Förord 
 Långtidsutredningen 2003 utarbetas inom Finansdepartementets strukturpolitiska enhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier, vilka publiceras som bilagor till utredningens huvudbetänkande. 
 Kan ett ökat uttag av avgifter underlätta finansieringen av offentliga tjänster i framtiden? Hur skulle sådana avgifter kunna utformas? Kan avgiftsfinansiering bidra till ökad effektivitet? Dessa frågor diskuteras i denna bilaga, som även belyser de offentliga tjänsternas betydelse för möjligheterna till inkomstomfördelning. 
 Bilagan har utarbetats av en projektgrupp vid Statskontoret bestående av Davis (projektledare) och Rosario. Arbetet har följts av en referensgrupp med tjänstemän från Finansdepartementets ekonomiska avdelning, Svenska kommun- förbundet och Landstingsförbundet samt nationalekonomer från Stockholms och Uppsala universitet. Finansdepartementets kon- taktpersoner har varit kansliråden West och Allen. 
 Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av det kommande huvudbetänkandet framgår hur bilagorna använts i utredningens arbete. 
 Stockholm i juni 2003 
 Thompson 
 Departementsråd 
 Innehåll 
  
 1 
  
 Inledning..................................................................... 
  
 9 
  
 1.1 
  
 Offentliga tjänster har vuxit snabbt.......................................... 
  
 9 
  
 1.2 
  
 Avtagande ökningstakt förbyts i nedgång? ............................ 
  
 11 
  
 1.3 
  
 Skattekvoten har stigit brant – går det att fortsätta? ............. 
  
 16 
  
 1.4 
  
 Effektivisering, privatisering eller avgiftsfinansiering är 
  
 alternativen ............................................................................... 
  
 22 
  
 1.5 
  
 Fem frågor ................................................................................ 
  
 25 
  
 2 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige........................ 
  
 29 
  
 2.1 
  
 Vård, omsorg och utbildning dominerar de offentliga 
  
 tjänsterna................................................................................... 
  
 29 
  
 2.2 
  
 Offentliga tjänster är i huvudsak individuella ........................ 
  
 30 
  
 2.3 
  
 Offentliga tjänsters bidrag till inkomstomfördelningen ....... 
  
 34 
  
 2.4 
  
 Avgiftsfinansieringen har ökat långsiktigt men är ännu 
  
 obetydlig ................................................................................... 
  
 39 
  
 2.5 
  
 Avgiftsfinansieringen låg och privata köp av 
  
 välfärdstjänster få i internationell jämförelse ......................... 
  
 44 
  
 2.6 
  
 Privatiseringstendenser ............................................................ 
  
 51 
  
 2.7 
  
 Sammanfattning........................................................................ 
  
 53 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 3 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 ....................................57 
  
 3.1 
  
 Effektivitet och fördelningsmål skäl för offentlig 
  
 verksamhet ............................................................................... 
  
 57 
  
 3.2 
  
 Avvägning mellan skatt och avgifter - effektivitet ................ 
  
 62 
  
 3.3 
  
 Avvägning mellan skatt och avgifter - fördelning ................. 
  
 67 
  
 3.4 
  
 Skatter, avgifter och tillväxt .................................................... 
  
 79 
  
 3.5 
  
 Sammanfattning....................................................................... 
  
 85 
  
 4 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och 
  
 inkomstelasticiteter? ................................................... 
  
 89 
  
 4.1 
  
 Hur stor är överskottsbördan av skatt? ................................. 
  
 89 
  
 4.2 
  
 Vad vet vi om offentliga tjänsters pris- och 
  
 inkomstelasticiteter?................................................................ 
  
 98 
  
 4.3 
  
 Sammanfattning..................................................................... 
  
 105 
  
 5 
  
 Finansiering i dag och i morgon.................................. 
  
 107 
  
 5.1 
  
 Inledning ................................................................................ 
  
 107 
  
 5.2 
  
 Sjukvård.................................................................................. 
  
 108 
  
 5.3 
  
 Äldreomsorg .......................................................................... 
  
 112 
  
 5.4 
  
 Barnomsorg............................................................................ 
  
 114 
  
 5.5 
  
 Utbildning.............................................................................. 
  
 115 
  
 5.6 
  
 Socialförsäkringar .................................................................. 
  
 117 
  
 5.7 
  
 Kultur och fritid – exempel på "nyttiga" tjänster................. 
  
 121 
  
 5.8 
  
 Andra offentliga tjänster – exempel på fallande 
  
 styckkostnader och kollektiva nyttigheter........................... 
  
 123 
  
 5.9 
  
 Sammanfattande diskussion.................................................. 
  
 129 
  
 5.9.1 Avgiftsfinansiering är förstahandsfrågan – 
  
 privatisering andrahandsfrågan.................................. 
  
 129 
  
 5.9.2 Avgifter i dag .............................................................. 
  
 131 
  
 6 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Innehåll 
  
 5.9.3 
  
 Avgifter i morgon ....................................................... 
  
 132 
  
 5.9.4 Knyt ihop avgiftsfinansiering med 
  
 välfärdskonton ............................................................. 
  
 138 
  
 5.9.5 
  
 Fem svar ....................................................................... 
  
 140 
  
 5.9.6 Utnyttja mångfalden av systemlösningar!................. 
  
 142 
  
 Appendix 1 
  
 ...................................................................... 
  
 143 
  
 Privat och offentligt ........................................................................ 
  
 143 
  
 Appendix 2...................................................................... 
  
 145 
  
 Avgifter i en ...........................................internationell jämförelse 
  
 145 
  
 Referenser....................................................................... 
  
 149 
  
 7 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Offentliga tjänster har vuxit snabbt 
  
 Två tredjedelar av all konsumtion i Sverige år 2001 utgjordes av tjänster. Den offentliga sektorn stod för drygt hälften av dessa. För att den egentliga betydelsen av den offentliga sektorns tjänste- produktion ska framgå bör till detta läggas de tjänster som social- försäkringarna ger. 
 Tabell 1.1 Konsumtionsutgifter 2001 
  
 Miljarder kronor 
  
 Procent 
  
 Privat konsumtion, varor 
  
 552 
  
 32,1 
  
 Privat konsumtion, tjänster 
  
 550 
  
 32,1 
  
 Privat konsumtion totalt 
  
 1.103 
  
 64,1 
  
 Offentlig konsumtion, tjänster 
  
 618 
  
 35,9 
  
 Total konsumtion 
  
 1.720 
  
 100,0 
  
 Anm.: Transfereringar ingår ej, däremot kostnader för socialförsäkringsadministrationen. 
 Indelning är inte självklar. I privata tjänster ingår egna hem, som kan betraktas som varor. Hur privat och offentligt definieras i nationalräkenskaperna och i denna rapport reds ut i appendix 1. 
 Källa: Nationalräkenskaperna, BNP kvartal, NR 2002:3 
 Den offentliga sektorns tjänster har vuxit snabbt. Det vittnar om en positiv och betydande inkomstelasticitet (när inkomsterna stiger efterfrågas mer av dessa tjänster). Det är inte så konstigt när man betänker vad det är för slag av tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller: vård i olika former, omvårdnad, inte minst om äldre, utbildning av alla de slag, information, kommunikationer, kultur, rekreation, lag och ordning m.m. Lägg därtill en omfattande produktion av försäkringstjänster: försäkring mot inkomstbortfall vid sjukdom och arbetslöshet, pensionsförsäkring, arbetsskade- försäkring m.m. Det är förståeligt att människor efterfrågar mer av 
 9 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 allt detta efter det att deras primära behov i form av mat, kläder och bostad tillgodosetts. 
 Ofta görs framskrivningar av den offentliga tjänsteproduktionen på grundval av demografiska förändringar, dvs. hur många fler äldre, barn och ungdomar som man kan räkna med i framtiden. Men det är bara en liten del av den väldiga expansionen av den offentliga sektorns tjänsteproduktion under efterkrigstiden som kan förklaras av demografiska förändringar. Medan befolkningen har vuxit med 18 procent mellan 1960 och 2000 har den offentliga konsumtionen i fasta priser ökat med 186 procent. Dvs. att per person är konsumtionen av de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller nästan två och en halv gånger större i dag. Även om personer 65 år och äldre räknas dubbelt har konsumtionen av sjukvård under samma tid ökat med 196 procent per person. 
 Socialförsäkringar och transfereringar till hushåll har också vuxit mycket kraftigt. Under perioden  
 1960–2000 
  har dessa i andel av BNP (till marknadspris) ökat från 10 till 20 procent. Detta är emellertid i betydande utsträckning en synvilla eftersom bidragen samtidigt gjorts skattepliktiga. Nettokostnaden kan ha ökat från något mindre än 10 procent av BNP till faktorpris (obs!) till ca. 13 procent år 2000 
 1 
 . Det är ändå en snabb ökning, större än BNPs ökning under samma tid. 
 Även ifråga om denna del av den offentliga sektorns utgifter finns det anledning att fråga sig om demografiska faktorer spelat in. Bara en begränsad del av förklaringen står att finna i den demografiska utvecklingen och utvecklingen av behovsvariabler såsom andel äldre, andel arbetslösa etc. 
 2  
 Huvuddelen av förkla- ringen till de ökade utgifterna är att ersättningsnivåer, täckningsgrad och liknande förbättrats. Men inte heller dessa variabler förmår förklara hela utgiftsökningen, vilket tyder på en standardförbättring som inte låter sig fångas i enkla behovs- variabler. 
  
 1  
 Några jämförelser av nettokostnaden för hela perioden finns inte gjorda. Nettokostnad/BNP till faktorpris avser att belysa skillnader mellan länder. Nettokostnaden eliminerar skillnader beträffande beskattningen av bidragen. BNP till faktorpris eliminerar skillnader som har att göra med mervärdesskatt. Den uppskattning som här är gjord av nettokostnad/BNP till faktorpris över tid baserar sig på Mitchell, H. [1994], s.31, Bröms, J. [1994], s. 149, samt diagram 1.1. 
  
 2  
 Sullivan, Wood, English [2002]. 
 10 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 1.2 
  
 Avtagande ökningstakt förbyts i nedgång? 
  
 Offentliga tjänster 
 Fram till och med 1992 ökade utbudet av offentliga tjänster. Det vet vi från produktivitetsberäkningar där inte bara kostnaderna för dessa tjänster beräknats utan där också den faktiska volymen beräknats (antal barn på dagis, undervisningstimmar, sjukhusbesök, uppklarade brott, utbildade värnpliktiga, antalet arméförband, ar- betsmarknadsutbildade, handlagda socialförsäkringsärenden, väckta åtal m.m.) 
 3 
 . Efter 1992 finns inga produktivitetsstudier för den offentliga sektorn som tillåter en sådan bedömning av ut- vecklingen. 
 Det är inte så att alla tjänster oavbrutet ökat i volym ända fram till 1992. En del gjorde det så gott som varje år från 1960 till 1992 (den period som det finns produktivitetsmätningar från), som universitetsutbildning, och en del minskade periodvis, som polisens samlade prestationer under  
 1980–talet. 
  Men summan av alla offent- liga tjänster ökade oavbrutet. 
 Kvaliteten i de offentliga tjänsterna förefaller med några undantag ha varit i stort sett oförändrad. I beräkningarna av volymen offentliga tjänster är hänsyn tagen till sammansättningen av tjänsterna – enkla och billiga tjänster (handläggning av en sjudagarssjukskrivning utan läkarintyg) väger mindre än kom- plicerade och kostsamma tjänster (hjärtoperation). Därutöver är alla tillgängliga uppgifter rörande kvalitetsförändringar (andelen uppklarade brott, elevers kunskapsnivå, andel felaktiga bidrags- utbetalningar osv.) kontrollerade. De undantag, som kunde kon- stateras var sjukvården, vägarna och väderleksrapporterna. Försva- ret har genomgått en mycket omfattande teknisk utveckling. I vissa fall kunde även dessa kvalitetsförbättringar innefattas i volym- och produktivitetsmåtten. 
 Samtidigt som vi alltså kan se att volymen offentliga tjänster ökade ända fram till år 1992 kan vi konstatera att ökningstakten i volymen offentliga tjänster successivt minskat. Under  
 1970–talet 
  ökade den sammanlagda volymen 18 procent. Under  
 1980–talet 
  ökade volymen bara med 12 procent. 
 Ökningen av den sammanlagda volymen offentliga tjänster är väsentligt mindre än ökningen i offentlig konsumtion. Offentlig konsumtion är kostnaden för offentliga tjänster. När kostnaden 
  
 3  
 Robinson [1994], s.25. 
 11 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 ökar snabbare än volymen av tjänster innebär det att produktiviteten minskar. Under  
 1970–talet 
  ökade offentlig kon- sumtion i fast pris med 37 procent medan volymen tjänster bara ökade med 18 procent. Under  
 1980–talet 
  ökade offentlig kon- sumtion med 18 procent medan volymen tjänster bara ökade med 12 procent. Under båda decennierna minskade således produk- tiviteten, mer under  
 1970–talet 
  än under  
 1980–talet. 
  
 För  
 1990–talet 
  har vi inga beräkningar av den sammanlagda volymen offentliga tjänster och heller inga heltäckande produk- tivitetsstudier att stödja oss på. Utvecklingen av offentlig kon- sumtion varslar dock om en klart stagnerande utveckling av volymen offentliga tjänster. 
 Diagram 1.1 Offentlig konsumtion i fast pris  
 1960–2000 
  
 Miljoner kronor, 2000 års priser 
  
 600000 
  
 500000 
  
 400000 
  
 300000 
  
 200000 
  
 100000 
  
 0 
  
 1960 
  
 1970 
  
 1980 
  
 1990 
  
 2000 
  
 Anm.: Siffrorna inkluderar ej direktkonsumtion (av SCB ibland kallad naturakonsumtion). 
 Källa: Nationalräkenskaperna. 
 För första gången i historisk tid minskade den offentliga konsumtionen i fast pris efter 1992. Mellan 1992 och 1996 var minskningen 2 procent. Därefter har den offentliga konsumtionen åter ökat så att hela  
 1990–talet 
  hamnar på knappa plus 3 procent. 
 Vad som hänt med den samlade volymen tjänster efter 1992 vet vi inte. Har produktiviteten i stället för att minska, börjat öka? 
 12 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 Kanske, vi vet inte. Vi vet att antalet läkarbesök, vårdtillfällen på sjukhus, vårdplatser och vårddagar minskat, att antalet barn i barnomsorgen och i grundskolan ökat, att antalet ungdomar i gymnasiet är oförändrat och högskolestuderande ökat, att antalet äldre med hemtjänst minskat och i särskilt boende ökat – men om helheten har vi inte någon vetskap. 
 Transfereringar 
 Den totala volymen offentliga transfereringar (socialförsäkrings- utbetalningar och bidrag) till hushåll, räknat i köpkraft (2001 års konsumentpriser) ökade ända fram till 1994, då den nådde ett maximum. Sedan dess har volymen stagnerat. Se diagram 1.2. Per person som ej är i arbete är beloppet ungefär detsamma 2001 som 1994  
 4 
 . 
  
 4  
 Summan av transfereringar i 2001 års pris delat med befolkningen minus antalet personer i arbete enligt SCBs arbetskraftsprognos 2002 [SCB 2002]. Denna beräkning tar således inte hänsyn till sammansättningen av gruppen ej i arbete (barn, studerande, pensionärer och arbetslösa i olika inkomstklasser etc.). 
 13 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Diagram 1.2 Offentliga transfereringar till hushåll,  
 1980–2001 
  
 Miljoner kronor, 2001 års priser 
  
 450 000 
  
 400 000 
  
 Total 
  
 414 
  
 350 000 
  
 300 000 
  
 250 000 
  
 234 
  
 Pensionsförmåner 
  
 200 000 
  
 192 
  
 150 000 
  
 180 
  
 Övriga förmåner 
  
 100 000 
  
 50 000 
  
 0 
  
 1980 
  
 1982 
  
 1984 
  
 1986 
  
 1988 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 Anm.: Beloppen innefattar transfereringar till hushållens ideella organisationer. 
 Källa: Statskontoret, nationalräkenskaperna. 
 Ersättningsnivåerna har historiskt ökat kraftigt. Full pension gav en industriarbetare drygt 25 procent av inkomsten efter skatt år 1960 mot ca. 75 procent 1985. Sjukpenningens ersättningsnivå har gått från 65 till 90 procent under samma tid. 
 5  
 Den genomsnittliga ersättningsnivån – i andel av den genomsnittliga inkomsten för förvärvsarbetande – för en rad socialförsäkringar har ökat från 35 procent 1975 till 50 procent 1992 
 6 
 . Från de högsta nivåerna i början av  
 1990–talet 
  minskade ersättningarna med 13,8 procent- enheter i sjukförsäkringen, 21,8 procentenheter i arbets- skadeförsäkringen och 7,3 procentenheter i arbetslöshetsför- säkringen fram till 1995 
 7 
 . Samhällets stöd till den genomsnittlige ålderspensionären minskade under de fem första åren på 1990– talet. 
 8  
 Det nya pensionssystemet innebär med stor sannolikhet att man i framtiden inte når den tidigare ersättningsnivån 75 procent. 
 Under andra halvan av  
 1990–talet 
  gjordes vissa återställningar till tidigare nivåer. Hela  
 1990–talet 
  sammanfattas av utredningen Välfärdsbokslutet på följande sätt: Sammantaget har försörjnings- systemens förändringar sett över hela decenniet till övervägande del 
  
 5 
  
 Korpi, Rios, J. [1993]. 
  
 6 
  
 Mitchell, H. [1994], s.85. 
  
 7 
  
 Korpi, Rios, J. [2001]. 
  
 8 
  
 Ds 1995:5, tab 3.1. 
  
 14 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 varit av begränsande karaktär, även om skillnaderna i ersättnings- nivåer är relativt blygsamma när vi jämför decenniets avslutning med dess inledning.  
 9 
  
 Räknat per person som ej är i arbete ökade transfereringarna i fasta priser med 8,5 procent, dvs. med hälften av de reala lönein- komsternas utveckling under  
 1990–talet. 
  
 Stat och kommun har också tagit på sig stora åtaganden vad gäller samhällsbyggandet. Det gäller gator och vägar, hamnar, järnvägar, flygplatser men också investeringar i produktionsanlägg- ningar, datorer m.m. Mindre uppmärksammat men inte desto mindre viktigt är att stat och kommuns investeringar successivt har minskat i andel av BNP, frånsett en uppgång i de statliga inves- teringarna i slutet av  
 1980–talet. 
  
 9  
 SOU 2001:79, s.141. 
 15 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Diagram 1.3 Offentliga investeringar,  
 1980–2001, 
  2001 års priser 
 Andel av BNP 
  
 6,0 
  
 5,0 
  
 Totalt 
  
 4,0 
  
 3,0 
  
 2,0 
  
 Kommunsektorn 
  
 1,0 
  
 Staten 
  
 0,0 
  
 0 
  
 3 
  
 6 
  
 1959 
  
 1962 
  
 965 
  
 968 
  
 971 
  
 74 
  
 977 
  
 80 
  
 83 
  
 86 
  
 9 
  
 2 
  
 5 
  
 8 
  
 1 
  
 195 
  
 195 
  
 195 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 19 
  
 1 
  
 19 
  
 19 
  
 19 
  
 198 
  
 199 
  
 199 
  
 199 
  
 200 
  
 Anm.: Brotten på serierna beror på omläggning av nationalräkenskaperna. 
  
 Källa: Nationalräkenskaperna. 
  
 1.3 
  
 Skattekvoten har stigit brant – går det att fortsätta? 
  
 Den ökade volymen tjänster och transfereringar har uppnåtts tack vare en stigande skattekvot och en periodvis starkt ökad upplåning. Skatterna skapar ett resursmässigt utrymme som kan användas för produktion av offentliga tjänster. Om de tillgängliga resurserna – arbetsutbudet t.ex. – är givna, måste skattekvoten – den del av ekonomins samlade inkomster som går till skatt – höjas, om man önskar mer resurser för offentliga tjänster. Transfereringar och bidrag omfördelar inkomster mellan olika hushåll. Ju större andel av hushållens inkomster som kommer från transfereringar och bi- drag och ju större andel av befolkningen som lever på transferer- ingar desto högre måste skattekvoten vara. 
 Störst betydelse för att driva upp skattekvoten har den offentliga tjänsteproduktionen haft. Medan den offentliga konsumtionen 2001 utgör 26,7 procent av BNP svarar socialförsäkringar och bi- drag netto för cirka 13 procent. 
 16 
 Bilaga 7 till LU 2003 Inledning 
 Diagram 1.4 Utgifts- och skattekvot, konsumtion och transfereringar för offentlig sektor i andel av BNP  
 1913–2001 
  
 Procent 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 50 
  
 Skattekvot 
  
 40 
  
 30 
  
 Utgiftskvot 
  
 Konsumtion 
  
 20 
  
 Transfereringar 
  
 10 
  
 0 
  
 1910 
  
 1920 
  
 1930 
  
 1940 
  
 1950 
  
 1960 
  
 1970 
  
 1980 
  
 1990 
  
 2000 
  
 Anm. Utgifterna är brutto, dvs. innefattar utgifter finansierade av skatt, lån och avgifter. Transfereringar som beskattas ingår med sina bruttobelopp. I utgifterna ingår räntor men inte amorteringar. Brott på tidsserierna förekommer år 1980 pga. nya beräkningsprinciper för nationalräkenskaperna. 
 Källa: Wade, E. [1962], nationalräkenskaperna, Statskontoret [2001]. 
 Diagrammet visar mycket tydligt att välfärdssamhället byggts med skatter. Skattekvoten har höjts från 28,6 procent 1960 till 54,3 procent 2000. Går det att fortsätta att höja skatten? 
 Skattebasutredningens 
 10  
 uppfattning är att det finns goda skattemässiga förutsättningar att även i framtiden kunna finansiera ett väl fungerande välfärdssamhälle på dagens ambitionsnivå. Utredningen har då beaktat skatterna i andra länder och risken för skattekonkurrens genom att skattebaserna flyttar samt det svenska skattesystemets utformning med avseende på effektivitet i resurs- användningen och tillväxt. Sverige står inte inför ett ökat inter- nationellt tryck på skattesänkningar, då många andra länder står inför behovet att öka sina skatteinkomster för att bevara den offentliga välfärden, skriver utredningen. 
 Men detta gäller bevarande av välfärdssamhället den närmaste framtiden och på dagens ambitionsnivå. 
 Den demografiska utvecklingens krav på ökade offentliga ut- gifter ligger utanför utredningen. Den demografiska utvecklingen 
  
 10  
 SOU 2002:47, s. 15. 
 17 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 betraktas inte som ett skattetekniskt problem och anges uttryckligen ligga bortom utredningens tidsperspektiv 
 11  
 . 
 Flera utredningar har hävdat att den demografiska utvecklingen inte är något överhängande problem de närmaste åren. 
 12  
 Det är först efter år 2015 som demografin ställer ökade krav på offentliga utgifter – 10 till 16 procent högre offentlig konsumtion år 2030 givet oförändrad produktivitet. Men pensionerna kräver större uttag än de insättningar som sker redan något år efter år 2005. 
 13 
  
 Skattebasutredningen ger sig inte in på huruvida någon utveckling av välfärdssamhället är möjlig inom ramen för dagens skattesystem. Men den slutsats som måste underförstås är att någon sådan utveckling inte är möjlig i den mån den kräver mer resurser. Utredningen menar att den nuvarande skattekvoten i stort sett kan bibehållas. Eventuellt kan den behöva sänkas något för att anpassas till omvärlden. Det innebär att någon ytterligare utveck- ling av tjänster inom hälso- och sjukvård, utbildning, samhälls- skydd, miljövård, fritid etc. inte är möjlig, ej heller någon utbyggnad av socialförsäkringarna, i varje fall inte utan en ökad sysselsättning i privat sektor. 
 Sysselsättningens centrala roll för skattekvoten kräver en utvikning. Det är bara om den totala sysselsättningen ökar, som sysselsättningen i den offentliga sektorn kan öka utan att skattekvoten ökar. Förutsättningen är då att sysselsättningen i privat sektor också ökar så att dess andel inte minskar. Om detta sker genom en växande befolkning, t.ex. arbetskraftsinvandring, riskerar det att bli ett nollsummespel. Den invandrade arbets- kraften behöver också skolor, sjukvård, gator, parker, polis, dom- stolar m.m. Det är inte givet att det blir något över för att höja standarden på de offentliga tjänsterna. Sker det i stället genom en ökad förvärvsfrekvens och genom att vi arbetar mer – färre arbets- lösa och förtidspensionerade, senare pensionering, mindre deltid etc. – skapas däremot ett utrymme för ökad standard på de offentliga tjänsterna. Mot bakgrund av decenniers, för att inte säga århundradens, framgångsrika kamp för mer fritid förefaller en sådan utveckling inte särskilt sannolik. Det måste både skapas nya jobb i den privata sektorn och det måste finnas arbetskraft som är villig att ta dessa jobb och jobben i den offentliga sektorn. Hur realistiskt är det att räkna med en ökad sysselsättning? 
  
 11 
  
 SOU 2002:47, s. 16. 
  
 12 
  
 SOU 2000:7, Kommunförbundet, [2002]. 
  
 13 
  
 SOU 2000:7, s.79. 
  
 18 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 Det utfördes år 2000 2 procent mindre arbete, mätt som arbetade timmar, i Sverige än år 1965, trots att befolkningen vuxit med 14 procent. Antalet arbetade timmar i näringslivet minskade under denna tid med 16 procent. Det som hjälpligt hållit sysselsättningen uppe – och möjligen trängt ut den privata sysselsättningen – är sysselsättningen i offentlig sektor, som under denna period ökade antalet arbetade timmar med 90 procent, dvs. nästan fördubbla- des. 
 14 
  
 Den senast tillgängliga arbetskraftprognosen 
 15  
 anger att antalet individer i åldern  
 20–64 
  år kommer att vara detsamma år 2020 som i dag. Antas samma förvärvsfrekvens, närvaro och arbetstid som i dag blir antalet arbetade timmar totalt sett lika stort. Mera optimistiska antaganden, som bygger på att andelen i studier ska minska och att det nya pensionssystemet ska göra det mera lockande att arbeta litet längre, anger en 4 procent högre arbets- volym år 2020. Något alternativ som bygger på längre studier, ökad frånvaro och kortare arbetstid redovisas inte. Samtidigt väntas befolkningen som helhet växa med 5,6 procent till år 2020. Kvoten  
 befolkning/20–64 
  åringar väntas öka från 1,70 till 1,86 mellan 2001 och 2030. Även med de mer optimistiska antagandena ser det alltså ut som om varje arbetad timme ska försörja allt fler personer. Det ställer ökade krav på transfereringssystemen. 
 Även om svårigheterna att upprätthålla dagens välfärdssamhälle trängt sig på tidigare än väntat 
 16  
 är det ett större problem att det inte finns utrymme för någon utveckling av nya tjänster, större volymer eller förbättrad kvalitet. Den offentliga sektorns ut- veckling måste betraktas som avslutad. Detta eftersom varje ökning 
  
 – 
  
 som inte bygger på ökad produktivitet – kräver ökade resurser. Under de senaste 40 åren har offentlig konsumtion ökat snab- 
  
 bare än privat konsumtion. Det finns mycket god anledning att tro att med stigande inkomster efterfrågan på utbildning, sjukvård, omsorg, forskning, samhällsskydd, information, kultur m.m. kommer att fortsätta att öka. Om vi antar att den offentliga kon- sumtionen i fortsättningen bara ska öka i samma takt som den privata får detta orimliga konsekvenser till följd. Detta illustreras med ett räkneexempel i faktaruta 1.1. 
  
 14 
  
 Nationalräkenskaperna. 
  
 15 
  
 SCB (2002 b). Enligt befolkningsframskrivning i mars 2003 skulle gruppen kunna öka med 65.000 (www.scb.se). 
  
 16 
  
 Kommunförbundet [2003]. 
  
 19 
 Inledning Bilaga 7 till LU 2003 
 Faktaruta 1.1 Konsekvenserna på skattekvoten av ökade offentliga tjänster 
 Vi antar att offentlig och privat konsumtion ska växa med 1,5 procent om året. Vi antar också att bruttonationalprodukten ökar i samma takt, så att konsumtionens andel som helhet av BNP förblir densamma. Produk- tiviteten i offentlig tjänsteproduktion antas – på goda grunder – i varje fall inte öka, men heller inte minska. Varje ökning av volymen offentliga tjänster kräver därmed ett tillskott av resurser, plus 1,5 procent varje år. Att produktiviteten i den offentliga sektorn inte ökar innebär att hela ök- ningen av BNP måste bäras upp av produktivitetsökningar i den privata sektorn 
 17 
 . Med dessa förutsättningar kommer offentliga tjänster och privat konsumtion att fortsätta att utgöra samma andelar av den totala konsumtionen. 
 Tabell 1.2 En växande offentlig konsumtion, miljarder kr 2001 års priser (ökning i procent) 
  
 2001 
  
 2015 
  
 2030 
  
 Privat konsumtion 
  
 1 103 
  
 1 359 
  
 (+23,1) 
  
 1 699 
  
 (+54,0) 
  
 Offentlig konsumtion 
  
 618 
  
 761 
  
 (+23,1) 
  
 952 
  
 (+54,0) 
  
 BNP 
  
 2 260 
  
 2 784 
  
 +(23,1) 
  
 3 480 
  
 (+54,0) 
  
 Offentlig sektor, arbetade timmar, 
  
 andel, procent 
  
 27,3 
  
 33,7 
  
 42,1 
  
 Privat sektor, arbetade timmar, 
  
 andel, procent 
  
 72,7 
  
 66,3 
  
 57,9 
  
 Årlig produktivitetsökning i privat 
  
 sektor, procent 
  
 2,1 
  
 2,3 
  
 2,6 
  
 Trots att offentlig konsumtion inte växer snabbare än privat konsumtion ökar den offentliga konsumtionens andel av ekonomins resurser från 27,3 procent 2001 till 33,7 procent 2015 och 42,1 procent 2030. Detta är liktydigt med en ökad skattekvot. Den privata sektorn kommer alltså att arbeta med allt mindre resurser. För att den privata konsumtionen ska hålla jämna steg med den offentliga krävs därför att produktiviteten i den privata sektorn ökar allt snabbare. Om produktiviteten i hela ekonomin ökar med 1,5 procent och hela den ökningen sker i den privata delen måste produktivitetsökningen där vara förhållandevis högre och, i takt med att den offentliga sektorn växer, öka i allt snabbare takt. 
  
 17  
 En ytterligare förutsättning är att antalet sysselsatta och arbetade timmar är oförändrat. 
 20 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 Om den offentliga konsumtionen bara skulle växa i samma takt som den privata – 1,5 procent per år – skulle det öka skattekvoten med 6,4 procentenheter till år 2015 och med 14,8 procentenheter till år 2030 
 18 
 . Detta beror på att ingen ökning sker av pro- duktiviteten i den offentliga sektorn. Varje ökning av offentlig konsumtion kräver mer resurser (arbetskraft och kapital). I den privata sektorn sker konsumtionsökningen däremot helt och hållet genom ökad produktivitet. 
 Till detta ska transfereringarna läggas. Om de ska förbättras i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster eller ska omfatta en större andel av befolkningen (större andel pensionärer och studerande, arbetstidsförkortning, förlängd föräldraledighet) får det också en omedelbart höjande effekt på skattekvoten. Detta är en uppenbart orimlig utveckling. 
 Det är en illusion att tro att ekonomisk tillväxt ska lösa problemet. Tillväxt som utgörs av ökad produktivitet i det privata näringslivet ger inte den offentliga sektorn ökade resurser. Det leder visserligen till att lönerna går upp i den privata sektorn, vilket ger ett ökat skatteunderlag och ökade skatteintäkter. Men eftersom den offentliga sektorn måste hänga med i löneutvecklingen äts dessa skatteintäkter upp och skattekvoten förblir oförändrad. Visst skulle det vara möjligt att finansiera en större volym offentlig konsumtion till oförändrad skattekvot om de offentliganställda accepterade en långsammare löneutveckling. Men en större volym offentlig konsumtion kräver fler offentliganställda och om den rekryteringen ska lyckas i konkurrens med den privata sektorn krävs tvärtom en snabbare löneutveckling. 
  
 18  
 Kommunförbundet [2002] gör en liknande beräkning och kommer till slutsatsen att om hundra år skulle kommunalskatterna behöva vara 70 procent år 2095 istället för 30. 
 21 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 1.4 
  
 Effektivisering, privatisering eller avgiftsfinansie- ring är alternativen 
  
 Om det inte går att höja skatterna, hur ska då en växande efterfrågan på tjänster tillgodoses inom de områden där den offent- liga sektorn i dag är den dominerande eller enda leverantören? Det är den övergripande frågeställningen i denna rapport. 
 Denna frågeställning bygger på några antaganden. Ett antagande är att det faktiskt inte är möjligt att höja skatterna ytterligare. Ett annat antagande är att det inte är troligt att efterfrågan på de tjänster den offentliga sektorn tillhandahåller nu nått sitt maximum och att behoven är tillgodosedda och att det är helt andra tjänster eller varor som kommer att efterfrågas vid stigande inkomster, varor och tjänster som med fördel kan tillhandhållas på privata marknader. Ett tredje antagande är att ekonomisk tillväxt inte löser finansieringsproblemet på så vis att det skulle bli möjligt att finan- siera en väsentligt större volym offentliga tjänster utan att höja skatterna eller finna andra finansieringskällor. Ekonomisk tillväxt löser inte den offentliga sektorns finansieringsproblem på annat sätt än att högre inkomster borde ge människor större möjlighet att betala för offentliga tjänster. Men hur? 
 Vi har sett att den offentliga sektorn i dag till och med har svårigheter att leva upp till sina nuvarande åtaganden. Situationen har hitintills hanterats genom att reducera volymen av tjänster, sänka standarden och avveckla vissa verksamheter. Detta är para- doxalt eftersom efterfrågan på de tjänster som sektorn levererar fortsätter att växa. Detta skulle inte vara ett problem om privata marknader fyllde ut det växande glappet mellan efterfrågan och utbud av dessa tjänster. Men sker det? Privata marknader har svårt att utvecklas så länge den offentliga sektorn erbjuder motsvarande tjänster starkt subventionerat, om ock i otillräcklig omfattning och med för låg kvalitet. 
 Välfärdssamhället verkar ha slagit huvudet i skattetaket. Då finns bara tre utvägar: 
  
 1) 
  
 effektivisering 
  
 2) 
  
 privatisering 
  
 3) 
  
 avgiftsfinansiering 
  
 22 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 Effektivisering 
 Är det möjligt att producera samma volym tjänster till en lägre kostnad skapar detta utrymme för skattesänkning alternativt ökade volymer, förbättrad kvalitet och nya tjänster. Detta måste vara ett förstahandsalternativ att undersöka samtidigt som erfarenheten säger oss att det inte blir lätt. Historiskt sett har produktivitets- utvecklingen i den offentliga sektorns produktion av tjänster varit negativ. Ändå är det kanske möjligt att vända utvecklingen 
 19 
 . 
 I viss utsträckning fångar dessa produktivitetsstudier inte in kvalitetsutvecklingen, som har varit betydande t.ex. inom den slut- na sjukvården, väghållningen och väderinformationen. Det är möjligt att, om dessa kvalitetsförbättringar skulle kunnat innefattas i produktivitetsmåtten, produktiviteten skulle ha visat sig öka i stället för att falla på några av områdena. Ändå löser det inte finansieringsproblemet. Per styck blir tjänsterna i alla fall dyrare. 
 20 
  
 Inom statlig administration bereder  
 IT-revolutionen 
  möjligheter till radikala produktivitetsökningar och kostnadsminskningar – skatte- och socialförsäkringsadministration, arbetsförmedling, studielån, informationstjänster – men dessa verksamheter väger inte så tungt i den offentliga sektorn som helhet. För de tungt vägande vård- och omsorgstjänsterna samt utbildning måste effek- tivitetsvinsterna sökas på systemnivå, dvs. genom att söka helt nya lösningar för att tillgodose samhällsbehoven. 
 21 
  
 Till effektiviseringsstrategin kan också föras en striktare behovsprövning, så att man för varje krona i offentliga utgifter får ut ett större värde. Denna sorts effektivisering är dock inte lika okontroversiell som att förbättra effektiviteten i produktionen. Ett exempel på striktare behovsprövning är att tillämpa reglerna för sjukskrivning så att sjukskrivning bara sker på dokumenterad sjuklighet och utan hänsynstaganden till andra omständigheter. Ett annat exempel är att enbart ta emot barn till förvärvsarbetande i barnomsorgen. Båda exemplen har diverse olika följdverkningar som gör ett ställningstagande mindre självklart. 
  
 19 
  
 Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling analyseras i Robinson [1994] och Robinson [1997]. Se också Cervantes (2002) för en bedömning av effektiviseringspotentialen. 
  
 20 
  
 Bara om den förbättrade kvaliteten leder till en minskad efterfrågan eller minskade behov bidrar den till att lösa finansieringsproblemet. I viss utsträckning kan detta vara möjligt, även om det strider mot normala efterfrågesituationer. Ett exempel skulle kunna vara sjukvårdande behandlingar som i större utsträckning botar sjukdomar så att färre läkarbesök behövs. 
  
 21 
  
 Robinson [1994], s.25. 
  
 23 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Privatisering 
 Privatisering används i olika betydelser. Se Appendix 1. Den betydelse som är av intresse här gäller en samtidig privatisering av finansiering, produktion och distribution. Avgiftsfinansiering innebär privatisering av finansieringen, men inte av tillhanda- hållandet (produktion och distribution). Den privatisering som åsyftas här innebär att man avvecklar vissa av den offentliga sektorns åtaganden, verksamheter som i dag inte är avgiftsfinansie- rade i någon större utsträckning och förlitar sig på att marknaden ska ta hand om dessa tjänster. Det frigjorda finansieringsutrymmet kan användas för att sänka skatten eller bjuda ut nya tjänster, större volymer eller förbättrad kvalitet på gamla områden. 
 Avgiftsfinansiering 
 Att finansiera offentliga tjänster med avgifter har diskuterats många gånger tidigare 
 22  
 men det har bara avsatt begränsade spår i praktiken. Skälet härtill har förefallit uppenbart: tjänsterna är of- fentliga för att de inte kan eller bör tillhandahållas av privata före- tag på en marknad och lämpar sig därför heller inte för avgifts- finansiering. 
 Samma förhållande gäller avgiftsfinansiering som privatisering att båda kan förenas med andra styrmedel för att motverka marknadernas bristande förmåga att tillhandahålla tjänsterna på ett effektivt och socialt önskvärt vis. 
 Frågan är givetvis om avgiftsfinansiering har några fördelar i förhållande till privatisering. 
 Specialdestinerade – öronmärkta – skatter diskuteras ibland som en form av avgifter. Detta berörs i avsnittet om skatters överskottsbörda. Se avsnitt 4.1. 
  
 22  
 Ett exempel är Avgifter i staten – nuläge och utvecklingsmöjligheter, [SOU 1979:23]. Utredningen kom fram till att det fanns en mycket begränsad potential för att avlasta skattefinansieringen med avgifter på statliga tjänster. Se också Tran [1987] och Långtidsutredningen 1995 [SOU 1995:4]. 
 24 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 1.5 
  
 Fem frågor 
  
 Om denna beskrivning av situationen och alternativen är korrekt blir följande frågor viktiga att besvara: 
 1) Om den offentliga sektorn inte kommer att tillmötesgå en växande efterfrågan på de tjänster som den i dag tillhandahåller, är det då möjligt att den privata sektorn – dvs. privata företag på marknadsmässiga villkor – kommer att göra det i stället? Och vad kan göras för att den ska göra det? 
 Om den vidare utvecklingen av hälso- och sjukvård, utbildning, omsorgsverksamhet m.m. kan ske på privata marknader bereder den offentliga sektorns begränsade kapacitet inte något problem. Successivt skulle då en privat marknad för dessa tjänster växa fram vid sidan av den offentliga. Finansieringsproblemet skulle vara löst. Andra problem, som gäller samordningen mellan vad som tillhandahålls skattefinansierat och vad som tillhandahålls privat- finansierat, skulle behöva lösas. 
 2) Är det möjligt att bereda utrymme för en fortsatt utveckling av dessa tjänster i offentlig regi genom att finna annan finansiering än skatt, i första hand avgiftsfinansiering? Vilka fördelar har avgifts- finansiering framom privatisering? 
 Om de privata marknaderna saknar förmåga att komplettera och vidareutveckla de offentliga tjänsterna eller bereder svårbemästrade samordnings- och fördelningsproblem och ökad skattefinansiering är utesluten återstår att pröva om det är möjligt att finna någon annan finansiering. Annan finansiering kan betyda olika saker. I denna studie är det väsentliga att den alternativa finansieringen knyter betalningar till motprestationer och på så sätt skiljer sig från skatt, som saknar denna koppling, och som därför ger upphov till samhällsekonomiska kostnader, s.k. överskottsbörda (se nedan). I varierande grad har specialdestinerade skatter, obligatoriska social- försäkringsavgifter, välfärdskonton och direkta avgifter en sådan koppling. Ju starkare kopplingen är desto lägre är karaktären av skatt och desto högre karaktären av avgift. 
 25 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 3) Blir avgifternas funktion i första hand att ransonera den offentliga sektorns tjänster hårdare eller att bidra till finansieringen? 
 Avgifter har flera funktioner. En är finansiering. Avgifter ger intäkter som kan användas för nya tjänster. En annan är ran- sonering. Avgifter kan helt enkelt bli nödvändiga för att stödja ransoneringen av en efterfrågan som växer över den offentliga sektorns kapacitet att leverera. 
 4) Vilka effektivitetsförluster bereder det om den offentliga sektorn tillhandahåller en del av sina tjänster mot avgift i någon form jämfört med att skattefinansiera dem? 
 Att den offentliga sektorn tillhandahåller tjänster betyder att riksdag, regering, kommunfullmäktige och underställda myndig- heter kontrollerar prissättning och distribution, dvs. villkoren för att medborgare ska få tillgång till tjänsterna. Om den offentliga sektorn börjar avgiftsfinansiera vissa tjänster, helt eller delvis, så förändrar det inte den offentliga sektorns kontroll i dessa avse- enden. Själva produktionen kan ske i offentlig regi men kan också ske i privat regi, på uppdrag och finansierat av den offentliga sektorn. Det är alltjämt politiska organ och myndigheter underställda dessa som kontrollerar tillhandahållandet. De effek- tivitetsförluster som kan uppstå och som vi ska behandla har med prissättningsprinciperna att göra, inte med om tjänsterna pro- duceras i offentlig eller privat regi (vilket i och för sig kan ha med effektiviteten i produktionen att göra, men är en annan fråga). Frågan gäller alltså vilka effektivitetsförluster som uppstår om brukare får betala avgifter för de tjänster som den offentliga sek- torn tillhandahåller i stället för att få tjänsterna gratis. 
 5) Vilka effekter har avgiftsfinansiering på inkomstfördelningen 
 23 
 ? 
 Effekterna på inkomstfördelningen är väl så viktiga. Alternativ finansierings effekt på inkomstfördelningen är troligen den mest uppmärksammade och diskuterade frågan. Effekterna består dels i att hushållen får betala för tjänster som tidigare varit gratis, dels i att hushållen minskar sin konsumtion av tjänster som prissätts, samtidigt som de får tillgång till nya tjänster eller får sänkt skatt. 
  
 23  
 Begreppet inkomstfördelning används i utvidgad mening för att omfatta även konsumtionen av offentliga tjänster. 
 26 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Inledning 
  
 Hur effekten bedöms beror på vad avgiftsfinansieringen jämförs med. Görs jämförelsen med ett tillstånd utan både tjänster och avgifter innebär ett tillstånd där alla betalar för de tjänster de utnyttjar att fördelningen blir oförändrad. Om vi således skulle inskränka oss till att behandla frågan hur nya tjänster eller utökade volymer av offentliga tjänster ska finansieras så är slutsatsen att avgiftsfinansierade tjänster är fördelningsneutrala. Men om vi i stället vill behandla avgiftsfinansiering av de tjänster som till- handahålls i dag och då som alternativ till skattefinansiering blir resultatet ett annat. Jämförs en situation där tjänsterna finansieras genom en progressiv skatt med en situation där var och en betalar för de tjänster som konsumeras innebär avgiftsfinansieringen troligen att inkomstfördelningen blir ojämnare. Det sätt på vilket skattefinansieringen är utformad inverkar således på hur jäm- förelsen utfaller. Därigenom sammanblandas frågan om avgifts- finansiering med hur skatterna utformas. Arten av tjänsterna inverkar också på fördelningseffekten. Då inverkar arten av dessa tjänster på fördelningseffekten. I möjligaste mån ska vi försöka hålla isär effekterna av avgifterna, skattefinansieringens utformning och arten av tjänster som kan finansieras med avgiftsintäkterna. 
 I kapitel 2 analyseras den offentliga sektorns tillhandahållande av tjänster. Vad är det för slags tjänster, vilka tjänster väger tungt, vilka egenskaper har dessa tjänster som gör det motiverat eller problematiskt att skattefinansiera dem, vilket bidrag ger tjänsterna till att göra inkomstfördelningen jämnare? Vidare behandlas frågan i vilken utsträckning tjänsterna redan i dag finansieras med avgifter, om avgiftsfinansieringen ökat i betydelse och om andra länder utnyttjar avgiftsfinansiering i större eller mindre mån än Sverige. Mot bakgrund av den offentliga sektorns svårigheter att tillmötesgå efterfrågan ställs därefter frågan om någon betydande, komplet- terande privat marknad för offentliga sektorns tjänster börjat uppstå. 
 I kapitel 3 redovisas den ekonomiska forskningen beträffande vilka verksamheter som den offentliga sektorn bör ta sig an och hur de ska finansieras. Detta sker på grundval av en teori för marknadsmisslyckanden och en modell för inkomstfördelnings- effekter. Kapitlet avslutas med en diskussion av tänkbara effekter på den ekonomiska tillväxten av avgiftsfinansiering i stället för skattefinansiering. 
 I kapitel 3 framgår att storleken på pris- och inkomstelasticiteter för offentliga tjänster, andra varor och tjänster och arbetsutbud har 
 27 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 stor betydelse för vilka effekter avgiftsfinansiering får på effektivitet och inkomstfördelning. Därför ägnas kapitel 4 åt att be- handla vad vi vet om skatters samhällsekonomiska kostnader (överskottsbörda) och offentliga tjänsters pris- och inkomstelas- ticiteter. En del vet vi men en viktig slutsats är att det finns mycket att göra för att förbättra kunskapsunderlaget för en välavvägd finansieringsstrategi. 
 Mot bakgrund av teori och befintlig empiri diskuteras sättet att i dag finansiera olika offentliga verksamheter i kapitel 5. På område för område diskuteras därefter utformningen av alternativ finan- siering givet att det är önskvärt att förbättra den offentliga sektorns finansiering utan att skada effektiviteten eller göra inkomst- fördelningen ojämnare, alternativt om alternativ finansiering kan bidra till att förbättra effektiviteten i resursallokeringen och den ekonomiska tillväxten eller göra inkomstfördelningen jämnare. Avslutningsvis diskuteras för- och nackdelar med avgifts- finansiering jämfört med privatisering. 
 28 
  
 2 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 2.1 
  
 Vård, omsorg och utbildning dominerar de offentliga tjänsterna 
  
 För att kunna behandla de nyss nämnda frågorna – om privat sektor kan tänkas träda in i stället för den offentliga, om avgifts- finansiering är möjlig eller ger upphov till effektivitetsförluster och vilka fördelningseffekter en alternativ finansiering ger upphov till – måste vi veta vad det är för tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller. Se diagram 2.1. 
 De tunga områdena är social trygghet (barnomsorg, äldrevård m.m.), utbildning (grundskola, gymnasium, högskola m.m.) och hälso- och sjukvård. Dessa områden svarar för nästan tre fjärde- delar av den offentliga konsumtionen. 
 Konsumtion, dvs. kostnader för skattefinansierade offentliga varor och tjänster, är bara en del av de offentliga utgifterna (49 pro- cent år 2001). Resterande delar är transfereringar (socialförsäk- ringar och direkta bidrag till hushåll och företag, tillsammans 40 procent), investeringar (4 procent) och räntor (6 procent). 
 29 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Diagram 2.1 Offentlig konsumtion fördelad på ändamål år 2000 
  
 Fritid, kultur och 
  
 Allmänna offentliga 
  
 religion 
  
 3% 
  
 tjänster 
  
 Social trygghet 
  
 8% 
  
 23% 
  
 Försvar 
  
 7% 
  
 Samhällsskydd och 
  
 rättsskipning 
  
 5% 
  
 Näringslivsfrågor 
  
 6% 
  
 Miljöskydd 
  
 0,2% 
  
 Bostadsförsörjning och 
  
 Utbildning 
  
 24% 
  
 samhällsutveckling 
  
 1% 
  
 Hälso- och sjukvård 
  
 23% 
  
 Källa: Nationalräkenskaperna. 
  
 2.2 
  
 Offentliga tjänster är i huvudsak individuella 
  
 Vi behöver en beskrivning som tjänar syftet att ge svar på de ovan nämnda frågorna. En sådan beskrivning bygger på den finanspolitiska teorin rörande offentliga tjänster och dess indelning av tjänsterna i kollektiva och individuella nyttigheter. Därtill gör vi en uppdelning av de individuella nyttigheterna i sociala och privata. Se faktaruta 2.1 för definitioner. 
 Den uppdelning som här görs är schablonmässig. Den bygger på en förlaga från Förvaltningsutredningen 
 24 
 . Redovisningen tjänar bara syftet att ge en grov uppfattning om i vilken riktning utveck- lingen gått och att på ett ungefär ange situationen idag. 
  
 24  
 Uppdelningen följer Jones,  
 B-C. 
  [1979]. 
 30 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Diagram 2.2 Skatte- och lånefinansierade offentliga utgifter fördelade på kollektiva och individuella, sociala och privata nyttigheter,  
 1950–1995 
  
 100% 
 80% 
 60% 
 40% 
 20% 
  
 0% 
  
 1950 
  
 1980 
  
 1990 
  
 1995 
  
  Kontraktsenliga transfereringar 
  
  Utlandsbistånd, m.m. 
  
  Individuella, privata nyttigheter, övriga transfereringar 
  
  Individuella, privata nyttigheter, socialförsäkringar 
  
  Individuella, privata nyttigheter, bruttoinvesteringar 
  
  Individuella, privata nyttigheter, skattesubventioner 
  
  Individuella, privata nyttigheter, subventioner 
  
  Individuella, sociala nyttigheter, bruttoinvesteringar 
  
  Individuella, sociala nyttigheter, konsumtion 
  
  Kollektiva nyttigheter, konsumtion 
 Anm.: Skattesubventionerna redovisas för första gången 1995. Redovisningsprinciperna i nationalräken- skaperna har ändrats så mycket efter år 1995 att en jämförelse med senare år inte är möjlig. 
 Källa: Nationalräkenskaperna samt egna beräkningar. 
 Faktaruta 2.1 Kollektiva, individuella, sociala och privata offentliga verksamheter 
 Till de  
 kollektiva nyttigheterna  
 har förts all offentlig konsumtion och bruttoinvesteringar under allmänna offentliga tjänster (t.ex. centrala statliga myndigheter, ambassader, central kommunal förvaltning), försvar, samhällsskydd och rättsskipning (polis, domstolar, brandförsvar) 
 25  
 . De betraktas som kollektiva pga. någon av följande egenskaper: alla med- borgare tar del av dem i samma utsträckning, det går inte att utesluta vissa medborgare från konsumtion, en medborgares konsumtion inskränker inte andras. Nattväktarstaten brukar likställas med dessa tjänster. Dessa verksamheter har tagit en allt mindre del av den offentliga sektorns 
  
 25  
 Enligt den ändamålsindelning som nationalräkenskaperna använder. 
 31 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 forts faktaruta 2.1 
 resurser i anspråk. År 1950 tog de drygt 22 procent av de offentliga utgifterna. År 1995 var deras andel av de offentliga utgifterna 10 procent. Sedan 1980 har de haft ungefär samma andel. 
 All annan offentlig konsumtion och bruttoinvesteringar har förts till  
 individuella, sociala nyttigheter.  
 Det är sjukvård, skola, barnomsorg, äldre- omsorg, kultur, fritidsverksamhet, kommunikationer m.m. Dessa tjänster är huvudsakligen individuella, dvs. att för varje tillkommande nyttjare eller prestation tillkommer en kostnad. En noggrannare indelning skulle kunna urskilja vissa kollektiva nyttigheter bland dessa såsom forskning och vägar, men de utgör en mindre del. Att de är sociala bygger på konven- tionen att det som tillhandahålls av den offentliga sektorn är socialt. Annan individuell konsumtion, som tillhandahålls av företag och köps av hushåll, är privat, även om den är skattefinansierad helt eller delvis genom subventioner till företag eller hushåll. I tillhandahållandet ingår att be- stämma pris och andra villkor för utnyttjandet, däremot inte nödvändigt- vis att producera och distribuera tjänsterna. Offentligt tillhandahållande kan t.ex. ske genom att privata företag på uppdrag av offentliga myndig- heter producerar och distribuerar tjänster. Andelen av den offentliga sek- torns utgifter som går till sociala, individuella nyttigheter har minskat och tog 1995 28 procent av de offentliga utgifterna. År 1980 tog de 36 procent av utgifterna. 
 Individuella, privata nyttigheter, subventioner  
 avser bidrag till närings- livet för produktion av olika varor och tjänster. Det är nyttigheter som sedan tillhandhålls av företag och köps av hushåll och företag. Av detta skäl benämns de privata. Här ingår bostadssubventioner, jordbruks- subventioner och andra bidrag till näringslivet, t.ex. regionala bidrag till skidliftar. Andelen av de totala offentliga utgifterna har under många år legat på ca 7 procent. 
  
 Individuella, privata nyttigheter, skattesubventioner  
 utgörs av avvikelser i den generella beskattningen, momsbefrielse, lägre energiskatt, etc. Skatte- subventionerna avser också individuella, privata nyttigheter som till- handahålls av företag. 1994/95 uppskattas dessa subventioner på den stat- liga budgeten utgöra 78 miljarder kronor, dvs. nästan lika mycket som subventionerna av de privata nyttigheterna. 
  
 26  
  
 Någon uppskattning av skattesubventionerna längre tillbaka i tiden finns inte. 
  
 26  
 SOU 1995:36. 
 32 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 forts faktaruta 2.1 
 Individuella, privata nyttigheter, bruttoinvesteringar  
 gäller brutto- investeringar i affärsdrivande verksamheter (offentliga affärsverk och bolag), statliga såväl som kommunala, vilka i nationalräkenskaperna räknas till näringslivet pga. sin omfattande avgiftsfinansiering. 
  
 De avser el, gas, värme, vatten och avlopp, sopor, kollektivtrafik, ham- nar m.m. Dessa verksamheter är till stor del avgiftsfinansierade, men inte helt. Dessa bruttoinvesteringar har sedan år 1980 utgjort ca 1 procent av de totala offentliga utgifterna. Går man längre tillbaka finner man att denna utgiftspost var väsentligt större. År 1950 tog den 15 procent av ut- gifterna. 
 Individuella, privata nyttigheter, socialförsäkringar  
 utgörs av pensioner, sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsförsäkring m.m. År1995 sva- rade socialförsäkringsutgifterna för 28 procent av den offentliga sektorns utgifter. Det är en ökning med ett par procentenheter sedan 1980. Dess- förinnan ökade deras andel kraftigt, vilket till ganska stor del beror på att bidragen gjordes skattepliktiga och att beloppen då höjdes. Att dessa bidrag är skattepliktiga gör att deras andel av utgifterna överskattar belast- ningen på de offentliga finanserna. Murray utgör de ca 20 procent av de of- fentliga utgifterna. Socialförsäkringsutgifterna är en subvention av privat konsumtion, dvs. individuella, privata nyttigheter. 
  
 Individuella, privata nyttigheter, övriga transfereringar  
 avser bl.a. barn- bidrag, socialbidrag och bostadsbidrag och är också subventioner av privat konsumtion. Dessa övriga transfereringar till hushållen har utgjort en konstant andel av offentliga utgifter under lång tid. År 1995 utgjorde 9 procent av utgifterna och har ökat någon procentenhet sedan 1980. 
  
 Av de totala offentliga utgifterna återstår  
 utlandsbistånd 
 , en knapp procentenhet och övriga transfereringar till utlandet – sammanlagt 2 procent.  
 Kontraktsenliga transfereringar  
 (räntor, arrenden, patent och royalities och pensioner för offentliganställda) utgjorde 1995 12 procent av de totala utgifterna mot 5 procent 1980. De kontraktsenliga transfe- reringarna är att betrakta som kostnader för verksamheten, som ska slås ut på övriga kategorier. 
 Grovt räknat kan sägas att drygt hälften av den offentliga sektorns utgifter (inklusive transfereringar och skattesubventioner) går till privata, individuella nyttigheter, en knapp tredjedel till sociala, indi- viduella nyttigheter och en tiondel till kollektiva nyttigheter. 
 År 1980 var relationerna 40 procent privata, individuella nyttigheter (exklusive skattesubventioner, för vilka ingen upp- 
 33 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 skattning finns för detta år), 40 procent sociala, individuella nyttigheter och drygt en tiondel kollektiva nyttigheter. Går vi ännu längre tillbaka – till 1950 – finner vi att privata, individuella nyttigheter tog dryga 40 procent (exklusive skattesubventioner), sociala individuella nyttigheter 28 procent och kollektiva nyttigheter 22 procent. 
 Sett på detta vis kan man säga att den offentliga sektorn i hög utsträckning är privat och att den "privatiserats" allt mer. De kollektiva nyttigheterna minskar i andel. De sociala nyttigheternas andel var som störst kring 1980 och har sedan dess minskat i andel. 
 I än högre grad är den offentliga sektorn individualiserad. De sociala nyttigheterna är individuella till sin karaktär. Sammantaget svarade de individuella nyttigheterna (sociala och privata, inkl. skattesubventionerna) för över 80 procent av den offentliga sektorns utgifter 1995. 
  
 2.3 
  
 Offentliga tjänsters bidrag till inkomstomfördelningen 
  
 Tillhandahållande av subventionerade offentliga tjänster motiveras ofta med att detta utjämnar levnadsförhållandena mellan människor. Genom den offentliga sektorns mycket kraftiga utbyggnad är subventionerade offentliga tjänster numera inte längre förbehållna låginkomsthushåll. Alla samhällsskikt utnyttjar subventionerad kultur, sjukvård, utbildning, transporter, infrastruktur m.m. Detta tillsammans med skatters och bidrags betydande omfördelningseffekt gör att den ytterligare omfördelningseffekten av subventionerade offentliga tjänster inte är så stor numera. Det framgår av Wilson (1994). 
 34 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Tabell 2.1 Inkomstfördelning för hushåll 1991 före skatt och bidrag, efter skatt och bidrag samt efter subventionerade offentliga tjänster 
  
 Gini-koefficient 
  
 Inkomst före skatt och bidrag 
  
 0,519 
  
 Disponibel inkomst efter skatt och bidrag 
  
 0.313 
  
 Jämförbar disponibel inkomst 
  
 0,227 
  
 Jämförbar disponibel inkomst plus subventionerade offentliga tjänster 
  
 0,183 
  
 Anm.: Avgifter, t.ex. i barnomsorgen, är frånräknade subventionerna. Jämförbar inkomst betyder att hushållsinkomsten dividerats med antalet konsumtionsenheter (vuxen=1, make/maka=0,7, barn=0,5). 
 Observera att i denna undersökning av inkomstfördelningen ett enda år tillgodoräknas studerandehushållen, som har låga inkomster, subventioneringen av den högre utbildningen. Det gör inkomstfördelningen jämnare. När i stället livsinkomsten betraktas ökar studiefinansieringen tvärtom inkomstskillnaderna. Beräkningar anger exempelvis att varje årskull högutbildade kvinnor tillförs ca 4 miljarder kr och varje årskull lågutbildade män får avstå ca 2 miljarder kr genom studiestödsystemet, se Morrison, Gordon, Gonzales [2000], s. 10. 
 Källa: Wilson, J. [1994]. 
 Ojämnheten i fördelningen minskar med 40 procent genom skatter och bidrag. Då är hänsyn ännu inte tagen till hushållens samman- sättning och försörjningsbörda. Tar man hänsyn till hur många hushållsmedlemmarna är och deras ålder och slår ut den disponibla inkomsten på dessa får man jämförbar disponibel inkomst. Att ojämnheten då krymper med ytterligare 17 procent från den ur- sprungliga fördelningen av faktorinkomster betyder att de disponibla inkomsterna är förhållandevis bra anpassade till försörjningsbördan. 
 Slutligen beräknas effekten av de mera betydande subventio- nerade offentliga tjänsterna – hälso- och sjukvård, barnomsorg, ut- bildning och äldreomsorg. Effekten bygger på hur stora kostnader olika inkomsttagare beräknas tillgodogöra sig ifråga om dessa tjänster. Inklusive värdet av dessa subventioner minskar ojämn- heten i fördelningen med ytterligare 8 procentenheter (från den ur- sprungliga fördelningen av faktorinkomster). 
 Studien gör en beräkning av hur mycket de subventionerade of- fentliga tjänsterna betyder för olika grupper av hushåll. 
 Låginkomsthushåll får sin jämförbara disponibla inkomst ökad med 18 procent genom de subventionerade offentliga tjänsterna, höginkomsthushåll med 14 procent (se tabell 2.2). 
 35 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Tabell 2.2 Förändringen av jämförbar disponibel inkomst år 1991 genom subventionerade offentliga tjänster 
  
 Hushållstyp 
  
 Jämförbar disponibel inkomst 
  
 Förändring i 
  
 (1000-tal 
  kronor) 
  
 procent 
  
 Högre tjänstemän 
  
 170 
  
 +14,1 
  
 Tjänstemän på mellannivå 
  
 140 
  
 +14,1 
  
 Lägre tjänstemän 
  
 122 
  
 +19,0 
  
 Kvalificerade arbetare 
  
 115 
  
 +17,4 
  
 Okvalificerade arbetare 
  
 107 
  
 +17,8 
  
 Källa: Wilson, J. [1994], s. 44. 
 En mer detaljerad bild av hur inkomstfördelningen påverkas av subventionerade tjänster ges i tabell 2.3. 
 Tabell 2.3 Fördelning av jämförbar disponibel inkomst före och efter inkluderandet av subventionerade offentliga tjänster, 1991. Procentandel av de totala inkomsterna samt Gini- koefficient. 
 Inkomstandelar, kvintilgrupper (efter respektive inkomstslag) 
  
 K1 
  
 K2 
  
 K3 
  
 K4 
  
 K5 
  
 Summa 
  
 Ginikoefficient 
  
 Jämförbar disponibel 
  
 inkomst 
  
 10,7 
  
 15,1 
  
 18,4 
  
 22,6 
  
 33,2 
  
 100 
  
 0,227 
  
 + hälso- och sjukvård 
  
 11,6 
  
 16,0 
  
 18,8 
  
 22,1 
  
 31,4 
  
 100 
  
 0,197 
  
 + barnomsorg 
  
 10,6 
  
 15,1 
  
 18,7 
  
 22,8 
  
 32,8 
  
 100 
  
 0,223 
  
 + utbildning 
  
 10,6 
  
 15,2 
  
 19,0 
  
 22,9 
  
 32,3 
  
 100 
  
 0,219 
  
 + äldreomsorg 
  
 11,2 
  
 15,6 
  
 18,4 
  
 22,3 
  
 32,5 
  
 100 
  
 0,213 
  
 + alla ovanstående 
  
 12,0 
  
 16,3 
  
 19,2 
  
 22,2 
  
 30,3 
  
 100 
  
 0,183 
  
 Källa: Wilson, J. [1994], s. 47. 
 En påfallande stabilitet präglar inkomstfördelningen när subventionerade offentliga tjänster läggs till, den ena efter den andra. Hälso- och sjukvården ökar jämnheten. Den lägsta kvintilen (K1), som utgörs av den femtedel av hushållen med de lägsta in- komsterna med hänsyn tagen till hushållssammansättning och för- sörjningsbörda, ökar sin andel av inkomsterna om man till den disponibla inkomsten lägger konsumtionen av hälso- och sjukvård. Inkomsterna ökar från 10,7 procent av de samlade inkomsterna till 11,6 procent. Hushållen i den högsta kvintilen (K5) minskar sin an- 
 36 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 del från 33,2 till 31,4 procent. Äldreomsorgen ökar framförallt den lägsta kvintilens andel. Barnomsorg och utbildning 
 27  
 lämnar in- komstfördelningen i stort sett oförändrad. 
 Emellertid döljer denna stabilitet delvis ganska stora förändringar för enskilda hushåll. Medan inkomstfördelningen totalt sett ser ungefär likadan ut innebär de subventionerade offentliga tjänsterna att hushållen kan flyttas från en del av inkomstfördelningen till en annan. Framför allt spelar det roll om hushållen är barnfamiljer eller inte – barnomsorg och utbildning flyttar upp vissa hushåll i högre inkomstklasser. 
 Resultat liknande Harris har presenterats i den fördelnings- politiska redogörelsen i budgetpropositionen 2000 (se tabell 2.4). 
  
 Tabell 2.4 Faktorinkomster 
  
 och 
  
 disponibla 
  
 inkomster 
  
 1997, 
  
 justerade för försörjningsbörda, samt exkl. och inkl. 
  
 offentliga subventioner. Andel av totala 
  
 inkomsten 
  
 fördelad på inkomstgrupper (kvintiler) i procent 
  
 Kvintil 
  
 Alla 
  
 K1 
  
 K2 
  
 K3 
  
 K4 
  
 K5 
  
 K5/K1 
  
 Faktorinkomst 
  
 3,9 
  
 10,7 
  
 17,2 
  
 24,3 
  
 43,9 
  
 100 
  
 11,1 
  
 Disponibel inkomst justerad för 
  
 försörjningsbörda 
  
 10,5 
  
 14,8 
  
 18,0 
  
 21,9 
  
 34,7 
  
 100 
  
 3,2 
  
 Disponibel inkomst inkl. subvention 
  
 13,5 
  
 15,9 
  
 18,2 
  
 21,0 
  
 31,3 
  
 100 
  
 2,3 
  
 Anm.: Hushållen är ordnade i kvintilgrupper efter den disponibla inkomsten justerad för försörjningsbörda. Källa: Prop 1999/2000:1, Fördelningspolitisk redogörelse, bilaga 4 till Budgetpropositionen för 2000, vol. 1. 
 I tabell 2.4 anges hur stor andel av den totala inkomstsumman som olika inkomstklasser erhöll 1997. Inkomsterna före skatt och bidrag (faktorinkomsterna) var mycket ojämnt fördelade. Hus- hållen i kvintilen med de högsta inkomsterna hade 11 gånger högre inkomster än hushållen i kvintilen med de lägsta inkomsterna. Efter skatt och bidrag (disponibel inkomst) och justerad för för- sörjningsbörda hade denna skillnad krympt kraftigt. Hushållen i kvintilen med de högsta inkomsterna hade då 3,2 gånger högre inkomst än hushållen i kvintilen med de lägsta inkomsterna. När sedan värdet (som uppskattas med kostnaden) av de subventio- nerade offentliga tjänsterna läggs till minskar skillnaden ytterligare 
  
 27  
 Observera att studerande behandlas som egna hushåll. Se anmärkning till tabell 2.1. 
 37 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 något, till 2,3 gånger. 
 28  
 Det är framför allt i de lägsta och högsta kvintilerna som inkomstandelarna påverkas. 
 Den bild som träder fram i dessa undersökningar är att efter det att skatter och bidrag utjämnat faktorinkomsterna har subventio- nerade offentliga tjänster totalt sett en ganska begränsad utjäm- ningseffekt. Vi kan jämföra med hur situationen såg ut 1970 (se tabell 2.5). 
 Tabell 2.5 Offentliga sektorns inkomstomfördelningseffekt 1970 
  
 Skatter och bidrag 
  
 Subventionerade privata 
  
 och sociala nyttigheter 
  
 Låginkomsttagare 
  
 Ökar med 1/4 
  
 3–4 
  gånger större 
  
 Medelinkomsttagare 
 * 
  
 I stort sett oförändrad 
  
 I stort sett oförändrad 
  
 Höginkomsttagare 
  
 Minskar med 1/4 
  
 1/4 mindre 
  
 Anm.:Tabellen visar hur mycket den disponibla inkomsten förändras av skatter och bidrag respektive av subventionerade nyttigheter jämfört med om skatter, bidrag och subventionerade offentliga tjänster skulle fördelats proportionellt mot sammanräknad nettoinkomst (inkomst före skatt och bidrag). 
  
 * 
 (25-40.000 
  kr/år 1970). 
 Källa: Hopkins, T., Casey, Johnson, Mcbride1976]. 
 Den inkomstomfördelande effekten av subventionerade privata och sociala nyttigheter bedömdes 1970 vara avsevärt större än av skatter och bidrag. Studien är gjord på grova antaganden rörande utnytt- jandet av offentliga tjänster. Studierna från senare tid kan bygga på mera förfinade uppgifter om vilka som utnyttjar offentliga tjänster. Denna studie är inte direkt jämförbar med de tidigare refererade, men torde ändå ge en god uppfattning om hur situationen föränd- rats. 
 Mellan denna studie och de båda tidigare refererade har 21 respektive 27 år förflutit. Observera att de senare studierna avser förhållandena efter den stora skattereformen 1990. Trots olikheter i beräkningen av de inkomstomfördelande effekterna är det uppen- bart att offentliga tjänsters omfördelningseffekt i förhållande till inkomsterna efter skatt och bidrag har minskat. Det är dels en effekt av att fördelningen av jämförbara disponibla inkomster efter 
  
 28  
 I denna och den föregående studien av inkomstfördelningen påverkas resultatet av i vilken ordning bidraget från skatter, transfereringar och offentliga utgifter till inkomstutjämningen beräknas. Den faktor som förs in först får störst effekt. För våra syften är det av intresse att se hur mycket subventionerade offentliga tjänster påverkar inkomstfördelningen  
 efter  
 det att skatter och bidrag utjämnat faktorinkomsterna, eftersom vi vill kunna bedöma hur avgiftsfinansiering påverkar inkomstfördelningen givet de skatter och bidrag som finns i dag. 
 38 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 skatt och bidrag blivit jämnare sedan 1970 
 29 
 , vilket gör att den omfördelande effekten som subventionerade offentliga tjänsterna åstadkommer därutöver minskar 
 30 
 . Det är dels en effekt av den omfattande utbyggnaden av offentliga tjänster. 
 31 
  
 Situationen i dag kan, med stöd av de två tidigare refererade studierna, beskrivas så att skatter och bidrag skapar en relativt jämn fördelning av disponibla inkomster 
 32 
 . Fördelningen av offentliga tjänster minskar inkomstfördelningen ytterligare något, men inte så mycket. Det betyder att om de offentliga tjänsterna i stället finansierats av avgifter som motsvarat vars och ens förbrukning av offentliga tjänster så skulle inkomstfördelningen i stort sett vara oförändrad, eller bara bli något mindre jämn. Detta gäller inkomst- fördelningen i stort. För enskilda hushåll kan effekterna ändå bli stora. 
  
 2.4 
  
 Avgiftsfinansieringen har ökat långsiktigt men är ännu obetydlig 
  
 Det är svårt att beräkna avgiftsfinansieringens omfattning. Den enda heltäckande redovisning som är möjlig bygger på national- räkenskaperna. I nationalräkenskaperna redovisas offentlig produk- tion. Av denna produktion finansieras en del med avgifter. Reste- rande produktion är vad som brukar kallas offentlig konsumtion. Den finansieras med skatt. 
  
 29 
  
 SOU 2003:20, s. 62 ff. 
  
 30 
  
 Om subventionerade offentliga tjänster fördelas förhållandevis jämnt och jämförbar disp- onibel inkomst också är relativt jämt fördelad medför de subventionerade offentliga tjänsterna ingen större förändring av den sammanlagda fördelningen. 
  
 31 
  
 Givet ett skattesystem och en fördelning av offentliga utgifter som ger mer åt lägre in- komsttagare och mindre åt högre inkomsttagare än vad de betalar innebär en större offentlig sektor – allt annat lika – att omfördelningen av inkomster ökar, se Arias, R. [1998]. De refererade resultaten tyder på att allt annat inte är lika. 
  
 32 
  
 Ännu jämnare blir den om inkomster över en längre period jämförs, se Taylor, A. [1992]. Innefattas även fritiden i inkomsten minskar spridningen än mer, se Taylor, Camacho, Sullivan, Mccullough, Mcbride1995]. 
  
 39 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Tabell 2.6 Avgiftsfinansiering av offentlig produktion i stat och kommun 1960 till 2000 enligt nationalräkenskaperna. Avgiftsintäkternas andel av det totala produktionsvärdet i procent 
  
 Externa avgiftsinkomster 
  
 Externa plus interna 
  
 avgiftsinkomster 
  
 1960 
  
 1970 
  
 1980 
  
 1990 
  
 1995 
  
 1995 
  
 2000 
  
 Staten 
  
 2,1 
  
 3,0 
  
 9,1 
  
 11,8 
  
 8,6 
  
 14,0 
  
 15,2 
  
 Kommunerna 
  
 8,0 
  
 4,8 
  
 5,4 
  
 6,8 
  
 10,6 
  
 23,1 
  
 20,9 
  
 Offentlig sektor 
  
 5,2 
  
 4,1 
  
 6,6 
  
 8,3 
  
 10,0 
  
 20,5 
  
 19,2 
  
 Anm.: Anledningen till de två siffrorna för 1995 är att nationalräkenskaperna lagts om vilket påverkat offentlig produktion och avgiftsintäkter. Den mycket högre andelen avgiftsintäkter i den nya redovisningen förklaras helt och hållet av interna debiteringar inom och mellan kommuner, landsting och staten, som förut räknats bort. Det gäller i mycket stor utsträckning hyror för lokaler. Observera att s.k. socialförsäkringsavgifter, arbetsgivar- avgifter etc. inte ingår i vad som här kallas avgifter. Här ingår enbart avgifter som är frivilliga. 
 Källa: Nationalräkenskaperna. 
 Avgifternas andel av produktionsvärdet kan förändras av olika skäl. Ett skäl är naturligtvis att de avgifter som tas ut höjs eller sänks. Ett annat skäl är att sammansättningen av produktionen förändras, så att mer avgiftsfinansierad produktion ökar eller minskar i andel. Ett tredje skäl är att verksamheter, som avgiftsfinansieras i allt högre grad, från en viss tidpunkt inte längre räknas till offentlig sektor i nationalräkenskaperna utan till näringslivet. 
 Således räknas järnvägar, post och tele, Vattenfall, kommunala el- och vattenverk m.m. inte till offentlig produktion. I vilken utsträckning detta förändrar bilden av avgiftsfinansieringens ut- veckling är omöjligt att avgöra utan en omfattande utredning. Den iakttagelsen kan man dock våga att i takt med att den offentliga sektorn vuxit och socialiserat många hushållstjänster  
 33 
 så har den också successivt privatiserat många verksamheter genom att till fullo avgiftsfinansiera dem, därefter eventuellt bolagisera dem och slutligen ibland också sälja ut dem. Men omfattningen av båda dessa tendenser till dags dato finns ännu inte sammanfattad. 
 Från början av  
 1960-talet 
  fram till mitten av  
 1990-talet 
  ökade den andel av offentliga sektorns produktion som finansierades med avgifter. Därefter har andelen minskat något. Avgifterna i andel av 
  
 33  
 Wade, E. [1962]. 
 40 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 den totala produktionen har i det närmaste fördubblats mellan 1960 och 1995  
 34 
 . 
 Eftersom kommunernas andel av offentlig konsumtion och produktion ökat kraftigt och avgiftsfinansieringen haft en större omfattning i kommunerna har detta dragit upp genomsnittet för den offentliga sektorn. 
 Staten ökade avgiftsfinansieringen fram till 1990. Det ser ut som om staten därefter minskat dess omfattning. Det beror emellertid på att vissa verksamheter med hög avgiftsfinansiering bolagiserats och överförts till näringslivet i nationalräkenskaperna. AMU- gruppen bolagiserades 1994, vilket förklarar minskningen i avgifts- finansieringen 1995  
 35 
 . 
 Kommunerna minskade sin avgiftsfinansiering från 1960 till 1970 men har därefter ökat den så att den nu ligger något över nivån för 40 år sedan. Den ekonomiska krisen på  
 1990-talet 
  gjorde att kommunerna ökade avgiftsfinansieringen något. Även för kom- munerna har bolagisering – av energidistribution, sjukhus, bygg- och fastighetsförvaltningar – medfört en minskad avgiftsfinansie- ring så som den redovisas i nationalräkenskaperna och i tabell 2.6. 
 Avgiftsfinansieringens betydelse på olika primärkommunala om- råden framgår av diagram 2.3 och tabell 2.7. 
  
 34 
  
 Av tabell 2.6 framgår att 10 procent av den offentliga produktionen finansierades med avgifter år 1995. Detta utgör emellertid bara 4 procent av de offentliga utgifterna totalt. 
  
 35 
  
 Myndigheterna (ej statliga bolag) redovisar externa avgiftsintäkter motsvarande 10 procent av förvaltningskostnaderna för år 2000 [Ekonomistyrningsverket 2002]. Nivån är således densamma som i nationalräkenskaperna. 
  
 41 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Diagram 2.3 Finansiering av olika kategorier av primärkommunala tjänster 2001, procent av driftkostnader 
  
 Energi, vatten o avfall 
  
 3 
  
 92 
  
 5 
  
 Kommunikationer 
  
 68 
  
 26 
  
 6 
  
 Näringsliv o bostäder 
  
 7 
  
 33 
  
 60 
  
 Individ o familjeomsorg 
  
 94 
  
 11 4 
  
 Äldreomsorg 
  
 84 
  
 4 
  
 3 
  
 9 
  
 Utbildning 
  
 93 
  
 1 
  
 6 
  
 Barnomsorg 
  
 82 
  
 17 
  
 1 
  
 Fritid o kultur 
  
 85 
  
 6 
  
 1 
  
 8 
  
 Infrastruktur, skydd m.m. 
  
 74 
  
 11 
  
 1 
  
 14 
  
 Politisk verksamhet 
  
 96 
  
 1 3 
  
 0% 
  
 10% 
  
 20% 
  
 30% 
  
 40% 
  
 50% 
  
 60% 
  
 70% 
  
 80% 
  
 90% 
  
 100% 
  
 Skatter, generella statsbidr. m.m. 
  
 Avgifter 
  
 Externa bostads- och lokalhyror 
  
 Övriga externa intäkter 
  
 Källa: SCB [2002 a]. 
 Utvecklingen över tid på olika områden är mycket svår att redovisa. 
 42 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Tabell 2.7 Avgifternas kostnadstäckning för vissa primärkommunala verksamheter 1972, 1991 och 2001, procent 
  
 1972 
  
 1991 
  
 2001 
  
 Industriell verksamhet 
  
 El 
  
 102,9 
  
 99 
  
 124,9* 
  
 Fjärrvärme 
  
 85,8 
  
 97 
  
 74,7 
  
 Vatten och avlopp 
  
 76,3 
  
 83 
  
 91,9 
  
 Avfallshantering 
  
 91,2 
  
 83 
  
 90,6 
  
 Sociala nyttigheter 
  
 Barnomsorg 
  
 14,1 
  
 11 
  
 16,7 
  
 Hemhjälp 
  
 4,4 
  
 5 
  
 - 
  
 Ålderdomshem 
  
 - 
  
 17 
  
 - 
  
 Vård och omsorg om äldre 
  
 - 
  
 - 
  
 5,5 
  
 Färdtjänst 
  
 - 
  
 8 
  
 5,3 
  
 Bad/idrotts/-fritidsanläggningar 
  
 19,2 
  
 8 
  
 10,2 
  
 Bibliotek 
  
 2 
  
 2,3 
  
 Övrig kulturverksamhet 
  
 4 
  
 5,4 
  
 Anm.: * Avser både el och gas. 
 Källa: Ysander,  
 B-C. 
  [1979], s. 98, SOU 1995:4, s. 416, och SCB [2002 a]. Se också Jacobs, Robinson, Gonzales [1985], s. 20, för jämförelser avseende åren 1979 och 1984. 
 Inom affärsverksamheter som vatten och avlopp, kommunikationer m.m. är avgiftsfinansieringen relativt hög. Dock subventioneras kommunikationer kraftigt – avgifterna utgör bara 26 procent av driftkostnaderna inklusive avskrivningar och räntor. Även fjärr- värme, vatten och avlopp och avfallshantering tycks subventioneras i viss mån och i vissa fall i ökande grad. Inom området näringsliv och bostäder finns, förutom en del bostäder, hamnar, arbetsområden och lokaler och kommersiell verksamhet. Avgifter och hyror utgör bara 40 procent av driftkostnaderna – 60 procent är övriga externa intäkter, vilket bl.a. är statsbidrag. 
 Inom den övriga tjänsteverksamheten är avgiftsfinansieringen relativt ringa och varierar mellan 1 och 17 procent. På vissa områden – färdtjänst,  
 bad/idrotts/-fritidsanläggningar 
  – har avgiftsfinansieringen minskat. Enligt Socialstyrelsen har avgifterna inom äldreomsorgen minskat kraftigt i betydelse, från 16 procent av kostnaderna 1984 till 7 procent 1993. Därefter har de ökat något till 8 procent 1994. 
 36  
 Detta har att göra med att sammansättningen av tjänsterna förändrats. De äldre bor kvar hemma och får hemtjänst med lägre avgift i stället för att bo på ålderdomshem med 
  
 36  
 Socialstyrelsen, [1994] och [1996]. 
 43 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 högre avgift. Maxtaxorna inom barnomsorg och äldreomsorg slår igenom först år 2002 och sänker då andelen avgiftsfinansiering. Inom barnomsorgen bedöms avgifterna ungefär ha halverats 
 37 
 , inom äldreomsorgen ännu mer. 
 38 
  
 Återigen måste vi framhålla att en del verksamheter som avgifts- finansieras ligger utanför den kommunala redovisningen och att denna andel ökat. Kommunerna gör numera en koncernredo- visning som innefattar kommunägda bolag. Dessa utökar den kom- munala verksamheten med cirka 30 procent 2001 och är full- ständigt avgiftsfinansierade som helhet. 
 Patientavgifterna står år 2000 för 2 procent av landstingens kost- nader för hälso- och sjukvård exklusive tandvård, medan tandvårds- avgifterna utgör en dryg tredjedel av kostnaderna  
 39 
 . 
 När det gäller socialförsäkringarna är det svårare att betrakta det som betalas av löntagare respektive arbetsgivare som avgifter. Avgifterna är obligatoriska och på så sätt lika en skatt. Men om det finns en tydlig koppling mellan inbetalda avgifter och erhållna för- säkringsersättningar kan avgifterna, trots obligatoriet, ändå be- traktas som genuina avgifter. Den som är försäkrad är löntagaren, vilket betyder att det är det som löntagarna betalar in som kan räknas som avgifter i egentlig mening. 
 I dag står arbetsgivarna för största delen av kostnaderna för socialförsäkringarna, drygt 80 procent, medan löntagarna svarar för 13 procent. Se diagram 2.5. Resten finansieras genom allmänna skatter. Går vi tillbaka till 1950 stod löntagarna för dryga 50 pro- cent. Avgiftsfinansieringen har således minskat kraftigt. En liten uppgång har ägt rum på  
 1990-talet 
  genom återinförande av egen- avgifter. Dessa är avdragsgilla mot inkomstskatten, vilket kompli- cerar beräkningen av avgiftens storlek för den enskilde löntagaren. 
  
 2.5 
  
 Avgiftsfinansieringen låg och privata köp av välfärdstjänster få i internationell jämförelse 
  
 Om det är svårt att redovisa avgiftsfinansieringens omfattning i Sverige är detta ingenting mot svårigheterna att jämföra denna med andra länder. I appendix 2 har samlats några olika uppgifter, huvud- sakligen från OECD, som påbörjat ett arbete med att få till stånd 
  
 37 
  
 Skolverket [2003]. 
  
 38 
  
 SCB [2002a]. 
  
 39 
  
 Socialstyrelsen [2001]. 
  
 44 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 dylika jämförelser. Dessa sporadiska uppgifter tyder på att avgifter spelar en mindre roll i Sverige än i anglosaxiska länder som USA, Australien, Kanada och Nya Zeeland men också en mindre roll än i Nederländerna, Italien, Österrike, Finland och Frankrike. Länder som har lägre avgifter än Sverige är Danmark och Norge, ibland även Storbritannien och Tyskland. 
 Den enda systematiska och heltäckande jämförelse som gjorts innefattar, förutom avgifter för offentliga tjänster, även privata köp av välfärdstjänster 
 40 
 . Studien omfattar "sociala utgifter". Den sär- skiljer inte avgifter som betalning för offentligt tillhandahållna tjänster från privata köp. Jämförelsen ger alltså en bild av hur stor del av tjänsterna som är skattefinansierade och hur stor del som är privat finansierade (genom avgifter eller privata köp). 
 "Sociala utgifter" står för en stor del av den offentliga sektorns tjänster. Dessa utgifter omfattar såväl privata som offentliga utgifter för socialförsäkringar, bidrag, utbildning, sjukvård och om- sorg. Utgifterna är beräknade netto – efter skatt – och angivna i förhållande till BNP till faktorpris för att få full jämförbarhet. I tabell 2.8 anges dels hur stora dessa utgifter är i förhållande till BNP till faktorpris, dels hur stor del som är skattefinansierad. 
 Tabell 2.8 Sociala utgifter, netto i förhållande till BNP till faktorpris och andelen därav som är skattefinansierad, 1995 
 Procent 
  
 Land 
  
 I andel av BNP 
  
 Skattefinansieringens andel 
  
 Australien 
  
 21,6 
  
 86,5 
  
 Kanada 
  
 21,2 
  
 84,4 
  
 Danmark 
  
 24,4 
  
 96,7 
  
 Finland 
  
 25,7 
  
 97,7 
  
 Tyskland 
  
 27,7 
  
 93,5 
  
 Irland 
  
 18,7 
  
 93,0 
  
 Italien 
  
 22,3 
  
 93,7 
  
 Nederländerna 
  
 25,0 
  
 84,8 
  
 Sverige 
  
 27,0 
  
 94,1 
  
 Storbritannien 
  
 26,0 
  
 85,8 
  
 USA 
  
 24,5 
  
 71,4 
  
 Anm.: Skatteutgifter, dvs. nedsättning av skatter för sociala ändamål ingår, dock inte för pensioner. Källa: Adema [2000]. 
  
 40  
 Adema [2000]. 
 45 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Sverige har den största andelen sociala utgifter i förhållande till BNP, men USA ligger inte långt efter. Eftersom USA har en högre BNP per capita blir de sociala utgifterna per capita större i USA än i Sverige. 
 Andelen av dessa utgifter som skattefinansieras är högst i Finland och Danmark. Därnäst kommer Sverige. USA, Storbritannien, Nederländerna, Kanada och Australien har en markant lägre andel skattefinansiering. 
 På motsvarande sätt kan vi se på finansieringen av hälso- och sjukvårdsutgifter. 
 Diagram 2.4 Skattefinansierad andel av totala utgifter för hälso- och sjukvård, 1998 
 Procent 
 USA 
 Korea Grekland Schweiz Polen Portugal Australien Nederländern Spanien Belgien Kanada Österrike Italien Tyskland Frankrike Irland Finland Nya Zeeland Japan Ungern 
 Storbritannien Danmark Norge Sverige Island Tjeckien Luxemburg 
  
 0 
  
 10 
  
 20 
  
 30 
  
 40 
  
 50 
  
 60 
  
 70 
  
 80 
  
 90 
  
 100 
  
 Källa: OECD [2002]. 
 46 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Sverige har inte den allra största andelen skattefinansierad sjukvård. Några länder – Luxemburg, Tjeckien och Island – har en större andel. I Sverige var andelen 83,8 procent 1998. Men huvuddelen av länderna har en betydligt lägre andel. De allra flesta länderna har på de senaste  
 30-40 
  åren ökat den skattefinansierade andelen och, lik- som Sverige, minskat den under de senaste tio åren. 
 Sverige har således både låga avgifter och en liten andel privata köp av sociala tjänster. Det innebär att låga avgifter hänger samman med att den privata marknaden för dessa tjänster är mycket svagt utvecklad i Sverige. Det finns skäl att tro att låga avgifter försvårar för privata tjänster att utvecklas. 
 I vilken utsträckning kan vi tala om avgiftsfinansiering av socialförsäkringarna? Med ovan angivna reservationer för vad som kan betraktas som genuina avgifter jämförs i diagram 2.5, socialförsäkringarnas finansiering i Sverige och EU. 
 47 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Diagram 2.5 Socialförsäkringarnas finansiering i Sverige och i EU  
 1950–1998 
  
 Andel av utgifter i procent 
  
 81 
  
 79 
  
 70 
  
 70 
  
 61 
  
 51  
 49 
  
 46  
 48 
  
 53 
  
 45 44 
  
 47 
  
 45 44 
  
 42 
  
 30 
  
 26 
  
 17 
  
 18  
 20 
  
 15 
  
 18 
  
 11 
  
 12 
  
 13 
  
 10 
  
 10 
  
 7 
  
 8 
  
 4 
  
 4 
  
 0 
  
 1950 
  
 1955 
  
 1960 
  
 1965 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 1998 
  
  Sverige Försäkrade  
  
  Sverige Allmänna skatter  
  Sverige Arbetsgivare 
  
 54 
  
 52 
  
 52 
  
 50 
  
 49 
  
 49 
  
 50 
  
 47 
  
 47 
  
 45 
  
 42 
  
 29  
 29 
  
 33 
  
 33 
  
 33 
  
 34 
  
 31 
  
 29 
  
 32 
  
 31 
  
 33 
  
 33 
  
 20 
  
 20 
  
 21 
  
 22 
  
 19 
  
 17 
  
 17 
  
 17 
  
 15 
  
 15 
  
 1950 
  
 1955 
  
 1960 
  
 1965 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 1998 
  
  EU Försäkrade  
  
  EU Allmänna skatter  
  
  EU Arbetsgivare 
 Anm. Med socialförsäkringar menas här ålderspensioner, arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. Källa: Meadows, English [2001]. 
 Löntagarna står i genomsnitt för 33 procent av finansieringen av socialförsäkringarna inom EU sammantaget, i Sverige för 13 pro- cent. Stabiliteten i finansieringen på  
 EU-nivå 
  döljer dock stora skillnader och olika utveckling i olika länder (se tabell 2.9). 
 48 
 Bilaga 7 till LU 2003 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
 Tabell 2.9 Finansieringen av socialförsäkringar  
 1960–1990 
  
 Procent 
  
 Land 
  
 Löntagare 
  
 Arbetsgivare 
  
 Allmänna skatter 
  
 1960 
  
 1975 
  
 1990 
  
 1960 
  
 1975 
  
 1990 
  
 1960 
  
 1975 
  
 1990 
  
 Sverige 
  
 45 
  
 9 
  
 4 
  
 10 
  
 45 
  
 81 
  
 44 
  
 45 
  
 15 
  
 Finland 
  
 33 
  
 25 
  
 10 
  
 19 
  
 53 
  
 63 
  
 48 
  
 23 
  
 27 
  
 Danmark 
  
 44 
  
 4 
  
 8 
  
 0 
  
 21 
  
 2 
  
 56 
  
 75 
  
 90 
  
 Tyskland 
  
 47 
  
 46 
  
 43 
  
 41 
  
 46 
  
 43 
  
 12 
  
 9 
  
 14 
  
 USA 
  
 28 
  
 26 
  
 26 
  
 72 
  
 73 
  
 73 
  
 0 
  
 1 
  
 0 
  
 Källa: Meadows, English [2001], s. 20. 
 I Sverige har finansieringen successivt flyttats över från allmänna skatter och löntagaravgifter till arbetsgivaravgifter. I Finland har utvecklingen varit densamma. Danmark har däremot gått mot en ökad finansiering via allmänna skatter. I Tyskland och USA spelar löntagarnas avgifter alltjämt en betydande roll. 
 Privatiseringsgraden för pensioner skiljer sig kraftigt mellan länder. I diagram 2.6 redovisas den faktiskt erhållna pensionen och hur stor del därav som är skattefinansierad. 
 49 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Diagram 2.6 Den genomsnittliga disponibla inkomsten för äldre jämfört med yngre, uppdelad på offentliga transfere- ringar och övrigt, omkring 1995 
  
 Procent 
  
 90 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 50 
  
 Övrigt 
  
 40 
  
 Offentligt 
  
 30 
  
 20 
  
 10 
  
 0 
  
 Sverige 
  
 Frankrike 
  
 Nederländerna 
  
 Storbritannien 
  
 Tyskland 
  
 Källa: OECD, Statskontoret, [1999]. 
 I Sverige är huvuddelen av pensionen offentligt tillhandahållen. I de jämförda länderna kommer pensionen till stor del från andra källor 
 – avtalspensioner, privata pensioner, privat förmögenhet. 
 Trots skillnader i finansiering är inkomststandarden ungefär densamma. I diagrammet anges inkomsten för ett pensionärshus- håll där mannen är kring 67 år i procent av inkomsten för ett hus- håll där mannen är kring 57 år. Inkomststandarden för nyblivna pensionärer i förhållande till tio år yngre ligger kring 80 procent i alla de jämförda länderna, något lägre i Storbritannien. 
 50 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 2.6 
  
 Privatiseringstendenser 
  
 Om den offentliga sektorn inte förmår ge människor de tjänster som de efterfrågar skulle man vänta sig att efterfrågan söker sig andra vägar och att privata alternativ uppstår. Det finns ännu så länge mycket litet som tyder på att en eventuellt otillfredsställd efterfrågan i Sverige tillgodosetts på privata marknader. SCB 
 41  
 redovisar visserligen en markant ökad andel sysselsatta i privata företag, ideella föreningar, stiftelser m.m. som sysslar med välfärds- tjänster (barnomsorg, skola, vård- och omsorg samt hälso- och sjukvård) under  
 1990–talet. 
  Från 1995 till år 2001 har deras andel ökat från 4 till 7 procent av alla anställda som sysslar med välfärdstjänster. Men detta speglar främst entreprenader, privata företag som på uppdrag av den offentliga sektorn producerar och distribuerar offentliga tjänster. I stället för att producera tjänsterna själv köper den offentliga sektorn tjänsterna och finansierar detta med skatt och avgifter. Sammanlagt har antalet anställda i pro- duktion av välfärdstjänster minskat under denna period, vilket tyder på att privata köp av privat producerade välfärdstjänster inte medfört någon expansion av dessa tjänster. 
 Den privatisering som i denna bilaga är av intresse är den som avser finansieringen. Vi har ovan försökt belysa betydelsen av avgifter för offentliga tjänster. Här ska vi försöka belysa omfatt- ningen av privat finansierade och privat producerade välfärds- tjänster, dvs. rent privata köp, på några områden. Det görs genom att ställa vad vi vet om avgiftsfinansieringen mot vad vi vet om pri- vat finansiering totalt på dessa områden. Vi skiljer alltså på avgifts- finansiering och privata köp, som tillsammans utgör privat finansie- ring. 
 Andelen skattefinansiering av de totala hälso- och sjukvårds- utgifterna ökade fram till 1980. Därefter har andelen successivt minskat. Se tabell 2.10. 
 Tabell 2.10 Andelen skattefinansiering (inkl. statsbidrag) av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna. 
  
 1960 
  
 1970 
  
 1980 
  
 1990 
  
 1998 
  
 Skattefinansiering i procent 
  
 73,0 
  
 86,0 
  
 92,5 
  
 89,9 
  
 83,8 
  
 Källa: OECD [2002]. 
  
 41  
 SCB [2002 c]. 
 51 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Med kännedom om de mycket begränsade avgiftsuttagen på hälso- och sjukvårdens område (bortsett från tandvård) vågar vi påstå att den ökande andelen privat finansiering av dessa tjänster de senaste 20 åren speglar en ökad andel privata köp. Ökningen verkar främst ha ägt rum under  
 1990-talets 
  första hälft. Den privatfinansierade delen av konsumtionen har ökat från 10 procent 1990 till 16 pro- cent 1999. 
 Också socialförsäkringarna tycks ha fått privata komplement i allt större utsträckning. Kommittén Välfärdsbokslutet för 1990– talet uppskattar att privata försäkringar på socialförsäkringarnas områden nära nog tredubblats i fråga om ersättningar (konstant penningvärde) mellan 1990 och 1999. Detta i kontrast till de sam- manlagda socialförsäkringsutbetalningarna som bara ökade i be- gränsad omfattning under denna period (se diagram 1.2 ovan). De privata ersättningarna, som härrör från avtalsförsäkringar, kollektiva försäkringar via fackföreningar och rent privata försäkringar, uppskattas utgöra dryga 20 procent av socialförsäkringarna år 1999.  
 42 
  
 I vilken mån ersätter de privata köpen ett minskat utbud av offentliga tjänster och i vilken mån medför de privata köpen ett komplement som ökar konsumtionen? Såväl ifråga om sjukvård som socialförsäkringar kan utvecklingen åtminstone delvis ses som en effekt av att den offentliga sektorn minskat sitt utbud av tjänster. 
 På andra områden har köp av privata tjänster expanderat eller tillkommit av mycket olika anledningar och på olika sätt: 
  
 N  
 Den minst uppmärksammade och samtidigt största privatiseringen av såväl produktion som finansiering är Svenska kyrkans skiljande från staten år 2000. I stället för skatt betalar medlemmarna nu medlemsavgift. 
  
 N  
 Kommunerna har sålt ut en stor del av de allmännyttiga bo- stadsföretagen samtidigt som räntesubventioner avvecklats och ränteavdragen begränsats. Boendet är inte längre subventionerat. Produktion och finansiering har privatiserats kraftigt. 
  
 N  
 Bevakningsföretagen har vuxit kraftigt i omfattning till följd av en ökad efterfrågan som polisen inte kunnat tillmötesgå. Redan i början av  
 90-talet 
  var köpen av bevakningstjänster av nästan samma omfattning som polisens övervaknings- och utryckningsverksamhet. 
 43  
 I dag är privata bevakningstjänster förmodligen större än polisens 
  
 42 
  
 SOU 2001:79, s. 122. 
  
 43 
  
 Statskontoret [1993]. 
  
 52 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 övervaknings- och utryckningsverksamhet. Ser man företags och hushålls köp av lås och larm som en ersättning för polisens insatser växer privatiseringen än mer. 
  
 N  
 Universitet och högskolor bedriver i dag forskning på uppdrag av företag och organisationer i mycket större omfattning än tidigare. Detta innebär en privatisering av finansieringen enbart. Samtidigt har ett antal privata bolag och institut bildats som också säljer forskning, innebärande att även produktionen privatiserats. 
  
 N  
 Järnvägen har privatiserats dels genom att släppa in privata entreprenörer, dels genom att bolagisera SJ, dels genom att avveckla offentliga subventioner. 
  
 N  
 Därutöver har den offentliga sektorn sålt verksamheter, som redan tidigare varit privat finansierade, till privata ägare, helt eller delvis. Det gäller tele, elproduktion och  
 -distribution, 
  bank, börs, industriföretag m.m. I viss mån har detta också medfört att finansieringen privatiserats genom att stat och kommun inte längre står för den finansiella risken. 
 Denna privatiseringstendens skvallrar om att den offentliga sektorn har svårt att rå med sina åtaganden, även om det inte är den enda anledningen till privatiseringarna. Trots den offentliga sektorns svårigheter att leverera vård, omsorg och utbildning är det inte på dessa områden som privatiseringstendenserna är starkast. 
  
 2.7 
  
 Sammanfattning 
  
 Den offentliga sektorn tillhandahåller tjänster av många olika slag. I denna mångfald spelar vård, omsorg och utbildning en full- ständigt dominerande roll, motsvarande tre fjärdedelar av det offentliga tjänsteutbudet. Till dessa tjänster ska läggas betydande försäkringstjänster, som netto svarar för hälften av konsumtions- utgifterna. 
 Den offentliga sektorns raison Robinsonetre sägs vara kollektiva varor och tjänster. Men dessa upptar numera en mycket liten andel av utgifterna, cirka 10 procent. Huvuddelen av den offentliga sektorns tjänster är individuella. Förutom de sociala tjänster, som stat och kommun själva tillhandahåller, och som är individuella, subven- tionerar den offentliga sektorn individuella, privata varor och tjänster i stor omfattning, genom transfereringar till hushåll och företag och genom skatteundantag. 
 53 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vilka är då skälen till den omfattande offentliga verksamheten? Det skäl som förefaller ha konkurrerat ut skälet att tillhandahålla kollektiva varor och tjänster är att utjämna inkomstfördelningen. I första hand görs detta med hjälp av skatter och bidrag, men det görs också med hjälp av subventionerade offentliga tjänster och subventionering av privata varor och tjänster. Skatter och bidrag åstadkommer en mycket jämn fördelning av disponibla inkomster. När subventionerade offentliga tjänsters värde läggs till den redan mycket jämna fördelningen av disponibla inkomster blir inkomst- fördelningen bara litet jämnare. Jämfört med hur det var för trettio år sedan är detta en ny situation. Då var de offentliga tjänsterna mycket mer betydelsefulla för inkomstutjämningen. Detta innebär att avgiftsfinansiering av offentliga tjänster i dag inte får så stor inverkan på inkomstfördelningen. För enskilda hushåll kan avgifts- finansiering ändå betyda stora förändringar. Det gäller särskilt barnfamiljer och äldre med låga inkomster. 
 Avgiftsfinansieringen är inte omfattande, även om den har ökat i betydelse under de senaste 40 åren. Om man inte räknar med egenavgifter till socialförsäkringarna finansierar avgiftsintäkterna bara 4 procent av de offentliga utgifterna. Jämförelser med andra länder tyder på att detta är mycket lågt, även om Danmark och på vissa områden Storbritannien och Tyskland kan ha ännu lägre avgifter. 
 På det stora hela har Sverige också en mycket hög andel skattefinansiering av välfärdstjänsterna. Förutom att avgifts- finansieringen spelar en liten roll i Sverige så är de direkta köpen av privata tjänster av detta slag mer begränsade i Sverige än i nästan alla andra länder. Det tyder på att det är svårt att etablera privat tjänsteproduktion i konkurrens med den offentliga sektorns gratistjänster, trots att dessa inte tillfredsställer efterfrågan. På några områden har en privat, kompletterande tjänsteproduktion dock lyckats etablera sig. Bortåt 15 procent av sjukvårdskonsum- tionen utgörs av privata köp, privata försäkringar kompletterar socialförsäkringarna med 20 procent och de privata bevaknings- företagen svarar i dag för mer tjänster än polisen vad gäller över- vakning och utryckning. 
 Summa avgiftsfinansiering i nationalräkenskaperna döljer emellertid att verksamheter avförts från listan över offentliga verksamheter när de blivit avgiftsfinansierade fullt ut. När detta sker minskar avgiftsfinansieringen. Omfattningen av denna statistiska "snedvridning" är svår att belysa. I takt med att vatten- 
 54 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Offentliga tjänster och avgifter i Sverige 
  
 och avloppsverk, elverk m.m. avgiftsfinansierats fullt ut har dessa förts till näringslivet. I den kommunala redovisningen finns verksamheterna dock kvar till dess att de bolagiseras eller säljs. Ett visst finansiellt utrymme har skapats genom privatiseringar i olika former, skiljandet av kyrkan från staten, försäljning av kommunala bostadsbolag, statligt ägda företag m.m. Om verksamheterna redan är avgiftsfinansierade fullt ut när de säljes inskränker sig det finansiella utrymme som skapas till att inte behöva skjuta till riskkapital i framtiden. 
 Översiktligt betraktat förefaller det således som om potentialen att finansiera offentliga tjänster med avgifter skulle vara mycket stor samtidigt som komplikationerna skulle vara små. Tjänsterna är i stor utsträckning individuella, varför avgifter motsvarande marginalkostnaderna mycket väl skulle kunna tas ut. Effekten på inkomstfördelningen behöver inte bli så stor. 
 55 
 3 Finansiering - vad säger teorin? 
 Mot bakgrund av vad vi nu vet om vad samhället genom stat och kommun  
 faktiskt  
 tillhandahåller i form av varor och tjänster, direkt och indirekt genom subventioner och socialförsäkringar, ska vi nu se vad den normativa, nationalekonomiska teorin om offentliga tjänster säger om vad samhället  
 bör  
 tillhandahålla och vilket utrym- me den ger finansiering på annat sätt än med skatt. 
  
 3.1 
  
 Effektivitet och fördelningsmål skäl för offentlig verksamhet 
  
 När ska varor och tjänster tillhandahållas av den offentliga sektorn och finansieras med skatter? Svaret på den frågan baseras i nationalekonomisk teori på två aspekter: effektivitet och fördelning. 
 Effektiviteten avgörs av om privata marknader kan tillhandahålla varorna och tjänsterna på ett effektivt sätt eller ej. Om ej, kallas det för ett marknadsmisslyckande. Det betraktas också som ett marknadsmisslyckande att fördelningen av varor och tjänster inte sker i enlighet med vad som är socialt önskvärt. I ekonomisk teori är marknadsmisslyckanden utgångspunkten för offentliga ingripan- den. 
 44 
  
 Offentliga ingripanden behöver dock inte alltid bestå av att den offentliga sektorn i stället för marknaden tillhandahåller varorna och tjänsterna. Andra former av ingripanden på privata marknader är regleringar, subventioner, beskattning och information. 
  
 44  
 Förutom att vilja befordra effektivitet och en godtagbar välfärdsfördelning kan den offentliga sektorn utnyttjas för att göra ingrepp i andra syften: att befrämja bestämda gruppers intressen. Dessa motiv för offentliga ingripanden ligger utanför analysen i denna rapport. 
 57 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Olika former av marknadsmisslyckanden 
 Marknader kan misslyckas av olika skäl. Skälen ordnas i följande kategorier: 
 45 
  
 1. 
  
 Fördelning 
  
 2. 
  
 Perfekt konkurrens fungerar inte 
  
 3. 
  
 Marknader för alla risker och framtider finns inte 
  
 4. 
  
 Allmän jämvikt uppnås inte 
  
 5. 
  
 Externaliteter 
  
 6. 
  
 Kollektiva varor och tjänster 
  
 7. 
  
 Paternalism 
  
 Alla dessa skäl kan motivera offentligt tillhandahållande av varor och tjänster eller andra ingripanden. I denna rapport behandlas bara de fall som motiverar offentligt tillhandahållande och andra former av subventionering av varor och tjänster eftersom det är vad som skapar finansieringsproblem. 
 Det är viktigt att förstå i vilka slags situationer som offentliga utgifter används som medel för att komma till rätta med mark- nadsmisslyckanden för att det ska vara möjligt att diskutera en an- nan finansiering än med skatt. I vissa situationer är det omöjligt och direkt kontraproduktivt att finansiera offentliga utgifter med annat än skatt, medan det i andra kan vara möjligt och till och med önskvärt. 
 Fördelning 
 En mera acceptabel fördelning av välfärden kan åstadkommas ge- nom att på politisk väg och med skattefinansiering tillhandahålla vissa varor och tjänster, t.ex. utbildning och bostäder. Gratis till- handahållande av vissa varor och tjänster är dock inte det enda sät- tet att påverka välfärdsfördelningen. Genom subventioner kan priserna påverkas och därmed inkomst- och välfärdfördelningen. Skatter och bidrag till hushållen är ett mera direkt sätt att påverka fördelningen. Bidrag till hushållen är också att betrakta som en form av subventionering, låt vara att subventionen gäller all hus- hållskonsumtion och även sparande. Utrymmet för alternativ 
  
 45  
 Horton, Skinner , Wheeler [1980], s. 8. 
 58 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 finansiering kan förefalla litet när motivet är inkomstomfördelning eftersom avgifter upphäver omfördelningseffekten. 
 Konkurrens fungerar inte 
 När perfekt konkurrens inte fungerar kan det ha olika skäl. Ett skäl är att marknaden är för liten i förhållande till antalet företag, vilket kan beror på att produktionen är förenad med stora, fasta kostna- der. S.k. naturliga monopol eller oligopol uppstår då och kostar samhället och konsumenterna överpriser. Den offentliga sektorn kan då lösa problemet genom att själv ta över tillhandahållandet (vatten, post, tele, järnvägar) eller reglera de privata företagen, vil- ket är vad som kommit att ske i allt högre grad. Ett annat skäl är s.k. asymmetrisk information, dvs. att endera producent eller konsument besitter information som den andra parten inte besitter och att detta skapar effektivitetsproblem. Det är fallet i försäk- rings- och många andra sammanhang där det krävs specialistkun- skap för att kunna värdera varans eller tjänstens kvalitet. Det kan motivera att den offentliga sektorn tar över tillhandahållandet (arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring, sjukvård) eller reglerar privata företag (bilförsäkring, finansbolag). Alternativ finansiering i form av avgifter bör ha en stor potential när strävan är att få mark- nader att fungera och utnyttjas också i stor utsträckning, särskilt när det gäller naturliga monopol. 
 Marknader för risker och framtider saknas 
 När det inte finns marknader för vissa risker eller framtida förhål- landen beror det vanligtvis på att transaktionskostnaderna är för höga, riskerna för svårbedömda och volymerna för små. Det moti- verar långsiktsplanering och konsistensplanering, som eliminerar vissa risker och osäkerheter rörande framtida förhållanden. Men det kan också motivera offentligt tillhandahållande av vissa tjänster (försäkringar mot inkomstbortfall, lån för studier) men också re- glering av marknader (prisreglering, standard- och kvalitetsnormer, säkerhetskrav). Man kan se stat och kommuns engagemang i energiförsörjningen som ett sätt att eliminera risker och osäkerhet rörande framtida tillgång till och priser på energi. I de fall lösningen 
 59 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 är att skapa en fungerande marknad gives en potential att finansiera verksamheterna med avgifter. 
 Allmän jämvikt uppnås inte 
 När allmän jämvikt inte uppnås – inflation och arbetslöshet är ut- tryck för detta – ingriper staten med makroekonomisk politik. Ibland har den tagit formen av offentlig produktion, s.k. nödhjälps- arbeten eller  
 AK-arbeten. 
  I modernare tappning handlar det om utgifter för offentliga investeringar och konsumtion. Den stabilise- ringspolitiska medelsarsenalen inbegriper också många andra medel såsom skattesänkningar eller  
 -höjningar, 
  räntepolitik m.m. som inte har med offentliga utgifter att göra. Utrymmet för alternativ finan- siering av utgifter som är ägnade att stimulera ekonomin är naturligtvis noll. Men i syfte att kyla av ekonomin kan avgifter na- turligtvis utnyttjas för att dra in köpkraft. 
 Externa effekter 
 När externaliteter är skälet för marknadsingripanden ligger skatter, som ibland kallas avgifter, för negativa externa effekter och sub- ventioner för positiva externa effekter närmast till hands. Men offentligt tillhandahållande av varor och tjänster kan också använ- das som medel för att tillvarata positiva externa effekter. Såväl utbildning som sjukvård tillhandahålls av den offentliga sektorn bl.a. med motivet att båda har positiva externa effekter som den enskilde konsumenten inte tar i beaktande: utbildning kommer andra till del i samhälls- och arbetslivet och sjukvård minskar smitt- risken. Om varan eller tjänsten bara kan motiveras utifrån sina ex- terna effekter och inte har något större värde för den enskilde konsumenten är det naturligtvis kontraproduktivt att ta en avgift av den enskilde – resultatet blir ingen konsumtion och inga externa effekter. Men om varan eller tjänsten samtidigt har ett icke för- sumbart värde för den enskilde vid sidan om de externa effekterna finns en potential för avgiftsfinansiering. 
 60 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Kollektiva varor och tjänster och fallande styckkostnader 
 Kollektiva varor och tjänster karaktäriseras av att marginalkostna- den för ytterligare en konsument är mycket låg eller obefintlig. Effektiv prissättning anger att priset då bör vara nära noll. Varor och tjänster som tillhandahålls med stora skalfördelar i produktionen bereder ett liknande problem. Skalfördelen innebär att styckkostnaden faller med ökad produktion och att följaktligen marginalkostnaden understiger genomsnittskostnaden. Om priset sätts efter marginalkostnaden kommer intäkterna inte att täcka produktionens samlade kostnader. Produktionen måste därför skattefinansieras i viss – eventuellt stor – omfattning. Ett pris mot- svarande marginalkostnaden för ytterligare konsumenter eller yt- terligare konsumtion konstituerar dock en potential för prissätt- ning. 
 Omöjligt att utesluta någon från konsumtion 
 För en del s.k. kollektiva varor och tjänster är det inte möjligt att utesluta någon från konsumtion. Självklart är det då inte möjligt att basera tillhandahållandet på en marknadslösning. Om en del kon- sumenter ställer upp på att betala kan andra njuta av frukterna som fripassagerare. I stället måste den offentliga sektorn tillhandahålla dessa varor och tjänster och produktionen finansieras via skatt. Utrymmet för avgiftsfinansiering är noll så länge komplementära output eller input inte beaktas. Exempelvis har det tidigare ansetts alltför kostsamt att få den som kör bil att betala för bruket av vä- gar. I stället för att försöka prissätta utnyttjandet av vägar har bensinen beskattats, vilket fungerar som en kilometeravgift. Inköp av radio- och  
 TV-apparater 
  skulle kunna avgiftsbeläggas i stället för att ta ut en licensavgift. En avgift på radio- och  
 TV-apparater 
  sned- vrider emellertid prisstrukturen, vilket skapar en annan ineffekti- vitet. Ett speciellt fall av denna svårighet gäller sjukvård: samhället kan inte förvägra människor vård pga. att de inte kan betala. De kan då agera fripassagerare. 
 61 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Paternalism 
 46 
  
 Paternalism underkänner konsumenternas preferenser. Det kan innebära att vissa varor och tjänster, enligt politiska beslut, inte ska konsumeras i den omfattning som eljest skulle äga rum (alkohol) eller ska konsumeras i större omfattning (kultur). Det som anses "nyttigt" eller "onyttigt" befordras eller avstyrs genom subventioner eller skatter men kan också tillgodoses på andra sätt: genom direkta förbud (narkotika), genom att försvåra åtkomligheten (alkohol) eller omvänt genom att propagera för konsumtion av varan eller tjänsten (fiberrik kost), föreskriva visst nyttjande (bilbälten) och underlätta åtkomsten genom utbud av varor och tjänster till lågt eller inget pris (naturreservat, museer). Avgifter på det utbud som underlättar åtkomsten skulle direkt motverka syftet att stimulera konsumtionen, såvida inte den psykologiska effekten fungerar, som får saker som är prissatta att verka åtråvärda. 
  
 3.2 
  
 Avvägning mellan skatt och avgifter - effektivitet 
  
 Marginalkostnadsprissättning 
 Ingen annan princip för avgiftsfinansiering torde vara mer känd än marginalkostnadsprissättning. Priset bör överensstämma med kostnaden för att producera och distribuera ytterligare en enhet av en vara eller tjänst för att den som köper varan eller tjänsten ska ställa den faktiska merkostnaden mot sin egen betalningsvilja. Först då finns det förutsättningar att resursutnyttjandet blir effek- tivt. Ett skäl för offentligt tillhandahållande och skattefinansiering av vissa varor och tjänster är att marginalkostnaden är lägre än styckkostnaden och att om man följer principen så uppstår ett underskott som måste täckas på något annat sätt, t.ex. med skatter. Ett exempel är en bro som kostat många miljoner att bygga men där marginalkostnaden för en bil att köra är ytterst liten. 
 Länge ansågs denna princip självklar och okomplicerad. Den fe- lande finansieringen betraktades också som självklar och okompli- cerad. Den löstes genom att låta skattepengar finansiera underskottet. Givetvis måste en samhällsekonomisk  
 kostnads-in- 
  täktsanalys visa att nyttan av bron överstiger kostnaden för att motivera att skattepengar används till den. 
  
 46  
 I engelsk litteratur kallas detta för "merit wants". 
 62 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 I och med att kostnaden för att ta ut skatter började uppmärksammas förändrades denna grundläggande princip. Kost- naden för en skatt är inte bara den krona som överförs från en användning – t.ex. privat konsumtion – till en annan – t.ex. offentlig konsumtion. Därtill kommer det som kallas överskotts- börda. Överskottsbördan är detsamma som den effektivitetsför- lust som uppstår genom att skatterna snedvrider prisstrukturen – de relativpriser (inklusive skatten) som ekonomins aktörer möter överensstämmer inte med de verkliga marginalkostnaderna. Det finns dock skatter som inte påverkar prisstrukturen och inte förorsakar någon överskottsbörda, s.k. klumpsummeskatter. En klumpsummeskatt är en skatt som utgår med ett fast belopp per individ, hushåll, fastighet, företag eller något annat skattesubjekt utan att ha något att göra med skattesubjektets ekonomiska beteende. Den tidigare teorin baserades på antagandet att utgifterna kunde finansieras med klumpsummeskatter (framförallt av det teoretiska skälet att kunna separera analysen av effektivitet från fördelningsfrågor). När man släpper denna förutsättning och i stället bygger finansieringen på skatter med olika grad av snedvridning av priserna måste en effektiv prissättning av offentliga tjänster vägas mot överskottsbördan för den skattefinansiering som krävs. 
 Marginalkostnadsprissättning bör ibland frångås 
 Efter det att Buchanan (1927) formulerade principen för att mini- mera överskottsbördan för ett givet skatteuttag dröjde det många år innan marginalkostnadsprissättning som princip började ifrågasättas. Horton och Smith 
 47  
 sammanfattar den frågeställning som skatters överskottsbörda väcker på följande sätt: "The inability to impose fully variable lump sum taxes may lead to deviation for marginal cost pricing." 
 I en situation när det inte är möjligt att finansiera en verksamhet som har skalfördelar med skatt utan det är nödvändigt att finansi- era den med avgifter är detta självklart det mest effektiva (näst bästa) man kan göra. Tjänsterna tillhandahålls, om ock till ett pris som gör att den efterfrågade volymen är mindre än den skulle varit om priset motsvarat marginalkostnaden. Men eftersom alternativet är inga tjänster alls, är detta ändå bättre. 
  
 47  
 Horton, Skinner, Wheeler [1980], s. 458. 
 63 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Horton och Smith 
 48  
 analyserar en situation där det finns en gemensam budget som kan användas för att finansiera underskott i verksamheter med skalfördelar. Hur ska priserna då sättas? Vilka verksamheter ska finansieras i huvudsak med avgifter och vilka med skattemedel? Vilka ska avvika från marginalkostnadsprissättning och vilka inte? Svaret är detsamma som Williams svar på frågan hur olika varor och tjänster ska beskattas för att åstadkomma minsta möjliga överskottsbörda: priserna på varor och tjänster med låg priselasticiet i efterfrågan bör avvika mer från marginalkostnaden än priserna på varor och tjänster med hög priselasticitet. Ju mindre budgeten är för att finansiera underskott med skatt desto högre måste priserna sättas. Om statsmakterna skulle kräva avkastning på investerat kapital blir priserna ändå högre och med maximal avkastning ska priser sättas på samma sätt som monopol gör (mar- ginalintäkt lika med marginalkostnad). 
 När finansieringen inte är given utan det är möjligt att ta ut litet mer skatt för att få en litet bättre överensstämmelse mellan marginalkostnader och priser uppstår en avvägningssituation. Litet mer skatt – som inte är av klumpsummekaraktär – ökar på överskottsbördan. Samtidigt kan priserna på varor och tjänster som är kollektiva eller som har stora skalfördelar sänkas och närmas marginalkostnaden, vilket ökar effektiviteten. Är utgångspunkten att skatterna medför betydande överskottsbördor bör priserna sät- tas så att de bidrar till att reducera överskottsbördan. Kostnaden för detta är priser över marginalkostnaden som innebär effektivitetsförluster. I ett land som Sverige med höga skatter bör man vänta sig att avgifterna på offentliga tjänster påtagligt ska överstiga marginalkostnaden. När skatterna är höga är överskottsbördan betydande. En samhällsekonomisk vinst bör då kunna göras genom att sänka skatterna och finansiera tjänster med avgifter över marginalkostnaden. Den effektivitetsförlust som då uppstår i tillhandahållandet av tjänsterna kan vara mindre än vins- ten av den minskade överskottsbördan. I internationell jämförelse har Sverige höga skatter och en låg grad av avgiftsfinansiering. Det tyder på en möjlig effektivitetspotential. 
  
 48  
 Horton, Skinner, Wheeler [1980], s. 461 ff. 
 64 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Skattefinansiering av individuella tjänster – av effektivitetsskäl 
 Som vi sett i det föregående skattefinansierar den offentliga sektorn en stor mängd varor och tjänster som är av individuell na- tur: utbildning, sjukvård, omsorg, fritidsaktiviteter, kultur, för- medlingstjänster etc. Hur ska det förklaras? Är det enbart sociala fördelningsskäl som ligger bakom detta eller kan det motiveras av effektivitetsskäl? 
 En rad analyser behandlar olika situationer som karaktäriseras av att utbudet av de offentliga varorna och tjänsterna påverkar privat konsumtion, arbetsutbud och produktion på olika sätt. Om varorna och tjänsterna är komplementära till viss privat konsum- tion som är beskattad kommer ett skattefinansierat utbud av dessa varor och tjänster att medföra ökade skatteinkomster. Ett exempel är daghem som är en komplementär tjänst till ökat arbetsutbud och ökad privat konsumtion, vilka båda genererar ökade skattein- komster. Trots att produktionen av den offentliga tjänsten kräver snedvridande skatter som förorsakar en överskottsbörda kan situationen vara sådan att det motiverar en marginalkostnad för den offentliga tjänsten som är större än marginalnyttan för individerna. 
 49 
  
 Detta är inte en optimal lösning, men givet sättet att finansiera de offentliga tjänsterna är det den bästa lösningen (second best). Förklaringen ligger i att utbudet av offentliga tjänster i viss mån korrigerar för skattens snedvridande effekt. En skatt, t.ex. på konsumtion, kan medföra att individerna konsumerar och arbetar mindre än optimalt. Om då utbudet av offentliga tjänster – t.ex. fri eller subventionerad barntillsyn – medför att föräldrar med barn arbetar mer och konsumerar mer korrigeras i viss mån skattens snedvridande effekt. 
 50  
 Förenklat kan subventionen till daghem ses som ett sätt att reducera den snedvridning av incitamenten som skatter på arbete förorsakar och som får människor att välja fritid eller egenproduktion i stället för avlönat arbete. 
 51  
 Subventionen till daghem gör det mer lönande att arbeta. Ju högre skatten på arbete är desto högre är den effektiva subventionen.  
 Second-best-lös- 
  ningen innebär således att ytterligare skatt är motiverat av de redan höga skatterna. Det kan tyckas vara ett paradoxalt resultat. 
  
 49 
  
 Atkinson, Potts, Reyes [1980], s. 491. 
  
 50 
  
 Blomquist, Hill, T. [1996] samt Larsen, S. [1999]. 
  
 51 
  
 Rosen, S. [1995]. 
  
 65 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Horton och Smith visar detta för kollektiva varor och tjänster 
 52 
 . Men resonemanget gäller lika väl för individuella varor och tjänster som tillhandahålls subventionerat – exempelvis daghem – givet att de korrigerar för den snedvridning som skatten förorsakar. 
 Det finns givetvis en gräns när överskottsbördan av skatt är så stor att den inte uppvägs av att den offentliga konsumtionen mins- kar snedvridningen i någon mån. 
 Slutsatser - avgifter och effektivitet 
 Slutsatserna för skattefinansiering kontra avgiftsfinansiering är dessa: 
  
 1. 
  
 Alla de skäl som teorin ger för offentlig verksamhet innebär inte att verksamheterna bör skattefinansieras fullt ut. Hela eller delar av verksamheten kan avgiftsfinansieras när anledningen till offentlig verksamhet är att konkurrensen inte fungerar, att styckkostnaderna faller eller att tjänsterna har externa effekter. 
  
 2. 
  
 Huvudregeln är marginalkostnadsprissättning bara så länge skatterna inte medför någon överskottsbörda. 
  
 3. 
  
 Skatters överskottsbörda kan göra att avgifter för offentliga tjänster bör sättas över marginalkostnaden. Ju större överskottsbörda desto högre avgifter. 
  
 4. 
  
 Avvikelsen från marginalkostnaden bör vara större ju lägre priselasticiteten är på varan eller tjänsten. 
  
 5. 
  
 Varor och tjänster som är starkt komplementära till andra varor och tjänster, som är beskattade, bör tillhandahållas till avgifter under marginalkostnaden. 
  
 6. 
  
 Varor och tjänster som är starkt komplementära till arbete bör prissättas under marginalkostnaden för att minska snedvridningen av skatt på arbete. 
  
 7. 
  
 Varor och tjänster som är starkt komplementära till fritid bör i stället prissättas över marginalkostnaden för att minska snedvridningen av skatt på arbete. 
  
 8. 
  
 Ju högre skatter och ju större överskottsbörda desto större bör avvikelserna från marginalkostnadsprissättning vara. 
  
 52  
 Resonemanget går tillbaka till en artikel av Horton, Schmidt, N. [1974]. 
 66 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 3.3 
  
 Avvägning mellan skatt och avgifter - fördelning 
  
 Inkomstomfördelning genom generell välfärdspolitik 
 Inkomster och välfärd kan omfördelas på olika sätt. Skatter reducerar människors inkomster och välfärd och bidrag och of- fentlig konsumtion ökar dessa. Nettot utgör för en inkomsttagare antingen en plus- eller en minuspost. Schematiskt kan den offentliga sektorns inkomst- och välfärdsomfördelning, så som den förmodligen är tänkt, illustreras med diagram 3.1. 
 Diagram 3.1 Skatt och offentliga utgifters inkomstomfördelning – generell välfärdspolitik 
 Alla ges samma bidrag och offentliga konsumtion. Men skatten är låg eller ingen alls på de lägsta inkomsterna för att sedan stiga. I låga inkomstlägen är värdet av bidrag och offentlig konsumtion större än skatten medan det är tvärtom i höga inkomstlägen. Därigenom överförs inkomster och välfärd från hushåll med högre till hushåll med lägre inkomster. Anledningen till att den offentliga sektorn tillhandahåller en så stor mängd rent individuella tjänster har sagts vara strävan att utjämna levnadsförhållandena. Om den ovanstående illustrationen korrekt återger verkligheten har ett sådant påstående fog för sig. 
 Om den offentliga sektorn bara tillhandahåller bidrag är illustra- tionen okomplicerad. Men om tjänster också ingår i det som den 
 67 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 offentliga sektorn tillhandahåller är det inte lika enkelt. Även om alla hushåll oavsett inkomst erhåller samma volym offentliga tjänster är det inte säkert att dessa tjänster värderas lika (t.ex. lika med kostnaden för att producera tjänsterna) av hushållen obero- ende av dessas inkomst. Inkomsten har stor betydelse för betal- ningsviljan. Om betalningsviljan för de tjänster den offentliga sektorn tillhandahåller stiger med inkomsten blir effekten av denna modell en annan. Det blir fortfarande en omfördelning men den blir väsentligt mindre. 
 Diagram 3.2 Skatt och offentliga utgifters inkomstomfördelning – positiv inkomstelasticitet 
 Vi har i avsnittet om offentliga tjänsters bidrag till inkomstomfördelningen sett att de offentliga tjänsterna fördelas nära nog proportionellt med jämförbar disponibel inkomst. Det förstärker nyss nämnda slutsats. 
 För att öka den omfördelande effekten kan den offentliga sektorn tillhandahålla bara sådana tjänster som hushåll med låga inkomster har glädje av. Hushåll med höga inkomster har ingen eller ringa glädje av dessa tjänster och avstår därför från att utnyttja dem. 
 53  
 Ett exempel skulle kunna vara utbildning som tillhandahålls med en kvalitet som inte tillgodoser högre inkomsttagares krav. De högre inkomsttagarna avstår från att låta sina barn gå på offentliga högskolor och betalar i stället dryga terminsavgifter för att skicka 
  
 53  
 Jacobson, Allen, S., [1991]. 
 68 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 dem till privata högskolor. Men alla är med och betalar de offentliga högskolorna. 
 Diagram 3.3 Skatt och offentliga utgifters inkomstomfördelning – negativ inkomstelasticitet 
 Omfördelningseffekten ökar naturligtvis starkt genom detta förfarande. Detta kan utgöra ett motiv för att åstadkomma inkomstomfördelning medelst offentliga tjänster i stället för med bidrag och för den offentliga sektorn att tillhandhålla även individuella tjänster. 
 Oavsiktligt verkar äldrevården fungera på detta sätt. Samhället har stora, finansiella svårigheter att hålla en tillräckligt hög standard, vilket gör att höginkomsttagare, som redan betalat och alltjämt betalar skatt, föredrar att betala en gång till för att få bo på ett privat vårdhem. 
 Förutsättningarna i Sverige och andra välfärdsstater är snarare en önskan att tillhandahålla offentliga tjänster så lika för alla och med en sådan standard att alla ska finna den värd att efterfråga (generell välfärdspolitik). Det gör att om tjänsterna har en positiv inkomstelasticitet så minskar den inkomstomfördelande effekten jämfört med om samma summor i stället skulle delas ut i form av bidrag. En inkomstomfördelande effekt kvarstår dock så länge efterfrågans (betalningsviljans) inkomstelasticitet inte är större än 
 69 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 skatteelasticiteten. Skatteelasticiteten 
 54  
 för inkomsttagare kan bedömas ligga strax över 1 över ett stort intervall av inkomster 
 55 
 . För huvudparten av offentliga tjänster kan inkomstelasticiteten bedömas ligga över denna nivå. Se avsnitt 4.2. 
 56 
  
 På en väl fungerande marknad anpassar sig priserna till marginalkostnaderna för varor och tjänster. Hushållen anpassar sin konsumtion så att deras marginella betalningsvilja överensstämmer med priserna och därmed med marginalkostnaderna. Om alla betalar priser som motsvarar marginalkostnaderna och den marginella betalningsviljan sker ingen inkomstomfördelning. Men genom att subventionera vissa varor och tjänster och beskatta andra kan inkomster omfördelas. Det är ett av motiven bakom subven- tionering av bostäder och livsmedel och tillhandahållande av offentliga tjänster som sjukvård och utbildning medan annan kon- sumtion beskattas högre – alkohol och bensin. Fördelnings- effekterna av att på detta sätt manipulera prissystemet är dock ganska oklara, samtidigt som priset i form av samhällsekonomisk effektivitet genom snedvridning av prissystemet kan vara högt (se nedan). 
 Effektiv inkomstomfördelning 
 Att en bestämd inkomstomfördelning kan åstadkommas på ett effektivare vis med skatter och bidrag än med subventionerade varor och tjänster kan lätt visas. Bara om varje individ erhåller precis den mängd av olika varor och tjänster som individen skulle ha köpt om produktionskostnaden i stället givits som ett bidrag och varorna och tjänsterna varit prissatta efter marginalkostnaden blir resultatet detsamma 
 57 
 . Om inte erbjuder bidragen en möjlighet 
  
 54 
  
 Den skatteelasticitet som avses här gäller hur mycket mer skatt man betalar (faktiskt eller enligt regler) i en högre inkomstklass. 
  
 55 
  
 Se Bergh, A. [1998]: Det förefaller också vara en godtagbar approximation att beskriva skattesystemet som proportionellt. 
  
 56 
  
 I diagram 3.2 är inkomstelasticiteten för offentliga utgifter positiv, men inte >1. Utgifterna är en blandning av bidrag och offentlig konsumtion. För enbart de tjänster, som ingår i offentlig konsumtion, bedöms inkomstelasticiteten sammantaget vara >1. Detta tar sig uttryck i endera att totalbudgeten för hushåll med högre inkomst innehåller en större mängd offentliga tjänster eller att värderingen av dessa tjänster gör dessa tjänster proportionellt mer värdefulla än i budgeten för ett låginkomsthushåll. 
  
 57 
  
 Resonemanget förutsätter att de varor och tjänster som individen erhåller inte kan säljas vidare, ty då blir detta detsamma som att individen erhåller ett penningbidrag som kan omsättas i den för individen mest önskvärda konsumtionen. Av detta skäl tillhandahåller stat och kommun sällan varor och tjänster som kan säljas. 
  
 70 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 för individerna att anpassa sin konsumtion till sina preferenser, vilket ökar välfärden. 
 Bergstrom och Blomquist 
 58  
 hävdar tvärtom att snedvridning- seffekterna blir mindre av offentliga tjänster än av bidrag. Genom att ge alla samma offentliga tjänst minskar incitamentet för högin- komsttagaren att bli låginkomsttagare. Det beror på att tjänsten är värdefullare för höginkomsttagaren än för låginkomsttagaren. 
 59 
  
 Diagram 3.4 Skatt och inkomsters inkomstomfördelning – barn- omsorg 
 Exemplet är daghem. Höginkomsttagaren tjänar mer på att utnyttja daghemstjänsten än låginkomsttagaren. Därför blir det mindre intressant för höginkomsttagaren att gå ned i arbetstid och efterlikna låginkomsttagaren 
 60 
 . Men det bygger på en inkomstöverföring från låginkomsttagare till höginkomsttagare. När denna inkomstöverföring väl är gjord finns visserligen ett ökat utrymme för inkomstomfördelning till låginkomsttagarens fördel 
  
 58 
  
 Bergstrom, Rice, S. [1996] samt Kelly, S. [1999]. 
  
 59 
  
 För att renodla skattefinansieringens effekt kontra avgiftsfinansiering bygger jämförelsen på att skatten är lika stor som avgifterna, som är lika med kostnaden för en daghemsplats. 
  
 60 
  
 Om höginkomsttagaren tjänar dubbelt så mycket per timme som låginkomsttagaren och låginkomsttagaren erhåller en transferering som betalas av höginkomsttagaren kan denne genom att bara arbeta halvtid slippa ifrån skatten och själv erhålla bidraget. Vinsten av att göra detta blir större om minskad arbetstid samtidigt betyder minskade utgifter för barnomsorg. Om barnomsorgen är gratis minskar inte utgifterna för barnomsorg när höginkomsttagaren går ned i arbetstid. 
  
 71 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 utan att höginkomsttagaren får anledning att minska sitt arbetsutbud för att efterlikna låginkomsttagaren. 
 Blomquist och Williams 
 61  
 diskuterar också för- och nackdelarna med subventionering jämfört med offentligt tillhanda- hållande av en vara eller tjänst. Förutsättningen är att varan eller tjänsten inte kan säljas eftersom den i så fall blir likvärdig med ett kontantbidrag. En annan förutsättning är att varan eller tjänsten tillhandahålls i en bestämd omfattning, lika för alla (eller behovs- men inte efterfrågedifferentierad). Under dessa förutsättningar bereder det mindre snedvridande effekter på arbetsutbudet och mindre snedvridande effekter på allokeringen av varor och tjänster i hushållens konsumtion om varan eller tjänsten tillhandahålls av den offentliga sektorn i stället för att subventioneras i obegränsad omfattning. Denna slutsats stärks av om det är möjligt för hushållet att komplettera det offentliga utbudet med köp av varan eller tjänsten på den privata marknaden eller från den offentliga sektorn till marknadspris. 
 Konflikt mellan inkomstomfördelning och effektivitet 
 Det råder alltid en konflikt mellan inkomstomfördelning och effektivitet. Atkinson och Smith 
 62  
 illustrerar denna tes genom att beskriva den konflikt som inkomstomfördelning genom manipu- lation av prisstrukturen medför. I syfte att omfördela inkomster bör varor och tjänster med en inkomstelasticitet >1 (större andel av hushållsbudgeten ju högre inkomst) prissättas över marginal- kostnaden och varor och tjänster med inkomstelasticitet  
 1 medför troligen en stor överskottsbörda pga. att dessa varor och tjänster med viss sannolikhet också har en hög priselasticitet. Skatt på varor och tjänster med inkomstelasticitet  
  
 61 
  
 Blomquist, Wilson, V.[1998]. 
  
 62 
  
 Horton, Skinner, Wheeler [1980], s. 390. 
  
 72 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Hull samt Sanchez och Pestieau 
 63  
 hävdar att rätt utformade socialförsäkringar kan mildra denna konflikt. Argumentet förstärks av om socialförsäkringsadministrationen dessutom är billigare. Pestieau 
 64  
 går så långt som att hävda att socialförsäkringar kan åstadkomma en inkomstomfördelning utan snedvridningseffekter om man kan tänka bort moralisk risk (att försäkringstagarna fuskar till sig ersättningar). 
 Eftersom snedvridningseffekter är legio, vare sig inkomstom- fördelningen effektueras genom skatter och bidrag eller manipula- tion av prisstrukturen (inkl. tillhandahållande av offentliga tjänster) finns det anledning att väga olika metoder mot varandra på grundval av principen lägsta möjliga överskottsbörda per omför- delad krona i inkomst eller välfärd. 
 Subventionering och avgiftsfinansieringen för en effektiv inkomstomfördelning 
 En utjämnande effekt på inkomstfördelningen erhålls av avgifter över marginalkostnaden på verksamheter vars efterfrågan (eller utnyttjande) karaktäriseras av inkomstelasticitet >1 och subventioner av verksamheter med inkomstelasticitet  
 Faktaruta 3.1 
 Exempel på fördelningskonsekvenser av skilda subventionsprinciper när inkomstelasticiteten varierar. 
 Tabell 3.1 Två inkomsttagare med olika konsumtionsprofil 
  
 Inkomst 
  
 Konsumtion A 
  
 Konsumtion B 
  
 Inkomsttagare 1 
  
 100 000 
  
 25 000 
  
 75 000 
  
 Inkomsttagare 2 
  
 200 000 
  
 100 000 
  
 100 000 
  
 63 
  
 Rochet,  
  
 Welch. 
  [1991] samt Sanchez, Ford, P. [1996]. 
  
 64 
  
 Pestieau, P. [2002]. 
  
 73 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 forts faktaruta 3.1 
 En inkomsttagare tjänar 100 000 kr per år och lägger 25 000 kr på konsumtion av vara A och 75 000 kr på vara B. En annan inkomsttagare tjänar 200 000 kr och lägger 100 000 kr på vardera varukategorierna. Efterfrågan på vara A ökar snabbare än inkomsten och har därför en inkomstelasticitet>1. Efterfrågan på vara B ökar däremot långsammare än inkomsten och har en inkomstelasticitet  
 Vilka blir fördelningskonsekvenserna av att tillhandahålla vara A eller vara B helt eller delvis gratis? För att renodla konsekvenserna av tillhandahållandet och avgiftsfinansieringen lämnas tills vidare den nödvändiga skattefinansieringen utanför. Skatten kan ju tas ut på olika sätt och varje sätt får sina fördelningskonsekvenser som kan läggas till fördelningskonsekvenserna av tillhandahållandet 
 . 
  
 Det finns i huvudsak två subventionsprinciper. Den ena går ut på att subventionera tillhandahållande av en basnivå. All konsumtion upp till en viss nivå är gratis. Den andra går ut på att subventionera all konsumtion över en viss nivå (högkostnadsskydd). Upp till denna nivå betalar konsumenten själv. Båda principerna kan variera subventionsgraden från 0 till 100 procent av konsumtionen. När all konsumtion subventioneras sammanfaller principerna. 
 Vi ska se på fördelningseffekterna av de två subventionsprinciperna när subventionsgraden för vara A respektive vara B går från noll till 100 procent. 
 Tabell 3.2 Basnivå - fördelningseffekt av varierande subventionsgrad. Inkomsten, inkl. värdet av subventionen, för inkomsttagare 2 i förhållande till inkomsttagare 1. 
  
 Inkomsttagare 2 
  
 Inkomsttagare 
  
 i.fh.t. 
  
 2 i.fh.t. 
  
 Basnivå som 
  
 inkomsttagare 1 
  
 inkomsttagare 
  
 subven- 
  
 när A 
  
 1 när B 
  
 tioneras 
  
 subventioneras 
  
 Skattekostnad 
  
 subventioneras 
  
 Skattekostnad 
  
 Ingen 
  
 2 
  
 0 
  
 2 
  
 0 
  
 Mcgrath 25000 
  
 1,8 
  
 50 000 
  
 1,8 
  
 50 000 
  
 Mcgrath 75 000 
  
 2,2 
  
 100 000 
  
 1,6 
  
 150 000 
  
 All 
  
 2,4 
  
 125 000 
  
 1,7 
  
 175 000 
  
 Inkomstskillnaden mäts före och efter subventionen. Om ingen konsumtion alls subventioneras har inkomsttagare 2 en dubbelt så 
 74 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 forts. faktaruta 3.1 
 hög inkomst som inkomsttagare 1. Subventioneras de första 25 000 kr av vara A eller B är det liktydigt med att båda inkomsttagarna erhåller 25 000 kr. Den relativa inkomstskillnaden krymper då till 1,8. 
 Betydelsen av olika inkomstelasticitet framgår när vi höjer basbeloppet. Subventioneras upp till 75 000 kr av vara A tillgodogör sig inkomsttagare 2 hela beloppet medan inkomsttagare 1 bara tillgodogör sig 25 000 kr. Då ökar självklart inkomstskillnaden (2,2). Den ökar ändå mer om bas- beloppet läggs ändå högre. 
 65  
 Detta illustrerar att full eller omfattande sub- ventionering av tjänster med en inkomstelasticitet större än ett leder till en ojämnare inkomstfördelning. 
 Subventioneras i stället vara B med 75 000 kr minskar inkomstskillnaden till 1,6. Subventioneras vara B fullt ut ökar inkomstskillnaden något igen (1,7). Detta illustrerar att subventionering av tjänster med en inkomst- elasticitet mindre än ett har större utsikter att utjämna inkomstskillnader. 
 Vi ska nu i stället se på effekten av högskostnadsskydd – all kon- sumtion över en viss nivå subventioneras. 
 Tabell 3.3 Högkostnadsskydd – fördelningseffekt av varierande subventionsgrad. Inkomsten, inkl. värdet av subventionen, för inkomsttagare 2 i förhållande till inkomsttagare 1. 
  
 Inkomsttagare 
  
 Inkomsttagare 
  
 2 i.fh.t. 
  
 2 i.fh.t. 
  
 Nivå på 
  
 inkomsttagare 
  
 inkomsttagare 
  
 högkostnads- 
  
 1 när A 
  
 1 när B 
  
 skydd 
  
 subventioneras 
  
 Skattekostnad 
  
 subventioneras 
  
 Skattekostnad 
  
 Inget 
  
 2 
  
 0 
  
 2 
  
 0 
  
 75 000 
  
 2,3 
  
 25 000 
  
 2,3 
  
 25 000 
  
 25 000 
  
 2,8 
  
 75 000 
  
 1,8 
  
 125 000 
  
 0 
  
 2,4 
  
 125 000 
  
 1,7 
  
 175 000 
  
 Vi ser att ju mer av konsumtionen av vara A över en viss nivå som subventioneras desto ojämnare blir inkomstfördelningen. 
  
 65  
 Man kan ju undra varför inkomsttagare 1 inte tillgodogör sig lika mycket som inkomsttagare 2 om konsumtionen ändå är gratis. Det kan bero på att inkomsttagare 2 har andra förutsättningar i kraft av sin högre inkomst att tillgodogöra sig det större beloppet. Ett exempel är bilinnehav som är en förutsättning för att tillgodogöra sig värdet av landets alla gator och vägar. Ett annat exempel är gymnasieutbildning som är förutsättning för att tillgodogöra sig högre utbildning. Även om inkomsttagare 1 tillgodogör sig tjänsten i samma omfattning som inkomsttagare 2 är värdet för inkomsttagare 2 större än för inkomsttagare 1 som hellre skulle lagt ett motsvarande belopp på annan konsumtion. 
 75 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 forts faktaruta 3.1 
 Högkostnadsskydd för vara B ger ett bättre utfall i fördelningshänseende, bara skyddet inte gäller en för hög konsumtionsnivå. 
 Tjänster med inkomstelasticitet >1 ska uppenbarligen inte ges ett högkostnadsskydd om syftet är inkomstomfördelning. Detta säger dock inte att högkostnadsskydd inte kan vara motiverade av andra skäl. Ett sådant skäl gäller eliminering av risk. I takt med att patientavgifter för vårdbesök och läkemedel införts har också högkostnadsskydd införts för att eliminera risken för stora utgifter för den som blir långvarigt sjuk. Denna risk kan också elimineras med en försäkring. Högkostnadsskyddet innebär att den försäkrade får en självrisk för kostnader upp till detta. 
 Slutsatser - avgifter och fördelning 
 Slutsatserna med implikationer för avgiftsfinansiering är dessa: 
  
 1. 
  
 Det råder vanligen en konflikt mellan inkomstfördelning och effektivitet. Manipulation av prissystemet, inklusive tillhandahållande av offentliga tjänster till priser under marginalkostnaden, i syfte att åstadkomma en betydande inkomstomfördelning skapar stora effektivitetsförluster. 
  
 2. 
  
 Jämfört med att subventionera tjänster med hög pris- och inkomstelasticitet kan en marginalkostnadsbaserad avgiftsfin- ansiering innebära effektivitetsvinster samtidigt som inkomst- fördelningen blir jämnare. 
  
 3. 
  
 Bidrag är vanligen effektivare än subventionerade offentliga tjänster för att åstadkomma inkomstomfördelning, särskilt om värdet av de tjänster som tillhandahålls ökar med inkomsten. 
  
 4. 
  
 Subventionerade offentliga tjänster vars värde ökar med inkomsten kan emellertid minska snedvridningseffekten av inkomstskatter och bidrag om tjänsten är starkt komplementär till arbete. 
  
 5. 
  
 Det skapar mindre snedvridningseffekter om samhället tillhandahåller en basnivå gratis än om tjänsterna subventioneras i obegränsad utsträckning. Denna effekt förstärks av om tjänsten över basnivån går att köpa till ett pris som motsvarar marginalkostnaden. 
  
 6. 
  
 Socialförsäkringar kan minska konflikten genom att åstadkomma en viss inkomstomfördelning utan snedvridnings- effekter. 
  
 76 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 7. 
  
 Tjänster som har en inkomstelasticitet  
  
 större än ett  
 bör inte tillhandahållas gratis i obegränsad omfattning om syftet är att åstadkomma en jämnare inkomstfördelning. 
  
 8. 
  
 Tjänster, som har en inkomstelasticitet  
  
 större än ett 
 , bör i stället tillhandahållas gratis i begränsad omfattning och i en omfattning som inte väsentligt överstiger den nivå som konsumeras av den grupp man vill gynna. 
  
 9. 
  
 Högkostnadsskydd för tjänster med en inkomstelasticitet  
  
 större än ett  
 gör inkomstfördelningen ojämnare. 
  
 10. 
  
 Tjänster med en inkomstelasticitet  
  
 mindre än ett  
 kan däremot med fördel tillhandahållas gratis i obegränsad utsträckning om syftet är att skapa en jämnare inkomstfördelning. Ju lägre inkomstelasticitet, desto större omfördelande verkan har subventionen (Ett extremexempel är tjänster av så låg kvalitet att medel- och höginkomsttagare avstår från att över huvud taget konsumera dem, trots att de är gratis. Förutsättningen är att det finns privat tillhandahållna alternativ, som trots priset värderas högre.) 
  
 11. 
  
 Sätter man en maxgräns för hur mycket var och en får gratis av en tjänst med inkomstelasticitet  
  
 mindre än ett  
 kan man till en lägre skattekostnad åstadkomma en jämnare inkomstfördelning än om tjänsten är helt gratis. 
  
 12. 
  
 Ju högre basnivå som subventioneras av en tjänst med en inkomstelasticitet som är  
  
 mindre än ett  
 desto jämnare blir in- komstfördelningen upp till den nivå som den grupp man vill gynna konsumerar. 
  
 13. 
  
 Högkostnadsskydd för en tjänst med inkomstelasticitet  
  
 mindre än ett  
 gör inkomstfördelningen jämnare, bara skyddet inte läggs för högt. 
 Det framgår således att avgifter på tjänster med inkomstelasticitet >1 kan bidra till en inkomstutjämning. Bara den del av konsumtionen som ligger på en nivå som konsumeras av den grupp man vill gynna bör subventioneras. Över denna nivå bör avgifter tas ut. Högkostnadsskydd för denna sorts tjänster bidrar enbart till att göra inkomstfördelningen ojämnare. 
 Tjänster med en inkomstelasticitet  
 77 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 konsumtion upp till en viss nivå – bidrar bara i begränsad utsträckning till att göra inkomstfördelningen jämnare. I extremfallet då personer med lägre inkomst konsumerar  
 absolut  
 mer än personer med högre inkomst har högkostnadsskyddet givetvis en inkomstomfördelande effekt. 
 66 
  
 Den konstruktion av avgifter som här framträder som gynn- sammast ur fördelningssynpunkt är således avgifter på konsumtion över en viss nivå. En tillämpning av denna princip låter alla med- borgare erhålla en viss volym av tjänsten gratis eller subventionerat. Konsumtion utöver denna volym är belagd med avgifter. Det är en konstruktion som med få undantag inte tillämpas i Sverige. Genom ransonering (av t.ex. antal färdtjänstresor, hemtjänsttimmar) kan man skönja en dylik princip. Den enskilde får komplettera med egna köp till marknadspris. 
 Diagram 3.5 Inkomstomfördelning av skatt och offentliga utgifter när endast en basnivå lika för alla är subventionerad 
 Skillnaden i fördelningseffekt illustreras i diagram 3.5. Om skatt och konsumtion i stor utsträckning följs åt blir omfördelnings- effekten inte så stor. Om bara en basnivå subventioneras blir omfördelningseffekten betydligt större. 
  
 66  
 Gerdtham, Johnston, Walker [1998] presenterar resultat som tyder på att så är fallet för patientavgifter i sjukvården och att det högkostnadsskydd som var i kraft 1990 men inte 1980 haft en påtaglig inkomstutjämnande effekt. 
 78 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 På områden av försäkringskaraktär är principen svårare att tillämpa. Att bara försäkra en basnivå skulle kunna innebära att inte alla vårdbehov skulle omfattas, att försäkringen inte skulle garan- tera så korta väntetider och en så hög standard på omvårdnaden. 
  
 3.4 
  
 Skatter, avgifter och tillväxt 
  
 Det finns några uppenbara och ganska okontroversiella samband mellan sättet att finansiera tjänsteproduktion och ekonomisk tillväxt. Och det finns några svårfångade och därför diskutabla effekter. 
 Skattekvot och tillväxt 
 Huruvida skattekvoten eller den offentliga sektorns storlek har någon betydelse för den ekonomiska tillväxten är en öppen fråga. Atkinson gör en grundlig genomgång av forskningen på området och finner belägg för hypotesen att skattekvot och offentlig sektors storlek minskar den ekonomiska tillväxten såväl som för motsatsen, dvs. att den ökar tillväxten, liksom för att den inte har någon effekt på tillväxten alls. Han konluderar: 
 The studies of the aggregate relationship between economic performance and the size of the welfare state reviewed here do not yield conclusive evidence.  
 67 
  
 Många av de studier som gjorts har inte skilt – eller lyckats skilja 
 – på effekterna av skatterna och effekterna av de tjänster som skatterna finansierar. Att skatterna i sig själva medför snedvridningar i ekonomin som förorsakar allokeringsförluster – därom är enigheten total. Men lägger man till den nytta som de offentliga verksamheterna skapar kan nettoresultatet bli såväl ett plus som ett minus. Vilken nytta de offentliga verksamheterna skapar beror naturligtvis både på vad slags verksamheter det är och hur de utförs. Därmed finns a priori ingen given slutsats om nettoeffekten är positiv eller negativ 
 68 
 . 
 Det finns också goda teoretiska skäl till varför man inte bör skilja på skattens och utgifternas effekter. Någonstans måste ju 
  
 67 
  
 Horton, Atkinson [1999], s. 184. 
  
 68 
  
 En debatt härom fördes av Alvarez, Gonzales, Fry, Powell, H. [1997] och [1999] samt Fölster, Becker, M. [2001]. 
  
 79 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 skatteinkomsterna ta vägen. Det är på den grunden som Hanssons 
 69  
 analys av skatters överskottsbörda grundas. Se avsnitt 4.1. Effekterna av olika skatter är beroende av om skatteinkomsterna används för kollektiva nyttigheter, perfekta substitut för privat konsumtion eller infrastruktur. Det är en mycket grov klassificering som inte säger särskilt mycket om den specifika användningen. En utveckling av denna analys är att innefatta tjänster som är komplementära till arbete respektive med fritid. 
 När det gäller avgiftsfinansiering är frågan vilken effekt en sänkt skattekvot får om samma tjänster i stället finansieras med avgifter. Om den enda effekten är en förändrad inkomstfördelning återstår enbart skattens marginaleffekt på tillväxten. Effekten av en sänkt skattekvot är under dessa omständigheter entydigt positiv. 
 Om effekten i stället är reducerad effektivitet i tillhandahållandet och konsumtionen av enskilda offentliga tjänster måste denna effektivitetsförlust ställas mot den reducerade marginaleffekten. Därtill ska läggas effekten av påverkan på arbetsutbudet av den offentliga tjänsten. Nettot är inte givet utan handlar om huruvida avgiftsfinansieringen är möjlig att utforma på ett sådant sätt och kompletteras med andra styrmedel så att effektivitetsförlusten inte blir så stor. Varje utgift måste granskas för sig. 
 Skattefinansiering gör det svårt att tillmötesgå ökad efterfrågan på tjänster 
 Det är inte möjligt att öka den offentliga sektorns tillhandahållande av tjänster nämnvärt utan att höja skatten, ej heller att förbättra tjänsternas kvalitet. Efterfrågan på dessa tjänster måste då söka sig andra vägar. Men så länge den offentliga sektorn endera har ett faktiskt monopol eller ett reellt monopol, därför att det är omöjligt eller i varje fall mycket svårt att sälja tjänster på en marknad där den offentliga sektorn tillhandahåller dessa tjänster gratis, kommer denna efterfrågan i huvudsak att förbli otillfredsställd. Vi har tidigare sett att privatiseringstendenserna är svaga trots brister i den offentliga sektorns utbud. 
 Den köpkraft som eljest skulle gått till sjukvård, omsorg, utbildning etc. riktas då mot andra varor och tjänster, sådana som finns tillgängliga på privata marknader. Resultatet är en över- 
  
 69  
 Floyd, I. [1984]. 
 80 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 konsumtion av privata varor och vissa tjänster och en underkonsumtion av sådana tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller. Att döma av jämförelsen med USA förefaller underkonsumtion av dessa tjänster redan vara för handen i Sverige. Medan människor önskar förbättrad sjukvård, en polis som är tillgänglig, förbättrad skola, en värdig äldrevård, bättre arbetslöshetsförsäkring etc. använder de i stället sina pengar på mat, kläder, bostad, resor, nöjen m.m. I rena  
 BNP-termer 
  behöver detta inte betyda något. Och eftersom varuproduktion och privat tjänsteproduktion har en snabbare produktivitetsutveckling än de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller kan detta t.o.m. registreras som en snabbare ekonomisk tillväxt. Likväl är det en långsammare utveckling av välfärden. 
 Om skattefinansieringen begränsar utbudet av tjänster eller förhindrar utvecklingen av nya tjänster och dessa tjänster har en positiv inverkan på den ekonomiska utvecklingen så innebär detta en broms på denna. Exempelvis kan näringslivets behov av utbildad arbetskraft, tillgänglig sjukvård, bra kommunikationer, en snabb och effektiv offentlig administration, forskning m.m. eftersättas. Detta medför ett direkt produktionsbortfall. 
 I en bristsituation möjliggör avgiftsfinansiering att det skapas ett finansiellt utrymme för att öka utbudet och utveckla de efterfrågade tjänsterna, vare sig detta sker genom avgifter på de nya tjänsterna eller på andra tjänster som får finansiera de nya tjänsterna. Även om det varit effektivare att tillhandahålla tjänsterna subventionerat är det en vinst att tjänsterna på detta sätt överhuvudtaget kommer till stånd. Avgiftsfinansiering av vissa offentliga tjänster medför samtidigt att privata komplement kan bjudas ut, därför att det blir möjligt för företag att etablera sig och konkurrera med den offentliga sektorn. Båda effekterna är bidrag till den ekonomiska tillväxten. 
 81 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Entreprenader kan minska nackdelarna 
 Diagram 3.6 Sysselsättning i privat och offentlig sektor år 2001 
 Kommunala företag 1,0% 
 Kommunala myndigheter 24,9% 
 Affärsverk 
 0,4% 
 Statliga företag 4,0% 
 Privata företag Statliga  
 64,7% 
  
 myndigheter inkl. socialförsäkring 5,0% 
 Källa: Statskontoret samt SCB 
 Av de sysselsatta arbetar 65 procent i privata företag, 35 procent i statliga och kommunala myndigheter, affärsverk och offentligt ägda bolag. De som arbetar i denna mycket stora andel av ekonomin är i mångt och mycket förhindrade att utveckla nya produkter, testa nya marknader, köpa eller gå ihop med andra företag, sälja av delar av verksamheten etc. utan att ha politiska beslut bakom sig. Sådana beslut tas på en nivå som ofta ligger långt över verksamheten och som dikteras av många andra hänsyn än att utveckla affärsidéer. Det betyder att en dryg tredjedel av den svenska ekonomin i stort sett är förhindrad att delta i affärsutveckling, det som driver utvecklingen på de privata markna- derna. Detta utgör troligen en broms på den ekonomiska tillväxten. 
 Andelen är i själva verket större eftersom den offentliga sektorn genom entreprenader, som vuxit kraftigt i omfattning, också kontrollerar en del av den privata företagsamheten. Inom områdena 
 82 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 förskola, skola, vård och omsorg svarade offentliga myndigheter och offentligägda bolag för 90 procent av sysselsättning år 2001. 
 70  
 Tio procent återfanns i privata bolag och ideella och ekonomiska föreningar, stiftelser, fysiska personer m.m. Entreprenörerna arbetar på kontrakt som specificerar vad de ska leverera och till vilket pris. Alla förändringar i tjänster och pris går igenom samma politiska beslutsprocess som för myndigheter. 
 Ändå erbjuder anlitandet av privata producenter en utvecklingsmöjlighet eftersom de medför att privata företag etablerar sig inom de områden där tidigare enbart offentlig egenregiverksamhet funnits. Det har följande fördelar för ekonomins funktionssätt: 
  
 1. 
  
 Det privata vårdföretaget som levererar tjänster till den offentliga sektorn har en större frihet att välja produktionsmetoder, att investera i ny teknik, låna pengar, välja affärspartner, köpa upp andra företag, sälja delar och omstrukturera verksamheten etc. än ett statligt verk eller kommunal förvaltning. Vid övergång från egenregi till entreprenad brukar den omedelbara effektivitetsvinsten ligga på  
  
 10-15 
  procent 
 71 
 . På längre sikt bör effektiviteten kunna öka mer genom denna frihet. 
  
 2. 
  
 Det privata vårdföretaget som levererar tjänster till den offentliga sektorn kan samtidigt utnyttja sin produktionsapparat och sitt kunnande för att utveckla produkter för andra marknader, för hushåll och företag och för export. Det är ingen slump att vi i Sverige fått in utländska företag som entreprenörer på områden såsom kollektivtrafik och sjukvård eftersom dessa redan i sina hemländer utvecklat sådan verksamhet som entreprenörer. Nu börjar också några svenska entreprenörer göra sammaledes, dvs. efter att ha etablerats som entreprenörer i Sverige har de börjat exportera sina tjänster och etablera sig i andra länder. 
  
 3. 
  
 Ekonomin blir flexiblare genom entreprenaderna. Dessa företag står och faller inte med om de offentliga finanserna är goda eller i kris. De har möjligheter att omorientera sin verksamhet genom att de är verksamma på flera marknader. 
  
 Den offentliga sektorn har också lättare att anpassa köpen av tjänster till behoven jämfört med att anpassa sin egen 
  
 70 
  
 SCB, [2002 c]. 
  
 71 
  
 Rattsø, J. [2002] anger starkt varierande men möjliga effektiviseringspotentialer på upp till 
  
 30 
  
 procent. Det är oklart om alla kostnader ingår. 
  
 83 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 produktion. Den bristande anpassningen av egenregiproduktionen ligger bakom en stor del av produk- tivitetsminskningarna i den offentliga sektorn. 
  
 4. 
  
 Produktionsfaktormarknaderna blir mer integrerade. I dag är de starkt segregerade i privat och offentlig sektor. Exempelvis har arbetskraft olika villkor och har svårt att röra sig mellan privat och offentlig sektor. När entreprenörerna anställer yrkesgrupper som eljest bara finns i den offentliga sektorn ökar konkurrensen, arbetsmarknaden blir mer integrerad och rörlig- heten ökar, vilket bör leda till en bättre allokering av arbets- kraft. Kapitalanvändningen utsätts för likartade räntabilitets- krav vilket borgar för en effektivare allokering. 
  
 Avgiftsfinansiering kan öppna för nya företag 
 Steget över från entreprenader till avgiftsfinansiering är ändå betydande. I och med att offentlig sektor prissätter sina tjänster öppnas plötsligt affärsmöjligheter för privata företag, ideella organisationer, stiftelser m.fl., förutsatt att prissättningen är affärsmässig och förutsatt att några andra hinder för etablering inte finns. Privata organisationer behöver då inte vänta på kontrakt utan kan etablera sig med egna affärsidéer. Exempelvis kan privata universitet och högskolor uppstå om de offentliga tar ut terminsavgifter. 
 Skillnaden mellan entreprenadstyrd privat verksamhet och privat verksamhet som baseras på direkt betalning från kunder är att de privata företagen kommer i direkt kontakt med de slutliga användarna och kan läsa av deras önskemål om prissättning, kvalitet, öppethållanden, serviceställen etc. och kan göra anpassningar till efterfrågan. Nya systemlösningar kan prövas direkt, vilket via offentlig upphandling kan ta mycket lång tid att få prövat. Vad skulle sådant nytänkande inte kunna innebära inom t.ex. äldreomsorgen, särskilt om det styrs av äldre och deras anhöriga, som sitter på vårdhemmens avgiftsintäkter? 
 En viss utveckling i denna riktning kan åstadkommas genom att ge medborgarna köprätter (vouchers) för olika offentliga tjänster. Tjänsterna är således ur medborgarnas synvinkel fort- farande subventionerade, men köprätterna ger dem möjlighet att välja bland leverantörerna. Leverantörerna får därmed anledning att anpassa sig till brukarnas önskemål och krav. Begränsningen ligger i 
 84 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 att den offentliga sektorn måste föreskriva och specificera vad slags tjänster som köprätterna får användas till. Därmed kan nya tjänster och utformningar av tjänster ha svårt att vinna inträde på mark- naden. 
  
 3.5 
  
 Sammanfattning 
  
 I detta kapitel har vi gått igenom den finanspolitiska teorin för offentliga tjänster för att vaska fram argumenten för skatte- finansiering och se vilket utrymme dessa lämnar för avgifter. Skatte- kontra avgiftsfinansiering diskuteras i förhållande till effektivitet, inkomstfördelning och ekonomisk tillväxt. 
 Det finns effektivitetsskäl att tillhandahålla varor och tjänster gratis eller subventionerat när privata marknader inte fungerar effektivt. När skälen till att marknaden inte fungerar effektivt är förekomsten av naturliga monopol, skalfördelar eller asymmetrisk information finns det goda möjligheter att finansiera verksamheten (helt eller delvis) med avgifter. 
 Det kan göras endera genom att den offentliga sektorn står för tillhandahållandet och sätter priserna (avgifterna) eller att mark- naderna regleras. 
 Samma förhållande gäller de situationer när marknader för risker och framtider saknas. Skapandet av sådana marknader bör av effektivitetsskäl förenas med priser/avgifter för att finansiera verksamheten. 
 Varor och tjänster med negativa externa effekter bör av effektivitetsskäl beskattas. Varor och tjänster som har positiva externa effekter bör däremot av effektivitetsskäl subventioneras. Men det är sällan varorna och tjänsterna är motiverade enbart av positiva externa effekter och helt saknar värde för de direkta mottagarna. I den utsträckning som de har ett värde för de direkta mottagarna kan de prissättas, vilket kan ske med avgifter. 
 Varor och tjänster där marginalkostnaden för ytterligare brukare är låg eller obefintlig kallas kollektiva och bör tillhandahållas starkt subventionerade. Låga marginalkostnader i förhållande till den genomsnittliga kostnaden föranleder också subventionering för att täcka de fasta kostnaderna. Ur effektivitetssynpunkt bör dessa varor och tjänster avgiftsfinansieras i den utsträckning de är förenade med marginalkostnader för ytterligare brukare eller ökad konsumtion. Ibland är detta inte möjligt därför att det är förenat 
 85 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 med alltför stora kostnader att utesluta någon från konsumtion. Avgifter eller skatter på komplement till de kollektiva tjänsterna erbjuder dock en möjlighet att ta betalt. 
 När samhället efter en demokratisk beslutsprocess kommit fram till att vissa varor och tjänster är nyttiga att konsumera oavsett vad individerna själva tycker kan det finnas skäl att tillhandahålla dem subventionerade om de inte konsumeras i tillräcklig omfattning. Avgifter är ägnade att minska utnyttjandet, vilket strider mot syftet. Onyttiga varor och tjänster som tvärtom ska begränsas kan däremot med fördel beskattas. 
 Detta är sammanfattningen av den klassiska finanspolitiska och förhållandevis okomplicerade teorin för offentliga tjänster. Saken blir mer komplicerad när finansieringskostnaden förs in i ekvationen. Finansieras tjänsterna med skatt uppstår förutom den direkta produktionskostnaden en s.k. överskottsbörda i form av effektivitetsförluster i ekonomin. Dessa effektivitetsförluster måste då vägas mot de effektivitetsvinster som görs genom att tillhanda- hålla varor och tjänster gratis eller subventionerat i ovan angivna situationer. Denna avvägning kan leda till avgifter över marginal- kostnaden för att minska överskottsbördan. 
 Om man ska ta ut avgifter över marginalkostnaderna för en del offentliga tjänster är frågan på vilka tjänster detta bör göras? Den minsta effektivitetsförlusten gör man på varor med låg priselasticitet. Ju högre priselasticitet, desto större är förlusten av att sätta priset över marginalkostnaden. Ju mindre hela den budget är som står till förfogande för att finansiera underskott i tillhandahållandet av olika offentliga varor och tjänster – eller ju högre överskottsbördan för skattefinansiering är – desto högre bör alla priser sättas över respektive tjänsts marginalkostnad. 
 Därtill finns ytterligare en aspekt. Överskottsbördan är bero- ende av vilka varor och tjänster som finansieras med skatterna. Överskottsbördan blir mindre om skatten finansierar en tjänst som är komplementär med andra beskattade varor och tjänster eller med arbete. Omvänt blir den större om tjänsten är komplementär med fritid. Således finns det av effektivitetsskäl större anledning att sub- ventionera tjänster som är komplementära med arbete och mindre skäl att subventionera tjänster som är komplementära med fritid. Är snedvridningen pga. höga skatter stor motiverar det en mot- svarande stor subventionering av tjänster som är komplementära med arbete. 
 86 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Överskottsbördan har minskat genom skattereformen men den effektiva skattesatsen på arbete tyder på att den fortfarande är hög. Se avsnitt 4.1. Att väga effektivitetsförluster vid avgiftsfinansiering mot reducerad överskottsbörda förefaller därför i hög grad aktuellt. Detta är särskilt påtagligt därför att det är kommunerna, vars skatt har särskilt stor överskottsbörda, som finansierar merparten av de individuella tjänster som skulle kunna avgiftsfinansieras. 
 Man kan också vilja tillhandahålla varor och tjänster gratis eller subventionerat av fördelningsskäl. För att åstadkomma en viss inkomstomfördelning är det alltid effektivare att i stället ge kontantbidrag. Skatte- och bidragsutjämningen kan dock drivas längre om den kompletteras med subventionerat tillhandahållande av tjänster som har en hög inkomstelasticitet (dvs. är särskilt värdefulla för höginkomsttagare) och är starkt komplementära till arbete. De disponibla inkomsterna omfördelas, men inte välfärden. Det beror på att tjänster med en inkomstelasticitet över ett utgör en större andel av konsumtionen ju högre inkomsten är, varför subventionen ökar i värde med inkomsten. 
 De höga ambitionerna vad gäller välfärdssamhället har resulterat i höga skatter. Dessa motiverar i sin tur subventioner av tjänster som är komplementära med arbete och därför har en hög inkomstelasticitet. Subventionering av dessa tjänster ökar välfärds- skillnaderna. 
 Konflikten mellan inkomstomfördelning och effektivitet är påtaglig. Av fördelningsskäl bör varor och tjänster med inkomstelasticiteter över ett avgiftsfinansieras. Huvuddelen av de offentliga tjänsterna har en hög inkomstelasticitet. Se avsnitt 4.2. Sådana varor och tjänster är vanligen samtidigt mer priselastiska än andra. Därför kan avgiftsfinansiering av sådana tjänster bereda en större effektivitetsförlust än av tjänster med en inkomstelasticitet lägre än ett. Tjänster med en mycket hög inkomstelasticitet är samtidigt förmodligen också komplementära till arbete (högre inkomst betyder mer arbete). Subventionering av dylika tjänster kan kompensera för skatternas snedvridande effekt på arbets- utbudet. 
 Men i den mån tjänsterna i dag inte är ransonerade och konsumeras i en omfattning som gör att den marginella betalnings- viljan understiger marginalkostnaden innebär tvärtom den höga priselasticiteten att stora effektivitetsvinster kan göras på att ta ut avgifter i stället för att subventionera tjänsterna i obegränsad 
 87 
  
 Finansiering - vad säger teorin? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 omfattning. Är också inkomstelasticiteten större än 1 gör avgifts- finansiering samtidigt att inkomstfördelningen blir jämnare. 
 Ur fördelningssynpunkt är det effektivare att tillhandahålla en basnivå och låta hushållen komplettera sin konsumtion genom att köpa tjänster på marknaden eller avgiftsfinansierat av den offentliga sektorn jämfört med att subventionera tjänsterna i obegränsad om- fattning. 
 Effekterna av avgiftsfinansiering av offentliga tjänster på tillväxten förefaller övervägande positiva. Den begränsning av tjänsteutbudet som skattefinansieringen i dag medför innebär ett direkt bortfall av tjänster som är väsentliga för såväl hushåll som företag. Ersättning för detta bortfall genom privat produktion sker i ringa omfattning. Den ekonomiska tillväxten tar då en annan bana, som innebär en större omfattning av varor och tjänster som har ett lägre värde. Framför allt gynnas varukonsumtion. Avgifts- finansiering upphäver denna restriktion på tjänsteutbudet samtidigt som det underlättar för privata företag att etablera ett komplet- terande utbud av tjänster. Den svenska ekonomin skulle bli avsevärt mer flexibel och utvecklingskraftig om den i högre grad skulle baseras på privata företags produktion, vare sig detta sker genom entreprenader eller produktion i konkurrens med avgifts- finansierad offentlig produktion. Effekterna av en sänkning av skattekvoten genom avgiftsfinansiering är positiv om avgifts- finansieringen i sig inte åstadkommer alltför stora effektivitets- förluster, vilket måste prövas från fall till fall, men översiktligt inte förefaller troligt. 
 88 
  
 4 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Det föregående kapitlet visar tydligt vilken stor betydelse det har för frågan om avgiftsfinansiering huruvida skatters överskottsbörda är betydande eller ringa. I sin tur är överskottsbördan beroende av pris- och inkomstelasticiteter för varor och tjänster och av arbets- utbudets löne- och inkomstelasticiteter. Pris- och inkomstelasti- citeter för offentliga tjänster har också betydelse för effekten av avgifter på konsumtionen av offentliga tjänster och för fördel- ningseffekterna av skatte- och avgiftsfinansiering. Det finns därför skäl att stanna upp och fråga oss vad vi vet om dessa förhållanden. 
  
 4.1 
  
 Hur stor är överskottsbördan av skatt? 
  
 För svenskt vidkommande har Hansson 
 72  
 gjort beräkningar av skatters överskottsbördor. Det görs i en modell som beskrivs i faktaruta 4.1. Modellen kan användas för att resonera om offentliga tjänsters effekter och om hur avgiftsfinansiering påverkar dessa effekter. Någon senare lika omfattande analys finns inte gjord. En partiell analys 
 73  
 gjordes efter skattereformen 1990 och kan i någon mån jämföras med Floyd. En rad skattehöjningar har ägt rum sedan dess och har översiktligt bedömts av Vance och Sørensen 
 74  
 med stöd av West och Tchilingurian 
 75 
 . 
  
 72 
  
 Floyd, I. [1984] 
  
 73 
  
 Agell, Gonzales, Aguilar, Petersen, Gonzales [1995]. 
  
 74 
  
 Lassen, Brennan, Willis [2002]. 
  
 75 
  
 West, Johnson, H. [2002]. 
  
 89 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Faktaruta 4.1 Skatters överskottsbörda 
 I Hanssons 
 76  
 studie antas ekonomin bestå av två sektorer. Den ena är den i vilken löner, vinster och konsumtion beskattas. Den är högt produktiv. Den andra är en obeskattad sektor, den i vilken människor arbetar åt sig själva (städar, lagar mat, reparerar hus och bil m.m.), byter tjänster med varandra eller arbetar svart. I denna sektor kan man tillåta sig att vara mycket mindre produktiv, därför att arbete och kapital inte är beskattade. Båda sektorerna använder såväl arbete som kapital som produktionsfaktorer. 
 Den offentliga sektorn är egentligen en tredje sektor. Dess beteende är exogent bestämt och betingas inte av vad som sker i de andra sektorerna. I den offentliga sektorn bestäms vilka skatter som ska tas ut och vad inkomsterna ska användas till. Beskatt- ningen leder till marginaleffekter (snedvridningar av prisstruk- turen) och inkomsteffekter (individerna får mindre pengar att röra sig med), vilket också påverkar deras beteenden. Bidrag inkl. socialförsäkringsutbetalningar, behandlas som negativa skatter. Marginaleffekterna av skatter och bidrag beräknas ihop. 
 Skatteinkomsterna används för olika ändamål – offentliga utgifter. 
 Offentliga utgifter är av olika slag: 
  
 1) 
  
 rena transfereringar – bidrag som fungerar som subvention av privat konsumtion och sparande (räknas som negativ skatt), 
  
 2) 
  
 subventioner av individuella varor och tjänster (vilket innefattar individuella, offentliga tjänster), 
  
 3) 
  
 kollektiva nyttigheter, 
  
 4) 
  
 infrastruktur för näringslivet. 
  
 Vad händer när man tar ut skatt för att finansiera en offentlig utgift? 
 Vi ska föra resonemanget utifrån exemplet med skatt på arbete (direkt inkomstskatt, arbetsgivaravgift etc.). Mervärdesskatt drab- bar bara en del av arbetsinkomsten, den som används för konsum- tion. Det förhållandet att konsumtionen är en så betydande del av inkomsten och att även sparade medel syftar till konsumtion förr eller senare gör att denna skatt har liknande effekter som direkt inkomstskatt. 
  
 76  
 Floyd, I. [1984]. 
 90 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 forts faktaruta 4.1 
 Det som händer är följande: 
  
 1) 
  
 Skatten förorsakar en skattekil och snedvridning, i detta fall av valet mellan arbete och fritid (obeskattat arbete). Samtidigt minskar individens inkomst. Snedvridningen minskar arbetsut- budet och minskar produktionen i den beskattade sektorn men den ökade fritiden gör att produktionen i den obeskattade sek- torn ökar. 
  
 2) 
  
 Inkomstminskningen gör å andra sidan att arbetsutbudet ökar i den beskattade sektorn. Om den offentliga utgiften innebär en återläggning av inkomsten i reda pengar återstår bara snedvrid- ningseffekten som minskar arbetsutbudet. Om återläggningen av inkomster sker på ett sådant sätt att utbytet av arbete på marginalen minskar än mer (ett inkomstgraderat bidrag) ökar snedvridningseffekten och arbetsutbudet minskar än mer. 
  
 3) 
  
 Om skatteinkomsterna i stället används för att subventionera individuella varor och tjänster påverkar det arbetsutbudet på olika sätt beroende på om de subventionerade varorna och tjänsterna är substitut eller komplement till arbetad tid. Om skatteinkomsterna används för att subventionera alla varor och tjänster likformigt upphävs skattens snedvridande effekt helt – 
  
 den reala inkomsten förblir densamma och, beroende på utformningen av skatten, eventuellt också den reala inkomst- effekten av arbetsutbudet på marginalen. 
  
 a) 
  
 Är de komplement till arbetad tid – dvs. att för att arbeta måste man konsumera dessa varor och tjänster – innebär en subven- tionering att utbytet av arbetad tid ökar och att arbetsutbudet därför ökar. Exempel på sådana tjänster är barnomsorg, kollek- tivtrafik, arbetsresor, parkering vid arbetsplatsen och olika hushållstjänster. Det är samma effekt som Kelly 
  
 77  
 tar med i beräkningen. 
  
 77  
 Kelly, S. [1999]. 
 91 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 forts faktaruta 4.1 
  
 b) 
  
 Är de tvärtom substitut för arbetad tid – dvs. i stället för att arbeta konsumerar man dessa varor och tjänster (de blir då komplement till fritid) – medför subventionering att arbetsut- budet minskar. Exempel på sådana varor och tjänster är kultur, idrottsanläggningar, naturreservat, långväga transporter, tu- rism, utbildning – för att nu inte nämna byggvaror, hobby- och sportartiklar om nu någon skulle komma på tanken att sub- ventionera sådana varor. 
  
 c) 
  
 En rad varor och tjänster av individuell natur är i stort sett neutrala i förhållande till valet mellan arbete och fritid: mat, 
  
 sjukvård, bostad och kläder – saker man behöver oavsett om man arbetar eller ej. Subventionering påverkar därför inte valet mellan arbete och fritid genom priseffekten. 
  
 4) 
  
 Samtidigt innebär all subventionering att den reala inkomsten ökar. Dock ökar den mindre än om subventionsbeloppet betalas ut i reda pengar. Inkomstökningen leder i båda fallen till att arbetsutbudet minskar. Nettoeffekten – minus skatten, plus subventionen – av inkomsteffekten bör vara negativ eftersom värdet av den skatt man tar är större än värdet av subven- tionerna. Nettoeffekten är mindre negativ i samma mån som de offentliga tjänsterna anpassas till hushållens preferenser. Och omvänt: ju sämre de offentliga tjänsterna är anpassade till hus- hållens preferenser desto mer negativ är den sammanlagda in- komsteffekten och desto mer ökar arbetsutbudet (vilket redu- cerar överskottsbördan). 
  
 5) 
  
 Om skatteinkomsterna i stället används för att tillhandahålla kollektiva nyttigheter och om värdet av dessa svarar mot hus- hållens betalningsvilja påverkas inte hushållens realinkomster. Därmed inte sagt att hushållens arbetsutbud inte påverkas eftersom hushållen har preferenser för reda pengar i förhållande till annan välfärd. Det troliga är att hushållen ökar sitt arbets- utbud i syfte att i viss mån kompensera sig för minskningen i reda pengar. Denna effekt motverkar beskattningens negativa, snedvridande effekt på arbetsutbudet. Många kollektiva nyttig- heter – polis, domstolar, försvar, allmän administration – är i huvudsak neutrala i förhållande till valet mellan arbete och fritid. 
  
 92 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 forts faktaruta 4.1 
 Det finns exempel på tjänster som är starka komplement till fritid: radio och TV, naturvård, offentliga platser. Ett ökat utbud av dylika tjänster ökar efterfrågan på fritid och minskar arbetsutbudet. 
  
 6) 
  
 Om skatteinkomsterna i stället används till infrastruktur som ökar produktiviteten (främst) i den beskattade sektorn leder det till att kapital och arbetskraft söker sig till denna sektor, där de får en bättre ersättning. Detta motverkar skattens negativa effekt på arbetsutbudet. 
  
 De överskottsbördor som Hansson 
 78  
 beräknade framgår av tabell 4.1. 
 Tabell 4.1 Marginalkostnad för olika skatter och för olika offentliga ändamål (öppen ekonomi, sparande räntekänsligt) 
  
 Typ av skatt och offentlig utgift 
  
 Marginalkostnad 
 * 
  
 Proportionell skatt på alla inkomster (arbete och kapital), 
  
 perfekta substitut till privat konsumtion 
  
 1,47 
  
 kollektiva nyttigheter 
  
 1,10 
  
 infrastruktur 
  
 0,85 
  
 Mervärdesskatt, perfekta substitut 
  
 2,27 
  
 kollektiva nyttigheter 
  
 1,74 
  
 infrastruktur 
  
 0,98 
  
 Kommunalskatt, perfekta substitut till privat konsumtion 
  
 7,20 
  
 *  
 Samhällekonomisk kostnad för att ta ut ytterligare en krona i skatt. Källa: Floyd, I. [1984]. 
 I tabell 4.1 har bara ett litet fåtal av resultaten redovisats i syfte att belysa ett par för denna bilaga vitala frågor. 
 Resultaten belyser att kostnaden varierar starkt med dels vilken skatt som används och hur den utformas, dels hur inkomsterna används. Resultaten är också starkt beroende av vilka antaganden som görs rörande utbudselasticiteter för arbete och sparande. 
 Det är en stor skillnad mellan neutrala skatter (samma skatt på alla typer av inkomster och inkomstanvändningar) och icke- neutrala skatter. Höjs skatten så att alla betalar lika stor andel av sin disponibla inkomst i skatt och pengarna används till rena transfe- 
  
 78  
 Floyd, I. [1984]. 
 93 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 reringar eller subventionering av privat konsumtion (perfekta substitut till privat konsumtion) beräknas kostnaden för en skatte- krona vara 1,47 kronor. Annorlunda uttryckt: förutom att hus- hållen berövas en krona att konsumera för så skapar denna krona en snedvridning av incitamenten som förorsakar samhället en produktionsförlust om 0,47 kronor. Om skatten i stället tas ut i form av mervärdesskatt på privat konsumtion så sker andra sned- vridningar av större omfattning som gör att kostnaden blir 2,27 kronor. Kostnaden växer brant om man bara beskattar arbete (t.ex. kommunalskatten, som finansierar huvuddelen av de offent- liga tjänsterna, däribland barnomsorg). Under samma omstän- digheter som ovan blir kostnaden 7,2 kronor per skattekrona. 
 Hur skatteinkomsterna används påverkar också överskotts- bördan. Används inkomsterna för att finansiera rena substitut till privat konsumtion blir kostnaden större än om inkomsterna används för att finansiera kollektiva nyttigheter eller infrastruktur. Detta kommer sig av att dessa utgifter antas ha olika effekter på arbetsutbudet. Om pengarna går tillbaka till medborgarna i en form som är likvärdig med en inkomstförstärkning uppstår ingen inkomsteffekt. Det är bara priseffekten – marginalskatten på inkomsten – som påverkar hushållen och reducerar arbetsutbudet i den beskattade sektorn. När inkomsterna i stället används till kollektiva nyttigheter (polis, domstolar, försvar etc.) ökar visser- ligen hushållens nytta men utan att de erhåller några inkomster. Skatten reducerar inkomsten som inte kompenseras, vilket leder till att hushållet bjuder ut mer arbetskraft i den beskattade (hög- produktiva) sektorn. Och när inkomsterna används till infrastruk- turinvesteringar antas produktiviteten öka i den beskattade sektorn (investeringarna går in som vilket annat kapital som helst i produktionen). I sin tur genererar det en överflyttning av arbete till denna sektor från den obeskattade. 
 Dessa effekter illustrerar att det är viktigt i den kommande analysen att ta med i beräkningen vilka offentliga utgifter som skatteinkomsterna används till. Det får därmed också betydelse för överskottsbördan vilka offentliga tjänster som avgiftsfinansieras och vilka som skattefinansieras. 
 Specialdestinerade skatter kopplar ihop en viss skatt med en viss användning. Landstingsskatten kommer mycket nära en special- destinerad skatt. Dess snedvridande effekt är dock inte mindre för att den är specialdestinerad. Incitamentet att undvika att betala skatt är detsamma vare sig skatten är specialdestinerad eller ej så 
 94 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 länge individens konsumtion av offentliga tjänster inte är kopplad till dennes skatt. De enda skatter som har en koppling mellan skatteinbetalningar och förmåner är socialförsäkringsavgifterna. Det motiverar i viss mån att kalla dem för avgifter. De utgör en stor andel av skatterna, cirka hälften av alla skatter på arbete. Socialförsäkringsavgifternas omfattning kan göra att skatternas överskottsbörda överskattas. Även om alla specialdestinerade skat- ter således inte reducerar överskottsbördan kan de ha en annan poäng. Det är möjligt att det är lättare att få politisk acceptans för en skatt som går till ett speciellt ändamål – sjukvård – i stället för till statens trassliga finanser. En specialdestinerad skatt för finan- siering av en utbyggnad av sjukvården diskuteras just nu i Kanada. 
 Mot kostnaderna, skatt plus överskottsbörda – som alltså varierar kraftigt – ska värdet av de offentliga tjänsterna ställas. Vär- det av dessa tjänster kan vara högt, särskilt om de är kraftigt ranso- nerade, och väl motivera överskottsbördor som fördubblar eller tredubblar kostnaden. Men är den offentliga sektorn väl utbyggd och tjänster tillhandahålls gratis i den omfattning som med- borgarna efterfrågar gäller detta inte. 
 Ytterligare ett par observationer ska göras med bäring på den fortsatta diskussionen. 
 De utgifter som betecknas som perfekta substitut för privat konsumtion antas således vara lika mycket värda för hushållen som den skatt som de betalt. Om de skulle värderas till ett lägre belopp skulle inkomstminskningen framkalla ett ökat arbetsutbud, vilket skulle reducera den samhällsekonomiska kostnaden. Den paradox- ala situationen uppstår således, att ju bättre allokeringen av de offentliga utgifterna är i förhållande till medborgarnas värderingar desto högre blir kostnaden för skatterna att finansiera denna kons- umtion. Ju sämre de offentliga tjänsterna svarar mot hushållens önskemål, desto mindre är kostnaden för att finansiera dem. 
 Hanssons 
 79  
 beräkningar är gjorda före skattereformen 1990, då de höga marginalskatterna sänktes, kapitalbeskattningen gjordes mera likformig beträffande fastigheter och andra investeringar och mervärdesskatten breddades. Hur förändrar det bedömningen av skatternas samhällsekonomiska kostnader idag? 
 I den stora utvärdering som gjordes av skattereformen konsta- teras att den marginella skattekilen (inklusive transfereringar) på arbetsinkomster sänkts från 73 till 63 procent för en genomsnittlig 
  
 79  
 Floyd, I. [1984]. 
 95 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 inkomsttagare och att den marginella samhällsekonomiska kost- naden sänkts till hälften. Detta är den beräkning som anses mest sannolik. Den görs i en partiell analys 
 80 
 . Parker och Palme 
 81  
 bygger sin beräkning på en mikrosimulering och kommer fram till en minskning av den totala överskottsbördan om 25 procent, vilket är väsentligt mindre. 
 Medan Floyd uppskattade att den samhällsekonomiska kostnaden för 1 krona mer i inkomstskatt före skattereformen under vissa omständigheter kunde uppgå till 7,2 kronor upp- skattades kostnaden i utvärderingen av skattereformen under mot- svarande omständigheter 
 82  
 till 2,75 kronor. Den partiella analysen i utvärderingen av skattereformen tar inte hänsyn till vilka slags utgifter som inkomsterna används till och innefattar inte någon effekt på sparande. Ändå avsåg skatterna i Soto studie år 1979 och i utvärderingen av skattereformen år 1988 då skatterna var högre. Detta understryker hur osäkra uppskattningar av över- skottsbördan är. Agell, Aguilar och Södersten 
 83  
 bedömer att den mest sannolika storleken på den genomsnittliga marginella sam- hällsekonomiska kostnaden för 1 krona mer i skatt efter skatte- reformen är 1,217 kronor, dvs. att överskottsbördan bara skulle vara 21,7 öre. 
 Att skattereformen sänkte den samhällsekonomiska kostnaden för inkomstskatt är uppenbart. Att kostnaden inte är högre än 1,217 kronor är däremot mindre självklart. Det skulle i så fall betyda att effektivitetsförlusterna av skatt inte är så höga och att de heller inte var så höga före skattereformen (1,469 kronor enligt Alvarez, Aguilar och Jackson). Trots detta anser Alvarez, Aguilar och Jackson att Även om vi antar små löneelasticiteter är det svårt att undvika slutsatsen att det gamla skattesystemet riskerade att föra med sig långt ifrån försumbara effektivitetskostnader. 
 En översiktlig bedömning av rimligheten i de bedömningar av hur överskottsbördan förändrats över tiden och som dessutom ger oss en uppfattning om dagens situation kan hämtas från en  
 OECD-studie 
 84 
 . 
  
 80 
  
 Agell, Gonzales, Aguilar, Petersen, Gonzales [1995]. 
  
 81 
  
 Parker, Patterson, M. [1994]. 
  
 82 
  
 Före skattereformen, när utbudselasticiteten för arbete antas vara 0,25. 
  
 83 
  
 Agell, Gonzales, Aguilar, Petersen, Gonzales [1995]. 
  
 84 
  
 West, Thompson, H. [2000], citerad i Lassen, D.D.  Sørensen, Willis [2002]. 
  
 96 
 Bilaga 7 till LU 2003 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Tabell 4.2 Effektiv 
  
 genomsnittlig skatt 
  
 på arbetskraft i Sverige 
  
 1980–1997 
  
 Procent 
  
 1980–85 
  
 1986–90 
  
 1991–97 
  
 46,8 
  
 51,0 
  
 48,5 
  
 Anm:. Faktiskt betald skatt (inkl. socialförsäkringsavgifter, punktskatter och mervärdesskatt) i förhållande till faktiska inkomster av arbete av alla slag. 
 Källa: Lassen, D.D.  Sørensen, P.B. [2002]. 
 Skatteuttaget var som högst  
 1986–1990, 
  därefter har det sänkts något, men ligger väl över nivån från  
 1980–1985. 
  Om skatterna på arbetsinkomster hade stora snedvridande effekter 1990 så har de det förmodligen alltjämt, särskilt som skatteuttaget höjts efter skattereformen och siffran för  
 1991–1997 
  är ett genomsnitt. Skatteuttaget bedömt på detta sätt är högre än i något annat land av de som jämförs (och förmodligen högre än i alla andra länder). Mätt på konventionellt sätt ligger Sverige ibland något lägre än några andra länder. 
 Att aggregerade beräkningar som dessa kan underskatta den samhällsekonomiska kostnaden för att ta ut skatt har påpekats tidigare. 
 85  
 Skatter kan genom sin utformning och tillämpning skapa en lång rad olika snedvridningseffekter som inte fångas i dessa mycket förenklade modeller. Effekter via vinstskatter behandlas heller inte i denna modell. 
 86  
 Medan huvuddelen av forskningen inriktats på arbetsutbudets elasticitet med avseende på nettolönen har i USA två forskare, Elliott87  
 och Lindsey 
 88  
 gjort studier på inkomstelasticiteten av förändrade skatter och kommit fram till effekter, som antyder en mycket större överskottsbörda. Vad som inte fångas i arbetsutbudets elasticitet är effekter på arbets- intensiteten, byte av arbete och bostadsort och andra beteende- förändringar som påverkar intjänandet. Med tiden spelar marginal- skatten en betydelsefull roll för arbetsutbudet genom pensionering 
 – ju högre skatt på arbetsinkomst desto mindre lönar det sig att fortsätta arbeta och desto förmånligare blir det att gå i pension. Det föreligger ett starkt samband mellan sannolikheten att lämna arbetskraften och den implicita skatten på fortsatt arbete 
 89 
 . 
  
 85 
  
 Shoven, J. [1976]. 
  
 86 
  
 Adams, Chavez [1981]. 
  
 87 
  
 Cabrera, M. [1993]. 
  
 88 
  
 Campos, Smith [1987]. 
  
 89 
  
 Barajas, Allen, D. A. [1999]. 
  
 97 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 4.2 
  
 Vad vet vi om offentliga tjänsters pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 För att bedöma hur viktig en viss tjänst är ur fördelningssynpunkt måste man känna till hur efterfrågan på tjänsten förhåller sig till inkomsten. Om tjänsten efterfrågas i samma kvantitet oavsett hushållets inkomst betyder den förhållandevis mer för låg- än för höginkomsthushållet. Om den däremot efterfrågas mer ju högre inkomst hushållet har kan det t.o.m. betyda att låginkomsttagare får subventionera höginkomsttagare om tjänsten tillhandahålls gratis. Kännedomen om offentliga tjänsters inkomstelasticitet är fortfarande mycket begränsad. 
 En annan lika stor och väl så viktig kunskapsbrist gäller tjänsternas priselasticiteter. Priselasticiteterna är viktiga att känna till för att förstå effekten på konsumtionen av att avgiftsfinansiera en tjänst. Om tjänsten anses "nyttig" att konsumera och pris- elasticiteten är låg föreligger ingen större konflikt mellan avgiftsfinansiering och fortsatt hög konsumtion. Om däremot den efterfrågade kvantiteten minskar starkt när en avgift införs uppstår givetvis en konflikt med önskemålet att tjänsten skall konsumeras av medborgarna. 
 Fördelningseffekten är också beroende av priselasticiteterna. Om priselasticiteten är låg bär hushållen större delen av avgifts- höjningen. Är den hög innebär det antingen att hushållet finner konsumtionen umbärlig eller att det finns andra, närbelägna sub- stitut. 
 Priselasticiteten kan också ha betydelse för andra priser, som i sin tur påverkar inkomstfördelningen. Exempelvis kan termins- avgifter för högre utbildning framkalla en minskad tillströmning till högre utbildning och därigenom högre relativlöner för högre ut- bildade. Det kan göra att terminsavgifternas inkomstutjämnande effekt delvis upphävs. 
 90 
  
 Priselasticiteterna är också – som framhållits ovan – av största betydelse för att bedöma effektivitetsvinster och  
 -förluster 
  av avgifter. Ju större priselasticitet desto mindre bör man avvika från marginalkostnaden vid prissättning. 
 Eftersom offentliga tjänster tillhandahålls på en politisk marknad och genom administrativa system i stället för på en marknad med utbud och efterfrågan har begrepp som inkomst- och priselasticitet en oklar innebörd. Kan man över huvud taget tala om 
  
 90  
 Lee, Gonzales, Walker, Blackburn, C. [1999]. 
 98 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 efterfrågan när marknadsmässiga priser saknas eller priset är satt till noll? 
 Offentliga tjänster har betydelse för människors välfärd och värderas i förhållande till privat konsumtion. Värderingen av offentliga tjänster kan uttryckas i betalningsvilja: hur mycket privat konsumtion man är villig att ge upp för att få en viss offentlig tjänst. Även om någon marknadsefterfrågan inte kan manifesteras därför att marknaderna för dessa tjänster antingen inte fungerar på grund av tjänsternas egenskaper eller därför att de är satta ur spel så existerar det en efterfrågan i denna bemärkelse. Efterfrågan fungerar precis som på vilken annan marknad: ju större kon- sumtion desto lägre betalningsvilja för ytterligare konsumtion. 
 Det finns många olika sätt att utröna betalningsvilja för varor och tjänster som det inte finns marknader för. 
 Många tjänster har någon egenskap gemensam, en egenskap som värderats i andra sammanhang, och som därför kan belysa pris- elasticiteten. En sådan egenskap är tid, tidsåtgång och kalendertid. Värdet av tid har uppskattats i många sammanhang där tiden har ett pris genom att det är möjligt att välja mellan större och mindre tidsåtgång. Man har t.ex. studerat vad människor är villiga att betala för att vinna restid genom att välja ett dyrare transportmedel. Tidsvärden kan appliceras på några olika offentliga tjänster, i första hand naturligtvis transporttjänster (kollektivtrafik och vägar). 
 En annan gemensam värderingsgrund gäller riskreduktion. Vär- deringen av risk har studerats i många sammanhang där risk har ett pris. Många offentliga tjänster kan ses som försäkringar, dvs. att man betalar skatt för att bli omhändertagen om en olycka av något slag skulle inträffa (sjukdom, arbetslöshet, trafikolycka, brand etc.). Det borde vara möjligt att applicera riskvärderingar på en hel rad av offentliga tjänster (sjukvård, vägar, polis, socialförsäkringar etc.). 
 Ytterligare en gemensam grund för värdering av många offentliga tjänster gäller inkomstmöjligheter. Utbildning värderas av den enskilde bl.a. för att utbildning kan ge högre inkomster. Arbets- förmedling, sjukvård m.m. kan värderas på denna grund. 
 Andra uppoffringar som människor är beredda att göra för att få upplevelser, information eller något annat kan också utnyttjas för att värdera offentliga verksamheter. Ett exempel är restids- uppoffringar för att komma ut i naturen, vilka kan användas för att värdera naturreservat. 
 99 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Gemensamt för dessa metoder är att de utnyttjar människors beteende för att avslöja preferenser ( 
 revealed preferences 
 ). 
 Därutöver har en mängd betalningsviljeundersökningar gjorts i enkät- och intervjuform. Man frågar om betalningsvilja i olika si- tuationer eller låter människor rangordna olika alternativ för att därigenom sluta sig till preferenser. Det har gällt värdet av öppna landskap, regnskydd vid busshållplatser, väderleksprognoser m.m. Det finns många undersökningar av hur människor värderar natur - fiskevatten, öppna landskap, skog – och stadsmiljö. Viljan att betala för dessa kvaliteter är påtaglig. Den uppgivna betalningsviljan kan således även gälla kollektiva nyttigheter. Detta kallas  
 stated preferences 
 . 
 En genomgång av litteratur av detta slag ger vid handen att vissa kunskaper finns men att de är fragmentariska. 
 Hälso- och sjukvård 
 En mängd studier av effekterna av att införa avgifter på hälso- och sjukvård har gjorts i andra länder. Vad gäller efterfrågan på primärvård, tandvård och läkemedel pekar dessa erfarenheter på att efterfrågan fördubblas vid nolltaxa jämfört med avgifter som motsvarar kostnaden 
 91 
 . 
 I en kunskapsöversikt refererar Socialstyrelsen 
 92  
 bl.a. till en amerikansk studie, den s.k.  
 RAND-studien. 
  I den beräknades priselasticiteten för medicinsk vård till cirka  
 -0,2. 
  Det innebär att om avgiften skulle höjas med 25 procent, skulle efterfrågan på medicinsk vård minska med 5 procent. Det är en betydligt mindre effekt än den nyss refererade. Man talar därför om en tröskeleffekt som uppstår när man går från nolltaxa till att ta betalt. Denna tröskeleffekt förstärks av högkostnadsskyddet. Efter ett par läkarbesök faller kostnaden till noll, när högkostnadskyddet inträder. 
 Socialstyrelsens genomgång av empiriska studier tyder på att priskänsligheten är störst för tandvård, något lägre för läkemedel och lägst för den öppna vården. Priskänsligheten för tandvård är dock avsevärt mindre än för flertalet allmänna konsumtionsvaror (den genomsnittliga priselasticiteten för allmänna konsumtions- varor ligger nära ett). Priskänsligheten bedöms vara störst i ekono- 
  
 91 
  
 Johnson, L.[1991]. Det innebär att priselasticiteten är  
  
 -1. 
  
 92 
  
 Socialsstyrelsen [2000a]. 
  
 100 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 miskt svaga grupper. Ändå menar Socialstyrelsen att det är svårt att påvisa några effekter på antalet läkarbesök av förändringar i pa- tientavgifterna under  
 1990–talet 
  – bortsett från nolltaxan för barn- och ungdomar. Detta trots att patientavgifterna i t.ex. Stockholms- området mer än fördubblats. 
 Man får ungefär samma bild av priskänsligheten när man frågar människor. En studie från 1995 visar att nästan var fjärde person i Stockholmsområdet (22 procent) uppgav att de avstått från att söka vård vid ett eller flera tillfällen under det året på grund av patientavgifter. Människor som uppgav sämre hälsa hade avstått fler gånger. Av de personer som uppfattade sin ekonomiska situation som dålig, uppgav varannan att de avstått från att söka vård. 
 93 
  
 Hälso- och sjukvård är dock inte en homogen tjänst utan inrymmer en mängd olika tjänster. Det finns vårdtjänster som inte är lika akuta och som ibland konsumeras mera av vällevnadsbehov än på grund av sjukdom (psykoterapeutisk behandling) medan andra är helt nödvändiga (blindtarmsoperation). Dessa olika tjänster har med all sannolikhet olika pris- och inkomstelasticiteter. 
 Mycket tyder på att vårdutnyttjandet blivit mindre jämlikt på  
 1990–talet. 
  Sannolikheten att en högre tjänsteman, givet ålder, kön, civilstånd, bostadsort och hälsotillstånd, skall söka läkare är be- tydligt större än att en ej facklärd arbetare skall göra det. 
 94  
 De höjda patientavgifterna kan ha gjort vårdutnyttjandet mindre jämlikt därför att låginkomsttagare är mer priskänsliga än hög- inkomsttagare. Höginkomsttagare får också mer resurskrävande vård än personer med låg inkomst 
 95 
 . Det kan ha andra orsaker än patientavgifter, såsom att höginkomsttagare ställer större krav. I samband med mer kvalificerad och kostnadskrävande vård träder ju högkostnadsskyddet in. Diderichsen 
 96  
 finner tvärtom att vård- utnyttjandet är större vid lägre inkomst men visar också att vård- utnyttjandet är större vid högre inkomst sedan hänsyn tagits till sjukligheten och därmed till vårdbehovet. 
 97 
  
 93 
  
 Carlson, S., Pierce,  
  
 A-L 
   Krakén, I. [1998]. 
  
 94 
  
 Socialstyrelsen [2000a], s. 107. 
  
 95 
  
 Lynch, S. [1999]. 
  
 96 
  
 Diderichsen, F. [2000]. 
  
 97 
  
 Denna uppskattning är inte självklar. Perkins, Rodriguez, Benjamin [2002] redovisar beräkningar som tyder på att svensk sjukvård faktiskt prioriterar efter behov och så att människor med stigande inkomst med hänsyn tagen till behov konsumerar mindre vård. Detta i kontrast till USA och särskilt Schweiz där konsumtionen ökar med inkomsten. Båda länderna har en hög andel privat finansierad vård. 
  
 101 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 I allmänna opinionsundersökningar framkom i början av 1990– talet en ökad vilja att betala större avgifter för sjukvård 
 98 
 . Det kan ha haft samband med den ekonomiska krisen under vilken sjukvårdens möjligheter att tillmötesgå efterfrågan minskade. I ett sådant läge kan människor vara beredda till större uppoffringar för sådant som betraktas som särskilt angeläget. I en s.k stated-  
 preference-undersökning 
  visade sig viljan att betala för att reducera risk i samband med trafikolyckor, ambulanstransporter och sjuk- vård vara mycket påtaglig 
 99 
 . Ytterligare en studie visar att människor är villiga att betala mellan 1000 och 2000 kronor per år i extra sjukförsäkring för att garanteras snabb operation för ett dussin olika sjukdomar. 
 100 
  
 Tandvård 
 I en svensk studie 
 101  
 har man studerat betalningsviljan för olika specificerade tandvårdsbehandlingar. Resultaten visar att en tredjedel av de tillfrågade kunde tänka sig att betala mer för tandvården än vad man gjorde vid intervjutillfället. Mer än hälften uppgav att de skulle fortsätta gå till tandläkaren i samma utsträck- ning som förut även om avgifterna skulle öka. 
 102 
  
 Socialstyrelsen har vid sin genomgång av olika studier dragit slutsatsen att det är rimligt att priskänsligheten för tandvården lig- ger någonstans mellan  
 -0,2 
  och  
 -0,5. 
  En avgiftsökning på 25 pro- cent leder alltså till att efterfrågan minskar med mellan 5 och 12,5 procent. 
 Tandvård är dock ingen homogen tjänst. Förebyggande tandvård förefaller ha en mycket högre priskänslighet än vanliga be- handlingar. Att höginkomsttagare kan ha en hög priskänslighet för tandvård beror på att den tandvård som efterfrågas av dessa grupper i hög utsträckning har en estetisk funktion snarare än en funktionell. 
 103 
  
 98 
  
 Landstingsförbundet [1994]. 
  
 99 
  
 Lugnér Norinder, A., Rodriguez, Curry, M. [1995]. 
  
 100 
  
 Wilkins, M., Banks,  
  
 Ramsey, T. [1998]. 
  
 101 
  
 Eureka Research [1997]. 
  
 102 
  
 Refererad i Socialstyrelsen [2000 a]. 
  
 103 
  
 Socialstyrelsen [2000 a]. 
  
 102 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Äldreomsorg 
 Av hushåll där minst en är 75 år gammal uppgav 1999  
 2–3 
  procent att de avstått helt från hemtjänst pga. avgiftens storlek. Det mot- svarar mellan 12 000 och 21 000 hushåll. Antalet hushåll som upp- gav att de dragit ned på hemtjänstinsatserna under det året mot- svarade 2 procent av det totala antalet hushåll 
 104 
 . 
 Under perioden  
 1995–1999 
  höjdes hemtjänstavgifterna kraftigt – med mellan 30 och 50 procent. 
 105  
 Priselasticiteten förefaller vara låg. 
 Barnomsorg 
 Under andra halvan av  
 1990–talet 
  och fram till år 2001 ökade barnomsorgstaxorna i landet, samtidigt som antalet inskrivna barn ökade. 
 År 2002 infördes en maxtaxa som sänkte barnomsorgstaxan kraftigt. Samtidigt breddades tillgängligheten till barnomsorg för barn till föräldralediga, sjukskrivna och arbetslösa föräldrar. Skolverket 
 106  
 beräknar att antalet barn i såväl daghem som fritids- hem ökat med  
 4–5 
  procent och att huvuddelen av de nytillkomna är barn till föräldralediga. Även barn till arbetslösa och sjukskrivna har ökat i antal inom barnomsorgen. Vistelsetiderna har blivit kortare genom att dessa barn bara har rätt till tre timmar om dagen. Andra barns vistelsetid är oförändrad. 
 Erfarenheterna vid införandet av maxtaxan tyder på en viss priskänslighet – när taxan sänktes. Men när taxan dessförinnan höj- des verkar efterfrågan ha varit helt prisokänslig. 
 Inkomstelasticiteten för offentliga tjänster är hög 
 Inkomstelasticiteten för offentliga tjänster är lättare att uppskatta än priselasticiteten, så länge man accepterar enkla mått, som bygger på inkomstandelar. Ställs kravet att mäta efterfrågan på grundval av den konsumerade volymen tjänster och att inkomstelasticiteten ska uppskattas med hänsyn till inträffade förändringar i priset för tjänsterna blir det genast lika svårt som att uppskatta pris- 
  
 104 
  
 Socialstyrelsen [2000 b]. 
  
 105 
  
 Socialstyrelsen [2000 b], s. 10 och s. 44. 
  
 106 
  
 Skolverket [2003]. 
  
 103 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 elasticiteten eftersom mycket litet är känt om såväl priser som volymer av offentliga tjänster. Bygger elasticitetsberäkningarna på vad den offentliga sektorn tillhandahåller i form av tjänster till- kommer ytterligare svårigheter. En är att politikerna fungerar som ställföreträdande konsumenter. Det är svårt att veta hur representa- tiva de är för individerna. En annan svårighet – av mindre betyden- het – är att fastställa hur stort utnyttjandet faktiskt är av dessa tjänster eftersom registrering inte alltid sker pga. att tjänsterna är gratis. 
 Fogel 
 107  
 har uppskattat inkomstelasticiteter för varor och tjänster i den amerikanska ekonomin. Den amerikanska ekonomin känne- tecknas av att den offentliga sektorn är relativt liten och att en stor mängd tjänster av den art som den offentliga sektorn står för i Sverige och Europa tillhandahålls av privata företag. Man kan därför hävda att den konsumtion som sker i USA av dessa tjänster ger ett sannare uttryck för efterfrågan än den till nästan helt och hållet politikerstyrda konsumtionen i de europeiska välfärds- staterna. Å andra sidan anses de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller inte lämpa sig för privata marknader, därför att tjänsterna medför externa effekter, marknaderna karaktäriseras av informationsasymmetrier, monopol, skalfördelar, svårigheter att ta betalt etc. som gör att utbudet blir mindre än optimalt. Fogels resultat sammanfattas i tabell 4.3. 
 Att den offentliga sektorns tjänster efterfrågas i stigande grad när inkomsterna ökar vittnar i hög grad utvecklingen av offentliga tjänster i Sverige om. Men också i andra länder har denna konsumtion ökat med stigande inkomster. I länder som Grekland, Turkiet och Spanien med ännu så länge lägre inkomster per capita är konsumtionen mindre omfattande. Det tycks inte spela någon roll att tjänsterna inte är skattefinansierade i så stor utsträckning som i Sverige. I USA väger välfärdstjänster t.o.m. tyngre i den totala konsumtionen än i Sverige. Det framgår av tabell 4.3, där hälso- och sjukvård, utbildning och övriga offentliga tjänster till- sammans svarar för 64 procent av all konsumtion exklusive fritid samt av tabell 1.1 som visar 36 procent offentliga tjänster av den totala konsumtionen i Sverige. På de inkomstnivåer som man har i USA och som ligger en bra bit över inkomsten per capita i Sverige efterfrågas således mer av det som i Sverige produceras i den offentliga sektorn. 
  
 107  
 Phillips, R. [1999]. 
 104 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Tabell 4.3 Långsiktig inkomstelasticitet för några huvudgrupper av varor och tjänster i konsumtionen samt andelarna av konsumtionen (inkl. fritid) 1875 och 1995 i USA 
  
 Långsiktig 
  
 Andel i konsumtion (inkl. 
  
 inkomstelasticitet 
  
 fritid), % 
  
 1875 
  
 1995 
  
 Mat, dryck 
  
 0,2 
  
 49 
  
 5 
  
 Kläder 
  
 0,3 
  
 12 
  
 2 
  
 Bostad 
  
 0,7 
  
 14 
  
 5 
  
 Hälso- och sjukvård 
  
 1,6 
  
 1 
  
 9 
  
 Utbildning 
  
 1,6 
  
 1 
  
 5 
  
 Övriga offentliga tjänster 
  
 1,1 
  
 6 
  
 7 
  
 Fritid 
  
 1,4 
  
 18 
  
 67 
  
 Totalt 
  
 1 
  
 100 
  
 100 
  
 Anm.: 1 Fritid är värderad till genomsnittlig timlön. 
 Anm.: 2 Inkomstelasticiteterna är inte uppskattade med hänsyn till prisförändringar. 
 Källa: Phillips, R. [1999]. 
  
 4.3 
  
 Sammanfattning 
  
 Skatternas överskottsbörda har beräknats i en fullständig allmän- jämviktsmodell endast före skattereformen 1990. Då beräknades överskottsbördan till mycket höga tal. Beroende på vilken skatt som användes för att finansiera offentliga tjänster och beroende på till vilka tjänster inkomsterna användes bedömdes överskotts- bördan variera mellan 0 och 6 kronor. Den största överskotts- bördan uppstod vid finansiering med kommunalskatt, vilket är betydelsefullt eftersom det är kommunalskatter som finansierar de omfattande tjänster som genom att vara individuella erbjuder möj- ligheter till avgiftsfinansiering. 
 Olika utvärderingar av skattereformen har kommit fram till att överskottsbördan minskat med  
 25–50 
  procent. Efter skatte- reformen har skatterna åter höjts. Den effektiva skattesatsen på arbete är i dag nästan lika hög som före skattereformen. 
 Uppskattningarna av överskottsbördan är förknippade med stor osäkerhet. Likväl finns det skäl att anta att den är betydande och att det finns anledning att väga skattefinansieringens överskottsbörda mot effektivitetsförluster vid avgiftsfinansiering. 
 105 
  
 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Osäkerheten beror i första hand på bristande kunskap om pris- och inkomstelasticiteter, särskilt priselasticiteten för arbete och arbetsinkomster. Kunskaperna beträffande pris- och inkomst- elasticiteter för offentliga tjänster är än bristfälligare. 
 Vad som tycks kunna utläsas är att inkomstelasticiteten för offentliga tjänster, tagna i några stora och grova kategorier, är större än ett, men några mer exakta skattningar har inte gjorts. Priselasticiteterna för offentliga tjänster förefaller låga. Betalnings- viljan förefaller hög för kompletterande utbud, trots den om- fattande skattefinansieringen. 
 Sammantaget innebär det att konflikten mellan effektivitet och inkomstfördelning inte behöver vara så stor. Att ta ut avgifter på tjänster med en inkomstelasticitet större än 1 bidrar till att göra in- komstfördelningen jämnare. Även om avgifterna skulle överstiga marginalkostnaden eller inte ta hänsyn till externa effekter borgar den låga priselasticiteten för att effektivitetsförlusterna inte blir så stora. Den låga priselasticiteten gör att avgiftsfinansieringen inte skulle drastiskt minska konsumtionen av "nyttiga" tjänster. Kom- pletterande, marknadsprissatt eller avgiftsfinansierat utbud borde finna avsättning. För det talar också uttalad betalningsvilja. Den låga priselasticiteten gör att avgiftsintäkterna blir betydande. 
 106 
 5 Finansiering i dag och i morgon 
  
 5.1 
  
 Inledning 
  
 I detta avslutande kapitel ska vi diskutera avgiftsfinansiering på olika områden. Mot bakgrund av hur finansieringen är utformad i dag ska vi tillämpa teorin för finansiering av offentliga verksam- heter och se hur avgifter kan utformas för att tillmötesgå olika hän- synstaganden. Vi ska försöka beakta flera olika aspekter på en gång: 
  
 N  
 Effektiv prissättning med hänsyn till tjänstens karaktär och marknaders möjlighet att fungera effektivt, eventuellt med kompletterande reglering. 
  
 N  
 Skattefinansieringens överskottsbörda med hänsyn till om den offentliga tjänsten är komplementär till arbete eller fritid eller är neutral. 
  
 N  
 Fördelningseffekten, både den direkt inkomstomfördelande effek- ten och den sociala betydelsen av att alla ges tillgång till tjänsten. 
  
 N  
 Effekter på ekonomisk tillväxt. 
 Resonemangen är försöksvisa eftersom de måste bygga på antagan- den om pris- och inkomstelasticiteter m.m. som inte är särskilt väl belagda. 
 Sist i detta kapitel ska vi diskutera val av strategi för avgiftsfinan- sieringen. Avgifter har olika effekter på olika områden; finansie-  
 rings-, 
 ransonerings-, 
 tillväxt-, 
 effektivitets-, 
  fördelnings- och kon- sumtionseffekter. Därför styrs valet av strategi av vilka effekter som är de viktigaste att uppnå respektive att undvika. Frågan är vilka områden som kommer i första hand om den väsentliga mål- sättningen i första hand är att: 
  
 N  
 skapa ett så stort finansieringsutrymme som möjligt,  
 N  
 skapa så goda tillväxtmöjligheter som möjligt, 
  
 N  
 undvika att avgifterna medför effektivitetsförluster, 
 107 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 N  
 undvika att avgifterna skapar en mer ojämn inkomstfördelning 
  
 N  
 undvika att hämma konsumtionen av nyttiga varor och tjänster. 
  
 5.2 
  
 Sjukvård 
  
 Subventionering av sjukvård har motiverats av att konsumtionen har positiva externa effekter. Det är viktigt att poängtera att reso- nemanget rörande externa effekter för att vara relevant i finansie- ringsfrågan ska avse effekterna  
 på marginalen 
 . Självklart är de externa effekterna helt andra och mycket betydelsefullare om vi talar om  
 all  
 sjukvård. I ett land som saknar elementär sjukvård och sanitära förhållanden är de externa effekterna påtagliga jämfört med i ett land med en väl utbyggd hälso- och sjukvård och där huvud- delen av sjukdomarna är vällevnadssjukdomar. De effektivitets- förluster som kan uppstå på grund av avgiftsfinansiering av sjuk- vård i Sverige har knappast med externa effekter att göra. Däremot kan effektivitetsförluster uppstå genom att förebyggande vård- insatser försummas. 
 Behovet av sjukvård är svårt att förutse. Tillgång till sjukvård baseras på bedömningar av behov och ransoneras av vårdgivare. Detta gör det motiverat att överväga en försäkringslösning. 
 Finansieringen och tillhandahållandet kan liknas vid en försäk- ring. Man betalar via skatt en "försäkringspremie". Skatt utgör 98 procent av den offentliga sjukvårdens intäkter. Skatten fungerar som en obligatorisk premie, vilket är motiverat för att hantera pro- blemet med fripassagerare. Vid sjukdom ersätts kostnaderna av samhället. Högkostnadsskyddet medför en självrisk för den för- säkrade. Skillnaden mot en riktig försäkring är att man ändå kan få vård utan att ha betalt någon premie, dvs. skatt, vilket gör att skatten har en snedvridande inverkan på arbetsincitamentet. 
 Situationen kompliceras av att den rena riskförsäkringen blandas med en efterfrågestyrd sjukvård. Försäkringstagarna ska kunna söka och få vård i viss utsträckning efter egen önskan. Ett försäk- ringsbolag kan självklart inte låta försäkringstagarna själva agera skadereglerare. Detta skapar ett effektivitetsproblem. 
 Sjukvårdsförsäkringen – dvs. landstingens tillhandahållande av subventionerad sjukvård – ger ersättning efter behov samtidigt som den finansieras av en skatt som är proportionell mot inkomsten. Om behovet – risken att bli sjuk – vore lika stor för alla människor borde premien också vara lika stor för alla för att vara försäkrings- 
 108 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 mässig och fördelningsmässigt neutral. I förhållande till inkomsten skulle premien då bli väsentligt större för en låginkomsttagare än för en höginkomsttagare. En proportionell inkomstskatt leder så- ledes till en väsentlig inkomstomfördelning. 
 108 
  
 Konsumtionen av sjukvård är dock inte lika stor i alla inkomst- klasser. Den är visserligen större i lägre inkomstklasser, men i för- hållande till behovet ökar den med stigande inkomst 
 109 
 . Behovs- ransoneringen fungerar således inte (som avsett?). Trots detta skulle en finansiering efter kostnad i stället för den proportionella inkomstskatt som i dag betalas leda till en väsentligt ojämnare inkomstfördelning 
 110 
 . 
 Omfördelningen skapar en överskottsbörda. Överskottsbördan av skattefinansierad sjukvård bör vara mindre än för många andra offentliga tjänster. Tjänsterna kan visserligen betraktas som nära nog perfekta substitut för privat konsumtion (när man erhåller vård är det vård man vill ha och inte annan konsumtion) men ran- soneringen gör att värdet i förhållande till inkomsten faller med stigande inkomst, vilket gör att inkomsteffekten på arbetsutbudet av kombinationen skatt och offentlig konsumtion tenderar att öka arbetsutbudet ju högre inkomsten är. Tjänsterna är också neutrala i förhållande till arbete och fritid eftersom man inte arbetar mindre för att konsumera mera sjukvård 
 111 
 . Däremot kan tjänsterna göra att arbetsutbudet ökar genom att folk blir friska. 
 Högkostnadsskyddet skapar en självrisk. Kostnaden för själv- risken är troligen densamma i alla inkomstklasser, eller möjligen något lägre i lägre inkomstklasser. Kostnaden för självrisken väger alltså tyngre (tar en större andel av inkomsten) i lägre inkomster än i högre. Detta motväger den inkomstutjämnande effekten av skat- tefinansieringen, men väger – på grund av avgifternas ringa betydelse – ganska lätt i omfördelningen. 
 Ett problem med ransonering av vård är att den är svår att upp- rätthålla. Avgifter kan stödja ransoneringen. Men avgifter måste 
  
 108 
  
 Omfördelningen skulle vara effektivare om motsvarande summa betalats i reda pengar till alla, eftersom värdet skulle vara relativt större ju lägre inkomst en individ har jämfört med en subventionerad tjänst för motsvarande belopp. Att man ändå väljer att bedriva inkomstomfördelning på detta sätt beror förmodligen på att det är lättare att få politisk acceptans för paternalistiska än för rent filantropiska motiv. Detta har berörts ovan. 
  
 109 
  
 Diderichsen, F. [2000]. 
  
 110 
  
 Gerdtham,  
  
 U-G. 
   Roy, Walker [1998] uppskattar att sjukvårdens finansiering är svagt progressiv 1980 och 1990 trots patientavgifter, som är regressiva. Emmerson, Rodriguez, Benjamin [2002] uppskattar några år senare tvärtom finansieringen som regressiv. 
  
 111 
  
 Kopplingen till försäkringen av inkomstbortfallet i samband med sjukdom komplicerar bilden. Betald fritid kan erhållas om man lyckas bli sjukskriven utan att vara sjuk. Då blir sjukvården ett starkt komplement till fritid och överskottsbördan ökar. 
  
 109 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 kombineras med ett högkostnadsskydd för att försäkringsfunk- tionen ska kvarstå. För att stärka ransoneringen och frigöra resur- ser för mera komplicerade sjukvårdsbehov borde beloppet som högkostnadsskyddet inte omfattar höjas. Höjs beloppet för hög- kostnadsskyddet blir inkomstfördelningen dock mera ojämn. Ett sätt att undvika denna effekt är att göra högkostnadsskyddet bero- ende av inkomsten – ju högre inkomst desto högre självrisk och högkostnadsskydd 
 112 
 . Det ökar inkomstomfördelningen och minskar skattefinansieringen. Ett inkomstberoende högkostnads- skydd skapar inte marginaleffekter på samma sätt som inkomstbe- roende avgifter för exempelvis barnomsorg. Det beror på att barnomsorgen är en tjänst som fortlöpande konsumeras medan sjukvård och läkemedel är något som man konsumerar vid vissa tillfällen i livet. 
 Problemet med ransonering av vården efter behov är att det läm- nar viss efterfrågan otillfredsställd. Detta är ofrånkomligt. Pro- blemet kan åtgärdas genom att tillse att det finns vård att köpa till den fulla kostnaden, alternativt att det finns försäkringar att köpa som täcker sjukvård utöver den behovsprövade 
 113 
 . Ur fördelnings- synpunkt är det helt neutralt om den som vill köpa en viss behandling eller ett visst läkemedel betalar den fulla kostnaden. Också om en person köper sig förbi kön. Det har samma effekt som om personen lämnar kön och köper sig vård någon helt annan stans. Detta är effektivt: personen ifråga får vård i överensstäm- melse med sina preferenser, är beredd att betala den fulla kostnaden för att få behandling tidigare och tillför därigenom resurser som gör att de som står före i kön behåller sina platser samt lämnar sin plats i kön, vilket gör att de som står bakom flyttar fram ett steg. 
 Ökad avgiftsfinansiering av sjukvård bör alltså utformas så att det belopp som högkostnadsskyddet inte omfattar ökar med ökande inkomst. Med ett inkomstberoende högkostnadsskydd kan patientavgifterna närmas marginalkostnaden. Det offentliga kan erbjuda avgiftsfinansierade försäkringar för den som vill försäkra bort ett högt högkostnadsskydd. Därmed förbättras inkomst- 
  
 112 
  
 Johnson, Smith [1991]. 
  
 113 
  
 I Storbritannien har 41,2 procent av befolkningen i den högsta inkomstdecilen privata sjukvårdsförsäkringar. Det antyder en mycket hög inkomstelasticitet. Trots detta finansieras en nästan lika stor andel av alla sjukvårdsutgifter av den offentliga sektorn som i Sverige, se Perkins, Rodriguez, Benjamin [2002]. I Frankrike har så mycket som 85 procent av hela befolkningen privata sjukförsäkringar, se Mossialas, E.  Dixon, A. [2002], s. 276. Andelen skattefinansierade sjukvårdsutgifter är något lägre än i Sverige. 
  
 110 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 fördelningen samtidigt som ransoneringen och effektiviteten stärks och resurser frigörs. 
 Privata köp av vård eller försäkringar bör samtidigt underlättas, detta för att otillfredsställd efterfrågan ska kunna tillgodoses. Sådana köp bör kunna ske såväl på offentligt finansierade vård- inrättningar som på helt privatfinansierade. Det är viktigt att hålla isär den behovsprövade – försäkringsmässiga – vården från den efterfrågestyrda genom att privata köp självklart inte avräknas mot högkostnadsskyddet. 
 Att ordna privatfinansierad vård vid sidan av offentlig, subven- tionerad vård är dock inte lätt. För privata vårdgivare innebär det att konkurrera med den offentliga sektorn, som tar noll i pris. Även om det är klart att den offentliga sektorn inte kommer att leverera den önskade vården är det oundvikligt att patienten jämför det fulla priset med nollpriset och finner det högt, ibland mycket högt. För enklare undersökningar och behandlingar finns det en marknad som redan börjat spira i vårdköernas spår. Enstaka patienter åker utomlands för komplicerade behandlingar. 
 För privata vårdgivare finns alltid risken att den offentliga sek- torn plötsligt erbjuder tjänsterna, inför en ny behandling, höjer kvaliteten eller eliminerar köerna och att marknaden för de privata vårdgivarna därför upphör att existera. Om i stället offentliga vård- givare skulle stå för den kompletterande produktionen skulle detta problem bortfalla: när finansieringen inte är tillräcklig produceras tjänsterna för att säljas och när finansieringen tillåter det produ- ceras de skattefinansierat. Om en väsentlig del av vårdproduk- tionen är utlagd på privata vårdgivare genom entreprenader kan växling från patientfinansierad till skattefinansierad vård också ske smidigt. 
 Trycket på skattefinansiering blir dock mycket stort när skatte- finansiering existerar sida vid sida med privat finansiering, inte minst om behovsransoneringen inte fungerar strikt. I detta avse- ende är det en fördel om den behovsstyrda och den efterfrågestyrda vården separeras organisatoriskt. 
 111 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 5.3 
  
 Äldreomsorg 
  
 Av samhällets totala nettoutgifter för äldre utgjordes 60 procent av pensioner och bidrag och 40 procent av kostnader för vård och omsorg 
 114 
 . Det är således mycket betydande belopp för vård och omsorg som ska finansieras. Om all vård och omsorg skulle finan- sieras ur de offentliga pensionerna och bidragen skulle två tredje- delar av dessa efter skatt gå åt. Detta gäller för pensionärs- kollektivet som helhet. Det är en mindre grupp av alla pensionärer som konsumerar den offentliga vården och omsorgen. Och denna grupp har genomsnittligt lägre inkomster än andra pensionärer 
 115 
 . Hälften av vård och omsorg för äldre är sjukvård 
 116  
 . Om bara omsorgen skulle finansieras ur de äldres inkomster skulle det mot- svara en tredjedel av dessa. 
 I dag finansieras äldrevården och  
 -omsorgen 
  bara i ringa mån av avgifter. Tidigare gick utvecklingen inom äldreomsorgen entydigt mot avgifter som var inkomstrelaterade. De marginaleffekter detta skapade bör inte ha haft några betydande incitamentseffekter. Det har hävdats att marginaleffekterna på lång sikt skulle kunna få effekt på sparbenägenheten. Detta förefaller mindre självklart eftersom det i de flesta fall råder en betydande osäkerhet rörande vilken omfattning av vård en person kan komma att behöva som gammal. 
 De avgifter som togs ut tidigare var också relaterade till tjäns- ternas omfattning. 
 Från den 1 juli 2002 gäller dels en maxtaxa för omsorgstjänster, dels en maxtaxa för boende, dels ett förbehållsbelopp för boende och vård. Förbehållsbeloppet är den inkomst som en pensionär ska ha kvar innan avgift för boende, vård eller omsorg får tas ut. Detta innebär att avgifterna blir inkomstrelaterade upp till en viss nivå. Avgifterna kan fortfarande utformas för att svara mot insatsernas omfattning men har mer och mer kommit att utformas som enhetstaxor. 
 Totalt bedömdes 
 117  
 50 procent av vårdtagarna genom dessa refor- mer få sin ekonomiska situation förbättrad, huvuddelen – 45 procent – till följd av förbehållsbeloppet, bara 6 procent till följd av maxtaxan. I takt med att pensionärernas inkomster ökar 
  
 114 
  
 Statskontoret [1999], s. 62. 
  
 115 
  
 SOU 1999:33, s.118. 
  
 116 
  
 Statskontoret [1999], s. 124. 
  
 117 
  
 Regeringens proposition 2000/01:149. 
  
 112 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 kommer de att kunna få betala en allt större andel av vård- tjänsternas kostnader i avgift. Maxtaxan och maxhyran sätter dock en gräns. Reformen beräknas ha minskat kommunernas avgifts- intäkter med 1,3 miljarder kronor. 
 Frågan är varför pensioner, offentliga och privata samt avtals- pensioner inte ska användas för att betala för äldreomsorg. Bara i begränsad utsträckning sker så i dag. Om pensionen bedöms ge en rimlig levnadsstandard bör den också kunna användas för att betala för boende, resor, hemtjänst, fotvård etc. Äldres sjukvård bör där- emot finansieras på samma sätt som för alla andra, dvs. med skatt och ett högkostnadsskydd för patientavgifter. 
 Om förbehållsbeloppet inte höjs eller höjs måttligt samtidigt som pensionerna ökar i takt med den allmänna inkomstutveck- lingen kommer de äldre som utnyttjar samhällets omsorgstjänster att successivt få betala en allt större andel av äldreomsorgens kost- nader. Det förutsätter att maxtaxorna också höjs successivt. Max- taxan fungerar som ett högkostnadsskydd. Också på detta område skulle det kunna utformas så att maxtaxan ökar med inkomsten. Inkomstfördelningen inom gruppen pensionärer blir därigenom jämnare. 
 Tjänsterna på detta område saknar externa effekter och har inga skalfördelar. Däremot finns vissa inslag av paternalism, som till en del kan vara motiverad av att tjänsterna kan ha förebyggande funk- tioner. Upp till marginalkostnaden förbättrar avgifter effektiviteten i resursutnyttjandet. En betydelsefull välfärdseffekt är värdet för omsorgstagare och anhöriga att via avgiftsfinansieringen börja kunna ställa krav på omvårdnaden och välja vårdgivare. Denna effekt kan också uppnås genom omsorgscheckar, vilka ger vård- tagarna möjligheter att välja typ av tjänst och tjänsteproducent. Avgifter i nivå med kostnaderna och omsorgscheckar öppnar för privata företag att erbjuda tjänster. 
 Incitamentseffekterna på arbetsutbudet av avgifter kan förmodas vara ringa, men inte helt försumbara, eftersom ett alternativ till avgiftsbelagd kommunal hemtjänst är yngre – och möjligen för- värvsarbetande – anhörigas insatser. 
 113 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 5.4 
  
 Barnomsorg 
  
 Införandet av maxtaxan bör främst ha gynnat högre inkomsttagare och ha lett till större inkomstskillnader. Barnomsorg kan tänkas vara en tjänst med en inkomstelasticitet som är ett eller större. Fri tillgång till en sådan tjänst ökar inkomstskillnaderna. För att minska inkomstskillnaderna borde man på ett sådant område till- handahålla en basnivå gratis och utöver den ta ut avgifter. Men på detta område kommer fördelningsambitionen i konflikt med effektiviteten som går ut på att öka arbetsutbudet. När det gäller barnomsorg kan det tvärtom vara så att det är konsumtionen över en viss nivå som man önskar subventionera – för att rätta till inkomstskatternas marginaleffekt på arbetsutbudet. Då kan man inte tillämpa principen att tillhandhålla en basnivå gratis och ta betalt för konsumtion därutöver. 
 Även före införandet av maxtaxan i barnomsorgen svarade avgifterna för en liten del av kostnaderna. Maxtaxan sänkte den genomsnittliga barnomsorgsavgiften och eliminerade så gott som fullständigt differentieringen av avgifter efter hushållsinkomst. Barnomsorg är i hög grad ett komplement till arbete. Den genom- snittliga sänkningen av avgiften men kanske i än högre grad bort- tagande av de progressiva avgifterna borde ha gynnat arbetsutbudet och därmed reducerat överskottsbördan av den extra skatt som krävs för finansieringen. Mot detta talar att priselasticiteten för- faller vara låg och att det i huvudsak varit barn till föräldralediga, sjukskrivna och arbetslösa som nyinskrivits till följd av reformen. 
 Ett alternativ för att gynna arbetsutbudet vore att avgifts- finansiera barnomsorgen i betydande grad och samtidigt medge full avdragsrätt för kostnaden mot inkomst av tjänst vid inkomst- taxeringen. Avdragsrätten skulle vara värdefullare ju högre inkomst hushållet har och därigenom på samma sätt som kraftigt subven- tionerad barnomsorg – fast i mindre omfattning – ge incitament till arbete, därtill större incitament ju produktivare arbetskraft. Det skulle också ha fördelen att bara ge incitament till personer med inkomst av tjänst. Nackdelen med ett system med avdragsrätt skulle vara att man antingen skulle tvingas accepteras att alla inte har råd med barnomsorg eller att samhället skulle gå in och betala den del som inte kan utnyttjas för avdrag på grund av låg inkomst. Den senare lösningen skulle ge upphov till hög marginaleffekt och negativa incitament till arbete för hushåll med låga inkomster. Detta talar för att dagens finansiering av barnomsorgen kanske är 
 114 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 det bästa systemet 
 118 
 , men att avgiftsnivån borde kunna höjas, samtidigt som en differentiering av avgifterna görs i de lägsta inkomstskikten. 
  
 5.5 
  
 Utbildning 
  
 En person som utbildar sig anses inte bara höja sin egen produk- tivitet och lön utan höjer även andras. Den allmänna utbildnings- nivån i ett samhälle bidrar starkt till att bestämma den allmänna levnadsstandarden. Denna levnadsstandard kan personer som inte utbildar sig i stor utsträckning komma i åtnjutande av. Viss utbild- ning har av detta skäl gjorts obligatorisk. Utbildning därutöver har av samma skäl ansetts böra vara gratis, för att människor ska utbilda sig i större utsträckning än de skulle göra av rent privatekonomiska skäl. 
 Betydande undantag görs dock från denna regel. Dels finansierar studerande på gymnasienivå och högskolenivå merparten av kost- naderna själva genom förlorade arbetsinkomster. Dels finansierar arbetsgivare en mycket omfattande personalutbildning – minst  
 6–7 
  dagar per anställd och år motsvarande cirka 3 procent av BNP. 
 Att utbildning ger andra än den som utbildas ett värde har fog för sig när den allmänna utbildningsnivån i ett land är låg. Men gäller den alltjämt när utbildningsnivån redan är hög? Gäller den för ytterligare utbildningsinsatser? 
 Detta har börjat ifrågasättas. 
 119  
 Det är mycket svårt att visa effekter på ekonomisk tillväxt av utbildning i utvecklade länder. För den enskilde kan utbildning ändå vara starkt privatekonomiskt motiverat medan det för samhället medför alltför stora produktionsförluster för att uppväga utbildningens framtida produktivitetsvinst. Vi har ovan sett att den allt kortare tiden i förvärvsarbete skapar ett behov av skattefinansierad försörjning som är problematisk. Mot den bakgrunden är det rimligt att fråga sig om utbildning ska subventioneras i obegränsad omfattning. 
  
 118 
  
 Bortsett från att skattefinansieringen utgörs av kommunalskatt, som är förenad med en särskilt hög överskottsbörda, se tabell 3.4. 
  
 119 
  
 Moore, A. [2001] ifrågasätter om inte i själva verket hela vinsten är privat och att den bara i begränsad omfattning motsvaras av en samhällsekonomisk vinst. Det är inte orimligt att tänka sig att utbildning skapar stora undanträngningseffekter: den som är bäst utbildad får jobbet. Davis, N. [1997] och Temple, J. [2001] gör båda översikter av forskningen rörande externa effekter av utbildning. Se också Perkins, Rodriguez, Benjamin [2002] och Williams, Schmidt och Lopez, K. [2002]. 
  
 115 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Att det lönar sig för den enskilde men kanske inte för samhället beror på att utbildning kommit att få rollen av s.k. statusvara 
 120 
 . Det är en vara eller egenskap som innebär att innehavaren går före andra som inte har den. Den välutbildade går före den måttligt utbildade i konkurrens om ett jobb utan att utbildningen har så mycket att göra med effektiviteten i arbetet. 
 Högre utbildning har en inkomstelasticitet över ett som gör att effekten av subventionering ökar inkomstskillnaderna 
 121 
 . Om universitet och högskolor tar ut terminsavgifter måste ungdomar låna till dessa eftersom de inte har de finansiella resurserna att betala för sig – om inte föräldrarna betalar. I dag lånar de till sitt uppehälle under studietiden. Det är förenat med ett visst risk- tagande att låna till högre utbildning. Det kan avskräcka, i första hand studerande med svag ekonomisk uppbackning från sin familj. Därför är det rimligt – för att ge alla möjlighet till högre studier – att återinföra avbetalningar i förhållande till förvärvsinkomst. Den som lyckas i förvärvslivet får betala sina lån och därmed termins- avgifterna. Den som inte lyckas behöver inte göra det. Detta skapar en jämnare inkomstfördelning genom att människor med lägre inkomster inte längre betalar framtida höginkomsttagares. Genom att koppla återbetalningen till de framtida inkomsterna behöver rekryteringen inte snedvridas trots terminsavgifter. Ett första steg kunde vara att införa terminsavgifter från och med sjunde ter- minen. 
 Finansieringen av högre utbildning är mycket ansträngd i många europeiska länder till följd av den kraftiga studenttillströmningen. Det är svårt att upprätthålla kvalitetskraven. Studiefinansieringen har därför skärpts genom att bidragsdelen minskar, återbetalnings- kraven ökar och terminsavgifter börjat införas. I England har ter- minsavgifter införts men gjorts beroende av föräldrarnas inkomst. Studenterna kan låna till terminsavgifter. Återbetalningen tar hän- syn till den utbildades inkomst senare i livet. Jämfört med om hög- skolan och de studerande under studietiden skulle finansierats helt och hållet med skattemedel (enligt det gällande skattesystemet) har det rådande finansieringssystemet en tydlig, inkomstomfördelande effekt från personer med hög utbildning och höga inkomster till personer med medelinkomster och låga inkomster. Effekten på rekryteringen till högre utbildning och i nästa led på lönerna ingår inte i analysen. Om utbudet av högutbildade minskar kan lönerna 
  
 120 
  
 På engelska positional good. 
  
 121 
  
 Morrison, Garza, Gonzales [2000]. 
  
 116 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 drivas upp, vilket skulle förta en del av omfördelningseffekten 
 122 
 . Även i några tyska delstater har terminsavgifter införts från den sjunde terminen. 
  
 5.6 
  
 Socialförsäkringar 
  
 Socialförsäkringarna – i huvudsak  
 pensions-, 
  sjuk- och arbets- löshetsförsäkringarna – syftar till att skydda människor från inkomstbortfall. Ett ytterligare sådant skydd är försörjningsstöd. Socialförsäkringarna finansieras av en blandning av arbetsgivar- avgifter, egenavgifter och skatt (se diagram 2.5). Försörjningsstöd finansieras av kommunalskatt. En försäkring mot inkomstbortfall lider av samma problem med fripassagerare som "sjukvårdsförsäk- ringen" och måste därför göras obligatorisk. Försörjningsstödet med tillhörande finansiering skulle kunna ses som det minimala obligatoriet. Resten skulle kunna vara helt frivillig. 
 Det som kallas socialförsäkringar är i Sverige och i många andra länder en blandning av försäkring och bidrag – en försäkring med skattemässig omfördelning. När vi här talar om avgiftsfinansiering innebär det att göra socialförsäkringarna mer försäkringsmässiga. Försäkringsmässighet innebär i sin tur att försäkrades inbetal- ningar, risker och utbetalningar till försäkrade ska motsvara var- andra. 
 Trots en försäkringsmässig utformning kan en socialförsäkring få en omfördelande effekt. Det inträffar när det råder ett samband mellan låg inkomst och hög risk samtidigt som premierna är satta utan hänsyn till att så är fallet. För att vara försäkringsmässigt satta premier måste dessa sättas innan det är uppenbart vem som blir en högrisk- och vem som blir en lågriskperson, dvs. i unga år 
 123 
 . Ut- formade på detta sätt får socialförsäkringar under vissa förut- sättningar en inkomstomfördelande effekt utan att förorsaka någon snedvridning av incitamenten 
 124 
 . 
 Sullivan och Sjöberg 
 125  
 ger en översikt av utvecklingen i Europa vad gäller socialförsäkringar. Under efterkrigstiden har utvecklingen – i länder med olika utgångspunkter och traditioner på området – gått mot mera försäkring och mindre skattemässig 
  
 122 
  
 Perkins, Rodriguez, Benjamin [2002]. 
  
 123 
  
 Dvs. bakom Fuentes slöja av okunnighet, se Fuentes, Gonzales [2001]. 
  
 124 
  
 Pestieau, P. [2002]. 
  
 125 
  
 Sullivan, Wood, English [2002]. 
  
 117 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 omfördelning. Så även i Sverige (vilket också styrks av Ståhlberg 
 126 
 ). Inkomsttryggheten har utsträckts till allt fler och allt högre upp i inkomstklasserna. Inbetalningar och utbetalningar matchar varandra i allt högre utsträckning, vilket gör systemen mer försäkringsmässiga – och samtidigt mindre omfördelande. 
 Pensionssystemet har gjorts mera försäkringsmässigt med pensionsöverenskommelsen 1995. Det har givits karaktären av ett tvångssparande. I huvudsak får man tillbaka det man sparat och då med "ränta" (bortsett från att man garanteras pension hela livet ut oavsett om ens eget sparande skulle räcka eller ej och bortsett från att efterlevande inte erhåller överblivet sparkapital). Det inkomst- omfördelande inslaget har gjorts mera tydligt samtidigt som det snävats in – inkomster över 7,5 basbelopp belastas av en arbets- givaravgift utan att det renderar någon pensionsrätt, medan garantipension, pensionsrätt på sjukpenning,  
 a-kassa 
  och föräldra- penning finansieras över statsbudgeten. Någon utvärdering av den totala omfördelande effekten jämfört med det gamla systemet har inte gjorts. Incitamentet att arbeta längre är påtagligt och har stärkts i det nya systemet 
 127 
 . 
 Socialförsäkringarna kan göras än mer försäkringsmässiga genom att utmönstra skattedelen. Det kan göras på olika sätt. Antingen anpassar man ersättningarna till inbetalningarna, vilket skulle inne- bära att inkomstbortfallsprincipen skulle tillämpas utan begräns- ning uppåt i inkomst – eftersom inbetalningar i stor utsträckning följer inkomsterna uppåt utan begränsning (med några undantag). Eller anpassas inbetalningarna till ersättningarna, vilket skulle inne- bära att inbetalningar på inkomster över vissa nivåer skulle upphöra (skattedelen). I båda fallen aktualiseras någon annan finansiering via skatt av ersättningar som inte motsvaras av inbetalningar, dvs. för människor med låga inkomster. I det nya pensionssystemet görs denna finansiering tydligare genom att överinbetalningarna kanaliseras via statsbudgeten till garantipensionerna. 
 Inkomstfördelningen blir ojämnare dels på grund av att inkomsttagare med höga inkomster inte längre betalar mer än de får, dels på grund av att människor med låga inkomster inte får en tillräcklig ersättning. Det senare kan korrigeras genom skattefinan- sierade bidrag – eventuellt i form av ett bidrag till försäkrings- systemet – men det aktualiserar således skattefinansiering. Frågan är då vad som har den största snedvridande effekten – den skatt 
  
 126 
  
 Ferguson,  
  
 A-C. 
  [2002]. 
  
 127 
  
 Sullivan, Mccullough, Walker]. 
  
 118 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 som krävs för att finansiera bidragen till människor med låga inkomster eller ett socialförsäkringssystem där människor över en viss inkomst betalar in mer än de kan räkna med att få ut. Det är givetvis frågan om hur skatten utformas. Den kan utformas så att den får exakt samma marginaleffekt som socialförsäkrings- systemets överinbetalningar. Men det är möjligt att överinbetal- ningar via socialförsäkringssystemet lättare föredras än en öppen skattefinansiering och därför får en mindre snedvridande verkan. 
 Genom att öka försäkringsmässigheten minskar således marginaleffekten. Det har samma verkan som att minska över- skottsbördan genom att sänka skatterna. Det är svårt att identifiera några effektivitetsförluster till följd av den ökade försäk- ringsmässigheten, tvärtom ökar effektiviteten. Men det är möjligt att tänka sig att utforma försäkringen ännu mer försäkringsmässigt med olika självrisker, bonus, högre eller lägre ersättningsnivå och branschmässiga, åldersmässiga och andra hänsynstaganden 
 128 
 . Det är liktydigt med att minska överskottsbördan. De kompletteringar som görs i form av avtalspensioner, avtalad sjukförsäkring m.m. har förutsättningar att anpassa försäkringarna till individernas önske- mål och en mera försäkringsmässig bedömning. 
 Ett grundproblem med ett obligatorium är att det kan komma att läggas på en nivå som inte passar merparten av individerna. Är det möjligt att komplettera den obligatoriska försäkringen med tilläggsförsäkringar är en för låg nivå inte något problem. Är nivån däremot för hög gör individen en välfärdsförlust. Framväxten av avtalsförsäkringar och privata pensionsförsäkringar tyder på att nivån inte skulle vara för hög för de flesta. 
 Ur tillväxtsynpunkt spelar det en roll vilken väg man går. Om den offentliga sektorn lägger beslag på all försäkring mot inkomst- bortfall finns ingen marknad för privata försäkringar och inga företag som utvecklar dessa produkter 
 129 
 . Om den ökade för- säkringsmässigheten däremot åstadkoms genom att inskränka den offentliga försäkringens omfattning lämnas en marknad för privata företag. Att avtalsförsäkringarna har vuxit i omfattning tyder på att den offentliga sektorn lämnar en del av efterfrågan otillfredsställd. Förutom att ta vara på denna marknad får företagen en bas att utveckla nya produkter på. Eftersom avgiftsnivån minskar så minskar också – beroende på att försäkringen inte är försäkrings- mässigt utformad – överskottsbördan. Den privata marknaden 
  
 128 
  
 Johnson, Adams, K. [2002] ger exempel på detta. 
  
 129 
  
 Ferguson,  
  
 A-C. 
  [2002]. 
 119 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 verkar tämligen effektivt tillmötesgå den otillfredsställda efter- frågan – i varje fall i den kollektiva form som avtalsförsäkringar innebär. Några effektivitetsförluster verkar därför inte uppstå. Det nya pensionssystemet lämnar ett större utrymme för kom- pletterande privata försäkringar än det tidigare. 
 En lösning som mildrar konflikten mellan offentlig finansiering och tillväxt är att göra försäkringarna obligatoriska men låta privata företag tillhandahålla dem. Så är ansvarighetsförsäkringen i trafiken utformad. I Finland är pensionsförsäkringen utformad på detta vis. 
 Om socialförsäkringarna utformas i huvudsak försäkrings- mässigt ligger det en pedagogisk poäng i att låta den som erhåller förmånerna också stå för finansieringen. Men i Sverige har man gått motsatt väg: den enskilde, till vars inkomst förmånerna är knutna, ser allt mindre av betalningarna för systemen, bortsett från en liten uppgång i egenavgifter för sjukvård och pensioner. Tidigare finan- sierades sjukförsäkringen i mycket hög grad av inkomsttagarna. I dag är det i stället arbetsgivare och skattebetalare i gemen som står för finansieringen. Se diagram 2.5. Att lägga självrisken i sjukför- säkringen på arbetsgivaren i stället för på den försäkrade minskar försäkringsmässigheten. Även om det kan vara motiverat att ge arbetsgivare incitament att vidta åtgärder på arbetsplatsen för att minska sjukfrånvaron ligger detta utanför försäkringen av arbets- tagarens inkomst. 
 Om en ökad avgiftsfinansiering eftersträvas inom socialförsäk- ringarna bör detta kunna åstadkommas samtidigt som ett betydande inslag av omfördelning ändå kan bibehållas utan stora effektivitetsförluster i form av överskottsbörda. Sammanhållna in- komstbortfallsförsäkringar ger samma inkomstomfördelning till en lägre överskottsbörda än en regelrätt inkomstomfördelning via skatt och bidrag och bör därför vara utgångspunkten. Det kan minska överskottsbördan att integrera försörjningsstödet i social- försäkringarna. Däremot finns effektivitetsvinster att göra på att inte överförsäkra medborgarna utan i stället underförsäkra dem och låta dem köpa kompletterande försäkringar, eventuellt i form av avtalsförsäkringar. 
 120 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 5.7 
  
 Kultur och fritid – exempel på "nyttiga" tjänster 
  
 Problemet är sällan att konsumtionen av någon särskild vara eller tjänst överlag är för liten. Problemet är i stället att det är någon del av befolkningen som inte konsumerar varan eller tjänsten eller konsumerar den i för liten omfattning. Dagstidningar kan kanske ses som exempel på en vara, vars konsumtion man kan vilja stimu- lera överlag, på grund av dess betydelse för den allmänna samhälls- informationen, debatten och demokratin. Men vanligen vill man stimulera någon viss grupps konsumtion av någon bestämd vara eller tjänst, som anses nyttig. Det kan gälla kultur, bra bostäder, mjölk, semester, etc. som konsumeras i alltför ringa mån av någon speciell grupp såsom låginkomsttagare, lågutbildade, barn, fler- barnsfamiljer eller invandrare. 
 När det gäller att stimulera en begränsad grupps konsumtion av en viss vara eller tjänst är en generell subventionering naturligtvis inte särskilt effektiv, särskilt om huvuddelen av befolkningen ändå konsumerar varan eller tjänsten i stor omfattning. Huvuddelen av en generell subvention går ju då till den stora del av befolkningen som redan konsumerar den i fullt godtagbar omfattning. Mjölksub- ventioner är ett exempel, bostadssubventioner ett annat 
 130 
 . 
 Kan målgruppen avgränsas är det mera effektivt att utforma rik- tade program till just dess medlemmar: gratis utdelning av kondomer till skolungdomar, natthärbärgen för utslagna, språk- undervisning för invandrare osv. 
 Kulturkonsumtion har man önskat stimulera, dels totalt men främst eftersatta gruppers. Genom subventionerade priser på museer, bra böcker och teatrar har man hoppats locka bl.a. lågin- komsttagare, förortsbor, barn och invandrare till kulturen. Huvud- delen av den generella subventionen kommer dock välutbildade storkonsumenter av kultur till del. 
 Fritidsverksamheter subventioneras med blandade motiv, bland vilka paternalism kan ingå. Vilka fritidsverksamheter som subven- tioneras förefaller närmast vara en tillfällighet. Ishockey får stora kommunala subventioner, medan styrketräning bedrivs på kommersiella villkor. Friidrott och simning subventioneras medan racketsporter bedrivs kommersiellt. En revy på Stadsteatern sub- ventioneras medan en revy på en privatteater helt finansieras av biljettintäkter. Att låna böcker är subventionerat men att låna filmer sker på marknadens villkor. Att gå på konsert är sub- 
  
 130  
 Se t.ex. Ds 1988:28, Donovan, J. [1989] samt Boyd, Walters, Walker [1993]. 
 121 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 ventionerat men att köpa  
 CD-spelare 
  och skivor gör var och en på egen bekostnad. Att köpa konst sker på kommersiella villkor. Museibesök subventioneras medan resor och sommarställen betalas privat. 
 Någon klar princip är svår att skönja. Möjligen skulle en princip kunna vara att åtminstone tillhandahålla några, oavsett vilka, billiga alternativ för hushåll med låga inkomster. Vissa verksamheter, som inte är så utbredda och därigenom inte så kostsamma, kan då sub- ventioneras. Men eftersom de verksamheter som är mindre ut- bredda är det på grund av att det främst är medel- och överklassen som efterfrågar dem så blir det dessa hushålls konsumtion som subventioneras och stimuleras. De mest uppskattade verksam- heterna subventioneras inte, därför att det skulle bli för dyrt, t.ex. semesterresor. 
 Man skulle antagligen kunna nå en väsentligt större stimulans- effekt för dessa pengar om de användes till mera riktade verksam- heter 
 131 
 . Men om det är svårt att avgränsa den grupp, vars kon- sumtion man vill stimulera, kommer de riktade programmen att missa många som man skulle vilja nå. Det talar för att behålla låg- prislinjen. Går den att förena med avgiftsfinansiering? 
 Ett sätt skulle kunna vara att införa ett klippkort, som ger alla gratis eller starkt subventionerat inträde upp till en viss summa. Alla skulle få ett årligt klippkort som skulle kunna användas på länsmuseer, Operan i Stockholm, inköp av konst eller skön- litteratur. Kortet skulle räcka till många lån av böcker på bibliotek och många besök på länsmuseer, men kanske bara en enda opera- föreställning per år. När summan på kortet förbrukats skulle av- gifter tas ut. Alla skulle få en lika stor kultursubvention, och stor- konsumenterna skulle få betala sin större konsumtion. Eftersom kulturkonsumtionen ökar med stigande inkomst får systemet en inkomstutjämnande effekt jämfört med att betala en subvention för all kultur. 
 Subventioneras fritidsverksamheter ökar det överskottsbördan genom att minska arbetsutbudet. Avgiftsfinansiering reducerar denna överskottsbörda och allokerar resurser inom området effek- tivare. Om man samtidigt önskar ge alla medborgare möjlighet till åtminstone ett urval av sådana fritidsaktiviteter som höginkomst- tagare ägnar sig åt är subventionering av en basnivå – klippkortet 
 – en möjlighet. På marginalen subventioneras då inte de tjänster 
  
 131  
 Tidigare var de subventionerade verksamheterna starkt behovsprövade, t.ex. husmoderssemester och barnkolonier. 
 122 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 som är komplementära till fritid utom för de som konsumerar mycket litet av dessa tjänster. 
  
 5.8 
  
 Andra offentliga tjänster – exempel på fallande styckkostnader och kollektiva nyttigheter 
  
 Järnvägar, vägar och telefoni m.m. 
 Järnvägstrafik är ett typexempel på fallande styckkostnader. Kost- naden för ytterligare några passagerare är nära noll också om man hänger på ännu en vagn. Tas ett pris ut över denna marginalkostnad utnyttjas järnvägen under dess kapacitet. Men det är just vad som sker och skälet är att skapa likvärdiga förutsättningar för järnvägs- och landsvägstransporter: trafikslagen skall bära sina egna kost- nader. Det har samtidigt det goda med sig att statsbudgeten inte belastas med kostnader. För att i någon mån uppväga effektivi- tetsförlusten prövade SJ under flera år ett s.k.  
 Reslust-kort, 
  som berättigade till rabatt. Det är ett exempel på en s.k. tvådelad avgift. Tvådelade avgifter kan vara ett sätt att utan större effektivitets- förluster finansiera verksamheter med fallande styckkostnader genom avgifter. Priset för den enskilda resan kan då närmas marginalkostnaden. 
 Tidigare sågs SJ som hela folkets järnväg, en kollektiv nyttighet som även mindre bemedlade skulle ha tillgång till. Järnvägen kunde därför subventioneras i fördelningssyfte. Med de många substitut till järnväg, bl.a. privata bilar och busslinjer, som finns i dag har fördelningsaspekten blivit mindre betydelsefull. Banverket debi- terar bara 25 procent av sina kostnader 
 132 
 . Järnvägen bär således inte sina kostnader. Istället för att subventionera järnvägen av miljöskäl skulle väg- och flygtrafik kunna beskattas för att uppnå den önsk- värda fördelningen av resandet. 
 Marginalkostnaden för ytterligare en bil på en väg är mycket låg. Likväl finansieras ett par vägprojekt redan med avgifter. Det största av dessa projekt är Öresundsbron. Finansieringen genom avgifter är en direkt konsekvens av att skattefinansiering inte är möjlig på grund av otillräckliga skatteintäkter. I andra länder avgifts- finansieras ofta nya motorvägar med den olyckliga konsekvensen att vägarna inte utnyttjas på avsett vis. Avgifterna har mycket kraf- tiga, snedvridande effekter på trafiken. Men för att komma över 
  
 132  
 Ekonomistyrningsverket [2002]. 
 123 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Öresund finns inte någon annan körväg. Nästan samma förhållande gäller  
 Rödö-bron 
  i Jämtland. När det finns nära till hands liggande alternativa körvägar innebär det en mycket kraftig inskränkning i möjligheterna till avgiftsfinansiering. Privatbilskörning har för- modligen en inkomstelasticitet större än ett. Avgifter på vägar bör därför ha en inkomstutjämnande effekt. 
 När det gäller tung trafik är situationen annorlunda eftersom lastbilar kan förorsaka upp till 10 000 gånger högre kostnader på en väg än en personbil 
 133 
 . Marginalkostnaden är då inte försumbar. I Schweiz betalar lastbilsägare ett årskort för att få köra på vägarna. Kilometerskatt har prövats i Sverige. Inom EU förbereds en gemensam politik för avgiftsbeläggning av tung trafik. 
 Telefontrafik har också mycket låga marginalkostnader. Verk- samheten har alltid, även då det var en offentlig tjänst, varit själv- finansierande. Tekniken har varit att ta ut tvådelade avgifter – en för anslutning och en för samtal. Även sedan de blivit privatiserade använder sig många teleoperatörer alltjämt av tvådelade avgifter. Handel med ledig kapacitet har dock lett till att nya operatörer kan erbjuda abonnemang utan fast avgift. 
 I samband med avmonopoliseringen av teletrafiken höjdes taxorna för lokalsamtal samtidigt som taxorna för fjärrsamtal sänk- tes, allt i enlighet med marginalkostnadsprissättning. Detta skapade under en tid en upprörd fördelningspolitisk diskussion baserad på antagandet att fjärrsamtal främst ringdes av bättre bemedlade. 
 Dessa exempel visar att det gjorts och görs stora avsteg från en teoretiskt korrekt prissättning av tjänster som produceras under kraftiga skalfördelar, avsteg som dels är statsfinansiellt motiverade, dels är motiverade av att konkurrerande verksamheter ska bära sina egna kostnader. Det senare argumentet är svårt att finna en teore- tisk motivering för när det gäller fasta kostnader. 
 Fördelningsaspekter uppmärksammas nästan alltid i samband med avgiftsfinansiering och ändrade prissättningsprinciper, men efter en tid, när tjänsterna genom kommersialiseringen blivit all- mänt spridda, ses fördelningen inte längre som ett problem. 
  
 133  
 SOU 1973:32. 
 124 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 TV och andra informationstjänster 
 Typexemplet på en kollektiv nyttighet är radio och TV. Det är förenat med en betydande kostnad att sätta upp en radio- eller TV- station. Det finns en marginalkostnad för att utöka lyssnar- och tittarskaran geografiskt. Till det krävs nya eller starkare sändare. Med tiden har en viss trängsel uppstått i etern. En frekvens har ett knapphetsvärde. Därför är det rimligt att auktionera ut sändnings- rättigheter. Däremot är marginalkostnaden noll för att inom sända- rens räckvidd låta fler lyssna och se. Hur många som helst kan lyssna på en radiostation utan att sändningskostnaderna ökar. Sätter man ett pris för att få lyssna avskräcker man människor från att utnyttja tjänsten utan att man vinner några minskade kostnader. Ett annat skäl att inte ta någon avgift är att det är svårt att hindra människor från att lyssna. 
 Likväl avgiftsfinansieras Sveriges radio och Sveriges television med licenser. Det kostar inte att lyssna och titta men väl att ha en TV. Det innebär paradoxalt nog att man inte kan se på de reklam- finansierade kanalerna heller utan att betala en licens. Snart kommer också  
 betal-TV, 
  som innebär att varje tittare faktiskt får betala för varje  
 TV-program. 
  
 Detta exempel visar återigen att tillämpningen av avgifts- finansieringen inte alls behöver ske efter läroboken. Andra hänsyn kan ta över. Genom licensavgifterna har public service givits en stabil ekonomisk bas, som inte påverkas av vare sig statsfinanser eller kommersiell konkurrens. Och statsbudgeten har avlastats. 
 Kollektiva nyttigheter är ofta förenade med svårigheter att ute- sluta någon från konsumtion. Kostnaden för att hindra tillträde har minskat genom teknisk utveckling av decoders, smartcards och olika identifieringsmetoder, som öppnar kanaler och dörrar. Detta utnyttjas i ökande omfattning av privata företag, som säljer tjänster som tidigare skulle ha betraktats som kollektiva och i behov av skattefinansiering, såsom  
 TV-kanaler 
  och informationstjänster. 
 Information ska enligt läroboken vara gratis eftersom alla kan ta del av den utan någon större kostnad. Detta skapar problem i ett samhälle som i allt högre grad bygger på informationstjänster, i första hand finansieringsproblem, i andra hand problem för privata företag att bedriva verksamhet. 
 Statistiska centralbyrån och andra statliga myndigheter såsom Konjunkturinstitutet, Tullverket, Finansinspektionen, Social- styrelsen, Lantmäteriverket och många andra producerar stora 
 125 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 mängder statistik och annan information. Det är ingen tvekan om att Statistiska centralbyråns och SMHIs försäljning av tjänster öppnat marknader för privata företag som utför opinionsunder- sökningar, marknadsundersökningar, vidarebearbetar väderdata m.m. Avgiftsfinansieringen har således fungerat stimulerande på tillväxten. Lantmäteriverkets kartproduktion har däremot ansetts hindra privata producenter att konkurrera. 
 Hur ska denna situation hanteras? Antingen ges myndigheter möjlighet att agera kommersiellt och utveckla nya produkter för försäljning, vilket kan hämma privata företag. Eller förhindras myndigheter att ta betalt, vilket gör att nya produkter inte kan utvecklas. Lösningen kan ligga i att de statliga myndigheterna ges möjligheter att agera fullt kommersiellt och att mot ersättning ta fram nya rådata, vidareförädla dessa och utveckla nya produkter men att rätten och villkoren för privata företag att ta del av nya rådata och vidareförädlingar av dessa regleras och övervakas på samma sätt som Post- och telestyrelsen bereder privata tele- operatörer tillgång till Telias nättjänster. 
 En databas med en avgränsad grupp intressenter kan finansieras av dessa. S.k. intressentfinansiering kan utformas så att intressenter med hög nytta av tjänsten betalar mer än andra intressenter. Uttagen görs sedan till låg kostnad. Ett exempel där detta prövats är kartinformation 
 134 
 . Extern finansiering till forskning har på vissa områden blivit mycket omfattande. 
 Lokala kollektiva nyttigheter 
 Lokala kollektiva tjänster av typen trafiksäkerhetsbefrämjande åtgärder i ett bostadsområde, skapandet av en park, inrättandet av en parklek, en gemensam motionsanläggning, förbättrad renhåll- ning etc. skulle också kunna finansieras av intressenter. Problemet är givetvis att inte alla är beredda att avslöja sin betalningsvilja och att det i efterhand inte är så lätt att utesluta dessa från att utnyttja anläggningen. Är den sociala sammanhållningen god finns goda förutsättningar för att det ska fungera. Om ni inte ställer upp och delar på kostnaden så blir det ingen parklek för barnen. I många, men inte alla, fall fungerar ett sådant upprop, i tillräckligt många för att väsentliga välfärdsvinster ska uppstå. Vägföreningar bildas numera mycket sällan och den lag om anläggningsförrättning som 
  
 134  
 Statskontoret [1992]. 
 126 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 tillkom på  
 1970-talet 
  har utnyttjats endast ett fåtal gånger. Kommuner uppmuntrar i dag sällan sina invånare att gå samman i dylika projekt. I stället får kommuninvånarna erfara hur det offent- liga rummet successivt chanserar. Lokala affärsidkare kan ibland utverka dylika avtal med kommunerna: bättre städning mot en viss ersättning. Industrispår byggs ibland med företag som finansiärer. 
 Knappa tillgångar 
 I tätorter är avgifter på bilkörning motiverade av trängsel och miljöstörningar, vilket gör prissättning av gaturummet till en effektiv åtgärd. Inkomstfördelningen utjämnas eftersom det är en kraftig överrepresentation av höginkomsttagare som kör bil i tät- orter. Gaturummet används också för parkering. Prissättning av p- platser i tätorter efter vad marken är värd skulle leda till  
 p-avgifter 
  som är många gånger högre än dagens 
 135  
 . 
 Om man tar ut trängselavgifter och marknadsmässiga  
 p-avgifter 
  kan man frångå eller minska subventioneringen av kollektiv- trafiken. Kombinationen av trängselavgifter, marknadsmässiga p- avgifter och slopad subventionering av kollektivtrafiken har förut- sättningar att vara fördelningsmässigt neutral. 
 Det finns många exempel på lågt satta tomträttsavgälder och priser vid marköverlåtelser som är satta långt under marknads- priset. En marknadsmässig prissättning bör bidra till större effek- tivitet och jämnare inkomstfördelning. 
 Andra risker som kan försäkras 
 Försäkringar finns det gott om. Vad som helst kan försäkras. Genom återförsäkringar sprider försäkringsbolag stora och svårbedömbara risker. Satellituppskjutningar och stjärntenorer kan försäkras. Skälet till att samhället organiserar socialförsäkringar är inte att inkomstbortfall, behov av sjukvård, arbetslöshet, arbets- skador m.m. inte skulle kunna försäkras av privata företag. I alla försäkringar är asymmetrisk information ett problem, självklart också om samhället sköter försäkringen. Den som försäkrar vet inte om den försäkrade är en aktsam person eller en olycksfågel. Samma premie innebär en fördel för olycksfåglarna, vilket kan få de 
  
 135  
 Fuller, Anderson [2001]. 
 127 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 skötsamma att avstå från att försäkra sig. För försäkringsbolaget blir det kostsamt att bara ta hand om olycksfåglarna. Detta kallas adverse selection. Ett annat problem är moral hazard, som består i att den som försäkrar inte kan iaktta huruvida den försäk- rade vidtar rimliga försiktighetsmått eller t.o.m. bedrar försäk- ringsbolaget. Båda problemen hanteras av privata försäkringar med olika metoder: bonus för skötsamma, självrisker som ska upp- muntra till aktsamhet etc. Samhället tar hand om problemet med negativt urval genom att göra försäkringen obligatorisk. Moral hazard är ett lika stort problem i en obligatorisk försäkring. 
 Det är svårt att förstå varför vissa försäkringar är offentliga och andra privata. Hemförsäkring är privat, trots att det kan innebära ekonomisk katastrof om huset inte är försäkrat och brinner ned. Livförsäkringar är privata, trots att inkomstbortfallet kan bli betydande om en make eller maka dör. Samhället erbjuder efter- levandepension, som successivt inskränkts. Däremot försäkrar samhället i stor utsträckning mot inkomstbortfall i samband med sjukdom, arbetslöshet och ålderdom. 
 Den offentliga sektorn fungerar många gånger som en försäk- ringsinrättning, som kommer till undsättning vid katastrofer. Ibland däremot görs försäkringar obligatoriska. Någon genom- gående princip är svår att skönja. 
 Lönegarantier till anställda vid konkurs är säkrade upp till 100 000 kronor per anställd av staten. Arbetsskador är en del av socialförsäkringssystemet. Båda dessa försäkringar är skatte- finansierade. Båda skulle kunna avgiftsfinansieras alternativt priva- tiseras. Arbetsgivare skulle kunna vara ålagda att teckna försäk- ringar för sina anställda, såväl för löner i händelse av konkurs som för arbetsskador. Kostnaderna skulle hamna rätt, dvs. på de företag och branscher som har hög konkursrisk och stor andel arbets- skador och skulle stimulera företagen att undvika bådadera. 
 En helt annan lösning har valts för att försäkra charterresenärer. Charterbolag är ålagda att ha en bankgaranti för att säkerställa att resenärer får mat och husrum och kommer hem. Kostnaden har lagts där den bör ligga. 
 Andra katastrofsituationer som samhället ställer upp i med skattefinansierade tjänster gäller bränder och trafikolyckor. Om brandförsvaret skulle finansieras via husägares och lägenhetsinne- havares brandförsäkringar måste dessa försäkringar göras obliga- toriska – frestelsen att åka snålskjuts på andra kan bli för stor för en del människor och företag. Hem- och brandförsäkringar är så 
 128 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 vanliga att ett obligatorium inte skulle medföra någon nämnvärd välfärdsförlust. I åtskilliga länder är brandförsäkringar obligato- riska. En fördel vore om det inom ramen för obligatoriet i viss utsträckning ginge att utforma försäkringarna efter individuella önskemål om ersättningsnivåer, självrisker etc. Försäkringarna kan skötas av privata företag. 
  
 5.9 
  
 Sammanfattande diskussion 
  
 5.9.1 
  
 Avgiftsfinansiering är förstahandsfrågan – privatisering andrahandsfrågan 
  
 Det verkar bli mycket svårt att i framtiden finansiera välfärd- samhällets åtaganden. Utvecklingen av den offentliga sektorns tjänster har stagnerat och förbytts i en tillbakagång. Några möjlig- heter att på traditionellt sätt med skattehöjningar finansiera en utveckling av de offentliga tjänsterna finns inte. Hela finansie- ringen av den offentliga sektorn bygger på en höjd skattekvot. Ekonomisk tillväxt har sedan 1965 inte bidragit till att finansiera den offentliga sektorn eftersom det totala antalet arbetade timmar i hela ekonomin inte ökat. Samtidigt har befolkningen vuxit och andelen äldre ökat, vilket ökat försörjningskvoten. Det är svårt att tro att utvecklingen i framtiden ska bli annorlunda. Strävan att effektivisera produktionen av offentliga tjänster har inte givit utdelning i lägre styckkostnader. Även om man kan tro att det ska vara möjligt att effektivisera och sänka kostnaderna på ett och annat område tvingas man inse att effektiviseringsbidraget till finansieringen inte kan bli så stort. Återstår gör bara att privatisera och avveckla offentliga verksamheter samt att finna alternativ finansiering till skatt. 
 Över långa tidsperioder har privatiseringar ägt rum samtidigt som samhället tagit över privata verksamheter och utvecklat helt nya verksamheter. Bortsett från privatiseringar av statliga industriföretag gäller de stora privatiseringarna främst vad som brukar kallas tekniska verksamheter: elproduktion och  
 -distribu- 
  tion, sophantering, tele, kollektivtrafik. Till de stora privati- seringarna måste också utförsäljningen av stora delar av de allmän- nyttiga bostadsbolagen räknas. Detta är privatiseringar som inne- burit att såväl tillhandahållande som finansiering övergått från offentlig sektor till privat. Tidigare kan finansieringen successivt ha 
 129 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 privatiserats genom att i allt högre grad bygga på avgifter. När överförandet av tillhandhållandet genomförts har det just då inte medfört någon större finansiell avlastning. Den har skett tidigare. För att privatiseringar ska ge en omedelbar finansiell avlastning måste det innebära att tidigare ej avgiftsfinansierade, eller begränsat avgiftsfinansierade verksamheter överförs i privat ägo för att där- efter marknadsutsättas och finansieras av de intäkter företagen får in på försäljning av tjänster. Den privatisering som ska ge en finan- siell avlastning ställs inför samma problem som avgiftsfinansiering av offentliga verksamheter: går det, medför det effektivitets- förluster och hur påverkar det inkomstfördelningen? Fråge- ställningarna är desamma och går tillbaka på frågor rörande tjänsternas karaktär och produktionsförhållanden, skatternas över- skottsbörda och vilken roll tjänsterna spelar i hushållens konsumtion. 
 I valet mellan privatisering och avgiftsfinansiering tillkommer andra överväganden. Fördelarna med att den offentliga sektorn tillhandhåller tjänsterna är bl.a. att: 
  
 N  
 Det är möjligt att kontrollera utformningen av avgifterna och ta olika hänsyn, exempelvis fördelningsmässiga hänsyn, när avgif- terna bestäms. 
  
 N  
 Det är möjligt att påverka utformningen av tjänsterna, exempelvis kvalitetsaspekter, var, när och hur tjänsterna distribueras och om någon form av ransonering och behovsbedömning ska styra tillhandahållandet. 
  
 N  
 Det är möjligt att förena viss subventionering med avgifts- finansieringen. 
  
 N  
 Osäkerhet rörande politiska beslut, som kan inverka på avgiftsfinansieringen och förutsättningarna för att tillhandahålla tjänsterna, spelar mindre roll för tillhandahållandet om det är den offentliga sektorn som sköter tjänsterna jämfört med om det är privata företag. 
  
 N  
 Behovet av någon form av marknadsreglering kan undvaras. 
 Fördelen med att överlåta tillhandahållandet till privata företag är bl.a. att: 
  
 N  
 Dessa är friare att pröva nya verksamhets- och produktionsformer, ny teknik och nya systemlösningar och ny utformning av produkter. 
 130 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 N  
 Dessa har större tillgång till kapital för investeringar. 
  
 N  
 Det är lättare att stå emot trycket att subventionera tjänsterna. 
  
 N  
 Dessa kan utveckla andra produkter och andra marknader (export t.ex.) på grundval av sina produktionsresurser och sitt kunnande. 
  
 N  
 Produktionsfaktormarknaderna integreras. 
 En del av fördelarna med att överlåta tillhandahållandet till privata företag kan utvinnas genom att den offentliga sektorn lägger ut produktionen på privata entreprenörer men själv står för pris- sättning och distribution. 
 Privata företag har svårigheter att etablera sig om det råder allt- för stor osäkerhet rörande politiska beslut som kan förändra mark- nadsvillkoren, t.ex. att utsträcka det subventionerade tillhanda- hållandet. För att strategin att låta marknaden ta hand om till- handahållandet ska fungera krävs därför att de politiska avsikterna klargörs mycket tydligt. 
 Privatisering är en fråga som kommer i andra hand sedan frågan rörande avgiftsfinansiering besvarats. Avgiftsfinansiering är den primära frågan. Omfattning och utformning av avgiftsfinansiering styrs av övergripande målsättningar som vi ska diskuteras avslut- ningsvis. Det sker mot bakgrund av en karaktäristik av hur avgifts- finansiering tillämpas i dag. 
  
 5.9.2 
  
 Avgifter i dag 
  
 Avgiftsfinansieringen är inte särskilt omfattande i den offentliga sektorn som helhet. Avgiftsfinansieringen har ökat långsiktigt men svarar fortfarande bara för 4 procent av de offentliga utgifterna (oräknat egenavgifterna i socialförsäkringarna). 
 Man kanske kunde vänta sig att de avgifter som trots allt tas ut då skulle utformats under vederbörligt hänsynstagande till effekti- vitetsprinciper. Men så är inte fallet. Vi finner avgiftssystem som avviker kraftigt från vad man borde vänta sig enligt den klassiska lärobokens föreskrivna marginalkostnadsprissättning. Det är uppenbart att skattefinansieringens överskottsbörda redan dikterat vissa avsteg från marginalkostnadsprissättningen. 
 Men avstegen förefaller heller inte systematiska. Överskotts- bördan av skattefinansieringen talar för att verksamheter som är komplementära till fritid bör avgiftsfinansieras i första hand. Trots detta finner vi en mängd offentliga tjänster som har denna egen- 
 131 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 skap och som är kraftigt subventionerade av kommunalskatt som har en särskilt stor överskottsbörda. 
 Avgifter på tjänster, som är individuella, har stora marginal- kostnader och saknar externa effekter, är effektiva. I stället finner vi avgifter på verksamheter med låga eller obefintliga marginal- kostnader, till och med på rent kollektiva tjänster. 
 Subventioner till verksamheter med positiva externa effekter kan motiveras. Vad vi ser är tvärtom att en lång rad verksamheter som ger upphov till negativa externa effekter subventioneras – jordbruk, fiske, rennäring, gator och vägar, skogsbilvägar, sysselsättning i tung industri, energiproduktion etc. 
 Viss subventionering bygger möjligen på föreställningar om positiva externa effekter, som kan ha haft fog för sig längre tillbaka i tiden, men som det är svårt att belägga i dag. 
 Annan subventionering bygger möjligen på föreställningar om vad medborgarna bör och inte bör konsumera. Det är uttryck för ett paternalistiskt synsätt som i dag börjar kännas gammalmodigt. 
 Subventionering kan också motiveras av önskan att åstadkomma en jämnare inkomstfördelning. Om det är fördelningshänsyn som i första hand styrt utbudet av subventionerade offentliga tjänster är det svårt att förstå varför tjänster med inkomstelasticiteter som är större än 1 subventioneras i stället för andra varor och tjänster som väger tyngre i hushållsbudgetar vid lägre inkomster. 
 Det är också svårt att förstå att man valt att subventionera tjänsterna i närmast obegränsad omfattning eftersom det finns alternativ som både är effektivare och ger en jämnare fördelning av inkomster. 
  
 5.9.3 
  
 Avgifter i morgon 
  
 Mot bakgrund av hur avgiftsfinansiering tillämpas i dag (avsnitt 5.9.2 och  
 5.2–5.8) 
  är frihetsgraderna uppenbarligen många när det gäller hur offentliga tjänster får finansieras. 
 Utgår man från karaktär och produktionsförhållanden för de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller i dag (se avsnitt 2.7) och håller sig till läroboken (se avsnitt 3.5) verkar det finnas en stor potential för avgiftsfinansiering: tjänsterna är i mycket stor utsträckning individuella och förenade med betydande marginal- kostnader och stigande styckkostnader, på marginalen är externa effekter inte längre så betydelsefulla, överskottsbördan av skatt är 
 132 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 betydande och bör vägas mot eventuella effektivitetsförluster vid avgiftsfinansiering och fördelningen av offentliga tjänster förändrar fördelningen av disponibla inkomster i stort ganska litet. 
 Om utgångspunkten är att de framtida finansieringsbehoven bara kan tillgodoses genom att avgiftsfinansiera vissa delar av den offentliga sektorn är frågan vilka delar som lämpar sig bäst för avgiftsfinansiering. Bäst har dock flera sidor. Avgifter har olika effekter på olika områden:  
 finansierings-, 
 ransonerings-, 
 tillväxt-, 
 effektivitets-, 
  fördelnings- och konsumtionseffekter. Därför styrs valet av områden och utformningen av avgiftssystemen av vilka effekter som är viktigast att uppnå respektive att undvika. 
 Avgifter ska ge ett så stort bidrag till finansieringen som möjligt 
 På vilka områden skulle avgifter ge störst bidrag till finansieringen av offentliga utgifter? Det är naturligtvis de områden som utgör störst del av den offentliga sektorns tjänsteproduktion. Enbart utbildning, hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg utgör tre fjärdedel av den offentliga konsumtionen. Dessa verksamheter avgiftsfinansieras i mycket ringa mån i dag (se avsnitt 2.4), utbild- ningen inte alls, barnomsorg cirka 8 procent, äldreomsorg cirka  
 2–3 
  procent och sjukvård 2 procent. 
 Bidraget till finansieringen från avgifterna består av två delar. Den ena delen är avgiftsinkomsterna. Den andra delen är minskade kostnader till följd av minskad efterfrågan. Är priselasticiteten låg blir avgiftsintäkterna stora och kostnadsbesparingen liten. Är pris- elasticiteten hög blir tvärtom kostnadsbesparingen stor och avgiftsintäkterna mindre. Om tjänsterna i utgångsläget är ransone- rade blir effekten i huvudsak finansiell. 
 Ett större finansieringsbidrag erhålls om man höjer maxtaxan i barnomsorgen, eftersom priselasticiteten förefaller låg. En höjning av högkostnadsskyddet i sjukvården ger också ett stort bidrag – en tredubbling av avgifterna i öppenvården bedöms "bara" minska efterfrågan med 30 procent. Om förbehållsbeloppet i äldre- omsorgen inte höjs eller bara höjs i långsam takt kommer avgifts- intäkterna att öka för varje år. Efter några år aktualiseras höjningar av maxtaxan i äldreomsorgen. Priskänsligheten i äldreomsorgen är kanske större eftersom det finns substitut – egenproduktion, anhö- riga, svart arbetskraft – och priskänsligheten för hushållstjänster i 
 133 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 andra sammanhang uppskattats till omkring  
 –1 
 136 
 . 
  Andra bedöm- ningar pekar på att även detta område har en låg priselasticitet. Avgiftssystemen kan utformas för att ta hänsyn till hushåll med låga inkomster (inkomstprövad avgift i barnomsorgen, högkostnadsskydd som växer i proportion till inkomsten och förbehållsbelopp i äldreomsorgen). 
 I högre utbildning kan terminsavgifter tas ut, samtidigt som lånebeloppen i studiestödet skulle utökas med dessa. Åter- betalningen kan göras beroende av inkomsterna efter examen. 
 Jämförs konsumtionen av dessa tjänster i Sverige med konsum- tionen i andra länder som har väsentligt högre avgifter (se avsnitt 2.5 och 4.2) verkar det troligt att konsumtionen på sikt inte skulle påverkas så mycket. Det kan vara en vanesak att betala för tjänster av detta slag. Men det är också frågan om att ekonomiska förhål- landen i övrigt anpassar sig. Exempelvis är det troligt att höga terminsavgifter framkallar större löneskillnader som gör att en nästan lika stor andel fortsätter till högre utbildning. Om ett större inslag av avgifter förenas med lägre skatt kan de större disponibla inkomsterna användas för att efterfråga dessa tjänster. 
 År 1995 utgjordes 14 procent av de offentliga utgifterna av direkta subventioner och skattesubventioner till näringslivet. Av- skaffandet av skattesubventionerna skulle visserligen höja skatte- kvoten men samtidigt minska en rad snedvridningar i ekonomin. De ökade skatteintäkterna skulle också kunna användas för att sänka skatterna över lag. 
 Avgifter ska öppna för privat tjänsteproduktion och tillväxt 
 Vilka områden är särskilt viktiga att avgiftsfinansiera om det gäller att stimulera privat tjänsteproduktion och tillväxt? 
 Många tjänster av betydelse för näringslivet kommer aldrig att komma till stånd om de ska skattefinansieras. Genom att öppna för avgiftsfinansiering kan de däremot komma att produceras. Områ- den där detta kan vara aktuellt är informationstjänster, myndig- hetsservice och infrastruktur. 
 Områden där potentialen för en kommersiell utveckling av tjänster förefaller stor och där tillhandahållandet av offentliga tjänster hämmar tillskapandet av privata företag är: 
  
 136  
 Assarsson, B. [1997] samt Rios, Owens, Gonzales [1995]. 
 134 
 Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering i dag och i morgon 
  
 N  
 försäkringar (lönegarantier, arbetsskador, arbetslöshet, sjukförsäkring etc.) 
  
 N  
 informationstjänster (kartor, väderprognoser, fastighetsdata, stati- stik m.m.) 
  
 N  
 förmedlingstjänster (arbeten, bostäder)  
 N  
 sjukvård 
  
 N  
 äldrevård 
  
 N  
 rehabilitering  
 N  
 utbildning 
 På vissa områden har privatfinansierade tjänsteföretag lyckats etablera sig trots förekomsten av offentliga tjänster, på grund av att dessa är otillräckliga i volym eller kvalitet: bevakningstjänster, pen- sioner, äldreboende (en del äldre stiftelser men också nya hotell- hem), kollektivtrafik, fritidsverksamheter (gym, bad), arbets- förmedling och kultur, som är till 80 procent privatfinansierad om man räknar all kulturkonsumtion. 
 I ganska stor utsträckning kan problemet att privata företag inte kan etablera sig på marknader där samhället subventionerar tjäns- terna kompenseras av att samhället lägger ut tillhandahållandet av tjänsterna på privata entreprenörer. Om t.ex. sjukvård inte finan- sieras med avgifter i någon större utsträckning är entreprenader – att samhället köper vård av privata sjukhus och vårdcentraler – den väg man bör gå på detta område för att öppna upp för privata före- tag och skapa tillväxt. 
 Avgifterna ska ge effektivitetsvinster eller så små effektivitetsförluster som möjligt 
 Om inriktningen i stället är att genom avgiftsfinansiering förbättra effektiviteten i resursallokeringen eller undvika effektivitets- förluster – vilka områden kommer då i fokus? 
 Då bör de tjänster avgiftsfinansieras som är individuella, som inte har externa effekter och inte anses nyttiga och där skal- fördelarna i produktionen inte är påtagliga. Därmed rör det sig om en mycket stor andel av de  
 80–90 
  procenten av de offentliga tjänsterna som är individuella och om alla socialförsäkringar. Är tjänsterna i utgångsläget ransonerade blir effektivitetsvinsten inte så stor. Vinsten inskränks i huvudsak till finansieringstillskottet. Huvuddelen av tjänsterna utgörs av sjukvård, omsorg och 
 135 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 utbildning. Dessa tjänster har höga marginalkostnader, de externa effekterna på marginalen kan ifrågasättas och de är efterfrågade i en omfattning som tyder på att också medborgarna tycks hålla med om att de är nyttiga. Beträffande sjukvård bör man vara uppmärksam på de effektivitetsförluster som kan uppstå på grund av att alltför höga avgifter kan göra att förebyggande vård försummas. Ska huvuddelen av sjukvården finansieras genom avgifter måste detta självklart bygga på obligatoriska försäkringar. 
 Så länge avgifterna inte överstiger marginalkostnaderna uppstår inga effektivitetsförluster, givet att de externa effekterna är försumbara. Det finns också exempel på avgiftsfinansiering och prissättning som ger entydiga effektivitetsvinster. Det gäller knapphetsprissättning på infrastruktur och mark. 
 Inom socialförsäkringarna bereder en ökad försäkringsmässighet vissa effektivitetsvinster. Vissa allokeringsvinster kan göras om utrymme bereds för individuell anpassning av försäkringsskydd och avgifter. Det kan göras genom att begränsa omfattningen av det obligatoriska försäkringsskyddet och lämna åt avtalsförsäkringar att komplettera detta. 
 Tjänster som är komplementära till arbete minskar över- skottsbördan om de subventioneras därför att det minskar skatternas snedvridande effekt på arbetsincitamentet. Barnomsorg, arbetsresor, parkeringsplats på jobbet är uppenbart samman- kopplade med arbete. Indirekt skulle även äldreomsorg kunna vara det om avgiftsfinansiering av äldreomsorgen förorsakar personer i arbetskraften att stanna hemma för att vårda sina gamla. Tjänster som däremot är substitut till arbete ökar överskottsbördan genom att subventioneras. Högre utbildning innebär ett direkt produk- tionsbortfall på kort sikt och ett mera osäkert tillskott på längre sikt och kommer då i första rummet för avgiftsfinansiering. Golf- banor, bryggplatser, tennisbanor och andra fritidsanläggningar får en särskilt stor negativ effekt på arbetsutbudet och därmed på överskottsbördan om de subventioneras. Sjukvård bidrar å ena sidan till att arbetsutbudet ökar genom att göra folk friska. Men sjukvården är samtidigt kopplad till sjukförsäkringen. Ett sub- ventionerat läkarbesök ger patienten möjlighet att bli sjukskriven. Den vägen får den subventionerade sjukvården en negativ inverkan på arbetsutbudet och ökar överskottsbördan. 
 136 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 En jämnare inkomstfördelning eller så liten effekt som möjligt på inkomstfördelningen och att inte hindra "nyttig" konsumtion 
 Om den möjliga avgiftsfinansieringen ska bedömas i första hand i förhållande till sina effekter på inkomstfördelningen är frågan vilka områden som är möjliga att finansiera på annat sätt än genom skatt. 
 Som helhet har offentliga tjänster inte så stor omfördelande effekt sedan skatter och bidrag utjämnat inkomsterna, dvs. att i förhållande till disponibel inkomst fördelas offentliga tjänster ganska jämnt. I sin tur betyder det att om var och en finge betala vad tjänsterna kostar samtidigt som skatten skulle sänkas lika mycket för alla i proportion till den disponibla inkomsten så skulle inkomstfördelningen inte påverkas särskilt mycket. En något större skattesänkning i de lägsta inkomstskikten skulle fullständigt kunna neutralisera effekten av en omfattande avgiftsfinansiering av offentliga tjänster. 
 Eftersom många offentliga tjänster har en inkomstelasticitet som är större än 1 bidrar avgiftsfinansiering rätt utformad till en jämnare inkomstfördelning. Högre utbildning kommer i första rummet för avgiftsfinansiering om hänsynen till inkomst- fördelningen ska fälla utslaget. Näringslivstjänster (information, inspektioner, infrastruktur m.m.) har ingen klar fördelningsprofil och det bör ur fördelningssynpunkt vara okontroversiellt att av- giftsfinansiera dessa. Knapphetsprissättning av mark och infra- struktur har förutsättningar att utjämna inkomsterna. Antalet barn ökar numera med familjeinkomsten. Fördelningsprofilen och den inkomstomfördelande effekten blir mycket olika om fördelningen bedöms på grundval av hushållsinkomsten i förhållande till antal hushållsmedlemmar eller ej. 
 Att olika tjänster har olika fördelningsprofiler väcker frågan om det är möjligt att basera en omfattande avgiftsfinansiering på den sammanlagda effekten (se avsnitt 2.3). Med de fördelningspolitiskt mycket omvälvande bostadspolitiska reformerna i färskt minne kan man tro att det skulle vara möjligt att till och med göra enskilda reformer med mycket stora fördelningskonsekvenser, bara in- komstfördelningen som helhet är någorlunda stabil. 
 Fördelningspolitiken kan också ha som mål att ge alla med- borgare, hög som låg, rik och fattig, tillgång till livets goda, dvs. varor och tjänster med en hög inkomstelasticitet. Ingen ska kunna säga att han är för fattig för att kunna gå på Kungl. Operan. Denna form av fördelningspolitik kan uppfattas som en social säkerhets- 
 137 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 ventil och kan också fungera socialt integrerande, även om det i huvudsak är höginkomsttagare som drar nytta av dessa sub- ventioner. 
 Mål som en jämnare inkomstfördelning, att befrämja kon- sumtion av nyttiga tjänster och ge tillgång till högstatus- konsumtion kan nås genom att subventionera tillhandahållande av en basnivå på utvalda områden. En sådan basnivå – lika för alla eller lika i förhållande till samma behov – kan ange vad samhället anser att alla medborgare har rätt till. Det är ett politiskt beslut. En låg nivå ger en selektiv välfärdspolitik, en hög nivå en generell väl- färdspolitik. Nivån kan framgent anpassas till samhällets finan- sieringsmöjligheter. Om basnivån läggs på den i dag genomsnittliga konsumtionsnivån lämnas ett mycket litet utrymme för alternativ finansiering. Men framtida tillväxt av tjänstekonsumtionen kan finansieras med avgifter. 
  
 5.9.4 
  
 Knyt ihop avgiftsfinansiering med välfärdskonton 
  
 En mycket stor del av den offentliga sektorns inkomst- omfördelning är en omfördelning mellan olika faser i livet. Av transfereringar har så mycket som 75 procent uppskattats vara omfördelningar över en individs liv 
 137 
 . Det är sannolikt en överskattning eftersom omfördelningar mellan individer under- skattats. Troligare är att någonting mellan 50 och 75 procent är den rätta siffran. Även så är det en mycket stor andel av trans- fereringarna. Lägger vi sedan till offentliga tjänster – allt från barnavårdscentraler och förskola till vårdhem för äldre växer omfördelningen. Detta väcker tanken att låta varje individ spara ihop till sin egen konsumtion och sina egna bidrag. Men eftersom individerna från början inte har några inkomster och har stora utgifter för t.ex. utbildning måste de först låna. Det är lån som sedan får betalas tillbaka. Ett sådant system har benämnts välfärds- konton 
 138 
 . Med skatt skulle samhället bara finansiera omför- delningen mellan individer av livsinkomster. I litet format fungerar studiefinansieringen som ett system med välfärdskonton. 
 Om en individ skulle kunna sköta alla köp av välfärdstjänster och försäkringar genom lån, sparande och uttag för betalningar så skulle det inte medföra några marginaleffekter och ingen 
  
 137 
  
 Reyes, Roberts, J. [1994]. 
  
 138 
  
 Fölster, S. m.fl. [2002]. 
  
 138 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 överskottsbörda. Före välfärdssamhället var det på detta sätt som välfärdstjänsterna finansierades: familj och släkt hade ett betydligt längre gående försörjningsansvar och högt upp i åldern betalade man av på lån tagna under studietiden. Tanken med välfärdskonton är att samhället ska organisera ett motsvarande system. För att därutöver åstadkomma en omfördelning av livsinkomsterna fordras bara en mycket låg skatt. 
 De flesta människor har nog klart för sig att det är på detta sätt som den offentliga sektorn i stort sett fungerar i dag. Under vissa perioder i livet betalar vi mer i skatt än vi får i tjänster, under andra får vi mer i tjänster än vi betalar i skatt. Under antagande om rationella förväntningar 
 139  
 uppstår då heller inga marginaleffekter och överskottsbördor. Men ett system med välfärdskonton skulle tydliggöra detta och minska fripassagerarproblemet, dvs. möjlig- heten att undandra sig skatt samtidigt som man utnyttjar bidrag och offentliga tjänster. 
 Vad skulle ingå i välfärdskontona? I första hand bör sådana offentliga tjänster och bidrag ingå som kan planeras av den enskilde: konsumtion av utbildning för studier, utnyttjande av bidrag för barnledighet, för bostad och försörjning när familjen är ung och stor och betalningsförmågan svag, av pension och äldreboende. Inom välfärdskontot kan individen göra privat- ekonomiska avvägningar som överensstämmer med de samhälls- ekonomiska kostnaderna. Kontot kan utnyttjas för att studera för att få en högre lön eller att byta ett friår mot en lägre pension. Förutsättningen är givetvis att de offentliga tjänsterna är prissatta på ett korrekt sätt – efter marginalkostnad. Det nya, i huvudsak aktuariskt uppbyggda pensionssystemet, lämpar sig väl för att utvecklas till välfärdskonton, t.ex. genom att göra det möjligt att låna till studier från pensionsbehållningen. 
 Det är svårare och mindre poängfullt att knyta socialförsäkringar och sjukvård till välfärdskonton. Karaktären av försäkring skulle gå förlorad om långvarig sjukdom eller arbetslöshet skulle gå ut över behållningen på välfärdskontot. Därför måste försäkringsdelarna hållas åtskilda från välfärdskontot i övrigt. Det innebär att försäkringsdelarna skulle behöva administreras på samma sätt som socialförsäkringarna hanteras i dag, dvs. genom obligatorisk anslutning, aktuariska eller omfördelande avgifter och samhällelig 
  
 139  
 Stewart, Huff [1972]. 
 139 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 kontroll och behovsprövning av uttag. De kan då lika gärna finansieras och administreras separat. 
  
 5.9.5 
  
 Fem svar 
  
 De fem frågor som ställdes inledningsvis kan nu besvaras. 
 1. Om den offentliga sektorn inte kommer att tillmötesgå en växande efterfrågan på de tjänster som den i dag tillhandahåller, är det då möjligt att den privata sektorn – dvs. privata företag på marknadsmässiga villkor – kommer att göra det istället? Och vad kan göras för att den ska göra det? 
 Privata köp för att komplettera ett otillräckligt offentligt utbud av tjänster sker ännu inte i någon större omfattning. Det är begripligt, eftersom det är svårt att etablera intäktsfinansierade tjänster i konkurrens med offentliga sektorns kraftigt subventionerade tjänster. Även om en otillfredsställd efterfrågan borde möjliggöra detta bereder politiska beslut stor osäkerhet rörande de framtida villkoren för verksamheten. Med ökande inkomster tar sig privat konsumtionen andra vägar: det blir prylar i stället för välfärds- tjänster. 
 Det underlättar för privata företag att etablera sig för att leverera kompletterande tjänster om den offentliga sektorns service- åtaganden görs tydliga och bindande. Kostnadstäckande avgifts- finansiering av offentliga tjänster öppnar också upp för privata företag att etablera sig. Det innebär en mindre risk för privata företag än att förlita sig på ett otillräckligt utbud av offentliga tjänster. Entreprenader underlättar för privata företag att etablera sig och erbjuda privata köp. 
 2. Är det möjligt att bereda utrymme för en fortsatt utveckling av dessa tjänster i offentlig regi genom att finna annan finansiering än skatt, i första hand avgiftsfinansiering? Vilka fördelar har avgiftsfinansiering framom privatisering? 
 Privatisering och avgiftsfinansiering bereder samma principiella problem om syftet är att minska skattefinansieringen: i vilken mån är det möjligt att endera finansiera tjänsterna med priser som ger företag täckning för sina kostnader eller med avgifter som täcker 
 140 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 den offentliga sektorns kostnader för tjänsterna? Möjligheterna att utan stora effektivitetsförluster och stora inkomstomfördelningar i betydande mån avgiftsfinansiera offentliga tjänster förefaller goda. Om avgiftsfinansiering förenas med välfärdskonton för sådana tjänster och bidrag som hushållen kan planera för skulle det underlätta inkomstöverföringar mellan olika skeden i livet. 
 Avgiftsfinansiering har fördelen framför privatisering att tillåta ett större mått av politisk kontroll och styrning av priser och verksamhet. Privatiseringens fördel är friheten från en sådan kontroll och styrning, vilket ger större möjligheter att utveckla verksamheterna i nya riktningar. 
 3) Blir avgifternas funktion i första hand att ransonera den offentliga sektorns tjänster hårdare eller att bidra till finansieringen? 
 Såväl finansierings- som ransoneringsfunktionerna kommer att vara betydelsefulla. Är priselasticiteten låg medför avgifter betydande intäkter samtidigt som konsumtionen och kostnaderna för den är tämligen oförändrad. Är priselasticiteten hög blir avgiftsintäkterna mindre samtidigt som konsumtionen och kostnaderna minskar kraftigt. Priselasticiteterna för vård, omsorg och utbildning före- faller låga, vilket gör att finansieringsfunktionen blir den viktigaste. Detta förstärks av att många tjänster redan i dag är ransonerade. När så är fallet påverkas konsumtionen kanske inte alls av att avgifter införs på tjänster som tidigare varit kraftigt sub- ventionerade. 
 4) Vilka effektivitetsförluster bereder det om den offentliga sektorn tillhandahåller dessa tjänster mot avgift i någon form jämfört med att skattefinansiera dem? 
 En lång rad tjänster bör kunna avgiftsfinansieras utan större effektivitetsförluster. Avgiftsfinansiering på vissa områden kan t.o.m. förbättra effektiviteten. Till detta ska läggas det minskade behovet av skattefinansiering, som reducerar överskottsbördan av skatter, alternativt möjligheten att erbjuda nya eller kvalitativt förbättrade tjänster. 
 141 
  
 Finansiering i dag och i morgon 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 5) Vilka effekter har avgiftsfinansiering på inkomstfördelningen? 
 På enskilda områden kan effekterna vara betydelsefulla, men inte som helhet. Det finns inte bara exempel på att inkomstfördelningen kan bli ojämnare, det finns också exempel på att inkomstfördelningen kan bli jämnare genom avgiftsfinansiering. Välfärdskonton kan underlätta inkomstöverföringar mellan olika skeden i livet. 
  
 5.9.6 
  
 Utnyttja mångfalden av systemlösningar! 
  
 Avgiftsfinansiering av offentliga utgifter kan ges många olika utformningar: tvådelade avgifter, intressentfinansiering, marginal- kostnadsprissättning, knapphetsprissättning, försäkringspremier, välfärdskonton, specialdestinerade skatter m.m. 
 140  
 Utformningen är viktig därför att prissättningen påverkar utnyttjandet av tjänsten och därmed av effektiviteten. Utformningen har också betydelse för vilka fördelningseffekter som uppkommer. Exempel på ut- formningar med olika fördelningseffekter är att ta ut avgifter ovanför en basnivå av subventionerade tjänster, att ta ut avgifter upp till ett visst högkostnadsskydd, att låta högkostnadsskyddet variera med inkomsten, att ta ut försäkringspremier i stället för brukaravgifter och att ta ut avgifter som varierar med inkomsten. Kort sagt: det finns många olika sätt att ta ut avgifter på, som är mer eller mindre bra på att undvika effektivitets- och fördelnings- problem. 
  
 140  
 För en tidig översikt av olika avgiftskonstruktioner, se Bohm, P. [1979]. 
 142 
 Appendix 1 
 Privat och offentligt 
 Privat och offentligt och privatisering används i olika bemärkelser. Begreppen reds ut i nedanstående tabell. 
  
 Tabell A. 1 
  
 Tillhandahållande 
  
 Privat 
  
 Offentligt 
  
 Finansiering 
  
 Privat 
  
 Privata köp 
  
 Avgiftsfinansierade offentliga 
  
 (privat konsumtion) 
  
 tjänster 
  
 (viss del offentlig och viss del 
  
 privat konsumtion) 
  
 Offentligt 
  
 Subventionerade privata köp 
  
 Skattefinansierade offentliga 
  
 (privat eller offentlig konsumtion) 
  
 tjänster 
  
 (offentlig konsumtion) 
  
 Källa: Eget material. 
 Finansiering kan vara privat (hushållet betalar ett pris eller en avgift för varan eller tjänsten) eller offentlig (produktion och distribution finansieras ur skattemedel). Tillhandahållandet kan vara privat (privata eller offentliga  
 företag  
 sköter distribution) eller offentligt (offentliga  
 myndigheter  
 sköter distribution). Dessutom kan själva produktionen vara privat eller offentlig. Den senare aspekten ingår inte i tabellen. 
 Om finansiering och tillhandahållande är privat är det liktydigt med att hushåll köper varor och tjänster av företag på en marknad. Det förekommer inte, men är principiellt inte omöjligt, att själva produktionen skulle kunna utföras av offentliga myndigheter. I nationalräkenskaperna är detta privat konsumtion. 
 143 
  
 Appendix 1 - Privat och offentligt 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Om bara finansieringen är privat och tjänsterna tillhandahålls av offentliga myndigheter innebär det att det är offentliga tjänster som finansieras, helt eller vanligen delvis, av avgifter som hushållen erlägger för att få tjänsterna. Själva produktionen kan bedrivas av privata företag på entreprenad. I nationalräkenskaperna är den del som är skattefinansierad offentlig konsumtion och den som är avgiftsfinansierad privat konsumtion. 
 Om såväl finansiering som tillhandahållande är offentliga talar vi om skattefinansierade offentliga tjänster. Själva produktionen kan vara utlagd på privata entreprenörer. I nationalräkenskaperna är detta offentlig konsumtion. 
 Slutligen har vi kvar den kategori som består av offentligt finansierade, privat tillhandahållna varor och tjänster. Numera räknar nationalräkenskaperna in viss sådan konsumtion i offentlig konsumtion. Ett exempel är läkemedel. Annan sådan konsumtion räknas till den privata, t.ex. livsmedel. Produktionen sker normalt i företag. 
 Med avgiftsfinansiering menas i denna rapport således bara att tjänster som tillhandhålls av offentliga myndigheter finansieras helt eller delvis av avgifter. Om såväl finansiering som tillhandahållande sköts av privata företag talar vi om privata köp. Privatisering innebär således i detta sammanhang att både finansiering och tillhandahållande övergår från den offentliga sektorn till den privata. 
 144 
 Appendix 2 
 Avgifter i en internationell jämförelse 
 Avgifters andel av offentliga verksamheters finansiering eller kostnader kan belysas i ett par fall. OECD har påbörjat ett arbete för att samla in uppgifter om avgifter för offentliga verksamheter. Arbetet har ännu inte kommit så långt. Nedan framgår vad som i dag kan redovisas med någorlunda god jämförbarhet. 
 Tabell A.2.1 Patientavgifternas andel av kostnader för viss sjukvård i 14 länder, 1998 *) 
 Procent 
  
 Land 
  
 Slutenvård 
  
 Öppenvård 
  
 Läkemedel 
  
 Besök hos allmänläkare 
  
 USA 
  
 45 
  
 - 
  
 75 (1) 
  
 - 
  
 Australien 
  
 27 
  
 40 (4) 
  
 50 (4) 
  
 17 
  
 Nederländerna 
  
 19 
  
 37 (5) 
  
 36 (8) 
  
 - 
  
 Italien 
  
 15 
  
 28 (6) 
  
 35 (9) 
  
 - 
  
 Österrike 
  
 10 
  
 20 (9) 
  
 50 (4) 
  
 - 
  
 Kanada 
  
 10 
  
 41 (3) 
  
 57 (2) 
  
 26 
  
 Finland 
  
 8 
  
 23 (8) 
  
 52 (3) 
  
 - 
  
 Frankrike 
  
 8 
  
 43 (2) 
  
 46 (5) 
  
 - 
  
 Nya Zeeland 
  
 8 
  
 53 (1) 
  
 35 (9) 
  
 - 
  
 Sverige 
  
 2 
  
 27 (7) 
  
 29 (10) 
  
 15 
  
 Tyskland 
  
 2 
  
 10 (11) 
  
 52 (3) 
  
 - 
  
 UK 
  
 1 
  
 12 (10) 
  
 10 (11) 
  
 - 
  
 Danmark 
  
 0 
  
 5 (12) 
  
 43 (6) 
  
 0 
  
 Norge 
  
 0 
  
 - 
  
 42 (7) 
  
 14 
  
 Anm.: *) ranking inom parentes. 
 Källa: OECD, Health Data Base [2000]. 
 De länder som har höga patientavgifter – USA, Australien Nederländerna, Italien, Österrike och Kanada – har också lägre 
 145 
 Appendix 2 - Avgifter i en internationell jämförelse Bilaga 7 till LU 2003 
 andel skattefinansierad sjukvård. Se tabell 2.9. Med undantag för USA har dessa länder lägre sjukvårdsutgifter än Sverige. Frankrike har högre avgifter än Sverige, en klart lägre skattefinansierad andel och klart högre utgifter per capita 
 141 
 . Det råder inget enkelt samband mellan avgiftsfinansiering och utgifter. 
 Nedan redovisas andelen privata bidrag av högskolors finan- siering i olika länder. 
  
 Tabell A.2.2 
  
 Andelen privata anslag och ersättningar för 
  
 finansiering av institutioner inom högre utbildning 
  
 1998 
  
 Procent av totala intäkter 
  
 Land 
  
 Högskoleutbildning 
  
 USA 
  
 48 
  
 Australien 
  
 32 
  
 UK 
  
 25 
  
 Italien 
  
 19 
  
 Kanada 
  
 17 
  
 Sverige 
  
 11 
  
 Frankrike 
  
 10 
  
 Tyskland 
  
 8 
  
 Portugal 
  
 8 
  
 Norge 
  
 6 
  
 Nederländerna 
  
 4 
  
 Danmark 
  
 3 
  
 Österrike 
  
 1 
  
 Källa: OECD [2001a]. 
 I Sverige kommer ungefär en tiondel av intäkterna från privata källor. Det är mycket lägre än i många andra länder som USA, Australien och England. Men det är mer än i länder som Tyskland, Nederländerna och Österrike. 
  
 141  
 Omräknat med växelkurs i dollar. 
 146 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Appendix 2 - Avgifter i en internationell jämförelse 
  
 Tabell A.2.3 Andelen föräldrabidrag 
 *)  
 av kostnaden för barnomsorg i 13 länder olika år på  
 1990–talet 
  
 Procent 
  
 Land 
  
 Ålder  
 0-3 
  
 Ålder  
 3-6 
  
 USA 
  
 60 
  
 60 
  
 UK 
  
 30-60 
  
 0 
  
 Norge 
  
 28-45 
  
 28-45 
  
 Nederländerna 
  
 44 
  
 0 
  
 Italien 
  
 36 
  
 0 
  
 Danmark 
  
 33 
  
 33 
  
 Belgien 
  
 17-25 
  
 0 
  
 Frankrike 
  
 23 
  
 0 
  
 Sverige 
  
 20 
  
 0 
  
 Tyskland 
  
 16-20 
  
 - 
  
 Finland 
  
 10-15 
  
 10-15 
  
 Portugal, andel av disponibel inkomst 
  
 11 
  
 0 
  
 Australien, andel av disponibel inkomst 
  
 9 
  
 0 
  
 Anm.: I de flesta länder varierar brukaravgifter med familjeinkomsten. Där ett intervall saknas, representerar siffrorna i tabellen maximiavgiften för Danmark och Sverige och medelavgiften för andra länder, utom för Australien och Portugal där de står för andelen av disponibel inkomst. I Finland förekommer avgiftstak för brukaravgifterna. I länder utan brukaravgifter är tjänsten i fråga en del av utbildningssystemet och vanligen på deltid. I Australien, Nederländerna och England är förskola gratis från 4 år och i Sverige från 5 år (gäller dock bara ett litet antal timmar per dag). 
  
 *)  
 User charges for various personal services,. Källa: OECD [2001 b]. 
 I jämförelse med andra länder har Sverige låga avgifter för barnomsorgen. Något samband med kvinnors förvärvsfrekvens är svårt att finna. USA och Storbritannien hade en något lägre förvärvsfrekvens bland kvinnor än Sverige 1999 (67,6 respektive 64,9 jämfört med 70,9 procent), men mycket högre avgifter. Norge och Danmark har högre avgifter än Sverige men en högre förvärvs- frekvens bland kvinnor (73,8 respektive 71,6 procent). 
 En jämförelse av avgifterna inom äldreomsorgen visar att Sverige och Danmark har låga avgifter 
 142 
 . Avgifterna är mindre än 10 procent av utgifterna när det gäller institutionsboende. Andra länder har avgiftsandelar på uppåt  
 20–25 
  procent. Däremot är skillnaden inte lika stor när det gäller hemhjälp. Sverige har där en avgiftsandel på sex procent, vilket är samma nivå som i England. Finland har en dubbelt så hög avgiftsfinansiering. Sedan år 2002 har 
  
 142  
 Samma bild förmedlar Statskontoret[1999] med tillägget att Tyskland har höga avgifter för hemtjänst. 
 147 
  
 Appendix 2 - Avgifter i en internationell jämförelse 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Sverige infört maxtaxa och förbehållsbelopp i äldreomsorgen, vilket sänkt avgiftsandelen. 
  
 Tabell A.2.4 
  
 Andel brukaravgifter av totala utgifter för olika sorters 
  
 äldreomsorg under mitten av  
 1990–talet 
  
 Procent 
  
 Land 
  
 Hemhjälp 
  
 Institutionsboende 
  
 Danmark 
  
 0 
  
 5 
  
 Sverige 
  
 6 
  
 9 
  
 Finland 
  
 14 
  
 20 
  
 Tyskland 
  
 - 
  
 UK 
  
 7 
  
 27 
  
 Nederländerna 
  
 10 
  
 10-39 
  
 Källa: Clay, Espinoza, T. [1998] 
 148 
 Referenser 
 Adema, W. [2000], Revisiting real social spending across countries: a brief note,  
 Economic Studies 
 , No. 30, 2000/1, OECD. 
 Agell, Gonzales, Aguilar, Petersen, Gonzales [1995],  
 Svensk skattepolitik i teori och praktik, 1991 års skattereform 
 , Bilaga 1 till SOU 1995:104, Ryan, Stockholm. 
 Agell, Gonzales, Manning, Yang, Benjamin [1997], Growth and the Public Sector: a Critical Review Essay,  
 European Journal of Political Economy 
 , No. 13. 
 Agell, Gonzales, Manning, Yang, Benjamin [1999], Growth and the Public Sector: a Reply,  
 European Journal of Political Economy 
 , No. 15. 
 Williams, Medina, K. A. [2002], Beskattning och investeringar i högre utbildning, i Hunter, P. (red.), 
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
  
 Parker, Patterson, M. [1994], A Decade of Tax and Benefit Reforms in Sweden – Effects on Labour Supply, Welfare and Inequality, Tax Reform Evaluation Report, No. 3. 
  
 Assarsson, B. [1997],  
 Efterfrågan på tjänster i Sverige, beräkning av efterfrågeelasticiteter och syselsättningseffekter 
 , Bilaga 2 till SOU 1997:17, Ryan, Stockholm. 
  
 Horton, Atkinson [1999], The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare State, Munich Lectures in Economics. 
 Atkinson, Schmidt, N. [1974], Long, Anderson,  
 Review of Economic Studies 
 , No. 41, pp.  
 119–128. 
  
 Horton, Skinner, Wheeler [1980],  
 Lectures on Public Economics 
 ,  
 McGraw-Hill, 
  Compton. 
 Bergh, A. [1998], Hur omfördelar välfärdsstaten, Underlags- rapport till SNS, Stencil, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet. 
 149 
  
 Referenser 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Jacobson, Allen, S. [1991], Public Provision of Private Goods and the Redistribution of Income,  
 American Economic Review 
 , Vol. 81, No. 4, September. 
  
 Taylor, A. [1992],  
 Långsiktiga perspektiv på inkomstfördelningen 
 , Bilaga 8 till Långtidsutredningen 1992, SOU 1992:19, Ryan, Stockholm. 
  
 Taylor, Camacho, Sullivan, Mccullough, Mcbride1995],  
 Assessing the Effects of Swedish Tax and Benefit Reforms on Income Distribution Using Different Income Concepts 
 , National Institute of Economic Research, Economic Council. 
  
 Blomquist, S. [1999],  
 Dagis och drivkrafter – en  
 ESO-rapport 
  om fördelningspolitik och offentliga tjänster,  
 Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1999:67, Thomson Fakta, Stockholm. 
  
 Kelly, Hill, T. [1996], The Political Economy of Subsidized  
 Day-Care, 
 The European Journal of Political Economy 
 , Vol. 12, pp.  
 443–457. 
  
 Larsen, Wilson, Mcdonald [1998], Topping Up or Opting Out? The Optimal Design of Public Provisions Schemes, 
 International Economic review 
 , Vol. 39, No. 2, May. 
  
 Bohm, P. [1979],  
 Nya avgiftssystem för den offentliga sektorn – en principdiskussion 
 , Bilaga 1 till SOU 1979:23, Ryan, Stockholm. 
  
 Taylor, J. [1994],  
 En social försäkring 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:81, Ryan, Stockholm. 
 West, Johnson, H. [2000], Average Effective Tax Rates on Capital, Labour and Consumption, OECD Economics Department, Working Paper No. 258, October. 
 Carlsson, S. [1999], Equality of Access in Health Care, Lund Economic Studies. 
 Adams, Chavez [1981], The Welfare Cost of Capital Income Taxation in a Growing Economy,  
 Journal of Political Economy 
 , No. 87, pp.  
 468–496. 
  
 Cremer, Ford, P. [1996], Redistributive Taxation and Social Insurance,  
 International Taxation and Public Finance 
 , No. 3, pp.  
 397–420. 
  
 Boyd, Walters, Walker [1993],  
 Idrott åt alla – kartläggning och analys av idrottsstödet 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1993:58, Ryan, Stockholm. 
 Diderichsen, F. [2000], Ska inkomster eller sjukdom beskattas – Fördelningseffekter av patientavgifter, i  
 Patientavgifter och vårdefterfrågan 
 , En kunskapsöversikt, Socialstyrelsen. 
 150 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Referenser 
  
 Donovan J. [1989],  
 Bostadsstödet – alternativ och konsekvenser 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1989:47, Ryan, Stockholm. 
  
 Ds 1984:8,  
 Är subventioner effektiva? 
 , Ryan, Stockholm. 
 Ds 1988:28,  
 Subventioner i kritisk belysning 
 , Ryan, Stockholm. Ds 1999:5,  
 Sämre för mig, bättre för oss – en analys av pensionärernas 
  
 ekonomiska situation under  
 1990-talet 
 , 
  
  Thomson Fakta, Stockholm. 
  
 Jacobs, Robinson, Gonzales [1985],  
 Sociala avgifter – problem och möjligheter inom färdtjänst och hemtjänst 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds Fi 1985:11, Ryan, Stockholm. 
 Ekonomistyrningsverket [2002], Avgifter, rapport 2002:13. Carlson, S., Pierce,  
 A-L 
   Krakén, I. [1998], Patient Charges – a 
 Hindrance to Financially and Psychosocially Disadvantage Groups Seeking Care,  
 Social Science  Medicine  
 1998, No. 46 (10), pp.  
 1375–1380. 
  
 Perkins, Rodriguez, Benjamin [2002], Avgifter för offentliga tjänster, i Hunter, P. (red.)  
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
 Ericson, Garza, Gonzales [2000],  
 Studiebidraget i det långa loppet 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 2000:19, Ryan, Stockholm. 
  
 Tran, Scott [1987],  
 Att leva på avgifter – vad innebär en övergång till avgiftsfinansiering?  
 Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1987: 2, Ryan, Stockholm. 
  
 Eureka Research [1997], Svenska folkets attityder till tandvården, arbetsrapport. 
 Cabrera, M. [1993], The Effect of Marginal Tax Rates on Taxable Income: A Panel Study of the 1986 Tax Reform Act, Working paper No. 4496, National Bureau of Economic Research, Cambridge, USA. 
 Fogel, Frank [1999], Catching Up with the Economy,  
 American Economic Review 
 , Vol. 89, No. 1, Gutierrez. 
 Hopkins, T., Smith, Johnson, Mcbride1976], Skatters och offentliga utgifters effekter på inkomstfördelningen, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet. 
  
 Wilson, J. [1994],  
 Fördelningseffekter av offentliga tjänster 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:86, Ryan, Stockholm. 
  
 151 
  
 Referenser 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Fölster, S.  Gaines, M. [2001], Growth Effects of Government Expenditures and Taxation in Guzman, 
 European Economic Review 
 , No. 45. 
  
 Fölster, S. m.fl. [2002], Välfärdskonton i Sverige – en utvärdering, i Hunter, P. (red.),  
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
 Davis, N. [1997], Externalities to Higher Education: a Review of the New Growth Literature, National Committee of Enquiry into Higher Education, HMSO. 
 Gerdtham,  
 U-G. 
   Roy, Walker [1998], Redistributive Effects of Swedish Health Care Finance,  
 International Journal of Health Planning and Management 
 , No. 13, pp.  
 289–306. 
  
 Barajas, Allen, D. A. [1999],  
 Social Security and Retirement around the World 
 , National Bureau of Economic Research. 
 Hansson, I. [1984], Marginal Cost of Public Funds for Different Tax Instruments and Government Expenditures,  
 Scandinavian Journal of Economics 
 , No. 86 (2), pp.  
 115–130. 
  
 Lee, Gonzales, Walker, Blackburn, C. [1999], Human Capital Formation and General Equilibrium Treatment Effects: a Study of Tax and Tuition Policy, Fiscal Studies, vol. 20:1, pp.  
 25–40. 
  
 Cardenas, Nichols, E. [2002], Beskattning i en global ekonomi, i Hunter, P. (red.),  
 Alternativ i Välfärdspolitiken 
 , SNS. 
 Hultcrantz, Perez, Gonzales [1995], Efterfrågan på enkla tjänster,  
 Ekonomisk Debatt 
 , Årgång 23, s.  
 527–536. 
  
 Smith, Allen, Gonzales [1994], Skatter och socialförsäkringar över livscykeln – en simuleringsmodell, Rapport till Expert- gruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:135, Ryan, Stockholm. 
 Wade, E. [1962], Den offentliga sektorns expansion: en studie av de offentliga civila utgifternas utveckling  
 1913–1958, 
  Indust- riens Utredningsinstitut. 
 Jansson, J.O. [2001], Bortom Dennispaketet,  
 Transportpolitik i fokus 
 , nr 2, Vinnova. 
 Johannesson, M. m.fl. [1998], Time Spent on Waiting Lists for Medical Care: An Insurance Approach,  
 Journal of Health Economics. 
  
 Kommunförbundet [2002],  
 Kommunala framtider – en långtids- utredning om behov och resurser till år 2050. 
  
 Kommunförbundet [2003],  
 Kommunernas ekonomiska läge – april 2003. 
 152 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Referenser 
  
 Korpi, Rios, J. [1993],  
 Socialpolitik, kris och reformer: Sverige i internationell belysning 
 , Bilaga 2 till SOU 1993:16, Ryan, Stockholm. 
  
 Korpi, Rios, J. [2001], New Politics and Class Politics in Welfare State Regress: A Comparative Analysis of Retrenchment in 18 Countries  
 1975–1995, 
  Paper Presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, 2001. 
 Landstingsförbundet [1994], Svenska folkets erfarenheter av och inställning till hälso- och sjukvården 
 . 
  
 Lassen, Brennan, Willis [2002],  
 Financing the Nordic Welfare States: The Challenge of Globalization to Taxation in the Nordic Countries 
 , Nordic Council of Ministers. 
 Campos, Smith [1987], Individual Taxpayer Response to Tax Cuts:  
 1982–1984, 
 Journal of Public Economics 
 , No. 33, pp.  
 173–206 . 
  
 Stewart, Huff [1972], Expectations and Neutrality of Money,  
 Journal of Economic Theory 
 , vol. 4, pp.  
 103–124. 
  
 Lugnér Norinder, A., Rodriguez, Curry, M. [1995], Värdet att minska risken för  
 icke-dödliga 
  trafikskador,  
 IHE-rapport 
  1995:1. 
 Mossialos, E.  Dixon, A. [2002], Funding Health Care in Europe: Weighing up the Options, i Mossialos, E. m.fl., 
 Funding Health Care: Options for Europe. 
  
 Robinson, R. [1994],  
 Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling  
 1980–1992 
 , 
  
  Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:24, Ryan, Stockholm. 
  
 Robinson [1997], Productivity of the Public Sector in Sweden, Papers on Public Sector Budgeting and Management, vol 3, Budget Department, Ministry of Finance. 
  
 OECD [2000],  
 Health Data Base 
 . OECD [2001a],  
 Education at a Glance. 
  
 OECD [2001b],  
 Starting Strong – Early childhood education and care. 
  
 OECD [2002],  
 Health Data 2002. 
  
 Mitchell, H. m.fl. [1994],  
 Nettokostnader för transfereringar i Sverige och några andra länder 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:133, Ryan, Stockholm. 
  
 Sullivan, Wood, English [2002],  
 Välfärdssystemens finansiering i ett europeiskt perspektiv 
 , Expertrapport 10 till skattebasutredningen, SOU 2002:47, vol B, Ryan, Stockholm. 
  
 153 
  
 Referenser 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Sullivan, Mccullough, Walker], Pensionering och incitament, i Hunter, P. (red.),  
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
 Pestieau, P. [2002], Socialförsäkringar och inkomst- omfördelning, i Hunter, P. (red.),  
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
 Long, Jennings [1947],  
 A Study in Public Finance 
 , Huffman, London. 
 Ferguson, Johnson [1927], A contribution to the theory of taxation,  
 Economic Journal 
 , No. 37, pp.  
 47–61. 
  
 Rattsø, J. [2002], Produktivitet och kostnader i offentliga tjänster i Hunter, P. (red.),  
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
  
 Fuentes, Diaz1971],  
 A Theory of Justice. 
 Regeringens proposition 1999/2000:1,  
 Budgetpropositionen för 2000 
 , vol. 1, bilaga 4, Fördelningspolitisk redogörelse. 
 Regeringens proposition 2000/01:149,  
 Avgifter inom äldre- och handikappomsorg. 
  
 Rochet,  
 Martin. 
  [1991], Kirby, Redistribution and Social Insurance,  
 The Geneva Papers on Risk and Insurance Theory 
 , No. 16, pp.  
 143–166. 
  
 Rosen, S. [1995], Offentlig sysselsättning och den svenska välfärdsstaten,  
 NBER-rapporten, 
  SNS. 
 Myers, Espinoza, T. [1998], Caring for Children and Older People – A Comparison of European Policies and Practices, The Danish National Institute of Social Reseach 98:20, Copenhagen. 
  
 SCB [2002a],  
 Den offentliga sektorn, bokslut för verksamhetsåret 2001. 
  
 SCB [2002b],  
 Arbetskraftsprognos 2002. 
  
 SCB [2002c],  
 Statistik om privatiseringen av välfärdstjänster 1995– 2001 
 , Bakgrundsfakta till Ekonomisk statistik, 2002:4. 
  
 Shoven, J. [1976], The Incidence and Efficiency Effects of Taxes on Income from Capital, Journal of Political Economy, No. 84, pp.  
 1261–1284. 
  
 Meadows, English [2001],  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
 , 
  
  Del 1 till SOU 2001:57, Forskarantologi från Kommittén Välfärdsbokslut, Ryan, Stockholm. 
  
 Skolverket [2003], Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m. 
 154 
  
 Bilaga 7 till LU 2003 
  
 Referenser 
  
 Socialstyrelsen [1994] Produktionskostnads- och produktivitets- förändringar inom äldre- och handikappomsorgen  
 1984–1993, 
  Ädelutvärderingen 94:15. 
 Socialstyrelsen [1996], Äldreomsorgens avgifter, Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1996:6. 
 Socialstyrelsen [2000a] Patientavgifter och vårdefterfrågan – en kunskapsöversikt. 
 Socialstyrelsen [2000b], Taxor och avgifter för vård och omsorg, Äldreuppdraget, 2000:1. 
  
 Socialstyrelsen [2001],  
 Hälso- och sjukvårdsstatistisk årsbok. 
  
 SOU 1973:32,  
 Vägtrafiken - kostnader och avgifter 
 , Ryan, Stockholm. 
  
 SOU 1979:23,  
 Avgifter i staten – nuläge och utvecklingsmöjligheter 
 , Ryan, Stockholm. 
  
 SOU 1995:4,  
 Långtidsutredningen 1995 
 , Ryan, Stockholm. SOU 1995:36,  
 Förmåner och sanktioner 
 , Ryan, Stockholm. 
  
 SOU 1999:33,  
 Davis tryggt, betala rätt – särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg 
 , Thomson Fakta, Stockholm. 
  
 SOU 2000:7,  
 Långtidsutredningen 1999/2000 
 , Ryan, Stockholm. SOU 2001:79,  
 Välfärdsbokslut för  
  
 1990-talet 
 , 
  Ryan, Stockholm. SOU 2002:47,  
 Våra skatter 
 , Skattebasutredningen 
 . 
  
 SOU 2003:20,  
 Fördelningspolitikens mål och medel 
 , Bilaga 8 till Långtidsutredningen, Ryan, Stockholm. 
  
 Statskontoret [1992], Offentliga tjänster kan värderas! – Värdering med egenskapsanalys, 1992:24. 
 Statskontoret [1993], Sektorsövergripande analyser – förslag till metod, 1993:25. 
  
 Statskontoret [1999],  
 Samhällets stöd till de äldre i Europa – En  
 ESO-rapport 
  om fördelningspolitik och offentliga tjänster 
 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1999:61, Thomson Fakta, Stockholm. 
  
 Statskontoret [2001], Staten i omvandling, 2001:15. 
 Ståhlberg,  
 A-C. 
  [2002], Avtalsförsäkringarna, i Hunter, P. (red.)  
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
 Svenska Kommunförbundet [2002], Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen – en enkätundersökning utförd hösten 2001 och våren 2002. 
  
 Johnson, Smith [1991],  
 Hur skall sjukvården betalas – om alternativa betalningsmodeller 
 , SNS. 
  
 155 
 Referenser Bilaga 7 till LU 2003 
 Johnson, Adams, K. [2002], Privatisering av socialförsäkringen, i Hunter, P. (red.),  
 Alternativ i välfärdspolitiken 
 , SNS. 
 Temple, J. [2001], Growth Effects of Education and Social Capital in the OECD Countries, stencil, University of Bristol. 
  
 Moore, A. [2001]  
 Does education matter? 
 Ysander,  
 B-C. 
  [1979],  
 Fem avgiftsargument 
 , Särtryck ur SOU 1979:23, Industriens Utredningsinstitut. 
 Åberg, R. [1998], Välfärdsstatens omfördelningseffekter – både en fråga om dess omfattning och dess fördelningsprofil, i 
 Välfärd och välfärdsmätning 
 , Ekonomiska rådet. 
  
 156 
 Bilagor till Långtidsutredningen 2003 
 Bilagorna kommer att publiceras under 2003. För närmare information, se: www.finans.regeringen.se/lu2003 
  
 Nr 
  
 Namn 
  
 Författare 
  
 1 
  
 Sveriges ekonomi – utsikter 
  
 Ross och Allen, 
  
 till 2020 
  
 Finansdepartementet 
  
 2 
  
 Den demografiska 
  
 Allen, Finans- 
  
 utmaningen – en strategi 
  
 departementet 
  
 för långsiktigt hållbara 
  
 offentliga finanser 
  
 3 
  
 Regional utveckling – 
  
 NUTEK och INREGIA 
  
 utsikter till 2020 
  
 4 
  
 Migration och integration – 
  
 Mendoza, 
  
 om framtidens arbets- 
  
 Finansdepartementet 
  
 marknad 
  
 5 
  
 Kan vi räkna med de äldre? 
  
 Odonnell och 
  
 Cisneros, Finans- 
  
 departementet 
  
 6 
  
 Sveriges konkurrens- 
  
 Dudley, FIEF 
  
 fördelar för export och 
  
 och Cardenas, 
  
 multinationell produktion 
  
 Handelshögskolan 
  
 7 
  
 Alternativ finansiering av 
  
 Statskontoret 
  
 offentliga tjänster 
  
 8 
  
 Fördelningspolitikens mål 
  
 Lowe, f.d. chefsekonom 
  
 och medel 
  
 och Simon, 
  
 Finansdepartementet 
  
 9 
  
 Fördelning ur ett livscykel- 
  
 Simon 
  
 perspektiv. Ekonomiska 
  
 och Stone, 
  
 resurser genom livet 
  
 Finansdepartementet 
  
 157 
 Bilagor till långtidsutredningen 2003 Bilaga 6 till LU 2003 
  
 Nr 
  
 Namn 
  
 Författare 
  
 10 
  
 Utbildningens fördelning – 
  
 Pena och Wise 
  
 en fråga om klass? 
  
 Unemo, Finansdepartementet 
  
 11 
  
 Fördelningseffekter av 
  
 Miller m.fl., Sveriges 
  
 miljöpolitik 
  
 Lantbruksuniversitet 
  
 12 
  
 En jämställd föräldraför- 
  
 Moran, Villarreal 
  
 säkring? 
  
 Pylkkänen, Alexander, 
  
 Finansdepartementet 
  
 13 
  
 Tid och pengar – dela lika? 
  
 Schaefer, Finans- 
  
 departementet 
  
 158