöde av den verkställande funktionen och vilka som bör ses som 
 251 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 borgenärsuppgifter. Utredningen skall vidare pröva alternativet att flytta över de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna till skatteförvaltningen eller annan myndighet men även i fortsätt- ningen låta kronofogdemyndigheten besluta om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. 
 I övervägandet av om de borgenärsuppgifter på skatteområdet som kronofogdemyndigheterna i dag svarar för bör flyttas över till skatteförvaltningen ingår att besvara frågan vilken myndighet som skall ta hand om dessa uppgifter när det gäller andra offentligrätts- liga fordringar. Därvid skall konsekvenserna av att låta dessa borgenärsuppgifter ligga kvar hos kronofogdemyndigheten eller att lägga borgenärsuppgifterna även för dessa fordringar på skatteför- valtningen eller någon annan befintlig myndighet belysas. 
 Uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gentemot gäldenären skall dock, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat. 
  
 9.2 
  
 Behandlingen i förarbeten av kronofogde- myndighetens roll som borgenärsföreträdare 
  
 Utredningen har tidigare i kapitel 4, Kronofogdemyndighetens verksamhet, berört de överväganden som legat bakom att krono- fogdemyndigheten fått ansvar för allt fler arbetsuppgifter och verk- samheter samtidigt som myndigheten i allt större utsträckning tillagts behörighet att företräda staten som borgenär. Här utvecklas redogörelsen vad gäller den dubbla rollens behandling i olika lag- stiftningsärenden. 
  
 9.2.1 
  
 Utsökning och indrivning 
  
 Kronofogdemyndighetens dubbla roll har diskuterats vid ett flertal tillfällen sedan  
 1970-talet. 
  Redan i samband med inrättandet av ett centralorgan för kronofogdemyndigheterna (Ds C 1971:2) tog man upp frågan om det lämpliga i att kronofogdemyndigheten hade både en verkställande funktion och en borgenärsfunktion. Utred- ningen om centralorgan inom exekutionsväsendet ansåg det vara en grundläggande förutsättning för att kronofogdemyndighetens verksamhet skulle omfattas av förtroende från allmänheten att de 
 252 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 judiciella uppgifterna utövades på ett opartiskt sätt. 
 1  
 Enligt utred- ningen hade det inte uppmärksammats några tecken på att krono- fogdemyndighetens dubbla roll inverkat menligt på förtroendet för myndigheten eller föranlett några problem i praktiken. Om den judiciella delen av verksamheten ökade väsentligt kunde en uppdel- ning av uppgifterna på skilda myndigheter bli nödvändig för att tillgodose intresset av effektivitet i skatteindrivningen. En sådan åtgärd skulle även stärka allmänhetens tilltro till objektiviteten i den judiciella verksamheten och bidra till att eliminera risken för en konflikt mellan effektivitetsintresset och intresset av opartiskhet. I såväl departementspromemorian (Ds C 1971:2 s. 107 f.) som den efterföljande propositionen (prop. 1972:1 bil. 14) pekades på sambandet mellan taxering, uppbörd och indrivning och att detta fordrade särskilda samordningsåtgärder mellan de verkställande myndigheterna men också när det gällde planering och prioritering på central nivå för de olika verksamhetsgrenarna. Dessutom repre- senterade indrivningen av skatter och andra offentligrättsliga ford- ringar en övervägande del av kronofogdemyndigheternas verksam- het och skulle så göra under en överskådlig framtid. 
 Vid tillkomsten av utsökningsbalken anförde departements- chefen i propositionen att kronofogdemyndighetens dubbelställ- ning i allmänna mål inte torde vålla några olägenheter för parter och andra sakägare utan att de invändningar som hade riktats mot den dubbla funktionen var av principiell natur. Enligt departe- mentschefen skulle det onekligen vara en vinst om de båda funk- tionerna kunde hållas åtskilda så att kronofogdemyndigheten enbart hade exekutiva uppgifter. Detta skulle emellertid göra indrivningen mer omständlig och kostsam utan att några praktiska fördelar skulle uppnås samtidigt som effektiviteten skulle minska. 
 2  
 I sitt yttrande över förslaget till ny utsökningsbalk angav Lagrådet att kronofogdemyndighetens dubbla roll i andra likartade samman- hang skulle ha inneburit ett uppenbart jäv. De risker från rättssä- kerhetssynpunkt som ett sådant system kunde tänkas medföra hade vidare påtalats i flertalet remissvar. De farhågor som vissa remissinstanser tagit upp bottnade visserligen närmast i att miss- tankar om bristande objektivitet lätt kunde sprida sig hos allmän- heten; inte i att kronofogdemyndigheten skulle komma att otill- börligt gynna det allmänna framför enskilda intressen. Enligt Lag- rådet kunde man emellertid inte bortse från att kronofogdemyn- 
  
 1 
  
 Ds C 1971:2 s. 100, se även avsnitt 2 Historik. 
  
 2 
  
 Prop. 1980/81:8 s. 153 f. och s. 1190. 
  
 253 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 dighetens dubbelställning utgjorde en i systemet inbyggd svaghet som var ägnad att väcka betänkligheter. Betänkligheterna ökade dessutom om och i den mån det allmännas fordringar i exeku- tionslagstiftningen gavs en mer gynnad ställning än enskilda ford- ringar. Visserligen hade Lagrådet förståelse för att en annan ord- ning skulle kräva omfattande organisatoriska förändringar vilket inte var genomförbart i nuvarande läge, men menade att det var av största vikt att det vidtogs alla de åtgärder som var möjliga för att hindra intressekonflikter. 
 3  
 Denna åsikt delades av departementschefen som bl.a. pekade på vissa åtgärder som kunde övervägas vid utarbetandet av verkställighetsföreskrifter till utsök- ningsbalken. I sammanhanget nämndes också de lagstiftningsåtgär- der som föreslagits i fråga om utsökningsbalken för att motverka intressekonflikter inom ramen för den aktuella organisatoriska ordningen, bl.a. att kronofogdemyndighetens befogenhet att under vissa förutsättningar själv pröva en tvist om fördelning av köpeskil- ling vid exekutiv försäljning av fast egendom inte gällde i allmänna mål, 13 kap. 7 § tredje stycket och 21 § utsökningsbalken. 
 4  
 Någon ytterligare debatt beträffande frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll synes dock inte förevarit vid den slutliga behandlingen av förslaget till ny utsökningsbalk och vid dess införande. 
 Mot bakgrund av kronofogdemyndighetens ställning i allmänna mål kom sålunda åtskilliga bestämmelser i utsökningsbalken att undantas från tillämpning i de allmänna målen. I viss utsträckning har de ersatts av andra bestämmelser i andra författningar, främst lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indriv- ningslagen). För att förhindra intressekonflikter har det vidare intagits bestämmelser som särskilt reglerar i vilka situationer det allmänna skall företrädas av annan än kronofogdemyndigheten, nämligen Riksskatteverket (2 kap. 30 § andra stycket utsöknings- balken). 
 Även i förarbetena till indrivningslagen (prop. 1992/93:198) berördes frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll. Vid remissbehandlingen av Skatteindrivningsutredningens betänkande Indrivningslag m.m. (SOU 1987:10) hade flera remissinstanser framfört kritik mot att kronofogdemyndighetens borgenärsupp- gifter utvidgades, bl.a. mot förslaget att överflytta den formella behörigheten att ansöka om konkurs från skattemyndigheten till kronofogdemyndigheten (se avsnitt 4.7.3). 
  
 3 
  
 Prop. 1980/81:8 s. 1058. 
  
 4 
  
 Prop.1980/81:8 s. 1190. 
  
 254 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 I frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet anfördes i propositionen att det inte hade förekommit någon allvarlig kritik som varit föranledd av att det skulle ha uppstått konflikter mellan de roller som kronofogdemyndigheten hade vid indrivningen. Detta visade att det inte vållat några större problem att i den prak- tiska tillämpningen hålla borgenärsrollen skild från rollen som exe- kutiv myndighet. 
 5  
 De åtgärder som föreslogs för att få en mer effektiv indrivning av det allmännas fordringar skulle inte heller på annat sätt komma att inkräkta på handläggningen av de enskildas fordringar. I sitt yttrande i lagstiftningsärendet erinrade Lagrådet om vad det tidigare anfört över det remitterade förslaget till utsök- ningsbalk – att den dubbelställning kronofogdemyndigheten intar i de allmänna utsökningsmålen utgör en i systemet inbyggd svaghet som är ägnad att väcka betänkligheter. Enligt Lagrådet kunde man emellertid inte bortse från det förhållandet att kronofogdemyndig- hetens dubbla uppgifter ledde till att indrivningen blev smidig, effektiv och mindre kostsam. Dessutom hade det inte under de tio år som utsökningsbalken varit i kraft framkommit någon allvarli- gare kritik med utgångspunkt i de båda rollerna som kronofogde- myndigheten hade vid indrivningen. Det saknades därför anledning att i samband med införandet av indrivningslagen överväga några organisatoriska förändringar. Som framhållits i andra sammanhang, bl.a. vid utsökningsbalkens tillkomst, var det emellertid angeläget att det inom den aktuella organisatoriska ramen vidtogs åtgärder för att så långt möjligt undvika intressekonflikter. I detta samman- hang pekade Lagrådet på bestämmelserna i 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken som anger att kronofogdemyndigheten i vissa situationer inte skall företräda det allmänna. Av det anförda menade Lagrådet att förslaget om ändrade bestämmelser om indrivning inte kunde antas medföra att kronofogdemyndighetens opartiskhet skulle komma att ifrågasättas i någon utökad omfatt- ning (a. prop. s. 170 f.). 
 Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade lagutskottet, vars yttrande skatteutskottet inhämtat, att det kunde resas invänd- ningar från principiella utgångspunkter mot kronofogdemyndig- hetens dubbla roll i allmänna mål. Inom den befintliga organisato- riska ramen hade det emellertid givits vissa garantier mot att kronofogdemyndigheten hamnade i intressekonflikter. Några avgörande olägenheter av den rådande ordningen syntes inte heller 
  
 5  
 Prop. 1992/93:198 s. 52 f. 
 255 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 ha uppstått i praktiken. Lagutskottet ansåg liksom Lagrådet att gällande ordning i allmänna mål innebar stora effektivitetsvinster som kunde förmodas förstärkas genom utvidgningen av kronofog- demyndighetens borgenärsfunktion, t.ex. när det gällde rätten för myndigheten att företräda staten i konkurs. Några organisatoriska förändringar borde därför inte övervägas för tillfället. Däremot borde regeringen vara uppmärksam på rollkonflikten och vid behov ta initiativ till sådana åtgärder som bedömdes nödvändiga för att inte kronofogdemyndighetens opartiskhet skulle dras i tvivelsmål. Skatteutskottet instämde i lagutskottets yttrande (bet. 1992/93:SkU27 s. 51 f. och s. 61). 
 Den dubbla rollen har även diskuterats i andra sammanhang, allt eftersom kronofogdemyndigheten givits utökad behörighet att företräda det allmänna. I princip har sambandet med andra borge- närsuppgifter och effektivitetsskäl motiverat den utökade behörig- heten. När det gäller behörigheten att avräkna enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) angavs att en annan ordning skulle kräva en omfattande kommunikation mellan de återbetalade myndigheterna och kronofogdemyndigheten (se avsnitt 4.7.8). När det gällde upp- giften att företräda staten vid företagsrekonstruktion framfördes bl.a. att rekonstruktionen är ett alternativ till andra åtgärder för att få en fordran betald (jfr vad som anförts beträffande konkurs i avsnitt 4.7.3). Att kronofogdemyndigheten tilldelades uppgiften ansågs vidare ligga i linje med de allmänna överväganden som låg bakom indrivningslagen. Däremot ansågs det mindre tillfredsstäl- lande från rättssäkerhetssynpunkt att kronofogdemyndigheten – som företrädare för det allmänna och verkställande myndighet – skulle ha rätt att besluta om förlängning av preskriptionstiden. Den behörigheten lades därför på domstol, se avsnitt 4.7.9. 
  
 9.2.2 
  
 Summarisk process 
  
 Frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll kom även upp när den summariska processen reformerades genom lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Genom lagen flytta- des handläggningen av mål om betalningsföreläggande och mål om handräckning från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna den 1 januari 1992, se avsnitt 4.3. I prop. 1989/90:85 Ny summarisk process angavs att det inte utgjorde något problem att en och 
 256 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 samma myndighet först utfärdade ett utslag och därefter verk- ställde utslaget. Denna ordning var inte konstigare än den att tings- rätterna först handlade ett mål inom den summariska processen och därefter som tvistemål. En särskild situation utgjorde visserli- gen kronofogdemyndighetens uppgift i mål om sådant solidariskt betalningsansvar som en delägare i ett handelsbolag kan ha för bolagets skatteskulder. I dessa mål är dock kronofogdemyndig- hetens uppgift i huvudsak begränsad till att konstatera huruvida ansökningen lämnas obestridd eller inte. Mot bakgrund av detta ansågs i propositionen att jävsskäl inte borde hindra att kronofog- demyndigheten som företrädare för staten både ger in en ansökan i den summariska processen och sedermera utfärdar utslag i målet. Dessutom har svaranden alltid möjlighet att bestrida ansökningen och på så sätt få till stånd en domstolsprövning. Kronofogdemyn- dighetens uppgift som borgenärsföreträdare vid sidan av det exe- kutiva arbetet torde nu vara allmänt accepterad. I detta samman- hang påpekades att uppgifterna som borgenärsföreträdare i konkurs och att utöva tillsyn i konkurser brukar lösas så att de olika funktionerna handläggs på olika enheter inom myndigheten. 
 6 
  
 9.2.3 
  
 Tillsyn i konkurser 
  
 Genom förslag i prop. 1978/79:105 fick kronofogdemyndigheten fr.o.m. den 1 januari 1980 uppgiften att utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Flera av de remissinstanser som yttrade sig över det betänkande som låg till grund för propositionen, Konkursförvaltning (SOU 1977:29), ansåg dock att det från prin- cipiell synpunkt inte var godtagbart att kronofogdemyndigheten var verksam i en konkurs både som borgenär och som tillsyns- organ. Lagrådet instämde i denna principiella kritik och förordade länsstyrelserna som tillsynsorgan. I propositionen anfördes emel- lertid att eftersom tillsynen inte skulle ägna sig åt att råda förvalta- ren i förvaltningsfrågor och då tillsynsfunktionen i stor utsträck- ning skulle hållas åtskild från borgenärsfunktionerna blev de prin- cipiella betänkligheterna mycket små (a. prop. s. 195 f.). 
 De principiella betänkligheter som kan anföras mot nuvarande ordning med kronofogdemyndigheten som tillsynsmyndighet lig- ger också bakom det förslag om en fristående konkurstillsynsmyn- 
  
 6  
 Prop. 1989/90:85 s. 31. 
 257 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 dighet som Konkurstillsynsutredningen lagt fram i betänkandet Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62), se avsnitt 8.3. 
  
 9.2.4 
  
 Skuldsanering 
  
 I samband med att kronofogdemyndigheten fick uppgiften att besluta om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) diskuterades i förarbetena huruvida myndigheten kunde anses som olämplig att handha skuldsaneringsärenden mot bakgrund av att myndigheten i vissa fall företräder det allmänna, som kan vara en av flera borgenärer som deltar i ett skuldsane- ringsförfarande. 
 7  
 Slutsatsen blev dock att kronofogdemyndigheten inte kunde anses vara olämplig. Argumenten för denna slutsats var bl.a. att förfarandet hos kronofogdemyndigheten inte mot någon annan borgenärs vilja kan leda till att en skuldsanering fastställs, att samtliga fordringar i skuldsaneringsförfarandet skall behandlas lika och att skattemyndigheten skulle företräda det allmänna när det gällde krav på skatter och avgifter. 
 Några år senare flyttades uppgiften att företräda det allmänna i skuldsaneringsfrågor från skattemyndigheten till kronofogdemyn- digheten genom en ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen). Regeringen påpe- kade i den proposition som låg till grund för lagändringen, att änd- ringen visserligen innebar att kronofogdemyndigheten fick en dub- bel roll i förfarandet, men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbelroll och att detta hade visat sig fungera bra i praktiken. 
 8  
 Risken för ett ifrågasättande av krono- fogdemyndighetens saklighet och opartiskhet ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid sådana mera offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betalningssäkring och konkursansökan. Som ytterligare argument mot ett ifrågasättande framfördes att skuldsaneringsfrågan även i ett borgenärsperspektiv förutsattes bli bedömd utifrån skuldsaneringslagens kriterier. Lag- rådet berörde frågan vid sin granskning av lagförslaget men ansåg att de principiella betänkligheter som kunde resas mot att krono- fogdemyndigheten fick en dubbelroll inte var av den arten att Lag- rådet hade anledning att motsätta sig förslaget. 
 9 
  
 7 
  
 Prop. 1993/94:123 s. 83. 
  
 8 
  
 Prop. 1997/98:65 s. 63, se även avsnitt 4.7.7 Nedsättning av fordran, frivillig och tvingande skuldsanering. 
  
 9 
  
 Prop. 1997/98:65 s. 113. 
  
 258 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 9.2.5 
  
 Riksskatteverket 
  
 Sedan år 1988 har Riksskatteverket motsvarande ledningsfunktio- ner gentemot exekutionsväsendet som det har gentemot skatteför- valtningen. Riksskatteverket är därmed chefsmyndighet inom exe- kutionsväsendet och central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar (2 kap. 1 § förordningen [1988:784] med instruktion för exeku- tionsväsendet). Verket svarar även för ledningen av verksamheten vad gäller indrivning av statliga fordringar, dvs. kronofogdemyn- dighetens agerande såsom företrädare för staten. Inom exekutions- väsendets verksamhetsområde företräder Riksskatteverket staten vid domstol, om det inte särskilt föreskrivs att detta ankommer på kronofogdemyndigheten (2 kap. 3 § förordningen). 
 Som central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen svarar verket bl.a. för frågor om skatter, socialavgifter, mervärde- skattebaserad avgift till  
 EU-budgeten, 
  registrering av bouppteck- ningar, folkbokföring och brottsutredningar. Verket skall genom föreskrifter, allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, enhetlighet vid rättstillämpningen m.m. (2 kap. 1 § förordningen [1990:1293] med instruktion för skatteförvaltningen). 
 Verket skall bl.a. meddela föreskrifter om verkställighet av lag enligt särskilda bemyndiganden och genom allmänna råd och utta- landen verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksamhetsområdet. Vidare skall verket lämna direktiv om organisationen och arbetsformerna samt verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser fullgörs i tid (2 kap. 2 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet). Verket skall även i övrigt meddela de föreskrifter och beslut som behövs för att uppnå samordning, rationalisering och enhetlighet. 
 Vid behandlingen av frågan om centralmyndighet för landets kronofogdemyndigheter delade civilutskottet (Cu 1972:7) den uppfattning som fördes fram i propositionen (prop. 1972:1 bil. 14), nämligen att valet av centralorgan stod mellan ett fristående organ och Riksskatteverket. Majoriteten i utskottet stannade för den senare lösningen, vilken även antogs av riksdagen. Som skäl för valet av Riksskatteverket pekades i propositionen bl.a. på samban- det mellan taxering, uppbörd och indrivning, vilket ansågs kräva särskilda samordningsåtgärder och myndighetssamverkan samt pri- oriteringar och planering på central nivå. Utskottet instämde i allt väsentligt med bedömningarna i propositionen men menade att 
 259 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 betydelsen av samordning inte borde överdrivas. Vidare borde beaktas möjligheten att kronofogdemyndigheterna i framtiden tillfördes arbetsuppgifter (t.ex. i fråga om betalningsföreläggande och konkurser) som innebar en förskjutning av kronofogdemyn- digheternas verksamhet mot den judiciella sektorn. För att inte nya ställningstaganden skulle bindas av den valda organisationsformen anförtroddes den administrativa centralmyndighetsuppgiften en särskild avdelning inom Riksskatteverket – nuvarande exekutions- avdelningen. 
 Det bör noteras att vid tidpunkten för statsmakternas ställ- ningstagande hade kronofogdemyndigheterna egentligen endast två riktigt stora arbetsuppgifter, nämligen att driva in allmänna ford- ringar (främst skatter och avgifter) och att verkställa enskilda mål. Borgenärsarbetet var uppdelat på flera myndigheter. Kronofogde- myndighetens behörighet att företräda det allmänna vid denna tidpunkt hade således inte alls den omfattning som den har i dag. Myndigheten saknade t.ex. egen behörighet att begära en gäldenär i konkurs och behörighet att föra talan om företrädaransvar. Att föra statens talan i allmän domstol tillkom åklagare respektive Justitie- kanslern. 
 I prop. 1986/87:52 om exekutionsväsendets organisation m.m. konstaterades att kronofogdemyndigheternas verksamhet på ett genomgripande sätt förändrats i flera olika avseenden under den senaste tjugoårsperioden. Nya arbetsuppgifter hade tillkommit, såsom att utöva tillsyn i konkurser, ansöka om förlängning av pre- skriptionstid för skattefordringar och besluta om avräkning enligt avräkningslagen. Vidare hade arbetsvolymerna ökat och arbetsme- toderna förändrats. När det gällde skatter och allmänna avgifter hade beröringspunkterna mellan kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas verksamhet ökat. 
 10  
 Avsaknaden av funktio- nellt samband var bl.a. anledningen till att ändra exekutionsväsen- dets organisation, varvid tre krav borde ställas på en framtida orga- nisation; ett fungerande samarbete mellan skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter, en effektiv ledning och styrning av indrivningsverksamheten och en lämplig myndighetsindelning. 
 11 
  
 För att tillgodose kraven diskuterades, som tidigare nämnts (jfr avsnitt 2.2), ett antal lösningar i propositionen. En var att infoga kronofogdemyndigheten i skatteförvaltningen. Det ansågs dock att en sådan lösning skulle rubba allmänhetens tilltro till exekutions- 
  
 10 
  
 Prop. 1986/87:52 s. 34. 
  
 11 
  
 Prop. 1986/87:52 s. 36. 
  
 260 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 väsendets opartiskhet. En annan var att dela verkställigheten, så att kronofogdemyndigheten verkställde enskilda mål och skattemyn- digheten  
 A-mål. 
  En sådan lösning skulle emellertid kräva dubbla organisationer och bli kostsam. Det tredje alternativet innebar att borgenärsuppgifterna flyttades till skatteförvaltningen medan de exekutiva låg kvar på kronofogdemyndigheten. I fiskalt hänseende var detta en fördel eftersom uppbörden då skulle samordnas med indrivningen. En sådan uppdelning kunde dock medföra att indriv- ningen totalt sett blev mer omständlig och kostsam. 
 I propositionen föreslogs inte någon förändring av kronofogde- myndigheternas verksamhetsform. I stället anpassades kronofog- demyndigheternas organisation till skatteförvaltningens genom en länsindelning. Detta tillsammans med att Riksskatteverket gavs ledningsuppdraget fullt ut även för exekutionsväsendet ansågs medföra att nödvändiga samordnings- och samarbetseffekter upp- nåddes. 
  
 9.3 
  
 Jävsregler som är tillämpliga på kronofogde- myndighetens verksamhet 
  
 Enligt 1 kap. 4 § utsökningsbalken gäller samma jävsregler för kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet som föreskrivs för domare i 4 kap. rättegångsbalken. Motsvarande är förhållandet då myndigheten handlägger mål i den summariska processen (66 § lagen [1990:746] om betalningsföreläggande och handräckning, som hänvisar till 1 kap. 4 § utsökningsbalken). Utöver domarjäven finns en särreglering i 1 kap. 4 § andra stycket utsökningsbalken som bl.a. föreskriver att jäv inte får grundas på åtgärd som förrätt- ningsmannen har vidtagit i tjänsten. Detta innebär bl.a. att en förrättningsman som har försökt driva in en fordran i allmänt mål skall vara oförhindrad att senare t.ex. förrätta utmätning för ford- ringen. Likaså täcks det fallet att en kronofogde har fört statens talan vid domstol beträffande en fråga som i allmänt mål har hänskjutits dit. 
 12  
 En förrättningsman skall alltså inte drabbas av jäv vid sin exekutiva gärning på grund av att han tidigare utfört borge- närsuppgifter i samma ärende. 
 13 
  
 12 
  
 Prop. 1980/81:8 s. 191. 
  
 13 
  
 Se även Morris, Kronofogdemyndighetens dubbla roller – en jävsfråga? Festskrift till Jones s. 164. 
  
 261 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 För kronofogdemyndighetens övriga verksamhet gäller reglerna om jäv i 11 § förvaltningslagen (1986:223). I bestämmelsens andra stycke anges att man skall bortse från jäv när frågan om opartiskhet saknar betydelse. Härmed avses t.ex. rena serviceärenden och som exempel har i förarbetena nämnts sådana registreringsärenden och ärenden om utanordnande av lönebelopp som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden av den art att frågan om partiskhet eller opartiskhet kan uppkomma. 
 14 
  
 I fråga om jäv mot en tjänsteman vid tillsynsmyndigheten i konkurser gäller, utöver vad som följer av 11 § förvaltningslagen, att den som i allmänt mål har tagit befattning med indrivning av en fordran som görs gällande i konkursen inte får fullgöra någon till- synsuppgift i konkursen, 7 kap. 26 § konkurslagen (1987:672). Beträffande tillsynsfunktionen har det alltså ansetts så viktigt att hålla isär kronfogdemyndighetens borgenärsuppgifter från tillsyns- verksamheten att lagstiftaren sett det nödvändigt med en särskild jävsregel. 
 15 
  
 9.4 
  
 Personalorganisationernas syn på den dubbla rollen 
  
 Utredningen har berett Bowen och Statstjänstemannaförbundets avdelning vid kronofogdemyndigheterna  
 (ST-KFM) 
  tillfälle att komma in med synpunkter på hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter i dag och vilka förändringar som förslagen i prop. 2002/03:49 Nya förmånsrättsregler kommer att medföra, om borgenärsarbetet påverkar kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet samt var borgenärsuppgifterna bör hand- läggas om inte kronofogdemyndigheten anses lämplig att hantera dessa. 
 Jusek 
 Jusek anser att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verk- ställande arbetet får anses som väl bekräftad. Kombinationen att både ombesörja indrivningen och företräda borgenären är effekti- vare jämfört med ett särhållande av funktionerna. För de borgenä- 
  
 14 
  
 Prop. 1971:30 s. 343 f. och 356 f. 
  
 15 
  
 Prop. 1978/79:105 s. 195 f. och s. 350 f. samt prop. 1986/87:90 s. 280. 
  
 262 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 rer som är enskilda sökande och som endast kan få verkställighet av sina anspråk hos kronofogdemyndigheten kan nämnda kombina- tion skapa uppfattningen att staten ger sig en fördel på andra borgenärers bekostnad. Dessa förhållanden har varit föremål för upprepade diskussioner och överväganden under många år. Lag- stiftaren har varit medveten om detta och utformat regler för att hindra partiskhet. 
 Beslutet om slopad förmånsrätt för skatter och avgifter leder troligtvis till fler utsökningsärenden och kräver ett aktivare borge- närsarbete från kronofogdemyndigheten och Skatteverket. Kronofogdemyndigheten som borgenärsföreträdare kommer att bli tvungen att flytta fram positionerna. Detta förstärker enligt Jusek kraven på att kronofogdemyndigheten frikopplas från Skatteverket. 
 Ändringarna kommer att påverka främst indrivningen av skatte- och avgiftsfordringar mot näringsidkare (fysiska och juridiska personer). Kronofogdemyndighetens inriktning i indrivningsarbe- tet blir annorlunda. Det kommer förmodligen att bli fler utmät- ningar hos näringsidkare. Möjligen kommer det att ske en ökning av antalet företagsrekonstruktioner där staten som borgenär får en annan roll än för närvarande. 
 I detta sammanhang är det emellertid viktigt att framhålla att indrivningsarbetet egentligen domineras helt av indrivning mot privatpersoner som inte är näringsidkare – i dagligt tal  
 PI-indriv- 
  ning. Den indrivningsåtgärd som förekommer med störst frekvens i det arbetet är utmätning av lön. Ändringarna i förmånsrättslagen m.fl. lagar får ingen betydelse för det arbetet. Rollen som företrä- dare för staten inom ramen för  
 PI-indrivning 
  påverkas inte heller av ändringarna. 
 Den allmänna uppfattningen inom Jusek är att det inte finns något alternativ till att kronofogdemyndigheten handhar borge- närsuppgifterna. För det fall något annat ändå måste förordas anser Bowen att uppgifterna bör ligga hos  
 en  
 myndighet, och då lämpligen Skatteverket. Eventuella diskussioner om opartiskhet får dock med en sådan organisationslösning anses klart befogade. Mycket tydliga brandväggar mellan de olika avdelningarna måste därför skapas. 
 Om man anser att kronofogdemyndighetens opartiskhet inte alls skall ifrågasättas, är det inte möjligt att låta kronofogdemyndig- heten behålla några borgenärsuppgifter. Med ett sådant synsätt är det inte heller möjligt med någon fördelning av borgenärsuppgif- terna mellan kronofogdemyndigheten och andra myndigheter. Detta innebär att borgenärsuppgifterna för de allmänna målen 
 263 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 antingen läggs hos en myndighet eller flyttas över till de myndig- heter som har fordringar mot gäldenären. Det senare alternativet förefaller minst effektivt. Därför återstår att låta borgenärsuppgif- ten för de allmänna målen finnas hos en myndighet 
 Frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet rymmer också frågan om myndigheten skall brytas ut från Skatteverket. Av det redovisade resonemanget om kronofogdemyndighetens absoluta opartiskhet följer enligt Jusek med nödvändighet att kronofogde- myndigheten måste lösgöras från Skatteverket. Även med ett nyanserat förhållningssätt till frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet blir följden densamma. Om kronofogdemyndigheten skall ingå i det nya Skatteverket som någon form av enhet är risken stor att kronofogdemyndighetens opartiskhet kan ifrågasättas även om myndigheten inte längre har någon borgenärsuppgift. 
  
 ST-KFM 
  
 ST-KFM 
  anser att borgenärsuppgiften hanteras på ett fullgott sätt. Allt talar för att kronofogdemyndigheten kommer att bli mer aktiv i både verkställighets- och borgenärsarbetet efter genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:49. Det är svårt att i dagsläget överblicka alla de konsekvenser som lagändringarna för med sig.  
 ST-KFM 
  bedömer att det går att förena borgenärsuppgiften med kronofog- demyndighetens verkställande roll. 
 Om kronofogdemyndigheten inte skulle anses lämplig att handha borgenärsuppgifterna finner  
 ST-KFM 
  det lämpligast att borgenärsuppgiften överförs till respektive borgenär. Ett godtag- bart alternativ är att en helt ny Borgenärsmyndighet bildas. 
  
 ST-KFM 
  anser att kronofogdemyndigheten skall vara  
 en  
 egen myndighet. För att inte opartiskheten skall ifrågasättas avseende borgenärsuppgifterna och verkställigheten föreslår  
 ST-KFM 
  att det  
 inom  
 myndigheten byggs en brandvägg. Genom denna konstruktion kan även övriga verksamhetsgrenar (Supro, Skusan och TSM) ingå i myndigheten. Förslaget innebär att medborgarna får  
 en  
 myndighet att vända sig till i obeståndsfrågor. 
 För att uppnå en kostnadseffektivitet avseende stödfunktioner (Ea/Pa, IT) bör enligt  
 ST-KFM 
  kronofogdemyndigheten samverka med Skatteverket genom en brygga. 
 264 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 I det fall Skatteverket skulle ta över borgenärsuppgifterna för samtliga statliga fordringar uppstår frågan om opartiskheten mellan skattefordringar och övriga statliga fordringar. 
  
 9.5 
  
 Borgenärernas synpunkter på den dubbla rollen 
  
 De samtal utredningen haft med olika företrädare för borgenärer med  
 E-målsfordringar 
  bekräftar den uppfattning som förts fram i olika lagstiftningssammanhang, nämligen att kronofogdemyndig- heten i sin exekutiva verksamhet i praktiken inte gynnar  
 A-målen 
  framför  
 E-målen. 
  Snarare uppfattar flera av företrädarna som utredningen talat med, att kronofogdemyndigheten inte driver borgenärsarbetet i  
 A-målen 
  på ett effektivt sätt. En orsak till detta tros vara farhågor för att framstå som partisk i ärendet. En annan orsak som förts fram är en summarisk och slentrianmässig hanter- ing av  
 A-målen. 
  Ingivarna av  
 A-målsfordringar, 
  som genom över- lämnandet till kronofogdemyndigheten har skilt sig från handlägg- ningen av fordringarna, pressar inte på och kräver därigenom inte en effektiv hantering av målen.  
 E-målsingivarna 
  däremot är pådri- vande i sina mål, vilket gör att kronofogdemyndigheten ägnar dessa mål särskild uppmärksamhet. Förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter innebär att varken ingivande myndighet eller kronofogdemyndigheten behöver vara särskilt drivande för att få betalt för statens fordringar. 
 Inte heller beträffande kronofogdemyndighetens övriga verk- samheter har några  
 E-målsföreträdare 
  som utredningen talat med kunnat påvisa att kronofogdemyndigheten agerat partiskt på bekostnad av de enskilda borgenärerna. 
 De  
 A-målsborgenärer 
  som svarat på utredningens enkät (bilaga 2) har som regel inte haft någon uppfattning i frågan om hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter och inte heller huruvida kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet påverkas av borgenärsarbetet. Länsstyrelsen i Stockholms län och Patent- och registreringsverket har dock för- klarat att deras uppfattning är att kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter bra och på ett opartiskt sätt. Tullverket har ansett att det finns anledning att sätta frågetecken för konstruktio- nen med kronofogdemyndighetens dubbla roll. Skattemyndig- heterna i Stockholm och Örebro har ansett att kronofogdemyn- digheten fullgör sina borgenärsuppgifter på ett bra sätt men att 
 265 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 myndigheterna ibland har olika uppfattning om vilka borgenärs- uppgifter som borde vidtas. Skattemyndigheten i Örebro har å sin sida förklarat sig inte uppleva att kronofogdemyndighetens opar- tiskhet i det verkställande arbetet påverkas av borgenärsarbetet. Skattemyndigheten i Stockholm anser emellertid att den dubbla rollen innebär problem; ett principiellt problem men också ett praktiskt problem på grund av att statens ställning som borgenär ibland missgynnas genom att kronofogdemyndigheten inte fullt ut utnyttjar statens ställning som förmånsberättigad borgenär. Detta menar myndigheten i sin tur kan bero på att kronofogdemyndig- heten mer eller mindre medvetet vill undvika risken att bli betrak- tad som partisk. 
  
 9.6 
  
 Den dubbla rollen mot bakgrund av en ändrad förmånsrätt 
  
 De exekutiva myndigheterna har sedan gammalt haft den dubbla rollen som verkställande myndighet och borgenärsföreträdare för staten. Statsmakterna har emellertid under årens lopp genom olika lagstiftningsåtgärder flyttat fram kronofogdemyndighetens posi- tioner som borgenärsföreträdare. Kronofogdemyndigheten före- träder således numera staten som borgenär i många olika samman- hang, såsom i en konkurs eller ett skuldsaneringsärende. Krono- fogdemyndigheten förekommer även som sökande i mål om betal- ningsföreläggande. Myndigheten kan härigenom i flera typer av ärenden, där olika partsintressen står mot varandra, både agera som part och fatta beslut i samma ärende. Allteftersom kronofogde- myndigheten tillagts fler arbetsuppgifter har myndighetens dubbla roll blivit allt tydligare. Statsmakterna har hittills accepterat den dubbla rollen och menat att det visserligen finns ett problem, men att det uteslutande är ett principiellt problem som inte återspeglas i den praktiska hanteringen. Av kostnads- och effektivitetsskäl har man valt att bortse från det principiella problemet. 
 Förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49, Nya förmåns- rättsregler, kommer att ställa helt andra krav på kronofogdemyn- dighetens agerande främst vad gäller indrivning av fordringar mot företag. Även om motsvarande krav ställs på kronofogdemyndig- hetens agerande vad gäller indrivning mot privatpersoner, kommer reformen som tidigare påpekats inte att få samma genomslagskraft för dessa gäldenärer (se avsnitt 8.3). Reformen syftar till att 
 266 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 förbättra förutsättningarna för att uppnå lyckade företagsrekon- struktioner. Ett avskaffande av skatteförmånsrätten förutsätts redan i propositionen innebära att staten kommer att bevaka sina fordringar mer aktivt än för närvarande och att regelmässigt närvara vid ackordsförhandlingar. Skatteförvaltningen och exekutions- väsendet förutsätts öka sina insatser beträffande bl.a. uppföljning av fordringar, medverkan vid rekonstruktion av företag och delta- gande i ackordsförhandlingar. Detta leder till ett ökat resursbehov som av Riksskatteverket beräknats uppgå till sammanlagt 130 mkr. 
 Företagshypoteket kommer att ersättas med en ny företags- inteckning som enbart skall omfatta 55 procent av värdet på näringsidkarens lösa egendom. Detta syftar till att åstadkomma en kreditgivning mer styrd av låntagarnas återbetalningsförmåga än av de säkerheter som ställs. Tanken är att krediter i framtiden därige- nom främst skall lämnas till sådana företag som har mera långsik- tigt goda möjligheter att driva verksamhet. De företrädare för enskilda borgenärer utredningen talat med uttrycker oro för de konsekvenser denna förändring kan leda till. De talar om hur anta- let utmätningar hos företag med varulager kan förväntas öka kraftigt om den obelånade delen av varulagret har ett exekutivt övervärde. I dag sker i princip inte sådana utmätningar eftersom hela varulagret kan ingå i underlaget för företagshypoteket. 
 Ändringarna förväntas leda till att samtliga borgenärer kommer att kräva många och snabba utmätningsåtgärder särskilt gentemot företag.  
 E-målsföreträdarna 
  talar i detta sammanhang om ett chicken race och först till kvarn och att kronofogdemyndig- heten kommer att tvingas till ett mycket mer aggressivt arbetssätt. I en sådan miljö kommer den konflikt som ligger i kronofogde- myndighetens dubbla roll att ytterligare tydliggöras. Några av E- målsföreträdarna har ansett det omöjligt att i det läget låta krono- fogdemyndigheten ingå i det nya Skatteverket och är i vart fall tveksamma till om borgenärsuppgifterna kan ligga kvar hos kronofogdemyndigheten. 
 Företrädarna för  
 A-målsborgenärerna 
  har i de flesta fall inte haft några synpunkter på huruvida förändringen av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kommer att påverka kronofogde- myndighetens dubbla roll. Såväl kronofogdemyndigheterna i Göte- borg och Stockholm som skattemyndigheterna i Stockholm och Örebro har emellertid konstaterat att den ändrade förmånsrätten kommer att kräva ett mycket mer aktivt agerande från kronofog- 
 267 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 demyndighetens sida och menat att detta kan leda till att kronfog- demyndigheten får svårt att förena de båda rollerna. 
 Företrädare för såväl A- som  
 E-målsborgenärer 
  har vidare uttalat att förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49 även bör inne- bära att kronofogdemyndigheten i sin verkställande roll får fler och mer komplicerade ärenden i form av utökade utmätningar och fler konkurser vilket även påverkar tillsynsmyndighetens verksamhet. 
  
 9.7 
  
 Överväganden och förslag 
  
 9.7.1 
  
 Är nuvarande ordning effektiv? 
  
 Som framgått av redogörelsen i avsnitt 9.2 har en bidragande orsak till den nuvarande ordningen varit att det bedömts som effektivt och kostnadsbesparande att kronofogdemyndigheten uppträder såväl som exekutiv myndighet och som borgenärsföreträdare. Några egentliga analyser, där lagstiftaren i grunden sökt bedöma de kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster som man sagt sig uppnå genom att tilldela kronofogdemyndigheten uppgifter som borgenärsföreträdare, har inte redovisats. Inte heller tycks man ha funderat över om det kan finnas andra och mer effektiva alternativ, genom starkare och tydligare kopplingar till annan verksamhet. 
 Enligt utredningens mening är det inte givet att kronofogde- myndighetens dubbla funktion, såsom det tidigare motiverats av statsmakterna, innebär den mest ändamålsenliga lösningen, varken för utförandet av de myndighetsutövande uppgifterna eller för hanteringen av de allmänna fordringarna. Det kan tvärtom vara så att en kronofogdemyndighet som till fullo får koncentrera sig på sin huvudsakliga uppgift, den verkställande uppgiften, skulle kunna agera friare och mer effektivt i denna roll. På motsvarande sätt skulle en mer renodlad borgenärsföreträdare kunna uppnå större effektivitet än vad som är möjligt inom ramen för nuvarande ordning. 
 Såväl bland företrädare för enskilda borgenärer som bland borgenärer med  
 A-målsfordringar 
  ges uttryck för synpunkten att kronofogdemyndigheten inte bedriver borgenärsarbetet på det mest effektiva sättet. Det är också så att  
 E-målen 
  i verkställighets- hänseende hanteras snabbare än  
 A-målen. 
  Enligt uppgift från Riks- skatteverket uppgick andelen utredningar som avslutats inom fyra månader under år 2002 i  
 E-målen 
  till knappt 85 procent medan 
 268 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 motsvarande siffra beträffande  
 A-målen 
  var drygt 55 procent. Det bör dock uppmärksammas att denna skillnad inte i sin helhet kan ses som ett uttryck för en prioritering av  
 E-målen. 
  Skillnaden kan ha flera andra orsaker. Statistiken innefattar många  
 A-mål 
  avseende småbelopp som inte har prioriterats (32 procent av antalet mål avser belopp mindre än 4 000 kr) – en följd av att det i princip är obligatoriskt att överlämna obetalda fordringar för indrivning. Genom överlämnandet för verkställighet har ingivande myndighet överlämnat ansvaret för  
 A-målsfordringarna 
  på kronofogdemyn- digheten och någon anledning för myndigheten att fortsättningsvis engagera sig i indrivningen av fordringarna finns egentligen inte. E- målsborgenärerna bevakar och driver på sina ärenden och framstäl- ler synpunkter på hur dessa skall behandlas i större utsträckning. Den utredning som görs i  
 A-målen 
  (gäldenärsutredningen) är också mer omfattande, och därmed mer tidsödande, än den till- gångsundersökning som görs i  
 E-mål. 
  En förklaring kan också ligga i att  
 A-målen 
  normalt ligger kvar hos kronofogdemyndigheten för verkställighet till dess fordringarna preskriberas, om de inte betalas dessförinnan, medan  
 Bryan 
  handläggningstid är begränsad till ett år med möjlighet för borgenären att göra en förnyelseansökan. 
 För att öka effektiviteten vid handläggningen av A- och  
 E-mål 
  har Riksskatteverket utfärdat en gemensam indrivningspolicy som uttalat skall gälla för såväl allmänna som enskilda fordringar. Enligt uppgift från Riksskatteverket har bl.a. skillnaderna i handlägg- ningstid reducerats om än marginellt. Det är dock för tidigt att i dagsläget dra några säkra slutsatser om hur väl policyn kommer att fylla sitt syfte. 
 Enligt utredningens mening kan det befaras, tvärtemot lagstift- ningens intentioner, att kronofogdemyndighetens dubbla uppgifter medfört att myndigheten inte på effektivast möjliga sätt drivit sin borgenärsroll. Farhågan att framstå som partisk i sin verkställande roll kan innebära att myndigheten i enskilda fall inte fullt ut tar till- vara de möjligheter att tillgodose det statliga borgenärsintresset som står till buds. 
 När förmånsrätten slopas för skatter och allmänna avgifter kommer det att ställa mycket stora krav såväl på en effektiv verk- ställande myndighet som på en effektiv och kraftfull borgenärs- företrädare. Den nuvarande konflikten mellan de båda rollerna kommer att bli än tydligare. För att kronofogdemyndigheten skall ha framgång som borgenärsföreträdare kommer en offensiv och snabb hantering att bli avgörande. Det är enligt utredningen 
 269 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 uppenbart att kronofogdemyndigheten inte kan utföra två så olika arbetsuppgifter (en effektiv myndighetsutövning och en offensiv och effektiv borgenärsutövning) där helt skilda intressen skall till- godoses utan att någon form av intressekonflikt uppstår – eller, rättare sagt, den nuvarande intressekonflikten skärps. Risken är stor att kronofogdemyndigheten, förmodligen i större utsträckning än i dag, ställs inför prioriteringsproblem. 
 Beträffande kostnadsaspekten har det inte i något lagstiftnings- ärende redovisats hur stor kostnadsbesparing det innebär att låta kronofogdemyndigheten utföra borgenärsuppgifterna. Det är därför svårt att utifrån tidigare bedömningar bilda sig en uppfatt- ning om vilken betydelse kostnadsaspekten kan tillmätas som argument för att samla de olika verksamheterna hos kronofogde- myndigheten. 
 Handläggarna på kronofogdemyndigheten redovisar den tid de lägger ned på olika arbetsuppgifter. Tidredovisningen innehåller emellertid inte någon helt konsekvent särredovisning av det arbete och den tid som läggs ned på borgenärsuppgifterna. I vart fall hälf- ten av de utförda borgenärsuppgifterna redovisas i tidredovisningen tillsammans med myndigheternas exekutiva arbete. 
 Med hänsyn till svårigheterna att dra någon säker slutsats kring borgenärsarbetets omfattning har utredningen bett fyra kronofog- demyndigheter att vidta en manuell tidmätning av borgenärsupp- gifterna. Kronofogdemyndigheterna i Härnösand, Kalmar, Göte- borg och Stockholm har därför lämnat uppgifter om nedlagd arbetstid avseende borgenärsuppgifter under två veckor i maj 2003. Tiden har redovisats uppdelad på två poster, dels den tid som lagts ned på gäldenärsutredning, dels den tid som lagts ned på övriga borgenärsuppgifter. Den senare posten inkluderar samtliga övriga borgenärsuppgifter, från betalningsanmaning till ackord och talan om företrädaransvar. Eftersom fler borgenärsåtgärder blir aktuella och också i praktiken utförs oftare när det gäller indrivning mot juridiska personer och enskilda näringsidkare har mätningen koncentrerats till de enheter/avdelningar som arbetar med näringsidkarindrivning. För att få en uppfattning om borgenärs- funktionens omfattning när det gäller indrivning mot fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet (personindrivning) har som en jämförelse gjorts en mätning på fyra enhe- ter/avdelningar som enbart arbetar med personindrivning. 
 16  
 I 
  
 16  
 En närmare beskrivning av hur tidmätningen gick till framgår av den begäran som myndig- heterna tillställdes i april 2003, bilaga 4. 
 270 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 tabell 9.1 redovisas nedlagd tid på borgenärsarbete vid de enhe- ter/avdelningar som arbetar med näringsidkarindrivning i förhål- lande till den totala arbetstid som lagts ner på respektive myndighet under två veckor (dvs. tio arbetsdagar). 
  
 Tabell 9.1  
 Borgenärsarbetets andel i förhållande till total arbetad tid på respektive myndighet 
  
 Kronofogde- 
  
 Gäldenärs- 
  
 Övr. borgenärs- 
  
 Total 
  
 Andel borge- 
  
 myndighet 
  
 utredning, 
  
 uppgifter, 
  
 arbetad tid, 
  
 närsarbete 
  
 antal timmar 
  
 antal timmar 
  
 antal timmar 
  
 Göteborg 
 17 
  
 1 314 
  
 1 025 
  
 33 391 
  
 7 % 
  
 Härnösand 
  
 102 
  
 138 
  
 9 924 
  
 2,4 % 
  
 Kalmar 
  
 470 
  
 572,5 
  
 18 187 
  
 5,7 % 
  
 Stockholm 
  
 1 300,5 
  
 2 539 
  
 52 707 
  
 7,3 % 
  
 Summa 
  
 3 186,5 
  
 4 274,5 
  
 114 209 
  
 Den tid som nedlagts på borgenärsarbetet på en enhet/avdelning som arbetar med personindrivning ligger i intervallet 0,1 till 0,3 procent av respektive myndighets totalt arbetade tid under två veckor. 
 För att bedöma tillförligheten i utredningens begränsade tidmät- ning har på uppdrag av utredningen Kronofogdemyndigheten i Malmö jämfört de i tabellen redovisade resultaten med de beräk- ningar av borgenärsarbetets omfattning, personal- och lönekost- nadsmässigt, som myndigheten utförde i ett särskilt projekt (Verk- samhetsutvecklingsprojektet) under åren 1995 och 1996. Av denna jämförelse framgår att borgenärsinsatsen för en myndighet av Göteborgs eller Malmös storlek kan beräknas till cirka 2 500 arbetstimmar under en tvåveckorsperiod. 
 Resultatet av tidmätningen vid Kronofogdemyndigheten i Härnö- sand – andelen borgenärsarbete uppgår till 2,4 procent – avviker påtagligt från resultatet vid de tre övriga kronofogdemyndigheterna. Detta behöver dock inte betyda att mätningen är felaktig utan kan vara resultatet av de särskilda förhållanden som råder inom Krono- fogdemyndighetens i Härnösand verksamhetsområde. 
  
 17  
 Kronofogdemyndigheten i Göteborg har enligt tidmätningen ägnat 1080 timmar åt gäldenärs- utredning och 909 timmar åt övriga borgenärsuppgifter. Med hänsyn till att den operativa tiden vid myndigheten under mätperioden varit lägre än normalt har uppgifterna justerats upp till de i tabellen angivna. 
 271 
 Borgenärsuppgifterna SOU 2003:97 
 Den totalt nedlagda tiden på borgenärsuppgifter uppgår enligt tidmätningen till knappt 7 500 timmar för tio arbetsdagar, vilket ger  
 7 500  
 x 200 = 150 000 timmar borgenärsarbete per år för de i 
 10 
 mätningen ingående kronofogdemyndigheterna. De i mätningen ingående kronofogdemyndigheterna hanterar 53 procent av landets gäldenärer (Göteborg 16 procent, Härnösand 4 procent, Kalmar 9 procent och Stockholm 24 procent). En uppräkning av resultatet av tidmätningen till riksnivå ger följande resultat: 
  
 150 000  
 = 288 461 timmar borgenärsarbete i hela landet vilket, med 0,52 
 åtta timmars arbetsdag och 200 arbetsdagar under året, ger 180 årsarbetskrafter. 
 Lönekostnaderna, inklusive lönekostnadspålägg för den personal som arbetar med borgenärsarbetet ligger högre än genomsnittet och kan beräknas till cirka 500 000 kr per person och år. 
 18  
 Totalt skulle då kostnaderna för det arbete kronofogdemyndigheterna i dag lägger ned på borgenärsuppgifterna beräknas uppgå till 90 mkr per år. 
 I utredningens tidmätning ingår två storstadsregioner, Stock- holm och Göteborg. Det skulle därför kunna hävdas att mätningen ger ett alltför högt resultat. Å andra sidan har inte den tid som läggs ned på borgenärsuppgifter på enheter som arbetar med personindrivning räknats med. Mätningen torde därför enligt utredningen ge ett tämligen rättvisande resultat. 
 Det kan konstateras att kostnaderna för de borgenärsuppgifter som kronofogdemyndigheten utför i dag inte är särskilt höga ställda i relation till kostnaderna för myndighetens verksamhet i övrigt. Detta kan möjligen tala för att det är kostnadseffektivt att låta kronofogdemyndigheten utföra dessa uppgifter. Häremot kan dock anföras att det, som nyss berörts, kan befaras att kronofog- demyndigheten inte utför borgenärsuppgifterna så effektivt som möjligt. Ett mindre snävt synsätt är därför att fundera över om en annan ordning – där  
 A-målen 
  drivs lika effektivt som  
 E-målen 
  – skulle kunna leda till att staten fick in mer av sina fordringar och därför vore mer kostnadseffektiv, även om den skulle innebära högre kostnader. Inte minst viktig är den påverkan en mer effektivt utövad statlig borgenärsroll kan ha på den allmänna skattemoralen. 
  
 18  
 Jfr Riksskatteverkets beräkning av kostnaden för en årsarbetskraft i avsnitt 10.5.3. 
 272 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 9.7.2 
  
 Är nuvarande ordning acceptabel ur principiell synvinkel? 
  
 Av föregående avsnitt framgår att utredningen menar att det är tveksamt om man kan dra de slutsatser kring effektivitet och kost- nader som statsmakterna hittills har gjort. Det är över huvud taget tveksamt att låta kostnadsaspekter styra en så principiellt viktig och grundläggande fråga som en myndighets opartiskhet. Kronofog- demyndigheten måste i allmänhetens ögon uppfattas som obero- ende och objektiv i sin myndighetsutövning. Dagens lösning, där en handläggare i ett och samma ärende kan fatta beslut som före- trädare för staten och därefter fatta beslut i sin egenskap av hand- läggare hos den verkställande myndigheten, kan knappast anses uppfylla de krav som måste kunna ställas på en opartisk handlägg- ning. Detta missförhållande kan enligt utredningens mening inte läkas av att kronofogdemyndigheten i praktiken inte har beslagits med att missbruka sin ställning till men för en enskild part. 
 När förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter tas bort, blir kronofogdemyndighetens dubbla roll än mer ohållbar. I det läget förutsätts kronofogdemyndigheten agera som en tydlig och kraft- full borgenärsföreträdare på samma villkor som övriga borgenärer. Kronofogdemyndigheten måste därvid konkurrera om gäldenärer- nas tillgångar och begära utmätning tidigare än övriga borgenärer för att tillförsäkra staten förmånsrätt. Samtidigt skall myndigheten agera som oberoende verkställande och handläggande myndighet. Detta kommer, som tidigare påtalats, att ställa kronofogdemyndig- heten inför mycket svåra ställningstaganden, där någon form av prioritering måste ske. Risken är därför att det i framtiden kan påvisas skillnader i handläggningen av A- och  
 E-mål 
  som kan ifrågasättas av någondera sidan och medföra att kronofogdemyn- dighetens opartiskhet ifrågasätts. De enskilda borgenärerna, som hittills inte haft särskilt mycket att erinra vad gäller kronofogde- myndighetens opartiskhet, kan i framtiden förväntas ha desto fler synpunkter på om en av borgenärerna har mer information i ären- det än de har och dessutom skall utföra det verkställande arbetet. Det som tidigare ansetts vara ett närmast uteslutande principiellt problem riskerar i detta läge att bli även ett praktiskt problem. 
 Sammanfattningsvis anser utredningen att det, särskilt mot bak- grund förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49 Nya för- månsrättsregler, inte längre är möjligt att bortse från de principiella skäl som med styrka talar emot dagens lösning. Utredningens 
 273 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 utgångspunkt är därför att frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll måste lösas på ett tillfredsställande sätt. Detta kräver förändringar av nuvarande ordning. Den lösning som väljs måste vara så stabil att den kan tillgodose kommande krav på ett mer aktivt agerande från den myndighet eller de myndigheter som skall vara statens borgenärsföreträdare. 
 Med en ordning där kronofogdemyndighetens opartiskhet inte kan ifrågasättas på samma sätt som i dag, försvinner även de betänkligheter som av denna anledning kan anföras mot kronofog- demyndighetens övriga arbetsuppgifter vid sidan av utsökning. Det innebär således enligt utredningens mening att konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process även fortsättningsvis skulle kunna hanteras av kronofogdemyndigheten. 
  
 9.7.3 
  
 Borgenärsuppgifterna skiljs från de verkställande uppgifterna 
  
 Som framgått av föregående avsnitt är det enligt utredningens mening redan i dag i det närmaste omöjligt för kronofogdemyn- digheten att, med bibehållande av övriga arbetsuppgifter, hantera borgenärsuppgifterna, särskilt gentemot juridiska personer och näringsidkare. Med en förändrad förmånsrätt blir problemen än mer accentuerade. Tilltron till en opartisk hantering kräver antingen någon form av förändring av myndigheternas inre organi- sation eller att vissa eller alla borgenärsuppgifter överflyttas till annan myndighet. Utredningen har, mot bakgrund av den centrala betydelse som problemet med den dubbla rollen har för valet av framtida organisation, funnit det nödvändigt att först behandla denna fråga. 
 Särskiljs kronofogdemyndighetens samtliga borgenärsuppgifter från de verkställande och partsneutrala uppgifterna innebär detta att kronofogdemyndighetens opartiskhet inte längre kan ifrågasät- tas. Utredningen övergår därför till att undersöka om det skulle kunna vara tillräckligt att flytta över vissa av kronofogdemyndig- hetens borgenärsuppgifter och vilka uppgifter det i så fall skulle vara fråga om. Härvid har utredningen även att ta ställning till om kronofogdemyndigheten skall utföra de kvarvarande uppgifterna i egenskap av borgenärsföreträdare eller om uppgifterna i stället kan ses som ett utflöde av kronofogdemyndighetens verkställande funktion. Utredningen kommer inte under denna rubrik att gå in 
 274 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 på frågan vilken myndighet som lämpligen skulle kunna ta över uppgifterna eller om det är tillräckligt att uppgifterna hanteras organisatoriskt skilt från kronofogdemyndighetens övriga verk- samhet. Dessa frågor behandlas i stället i kommande avsnitt (se avsnitt 10.5 och 11.2). 
 Vid övervägandet om vissa borgenärsuppgifter kan flyttas och inte längre hanteras tillsammans med de verkställande uppgifterna står en rad alternativa uppdelningar till buds. En allmän utgångs- punkt för utredningen härvidlag är att varje sådan uppdelning måste vara sådan att man kan upprätthålla tilltron till kronofogde- myndighetens borgenärsneutrala verksamhet. Dessutom måste beaktas huruvida uppdelningen av uppgifter leder till dubbelarbete, om uppdelningen innebär en utpräglad risk för att ett ärende förs fram och åter mellan inblandade aktörer i alltför stor utsträckning, om det delade ansvaret påverkar effektiviteten negativt och om uppdelningen kan förefalla svårbegriplig i allmänhetens ögon. 
 Oavsett hur uppdelningen av uppgifter sker, finns ett krav på ett informationsutbyte och en väl fungerande samordning mellan de inblandade aktörerna. I annat fall finns risk för att man åstadkom- mer ett ineffektivt förfarande där samma uppgifter utförs på flera håll för att skaffa tillräckliga beslutsunderlag. Ett bra informations- utbyte och en väl fungerande samordning är vidare viktigt för att klargöra myndigheternas respektive avsikter i varje ärende så att inte kronofogdemyndigheten t.ex. beviljar en gäldenär uppskov samtidigt som en annan myndighet är i färd med att inge en konkursansökan mot samme gäldenär. De krav som måste ställas på ett väl fungerande samarbete blir naturligtvis beroende av vilka borgenärsuppgifter som skall utföras av respektive myndighet. Med hänsyn till de problem som alltså kan finnas med en uppdelning av uppgifterna på flera aktörer har utredningen funnit anledning att begränsa sina överväganden till att omfatta ett fåtal alternativa upp- delningar av borgenärsuppgifterna som bedömts vara särskilt intressanta. 
 Borgenärsuppgifter som vidtas i ett sent skede 
 Ett alternativ som utredningen övervägt är att avgränsa kronofog- demyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna till åtgärder som vidtas i ett tidigt skede av indrivningen och att låta uppgifter som utförs senare utföras av en annan myndighet. Med en sådan 
 275 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 lösning skulle risken för att ett ärende förs fram och tillbaka mellan inblandade myndigheter kunna i det närmaste elimineras. En upp- delning efter ett ärendes gång medför dock åtskilliga gränsdrag- ningsproblem med hänsyn till att det är mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att fastställa en handläggningsordning som kan anses ha allmän giltighet. Den enda åtgärd som i princip alltid vidtas vid samma tidpunkt i varje enskilt ärende är betalningsanmaningen enligt 5 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). I tiden därefter kan inte med någon större grad av säkerhet förutsägas vilka borgenärsåtgärder som regelmäs- sigt företas. Med hänsyn till att en uppdelning av borgenärsupp- gifter efter tidsföljden i handläggningen inte naturligt låter sig göras och då en sådan uppdelning inte löser de principiella proble- men med myndighetens dubbla roll har utredningen avfärdat detta alternativ. 
 Borgenärsuppgifter som rör näringsidkare och juridiska personer 
 Utredningen har även övervägt en alternativ uppdelning av uppgif- ter grundad på vilka gäldenärer som kan bli föremål för olika borgenärsåtgärder. Enligt uppgifter från REX är 80 procent av de knappt 550 000 gäldenärer som totalt är registrerade hos kronofog- demyndigheten fysiska personer som inte är näringsidkare. Reste- rande 20 procent utgörs av juridiska personer och en mindre andel enskilda näringsidkare. De flesta av de uppgifter som utredningen i det följande kommer att identifiera som offensiva borgenärsupp- gifter vidtas huvudsakligen gentemot denna mindre grupp gäldenä- rer. Flera av åtgärderna kan dock vidtas även mot fysiska personer som inte är näringsidkare. Beslut om nedsättning av fordran och godtagande av skuldsanering kan i princip uteslutande fattas beträffande fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet. Å andra sidan begärs exempelvis endast i undantagsfall en fysisk person som inte är näringsidkare i konkurs. 
 Effekterna av en ändrad förmånsrätt enligt prop. 2002/03:49 kommer, som tidigare framhållits, att bli störst vad gäller krono- fogdemyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna gentemot juridiska personer och enskilda näringsidkare. Beträffande dessa gäldenärer leder förändringarna till att problemet med kronofog- demyndighetens dubbla roll blir än tydligare än i dag. Beträffande de fysiska personer, som är restförda hos kronofogdemyndigheten 
 276 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 men inte är näringsidkare, blir effekterna av en ändrad förmånsrätt inte lika tydliga i praktiken. Mot den bakgrunden och med beak- tande av det stora antalet sådana gäldenärer och ärendenas annor- lunda karaktär, där de förebyggande och rehabiliterande inslagen är större, har utredningen även funnit anledning att överväga frågan om att låta kronofogdemyndigheten behålla dessa uppgifter. 
 Det finns emellertid flera skäl som talar mot att kronofogde- myndigheten även i fortsättningen skall utföra borgenärsåtgärder som riktar sig mot privatpersoner. Det viktigaste skälet, och det som enligt utredningens mening inte kan bortses ifrån, är det för- hållandet att ett sådant alternativ inte utgör någon lösning på det principiella problemet med den dubbla rollen. 
 En gränsdragning mellan juridiska personer och fysiska personer som är näringsidkare å ena sidan och övriga fysiska personer å andra sidan innebär inte heller någon tydlig skiljelinje mellan de fall där offensiva borgenärsuppgifter kan komma i fråga och övriga fall. Så kan t.ex. en fysisk person som inte är näringsidkare bli föremål för företrädaransvar. En gäldenärs egenskap av näringsidkare kan också förändras över tid vilket, i avsaknad av särskilda regler, skulle medföra att borgenärsuppgifter avseende samme gäldenär och samma slag av fordringar skulle kunna komma att hanteras av olika myndigheter. 
 Mot en lösning av nu diskuterat slag talar även att den i mycket stor utsträckning förutsätter en dubbel hantering och en dubbel kompetens hos berörda handläggare på respektive myndighet. Ett alternativ där myndighetens behörighet att handlägga ärendet avgörs av vem som är gäldenär innebär att hanteringen av borge- närsuppgifter beträffande samma sorts fordringar sker uppdelat på flera myndigheter. Det skulle därför även bli svårare att få en samlad bild över statens fordringar än om de hanterades av en myndighet. 
 Vidare förutsätter en sådan uppdelning en total dubblering av  
 IT-systemen 
  på respektive myndighet. Således kommer ett system att krävas till stöd för den eller de myndigheter som skall arbeta med de borgenärsuppgifter som riktas mot näringsidkare och ett motsvarande system behövas för kronofogdemyndighetens borge- närsarbete gentemot fysiska personer som inte är näringsidkare. 
 Sammanfattningsvis har utredningen funnit att detta alternativ bör avfärdas. 
 277 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 Offensiva borgenärsuppgifter 
 En annan alternativ uppdelning av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter är att söka indela uppgifterna i sådana som är mer offensivt inriktade – och som därmed kan anses mer känsliga med hänsyn till tilltron till kronofogdemyndighetens partsneutrala uppgifter – och övriga borgenärsuppgifter. Avsikten med en sådan indelning skulle vara att föra över de mer offensivt betonade upp- gifterna till en annan myndighet och låta resterande uppgifter även fortsättningsvis hanteras av kronofogdemyndigheten. Utredningen har identifierat följande uppgifter såsom mer offensivt inriktade. 
  
 Ansökan om likvidation. 
  
 Ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs. 
  
 Ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det all- männa som borgenär vid företagsrekonstruktion. 
  
 Beslut om att anta förslag om ackord. 
  
 Beslut om nedsättning av fordran, godtagande av frivillig skuld- sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3. 
  
 Talan om preskriptionsförlängning. 
  
 Talan om företrädaransvar. 
  
 Tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överkla- gade i allmänna utsökningsmål enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken. 
  
 Återstående, icke offensiva, borgenärsuppgifter är följande. 
  
 Betalningsanmaning. 
  
 Gäldenärsutredning. 
  
 Figueroa och avbetalning i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. 
  
 Avbrytande av indrivning. 
  
 Avräkning enligt indrivningslagen. 
  
 Avräkning enligt avräkningslagen. 
  
 De icke offensiva borgenärsuppgifterna kan visserligen inte lika tydligt anses vara ägnade att rubba allmänhetens förtroende för kronofogdemyndighetens opartiskhet i dess övriga verksamhet, som de offensiva uppgifterna. Trots detta menar utredningen att det för att kronofogdemyndigheten fortsättningsvis skall kunna utföra de icke offensiva uppgifterna krävs att dessa kan ses som ett utflöde av den verkställande funktionen. Fråga är alltså om dessa 
 278 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 uppgifter kan omvandlas till verkställighetsuppgifter enligt utsök- ningsbalken. Vid bedömningen av om det låter sig göra beträffande respektive enskild uppgift måste utgångspunkten vara att  
 A-mål 
  och  
 E-mål 
  i verkställighetshänseende skall behandlas lika. I det följande behandlar utredningen möjligheten att överflytta de upp- gifter som definierats som icke offensiva borgenärsuppgifter med beaktande av dessa förutsättningar. 
 En  
 betalningsanmaning  
 enligt 5 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) företas i dag i samband med att gäldenären enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken underrättas om utsökningsmålet. Syftet med åtgärden är att uppmärksamma gäldenären på att fordringen lämnats för indriv- ning och att ge denne en möjlighet att betala innan ytterligare indrivningsåtgärder företas. 
 19  
 Kronofogdemyndigheten har inte skyldighet att lämna någon motsvarande betalningsanmaning beträffande  
 E-målen. 
  Däremot kan konstateras att även syftet med den underrättelse som kronofogdemyndigheten lämnar enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken är att ge gäldenären tillfälle att bevaka sin rätt, vilket kan leda till att denne betalar sin skuld. Enligt utred- ningens mening ger denna bestämmelse gäldenären tillräckligt utrymme att betala alldeles oavsett lämnad betalningsanmaning. Dessutom åläggs de uppdragsgivande myndigheterna i olika bestämmelser att uppmana gäldenären att betala vad han är skyldig innan indrivning begärs (betalningsuppmaning), se t.ex. 20 kap. 3 § skattebetalningslagen (1997:483) och 3 § indrivningsförordningen (1993:1229). Utredningen anser sammanfattningsvis att bestäm- melsen om betalningsanmaning i 5 § indrivningslagen inte behövs och därför kan utmönstras. 
  
 Gäldenärsutredningen  
 enligt 6 § indrivningslagen har som enda syfte att bestämma med vilka åtgärder indrivningen skall bedrivas. I förarbetena beskrivs denna utredningsuppgift som ett utflöde av den aktiva roll som kronofogdemyndigheten skall ha i allmänna mål. Det uttalas vidare att motsvarande utredningsuppgift i ett enskilt mål ankommer på den enskilde borgenären. 
 20  
 Möjligen kan övervägas att utvidga tillgångsundersökningen till att omfatta en utredning som på motsvarande sätt som gäldenärsutredningen, men i samtliga mål, syftar till att klarlägga de närmare omständigheterna kring gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Mot detta talar dock att uppgifterna har en alltför tydlig koppling till 
  
 19 
  
 Prop. 1992/93:198 s. 87. 
  
 20 
  
 Prop. 1992/93:198 s. 87. 
  
 279 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 borgenärsintresset. Det är även tydligt att en sådan utredning inte behövs för utförandet av kronofogdemyndighetens verkställighets- arbete. Enligt utredningens mening bör uppgiften att göra gälde- närsutredning i stället åligga sökanden i målet. Av det enkätsvar som inkommit från Skattemyndigheten i Stockholm framgår att myndigheten som underlag för olika åtgärder att få betalt gör en borgenärsutredning – en samlad och fördjupad utredning av en skattskyldigs betalningsförmåga och/eller betalningsovilja. Här utförs således ett dubbelarbete som kan undvikas om ansvaret för utredningen läggs på sökanden. 
 Begreppet  
 uppskov  
 avser i dessa sammanhang en åtgärd som sökanden förfogar över till skillnad från anstånd som är förbehållet åtgärder som en myndighet beslutar om. Figueroa enligt 7 § indrivningslagen beslutas av kronofogdemyndigheten i egenskap av företrädare för sökanden i målet. 
 21  
 Begreppet uppskov återfinns även i utsökningsbalken. I 4 kap. 10 § andra stycket utsöknings- balken anges sålunda att en ansökan om verkställighet är förfallen, dels om sökanden medger uppskov med utmätningen och uppsko- vet varar över två månader, dels om sökanden medger uppskov fler än två gånger under en ettårig handläggningsperiod. 
 Enligt 7 kap. 11 § utsökningsbalken får kronofogdemyndigheten på begäran av sökanden bevilja anstånd under pågående utmätning av lön. Anstånd får också beviljas på begäran av gäldenären men endast om sökanden medger anstånd eller om det finns särskilda skäl. Anstånd får också beviljas i andra situationer, bl.a. vid försälj- ning av utmätt egendom (8 kap. 3 §), vid avhysning (16 kap. 4 §) och vid handräckning för återtagande av egendom (16 kap. 12 a §). Kronofogdemyndigheten har således i dessa fall möjlighet att – om det finns särskilda skäl – i sin verkställande roll bevilja anstånd oavsett om sökanden har medgivit det eller inte. 
 De möjligheter som kronofogdemyndigheten har att enligt indrivningslagen förena ett uppskovsbeslut med en  
 avbetalnings- plan  
 och  
 tagande av säkerhet  
 har ingen motsvarighet såvitt avser verkställighetsarbetet. Möjligheten tillkommer således kronofog- demyndigheten uteslutande i egenskap av borgenärsföreträdare. 
 Vid bedömningen av om det skulle vara möjligt att hänföra upp- Scott, avbetalningsplan och tagande av säkerhet till verkställighets- uppgifter har utredningen uppmärksammat hur dessa uppgifter hanteras i Finland. Staten som borgenär representeras i Finland av 
  
 21  
 Prop. 1992/93:198. s. 95 f. 
 280 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 de olika myndigheter som har hand om debiteringen på respektive område. Utsökningsmyndigheten har således inte någon borge- närsfunktion. Vid tvångsverkställighet görs inte någon skillnad mellan privaträttsliga och offentligrättsliga fordringar. Som ett led i verkställigheten har utsökningsmyndigheten befogenhet att göra upp en avbetalningsplan (betalningsprogram) med gäldenären om denne inte förmår betala på en gång. Myndigheten beslutar om vill- koren i planen, vanligen utan att höra sökandens åsikt. Sökanden kan dock överklaga beslutet om avbetalningsplan. En trovärdig utredning om gäldenärens inkomster och förmögenhet är en nödvändig förutsättning för en avbetalningsplan. Avbetalnings- planen måste vara realistisk i så måtto att har gäldenären t.ex. en tjänsteinkomst måste planen vara på den nivå som skulle kunna drivas in genom löneutmätning. Om det finns utmätbar egendom kombineras avbetalningsplanen med säkerhetsutmätning. Förfa- randet med avbetalningsplan och säkerhetsutmätning regleras inte i lag utan baseras på allmän utsökningspraxis. Det kan noteras att motsvarigheter till den finländska ordningen enligt vad utredningen inhämtat finns även i Frankrike och Nederländerna samt i England och Wales. 
 Det finska exemplet – men även nuvarande anståndsbestämmel- ser i utsökningsbalken – visar att det inte är självklart att betrakta de ifrågavarande uppgifterna som borgenärsuppgifter. Fråga är då om det är möjligt och lämpligt att införa bestämmelser som möjlig- gör för kronofogdemyndigheten att besluta om avbetalningsplaner m.m., vilket i och för sig inte behöver innebära att den myndighet som innehar borgenärsfunktionen skulle betas sådana möjligheter vad gäller fordringar som inte överlämnats för indrivning. 
 Först kan slås fast att för det fall en motsvarighet till reglerna om uppskov i indrivningslagen skulle överföras till utsökningsbalken och tillämpas såväl vad gäller  
 A-mål 
  som  
 E-mål 
  begreppet uppskov inte bör användas eftersom det i utsökningsbalken åsyftar åtgärder som sökanden förfogar över. Utredningen använder därför fort- sättningsvis begreppet anstånd. 
 En förutsättning för att kronofogdemyndigheten över huvud taget skulle kunna besluta om anstånd och avbetalningsplaner är att myndigheten har ett tillräckligt underlag för sitt beslut. Som tidi- gare nämnts anser utredningen att gäldenärsutredningen är en sådan borgenärsuppgift som bör åligga sökanden i målet. En till- gångsundersökning som kronofogdemyndigheten utför enligt 4 kap. 9 c § utsökningsbalken innefattar utredning om gäldenärens 
 281 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 anställnings- och inkomstförhållanden och om gäldenären har utmätningsbar egendom. Det är gäldenären som tar initiativ till anstånd och avbetalningsplan. För att vinna gehör för en sådan begäran måste han presentera de förhållanden som gör att det finns skäl att bevilja anstånd och att besluta om en avbetalningsplan. Tillgångsundersökningen, sökandens uppgifter om gäldenären samt gäldenärens egna uppgifter kommer därför, enligt utredningens uppfattning, att ge kronofogdemyndigheten ett tillräckligt under- lag för beslut. 
 Kronofogdemyndigheten får ofta propåer om anstånd eller avbetalning av fordran för att undvika t.ex. en löneutmätning. En möjlighet för kronofogdemyndigheten att besluta om anstånd och avbetalningsplan, eventuellt kombinerad med säkerhet, skulle kunna utgöra instrument för en effektiv och flexibel verkställighet. Enligt utredningens mening talar många skäl för att omvandla indrivningslagens bestämmelser om uppskov, avbetalningsplaner och tagande av säkerhet till verkställighetsuppgifter i utsöknings- balken med tillämpning i såväl A- som  
 E-mål. 
  Utredningens förslag i denna del utvecklas närmare i avsnitt 11.7. 
 Bestämmelsen om  
 avbrytande av indrivning  
 kan knappast ses som ett utflöde av kronofogdemyndighetens verkställande uppgif- ter då den syftar till att ange förutsättningarna för att kronofogde- myndigheten som företrädare för staten inte skall behöva gå vidare med sina försök att få betalt för det allmännas fordringar. Som en följd av att uppgiften flyttas från kronofogdemyndigheten bör bestämmelsen i 4 kap. 13 a § utsökningsbalken om kronofogde- myndighetens skyldighet att bevaka målet under tid då varken utredning eller verkställighetsåtgärder pågår, göras tillämplig även för de statliga fordringarna. 
  
 Såvitt gäller  
 avräkning enligt indrivningslagen  
 har kronofogde- myndigheten i sin borgenärsroll att, då samme gäldenär har flera skatteskulder, i första hand avräkna belopp som kan användas för betalning från den fordran vars preskriptionstid går ut först. Även beträffande enskilda mål finns en bestämmelse som reglerar hur avräkning på borgenärens fordran skall ske, 13 kap. 13 § utsök- ningsbalken. Enligt denna bestämmelse skall medel avräknas på ränta och annan biförpliktelse före fordrans kapitalbelopp om inte borgenären har yrkat annat. Om samme enskilde borgenär har flera fristående fordringar för vilka utmätning skett står det denne fritt att bestämma hur influtna medel skall avräknas – 9 kap. 5 § handelsbalken, NJA 1986 s. 454. I denna del föreligger sådana lik- 
  
 282 
  
 SOU 2003:97 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 heter mellan de olika bestämmelserna såväl beträffande syfte och tillämpning att avräkningsordningen närmast bör kunna ses som ett utflöde av de verkställande uppgifterna. Att överföra bestämmelsen till utsökningsbalken kan inte heller anses innebära att det allmän- nas och enskilda borgenärers mål skulle hanteras olika. 
  
 Förhållandena beträffande  
 avräkning enligt avräkningslagen  
 är annorlunda och innebär att staten har möjlighet att avräkna vissa skatter och avgifter som skall återbetalas eller utbetalas mot ford- ringar som det allmänna har mot gäldenären. Detta förfarande kan jämföras med den ordning som gäller för andra borgenärer och deras rätt till kvittning, även om avräkning inte är att likställa med kvittningsförfarandet. Avräkning kan enbart komma i fråga för fordringar som överlämnats för indrivning. Avräkning går före utmätning så till vida att endast vad som återstår efter avräkningen kan tas i anspråk genom utmätning enligt 4 kap. 9 f § andra stycket utsökningsbalken. På så sätt har avräkningen företräde framför utmätning. Enligt utredningens mening utgör detta inte något hinder mot att avräkning skulle kunna ses som ett utflöde av den verkställande uppgiften. I detta sammanhang kan påpekas att det redan finns en företrädesordning föreskriven i 7 kap. 14 § utsök- ningsbalken som gäller vid utmätning av lön och som inte medfört att löneutmätning skulle anses som något annat än en verkställig- hetsåtgärd oavsett för vilket fordringsanspråk (allmänt eller enskilt) verkställighet sker. 
  
 Mot bakgrund av att motsvarande möjligheter till kvittning till- kommer andra borgenärer än staten anser utredningen att det inte kan anses innebära en otillbörlig prioritering av  
 A-målen 
  om man låter avräkning bli en verkställighetsåtgärd. Detta skulle kunna ske genom att bestämmelsen i 4 kap. 9 f § andra stycket utsökningsbal- Wilson görs tillämplig även beträffande statliga fordringar och omfor- muleras så att det uttryckligen framgår att avräkning enligt avräk- ningslagen skall ske före utmätning av återbetalade eller annars utbetalade belopp enligt 1 § avräkningslagen. 
 Sammanfattningsvis ser utredningen det som uteslutet att fort- sättningsvis hålla samman verkställande uppgifter och borgenärs- uppgifter. Var borgenärsuppgifterna skall placeras utvecklas i kapitel 10 och 11. Uppskov eller – med utredningens terminologi – anstånd, avbetalningsplan och tagande av säkerhet samt de båda avräkningsmöjligheterna skall ses som ett utflöde av de verkstäl- lande uppgifterna – och problemen med att ärenden bollas fram och tillbaka mellan inblandade aktörer kan nästan helt undvikas. 
 283 
  
 Borgenärsuppgifterna 
  
 SOU 2003:97 
  
 Enligt utredningens mening innebär förslaget att det – beroende på vilken organisatorisk lösning som väljs (se kapitel 10 och 11) – inte finns någon, eller i vart fall mindre, anledning att ifrågasätta kronofogdemyndighetens opartiskhet i sin verksamhet. 
 284 
  
 10 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 Utredningen utvecklar följande alternativ: 
  
 Exekutionsväsendet inordnas i form av en kronofogde- avdelning i Skatteverket. 
  
 En fristående rikstäckande Kronofogdemyndighet bildas. 
  
 Vad gäller placeringen av borgenärsuppgifterna övervägs: 
  
 Borgenärsuppgifterna avskiljs från de verkställande uppgif- terna inom kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndig- heten genom en brandvägg. 
  
 Borgenärsuppgifterna flyttas till Skatteverket, Kammarkol- legiet eller debiterande myndighet. 
  
 De offensiva borgenärsuppgifterna flyttas till Skatteverket. Övriga borgenärsuppgifter flyttas till uppdragsgivande myndighet. 
  
 10.1 
  
 Vad säger direktiven? 
  
 Utredningens uppdrag är att förutsättningslöst ta fram och redo- visa underlag för hur verksamheten vid kronofogdemyndigheterna lämpligen bör organiseras när Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet. Utgångspunkten för uppdraget är att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och övriga borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. Därtill skall effektiviteten i verksamheten förbättras och servicen till medborgarna och andra intressenter upprätthållas och om möjligt förbättras. Oberoende av vilken lösning som före- slås skall den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets respektive ansvarsområden rymmas inom den 
 285 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skatte- myndigheterna och kronofogdemyndigheterna. 
 En huvudfråga för utredningen är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i Skatteverket eller om de fortsättningsvis bör utgöra en eller möjligen flera fristående myndigheter. Om en fristående kronofogdeorganisation förespråkas bör verksamheten bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. 
 Utredningen skall belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om 
  
 – 
  
 samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, 
  
 – 
  
 borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, 
  
 – 
  
 kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsök- nings- och indrivningsområdet, nämligen summarisk process, konkurstillsyn och ärenden om frivillig skuldsanering, samt 
  
 – 
  
 administrativa stödfunktioner. 
  
 Som en del av bedömningen av lämpliga lösningar skall utredningen redovisa de resursmässiga konsekvenserna, konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter. Vidare skall utredningen belysa konsekvenserna för personalen av olika lösningar i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m. 
 Finner utredningen att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i Skatteverket och detta fordrar en särskild organisatorisk lösning för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opar- tiskt, skall utredningen lämna förslag till en sådan. 
  
 10.2 
  
 En rikstäckande kronofogdemyndighet 
  
 Som framgår av avsnitt 10.1 utgör en allmän utgångspunkt för utredningens arbete att kronofogdemyndighetens framtida verk- samhet – om verksamheten skall vara organisatoriskt och budget- mässigt fristående från Skatteverket – skall bedrivas inom en enda rikstäckande myndighet. Några bärande skäl till varför exekutions- väsendet i framtiden skulle organiseras i fler än en myndighet har utredningen inte funnit. En rikstäckande myndighet innebär i princip motsvarande fördelar för exekutionsväsendet som den före- slagna enmyndighetsreformen för skatteförvaltningen, t.ex. vad gäller utvecklingen av ledning och styrning samt möjligheten att skapa en mer processanpassad verksamhet och en mer enhetlig 
 286 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 rättstillämpning och likartat beslutsfattande inom förvaltningen (se avsnitt 8.1). 
 En rikstäckande kronofogdemyndighet blir påtagligt mer flexibel eftersom det då inte längre kommer att finnas några administrativa hinder för var de olika arbetsuppgifterna skall utföras. Verksam- heter kan flyttas och förläggas till viss ort utan några särskilda administrativa åtgärder och helt utifrån vilka behov som skall tillgodoses. Det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och ärenden mellan handläggare för att förhindra eventuella skevheter i arbetsbelastning och bemanning på olika kontor. Det kommer dessutom att finnas förutsättningar att koncentrera vissa arbets- uppgifter eller funktioner, t.ex. administration, exekutiv försäljning av fast egendom eller specialindrivning, till ett mindre antal kontor på ett helt annat sätt än med dagens organisation. En sådan organi- sation kan i än större utsträckning anpassas till att möta de ekono- miska och demografiska förändringar som sker i omvärlden och tillgodose de krav som ställs från medborgare, företag m.fl. och ger förutsättningar för en kvalitativ och enhetlig ärendehantering. En rikstäckande myndighet bör även kunna ge större utrymme för att personalen skall få ökade utvecklingsmöjligheter med tillfälle att specialisera sig och fördjupa sin kompetens. 
 I samband med förberedelsearbetet inför bildandet av det nya Skatteverket har ett antal utredningar bedrivits inom Riksskatte- verket för att ta reda på vilka rationaliseringsvinster som låter sig göras genom bildandet av det nya verket. Utredningar har bl.a. gjorts beträffande  
 RSV-koncernens 
  gemensamma administration inom områdena Ekonomi, lönehantering m.m. och Kompetens- försörjning. I Riksskatteverkets rapport, Ekonomisk långtids- utredning,  
 2003-04-30, 
  dnr  
 2206-03/830, 
  har rationaliseringseffek- terna inom dessa områden beräknats uppgå till 35 mkr fördelat på 5 år. 
 1 
  
 Utöver rationaliseringar avseende ekonomi, lönehantering och kompetensförsörjning kan enligt utredningens mening en gemen- sam myndighet även skapa förutsättningar för ytterligare rationa- liseringseffekter bl.a. när det gäller ledning och lokalisering av verksamheter. 
 I propositionen Det nya Skatteverket (prop. 2002/03:99 s. 284) anför regeringen att ett av skälen för att genomföra omorganisatio- nen av skatteförvaltningen är att öka dess flexibilitet och effekti- 
  
 1  
 Riksskatteverkets rapport, Ekonomisk långtidsutredning,  
 2003-04-30, 
  dnr  
 2206-03/830 
  s. 29. 
 287 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 vitet genom att göra det enklare att flytta arbetsuppgifter i stället för personal. Ett annat skäl är att möjligheterna till specialisering och koncentration av arbetsuppgifter ökar i en enmyndighetsorga- nisation. Ett tredje skäl är att enmyndighetsorganisationen erbjuder större möjligheter att på ett enkelt sätt ta hänsyn till förändringar rörande befolkningen och näringslivet. Detta sammantaget kommer troligen på sikt att ge effektivitetsvinster. De tillkom- mande kostnader för skatteförvaltningen som uppkommer i ett inledningsskede täcks inom ramen för ordinarie medelstilldelning. Några kostnadskonsekvenser utöver detta torde omorganisationen inte medföra för skatteförvaltningen. Däremot torde förutsätt- ningar skapas för en effektivare skattekontroll. Reformen bedöms av regeringen (a. prop. s. 1 f.) generellt sett ha en effektivitets- och servicehöjande effekt vilket medför att ökade satsningar kan ske inom skatteförvaltningens eget område. 
 Utredningen utgår i sina fortsatta överväganden, oavsett om exekutionsväsendet inordnas i Skatteverket eller inte, från en rikstäckande myndighet och att de nuvarande regionmyndighets- gränserna kommer att försvinna. 
  
 10.3 
  
 Exekutionsväsendet inordnas i Skatteverket 
  
 10.3.1 
  
 Ett Skatteverk med en skatteavdelning och en kronofogdeavdelning 
  
 Som redogjorts för i avsnitt 8.1 skall Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna, om förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket antas av riksdagen, från och med den 1 januari 2004 bilda en ny myndighet med namnet Skatteverket. Under en över- gångsperiod skall Skatteverket även vara central myndighet inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. Den person som inom Skatteverket skall ha det högsta ansvaret för den operativa ledningen och materiella styrningen av kronofogdemyndigheterna skall utses av regeringen och vara en annan person än den som svarar för den övriga verksamheten inom Skatteverket. Denna ord- ning motiverades av att det, mot bakgrund av de invändningar av principiell natur som finns mot ett inordnande av kronofogdemyn- digheterna i Skatteverket, ansågs nödvändigt att tydliggöra en skil- jelinje mellan uppgiften som central myndighet för kronofogde- myndigheterna och övrig verksamhet. Det betonades att denna 
 288 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 lösning endast avses gälla under en övergångstid (prop. 2002/03:99 s. 226). 
 Att på det sätt som föreslås i propositionen göra kronofogde- myndigheten organisatoriskt underställd ett operativt Skatteverk kan, mot bakgrund av de kraftiga invändningar av såväl principiell som praktisk natur som kan riktas mot en sådan lösning, endast accepteras under en kortare övergångstid. Detta har även förutsatts i propositionen. Utredningen har därför inte funnit anledning att utreda detta alternativ vidare. 
 Utredningen skall enligt direktiven utreda möjligheterna att inordna kronofogdemyndigheten i det nya Skatteverket. Den lös- ning utredningen därvid har att överväga innebär ett rikstäckande Skatteverk med ett gemensamt operativt ansvar för såväl den nuva- rande skatteförvaltningens som exekutionsväsendets uppgifter. 
 Skatteförvaltningen är en effektiv organisation inom sitt område. Detta har inneburit att dess roll som företrädare för statens fiskala intressen blivit allt tydligare. För att det över huvud taget skall vara tänkbart att inom Skatteverket hantera såväl beskattningsverksam- het som exekutionsväsendets uppgifter krävs enligt utredningen att någon form av avgränsning inrättas som skiljer de båda verksam- heterna från varandra. Utredningen använder fortsättningsvis ordet brandvägg för att beteckna sådana regleringar som gör att olika verksamheter inom en och samma myndighet helt eller delvis hålls åtskilda. Åtskillnaden kan uppnås på olika sätt, såsom genom fysisk separation, skilda instruktioner, olika sekretessbestämmelser, jävs- regler och begränsningar av åtkomsten till respektive verksamhets datasystem. Genom en kombination av flera åtskiljande åtgärder kan en tydligare avgränsning uppnås. 
 Inom exekutionsväsendets och skatteförvaltningens verksam- hetsområden finns flera exempel på lösningar som syftar till att, med olika långt gående avgränsningar, separera verksamheter från varandra. Inom exekutionsväsendet utgör tillsynsmyndigheten i konkurser det tydligaste exemplet på en verksamhet som avsetts vara i stor utsträckning organisatoriskt åtskild från kronofogde- myndighetens övriga verksamhet. Exempel från skatteförvalt- ningen utgör skattebrottsenheterna och Skatterättsnämnden. En utförlig beskrivning av de olika exemplen finns i  
 bilaga 5 
 . 
 Utifrån de nu lämnade exemplen på hur man inom exekutionsvä- sendet och skatteförvaltningen tidigare behandlat frågor om gräns- dragning mellan olika verksamheter kan konstateras att kraven på tydlighet i avgränsningen varierar högst avsevärt. Kraven har skiftat 
 289 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 beroende på såväl verksamheternas art som hur en i organisationen inbyggd risk för obehörigt hänsynstagande från myndighetens sida kan uppfattas av den enskilde och för allmänhetens tilltro till verk- samheten. 
 De krav som måste ställas på avgränsningen mellan beskatt- ningsverksamheten samt den verkställande och i övrigt partsneu- trala verksamheten inom exekutionsväsendet är att verksamheterna sköts av olika handläggare och att informationsutbytet dem emel- lan begränsas på samma sätt som i dag då verksamheterna hanteras vid separata myndigheter. En utgångspunkt bör därför vara att de uppgifter som i dag utförs av skattemyndigheterna, i ett gemen- samt Skatteverk utförs av en skatteavdelning och att de uppgifter som kronofogdemyndigheterna utför, utförs av en kronofogdeav- delning. Det kan konstateras att det redan finns en gränsdragning mellan verksamheterna så till vida att det gäller olika regler om sek- retess i skatteärenden och i utsökningsärenden (9 kap. 1 § respek- tive 9 kap. 19 § sekretesslagen). Sekretessreglerna utgör en betydel- sefull beståndsdel i avgränsningen mellan verksamheterna. 
 Det starkaste skälet för att integrera exekutionsväsendet i Skat- teverket är att  
 IT-stödet 
  samt personal- och ekonomiadministrativa resurser även fortsättningsvis kan samutnyttjas. Det innebär vissa stordriftsfördelar, särskilt vad gäller IT men även beträffande andra administrativa stödfunktioner samt styrnings- och ledningsfunk- tionen. 
 Stordriftsfördelarna motverkas dock av att det här är fråga om två skilda slag av verksamheter där intressekonflikter finns. Av till- trosskäl måste den personal som skall handha de verkställande och övriga partsneutrala uppgifterna utföra sitt arbete skilt från den övriga personalen. Även beträffande styrnings- och ledningsfunk- tionen måste särskilda åtgärder till. För att garantera tilltron till kronofogdeavdelningens judiciella arbete krävs att det operativa ansvaret för verkställighetsarbetet hålls skilt från det operativa ansvaret för skatteavdelningens beskattningsverksamhet. Ett sådant särskiljande inom ett verk är i och för sig något som förekommer för mer begränsade verksamheter inom andra områden, se t.ex. chefens för Luftfartsinspektionen ställning inom Luftfartsverket (15 § förordningen [1988:78] med instruktion för Luftfartsverket) och säkerhetspolischefens ställning inom Rikspolisstyrelsen (7 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Det innebär dock att styrnings- och ledningsfunktionen ändå måste dubbleras och en inskränkning i generaldirektörens möjlig- 
 290 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 heter att styra och leda en väsentlig del av myndigheten. När det gäller  
 IT-stödet 
  torde detta även vid en uppdelning av verksamhe- terna på två myndigheter kunna vara gemensamt, i den utsträck- ning som är kostnadseffektivt. Det kan också hävdas att  
 IT-stödet 
  åtminstone till en del inte behöver bli dyrare i två separata myndig- heter med mer renodlad verksamhet.  
 IT-lösningarna 
  skulle sanno- likt bli mindre komplexa och därmed enklare att anpassa till för- ändrade förhållanden, som ny lagstiftning eller nya uppdrag. 
 Ett inordnande ansluter till nuvarande ordning – kronofogde- myndigheten är ju i dag en del av  
 RSV-koncernen 
  – och är därmed enkelt att genomföra. Det finns ett funktionellt samband mellan skatteförvaltningens och kronofogdemyndighetens verksamheter så till vida att verkställighet av beskattningsbeslut är ett steg i upp- bördskedjan. Sambandet mellan skatteförvaltningens och exeku- tionsväsendets verksamheter är dock – mot bakgrund av utredning- ens uppfattning att det är uteslutet att i framtiden hantera borge- närsuppgifter tillsammans med verkställande uppgifter – inte större än mellan vilken annan stor ingivare som helst och kronofogde- myndigheten. Den beloppsmässigt största andelen av de fordringar kronofogdemyndigheten hanterar emanerar emellertid från skat- teförvaltningen. 
 Det tyngsta argumentet mot en sammanslagning av skatteför- valtningens och exekutionsväsendets verksamheter är att – även om borgenärsuppgifterna hålls åtskilda från de verkställande uppgif- terna på det sätt utredningen redogör för i avsnitt 10.5.1 – olika intressenters tilltro till en sådan myndighets opartiskhet kan riskera att urholkas. Konsekvensen av en sammanslagning är bl.a. att verk- ställigheten kommer att handhas av Skatteverket som samtidigt fattar beskattningsbesluten. Att en och samma myndighet utgör en av de största borgenärerna samtidigt som myndigheten skall vara en opartisk verkställande myndighet för samtliga borgenärers räkning är en kombination av funktioner som kan ifrågasättas. Även den nuvarande organisationen för tillsyn i konkurs kan komma att i än högre grad ifrågasättas eftersom ett inordnande av kronofogde- myndigheten i Skatteverket innebär att en myndighet som regel- mässigt är borgenär i konkurser också utför tillsynen. Motsvarande synpunkter kan anläggas också i fråga om skuldsanering och sum- marisk process. Den risk för att tilltron till opartiskheten urholkas som redan med dagens ordning har påtalats kan komma att accen- tueras. Risken att uppfattas som partisk kan också innebära att varken borgenärsuppgifterna eller de verkställande uppgifterna 
 291 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 bedrivs så effektivt som regelverket avser. Det kan bli svårt att skapa trovärdighet för en verkställande myndighet för såväl privat- rättsliga som offentligrättsliga fordringar som samtidigt hanterar statens borgenärsuppgifter. Det kan försvåra internationella över- enskommelser om verkställighet och genomförandet av dessa i Sverige. 
 En annan nackdel är att förutsättningarna för att tilldela den verkställande myndigheten ytterligare partsneutrala arbetsuppgifter kan begränsas. Samma principiella diskussion fördes även i sam- band med tillkomsten av skuldsaneringsinstitutet. Kronofogde- myndigheten ansågs lämplig att handha den frivilliga skuldsane- ringen medan domstolen gavs uppgiften att besluta om tvingande skuldsanering (se prop. 1993/94:123 s. 83 f.). 
  
 10.3.2 
  
 Effekter av ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket 
  
 I detta avsnitt utvecklas ytterligare för- och nackdelar med att inordna exekutionsväsendet i Skatteverket, utöver vad som tagits upp i avsnitt 10.3.1. 
 IT och andra administrativa stödfunktioner 
 En fördel med att inordna kronofogdemyndigheten i Skatteverket är att skatteförvaltningens och exekutionsväsendets gemensamma resurser skulle kunna fortsätta att utnyttjas och utvecklas. Främst gäller det de gemensamma  
 IT-stöden 
  där utvecklings- och kost- nadsbesparingar beräknas finnas. 
 I princip är den tekniska infrastrukturen för  
 RSV-koncernen 
  gemensam för de olika verksamhetsområdena. Varje verksamhets- område hänförligt till skatteförvaltningen eller exekutionsväsendet har i sin tur sina specifika applikationer (program/system) t.ex. REX, INIT, DUFFEX och SkuSan (kronofogdemyndigheten) samt skattekontot, Magi och Årlig taxering (skatteförvaltningen), se vidare avsnitt 3.2.1 för en utförligare beskrivning av de olika verksamhetsapplikationerna. De olika applikationerna kan i sin tur bestå av andra gemensamma komponenter (andra gemensamma programvaror). Mellan de olika applikationerna finns också ett mer eller mindre omfattande samband i form av bl.a. informationsut- 
 292 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 byte och därmed ett visst systemberoende. Så hämtar t.ex. REX och INIT information från skattekontot och omvänt. Av  
 bilaga 6  
 framgår en del av de olika applikationernas systemberoenden. 
 Förhållandet att det finns en gemensam infrastruktur och vissa gemensamma programvaror som de olika  
 IT-stöden 
  bygger på innebär att vissa rationaliseringsvinster kan uppnås i en gemensam organisation. I och med byggandet av INIT kommer exekutionsvä- sendet och skatteförvaltningen att få samma tekniska plattform – så långt det är möjligt – och kunna utnyttja samma information och tjänster samt dra nytta av varandras erfarenheter och kompetens. 
 Även om exekutionsväsendets verksamhetssystem har en gemensam infrastruktur med beskattningsverksamhetens stödsy- stem har de olika applikationerna ett mer eller mindre omfattande systemberoende och det finns system som inte alls (t.ex. Optima) eller endast i begränsad omfattning (t.ex. SUPRO) samverkar med exekutionsväsendets övriga verksamhetssystem eller beskattnings- verksamhetens system. Vad gäller REX och INIT bygger de på helt skilda tekniker där respektive teknik har sin struktur vilka inte är jämförbara och inte enkelt kan avspeglas i det andra systemet. REX har genom åren byggts på och ingående delar har successivt blivit integrerade. Det går alltså inte att bryta ut en funktion utan att detta får konsekvenser för övriga funktioner i REX. Beträffande SkuSan och SUPRO kan nämnas att de bygger på tekniska platt- formar som i dag inte ingår i Riksskatteverkets system utan driften av dem sker hos SchlumbergerSema. 
 Den samordningsvinst som det innebär att ha  
 IT-stöden 
  för de olika verksamhetsområdena samlade skulle kunna bli större förut- satt att samtliga system byggde på samma tekniska plattform och ingick i Riksskatteverket gemensamma infrastruktur. Det förhål- landet att den verkställande och i övrigt borgenärsneutrala verk- samheten skall hållas åtskild från övrig verksamhet kan kräva en del förändringar i de olika verksamhetssystemen, t.ex. i form av åtkomstbehörighet. Det är dock oklart om det är tekniskt genom- förbart att införa sådana begränsningar. Enligt Riksskatteverket bör ett särskilt system för enbart borgenärsuppgifterna byggas, se vidare under avsnitt 10.5.3. 
 Ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket kan vidare, som också påtalats tidigare, skapa förutsättningar för rationaliser- ingar och besparingar av andra gemensamma administrativa funk- tioner, såsom ekonomi, personal m.m. Graden av rationaliserings- effekter är beroende av hur den gemensamma myndigheten utfor- 
 293 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 mas. Det bör framhållas att införandet av brandväggar närmast rör förutsättningarna för det operativa arbetet och inte utgör något hinder mot en långtgående samordning, med de rationaliserings- möjligheter detta kan innebära, av övriga administrativa stödfunk- tioner. 
 Servicen till medborgarna 
 En gemensam organisation kan vara till fördel i servicehänseende för den enskilde som endast behöver vända sig till en enda myndig- het med sina frågor när det gäller myndighetens verksamheter. 
 Att enskilda borgenärer som önskar verkställighet blir hänvisade till Skatteverket, som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som skall drivas in, kan som tidigare framhållits sätta verkets opar- tiskhet i fråga. Även med en avgränsning i form av brandväggar är gränslinjen mellan beskattningsverksamhet, borgenärsverksamhet och verkställande verksamhet för en utomstående svår att urskilja och förstå. Att det av en instruktion för Skatteverket skulle framgå att verksamheterna inom skatteavdelningen och kronofogdeavdel- ningen bedrivs skilda från varandra hjälper föga och förutsätter att man har kännedom om det regelverk som styr verksamheterna. 
 En möjlighet skulle vara att för kronofogdeavdelningens borge- närsneutrala funktioner behålla beteckningen Kronofogdemyndig- heten – trots att den inte är någon självständig myndighet – för att tydliggöra att de verkställande och i övrigt borgenärsneutrala upp- gifterna bedrivs skilt från den övriga verksamheten (jfr valet av beteckning beträffande kronofogdemyndigheternas tillsynsverk- samhet, tillsynsmyndigheten). Mot bakgrund av vad Konkurstill- synsutredningen kommit fram till vad gäller den nuvarande till- synsfunktionen (se nedan under kronofogdeavdelningens övriga verksamhet) är det tveksamt om avgränsningen vid ett inordnande av kronofogdemyndigheten i Skatteverket kan göras så tydlig att den kan anses garantera att de olika intressenternas tilltro till att verksamheten bedrivs opartiskt upprätthålls. 
 294 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 Det internationella perspektivet 
 Det kan även ifrågasättas om en brandvägg kan anses utgöra en till- räckligt tydlig ordning för att i ett internationellt perspektiv vinna acceptans för en kronofogdeavdelnings opartiskhet. Till skillnad från den tidigare tillträdda Luganokonventionen var det först genom ikraftträdandet den 1 januari 1999 av konventionen av den 27 september 1968 om domstolsbehörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område – Brysselkonventionen – som kronofogdemyndigheten i mål om betalningsföreläggande och handräckning kom att jämställas med domstol i konventionens mening. Innan dess utgjorde utslagen endast rättegångshinder. 
 2  
 Det bör noteras att det krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få utslagen accepterade som exekutionstitlar som kan verkställas i utlandet med stöd av konventioner eller  
 EG-rättsakter. 
  Skälet till detta är att de inte har utfärdats av en domare eller någon annan befattningshavare vid en domstol. 
 Kronofogdemyndighetens ställning är också aktuell i några pågå- ende  
 EG-rättsliga 
  ärenden. För närvarande behandlas bl.a. ett för- slag om en gemensam europeisk exekutionstitel för obestridda fordringsanspråk i en rådsarbetsgrupp inom EU. Enligt förslaget till en förordning om en europeisk exekutionstitel för obestridda fordringar skall en borgenär kunna få en utländsk exekutionstitel verkställd på motsvarande sätt som en inhemsk, dvs. utan exekva- turförfarande eller någon annan prövning. Frågan om andra exeku- tionstitlar än sådana som meddelas av domstol skall kunna omfattas av detta snabbspår har rests. I det nu aktuella förslaget sägs dock i en särskild fotnot att domstol inbegriper svensk kronofogde- myndighet. För svensk del är det naturligtvis viktigt att svenska utslag i mål om betalningsföreläggande omfattas av förordningen. 
 Enligt förslaget till rambeslut om verkställighet av förverkande- beslut skall medlemsstaterna verkställa varandras beslut om förver- kande enligt principen om ömsesidigt erkännande. I vissa fall skall en medlemsstat dock kunna vägra att verkställa ett beslut. För svensk del skulle det framstå som naturligt att denna prövning gjordes av kronofogdemyndigheten. Andra länder, där denna pröv- ning naturligen skulle göras av en domstol, har emellertid ställt sig tveksamma till en sådan ordning. 
  
 2  
 Sedan den 1 september 2002 har Brysselkonventionen i förhållandet mellan  
 EU-staterna, 
  med undantag för Danmark, ersatts av den i stort sett likalydande Bryssel  
 I-förordningen. 
  
 295 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 Det faktum att kronofogdemyndigheten har hand om uppgifter som i många länder handhas av domstolar för alltså redan i dag med sig problem i förhandlingar med andra länder. Ett inordnande av kronofogdemyndigheten i Skatteverket skulle sannolikt ytterligare försvåra förhandlingsarbetet och tidigare överenskommelser skulle kunna ifrågasättas och leda till omförhandlingar. Komplicerade och från kostnadssynpunkt olämpliga särlösningar som innebär en uppdelning av verksamheterna på flera myndigheter, t.ex. att vissa uppgifter överlämnas till domstol, skulle därmed kunna bli fallet (jfr vad som tidigare gällde för handläggningen av handräcknings- mål och mål om lagsökning och handräckning för fordran under avsnitt 4.3.1). 
 Kronofogdeavdelningens övriga verksamhet 
 Ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket innebär att Konkurstillsynsutredningens förslag om en fristående Tillsyns- myndighet aktualiseras. Som redovisats i avsnitt 8.3 anser Kon- kurstillsynsutredningen att det kan ifrågasättas om nuvarande ord- ning med tillsynsmyndigheten som en särskild enhet inom krono- fogdemyndigheten utgör tillräckliga garantier mot risken för intressekonflikter. Enligt utredningens mening är det mot bak- grund av de argument som Konkurstillsynsutredningen framfört inte rimligt att tänka sig att Skatteverket svarar för konkurstillsy- nen. Någon annan lösning får då sökas när det gäller denna verk- samhet. Närliggande problematik gör sig även gällande inom skuld- saneringsverksamheten och som nyss berörts med avseende på det internationella perspektivet, även den summariska processen. Det kan därför vid ett inordnande bli aktuellt att söka andra lösningar även för dessa verksamheter. 
  
 10.4 
  
 En fristående rikstäckande Kronofogdemyndighet 
  
 10.4.1 
  
 Exekutionsväsendet bryts ut från Skatteverket 
  
 Det alternativ till ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatte- verket som utredningen har att överväga, är möjligheterna av att bilda en fristående rikstäckande kronofogdemyndighet. En sådan lösning kan ge förutsättningar för en renodling av kronofogde- myndighetens roll och uppgifter. Det är dock tydligt att inte heller 
 296 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 denna organisation löser problematiken med myndighetens dubbla roll. Utredningens ställningstagande att borgenärsuppgifterna måste skiljas från de verkställande uppgifterna gäller således även om kronofogdemyndigheten bildar en fristående myndighet. 
 I ett gemensamt Skatteverk måste, som tidigare anförts, av prin- cipiella skäl gränsen mellan skatteavdelningen och kronofogdeav- delningen vara mycket tydlig. Det innebär att konsekvenserna av att bilda en separat Kronofogdemyndighet inte skiljer sig i särskilt hög grad från följderna av att bilda ett gemensamt Skatteverk, så vitt gäller den praktiska hanteringen och informationsutbytet mellan de olika verksamheterna. 
 Om kronofogdemyndigheten bildar en fristående rikstäckande myndighet och borgenärsuppgifterna flyttas från myndigheten löser man helt den principiella problematiken. Därmed får man en helt självständig, renodlad, ensam behörig exekutiv myndighet som kan koncentrera sig på den verkställande uppgiften och agera friare och mer effektivt i denna roll. I stället för att inrätta brandväggar utgör själva myndighetsgränsen till Skatteverket och andra myn- digheter en tydlig skiljelinje myndigheterna emellan och mellan de verksamheter som bedrivs inom respektive myndighet. För den enskilde torde en sådan ordning framstå som naturlig och förut- sätter inte heller någon närmare kännedom om det regelverk som styr verksamheten för att man skall kunna känna tilltro till den. Visserligen kommer Kronofogdemyndigheten med en sådan lös- ning att precis som nu inrymma flera olika verksamheter. Någon risk för att olika intressenter inte skulle ha tilltro till att de kvarva- rande verkställande och i övrigt partsneutrala verksamheterna bedrivs opartiskt finns dock inte. 
 De problem i ett internationellt perspektiv som ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket kan innebära och som beskri- vits i tidigare avsnitt (se avsnitt 10.3.2) undviks vid en utbrytning av myndigheten. Inte heller begränsas möjligheterna att inom Kro- nofogdemyndighetens ram hantera andra partsneutrala uppgifter som summarisk process, skuldsanering och tillsyn i konkurs. De inskränkningar i generaldirektörens möjligheter att leda och styra myndigheten, som det innebär att hålla det operativa ansvaret för verkställighetsarbetet och övrigt partsneutralt arbete skilt från myndighetens övriga verksamhet, undviks också. 
 En annan aspekt är att exekutionsväsendet inte längre skulle behöva bli föremål för prioriteringar och resursfördelning i förhål- lande till skatteförvaltningens verksamhet som är fallet i dag och 
 297 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 också skulle bli vid ett inordnande. En myndighet med en inte fullt så diversifierad verksamhet kan också antas ha bättre förutsätt- ningar att snabbare anpassa sig till ekonomiska och demografiska förändringar och de krav som ställs från omvärlden. 
 Däremot begränsas möjligheterna att utnyttja gemensamma IT- stöd och andra gemensamma administrativa stödfunktioner om inte särskilda arrangemang, t.ex. samverksansavtal möjliggör detta. 
  
 10.4.2 
  
 Effekter av en utbrytning av exekutionsväsendet 
  
 I detta avsnitt utvecklas ytterligare för- och nackdel med en utbrytning av exekutionsväsendet utöver vad som beskrivits i avsnitt 10.4.1. 
 Av tabell 10.1 framgår nuvarande kostnader för  
 IT-stöd 
  och administration, i fråga om kronofogdemyndigheterna, skattemyn- digheterna och Riksskatteverket. 
  
 Tabell 10.1.  
 Riksskatteverkets beräkning av kostnader för stöd- funktioner i dag, mkr 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 TOTALT 
  
 IT-stöd 
 3 
  
 182 
  
 784 
  
 966 
  
 Administration  
 4 
  
 36 
  
 304 
  
 340 
  
 Summa 
  
 218 
  
 1 088 
  
 1 306 
  
 IT och andra administrativa stödfunktioner 
 Det starkaste argumentet mot en fristående Kronofogdemyndighet är kostnadsaspekten. På utredningens uppdrag har Riksskattever- ket beräknat kostnaderna vid en utbrytning av exekutionsväsendet från  
 RSV-koncernen. 
 5 
  
 De uppgifter som redovisas i det följande är hämtade från Riksskatteverkets redovisningar om inget annat anges. 
  
 3 
  
 Se not 5. 
  
 4 
  
 Se not 5. 
  
 5 
  
 Riksskatteverkets promemorior  
  
 2003-06-13 
  och  
 2003-06-25, 
  uppdaterade  
 2003-09-01. 
  Riksskatteverket har reserverat sig i vissa avseenden och anfört att det finns ett visst mått av osäkerhet i beräkningarna vilket åskådliggjorts med angivande av intervaller. Särskilt kostnadsberäkningarna för ett utbrytande inrymmer en betydande osäkerhet. 
 298 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 Som beskrivits i avsnitt 10.3.2 är flera stöd- och styrfunktioner i form av  
 IT-stöd 
  och övrig administration, som t.ex. personal och ekonomi, till stora delar gemensamma för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. En utbrytning av exekutionsväsendets  
 IT-stöd 
  innebär enligt Riksskatteverket att ett motsvarande stöd måste byggas upp för den nya myndigheten och får givetvis även effekter på kvarvarande organisation. Visserligen kan verksamhetsspecifika applikationer flyttas från en myndighet till en annan men för deras fortsatta drift krävs att det finns en teknisk infrastruktur. I den mån en verksamhetsspecifik applikation till vissa delar består av andra gemensamma komponenter måste systemberoenden byggas bort och ersättas för att applikationen skall kunna användas inom den myndighet dit applikationen skall flyttas. 
 En fristående Kronofogdemyndighet där all  
 IT-verksamhet 
  bedrivs i egen regi kräver således investeringar när det gäller infra- struktur (t.ex. gemensamma tekniska plattformar, webbsida, intra- nät) och utvecklingsverktyg (bl.a. datorhall, nätverk och reserv- kraft) och innebär löpande kostnader för  
 IT-personal, 
  m.m. Mer- kostnaden för detta har av Riksskatteverket beräknats uppgå till  
 100–124 
  mkr per år. Jämfört med dagens kostnader motsvarar detta en kostnadsökning med  
 56–70 
  procent. 
 6  
 Till detta skall läggas kost- nader av engångsnatur för rekrytering, metoduppbyggnad och strategier, upphandlingar och avtalsförhandlingar m.m. Engångs- kostnaderna för detta har beräknats uppgå till  
 20–25 
  mkr fördelat över två år. Därutöver tillkommer även en engångskostnad på cirka 5 mkr för att bygga bort systemberoenden i form av t.ex. informa- tionsutbyten och gemensamma komponenter. I denna kostnad har beaktats och förutsatts att det fortsatta arbetet med att utveckla INIT kan inriktas mot en vald lösning av var olika arbetsuppgifter, t.ex. borgenärsuppgifterna, skall placeras, så att inga nya systembe- roenden hinner utarbetas. 
 För det nya Skatteverket innebär utbrytningen att kostnaderna för den tekniska infrastrukturen och gemensamma system i sin helhet får bäras av kvarvarande verksamhet.  
 IT-kostnaderna 
  kommer därmed att öka för skatteförvaltningens verksamhet. Mer- kostnaden har beräknats till  
 47–57 
  mkr per år. Till detta tillkommer s.k. avvecklingskostnader som är engångskostnader för bl.a. analys och konsekvenser i de applikationer som blir kvar samt tekniska specifikationer vad gäller konsekvenser för infrastrukturen. Kost- 
  
 6  
 En närmare redovisning över dagens kostnader och hur dessa är fördelade inom RSV- koncernen finns i avsnitt 3. 
 299 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 naderna för detta beräknas uppgå till  
 50–75 
  mkr fördelat på några år. 
 Andra administrativa kostnader 
 Riksskatteverkets administrationsledningskostnader uppgår till totalt 966 mkr. Verket beräknar att 36 mkr av detta belopp hänför sig till exekutionsväsendet. Att en så begränsad del av kostnaderna kan hänföras till exekutionsväsendet beror enligt Riksskatteverket på att förvaltningen och utvecklingen av en del stödfunktioner (olika system, rutiner, riktlinjer, handböcker m.m.) är gemen- samma. Bryts kronofogdemyndigheten ut försvinner ett antal användare av dessa gemensamma funktioner. På grund av stor- driftsfördelarna påverkas dock arbetsmängden endast marginellt. Motsvarande stöd- och styrfunktioner såsom verksledning, sekre- tariat, rättslig styrning och stöd, ekonomi, kommunikation, perso- nal m.m. byggas för den nya Kronofogdemyndigheten. Enligt Riks- skatteverket beräknas antalet personer som inom Kronfogdemyn- digheten skall arbeta med detta uppgå till cirka 120 årsarbetskraf- ter. Kostnaderna för dessa har beräknats till 68 mkr per år. 
 7  
 Däri ingår kostnaderna för Riksskatteverkets exekutionsavdelnings per- sonal, som enligt verket uppgår till 56 årsarbetskrafter år 2003. Merkostnaden för koncernen uppgår därvid enligt verket till cirka 32 mkr per år. Kostnader för lokaler, resor, telefoni m.m. har inte beaktats. 
 Utöver personella resurser beräknas övriga årliga kostnader för blanketter, pressbevakning, förvaltning av intranät,  
 webb-bevak- 
  ning m.m. uppgå till 1 mkr. Därutöver tillkommer engångskostna- der på cirka 4 mkr för framtagning av logotyp och omskyltning av kontoren. 
 Av tabell 10.2 framgår de sammantagna kostnadsökningarna, vilka av Riksskatteverket beräknas uppgå till  
 259–324 
  mkr, varav engångskostnader på  
 79–109 
  mkr. 
  
 7  
 En årsarbetskraft har av Riksskatteverket beräknats kosta 570 000 kr per år med ledning av genomsnittligt utfall för år 2002. 
 300 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 Tabell 10.2.  
 Riksskatteverkets beräkning av totala kostnadseffekter vid en utbrytning, mkr 
  
 Justeringar vid utbrytning 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 TOTALT 
  
 Stödfunktioner enl. tabell 10.1 
  
 218 
  
 1 088 
  
 1 306 
  
 Kostnadsökning  
 IT-stöd 
  
 100-124 
  
 47-57 
  
 147-181 
  
 Engångskostnad  
 IT-stöd 
  
 25-30 
  
 50-75 
  
 75-105 
  
 Kostnadsökning adm. 
  
 33 
  
 0 
  
 33 
  
 Engångskostnad adm. 
  
 4 
  
 0 
  
 4 
  
 Ny kostnad för stödfunktioner 
  
 380-409 
  
 1185-1220 
  
 1565-1629 
  
 Varav nettoförändring 
  
 162-192 
  
 97-132 
  
 259-324 
  
 Servicen till medborgarna 
 Det torde inte vara ekonomiskt möjligt för en fristående Krono- fogdemyndighet att vara representerad i form av kontor med en komplett kärnverksamhet på lika många platser i landet som kan antas vara möjligt med ett gemensamt Skatteverk. En rikstäckande organisation skapar emellertid som redovisats tidigare goda förut- sättningar för att myndigheten skall kunna finnas på de platser och i den utsträckning det behövs, vilket kan åstadkommas bl.a. genom samverkanslösningar med andra myndigheter i form av s.k. med- borgarkontor. När det gäller Kronofogdemyndighetens tillgänglig- het och service till medborgarna kan denna, precis som i dag, även tillgodoses via tekniska media, såsom servicetelefon, elektroniska hemsidor, medborgarterminaler m.m. 
 Kronofogdemyndighetens övriga verksamhet 
 Vad gäller tilltron till den i övrigt borgenärsneutrala verksamheten och att denna bedrivs opartiskt innebär en fristående Kronofogde- myndighet inte några problem av det slag som aktualiseras vid ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket (se avsnitt 10.3.1). Förutsatt att borgenärsuppgifterna skiljs från verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter kan således tillsyn i kon- kurser, summarisk process och skuldsanering fortsätta att bedrivas 
 301 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 inom myndigheten. Inte heller uppstår sådana komplikationer i ett internationellt perspektiv som har beskrivits i avsnitt 10.3.2. 
  
 10.5 
  
 Placeringen av borgenärsuppgifterna 
  
 10.5.1 
  
 Brandvägg mellan borgenärsuppgifter och verkställande uppgifter 
  
 Utredningen har i avsnitt 9.7.3 föreslagit att borgenärsuppgifterna i framtiden skiljs från verkställande och övriga partsneutrala uppgif- ter. I detta avsnitt behandlas frågan om det är lämpligt och ur prin- cipiell synvinkel möjligt att inom en och samma myndighet utföra såväl borgenärsuppgifter som borgenärsneutrala uppgifter. För att detta över huvud taget skall vara ett tänkbart alternativ krävs enligt utredningen att någon form av avgränsning, en brandvägg, inrättas som skiljer de båda uppgifterna från varandra. Utredningen ger i  
 bilaga 5  
 exempel på brandväggslösningar inom nuvarande organisa- tion och bakgrunden till dessa. 
 För att en brandvägg skall fylla sin funktion krävs att verksam- heterna därigenom faktiskt hålls åtskilda. Enligt utredningens mening kräver förtroendet från olika intressenters sida att borge- närsuppgifterna rent fysiskt genom handläggarnas lokalisering blir åtskilda från de borgenärsneutrala arbetsuppgifterna och att infor- mation som förvärvas i exempelvis verkställighetsarbetet i princip inte kommer myndigheten till del i egenskap av borgenärsföreträ- dare i ett ärende i större omfattning än vad som gäller för vilken borgenär som helst. 
 Detta innebär stora skillnader mot dagens förhållanden. Ett av de starkaste argument som framförs för att framhålla kronofogde- myndighetens förtjänster som statens borgenärsföreträdare är myndighetens omfattande tillgång till uppgifter om gäldenären. De uppgifter man då åsyftar torde vara samtliga uppgifter som krono- fogdemyndigheten via åtkomst till databaser eller på annat sätt för- värvar såväl i sin egenskap av verkställande myndighet som i egen- skap av borgenärsföreträdare för staten. För att brandväggar skall utgöra en godtagbar lösning på problemet med kronofogdemyn- dighetens dubbla roll kan emellertid, enligt utredningens mening, de handläggare som i framtiden skall hantera borgenärsuppgifterna inte behålla dagens obegränsade tillgång till alla de uppgifter som myndigheten inhämtar i det verkställande arbetet. Här kan jämfö- 
 302 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 ras med förhållandet avseende skattebrottsenheterna där skatte- brottsutredarna inte har direktåtkomst ens till offentliga uppgifter från beskattningsdatabasen. De uppgifter skattebrottsutredarna behöver måste särskilt begäras hos handläggare inom beskattnings- verksamheten. 
 Dagens obegränsade informationsflöde mellan kronofogdemyn- dighetens arbete med verkställighet och arbetet med borgenärs- uppgifterna grundas på att dessa anses utgöra olika delar av samma verksamhet. Det finns således en gemensam databas för denna verksamhet, utsöknings- och indrivningsdatabasen, där de uppgif- ter som används gemensamt i verksamheten samlas, 2 kap. 1 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheter- nas verksamhet. För verksamheten gäller numera enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen, med vissa undantag, en presumtion för att uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden är sekre- tessbelagda om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men. 
 Om verkställigheten och utförandet av borgenärsuppgifterna i stället blir självständiga verksamhetsgrenar bör vardera verksam- heten alltjämt omgärdas av samma sekretess som i dag gäller för den gemensamma verksamheten. För överförande av sekretessbe- lagda uppgifter mellan dessa verksamhetsgrenar blir då de bestäm- melser som reglerar sekretess mellan myndigheter gällande, 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Detta innebär även att utsök- nings- och indrivningsdatabasen bör delas upp i två separata data- baser för att samla uppgifter hänförliga till verkställighet för sig och borgenärsarbete för sig. Alternativt bör åtkomsten till uppgifterna i databasen begränsas till att avse uppgifter rörande verkställighet respektive borgenärsarbete. Handläggarna av borgenärsuppgifterna kommer att kunna ha direktåtkomst till offentliga uppgifter i bl.a. REX och även i INIT. Det innebär att handläggarna kommer att ha direktåtkomst till uppgifter om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål eller i ett avslutat mål, om verkställighet för annan förpliktelse söks inom två år eller om verk- ställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år (9 kap. 19 § sekretesslagen). Även beslut i mål eller ärenden kommer att omfattas av handläggarnas direktåtkomst. Däremot får de handläg- gare som hanterar borgenärsuppgifterna inte ha direktåtkomst till uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Eftersom sådana uppgifter inte registreras i REX, utan i stället antecknas i gäldenärsjournalen, blir det knappast aktuellt att 
 303 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 begränsa direktåtkomsten beträffande de uppgifter som redovisas i REX. Med INIT förs anteckningar om samtliga uppgifter som behövs för att handlägga ett ärende i systemet. Detta innebär att borgenärshandläggarnas åtkomst till INIT i framtiden måste begränsas. 
 Uppgifter i övrigt som myndigheten i sin verkställande roll får tillgång till och vilka i dag antecknas i gäldenärsjournalen omfattas till största delen av sekretess. Detta innebär inget absolut hinder för att handläggarna av borgenärsuppgifterna skall få del av upp- gifterna. Däremot krävs att de handläggare som hanterar borge- närsuppgifterna i varje enskilt ärende framställer en begäran hos handläggarna av verkställighetsuppgifterna som skall pröva om uppgifterna skall lämnas ut genom en intresseavvägning enligt generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen, dvs. om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften skall lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Ett syfte med utredning- ens förslag att skilja borgenärsuppgifterna från de verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifterna är att enskilda borgenärer inte skall komma i ett sämre läge än staten. Man kan fråga sig om inte detta trots allt blir följden eftersom en enskild borgenär inte kan åberopa generalklausulen. Sekretess hindrar emellertid inte att en sökande tar del av material i sitt eget ärende (14 kap. 5 § sekre- tesslagen) och därigenom får tillgång till de uppgifter om gäldenä- rens förhållanden som kronofogdemyndigheten har. Denna s.k. partsinsyn torde i praktiken ge enskilda borgenärer den möjlighet som generalklausulen erbjuder myndigheter. 
 Den begränsning av kronofogdemyndighetens, i egenskap av borgenärsföreträdare, tillgång till uppgifter från myndighetens övriga verksamhet, vilken enligt utredningens mening är nödvän- dig, gör att det kan ifrågasättas om inte de effektivitetsvinster som förknippats med att ha verksamheterna samlade inom kronofog- demyndigheten går förlorade. Handläggarna av borgenärsuppgif- terna kommer i större utsträckning att vara hänvisade till sådana uppgifter som de uppdragsgivande myndigheterna i förekommande fall skall lämna i samband med ansökan om indrivning enligt 7 § indrivningsförordningen (1993:1229). För att denna ordning skall leda till en effektiv fordringshantering krävs att de uppdragsgivande myndigheterna har god kännedom om de gäldenärer vars ford- ringar de överlämnar och att de dessutom lämnar denna informa- tion vidare till kronofogdemyndighetens borgenärshandläggare. 
 304 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 Beträffande skattemyndighetens fordringar bör införandet av en brandvägg inom kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten inte innebära några förändringar varken för verkställighetsarbetet eller för arbetet med borgenärsuppgifterna vad gäller tillgången till information från skattemyndighetens sida jämfört med dagens situation. Den direktåtkomst som kronofogdemyndigheterna har till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen enligt 2 kap. 8 § första stycket lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteför- valtningens beskattningsverksamhet och de sekretessbrytande bestämmelserna i 4 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet grundas på kronofogdemyndigheternas behov av information för att sköta utsökning och indrivning (1 kap. 5 § lagen om behandling av upp- gifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet). 
 8  
 Behovet kommer ju att vara detsamma även för en av brandväggar avskild borgenärsverksamhet, varför kronofogdeavdelningens/Krono- fogdemyndighetens handläggares direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen inte påverkas av en sådan uppdelning. 
 Gentemot beskattningsverksamheten finns inte samma behov av att särskilja kronofogdeavdelningens borgenärsarbete, i vart fall inte beträffande sådana fordringar som avser skatter och allmänna avgifter. Här kan konstateras att det redan enligt dagens ordning finns en tydlig gränsdragning mellan verksamheterna så till vida att det gäller olika regler om sekretess i skatteärenden och i indriv- ningsärenden (9 kap. 1 § respektive 9 kap. 19 § sekretesslagen). Med dagens sekretessregler blir därför möjligheterna att överföra information inom ett Skatteverk mellan skattehandläggarna och de handläggare som kommer att utföra borgenärsuppgifter i indriv- ningsärenden begränsade i samma utsträckning som i dag då upp- gifterna hanteras av två separata myndigheter. 
 Tilltron till verksamheten 
 En viktig aspekt vid sidan av de praktiska synpunkter som kan anläggas på en konstruktion med brandväggar är omvärldens syn på en sådan lösning. Det är, som påtalats tidigare, enligt utredningens mening tveksamt om en sådan lösning är tillräckligt tydlig och kan anses garantera att såväl olika intressenters som övriga medborga- res tilltro till en opartisk handläggning av de borgenärsneutrala 
  
 8  
 Se närmare under avsnitt 6. 
 305 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 uppgifterna upprätthålls. Det kan även ifrågasättas om det kan anses utgöra en tillräckligt tydlig ordning för att i ett internatio- nellt perspektiv vinna acceptans för kronofogdemyndighetens opartiskhet. 
 I sammanhanget bör nämnas att Konkurstillsynsutredningen ansåg att den nuvarande lösningen med Tillsynsmyndigheten som en särskild enhet inom kronofogdemyndigheten inte, särskilt mot bakgrund av utredningens förslag om en ändrad konkurstillsyn, innebar en tillräcklig åtskillnad mellan kronofogdemyndighetens uppgifter som borgenärsföreträdare och tillsynsuppgiften. 
  
 10.5.2 
  
 Borgenärsuppgifterna flyttas från kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten 
  
 Till skatteavdelningen/Skatteverket 
 Mot bakgrund av att en betydande del, beloppsmässigt sett, av de allmänna fordringarna avser skatter och allmänna avgifter är det naturligt att överväga att placera kronofogdemyndighetens nuva- rande borgenärsuppgifter – vid ett inordnande av kronofogdemyn- digheten i Skatteverket – på skatteavdelningen eller – om en fristå- ende Kronofogdemyndighet bildas – på Skatteverket. 
 Det finns också andra skäl som talar för att placera borgenärs- uppgifterna, i vart fall beträffande skatter och allmänna avgifter, på skatteavdelningen/Skatteverket. Skatteavdelningen/Skatteverket har en mycket god kännedom om såväl dessa fordringar som gälde- närerna. I dag har skatteförvaltningen tillgång till en omfattande information om sina skattskyldiga och åtkomst till vissa uppgifter i kronofogdemyndighetens databaser. Många av de samordnings- problem som har funnits mellan skattemyndigheten och kronofog- demyndigheten kan undanröjas. Samordningsproblemen har till stora delar sin grund i att kronofogdemyndigheten och skattemyn- digheten delar på flera av borgenärsuppgifterna. Vidare skulle det dubbelarbete som, enligt vad skattemyndigheten har påtalat, i dag sker hos de båda myndigheterna upphöra. Skatteavdel- ningen/Skatteverket skulle dessutom ha större möjligheter att på ett tidigt stadium bedöma en gäldenärs betalningsvilja och betal- ningsförmåga vilket i sin tur skulle kunna skapa bättre förutsätt- ningar att i tid företa adekvata borgenärsåtgärder och få en samlad uppföljning för skatter och allmänna avgifter. En sådan ordning 
 306 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 skulle alltså kunna leda till en mer effektiv hantering av borgenärs- uppgifterna beträffande skatter och allmänna avgifter vilket i sin tur kan innebära att färre ärenden behöver överlämnas för verkställig- het. 
 Beträffande övriga allmänna fordringar framstår inte effektivi- tetsskälen för att överföra hanteringen av borgenärsuppgifterna till skatteavdelningen/Skatteverket lika tydligt. En fördel med att ha borgenärsuppgifterna koncentrerade till en myndighet är att man får en samlad bild och uppföljning av statens samtliga offentlig- rättsliga fordringar. Skatteförvaltningens kännedom om regelverket för dessa fordringar och deras uppkomst är emellertid i dag inte lika god som kännedomen om de egna fordringarna. Detta kan möjligen utgöra en risk för att skatter och allmänna avgifter skulle prioriteras på bekostnad av de andra  
 A-målsfordringarna. 
  För detta talar också att fordringarna inom många av områdena var för sig gäller relativt blygsamma belopp. Det kan också konstateras att det i vart fall inledningsvis kommer att krävas många kontakter mellan skatteavdelningen/Skatteverket och de debiterande myndigheterna, dels för att skatteavdelningen/Skatteverket behöver informera sig om de olika fordringarna, dels för att samordna de olika myndig- heternas insatser för att bl.a. undvika dubbelarbete. 
 En annan aspekt är att skatteavdelningens/Skatteverkets arbete med andra fordringar än skatte- och avgiftsfordringar i många fall kommer att inskränkas till en minimal insats – enbart en registre- ring av fordringen – innan fordringen överlämnas för verkställighet. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att blanda in ännu en instans mellan den debiterande myndigheten och den verkställande myndigheten. Att en ny myndighet kopplas in kan även upplevas som förvirrande för gäldenären. Dessutom skulle skatteavdel- ningen/Skatteverket ha begränsad möjlighet att besvara gäldenärens frågor angående fordringen och kan därför ofta bli tvungen att hänvisa tillbaka till den debiterande myndigheten för ytterligare information. 
 För att lägga samtliga borgenärsuppgifter beträffande offentlig- rättsliga fordringar på skatteavdelningen/Skatteverket talar dock den omfattande tillgången till uppgifter om gäldenärerna och deras ekonomiska förhållanden. Förutom exekutionsväsendet kan knap- past något annat organ ha tillgång till motsvarande uppgifter. Något som också kan anses tala för att föra över hanteringen av alla allmänna fordringar till skatteavdelningen/Skatteverket är det för- 
 307 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 hållandet att man undviker det dubbelarbete som uppstår när en och samma gäldenär har fordringar hos olika myndigheter. 
 Om alla borgenärsuppgifter beträffande samtliga  
 A-målsford- 
  ringar flyttas över till skatteavdelningen inom ett gemensamt Skatteverk krävs inte fler brandväggar gentemot kronofogdeavdel- ningens borgenärsneutrala uppgifter än de som ändå erfordras mellan skatteavdelningen och kronofogdeavdelningen. Däremot bör den bestämmelse i 9 kap. 19 § sekretesslagen som i dag reglerar sekretessen inom exekutionsväsendet vad gäller mål eller ärende angående utsökning och indrivning ändras, så att indrivning, dvs. borgenärsuppgifterna, inte längre omfattas av den sekretessbe- stämmelsen. I stället bör en motsvarande bestämmelse införas för skatteavdelningens del så att dess indrivningsverksamhet kommer att omfattas av sekretess. 
 Till en annan befintlig myndighet – Kammarkollegiet 
 Enligt utredningens direktiv skall möjligheterna att flytta över bor- genärsuppgifterna beträffande samtliga  
 A-målsfordringar 
  till någon annan befintlig myndighet övervägas. Utredningen har i denna del identifierat ett tänkbart alternativ, nämligen Kammarkollegiet. I avsnitt 4.7.4 finns en redogörelse för Kammarkollegiets nuvarande verksamhet. 
 Kammarkollegiets verksamhet är huvudsakligen avgiftsfinansie- rad. Den inkassoliknande verksamhet som bedrivs för statliga myndigheters räkning sker på uppdragsbasis. 
 Kammarkollegiet sysselsätter  
 160–170 
  personer. Av dessa arbetar tre personer heltid med inkassohanteringen, därmed avses såväl A- som  
 E-målsfordringarna. 
  
 Kammarkollegiet har förklarat att myndigheten i och för sig har förutsättningar att klara av de borgenärsuppgifter som i dag åligger kronofogdemyndigheten. Det finns erforderlig erfarenhet av såväl inkasso- som processverksamhet inom myndigheten. Kollegiet anser dock att det inte vore en särskilt bra lösning att låta myndig- heten överta kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter, utan tror att det skulle kräva större resurser än kronofogdemyndighe- tens hantering tar i anspråk. En av de största nackdelarna anser Kammarkollegiet vara att man inte har samma tillgång som krono- fogdemyndigheten till information om gäldenären. Vidare har Kammarkollegiet uttryckt tveksamhet till den gäldenärsgrupp kro- 
 308 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 nofogdemyndigheten hanterar, så till vida att det är en betalnings- svag grupp och att inkassoverksamhet gentemot dessa inbegriper ett preventivt moment som inte passar in i Kammarkollegiets övriga verksamhet. 
 Beträffande möjligheterna att överföra samtliga borgenärsupp- gifter beträffande samtliga  
 A-målsfordringar 
  till Kammarkollegiet har utredningen gjort följande överväganden. 
 Kammarkollegiet är en liten myndighet som bedriver sin upp- dragsstyrda inkassoverksamhet effektivt. Myndigheten hanterar dock ett avsevärt mindre antal ärenden än de 2 202 070  
 A-mål 
  som under år 2002 kom in till kronofogdemyndigheten. Även om skatter och allmänna avgifter skulle hanteras av skatteförvaltningen uppgår antalet  
 A-målsfordringar 
  till omkring 1 900 000. Det skulle därför krävas stora resursförstärkningar. Kollegiet saknar i dagslä- get i stor utsträckning kunskap om de fordringar som skulle omfattas av uppdraget, vilket innebär att det inledningsvis också skulle krävas stora utbildningsinsatser. 
 Vidare innebär det förhållandet att myndigheten inte alls har till- gång till uppgifter om gäldenärerna i samma utsträckning som skatteförvaltningen en tydlig nackdel. Det skulle i många fall kräva mycket stora utredningsinsatser för att Kammarkollegiet skulle få tillräcklig information om gäldenärerna för att kunna vidta ade- kvata borgenärsåtgärder. Det är därför nödvändigt att tillförsäkra Kammarkollegiet en registeråtkomst motsvarande den som beskri- vits för bl.a. kronofogdemyndighetens del med en brandväggslös- ning. Beträffande Kammarkollegiets  
 IT-funktioner 
  kan konstateras att kollegiet visserligen håller på att utveckla sitt datastöd så att myndigheten kommer att kunna ta emot information på fil. Det kan dock antas att det kommer att krävas relativt stora insatser för att kapaciteten skall vara tillräckligt utbyggd så att myndigheten skulle kunna ta emot  
 A-målsfordringarna 
  på detta sätt. Även beträffande Kammarkollegiets övriga  
 IT-stöd 
  kan förutses ett behov av att bygga nya system. 
 Sammanfattningsvis har utredningen funnit, mot bakgrund av Kammarkollegiets lilla organisation och små resurser, att det inte vore lämpligt att låta kollegiet överta kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter beträffande samtliga  
 A-mål. 
  Detsamma är för- hållandet beträffande resterande fordringar om skatter och all- männa avgifter skulle hanteras av skatteförvaltningen. 
 309 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 Till debiterande myndighet 
 Enligt utredningens direktiv skall uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gent- emot gäldenären, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat. Ett överflyttande av borgenärsuppgifterna till de debite- rande myndigheterna framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt. Det går dock inte att bortse ifrån att en sådan lösning har flera fördelar. Den innebär att det principiella problemet med den dubbla rollen skulle undanröjas. Som tidigare har konstaterats finns dessutom mycket som talar för att det vore en effektiv ordning om skatteförvaltningen fick hantera sina egna fordringar. Det kan inte uteslutas att det även finns andra myndigheter med ett stort antal allmänna fordringar, såsom t.ex. försäkringskassan, Centrala stu- diestödsnämnden och Tullverket, som på motsvarande sätt skulle kunna hantera sina fordringar effektivt. Det är dock enbart Tull- verket som i sitt enkätsvar till utredningen förklarat sig ha förut- sättningar att själv utföra borgenärsuppgifterna beträffande sina fordringar. Övriga myndigheter har inte svarat på frågan eller svarat nekande. 
 De debiterande myndigheterna har naturligtvis den bästa kun- skapen om sina fordringar. Även om kännedomen om gäldenärerna ofta kan antas vara mindre god skulle möjligheter skapas för myn- digheterna att på ett tidigt stadium vidta lämpliga åtgärder för att få betalt, vilket i sin tur skulle kunna öka kunskaperna även om gäl- denärerna. Myndigheten skulle också ges förutsättningar att få ett sammanhållet grepp om sin verksamhet från ax till limpa. En annan fördel med detta alternativ är att man undviker inbland- ningen av ytterligare en myndighet med den risk för dubbelarbete och samordningsproblem som detta för med sig. 
 Det bör även ur gäldenärens perspektiv finnas fördelar med att debiterande myndighet handhar borgenärsuppgifterna. Det fram- står som naturligt att de kontakter som kan behöva tas med en borgenär med anledning av en fordran tas med den debiterande myndigheten. Har gäldenären flera typer av offentligrättsliga skul- der och kommer offensiva borgenärsuppgifter (se avsnitt 9.7.3) i fråga kan det dock tvärtom vara en fördel för gäldenären att endast behöva ha kontakt med en myndighet. 
 Mot att debiterande myndighet skall handha borgenärsuppgif- terna talar det förhållandet att flertalet av de mindre myndigheter som utredningen har haft kontakt med har haft dålig kännedom om 
 310 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 sina egna fordringar. Många myndigheter har inte ens kunnat uppge vilka fordringar de har som i dag drivs in enligt indrivnings- lagen. För flera av de myndigheter som endast har ett mindre antal fordringar finns därför en risk för att det skulle bli en ineffektiv ordning om myndigheten själv skulle sköta samtliga borgenärsupp- gifter. En uppdelning innebär även resurskrävande dubbelarbete, särskilt vad gäller offensiva borgenärsuppgifter, i de fall en gäldenär har flera allmänna fordringar. 
 Flera av de debiterande myndigheterna har emellertid uppgivit att de i olika utsträckning anlitar Kammarkollegiet även beträffande sina  
 A-målsfordringar. 
  Om borgenärsuppgifterna sköttes av de debiterande myndigheterna själva skulle ett avtal med Kammarkol- legiet kunna vara en lösning för de myndigheter som inte har sär- skilt många  
 A-målsfordringar. 
  Om åtminstone skatteavdel- ningen/Skatteverket, försäkringskassan, Centrala studiestöds- nämnden, Tullverket, Vägverket och Radiotjänst i Kiruna skötte sina egna fordringar skulle det innebära i vart fall omkring 2 090 000 mål (se bilaga 4). Kvarvarande mål skulle då uppgå till omkring 112 000. Därigenom borde det finnas förutsättningar för Kammarkollegiet att hantera fordringarna åt de myndigheter som har ett mindre antal fordringar och inte anser sig kunna hantera dessa. De myndigheter som så föredrar skulle även ha möjlighet att utnyttja inkassobolag för indrivningen av sina fordringar. 
 En uppdelning av borgenärsfunktionen mellan debiterande myndighet och skatteavdelningen/Skatteverket 
 Redan i dag har skattemyndigheterna genom regleringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. uppgifter avseende andra allmänna fordringar än skatter. Genom lagen är nämligen skattemyndigheten behörig att fatta beslut om att anta förslag om ackord i fråga om skatt, böter eller annan staten till- kommande fordran som handläggs som allmänt mål med undantag för mål som grundas på gamla och nya studiestöd (studiestödsla- garna [1973:349] och [1999:1395]). 
 En möjlig uppdelning av borgenärsfunktionerna som skulle kunna kombinera de fördelar det innebär att debiterande myndig- het innehar borgenärsfunktionen med de fördelar som är förknip- pade med en sammanhållen borgenärsfunktion skulle kunna vara att skatteavdelningen/Skatteverket, utöver borgenärsuppgifterna 
 311 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 avseende skattefordringar, också beträffande andra offentligrätts- liga fordringar handhar de offensiva borgenärsuppgifterna. 
 Som framgår av avsnitt 9.7.3 avser utredningen med offensiva borgenärsuppgifter 
  
 – 
  
 ansökan om likvidation, 
  
 – 
  
 ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, 
  
 – 
  
 ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, 
  
 – 
  
 beslut i fråga om ackord, 
  
 – 
  
 beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuld- sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, 
  
 – 
  
 talan om preskriptionsförlängning, 
  
 – 
  
 talan om företrädaransvar och 
  
 – 
  
 tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt över- klagade i allmänna utsökningsmål enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken. 
  
 En samordnad offensiv borgenärsfunktion underlättar en enhetlig tillämpning och bidrar till att gäldenärer och sökande behandlas lika. Sett ur gäldenärens synvinkel framstår det som en fördel att i ett läge då offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga enbart behöva ha kontakter med en myndighet. 
 En annan fördel med detta alternativ är att man begränsar det dubbelarbete som kan uppstå om gäldenären har flera offentlig- rättsliga fordringar och varje myndighet själv handhar borgenärsar- betet. 
 Det är här fråga om att låta skatteavdelningen/Skatteverket handha borgenärsuppgifter som vidtas efter att åtgärder såsom betalningsanmaning och betalningsuppgörelse med avbetalnings- plan (inklusive verkställigheten) vidtagits för att reglera skulden. Detta innebär att risken för att ärenden kommer att bollas fram och tillbaka mellan myndigheter är mycket liten. Genom att låta en enda myndighet handha de offensiva borgenärsuppgifterna begrän- sar man även omfattningen av den samverkan och samordning som måste ske med de andra diskuterade lösningarna för att bl.a. uppnå enhetlighet och en samlad bedömning av statens fordringar. Dagens samordningsproblem har till stora delar sin grund i att kro- nofogdemyndigheten och skattemyndigheten delar på vissa av de offensiva borgenärsuppgifterna. Med nu diskuterade lösning 
 312 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 ankommer det enbart på skatteavdelningen/Skatteverket att utföra dem. 
 En annan aspekt är att skattemyndigheterna redan i dag utför flera av de offensiva borgenärsuppgifterna (t.ex. beslut om ackord och talan om företrädaransvar, se vidare avsnitt 5). Det är alltså inte fråga om några för skatteavdelningen/Skatteverket okända uppgif- ter. Det informationsutbyte som krävs mellan debiterande myn- dighet och skatteavdelningen/Skatteverket blir inte mer omfat- tande än det som i dag sker för att kronofogdemyndigheterna skall kunna utföra sin borgenärsuppgift. 
 Enligt utredningens bedömning kommer endast en begränsad del av statens fordringsanspråk att överlämnas till Skatteverket för olika offensiva borgenärsuppgifter. Främst kommer det att vara fråga om fordringar gentemot näringsidkare eftersom flertalet av de offensiva borgenärsuppgifterna aldrig kommer i fråga för en privat- person. 
 Behovet av ett samordnat agerande från statens sida torde aktua- liseras just i fråga om de offensiva borgenärsuppgifterna. Den nu diskuterade lösningen innebär en sådan eftersträvad samordning. 
  
 10.5.3 
  
 Effekterna av alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna 
  
 Utredningens utgångspunkt är att borgenärsuppgifterna i framti- den på något sätt måste skiljas från de verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifterna (se avsnitt 9.7.3). Detta kan, som framgår av avsnitt 10.5.1 och 10.5.2, ske på olika sätt. 
 På utredningens uppdrag har Riksskatteverket beräknat kostna- derna av alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna. 
 9  
 I verk- ställighetsuppgifterna har vid beräkningarna innefattats avräkning enligt indrivningslagen och avräkningslagen samt uppskov enligt indrivningslagen (se avsnitt 9.7.3). De uppgifter som redovisas i det följande är hämtade från Riksskatteverkets beräkningar om inget annat anges. 
  
 9  
 Se not 5. 
 313 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 Brandvägg mellan borgenärsuppgifter samt verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter 
 Inom en från Skatteverket utbruten Kronofogdemyndighet – men också mellan en skatteavdelning och en kronofogdeavdelning inom Skatteverket – kan borgenärsuppgifterna skiljas från de verkstäl- lande och övriga borgenärsneutrala uppgifterna genom en brand- vägg. Som beskrivits i tidigare avsnitt kommer inrättandet av brandväggar att begränsa dagens informationsflöde mellan den verkställande verksamheten och borgenärsverksamheten (se avsnitt 10.5.1) och därmed i viss mån begränsa effektiviteten i borgenärs- arbetet. Inrättandet av en brandvägg, vare sig det sker inom Skatte- verket eller inom en fristående Kronofogdemyndighet, kräver även en del ändringar i verksamhetsstödsystemen bl.a. vad gäller hand- läggarnas åtkomstbehörighet till olika databaser.. Det krävs också en del förändringar i arbetsorganisationen, särskilt vad gäller pla- ceringen av de handläggare som skall ägna sig åt borgenärsarbete. 
 En brandväggslösning innebär restriktioner avseende borge- närsfunktionen i förhållande till verkställighetsfunktionen. Detta bör, som också påtalats i avsnitt 10.3.2, emellertid inte innebära något nämnvärt hinder mot en långtgående samordning med de rationaliseringsmöjligheter som detta kan innebära av den sam- mantagna administrationen. 
 Enligt Riksskatteverket finns det inte något specifikt borgenärs- hanteringssystem i REX eller i det system som skall ersätta REX, INIT. Vissa uppgifter i REX har naturligtvis betydelse för såväl verkställighet som borgenärsuppgiften utan att informationen för den skull enligt dagens ordning kan separeras. Även om det vore tekniskt möjligt att begränsa de olika handläggarnas åtkomstbehö- righet skulle det enligt Riksskatteverket inte vara ekonomiskt för- svarbart att söka inarbeta sådana begränsningar i ett system som är under avveckling. Huruvida det går att tekniskt genomföra åtkomstbegränsningar i INIT har inte utretts av verket. Enligt verket kan man dock starkt ifrågasätta lämpligheten i att handläg- gare inom två helt separata verksamheter ges möjlighet att arbeta i samma verksamhetsstödsystem vilket skulle bli fallet om borge- närshanteringen byggdes in i INIT. Enligt Riksskatteverket kommer det därför att krävas att ett särskilt borgenärssystem utvecklas för hanteringen av borgenärsuppgifterna när uppgifterna skiljs från de verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgif- terna. Detta innebär att kostnaden för utvecklandet av INIT kan 
 314 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 komma att minska något med anledning av att stöd för borgenärs- arbetet med allmänna mål i det systemet inte längre blir aktuellt. 
 Mot bakgrund av vad Riksskatteverket anfört torde det inte vara en framkomlig väg att bygga in borgenärsfunktioner i befintliga system, varken i REX eller INIT, och begränsa åtkomstbehörighe- ten för handläggarna. Det mest lämpliga bör därför i enlighet med Riksskatteverkets uppfattning vara, oavsett var borgenärsuppgif- terna placeras, att tillskapa ett särskilt borgenärssystem. Engångs- kostnaden för uppbyggandet av ett borgenärssystem beräknas av verket uppgå till mellan  
 20–26 
  mkr. Till detta tillkommer årliga förvaltningskostnader för systemet på mer än 8 mkr. Därutöver tillkommer kostnader för att bygga in ytterligare funktionalitet för verkställighet. Detta innebär att den minskade kostnaden för INIT som redovisats ovan endast delvis kan realiseras. Så länge borge- närsfunktionen och verkställighetsfunktionen ingår i en och samma myndighet får brandväggsalternativet ingen ytterligare påverkan på  
 IT-kostnaderna 
  i jämförelse med dagens nivå. 
 Den personal som skall arbeta med borgenärsuppgifterna måste hållas fysiskt åtskild från t.ex. den personal som arbetar med verk- ställighetsfrågor. Vidare måste direktåtkomsten till uppgifter i olika befintliga system mellan de olika verksamheterna begränsas så att åtkomsten till uppgifter som inte är att hänföra till borgenärsarbe- tet därvid begränsas för den personal som skall handha borgenärs- arbetet på motsvarande sätt som gäller mellan den personal som arbetar med skattebrottsutredningar respektive skatteutredningar. Kostnaderna för detta har inte beräknats av verket men uppges av verket vara marginella. 
 I samband med att borgenärsfrågor och verkställighetsfrågor åtskiljs (antingen inom samma myndighet eller till separata myn- digheter) kommer enligt Riksskatteverket ett likartat utrednings- behov, kontaktbehov och dylikt att uppstå såväl i borgenärs- som i verkställighetsarbetet. En och samma gäldenär kan då komma att utredas på två olika håll i de fall gäldenären blir föremål för verk- ställighet. Enligt verket uppstår därmed ett nytt arbetsmoment för verkställighetssidan. 
 Enligt verket utgör dessa utredningar, oavsett om det gäller borgenärsarbetet eller verkställigheten, till stor del färskvara och kan inte statiskt ligga till grund för ett beslut av någon annan än den som ansvarar för utredningen. Dessutom innebär sekretess- regler begränsningar i informationsutbytet. 
 315 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 Vid en analys av indrivningsstatistiken avseende allmänna mål har Riksskatteverket konstaterat att de belopp som i dag drivs in inflyter till  
 20–25 
  procent genom exekutiva åtgärder (inklusive avbetalningsplaner, utdelning i konkurs och ackordsbetalningar). I övriga fall inflyter medlen genom att gäldenären betalar på krav, avräkning enligt avräkningslagen m.m. Förutsatt att den som skall handha borgenärsuppgifterna kan bygga upp ett effektivt urvalssy- stem, torde enligt verket maximalt 25 procent av skuldposterna överlämnas till kronofogdemyndigheten för verkställighet. Innan man byggt ett sådant urvalssystem kan det emellertid antas att en större andel kommer att överlämnas för verkställighet. 
 Förutsatt att motsvarande utredning och motsvarande kontakter måste ske i verkställighetsledet som redan skett hos borgenären och att endast 25 procent av skuldposterna lämnas för verkställig- het kan det merarbete som uppstår på verkställighetssidan antas ligga på 25 procent av den beräknade kostnaden för dagens borge- närsarbete  
 (140–150 
  mkr). 
 Mot bakgrund av den stora osäkerhet som enligt verket finns när det gäller att hitta en tillräckligt bra modell för urval har verket antagit att en tredjedel av de allmänna målen kommer att överläm- nas för verkställighet. Verket har också antagit att det kan tänkas ligga på denna nivå under en förhållandevis lång övergångsperiod. Av den anledningen har den årliga merkostnaden för det dubbelar- bete, som enligt verket uppstår genom att ett nytt arbetsmoment tillkommer för verkställigheten, inom den nuvarande  
 RSV-koncer- 
  nen antagits uppgå till cirka 50 mkr. 
  
 Tabell 10.3.  
 Riksskatteverkets beräkning av kostnader för en brand- vägg mellan borgenärsuppgifter samt verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter (mkr) 
  
 RSV-koncernen 
  
 IT – nytt borgenärssystem (engångs) 
  
 20–26 
  
 IT – årlig förvaltningskostnad 
  
 >8 
  
 Verkställighet – personal (årlig) 
  
 50 
  
 Summa engångskostnad 
  
 20–26 
  
 Summa årlig kostnad 
  
 >58 
  
 316 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 Samtliga borgenärsuppgifterna flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket 
 Enligt verket måste borgenärssystemet kunna hantera bl.a. gälde- närsutredningar, ackord, företrädaransvar och konkurs. Anstånd bör hanteras i skattekontot eftersom den funktionaliteten redan finns där. Eventuellt kan avbetalningsplaner och uppskov hanteras på motsvarande sätt. Systemet måste även kunna kommunicera med ingivare, skattskyldiga, verkställighetsfunktionen m.fl. Därut- över bör ett urvalssystem knytas till skattekontosystemet och/eller det nya borgenärssystemet. Troligen kan det s.k.  
 PUMA-systemet 
  
 – utvecklat med bl.a. riskbedömningar avseende betalning – använ- das som urval. 
 Riksskatteverket konstaterar att det i dag finns ett flertal osäker- hetsfaktorer som påverkar hur debitering och medelshantering kan hanteras. Enligt nuvarande regelverk har en betalningsskyldig när det gäller flera typer av allmänna fordringar möjlighet att destinera sina betalningar till en viss fordran, något som inte är möjligt i skattekontot som är ett saldokonto. Som redovisats i avsnitt 4.7.2 om indelningen av de allmänna målen, skall vissa fordringar dess- utom redovisas mot statsbudgeten och andra tillbaka till ingivarna (sökandena). Med anledning av detta har verket diskuterat och redovisat två alternativa lösningar om samtliga borgenärsuppgifter skulle flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket. 
 Ett alternativ förutsätter att det genomförs lagändringar som innebär att den betalningsskyldige inte längre kan destinera sina betalningar och att återredovisningskravet till sökandena upphör. I sådant fall kan samtliga  
 A-mål 
  hanteras via skattekontot varvid kostnaden skulle kunna hållas nere. Sådana långtgående förslag som denna kostnadsberäkning bygger på ligger emellertid utanför utredningens uppdrag. För att kunna bedöma om det över huvud taget finns förutsättningar att genomföra de av verket angivna nöd- vändiga lagändringarna och huruvida de är lämpliga krävs mycket betydande utredningsinsatser. Utredningen har därför valt att i den följande framställningen utelämna denna alternativa kostnadsbe- räkning. 
 Det andra alternativet utgår från dagens förutsättningar och innebär att kravet på återrapportering samt möjligheten att desti- nera betalningar kvarstår. Riksskatteverket anför beträffande detta alternativ följande. 
 317 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 Ett separat debiterings- och likvidhanteringssystem måste byggas upp som kan hantera andra  
 A-mål 
  än skatter och avgifter. Skall systemet kunna peka ut vilken skuld som har betalats blir principerna helt annorlunda mot vad som gäller för skattekontot. Detta innebär att man inte kan återanvända idéerna från skatte- kontouppbyggnaden. Kostnaderna för att göra ett sådant system kan i dagsläget inte uppskattas, men det skulle bli avsevärt mycket dyrare än en hantering inom skattekontot. Här har verket beräknat att kostnaden för uppbyggandet av  
 IT-stödet 
  överstiger  
 50–62 
  mkr samt att en årlig förvaltningskostnad på mer än 8 mkr uppkommer. I kostnaden för uppbyggnaden av  
 IT-stödet 
  ingår engångskostna- der överstigande  
 30–36 
  mkr för ett debiterings- och medelshan- teringssystem och engångskostnader för uppbyggnaden av ett sepa- rat borgenärssystem på  
 20–26 
  mkr. 
 I samband med beredningen av frågan om en slopad förmånsrätt har Riksskatteverket beräknat vad en slopad förmånsrätt kan komma att ha för påverkan på skattemyndigheterna och kronofog- demyndigheterna. Redovisningen bygger på två olika målbilder; dels en fortsatt fördelning enligt dagens ordning av borgenärsar- betet mellan myndigheterna, dels att all borgenärsverksamhet handhas av skattemyndigheterna. I denna analys har Riksskattever- ket beräknat kronofogdemyndighetens sammanlagda nedlagda tid på borgenärsarbetet för allmänna mål till motsvarande  
 280–300 
  års- arbetskrafter med en årlig lönekostnad på  
 140–150 
  mkr. Beräk- ningarna baserades på 2002 års tidsstatistik såsom den redovisas i  
 RSV-koncernens 
  tidrapporteringssystem (TRS) och kostnadsläge. 
 Ett scenario där borgenärsfunktionen för samtliga  
 A-mål 
  över- förs till skatteavdelningen/Skatteverket innebär enligt verket att cirka  
 140–150 
  mkr avseende personalkostnader flyttas från krono- fogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten till skatteavdelningen/- Skatteverket – alltså ett nollsummespel. Tillägg för vissa overhead- kostnader för personalen, såsom lokaler, telefonabonnemang m.m. bör emellertid göras. 
 I likhet med vad som angivits med den behandlade brand- väggslösningen kan en gäldenär komma att utredas på två olika håll. Merkostnaden för detta beräknar verket även med nu diskuterad lösning uppgå till 50 mkr per år. 
 318 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 Tabell 10.4.  
 Riksskatteverkets beräkning av kostnader för över- flyttning av borgenärsuppgifterna avseende samtliga  
 A-måls- 
  fordringar till skatteavdelningen/Skatteverket (mkr) 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 RSV - koncernen 
  
 IT – nytt borgenärssystem (engångs) 
  
 0 
  
 20–26 
  
 20–26 
  
 IT – nytt likdvidhanteringssystem (engångs) 
  
 0 
  
 >30–36 
  
 >30–36 
  
 IT – årlig förvaltningskostnad 
  
 0 
  
 >8 
  
 >8 
  
 Borgenärsarbete – personal (årlig) 
  
 -140–150 
  
 140–150 
  
 0 
  
 Verkställighet – personal (årlig) 
  
 50 
  
 50 
  
 Summa engångskostnad 
  
 0 
  
 50–62 
  
 50–62 
  
 Summa årlig kostnad 
  
 -90–100 
  
 >148–158 
  
 >58 
  
 Kostnader för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten för att skapa ytterligare funktionalitet i INIT för de nya verkstäl- lighetsuppgifterna för A- och  
 E-mål 
  har inte beräknats, men de har bedömts rymmas inom ramen för den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT med anledning av att stöd för borgenärsar- bete med de allmänna målen inom en kronofogdeavdel- ning/Kronofogdemyndighet inte längre blir aktuellt. 
 Samtliga borgenärsuppgifter flyttas till respektive debiterande myndighet 
 På utredningens begäran har Riksskatteverket även beräknat vilka kostnadseffekter det för med sig att flytta borgenärsuppgifterna från en kronofogdeavdelning/Kronofogdemyndighet till respektive debiterande myndighet. 
 10  
 Verket beskriver kostnaderna på följande sätt. 
 Utöver engångskostnader för uppbyggnaden av ett borgenärssy- stem för skatteavdelningen/Skatteverket tillkommer, liksom i före- gående alternativ en årlig ökning av förvaltningskostnaderna med drygt 8 mkr för systemet. När det nya borgenärssystemet skapas hos skatteavdelningen/Skatteverket ändras datautbytet med REX. Detta bedöms av Riksskatteverket kunna hanteras inom den befintliga funktionaliteten om det sker via skattekontot. Några andra större ingrepp i befintliga system bedöms däremot inte vara aktuella. 
  
 10  
 Se not 5. 
 319 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 För kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten uppstår kostnader för tillskapandet av ytterligare funktionalitet i INIT för de nya verkställighetsuppgifterna för A- och  
 E-mål. 
  Liksom i före- gående alternativ kan den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT därför endast delvis realiseras. 
 Eftersom varje borgenär skall handha sina egna fordringar kommer fler aktörer att utföra gäldenärsutredningar. Ju fler aktörer som skall utföra samma arbetsuppgifter desto mer merarbete och merkostnader uppstår sammantaget för det allmänna. Det dubbel- arbete som kan uppstå består i att de gäldenärer som har skulder avseende såväl skatter och avgifter som andra statliga fordringar kommer att utredas borgenärsmässigt från flera olika håll. Bero- ende på antalet borgenärer som hanterar samma gäldenärer upp- kommer således varierande grad av dubbelarbete. Likaså uppstår dubbelarbete i den mån en och samma gäldenär även skall utredas i verkställighetshänseende. 
 Enligt Riksskatteverket kommer således den totala kostnaden för borgenärsarbetet att öka ur ett statsfinansiellt perspektiv. Vidare kommer det att medföra kostnader för övriga borgenärer som i dag inte har det  
 IT-stöd 
  som kan komma att krävas för att de skall kunna handha sina borgenärsuppgifter. Dessutom måste de kunna kommunicera med den verkställande funktionen. Kostnaden har inte kunnat beräknas av verket. 
 En överflyttning av borgenärsarbetet innebär en årlig kostnads- minskning med  
 140–150 
  mkr för kronofogdeavdelningen/Krono- fogdemyndigheten. Den del av kostnaderna som avser borgenärs- arbetet för skatter och avgifter uppkommer i stället hos skatte- avdelningen/Skatteverket. Beloppets storlek har inte kunnat beräknas. Beloppet har därför satts till X av verket i tabell 10.5. Av den anledningen har den totala kostnadsförändringen satts till Y i tabellen. De tillkommande verkställighetsuppgifterna för krono- fogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten i och med att en gälde- när kan bli föremål för utredning på olika håll beräknas som i tidigare alternativ medföra en årlig merkostnad på 50 mkr. 
 I och med att borgenärsuppgifterna flyttas uppstår även perso- nalkostnader för övriga borgenärer. En del av dessa kostnader bedöms av Riksskatteverket täckas av den överskjutande delen av de  
 140–150 
  mkr som inte åtgår för att hantera skatter och avgifter. Enligt verket kommer emellertid den största delen av kostnaderna att åtgå till utredningarna avseende skatter och allmänna avgifter. De övriga borgenärernas kostnader bedöms dock överstiga detta 
 320 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 belopp med anledning av att fler aktörer bedöms utföra samma arbetsuppgifter, vilket innebär ett mer omfattande dubbelarbete än enligt föregående alternativ. Hur stor kostnadsökningen kan tänkas bli har inte kunnat uppskattas av Riksskatteverket. Därtill tillkom- mer kostnader för de utökade verkställighetsuppgifterna. 
 Vad gäller  
 IT-kostnaderna 
  för skatteavdelningen/Skatteverket motsvaras dessa till viss del av vad som redovisats under rubriken Samtliga borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/Skatte- verket. Även med den nu diskuterade lösningen tillkommer också kostnader för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten för att bygga in ytterligare funktionalitet för de nya verkställig- hetsuppgifterna för A- och  
 E-mål 
  vilket, som tidigare påtalats, reducerar den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT. 
  
 Tabell 10.5.  
 Riksskatteverkets beräkning av kostnader för överflytt- ning av borgenärsuppgifter till respektive debiterande myndighet (mkr) 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 RSV - koncernen 
  
 IT – nytt borgenärssystem (engångs) 
  
 0 
  
 20–26 
  
 20–26 
  
 IT – årlig förvaltningskostnad 
  
 0 
  
 >8 
  
 >8 
  
 Borgenärsarbetet  
 –personal 
  (årlig) 
  
 -140–150 
  
 X 
  
 Y 
  
 Verkställighet  
 –personal 
  (årlig) 
  
 50 
  
 50 
  
 Summa engångskostnad 
  
 0 
  
 20–26 
  
 20–26 
  
 Summa årlig kostnad 
  
 -90–100 
  
 >58-Y 
  
 Den totala kostnadseffekten uppskattas således bli en årlig mer- kostnad för kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndigheten på 50 mkr samt en del av de  
 140–150 
  mkr för skatteavdel- ningen/Skatteverket. Resterande del av dessa årliga kostnader med visst tillägg uppkommer hos övriga borgenärer. 
 Offensiva borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket, övriga borgenärsuppgifter handhas av debiterande myndighet 
 Riksskatteverket har också beräknat kostnaderna för att skatteav- delningen/Skatteverket, vid sidan av borgenärsuppgifterna för egna skatter och avgifter, även handhar de offensiva borgenärsuppgif- 
 321 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 SOU 2003:97 
  
 terna för samtliga debiterande myndigheter. 
 11  
 Verket beskriver kostnaderna på följande sätt. 
 Enligt Riksskatteverket bedöms de offensiva borgenärsuppgif- terna för övriga  
 A-mål 
  inte bli särskilt omfattande. De gäldenärer som kan komma att bli föremål för denna typ av borgenärsuppgif- ter kan i förhållandevis stor omfattning antas även ha skulder avse- ende skatter och avgifter, vilket innebär en rationalisering i hand- läggningen i och med att skatteavdelningen/Skatteverket därmed redan har en god kännedom om gäldenären. Gäldenärer med enbart andra statliga fordringar och som kan bli föremål för offensiva bor- genärsuppgifter bedöms således bli få. 
 Enligt verket motsvaras de personella effekterna för skatteavdel- ningen/Skatteverket av vad som redovisats i föregående alternativ, dock med en större andel av de  
 140–150 
  mkr då borgenärsarbetet kommer att omfatta mer än skatter och allmänna avgifter. Kostna- den för övriga borgenärer blir lägre till följd av att antalet aktörer som skall utföra de offensiva borgenärsuppgifterna reduceras. Omfattningen av dubbelarbetet minskar således. Hur stor denna minskning kan tänkas bli har inte kunnat beräknas av verket, lik- som inte heller kostnadseffekten för skatteavdelningen/Skatte- verket (i tabellen markerat med Z). Den totala personella kost- naden för borgenärsarbetet bedöms dock av Riksskatteverket rymmas inom de  
 140-150 
  mkr per år. 
 Den personalmässiga effekten för det dubbelarbete som uppstår om gäldenären även blir föremål för verkställighet uppgår enligt verket även i detta alternativ till en årlig merkostnad på 50 mkr. 
 Vad gäller  
 IT-kostnaderna 
  motsvaras dessa av vad som tidigare redovisats under rubriken Samtliga borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/Skatteverket. Riksskatteverket har även med nu diskuterade lösning redovisat två alternativa kostnadsberäkningar där kostnadernas storlek är beroende av om återrapporteringskra- vet och möjligheten att destinera betalningar kvarstår. Av samma anledning som anförts tidigare har utredningen valt att koncentrera sig på det alternativ som utgår från dagens förhållanden. 
 Även med denna lösning måste enligt Riksskatteverket således ett separat debiterings- och likvidhanteringssystem byggas som kan hantera andra  
 A-mål 
  än skatter och avgifter. Enligt verket skulle i ett sådant system förmodligen minst hälften av den funktionalitet 
  
 11  
 Se not 5. 
 322 
  
 SOU 2003:97 
  
 Alternativa organisatoriska lösningar 
  
 som finns i skattekontosystemet i dag behöva byggas upp även i det nya systemet. 
 Och som tidigare redovisats blir principerna för systemet helt annorlunda mot vad som gäller för skattekontot, vilket innebär att man inte kan återanvända idéerna från skattekontouppbyggnaden. Även i detta alternativ har verket beräknat att kostnaderna för uppbyggnaden av  
 IT-stödet 
  överstiger  
 50–62 
  mkr samt att en årlig förvaltningskostnad på mer än 8 mkr uppkommer. I kostnaden för uppbyggnaden av  
 IT-stödet 
  ingår engångskostnader överstigande  
 30–36 
  mkr för ett debiterings- och medelshanteringssystem där betalningar inte kan direktdestineras och engångskostnader för uppbyggnaden av ett separat borgenärssystem på  
 20–26 
  mkr. 
 Som påtalats i tidigare diskuterade lösningar reduceras även i detta alternativ den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT med anledning av att ytterligare funktionalitet för verkställighets- uppgifter för A- och  
 E-mål 
  i stället skall byggas in i systemet. 
 Också detta alternativ medför kostnader för övriga borgenärer som i dag inte har det  
 IT-stöd 
  som kommer att krävas för att klara av sina borgenärsuppgifter. Precis som i föregående alternativ behöver övriga borgenärer kommunicera med såväl den offensiva borgenärsfunktionen, dvs. skatteavdelningen/Skatteverket, som den verkställande funktionen, dvs. kronofogdeavdelningen/Krono- fogdemyndigheten. Enligt Riksskatteverket skulle detta eventuellt kunna lösas genom att övriga borgenärer kommunicerar via en gemensam kanal där en mottagningsfunktion särskiljer de uppgifter som skall till borgenärs- respektive verkställighetsfunktionen. 
  
 Tabell 10.6.  
 Riksskatteverkets beräkning av kostnader för skat- teavdelningen/Skatteverket att handha, förutom borgenärsuppgif- ter avseende skatter och allmänna avgifter, offensiva borgenärsupp- gifter avseende samtliga  
 A-målsfordringar 
  (mkr) 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 RSV - koncernen 
  
 IT – nytt borgenärssystem (engångs) 
  
 0 
  
 20–26 
  
 20–26 
  
 IT – nytt likvidhanteringssystem (engångs) 
  
 0 
  
 >30–36 
  
 >30–36 
  
 IT – årlig förvaltningskostnad 
  
 0 
  
 >8 
  
 >8 
  
 Borgenärsarbetet  
 –personal 
  (årlig) 
  
 -140–150 
  
 Z 
  
 0 
  
 Verkställighet  
 –personal 
  (årlig) 
  
 50 
  
 50 
  
 Summa engångskostnad 
  
 0 
  
 >50–62 
  
 50–62 
  
 Summa årlig kostnad 
  
 -90–100 
  
 >58 
  
 323 
 11 Utredningens förslag 
  
 11.1 
  
 En fristående Kronofogdemyndighet 
  
 En fristående, rikstäckande Kronofogdemyndighet bildas. 
  
 Utredningen har på flera håll i det föregående hävdat att ett mycket tungt argumentet mot att inordna exekutionsväsendet i Skattever- ket är att enskilda borgenärer som önskar verkställighet blir hänvi- sade till Skatteverket som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som kan tas i anspråk. Även om beskattningsverksamheten och borgenärsuppgifterna hanteras helt skilt från den verkställande och i övrigt borgenärsneutrala verksamheten inom ett Skatteverk kan inte bortses från de invändningar som en sådan organisation kan möta. Inte minst efter genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:49, Nya förmånsrättsregler, blir Skatteverkets roll som företrädare för statens fiskala intressen mycket tydlig. 
 Redan nu ifrågasätts att kronofogdemyndigheten är tillsyns- myndighet i konkurs (se avsnitt 8.3). Ett inordnande av exeku- tionsväsendet i Skatteverket kan innebära att även placeringen av andra välfungerande verksamheter, såsom summarisk process och skuldsanering, ifrågasätts. Det vore enligt utredningens mening mycket olyckligt om man med öppna ögon bygger in en sådan konflikt i en ny organisation. De tveksamheter utredningen känner inför ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatteverket är så starka att det krävs mycket bärande skäl för att underlåta en utbrytning. 
 För en utbrytning talar inte endast att därigenom undviks en organisation med inbyggda intressekonflikter. Det är, som utred- ningen påpekat i avsnitt 9.7.3, uteslutet att i en framtida organisa- tion hantera borgenärsuppgifter tillsammans med verkställighets- uppgifter. Uppgifterna måste på något sätt hållas åtskilda. Om de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna skall hanteras 
 325 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 inom ett Skatteverk måste ett särskiljande ske även på ledningsni- vån med de komplikationer detta medför från lednings- och styr- ningssynpunkt. Ett särskiljande innebär även att de samordnings- vinster som en stor myndighet kan innebära inte kan utnyttjas fullt ut. Resultatet blir två myndigheter inom Skatteverket – utan de fördelar en fristående ställning innebär. En från Skatteverket fristå- ende Kronofogdemyndighet utan borgenärsuppgifter kan agera friare och mer effektivt i sin verkställande roll. Motsvarande fördel uppnås i ett Skatteverk utan verkställande uppgifter: borgenärsfrå- gorna kan drivas utan sidohänsyn. En utbrytning ligger också i linje med regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram med den renodling och inriktning på kärnverksamhet som en utbrytning innebär för såväl Skatteverket som Kronfogdemyndigheten. En fri- stående Kronofogdemyndighet utan borgenärsuppgifter innebär inte heller några betänkligheter i ett internationellt perspektiv och kan i framtiden ges ytterligare judiciella uppgifter. 
 Det tyngsta argumentet mot en fristående Kronofogdemyndig- het är kostnadsaspekten; en utbrytning av exekutionsväsendet från Skatteverket innebär fördyringar jämfört med vad ett inordnande skulle innebära. Mot dessa fördyringar måste emellertid ställas de vinster i skilda avseenden som en fristående Kronfogdemyndighet innebär. 
 Som framgår av tabell 11.1 och avsnitt 10.4.2 har Riksskattever- ket beräknat de totala fortvariga merkostnaderna vid en utbrytning till  
 179–213 
  mkr. Till detta kommer engångskostnader uppgående till  
 79–109 
  mkr. Den helt dominerande posten består av ökade kostnader för  
 IT-stöd 
 (100–124 
  mkr fortvariga kostnader vid Kronofogdemyndigheten och  
 47–57 
  mkr vid skattemyndigheterna och Riksskatteverket). Av de sammantagna kostnaderna uppges  
 97–132 
  mkr (varav  
 50–75 
  mkr engångskostnader) avse ökade kostnader för  
 IT-stödet 
  vid skattemyndigheterna och Riksskatte- verket. Riksskatteverket har dock poängterat att kostnadsberäk- ningarna är förenade med betydande osäkerheter. 
 326 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 Tabell 11.1.  
 Riksskatteverkets beräkning av merkostnader för en fristående Kronofogdemyndighet (mkr) 
  
 Fortvariga kostnader 
  
 Engångskostnader 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 S:a 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 S:a 
  
 IT-stöd 
  
 100–124 
  
 47–57 
  
 147–181 
  
 25–30 
  
 50–75 
  
 75–105 
  
 Adm. 
  
 32 
  
 0 
  
 32 
  
 4 
  
 0 
  
 4 
  
 S:a 
  
 132–156 
  
 47–57 
  
 179–213 
  
 29–34 
  
 50–75 
  
 79–109 
  
 Det kan, mot bakgrund av Riksskatteverkets kostnadsberäkningar, konstateras att en omedelbar delning av  
 IT-stödet 
  skulle innebära betydande merkostnader för såväl Skatteverket som Kronfogde- myndigheten. Enligt utredningens mening är en utbrytning av IT- stödet dock inte nödvändig. Man kan mycket väl tänka sig ett sam- utnyttjande av befintliga resurser och ett samarbete i  
 IT-frågor 
  mellan de två myndigheterna. Ett samutnyttjande och samarbete mellan myndigheterna vad gäller  
 IT-stödet 
  gagnar såväl Skattever- ket som Kronofogdemyndigheten och skulle innebära att de tänkta merkostnaderna inte uppkommer. Det finns alltså ett ömsesidigt intresse av ett fortsatt väl fungerande samutnyttjande vilket borgar för att samarbetet fungerar. Det ligger visserligen vissa begräns- ningar i ett fortsatt samutnyttjande. Det är inte säkert att de båda myndigheternas behov utvecklas i takt och det kan därför tänkas att de skulle ha olika intressen i fråga om t.ex. tidpunkten för större förändringar. Sådana nackdelar måste emellertid i så fall finnas redan i dag inom  
 RSV-koncernen. 
  
 Det är dock inte givet att ett fortsatt samutnyttjande är det på sikt ekonomiskt mest fördelaktiga för de båda myndigheterna. Mellan  
 IT-systemen 
  för beskattningsverksamheten och exeku- tionsväsendets olika verksamheter finns inte i dag sådana kopp- lingar som med nödvändighet innebär stordriftsfördelar om IT- stödet samordnas (se avsnitt 10.4.2). Det kan också vara så att Kronofogdemyndigheten skulle vinna på ett  
 IT-stöd 
  utformat just för den myndighetens verksamheter och behov. Man bör vidare ha i åtanke att flera av exekutionsväsendets system är under uppbygg- nad eller översyn. Färdigställandet av  
 IT-stödet 
  innebär således inte någon merkostnad utan en kostnad som uppkommer under alla förhållanden – oavsett om exekutionsväsendet inordnas i Skatte- verket eller inte. Om ett särskiljande av  
 IT-stödet 
  inte görs förrän tillfället är det rätta med hänsyn till den allmänna teknikutveck- 
 327 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 lingen, och samordnat med förändringar som är motiverade av andra anledningar, torde kostnaderna för en utbrytning kunna begränsas väsentligt. Det kan också påpekas att med en renodlad verkställighet blir gränssnittet mot uppdragsgivarna i huvudsak detsamma som gäller för verkställande organ i flertalet andra län- der. Därmed ökar förutsättningarna att kunna upphandla det IT- stöd som behövs på en internationell marknad med fungerande konkurrens. Det måste vara en fråga för de två myndigheternas respektive chefer att bedöma vad som är fördelaktigast för myn- digheten inom de ekonomiska ramar myndigheten har att verka. Det kan i sammanhanget erinras om att myndighetschefen enligt 7 § verksförordningen (1995:1322) skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. 
 Utredningen föreslår att en fristående, rikstäckande myndighet – Kronofogdemyndigheten – bildas. I avsnitt 11.11 behandlas de ekonomiska konsekvenserna ytterligare. 
  
 11.2 
  
 Borgenärsuppgifternas placering 
  
 Skatteverket skall handha de offensiva borgenärsuppgifterna i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar. Det gäller 
  
 – 
  
 ansökan om likvidation, 
  
 – 
  
 ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, 
  
 – 
  
 ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, 
  
 – 
  
 beslut i fråga om ackord, 
  
 – 
  
 beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuld sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, 
  
 – 
  
 beslut om preskriptionsförlängning (se avsnitt 11.9), 
  
 – 
  
 talan om företrädaransvar, 
  
 – 
  
 tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överklagande i utsökningsmål. 
  
 Övriga borgenärsuppgifter skall handhas av uppdragsgivande myndighet. 
  
 Lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. skall upphöra att gälla. 
  
 328 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 Regler om borgenärsuppgifter i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar införs i skattebetalningslagen (1997:483). 
  
 Utredningen har i avsnitt 9.7.3 föreslagit att kronofogdemyndig- hetens nuvarande borgenärsuppgifter avseende uppskov, avbetal- ningsplan, tagande av säkerhet samt avräkningsmöjligheterna enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) skall omvandlas till verkställighetsuppgifter. Dessa uppgifter skall således i framtiden handhas av Kronofogdemyndigheten. Vad gäller övriga borgenärs- uppgifter gör utredningen följande bedömning. 
 Som framgår av avsnitt 9.7.3 menar utredningen att det är ofrån- komligt att borgenärsuppgifterna i framtiden skiljs från verkstäl- lande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. Ett särskiljande innebär i sig vissa ökade kostnader, men är nödvändigt för att till- tron till verksamheten skall upprätthållas. 
 Det finns som framgår av avsnitt 10.5 flera tänkbara alternativ vad gäller borgenärsuppgifternas placering. Genom förslaget i avsnitt 11.1 att en fristående Kronofogdemyndighet skall bildas har antalet alternativ i någon mån inskränkts. De återstående alternati- ven är följande. 
 I. Brandvägg inom Kronofogdemyndigheten mellan borgenärsupp- gifter och verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. 
 II. Debiterande myndighet hanterar sina egna fordringar. 
 III. Skatteverket hanterar samtliga borgenärsuppgifter beträffande samtliga offentligrättsliga fordringar. 
 IV. Debiterande myndighet hanterar sina egna fordringar, men Skat- teverket hanterar de offensiva borgenärsuppgifterna. 
 329 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 Tabell 11.2.  
 Riksskatteverkets beräkning av merkostnader vid alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna 
  
 Fortvariga kostnader 
  
 Engångskostnader 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 S:a 
  
 KFM 
  
 SKM+RSV 
  
 S:a 
  
 Alt I 
  
 IT 
  
 8 
  
 8 
  
 20-26 
  
 20-26 
  
 Verkställighet 
  
 50 
  
 50 
  
 – 
  
 Alt II 
  
 IT 
  
 8 
  
 8 
  
 20-26 
  
 20-26 
  
 Verkställighet 
  
 50 
  
 50 
  
 – 
  
 Alt III 
  
 IT 
  
 8 
  
 8 
  
 20-26 
  
 50-62 
  
 +30-36 
  
 Verkställighet 
  
 50 
  
 50 
  
 – 
  
 Alt IV 
  
 IT 
  
 8 
  
 8 
  
 20-26 
  
 50-62 
  
 +30-36 
  
 Verkställighet 
  
 50 
  
 50 
  
 – 
  
 Till de fortvariga effekterna skall – utöver vad som redovisats i tabell 11.2 – till alternativ  
 II–IV 
  läggas den minskning av kostna- derna för personal vid KFM (och motsvarande ökning hos SKM+RSV och andra berörda myndigheter beroende på var bor- genärsuppgifterna läggs) som en överflyttning av borgenärsupp- gifterna leder till. Personalkostnaderna för hantering av borgenärs- uppgifterna uppgår enligt Riksskatteverket till  
 140–150 
  mkr. Inte heller kostnaderna för det  
 IT-stöd 
  som kan behövas hos andra debiterande myndigheter än Skatteverket finns angivet i tabellen. 
  
 Alternativ I 
 , en brandvägg inom Kronfogdemyndigheten mellan borgenärsuppgifter och verkställande (och andra borgenärsneu- trala) uppgifter, innebär minst förändringar i förhållande till nuva- rande ordning och är den lösning som drar lägst kostnader. En hantering av borgenärsuppgifterna inom samma myndighet som handhar verkställighetsuppgifterna innebär ofrånkomligen att myndigheten – precis som i dag och oavsett hur hanteringen i praktiken sker – kan misstänkliggöras att uppträda partiskt. Detta gäller inte enbart verkställighet utan även summarisk process, skuldsanering och konkurstillsyn. Alternativet inrymmer också som framgår av avsnitt 10.5.1 andra påtagliga nackdelar och kost- nader utan att någon positiv effekt av en sådan lösning kan ses. Utredningen överväger därför inte detta alternativ ytterligare. 
 I alternativ  
 II–IV 
  kommer borgenärsuppgifterna att hanteras av en annan myndighet än Kronofogdemyndigheten. Dessa alternativ inrymmer således inte den principiella problematik som vidlåder alternativ I. Kronofogdemyndigheten kan med full kraft ägna sig åt 
 330 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 sina verkställande uppgifter utan att riskera att inte uppfylla kravet på en opartisk handläggning. 
 Att den debiterande myndigheten enligt  
 alternativ II 
 , i likhet med vad som gäller privaträttsliga fordringar, själv handhar borge- närsuppgifterna kan tyckas vara den mest naturliga lösningen. Det är den debiterande myndigheten som har bäst kännedom om ford- ringen och dess uppkomst. De offentligrättsliga fordringarna spän- ner emellertid över ett mycket vitt fält och de debiterande myndig- heterna är av mycket varierande storlek. Av den enkät utredningen gjort framgår att flera myndigheter har begränsade kunskaper om hur de skall hantera sina fordringar och har inte något större intresse av att själva utföra fler borgenärsuppgifter än de som utförs i dag. Många myndigheter – dock inte Skatteverket – torde också ha begränsad kännedom om gäldenärens ekonomiska förhål- landen. Den debiterande myndigheten skulle mot denna bakgrund kunna anses vara mindre väl lämpad att handha borgenärsuppgif- terna; i vart fall de offensiva uppgifterna. Mot detta kan emellertid anföras att det vore av värde för myndigheten att få det helhets- grepp om sin verksamhet som ett handhavande av samtliga borge- närsuppgifterna skulle ge. Redan nu utför också de debiterande myndigheterna sådant borgenärsarbete som följer av förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, alltså borgenärsar- bete avseende fordringar som staten har rätt till och som inte omfattas av indrivningslagen. Sett ur gäldenärens synvinkel kan en uppdelning av borgenärsuppgifterna på de debiterande myndighe- terna innebära såväl fördelar som nackdelar. Borgenärsuppgifterna handhas av en myndighet som känner till det underliggande beslu- tet och kan vara behjälplig vid förfrågningar. Å andra sidan kan det, när offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga, vara besvärande för den enskilde att behöva ha kontakter med flera myndigheter. Även sett ur det allmännas synvinkel kan en uppdelning av borge- närsuppgifterna innebära vissa nackdelar genom att det uppkom- mer dubbelarbete och genom att helhetsgreppet om gäldenärens ekonomiska situation går förlorad. 
 En överföring av samtliga borgenärsuppgifter på Skatteverket enligt  
 alternativ III  
 innebär den fördelen att en sammanhållen bor- genärsfunktion skulle behållas. Skatteverket är självt debiterande myndighet vad gäller fordringar avseende skatter och allmänna avgifter. Dessa utgör en relativt stor del av  
 A-målen. 
  Beloppsmäs- sigt är de helt dominerande, medan de antalsmässigt överskuggas av fordringar som avser felparkeringsavgifter, återbetalning av under- 
 331 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 hållsstöd m.m. Skatteverket har i sin egenskap av beskattnings- myndighet en mycket god kännedom om gäldenärernas ekono- miska situation och kan i anledning därav antas vara en god borge- närsföreträdare inte bara för skatte- och avgiftsfordringar utan för samtliga offentligrättsliga fordringar. Att lägga samtliga borgenärs- uppgifter på Skatteverket inrymmer dock flera nackdelar vad gäller andra fordringar än fordringar avseende skatter och allmänna avgifter. En helt ny myndighet, Skatteverket, skulle kopplas in i ledet mellan debiterande myndighet och Kronofogdemyndigheten. Skatteverkets befattning med fordringen skulle i de allra flesta fall inte innebära något mer än att vidarebefordra fordringen till Kro- nofogdemyndigheten för verkställighet. Skatteverket skulle inte ha någon egen kännedom om fordringarnas uppkomst utan skulle behöva hänvisa gäldenären till den debiterande myndigheten eller självt ta en sådan kontakt. För en gäldenär som enbart har en skuld avseende t.ex. underhållsstöd måste det också kännas främmande att vid frågor vända sig till Skatteverket i stället för till försäkrings- kassan. 
  
 Alternativ IV 
 , den debiterande myndigheten hanterar sina egna fordringar men Skatteverket hanterar de offensiva borgenärsupp- gifterna i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar, är ett mellanläge mellan alternativ II och III. Alternativ IV innebär ett sätt att söka undkomma de nackdelar som är förenade med de båda andra alternativen men ta tillvara fördelarna. Skatteverkets befatt- ning med fordringarna enligt alternativ III är i normalfallet mycket begränsad och skulle i princip enbart innebära ett vidarebeford- rande av fordringen till Kronofogdemyndigheten för verkställighet. Det är enbart i det fall någon av de borgenärsåtgärder som utred- ningen karakteriserat som offensiva borgenärsåtgärder kommer i fråga (ansökan om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion samt beslut i fråga om ackord, nedsättning av fordran, skuldsane- ring och preskriptionsförlängning samt talan om företrädaransvar) som Skatteverket har anledning att de facto utföra några handläg- gande uppgifter. Det är också först när det gäller de offensiva bor- genärsuppgifterna som en sammanhållen borgenärsfunktion är till fördel för gäldenären och den debiterande myndigheten. En sam- manhållen borgenärsfunktion för offensiva borgenärsuppgifter skulle innebära att de debiterande myndigheternas agerande i för- hållande till gäldenären samordnas. Det dubbelarbete det skulle innebära om varje debiterande myndighet skulle handha samtliga borgenärsfunktioner undviks. Skatteverket har dessutom redan till- 
 332 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 gång till uppgifter rörande gäldenärens ekonomiska förhållanden. Verket har också i dagsläget en offensiv borgenärsuppgift som omfattar samtliga statliga fordringar med undantag för studie- stödsfordringar, nämligen beslut i fråga om ackord. Skattemyndig- heten var också till utgången av juni 1998 den som var behörig att fatta beslut i fråga om nedsättning av fordran enligt skuldsane- ringslagen och godtagande av skuldsanering enligt steg 1 och 2 vad gäller allmänna fordringar. Före indrivningslagens tillkomst hade skattemyndigheten också den formella behörigheten att ansöka om konkurs. Skattemyndigheten ansöker också om betalningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter och väcker talan om företrädaransvar enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483) och 13 kap. 17 § aktiebolagslagen (1975:1385). För Skatteverkets del är således inte de offensiva bor- genärsuppgifterna okända. Debiterande myndighet skulle i detta alternativ behålla de borgenärsuppgifter som inte är offensivt inriktade. I detta ligger att myndigheten påminner gäldenären om en fordran inte har betalats inom föreskriven tid och – om ford- ringen trots påminnelse inte betalas – ansöker om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten; alltså uppgifter motsvarande dem myndigheten har i dag. 
 De myndigheter som endast har ett mindre antal fordringar har alltjämt möjligheten att anlita Kammarkollegiet om de inte anser sig ha möjlighet att hantera fordringarna själva. Kammarkollegiet har, som tidigare konstaterats, visserligen inte särskilt stora resur- ser, men mot bakgrund av att det med denna lösning inte kan för- väntas bli en anstormning av ärenden och då det arbete som måste läggas ned i det övervägande antalet fall endast kommer att vara av mindre omfattning bör Kammarkollegiet ändå kunna möta beho- vet. Myndigheterna har dessutom möjlighet att anlita inkassoföre- tag eller liknande om de skulle föredra det. 
 Vid en jämförelse mellan alternativ  
 II–IV 
  kan följande konstate- ras. 
 Alternativ II innebär visserligen enligt tabell 11.2 tämligen blyg- samma engångskostnader. Tabellen upptar dock enbart exekutions- väsendets och skatteförvaltningens kostnader och inte de kostna- der de olika myndigheterna skulle åsamkas om de skulle nödgas utföra samtliga borgenärsuppgifter. De offensiva borgenärsuppgif- terna har hittills utförts antingen av kronofogdemyndigheten eller av skattemyndigheten. Någon kunskap om sådana uppgifter finns därför inte hos övriga myndigheter. Det kan befaras att en så splitt- 
 333 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 rad hantering som skulle bli följden av att varje myndighet skulle hantera samtliga borgenärsuppgifter skulle innebära avsevärda effektivitetsförluster. 
 Alternativ III innebär till skillnad från alternativ II visserligen en samlad borgenärsfunktion. Den innebär dock en onödig och resurskrävande mellanstation innan en ansökan om verkställighet görs. 
 Alternativ IV innebär en hos Skatteverket sammanhållen borge- närsfunktion vad gäller de offensiva borgenärsuppgifterna, vilket är till fördel för såväl gäldenären som övriga debiterande myndigheter samtidigt som de nackdelar det skulle innebära om verket handhar samtliga borgenärsuppgifter undviks. Skatteverket har god kännedom om gäldenärens ekonomiska förhållanden och är redan förtrogen med offensiva borgenärsuppgifter. Utredningens ställ- ningstagande är att en lösning i linje med alternativ IV är den som bäst uppfyller de krav som kan ställas. 
 Enligt de beräkningar Riksskatteverket gjort innebär alternativ IV – i likhet med de övriga alternativen – vissa merkostnader. Engångskostnaderna för uppbyggnad av  
 IT-stöd 
  beräknas uppgå till samma belopp som i alternativ III där Skatteverket övertar samtliga borgenärsfunktioner och innefattar ett nytt debiterings- och medelshanteringssystem  
 (30–36 
  mkr) och ett nytt separat bor- genärssystem  
 (20–26 
  mkr). 
 Utredningen behandlar kostnadsaspekterna vidare i avsnitt 11.11. 
 Utredningens förslag medför omfattande författningsändringar. Indrivningslagen, som reglerar kronofogdemyndighetens borge- närsuppgifter, föreslås upphävd. Även lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar (skatteackordslagen) föreslås upphävd. De debiterande myndigheternas och Skatteverkets borgenärsupp- gifter skulle visserligen kunna regleras i en särskild lag motsvarande indrivningslagen. Utredningen har dock valt att samla bestämmel- serna om borgenärsuppgifterna i 20 kap. skattebetalningslagen. I de författningar som reglerar de offentligrättsliga fordringarna hänvi- sas till skattebetalningslagen. Förordningen om hantering av stat- liga fordringar förutsätts vara kvar. 
 334 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 11.3 
  
 Allmänna mål och enskilda mål 
  
 Begreppet enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsök- ningsbalken 
  
 Begreppen enskilt mål och allmänt mål definieras i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. För en närmare redogörelse för vad som inne- fattas i begreppen se avsnitt 4.7.1. 
 Som en följd av det förslag som redovisats i avsnitt 11.2 kommer Kronofogdemyndigheten inte att hantera några borgenärsuppgifter utan handha endast verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. Alla åtgärder skall i stället vidtas i myndighetens verk- ställande funktion. Indrivningslagen föreslås i enlighet därmed slo- pad. 
 Genom att kronofogdemyndigheten befrias från borgenärsupp- gifterna avskaffas huvuddelen av de skillnader i handläggningen som i dag finns mellan allmänna mål och enskilda mål. De nya upp- gifter som i fortsättningen skall skötas inom ramen för verkställig- heten bör naturligen omfatta båda slagen av mål. De särregler som nu finns i utsökningsbalken vad gäller allmänna mål föreslås – med något marginellt undantag (se förslagen till ändring i 2 kap. 1 §, 3 kap. 23 § och 13 kap. 21 § utsökningsbalken) – slopade. Det finns därför enligt utredningens mening inte längre något intresse av att i utsökningsbalken upprätthålla begreppen enskilt mål och allmänt mål. Begreppen utmönstras därför. 
 Den nuvarande avgränsningen av vad som utgör allmänna mål har emellertid även legat till grund för andra regelsystem, t.ex. avgränsningen av indrivningslagens, skatteackordslagens och skat- tepreskriptionslagens tillämpningsområden. Och även om indriv- ningslagen och skatteackordslagen föreslås slopade är en avgräns- ning av de fordringar som omfattas av borgenärsuppgifterna nöd- vändig även framgent när beslutsfunktionen flyttats från den verk- ställande myndigheten till debiterande myndighet och Skattever- ket. En naturlig plats för en sådan avgränsningsregel blir, mot bak- grund av utredningens förslag att regler om borgenärsuppgifter skall föras in i skattebetalningslagen, det inledande kapitlet i den lagen. Utredningen föreslår därför att det i en ny paragraf, 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen, förs in en bestämmelse motsvarande den som nu finns i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. 
 335 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 11.4 
  
 Ansökan om verkställighet 
  
 Kravet att överlämna obetalda fordringar för indrivning slopas. Den debiterande myndigheten skall själv avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet. 
  
 Nu finns i princip en skyldighet för debiterande myndighet att all- tid överlämna obetalda fordringar till kronofogdemyndigheten för indrivning (se t.ex. 20 kap. 1 § skattebetalningslagen [1997:483], 13 § lagen [1976:206] om felparkeringsavgift och 10 kap. 29 § plan- och bygglagen [1987:10]). En konsekvens av utredningens ställ- ningstagande att borgenärsuppgifterna (dock inte de offensiva bor- genärsuppgifterna) skall ligga på den debiterande myndigheten är att myndigheten skall avgöra i vilka fall en ansökan om verkställig- het skall göras. Bestämmelsen i 20 kap. 1 § skattebetalningslagen, som i utredningens förslag blir tillämplig även i fråga om andra offentligrättsliga fordringar än skattefordringar, har därför utfor- mats så att myndigheten får ansöka om verkställighet om ett belopp inte har betalats i rätt tid. 
 En mängd omständigheter skall vägas in i bedömningen av om en ansökan om verkställighet skall ges in till Kronofogdemyndigheten. Faktorer som påverkar en sådan bedömning kan vara fordringens art, gäldenärens förhållanden, beloppets storlek och det resultat en verkställighet kan antas ge. 
 Vad gäller böter, felparkeringsavgifter och andra liknande ford- ringar (se kommentaren under 17 kap. 3 § utsökningsbalken i avsnitt 12.2) bör dock en obetald fordran regelmässigt medföra att en ansökan om verkställighet görs. 
 Det kan förutsättas att det förhållandet att myndigheten själv avgör när en ansökan om verkställighet skall ske på sikt kommer att innebära att antalet ansökningar kommer att gå ned. Myndig- heten kommer att i fler fall inleda en dialog med gäldenären för att få betalt för fordringen. Vidare torde i många fall gäldenärens oförmåga att betala vara så väl dokumenterad att det bedöms som utsiktslöst att verkställighet skulle kunna äga rum. 
 336 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 11.5 
  
 Utsökningsavgifter 
  
 Debiterande myndighet svarar mot staten för utsökningsavgif- terna. Undantag bör dock göras för avgifter i mål enligt bötes- verkställighetslagen (1979:189), lagen (1976:206) om felpar- keringsavgift och liknande. 
  
 Frågan om ersättning för statens kostnader för förfarandet hos kronofogdemyndigheten, förrättningskostnaderna, regleras i 17 kap. utsökningsbalken och förordningen (1992:1094) om avgif- ter vid kronofogdemyndigheterna. 
 Ersättning för förrättningskostnaderna tas ut i form av utsök- ningsavgifter enligt förordningen om avgifter vid kronofogdemyn- digheterna. Utsökningsavgifterna är grundavgift, förberedelseav- gift, försäljningsavgift och särskild avgift. Grundavgiften, som med vissa undantag tas ut för varje exekutionstitel av vilken verkställig- het har sökts, uppgår i  
 A-mål 
  till 500 kr. I  
 E-mål 
  rörande utmätning med begränsad tillgångsundersökning uppgår grundavgiften också till 500 kr. I andra mål är grundavgiften 1 000 kr. Grundavgiften vid förnyelseansökan är också 500 kr. Om förnyelseansökan har gjorts under sjunde – elfte månaden av en ettårsperiod och endast leder till bevakning under den nya perioden, är dock avgiften för denna period 300 kr. Förberedelseavgift och försäljningsavgift förekom- mer vid exekutiv försäljning. Försäljningsavgiften är 4 procent av köpeskillingen vid försäljning av lös egendom. Vid försäljning av bl.a. fast egendom utgår även en förberedelseavgift. Förberedelse- avgiften är 1 procent av taxeringsvärdet eller – där det inte finns något taxeringsvärde – 0,75 procent av det belopp som egendomen har värderats till. Försäljningsavgiften är 2 procent av taxeringsvärdet eller – när taxeringsvärde inte finns – 1,5 procent av det belopp egendomen har värderats till. Den särskilda avgiften tas ut när det uppkommit en särskild kostnad för staten för en åtgärd i målet och motsvarar kostnaden. 
 Gäldenären skall som regel slutligt stå för kostnaderna i målet. I  
 E-mål 
  svarar i princip sökanden mot staten för kostnaderna och är i allmänhet skyldig att betala dem, om de inte kan eller får tas ut av gäldenären. Utsökningsavgifter tas även ut för förrättningskostna- derna i  
 A-mål, 
  men i sådana mål är sökanden befriad från att ansvara för kostnaderna (17 kap. 13 § utsökningsbalken). 
 337 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningen menar att målen hos Kronofogdemyndigheten skall hanteras på samma sätt oavsett om det är fråga om en privaträttslig eller offentligrättslig fordran. En myndighet skall även i fråga om en obetald offentligrättslig fordran få avgöra om det finns skäl för att ansöka om verkställighet. Ansvaret för kostnaderna bör vara en sådan omständighet som vägs in vid en bedömning av om verkstäl- lighet bör sökas. Den debiterande myndigheten bör i likhet med andra ingivare ansvara mot staten för kostnaderna i målet i den mån de inte kan tas ut av gäldenären. Det undantag som nu finns i 17 kap. 13 § utsökningsbalken bör därför upphävas. 
 Emellertid finns, som påtalats i avsnitt 11.4, vissa typer av ford- ringar där det får förutsättas att myndigheten regelmässigt ansöker om verkställighet om fordringen inte betalas. Det rör sig här om fordringar på böter, felparkeringsavgifter och liknande (se vidare kommentaren till 17 kap. 3 § utsökningsbalken i avsnitt 12.2). Har myndigheten på grund av fordringens natur inte full frihet i sin bedömning om ansökan om verkställighet skall göras förefaller det inte ändamålsenligt att myndigheten skall svara mot staten för kostnaden i det fall avgiften inte kan tas ut av gäldenären. Ett undantag bör därför föras in i 17 kap. 3 § utsökningsbalken som nu reglerar vissa undantag från bestämmelsen att sökanden ansvarar mot staten för förrättningskostnader. 
 Utredningen återkommer till utsökningsavgifternas konstruk- tion och nivå under avsnitt 11.12. 
  
 11.6 
  
 Handläggningstid och återredovisning 
  
 En offentligrättslig fordran handläggs, i likhet med en privat- rättslig fordran, under ett år från dagen för ansökan och återre- dovisas därefter. 
  
 Pågår löneutmätning vid den ettåriga handläggningstiden utgång förlängs handläggningstiden med ytterligare ett år. 
  
 Har ett beslut om anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd fattats enligt 4 kap. 10 a § utsökningsbalken handläggs ansökningen under den längre tid som föranleds av beslutet. 
  
 Enligt 4 kap. 9 § utsökningsbalken skall ett mål om utmätning handläggas under ett år från dagen för ansökan. Målet skall därefter återredovisas till sökanden. Från regeln om en ettårig handlägg- 
 338 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 ningstid finns flera undantag. Löneutmätning för underhållsbidrag, som avses i 4 kap. 1 a § första stycket utsökningsbalken, fortgår utan tidsbegränsning. Detsamma gäller löneutmätning för kon- kursbos räkning. Sökanden kan också genom en förnyelseansökan få ett mål handlagt under ytterligare ett år i sänder (4 kap. 9 a § utsökningsbalken). 
 Bestämmelserna i 4 kap. 9 och 9 a §§ utsökningsbalken gäller inte allmänna mål (4 kap. 36 § utsökningsbalken). För en huvudgrupp av de allmänna målen, nämligen de som tillkommer staten och inte grundas på studiestödslagen, gäller inte någon särskild handlägg- ningstid. De är anhängiga hos kronofogdemyndigheten så länge det finns en obetald fordran som inte är preskriberad. Till huvudgrup- pen hör också de icke statliga fordringar som räknas upp i 14 § indrivningsförordningen (felparkeringsavgifter, fordran enligt för- ordningen [1980:400] om ersättning vid vissa viltskador m.m., avgifter enligt 10 kap. plan- och bygglagen [1987:10], fordran enligt 48 § andra stycket jaktlagen [1987:259], böter som tillkom- mer jaktvårdsfonden och viltskadefonden,  
 TV-avgift 
  och avgift en- ligt lagen [1994:419] om brottsofferfond). Den andra, efter indriv- ningslagens införande, mycket marginella gruppen allmänna ford- ringar redovisas däremot tillbaka på ett likartat sätt som de enskilda målen i den mån inte ett särskilt avtal har ingåtts om annan redo- visning. 
 Den ettåriga handläggningstiden för enskilda mål infördes genom lagstiftningen om reformerad löneexekution (prop. 1994/95:49). Tidigare redovisades de enskilda målen tillbaka till sökanden så snart det hade konstaterats att verkställighet inte kunde ske. Ändå var de flesta målen föremål för handläggning större delen av året. Detta berodde på att det var en fördel för sökanden att ge in ansö- kan i början av året om han ville få del i löneutmätning, samtidigt som hanteringen av den överskjutande skatten var klar först i slutet av året. Ungefär hälften av målen återkom till myndigheten nästan direkt efter att de redovisats till sökanden. Att redovisa och nyregi- strera mål tog stora resurser i anspråk hos kronofogdemyndighe- terna. Även för sökandena innebar skickandet fram och tillbaka mycket arbete. Den ettåriga handläggningsfristen med möjligheter till förnyelseansökan tillkom för att åstadkomma en mer kontinu- erlig handläggning hos kronofogdemyndigheten av enskilda mål, mer lik den som tillämpas i allmänna mål (a. prop. s. 66 f.). 
 Som tidigare påpekats är utredningens utgångspunkt att de olika typerna av mål skall hanteras lika. Det är den debiterande myndig- 
 339 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 heten, eller i vissa fall Skatteverket, som skall handha borgenärs- uppgifterna. Någon anledning att för de offentligrättsliga fordring- arna ha en ordning som avviker från den som gäller för privaträtts- liga fordringar vad gäller handläggningstid finns inte. Utredningen föreslår därför att även de offentligrättsliga fordringarna skall åter- redovisas till debiterande myndighet efter den ettåriga handlägg- ningstidens utgång om inte en förnyelseansökan görs. Genom för- slaget kommer samtliga offentligrättsliga fordringar att hanteras på samma sätt. 
 Någon tillförlitlig statistik över hur många av de allmänna målen som blir avslutade på grund av att fordran blir betald inom ett år finns inte. Det kan dock förmodas att ett inte försumbart antal ärenden skulle komma att återredovisas vid handläggningsårets slut utan att fordringarna är fullt betalda. Detta skulle kunna leda till ett betydande merarbete för såväl Kronofogdemyndigheten som debiterande myndighet. 
 Ett sätt att undvika merarbetet skulle vara att förlänga handlägg- ningstiden, kanske till två år. En sådan generell förlängning skulle emellertid enligt utredningens mening inte vara någon bra lösning. Det måste vara ett krav på Kronofogdemyndigheten att utredning även framgent skall påbörjas så snart ansökan om verkställighet kommit in. Det kan inte anses vara tillfredsställande att en sådan utredning skulle ha giltighet under hela handläggningstiden om den sträcks ut till två år. Under en tvåårsperiod kan alltför stora föränd- ringar ske. Till detta kommer att en sådan generell förlängning kan upplevas pressande för gäldenären. 
 En annan lösning kan vara att knyta an till de undantag från den ettåriga handläggningstiden som finns redan i dag. Som nämnts finns nu ett sådant undantag i det fall det vid ettårsperiodens utgång pågår utmätning av lön för underhållsbidrag. Enligt utred- ningens mening skulle en generell regel om automatisk förlängning av handläggningsfristen när utmätning av lön pågår skapa förut- sättningar för en väsentligt ökad effektivitet genom minskad han- tering av ansökningar hos såväl Kronofogdemyndigheten som debiterande myndighet och leda till ett bättre resultat av verkstäl- ligheten. Den skulle också underlätta arbetet för såväl Kronofog- demyndigheten som sökanden. Visserligen kan en sådan generell regel uppfattas som en belastning för gäldenären. Med tanke på de möjligheter till förnyelseansökan som finns i dag torde dock nack- delen för gäldenären vara begränsad. Utredningen föreslår därför en ändring av 4 kap. 9 § andra stycket utsökningsbalken med inne- 
 340 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 börd att, om det vid utgången av en ettårsperiod pågår utmätning av lön, målet skall handläggas under ytterligare en ettårsperiod. 
 Utredningen föreslår (se avsnitt 9.7.3 och 11.7) att det upp- skovsinstitut som nu finns i indrivningslagen skall omvandlas till en verkställighetsåtgärd och således vara tillämpligt även på privat- rättsliga fordringar. I stället för uppskov används begreppet anstånd i överensstämmelse med utsökningsbalkens terminologi. Bestämmelserna om anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd föreslås införas i 4 kap. 10  
 a–10 
  d §§ utsökningsbalken. För att bestämmelsen om att ett anstånd får förenas med en avbetalnings- plan (4 kap. 10 a § andra stycket) inte skall komma i konflikt med den ettåriga handläggningstiden föreslås en justering av 4 kap. 9 § första stycket utsökningsbalken med innebörd att handläggningsti- den pågår under den längre tid som föranleds av ett beslut om anstånd enligt 4 kap. 10 a §. 
  
 11.7 
  
 Anstånd och betalningsuppgörelse 
  
 Kronofogdemyndigheten får bevilja anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd om det kan antas vara till fördel för sö- kanden eller i avvaktan på att frågan om betalningsuppgörelse eller anstånd prövats av sökanden. Ett anstånd kan innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet. 
  
 Den debiterande myndigheten får träffa en betalningsuppgö- relse om det kan antas vara till fördel för det allmänna eller om det är påkallat med hänsyn till den enskildes personliga förhål- landen. En betalningsuppgörelse kan innefatta en avbetalnings- plan och tagande av säkerhet. Är gäldenären föremål för offen- siva borgenärsuppgifter får Skatteverket träffa en betalnings- uppgörelse. 
  
 Skatteverkets möjlighet att bevilja anstånd med inbetalning av skatt om det finns synnerliga skäl slopas. 
  
 Kronofogdemyndigheten har i dag möjlighet att i egenskap av bor- genär besluta om uppskov med betalningen och en avbetalningsplan  
 (7–9 
  §§ indrivningslagen). Kronofogdemyndig- heten får också ta emot säkerhet  
 (10–13 
  §§ indrivningslagen). Utredningen har tidigare (se avsnitt 9.7.3) föreslagit att uppskovs- reglerna skall göras tillämpliga på alla typer av mål. Uppskov skall 
 341 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 alltså omvandlas till en verkställighetsåtgärd och bestämmelserna införas i utsökningsbalken. I överensstämmelse med begreppsan- vändningen i utsökningsbalken bör termen anstånd användas i stället för uppskov. Här skall förutsättningarna för att besluta om anstånd något utvecklas. 
 Det finns enligt indrivningslagen tre alternativa grunder för upp- skov. Figueroa kan beviljas om det kan antas vara till fördel för det allmänna, om det är påkallat av gäldenärens personliga förhållanden eller i avvaktan på att anstånd med betalningen prövats av behörig myndighet. 
 En borgenär har ofta – innan en ansökan om verkställighet görs 
 – haft ingående diskussioner om fordringen med gäldenären och ser verkställigheten som en sista utväg att få betalt för sin fordran. Det är därför inte meningsfullt att göra ett anståndsbeslut bero- ende av medgivande från borgenären. Kronofogdemyndighetens uppgift är att se till att man uppnår bästa möjliga utfall av verkstäl- ligheten. Utgångspunkten för bedömningen av om anstånd skall beviljas enligt utsökningsbalken måste vara att ett anstånd kan antas vara till fördel för borgenären genom att det totalt sett blir ett bättre utfall av verkställigheten. I en sådan bedömning skall vägas in t.ex. om ett anstånd medför att gäldenären får möjlighet att driva sin näringsverksamhet vidare och därigenom generera inkomster som kan komma borgenären till del eller ges rådrum att själv avyttra egendom vilket kan medföra ett högre pris och liknande. För att Kronofogdemyndigheten skall kunna bevilja anstånd bör därför gälla att det kan antas vara till fördel för borgenären. 
 Det anförda innebär att ett beslut om anstånd kan fattas mot borgenärens vilja. Även om Kronofogdemyndigheten gör bedöm- ningen att ett anståndsbeslut kan antas vara till fördel för borgenä- ren kan borgenären ha en annan uppfattning. En borgenär som är missnöjd med Kronofogdemyndighetens beslut har dock enligt reglerna i 18 kap. utsökningsbalken möjlighet att överklaga beslutet hos tingsrätt. 
 I likhet med vad som nu gäller för uppskov bör anstånd inte få beviljas för längre tid än vad som behövs för att gäldenären skall kunna betala sin skuld och endast om det finns synnerliga skäl få överstiga ett år om det inte förenas med villkor om avbetalning. 
 Bestämmelserna föreslås införda i 4 kap. 10  
 a–10 
  d §§ utsök- ningsbalken. 
 I 17 kap. skattebetalningslagen finns bestämmelser om anstånd med att betala skatt. Anstånd kan beviljas vid omprövning eller 
 342 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 överklagande (17 kap. 2 och 3 §§) och i ett antal specifika situatio- ner (17 kap.  
 4–6 
  b §§) såsom vid avyttring och vid totalförsvars- plikt. Därutöver finns enligt 17 kap. 7 § en möjlighet att om det finns synnerliga skäl bevilja anstånd med inbetalning av skatt. 
 Enligt 14 § förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, som tillämpas även på fordringar som omfattas av indrivningslagen med undantag för medel som i statsbudgeten redovisas som skatt samt restavgifter och dröjsmålsavgifter på sådana medel samt böter och andra medel som drivs in på samma sätt som böter, får en myndighet medge den betalningsskyldige skäligt betalningsanstånd. Anstånd utöver ett år från förfallodagen får medges bara om det är till fördel för staten eller om det i övrigt finns synnerliga skäl. 
 Bestämmelsen i 17 kap. 7 § skattebetalningslagen innefattar anstånd med betalning av skatter och avgifter vid betalningssvårig- heter på grund av sociala skäl eller liknande förhållanden. För att göra anståndsgivningen mer restriktiv än anstånd enligt uppbörds- lagens (1953:272) regelsystem infördes rekvisitet synnerliga skäl som förutsättning för anstånd. Uppbördslagens anståndsregler innehöll, precis som indrivningslagens uppskovsinstitut, rekvisit som medgav uppskjuten betalning i de fall den enskildes betal- ningsförmåga var nedsatt och detta berodde på sociala skäl. Vid skattebetalningslagens tillkomst fördes en diskussion om det var motiverat med dubbla institut eller om det var tillräckligt med upp- skovsinstitutet i indrivningslagen (prop. 1996/97:100 s. 420 ff.). Det var emellertid – sett ur den enskildes perspektiv – en fördel med dubbla, överlappande institut. Den enskilde kan vid något enstaka tillfälle oförvållat ha hamnat i tillfälliga betalningssvårig- heter och efter en kortare tids anstånd ha goda möjligheter att betala skatteskulden. Särskilt mot bakgrund av de nackdelar ett överlämnande av fordringen för indrivning skulle medföra för den enskilde kan det i ett sådant fall finnas skäl för anstånd. Det kan nämligen inte uteslutas att en registrering i kronofogdemyndighe- tens register i sig kunde leda till försämrade möjligheter för den enskilde att fortsätta sin verksamhet och därmed betala sin skatte- skuld. 
 Det anståndsinstitut som utredningen föreslår skall införas i utsökningsbalken är i anledning av att det utformats som en verk- ställighetsuppgift med tillämpning på alla typer av mål betydligt mer inskränkt än uppskovsinstitutet i indrivningslagen. Det nuva- rande uppskovsinstitutet i indrivningslagen är en borgenärsuppgift 
 343 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 och skall som sådan – eftersom det enligt utredningens uppfattning inte är fråga om någon offensiv borgenärsuppgift – handhas av den myndighet som har fordringen. 
 Ett regelverk som ger myndigheten möjligheter att få ett grepp om sina fordringar måste möjliggöra för myndigheten att besluta om betalningsuppgörelser med den enskilde. Myndigheten skall inte behöva ansöka om verkställighet för att få en uppgörelse med den enskilde till stånd. Utredningen föreslår därför att myndighe- ten skall kunna fatta beslut om betalningsuppgörelser och även för- ena ett sådant beslut med avbetalningsplan och besluta om säker- het. Bestämmelser om detta föreslås införda i 20 kap.  
 7–10 
  §§ skattebetalningslagen. Dessa regler blir generellt tillämpliga på de offentligrättsliga fordringarna. Är gäldenären föremål för offensiva borgenärsuppgifter bör Skatteverket få fatta beslut om betalnings- uppgörelser även vad gäller andra offentligrättsliga fordringar än skatter (20 kap. 11 § skattebetalningslagen). 
 Den anståndsregel som finns i 17 kap. 7 § skattebetalningslagen reglerar i stort samma situationer som avses omfattas av förslaget om betalningsuppgörelser. Den blir därför överflödig och kan upp- hävas. 
 Det är inte en optimal ordning att i skattebetalningslagen ha två olika institut, anstånd och betalningsuppgörelse, som reglerar möj- ligheterna att skjuta fram en skattebetalning. Vid sidan av 17 kap. 7 §, som föreslås upphävd, är det dock inte fråga om några överlap- pande bestämmelser. Bestämmelserna i 17 kap.  
 1–6 
  §§ skattebetal- ningslagen reglerar specifika situationer när anstånd kan medges och påverkas inte av förslaget om betalningsuppgörelse. Den över- lappning som redan nu kan sägas finnas mellan 17 kap. 2 § och 7 § kommer dock även med den föreslagna ordningen att bestå men gäller mellan 17 kap. 2 § och 20 kap. 7 §. Det får förutsättas att detta ses över vid en kommande, och sedan länge behövlig, översyn av reglerna i 17 kap. 2 och 3 §§ skattebetalningslagen. 
 344 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 11.8 
  
 Säkerhetsutmätning 
  
 Kronofogdemyndigheten får möjlighet att genomföra s.k. säkerhetsutmätning. Anstånd får kombineras med säkerhets- utmätning. 
  
 I avsnitt 9.7.3 har beskrivits att utsökningsmyndigheten i Finland har befogenhet att i sin verkställande roll besluta om anstånd och avbetalningsplan. Myndigheten kan om det finns utmätbar egen- dom kombinera avbetalningsplanen med s.k. säkerhetsutmätning. 
 Före de ändringar som föranleddes av förslagen i prop. 1994/95:49, Reformerad löneexekution och målhantering hos kro- nofogdemyndigheten, fanns i 7 kap. 19 § utsökningsbalken regler om säkerhetsutmätning. En sådan utmätning innebar att kronofog- demyndigheten i samband med löneutmätning även beslutade om utmätning av egendom för att trygga sökandens fordran och där- efter avvaktade resultatet av löneutmätningen innan några ytterli- gare åtgärder vidtogs med den säkerhetsutmätta egendomen. Reg- lerna upphävdes eftersom de ansågs sakna praktiskt värde (a. prop. s. 68). 
 Enligt utredningens mening kan en möjlighet att företa säker- hetsutmätning för att säkerställa fullgörandet av en avbetalnings- plan vara av värde i vissa fall, t.ex. när gäldenären i och för sig har utmätningsbar egendom men det skulle innebära stor skada för honom eller annan olägenhet att använda egendomen som pant. Det kan exempelvis gälla utrustning som används i gäldenärens verksamhet. För att en giltig pantsättning skall komma till stånd måste gäldenären skiljas från besittningen till egendomen vilket skulle kunna innebära att verksamheten måste upphöra. Vid utmät- ning kan däremot egendomen lämnas kvar i gäldenärens besittning. Utredningen menar därför att en möjlighet till säkerhetsutmätning bör återinföras och föreslår att en regel om säkerhetsutmätning, motsvarande den som tidigare fanns i 7 kap. 19 §, införs i en ny paragraf, 7 kap. 3 a § utsökningsbalken. Anstånd bör kunna kom- bineras med utmätning. En regel om detta har därför förts in i 4 kap. 10 d § andra stycket utsökningsbalken. 
 345 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 11.9 
  
 Skattepreskriptionslagen 
  
 Lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. upphävs. Regler om preskription förs in i ett nytt kapitel i skattebetalningslagen (1997:483). 
  
 Skatteverket får besluta om preskriptionsförlängning. 
  
 Kravet att de förlängningsgrundande omständigheterna skall ha förelegat sedan fordringen lämnats för indrivning slopas. 
  
 Utredningen föreslår att lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen) skall upphöra att gälla och att regler om preskription i stället förs in i ett nytt kapitel, 20 a kap., i skattebetalningslagen. 
 Enligt nuvarande ordning får enligt 7 § första stycket skattepre- skriptionslagen, på kronofogdemyndighetens ansökan, länsrätten förlänga preskriptionstiden mot den som svarar för betalning av en fordran om han 
  
 1. 
  
 har överlåtit, undanskaffat eller upplåtit särskild rätt till egen- dom och det kan antas att han gjort detta för att försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen, 
  
 2. 
  
 har saknat känt hemvist och det inte har kunnat klarläggas var han uppehållit sig, 
  
 3. 
  
 inte har kunnat anträffas på känt hemvist inom riket och det inte har kunnat klarläggas var han uppehållit sig samt det kan antas att han hållit sig undan, eller 
  
 4. 
  
 har stadigvarande vistats utomlands. 
  
 En förlängning enligt 7 § första stycket  
 2–4 
  får enligt andra stycket samma paragraf beslutas endast om de förhållanden som anges där har förelegat sedan fordringen överlämnats för indrivning och sär- skilda skäl inte talar mot en förlängning. Mot en juridisk person får förlängning enligt punkt  
 2–4 
  beslutas om sådana förhållanden som anges där har förelegat i fråga om en företrädare för den juridiska personen och detta med hänsyn till företrädarens inflytande över eller befattning med den juridiska personens verksamhet kan antas ha varit av betydelse för det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran. 
 Den förlängningsgrundande omständigheten enligt punkt  
 2–4 
  skall ha förelegat sedan fordringen överlämnats för indrivning. Det 
 346 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 är enligt propositionen med förslag till skattepreskriptionslag till- räckligt att den betalningsskyldige någon gång under indrivningsti- den uppfyllt förutsättningarna för förlängning av preskriptionsti- den. Omständigheten behöver inte vara för handen när beslut om förlängning fattas. Föreligger förhållandet endast en kortare tid finns möjlighet att beakta detta genom föreskriften att särskilda skäl inte skall tala emot en förlängning (prop. 1981/82:96 s. 36). 
 För att förhindra att preskription inträder innan domstolen fat- tat beslut medför redan en ansökan om förlängning att fordringen tills vidare inte preskriberas (13 § skattepreskriptionslagen). 
 Ansökan om förlängning av preskriptionstid är enligt utredning- ens mening en offensiv borgenärsuppgift och bör, i kongruens med det förslag var de offensiva borgenärsuppgifterna skall placeras som utredningen lägger fram, hanteras av Skatteverket. 
 I betänkandet Lag om preskription av skattefordringar m.m. (SOU 1978:87), som ligger till grund för propositionen med för- slag till skattepreskriptionslag, föreslogs att beslut om preskrip- tionsförlängning skulle fattas av kronofogdemyndigheten och att myndighetens beslut skulle överprövas av domstol i vissa fall. Detta förslag godtogs dock inte i propositionen. Det ansågs från rättssä- kerhetssynpunkt var mindre tillfredsställande att den myndighet som både företräder det allmänna som borgenär och har verkstäl- lande och beslutande uppgifter i egenskap av exekutiv myndighet även skulle ha rätt att besluta om förlängning av preskriptionstiden. Frågan om förlängning var av sådan natur att den borde utformas som en partsprocess inför domstol. Behörigheten att fatta beslut om förlängning lades därför på länsrätt (prop. 1981/82:96 s. 46 f.). 
 Skatteverket kommer att ha betydande beslutsfunktioner och fatta många för de enskilda ingripande beslut. Skatteverket bör enligt utredningens mening, under i allt väsentligt samma förut- sättningar som nu gäller för preskriptionsförlängning, även kunna besluta om förlängning av preskriptionstiden med möjlighet för gäldenären att överklaga beslutet till länsrätt. En sådan ordning lig- ger också i linje med strävandena att skjuta förfaranden nedåt i instanskedjan. Utredningen föreslår därför att Skatteverket skall få besluta om preskriptionsförlängning (se 20 a kap. 6 § skattebetal- ningslagen). 
 En förutsättning för preskriptionsförlängning enligt 7 § första stycket  
 2–4 
  skattepreskriptionslagen är att de förhållanden som anges där förelegat vid något tillfälle sedan fordringen överlämnats för indrivning. Denna bestämmelses funktion kan ifrågasättas. Som 
 347 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 framgår av avsnitt 11.4 föreslår utredningen att det inte skall vara obligatoriskt för en myndighet att för en obetald fordran ansöka om verkställighet. Det är myndighetens sak att bedöma om det föreligger förutsättningar för att ansöka om verkställighet och när en sådan ansökan i så fall skall ske. Det är därför inte lämpligt att i framtiden knyta förutsättningarna för preskriptionsförlängning till ansökan om verkställighet. 
 Det avgörande förhållandet för om det skall finnas skäl för att besluta om preskriptionsförlängning måste vara att sådana omstän- digheter som anges i punkter  
 2–4 
  förelegat och att detta påverkat möjligheterna att få betalt för fordringen. Har någon sådan påver- kan inte förevarit är detta naturligtvis ett sådant särskilt skäl som talar mot preskriptionsförlängning. Med hänsyn till avfattningen av paragrafens tredje stycke kan det dock vara olämpligt att i bedöm- ningen av om det finns särskilda skäl som talar mot en förlängning innefatta även en bedömning om förhållandena påverkat möjlighe- terna att få betalt för fordringen. Detta bör i stället utformas som en förutsättning för beslut om preskriptionsförlängning. Utred- ningen föreslår mot denna bakgrund att kravet att förhållandena skall ha förelegat sedan fordringen lämnades för indrivning ersätts med ett krav att förhållanden påverkat det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran. 
  
 11.10 
  
 Forumregler 
  
 Svarandens hemvist är avgörande för vilken tingsrätt som är rätt forum vid överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut. 
  
 Har svaranden inte hemvist i Sverige skall Kronofogdemyndig- hetens beslut överklagas hos Stockholms tingsrätt. 
  
 Utredningens förslag om en rikstäckande Kronofogdemyndighet föranleder ändringar i forumreglerna. Enligt 18 kap. 1 § utsök- ningsbalken skall Kronofogdemyndighetens beslut överklagas skriftligen hos en tingsrätt inom kronofogdemyndighetens verk- samhetsområde som regeringen föreskriver. I 17 kap. 1 § utsök- ningsförordningen(1985:146) finns en uppställning som anger hos vilken tingsrätt beslut skall överklagas. I princip gäller att beslut som meddelats vid ett kontor beläget i visst län överklagas hos en 
 348 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 tingsrätt med domkrets inom länet. Avgörande för forumfrågan är alltså vid vilket kontor beslutet har fattats. 
 En fördel med den föreslagna rikstäckande organisationen är att den ger förutsättningar att samla vissa typer av ärenden till visst kontor. Eftersom beslutsfattande kontor styr vilken tingsrätt som är rätt forum får detta till följd att avgörande för en tingsrätts mål- tillströmning är var Kronofogdemyndigheten valt att handlägga ärendet. Det kan vara fråga om en tingsrätt som är belägen på långt avstånd från den enskilde. 
 Forumreglerna måste anpassas till den nya organisationen. De nya reglerna bör medföra en jämn och förutsebar tillströmning av mål till tingsrätterna som inte påverkas av var Kronofogdemyndig- heten väljer att handlägga ärenden. De bör vara så enkla som möj- ligt och leda till att målen handläggs vid en tingsrätt som är geo- grafiskt nära den enskilde som ärendet rör. 
 Rättegångsbalkens forumregler bestämmer i många fall forumet utifrån partens folkbokföringsort eller i fråga om en juridisk person den plats där den har sitt säte eller där förvaltningen förs (10 kap. 1 § rättegångsbalken). Det finns enligt utredningen skäl att även vid överklagande av Kronofogdemyndighetens beslut enligt utsök- ningsbalken bestämma forumet med utgångspunkt i svarandens hemvist. En bestämmelse med det innehållet föreslås intagen i 18 kap. 1 § utsökningsbalken. Till denna paragraf förs också den uppställning som nu finns i 17 kap. 1 § utsökningsförordningen. 
 Har svaranden inte hemvist i Sverige föreslås beslutet överklagas hos Stockholms tingsrätt. Det föreslås inte någon förändring i utsökningsbalkens nuvarande hemvistbegrepp (2 kap. 3 § andra stycket) men bestämmelsen föreslås flyttad till 18 kap. 1 § utsök- ningsbalken. 
  
 11.11 
  
 Effekter av utredningens förslag 
  
 En utgångspunkt för de förslag som utredningen lägger fram skall enligt direktiven vara att den framtida verksamheten inom skatte- förvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rymmas inom den totala resursram som i dag gäller för Riksskatte- verket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Samtliga de alternativa lösningar utredningen har övervägt innebär merkostnader. Emellertid innehåller de också effektivitetshöjande faktorer och kostnadsbesparingar. 
 349 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 Kronofogdemyndigheten 
 Som framkommit i avsnitt 11.1 och 11.2 innebär utredningens för- slag om en från Skatteverket fristående Kronofogdemyndighet utan borgenärsuppgifter enligt Riksskatteverkets beräkningar merkost- nader för Kronofogdemyndighetens del med följande belopp. 
  
 Tabell 11.3 
 . Riksskatteverkets beräkning av merkostnaderna för Kronofogdemyndigheten (mkr) 
  
 Fortvariga kostnader 
  
 Engångskostnader 
  
 IT-stöd 
  
 100–124 
  
 25–30 
  
 Administration 
  
 32 
  
 4 
  
 Verkställighet 
  
 50 
  
 – 
  
 Borgenärsarbete 
  
 ./.140–150 
  
 – 
  
 Enligt utredningens uppfattning finns inte i dag så stora synergi- effekter mellan skatteförvaltningens och exekutionsväsendets IT- stöd att en fristående Kronofogdemyndighet skulle innebära mer- kostnader för  
 IT-stödet 
  av den storleksordning som Riksskattever- ket anger. Merkostnader torde dock vara oundvikliga om exeku- tionsväsendets  
 IT-stöd 
  skall brytas ut från Skatteverket. Det är dock, som utredningen påtalat i avsnitt 11.1, inte någon oundviklig konsekvens av en från Skatteverket fristående Kronofogdemyndig- het att också  
 IT-stödet 
  bryts ut från verket. Utredningen föreslår att kostnaderna undviks genom ett fortsatt samutnyttjande av IT- resurserna. Om en utbrytning av  
 IT-stödet 
  ändå skulle bedömas som fördelaktigt kan tidpunkten väljas för att minska merkostna- derna. 
 En fristående Kronofogdemyndighet innebär administrativa merkostnader, enligt Riksskatteverkets beräkning 32 mkr fortva- riga kostnader och 4 mkr i engångskostnad, som inte kan undvikas. 
 Riksskatteverket beräknar också en merkostnad om 50 mkr för tillkommande verkställighetsuppgifter. Denna post avser enligt verket det dubbelarbete som uppstår hos Kronofogdemyndigheten i samband med att borgenärsuppgifterna separeras från de verk- ställande uppgifterna. En förutsättning för kostnadernas uppkomst är enligt Riksskatteverket att motsvarande utredning och motsva- rande kontakter som redan skett hos borgenären måste ske också i verkställighetsledet (se vidare avsnitt 10.5.3). Kronofogdemyndig- 
 350 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 heten skall med utredningens förslag i fråga om de offentligrättliga fordringarna – i likhet med vad som sker för de privaträttsliga ford- ringarna – utföra en tillgångsundersökning. Något merarbete för Kronofogdemyndigheten av den storleksordning Riksskatteverket anger kan detta rimligen inte ge upphov till. Tvärtom bör det dub- belarbete som nu utförs vid skattemyndigheter och kronofogde- myndigheter, bl.a. genom att båda myndigheterna ofta är involve- rade i offensiva borgenärsuppgifter, kunna undvikas. 
 Den omvandling av borgenärsuppgifter till verkställighetsupp- gifter som utredningen föreslår torde dock medföra visst merar- bete. De tillkommande verkställighetsuppgifterna utgörs av anstånd, eventuellt kombinerat med en avbetalningsplan och säker- het, samt avräkning. Avräkning sker ofta maskinellt och är därmed inte resurskrävande. Anståndsreglerna blir tillämpliga på alla typer av mål. Detta skulle tala för att arbetsmängden kan komma att öka i förhållande till det arbete som i dag läggs ned på uppskov. Mot en ökning av arbetsmängden talar dock dels att de föreslagna kriteri- erna för anstånd är mycket restriktiva – det krävs i princip att ett anstånd är till fördel för borgenären – dels den föreslagna möjlig- heten för den debiterande myndigheten att träffa betalningsuppgö- relser med gäldenären under motsvarande förutsättningar som nu gäller för uppskov enligt indrivningslagen (se avsnitt 11.7). Det bör också beaktas att anstånd enligt de föreslagna reglerna är ett alter- nativ till andra åtgärder och därför inte i sin helhet kan ses som något tillkommande. Enligt utredningens uppfattning torde mer- kostnaderna för Kronofogdemyndighetens utökade verkställighets- åtgärder i vart fall inte överstiga 10 mkr. 
 Förslaget att borgenärsuppgifterna skall flyttas från Kronofog- demyndigheten innebär för Kronofogdemyndighetens del att resursbehovet minskar och att motsvarande behov uppstår på annat håll. Riksskatteverket har beräknat resursåtgången för borgenärs- uppgifter till  
 140–150 
  mkr. Enligt den tidmätning utredningen låtit utföra (se avsnitt 9.7.1) kan resursåtgången beräknas till ca 180 års- arbetskrafter eller 90 mkr. Mot bakgrund av att utredningens beräkning stöder sig på en faktisk mätning, medan Riksskattever- kets beräkning är en uppskattning på grundval av verkets tidrap- porteringssystem vari borgenärsuppgifter redovisas tillsammans med exekutivt arbete (se avsnitt 9.7.1), utgår utredningen i det föl- jande från att resursbehovet hos Kronofogdemyndigheten till följd av överflyttningen av borgenärsuppgifterna minskar med 90 mkr. 
 351 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag innebär också att antalet ansökningar om verkställighet av offentligrättsliga fordringar på sikt kan antas minska till följd av förslaget att det nuvarande obligatoriska överlämnandet för verkställighet avskaffas. Det är dock svårt att nu beräkna hur stor denna minskning kan bli. 
 Skatteverket 
 Även skatteförvaltningen kommer att vid en utbrytning av exeku- tionsväsendet till en fristående myndighet och vid en överflyttning av borgenärsuppgifterna få vidkännas fortvariga merkostnader. Riksskatteverket uppskattar de fortvariga kostnaderna för  
 IT-stö- 
  det i anledning av en fristående Kronofogdemyndighet till  
 47–57 
  mkr och engångskostnaderna till  
 50–75 
  mkr (se tabell 11.1 och 11.2). Detta är dock i likhet med motsvarande kostnader hos Kro- nofogdemyndigheten kostnader som inte uppkommer under den tid myndigheterna samutnyttjar  
 IT-resurserna. 
  Vid ett optimalt val av utbrytningstidpunkt torde kostnaderna kunna begränsas väsent- ligt. Om ett fortvarigt samutnyttjande kommer tillstånd undviks kostnaderna helt. 
  
 Tabell 11.4.  
 Riksskatteverkets beräkning av merkostnaderna för Skatteverket (mkr) 
  
 Fortvariga kostnader 
  
 Engångskostnader 
  
 IT-stöd 
  (fristående Kronofogde- 
  
 myndighet) 
  
 47–57 
  
 50–75 
  
 IT-stöd 
  (borgenärsuppgifter) 
  
 8 
  
 50–62 
  
 Borgenärsarbete 
  
 – 
  
 Engångskostnader till följd av uppbyggnad av de stödsystem som krävs i anledning av Skatteverkets utökade borgenärsuppgifter är oundvikliga. Verket anser att ett borgenärshanteringssystem och ett likvidhanteringssystem för en sammanlagd engångskostnad om  
 50–62 
  mkr behöver byggas upp (se avsnitt 10.5.3). Inte heller en årlig förvaltningskostnad, av Riksskatteverket uppskattad till 8 mkr, kan undvikas. 
 De offensiva borgenärsuppgifterna skall handhas av Skatteverket. Riksskatteverket har inte ansett sig kunna beräkna resursåtgången 
 352 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 för detta närmare men har uppgivit att de personella kostnaderna för borgenärsarbetet ryms inom de  
 140–150 
  mkr som frigörs vid Kronofogdemyndigheten. Av den tidmätning av borge- närsuppgifterna som utredningen låtit göra framgår att 57 procent av borgenärsarbetet omfattande 90 mkr utgörs av offensiva borgenärsuppgifter. Detta innebär att ca 50 mkr skulle överföras från Kronofogdemyndighet till Skatteverket. Till detta skulle komma de resurser övriga borgenärsuppgifter avseende skatte- och avgiftsfordringar kan kräva. Med hänsyn till att skatteförvaltningen redan i dag utför borgenärsarbete i form av t.ex. bor- genärsutredningar, utför vissa offensiva borgenärsuppgifter och på olika sätt är involverade i de offensiva borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna kan de för Skatteverket tillkommande merkostnaderna uppskattas till 50 mkr. 
 Övriga debiterande myndigheter 
 Vissa typer av fordringar av sanktionskaraktär, t.ex. böter och fel- parkeringsavgifter, kommer även fortsättningsvis att regelmässigt överlämnas till Kronofogdemyndigheten för verkställighet om de inte betalas. Vad gäller andra typer av fordringar förutsätts att de debiterande myndigheterna inte slentrianmässigt ansöker om verk- ställighet. Detta innebär att myndigheterna måste arbeta ut rutiner för sin fordringshantering. Det förhållandet att mål efter handlägg- ningstidens utgång kommer att återredovisas till myndigheten i de fall betalning inte influtit innebär också att rutiner och i förekom- mande fall datastöd måste arbetas fram. Vilka kostnader detta kan innebära har inte beräknats av Riksskatteverket. Merkostnaderna är också mycket svårbedömda. De bör dock vara tämligen begränsade eftersom viss hantering sker redan i dag och de resurskrävande uppgifterna – de offensiva borgenärsuppgifterna – kommer att ligga på Skatteverket. 
 Finansiering 
 Vad gäller poster som kan balansera de merkostnader som upp- kommer kan först nämnas de kostnadsbesparingar som förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet – tio myndigheter slås ihop till en – innebär. Dessa besparingar torde uppväga de mer- 
 353 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 kostnader som föranleds av att en fristående Kronofogdemyndig- het bildas och de tillkommande verkställighetsuppgifterna, (32+10=)42 mkr. 
 De borgenärsuppgifter som överförs till Skatteverket innebär att 50 mkr av de hos Kronofogdemyndigheterna lösgjorda 90 mkr bör överföras till Skatteverket. Övriga debiterande myndigheters merkostnader bör med marginal rymmas inom de återstående 40 mkr. 
 Skiljandet av det partsneutrala verkställande arbetet från borge- närsfunktionen innebär effektivitetsvinster. Såväl verkställighetsar- betet som borgenärsuppgifterna kan skötas utan den mer eller mindre omedvetna återhållsamhet som präglat kronofogdemyndig- heternas arbete. Med hänsyn till de avsevärda belopp de offentlig- rättsliga fordringarna sammantaget avser kan även en marginell förbättring av effektiviteten i borgenärsarbetet och verkställighets- arbetet medföra betydande intäktsökningar. Avskaffandet av det obligatoriska överlämnandet för indrivning oavsett beloppets stor- lek och utsikterna att få betalt innebär också en mer effektiv han- tering av fordringarna. Vidare innebär det förhållandet att Skatte- verket får en sammanhållen borgenärsfunktion inte bara att nuva- rande dubbelarbete i förhållande till Kronofogdemyndigheten kan undvikas utan också att åtgärder för att få betalt för främst skatte- och avgiftsfordringar kan sättas in tidigare med större möjligheter att få betalt. I sammanhanget kan också nämnas att förslagen inne- bär att tillsynen i konkurs kan ligga kvar på Kronofogdemyndig- heten, vilket innebär att merkostnaderna för att inrätta en separat liten myndighet för denna uppgift undviks. 
 Sammanslagningen av de tio skattemyndigheterna och Riks- skatteverket till en myndighet innebär enligt prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket inte några besparingar på kort sikt i skatteförvalt- ningens verksamhet. Däremot kommer den nya organisationen troligen på sikt att ge effektivitetsvinster (a. prop. s. 284). I det längre perspektiv utredningens förslag skall ses – särskilt vad gäller en eventuell utbrytning av  
 IT-stödet 
  – måste enligt utredningen så väsentliga kostnadsbesparingar ha uppstått inom Skatteverket att de täcker de fortvariga merkostnader, som enligt Riksskatteverkets beräkningar skulle uppstå för skatteförvaltningen om  
 IT-stödet 
  för Kronofogdemyndigheten bryts ut. Enligt verkets egna beräkningar uppgår rationaliseringseffekterna vad gäller ekonomi, lönehanter- ing och kompetensförsörjning till 35 mkr (se avsnitt 10.2). 
 354 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 Enmyndighetslösningen ger dock utrymme för ytterligare rationa- liseringseffekter, t.ex. vad gäller lokalisering av verksamheten. 
 Slutsatsen av det ovanstående resonemanget blir att med ett samutnyttjande av  
 IT-stödet 
  kan en utbrytning av Kronofogde- myndigheten och en överflyttning av borgenärsuppgifterna ske inom ramen för nuvarande resurser. I ett längre perspektiv innebär de effektivitetsvinster som blir följden av utredningens förslag och förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatteverket att även de kost- nader som skulle bli följden i det fall ett utbrytande av Kronofog- demyndighetens  
 IT-stöd 
  kommer till stånd kan täckas. 
 Sammanfattning – konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Tabell 11.5.  
 Konsekvenser av utredningens förslag (mkr) 
 Fristående kronofogdemyndighet 
  
 Kronofogdemyndigheten 
  
 Skatteverket 
  
 Deb. mynd. 
  
 Fortv.kost. 
  
 Engångskost. 
  
 Fortv.kost. 
  
 Engångskost. 
  
 Adm. 
  
 32 
  
 4 
  
 – 
  
 – 
  
 IT 
  
 [100-124] 
  
 [25–30] 
  
 [47–57] 
  
 [50–75] 
  
 – 
  
 Överflyttning av borgenärsuppgifter 
  
 Kronofogdemyndigheten 
  
 Skatteverket 
  
 Deb. mynd. 
  
 Fortv.kostn. 
  
 Engångskostn 
  
 Fortv.kostn. 
  
 Engångskostn. 
  
 Borgenärsarb. 
  
 ./.90 
  
 – 
  
 50 
  
 – 
  
 40 
  
 Verkställighet 
  
 10 
  
 IT 
  
 – 
  
 – 
  
 8 
  
 50–62 
  
 De inom [ ] angivna kostnaderna uppkommer enligt Riksskatte- verkets beräkning i det fall Kronofogdemyndighetens  
 IT-stöd 
  bryts ut från Skatteverket. Utredningen utgår från att de båda myndigheterna samutnyttjar  
 IT-resurserna 
  och att kostnaden därmed inte uppkommer. 
 De fortvariga merkostnaderna vid en överflyttning av borgenärs- uppgifterna till Skatteverket och övriga debiterande myndigheter är i allt väsentligt en fråga om överföring av resurser från Kronofog- demyndigheten till övriga myndigheter. 
 355 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 Kostnaderna för utredningens förslag balanseras av 
  
 Kostnadsbesparingar och effektivitetshöjningar när de tio kro- nofogdemyndigheter läggs samman till en myndighet. 
  
 Effektivare verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. 
  
 Effektivare fordringshantering hos de debiterande myndighe- terna. 
  
 Effektivare hantering av de offensiva borgenärsuppgifterna. 
  
 Kostnadsbesparingar och effektivitetshöjningar vid genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatte- verket när elva myndigheter läggs samman till en myndighet. 
  
 Ökade kostnader undviks genom att tillsyn i konkurs, summarisk process och skuldsanering även fortsättningsvis kan hanteras inom Kronofogdemyndigheten. 
 Utsökningsavgifterna 
 I sammanhanget bör också något belysas vilka möjligheter det finns att minska statens nettokostnader för verkställigheten genom att öka kostnadstäckningsgraden i verksamheten. 
 De nuvarande utsökningsavgifterna enligt förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna har i allt väsentligt varit oförändrade sedan tillkomsten år 1993. En över- siktlig beskrivning av avgifterna finns i avsnitt 11.5. Utgångspunk- ten när avgiftsnivåerna bestämdes var att avgifterna i princip skulle täcka de ifrågavarande kostnaderna. De tio år som förflutit sedan avgiftsnivåerna bestämdes utan revidering av nivåerna har inneburit att någon överensstämmelse mellan avgifterna och kostnaderna för verksamheten inte längre föreligger. 
 För att få en grov uppskattning av hur väl avgiftsinkomsterna täcker de faktiska kostnaderna kan avgiftsinkomsterna jämföras med de medel verksamhetsgrenen erhållit enligt medelsfördel- ningsmodellen. 
 356 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 Tabell 11.6.  
 Avgiftsinkomster jämförda med medel enligt medels- fördelningsmodellen i olika verksamhetsgrenar 
  
 Verksamhetsgren 
  
 Avgiftsinkomster 
  
 Tilldelning enligt 
  
 medelsfördelningsmodellen 
  
 Indrivning 
  
 625 
  
 825 
  
 Fastighetsförsäljning 
  
 15 
  
 47 
  
 Summarisk process 
  
 196 
  
 222 
  
 TSM 
  
 18 (redovisas av DV) 
  
 36 
  
 Skuldsanering 
  
 – 
  
 28 
  
 Uppställningen ger en bild av den bristande kostnadstäckning som föreligger inom olika verksamheter. Det bör observeras att det dessutom finns vissa kostnader som inte är fördelade på verksam- hetsgrenar. Särskilt tydlig är den bristande kostnadstäckningen vid fastighetsförsäljning; en verksamhet som genererar intäkter och där det kan tyckas befogat att influtna avgifter täcker kostnaderna. 
 Inte bara avgifternas nivå utan även deras konstruktion kan i vissa avseenden ifrågasättas. Detta gäller bl.a. rabatten på utsök- ningsavgiften vid förnyelseansökan (se avsnitt 11.5). Vid förnyelse- ansökan uppgår utsökningsavgiften till 300 kr i stället för 500 kr. Avsikten med den lägre avgiften var att stimulera sökanden att på ett tidigt stadium ge in en förnyelseansökan, vilket ansågs innebära mindre arbete för kronofogdemyndigheten. I praktiken motsvaras dock knappast den lägre avgiften av någon lättnad i arbetsbelast- ningen. Årligen görs ca 160 000 förnyelseansökningar. Ett slopan- det av den lägre avgiftsnivån vid förnyelseansökningar skulle såle- des generera betydande intäkter. 
  
 11.12 
  
 Ikraftträdande 
  
 Utredningens förslag innebär genomgripande förändringar, både vad gäller organisation och arbetsuppgifter. Förändringarna invol- verar såväl exekutionsväsende som skatteförvaltning och andra debiterande myndigheter. Ett genomförande av förslagen är inte okomplicerat. 
 Vad först gäller organisationsförändringen, alltså bildandet av en från Skatteverket fristående, rikstäckande Kronofogdemyndighet, framstår som klart att det utredningsarbete som nu redovisas inte 
 357 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 är tillräckligt för att inrätta en sådan myndighet. Man får i stället tänka sig att, efter det att ett principbeslut i frågan fattats, en orga- nisationskommitté tillsätts för att utforma den nya organisationen och dess lokalisering. Under förutsättning att ett riksdagsbeslut om utbrytning kan fattas av höstriksdagen 2004 skulle en fristående myndighet kunna komma till stånd januari 2006 eller i vart fall 2007. 
 Vad avser de materiella förändringar som utredningen föreslår och särskiljandet av borgenärsuppgifterna från de verkställande uppgifterna är inte givet att ett genomförande måste avvaktas till dess att en fristående Kronofogdemyndighet har byggts upp. Det kan tvärtom vara så att vissa förändringar med fördel skulle kunna genomföras inom Skatteverkets ram innan en utbrytning av Kro- nofogdemyndigheten sker. På så sätt kan särskilt överföringen av borgenärsuppgifter från kronofogdemyndigheterna till skatteför- valtningen ske smidigare och mer kostnadseffektivt och för berörd personal upplevas mindre påfrestande. 
 De nya reglerna om företagsinteckning och slopad skatteför- månsrätt träder i kraft den 1 januari 2004 (SFS 2003:528 m.fl.). I fråga om företagshypotek på grund av inteckning som beviljats före ikraftträdandet tillämpas dock äldre bestämmelser fram till den 1 januari 2005. Som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt (se avsnitt 9.6 och 9.7.2) kommer dessa lagändringar att accentuera den konflikt som finns i dag mellan kronofogdemyndighetens roll som såväl borgenärsföreträdare som verkställande myndighet. Över- flyttningen av borgenärsuppgifterna borde ske redan vid ingången av år 2004. Detta är inte möjligt. För att ändå söka minimera kon- fliktsituationerna kan ett stegvis genomförande av förslagen över- vägas. 
 Ett möjligt scenario är följande. 
 Det mest angelägna är att de offensiva borgenärsuppgifterna skiljs från de verkställande uppgifterna. Detta bör därför ske i ett första steg. De offensiva borgenärsuppgifterna som Skatteverket skall överta; alltså 
  
 – 
  
 ansökan om likvidation, 
  
 – 
  
 ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, 
  
 – 
  
 ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande för det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, 
  
 – 
  
 beslut i fråga om ackord, 
  
 358 
  
 SOU 2003:97 
  
 Utredningens förslag 
  
 – 
  
 beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuldsanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, 
  
 – 
  
 beslut om preskriptionsförlängning, 
  
 – 
  
 talan om företrädaransvar, 
  
 – 
  
 tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överkla- 
  
 gande i utsökningsmål, 
 är uppgifter som i dag i stor utsträckning hanteras manuellt. Det torde inte heller oundgängligen krävas ett nytt  
 ADB-stöd 
  för att det skall vara möjligt för skatteförvaltningen att hantera dem. Skattemyndigheterna kommer i kontakt med uppgifterna redan i dag och ett överförande torde inte kräva alltför mycket förberedelser. Dessa funktioner skulle kunna överföras från exekutionsväsendet till skatteförvaltningen innan en utbrytning av exekutionsväsendet sker. 
 Vad gäller två av de offensiva borgenärsuppgifterna, nämligen beslut i fråga om ackord och talan om företrädaransvar är förhål- landena speciella. Uppgiften att företräda staten i ackordsfrågor låg fram till den 1 juli 1998 uteslutande på skattemyndigheterna. Där- efter delades behörigheten mellan skattemyndigheten och krono- fogdemyndigheten på så sätt att skattemyndigheten fick den grundläggande behörigheten med möjlighet att uppdra åt krono- fogdemyndigheten att ta över ansvaret i enskilda fall (2 § lagen [1993:892] om ackord rörande statliga fordringar m.m.). Riksskat- teverket har givit såväl kronofogdemyndigheten som skattemyn- digheten behörighet att föra statens talan i mål om betalningsskyl- dighet enligt bl.a. 12 kap. 6 § skattebetalningslagen och 2 kap. 20 kap. lagen om handelsbolag och enkla bolag. Verket har över- lämnat åt myndigheterna själva att lösa frågan vilken av myndighe- terna som skall föra talan. Ansvaret för såväl ackordsfrågorna som frågorna om företrädaransvar kan således utan författningsänd- ringar i princip omedelbart eller – om riksdagens principbeslut avvaktas – hösten 2004 läggas på skatteförvaltningen. 
 De nya reglerna om företagsinteckning och avskaffad skatteför- månsrätt syftar till att underlätta för företag att genomföra före- tagsrekonstruktion i stället för att gå i konkurs. Kronofogdemyn- dighetens dubbla roller framträder därför särskilt tydligt i sådana situationer. Det är därför angeläget att även frågor om företagsre- konstruktion och konkurs snarast överförs till skatteförvaltningen. Detta kräver dock lagändringar. Tidigast möjliga ikraftträdande torde, med ett beslut av riksdagen hösten 2004, vara januari 2005. 
 359 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2003:97 
  
 Från år 2006 skulle samtliga offensiva borgenärsuppgifter kunna flyttas över från kronofogdemyndigheterna till skatteförvaltningen. Övriga borgenärsuppgifter skulle fortfarande hanteras som tidigare och obetalda offentligrättsliga fordringar skulle med automatik överlämnas för indrivning och ligga hos kronofogdemyndigheten till dess preskription inträder. Samtidigt skulle de tio kronofogde- myndigheterna kunna slås samman till en myndighet under Skatte- verket. Åtskilligt av det förberedelsearbete som behövs inför en sammanslagning är i och med arbetet att skapa Skatteverket gjort. Ett uppdrag finns redan nu hos regionkronodirektörerna att redo- visa effekterna av en enmyndighetslösning. 
 Med ikraftträdande den 1 januari 2007 skulle en fullständig överflyttning av borgenärsuppgifterna kunna realiseras. Skattever- ket och övriga debiterande myndigheter bör därmed – under förut- sättning att ett riksdagsbeslut fattas senast hösten 2004 – ha fått tillräcklig tid för att förbereda ett övertagande av borgenärsupp- gifterna och utforma det  
 IT-stöd 
  som kan behövas för hanteringen. Utbrytningen av exekutionsväsendet till en fristående Kronofogdemyndighet bör, om ett stegvis genomförande i enlighet med den skisserade ordningen väljs, ske samtidigt, alltså med ett ikraftträdande 2007. 
 Hur de vid kronofogdemyndigheten pågående ärendena skall behandlas vid en överföring av borgenärsuppgifterna till debite- rande myndigheter och Skatteverket innebär särskilda problem. Den från principiell synpunkt mest tilltalande lösningen är att bor- genärsuppgifterna vid en viss tidpunkt övergår på debiterande myndighet och Skatteverket även beträffande de hos Kronofogde- myndigheten då anhängiga ärendena. Detta torde dock innebära stora praktiska problem. I stället bör de allmänna mål som finns hos kronomyndigheten vid den tidpunkt då borgenärsuppgifterna överförs fortsätta att handläggas vid Kronofogdemyndigheten till dess att de betalas eller preskriberas. Därigenom ges utrymme för Skatteverket och övriga debiterande myndigheter att växa in i sina nya roller. 
 360 
 12 Författningskommentar 
  
 12.1 
  
 Förslaget till lag med anledning av inrättande av Kronofogdemyndigheten 
  
 Ordet kronofogdemyndighet i olika böjningsformer förekommer i ett mycket stort antal författningar. Utredningen har inte inom den begränsade tid som stått till dess förfogande haft möjlighet att på ett systematiskt sätt gå igenom alla författningar. Syftet med lagen är att klargöra att Kronofogdemyndigheten träder in i stället för de regionala kronomyndigheter som Kronofogdemyndigheten ersätter. 
  
 12.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken 
  
 1 kap. 
 6 § 
 Begreppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsöknings- balken eftersom Kronofogdemyndighetens befattning med de båda måltyperna i princip inte skall skilja sig åt (se avsnitt 11.3). Para- grafen föreslås därför upphöra att gälla. Den avgränsning av ford- ringar som begreppet allmänt mål innefattar behövs dock även fort- sättningsvis i vissa sammanhang. En motsvarighet till regleringen i  
 andra stycket  
 har därför förts in i första stycket i en ny paragraf, 20 kap. 2 c § skattebetalningslagen (1997:483). 
 361 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 2 kap. 
 1 § 
 Ändringarna föranleds av att 2 kap. 30 § föreslås upphävd. Därige- nom kommer förevarande paragraf att bli tillämplig också vad gäller det som enligt nuvarande ordning är allmänna mål. Ansökningar i allmänna mål görs i dag, utan särskilt medgivande, på medium för automatisk databehandling.  
 Första stycket  
 har justerats för att detta skall vara möjligt även i framtiden. Det nya  
 fjärde stycket  
 motsvarar första meningen i 30 § tredje stycket som föreslås upphävd. 
 3 § 
 Paragrafen föreslås upphöra att gälla. 
  
 Första stycket  
 förlorar sitt tillämpningsområde till följd av försla- get om en rikstäckande Kronofogdemyndighet. 
 Bestämmelsen i  
 andra stycket 
 , som efter en enmyndighetsreform endast torde ha intresse när beslut överklagas, föreslås flyttad till 18 kap. 1 §. 
 4 § 
 Paragrafen förlorar sitt tillämpningsområde genom införandet av en rikstäckande Kronofogdemyndighet och föreslås därför upp- hävd. 
 15, 16 och 24 §§ 
 Ändringarna föranleds av att regionindelningen slopas och en rikstäckande Kronofogdemyndighet införs. 
 30 § 
 Paragrafen, som innehåller olika undantag för allmänna mål från bestämmelserna i kapitlet, föreslås upphävd. En särreglering har inte ansetts nödvändig utom vad gäller sättet att göra ansökan. Reglerna i 1 § har i anledning därav justerats. 
 362 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 3 kap. 
 23 § 
 Ändringarna föranleds av att begreppet allmänt mål föreslås utmönstrat. För den grupp av fordringar som nu omfattas av begreppet allmänt mål krävs även i framtiden vissa, om än begrän- sade, särbestämmelser. En avgränsning motsvarande den som den nuvarande definitionen av allmänt mål i 1 kap. 6 § utsökningsbal- Wilson innehåller har därför förts in i 1 kap. 2 c § första stycket skatte- betalningslagen. Ändringarna innebär att begreppet allmänt mål har ersatts av en hänvisning till denna paragraf. 
 4 kap. 
 8 § 
 Paragrafen, som reglerar vilken kronofogdemyndighet som är behörig att pröva vissa frågor, föreslås upphävd i anledning av att regionindelningen slopas. Kronofogdemyndigheten får själv i interna föreskrifter bestämma vilket kontor som skall handha t.ex. frågor om utmätning av lön om gäldenären inte har hemvist här i landet. 
 9 § 
 Den föreslagna ändringen i  
 första stycket  
 har påkallats av Kronofog- demyndighetens möjlighet att med stöd av den nya 10 a § besluta om anstånd med avbetalningsplan. En sådan avbetalningsplan kan enligt 10 b § andra stycket, om det finns synnerliga skäl, beviljas för längre tid än ett år. Ett undantag från den ettåriga handlägg- ningsfristen är därför nödvändig. 
 Genom förändringen av  
 andra stycket  
 har den nuvarande regeln om att en pågående utmätning av lön för underhållsbidrag medför att målet skall handläggas under ytterligare en ettårsperiod gjorts generellt tillämplig i fall när utmätning av lön pågår (se avsnitt 11.6). 
 363 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 9 f § 
 Paragrafen blir genom förslaget att 4 kap. 36 § skall upphävas tillämplig även på vad som enligt nuvarande ordning utgör all- männa mål. Justeringen är nödvändig för att tydliggöra att ford- ringar som avses i 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetal- ning av skatter och avgifter kan utmätas först efter att avräkning gjorts enligt 2 § den lagen. 
 10 a § 
 Kronofogdemyndigheten har i dag möjlighet att enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivnings- lagen) besluta om uppskov, avbetalningsplan och säkerhet vad gäller allmänna mål. Utredningen föreslår att reglerna skall bli tillämpliga även på vad som nu är enskilda mål och att uppgifterna således omvandlas från borgenärsuppgifter till verkställande upp- gifter (se avsnitt 9.7.3 och 11.7). 
 Förevarande paragraf motsvarar 7 § indrivningslagen. För anstånd med utmätning eller vidare åtgärd finns i  
 första stycket  
 två alternativa grunder. Anstånd får beviljas om det kan antas vara till fördel för borgenären eller i avvaktan på att fråga om anstånd eller betalningsuppgörelse prövas av borgenären. Någon motsvarighet till den grund för uppskov som anges i 7 § första stycket 2 indriv- ningslagen – uppskov kan beviljas om det är påkallat med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden – finns således inte. Försla- get utvecklas i avsnitt 11.7. 
 Anstånd får enligt  
 andra stycket  
 i likhet med nuvarande uppskov enligt indrivningslagen förenas med avbetalningsplan. 
 10 b § 
 Paragrafen motsvarar 8 § indrivningslagen. För att inte möjligheten att besluta om avbetalningsplan för längre tid än ett år skall komma i konflikt med den ettåriga handläggningstiden i 4 kap. 9 § utsök- ningsbalken föreslås en justering i den paragrafen. 
 364 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 10 c § 
 Paragrafen motsvarar 9 § indrivningslagen. Anstånd får återkallas om gäldenären inte följer den uppgjorda avbetalningsplanen. Anstånd kan återkallas även i andra fall om det finns särskild anled- ning till återkallelse. Sådan särskild anledning kan t.ex. vara att gäldenären har lämnat vilseledande uppgifter, att anstånd meddelats på ett felaktigt underlag i något annat avseende eller att gäldenärens betalningsförmåga avsevärt förbättrats. 
 10 d § 
  
 Första stycket  
 motsvarar 10 § indrivningslagen. Bestämmelser om säkerhet finns i 2 kap.  
 25–27 
  §§ utsökningsbalken. 
 I  
 andra stycket  
 föreslås en bestämmelse om s.k. säkerhetsutmät- ning som inte har någon motsvarighet i indrivningslagen. Förslaget utvecklas i avsnitt 9.7.3 och 11.8. 
 27 § 
  
 Tredje stycket  
 föreslås upphävt till följd av den nya rikstäckande Kronofogdemyndigheten. 
 32 § 
 Paragrafen, som reglerar sammanträffande utmätningar, dvs. när viss egendom har blivit utmätt av två eller flera kronofogdemyn- digheter, föreslås upphävd. Genom förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet kommer paragrafen att sakna tillämpnings- område. 
 36 § 
 Utredningen föreslår att begreppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsökningsbalken eftersom det i princip inte skall vara någon skillnad i handläggningen av de båda måltyperna. Para- grafen, som för allmänt mål innehåller undantag från vissa bestäm- 
 365 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 melser och en hänvisning till indrivningslagen, föreslås därför upp- hävd. 
 7 kap. 
 3 a § 
 I denna nya paragraf föreslås ett återinförande av den bestämmelse om s.k. säkerhetsutmätning som tidigare fanns i 7 kap. 19 § men som slopades i samband med den reformerade löneutmätningen, se vidare avsnitt 11.8. 
 14 § 
 Indrivningslagen föreslås upphävd. Uppräkningen i 2 § indriv- ningslagen av olika typer av fordringar som första stycket 3 hänvi- sade till föreslås därför överförd till förevarande paragraf. Någon materiell ändring innebär således förslaget inte. 
 23 § 
 Förändringen är enbart redaktionell och föranledd av att begreppet allmänt mål utmönstras ur balken. 
 8 kap.  
 19 §,  
 10 kap.  
 24 §  
  
 och  
 12 kap.  
 69 § 
  
 Paragraferna, som innehåller undantag från vissa bestämmelsers tillämpning i allmänt mål, föreslås upphävda. Undantagen har givit kronofogdemyndigheten friare händer att i allmänna mål välja tid- punkt vid försäljning av egendom. Utredningen föreslår att samma regler skall gälla i alla typer av mål. 
 366 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 13 kap. 
 21 § 
 De undantag som nu gäller för allmänna mål från bestämmelserna i 1 § om influtna medel, 13 § om avräkning, 14 § om utbetalning och 20 § om utsökning av belopp som skall betalas tillbaka föreslås gälla även framgent. Det är dock enligt utredningens mening inte moti- verat att längre göra undantag från regleringen i  
 4–9 
  §§ om fördel- ning av influtna medel. 
 16 kap. 
 10 § 
 Paragrafen reglerar vilken kronofogdemyndighet som är behörig i vissa fall och kan slopas. 
 17 kap. 
 3 § 
 Utredningen föreslår att det i princip skall vara den debiterande myndigheten som skall avgöra om en fordran skall överlämnas för verkställighet eller inte. I konsekvens med detta föreslås att det nuvarande undantaget i 13 § om att sökande i allmänt mål inte ansvarar för kostnaderna i målet upphävs (se avsnitt 11.5). Vad gäller obetalda fordringar av sanktionskaraktär, t.ex. fordringar enligt bötesverkställighetslagen (1979:189), lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, avgift enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673), konkurrensskade- avgift enligt konkurrenslagen (1993:20), särskild avgift enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansi- ella instrument och skattetillägg enligt skatteförfattningarna, får det dock förutsättas att de så gott som undantagslöst överlämnas för verkställighet. Den debiterande myndigheten bör i sådana fall inte ansvara mot staten för kostnaderna. Ett undantag har därför införts i punkt 3. Paragrafen har också disponerats om, utan att någon materiell förändring är avsedd, för att bli mer lättläst. 
 367 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 13 § 
 Enligt bestämmelsen är sökanden i allmänt mål bl.a. befriad från att ansvara för förrättningskostnaderna. Det finns enligt utredningens mening inte längre skäl att behålla denna ordning (se avsnitt 11.5) varför paragrafen föreslås upphävd. 
 18 kap. 
 1 § 
 Till paragrafens  
 första stycke  
 har överförts de forumbestämmelser som nu finns i utsökningsförordningen. Till skillnad från nuva- rande ordning, som anknyter till den region där beslutet har fattats föreslås att svarandens hemvist skall vara styrande för vilken tings- rätt som är rätt forum (se avsnitt 11.10). 
 Nuvarande bestämmelse i andra stycket om tillämpningen av lagen (1996:242) om domstolsärenden har med viss justering över- förts till en ny 1 a §. 
 Bestämmelsen om vad som förstås med svarandens hemvist i  
 andra stycket  
 har överförts från 2 kap. 3 § andra stycket. 
 I  
 tredje stycket  
 har införts en särskild forumbestämmelse avse- ende svarande som inte har hemvist i Sverige. 
 1 a § 
 Till paragrafen, som är ny, har överförts den bestämmelse som finns i 1 § andra stycket. Regeln om att kronofogdemyndigheten inte skall vara part i domstolen har dock utgått. Detta innebär att Kronofogdemyndigheten i enlighet med 11 § lagen om domstols- ärenden i egenskap av beslutande förvaltningsmyndighet är mot- part till en enskild klagande. 
 4 § 
 Bestämmelsen, som rör överklagande av beslut avseende kronofog- demyndighets behörighet, kommer genom förslaget om en riks- täckande Kronofogdemyndighet att sakna tillämpningsområde och föreslås därför slopad. 
 368 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 17 § 
 Till följd av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet kan bestämmelsen i första meningen slopas. 
  
 12.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) 
  
 1 
  
 kap. 
  
 2 
  
 c § 
  
 I  
 första stycket  
 i denna nya paragraf har införts en bestämmelse innehållande en avgränsning av de fordringar, som nu behandlas som allmänna mål, motsvarande den som föreslås upphävd i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. Begreppet allmänna mål föreslås utmönstrat ur utsökningsbalken eftersom alla typer av mål i princip skall han- teras på samma sätt vid Kronofogdemyndigheten och begreppet således förlorar sin betydelse i verkställighetssammanhang. Den avgränsning av allmänna fordringar som begreppet innefattar kommer dock att ha betydelse i andra sammanhang än vid utsök- ning (se vidare avsnitt 11.3). Bestämmelser som gäller denna typ av fordringar finns nu i indrivningslagen, lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar (skatteackordslagen) och lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepre- skriptionslagen). Dessa lagar föreslås upphävda och ersatta av bestämmelser i skattebetalningslagen utan att tillämpningsområdet för bestämmelsen vidgas. Det har därför ansetts nödvändigt att i skattebetalningslagen införa en bestämmelse som innebär samma avgränsning som den upphävda bestämmelsen i utsökningsbalken. 
 Av  
 andra stycket  
 framgår att 20 a kap. om preskription inte skall tillämpas vad gäller ett antal uppräknade fordringar. Uppräkningen motsvarar det undantag som nu finns i 1 § skattepreskriptions- lagen. 
 369 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 11 kap. 
 11 b § 
 Ändringarna föranleds av att indrivningslagen föreslås upphöra att gälla och av att de bestämmelser om säkerhet som den lagen inne- håller föreslås överförda till 17 kap. skattebetalningslagen. Försla- get innebär inte någon förändring i sak. 
 17 kap. 
 3 § 
 Förändringarna föranleds av att indrivningslagen föreslås upphöra att gälla och av att de bestämmelser om säkerhet som den lagen innehåller föreslås överförda till 17 kap. skattebetalningslagen. För- slaget innebär inte någon förändring i sak. 
 6 b § 
 Förslaget innebär inte några förändringar i sak, utan är en följd av att bestämmelserna om säkerhet flyttats från indrivningslagen till 17 kap. skattebetalningslagen. 
 7 § 
 Paragrafen, som ger skattemyndigheten möjlighet att – om det finns synnerliga skäl – bevilja anstånd med inbetalning av skatt, föreslås upphävd i anledning av de nya reglerna om betalningsupp- görelse i 20 kap.  
 7–11 
  §§, se vidare avsnitt 11.7. 
 7 a § 
 Paragrafen motsvarar 10 § indrivningslagen. 
 370 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 7 b § 
 Paragrafen motsvarar 11 § indrivningslagen. Företagshypoteket har numera ersatts av företagsinteckning (se prop. 2002/03:49). 
 7 c § 
 Paragrafen motsvarar 12 § indrivningslagen. 
 7 d § 
 Paragrafen motsvarar 13 § indrivingslagen. 
 10 § 
 Begreppet indrivning, som för tankarna till de borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheten utför i dag, har utmönstrats och ersatts av det neutrala ordet verkställighet. 
 18 kap. 
 7 § 
 Lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. före- slås upphöra att gälla. Regler om ackord har i stället införts i 20 kap. 12 §. En hänvisning har därför gjorts till denna paragraf. 
 19 kap. 
 8 § 
 Betalas inte skatt som omfattas av skattekontosystemet i rätt tid skall ränta tas ut på beloppet. Enligt nuvarande ordning beräknas räntan från den dag skatten senast skulle ha betalats till dess ford- ringen registreras i utsöknings- och indrivningsdatabasen efter en räntesats motsvarande basräntan plus 15 procentenheter. För tid från och med att fordringen registrerats i utsöknings- och indriv- ningsdatabasen beräknas kostnadsräntan efter en räntesats som 
 371 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 motsvarar basräntan. Ränteberäkningen har kunnat utformas på detta sätt eftersom det i princip är obligatoriskt för skattemyndig- heten att överlämna obetalda fordringar till kronofogdemyndig- heten för verkställighet. 
 Utredningen föreslår nu att de debiterande myndigheterna skall ges möjligheter att själva avgöra i vilka fall ansökan om verkställig- het skall göras (se avsnitt 11.4). Det är därför inte längre möjligt att knyta räntesatsen till den tidpunkt då fordringen registreras i Kronofogdemyndighetens databas, eftersom en sådan ordning skulle innebära att fordringar som inte överlämnas till Kronofog- demyndigheten skulle kunna beläggas med den höga räntesatsen under lång tid. Det föreslås i stället att den höga räntesatsen skall gälla till den avstämning av skattekontot som inträffar efter den dag skatten skulle ha betalats enligt betalningsuppmaning. Avstämning av skattekontot görs första helgen efter månadens utgång. Därefter skall skattemyndigheten uppmana den skattskyldige att betala fordringen (3 § indrivningsförordningen) innan den – om betalning inte sker – lämnas för indrivning. Den föreslagna tidpunkten för när den lägre räntesatsen skall börja tillämpas motsvarar därför i stort den tidpunkt när överlämnande för indrivning sker i dag. 
 9 § 
 Ränta utgår enligt dagens ordning efter den lägre räntesatsen så snart fordringen registrerats i utsöknings- och indrivningsdata- basen. Ansöker Skatteverket om verkställighet före den tid som avses i 8 § första meningen skall räntan därför beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan. 
 20 kap. 
 1 § 
 Begreppet indrivning har utmönstrats ur skattebetalningslagen och ersatts av ordet verkställighet. Överlämnande för indrivning är i dag i princip obligatoriskt. Utredningen menar att i det framtiden normalt skall vara en fråga för den enskilda myndigheten att bedöma om en ansökan om verkställighet skall göras eller inte (se avsnitt 11.4). Förevarande paragraf, som med utredningens förslag kommer att bli tillämplig på alla offentligrättsliga fordringar, anger 
 372 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 att myndigheten får ansöka om verkställighet. Formuleringen möjliggör en fri bedömning av när en ansökan om verkställighet skall göras. Vad gäller vissa typer av fordringar, t.ex. sådana som omfattas av bötesverkställighetslagen (1979:189), bör dock även i framtiden bristande betalning regelmässigt medföra att verkställig- het söks. Se kommentaren till 17 kap. 3 § utsökningsbalken. 
 2 § 
 Paragrafen blir med den formulering som föreslås av 1 § onödig och föreslås upphävd. 
 3 § 
 Begreppet indrivning har utmönstrats ur skattebetalningslagen och ersatts av verkställighet. Reglerna i 20 kap. är tillämpliga även på andra fordringar än skattefordringar. Ordet skattebeloppet har därför ersatts av beloppet. 
 4 § 
 Indrivningslagen föreslås upphöra att gälla. Första stycket upphävs därför. Förändringen i det tidigare andra stycket avses tydliggöra vad formuleringen vid indrivning får verkställighet enligt utsök- ningsbalken ske anses innebära, nämligen att beslutet om debite- ring utgör exekutionstitel eller, vad gäller fordringar som omfattas av skattekontot, beslutet att ansöka om verkställighet för ett underskott på skattekontot. 
 5 § 
 Förändringen är en följd av att bestämmelsen i det tidigare tredje stycket i 20 kap. 30 § utsökningsbalken nu finns i 2 kap. 1 § fjärde stycket. 
 373 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 6 § 
 I  
 första stycket  
 har redaktionella ändringar gjorts till följd av den ändrade begreppsanvändningen. I det fall inte ränta utan dröjsmåls- avgift skall tas ut skall Kronofogdemyndigheten även ta ut dröjs- målsavgiften. Stycket har justerats i enlighet därmed. 
 Regleringen i  
 andra stycket  
 behöver inte ske i lag utan kan göras i förordning. Stycket föreslås därför upphävt. 
  
 7–10 
  §§ 
 Kronofogdemyndigheten skall inte handha några borgenärsupp- gifter. Indrivningslagen föreslås till följd härav upphöra att gälla. Det uppskovsinstitut som  
 7–10 
  §§ indrivningslagen innehåller har emellertid, med vissa justeringar, omvandlats till en verkställighets- åtgärd med tillämpning på alla typer av mål (4 kap. 10  
 a–10 
  d §§ utsökningsbalken). Även de debiterande myndigheterna har utrus- tats med möjligheter att – under i stort samma förutsättningar som i dag gäller för uppskov enligt indrivningslagen – träffa betalnings- uppgörelser (se avsnitt 11.7). Bestämmelser motsvarande 4 kap. 10  
 a–10 
  d §§ utsökningsbalken har därför införts i  
 7–10 
  §§. 
 11 § 
 Skatteverket föreslås handha de offensiva borgenärsuppgifterna för samtliga offentligrättsliga fordringar (se avsnitt 11.2). Har en ford- ran överlämnats till Skatteverket för sådana uppgifter kan verket också besluta om betalningsuppgörelse enligt  
 7–10 
  §§. 
 12 § 
 Skatteverket skall ensamt vara behörigt att anta förslag om ackord, se avsnitt 11.2. Förutsättningarna för att anta ackord är desamma som enligt nu gällande 3 § lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen). 
 374 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 13 § 
 Skatteverket skall ensamt vara behörigt att besluta om nedsättning av fordran och godta förslag om frivillig skuldsanering (se avsnitt 11.2). Förevarande paragraf motsvarar 5 § skatteackordslagen. 
 14 och 15 §§ 
 Bestämmelserna om konkurs har flyttats från den upphävda indriv- ningslagen till 14 och 15 §§ skattebetalningslagen. Skatteverket skall ensamt vara behörigt att vad gäller offentligrättsliga fordringar ansöka om konkurs, likvidation och företagsrekonstruktion. 
 20 a kap. 
 Lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen) upphävs. Bestämmelser om preskrip- tion, i princip motsvarande dem i skattepreskriptionslagen, införs i stället i ett nytt kapitel, 20 a kap., i skattebetalningslagen. Till skill- nad mot tidigare skall Skatteverket besluta om preskriptionsför- längning (se avsnitt 11.9). 
 1 § 
 Paragrafen motsvarar 3 § skattepreskriptionslagen. Bestämmelserna i det tidigare tredje stycket har dock flyttats till ett nytt första stycke och – i anledning av att det i framtiden i regel blir den enskilda myndighetens sak att avgöra om ansökan om verkställig- het hos Kronofogdemyndigheten skall göras – fått en ny lydelse som anknyter till avstämningen av skattekontot. 
 2 § 
 Paragrafen motsvarar 2 § skattepreskriptionslagen. 
 375 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 3 § 
 Paragrafen motsvarar, med redaktionella ändringar, 4 § skattepre- skriptionslagen. 
 4 § 
 Paragrafen motsvarar 5 § skattepreskriptionslagen. 
 5 § 
 Paragrafen motsvarar 6 § skattepreskriptionslagen. I förhållande till denna bestämmelse har dock den förändringen gjorts att paragrafen gäller även när en betalningsuppgörelse träffas enligt 20 kap. 7 §. 
 6 § 
 Paragrafen motsvarar 7 § skattepreskriptionslagen. Enligt denna paragraf ansökte kronofogdemyndigheten hos länsrätten om preskriptionsförlängning. Nu föreslås Skatteverket få besluta om förlängning (se avsnitt 11.9). Förutsättningarna för förlängning har justerats på så sätt att kravet att de förlängningsgrundande omstän- digheterna skall ha förelegat sedan fordringen lämnats för indriv- ning slopas och ersätts med att förhållandena i punkterna  
 2–4 
  skall antas ha varit av betydelse för det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran. 
 7 § 
 Paragrafen motsvarar 8 § skattepreskriptionslagen. 
 8 § 
 Paragrafen motsvarar 9 § skattepreskriptionslagen med de änd- ringar som föranleds av att Skatteverket föreslås få besluta om preskriptionsförlängning. 
 376 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 9 § 
 Paragrafen motsvarar 10 § skattepreskriptionslagen med de änd- ringar som föranleds av att Skatteverket föreslås få besluta om preskriptionsförlängning. 
 10 § 
 Paragrafen motsvarar 11 § skattepreskriptionslagen. I stället för en hänvisning till 8 § andra stycket preskriptionslagen (1981:130) har i första stycket uttryckligen angivits att preskription av huvudford- ran omfattar även fordran på ränta och annan tillläggsförpliktelse samt fordran på grund av borgen. 
 11 § 
 Paragrafen motsvarar 12 § skattepreskriptionslagen. 
 21 kap. 
 5 § 
 Beslut om ianspråktagande av säkerhet och om förlängning av preskriptionstid är enligt nuvarande ordning överklagbara. Den enskilde bör därför ha möjlighet att begära omprövning av sådana beslut. En begäran om omprövning skall, i likhet med andra beslut som kräver en skyndsam handläggning, ha kommit in inom två månader. 
 22 kap. 
 2 § 
 Enligt nuvarande ordning får beslut om uppskov enligt indriv- ningslagen, beslut om ackord och om nedsättning av fordran enligt 3 respektive 5 § skatteackordslagen samt beslut om ansökan om konkurs, likvidation och företagsrekonstruktion enligt indriv- ningslagen inte överklagas. Någon förändring föreslås inte i detta 
 377 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 hänseende. I förevarande paragraf har därför lagts till fyra nya punkter. 
 4 § 
 Paragrafen har förändrats på samma sätt som regeln om tidsfristen att begära omprövning i 21 kap. 5 §. 
  
 12.4 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:512) om indrivning i Sverige av underhållsbidrag, fastställda i Danmark, Finland, Island eller Norge 
  
 2 § 
 Paragrafen har justerats i anledning av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet. 
  
 12.5 
  
 Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624) 
  
 22 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Generella bestämmelser om hantering av obetalda offentligrättsliga fordringar har i stället införts i skatte- betalningslagen. Borgenärsuppgifterna vad gäller fordringar enligt kupongskattelagen skall i framtiden inte längre handhas av Kronofogdemyndigheten utan av Skatteverket. 
  
 12.6 
  
 Förslaget till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173) 
  
 8 § 
 Förändringen är en följd av förslaget att en rikstäckande Krono- fogdemyndighet skall bildas som inte skall handha borgenärsupp- gifter. 
 378 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 12.7 
  
 Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) 
  
 13 kap. 
 26 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Generella bestämmelser om hantering av sådana obetalda fordringar som enligt nuvarande ordning omfattas av definitionen för allmänna mål har i stället förts in i skattebetal- ningslagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av debiterande myndighet, dvs. vad gäller avgifter enligt 13 kap. 25 § aktiebolagslagen (1975:1385) av registreringsmyndigheten. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsupp- gifter. 
  
 12.8 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift 
  
 6 § 
 Ordet indrivning har ersatts av verkställighet. 
 13 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kro- nofogdemyndigheten utan av den uppdragsgivande myndigheten, dvs. vad gäller felparkeringsavgift av Vägverket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 11–15 
  §§ skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalnings- uppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 379 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 12.9 
  
 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) 
  
 8 kap. 
 8 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift enligt arbetsmiljölagen av länsstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skall dock hand- has av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 I 8 kap. 10 § arbetsmiljölagen finns en bestämmelse om att på- förd avgift bortfaller om inte verkställighet skett inom fem år från det att avgörandet vann laga kraft. Den bestämmelsen gäller således i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen (jfr 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetalningslagen). 
  
 12.10 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter 
  
 18 § 
 Paragrafen skall justerats i anledning av förslaget om en rikstäck- ande Kronofogdemyndighet. Indrivningslagen föreslås upphöra att gälla. Hänvisningen till säkerhetsbestämmelserna i indrivningslagen har därför ersatts av en hänvisning till bestämmelserna om säkerhet i utsökningsbalken. 
 380 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 12.11 
  
 Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) 
  
 1 och 2 §§ 
 Begreppet indrivning, som för tankarna till de borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheten hittills utfört, föreslås utmönstrat och ersatt av det neutralare ordet verkställighet. 
 6 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kro- nofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad avser fordringar enligt bötesverkställighetslagen Rikspolissty- relsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalnings- lagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som regi- strerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 Skattepreskriptionslagen är inte tillämplig på fordringar enligt 
  
 bötesverkställighetslagen (se 
  
 1 § skattepreskriptionslagen). 
  
 Av 
  
 1 kap. 2 c § andra stycket 
  
 skattebetalningslagen framgår 
  
 att 
  
 20 a kap. skattebetalningslagen, dit de nuvarande bestämmelserna i skattepreskriptionslagen föreslås överförda, inte skall tillämpas på bötesverkställighetslagen. 
 12 § 
 Kronofogdemyndigheten skall inte längre handha borgenärsupp- gifter. Möjligheten att förordna att vidare verkställighet inte skall ske får ses som en sådan uppgift och skall följaktligen inte längre vara en uppgift för Kronofogdemyndigheten utan för Rikspolis- styrelsen. 
 381 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 13 § 
 Förändringarna är en följd av förslaget att Rikspolisstyrelsen i stäl- let för Kronofogdemyndigheten skall förordna att verkställighet inte skall ske enligt 12 §. 
  
 12.12 
  
 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 
  
 5 kap. 
 1 § 
 Ordet exekutionsväsende har utmönstrats i anledning av försla- get att Kronofogdemyndigheten skall brytas ut från Skatteverket och bilda en fristående myndighet. 
 9 kap. 
 19 § 
 Kronofogdemyndigheten skall inte handha borgenärsuppgifter. Ordet indrivning har därför slopats i första stycket. De offensiva borgenärsuppgifterna (frågor om ackord, konkurs m.m. se avsnitt 11.2) skall fortsättningsvis hanteras av Skatteverket. För att inte detta skall föranleda ändringar i sekretesskyddet föreslås att sekre- tess även skall gälla hos Skatteverket i ärende som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
  
 12.13 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer 
  
 4 och 5 §§ 
 Förändringarna är föranledda av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet. 
 382 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 12.14 
  
 Förslaget till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673) 
  
 27 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller övertidsavgift av länsstyrelsen. De offensiva borge- närsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skall dock handhas av Skattever- ket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsupp- gifter. 
 Av hänvisningen i  
 andra stycket  
 till 1 kap. 2 c § skattebetalnings- lagen följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för över- tidsavgift. Ansökan om verkställighet av obetald övertidsavgift får inte göras sedan fem år har förflutit från det att beslutet om över- tidsavgift vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetal- ningslagen följer att bestämmelsen i arbetstidslagen gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen. 
  
 12.15 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter 
  
 35 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller stämpelskatt av inskrivningsmyndigheten. De offen- siva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsupp- gifter. 
 383 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 12.16 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter 
  
 2 § 
 Avräkningslagen är i dag tillämplig på fordringar som drivs in enligt bestämmelserna i indrivningslagen. Indrivningslagen är enligt dess första paragraf tillämplig vid kronofogdemyndigheternas handlägg- ning av allmänna mål om verkställighet. Definitionen av allmänna mål i 1 kap. 6 § utsökningsbalken föreslås upphävd eftersom någon skillnad i Kronofogdemyndighetens handläggningen av olika typer av mål inte skall finnas. Någon ändring i avräkningslagens tillämp- ningsområde föreslås inte. Hänvisningen till 1 kap.  
 1–2 
  och 2 c §§ skattebetalningslagen avses innebära samma avgränsning av ford- ringstypen som tidigare. 
 3 § 
 Förändringarna är föranledda av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet. 
 11 § 
 Det allmännas talan i mål enligt avräkningslagen skall alltid föras av Kronofogdemyndigheten. 
  
 12.17 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud 
  
 8 a § 
 Om kronofogdemyndigheten ansökt om näringsförbud skall myndigheten, inte Skatteverket, företräda staten i högre domstol. Andra stycket föreslås därför upphävt. 
 384 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 9 och 24 §§ 
 Förändringarna föranleds av förslaget om en rikstäckande Krono- fogdemyndighet. 
  
 12.18 
  
 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) 
  
 10 kap. 
 29 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift enligt plan- och bygglagen av länsstyrelsen. De offensiva borge- närsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skattebetalningslagen skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörel- ser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
  
 12.19 
  
 Förslaget till lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327) 
  
 66 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller fordonsskatt av Vägverket. De offensiva borgenärs- uppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skatte- betalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 385 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 12.20 
  
 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 
  
 10 kap. 
 8 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift enligt 10 kap. 7 § utlänningslagen av länssty- relsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalnings- uppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 Av hänvisningen i  
 andra stycket  
 till 1 kap. 2 c § skattebetalnings- lagen följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift enligt utlänningslagen. Verkställighet får inte ske sedan fem år har gått efter det att beslutet om att påföra avgift vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra stycket skattebetalningslagen följer att bestäm- melsen i utlänningslagen gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen. 
  
 12.21 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg 
  
 6 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift enligt 5 § lagen om anställning på fartyg av länsstyrelsen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering, konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skatte- 
 386 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 betalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 Av hänvisningen i  
 andra stycket  
 till 1 kap. 2 c § skattebetalnings- lagen följer att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift enligt lagen om tillstånd för anställning på fartyg. Verkställighet får inte ske sedan fem år har förflutit från det att beslutet om att påföra avgift vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra stycket skatte- betalningslagen följer att bestämmelsen i förevarande paragraf gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetal- ningslagen. 
  
 12.22 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden 
  
 3, 11, 18 och 22 §§ 
 Åtgärder för utlandsindrivning blir i praktiken bara aktuella i fråga om skatt och socialavgifter samt böter m.m., eftersom det för övriga offentligrättsliga fordringar saknas internationella instru- ment som skulle kunna göra det möjligt att få bistånd med indriv- ningen. I de enskilda målen tar Kronofogdemyndigheten ingen som helst befattning med utlandsåtgärder. Kan verkställighet inte ske i Sverige återredovisas målet med besked om detta till sökanden. Mycket talar därför för att man bör se utlandsåtgärderna som borgenärsåtgärder och att Skatteverket skall vara behörig myndig- het. Utbyte av upplysningar som behövs för att bedöma förutsätt- ningarna för handräckning har dock en sådan nära koppling till verkställighetsåtgärder att Kronofogdemyndigheten lämpligen bör vara behörig myndighet. De föreslagna författningsändringarna är föranledda av detta ställningstagande. 
  
 12.23 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. 
  
 10 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av 
 387 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller skatt på ränta på skogskontomedel Skatteverket. Skatteverket skall också handha de offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs). 
  
 12.24 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning 
  
 6–8 
  §§ 
 Bestämmelserna om behörig myndighet blir med förslaget om en riks- täckande Kronofogdemyndighet obehövliga och föreslås upphävda. 
 18 § 
 Förändringen föranleds av förslaget om en rikstäckande Kronofog- demyndighet. 
  
 12.25 
  
 Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) 
  
 31 b § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller konkurrensskadeavgift av Konkurrensverket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuld- sanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetal- ningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 Hänvisningen till 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen innebär att bestämmelserna i 20 kap. den lagen gäller för avgift enligt konkur- renslagen. Enligt 31 § konkurrenslagen faller en påförd konkur- rensskadeavgift bort i den mån verkställighet inte har skett inom fem år från det att domen vann laga kraft. Av 1 kap. 2 c § andra 
 388 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 stycket skattebetalningslagen följer att 31 § konkurrenslagen gäller i stället för preskriptionsreglerna i 20 a kap. skattebetalningslagen. 
  
 12.26 
  
 Förslaget till lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334) 
  
 9 § 
 Förändringen är föranledd av förslaget om en rikstäckande Kronofogdemyndighet. 
  
 12.27 
  
 Förslaget till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) 
  
 8 kap. 
 10 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller förseningsavgift enligt årsredovisningslagen av regi- streringsmyndigheten. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
  
 12.28 
  
 Förslaget till lag om ändring i radio- och  
  
 TV-lagen 
  (1996:844) 
 10 kap. 
 6 b § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall 
 389 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Krono- fogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller särskild avgift enligt radio- och  
 TV-lagen 
  av Radio- och TV- verket. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skatte- betalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
  
 12.29 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift 
  
 4 § 
 Förslaget föranleds av att det nuvarande uppskovsinstitutet i indrivningslagen omvandlas till en verkställighetsåtgärd och benämns anstånd (se avsnitt 11.7). 
  
 12.30 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon 
  
 26 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller vägavgift av Skatteverket. Skatteverket skall även handha de offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs). 
 390 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 12.31 
  
 Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) 
  
 12 kap. 
 12 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller förseningsavgift enligt ellagen av nätmyndigheten. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
  
 12.32 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor 
  
 19 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller avgift och kostnad enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor av Skatterättsnämnden. De offensiva borgenärsupp- gifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betal- ningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
 391 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 12.33 
  
 Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1385) 
  
 5 
  
 kap. 
  
 6 
  
 § 
  
 Andra stycket föreslås upphävt. Utredningens förslag innebär att det är den debiterande myndigheten som skall avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet när en fordran inte betalats i tid (se avsnitt 11.4). 
 Studiestödslagen (1973:349) tillämpas fortfarande i fråga om studiestöd som avser tid före den 1 juli 2001. En motsvarighet till 5 kap. 6 § andra stycket studiestödslagen (1999:1395) finns i 9 kap. 2 a § den äldre lagen. Även denna äldre bestämmelse bör upphöra att gälla. En föreskrift med det innehållet föreslås därför i över- gångsbestämmelserna till förslaget om ändring i studiestödslagen (1999:1395). 
 Det kan här noteras att utredningens förslag vad gäller hanter- ingen av studiemedelsfordringar innebär att det nuvarande undan- taget från tillämpningen av lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (se 1 § denna lag) på studiemedelsford- ringar inte föreslås överfört till 20 kap. skattebetalningslagen. Även sådana fordringar kommer till skillnad från i dag att omfattas av Skatteverkets beslutsbehörighet vad gäller ansökan om konkurs och att anta ackordsförslag m.m. 
  
 12.34 
  
 Förslaget till lag om ändring i naturgaslagen (2000:599) 
  
 6 kap. 
 10 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller förseningsavgift enligt naturgaslagen av Statens energimyndighet. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap. 12– 15 §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av 
 392 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsupp- gifter. 
  
 12.35 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument 
  
 24 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller särskild avgift enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument av Finansinspektionen. De offensiva borgenärsuppgifterna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetal- ningslagen träffa betalningsuppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
  
 12.36 
  
 Förslaget till lag om ändring i tullagen (2000:1281) 
  
 5 kap. 
 23 § 
 Indrivningslagen, skatteackordslagen och skattepreskriptionslagen föreslås upphävda. Bestämmelser om hur obetalda fordringar skall hanteras har i stället förts in i 20 och 20 a kap. skattebetalnings- lagen. Borgenärsuppgifterna skall i framtiden inte handhas av Kronofogdemyndigheten utan av den debiterande myndigheten, dvs. vad gäller tull av Tullverket. De offensiva borgenärsuppgif- terna i 20 kap.  
 12–15 
  §§ (ackord, skuldsanering och konkurs) skall dock handhas av Skatteverket (se avsnitt 11.2). Skatteverket får också enligt 20 kap. 11 § skattebetalningslagen träffa betalnings- 
 393 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2003:97 
  
 uppgörelser beträffande fordringar som registrerats hos verket för offensiva borgenärsuppgifter. 
  
 12.37 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet 
  
 1 kap. 
 5 § 
 Förslaget innebär att uppgifter i beskattningsdatabasen får behandlas för att tillhandahålla information hos någon annan än Skatteverket för bevakning av fordringar. 
  
 12.38 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet 
  
 1 kap. 
 1 § 
 Kronofogdemyndigheten skall i framtiden inte handha några borgenärsuppgifter. Lagen skall därför inte längre vara tillämplig vid Kronofogdemyndighetens verksamhet med indrivning. 
 5 § 
 Ändringen är föranledd av förslaget om en fristående Kronofog- demyndighet. 
 2 kap. 
 1 och 2 §§ 
 Kronofogdemyndigheten skall inte handha borgenärsuppgifter. I anledning därav skall uppgifter i databasen inte längre behandlas i verksamhet för indrivning av statliga fordringar eller ärenden om ansvar för någon annans skatter och avgifter. 
 394 
  
 SOU 2003:97 
  
 Författningskommentar 
  
 3 § 
 Ändringen föranleds av förslaget om en fristående Kronofogde- myndighet. 
 26 § 
 Paragrafen föreslås upphävd. I och med att Kronofogdemyndig- heten blir ensam personuppgiftsansvarig är det inte längre nödvän- digt att i en särskild bestämmelse reglera vem som skall ha direkt- åtkomst till uppgifterna. 
 30 § 
 Ändringen föranleds av förslaget om en fristående Kronofogde- myndighet. 
  
 12.39 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:460) med kompletterande bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av vissa utländska avgöranden 
  
 2 § 
 Ändringen föranleds av förslaget om en rikstäckande Kronofog- demyndighet. 
 395 
 Särskilda yttranden 
 Särskilt yttrande av King 
 Huvudfrågan för utredningen är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i Skatteverket eller om de bör utgöra en egen myndighet. Den framtida verksamheten skall enligt direktiven rym- mas inom den totala resursram som idag gäller för Riksskatteverket (RSV) skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. 
 Utredaren föreslår att en fristående, rikstäckande Kronofogde- myndighet bildas. 
 Jag har en uppfattning som avviker från utredarens eftersom det enligt min mening är möjligt att uppnå kravet om opartiskhet i det verkställande och det i övrigt borgenärsneutrala arbetet även vid ett inordnande av kronofogdemyndigheterna i Skatteverket och att detta kan genomföras inom befintliga resursramar. 
 Ett inordnande av kronofogdemyndigheterna i Skatteverket an- sluter till nuvarande ordning och jag delar utredarens analys att det finns ett funktionellt samband mellan skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamheter även om det kan finnas vissa intressekonflikter. 
 Jag instämmer i utredarens förslag om att kronofogdemyndig- heternas verksamhet liksom Skatteverkets skall bedrivas i en riks- täckande organisation. 
 En ny myndighet 
 En uppdelning på två myndigheter, Skatteverket och Kronofogde- myndigheten, kommer att leda till administrativa merkostnader, ökade  
 IT-kostnader 
  samt effektivitetsförluster i förhållande till att införliva Kronofogdemyndigheterna i Skatteverket. 
 Risken är överhängande att de effektivitets- och servicehöjande effekter som reformen med bildandet av ett Skatteverk bedömdes 
 397 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2003:97 
  
 medföra elimineras (prop. 2002/03:99). Effektivitetsvinsterna var bl.a. tänkta att leda till satsningar på området skattekontroll och den brottsutredande verksamhet. Utredaren föreslår istället att de effektivitetsvinster som uppstår vid bildandet av Skatteverket skall användas till att finansiera en ny fristående Kronofogdemyndighet. 
 Även ett införlivande av kronofogdemyndigheterna i Skattever- ket kommer övergångsvis leda till vissa merkostnader men kommer på sikt att balanseras av en effektivisering av ex. administration, IT- investeringar och dylikt. Dessa merkostnader bedöms dock som avsevärt lägre än om en ny fristående myndighet bildas. 
 Särskiljande av borgenärsuppgifter och verkställighetsuppgifter 
 Oavsett vilken organisationsform som i framtiden väljs för krono- fogdemyndigheterna bör borgenärsuppgifterna avskiljas från den verkställande verksamheten. Detta bör ske genom en överflyttning av borgenärsfunktionen till Skatteverket och att en sammanhållen borgenärsfunktion därigenom kan behållas. Jag instämmer med utredaren om att Skatteverket i sin egenskap av beskattningsmyn- dighet har en mycket god kunskap om gäldenärernas ekonomiska funktion och bör därför vara en god borgenärsföreträdare. 
 Eftersom jag förespråkar ett inordnande av kronofogdemyndig- heterna i Skatteverket kommer det att krävas att brandväggar inrättas för att hålla de verkställande uppgifterna på kronofogde- avdelningen åtskiljt från borgenärsuppgifterna som i framtiden skall hanteras inom skatteverksamheten. Genom inrättandet av brandväggar inom Skatteverket så kan kravet på opartiskhet i det verkställande arbetet uppnås. I dagens verksamhet hålls exempelvis skattebrottsutredarna frånskilda från skatteverksamheten bl.a. genom att tillgången till information är beskuren genom brand- väggar. 
 Upprättande av en brandvägg inom Skatteverket kommer att leda till vissa merkostnader, merkostnader som är möjliga att hantera genom omprioritering inom befintlig budgetram. 
 Ett argument för bildande av en fristående Kronofogdemyndig- het är risken för att olika intressenter inte skall känna tilltro till myndighetens opartiskhet. Det har dock inte kunnat påvisas att borgenärer, gäldenärer och andra berörda har behandlats på ett partiskt sätt i den nuvarande organisationen där kronofogdemyn- digheterna ingår  
 RSV-koncernen. 
  
 398 
  
 SOU 2003:97 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Samutnyttjande 
 Utredaren konstaterar att en omedelbar utbrytning inte är realis- tisk med hänsyn till de merkostnader som detta skulle föra med sig. I stället föreslås ett samutnyttjande och samarbete under en över- gångsperiod främst avseende  
 IT-stödet 
  som är den stora merkost- naden vid en utbrytning. 
 Även om ett samutnyttjande skulle vara möjligt kommer mer- kostnader att genereras för den nya myndigheten. Enligt min mening så finns det en stor risk att separata  
 IT-investeringar 
  vid ett samutnyttjande skjuts på framtiden eftersom  
 IT-investeringar 
  leder till merkostnader oavsett vilken organisationsform som väljs. Det kommer även att vara svårt att leda och styra verksamheten då det blir två generaldirektörer som skall fatta gemensamma beslut avse- ende exempelvis  
 IT-investeringar 
  inom sina resp. myndigheter. Vid en sammanslagning inom Skatteverket kommer förutsättningarna för effektivitetsvinster att kvarstå. En gemensam plattform bör leda till att  
 IT-kostnaderna 
  då blir lägre samt att det finns möjlighet att bättre prioritera  
 IT-investeringar 
  över tiden. 
 Ansökan om verkställighet 
 Jag vill uttrycka en viss oro över förslaget att kravet att överlämna obetalda fordringar för indrivning slopas och där den debiterande myndigheten själv skall avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet. Jag delar utredarens uppfattning över de faktorer som skall vägas in i bedömningen av om en ansökan om verkstäl- lighet skall ges in till kronofogdemyndigheterna men jag ser en viss risk att enskilda myndigheter kan välja att prioritera ner fordrings- bevakningen och att staten därigenom lider förlust genom inkomstbortfall. Avseende de debiterande myndigheterna har inte eventuella merkostnader kunnat redovisats. 
 399 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2003:97 
  
 Särskilt yttrande av Smith, Thomas och Taylor 
  
 Sammanfattning 
  
 Vi delar utredarens slutsats att det bildas en ny rikstäckande kronofogdemyndighet (KFM). 
  
 Vi delar också slutsatsen att verkställighetsarbetet skiljs från borgenärsarbetet. 
  
 På principiell nivå instämmer vi i att den tydligaste lösningen vore att exekutionsväsendet skiljs från Riksskatteverket (RSV). 
  
 Vi delar däremot inte utredarens förslag till finansiering. Vi har ett bra underlag för vår ståndpunkt att förändringen antingen kräver resurstillskott eller tydliga anvisningar om vilka ambitionssänkningar som krävs inom exekutionsväsendet eller det nya Skatteverket (SKV). 
  
 Vi anser att en rikstäckande KFM kan utvecklas inom ramen för det nya SKV. 
  
 Rikstäckande myndighet 
 Vi delar utredarens uppfattning om värdet av en rikstäckande KFM, av likartade skäl som anförts för det nya SKV. Möjligheterna ökar att minska den sårbarhet som finns idag, förutsättningarna förbättras att styra verksamheterna mot större enhetlighet i hand- läggningen och att minska regionala skillnader. Det administrativa stödet kan också effektiviseras till viss del. Det förslag till tidpunkt för ikraftträdande som utredaren föreslår i detta avseende är rimligt. 
 De rationaliseringsvinster som kan åstadkommas genom en rikstäckande myndighet ska dock inte överdrivas. De bör enligt vår bedömning vara betydligt mindre än de som beräknas uppstå genom att skattemyndigheterna (SKM) uppgår i en myndighet. Vi anser dock att de frigjorda resurser som ändå uppstår behövs för att, i enlighet med uppdragsgivarens krav och förväntningar, utveckla den operativa verksamheten och höja ambitionsnivån inom såväl indrivningsverksamheten som den förebyggande kommunikationen. Vi anser det som mycket olyckligt om denna rationaliseringsvinst skulle förbrukas till ökade kostnader för IT och administration 
 400 
  
 SOU 2003:97 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Namnfrågan är viktig för KFM:s verksamhet. Man kan här tala om KFM som ett väl inarbetat varumärke. Namnfrågan kan dock lösas oberoende av hur kopplingen till SKV ser ut. 
 Borgenärsuppgifter flyttas från KFM 
 Vi delar utredarens uppfattning att en överflyttning av borgenärs- uppgifterna till SKV respektive debiterande myndighet bidrar till en ökad medvetenhet om behovet av tidiga åtgärder avseende ford- ringsbevakning och en ökad effektivitet i indrivningsarbetet, även om risken finns att fler statliga intressen kan komma att agera mot samma gäldenär. Förändringen torde leda till en ökad uppbörds- effektivitet. SKV:s ansvar för ett samlat agerande gentemot med- borgaren vid offensiva borgenärsuppgifter skapar också garantier för enhetlighet, rättssäkerhet och tilltro till handläggningen. Möjligheterna att utveckla KFM:s arbete avseende metoder och arbetssätt borde också öka genom den större renodling av arbets- uppgifterna som förslaget innebär. 
 En förutsättning för ovan beskrivna effekter är dock att delar av nuvarande operativa resurser inte drabbas av kostnadsökningar till följd av den föreslagna nya myndigheten. Resursberäkningarna för de uppgifter som flyttas från KFM till SKV behöver analyseras ytterligare. Kostnaden för en överflyttning av borgenärsuppgifterna till övriga debiterande myndigheter har av utredaren angivits till 40 mnkr. Vi ifrågasätter grunden för dessa kostnadsberäkningar. 
 Det är angeläget att utveckla KFM:s verkställande verksamhet, vilket  
 regerin-gen 
  påpekat i såväl regleringsbrev som budgetpropo- sition. Lika viktigt är att utveckla de statliga myndigheternas borgenärsroll. Redan detta blir en stor utmaning för inblandade myndigheter, då det tar resurser och kraft att bygga upp ny kompetens och nya funktioner. 
 KFM:s dubbla roller 
 Liksom utredaren anser vi att det är viktigt att KFM:s borgenärs- neutralitet inte ifrågasätts. Vi finner, i likhet med utredaren, att det är av värde att KFM:s dubbla roller nu försvinner och att KFM i framtiden endast har en verkställande funktion, om än en utvidgad sådan. En utbrytning av borgenärsuppgifterna, såväl för skatter och 
 401 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2003:97 
  
 avgifter som för övriga statliga fordringar, innebär att förutsätt- ningar skapas för en opartisk verkställande verksamhet som med- borgaren kan sätta tilltro till, detta särskilt efter att det fattats beslut om att ändra statens förmånsrätt. Att återföra borgenärs- uppgifter till den debiterande myndigheten utgör också ett incita- ment för en effektivare statlig fordringsbevakning. En därtill fristå- ende KFM ger naturligtvis de bästa förutsättningarna för en opar- tisk verkställande myndighet, vars verksamhet kännetecknas av rättssäkerhet och rättstrygghet. Över tiden ger detta även möjlig- het att kunna tillföra KFM nya arbetsuppgifter av judiciell karaktär. 
 Med överflyttningen av borgenärsuppgifterna till den debite- rande myndigheten likställs offentliga fordringar med privata hos KFM. Därmed upphör den dubbla rollen. Enligt vår mening finns då möjligheten att behålla KFM inom det nya SKV med ett tydligt särskiljande och renodling av borgenärsuppgifterna och verkställig- hetsuppgifterna som följd. Med detta i åtanke borde det inte vara ett absolut krav att KFM bryts ut för att opartiskheten ska kunna garanteras. 
 En utbruten KFM – en dyr lösning för alla 
 Vi är av den bestämda uppfattningen att en utbrytning av KFM från SKV blir en kostbar förändring. 
 En utbruten KFM medför fördyringar inom främst  
 IT-området 
  men även inom andra delar av verksamheten. Slutsumman blir enligt vår mening en kostnadsökning som endast i begränsad omfattning kan finansieras på det sätt som utredaren anvisar. Fördyringarna måste enligt direktivet rymmas inom den totalram som i dag gäller för RSV, Miller och Woods. De nuvarande resurserna för KFM och SKV riskerar att delvis gå förlorade i uppbyggnaden av en helt ny myndighet, resurser som istället borde läggas på att möta regeringens krav på förbättrad verksamhet och minskade regionala skillnader i handläggningen av samtliga verksamhets- grenar. 
 Vi anser det också som ett tveksamt förfarande att som utreda- ren inteckna kommande rationaliseringseffekter av skatteverks- reformen för utredningens egna förslag. Den föreslagna finansie- ringen är inte realistisk. På detta sätt intecknas redan igångsatta och planerade reformer och utvecklingsinsatser inom SKV till att finan- siera utredarens förslag. 
 402 
  
 SOU 2003:97 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Kostnader för utbrytning och uppbyggnad av  
 IT-stöd 
  
 Utökade  
 IT-kostnader 
  som uppstår genom en helt utbruten KFM är svåra att exakt beräkna men kan med olika scenarios förväntas i fortvariga kostnader uppgå till mellan  
 100-124 
  mnkr. Dessa kost- nader hänför sig till utveckling och drift av en egen  
 IT-struktur 
  för den utbrutna myndigheten. Därutöver tillkommer engångskostna- der på mellan  
 25-30 
  mnkr för bl.a. rekrytering, metoduppbyggnad, strategier, upphandlingar och avtalsförhandlingar, bodelningskost- nader och systemberoenden. För SKV:s del uppgår kostnads- ökningen till  
 47-57 
  mnkr, engångskostnader för utbrytningen upp- går till  
 50-75 
  mnkr. 
 På grund av dessa kostnader föreslår utredaren att ett sambruk av  
 IT-resurserna 
  ska ske. Någon modell för två separata myndig- heters samutnyttjande av  
 IT-resurser 
  har emellertid inte närmare presenterats i utredningen. 
 Kostnaderna som skapas på  
 IT-området 
  av att dra isär myndig- heterna skapar ej några rationaliseringseffekter. Stordriftsfördelar avseende  
 IT-kostnaderna 
  torde i stället bli allt större om det påbörjade arbetet med gemensamma plattformar får fortskrida. 
 Utredarens förslag om ett samutnyttjande av  
 IT-resurserna 
  bedömer vi inte som ett hållbart alternativ. I likhet med ett beslut om att sära myndigheterna kommer ett samutnyttjande av IT- resurserna som inte tydligt anges vara permanent att hämma utvecklingsinsatserna på  
 IT-området 
  och ge omedelbara kostnads- drivande effekter. Om den framtida inriktningen är en helt fristå- ende KFM måste planering och uppbyggnad av en för KFM fristå- ende  
 IT-miljö 
  inledas omgående, vilket genererar merkostnader. 
 Vi anser inte att utredaren har kunnat påvisa ett hållbart finansie- ringsförslag för kostnadsökningen. Förutom de kostnadsökningar som utredarens förslag innebär har SKV och KFM också redan idag att hantera betydande kostnadsökningar för den ändrade förmåns- rätten. Vi anser därför att det är absolut nödvändigt att förslaget inte leder till allvarliga konsekvenser för det operativa arbetet. Om detta förslag ska kunna genomföras måste medel anvisas för såväl engångskostnader som för fortlöpande driftskostnader för att det inte ska ge negativa återverkningar på produktionen, dvs. att för- slaget bekostas genom att resurserna tas från den operativa verk- samheten. 
 Vi ifrågasätter utredarens beräkningar av de effektivitetsvinster som reformen förmodas föra med sig. Vi anser att de effektivitets- 
 403 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2003:97 
  
 vinster som utredaren pekar på är osäkra och inte något som går att räkna in i en kalkyl av detta slag. Kostnadsökningarna är däremot reella och utredaren har inte kunnat påvisa att RSV:s beräkningar skulle vara felaktiga. 
 Vi anser att det är en absolut nödvändighet att SKV har tillgång till ett debiterings- och krediteringssystem för borgenärsfunktio- nen innan dessa uppgifter överförs från KFM. Kostnader för utveckling och drift av ett sådant system måste räknas in som mer- kostnad av utredarens förslag, liksom kostnader för kompetens- överföring. Utöver detta tillkommer kostnader för samtliga övriga myndigheter som genom förslaget kommer att behöva bygga upp och underhålla en egen borgenärsfunktion. 
 Förutom de utbrytnings- och uppbyggnadskostnader som upp- står måste även framgent allt administrativt stöd utföras på två myndigheter. Det är dessutom svårt för en mindre myndighet att upprätthålla den centrala kompetens bl.a. i utvecklingsfrågor som den stora myndigheten kan. 
 Effekter på verksamheten 
 Utredaren har, enligt vår bedömning, alltför lite belyst de effekter som förslaget leder till för verksamheten hos KFM, SKV och övriga berörda myndigheter. 
 Enligt vår mening måste de kostnadsökningar som utredarens förslag innebär finansieras genom besparingar för såväl KFM som SKV. Detta kommer att innebära försämringar för såväl kvaliteten som resultatet i det operativa arbetet. Förutom det operativa arbe- tet kommer även utvecklingsarbetet inom såväl KFM som SKV att påverkas negativt inom ett antal viktiga områden, bl.a. arbetet med att utveckla ett nytt verksamhetsstöd för indrivningsverksamheten,  
 24-timmarsmyndigheten 
  och utbyggnaden av serviceområdet. En del av finansieringen är också tänkt att ske genom de eventuella effektivitetsvinster som i framtiden kan hämtas från bildandet av SKV. Ett sådant förfarande skulle bl.a. påverka resurserna på ett sådant sätt att medborgare och företag får betala priset för den omändring av organisationen som utredaren föreslår. 
 Utredarens förslag innebär att det ekonomiska utrymmet för den operativa verksamheten och utvecklingsverksamheten kommer att begränsas, både för SKV och KFM. Verkställigheten, borge- närsarbetet och kontrollen kommer därmed med all sannolikhet att 
 404 
  
 SOU 2003:97 
  
 Särskilda yttranden 
  
 försämras, tvärtemot regeringens uppdrag i regleringsbrevet där det tydligt ställs krav på att ambitionen i såväl indrivningen som skattekontrollen ska öka. 
 Alternativ lösning 
 Vi föreslår en alternativ lösning som är billigare, kan genomföras snabbare och är rättssäker. Vi anser att utredaren borde utveckla – och välja – alternativet en rikstäckande KFM inom SKV. Som utre- daren själv påpekat finns t.ex. möjligheter att konstruera brand- väggar inom myndigheten för att opartiskheten även fortsätt- ningsvis ska kunna garanteras. 
 Detta alternativ till en utbruten myndighet, som också utred- ningen belyst, innebär att framtidens rikstäckande KFM skapas inom SKV med tydliga brandväggar genom behörighetssystem och myndighetsinstruktion. Det finns ett flertal exempel på sådana lösningar inom myndighetens ram bland de statliga myndighe- terna. Ett exempel på detta är skattebrottsenheterna (prop. 1997/98:10) som bedrivs på särskilda enheter inom skatteförvalt- ningen och organisatoriskt hålls åtskilda från skatteutredningarna. Där har lösningar skapats med brandväggar för t.ex. sekretessfrågor för att garantera rättssäkerheten. Det är alltså fullt möjligt att utveckla en rikstäckande KFM inom SKV med bibehållen rätts- säkerhet. 
 Det kommer dock att ställas ytterligare krav för att ingivare m.fl. skall uppleva KFM som opartisk. Ett viktigt steg är givetvis skiljan- det mellan den verkställande rollen och borgenärsrollen. Andra viktiga åtgärder som kan vidtas för att underlätta detta är att göra tydliga resursmässiga prioriteringar i regleringsbrev. En tydlig resursstyrning underlättas också av att dagens sammanblandade roller i framtiden blir separerade. Vidare bör ingivare och intressen- ter ges full insyn i verksamheten genom representation i styrelse och intressentråd. 
 De borgenärsneutrala verksamhetsgrenarna kan enligt vår mening rymmas inom en lösning med KFM inom SKV:s organisa- toriska ram. 
 Vi menar att vårt förslag enligt ovan medför att nödvändiga utvecklingsresurser kan användas till utveckling av en rikstäckande KFM och SKV:s övertagande av borgenärsrollen. Utredarens förslag däremot, innebär att vi tvingas använda dyrbara och begrän- 
 405 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2003:97 
  
 sade utvecklingsresurser till ett kostnadskrävande utbrytnings- arbete. 
 Ett snabbt genomförande av en rikstäckande myndighet bör eftersträvas. Inom ramen för nuvarande organisation pågår också redan förberedelser för ett enmyndighetsarbete för KFM. Vi före- slår att den rikstäckande myndighet genomförs så kostnadsmässigt neutralt som möjligt. Detta kan ske om en rikstäckande KFM utvecklas inom ramen för nuvarande organisation. 
 406 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Kronofogdemyndigheternas organisation och 
  
 Dir. 
  
 arbetsuppgifter, m.m. 
  
 2002:142 
  
 Beslut vid regeringssammanträde 21 november 2002. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare skall tillkallas för att utreda hur frågan om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter m.m. skall lösas om Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyn- digheterna bildar en myndighet. Utredarens uppdrag skall vara att förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksam- heten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. 
 En huvudfråga att besvara är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de bör utgöra en eller möjligen, såsom i dag, flera fristående myndigheter. Konsekvenserna av olika lösningar i fråga om samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt administrativa stödfunktioner skall särskilt belysas samt de resurs- mässiga konsekvenserna av olika lösningar beräknas och redovisas. 
 Om utredaren finner att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i den nya skatteförvaltningen och detta fordrar en särskild organi- satorisk lösning inom skatteförvaltningen för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opartiskt, skall förslag lämnas till en sådan. Utredaren skall också redovisa en bedömning av om det finns verksamheter som i dag bedrivs av kronofogdemyndig- heterna som inte bör omfattas av en sådan lösning. 
 Om utredaren finner att det finns skäl för att krono- fogdemyndigheternas verksamhet skall vara organisatoriskt och 
 407 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:97 
  
 budgetmässigt fristående från skatteförvaltningen, skall utredaren utgå från att verksamheten bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. I övervägandena ingår att ta ställning till myndighetens arbetsuppgifter. 
 Bakgrund 
 Efter förstatligandet av exekutionsväsendet den 1 januari 1965 var landet till en början indelat i 81 kronofogdedistrikt. En indelning med 24 kronofogdemyndigheter, en för varje län, infördes fr.o.m. 1 juli 1988. Ytterligare en sammanslagning, till 10 regionala myndigheter, genomfördes den 1 januari 1997. 
 Den 1 juli 1973 fick Riksskatteverket rollen som centralmyndig- het. I det utredningsarbete som föregick detta hade valet stått mellan Riksskatteverket och Domstolsverket, som vid den tiden var under uppbyggnad. Vid behandlingen av förslaget fann riksda- gen att önskad samverkan mellan taxerings- och indrivningsmyn- digheterna i viss mån kunde tala för ett samordnat centralorgan, även om betydelsen av detta inte borde överdrivas. Sett ur skatte- uppbördssynpunkt var en samordning önskvärd också då det gällde prioritering och planering. För en samordning talade vidare bl.a. önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB samt viss utbildning. Det förhållandet att kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och för allmänna och enskilda fordringar gemensam reglering borde dock beaktas. Utskottet uttalade vidare att om exe- kutionsväsendet i framtiden tillfördes uppgifter i fråga om betal- ningsförelägganden, konkurser m.m. kunde en sådan möjlig utveckling, ytterligare tänkbara reformer och Länsberedningens arbete leda till ställningstaganden som inte fick bindas av den valda organisationsformen. Detta talade enligt utskottet för att central- myndighetsuppgifterna även inom Riksskatteverket borde anför- tros en särskild avdelning eller dylikt. 
 Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter 
 Kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet enligt utsökningsbalken av dels privaträttsliga anspråk (enskilda mål), dels offentligrättsliga anspråk (allmänna mål). Bland de senare överväger skattefordringarna beloppsmässigt, medan vissa andra 
 408 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 1 
  
 slag av fordringar (t.ex. felparkeringsavgifter och  
 TV-avgifter) 
  svarar för en mycket stor del av antalet mål. Vid indrivningen i all- männa mål företräder kronofogdemyndigheten också i vissa avse- enden det allmänna som borgenär. Borgenärsuppgiften består i första hand i att göra en utredning av gäldenärens ekonomiska förhållanden utöver den utredning som krävs för att fullgöra den verkställande uppgiften, samt att pröva frågor om uppskov eller avbetalningsplan, ansöka om försättande i konkurs och på olika sätt bevaka det allmännas fordringar i konkursen. Kronofogdemyndig- heterna har också vid sidan av skattemyndigheterna bemyndigats att föra processer om företrädaransvar. Kronofogdemyndigheterna kan av skattemyndigheten i ett enskilt fall bemyndigas att pröva ackordsfrågor. 
 Kronofogdemyndigheterna handlägger också mål om betal- ningsföreläggande och handräckning (summarisk process). Huvuddelen av målen rör betalningsföreläggande, dvs. att i obestridda fall utfärda ett verkställbart avgörande. Vidare utövar kronofogdemyndigheterna tillsyn över förvaltningen i konkurser och handlägger skuldsaneringsärenden där myndigheten kan besluta om skuldsanering om alla berörda borgenärer ställer sig bakom förslaget. Vid skuldsanering företräder kronofogdemyndig- heterna det allmänna i fråga om fordringar i allmänna mål. 
 Konkurstillsynsutredningen 
 Frågan om vilket ändamål och vilken inriktning tillsynen över konkursförvaltningen skall ha har utretts av Konkurstillsynsutred- ningen. Under arbetets gång uttalade Lagutskottet att konkurstill- synen borde utformas så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda (bet. 1998/99:LU11). Lagutskottet framhöll också att den i olika sammanhang kritiserade dubbelrollen för kronofogdemyndigheten, att både vara tillsyns- myndighet och borgenärsföreträdare för staten, blir både från prin- cipiella och praktiska utgångspunkter mer påtaglig än vad som gällt hittills när Förmånsrättskommitténs förslag genomförs. Efter ett tillkännagivande från riksdagen med önskemål om tilläggsdirektiv till utredningen (rskr. 1998/99:158) gav regeringen utredaren i uppdrag att förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunk- tionens organisation (dir. 1999:20). 
 409 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:97 
  
 Konkurstillsynsutredningen föreslog i sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) att tillsynen skulle utövas av en självständig, rikstäckande myndighet som varken skulle vara inord- nad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyda under Riksskatteverket. Det huvudsakliga skäl som anfördes för förslaget var att det - oavsett om det fanns fog för det – från en del håll hävdades i den allmänna debatten att kronofogdemyndigheten ikläder sig dubbla roller genom att dels företräda staten i dess egenskap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Enligt utredningen sattes önskemålet om att tillsynsmyndigheten i allas ögon framstår som opartisk än mer i centrum än tidigare genom utredningens förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn. 
 Förmånsrättskommitténs förslag 
 Förmånsrättskommittén har i betänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) föreslagit omfattande ändringar i förmånsrättsord- ningen. Enligt riksdagen bör förslagen i stort sett genomföras (se bet. 2001/02:LU26 och rskr. 2001/02:203). Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskans- liet. Ett genomförande av reformen kommer att innebära att vissa av de nu prioriterade borgenärerna, som staten, får ett starkare intresse än för närvarande av att engagera sig i och påverka insol- venshanteringen. Ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kan antas leda till att den eller de myndigheter som företräder staten som borgenär måste ingripa tidigare än i dag och utöva en mer aktiv borgenärsroll än för närvarande. 
 Stämningsmannadelgivning 
 I delbetänkandet av Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) föreslår Polisverksamhetsutredningen bl.a. att arbetet med stäm- ningsmannadelgivning skall flyttas från polisen till kronofogde- myndigheterna. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Utredaren skall hålla sig informerad om den fortsatta beredningen av förslaget när det gäller delgivningsverksamheten. 
 410 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 1 
  
 Kronofogdemyndigheterna och det nya Riksskatteverket 
 I promemorian Det nya Riksskatteverket (Ds 2002:15) föreslås att en ny myndighet skall bildas genom att det nuvarande Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna slås samman. Den nya myndigheten, som föreslås heta Riksskatteverket, skall bli central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om skatter, socialavgifter, fastighetstaxering, folkbokföring och registrering av bouppteckningar. En förutsättning för att låta den nya skatteförvaltningen omfatta även det nuvarande Riksskatteverket är att frågan om kronofogdemyndigheternas ställning i förhåll- ande till den nya myndigheten kan lösas på ett tillfredsställande sätt. 
 I promemorian berörs kortfattat för- och nackdelar med att infoga kronofogdemyndigheterna i det nya Riksskatteverket, liksom motsvarande i fråga om en lösning där kronofogdemyndig- heterna är fristående. Där sägs att en fördel med att infoga krono- fogdemyndigheterna i det nya Riksskatteverket skulle vara att verkets resurser kan utnyttjas på ett effektivt sätt utan att det behövs några särskilda arrangemang för att åstadkomma detta. Vidare anges att borgenärsfrågorna i skatteindrivningen därigenom sannolikt skulle lösas bättre än i dag. 
 Samtidigt framhålls att det finns starka invändningar mot ett inordnande. Det anges att lösningen berör principiella och grund- läggande frågor om exekutionsväsendets uppgifter och ställning i rättssystemet. Om kronofogdemyndigheterna infogas i skatteför- valtningen kommer exekutiv verksamhet i enskilda mål att hanteras av en myndighet som samtidigt är beskattningsmyndighet. I promemorian pekas på ett antal frågor som uppkommer vid en sådan lösning (s.  
 259-261). 
  Vidare framhålls i promemorian att kronofogdemyndigheternas andra borgenärsneutrala uppgifter, som konkurstillsynen, kan vara känsliga. Som ytterligare ett skäl som kan tala för en organisatoriskt och budgetmässigt fristående kronofogdeorganisation anförs i promemorian att det nya Riks- skatteverket riskerar att bli för stort om det omfattar även krono- fogdemyndigheternas uppgifter (dvs. få alltför många skilda verk- samhetsområden). 
 I promemorian diskuteras var olika arbetsuppgifter skulle kunna placeras om kronofogdemyndigheterna är fristående i förhållande till skatteförvaltningen. En tänkbar lösning som förs fram är att skattemyndigheten verkställer allmänna mål och kronofogdemyn- 
 411 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:97 
  
 digheterna enskilda mål. En annan lösning, med den nuvarande kronofogdeorganisationen som utgångspunkt, är att borgenärs- uppgifterna förs över till skatteförvaltningen. Det framhålls beträffande båda lösningarna att administrativa stödfunktioner kan behöva dubbleras och att verksamheten totalt sett kan bli dyrare i förhållande till lösningen att kronofogdemyndigheterna inordnas i skatteförvaltningen. 
 Övervägandena i promemorian utmynnar i att kronofogdemyn- digheternas framtida ställning skall utredas 
 Promemorian har remissbehandlats. De remissinstanser som uttalar sig om kronofogdemyndigheternas förhållande till det nya Riksskatteverket tillstyrker att kronofogdemyndigheternas ställ- ning utreds. Flera av remissinstanserna understryker vikten av att kronofogdemyndigheterna i sin verkställande funktion uppfattas som opartiska och några av dem anser att utgångspunkten för det aviserade utredningsarbetet skall vara att kronofogdemyndighe- terna skall vara fristående från skatteförvaltningen. Ett par remissinstanser anför att utredningen bör innefatta inte bara rent organisatoriska frågor utan även kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter. Frågan om skatteförvaltningens framtida organisation bereds nu vidare inom Regeringskansliet. Arbetet är inriktat på en proposition till riksdagen under första kvartalet 2003 och att en ny organisation skall gälla fr.o.m. den 1 januari 2004. 
 Uppdraget 
 Utredaren skall förutsättningslöst ta fram och presentera underlag för hur kronofogdemyndigheternas verksamhet lämpligen bör organiseras när det nuvarande Riksskatteverket och de tio skatte- myndigheterna förs samman till en myndighet. 
 Bör verksamheten inordnas i den nya skatteförvaltningen eller utgöra en eller flera fristående myndigheter? 
 En huvudfråga att besvara i utredningsarbetet är om kronofogde- myndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de även fortsättningsvis bör utgöra en eller flera fristående 
 412 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 1 
  
 myndigheter. Utredaren skall särskilt belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om 
 samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, 
 borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, 
 kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt 
 administrativa stödfunktioner . 
 En förutsättning för att kronofogdemyndigheternas verksamhet eller delar av den skall inordnas i den nya skatteförvaltningen är att det verkställande arbetet och de andra borgenärsneutrala uppgif- terna kan utföras opartiskt men också att medborgarna har tilltro till att handläggningen är opartisk. Utredaren skall lämna förslag till den organisation som krävs för att tilltron till detta skall kunna upprätthållas. 
 I övervägandet av om kronofogdemyndigheterna bör vara fristå- ende från skatteförvaltningen ingår att besvara frågan om det är lämpligare att ändra kronofogdeorganisationen i något avseende och i så fall lämna förslag till sådana ändringar. I sammanhanget skall vikten av en tidig och noggrann uppföljning av fordringar beaktas. En utgångspunkt skall därför vara att borgenärsarbetet skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att betalningssvårigheter hos en gäldenär uppmärksammas tidigt. 
 De resursmässiga konsekvenserna och konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter av olika lösningar skall utgöra en del i utredarens bedömning av lämpliga lösningar och redovisas genomgående. 
 Vidare skall utredaren belysa konsekvenserna för personalen av olika lösningar, i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m. 
 Utredaren skall utgå från att verksamheten i en fristående kronofogdeorganisation, om en sådan förespråkas, bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. 
 Oberoende av vilken lösning som förespråkas skall en utgångs- punkt vid fullgörandet av uppdraget vara att den framtida verksam- heten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvars- områden skall rymmas inom den totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyn- digheterna. En utgångspunkt skall vidare vara att effektiviteten i 
 413 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:97 
  
 verksamheten skall förbättras och att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras. 
 Utredaren skall samråda med den utredning som tillsätts om översyn av skuldsaneringslagen. 
 Samordningen av statens agerande i skatteindrivningen 
 Den ordningen att kronofogdemyndigheterna vid sidan av sina verkställande uppgifter även svarar för vissa borgenärsuppgifter vid indrivningen av skatt och andra offentligrättsliga fordringar har den fördelen att information som kommer fram i det verkställande arbetet kan utnyttjas i borgenärsarbetet. Genom att båda uppgif- terna utförs av en och samma myndighet undviks i väsentlig mån onödigt dubbelarbete. Detta har varit det starkaste skälet för att ge kronofogdemyndigheterna vissa borgenärsuppgifter och efter hand även utöka dessa. Samtidigt som principiella invändningar kan riktas mot en sådan kombination av roller har det i flera samman- hang konstaterats att denna kombination i praktiken har kunnat hanteras väl av kronofogdemyndigheternas personal och inte har lett till några rättsförluster för enskilda eller till något starkare ifrågasättande av kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande arbetet. 
 Det står emellertid klart att kronofogdemyndigheterna, för att kunna fullgöra borgenärsfunktionen, i stor utsträckning också behöver ha tillgång till sådan information som skatteförvaltningen förfogar över. Med nuvarande organisation har det visat sig finnas ett behov av särskilda åtgärder för att all tillgänglig information skall bli utnyttjad på bästa sätt. De samordningsåtgärder som har vidtagits torde åtminstone i vissa delar ha varit framgångsrika såtill- vida att de faktiskt har förbättrat effektiviteten i skatteindriv- ningen. Samtidigt kan inte helt bortses från att de skulle kunna öka risken för att kronofogdemyndigheternas opartiskhet ifrågasätts. 
 Utredaren skall mot bakgrund av vad som nu har sagts särskilt analysera konsekvenserna, vid en lösning där kronofogdemyndig- heterna förblir fristående i förhållande till skatteförvaltningen, av att i större eller mindre utsträckning behålla borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna respektive att flytta över dessa upp- gifter till den nya skatteförvaltningen. Det skall också närmare belysas vilka uppgifter som bör ses som ett utflöde av den verk- ställande funktionen och vilka som bör ses som borgenärsuppgif- 
 414 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 1 
  
 ter. Ett alternativ som utredaren skall pröva är att flytta över de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna, t.ex. talan om solidarisk betalningsskyldighet, till skatteförvaltningen eller annan myndighet men även fortsättningsvis låta kronofogdemyndig- heterna besluta om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. 
 En fråga som skall beaktas av utredaren är förutsättningarna för ett smidigt och effektivt informationsutbyte mellan skatteförvalt- ningen och kronofogdemyndigheterna, om borgenärsuppgifterna behålls hos de senare. 
 Borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar m.m. 
 I övervägandet av om de borgenärsuppgifter på skatteområdet som kronofogdemyndigheterna i dag svarar för bör flyttas över till skatteförvaltningen ingår att besvara frågan vilken myndighet som skall ha hand om dessa uppgifter när det gäller andra offentligrätts- liga fordringar. Många av de myndigheter som debiterar sådana fordringar saknar i allt väsentligt resurser för och erfarenhet av fordringsbevakning och såväl belopps- som antalsmässigt är de utestående fordringarna inom vissa områden blygsamma. Om varje sådan myndighet skall svara för bevakningen av sina fordringar blir arbetet splittrat på många händer och det finns en risk för att effektiviteten i fordringsbevakningen totalt sett blir lidande. Detta bör särskilt uppmärksammas av utredaren, som i det samman- hanget bl.a. skall belysa konsekvenserna av alternativen att låta borgenärsuppgifterna i fråga om dessa fordringar ligga kvar hos kronofogdemyndigheten eller att lägga borgenärsuppgifterna även för dessa fordringar på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myndighet. Ett alternativ skulle kunna vara att de inle- dande borgenärsuppgifterna utförs av den myndighet som i grun- den har fordringen mot gäldenären medan senare åtgärder vidtas av någon annan myndighet, exempelvis skatteförvaltningen. 
 Uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gentemot gäldenären skall, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat. 
 Om den lösning som väljs blir att de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna vid indrivning av skatt och andra offentlig- rättsliga fordringar skall skötas av någon annan myndighet, medan en fristående kronofogdemyndighet fortfarande skall kunna besluta 
 415 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:97 
  
 om exempelvis uppskov och avbetalning, kan det senare finnas skäl att överväga om den ordningen lämpligen kan omfatta även privat- rättsliga fordringar. Regeringen avser att i så fall återkomma till den saken. 
 Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter vid sidan om utsökning och indrivning 
 Utsökning och indrivning utgör den helt övervägande delen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och kan ses som deras kärnuppgifter. Som redan har framgått svarar emellertid kronofog- demyndigheterna även för flera andra arbetsuppgifter. I fråga om arbetsvolymer och resursåtgång är den summariska processen den största av dessa. Arbetet med konkurstillsyn och handläggning av ärenden om frivillig skuldsanering är av betydligt mindre omfatt- ning. 
 Att frågan om konkurstillsynens organisatoriska inplacering kan uppfattas som känslig har framgått av redogörelsen i det föregå- ende för Konkurstillsynsutredningens förslag. Även handlägg- ningen av skuldsaneringsärenden skulle kunna ses på ett liknande sätt, eftersom den innebär att kronofogdemyndigheten skall bedöma förutsättningarna för en lösning som omfattar alla borge- närers fordringar, samtidigt som myndigheten företräder staten som borgenär i fråga om skatter och avgifter m.m. Den summariska processen kan ses som en förberedande åtgärd för verkställighet och den innefattar, om man bortser från mål och särskild hand- räckning, inte något moment av tvistlösning. Det är sålunda i det stora flertalet fall bara i fråga om obestridda anspråk som en exekutionstitel kan tillskapas inom ramen för den summariska processen. Såtillvida skulle den summariska processen kunna ses som mindre känslig i fråga om organisatorisk inplacering. Detta har emellertid visat sig inte gälla i internationella sammanhang. Det har krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få kronofogde- myndigheternas utslag accepterade som exekutionstitlar som kan verkställas i utlandet med stöd av konventioner eller  
 EG-rättsakter. 
  Skälet till detta är att de inte har utfärdats av en domare eller någon annan befattningshavare vid en domstol. 
 I övervägandet av om kronofogdemyndigheternas verksamhet bör inordnas i den nya skatteförvaltningen skall det mot den nu angivna bakgrunden särskilt belysas i vad mån detta kan gälla även 
 416 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 1 
  
 de nu diskuterade arbetsuppgifterna, som ligger vid sidan om kronofogdemyndigheternas kärnuppgifter. Finner utredaren att så inte är fallet beträffande någon av de diskuterade arbetsuppgifterna, skall förslag lämnas till hur denna eller dessa arbetsuppgifter i stället skall skötas. 
 De administrativa stödfunktionerna 
 I övervägandena av olika organisatoriska lösningar ingår att beräkna och redovisa de resursmässiga konsekvenserna och andra konse- kvenser för de administrativa stödfunktionerna. Till dessa får i sammanhanget räknas inte bara löpande ekonomi- och personal- administration utan även t.ex. kompetensutveckling samt, inte minst, drift, underhåll och utveckling av  
 IT-stödet 
  för verksam- heten. Uppdraget innefattar att analysera förutsättningarna för att i en fristående organisation sköta dessa uppgifter i egen regi. 
 Redovisning av uppdraget 
 Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av september 2003. 
 417 
 Bilaga 2 
  
 2003-02-28 
  
 Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid 
 Fi 2002:10 
 Enligt sändlista 
 Enkät 
 Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10) har till uppdrag att utreda hur kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter skall anordnas om Riksskatteverket och de nuva- rande tio skattemyndigheterna – i enlighet med det förslag som läggs fram i promemorian Det nya Riksskatteverket (Ds 2002:15) – bildar en myndighet. En lagrådsremiss grundad på promemorian förbereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utredningen skall förut- sättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för förslagen skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. 
 På sidan 3 i de bilagda direktiven redogörs kortfattat för kronofog- demyndigheternas arbetsuppgifter. Av redogörelsen framgår att kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet av såväl privaträttsliga som offentligrättsliga anspråk och att kronofogde- myndigheterna dessutom vid indrivningen i allmänna mål har borgenärsuppgifter, dvs. företräder stat och kommun som borge- när. Flertalet av de åtgärder som därvid står kronofogdemyndig- heterna till buds redovisas översiktligt. 
 Enligt direktiven kan, under vissa förutsättningar, kronofogde- myndigheterna inordnas i den nya skatteförvaltningen eller brytas ut och bilda en självständig myndighet. Inom ramen för en utbryt- 
 419 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2003:97 
  
 ning kan i vart fall följande alternativa lösningar vad gäller borge- närsuppgifterna utläsas av direktiven: 
  
 1. 
  
 Borgenärsuppgifterna ligger kvar hos kronofogdemyndigheten. 
  
 2. 
  
 Offensivt inriktade borgenärsuppgifter, t.ex. talan om solidarisk betalningsskyldighet, flyttas till skatteförvaltningen eller annan myndighet. Kronofogdemyndigheten beslutar även fortsätt- ningsvis om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. 
  
 3. 
  
 De inledande borgenärsuppgifterna utförs av den myndighet som har fordringen mot gäldenären medan senare åtgärder vidtas av någon annan myndighet, exempelvis skatteförvalt- ningen. 
  
 4. 
  
 Borgenärsuppgifter rörande alla offentligrättsliga fordringar läggs på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myn- dighet. 
  
 5. 
  
 Borgenärsuppgifterna flyttas över till de myndigheter som har fordringen mot gäldenären. 
  
 Staten har i dag en särställning i fråga om vissa fordringar såtillvida att skatter och allmänna avgifter enligt 11 § förmånsrättslagen (1970:979) har förmånsrätt i konkurs i de fall och med de begräns- ningar som föreskrivs. I dagarna har emellertid regeringen lagt fram ett förslag (prop. 2002/03:49, Nya förmånsrättsregler) om att för- månsrätten för skattefordringar och allmänna avgifter skall avskaf- fas. Statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning föreslås dock vara kvar. Förslaget att avskaffa förmånsrätten i kon- kurs kan komma att ha betydelse för hur den myndighet som före- träder staten agerar. 
 För att skapa ett underlag inför utredningens ställningstagande beträffande kronofogdemyndigheternas framtida roll som borge- närsföreträdare, har utredningen beslutat att genomföra en enkät. Avsikten är att fånga upp synpunkter på kronofogdemyndigheter- nas borgenärsarbete, myndigheternas egna bevakningsrutiner och erfarenheter i anledning av dessa och myndigheternas behov av att kronofogdemyndigheten utför borgenärsuppgifter efter det att en fordran överlämnats för indrivning. 
 420 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 2 
  
 Enkäten riktar sig till myndigheter m.m. som har fordringar vilka drivs in av kronofogdemyndigheterna enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., se bifogad sändlista. 
 Mot bakgrund av den betydelse enkäten har för utredningens fort- satta arbete är vi tacksamma för om så fullständiga svar som möjligt lämnas. 
 Frågor som utredningen önskar få besvarade 
 Myndighetens hantering av obetalda fordringar som omfattas av indrivningslagen. 
  
 1. 
  
 Vilka åtgärder vidtar myndigheten för att själv utverka betalning för obetalda fordringsanspråk och när vidtas dessa åtgärder? Svaret bör omfatta åtgärder som vidtas såväl före som efter överlämnande för indrivning. 
  
 2. 
  
 Finns det utarbetade fungerande rutiner för myndighetens åtgär- der enligt fråga 1 och hur ser i så fall rutinerna ut? 
  
 3. 
  
 Vilka fordringar som omfattas av indrivningslagen hanterar myndigheten? Ange följande beträffande dessa: 
  
 – 
  
 totala antalet obetalda fordringsanspråk och totalt fordrings- belopp, 
  
 – 
  
 hur många av fordringsanspråken som överlämnas till krono- fogdemyndigheten för indrivning, 
  
 – 
  
 hur många av de överlämnade fordringarna som senare återkal- las från vidare indrivning, och 
  
 – 
  
 varför de har återkallats. 
  
 Uppgifterna skall avse år 2002. 
 Kronofogdemyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna 
 4. Har myndigheten synpunkter på hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter? Påverkas kronofogdemyndig- hetens opartiskhet i det verkställande arbetet av borgenärsarbetet? 
 421 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2003:97 
  
 5. Kan den förändring vad gäller förmånsrätten för skatter och all- männa avgifter som föreslås i prop. 2002/03:49 komma att påverka kronofogdemyndighetens möjligheter att förena uppgiften som borgenärsföreträdare med det verkställande arbetet? 
 Den framtida hanteringen av borgenärsuppgifterna 
  
 6. 
  
 Har myndigheten förutsättningar att själv utföra de borgenärs- uppgifter som i dag utförs av kronofogdemyndigheten? Om inte, under vilka förutsättningar skulle detta vara möjligt? 
  
 7. 
  
 Var anser myndigheten att borgenärsuppgifterna bör handläggas om inte kronofogdemyndigheten anses lämplig att hantera dessa? (Jfr de alternativa lösningar som kan utläsas av direktiven.) 
  
 8. 
  
 Eventuella synpunkter i övrigt. 
  
 Sändlista 
 Affärsverket Svenska kraftnät 
 Arbetsmiljöverket 
 Centrala studiestödsnämnden 
 Finansinspektionen 
 Fiskeriverket 
 Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa 
 Inskrivningsmyndigheten vid Norrtälje tingsrätt 
 Jordbruksverket 
 Kammarkollegiet 
 Kemikalieinspektionen 
 Konkurrensverket 
 Kronofogdemyndigheten i Göteborg 
 Kronofogdemyndigheten i Stockholm 
 Lantmäteriverket 
 Luftfartsverket 
 Länsstyrelsen i Skåne län 
 Länsstyrelsen i Stockholms län 
 Länsstyrelsen i Västra Götalands län 
 Migrationsverket 
 Naturvårdsverket 
 422 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 2 
  
 Patent- och registreringsverket 
 Radio- och  
 TV-verket 
  
 Radiotjänst i Kiruna AB 
 Rikspolisstyrelsen 
 Rättshjälpsmyndigheten 
 Sjöfartsverket 
 Skattemyndigheten i Stockholm 
 Skattemyndigheten i Örebro 
 Skatterättsnämnden 
 Statens energimyndighet 
 Stockholms läns allmänna försäkringskassa 
 Svenska Kommunförbundet 
 Tullverket 
 Vägverket 
 423 
 Bilaga 3 
  
 2003-04-25 
  
 Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid 
 Fi 2002:10 
 Enligt sändlista 
 Tidmätning av borgenärsuppgifter 
 Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10) har i uppdrag att utreda hur kronofogdemyndigheternas organisa- tion och arbetsuppgifter skall anordnas om Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna – i enlighet med det förslag som nyligen lades fram i lagrådsremissen Det nya Skatteverket – bildar en myndighet. Utredningen skall förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organi- seras (se dir. 2002:142). 
 För att få ett underlag för våra ställningstaganden, har vi funnit det nödvändigt att genomföra en manuell tidmätning av arbetet med kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter. Avsikten är att få en uppfattning om borgenärsarbetets omfattning och hur mycket tid som läggs ned på borgenärsarbetet i förhållande till övriga arbetsuppgifter och den totala arbetstiden. 
 Tidmätningen skall äga rum under tiden den 5 maj – den 16 maj 2003 och genomföras av medarbetare vid samtliga  
 NI-team, 
  speci- alindrivningsenheter, processgrupper och borgenärsgrupper vid Kronofogdemyndigheterna i Göteborg, Härnösand, Kalmar och Stockholm. Kronofogdemyndigheterna i Kalmar och Stockholm skall dessutom välja ut två  
 PI-team 
  vardera för att även där mäta tidsåtgången för borgenärsarbetet. På grund av olika organisato- riska lösningar kan det finnas andra grupper/team (t.ex. juristteam) än nu uppräknade som bör omfattas av tidräkningen. Utredningen förutsätter att även dessa kommer att ingå i redovisningen. 
 425 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:97 
  
 Den tid som läggs ned på borgenärsuppgifter skall redovisas i två poster, dels den tid som läggs ned på gäldenärsutredning, dels den tid som läggs ned på övrigt borgenärsarbete. 
 Nedlagd tid skall redovisas för följande borgenärsuppgifter 
  
 Gäldenärsutredning 
  
 Övriga borgenärsuppgifter, dvs. 
  
 betalningsanmaning 
 uppskov/avbetalning 
 tagande av säkerhet 
 ackord 
 ansökan om likvidation 
 konkurs 
 företagsrekonstruktion 
 avbrytande av indrivning 
 avräkning enligt indrivningslagen (om det förekommer manuell hantering) 
 borgenärsuppgiften enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken (processföring) 
 talan om företrädaransvar 
 nedsättning av fordran, frivillig och tvingande skuldsanering 
 avräkning enligt avräkningslagen (om det förekommer manuell hantering) 
 förlängning av preskriptionstid. 
 Nedlagd tid skall redovisas på samma sätt som i tidredovisnings- systemet, dvs. heltal motsvarar nedlagt antal timmar och 0,5 mot- svarar en halvtimme. För redovisningen kan medarbetarna använda bifogade excelfil 
 1 
 . Det är summan av den tid som läggs ned på gäldenärsutredning respektive övrigt borgenärsarbete som vi är intresserade av. 
 Mot bakgrund av den betydelse tidmätningen har för utredningens fortsatta arbete är vi tacksamma om så fullständiga svar som möjligt lämnas. 
 Medarbetarnas svar sammanställs lämpligen av respektive myndig- het så att myndighetens totalt nedlagda tid på gäldenärsutredning 
  
 1  
 Filen har inte bifogats i betänkandet, SOU 2003:97. 
 426 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 3 
  
 respektive övriga borgenärsuppgifter redovisas. De utvalda PI- teamens tid skall redovisas för sig. 
 Sändlista: 
 Kronofogdemyndigheterna i 
 Härnösand, Kalmar, Göteborg och Stockholm 
 427 
 Bilaga 4 
 Allmänna mål hos kronofogde- myndigheten under år 2002 
  
 Typ av fordring 
  
 Inkomna 
  
 Avslutade 
  
 Pågående 
  
 Debiterat 
  
 Betalat 
  
 mål 
  
 mål 
  
 mål 
  
 (tkr) 
  
 (tkr) 
  
 Underhållsstöd, MS 62 
  
 1 089 385 
  
 698 577 
  
 3 207 055 
  
 989 284 
  
 562 393 
  
 TV-avgift, 
  MS 57 
  
 343 120 
  
 341 559 
  
 1 161 320 
  
 396 116 
  
 235 248 
  
 Skattekonto, MS 20 
  
 315 882 
  
 199 346 
  
 552 357 
  
 15 453 492 
  
 4 624 974 
  
 Fordonsskatt, MS 35 
  
 115 514 
  
 115 825 
  
 274 475 
  
 176 140 
  
 83 885 
  
 Studiemedelsavgifter, MS 75 
  
 112 159 
  
 64 156 
  
 122 506 
  
 487 330 
  
 221 193 
  
 Felparkeringsavgift, MS 39 
  
 112 157 
  
 152 124 
  
 536 712 
  
 118 553 
  
 58 443 
  
 Bötesmedel, MS 90 
  
 47 084 
  
 50 230 
  
 156 176 
  
 113 028 
  
 64 708 
  
 Brottsofferfonden, MS 64 
  
 35 395 
  
 35 916 
  
 135 377 
  
 26 231 
  
 10 233 
  
 Förseningsavgifter enligt ABL, MS 52 
  
 8 287 
  
 9 253 
  
 14 806 
  
 56 879 
  
 24 315 
  
 Rättshjälpskostnad, MS 73 
  
 6 394 
  
 10 963 
  
 52 946 
  
 19 195 
  
 17 730 
  
 Handräckningsmedel (nord. verkstlag), MS 97 
  
 3 306 
  
 3 220 
  
 3 089 
  
 64 325 
  
 2 395 
  
 Handräckningsmedel (norden), MS 79 
  
 2 784 
  
 2 526 
  
 2 391 
  
 150 723 
  
 21 015 
  
 Vite, MS 92 
  
 2 423 
  
 3 168 
  
 10 166 
  
 14 869 
  
 9 478 
  
 Punktskatter, MS 96 
  
 1 936 
  
 2 029 
  
 12 967 
  
 163 093 
  
 21 280 
  
 Tillkommande skatt, MS 14 
  
 1 578 
  
 8 354 
  
 20 701 
  
 950 126 
  
 142 078 
  
 Särskild avgift enligt ABL, MS 56 
  
 920 
  
 3 621 
  
 2 626 
  
 2 947 
  
 281 
  
 Skuldsanering steg 2, MS 72 
  
 586 
  
 343 
  
 867 
  
 2 282 
  
 1 106 
  
 Vägavgift, MS 30 
  
 480 
  
 275 
  
 932 
  
 4 771 
  
 1 515 
  
 Kvarstående skatt, MS 13 
  
 400 
  
 73 153 
  
 183 401 
  
 242 587 
  
 341 174 
  
 Tull och andra införelseavgifter, MS 95 
  
 399 
  
 354 
  
 1 438 
  
 12 046 
  
 8 121 
  
 Diverse statliga fordringar, MS 63 
  
 264 
  
 276 
  
 120 
  
 4 282 
  
 2 176 
  
 Mervärdesskatt, MS 43 
  
 261 
  
 64 832 
  
 99 875 
  
 95 981 
  
 76 862 
  
 Källskatt/arbetsgivaravgift, MS 10 
  
 221 
  
 44 686 
  
 67 736 
  
 49 103 
  
 44 777 
  
 Särskild rättsverkan, MS 68 
  
 214 
  
 433 
  
 2 199 
  
 106 825 
  
 4 931 
  
 Diverse övriga fordringar, MS 66 
  
 166 
  
 132 
  
 177 
  
 7 717 
  
 543 
  
 Kostnad för lantmäteriförrättnig, MS 88 
  
 152 
  
 236 
  
 229 
  
 1 793 
  
 1 092 
  
 Stämpelskatt, MS 84 
  
 145 
  
 288 
  
 340 
  
 2 346 
  
 2 158 
  
 429 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2003:97 
  
 Typ av fordring 
  
 Inkomna 
  
 Avslutade 
  
 Pågående 
  
 Debiterat 
  
 Betalat 
  
 mål 
  
 mål 
  
 mål 
  
 (tkr) 
  
 (tkr) 
  
 Ekonomiskt bistånd, MS 65 
  
 80 
  
 100 
  
 240 
  
 316 
  
 108 
  
 Ackord, MS 70 
  
 80 
  
 71 
  
 17 
  
 25 219 
  
 11 565 
  
 Gåvoskatt, MS 22 
  
 58 
  
 117 
  
 213 
  
 689 
  
 885 
  
 Skuldsanering steg 1, MS 71 
  
 49 
  
 30 
  
 76 
  
 547 
  
 253 
  
 Försäljningsskatt på motorfordon, MS 31 
  
 40 
  
 75 
  
 389 
  
 1 047 
  
 36 
  
 Byggnadsavgift och särskild avgift,MS 53 
  
 39 
  
 56 
  
 36 
  
 283 
  
 332 
  
 Överlastavgift, MS 34 
  
 34 
  
 109 
  
 239 
  
 382 
  
 230 
  
 Handräckningsmedel (utl. ej norden),MS 78 
  
 28 
  
 36 
  
 47 
  
 17 119 
  
 4 914 
  
 Artistskatt, MS 24 
  
 23 
  
 21 
  
 81 
  
 1 093 
  
 704 
  
 Sanktionsavgift för diselolja, MS 38 
  
 9 
  
 18 
  
 39 
  
 145 
  
 135 
  
 Tilläggsavg vid olovligt byggande, MS 54 
  
 9 
  
 15 
  
 18 
  
 415 
  
 100 
  
 Arvsskatt, MS 23 
  
 4 
  
 24 
  
 82 
  
 646 
  
 1 465 
  
 Handräckningsmedel (regressrätt), MS 80 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 833 
  
 35 
  
 Kupongskatt, MS 16 
  
 1 
  
 12 
  
 2 
  
 24 744 
  
 0 
  
 Diverse inkomster i övrigt, MS 69 
  
 1 
  
 2 
  
 1 
  
 36 
  
 180 
  
 F-skatt/särskild 
 A-skatt, 
  MS 19 
  
 0 
  
 26 768 
  
 29 659 
  
 4 562 
  
 15 746 
  
 B-skatt, 
  MS 12 
  
 0 
  
 90 
  
 147 
  
 0 
  
 32 
  
 Särskild uppdebiterad  
 A-skatt, 
  MS 11 
  
 0 
  
 89 
  
 108 
  
 1 020 
  
 898 
  
 Sjömansskatt, MS 15 
  
 0 
  
 16 
  
 45 
  
 54 
  
 8 
  
 Redaravgift, MS 18 
  
 0 
  
 13 
  
 41 
  
 69 
  
 73 
  
 Dispensavgifter enl bilavgaslagen, MS 37 
  
 0 
  
 5 
  
 1 
  
 0 
  
 3 
  
 Arbetsgivaravgift, MS 81 
  
 0 
  
 0 
  
 7 
  
 0 
  
 0 
  
 Prisregleringsavgifter, MS 55 
  
 0 
  
 0 
  
 2 
  
 22 
  
 7 
  
 Företagsbot, MS 91 
  
 0 
  
 0 
  
 2 
  
 0 
  
 329 
  
 Jaktvårdsfonden, MS 82 
  
 0 
  
 0 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 Älgvårdsfonden, MS 83 
  
 0 
  
 0 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 Summa 
  
 2 202 070 
  
 1 913 546 
  
 6 654 483 
  
 19 791 302 
  
 6 622 140 
  
 430 
 Bilaga 5 
 Exempel på brandväggar inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen 
 Tillsynsmyndigheten i konkurser 
 Inom exekutionsväsendet utgör tillsynsmyndigheten i konkurser det tydligaste exemplet på en verksamhet som avsetts vara i stor utsträckning organisatoriskt åtskild från kronofogdemyndighetens övriga verksamhet (se avsnitt 4.4 och 8.3). För att uppnå detta har i 3 kap. 6 § förordningen (1988:784) med instruktion för exeku- tionsväsendet förskrivits att det vid varje kronofogdemyndighet skall finnas en enhet för tillsyn i konkurser. Tillsynsmyndigheten har även självständig beslutanderätt i vissa frågor (se närmare angå- ende vilka frågor i avsnitt 4.4). Vidare har såsom redogjorts för i avsnitt 4.4 tillagts en särskild jävsregel i 7 kap. 26 § konkurslagen (1987:672) för tjänstemän vid tillsynsmyndigheten. Denna regel infördes när kronofogdemyndigheten fick uppgiften att utöva till- synen över konkursförvaltningen. Skälet var att man förutsåg att vissa myndigheter inte skulle ha förutsättningar att organisera verksamheten så att en handläggare vid tillsynsmyndigheten aldrig hade befattning med indrivningsuppgifter och andra borgenärsupp- gifter. 
 1 
  
 Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8.3 menar Konkurstill- synsutredningen att det kan ifrågasättas om de åtgärder som vidtagits för att undvika att tillsynsmyndigheten misstänks för obehörigt hänsynstagande är tillräckliga. Utredningens förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn innebär dess- utom att önskemålet om en i allas ögon opartisk tillsynsmyndighet sätts än mer i centrum. Mot den bakgrunden anser Konkurstill- synsutredningen det nödvändigt att tillsynsfunktionen utövas av en självständig myndighet som varken är inordnad under kronofog- demyndighetens budgetansvar eller lyder under Riksskatteverket. 
  
 1  
 Prop. 1978/79:105 s. 195 f. 
 431 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:97 
  
 Beträffande kronofogdemyndighetens övriga borgenärsneutrala uppgifter har, som framgått av den tidigare redogörelsen i avsnitt 9.2, ambitionerna att skilja dessa verksamheter från borgenärsupp- gifterna varit mycket låga. De betänkligheter som har framförts mot att handlägga uppgifterna inom samma myndighet har fått stå tillbaka av praktiska motiv. 
 Skattebrottsenheterna 
 Inom skatteförvaltningen finns flera exempel på att man sökt skilja verksamheter åt. Den tydligaste gränsen har upprättats mellan skatteutredningar och skattebrottsutredningar. I enlighet med lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brotts- utredningar får skattemyndigheten biträda åklagare vid för- undersökningar rörande skatterelaterade brott. Skattemyndigheten får även biträda åklagaren i fråga om utredning av brott innan för- undersökning har inletts och även själv utföra förenklade brotts- utredningar. Dessutom får myndigheten bedriva viss spaning och även utföra viss underrättelseverksamhet. 
 I förarbetena till lagstiftningen sågs möjligheter att uppnå bety- dande fördelar i effektiviteten av hanteringen av skattebrottsutred- ningar om det intima sambandet mellan skattemyndighetens skatteutredning och skattebrottsutredningen utnyttjades. 
 2  
 Samti- digt underströks vikten av att en skattebrottsutredande funktion inom skattemyndigheten organiserades på ett sådant sätt att rätts- säkerheten säkerställdes. 
 3  
 I det sammanhanget var det betydelse- fullt i vad mån skatteutredningen fick användas för att ta fram underlag som kunde användas i brottsutredningen, och vice versa. Myndighetens möjligheter att vidta olika utredningsåtgärder begränsades, förutom av lagliga förutsättningar, av ändamålsprinci- pen. Denna princip innebär att syftet med den utredning – beskatt- ning eller brottsutredning – för vilken en åtgärd vidtas avgränsar utrymmet för vilka utredningsåtgärder som får vidtas. 
 Vidare påpekades i förarbetena att det gäller olika regler om sekretess beträffande skatteutredningar och skattebrottsutred- ningar. Detta såg man emellertid inte som något hinder mot att bedriva fiskal och brottsutredande verksamhet inom samma myndighet. Samma sekretessregler gäller nämligen såväl mellan 
  
 2 
  
 Prop. 1997/98:10 s. 42 f. 
  
 3 
  
 Prop. 1997/98:10 s. 43 ff. 
  
 432 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 5 
  
 självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet som mellan olika myndigheter (1 kap. 3 § sekretesslagen). Med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan i många fall sekretessbelagda uppgifter ändå lämnas mellan verksamhets- grenarna, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Skattesekretessen hindrar inte att t.ex. uppgifter om misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet m.m. om fäng- else är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter, 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen. 
 För att en skattebrottsutredande funktion inom skatteförvalt- ningen skulle avgränsas och organiseras så att den enskildes rätts- säkerhet kunde garanteras var det enligt förarbetena viktigt att gränserna mellan skatteutredning och skattebrottsutredning inte blev otydliga. Därför föreslogs att den brottsutredande verksam- heten skulle drivas vid särskilda enheter inom skatteförvaltningen och att skattebrottsutredningarna skulle hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningarna. I anledning härav föreskrivs numera i 3 kap. 7 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen att det vid en skattemyndighet som medverkar i brottsutredningar skall finnas en särskild enhet för denna arbets- uppgift. 
 Denna lösning ansågs inte innebära något hinder mot att låta en skattetjänsteman som handlägger en skatteutredning fungera som sakkunnig åt åklagaren och skattebrottsenheten inom ramen för förundersökningen. Riksskatteverket fick ett övergripande ansvar även för verksamheten vid skattebrottsenheterna. Sekretesslagens regler om förundersökningssekretess kompletterades så att de gällde fullt ut även för skattebrottsenheterna. 
 Skatterättsnämnden 
 Ett annat exempel på avgränsningar inom skatteförvaltningen utgör Skatterättsnämnden. I samband med taxeringslagens (1990:324) tillkomst utökades Riksskatteverkets ansvar för en enhetlig tillämpning och rättsutveckling på skatteområdet så till vida att endast Riksskatteverket fick överklaga ett taxeringsbeslut för det allmännas räkning och att Riksskatteverket ensamt förde det allmännas talan i Regeringsrätten. I konsekvens med detta fann regeringen att Riksskatteverket även borde föra det allmännas talan 
 433 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:97 
  
 i ärenden om förhandsbesked i skattefrågor. 
 4  
 En förutsättning för detta ansågs dock vara att Riksskatteverkets nämnd för rättsären- den, en nämnd inom verket som bl.a. prövade olika dispensärenden och förhandsbesked, blev fristående. 
 Man fann emellertid att utbrytningen enbart borde avse nämn- den i dess beslutande funktion. Bland annat med hänsyn till den osäkerhet som rådde i fråga om den framtida ärendetillströmningen till nämnden och för att behålla en flexibel och kompetent hand- läggarorganisation ansågs att nämndens kansli alltjämt borde höra till Riksskatteverket. Således föreskrivs numera i 2 kap. 12 § förordningen med instruktion för skatteförvaltningen att det inom verket finns ett med Forskarskattenämnden gemensamt kansli för Skatterättsnämnden, som nämnden kom att kallas. Kansliet leds av en kanslichef. Vissa remissinstanser framförde synpunkter om att även kansliet borde brytas loss från verket och att de handläggare som beredde ärendena om förhandsbesked inte kunde vara anställda av Riksskatteverket med hänsyn till tilltron till nämndens opartiskhet. Dessa synpunkter avfärdades dock i förarbetena. De ändringar som föreslogs ansågs inte rimligtvis kunna minska det redan med dåtidens ordning stora förtroendet för nämnden. 
 5 
  
 Skatterättsnämnden lokaliserades utanför Riksskatteverket. De regler om Skatterättsnämndens sammansättning m.m. som tidigare fanns i förordningen med instruktion för skatteförvaltningen åter- finns nu i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. 
 Det kan påpekas att enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekre- tess i ärenden om förhandsbesked. Sekretessen omfattar även besluten i ärendena. Nämndens utbrytning från Riksskatteverket avsågs emellertid inte innebära någon förändring vad gällde Riks- skatteverkets möjligheter att i egenskap av part lämna ut förhands- besked till den skattemyndighet som skulle besluta om taxering i ärendet. Frågan om utlämnande av beslutet fick alltjämt bedömas enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen efter en intresseavvägning i det enskilda fallet. 
  
 4 
  
 Prop. 1990/91:89 s. 31. 
  
 5 
  
 Prop. 1990/91:89 s. 32 f. 
  
 434 
  
 SOU 2003:97 
  
 Bilaga 5 
  
 Folkbokföringen 
 Frågan om avgränsning av en del av en myndighets verksamhet behandlades även i samband med att ansvaret för folkbokföringen flyttades över till skatteförvaltningen. I förarbetena betonades att beskattning och folkbokföring är skilda slags verksamheter vilka styrs av helt separata regelsystem. 
 6  
 Bland annat gäller olika sekretessregler för de skilda verksamheterna. På beskattningsområ- det råder enligt 9 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen s.k. absolut sekretess medan det inom folkbokföringen enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen gäller en mycket svagare sekretess. Det blir därför särskilt viktigt att uppgifter som hör till verksamhetsområdet beskattning inte vidarebefordras till folkbokföringen i andra fall än när det får anses tillåtet enligt i första hand generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretess- lagen. 
 I förarbetena uttalades dock att det inte fanns några principiella skäl som gjorde det nödvändigt att i samtliga fall låta gränsdrag- ningen mellan dessa båda verksamhetsgrenar komma till uttryck genom att i organisatoriskt hänseende föra dem till skilda arbets- enheter. 
 7  
 Intresset av att kunna upprätthålla god service och fullgod kompetens även under semesterperioder eller vid hög sjukfrånvaro etc. ansågs enbart kunna tillgodoses om verksamheten i dessa fall kunde bedrivas utan krav på organisatorisk uppdelning. Av bety- delse för detta ställningstagande var att ett lokalt skattekontor endast avsågs få terminalåtkomst till det lokala register som avsåg kontorets verksamhetsområde. Det centrala referensregistret, till vilket samtliga skattemyndigheter skulle ha tillgång, skulle enbart innehålla vissa begränsade uppgifter. 
 8 
  
 6 
  
 Prop. 1990/91:53 s. 30. 
  
 7 
  
 Prop. 1990/91:53 s. 10. 
  
 8 
  
 I dag har handläggarna inom en region direktåtkomst till uppgifterna i folkbok- föringsdatabasen avseende hela regionens verksamhetsområde, 2 kap. 7 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet. 
  
 435 
 Bilaga 6 
 Systemberoenden 
  
 KFM 
  
 SKM 
  
 Gemensamt 
  
 Agresso 
  
 Lokal 
  
 Basinfo 
  
 SHS 
  
 Notes 
  
 TRS 
  
 Bildfångst 
  
 OBS: Bilden visar inte den kompletta mängden kopplingar mellan systemen 
  
 Duffe 
 x 
  
 Magi 
  
 REX 
  
 OMR 
  
 Risk 
  
 Plex 
  
 Skatte- 
  
 Urval 
  
 Skusan 
  
 konto 
  
 SUPRO 
  
 Årlig 
  
 TAX 
  
 Fastighet 
  
 Optima 
  
 INIT 
  
 Punkt- 
  
 skatter 
  
 Informationslager 
  
 RIS 
  
 Gemini 
  
 EJB-ramverk 
  
 VPN 
  
 UNIX 
  
 Tele 
  
 Infrastruktur 
  
 BKS 
  
 Ärendehantering 
  
 Dokumentlager 
  
 Oracle 
  
 Källa:  
 Riksskatteverket 
 437