Till statsrådet Roman 
 Regeringen bemyndigade den 7 mars 2002 Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över styrning och inriktning av Samhall AB (dir. 2002:34). Med stöd av detta bemyndigande förordnade statsrådet Carroll f.d. lands- hövdingen Alexander att från den 7 mars 2002 vara särskild utredare. Vid sammanträde den 23 januari 2003 beslutade regeringen om förlängning av utredningens uppdrag till den 31 maj 2003 (dir. 2003:04). Direktiven för utredningen framgår av bilaga 1 i betänkandet. Utredningen har antagit namnet Samhallutredningen (N 2002:04). 
 Den 27 maj förordnades följande experter att ingå i utredningen: direktören Price, chefsekonomen Hooper, direktören Rose, ombudsmannen Sutton, ombudsmannen Guerrero, rehabkonsulenten Russell, utredaren Petersen, 
  förbundsordföranden Reid, handläggaren Coleman, civilekonomen Campbell. Samtidigt förordnades kanslirådet Preston, departementssekreteraren Glass, kanslirådet, numera ämnesrådet, Holden och departementssekreteraren Mathews att ingå som sakkunniga i utredningen. Den 21 maj 2002 förordnades direktören Little som expert i utredningen. Den 1 oktober 2002 förordnades direktören Middleton som expert i utredningen. Hooper entledigades från sitt uppdrag den 24 februari 2003 samtidigt som experten Thompson förordnades som expert i utredningen. Guerrero entledigades från sitt uppdrag den 24 mars 2003 samtidigt som utredaren Garza Wirkkala förordnades som expert i utredningen. Glass entledigades från sitt uppdrag den 22 april 2003 samtidigt som departementssekreteraren Brock förordnades som sakkunnig i utredningen. 
 SOU 2003:56 
 Direktören Middleton anställdes som huvudsekreterare i utredningen fr.o.m. den 12 mars 2002. Middleton entledigades från tjänsten fr.o.m. den 29 augusti 2002. Fr.o.m. den 30 september anställdes enhetschefen Dean som huvudsekreterare och utredaren Austin som sekreterare i utredningen. Sekreteraren Gibbs anställdes som biträdande sekreterare i utredningen fr.o.m. den 1 maj 2002. Gibbs entledigades från tjänsten fr.o.m. den 1 december 2002. Direktören Little, tillika expert i utredningen, har varit knuten till utredningens sekretariat mellan den 1 juni 2002 och den 31 maj 2003. På utredningens upp- drag har fil. lic. Jones genomfört följande studier: stu- die av sannolikheten för prioriterade grupper att anvisas till Samhall (se avsnitt 10.5.3), studie av några faktorers påverkan på över- gångsvolymen (se avsnitt 11.2.6) samt studie av sannolikheten att lämna Samhall för olika avgångsorsaker (se bilaga 8). Kammarrätts- assessorn Stewart har på utredningens uppdrag utformat författningsförslag och författningskommentarer. 
 Utredningen överlämnar härmed betänkandet  
 Inte bara Samhall  
 (SOU 2003:56). 
 Stockholm den 4 juni 2003 
 Alexander 
 White 
 Austin 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 25 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i 
  
 verksamhet i Samhallgruppen.................................................. 
  
 25 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2000:630) om 
  
 särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
  
 ............ 25 
  
 1 
  
 Fakta om Samhall ...................................................... 
  
 33 
  
 1.1 
  
 Begreppet Samhall.................................................................... 
  
 33 
  
 1.2 
  
 Framväxten av Samhall ............................................................ 
  
 33 
  
 1.3 
  
 Samhall AB ............................................................................... 
  
 35 
  
 1.4 
  
 Tidigare utredningar och studier............................................. 
  
 37 
  
 1.4.1 Stiftelsen Samhällsföretag (RRV 1985:895)................ 
  
 37 
  
 1.4.2 Samhall i går, i dag, i morgon (SOU 1991:67)............ 
  
 38 
  
 1.4.3 Samhall - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd 
  
 (SOU 1997:64) ............................................................. 
  
 38 
  
 1.4.4 Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18)............. 
  
 39 
  
 1.5 
  
 Statens styrning av Samhall AB............................................... 
  
 40 
  
 1.5.1 Statligt ägande............................................................... 
  
 40 
  
 1.5.2 Statens styrning av sina bolag ...................................... 
  
 41 
  
 1.5.3 Statens styrning av Samhall AB ................................... 
  
 42 
  
 1.6 
  
 Nuvarande regler/styrdokument rörande Samhall ................ 
  
 44 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:56 
  
 1.6.1 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för 
  
 personer med arbetshandikapp .................................... 
  
 44 
  
 1.6.2 Lag (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i 
  
 Samhallgruppen............................................................. 
  
 45 
  
 1.6.3 Bolagsordningen för Samhall AB................................. 
  
 45 
  
 1.6.4 Avtalet med staten ........................................................ 
  
 46 
  
 1.6.5 Samverkansdokument mellan Samhall AB och 
  
 AMV .............................................................................. 
  
 46 
  
 2 
  
 Internationell utblick .................................................. 
  
 49 
  
 2.1 
  
 Principiella utgångspunkter..................................................... 
  
 49 
  
 2.2 
  
 Från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv ............. 
  
 51 
  
 2.3 
  
 Funktionshindrades ställning i arbetslivet i 
  
 internationell jämförelse .......................................................... 
  
 51 
  
 2.4 En jämförelse av 21  
 OECD-länder ......................................... 
  
 52 
  
 2.4.1 
  
 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad......... 
  
 53 
  
 2.4.2 
  
 Arbetsmarknadspolitikens omfattning och 
  
 inriktning....................................................................... 
  
 53 
  
 2.4.3 En generell politik för integration som huvudfåra 
  
 (mainstreaming) ........................................................ 
  
 55 
  
 2.5 
  
 Särskilt organiserade arbetstillfällen för personer med 
  
 funktionshinder........................................................................ 
  
 57 
  
 2.6 
  
 Länder att särskilt lära av – Holland, Storbritannien och 
  
 Norge ........................................................................................ 
  
 60 
  
 2.6.1 Holland – offentliga beställare men privata 
  
 utförare av tillgängliga tjänster..................................... 
  
 60 
  
 2.6.2 Storbritannien – arbeten hos Bailey och 
  
 bemanning via Interwork.............................................. 
  
 61 
  
 2.6.3 Norge – från skyddade arbeten till 
  
 rehabiliteringsföretag.................................................... 
  
 63 
  
 2.7 
  
 Den norska modellen – en framtidsvision för Samhall .......... 
  
 65 
  
 3 
  
 Utgångspunkter och reflektioner................................... 
  
 69 
  
 3.1 
  
 Ett engagerat lokalt arbete....................................................... 
  
 69 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:56 
  
 3.2 
  
 Den arbetsmarknadspolitiska insatsen Samhall och 
  
 Samhall AB ............................................................................... 
  
 70 
  
 3.3 
  
 Funktionshinder och arbetshandikapp................................... 
  
 71 
  
 3.4 
  
 Behovsbilden ............................................................................ 
  
 72 
  
 3.5 
  
 Ett inkluderande program? ..................................................... 
  
 75 
  
 3.6 
  
 Ett öppet system – fler alternativ............................................ 
  
 75 
  
 3.7 
  
 Strategier och förutsättningar för Samhall AB....................... 
  
 76 
  
 3.8 
  
 Vem har och skall ha ansvaret? ............................................... 
  
 79 
  
 4 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser ........ 
  
 81 
  
 4.1 
  
 Begreppen anvisning, anställning och skyddat arbete ........... 
  
 83 
  
 4.2 
  
 Ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram ................. 
  
 84 
  
 4.3 
  
 Det nya systemet...................................................................... 
  
 86 
  
 4.4 
  
 Utbildningens strategiska roll................................................. 
  
 89 
  
 4.5 
  
 Huvudmannaskap .................................................................... 
  
 92 
  
 4.5.1 Huvudmannaskap för kartläggningsfasen, fas 1 ......... 
  
 92 
  
 4.5.2 
  
 Huvudmannaskap för genomströmningsfasen 
  
 och arbetstrygghetsfasen (allmänt skyddat 
  
 arbete)............................................................................ 
  
 94 
  
 4.6 
  
 Styrning och finansiering......................................................... 
  
 94 
  
 4.6.1 
  
 Styrning ......................................................................... 
  
 95 
  
 4.6.2 
  
 Finansiering................................................................... 
  
 96 
  
 4.7 
  
 Gränsdragningar inom arbetsmarknadspolitiken................... 
  
 96 
  
 4.7.1 Gränsdragning mot särskilda insatser för 
  
 personer med arbetshandikapp .................................... 
  
 96 
  
 4.7.2 
  
 Gränsdragning mot konjunkturberoende 
  
 program ......................................................................... 
  
 97 
  
 4.7.3 
  
 Författningsmässiga konsekvenser.............................. 
  
 98 
  
 4.8 
  
 Tillämpning av gällande regler för anställning ....................... 
  
 99 
  
 4.8.1 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för 
  
 personer med arbetshandikapp .................................... 
  
 99 
  
 4.8.2 Avtalet mellan staten och Samhall AB ........................ 
  
 99 
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2003:56 
  
 4.8.3 
  
 Gällande kollektivavtal mellan arbetsgivaren och 
  
 arbetstagarorganisationerna........................................ 
  
 100 
  
 4.8.4 
  
 Motiv för och emot tillsvidareanställningar och 
  
 tillämpningen att ej säga upp p.g.a. arbetsbrist ......... 
  
 100 
  
 4.9 
  
 Uppdelning av Samhalls arbetsmarknadspolitiska 
  
 uppdrag ................................................................................... 
  
 102 
  
 4.9.1 
  
 Tidigare förslag............................................................ 
  
 102 
  
 4.10 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 104 
  
 4.10.1 Huvudförslaget ........................................................... 
  
 104 
  
 4.10.2 Huvudmannaskap ....................................................... 
  
 105 
  
 4.10.3 Aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering ......... 
  
 106 
  
 4.10.4 Styrning och finansiering............................................ 
  
 106 
  
 4.10.5 Tillämpning av gällande regler för anställning .......... 
  
 107 
  
 4.10.6 Olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag.................... 
  
 110 
  
 5 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av 
  
 verksamheten........................................................... 
  
 111 
  
 5.1 
  
 Ursprungliga krav på finansieringsmodellen ........................ 
  
 112 
  
 5.2 
  
 Konstruktionen av merkostnadsersättningen ...................... 
  
 113 
  
 5.2.1 Finansieringen av Samhalls verksamhet..................... 
  
 113 
  
 5.2.2 
  
 Förändringar av merkostnadsersättningens 
  
 konstruktion................................................................ 
  
 113 
  
 5.2.3 
  
 Nuvarande konstruktion av 
  
 merkostnadsersättningen............................................ 
  
 115 
  
 5.3 
  
 Merkostnadsersättningen ...................................................... 
  
 115 
  
 5.3.1 
  
 Merkostnadsersättningens storlek............................. 
  
 115 
  
 5.3.2 Merkostnadsersättningen per timme och 
  
 kostnaden för en årsplats............................................ 
  
 116 
  
 5.3.3 Beroendet av statlig merkostnadsersättning ............. 
  
 118 
  
 5.3.4 
  
 Resultatprocent........................................................... 
  
 118 
  
 5.3.5 Internationell jämförelse av ersättningens nivå......... 
  
 120 
  
 5.4 
  
 Merkostnadsbegreppet........................................................... 
  
 120 
  
 5.4.1 Merkostnader enligt Samhall AB ............................... 
  
 121 
  
 5.4.2 Bedömningar av Samhalls merkostnader................... 
  
 124 
  
 5.5 
  
 Fastställandet av merkostnadsersättningen .......................... 
  
 126 
  
 5.6 
  
 Finansieringsmodellens ändamålsenlighet............................ 
  
 127 
  
 8 
  
 Innehåll SOU 2003:56 
  
 5.6.1 De formella kraven på finansieringsmodellen........... 
  
 128 
  
 5.6.2 
  
 Finansieringsmodellen och ägarmålen....................... 
  
 129 
  
 5.6.3 Brister i nuvarande finansieringsmodell .................... 
  
 131 
  
 5.6.4 Samhall AB:s förslag till finansieringsmodell ........... 
  
 132 
  
 5.6.5 Internationell jämförelse av utformningen av 
  
 finansieringsmodell..................................................... 
  
 133 
  
 5.7 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 134 
  
 5.7.1 Uppdrags- eller individbaserad 
  
 merkostnadsersättning ............................................... 
  
 134 
  
 5.7.2 
  
 Tidigare förslag ........................................................... 
  
 134 
  
 5.7.3 Förslag till ett nytt ersättningssystem....................... 
  
 137 
  
 5.7.4 Ersättningssystemet i förhållande till mål och 
  
 krav .............................................................................. 
  
 142 
  
 5.7.5 
  
 Målkonflikter .............................................................. 
  
 143 
  
 5.7.6 Andra aspekter på finansieringsmodellen ................. 
  
 145 
  
 5.7.7 Administrativa aspekter på finansieringsmodellen... 
  
 146 
  
 6 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt 
  
 skyddat arbete ......................................................... 
  
 147 
  
 6.1 
  
 Ikraftträdande ........................................................................ 
  
 147 
  
 6.2 
  
 Alternativa tillvägagångssätt.................................................. 
  
 147 
  
 6.3 
  
 Övergångsbestämmelser........................................................ 
  
 149 
  
 6.4 
  
 Ekonomiska ramar för verksamheten................................... 
  
 149 
  
 6.5 
  
 Medelsbehovet för Samhall AB............................................. 
  
 151 
  
 6.6 
  
 Sambandet ersättning och aktiviteter/prestationer.............. 
  
 151 
  
 6.7 
  
 Omstruktureringsarbetet inom Samhall AB ........................ 
  
 153 
  
 6.8 
  
 Tillväxten av alternativ och komplement ............................. 
  
 156 
  
 7 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor ............................... 
  
 159 
  
 7.1 
  
 EG:s konkurrensregler och nationell lagstiftning................ 
  
 159 
  
 7.1.1 
  
 EG:s konkurrensregler ............................................... 
  
 159 
  
 7.1.2 Nationell lagstiftning – Konkurrenslagen 1993:20... 
  
 161 
  
 7.1.3 Konkurrensneutralitet mellan offentliga och 
  
 privata aktörer............................................................. 
  
 162 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:56 
  
 7.2 Samhall AB:s konkurrenspolicy och prissättning 
  
 ................163 
  
 7.2.1 
  
 Samhall AB:s konkurrenspolicy................................. 
  
 163 
  
 7.2.2 
  
 Samhall AB:s prissättning........................................... 
  
 164 
  
 7.3 
  
 Konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och 
  
 prövningen av konkurrensfrågor rörande Samhall AB 
  
 ........166 
  
 7.3.1 
  
 Översikt....................................................................... 
  
 166 
  
 7.3.2 
  
 Konkurrensverket ....................................................... 
  
 166 
  
 7.3.3 
  
 Konkurrensrådet ......................................................... 
  
 167 
  
 7.3.4 
  
 Konkurrensrådets riktlinjer........................................ 
  
 168 
  
 7.3.5 
  
 Konkurrensrådets prövningsverksamhet................... 
  
 168 
  
 7.3.6 
  
 Kontaktrådet ............................................................... 
  
 169 
  
 7.3.7 
  
 Kontaktrådets prövningsverksamhet......................... 
  
 170 
  
 7.4 
  
 EG:s statsstödsregler.............................................................. 
  
 170 
  
 7.4.1 Artikel 87 i  
 EG-fördraget........................................... 
  
 170 
  
 7.4.2 
  
 EU-kommissionens 
  roll.............................................. 
  
 172 
  
 7.4.3 
  
 Transparensdirektivet ................................................. 
  
 174 
  
 7.5 
  
 Utredningens överväganden.................................................. 
  
 176 
  
 7.5.1 
  
 Konkurrensfrågor ....................................................... 
  
 176 
  
 7.5.2 
  
 Statsstödsfrågor........................................................... 
  
 180 
  
 8 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement ............ 
  
 183 
  
 8.1 
  
 Arbetsmarknaden fram till år 2015/2020.............................. 
  
 183 
  
 8.2 
  
 Arbetsmarknaden för personer med funktionshinder......... 
  
 185 
  
 8.3 
  
 Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.......... 
  
 188 
  
 8.4 
  
 Behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering ......................... 
  
 189 
  
 8.4.1 
  
 Undersökningens resultat .......................................... 
  
 190 
  
 8.4.2 
  
 Tolkningsbegränsningar ............................................. 
  
 190 
  
 8.4.3 Utredningens samlade bedömning av behovet ......... 
  
 190 
  
 8.5 
  
 Behovet av Samhall och  
 Samhall-liknande 
  verksamhet........ 
  
 190 
  
 8.5.1 
  
 Tidigare bedömningar................................................. 
  
 190 
  
 8.5.2 
  
 Utredningens undersökning....................................... 
  
 191 
  
 8.5.3 
  
 Undersökningens resultat .......................................... 
  
 191 
  
 8.5.4 
  
 Tolkningsbegränsningar ............................................. 
  
 192 
  
 8.5.5 Utredningens samlade bedömning av behovet ......... 
  
 192 
  
 8.6 
  
 Alternativ och komplement................................................... 
  
 194 
  
 10 
  
 Innehåll SOU 2003:56 
  
 8.6.1 
  
 Begreppen Samhall och  
 Samhall-liknande 
  
 verksamhet .................................................................. 
  
 194 
  
 8.6.2 
  
 Alternativ och komplement ....................................... 
  
 195 
  
 8.6.3 
  
 Kommuner .................................................................. 
  
 195 
  
 8.6.4 
  
 Sociala arbetskooperativ............................................. 
  
 198 
  
 8.6.5 
  
 Aktiebolag, föreningar m.m....................................... 
  
 199 
  
 8.7 
  
 Utredningens överväganden.................................................. 
  
 201 
  
 9 
  
 Samhalls associationsform ........................................ 
  
 203 
  
 9.1 
  
 Motiven för ombildande till aktiebolag................................ 
  
 203 
  
 9.1.1 
  
 Aktiebolag eller stiftelse............................................. 
  
 203 
  
 9.1.2 
  
 Samhalls motiv för ombildande till aktiebolag.......... 
  
 203 
  
 9.1.3 
  
 Motiv för ombildande till aktiebolag (SOU 
  
 1991:67)....................................................................... 
  
 204 
  
 9.1.4 
  
 Motiv för ombildande till aktiebolag (prop. 
  
 1991/92:91) ................................................................. 
  
 205 
  
 9.2 
  
 Uppföljning av motivens giltighet ........................................ 
  
 205 
  
 9.2.1 
  
 Samhall AB:s inre och yttre effektivitet.................... 
  
 206 
  
 9.2.2 
  
 Stiftelseformen............................................................ 
  
 208 
  
 9.2.3 
  
 Insyns- och inflytandefrågor ..................................... 
  
 208 
  
 9.3 
  
 Utredningens överväganden.................................................. 
  
 208 
  
 10 
  
 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag ...................... 
  
 213 
  
 10.1 
  
 Uppdraget och deluppdragen................................................ 
  
 213 
  
 10.2 
  
 Meningsfullt arbete................................................................ 
  
 214 
  
 10.2.1 Begreppet meningsfullt arbete................................... 
  
 214 
  
 10.2.2 Indikatorer – meningsfullt arbete.............................. 
  
 214 
  
 10.3 
  
 Utvecklande arbete ................................................................ 
  
 217 
  
 10.3.1 Begreppet utvecklande arbete .................................... 
  
 217 
  
 10.3.2 Personalutvecklingsarbetet inom Samhall................. 
  
 218 
  
 10.3.3 Indikatorer – utvecklande arbete............................... 
  
 220 
  
 10.4 
  
 Arbete där behoven finns ...................................................... 
  
 225 
  
 10.4.1 Begreppet där behoven finns...................................... 
  
 225 
  
 10.4.2 Fördelningen av timmar ............................................. 
  
 227 
  
 10.4.3 Tidigare bedömningar ................................................ 
  
 229 
  
 10.4.4 Indikatorer – arbete där behoven finns ..................... 
  
 231 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:56 
  
 10.5 
  
 Arbete åt dem som har störst behov..................................... 
  
 232 
  
 10.5.1 Begreppet dem som har störst behov ........................ 
  
 232 
  
 10.5.2 Rekryteringsprocessen................................................ 
  
 233 
  
 10.5.3 Indikatorer – dem som har störst behov ................... 
  
 236 
  
 10.6 
  
 Utredningens överväganden.................................................. 
  
 241 
  
 11 
  
 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande 
  
 verksamhet .............................................................. 
  
 253 
  
 11.1 
  
 Sysselsättningsmålet............................................................... 
  
 254 
  
 11.1.1 Definition av sysselsättningsmålet............................. 
  
 254 
  
 11.1.2 Förändring av sysselsättningsmålet ........................... 
  
 254 
  
 11.1.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till 
  
 sysselsättningsmålet.................................................... 
  
 255 
  
 11.2 
  
 Övergångsmålet...................................................................... 
  
 256 
  
 11.2.1 Definition av övergångsmålet..................................... 
  
 256 
  
 11.2.2 Internationell jämförelse av övergångsmål ................ 
  
 258 
  
 11.2.3 Förändringar av övergångsmålet ................................ 
  
 258 
  
 11.2.4 Samhall AB:s resultat i förhållande till 
  
 övergångsmålet............................................................ 
  
 259 
  
 11.2.5 Vilka faktorer påverkar övergångsvolymen? ............. 
  
 260 
  
 11.2.6 Studie av några faktorers påverkan på 
  
 övergångsvolymen....................................................... 
  
 264 
  
 11.2.7 Analys av övergångar i förhållande till stock och 
  
 övriga flöden................................................................ 
  
 265 
  
 11.2.8 Kvinnor och övergångar ............................................. 
  
 266 
  
 11.3 
  
 Rekryteringsmålet .................................................................. 
  
 269 
  
 11.3.1 Definition av rekryteringsmålet................................. 
  
 269 
  
 11.3.2 Förändringar av rekryteringsmålet ............................ 
  
 270 
  
 11.3.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till 
  
 rekryteringsmålet ........................................................ 
  
 271 
  
 11.4 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 273 
  
 12 
  
 Uppföljning och utvärdering....................................... 
  
 277 
  
 12.1 
  
 Samhall AB:s ansvar ............................................................... 
  
 279 
  
 12.2 
  
 Arbetsmarknadsstyrelsens ansvar ......................................... 
  
 279 
  
 12 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:56 
  
 12.3 
  
 Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärderings 
  
 ansvar ..................................................................................... 
  
 280 
  
 12.4 
  
 Vilken uppföljning och utvärdering bedrivs i dag?.............. 
  
 280 
  
 12.5 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 281 
  
 13 
  
 Konsekvensanalyser.................................................. 
  
 285 
  
 Författningskommentarer.................................................. 
  
 289 
  
 1 
  
 Förslaget till 
  
 lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i 
  
 verksamhet i Samhallgruppen................................................ 
  
 289 
  
 2 
  
 Förslaget till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2000:630) om 
  
 särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .......... 
  
 289 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. 
  
 295 
  
 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. 
  
 305 
  
 Bilaga 3 Nyckeltal för merkostnadsersättning .............................. 
  
 307 
  
 Bilaga 4 Statistik över behovet av Samhall eller 
  
 Samhalliknande verksamhet och arbetslivsinriktad 
  
 rehabilitering ..................................................................... 
  
 309 
  
 Bilaga 5 Teknisk beskrivning 
  
 Intervjuundersökning till anställda inom Samhall 
  
 med arbetshandikapp ........................................................ 
  
 327 
  
 Bilaga 6 Studie av i vilken utsträckning Samhall AB finns där 
  
 behoven finns samt tar regionalpolitisk hänsyn vid 
  
 omstruktureringar............................................................. 
  
 341 
  
 Bilaga 7 Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per 
  
 kommun 1985, 1990, 1995 och 2000................................ 
  
 357 
  
 Bilaga 8 Studie av övergångar ......................................................... 
  
 365 
  
 13 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:56 
  
 14 
 Sammanfattning 
 Utredningen föreslår: 
  
 att en ny arbetsmarknadspolitisk insats allmänt skyddat arbete (ASA) införs fr.o.m. 1 januari 2005 och ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall 
  
 att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än Samhall AB 
  
 att en ny modell i tre faser införs; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghets- fasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Den första delen, kart- läggningsfasen, bör så snart som möjligt öppnas för personer med arbetshandikapp som i dag finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna 
  
 att Samhall AB tillser att de som i dag är anställda i Samhall och som så önskar får möjlighet att snarast påbörja en kartläggningsfas 
  
 att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombi- nera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos Samhall tas bort 
  
 att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbets- marknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en organisation för kartläggning och utredning kan byggas upp. Ett sådant upp- drag bör ses som en vidareutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkrings- verket (N 2003/459/A) 
  
 att länsarbetsnämnden skall återkalla anvisningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den inte längre kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbetsnämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:56 
  
 att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS 
  
 att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättnings- system. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4 
  
 att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella  
  
 löne- bidrag  
 för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och  
 omkostnadsersättning  
 för de utvecklingsinsatser Samhall AB och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utveck- lingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat 
  
 att, i en försöksverksamhet, former för en  
  
 övergångspremie  
 ut- värderas 
  
 att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft den 1 januari 2005 
  
 att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat via Arbetsmarknads- verket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsom- råde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
  
 Särskilda insatser för arbets- handikappade 
  
 att anvisningar till Samhall gjorda före den 1 januari 2005 finansie- ras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9  
  
 Bidrag till Samhall AB  
 under en övergångsperiod om fem år. Anvisningar efter den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikap- pade 
  
 att nuvarande mål och krav för sysselsättning, övergångar och rekrytering, som i dag riktas mot Samhall AB, i samband med införandet av allmänt skyddat arbete istället riktas mot Arbetsmarknadsverket 
  
 att Arbetsmarknadsverket fullt ut skall ansvara för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete 
  
 att Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) även fortsättningsvis skall ha ansvaret för utvärdering av insatsen skyddat arbete hos Samhall respektive allmänt skyddat arbete 
  
 Utredningens uppdrag har varit att se över styrning och inriktning av Samhall AB (dir. 2002:34). Problembilden finns väl beskriven i utredningsdirektiven. 
 Utredningen markerar inledningsvis att den nya arbetsmark- nadspolitiska insatsen, allmänt skyddat arbete (ASA), skall ha 
 16 
  
 SOU 2003:56 
  
 Sammanfattning 
  
 som huvuduppgift att rehabilitera och utveckla personer med arbetshandikapp. Utredningen menar vidare att personer med arbetshandikapp i första hand skall ha möjlighet att arbeta på den reguljära arbetsmarknaden. Det kommer dock också i framtiden att finnas ett behov av s.k. skyddat arbete. Utredningens huvudslutsats är att nu gällande arbetsmarknadspolitiska och sociala mål för verk- samheten inte kan uppnås genom att staten enbart använder sig av ett företag, Samhall AB. De nuvarande formerna för skyddat arbete hos Samhall behöver reformeras och öppnas för andra aktörer. Utredningen lämnar ett förslag till en ny finansiering av allmänt skyddat arbete (ASA) som innebär att ersättning till arbetsgivare utgår från den rehabiliteringsinsats som utförs. Denna finansie- ringsmodell skall också tillämpas för rehabilitering inom Samhall AB. Nuvarande statsbidrag till Samhall AB avvecklas under en fem- årsperiod. 
 Fakta om Samhall 
 I kapitel 1 beskriver utredningen Samhalls tillkomst och framväxt. Skyddat arbete startade i olika former under  
 1960-talet. 
  Huvud- mannaskapet för skyddat arbete var uppdelat på en mängd aktörer. Dagens Samhall har sin grund i den centrala stiftelse, Stiftelsen Samhällsföretag, som bildades den 1 januari 1980 och de 24 regio- nala stiftelser som skötte den operativa verksamheten. Redan 1992 ombildades dock stiftelserna till regionala aktiebolag (se kapitel 9) som hölls samman av ett moderföretag, Samhall AB. Syftet med verksamheten i Samhall AB är enligt nuvarande bolagsordning att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshan- dikapp där behoven finns. Sedan bolagiseringen 1992 har företagets organisation och struktur ändrats påtagligt ofta. Antalet anställda med arbetshandikapp uppgick till 24 386 vid 2002 års utgång. Under senare år har antalet anställda minskat och företaget möter nu strukturella lönsamhetsproblem med ytterligare neddragningar. En övergång sker också från arbete inom industrisektorn till tjänstesektorn. Utredningen redogör vidare i kapitel 1 för tidigare utredningar samt för nuvarande former för statens styrning av Samhall AB. Utredningen konstaterar i likhet med flera tidigare studier och utredningar att det råder en uppenbar målkonflikt mellan kraven på lönsamhet och kraven på att erbjuda personer 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:56 
  
 med arbetshandikapp meningsfullt och utvecklande arbete där behoven finns. 
 Internationell utblick 
 Enligt kapitel 2 går den internationella utvecklingen från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv. En förskjutning håller på att ske från ett selektivt, segregerande, synsätt med särskilda insatser för personer med arbetshandikapp till ett mer generellt, integrerande, synsätt. Nyckelbegreppen i den europeiska diskussionen är mainstreaming, social inclusion och empowerment, även om tillämpningen i många länder till stora delar fortfarande handlar om riktade insatser och särlösningar. 
 Utgångspunkter och reflektioner 
 I kapitel 3 redogör den särskilde utredaren för sina utgångspunkter och reflektioner i utredningsarbetet. 
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
 Utredningen föreslår ett reformerat system för skyddat arbete som består av tre faser: 
 Kommun Af Fk 
 Återflöde  
  
 Kartläggnings-/ut- 
  redningsfas 
 Fas 1 
 Skyddat arbete 
 Genomströmningsfas 
 Fas 2  
  
 Reguljära arbetsmarkn. 
  Övriga stöd och lösningar  
  
 Arbetstrygghetsfas 
 Fas 3 
 18 
  
 SOU 2003:56 
  
 Sammanfattning 
  
 Kartläggningsfasen, fas 1 
 I kartläggnings- och utredningsprogrammet,  
 fas 1 
 , skall arbets- förmedlingen i nära samverkan med den enskilde komma överens om det eller de stödinsatser/program som är aktuella för individen. Kartläggningen/utredningen skall ha en sådan precision att den resulterar i en tydlig individuell plan som sträcker sig över överblickbar tid. Individens förmåga att själv ta ansvar skall förstärkas. På denna punkt vill utredningen peka på behovet av perspektivbyte. Utredningen anser att myndighetsutövningen i det framtida systemet – på ett helt annat sätt än tidigare – måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsättningar. Kartläggnings- och utredningsprogrammet omfattar  
 högst  
 8 veckor. 
 Kartläggnings- och utredningsprogrammet skulle kunna få ett bredare tillämpningsområde än enbart arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att kartläggnings- och utredningsprogrammet 
 – efter att det implementerats och utvecklats för arbets- förmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas också för personer med ersättning från försäkringskassan och för personer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. 
 Genomströmningsfasen, fas 2 
 Om en lönebidragsanställning inte bedöms vara en för individen lämplig lösning kan arbetsförmedlingen erbjuda den enskilde individen en anställning vid Samhall AB eller hos annan arbetsgivare under en period av  
 högst  
 två år. En sådan period med tidsbegränsad anställning bör då omfatta väsentliga inslag av vägledning,  
 arbetsprövning/-träning, 
  rehabilitering och utbildning och syfta till att den enskilde under eller efter tvåårsperioden skall kunna övergå till den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. 
 Arbetstrygghetsfasen, fas 3 
 De individer vars behov inte kunnat tillgodoses inom ramen för de program som erbjuds efter kartläggningsfasen eller genomström- ningsfasen skall, om inte särskilda skäl talar emot en sådan lösning, erbjudas tillsvidareanställning i Samhall AB eller hos andra arbetsgivare som förklarat sig villiga att anordna arbete i  
 arbetstrygghetsfasen 
 . 
 Förutsättningen är givetvis att alla arbetsgivare som tar emot personer med arbetshandikapp inom ramen för allmänt skyddat 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:56 
  
 arbete skall kunna visa att deras arbete sker enligt tillfredsställande rutiner för kvalitet och resultat. 
 Regeringen skall styra omfattningen av och prioriteringen till allmänt skyddat arbete genom regleringsbrevet till Arbets- marknadsverket. I regleringsbrevet skall också regeringen ange krav på övergångar. 
 Utredningen noterar att det föreligger en betydande undersys- selsättning i Samhall. Utredningen menar att det är angeläget att de som i dag är anställda i Samhall om de så önskar får möjlighet att genomgå en individuell kartläggning för att se om det är möjligt att erbjuda bättre alternativ. 
 Utredningen föreslår att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Med utredningens förslag lyfts arbetsförmedlingens ansvar fram. Utredningen vill understryka att det finns stora utvecklingsbehov när det gäller struktur och kvalitet i Arbetsmarknadsverkets tjänster och pro- gram. Utredningen förutsätter att det utvecklingsarbete som inletts inom Arbetsmarknadsverket kommer att leda till avsett resultat. 
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
 I kapitel 5 behandlas finansieringsmodellen. Nuvarande finansie- ringsmodell bygger på begreppet merkostnad. Begreppet merkost- nad är emellertid inte definierat. Nuvarande finansieringsmodell är enligt utredningens samlade bedömning inte ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet i sådana lägen där marknaden förändras snabbt och då Samhall AB måste genomgå stora strukturförändringar. 
 Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning är svag. Samhall AB anger inte heller i budgetunderlaget behovet av merkostnads- ersättning kopplat till merkostnader. Ägaren – staten – varken fast- ställer merkostnadsersättningens nivå eller följer upp statsbidraget utifrån merkostnader. Inte heller i den interna fördelningen av merkostnadsersättningen utgår Samhall AB från någon bedömning av merkostnader. Systemet med merkostnadsersättning är inte – vare sig i statens styrning av bolaget eller internt inom Samhall AB 
  
 – 
  
 uppbyggt på ett sådant sätt att spårbarhet är möjlig. Utredningens slutsats är att merkostnadsbegreppet är för opre- 
  
 cist och vagt för att kunna ligga till grund för ett fastställande av den statliga ersättningen. Merkostnadsbegreppet bör överges till 
 20 
  
 SOU 2003:56 
  
 Sammanfattning 
  
 förmån för ett system som så långt som möjligt ersätter faktiska kostnader och som är kopplat till de aktiviteter/prestationer som genomförs och de resultat som uppnås. 
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
 I kapitel 6 behandlas övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete. Utredningen anser att det finns starka skäl för att allmänt skyddat arbete bör träda i kraft så snart som möjligt. Det är dock rimligt att Samhall AB ges viss framförhållning inför kom- mande förändringar liksom att Arbetsmarknadsverket ges rimliga planeringsförutsättningar. För Samhall AB innebär förslagen en stor förändring. 
 Utredningen föreslår övergångsregler som innebär att Samhall AB:s nuvarande statsbidrag trappas ned under en femårsperiod. 
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
 I kapitel 7 behandlas de konkurrens- och statsstödsregler som har betydelse för Samhalls verksamhet. Samhalls verksamhet kan ge upphov till konkurrenssnedvridande effekter och det ekonomiska stödet till Samhall AB kan vara i konflikt med EG:s gemensamma regelverk. 
 Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd. 
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
 Samhall AB:s möjligheter att erbjuda sysselsättning för personer med arbetshandikapp minskar för varje år. Den s.k. timvolymen har minskat med en femtedel sedan mitten av  
 1990-talet; 
  från 34,7 miljoner timmar år 1995 till 27,3 miljoner timmar under år 2003. 
 I kapitel 8 redogör utredningen för behovsbilden och de alterna- tiv och komplement som de senaste åren vuxit fram. Utredningens undersökning av behovet visar tydligt att alternativa insatser behövs. Utredningen redovisar olika underlag för att bedöma vilket behov som egentligen finns av arbetsplatser som ger ett menings- 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:56 
  
 fullt och utvecklande arbete åt personer med arbetshandikapp. Enligt de bedömningar som gjorts borde åtminstone 25  
 000–30 
  000 personer ha behov av en  
 trygghetsarbetsplats. 
  
 Bedömningen av storleken på målgruppen för allmänt skyddat arbete,  
 genomströmningsfasen  
 är mer osäker. Utredningen menar dock att en omfattning på 10 000 personer som kontinuerligt får del av genomströmningsfasen är rimlig. 
 Det är angeläget att alternativ och komplement utvecklas. Framför allt är det angeläget att verksamheter med stark lokal för- ankring kan byggas upp. Det kan röra sig om många olika former; exempelvis privata företag, ekonomiska föreningar, kooperativ, kommuner, som tar som utgångspunkt behoven på lokala arbets- marknader. 
 Samhalls associationsform 
 I kapitel 9 behandlas Samhalls associationsform. Samhall AB är ett aktiebolag. I utredningsuppdraget har ingått att utvärdera Samhalls associationsform och följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 samt proposition 1991/92:91 (som låg till grund för bolagise- ringen) fortfarande är giltiga. 
 Utredningen konstaterar att slutsatserna i stort sett fortfarande är giltiga och att det inte föreligger skäl att ändra Samhall AB:s associationsform. 
 Hur Samhall AB genomför sitt uppdrag 
 I kapitel 10 framhåller utredningen att Samhall AB har ett omfat- tande, komplext och sammansatt uppdrag, där förväntningsbilden ser olika ut beroende på om utgångspunkten är sysselsättningsska- pande, utvecklande/rehabiliterande, regionalpolitiskt eller fördel- nings/socialpolitiskt. 
 Affärsverksamheten är en  
 förutsättning  
 för det arbetsmarknads- politiska och sociala uppdraget. Samtidigt är det här  
 motsättningen  
 i uppdraget ligger. Verksamheten har under hand, av affärsmässiga skäl, blivit mer specialiserad till stora kunder och till mer storskalig och koncentrerad produktion. Enligt utredningens bedömning har konsekvenserna för effektiviteten förändrats (försvårats) i takt med att Samhall AB – åtminstone i delar – i allt högre utsträckning 
 22 
  
 SOU 2003:56 
  
 Sammanfattning 
  
 kommit att likna ett företag vilket som helst. Det har blivit allt svå- rare att förena affärsverksamhet och de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. Utredningen pekar i betänkandet på flera områ- den där det föreligger betydande spänningar mellan affärsverksam- heten och dessa mål. 
 Utredningens samlade bedömning är att Samhall AB,  
 utifrån de förutsättningar som gäller 
 , genomför uppgiften på ett godtagbart sätt. Utredningens menar samtidigt att det finns stora förändrings- och utvecklingsbehov när det gäller hur det arbetsmarknadspoli- tiska uppdraget som helhet genomförs respektive inom vart och ett av de deluppdrag som lagts fast för Samhall AB; att ge meningsfullt arbete, att ge utvecklande arbete, att erbjuda arbete där behoven finns och slutligen att ge arbete åt dem som har störst behov. 
 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet 
 I kapitel 11 noterar utredningen att i nuvarande finansierings- och styrmodell kopplas ersättningen till ett avtal mellan staten och Samhall AB. I avtalet anges de mål och krav som staten ställer på verksamheten. Sysselsättning, rekrytering och övergångar är i dag prioriterade mål som är kvantifierade i avtalet. Samhall AB har i stort sett klarat samtliga av de prioriterade verksamhetsmålen sedan bolagsbildningen, men både måleffektiviteten och kvaliteten i de rapporterade uppgifterna kan ifrågasättas. 
 Utredningen noterar bl.a. att sysselsättningsmålet justerats ned med hänsyn till vad bolaget förväntats klara av. Arbetstimmar för personer som är undersysselsatta ingår i den upparbetade timvoly- men som Samhall AB redovisar till regeringen. Utredningen anser att regeringen bör överväga att fastställa ett sysselsättningsmål som är netto (exklusive undersysselsättning), dvs. endast avse produktiv och utvecklande arbetstid. 
 Utredningen noterar att Samhall AB formellt har klarat över- gångsmålet (f.n. 5 procent). Utredningen menar dock att detta mål är synnerligen lågt satt. Det finns betydligt fler inom Samhall som rimligtvis skulle kunna övergå till arbete på den reguljära arbets- marknaden. Utredningen har särskilt kartlagt kvinnor och över- gångar. Utredningen anser att stora insatser måste till för att öka kvinnors andel av övergångarna. 
 Rekryteringskravet finns för att säkerställa att personer med arbetshandikapp med sämst förutsättningar får tillgång den 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:56 
  
 arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall. Utredningen anser, i likhet med RRV, att AMS tillämpning av regelverket inte ger tillräcklig styrning och ledning för handläg- garna när det gäller anvisningen till skyddat arbete hos Samhall. Utredningen anser vidare att de prioriterade grupperna inte är till- räckligt tydligt definierade, vilket ger utrymme för olika bedöm- ningar av handläggarna vid arbetsförmedlingen. Som de priorite- rade grupperna är definierade i dag går målet dock inte att mäta, följa upp och kontrollera. Nuvarande mål bör därför omformuleras. 
 Uppföljning och utvärdering 
 I kapitel 12 behandlas uppföljnings- och utvärderingsfrågorna. Enligt utredningens uppfattning råder det i dag oklarheter om vem som har ansvaret för att följa upp och utvärdera verksamheten inom Samhall AB. Det saknas också relevant information som äga- ren – staten – behöver för att kunna styra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. 
 Konsekvensanalyser 
 I kapitel 13 redovisar utredningen konsekvensanalyser. 
 24 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen 
 Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (1992:312) om tyst- nadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen skall lyda lag om tystnadsplikt hos arbetsgivare som anordnar allmänt skyddat arbete. 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
 Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
  
 dels  
 att 3, 7, 33, 36 och 39 §§ skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i förordningen skall införas nya paragrafer, 33  
 a–33 
  c, 36 a och 42 a §§, samt närmast före 33 a, 33 c, 36 och 42 a §§ nya rubriker av följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i förordningen skall införas en ny rubrik närmast före 37 § och skall lyda Övergång till annan anställning. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 § 
 Bestämmelser om arbetsmarknadspolitiska program finns också i 
  
 – 
  
 lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, 
  
 – 
  
 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, 
  
 och 
  
 – 
  
 förordningen (1997:1275) om anställningsstöd. 
  
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:56 
  
 I avtal mellan staten och Samhall Aktiebolag regleras särskilda åtaganden och villkor för statens bidrag till Samhall Aktiebolag och för Samhalls verksamhet. 
 I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns allmänna bestämmelser om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten hos Arbetsmarknadsverket. 
 I förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestämmel- ser om att den som tar del av arbetsmarknadspolitiska program kan få stöd till resor m.m. 
 7 § 
 1 
  
 Insatserna i denna förordning får kombineras med varandra i följande fall: 
  
 – 
  
 stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får kombineras med stöd till personligt biträde, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1, särskild stödperson för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, lönebidrag och skyd- dat arbete hos en offentlig arbetsgivare, 
  
 – 
  
 särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskild stödperson för introduktion och uppföljning, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, lönebidrag och skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare, 
  
 – 
  
 särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 2 får kombineras med särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med löne- bidrag, 
  
 – 
  
 stöd till personligt biträde får kombineras med stöd till hjälp- medel på arbetsplatsen, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med lönebidrag, 
  
 – 
  
 särskilt stöd vid start av näringsverksamhet får kombineras med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1, stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och stöd till personligt biträde, 
  
 – 
  
 särskild stödperson för introduktion och uppföljning får kom- 
  
 bineras med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 
  
 1  
 Senaste lydelse 2000:976 
 26 
  
 SOU 2003:56 
  
 Författningsförslag 
  
 16 § 1 och 2, stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och, under upp- följning enligt 21 §, med lönebidrag, 
  
 – 
  
 lönebidrag får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbets- platsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1 och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 2 och med stöd till personligt biträde; dessutom får lönebidrag kombineras med särskild stödperson för introduktion och uppföljning under uppföljning enligt 21 §, 
  
 – 
  
 allmänt skyddat arbete får kombineras med stöd till hjälp- medel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselska- dade enligt 16 § 1 och, om fråga är om en person med gravt arbetshandikapp, med särskilda insatser för syn- och hörselska- dade enligt 16 § 2 och med stöd till personligt biträde; dessutom får allmänt skyddat arbete kom- bineras med särskild stödperson för introduktion och uppföljning under uppföljning enligt 21 §, 
  
 – 
  
 skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare får kombineras med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och särskilda insatser för syn- och hörselskadade enligt 16 § 1. 
  
 Skyddat arbete hos Samhall får inte kombineras med någon annan insats. 
  
 33 § 
  
 Skyddat 
  
 arbete 
  
 finns i 
  
 två 
  
 Skyddat arbete finns i form av 
  
 former. 
  
 Skyddat 
  
 arbete 
  
 hos 
  
 – allmänt skyddat arbete, och 
  
 Samhall 
  
 kommer till 
  
 stånd när 
  
 – skyddat arbete hos en offent- 
  
 länsarbetsnämnden 
  
 kommer 
  
 lig arbetsgivare. 
  
 överens 
  
 med arbetsgivare 
  
 som 
  
 ingår 
  
 i 
  
 Samhallkoncernen 
  
 om 
  
 anställning 
  
 av 
  
 personer 
  
 med 
  
 arbetshandikapp. Skyddat arbete 
  
 hos 
  
 en 
  
 offentlig 
  
 arbetsgivare 
  
 kommer 
  
 till 
  
 stånd 
  
 när 
  
 läns- 
  
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:56 
  
 arbetsnämnden 
  
 – 
  
 anvisar personer med sådana svåra arbetshandikapp som avses i 34 § anställning hos en offentlig arbetsgivare, och 
  
 – 
  
 lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad. 
  
 Allmänt skyddat arbete 
 33 a § 
 Allmänt skyddat arbete kom- mer till stånd när länsarbets- nämnden 
 – anvisar en person med arbetshandikapp anställning hos en arbetsgivare, 
 – kommer överens med arbetsgivaren om anställning av personen, 
 – lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad, och 
 – lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivaren i form av omkost- nadsersättning. 
 33 b § 
 En anvisning till allmänt skyddat arbete får inte omfatta mer än två år. 
 Innan anvisningsperioden har upphört skall länsarbetsnämnden pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Om behovet av skyddat arbete kvarstår kan en ny anvisning till allmänt skyddat arbete göras. En sådan anvisning skall gälla tills vidare. 
 Om det finns särskilda skäl får 
 28 
  
 SOU 2003:56 
  
 Författningsförslag 
  
 länsarbetsnämnden besluta att en anvisning som avses i första stycket skall gälla tills vidare. 
 Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare 
 33 c § 
 Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare kommer till stånd när länsarbetsnämnden 
  
 – 
  
 anvisar personer med sådana svåra arbetshandikapp som avses 
  
 i 
  
 34 § anställning hos en offentlig arbetsgivare, och 
  
 – 
  
 lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad. 
  
 Ekonomiskt stöd till arbetsgivare 
 36 § 
  
 Stöd till en  
 offentlig  
 arbets- 
  
 Stöd till en arbetsgivare  
 för 
  
 givare  
 som anställer någon  
 i 
  
 dennes lönekostnad för personer 
  
 skyddat arbete lämnas på samma 
  
 som är anställda  
 i skyddat arbete 
  
 sätt som lönebidrag enligt 27 
  
 lämnas på samma sätt som löne- 
  
 och 28 §§, dock kan stödets 
  
 bidrag enligt 27 och 28 §§, dock 
  
 storlek fastställas till högst hela 
  
 kan stödets storlek fastställas till 
  
 den bidragsgrundande löne- 
  
 högst hela den bidragsgrun- 
  
 kostnaden. 
  
 dande lönekostnaden. 
  
 36 a § 
 En arbetsgivare som har anställt en person i allmänt skyd- dat arbete har rätt till omkost- nadsersättning för sina kostnader för arbetsledning, anpassnings- åtgärder, stödinsatser, utbildning, praktik och andra liknande kost- nader för den anställde. Omkost- nadsersättning får dock inte läm- nas för kostnader för insatser som 
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:56 
  
 arbetsgivaren kan få ersättning för genom andra bestämmelser i denna förordning. 
 När länsarbetsnämnden anvi- sar någon allmänt skyddat arbete skall nämnden fastställa omkost- nadsersättningens storlek med hänsyn till de insatser som skall genomföras under anvisnings- perioden. Om anvisningen gäller tills vidare skall nämnden fast- ställa omkostnadsersättningens storlek för högst tre år i taget. 
 Ersättningen får uppgå till högst 100 000 kr per år och anställd i allmänt skyddat arbete. 
  
 39 § 
  
 Arbetsgivaren 
  
 rekvirerar 
  
 Arbetsgivaren 
  
 rekvirerar 
  
 lönebidrag och stöd till skyddat 
  
 lönebidrag och stöd till skyddat 
  
 arbete  
 hos en offentlig arbets- 
  
 arbete från 
  
 länsarbetsnämnden 
  
 givare  
 från 
  
 länsarbetsnämnden 
  
 månadsvis 
  
 i 
  
 efterskott 
  
 efter 
  
 månadsvis 
  
 i 
  
 efterskott 
  
 efter 
  
 hand som 
  
 anställningen 
  
 består. 
  
 hand som 
  
 anställningen 
  
 består. 
  
 Arbetsgivaren förlorar rätten till 
  
 Arbetsgivaren förlorar rätten till 
  
 stöd som inte rekvirerats inom 
  
 stöd som inte rekvirerats inom 
  
 60 dagar 
  
 från 
  
 arbetsmånadens 
  
 60 dagar 
  
 från 
  
 arbetsmånadens 
  
 slut. Om det finns särskilda skäl 
  
 slut. Om det finns särskilda skäl 
  
 får AMS eller länsarbetsnämn- 
  
 får AMS eller länsarbetsnämn- 
  
 den medge undantag från den 
  
 den medge undantag från den 
  
 fristen. 
  
 fristen. 
  
 Återkallelse av anvisning 
 42 a § 
 Länsarbetsnämnden skall åter- kalla en anvisning till allmänt skyddat arbete om syftet med anvisningen inte längre kan full- följas. 
 30 
  
 SOU 2003:56 
  
 Författningsförslag 
  
 1. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2005. 3 § skall dock gälla i sin äldre lydelse till och med den 31 december 2009. 
  
 2. 
  
 För personer som har anvisats skyddat arbete hos Samhall Aktiebolag före den 1 januari 2005 skall äldre bestämmelser tilläm- pas till och med den 31 december 2009. 
  
 31 
 1 Fakta om Samhall 
  
 1.1 
  
 Begreppet Samhall 
  
 Begreppet Samhall avser två olika saker. Skyddat arbete hos  
 Samhall  
 är å ena sidan en arbetsmarknadspolitisk insats. Å andra sidan är  
 Samhall  
 AB ett statligt aktiebolag med uppgift att produ- cera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshan- dikapp där behoven finns. Namnet  
 Samhall  
 är härlett ur det tidigare namnet  
 Samhällsföretag 
 . 
  
 1.2 
  
 Framväxten av Samhall 
  
 Skyddat arbete startade i olika former under  
 1960-talet. 
  Det kunde vara verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler, indust- riella beredskapsarbeten och hemarbeten. Huvudmannaskapet för skyddat arbete var uppdelat på en mängd aktörer. Verkstäder för skyddat arbete bedrevs av landstingskommuner, vissa kommuner och i ett fåtal fall av ideella föreningar. Länsarbetsnämnderna var huvudmän för kontorsarbetscentralerna. AMS var huvudman för industriella beredskapsarbeten. Landstingskommuner och vissa kommuner bedrev hemarbete. Staten täckte underskotten för de olika verksamheterna. Det förekom inget organiserat samarbete inom eller mellan de olika formerna för skyddat arbete. Verksam- heten uppfattades därför efter en tid som splittrad och dåligt samordnad och under  
 1970-talet 
  tillsatte regeringen flera utred- ningar. Utredningen rörande den skyddade sysselsättningen  
 Skyddat arbete  
 (SOU 1972:54) ansåg att verksamheten var i behov av samordning såväl regionalt som nationellt. Utredningen föreslog därför att landstingen och kommunerna skulle bli huvudmän för skyddat arbete. Tillsammans med kommunförbunden och Arbets- marknadsstyrelsen (AMS) skulle huvudmännen överväga och 
 33 
  
 Fakta om Samhall 
  
 SOU 2003:56 
  
 rekommendera vissa riktlinjer för den organisatoriska uppbyggna- den och administrativa ledningen för företagen. Remissinstanserna var dock oeniga rörande huvudmannaskapet och något beslut om den framtida formen fattades inte. 
 Regeringen tillsatte därför 1974 en ny utredning rörande organi- sation och huvudmannaskap för vissa former av arbetsmarknads- politisk motiverad industriell verksamhet  
 (OSA-kommittén). 
  I betänkandet  
 Organisation för skyddat arbete  
 (SOU 1975:82) menade utredningen att; 
 det splittrade huvudmannaskapet har inneburit nackdelar beträf- fande såväl planering som drift av verksamheten. Bland annat har det skapat osäkerhet vad avser den egentliga fördelningen av ansvaret för utbyggnaden av verksamheten mellan stat och kommun. Detta har i sin tur bidragit till betydande skillnader i tillgången på skyddat arbete. Detta upplevs som orättvist, då arbetshandikappade i skyddat arbete får bättre ekonomiska och sociala villkor än de som inte har tillgång till skyddat arbete på hemorten. 
 Utredningen konstaterade vidare att dåvarande huvudmannaskap innebar problem för verksamheterna att agera affärsmässigt. Exem- pelvis kunde i princip andra företag få full insyn i det material som låg till grund för prissättningen. Bland annat av detta skäl borde den skyddade verksamheten brytas ut ur den offentliga förvalt- ningsadministrationen. Frågan om verksamhetens associationsform kom också att övervägas. Valet stod mellan aktiebolag och stiftelse. Verksamhetens karaktär med krav på kapitaltillskott och aktiebo- lagslagens regler om bl.a. tvångslikvidation ledde till slutsatsen att aktiebolagsformen passade mindre bra. Stiftelseformen ansågs passa verksamheten bättre i och med att skyddat arbete inte skulle bedrivas i lönsamhetssyfte, utan för att tillgodose de arbetsmark- nadspolitiska och sociala målen. 
 I propositionen om skyddat arbete och yrkesinriktad rehabili- tering m.m. (prop. 1977/78:30) föreslog regeringen att verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler, industriella beredskaps- arbeten och hemarbeten skulle få ett, mellan landstingskommu- nerna och staten, delat huvudmannaskap. Landstingskommunerna skulle tillsammans med staten bilda regionala stiftelser för skyddat arbete inom varje landstingsområde. För vissa övergripande frågor föreslogs inrättandet av en central stiftelse. Staten skulle ensam svara för kostnaderna för den skyddade verksamheten. Riksdagen fattade den 13 december 1977 beslut om en ny stiftelseorganisation som skulle träda i kraft den 1 januari 1980. Det uttalade syftet var 
 34 
  
 SOU 2003:56 
  
 Fakta om Samhall 
  
 att utjämna tillgången på skyddat arbete efter behoven över landet och för olika handikappgrupper och att ge meningsfulla och utvecklande arbeten genom produktion av varor och tjänster samt att begränsa kostnaderna för verksamheten genom en i övrigt ökad affärsmässighet i verksamheten. 
 En organisationskommitté, Nya organisationskommittén för skyddat arbete (NOSA), tillsattes 1978 med uppgift att utarbeta ett mer detaljerat organisationsförslag och förbereda det omfattande förhandlingsarbetet med såväl dåvarande huvudmän som berörda personalorganisationer. Kommitténs förslag ledde fram till att regeringen i februari 1979 beslutade att stiftelsen Samhällsföretag skulle bildas den 1 januari 1980. Regeringen fastställde samtidigt stadgar för stiftelsen. Verksamheten fördes över från ca 200 huvudmän till 24 regionala stiftelser sammanhållna under en sam- ordnande central stiftelse. Den regionala verksamheten reglerades i lagen (1979:47) om regionala stiftelser för skyddat arbete och förordningen (1979:48) om regionala stiftelser för skyddat arbete (numera upphävda). 
  
 1.3 
  
 Samhall AB 
  
 Dagens Samhall har således sin grund i den centrala stiftelse, Stif- telsen Samhällsföretag, som bildades den 1 januari 1980 och de 24 regionala stiftelser som skötte den operativa verksamheten. 
 Redan 1992 ombildades stiftelserna till regionala aktiebolag (se kapitel 9) som hölls samman av ett moderföretag, Samhall AB. Koncernen Samhall AB var därmed ett faktum. Syftet med verksamheten i Samhall AB är enligt nuvarande bolagsordning att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshan- dikapp där behoven finns. Verksamheten inom Samhall AB är finansierad genom intäkter som härrör från företagets produktion av varor och tjänster samt genom den merkostnadsersättning som företaget erhåller från staten. Ungefär hälften av intäkterna kommer f.n. från försäljning av produkter och tjänster. Samhall AB:s affärsverksamhet omfattar produktion och försäljning av varor och tjänster inom ett flertal industri- och servicebranscher med arbetsställen på ca 300 orter runt om i landet. Samhall AB har ingen monopolställning inom något affärsområde och har heller 
 35 
 Fakta om Samhall SOU 2003:56 
 ingen prioriterad eller gynnad ställning vid offentliga upp- handlingar. 
 Sedan bolagiseringen 1992 har företagets organisation och struktur ändrats påtagligt ofta. Samhall AB har från den 1 januari 2002 en ny organisation innebärande att verksamheten och anställda i de tidigare sju regionala dotterbolagen, affärsbolaget och ytterligare tre dotterbolag samlats i ett bolag, Samhall AB. Samhall AB är indelat i sex divisioner varav två för personalutvecklings- frågor och fyra för affärsverksamheten. Den grundläggande organisationen på lokal nivå har dock inte förändrats i och med omorganisationen. En påtaglig uttunning av verksamheten på lokal nivå har skett under de senaste åren. På många orter sker numera bara en typ av produktion. Produktionen har i likhet med vad som skett i övrigt inom näringslivet strömlinjeformats. Företagets nya övergripande organisation syftar, enligt Samhall AB, till att sätta fokus på affärs- och personalutvecklingsverksamheten med en rak och tydlig styrning från central nivå ner till de lokala enheterna. 
 Som en kompletterande uppgift har Samhall AB sedan år 1997, genom bolaget Samhall Resurs AB, kunnat utveckla och sälja tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering och personalutveck- ling. Bolaget kan härigenom medverka till att bryta långtidssjuk- skrivningar, hindra onödig förtidspensionering och underlätta inträdet i arbetslivet för grupper som annars har svårigheter. Verk- samheten är intäktsfinansierad och bedrivs utan statlig merkost- nadsersättning. Samhall Resurs AB finansieras helt av externa intäkter och används inte som stöd för rehabilitering av anställda med arbetshandikapp inom företaget (mer än i de fall en sådan tjänst köps internt till marknadspris). 
 Antalet anställda med arbetshandikapp uppgick till 24 386 vid 2002 års utgång. Antalet direktanställda (anställda som ej anvisats via arbetsförmedlingen) uppgick vid samma tidpunkt till 2 008. Medeltalet anställda med arbetshandikapp uppgick under år 2002 till 21 301. Samhall AB:s nettoomsättning uppgick under år 2002 till 4 186 mnkr. Nettoomsättningen har sedan år 2000 minskat med 1,5 mdkr. Hela minskningen ligger inom industrisidan. En ökad fakturering inom tjänstesidan har bara till en mindre del kunnat kompensera för denna minskning. Företagets rörelseresultat uppgick under år 2002 till  
 -36 
  mnkr. Företagets resultat före skatt uppgick till  
 -2 
  mnkr. Eget kapital uppgick vid utgången av år 2002 till 1 017 mnkr och soliditeten var 35 procent. För år 2003 budgeteras ett underskott på 340 mnkr (inklusive omstrukturerings- 
 36 
  
 SOU 2003:56 
  
 Fakta om Samhall 
  
 kostnader motsvarande 150 mnkr). Utvecklingen av resultat m.m. finns beskrivet i kapitel 11. 
  
 1.4 
  
 Tidigare utredningar och studier 
  
 Sedan staten tog över huvudmannaskapet för skyddat arbete 1980 har ett antal utredningar och studier av Samhall (och Samhälls- företag) gjorts. Dessa har haft delvis olika syften och utgångs- punkter. Nedan följer en kort redogörelse för deras huvudsakliga resultat och slutsatser. 
  
 1.4.1 
  
 Stiftelsen Samhällsföretag (RRV 1985:895) 
  
 År 1985 genomförde Riksrevisionsverket (RRV) en förvaltnings- revision  
 Stiftelsen Samhällsföretag  
 (RRV 1985:895). Syftet med revisionen var att granska uppföljningen och styrningen av de regionala stiftelserna angående vissa aspekter på den interregionala samordningen, affärsmässigheten i företagsgruppen samt hur de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen integrerades med ekonomiska mål. 
 I rapporten konstaterade RRV att utvecklingen efter år 1980 hade varit positiv både arbetsmarknadspolitiskt/socialt och eko- nomiskt. Bl.a. hade sysselsättningen ökat inom ramen för, realt sett, oförändrade anslag. RRV konstaterade att det i utgångsläget för företagsgruppen funnits ledig produktionskapacitet i form av direktanställda, lokaler och kapitalutrustning, vilket givit utrymme för att öka antalet anställda. Vidare konstaterade RRV att de upp- gifter som statsmakterna ålagt Samhällsföretag lämnade utrymme för olika tolkningar. I rapporten konstaterades bl.a. att den centrala Stiftelsen Samhällsföretag hade getts visst utrymme att själv utforma sin roll inom de villkor och ramar som fastställts. Den centrala stiftelsens agerande kännetecknades, enligt RRV, av för- siktighet gentemot de regionala företagen. RRV:s slutsats var bl.a. att den samordnande rollen för Stiftelsen Samhällsföretag borde stärkas. 
 37 
  
 Fakta om Samhall 
  
 SOU 2003:56 
  
 1.4.2 
  
 Samhall i går, i dag, i morgon (SOU 1991:67) 
  
 År 1990 tillsatte regeringen en utredning med uppdraget att under- söka hur de övergripande målsättningarna för Samhalls verksamhet uppfyllts och förenats, samt bedöma dessa ur ett samhällsekono- miskt perspektiv. Andra delar i uppdraget var att ta ställning till Samhalls associationsform och rollfördelningen mellan Samhall och AMS. 
 De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen i förhållande till affärsverksamheten analyserades kortfattat i betänkandet. Utred- ningen konstaterade att Samhall i allt väsentligt uppfyllt de av regeringen uppställda målen. Utredningen hade dock snäva tidsra- mar. Någon bedömning av de samhällsekonomiska aspekterna hann inte genomföras. Tyngdpunkten i betänkandet låg istället på den framtida associationsformen. I betänkandet föreslogs att Samhall skulle ombildas till aktiebolag. Motivet var bl.a. att denna associationsform bättre tillvaratog koncernpotentialen. Stiftelse- formen stod inför förändringar bl.a. gällande beskattning och framstod som ofördelaktig ur affärssynpunkt. Utredningen före- slog också en förändrad bidragskonstruktion för merkostnads- ersättningen. I utredningen prövades och avvisades ett förslag från AMS om att få tillgång till delar av den statliga merkostnads- ersättningen för köp av Samhalls tjänster. I betänkandet föreslogs istället att dåvarande rollfördelning mellan Samhall och AMS skulle bestå. 
  
 1.4.3 
  
 Samhall - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (SOU 1997:64) 
  
 År 1996 tillsatte regeringen en utredning för att se över de syssel- sättningsskapande åtgärderna för arbetshandikappade, kallad  
 LOSAM-utredningen. 
  I uppdraget ingick, vad gäller Samhall, att pröva det ekonomiska resultatet och möjligheterna till ytterligare ekonomiska resultatförbättringar, pröva om målen för Samhalls verksamhet och statsmakternas resultatkrav innebar de mest ade- kvata kriterierna för att bedöma resultaten, studera måluppfyllelse och resultat bl.a. i fråga om den rehabiliterande verksamheten. Utredningen skulle vidare analysera Samhalls verksamhet och mål- grupperna för den samt diskutera om verksamhetsformerna och målgrupperna behövde förändras. 
 38 
  
 SOU 2003:56 
  
 Fakta om Samhall 
  
 Utredningen lämnade förslag som innebar en starkare markering av Samhalls uppgift att rehabilitera och utveckla de anställda och att detta så långt som möjligt skulle kunna leda till arbete hos andra arbetsgivare. Utredningen föreslog därför att kravet på övergångar till anställning på den reguljära arbetsmarknaden skulle skärpas från dåvarande tre procent till tio procent per år. Detta fick dock inte innebära att andelen gravt handikappade minskade. Målgruppen föreslogs även framöver att utgöras av personer med arbetshandi- kapp som inte kunde få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Samarbetet mellan AMV och Samhall AB borde också vidareut- vecklas och fördjupas. 
 I betänkandet föreslogs bl.a. att Samhall AB årligen borde beräkna och redovisa den samhällsekonomiska intäkten av över- gångar. Därutöver föreslog utredningen att Samhalls merkostnads- ersättning skulle delas upp i en lönerelaterad del och en del som varierade med antalet övergångar. Utredningen utvecklade också ett förslag om införande av en personalekonomisk redovisning som grund för detta. Även denna utredning hade snäva tidsramar. Flera av utredningsdirektiven kunde inte uppfyllas. Utredningens förslag föranledde inte några förändringar i lagstiftning, eller i regeringens direktiv till Samhall AB. 
  
 1.4.4 
  
 Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) 
  
 År 1999 genomförde RRV en effektivitetsrevision av den arbets- marknadspolitiska åtgärden Samhall. Granskningen ingick i en temarevision avseende stöd till arbetshandikappade. RRV konstate- rade att måluppfyllelsen inte var tillfredsställande. Måluppfyllelsen var, enligt RRV,  
 hög  
 i meningen att Samhall erbjöd sysselsättning i den omfattning statsmakterna ålagt bolaget och att företaget fanns på orter över hela landet. Arbetsuppgifterna ansågs meningsfulla i betydelsen att det som producerades i verksamheten efterfrågades på marknaden. 
 Måluppfyllelsen var däremot  
 låg  
 när det gällde relationen mellan den för åtgärden tänkta målgruppen och vilka som i praktiken fanns på Samhall. RRV konstaterade att många som anvisats till Samhall inte tillhörde den tänkta målgruppen och arbetsförmågan var därmed högre än vad som tidigare antagits. Måluppfyllelsen kunde också, enligt RRV, öka vad gällde i vilken utsträckning arbetshandikappade utvecklades i arbetet. RRV bedömde att över- 
 39 
  
 Fakta om Samhall 
  
 SOU 2003:56 
  
 gångarna kunde öka markant i och med att den s.k. övergångs- potentialen vida översteg antalet övergångar. 
 RRV fann två huvudorsaker till den bristande måluppfyllelsen: det förändrade arbetsmarknadsläget och förhållanden inom AMV:s och Samhalls verksamhet. AMV hanterade inte regelverket på avsett sätt. För Samhall komplicerades verksamheten av att flera av målen stod i konflikt med varandra. RRV konstaterade att affärs- verksamheten prioriterades på bekostnad av de arbetsmarknads- politiska och sociala målen. 
 RRV:s sammanfattande slutsats var att vissa effektivitetsbrister kunde åtgärdas inom ramen för nuvarande konstruktion, bl.a. genom att strama upp praxis inom AMV samt genom en ökad fokusering från Samhalls sida på uppdraget att utveckla personalen. RRV ansåg däremot att de målkonflikter som fanns för Samhalls verksamhet var svåra att överbrygga. Målkonflikterna hade, enligt RRV, successivt förvärrats under  
 1990-talet 
  till följd av den föränd- rade situationen på arbetsmarknaden och arbetslivets allt högre krav på yrkesmässig kompetens. 
  
 I syntesrapporten  
 Stödet till arbetshandikappade – modeller för reformering av statens insatser  
 (RRV 2000:14) sammanfattade RRV sina slutsatser och lämnade förslag på tre olika modeller för hur stödet till arbetshandikappade (däribland skyddat arbete hos Samhall) skulle kunna utformas för att bli mer effektivt. 
  
 1.5 
  
 Statens styrning av Samhall AB 
  
 Nedan görs en genomgång av statligt ägande i allmänhet och av statligt ägande och Samhall AB i synnerhet. 
  
 1.5.1 
  
 Statligt ägande 
  
 Den svenska staten är Sveriges största företagsägare och arbets- givare. Genom Regeringskansliet förvaltas 62 företag/koncerner varav 47 företag ägs helt av staten och 15 tillsammans med andra. Totalt är ca 200 000 personer anställda i dessa bolag. Företag med statligt ägande kan i princip delas in i två grupper; de som verkar med marknadsmässiga villkor och krav samt företag som främst har som uppgift att infria särskilda samhällsintressen. I den första gruppen ställs marknadsmässiga avkastningskrav och utvärderingen 
 40 
  
 SOU 2003:56 
  
 Fakta om Samhall 
  
 sker därefter. I den andra gruppen skapas värde främst ur den samhällsnytta företagen åstadkommer. Utvärderingen av dessa företag blir därmed komplex. 
 Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av något eller flera av följande karakteristika: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt. De verkar på en marknad med särskilda förbehåll. En del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta. Speciella mål sätts, varvid bland annat kraven på avkastning avviker från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga villkor. Utvärderingen och uppföljningen baseras bland annat på kvalitativa parametrar härledda ur samhälls- ekonomiska eller sektorpolitiska mål och  
 effektivitets- /resultatkrav. 
  Kraven på till exempel kostnadseffektivitet kan vara högt ställda även om andra mål har stor betydelse. Graden av samhällsintresse och ägarens styrning skiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp. 
 Precis som andra ägare har staten främst tre verktyg för att påverka företagen; rapporteringskrav, tillsättande av styrelseordfö- rande och styrelse, och kapitalstruktur. Rapporteringskraven syftar till att få såväl företagen med statligt ägande som utövandet av den statliga ägarförvaltningen genomlysta. Genomlysningen är både en demokratifråga och en fråga om att visa att man hushållar effektivt med resurserna. Genom att regeringen - på bolagsstämma - utser ordförande och övriga styrelseledamöter kan regeringen ta sitt ägaransvar. Regeringen blir därmed också ytterst ansvarig för att de statliga företagens styrelser får den kompetens som är relevant för den verksamhet och den fas som respektive företag befinner sig i. Att optimera kapitalstrukturen handlar om att utnyttja både lånat och eget kapital effektivt. Med hänsyn till sedvanliga effektivitets- krav förutsätts också statliga företag fokusera på kärnverksam- heten. 
  
 1.5.2 
  
 Statens styrning av sina bolag 
  
 Statliga aktiebolag är enligt aktiebolagslagen (1995:1385) under- kastade samma regelsystem som privata aktiebolag. Aktiebolaget är en självständig juridisk person, där det högsta beslutande organet är bolagsstämman. Ägaren utövar sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter på bolagsstämman. Bolagsstämman utser styrelsen 
 41 
  
 Fakta om Samhall 
  
 SOU 2003:56 
  
 och styrelsen kan i sin tur utse en verkställande direktör. Den verkställande direktören handhar den löpande förvaltningen, dvs. driften av bolagets rörelse, förvaltningen av dess medel och bokföringen. 
 Staten kan styra ett aktiebolag genom  
 lag, bolagsordning, avtal  
 och/eller  
 ägardirektiv 
 . Statens intentioner med ett egenägt bolag kan också komma till uttryck i  
 förarbeten till lagar  
 och i  
 ägar- policy 
 förklaringar. 
 Lagstiftning kan vara aktuell när det gäller viss produktion. I den mån ett av företagen på den lagreglerade marknaden är ett statligt bolag blir sådan lagstiftning ett styrinstrument även för bolaget i fråga. 
 I avtal regleras bland annat de åtagande som bolagen har i för- hållande till staten och eventuell ersättning härför. 
 Sådana åtagande kan också regleras i  
 bolagsordningen 
 . Bolagsord- ningen innehåller den betydelsefulla s.k. ändamålsparagrafen, där verksamhetens inriktning närmare anges. Bolagsordningen skall även innehålla uppgifter om aktiernas nominella värde och om antalet styrelseledamöter. 
 Val av styrelseledamöter till ett bolag är en viktig styrmöjlighet för staten. I  
 ägardirektiv  
 till styrelsen klargör ägaren för ledamö- terna i styrelsen vad som förväntas av dessa. 
 När det gäller statliga bolag kan riktlinjer för den aktuella verk- samheten även finnas  
 i förarbeten till lagar 
 , såsom propositioner och utskottsbetänkanden. 
 Nuvarande former för utövande av ägarfunktionen inom Regeringskansliet innebär att Näringsdepartementet har det huvudsakliga ansvaret för att utöva ägarrollen i de statligt ägda bolagen. Några undantag finns där vissa bolag är starkt knutna till ett specifikt politikområde. Näringsdepartementet är ansvarig för att ta fram regeringens samlade  
 ägarpolicy 
 . 
 Utöver de formella instrumenten ovan finns givetvis den infor- mella dialogen mellan ägaren och bolaget. 
  
 1.5.3 
  
 Statens styrning av Samhall AB 
  
 Samhall AB omfattas av den fastställa  
 ägarpolicyn  
 och tillhör grup- pen med särskilda samhällsintressen. Staten förfogar över olika styrmedel för att tillgodose olika mål och åtaganden. Ett i dag ovanligt styrmedel är att staten använder sig av ett statsmonopol 
 42 
  
 SOU 2003:56 
  
 Fakta om Samhall 
  
 genom att bilda en myndighet, ett affärsverk eller ett bolag som producerar vissa varor och tjänster i syfte att uppfylla mål och/eller åtaganden. 
 Samhall AB regleras inte av någon  
 lag 
 . 
 I  
 bolagsordningen  
 framgår av den s.k. ändamålsparagrafen att bolagets syfte är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt perso- ner med arbetshandikapp där behoven finns. Verksamheten skall anpassas till de förutsättningar personer med arbetshandikapp har och bedrivas enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens. Aktierna medför inte rätt till utdelning. Upp- kommer vinst, skall vinstmedlen balanseras i ny räkning för främ- jande av bolagets fortsatta verksamhet. Vid bolagets likvidation skall bolagets behållna tillgångar tillfalla aktieägaren (staten). Bestämmelsen i 3 § får inte ändras utan att regeringen lämnat till- stånd därtill. Riksdagens godkännande krävs för att ändra 3 § beträffande syftet för Samhall AB. 
 I avtalet med staten regleras de särskilda åtaganden och villkor som skall gälla för statens bidrag till Samhall AB och för bolagets verksamhet. I avtalet preciseras verksamhetsmål och återrapporte- ringskrav. I avtalet framgår också att verksamheten skall bedrivas med affärsmässig effektivitet och ett högt resursutnyttjande inom bolaget, bl.a. genom fortsatta strukturella förändringar i syfte att minska kostnaderna för produktionen samt genom insatser för en god beläggning. Bolaget skall löpande söka nya affärsmöjligheter för att säkerställa ökad omsättning och förädlingsvärdets tillväxt. Avtalets formella uppbyggnad liknar de regleringsbrev som utfär- das för statliga myndigheter. 
 Några särskilda  
 ägardirektiv  
 för Samhall AB finns inte. Bolags- ordning och avtalet mellan staten och bolaget har bedömts vara såpass utförliga att några särskilda ägardirektiv inte behövs. 
 Hur staten utövar sitt ägande i Samhall AB ligger utanför denna utrednings uppdrag. I Öhrlings Coopers  Lybrands slutrapport 
 Ekonomisk analys av Samhall AB  
 (1998) har emellertid en sådan analys genomförts. Rapporten konstaterade att ägarens mål och riktlinjer innehöll målkonflikter. Statens mål och riktlinjer upp- levdes som ofullständiga och otydliga av Samhall AB. Styrningen gav utrymme för övertolkning av ägarens intentioner. I rapporten rekommenderades ägaren att överväga de mål och direktiv som stod i strid med viktigare mål och att rangordna målen samt 
  
 43 
  
 Fakta om Samhall 
  
 SOU 2003:56 
  
 formulera målen på ett tydligare sätt. Vidare borde ägaren överväga avvägningen mellan å ena sidan den ägarstyrning som bör ske genom bolagsstämman och å andra sidan sättet att meddela de villkor som kan behöva knytas till användningen av anslaget till Samhall AB. Ägaransvaret borde vidare skiljas från ansvaret för merkostnadsanslaget och den informella dialogen mellan ägaren och Samhall AB borde, enligt rapporten, mer involvera styrelsen i ledningen av företaget. Vidare ansåg Öhrlings Coopers  Lybrand att en effektiv ägarstyrning även borde innefatta krav beträffande kapitalstruktur, avkastning och utdelning. 
  
 1.6 
  
 Nuvarande regler/styrdokument rörande Samhall 
  
 Skyddat arbete hos  
 Samhall  
 och bolaget  
 Samhall  
 AB är omgärdat av författningar, avtal och andra dokument. En förordning reglerar själva anvisningen från länsarbetsnämnden till Samhall AB. En lag reglerar tystnadsplikt för anställda. Bolagets ändamål finns reglerat i bolagsordningen för Samhall AB. Vissa villkor och restriktioner knutna till merkostnadsersättningen finns reglerade i det årliga avtalet med staten. Därutöver är vissa definitioner och rutiner reglerade i ett särskilt samverkansdokument mellan AMS och Samhall AB. 
  
 1.6.1 
  
 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
  
 I förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp regleras skyddat arbete i  
 32-37 
  §§. I förordningen framgår att med skyddat arbete avses arbete för personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Den som är anvisad skyddat arbete är undantagen lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Skyddat arbete finns i två former: offentligt skyddat arbete och skyddat arbete hos Samhall. Länsarbetsnämnden skall regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till en annan anställning. 
 Begreppet skyddat arbete i förordningen skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbets- 
 44 
  
 SOU 2003:56 
  
 Fakta om Samhall 
  
 hinder när det gäller att få och behålla ett arbete. Skyddade arbeten är således endast förbehållna personer med arbetshandikapp. 
 1 
  
 1.6.2 
  
 Lag (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen 
  
 Enligt lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhall- gruppen får en anställd inte obehörigen röja vad han därvid fått veta om en anvisad arbetstagares personliga förhållanden. 
  
 1.6.3 
  
 Bolagsordningen för Samhall AB 
  
 Samhall är ett aktiebolag och skiljer sig inte vad gäller lagstiftning etc. från andra aktiebolag. Till skillnad från statliga myndigheter och motsvarande organisationer kan inte regeringen i reglerings- brev ange vad som ska gälla för Samhall. Att Samhall AB som företag har ett arbetsmarknadspolitiskt uppdrag för de arbetshan- dikappade har därför ägaren, staten, lagt fast i bolagsordningen. 
  
 1  
 Funktionsnedsättning kan avse fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller  
 hörselskador/–sjukdomar, 
  medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, sjukdomar eller tillstånd kan vara av bestående eller övergående natur, dvs. stabila, progressiva eller periodiska. I ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang är en avgörande fråga om en person är arbetshandikappad, dvs. har en funktionsnedsättning som också innebär att arbetsförmågan är nedsatt. I vad mån arbetsförmågan är nedsatt kan dock inte enbart definieras med utgångspunkt från funktionshindret, utan avser egentligen förmågan att utföra specifika arbetsuppgifter. Ett arbetshandikapp kan brytas genom att arbetsuppgifter och arbetsvillkor anpassas till individen. 
 Enligt 10 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp definieras en person med arbetshandikapp som  
 den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårighet att få eller behålla ett reguljärt arbete. 
  
 45 
  
 Fakta om Samhall 
  
 SOU 2003:56 
  
 1.6.4 
  
 Avtalet med staten 
  
 Riksdagen beslutar om medel för Samhall AB. Chefen för Närings- departementet bemyndigas genom regeringsbeslut att själv eller genom ombud träffa avtal med Samhall AB. I avtalet mellan staten och Samhall AB klargörs det arbetsmarknadspolitiska uppdrag Samhall har tilldelats. De verksamhetsmål för Samhall AB som anges i avtalet med staten är för närvarande: 
  
 sysselsättningen, dvs. timvolymen för anställda arbetshandikappa- des sysselsättning skall årligen uppgå till ett minsta antal arbetade timmar, 
  
 rekryteringen, dvs. av de personer med arbetshandikapp som re- kryteras till Samhall skall årligen en minsta andel avse vissa prioriterade grupper, 
  
 övergångar, dvs. övergångar till arbeten utanför Samhall skall årli- gen omfatta en viss andel av de anställda. 
  
 I avtalet mellan staten och Samhall AB framgår också att Samhall i möjligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i första hand ske genom naturlig avgång. Enligt avtalet med staten bör Samhall vid eventuell omstrukturering av verksamheten om möjligt ta regionalpolitisk hänsyn. Nedläggningar av verksam- het bör om möjligt undvikas på orter med svagare arbetsmarknad. I avtalet mellan staten och Samhall framgår att AMS beslutar, i sam- råd med Samhall, om den regionala fördelningen av arbetstillfällen för arbetshandikappade anställda i bolaget. Se vidare avsnitt 10.4.1. 
  
 1.6.5 
  
 Samverkansdokument mellan Samhall AB och AMV 
  
 Samverkan mellan Samhall AB och AMV regleras i ett särskilt sam- verkansdokument som upprättats av parterna. Nuvarande samver- kansdokument är från 1997. Dokumentet reviderades år 2001 bland annat till följd av företagets nya bolagsindelning samt tillkomsten av ett kvalitetssäkringsdokument. På central nivå sker samverkan inom ramen för den s.k. samrådsgruppen. Till samrådsgruppen hänskjuts frågor av principiell betydelse. Inom samrådsgruppen bereds t.ex. den regionala fördelningen av arbetstillfällen. 
 I samverkansdokumentet definieras vad som avses med priorite- rade grupper. I avtalet mellan staten och Samhall AB hänskjuts 
 46 
  
 SOU 2003:56 
  
 Fakta om Samhall 
  
 frågan om närmare definition av prioriterade grupper till Samhall och AMS. 
 47 
 2 Internationell utblick 
  
 2.1 
  
 Principiella utgångspunkter 
  
 Personer med funktionshinder och personer med arbetshandikapp skall inte diskrimineras på arbetsmarknaden. 
 1  
 De skall ha samma rätt till att försörja sig genom arbete som alla andra. På dessa enkla, men fundamentala principer, baserar sig den nationella handlings- plan för handikappolitiken som den svenska riksdagen antog år 2000. Den svenska planen ansluter sig nära till den strategi som under det senaste årtiondet utformats internationellt. Politiken är i allt mindre grad inriktad på den funktionshindrades fysiska och psykiska begränsningar, utan i stället på personens resurser och vilja att delta i samhällslivet och på arbetsmarknaden. I fokus är, enligt planen, möjligheterna, inte svårigheterna, och rätten till ett fullvärdigt medborgarskap. 
 Denna strategi har givits en tydlig formulering i de av FN:s generalförsamling år 1993 antagna standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet:  
 Stan- dard Rules on Equlization of Opportunity for Persons with Disabili- ties.  
 De 22 reglerna beskriver det ansvar världens stater har för att människor med funktionshinder skall bli delaktiga i samhällslivet och för att uppnå jämlikhet i levnadsförhållanden. En särskild ton- vikt läggs vid allas rätt till arbete och egen försörjning genom arbete och integrering på den öppna arbetsmarknaden. I en av reg- lerna sägs att; 
  
 1  
 Världshälsoorganisationen (WHO) definierar i korthet  
 funktionsnedsättning  
 som en nedsättning av kroppsliga funktioner eller avvikelser i den anatomiska strukturen (kroppsnivå).  
 Funktionshinder  
 avspeglar konsekvenserna av en funktionsnedsättning med avseende på begränsningar i individens dagliga aktivitet (aktivitetsnivå).  
 Handikapp  
 uppstår i mötet med omgivningen som ett resultat av funktionsnedsättningar och funktionshinder och avspeglar de nackdelar individen konfronteras med i samhället (social nivå). Vare sig funktionsnedsättning eller funktionshinder behöver dock innebära ett handikapp. För definition av arbetshandikapp se avsnitt 10.5.2. 
 49 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 den öppna arbetsmarknaden är målet – men anställning i små grup- per eller med särskilt stöd kan vara ett alternativ. Det är viktigt att sådan anställning främjar möjligheten att få arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. 
 FN:s standardregler ligger inte bara till grund för den svenska handlingsplanen, utan har också i hög grad influerat den politik för funktionshindrades integration i de europeiska samhällena, som EU:s Ministerråd formulerade 1996 i det vägledande dokumentet, 
 The European Union Disability Strategy,  
 och som arbetsmarkna- dens parter anslutit sig till i en särskild deklaration:  
 Declaration of the social partners on the employment of people with disabilities. 
 Betoningen av möjligheter för personer med funktionshinder att aktivt delta på alla områden inom samhällslivet förstärktes ytterli- gare i och med det s.k. Amsterdamfördraget från år 1997. Enligt artikel 13 i detta fördrag har EU i dag befogenhet att bekämpa dis- kriminering på grund av kön, religion, ras, ålder, sexuell läggning och funktionshinder. Inom EU har politiken alltmer förskjutits mot ett rättighetsbaserat synesätt. Alla frågor som rör människor med funktionshinder måste behandlas som aspekter av mänskliga rättigheter, hindren måste rivas på alla nivåer i samhället, som det sägs i en rapport år 2000 från EU kommissionen,  
 Towards a  
  
 barrier-free 
  
  Europe. 
  
 Att öka delaktigheten i arbetslivet genom att höja sysselsätt- ningsnivåerna för personer med funktionshinder är också en väsentlig del av den Europeiska sysselsättningsstrategin. Inom ramen för den s.k. första pelaren, förbättra anställbarheten, finns en särskild riktlinje som ger medlemsländerna i uppdrag att  
 mot- verka diskriminering och främja social integrering genom tillgång till arbete  
 för bland andra personer med funktionshinder. I flera länder har därför statistiska mål och delmål satts upp för att mäta framste- gen (eller bakslagen) för en integrerande arbetsmarknadspolitik. 
 Det fullvärdiga medborgarskapet är i centrum för det nu pågå- ende Europeiska Handikappåret 2003, ett kampanjår i EU:s regi, som syftar till att öka medvetenheten om den rätt till skydd mot diskriminering som människor med funktionshinder har. Målet är att öka erfarenhetsutbytet kring goda lösningar och fungerande strategier och stärka samarbetet mellan alla aktörer. Här spelar handikapprörelsens egen paraplyorganisation inom EU,  
 European Disability Forum 
 , en viktig roll. 
 50 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 2.2 
  
 Från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv 
  
 I alla de aktuella internationella dokumenten och programmen finns en tydlig strävan till att främja en social integrering av perso- ner med funktionshinder genom tillgång till arbete. I riktlinjerna för handikappolitiken, internationellt och nationellt, sker en för- skjutning från ett selektivt, segregerande synsätt med särskilda handikappinsatser till ett mer generellt, integrerande synsätt, ofta baserat på en ny rättighets- och antidiskrimineringslagstiftning. 
 På ett mer konkret plan tar sig denna strävan uttryck i att passiva ekonomiska stödformer ersätts med aktiva åtgärder för att öka del- aktigheten och sysselsättningen på arbetsmarknaden. Traditionella arbetsmarknadspolitiska program, såsom skyddad sysselsättning, ersätts av program som fokuserar på integrering på den ordinarie arbetsmarknaden. Nyckelbegreppen i den europeiska diskussionen är mainstreaming, social inclusion och empowerment. 
 Med mainstreaming menas att insatserna för funktionshindra- des delaktighet skall vara levande inom alla samhällslivets områden och inte utformas som en särskild sektorsvis politik. Den offentliga politiken skall fungera inkluderande, inte exkluderande, vilket är innebörden i begreppet social inclusion. De enskilda skall vara deltagande och aktiva i det som berör deras egna liv. Alla männi- skor skall ha makt – empowerment – över sina liv, dvs. äga sina egna liv och inte bemötas som klienter och objekt för andras väl- vilja. 
  
 2.3 
  
 Funktionshindrades ställning i arbetslivet i internationell jämförelse 
  
 Att funktionshindrades ställning i arbetslivet för närvarande lyfts fram i flera länder gör länderjämförelser angelägna. Sådana jämfö- relser är dock komplicerade. Tillgången på jämförbara fakta och dataserier över verksamheter och utvecklingen i olika länder är begränsad. De statistiska uppgifterna är ofta insamlade på olika vis, för olika målgrupper och snarare i administrativa än i undersökande och upplysande syften. Allt fler länder har emellertid under 1990- talet börjat studera och dokumentera situationen på arbetsmarkna- den för personer med funktionshinder och i den utsträckning län- derna tillämpar de av WHO rekommenderade definitionerna och 
 51 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 klassificeringarna av funktionshinder och arbetshandikapp, enligt standarden i  
 International Classification of Functioning, Disability and Health  
 (ICF), så kommer länderjämförelser att underlättas. 
 Det är exempelvis betydelsefullt att WHO:s standardiserade definitioner används i de studier som EU regelbundet uppdrar åt Eurostat att genomföra. Med tanke på den roll som samspelet mel- lan politik och statistik spelar för den europeiska sysselsättnings- strategin, som ett verksamt instrument för att driva fram en mer aktiv politik, är det i själva verket nödvändigt att länderna tillämpar gemensamma definitioner och identifierar samma målgrupper. Resultatjämförelser  
 (bench-marking) 
  och resultatindikatorer  
 (performance-indicators) 
  blir i annat fall tämligen ointressanta, vilket bland annat påpekats i forskningsrapporten  
 The employment situation of people with disabilities in the European Union (2001)  
 från den expertgrupp som på  
 EU-kommissionens 
  uppdrag följer utvecklingen på de europeiska arbetsmarknaderna för personer med funktionshinder. 
  
 2.4 
  
 En jämförelse av 21  
  
 OECD-länder 
  
 Ovanstående synpunkter betonas även i en nyligen publicerad stu- die från Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU). Utifrån resultaten av senast tillgängliga undersökningar i 21  
 OECD-länder, 
 Labour market policies, strategies and statistics for people with disabilities - A cross national comparison  
 (IFAU 2001:13) ges en jämförande ögonblicksbild av situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder i alla dessa länder i sådana centrala avseenden som 1) arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad, 2) arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning och 3) graden av mainstreaming, dvs. i vilken ut- sträckning den tillämpade politiken är integrerande (eller segrege- rande). Garcia har sammanfattat studien i en svensk utgåva, 
 Arbetsmarknadspolitik för personer med funktionshinder – en län- derjämförelse  
 (IFAU 2001:11). Nedan refereras kortfattat de huvudsakliga resultaten och slutsatserna. 
  
 52 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 2.4.1 
  
 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad 
  
 Den andel av befolkningen som är i förvärvsaktiv ålder och som samtidigt är ekonomiskt aktiv räknas till  
 arbetskraften 
 , medan den andel som är sysselsatt anger sysselsättningsgraden. Arbetslösheten är skillnaden däremellan. 
 IFAU kan visa att  
 nivåerna  
 för det genomsnittliga arbetskrafts- deltagandet för  
 personer med funktionshinder  
 i de 21 länderna är 48 procent och sysselsättningsgraden är 42 procent, vilket i båda fallen är 25 procentenheter lägre än för personer utan funktions- hinder. För  
 personer med arbetshandikapp  
 är motsvarande andelar 43 procent respektive 37 procent, vilket är ca 36 procentenheter lägre än för personer utan arbetshandikapp. Funktionshinder respektive arbetshandikapp beskrivs närmare i avsnitt 10.5.2. 
 En rad länderspecifika omständigheter inverkar på dessa nivåtal, varför det är rimligare att jämföra det  
 relativa  
 arbetskraftsdeltagan- det (respektive sysselsättningsgraden) mellan personer med och utan funktionshinder alternativt arbetshandikapp, dvs. kvoten mellan arbetskraftsdeltagande för personer  
 med  
 funktionshin- der/arbetshandikapp och arbetskraftsdeltagandet för personer  
 utan  
 funktionshinder/arbetshandikapp, genomsnittligt för alla länder och för länderna var för sig. 
 Det visar sig att den genomsnittliga arbetskraftskvoten för per- soner med och utan funktionshinder är 60 (dvs. arbetskraftsdelta- gandet för personer med funktionshinder är 60 procent av arbets- kraftsdeltagandet för personer utan funktionshinder) och den genomsnittliga sysselsättningskvoten är 62. För personer med och utan arbetshandikapp var motsvarande kvoter 54 respektive 50. Självfallet överträffar några länder detta genomsnitt när det gäller att deltagandet i arbetslivet, bland dem Sverige, medan andra länder ligger under genomsnittet. Det huvudsakliga resultatet är dock att i den rika, industriella världen är förvärvsfrekvensen bland personer med funktionshinder ungefär hälften av den bland befolkningen i övrigt. 
  
 2.4.2 
  
 Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning 
  
 Arbetsmarknadspolitikens omfattning är en central variabel i IFAU:s länderjämförelse. En strategi där arbetsmarknadspolitiska program används i stor utsträckning och där deltagarna räknas in i 
 53 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 arbetskraften, en direkt och inte försumbar, positiv effekt på det uppmätta arbetskraftsdeltagandet. 
 Ett viktigt skäl för att, exempelvis Sverige, hör till de länder som överträffar den genomsnittliga kvoten för deltagandet i arbetslivet för personer med funktionshinder är att jämförelsevis fler funk- tionshindrade deltar i sådana arbetsmarknadspolitiska program, där individerna räknas in i arbetskraften. Tillgängliga data tyder på att den svenska andelen är dubbelt så hög som i Norge, tre gånger så hög som i Finland och arton gånger så hög som i Storbritannien. 
 Det är viktigt att poängtera att dessa data avser sådana program som är offentligt finansierade och som tillämpas över hela landet, vilket i hög grad utmärker Sverige. I flera andra länder, särskilt Storbritannien, är en rad insatser privat finansierade genom dona- tioner, frivillig arbetskraft, försäljning av produkter och tjänster etc. och grundas snarare på välgörenhet än generell välfärd. Län- derna skiljer sig väsentligt även i inriktningen av de tillgängliga arbetsmarknadspolitiska programmen. Programmen kan vara sär- skiljande, riktade till personer med funktionshinder, eller generella, som gäller lika för alla. 
 Länderjämförelsen ger vid handen att det finns en rik flora av programtyper riktade till personer med funktionshinder. Det finns skyddad sysselsättning, subventionerade anställningar och arbets- marknadsutbildning, men även yrkesmässig rehabilitering (som ett särskilt program), praktik, offentlig sysselsättning, kvoterings- system, reserverade befattningar, förmånsrätt till vissa tjänster, arbete med stödperson, starta eget eller starta tillsammans program m.m. 
 De traditionellt mest omfattande insatserna i de västeuropeiska länderna har varit olika former av skyddat arbete och kvotlagstift- ning. En obligatorisk kvotering kan exempelvis innebära att för varje tjugotal anställda en arbetsgivare har skall det finnas en per- son med funktionshinder anställd. Dessa system kritiseras dock ofta för att vara stelbenta, diskriminerande, svåra att följa upp, sär- skilt som arbetsgivare kan motverka utfärdade sanktioner genom att köpa sig fria. Det är också svårt att inordna mindre arbetsgi- vare i kvoteringssystemen. 
 Vid en jämförelse av ländernas programstrategier, noterar Garcia att tonvikten i de svenska programmen skiljer sig från andra länder genom att utbildning, praktik och kortare lönesubventioner utnyttjas i lägre utsträckning, medan långvariga lönesubventioner i form av lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat 
 54 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 arbete hos Samhall utnyttjas i högre utsträckning. De flesta andra länder satsar i stället på utbildningar, praktik, kortare lönesubven- tionerade perioder och introduktionsstöd vid nyanställningar. I Finland och Norge används utbildning i nästan samma utsträck- ning som lönebidrag används i Sverige. Det är en intressant avväg- ning med tanke på att personer med funktionshinder ofta är kort- tidsutbildade samtidigt som utbildning i allt högre grad har blivit allt viktigare i arbetslivet. Utan tillgång till utbildning ökar riskerna att personer med funktionshinder blir hänvisade till lågkvalificerade jobb och bidragsberoende. 
 I diskussionen om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder brukar ibland termerna utestängning, insläppning eller inlåsning användas. Den svenska strategin väcker frågan kring inlåsningsproblematiken. Långvariga lönesubventioner bidrar visserligen till att funktionshindrade deltar i arbetskraften, men är det säkert att de underlättar och stimulerar inträdet på den reguljära arbetsmarknaden? Skall den svenska strategin betecknas som integrerande eller segregerande? 
  
 2.4.3 
  
 En generell politik för integration som huvudfåra (mainstreaming) 
  
 Ett centralt begrepp, särskilt i den europeiska diskussionen, är mainstreaming, som betecknar en strävan att integrera personer med funktionshinder inom den generella politiken och inom ram- verket för de ordinarie institutionerna inom arbetsmarknadspoliti- Dixon. Till skillnad mot i Sverige har i många länder insatserna för att skapa arbete för funktionshindrade snarare setts som en del av socialpolitiken än av arbetsmarknadspolitiken. Under  
 1990-talet 
  har det dock, enligt Garcia, skett en förändring av politiken enligt den s.k. sektorsansvarsprincipen, som innebär att varje departe- ment tar ansvar för handikappolitiken inom sitt område. I stället för att låta ett departement utforma handikappolitiken är det nu vanligare att ett departement koordinerar flera departements poli- tik. Det departement som är ansvarigt för arbetsmarknadspolitiken är ofta ansvarigt även för den arbetsmarknadspolitik, som riktas till personer med funktionshinder, vilket ses som ett led i en normali- sering av de funktionshindrades situation, ett steg mot mainstre- aming. 
 55 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 Samma integrerande synsätt kan naturligtvis även tillämpas för de administrerande myndigheterna. Graden av särlösningar kan, exempelvis, analyseras genom att jämföra i vilken utsträckning lokalkontoren för arbetsförmedling är desamma för personer med och utan funktionshinder och huruvida lokalkontoren för arbets- förmedling även är lokalkontor för olika slags inkomststöd som socialhjälp och/eller socialförsäkringar. Garcia finner att i flera län- der blir det allt vanligare att lokalkontoren är desamma för perso- ner med och utan funktionshinder. Sverige hör till de länder som senast gav upp en särordning. Arbetsmarknadsinstituten (AMI) var länge en parallell organisation till arbetsförmedlingen, men sedan år 2000 har instituten blivit en del av den ordinarie arbetsförmed- lingsverksamheten. 
 Även när det gäller de institutioner som ansvarar för de olika försäkringssystemen mot inkomstbortfall pågår för närvarande i flera länder en lokal samordning. De institutionella formerna och huvudmannaskapen skiftar, men den genomgående trenden är att myndigheter går samman kring uppdraget att rehabilitera och mobilisera den arbetskraft som ställts utanför arbetsmarknaden. Det etableras lokalkontor för arbetsförmedling, försäkringskassa och socialbyrå, där medborgare via en gemensam handläggning får tillgång till alla relevanta tjänster, enligt principen  
 one-stop-shop. 
  
 I Storbritannien kallas denna portal  
 Jobcentre Plus 
 , i Holland 
 Centres for Work and Income,  
 i Australien  
 Centrelink 
 . I Tyskland upprättas  
 JobCenter  
 och i Danmark, där kommunerna är ansvariga för såväl socialförsäkring som socialhjälp, sker för närvarande en lokal samordning med den statliga arbetsförmedlingen. I Norge har nyligen en utredning, som haft till uppdrag att föreslå en  
 framtidig organisering av arbeidsmarkeds- social- og trygdetetaten – ett samord- net aetat, trygdeetat og socialetat  
  
 (SATS-utredningen) 
  
  presenterat ett förslag, som innebär att de norska lokalkontoren skall samordnas enligt  
  
 one-stop-shop 
  
  principen, och att arbetsförmedlingen och den del av försäkringskassorna som ansvarar för försäkringarna vid inkomstbortfall förs samman till en helt ny myndighet,  
  
 Job-etat 
 , 
  
  med det huvudsakliga uppdraget att genom aktivering mobilisera människor tillbaka i arbete, vilket särskilt gäller personer med funktionshinder. Vid sidan om denna nya myndighet etableras en ny  
  
 Pensions-etat, 
  
  som kommer att ansvara för bl.a. pensioner och barnbidrag. 
  
 I Sverige har motsvarande initiativ debatterats och till någon del prövats i försöksverksamheter, som initierats inom ramen för 
 56 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 FINSAM, SOCSAM, Holmes. Det har även behandlats i utred- ningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (SOU 2000:78) och i  
 Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet  
 (SOU 2002:5). Där- utöver har regeringen givit ett särskilt uppdrag till Arbetsmark- nadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket (N2003/459/A) att utreda en permanent arbetslivsinriktad rehabilitering, vars syfte är att etablera en samordnad organisation mellan arbetsförmedling och försäkringskassa. Mot denna bakgrund anser utredningen att ovan- stående försöksverksamheter snarast möjligt bör övergå i en mer fast plan för en sammanslagning av arbetsförmedling och försäk- ringskassa. Utredningen noterar även det förslag som regeringen under maj 2003 överlämnat till lagrådet angående finansiell sam- ordning inom rehabiliteringsområdet. 
 Såväl ministeriernas delade ansvarstagande, som myndigheternas samordning och de gemensamma lokalkontoren, ses i IFAU:s stu- die som led i en strävan att öka graden av mainstreaming. Denna strävan går även igen i ländernas antidiskrimineringslagstiftning och i sådana officiella politiska riktlinjer, som ger förtur till gene- rella program framför särskilda program för personer med funk- tionshinder. I praktiken är det dock fortfarande få länder, som strikt tillämpar denna prioritering. Många insatser som görs är styrda av riktade resurser, dvs. anslagen är riktade till personer med funktionshinder och kan inte användas på annat sätt. 
  
 2.5 
  
 Särskilt organiserade arbetstillfällen för personer med funktionshinder 
  
 Särskilt organiserade arbetstillfällen eller annan skyddad syssel- sättning är en av de vanligaste förekommande verksamheterna för personer med funktionshinder. Organisationsformerna varierar emellertid kraftigt mellan länderna, varför det inte är alldeles enkelt att göra rättvisande internationella jämförelser – särskilt som inte bara organisationsformen varierar, utan också målsättningar, mål- grupper, anställnings- och löneformer, finansiering, affärsinrikt- ning m.m. Kunskaperna om alla dessa verksamheter har dock för- bättras genom samarbetet inom  
 International Organisation for the Provision of Work for People with Disabilities who are Occupatio- nally Handicapp,  
 som tillskapades 1987 på bl.a. svenskt initiativ. Denna international, som nyligen bytt namn till  
 Workability Inter- national,  
 har blivit ett forum för utbyte av idéer och erfarenheter 
 57 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 mellan ett  
 50-tal 
  olika företag/organisationer från ca 30 länder, varav Samhall är ett av det mer drivande. Organisationen har fått ett snabbt internationellt erkännande. Det har non governmental  
 organisation-status 
  såväl vid FN som EU, vilket innebär att den är en konsultativ samarbetspartner och remissinstans till dessa båda betydelsefulla organisationer. Man samarbetar även med ILO  
 (the Intenational Labour Organisation).  
 De europeiska länderna har bil- dat en regional grupp som främst arbetar med gemensamma frågor inom EU. Gruppen har utarbetat flera program och rapporter, som beskriver den utveckling som pågår i länderna och som berör sådana strategiska frågor som mainstreaming, övergångar, nya affärsområden etc. 
 Programmatiskt förespråkas en trestegsmodell för de insatser som bör göras inom EU: 
  
 1. 
  
 Arbete på den reguljära arbetsmarknaden på samma villkor som andra. Det kräver lagstiftning mot diskriminering av personer med funktionshinder och insatser för rehabilitering och utbildning, arbetsanpassning, arbetshjälpmedel, m.m. 
  
 2. 
  
 Ekonomiska incitament och stöd till arbetsgivare som anställer personer med funktionshinder. Stöd till att starta eget, att arbeta på distans etc. 
  
 3. 
  
 Företag, såsom Samhall, med uppgift att skapa avlönat arbete för funktionshindrade som saknar andra möjligheter till arbete. 
  
 Särskilt organiserade arbetstillfällen finns sålunda i många länder, men företagsformerna och verksamheterna varierar starkt. Det kan vara företag, kooperativ, föreningar  
 (non-profit 
  organisations), stiftelser, religiösa samfund och finansieringen kan ske via intäkter från försäljning av producerade varor och tjänster, via ersättning från staten eller via donationer. En viktig distinktion kan göras mellan sådana verksamheter, som syftar till arbete, anställning och lön för de enskilda och sådana verksamheter, som skapar syssel- sättning men främst ger omsorg för dem som redan har en socialt tryggad försörjning. 
 Anställningsformerna skiftar sålunda med organisationsformerna och det finns allt ifrån regelrätta anställningar till klient/patient förhållanden. Motsvarande skala finns för de ersättnings- och löneformer som praktiseras. Det kan vara avtalsenliga löner, sub- ventionerade löner, sociala bidrag, pensioner och till och med flit- pengar, vilka ofta är så lågt satta att en garanti måste finnas för den 
 58 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 anställdes försörjning. Målgrupperna varierar också. Personer med intellektuellt funktionshinder dominerar i de flesta europeiska län- der, men även andelen med fysiskt handikapp är betydande. Histo- riskt sett har många av insatserna motiverats av att hemvändande soldater skulle få en chans att återgå till ett civilt arbete. Allen stiftningen i flera länder skall ses mot den bakgrunden. Andelen syn- och hörselskadade är jämförelsevis begränsad och det är egentligen bara i de skandinaviska länderna som missbrukargrup- perna finns representerade. Målgruppernas sammansättning är beroende av de kriterier som gäller för rekrytering och anställning. Här förekommer i varierande grad prövning/beslut av fristående instanser (t.ex. arbetsförmedlingar) till att företagen själva fattar beslut om vilka som skall anställas. Affärsverksamheterna har van- ligen varit inriktade på olika legouppdrag för annan industri, men numera utvecklas verksamheterna mot service- och tjänstesektorn. Det för en integrerande politik strategiska målet att  
 (för-)bereda 
  de anställda möjligheter att gå över till en arbetsgivare i det reguljära arbetslivet – övergångsmålet – är inte så vanligen förekommande. Det är först under  
 1990-talet 
  som företagen och verksamheterna i Holland och Storbritannien, i likhet med Norge och Sverige, har övergångar och genomströmning till den ordinarie arbetsmarkna- den som ett uttalat mål för verksamheten. 
 Traditionerna och arbetssätten är olika. I Tyskland arbetar en rad privata stiftelser och ideella föreningar med skyddade verkstäder. Den nationella paraplyorganisationen  
 Werkstätten für behinderte Menschen  
 registrerar fler än 600 arbetsställen för närmare 200 000 personer med funktionshinder. I Frankrike finns skyddad syssel- sättning inom ramen för  
 AteliersProtégés  
 och  
 Centres Taylor par le Travail,  
 vilka kan ha såväl privata som kommunala huvudmän, men som i hög grad domineras av handikapporganisationer. Genom en särlagstiftning gynnas i Italien sådana kooperativ, där funktions- hindrade och icke funktionshindrade arbetar tillsammans. 
 Den italienska erfarenheten har stimulerat framväxten av en social ekonomi, som representerar en företagsamhet som inte drivs av vinstintresse eller är en del av samhällets verksamheter. Inom EU talas det om  
 Sloan, Mutuals, Associations and Foundations,  
 dvs. kooperativ, ömsesidiga sällskap, föreningar och stiftelser. Dessa sociala kooperativ tillskrivs ofta en kommande viktig roll för framtida sysselsättningsmöjligheter för personer med funktionshinder, men i flertalet länder har de hittills haft en liten 
 59 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 omfattning. Det gäller även i Sverige, även om de aktualiserats på nytt i anslutning till EU:s strukturfonder och utvecklingsprogram. 
 I Danmark och Finland ges förtur för sådana program, som syf- tar till att integrera personer med arbetshandikapp på den ordinarie arbetsmarknaden och i den mån skyddad sysselsättning etableras, så sker det i kommunal regi. I Norge dominerar kommunala före- tag och det gör de även bland de mångskiftande verksamheter, som utmärker Holland. Samhall är ett statligt aktiebolag och är i det avseende ett i det närmaste unikt företag, som bara kan jämföras med det engelska företaget Remploy Ltd. 
  
 2.6 
  
 Länder att särskilt lära av – Holland, Storbritannien och Norge 
  
 I rapporterna från  
 Europa-gruppen 
  inom  
 Workability International  
 finns ländervisa redogörelser för de mycket skiftande verksamheter som betecknas som särskilt organiserade arbetstillfällen för perso- ner med funktionshinder. Erfarenheterna från Holland, Storbritannien och Norge förefaller vara de mest relevanta för jämförelser med Sverige. 
  
 2.6.1 
  
 Holland – offentliga beställare men privata utförare av tillgängliga tjänster. 
  
 I Holland har arbetsmarknadspolitiken nyligen radikalt reforme- rats. Från den 1 januari 2002 har 130  
 Centres for Work and Income  
 (CWI) upprättats runt om i landet. I dessa centra för arbete och försörjning har resurserna från försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänsten förts samman. För medborgarna har en ingång skapats till all arbetsmarknadsmässig och sociala service (one-  
 stop-shopping). 
  Centren är offentliga institutioner och de värde- rar och avgör vilka tjänster som bör vara aktuella för den enskilde. Dessa tjänster köps sedan av privata leverantörer. Den offentliga arbetsförmedlingen och dess tjänster har alltså privatiserats och den holländska arbetsmarknadspolitiken bedrivs numera av många, olika, specialiserade aktörer –  
 bemannings-/rekryterings-/rehabili- 
  teringsföretag, privata arbetsförmedlingar, praktikföretag, utbild- ningsanordnare, kommunala företag – som de arbetssökandes har tillgång till alltefter individuella behov och önskemål. 
 60 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 För personer med arbetshandikapp finns i Holland ca 100, i huvudsak kommunala, företag med ca 90 000 anställda och 7 500 direktanställda arbetsledare m.fl. Företagen är fristående men ingår i en gemensam arbetsgivare- och intresseorganisation  
 Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening  
 (NOSW). För att få en anställning i dessa företag måste CWI ha bedömt att den enskilde har ett arbetshandikapp. Därefter kan den enskilde själv söka arbete hos de olika företagen. Löner och övriga anställningsvillkor regleras genom avtal mellan de fackliga organisationerna och det ansvariga departementet. Staten finansierar verksamheterna och ersättningen bestäms i avtal mellan respektive huvudman och regeringen. Ersättningen motsvarar i stort lönekostnaderna för de anställda med funktionshinder. 
 Under senare år har målsättningen förskjutits alltmer från skyddad verksamhet till återgång och/eller genomströmning till ordinarie arbetsmarknad. Ett särskilt program Krew (det hol- ländska ordet för arbete - werk – stavat baklänges för att markera att uppdraget gäller tillbaka till arbete genom arbete) har tillkom- mit och närmare hälften av företagen arbetar med detta program. De allra flesta företag har bemanningsverksamheter och ca 15 procent av alla anställda bemannar arbeten i konventionella företag. En sär- skild grupp – DetaNet- inom NOSW samordnar utvecklingen av denna verksamhet, som anses vara strategisk inför en framtid, där ett tydligt skifte sker från tillverkning till servicearbeten. 
  
 2.6.2 
  
 Storbritannien – arbeten hos Bailey och bemanning via Interwork 
  
 Regeringen i Storbritannien – New Labour – utpekade 1997 fattig- dom, social utstötning och modernisering av välfärdsstaten som prioriterade mål för en kraftfullt koordinerad insats. Den tidigare gällande ordningen med en tudelning mellan passiva  
 icke-arbetande 
  bidragsstagare och aktivt arbetssökande arbetslösa, som resulterat i att de arbetsmarknadspolitiska programmen bara var tillgängliga för de aktivt arbetssökande, upphävdes till förmån för en ordning, där alla som kan arbeta skall uppmuntras att försöka skaffa sig arbete (welfare to work). Arbetsmarknadsprogrammen utvidga- des till att omfatta alla människor i förvärvsaktiv ålder med syssel- sättningsproblem. Fem nya strikta program mot skilda målgrupper (New Deal) har tillkommit, varav ett är inriktad mot personer 
 61 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 med funktionshinder. Samtidigt reformeras den statliga välfärds- administrationen. Ett nätverk av Franklin  
 Plus-kontor 
  är under uppbyggnad. I dessa kontor samordnas arbetsförmedlingarnas och socialförsäkringarnas tjänster till ett gemensamt utbud för dem som befinner sig vid sidan av arbetsmarknaden. 
 Den brittiska politiken utgår från att sysselsättning är det bästa skyddet mot social utslagning och till en av hörnpelarna hör att stimulera arbetsgivare till att rekrytera arbetslösa från grupper som betraktas som problematiska. Den traditionella välgörenhetsfiloso- fin har i viss mån omdefinierats och omtalas som socialt ansvarsta- gande företagsamhet. I en aktuell statlig utredning,  
 Pathways to work; Helping people into employment,  
 betonas detta synsätt. Det har inverkat på den verksamhet som det brittiska statliga företaget Bailey nu utvecklar. 
 Bailey startade redan 1946 och har varit förebild för många andra länders initiativ, när det gäller att utforma skyddad syssel- sättning. Det har för närvarande ca 85 fabriker med närmare 12 000 anställda, varav ca 10 000 är arbetshandikappade. 6 000 finns i industriell produktion, medan 4 000 är anställda i Remploys s.k. Interwork, som är en intressant blandning av lönebidrag till arbets- givare och bemanningsverksamhet.  
 Remploy-anställda 
  finns, som enskilda eller i grupp, i arbete hos arbetsgivare på den ordinarie arbetsmarknaden. Bailey är sålunda huvudarbetsgivare, betalar lön och ansvarar för anställningsförhållanden, medan samarbets- partnern/kunden betalar ersättning för det arbete som utförs. Denna verksamhet ligger i nära linje med principerna för New-  
 Deal-politiken 
  och den har under senare år blivit ett allt tydligare mål inte bara för Bailey, utan även för de mindre kommunala och privata företag som existerar vid sidan av Bailey. Enskilda eller gruppvisa placeringar hos andra arbetsgivare (supported placements) är en affärsidé, som utvecklas framgångsrikt exem- pelvis av ett företag som Andrews. 
 För att få arbete hos Bailey eller andra huvudmän förutsätts att arbetsförmedlingen har bedömt att den arbetshandikappade har behov av ett särskilt organiserat arbetstillfälle. Beslutet om anställ- ning tas sedan av respektive huvudman och sålunda inte av arbets- förmedlingen. De anställda inom Bailey har formellt en tillsvida- reanställning och får lön för sitt arbete, vilken motsvarar ca 75 procent av lönerna i motsvarande arbetsuppgifter i det reguljära arbetslivet. Såväl Bailey som andra huvudmän får statligt och/eller kommu- 
 62 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 nalt stöd. Storleken av stödet avgörs i årliga avtal med departe- mentet. 
 Bailey utvecklar och driver för närvarande en rad verksamhe- ter i direkt anslutning till de program för aktivering av funktions- hindrade, som finns i Storbritannien, (Workstep, New Deal for Disabled People och Work Preparation) program som i olika stadier förbereder för arbete på den ordinarie marknaden eller i mer eller mindre skyddade miljöer. En marknad för arbetsmarknads- tjänster, påminnande om det som gäller i Holland, har öppnats och det statliga Bailey har snabbt etablerat sig som den mest fram- gångsrika aktören. Under våren 2003 tas ett nytt initiativ, när Bailey öppnar regionala lärcentra, som erbjuder såväl grundläg- gande som yrkesinriktade utbildningar, för anställda inom Bailey men även för personer som arbetsförmedlingen upphandlar platser för. Vid dessa lärcentra skräddarsys kvalificerande utbildningar för de arbeten som kan finnas tillgängliga för personer med funktions- hinder. 
  
 2.6.3 
  
 Norge – från skyddade arbeten till rehabiliteringsföretag 
  
 I Norge, liksom i Sverige, är frånvaron från arbete bland den yrkes- aktiva befolkningen ett allvarligt problem, som på sikt kan komma att förstärkas av den demografiska utvecklingen. Att höja närvaron i arbete och få fler i arbete är därför centrala mål för den norska välfärdspolitiken. En bättre samordning mellan socialpolitiken och sysselsättningspolitiken ses som en strategisk insats. Den norska välfärdsadministrationen kommer därför, enligt regeringens för- slag, att omorganiseras. Det skall runt om i landets kommuner ska- pas ett kontor og en rådgiver for arbeid, Cervantes. 
 Det nuvarande Arbetsmarknadsverket  
 (A-etat) 
  och de delar av Socialförsäkringsverket  
 (Trygde-etat) 
  som ansvarar för inkomst- bortfallen för den yrkesaktiva befolkningen slås samman till en ny myndighet  
 Job-etat 
  och de delar som berör sådana allmänna för- säkringar som pensioner, barnbidrag etc., bildar en annan ny myn- dighet  
 Pensions-etat. 
  Tillsammans med socialtjänsten i kommu- nerna skall de två nya myndigheterna erbjuda medborgarna en gemensam ingång – en felles förstelinje – till alla de rutinmässiga tjänster, som finns tillgängliga.  
 Ved å opprette en felles förstelinje skal 
  
 63 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 icke brukerne lenger bli kastballer mellan etatene 
 , som det sägs i regeringens motivering. 
  
 För medborgare med mera sammansatta problem kommer en andrelinje att finnas. En personlig rådgivare skall där finnas till hands för kartläggning och vägledning till lösning av de problem som den enskilde kan ha. Myndigheternas nuvarande specialist- funktioner kommer där att samordnas, som exempelvis yrkesväg- ledning och rehabiliteringstjänster. 
 Genom att de enskilda medborgarna sätts i centrum för väl- färdstjänsterna på ett samordnat, men samtidigt individuellt vis, är förhoppningen stor att många av dem som nu ställs utanför arbets- livet kan återgå till arbete och egen försörjning. Det gäller i synner- het människor med funktionshinder. 
 I Norge, liksom i Sverige, gäller arbetslinjen som princip även för personer med funktionshinder och utbudet av arbetsmarknads- politiska program är likartat. Sedan början av  
 1960-talet 
  har sär- skilda arbetstillfällen för funktionshindrade organiserats i olika slags skyddade företag. De har från början varit tänkta som en sort mellanstationer på vägen till ordinarie arbete, men i praktiken fick de mera karaktären av slutstationer. Efter ett omfattande utredningsarbete i slutet av  
 1980-talet 
  och början av  
 1990-talet 
  omorganiserades de skyddade företagen till att bli rehabiliter- ingsföretag och dess primära målsättning omformulerades genom en ny lagstiftning och ett nytt finansieringssystem till att bli  
 att- föring gjenom arbeidstrening og kvalifisering med sikte på formidling til ordinaert arbeid eller utdanning 
 . 
 I dag finns särskilda arbetstillfällen för personer med funktions- hinder inom ramen för 100  
 Arbeidsmarkedsbedrifter  
 (AMB) numera benämnda  
 Attføringsbedrifter  
 och 170  
 Arbeidssamvirken  
 (ASV). Båda verksamheterna drivs i aktiebolagsform med i huvudsak kommunerna som ägare och har för närvarande ca 5 000 respektive 4 000 funktionshindrade anställda. AMB bedriver yrkesinriktad rehabilitering och ger arbete för personer med arbetshandikapp, medan ASV erbjuder mera varaktigt arbete/sysselsättning för enskilda som inte bedöms kunna tillgodogöra sig insatserna inom AMB. Rekryteringen till båda verksamheterna svarar arbetsför- medlingen för och det träffas årliga avtal med arbetsförmedlingen om verksamheternas inriktning och antal anställda etc. 
 I korthet innebär detta att det primära målet för AMB är  
 genom- strömning 
 , medan de skyddande verksamheterna inom ASV utvecklas för dem som behöver ett arbete i  
 trygghet 
 . 
 64 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 2.7 
  
 Den norska modellen – en framtidsvision för Samhall 
  
 Den norska modellen utmärks av en tydlig systematik och ett fas- vist arbetssätt. För att klargöra den enskildes förutsättningar och rikta insatserna korrekt går alla som anställs inom AMB igenom tre faser. 
  
 Fas 1  
 är en avklarings- og rekrutteringsfase, som till sitt inne- håll påminner om det som i Sverige kallas vägledning och arbets- prövning. Denna fas kan pågå upp till ett halvt år (sedan 2002 högst åtta veckor), men den genomsnittliga tiden är tre månader. AMB betalar ingen lön under denna period utan den anställde har rehabi- literingspeng, utbetald av arbetsförmedlingen. Ett statligt stöd utgår till AMB i form av attföringstillskott (rehabiliteringsersätt- ning ) om ca 100 000 Nkr/anställd och år. 
  
 Fas 2  
 är en attföringsfase – dvs. en arbets- och rehabiliterings- fas, men också en kvalificeringsarena där den anställde ges en praktisk arbetsträning och/eller en formell kvalificering till ett lärlingskontrakt, ett fagbrev, vilket är ett slags certifiering av yrkeskunnandet. Kvalificeringen till ett fagbrev är uppbyggt modulvis och det är möjligt för den enskilde att klättra i en trappa upp mot det formella lärlingskontraktet. Vanligtvis befinner sig de anställda två år i denna fas, men tiden kan utsträckas för dem som är i färd med att fullfölja utbildningen/kvalificeringen till ett fagbrev. De anställda är under denna period visstidsanställda om högst två år och har en i stort sett marknadsanpassad lön. AMB får statligt stöd i form av rehabiliteringsersättning (ca 75 000 Nkr/an- ställd och år) och ett lönetillskott (ca 150 000 Nkr per anställd och år, motsvarande  
 60–70 
  procent av de totala lönekostnaderna). Målsättningen för fas 2 är att minst 50 procent av de anställda som lämnar denna fas skall gå över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. 
  
 Fas 3  
 är varigt tilrettelagt arbejde, vilket innebär att de som har små möjligheter att lyckas i en övergång erbjuds ett arbete, lön och en tillsvidareanställning inom AMB, men där möjligheterna till en övergång hela tiden skall värderas och prövas. En regel säger att  
 AMB-enheterna 
  aldrig får ha mer än 50 procent av de anställda i fas 3. Det har inneburit att andelen övergångar successivt har ökat även från fas 3. Under denna fas får AMB statligt stöd i form av en klart lägre rehabiliteringsersättning (ca 24 000 Nkr/anställd och år) men med ett bibehållet lönetillskott som i fas 2. För att underlätta över- 
 65 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2003:56 
  
 gångar kan arbetsgivare på den reguljära arbetsmarknaden erhålla en form av lönebidrag. Det gäller vid övergångar från alla tre faserna. 
 Det bör noteras att  
 AMB-verksamheterna, 
  vid sidan om exem- pelvis administrativ personal och arbetsledare, kan ha direktan- ställda som arbetar i produktionen, dvs. personer som inte har ett funktionshinder. Det ses om ett bidrag till det integrerande arbets- sättet. Verksamheterna är i huvudsak inriktade på industriell pro- duktion men serviceverksamheter utvecklas i ökad utsträckning. Det finns exempelvis ett växande antal s.k. servicegrupper, som åtar sig uppdrag utanför AMB. AMB kan få stöd för omstruktureringar från arbetsmarknadsmyndigheterna om verksamhetens inriktning inte passar den aktuella målgruppen. 
 Av naturliga skäl vänder sig  
 ASV-verksamheterna 
  till grupper med svårare funktionshinder, i huvudsak intellektuellt och psykiskt funktionshindrade. Verksamheterna är i allmänhet mycket småska- liga med en arbetsledare på fem funktionshindrade anställda. ASV kan ses som ett mellanting av dagcenter och skyddade arbeten. De anställda har pension men kan få en sorts flitpeng som lön för arbete. ASV erhåller såväl statligt som kommunalt stöd. Den stat- liga ersättningen är fast och uppgår till ca 85 000 Nkr/anställd och år, medan den kommunala ersättningen varierar något. 
 Arbeidsforskningsinstituttet har i två utvärderande rapporter 
 Foregår det noe attföring her, da?  
 (1995) och  
 På rett kurs  
 (2000) följt det norska skiftet från skyddade verksamheter till rehabiliterings- företag och kan konstatera kvaliteten och resultaten av rehabiliter- ingen stadigt förbättras. Övergångarna är relativt sett höga. Av den senast tillgängliga årsredovisningen för år 2001 framgår att från fas 1 fick 44 procent direkt aktiva lösningar och från fas 2 gick 37 procent till ordinarie arbete och 25 procent gick vidare till reguljär utbildning eller fick andra aktiva insatser, vid sidan av AMB. Från fas 3 för- medlas 22 procent till andra sysselsättningar än inom AMB. Fram- gången för AMB har bl.a. resulterat i nya regler, som tillåter företa- gen att sälja sina tjänster även till andra än arbetsförmedlingarna, som exempelvis privata företag eller offentliga förvaltningar. 
  
 66 
  
 SOU 2003:56 
  
 Internationell utblick 
  
 Samhall refererar i  
 Det goda arbetet inom Samhall – en framtids- vision  
 (2002) till den norska modellen och i ett senare dokument 
  
 Funktionshindrades rätt till arbete – Samhall, framtidsvision  
 (mars 2003) sägs det uttryckligen: 
  
 För att stärka individperspektivet har Samhall för avsikt att utveckla en modell som bygger på de tre delarna kartläggning – genomströmning – arbetstrygghet 
 . 
  
 Samhall kan i så fall dra lärdomar av de norska erfarenheterna, bland vilka möjligen den allra viktigaste är att modellbygget är en process som måste få ta tid innan det fungerar i den praktiska verk- ligheten för dem det mest berör, funktionshindrade som vill finna arbete och egen försörjning. 
 67 
 3 Utgångspunkter och reflektioner 
 Resultat och förslag i en utredning styrs förhoppningsvis främst av de fakta och den analys som presenteras. Som särskild utredare har jag haft förmånen att arbeta tillsammans med ett mycket kompe- tent utredningssekretariat. Under utredningens olika faser har möten med experter och sakkunniga bidragit till att faktaunderlag och analyser fördjupats. Det slutliga resultatet beror dock också på de utgångspunkter jag har haft och de frågor jag ställt. I detta avsnitt vill jag därför presentera mina utgångspunkter och mina reflektioner. 
  
 3.1 
  
 Ett engagerat lokalt arbete 
  
 Under utredningsarbetet har jag haft kontakter med såväl ledning som representanter för fackliga organisationer i Samhall AB och jag har besökt olika arbetsplatser i företaget. Min ambition har varit att bedriva arbetet under stor öppenhet och jag har haft en stor glädje av att vid seminarier och i samband med anföranden få ta del av många synpunkter från anställda i Samhall AB. Jag har genom- gående slagits av att både arbetsledare och övrig personal har arbe- tat med stort engagemang och kunnande. På lokal nivå lever en Samhallanda som enklast kan uttryckas så att man ser Samhall AB som ett rehabiliteringsföretag. På lokal nivå finns också mycket kreativitet och idéer. 
 Samtidigt har många uttryckt en stor frustration och en besvi- kelse över de senaste årens utveckling. Man har uppfattat att lön- samhets- och produktionsaspekter tagit över rehabiliteringsaspek- ter. Centralisering och produktion i större serier har minskat möj- ligheten för lokal anpassning och också minskat möjligheterna för lokala initiativ att skapa arbete för den lokala marknaden. Samma uppfattning har jag stött på i möten med lokala politiker. Mot den bakgrunden finns det också en stor förväntan om att nya möjlig- 
 69 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 SOU 2003:56 
  
 heter skall öppnas för Samhall AB att bli ett rehabiliterande företag. Min utgångspunkt för de förslag som presenteras är också att Samhall AB skall få möjlighet att i högre grad än i dag vara ett rehabiliteringsföretag. Det räcker inte att bara ge sysselsättning åt personer med arbetshandikapp. Även personer med arbetshandi- kapp har rätt att kräva både meningsfull sysselsättning och ett arbete som utvecklar och därigenom ger möjlighet också till andra arbeten utanför Samhall. Mina förslag avser att göra det möjligt för Samhall att utvecklas och innebär inte nedläggning eller avveckling. Detta förutsätter dock att Samhall AB inom ramen för ett sam- manhållet företag ger utrymme för lokalt engagemang och lokala initiativ. Detta blir särskilt nödvändigt när Samhall skall leva och utvecklas i en miljö som tillåter också andra lokala alternativ. Det är till sist företagets eget val av strategier som avgör omfattningen av verksamheten. 
  
 3.2 
  
 Den arbetsmarknadspolitiska insatsen Samhall och Samhall AB 
  
 Det stod mycket tidigt klart för mig att en översyn av Samhall AB inte kunde göras om inte Samhalls roll och relation till den övriga arbetsmarknadspolitiken värderades. I själva verket kan det förhålla sig så att ofullkomligheter i Samhall AB bäst borde lösas genom förändringar i den yttre ramen. Arbetsförmedlingens uppgifter och arbetssätt påverkar i hög grad resultaten i Samhall AB och arbets- förmedlingen är i sin tur en del av länsarbetsnämndens och i sista hand Arbetsmarknadsverkets organisation i vilken Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) är chefsmyndighet. Styrningen av arbetsmarknads- politiken är slutligen en fråga för riksdag och regering. 
 Anvisning av personer med arbetshandikapp till skyddat arbete hos Samhall, som den officiella termen lyder, är en arbetsmark- nadspolitisk insats. Enligt den modell som byggts upp under lång tid i Sverige skall en sådan anvisning ske från arbetsförmedlingen som en sista åtgärd efter att alla andra arbetsmarknadspolitiska program och insatser prövats. En översyn av Samhall, som är utredningens uppdrag, måste därför enligt min uppfattning inklu- dera både en översyn av den arbetsmarknadspolitiska insatsen Samhall och företaget Samhall AB. 
 70 
  
 SOU 2003:56 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 3.3 
  
 Funktionshinder och arbetshandikapp 
  
 Begreppen  
 funktionsnedsättning, funktionshinder  
 och  
 arbetshandi- kapp  
 återkommer ofta vid en diskussion om de arbetsmarknads- politiska insatserna. Det finns anledning att något reflektera över hur dessa begrepp används och hur de förhåller sig till varandra. En person med funktionsnedsättning kan ha vissa begränsningar av personlig art. Det kan röra sig om fysiska, intellektuella eller men- tala funktionshinder. Ett funktionshinder avspeglar konsekven- serna av en funktionsnedsättning med avseende på begränsningar i individens dagliga aktiviteter. Individer med funktionshinder skall få allt det stöd som erfordras så att hindret kan minskas eller kom- penseras. Om funktionshindret är ett arbetshandikapp beror i sin tur på ytterligare omständigheter. Vissa funktionshinder medför arbetshandikapp i vissa arbetssituationer. I andra är funktionshind- ret inte något arbetshandikapp alls. Det vore mer adekvat att tala om personer med funktionshinder och handikappande miljöer. I denna utredning har min utgångspunkt varit att så långt som möj- ligt utgå från att hinder skall utbytas mot möjligheter och att utmönstra kodning och begrepp som kategoriserar och låser in människor i handikappade och icke handikappade. Under arbetet har det visat sig att de lagar och förordningar som reglerar de arbetsmarknadspolitiska systemen konsekvent använder sig av ute- stängande, inlåsande och passiviserande begrepp. En genomgång av denna begreppsapparat har inte varit denna utrednings uppdrag och av tidsskäl inte heller möjlig att genomföra. I utredningen har jag därför tvingats använda mig av de hindrande och passiviserande begrepp som jag helst ville ersätta med andra. Jag vill därför under- stryka att regeringen omgående bör göra en genomgång av begreppsapparaten. Utgångspunkten skall vara att hinder ersätts med möjlighet, att anvisning ersätts med val och erbjudande etc. Arbetshandikappad, anvisning, skyddat arbete, handikappkodning, m.m. borde mönstras ut ur lagtexter, förordningar och föreskrifter. 
  
 Individen måste stå i centrum och få möjlighet att välja och där- med bli delaktig.  
 Allas  
 rätt till meningsfullt arbete måste stå i för- grunden. 
 71 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 SOU 2003:56 
  
 3.4 
  
 Behovsbilden 
  
 I dag, 2003, sysselsätts 24 400 personer inom den arbetsmarknads- politiska insatsen skyddat arbete hos Samhall. Denna volym är ingalunda konsekvensen av någon genomtänkt behovsanalys utan endast resultatet av ett historiskt faktum. När Samhall bildades fastställde staten ett visst belopp för att sysselsätta personer inom Samhall. Som utredningen visat har detta belopp i kronor räknat legat still sedan 1999 – samtidigt som försäljningsintäkterna vikit kraftigt, vilket innebär att volymen sysselsatta inom Samhall AB successivt sjunkit. Till en början stod den rent  
 sysselsättningspoli- tiska  
 utgångspunkten i förgrunden. Genom skyddat arbete hos Samhall skulle ett antal personer med arbetshandikapp få ett meningsfullt arbete och gå från arbetslöshet till arbete. På samma sätt är fördelningen i landet av arbetstillfällen i Samhall ett resultat av den fördelning som fanns från början. Antalet arbetstillfällen i olika län står inte i proportion till det behov som finns. AMS har inte heller – genom formella beslut – ändrat på denna fördelning. 
 Under åren har den  
 rehabiliterande  
 insatsen, åtminstone i pro- gram och policies, kommit alltmer i förgrunden. Genom skyddat arbete hos Samhall skulle personer med arbetshandikapp få syssel- sättning och ett utvecklande arbete. Det utvecklande arbetet skulle medföra att den anställde kunde lämna Samhall och med eller utan stöd återgå till den öppna arbetsmarknaden. Målen var dock lågt satta. Till en början var målet för övergångar 3 procent av de anställda med arbetshandikapp. Detta mål har sedan höjts till 5 procent. Min utgångspunkt är att detta mål är så blygsamt tillta- get att det inte på något sätt kan leda till att Samhall AB i huvudsak skulle vara ett rehabiliterande företag. I huvudsak är Samhall fortfa- rande ett företag som  
 sysselsätter  
 personer med arbetshandikapp. Nästan 40 procent av dem som är anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB har varit där i tio år eller mer. Med oförändrade anslag i kronor är konsekvensen given. Nyrekryteringen till Samhall blir mycket liten. I dag är antalet  
 nya  
 personer som kan tas emot i Samhall ca 1 000 per år. Dessa skall fördelas på landets 21 länsarbetsnämnder och därefter på 290 kommuner. Detta innebär att den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall på de allra flesta platser inte ens har en marginell betydelse som alternativ för arbetsförmedling eller kommuner när de skall söka utvecklingsarbetsplatser för personer med arbetshandikapp. 
 72 
  
 SOU 2003:56 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 Däremot har Samhall AB givetvis en stor och avgörande betydelse för de personer som nu finns på företaget. 
 Utredningen redovisar olika underlag för att bedöma vilket behov som egentligen finns av arbetsplatser som ger ett menings- fullt och utvecklande arbete åt personer med arbetshandikapp. Enligt de bedömningar som gjorts borde åtminstone 25  
 000–30 
  000 personer ha behov av en trygghetsarbetsplats. Med trygghets- arbetsplats menar utredningen en arbetsplats där den enskilde känner att hon eller han hör hemma, där förväntad arbetsprestation är relaterad till arbetsförmågan och där osäkerheten om framtiden kan reduceras. Sådana arbetsplatser behövs för de människor som i dag har det svårast på arbetsmarknaden. Flertalet av dessa har san- nolikt aldrig haft ett fast arbete. 
 Av Samhalls anställda med arbetshandikapp har, som ovan nämnts, i dag nästan 40 procent varit anställda i företaget mer än 10 år. De flesta av dem har efter denna långa tid i Samhall kommit att uppfatta anställningen i Samhall som en trygghetsanställning. Ju längre anställningen på Samhall varar desto mindre blir möjligheten att lämna Samhall AB. Anställningen på Samhall AB institutionali- seras. Särskilt för dem som varit länge på Samhall skapar återkom- mande omorganisationer och förändringar störningar och bidrar till otrygghet i stället för trygghet. 
 Utredningen har också bedömt vilket behov som finns av arbetslivsinriktad rehabilitering. Bedömningen är att åtminstone 70 000 personer står i kö för en sådan insats. Ingalunda alla dessa behöver få ett utvecklingsarbete inom Samhall. Men alla skulle behöva få en individuell kartläggning och få hjälp att hitta relevanta och utvecklande alternativ. I Samhall uppger ungefär drygt 40 procent, dvs. ca 10 000 av de anställda att de skulle kunna och vilja få arbete utanför Samhall. Det gäller att ta tillvara dessa ambi- tioner och förhindra att dessa personer med vilja och ambition genom passivitet låses in i företaget och dess system. Annars riske- rar också de att med tiden bli föremål för trygghetsuppdraget. 
 Min personliga utgångspunkt, med erfarenheter från mina utredningar om sjukförsäkring och förtidspension, är att än fler än de grupper som här nämnts skulle ha behov av att åtminstone få sina  
 möjligheter kartlagda 
 . Våren 2003 står mer än 800 000 individer i arbetsför ålder utanför arbetsmarknaden. Det är bl.a. fråga om mer än 130 000 långtidssjukskrivna, 475 000 som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, 37 000 som varit inskrivna vid arbetsförmed- lingen i mer än två år samt därtill ett icke ringa antal personer som 
 73 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 SOU 2003:56 
  
 under längre tid uppbär försörjningsstöd. Inte alla men säkert de allra flesta av dessa många utanförstående, av systemet utstötta och utestängda, skulle kunna utföra någon form av arbete om detta arbete kunde anpassas till vars och ens individuella förutsättningar. Därtill kommer ett stort antal individer, inte minst de med invand- rarbakgrund, som överhuvudtaget inte har kommit in på arbets- marknaden. En ordentlig kartläggning skulle ge just dem helt andra förutsättningar till arbete. Vid mina besök på olika Samhallanlägg- ningar, inte minst i storstadsområden, har jag noterat att där finns en stor representation av invandrare. I många fall förefaller deras arbetshandikapp mer vara ett språkhandikapp. Det är inte troligt att skyddat arbete hos Samhall är rätt åtgärd för dem. 
 Den sammanlagda kostnaden i form av sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, olika arbetsmarknads- politiska program och försörjningsstöd uppgår under 2003 till näs- tan 200 miljarder kronor. För såväl berörda individer som för sam- hället borde det vara rimligt att omvandla passiva och ofta passivi- serande ersättningssystem till aktiva och aktiverande program. Detta kan inte ske utan en ordentlig kartläggning av individens möjligheter. En sådan kartläggning måste utgå från att den enskilde själv får möjlighet att medverka och får hjälp av svara på den exis- tentiella frågan:  
 Vad vill Du göra med resten av Ditt arbetsliv?  
 Detta är något helt annat än att som i dag få en anvisning till skyddat arbete hos Samhall. 
 Det är mot denna bakgrund som utredningen föreslår ett nytt program för kartläggning och det är därför utredningen föreslår att för dem som behöver ett utvecklingsarbete skall en särskild insats utvecklas. En sådan insats skall ha som mål att ge individen förut- sättning att återgå till ordinarie arbete, med eller utan särskilda stöd i form av lönebidrag eller liknande. En sådan kartläggning gör det också möjligt att se till att ge dem som främst behöver en trygg anställning ett sådant arbete. Analys först – åtgärd sedan. Jag menar att en ordentlig kartläggning också i hög grad är en kostnadsbespa- rande åtgärd. Innan beslut fattas om ofta dyra program bör en indi- viduell kartläggning ske. Ett sådant system borde kunna tillämpas generellt också för beslut om lönebidrag eller andra åtgärder. Denna fråga får dock belysas närmare av Utredningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05). 
 74 
  
 SOU 2003:56 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 3.5 
  
 Ett inkluderande program? 
  
 Under senare år har trenden i Sverige och internationellt varit att program och insatser för personer med arbetshandikapp skall vara inkluderande. Rehabilitering, anpassning och övriga insatser skall i så stor utsträckning som möjligt ske inom ramen för vanliga arbetsplatser. Skyddat arbete hos Samhall är inte en sådan inklude- rande insats. De arbetsmarknadspolitiska insatserna bör i första hand ha en inriktning som medverkar till en integrering av personer med arbetshandikapp på den reguljära arbetsmarknaden. Utveck- lingen för Samhall AB framöver bör således innebära att bolaget mycket mer än vad som nu är fallet kan utveckla sin samverkan med den lokala arbetsmarknaden. Samhall AB kan med sina erfa- renheter utvecklas som ett företag med resurser och kompetens för andra företag, för kommuner och organisationer. Samhall AB skulle med en sådan inriktning kunna bli ett rehabiliteringsföretag som utvecklas efter sin specifika förmåga och kompetens. Jag note- rar med tillfredsställelse att Samhall AB i sin framtidsvision  
 Funk- tionshindrades rätt till arbete  
 (mars 2003) anger den lokala närvaron och samarbetet som en viktig förutsättning för sitt uppdrag. 
  
 3.6 
  
 Ett öppet system – fler alternativ 
  
 Den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall – anvisning till Samhall – är en sluten insats. Personer med arbets- handikapp som inte kan få arbete inom ramen för ordinarie pro- gram anvisas till arbete inom Samhall AB. En av mina första frå- gor var om inte det också kunde finnas andra arbetsgivare som mot samma ersättning som staten betalar till Samhall AB skulle kunna och vara villiga att erbjuda ett meningsfullt och utvecklande arbete. Ersättningen till Samhall AB uppgick till 151 kronor per arbets- timme under 2002. Jag är övertygad om att det finns arbetsgivare, landsting, kommuner, statliga och privata som både kan och vill ordna rehabiliterande arbeten om de kunde få motsvarande ersätt- ning. Dessa ordinarie arbetsgivare har dessutom den fördelen att deras arbetsuppgifter redan finns – de behöver inte konstrueras. Arbete på den ordinarie arbetsmarknaden har också den fördelen att det i sig är inkluderande. Den som har ett arbetshandikapp del- tar som alla andra i ett vanligt arbete på en vanlig arbetsplats. Orsa- Dixon till att Samhall kom till och finns är ju att det inte funnits eller 
 75 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 SOU 2003:56 
  
 finns arbete på den ordinarie marknaden. Men ingen har egentligen ställt frågan: Hur många arbetstillfällen skulle kunna tas över av den öppna arbetsmarknaden om ordinarie arbetsgivare skulle få samma ersättning som Samhall AB? Utredningen ställer den frågan. 
 Utredningen föreslår ett finansieringssystem som ger alla arbets- givare som uppfyller de krav som ställs en möjlighet att på lika vill- kor ge personer med arbetshandikapp ett meningsfullt och utveck- lande arbete. En sådan förändring ger också den som har ett arbetshandikapp samma förutsättningar som gäller för alla andra. Med hjälp av en aktiv insats från arbetsförmedlingen  
 söker  
 hon eller han ett arbete bland flera alternativ, där Samhall AB eller andra uppträder som aktörer på lika villkor. 
 Naturligtvis tror jag inte att arbetsmarknaden genom denna för- ändring i ett slag ändrar sina invanda mönster, föreställningar och fördomar om arbetshandikappade. Men i ett antal fall kommer nya alternativ att uppstå. Varje sådant alternativ är en framgång. Framför allt innebär ett öppet system nya möjligheter för de kom- muner där Samhall AB nu på grund av lönsamhetsproblem drar ner eller upphör med sin verksamhet. Flera kommuner har i dag akti- viteter av  
 Samhall-liknande 
  karaktär. Det är rimligt att arbetsför- medlingen skall kunna använda sig av sådana verksamheter i sina erbjudanden till personer med arbetshandikapp. Det är rimligt att ersättning utbetalas och att ersättningen är densamma för dessa alternativ som för Samhall AB. 
 Det kan också vara så att den enskilde individen önskar att få ett utvecklingsarbete inom ett lokalt företag. Det lilla företaget har inte egna resurser för en sådan verksamhet. Med ett ekonomiskt bidrag och kanske ibland med ett stöd från Samhall AB skulle det dock i många fall vara möjligt. Också personer med arbetshandi- kapp skulle därigenom som många andra få möjlighet att arbeta och utvecklas i det lilla företaget. 
  
 3.7 
  
 Strategier och förutsättningar för Samhall AB 
  
 Mycket av utredningsfrågorna kretsar kring det faktum att riksdag och regering har valt ett helägt aktiebolag (och före det – stiftelse- formen) för att bedriva skyddat arbete. Rehabiliteringsverksamhet via Samhall AB är därtill i realiteten ett statsmonopol. Statsmono- pol är numera ovanliga. En mer grundläggande fråga är – om verk- samheten med skyddat arbete skulle startas från början – skulle 
 76 
  
 SOU 2003:56 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 statsmakterna då välja att bedriva denna verksamhet i egen regi? Svaret är förmodligen – nej. 
 Alltsedan Samhalls bolagisering har det skett stora förändringar i Samhalls organisation. Man kan nästan tala om en kontinuerlig för- ändringsprocess. Det är i sammanhanget närmast sorgligt att det företag, som skapats för att tillgodose de människor som på många sätt har det svårast på arbetsmarknaden, tvingats utsätta just dessa många gånger sköra anställda för så omfattande omorganisationer och neddragningar. 
 Mitt uppdrag är inte att värdera Samhalls ledning och bedöma de åtgärder som vidtagits. Därtill är tiden för kort. Utredningen har dock gjort en sammanfattande uppföljning av hur Samhall AB har klarat att uppfylla de mål som uppställts. Utredningens generella intryck är att mot bakgrund av givna förutsättningar, så kan resul- tatet betecknas som godtagbart. I detta konstaterande ligger en bedömning från min sida att resultatet skulle kunna vara annor- lunda och bättre om förutsättningarna varit tydliga och klara. Riks- dagens och regeringens styrning av företaget har under senare år blivit påtagligt inriktad mot att se till att Samhall AB klarar de eko- nomiska målen. Det är enligt min uppfattning ingen tvekan om att det finns en motsättning mellan kraven på kommersiell lönsam- het/effektivitet och kraven på resultat/effektivitet i form av rehabi- litering och återgång till ordinarie arbete. Denna motsättning har förstärkts. 
 Denna ökade målkonflikt beror bl.a. på att resurserna till Samhall AB varit oförändrade. Den beror också på att Samhall verkar på en konkurrensutsatt marknad. Och den förstärks av den anpassnings- strategi som Samhalls ledning valt. För att möta marknadsföränd- ringar och oförändrad ersättning för rehabiliteringsarbetet valde Samhall AB en strategi där företaget gick in som underleverantör till stora svenska koncerner. Företaget blev t.ex. mycket beroende av sina leveranser till Austin. Ericssons kris blev därmed också Samhalls. Under de senaste åren har Samhalls produktionsintäkter minskat med ca 1,5 miljarder kronor. Samhall AB har svarat på för- ändringskraven på samma sätt som andra storföretag i näringslivet. Antalet dotterbolag minskade för att till sist integreras i moder- bolaget. Produktionen, som tidigare var mycket diversifierad på många orter, omstrukturerades till färre, större och lönsammare enheter. Denna förändring pågår fortfarande. Den minskade efter- frågan på industriproduktion gör att Samhall AB snabbt försöker övergå till att producera tjänster (städning, fastighetsservice, vård 
 77 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 SOU 2003:56 
  
 m.m.). Denna förändring, enligt ledningen helt nödvändig om företaget inom givna ramar skall överleva, baseras dock inte på någon analys av vilken form av arbete som anställda i Samhall AB behöver för sin rehabilitering. Det är inte så att Samhall på varje ort i landet gör en analys av medarbetarnas behov och sedan utvecklar arbetsuppgifter som passar medarbetarna. Det är snarare tvärtom. Medarbetarna omskolas för att passa de arbetsuppgifter som Samhall AB har. Samhall AB är inte ett rehabiliteringsföretag där verksamheter väljs för att passa medarbetarnas behov. Samhall AB är ett företag som med utgångspunkt från sin produktion försöker skapa sysselsättning och därefter i möjligaste mån rehabilitera medarbetare. 
 Det är möjligt att Samhall AB med givna förutsättningar inte hade något val. Men frågor om alternativa strategier måste ställas. Kunde Samhall ha valt någon annan strategi än den traditionella centraliseringsstrategin? Kunde Samhall ha fortsatt att upprätthålla en diversifierad verksamhet på många orter? En alternativ strategi hade varit att låta Samhall bli en koncern av många lokala småföre- tag. Verksamheten skulle då ha som mål att vara diversifierad på varje ort och baserad på ett nära samarbete med det lokala närings- livet och med kommunen. Det förefaller som om Samhall AB under den senaste tiden överväger att genomföra organisatoriska förändringar som tydligare markerar ortsperspektivet. Det är i så fall enligt min uppfattning bra. 
 Det går dock inte att vrida klockan tillbaka. Min slutsats blir istället att rehabilitering för personer med arbetshandikapp inte kan uppnås genom att staten enbart använder sig av ett företag, Samhall AB. Min grundinställning är att lokala alternativ och komplement måste tillskapas. I ett sådant öppet system bör Samhall ha goda förutsättningar att vara ett fortsatt viktigt alternativ. 
 Samtidigt som denna utredning kommer att remissbehandlas och bli föremål för regeringens överväganden kommer Samhall AB att behöva genomföra ytterligare besparingar om dagens underskott skall kunna förvandlas till åtminstone ett nollresultat för 2004. Dessa förändringar kommer med säkerhet att innebära att ytterli- gare neddragningar av verksamheten blir nödvändig. På flera orter kommer Samhall AB:s verksamhet att minska och färre alternativ att erbjudas. Mot den bakgrunden kommer behovet av andra alter- nativ att framstå som än mer nödvändiga. Det är t.o.m. så att en nödvändig åtstramning av Samhall AB:s verksamhet kan underlät- 
 78 
  
 SOU 2003:56 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 tas om det finns alternativ. Kravet att Samhall AB skall finnas över- allt med en mångfacetterad verksamhet kan då minska. 
  
 3.8 
  
 Vem har och skall ha ansvaret? 
  
 Regelsystemet för den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall anger att det är arbetsförmedlingen som anvisar personer med arbetshandikapp till anställning vid Samhall AB. Enligt gällande förordning har arbetsförmedlingen ett fortsatt ansvar för de personer med arbetshandikapp som finns på Samhall AB. I verkligheten är det inte alls så. Tvärtom avförs anställda på Samhall AB från arbetsförmedlingens register. Aktiva insatser från arbetsförmedlingen för att ge stöd åt anställda i Samhall AB före- kommer i mycket begränsad omfattning. Jag har i detta, som i många andra, sammanhang noterat att det är i hög grad skillnad mellan förordningens bokstav och verkligheten. 
 I den här utredningen har jag lyft fram arbetsförmedlingens ansvar. Arbetsförmedlingen har fått huvudansvaret för att upp- handla den viktiga kartläggningen. Det nya programmet kan och bör enligt min uppfattning användas också för all annan form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Behovet av en sådan samordning har framgått med stor tydlighet i alla de utredningar som på senare år hanterat rehabiliteringsfrågor. Organisatoriska frågor och sam- ordnad rehabilitering mellan t.ex. försäkringskassa och arbetsför- medling ligger utanför direktiven för denna utredning. Jag kan dock inte underlåta att framföra som min uppfattning att en orga- nisatorisk sammanslagning av rehabiliteringsarbetet i försäkrings- kassan och arbetsförmedlingar bör ske. 
 Rehabilitering har enligt min uppfattning alltför ensidigt kommit att uppfattas som om det bara handlade om rehabilitering av indivi- den. Den enskilde skall genom rehabilitering botas, bli frisk för att passa in i arbetslivet. I lika hög grad gäller dock det omvända. Det omgivande samhället och inte minst arbetsplatser måste anpassas till människorna. En sådan anpassning kan för de mest utsatta behöva ske med stöd och bidrag i olika former. Detta bör i första hand ske på vanliga arbetsplatser. Då blir arbetslivet, arbetsmark- naden inkluderande, öppen för alla. I några fall finns inte denna vanliga arbetsplats. Då behövs Samhall AB och andra aktörer som komplement. Den ordinarie arbetsmarknaden måste dock vara förstahandsalternativet. Och framför allt, den enskilde skall få 
 79 
  
 Utgångspunkter och reflektioner 
  
 SOU 2003:56 
  
 möjlighet att ta ett eget ansvar, uttrycka sin egen vilja och välja. Det är därför jag kallat denna utredning  
 Inte bara Samhall 
 . 
 80 
  
 4 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 Utredningen föreslår: 
  
 att en ny arbetsmarknadspolitisk insats allmänt skyddat arbete (ASA) införs fr.o.m. 1 januari 2005 och ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall 
  
 att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än Samhall AB 
  
 att en ny modell i tre faser införs; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghets- fasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för per- soner med arbetshandikapp. Den första delen, kartläggningsfasen, bör så snart som möjligt öppnas för personer med arbetshandi- kapp som i dag finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna 
  
 att Samhall AB tillser att de som i dag är anställda i Samhall och som så önskar får möjlighet att snarast påbörja en kartläggningsfas 
  
 att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombi- nera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos Samhall tas bort 
  
 att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbets- marknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en sådan orga- nisation kan byggas upp. Ett sådant uppdrag bör ses som en vida- reutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket (N 2003/459/A) 
  
 att länsarbetsnämnden skall återkalla anvisningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den inte längre kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbetsnämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det 
  
 att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS 
  
 81 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att om alternativa insatser till Samhall behövs skall utredaren föreslå hur de kan styras och finan- sieras. Gränsdragningen mot andra konjunkturberoende åtgärder skall belysas. Utredaren skall också bedöma möjligheten och lämp- ligheten att särskilja flera arbetsmarknadspolitiska uppdrag för Samhall med hänsyn till exempelvis olika målgrupper inom verk- samheten. Utredaren skall också lämna eventuella förslag på hur Samhalls nuvarande uppdrag kan omformuleras eller brytas ner på olika deluppdrag. 
 I detta kapitel utvecklar utredningen ett förslag till ett nytt system för skyddat arbete som skall ersätta skyddat arbete hos Samhall. Därefter följer ett avsnitt om uppdelning av Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag. Kapitlet avslutas med utredning- ens överväganden och förslag. 
 Utredningen har, som framgår av vad som sägs i kapitel 3, utgått från att en översyn av Samhall AB inte kan göras oberoende av det samband som den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall har med den omgivande verkligheten. Enligt utred- ningens uppfattning är det uppenbart att komplement till insatser via Samhall AB erfordras i en sådan omfattning att de inte kan beskrivas som alternativ till nuvarande ordning. I detta avsnitt pre- senterar därför utredningen som sitt huvudförslag ett nytt samlat system för att tillse att personer med arbetshandikapp får tillgång till fler och mer varierande alternativ än vad som för närvarande är fallet. Ett nytt generellt program för grundläggande kartläggning av individens förutsättningar introduceras. Utredningen föreslår också att en uppdelning görs av nuvarande  
 sysselsättnings- /rehabiliteringsprogram 
  i Samhall på två tydliga faser, genom- strömningsfas och arbetstrygghetsfas. Till denna nya insats all- mänt skyddat arbete (ASA) föreslår utredningen ett nytt system för finansiering som skall kunna användas också för andra arbetsgi- vare än Samhall AB. Förutsättningen är givetvis att alla arbetsgivare som tar emot personer med arbetshandikapp inom ramen för all- mänt skyddat arbete skall kunna visa att deras arbete sker enligt tillfredsställande rutiner för kvalitet och resultat. Arbetsmarknads- verket har ett övergripande ansvar att utveckla rutiner som motsva- rar högt ställda kvalitetskrav. Det bör därför ankomma på arbets- förmedlingen att tillse att dessa höga kvalitetskrav upprätthålles. Utredningens förslag syftar till att sätta individen i centrum och utgår från den enskilde individens vilja och förutsättningar. Indivi- den skall med stöd i kartläggnings- och utredningsprogrammet 
 82 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 kunna välja mellan olika alternativ för sin sysselsättning och reha- bilitering. Utredningen ansluter sig härvidlag till det synsätt som redovisas i ett antal utredningar under senare år, bl.a.  
 Rehabilitering till arbete. En reform med individen i centrum  
 (SOU 2000:78). 
  
 4.1 
  
 Begreppen anvisning, anställning och skyddat arbete 
  
 Det finns ett antal begrepp som används inom arbetsmarknads- politiken som utredningen anser vara otidsenliga eller direkt olämpliga. 
 Skyddat arbete hos Samhall i dagens system är en arbetsmark- nadspolitisk insats, medan själva anställningsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare inom Samhall är som vilket anställ- ningsförhållande som helst på arbetsmarknaden. Det är viktigt att skilja ut de regler som är förknippade med den arbetsmarknads- politiska insatsen från de regler som rör själva anställningen. 
  
 Anvisning  
 är en term inom arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsförmedlingen föreslår den som anvisas att ta del av ett arbetsmarknadspolitiskt program eller insats. Det är möjligt att avböja en anvisning, men då gör arbetsförmedlingen i allmänhet en anmälan om ifrågasatt arbetslöshetsersättning till berörd arbetslös- hetskassa. En sådan anmälan skall göras om arbetsförmedlingen förmodar att den som avböjt en anvisning inte står till arbetsmark- nadens förfogande. Om den enskilde inte uppbär arbetslöshetser- sättning finns däremot ingen anledning till några sanktioner. 
  
 Anställning  
 är en överenskommelse mellan en arbetstagare och en arbetsgivare och kan avse tillsvidareanställning eller visstidsan- ställning. Anvisning görs till en anställning inom Samhall. Anvis- ningen löper under anställningstiden. Anställning inom Samhall är således – genom anvisningen – både en arbetsmarknadspolitisk insats och ett anställningsförhållande mellan två parter. 
 Utredningen menar att begreppet anvisning utgår från ett myndighetsperspektiv och inte, i tillräcklig utsträckning, från den enskilde individens vilja, intressen och förutsättningar – där denne skall kunna välja mellan olika alternativ för sin sysselsättning och rehabilitering. Icke desto mindre handlar arbetsmarknadspolitiken i stora delar om myndighetsutövning – så även i detta fall. På sikt bör begrepp som anvisning mönstras ut. Eftersom begreppet anvisning används så frekvent i nuvarande förordningar och före- 
 83 
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56 
 skrifter måste också denna utredning utgå från och använda begreppet anvisning. 
 I olika sammanhang har utredningen stött på synpunkten att begreppet skyddat arbete bör utgå. Begreppet uppfattas som negativt och många har efterlyst ett annat begrepp. Det är få som känner till att begreppet skyddat arbete skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbets- hinder när det gäller att få och behålla ett arbete. Utredningen för- sökte redan inledningsvis att finna ett annat begrepp som mer knöt an till den enskildes egen insats och medverkan. Begreppet skyd- dat arbete används emellertid i lagstiftning inom flera olika områ- den. Utredningen menar att det är angeläget att andra begrepp används, men att i så fall måste en samlad översyn göras. Utred- ningen använder mot denna bakgrund konsekvent begreppet skyd- dat arbete i sina förslag. 
  
 4.2 
  
 Ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram 
  
 Utredningsdirektiven kan uppfattas som om de begränsar utred- ningens uppdrag till en översyn av verksamheten i Samhall AB. Utredningen anser dock, som framgår av bland annat kapitel 3, att en översyn av Samhall AB inte kan ske oberoende av hur övriga insatser inom arbetsmarknadspolitiken fungerar. Utanför den egentliga arbetsmarknadspolitiken ligger också stora problemom- råden som ytterst handlar om utslagning från arbete. Rätten till det goda arbetet och rehabilitering till arbetet berör också långtidssjuk- skrivna, personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som i dag får sin försörjning via försörjningsstöd (tidigare socialbidrag). Utanför arbetskraften finns många grupper som, om förutsättningar stod till buds, skulle kunna delta i arbetslivet. Trenden är för närvarande att allt större grupper i den vuxna befolkningen hamnar i en sådan situation. Det kommer framöver att behövas arbetsmarknadspolitiska och andra program av olika slag i större omfattning än för närvarande för att tillförsäkra dessa grupper möjligheter att förvärvsarbeta. Sådana program måste byg- gas på individens ansvar och medverkan. 
 Det saknas inte utredningar och bedömningar inom arbetslivsin- riktad rehabilitering. Det saknas inte heller aktörer inom arbets- livsinriktad rehabilitering. Vad som saknas är emellertid ett struk- 
 84 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 turerat och kvalificerat program för kartläggning och utredning  
 med en tydlig koppling till arbetsmarknaden. 
  
 Utredningen föreslår att kartläggnings- och utredningspro- grammet – efter att det implementerats och utvecklats för arbets- förmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas också för personer med ersättning från försäkringskassan och för personer som upp- bär försörjningsstöd från kommunen. Målgruppen bör vara bred och innefatta  
 den som av olika skäl under lång tid varit utanför arbetsmarknaden, men som vill återinträda eller träda in på arbets- marknaden 
 . Utredningen noterar det förslag som regeringen under maj 2003 överlämnat till lagrådet angående finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Denna samordnade rehabilitering bör kunna utgöra en god grund också som ingång i ett gemensamt kartläggnings- och utredningsprogram. Utredningen menar dock att det behov av finansiell samordning som regeringens förslag avser att möta snarast är ett tecken på otydlig organisation och otydliga ansvarsområden. 
 En förutsättning för att samordnad rehabilitering skall fungera är att roller, ansvar, uppgifter och finansiering dels är åtskilda, dels är spårbara i systemet. Erfarenheterna visar att ett effektivt utnytt- jande av resurser ofta hindras av antingen upplevd eller reell risk för övervältring av kostnader. I den av utredningen föreslagna model- len förutsätts varje part dels stå för individens försörjning under kartläggningsfasen, dels stå för de kostnader som är förknippade med själva kartläggningen/utredningen. Enligt utredningens förslag skall en person som uppbär försörjningsstöd från kommunen erhålla försörjningsstöd under kartläggningsfasen. Kommunen finansierar därutöver själva kostnaden för utredningen. Vinsten för kommunen – om utredningen leder framåt – är att individen kan aktiveras mot arbete och därmed kan kostnaderna för försörjnings- stöd minska. Samma resonemang är tillämpligt på försäkrings- kassan och arbetsförmedlingen. 
 Om kartläggningen/utredningen visar att individen inte är mogen för aktiva insatser återgår individen till den part som aktua- liserat individen. En mer aktiv rehabilitering kommer säkerligen att innebära ett ökat tryck på arbetsförmedlingen och på tillgången till aktiva arbetsmarknadspolitiska program. 
 Utredningen har inte mandat att föreslå och föreslår heller inte sådana kvantitativa ökningar som innebär att nuvarande budget- ramar överskrids. Däremot anser utredningen att en bättre syste- matik gör det möjligt att öka programmens effektivitet. På så sätt 
 85 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 kommer också med oförändrade resurser fler att kunna delta i pro- grammen. 
 Utredningen vill understryka att merparten av de individer som genomgår kartläggnings- och utredningsprogrammet inte kommer bli aktuella eller tillhöra målgruppen för skyddat arbete. De allra flesta bör kunna återgå till arbete i många fall med enklare insatser eller med hjälp av lönebidrag. Endast en mindre andel behöver den större insatsen allmänt skyddat arbete. Under alla omständighe- ter är vinsterna för samhället och för de enskilda individer som kan återgå i arbete efter en mer systematiserad karläggning så stora att de mer än väl täcker kostnaderna. 
  
 4.3 
  
 Det nya systemet 
  
 I den nya modellen ingår tre faser;  
 kartläggning, genomströmning  
 och  
 arbetstrygghet. Genomströmningsfasen  
 och  
 arbetstrygghetsfasen  
 ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall.  
 Kartläggning  
 omfattas formellt inte av begreppet skyddat arbete, men utgör den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Varje anvisning till lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) eller allmänt skyddat arbete (ASA) skall föregås av ett obligatoriskt kartläggnings- och utredningsprogram. Begreppet allmänt skyddat arbete föreslås ersätta begreppet skyddat arbete hos Samhall för att visa att insat- sen är öppen för fler huvudmän än Samhall AB. 
 86 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 Figur 4.1  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
 Kommun Af Fk 
 Återflöde  
  
 Kartläggnings-/ut- 
  redningsfas 
 Fas 1 
 Skyddat arbete 
 Genomströmningsfas 
 Fas 2  
  
 Reguljära arbetsmarkn. 
  Övriga stöd och lösningar  
  
 Arbetstrygghetsfas 
 Fas 3 
 Kartläggningsfasen, fas 1 
 I kartläggnings- och utredningsprogrammet,  
 fas 1 
 , skall arbets- förmedlingen i nära samverkan med den enskilde komma överens om det eller de stödinsatser/program som är aktuella för individen. Kartläggningen/utredningen skall ha en sådan precision att den resulterar i en tydlig individuell plan som sträcker sig över över- blickbar tid. Kartläggnings- och utredningsprogrammet omfattar  
 högst  
 8 veckor. 
 Utgångspunkten skall vara att arbetsförmedlingen skall stödja individens egna resurser och möjligheter. Individens förmåga att själv ta ansvar skall förstärkas. På denna punkt vill utredningen peka på behovet av perspektivbyte. I den bästa av världar samman- faller individens önskemål med beslutsfattarens bedömning av vad som utgör relevanta insatser. I praktiken har arbetsförmedlingen haft ett tolkningsföreträde för vad som utgör relevanta insatser. Utredningen anser att myndighetsutövningen i det framtida syste- met – på ett helt annat sätt än tidigare – måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsättningar. Utgångs- punkten för varje kartläggnings- och utredningssamtal skall vara individen. Den relevanta frågan att ta ställning till är:  
 Vad vill Du 
  
 87 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 göra med resten av Ditt arbetsliv?  
 Detta förutsätter att berörda handläggande tjänstemän utvecklar ny kompetens och nya förhåll- ningssätt. AMS bör omgående få ett uppdrag att redovisa hur en sådan ny kompetens och nya arbetssätt kan utvecklas inom AMS organisation (se vidare avsnitt 4.10.2). 
  
 I kartläggnings- och utredningsprogrammet skall arbetsförmed- lingen tillse att det finns kompetens inom platsförmedling, arbets- prövning, anpassning av arbetsplatser, arbetsträning, fördjupad vägledning, utbildningsplanering, arbetspsykologisk verksamhet samt specialistkompetens inom olika områden. Insatserna under kartläggnings- och utredningsprogrammet kan handla om förmed- ling till arbete på den reguljära arbetsmarknaden (med eller utan stöd), till konjunkturberoende program eller till en vidareutbild- ning. Reguljära arbetsmarknaden och konjunkturberoende program eller andra lösningar prövas först. Om sådana program inte är möj- liga eller tillämpbara för den enskilde individen skall därefter löne- bidragsanställning komma ifråga. 
 Kartläggnings- och utredningsprogrammet skall – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – vara ett gemensamt system för personer med arbets- handikapp, långtidsarbetslösa, långtidssjukskrivna, personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. I några fall kommer emellertid kartläggningen/utredningen att ge vid handen att individen inte är mogen för arbetsmarknaden (exempelvis vid missbruksproblem eller andra problem). Individen går då inte vidare, utan återgår till den part som aktualiserat individen. Programmet skall byggas upp skyndsamt och fordrar inledningsvis en prioritering. Personer med omfattande funktionsnedsättningar skall ha förtur. 
 Genomströmningsfasen, fas 2 
 Om en lönebidragsanställning inte bedöms vara en för individen lämplig lösning kan arbetsförmedlingen erbjuda den enskilde indi- viden en anställning vid Samhall AB eller hos annan arbetsgivare under en period av  
 högst  
 två år. En sådan period med tidsbegränsad anställning bör omfatta väsentliga inslag av vägledning, arbetspröv-  
 ning/-träning, 
  rehabilitering och utbildning och syfta till att den enskilde under eller efter tvåårsperioden skall kunna övergå till den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. En sådan 
 88 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 övergång kan ske med eller utan stöd i form av lönebidrag. Omfat- tande utvecklingsinsatser kommer således att sättas in under genomströmningsfasen. Särskilt utbildning kommer vara en viktig komponent (se avsnitt 4.4). 
 Målet för genomströmningsfasen, fas 2, bör vara att en stor del – inledningsvis åtminstone 25 procent – bör ha fått anställning på den reguljära arbetsmarknaden, med eller utan stöd, eller övergå till reguljär utbildning. Utredningen vill understryka att detta mål efter en inledande period bör kunna höjas väsentligt. Om det finns sär- skilda skäl och detta är väl dokumenterat bör det i undantagsfall vara möjligt att gå direkt från kartläggningsfasen, fas 1, till arbets- trygghetsfasen, fas 3. Med särskilda skäl avses framförallt att det står klart redan efter kartläggningsfasen att den enskilde inte under överskådlig tid kommer att ha förutsättningar att övergå till annan anställning. 
 Arbetstrygghetsfasen, fas 3 
 De individer vars behov inte kunnat tillgodoses inom ramen för de program som erbjuds efter kartläggningsfasen eller genomström- ningsfasen skall, om inte särskilda skäl talar emot en sådan lösning, erbjudas tillsvidareanställning i Samhall AB eller hos andra arbets- givare som förklarat sig villiga att anordna arbete i  
 arbetstrygghets- fasen 
 . Även i denna fas bör naturligtvis strävandena vara att perso- nerna ifråga skall utvecklas och rehabiliteras med sikte på den reguljära arbetsmarknaden, men detta får då ske i individuellt anpassade former. Många inom denna grupp har mer komplicerade och omfattande funktionsnedsättningar och har ofta ett mycket stort behov av långsiktig trygghet. Arbetet med förändring måste dock ske med stor respekt för de enskildas behov av långsiktighet och stabilitet. Länsarbetsnämnden skall dock även för denna grupp regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Målet för övergångar är av ovan nämnda skäl lägre än för dem som befinner sig i genomströmningsfasen. 
  
 4.4 
  
 Utbildningens strategiska roll 
  
 Med tanke på den roll utbildningen spelar för inträde på den regul- jära arbetsmarknaden är det mycket angeläget att personer med 
 89 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 funktionshinder ges möjligheter att studera och kvalificera sig till nya arbeten. Dessa möjligheter är för närvarande begränsade, vilket bl.a. betonas i den nationella handlingsplanen för handikappoliti- Dixon, där det sägs att; 
 utbildning har en central betydelse för allas möjligheter såväl på arbetsmarknaden som i samhällslivet i övrigt. Det gäller i synnerhet för personer med funktionshinder. Trots detta har människor med funk- tionshinder som grupp räknat en lägre sysselsättnings- och utbild- ningsnivå än befolkningen i övrigt. I detta ligger en utmaning för hela utbildningssystemet, från förskolan till den högre utbildningen 
 . 
  
 Detta faktum att människor med funktionshinder inte har samma möjligheter som andra till studier och utbildning och knappast alls kom att beröras av Kunskapslyftet, betonas i en rapport från Kunskapslyftskommittén (SOU 1999:39), som visade att personer med funktionshinder ibland utestängs, helt eller delvis, från vuxen- utbildningen. Det strider, självfallet, mot den nationella handlings- planen, men även mot ordalydelsen och meningen i propositionen 
 Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen  
 (prop. 2000/01:72), där det betonas hur; 
  
 den grundläggande principen om allas lika tillgång till lärande innebär att särskilda insatser behöver göras för att möta behoven hos männi- skor med funktionshinder, vilka annars lätt utestängs. 
 Efter åren av Kunskapslyft med riktade statsbidrag är vuxenutbild- ningen i Sverige inne i ett utvecklingsskede som syftar till att skapa en utbildning för alla vuxna. Från år 2006 kommer därför all vuxenutbildning att finansieras via det generella statsbidraget till kommuner och folkbildning. Som det sägs i propositionen  
 Vuxnas lärande  
 har kommuner och folkbildning i detta skede och inför framtiden  
 ett särskilt ansvar för att nå dem med lägst utbildningsbak- grund men även andra grupper med särskilda behov såsom funktions- hindrade och invandrare 
 . 
 En rad utredningar pågår för närvarande för att underlätta för personer med funktionshinder att utbilda sig, som exempel LSS- och hjälpmedelsutredningen, utredningen om svenska för invand- rare, översynen av den studiesociala situationen och utredningen om särskola och särvux. Dessutom avslutades i januari 2003 en utredning om läromedel för funktionshindrade (SOU 2003:15). Utredningen om särskolan och särvux konstaterar i ett aktuellt delbetänkande  
 För den jag är – om utbildning och utvecklingsstör- ning  
 (SOU 2003:35) att även om den kommunala vuxenutbild- 
 90 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 ningen för personer med utvecklingsstörning – SÄRVUX – byggts ut under senare år, så visar tillgängliga utvärderingar att utbyggna- den är mycket olika mellan landets kommuner och inte alls motsva- rar behoven. 
 Det finns sålunda ett starkt allmänt behov av att reformera utbildningen för vuxna personer med funktionshinder. Handi- kappförbundens samarbetsorganisation (HSO) har engagerat sig och startade våren 2001 en kampanj Vuxenutbildning för alla, som betonar kommunernas ansvar för att utöka möjligheterna till studier. Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) har samtidigt tagit fram ett program för hur bemötandet av personer med funktionshinder skall förbättras. I samverkan med Skolverket pågår ett arbete med siktet inställt att år 2010 göra utbildningen öppen och tillgänglig för alla. 
 Utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen för perso- ner med funktionshinder, inom såväl Komvux som Särvux, borde kunna inspireras av den verksamhet som pågår inom den fria och frivilliga folkbildningen. Staten har givit folkbildningen ett särskilt uppdrag, senast formulerat i propositionen  
 Folkbildning  
 (prop. 1997/98:115); 
 Folkbildningen bör fortsätta sina ansträngningar att undanröja studie- hinder och tillgodose utbildningsbehov för människor med funktions- hinder. Inte minst folkhögskolorna bör här kunna ta på sig ett särskilt ansvar att anordna behörighetsgivande utbildning. 
 Detta särskilda ansvar manifesterar sig i att 10 procent av det stat- liga bidraget till folkhögskolorna har öronmärkts för att gå till personer med funktionshinder och invandrare med språksvårighe- ter. Även studieförbundens insatser sker med riktade statsbidrag. Det bör vara möjligt att formulera ett motsvarande uppdrag för den kommunala vuxenutbildningen och även öronmärka medel för utbildningen och undervisningen. Förlängd studietid och studier i mindre grupper förutsätter fler lärare, vilket medför ökade kostna- der, som bör kompenseras i särskild ordning. Under alla förhållan- den bör den kommunala vuxenutbildningen byggas ut för personer med funktionshinder, för att kunna utgöra en av de utbildningsare- nor, som öppnar upp för reguljära arbeten. 
 Förbättrade utbildningsmöjligheter för personer med funktions- hinder är också en viktig förutsättning för att öka den enskilde individens valfrihet under kartläggningsfasen, då vederbörande prövar sina framtida möjligheter. Utbildning är vidare ett alternativ 
 91 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 eller komplement till arbete under eller efter genomströmnings- fasen. Som en stimulans till studier bör ett av målen under genom- strömningsfasen vara övergång till reguljär utbildning. Det förut- sätter dock att reguljär utbildning är tillgänglig och möjlig att delta i. 
 En annan självklar utbildningsarena är arbetsmarknadsutbild- ningen. Även inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen bör sär- skilda medel avsättas för att i ökad utsträckning erbjuda personer med omfattande funktionshinder utbildningar som stärker deras ställning i arbetslivet. 
 Gemensamt för alla dessa utbildningsformer och aktörer är att utbildningens anordnande måste anpassas efter målgruppen, vilket rimligen innebär skräddarsydd arbetsplatsförlagd utbildning, varv- ning teori/praktik och sist men inte minst individuell uppläggning. Utredningen menar att inte minst i genomströmningsfasen bör utbildning ses som ett mycket viktigt rehabiliteringsinstrument. 
  
 4.5 
  
 Huvudmannaskap 
  
 4.5.1 
  
 Huvudmannaskap för kartläggningsfasen, fas 1 
  
 Utredningen anser det viktigt att göra det mycket tydligt vem som har det samlade ansvaret. Det finns i princip två alternativ. Ett första alternativ är att Arbetsmarknadsverket får ett förtydligat ansvar. Ett andra alternativ är att en ny fristående organisation byggs upp. Utredningen ser däremot inte det frivilliga system för finansiell samordning som regeringen lämnade till lagrådet våren 2003 (lagrådsremiss den 8 maj 2003, Socialdepartementet) som ett långsiktigt alternativ. 
 Det som talar för Arbetsmarknadsverket är att verket är den myndighet som har ansvaret i dag. AMV har också utvecklat kun- skaper om och kontakter på arbetsmarknaden. Dessa kontakter med den reguljära arbetsmarknaden är viktiga för att hitta lämpliga arbetsplatser som är i linje med vad som utvecklats som resultat av kartläggnings- och utredningsprogrammet. En annan fördel är att Arbetsmarknadsverket disponerar även övriga inslag i de arbets- marknadspolitiska programmen. 
 Det som talar för en fristående organisation är att en sådan orga- nisation sannolikt bättre kan svara mot en modell där flera aktörer (försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen) kan komma aktualisera individer för kartläggning/utredning. Priorite- 
 92 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 ringsdiskussionen om vilka individer som skall få del av resursen och i vilken ordning kartläggnings- och utredningsinsatser skall genomföras skulle sannolikt underlättas i en fristående organisation som inte är knuten till någon av de aktörer som själva kan aktuali- sera individer. En fristående organisation riskerar dock att bli enbart ett medicinskt/diagnostiskt organ, utan koppling till arbetsmarknaden och utan tillgång till arbetsmarknadspolitiska program. 
 Utredningen har utvärderat de ovan angivna alternativen och kommit fram till att Arbetsmarknadsverket är den naturliga aktö- ren i och med den redan befintliga kopplingen till arbetsmarknaden och till de arbetsmarknadspolitiska programmen. Utredningen anser emellertid att det finns stora utvecklingsbehov när det gäller struktur och kvalitet i Arbetsmarknadsverkets tjänster och pro- gram. Utredningen anser att förslagen i denna utredning måste åtföljas av en parallell skärpning av lönebidragshanteringen inom Arbetsmarknadsverket. AMS har under perioden  
 1998–2000 
  bedri- vit ett projekt i syfte att utveckla metoder, kompetens samt upp- följnings- och utvärderingsinsatser för hanteringen av lönebidrag. Fortfarande kvarstår emellertid utvecklingsarbete för att, fullt ut, nå de kvalitetskrav för hanteringen som tagits fram. Inom AMS pågår ett utvecklingsarbete av arbetsförmedlingen där verksamhe- ten i högre utsträckning än för närvarande skall präglas av enhetlig- het, rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att inrätta en särskild verksamhets- gren för rehabilitering inom Arbetsmarknadsverket för att garan- tera resurser, kompetens och kvalitet. Inom denna verksamhets- gren skall kartläggnings- och utredningsprogrammet vara en väsentlig del. Utredningen vill understryka att Arbetsmarknads- verket inte skall bygga upp någon stor egen organisation för detta ändamål, utan snarare utveckla en beställarkompetens för att kunna upphandla merparten av de tjänster som erfordras. Resurser för denna verksamhet finns redan i dag finansierad inom Arbetsmarknads- verket, Riksförsäkringsverket och Samhall AB. Utredningen förutsät- ter därför att inga nya resurser behöver tillföras. Istället bör befint- liga resurser kunna omfördelas och användas mer effektivt. 
 93 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 4.5.2 
  
 Huvudmannaskap för genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen (allmänt skyddat arbete) 
  
 Huvudmän för genomströmnings- respektive arbetstrygghetsfasen kan vara Samhall AB, kommuner, sociala arbetskooperativ, stiftel- ser, privata företag med flera. Man skall kunna vara huvudman för genomströmningsfasen, utan att det finns krav på att man samti- digt skall vara huvudman för arbetstrygghetsfasen och vice versa. 
 I nuvarande regelverk finns en bestämmelse om att länsarbets- nämnden får anvisa någon en anställning med lönebidrag eller skyddat arbete endast om: 
  
 arbetsuppgifterna och arbetsförhållandena är lämpliga för arbets- tagaren, och 
  
 lön och andra anställningsförmåner följer av kollektivavtal eller är likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen. 
  
 Detta bör gälla även framgent. AMS bör dessutom i föreskrifter ange andra kriterier för arbetsgivare som vill anordna allmänt skyd- dat arbete. AMS bör ställa krav på ekonomi och övriga resurser och ställa som villkor att anordnaren har tillräcklig kompetens för upp- giften m.m. Enligt nuvarande regelverk skall länsarbetsnämnden ge berörda arbetstagarorganisationer tillfälle att yttra sig innan en insats får göras. Erfarenheterna visar dock att detta samråd inte all- tid fungerar på ett tillfredsställande sätt. Utredningen anser emel- lertid att samråd med berörda arbetstagarorganisationer är särskilt viktigt när det gäller denna arbetsmarknadspolitiska insats och för- utsätter att Arbetsmarknadsverket vidtar åtgärder för att säkerställa att samrådsrutinerna fungerar. 
  
 4.6 
  
 Styrning och finansiering 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att utredaren dels skall redovisa förslag till metoder för att styra omfattningen av Samhalls verk- samhet, dels – om alternativa insatser behövs – föreslå hur dessa kan styras och finansieras. 
 94 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 4.6.1 
  
 Styrning 
  
 Nuvarande system innebär att Arbetsmarknadsverket inom ramen för tilldelade förvaltningsmedel tillhandahåller en kostnadsfri service för arbetssökande i form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Därutöver kan Arbetsmarknadsverket inom ramen för tilldelade s.k. programmedel (aktivitetsstöd) tillhandahålla den arbetsmark- nadspolitiska insatsen - arbetslivsinriktad rehabilitering. Kartlägg- nings- och utredningsprogrammet ligger som tidigare nämnts utanför begreppet allmänt skyddat arbete (ASA). Styrprinciperna för kartläggnings- utredningsprogrammet avgörs av om Arbets- marknadsverket bedriver programmet i egen regi eller upphandlar denna tjänst från andra aktörer (utifrån tilldelade förvaltningsmedel eller andra anslag som tillförs). Om den bedrivs i egen regi finns redan etablerade styrprinciper. Om det andra alternativet väljs behövs andra styrprinciper. Utredningen föreslår att i det senare fallet skall samma styrprinciper tillämpas som för närvarande gäller för arbetsmarknadsutbildning (AMV upphandlar denna tjänst på marknaden). Som tidigare nämnts menar utredningen att merpar- ten av innehållet i kartläggnings- och utredningsprogrammet skall upphandlas. 
 I det fall det kan komma att bli kö till denna resurs är det viktigt att det finns en tydlig prioriteringsordning. Utredningen menar att personer med mer omfattande funktionsnedsättningar skall priori- teras till programmet och att arbetsförmedlingens resurser också i övrigt styrs till dessa grupper. En samlad prioriteringsordning behöver också utformas när kommuner och försäkringskassor börjar aktualisera individer till kartläggnings- och utredningspro- grammet. 
 Regeringen skall styra omfattningen av allmänt skyddat arbete,  
 genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen 
 , genom att i regler- ingsbrev ange hur många som skall sysselsättas på samma sätt som i dag sker för de arbetsmarknadspolitiska insatserna lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Regeringen kan också formulera krav på prioriterad målgrupp och ställa resultatkrav på verksamhe- ten i form av övergångar, oavsett om det är Samhall AB eller någon annan aktör som är huvudman. Dessa krav skall ställas på Arbets- marknadsverket via regleringsbrev. 
 95 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 4.6.2 
  
 Finansiering 
  
 Kartläggnings- och utredningsprogrammet är ett arbetsmarknads- politiskt program som till delar motsvarar nuvarande insats med aktivitetsstöd – arbetslivsinriktad rehabilitering och den kostnads- fria service på arbetsförmedlingen som är finansierad av förvalt- ningsmedel. Kartläggnings- och utredningsprogrammet skall finan- sieras på samma sätt som nuvarande verksamheter: under utgifts- område 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1  
 Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader  
 och 22:2  
 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd  
 för de grupper som aktualiseras från arbetsförmed- lingen. När kommuner och försäkringskassor tar del av kartlägg- nings- och utredningsprogrammet gäller principen att respektive aktör står för sina egna kostnader. 
 Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikap- pade 
 . Medel bör tillföras detta anslag, i den takt som riksdag och regering anser vara lämplig, från anslaget 22:9  
 Bidrag till Samhall AB  
 (se kapitel 6). 
  
 4.7 
  
 Gränsdragningar inom arbetsmarknadspolitiken 
  
 4.7.1 
  
 Gränsdragning mot särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
  
 Utredningen har inte haft direktiv att utreda gränsdragningen mot andra särskilda insatser för personer med arbetshandikapp (löne- bidrag och offentligt skyddat arbete m.fl.). Utredaren skall dock, enligt direktiven, samråda med utredningen om översyn av löne- bidrag m.m. (N 2002:05) som har i uppdrag att genomföra en över- syn av dessa program. Utredningen vill i korthet peka på att det bör övervägas om det framgent behövs två olika former av skyddat arbete, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete (ASA). De två insatserna har redan samma syfte och liknande mål- grupper och med utredningens förslag får de båda insatserna i stort sett samma ersättningskonstruktion. 
 Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att kombinera skyd- dat arbete hos Samhall med andra insatser som stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade, stöd till personligt biträde, särskild stödperson för introduktion och uppföljning (SIUS) eller särskilt stöd vid start av näringsverksam- 
 96 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 het. Denna begränsning har sin bakgrund i att Samhall AB med nuvarande finansieringsmodell anses vara kompenserad för sådana kostnader. I det nya systemet förekommer ingen sådan indirekt kompensation. Utredningen föreslår därför att nuvarande begräns- ning tas bort. 
  
 4.7.2 
  
 Gränsdragning mot konjunkturberoende program 
  
 Enligt utredningsdirektiven skall, om alternativa insatser behövs, gränsdragningen mot andra konjunkturberoende åtgärder belysas. Det finns en viss utbytbarhet mellan de konjunkturberoende pro- grammen och särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Om tillgången är begränsad under utgiftsområde 13 Arbetsmark- nad, anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikappade  
 ökar i viss utsträckning efterfrågan på konjunkturberoende program (finansieras av anslag 22:2  
 Bidrag till arbetslöshetsersättning och akti- vitetsstöd  
 och anslag 22:3  
 Köp av arbetsmarknadsutbildning och andra kostnader)  
 och vice versa, givet målgruppen. 
 Utredningen har prövat de konjunkturberoende program- men/insatsernas syfte, omfattning och inriktning mot förslagen. 
 Kartläggningsfasen, fas 1 
 Det finns inga beröringspunkter till de konjunkturberoende pro- grammen, utom i ett avseende: arbetslivsinriktad rehabilitering. Arbetslivsinriktad rehabilitering tillhandahålls dels som en arbets- marknadspolitisk insats, dels som en kostnadsfri service på arbets- förmedlingen. I det förra fallet är insatserna mer omfattande och deltagaren erhåller aktivitetsstöd. I det senare fallet är insatserna mer begränsade och den arbetssökande har kvar den ersättning han/hon har vid arbetslöshet. Inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering finns särskilda resurser för arbetsprövning, anpass- ning av arbetsplatser, arbetsträning, fördjupad vägledning och arbetspsykologisk verksamhet, m.m. Arbetslivsinriktad rehabili- tering bedrivs i egen regi av Arbetsmarknadsverket (personal, lokaler och utrustning), men arbetsprövning och funktionsbedöm- ning kan också bedrivas förlagd till en arbetsplats. 
 Kartläggnings- och utredningsprogrammet kommer att få kon- sekvenser för den arbetsmarknadspolitiska insatsen arbetslivsin- 
 97 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 riktad rehabilitering och för arbetsförmedlingens kostnadsfria ser- vice arbetslivsinriktad rehabilitering. Delvis rör det sig om samma arbetsuppgifter som enligt förslaget skall utföras. Sammantaget bör de nuvarande resurserna utnyttjas bättre genom de förslag som utredningen lämnar. 
 Genomströmningsfasen, fas 2 
 Vissa beröringspunkter till de konjunkturberoende programmen finns. Utbildnings- och praktikinslag liksom väglednings- och platsförmedlingsinsatser kommer sannolikt att vara vanligt före- kommande. Det finns emellertid särskilda konjunkturberoende program med denna inriktning, men de är normalt öppna endast för den som är över 20 år, arbetslös eller riskerar arbetslöshet och inskriven vid arbetsförmedlingen. Insatserna under genomström- ningsfasen måste, enligt utredningens uppfattning, kunna utformas mer fritt än vad som gäller för de konjunkturberoende program- men. De utvecklingsinsatser som genomförs bör, trots vissa likhe- ter, ligga utanför det som i dag definieras som konjunkturberoende program. 
 Arbetstrygghetsfasen, fas 3 
 Vissa mindre beröringspunkter med de konjunkturberoende pro- grammen finns. Dessa beröringspunkter avser de utvecklingsinsat- ser som kommer att genomföras under denna fas. 
  
 4.7.3 
  
 Författningsmässiga konsekvenser 
  
 Utredningens förslag innebär vissa författningsmässiga konsekven- ser (se Författningsförslag och Författningskommentarer). När det gäller lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhall- gruppen finns anledning att se över om någon tystnadsplikt över- huvudtaget behövs. Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag inte haft möjlighet att ta ställning till denna fråga. Frågan bör där- för utredas vidare i särskild ordning. 
 98 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 4.8 
  
 Tillämpning av gällande regler för anställning 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall överväga om det finns skäl att ändra tillämpningen av gällande regler för anställ- ning. 
 Regler och/eller riktlinjer kring anvisning och/eller anställning tas upp i förordning, i avtalet mellan staten och Samhall AB och i kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna inom Samhall. 
  
 4.8.1 
  
 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
  
 I  
 32–37 
  §§ i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för per- soner med arbetshandikapp behandlas skyddat arbete. Skyddat arbete innebär arbete för personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Av 1 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) framgår att den som anvi- sats skyddat arbete undantas från den lagens tillämpning. Anled- ningen till undantaget är att skyddat arbete hos Samhall är en arbetsmarknadspolitisk insats. Den som anvisats till Samhall anses enligt regelverket fortfarande stå till arbetsmarknadens förfogande och är skyldig att acceptera ett arbete på den reguljära arbetsmark- naden om ett sådant erbjuds. Enligt 37 § i förordningen skall länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Som utredningen anfört i andra sammanhang så tillämpar arbetsförmedlingen normalt inte regeln varken efter dess bokstav eller dess andemening. 
  
 4.8.2 
  
 Avtalet mellan staten och Samhall AB 
  
 I avtalet mellan staten och Samhall AB framgår att företaget i möj- ligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i för- sta hand ske genom naturlig avgång. 
 99 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 4.8.3 
  
 Gällande kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna 
  
 Anställningsformen (tillsvidare- eller visstidsanställningar) regleras av kollektivavtal. Tillsvidareanställning är normalformen för anställningar inom Samhall. Enligt gällande kollektivavtal kan lokal överenskommelse träffas om visstidsanställning när det föreligger särskilda omständigheter. 
 I kollektivavtalen som tecknats mellan arbetsgivaren och arbets- tagarorganisationerna inom industri- och tjänstesidan regleras frå- gor om anställningens upphörande. Av avtalen framgår att både arbetstagare och arbetsgivare har en uppsägningstid på en månad. Samhall AB kan dock medge att en anställd lämnar sin anställning utan iakttagande av uppsägningstid. Vid uppsägning p.g.a. den anställdes personliga förhållanden eller vid avskedande skall reg- lerna i 30 § LAS iakttas. 
 Sedan 1980 har ingen anställd med arbetshandikapp sagts upp p.g.a. arbetsbrist. I gällande kollektivavtal finns dock inga hinder för uppsägning p.g.a. arbetsbrist. Uppsägning p.g.a. arbetsbrist  
 tillämpas  
 helt enkelt inte. Tillämpningen förefaller vila på en munt- lig överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisa- tionerna. En sådan muntlig överenskommelse gäller dock inte som kollektivavtal. För att ett kollektivavtal skall gälla måste det vara skriftligt. 
  
 4.8.4 
  
 Motiv för och emot tillsvidareanställningar och tillämpningen att ej säga upp p.g.a. arbetsbrist 
  
 Fördelar 
 I den senaste strategirapporten  
 Samhall mot år 2005  
 (Samhall 1996) framhålls att den stora fördelen med tillsvidareanställningar har varit den individuella tryggheten för de anställda. Samtidigt poängteras att verksamheten utformats till arbetsplatser med lång- siktiga produktionsåtaganden, vilket försvåras med en hög perso- nalomsättning och genomströmning. I rapporten framhålls även andra fördelar med tillsvidareanställning. Tillsvidareanställning minskar otryggheten i en annars utsatt livssituation. Tillsvidare- anställning betonar att det är fråga om anställning och arbete samt rehabilitering genom detta arbete istället för ett arbetstränings- institut där produktionsvillkoren blir av underordnad betydelse. 
 100 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 Med tillsvidareanställning undviks också rundgång när man efter en tid anställer en tidigare medarbetare som under mellantiden kan ha hamnat i ett sämre läge än när den tidigare anställningen slutade. 
 I strategirapporten diskuteras vidare individens behov av trygg- het å ena sidan och behovet av genomströmning å andra sidan. Samhall AB:s slutsats är att genomströmningsmålet måste åstad- kommas med andra medel än tidsbegränsade anställningar, i första hand metodutveckling och ledarskap. I rapporten framhålls dock att frågan om tillsvidare- eller visstidsanställningar inte behöver vara en fråga om antingen eller, utan om både och. Företaget utvecklar i strategirapporten ett antal alternativ/kombinationer mellan tillsvidare- och visstidsanställningar med olika tidsgränser som till delar påminner om de förslag som tagits fram i framtids- visionen  
 Funktionshindrades rätt till arbete  
 (mars 2003). Slutsat- serna i strategirapporten är dock att fördelarna med tillsvidarean- ställning överväger. 
 I strategirapporten behandlas också motivet för att inte säga upp vid arbetsbrist: den enskildes behov av trygghet i anställningen. Samhall AB såg, i rapporten, i ett framtidsperspektiv behov av att i undantagsfall öppna möjligheterna för uppsägning p.g.a. arbets- brist. Ett antal villkor skall då samtidigt vara uppfyllda: för det för- sta skall gälla att alla andra möjligheter har uttömts, t.ex. i form av övergång, omstrukturering eller utbildningsinsatser, för det andra att svårigheterna med orderingången är långsiktiga, kommer att gälla under ett halvår till ett år och inte kan kompenseras av kon- cernens samlade affärsresurser och för det tredje skall gälla att berörda personer skall erbjudas alternativ, men vill eller kan inte flytta från orten till närmaste Samhallverksamhet. 
 Nackdelar 
 Enligt utredningens bestämda uppfattning är nuvarande form för tillsvidareanställning ett hinder för rehabilitering och återgång till den ordinarie arbetsmarknaden. Tillsvidareanställning förstärker i praktiken intrycket av att anvisningen innebär en permanent lös- ning. Sökbeteende och motivation att övergå till den reguljära arbetsmarknaden påverkas rimligen av om den anställde med arbetshandikapp redan från arbetsförmedlingen bibringats den uppfattningen att anställning hos Samhall är liktydigt med en slut- lig placering. Denna uppfattning förstärks dessutom kraftigt av 
 101 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 policyn att arbetshandikappade anställda inom Samhall inte sägs upp vid arbetsbrist. 
 Har man varit anställd en längre tid inom Samhall kan också årliga löneökningar innebära att den anställde har en högre lön än vad som motsvaras av marknadslönen på den regionala eller lokala arbetsmarknaden, vilket påverkar det personliga incitamentet att lämna Samhall. Om den anställde under sin tid i Samhall blivit erfa- ren och skicklig och därigenom påtagligt bidrar till det ekonomiska resultatet finns inget motiv för den lokala platsledningen vid Samhall – som också har att uppfylla ekonomiska krav – att med- verka till en övergång på den reguljära arbetsmarknaden. Enligt 37 § i förordningen om särskilda insatser för personer med arbets- handikapp skall länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Den arbets- marknadspolitiska insatsen skall avbrytas om så är fallet. I prakti- Dixon sker denna prövning mycket sällan. 
 Det faktum att inga anställda med arbetshandikapp sägs upp p.g.a. arbetsbrist är en förklaring till den stora undersysselsättning som i dag finns i Samhall. Att under en längre tid vara undersyssel- satt eller t.o.m. helt sakna meningsfulla arbetsuppgifter på Samhall är enligt utredningens uppfattning ett klart sämre alternativ för berörda anställda än att arbetsförmedlingen får återta ansvaret. 
 Tidsbegränsade anställningar innebär en större omsättning och fler anställningstillfällen för personer med arbetshandikapp. 
  
 4.9 
  
 Uppdelning av Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall bedöma möj- ligheten och lämpligheten att särskilja flera arbetsmarknadspoli- tiska uppdrag för Samhall med hänsyn till exempelvis olika mål- grupper inom verksamheten. 
  
 4.9.1 
  
 Tidigare förslag 
  
 Behovet av att tydliggöra Samhalls olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag har på senare år förts fram av bland annat Riksrevisions- verket (RRV) och Samhall AB. 
 102 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 RRV:s förslag 
 Under åren  
 1997–1999 
  granskade RRV lönebidraget  
 Det flexibla lönebidraget  
 (RRV 1998:37) och Samhall  
 Samhall – en effektiv åtgärd?  
 (RRV 1999:18). I rapporten  
 Stödet till arbetshandikappade – modeller för en reformering av statens insatser  
 (RRV 2000:14) gjorde RRV sedan en jämförande analys av resultaten från de båda gransk- ningarna. I rapporten skisserades på tre olika modeller för hur stö- det till arbetshandikappade skulle kunna utformas för att bli mer effektivt. 
 Samhalls förslag 
  
 I Samhall AB:s framtidsvision  
 Funktionshindrades rätt till arbete 
 (mars 2003) framgår att bolaget på ett nytt sätt avser förena ett starkt individperspektiv som tar fasta på medarbetarnas utveck- lingsbehov med en lokal närvaro på orten och en affärsstruktur som gör det möjligt att erbjuda ett varierat utbud av arbetsuppgif- ter och klara statens krav på ekonomisk bärkraft. 
 För att stärka individperspektivet har bolaget för avsikt att utveckla en modell som bygger på de tre delarna  
 kartläggning – genomströmning – arbetstrygghet.  
 En förutsättning för individ- perspektivet är, enligt framtidsvisionen, en ordentlig kartläggning innan anställning i Samhall. Under  
 kartläggningen  
 arbetas en hand- lingsplan fram för individen. Under kartläggningen är man inte anställd.  
 Genomströmning  
 innebär en tidsbegränsad anställning i Samhall för utveckling i arbetslivet. Målgruppen omfattar arbets- sökande med ett tydligt övergångsmål till arbete utanför Samhall. Insatserna avser arbetsträning, motivation och vissa utvecklingsin- satser. Målgruppen omfattar också arbetssökande med ett varaktigt stödbehov och behov av anpassat arbete. Denna målgrupp kan komma att gå vidare till fortsatt anställning inom Samhall (arbets- trygghet).  
 Arbetstrygghet  
 innebär en tillsvidareanställning inom Samhall för personer med funktionshinder med låg anställbarhet på grund av varaktigt behov av anpassat arbete och stöd för att klara arbetslivets krav. Målet kan vara personlig och yrkesmässig utveck- ling inom Samhall eller övergång längre fram. 
 103 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 4.10 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 4.10.1 
  
 Huvudförslaget 
  
 I kapitel 8 konstateras att det finns behov av alternativ och kom- plement samt av fler aktörer. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att en ny arbetsmarknadspolitisk insats allmänt skyddat arbete (ASA) införs fr.o.m. 1 januari 2005 och ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än Samhall AB. 
 Begreppet allmänt skyddat arbete föreslås ersätta begreppet skyddat arbete hos Samhall för att visa att insatsen är öppen för fler huvudmän än Samhall AB. 
 Regering och riksdag har uttalat en höjd ambitionsnivå vad gäller möjligheter till förvärvsarbete för personer med arbetshandikapp. I enlighet med vad regering och riksdag uttalat, bör dessa arbetstill- fällen i så stor utsträckning som möjligt tillkomma på den reguljära arbetsmarknaden. Det bör således inte finnas någon fristående ambition att öka volymen skyddat arbete. Ambitionen bör istället vara att skapa ett sådant arbetsliv att människor med olika former av arbetshandikapp kan få anställning på den ordinarie arbetsmark- naden. Det kommer dock även framöver att behövas arbetsplatser och företag som är helt anpassade till förutsättningarna för perso- ner med arbetshandikapp, men dessa insatser bör i ökad utsträck- ning utformas för att bli effektiva steg på vägen mot anställningar på den reguljära arbetsmarknaden. 
 Utanför arbetskraften finns grupper som, om förutsättningar stod till buds, skulle kunna delta i arbetslivet. Utredningen menar att det finns ett behov av ett  
 öppet  
 kartläggnings- och utrednings- program  
 med en tydlig koppling till arbetsmarknaden 
 . Det kartlägg- nings- och utredningsprogram som utredningen föreslår bör – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas för försäkringskassan och kom- muner. I den föreslagna modellen förutsätts varje part dels stå för individens försörjning under denna fas, dels stå för de kostnader som är förknippade med själva kartläggningen/utredningen. Vins- ten – om insatsen lyckas – är minskade kostnader för arbetslös- hetsersättning, sjukskrivning och försörjningsstöd. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att en ny modell i tre faser införs; kartlägg- ning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmnings- 
 104 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 fasen och arbetstrygghetsfasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos Samhall. Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknads- politiska insatser för personer med arbetshandikapp. Den första delen, kartläggningsfasen, bör så snart som möjligt öppnas för per- soner med arbetshandikapp som i dag finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna. 
 Med kartläggnings- och utredningsprogrammet behövs inte den s.k. handikappkodningen som för närvarande krävs för att få ta del av vissa insatser. Det föreslagna systemet kommer på ett helt annat sätt att kunna styra att rätt målgrupp får ta del av rätt insatser vid rätt tidpunkt genom bland annat en mer nyanserad bedömning, individuell planering och rehabilitering som tar den enskildes kom- petens, intressen och möjligheter som utgångspunkt. 
 En grundläggande utgångspunkt är att Samhall AB skall erbjuda meningsfullt och utvecklande arbete. Utredningen anser det ange- läget att undersysselsatta och andra anställda som vill lämna Samhall får tillgång till kartläggning. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att Samhall AB tillser att de som i dag är anställda i Samhall och som så önskar får möjlighet att snarast påbörja en kartläggningsfas. 
 Utredningen anser att kostnaderna för en sådan kartläggning skall finansieras av Samhall AB, enligt principen att kostnads- ansvaret skall följa arbetsgivaransvaret. 
 Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att kombinera anställning vid Samhall med andra insatser för personer med arbetshandikapp, eftersom sådana insatser förutsätts vara finansie- rade genom nuvarande merkostnadsersättning. Det föreslagna ersättningssystemet innefattar inte någon sådan indirekt kompen- sation. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombinera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos Samhall tas bort. 
  
 4.10.2 
  
 Huvudmannaskap 
  
 Utredningen har övervägt huvudmannaskapet för kartläggnings- och utredningsprogrammet. 
 105 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 Utredningen  
 föreslår  
 att Arbetsmarknadsverket blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbetsmarknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en sådan organisation kan byggas upp. Ett sådant uppdrag bör ses som en vidareutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket (N 2003/459/A). 
  
 4.10.3 
  
 Aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering 
  
 Staten kan utöver ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram genom sina egna instrument åstadkomma betydligt mer. Statens insatser på rehabiliteringsområdet är fragmenterade och dåligt samordnade. Det finns ett flertal aktörer som har i uppdrag att efterfråga och/eller producera arbetslivsinriktad rehabilitering (och även andra liknande tjänster). Finansieringen kan vara både anslags- och intäktsfinansierad. 
 När det gäller de intäktsfinansierade delarna, Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB, kan konstateras att intäkterna i hög grad antingen kommer från staten genom Försäkringskassans köp av rehabiliteringstjänster (eller från staten på annat sätt) eller från kommuner och landsting. Det torde därmed finnas en relativt hög samordningspotential vad gäller statens insatser på detta område. Staten borde överväga att samla sina resurser inom detta område på ett annat sätt än för närvarande. 
 De närmare verksamhetsmässiga respektive organisatoriska för- utsättningarna för hur statens insatser på detta område kan sam- ordnas bättre behöver emellertid utredas i särskild ordning. Utred- ningen noterar att en särskild utredning angående socialförsäk- ringsadministrationen tillsatts (S 2002: 14). 
  
 4.10.4 
  
 Styrning och finansiering 
  
 Kartläggnings- och utredningsprogrammet, skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1  
 Arbetsmarknads- verkets förvaltningskostnader  
 och 22:2  
 Bidrag till arbetslöshetsersätt- ning och aktivitetsstöd  
 för de grupper som aktualiseras från arbetsförmedlingen. Den föreslagna finansieringen är identisk med dagens system. Utredningen menar att kartläggnings- och utred- 
 106 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 ningsprogrammet skall rymmas inom befintliga anslag. Kommuner och försäkringskassor står för kostnaden för de grupper som de aktualiserar till kartläggnings- och utredningsprogrammet. 
 Regeringen skall styra omfattningen av allmänt skyddat arbete (ASA) genom att i regleringsbrev ange hur många som skall syssel- sättas på samma sätt som i dag sker för de arbetsmarknadspolitiska insatserna lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). All- mänt skyddat arbete (ASA) skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandi- kappade. 
  
 4.10.5 
  
 Tillämpning av gällande regler för anställning 
  
 En viktig fråga i det nya systemet för allmänt skyddat arbete är vilka anställningsformer som skall gälla. Samhalls verksamhet styrs av ägarens – statens – mål och riktlinjer och innebär restriktioner för bolagets affärsmässiga verksamhet. Det finns rimligen ur affärs- synpunkt ett stort intresse av att inte ha fler restriktioner än vad ägaren formellt kräver. Det kan konstateras att både valet av anställningsform (tillsvidareanställning) och tillämpningen att inte säga upp p.g.a. arbetsbrist innebär restriktioner utöver vad ägaren krävt. Valet av anställningsform har ägaren inte haft någon upp- fattning om. Vad gäller frågan om uppsägning p.g.a. arbetsbrist framgår av avtalet mellan staten och Samhall AB att Samhall  
 i möj- ligaste mån skall undvika att säga upp  
 arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i för- sta hand ske genom naturlig avgång. Ägaren – staten – har således inte ställt upp något formellt hinder för att kunna säga upp på grund av arbetsbrist. 
 Den som anvisats skyddat arbete hos Samhall är undantagen LAS och har därmed ett sämre anställningsskydd än andra arbetstagare. Det sker dock en glidning från vad som sägs i förordningen (sämre anställningsskydd än andra anställda), över avtalet mellan staten och Samhall AB till Samhalls tillämpning att inte säga upp anställda med arbetshandikapp p.g.a. arbetsbrist (i praktiken innebär detta ett starkare anställningsskydd än för andra anställda). 
 Utredningen har gjort en samlad värdering av anställningsfor- men tillsvidareanställning och tillämpningen att inte säga upp p.g.a. arbetsbrist. Valet av anställningsform är en fråga för avtalsslutande parter. Vad statsmakterna däremot bör styra är utformningen av 
 107 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 den arbetsmarknadspolitiska insatsen, särskilt finansieringen kopplat till själva anvisningen. Genom utredningens förslag säker- ställs att skyddat arbete inte används för fel målgrupper eller för tidigt i en rehabiliteringsprocess, samtidigt som individer som har låg sannolikhet att övergå till reguljära arbetsmarknaden, oavsett vilka  
 rehabiliterings-/utvecklingsinsatser 
  som genomförs, kan erbjudas trygga och långvariga anställningar. En viktig egenskap är emellertid att tillsvidareanställningar inte bör erbjudas förrän det kunnat konstateras att denna anställningsform är den enda reella – och lämpliga – kvarvarande möjligheten. 
 Eftersom den som anvisats skyddat arbete är undantagen LAS förutsätter utredningen att kollektivavtal tecknas på sådant sätt att anställningsformen följer anvisningen. Om – av någon anledning – någon skulle tillsvidareanställas i genomströmningsfasen, fas 2, upphör ändå anvisningen efter två år och därmed också finansie- ringen, varefter ett ställningstagande till fas 3 skall göras. När det gäller statens eget bolag – Samhall AB – är det svårt att tänka sig skäl till varför kollektivavtal skulle tecknas med annan innebörd än att anställningen i genomströmningsfasen, fas 2, är tidsbegränsad. När det gäller andra aktörer torde dessa ha incitament att inte ta på sig ett större arbetsgivaransvar än vad fasen förutsätter. Det före- faller för övrigt som om Samhall AB omprövat frågan om tillsvida- reanställning. Samhall AB presenterade i sin framtidsvision  
 Funk- tionshindrades rätt till arbete  
 (mars 2003) förslag på hur företagets uppdrag skulle kunna delas upp och utvecklas. De olika uppdragen är indelade i kartläggningsuppdrag, genomströmningsuppdrag och arbetstrygghetsuppdrag. Basen i verksamheten finns i arbetstrygg- hetsuppdraget. Under kartläggningsuppdraget är man inte anställd. Under genomströmningsuppdraget är man visstidsanställd, medan man under arbetstrygghetsuppdraget är tillsvidareanställd. Frågan om uppsägning behandlas inte explicit i framtidsvisionen, men implicit innebär förslagen att man inte kan sägas upp p.g.a. arbets- brist under trygghetsuppdraget och att uppsägning p.g.a. arbets- brist inte är aktuellt under det tidsbegränsade och mer kortsiktiga genomströmningsuppdraget. 
 Valet av anställningsform är en fråga för avtalsslutande parter. Eftersom den som anvisats skyddat arbete är undantagen LAS för- utsätter utredningen att kollektivavtal tecknas med innebörden att anställningsformen följer insatsen. 
 Utredningen menar vidare att länsarbetsnämnden skall återkalla en anvisning om ett meningsfullt och utvecklande arbete inte 
 108 
  
 SOU 2003:56 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 längre kan erbjudas eller om det visar sig att arbetsplatsen inte är lämplig för den enskilde. Nuvarande regelsystem bygger på det fel- aktiga antagandet att Samhall AB alltid kan erbjuda meningsfullt och utvecklande arbete. Det finns i dag ingen procedur som gör att länsarbetsnämnden kan avbryta insatsen om det ursprungliga syftet inte längre kan fullföljas. Utredningen vill understryka att det under inga omständigheter betyder att den enskilde skall tvingas byta undersysselsättning (men ändock anställning) mot oro, arbetslöshet och passivitet. Återkallandet av anvisning skall göras för att finna andra varaktiga lösningar för individens sysselsättning och rehabilitering/utveckling. Härav följer att huvudregeln skall vara att den anställde alltid skall ha möjlighet att lämna ett anvisat arbete om det ursprungliga syftet inte kan fullföljas. Insatserna från arbetsförmedlingen skall istället inriktas mot att finna sysselsätt- ning och rehabilitering/utveckling hos andra arbetsgivare och/eller inom andra sektorer. 
 En uppsägning på grund av arbetsbrist i nuvarande system bör enligt utredningens mening hanteras på samma sätt som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Det är dock viktigt att påpeka att med arbetsbrist förstås framför allt att det inte längre är möjligt att erbjuda den anställde den meningsfulla och utvecklande sysselsätt- ning som utlovades. Det är alltså snarare en rättighet att få återgå till andra program. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att länsarbetsnämnden skall återkalla anvis- ningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den inte längre kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbets- nämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det. 
 Utredningen förutsätter att AMS i föreskrifter preciserar i vilka situationer återkallelse skall ske. Det kommer att finnas situationer när en återkallelse kommer att göras utan att den enskilde och/eller arbetsgivaren samtycker till detta (exempelvis om arbetsförmed- lingen prövat och funnit att den som anvisats skyddat arbete kan övergå till annan anställning). Även andra, mer udda, fall kan före- komma. Utredningen vill dock understryka att i normalfallet skall återkallelse ske i samråd, och vara resultatet av en gemensam plane- ring, mellan arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den enskilde. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS. 
 109 
  
 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 
  
 SOU 2003:56 
  
 4.10.6 
  
 Olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag 
  
 Utredningen anser det både vara möjligt och lämpligt att särskilja olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag för Samhall AB och andra aktörer. En sådan uppdelning i kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet tydliggör kravbilden. Mer viktigt är att ett sådant system syftar till att öka genomströmningen. 
 Enligt direktiven för utredningen skall utredaren lämna förslag till hur genomströmningen i Samhall kan öka. Risken för inlås- ningseffekter minskar med utredningens förslag. En rehabiliterande anställning i genomströmningsfasen är inte en tillsvidareanställning som i dag, utan en visstidsanställning. Med visstidsanställning under en begränsad tidsperiod blir målet att övergå till annat arbete mer tydligt både för den anställde och för arbetsgivaren. Upp- delningen i två faser; genomströmningsfasen och arbetstrygghets- fasen tydliggör syftet. Utredningen menar att ett tydliggörande av uppdragen och tydliga mål i genomströmningsfasen för övergångar kommer att leda till en ökad genomströmning. 
 Som framgår av tidigare avsnitt föreslår både utredningen och Samhall AB en förändrad modell i tre delar; kartläggning, genom- strömning och arbetstrygghet. 
 110 
  
 5 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 Utredningen föreslår: 
  
 att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättnings- system. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4 
  
 att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella  
  
 löne- bidrag  
 för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och  
 omkostnadsersättning  
 för de utvecklingsinsatser Samhall AB och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utveck- lingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat 
  
 att, i en försöksverksamhet, former för en  
  
 övergångspremie  
 ut- värderas 
  
 att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft den 1 januari 2005 
  
 att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat via Arbets- marknadsverket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
  
 Särskilda insatser för arbetshandikappade 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva finansie- ringsmodellens ändamålsenlighet och vid behov lämna förslag på en alternativ modell. Bland annat skall utredaren pröva om det är möj- ligt med en merkostnadsersättning som är delvis uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Möj- liga målkonflikter skall synliggöras och förslag lämnas på hur dessa skall hanteras. I och med att utredningen föreslår ett nytt system för skyddat arbete i tre faser blir det naturligt att koppla finansie- ringen till detta förslag. Utredningen vill dock understryka att den nya finansieringsmodellen med stor fördel kan användas också i en situation där Samhall AB fortsätter att vara ensam aktör. 
 111 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 Detta kapitel inleds med en genomgång av de ursprungliga kra- ven på finansieringsmodellen, följt av ett avsnitt som behandlar konstruktionen av merkostnadsersättningen. Därefter följer ett avsnitt om merkostnadsersättningen utifrån olika aspekter. Där- efter avhandlas merkostnadsbegreppet. I följande avsnitt behandlas hur merkostnadsersättningen fastställs. Sedan följer ett avsnitt om finansieringsmodellens ändamålsenlighet. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag. 
  
 5.1 
  
 Ursprungliga krav på finansieringsmodellen 
  
 Frågan om finansieringsmodellens ändamålsenlighet har inte behandlats särskilt utförligt i tidigare utredningar eller i andra sammanhang. Tyngdpunkten har vid dessa tillfällen ofta legat på ersättningsnivåer eller olika relationstal och inte på de grundläg- gande principerna för finansieringsmodellen. 
 I proposition 1978/79:139 som föregick bildandet av stiftelsen Samhällsföretag (från 1987 Samhall) formulerades åtta krav på finansieringssystemet: 
  
 - 
  
 Det skall garantera arbetshandikappades rätt till avlönat arbete och möjlighet till rehabilitering under skyddade och till de arbetshandi- kappade anpassade former. Behov föreligger att expandera verk- samheten. 
  
 - 
  
 Det skall beakta de skilda förutsättningarna som kan föreligga för regionerna att bedriva verksamheten och ge likartade förutsätt- ningar för de arbetshandikappade i alla delar av landet att kunna erhålla arbete. F.n. föreligger en betydande obalans mellan regio- nerna. 
  
 - 
  
 Det skall med beaktande av ovanstående möjliggöra och stimulera till ett affärsmässigt beteende och en rationell företagsekonomisk resursplanering och resursuppbyggnad. 
  
 - 
  
 Det skall stimulera till en hushållning med statens resurser och en strävan att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försäljning av produktionen. 
  
 - 
  
 Det skall ge en värdebeständig, inflationsskyddad finansiering. 
  
 - 
  
 Det skall vara lämpligt för en stiftelseorganisation, där de regionala stiftelserna samordnas i en koncern under en central statlig stiftelse som utfärdar anvisningar och ger råd till verksamheten. Centrala stiftelsens beslut om medelsfördelning förutsätts grundade på bl.a. förslag till driftbudget och investeringsprogram från resp. regional stiftelse. 
  
 - 
  
 Det skall vara administrativt enkelt och billigt. 
  
 - 
  
 Det skall utan större omläggningar kunna tillämpas även efter en övergång från anslagsfinansiering till fondfinansiering. 
  
 112 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 Utredningen kommer som en del i uppföljningen av finansierings- modellens ändamålsenlighet att utgå från dessa ursprungliga krite- rier. 
  
 5.2 
  
 Konstruktionen av merkostnadsersättningen 
  
 5.2.1 
  
 Finansieringen av Samhalls verksamhet 
  
 Verksamheten inom Samhall är finansierad genom försäljning av de produkter och tjänster som företaget producerar och genom den statliga  
 merkostnadssättningen 
 . För närvarande (år 2002) är dessa intäktskällor lika stora (se avsnitt 5.3.1). 
  
 5.2.2 
  
 Förändringar av merkostnadsersättningens konstruktion 
  
 Det går en tämligen rak linje från de ursprungliga finansierings- principerna till dagens system när det gäller att fastställa merkost- nadsersättningen. Av tabell 5.1 nedan framgår de viktigaste föränd- ringarna. 
 113 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 Tabell 5.1.  
 Viktiga förändringar i merkostnadsersättningen 
  
 Datum för 
  
 införande 
  
 Beräkningsgrund 
  
 Uppräkning 
  
 Nyckeltal 
  
 Statsbidrag (driftbidrag) utgår 
  
 med en viss procent av lönekost- 
  
 1980-07-01 
  
 naden. Investeringsbidrag lämnas 
  
 Resultatprocent, dvs. mer- 
  
 för nyinvesteringar. Ingen 
  
 Statsbidraget 
  
 kostnadsersättningen divi- 
  
 högsta/lägsta timvolym. 
  
 räknas upp 
  
 derat med lönekostnaderna 
  
 Statsbidrag utgår med en viss 
  
 procent av lönekostnaden. Stats- 
  
 bidrag lämnas för merkostnader i 
  
 1984-07-01 
  
 verksamheten, dock ej för fastig- 
  
 hetsfonden där statsbidrag ges i 
  
 Resultatprocent, dvs. mer- 
  
 särskild ordning. Statsbidraget är 
  
 Statsbidraget 
  
 kostnadsersättningen divi- 
  
 kopplat till en högsta timvolym. 
  
 räknas upp 
  
 derat med lönekostnaderna 
  
 Statsbidrag utgår med fast kron- 
  
 talsbelopp. Statsbidrag lämnas för 
  
 1992-01-01 
  
 merkostnader i verksamheten, inkl. 
  
 för fastigheter. Statsbidraget är 
  
 Resultatprocent, dvs. mer- 
  
 kopplat till en lägsta timvolym. 
  
 Statsbidraget 
  
 kostnadsersättningen divi- 
  
 Övergångskrav. 
  
 räknas upp 
  
 derat med lönekostnaderna 
  
 Statsbidrag utgår med fast kron- 
  
 talsbelopp. Statsbidrag lämnas för 
  
 1998-01-01 
  
 merkostnader i verksamheten, inkl. 
  
 för fastigheter. Statsbidraget är 
  
 Resultatprocent, dvs. mer- 
  
 kopplat till en lägsta timvolym. 
  
 Statsbidraget 
  
 kostnadsersättningen divi- 
  
 Övergångskrav. 
  
 räknas inte upp 
  
 derat med lönekostnaderna 
  
 Finansieringen av den löpande driften skulle inledningsvis ske genom intäkter från verksamheten och genom ett statligt s.k. driftsbidrag för att täcka uppkommet underskott. Detta drifts- bidrag  
 relaterades till lönekostnaderna  
 för de anställda med arbets- handikapp. Utöver driftsbidraget kunde ett särskilt investerings- bidrag för nyinvesteringar lämnas. Bidrag till fastigheter lämnades i särskild ordning. Finansieringsmodellen var de följande åren före- mål för ett antal mindre översyner. 
 Inför budgetåret 1984/85 förändrades konstruktionen genom att merkostnadsersättningen fastställdes som ett  
 visst procenttal av 
  
 114 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 lönekostnaden  
 för de anställda med arbetshandikapp. Detta pro- centtal benämns  
 resultatprocent  
 och utgjorde kvoten mellan mer- kostnadsersättningen och lönekostnaderna för de anställda med arbetshandikapp. Bidrag till fastigheter lämnades fortfarande i sär- skild ordning. Med merkostnadsersättningen följde ett villkor som angav  
 högsta  
 antal arbetstimmar. 
 I översynen av Samhall 1990/91 (SOU 1991:67) bedömde utre- daren den s.k. resultatprocenten vara ett tveksamt styrmått och ifrågasatte konstruktionen. Konstruktionen av merkostnadsersätt- ningen bedömdes innebära att Samhalls verksamhet mättes och styrdes på ett alltför schablonmässigt sätt som kunde leda till fel- aktiga incitament. Mer etablerade och företagsekonomiska mått gav bättre styrsignaler. I proposition 1991/92:91 föreslogs att mer- kostnadsersättningen skulle ändras till att avse ett  
 fast krontals- belopp  
 som årligen skulle justeras med hänsyn till pris- och löneut- vecklingen, den s.k. krontalsmodellen. Med merkostnadsersätt- ningen följde ett krav på  
 lägsta  
 antal arbetstimmar och övergångar. Merkostnadsersättningen skulle också inkludera medel för fastig- heter som tidigare legat utanför merkostnadsersättningen. Föränd- ringen trädde i kraft den 1 juli 1992. 
  
 5.2.3 
  
 Nuvarande konstruktion av merkostnadsersättningen 
  
 Huvudprinciperna från förändringarna 1992 är fortfarande giltiga. Merkostnadsersättningen avser ett  
 fast krontalsbelopp 
 . Med mer- kostnadsersättningen följer ett krav på lägsta antal arbetstimmar och minsta andel rekryterade från prioriterade grupper samt över- gångar. Sedan 1998 räknas inte merkostnadsersättningen upp med hänsyn till pris- och löneutvecklingen. 
  
 5.3 
  
 Merkostnadsersättningen 
  
 5.3.1 
  
 Merkostnadsersättningens storlek 
  
 I tabellen i bilaga 3 visas utvecklingen av merkostnadsersättningen (mnkr) i löpande och fasta priser, antalet arbetstimmar, merkost- nadsersättning per timme i löpande och fasta priser, lönekostna- derna för anställda med arbetshandikapp, utvecklingen av resultat- procenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekost- naderna för anställda med arbetshandikapp), de totala intäkterna i 
 115 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 löpande priser och merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna. 
 Samhalls intäktskällor kommer som inledningsvis nämndes från två håll; intäkter i form av försäljning och merkostnadsersättning. I löpande priser har merkostnadsersättningen fördubblats mellan 1980 och 2002, medan de totala intäkterna under samma period tredubblats. Merkostnadsersättningens andel av de totala intäk- terna har trendmässigt minskat (även om den både ökat och mins- kat under perioden). 1980 uppgick andelen till 66 procent. Mellan 1996 och 1997 understeg andelen för första gången 50 procent. År 2000 var andelen som lägst och uppgick till 42 procent av de totala intäkterna (faktureringen var detta år den högsta i Samhalls histo- ria). Därefter har merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna ökat kraftigt. Detta beror huvudsakligen på att intäk- terna från faktureringen minskat. Faktureringen (exklusive Samhall Resurs) har minskat från 5 657 mnkr under 2000 till 4 103 mnkr under 2002. Under 2002 uppgick merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna därför åter till 50 procent. 
 Som framgår av tabellen har merkostnadsersättningen varierat över tid, liksom det antal arbetstimmar som varit förknippade med ersättningen. Merkostnadsersättningen per timme har i löpande priser ökat från 80 kronor 1980 till 151 kronor 2002 (i fasta priser har, under samma period, merkostnadsersättningen minskat med 25 kronor). Verksamheten har dock förändrats kraftigt sedan bil- dandet av Stiftelsen Samhällsföretag 1980. Om man studerar utvecklingen sedan bolagiseringen 1992 framgår att merkostnadser- sättningen per timme har varierat under den senaste tioårsperioden men är i stort densamma 2002 som 1992, ca 150 kronor i löpande priser. I fasta priser har, under samma period, merkostnadsersätt- ningen per timme minskat med 9 kronor. 
  
 5.3.2 
  
 Merkostnadsersättningen per timme och kostnaden för en årsplats 
  
 Som framgår av tabellen i bilaga 3 har merkostnadsersättningen per timme ökat de senaste åren, från 133 kronor år 1999 till 151 kronor år 2002 beroende på att den totala ersättningen har varit oförändrad (4 262 mnkr) samtidigt som antalet arbetstimmar, den s.k. tim- volymen justerats ned. 
 116 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 Under 2002 har staten bidragit med 4 262 mnkr i merkostnads- ersättning och till det bl.a. kopplat ett sysselsättningskrav om 28,5 miljoner arbetstimmar (resultat 28,3 miljoner arbetstimmar). Omräknat per timme innebär detta således en genomsnittlig ersätt- ning om 151 kronor per arbetstimme. Normalarbetstiden för ett heltidsarbete inom Samhall motsvarar på årsbasis 1 800 timmar. Det innebär att staten betalar ca 271 800 kronor per heltidsarbets- tillfälle/år, vilket motsvarar ca 16 000 årsanställda på heltid (Samhall har f.n. ca 24 400 anställda med arbetshandikapp). 
 Samhall AB väljer istället att relatera statens ersättning till medeltalet anställda (som är ett anställningsbegrepp som används i årsredovisningssammanhang). Samhall beräknar antalet arbetstim- mar på den s.k. kontrakterade tiden för den anställde med arbets- handikapp (t.ex. 40 timmar/vecka). Från den kontrakterade tiden dras sedan eventuell frånvaro i form av sjukfrånvaro, tjänstledighet, semester osv. Olika typer av utvecklingsinsatser (t.ex. utbildning) ingår också i beräkningarna av antalet arbetstimmar. Samhall räknar ut medeltalet anställda genom att dividera 28,3 miljoner timmar med 1 325 timmar (normalarbetstid justerad för sjukfrånvaro, semester o.s.v.). Medeltalet anställda uppgick, enligt årsredovis- ningen 2002, till 21 301 personer. Det innebär att staten, med detta sätt att räkna, betalar ca 200 100 kronor per anställd i medeltal/år. 
 Skillnaden mellan de olika beräkningssätten är att den förra beräkningen antar att man är  
 närvarande  
 enligt den normalarbetstid som gäller, medan den senare visar kostnaden  
 efter frånvaro  
 i olika former. Samhall har en relativt hög sjukfrånvaro, ca 20 procent. 
 Statens ersättning uppgick till 151 kronor per arbetstimme under 2002. Motsvarande siffra för ett  
 maximalt  
 lönebidrag om 80 procent (och bruttolön på eller över 13 700 kronor per månad) är enligt gäl- lande regelverk 97 kronor. Skyddat arbete hos Samhall och löne- bidrag är dock inte helt utbytbara. Skillnaden i kostnader mellan dem är motiverade av att de kännetecknas av olika attribut, dvs. i merkostnadsersättningen till Samhall ingår ersättning för att före- taget förutsätts ha en organisation uppbyggd enbart för att skapa jobb för personer med arbetshandikapp, anpassar arbetsuppgifter och arbetstakten, har extra/särskilda stödinsatser m.m. Mycket tyder dock på att skillnaderna i attribut i praktiken blivit allt mindre de senaste åren (se kapitel 10). 
 117 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 5.3.3 
  
 Beroendet av statlig merkostnadsersättning 
  
 Ett sätt att mäta effektiviteten – som används i strategirapporten  
 Samhall mot år 2005  
 (Samhall 1996) – är att använda just merkost- nadsersättning per timme som nyckeltal. År 2002 var merkostnads- ersättningen 151 kronor per arbetad timme och 1980 var motsva- rande ersättning 80 kronor (i 1980 års penningvärde). Med hjälp av konsumentprisindex kan ersättningen 1980 räknas om till 2002 års prisnivå (se tabellen i bilaga 3). Omräkningen visar att 1980 mot- svarar (80*273/100) 218 kronor i 2002 års penningvärde. Skillnaden mellan effektiviteten 1980 och 2002 är således 67  
 (218–151) 
  kronor räknat i fast penningvärde. Det betyder att om Samhall skulle ha samma effektivitet nu som 1980 så hade staten för budgetåret 2002 behövt skjuta till ytterligare 1,9 miljarder kronor (67*28,3 miljoner arbetstimmar). Frågan är dock om ovanstående kan användas som ett mått på effektiviteten inom Samhall. Mycket tyder på att det initialt fanns en stor ledig kapacitet och att verksamheten var mindre effektiv i förhållande till sina kostnader eller till och med överfinansierad. Potentialen för effektivitetsförbättringar torde därmed ha varit betydande. Beräkningarna visar dock att beroendet av statlig merkostnadsersättning minskat betydligt sedan 1980. Utredningen vill dock understryka att detta effektivitetsmått inte säger något om en av huvuduppgifterna i uppdraget, att rehabilitera anställda med arbetshandikapp. 
  
 5.3.4 
  
 Resultatprocent 
  
 Som inledningsvis nämndes har tyngdpunkten i de tidigare analy- serna ofta legat på själva nivån eller på olika relationstal och inte på de grundläggande principerna för finansieringsmodellen. 
 I detta sammanhang används ofta den s.k. resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp), trots att begreppet egentligen mönstrades ut redan 1992. Som framgår av tabellen i bilaga 3 har resultatprocenten kontinuerligt minskat från 1980 fram till år 2000, men därefter ökat. I början av  
 1980-talet 
  låg kvoten på  
 145–150 
  procent. Sedan bolagiseringen 1992 har resultatprocenten minskat från 129 procent till 93 procent år 2002. 
 En viktig fråga är vid vilken nivå, uttryckt i resultatprocent, sta- tens ersättning kan begränsas. Denna fråga har behandlats i många 
 118 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 olika sammanhang. Frågan om rimlig nivå på resultatprocenten har dock inte analyserats utifrån verksamhetens merkostnader och den framtida utvecklingen av merkostnader, utan endast utifrån själva procentsatsen. 
 Riksdagsbeslutet i maj 1992 där propositionen 1991/92:91 bifölls innebar en successiv nedtrappning av merkostnadsersättningen under en femårsperiod innebärande att statens ersättning (exklu- sive ersättning till fastigheter) inte fick överstiga lönekostnaden för personer med arbetshandikapp (dvs. resultatprocent 100 procent). Som framgår av tabellen nåddes riksdagens ambition 1997. 
 I Samhalls strategirapport  
 Samhall mot år 2005  
 (Samhall 1996) angavs målsättningen att merkostnadsersättningen skulle kunna begränsas och utgöra högst  
 85–90 
  procent av lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp med i stort sett bibehållna övriga restriktioner. 
 I Öhrlings Coopers  Lybrands slutrapport  
 Ekonomisk analys av Samhall AB  
 (1998) gjordes bedömningen att det inte kan vara rimligt att anta att den s.k. resultatprocenten långsiktigt skall understiga en nivå av 85 procent under prognosperioden fram till år 2005 (givet då gällande krav på sysselsättningsvolym m.m.) 
 Nuvarande resultatprocent ligger således inom det intervall som flera aktörer långsiktigt bedömt som både rimlig och önskvärd. En helt avgörande fråga är dock att detta sätt att mäta effektiviteten inte säger något om den  
 verkliga  
 effektiviteten. Låga kostnader, låg andel merkostnader kan ju vara ett för samhället sämre utfall om också antalet övergångar minskar. Högre kostnader i Samhall AB skulle mycket väl kunna försvaras om samtidigt antalet personer som övergår från Samhall till den reguljära arbetsmarknaden ökar. Några sådana kalkyler har, såvitt utredningen erfarit, inte presente- rats. Utredningen konstaterar att regeringen inte heller efterfrågat eller ställt krav på några sådana analyser och har därmed inte något underlag för sådana bedömningar. 
 Mot denna bakgrund anser utredningen att enbart ett mål för högsta resultatprocent riskerar att styra verksamheten fel. Den nuvarande traditionella lönsamhetsstyrningen av Samhall AB är en bidragande orsak till att den rehabiliterande verksamheten är satt på undantag och inte kan utvecklas. 
 Samhall AB har vid olika tillfällen använt sig av statsfinansiella analyser och kommit fram till att en anställning på marginalen inom Samhall är mer lönsam för staten än andra alternativ. Mot bakgrund av att målgruppen för skyddat arbete hos Samhall är 
 119 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 ...personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser  
 vilar analysen på antagandet att alternativet till Samhall alltid är olika former av passiva stöd. Antagandet bygger dock på teori (vad regelverket säger) och inte på empiri (hur det i praktiken ser ut). Analyserna står och faller med detta. 
  
 5.3.5 
  
 Internationell jämförelse av ersättningens nivå 
  
 Det är svårt att göra internationella jämförelser mellan arbetsmark- nadspolitiska program för personer med arbetshandikapp i allmän- het och av skyddat arbete i synnerhet. Vad som finansieras varierar ofta. De senaste uppgifterna om statsbidrag i förhållande till löne- kostnaderna (resultatprocent) visar att andelen uppgår till 98 procent i Nederländerna, 91 procent i Storbritannien, 64 procent i Österrike och 59 procent i Norge. 
 1  
 En viss försiktighet vid jämförelsen måste iakttas, eftersom det rör sig om delvis olika verksamheter. Det statliga brittiska företaget Remploy Ltd är den verksamhet som närmast kan liknas vid Samhall AB. 
  
 5.4 
  
 Merkostnadsbegreppet 
  
 Som framgår av ordet  
 merkostnads 
 ersättning baseras statens ersätt- ning till Samhall AB på utgångspunkten att företaget skall få ersättning för de merkostnader som uppstår genom att företaget anställer och utvecklar personer med arbetshandikapp. Begreppet merkostnad är emellertid inte definierat. Ägaren – staten – har inte preciserat vad som  
 är  
 merkostnader eller  
 vad som får utgöra  
 mer- kostnader. I proposition 2002/03:1 framgår att staten ersätter Samhall AB för de merkostnader som bolaget har. Merkostnads- ersättningen skall enligt propositionen bl.a. täcka kostnader för anpassad arbetstakt, geografisk spridning, diversifierad verksamhet och stödinsatser för arbetsanpassning. I nuvarande avtal mellan staten och Samhall AB är formuleringen  
 täckande av merkostna- der 
  och som villkor anges att medlen  
 får användas till drift, fastig- heter och investeringar i verksamheter som ger arbete åt anställda i Samhall AB och hos andra huvudmän som ordnar arbete åt personer 
  
 1  
 Jämförelsen avser motsvarande verksamheter inom det område som klassificeras som 5.2 Sheltered Employment i EUROSTAT:s  
 LMP-databas. 
  
 120 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 med arbetshandikapp med bidrag från Samhall AB 
 . I och med att merkostnadsbegreppet inte är definierat existerar det olika uppfatt- ningar om vad merkostnader är och/eller hur stora de är. 
  
 5.4.1 
  
 Merkostnader enligt Samhall AB 
  
 Samhall AB definierar merkostnader som kostnader som orsakas av uppdraget från staten och som innebär insatser utöver vad som är normalt för företag inom övrigt näringsliv. Företagets verksamhet bygger enligt detta synsätt på mål och förutsättningar som ger bolaget – i förhållande till andra företag – vissa restriktioner. 
 I strategirapporten  
 Samhall mot år 2005  
 (Samhall 1996) redogör Samhall AB för de olika slag av merkostnader man identifierat i verksamheten. I studien framgår dock inte storleken på merkost- naderna eller hur de storleksmässigt förhåller sig till varandra. Företaget har därefter tagit fram en rapport  
 Studie av Samhalls merkostnader – en första analys  
 (Samhall 1998). Samhall AB redovi- sar i rapporten – gällande verksamhetsåret 1997 – merkostnadernas art, innehåll och storlek samt beräkningsgrunderna. Enligt rappor- ten motiveras merkostnaderna av: den anpassade arbetstakten, arbetet med övergångar till reguljära arbetsmarknaden, extra/sär- skilda stödinsatser för de anställda, uppsägning eller permittering av anställda sker inte, den stora geografiska spridningen av arbets- platser och ambitionen att ha arbetsplatser där de behövs, det sär- skilda uppdraget som gäller praktikplatser, mångfalden affärer och att omstrukturering och marknadsanpassning begränsas bl.a. genom att regionalpolitiska hänsyn skall tas. Nedan sammanfattas företagets definitioner av bolagets merkostnader utifrån hur de beskrivs i nämnda rapport. 
 - den anpassade arbetstakten 
 Arbetstakten är anpassad till målgruppens förmåga och möjlighet- er. Detta innebär merkostnader relativt övrigt näringsliv i form av högre direkta och indirekta personalkostnader. Merkostnaden orsakas av att Samhall AB har fler anställda i produktionen än andra företag. De direkta kostnaderna innebär främst betydligt högre lönekostnader. Detta innebär också att indirekta personalkostnader blir högre genom att företaget t.ex. måste hålla större lokaler, inve- 
 121 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 stera i mer utrustning och maskiner, administrera fler löner, bekosta mer arbetskläder och tvättar, utbilda och ge företagshälso- vård till fler anställda. 
 - övergångsarbetet 
 Merkostnaderna utgörs av motivationsarbete, kontakter med potentiella arbetsgivare, praktik och pryo hos blivande arbetsgivare med bibehållen lön i Samhall AB och inskolning av nya medarbe- tare som ersätter de som lämnat företaget. 
 - extra/särskilda stödinsatser 
 Personalutvecklingsinsatserna i Samhall AB är mer omfattande än hos andra arbetsgivare i och med att det krävs ett intensivt arbete att successivt överbrygga hinder mellan den anställde med arbets- handikapp och hans/hennes arbetssituation. Detta motiveras bl.a. av olika stödinsatser i form av extra lång introduktion, utbildning, arbetsväxling, arbetsanpassning, en hög standard på arbetsmiljö och företagshälsovård samt ett anpassat produktionsupplägg och instruktion. 
 - uppsägning eller permittering av anställda sker inte 
 Samhall AB har hittills inte sagt upp eller permitterat anställda med arbetshandikapp på grund av arbetsbrist orsakad av konjunktur eller andra marknadsskäl. Detta innebär en merkostnad för Samhall i jämförelse med andra företag som i liknande situation skulle säga upp eller permittera. 
 - den stora geografiska spridningen 
 Samhall AB skall erbjuda sysselsättning där behoven finns. Den geografiska spridningen orsakar merkostnader genom att stor- drifts- och samordningsfördelar i produktion och administration inte kan utnyttjas på samma sätt som andra företag med en mer koncentrerad verksamhet kan göra. Detta skulle kunna betecknas som småskalighetsnackdelar i och med att varje produktions- 
 122 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 enhet kräver egna produktionsresurser och en byggnad/skal, en egen administration och ledning samt transporter m.m. 
 - praktikplatser 
 Enligt avtalet med staten skall Samhall AB erbjuda praktikplatser i den omfattning som bolaget kan erbjuda. 
 - mångfalden affärer 
 Samhall AB bedriver verksamheter inom många områden inom tjänste- och industrisektorn. Bakgrunden till detta är att företaget dels av arbetsmarknadspolitiska skäl skall ha möjlighet att kunna erbjuda arbeten inom olika branscher, dels av konkurrensskäl und- vika att bli marknadsdominerande inom en bransch. Samhall AB kan således inte utnyttja koncentrationsfördelar på samma sätt som andra företag i motsvarande storlek. 
 - omstrukturering/marknadsanpassning 
 För att behålla sin relativa konkurrenskraft måste Samhall AB, lik- som många andra företag, löpande omstrukturera sin verksamhet. Men eftersom Samhall bedriver verksamhet inom flera olika bran- scher på många enheter som är spridda över hela landet och inte permitterar eller avskedar, utan istället skapar andra arbetstillfällen för de personer med arbetshandikapp som blir övertaliga, får Samhall i jämförelse med andra företag högre kostnader för omstruktureringar. Denna högre omstruktureringskostnad är en merkostnad. 
 123 
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56 
  
 Tabell 5.2.  
 Samhalls beräknade merkostnader 1997 
  
 Beräknad 
  
 Merkostnads- 
  
 Differens 
  
 merkostnad 
  
 ersättning 
  
 Typ av kostnad 
  
 mnkr 
  
 % 
  
 mnkr 
  
 mnkr 
  
 - den anpassade arbetstakten 
  
 2303 
  
 49,2 
  
 - merkostnader för övergångsarbete 
  
 206 
  
 4,4 
  
 - extra eller särskilda stödinsatser 
  
 520 
  
 11,1 
  
 - merkostnader ej 
  
 824 
  
 17,6 
  
 uppsägningar/permitteringar 
  
 - geografisk spridning 
  
 499 
  
 10,7 
  
 - merkostnad praktikplatser 
  
 6 
  
 0,1 
  
 - mångfalden affärer 
  
 108 
  
 2,3 
  
 - omstruktureringar/marknads- 
  
 211 
  
 4,5 
  
 anpassningar 
  
 Summa merkostnad brutto 
  
 4679 
  
 100 
  
 4424 
  
 -255 
  
 avgår kapitalkostnad 
  
 -95 
  
 Summa merkostnad netto 
  
 4584 
  
 4424 
  
 -160 
  
 Källa:  
 Studie av Samhalls merkostnader – en första analys (Samhall 1998) 
 Samhall AB:s beräkningar i rapporten  
 Studie av Samhalls merkost- nader – en första analys  
 (Samhall 1998) utgår från den tilldelade merkostnadsersättningen 1997. Utifrån denna ersättning har bola- get redovisat sina beräknade merkostnader. Med denna teknik hamnar Samhall mycket nära (men över) den tilldelade merkost- nadsersättningen 1997. 
 I studien framgår att de olika merkostnaderna varierar mellan olika områden. I studien framhålls att beräkningsmodellen kommer att vidareutvecklas och användas en gång per år för att följa mer- kostnadernas utveckling. Denna ambition har emellertid inte full- följts. Modellen har av bolaget bedömts som för krånglig och dess- utom känslig för olika antaganden. 
  
 5.4.2 
  
 Bedömningar av Samhalls merkostnader 
  
 I  
 LOSAM-utredningen 
  (SOU 1997:64) förs vissa resonemang om verksamhetens merkostnader och hur stora de egentligen är/bör vara, utan att de kvantifieras absolut eller relativt. 
 I Öhrlings Coopers  Lybrands slutrapport  
 Ekonomisk analys av Samhall AB  
 (1998) gjordes en genomgång av studien ovan. De 
 124 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 fann att merkostnadskalkylen är riktig om de underliggande antagandena är korrekta. Vissa antaganden är enligt Baker dock behäftade med stor osäkerhet. Särskilt känsliga är antagandena om arbetsförmåga och övergångar. Studien kan enligt Baker inte som enskild analys utgöra underlag för bedömningar om rimlig nivå på merkostnadsersättningen. 
 I slutrapporten görs bedömningen att en långsiktig prognos med antagande om oförändrad nominell merkostnadsersättning och ökade lönekostnader – med hänsyn till företagets intäkts- och kostnadsstruktur – alltid kommer att utvisa att företagets ekonomi kommer urholkas successivt. I proposition 1998/99:1 framgår att regeringen delar konsulternas bedömning, men menar samtidigt att det behövs ytterligare analyser innan den konkreta utformningen och beräkningen av merkostnadsersättningen kan anges. I proposi- tionen framgår också att regeringen avser att återkomma i frågan så snart ett sådant analysarbete har genomförts. Enligt vad utred- ningen erfarit har regeringen inte återkommit i denna fråga. Samhall AB:s merkostnadsbegrepp och redovisning av merkostna- der har därefter inte närmare kommenterats eller godkänts av äga- ren. 
 Utredningen noterar inledningsvis att merkostnader är ett teo- retiskt begrepp som bygger på antaganden och beräkningar av kostnader och inte på faktiska kostnader. Merkostnaderna är av olika karaktär och därmed påverkbara i olika utsträckning. Mer- kostnaden för exempelvis anpassad arbetstakt är direkt kopplad till arbetsförmågan hos den som anvisas och anställs vid Samhall. Mer- kostnaderna för geografisk spridning, diversifierad verksamhet m.m. som antas föreligga för verksamheten är rimligen inte under alla omständigheter en merkostnad eller alltid en lika stor merkost- nad. Merkostnaderna i Samhalls interna fördelning fördelar sig mellan industri- och tjänstesidan på samma sätt som de anställda med arbetshandikapp. Eftersom industriproduktionen får antas ha höga kapitalkostnader jämfört med tjänsteproduktionen anser utredningen att beräkningarna är allt för schabloniserade och inte speglar de faktiska merkostnaderna på ett korrekt sätt. 
 Det är antagligen så att om Samhall AB skulle lyckas med sin strategi att överföra en större andel av sina anställda till tjänste- och servicesektorn borde merkostnadsersättningen sänkas. Något instrument för att bedöma och följa en sådan förändring av mer- kostnader finns för närvarande inte. Den nuvarande resultatredo- 
 125 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 visningen kan därmed ge ett för positivt resultat för tjänstesektorn och ett motsvarande för negativt resultat för industrisektorn. 
 Bristande spårbarhet mellan ersättning och merkostnader leder till att det blir svårt att särskilja företagets ordinarie kostnader från merkostnader. Av detta följer att det blir svårt att avgöra Samhall AB:s behov av merkostnadsersättning och i slutändan dra slutsatser om Samhall AB är över- respektive underfinansierad  
 i förhållande till sina merkostnader 
 . För att överhuvudtaget kunna avgöra huru- vida en berättigad merkostnad föreligger, krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom Samhall AB och konstaterar om så är fallet. Inom ramen för denna utredning har det inte bedömts som möjligt att genomföra en sådan granskning. 
  
 5.5 
  
 Fastställandet av merkostnadsersättningen 
  
 Samhall AB lämnar årligen budgetunderlag till regeringen för bl.a. fastställande av merkostnadsersättningens nivå. Budgetunderlaget omfattar den kommande treårsperioden. Eftersom medelsbehovet kan vara svårt att bedöma för tre år framåt ligger tyngdpunkten i underlaget på medelsbehovet för det första året, medan det angivna medelsbehovet för det två följande åren mer är att betrakta som prognoser under vissa antaganden. 
 I budgetunderlaget lämnas emellertid inga bedömningar av mer- kostnaderna i verksamheten. Sådana bedömningar borde rimligen utgöra det underlag som riksdag och regering behöver för att kunna fastställa merkostnadsersättningens nivå. De skäl som Samhall AB anför som argument för en viss föreslagen nivå på merkostnadsersättningen tar inte heller sin utgångspunkt i resone- mang om att vissa merkostnader har ökat, är oförändrade eller har minskat. Förslaget från Samhall AB till nivå på merkostnadsersätt- ningen utgörs således inte av någon samlad bedömning av mer- kostnaderna, utan snarare en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning och vilket medelsbehov som är förknip- pat med denna nivå när hänsyn tagits till förväntade egna intäkter. 
 När Regeringskansliet bereder den årliga merkostnadsersätt- ningen till Samhall AB har inte merkostnaderna någon central betydelse. Ägaren – staten – har haft andra utgångspunkter än merkostnaderna (framförallt den s.k. resultatprocenten) för att fastställa merkostnadsersättningen. Istället gör regeringen i bästa fall en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning 
 126 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 och avgör därefter vilket medelsbehov som är förknippat med denna nivå när hänsyn tagits till företagets övriga förväntade intäkter. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning är svag. Samhall AB – i budgetunderlaget till regeringen – anger inte behovet av merkost- nadsersättning kopplat till merkostnader. Ägaren – staten – varken fastställer merkostnadsersättningens nivå eller följer upp stats- bidraget utifrån merkostnader. Samhall AB – i fördelningen av merkostnadsersättningen inom bolaget – varken fastställer mer- kostnadsersättningens nivå, fördelar medel eller följer upp utifrån merkostnader. Systemet med merkostnadsersättning är inte – vare sig i statens styrning av bolaget eller internt inom Samhall AB – uppbyggt på ett sådant sätt att spårbarhet är möjlig. Principerna för fördelning av merkostnadsersättningen inom Samhall har varierat över tid. Inom bolaget fördelas merkostnadsersättningen för närva- rande utifrån det ekonomiska resultatkrav som årligen fastställs. Principen är att samma merkostnadsersättning mätt i kronor per arbetstimme för anställda med arbetshandikapp lämnas. Den abso- luta merparten av merkostnadsersättningen fördelas ut i kärnverk- samheten. En mindre del finansierar gemensamma kostnader. 
 Utredningen finner det uppenbart att den strama budgetprocess som tillämpas innebär att regeringen och ytterst riksdagen snarare fastställer den totala volym kostnader som man anser sig ha råd med och därefter förhandlar om det timantal som Samhall AB skall producera. Någon egentlig bedömning av behov eller av vinster i form av rehabilitering och återgång till arbete görs överhuvudtaget inte. Risken är uppenbar att nuvarande system medför suboptime- ring av samhällets resurser. 
  
 5.6 
  
 Finansieringsmodellens ändamålsenlighet 
  
 Utifrån föregående avsnitt konstaterar utredningen att det inte går att bedöma i vilken utsträckning merkostnader täcks av merkost- nadsersättningen. Denna bedömning hade annars varit den natur- liga utgångspunkten för att värdera nuvarande finansieringsmodell. Finansieringsmodellen får i stället värderas från andra aspekter. En del i bedömningen av finansieringsmodellens ändamålsenlighet är de krav som ställdes upp på finansieringssystemet 1980 (prop. 
 127 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 1978/79:139). En annan del är de ägarkrav som är förknippade med merkostnadsersättningen. 
  
 5.6.1 
  
 De formella kraven på finansieringsmodellen 
  
 I samband med att staten tog över huvudmannaskapet för skyddat arbete formulerades åtta krav på finansieringssystemet (se avsnitt 5.1). De två förstnämnda kraven (garantera arbetshandikappades rätt till avlönat arbete och möjlighet till rehabilitering och ge lik- artade förutsättningar för de arbetshandikappade i alla delar av lan- det att kunna erhålla arbete) handlade dock mer om själva princi- perna för den skyddade verksamheten och mindre om finansie- ringsmodellens egenskaper. I samband med bolagiseringen 1992 blev två av kraven inaktuella (rörande stiftelseformen). 1998 blev ytterligare ett krav inaktuellt (rörande värdebeständig finansiering). För närvarande kvarstår endast tre av dessa ursprungligen åtta for- mulerade krav som giltiga. Kraven är att: 
  
 stimulera till affärsmässigt beteende och en rationell företags- ekonomisk resursplanering och resursuppbyggnad, 
  
 stimulera till en hushållning med statens resurser och en strävan att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försälj- ning av produktionen samt att 
  
 finansieringssystemet skall vara administrativt billigt och enkelt. 
  
 Det sistnämnda kravet är utan tvivel uppfyllt. Statsmakterna fast- ställer nivån på ersättningen och medlen finns uppförda under ett särskilt anslag. Via kammarkollegiet tilldelas sedan bolaget en tolf- tedel av medlen varje månad. Denna hantering måste i jämförelse med andra statsbidragssystem betraktas som mycket enkel och obyråkratisk. 
 Det grundläggande antagandet att verksamheten  
 kan  
 generera tillräckliga egna intäkter nämns inte explicit i de ursprungliga kra- ven på finansieringsmodellen (istället framhålls kravet att  
 stimulera till...att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försälj- ning av produktionen.  
 Implicit bygger emellertid hela finansierings- systemet just på att verksamheten  
 kan  
 generera tillräckliga egna intäkter. 
 128 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 5.6.2 
  
 Finansieringsmodellen och ägarmålen 
  
 Med merkostnadsersättningen följer f.n. fyra ägarkrav: 
  
 antalet arbetstimmar som Samhall skall tillhandahålla till anställda med arbetshandikapp, 
  
 hur stor andel av dem som rekryteras till Samhall som skall komma från de prioriterade grupperna, 
  
 minsta andel övergångar till den reguljära arbetsmarknaden, samt 
  
 ekonomiska krav, t.ex. att beroendet av merkostnadsersättning skall minska. 
  
 Alla dessa krav väger i praktiken inte lika tungt. Det är framförallt antalet arbetstimmar, den s.k. timvolymen, som har den tydligaste kopplingen till finansieringsmodellen. 
 Antalet arbetstimmar 
 I princip kan man säga att staten, under ett antal restriktioner, beställer produktion från Samhall AB i form av ett minsta antal arbetstimmar. Samhall AB:s uppgift är att fylla denna med ett inne- håll som är förenligt med både de affärsmässiga och personalut- vecklande aspekterna i uppdraget. Staten styr omfattningen genom att ange det minsta antalet arbetstimmar som skall produceras. Staten kan dock inte vara säker på att man för de ekonomiska resurser man ställt till förfogande får den timvolym som avtalats. Timvolymen har bara nåtts eller överträffats vid ett tillfälle de senaste fem åren. Finansieringsmodellen är enligt utredningen ett trubbigt instrument för att styra omfattningen av Samhall AB:s verksamhet. Samhall AB:s egen förmåga att hantera marknadens förutsättningar styr däremot ytterst hur många produktiva och utvecklande arbetstimmar som Samhall AB kan erbjuda sina anställda. Detta får till konsekvens att i goda konjunkturer så kan antalet anställda öka. När det går sämre för företaget minskar antalet anställda. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är utgångspunkten snarare att systemet skulle fungera så att omfatt- ningen ökade i lågkonjunktur och inte tvärtom. 
 I finansieringsmodellen finns heller inget incitament att över- träffa den avtalade timvolymen och öka antalet arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp. En annan begränsning i finansie- ringsmodellen är att det i modellen är egalt om de anställda med 
 129 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 arbetshandikapp är sysselsatta eller undersysselsatta (i bemärkelsen att man har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter). I den timvolym som Samhall rapporterar till regeringen (och som ingår i upparbetandet av verksamhetsmålet) ingår även arbetstimmar för de personer som är undersysselsatta. 
 Prioriterade grupper 
 Finansieringsmodellen har ingen tydlig koppling till dem som anvi- sats. Det finns en för svag koppling mellan merkostnadsersätt- ningen och arbetsförmågan hos de anställda med arbetshandikapp. Det finns heller ingen koppling till det individuella utvecklings- behov som var och en som anvisats till Samhall har. Merkostnads- ersättningen är en genomsnittlig ersättning, vilket innebär att för en del anställda är ersättningen för låg i förhållande till deras indi- viduella behov och för andra är ersättning för hög (exempelvis i de fall de har en högre arbetsförmåga och/eller ett mindre utveck- lingsbehov). I själva verket styr finansieringsmodellen i detta avse- ende helt fel. Det är mindre lönsamt för Samhall AB att anställa personer med mer omfattande funktionsnedsättningar. Mest lön- samt är det att anställa personer med så god arbetsförmåga som möjligt och som har små krav på extra insatser. 
 Övergångar 
 Finansieringsmodellen har ingen koppling till övergångarna. 
 Ekonomiska krav 
 Samhall AB tillhör den grupp av statliga företag som har särskilda samhällsintressen att infria (se vidare avsnitt 1.5). Det finns inget avkastningskrav på Samhall AB. Ekonomiska krav ställs endast indirekt genom merkostnadsersättningens storlek. I olika samman- hang har ägaren – staten – uttalat att beroendet av statlig merkost- nadsersättning skall minska och bolaget skall bära mer av sina kostnader med egna intäkter. Sedan 1998 kompenseras Samhall inte längre för löne- och prisökningar i betydelsen att anslaget till Samhall AB räknas upp. Löne- och prisuppräkning, helt eller delvis, tillämpas normalt endast för förvaltningskostnader. Kostnaden för 
 130 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 avtalsenliga löneökningar är, enligt uppgift från Samhall AB, ca 150 mnkr per år. 
  
 5.6.3 
  
 Brister i nuvarande finansieringsmodell 
  
 Nuvarande finansieringsmodell är enligt utredningens samlade bedömning inte ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet i sådana lägen där marknaden förändras snabbt och då företaget måste genomgå stora strukturförändringar. Modellen ger ingen som helst ersättning för strukturkostnader, intäktsförluster etc. I första hand tjänar det egna kapitalet som en buffert. I realiteten har företaget däremot genomfört kostnadsbesparingar som minskat förutsätt- ningarna att genomföra det rehabiliterande uppdraget. Ytterst innebär detta att program och stöd för de anställda med arbetshan- dikapp har minskat. 
 Den anpassning som skett har därutöver inneburit att regeringen justerat ned det antal arbetstimmar, den s.k. timvolymen, som varit förknippade med en given merkostnadsersättning. Därigenom har en alltför stor undersysselsättning undvikits och det negativa rörel- seresultatet har begränsats. Antalet anställda i Samhall AB har minskat liksom resurserna för deras rehabilitering. Nuvarande finansieringsmodell har också blivit mycket dyr för staten i förhål- lande till den sysselsättning/utveckling som tillskapas. 
 Det är, enligt utredningens uppfattning,  
 i tillämpningen  
 av finan- sieringsmodellen inte tydligt vad det är staten ersätter. Det förelig- ger i detta sammanhang en sammanblandning av olika motiv och argument. Är det merkostnader, kostnader eller uteblivna intäkter? 
 Nuvarande modell gör det svårt att styra mot alla fyra ägarkrav samtidigt. Det är i och för sig inte sannolikt att det går att konstru- era en sådan avancerad modell, men en tydligare koppling mellan statens ersättning och aktiviteter/prestationer och resultat är ange- lägen. En brist i nuvarande finansieringsmodell är att de personal- utvecklande inslagen i verksamheten som staten via merkostnadser- sättningen finansierar inte prioriteras när affärsverksamheten tvingar fram besparingar och/eller omstrukturering av verksamhe- ten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen är därmed i praktiken underställda de affärsmässiga aspekterna. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är det emellertid önskvärt att de anställda med arbetshandikapp får del av de utvecklingsinsatser de är berättigade till, oberoende av hur affärsverksamheten utvecklar 
 131 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 sig. En ideal finansieringsmodell skulle således hålla isär de olika intäkterna och kostnaderna för att säkerställa detta. 
 En annan brist är att modellen är framtagen utifrån en aktör, Samhall AB, och är inte tillämpbar på andra aktörer som skulle kunna kompensera för en minskning av arbetstillfällen inom före- taget. 
 Bristerna i nuvarande finansieringsmodell kan sammanfattas på följande sätt: 
 bristande spårbarhet mellan merkostnader och merkostnadsersätt- ning, 
 för svag koppling mellan merkostnadsersättningen och arbets- förmågan hos de anställda med arbetshandikapp, 
 ingen koppling till det individuella utvecklingsbehovet hos de anställda med arbetshandikapp, 
 nuvarande modell styr inte tillräckligt mot de fyra ägarkraven, 
 modellen är avpassad till en aktör – Samhall AB, 
 nuvarande modell har blivit mycket dyr för staten i förhållande till vad staten får ut av verksamheten i form av sysselsättning/utveck- ling. 
 Merkostnader är ett teoretiskt begrepp som bygger på antaganden och beräkningar av kostnader och inte på faktiska kostnader. Det är förklaringen till varför vare sig Samhall AB eller någon annan på ett övertygande sätt lyckats reda ut  
 vilka  
 merkostnaderna i verk- samheten är och/eller  
 hur stora  
 de är. Utredningens slutsats är att merkostnadsbegreppet är för oprecist och vagt för att kunna ligga till grund för ett fastställande av den statliga ersättningen. Mer- kostnadsbegreppet bör överges till förmån för ett system som så långt som möjligt ersätter faktiska kostnader och som är kopplat till de aktiviteter/prestationer som genomförs och de resultat som uppnås. 
  
 5.6.4 
  
 Samhall AB:s förslag till finansieringsmodell 
  
 Samhall AB har under hösten 2001 föreslagit en ny modell som företaget bedömer som mer flexibel. Modellen går ut på dels att den för varje år fastställda ramen arbetstimmar bestäms med ett intervall om 0,5 miljoner uppåt och nedåt, dels att merkostnadser- sättningen varje år bestäms som en procentsats av den  
 beräknade  
 totala lönekostnaden. 
 132 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 I budgetunderlaget för åren  
 2003–2005 
  föreslog dock Samhall AB ett fastställt antal timmar och en fast nominell merkostnads- ersättning och därutöver ersättning för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp. 
 I budgetunderlaget för åren  
 2004–2006 
  föreslog Samhall AB ett fastställt antal timmar (samma timvolym som 2003) och en uppräkning av merkostnadsersättningen i förhållande till tilldel- ningen 2003 (med de 125 mnkr regeringen hållit inne av de medel som riksdagen anvisat Samhall för 2003 och ersättning med 150 mnkr för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp). 
 Inom ramen för utredningsarbetet har Samhall AB erbjudits att lämna förslag på en framtida finansieringsmodell. Företaget har avböjt detta erbjudande. I olika sammanhang argumenterar dock företaget för en fortsatt samlad ersättning direkt från staten, senast i framtidsvisionen  
 Funktionshindrades rätt till arbete  
 (mars 2003). 
  
 5.6.5 
  
 Internationell jämförelse av utformningen av finansieringsmodell 
  
 Som tidigare nämnts är det svårt att göra internationella jämförelser av skyddat arbete. Det gäller i hög grad finansieringsmodellernas utformning. I många länder har den aktör som bedriver skyddat arbete också andra uppdrag, exempelvis bedriver olika arbetsmark- nadsprogram och/eller säljer olika kartläggnings- och arbetsmark- nadstjänster, vilket försvårar jämförelser. En del av det statliga brittiska företaget Remploys verksamhet (de skyddade arbetena) kan dock liknas vid Samhall. 
 Remploy Ltd erhåller årligen en klumpsumma från staten för att anordna skyddad sysselsättning. Klumpsumman – som skall täcka alla kostnader förknippade med uppdraget – motsvarar de kostna- der som uppkommer i företaget som inte täcks av försäljnings- intäkter. Den statliga ersättningen har varit densamma sedan 1996. Staten har dock – i motsats till vad som skett i Sverige – skjutit till direkta omstruktureringsbidrag. Bailey har också tillgång till kortsiktiga lån från staten som måste återbetalas samma budgetår (har inte utnyttjats) och utnyttjande av kreditram (har utnyttjats). 
 I en nyligen genomförd utvärdering ( 
 Mid Term Quinquennial Review of Remploy 2002. Report and Recommendations 
 ) av bl.a. finansieringsmodellen, har möjligheten att övergå till en finansie- ringsmodell med ersättning för prestationer diskuterats (dock 
 133 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 fortfarande med tillgång till kortsiktiga lån och utnyttjande av kre- ditram). Utvärderingen övervägde flera olika finansieringsmodeller (bl.a. den modell som gäller för Jones som Bailey och andra aktörer bedriver), men kom till slutsatsen att det i nuvarande läge inte är lämpligt att övergå till en annan finansieringsmodell. Utvär- deringen rekommenderade dock att vidare förberedande arbete genomförs, för att bedöma i vilken utsträckning en del av ersätt- ningen skulle kunna knytas till prestationer, så att det skulle kunna bli möjligt att implementera ett sådant system under nästa budget- period. 
  
 5.7 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 5.7.1 
  
 Uppdrags- eller individbaserad merkostnadsersättning 
  
 Nuvarande finansieringsmodell innebär att merkostnadsersättning betalas ut som en klumpsumma. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva om det är möjligt med en ersättning som delvis är uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Utredningen har tolkat begreppet upp- dragsbaserad som att uppdragstagaren får en ersättning i utbyte mot att ett antal aktiviteter/prestationer utförs som skall leda till ett visst resultat. Ersättningen kan vara kopplad både till aktivite- ter/prestationer och/eller resultat. En, flera eller alla individer kan beröras av ersättningssystemet. Utredningen har tolkat begreppet individbaserad som att uppdragstagaren får en ersättning utifrån ett antal individkarakteristika, där arbetsförmågan rimligen torde vara den viktigaste faktorn. Ersättningen kopplas till svårighetsgra- den (främst arbetsförmågan) i uppdraget i förhållande till aktivite- ter/prestationer och/eller resultat. 
  
 5.7.2 
  
 Tidigare förslag 
  
 I samband med översynen av Samhall 1990/91 (SOU 1991:67) behandlades ett förslag som AMS fört fram i flera olika samman- hang, nämligen att AMS skulle ta över hela eller delar av Samhalls merkostnadsersättning och använda medlen för köp av arbetstill- fällen antingen hos Samhall eller hos andra arbetsgivare. 
 AMS och Samhalls dåvarande ståndpunkter är intressanta, efter- som de illustrerar två diametralt olika synsätt på hur skyddat arbete 
 134 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 bäst kan tillhandahållas och finansieras. Detta synsätt äger fortfa- rande aktualitet. AMS förslag handlade om att föra över Samhalls merkostnadsersättning, helt eller delvis, till samma anslag som lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Som skäl angav AMS att den arbetsmarknadspolitiska inriktningen och prövningen skulle förbättras och förtydligas. AMS menade att förslaget inte innebar något förändrat uppdrag för Samhall eller ändrade förut- sättningar i övrigt, utan snarast var att betrakta som en ändrad finansieringsväg som klargjorde producent- och beställarrollerna. Samhall skulle få erforderliga planeringsförutsättningar genom långsiktiga avtal. AMS menade vidare att merkostnadsersättningen 
 – i form av lönebidrag – skulle utgå ifrån individens förutsättningar att utföra de aktuella arbetsuppgifterna och individens behov av stöd i arbetet. AMS menade att med ett större lokalt inflytande skulle verksamhetens ekonomiska ramar kunna användas på ett mer optimalt sätt. Genom ett större utnyttjande av den reguljära arbetsmarknaden skulle fler personer med arbetshandikapp kunna få lämplig sysselsättning till en lägre kostnad för staten, enligt AMS. Samhall såg förslaget som ett grundskott mot hela verksam- heten och avfärdade förslaget på punkt efter punkt. Samhall menade att den statliga ersättningsnivån var beroende av koncer- nens sammantagna effektivitet vad avser såväl den affärsmässiga verksamheten som personalutvecklingen. Ersättningsnivån var därmed inte beräknad per individ eller relaterad till enskilda anställdas skiftande arbetsförutsättningar. Det gick, menade Samhall, inte att bedriva affärsverksamhet utifrån sådana förutsätt- ningar. 
 Förslaget avvisades således av Samhall liksom remissinstanserna med huvudargumentet att förslaget på sikt skulle äventyra Samhalls möjligheter på marknaden. I proposition 1991/92:91 uttrycktes det som att det  
 är inte möjligt att på en konkurrensutsatt marknad planera en produktion, garantera kvalitet, leveranser och leveranstider och i övrigt agera affärsmässigt på marknaden om de grundläggande produktionsförutsättningarna är betydligt mer instabila än hos kon- kurrerande företag 
 . Riksdagsbeslutet i maj 1992 där propositionen 1991/92:91 bifölls innebar att ansvarsfördelningen mellan Samhall och Arbetsmarknadsverket låg fast, liksom huvudprincipen för finansieringen. 
 AMS förslag kan ses som ett försök att individualisera merkost- nadsersättningen. Samhalls ersättning skulle helt enkelt bestå av den samlade ersättningen för alla individer som anvisats till Samhall 
 135 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 med lönebidrag. Arbetsförmågan skulle i ett sådant förslag sättas i centrum. I AMS förslag sattes likhetstecken mellan lönebidraget och Samhalls behov av ersättning. Vilken relevans har dessa argu- ment i dag? En stor skillnad jämfört med situationen i dag var att Samhall vid denna tidpunkt befarade en för liten och ryckig efter- frågan av platser inom Samhall. I dag är problemet det motsatta. Det finns en stor undersysselsättning inom Samhall, samtidigt som arbetslösa med arbetshandikapp inte kan få plats inom Samhall. Dessutom pågår en tyngdpunktsförskjutning inom Samhall från industri- till tjänstesidan, där behoven av långsiktig plane- ring/produktionsstyrning torde vara mindre. Huruvida marknads- argumentet ovan fortfarande är giltigt och väger tungt är ytterst en fråga för ägaren – staten – att pröva. Det intressanta – enligt utred- ningens uppfattning – är emellertid att AMS förslag lyfter fram arbetsförmågan som en central faktor för fastställandet av ersätt- ningen. 
  
 LOSAM-utredningen 
  (SOU 1997:64) föreslog att merkostnads- ersättningen inte skulle betalas som en klumpsumma, utan delas upp i en lönerelaterad del och en del som varierar med övergång- arna och som bestäms utifrån merkostnaderna. Samhall skulle specificera sina merkostnader för rehabilitering/utveckling och övergångsarbete avseende sina anställda med arbetshandikapp som ett underlag för att få ersättning från staten för dessa merkostna- der. En personalekonomisk redovisning från Samhall skulle ligga till grund för en ny konstruktion på merkostnadsersättningen. Regeringen valde dock att inte bereda detta förslag vidare. 
 LOSAM:s förslag kan ses som ett försök att – åtminstone till vissa delar – öka spårbarheten mellan merkostnader och merkost- nadsersättning. Den lönerelaterade delen föreslogs dock fortfa- rande bestå av en klumpsumma, utan koppling till arbetsförmågan hos de anställda med arbetshandikapp. Det intressanta – enligt utredningens uppfattning – är att förslaget lyfter fram spårbarheten och att den personalekonomiska redovisningen får betraktas som ett försök i denna riktning. 
 Ett nytt ersättningssystem bör – enligt utredningens uppfattning 
 – utgå från arbetsförmågan och utvecklingsbehovet hos den som anvisats, spårbarhet och, så långt det är möjligt, utifrån faktiska kostnader. 
 136 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 5.7.3 
  
 Förslag till ett nytt ersättningssystem 
  
 Utredningens förslag till ett nytt ersättningssystem är nära kopplat till det förslag om allmänt skyddat arbete (ASA) öppet för fler aktörer än Samhall AB som lämnas i kapitel 4. 
 Grundläggande principer 
 Utredningen har övervägt olika modeller för uppdrags- eller indi- vidbaserad ersättning. Utredningen har dock stannat för en kombi- nation av individ- och uppdragsbaserad ersättning och som relate- rar ersättningen till aktiviteter/prestationer och till resultat. Resul- tat är i detta sammanhang liktydigt med övergångar till den regul- jära arbetsmarknaden, med eller utan stöd eller till reguljär utbild- ning. Utredningen menar, mot bakgrund av den relativt sett låga utbildningsnivån för personer med arbetshandikapp, att också övergångar till reguljär utbildning skall räknas som ett resultat. 
 Med tanke på målgruppen för verksamheten bör en ersättning utgå för aktiviteter/prestationer som är oberoende av de efterföl- jande resultaten i form av övergångar. En helt resultatbaserad ersättning torde påtagligt försvåra möjligheterna till sysselsättning och utveckling för anställda med arbetshandikapp med låg arbets- förmåga. 
 Ersättningssystemets utformning 
 Utredningen  
 föreslår  
 att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättningssystem. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella  
 lönebidrag  
 för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och  
 omkostnadsersättning  
 för de utvecklingsinsatser Samhall AB och andra aktörer åtar sig för att genomföra de indivi- duella utvecklingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat. 
 Utredningen menar att ersättning skall kunna lämnas med föl- jande belopp: 
  
 1. 
  
 individuella  
  
 lönebidrag  
 för att kompensera nedsättning av arbets- förmåga bör utgå med högst 100 procent av den högsta bidrags- 
 137 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 grundande lönekostnaden om 13 700 kronor/månad eller enligt det framtida system som f.n. utreds, 
  
 2. 
  
 omkostnadsersättning  
 för de insatser Samhall AB och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utvecklingsprogram som Arbetsmarknadsverket upprättat med högst 100 000 kronor per individ och år. Arbetsgivaren kan få ersättning för sina kostnader för arbetsledning, anpassningsåtgärder, stödinsatser, utbildning, praktik och andra liknande kostnader som arbetsgivaren har för den anställde. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att, i en försöksverksamhet, former för en 
 övergångspremie  
 utvärderas. 
  
 Den första delen av ersättningen – lönebidraget – är per defini- tion variabel och utgår från individens arbetsförmåga i relation till den arbetsuppgift som skall utföras. En viktig fråga i detta sam- manhang är hur stor  
 kan  
 och  
 bör  
 ersättningen vara i absoluta ter- mer och hur stor andel av lönekostnaderna  
 kan  
 och  
 bör  
 den som högst utgöra. Skall staten finansiera lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp fullt ut? Utredningen anser att ersättning i vissa fall skall kunna uppgå till 100 procent av lönekostnaden för en enskild individ. Av statsfinansiella skäl bör det dock finnas ett tak över vilken ersättning inte lämnas. 
 Den andra delen – omkostnadsersättning – är också variabel och skall vara utformad som ersättning för de kostnader som det reha- biliterade företaget har för att fullgöra sitt uppdrag enligt den fast- ställda planen (se avsnitt 4.3). Omkostnadsersättningen får uppgå till högst 100 000 kronor per individ och år. Omkostnadsersätt- ningen fastställs i förväg för en period om högst tre år. Arbets- förmedlingen bör i god tid innan denna period löper ut diskutera med arbetsgivaren om vilken nivå som skall gälla för omkostnads- ersättningen under nästa period, för det fall den enskilde skall vara kvar i allmänt skyddat arbete. 
 Ersättningsnivåerna fastställs av Arbetsmarknadsverket som enligt utredningens förslag bör få det samlade ansvaret för insatsen allmänt skyddat arbete. Arbetsförmedlingen får därigenom möjlig- het att bedöma och ta ställning till vilket arbetsmarknadspolitiskt program som är lämpligast utifrån en samlad behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ. Den maximala omkostnadsersättningen förutsätts utgå i en mindre del av fallen. Kostnaderna kan således bli högre i de fall arbetsförmågan är mycket låg och utvecklingsbehoven stort, medan den blir lägre i fall 
 138 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 där arbetsförmågan är högre och/eller utvecklingsbehovet lägre. I nuvarande finansieringsmodell är statsbidraget detsamma oavsett vem som anvisas till Samhall. 
 Vid sidan av ersättning till aktiviteter/prestationer menar utred- ningen att också en övergångspremie bör prövas. Det är dock svårt att konstruera objektiva och bra mått som grund för utbetal- ning av en premie. De måste vara enkla,  
 icke-manipulerbara 
  och ge rätt incitament till dem den riktar sig emot, samtidigt som den inte skall leda till oönskade bieffekter. Det finns också vissa metod- problem när det gäller att härleda själva övergången till de aktivite- ter/prestationer någon aktör genomfört. För att betona det utvecklande inslaget i verksamheten bör ett framtida finansierings- system kunna ha en övergångspremie som en del av den statliga ersättningen. Utredningen menar dock att ett införande av över- gångspremie bör föregås av en begränsad försöksverksamhet. För- söksverksamheten bör, trots att det inte finns någon tradition på området inom arbetsmarknadspolitiken, bedrivas som ett klassiskt experiment. Oberoende forskare bör få möjlighet att dels påverka utvärderingsupplägget, dels följa försöksverksamheten samt utvär- dera försöket. Försöksverksamheten bör utformas på sådant sätt att både övergångspremier till arbetsgivare respektive till den indi- vid som övergår prövas. Därutöver bör en modell prövas där över- gångspremien lämnas till den arbetsgivare som anställer den som övergår. Premien får i detta fall endast användas för anpassnings- och utvecklingsinsatser för den som övergått. Försöksverksamhe- ten bör också utformas på sådant sätt att både övergångspremier vid själva övergången prövas (bruttoövergångar) och efter en viss fastställd tid (nettoövergångar). Övergångspremien bör vara fast och knuten till en individ och utbetalas antingen vid övergången eller när individen haft anställning i 12 månader, oavsett om det är arbetsgivaren eller individen som får övergångspremien. Efter utvärdering bör ställning tas till om en sådan premie bör införas och hur en premie i sådana fall skall utformas. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft den 1 januari 2005. 
 Ersättningssystemets finansiering 
 Utredningen  
 föreslår  
 att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat 
 139 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 via Arbetsmarknadsverket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikappade. 
  
 Kostnader i ersättningssystemet 
 Nedanstående tabell är endast ett räkneexempel på hur stor den totala ersättningen blir under olika antaganden (eventuell över- gångspremie är ej med i beräkningarna). 
  
 Tabell 5.3.  
 Räkneexempel på kostnader per individ i ersättningssy- stemet under olika antaganden 
 Del av ersättningen 
  
 Antagande om 
  
 Lönebidrag 
  
 Omkostnadsersättning 
  
 Maximalt ersättning 
  
 finansieringsgrad (%) *) 
  
 Totalt/år 
  
 FAKTISKA KOSTNADER UPP TILL EN VISS NIVÅ ERSÄTTS 
  
 100 
  
 19 454 
  
 högst 100 000 
  
 333 448 
  
 95 
  
 18 481 
  
 högst 100 000 
  
 321 776 
  
 90 
  
 17 509 
  
 högst 100 000 
  
 310 103 
  
 85 
  
 16 536 
  
 högst 100 000 
  
 298 431 
  
 80 
  
 15 563 
  
 högst 100 000 
  
 286 758 
  
 75 
  
 14 591 
  
 högst 100 000 
  
 275 086 
  
 70 
  
 13 618 
  
 högst 100 000 
  
 263 414 
  
 65 
  
 12 645 
  
 högst 100 000 
  
 251 741 
  
 60 
  
 11 672 
  
 högst 100 000 
  
 240 069 
  
 55 
  
 10 700 
  
 högst 100 000 
  
 228 396 
  
 50 
  
 9 727 
  
 högst 100 000 
  
 216 724 
  
 45 
  
 8 754 
  
 högst 100 000 
  
 205 052 
  
 40 
  
 7 782 
  
 högst 100 000 
  
 193 379 
  
 35 
  
 6 809 
  
 högst 100 000 
  
 181 707 
  
 30 
  
 5 836 
  
 högst 100 000 
  
 170 034 
  
 25 
  
 4 864 
  
 högst 100 000 
  
 158 362 
  
 20 
  
 3 891 
  
 högst 100 000 
  
 146 690 
  
 15 
  
 2 918 
  
 högst 100 000 
  
 135 017 
  
 10 
  
 1 945 
  
 högst 100 000 
  
 123 345 
  
 5 
  
 973 
  
 högst 100 000 
  
 111 672 
  
 0 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 *) Räknat på att alla löner ligger på 13 700 eller högre. Tjänstgöringsgrad 100 %. 
 140 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 Tabellen är en  
 hög-scenario-tabell 
  och utgår från att alla anvisade har en bruttolön som är 13 700 kronor/månad eller högre, dvs. över den maximala nivå som inte är bidragsgrundande, samt har en tjänstgöringsgrad på 100 procent. Denna nivå har valts för att kunna jämföra med nuvarande finansieringsmodell. I det föreslagna systemet kommer sannolikt de genomsnittliga bruttolönerna att vara lägre än i dag och understiga den maximala nivån. Därmed skulle också den genomsnittliga kostnaden per individ bli något lägre än vad som framgår av tabellen ovan. 
 Inom Samhall AB har, enligt uppgift, för närvarande 95 procent av de anställda med arbetshandikapp en bruttolön som överstiger 13 700 kronor/månad. Ca 40 procent av de anställda med arbets- handikapp inom Samhall AB har arbetat där mer än 10 år och har under årens lopp haft en kontinuerlig löneutveckling. I nuvarande lönebidragssystem har för närvarande ca 60 procent av de anställda med arbetshandikapp en bruttolön som överstiger 13 700 kronor/månad. Den maximala bidragsnivån i nuvarande löne- bidragssystem är 80 procent (90 procent för allmännyttiga organi- sationer). Ett lönebidrag om 100 procent är i nuvarande löne- bidragssystem endast möjligt i undantagsfall. Utredningen förut- sätter att personer med omfattande funktionsnedsättningar skall kunna få ett lönebidrag upp till 100 procent. Ändamålsenligheten i nuvarande finansieringsmodell utreds för närvarande av Utred- ningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05). 
 Utredningens utgångspunkt är att det föreslagna ersättningssy- stemet, inom befintliga budgetramar, skall bereda möjlighet till sys- selsättning/utveckling för betydligt fler personer med arbetshandi- kapp än vad nuvarande system gör. 
 Spårbarhet i ersättningssystemet 
 I det föregående har principen om spårbarhet utförligt diskuterats. En viktig principiell fråga är hur långt kravet på att ersättningssy- stemet endast skall ersätta faktiska och inte beräknade kostnader skall drivas. Å ena sidan ger ett krona för  
 krona-system 
  en full- ständig spårbarhet när det gäller vad staten betalar för. Å andra sidan är ett sådant system ofta mycket krångligt och administrativt betungande och dyrt. Valet av modell är beroende på hur långt kra- vet på kontroll och uppföljning skall drivas. En schablonersättning 
 141 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 fastställd utifrån en kostnadsspecifikation uppfyller normalt rimliga krav på kontroll och uppföljning. 
 Utredningens uppfattning är att regeringen – så långt det är möjligt – bör använda sig av systemet med att ersätta faktiska och inte beräknade kostnader. Utredningen förordar ett system där ett belopp fastställs för hela beslutsperioden på basis av en underlig- gande kostnadsspecifikation. Om det senare efter normal tillsyn, kontroll och uppföljning skulle visa sig att arbetsgivaren inte haft de kostnader som legat till grund för fastställandet och utbetalan- det av bidraget bör detta, på samma sätt som gäller för andra arbetsmarknadspolitiska stöd, leda till återkrav av utbetald ersätt- ning. Ett sådant system skulle förhindra att Samhall AB eller andra aktörer använder de statliga bidragen som en intäktskälla genom att underlåta att genomföra de utvecklingsinsatser för de anställda som bidraget förutsätter. 
  
 5.7.4 
  
 Ersättningssystemet i förhållande till mål och krav 
  
 Av utredningsdirektiven framgår – utöver att modellen skall vara förenlig med statens mål och krav på Samhall AB – att utredaren skall pröva om det är möjligt med en ny modell för merkostnads- ersättning som också tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Det före- slagna ersättningssystemet innebär, i förhållande till nuvarande modell, inga förändringar vad beträffar statens mål och krav på  
 verksamheten,  
 utan snarare på  
 vem  
 kraven ställs. I dag är kraven förknippade med den merkostnadsersättning Samhall AB erhåller direkt från staten. I den modell som utredningen föreslår kommer Arbetsmarknadsverket att styra och finansiera verksamheten. Det är därför rimligt att kraven rörande hur många som skall omfattas, rekryteringen av prioriterade grupper och övergångar framöver riktas mot Arbetsmarknadsverket. 
 Regeringen skall i regleringsbrev styra omfattningen av allmänt skyddat arbete (ASA) genom att ange hur många som skall syssel- sättas på samma sätt som i dag sker för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Ovanstående modell kan ta hänsyn till antal arbetstimmar, eftersom beslut om anvisning till allmänt skyddat arbete (ASA), förutom ersättningsnivå, kommer att innehålla anvisningstid. Staten kan också ställa krav på rekrytering av priori- terade grupper. Till skillnad från i dag skall enligt utredningen detta krav nu riktas mot Arbetsmarknadsverket. I det nuvarande syste- 
 142 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 met finns uppenbart ett systemfel. Samhall AB har verksamhets- målet om rekrytering av prioriterade grupper, men Arbets- marknadsverket är den enda instans som kan påverka målet i och med att AMV disponerar anvisningsrätten. Också kraven på över- gångar riktas mot Arbetsmarknadsverket. Enligt utredningens uppfattning bör övergångskrav också gälla lönebidrag. Frågan utreds för närvarande av Utredningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05). 
 De ekonomiska kraven på Samhall AB kvarstår däremot. I fort- sättningen skall gälla att Samhalls verksamhet skall finansieras med intäkter från företagets verksamhet och intäkter från de rehabili- teringsuppdrag som företaget genomför på uppdrag av Arbets- marknadsverket. Enligt utredningens uppfattning bör, som hittills, därutöver inte något avkastningskrav ställas på Samhall AB. 
  
 5.7.5 
  
 Målkonflikter 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att möjliga målkonflikter skall synliggöras och förslag lämnas på hur dessa skall hanteras. 
 Samhalls verksamhetsförutsättningar 
 Utredningen är medveten om att den föreslagna finansierings- modellen innebär en stor förändring för Samhall AB. Utredningen vill understryka att förändringar är nödvändiga också om dagens system fortsätter. De förändringar som följer av det föreslagna systemet blir knappast mindre än vad som skulle bli fallet om verk- samheten fortsätter med nuvarande finansieringssystem. Samhall AB har i många olika sammanhang argumenterat för att en fortsatt samlad merkostnadsersättning direkt från staten är en förutsättning för verksamheten. Ett annat bidragssystem innebär, enligt Samhall AB, svårigheter för bolaget att upprätthålla verksamheten. Arbets- tillfällena inom Samhall AB ingår i en större organisation som helt är uppbyggd och anpassad för arbete och utveckling för personer med arbetshandikapp. Enligt Samhall kan de fasta kostnaderna för att upprätthålla verksamhet inte täckas via ordinarie produktions- intäkter. Samhall AB behöver kontinuerliga bidrag för att täcka kostnaderna för att upprätthålla sin grundläggande struktur. Ett 
 143 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 generellt och samlat stöd är, enligt Samhall AB, därför helt nöd- vändigt. 
 I nuvarande finansieringsmodell är den ena intäktskällan – mer- kostnadsersättningen – känd. Ersättningen anges årligen och exakt i kronor. Med utredningens förslag ökar osäkerheten om hur stor denna intäkt blir. I någon mån kan det innebära att affärsriskerna ökar för Samhall AB (och därmed också riskerna för ägaren – sta- ten). Denna osäkerhet skall dock inte överdrivas. Det torde – enligt utredningens bedömning – inte innebära radikalt försämrade plane- ringsförutsättningar i förhållande till i dag, eftersom de genom- snittliga nivåerna på ersättningen relativt enkelt kan bedömas och prognostiseras. Ingenting bör hindra att AMS sluter tillräckligt långsiktiga avtal med Samhall AB och andra aktörer om omfatt- ningen på verksamheten för att minska osäkerhet hos både bestäl- lare och producent. Affärsverksamhet kännetecknas i hög grad av osäkerhet. Om försäljningsintäkter kan prognostiseras för ett verk- samhetsår bör rimligen också behovet av anställda för denna pro- duktion kunna bedömas. 
 Utredningen menar, rent principiellt, att statens begränsade ekonomiska resurser bör inriktas på att skapa så mycket sysselsätt- ning/utveckling som möjligt för personer med arbetshandikapp, helst i ett  
 ett-till-ett 
  förhållande, och inte såsom nu är fallet finansi- era en företagsstruktur. De senaste åren har staten i allt högre utsträckning kommit att betala för struktur och omstrukturering istället för sysselsättning/utveckling. Om det är så att verksam- heten vid Samhall AB kräver extra strukturkostnader för att täcka en grundstruktur som inte uppstår vid andra alternativ talar det, enligt utredningens uppfattning, snarare för att staten bör lägga så mycket av verksamheten som möjligt i nya verksamheter. Utred- ningen menar, av flera skäl, att det är mycket angeläget att alterna- tiv och komplement kommer igång. Ett alternativ för att säkerställa att allmänt skyddat arbete kan växa fram i rimlig takt är att Samhalls omstruktureringskostnader finansieras på särskilt sätt. I det fall Samhall AB inte kommer att klara av att stabilisera syssel- sättningen, men ändå gör anspråk på ett omfattande statligt bidrag för att klara verksamheten bör ett omstruktureringsbidrag till företaget av engångskaraktär övervägas (under förutsättning att ett sådant stöd görs förenligt med EG:s statsstödsregler). 
 I utredningens förslag är den sammanlagda ersättningen avhängig delarna i det nya ersättningssystemet. Den totala ersätt- ningen blir beroende av hur många man tar emot (antal), vem man 
 144 
  
 SOU 2003:56 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 tar emot (arbetsförmåga hos dem som anvisas) och vilka utveck- lingsinsatser som skall genomföras (utvecklingsbehov hos dem som anvisas). En naturlig följdfråga är om Samhall AB i det kom- mande systemet kommer att få lika stor ersättning som i nuvarande system. Det beror helt på vilka aktiviteter/prestationer som genomförs och det resultat (om övergångspremie införs) som upp- nås. I det nya ersättningssystemet finns en tydlig koppling mellan ersättning och sysselsättning/utveckling. Försäljnings- och andra intäkter (alternativt ett särskilt strukturbidrag förutsatt att ett sådant stöd är förenligt med EG:s statsstödsregler) får därmed finansiera andra kostnader som kan finnas i verksamheten. En annan fråga gäller de olika förutsättningar som blir följden av att Samhall AB har anordnandet av skyddat arbete som huvuduppdrag, medan andra aktörer sannolikt kommer anordna skyddat arbete på marginalen vid sidan av annan kärnverksamhet. Utredningen anser att finansieringsmodellen varken kan eller bör ta hänsyn till detta, utan den bör istället inriktas mot att skapa så mycket sysselsätt- ning/utveckling som möjligt för personer med arbetshandikapp. I den mån staten anser att Samhall AB behöver ett särskilt årligt strukturbidrag för att upprätthålla sin verksamhet bör beslut om detta fattas separat. Därigenom blir ägarens, statens, kostnad för att driva verksamheten via Samhall AB också tydlig. 
 Utredningen anser dock för sin del att Samhall AB bör ha mycket goda förutsättningar att fortleva som ett konkurrenskraf- tigt alternativ också inom ramen för ett nytt ersättningssystem. Utredningen anser därför inte att något särskilt årligt struktur- bidrag är motiverat, förutom de engångsinsatser på kort sikt, som under alla omständigheter kan bli nödvändiga. Utredningen före- slår också en övergångsperiod på fem år för att ge Samhall AB möj- lighet till den nödvändiga anpassningen till nya förutsättningar. 
  
 5.7.6 
  
 Andra aspekter på finansieringsmodellen 
  
 I nuvarande system får Samhall AB en klumpsumma där mer- kostnader för arbetsförmåga utgör en icke spårbar del. I olika dokument (senast i framtidsvisionen  
 Funktionshindrades rätt till arbete 
 ) för Samhall ofta fram synpunkten att det är en fördel att merkostnadsersättningen inte är kopplad till arbetsförmågan eller är knuten till individen, eftersom människor då slipper få sin arbetsförmåga bedömd och pekas ut. Det kan ligga någonting i 
 145 
  
 En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 
  
 SOU 2003:56 
  
 detta. Utredningen konstaterar emellertid att för de andra arbets- marknadspolitiska insatserna för personer med arbetshandikapp, lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA), tillämpas systemet med bedömning av arbetsförmåga. Helt avgörande är dock att ett generellt stöd, lika för alla individer, missgynnar dem med omfat- tande funktionsnedsättningar och större behov. 
  
 5.7.7 
  
 Administrativa aspekter på finansieringsmodellen 
  
 Det föreslagna ersättningssystemet är administrativt inte lika enkelt som nuvarande modell. Komplexitet och enkelhet måste vägas mot varandra på samma sätt som anspråk på kontroll, upp- följning och spårbarhet av statens medel måste vägas mot bidrags- mottagarnas behov. Utredningen anser att det förra väger tyngre. 
 En principiell skillnad om systemet med ersättning av faktiska kostnader väljs mot nuvarande system, är att ersättning lämnas mot  
 faktiska  
 kostnader och inte beräknade merkostnader. Att ersättning lämnas mot faktiska kostnader är en vedertagen princip vid läm- nande av bidrag när det gäller andra arbetsmarknadspolitiska pro- gram. Även här måste anspråk på kontroll, uppföljning och spår- barhet av statens medel vägas mot andra aspekter som enkelhet. Utredningen anser att det förra väger tyngre. Ytterligare en annan aspekt är hur stödet är utformat i förhållande till EG:s konkurrens- och statsstödsregler (se kapitel 7), vilket ytterligare understryker behovet av en förändrad finansieringsmodell. 
 Sammanfattningsvis, är det föreslagna ersättningssystemet vis- serligen mer komplext än nuvarande finansieringsmodell, men den är istället bättre anpassad till förutsättningen att verksamhetens mål är rehabilitering. Det nya ersättningssystemet är också mer flexibelt och robust mot omvärldsförändringar. 
 146 
  
 6 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 Utredningen föreslår: 
  
 att anvisningar till Samhall gjorda före den 1 januari 2005 finansie- ras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9  
  
 Bidrag till Samhall AB  
 under en övergångsperiod om fem år. Anvisningar efter den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikap- pade 
  
 6.1 
  
 Ikraftträdande 
  
 Som framgår av kapitel 4 föreslår utredningen ett nytt system (all- mänt skyddat arbete) som skall ersätta den arbetsmarknadspoli- tiska insatsen skyddat arbete hos Samhall. En grundläggande förut- sättning för detta är att det införs ett generellt ersättningssystem öppet för fler aktörer än Samhall AB (se kapitel 5). Utredningen anser att det finns starka skäl för att allmänt skyddat arbete bör träda i kraft så snart som möjligt. Det är dock rimligt att Samhall AB ges viss framförhållning inför kommande förändringar liksom att Arbetsmarknadsverket ges rimliga planeringsförutsättningar för informationsinsatser, utvecklandet av administrativa rutiner och  
 IT-stöd 
  m.m. Allmänt skyddat arbete och ersättningssystemet föreslås träda i kraft den 1 januari 2005. 
  
 6.2 
  
 Alternativa tillvägagångssätt 
  
 Redan den pågående och med stor sannolikhet fortsatta omstruk- tureringen av Samhall AB påverkar kraftigt företagets möjligheter att på avsett sätt fullfölja det rehabiliterande uppdraget. Utred- ningen bedömer att staten via Samhall AB kommer att få det 
 147 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 SOU 2003:56 
  
 mycket svårt att inom ramen för nuvarande system garantera en fortsatt stabil sysselsättningsskapande och rehabiliterande verk- samhet för den allt större grupp av personer som stöts ut från den svenska arbetsmarknaden. En förändring av de generella förutsätt- ningarna är därför nödvändig. Huvudinriktningen är, som framgår av kapitel 4 att nya och kompletterande alternativ till Samhall skall öppnas. Givetvis innebär en sådan förändring ytterligare påfrest- ningar på Samhall AB:s organisation. Utredningen har därför ana- lyserat fyra alternativ till hur ett nytt system kan införas och samti- digt ge Samhall AB möjlighet till en anpassning av sin organisation och sitt arbetssätt. Utredningen menar att anpassningen av Samhall skall ske på ett sådant sätt att de som nu är anställda inom Samhall AB skall få nya möjligheter och en förstärkt trygghet. Om föränd- ringen genomförs med dessa utgångspunkter är det ingalunda givet att denna förändring blir mer påfrestande än de förändringar som nu genomförs inom ramen för existerande system. 
 Utredningen har utgått från fyra olika alternativ  
 (A–D 
  nedan) för införandet av det av utredningen förslagna systemet, allmänt skyddat arbete: 
  
 A, enligt kapitel 4 – ingen övergångstid för Samhall (innebär att samtliga anställda med arbetshandikapp på Samhall vid ikraftträ- dandet kartläggs på nytt och att arbetsförmåga bestäms liksom behovet av utvecklingsinsatser). 
  
 B, enligt kapitel 4 – övergångstid om 5 år för Samhall (innebär att endast personer anvisade  
  
 efter  
 ikraftträdandet hanteras efter ny finansieringsmodell). 
  
 C, Samhall fortsätter som en särskild arbetsmarknadspolitisk insats med merkostnadsersättning. Alternativ/komplement startar som en ny insats enligt kapitel 4 med andra finansieringsprinciper (innebär att Samhall erhåller merkostnadsersättning både för dem som anvisats före och efter ikraftträdandet). 
  
 D, Samhall fortsätter som i dag. Inga alternativ/komplement 
  
 tillåts. 
 Utredningen har prövat alternativ A och bedömt att detta alterna- tiv inte skapar den nödvändiga tryggheten och arbetsron för de som nu är anställda i Samhall AB. Utredningen menar också att alternativ D bör förkastas genom att det inte skapar möjligheter för andra aktörer. Alternativet skapar heller inte några bra förutsätt- ningar, ger inte stabilitet eller flexibilitet, för Samhall AB. Valet 
 148 
  
 SOU 2003:56 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 mellan B och C beror på hur man ser på Samhall AB. Anser man att Samhall AB har såpass speciella förutsättningar i förhållande till andra aktörer att det motiverar en egen ersättningsmodell eller kan Samhall AB ingå i en och samma finansieringsmodell som andra aktörer som bedriver skyddat arbete. Utredningen förordar modell B, men vill understryka att det råder en viss osäkerhet om vilken övergångstid som Samhall AB kan behöva för att helt övergå till en ny finansierings- och styrmodell. Det vore i sig önskvärt med en så snabb omställningsperiod som möjligt. En förändringsperiod på fem år kan mot den bakgrunden synas väl lång. Samtidigt är det angeläget att ge Samhall AB nödvändig tid och resurser för att de som vill, av dem som nu är anställda, skall få möjlighet att gå in i den nya insatsen. 
  
 6.3 
  
 Övergångsbestämmelser 
  
 Som framgår av kapitel 4 innebär införandet en stor förändring för Samhall AB och för Arbetsmarknadsverket. Av detta skäl bör för- ändringarna åtföljas av övergångsregler. 
 Utredningen  
 föreslår  
 att anvisningar till Samhall gjorda före den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9  
 Bidrag till Samhall AB  
 under en övergångsperiod om fem år. Anvisningar efter den 1 januari 2005 finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikappade 
 . 
 Medel bör, i den takt som riksdag och regering anser lämplig, överföras från anslaget 22:9  
 Bidrag till Samhall AB  
 till anslaget 22:4 
 Särskilda insatser för arbetshandikappade.  
 Utredningen föreslår att anställda som den 1 januari 2010 kvarstår i Samhall AB och som anvisats och finansierats enligt det gamla systemet förs över till det nya ersättningssystemet med en schablonersättning per individ, gällande såväl lönebidrag som omkostnadsersättning (rörande anvisningsregler m.m. se Författningsförslag och Författnings- kommentarer). 
  
 6.4 
  
 Ekonomiska ramar för verksamheten 
  
 En grundläggande faktor för i vilken takt det nya systemet kan växa fram är dels vilka ekonomiska ramar som framgent kommer att 
 149 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 SOU 2003:56 
  
 gälla för verksamheten, dels vilka ekonomiska resurser nuvarande verksamheter och omstruktureringar inom Samhall AB kommer att utgöra av dessa ramar. 
 Anslaget till Samhall AB, 22:9  
 Bidrag till Samhall AB  
 har mellan år  
 1999–2002 
  uppgått till 4 262 mnkr. Inför 2003 minskades mer- kostnadsersättningen. I tilläggsbudget till statsbudgeten för 2003 i proposition 2002/2003:100 menade regeringen att andra insatser för personer med arbetshandikapp borde öka mot bakgrund av att Samhall AB inte kan sysselsätta lika många personer med funk- tionshinder som tidigare. För att möjliggöra detta föreslog reger- ingen att anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikappade  
 skulle ökas med 125 miljoner kronor. Finansiering föreslogs ske genom att anslaget 22:9  
 Bidrag till Samhall AB  
 minskades med motsvarande belopp. Anslaget till Samhall AB år 2003 uppgår såle- des till 4 137 mnkr. 
 Allmänt skyddat arbete (ASA) kommer fr.o.m. den 1 januari 2005 att belasta samma anslag som lönebidrag. Inom ramen för detta anslag, endast styrt av anslagets totala storlek, kan allmänt skyddat arbete (ASA) tillhandahållas. Det kommer således, inom anslagets ram, finnas en flexibilitet för hur stort allmänt skyddat arbete kan bli. Med utredningens förslag kommer det att finnas en större utbytbarhet mellan särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. 
 Den totala omfattningen skall styras genom att regeringen i regleringsbrev till Arbetsmarknadsverket anger hur många som skall sysselsättas i lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete (ASA) på samma sätt som i dag sker för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). 
 Regeringen har i proposition 2002/2003:100 föreslagit att offentligt skyddat arbete (OSA) fr.o.m. den 1 juli 2003 skall finan- sieras på samma sätt som anställningsstöd, dvs. skattekreditering, och inte längre finansieras av anslaget 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandikappade  
 (bidrag). Utredningen anser det olyckligt att den ena delen av skyddat arbete, offentligt skyddat arbete (OSA) bryts ut ur det samlade styrnings- och finansieringssystemet för insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsförmedlingen bör ta ställning till vilken arbetsmarknadspolitisk insats som är lämpligast utifrån en samlad behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ. Kostnaden för skattekreditering belastar inte arbetsförmedlingens budget. 
 150 
  
 SOU 2003:56 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 6.5 
  
 Medelsbehovet för Samhall AB 
  
 I budgetunderlaget för åren  
 2004–2006 
  som lämnades i februari 2003 föreslog Samhall ett fastställt antal arbetstimmar (samma tim- volym som 2003) och en uppräkning av merkostnadsersättningen i förhållande till tilldelningen 2003 (med de 125 mnkr regeringen hållit inne av de medel som riksdagen anvisat Samhall för 2003 och ersättning med 150 mnkr för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp). Om Samhall för 2004 och för de följande åren 2005 och 2006 inte skulle få någon uppräkning av 2003 års mer- kostnadsersättning och vid bibehållande av 2003 års timvolym, tvingas bolaget att senast under 2005 begära kapitaltillskott av regeringen för att inte komma i ett läge att behöva upprätta en kontrollbalansräkning enligt aktiebolagslagen. 
 Av ovanstående framgår således att Samhall AB kommer att behöva 4 412 mnkr under år 2004, 4 562 mnkr under år 2005 och 4 712 mnkr under år 2006 för att upprätthålla en sysselsättnings- nivå om 27,3 miljoner arbetstimmar. Därmed skulle det inte finnas något ekonomiskt utrymme för alternativ/komplement. Utred- ningen anser att Samhall AB:s beräkningar tydligt visar att nuva- rande system inte kan fortsätta utan negativa konsekvenser för statsbudgeten eller för Samhall AB:s förmåga att överleva. 
  
 6.6 
  
 Sambandet ersättning och aktiviteter/prestationer 
  
 I nedanstående tabell visas utvecklingen mellan åren  
 1998–2002 
  av merkostnadsersättningen (mnkr), antalet anställda med arbetshan- dikapp, utvecklingen av kostnaden per anställd med arbetshandi- kapp (kvoten mellan merkostnadsersättningen och antalet anställda med arbetshandikapp), antal arbetstimmar, utvecklingen av mer- kostnadsersättning per timme, lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp, utvecklingen av resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp). 
 151 
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56 
  
 Tabell 6.1.  
 Ersättning och aktiviteter/prestationer 
  
 A 
  
 B 
  
 C 
  
 D 
  
 E 
  
 F 
  
 G 
  
 År 
  
 Merkost- 
  
 Antal anställda 
  
 Kostnaden 
  
 Antal 
  
 Kostnaden 
  
 Lönekost- 
  
 "Resultat- 
  
 nads- 
  
 med arbets- 
  
 per anställd 
  
 arbets- 
  
 per timme 
  
 nader 
  
 procent" 
  
 ersättning 
  
 handikapp 
  
 timmar 
  
 mnkr, 
  
 löpande 
  
 mnkr 
  
 vid årets slut 
  
 kr 
  
 1000-tal 
  
 kr 
  
 priser 
  
 1998 
  
 4 456 
  
 26 878 
  
 165 786 
  
 31 764 
  
 140 
  
 4 542 
  
 98 
  
 1999 
  
 4 262 
  
 27 014 
  
 157 770 
  
 32 067 
  
 133 
  
 4 658 
  
 91 
  
 2000 
  
 4 262 
  
 26 643 
  
 159 967 
  
 31 503 
  
 135 
  
 4 760 
  
 90 
  
 2001 
  
 4 262 
  
 25 328 
  
 168 272 
  
 29 838 
  
 143 
  
 4 690 
  
 91 
  
 2002 
  
 4262 
  
 24 386 
  
 174 772 
  
 28 300 
  
 151 
  
 4 574 
  
 93 
  
 2003 
  
 4 137 
  
 23 300 
  
 177 554 
  
 27 300 
  
 152 
  
 4 724 
  
 88 
  
 2004 
  
 4 412 
  
 23 300 
  
 189 356 
  
 27 300 
  
 162 
  
 4 874 
  
 91 
  
 2005 
  
 4 562 
  
 23 300 
  
 195 794 
  
 27 300 
  
 167 
  
 5 024 
  
 91 
  
 2006 
  
 4 712 
  
 23 300 
  
 202 232 
  
 27 300 
  
 173 
  
 5 174 
  
 91 
  
 I tabellen har också en prognos för åren  
 2003–2006 
  lagts in med antagandena att Samhall AB för 2003 och följande år lyckas stabili- sera sysselsättningen på 27,3 miljoner arbetstimmar och att löne- kostnaderna för anställda med arbetshandikapp årligen ökar med ca 150 mnkr. Som framgår av tabellen ovan ökar, under dessa anta- ganden, årligen statens kostnad per arbetstillfälle som produceras, liksom kostnaden per timme. Resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp) stabiliseras på 91 procent för perioden 2004– 2006. 
 Samhalls verksamheter ställer enligt företagets egna bedöm- ningar framöver krav på ett större statsbidrag, merkostnadsersätt- ning, än vad som nu gäller. Företagets bedömning är att merkost- nadsersättningen per arbetstimme för anställda med arbetshandi- kapp behöver öka från ca 152 kr 2003 till ca 162 kr 2004 trots att man räknar med en större överföring av arbetstillfällen till tjänste- sektorn, där företaget har mindre produktionskostnader (inklusive investeringar etc.) och mindre affärsrisker. Denna utveckling inne- bär rimligen ett mindre behov av merkostnadsersättning. För åren därefter har Samhall beräknat en ännu högre merkostnadsersätt- ning per arbetstimme för anställda med arbetshandikapp. Det inne- 
 152 
  
 SOU 2003:56 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 bär således att staten skulle få mindre effekt i form av sysselsätt- ning för den ersättning Samhall AB erhåller. 
 Som framgår av tabellen ovan för åren  
 1998–2002 
  finns det inget tydligt samband mellan den ersättning som Samhall AB erhåller och de aktiviteter/prestationer som bolaget utför som motpresta- tion. Både antalet anställda med arbetshandikapp och antalet arbetstimmar har minskat betydligt till oförändrad merkostnadser- sättning, 4 262 mnkr. I avsnitt 5.6.5 framgår att staten, till skillnad mot fallet Ingram, inte skjutit till något  
 direkt  
 omstrukture- ringsbidrag. Merkostnadsersättningens utformning de senaste åren, med allt svagare koppling till aktiviteter/prestationer, kan dock jämställas med  
 indirekta  
 omstruktureringsbidrag. Sedan 1998 kom- penseras Samhall inte längre för löne- och prisökningar i betydelsen att anslaget till Samhall AB räknas upp. I praktiken har Samhall AB indirekt fått ersättning för träffade löneavtal genom att den s.k. timvolymen successivt sänkts samtidigt som merkostnadsersätt- ningen varit oförändrad. 
 Utredningens ståndpunkt är att vid någon tidpunkt eller någon nivå måste riksdag och regering anpassa anslaget 22:9  
 Bidrag till Samhall AB  
 till vad Samhall AB faktiskt utför i form av aktivite- ter/prestationer. Härigenom skulle också ekonomiskt utrymme skapas för alternativ och komplement. Regeringens förslag på tilläggsbudget för 2003 till omfördelning mellan anslagen 22:9 
 Bidrag till Samhall AB  
 och 22:4  
 Särskilda insatser för arbetshandi- kappade  
 i prop. 2002/2003:100 är ett steg i en sådan riktning. 
  
 6.7 
  
 Omstruktureringsarbetet inom Samhall AB 
  
 En viktig fråga framöver är hur stor den s.k. timvolymen inom Samhall AB med hänsyn till affärsuppdragen kan bli under de när- maste åren. Det finns ingen annan underbyggd källa för sådana bedömningar än vad Samhalls styrelse och verkställande ledning själva ger uttryck för, bl.a. i budgetunderlaget till regeringen. Där anges bedömningen att företaget kommer att klara en oförändrad sysselsättningsnivå under de närmaste åren trots den nedgång som nu skett under flera år med underskott i delar av industriverksam- heten som följd. Företagets fakturering har minskat med en och en halv miljard kronor under de senaste två åren och företagets bedömningar de senaste åren har inte kunnat uppfyllas. 
 153 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 SOU 2003:56 
  
 Inom Samhall AB pågår för närvarande ett omfattande omstruktureringsarbete i riktning mot mer tjänsteproduktion och mindre industriverksamhet. Nuvarande fördelning med 60 procent industri och 40 procent tjänster skall i slutet av 2004 ha förskjutits till 45 procent industri och 55 procent tjänster. Ambitionerna och planerna för de närmaste åren är högt ställda. Bakom dessa ambi- tiösa planer ligger problemen med att upprätthålla tillräckligt stora och lönsamma uppdrag och därmed sysselsättning vid affärsdivi- sionerna med industriell produktion. Tillväxten inom tjänstesek- torn har varit positiv de senaste åren med ökad fakturering från 610 mnkr år 2000, följt av 800 mnkr år 2001 till 883 mnkr år 2002. Tjänsteverksamheterna svarar dock endast för drygt 20 procent av fakturerade belopp under år 2002. 
 Det finns ingen grund för att ifrågasätta de bedömningar om utvecklingen de närmaste åren, som är underlag för Samhall AB:s planer på en kraftig expansion av arbetstillfällena inom tjänstesek- torn de närmaste åren. En sådan expansion är nödvändig för att företaget skall kunna upprätthålla en arbetstidsvolym i enlighet med vad man redovisat i sitt underlag till regeringen. I ett läge då verksamheterna inom industrisidan fortsätter att minska och inom ramen för en totalt sett minskad verksamhet blir det dock mycket svårt för Samhall AB att klara en expansion av arbetstillfällen inom tjänstesektorn på ett sådant sätt att befintlig personal kan få ersätt- ningsarbeten  
 när  
 och  
 där  
 deras industriarbeten faller bort. Planerna är därför självfallet – hur ambitiösa Samhall AB:s insatser än är – behäftade med viss osäkerhet. 
 Även erfarenheterna från de senaste årens snabba svängningar i industriverksamheten, med oväntat kraftig minskning av fakture- ringen och sysselsättning som följd, talar för att riksdag och regering bör ha en beredskap för att minskningen av industriverksamhet av strukturella eller konjunkturmässiga skäl kan gå snabbare än Samhall AB kalkylerat med i underlagen till regeringen, liksom att expansionen av arbeten inom tjänstesektorn kan bli otillräcklig för att klara nödvändig omställning fullt ut. Många av de produkter Samhall AB tillverkar är utsatta för hård konkurrens bl.a. från s.k. låglöneländer och delar av företagets industriproduktion är bero- ende av få dominerande kunder. Detta är både en tillgång för före- taget, men innebär också en sårbarhet bl.a. genom att bortfall av produktion kan få omfattande följder. 
 De senaste årens nedläggning av industriarbetsplatser på olika orter innebär också att tillgången till arbetstillfällen inom Samhall AB 
 154 
  
 SOU 2003:56 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 blivit än mer ojämn över landets kommuner (se avsnitt 10.4 och bilaga 6). Jämfört med andra arbetsmarknadspolitiska program är det redan i utgångsläget av naturliga skäl svårare för Samhall AB att fördela de statliga resurserna över landet med utgångspunkt från behoven av sådana insatser. Minskningen av arbetstillfällen/tim- volymen inom Samhall AB sker i huvudsak genom att nyrekryte- ringen begränsas i förhållande till avgångar. 
 Det kan också finnas skäl att i en så omfattande omställning som behövs inom Samhall AB:s verksamhet pröva vilka alternativ som kan finnas för att tillgodose statens arbetsmarknadspolitiska ambi- tioner för personer med arbetshandikapp. Det är inte självklart att en expansion av tjänstesektorarbeten inom Samhall AB för de grupper av anställda som berörs av omställningen alltid är det bästa alternativet till de industriarbeten som upphört inom företaget. Utgångspunkten måste självfallet vara vad som är bäst för att till- godose den enskildes behov av arbete och den arbetsmarknadspoli- tiska effekt som kan uppnås. 
 Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att omstruktu- reringstakten inom Samhall AB behöver bli mycket hög under 2003 och 2004 för att målsättningen om 45 procent anställda inom indu- stri och 55 procent anställda inom tjänster i slutet av 2004 skall nås. Under 2002 uppgick andelen anställda med arbetshandikapp inom tjänsteområdet till 40 procent. Att föra över anställda till tjänste- området har dock inget värde om dessa inte samtidigt kan erbjudas arbetsuppgifter inom området. Vissa indikationer tyder på att det förekommer undersysselsättning bland de anställda som förts över till tjänsteområdet i samband med omstruktureringsarbetet. Över- gången från industri till tjänster sker f.n. inte i ett  
 ett-till-ett 
  förhållande, där en intäkt byts mot en annan intäkt. Samhall AB:s fakturering minskade med 510 mnkr mellan år 2001 och 2002, medan faktureringen inom tjänster ökade med 80 mnkr under samma period. Detsamma gällde mellan år 2000 och 2001. Samhall AB:s fakturering minskade med 1 043 mnkr mellan år 2000 och 2001, medan faktureringen inom tjänster ökade med 190 mnkr under samma period. Tillväxttakten inom tjänsteområdet behöver öka. En överföring av anställda från industri- till tjänsteområdet behöver också, med nuvarande faktureringsmönster där 40 procent av de anställda finns inom tjänster och 20 procent av faktureringen, åtföljas av en påtagligt förbättrad lönsamhet inom tjänsteområdet. Erfarenheter visar att det är mycket svårt att ge sig in i nya verk- samheter och uppnå en hög lönsamhet i initialskedet. Ofta innebär 
 155 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 SOU 2003:56 
  
 en sådan strategi blygsamma vinster – eller rentav förluster – innan verksamheterna kan börja utvecklas med god lönsamhet. 
 Utredningen noterar vidare att Samhall AB:s bedömning av lön- samheten inom tjänsteområdet vilar på att merkostnadsersätt- ningen är lika stor som inom industrisidan. Inom Samhall AB för- delas merkostnadsersättningen för närvarande schablonmässigt med samma merkostnadsersättning mätt i kronor per arbetstimme oavsett om det rör sig om industri- eller tjänsteverksamhet. Om merkostnadsersättningen inom tjänsteområdet istället skulle för- delas i förhållande till merkostnaderna inom området skulle, enligt utredningens bedömning, lönsamheten minska betydligt. 
  
 6.8 
  
 Tillväxten av alternativ och komplement 
  
 Utredningen föreslår ett nytt system för skyddat arbete (allmänt skyddat arbete) som skall träda i kraft den 1 januari 2005. En mer osäker fråga vid denna tidpunkt är vilka ekonomiska resurser som kommer att vara tillgängliga för såväl alternativ och komplement som för Samhall AB. I det fall Samhall AB dessförinnan inte lyckats stabilisera sysselsättningen för de anställda med arbetshandikapp på nuvarande nivå är det inte osannolikt att anslaget till Samhall AB ytterligare minskats fram till år 2005. Utrymmet består då i utgångsläget av dessa resurser – i den mån dessa resurser inte tagits i anspråk för andra ändamål. 
 Utredningen menar, av flera skäl, att det är mycket angeläget att alternativ och komplement kommer igång. Ett alternativ för att säkerställa att det nya systemet kan växa fram i rimlig takt är att Samhalls omstruktureringskostnader finansieras på särskilt sätt (se avsnitt 5.7.5). Utredningen vill understryka att med en effektivare form för rehabilitering av personer med arbetshandikapp minskar belastningen av anslagen för sjukpenning och sjuk- eller aktivitets- ersättning. Också kommunernas kostnader för försörjningsstöd bör kunna minska. Utredningen anser därför att medel bör föras över från anslagen för sjukpenning och  
 sjuk-/aktivitetsersättning 
  för att finansiera starten av det nya systemet. Om en genomsnittlig person förs över från arbetslöshetsersättning (inkomstrelaterad ersättning), sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning eller för- sörjningsstöd till allmänt skyddat arbete ökar statens kostnad endast med nettoutgiften. Med antagande om samma kostnad för en årsplats inom allmänt skyddat arbete som i dag (vilket är högt 
 156 
  
 SOU 2003:56 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 räknat) ökar nettoutgiften per år med ca 115 000 kronor för en arbetslös, ca 140 000 kronor för en sjukskriven, ca 175 000 kronor för en person som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning. Motsva- rande beräkningar kan också göras för försörjningsstöd. Om ytter- ligare 2 000 individer med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning skulle beredas plats inom allmänt skyddat arbete skulle nettoutgif- ten öka med 230 mnkr per år, vilket i sammanhanget ändå måste anses som en låg utgift. Utredningen anser att denna insats väl kan inrymmas inom nuvarande anslag 22:4  
 Särskilda insatser för arbets- handikappade 
 . Till detta anslag kommer enligt utredningens förslag också tillföras medel från anslag 22:9  
 Bidrag till Samhall  
 och utgör tillsammans med nuvarande anslag över 11 mdkr. 
 Utredningen menar att det är rimligt att allmänt skyddat arbete tillväxer i minst samma takt som de årliga avgångarna 
 1  
 inom Samhall AB (f.n. drygt 10 procent av antalet anställda med arbets- handikapp). Det är inte osannolikt att en avgång inom Samhall AB enligt dagens system följs av en anvisning till Samhall AB enligt allmänt skyddat arbete. Huvudman är dock inte huvudsaken, utan verksamhetens innehåll. Om det sedan är Samhall AB eller någon annan som är huvudman är av underordnad betydelse. Utredningen menar dock att utbyggnaden på ett helt annat sätt än tidigare måste styras av behoven. Det är behovet av arbete åt arbetssökande med arbetshandikapp som inte kan få arbete på den reguljära arbets- marknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samti- digt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandikapp som finns i respektive region. Dessa fundamentala principer lades fast redan i proposition 1991/92:91, men har inte tillämpats (se avsnitt 10.6). 
 Med nuvarande avgångsmönster och antagande om att Samhall AB den 1 januari 2005 har 23 300 anställda kommer Samhall AB den 1 januari 2010 ha knappt 14 000 anställda enligt i dag gällande anvisningsregler och merkostnadsersättning. Från detta antal bortfaller därtill de som efter eget önskemål under perioden genomgått ett förnyat kartläggnings- och utredningsprogram, fas 1. Resultatet från utredningens undersökning av de anställda visar att 68 procent  
 vill  
 ha ett arbete utanför Samhall AB och 60 procent av de anställda  
 tror  
 att de har möjligheter att klara ett jobb utanför Samhall AB (se bilaga 5). Det är inte orimligt att anta därigenom att antalet som kvarstår med nuvarande finansiering skulle vara 
  
 1  
 Med avgångar menas övergång till reguljärt arbete (inkl. avknoppningar), förtidspension, ålderspension, dödsfall, egen uppsägning och uppsägning utan egen ansökan. 
 157 
  
 Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete 
  
 SOU 2003:56 
  
 högst 7  
 000–10 
  000. Dessa har då en lång anställningstid i Samhall AB och bör finansieras genom den ersättning som utgår för anställda i arbetstrygghetsfasen, fas 3. 
 158 
 7 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
 Av utredningsdirektiven framgår att utredaren i sin analys skall beakta de konkurrenssnedvridande effekter som Samhalls verk- samhet kan ge upphov till samt ta hänsyn till relevanta delar av EG:s gemensamma regelverk. 
 Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd. 
 Detta kapitel inleds med en genomgång av EG:s konkurrensreg- ler och den svenska konkurrenslagen följt av ett avsnitt som behandlar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktö- rer. Därefter följer ett avsnitt om Samhalls konkurrenspolicy och prissättning. Därefter avhandlas konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och deras prövningsverksamhet av ärenden som rör Samhall. Sedan följer ett avsnitt om EG:s statsstödsregler. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden. 
  
 7.1 
  
 EG:s konkurrensregler och nationell lagstiftning 
  
 7.1.1 
  
 EG:s konkurrensregler 
  
 EG:s konkurrensregler, artiklarna 81 och 82 i fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen  
 (EG-fördraget) 
  gäller som svensk lag parallellt med den svenska konkurrenslagstiftningen. EG:s konkurrensregler tillämpas om handeln mellan Sverige och ett annat medlemsland påverkas. Det innebär att även avtal mellan företag som enbart berör den svenska marknaden kan prövas enligt EG:s konkurrensregler, om de t.ex. hindrar import. Reglerna i den svenska konkurrenslagen (1993:20) bygger på samma principer och tillämpas på konkurrensbegränsningar som har effekter inom Sverige. 
 159 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 EG:s konkurrensregler innehåller två grundläggande förbud som riktas mot företag: ett mot konkurrensbegränsande avtal (artikel 81 EG) och ett mot missbruk av dominerande ställning (artikel 82 EG). Utöver dessa förbud finns särskilda regler om företagskon- centrationer. Vid konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning kan ett förfarande prövas såväl enligt EG:s konkurrensregler som enligt den svenska konkurrenslagen. Kon- kurrenslagen får dock inte tillämpas i strid med  
 EG-fördraget. 
  Samarbeten och avtal som kan påverka handeln mellan  
 EU-län- 
  derna och som har en hindrande, begränsande eller snedvridande effekt på konkurrensen inom unionen är förbjudna. Detta gäller i första hand avtal som: direkt eller indirekt fastställer priser, kon- trollerar produktion, marknader, teknisk utveckling eller invester- ingar, leder till marknadsuppdelning, innebär att handelspartners får olika villkor vid likvärdiga transaktioner eller innehåller krav som inte har något samband med det som avtalet avser. 
 Företag kan, i vissa speciella fall, få undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete. Företag med en marknadsdo- minerande ställning inom EU förbjuds att missbruka denna ställ- ning. Exempel på förfaranden som kan utgöra missbruk är att: påtvinga någon oskäliga priser eller andra oskäliga villkor, begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner eller kräva av en avtalspart att godta vissa villkor som inte har med avtalet att göra. Undantag kan, till skillnad från förbudet mot kon- kurrensbegränsande samarbete, inte beviljas från förbudet mot missbruk av dominerande ställning. Vid tillämpning av artikel 81 och 82 krävs, för att dessa artiklar skall ha relevans, att ett visst age- rande riskerar att påverka handeln mellan medlemsländerna. Vid bedömningen av om ett företag har en dominerande ställning tas hänsyn till företagets marknadsandel. Om ett företag har svårt att avgöra om ett avtal eller förfarande strider mot EG:s konkurrens- regler, kan det ansöka om ett s.k.  
 icke-ingripandebesked. 
  Ett sådant besked innebär att kommissionen bedömer att avtalet eller förfa- randet inte strider mot konkurrensreglerna. 
 I princip är prissamarbeten inte tillåtet enligt EG:s regler när det sker mellan företag som borde kunna konkurrera med hjälp av pri- set. Avtal om prissättning kan dock lämnas utan åtgärd om de har en väldigt liten konkurrensbegränsande effekt på marknaden. För- budet mot prissamarbete omfattar både horisontella och vertikala avtal och gäller oavsett om överenskommelsen går under namnet 
 160 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 prisrekommendation, prisberäkningssystem eller på något annat sätt mer indirekt reglerar priser. Horisontella prisavtal är avtal mellan konkurrenter i samma försäljningsled t.ex. mellan två olika leverantörer eller mellan två olika återförsäljare. Vertikala cirka- prisavtal är avtal mellan företag på olika nivåer i försäljningsledet som t.ex. mellan leverantörer och återförsäljare. EG:s konkurrens- regler kan förbjuda underprissättning av två eller flera företag som agerar gemensamt i syfte att begränsa konkurrensen genom att slå ut konkurrenter. Underprissättning kan även vara missbruk av dominerande ställning när det märkbart påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
 EG:s konkurrensregler riktar sig också mot medlemsstaternas regeringar. Ett land får inte vidta åtgärder som kan leda till att den fria rörligheten inom EU för varor, tjänster och kapital hindras. Statliga stödåtgärder som snedvrider konkurrensen mellan med- lemsstaterna kan förbjudas (artikel 87 i  
 EG-fördraget). 
  
 7.1.2 
  
 Nationell lagstiftning – Konkurrenslagen 1993:20 
  
 Konkurrenslagen är anpassad till konkurrensreglerna inom EU och trädde i kraft den 1 juli 1993. Konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttig- heter. Konkurrenslagen innehåller två generella förbud – ett mot konkurrensbegränsande samarbete (6 §) och ett mot missbruk av dominerande ställning (19 §), vilket motsvarar artikel 81 och 82 i fördraget. Med konkurrensbegränsande samarbete enligt 6 § avses avtal mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa, eller snedvrida konkurrensen på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Exempel på olagliga samarbeten är prissamarbete och marknadsuppdelning. Bestämmelsen omfattar både horison- tellt och vertikalt samarbete. Horisontella avtal anses vanligen all- varligare från konkurrenssynpunkt, eftersom de gäller samarbete mellan faktiska eller potentiella konkurrenter. Med missbruk av dominerande ställning enligt 19 § avses åtgärder som vidtas av ett dominerande företag och som har till syfte eller resultat att begränsa eller hämma rådande konkurrens eller att hindra konkur- rens från att uppstå. Ett företag får t.ex. inte använda sig av diskri- minering eller underprissättning för att slå ut en svagare konkur- rent. 
 161 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 Flera faktorer har betydelse för att avgöra när ett företag har en dominerande ställning enligt konkurrenslagen. Rent allmänt kan dominerande ställning beskrivas som en stark ekonomisk ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenterna. En sär- skilt viktig faktor är företagets marknadsandel. Att ha en domine- rande ställning på en marknad är inte förbjudet i sig. För att ett agerande skall kunna sägas vara förbjudet enligt § 19 krävs således dels att företaget har en dominerande ställning på den relevanta marknaden, dels att företaget missbrukar denna ställning. 
 Underprissättning i konkurrensrättslig mening innefattar miss- bruk av dominerande ställning på en relevant marknad såväl geo- grafiskt som produktmässigt. Den geografiska marknaden utgår från ett tillräckligt homogent område, dvs. konkurrensförhållan- dena beträffande produkten/tjänsten är desamma för alla företag inom ett avgränsat område. Geografiskt utgör oftast den relevanta marknaden hela landet, men kan även avse mindre områden. Underprissättningen måste antingen utgöra ett missbruk av domi- nerande ställning (§ 19) eller vara ett led i ett avtal om konkurrens- begränsande samarbete (§ 6) för att strida mot konkurrenslagen. 
  
 7.1.3 
  
 Konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer 
  
 Underprissättning förutsätter ett vinstintresse. Om en verksamhet bedrivs utan vinstsyfte, föreligger inte det kommersiella syftet med en underprissättningsstrategi. Problemen med bristande konkur- rensneutralitet uppkommer därför främst när offentliga aktörer bedriver konkurrensutsatt verksamhet utan vinstsyfte. 
 Rent allmänt kan konstateras att de nationella regler som finns rörande konkurrens, upphandlingsfrågor och offentlig näringsverk- samhet är inriktade på att reglera förhållanden inom antingen den offentliga eller den privata sektorn, inte konkurrensförhållanden mellan sektorerna. Det finns således inga lagar som har till huvud- syfte att skapa konkurrensneutrala villkor mellan offentliga och privata aktörer. Om det uppdagas att offentliga aktörer på ett eller annat sätt har fått arbeta på andra och mer gynnsamma villkor än 
 162 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 det privata näringslivet kan det vara svårt att rätta till sådana för- hållanden med nuvarande lagstiftning. 
  
 Statskontoret har i rapporten  
 Staten som en kommersiell aktör – omfattning och konkurrenseffekter  
 (2000:16) kartlagt och analyserat den verksamhet som statliga myndigheter och bolag bedriver i konkurrens med privata företag. Samhall AB har i rapporten utifrån olika kriterier (myndigheten eller bolaget bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad, delar av myndighetens eller bolagets verksamhet finansieras genom anslag eller offentligrättsliga avgif- ter, delar av myndighetens eller bolagets verksamhet utgörs av ett lagstadgat eller faktiskt monopol samt storleken på den verksamhet som bolaget bedriver i konkurrens med privata aktörer överstiger 30 mnkr) identifierats som ett statligt bolag som har en större påverkan på konkurrensen. 
  
 7.2 
  
 Samhall AB:s konkurrenspolicy och prissättning 
  
 7.2.1 
  
 Samhall AB:s konkurrenspolicy 
  
 Samhall AB har en konkurrenspolicy för marknadsagerande och prissättning. Huvudprincipen är konkurrens på lika villkor med övrigt näringsliv med utgångspunkt i marknadsmässig prissättning och kalkylering. I konkurrenspolicyn framgår att det inte finns några restriktioner vad gäller affärer eller affärsval för Samhall AB. Företaget får dock i sitt marknadsagerande inte komma i konflikt med konkurrenslagens regler om underprissättning. I konkurrens- policyn framgår vidare att försäljningspriset är ett konkurrensme- del som måste hanteras med största varsamhet. När en producerad vara eller tjänst skall säljas på marknaden får försäljningspriset inte underskrida det pris som med beaktande av samtliga relevanta för- hållanden, inklusive prispåverkande försäljningsvillkor, kan kon- stateras vara gällande marknadspris. Särskild försiktighet måste iakttas när företaget är verksamt i en bransch med överkapacitet eller när företaget går in i en ny bransch. En central utgångspunkt i konkurrenspolicyn är att Samhall AB skall undvika att komma i marknadsdominerande ställning och därigenom riskera att bli pris- ledande. Om företaget ändå är marknadsdominerande måste pri- serna kalkylmässigt utformas på ett sådant sätt att de inte utgör etableringshinder för andra företag som vill etablera sig på samma marknad. När Samhall AB agerar på en global/internationell 
 163 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 marknad skall marknadsdominansen bedömas utifrån den markna- den. 
 En annan viktig utgångspunkt är om marknadspriset för en vara eller tjänst inte säkert kan fastställas genom prisjämförelser med produkter från konkurrerande företag, måste företagets försälj- ningspris noggrant beräknas med ledning av en normkalkyl (nor- merad självkostnadskalkyl). Den skall baseras på ekonomiska för- utsättningar som så mycket som möjligt liknar de förhållanden under vilka ett privatägt företag med likvärdig produktionsutrust- ning verkar. Normala ställ- och stycktider skall användas som skulle ha gällt för ej arbetshandikappad personal. Priset skall också innehålla skälig vinstmarginal. 
 Samhall AB skiljer sig från andra företag genom att företaget erhåller statlig merkostnadsersättning. Merkostnadsersättningen från staten lämnas utifrån det uppdrag som bolaget har, alternativt uttryckt: utifrån de särskilda merkostnader som bolaget har. Mer- kostnadsersättningen syftar att likställa Samhall AB med övrigt näringsliv. Med ersättningsmodellen anses i princip konkurrens- neutralitet uppkomma i förhållande till konkurrentföretag. Pris- bildningen kan då ske på lika villkor. Av konkurrenspolicyn fram- går att företaget, under inga omständigheter, får använda merkost- nadsersättningen för att dumpa priserna på marknaden. 
  
 7.2.2 
  
 Samhall AB:s prissättning 
  
 Samhall AB har tagit fram interna kalkyleringsmanualer som stöd för prissättningen av varor och tjänster. Manualen finns tillgänglig via företagets intranät och riktar sig till de personer inom bolaget som fattar principiella beslut i prissättningsfrågor. Det faktum att Samhall AB erhåller statlig merkostnadsersättning ställer speciella krav på produktkalkyler. För att garantera en konkurrensneutral prissättning måste, i de fall ett marknadspris saknas, en normkalkyl upprättas. Lagervärderingen i företaget kräver också en särskild lagerkalkyl för att tillverkade produkter skall kunna värderas till ett anskaffningsvärde som är korrigerat för merkostnader. Inom Samhall AB, liksom i näringslivet i övrigt, bedöms produkters och tjänsters lönsamhet utifrån för- och efterkalkyler. 
 De kalkylriktlinjer som tagits fram av företaget anger de mini- mikrav som kalkylsystemen skall nå upp till för att företaget skall kunna tillämpa konkurrensneutral prissättning, vid sidan om att 
 164 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 kunna bedriva en effektiv ekonomistyrning och uppfylla statens krav på varulagervärdering. Samhall AB:s kalkylfilosofi utgår från att  
 meningsfullt och utvecklande arbete för anställda med arbetshan- dikapp är förenligt med en effektiv och rationell produktion 
 . Ett annat krav är att en förkalkyl alltid skall upprättas för samtliga produk- ter/tjänster före affärsavslut. Beslut om produktval skall grunda sig på en fullkostnadskalkyl. Förkalkylen är ett underlag vid lönsam- hetsbedömningar, resultatanalys, produktvalssituationer och upp- följning av produktivitet. Förkalkylen skall vara avstämningsbar mot resultaträkningen och är grund för det inom Samhall AB använda resultatmåttet TB3/tim, vilket är överenskommet pris minus förkalkyl (exklusive löner för de anställda med arbetshandi- kapp) dividerat med antalet nedlagda timmar av anställda med arbetshandikapp. 
 Ett annat krav enligt kalkylriktlinjerna är att det skall finnas nödvändiga informationssystem för att skapa underlag för kalkyle- ring och rutiner för kontinuerlig uppdatering. Ytterligare ett krav är att för- och efterkalkylen skall grundas på samma kostnadsslag. Det skall också vara möjligt att ta fram en korrekt efterkalkyl för samtliga varor och tjänster. Huvudregeln för prissättning inom Samhall AB är att priset skall ligga i nivå med marknadspriset. Som framgått ovan skall en normkalkyl upprättas för en produkt/tjänst om inget entydigt marknadspris finns att tillgå. Det skall, enligt kalkyleringsmanualen, alltid vara möjligt att enkelt ta fram en normkalkyl för samtliga varor och tjänster. 
 Ett anskaffningsvärde för varor som har tillverkats i Samhall AB måste reduceras för de merkostnader som företaget har jämfört med privata företag. Lagervärderingsmodellerna som används inom företaget utgår från att eventuella underskott som Samhall AB budgeterar efter avskrivningar exklusive merkostnadsersättning motsvarar de merkostnader som verksamheterna har för att upp- fylla de personalpolitiska målen. Samhall AB skall erbjuda meningsfulla och utvecklande arbeten där behoven finns. Det inne- bär att eftersom Samhall AB inte alltid kan anpassa sin bemanning till marknad eller konjunktur, förekommer det att beläggningen på en del enheter är låg eller ojämn. Enligt kalkyleringsmanualen bör i sådana fall  
 inte  
 de befintliga arbetsuppgifterna fördelas på fler per- soner än nödvändigt. Det är väsentligt att endast de som krävs för produktionen arbetar i denna. Av detta följer att ledig kapacitet (undersysselsättning) inte skall fördelas på enskilda produkter och därigenom påverka bedömningen av en produkts lönsamhet. Kost- 
 165 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 naden för överkapacitet skall istället belasta enhetens totala resul- tat. 
 Enligt kalkyleringsmanualen måste företaget i prisförhandlingar alltid vara klar över var den undre prisgränsen på marknaden unge- fär ligger. Samhall AB måste avstå från den tilltänkta affären i de fall det av kunden erbjudna priset är allt för lågt utifrån de konkur- rensförutsättningar som företaget arbetar under. Till skillnad från övrigt näringsliv kan inte denna undre gräns fastställas i en förkal- kyl, eftersom den kalkylen belastas av merkostnader som är avsedda att täckas av den statliga merkostnadsersättningen och inte av kundens betalning. Istället måste den undre prisgränsen fast- ställas med hjälp av marknadsstudier eller normkalkylering, alter- nativt en kombination av båda metoderna. Samhall AB skall i möj- ligaste mån undvika att sätta sitt pris vid den nedre gränsen av intervallet. Det är, enligt riktlinjerna, inte tillåtet att sätta priset under det faktiskt rådande marknadspriset respektive under det pris som beräknats med hjälp av en normkalkyl med hänvisning till att det annars inte varit möjligt att belägga den aktuella produk- tionsenheten med tillräcklig timvolym. 
  
 7.3 
  
 Konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och prövningen av konkurrensfrågor rörande Samhall AB 
  
 7.3.1 
  
 Översikt 
  
 Konkurrensfrågorna som rör Samhall AB hanteras av olika aktörer utifrån olika roller och utgångspunkter. Konkurrensverket – som är en konkurrensövervakande myndighet – granskar marknadsage- rande och prissättning utifrån gällande lagstiftning. Konkurrens- rådet är ett rådgivande och partssammansatt organ för att behandla frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Det s.k. Kontaktrådet Samhall – Näringslivet är samarbets- organ i konkurrenspolicyfrågor som har anknytning till Samhalls verksamhet. 
  
 7.3.2 
  
 Konkurrensverket 
  
 Konkurrensverket är central myndighet för konkurrensfrågor och har som övergripande uppgift att arbeta för en effektiv konkurrens 
 166 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 i såväl privat som offentlig verksamhet till nytta för konsumen- terna. 
 I  
 LOSAM-utredningen 
  (SOU 1997:64) redogjordes för Konkurrensverkets prövningar av anmälningar och klagomål mot Samhall under perioden  
 1993–1997. 
  Verket hade under denna period fått in 14 anmälningar eller klagomål mot Samhall AB. Samtliga fall rörde underprissättning. I samtliga fall har Konkurrensverket bedömning blivit att det inte varit fråga om någon konkurrensbegränsning i konkurrenslagens mening, efter- som Samhall inte i något fall haft en dominerande ställning på marknaden. Den ifrågasatta underprissättningen har därmed inte stått i strid med konkurrenslagen. Konkurrenslagen är asymmetrisk 
 – underprissättning som tillämpas av ett mindre företag för att eta- blera sig på en marknad är inte förbjudet (det underprissättande företaget riskerar konkurs i en fungerande marknadsekonomi om strategin inte fungerar), medan underprissättning som tillämpas av ett företag som har en dominerande ställning är förbjudet. Som framgått tidigare är det faktum att ett eller flera företag är mark- nadsdominerande i sig ingen överträdelse av konkurrensreglerna, utan förbudet syftar på de eventuella åtgärder ett sådant/sådana företag vidtar när det inte behöver ta hänsyn till motreaktioner från jämbördiga konkurrenter. Som tidigare nämnts förutsätter under- prissättning ett vinstintresse. Om en verksamhet bedrivs utan vinstsyfte (som i Samhalls fall), föreligger inte heller det kommer- siella syftet med en underprissättningsstrategi. 
 Efter 1997 har det utvecklats en praxis inom Konkurrensverket där man inte tar upp anmälningar och klagomål mot Samhall AB, utan regelmässigt hänvisar anmälaren/den klagande till Konkurrens- rådet och/eller Kontaktrådet. Det uppstår således inget ärende vid Konkurrensverket. Enligt uppgift från Konkurrensverket rör det sig årligen om  
 2–3 
  ärenden som hanteras enligt denna praxis. 
  
 7.3.3 
  
 Konkurrensrådet 
  
 Konkurrensrådet är ett rådgivande och partssammansatt organ som inrättades av regeringen 1998 för att behandla frågor om konkur- rens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Rådet har regeringens uppdrag att formulera riktlinjer för statliga och kom- munala aktörer som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. I rådets uppgifter ligger att belysa enskilda fall och försöka undanröja 
 167 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 konkurrenskonflikter genom dialog och kontakter mellan parterna. Rådet har också till uppgift att nå en samsyn om hur de långsiktiga spelreglerna på området bäst formuleras. För närvarande gäller att rådet skall fortsätta bedriva sin verksamhet till den 30 juni 2003, i avvaktan på att slutlig ställning tas i dels frågan om behovet av lag- stiftning på detta område, dels i frågan om organisatorisk lösning på längre sikt. 
  
 7.3.4 
  
 Konkurrensrådets riktlinjer 
  
 Konkurrensrådets riktlinjer  
 bör  
 följas av alla kommuner, landsting, statliga myndigheter och offentligt ägda bolag som bedriver kon- kurrensutsatt verksamhet. För att uppfylla kraven på konkurrens- neutralitet anser Konkurrensrådet att följande tre villkor skall vara uppfyllda; verksamheten skall ha stöd i gällande bestämmelser, verksamheten skall bedrivas utan offentligt stöd och vissa transpa- renskrav skall vara uppfyllda. 
  
 7.3.5 
  
 Konkurrensrådets prövningsverksamhet 
  
 Alla parter som anser sig missgynnade i en konkurrenssituation kan anmäla detta till Konkurrensrådet. Rådet kan utreda sakförhållan- dena i enskilda fall och genom kontakter med parterna bedöma hur en konkurrenssnedvridning kan undanröjas. Anmälan kan också inlämnas anonymt. Alla klagomål kan inte bedömas i det enskilda fallet, men fall av principiell betydelse prioriteras. Rådet har också möjlighet att med utgångspunkt från ett antal likartade ärenden formulera riktlinjer för hur stat och kommuner skall agera i olika konkurrenssituationer. När det gäller enskilda ärenden samlar rådets kansli in information i ärendet och upprättar sedan ett för- slag till ett s.k. yttrande som innehåller såväl en beskrivande del som en bedömningsdel. Förslaget föredras för Konkurrensrådets ledamöter som beslutar om yttrandet. Sedan rådets tillkomst 1998 har man inte avgett något yttrande som rör Samhall AB. Däremot har man i ett flertal ärenden valt att samråda med Kontaktrådet. 
  
 I betänkandet  
 Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och pri- vat sektor  
 (SOU 2000:117) har rådet emellertid gjort en samlad bedömning av dessa ärenden och framhåller att den oundvikliga störning som Samhall representerar på marknaden blir mindre om 
  
 168 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 företaget innehar relativt låga marknadsandelar på olika delmarkna- der och därmed undviker marknadsdominans. Detta synsätt skulle få en ökad tyngd om statsmakterna i sin styrning av Samhall tydligt formulerar ett sådant mål, t.ex. i skriftliga ägardirektiv. 
  
 Statskontoret har i förstudien  
 Samhällsintresset och konkurrensen 
 (2002:24) studerat förutsättningarna för att upprätta en konkur- rensneutral ägarpolicy för statens företag med särskilda samhälls- intressen. Statskontoret konstaterar i Samhall AB:s fall att risken för osund konkurrens betonas i olika styrdokument. I exempelvis bolagsordningen har frågan om risk för osund konkurrens lyfts fram i den s.k. ändamålsparagrafen. Däremot konstaterar Stats- kontoret att det i avtalet mellan staten och Samhall AB inte åter- finns några skrivningar om hur bolaget bör agera för att minimera konkurrenssnedvridningen mellan bolaget och de företag som erbjuder liknade tjänster. 
  
 7.3.6 
  
 Kontaktrådet 
  
 Kontaktrådet Samhall – Näringslivet inrättades 1980 och består förutom av Samhall AB av näringslivsorganisationerna Svenska Handelskammarförbundet, Svenskt Näringsliv, Företagarnas Riks- organisation och Svensk Handel. Syftet med rådet är att vara ett samarbetsorgan i både principiella och enskilda konkurrenspolicy- frågor som har anknytning till Samhalls verksamhet. Samhall AB svarar för rådets administrativa kostnader. Företag inom det privata näringslivet kan vända sig till Kontaktrådet med klagomål, om de anser sig utsatta för osund konkurrens eller andra kommersiella åtgärder, som strider mot god affärssed, från Samhalls sida. Omvänt kan Samhall AB framföra klagomål till Kontaktrådet på det övriga näringslivet. 
 Kontaktrådet utreder och prövar klagomålen. Resultatet redovi- sas i ett utlåtande som delges båda parter. Kontaktrådets arbete (inklusive konsultkostnader) i prövningsärenden är kostnadsfria för de inblandade parterna. Vardera parten står dock för sina egna kostnader i ett prövningsärende. Om rådet anser att osund konkur- rens eller annat oetiskt förfarande föreligger, innehåller utlåtandet också en rekommendation om vilka korrigerande åtgärder som det felande företaget fortsättningsvis bör vidtaga för att rätta till miss- förhållanden. Från Samhalls sida har man utfäst sig att följa rådets rekommendationer om rättelse. Från näringslivsorganisationerna 
 169 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 har man åtagit sig att så långt föreningsmandatet räcker verka för att rådets rekommendationer om rättelse respekteras av berörda medlemsföretag. Kontaktrådet iakttar sträng sekretess gentemot utomstående personer, organisationer och företag liksom gentemot massmedia. 
  
 7.3.7 
  
 Kontaktrådets prövningsverksamhet 
  
 Sedan Kontaktrådets tillkomst 1980 har 144 prövningar avslutats. I 6 av dessa 144 fall är det fråga om mer allmänna avstämningar med branschorganisationer. I ytterligare 6 fall har Samhall varit anmä- lare. I 132 avslutade prövningar är extern part anmälare. Av dessa har 37 resulterat i att rådet bifallit klagomålet och 22 anmälningar hade medfört att Samhall fått viss anmärkning. 52 ärenden har pas- serat utan anmärkning från rådet och 21 ärenden har av olika skäl avskrivits. Fördelningen av de avslutade prövningarna efter olika utfall uppvisar en stabilitet över tid. Antalet ärenden fördelat på bransch har varierat över tid. Tjänstesidan har, i takt med att den växt, blivit relativt vanligare bland de allt färre ärenden Kontakt- rådet handlagt. Antalet ärenden i Kontaktrådet har minskat de senaste åren. Under de fem senaste åren avslutades 3, 2, 4, 1 respektive 3 ärenden. Av dessa var 9 ärenden inom tjänstesidan. Ärendena har också ändrat karaktär. I början av Samhalls verksam- het handlade ärendena ofta om prisdumpning, medan ärendena på senare år allt mer kommit att handla om mer komplexa konkur- rensrättsliga frågor. 
  
 7.4 
  
 EG:s statsstödsregler 
  
 7.4.1 
  
 Artikel 87 i  
  
 EG-fördraget 
  
 EG:s regler om statligt stöd syftar till att förhindra att nationella stödåtgärder till företag får konkurrenssnedvridande effekter som strider mot det gemensamma intresset.  
 EG-fördraget 
  innehåller emellertid inget totalt förbud mot statsstöd. Enligt  
 EG-fördragets 
  artikel 87.1  
 är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss pro- duktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträck- ning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna 
 . Statsstöd har 
 170 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 givits en vid tolkning i artikel 87 och avser en mängd olika insatser med offentliga medel, där offentliga medel inte enbart avser statliga medel, utan även medel från kommun eller landsting. Mottagare av statstöd kan också vara andra än företag. Alla aktörer som kan anses bedriva konkurrensutsatt ekonomisk verksamhet, med eller utan vinstsyfte, kan omfattas. Begreppet statligt stöd omfattar inte bara fall av uppenbara stödåtgärder som vid statsbidrag, billiga lån och räntesubventioner. Det omfattar även sådana stödformer som skattelättnader, statliga garantier för företagslån, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster på fördelaktiga villkor och under vissa omständigheter även statliga förvärv av aktieposter i företag. En överföring av offentliga medel som endast utgör en kompensa- tion/betalning för erhållna varor eller tjänster utgör dock inget statstöd (inget gynnande). 
 Uppbyggnaden av artikel 87.1 är helt central för att kunna avgöra om det rör sig om statsstöd eller inte. Stödet skall  
 påverka konkurrensen genom ett gynnande 
 , och därmed leda till en förmån som till sin natur är  
 selektiv 
 , dvs. gynnar vissa företag eller viss pro- duktion samt medför påverkan på  
 handeln mellan medlemsstaterna 
 . Alla dessa villkor måste vara uppfyllda för att det skall vara fråga om ett statsstöd enligt artikel 87. Ur tillämpningssynpunkt är det viktigt att göra en distinktion mellan generella åtgärder och stats- stöd. Vad som faller inom den ena respektive den andra kategorin får avgöras från fall till fall: rent allmänt kan dock sägas att det senare riktar sig till  
 vissa  
 företag, eller företag i en  
 viss  
 region eller företag i en  
 viss  
 bransch eller exportföretag (i motsats till generella åtgärder som är öppna för alla). Selektivitet kan uppstå på olika nivåer: genom att stödet till sin utformning helt är anpassat till vissa stödmottagare, vid tillämpningen av stödet (exempelvis genom den skönsmässighet som kan uppstå när myndigheter och andra aktörer hanterar stödet) eller genom stödets effekt. Gene- rella åtgärder – öppna för alla – kan utgöra statsstöd om de har som effekt att vissa företag eller branscher gynnas. Det är inte stödets  
 målsättning 
 , utan stödets  
 effekt  
 som är avgörande för om det är ett statsstöd eller inte enligt artikel 87.1. 
 Som ovan nämndes innehåller  
 EG-fördraget 
  inget totalt förbud mot statsstöd. I artikel 87 punkt 2 räknas godkända former av stöd upp såsom: stöd av social karaktär som ges till enskilda konsu- menter, under förutsättning att det inte innebär någon diskrimine- ring beträffande varornas ursprung, stöd som utgör katastrof- bistånd, stöd till vissa områden i Tyskland som påverkats på grund 
 171 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 av landets tidigare delning. I artikel 87 punkt 3 räknas en rad andra stödändamål upp som  
 kan  
 anses förenliga med den gemensamma marknaden och därmed godkännas: stöd för att främja den ekono- miska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, stöd som främjar genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller avhjälper en allvarlig störning i ett medlemslands eko- nomi, stöd för att underlätta utvecklingen av viss näringsverksam- het eller vissa regioner i den mån stödet inte strider mot det gemensamma intresset, stöd för att främja kulturen och bevara kulturarvet om stödet inte påverkar handeln och konkurrensen i strid med det gemensamma intresset, stöd av annat slag som rådet godkänner på förslag av kommissionen. 
 Sammanfattningsvis, finns det ett principiellt förbud mot stats- stöd som hotar att snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden, men med vissa undantag enligt ovan. Stöd som får lämnas utgörs av kommissionen godkända stöd, dvs. stöd som anses förenliga med den gemensamma marknaden efter särskild prövning eller försumbart stöd, samt stöd som lämnas i enlighet med s.k. gruppundantagsbestämmelser. 
  
 7.4.2 
  
 EU-kommissionens 
  
  roll 
 Det är Europeiska kommissionen som övervakar medlemsländer- nas olika former av statsstöd. Kommissionens roll regleras i artikel 88 i  
 EG-fördraget. 
  I rådets förordning 659/1999 finns tillämp- ningsföreskrifter för artikel 88. Av artikel 88 och förordningen framgår bl.a. följande: varje medlemsland skall i god tid underrätta kommissionen om planer på införandet av nya, eller ändringar av befintliga, stödåtgärder. Medlemslandet måste lämna all informa- tion till kommissionen som behövs för att kunna fatta ett beslut. Medlemsländerna får inte genomföra stödåtgärder förrän kommis- sionen slutgiltigt tagit ställning till om de omfattas av en undan- tagsbestämmelse och därmed kan godkännas, s.k. notifiering. 
 Om kommissionen efter en preliminär bedömning inte anser sig kunna godkänna stödåtgärderna fattas beslut om att inleda en s.k. formell undersökning. I beslutet redogör kommissionen för sina tveksamheter till stödets förenlighet med den gemensamma mark- naden. Medlemslandet ges tillfälle att bemöta de anmärkningar som kommissionen har framställt. Även andra  
 EU-länder 
  och intresse- 
 172 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 rade parter kan framföra sina synpunkter. Sådana synpunkter ska lämnas inom en månad. Den formella undersökningen avslutas med att kommissionen fattar ett slutgiltigt beslut. Om kommissionen i sitt slutgiltiga beslut kommer fram till att stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden ska den antingen besluta om att staten ska dra in stödet eller ändra det inom en angiven tidsfrist. Om medlemslandet inte rättar sig efter beslut från kommissionen får kommissionen och andra berörda medlemsstater begära att fal- let prövas av  
 EG-domstolen. 
  Är medlemslandet inte nöjt med kommissionens beslut kan det begära prövning av  
 EG-domstolen. 
  Om ett utbetalat stöd anses vara olagligt kan kommissionen beordra medlemslandet att återkräva pengarna från mottagaren. Ett sådant återkrav får inte ske om det skulle anses strida mot generella principer i  
 EG-rätten. 
  Ett återkrav får inte heller ske av stöd som utbetalats mer än 10 år tillbaka. 
 När det gäller redan befintliga stödåtgärder/stödprogram åligger det kommissionen och medlemsländerna att fortlöpande granska dessa. Om kommissionen kommer fram till att ett program som tidigare varit förenligt med gemenskapsrätten inte längre är det får den rekommendera medlemslandet att: ändra åtgärderna, införa andra kriterier för att kunna uppbära stöd, eller upphäva stödet. Om kommissionen misstänker att ett medlemsland inte rättar sig efter någon av dessa rekommendationer får den även i dessa fall inleda en formell undersökning. Alla, som har ett intresse i saken, får informera kommissionen om förekomsten av eventuellt olagliga stöd eller missbruk av tillåtna stöd. De godkännanden som kom- missionen lämnar efter prövning av en anmälan från en medlems- stat ger ett kvitto på att stödet inte avviker från regelverket. Där- igenom löper stödmottagande företag inte risk för eventuella åter- krav. 
 Enligt förordning 994/98 kan även kommissionen utfärda vissa förordningar där statsstöd under olika förutsättningar förklaras förenliga med den gemensamma marknaden. Sådana s.k. grupp- undantagsförordningar kan utfärdas för stöd till förmån för små och medelstora företag, forskning och utveckling, miljöskydd, sys- selsättning och yrkesutbildning samt regionalstöd. Gruppundan- tagsförordningarna kan ses som ett slags förenklat informations- förfarande i förhållande till det mer komplexa notifieringsförfaran- det. I förordningen framgår också i vilka fall undantag från anmäl- ningsskyldigheten inte gäller. Om villkoren i förordningen däremot är uppfyllda räcker det med att medlemsstaterna hänvisar till 
 173 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 förordningen i sina egna stödordningar. Nyligen utfärdades en sådan förordning för statligt sysselsättningsstöd (2204/2002). I 994/98 finns en s.k. "de  
 minimis-regel". 
  Där står att kommissionen genom förordning får föreskriva att stöd under ett visst belopp ska undantas från anmälningsskyldigheten. En sådan förordning om stöd av mindre betydelse har antagits år 2001. I förordningen defi- nieras stöd av mindre betydelse som stöd som inte uppgår till mer än 100 000 euro under någon treårsperiod. Det gäller alla företag oavsett storlek. Inte heller summan av olika stöd från olika stödgi- vare får under treårsperioden överskrida detta takbelopp. 
  
 7.4.3 
  
 Transparensdirektivet 
  
 Nedan redogörs för bakgrunden till och innebörden i kommissio- nens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finan- siella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag, det s.k. transparensdirektivet. Bakgrunden till direktivet är föl- jande: enligt  
 EG-fördragets 
  artikel 86.3 åläggs kommissionen att se till att medlemsstaterna inte ger sådant stöd till bl.a. offentliga företag som strider mot den gemensamma marknaden och tillämp- ningen av konkurrensreglerna. Ofta är dock förhållandet mellan offentliga myndigheter och offentliga företag så komplicerat att kommissionens uppgift blir svår. För att möjliggöra tillämpningen av fördraget i denna del har transparensdirektivet tillkommit så att kommissionen kan få insyn i förbindelserna mellan myndigheter och offentliga företag i respektive medlemsstat. Genom denna insyn skall det vara möjligt att skilja mellan statens roll som offent- lig myndighet och dess roll som ägare. 
 Enligt artikel 1 i direktivet skall medlemsstaterna  
 se till att finan- siella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet enligt föreskrifterna i detta direktiv, så att det klart framgår a) vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt tillfört offentliga företag, b) vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institutioner, c) på vilket sätt dessa allmänna medel använts 
 . Av artikel 3 framgår vilka finansiella förbindelser som i synnerhet åsyftas. Vidare krävs viss rapportering kring nämnda finansiella relationer. 
 Det ursprungliga direktivet från 1980 har varit föremål för änd- ringar 1985, 1993 och senast år 2000. Genom den senaste ändringen 
 174 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 har direktivets tillämpningsområde utvidgats. Från att tidigare ha omfattat endast finansiella förbindelser mellan offentliga myndig- heter och offentliga företag gäller nu också att myndigheterna skall säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen redo- visas och hålls tillgänglig enligt direktivets föreskrifter för företag som har separat redovisning. Den senaste ändringen har föranletts av att kommissionen under senare år har mottagit klagomål avse- ende företag som i enlighet med artikel 86.2 i  
 EG-fördraget 
  anför- trotts att tillhandahålla vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Flera av dessa företag har tidigare haft en monopolställ- ning på sina marknader, men genom avregleringen inom EU har delar av dessa företags marknader öppnats för konkurrens. Kommissionen har funnit att denna dubbla position kan störa kon- kurrensen genom risken för s.k. korssubventionering. Med kors- subventionering avses att medel som tillställs företaget som ersätt- ning för dess "public  
 service-uppdrag" 
  används för att subventio- nera verksamheten som bedrivs på den konkurrensutsatta markna- den. 
 Genom den senaste ändringen av direktivet (artikel 1.2 i direktiv 2000/52/EG) har således införts ett krav på separat redovisning av företag som i enlighet med artikel  
 86.1-2 
  i  
 EG-fördraget 
  åtnjuter särskilda eller exklusiva rättigheter eller tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som får statligt stöd i någon form som ersättning för tillhandahållandet av en sådan tjänst, samtidigt som de bedriver kommersiell konkurrensutsatt verksamhet. I den separata redovisning som skall upprättas skall kostnader och intäkter i den konkurrensskyddade verksamheten och annan verk- samhet särredovisas. Fullständiga uppgifter skall finnas om de metoder som tillämpats vid fördelningen (artikel 1.2 i direktiv 2000/52/EG). Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tillse att den separata redovisningen blir korrekt (artikel 1.2 i direktiv 2000/52/EG). Det uppställs även ett krav på att bevara viss information om finansiella förbindelser m.m. under minst fem år (artikel 5.1 i direktiv 2000/52/EG). 
 I direktivet finns ett antal begränsningsregler med avseende på artiklarna 1.1 och 1.2. Artikel 1.1 skall inte tillämpas på finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag vad beträffar tjänster utan nämnvärd inverkan på handeln mellan medlemsstater eller då det offentliga bolagets totala nettoomsätt- ning understiger 40 miljoner euro. Artikel 1.2, beträffande insyn i den finansiella och organisatoriska strukturen hos företag som skall 
 175 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 ha separat redovisning, skall inte tillämpas på företag som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i märkbar omfattning eller vars totala nettoomsättning är lägre än 40 miljoner euro. Sepa- rat redovisning krävs inte heller av sådana företag som beviljats sär- skilda eller exklusiva rättigheter eller som har anförtrotts att till- handahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, när detta har skett under en lämplig tidsperiod efter ett öppet, genomsynligt och  
 icke-diskriminerande 
  förfarande. 
 Transparensutredningen har i betänkandet  
 Införlivandet av transparensdirektivet  
 (SOU 2003:48) lämnat förslag på hur kraven i direktivet bör tillgodoses genom anpassning av nationella regler. 
  
 7.5 
  
 Utredningens överväganden 
  
 7.5.1 
  
 Konkurrensfrågor 
  
 Den statliga merkostnadsersättningen till Samhall AB lämnas under grundförutsättning – angiven i bolagsordningen – att verksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund kon- kurrens. 
 Samhall AB existerar i en marknadsekonomi. Företaget skall dock i vissa avseenden bete sig på motsatt sätt i förhållande till övrigt näringsliv (hantera försäljningspriset med varsamhet och inte sätta pris under gällande marknadspris, undvika att bli mark- nadsdominerande, iaktta försiktighet när man går in i en ny bransch m.m.). Företagets prissättning har istället stora inslag av kalkyle- ring. Ett företag inom övrigt näringsliv arbetar inte på samma sätt med kalkylmodeller, utan väljer högre påslag i situationer när kon- kurrensen är mindre hård och lägre påslag när konkurrensen är hård. Företagets kalkylmodeller kan – om de inte är tillräckligt flexibla och tillräckligt snabbt fångar upp förändringar på markna- den – innebära problem. Effekten skulle, i förhållande till vad som är företagsekonomiskt optimalt, bli högre priser i hårt konkurrens- utsatta situationer och lägre priser när konkurrensen är mindre hård. Företaget riskerar därmed förlora försäljningsvolymer som man annars skulle kunnat vinna när konkurrensen är hård och samtidigt få lägre marginaler än vad som är optimalt vid de situa- tioner när man ändå skulle ha fått produkten såld till ett högre pris. Utredningen kan konstatera att kalkylfel relativt ofta är orsaken till 
 176 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 att s.k. prövningsärende uppkommer. Kalkylfel uppstår dock nor- malt i båda riktningar. 
 Det finns enligt utredningens mening en förbisedd aspekt på merkostnadsersättningen när det gäller företagets prisbildning och eventuella konkurrenseffekter. Den statliga merkostnadsersätt- ningen får, enligt företagets konkurrenspolicy och priskalkyle- ringsmanualer, under inga omständigheter användas i prissätt- ningen. Den interna fördelningen av merkostnadsersättningen inom företaget baseras på ett fastställt belopp per arbetstimme, oavsett verksamhet. Genom merkostnadsersättningen likställs Samhall AB med övriga näringslivet, dvs. när företaget erhållit mer- kostnadsersättning är förutsättningarna desamma mellan företaget och övrigt näringsliv. Häri ligger en komplikation. Samhall AB:s prissättning vilar på grundförutsättningen att merkostnadsersätt- ningen ersätter merkostnader. Som framgått av avsnitt  
 5.4–5.5 
  är spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning svag. 
 Det finns en hög medvetenhet inom Samhall AB om konkur- rens- och prisbildningsfrågor utifrån ett kalkylperspektiv. Mindre uppmärksamhet har dock riktats mot den bristande spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning och vad detta indirekt kan innebära för prisbildning och konkurrens. Uppbygg- naden av ersättningssystemet med en ersättning för merkostnader, utan att merkostnaderna är verifierade kan leda till att prisbildning och konkurrensneutralitet påverkas. Det är ur denna aspekt viktigt att inte bara titta på priset, p – utan även på kvantiteten, q – och studera hur den bristande spårbarheten kan påverka prisrelationen, p/q. 
 Om den faktiska arbetsförmågan, produktivitet m.m. är högre än de antaganden som ligger till grund för den statliga merkostnadser- sättningen, kan en situation uppstå där överbemanning eller över- kvalitet levereras till marknadspris. Målgruppen är enligt 32 § i för- ordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp  
 personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser 
 . Detta innebär att alla andra möjlig- heter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till Samhall kan bli aktuell. Den statliga ersättningen lämnas bl.a. för att kompensera den, relativt sett, lägre arbetsförmågan. I rapporten 
 Studie av Samhalls merkostnader – en första analys  
 (Samhall 1998) bedömer Samhall AB, eftersom möjligheten till lönebidrag skall ha 
  
 177 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 prövats, den genomsnittliga arbetsförmågan efter en tids introduk- tion och anpassning till 40 procent, vilket också är den procentsats som sedan används i beräkningarna av merkostnader i studien. 
 Utredningen delar Riksrevisionsverkets (RRV) analys att mål- uppfyllelsen är låg när det gäller relationen mellan den tänkta mål- gruppen och de som i praktiken anvisats till Samhall AB. Om den verkliga arbetsförmågan exempelvis är 70 procent och inte 40 procent, innebär detta att 10 medarbetare kan göra 7 personers arbete och inte antagna 4 personers arbete (företagets lönekostnad är i båda fallen 10 medarbetare). Om detta är fallet så likställs inte företaget med övrigt näringsliv, utan har istället en konkurrensför- del. Priset blir då inte det främsta konkurrensargumentet, utan vad Samhall AB i praktiken levererar för detta pris. Utredningen vill understryka att, om detta sker, behöver det inte ske på ett medve- tet sätt, utan är endast en konsekvens av den bristande spårbarhe- ten. Konkurrensfördelar kan uppstå på samma nivå som Samhall verkar eller i nästa led (bland de kunder som företaget har). Risk för konkurrenssnedvridning är mest påtaglig där lönekostnaden utgör en stor del av de totala kostnaderna. 
 Anmälningar/klagomål har ofta inkommit då Samhall AB gett sig in på nya marknader. Särskilt påtagliga uppfattas prissättnings- och konkurrensproblemen när ett företag som Samhall AB ger sig in i branscher där etableringshindrena är få eller inga, exempelvis inom tjänstesektorn. Städbranschen är ett sådant exempel. Det är dock svårt att – utan närmare branschstudier – avgöra i vilken utsträckning kritiken mot Samhall AB är befogad. Denna uppfatt- ning, i sig, kan dock leda till att både existerande och potentiella företag undviker sådana branscher. Utredningen har inte genom- fört några egna studier rörande företagets konkurrenssnedvridande effekter. För att kunna avgöra hur stort detta problem är krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom Samhall AB. 
 Konkurrensverket utreder inte längre anmälningar eller klagomål mot Samhall AB, utan hänvisar sedan några år tillbaka regelmässigt till Konkurrensrådet och/eller Kontaktrådet. I Konkurrensverkets tidigare prövningar av konkurrensärenden rörande Samhall har framkommit att det inte i något fall varit fråga om någon konkur- rensbegränsning i konkurrenslagens mening. Konkurrenslagen fungerar dock mindre bra som instrument när det gäller offentliga aktörer utan vinstintresse som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Konkurrensrådet har inte avgett något s.k. yttrande som berör Samhall AB. Däremot har man i ett flertal ärenden rörande 
 178 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 företaget valt att samråda med Kontaktrådet. Som framgått i tidigare avsnitt har Konkurrensrådet tagit fram villkor för krav på konkurrensneutralitet. Samhall AB uppfyller, enligt utredningens mening, de villkor som Konkurrensrådet ställt upp utom i ett avse- ende – transparens. Nuvarande finansieringsmodell med bristande spårbarhet mellan merkostnader och merkostnadsersättning skapar osäkerhet kring konkurrensneutraliteten. Det s.k. Kontaktrådet Samhall – Näringslivet har sedan 1980 handlagt 132 avslutade pröv- ningar där extern part varit anmälare. Antalet anmälningar och kla- gomål är i förhållande till antalet prissättningstillfällen mycket lågt. Antalet anmälningar och klagomål mot Samhall där den klagande fått rätt dominerar inte. 
 Kan man utifrån ovanstående dra slutsatsen att företagets verk- samhet inte har några eller endast marginella konkurrenssnedvri- dande effekter? Enligt utredningens mening går det inte att enbart ur ärendemängden avgöra Samhalls eventuella konkurrenssnedvri- dande effekter. Antalet anmälningar och klagomål speglar inte hela, eller ens större delen av, konkurrensproblematiken. Enligt Konkurrens- verket är små och medelstora företag klart mindre benägna att lämna in klagomål eller anmälningar. Dels är benägenheten en resursfråga i förhållande till det man förväntar sig komma ut ur en anmä- lan/klagomål, dels kan det ibland finnas en oro att genom en anmälan/klagomål upplevas som besvärlig av det företag man klagar på eller av andra företag. Enligt utredningens mening går det vidare inte att enbart utifrån utfallet av ärendena att avgöra Samhalls eventuella konkurrenssnedvridande effekter. Så länge Samhall inte har en dominerande ställning kan det inte bli fråga om någon kon- kurrensbegränsning i konkurrenslagens mening. Som tidigare kon- staterats saknas det också regelverk för att reglera konkurrensför- hållanden eller skapa konkurrensneutrala villkor mellan offentlig och privat sektor. 
 Utredningen anser att de senaste årens utveckling - där klagomål och anmälningar till Konkurrensverket och Konkurrensrådet som rör Samhall AB hänvisas till Kontaktrådet - är olämplig. Kontakt- rådet kan inte ersätta myndighetsutövning eller rådgi- vande/riktlinjeskapande verksamhet. En viktig principiell skillnad är att Konkurrensverkets och Konkurrensrådets handläggning av ärenden är öppen och tillgänglig, medan Kontaktrådet iakttar sträng sekretess gentemot utomstående personer, organisationer och företag liksom gentemot massmedia. Det förefaller också som om de aktörer som hänvisats till Kontaktrådet inte väljer att gå 
 179 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 vidare med sina klagomål och anmälningar. En annan förklaring kan vara att aktörerna inte uppfyller den praxis som Kontaktrådet tillämpar för att en anmälan/klagomål skall kunna tas upp som ett ärende (att vara ett konkurrerande företag till Samhall AB). Utred- ningen anser att konkurrensärenden rörande Samhalls verksamhet bör handläggas, beroende på omständigheterna, av antingen Konkurrensverket eller Konkurrensrådet. 
  
 7.5.2 
  
 Statsstödsfrågor 
  
 Sverige är – först genom  
 EES-avtalet 
  1994 och sedan genom EU- medlemskapet 1995 – bundet av det regelverk som styr EG:s inre marknad och av de gemenskapsbestämmelser som reglerar möjlig- heterna att lämna offentligt stöd till företag. 
 I samband med inträdet i EES genomförde Samhall AB en egen juridisk granskning av  
 EES-avtalet 
  och vad detta innebar för Samhalls del  
 Samhalls marknadsuppträdande ur  
  
 EES-avtalets 
  
  syn- vinkel  
 (PM  
 1994-06-02, 
  reviderad  
 1994-07-08). 
  Slutsatsen i pro- memorian var bl.a. att den statliga merkostnadsersättningen måste jämställas med ett selektivt företagsstöd, men att merkostnadser- sättningen inte stred mot  
 EES-avtalet 
  (egentligen EG:s statsstöds- regler). 
 I samband med inträdet i EES ställdes krav på att alla existerande statsstöd skulle anmälas i formell ordning för att kunna granskas utifrån (i praktiken) EG:s statsstödsregler. Någon anmälan av statsbidraget gjordes inte vid detta tillfälle. Merkostnadsersätt- ningen till Samhall AB sågs av den svenska regeringen inte som något gynnande enligt artikel 87. I samband med  
 EU-inträdet 
  genomfördes ingen förnyad prövning av detta ställningstagande. Den svenska regeringens hållning har varit, och är, att huvuddelen av den svenska arbetsmarknadspolitiken och inom den – de arbetsmarknadspolitiska programmen – inte kommer i konflikt med EG:s statsstödsregler. När det gäller andra särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, lönebidrag och offentligt skyd- dat arbete (OSA), har hållningen varit, och är, att eftersom bidra- get är generellt tillgängligt och endast utgör kompensation för merkostnader förknippade med en arbetslös eller anställds funk- tionshinder innebär detta inget stöd till arbetsgivare. Därmed upp- står inget selektivt gynnande i det avseende som framgår av artikel 87.1 i  
 EG-fördraget. 
  
 180 
  
 SOU 2003:56 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 Samhall AB bedriver ekonomisk och konkurrensutsatt verksam- het på marknader där man inte kan utesluta att stöd kan påverka samhandeln. Som framgått tidigare saknas kunskap om effekterna av verksamheten när det gäller konkurrenssnedvridning. För att kunna avgöra hur stort detta problem är, krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom Samhall. Utredningen menar att en tydligare koppling i finansieringsmodellen mellan den merkost- nadsersättning som Samhall AB erhåller och de faktiska merkost- nader som återfinns i Samhalls verksamhet är angelägen för att klarlägga stödets förhållande till EG:s statsstödsregler. Med ledning av  
 EU-kommissionens 
  nya gruppundantagsförordning 2204/2002 kan slutsatsen dras att kommissionen hänför selektivt stöd i form av merkostnadsersättning för funktionshindrade till de åtgärder som omfattas av  
 EG-fördragets 
  artikel 87.1. Samtidigt framgår att ersättning för merkostnader för anställning av funktionshindrade är förenligt med EG:s statsstödsregler. Sådant stöd måste emellertid utformas så att stödmottagaren inte överkompenseras och denne måste föra ett register som gör det möjligt att kontrollera att stödet motsvarar bestämmelserna. I de fall där stöd för detta ändamål lämnas till ett enskilt företag och där stödet överstiger ett belopp på 15 miljoner euro under en treårsperiod, så krävs enligt de nya bestämmelserna särskild anmälan till kommissionen enligt EG- fördragets artikel 88.3. En sådan anmälan aktualiseras således i den mån den statliga merkostnadsersättningen även fortsättningsvis endast kommer att utgå till en aktör, Samhall AB. Möjligheterna att däremot undgå EG:s statsstödsregler förefaller begränsa sig till en sådan utformning av den statliga merkostnadsersättningen som istället görs helt generell och allmänt tillgänglig för alla arbetsgi- vare. 
 En annan viktig fråga är om den senaste förändringen i transpa- rensdirektivet är tillämplig på Samhall: om Samhalls verksamhet är att betrakta som av allmänt ekonomiskt intresse och om det är möjligt att särskilja det arbetsmarknadspolitiska uppdraget från varu- och tjänsteproduktionen på den konkurrensutsatta markna- den eller om de är integrerade i ett och samma uppdrag. I direktivet finns en öppenhet för båda tolkningarna. Utredningens samlade bedömning är dock att den senaste förändringen i transparens- direktivet inte är tillämplig på Samhalls verksamhet, eftersom den kommersiella varu- och tjänsteproduktionen och det arbetsmark- nadspolitiska uppdraget är integrerade i ett och samma uppdrag, vilket framgår tydligt av bolagsordningen  
 Bolagets syfte är att produ- 
  
 181 
  
 Konkurrens- och statsstödsfrågor 
  
 SOU 2003:56 
  
 cera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa menings- fulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns 
 . Utredningen menar dock att det med nuvarande finansieringsmodell finns svårigheter att uppfylla artikel 1c i trans- parensdirektivet. Medlemsstaterna skall  
 se till att finansiella förbin- delser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet enligt föreskrifterna i detta direktiv, så att det klart framgår c) på vilket sätt dessa allmänna medel använts 
 . 
  
 Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd. 
 182 
  
 8 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva behovet av alternativa insatser till Samhall när Samhall inte erbjuder syssel- sättning. 
 Kapitlet inleds med behovet av alternativa insatser. Utredningen har analyserat behovet av alternativa insatser med utgångspunkt från bedömningar av behovet enligt det huvudförslag till system som utredningen föreslagit. Utredningen ger en kortfattad sam- manfattning av bedömningar av den generella utvecklingen på arbetsmarknaden fram till år 2015/2020 och utifrån nuvarande si- tuation för personer med funktionshinder på arbetsmarknaden. Därefter följer ett avsnitt om behovet av arbetslivsinriktad rehabi- litering. Sedan följer ett avsnitt om alternativ och komplement. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden. 
 Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det finns väsentligt större behov av insatser för personer med arbetshandi- kapp än vad som ryms inom nuvarande system för skyddat arbete hos Samhall. 
  
 8.1 
  
 Arbetsmarknaden fram till år 2015/2020 
  
 Balansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft är viktig för att bedöma möjligheterna för personer med arbetshandikapp att få anställning på den reguljära arbetsmarknaden. En hypotes är att behovet av särskilda insatser från statens sida för personer med arbetshandikapp kan minskas i ett läge med omfattande arbets- kraftsbrist. 
 Det råder dock olika uppfattningar om hur arbetskraften kom- mer utvecklas de närmaste  
 15–20 
  åren. Medan Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) räknar med att mellan 300 000 och 400 000 fler lämnar arbetskraften än som tillkommer fram till år 2015 ser Statistiska centralbyrån (SCB) istället en ökning av antalet syssel- 
 183 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 satta (med 130 000 personer). SCB bygger sina antaganden på att en större andel av de medelålders och äldre kommer att vara i arbete än i dag (i och med att det nya pensionssystemet kräver ett längre yrkesliv) och att ungdomar kommer ut i arbete snabbare. SCB menar att farhågorna om arbetskraftsbrist är överdrivna (åtminstone under överblickbar tid), men betonar samtidigt att arbetskraftsbrist mycket väl kan uppstå i framtiden. 
 AMS har i en rapport 
 1  
 ställt samman aktuella befolknings- och arbetskraftsprognoser med långsiktiga bedömningar av hur efter- frågan på arbetskraft kommer att utvecklas inom olika näringsgre- nar. Rapporten avser att ge en översiktlig bild av det framtida arbetskraftsbehovet t.o.m. år 2015 och ställa detta mot väntad utveckling av befolkningen och arbetskraften. Slutsatserna utifrån rapporten är att av demografiska och andra skäl kommer avgång- arna från arbetsmarknaden att bli omfattande under den aktuella perioden t.o.m. år 2015. Samtidigt kommer dock en stor del av den vuxna befolkningen av olika skäl att stå utanför förvärvsarbete. 
 Tidigare redovisad bild av en nära förestående och omfattande brist på arbetskraft är dock något överdriven.  
 5–6 
  procent av arbetskraften är alltjämt arbetslös och söker arbete genom arbets- förmedlingen eller finns i de arbetsmarknadspolitiska programmen, vilket historiskt sett och för svenska förhållanden är ett mycket högt tal. Den situationen kommer sannolikt att vara likartad under de närmaste åren. Den närmaste  
 5-årsperioden 
  kommer inte, enligt  
 AMS-rapporten, 
  att präglas av att de nytillträdande på arbetsmark- naden kommer att vara färre än avgångarna. Detta ligger längre fram i tiden, det handlar om  
 10–20 
  år. En omfattande och snabbt tillkommen arbetskraftsbrist kommer således inte att lösa proble- met med att personer med arbetshandikapp står utanför arbetslivet varken i det korta eller längre tidsperspektivet. 
 Problemet är snarare att en stor del av arbetskraftsresurserna antingen aldrig kommer in på arbetsmarknaden eller slås ut. Det finns mer än en miljon vuxna i arbetsför ålder som inte har för- värvsarbete. En stor del av dessa utgörs av personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, eller är långvarigt sjuka och perso- ner som genom avtal pensionerats före ordinarie pensionsålder. Det finns också en relativt stor grupp personer med arbetshandi- kapp som inte kommit in på arbetsmarknaden och som av olika skäl inte söker arbete. Det finns således stora arbetskraftsresurser 
  
 1  
 Den framtida personalförsörjningen - tre scenarier till år 2015. AMS 2002. 
 184 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 som med rätt betingelser skulle kunna aktiveras. Det är också lätt att överdriva betydelsen av den skärpta konkurrensen om arbets- kraft framöver och de fördelar detta skulle ge konkurrenssvaga grupper. Den framtida arbetsmarknaden kommer också att ställa allt större kompetenskrav och de arbetsmarknadspolitiska insat- serna behöver utvecklas för att motsvara de behov som kommer att finnas bland personer med funktionshinder för att dessa skall kunna ta sig in på arbetsmarknaden. 
  
 8.2 
  
 Arbetsmarknaden för personer med funktionshinder 
  
 En avgörande fråga vid en diskussion om arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med funktionshinder är hur situationen på arbetsmarknaden ser ut för denna grupp samt omfattningen av funktionshinder och arbetshandikapp. SCB genomför sedan mitten av  
 1990-talet 
  på AMS uppdrag vartannat år en undersökning med avsikten att belysa situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Undersökningen sker inom ramen för AKU (arbetskraftsundersökningarna) och avser genomsnittstal för månadsundersökningarna under fjärde kvartalet respektive år. Genom kopplingen till AKU kan arbetsmarknadsstatus för perso- ner med funktionshinder respektive arbetshandikapp redovisas för alla de variabler som finns med i AKU. De begrepp som används är arbetskraftsundersökningarnas och uppgifterna bygger på vad urvalsgruppen själva uppger om sin situation. De begrepp som  
 AKU-undersökningen 
  använder sig av är funktionsnedsättning respektive nedsatt arbetsförmåga. I det följande likställs begrep- pet funktionsnedsättning med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga med arbetshandikapp. Den senast redovisade undersökningen avser förhållanden under år 2000. 
 185 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 Figur 8.1.  
 Befolkningen i arbetsför ålder  
 16–64 
  år uppdelad på indi- vider med och utan funktionsnedsättning samt med och utan ned- satt arbetsförmåga 
 Befolkningen  
 (16-64 
  år) 5 611 000 
  
 Med funktions- 
  
 Utan funktions- 
  
 nedsättning 
  
 nedsättning 
  
 1 201 000 
  
 4 410 000 
  
 (21,4%) 
  
 (78,6%) 
  
 Med nedsatt 
  
 Utan nedsatt 
  
 arbetsförmåga 
  
 arbetsförmåga 
  
 550 000 
  
 651 000 
  
 (9,8%) 
  
 (11,6%) 
  
 Drygt en femtedel av de personer som besvarat tilläggsfrågorna i  
 AKU-undersökningen 
  2000 uppgav sig ha någon form av funk- tionsnedsättning. Män och kvinnor omfattar ungefär samma andel av gruppen med funktionsnedsättning. Omräknat till hela befolk- ningen innebär detta att i storleksordningen 1,2 miljoner personer,  
 16–64 
  år, uppger att de har någon form av funktionsnedsättning. Andelen av befolkningen som uppger att de har en funktionsned- sättning har ökat något under den tid undersökningarna genom- förts, dvs. sedan mitten av  
 1990-talet. 
  De vanligaste formerna av funktionsnedsättning är rörelsehinder och astma/allergi/annan överkänslighet, vilka omfattar ca 6 respektive ca 5 procent av den vuxna befolkningen. Dessa former av funktionsnedsättning svarar sammantaget för drygt hälften av samtliga med uppgiven funk- tionsnedsättning. 
 Ca 550 000 personer av de som har en funktionsnedsättning uppger enligt  
 AMS/SCB-undersökningen 
  att deras funktionshinder är sådant, att de bedömer att deras arbetsförmåga är nedsatt – de har i någon mening ett arbetshandikapp. Av dessa är ca 300 000 kvinnor. Andelen kvinnor är således större än andelen män. Perso- ner med arbetshandikapp är enligt AKU genomsnittligt väsentligt 
 186 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 äldre än övriga funktionshindrade. Mer än hälften av personer med arbetshandikapp är 50 år eller äldre. Nästan hälften av personer med funktionshinder eller nästan var tionde person i befolkningen  
 (16–64 
  år) uppger således att deras funktionshinder också innebär att de har ett arbetshandikapp. 
 Av den femtedel som i  
 AKU-undersökningen 
  2000 uppgav sig ha någon form av funktionsnedsättning har drygt två tredjedelar ett förvärvsarbete, dvs. är sysselsatta enligt AKU:s definition. Motsva- rande siffra för hela befolkningen är 75 procent. Av samtliga perso- ner med funktionshinder anser sig nästan hälften inte behöva vare sig arbetsmarknadspolitiska eller andra stöd eller hjälpmedel. Bland de sysselsatta inräknas även personer som har arbete med arbets- marknadspolitiska stöd, främst lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat arbete hos Samhall. Personer med funktionshinder, men som inte har ett arbetshandikapp, har enligt AKU arbete i lika stor omfattning som befolkningen i övrigt. De flesta arbetar på heltid i en anställning. Två tredjedelar arbetar i den privata sektorn och ca 10 procent är egna företagare precis som arbetskraften i övrigt. Av dem som arbetar har i storleksordningen var tionde person ett funktionshinder som således inte påverkar deras arbetsförmåga och deras förhållanden på arbetsmarknaden skiljer sig inte påtagligt från vad som gäller övriga delar av befolk- ningen. En viktig iakttagelse är dock att personer med funktions- hinder arbetar på deltid i väsentligt större utsträckning än vad som gäller dem utan sådant hinder, 39 procent jämfört med 20 procent. Varannan kvinna med arbetshandikapp har deltidsarbete, medan motsvarande andel bland män är hälften så stor. Delvis speglar detta mer generella förhållanden inom olika sektorer på arbets- marknaden. En större andel av personer med funktionshinder arbetar inom kommunal verksamhet, där andelen deltidsarbetande är stor. 
 Sysselsättningsandelen för personer med arbetshandikapp är enligt AKU betydligt lägre än för dem utan sådant arbetshandi- kapp. För personer med arbetshandikapp är arbetslösheten enligt AKU mer än dubbelt så hög som bland dem med full arbetsför- måga, 7,8 procent jämfört med 3,5 procent av arbetskraften enligt undersökningen år 2000. Vidare står en väsentligt större andel av personer med arbetshandikapp utanför arbetskraften än vad som gäller övriga delar av den vuxna befolkningen. Ca 40 procent av personer med arbetshandikapp står utanför arbetskraften (motsva- rar enligt AKU 216 000 personer), vilket skall jämföras med att 
 187 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 ca 20 procent av befolkningen står utanför arbetskraften, totalt sett. Vidare kan noteras att en betydligt större andel av de sysselsatta med arbetshandikapp är frånvarande (bl.a. till följd av sjukdom) från sina arbeten än vad som gäller övriga sysselsatta. 
  
 8.3 
  
 Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
  
 De konjunkturberoende programmen skall avpassas mot kon- junkturläget. De särskilda insatserna för personer med arbetshan- dikapp – som utgörs av lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat arbete hos Samhall – skall däremot svara mot den enskildes behov, oavsett konjunkturläget. De två senare utgör skyddat arbete. I  
 SCB-statistiken 
  räknas dock alla tre insatserna in i sysselsättningen. Nedan redovisas utvecklingen sedan 1990. 
  
 Tabell 8.1.  
 Genomsnittligt antal personer i särskilda insatser för personer med arbetshandikapp  
 1990–2002 
  
 Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 
  
 Andelar 
  
 I arbets- 
  
 Skyddat 
  
 varav 
  
 Konjunktur- 
  
 kraften 
  
 Samhall 
  
 arbete 
  
 Hkp. 
  
 Konj. 
  
 *) 
  
 skyddat 
  
 beroende 
  
 (AK) 
  
 /AK 
  
 /AK 
  
 prog/AK prog/AK 
  
 År 
  
 Lönebidrag 
  
 OSA 
  
 Samhall 
  
 Totalt 
  
 arbete 
  
 program 
  
 1000-tal 
  
 % 
  
 % 
  
 % 
  
 % 
  
 1990 
  
 45 001 
  
 5 709 
  
 32 110 
  
 82 821 
  
 37 819 
  
 60 585 
  
 4561 
  
 0,7 
  
 0,8 
  
 1,8 
  
 1,3 
  
 1991 
  
 44 538 
  
 5 441 
  
 31 280 
  
 81 259 
  
 36 721 
  
 98 192 
  
 4530 
  
 0,7 
  
 0,8 
  
 1,8 
  
 2,2 
  
 1992 
  
 42 594 
  
 5 533 
  
 31 580 
  
 79 707 
  
 37 113 
  
 166 345 
  
 4442 
  
 0,7 
  
 0,8 
  
 1,8 
  
 3,7 
  
 1993 
  
 42 603 
  
 5 669 
  
 27 938 
  
 76 210 
  
 33 607 
  
 191 963 
  
 4320 
  
 0,6 
  
 0,8 
  
 1,8 
  
 4,4 
  
 1994 
  
 46 420 
  
 5 371 
  
 28 990 
  
 80 781 
  
 34 361 
  
 233 586 
  
 4268 
  
 0,7 
  
 0,8 
  
 1,9 
  
 5,5 
  
 1995 
  
 49 739 
  
 5 590 
  
 28 961 
  
 84 289 
  
 34 551 
  
 197 890 
  
 4319 
  
 0,7 
  
 0,8 
  
 2,0 
  
 4,6 
  
 1996 
  
 46 229 
  
 5 203 
  
 27 506 
  
 78 938 
  
 32 709 
  
 201 945 
  
 4310 
  
 0,6 
  
 0,8 
  
 1,8 
  
 4,7 
  
 1997 
  
 45 651 
  
 5 462 
  
 26 447 
  
 77 560 
  
 31 909 
  
 191 159 
  
 4264 
  
 0,6 
  
 0,7 
  
 1,8 
  
 4,5 
  
 1998 
  
 49 031 
  
 5 943 
  
 26 878 
  
 81 852 
  
 32 821 
  
 172 567 
  
 4255 
  
 0,6 
  
 0,8 
  
 1,9 
  
 4,1 
  
 1999 
  
 50 077 
  
 5 758 
  
 27 014 
  
 82 849 
  
 32 772 
  
 141 551 
  
 4309 
  
 0,6 
  
 0,8 
  
 1,9 
  
 3,3 
  
 2000 
  
 48 540 
  
 5 276 
  
 26 643 
  
 80 459 
  
 31 919 
  
 112 594 
  
 4362 
  
 0,6 
  
 0,7 
  
 1,8 
  
 2,6 
  
 2001 
  
 51 099 
  
 5 675 
  
 25 328 
  
 82 102 
  
 31 003 
  
 111 596 
  
 4414 
  
 0,6 
  
 0,7 
  
 1,9 
  
 2,5 
  
 2002 
  
 54 684 
  
 6 093 
  
 24 386 
  
 85 163 
  
 30 479 
  
 116 612 
  
 4421 
  
 0,6 
  
 0,7 
  
 1,9 
  
 2,6 
  
 *) Antal anställda med arbetshandikapp vid årets slut. 
 188 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 Av tabellen framgår att andelen anställda med arbetshandikapp vid Samhall i förhållande till arbetskraften har varit relativt konstant under perioden  
 1990–2002, 
  liksom andelen skyddat arbete och andelen särskilda insatser för personer med arbetshandikapp i för- hållande till arbetskraften. Detta beror på att arbetskraften samti- digt minskat. Inom de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp har dock inbördes förändringar ägt rum under perioden  
 1990–2002. 
  Antalet personer i lönebidrag har ökat, medan antalet anställda inom offentligt skyddat arbete (OSA) varit i stort sett oförändrat. Antalet anställda med arbetshandikapp i Samhall har däremot minskat. Mot bakgrund av ökad långtidssjukskrivning och fortsatt utslagning på arbetsmarknaden finns det inget som tyder på att behovet av sådana insatser minskat. År 1990 stod löne- bidrag för 55 procent av de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp. År 2002 hade denna andel ökat till 65 procent. Anslaget som finansierar lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) har ökat de senare åren, bl.a. för att kompensera att Samhall AB inte kunnat erbjuda sysselsättning i samma utsträckning som tidigare. 
  
 8.4 
  
 Behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering 
  
 Utredningen har som tidigare nämnts ansett det nödvändigt att ta ett vidare grepp om behovet av rehabilitering. Det finns stora grupper som – i formell mening – inte har något arbetshandikapp, men som är i minst lika stort behov av aktiva insatser som de som i dag formellt kan komma ifråga för aktiva insatser. Det finns i dessa grupper stora arbetskraftsresurser som med rätt betingelser skulle kunna aktiveras. 
 Utredningen har låtit SCB undersöka det totala behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering. Undersökningen riktar sig till ett representativt urval av arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner. I undersökningen har respektive aktör fått bedöma hur många inom målgrupperna långtidsinskrivna arbetssökande (mer än två år), personer som uppbär försörjningsstöd under långa tider (minst 10 månader) respektive långtidssjukskrivna (mer än ett år) som skulle kunna komma tillbaka till arbete med olika arbetslivsin- riktade rehabiliterande insatser (se bilaga 4). 
 189 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 8.4.1 
  
 Undersökningens resultat 
  
 Undersökningen visar att behovet enligt arbetsförmedlingarnas uppskattning uppgår till ca 19 000. Försäkringskassan bedömer behovet vara ca 30 500 personer. Undersökningen riktad mot kommuner har fått genomföras på ett annat sätt än planerat. Resultaten från kommunerna kan därmed inte anges med tillhö- rande statistisk säkerhet, utan är mer att betrakta som grova indi- kationer som bör hanteras med mycket stor försiktighet. SCB skattar behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering för personer som uppbär försörjningsstöd under långa tider (minst 10 månader) till 21 500 personer. 
  
 8.4.2 
  
 Tolkningsbegränsningar 
  
 Resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Det första skälet är att behovet hos en stor grupp – personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning – inte kunnat kartläggas inom undersökningens ram. Sannolikt finns här en stor grupp i behov av insatser för att kunna komma tillbaka till arbete. Det andra skälet är att det före- kommer en viss mindre övertäckning av målpopulationen och där- med risk för att en individ räknas mer än en gång. 
  
 8.4.3 
  
 Utredningens samlade bedömning av behovet 
  
 Utredningens samlade bedömning är att behovet inom arbets- förmedlingen, försäkringskassan och kommunen av olika arbets- livsinriktade rehabiliterande insatser för att komma tillbaka till arbete uppgår till  
 minst  
 70 000 personer. 
  
 8.5 
  
 Behovet av Samhall och  
  
 Samhall-liknande 
  verksamhet 
  
 8.5.1 
  
 Tidigare bedömningar 
  
 I strategirapporten  
 Samhall mot år 2005  
 (Samhall 1996) redogjorde Samhall AB för vilken volym arbetstillfällen företaget kunde och borde erbjuda i framtiden. En sammantagen bedömning var att volymen arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp inom 
 190 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 Samhall inte i någon betydande omfattning borde överstiga 30 000– 35 000. 
 I  
 LOSAM-utredningen 
  (SOU 1997:64) angavs nivån 27 000 (dåvarande nivå inom Samhall) till 30 000 arbetstillfällen, utan att vare sig antaganden bakom, eller motiven för detta ställningsta- gande redovisades. 
  
 RRV har i rapporten  
 Stödet till arbetshandikappade – modeller för en reformering av statens insatser  
 (RRV 2000:14) gjort vissa bedöm- ningar av den framtida omfattningen av skyddat arbete hos Samhall. RRV:s bedömningar har dock mer karaktären av beräk- ningar utifrån olika antaganden om förändring av målgruppen för Samhall och styrmodell m.m. än bedömningar av behovet. 
  
 8.5.2 
  
 Utredningens undersökning 
  
 Utredningen har låtit SCB undersöka det totala behovet av skyddat arbete hos Samhall och  
 Samhall-liknande 
  verksamhet (se bilaga 4). Undersökningen riktar sig till ett representativt urval av arbets- förmedlingar, försäkringskassor och kommuner. I undersökningen har respektive aktör fått bedöma hur många inom målgrupperna inskrivna arbetssökande med arbetshandikapp, långtidssjukskrivna (mer än ett år) respektive personer som uppbär försörjningsstöd under långa tider (minst 10 månader) som är i behov av rehabili- tering/sysselsättning vid Samhall eller vid  
 Samhall-liknande 
  verk- samhet (som i dag inte är tillgodosett). Ursprungligen planerade utredningen även en undersökning av behovet hos målgruppen per- soner som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, men p.g.a. att denna målgrupp inte är aktuell för försäkringskassan på ett sådant sätt att behovet med rimlig precision kan bedömas har denna del av undersökningen fått utgå. I undersökningsplaneringen framkom också att det skulle bli svårt att få precision i utskicket till kommu- nerna, bl.a. beroende på svårigheter att ringa in målgruppen. Undersökningen fick – vad gäller kommuner – genomföras på ett annat sätt (se bilaga 4). 
  
 8.5.3 
  
 Undersökningens resultat 
  
 Undersökningen visar att behovet av Samhall och  
 Samhall-liknande 
  verksamhet enligt arbetsförmedlingarnas uppskattning uppgår till 
 191 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 ca 19 000. Försäkringskassan har bedömt behovet till ca 10 000. Som ovan nämnts har undersökningen riktad mot kommuner fått genomföras på ett annat sätt än planerat. Resultaten från kommu- nerna kan därmed inte anges med tillhörande statistisk säkerhet, utan är mer att betrakta som grova indikationer som bör hanteras med mycket stor försiktighet. SCB bedömer behovet till 14 500 personer. Det totala behovet (som i dag inte är tillgodosett) vid arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner bedöms således till ca 40 000 personer. 
  
 8.5.4 
  
 Tolkningsbegränsningar 
  
 Resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Det första skälet rör kunskap om målgruppen. Arbetsförmedlingen har den bästa kun- skapen om målgruppen, eftersom de disponerar anvisningen och har hela målgruppen (enligt nuvarande regelverk) inskriven hos sig. Det andra skälet är att utredningens frågor inte är hårda i bemär- kelsen att det funnits krav på att nuvarande anvisningskriterier skall vara uppfyllda. Respondenterna svarar således på en mer allmänt ställd fråga om behovet, utan koppling till kriterierna för anvisning. Det tredje skälet är att det förekommer en viss mindre övertäck- ning av målpopulationen och därmed risk för att en individ räknas mer än en gång. 
  
 8.5.5 
  
 Utredningens samlade bedömning av behovet 
  
 Under de senaste åren har det, mot bakgrund av att Samhall AB:s möjligheter att erbjuda sysselsättning minskat, generellt varit svårt för arbetsförmedlingen att anvisa personer till skyddat arbete hos Samhall. Arbetsförmedlingen har dock i många, men inte i alla, fall kunnat hitta andra lösningar, exempelvis med hjälp av lönebidrag. Det har således, enligt vad utredningen erfarit, inte byggts upp någon kö de senaste åren av arbetssökande som väntar på en plats inom Samhall (mer än av dem som arbetsförmedlingen absolut inte kunnat hitta en annan lösning för). Det finns således ett behov vid arbetsförmedlingen som har kunnat lösas med andra insatser. Det är ovisst om dessa insatser ger ett bättre eller sämre resultat än vad som skulle ha varit fallet om skyddat arbete hos Samhall funnits som alternativ. Därutöver finns behov som i dag inte är tillgodosett 
 192 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 hos personer som inte är inskrivna vid arbetsförmedlingen. Hur detta behov förhåller sig till nuvarande regler för att kunna anvisas är en mer osäker fråga. Det grundläggande villkoret för att komma i fråga för rehabilitering via arbetsförmedlingen är att man skall vara  
 inskriven  
 vid arbetsförmedlingen. Den som inte är inskriven finns i statistiskt mening inte. 
 Målgruppen för skyddat arbete hos Samhall är enligt 32 § i för- ordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp  
 personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser.  
 Detta innebär att alla andra möjlig- heter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till Samhall kan bli aktuell. I likhet med RRV menar utredningen att den grupp som befinner sig på Samhall till delar avviker från den fastlagda målgruppen ovan. Det finns således en grupp som befin- ner sig på Samhall, men som egentligen inte är i verkligt behov av insatser just via Samhall. Det finns också en grupp som trängts undan och som i dag inte får ta del av de insatser som bäst skulle kunna erbjudas via Samhall. Utredningen har i samband med stu- diebesök och i andra sammanhang vidare noterat att det förekom- mer att personer med invandrarbakgrund – särskilt i storstadsom- rådena – anvisats till skyddat arbete hos Samhall mer p.g.a. att de varit språksvaga än att de – i formell mening – har ett arbetshandi- kapp. 
 Det framtida behovet handlar dels om de som i dag befinner sig på Samhall och som tillhör den avsedda målgruppen, dels de som  
 inte  
 befinner sig på Samhall, men  
 borde  
 befinna sig där. 
 Som tidigare framgått har det totala behovet av Samhall eller  
 Samhall-liknande 
  verksamhet vid arbetsförmedlingar, försäkrings- kassor och kommuner (som i dag inte är tillgodosett) bedömts till ca 40 000 personer. Av dessa 40 000 personer bedömer utredningen ca 10  
 000–15 
  000 personer i första hand vara aktuella för att få en anställning inom  
 arbetstrygghetsfasen 
 . Samhall AB har tidigare bedömt att ca 15 000 personer är målgrupp för  
 arbetstrygghetsfasen  
 av det totala antalet anställda med arbetshandikapp inom företaget. Utredningens bedömning, mot bakgrund av ovanstående, är att behovet av allmänt skyddat arbete,  
 arbetstrygghetsfasen  
 totalt uppgår till 25  
 000–30 
  000 personer. 
 Bedömningen av storleken på målgruppen för allmänt skyddat arbete,  
 genomströmningsfasen  
 är mer osäker. Utredningen menar dock att en omfattning på 10 000 personer som kontinuerligt får 
 193 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 del av genomströmningsfasen är rimlig. I takt med att antalet över- gångar till annat arbete ökar, kan också inflödet förbättras. Istället för att Samhall i dag kan ta emot 1 000 nya anställda per år, borde inflödet enligt utredningens förslag öka till åtminstone 5 000 nya anställda per år. 
  
 8.6 
  
 Alternativ och komplement 
  
 För utredningen centrala frågor är i vilken utsträckning det redan finns existerande alternativ och komplement till Samhall och (om alternativ behövs) vilken roll och betydelse olika alternativ och komplement skulle kunna ha i framtiden för anordnande av allmänt skyddat arbete. 
  
 8.6.1 
  
 Begreppen Samhall och  
  
 Samhall-liknande 
  verksamhet 
 Anvisning till den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos Samhall är reglerat i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp,  
 32–37 
  §§ (skyddat arbete). Det är enbart arbetsförmedlingen som kan anvisa arbets- sökande. Skyddat arbete hos Samhall kommer, enligt ovanstående förordning, till stånd när länsarbetsnämnden kommer överens med en arbetsgivare som ingår i Samhallkoncernen om anställning av personer med arbetshandikapp. I nuvarande avtal mellan staten och Samhall AB framgår att merkostnadsersättning kan lämnas till verksamheter som ger arbete åt anställda i Samhall AB och  
 hos andra huvudmän  
 som ordnar arbete åt personer med arbetshandi- kapp med bidrag från Samhall AB. Den senare verksamheten består av s.k. enskilda verkstäder, där Samhall AB bidrar till kostnads- täckningen och har ett tillsynsansvar. Med begreppet  
 Samhall  
 avses i detta sammanhang inte företaget Samhall AB, utan den arbets- marknadspolitiska insatsen som är reglerad i förordning och i avtal med staten samt för vilken statlig merkostnadsersättning utgår. 
 Det finns ett flertal  
  
 Samhall-liknande 
  
 verksamheter i olika delar av landet.  
 Samhall-liknande 
  verksamhet omfattas dock inte av skyddat arbete hos Samhall i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp,  
 32–37 
  §§ (skyddat arbete). Verksamheterna erhåller inte merkostnadsersätt- ning. Däremot erbjuder verksamheterna sysselsättning och utveck- 
 194 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 ling för personer med arbetshandikapp. Verksamheterna är i den meningen likartad med Samhall. Det finns dock stora skillnader. Utredningen har i det följande i fall till fall prövat verksamheterna mot det uppdrag Samhall AB har för att pröva om verksamheten kan sägas utgöra ett alternativ/komplement. 
  
 8.6.2 
  
 Alternativ och komplement 
  
 Verksamheter utanför Samhall har dels växt fram som ett komple- ment till Samhall (tillsammans med) och dels som alternativ till Samhall (vid sidan av). Det handlar dels om verksamhet för indivi- der som av olika skäl inte kunnat få del av insatser inom Samhall, dels om verksamhet för individer som av olika skäl inte kunnat vara kvar på Samhall. Som framkommer i detta kapitel varierar verksam- heterna vad gäller form, innehåll, målgrupp och finansiering. Nedan följer en översiktlig beskrivning med exempel på olika typer av verksamheter och aktörer som bedriver liknande verksamhet som alternativ/komplement. 
  
 8.6.3 
  
 Kommuner 
  
 Kommunerna bedriver en rad  
 Samhall-liknande 
  verksamheter (som ofta benämns  
 Komhall  
 som samlingsnamn) för grupper av personer med arbetshandikapp, bl.a. med stöd av lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). 
 Kommunernas roll och uppgifter i arbetsmarknadspolitiken 
 Kommunerna har en viktig roll inom ramen för den statliga arbets- marknadspolitiken. Kommunerna har genom lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd möjlighet att agera för att minska arbetslöshet i kommunen. Kommunallagen (KL) ger kommunerna möjligheter att själva avgöra vilka verksamheter de vill bedriva. Av KL 2 kap. 1 § anges följande 
 : 
  
 Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar och som inte handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. 
 195 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 Dock finns för kommunerna begränsningar för egna insatser utanför de kommunala verksamheterna för att tillskapa arbetstill- fällen för kommunens invånare. Enligt KL, 2 kap. 7 §, gäller föl- jande: 
 Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anlägg- ningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. 
 Kommunerna får således i princip inte driva företag i spekulativt syfte, men får driva affärsverksamhet inom t.ex. bostadssektorn,  
 el-, 
  gas- och värmeanläggningar och detta sker inom ramen för special- lagstiftning. Varuproduktion, detaljhandel och marknadsföring är således exempel på verksamhetsområden som inte är tillåtna för en kommun. Däremot är det tillåtet för en kommun att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl till det. 
 Det finns dock ett undantag från denna begränsning för kom- munernas möjligheter att vara huvudman för affärsdrivande verk- samhet. Kommunerna får driva sådan verksamhet för att bereda anställning åt handikappade, vilket regleras i lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter ifråga om sysselsättning för handi- kappade. Detta gäller om de handikappade inte kan beredas anställ- ning på annat sätt och förutsatt att det gäller en verksamhet som anpassats till de handikappade och att det är arbetsförmedlingen som anvisar arbetskraft till verksamheten eller, efter förmedlingens medgivande, kommunens socialvårdsorgan. Verksamheter bedrivs dock mycket sällan med hänvisning till denna lag. Härutöver kan självfallet kommunen sysselsätta arbetslösa med olika lämpliga uppgifter inom den kommunala verksamheten. 
 Kommunernas roll och uppgifter visavi personer med funktionshinder 
 Enligt Socialtjänstlagen (SoL), (2001:453) 5 kap. 7 §, skall kommu- nen (socialnämnden) för funktionshindrade  
 medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd.  
 Enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) skall kommuner bedriva verksamhet för vissa specifika handikapp- grupper i samarbete med berörda samhällsorgan och myndigheter. 
 196 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 Det handlar bl.a. om daglig verksamhet för personer i yrkesverk- sam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Sådant särskilt stöd skall ges åt personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, personer med betydande och bestå- ende begåvningsmässigt funktionshinder eller hjärnskada eller per- soner med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och för- orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och där- med ett omfattande behov av stöd och service. 
 Kommunala arbetsmarknadsverksamheter 
 Begreppet som introducerades tidigare –  
 Komhall  
 – för tankarna till ett kommunalt Samhall, dvs. att verksamheten är identisk, men att huvudmannaskapet är kommunalt. Målgrupp, innehåll, form och finansiering skiljer sig emellertid åt. Inom ramen för kommunernas arbetsmarknadsverksamheter bedrivs ett flertal  
 Samhall-liknande 
  verksamheter. 
 De som sysselsätts inom ramen för dessa verksamheter står olika nära arbetsmarknaden och befinner sig ofta i gränslandet mellan arbetsmarknadspolitiska program, socialförsäkringssystemet och socialtjänsten. Deltagarna kan ibland vara inskrivna vid arbets- förmedlingen och stå till arbetsmarknadens förfogande. Oftast är de dock av olika skäl inte inskrivna vid arbetsförmedlingen och är därmed inte aktuella för arbetsmarknadspolitiska program. Härav följer att personer som deltar i kommunala aktiviteter i olika utsträckning uppfyller dagens kriterier för att kunna anvisas till Samhall. Inflödet kommer dels inifrån kommunens verksamhet (främst av det som följer av SoL och LSS), dels från arbetsförmed- lingen och Samhall. Det finns ett varierande tryck från arbets- förmedlingen på kommunen att ta emot arbetssökande som antingen inte kan få plats i Samhall eller som tidigare har anvisats till Samhall, men av olika skäl inte kan vara kvar där. Verksamhe- tens innehåll varierar också kraftigt (främst beroende på målgrup- pen). Kommunerna har med utgångspunkt från sitt ansvar i enlig- het med SoL och LSS startat  
 Samhall-liknande 
  verksamheter. Gränsdragningen mellan socialpolitik och arbetsmarknadspolitik blir i dessa fall flytande (oftast finns båda aspekterna med, men med olika tyngdpunkt). Många verksamheter förefaller vara mer av övergående projekttyp än stadigvarande verksamhet (tonvikten 
 197 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 ligger i och för sig ofta på övergångar till reguljära arbetsmarknaden och egenförsörjning). Finansieringen varierar stort och kommu- nerna har därigenom svårt att upprätthålla nivå, stabilitet och kva- litet. Arbetet med att finansiera verksamheten är ofta tidskrävande och komplicerad. Finansieringen utgörs dels av kommunala resur- ser, arbetsmarknadsmedel (främst lönebidrag och offentligt skyd- dat arbete (OSA) men också insatser inom ramen för aktivitets- garantin),  
 EU-medel 
  Växtkraft Mål 3 och/eller andra finansierings- källor. I många fall är handledarna i verksamheterna själva personer med arbetshandikapp och anvisade från arbetsförmedlingen med lönebidrag. 
  
 8.6.4 
  
 Sociala arbetskooperativ 
  
 Vid sidan av, eller tillsammans med, kommunerna finns sociala arbetskooperativ. En definition av sociala arbetskooperativ är  
 fristå- ende sammanslutningar av personer som samverkar för att lösa behov av arbete och social gemenskap genom ett samägt och demokratiskt företag. Vinstmotivet är underordnat syftet att utveckla och göra bruk för vars och ens arbetsförmåga och medbestämmande i företagets angelägenheter. Personer som befinner sig utanför den ordinarie arbetsmarknaden p.g.a. funktionshinder är den dominerande med- lemsgruppen. De sociala arbetskooperativen bedriver affärsverksamhet med varu- och tjänsteproduktion för försäljning och de har alltid en relation till offentlig sektor, genom olika typer av stöd, bidrag, försälj- ning av platser eller tjänster 
 . 
 2  
 Organisationsformen är ofta ekono- misk förening, även om andra associationsformer förekommer. 
 Trots att sociala arbetskooperativ för närvarande spelar en ganska blygsam roll (ca 90 stycken arbetskooperativ med 1 100 medlemmar) har de en stor betydelse för dem som berörs av verk- samheten. De flesta arbetskooperativ bedriver sin verksamhet, i de delar som berör Socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), med hjälp av kommunalt stöd. Redan i dag förekommer utbyte och samverkan i begränsad skala mellan Samhall AB och sociala arbetskooperativ. De sociala arbetskooperativens samverkan med Samhall går ofta via kommunen. Samhall AB har inrättat ett nytt affärsområde  
 Samverkan kommuner/kooperativ  
 för att vidareutveckla denna affärsverksamhet. Såväl målgrupp, innehåll, 
  
 2  
 Taylor: Sociala arbetskooperativ - funktionshindrades möjligheter till arbete, 2002 
 198 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 form och finansiering varierar i förhållande till Samhall. Tyngdpunkten i verksamheten i dag ligger utanför den personkrets som med nuvarande regelverk kan anvisas till Samhall. Målgruppen står i normalfallet relativt långt ifrån arbetsmarknaden och befinner sig ofta i gränslandet mellan socialpolitiken och arbetsmarknads- politiken, med betoning på det förra politikområdet. 
  
 8.6.5 
  
 Aktiebolag, föreningar m.m. 
  
 Samhall-liknande 
  verksamheter drivs också i aktiebolagsform som  
 Del-Ta 
  Produktion AB i Kalmar och i Nybro – ett verkstadsföretag med något  
 100-tal 
  anställda. Företaget koncentrerar sig på småska- lig industriproduktion som passar de arbetshandikappade anställda. Verksamheten grundades 1986 som en ekonomisk förening i Riksförbundet för Social och Mental hälsa (RSMH) regi. Företaget ombildades 1987 till aktiebolag som ägs av  
 Del-Ta 
  Intressenter Ideell förening. Föreningens medlemmar består av KIFAB i Kalmar AB, Nybro kommun, LO och RSMH. Visionen – vid sidan om affärsidén – är att:  
 skapa trygg och meningsfull sysselsättning åt funk- tionshindrade människor med sikte på personlig utveckling och ökad livskvalitet 
 .  
 Del-Ta 
  tar emot arbetssökande som av olika skäl inte kan få del av insatser inom Samhall. Företaget har en mycket nära samverkan med kommunen och arbetsförmedlingen.  
 Del-Ta 
  kan erbjuda arbetsträning, utredning och rehabiliterande anställning. I de två första fallen har individen aktivitetsstöd alternativt rehabili- teringsersättning. I det senare fallet utgår, i avsaknad av statlig merkostnadsersättning, lönebidrag till arbetsgivaren för de anställ- das lönekostnader. Lönebidrag är en mycket vanlig stödform på  
 Del-Ta. 
  
 1996 startades inom dåvarande  
 GIMA Industri AB  
 i Vara en arbetsprövningsenhet, som efterhand kom att utvecklas till en vik- tig del av företaget. Verksamheten har från sommaren 2001 överta- gits av företaget  
 OPM i Grästorp AB,  
 ett legoföretag inom för- packning och montering. Företaget har för närvarande 25 anställda, varav 18 med stödformen lönebidrag. Personer, som efter en lång tids arbetslöshet eller sjukskrivning, behöver komma igång, kan här under tre månader få rehabilitering/arbetsprövning kopplat till en allmän funktionsbedömning av sin arbetsförmåga och anställnings- barhet. Att få denna prövning gjord i verklig företagsmiljö har visat sig framgångsrik. Erfarenheten visar, att om den som har en pröv- 
 199 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 ningsplats kan arbeta tillsammans med företagets ordinarie med- arbetare, så skapas en naturligare återanpassning och bedömnings- miljö. Inom arbetsprövningsenheten står sex till åtta platser stän- digt till förfogande för försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänst, som var för sig finansierar de tjänster som köps. Verk- samheten leds av arbetsledare med många års erfarenhet av perso- ners med arbetshandikapp behov och förutsättningar. 
 ArbetsKRAFT i Hässlehom AB startades hösten 1997 med hjälp av bl.a. länsarbetsnämndens försökslänspengar som vid den tid- punkten fanns tillgängliga. Företaget ägs av en stiftelse, NY KRAFT, med Skånes  
 LO-distrikt 
  som central intressent. Företaget definierar sig som ett rehabiliteringsföretag. Målsättningen är att under loppet av högst 3 år finna ett arbete på den ordinarie arbets- marknaden för personer med ett dokumenterat arbetshinder. Genom att systematisk kartlägga, vägleda och arbetsträna de anställda har företaget sedan starten lyckats återföra 120 personer till reguljärt arbete. Under en övergångsperiod kan företaget fun- gera som arbetsgivare med uppdrag hos en kund, ungefär som ett bemanningsföretag. Men i huvudsak arbetar de anställda ute på ordinarie arbetsplatser. Lönerna finansieras av lönebidrag och i vissa fall anställningsstöd. ArbetsKRAFTs roll är att under tiden följa och följa upp den enskildes utveckling i arbetet och stärka vederbörandes möjligheter att erhålla ett arbete, gärna vid det företag där arbetsprövningen pågår. 
 ArbetsKRAFT har för närvarande 55 anställda personer, verk- samma inom produktion och bemanning. 60 personer finns i arbetsprövning på olika företag i Skåne. Nya kontor har efter star- ten tillkommit i Kristianstad, Landskrona och Eslöv – och ett nytt kontor kommer sannolikt inom kort att etableras i Gnosjö, där företagets idé och metodik väckt intresse bland traktens många småföretagare. Det sker ett nära samarbete med arbetsförmedling- arna vid varje ort och ramavtal för köp av rehabiliteringstjänster har träffats med försäkringskassorna i Hässleholm och Eslöv. Även privata företag köper rehabiliteringstjänster för anställda som är i behov av det. Försäljningen av rehabiliteringstjänster till försäk- ringskassor och privata företag, inkomster från uppdrag som anställda utför åt andra företag och intäkter från samverkansavtal kring aktivitetsgarantin finansierar i huvudsak företagets verksam- het. ArbetsKRAFT uppfattar sig på de orter man är verksam som ett alternativ till Samhall AB. 
 200 
  
 SOU 2003:56 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 I Örebro län har  
 Stiftelsen Activa  
 funnits sedan mitten av 1990- talet. Huvudmän är Örebro läns landsting och Örebro kommun, men Activa arbetar även på uppdrag av länets arbetsförmedlingar, försäkringskassor, kommuner och landsting. 
 De  
 Activa-anställda 
  är personer som är berättigade till 100 procents lönebidrag, men syftet är likväl att ge stöd för att kunna bli anställningsbara eller att söka sig till en reguljär utbild- ning. Verksamheten omfattar sedan några år tillbaka 85 activa platser, som finns lediga för ansökan fördelade mellan länets arbetsförmedlingar. Ansökningarna kan beviljas för två år. Resul- taten från senare år visar att ca 70 procent når en anställning på den öppna arbetsmarknaden, vilket möjligen avspeglar att verksamhe- ten från att till en början omfatta en stor andel arbetsprövning i  
 egen-regi-verksamheter 
  har övergått till integrerad verksamhet i samarbete med företag och arbetsplatser på den ordinarie arbets- marknaden. 
 Därutöver finns ett antal motsvarande exempel från andra delar av landet med varierande huvudmannaskap. 
  
 8.7 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Redan i dag finns formella möjligheter för alternativ och komple- ment att via bidrag från Samhall AB anordna skyddat arbete. Den formella möjligheten i avtalet mellan staten och Samhall AB har dock tillkommit för att formellt kunna lämna ekonomiskt stöd till vissa s.k. enskilda verkstäder och inte i syfte att öppna upp för ett underentrepenadsystem i stor skala. 
 Alternativa insatser behövs av tre skäl. Det första skälet är att kompensera för den minskning av arbetstillfällen inom Samhall som skett och sker. Samhalls s.k. timvolym har minskat kraftigt de senaste åren. Därutöver finns en betydande undersysselsättning bland de anställda med arbetshandikapp inom Samhall AB (i bemärkelsen att man har begränsade eller helt saknar arbetsuppgif- ter). Det andra skälet är behovet av diversifierade arbetsuppgifter som passar personers med arbetshandikapp intresse, behov och förutsättningar. Samhall AB erbjuder, ur ett nationellt perspektiv, en mängd olika arbetsuppgifter på olika kvalifikationsnivåer. Stor- driftsfördelar och specialisering av produktionen innebär dock att valmöjligheterna lokalt blir små i förhållande till den produktion som bedrivs. Det tredje skälet är att nuvarande system att anordna 
 201 
  
 Behovsbilden samt alternativ och komplement 
  
 SOU 2003:56 
  
 skyddat arbete hos Samhall - mot bakgrund av att staten får ut allt mindre sysselsättning/utveckling - förefaller blivit allt dyrare rela- tivt andra insatser. 
 Utredningens undersökning av behovet av Samhall och Cunningham liknande verksamhet visar tydligt att alternativa insatser behövs. Alternativ finns i olika former exempelvis  
 Del-Ta 
  och liknande verksamheter med olika huvudmän, men i begränsad omfattning. Enligt utredningens bedömning är kommunernas verksamheter i stort motsvarande Samhall inte särskilt omfattande. Detsamma gäller sociala arbetskooperativ. Sociala arbetskooperativ skulle, främst i samverkan med kommunerna, kunna erbjuda arbete eller också skapas nya kooperativ för att tillgodose dessa grupper. Enligt utredningens bedömning finns således redan olika alternativ/kom- plement till Samhall, men i liten skala. Nuvarande alternativ/kom- plement är mer att betrakta som embryon, som genom utredning- ens förslag skulle ges möjlighet att utvecklas. Med andra förutsätt- ningar, främst ekonomiska, torde det dock finnas en potential för ett flertal aktörer, främst kommuner, att vid sidan av eller tillsam- mans med Samhall AB utveckla verksamheten. 
 Det är angeläget att alternativ och komplement utvecklas. Framför allt är det angeläget att verksamheter med stark lokal för- ankring kan byggas upp. Det kan röra sig om många olika former. Privata företag, ekonomiska föreningar, kooperativ, kommuner, som tar som utgångspunkt behoven på lokala arbetsmarknader. 
 En viktig fråga är om de nuvarande alternativen/komplementen och Samhall har samma attribut (typ personalutveckling, arbets- ledarresurser, specialresurser, utbildning m.m.). Enligt utredning- ens bedömning är dessa resurser begränsade bland alternati- ven/komplementen. Förklaringen till detta är främst ekonomisk. De ekonomiska medel som finns att tillgå för alternativen/kom- plementen går främst till att skapa sysselsättning. I den utsträck- ning någon personalutveckling, utbildning m.m. förekommer är det genom själva arbetet och inte genom några särskilda insatser. Å andra sidan tyder mycket på att de resurser som numera finns inom Samhall för stöd och utveckling av de anställda med arbetshandi- kapp inte heller är så omfattande som ofta brukar göras gällande. I det nya systemet får arbetsförmedlingen ansvaret att se till att varje arbetsgivare, också Samhall AB, som anställer personer med arbetshandikapp fullföljer det utvecklingsprogram som lagts fast. 
 202 
 9 Samhalls associationsform 
 Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall utvärdera Samhalls associationsform och följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 samt proposition 1991/92:91 fortfarande är giltiga. 
 Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att slutsatserna i stort sett fortfarande är giltiga och att det inte föreligger skäl att ändra Samhall AB:s associationsform. 
 Detta kapitel inleds med en genomgång av motiven för ombil- dandet till aktiebolag. Därefter följer ett avsnitt om motivens gil- tighet. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden. 
  
 9.1 
  
 Motiven för ombildande till aktiebolag 
  
 9.1.1 
  
 Aktiebolag eller stiftelse 
  
 Associationsformen utreddes redan i mitten av  
 1970-talet 
  i  
 Organisation för skyddat arbete  
 (SOU 1975:82). Utredningen över- vägde formerna aktiebolag och stiftelse. Verksamhetens karaktär med krav på kapitaltillskott och aktiebolagslagens regler om bl.a. tvångslikvidation ledde till slutsatsen att aktiebolagsformen passade mindre bra. Stiftelseformen ansågs passa verksamheten bättre i och med att skyddat arbete inte bedrivs i vinstsyfte, utan för att till- godose de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. När staten tog över skyddat arbete 1980 övergick verksamheten i 24 regionala stiftelser sammanhållna under en samordnande central stiftelse. 
  
 9.1.2 
  
 Samhalls motiv för ombildande till aktiebolag 
  
 Efter en tid uppfattade Samhall att stiftelseformen fungerade mindre väl för verksamhetens syfte. Samhall begärde vid flera till- fällen att företagsgruppen inte längre skulle organiseras i stiftelse- 
 203 
  
 Samhalls associationsform 
  
 SOU 2003:56 
  
 form, utan få ombildas till aktiebolag. Samhall föreslog i en skri- velse till Arbetsmarknadsdepartementet den 23 augusti 1990 att stiftelserna inom Samhallkoncernen borde ombildas till aktiebolag. Som huvudargument i skrivelsen anförde Samhall att aktiebolags- formen skulle förbättra Samhallkoncernens affärsförutsättningar och därigenom även främja verksamhetsidén. Samhall pekade bl.a. på att stiftelseformen innebar kontaktsvårigheter och informa- tionsproblem i affärskontakterna. Företaget, ansåg man, tillgodo- såg aktiebolagsformens krav på full kostnadstäckning (likvida- tionsbestämmelserna). Aktiebolagsformen skulle också göra det lättare att rekrytera dugliga verkställande direktörer till de regio- nala företagen liksom styrelseledamöter. Vidare anförde Samhall att förändringar i företagsbeskattningen skulle göra det mer ofördel- aktigt att bedriva affärsverksamhet i stiftelseform och att Samhall- koncernen inte passade in under den blivande stiftelselagen som var under beredning. I skrivelsen underströks att en övergång till aktiebolagsformen var en juridisk/formell åtgärd som var neutral i förhållande till de politiska inflytandefrågorna och som inte heller påverkade Samhalls verksamhetsidé, utan istället i viss utsträckning skulle kunna stärka den arbetsmarknadspolitiska och sociala mål- uppfyllelsen. Statsmakterna skulle också behålla sitt inflytande över verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen skulle fortfarande vara de primära och affärsverksamheten skulle vara enbart ett medel för måluppfyllelsen, dvs. inte något självändamål. 
  
 9.1.3 
  
 Motiv för ombildande till aktiebolag (SOU 1991:67) 
  
 I utredningsdirektiven (dir. 1990:73) till översyn av Samhall angav regeringen att utredaren med beaktande av Samhalls skrivelse skulle överväga behovet av eventuell förändring av organisationsformen (vid sidan att ta ställning till AMS förslag om att ta över hela eller delar av Samhalls merkostnadsersättning och använda medlen för köp av arbetstillfällen antingen hos Samhall eller hos andra arbets- givare, se vidare avsnitt 5.7.2). 
 Utredaren anslöt sig till analysen i Samhalls skrivelse: 
 En ändamålsenlig och effektiv styrning av verksamheten är också angelägen. Detta försvåras av den organisationsstruktur Samhall har i dag, som ger en ineffektiv resursanvändning och långsam och ibland utebliven anpassning till nya krav. Koncernpotentialen är också i allt- för liten utsträckning tillvaratagen. Detta märks särskilt vid utform- ningen av koncerngemensamma strategier, styrningen av investeringar 
 204 
  
 SOU 2003:56 
  
 Samhalls associationsform 
  
 och genomförande av t.ex. marknadsföring/försäljning, produktut- veckling och produktionsteknik. Genom att inte utnyttja koncern- styrkan i full utsträckning uppstår strukturella merkostnader för verk- samheten. Ett sätt att renodla rollerna och effektivisera beslutsfattan- det är att använda den associationsform, som huvuddelen av all affärs- verksamhet i Sverige, liksom utomlands, bedrivs inom d.v.s. aktie- bolagsformen. Möjligheterna för staten att i sin affärsverksamhet ta hänsyn till sociala och regionalpolitiska mål – och som för Samhalls del också arbetsmarknadspolitiska mål – är inte beroende av associations- form. Däremot påverkas givetvis sättet att styra verksamheten. 
 Därutöver hänvisade utredaren i betänkandet till kommande skat- temässiga nackdelar med dåvarande stiftelseform och kommande lagförslag om renodling av stiftelseformen som inte skulle passa affärsverksamhet. Ett annat argument var att aktiebolagsformen skulle ge riksdagen och regeringen bättre möjligheter till insyn och inflytande. 
  
 9.1.4 
  
 Motiv för ombildande till aktiebolag (prop. 1991/92:91) 
  
 Propositionen 1991/92:91 hänvisade i stort sett enbart till nämnda betänkande. I propositionstexten sammanfattade det ansvariga statsrådet skälen för sitt ställningstagande om bolagisering (utifrån det faktum att förslaget om bolagisering hade fått stöd eller läm- nats utan erinran av nästan alla remissinstanser): 
 Ett väsentligt skäl är, som Samhall har framfört, att företagsgruppen därigenom får bättre affärsmässiga förutsättningar för sin verksamhet och att denna kan bli effektivare. Samhall har hävdat att stiftelsefor- men innebär en nackdel ur konkurrenssynpunkt. Vidare har Samhall hänvisat till att riksdagens revisorer och RRV förordat aktiebolags- formen, eftersom den innebär en ansvars- och befogenhetsfördelning som är klar, känd och beprövad av samarbetspartners och konkurren- ter, nationellt och internationellt. 
  
 9.2 
  
 Uppföljning av motivens giltighet 
  
 Motiven för att driva verksamheten i Samhall i aktiebolagsform är av olika karaktär och dignitet. Motivbilden kan delas in i tre över- gripande kategorier; en kategori av motiv som handlar om Samhalls inre och yttre effektivitet och en kategori av motiv som handlar om stiftelseformen (förändrade skatteregler och lagförslag om ren- odling av stiftelser) samt kategorin insyns- och inflytandefrågor. 
 205 
  
 Samhalls associationsform 
  
 SOU 2003:56 
  
 Det är metodologiskt svårt att isolera associationsformen – aktie- bolag – som förklaringsvariabel till den utveckling som ägt rum inom Samhall AB, eftersom alternativfallet inte är känt. Nedan görs emellertid en samlad bedömning av motivens giltighet. 
  
 9.2.1 
  
 Samhall AB:s inre och yttre effektivitet 
  
 Aktiebolag innebär en självständig juridisk person. Ansvar, roller och uppgifter är tydligt definierade mellan ägare och ledning. Genom aktiebolagsformen har Samhall AB, till skillnad från stiftel- seformen, förfogat över sin egen organisation. Organisationsför- ändringar i syfte att klara anpassningar och omstruktureringar har kunnat genomföras, utan efterhörande av ägaren – staten – i form av regering och riksdag. Organisationsförändringar har använts frekvent inom Samhall AB sedan bolagiseringen 1992. 
 I stiftelseformen var Samhall bundet till dåvarande 24 regionala företag (ett per län). När aktiebolaget Samhall AB bildades bibe- hölls länsstrukturen, men ett år efter bolagsbildningen – 1993 – slogs några av de regionala företagen ihop och antalet regionala bolag minskade till 19 stycken. 1995 minskade antalet regionala bolag ytterligare till 17 stycken, samtidigt som det etablerades en affärsdimension med 9 affärsområden i en s.k. matrisorganisation (geografisk dimension respektive affärsdimension). 1997 bildades Samhall Resurs AB för försäljning av rehabiliteringstjänster. 
 1997 genomförde Samhall AB – mot bakgrund av minskad mer- kostnadsersättning – ett åtgärdsprogram (I) som innebar att antalet anställda minskade med ca 2 500 personer, att 45 verkstäder avvecklades/omstrukturerades, att ca 300 direktanställda fick sluta sin anställning, att ca 5 000 anställda med arbetshandikapp fick byta jobb på grund av strukturförändringar inom koncernen. Samtidigt minskade antalet regionala bolag till 15 företag och ett affärsbolag. 
 1998 genomförde Samhall AB ytterligare ett åtgärdsprogram (II). Därefter har antalet bolag fortsatt att minska, till 13 regionala bolag 1999 och till 7 regionala bolag år 2000. Åren 1999 och 2000 genomfördes insatser som gav resultatförbättringar (intäktsska- pande och kostnadsbesparande åtgärder) under år 1999 om ca 150 mnkr och under år 2000 om ca 100 mnkr. De intäktsskapande åtgärderna innebar bl.a. snabbare avveckling av olönsamma enheter på orter där alternativ sysselsättning kunde skapas och ökade insat- ser för att skapa ytterligare nya affärer på befintliga enheter. De 
 206 
  
 SOU 2003:56 
  
 Samhalls associationsform 
  
 kostnadsbesparande åtgärderna var bl.a. minskning av antalet bolag, ändrad organisation för vissa koncerngemensamma funktioner och färre direktanställda. 
 Den 1 januari 2002 ombildades Samhall AB till  
 ett  
 bolag med fyra affärsdivisioner och två personalutvecklingsdivisioner. I samband med denna organisationsförändring genomfördes ytterligare ett åtgärdsprogram med en resultatförbättring under år 2002 om ca 200 mnkr. Samhalls styrelse fattade i februari 2002 beslut om en affärsplan för åren  
 2002–2004 
  som innebär att relationen mellan tjänster och industri i slutet av år 2004 skall utvisa 55 procent anställda inom tjänster och 45 procent anställda inom industri. I slutet av år 2002 fattades beslut om ett stort omstruktureringspro- gram som innebär att arbeten inom tjänstesektorn skall öka. 
 Ett viktigt motiv för övergången till aktiebolagsformen var att Samhall därigenom kunde ta tillvara den s.k. koncernpotentialen. Stiftelseformen med dess 24 regionala företag ansågs innebära ett hinder i utvecklandet och införandet av olika koncerngemensamma strategier, konceptframtaganden, utnyttjandet av gemensamma stödsystem m.m. Inom ramen för personal- och metodutveckling har Samhall AB kunnat bära gemensamma resurser och samtidigt kunna utveckla nya metoder och skapat förutsättningar för en bättre helhetssyn inom bolaget. Några exempel på personal- och metodutveckling som företaget genomfört under senare år är; kva- litetssäkring av personalutvecklingsprocessen, arbetet med över- gångar, arbetsmiljöstandard, enhetlig metod för arbetskravanalys, utbildning i handikappkunskap och ledarutvecklingsprogram. 
 Ett annat motiv för aktiebolagsformen var kundperspektivet. Aktiebolagsformen har inneburit att man kunnat ta på sig produk- tionsuppdrag som sedan kunnat fördelas ut på lokala enheter över landet. Under stiftelseformen – med ett stort antal mindre själv- ständiga företag – torde ett sådant förfarande vara förknippat med vissa svårigheter. Kundkontakterna förefaller ha underlättats i och med associationsformen. Tidigare fanns också flera ingångar till Samhall AB (olika regionala företag) för en och samma kund. Via en gemensam affärsdivision i en matrisorganisation följt av rikstäckande affärsdivisioner har kundkontakterna förbättrats och effektiviserats. 
 Ytterligare motiv var att verksamheten skulle bli mer effektiv. Merkostnadsersättningen har minskat sedan bolagiseringen såväl mätt i den s.k. resultatprocenten (merkostnadsersättningens andel av lönekostnaderna för de anställda med arbetshandikapp) som 
 207 
  
 Samhalls associationsform 
  
 SOU 2003:56 
  
 merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna och mer- kostnadsersättning per timme (i fasta priser). Omsättningen har ökat sedan bolagiseringen, liksom förädlingsvärdets tillväxt. De senaste åren har emellertid Samhall AB haft ett försämrat ekono- miskt resultat och trendbrott i flera viktiga ekonomiska indikato- rer. Samhall AB har som aktiebolag hittills kunnat utnyttja det egna kapital som bolaget förfogar över, utan kapitaltillskott från ägaren. Sedan år 2000 har dock merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna ökat, liksom den s.k. resultatprocenten och mer- kostnadsersättningen per timme (i både löpande och fasta priser). 
  
 9.2.2 
  
 Stiftelseformen 
  
 Beskattningsreglerna ändrades kort efter bolagiseringen av Samhall. Systemet med skatteutjämningsreserv avvecklades tre år efter skattereformen 1990. I dag spelar det ingen roll ur skattesynpunkt om verksamheten bedrivs i stiftelseform eller i aktiebolagsform. Aktiebolagsformen är dock särskilt avpassad för affärsverksamhet. 
  
 9.2.3 
  
 Insyns- och inflytandefrågor 
  
 Aktiebolagsformen skulle ge riksdagen och regeringen bättre möj- ligheter till insyn och inflytande. Enligt bolagsordningen har en riksdagsledamot rätt att närvara vid bolagsstämman och i anslut- ning till denna ställa frågor. Denna insynsform har utnyttjats i begränsad omfattning. Regeringen har också insyn och inflytande i verksamheten genom sin ägarpolitik (se vidare avsnitt 1.5). 
  
 9.3 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Motivens giltighet 
 En del av det som uppnåtts genom organisationsförändringar och åtgärdsprogrammen hade sannolikt kunnat uppnås även under andra associationsformer. Det är dock inte sannolikt att de kunnat genomföras lika snabbt och resolut som aktiebolagsformen gör möjlig. Utredningen menar att Samhall AB – genom den flexibla organisationsform som aktiebolagsformen innebär – på ett godtag- bart sätt kunnat möta omvärldsförändringar. Samhall AB har 
 208 
  
 SOU 2003:56 
  
 Samhalls associationsform 
  
 utnyttjat associationsformen för att bl.a. genom interna fusioner minska de administrativa kostnaderna i bolaget och genomföra de åtgärdsprogram som krävts. Aktiebolagsformen har också kommit att innebära att koncernpotentialen är bättre tillvaratagen än under den tidigare stiftelseformen, en bättre affärsstruktur, bättre kund- kontakt och bättre möjligheter att upprätthålla nivån på personal- utvecklingsarbetet. Verksamheten har blivit mer kostnadseffektiv sedan bolagiseringen. 
 Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att slutsatserna från förra översynen vad gäller motiven för: 
  
 Samhalls inre och yttre effektivitet är giltiga, 
  
 själva stiftelseformen inte längre är giltig, 
  
 insyns- och inflytandefrågor är giltig. 
  
 Associationsformen och den arbetsmarknadspolitiska insatsen 
 Vare sig i den utredning som låg till grund för bolagiseringen  
 Samhall i går, i dag i morgon  
 (SOU 1991:67) eller i propositionen om ombildningen av Samhall till aktiebolag (prop. 1991/92:91) var motiven för ombildningen särskilt utförligt och tydligt beskrivna. Det faktum att Samhall i första hand var (och är) ett arbetsmark- nadspolitiskt instrument och vilken betydelse detta skulle ha togs inte upp i detta sammanhang. Denna aspekt borde emellertid, enligt utredningens mening, ha varit den allra viktigaste aspekten att utreda. Aktiebolagsformen bedömdes inte ha någon betydelse för de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen, och om det hade någon betydelse, så var det snarast som en förstärkning av dessa övergripande mål. 
 Vissa av remissinstanserna såg dock en målkonflikt och hade som förbehåll för sitt stöd till förslaget att en ändrad verksam- hetsform inte fick innebära en ändring av de sociala och arbets- marknadspolitiska målen för verksamheten. Enligt utredningens uppfattning har de sociala och arbetsmarknadspolitiska  
 målen  
 för verksamheten i grunden inte ändrats. Däremot har det de senaste åren skett en påtaglig tyngdpunktsförskjutning från personers med arbetshandikapp behov av sysselsättning och rehabilitering/ut- veckling till det producerande företaget Samhall AB:s behov. 
 Samhall AB har ett omfattande, komplext och sammansatt uppdrag. Det är genom affärer som företaget skapar förutsättningar att genomföra sitt arbetsmarknadspolitiska och sociala uppdrag. 
 209 
  
 Samhalls associationsform 
  
 SOU 2003:56 
  
 Strävan efter nya affärer får dock inte drivas så långt att verksam- hetsidén hotas. Det handlar således om en svår balansgång. Företa- get måste avveckla olönsamma affärer, förvalta lönsamma befintliga affärer och utveckla nya affärer med lönsamhet med utgångspunkt från de anställdas förutsättningar och behov. I olika dokument och rapporter från Samhall AB framhålls ofta att det inte råder någon motsättning mellan affärsverksamhet och de arbetsmarknadspoli- tiska och sociala målen. Affärerna ses istället som ett fundament för den arbetsmarknadspolitiska och sociala verksamheten. Utred- ningen menar att detta är en förenklad bild. Affärsverksamheten är samtidigt en förutsättning  
 för  
 och en begränsning  
 av  
 den arbets- marknadspolitiska och sociala verksamheten. Affärsverksamheten och de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen måste balansera varandra. Utredningen anser att det är uppenbart att det på flera områden föreligger betydande spänningar mellan affärsverksamhe- ten och dessa mål. 
 Samhalls associationsform 
 Enligt utredningsdirektiven skall utredaren utvärdera Samhalls associationsform och följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 samt proposition 1991/92:91 fortfarande är giltiga. Utredningen har tolkat direktiven så att i detta också ligger ett ställningstagande till företagets associationsform – aktiebolagsformen. 
 Utan tvivel är aktiebolagsformen den mest effektiva och ända- målsenliga associationsformen för affärsverksamhet. Aktiebolags- formen är dessutom den associationsform som staten valt för såväl de företag som verkar under marknadsmässiga villkor och krav som företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria (och till vilka Samhall AB räknas). 
 Utredningen kan konstatera att det inte finns något exempel på där ett helägt statligt aktiebolag återgått till den associationsform som föregick bolagsbildningen eller till någon annan associations- form. Utredningen menar att en annan associationsform knappast skulle lösa de problem som finns. Tvärtom, skulle en annan associ- ationsform skapa osäkerhet kring Samhall AB som företag och affärspartner, vilket sannolikt bl.a. skulle innebära att sysselsätt- ningen skulle minska ytterligare för de anställda med arbetshandi- kapp. 
 210 
  
 SOU 2003:56 
  
 Samhalls associationsform 
  
 Utredningen anser att det inte föreligger skäl att ändra Samhall AB:s associationsform. 
 211