Till statsrådet  
 Middleton 
 Genom beslut den 23 juni 2004 bemyndigade regeringen statsrådet Pearson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera premiepensionssystemets funktion (dir. 2004:77). Med stöd av samma bemyndigande förordnades samma dag professorn  
 FullerStrickland som särskild utredare. 
 Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 2 september 2004 numera chefsekonomen Allen, ämnesrådet Johnson, verkställande direktören Allen, avdelnings- chefen Ward, professorn  
 Thompson 
  Parsons, direk- tören Phelps, verkställande direktören Kerr och verkställande direktören Porter. Brown Ingelstam entle- digades fr.o.m. den 13 januari 2005. 
 Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 15 augusti 2004 ekonomie magistern Zhang 
  och fr.o.m. den 1 oktober 2004 ekonomie doktorn Henry. Ekonomie dok- torn Browning förordnades som sekreterare fr.o.m. den 1 januari 2005. Henry entledigades från uppdraget som sek- reterare fr.o.m. den 13 januari 2005 då hon förordnades som sak- kunnig i utredningen. Enhetschefen Young förordnades som sekreterare fr.o.m. den 21 mars 2005. Zhang 
  bevil- jades föräldraledighet fr.o.m. den 1 maj 2005. Filosofie doktorn Lee förordnades som sekreterare fr.o.m. den 1 juli 2005. 
 Clark har varit utredningens assistent. 
 Utredningen, som antagit namnet Premiepensionsutredningen (Fi 2004:13), överlämnar härmed betänkandet  
 Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs  
 (SOU 2005:87). Uppdraget är därmed slutfört. 
 SOU 2005:87 
 Till betänkandet har fogats särskilda yttranden från vissa av de sakkunniga. 
 Stockholm i oktober 2005 
  
 Wilson 
 Lee 
 Young 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 23 
  
 1 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om 
  
 inkomstgrundad ålderspension ............................................... 
  
 23 
  
 2 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa 
  
 bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten.................... 
  
 27 
  
 3 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om 
  
 allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder)................................... 
  
 28 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 33 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag............................................................. 
  
 33 
  
 1.2 
  
 Pensionsreformens grundläggande principer och mål........... 
  
 34 
  
 1.3 
  
 Utgångspunkter för utredningens arbete............................... 
  
 36 
  
 1.4 
  
 Utredningsarbetet.................................................................... 
  
 37 
  
 2 
  
 Premiepensionssystemets utformning........................... 
  
 39 
  
 3 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för 
  
 pensionsförvaltning .................................................... 
  
 59 
  
 3.1 
  
 Teoribildning kring individers beslutsfattande ...................... 
  
 59 
  
 3.2 
  
 Svårigheter i långsiktig pensionsförvaltning .......................... 
  
 61 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2005:87 
  
 4 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 .............69 
  
 4.1 
  
 Utbudet av placeringsalternativ i 
  
 premiepensionssystemet .......................................................... 
  
 69 
  
 4.2 
  
 Redovisning av pensionsspararnas avkastning........................ 
  
 73 
  
 4.2.1 Utvecklingen på de finansiella marknaderna............... 
  
 73 
  
 4.2.2 Pensionsspararnas resultat............................................ 
  
 74 
  
 4.3 
  
 Pensionsspararnas beteende..................................................... 
  
 78 
  
 4.3.1 Pensionssparare med medel placerade i 
  
 Premiesparfonden ......................................................... 
  
 78 
  
 4.3.2 Pensionssparare som gjort ett val på fondtorget......... 
  
 81 
  
 5 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag ... 
  
 89 
  
 5.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 89 
  
 5.2 
  
 Det första valet 2000 ................................................................ 
  
 98 
  
 5.3 
  
 De efterföljande åren  
 (2001–2005) ....................................... 
  
 104 
  
 5.4 
  
 Slutsatser ................................................................................. 
  
 111 
  
 6 
  
 Premiepensionssystemets kostnader ........................... 
  
 117 
  
 6.1 
  
 Avgifternas betydelse för den framtida premiepensionen... 
  
 118 
  
 6.2 
  
 Analys av avgiftsuttaget i premiepensionssystemet ............. 
  
 122 
  
 6.2.1 Övergripande analys av det totala avgiftsuttaget i 
  
 premiepensionssystemet............................................. 
  
 123 
  
 6.3 
  
 Bedömning av administrations- och 
  
 förvaltningskostnader ............................................................ 
  
 126 
  
 6.3.1 
  
 Premiepensionssystemets administrativa 
  
 kostnader ..................................................................... 
  
 126 
  
 6.3.2 
  
 Premiepensionssystemets förvaltningskostnader ..... 
  
 130 
  
 7 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av 
  
 premiepensionssystemet............................................ 
  
 137 
  
 7.1 
  
 Det nuvarande premiepensionssystemet .............................. 
  
 137 
  
 7.2 
  
 Premiepensionssystemets framtida utformning................... 
  
 143 
  
 6 
  
 SOU 2005:87 
  
 Innehåll 
  
 8 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ ...................... 
  
 147 
  
 8.1 
  
 Utformningen av Sjunde  
 AP-fondens 
  fonder...................... 
  
 148 
  
 8.2 
  
 Möjligheten att välja premiepensionssystemets 
  
 basalternativ............................................................................ 
  
 161 
  
 8.3 
  
 Inflytandebegränsningar för Sjunde  
 AP-fonden.................. 
  
 164 
  
 9 
  
 Fondtorget inom premiepensionssystemet................... 
  
 167 
  
 9.1 
  
 Övergripande principer för fondtorgets utformning .......... 
  
 168 
  
 9.2 
  
 Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet............ 
  
 171 
  
 9.3 
  
 Nya verktyg för att påverka fondutbudet ............................ 
  
 174 
  
 9.3.1 Årsavgift...................................................................... 
  
 174 
  
 9.3.2 Begränsning genom krav på viss marknadsandel ...... 
  
 175 
  
 9.4 
  
 Verktyg som inte bör användas för att påverka 
  
 fondutbudet............................................................................ 
  
 176 
  
 9.5 
  
 Övriga frågor.......................................................................... 
  
 178 
  
 10 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget ........................... 
  
 181 
  
 11 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna ............................... 
  
 193 
  
 11.1 
  
 Behov av beslutsstöd.............................................................. 
  
 193 
  
 11.2 
  
 Utgångspunkter för beslutsstödets utformning .................. 
  
 195 
  
 11.3 
  
 Beslutsstödets närmare utformning...................................... 
  
 198 
  
 11.3.1 Förvaltningsform och val av fondtyp ........................ 
  
 198 
  
 11.3.2 Valet av risknivå.......................................................... 
  
 200 
  
 11.3.3 Val av förvaltare .......................................................... 
  
 202 
  
 11.3.4 Utvärdering av gjorda val ........................................... 
  
 204 
  
 12 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet....... 
  
 207 
  
 12.1 
  
 Nuvarande reglering .............................................................. 
  
 207 
  
 12.2 
  
 Ökad flexibilitet i övergången till livränta............................ 
  
 209 
  
 12.3 
  
 Avveckling av PPM:s livränteverksamhet ............................ 
  
 214 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2005:87 
  
 13 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida 
  
 pensionsadministrationen.......................................... 
  
 217 
  
 14 
  
 Ekonomiska konsekvenser ......................................... 
  
 229 
  
 15 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 231 
  
 15.1 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om 
  
 inkomstgrundad ålderspension.............................................. 
  
 233 
  
 15.2 
  
 Lag om ändring av lagen (1998:710) med vissa 
  
 bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten .................. 
  
 237 
  
 15.3 
  
 Lag om ändring av lagen (2000:12) om allmänna 
  
 pensionsfonder  
 (AP-fonder)................................................. 
  
 238 
  
 Särskilda yttranden .......................................................... 
  
 241 
  
 Särskilt yttrande av Allen, Welch och 
  
 Henry ...................................................................... 
  
 241 
  
 Särskilt yttrande av Allen och Henry.......... 
  
 243 
  
 Särskilt yttrande av Phelps och Porter.......... 
  
 253 
  
 Särskilt yttrande av Kerr.................................... 
  
 256 
  
 Referenser....................................................................... 
  
 257 
  
 Diagram-, 
  figur- och tabellförteckning ................................ 
  
 265 
  
 Bilagor 
  
 Kommittédirektiv ............................................................................ 
  
 269 
  
 Internationell utblick....................................................................... 
  
 287 
  
 Analys av Sjunde  
 AP-fondens 
  roll på Stockholmsbörsen............. 
  
 301 
  
 8 
 Sammanfattning 
 Riksdagen fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensions- systemet. Premiepensionsmyndigheten (PPM) inrättades med uppgift att administrera premiepensionssystemet och bistå allmän- heten i angelägenheter som rör deras premiepensionskonton. Även Sjunde  
 AP-fonden 
  inrättades för att förvalta Premiesparfonden, där medlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras. Sjunde  
 AP-fonden 
  förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland systemets valbara fonder. 
 Det första valet i Premiepensionssystemet genomfördes 2000 och föregicks av en period med en mycket stark börsutveckling, som efter valet följdes av en period med dramatiska kursfall. Utredningens uppdrag bör ses mot denna bakgrund. Premiepen- sionssystemet kan samtidigt konstateras fungera bra och vara rim- ligt kostnadseffektivt. Utgångspunkten för utredningens arbete har därför inte varit att skapa ett nytt system, utan att föreslå förbätt- ringar av det nuvarande premiepensionssystemet. 
 Utifrån de riktlinjer som utredningen givits har slutsatsen dragits att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara ett fondförsäkringssystem där kapitalförvaltningen sker i fonder som administreras av fristående fondförvaltare, som även kan vara stat- liga. De statliga förvaltarna skall verka på lika villkor och i full kon- kurrens med de privata förvaltarna. Premiepensionssystemet skall även fortsättningsvis vara utformat som ett öppet system. Det in- nebär att en fondförvaltare som uppfyller kraven i princip fritt skall kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM vid en registre- ring inte skall göra någon bedömning av om fonden är lämplig att ingå i systemet. De åtgärder som PPM bör vidta skall vara mark- nadsmässiga och genomlysbara. 
 Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande för PPM:s löpande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att pensionsspararna får stora möjligheter att sköta för- 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:87 
  
 valtningen av sin fondportfölj så att de får en god premiepension. Utredningen har valt att föreslå så få ändringar i regleringen som möjligt. En utgångspunkt har varit att låta PPM utnyttja det hand- lingsutrymme som myndigheten redan har. 
 Pensionsspararnas förvaltningsresultat 
 Under 2005 passerade värdet på fondförmögenheten för första gången de sammanlagda insättningarna och i slutet av september 2005 låg 89 procent av pensionsspararna på plus på sina premiepen- sionskonton. Pensionsspararnas tidsvägda avkastning, som visar avkastningen på en investerad krona, är emellertid negativ och cirka nio procent. Det innebär att det återstår ungefär 91 öre av en genomsnittlig krona som investerades vid start. Här tas dock inte hänsyn till att avkastningen har varit mer fördelaktig när kontobe- hållningen varit som störst. Den kapitalvägda avkastningen i form av en internränta tar hänsyn till detta. Systemets internränta har varit positiv sedan halvårsskiftet 2005. Den 30 september var den cirka 21 procent. Internräntan kan jämföras med den ränta som skulle ha givit dagens behållning om belopp motsvarande intjänade pensionsrätter placerats på ett bankkonto istället för i premiepen- sionssystemet. 
 Pensionsspararnas genomsnittliga resultat,  
 2000–2005 
  
 30% 
  
 20% 
  
 Internränta 
  
 10% 
  
 0% 
  
 -10% 
  
 00-dec 
  
 01-apr 
  
 01-aug 
  
 01-dec 
  
 02-apr 
  
 02-aug 
  
 02-dec 
  
 03-apr 
  
 03-aug 
  
 03-dec 
  
 04-apr 
  
 04-aug 
  
 04-dec 
  
 05-apr 
  
 05-aug 
  
 -20% 
  
 Tidsviktad 
  
 -30% 
  
 avkastning 
  
 -40% 
  
 -50% 
  
 Källa: PPM. 
  
 10 
  
 SOU 2005:87 
  
 Sammanfattning 
  
 Utvärdering av premiepensionssystemets kostnader 
 Den genomsnittliga förvaltningskostnaden för fonderna i premie- pensionssystemet (inklusive Premiesparfonden) är i dagsläget 0,39 procent av förvaltat kapital efter rabatt. Kostnaderna för PPM:s administration motsvarar för 2005 en avgift om 0,22 procent. För närvarande är det sammanlagda avgiftsuttaget för den genomsnitt- liga spararen alltså drygt 0,6 procent av det förvaltade kapitalet. Administrationsavgifterna som andel av förvaltat kapital kommer att minska över tiden i takt med att kapitalet i systemet växer och nivån på kostnaderna för PPM:s verksamhet stabiliseras. På samma sätt kan de genomsnittliga förvaltningsavgifterna förväntas minska över tid. Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kan förväntas minska till cirka 0,3 procent år 2020, varav 0,25 procentenheter kan hänföras till förvaltningskostnaderna och 0,05 procentenheter till PPM:s administrationskostnader. 
 Prognos av avgifterna i premiepensionssystemet 
  
 0,70% 
  
 0,60% 
  
 0,50% 
  
 0,40% 
  
 Avgift 
  
 Total avgift 
  
 0,30% 
  
 Genomsnittlig förvaltningsavgift efter rabatt 
  
 0,20% 
  
 0,10% 
  
 PPM  
 -avgift 
  
 0,00% 
  
 2005 
  
 2006 
  
 2007 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 2011 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 år 
  
 Källa: PPM 
  
 Vid en internationell jämförelse är avgiftsuttaget från pensions- spararna i premiepensionssystemet totalt sett lågt. Bedömningen grundas på en jämförelse av dels systemets avgiftsuttag av fram- tida pension, dels systemets avgifter i förhållande till förvaltat ka- pital. Det finns emellertid system som placerar sig ännu något bättre. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Relationen mellan totala avgifter och kapital i olika system 
 USA: TSP 
 Danmark: atpValg 
 Premiepension 2020 
 Danmark: medValg 
 Danmark: selvValg 
 Premiepension 2005 
 Australien: "corporate" 
 UK: "personal" 
 Australien:  
 "industry-wide" 
  
 UK - "stakeholder" 
 Chile 
 UK - "personal" 
 Australien: "master trust" 
 Mexiko 
 Argentina 
 Polen 
  
 0% 
  
 1% 
  
 2% 
  
 3% 
  
 4% 
  
 Källa: Costa (2001), Fowler (2005) och ATP. 
 Avgiftsuttagets andel av framtida pension 
  
 USA-TSP 
  
 Danmark: atpValg 
  
 Australien-"industry-wide" 
  
 Premiepensionssystemet 
 Australien  
 -"corporate" 
  
 Chile 
 Danmark: medValg 
 Danmark: selvValg 
 Polen 
 UK - "stakeholder" 
 Mexiko 
 Argentina 
 UK - "personal" 
  
 Australien-"master 
  trust" 
  
 0% 
  
 5% 
  
 10% 
  
 15% 
  
 20% 
  
 25% 
  
 30% 
  
 35% 
  
 Källa: Costa (2001), Fowler (2005) samt utredningens egna beräkningar. 
 12 
  
 SOU 2005:87 
  
 Sammanfattning 
  
 Bristande kunskaper och engagemang 
 Enligt en mätning som Demoskop redovisade i april 2005 instäm- mer endast 6 procent fullt ut i påståendet att de har tillräckligt med kunskaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande. En dryg majoritet (52 procent) uppger sig ha långt ifrån tillräckliga kunska- per för att hantera premiepensionen medan 3 av 10 lägger sig i mitten på skalan, vilket tyder på att de inte är tillfredsställda med sin egen kunskap utan skulle vilja veta mer för att vara säkra på sin hantering av premiepensionen. 
 Upplevd kunskap hos pensionsspararna 
 Källa: Demoskop 2005. 
 Vid jämförelser med andra system har det svenska premiepensions- systemet en hög andel aktiva sparare. Vid det första valet gjorde två tredjedelar av pensionsspararna ett aktivt val. Aktivitetsnivån har emellertid sjunkit över tid. Vid halvårsskiftet 2005, knappt fem år efter det första valet, återfinns 43 procent av pensionsspararna i Premie- sparfonden. Allt färre förstagångsväljare tenderar i dag att välja aktivt. Det behöver i och för sig inte vara något problem utan bekräftar sna- rare situationen sett i ett internationellt perspektiv. Mycket pekar på ett lågt intresse för och otillräckliga kunskaper om pensionsfrågor bland förstagångsväljare i allmänhet och unga människor i synnerhet. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Nuvarande premiepensionssystem 
 Fondtorget 
 Kapital - marknaden 
 Premie- sparfonden 
  
 Informatíonsuppdrag 
  
 Produkt 
  
 Utifrån deras kunskap och engagemang kan pensionsspararna delas in i tre olika grupper som var och en för sig utgör den primära mål- gruppen för en av följande förvaltningslösningar: 
  
 1. 
  
 De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för Premiesparfonden (sys- temets basalternativ). 
  
 2. 
  
 De pensionssparare som anser sig ha engagemang att ut- forma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräck- liga kunskaper för det tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget men med beslutsstöd. 
  
 3. 
  
 De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kun- skaper som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget med eller utan beslutsstöd. 
  
 Premiepensionssystemet kan analyseras utifrån denna indelning. I systemet finns i ett första skede två val; att aktivt välja fonder på fondtorget eller att medvetet eller inte avstå från att anmäla ett 
 14 
  
 SOU 2005:87 
  
 Sammanfattning 
  
 fondval med konsekvens att premiepensionsmedlen istället placeras i Premiesparfonden. 
 Som framgått bör fondtorget ha de pensionssparare som upple- ver sig som kunniga och engagerade som primär målgrupp (mål- grupp 3). Premiesparfonden skall därmed i dag uppfylla resterande sparares behov (dvs. målgrupp 1och 2) och målgruppen för denna är därmed stor. Det kan konstateras att dessa sparare sannolikt har olika behov beroende på deras kunskaper och engagemang när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen. 
 Utredningen är av uppfattningen att tillräcklig hänsyn inte tagits till det behov av beslutsstöd som finns hos målgrupp 2, dvs. hos de pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och för- valta en egen fondportfölj men som anser sig sakna tillräckliga kun- skaper för det. Valsituationen för denna grupp kan underlättas ge- nom att ett utvecklat beslutsstöd erbjuds vid förvaltningen av pre- miepensionsmedlen. 
 Skiss på ett framtida premiepensionssystem 
 Fondtorget utan beslutsstöd 
 Fondtorget 
  
 med  
  
 Kapital-  
 beslutsstöd 
 marknaden 
 Systemets bas- alternativ 
  
 Informatíonsuppdrag 
  
 Beslutsstöd 
  
 Produkt 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
 Premiepensionssystemets basalternativ bör få en generationsfonds- profil som innebär att risknivån trappas ned i takt med pensions- spararens ålder. Hela den samlade allmänna pensionen, inklusive inkomst- och garantipension, bör beaktas när risknivån i basalter- nativet fastställs. Basalternativet skall vara öppet för aktiva val. 
 Till följd av detta förslag får Sjunde  
 AP-fonden 
  i uppdrag att sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta medlen och så att placeringarna kan anpassas efter pen- sionsspararnas ålder. Premievalsfonden skall läggas ned och de me- del som förvaltas i fonden bör föras över till den eller de fonder som Sjunde  
 AP-fonden 
  beslutar. 
 Kravet på låg risk vid förvaltningen av Premiesparfonden bör er- sättas med en aktsamhetsprincip för Sjunde  
 AP-fondens 
  verksam- het. Aktsamhetsprincipen är inte resultatinriktad, utan snarare ett kvalitetskrav på de processer som föregår de beslut som fattas. Inga investeringsbeslut kan betraktas som oaktsamma i sig. Finansin- spektionen skall inte ha något ansvar för att se till att aktsamhets- principen efterlevs av Sjunde  
 AP-fonden, 
  utan detta är en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av  
 AP-fonder- 
  nas verksamhet. 
 PPM bör i sin traditionella livförsäkringsrörelse få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde  
 AP-fondens 
  fonder. Sjunde  
 AP-fonden 
  skall inte ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet. 
 Begränsningen avseende Sjunde  
 AP-fondens 
  utövande av rösträtt skall avskaffas. Den nuvarande röstandelsbegränsningen med inne- börd att Sjunde  
 AP-fonden 
  får äga maximalt 5 procent av rösterna i ett enskilt bolag tas bort. Istället föreslås att de inflytandebegräns- ningar som gäller generellt för investeringsfonder skall tillämpas. 
 Fondutbudet i premiepensionssystemet 
 Utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt se- dan start. Vid tidpunkten för det första fondvalet 2000 deltog drygt 450 fonder i systemet. I slutet av september 2005 hade cirka 82 för- valtare anmält 705 fonder i systemet. I genomsnitt hade varje fond- bolag 8.6 fonder anmälda och fondbolaget med mest fonder hade 36 fonder anmälda. 
 16 
  
 SOU 2005:87 
  
 Sammanfattning 
  
 Utredningen anser att det skall finnas ett fondutbud som ger en god avkastning efter avgift och rabatter. Medan det i princip är omöjligt att i förväg uttala sig om fondernas avkastning bestäms fondavgifterna i förväg. Avgifterna går därmed att påverka. Ett rimligt mål för PPM är därför att avgifterna i systemet hålls på en låg nivå. 
 En utgångspunkt för utredningens bedömning har varit att PPM skall få verktyg som medför att fondutbudet kan reduceras ner till omkring 100 till 200 fonder. Detta är inte ett absolut mål utan sna- rare ett intervall som baseras på i vilken utsträckning pensionsspa- rarna väljer att utnyttja fondutbudet. Intervallet kan alltså ändras över tid. De närmare avvägningar mellan kostnader och valfrihet som krävs bör överlåtas till PPM. Det är däremot viktigt att i regeringens styrning av myndigheten framhålla förutsättningarna för en god premiepension och betydelsen av att avgifterna, som ytterst drabbar pensionsspararna, hålls låga. 
 Utredningen är av uppfattningen att de förändringar som behö- ver göras bör genomföras stegvis. Det är svårt att i förväg bedöma effekterna på fondutbudet för var och en av åtgärderna för sig. Ännu svårare är det naturligtvis att bedöma effekterna av en kom- bination av olika åtgärder. Utredningen anser att PPM redan nu bör använda de verktyg som myndigheten har för att påverka fond- utbudet. 
 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen också ta hänsyn till risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget avser inte risken för dåliga utfall i sig. Utredningen ser det därför inte som en lös- ning att utesluta placeringsalternativ enbart på grundval av att de förväntas uppvisa en stor spridning i avkastning över tid. Dessutom kan det mycket väl vara så att de fonder som i dag klassificeras som fonder med relativt hög risk mycket väl kan komma att klassificeras på ett annat sätt framöver. Utredningens grundinställning är att inte någon fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onö- dig eller omöjlig i en välgrundat sammansatt portfölj för pensions- sparande. För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör snarare ett mer utvecklat beslutsstöd, som hjälper pensionsspararen att utvärdera gjorda val, lämnas än att vissa kategorier av fonder utesluts. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet 
 PPM har satt upp en gräns som innebär att en fondförvaltare får ha högst 25 fonder registrerade hos myndigheten. När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i grup- pen. Utredningen anser att det bör övervägas om de nuvarande gränserna bör ändras tillbaka till de antal tillåtna fonder som gällde när systemet infördes (10 respektive 15 fonder). En familj av gene- rationsfonder bör räknas som en fond. 
 I egenskap av stor investerare kräver PPM rabatt på den fondav- gift som pensionsspararna får betala. Rabatten kan motiveras av att PPM bär en betydande del av sådana kostnader som annars skulle drabba fondbolagen, t.ex. för distribution och kundservice. Bennett tens främsta syfte är att säkerställa att en rimlig andel av stor- driftsfördelarna i förvaltningen kommer pensionsspararna till godo. Enligt utredningen bör PPM vidta åtgärder som i ökad utsträck- ning för över belopp till pensionsspararna som annars skulle bli vinster i fondbolagen. Utredningen anser att PPM löpande bör se över prisreduktionsmodellen så att den inte bara ger låga avgifter enligt ovan utan också styr mot ett för spararna attraktivt fondut- bud. Dessutom kan behovet av att differentiera rabatten för olika kategorier av fonder, t.ex. aktie- och räntefonder, övervägas. 
 Enligt utredningen bör PPM utnyttja den möjlighet att ta ut en anmälningsavgift som finns redan i dag. En sådan avgift kan använ- das för att begränsa tillflödet av nya fonder. 
 Nya verktyg för att påverka fondutbudet 
 PPM bör få möjlighet att ta ut en årsavgift för varje fond som finns registrerad hos myndigheten. 
 Det bör införas en möjlighet att bestämma en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått en viss marknadsandel i systemet. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet. 
 Informationen till pensionsspararna 
 PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet 2000 måste ses som mycket framgångsrikt, eftersom ett av huvudmålen var att få så många aktiva väljare som möjligt. Resul- 
 18 
  
 SOU 2005:87 
  
 Sammanfattning 
  
 tatet är samtidigt inte helt invändningsfritt. Det kan inte bortses från hur enkelspårig kampanjen var i sitt budskap att uppmuntra till val. När det gäller att fungera som ett beslutsstöd för pen- sionsspararna vid deras första premiepensionsval var framgången mer begränsad. Som jämförelseobjekt har kampanjen därmed sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall ut- värderas. 
 Trots de relativt omfattande informationsinsatser som genom- förts av de ansvariga myndigheterna under åren efter det första va- let, visar genomförda undersökningar att många pensionssparare ännu inte riktigt förstått vad ålderspensionssystemet innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensionssparande. Även om det är svårt att utvärdera informationsverksamhet, kan resultatet ändå tolkas som att det är en annan typ av information och vägled- ning som efterfrågas än den som PPM i dag tillhandahåller. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om PPM:s möjligheter att fullgöra sitt informationsuppdrag varit realistiska och om det är ändamåls- enligt att fortsättningsvis dela upp ansvaret för informationsverk- samheten på två myndigheter. 
 PPM:s fortsatta informationsuppdrag skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspara- ren har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Det övergri- pande syftet med informationsuppdraget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. I det ligger att informera om ålderspensionssystemets utformning och vilka möjligheter premie- pensionssystemet ger att påverka den egna pensionen. 
 Behov av beslutsstöd 
 PPM skall se till att pensionsspararna får tillgång till ett besluts- stöd som underlättar förvaltningen premiepensionsmedlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall. 
 Samtliga pensionssparare skall erbjudas ett beslutstöd. En rimlig ordning bör vara att den pensionssparare som vill avstå från hela eller delar av vägledningen kan göra det genom att aktivt avbryta processen. För vissa pensionssparare kan det räcka med att få hjälp med att välja vilken fondtyp som premiepensionsmedlen skall pla- 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:87 
  
 ceras i innan de väljer fritt på fondtorget. Andra pensionssparare kan därutöver behöva få hjälp med att bestämma riskprofil och få ett förslag på tillgångsfördelning. De pensionssparare som väljer att vägledas genom hela beslutsprocessen skall slutligen ställas inför ett val mellan ett begränsat antal breda och kostnadseffektiva fonder, vilket innebär att de vägleds till en väldiversifierad fondportfölj som förvaltas till låga avgifter. Att välja en bra aktiv förvaltare är svårt och kräver en betydande insats från pensionsspararnas sida. Utredningen föreslår därför att pensionsspararna erbjuds ett beslutsstöd för själva fondvalet. 
 För att underlätta pensionsspararnas förvaltning bör inte bara deras valsituation underlättas, utan det är också nödvändigt att hjälpa pensionsspararna att utvärdera gjorda val. Utredningen an- ser att frågan om pensionsspararnas möjligheter att utvärdera gjorda val hittills inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning. Ett beslutsstöd i denna del bör innehålla referensobjekt som pensions- spararen kan utvärdera sina tidigare val emot, s.k. jämförelsenor- mer. Det bör också kunna uppmärksamma pensionsspararen om värdeutvecklingen på deras konton utvecklats väsentligt sämre än vad som skett för någon relevant jämförelsenorm, s.k. väckar- klockor. 
 Frågor om PPM:s livränta 
 PPM bör på sikt erbjuda pensionsspararna möjlighet att successivt gå över från fondförsäkring till livränta. Denna möjlighet bör fin- nas först från och med den månad då pensionsspararen fyller 61 år. Det är för tidigt att nu införa en möjlighet för pensionsspararna att successivt gå över till livränta, utan PPM bör genomföra denna för- ändring när det är motiverat av efterfråge- och kostnadsskäl. Istäl- let bör PPM tillhandahålla och informera om alternativ som inne- bär att pensionsspararna mot slutet av sparandetiden minskar ris- ken i sparandet. Utredningen föreslår också att det på sikt bör möjliggöras att pensionsspararna kan växla mellan försäkringsfor- merna. 
 Utredningen anser emellertid att regeringen bör tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att undersöka förutsättningarna att av- veckla PPM:s livränteverksamhet. I praktiken innebär denna att det finns en garanti till pensionsspararna som riskerar att slå mot stats- budgeten, trots att systemet skall vara autonomt från denna. Liv- 
 20 
  
 SOU 2005:87 
  
 Sammanfattning 
  
 räntan kan i detta perspektiv sägas vara en anomali i pensionssyste- met. I utredarens uppdrag bör också formerna för själva avveck- lingen av PPM:s livränteverksamhet behandlas. Dessutom bör en ordning övervägas där sådana produkter tillhandahålls av privata livförsäkringsbolag. 
 Tills vidare kommer PPM:s livränteverksamhet att finnas kvar. Utredningen vill därför understryka vikten av att den garanti till pensionsspararna som livräntan innebär, hålls på en låg nivå. En möjlig väg, som regeringen bör överväga, för att åstadkomma det är att se över den nuvarande produktregleringen av PPM:s livränta. 
 Administration av ålderspensionssystemet 
 De problem som finns inom pensionsadministrationen skulle i allt väsentligt kunna avhjälpas genom att en självständig och separat myndighet får ansvaret för pensionsadministrationen. Utan att lägga något detaljerat förslag föreslår utredningen därför att en självständig och separat pensionsmyndighet bildas med ansvar för pensionsadministrationen. 
 21 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension, 
 att 8 kap. 2 och 4 §§, 9 kap. 2 § och 11 kap. 1 § skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 8 kap. 
  
 2 § 
 1 
  
 När pensionsrätt för premie- 
  
 När pensionsrätt för premie- 
  
 pension för en pensionssparare 
  
 pension för en pensionssparare 
  
 har fastställts, skall Premiepen- 
  
 har fastställts, skall Premiepen- 
  
 sionsmyndigheten föra över me- 
  
 sionsmyndigheten föra över me- 
  
 del som motsvarar pensionsrät- 
  
 del som motsvarar pensionsrät- 
  
 ten samt avkastningen enligt 1 § 
  
 ten samt avkastningen enligt 1 § 
  
 andra stycket till förvaltning i 
  
 andra stycket till förvaltning i 
  
 1. värdepappersfonder eller 
  
 1. värdepappersfonder eller 
  
 fondföretag som avses i 3 §, el- 
  
 fondföretag som avses i 3 §, el- 
  
 ler 
  
 ler 
  
 2. Premiesparfonden eller Pre- 
  
 2. de fonder som förvaltas av 
  
 mievalsfonden som förvaltas av 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  enligt lagen 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  enligt lagen 
  
 (2000:192) om allmänna pen- 
  
 (2000:192) om allmänna pen- 
  
 sionsfonder  
 (AP-fonder). 
  
 sionsfonder  
 (AP-fonder). 
  
 Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av liv- ränta enligt 9 kap. 2 § skall medlen i stället föras över till Premie- pensionsmyndighetens livränteverksamhet. 
  
 1  
 Senaste lydelse 2004:64. 
 23 
  
 När pensionsrätt för premie- pension första gången har fast- ställts för pensionsspararen, skall spararen upplysas om rätten att välja placering. Om spararen in- te anmäler något annat val inom den tid som Premiepensions- myndigheten bestämmer, skall medlen föras över till de fonder som förvaltas av Sjunde  
  
 AP-fon- 
  
  den enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder). 
  
 När pensionsrätt för premie- pension för ett senare år har fastställts för pensionsspararen, skall Premiepensionsmyndighe- ten föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen se- nast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepen- sionskontot. Om spararen inte har bestämt en sådan placering, skall medlen föras över till de fonder som förvaltas av Sjunde 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2005:87 
  
 Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de fonder och fondföretag till vilka över- föring enligt första stycket 1 får göras. 
 4 § 
 2 
  
 Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spararens räkning skall föras över enligt 2 § första stycket skall pla- ceras. Premiepensionsmyndigheten får dock bestämma ett högsta antal fonder som samtidigt får antecknas på ett premiepensions- konto. 
 När pensionsrätt för premie- pension första gången har fast- ställts för pensionsspararen, skall spararen upplysas om rät- ten att välja placering. Om spa- raren inte anmäler något annat val inom den tid som Premie- pensionsmyndigheten bestäm- mer, skall medlen föras över till 
 Premiesparfonden. 
 När pensionsrätt för premie- pension för ett senare år har fastställts för pensionsspararen, skall Premiepensionsmyndighe- ten föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen se- nast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepen- sionskontot. Om spararen inte har bestämt en sådan placering, skall medlen föras över till Pre- miesparfonden. 
  
 2  
 Senaste lydelse 2000:197. 
 24 
  
 SOU 2005:87 
  
 Författningsförslag 
  
 AP-fonden 
  enligt lagen om all- männa pensionsfonder  
 (AP-fon- 
  der). 
 Pensionsspararen skall årligen upplysas om de åtgärder som Pre- miepensionsmyndigheten enligt tredje stycket skall vidta när pen- sionsrätt för premiepension har fastställts. Spararen skall också upp- lysas om rätten att placera om fondmedlen enligt 5 §. 
 9 kap. 
 2 § 
 3 
  
 Pensionsspararen har rätt att på begäran få ut sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp. Den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspara- rens premiepensionskonto övergår då på Premiepensionsmyndig- heten. Pensionen skall bestämmas med utgångspunkt i tillgångar- nas värde vid inlösen av innehavet. Inlösen skall ske snarast efter det att begäran kom in till myndigheten, dock tidigast månaden före den då livräntan första gången skall betalas ut. 
 En övergång till livränta får göras tidigast när pensionsspararen börjar ta ut premiepension. En övergång som begärs senare får ver- kan tidigast från och med månaden efter den då begäran kom in till Premiepensionsmyndigheten. 
 När Premiepensionsmyndighe- ten har påbörjat inlösen av pen- sionsspararens innehav, kan be- gäran inte återkallas. Övergången måste avse hela tillgodohavandet på premiepensionskontot och gäl- ler även för medel som senare till- förs kontot. 
 11 kap. 
 1§ 
 4 
  
 De kostnader för Premiepensionsmyndighetens skötsel av pre- miepensionssystemet som inte täcks på annat sätt skall täckas ge- nom avgifter som dras av från tillgodohavandena på pensionsspa- rarnas premiepensionskonton. 
 Myndigheten bestämmer när avgifterna skall tas ut. Avgifterna disponeras av myndigheten. 
  
 3 
  
 Senaste lydelse 2004:544. 
  
 4 
  
 Senaste lydelse 1999:390. 
  
 25 
  
 Avgifter får tas ut från fond- förvaltare för att täcka Premie- pensionsmyndighetens kostna- der för registrering av och infor- mation om fonder. För varje fond som finns registrerad hos myndigheten får en årlig avgift tas ut. Avgiften skall avse ett helt kalenderår. Om en fond registre- ras eller upphör att vara registre- rad under ett löpande kalenderår skall myndigheten ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. Upp- gift om att avgifter kan tas ut skall finnas i det avtal mellan myndigheten och förvaltaren som avses i 8 kap. 3 § första stycket 2. Bestämmelserna i andra stycket gäller även för så- dana avgifter. 
  
 Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om uttaget av avgifter. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2005:87 
  
 Avgifterna skall bestämmas så att de beräknas täcka det aktuella årets kostnader med skälig fördelning mellan pensionsspararna. Härvid skall hänsyn tas till under- eller överskott från det föregå- ende året. 
 Avgifterna skall helt eller delvis anges som en procentsats av till- godohavandet på varje pensionssparares premiepensionskonto. När procentsatsen fastställs får myndigheten utgå från en uppskattning av det sammanlagda värdet av tillgodohavandena på pensionssparar- nas premiepensionskonton. 
 Avgifter får tas ut från fond- förvaltare för att täcka Premie- pensionsmyndighetens kostna- der för registrering av och infor- mation om fonder. Uppgift om att avgifter kan tas ut skall fin- nas i det avtal mellan myndig- heten och förvaltaren som avses i 8 kap. 3 § första stycket 2. Bestämmelserna i andra stycket gäller även för sådana avgifter. 
 Regeringen får meddela när- mare föreskrifter om uttaget av avgifter för Premiepensionsmyn- dighetens kostnader. 
 Denna lag träder i kraft den  
 26 
  
 SOU 2005:87 
  
 Författningsförslag 
  
 2 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten, 
 att 7 § skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 7 § 
 5 
  
 Premiepensionsmyndigheten 
  
 Premiepensionsmyndigheten 
  
 skall se till att pensionsspararna 
  
 skall se till att pensionsspararna 
  
 får tillgång till den information 
  
 vid sina beslut om premiepensio- 
  
 de behöver för att ta till vara sin 
  
 nen får ett sådant stöd och till- 
  
 rätt i premiepensionssystemet. 
  
 gång till den information i övrigt 
  
 som de behöver för att ta till 
  
 vara sin rätt i premiepensions- 
  
 systemet. 
  
 Informationen enligt första stycket skall samordnas med Försäk- ringskassans information till de enskilda enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. 
 Denna lag träder i kraft den 
  
 5  
 Senaste lydelse 2004:842. 
 27 
  
 Sjunde  
  
 AP-fonden 
  
  förvaltar de medel som skall föras till de särskilda fonder som förvaltas en- ligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension. 
  
 Sjunde  
  
 AP-fonden 
  
  får även förvalta de tillgångar som övergår till Premiepensionsmyndigheten i enlighet med 9 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2005:87 
  
 3 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder  
  
 (AP-fonder) 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder), 
  
 dels att 5 kap. 3 och 4 §§ skall upphöra att gälla, 
 dels att 1 kap. 2 § och 5 kap. 1, 2,  
 5–7§§ 
  skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 kap. 
 2 § 
 6 
  
 Första–Fjärde 
 AP-fonderna 
  förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift skall föras till  
 Första–Fjärde 
 AP-fonderna. 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  förvaltar de medel som enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension skall föras till Pre- miesparfonden eller Premievals- fonden. 
 5 kap. 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  förvaltar 
 Premiesparfonden och Premie- valsfonden för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspen- sion. Förvaltningen skall ske uteslutande i pensionsspararnas intresse. 
 1 § 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  förvaltar särskilda fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Förvaltningen skall ske uteslutande i pensions- spararnas intresse och också i öv- rigt på ett aktsamt sätt. Fördel- 
  
 6  
 Senaste lydelse 2000:998. 
 28 
 SOU 2005:87 Författningsförslag 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  får ur var- 
  
 ningen av medlen mellan fonder- 
  
 dera 
  
 av 
  
 Premiesparfonden 
  
 och 
  
 na skall ske med hänsyn till pen- 
  
 Premievalsfonden ta ut medel 
  
 sionsspararnas ålder. 
  
 för 
  
 de 
  
 förvaltningskostnader 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  får ur var- 
  
 som uppkommit för respektive 
  
 dera av fonderna ta ut medel för 
  
 fond. Om kostnaderna avser bå- 
  
 de förvaltningskostnader 
  
 som 
  
 de Premiesparfonden och Premie- 
  
 uppkommit för respektive fond. 
  
 valsfonden, skall de fördelas mel- 
  
 Om kostnaderna avser flera av 
  
 lan fonderna på ett skäligt sätt. 
  
 fonderna, skall de fördelas mel- 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  skall ta 
  
 lan fonderna på ett skäligt sätt. 
  
 emot medel till och betala ut 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  skall ta 
  
 medel från Premiesparfonden och 
  
 emot medel till och betala ut 
  
 Premievalsfonden enligt de an- 
  
 medel från fonderna enligt de 
  
 visningar 
  
 som Premiepensions- 
  
 anvisningar 
  
 som Premiepen- 
  
 myndigheten lämnar. 
  
 sionsmyndigheten lämnar. 
  
 2 § 
 7 
  
 Sjunde 
  
 AP-fonden 
  skall 
  
 ingå 
  
 samarbetsavtal 
  
 enligt 8 kap. 
  
 3 § 
  
 första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspen- sion med Premiepensionsmyndigheten samt göra de åtaganden som anges i samma stycke  
 3–6. 
  
 Fondbestämmelserna för Pre- 
  
 Fondbestämmelserna för fon- 
  
 miesparfonden och Premievals- 
  
 derna får inte medge att medel 
  
 fonden får inte medge att medel 
  
 delas ut till någon annan än Pre- 
  
 delas ut till någon annan än Pre- 
  
 miepensionsmyndigheten. Sjun- 
  
 miepensionsmyndigheten. Sjun- 
  
 de  
 AP-fonden 
  får inte heller ge- 
  
 de  
 AP-fonden 
  får inte heller ge- 
  
 nom fonderna utöva sådan fond- 
  
 nom Premiesparfonden eller Pre- 
  
 verksamhet som avser för- 
  
 mievalsfonden utöva sådan fond- 
  
 valtning av specialfonder enligt 
  
 verksamhet som avser för- 
  
 6 kap. lagen (2004:46) om inves- 
  
 valtning av specialfonder enligt 
  
 teringsfonder. 
  
 6 kap. lagen (2004:46) om inves- 
  
 teringsfonder. 
  
 3 § 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  får inte till Premiesparfonden och Premie- valsfonden förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt 
  
 7  
 Senaste lydelse 2004:68. 
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2005:87 
  
 aktiebolag att röstetalet för dem tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag över- stiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  får rösta för sådana aktier i ett svenskt aktie- bolag som den förvärvat till Pre- miesparfonden eller Premievals- fonden endast när kravet på lång- siktigt hög avkastning eller beho- vet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt. 
 Premiesparfonden och Premie- valsfonden skall vara indelade i fondandelar. Alla fondandelar i en fond skall vara lika stora. 
 Värdet av en fondandel i Pre- miesparfonden eller Premievals- fonden är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fon- dernas tillgångar skall värderas med ledning av gällande mark- nadsvärde. Sjunde  
 AP-fonden 
  skall dagligen beräkna fondan- delsvärdet och underrätta Pre- miepensionsmyndigheten om värdet. 
 När medel tillförs Premie- sparfonden eller Premievalsfon- den, skall Sjunde  
 AP-fonden 
  ut- färda fondandelar till Premie- pensionsmyndigheten. När me- del betalas ur en av fonderna, skall det ske genom inlösen av fondandelar. 
 4 § 
 5 § 
 Fonderna skall vara indelade i fondandelar. Alla fondandelar i en fond skall vara lika stora. 
 Värdet av en fondandel i en fond är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fondernas tillgångar skall värderas med ledning av gällande marknads- värde. Sjunde  
 AP-fonden 
  skall dagligen beräkna fondandelsvär- det och underrätta Premiepen- sionsmyndigheten om värdet. 
 När medel tillförs fonderna, skall Sjunde  
 AP-fonden 
  utfärda fondandelar till Premiepen- sionsmyndigheten. När medel betalas ur en av fonderna, skall det ske genom inlösen av fond- andelar. 
 30 
  
 SOU 2005:87 
  
 Författningsförslag 
  
 6 § 
 Följande bestämmelser i den- na lag för  
 Första–Fjärde 
  AP- fonderna skall gälla också i fråga om Sjunde  
 AP-fonden: 
  
 – 
  
 3 kap. om fondernas led- ning utom 3 § första stycket, 
  
 – 
  
 4 kap. 1 § andra stycket om mål för placeringsverksamheten med den avvikelsen att det för förvaltningen av Premievalsfon- den inte krävs att den totala risk- nivån skall vara låg, 
  
 – 
  
 4 kap. 2 § om verksamhets- plan utom vad gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskil- da företag, och 
  
 – 
  
 4 kap. 18 § första stycket om förvaltningsuppdrag. 
  
 Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om investeringsfon- der skall gälla för förvaltningen av Premiesparfonden och Premie- valsfonden: 
  
 – 
  
 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställ- ning att handla med en investe- ringsfond, 
  
 – 
  
 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, 
  
 – 
  
 4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en investe- ringsfond m.m., 
  
 – 
  
 4 kap. 8 och 9 §§ om upp- rättande och godkännande av 
  
 Följande bestämmelser i den- na lag för  
 Första–Fjärde 
  AP- fonderna skall gälla också i fråga om Sjunde  
 AP-fonden: 
  
 – 
  
 3 kap. om fondernas led- ning utom 3 § första stycket, 
  
 – 
  
 4 kap. 1 § andra stycket om mål för placeringsverksamheten, 
  
 – 
  
 4 kap. 2 § om verksamhets- plan utom vad gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskil- da företag, och 
  
 – 
  
 4 kap. 18 § första stycket om förvaltningsuppdrag. 
  
 7 § 
 8 
  
 Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om investeringsfon- der skall gälla för förvaltningen av fonderna: 
  
 – 
  
 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställ- ning att handla med en investe- ringsfond, 
  
 – 
  
 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, 
  
 – 
  
 4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en investe- ringsfond m.m., 
  
 – 
  
 4 kap. 8 och 9 §§ om upp- rättande och godkännande av fondbestämmelser, 
  
 8  
 Senaste lydelse 2004:68. 
 31 
 Författningsförslag SOU 2005:87 
  
 fondbestämmelser, 
  
 – 4 kap. 13 § första 
  
 stycket 
  
 – 4 kap. 13 § första 
  
 stycket 
  
 om inlösen av fondandelar, 
  
 om inlösen av fondandelar, 
  
 – 4 kap.  
 15–23 
  §§ 
  
 om 
  
 infor- 
  
 – 4 kap.  
 15–23 
  §§ 
  
 om 
  
 infor- 
  
 mation om en investeringsfond, 
  
 mation om en investeringsfond, 
  
 – 5 kap. 1,  
 3–19 
  och  
 21–25 
  §§ 
  
 – 5 kap. 1,  
 3–19 
  och  
 21–25 
  §§ 
  
 om placering av medel i en vär- 
  
 om placering av medel i en vär- 
  
 depappersfond m.m., samt 
  
 depappersfond m.m., samt 
  
 – 10 kap. 17 § om skyldighet 
  
 – 10 kap. 17 § om skyldighet 
  
 för revisor att anmäla vissa för- 
  
 för revisor att anmäla vissa för- 
  
 hållanden till Finansinspektio- 
  
 hållanden till Finansinspektio- 
  
 nen. 
  
 nen. 
  
 Vid tillämpningen 
  
 av 
  
 de 
  
 Vid 
  
 tillämpningen 
  
 av 
  
 de 
  
 bestämmelser som anges i första 
  
 bestämmelser som anges i första 
  
 stycket skall fonderna anses som 
  
 stycket 
  
 skall Premiesparfonden 
  
 värdepappersfonder 
  
 och 
  
 Pre- 
  
 och Premievalsfonden anses som 
  
 miepensionsmyndigheten 
  
 som 
  
 värdepappersfonder 
  
 och 
  
 Pre- 
  
 fondandelsägare. Vad som sägs 
  
 miepensionsmyndigheten 
  
 som 
  
 om fondbolag skall avse Sjunde 
  
 fondandelsägare. Vad som sägs 
  
 AP-fonden. 
  
 om fondbolag skall avse Sjunde  
 AP-fonden. 
  
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en investeringsfond och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, föreskriva avvikelser och medge undantag i det enskilda fallet från de bestämmelser som anges i första stycket. 
 Denna lag träder i kraft den 
 32 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Riksdagen fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensions- systemet. Som ett led i pensionsreformen inrättades Premiepen- sionsmyndigheten (PPM) med uppgiften att administrera premie- pensionssystemet och bistå allmänheten i angelägenheter som rör deras premiepensionskonton. 
 Pensionsreformen innefattade även beslutet om att inrätta Sjun- de  
 AP-fonden 
  för att förvalta Premiesparfonden, där medlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras. Sjunde AP- fonden förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland systemets valbara fonder. 
 Det första valet i premiepensionssystemet genomfördes 2000 och föregicks av en period med en mycket stark börsutveckling, som efter valet följdes av en period med dramatiska kursfall. Nu i efterhand kan det konstateras att systemet infördes vid en tidpunkt när förväntningarna på aktiemarknaden var orealistiska och när skillnaden blev mycket stor mellan förväntningarna och den fak- tiska utvecklingen som därefter följde. 
 I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja den enskildes val och byte av fonder genom information och vägledning. 
 Utredningen har också i uppgift att bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åt- gärder på denna grund. 
 Utredningen skall dessutom överväga systemets utformning när det gäller fondutbudets omfattning och sammansättning och före- slå åtgärder som kan underlätta valsituationen för den enskilde och minska risken för systematiskt dåliga utfall. 
 33 
  
 Inledning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utredningen skall vidare utvärdera systemets kostnader i form av avgifter till deltagande fondförvaltare och därtill bedöma kon- sekvenserna av de förslag som läggs för systemets samlade admi- nistrationskostnader. 
 Slutligen skall utredningen överväga och föreslå förbättringar för den enskilde i samband med övergång till livränta. 
 Utredningens uppdrag bör ses mot bakgrunden att det gått en relativt kort tidsperiod sedan premiepensionssystemet infördes och att utvecklingen i flera avseenden har varit extraordinär. I utred- ningsdirektiven anges också en viktig restriktion genom att de för- slag till förbättringar som utredningen föreslår skall ligga inom ra- men för pensionsreformens grundläggande principer och mål. För att kunna dra slutsatser om hur denna restriktion påverkar utred- ningsuppdraget måste de principer och mål som låg till grund för pensionsreformen beaktas. 
 Direktiven i sin helhet har fogats till betänkandet i bilaga 1. 
  
 1.2 
  
 Pensionsreformens grundläggande principer och mål 
  
 Riksdagen antog i juni 1994 de riktlinjer som regeringen föreslagit för ett framtida ålderspensionssystem. 
 1  
 Enligt riktlinjerna skall för premiepensionssystemet gälla bl.a. följande: 
  
 Avsättningen av medel skall registreras på enskilda konton. 
  
 Pensionsrätt skall beräknas på försäkringsmässiga grunder en- ligt i huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. 
  
 De medel som sätts av inom premiepensionssystemet skall för- valtas av särskilda förvaltare, privata eller statliga, som väljs av de enskilda pensionsspararna. 
  
 En eller flera statliga kapitalförvaltare skall inrättas för förvalt- ning av medel från pensionssparare som vill välja en sådan lös- ning. För dessa skall samma placeringsregler som för privata kapitalförvaltare gälla. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalför- valtarna. 
  
 1  
 Prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU, rskr. 1993/94:439. Se kapitel 2 för en närmare redo- visning av ålderspensionssystemet. 
 34 
  
 SOU 2005:87 
  
 Inledning 
  
 Tidigare utredningsuppdrag 
 I september 1994 förordnades en särskild utredare för att med dessa riktlinjer som utgångspunkt utreda frågor rörande ett pre- miepensionssystem inom det allmänna pensionssystemets ram och föreslå hur ett sådant system tekniskt borde utformas. Utred- ningen, som antog namnet Premiereservutredningen, lämnade i juni 1996 sina förslag i delbetänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83). 
 Premiereservutredningens föreslag innebar bl.a. att premiepen- sionssystemet skulle utformas som ett renodlat sparande under förvärvsaktiv ålder i särskilda fonder (som utformas efter förebild av de regler som då gällde för värdepappersfonder) och att spararen vid valfri tidpunkt efter det att han eller hon fyller 61 år skulle kunna teckna en pensionsförsäkring för de medel som sparats ihop. 
 Vid beredningen av Premiereservutredningens betänkande fann regeringen i samråd med de borgliga partier som stod bakom pen- sionsreformen att premiepensionssystemet borde ha en annan ut- formning. 
 I utredningsdirektiven till 1997 års premiereservutredning, som tillsattes i mars 1997, angavs att systemet skall vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även under intjänandetiden och att utredaren skulle lägga fram förslag om den tekniska utformningen av premiepensionssystemet. 
 För att närmare bestämma vad som ligger inom ramen för pen- sionsreformens principer och mål, behöver även beaktas vilket uppdrag som följde av direktiven till 1997 års premiereservutred- ning. 
 2  
 Där angavs följande principer för utformningen av systemet: 
  
 Systemet skall vara försäkringsmässigt uppbyggt även under intjänandetiden och utformat som ett fondförsäkringssystem med en försäkringsgivare som är knuten till staten som i första hand handhas av en myndighet. 
  
 Kapitalförvaltningen i systemet skall ske i värdepappersfonder som administreras av fristående fondbolag, som även kan vara statliga. 
  
 Enligt direktiven var utgångspunkten att det inte behövde inrättas särskilda fonder utan att de fonder som redan tillhandahölls på fondmarknaden borde kunna ta emot medel från systemet. Där- 
  
 2  
 Dir. 1997:46. 
 35 
  
 Inledning 
  
 SOU 2005:87 
  
 emot fick utredningen i uppdrag att överväga om det fanns anled- ning att införa placeringsregler för fondverksamheten i premiepen- sionssystemet utöver vad som gällde för fondverksamhet i övrigt. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Lag om premie- pension (SOU1997:131). 
  
 1.3 
  
 Utgångspunkter för utredningens arbete 
  
 Efter den sammanfattande genomgången av riktlinjerna för ålders- pensionssystemet och de tidigare utredningsuppdragen, kan föl- jande slutsatser dras beträffande ramarna för det nuvarande utred- ningsuppdraget. 
 Uppdraget består i att föreslå förbättringar inom ramen för det befintliga systemet – inte att skapa ett nytt system. Utredningen har inte funnit denna restriktion vara alltför begränsande eftersom det rådande systemet kan konstateras fungera bra och vara rimligt kostnadseffektivt (se kapitel 5) samtidigt som alternativet – ett helt annorlunda system med begränsad valfrihet – kräver en betydande omställning. Det nuvarande systemet bör, efter de förbättringar som utredningen föreslår, få möjlighet att verka ytterligare en tid innan en mer genomgripande utvärdering görs. 
 Det står klart att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara utformat som ett fondförsäkringssystem där kapitalför- valtningen sker i fonder som administreras av fristående fondför- valtare, som även kan vara statliga. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna. 
 3 
  
 Utgångspunkten skall även fortsättningsvis vara att det för för- valtningen av medel inom premiepensionssystemet inte behöver inrättas särskilda fonder som administreras av fondbolag som bil- dats för ändamålet. De fonder som uppfyller lagstiftningens krav för deltagande skall alltså vara valbara i systemet. 
 4  
 Premiepensions- systemet skall med andra ord vara utformat som ett öppet system. Det innebär att en fondförvaltare som uppfyller kraven i princip fritt kan anmäla sina fonder till systemet. 
 5 
  
 3 
  
 Se dir. 1997:46, s. 3. 
  
 4 
  
 Se 8 kap. 2 och 3 §§ lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. 
  
 5 
  
 De grundläggande kraven för att en fond i dag skall kunna registreras i systemet är att fondförvaltaren dels har tillstånd att driva fondverksamhet i Sverige, dels ingått samarbets- avtal med PPM. Därutöver finns vissa formella krav som i första hand tar sikte på fonderna och hur dessa är utformade, t.ex. måste fonden uppfylla kraven i det s.k.  
  
 UCITS-direktivet 
  och i övrigt uppfylla de krav som ställs upp i samarbetsavtalet och som i huvudsak rör själva 
 36 
  
 SOU 2005:87 
  
 Inledning 
  
 Innebörden av att systemet är öppet är att PPM vid en eventuell registrering inte skall göra någon bedömning av om fonden i övrigt är lämplig att ingå i systemet. De åtgärder som kan överlåtas på PPM att vidta för att begränsa fondutbudet bör vara marknadsmäs- siga och genomlysbara. I detta sammanhang är det viktigt att myn- digheten inte har befogenhet att agera på ett sådant sätt att dess objektivitet kan ifrågasättas. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att en central utgångspunkt för utredningens arbete är att förbättra nuvarande system. Utred- ningen anlägger i sin analys ett spararperspektiv och betraktar systemet utifrån pensionsspararnas synvinkel. Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande såväl för utformningen av premiepensionssystemet som för PPM:s lö- pande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att ge pensionsspararna stora möjligheter att sköta sin förvaltning så att de får en god pre- miepension. Vidare anser utredningen att det även fortsättningsvis är nödvändigt med en flexibilitet i utformningen av premiepen- sionssystemet. Utredningen har valt att föreslå så få ändringar i regleringen som möjligt. En utgångspunkt har varit att låta PPM utnyttja det handlingsutrymme som myndigheten redan har. Där- utöver bör PPM få ytterligare möjligheter att agera för att ta tillvara pensionsspararnas intressen. 
 Betänkandet är indelat i tre delar. I den första delen, kapitel 2 och 3, lämnas en bakgrund till premiepensionssystemet och en be- skrivning av dess utformning. I den andra delen, kapitel  
 4–6, 
  utvär- deras premiepensionssystemets första fem år med avseende på pen- sionsspararnas förvaltning, informationen om premiepensions- systemet, samt systemets kostnader. I den tredje delen, kapitel 7– 13, redovisas utredningens förslag. 
  
 1.4 
  
 Utredningsarbetet 
  
 Arbetet inleddes i juni 2004. Utredningen har hållit åtta möten med utredningens sakkunniga. 
 Som en del i utredningsarbetet har utredningen haft kontakter med en rad myndigheter för att diskutera de olika frågor som utredningsuppdraget omfattar. Utredningen har träffat företrädare för bl.a. PPM, Sjunde  
 AP-fonden 
  och Försäkringskassan. För att ta 
 handeln med fonden inom ramen för premiepensionssystemet. För en närmare redogörelse av de krav som  
 UCITS-direktivet 
  uppställer, se kapitel 2. 
 37 
  
 Inledning 
  
 SOU 2005:87 
  
 del av utländska erfarenheter har utredningen träffat företrädare för ett antal utländska institutioner och organisationer, bl.a. ATP i Danmark och the Pensions Commission i Storbritannien. I första hand har utformningen av och de erfarenheter som finns hos utländska fonderade system diskuterats vid dessa möten. 
 Utredningen har dessutom inhämtat synpunkter från svenska och internationella analys- och ratingföretag, banker, försäkrings- bolag och fondbolag. Utredningen har vidare tillsammans med Sjunde  
 AP-fonden 
  hållit ett seminarium angående premiepen- sionssystemet. Vid seminariet var bl.a. PPM, Sjunde  
 AP-fonden, 
  Fondbolagens förening och danska ATP representerade. 
 38 
  
 2 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 Premiepensionssystemet är en del av det reformerade ålderspen- sionssystemet. Den sammanfattande genomgång av premiepen- sionssystemet som görs i detta kapitel tar därför sin utgångspunkt i det systemets utformning och syften. För den individuelle pen- sionsspararen omfattar pensionssparandet olika former av spa- rande. Det är därför viktigt att premiepensionssparandet sätts in i sitt sammanhang. Det sparande som sker i premiepensionssystemet är en del av en helhet som utgörs av samtliga former av pensions- sparande. I kapitlet görs därför också en översiktlig genomgång av andra former av pensionssparande för att ge perspektiv på sparan- det i premiepensionssystemet. 
 Det reformerade ålderspensionssystemet 
 Under våren 1998 fattade riksdagen beslut om det reformerade ålderspensionssystemet som innebar genomgripande förändringar av det allmänna ålderspensionssystemet. Det äldre förmånsbe- stämda pensionssystemet, med ATP och folkpension, fasas i enlig- het med detta beslut successivt ut fram till 2018. Ålderspensions- systemet innefattar i dagsläget pensionsutbetalningar enligt både gamla och nya regler. Under övergångsperioden benämns den pen- sion som tjänats in enligt gamla regler tilläggspension (utbetal- ningar av tilläggspension väntas fortgå in på  
 2030-talet). 
  
 Det reformerade ålderspensionssystemet är indelat i två huvud- delar: dels en inkomstgrundad ålderspension, dels ett grundskydd i form av garantipension. 
 1  
 Den inkomstgrundade ålderspensionen består i sin tur av dels inkomstpension från ett fördelningssystem, dels premiepension från ett fonderat system. Den inkomstgrun- 
  
 1  
 Se prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och 320. 
 39 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 dade ålderspensionen är ett från andra socialförsäkringsgrenar av- skilt system som finansieras med särskilda avgifter. 
 Det reformerade ålderspensionssystemet skiljer sig från det äldre pensionssystemet bl.a. genom att det reformerade systemet bygger på livsinkomstprincipen. Det innebär att ålderspensionerna i större utsträckning än i det äldre systemet är direkt relaterade till indivi- dernas inkomster under livet. Eftersom det reformerade pensions- systemet är avgiftsbestämt, innebär livsinkomstprincipen att varje avgiftsinbetalning till det inkomstrelaterade ålderspensionssyste- met påverkar den slutliga pensionens storlek. Systemet är alltså konstruerat så att de utgående pensionerna automatiskt anpassas till tillväxten. Den exakta förmånen är således inte fastställd i för- väg. 
 2  
 Det reformerade systemet är relativt sett förmånligare ju längre den förvärvsverksamma tiden är. Detta är en konsekvens av att sambandet mellan avgifter och förmåner stärkts i det reforme- rade systemet. 
 I systemet ingår som nämnts garantipension, inkomstpension och premiepension enligt de nya reglerna. 
 Garantipensionen skiljer sig från de andra pensionskällorna ge- nom att den inte är inkomstgrundad, utan utgör en del av samhäl- lets grundskydd för den som haft liten eller ingen inkomst. 
 3 
  
 Inkomstpensionen i det reformerade fördelningssystemet be- stäms av de intjänande pensionsrätterna för inkomstpension som varje år räknas om med hänsyn till inkomstindexets utveckling, arvsvinster, kostnader och av delningstalet som återspeglar återstå- ende livslängd samt en viss tillgodoräknad framtida real inkomst- tillväxt. 
 Premiepensionssystemet innebär att medel som motsvarar fast- ställd pensionsrätt för premiepension fonderas och att de enskilda pensionsspararna har möjlighet att själva bestämma om förvalt- ningen av de medel som fonderas för deras räkning. Premiepensio- nens storlek beräknas därför med utgångspunkt från tillgodoha- vandet på pensionsspararens premiepensionskonto, som beror på den historiska avkastningen på fondandelarna och i likhet med inkomstpensionen på arvsvinster och förvaltningskostnader. Pre- 
  
 2 
  
 Det gamla pensionssystemet var förmånsbestämt, vilket innebar att förmånsnivån i syste- met var fastställt i förväg och att avgiftssatsen anpassades till förmånsnivån, så att avgifterna täckte utgifterna. 
  
 3 
  
 Garantipensionen betalas ut tidigast från 65 års ålder. 
  
 40 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 miepensionen tas ut livsvarigt 
 4  
 Varje år fastställer PPM ett belopp i kronor som betalas ut månatligen under påföljande kalenderår. In- för utbetalningarna säljer PPM av så många fondandelar som be- hövs för att beloppet skall kunna betalas ut. 
 Pensionsrätt fastställs årligen på grundval av pensionsunderla- get, dvs. summan av den fastställda pensionsgrundande inkomsten och de fastställda pensionsgrundande beloppen. Pensionsavgiften ger rätt till allmän pension på inkomster upp till 7,5 inkomstbas- belopp. Under 2005 motsvarar det 324 750 kronor. Pensionsrätten motsvarar 18,5 procent av pensionsunderlaget. Av den för året fast- ställda pensionsrätten skall 16 procentenheter utgöra pensionsrätt för inkomstpension (dvs. tillgodoräknas inom fördelningssystemet och slussas direkt vidare som pensioner till de existerande pensio- närerna) och 2,5 procentenheter pensionsrätt för premiepension (dvs. tillgodoräknas inom premiereservsystemet). 
 Det reformerade ålderspensionssystemet införs successivt. Indi- vider födda tidigare än 1938 omfattas till fullo av det äldre syste- met, medan individer födda efter 1953 får hela sin pension beräk- nad efter de nya reglerna. 
 Figur 2.1 Det reformerade ålderspensionssystemet 
  
 Garantipension 
  
 Inkomstpension 
  
 Premiepension 
  
 Första till  
 FjärdeAP-fonderna 
  
 SjundeAP-fonden 
  
 (samtSjätteAP-fonden) 
  
 Privata fondbolag 
  
 Premiepensionsmyndigheten 
  
 (PPM) 
  
 16% 
  
 2,5% 
  
 Statsbudgeten 
  
 Ålderspensionsavgift 
  
 18,5% 
  
 4  
 Med hänvisning till att det reformerade ålderspensionssystemets funktion generellt sett är att ge ett livsvarigt skydd och till riskerna för moturval, avvisades en ordning som innebär att premiepensionen begränsas till fem eller tio år, se prop. 1997/98:151, s. 425 och 728. 
  
 4  
 9 kap. 2 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). 
 41 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 De avgifter som de försäkrade, deras arbetsgivare och i vissa fall staten betalar in varje år som pensionsavgifter bokförs på de försäk- rades individuella konton för inkomst- respektive premiepension. Inkomstpensionskontot är ett fiktivt konto eftersom inkomstpen- sionssystemet är ett fördelningssystem. Kontot för premiepension är däremot ett verkligt konto. Sparande växer med avgiftsinbetal- ningarna och avkastningen på sparandet. I ett årligt värdebesked, det s.k. orange kuvert som skickas ut varje år, kan den försäkrade följa hur det egna kontot för inkomst- respektive premiepension utvecklas år från år. 
 Premiepensionssystemet omfattar för närvarande omkring 5,4 miljoner pensionssparare. Helt genomfört kommer ca 7 miljoner sparare att omfattas av systemet. Varje år beräknas omkring 100 000 sparare tillkomma. Nya premiepensionsrätter fastställs år- ligen som pensionsspararna får placera i de värdepappersfonder som är anslutna till premiepensionssystemet. 
 Under hösten 2000 genomfördes de första placeringarna av premiepensionsmedel i fonder. Då placerades ca 50 miljarder kro- nor, motsvarande de pensionsrätter som fastställts för åren 1995– 1998. Därefter har ytterligare drygt 20 miljarder kronor placerats årligen. Årsbeloppen beräknas ligga på denna nivå under de när- maste åren, för att därefter gradvis växa. Marknadsvärdet på de me- del som placerats i premiepensionssystemets individuella konton uppgick vid utgången av juli 2005 till ca 175 miljarder kronor. 
 Tabell 2.1 Antal sparare och pensionsrätter i premiepensionssystemet  
 2000–2005 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 Nya sparare 
  
 4 440 000 
  
 493 000 
  
 196 000 
  
 150 000 
  
 129 000 
  
 117 000 
  
 Totalt antal 
  
 sparare 
  
 4 400 000 
  
 4 900 000 
  
 5 100 000 
  
 5 200 000 
  
 5 300 000 
  
 5 400 000 
  
 Pensionsrätter 
  
 miljarder kr 
  
 55,8 
  
 18,3 
  
 20,4 
  
 21,1 
  
 22,4 
  
 23 
  
 Källa: PPM. 
 Syftet med pensionsreformen 
 En reformering av pensionssystemet till ett avgiftsbaserat system ansågs nödvändig för att stärka systemets motståndskraft i perioder av ekonomisk turbulens och vid demografiska förändringar. Till 
 42 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 skillnad från ett förmånsbestämt system, som alltid ger pensions- förmåner på en bestämd nivå, anpassas pensionsförmånerna i det avgiftsbestämda systemet till utvecklingen på marknaderna och av- gifterna som betalats in. Avgifterna är i sin tur relaterade till indivi- dens inkomst upp till en viss nivå. Livsinkomsten, tillsammans med den ekonomiska utvecklingen blir avgörande för storleken på de inkomstgrundade ålderspensionskällorna – premiepension, in- komstpension och tilläggspension. Dessa finansieras i sin helhet utanför statsbudgeten med en fast pensionsavgift, det fonderade kapitalet och avkastningen på detta kapital. 
 Beträffande inkomstpensionen – och tilläggspensionen som integrerats i inkomstpensionen – kommer den i allt väsentligt un- der överblickbar framtid att finansieras av de löpande inkomsterna i form av pensionsavgifter. 
 Premiepensionssystemet är däremot fullständigt fonderat, efter- som det inte finns några tillgångar utöver det fonderade kapitalet. Storleken på den enskildes premiepension är som nämnts beroende av värdeutvecklingen av de medel som fonderats för dennes räk- ning. Fonderingen innebär att det skapas möjligheter för pensions- spararna att få en högre pension givet att avkastningen i pensions- sparandet blir högre än tillväxten i samhället. Det skapas också en möjlighet till en ökad riskspridning genom att pensionsspararna kan investera på kapitalmarknaden. Pensionen blir därmed inte lika känslig för den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Premiepen- sionssystemet kännetecknas också av att det är pensionsspararna själva som fattar investeringsbesluten. En tydlig fördel med en så- dan ordning är att det är pensionsspararen och ingen annan som kan fatta investeringsbeslut med hänsyn tagen till pensionsspara- rens riskvilja, ålder, inkomst and annat sparande. Pensionsspararen får därmed möjlighet att anpassa risken i premiepensionssparandet till just sin specifika livssituation. 
 Tanken bakom premiepensionssystemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle verka riskutjäm- nande. Den enskilde individen kan påverka den framtida pensio- nens storlek genom val och beslut inom två områden, arbetslivet och kapitalmarknaden. 
 Inkomstpensionens storlek är beroende av de demografiska för- hållandena, tillväxten i ekonomin, som den reflekteras i den genomsnittliga löneutvecklingen, samt intjänade inkomster upp till en viss nivå. Det förhållandet att den enskilde pensionsspararen har investeringsrisken för premiepensionen kan verka riskutjämnande 
 43 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 genom att medlen investeras på kapitalmarknaden och därigenom balanserar den påverkan som utövas av den demografiska utveck- lingen, den ekonomiska tillväxten i Sverige samt utvecklingen i den sektor i ekonomin som den enskilde verkar i. 
 Premiepensionssystemet 
 I premiepensionssystemet fonderas medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för den enskildes räkning. Försäkringsfunktionen inom premiepensionssystemet handhas av Premiepensionsmyndig- heten (PPM), som bildades den 1 juli 1998. 
 5  
 Myndigheten fungerar i sin verksamhet väsentligen som ett fondförsäkringsbolag och myndighetens verksamhet skall bedrivas enligt försäkringsmässiga principer. Det innebär att sådana frågor som är av försäkringstek- nisk eller liknande karaktär och som inte har reglerats särskilt skall lösas i enlighet med principer som är allmänt vedertagna inom för- säkringsväsendet. 
 För varje pensionssparare skall PPM föra ett premiepensions- konto som visar utvecklingen av pensionsspararnas tillgodohavande i systemet. På kontot registreras alla händelser som påverkar tillgo- dohavandets storlek. Dit hör fastställande av pensionsrätt för pre- miepension och ändringar i sådan rätt, avkastningen från förvalt- ningen och värdeförändringar på fondandelar som har förvärvats för pensionsspararens räkning samt pensionsutbetalningar som görs. Även händelser i den försäkringsmässiga hanteringen som påverkar tillgodohavandets storlek antecknas, t.ex. fördelning av arvsvinster och återbäring samt uttag för att täcka PPM:s kostna- der. 
 Pensionsspararna i premiepensionssystemet 
 Som nämnts är premiepensionssystemet utformat som ett fondför- säkringssystem, där kapitalförvaltningen sker i värdepappersfonder som sköts av fristående fondförvaltare. Fondförsäkringsmodellen 
  
 5  
 De grundläggande bestämmelserna för premiepensionssystemet finns huvudsakligen i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Närmare regler för PPM:s verksamhet finns i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten. Dessa och övriga bestämmelser för det reformerade pensionssystemet trädde i kraft den 1 januari 1999. PPM:s verksamhet regleras vidare i förordningen (2000:585) med instruktion för Pre- miepensionsmyndigheten. Utöver vissa bestämmelser om myndighetens verksamhet finns där bestämmelser som innebär att PPM får meddela närmare verkställighetsföreskrifter. 
 44 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 innebär att PPM är andelsägare i de värdepappersfonder där medlen placeras. Det är emellertid de enskilda pensionsspararna som skall bestämma hos vilka förvaltare medlen skall placeras och som skall bära den finansiella risken för placeringen. 
 6 
  
 Första gången som pensionsrätt för premiepension fastställs för en pensionssparare, informeras pensionsspararen om rätten att välja placering för sina medel. Om pensionsspararen inte anmäler något val av fond, placeras medlen i Premiesparfonden hos Sjunde AP- fonden. Senare år skall PPM, utan att först kontakta spararen om hans önskemål för placeringen, föra över nya pensionsmedel till den eller de fonder och med den spridning mellan fonderna som spararen senast angett för sitt sparande vid den tidpunkten. För den som inte bestämt någon sådan placering i fond, placeras de nya medlen i Premiesparfonden. 
 7 
  
 En sparare har vidare rätt att när som helst begära att PPM skall flytta hela eller delar av spararens innehav till en eller flera andra fonder. Fondbytena är för närvarande inte förenade med några sär- skilda avgifter eller skattekonsekvenser för pensionsspararen. 
 8  
 Den som en gång valt fonder kan inte därefter aktivt välja Premiespar- fonden. 
 De pensionssparare som själv vill sätta samman en portfölj av fonder kan göra det genom att välja fonder på det s.k. fondtorg som utgörs av alla de fonder som anslutits till premiepensions- systemet. Pensionsspararen får då själv välja fördelning mellan olika tillgångsslag, förvaltare och fonder. Pensionsspararen kan välja att placera sina medel i upp till fem olika fonder. 
 Varje pensionssparare får inför sitt första val av fonder dels all- män information och instruktioner om hur valet går till, dels en katalog över de fonder som är aktuella i premiepensionssystemet. Fondkatalogen innehåller grundläggande uppgifter om varje fond, bl.a. historisk utveckling, riskmått (volatilitet) och fondavgift. I katalogen delas fonderna in i olika kategorier beroende på placer- ingsinriktning. 
  
 6 
  
 Det ingår inte i PPM:s uppdrag att vara rådgivare i finansiella frågor. Svåra avvägningar kan behöva göras här, särskilt som det fortfarande får anses oklart var gränserna för finansiell rådgivning till konsumenter går. En fråga i sammanhanget kan vara i vilken utsträckning lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter bör tillämpas analogt på PPM:s verksamhet; lagen är tillämplig när näringsidkare erbjuder finansiell rådgivning till en konsu- ment om rådgivningen omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instru- ment eller vissa typer av livförsäkringar. 
  
 7 
  
 Se 8 kap. 4 § LIP och prop. 1998/99:98, s.  
  
 28–30. 
  
 8 
  
 PPM har bemyndigats att meddela föreskrifter om val och byte av fond inom premiepen- sionssystemet (RFFS 2000:5). 
  
 45 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 För de pensionssparare som önskar ytterligare information om en viss fond finns särskilda fondfaktablad. Dessa innehåller utförli- gare information om fonden än vad som ryms i fondkatalogen. Fondfaktabladen och övrig fondinformation finns att hämta på PPM:s webbplats. 
 9  
 Det är också möjligt att beställa fondfaktablad genom tonvalstelefoni. Upplysningar lämnas även av PPM:s per- sonliga kundservice. 
 Ett av de viktigaste kännetecknen för premiepensionssystemet är att storleken av pensionsförmånerna är beroende av värdeutveck- lingen på de fonderade medlen. 
 Premiepension får tas ut från och med den månad då pensions- spararen fyller 61 år. 
 10  
 Den behöver emellertid inte tas ut samtidigt med inkomstpensionen och någon tidpunkt när pensionen senast måste tas ut finns inte. Premiepensionen är livsvarig och beräknas lika för kvinnor och män. Premiepensionen betalas ut månatligen tillsammans med de övriga pensionsbeloppen. Pensionsuttaget får begränsas till att avse tre fjärdedelar, hälften eller en fjärdedel av pensionen. Pensionen beräknas med utgångspunkt i tillgodohavan- det på premiepensionskontot. 
 Vid uttaget av pension är ett alternativ att pensionsspararen allt- jämt har sitt kontotillgodohavande placerat i värdepappersfonder. Spararen har också möjlighet att få sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp. I det senare fallet bestäms pensio- nen utifrån värdet på tillgångarna på kontot vid den tidpunkt när PPM löser in innehavet och därigenom tar över den finansiella ris- ken från pensionsspararen. 
 Fondförvaltarna i premiepensionssystemet 
 PPM skall på begäran av pensionssparare föra över medel som mot- svarar pensionsrätten till förvaltning i sådana fonder som har an- mälts för registrering hos PPM. De grundläggande kraven för regi- strering innebär bl.a. att fondförvaltaren måste ha tillstånd att ut- öva fondverksamhet enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder och följaktligen stå under tillsyn av Finansinspektionen eller mot- svarande utländsk behörig myndighet. Det krävs vidare att fond- 
  
 9 
  
 Se www.ppm.nu. 
  
 10 
  
 PPM har bemyndigats meddela verkställighetsföreskrifter om uttag av premiepension (RFFS 2000:24). 
  
 46 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 förvaltaren ingår samarbetsavtal med PPM. Fondförvaltarens åta- ganden är i huvudsak följande: 
  
 att på PPM:s uppdrag och i enlighet med bestämmelserna i de allmänna villkoren försälja eller lösa in andelar i de fonder som för fondförvaltarens räkning är registrerade hos PPM, 
  
 att till PPM rapportera kostnader som tagits ur en fond på det sätt som PPM vid var tid anvisar, 
  
 att lämna en rabatt (prisreduktion) till PPM på de förvaltnings- avgifter som tas ut ur fonderna, 
  
 att gentemot PPM inte tillämpa några insättnings- eller uttags- avgifter eller uppställa några krav på minsta belopp för handel i en fond, och 
  
 att löpande hålla PPM informerad om omständigheter som kan ha betydelse för samarbetet mellan parterna, såsom ändrade administrativa rutiner, bryttider för handel, planerade fusioner m.m. 
  
 I samarbetsavtalet med PPM tillämpas samma avtalsvillkor i för- hållande till samtliga fondförvaltare. Samarbetsavtalet har alltså formen av ett standardavtal, vilket motiveras av administrativa skäl och intresset av att behandla alla fondförvaltare lika. 
 De formella kraven för att en fond skall registreras för delta- gande i premiepensionssystemet är följande: 
  
 en fond som hör hemma inom EES skall uppfylla kraven i EG:s s.k.  
  
 UCITS-direktiv, 
 11 
  
 att fonden är godkänd av eller anmäld till Finansinspektionen enligt lagen om investeringsfonder, och 
  
 att fonden uppfyller samtliga krav som stadgas i de allmänna villkoren i samarbetsavtalet. 
  
 En fond som inte hör hemma inom EES kan, efter yttrande från Finansinspektionen, bli aktuell för registrering om fonden uppfyl- ler krav motsvarande de som ställs i  
 UCITS-direktivet. 
  
 UCITS-fonder 
  är värdepappersfonder enligt lagen om invester- ingsfonder och är den helt dominerande fondkategorin på den svenska marknaden. Alla större kända fonder där merparten av all- mänhetens fondsparande ligger är  
 UCITS-fonder. 
  
 11  
  
 UCITS står för engelska  
 Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities. 
 För en närmare genomgång av de krav som  
 UCITS-direktivet 
  ställer upp, se prop. 2002/03:150 En lag om investeringsfonder. 
 47 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 UCITS-direktivets 
  regler syftar till att tillhandahålla ett grund- läggande konsumentskydd för spararnas fondandelar. Direktivet innehåller därför regler om bl.a. auktorisation av fondförvaltaren och dess organisation, regler om information till andelsägarna samt placeringsbestämmelser. I det senare avseendet skall fondförvalta- ren tillämpa principen om riskspridning samt ge spararna möjlighet att få sina andelar återköpta eller inlösta av fonden 
 12 
 . 
 Medel som ingår i en  
 UCITS-fond 
  får enligt direktivet och lagen om investeringsfonder placeras i aktier och andra värdepapper. Dock får fondmedlen som huvudregel inte placeras till mer än fem procent av fondvärdet i en enskild tillgång. Fonden får dock ha upp till fyra innehav där exponeringen i varje innehav uppgår till tio procent av de samlade tillgångarna. Detta innebär att en UCITS- fond som ligger precis på dessa gränser måste ha minst 16 olika in- nehav. 
 13 
  
 En fond som ingår i premiepensionssystemet måste fortlöpande uppfylla kraven för registrering. Om en fond inte längre uppfyller kraven för registrering kommer fonden att avregistreras hos PPM. 
 En konsekvens av att systemet är öppet, är att PPM vid en eventuell registrering inte skall göra någon bedömning av om fon- den i övrigt är lämplig att ingå i systemet. PPM skall t.ex. inte göra någon kommersiell bedömning av fonden och kan inte heller avvisa en fond på den grunden att motsvarande fonder redan tillhanda- hålls i systemet av andra fondförvaltare och därför inte behöver finnas med i sortimentet. 
 14 
  
 Avgifter för köp eller inlösen som tillfaller fondförvaltaren eller annan får inte tillämpas mot PPM. 
 Premiepensionssystemet har attraherat ett stort antal fondför- valtare och fonder. Antalet fonder uppgick vid utgången av sep- tember 2005 till 705 och dessa fonder förvaltades av 82 fondbolag. 
  
 12 
  
 För närvarande diskuteras och förbereds ett nytt  
  
 UCITS-direktiv 
  inom  
 EG-kommissio- 
  nen. Detta arbete omfattar bl.a. ytterligare klargöranden angående de tillgångar som skall vara tillåtna. En av grundpelarna i  
 UCITS-direktivet 
  är att en fond främst skall investera i likvida, finansiella instrument, men det finns ett behov av att ta till vara den utveckling på de finansiella marknaderna som framför allt sker beträffande private equity och hedgefonder.  
 EG-kommissionen 
  har föreslagit att ny lagstiftning beträffande tillåtna tillgångar skall antas under  
 mars–april 
  2006. Under hösten 2005 avser  
 EG-kommissionen 
  även att föreslå nya rekommendationer om derivat och standardiseringen av fondinformationen i de s.k. för- enklade prospekten. 
  
 13 
  
 Andra fonder, t.ex. svenska s.k. specialfonder (tidigare benämnda nationella fonder) är emellertid inte tillåtna i premiepensionssystemet. 
  
 14 
  
 Det finns dock undantag från denna princip. Premiepensionsmedel får inte placeras i en fond som kan dela ut medel till andra än andelsägare i fonden. Regeln träffar i första hand s.k. ideella fonder, som delar ut medel till olika ideella ändamål. Sådana fonder kan således inte registreras hos PPM. 
  
 48 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 PPM har sedan starten beslutat begränsa det antal fonder en fond- förvaltare får ha registrerade i systemet. En fondförvaltare får i dag ha högst 25 fonder registrerade i premiepensionssystemet. När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp, får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i gruppen. Delfonder (s.k.  
 sub-funds) 
  skall i detta samman- hang räknas var för sig. 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  lyder under samma övergripande regelverk som gäller för  
 Första–Fjärde 
 AP-fonderna 
 15 
  
 (utom så vitt avser pla- ceringsreglerna), och dessutom under tillämpliga delar av lagen om investeringsfonder. Utöver den senare lagens bestämmelser om placeringsinriktning är Sjunde  
 AP-fonden 
  förhindrad att förvärva mer än fem procent av röstetalet i ett svenskt eller utländskt aktie- bolag och är i normalfallet förhindrad att utöva rösträtt i ett svenskt aktiebolag. Sjunde  
 AP-fonden 
  tillhandahåller vid sidan om Premiesparfonden också Premievalsfonden i full konkurrens med de övriga fondleverantörernas fonder på PPM:s fondtorg. Såväl Premiesparfonden som Premievalsfonden kategoriseras som glo- bala aktiefonder, men de kombinerar placeringar i aktier, räntebä- rande värdepapper och alternativa placeringar. Premiesparfondens förvaltade medel motsvarar 30,6 procent av de totala medlen i pre- miepensionssystemet medan Premievalsfondens andel uppgår till 0,89 procent (september 2005). 
 Prisreduktionssystemet 
 PPM:s verksamhet skall enligt gällande regleringsbrev på sikt täckas med avgifter som tas ut från pensionsspararnas premiepen- sionskonton. Inledningsvis kan konstateras att avgifterna är av central betydelse för den framtida pensionen till följd av längden på investeringen och  
 ränta-på-ränta 
  effekten. Även små avgifter kan på längre sikt gröpa ut premiepensionens storlek. 
 Fondförvaltning karaktäriseras av inte obetydliga skalfördelar, se vidare kapitel 6. En stor del av kostnaderna i ett fondbolag är fasta eller ökar inte tillnärmelsevis i samma takt som intäkterna ökar om det förvaltade kapitalet ökar genom inflöde och eller värdeökning. 
 PPM placerar årligen ansenliga belopp (drygt 23 miljarder kro- nor 2005) i fonder för 5,4 miljoner pensionssparares räkning. PPM sköter en stor del av den administration och information som an- 
  
 15  
 Se lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder). 
  
 49 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 nars skulle ligga på fondförvaltarna. Kostnaden för exempelvis kontohållning, årsbesked och fondinformation blir därigenom lägre för fondförvaltarna. 
 I förarbetena till premiepensionssystemet föreslogs att PPM bör få möjlighet att förhandla med de fondförvaltare som vill delta i systemet om priset på förvaltartjänsten och om s.k. prisreduktion. 
 16  
 Närmare bestämmelser om prisreduktionen finns nu införda i de samarbetsavtal som sluts mellan PPM och fondförvaltarna, och in- nebär att PPM får rabatt på de förvaltningsavgifter som fondför- valtarna tar ut. Rabattens storlek beror på storleken på fondens av- gift och PPM:s totala innehav i fonden. De rabatter som förvaltarna återbetalar till PPM återinvesteras i sin helhet i respektive fond för pensionsspararnas räkning. I ett längre tidsperspektiv är syftet med prisreduktionen att få ned premiepensionssystemets kostnader ge- 
 nom att stordriftsfördelar skall slå igenom. 
 Den avgift som prisreduktionen baseras på är bestämd att mot- vara Total Expense Ratio (TER). 
 17  
 I denna definition ingår alla kostnadsposter tagna ur fonden utom transaktionskostnader, rän- tekostnader, valutakursförluster och kupongskatt. Uppgifterna be- gärs in av PPM under det första kvartalet varje år. Eftersom det kommande årets kostnader då inte är kända, används föregående års kostnadsuttag som grund. En procentsats av respektive fonds TER utgör alltså prisreduktionen, men avgiften reduceras först med ett fritt kostnadsuttag. I princip är prisreduktionen lägre för fonder med låga avgifter än för fonder med höga avgifter. 
 Rabattnivån och det fria kostnadsuttagets nivå är olika beroende på hur mycket premiepensionsmedel som placerats i respektive fond. Prisreduktionen är progressiv vilket innebär att ju mer pre- miepensionsmedel som placeras i en fond, desto större är den pro- centuella rabatt som betalas tillbaka till de pensionssparare som placerat sina medel i den fonden. Denna konstruktion motiveras av att pensionsspararna skall kunna dra nytta av de skalfördelar som finns inom fondförvaltning 
 18 
 . I tabell 2.2 nedan redovisas de olika stegen i prisreduktionsmodellen. 
  
 16 
  
 Se prop. 1997/98:151, s. 413 f. 
  
 17 
  
 Tidigare användes förvaltningsavgiften samt vissa övriga kostnader som definition av avgif- ten. Denna definition byttes ut 2004 mot TER, som tydligare definierar vilka kostnadskom- ponenter som skall ingå, samt är ett internationellt vedertaget begrepp. 
  
 18 
  
 Jämför SOU 2002:104, s. 77 ff. 
  
 50 
 SOU 2005:87 Premiepensionssystemets utformning 
  
 Tabell 2.2 
  
 PPM:s prisreduktionsmodell (rabattrappan) 
  
 Intervall 
  
 Fritt kostnadsuttag 
  
 Rabattnivå 
  
 0–70 
  
 0,40 % 
  
 25 % 
  
 70–300 
  
 0,35 % 
  
 65 % 
  
 300–500 
  
 0,30 % 
  
 85 % 
  
 500–1 
  000 
  
 0,25 % 
  
 90 % 
  
 1  
 000–3 
  000 
  
 0,25 % 
  
 95 % 
  
 3  
 000–7 
  000 
  
 0,15 % 
  
 95 % 
  
 >7000 
  
 0,12 % 
  
 96 % 
  
 Beräkningen av nettoavgiften (dvs. den avgift som pensionsspa- rarna får betala sedan rabatten räknats av) görs dag för dag utifrån storleken på de premiepensionsmedel som finns placerade i fonden respektive dag. En uppskattning av den kommande nettoavgiften för pensionsspararna beräknas utifrån storleken på de placerade premiepensionsmedlen i början av året. Denna uppgift används i den fondinformation som PPM lämnar i fondkatalogen, fondfakta- bladen och på myndighetens webbplats och syftar till att vara ett beslutsunderlag för pensionsspararna vid deras val eller byte av fond. Pensionsspararna kan också beställa ett kostnadsbesked från PPM som informerar om hur mycket förvaltningen av deras fonder faktiskt har kostat under föregående år. I kontobeskedet redovisas hur många kronor som tagits ur varje fond som en pensionssparare har haft under kalenderåret. I dessa uppgifter redovisas förutom TER även transaktionskostnaderna eftersom syftet med informa- tionen är att ge en komplett bild av förvaltningskostnaderna. 
 Förväntningar på premiepensionen 
 Försäkringskassan (FK) gör en gång om året (i april) en samlad redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. 
 19  
 FK skall då också göra en framskrivning av systemets antagna långsiktiga utveckling. 
 FK utför beräkningar för tre olika scenarier. I varje scenario är antaganden avseende relevanta variabler i princip konstanta över hela beräkningsperioden. De olika scenarierna visar såväl total 
  
 19  
 Se förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Redovisningarna ges ut i publikationen Pensionssystemets årsredovisning. 
 51 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 genomsnittspension i procent av genomsnittsinkomst för olika årskullar som inkomstpensionens och premiepensionens respektive bidrag till denna genomsnittspension. Scenarierna visar vilket bi- drag som premiepensionssparandet kan förväntas ge utifrån de val som de individuella pensionsspararna gjort. 
 Scenarierna utgår från att pensionsspararna går i pension vid 65 års ålder, men visar också effekterna på den genomsnittliga pen- sionsnivån (genomsnittspension i procent av genomsnittsinkomst) vid en förlängning av förvärvslivet så att livslängdsökningens effekt på pensionsnivån neutraliseras. 
 I basscenariot antas premiepensionen ge en avkastning om i ge- nomsnitt 3,25 procent samtidigt som tillväxten i snittinkomst antas vara 2,0 procent. Resultatet för olika årskullar blir följande. 
 Diagram 2.1 Genomsnittspension vid 65 år i procent av genomsnittsinkomst, basscenariot 
 Källa: Pensionssystemets årsredovisning 2004. 
 För de yngsta årskullarna beräknas premiepensionen uppgå till i genomsnitt nära 10 procent av snittinkomsten och inkomstpensio- nen till omkring 42 procent av snittinkomsten. Premiepensionens andel av den allmänna pensionen i basscenariot beräknas för de yngsta årskullarna följaktligen till omkring 19 procent. 
 I det optimistiska scenariot antas premiepensionssystemet ge en avkastning om i genomsnitt fem procent samtidigt som tillväxten i 
 52 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 snittinkomst antas vara 2,8 procent. Resultatet för olika årskullar blir följande. 
 Diagram 2.2 Genomsnittsinkomst vid 65 år i procent av genomsnittsinkomst, optimistiskt scenario 
 Källa: Pensionssystemets årsredovisning 2004. 
 För de yngsta årskullarna beräknas i det optimistiska scenariot premiepensionen uppgå till omkring 12 procent av snittinkomsten och inkomstpensionen till omkring 42 procent. Premiepensionens andel av den allmänna pensionen i det optimistiska scenariot be- räknas följaktligen till omkring 22 procent för de yngsta årskul- larna. 
 I det pessimistiska scenariot antas premiepensionssystemet ge en avkastning på i genomsnitt en procent samtidigt som tillväxten i snittinkomst antas vara en procent. Resultatet för olika årskullar blir följande. 
 53 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Diagram 2.3 Genomsnittsinkomst vid 65 år i procent av genomsnittsinkomst, pessimistiskt scenario 
 Källa: Pensionssystemets årsredovisning 2004. 
 För de yngsta årskullarna beräknas i det pessimistiska scenariot premiepensionen uppgå till omkring 8 procent av snittinkomsten och inkomstpensionen till omkring 40 procent. Premiepensionens andel av den allmänna pensionen i det pessimistiska scenariot be- räknas följaktligen till omkring 17 procent för de yngsta årskul- larna. 
 Andra former av pensionssparande 
 Pensionssystemet brukar beskrivas i termer av tre pelare. Den för- sta pelaren utgörs av statlig pension, den andra av avtalade tjänste- pensioner och den tredje pelaren av privata pensionsförsäkringar. 
 Den enskildes totala pension kommer således från flera håll än från ålderspensionssystemet. Omkring 90 procent av de förvärvs- arbetande får även kollektivavtalad tjänstepension från sina arbets- givare. Dessa tjänstepensioner regleras i överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter i fyra avtalsområden. I likhet med pre- miepensionssystemet är tjänstepensionerna till vissa delar premie- baserade. De kollektivavtalade tjänstepensionerna skiljer sig åt be- träffande startålder. Till skillnad från premiepensionssystemet börjar intjäningen från som lägst 21 års ålder. 
 54 
 SOU 2005:87 Premiepensionssystemets utformning 
  
 Tabell 2.3 
  
 Avgiftsbestämda kollektivavtalade tjänstepensioner 
  
 Privatanställda 
  
 Kommunal- och 
  
 Privatanställda 
  
 Statsanställda 
  
 inom  
 LO-området 
  
 landstings- 
  
 tjänstemän 
  
 anställda 
  
 Startålder 
  
 21 år 
  
 21 resp. 28 år 
  
 28 år 
  
 23 resp. 28 år 
  
 Inbetalningar 
  
 3,5 % av 
  
 Från 21 års ålder: 
  
 2 % av årslön 
  
 Från 23 års ålder: 
  
 pensionsmedförande 
  
 3,5–4,5 
  % av 
  
 2,3 % av 
  
 lön 
  
 pensionsgrundande 
  
 pensionsgrundande 
  
 inkomst under 
  
 inkomst upp till 30 
  
 taket. 
  
 inkomstbasbeloipp.2,3 
  
 procent av årslön från 
  
 Från 28 årsålder: 
  
 och med 23 års ålder. 
  
 1–1,1 
  % av 
  
 inkomsten över 
  
 Från 28 års ålder: 
  
 taket. 
  
 2,0 procent av 
  
 lönesumman 
  
 Källa: SOU 2003:91. 
 Många pensionssparare har också ett privat pensionssparande. Det finns ca 2,9 miljoner pensionsförsäkringar enligt Sveriges Försäk- ringsförbund. Av dessa är ca 80 procent traditionella pensionsför- säkringar och ca 20 procent fondförsäkringar. 
 20  
 Nysparandet i pri- vata pensionsförsäkringar är omkring dubbelt så stort som pre- mieinsättningarna i premiepensionssystemet. Sparandet i det systemet är storleksmässigt omkring en femtedel i förhållande till såväl det privata pensionssparandet i hushållens portfölj av finansi- ella tillgångar som pensionssparandet i tjänstepensioner. 
  
 20  
 Uppgifter från Sveriges Försäkringsförbund. Antalet personer som pensionssparar är lägre än 2,9 miljoner eftersom en person kan ha fler än en pensionsförsäkring. 
 55 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Diagram 2.4 Olika former av pensionssparande 
  
 750 
  
 Miljarder kr 
  
 700 
  
 650 
  
 600 
  
 550 
  
 500 
  
 450 
  
 400 
  
 350 
  
 300 
  
 250 
  
 200 
  
 150 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 Individuellt försäkringssparande i hushållens finansiella portfölj 
  
 Försäkringssparande i tjänstepensioner i hushållens finansiella portfölj 
  
 Individuellt pensionssparande (IPS) i fondandelar i hushållens finansiella portfölj 
  
 Fondförsäkringstillgångarna i Premiepensionssystemet 
  
 Nysparande i individuella försäkringar 
  
 Premieinsättningar i Premiepensionssystemet 
  
 Källor: Finansinspektionens Sparbarometer, SCB och PPM. 
 21 
 . 
 Övrigt finansiellt sparande 
 Det övriga finansiella sparandet kan också användas för pensions- ändamål. Detta sparande har genomgått stora förändringar under de två senaste decennierna. Detta framgår av tabell 2.4 
 Tabell 2.4 Övrigt sparande i hushållens finansiella tillgångar i procent av totala finansiella tillgångar 
 22 
  
 Sparform 
  
 1980 
  
 1990 
  
 2004 
  
 Bankinlåning 
  
 8,86 % 
  
 5,23 % 
  
 3,25 % 
  
 Obligationer 
  
 13,15 % 
  
 9,39 % 
  
 4,07 % 
  
 Aktier 
  
 8,56 % 
  
 15,22 % 
  
 19,19 % 
  
 Fondandelar 
  
 0,41 % 
  
 10,55 % 
  
 14,21 % 
  
 Källa: SCB. 
  
 21 
  
 Siffrorna för det individuella försäkrings- och pensionssparandet inkluderar inte sparandet i premiepensionssystemet. 
  
 22 
  
 Fondandelar exkluderar fondandelar i försäkringssparande. Procentsatserna är beräknade på summan av de finansiella tillgångarna exklusive bostadsrättsandelar och kollektivt försäk- ringssparande samt statens försäkringssparande. 
  
 56 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets utformning 
  
 Aktier och fondandelar har ökat sin andel av de finansiella tillgång- arna. 
 Fonder har sedan länge varit en del av det allmänna privata spa- randet. 1978 infördes skattesubventioner för sparande i så kallade skattefonder och skattesparkonton. Sparandet i skattefonderna byggde på månatliga insättningar, som placerades i svenska börsak- tier. Denna sparform kom senare att ersättas av s.k. allemansfon- der. Dessa initiativ bidrog till att det regelbundna månadssparandet i aktier och fonder blev en del av många svenskars privatekonomi och kom att prägla sparbeteendet i landet. Omkring 72 procent av alla vuxna i åldern  
 18–74 
  år har ett vanligt fondsparande utöver premiepensionen. 
 23  
 När premiepensionssystemet infördes hade många människor erfarenhet av fondsparande i allmänhet. 
 Även om övrigt fondsparande och direkt ägda aktier kan använ- das för pensionsändamål, skiljer sig detta sparande i några väsent- liga avseenden från sparandet inom ramen för premiepensionsspa- randet. De förstnämnda sparformerna omfattar exempelvis inte nödvändigtvis ett lika långt tidsperspektiv som sparandet inom ra- men för premiepensionssystemet. 
  
 23  
 Uppgift från rapporten Fondsparande i ett  
 10-årsperspektiv 
 1994–2004, 
  utgiven av Fondbolagens Förening.. 
 57 
  
 3 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 3.1 
  
 Teoribildning kring individers beslutsfattande 
  
 Av utredningsdirektiven framgår att pensionsspararnas förutsätt- ningar att förvalta sin premiepension bör vara en viktig parameter när premiepensionssystemet skall utvärderas och reformeras. I det- ta kapitel beskrivs den forskning som bedrivits kring individers beslutsfattande och som ligger till grund för utredningens arbete. 
 Inom forskningsområdet behavioral finance, som för samman teoribildningen inom framför allt psykologi och finansiell eko- nomi, finns resultat som visar att individer i många situationer inte fattar beslut utifrån principerna om förväntad nyttomaximering, eftersom de har svårt att analysera komplexa beslutssituationer med osäkra utfall. Istället fattar de beslut med hjälp av genvägar och tumregler. 
 Ett annat forskningsresultat är att individer ofta har en för stark tilltro till den egna förmågan. 
 1  
 Självöverskattning är ett vanligt stu- derat fenomen inom psykologin. Studier av självöverskattning vid finansiella beslut har visat att detta är ett vanligare fenomen när nå- gon har ofullständig kunskap (halfway knowledge) och tror att kunskapen är större än vad den är. Detta innebär till exempel att kunskapen används utan försök att skaffa den ytterligare informa- tion som egentligen behövs. Individer skiljer också ofta på vem som har ansvaret för goda respektive dåliga utfall, vilket riskerar förstärka övertron på den egna förmågan. 
 2 
  
 Det finns en tendens att överskatta den information som man har när man samlat mycket information. Förtroendet för en be- dömning eller ett beslut tenderar att växa ju mer information man har, men kvaliteten på beslutet sjunker snarast vid större mängder information. Endast en liten del av informationen utnyttjas. 
  
 1 
  
 Bryan (2004). 
  
 2 
  
 Hirshleifer (2001). 
  
 59 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 I en experimentell studie genomförd av psykologer visade sig självöverskattningen växa med ökad erfarenhet. Självöverskattning innebär också att vinster blir mindre överraskande och uppfattas som självklara medan förluster upplevs som svårförklarliga och smärtsamma. 
 3  
 Dessutom värnar individer sin upplevda kompetens genom att inte erkänna att felaktiga beslut har fattats. 
 4  
 Detta tyder på att det är mycket svårt att avgöra när och om den enskildes kun- skaper är tillräckliga. Det visar på ett starkt behov av beslutsstöd och hjälp med uppföljning av fattade beslut. 
 Det är vidare svårt att rubba individers uppfattning om en speci- fik frågeställning med ny information som strider mot den befästa uppfattningen. Ny information som stärker den på egen erfarenhet baserade uppfattningen tas däremot gärna emot. Ny information måste vara mycket övertygande för att uppväga vad erfarenheten säger. 
 5  
 I annat fall blir det den egna erfarenheten som formar för- väntningarna trots att många nya faktorer skulle behöva beaktas. Osäkerhet om framtiden kan innebära att individer endast kan vara delvis rationella och det finns en gräns för i vilken utsträckning in- divider klarar att söka efter den bästa lösningen – individer nöjer sig därmed med ett tillfredsställande resultat. 
 6 
  
 En följd av detta är att befintlig kunskap används utan att ytter- ligare information eftersöks, trots att det kan behövas. Särskilt som det är förenat med kostnader att inhämta kunskap, framförallt i termer av tid. Det finns därför en gräns för hur stor effekt som in- lärning kan förväntas få på det slutliga resultatet. Möjligheten att inom överskådlig tid höja den allmänna kunskapsnivån kring finan- siellt sparande är små, samtidigt som det står klart att sådana initia- tiv på längre sikt kan förbättra människors förmåga att göra finan- siella val. 
 7 
  
 3 
  
 Mellers 2000. 
  
 4 
  
 Brehmer (1992). 
  
 5 
  
 Wärneryd 2004. 
  
 6 
  
 Termen bounded rationality syftar till att beskriva detta, se t.ex. Flores (1955) och Simpson and Marsh (1963). 
  
 7 
  
 Studier i USA av delstater som infört uppdrag till utbildningsväsendet om så kallad finan- cial education visar att det tar tid för sådana reformer att få genomslag, se t.ex. Bernheim et al (2001). 
  
 60 
  
 SOU 2005:87 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 3.2 
  
 Svårigheter i långsiktig pensionsförvaltning 
  
 Utredningens bedömning: Att sätta samman och därefter förvalta en portfölj avsedd för pensionssparande är en komplex process. Det krävs såväl kunskaper som engagemang för att resultatet skall bli lyckat. Alla pensionssparare kan dock inte förväntas ha tillräck- liga kunskaper eller engagemang för att förvalta en fondportfölj. En pensionssparare som väljer att förvalta sin fondportfölj själv behö- ver erbjudas ett väl utformat beslutsstöd medan den pensionsspa- rare som väljer att lämna ifrån sig placeringsbesluten skall få en pla- cering som är anpassad efter pensionsspararens behov. 
 Pensionsreformen innebar att pensionsspararen fått ansvaret för förvaltningen av sina premiepensionsmedel. Premiepensionen är beroende av de placeringsbeslut som spararen fattar. Inledningsvis har generella iakttagelser av individer som beslutsfattare behand- lats. I det följande behandlas vilken betydelse dessa iakttagelser kan ha för pensionsspararnas förutsättningar att förvalta premiepen- sionsmedlen. 
 Utgångspunkten för premiepensionssystemet är att pensionsspa- rarna skall välja fonder och sätta samman och förvalta en fond- portfölj. Förvaltning av pensionsmedel är emellertid ett område som i hög utsträckning kräver förmåga till s.k. dynamiskt besluts- fattande. Begreppet dynamiskt beslutsfattande kan sammanfattas på följande sätt: 
  
 Det krävs ofta en sekvens av delbeslut för att det slutliga beslutet skall kunna fattas. 
  
 Enskilda delbeslut i beslutssekvensen är beroende av varandra. 
  
 Beslutsfattandet påverkas negativt om det förutsätter att besluts- fattaren avgränsar och bedömer varje beslutssteg var och ett för sig. 
  
 För att kunna sätta samman en fondportfölj i premiepensions- systemet krävs, som inom all kapitalförvaltning, att pensionsspara- ren fattar en serie sammanhängande och av varandra beroende be- slut. Kännetecknande är att varje enskilt beslut kräver noggranna överväganden. Pensionsspararen bör besluta vilken den risknivå som placeringen skall exponeras mot; samt premiepensionsmedlens fördelning mellan olika tillgångsslag. Genom att kombinera till- gångsslag med olika riskegenskaper uppnås en diversifiering i fond- 
 61 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 portföljen. På detta sätt kan en effektiv portfölj sättas samman som maximerar avkastningen vid en given risknivå. Pensionsspararen skall vidare välja vilken fondförvaltare som skall få förvaltnings- uppdraget. Innan själva förvaltarvalet bör pensionsspararen också ta ställning till vilken förvaltningsmodell som skall väljas, dvs. vilken fondtyp som medlen skall placeras i (generationsfond, blandfond eller i systemets tillgångsslagsfonder (aktie- och räntefonder). Detta beslut är viktigt eftersom de olika fondtyperna representerar olika förvaltningsformer som ställer olika krav på uppföljning från pensionsspararnas sida (se kapitel 11). Forskningen kring dyna- miskt beslutsfattande visar att individer är dåliga på att formulera mål, lära av erfarenhet och att se de indirekta konsekvenserna av ett beslut. 
 8  
 Individer glömmer lätt relevant information och kapacite- ten att hantera många faktorer på en gång är begränsad. En särskild svårighet med pensionssparande i allmänhet och sparande i premie- pensionssystemet i synnerhet är att sparandet är mycket långsik- tigt. Detta ökar komplexiteten i beslutsfattandet och ställer stora krav på kontinuerlig uppföljning av fattade beslut. 
 Att sätta samman och därefter förvalta en portfölj avsedd för pensionssparande är alltså en komplex process. När det gäller pen- sionsspararnas förutsättningar att klara av detta i premiepensions- systemet gör utredningen bedömningen att det krävs såväl kunska- per som engagemang för att resultatet i slutändan skall bli lyckat. Alla pensionssparare kan dock inte förväntas ha tillräckliga kun- skaper eller engagemang för att förvalta en fondportfölj. Samman- taget gör utredningen därför följande bedömning. En pensionsspa- rare som väljer att förvalta sin fondportfölj själv behöver erbjudas ett väl utformat beslutsstöd medan den pensionssparare som väljer att lämna ifrån sig placeringsbesluten skall få en placering som är anpassad till pensionsspararens behov (se vidare resonemang i ka- pitel 7). 
 Nedan följer exempel av olika svårigheter som pensionssparare ställs inför i sin pensionsförvaltning. Exemplen är tagna från forsk- ningen kring pensionssparares beteenden. 
  
 8  
 Brehmer (1992). 
 62 
  
 SOU 2005:87 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 Premiepensionen är en del av en helhet 
 Normalt ökar pensionsspararnas inkomst fram till ungefär 55 års ålder för att sedan långsamt minska fram till pensioneringen. Efter pensioneringen är inkomsten på en låg konstant nivå. Pensionsspa- rande blir därför ett verktyg att fördela konsumtion och sparande över livscykeln. 
 Eftersom syftet med pensionssparandet är att jämna ut konsum- tionen över tid måste pensionsspararen också ta hänsyn till sina övriga tillgångar. Risken i premiepensionssystemet kan inte be- traktas isolerat. Hänsyn måste också tas till risken i individens öv- riga investeringar. 
 Övergripande består en pensionssparares totala förmögenhet av två delar. Den första delen består av finansiella och reala tillgångar, den andra av pensionsspararens humankapital. Pensionsspararen kan ha ett finansiellt sparande på annat håll än inom ålderspen- sionssystemet, t.ex. genom sin tjänstepension eller sitt privata pen- sionssparande. Värdet av en individs humankapital består av nuvär- det av all framtida inkomst från förvärvsarbete. Även om human- kapitalet inte är omsättningsbart, är det ofta den största delen av en individs totala förmögenhet. Detta gäller särskilt för yngre som i regel har betydligt mer humankapital än finansiellt kapital. 
 Investeringen i humankapitalet är för de allra flesta pensionsspa- rare förknippad med en låg risk, motsvarande risken i en obliga- tionsinvestering. Det beror på att löneinkomsten för de allra flesta människor varierar förhållandevis lite över tiden. Det betyder att individen vid unga år kan ha en hög risk i sitt finansiella sparande utan att risken i individens samlade portfölj blir hög – individens humankapital är stort och kompenserar för risken i de finansiella placeringarna. Närmare pensioneringen är humankapitalet mindre vilket betyder att risken i den finansiella placeringen bör dras ned. 
 Storleken på pensionsspararens förväntade inkomstpension är relaterad till såväl värdet på individens humankapital som värdet på pensionsspararkollektivets humankapital, eftersom inkomstpensio- nen utvecklas i takt med tillväxten i den svenska ekonomin. 
 9  
 Risken i denna placering är därmed låg och kan jämställas med en obli- gationsplacering. 
 Vid valet av hur premiepensionsmedlen skall placeras, bör pen- sionsspararen således ta hänsyn till risken i sitt humankapital. Ge- nom att ta sådan hänsyn vid placeringsvalet kan pensionsspararen 
  
 9  
 För vissa pensionssparare påminner risken i humankapitalet mer om en aktieplacering. 
 63 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 balansera riskerna i förvaltningen av premiepensionsmedlen mot riskerna i inkomstpensionen och det övriga pensionssparandet. Även garantipensionen är här av betydelse. Denna beror emellertid inte på det verkliga utfallet i premiepensionen, utan endast på en schablonberäknad premiepension 
 Beträffande sambandet mellan placeringsval och risk i humanka- pital visar statistisk analys å ena sidan att pensionssparare i yrken med hög arbetslöshet är mindre benägna att investera i fonder med hög risk, vilket skulle tyda på ett rationellt val. Å andra sidan visar resultaten att pensionssparare som har låga inkomster tar högre risker än vad som är motiverat. 
 10 
  
 Pensionsspararnas syn på valfrihet 
 Det kan tyckas vara en självklarhet att fler valmöjligheter är bättre. Inom psykologin framhålls att möjligheten till personligt val ökar individers motivation, känsla av kontroll, utfall och generella väl- befinnande. De flesta studier av individuella val är emellertid gjorda i experiment i vilka antalet alternativ är begränsat. Under senare år har psykologer intresserat sig för vad som händer när valmängden ökar från ett litet till ett stort antal alternativ. Resultatet från dessa studier visar att när antalet alternativ ökar och skillnaden mellan de olika alternativen blir mindre, får individer allt svårare att fatta be- slut. Individer uppger att de tycker om själva processen men att de är mer osäkra på vad det rätta valet är när valmängden är stor. Resultatet blir i dessa fall att de avstår från att välja. 
 11 
  
 Det har med hjälp av experiment gjorts särskilda undersökningar om vad individer tycker om att själv välja sammansättningen av sina pensionsportföljer. Experimenten syftade till att undersöka om in- divider föredrar den egna portföljen framför median- eller genom- snittsportföljen för alla pensionssparare i systemet. I ett experi- ment ombads universitetsanställda i Kalifornien som omfattades av en tjänstepension med finansiella konton att rangordna utfallet från tre portföljer utan att veta vilken som var vilken. 
 12  
 Utfallet mättes som den förväntade pensionsinkomsten från placeringsvalet och de tre portföljerna bestod av den försäkrades egen portfölj, den ge- nomsnittliga portföljen bland alla försäkrade och medianportföljen 
  
 10 
  
 Se Simpson och Clark (2004). 
  
 11 
  
 De gjorda experimenten omfattade val mellan olika marmelad- och chokladsorter, Iygengar och Lepper (2000) och Sherman (1999). 
  
 12 
  
 Benartzi och Robinson (2002). 
  
 64 
  
 SOU 2005:87 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 bland alla pensionsspararna i systemet. De anställda rankade medi- anportföljen som den bästa medan den egna portföljen kom på sista plats. 
 I ett annat experiment fick anställda vid ett företag med ett lik- nande system som premiepensionen möjlighet att låta företaget utforma portföljen. De som inte ville ha företagets portfölj tilläts göra sitt eget val bland ett stort utbud av fonder. De anställda fick sedan ranka sin egen portfölj, den som valts av företaget och en genomsnittlig portfölj efter avkastning och risk. En majoritet av de anställda (även de som valt sin egen portfölj) ansåg att den till- gångsfördelning som valts av företaget var den bästa. 
 En förklaring till resultaten i experimenten är att pensionssparare har svårt att välja en sammansättning av fonder som matchar den egna riskprofilen. Detta kan bl.a. bero på att preferenser inte är entydiga eller att det är svårt att omsätta en riskpreferens till en fondportfölj. 
 Slutsatsen är att ett stort antal alternativ kan vara passiverande. När ett basalternativ erbjuds i fonderande pensionsordningar har det också visat sig att pensionssparare har en benägenhet att välja detta alternativ i stor utsträckning (default Brown). 
 13  
 Det har också visat sig att pensionssparare har en tendens att föredra placerings- alternativ som inte kräver någon aktivitet eftersom de är av upp- fattningen att det finns anledning att i större utsträckning ångra ett aktivt beslut än ett passivt (omission Brown). 
 14  
 Om dessa tendenser blir framträdande, finns en risk för att pensionssparare i betydande utsträckning inte väljer en risknivå som passar deras specifika situ- ation. 
 Brister i diversifiering 
 Studier på amerikanska data visar att pensionssparare sällan diver- sifierar sina portföljer utan har antingen för hög koncentration av aktier eller räntebärande tillgångar i sin portfölj. 
 15 
  
 Individer som trots allt försöker diversifiera sina portföljer följer ofta enkla tumregler. Detta gäller i synnerhet om utbudet av fonder 
  
 13 
  
 Johnson et al (1992). 
  
 14 
  
 Spranca et al (1991) och Owens och Vincent (1986). Detta i kombination med riskaver- sion innebär att eventuell nytta som uppkommer genom aktivitet är mindre än den nytto- förlust som skulle uppkomma om individen ångrade sin inaktivitet, se Williams och Haynes (1994). 
  
 15 
  
 Munnell och Clark (2004). 
  
 65 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 är stort. En sådan tumregel är den s.k.  
 1/n-strategin, 
  vilken innebär att pensionspengarna fördelas lika mellan antalet alternativ. 
 16  
 En sådan strategi skulle kunna leda till en diversifierad portfölj, men om utbudet av fonder är stort och domineras av aktiefondskatego- rier, tenderar strategin att leda till en alltför stor aktieandel i port- följen. I premiepensionsvalet är pensionsspararen begränsad till att välja fem fonder, så det är inte möjligt att följa en  
 1/n-strategi. 
  En variant av en enkel tumregel i premiepensionsvalet skulle kunna vara att fördela premiepensionsmedlen i lika stora delar bland de valda alternativen så att det sker en uppdelning mellan de olika ka- tegorier som fonderna placerats i. 
 Ett annat vanligt misstag är att investera en alltför stor andel i tillgångar i sitt eget land (Vincent) eller i det egna företaget eller sektorn. 
 17  
 En sådan strategi innebär att risken i de finansiella tillgångarna exponeras mot samma region eller sektor som human- kapitalet exponeras mot. En förklaring till varför individer väljer en sådan strategi är att de känner större förtroende för den egna eko- nomin eller sektorn och tycker sig ha bättre kunskaper om dess framtida utveckling. 
 18  
 För en svensk investerare som placerat på detta sätt blir resultatet att en nedgång i den svenska ekonomin inte bara påverkar värdet på humankapitalet utan också värdet på det finansiella kapitalet. Åtminstone en del av pensionskapitalet bör placeras i utländska tillgångar för att en diversifiering skall uppnås. 
 Svårigheter förknippade med att utvärdera fondförvaltares kvalitet 
 Det är svårt för pensionsspararna att bedöma fondförvaltares och fonders kvalitet. Pensionssparande är som nämnts långsiktigt och en slutlig utvärdering av hur framgångsrik förvaltningen varit ges inte förrän pensionen börjar betalas ut. Som en konsekvens av detta kan pensionssparare ha en benägenhet att välja kända fondbolag. Det innebär t.ex. att nationella fondförvaltare väljs framför ut- ländska fondförvaltare och att fondförvaltare med etablerade varu- märken väljs framför fondförvaltare med svagare varumärken. 
  
 16 
  
 Benartzi och Robinson (2001). 
  
 17 
  
 Home bias har under de senaste åren blivit ett etablerat begrepp och har dokumenterats i ett flertal studier inom olika discipliner. Se till exempel Williams (1999). 
  
 18 
  
 Den så kallade  
  
 halo-effekten 
  kan vidare tjäna som förklaring till detta fenomen. I Hirshleifer (2001) ges ett antal referenser som visat att individer när de finner positiva karak- täristika i ett fenomen också har lättare att anse att det finns övriga positiva karaktäristika för det specifika fenomenet. 
 66 
  
 SOU 2005:87 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 Det är också vanligt att pensionssparare väljer beslutskriterier som historisk aktiv avkastning och avgifter. 
 Studier har visat att sparare tenderar att välja fondförvaltare som varit framgångsrika, t.ex. överträffat sitt index under ett par års tid. Utifrån detta kan pensionssparare dra för starka slutsatser om att den tidigare prestationen tyder på att förvaltaren även fortsätt- ningsvis kommer att vara skickligare än genomsnittet. Det finns studier på amerikanska data som visar att det finns viss sannolikhet att en fond som presterar ett dåligt aktivt resultat löper risk att fortsätta göra det. 
 19  
 Däremot finns inga belägg för att en fond med bra avkastning fortsätter att vara bra. 
 En annan faktor som kan användas av pensionssparare som ur- valskriterium är fondavgifter. Avgifter är emellertid inte nödvän- digtvis relaterade till fondens kvalitet. Ett flertal studier pekar på att det är svårt att påvisa ett entydigt positivt samband mellan av- gifter och avkastning. 
 20  
 En studie av efterfrågan på indexfonder visar att oerfarna fondväljare trots detta i stor utsträckning väljer dyrare fonder, eftersom det finns en förväntan om att aktiva för- valtare kommer att vara skickligare och därmed leverera en bättre avkastning. 
 21  
 I premiepensionssystemet har fonder med låga avgif- ter visat sig vara populära bland pensionsspararna (se kapitel 4). 
 Avsaknad av justeringar över tid 
 Det krävs löpande justeringar i portföljen eftersom aktier och rän- tebärande tillgångar har olika risk och förväntad avkastning. Den tillgångsfördelning mellan aktier och räntebärande tillgångar som ursprungligen valdes kommer därmed att förändras. Normalt för- väntas aktier ha en högre avkastning än räntebärande värdepapper på lång sikt Detta innebär, såvida inte portföljen rebalanseras, att andelen aktier och därigenom risknivån kommer att öka över tiden. 
 Portföljen behöver även justeras med hänsyn till att pensionsspararnas riskprofil förändras i takt med att de närmar sig pensionsåldern. Detta beror på riskfördelningen mellan finansiellt kapital och humankapital. Ju närmare pensionsåldern pensionsspa- raren är, desto lägre blir värdet på humankapitalet, eftersom antalet 
  
 19 
  
 Hendricks, Whitaker och Marshall (1993), Mays (1997), Gonzales, Randolph och Nixon (1998). 
  
 20 
  
 Se t.ex. Strickland, Lynn  Diaz (2000), Gonzalez  Ragnvid (2004), Norton (1993), Chavez (1996), Mays (1997) och Obrien (2000). 
  
 21 
  
 Roberts och Delgado (2004). 
  
 67 
  
 Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 kvarvarande arbetsföra år blir färre. Samtidigt ökar det finansiella kapitalet över tid. För att balansera risken i det totala kapitalet bör aktieinnehavet minska med åldern. Studier på amerikanska data vi- sar emellertid att individer sällan rebalanserar eller ändrar tillgångs- allokering trots att de närmar sig pensionsåldern. 
 68 
  
 4 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 4.1 
  
 Utbudet av placeringsalternativ i premiepensionssystemet 
  
 Utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt se- dan starten. Vid tidpunkten för det första fondvalet 2000 deltog drygt 450 fonder i systemet. I slutet av september 2005 hade cirka 82 förvaltare anmält 705 fonder i systemet. I genomsnitt hade varje fondbolag 8.6 fonder anmälda och den fondgrupp med mest fonder hade 36 fonder anmälda. 
 Fonderna i premiepensionssystemet är ordnade i fondtyperna räntefonder, aktiefonder, blandfonder och generationsfonder. Av premiepensionssystemets fonder är cirka 17 procent räntefonder, 72 procent aktiefonder, 7 procent blandfonder och 4 procent av räntefonder. 
 Dessa fondtyper kan översiktligt beskrivas på följande sätt. Räntefonder placerar 100 procent av kapitalet i räntebärande värde- papper utgivna av en stat, ett företag eller ett kreditinstitut. Aktie- fonder placerar minst 75 procent av fondens kapital i marknads- noterade aktier eller i andra värdepapper där värdeutvecklingen är kopplad till aktier. Många aktiefonder placerar dock betydligt större del än 75 procent i sådana värdepapper. Blandfonder placerar i både aktier och räntebärande värdepapper. En förvaltare för en blandfond bestämmer vilken sammansättning av aktier och ränte- bärande värdepapper fonden skall ha beroende på vilken förväntan förvaltaren har på framtida avkastning på respektive tillgångsslag. Generationsfonder placerar i både aktier och räntebärande värde- papper. En förvaltare för en generationsfond omplacerar medel från aktier till räntor i takt med att fondandelsägarna blir äldre. 
 Varje fondtyp är sedan indelad i olika fondkategorier. För närva- rande delas fondutbudet in i 30 fondkategorier. I tabell 4.1 nedan presenteras uppgifter om vilka fondkategorier som för närvarande ingår i premiepensionssystemet. Uppgifterna i tabellen är beräk- 
 69 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 nade exklusive Premiesparfonden, som står för 32 procent av det totala kapitalet. 
 Tabell 4.1 Premiepensionssystemets fondutbud indelat i olika kategorier (exklusive Premiesparfonden) 
 1 
  
 Fondtyp 
  
 Fondkategori 
  
 Antal 
  
 Andel av 
  
 Volatilitet, 
  
 fonder 
  
 marknadsvärdet 
  
 3 år 
  
 Aktiefonder 
  
 Sverige 
  
 38 
  
 15,2 % 
  
 17 
  
 Sverige småbolag 
  
 10 
  
 2,0 % 
  
 19 
  
 Sverige index 
  
 8 
  
 2,8 % 
  
 17 
  
 Svenska och utländska aktier 
  
 11 
  
 10,3 % 
  
 15 
  
 Norden 
  
 16 
  
 2,0 % 
  
 18 
  
 Europa 
  
 47 
  
 3,2 % 
  
 15 
  
 Euroland 
  
 12 
  
 0,7 % 
  
 17 
  
 Europa/Euroland småbolag 
  
 16 
  
 1,0 % 
  
 14 
  
 Europa/Euroland index 
  
 7 
  
 0,9 % 
  
 16 
  
 Nordamerika och USA 
  
 45 
  
 1,9 % 
  
 18 
  
 Asien och Fjärran Östern 
  
 46 
  
 2,0 % 
  
 20 
  
 Global 
  
 59 
  
 8,1 % 
  
 15 
  
 Nya marknader 
  
 28 
  
 1,1 % 
  
 21 
  
 Östeuropa 
  
 31 
  
 7,0 % 
  
 22 
  
 Japan 
  
 29 
  
 0,8 % 
  
 22 
  
 Övriga länder 
  
 22 
  
 0,9 % 
  
 18 
  
 IT och kommunikation 
  
 28 
  
 2,7 % 
  
 26 
  
 Läkemedel 
  
 19 
  
 5,7 % 
  
 19 
  
 Övriga branscher 
  
 34 
  
 5,4 % 
  
 19 
  
 Blandfonder 
  
 Svenska aktier och räntor 
  
 6 
  
 0,2 % 
  
 9 
  
 Svenska och utländska aktier 
  
 18 
  
 4,2 % 
  
 9 
  
 samt räntor 
  
 Utländska aktier och räntor 
  
 27 
  
 1,1 % 
  
 8 
  
 Generationsfonder 
  
 Pension om mindre än 10 år 
  
 7 
  
 3,6 % 
  
 12 
  
 Pension om mindre än 20 år 
  
 7 
  
 5,4 % 
  
 15 
  
 Pension om mer än 20 år 
  
 16 
  
 8,2 % 
  
 15 
  
 Räntefonder 
  
 Sverige kort 
  
 22 
  
 1,0 % 
  
 0 
  
 Sverige lång 
  
 24 
  
 2,3 % 
  
 3 
  
 Sverige realränta 
  
 4 
  
 0,2 % 
  
 5 
  
 Europa och Euroland 
  
 28 
  
 0,1 % 
  
 4 
  
 Övriga utländska 
  
 39 
  
 0,2 % 
  
 9 
  
 Totalt 
  
 704 
  
 100 % 
  
 Källa: PPM. 
  
 1  
 Uppgifterna är från sista september 2005. 
 70 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 Som framgår av högra kolumnen i tabell 4.1 skiljer sig de olika fondkategorierna i premiepensionssystemet med avseende på deras risknivå mätt som historisk volatilitet. Dessutom finns en stor spridning inom respektive fondkategori i detta avseende I diagram 4.1 nedan illustreras skillnaden i risknivå inom varje kategori. 
 2  
 Stap- larna i diagrammet visar den genomsnittliga volatiliteten för respektive fondkategori och strecken visar skillnaden mellan de fonder som haft högst respektive lägst volatilitet inom respektive kategori. 
 Diagram 4.1 Risken i fondutbudet per kategori 
  
 % 
  
 Volatilitet  
 2002-2004 
  (medel, max, min) 
  
 50 
  
 45 
  
 40 
  
 35 
  
 30 
  
 25 
  
 20 
  
 15 
  
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 Sverige 
  
 Sverige småbolag 
  
 Sverige index 
  
 Sv.aktier + utl.aktier 
  
 Norden 
  
 Europa 
  
 Euroland 
  
 Europa/Euroland småbolag 
  
 Europa/Euroland index 
  
 Nordamerika och USA 
  
 Asien och Fjärran östern 
  
 Global 
  
 Nya marknader 
  
 Östeuropa 
  
 Japan 
  
 Övriga länder 
  
 IT och kommunikation 
  
 Läkemedel 
  
 Övriga branscher 
  
 Svenska aktier och räntor 
  
 Sv.aktier + utl.aktier + sv.räntor 
  
 Utländska aktier och räntor 
  
 Pension om mindre än 10 år 
  
 Pension om mindre än 20 år 
  
 Pension om mer än 20 år 
  
 Sverige kort 
  
 Sverige lång 
  
 Sverige realränta 
  
 Europa och Euroland 
  
 Övriga utländska 
  
 Källa: PPM. 
 Av tabell 4.1 framgår också att fonderna i de olika fondkategorierna har attraherat pensionssparare i olika utsträckning. Exkluderas Premiesparfonden är fonderna inom aktiefondskategorierna Mills och Sverige och Utländska aktier tillsammans mest populära bland pensionsspararna. Det finns också en betydande skillnad i popularitet också mellan olika fonder på fondnivå. Kapitalet per pensionssparare (marknadsvärdet som andel av antal gjorda val) varierar en hel del mellan olika fonder. För cirka 500 av de drygt 700 fonderna varierar det placerade kapitalet mellan 5 000 och 
  
 2  
 Risken är mätt som volatilitet i årstakt. 
 71 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 10 000 kronor per pensionssparare. I diagram 4.2 illustreras fördel- ningen av kapitalet i systemet i antalet fonder exklusive Premie- sparfonden. 
 Diagram 4.2 Fondernas andel av totala kapitalet 
 Källa: PPM. 
 En slutsats som kan dras från diagram 4.2 är att en stor del av systemets samlade kapital är placerat i ett begränsat antal fonder. Cirka 150 fonder står för cirka 90 procent av kapitalet exklusive Premiesparfonden. Många fonder i systemet har alltså en mycket begränsad kapitalandel. Nästan hälften av de fonder som ingår i systemet har en mindre kapitalandel än en tiondels promille av premiepensionssystemets totala kapital. Av systemets drygt 700 fonder har cirka 550 fonder en lägre kapitalandel än en promille. 
 72 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 4.2 
  
 Redovisning av pensionsspararnas avkastning 
  
 4.2.1 
  
 Utvecklingen på de finansiella marknaderna 
  
 3 
  
 När avkastningen i premiepensionssystemet belyses måste hänsyn tas till de omvärldsfaktorer som har påverkat pensionsspararnas avkastning. Även om pensionsspararnas fonder minskat i värde kan förvaltningen av kapitalet ha varit framgångsrik vid en jämförelse med relevanta index. En allsidig utvärdering av förvaltningen förut- sätter att den erhållna avkastningen kan relateras till något mått på den risk förvaltningen inneburit. 
 Utvecklingen på de finansiella marknaderna under perioden efter första valet 2000 kännetecknas av ytterligheter. Tre år med svag utveckling har följts av två år med stark utveckling. Under perioden har de finansiella förhållandena varit expansiva och gynnat åter- hämtningen i den reala ekonomin. De senaste två åren har företa- gens vinstutveckling varit stark, vilket bidragit till betydande börs- uppgångar. Efter tre år av fallande börsutveckling steg MSCI:s världsindex med 25,8 procent under 2003 och med 11,8 procent under 2004. Stockholmbörsen hade en likartad utveckling som de internationella börserna och utvecklades svagt till och med augusti för att under resten av 2004 stiga kraftigt. Under hela 2004 steg Stockholmsbörsen, mätt med  
 SAX-index, 
  med 16,4 procent. 
  
 Tabell 4.2 
  
 Aktiemarknadernas avkastning  
 2001–2004 
  (%). 
  
 2004 
  
 2003 
  
 2002 
  
 2001 
  
 Sverige 
  
 21,3 
  
 34,2 
  
 -34,7 
  
 -11,5 
  
 Europa 
  
 12,7 
  
 20,3 
  
 -29,1 
  
 -16,1 
  
 USA 
  
 10,7 
  
 29,2 
  
 -22,8 
  
 -12,0 
  
 Japan 
  
 10,9 
  
 23,0 
  
 -18,6 
  
 -18,8 
  
 Världen 
  
 11,8 
  
 25,8 
  
 -24,0 
  
 -13,9 
  
 Avkastning inklusive aktieutdelningar, lokal valuta. Sverige: SIX portfolio return index, Europa: Europe MSCI gross return index, USA: USA MSCI gross return index, Japan: Japan MSCI gross return index, världen: World MSCI gross return index. 
 Källa: Skr 2004/2005:130. 
 Samtidigt har inflationen och den reala räntan varit låg, bland annat som en följd av den fördjupade globaliseringen och ökade konkur- rensen i världsekonomin. Perioden har också kännetecknats av betydande skillnader i tillväxt mellan olika länder. Förenta staterna 
  
 3  
 För en utförligare beskrivning av utvecklingen på de finansiella marknaderna under dessa år, se skr. 2004/2005:130. 
 73 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 och många tillväxtländer har uppvisat en stark tillväxt medan Europa och Japan har utvecklats svagt. Dollarn har försvagats mot euron, från en historiskt stark kurs 2000 till en förhållandevis svag kurs 2004 och 2005. På obligationsmarknaden föll under perioden räntorna till historiskt låga nivåer. Kreditspreaden, ränteskillnaden mellan stats- och företagsobligationer, har fallit från mycket höga till historiskt låga nivåer. Sedan 2000 har den övergripande trenden på räntemarknaden varit fallande. Fallande räntor betyder stigande priser på obligationer, varför avkastningen på obligationsstocken har varit hög under perioden  
 2001–2004. 
  
 Tabell 4.3 Statsobligationsmarknadernas avkastning  
 2001–2004 
  (%) 
  
 2004 
  
 2003 
  
 2002 
  
 2001 
  
 Sverige 
  
 8,6 
  
 5,0 
  
 9,0 
  
 2,6 
  
 Tyskland 
  
 7,4 
  
 3,9 
  
 9,3 
  
 5,1 
  
 USA 
  
 3,7 
  
 2,4 
  
 12,2 
  
 6,5 
  
 Tillväxtekonomier 
  
 11,7 
  
 25,5 
  
 13,1 
  
 1,4 
  
 I lokal valuta. JP Morgan Government Bond index, EMBI Global. 
 Källa: Skr 2004/2005:130. 
 Beträffande utvecklingen på valutamarknaden har kronan med undantag för 2001 haft en relativt stabil växelkurs mot euron och en tydligt stigande trend mot dollarn under åren  
 2001–2004. 
  Sedan hösten 2001 har kronan stärkts och stabiliserats ända fram till det första halvåret 2005 då kronan försvagats i förhållande till dollarn. 
  
 4.2.2 
  
 Pensionsspararnas resultat 
  
 Eftersom nya pensionsrätter tjänas in och nya medel varje år sätts in får börsnedgången i periodens början mindre och mindre bety- delse. Under år 2005 passerade värdet på fondförmögenheten för första gången de sammanlagda insättningarna och vid slutet av september månad uppgick värdeökningen till 21 miljarder kronor, se diagram 4.3. 
 74 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 Diagram 4.3 Ackumulerat insatt belopp samt fondförmögenhet, mdkr 
  
 200 
  
 181 
  
 160 
  
 160 
  
 120 
  
 80 
  
 40 
  
 0 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 sep-05 
  
 Insatt belopp 
  
 Värde 
  
 Källa: PPM. 
  
 Relationen mellan marknadsvärde och inbetald pensionsrätt kan användas för att illustrera hur det gått för spararna i sin förvaltning. För att illustrera skillnader i avkastning mellan pensionsspararna redovisas i diagram 4.4 spridningen i värdeutveckling mellan olika pensionssparares konton (marknadsvärde i förhållande till inbe- talda pensionsrätter) den sista september 2005. 
 75 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Diagram 4.4 Relationen mellan marknadsvärde och inbetald pensionsrätt 
 Källa: PPM. 
 Diagram 4.4 visar att 89 procent av pensionsspararna ligger på plus. Relationen mellan marknadsvärde och inbetald pensionsrätt ut- tryckt i procent har emellertid en svaghet genom att den påverkas av inflödet av nya pensionsrätter. Måttet tar inte heller hänsyn till tidsvärdet av pengar. 
 Det finns andra mått som är mer lämpliga att använda för att mäta hur det gått för pensionsspararna. Ett sådant mått är den kapitalvägda avkastningen i form av en internränta. 
 4  
 Med detta mått beaktas inte bara avkastningen utan också hur stort kapitalet var vid olika tidpunkter. Den kapitalvägda avkastningen ger ett korrekt uttryck för den procentuella avkastning som kommit pen- sionsspararna till del. Alternativet är att beräkna en tidsvägd av- kastning. Den tidsvägda avkastningen mäter avkastningen under varje tidsperiod och väger samman dessa utan att ta hänsyn till ka- pitalets storlek. Det kan användas för att utvärdera förvaltares re- sultat, jämföra med andra förvaltare eller ett marknadsindex. 
 I diagram 4.5 redovisas pensionsspararnas genomsnittliga resul- tat mätt på dessa två sätt. 
  
 4  
 Internräntan är den diskonteringsränta som jämställer nuvärdet av en portföljs alla kassa- flöden, inklusive slutvärdet, med portföljens startvärde. 
 76 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 Diagram 4.5 Pensionsspararnas genomsnittliga resultat,  
 2000–2005 
  
 30% 
  
 20% 
  
 Internränta 
  
 10% 
  
 0% 
  
 -10% 
  
 00-dec 
  
 01-apr 
  
 01-aug 
  
 01-dec 
  
 02-apr 
  
 02-aug 
  
 02-dec 
  
 03-apr 
  
 03-aug 
  
 03-dec 
  
 04-apr 
  
 04-aug 
  
 04-dec 
  
 05-apr 
  
 05-aug 
  
 -20% 
  
 Tidsviktad 
  
 -30% 
  
 avkastning 
  
 -40% 
  
 -50% 
  
 Källa: PPM. 
  
 Som framgår i diagram 4.5 är den tidsvägda avkastningen för den genomsnittliga pensionsspararen fortfarande negativ, cirka nio pro- cent. Det innebär att det återstår ungefär 91 öre av en genomsnitt- lig krona som investerades vid start. Den tidsviktade avkastningen mäter snarare hur bra förvaltningen har varit, än att visa det slutliga resultatet som kommit spararna till del. Måttet tar t.ex. inte hänsyn till att pensionsspararna kan ha haft en mer fördelaktig avkastning när beloppen på kontona har varit som störst. Den kapitalvägda avkastningen i form av en internränta tar däremot hänsyn till detta. Mätt som internränta har pensionsspararnas avkastning varit posi- tiv sedan start, cirka 21 procent. Internräntan kan jämföras med den ränta som skulle ha givit dagens behållning om belopp motsva- rande intjänade pensionsrätter placerats på ett bankkonto, istället för i premiepensionssystemet. I diagram 4.5 framgår att internrän- tan som sämst varit nästan minus 50 procent under 2002 och 2003, men har sedan halvårsskiftet varit positiv. 
 Pensionsspararna kan delas in i två grupper; pensionssparare som gjort ett val på fondtorget och pensionssparare som valt att inte anmäla ett fondval och har sina medel placerade i Premiesparfon- den. Med hjälp av denna gruppering kan Premiesparfondens av- kastning jämföras med den genomsnittliga aktive pensionsspara- 
 77 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 rens avkastning. Det mått som är relevant att använda här för att jämföra dessa gruppers förvaltning är den tidsviktade avkastningen. 
 Tabell 4.4 Den genomsnittlige pensionsspararens och Premiesparfondens avkastning 
  
 År 
  
 Sjunde  
 AP-fondens 
  
 Förändring av 
  
 Premiesparfonden (%) 
  
 PPM-index 
  (%)* 
  
 inkomstindex (%) 
  
 2001 
  
 -10,6 
  % 
  
 1,5 % 
  
 -10,5 
  % 
  
 2002 
  
 -33,1 
  % 
  
 3,0 % 
  
 -27,0 
  % 
  
 2003 
  
 16,2 % 
  
 5,6 % 
  
 18,7 % 
  
 2004 
  
 8,8 % 
  
 3,9 % 
  
 10,1 % 
  
 Genomsnitt 
  
 -6,7 
  % 
  
 3,5 % 
  
 -3,9 
  % 
  
 * Avser den tidsviktade avkastningen för det kapitalvägda genomsnittet av valbara fonder inom premiepen- sionssystemet. 
 De aktiva pensionsspararnas förvaltningsresultat återspeglas i Sjunde  
 AP-fondens 
 PPM-index, 
  som visar denna grupp pensions- sparares genomsnittliga tidsvägda avkastning. Mellan 2001 och 2004 har de aktiva pensionsspararna haft en negativ avkastning på i genomsnitt 6,7 procent per år, medan Premiesparfonden har givit en negativ tidsviktad avkastning efter avgifter på i genomsnitt mi- nus 3,9 procent per år, se tabell 4.4. Under av perioden mellan den 1 januari 2005 till den 30 september 2005 (som inte illustreras i tabell 4.4) uppvisade Premiesparfonden emellertid en avkastning på 11,8 procent medan den genomsnittliga aktive pensionsspararen hade en avkastning på 15,9 procent under denna period. 
  
 4.3 
  
 Pensionsspararnas beteende 
  
 4.3.1 
  
 Pensionssparare med medel placerade i Premiesparfonden 
  
 Andelen sparare i Premiesparfonden 
 Vid en jämförelse med andra pensionssystem visar det sig att det svenska premiepensionssystemet har en stor andel aktiva sparare. Vid det första valet 2000 gjorde två tredjedelar ett aktivt val och medlen för 33 procent av kollektivet placerades i Premiesparfon- den. Aktivitetsnivån i systemet har emellertid sjunkit över tid. Vid halvårsskiftet 2005, knappt fem år efter första valet, återfinns 43 
 78 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 procent av alla pensionssparare i Premiesparfonden. Skillnaden be- ror på den låga andelen aktiva val hos de 1,3 miljoner pensionsspa- rare som tillkommit till systemet efter 2000. Vid halvårsskiftet 2005 hade 2,3 miljoner sparare sina premiepensionsmedel placerade i Premiesparfonden. Tabell 4.5 visar andelen förstagångsväljare vars pensionsmedel placeras i Premiesparfonden. 
 Tabell 4.5 Andelen förstagångsväljare vars pensionsmedel placeras i 
 Premiesparfonden 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 33 % 
  
 72,4 % 
  
 85,9 % 
  
 91,7 % 
  
 90,6 % 
  
 92 % 
  
 Källa: PPM. 
 Att avstå från att anmäla ett aktivt val kan också vara resultatet av ett medvetet val. Andelen som uppger att de medvetet valt Premie- sparfonden är emellertid relativt låg. Tabell 4.6 visar andelen av för- stagångsväljarna som uppger att de medvetet valt Premiesparfon- den. 
 Tabell 4.6 Andelen bland förstagångsväljarna som uppger att de medvetet valt Premiesparfonden 
 5 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 19 % 
  
 37 % 
  
 25 % 
  
 16 % 
  
 23 % 
  
 Källa: PPM:s eftervalsundersökningar. 
 Vid sidan av dem som 2000 aktivt valde fonder för sin premiepen- sion eller som sade sig medvetet låta pengarna förvaltas av Sjunde  
 AP-fondens 
  Premiesparfond återstod 14 procent. Dessa har i olika eftervalsundersökningar, som förklaringar till att de inte deltog i valet, angivit att de hade bristande kunskaper, var ointresserade eller var negativa till premiepensionssystemets utformning. Denna grupp utgjordes till stor del av pensionssparare med lägre inkomst och lägre utbildningsnivå än genomsnittet. 
 Andelen förstagångsväljare som medvetet uppger sig välja Pre- miesparfonden har legat i intervallet mellan 16 och 37 procent. När ett basalternativ ges inom ramen för valfrihet visar forskning att 
  
 5  
 Från och med år 2004 görs eftervalsundersökningarna vartannat år, därför finns ingen upp- gift för år 2005. 
 79 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 människor har en stark tendens att välja detta alternativ i stor ut- sträckning. Detta kan innebära att risken ökar för att människor inte får en lösning som i så stor utsträckning som möjligt passar deras specifika behov, om basalternativet inte är konstruerat så att det anpassas till den individuella pensionsspararen. 
 Premiesparfondens andel av det totala kapitalet har emellertid inte vuxit i samma takt som andelen sparare. Det beror på att det investerade kapitalet hos de nytillkomna pensionsspararna har varit litet. Vid halvårsskiftet 2005 var det förvaltade kapitalet 53 miljar- der kronor eller 31 procent av det samlade kapitalet i systemet, en marginellt högre andel än vid första valet. Trots detta förvaltas en betydande andel av pensionsspararkollektivets medel i dag i Pre- miesparfonden och de kan, med de erfarenheter som finns från lik- nande system, i väsentlig utsträckning förväntas förvaltas där även framöver. Antal byten från Premiesparfonden visas i diagram 4.6. 
 Diagram 4.6 Antalet fondbyten från Premiesparfonden 
  
 35000 
  
 30000 
  
 25000 
  
 20000 
  
 15000 
  
 10000 
  
 5000 
  
 0 
  
 1:a 
  
 2:a 
  
 1:a 
  
 2:a 
  
 1:a 
  
 2:a 
  
 1:a 
  
 2:a 
  
 1:a 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 halvåret 
  
 2001 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2004 
  
 2005 
  
 Källa: PPM. 
 Premiesparfondens strategiska allokering 
 I tabell 4.7 framgår den strategiska allokeringen såsom den sett ut sedan fonden startades. För närvarande placeras  
 86–90 
  procent av Premiesparfondens tillgångar i aktier. Av det kapitalet placeras 65 procent i globala aktier, 17 procent i svenska aktier och fyra pro- cent i onoterade aktier via riskkapitalfonder, private equity. Därut- över finns viss aktieexponering i fondens hedgefondsinvesteringar. 
 80 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 Premiesparfonden har genom att välja att ha en stor del av portföl- jen passivt förvaltad mot ett index kunnat hålla nere kostnaderna. Avgiften är bland de lägsta i hela premiepensionssystemet. 
 Tabell 4.7 Premiesparfondens strategiska allokering från start 
  
 Beslutad av 
  
 Kassa 
  
 Realränte- 
  
 Svenska 
  
 Globala 
  
 Private 
  
 Hedge- 
  
 styrelsen 
  
 obligationer 
  
 aktier 
  
 aktier, 
  
 equity 
  
 fonder 
  
 50 % 
  
 valuta- 
  
 säkrade 
  
 2001-04-08 
  
 1 % 
  
 14 % 
  
 20 % 
  
 65 % 
  
 0 % 
  
 0 % 
  
 2001-04-09 
  
 1 % 
  
 9 % 
  
 25 % 
  
 65 % 
  
 0 % 
  
 0 % 
  
 2004-01-01 
  
 1 % 
  
 9 % 
  
 17 % 
  
 65 % 
  
 4 % 
  
 4 % 
  
 2005-10-06 
  
 0 % 
  
 10 % 
  
 17 % 
  
 65 % 
  
 4 % 
  
 4 % 
  
 Källa: Sjunde  
 AP-Fonden. 
  
 4.3.2 
  
 Pensionssparare som gjort ett val på fondtorget 
  
 Vilka pensionssparare gör ett aktivt val? 
 Om man tittar på valdeltagandet vid det första valet år 2000, så skickade 67 procent av pensionsspararna in valblanketten till PPM och genomförde således ett aktivt fondval. Enligt Sifos (numera Research International) mätningar avstod 19 procent medvetet att skicka in blanketten till PPM. Dessa pensionssparare önskade ha Sjunde  
 AP-fonden 
  som förvaltare av pensionsmedlen. Vid den eftervalsundersökning som gjordes i anslutning till det första valet betraktades denna inställning som ett aktivt ställningstagande, varför nio av tio svenskar ansågs ha gjort medvetna val kring pre- miepensionen. 
 Det kan dock diskuteras vad som menas med att valen är med- vetna och hur resultatet skall värderas. Om det kan antas att pen- sionsspararna på grundval av informationen från PPM gjort aktiva fondval på ett sätt som innebär att riskerna för systematiskt dåliga utfall därigenom ökat, kan resultatet knappast anses vara invänd- ningsfritt. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 5. 
 Vid det första valet 2000 svarade kvinnor för ett något högre val- deltagande än män. 
 6  
 Medelålders väljare  
 (28–52 
  år) var i större ut- 
  
 6  
 Bland förklaringarna till detta kan nämnas att det inför valet gjordes särskilda insatser rikta- de mot kvinnor. Även de fondval som gjordes beträffande avtalspensionen inom den kom- munala sektorn bidrog sannolikt till att kvinnor med erfarenheter från det valet var aktiva även i premiepensionsvalet. 
 81 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 sträckning aktiva än äldre och yngre åldersgrupper. En möjlig för- klaring till detta är att de yngre trätt in senare i yrkeslivet och där- för hade en mindre summa att placera samt att pensionsåldern uppfattades avlägsen. Bland de äldre kan det lägre valdeltagandet förklaras av att pensionsreformen endast omfattade en del av pen- sionen och att premiepensionen skulle få en liten betydelse för den totala pensionen. 
 7 
  
 I tabell 4.8 nedan redovisas fördelningen av de individer som gjorde ett val 2000 efter deras kön, födelseår, utbildningsnivå, års- inkomst, privat pensionssparande och aktieinnehav utanför pen- sionssystemet. 
 Tabell 4.8 Andel av pensionsspararna som gjorde ett val år 2000 
  
 Andel aktivt val 
  
 Andel aktivt val 
  
 Kön 
  
 Födelseår 
  
 Kvinnor 
  
 70 % 
  
 Födda före 1954 
  
 68 % 
  
 Män 
  
 68 % 
  
 Födda  
 1954–1965 
  
 71 % 
  
 Födda 1966 och senare 
  
 60 % 
  
 Civilstånd 
  
 Utbildning 
  
 Ogift 
  
 63 % 
  
 Grundskola 
  
 62 % 
  
 Gift 
  
 72 % 
  
 Gymnasium 
  
 69 % 
  
 Universitet/högskola 
  
 72 % 
  
 Årsinkomst 
  
 0–119 
  000 
  
 53 % 
  
 Har privat pensionssparande 
  
 78,4 % 
  
 120 
  
 000–165 
  000 
  
 64 % 
  
 Har inte privat pensionssparande 
  
 63,0 % 
  
 166 
  
 000–202 
  000 
  
 70 % 
  
 Äger aktier utanför 
  
 75,9 % 
  
 premiepensionssystemet 
  
 203 
  
 000–252 
  000 
  
 71 % 
  
 Äger inte aktier utanför 
  
 62,7 % 
  
 premiepensionssystemet 
  
 253 
  
 000– 
  
 75 % 
  
 Källa: Beräkningar av data från PPM matchade med LINDA och Lynn och Scott (2003). 
 Slutsatserna från tabell 4.8 är att även utbildning och inkomst visar sig spela en roll för valet – ju högre utbildning eller inkomst desto större benägenhet att göra ett val. Bland dem som hade mindre än 4 000 kronor att placera gjorde endast 49 procent ett aktivt val. Bland dem som hade 24 000 kronor eller mer var 79 procent aktiva. 
  
 7  
 Det reformerade systemet införs successivt. Personer födda åren  
 1938–1953 
  (mellangenera- tionen) omfattas av de reformerade intjänandereglerna enligt den s.k. tjugodelsinfasningen. Dessa personer får därför sin ålderspension beräknad med ett ökande antal tjugodelar enligt reglerna för det nya systemet och resterande del enligt reglerna för det gamla systemet. Johnson soner födda 1954 eller senare får hela sin ålderspension enligt reglerna för det nya systemet. 
 82 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 Pensionssparare som har tidigare erfarenhet av pensionssparande eller äger aktier utanför pensionssystemet gör också aktiva val i större utsträckning. 
 De tendenser som märktes i valet 2000 kan skönjas även fort- sättningsvis. Generellt minskar valdeltagandet ju yngre pensions- spararna är. Den genomsnittliga pensionsrätten bland de aktiva väljarna är högre än vad den är för hela kollektivet nyväljare och skillnaden ökar avsevärt ju äldre pensionsspararna är. 
 Det första valet som pensionsspararna gör i premiepensions- systemet ändras oftast inte. Exempelvis hade drygt 79 procent av de pensionssparare som gjorde ett aktivt val 2000 inte ändrat sina val fram till maj år 2005. Antalet fondbyten har däremot ökat. 
 Såväl pensionssparare som är placerade i premiesparfonden som de som gjort val på fondtorget har i stor utsträckning avstått från att ändra sina val eller göra val. Tendensen är dock att aktiviteten ökar. Under år 2004 hade närmare 6 procent av pensionsspararna gjort fondbyten. Vid utgången av april 2005 hade sammanlagt 12 procent av pensionsspararna bytt fonder minst en gång. Däremot är det så att en liten del av pensionsspararna står för en stor del av antalet fondbyten. Under 2005 har antalet fondbyten ökat drama- tiskt. Redan under det första halvåret har det skett fler fondbyten än under hela 2004, se diagram 4.7. Detta förhållande har påverkats av förekomsten av s.k. rådgivningföretag som kontinuerligt gör fondbyten åt de pensionssparare som ingått avtal med dem. 
 Diagram 4.7 Totalt antal fondbyten 
  
 900000 
  
 800000 
  
 700000 
  
 600000 
  
 500000 
  
 400000 
  
 300000 
  
 200000 
  
 100000 
  
 0 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 (januari - 
  
 september) 
  
 Källa: PPM. 
 83 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Detta till trots kvarstår det faktum att många pensionssparare inte ändrar sitt första val. Den fortsatta beskrivningen utgår därför i stort från förstagångsväljarnas beteende. 
 Strategisk tillgångsallokering 
 Pensionsspararna har huvudsakligen investerat i aktier. Fram till 2003 investerade de som gjorde aktiva val nästan tre fjärdedelar av sitt pensionskapital direkt i aktiefonder. Eftersom blandfonder och generationsfonder också till en del är investerade i aktier är den faktiska aktieexponeringen högre än vad som redovisas i tabell 4.9. Om andelen aktier i dessa fonder läggs till stiger andelen aktier till över 90 procent. De individer som gjorde ett aktivt val 2003 in- vesterade i lägre grad i aktier (58 procent av portföljen) men där- emot ökade andelen räntefonder dramatiskt jämfört med tidigare år. 
 Tabell 4.9 Andelen av det totala kapitalet investerat i olika fondkategorier hos pensionssparare som gjorde aktiva val åren  
 2000–2005 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 Aktiefonder 
  
 72 
  
 72 
  
 73 
  
 58 
  
 60 
  
 54 
  
 Blandfonder 
  
 8 
  
 8 
  
 7 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 Generationsfonder 
  
 19 
  
 13 
  
 11 
  
 7 
  
 9 
  
 12 
  
 Räntefonder 
  
 2 
  
 8 
  
 9 
  
 26 
  
 22 
  
 25 
  
 Premiesparfonden som 
  
 31 
  
 81 
  
 84 
  
 90 
  
 90 
  
 91 
  
 andel av totalt 
  
 placerat belopp 
  
 Totalt placerat belopp 
  
 55,83 
  
 0,67 
  
 0,21 
  
 0,17 
  
 0,14 
  
 0,14 
  
 (miljarder kr) 
  
 Källa: PPM. 
 Bland de pensionssparare som gjort val kan det noteras att från och med valet 2003 har riskprofilen i den strategiska tillgångsfördel- ningen ändrats med avseende på fördelningen mellan räntor och aktier. Pensionsspararna har gått från en fördelning mellan aktier och räntor om 90 respektive 10 procent till en fördelning om 70 respektive 30 procent. I tabell 4.10 redovisas den strategiska till- gångsfördelningen de pensionssparare som gjort ett val. Tillgångar i Sverige ökar i andel av de placerade tillgångarna, beroende på bl.a. den ökade andelen ränteplaceringar. 
 84 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 Tabell 4.10 Tillgångsallokering bland förstagångsväljare  
 2000–2005, 
  exklusive Premiesparfonden 
  
 Svenska 
  
 Globala 
  
 Summa 
  
 Svenskaräntor 
  
 Utländska 
  
 Summa 
  
 aktier 
  
 aktier 
  
 aktier 
  
 räntor 
  
 räntor 
  
 2000 
  
 33,9 
  
 58,1 
  
 92,0 
  
 7,0 
  
 1,1 
  
 8,1 
  
 2001 
  
 31,1 
  
 56,6 
  
 87,7 
  
 9,9 
  
 2,4 
  
 12,3 
  
 2002 
  
 27,9 
  
 58,8 
  
 86,7 
  
 8,3 
  
 4,9 
  
 13,2 
  
 2003 
  
 21,2 
  
 48,1 
  
 69,3 
  
 20,6 
  
 10,0 
  
 30,6 
  
 2004 
  
 21,6 
  
 52,0 
  
 73,6 
  
 21,4 
  
 5,0 
  
 26,4 
  
 2005* 
  
 24,4 
  
 46,7 
  
 70,1 
  
 22,8 
  
 7,1 
  
 29,9 
  
 *beräknat från individnivå 
 Källa: PPM 
 Från tabell 4.10 går att konstatera att år 2003 skiftade pensionsspa- rarna över till räntefonder. Övergången till en större andel ränte- placeringar bland förstagångsväljarna skedde ett antal år efter att den negativa börsutvecklingen påbörjades och i samband med att aktiepriserna åter visade en positiv utveckling. 
 Den allokering mellan aktier och räntor på aggregerad nivå som visas i tabell 4.10 återspeglar emellertid inte helt fördelningen på individnivå. I diagram 4.8 visas fördelningen på individnivå för för- stagångsväljarna vid valet 2005. Av diagrammet framgår att drygt hälften av förstagångsväljarna valt enbart räntor eller aktier. Drygt 20 procent av förstagångsväljarna vid valet 2005 har valt enbart räntefonder. Bland dessa har mer än två tredjedelar valt långa räntor och cirka en femtedel har placerat i korta räntor. Om gjorda val är ett uttryck för ett strategiskt tillgångsbeslut (och inte för att för- stagångsväljarna anser att aktiepriserna och priset för långa obliga- tioner är tillfälligt höga i förhållande till priset för kortare obliga- tioner) kan det ifrågasättas om sådana val är lämpliga för en grupp med så unga personer som förstagångsväljarna till större delen ut- gör. 
 85 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Diagram 4.8 Fördelningen andel i aktier på individnivå, förstagångsväljare 2005 
  
 45% 
  
 40% 
  
 35% 
  
 30% 
  
 25% 
  
 20% 
  
 15% 
  
 10% 
  
 5% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0-10 
  % 
  
 11-20 
  % 
  
 21-30 
  % 
  
 31-40 
  % 
  
 41-50 
  % 
  
 51-60 
  %  
 61-70 
  %  
 71-80 
  %  
 81-90 
  %  
 91-99 
  % 
  
 100% 
  
 Män 
  
 Kvinnor 
  
 Källa: PPM 
 Pensionsspararnas förvaltarval 
 Vid en analys av vilka beslutskriterier som pensionssparare använ- der visar det sig att beslutskriterier som historisk avkastning och avgifter är relevanta. Vid det första valet angav 44 procent av dem som valde egna portföljer att de valde utifrån fondernas tidigare avkastning. Motsvarande siffra följande år  
 (2001–2004) 
  har rört sig kring 30 procent. Samtidigt angav ett stort antal pensionssparare att de valt fonder utifrån låga avgifter; 46 procent vid det första va- let och drygt 30 procent i genomsnitt efterföljande år. En analys genomförd av PPM av de val som förstagångsväljarna gjorde under 2005 visar att pensionsspararna tar hänsyn till både fondernas av- kastning och fondavgifter när de väljer fonder inom en viss kate- gori. 
 Analyser visar emellertid också tecken på att enkla beslutsregler använts när pensionsspararna fördelat sina premiepensionsmedel mellan olika fonder, t.ex. genom att fördela medlen lika mellan det möjliga antalet kategorier. Vid exempelvis det första valet 2000 steg aktieandelen med antalet valda fonder. 
 8  
 Att en sådan tendens finns kan också bero att det i regel finns ett större behov av att diversi- fiera bland aktiefonder än räntefonder. 
  
 8  
 Bland de sparare som valde två fonder var andelen aktier i portföljen 70 procent jämfört med 86 procent för de individer som valt fem fonder. Hedesström m. fl. (2003). 
 86 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning 
  
 Bland de pensionssparare som valt fem fonder hade 61 procent inkluderat fem fondkategorier medan 70 procent av de sparare som valt fyra fonder valt fyra olika kategorier 
 9 
 . Denna fördelning kan ha sin förklaring i att enkla tumregler använts på det sätt som påvisat i kapitel 3. Även vid de följande valen finns det tecken på att tum- regler kan ha använts, men tendensen är inte lika tydlig. I genom- snitt väljer pensionsspararna att i lägre grad utnyttja möjligheten att välja upp till fem fonder. 
 10 
  
 Som konstaterats i kapitel 3 kan det vara svårt för pensionsspa- rarna att bedöma olika fondförvaltare. Som en konsekvens av detta kan pensionssparare ha en benägenhet att välja kända fondbolag, vilket bl.a. kan innebära att nationella fondbolag väljs framför ut- ländska fondbolag och att fondbolag med etablerade varumärken väljs framför fondbolag med svagare varumärken. PPM har jämfört svenska och utländska fondbolags popularitet och konstaterar att endast cirka 8 procent av det totala kapitalet är placerat i utländska fondbolags fonder. 
 11  
 PPM:s analyser visar samtidigt att svenska fondbolags fonder i större omfattning i genomsnitt utvecklas sämre än relevant index jämfört med utländska fondbolags fonder. Denna tendens beror på att utländska fondbolag är mer framgångsrika på utländska marknader. 
 Tabell 4.11 Andel fonder som utvecklas bättre än motsvarande index 2002– 2004 
  
 Hela 
  
 Aktiefonder 
  
 Blandfonder 
  
 Räntefonder 
  
 fondutbudet 
  
 Svenska fondbolag 
  
 29 % 
  
 36 % 
  
 46 % 
  
 6 % 
  
 Utländska fondbolag 
  
 48 % 
  
 51 % 
  
 80 % 
  
 9 % 
  
 Källa: PPM. 
  
 9 
  
 Hedesström m. fl. (2003). 
  
 10 
  
 Vid valet år 2000 valdes i genomsnitt 3,4 fonder. Antalet valda fonder var vid valet 2005 är 2,6 i genomsnitt för förstagångsväljarna år, vilket är lägre jämfört med 2004 års val då 2,9 fonder valdes i genomsnitt. 
  
 11 
  
 Uppgiften är ifrån sista juli 2005. 
  
 87 
  
 5 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 I uppdraget att se över premiepensionssystemets funktion ingår enligt utredningsdirektiven att utvärdera den information och väg- ledning som har riktats till enskilda pensionssparare från PPM och deltagande fondförvaltare. Resultatet av utredningens utvärdering redovisas i detta kapitel. 
 I avsnitt 5.1 redovisas PPM:s olika informationsuppdrag och den information som lämnats till pensionsspararna. I avsnitt 5.2 redovi- sas informationsinsatserna inför första valet år 2000. De efterföl- jande åren,  
 2001–2005, 
  redovisas i avsnitt 5.3. Denna uppdelning motiveras av att PPM:s förutsättningar att klara av informations- uppdraget vid införandet av premiepensionssystemet varit delvis helt andra än under de efterföljande åren. Kapitlet avslutas med att utredningen i avsnitt 5.4 sammanfattar de slutsatser som kunnat dras vid utvärderingen. 
 Utredningen skall också bedöma i vilken utsträckning som en utvecklad information och vägledning kan förbättra pensionsspa- rarnas placeringsresultat och minska riskerna för systematiskt då- liga utfall. I kapitel 10 redovisar utredningen sina förslag till hur det fortsatta informationsuppdraget bör utformas. Utredningens för- slag till beslutsstöd redovisas i kapitel 11. 
  
 5.1 
  
 Bakgrund 
  
 Till att börja med kan konstateras att behovet av information är av större vikt i det nya reformerade pensionssystemet än i det tidigare systemet. I det nya systemet får varje åtgärd som påverkar in- komsten genomslag i den framtida pensionen. Därtill är pensions- åldern flexibel, varför tidpunkten för pensionsuttaget har stor be- tydelse för pensionens storlek. Även utvecklingen av den enskildes tillgångar på premiepensionskontot påverkar pensionens storlek. 
 89 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 De formella kraven på PPM:s information till pensionsspararna 
 I sin rapport,  
 Gill första år 
 , slår Riksrevisionen fast att det nya premiepensionssystemet medför större möjligheter men också krav på den enskilde att påverka sin pension och att detta större ansvar i någon mån bör mötas av ett ökat ansvar för staten att med information underlätta för den enskilde att inom ramen för systemet agera rationellt. 
 1 
  
 I förarbetena till premiepensionssystemet anges de krav som ställs på informationen till de enskilda pensionsspararna. 
 2  
 Det kan noteras att det i förarbetena inte behandlas närmare vilken funk- tion 
 3  
 informationen bör ha eller i vilken utsträckning det är möjligt att genom olika kommunikations- och informationsinsatser säker- ställa att pensionsspararna verkligen vill och kan ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet. Kraven är mer inriktade mot vilka typer av uppgifter som skall lämnas och med vilken regelbundenhet detta skall ske. 
 Vidare understryks att premiepensionssystemet – även i infor- mationshänseende – utgör en del av ålderspensionssystemet och att en samordning därför måste ske av informationen till de enskilda om deras rättigheter i fördelningssystemet respektive premiepen- sionssystemet. I dag har såväl FK som PPM i uppdrag att informera om ålderspensionen, vilket bidragit till att det varit oklart för pen- sionsspararna vilken av myndigheterna som varit avsändare eller vart man skall vända sig för att få mer information och hjälp. 
 4 
  
 Utgångspunkten i förarbetena är att pensionsspararna genom en  
 generellt utformad information  
 skall få en helhetsbild av hur det re- formerade ålderspensionssystemet är uppbyggt och fungerar, såväl vad avser inkomstpensionen från fördelningssystemet som premie- pensionen från premiepensionssystemet. 
 Utöver det behöver pensionsspararna, löpande eller med viss regelbundenhet, få  
 individuellt utformad information 
 . Information 
  
 1 
  
 Riksrevisionen har granskat premiepensionsreformens genomförande och hittillsvarande utfall. En fråga som revisionen uppehållit sig kring gäller frågan om informationsverksam- heten fungerat väl och infriat målen. För en närmare redogörelse av Riksrevisionens bedöm- ningar, se RiR 2004:16. 
  
 2 
  
 För en närmare redogörelse av de krav på information som ställs, se prop. 1997/98:151, s.  
  
 634–640. 
  I 7 § lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten anges att PPM är ansvarig för att pensionsspararna får tillgång till den information de behö- ver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet. 
  
 3 
  
 I Riksrevisionens rapport utvärderas i vilken utsträckning informationen fungerat som styrmedel, service eller vägledning, se RiR 2004:16, s. 22 f. 
  
 4 
  
 I regleringsbrevet för budetåret 2005 avseende PPM anges som mål att samverkan mellan myndigheterna skall vara effektiv. Vad detta innebär redovisas emellertid inte. 
  
 90 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 skall därför lämnas om systemets valmöjligheter och om fondför- valtarna och fonderna. Riktade insatser skall ske för varje ny gene- ration som kommer in i systemet. Detsamma gäller när pensionen skall börja tas ut. Det skall finnas möjlighet för den enskilde att själv genom Internet,  
 e-post 
  och telefonitjänster ta del av progno- ser över den framtida pensionens storlek. PPM skall vidare lämna årsbesked om utvecklingen av den enskildes tillgodohavande efter förebild från försäkringsbolagen. 
 I detta sammanhang kan det vara relevant att se hur regeringens uppdragsbeskrivning för PPM:s informationsverksamhet ändrats över tiden. I tabell 5.1 nedan anges hur målen för informations- verksamheten ändrats under åren  
 2000–2004. 
  
 Tabell 5.1 
  
 Ändrade mål för informationsverksamheten åren  
 2000–2004 
  
 År 
  
 Mål med informationsverksamheten 
  
 2000 
  
 Aktiva val 
  
 2001 
  
 Medvetna val 
  
 2002 
  
 Främja kunskap 
  
 2003 
  
 Främja kunskap 
  
 2004 
  
 Främja kunskap och samordning (med Försäkringskassan) 
  
 Källa: PPM:s regleringsbrev  
 2000–2004. 
  
 PPM:s information till pensionsspararna 
 I relation till regeringens uppdragsbeskrivning för PPM:s informa- tionsverksamhet kan det vara intressant att se vilka interna mål som finns uppsatta för PPM:s kommunikations- och informationsverk- samhet, samt hur väl målen uppfylldes 2003 och 2004, se tabell 5.2 och 5.3 nedan. 
 5 
  
 5  
 Observera att målen för PPM:s kommunikations- och informationsverksamhet ändrats från 2003 till 2004, vilket i viss mån försvårar möjligheterna att jämföra och dra slutsatser om måluppfyllelsen under dessa år. 
 91 
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag SOU 2005:87 
  
 Tabell 5.2 
  
 Mål för PPM:s kommunikations- och informationsverksamhet och 
  
 måluppfyllelse 2003 
  
 Mål som skall vara uppfyllda 2007 
  
 Måluppfyllelse 
  
 2003 
  
 80 % av pensionsspararna skall känna till premiepen- 
  
 sionssystemets möjligheter 
  
 42 % 
  
 90 % av pensionsspararna skall vara nöjda med PPM:s 
  
 service och information 
  
 70 % 
  
 60 % av pensionsspararna skall anse sig ha tillräcklig 
  
 kunskap för att sköta sitt sparande 
  
 49 % 
  
 Källa: RiR 2004:16, Eftervalanalys 2003 och PPM. 
  
 Tabell 5.3 
  
 Mål för PPM:s kommunikations- och informationsverksamhet och 
  
 måluppfyllelse 2004 
  
 Mål som skall vara uppfyllda 2007 
  
 Måluppfyllelse 
  
 2004 
  
 60 % av pensionsspararna som blivit kontaktade av 
  
 PPM skall vara nöjda. 
  
 59 % 
  
 90 % av pensionsspararna som tagit kontakt med PPM 
  
 skall vara nöjda. 
  
 80 % 
  
 60 % av pensionsspararna skall tycka att de har till- 
  
 räcklig kunskap för att kunna ta hand om sin premie- 
  
 pension. 
  
 50 % 
  
 Källa: PPM. 
 Alla pensionssparare får inför sitt första val av fonder ett valpaket med information från PPM. Materialet innehåller bland annat en katalog med information om de olika fonderna och en valanvisning som beskriver hur valet av fonder bör göras i ett antal steg. I Thompson logen finns grundläggande uppgifter om de enskilda fondernas historiska utveckling, risknivåer och förvaltningsavgifter etc. 
 På PPM:s hemsida finns information om enskilda fonder, sor- teringsverktyg, generella fakta om fonder m.m. PPM lämnar även upplysningar genom talsvar, kundservice samt genom vidareinfor- matörer som besöker försäkringskassor, skolor etc. Pensionsspa- raren kan varje dag klockan  
 06.00–02.00 
  via PPM:s hemsida och 
 92 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 talsvar se över och ändra sina placeringar. Hemsidan är utformad så att den skall vara användarvänlig för olika typer av målgrupper. 
 6 
  
 Vidare skickas information årligen till alla pensionssparare i form av ett årsbesked i det av Försäkringskassan (FK) och PPM gemen- samt framtagna  
 orange kuvertet 
 , som innehåller en sammanställning av den totala ålderspensionen. I det orange kuvertet finns värdebe- sked från FK rörande inkomstpensionen och från PPM rörande premiepensionen, prognoser för den enskildes pension samt det beslut om intjänad rätt till pension som FK beslutat. 
 Utifrån den pensionsgrundade inkomsten, som fastställs av Skatteverket, och eventuella pensionsgrundade belopp, som fast- ställs av FK, beslutar FK om pensionsrätt för inkomstpension och premiepension. Av administrativa skäl gäller beslutet för inkomst- året två år tillbaka i tiden. De nya pensionsrätterna läggs sedan ihop med den tidigare pensionsbehållningen. 
 Riksrevisionen har i sin utvärdering gett PPM goda betyg för sina informationsinsatser i så måtto att de är lättillgängliga och inte särskilt svåra att förstå. Även grupper som annars har problem att ta till sig information (t.ex. invandrargrupper, syn- och hörselska- dade) har varit positiva. Att den målgruppsanpassade informatio- nen inte har använts i påtagligt hög grad kan dock ses som ett tecken på att innehållet inte helt svarar mot målgruppernas behov, se vidare avsnitt 5.3 nedan. 
 Informationskostnaderna i samband med första valet 2000, då 4,4 miljoner pensionssparare för första gången fick välja fonder för sin premiepension, uppgick till 187 miljoner kronor, se tabell 5.4. Av denna svarade reklam och  
 PR-aktiviteter 
  för den största delen, införandet av reklammaterial i TV, radio och övrig press uppgick till ca 53 miljoner kr. En annan stor kostnad var produktionen och utskicket av valpaketet, där fondkatalogen kostade 15 miljoner kronor. 
  
 6  
 PPM översätter informationen till sju olika språk. Därutpver lämnas information på teckenspråk, som talkassett och i  
 DAISY-format 
  (Digital  
 Audio-baserat 
  Informationssys- tem, som är en teknik för att producera och läsa digitalt material) samt genom talsyntes på PPM:s webbplats, se www.ppm.nu. 
 93 
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag SOU 2005:87 
 Tabell 5.4 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet 2000, miljoner kronor 
  
 Aktiviteter 
  
 2000 
  
 Reklam/PR-aktiviteter 
  
 72,9 
  
 Köpta tjänster 
  
 16,9 
  
 Konsulter 
  
 17,9 
  
 Kontorsmaterial/trycksaker 
  
 41,3 
  
 Övrig extern information 
  
 38,1 
  
 Totalt 
  
 187,1 
  
 Källa: PPM. 
 Under de efterföljande åren  
 2001–2003 
  genomfördes olika typer av informationsaktiviteter, se tabell 5.5, och de direkta informations- kostnaderna låg runt  
 50–60 
  miljoner kronor per år. 
 År 2001 var fokus fortfarande på de nytillkomna spararna och en informationskampanj genomfördes i samband med utskicket av valpaketet. Kostnaden för valpaketet och kampanjen uppgick till 16,6 miljoner kronor. År 2002 kommunicerade PPM med samtliga pensionssparare. Alla fick då ett utskick som innehöll ett kontobe- sked och en informationsfolder. Kostnaden för utskicket uppgick till ca 14 miljoner kronor. År 2003 fick samtliga pensionssparare ett kontobesked och en broschyr. Utskicket stöddes av en informa- tionskampanj och sammanlagt uppgick kostnaden till ca 23 miljo- ner kr. Kostnaderna för årligt värdebesked (orange kuvertet) har uppgått till ca 10 miljoner kronor för vart och ett av de tre åren. 
 År 2004 var informationskostnaderna betydligt lägre. Under detta år gjordes inget utskick till pensionsspararna. Däremot skickades ett valpaket ut till de nytillkomna spararna och detta kostade 2,5 miljoner kronor. I övrigt avsåg kostnaderna främst porto- och tryckkostnader för löpande utskrifter och pinkoder. 
 Exempel på utskick från PPM som medför relativt höga porto- kostnader är försändelser som innehåller individuella  
 Hoffmaneller bekräftelser på genomförda fondbyten. Dessa kostnader är i någon mening fasta och därför svåra att påverka eftersom varje pensionssparare har rätt att få del av individuellt utformad infor- mation som rör premiepensionen. Med en helt Internetbaserad in- formation skulle kostnaderna sannolikt minska betydligt, men det är svårt att bedöma i vilken utsträckning och i vilken takt en sådan övergång kan och bör ske. 
 94 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 Tabell 5.5 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet åren  
 2001–2004, 
  miljoner kronor 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 Kommunikation* 
  
 19 
  
 24 
  
 24 
  
 9,9 
  
 Annonsering i press 
  
 1 
  
 4 
  
 5 
  
 0,6 
  
 Trycksaker 
  
 17 
  
 13 
  
 14 
  
 3,4 
  
 Annonsering i TV, radio, på bio 
  
 11 
  
 0 
  
 0 
  
 2,9 
  
 Marknadsundersökningar 
  
 1 
  
 2 
  
 2 
  
 1 
  
 Övrig extern information 
  
 11 
  
 11 
  
 8 
  
 2,1 
  
 Totalt 
  
 61 
  
 54 
  
 53 
  
 19,9 
  
 Källa: PPM. 
 * I posten kommunikation ingår bland annat kostnader för porto. 
 Inledande synpunkter på regeringens uppdrag 
 Som framgår har regeringens krav och mål varit relativt allmänt hållna. Enligt utredningens bedömning kan de därför inte sägas ha varit till någon större ledning för PPM i myndighetens strategiska arbete med att fullgöra informationsuppdraget. Kraven har inte heller varit närmare operationaliserade, dvs. det har inte angetts hur verksamheten skall bedrivas för att målen skall uppfyllas. Myndig- heten ansvarar i och för sig för verksamheten och att den bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. Enligt utredningens bedömning hade en inledningsvis mer regelbunden dialog mellan regeringen och PPM kunnat bidra till mer utvecklade och långsiktiga strategier för kommunikations- och informationsverksamhet hos PPM. Detta hade varit angeläget med hänsyn till de stora svårigheter som var, och fortfarande är, förenade med uppdraget. 
 Utredningen kan således konstatera att regeringens målformule- ring inte gett den vägledning som myndigheten inledningsvis be- hövt för att kunna ta ett långsiktigt ansvar för uppdraget att infor- mera om premiepensionssystemet. Tvärtom kan sättas i fråga om inte utgångspunkterna för uppdraget inledningsvis varit felaktiga. 
 Enligt utredningen borde tydligare ha framhållits vilken bety- delse för den enskildes premiepension som det övergripande valet mellan tillgångsslag har. Man borde alltså ha betonat att förvalt- ningen av pensionskapital handlar om sammansättning av en lämp- lig fondportfölj. Istället betonades i förarbetena och inledningsvis alltför ensidigt vikten av att välja fonder. I uppmaningen att göra aktiva val låg även budskapet att passivitet kunde leda till negativa 
 95 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 konsekvenser beträffande den slutliga pensionens storlek. Sanno- likt fanns vid tiden för systemets införande en överdriven tro på den enskildes engagemang för och kunskaper om fondförvaltning, eftersom det privata pensionssparandet var så utbrett. Insikten om att alla pensionssparare inte går att nå och påverka med information synes vidare inte ha fått genomslag när uppdraget formulerats. 
 Ett annat problem som utredningen vill framhålla som en för- klaring till den bristande måluppfyllelsen, är att inriktningen och ambitionsnivån på informationsinsatserna i brist på närmare styr- ning växlat över tiden. 
 Vid första valet 2000 var målet som nämnts att pensionsspararna skulle göra aktiva val. Det kan jämföras med det kunskapsmål som nu är styrande för verksamheten. 
 7  
 Enligt utredningen har PPM med givna förutsättningar försökt anpassa sin kommunikationsstrategi i takt med att regeringens uppdrag ändrat inriktning. Det har resul- terat i en kampanjbetonad verksamhet som inte nått upp till målen i den takt som det funnits förväntningar på. Detta har i sin tur fört med sig att verksamheten varit svår att följa upp och jämföra över åren. Detta är också någonting som tagits upp av Riksrevisionen, som konstaterar t.ex. att PPM:s eftervalsundersökningar i vissa fall är svåra att tränga igenom och jämföra. En förklaring till detta upp- ges vara att utvärderingsuppdragen utförts på olika sätt och av skilda företag, och att frågornas utformning dessutom varierat nå- got. 
 8 
  
 Svårigheter med att utvärdera informationsverksamhet 
 Vid en utvärdering av PPM:s informationsverksamhet kan det vara intressant för utredningen att undersöka hur pensionsspararnas syn på sin egen kunskap om pensionssystemet i allmänhet och premie- pensionen i synnerhet utvecklats under åren. Problemet med en sådan utgångspunkt för utvärderingen är emellertid att subjektivt upplevd kunskap inte säger särskilt mycket om pensionsspararnas faktiska möjligheter att hantera sitt premiepensionssparande. Som nämnts har det varit en viktig utgångspunkt för införandet av pre- miepensionssystemet och ytterst dess legitimitet att pensionsspa- rarna skall få tillgång till den information som de behöver för att 
  
 7 
  
 Jämför t.ex. den kommunikationsstrategi för ålderspensionen  
  
 2005–2007 
  som beslutats i oktober 2004 av generaldirektörerna för RFV och PPM. 
  
 8 
  
 Se RiR 2004:16, s. 34. 
  
 96 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 kunna ta till vara sin rätt i systemet. Samtidigt som informations- insatserna i vart fall efter 2001 varit inriktade mot att främja pen- sionsspararnas kunskaper, kan sättas i fråga om detta kunskapsmål verkligen går att utvärdera. Redan att avgöra vilka kunskaper som i sammanhanget är tillräckliga är mycket svårt. Att försöka avgöra om olika informationsinsatser resulterat i att pensionsspararna har fått de nödvändiga kunskaperna och dessutom använder dem bju- der på ännu större utmaningar. 
 Det är också svårt att utvärdera i vilken utsträckning informatio- nen fungerat som attitydpåverkare. Information som har en servi- cefunktion är däremot lättare att utvärdera. Här kan konstateras att PPM genom t.ex. myndighetens kundservice lyckats betydligt bättre även om det fortfarande finns mycket kvar att utveckla och förbättra. Det är som nämnts fråga om ett långsiktigt arbete och PPM har i dag långt kvar innan målen kan anses uppfyllda. 
 9 
  
 Trots de invändningar mot kunskapsmålet som kan göras, är en möjlighet för utredningen här att ändå använda de mätningar som Demoskop gjort mellan åren 1998 och 2005 på uppdrag av RFV/FK och PPM. I materialet redovisas hur pensionsspararnas syn på premiepensionen som en del av ålderspensionen och det orange kuvertet utvecklats under åren  
 1998–2005 
 10 
 . 
  Samtliga mät- ningar har gjorts i direkt anslutning till att det orange kuvertet har skickats ut. Mätningarna avser ålderspensionen i sin helhet. I av- snitt 5.3 lämnas en mer utförlig och samlad redovisning av de re- sultat som kommit fram genom Michael mätningar. I någon mening handlar informationsuppdraget om att möta pensionsspa- rarna där de är. Utredningen har pensionsspararperspektivet som sin utgångspunkt och pensionsspararnas uppfattningar angående kunskapsbehovet kan därför vara intressant att beakta när utred- ningen överväger olika förslag. 
 De problem med informationsverksamheten som mätningarna pekar på kan redan här sammanfattas på följande sätt: 
  
 9 
  
 I sammanhanget kan nämnas att PPM vid olika tillfällen uppmärksammats för sin informa- tionsverksamhet. Bland annat fick PPM 2001 dels Lilla klarspråkskristallen för sin informa- tion kring premiepensionsvalet, dels pris i  
  
 100-wattstävligen 
  för den bästa samhällsinforma- tionen och opinionsbildande reklamen. PPM nominerades 2002 till Guldlänken inom kate- gorin Medborgarservice, som ges till den myndighet eller organisation i offentlig förvaltning som på mest föredömligt och innovativt sätt utnyttjar Internet i sin dialog med medbor- garna. Vidare fick PPM ett hedersomnämnande 2003 i tävlingen Guldkanten, som lyfter fram goda exempel vad avser begriplig pensionsinformation. 
  
 10 
  
 Demoskop har redovisat sina mätningar i april 2004 och i april 2005. 
  
 97 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 Få känner till den närmare innebörden av pensionssystemet. 
  
 Få har överblick över ålderspensionens tre delar. 
  
 Att hela livsinkomsten räknas är inte en självklar spontan kun- skap. 
  
 Det upplevda behovet av information om systemet har ökat. 
  
 År 2000 ansåg 63 procent att de hade tillräckliga kunskaper för att kunna sköta frågor om den egna pensionen, fyra år senare hade denna siffra sjunkit till 50 procent. 
 11  
 Det bör poängteras att frågan inte formulerats på ett identiskt sätt genom åren, vilket kan påverka möjligheterna till jämförelse. En annan svårighet i sammanhanget är som nämnts att kunskapsbegreppet varit centralt för PPM:s informationsverksamhet samtidigt som detta inte definierats vare sig i förarbetena, regeringsuppdragen eller av PPM när myndighe- ten satt upp sina kunskapsmål för verksamheten. Utfallen kan därför tolkas på flera sätt. Ett lågt värde kan tolkas som att spararen har insikt om sina begränsningar och ett högt värde kan vara ett uttryck för överskattning. Låg aktivitet hos pensionsspararna och en minskad nivå på självskattning av de egna kunskaperna kan ändå tyda på ett begränsat genomslag av PPM:s budskap till spararna. 
  
 5.2 
  
 Det första valet 2000 
  
 Som konstateras i kapitel 4 präglades det första valet av ett mycket högt valdeltagande. PPM:s informationsinsatser var också helt fo- kuserade på målet att pensionsspararna skulle göra aktiva val. Så till vida får kampanjen bedömas som mycket framgångsrik. Massiva informationskampanjer från PPM och fondbolagen bidrog till detta. Det höga valdeltagandet kan delvis också förklaras av en övertro på aktier och börsutveckling samt en oerhört omfattande massmedial bevakning. 
 En jämförelse som medieanalysföretaget Observer gjort visar att den enda inrikeshändelse som medialt sett överträffat premiepen- sionsvalet någonsin är riksdagsvalet 1998. Andra stora pensionsval som  
 SAF–LO-kollektivets 
  val kring avtalspensionen 1998,  
 EU-va- 
  let 1999 och avtalsrörelsen 1997/1998 kommer inte i närheten av den uppmärksamhet som riktades mot premiepensionsvalet. De stora riks- och storstadsmedierna dominerade publiciteten. Dagens Nyheter nådde flest läsare och skrev, efter Dagens Industri, flest 
  
 11  
 Jämför PPM:s uppskattning i årsredovisningen avseende budgetåret 2004, s. 16. 
 98 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 artiklar. Den största publiciteten fick valet i morgontidningar. Mest kritiska var Aftonbladet och Expressen. 
 I Sifos eftervalsundersökning 
 12  
 uppgav 72 procent av pensionsspararna att de kommit i kontakt med tidningsartiklar om premiepensionen i samband med valet och 63 procent att de hade sett inslag eller studiodebatter i TV. Näst efter valpaketet rankades medier högst i hur människor tagit hjälp för att fatta sina pla- ceringsbeslut inför valet. Sifos mätningar visar på mycket höga observationsvärden för PPM:s reklam i samband med valet. 86 pro- cent uppgav att de tagit del av  
 TV-reklam, 
  75 procent att de hade sett annonser från PPM i dagspress och 59 procent att de hade ob- serverat utomhusreklamen. Svaren erhölls dock genom s.k.  
 hjälpt erinran 
 , ett tillvägagångssätt som gör det lätt för intervjupersonen att vara passiv och bara instämma i det påstådda. Det finns inte heller några konkreta belägg för att det var just PPM:s reklam som observerats. Det kan tilläggas att PPM i kampanjen inte valde att profilera myndigheten utan premiepensionssystemet, vilket kan ha lett till att avsändaren uppfattades som otydlig. 
 Bland dem som sade sig ha uppmärksammat annonserna kunde endast ett fåtal redogöra för dess huvudsakliga budskap. Vissa an- gav att reklamens budskap var att det är viktigt att välja. Något som visserligen ligger nära avsikten, men de faktiska budskapen i PPM:s reklam var att hålla utkik efter valpaketet och att uppmärk- samma stoppdatumet. Dessa budskap kunde endast en respektive fem procent erinra sig. Det bör här påpekas att människor ofta i väldigt liten utsträckning minns och kan redogöra för innehållet i den reklam som de exponerats för. Detta är samtidigt inte heller huvudsyftet med de flesta kampanjer. Det viktiga är att målgruppen agerar på önskat sätt, i det här fallet att genomföra aktiva fondval, vilket också skett i stor utsträckning. 
 Utredningen anser att PPM:s framgång med den första valkam- panjen samtidigt inte är helt invändningsfri. Även om kampanjen både till sin inriktning och utformning var mycket målmedveten och typisk för sin tid, kan det inte bortses från hur enkelspårig den var i sitt budskap och när det gäller att fungera som ett stöd för pensionsspararna vid deras första premiepensionsval. Någon mer ingående diskussion om tillgångsallokering, dvs. hur en mer lång- 
  
 12  
 Procentsatserna från Sifos undersökning bör ses som ungefärliga. Undersökningen exklu- derar personer som inte talar svenska. En generell tendens att som respondent försöka fram- stå som duktig inför intervjuaren har noterats då resultaten från undersökningen har jäm- förts med valstatistiken. Dock har Sifos undersökning utformats så att den med statistisk säkerhet ska spegla den totala befolkningen. 
 99 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 siktig fondportfölj lämpligen kan sättas samman, fördes inte här. Det som närmast kan liknas vid ett slags beslutsstöd, om än otill- räckligt, var den  
 tre-stegs-metod 
  för fondval som då fanns i valan- visningen. Sannolikt var kunskapsnivån bland pensionsspararna om tillgångsallokering och förhållandet mellan risk och avkastning låg. 
 Det finns vidare en risk för att de aktiva väljare som använde fondkatalogen som primär informationskälla vid det första valet därigenom kan ha gjort irrationella val. Frågor om valet av till- gångsslag i fondsparandet fick en något undanskymd plats eftersom informationen då var helt inriktad på valet av fonder. Vid tidpunk- ten för första valet stod fonder med relativt hög risk på toppen och börsens nedgång återspeglades inte i fondkatalogen. 
 13  
 I katalogen presenterades därför fonderna på ett sätt som bidrog till att många valde fonder som historiskt presterat väl. Det kan därför sättas i fråga hur välgrundade placeringsbesluten egentligen var. 
 Vid det första valet angav 44 procent av dem som valde egna portföljer att de valde utifrån fondernas tidigare avkastning. Mot- svarande siffra följande år  
 (2001–2004) 
  har rört sig kring 30 pro- cent. Samtidigt angav ett stort antal pensionssparare att de valt fonder utifrån låga avgifter; 46 procent vid det första valet och drygt 30 procent i genomsnitt efterföljande år. Likaså föredrog pensionsspararna svenska och kända fonder framför utländska. Den tidigare höga avkastningen i relation till ett känt varumärke kan till exempel vara en del av förklaringen till att så många valde t.ex. Ro- burs tillväxtfond Contura. Merparten av de aktiva fondvalen gjor- des sannolikt med stöd av rådgivning i någon form. Även utform- ningen av PPM:s fondkatalog kan ha bidragit starkt till att fonden valdes av så många pensionssparare vid det första valet. 
 Börsen sjönk under hösten 2000 vilket kan ha påverkat pensions- spararnas tilltro till aktiv placering. Istället för att aktivt välja fon- der lät man premiepensionsmedlen placeras i Premiesparfonden i avvaktan på att marknaden skulle återhämta sig. 
 I massmedier beskrevs Premiesparfonden som det trygga, an- svarstagande, statliga alternativet, vilket kan ha tilltalat många osäkra pensionssparare. Möjligen skedde detta samtidigt som en- dast ett fåtal insåg hur stor andel av fonden som trots allt placeras i 
  
 13  
 Fondkatalogen, som trycktes under sommaren 2000, redovisade helårssiffrorna för 1999. Börsens nedgång under våren och hösten 2000 avspeglades därför inte avkastningsangivel- serna för de fonder som ingick. För många fonder saknades dessutom historiska uppgifter. En förklaring till det är att fonderna inte tidigare funnits på marknaden utan skapats enkom för att ingå i Premiepensionssystemet. 
 100 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 aktier och vilka risker som är förenat med det. 
 14  
 Trots att det offi- ciella budskapet uppmanade pensionsspararna till aktiva val, utta- lade sig flera politiker i regeringsställning positivt om Premiespar- fonden i samband med det första valet. Bland annat kritiserades fondförvaltarnas höga avgifter och svårigheten med att välja fonder. De fondexperter, journalister och privatekonomiska rådgivare som samtidigt lyftes fram i medierna rekommenderade så gott som ute- slutande aktiefonder till pensionsspararna – i linje med den rådande tidens relativt okritiska tro på aktier som säker sparform och som över längre tidsperioder givit bättre avkastning än räntebärande placeringar. 
 När utformningen av det fortsatta informationsuppdraget dis- kuteras, är det enligt utredningen viktigt att överväga om och i så fall vilka insatser som behöver vidtas beträffande de pensionsspa- rare som råkat ut för dåliga utfall och som hittills inte sett sina in- nehav utvecklas positivt. En fråga i sammanhanget är hur stora va- riationer i pension som bör tillåtas i premiepensionssystemet. En annan kategori pensionssparare som kan behöva hanteras annor- lunda än i dag är de pensionssparare som tillkommer varje år. 
 Fondbolagens bidrag till att pensionssparare gjorde aktiva val 
 Inför det första premiepensionsvalet satsade fondbolag och banker stora resurser på reklam och annan kundkommunikation för att få så många väljare som möjligt att välja deras egna fonder. Vid den tiden kan de av de fyra svenska storbankernas ägda fondbolagens andel av fondmarknaden uppskattas till omkring 85 procent. Karakteristiskt för hela fondbranschen var att det då fanns en stark tro på aktier medan de med aktiesparande förknippade riskerna spelade en undanskymd roll. Förutom att tala om det egna fond- bolagets storlek, kompetens, framgångar och allmänna trovärdig- het, valde de flesta också att försöka skissera olika bilder med ut- gångspunkt från varje pensionssparare så att varje väljare skulle känna att det finns ett alternativ som passade just honom eller 
  
 14  
 Vissa riktlinjer har givits för Premiesparfondens placeringsinriktning. Målet skall vara att ge en hög utgående pension i relation till risken. Totalavkastiningen i Premiesparfonden skall under löpande femårsperioder minst motsvara det kapitalvägda genomsnittet av övriga fon- der som deltar i premiepensionssystemet, men med lägre risk. Lagstiftningens krav på låg risk har således definierats i relation till övriga placeringar inom premiepensionssystemet, se vidare kapitel 8. 
 101 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 henne. Huvudbudskapet vid första valet och fortfarande när det gäller pensionssparande är betonandet av trygghet och säkerhet. 
 Att kommunicera om risk och diversifiering upplevs vara svårt och detta ses närmast som en uppgift för PPM eller motsvarande mer oberoende organisation. 
 Trots marknadsföring av specifika pensionsfonder vid första va- let, valdes i stor utsträckning fonder med varierande hög risk, troli- gen på grund av massmedier och personlig påverkan. I det sam- manhanget kan nämnas att Konsumentverket/KO och bransch- organisationen Fondbolagens Förening träffat en överenskom- melse den 1 oktober 1999 om vissa regler för marknadsföring av fonder. I all marknadsföring av en fond skall fr.o.m. 2000 alltid fin- nas en riskvarning om att fonder kan minska i värde. I överens- kommelsen regleras hur olika relevanta nyckeltal skall redovisas i marknadsföringen, t.ex. avseende risker, avgifter, tidigare uppnådd avkastning, antaganden om framtida avkastning. 
 15  
 Från 2000 måste fondbolagen ange historisk avkastning för en aktiefond avseende en period om minst fem år. Tidigare var det möjligt för bolagen att lyfta fram och redovisa vissa perioder. Genom överenskommelsen har jämförbarheten mellan fonder ökat. Det finns numera även krav på att fondbolagen skall ta fram förenklade faktablad (jfr det krav på s.k. simplified prospectus som numera ställs inom EU) som innebär att alla fonder måste visa årlig avkastning i stapeldia- gram för de senaste tio åren, eller från fondens startdatum om fon- den inte funnits så länge. 
 Nedan följer några typiska exempel på hur kommunikationen från fondbolagen såg ut inför det första valet 2000. 
 16 
  
 Varför är fondvalet så viktigt! 
 Den nya pensionen blir lägre än vad vi varit vana vid. Pensionen skall följa den allmänna löneutvecklingen, inte som förut inflationen. En  
 ATP-pensionär 
  kunde räkna med att få omkring 65 procent av lönen som pension vid 65 år. I det nya systemet får du vid samma pensions- ålder räkna med omkring 50 procent. Tidigare pensionering innebär ännu lägre pension. Går man i pension vid 61 år, ger det nya systemet ca 35 procent. Du kan dock på flera sätt förbättra din pension!  
 (ur Handelsbankens broschyr Ditt fondval hösten 2000) 
  
 15 
  
 Från och med 2000 skall alla fondbolag ha med en riskvarning i all marknadsföring med följande lydelse: Historisk avkastning är ingen garanti för framtida avkastning. De pengar som placeras i fonden kan både öka och minska i värde och det är inte säkert att du får tillba- ka hela det insatta kapitalet. 
  
 16 
  
 Sammanställningen är baserad på en granskning som redovisades år 2000 av språkforskaren Taylor. 
  
 102 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 Detta är ett exempel på en klassisk metod för påverkan: vi står in- för ett hot men det finns sätt att förbättra våra möjligheter. Bak- grundsbeskrivningen är saklig men utformad för att passa Han- delsbankens argumentation. 
 Vidare i Handelsbankens broschyr: 
 I pensionssystemet finns en nyhet som ger dig stora möjligheter att påverka din pension – du får själv välja fonder. Ta chansen – placera premiepensionen i Handelsbankens fonder! 
 Den aktiva placeringen presenteras alltså i informationsmaterialet som en möjlighet att påverka och välja själv – en chans. Aktiva pla- ceringar blev ju också följden av det första premiepensionsvalet, men är i sig inget mått på individens framgång med sitt val. Samti- digt är detta något som det i dag är för tidigt att säga något defini- tivt om – dvs. hur de enskildas placeringar har gått vet vi egentligen först på pensionsdagen, en i många fall mycket lång tidshorisont. 
 Den viktiga premiepensionen 
 Premiepensionen är de 2,5 procentenheter av din allmänna (lagstad- gade) pension som du i höst kan välja fondförvaltare för. Dessa pengar kan du alltså placera på det sätt som du tror får dem att växa mest Hale åren fram till pensionsdagen. Väljer du inte placering kommer dina pengar att förvaltas av staten och då kan du inte påverka hur de växer. Det kan ge dig många tusen kronor mindre på pensionsdagen.  
 (ur SEB:s broschyr Du kommer att få en del intressant post i år, 2000) 
  
 Utifrån dessa båda bakgrundsbeskrivningar tydliggörs fondförval- tarnas överordnade tes: Välj aktivt!. 
 I AMF:s utskick under våren 2000 fanns uttalanden som gick ut på att pensionsspararna hade  
 världens möjlighet  
 och att premie- pensionen bör komma att växa så att den ger  
 en rejäl ökning  
 av den sammanlagda pensionen. I ett senare utskick talas det om att det är  
 dags att ta fram valblanketten ur Valpaketet från PPM och få fondvalet gjort.  
 Det framhålls att valet inte alls behöver vara svårt och att det inte är något att oroa sig för. 
 Även från olika mediers sida producerades artiklar av både in- formerande, utbildande och debatterande karaktär. Detta påver- kade sannolikt pensionsspararnas benägenhet att ta del av PPM:s information, men också tolkningen av materialet. Men sannolikt bidrog också informationen till en mycket hög medvetenhet om valet och att väldigt många kände sig manade till aktivitet. 
 103 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 5.3 
  
 De efterföljande åren  
  
 (2001–2005) 
  
 Under tiden från det första valet 2000 har pensionsspararna gene- rellt fått se sina placeringar minska i värde. En viss återhämtning har dock skett sedan 2003. Vissa av pensionsspararna betraktar pla- ceringarna som långsiktiga och har därför inte ändrat innehaven. Andra har avstått från att engagera sig på grund av okunskap eller ointresse. 
 När PPM:s informationsverksamhet under åren  
 2001–2005 
  skall utvärderas, är det viktigt att komma ihåg att myndighetens infor- mationsinsatser vid införandet av premiepensionssystemet var ex- ceptionella i många avseenden. 
 Bedömd utifrån inriktning, omfattning, kostnader och hur fram- gångsrika insatserna ändå får anses vara givet målet att uppmuntra till aktiva val, måste kampanjen inför första valet 2000 betraktas som en unik händelse. Som jämförelseobjekt har den därför sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall ut- värderas. Istället får en utvärdering göras med utgångspunkt från det informationsuppdrag som PPM faktiskt haft under de aktuella åren och de olika kommunikationsstrategier som myndigheten till- lämpat för att försöka uppfylla målen, se tabell  
 5.1–5.3 
  ovan. 
 Vid första valet placerades ca 4,4 miljoner pensionssparares me- del i olika fonder. Därefter har situationen varit en annan. Under perioden  
 2001–2004 
  var börsutvecklingen starkt negativ, vilket en- ligt PPM påverkade mediernas men framför allt pensionsspararnas intresse. 
 De nya pensionssparare som tillkommer varje år uppgår nu till omkring 100 000 personer. 
 17  
 Kännetecknande för denna grupp pen- sionssparare är att de är unga, har långt kvar till pensionen och för- hållandevis små summor att placera. De 129 000 personer som till- kom under 2004 hade i genomsnitt 1 102 kronor att placera. Efter en ihållande trend med vikande aktivitet har PPM prioriterat bort denna grupp i sin informationsverksamhet. Utöver valpaketet görs inga särskilda insatser för att informera de nya spararna. Istället har insatserna inriktats de pensionssparare som redan är inne i syste- met. 
 Beträffande denna grupp har aktiviteten tvärtom ökat under den senaste tiden, se tabell 5.6 nedan. 
  
 17  
 Förstagångsväljarna uppgick till närmare 500 000 personer 2001, till 200 000 personer 2002, till 150 000 personer 2003 och till 129 000 personer 2004. 
 104 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 Under 2002 utarbetade PPM en ny kommunikationsstrategi. Motivet var bl.a. att flytta fokus från första valet till pensionsspa- rarnas långsiktiga sparande. Målet för PPM var inte längre att förmå pensionsspararna att göra ett fondval utan att lära sig mer om sparandet. PPM:s övergripande strategi var att arbeta för en långsiktig kunskapsuppbyggnad och att anpassa informationen till olika målgruppers behov. Befintliga sparare skulle prioriteras framför förstagångsväljarna. 
 I regleringsbreven för 2004 avseende PPM och RFV gav rege- ringen myndigheterna i uppdrag att i samråd redovisa en gemensam kommunikationsstrategi för hur informationen om inkomst pen- sion och premiepension skall lämnas till allmänheten. Av den kommunikationspolicy som PPM beslutade 2004 framgår bland annat att kommunikationen med pensionsspararna skall känne- tecknas av ett helhetstänkande utifrån ålderspensionen. Den skall syfta till en långsiktig kunskapsuppbyggnad, så att pensionsspa- rarna förstår betydelsen av livsinkomstprincipen och kan bedöma sin framtida pension, kan ta hand om sitt fondsparande i premie- pension, och känner till möjligheten till flexibel pensionsålder och hur detta påverkar pensionens storlek. Kommunikationen skall vi- dare anpassas, riktas och prioriteras efter olika målgruppers behov och nytta. 
 Tabell 5.6 PPM:s kontakter med pensionsspararna under åren  
 2003–2005 
  
 Tjänst 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 Samtal, personlig telefonservice 
  
 124 732 
  
 102 662 
  
 97 421 
  
 Inloggningar på personligt konto via självbetjä- 
  
 ning talsvar (tonvalstelefon) 
  
 175 358 
  
 187 351 
  
 182 969 
  
 Inloggningar på personligt konto via Internet 
  
 2 869 523 
  
 5 569 261 
  
 8 410 572 
  
 Källa: PPM. 
 Under 2004 har information till pensionsspararna i huvudsak för- medlats genom de årligen återkommande utskick som PPM gör, exempelvis årligt värdebesked (orange kuvertet) och valpaket till nytillkommande pensionssparare. Därutöver har PPM inte ge- nomfört några informationsinsatser under 2004, se ovan tabell 5.5. 
 18 
  
 18  
 Se PPM:s årsredovisning avseende budgetåret 2004, s. 16. 
 105 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 Som delvis berörs i avsnitt 5.1 ovan, redovisade Demoskop i april 2004 och i april 2005 resultatet av sina mätningar av hur spararnas syn på premiepensionen som en del av ålderspensionen och det orange kuvertet utvecklats under åren  
 1998–2005. 
  Med utgångs- punkt från några av de frågeställningar som är relevanta för utred- ningens utvärdering av PPM:s informationsverksamhet, redovisas i det följande resultaten av Michael mätningar. 
 19 
  
 Hur utbredd är kunskapen om pensionssystemets närmare innebörd? 
 Av den mätning som Demoskop redovisade i april 2005 framgår att andelen som upplever att man inte känner till ålderspensionen sjunkit från 14 procent 2004 till 11 procent 2005. En överväldi- gande majoritet (89 procent) upplever nu att de har en viss kunskap om ålderspensionen. Detta resultat ligger i nivå med de två senaste åren mätningar, men är hittills det bästa resultat som uppnåtts. Däremot har den upplevda kunskapen om ålderspensionen tidigare varit bättre: 2001 upplevde 41 procent att de kände till ålderspen- sionen mycket eller ganska bra. Denna andel har sjunkit till 34 pro- cent 2004. Vid mätningen 2005 hade andelen stigit igen till 36 pro- cent. Det verkar vidare finnas ett positivt samband mellan stor kännedom om systemet och ett stort förtroende för detsamma. 
 Av dem som känner till ålderspensionen ger 43 procent det kor- rekta svaret att hela livsinkomsten kommer att ligga till grund för pensionen, vilket är i nivå med de fyra senaste åren. Som högst har denna andel varit 58 procent (2000). Fortfarande har få spontan kännedom om ålderspensionens tre delar. 
 Denna låga siffra är anmärkningsvärd eftersom detta är en av de fundamentala delarna i pensionssystemet och beräkningen av pen- sionen. Resultaten visar också att det sällan räcker med en enskild kampanj för att förändra en kunskap hos allmänheten, utan att ett långsiktigt arbete är nödvändigt för att bibehålla en hög kunskaps- nivå eller för att öka den. 
 Vid mätningen i oktober 1998 kunde endast 6 procent av dem som känner till ålderspensionen spontant ange en eller flera av de olika delar som ingår i ålderspensionen. Denna andel var som högst 2004 (29 procent). Vid mätningen 2005 var det bara en av fem (20 
  
 19  
 Demoskop har genomfört mätningar åren  
 1998–2005. 
  Undersökningarna har genomförts med hjälp av telefonintervjuer med ett riksrepresentativt urval svenskar. Vid undersökningen 2005 intervjuades sammanlagt 1 004 personer i åldrarna  
 18–62 
  år. 
 106 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 procent) som hade egen aktiv kunskap om detta. Noteringen 2004 återspeglades helt och hållet i att allt fler då kunde nämna premie- pensionen som en av delarna i ålderspensionen. Så är inte fallet 2005 då andelen är åter tillbaka på låga nivåer (13 procent). Kun- skapen om ålderspensionens olika delar är bättre hos de äldre. I denna grupp kan i dag 28 procent nämna en eller flera delar av ålderspensionen, t.ex. premiepensionen (18 procent). Bland dem som anser sig känna till ålderspensionen mycket eller ganska bra är det 32 procent som kan nämna en eller flera av delarna. Med s.k. hjälpt erinran, dvs. när någon av delarna omnämns i intervjun, upp- ger 86 procent att de har hört talas om premiepensionen. 
 Vilket förtroende finns för de olika avsändarna? 
 PPM är den aktör som flertalet personer har störst förtroende för. En minskning har emellertid skett mellan 2004 och 2005. Av de 15 procent som hade ett stort förtroende för myndigheten 2004 åter- står drygt hälften 2005 (8 procent). Andelen av dem som har ett ganska stort förtroende för PPM är lika stor 2004 som 2005 (53 procent). 
 Även FK har tappat i förtroende som informationskälla. Andelen som tidigare hade ett mycket eller ganska stort förtroende för myndigheten har det senaste året sjunkit från 60 procent (2004) till 51 procent (2005). Det är ett trendbrott i den tidigare positiva för- troendeökning som kunnat mätas under åren  
 2001–2004. 
  
 Förtroendet för bankerna sjönk från 58 procent 2000 till 45 respektive 47 procent de följande två åren. Under 2004 ökade nivån igen till 55 procent. Vid mätningen 2005 hade 52 procent mycket eller ganska stort förtroende för bankerna. För försäkringsbolagen har utvecklingen varit i stort densamma. Förtroende har ökat från 38 procent (2002) till 42 procent (2005). 
 Förstagångsväljare  
 2001–2005 
  – låga kunskaper och lågt intresse 
 Bland förstagångsväljare är kunskapen om premiepensionssystemet relativt sett låg. Vid mätningen efter valet 2004 svarade drygt två av tio korrekt på frågan om vad premiepensionssystemet innebär och 25 procent uppgav att de har tillräcklig kunskap om premiepensio- 
 107 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 nen. 
 20  
 Jämfört med ett tvärsnitt av pensionsspararna är det en tydlig skillnad, eftersom 42 procent svarade korrekt på frågan vad syste- met innebär och 49 procent uppgav att de har tillräcklig kunskap. 
 Av förstagångsväljarna uppgav 20 procent vid valet 2004 att de inte fått valpaketet och av dem som uppgett att de hade fått kuver- tet var det 42 procent som trots det inte alls läst det. Av dem som hade tagit del av materialet tyckte en majoritet (52 procent) att det var lätt att förstå innehållet och en av fyra att de haft stor nytta av valpaketet när de gjorde sitt val. 
 Det är dock inte valpaketets utformning som resulterar i att re- lativt få förstagångsväljare avstår från att göra ett aktivt val utan snarare kan det förklaras av deras brist på engagemang och intresse för premiepensionen i allmänhet. De anledningar som oftast nämns till varför man inte gör ett aktivt val är: 
  
 ointresse 
  
 många år kvar till pensionen 
  
 bristande kunskap 
  
 små belopp att placera 
  
 Av dem som inte gjort ett medvetet val uppgav 21 procent att de skulle ha gjort ett val om de fick någon annan typ av information eller hjälp. Den information de då efterlyser är personlig rådgivning via telefon, mer lättförståelig information och information som kommer via skolan. 
 PPM:s inställning är som nämnts att det är svårt att påverka förstagångsväljarna. Dessa kommer att prioriteras i ett senare skede när de redan är inne i systemet och har mer pengar att placera, eftersom de då kan antas vara mer intresserade av frågor om pre- miepensionen. 
 Har behovet av information om systemet ökat? 
 Störst förtroende har spararna för den information som man får via det orange kuvertet. Andelen som har ett ganska stort förtroende för det orange kuvertet har minskat från 74 procent 2004 till 70 procent 2005. Andelen som har ett mycket stort förtroende för kuvertet har sjunkit från 22 procent 2004 till 14 procent 2005. En- ligt Demoskop är denna förtroendeminskning generell och följer 
  
 20  
 Någon eftervalsundersökning har inte gjorts beträffande valet 2005. 
 108 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 det mönster som finns beträffande andra intressenter som förmed- lar information om ålderspensionen. 
 Av Michael mätning 2005 framgår att allt fler läser innehål- let i det orange kuvertet noggrannare. Av dem som fått kuvertet är det 79 procent som också öppnat och tagit del av innehållet, vilket är samma andel som tidigare år. Det har tidigare funnits en negativ trend när det gäller frågan hur mycket man säger att man tagit till sig av innehållet i kuvertet. Andelen som läst hela eller merparten av innehållet har minskat från 32 procent 1999 till 21 procent 2004. Den andelen har 2005 ökat till 27 procent samtidigt som andelen som säger sig ha läst valda delar också ökat något. Andelen som bara tittade på innehållet har det senaste året minskat från 37 till 29 procent. 
 En slutsats som kan dras av Michael mätning 2005 är att in- nehållet i det orange kuvertet fortfarande är svårttillgängligt. Vid mätningen 2004 kunde 9 procent som tagit del av innehållet inte säga om det var lätt eller svårt att begripa. Vid den senaste mät- ningen är den andelen bara 3 procent. Andelen av dem som tycker att det är mycket eller ganska lätt att ta till sig innehållet är lika stor 2004 som 2005, nämligen 41 procent. Samtidigt har andelen som tycker att det varit svårt ökat från 23 procent 2004 till 29 procent 2005. 
 För att öka informationen om betydelsen av riskspridning, egen- skaper hos olika fondtyper och kostnadernas betydelse har bl.a. innehållet i valpaketet ändrats. Informationen har förtydligats och förenklats t.ex. genom en justering av den  
 tre-stegs-metod 
  för fondval som PPM tagit fram. I det tredje steget har bl.a. fondav- giftens betydelse för långsiktigt sparande tydliggjorts. 
 Behovet av ytterligare information om vad ålderspensionen in- nebär för individen minskade fram till och med 2001. Sedan dess har detta behov ökat och 59 procent säger i dag att de i mycket el- ler ganska stor utsträckning har ytterligare behov av information. För tre år sedan var denna andel 48 procent. Det är framför allt kvinnor i alla åldrar som anser sig vara i behov av mer information. 
 Ökad aktivitetsgrad 
 Beträffande de nya pensionsspararna har redan konstaterats att aktivitetsgraden är mycket låg. De flesta förstagångsväljarna har uppgivit att de senare räknar med att göra ett aktivt val. Om och 
 109 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 när de gör det återstår dock att se. Bland de pensionssparare som redan är inne i systemet har aktiviteten däremot ökat. Samtidigt visar t.ex. Demoskops undersökningar på att många pensionsspa- rare vill ha mer stöd och råd från PPM. Detta kan tolkas som att det är en annan typ av information som efterfrågas än den som PPM tillhandahåller. 
 Under 2004 har ca 302 000 personer bytt fonder vid åtminstone ett tillfälle. 
 21  
 Det innebär att närmare 6 procent av pensionsspararna genomfört fondbyten under året. Totalt genomfördes 639 731 fondbyten under 2004, varav drygt 97 procent av dessa gjordes via PPM:s webbplats eller talsvar. 
 22 
  
 Viljan att göra aktiva val är enligt gjorda uppföljningar knuten till om pensionsspararen har erfarenheter av fondsparande, samt till utvecklingen på världens börser. Pensionssparare som säger sig ha medvetet valt Premiesparfonden har inte haft trygghet och säker- het som centrala värden utan har snarare styrts av brist på intresse, samt av bedömningen att fonden sannolikt är minst lika bra som andra fonder. 
 I en undersökning som genomfördes 2003 av PPM uppgav 33 procent att de inte hade läst PPM:s informationsmaterial samtidigt som 22 procent ansåg att de haft stor eller ganska stor nytta av materialet. 
 23  
 Pensionsspararna tillfrågades också om vilket beslut- stöd de fortsättningsvis behöver. Av resultatet framkom att 71 pro- cent ville att PPM skall ge förslag på fonder (eller fondkategorier) som skulle kunna passa den enskildes riskprofil och preferenser. Av de tillfrågade uppgav 57 procent att de ville ha information om hur det går i genomsnitt för pensionsspararna för att på så sätt kunna jämföra resultatet av sitt eget sparande. Vidare ville 56 procent ha hjälp med riskbedömning och 36 procent (och betydligt fler i gruppen kunniga och intresserade) mer detaljerad information om fonderna. Undersökningens slutsatser bekräftas i allt väsentligt av Michael mätningar 2005. 
  
 21 
  
 Se PPM:s årsredovisning avseende budgetåret 2004, s. 10. 
  
 22 
  
 Vid utgången av april 2005 hade sammanlagt 659 354 pensionssparare (12 procent) bytt fonder minst en gång. 
  
 23 
  
 Måluppfyllelseanalysen 2003. 
  
 110 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 5.4 
  
 Slutsatser 
  
 Utredningens bedömning: PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet 2000 måste ses som mycket framgångsrikt, eftersom ett av huvudmålen var att få så många aktiva väljare som möjligt. Resultatet är samtidigt inte helt invändningsfritt. Även om valkampanjen både till sin in- riktning och utformning var mycket målmedveten och typisk för sin tid, kan inte bortses från hur enkelspårig den var i sitt budskap att uppmuntra till val och när det gäller att fungera som ett beslutsstöd för pensionsspararna vid deras första premiepen- sionsval. Som jämförelseobjekt har kampanjen emellertid sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall utvärderas. 
 Trots de relativt omfattande informationsinsatser som ge- nomförts av de ansvariga myndigheterna under åren efter det första valet, visar genomförda undersökningar att många pen- sionssparare ännu inte riktigt förstått vad ålderspensionssyste- met innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensions- sparande. Behovet av ytterligare information om vad ålderspen- sionen innebär för individen minskade fram till och med 2001. Sedan dess har detta behov ökat och en majoritet av pensions- spararna säger i dag att de i mycket eller ganska stor utsträck- ning behöver ytterligare information. Även om det är svårt att utvärdera informationsverksamhet, kan resultatet ändå tolkas som att det är en annan typ av information och vägledning som efterfrågas än den som PPM i dag tillhandahåller. Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga om PPM:s möjligheter att fullgöra sitt informationsuppdrag varit realistiska och om det är ända- målsenligt att fortsättningsvis dela upp ansvaret för informa- tionsverksamheten på två myndigheter. 
 Aktivitetsgraden hos pensionsspararna 
 Informationsaktiviteter av olika slag påverkar individers aktivitets- grad. Detta visar sig såväl vid informationsaktiviteter initierade av fondbolag och PPM, som i forskning om attityd- och beteendeför- ändringar. 
 24 
  
 24  
 Grush 1980 och Arkes 1990. 
 111 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 Eftervalsanalyserna visar att en minskande andel kan svara på vad premiepensionssystemet innebär. Överlag uppger pensionssparare att de inte har tillräckligt med kunskaper för att hantera sin pension (det gäller såväl hela ålderspensionen som premiepensionen). 
 Enligt den mätning som Demoskop redovisade i april 2005 in- stämmer endast 6 procent fullt ut i påståendet att de har tillräckligt med kunskaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande. Ytterligare 11 procent uppger värdet 4 på en skala  
 1–5. 
  En dryg majoritet (52 procent) uppger sig ha långt ifrån tillräckliga kunska- per för att hantera premiepensionen medan 3 av 10 lägger sig i mitten på skalan, vilket tyder på att de inte är tillfredsställda med sin egen kunskap utan skulle vilja veta mer för att vara säkra på sin hantering av premiepensionen. Kvinnor och yngre män känner större osäkerhet kring sina kunskaper att ta hand om sitt eget pen- sionssparande. 
 Allt färre förstagångsväljare tenderar i dag att välja aktivt. Det behöver i och för sig inte vara något problem utan bekräftar snarare situationen sett i ett internationellt perspektiv. Mycket pekar på ett lågt intresse för och otillräckliga kunskaper om pensionsfrågor bland förstagångsväljare i allmänhet och unga människor i synner- het. 
 Figur 5.1 Andel aktiva val per år av nya väljare 
  
 70% 
  
 65,10% 
  
 64% 
  
 60% 
  
 61,5% 
  
 60% 
  
 50% 
  
 SAF/LO 
  
 PA03 
  
 40% 
  
 PFA-98 
  
 PVAB 
  
 36% 
  
 37% 
  
 33% 
  
 33% 
  
 30% 
  
 31% 
  
 29,7% 
  
 27,70% 
  
 24% 
  
 23% 
  
 23,90% 
  
 22% 
  
 20% 
  
 17,60% 
  
 17% 
  
 14,10% 
  
 10% 
  
 Premiepension 
  
 9,40% 
  
 8,40% 
  
 0% 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 Källa: AMF Pension. 
 112 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 Av eftervalsundersökningarna framgår att många unga första- gångsväljare tycker att informationen från PPM är tillfredsstäl- lande, men deras brist på engagemang och intresse för premiepen- sionen i allmänhet gör dem passiva. De har långt tid kvar till pen- sionen och generellt sett lite pengar att placera vid det första valet. Därutöver anger de att de saknar kunskaper för att kunna göra ett medvetet val. Tittar man på de befintliga pensionsspararna tyder den senaste statistiken från PPM på att denna kategori blivit mer aktiv utan att antalet fondbyten för den skull ökat markant. 
 25 
  
 Sammanfattande bedömning 
 Det reformerade ålderspensionssystemet ställer pensionsspararna inför fler valsituationer och lägger mer risker på dem än det gamla systemet. Systemskiftet ställer krav på långsiktiga och samordnade informationsinsatser för att pensionsspararna skall kunna utnyttja de valmöjligheter som systemet ger. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att den information om det nya pensionssystemet som hittills funnits tillgänglig för pensions- spararna varit mycket omfattande. Trots det har många pensions- sparare inte riktigt förstått vad systemet innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensionssparande. Tvärtom visar kun- skapsnivån i dag på en sjunkande trend. 
 Som anges ovan är det svårt att utvärdera information som har i uppgift att påverka attityder och ytterst människors beteende. Att påverka attityder är ett långsiktigt arbete som sker genom ett kom- plicerat samspel mellan olika aktörer i samhället såsom massmedier, organisationer och myndigheter. 
 Det första valet är ett tydligt exempel på att en massiv informa- tionskampanj kan resultera i ett mycket högt medvetande och age- rande. Det är också ett exempel på en extraordinär händelse som fortsättningsvis inte bör användas som jämförelseobjekt vid utvär- deringen av den fortsatta informationsverksamheten med hänsyn till den massmediala bevakning som då ägde rum vid sidan av fond- bolagens och PPM:s sammantagna annonsering. Den bedömning som kan göras är att utfallet vid det första valet överträffade PPM:s mål. 
 26  
 Även regeringen ansåg att kraven infriats, och riksdagen har 
  
 25 
  
 Forskningsstudier som har relevans för ovanstående visar bland annat att spridning och förankring av samhällsförändringar är en social företeelse som kräver personlig kommunika- tion. Kommunikation av samhällsförändringar tar tid och kräver konsekvens. Payne 2003. 
  
 26 
  
 Se RiR 2004:16, s. 24. 
  
 113 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 inte uttalat någon annan uppfattning. Att PPM:s insatser aktivt bi- drog till utfallet har inte ifrågasatts, men både PPM och experter inom området menar att mediernas och fondbolagens intresse för fondvalet var av stor och kanske avgörande betydelse för valdelta- gandet. 
 När det däremot gäller PPM:s informationsuppdrag under åren  
 2001–2005, 
  kan emellertid sättas i fråga om det varit ändamålsenligt eller ens realistiskt att kunna fullgöra. 
 Enligt utredningen har insatserna varit för ensidigt inriktade på att i olika former och till olika målgrupper tillhandahålla informa- tion om premiepensionssystemet och valet av fonder. Förklaringen till det kan delvis vara att uppdragsbeskrivningen inte varit ge- nomtänkt från början utan ändrats mellan åren. Detta förhållande har inte underlättat för PPM att ta ett mer långsiktigt ansvar för kommunikations- och informationsverksamheten. De förväntade effekterna av insatserna har också i för stor utsträckning uteblivit. Det är förmodligen inte möjligt att ange den optimala informa- tionsmängd som behövs för att målen med PPM:s informations- verksamhet skall kunna uppfyllas. Detta beror på att premiepen- sionens målgrupp är mycket heterogen och att det skulle vara för- enat med mycket stora kostnader att i tillräcklig grad höja kun- skapsnivån hos spararkollektivet. 
 Det finns också en rad olika faktorer som påverkar dels hur indi- vider använder sig av information, dels hur attityder och beteenden skapas – oavsett information. Som ovan nämns har omvärlden i form av massmediebevakning, ekonomisk utveckling, personlig påverkan etc. sannolikt en minst lika stor betydelse för pensions- spararnas valbeteenden som riktade informationsinsatser från myndigheter, organisationer och företag. 
 Kommunikations- och informationsarbete är vidare inget själv- ändamål i sig. Det måste finnas ett mål med verksamheten. Att pensionsspararna skall bli fullfjädrade kapitalförvaltare är helt orea- listiskt och torde emellertid inte var en förutsättning för att de på ett rimligt sätt skall kunna ta det finansiella ansvaret för sina pla- ceringar. Att pensionsspararna däremot får förutsättningar att, med hjälp av genomtänkta och riktade informationsinsatser, förstå innebörden av det nya pensionssystemet och hur det påverkar den enskilda individen ekonomiskt bör kunna vara en mer realistisk utgångspunkt för den fortsatta informationsverksamheten. 
 I vart fall inledningsvis har informationsverksamheten i allt för stor utsträckning fokuserat på den enskilde pensionsspararens 
 114 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 fondval. Utredningens bedömning är att pensionsspararnas behov av vägledning vid sammansättningen av en lämplig fondportfölj hade kunnat vara bättre tillgodosett med en annan inriktning på informationsinsatserna. 
 Det stöd som pensionsspararen behöver för att kunna bygga upp och förvalta en fondportfölj är en central fråga som fortsättningsvis bör ges hög prioritet. Stöd för en sådan slutsats finns i de under- sökningar som gjorts av pensionsspararnas kunskaper och beteen- den. 
 Det kan diskuteras om PPM ensam kan bedriva informationsar- betet på ett för pensionsspararna tillfredsställande sätt. Behovet av att samordna och effektivisera informationsinsatserna bättre följer av att pensionsreformen är relativt ny och av att pensionsspararnas valsituation är komplex. Den blir inte desto mindre komplex av att den statliga informationen kommer från två olika håll. I utred- ningen om socialförsäkringens administration, den s.k.  
 ANSA-ut- 
  redningen, framhålls att PPM:s och RFV/FK:s information inte är tillräckligt koordinerad. 
 27  
 Utredningen återkommer i kapitel 13 till frågan om hur pensionsadministrationen bäst kan ordnas från effektivitetssynpunkt. 
 Utredningen vill dock redan här understryka behovet av att frå- gor om lämplig organisation och arbetsfördelning mellan de myn- digheter som i dag ansvarar för pensionsadministrationen prövas på nytt. 
 Enligt utredningen är informationen till medborgarna en central del i den framtida pensionsadministrationens uppdrag och fullgö- randet av detta uppdrag skulle tveklöst underlättas av att en myn- dighet fick det samlade ansvaret för pensionsadministrationen. Många av de förslag som utredningen lägger fram i detta betän- kande syftar till att pensionsspararna skall få bättre förutsättningar att ta hand om sitt premiepensionssparande. Med den utgångs- punkten måste det säkerställas att informationen – såväl innehålls- mässigt som med avseende på hur den lämnas till pensionsspararna 
 – görs lättillgänglig så att den kan få avsedd effekt. Det är vidare viktigt att det står klart för pensionsspararna vem som är avsändare 
  
 27  
 Se RiR 2004:16, s. 30 och SOU 2003:106, s. 134. Regeringen har i budgetpropositionen för 2005 uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensionen är angeläget att samarbetet mellan Försäkringskassan (RFV) och PPM fortsätter att utvecklas och fördjupas. Myndigheterna beslutade i december 2004 om riktlinjer för ett myndighetsgemensamt program som syftar till att bland annat koordinera kundtjänst och informationsverksamheten i de två myndig- heterna. 
 115 
  
 Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag 
  
 SOU 2005:87 
  
 och var ytterligare information finns att hämta. Det krav som i dag ställs på ökad koordination av myndigheternas informationsinsat- ser är ett steg i rätt riktning. Ett ytterligare steg vore att skapa en sammanhållen pensionsmyndighet. 
 116 
  
 6 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 Sett ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv skall statlig förvaltning åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna samtidigt som det skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Kravet på effektivitet innebär här att de resurser som pen- sionsspararna sätter av för administration och förvaltning av pre- miepensionen skall användas så att mesta möjliga verkan uppnås. 
 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen, på basis av erfa- renheter från andra länder med liknande avgiftsbaserade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Be- dömningen skall beakta fördelar och nackdelar förknippade med det svenska systemets omfattande valfrihet mot bakgrund av hit- tillsvarande och förväntat utnyttjande av denna valfrihet. 
 Utredningen har valt att i sitt arbete utgår från pensionssparar- perspektivet. Den primära uppgiften för utredningen blir därför att bedöma om systemet har utformats så att förvaltning och administ- ration av pensionsspararnas medel sköts så att avgiftsuttaget kan hållas på en låg nivå (se avsnitt 6.1). En viktig del blir här att be- döma merkostnaderna för den omfattande valfriheten i premiepen- sionssystemet. I denna bedömning tas hänsyn till pensionssparar- nas aktivitet, dvs. hur många som gjort ett aktivt fondval, samt hur stor andel av det totala fondutbudet som utnyttjas av pensionsspa- rarna. Observera att det endast är valfrihetens kostnader som stu- deras i detta kapitlet. Fördelar med valfrihet diskuteras i samband med utredningens överväganden kring fondtorget i kapitel 9. 
 I avsnitt 6.1 diskuteras betydelsen av låga kostnader för den framtida pensionen och olika metoder för att jämföra kostnader i olika pensionssystem. I avsnitt 6.2 redovisas sedan en analys av det totala avgiftsuttaget i det svenska premiepensionssystemet i ett in- ternationellt perspektiv. I avsnitt 6.3 gör utredningen en separat bedömning av systemets förvaltningskostnader och systemets administrativa kostnader. 
 117 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 6.1 
  
 Avgifternas betydelse för den framtida premiepensionen 
  
 Premiepensionens storlek bestäms av inarbetade pensionsrätter, avkastningen på premiepensionsmedlen och de avgifter som belas- tat premiepensionskontot. Premiepensionssystemets kostnader är relevanta för pensionsspararna eftersom kostnaderna måste täckas av avgifter som tas ut från pensionsspararnas premiepensionskon- ton. 
 Figur 6.1 Avgifter som pensionsspararen betalar 
 PPM 
 Förvaltnings- avgift 
 Fördelad 
 rabatt 
  
 ÅrligPPM-avgift 
  (procent avtillgodo- havandet på kontot) 
 Rabatt enligt avtal 
 Förvaltnings- avgift 
 Fondbolagen 
 Pensionsspararna betalar årligen en  
 PPM-avgift 
  som tas ut i pro- cent av tillgodohavandet på premiepensionskontot. Pensionsspa- rarna betalar också förvaltningsavgift för sina fondandelar till fond- bolagen och får i vissa fall tillbaka en rabatt via PPM. Avgifterna skall således finansiera premiepensionssystemets kostnader som består av dels PPM:s administrativa kostnader, dels fondbolagens förvaltningskostnader. 
 1  
 Den prisreduktionsmodell som PPM till- lämpar får alltså också betydelse för hur stora förvaltningsavgif- terna i praktiken blir, eftersom denna medför att fondförvaltarna får betala tillbaka en viss andel av förvaltningsavgiften i rabatt (se kapitel 2). 
 Den genomsnittliga förvaltningskostnaden för fonderna i pre- miepensionssystemet (inklusive Premiesparfonden) är i dagsläget 
  
 1  
 I Värdepappersfondsutredningens slutbetänkande (SOU 2002:104) finns en ingående dis- kussion om avgifterna i fondsparandet. 
 118 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 0,39 procent av förvaltat kapital efter rabatt. Under 2004 betalade pensionsspararna 940 miljoner kronor brutto för förvaltningen, men PPM krävde 471 miljoner i rabatt vilket fördelades ut på pen- sionsspararna. Kostnaderna för PPM:s administration motsvarar för 2005 en avgift om 0,22 procent. För närvarande är det sam- manlagda avgiftsuttaget för den genomsnittliga spararen alltså drygt 0,6 procent av det förvaltade kapitalet. 
 Ur ett pensionsspararperspektiv är den centrala frågan vilken effekt avgiftsuttaget får på pensionen. Denna effekt blir stor på grund av längden på investeringen och ränta på  
 ränta-effekten. 
  
 I diagram 6.1 nedan görs en ungefärlig uppskattning av vad olika avgiftsnivåer innebär i form av sänkt premiepension jämfört med det hypotetiska fallet att inga avgifter tas ut. 
 2 
  
 Diagram 6.1 Avgifternas betydelse för den framtida pensionen 
  
 0% 
  
 pension 
  
 -10% 
  
 -20% 
  
 av 
  
 Reducering 
  
 -30% 
  
 -40% 
  
 -50% 
  
 0 
  
 0,20% 
  
 0,40% 
  
 0,60% 
  
 0,80% 
  
 1,00% 
  
 1,20% 
  
 1,40% 
  
 1,60% 
  
 1,80% 
  
 2,00% 
  
 Avgift 
  
 Källa: Utredningens egna beräkningar. 
  
 Administrationsavgifterna som andel av förvaltat kapital kommer att minska över tiden i takt med att kapitalet i systemet växer och nivån på kostnaderna för PPM:s verksamhet stabiliseras. På samma sätt kan de genomsnittliga förvaltningsavgifterna förväntas minska över tid. 
  
 2  
 En approximation är att en genomsnittlig krona kommer vara investerad i 33 år. Detta avser inkomstpensionssystemet. Ingen separat beräkning finns för premiepensionen. 
 119 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 I diagram 6.2 illustreras en prognos av hur avgifterna i förhål- lande till det förvaltade kapitalet kan förväntas utvecklas i premie- pensionssystemet.  
 3 
  
 Diagram 6.2 Prognos av avgifterna i förhållande till det förvaltade kapitalet 
  
 0,70% 
  
 0,60% 
  
 0,50% 
  
 0,40% 
  
 Avgift 
  
 Total avgift 
  
 0,30% 
  
 Genomsnittlig förvaltningsavgift efter rabatt 
  
 0,20% 
  
 0,10% 
  
 PPM-avgift 
  
 0,00% 
  
 2005 
  
 2006 
  
 2007 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 2011 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 år 
  
 Källa: PPM. 
  
 Avgiftsuttaget i absoluta tal kan förväntas öka framöver, men inte i samma utsträckning som det förvaltade kapitalet. Avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kommer alltså att minska framöver, vilket också kan bedömas få till följd att storleken på premiepen- sionerna i mindre utsträckning påverkas negativt av framtida avgiftsuttag. Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kan förväntas minska till cirka 0,3 procent år 2020. 
 Som framgått är premiepensionssystemets kostnader direkt av- görande för avgiftsuttaget. År 2020 när systemet är fullt utbyggt beräknas fondbolagens intäkter från förvaltningen av premiepen- sionsmedel årligen vara ungefär 2 600 miljoner kronor efter rabatt. Avgifterna för administrationskostnader beräknas uppgå till drygt 500 miljoner kronor. Av det sammanlagda avgiftsuttaget om 0,3 
  
 3  
 Beräkningen av  
 PPM-avgift 
  är gjord med relativt konservativa avkastningsantaganden samt under antagandet att PPM:s kostnadsmassa växer i takt med inflationen. Beräkningen av de genomsnittliga förvaltningskostnaderna är gjord med antagandet att antalet fonder är den- samma och att kapitalet placeras i samma proportioner som i dag. 
 120 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 procent år 2020, kan 0,25 procentenheter hänföras till förvaltnings- kostnaderna och 0,05 procentenheter till PPM:s administrations- kostnader. På lång sikt kommer merparten av den sammanlagda avgiften alltså att avse systemets förvaltningskostnader. Samma erfarenhet har dragits från avgiftsutvecklingen i den amerikanska pensionsordningen Thrift Savings Plan. I takt med att systemet ut- vecklas måste alltså mer uppmärksamhet riktas mot premiepen- sionssystemets förvaltningskostnader. 
 4 
  
 Hittills har utredningen fokuserat på kopplingen mellan syste- mets kostnader och avgiftsuttaget. Allt annat lika gäller att ju lägre sammanlagda kostnader som behöver täckas med avgifter, desto högre premiepension. 
 Som nämnts påverkas den framtida premiepensionen av inarbe- tade pensionsrätter, avkastningen på premiepensionsmedlen och de avgifter som dragits från premiepensionskontot. En pensionsspa- rare önskar så hög avkastning till så låga avgifter som möjligt, givet den önskade risknivån. Ur ett pensionsspararperspektiv skulle premiepensionssystemets kostnadseffektivitet därför även kunna handla om de deltagande fondförvaltarnas förutsättningar att skapa en god avkastning. Utredningen menar att denna slutsats inte är invändningsfri eftersom det är svårt att påvisa ett samband mellan avkastning och förvaltningsavgifternas storlek i genomsnitt, givet en viss risknivå. 
 Om ett sådant samband kunde visas skulle det vara möjligt att påverka den förväntade avkastningen genom att välja en dyrare eller billigare förvaltning. Förvaltningsavgifterna skulle då påverka pre- miepensionen på två sätt. För det första reducerar, som framgår ovan, en högre förvaltningsavgift direkt den förväntade premiepen- sionen. För det andra påverkar en högre förvaltningsavgift avkast- ningen och då också indirekt den förväntade premiepensionen. Om den indirekta effekten i genomsnitt är positiv därför att högre för- valtningsavgifter förväntas ge högre avkastning givet en viss risk- nivå (och dessutom är större än den direkta effekten) skulle den förväntade premiepensionen förbättras av en dyrare förvaltning. Ser man på de akademiska studier som gjorts på fondmarknaden är det svårt att påvisa stöd för att så är fallet. Snarare finns det stöd för motsatsen. Givet vald risknivå kommer högre avgifter att minska fondspararens slutliga avkastning – avgifter och nettoavkastning 
  
 4  
 Dodson (2001). 
 121 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 verkar alltså vara negativt korrelerade. 
 5  
 Detta samband kan påvisas för de fonder som ingår i premiepensionssystemet. 
 6 
  
 För att förbättra pensionsspararnas möjligheter till en god pre- miepension blir avgifterna alltså avgörande. Slutsatsen av ovanstå- ende resonemang är att en analys av kostnadseffektiviteten i olika system inte behöver fokusera på både avkastning och avgifter. I stället är det tillräckligt att jämföra avgifterna i premiepensions- systemet med avgifterna i liknande system. En förklaring till att avgifterna skiljer sig åt kan vara att tillgångsfördelningen är olika för de pensionssystem som jämförs. 
  
 6.2 
  
 Analys av avgiftsuttaget i premiepensionssystemet 
  
 Utredningens bedömning:  
 Vid en internationell jämförelse är avgiftsuttaget från pensionsspararna i premiepensionssystemet totalt sett lågt. Bedömningen grundas på en jämförelse av dels systemets avgifter i förhållande till framtida pension, dels syste- mets avgifter i förhållande till förvaltat kapital. 
 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen, på basis av exempel från andra länder med liknande avgiftsdefinierade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Enligt utred- ningen kan avgiftsbaserade pensionssystem med personliga konton tjäna som relevanta jämförelseobjekt här. Ett exempel på ett sådant, som det också hänvisas till i utredningsuppdraget, är amerikanska Thrift Savings Plan. 
 Det finns ett antal olika sätt att mäta avgiftsuttaget i olika pen- sionssystem. Inget enskilt mått kan på ett tillfredsställande sätt fånga alla de effekter som behöver mätas. Val av mått för att jäm- föra avgifter måste ske med hänsyn till att olika pensionssystem skiljer sig åt i övergripande struktur och att själva metoden för avgiftsuttaget kan skilja sig åt. I flera internationella studier har två olika mått på avgiftsnivån använts: 
  
 ett mått för hur avgifterna minskar den förväntade pensionen (urgröpningseffekt), och 
  
 relationen mellan de totala avgifterna och mängden kapital i systemet. 
  
 7 
  
 5 
  
 Se Elton et al (1993), Potts (1995),Malhotra et al (1997). 
  
 6 
  
 Korrelationen mellan den riskjusterade avkastningen och avgifterna är negativ (cirka  
  
 -0,15) 
  både före och efter rabatt för tidsperioden fram till 2005. 
 122 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 Utredningens utvärdering av premiepensionssystemets kostnader består av två delar. För det första görs en övergripande jämförelse av det totala avgiftsuttaget baserad på de två mått på avgiftsnivån som redovisas ovan För det andra görs en separat bedömning av de två kostnadsfaktorer som påverkar det totala avgiftsuttaget i pre- miepensionssystemet; systemets förvaltningskostnader och syste- mets administrativa kostnader. 
 De pensionssystem som används som jämförelseobjekt beskrivs i bilaga 2 till betänkandet. 
  
 6.2.1 
  
 Övergripande analys av det totala avgiftsuttaget i premiepensionssystemet 
  
 I denna del jämförs det totala avgiftsuttaget i premiepensions- systemet med ett antal internationella system. I denna jämförelse används två mått; avgiftsuttagets andel av den framtida pensionen om inga avgifter tas ut och relationen mellan de totala avgifterna och mängden kapital i systemet. 
 Diagram 6.3 visar relationen mellan de totala avgifterna och ka- pital i olika system. 
 Kännetecknande för premiepensionssystemet kan vid en internationell jämförelse sägas vara att systemet har låga kostnader i förhållande till förvaltat kapital. Endast TSP och de danska alternativen har en lägre kostnadsandel än premiepensionssystemet. Som redovisats tidigare kommer premiepensionssystemets avgifter i förhållande till förvaltat kapital att minska över tid. Som framgått förväntas det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital att minska till cirka 0,3 procent 2020. Naturligtvis kommer också de övriga pensionssystemens avgifter i förhållande till förvaltat kapital att minska om systemen växer över tid. 
  
 7  
 För en genomgång, se Costa (2001). 
 123 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 Diagram 6.3 Relationen mellan totala avgifter och kapital i olika system 
 USA: TSP 
 Danmark: atpValg 
 Premiepension 2020 
 Danmark: medValg 
 Danmark: selvValg 
 Premiepension 2005 
 Australien: "corporate" 
 UK: "personal" 
 Australien:  
 "industry-wide" 
  
 UK - "stakeholder" 
 Chile 
 UK - "personal" 
 Australien: "master trust" 
 Mexiko 
 Argentina 
 Polen 
  
 0% 
  
 1% 
  
 2% 
  
 3% 
  
 4% 
  
 Källa: Costa (2001), Fowler (2005) och ATP. 
 Jämförelsen ovan tar dock inte hänsyn till i vilken utsträckning som avgifterna relateras till insatta medel i de olika systemen. Så sker i betydande utsträckning i t.ex. Chile, Mexico, Polen och Argentina, medan avgiftsuttaget i Europa, USA och Australien vanligtvis kopplas till förvaltat kapital. Det är därför väsentligt att inte bara studera relationen mellan avgifter och förvaltat kapital, utan också avgifternas andel av den förväntade framtida pensionen. 
 Diagram 6.4 visar avgiftsuttagets andel av framtida pension för olika system. 
 124 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 Diagram 6.4 Avgiftsuttagets andel av framtida pension 
  
 USA-TSP 
  
 Danmark: atpValg 
  
 Australien-"industry-wide" 
  
 Premiepensionssystemet 
 Australien  
 -"corporate" 
  
 Chile 
 Danmark: medValg 
 Danmark: selvValg 
 Polen 
 UK - "stakeholder" 
 Mexiko 
 Argentina 
 UK - "personal" 
  
 Australien-"master 
  trust" 
  
 0% 
  
 5% 
  
 10% 
  
 15% 
  
 20% 
  
 25% 
  
 30% 
  
 35% 
  
 Källa: Costa (2001), Fowler (2005) samt utredningens egna beräkningar. 
 Premiepensionssystemet faller väl ut även i den jämförelse som re- dovisas i diagram 6.4. Avgiftsuttagets andel av den förväntade pen- sionen är bland de lägsta i jämförelsen. Det finns emellertid system som placerar sig ännu något bättre. De australiensiska industry- wide funds, danska atpValg och det amerikanska TSP, dvs. tjäns- tepensionssystemet för federalt anställda, är exempel på sådana. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att båda de mått som utredningen valt för att analysera avgiftsuttaget i de olika pensions- systemen visar att premiepensionssystemet placerar sig väl vid en internationell jämförelse. 
 125 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 6.3 
  
 Bedömning av administrations- och förvaltningskostnader 
  
 6.3.1 
  
 Premiepensionssystemets administrativa kostnader 
  
 Utredningens bedömning:  
 Uppdelade i sina beståndsdelar är de administrativa kostnaderna för premiepensionssystemet överlag låga vid en internationell jämförelse men också vid en jämförelse med annan pensionsförvaltning i Sverige. På några områden finns det utrymme för kostnadsbesparande åtgärder. 
 Avgiften för finansiering av PPM:s verksamhet tas ut som en pro- centsats av behållningen på pensionsspararnas konton. Avgiften får enligt myndighetens instruktion uppgå till högst 0,3 procent. Av- giften uppgick för år 2004 till 0,27 procent och för år 2005 är av- giftsuttaget 0,22 procent. 
 Diagram 6.5 PPM:s kostnadsutveckling,  
 1998–2008 
  
 P P M :s kostnader  
 1998-2008 
  
 M i l j oner kr onor 
  
 700 
  
 600 
  
 500 
  
 400 
  
 300 
  
 200 
  
 100 
  
 0 
  
 -100 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 P 0 
  
 2006 B 3 
  
 2007 B 2 
  
 2008 B 1 
  
 P E RSONA L 
  
 K ONSULT E R OCH ÖV RI G K ÖP Hall E T SK RA FT 
  
 A RB E T SP LA T S 
  
 E X T E RN I NFORM A T I ON OCH ÖV RI GT 
  
 A V SK RI V NI NGA R 
  
 I NV E ST E RI NG I M M A T E RI E LLA T I LLGÅ NGA R 
  
 T OT A LA K OST NA DE R 
  
 Källa: PPM. 
  
 PPM:s totala kostnader för 2005 beräknas uppgå till 365 miljoner kronor. De största kostnadsposterna är personalkostnader (132 miljoner kronor), finansiella kostnader (64 miljoner kronor) och kostnader för administration som är gemensamma för FK, Skatte- verket och Kronofogdemyndigheten (58 miljoner kronor). Dia- 
 126 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 gram 6.5 visar PPMs kostnadsutveckling sedan starten 1998 och en prognos för hur kostnaderna förväntas utvecklas fram till 2008. Utvecklingen av PPM:s kostnader under de första åren är inte unik. Uppbyggnadsfasen av nya pensionsordningar kännetecknas nor- malt av en kostnadsnivå som varierar över tid och som successivt blir allt mer stabil. 
 PPM redovisade i årsredovisningen för 2004 en jämförelse mel- lan myndighetens och svenska försäkringsbolags driftskostnader per försäkringstagare. Enligt denna jämförelse hade inte något pen- sionsinstitut en lägre kostnad per försäkring än PPM. En jämfö- relse med det danska  
 SP-systemets 
  administrationskostnader visar också att PPM har ett kostnadsläge som står sig i jämförelse med detta system. I  
 SP-systemets 
  basalternativ, atpValg, kan administ- rationskostnaderna som högst vara 45 DKK, vilket motsvarar om- kring 55 kronor. För de två övriga investeringsalternativen, med- Valg och selvValg kan administrationskostnaderna vara väsentligt högre, som högst 80 DKK, vilket motsvarar omkring 98 kronor. 
 Tabell 6.1 Driftskostnader för PPM svenska försäkringsbolag och inkomstpensionen 
  
 Bolag 
  
 Kostnad per 
  
 Kostnad per 
  
 försäkring 2003 
  
 försäkring 2002 
  
 (kr) 
  
 (kr) 
  
 Försäkringsaktiebolaget Skandia 
 8 
  
 517 
  
 – 
  
 Länsförsäkringar Fond 
  
 432 
  
 683 
  
 SPP Fond 
  
 321 
  
 439 
  
 Folksam Fond 
  
 303 
  
 365 
  
 SEB Trygg Fond 
  
 237 
  
 270 
  
 Handelsbanken Fond 
  
 166 
  
 180 
  
 Folksam LO Fond 
  
 109 
  
 104 
  
 AMF Pension Fond 
  
 70 
  
 236 
  
 Inkomstpensionen 
  
 176 
  
 183 
  
 PPM (verklig kostnad exkl. moms inom parentes) 
  
 62 (55) 
  
 85 (73) 
  
 Källa: PPM och Pensionssystemets årsredovisningar. 
  
 8  
 Under 2002 särredovisades inte uppgifter angående fondförsäkring. 
 127 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 I syfte att utvärdera kostnadseffektiviteten har PPM jämfört pre- miepensionssystemets administrationskostnader med sex australi- ensiska avgiftsbaserade pensionssystem. 
 9  
 Dessa pensionssystem är mindre än premiepensionssystemet när det gäller antal pensions- sparare. De flesta av dem har även ett mer begränsat utbud av pla- ceringsalternativ. 
 Tabell 6.2 Premiepensionssystemet jämfört med några avgiftsbaserade australiensiska system 
  
 Antal konton 
  
 Premiepensionssystemet 
  
 5 350 000 
  
 AAS 
  
 1 397 000 
  
 Pillar 
  
 450 000 
  
 Golden (14 investeringsalternativ) 
  
 54 000 
  
 Super SA (6 investeringsalternativ) 
  
 146 000 
  
 Unisuper (7 investeringsalternativ) 
  
 413 000 
  
 Western Australia GESB (5 investeringsalternativ) 
  
 220 000 
  
 Källa: PPM, CEM och respektive australiensiskt system. 
 Premiepensionssystemets administrativa kostnader är 46 kronor per konto jämfört med i genomsnitt 218 kronor för de australien- siska systemen. En förklaring till skillnaden är det faktum att pre- miepensionssystemet genom sin storlek kan dra nytta av stor- driftsfördelarna i pensionsadministrationen. 
 Jämförelsen med de australiensiska systemen gjordes också med avseende på de administrativa kostnadernas olika beståndsdelar (kostnadsslag). I jämförelsen redovisas kostnadernas andel av totalt 24 sådana beståndsdelar. Eftersom PPM:s verksamhet endast om- fattar 15 av dessa kan jämförelserna avseende vissa kostnadsandelar bli något missvisande. Vid ett färre antal beståndsdelar blir kost- nadsandelen per beståndsdel generellt sett högre än för ett institut vars verksamhet omfattas av alla 24 beståndsdelarna eftersom de totala kostnaderna (inklusive overhead) skall fördelas på färre pos- ter. För en mer rättvisande jämförelse redovisas förutom kostnads- andel även styckkostnad, se tabell 6.3. 
  
 9  
 Denna studie genomfördes 2005 av det kanadensiska konsultbolaget Cost Effectiveness Measurement (CEM). 
 128 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 Tabell 6.3 Kostnadsslag där PPM har högre kostnadsandel än avgiftsbaserade australiensiska system 
 10 
  
 Kostnadsslag 
  
 Styckkostnad 
  
 Andel av totala 
  
 administrationskostnader 
  
 PPM 
  
 Carrillo 
  
 PPM 
  
 Carrillo 
  
 Pensionsutbetalningar och 
  
 115 kr 
  
 88 kr 
  
 7,4 % 
  
 1,1 % 
  
 kontohållning, 
  
 Hantering av pensionsbeslut (nya 
  
 112 kr 
  
 565 kr 
  
 3,9 % 
  
 0,6 % 
  
 och årliga) 
  
 Kontakter med pensionsspararna 
  
 127 kr 
  
 104 kr 
  
 17,9 % 
  
 13,3 % 
  
 telefonledes,  
 e-mail 
  och brev 
  
 Masskommunikation med 
  
 5,70 kr 
  
 25,60 kr 
  
 12,3 % 
  
 10,3 % 
  
 pensionsspararna 
  
 Webplats 
  
 4,09 kr 
  
 3,60 kr 
  
 8,8 % 
  
 2,5 % 
  
 Kostnader för överföring av 
  
 10 kr 
  
 46 kr 
  
 21,4 % 
  
 14,6 % 
  
 pensionrätter till kontona 
  
 Strategiska ledning och 
  
 1 kr 
  
 1 kr 
  
 3,0 % 
  
 1,6 % 
  
 verksamhetsplanering 
  
 Marknadsföring /PR 
  
 1 kr 
  
 3 kr 
  
 2,1 % 
  
 1,1 % 
  
 Källa: PPM, CEM. 
 PPM:s administration kännetecknas i stort av låga kostnader, men det finns utrymme för förbättringar beträffande enskilda kostnads- poster. 
 Ett område där PPM:s kostnadsandel är högre än de australien- siska motsvarigheterna är kostnaderna för överföring av pensions- rätter till pensionsspararnas konton. Över 20 procent av PPM:s kostnader går att hänföra till överföringen, jämfört med cirka 15 procent i den australiensiska jämförelsegruppen. Vidare beräknas PPM:s kostnader för denna stiga framöver så att den då utgör över 25 procent av administrationskostnaderna. Dessa kostnader är en konsekvens av den internprissättning som tillämpas därför att flera myndigheter ansvarar för varsin del av pensionsadministrationen. Det finns en särskild överenskommelse om fördelningen av admi- nistrationskostnader inom ålderspensionssystemet. Enligt denna skall PPM ersätta FK, Skatteverket och Kronofogdemyndigheterna för deras administrationskostnader som avser premiepensions- 
  
 10  
 Vissa av styckkostnaderna är relaterade till antal pensionssparare och vissa till antal kon- takter med pensionsspararna. 
 129 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 systemet. 
 11  
 PPM:s uppdrag handlar om att se till att administratio- nen och förvaltningen av premiepensionssystemet bedrivs med låga kostnader och till nytta för pensionsspararna. PPM har emellertid inga möjligheter att påverka administrationskostnaderna hos de övriga myndigheter som administrerar premiepensionssystemet. Det innebär att eventuell ineffektivitet hos dessa myndigheter kommer att belasta pensionsspararna samtidigt som PPM inte kan ställa krav på de övriga myndigheterna. Även i hanteringen av pen- sionsutbetalningar och pensionsbeslut kan ineffektivitet få bety- delse för premiepensionens storlek. 
  
 6.3.2 
  
 Premiepensionssystemets förvaltningskostnader 
  
 Utredningens bedömning:  
 Även om förvaltningskostnaderna i premiepensionssystemet är låga vid en internationell jämförelse när systemets storlek och valfriheten i systemet beaktas, finns utrymme för kostnadsreducerande åtgärder. Eftersom det finns drygt 700 fonder i fondutbudet och pensionsspararna inte ut- nyttjar hela detta fondutbud kan förvaltningskostnaderna redu- ceras genom att prisreduktionsmodellen justeras och olika av- gifter införs. 
 Som framgått kommer merparten av den sammanlagda avgiften som dras från pensionsspararnas premiepensionskonton på lång sikt att avse systemets förvaltningskostnader. Även de internatio- nella erfarenheterna pekar på vikten att bevaka förvaltningskostna- derna i avgiftsbestämda pensionssystem. Riksrevisionsverket har konstaterat att det breda urvalet av fonder i det nuvarande systemet för med sig kostnadsmässiga nackdelar eftersom möjliga stor- driftsfördelar inte utnyttjas optimalt. Ett sätt att reducera kostna- derna är enligt Riksrevisionsverket att minska antalet fonder. 
 12 
  
 Utredningen skall i denna del bedöma merkostnaderna för den omfattande valfriheten i premiepensionssystemet i förhållande till ett system med mindre valfrihet. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen här ta hänsyn till pensionsspararnas aktivitet. 
  
 11 
  
 Se regleringsbrevet för 2005 avseende PPM. PPM skall under 2005 betala 14 860 445 kro- nor till FK, 41 781 351 kronor till Skatteverket och 956 751 kronor till Kronofogdemyndig- heten. 
  
 12 
  
 Se Riksrevisionsverkets rapport, RRV 2003:21. 
  
 130 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 Mot bakgrund av detta bör det kartläggas hur många pensions- sparare som gjort ett aktivt fondval, dvs. hur stor andel av kapitalet i systemet som förvaltas i Premiesparfonden. Dessutom bör ut- nyttjandet av valfriheten bland de pensionssparare som gjort ett aktivt val studeras. 
 I september 2005 var 31 procent av det samlade kapitalet i systemet placerat i Premiesparfonden. Även i övrigt är en stor del av systemets samlade kapital placerat i ett begränsat antal fonder. Ungefär 150 fonder står för cirka 90 procent av det samlade kapi- talet exklusive medel i Premiesparfonden (se kapitel 4). Det första valet som pensionsspararna gör i premiepensionssystemet ändras oftast inte heller. Drygt 79 procent av de pensionssparare som an- mälde ett fondval i valet 2000 hade fram till maj 2005 inte ändrat sina första val. Antalet fondbyten har däremot ökat. Detta förhål- lande har i viss utsträckning påverkats av förekomsten av s.k. råd- givningföretag som kontinuerligt gör fondbyten åt de pensionsspa- rare som ingått avtal med dem. 
 Den internationella jämförelsen mellan premiepensionssystemet och andra system med personliga konton visar att premiepensions- systemets har låga kostnader även i jämförelse med system som erbjuder mer begränsad valfrihet beträffande investeringsalternativ. Samtidigt visar den internationella jämförelsen att det finns system med mer begränsad valfrihet och därmed lägre kostnader jämfört med premiepensionssystemet (se diagram 6.3 och 6.4). 
 Man kan också jämföra förvaltningskostnaderna i premiepen- sionssystemet med pensionssystem där enskilda pensionssparares inte har någon valfrihet alls och förvaltningen inte sker via värde- pappersfonder. En sådan pensionsförvaltning bedrivs i Första– Fjärde  
 AP-fonderna. 
  Regeringen gör årligen en sammanställning av  
 AP-fondernas 
  årsredovisning och utvärderar fondmedlens förvalt- ning. Utvärderingen av 2004 års sammanställning omfattade även en fördjupad analys av  
 AP-fondernas 
  totala kostnader, samt fon- dernas kostnader avseende dels den traditionella kapitalförvalt- ningen, dels förvaltningen av private equity. Som jämförelseobjekt (benchmark) valdes fyra pensionsfonder (pensionsplaner) i Stor- britannien, åtta pensionsfonder i Nederländerna samt fem svenska livförsäkringsbolag. Även beträffande premiepensionssystemets förvaltningskostnader kan en jämförelse göras med dessa system som i större utsträckning än vad som sker i det svenska premiepen- sionssystemet väljer institutionell kapitalförvaltning. 
 131 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 I diagram 6.6 redovisas resultaten från jämförelsen. Av diagram- met framgår hur förvaltningskostnaderna i relation till förvaltat kapital förväntas utvecklas för premiepensionssystemet i dess nuva- rande utformning. Dessutom finns en redovisning av relationen mellan förvaltningskostnader och förvaltat kapital för de jämförel- seobjekt som användes i regeringens utvärdering. Premiepensions- systemet kommer år 2020 att bestå av ett stort förvaltat kapital, drygt 1 000 miljarder kronor. Ett jämförelseobjekt i den storleksni- vån är den norska oljefonden som förvaltar cirka 1 300 miljarder kronor. 
 Diagram 6.6 Förvaltningskostnad i relation till kapital för olika pensionsfonder och premiepensionssystemet 
  
 45 
  
 40 
  
 PPM 2004 
  
 35 
  
 i baspunkter 
  
 30 
  
 25 
  
 PPM 2020 
  
 20 
  
 Kostnad 
  
 7 
  
 AP  
 1-4 
  
 15 
  
 NL 
  
 10 
  
 Huvudbenchmark 
  
 Norska Petroleumfonden 2004 
  
 SE 
  
 5 
  
 UK 
  
 0 
  
 0 
  
 100 
  
 200 
  
 300 
  
 400 
  
 500 
  
 600 
  
 700 
  
 800 
  
 900 
  
 1000 
  
 1100 
  
 1200 
  
 Förvaltat kapital i miljarder kr 
 Källa: KMPG, PPM och utredningens egna beräkningar. 
 Utrymmet mellan de två prognoserna för premiepensionssystemet och den genomsnittliga utvecklingen för de system som använts som benchmark beskriver kostnaden för valfrihet. Mer exakt åter- speglar gapet kostnaden för att ha valt en fondförsäkringslösning där pensionsspararna får välja mellan ett antal värdepappersfonder, jämfört med ett system där pensionsspararna enbart får välja risk- nivå (tillgångsallokering) men däremot inte förvaltare (se nedan). 
 I ett sådant system kan institutionell kapitalförvaltning använ- das, vilket är ett alternativ som i internationella studier framhålls 
 132 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 som en lösning som, i förhållande till förvaltning genom värdepap- persfonder, årligen kan spara upp till en procentenhet i avgifter. 
 13  
 Denna beräkning förutsätter emellertid att fondförvaltarnas av- giftsuttag i ett system med värdepappersfonder inte begränsas på något sätt som sker i premiepensionssystemet genom prisreduk- tionsmodellen. I diagram 6.6 tas hänsyn till modellen. Gapet mellan premiepensionssystemets förvaltningskostnader och benchmark är mellan 0,2 och 0,3 procentenheter beroende på storleken på för- valtat kapital. 
 Eftersom kapitalförvaltning kännetecknas av stordriftsfördelar blir det en central uppgift för den ansvariga myndigheten att se till att pensionsspararna får ta del av vinster från potentiella stor- driftsfördelar. Till skillnad från en modell med institutionell kapi- talförvaltning innebär utformningen av premiepensionssystemet att pensionsspararna i viss utsträckning också får bära marknads- föringskostnader. 
 Med den prisreduktionsmodell som PPM använder kan den för- valtningsavgift efter rabatt som PPM betalar på fondmarknaden närma sig det möjliga grossistpriset. Premiepensionssystemets pris- reduktionsmodell fyller därför en central funktion som kostnads- begränsade instrument. Att denna modell utformas på ett sådant sätt att pensionsspararna får en rimlig del av stordriftsfördelarna i förvaltningen är en förutsättning för att premiepensionssystemet även fortsättningsvis vid en internationell jämförelse skall kunna betraktas som kostnadseffektivt. Även olika avgiftsuttag kan spela en roll för att minska gapet mellan pensionsspararnas avgift i pre- miepensionssystemet och det möjliga grossistpriset. 
 Utredningens bedömning är därför att PPM bör justera prisre- duktionsmodellen och införa avgifter med syfte att i ökad ut- sträckning överföra belopp till pensionsspararna som annars skulle bli vinster i fondbolagen. Hänsyn kan också tas till de marknads- föringskostnader som övervältras på pensionsspararna via förvalt- ningsavgifterna. Se bilaga 2 för en beskrivning av den danska rabattmodellen. Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premie- pensionssystemet (se kapitel 9 för en diskussion om den närmare avvägningen mellan valfrihet och kostnader). Som framgått skall utredningen enligt utredningsdirektiven också beakta pensionsspa- rarnas utnyttjande av den valfrihet som de erbjudits. Om detta be- 
  
 13  
 Dodson (2001). 
 133 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 aktas bör det finnas möjlighet att reducera antalet fonder till om- kring  
 100–200, 
  eftersom fler fonder inte synes vara efterfrågade (se kapitel 9). Denna bedömning bygger på det nuvarande fondutbudet och pensionsspararnas nuvarande utnyttjande av detta. Detta inter- vall är alltså inget mål som skall hållas konstant över tid, utan det måste revideras när fondutbudet och pensionsspararnas utnyttjande av utbudet förändras. 
 En alternativ utformning av ett fonderat pensionssystem 
 Det finns flera olika sätt att organisera ett fonderat pensions- system. Ett alternativ, som beskrivs ovan, är att förvaltningen för alla pensionssparare upphandlas av en statlig aktör på den institu- tionella marknaden till grossistpriser med mängdrabatt. Den andra ytterligheten är att pensionsspararna var och en själva väljer värde- pappersfonder till detaljhandelspris, vilket då sker utan mängd- rabatt. 
 Premiepensionssystemet är ett mellanting. PPM fungerar som en marknadsplats där pensionsspararna och de deltagande fondförval- tarna möts. Förvaltningen sker i värdepappersfonder som pen- sionsspararen väljer, men där PPM är fondandelsägare. Genom att det är PPM som är den enda fondandelsägaren i systemet kan myn- digheten kräva en mängdrabatt av de deltagande fonderna. Med den prisreduktionsmodell som PPM använder kan den avgift efter ra- batt som PPM betalar på fondmarknaden närma sig det möjliga grossistpriset. 
 När ett nytt fonderat pensionssystem utformas finns utrymme för en rad olika tänkbara lösningar som kan värderas utifrån olika tänkbara målvariabler. Vissa av dessa målvariabler står i motsatsför- hållande till varandra och det är snarast ett politiskt avgörande som krävs för att göra en bedömning av hur pensionssystem skall ut- formas. Så är det till exempel beträffande önskemålet om mångfald i kapitalförvaltningen i förhållande till systemets kostnader. Ett system som ger pensionsspararna större valfrihet kommer att minska det möjliga utnyttjandet av de stordriftsfördelar som finns i kapitalförvaltningen. I uppbyggnaden av premiepensionssystemet har pensionsspararnas valfrihet betonats, bl.a. genom kravet att pensionsspararna skall få tillgång till ett brett fondutbud och att det skall finnas en mångfald i kapitalförvaltningen. 
 134 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 Om ett nytt system byggs upp med en prioritering att förvalt- ningen skall ske till låga kostnader, skulle den nuvarande öppna fondförsäkringslösningen kunna ersättas med ett helt annat sys- tem. Pensionsspararna skulle då enbart erbjudas förenklade place- ringsalternativ som inte kräver något val av kapitalförvaltare. Pre- miepensionsmedel avseende pensionssparare som inte gör ett aktivt val skulle placeras i en statlig generationsfond medan de pensions- sparare som vill besluta om placeringen av sina premiepensionsme- del skulle få välja risknivå genom att fördela medlen mellan olika tillgångsslag. Själva valet av förvaltare överlåts emellertid till sta- ten. 
 14  
 Så är fallet i dag för pensionsspararna som har sina premie- pensionsmedel placerade i Sjunde  
 AP-fondens 
  fonder eftersom Sjunde  
 AP-fondens 
  förvaltning i stor utsträckning sköts av externa förvaltare. Med en sådan lösning skulle förvaltningen av medlen i premiepensionssystemet alltjämt i huvudsak förvaltas av privata fristående kapitalförvaltare samtidigt som upphandlingen av för- valtningstjänsterna kan ske av en och samma aktör. De funktioner som PPM och Sjunde  
 AP-fonden 
  fyller i premiepensionssystemet skulle kunna fyllas av en enda myndighet. 
 Som framgår ovan är fördelen med ett sådant alternativt system att förvaltningskostnaderna kan pressas till en mycket låg nivå. Om all förvaltning upphandlas av en och samma aktör säkerställs samti- digt att spararna fullt ut kan dra nytta av de stordriftsfördelar som finns i förvaltningen av de samlade premiepensionsmedlen. 
 Utredningen kan konstatera att det inte skulle utgöra något större problem att skapa en övergångslösning från nuvarande sys- tem. Det skulle t.ex. inte vara nödvändigt att tvinga pensionsspa- rare att välja bort redan valda fonder, även om en sådan lösning skulle vara att föredra ur ett kostnadsperspektiv. En möjlig över- gångslösning skulle kunna vara att pensionsspararna ligger kvar i de fonder som de valt och att avkastningen för pensionssparare som gjort ett aktivt val villkoras på värdeutvecklingen av dessa fonder. När sedan pensionsspararen gör ett nytt aktivt val kan det valet be- gränsas till att avse ett val av tillgångsfördelning så att pensionsspa- raren hamnar i det alternativa systemet. En mer kostnadseffektiv övergång skulle vara att enbart låta befintliga medel vara placerade i befintliga fonder, medan nya medel placeras efter den tillgångsför- delning som valts för fondportföljen. 
  
 14  
 Jämför Socialförsäkringsutskottets betänkande 2003/04:SfU5, s. 47 angående den diskus- sion som fördes om premiepensionssystemets utformning vid utskottets offentliga utfråg- ning den 3 februari 2004. 
 135 
  
 Premiepensionssystemets kostnader 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utredningen kan dock konstatera att en övergång till ett alter- nativt system skulle vara en omfattande ändring av systemet med hänsyn till den relativt korta tid som gått sedan det införts. Utred- ningen förordar inte att en sådan övergång. En sådan reform av premiepensionssystemet skulle förändra förutsättningarna radikalt för den grupp pensionssparare som vill förvalta sina fondportföljer själva. Dessa pensionssparare har i dag möjlighet att genom val av förvaltare förbättra avkastningen på sitt premiepensionssparande och skulle vid en övergång berövas denna möjlighet. Som framgår har utredningen funnit att det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå en sådan lösning (se kapitel 1 och 7). 
 136 
  
 7 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 7.1 
  
 Det nuvarande premiepensionssystemet 
  
 Som illustreras i figur 7.1 kan det nuvarande systemet sägas bestå av två delar; den information som pensionsspararna behöver för att kunna hantera sitt premiepensionssparande och de i systemet ingå- ende fonderna. Pensionsspararna ställs som förstagångsväljare inför ett val mellan Premiesparfonden och de fonder som finns på fond- torget. Premiepensionsmedlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras i Premiesparfonden. Dessa sparare har även fortsättningsvis möjlighet att välja en annan fond. De pen- sionssparare som däremot valt fonder på fondtorget kan därefter inte välja Premiesparfonden. De i systemet ingående fonderna garanterar en viss riskspridning och underlättar pensionsspararnas valsituation så till vida att de inte behöver ta ställning till enskilda värdepapper på kapitalmarknaden. 
 Vid en internationell jämförelse har premiepensionssystemet ett stort utbud av placeringsalternativ. Utbudet av fonder i systemet har ökat kraftigt sedan starten. Vid tidpunkten för det första fond- valet 2000 deltog drygt 450 fonder i systemet. I september 2005 fanns 705 fonder med i systemet och dessa var spridda på 82 för- valtare. 
 I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja pensionsspararnas val och byte av fonder genom information och vägledning. Med dagens utformning av premiepensionssyste- met förväntas pensionsspararna i stort sett på egen hand kunna sätta ihop en diversifierad portfölj genom att välja bland de många placeringsalternativ som erbjuds. För att deras fondportfölj skall bli välgrundat sammansatt krävs att pensionsspararna träffar en rad olika val som var för sig ställer mer eller mindre långtgående krav på såväl kunskap som engagemang och tid. 
 137 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 Figur 7.1 Nuvarande premiepensionssystem 
 Fondtorget 
 Kapital - marknaden 
 Premie- sparfonden 
  
 Informatíonsuppdrag 
  
 Produkt 
  
 PPM:s nuvarande informationsuppdrag har utformats med mål- sättningen att pensionsspararna skall få tillräckliga kunskaper för att kunna välja mellan de placeringsalternativ som erbjuds. I kapitel 5 konstateras emellertid att det har visat sig svårt för PPM att uppnå de uppställda målen med informationsverksamheten. De analyser som genomförts visar att pensionssparare överlag inte an- ser sig ha tillräckliga kunskaper för att hantera sin pension (det gäller såväl hela ålderspensionen som premiepensionen). Den upp- levda kunskapsnivån visar också en sjunkande trend. Endast sex procent instämmer fullt ut i påståendet att de har tillräckliga kun- skaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande medan en dryg majoritet (52 procent) uppger sig ha långt ifrån sådana kun- skaper. 
 1  
 Detta framgår i diagram 7.1. 
  
 1  
 Detta är resultatet av den årliga mätning som genomförs på uppdrag av FK och PPM och som senast redovisades i april 2005, se vidare kapitel 5. 
 138 
  
 SOU 2005:87 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 Diagram 7.1 Upplevd kunskap hos pensionsspararna 
 Källa: Demoskop 2005. 
 Utredningen har i uppgift att bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åtgärder på denna grund. Det är klart att uppdraget för PPM:s informa- tionsverksamhet varit alldeles för omfattande. Det har visat sig vara svårt att höja kunskapsnivån i den utsträckning som det nuvarande premiepensionssystemet förutsätter. 
 En väsentlig fråga i sammanhanget är huruvida det på kort sikt över huvud taget är möjligt att genom utbildning förbättra indivi- ders kunskaper och därmed förmåga att göra välgrundade val bland de placeringsalternativ som erbjuds. Som framgått visar undersök- ningar också att pensionsspararnas engagemang är lägre än vad man ursprungligen förväntat sig. Detta talar för att effekten av utbild- ning på kort sikt kommer att vara begränsad. Däremot kan utbild- ning spela en central roll på längre sikt när det gäller pensionsspa- rarnas förutsättningar att förvalta sin premiepension. 
 Enligt utredningen måste pensionsspararnas behov av stöd han- teras. PPM:s nuvarande informationsuppdrag måste därför komp- letteras med ett uppdrag att vägleda pensionsspararna i deras för- valtning av premiepensionsmedlen. 
 139 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 I det ligger att pensionsspararnas behov måste vara styrande för såväl utformningen av premiepensionssystemet som PPM:s lö- pande verksamhet. Här måste beaktas att pensionsspararna har olika kunskaper och engagemang vad gäller förvaltningen av pre- miepensionsmedlen. Utifrån detta synsätt och det nuvarande pre- miepensionssystemets utformning kan tre olika grupper av pen- sionssparare identifieras: 
 2 
  
 1. 
  
 De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang nog att fatta förvaltningsbeslut kring sin premie- pension. 
  
 2. 
  
 De pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunska- per för det. 
  
 3. 
  
 De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunska- per som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj. 
  
 Premiepensionssystemet kan analyseras utifrån denna indelning. I systemet finns i ett första skede två val för pensionsspararen; att aktivt välja fonder på fondtorget eller att medvetet eller ej avstå från att anmäla ett fondval med konsekvens att premiepensions- medlen istället placeras i Premiesparfonden. Fondtorget bör ha de pensionssparare som upplever sig som kunniga och engagerade som primär målgrupp (målgrupp 3). Premiesparfonden skall därmed i dag uppfylla resterande sparares behov (dvs. målgrupp 1 och 2). 
 3 
  
 Målgruppen för Premiesparfonden är därmed stor och det kan konstateras att dessa sparare sannolikt har olika behov beroende på deras kunskaper och engagemang när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen. 
 4  
 Mot denna bakgrund är det inte heller för- vånande att pensionsspararnas vilja att vara aktiva i sin förvaltning av premiepensionsmedlen visat sig vara lägre än vad som ursprung- 
  
 2 
  
 Över tiden är det naturligtvis så att en individ kan förflytta sig mellan grupperna. En för- ändrad livssituation kan påverka individens engagemang och vilja att förändra sin kunskaps- nivå. Systemets utformning har också betydelse för vilka kunskapskrav som ställ och vilket engagemang som krävs för att göra ett välgrundat premiepensionsval. Systemets utformning påverkar därmed också gruppernas relativa storlek. 
  
 3 
  
 I praktiken kan Premiesparfonden medvetet ha valts av kunniga och engagerade pensions- sparare samtidigt som andra sparare, som saknar kunskaper och engagemang, kan ha valt fonder på fondtorget. Detta kan antas ha varit fallet vid det första valet 2000 då målsätt- ningen med PPM:s informationsverksamhet var att främja aktiva val. 
  
 4 
  
 I Premiesparfonden tas vidare inte någon hänsyn till att pensionsspararna ingår i olika åldersgrupper och därför har olika behov vid förvaltningen av premiepensionsmedlen; samt- liga medel förvaltas med samma risk. 
  
 140 
  
 SOU 2005:87 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 ligen förväntades. Den potentiella målgruppen för Premiesparfon- den är stor och det finns en betydande risk för att systemet till sin nuvarande utformning verkar passiviserande på pensionsspararna. 
 Utredningen är av uppfattningen att tillräcklig hänsyn inte tagits till det behov av beslutsstöd som finns hos målgrupp 2, dvs. hos de pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och för- valta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunskaper för det. Valsituationen för denna grupp kan underlättas genom att ett ut- vecklat beslutsstöd erbjuds vid förvaltningen av premiepensions- medlen och att det därigenom ställs lägre krav på kunskaper än i dag. Att ett mer utvecklat beslutsstöd hålls tillgängligt kan också förväntas medföra att pensionsspararnas kunskaper kring förvalt- ning av premiepensionsmedel ökar. 
 Den centrala frågan för utredningen är således att överväga hur pensionsspararnas valsituation och förvaltning kan underlättas. Nedan redogörs närmare för utredningens ställningstaganden i denna del. 
 Hur kan pensionsspararnas valsituation och förvaltning underlättas? 
 Som konstateras är pensionsspararnas behov av stöd mer omfat- tande och annorlunda beskaffat än det stöd som det ursprungligen planerades för. Enligt utredningen är problemet nödvändigtvis inte det stora utbudet av fonder i sig utan snarare att pensionsspararna behöver ett mer utvecklat stöd i förvaltningen av premiepensions- medel än vad de erbjuds i dag. Den viktigaste åtgärden i detta sam- manhang är att erbjuda pensionsspararna ett beslutstöd som dels vägleder dem genom den beslutsprocess som bör föregå själva fondvalet, dels stödjer dem i den löpande förvaltningen av premie- pensionsmedlen, se kapitel 11. 
 5 
  
 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen också ta hänsyn till risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget avser inte risken för dåliga utfall i sig. Utredningen ser det därför inte som en lös- ning att utesluta placeringsalternativ enbart på grundval av att de förväntas uppvisa en stor spridning i avkastning över tid. De fonder som i dag klassificeras som fonder med relativt hög risk kan mycket väl komma att klassificeras på ett annat sätt framöver. 
  
 5  
 Det utrymme som finns här för PPM har hittills resulterat i att en slags placeringsmodell tagits fram på myndigheten i syfte att vägleda pensionsspararna, se vidare kapitel 11. 
 141 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utredningen anser att systematiskt dåliga utfall kan kopplas samman dels med risken i enskilda fonder, dels med risken att pla- cera i vissa kategorier av fonder och slutligen med vissa systema- tiska fel som pensionsspararna riskerar göra i sin förvaltning (se kapitel 3). 
 När det gäller enskilda fonder finns det inga belägg för att en fond med dålig avkastning i absoluta tal fortsätter att leverera en sådan avkastning. För fonder med hög risk blir visserligen utfallen storleksmässigt både bättre och sämre jämfört med fonder som tar mindre risk, men det finns inga belägg för att resultaten skall vara systematiskt negativa bara för att risken är högre. Av studier på amerikanska data framgår emellertid att det finns viss sannolikhet för att en förvaltare som presterar ett dåligt aktivt resultat löper risk att fortsätta göra det. 
 6  
 Om detta även gäller för de fonder som finns i premiepensionssystemet kan diskuteras om hänsyn bör tas till detta i det beslutstöd som skall erbjudas pensionsspararna. 
 När det gäller vissa kategorier av fonder kan, som konstateras i utredningsdirektiven, dessa vara mer eller mindre lämpliga att ha som en betydande del i en långsiktig förvaltning. Utfallen för aktiefonder med hög riskexponering mot enskilda branscher eller regioner kan, relativt en global aktiefond, resultera i ett dåligt utfall som kan bli systematiskt på lång sikt. Med en lång sparhorisont finns det en genuin osäkerhet om enskilda branschers eller regio- ners framtid (jämför t.ex.  
 teko-branschen 
  och varvsindustrin). Utredningens grundinställning är dock att inte någon fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onödig eller omöjlig i en väl- grundat sammansatt portfölj för pensionssparande. För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör snarare ett mer utvecklat beslutsstöd lämnas, som hjälper pensionsspararen att utvärdera gjorda val, än att vissa kategorier av fonder utesluts. 
 I kapitel 3 konstateras vidare att individer har en tendens att göra systematiska fel i sina finansiella beslut, t.ex. dåligt anpassad risk- nivå, bristande diversifiering och eftersatt justering över tiden. Det kan också vara så att vissa kategorier pensionssparare, t.ex. pen- sionssparare som är främmande inför de finansiella marknaderna, löper en förhöjd risk att begå sådana misstag som kan leda till sys- tematiskt dåliga utfall. En viktig faktor som spelar in här är att det är fråga om långsiktiga och komplexa sparbeslut. Grundproblemet är som konstateras dock inte nödvändigtvis det stora utbudet av 
  
 6  
 Hendricks, Whitaker och Marshall (1993), Mays (1997), Gonzales, Randolph och Nixon (1998). 
 142 
  
 SOU 2005:87 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 fonder utan snarare avsaknaden av ett utvecklat beslutstöd, vilket ökar risken att pensionssparare väljer att inte diversifiera sin fond- portfölj eller gör andra misstag i sin förvaltning. 
  
 7.2 
  
 Premiepensionssystemets framtida utformning 
  
 Utgångspunkten för utredningens arbete är att förbättra det nuva- rande premiepensionssystemet. Som konstateras i kapitel 1 ser utredningen som sitt uppdrag att föreslå förbättringar inom ramen för det befintliga systemet – inte att skapa ett nytt system. Utifrån de riktlinjer som finns i utredningsdirektiven har utredningen dra- git slutsatsen att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara utformat som ett fondförsäkringssystem där kapitalför- valtningen sker i fonder som administreras av fristående fondför- valtare, som även kan vara statliga. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna. 
 7 
  
 Figur 7.2 Skiss på ett framtida premiepensionssystem 
 Fondtorget utan beslutsstöd 
 Fondtorget 
  
 med  
  
 Kapital-  
 beslutsstöd 
 marknaden 
 Systemets bas- alternativ 
  
 Informatíonsuppdrag 
  
 Beslutsstöd 
  
 Produkt 
  
 7  
 Se kapitel 1. 
 143 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 I figur 7.2 presenteras en skiss av ett framtida premiepensions- system. I jämförelse med det nuvarande systemet, som beskrivs i figur 7.1, har två förändringar skett. Informationsuppdraget har minskats och ett beslutsstöd har tillkommit. 
 Det framtida premiepensionssystemet kan beskrivas på följande sätt: Motsvarigheten till den nuvarande Premiesparfonden benämns i figur 7.2 som systemets basalternativ. Benämningen skall inte uppfattas som att utredningen förordar detta alternativ framför fonderna på fondtorget. Namnet knyter i stället an till att premie- pensionsmedlen för de pensionssparare som inte anmäler något fondval på fondtorget skall placeras i detta alternativ. Beslutsstödet är av intresse för samtliga pensionssparare, även om den primära målgruppen för basalternativet är de pensionssparare som, trots det mer utvecklade beslutsstödet, inte anser sig ha tillräckligt med kun- skaper eller vara tillräckligt engagerade för att själva sätta samman en fondportfölj i det tidsperspektiv som förvaltningen av premie- pensionsmedlen kräver (målgrupp 1). Många av dessa pensionsspa- rare kan inte heller förväntas vara aktiva över tid. Basalternativet bör därför ha en generationsfondsprofil så att risknivån i placering- arna anpassas med hänsyn till pensionsspararens ålder. Mot bak- grund av erfarenheter från allmänna pensionssystem i andra länder, tjänstepensionsordningar och även av aktiviteten i premiepensions- systemet kan också en betydande andel av kapitalet förväntas bli förvaltat i ett sådant basalternativ. Utredningens övervägande i denna del redovisas i kapitel 8. 
 För att hålla förvaltningskostnaderna i systemet nere och för- bättra överblickbarheten, bör vidare åtgärder vidtas som reducerar antalet fonder på fondtorget. Utredningens överväganden om fondtorget redovisas i kapitel 9. 
 Genom att ett beslutsstöd fortsättningsvis skall erbjudas varje pensionssparare, kan PPM:s fortsatta informationsuppdrag begrän- sas till att avse generellt utformad information som ger pensions- spararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Ett övergripande syfte med informationsupp- draget blir då att informera om det beslutsstöd som pensionsspa- raren erbjuds för förvaltningen av premiepensionen. Utredningens överväganden om PPM:s informationsuppdrag redovisas i kapitel 10. 
 Vid sidan av den allmänna information som erbjuds pensionsspa- rarna finns det således behov av att individanpassa beslutsstödet så 
 144 
  
 SOU 2005:87 
  
 Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet 
  
 att det underlättar pensionsspararnas förvaltning. I detta ingår att samtliga pensionssparare skall få hjälp att välja bland de fonder som ingår i systemet, bl.a. utifrån vilka krav på kunskaper och engage- mang som olika typer av fonder ställer på pensionsspararna över tid. Pensionsspararna skall också få hjälp att bestämma sin riskpre- ferens och förmåga att bära risk. Lika viktigt är att pensionsspa- rarna också får stöd i den löpande förvaltningen av premiepen- sionsmedlen. Utredningens närmare överväganden i denna del redovisas i kapitel 11. 
 En utveckling av premiepensionssystemet i den riktning som be- skrivs ovan innebär att systemet blir mer individrelaterat. De behov som pensionsspararna i målgrupp 1 och 3 har tillgodoses på ett bättre sätt än i nuvarande system samtidigt som pensionssparare i målgrupp 2 erbjuds alternativ som skall anpassas utifrån deras be- hov. 
 Utöver detta berör utredningen ytterligare ett par frågor. Frågor kring den möjlighet som pensionsspararna har att gå över till liv- ränta behandlas i kapitel 12. I kapitel 13 behandlas frågan om orga- niseringen av pensionsadministrationen. Som konstateras ovan följer behovet av att samordna informationsinsatserna bättre inte bara av utformningen av ålderspensionssystemet och inslaget av ett stort fondutbud i premiepensionssystemet, utan kan också förkla- ras av att ansvaret för pensionsadministrationen i dag delas av FK och PPM. 
 145