SOU 2000:14 
 Till statsrådet och chefen för 
 Socialdepartementet 
 Regeringen bemyndigade den 22 december 1998 statsrådet Chang att tillkalla en parlamentarisk kommitté (S 1998:09) med uppgift att i dialog med berörda m yndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall vidare lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel som under en treårsperiod har avsatts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella orga- nisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. Regeringens direktiv (dir. 1998:108) bi- fogas i sin helhet (bilaga 1). 
 Som ordförande i kommittén förordnades den 22 december 1998 förre riksdagsledamoten Newman. Statsrådet Chang beslutade att som ledamöter utse följande fr.o.m. den 8 mars 1999: 
 Cinnika Beiming (s), Sutton (m), Stephens (fp), Nielsen (c), Ruiz (kd), Russell (mp) samt Padilla (v). Som sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 departementssekreteraren  
 Lee (t.o.m. den 31 januari 2000), departementssekreteraren Chapman (t.o.m. den 3 november 1999), samt fr.o.m. den 4 november 1999 departe- mentssekreteraren Padilla. Som experter i kommittén förord- nades fr.o.m. den 1 april 1999 samhällspeda gog Hamilton, pro- jektchef Tucker, kriminalvårdsinspektör Solis, utred- ningssekreterare Miller samt utredare Rogers.  
 Hays 
  Everett har tjänstgjort som assistent åt kommittén. 
 Till sekreterare för kommittén utsågs fr.o.m. den 25 januari 1999  
 Hall 
  Gilbert (t.o.m. den 30 september 1999). Fr.o.m. den 1 december 1999 förordnades soci onomen Howard till ny sek- reterare i kommittén. 
 Kommittén har antagit namnet Kommittén för hemlösa. 
 SOU 2000:14 
 Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande Adressat okänd 
 – om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik. 
 Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av ledamoten Sutton. 
 Stockholm den 31 mars 2000. 
 Newman 
  
 Sutton 
  
 Erling Bager 
  
 Cinnika Beiming 
  
 Nielsen 
  
 Ruiz 
  
 Russell 
  
 Padilla 
  
 /Weddig Hayes 
  
 SOU 2000:14 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning jämte förslag ................................................................ 
  
 9 
  
 1 
  
 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag................. 
  
 17 
  
 1.1 
  
 Inledning......................................................................... 
  
 17 
  
 1.2 
  
 Hemlöshet - ett svårfångat begrepp.................................. 
  
 18 
  
 1.3 
  
 Betydelsen av en bostad och ett hem................................ 
  
 18 
  
 1.4 
  
 Kommittén för hemlösa - uppdrag, direktiv och 
  
 arbetsinriktning ............................................................... 
  
 19 
  
 1.5 
  
 Betänkandets disposition ................................................. 
  
 20 
  
 2 
  
 Historik 
  
 ........................................................................................ 
  
 23 
  
 2.1 ......................................................................... 
  
 Inledning 
  
 23 
  
 2.2 .............................. 
  
 Hemlöshet ur ett historiskt perspektiv 
  
 24 
  
 2.2.1 
  
 Från kringvandrande tiggare till lösdrivare 
  
 till och med  
 1800-talet .................................................... 
  
 24 
  
 2.2.2 
  
 Hemlöshet och bostadslöshet i det framväxande 
  
 välfärdssamhället ............................................................ 
  
 34 
  
 3 
  
 Riksdagens behandling av hemlöshet under  
 1990-talet ............... 
  
 43 
  
 3.1 
  
 Inledning......................................................................... 
  
 43 
  
 3.2 
  
 Perioden  
 1990–1995 ....................................................... 
  
 44 
  
 3.3 
  
 Perioden  
 1996–1999 ....................................................... 
  
 46 
  
 4 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse ................. 
  
 51 
  
 4.1 
  
 Inledning......................................................................... 
  
 51 
  
 4.2 
  
 Antal hemlösa ................................................................. 
  
 52 
  
 4.3 
  
 Ursprungsland ................................................................ 
  
 53 
  
 4.4 
  
 Städer och glesbygd ........................................................ 
  
 53 
  
 4.5 
  
 Kön och åldersfördelning ................................................ 
  
 56 
  
 4.6 
  
 Boendeformer ................................................................. 
  
 57 
  
 4.7 
  
 Försörjningskälla ............................................................ 
  
 58 
  
 SOU 2000:14 
  
 Innehåll  
 6 
  
 4.8 
  
 Hemlöshetens varaktighet................................................ 
  
 59 
  
 4.9 
  
 Uteliggare och härbärgesboende ...................................... 
  
 59 
  
 4.10 
  
 Hemlösas problembild enligt uppgiftslämnarna ................ 
  
 60 
  
 4.11 
  
 Dominerande missbruk den senaste månaden ................... 
  
 62 
  
 4.12 
  
 Hemlösas andel i olika samhällssektorer .......................... 
  
 63 
  
 4.13 
  
 På väg mot ett hem - hinder i vägen ................................. 
  
 63 
  
 5 
  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor......... 
  
 69 
  
 5.1 
  
 Allmänt .......................................................................... 
  
 69 
  
 5.2 
  
 Boenderelaterade- och asocialitetsfokuserade definitioner. 71 
  
 5.3 
  
 Socialstyrelsens kartläggningar: definition och metod ....... 
  
 74 
  
 5.4 
  
 Gränsdragning bostadslöshet/bostadslös – 
  
 hemlöshet/hemlös............................................................ 
  
 77 
  
 6 
  
 Kommitténs verksamhet .............................................................. 
  
 81 
  
 6.1 
  
 Inledning......................................................................... 
  
 81 
  
 6.2 
  
 Projektstöd till kommuner och organisationer ................... 
  
 82 
  
 6.2.1 
  
 Beviljade projekt samt lägesbeskrivning vid 
  
 årsskiftet 1999/2000 ....................................................... 
  
 84 
  
 6.3 
  
 Opinionsbildande verksamhet och övriga externa 
  
 aktiviteter ....................................................................... 
  
 99 
  
 7 
  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet ...................................... 
  
 101 
  
 7.1 
  
 Inledning....................................................................... 
  
 101 
  
 7.2 
  
 Missbrukarvården och de hemlösa................................. 
  
 103 
  
 7.2.1 
  
 Psykiskt störda missbrukare (dubbeldia gnospatienter).... 
  
 105 
  
 7.2.2 
  
 Behov av ett förändrat arbetssätt ................................... 
  
 107 
  
 7.3 
  
 Socialbidrag och hemlöshet ........................................... 
  
 109 
  
 8 
  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala 
  
 effekter 
  
 ....................................................................................... 
  
 111 
  
 8.1 
  
 Bostadspolitikens ändrade förutsättningar 
  
 under  
 1990-talet............................................................ 
  
 111 
  
 8.2 
  
 Effekterna för hushåll med en svag position på 
  
 bostadsmarknaden......................................................... 
  
 116 
  
 8.3 
  
 Vräkningar från bostaden – men till vad? ....................... 
  
 119 
  
 8.3.1 
  
 Utvecklingen under  
 1990-talet ....................................... 
  
 120 
  
 8.3.2 
  
 Vräkningar av personer som vårdats i psykiatrisk 
  
 slutenvård..................................................................... 
  
 123 
  
 8.3.3 
  
 Vräkning till vad? ......................................................... 
  
 126 
  
 8.4 
  
 Den sekundära bostadsmarknaden – en slutstation? ....... 
  
 128 
  
 SOU 2000:14 
  
 Innehåll  
 7 
  
 9 
  
 Hemlöshetens dynamik .............................................................. 
  
 135 
  
 9.1 
  
 Inledning ....................................................................... 
  
 135 
  
 9.2 
  
 Hemlösa med psykisk störning eller med så kallade 
  
 dubbeldiagnoser ............................................................ 
  
 135 
  
 9.3 
  
 Hemlösa kvinnor ........................................................... 
  
 139 
  
 9.4 
  
 Frigivna från kriminalvårdsanstalt ................................. 
  
 141 
  
 9.5 
  
 Härbärgets motstridiga roller och funktioner .................. 
  
 143 
  
 10 
  
 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa ............ 
  
 145 
  
 10.1 
  
 Inledning ....................................................................... 
  
 145 
  
 10.2 
  
 Frivilligorganisationernas roll ........................................ 
  
 146 
  
 11 
  
 Behovet av forskning ................................................................. 
  
 149 
  
 11.1 
  
 Hemlöshetsforskning – en svag ställning ........................ 
  
 149 
  
 11.2 
  
 Utveckling och förstärkning av den samlade 
  
 kunskapen ..................................................................... 
  
 150 
  
 11.3 
  
 Satsning på forskning om hemlöshet och 
  
 bostadssociala frågor .................................................... 
  
 150 
  
 Referenser 
  
 ........................................................................................... 
  
 153 
  
 Särskilt yttrande ................................................................................. 
  
 163 
  
 Bilaga 
  
 Kommittédirektiv......................................................................... 
  
 165 
  
 SOU 2000:14 
  
 9 
  
 Sammanfattning jämte förslag 
 Kommitténs uppdrag och inriktning 
 Kommitténs arbete skall bidra till att utveckla nya metoder för invente- ring, kartläggning och uppsökande verksamhet som syftar t ill att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra uppkomsten av hem- löshet. Detta skall ske i en dialog med berörda myndigheter och organi- sationer. Kommittén skall stimulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt ut- veckla ett bättre stöd för de hemlösa och förhindra att hemlöshet upp- står. 
 Hemlöshet – ett sammansatt och komplext problem 
 Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssituation är frågor som under  
 1990-talet 
  har ägnats en allt större uppmärksamhet. Hemlöshet anses vara ovärdigt ett välfärdssamhälle, ett tecken på väl- färdsstatens tillbakadragande och ett tecken på bostadspolitikens av- veckling. I många fall har man i den allmänna debatten satt likhetstecken mellan att vara hemlös och att vara uteliggare eller härbärgesboende. Men att vara hemlös kan ha en betydligt vidare innebörd. Faktiska levnadsförhållanden och problem kan nämligen variera mellan de som saknar bostad, liksom över tid för enskilda hemlösa. 
 För det fortsatta arbetet är det därför av central betydelse hur hem- lösheten definieras och uppfattas. Definitioner ger uttryck för skilda verklighetsuppfattningar och värderingar. Definitionen av hemlöshet är avgörande för vilka insatser som exempelvis den enskilda kommunen väljer prioritera och genomföra. Kommittén har i sitt arbete utgått från en bredare definition än den klient/patientbaserade definition som So- cialstyrelsen använder sig av i sin senaste nationella kartläggning av hemlöshetens omfattning i Sverige. 
  
 10  
 Sammanfattning jämte förslag 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs definition av hemlöshet: 
 En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad. 
 Kommittén anser att det är väsentligt att de inventeringar av hemlösheten som på regeringens uppdrag har utförts av Socialstyrelsen upprepas och ytterligare utvecklas. Dessa har i huvudsak belyst antalet hemlösa med utpräglade socialmedicinska problem. Därutöver är det också viktigt att kartlägga och närmare analysera individer och grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden. 
 Uppföljning av hushåll som blivit vräkta 
 Olika undersökningar visar att en stor andel av de människor som har vräkts även efter 12 månader efter verkställd vräkning, saknar egen bostad. Studier tyder också på att 10 % av de hushåll som blivit vräkta på grund av hyresskulder eller (i mindre utsträckning till följd av ett störande beteende) försvinner spårlöst. Det finns skäl att befara att dessa människor i stor utsträckning vräks till hemlöshet. Samhällets kunskap om denna grupp av människor be höver förstärkas. 
 Bostadsmarknaden 
 Alla hushåll påverkas av ändrad lagstiftning inom olika delar av bo- stadspolitiken, bostadsbyggandets  
 upp-och-nedgångar, 
  regeländringar om räntor, subventioner m.m. Den 1 juli 1993 upphävdes bostadsför- sörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen. Kommittén för hemlösa anser att effekterna av denna förändring för hushåll med en svag position på bostadsmarknaden inte är tillräckligt analyserade och belysta. 
 Nuvarande system med en växande logimarknad (härbärgen och hotellboende) respektive en sekundär bostadsmarknad där socialtjänsten erbjuder sina hemlösa klienter bostäder med andrahandskontrakt, kan med dess nuvarande tillämpning utvecklas till ett hinder för den enskildes möjligheter att normalisera sin livs- och boendesituation. Detta gäller särskilt i kommuner som saknar verkningsfulla strategier och metoder för att hjälpa människor vidare till en bostad med ett eget kontrakt. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Sammanfattning jämte förslag  
 11 
  
 Behovet av forskning 
 Den nationella kunskapsnivån om hemlöshetens orsaker och dynamik är bristfällig. Forskningsinsatserna inom området framstår som mycket spridda och okoordinerade. Hemlöshetsforskning utgör i dagsläget inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, samtidigt som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. 
 Kommitténs konstateranden och bedömningar 
 I delbetänkandet redovisas kunskapsläget inom en rad olika områden som har samband med eller nära samband med hemlöshetsproblemati- Jones. Kommittén gör bland annat följande konstateranden och bedöm- ningar: 
  
 N 
  
 Majoriteten av hemlösa är människor som är tillfälligt hemlösa till följd av en svag position på bostadsmarknaden. Definitionen av 
  
 hemlöshet bör beskriva denna verklighet på ett bättre sätt än idag:  
 En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad. 
  
 N 
  
 Hemlöshet tenderar, i vår sort av utvecklade välfärdssamhällen, att till icke oväsentlig del  
  
 uppkomma  
 i tider av ekonomisk tillväxt och en ökad urbanisering medan den mäts och  
 uppmärksammas  
 i tider av nedgång och ekonomisk stagnation. 
  
 N 
  
 Det krävs långsiktiga och konjunkturövergripande inventeringar, forskningsinsatser och insatser för att mer framgångsrikt förebygga och minimera hemlösheten. 
  
 N 
  
 Det krävs dels strukturella åtgärder i form av ett ökat bostadsbyg- gande och en bättre anpassad bostadsförsörjning för hushåll i all- mänhet, samt dels riktade insatser i syfte att förbättra positionen för hushåll med för stunden svaga positioner på bostadsmarknaden. 
  
 N 
  
 Hemlöshet är koncentrerad till de större städerna, men är också en realitet i mindre och medelstora städer. 
  
 N 
  
 Hemlösa människor rör sig över kommun- och stadsdelsgränser i de större städerna, varför det krävs mer av ett gemensamt ansvarsta- gande av kommuner och stadsdels- respektive kommundelsnämnder i storstadsregionerna. 
  
 N 
  
 Människor med utomnordisk bakgrund ökar sin andel av de hemlösa. 
  
 N 
  
 Unga människor, under 30 år, med utomeuropeisk bakgrund är över- representerade bland de hemlösa. 
  
 12  
 Sammanfattning jämte förslag 
  
 SOU 2000:14 
  
 N 
  
 Av de hemlösa under 30 år är en majoritet kvinnor. 
  
 N 
  
 Krav som riktas mot den enskilde hemlöse som vistas på härbärgen eller som i andra hand hyr en bostad av socialtjänsten (sociala kontrakt) skall balanseras med krav på de ansvariga myndigheterna vad gäller dessa insatsers kvalitet och standard. 
  
 N 
  
 Kommuner som saknar verkningsfulla strategier och metoder att hjälpa den hemlöse till ett eget och självständigt boende riskerar att bidra till utvecklingen av en hemlöshetskultur och en livsstil, där den sociala utslagningen inkapslas. 
  
 N 
  
 Motivation att upphöra med drogmissbruk är ingen egenskap utan en process. Särskilt för de samsjukliga missbrukarna (s.k. dubbeldia gnoser) 
  
 – som utgör en stor grupp bland uteliggare och härbärgesboende – krävs därför långsiktighet, bred kompetens och breda insatser inom missbrukarvården. 
  
 N 
  
 Risken att vräkas från sin bostad är cirka fyra gånger större för en människa som varit intagen för psykiatrisk slutenvård jämfört med befolkningen som helhet. 
  
 N 
  
 Kommuner och stadsdelsnämnder som principiellt motsätter sig att utge socialbidrag till följd av den enskildes hyresskulder, agerar i strid med socialtjänstlagens bestämmelser om en individuell prövning i biståndsärenden. 
  
 N  
 15 % av internerna på fängelserna är bostadslösa  
 före frihetsberö- vandet 
 , 20 % är bostadslösa  
 efter  
 frigivningen. 
  
 N 
  
 Behovet av kvalitets- och metodutveckling mellan och inom psykiatri, kriminalvård och de kommunala myndigheterna är mycket stort. 
  
 N 
  
 Av de tio kommuner som 1999 rapporterade flest hemlösa utgör endast hälften någon av de 32 kommuner som samma år rapporterade bostadsbrist. 
  
 Kommitténs sammanfattande förslag 
 Kommittén föreslår i detta betänkande att: 
  
 1. 
  
 Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka mö jligheten att i samband med förberedandet för och genomförandet av den registerbaserade Folk- och Bostadsräkningen (FoB) 2005, samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmark- naden. 
  
 2. 
  
 Boverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att dels analysera omfattningen och konsekvenserna av den logimarknad och 
  
 SOU 2000:14  
 Sammanfattning jämte förslag  
 13 
  
 sekundära bostadsmarknad som många hemlösa är hänvisade till, dels utforma ett system för att varje år samla in information som gör det möjligt att uppskatta omfattningen och hur den förändras över tid. 
 3. Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att genomföra en under- sökning av de personer som vräktes under 1999 för att kartlägga dels socialtjänstens insatser visavi dessa människor, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning. 
  
 4. 
  
 Regeringen särskilt låter analysera hur hushåll med en svag position på bostadsmarknaden har påverkats i samband med att bostadsför- sörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen upphävdes vid halv- årsskiftet 1993. 
  
 5. 
  
 Regeringen i sin kommande forskningspolitiska proposition uppdrar åt Socialvetenskapliga forskningsrådet att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsiktiga kunskapsuppb yggnaden inom detta område. 
  
 Kommittén förutsätter att ovannämnda utredningsuppdrag kan finansie- ras inom respektive myndighets ekonomiska ram. 
 Kommitténs fortsatta arbete 
 Kommittén för hemlösa kommer – utöver uppföljning av ovannämnda förslagspunkter – att utveckla och fördjupa sina insatser inom följande områden: 
  
 N 
  
 Metodutvecklingen inom missbrukarområdet, den psykiatriska vården och insatserna för hemlösa människor med samsjuklighet (s.k. dubbla diagnoser). 
  
 N 
  
 Frivilligorganisationernas och andra föreningars roll som dels utfö- rare av beställda sociala uppdrag och dels som opinionsbildare och intressebevakare. 
  
 N 
  
 Den aktiva arbetsmarknadspolitikens betydelse och organisation för att motverka hemlöshet och utanförskap. 
  
 N 
  
 Socialtjänstens roll i den kommunala bostadsförsörjningen. 
  
 14  
 Sammanfattning jämte förslag 
  
 SOU 2000:14 
  
 Konsekvenser i olika avseenden 
 Enligt vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och sär- skilda utredare, skall i betänkandet redovisas konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdhetspolitiska konsekvenser samt regionalpolitiska konsekvenser. 
 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet 
 Enligt Kriminalvårdsstyrelsen saknar en stor andel av de frigivna från fängelserna en ordnad bostad i samband med deras frigivning. Social instabilitet i form av bostadslöshet och arbetslöshet är faktorer som har en negativ inverkan när det gäller den fortsatta rehabiliteringen. Kom- mittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag därför bland annat prioriterat ansökningar från ideella organisationer och föreningar vars syfte är att bedriva ett brottsföre- byggande arbete visavi tidigare intagna på kriminalvårdsanstalter. 
 Jämställdhetspolitiska kons ekvenser 
 Kommittén för hemlösa noterar att andelen hemlösa kvinnor har ökat markant under  
 90-talet, 
  och uppgår t ill 21 % enligt Socialstyrelsens senaste nationella kartläggning. Historiskt sett har hemlösa kvinnor varit osynliga när myndigheterna har planerat och genomfört insatser för hemlösa. Under senare delen av  
 1990-talet 
  har emellertid hemlösa kvinnors särskilda problematik uppmärksammats i allt högre utsträck- ning. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av an- sökningar om projektbidrag bland annat valt att stödja projekt som har avsett uppsökande verksamhet av hemlösa kvi nnor. 
 Regionalpolitiska konsekvenser 
 Socialstyrelsens rikstäckande kartläggningar har visat att hemlöshets- problematiken till övervägande del är koncentrerad till storstadsregio- nerna. Drygt en tredjedel av samtligas hemlösa bor antingen i Stock- holm, Göteborg eller Malmö. Men det innebär inte att hemlöshet enbart är en fråga för storstäderna. Vid senaste kartläggningen 1999 fanns det 15 kommuner som hade rapporterat minst 100 hemlösa. I 39 av landets kommuner har man minst 10 hemlösa per 10.000 invånare.Vid kom- mitténs forskningsseminarium i augusti 1999 ventilerades hemlöshets- 
  
 SOU 2000:14  
 Sammanfattning jämte förslag  
 15 
  
 problematiken även utanför storstadsområdena samt behovet av som jämförande ortsstudier utanför storstadsområdena. 
  
 SOU 2000:14 
  
 17 
  
 1 
  
 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag 
  
 1.1 
  
 Inledning 
  
 Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssituation är frågor som under senare delen av  
 1990-talet 
  har ägnats en allt större uppmärksamhet. Uteliggarnas och härbärgesgästernas v illkor har djupt engagerat och berört många. Hemlöshet är, har det framhållits, ovärdigt ett välfärdssamhälle och ett tecken på välfärdsstatens tillbakadragande. 
 Hemlöshet har framför allt i storstäderna blivit mer påtaglig och synlig jämfört med under exempelvis  
 1970-talet. 
  I de större städerna möter vi hemlösa på gator och torg, ibland förvirrade och ofta socialt utslagna. Mötet formar ofta allmänhetens föreställning om den hemlöse. Bilden förstärks genom bland annat reportage som media förmedlar där hemlösa ofta personifieras av människor som är uteliggare och socialt utslagna, ofta med psykiska störningar och grava missbruksproblem. 
 Denna beskrivning av hemlöshet tenderar även att påverka den all- männa föreställningen om orsakerna till hemlöshet. När den hemlöse i första hand ses som en socialt utslagen individ med avvikande beteende reduceras den hemlöses situation till individuella problem, där samver- kande strukturella orsakssamband lyser med sin frånvaro. Med detta betraktelsesätt tenderar samhällets och frivilligorganisationernas insatser bli ensidigt koncentrerade på den enskilde individen, medan sam- hällsperspektivet kommer i bakgrunden. Genom att snabbt iordningställa ytterligare härbärgesplatser eller andra typer av kategoriboenden, anordna soppkök och andra åtgärder av akutkaraktär är det lätt för ansvariga myndigheter att slå sig till ro. I bästa fall kan dessa insatser vara en hjälp i det akuta skedet, i sämsta fall finns en risk att de får en motsatt effekt: de permanentar eller i varje fall förlänger hemlös- hetsperioden, eftersom åtgärderna inte kombineras med övergripande åtgärder av mer generell natur. 
  
 18  
 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag 
  
 SOU 2000:14 
  
 Den stereotypa bilden av den hemlöse som uteliggare eller härbär- gesgäst är dock inte representativ för den stora gruppen av människor som saknar bostad. Uteliggarna tillhör en minoritet av de hemlösa. Majoriteten består istället av människor som antingen är tillfälligt hemlösa eller som under oregelbundet återkommande perioder går in och ut ur hemlösheten till följd av en svag position på bostadsmarknaden. För att stärka deras ställning på bostadsmarknaden krävs helt andra typer av åtgärder än de insatser som idag görs för de hemlösa, som är utslagna från såväl arbets- som bostadsmarknaden och med en långvarig hemlöshet bakom sig. Hemlösa är med andra ord ingen homogen grupp med några gemensamma egenskaper eller en gemensam problembild i övrigt. 
  
 1.2 
  
 Hemlöshet – ett svårfångat begrepp 
  
 Hemlöshet är på många sätt ett svårfångat begrepp. Det kan bland annat avse ett  
 känslomässigt tillstånd  
 , dvs. individen känner sig hemlös vilket inte nödvändigtvis behöver innebära att vederbörande de facto är utan bostad; ett exempel på detta kan vara en familj som är på flykt från ett annat land, men som trots bostad i det nya landet känner sig rotlös. Det kan också avse en  
 fysisk realitet 
 , dvs. individen är utan bostad. I detta betänkande är det i den senare betydelsen om vi beskriver hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik. 
  
 1.3 
  
 Betydelsen av en bostad och ett hem 
  
 Som regel brukar  
 hem  
 ges ett vidare innehåll än vad som gäller för  
 bostad 
 . Bostaden är fasaden utåt. Hemmet är förankringen i tillvaron. /-  
 --/ 
  Man skapar ett hem av en bostad men knappast tvärtom, skriver  
 Mclean 
  Robinson i sin avhandling. Hemmet kan frikopplas från bostaden och avse känslor av tillhörighet, exempelvis i betydelsen föräldrahem, hembygd, hemkänsla (Thornton, 1992a). Bostad kan utifrån detta resonemang definieras utifrån en mer fysisk och juridiskt  
 objektiv  
 dimension: ett konkret byggnadselement som disponeras på en mer eller mindre väldefinierad rättighetsgrund, medan hemmet står för en subjektiv och existentiell dimension (Oneill och Reed, 1999). 
 Hemmet är alltså långt ifrån enbart en fysisk realitet i form av att ha tak över huvudet. Av det skälet räknas alltså inte härbärge, hotell eller institutioner som ett hem, även om en person kan ha haft en sådan boendeform under åratal. Sedan är det en annan sak om den enskilde upplever exempelvis institutionen som sitt hem. 
  
 SOU 2000:14  
 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag  
 19 
  
 Hemmet kan också diskuteras och studeras utifrån ett genus- perspektiv. Enligt Robinson (1991) har hemmet, generellt sett, en större betydelse för kvinnor än för män. Medan männen använder hemmet som en uppehållsort blir hemmet för kvinnan en plats varifrån hon hämtar sin kraft. Själva bostaden som centralpunkt i livet är ett fenomen som är nästan uteslutande kvinnligt. De kan göra hemmet till ett aldrig avslutat kapitel av successiv förnyelse som i många fall är det viktigaste uttrycket för personligt skapande, konstaterar forskarna Barr m.fl. i en rapport från Byggnadsforskningsrådet ( 1986). Att bli eller för- bli hemlös kan alltså – på ett plan – ha olika djupgående konsekvenser för en man respektive en kvinna, bortsett från alla likheter och skillnader i övrigt. Detta resonemang och betraktelsesätt behöver naturligtvis inte omfattas av alla, vare sig kvinnor eller män. 
 Journalisten  
 Mullins 
  Hamilton (1996) menar i en essä – som ingår i Bostadspolitiska utredningens (SOU 1996:156) bilagedel med expertrapporter – att könsspecifika skillnader kan iakttas alltifrån synen på det enskilda boendet till samhällsplaneringen i stort. Hon refererar till studier som visar att män i genomsnitt ägnar mer tid än kvinnor åt avlönat arbete utanför hemmet och mindre tid åt det oavlönade arbetet i hem och bostadsområden. Denna skillnad går också att betrakta ur ett maktperspektiv: kvinnor skapar en egen maktsfär inom hemmets fyra väggar, eftersom de alltjämt har en i förhållande till männen underordnad position inom exempelvis arbetslivet. Denna slutsats är ingalunda självklar och allmängiltig, och har bland annat kritiserats av professor Krueger (1993) i en skrift som gavs ut av dåvarande Maktutredningen. 
  
 1.4 
  
 Kommittén för hemlösa – uppdrag, direktiv och arbetsinriktning 
  
 Regeringen beslöt den 22 december 1998 att t illsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda den samlade problematiken om hem- löshet. Kommitténs uppgift är att i dialog med berörda m yndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommitténs uppdrag löper t.o.m. utgången av år 2001. Direk- tiven (1998:108) framgår av bilaga 1. 
 Kommittén för hemlösa har under sitt första verksamhetsår inriktat sitt arbete på att komma i kontakt med intresserade samarbetspartners för att i samverkan driva olika projekt. För projekten har regeringen föreslagit riksdagen att avsätta sammanlagt 30 miljoner kronor under en 
  
 20  
 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag 
  
 SOU 2000:14 
  
 treårsperiod. Syftet med projekten är att utveckla och utvärdera kvalitet och resultat i arbetet mot hemlöshet. Kommittén har utarbetat följande riktlinjer vid bedömningen av projektansökningar, utöver vad som framgår av regeringens direktiv: 
  
 N 
  
 Projekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. 
  
 N 
  
 Projekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer. 
  
 N 
  
 Projekten skall vara inriktade på metodutveckling för arbetet med olika målgrupper som t ill exempel kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade samt metodutveckling vad gäller kartläggning och analys av hemlösheten och dess orsaker. Vidare skall projekten vara metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall läggas vid analys och utvärdering av såväl de insatser som görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan tänkas påverka hemlösheten. 
  
 N 
  
 Projektstöd kan ges för att vinna erfarenhet av särskilt angelägna utbildnings- och informationssatsningar. Kommittén eftersträvar också en stor bredd i projekten; målsättningen är att de beviljade projekten skall ha något unikt och nyskapande inslag över sig. 
  
 1.5 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Föreliggande betänkande ger – utan att göra anspråk på att vara uttöm- mande – en kunskapsbeskrivning av hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik. 
 I  
 kapitel 1  
 redovisas de utgångspunkter som Kommittén för hemlösa har haft för sitt arbete. Hemlöshet är ingen ny företeelse utan kan sökas långt tillbaka i historien; i  
 kapitel 2  
 ges en tillbakablick på samhällets förhärskande syn på lösdrivare och lättingar, dåtidens benämningar på hemlösa, alltifrån medeltiden och fram till våra dagar. I  
 kapitel 3  
 åter- vänder vi till modern tid; genom det s.k. miljonprogrammet i mitten av  
 1960-talet 
  uppstod för första gången i modern tid ett bostadsöverskott i Sverige, vilket bland annat innebar att hemlösheten kraftigt minskade. Fattiga hushåll och hushåll med allvarliga sociala problem fick egna hyreskontrakt. Men en del av dessa hushåll, som inte tidigare hade kunnat erhålla en egen bostad, var extremt sårbara när det gällde hot om vräkningar. De hade svårt att klara av sina åtaganden som hyresgäster 
  
 SOU 2000:14  
 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag  
 21 
  
 och vräktes senare från sina respektive bostäder, och var därigenom åter hemlösa. Under senare delen av  
 1980-talet 
  började hemlösheten åter att öka och sedan dess har hemlösheten varit ett återkommande inslag i massmedia och i den allmänna debatten. Riksdagens behandling av hemlöshet under  
 1990-talet 
  re dovisas i kapitel 3 med utgångspunkt från socialutskottets behandling av denna fråga.  
 1990-talet 
  var också det decennium då Socialstyrelsen första gången erhöll ett regeringsuppdrag för att genomföra en nationell inventering av hemlöshetens omfattning i landet. Riksdagen tog initiativ till den första kartläggningen 1993. Resultatet av denna inventering och den efterföljande som genomfördes 1999 redovisas i  
 kapitel 4. 
  
 I betänkandet ges många exempel på att hemlöshet i mångt och mycket är ett svårfångat begrepp, och att det både i Sverige och inter- nationellt saknas en allmänt vedertagen definition av begreppet hem- löshet. Denna brist gör att det är omöjligt att jämföra antalet hemlösa från en tid till en annan, eller från ett land till ett annat. Dessa metod- och definitionsproblem beskrivs mer utförligt i  
 kapitel 5 
 . 
 Kommitténs verksamhet under 1999 samt planering och inriktning av dess kommande arbete under 2000 – 2001 re dovisas mer ingående i  
 kapitel 6 
 . 
 I  
 kapitel 7 och 8  
 redovisas en strukturell förklaringsmodell till upp- komsten av hemlöshet och bostadslöshet. Beskrivningen och diskus- sionen i dessa två kapitel utgår dels från de förändringar som skett under  
 1990-talet 
  på välfärdsområdet som helhet, dels utifrån den avreglering som har skett på bostadspolitikens område. 
 Hemlöshet är ett dynamiskt tillstånd både över tid och när det gäller individer som kan drabbas av hemlöshet. För några kan det röra sig om ett temporärt och övergående problem, medan det för andra kan utvecklas till regelbundet återkommande perioder av hemlöshet. Slut- ligen kan det för en del andra innebära ett mer eller mindre permanent tillstånd av hemlöshet och utanförskap. Hemlöshetens dynamik kan studeras utifrån hemlösas rörelse mellan exempelvis härbärgesboende och den sekundära bostadsmarknaden, dels i vilken omfattning männi- skor går in och ut ur hemlöshet, dels när det gäller gruppens samman- sättning (nationalitet, kön, ålder etc.). Denna fråga belyses mer ingående i  
 kapitel 9 
 . 
 Frivilligorganisationernas verksamhet utgör i många fall ett värdefullt komplement till den service och det utbud i övrigt som kommuner och landsting tillhandahåller och erbjuder hemlösa människor. Dessa organisationer bidrar ofta aktivt till en socialpolitisk opinionsbildning utifrån de hemlösa människornas perspektiv och förebygger därmed att avståndet mellan skilda människors livsvillkor blir så stort att själva 
  
 22  
 Inledande utgångspunkter samt kommitténs uppdrag  
 SOU 2000:14 
  
 samhällstanken undergrävs. Frilvilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa diskuteras i  
 kapitel 10 
 . 
 Avslutningsvis belyser kommittén i 
 kapitel 11  
 behovet av forskning när det gäller hemlöshet och bostadssociala frågor. 
  
 SOU 2000:14 
  
 23 
  
 2 Historik 
  
 2.1 
  
 Inledning 
  
 Avsikten med detta kapitel är inte att ge en heltäckande historisk bild av hemlöshetsproblemet, utan snarare förmedla en översiktsbild som av nödvändighet målas med något breda penseldrag. Inledningsvis finns det anledning att i korthet beröra källmaterialets inriktning. Föreliggande kapitel grundar sig på den socialpolitiska och historiska forskning som bedrivits inom området. Effekterna av bostadsbrist, krig och fattigdom för medborgarna har ägnats en mindre framskjuten plats i forskningen. Detta förhållande återspeglas i denna historiska tillbakablick, vilket man som läsare bör vara medveten om. 
 Begreppet hemlöshet i dess nuvarande betydelse är relativt nytt, medan hemlöshet som ett kombinerat samhälls- och socialt problem kan sökas långt tillbaka i historien. De amerikanska forskarna Kim Hopper och Logan (1996) betonar att detta begrepp i själva verket täcker in många olika problemtillstånd och innefattar olika historiska utvecklingsskeden och förklaringsmönster. Ett exempel på detta ur en svensk horisont är definitionen av bostadslöshet som inte bara har varierat över tid, utan också har haft olika innebörd med avseende på olika befolkningskategorier (se vidare kapitel 5). 
 Hemlöshet i betydelsen att vara utan bostad förekom visserligen under  
 1800-talet, 
  men var inte ett allmänt vedertaget begrepp. Mer vanligt förekommande för att beskriva detta tillstånd var ord som  
 husvill  
 eller  
 gå husvill  
 . Dessa människor benämndes olika i folkmun och av de härskande: husvilla, tidstjuvar, lösdrivare, luffare, vagabonder, landstrykare, etc. 
 1  
 Redan i Bibeln talas det om husvilla och hemlösa, exempelvis i Jesaja 58:7: Dela ditt bröd med den hungrige, ge hemlösa stackare husrum, ser du en naken så klä honom, vänd inte dina egna ryggen!, och i Matteus 25:  
 33–36: 
  Han skall ställa fåren t ill höger om sig och getterna till vänster. Sedan skall kungen säga till dem som står till höger: Kom, ni som har fått min faders välsignelse, och överta det rike som har väntat er sedan världens skapelse. Jag var hungrig och ni 
  
 1  
 Detta avsnitt baseras huvudsakligen på Hernandez (1998). 
 24  
 Historik  
 SOU 2000:14 
 gav mig att äta, jag var törstig och ni gav mig att dricka, jag var hemlös och ni tog hand om  
 mig /----/. 
 2 
  
 2.2 
  
 Hemlöshet ur ett historiskt perspektiv 
  
 2.2.1 
  
 Från kringvandrande tiggare till lösdrivare till och med  
  
 1800-talet 
  
 Under sin eriksgata utfärdade kung Mcintyre 1335 en stadga enligt vilken träldomen avskaffades i Sverige. En del av de frigivna trälarna, men inte alla, kom att utgöra en icke bofast befolkning, s.k. lösker folk. Den som inte ägde tre marker penningar var tvungen att ta tjänst inom jordbruket och fick ställning som legohjon. Legohjonen anställdes endast för kortare perioder, vilket gjorde att det var lätt för bönderna att göra sig av med arbetskraft som bedömdes vara gamla eller utslitna. 
 3  
 Under äldre medeltiden uppstod ett fattigt proletariat vilka vagabonderade och försörjde sig genom att tigga. Många av dessa människor var gamla; fattigdomen i gamla bondesamhället var även ett åldersproblem.  
 4  
 Redan under  
 1200-talet 
  ströfvade tiggare af alla slag, arbetslösa, lättingar, sjuka och ålderdomssvaga omkring på landsbygden eller samlades i stora skaror i städerna, och nöden bland dem var understundom så stor, att många dogo af svält eller fröso ihjäl, skriver dåvarande hovrättsassessorn Ashley i ett av Nelson vårdslagstiftningskommitténs betänkanden (1915).  
 5 
  
 Under 1200- och  
 1300-talen 
  var det katolska kyrkan som till stor del organiserade hjälpen till fattiga och obemedlade. Fattigdomen ansågs för kyrkan ha ett andligt värde för givaren, även om man hade föga intresse för mottagarens välfärd.  
 6  
 Om det inte fanns fattiga och sjuka skulle det mänskliga och kyrkliga samhället förlora en av sina viktigaste moraliska och religiösa drivkrafter, framhåller professor Rodriguez (1991). I samhället bildades under  
 1300-talet 
  religiöst präglade välgörenhets- föreningar, gillen, med uppgift att genom allmosor och gåvor ge stöd till fattiga och husvilla. I alla kloster fanns särskilda avdelningar (hospitale pauperum) 
 7  
 där alla medellösa, som under sin vandring behöfde hvila 
  
 2 
  
 Översättning enligt Bibelkommissionen (SOU 1999:100). 
  
 3 
  
 Ochoa och Mcpherson (1990), s 41. 
  
 4 
  
 Mullins (1999), s 79. 
  
 5 
  
 Fattigvårdslagstiftningskommitténs betänkande II, del II (1915), s 4. 
  
 6 
  
 Höjer (1952), s 13. 
  
 7 
  
 I svensk översättning "de fattigas härbärge". 
  
 SOU 2000:14 
  
 Historik  
 25 
  
 öfver natten eller mat och dryck, erhöllo bröd och husrum. 
  
 8  
 Dessa var 
  
 för sin tid välutrustade (Gonzalez, Evans och Mcpherson, 1988). Genom katolska kyrkans försorg intogs också bestämmelsen i landskapslagarna att en viss del av den tionde av böndernas säd skulle tillfalla de fattiga i socknen. 
 9 
  
 Yngre Västgötalagens Tjuvabalk 14 innehöll en bestämmelse enligt vilken en fattig som var oförmögen att arbeta inte skulle straffas om denne stal föda från någon annan, vilken i sig var en tämligen unik bestämmelse: Stjäl fattig man, som är rätt allmosoman och ej förmår att arbeta för sin föda, en lev eller ett fullt mål mat, det vare saklöst. Stjäl han ej oftare än tre gånger på detta sätt, det vare saklöst.  
 10 
  
 Reformationen på  
 1500-talet 
  brukar anses ha inneburit att den evangeliska kyrkan och det omkringliggande samhället intog en hårdare attityd gentemot lösdriveri och tiggeri. De kyrkliga välgören- hetsinrättningarna upphörde. Att arbeta och försörja sig själv var ett centralt moralbud för Scott: allmosor borde endast ges om det inte samtidigt medförde att mottagaren ignorerade sin självförsörjnings- plikt. 
 11  
 Historikern Hernandez (1992) anser att kyrkans inställning till fattiga visserligen ändrades på det teologiska planet, men när det gällde människors grundläggande värderingar hade de medeltida före- ställningarna inte ändrats, inte ens hos Forbes – landets förste evangeliske ärkebiskop. Man faller fortfarande mer eller mindre helt omedvetet in i dessa tankegångar. Det är en del av  
 1500-talets 
  menta- litet, konstaterar Smith.  
 12  
 Detta kom bland annat till uttryck i 1571 års kyrkoordning: sjukstugor skulle inrättas i varje socken med hjälp av gåvor och allmosor, dock inte för de fattiga och sjukas skull, utan för att människor skulle ha möjlighet att utöva barmhärtighet gentemot sin nästa. Mottagarna av denna barmhärtighet skulle samtidigt vara med- vetna om att de levde på andra människors godhet och att de inte upp- fyllde kravet på att försörja sig själva genom arbete, vilket skedde genom 
  
 8 
  
 Fattigvårdslagstiftningskommitténs betänkande II, del II (1915): Öfversikt af den svenska fattigvårdens historia av Ashley, s 11. 
  
 9 
  
 Andelen som avsattes till fattiga uppgick till mellan en fjärdedel och en tredjedel av tiondet, men oftast användes fattigdelen för helt andra syften, exempelvis underhåll av domkapitlens medlemmar eller för studieresor (Ochoa och Mcpherson, 1990, s 75). 
  
 10 
  
 Holmbäck och Strickland, del 5 (1946), s 307. 
  
 11 
  
 Höjer (1952), s 13. Denna ändrade attityd var dock inte enbart Brown verk, utan likartade förändringar inträffade vid denna tidpunkt även i länder där den katolska läran fortfarande var dominerande. 
  
 12 
  
 Blom (1992), s 47. 
  
 26  
 Historik  
 SOU 2000:14 
 dagligen påbjudna tacksägelseböner till överheten och för allmose- givarnas välgång.  
 13 
  
 Problemet med tiggare och lösdrivare var stort under  
 1500-talet, 
  och detta gällde inte minst i Stockholm.  
 14  
 Staden besvärade sig till Russell, som i sin tur utfärdade en resolution i början av 1573 enligt vilken stadens styrande gavs tillstånd att utmönstra alt onyttigt folck /  
 ---/ 
  som äre löse koner och annadt parti, som hvarken vele eller kunne göre nåtet gagn, utan dagligen öfve sigh udi skalckhet, last och skam. Inställningen var med andra ord att dessa människor frivilligt hade valt sin lott och att de inte ville göra någon som helst nytta, och därför skulle jagas iväg från huvudstaden. Denna inställning i slutet av  
 1500-talet 
  markerade också en ändrad inställning, andra värderingar från de styrandes sida gentemot fattiga och tiggare; de uppfattades nu enbart som arbetsovilliga och lata. 
 15 
  
 I brist på en organiserad fattigvård accepterades till viss del tiggeriet. Men man började till följd av sin ändrade inställning till fattiga göra en klar åtskillnad mellan rätta fattiga och de som inte förtjänade andra människors barmhärtighet. Rätta fattiga var de som var sjuka och orkeslösa och som därför inte kunde försörja sig själva. Övriga sågs med enbart förakt från de styrandes sida. Med början på  
 1500-talet 
  utrustades rätta tiggare med s.k. tiggarpass, som utfärdades av biskopen och därefter kungjordes i kyrkan. Passet medgav den behövande att ägna sig åt tiggeri för sitt uppehälle. Under  
 1600-talet 
  sattes särskilda fattigbössor upp utanför kyrkportarna och längs lands- vägarna. De fattiga utrustades med en särskild fattigbricka som utvisade hur länge vederbörande fick stanna på varje gård och i vilken ordning som de fick besökas. De styrande kunde därmed kontrollera att ingen tiggde i fel socken. 
 I början av  
 1600-talet 
  och fram t ill mitten av  
 1700-talet 
  gjordes ansträngningar för att söka hämma lösdrifveritet och i möjligaste mån ersätta allmosegifvandet och tiggandet med ett för ordningen i samhället mera betryggande försörjningssätt.  
 16  
 Mitchell utfärdade exempelvis 1624 en konstitution med udden riktad mot tiggare och tidstjuvar som inte ville eller kunde försörja sig genom arbete. Drygt 40 år senare, 1663, utfärdades Stoc kholms stads tiggarordning som inte accepterade att tiggare gick omkring i husen och tiggde för egen räkning. Istället ville de styrande att insamling av allmosor skulle skötas av 
  
 13 
  
 Blom (1992), s 57. 
  
 14 
  
 Blom (1992), s 54. 
  
 15 
  
 Blom (1992), s 54. 
  
 16 
  
 Fattigvårdslagstiftningskommitténs betänkande II, del II (1915), s 18. 
  
 SOU 2000:14  
 Historik  
 27 
 särskilt utsedda personer som skulle vara klädda i särskilda kläder så att man lätt kunde känna igen dem.  
 17 
  
 Som ett försök att komma till rätta med lösdriveriet – och därmed minska behovet av fattigvård – infördes arbetsplikt, eller snarare tvångsarbete, för den som saknade laga försvar. Genom tjänstetvånget ville de styrande uppnå en rad olika syften, däribland att förhindra förekomsten av lösdriveri och tiggeri, trygga den allmänna säkerheten mot presumtiva brottslingar, och hålla samhällets fattigvårdskostnader på en så låg nivå som möjligt. Men de försvarslösa fyllde även andra funktioner: de försåg de besuttna klasserna med billig arbetskraft och kronan med soldater. Försvarslösa placerades som tjänstehjon på landsbygden och i städerna, varvid husbonden hade en närmast oinskränkt makt. Övriga försvarslösa togs in på särskilda arbetsinrättningar, men vid platsbrist spärrades de istället in på de fäst- ningar som var avsedda för vanliga brottslingar. På dessa fästningar fick de sitta på obestämd tid och kunde i princip bara friges om de fick arbete/tjänst någonstans. Fram till  
 1820-talet 
  kunde dugliga försvarslösa också tvångsrekryteras som soldater.  
 18  
 Under första hälften av 1800- talet svängde pendeln ofta när det gällde riksdagens syn på denna lagstiftning. Vid  
 1828-30 
  års riksdag ansåg man att den mildring som tidigare skett av försvarslöshetsbestämmelserna hade lett till ökad fattigdom, brottslighet och tilltagande lösdriveri. Därför beslöt man att 1833 utöka tjänstetvångets pers onkrets 
 19  
 för att 1846 begränsa den till att avse brottslingar som saknade arbetsutkomst. Men redan 1853 skärpte man lagstiftningen till att gälla personer som av lättja valde att inte arbeta. 
 Men detta påbud påverkade inte nämnvärt omfattningen av dåtidens hemlösa och kringvandrande tiggare. År 1835 uppgick antalet häktade till 2.879 personer till följd av försvarslöshet och olovligt kring- 
  
 17 
  
 Blom (1992), s 195. 
  
 18 
  
 Detta avsnitt bygger på Cain (1978), s 3. 
  
 19 
  
 SFS 1833:27. Personkretsen framgår indirekt genom att det i 1 § anges vilka ej omfattas av lagens bestämmelser: vederbörande är inte försvarslös om denne underhölls av andra, om han kunde få borgenär som garanterade att han betalade skatt och eventuella böter eller om han fick sockenstämmans intyg på att han försörjde sig på ett ärligt sätt. "Det kan", skriver Cain (1978), "synas som 
  
 om dessa bestämmelser skulle vara en tillräcklig garanti för att en oförvitlig tjänstlös skulle slippa betraktas som försvarslös och därmed vara tvingad att ta årstjänst. Men samtliga undantag var av karaktären att den tjänstlöse var utlämnad till andras förmåga och välvilja för att undgå att betraktas som försvarslös. Om bistånd från andra saknades hjälpte det inte hur arbetsvillig och laglydig den tjänstlöse var, i lagen var han försvarslös" (s 29). 
 28  
 Historik  
 SOU 2000:14 
 strykande, medan motsvarande siffra tio år senare var 6.000.  
 20  
 Miss- växt, fattigdom, återkommande krigföring under olika perioder fram till början av  
 1800-talet, 
  var faktorer som istället var a vgörande för antalet lösdrivare och tiggare. Här skall nämnas två exempel som illustrerar detta. 
  
 N 
  
 När missväxten i Västergötland 1826 diskuterades i riksdagen, framkom att den hade lett till att en mängd tjänstehjon blev utan tjänst samt att torpare, soldater och inhysehjon blev arbetslösa. Under nödåren  
  
 1772-73 
  tog  
 tiggarvandringarna /---/ 
  en exceptionell omfattning.  
 21  
 Många av dessa försökte bege sig till huvudstaden, vilket ledde till att situationen i Stockholm i början av  
 1770-talet 
  var särskilt svår. 
  
 N 
  
 I sin exposé över den svenska fattigvårdens historia framhöll Nelson vårdslagstiftningskommittén, att de ständiga krigen skapade städse nya lösdrifvareskaror, bestående af invalider och andra afdanke krigsmän, som med sina hustrur och barn ströfvade omkring i landet. Först i ett annat tidehvarf, sedan efter en längre fredsperiod denna lösdrifveriets källa sinat, lyckades det lagstiftaren att åstadkomma en ordnad fattigvård.  
  
 22 
  
 Stockholm var vid denna tidpunkt Sveriges enda egentliga storstad och drog till sig många kringvandrande fattiga; befolkningen beräknas år 1800 ha uppgått t ill cirka 76.000 invånare. T ill följd av denna utveckling utfärdades vid flera tillfällen förbud mot tiggeri i Stockholm. För- ordningen från oktober 1805 förbjöd helt enkelt inflyttning t ill Stock- holm av vissa folkgrupper tillhörande den fattigare klassen. 
 1624 års hospitalsordning som utfärdades under Page regenttid innehöll förbud mot allt tiggeri, samtidigt som förordningen enligt Fattigvårdslagstiftningskommittén sökte bereda vård åt alla fattiga. Fattiga skulle tas in på hospitalen, barnen hamna på barnhus och lättingar och lösdrivare placeras i tukthus. Om förordningen hade förverkligats skulle den enligt hovrättsassessorn Ashley ha inneburit att en stor del av det frivilliga allmosesystemet hade ersatts med en verklig fattigvård, en publik anstaltsvård.  
 23  
 Men kronan saknade medel för att finansiera reformen och den genomfördes i praktiken aldrig. Drygt 20 år senare, 1642, utfärdade drottning Thomas en allmän tiggareordning enligt vilken staten iklädde sig ansvaret för hospitalsvården, medan övrig fattigvård blev en kommunal angelägenhet. 
  
 20 
  
 Montgomery (1951), s 105. 
  
 21 
  
 Montgomery (1951 
  
 ) 
 , s 46. 
  
 22 
  
 Fattigvårdslagstiftningskommitténs betänkande II, del II (1915), s 19. 
  
 23 
  
 Fattigvårdslagstiftningskommitténs betänkande II, del II (1915), s 21. 
  
 SOU 2000:14  
 Historik  
 29 
 Det frivilliga allmosesystemet var emellertid fortfarande basen för verksamheten; det var alltså inte tal om någon offentligt finansierad vård.  
 24  
 Kommunerna hade heller ingen skyldighet att vidta några åtgärder gentemot den fattiga befolkningen. Tiggeriet försökte man komma till rätta med genom att i förordningen försöka styra upp och organisera hur och av vem tiggarpassen fick utfärdas samt genom att begränsa deras giltighet. 
 De återkommande förbuden mot tiggeri och lösdriveri hade dock ingen verkan. Kriget  
 1674-79 
  i kombination med missväxtåren i slutet av  
 1600-talet 
  medförde en utbredd nöd och misär. 
 Tusentals förut bofasta öfvergåfvo sina hem för att med tiggande söka sitt uppehälle. Flertalet begåfvo sig till hufvudstaden, där de samlades i stora skaror, tusentals från alla orter. Så många som möjligt inlogerades, hvar helst något utrymme fanns, under det de öfriga togo sin bostad på gatorna, där många af dem dogo af hunger och vanvård.  
 25 
  
 I den nya tiggarordning som utfärdades 1698 i samband med nödåren togs ett första steg för att stärka den offentliga fattigvårdens ekonomi genom att föreskriva att kollekter skulle insamlas vid lysning och andra kyrkliga förrättningar (Russell, 1965). Enligt samma tiggarordning för- bjöds tiggeri utom i den egna socknen. 
 Den ökade invandringen till Stockholm under  
 1700-talets 
  första hälft var huvudstaden inte rustad att möta vare sig bostads- eller för- sörjningsmässigt. År 1737 tvingades stadens m yndigheter att propor- tionellt fördela sina drygt 900 understödstagare på de olika försam- lingarna för att förmå kyrkan att ta på sig ansvaret för fattigvården.  
 26  
 Vid åtskilliga tillfällen under 1700- och  
 1800-talen 
  utfärdade staden förbud mot tiggeri vilka historiskt sett dock aldrig har efterlevts. 
 Inspirerad av dåtidens upplysningsidéer innebar 1763 års hospitals- och barnhusförordning ett genombrott när det gällde samhällets syn på fattiga människor. I förordningen stadgades det att varje socken var skyldig att underhålla sina fattiga. Avsikten var att dessa kostnader skulle bestridas genom en årlig uttaxering, men detta stötte på ett kraftigt motstånd från socknarnas sida som istället själva fick avgöra 
  
 24 
  
 Blom (1992), s 139. Blom vänder sig mot uppfattningen att 1642 års tiggarordning innebar en "milstolpe" när det gäller utveckling av den offentliga vården. "De metoder och åtgärder som föreslås är traditionella och tidigare prövade i olika sammanhang. Det enda nya är att förslagen är försedda med ytterligare detaljbestämmelser och ännu mer genomorganiserade än tidigare". (s 141). 
  
 25 
  
 Fattigvårdslagstiftningskommitténs betänkande II, del II (1915), s 34. 
  
 26 
  
 Gonzalez, Evans och Mcpherson (1988), s 10. 
  
 30  
 Historik 
  
 SOU 2000:14 
  
 finansieringen av sin fattigvård.  
 27  
 Fattigvården skulle ombesörjas på det sätt varje församling fann för sig nyttigast vara. 
 Husvilla och kringvandrande fattiga upplevdes som en ekonomisk börda för de styrande i socknen. I 1788 års förordning om kommunal fattigvård blev varje socken ansvarig för sina egna fattiga, men fick samtidigt rätt att av avhysa andra. I förordningen stadgades att socknen skulle vidkännas vården där fattighjonet antingen haft eget hemman eller såsom inhyses- eller tjänstehjon senast varit i skatt antecknad (s.k. hemortsrätt). Denna bestämmelse, som alltså begränsade fattiga människors rätt att flytta från den egna socknen blev en bärande princip under 60 år och upphävdes först i och med 1847 års fattigvårdsförord- ning, men bestämmelsen fortsatte i praktiken att leva kvar. Därigenom blev den fattige i praktiken livegen i sin egen socken, även om han där saknade arbetsutkomst. Detta förhållande ansåg Rodriguez (1915) vara anmärkningsvärt: 
 Tillkomsten af ett stadgande af ifrågavarande art under en tid, som själf gifvit sig namnet upplysningens tidehvarf, och under hvilken den personliga friheten på allt sätt omhuldades, är redan i och för sig anmärkningsvärdt. Men i ännu högre grad är det ägnadt att förvåna, att denna förordning om flyttningstvånget, trots upprepade angrepp, bibehölls i nära 60 år och, då densamma ändtligen upphäfdes, detta skedde på regeringens initiativ mot ständernas uttryckliga önskan.  
 28 
  
 Russell (1965) anser att man bör se 1788 års förordning som ett uttryck för Walker politiska strävan att närma sig b ondeståndet under senare delen av hans regenttid. 
 Förordningen var i vissa avseenden oklart formulerad, vilket ledde till en synnerligen godtycklig tillämpning. De hinder som exempelvis gällde för inflyttning avsåg enbart inhysehjon samt gamla och mindre arbetsföra tjänstehjon. Benämningen mindre arbetsför gav upphov till allehanda tolkningar. Dessutom försökte många kommuner utvidga gränskontrollen på ett sätt som inte överensstämde med lagstiftningen. I sin framställning nämner Montgomery (1951), att kommunerna lade hinder i vägen även av inflyttning av otivelaktigt arbetsföra tjänstehjon när dessa ansågs mindre önskvärda ur fattigvårdssynpunkt.  
 29  
 Genom denna politik ökade i själva verket lösdrivarnas antal. 
 Det dominerande temat i debatten om den sociala frågan från 1820- talet och fram till  
 1870-talet 
  är föreställningen om underklassens far- lighet (Liu, 1983). Underklassen uppfattades som  
 moraliskt  
 farlig eftersom den ansågs ägna sig åt kriminalitet, fylleri, otukt, olydnad, 
  
 27 
  
 Carson (1996). 
  
 28 
  
 Fattigvårdslagstiftningskommitténs betänkande II, del II (1915), s 55. 
  
 29 
  
 Montgomery (1951), s 43. 
  
 SOU 2000:14  
 Historik  
 31 
 lättja, lösdriveri etc.;  
 ekonomiskt  
 eftersom den låg samhället till last;  
 socialt och politiskt  
 eftersom den utgjorde ett hot mot samhällets grundvalar och en fara för bönderna och andra egendomsägande klasser. 
 Historikern Hernandez (1983) menar att denna typ av uppfattning ledde fram till krav på polisiära åtgärder, sträng uppsikt, en noggrann kontroll av underklassen, dvs. de fattiga i samhället. Ett annorlunda synsätt skulle leda fram till en annan typ av förslag till åtgärder. 
 Ett egendomslöst jordbruksproletariat växte fram under andra hälften av  
 1800-talet. 
  Jorden räckte inte t ill för alla samtidigt som den alltjämt outvecklade industrin inte kunde anställa alla människor som inte längre kunde få sin utkomst i jordbruksnäringen. Utvandringen tog fart under senare delen av  
 1860-talet 
  i samband med svåra missväxtår. 
 Emigrationen fungerade som en säkerhetsventil genom att folk- ökningstalet under hela  
 1800-talet 
  var lägre än födelseöverskottet. Samtidigt medförde urbaniseringen att städernas andel av befolkningen ökade, framför allt från  
 1880-talet 
  när industrierna i allt högre utsträckning började lokaliseras till städerna. Stadsbefolkningen ökade från 10 % 1850 t ill 15 % 1880 och 25 % 1910. Stockholms befolkning ökade från cirka 95.000 (1850) t ill drygt 300.000 invånare vid ingången av  
 1900-talet. 
  Omstruktureringen av landsbygden var en av orsakerna till den svåra trångboddheten och bostadslösheten vid denna tid.  
 30  
 Fastighetsmarknaden i städerna under andra hälften av  
 1800-talet 
  var, för att använda historikern Torres uttryck, ett paradis för vargar och schakaler.  
 31  
 För femårsperioden  
 1876–80 
  noterar över- ståthållaren i Stockholm hur ordentliga arbetarfamiljer på grund av bostadsbrist och ekonomisk misär tvingades ta sin tillflykt till vindar, uthus och bergskrevor utomhus. 
 32  
 De styrande i huvudstaden tvingades i början av  
 1870-talet 
  öppna nödlägenheter åt husvilla familjer där de fattigaste kunde få bo hyresfritt. Under  
 1880-talet 
  uppstod ett lägen- hetsöverskott i Stockholm efter en kraftigt ökad byggverksamhet. Detta medförde att hyrorna sänktes. Tio år senare, 1896, var situationen den omvända: en förnyad bostadsbrist innebar kraftiga hyresökningar. Återigen fick stadsfullmäktige inrätta nya asyler och nödlägenheter åt husvilla. Bostadskonjunkturer och nödbostäder skulle under  
 1900-talet 
  fortsätta vara kommunicerande företeelser, noterar forskaren Shaffer 
  i en studie om ungkarlshotell i Stockholm.  
 33 
  
 Atkinson (1988) frågar sig varför trångb oddhet och usla hygieniska förhållanden inte inspirerade till ett kraftigt ökat bostadsbyggande, inte 
  
 30 
  
 Detta avsnitt baseras på Avery (1993). 
  
 31 
  
 Atkinson (1988), s 147. 
  
 32 
  
 Hernandez (1998), s 58 med ref. till Johnson (1962): Bostadspolitiken. 
  
 33 
  
 Ström-Billing 
  
  (1991), s 19. 
  
 32  
 Historik 
  
 SOU 2000:14 
  
 minst mot bakgrund av att hyresgästernas köpkraft ökade under seklets sista decennier. Svaret är helt enkelt att samspelet mellan produktion och reproduktion fungerade dåligt. 
 Kreditmarknaderna för industri- och bostadsbyggande hade helt olika cykliska förlopp. Högkonjunkturer för handel och industri lockade arbetarskaror till städerna, men eftersom kapitalägarna i denna situation hade bättre alternativ för sina penningplaceringar byggdes få nya bostäder. Kapital till bostadsbyggande i stor skala kunde bara bli tillgängligt i industriella långkonjunkturer. Då fungerade de stora kapitalägarna i huvudsak som bankirer åt självutnämnda byggmästare, som utan eget kapital lät uppföra torftiga arbetarkaserner i hopp om att inkassera hyresvinster. Många gick i konkurs när konjunkturen åter vände uppåt och räntan höjdes. Bostadsbyggandet avstannade på nytt och trångboddheten ökade.  
 34 
  
 Fattigvården fick en mer enhetlig utformning när 1847 års fattigvårds- förordning trädde i kraft, men det skulle dröja fram till 1862 års kommunreform innan fattigvården skildes från kyrkan och blev en kommunal angelägenhet. 1847 års fattigvårdsförordning brukar be- skrivas som relativt frikostig. Historikern Collins (1965) anser att detta är något förvånande mot bakgrund av den kraftiga befolkningsökningen som skedde utan motsvarande tillväxt av försörj- ningsmöjligheterna, vilket medförde starkt ökade ekonomiska krav på fattigvården. Detta skedde vid en tidpunkt när det politiska engage- manget till stor del handlade om den framväxande demokratins utform- ning. Den nya förordningen hade föregåtts av en livlig socialpolitisk debatt i  
 1840-41 
  års riksdag. De liberala åsikterna delade sig mellan en falang som oroade sig för ett alltför omfattande offentligt engagemang och en som tog fasta på upplysningstidens rättighetstankar.  
 35  
 Varje socken eller kommun var skyldig att i vissa situationer utge fattigvård samtidigt som hemortsrätten formellt sett upphörde. Enligt vissa bedö- mare låg denna reform i linje med den liberalisering av näringspolitiken som genomfördes för att främja den begynnande industriella expansionen.  
 36  
 Andra bedömare, bland andra Lewis Höjer, anser dock inte att synsättet vid mitten av  
 1800-talet 
  hade genomgått nå gon egentlig förändring. Man satte nya lappar på det gamla klädet, som han uttrycker saken. 
 37 
  
 34 
  
 Atkinson (1988), s  
  
 147-48. 
  
 35 
  
 Taylor (1993). 
  
 36 
  
 Cook, Carson, Rodgers (1991), s 18. 
  
 37 
  
 Höjer (1952), s 22. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Historik  
 33 
  
 Fattigvården var dock i allt väsentligt omgärdad av stränga villkor, 
  
 och skulle inte uppfattas som nå gon rättighet.  
 38  
 Den var, 
  
 framhåller 
  
 Elmér (1998), i själva verket en direkt arvtagare till den kyrkliga väl- 
  
 görenheten under medeltiden. Missväxten i mitten av  
 1860-talet 
  visade 
  
 hur konjunkturkänsligt regelverket var: i 1871 års fattigvårdsförordning (1871:33) begränsades obligatorisk fattigvård t ill ett minimum i form av föräldralösa barn under 15 år och till sinnessjuka.  
 39  
 Endast nödtorftig fattigvård kunde under vissa villkor lämnas (1 §). Fattiga och husvilla var en fråga för varje fattigvårdsstyrelse att bestämma. Sistnämnda organ anställde t.o.m. särskilda tillsyningsmän med uppgift att leta reda på och jaga iväg löst folk samtidigt som socknens invånare var skyldiga att bistå tillsyningsmännen i deras arbete. 
 Samhällets syn på tiggeri och lösdriveri skärptes successivt under  
 1800-talet. 
  År 1885 ersattes lagen om försvarslösa med lag (1885:27) angående lösdrivares behandling. Människor som sysslolös styrker omkring från ort till annan utan medel för sitt uppehälle (1 §) kunde anhållas och erhålla en varning. Om denne på nytt anhölls riskerade vederbörande att häktas och dömas till tvångsarbete upp till tre år vid allmän tvångsarbetsanstalt. Lagen innebar bland annat att människor kunde överföras från härbärgesboende till straffarbete. Lösdriverilagen upphävdes inte förrän 1965 när lagen (1964:450) om åtgärder vid sam- hällsfarlig asocialitet trädde i kraft. 
 Denna summariska beskrivning av de husvillas och kringvandrande fattigas situation under århundradenas lopp fram till ingången av 1900- talet, visar några gemensamma nämnare.  
 För det första  
 finns det ett nära samband mellan fattigdom, tiggeri och hemlöshet/bostadslöshet. 
 Som vidare framgår under avsnitt 2.2.2 nedan har frågan om tiggeri fortfarande en sprängkraft och aktualitet i dagens välfärdssamhälle; det får sägas vara symtomatiskt att en nyligen publicerad rapport från Stockholms socialtjänstförvaltnings  
 FoU-enhet 
  just har titeln  
 Tiggeri – ett nygammalt fenomen  
 (1999).  
 För det andra  
 har statsmaktens reaktion historiskt sett präglats av en dubbel lagstiftning såt illvida att å ena sidan har socknen eller kommunen ålagts att ordna bostad åt sina invånare, och å andra sidan har myndigheterna tillerkänts rätt att ställa villkor för sådan hjälp samt bestraffa eller avvisa hemlösa. Sociologen Anderson slutsats är att rätten till bostad, liksom till bidrag, har därefter 
  
 38 
  
 Professor em. Fernandez noterar i  
  
 Svensk socialpolitik  
 (1998) att "redan genom sin karaktär av barmhärtighetsverk satte den en mindervärdesstämpel på mottagaren och denna verkan förstärktes genom de nedsättande påföljder som  
 1800-talets 
  fattigvårdslagar stadgade" (s 181). 
  
 39 
  
 Framväxten av 1871 års fattigvårdsförordning finns utförligt beskrivet av Russell (1965). 
  
 34  
 Historik 
  
 SOU 2000:14 
  
 alltid ackompanjerats av en kontroll av de hemlösas kvalifikationer för bistånd genom utredningar av deras egna och anhörigas resurser och ansvar för det uppkomna behovet.  
 40 
  
 2.2.2 
  
 Hemlöshet och bostadslöshet i det framväxande välfärdssamhället 
  
 1900-talets 
  två första decennier innebar att Sverige lade grunden t ill en modern socialpolitik, en utveckling som skedde parallellt med demokratiseringen av samhället i övrigt. Den hjälpbehövande var inte längre att betrakta som ett objekt, utan som en individ med grund- läggande mänskliga rättigheter. Kommunal fattigvård var inte längre att se som ett barmhärtighetsverk av givaren gentemot mottagaren. En viktig hörnsten i detta reformarbete var tillkomsten av 1918 års lag (1918:422) om fattigvård. Pådrivande i detta reformarbete var liberalt sinnade filantroper och riksdagsmän som hade bildat Centralförbundet för Socialt Arbete (CSA), en sammanslutning som under  
 1900-talets 
  två första decennier hade ett oerhört stort inflytande och en unik roll när det gällde socialpolitikens utveckling.  
 41 
  
 När propositionen lades fram för 1918 års riksdag av den dåvarande  
 liberal-socialdemokratiska 
  koalitionsregeringen markerade detta en viktig milstolpe i förhållande till 1871 års fattigvårdsförordning. Grund- synen var en annan: fattigvården betecknades återigen som en med- borgerlig rättighet (Jackson, 1955). Nivån för den obligatoriska fattigvården skulle inte längre enbart täcka nödtorftigt underhåll utan istället det underhåll och den vård, som äro erforderliga (FvL 1 §).  
 42  
 Undantagna från rätten till understöd var de personer vars behov 
  
 40 
  
 Thornton (1992b), s 53. 
  
 41 
  
 En inträngande analys av CSA:s roll gör Bond i boken 
  
 Fattigvårdsfolket – ett nätverk i den sociala frågan  
 1900-1920 
  (1997)  
 respektive Stone i hans doktorsavhandling  
 Fattigvård och folkuppfostran  
 (1997). Mckenzie menar att både socialdemokraterna och de konservativa lät fattigvården bli en angelägenhet för främst liberaler. "Socialdemokraterna för att de såg fattigvården som en förnedrande och förlegad form av socialpolitik som helst borde avskaffas, de konservativa av ointresse och reformovilja. De liberala reformatorerna fick därför ett slags problemformuleringsprivilegium när det gällde fattigvården" (s 10). 
  
 42  
 Lösdriveri var alltså alltjämt en polisiär fråga. Bestämmelsen i 1871 års fattigvårdsförordning om tillsyningsmän som kunde anhålla "löst folk" hade motsvarande utformning i FvL. Enligt 92 § mom. 3 skulle det inom varje fattigvårdssamhälle anställas "behövligt antal tillsyningsmän" som skulle anhålla och förhöra bettlare. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Historik  
 35 
  
 berodde på starka drycker eller arbetsovillighet. Den nya fattigvårds- reformen påverkade dock inte 1885 års lag om lösdrivare. Enligt lagen skulle envar  
 som /---/ 
  gör sig förfallen till bettleri betraktas som lös- drivare, och kunde – om denne var fyllda 16 år – anhållas av polismyn- digheten (FvL 92 §). Den förhärskande synen på lösdrivare var starkt negativ, även hos CSA, och detta återspeglades också i lagstiftningen. 
 Vid ingången till  
 1900-talet 
  hade den kraftigt ökade inflyttningen till städerna medfört att de nyinflyttade arbetarna hade samlats i torftiga, överfyllda bostäder med dålig standard (Davis, 1999). Samtidigt fanns det människor som inte ens förfogade över en dålig bostad. I Stockholm hade fattigvårdsstyrelsen uppfört olika typer av boenden som ofta var förenade med ett arbetstvång (fattighus, försörjnings- och arbetsinrättningar), vilket i första hand var moraliskt betingat snarare än ekonomiskt motiverat. 
 43  
 För att lösa övernattningsbehovet för fattiga ensamstående män tillämpades i Stockholm det s.k. Elberfeldsystemet, vilket i korthet innebar att kommunen gav ekonomiska bidrag till filantropiska föreningar för att dessa skulle ombesörja driften av natthärbärgen. Historiskt sett har som framgått tidigare av detta kapitel fattigvård huvudsakligen varit en fråga för kyrkan och filantropiskt inriktade föreningar. I början av  
 1900-talet 
  gick det i Stoc kholms stadsfullmäktige en skiljelinje mellan å ena sidan liberalernas/konserva- tivas och å andra sidan socialisternas syn på hur hjälpinsatserna skulle organiseras. Med en viss generalisering kan man säga att de konservativa, och i än högre grad de liberala, såg det naturligt att kommunen och de filantropiska föreningarna samarbetade. I motsats till detta, arbetade socialisterna för ett samhälle där all hjälpverksamhet skulle ligga inom den allmänna sektorn. Att så radikalt ändra hjälpverksamheten var emellertid inte lätt i ett samhälle där de frivilliga organisationerna stod för en betydande andel av hjälpverksamheten, skriver forskaren Shaffer 
  i en studie rörande förhållandena i Stockholm. 
 44 
  
 De härbärgesboendes situation i Stockholm uppmärksammades av  
 1912 års män  
 , en sammanslutning bestående av tolv samhälls- intresserade män som representerade olika samhällsklasser och yrken – alltifrån läkare till yrkesarbetare. Dessa män klädde ut sig som hemlösa och besökte under perioden november 1912 – januari 1913 tolv av 
  
 43 
  
 Ström-Billing 
  
  (1991), s 22. 
  
 44 
  
 Ström-Billing 
  
  (1991), s 47. Historikern Moyer (1971) har i en artikel belyst  
 1800-talets 
  fattigvårdsdebatt i riksdagen, och menar på motsvarande sätt att skiljelinjen gick mellan å ena sidan ett kristet humanistiskt synsätt där ansvar enskilda människor emellan var ledstjärnan, och å andra sidan ett socialistiskt betraktelsesätt som utgick från ett kollektivistiskt ansvar. 
  
 36  
 Historik 
  
 SOU 2000:14 
  
 stadens natthärbärgen och ungkarlshotell. Enskilt eller i par tog de in på härbärgena, observerade (miss)förhållandena, lyssnade på övriga gäster och samtalade med dessa. Efter varje besök skrev de ner sina observationer. Sina samlade intryck redovisade de senare i Social tidskrift, organ för Centralförbundet för socialt arbete (CSA).  
 45  
 Bilden som förmedlades var genomgående mörk och pessimistisk. Inrättningarna liknades vid pesthärdar: 
  
 N 
  
 Förhållandena är vedervärdiga, miljön är smutsig och ohälsosam, förekomsten av ohyra och småkryp är legio. 
  
 N 
  
 Natthärbärgena som institution skapar en känsla av rotlöshet hos gästerna, de berövar gästerna deras människovärde och skapar arbetsoförmögna människor. 
  
 N 
  
 Härbärgesuthyrarna skor sig på gästerna genom att ta ut skyhöga avgifter i förhållande till den undermåliga standard som kunde erbjudas. 
  
 Aktionen ledde till otaliga initiativ och debatter i Stockholms stads- fullmäktige. Ett av resultaten blev att driften för ett av stadens härbärgen överläts på Föreningen Söderhem, en enskild filantropisk förening som hade bildats av läkaren Webster och övriga som ingick i sammanslutningen 1912 års män. När stadsfullmäktige i början av  
 1920-talet 
  beslöt sig för att b ygga det första egentliga ungkarlshotellet i Stockholm överläts även det på nämnda förening, vilken vid denna tid- punkt hade utvecklats till att bli Stockholms största enskilda uthyrare av tillfälligt nattlogi.  
 46 
  
 Under mellankrigstiden, dvs. fram till 1939, finns få rapporter om hemlöshet i Stockholm. Motbokens införande 1917 bidrog till att starkt begränsa alla problem som hade samband med alkoholmissbruk, och det är möjligt – framhåller Mcpherson, Carlson och Lane ( 2000) – att detta också påverkade de hemlösas situation. 
 En historisk betraktelse över hemlöshet och bostadslöshet har ett nära samband med den statligt förda bostadspolitiken. Under  
 1900-talets 
  första decennium växte det fram en talför opinionsgrupp  
 47  
 bestående av framför allt Centralförbundet för socialt arbete (CSA), som drev uppfattningen att bostadsfrågan huvudsakligen var en  
 social  
 fråga, inte en fråga för fattigvården. Den förhärskande uppfattningen i samhället vid tidpunkten för första världskrigets utbrott var dock alltjämt att ansvaret för människors bostadsförsörjning inte var en samhällsfråga, och om samhället trots allt skulle engagera sig i frågan var det först och 
  
 45 
  
 Anderson (1913). 
  
 46 
  
 Ström-Billing 
  
  (1991), s 46. 
  
 47 
  
 Atkinson (1988), s 149. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Historik  
 37 
  
 främst en kommunal uppgift. För  
 30-talets 
  reformivrare hade bostaden en grundläggande betydelse i uppb yggnaden av det goda samhället (Davis, 1999). Krisuppgörelsen i maj 1933 mellan den social- demokratiska minoritetsregeringen under ledning av  
 Foster och bondeförbundet ledde fram till att den rekordhöga arbetslösheten skulle bekämpas genom bland annat en ökad bostadsproduktion; bostadsproduktionen fördubblades under åren  
 1933–35 
  jämfört med närmast föregående år. Samma år tillsattes en Bostadssocial utredning, som kom att lägga grunden till efterkrigstidens bostadspolitik när utredningen 14 år senare publicerade sina slutbetänkanden (SOU 1945:63, 1947:26). Den tydligaste vattendelaren i svensk bostadspolitik går åren närmast efter andra världskrigets slut (Atkinson, 1988).  
 48 
  
 Ett resultat blev att 1946 års riksdag uppmanade kommunerna att bilda allmännyttiga bostadsföretag med uppgift att producera och för- valta hyreslägenheter. Efterkrigstidens bostadspolitik som kan sägas ha varit gällande fram till början av  
 1990-talet, 
  innebar en ansvars- fördelning mellan stat och kommun: staten lade fast kvalitetskrav och säkrade finansieringen, medan kommunerna svarade för planering och bostadsförmedling samt bostadsproduktion via kommunägda bostads- företag och stiftelser.  
 49 
  
 Under efterkrigstiden växte antalet hemlösa i Stockholm. I takt med att staden växte under perioder av högkonjunktur ökade också antalet hemlösa. För att tillgodose behovet av bostäder för hemlösa inrättades till en början härbärgen och ungkarlshotell, vilka genomgående var undermåliga bostäder med låg standard. 
 Bostadslösheten förvärrades under  
 50-talet. 
  Inflyttningsvågen till Stockholm var stor och antalet hemlösa ökade. På järnvägsstationerna runt om i landet sattes det upp affischer som varnade människor för att flytta till huvudstaden på grund av den stora bostadsbristen (Ström- Billing, 1991 
 ). Sök Er ej till Stockholm, 21.000 söker förgäves bostad  
 var exempelvis budskapet på en affisch som 1946 distribuerades till järnvägsstationerna runt om i landet. Det underliggande budskapet var att risken för att hamna på gatan i annat fall var överhängande. 
 När motboken avskaffades 1955 ökade antalet hemlösa med miss- bruksproblem i Stockholm. I ett försök att begränsa alkoholens skade- verkningar uppfördes ett stort antal institutioner från mitten av 1950- talet och fram till omkring 1970. Som ett led i försöket att få miss- brukare att återgå till ett nyktert liv byggdes inackorderingshem som var avsedda för missbrukare som hade vistats på alkoholistanstalter och som 
  
 48 
  
 Clark tecknar i översiktsartikeln Kan trygghet skapas? (Tiden nr 6/1947) sin bild av bostadspolitikens utformning mellan  
  
 1930-47. 
  
 49 
  
 SOU 1996:156, s 227. 
  
 38  
 Historik  
 SOU 2000:14 
 var i behov av en övergångsbostad. Avsikten var att de skulle vara i arbete och att de på sikt skulle erhålla ett eget boende när de hade skött sig, men i praktiken visade det sig att det var mycket få som erhöll en egen bostad enligt denna idealmodell. 
 50 
  
 I början av  
 60-talet 
  kan man notera en ökning av hemlösheten, även om omfattningen är osäker. Hernandez (1998) uppger att det i mitten av  
 1960-talet 
  fanns något över 3.000 kommunala härbärgesplatser i landet, vilket i sådant fall skulle innebära att antalet hemlösa bör ha varit närmare tre gånger fler med tanke på den interna rörligheten inom gruppen. I slutet av  
 1960-talet 
  ockuperades Konstfackskolan i Stock- holm av hemlösa som krävde bättre villkor för hemlösa. De hemlösas aktion ledde sedermera till att dåvarande socialborgarrådet utarbetade ett program för åtgärder för hemlösa. 
 I sin uppmärksammade och omdebatterade studie  
 Den ofärdiga välfärden  
 (1965, 2:a u. 1970) målade Lee och  
 Mclean 
  I nghe upp en mörk bild av olika marginaliserade grupper i samhället, däribland hemlösas livssituation och villkor. För att bedöma undersökningens resultat och slutsatser är det väsentligt att ha klart för sig att den huvudsakligen avsåg  
 härbärgesboendes  
 situation, dvs. då liksom idag en extremt utsatt grupp av hemlösa. Unders ökningen var i strikt mening inte vetenskapligt utformad, utan är snarare en populärvetenskaplig sammanställning. Inghe pekade bland annat på att över hälften av den undersökta målgruppen återfanns i kriminalvårdsregistret, 71 % var kända av nykterhetsnämnden, en stor andel hade avsevärd nedsatt arbetsförmåga (cirka 25 % hade dock regelbundet och fast arbete), en femtedel hade varit inlagd på mentalsjukhus eller psykiatrisk klinik. Vad som krävdes, ansåg Hughes, var bland annat förebyggande insatser som kunde förhindra att denna typ av mänskligt elände uppkom, samt en annan bostadspolitik. Vidare förordades att det skulle finnas särskilda läkare som kunde sköta både de kroppsliga och psykiska krämporna, bli förtrogna med klientelet och så småningom vinna deras förtroende.  
 51  
 Makarna Inghe berörde också tillkomsten av det nya ungkarlshotellet Skarpnäcksgården i Stockholm med en modern prägel, dvs. med paviljongsystem, egna rum, differentierade arbetsmöjligheter, service och hjälpmöjligheter inklusive läkar- och socialarbetarteam med siktet inställt på rehabilitering. Utvecklingen går alltså i rätt riktning, var deras samlade bedömning 1970. I nghes rapport bidrog till att öka samhällets, massmedias och allmänhetens engagemang för de hemlösas situation. 
  
 50 
  
 Detta avsnitt baseras på muntlig kommunikation med Smith, socialtjänstförvaltningens  
  
 FoU-enhet 
  i Stockholm. 
  
 51 
  
 Inghe (1970), s 270. 
  
 SOU 2000:14  
 Historik  
 39 
 I Stockholm försvann de gamla ungkarlshotellen och ersattes av flera hotellhem där gästerna fick eget kontrakt till det rum med pentry som var och en hyrde. 
 För att komma till rätta med den uttalade bostadsbristen beslöt regeringen 1965 att sjösätta m iljonprogrammet (prop. 1965:1, bilaga 13) enligt vilket en miljon bostäder skulle byggas under loppet av en tioårsperiod. Under denna period växte bostadsstocken med cirka 3 % årligen, och i mitten av  
 70-talet 
  ansågs Sverige ha uppnått världens högsta bostadsstandard mätt i utrymme och utrustning.  
 52  
 Det uppstod för första gången i modern tid en lägenhetsreserv till följd av att det fanns tomma lägenheter. Detta ledde till att hemlösa i större utsträckning kunde slussas ut i ett eget boende. Plötsligt blev boende i egen lägenhet en vanlig boendeform för grupper som inte tidigare släppts in på bostadsmarknaden, noterar docent Peters.  
 53  
 I Stockholm minskade antalet härbärgesplatser från närmare 500 t ill ett hundratal, antalet öppet hemlösa halverades i Stockholm och de institutioner som fanns kvar var inte alltid fullbelagda. 
 54 
  
 Parallellt med denna utveckling avsatte samhället vid denna tidpunkt stora resurser i form av socialmedicinska insatser för hemlösa med missbruksproblem. I Stockholm startades 1968 en särskild Byrå för bostadslösa män.  
 55  
  
 Krukis-verksamheten 
  i Stockholm skall ses mot bakgrund av denna utveckling. Det socialmedicinska utrednings- och behandlingshemmet vid Krukmakargatan genomförde under en tvåårs- period (oktober 1967 – oktober 1969) en utvärdering av gruppen hem- lösa män som logerade på natthärbärgena. Syftet var att göra en ingående social, medicinsk och psykologisk beskrivning av den grupp hemlösa män som fanns på stadens natthärbärgen, dvs. i princip samma utsatta grupp av hemlösa som Lee I nghe hade beskrivit. Behand- lingshemmet hade tillgång till 20 patientplatser och dessa platser lottades ut bland de som sökte sig till natthärbärgena. Av 165 hemlösa hänfördes 45 till behandlingshemmet (behandlingsgrupp), medan övriga 120 gick den vanliga vägen till härbärgena (kontrollgr upp). Socialläkaren Clark och psykolog Taylor studie (1970) förmedlar bilden av män med grava alkoholproblem och som identifierat sig som avvikare och med lodiskulturen (jämför kapitel 5 rörande asocialitets- fokuseringen av gruppen hemlösa). De båda unders ökningsgr upperna kännetecknades av följande: 
  
 52 
  
 Atkinson (1988), s 168. 
  
 53 
  
 Hernandez (1998), s 71. 
  
 54 
  
 Mcpherson, Carlson och Lane (under publicering 2000). 
  
 55 
  
 Byrån heter numera Socialvårdsbyrån för bostadslösa och ingår organisatoriskt som en del av socialtjänstförvaltningen. 
  
 40  
 Historik 
  
 SOU 2000:14 
  
 N 
  
 Närmare hälften av de som ingick i behandlingsgruppen hade som vuxna aldrig haft en social anpassning som kan anses normal. Vuxenlivet hade präglats av samhällskonflikter, omhändertaganden eller påtagliga svårigheter att klara arbete eller sociala relationer. För flertalet har många år gått, ibland flera decennier sedan de hade den socialt mest välanpassade perioden, skriver Hill och Moore. 
  
 N 
  
 De flesta hade druckit teknisk sprit, 95 % hade någon gång dömts för fylleri, flertalet hade varit intagna på anstalt för alkoholmissbrukare. Vidare hade 40 % någon gång vårdats på mentalsjukhus. 
  
 N 
  
 Flertalet ansåg själva att de hade psykiska besvär, framför allt i form av sömnsvårigheter och ångestbesvär, varvid alkohol ofta användes i självmedicinerande syfte. 
  
 N 
  
 Av gruppen hade 80 % nå gon gång dömts för grövre kriminalitet där stöld utgjorde den vanligast förekommande brottstypen. 
  
 N 
  
 Av undersökningsgr uppen hade 65 % under nå gon period haft en egen bostad, men lägenheten hade ofta fått överges på grund av allt- för mycket problem med fylleri och kriminalitet. Hill och Moore noterade att det fanns en ansamling av ungkarlshotells- och härbärgesdebutanter under åren  
  
 1955-57 
  och att denna tillströmning hade skett från olika ålderskategorier. De härbärgesboende hade således ofta en flerårig period bakom sig som hemlösa. 
 I början av  
 80-talet 
  ökade återigen antalet hemlösa i Stockholm, och med all sannolikhet även i övriga storstäder. Enligt Mcpherson m.fl. (2000) kan detta till viss del förklaras med olika beslut som påverkade gr uppen hemlösa negativt: (1) Avvecklingen av nykterhetsvården medförde att det blev svårare att kontrollera alkoholkonsumtionen på institutionerna för hemlösa; (2) principerna om normalisering gjorde att man avvecklade de resurser som tidigare hade avdelats för hemlösa; (3) den särskilda äldrevården för hemlösa avvecklades, likaså det särskilda sjukhemmet i Skarpnäcksgården. 
 I slutet av  
 1980-talet 
  gjorde Socialmedicinska institutionen Kronan fältstudier av hemlösa i framför allt Stockholm för att följa den under- sökning som makarna Hughes hade gjort 20 år tidigare. Undersökningen visade bland annat att: 
 56 
  
 N 
  
 Andelen yngre bland uteliggarna hade ökat. 
  
 N 
  
 Andelen kvinnor hade ökat marginellt. 
  
 N 
  
 Fler psykiskt sjuka fanns på härbärgena och bland uteliggarna. 
  
 56  
 Thomas, Campos och Wong (1997), s  
 452-53. 
  Undersökningen finns i sin helhet återgiven i Rogers, Leonard och Campos (1989). 
  
 SOU 2000:14 
  
 Historik  
 41 
  
 N 
  
 Missbruksmönstret hade förändrats genom en relativ minskning av alkoholmissbruk och en ökning av narkotika- och blandmissbruk, vilket ökat kriminaliteten i dessa grupper. 
  
 N 
  
 Utslagningsprocessen som lett till hemlöshet och till att vissa blivit uteliggare hade börjat tidigt, ofta innan de blivit insläppta på den reguljära arbetsmarknaden. 
  
 Resultatet publicerades i den uppmärksammade boken  
 Uteliggarna i välfärdssamhället  
 (1989) av Stewart, Hughes och Stafford. Denna reportagebok kom i hög grad att påverka inte minst en intresserad allmänhet som politiska beslutsfattare, både lokalt och på riksplanet. 
  
 SOU 2000:14 
  
 43 
  
 3 
  
 Riksdagens behandling av hemlöshet under  
  
 1990-talet 
  
 3.1 
  
 Inledning 
  
 Under andra hälften av  
 1980-talet 
  kom allt fler rapporter om att det i välfärdssamhället fanns grupper som levde i samhällets utkant eller t.o.m. vid sidan av samhället. Som redovisas i kapitel 2 accentuerades detta när Stewart, Hughes och Irwin publicerade re- portageboken  
 Uteliggarna i välfärdssamhället (1989).  
  
 1  
 Det underlig- gande temat i deras reportage var att hemlösa återigen är glömda och att de lever under omänskliga villkor.  
 2  
 Det torde vara ett rimligt anta- gande att riksdagspartierna och enskilda riksdagsmän i stor utsträckning påverkades och tog intryck av denna samhällsdebatt. Allra tydligast framskymtar detta i en motion av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vid 1994/95 års riksmöte, där motionärerna inledningsvis a nknyter till en scen ur denna bok. 
 3 
  
 Riksdagens behandling av ett visst ärende kan studeras via bland annat motioner, utskottsbetänkanden, interpellationer, debatter och be- slut i kammaren, osv. I detta kapitel har Kommittén för hemlösa valt att främst spegla riksdagens behandling av hemlöshet under  
 1990-talet 
  sådan den har kommit till uttryck i socialutskottets betänkanden. Redo- visningen gör därmed inte anspråk på att vara fullständig. Regeringens initiativ redovisas främst utifrån de förslag som återfinns i budgetpro- positionerna. Riktade propositioner som specifikt rör bostadsmarknaden belyses i kapitel 8. 
  
 1 
  
 Boken ingick som en del i ett större projekt som initierats av Folksams sociala respektive vetenskapliga råd, och vars syfte var att följa upp Lee och Maj- Miller klassiska undersökning Den ofärdiga välfärden (1967). 
  
 2 
  
 Rogers m fl (1989), s 14. 
  
 3 
  
 1994/95:So241 ("Föreställ er ett fönsterlöst rum i en källarlokal" etc). 
  
 44  
 Riksdagens behandling av hemlösheten under  
 90-talet 
  
 SOU 2000:14 
  
 3.2 
  
 Perioden  
  
 1990–1995 
  
 I en motion av Johnson m.fl. (fp) i samband med riksmötet 1990/91 (So217) anknöt motionärerna till ovannämnda tema om bo- stadslösa som en bortglömd grupp i välfärdssamhället. Med det glömda Sverige åsyftades de människor som mitt i vår välfärd lever i ofärd och som ser hur de stora gruppernas villkor förbättras medan de själva inte får den hjälp de behöver. En av de uppräknade grupperna var de bostadslösa vilka motionärerna ansåg ha ökat i samma takt som härbär- gen och mentalsjukhus slagit igen och bostadsbristen ökat. Många av de bostadslösa i dag har tidigare varit patienter inom den psykiatriska vården, men blivit bostadslösa då vårdplatserna inom Psykiatrin mins- kat, framhölls det vidare. Mot denna bakgrund föreslog folkpartiet att det skulle skapas särskilda boendeformer för bostadslösa missbrukare och psykiatrins patienter. Partiet föreslog att regeringen skulle åter- komma med ett socialpolitiskt reformprogram för det glömda Sverige. 
 Socialutskottet hänvisade i sitt betänkande till att Psykiatriutred- ningen i november 1990 hade fått t illäggsdirektiv att bland annat över- väga åtgärder för att de psykiskt stördas livssituation i ökad omfattning skulle kunna präglas av gemenskap och delaktighet i samhällslivet, däribland med avseende på psykiskt långtidssjukas behov av boende och sysselsättning. Utskottsmajoriteten konkluderade att den social- demokratiska socialpolitiken redan nu i hög grad styrs av hänsyn till de utsatta och svaga grupper som folkpartiet värnar om i sin motion.  
 4  
 Utskottet avstyrkte därför motionen. 
 I anslutning till 1991/92 års riksmöte motionerade Henry m.fl. (mp) om unga bostadslösa. Motionärerna yrkade att regeringen skulle genomföra en analys om bostadsbehovet hos dessa ungdomar och att åtgärder vidtas för att skapa små, billiga bostäder samt ge natt- härbärge för de akut bostadslösa ungdomarna. Utskottet uttalade för sin del att det rådande förhållandet med många bostadslösa i samhället är oacceptabelt samtidigt som man ansåg att det i första hand (är) kom- munernas uppgift att se till att människor har ett ordnat boende och uppmanade kommunerna att ägna denna fråga stor uppmärksamhet  
 5 
 . Vidare noterade socialtutskottet att den nya regeringen i sin regerings- förklaring hade uttalat att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall ha möjlighet till en bra bostad till ett rimligt pris.  
 6  
 Mot denna samlade bakgrund avstyrktes Watkins m. fl. motion. 
  
 4 
  
 1990/91:SoU12, s 43. 
  
 5 
  
 1991/92:SoU2, s 19. 
  
 6 
  
 Prot 1991/92:6,  
  
 1991–10–04, 
  § 4. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Riksdagens behandling av hemlösheten under  
 90-talet 
 45 
  
 Vid 1992/93 års riksmöte behandlades två motioner om hemlöshet från centern och ny demokrati (So1991/92:213 och 1991/92:So276). I centerns motion (Jenkins m.fl.) påpekades, att det fanns ett stort behov av forskning om bland annat orsakerna till hemlöshet och varför antalet hemlösa ökade. Motionärerna noterade att det inom många andra områden bedrivs en livaktig forskning, men för de hemlösa saknas alla analyser och förslag till åtgärder.  
 7  
 I avvaktan på en varaktig lösning menade Ryan m.fl. att ytterligare resurser borde anslås till åtgärder för de hemlösa, i första hand i Malmö, Göteborg och Stockholm. I motionen från Mullen m.fl. (nyd) föreslog motionärerna, att med tanke på att det fanns många gamla passagerarfartyg på marknaden som kunde köpas för i stort sett skrotpris, skulle dessa fartyg kunna bli något av ett hem för dessa människor.  
 8 
  
 För att låta sig informeras om hemlösheten i Stockholm hade soci- alutskottet hösten 1992 gjort ett gemensamt besök hos Socialförvalt- ningen respektive Stadsmissionen i Stockholm – ett besök som många av ledamöterna återkom till när utskottets betänkande debatterades i kammaren i början av december 1992. Jag tror att detta studiebesök påverkade mina utskottskamrater, så att vi idag har ett enigt betän- kande, förklarade Rodriguez (s) i debatten.  
 9  
 Socialutskottet ansåg i sitt betänkande från november 1992, att det var angeläget att göra en rikstäckande kartläggning av hemlösheten, eftersom uppgifterna om antalet bostadslösa/hemlösa/uteliggare baserades på äldre undersök- ningar. 
 10  
 Kartläggningen bör omfatta såväl personer som i princip varje natt tvingas ordna en tillfällig bostad som rena uteliggare, framhöll utskottet. Socialutskottets föreställning vid denna tidpunkt om vad som personifierar en hemlös präglades alltså av den gängse bilden av den hemlöse, dvs. en utslagen individ som antingen var uteliggare eller som tvingades uppsöka natthärbärgen. 
 Vidare framhöll utskottet, att det var angeläget att använda en en- hetlig terminologi med tanke på att begreppen bostadslös, hemlös och uteliggare ibland används synonymt och ibland gavs olika innebörd. Men utskottet ansåg också att det var viktigt att kartlägga de bakomliggande orsakerna till hemlöshet, och även uppmärksamma vissa utsatta grupper av hemlösa (psykiskt störda, missbrukare, kvinnor). Slutligen ansåg utskottet att kartläggningen borde innefatta frivilligorganisationernas insatser på detta område. Riksdagen gick på utskottets linje, vilket ledde till att regeringen gav Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra den första 
  
 7 
  
 1991/92:So213, s 11. 
  
 8 
  
 1991/92:So276, s 12. 
  
 9 
  
 Riksdagens protokoll 1992/93:36,  
  
 1992–12–02 
  § 24, s 37. 
  
 10 
  
 1992/93:SoU5, s 8. 
  
 46  
 Riksdagens behandling av hemlösheten under  
 90-talet 
  
 SOU 2000:14 
  
 nationella kartläggningen av hemlöshet och antalet hemlösa (se vidare kapitel 4). 
 Dessa två motioner innehöll relativt få yrkanden, men trots detta valde socialutskottet att avge ett särskild betänkande som enbart hand- lade om hemlösas/bostadslösas situation.  
 11  
 Detta var och är en unik åtgärd, och visar den ökade betydelse som utskottet fäste vid hemlös- hetsproblematiken och hemlösas/bostadslösas situation. 
 I en motion av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vid 1994/95 års riksmöte hemställde motionärerna om en analys av behovet av insatser för hemlösas boende, och att riksdagen skulle anvisa 10 miljoner kronor för att möjliggöra statligt delägarskap i hus för hemlösa, främst i storstäderna. Motionärerna ansåg att en samlad analys borde göras när det gällde den ökande utslagningens mekanismer och orsaker, vilken sedan kunde ligga till grund för mer omfattande socialpolitiska åtgärder. Vidare yrkade motionärerna att en plan borde upprättas för samarbete mellan stat, landsting och kommuner. 
 12 
  
 I betänkandet hänvisade socialutskottet till Socialstyrelsens och Bo- verkets i november 1994 publicerade rapport  
 De bostadslösas situation i Sverige 
 , vilken innehöll den kartläggning som motionärerna efterlyste. 
 Utskottet underströk vikten av att kommunerna kontinuerligt ägnade de hemlösas problem stor uppmärksamhet och att insatserna blir så effektiva som möjligt, samtidigt som man utgick från att Socialstyrelsen och länsstyrelserna inom ramen för sitt tillsynsansvar kontinuerligt följde verksamheten. 
 13  
 Utskottet avstyrkte därför motionen. 
  
 3.3 
  
 Perioden 1996 – 1999 
  
 I två motioner från miljöpartiet i anslutning till 1996/97 års riksmöte (So612 och So807) yrkade man att riksdagen för budgetåret 1997 borde anvisa 10 miljoner kronor under ett särskilt anslag för bidrag till projekt för hemlösa, och att ytterligare 10 miljoner kronor borde avsättas under de två följande budgetåren. I Webb m.fl. motion (mp) uppmärksammade motionärerna inledningsvis det ökade antalet vräkningar som verkställts under  
 90-talet 
  och ansåg att dessa hade ökat i takt med nedskärningarna inom socialförsäkringarna, den allt större arbetslösheten, och svårigheten att få socialbidrag vilket medfört att de hemlösa anonyma vandrarna, som letar i soptunnor och runt öltält och festplatser blir en allt vanligare syn både i storstäderna och i lands- 
  
 11 
  
 Socialutskottets betänkande 1992/93:SoU5, De bostadslösas situation. 
  
 12 
  
 1994/95:So241. 
  
 13 
  
 1994/95:SoU15, s 88. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Riksdagens behandling av hemlösheten under  
 90-talet 
 47 
  
 orten.  
 14  
 Motionärerna återkom med i princip samma yrkanden som man hade framfört vid tidigare tillfällen, bland annat vid 1994/95 års riksmöte (se ovan). Därutöver ansåg motionärerna att 10 miljoner kronor borde avsättas för 50 % bidrag vid ombyggnader av bostäder för hemlösa och att en noggrann uppskattning av antalet hemlösa borde göras. I Gaines m.fl. motion (So807) yrkades att riks- dagen för budgetåret 1997 skulle anvisa 10 m iljoner kronor under ett särskilt anslag för bidrag till projekt för hemlösa. I sitt yttrande över motionerna upprepade utskottet vad man hade uttalat redan 1994/95. 
 15  
 Motionerna avstyrktes därför av socialutskottet. 
 Den 20 mars 1997 beslöt regeringen att ur Allmänna arvsf onden av- sätta totalt 30 miljoner kronor under en treårsperiod för att utveckla och pröva modeller för olika former av stöd och boende för personer med psykiska funktionshinder.  
 16  
 De medel som avsatts för alternativa stöd- och boendeformer är med andra ord uttryckligen destinerade till gr uppen psykiskt funktionshindrade. Dessa projektmedel tar inte exklusivt sikte på människor som är hemlösa eller riskerar att bli det, men de tilltagande larmrapporterna om den förmodade kopplingen mellan psykisk störning och hemlöshet har förmodligen varit en starkt bidragande orsak till regeringens ställningstagande. I olika undersökningar har framkommit att psykiskt funktionshindrade blir allt vanligare bland de hemlösa, heter det exempelvis i inledningen av nämnda regeringsprotokoll. Regeringens beslut i mars 1997 avser alltså att pröva alternativa modeller för stöd- och boendeformer för psykiskt funktionshindrade i  
 allmänhet  
 , även om beslutet motiverades med att det förelåg en förhöjd risk för denna grupp av människor att bli hemlösa. 
 I samband med socialutskottets behandling hösten 1997 av rege- ringens budgetproposition för 1998, hade m iljöpartiet lagt fram två motioner med anknytning till hemlöshet. I den ena av Powell m.fl. (1997/98:So804) yrkades att riksdagen skulle anvisa 50 miljoner kronor till ett nytt anslag – bidrag till projekt för hemlösa. Motionärerna ansåg att de hemlösa hade kommit i skymundan i samband med kommunernas och landstingens förebyggande arbete. I syfte att förmå kommuner och landsting att samverka kring utvecklandet av boende- former, behandling m.m. för hemlösa borde statliga projektmedel ställas till förfogande. I den andra motionen ( 1997/98:So611) av Ragnhild Pohanka m.fl. yrkades att 50 miljoner kronor skulle anslås som delfinansiering av ombyggnad av lämpliga lokaler till härbärgen eller dagcentrum. Socialutskottet var dock inte berett att ställa sig bakom 
  
 14 
  
 1996/97:So612, s 1. 
  
 15 
  
 1996/97:SoU1, s  
  
 70-71. 
  
 16 
  
 Regeringsprotokoll 20/3 1997. 
  
 48  
 Riksdagens behandling av hemlösheten under  
 90-talet 
  
 SOU 2000:14 
  
 dessa yrkanden, utan den underliggande meningen var att berörda myndigheter avsatte tillräckligt med resurser för att komma till rätta med hemlösheten.  
 17 
  
 Under den allmänna motionstiden vid samma riksmöte (1997/98) väcktes också motioner som rörde hemlöshet. I en motion (So611) av Leach m.fl. (mp) yrkades att riksdagen hos regeringen skulle föranstalta om en utredning av antalet hemlösa och att den uppsökande verksamheten för hemlösa skulle utökas. Åtgärder måste enligt motionärerna vidtas för att hjälpa hemlösa till ett värdigt liv. Man ansåg att en god början är uppsökande arbete och erbjudande om en säng, dusch och mat.  
 18  
 I en motion (So651) av Nicholson (mp) yrkades att riksdagen till regeringen skulle tillkännage vikten av att tillsätta ett psykologiskt hjälpteam med särskilda kunskaper om sexuella övergrepp och incest och knyta dessa till den uppsökande verksamheten bland hemlösa. Cooley (s) anförde i en motion (So616), att oberoende av Stockholms stads ansvar för kommunens hemlösa var det angeläget att staten följde utvecklingen i Stockholm och i samarbete med Stockholm var beredd att hitta nya former som kunde leda till att situationen förbättrades. 
 I sitt yttrande över dessa motioner refererade socialutskottet till vad man tidigare under  
 90-talet 
  hade uttalat när frågan om hemlöshet och hemlösas situation har aktualiserats i utskottet. Därutöver betonades när det gällde frivilligorganisationerna att deras 
 insatser är värdefulla och deras insatser är ett utmärkt komplement till socialtjänstens insatser. Utskottet anser att socialtjänsten måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hemlösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte vill ta kontakt med socialtjänsten.  
 19 
  
 Vidare påminde utskottet om att regeringen i mars 1997 hade avsatt 30 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden för att ideella organisationer tillsammans med berörda kommuner skulle ges möjlighet att utveckla och pröva alternativa boende- och stödformer för personer med psykiska funktionshinder. Med dessa påpekanden ansågs motionernas yrkanden i huvudsak ha blivit tillgodosedda. 
 I budgetpropositionen för 1999 anslog regeringen totalt 30 m iljoner kronor under en treårsperiod till nyskapande projekt för bostadslösa: 
 Det handlar om att utveckla och pröva olika stödformer, finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. Storstädernas särskilda 
  
 17 
  
 1997/98:SoU1, s 58. 
  
 18 
  
 1997/98: So611, s 18. 
  
 19 
  
 1997/98:SoU17, s 20. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Riksdagens behandling av hemlösheten under  
 90-talet 
 49 
  
 problematik bör härvid beaktas. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer efter ansökan.  
 20 
  
 Skälet till denna satsning var, framhöll departementschefen, att situationen för hemlösa har förvärrats varför regeringen i samarbete med kommuner och ideella organisationer vill satsa resurser och vidta åtgärder för att förbättra situationen för hemlösa. Departementschefen utvecklade dessa tankegångar på följande sätt: 
 Under senare år har från olika håll signalerats att hemlösheten har ökat och att de hemlösas situation försvårats. En orsak kan vara ökade svårigheter på bostadsmarknaden för socialt utsatta. Det kan även till viss del förklaras genom de förseningar som uppstått i samband med psykiatrireformen som trädde i kraft 1 januari  
 1995. /---/ 
  Oron för att fler personer med psykiska funktionshinder återfinns bland dem som kan betraktas som hemlösa har återkommit i flera senare undersökningar och också understrukits av de ideella organisationerna  
 ---. 
 21 
  
 Betoningen på nyskapande projekt anslöt sig i stor utsträckning till socialutskottets uttalande tidigare samma år (mars 1998) då man beto- nade att nya metoder och arbetssätt behöver också utvecklas särskilt 
  
 när det gäller psykiskt störda hemlösa och hemlösa kvinnor. 
  
 22 
  
 I en motion av Torres m.fl. (v) vid 1998/99 års riksmöte v ille motionärerna att riksdagen skulle fastställa normaliseringsprincipen som grundläggande villkor för att bevilja dessa statliga projektmedel. Därmed avsågs enligt motionärerna, att projekten skall vara väl förankrade i kommunernas socialtjänst och annan kommunal verksamhet. Kontinuitet och samordning med psykiska stödinsatser är nödvändiga, liksom goda kontakter med bostadsmarknadens parter slutmålet för verksamheterna bör präglas av att människorna skall kunna få egna bostäder, framhöll motionärerna.  
 23  
 I annan motion (So330) ansåg Lis- Strong 
  m.fl. (s) att regeringens satsning att anslå särskilda medel under en treårsperiod var bra, men att nivån var otillräcklig utifrån att antalet hemlösa har ökat markant och att de hemlösa finns i de flesta kommuner.  
 24  
 Socialutskottet delade motionärernas (Torres m.fl.) uppfattning att slutmålet måste vara att människor skall kunna få egna bostäder. En lösning på hemlöshetsproblemen förutsätter 
 ett brett spektrum av initiativ och en bred förankring. Utskottet anser 
  
 20 
  
 Prop 1998/99:1, volym 6, s 113. 
  
 21 
  
 Prop 1998/99:1, volym 6, s 113. 
  
 22 
  
 1997/98:SoU17, s 20. 
  
 23 
  
 1998/99:So259, s  
  
 8-9. 
  
 24 
  
 1998/99:So330, s 1. 
  
 50  
 Riksdagens behandling av hemlösheten under  
 90-talet 
  
 SOU 2000:14 
  
 därför att medlen bör disponeras av regeringen, framhöll utskottet i sitt betänkande.  
 25 
  
 Ett annat initiativ som flaggades upp i budgetpropositionen för 1999 var regeringens avsikt att låta Socialstyrelsen göra en förnyad nationell kartläggning av hemlöshetens omfattning, vilket formellt initierades genom regleringsbrevet för budgetåret 1999. 
  
 25  
 1998/99: SoU1, s 53. 
  
 SOU 2000:14 
  
 51 
  
 4 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse 
  
 4.1 
  
 Inledning 
  
 På uppdrag av regeringen har Socialstyrelsen vid två t illfällen under  
 1990-talet 
  genomfört rikstäckande unders ökningar för att kartlägga antalet hemlösa och deras sociala livssituation. Kartläggningen 1993 initierades ursprungligen av socialutskottet som i ett betänkande i slutet av 1992 framförde, att det var angeläget att göra en ny nationell kart- läggning mot bakgrund av att uppgifterna om antalet bostads- lösa/hemlösa/uteliggare var ålderstigna (1992/93:SoU5). 
 Dessa kartläggningar är s.k. undersökningar av tvärsektoriell art, vilket innebär att myndigheter och frivilligorganisationer har inventerat antalet aktuella hemlösa under en viss bestämd vecka under året (vecka 13/1993 och 16/1999). Båda unders ökningarna baseras på enkäter till socialtjänsten (samtliga kommuner) samt ett urval frivilligorganisationer. Ett antal nya adressater (respondenter) inom olika samhällssektorer har tillkommit som uppgiftslämnare i 1999 års kartlä ggning, däribland psykiatrin, och i praktiken även kriminalvården och enskilda vårdhem (se vidare kapitel 5). Kartläggningarna tar sikte på den kategori av hemlösa vilka är patienter eller klienter och som i olika omfattning är i behov av socialmedicinska eller sociala insatser. Kommittén för hemlösa anser att denna typ av återkommande kartläggning är väsentlig för att samhället skall få en aktuell bild av de hemlösas antal och livssituation samt behovet av hjälpinsatser. Denna typ av patient- och klientinriktade undersökning kompletterar på ett värdefullt sätt den nya typ av epidemiologisk undersökning som kommittén diskuterar i kapitel 5. 
 Som framgår av kapitel 5 är hemlöshetsdefinitionen i stort sett den- samma vid dessa båda kartläggningar, med undantag för den tidsbe- gränsning som är inbyggd i den senaste undersökningen: som hemlös räknas person som vid mättillfället vistas på kriminalvårdsanstalt, hem för vård och boende  
 (HVB-institution) 
  eller sjukhus om vederbörande planeras att bli utskriven  
 inom tre månader  
 och vid mättillfället inte har fått en bostad ordnad. Frågebatteriet i enkätformuläret är betydligt mer 
  
 52  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse 
  
 SOU 2000:14 
  
 omfattande i 1999 års unders ökning, och har även gällt frågor om varaktighet i boendet, debut för hemlöshet, om den hemlöse är förälder, hjälpinsatser som den enskilde har tagit del av samt en öppen fråga till respondenten om vad denne tror är den störst bidragande orsaken till att klienter/patienter är hemlösa. 
  
 4.2 
  
 Antal hemlösa 
  
 Enligt 1993 års unders ökning uppgick antalet rapporterade hemlösa till strax under 10.000 personer, varav 83 % var män. Av totala hemlös- hetspopulationen var 90 % ensamstående. 
 1999 års snävare hemlöshetsdefinition i kombination med ett bredare urval av samhällssektorer av uppgiftslämnare har sammantaget inneburit att det inte utan vidare går att jämföra resultaten från dessa båda kartläggningar. 1999 redovisas 8.440 hemlösa, vilket Socialstyrelsen bedömer motsvara det antal som rapporterades 1993, när man tar 
  
 hänsyn till förändrad hemlöshetsdefinition och utökat antal 
  
 upp- 
  
 giftslämnare. 
  
 Socialstyrelsen finner det oförändrade antalet anmärkningsvärt mot bakgrund av att perioden  
 1993–1999 
  har karaktäriserats av den dju- paste långkonjunkturen sedan  
 1930-talet. 
 1  
 Denna slutsats är något vansklig att dra, eftersom resultatet av kartläggningen förmodligen hade sett annorlunda ut om den hade genomförts mer regelbundet åter- kommande mätningar sedan 1993 och därvidlag även avspeglat perioden  
 1993–95. 
  Mcpherson (1992) visar exempelvis att ökningen av antalet hemlösa i Stockholm vid tre olika tillfällen sedan slutet av  
 50-talet 
  skedde under perioder med högkonjunktur, snabb inflyttning till Stock- holmsregionen och stor brist på bostäder. Däremot har perioder med stigande arbetslöshet inte haft ett direkt samband med hemlöshet. Ner- gången i slutet av  
 1970-talet 
  av antalet hemlösa i Stoc kholm kan enligt Mcpherson (1992) förklaras med en ökad t illgång på bostäder till följd av det s.k. miljonprogrammet. Som närmare framgår av kapitel 8 utmärks situationen på dagens bostadsmarknad i allt högre grad av en brist på bostäder, vilket bland annat framgår av Boverkets Bostadsmarknadsen- kät 1999. Den grupp som flest kommuner har svårast att klara bostads- behovet för är personer med missbruksproblem, psykiskt funktions- hindrade och tidigare vräkta. 
 Nationella folkhälsokommittén berör i sitt nyligen avgivna betän- kande  
 Hälsa på lika villkor – andra steg mot nationella folkhälsomål 
  
 (SOU1999:137) hemlöshet ur ett folkhälsoperspektiv, och föreslår att 
  
 1  
 Socialstyrelsen (2000), s  
 26–27. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 53 
  
 målsättningen bör vara att minska andelen hemlösa från 1999 års nivå om 0,09 % av befolkningen till en nivå understigande 0,05 %.  
 2 
  
 4.3 
  
 Ursprungsland 
  
 En av Socialstyrelsens frågeställningar i 1999 års unders ökning gällde den hemlöses ursprungsland, ett begrepp som är diffust eftersom det inte är allmänt vedertaget. Det torde kunna avse både medborgar- skapsland och födelseland. I 1993 års unders ökning efterfrågades den hemlöses medborgarskap vilket gör att uppgifterna i 1993 och 1999 års kartläggningar inte kan jämföras rakt över. SCB använder i officiell statistik, efter samråd med Integrationsverket och Statens Invandrarverk, begreppet person med utländsk bakgrund med vilket man avser följande: (1) utländsk medborgare som är född i utlandet; (2) utländsk medborgare som är född i Sverige; och (3) svensk medborgare som är född i utlandet. När vi under avsnitt 4.4 ställer Socialstyrelsens uppgifter om ursprungsland i relation till totala andelen personer med utländsk bakgrund i Stockholm, Göteborg och Malmö, så har kommittén utgått från SCB:s begrepp enligt ovan. 
 Av samtliga hemlösa är enligt Socialstyrelsen 74 % födda i Sverige. Bland de som är födda utomlands är finländarna kraftigt överrepresen- terade (10 %) i förhållande till sin andel av befolkningen som helhet.  
 3  
 De hemlösa finländarna är i större utsträckning än övriga hemlösa ute- liggare/härbärgesboende (19 % av finländarna tillhör denna kategori). Även de utomeuropeiska invandrarna är överrepresenterade bland de hemlösa men skiljer sig, enligt Socialstyrelsen, från finländarna genom att vara mindre utslagna i förhållande till totala gr uppen hemlösa. 
  
 4.4 
  
 Städer och glesbygd 
  
 Drygt 1/3 av de hemlösa finns registrerade i någon av de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö (totalt 2. 500 av 8.440), vilket är en betydligt lägre andel jämfört med 1993 då motsvarande andel var 52 %. De tre storstäderna uppvisar inbördes vissa a vgörande skillnader: 
  
 N 
  
 Av Malmös totala antal hemlösa uppgår andelen utomnordiska in- vandrare  
  
 4  
 födda i utlandet till 24 %, medan Stockholm och Göteborg 
  
 2 
  
 SOU 1999:137, s 112. 
  
 3 
  
 Finländarnas andel av den svenska befolknngen utgör 2 %. 
  
 4 
  
 Detta begrepp används av Socialstyrelsen (2000), s 27. 
  
 54  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse 
  
 SOU 2000:14 
  
 har en betydligt lägre andel (16 resp 14 %).  
 5  
 Andelen personer med utomnordisk bakgrund bland kommuninvånarna som helhet uppgår i Malmö till 21,5 %, Göteborg 15,8 % och i Stockholm 19,7 % (per 31 december 1998). Eftersom de hemlösa utomnordiska invandrarna generellt sett är yngre och har mindre problem än övriga hemlösa, slår detta igenom i Malmös hemlöshetsprofil. De utrikes födda har också varit hemlösa kortare tid än andra och lever i större utsträck- ning än övriga hemlösa på socialbidrag. Även det slår igenom i Malmös siffror, konstaterar Socialstyrelsen i 1999 års hemlöshets- rapport. 
  
 N 
  
 Göteborg har betydligt lägre andel uteliggare och härbärgesboende (8 %) jämfört med cirka 25 % för Stockholm och Malmö. Dessa siffror skall jämföras med landet som helhet 14 %.  
  
 6  
 Procentuellt har andelen uteliggare/härbärgesboende minskat i dessa tre städer jämfört med situationen 1993: från 62 t ill 46 %. Skälet till den väsentligt lägre andelen för Göteborg tror Socialstyrelsen beror på kommunens  
 Altbo-verksamhet 
  (Alternativt boende). Denna startade 1988 och ersatte boende på härbärgen och ungkarlshotell. Utmärkande för denna verksamhet är att kommunen erbjuder boendestöd på olika nivåer, från jourboende till referensboende med kommunala kontrakt syftande till boende med eget förstahandskontrakt. 
  
 N 
  
 Stockholm och Malmö har betydligt större andel hemlösa som an- vänder heroin jämfört med Göteborg (14 respektive 16 % jämfört med 4 % för Göteborg). Göteborg uppvisar däremot den största an- delen alkoholmissbrukare (36 % jämfört med 29 % för Stockholm och 21 % för Malmö). 
  
 I 1993 års kartlä ggning hade 14 av landets kommuner minst 100 hem- lösa. 1999 var motsvarande siffra 15 (tabell 4:1). 
  
 5 
  
 Socialstyrelsens redovisning tar sikte på ursprungslandet hos de inrapporterade hemlösa, Se vidare avsnitt 4.3. 
  
 6 
  
 I redovisningen av de tre storstäderna har Socialstyrelsen slagit ihop uteliggare och härbärgesboende till en klumpsumma. För landet som helhet redovisas separata uppgifter: 6 % uteliggare och 8 % härbärgesboende. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 55 
  
 Tabell 4:1 
 . Kommuner som har redovisat mer än 100 hemlösa vecka 16/1999. 
  
 Kommun 
  
 Antal 
  
 Stockholm 
  
 1 421 
  
 Göteborg 
  
 1 022 
  
 Malmö 
  
 458 
  
 Norrköping 
  
 261 
  
 Huddinge 
  
 214 
  
 Helsingborg 
  
 188 
  
 Västerås 
  
 181 
  
 Uppsala 
  
 167 
  
 Södertälje 
  
 143 
  
 Jönköping 
  
 135 
  
 Botkyrka 
  
 122 
  
 Eskilstuna 
  
 113 
  
 Lund 
  
 111 
  
 Sollentuna 
  
 104 
  
 Linköping 
  
 104 
  
 */ Socialstyrelsen poängterar att Norrköpings antal bör tolkas med försiktighet eftersom data för denna kommun hämtats från en lokal kartläggning i Norrköpings kommun med 1993 års hemlöshetsdefin ition. 
 Av dessa 15 kommuner är fyra nya jämfört med 1993 – Helsingborg, Jönköping, Botkyrka och Sollentuna. Värt att notera är att det har skett en kraftig ökning av antalet hemlösa i flera av Stockholms krans- kommuner, skriver Socialstyrelsen som menar att detta möjligtvis delvis hänger samman med motsvarande minskning i Stockholms stad. Denna minskning är av sådan omfattning att det hade varit en fördel om Socialstyrelsen och Socialtjänstförvaltningens  
 FoU-enhet 
  i Stockholm gemensamt hade analyserat den insamlade datan för att komma fram till en plausibel förklaring till den kraftiga differensen. Så har dock inte skett. Denna bristande samverkan är desto mer beklaglig eftersom den kraftigt nedåtgående trenden saknar stöd i  
 FoU-enhetens 
  egna preliminära uppgifter avseende 1999. Dessa två väsensskilda resultat och slutsatser från två av landets ledande myndigheter på området bidrar snarare till att öka förvirringen bland beslutsfattare, allmänhet och massmedia. 
  
 56  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse 
  
 SOU 2000:14 
  
 4.5 
  
 Kön och åldersfördelning 
  
 Genomsnittsåldern för de rapporterade hemlösa har inte förändrats sedan 1993 (38 år 1993 och 39 år 1999). Liksom tidigare är de hemlösa kvinnornas genomsnittsålder lägre än männens (37 jfr med 40 år), medan genomsnittsåldern för gruppen kvi nnor har ökat från 34,5 år till 37 år. Män och kvinnor skiljer sig framför allt åt i de yngre åldersgrupperna, där 9 % av männen är under 25 år medan 14 % bland kvinnorna är under 25 år. I ålderskategorin under 30 år finns bland invandrar- grupperna en mycket hög andel hemlösa. 
 I kapitel 9 belyser Kommittén för hemlösa mer utförligt hemlösa kvinnors situation utifrån ett genusperspektiv. I Socialstyrelsens kart- läggning noteras att andelen kvinnor har ökat mellan 1993 och 1999 – från 17 till 21 %. Det rör sig alltså om en mindre ökning, varför det därför är svårt att dra några säkra slutsatser, inte minst eftersom det enbart rör sig om två mättillfällen. En trolig förklaring till den redovi- sade ökningen kan bero på att antalet härbärgesplatser som enbart vän- der sig till kvinnor har ökat i takt med att hemlösa kvinnors problem har fokuserats. 
 Kvinnorna är något yngre än männen, och har i större utsträckning rapporterats ha psykiska problem 
 7  
 och är mindre oftare missbrukare. De bör framhållas, att de två sistnämnda fynden överensstämmer med situationen för normalbefolkningen i stort. Den sammanfattande jämfö- relsen mellan hemlösa män och kvinnor enligt 1999 års kartlä ggning framgår av tabell 4:2 nedan. 
  
 7  
 Kommittén för hemlösa använder sig av begreppet "psykiska problem" i överensstämmelse med Socialstyrelsens enkätformulär. Se vidare vår diskussion under avsnitt 4.10. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 57 
  
 Tabell 4:2 
 . Procentuell jämförelse mellan män och kvinnor. 
  
 Kvinnor 
  
 Män 
  
 Medelålder 
  
 37 år 
  
 40 år 
  
 14 % 
  
 9 % 
  
 > 45 år 
  
 22 % 
  
 32 % 
  
 Psykiska problem 
 8 
  
 41 % 
  
 34 % 
  
 år med missbruk 
  
 48 % 
  
 60 % 
  
 år med LVM 
  
 10 % 
  
 7 % 
  
 år med frivård 
  
 7 % 
  
 35 % 
  
 Källa: 
  
 SoS-rapport 
  2000:1, s 49. 
  
 4.6 
  
 Boendeformer 
  
 Den utan jämförelse mest vanliga boendeformen utgjordes 1999 av tillfälligt boende hos anhöriga och bekanta (28 %). År 1993 uppgick motsvarande siffra till 17,3 %. Jämförelsen haltar dock, eftersom ytter- ligare samhällssektorer har tillkommit som uppgiftslämnare i samband med den senaste kartläggningen (psykiatri, kriminalvård, enskilda vårdhem). 
 Tillfälligt boende hos vänner och bekanta är mest vanligt förekom- mande bland unga hemlösa. I ålderskategorin  
 Antalet uteliggare uppgår t ill 6 % (1993: 10,6 %). Andelen utelig- gare/härbärgesboende ökar ju längre hemlöshetsperioden har pågått. 1999 års kartlä ggning visar att bland de som varit hemlösa mindre än två år var det knappt 10 % som tillhörde sistnämnda kategori. Motsva- rande andel bland de som varit hemlösa mellan fyra till sex år var 18 %. Få familjer är hemlösa i Sverige  
 9  
 i motsats till vad fallet är i exempelvis USA där denna fråga har ägnats särskild uppmärksamhet (Bassuk och Guerrero, 1988; Bassuk, Goodman och Hernandez, 1986). 
  
 8 
  
 Se föregående fotnot. 
  
 9 
  
 En anledning till att få hemlösa familjer i Sverige kan bl.a. bero på att man inte definieras som hemlös när man har en övergångslägenhet med socialt kontrakt. 
  
 58  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse 
  
 SOU 2000:14 
  
 Diagram 4:1 
 . Andel av de hemlösa i olika boendeformer. 
 Tillfälligt boende  
  
  28 
  
 Institution 
  
 17 
  
 Annat  
  
  14 
  
 Kriminalvård  
  
  8 
  
 Härbärgesboende  
 8 
  
 Uteliggare  
 6 
  
 Försöks-/träningslägenhet 
  
  5 
  
 Ungkarlshotell/hotellhem  
 4 
  
 Hotell  
 2 
  
 Familjehem  
 2 
  
 Bostadsprojekt  
 1 
  
 Kvinnojour  
 1 
  
 Uppgift saknas 
  
 4 
  
 % 
  
 0 
  
 5 
  
 10 
  
 15 
  
 20 
  
 25 
  
 30 
  
 Källa:  
  
 SoS-rapport 
  2000:1, s 32. 
  
 4.7 
  
 Försörjningskälla 
  
 Som framgår av tabell 4.3 utgör socialbidrag den huvudsakliga försörj- ningskällan. Andelen som försörjer sig med socialbidrag minskar i takt med stigande ålder. I ålderskategorin över 60 år har endast 10 % socialbidrag, medan drygt 80 % har sjukbidrag eller pension. I ålders- gruppen under 25 år försörjer sig 67 % genom socialbidrag. 
  
 Tabell 4:3 
 . Hemlösas försörjningskälla 1999. 
  
 Socialbidrag 
  
 48 % 
  
 Sjukbidrag, pension 
  
 26 % 
  
 Uppgift saknas 
  
 8 % 
  
 Annat 
  
 6 % 
  
 Sjukpenning 
  
 4 % 
  
 A-kassa 
  
 3 % 
  
 Lön 
  
 3 % 
  
 Studiemedel 
  
 2 % 
  
 Källa  
 :  
 SoS-rapport 
  2000:1, s 40. 
  
 SOU 2000:14  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 59 
  
 Inkomst från lön har sedan 1993 minskat från 8,5 t ill 3 %. Motsvarande trend har Socialtjänstförvaltningens  
 FoU-enhet 
  i Stockholms stad kunnat iaktta i sina kartläggningar avseende hemlösa i Stockholm: andelen med löneinkomst sjönk från 12,6 % 1993 till 4,6 % 1999 (Ågren m.fl., 1997). 
 Anknytningen till arbetsmarknaden minskar i takt med att hemlös- hetsperioden blir längre. Bland gruppen som varit hemlös mindre än ett år hade 17 % antingen lön, studiemedel,  
 a-kassa 
  eller sjukpenning. Bland de som varit hemlösa  
 4–6 
  år var motsvarande andel 8 % och bland de som varit hemlösa minst 10 år var andelen 3 % 
  
 4.8 
  
 Hemlöshetens varaktighet 
  
 Drygt 20 % av de hemlösa uppskattas ha varit hemlösa under minst fyra år, medan 40 % har varit hemlösa mindre än ett år.  
 10  
 Av totala antalet hemlösa 1999 gör Socialstyrelsen bedömningen att mindre än en ti ondel kan ha funnits med även i 1993 års kartlä ggning. 
 En större andel bland de långvarigt hemlösa har en försämrad kroppslig och psykisk status jämfört med gruppen hemlösa som helhet. En större andel av de långvarigt hemlösa använder heroin samtidigt som användningen av alkohol och övrig narkotika också var högre i denna kategori av hemlösa. 
  
 4.9 
  
 Uteliggare och härbärgesboende 
  
 Antalet rapporterade uteliggare och härbärgesboende är i princip iden- tiskt lika i undersökningarna från 1993 och 1999 om man räknar bort de adressater (respondenter) som inte medverkade vid 1993 års under- sökning, däribland psykiatrin. Totalt fanns det vid senaste mätningen 1.182 registrerade uteliggare och härbärgesboende av vilka 83 % var män. Andelen kvinnor har förd ubblats – från 8 t ill 16 %. 
 Av totala antalet uteliggare/härbärgesboende är det endast 13 % som även var registrerade hemlösa vid 1993 års unders ökning. Över hälften har varit hemlösa mindre än fyra år. 
 Det finns ett starkt samband mellan hemlöshetens varaktighet och andelen uteliggare/härbärgesboende: 10 % av de manliga utelig- garna/härbärgesboenden har varit hemlösa under minst 10 år. Motsva- rande andel bland kvinnliga uteliggare och härbärgesboende är 2 %. 
  
 10  
 Bortfallet är relativt stort när det gäller uppgiften om hemlöshetsperiodens varaktighet (12 %). 
  
 60  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse 
  
 SOU 2000:14 
  
 Enligt Socialstyrelsens bedömning har uteliggarnas problembild förvärrats sedan 1993. De har ytterligare fjärmats från nå gon som helst anknytning till arbetslivet. Färre har sjukpenning eller egen inkomst, trots att det var ytterst få även 1993. En större andel uppbär so- cialbidrag. Andelen med psykisk störning har ökat från 19 till 35 pro- cent, framhålles det i rapporten.  
 11 
  
 4.10 
  
 Hemlösas problembild enligt uppgiftslämnarna 
  
 I enkätformuläret för 1999 efterfrågades vilka problem som den hemlösa har och som medför behov av behandling eller omvårdnad. Fem svarsalternativ angavs 
  
 1. 
  
 Kroppsliga problem 
  
 2. 
  
 Psykiska problem 
  
 3. 
  
 Missbruksproblem 
  
 4. 
  
 Inget av nämnda problem 
  
 5. 
  
 Vet ej 
  
 Enkätfrågan kompletterades inte med någon klargörande definition om vad som avsågs med exempelvis begreppet psykiska problem. Fältet lämnades därmed öppet för allehanda tolkningar från informanternas sida. 
 När resultatet redovisas i 1999 års rapport väljer Socialstyrelsen att i olika delar av rapporten hänvisa till att 36 % av de hemlösa har psykiska problem, psykiska störningar eller är psykiskt sjuka. I bland annat kapitlet om Socialstyrelsens slutsatser skriver myndigheten följande: 3000 av de hemlösa, 35 % av samtliga, rapporteras vara psy- kiskt sjuka mot drygt 1700 (17 %) i kartlä ggningen 1993. Kommittén för hemlösa anser att denna slutsats är missvisande. Dessa tre begrepp används synonymt trots att de inte är det, varför Socialstyrelsens slutsats om andelen psykiskt sjuka/psykisk störning saknar täckning av frågeställningen i enkätformuläret. Detta innebär samtidigt att det inte är möjligt att jämföra resultatet med 1993 års kartlä ggning där det i enkätformuläret efterfrågades om den hemlöse lider av påtaglig psykisk störning/sjukdom som medför behov av vård eller omvårdnad, vilket informanten ombads svara jakande eller nekande (svarsalternativet vet ej fanns inte upptaget). 
  
 11  
 Socialstyrelsen (2000), s 55. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 61 
  
 Psykiska problem  
 är ingen självständig sjukdomsdiagnos, utan torde enligt vedertaget språkbruk avse ett brett spektrum av psykisk ohälsa. I diskussioner om olika yrkesgruppers arbetsm iljösituation – exempelvis lärarpersonalens – refereras ibland till hur stor andel som har psykosamtiska problem eller psykiska problem. Preliminära resultat från den pågående och omfattande  
 PART-studien 
  i Stockholms län  
 12  
 visar att 41 % av av befolkningen antingen de senaste tre månaderna eller tidigare hade haft vårdkontakt på grund av psykiska besvär (dubbelt så många kvi nnor som män) vilket bör sättas i relation till Socialstyrelsens uppgift för gruppen hemlösa. 
  
 Psykisk sjukdom  
 förutsätter att tillståndet har diagnostiserats av patientansvarig läkare i enlighet med det psykiatriska klassifikations- systemtet  
 DSM-IV. 
  I en av Socialstyrelsens underlagsrapporter (1997:20) till Psykiatriuppföljningen diskuteras bland annat begreppen psykisk sjukdom och psykisk störning. Skriften har sammanställts av med, Williams. och pyskiatern Allen på grundval av en enkätundersökning med bland annat Socialstyrelsens vetenskapliga råd i psykiatri. Garcia (1997) gör följande sammanfattande reflektion och bedömning: 
 Att begreppet psykisk sjukdom i dessa sammanhang bör reserveras för de inom psykiatrin allvarligaste tillstånden torde stå  
 klart. /---/ 
  Begreppet psykisk sjukdom skulle då inskränkas till störningar av psykotisk valör. 
 När det gäller begreppet psykisk störning är Bergös slutsats att detta blir ett mer generellt begrepp som inbegriper psykisk sjukdom men också andra psykiatriska  
 tillstånd. /---/ 
  Inte heller bör man ha samma krav som för psykisk sjukdom att dessa tillstånd ska kännas igen och accepteras av den medicinska professionen i stort. Den senare upp- fattningen är dock inte helt oomtvistad. I Socialstyrelsens rapport (1996:14) om psykiskt störda missbrukare framhålles att från 1 januari 1992, då den nya lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) trädde i kraft, ersätter begreppet psykisk störning det tidigare begreppet psykisk sjuk- dom för att täcka hela det psykopatologiska spektrumet  
 ---. 
  
 Utöver ovannämnda terminologi återfinns det i lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) respektive rättspsykiatrisk vård (LRV) begreppet allvarlig psykisk störning till vilket räknas tillstånd av psykotisk svårighetsgrad, svåra depressioner med självmordsrisk samt svåra personlighetsstörninar med impulsgenombrott av psykotisk ka- raktär eller andra psykotiska episoder. Med svår psykisk störning avses enligt Socialstyrelsen (1996) utöver ovan uppräknade störningar 
  
 12  
 PART = Psykisk hälsa, arbete och relationer. Undersökningar omfattar 17.000 slumpmässigt utvalda svenska medborgare i åldrarna  
 20–65 
  år. Studien leds av professor Morgan. 
  
 62  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 SOU 2000:14 
  
 även svåra personlighetsstörningar utan psykotiska genombrott, svåra depressioner utan aktuell självmordsrisk, fobier, ångesttillstånd och andra neurotiska störningar som ger nedsatt psykisk funktionsförmåga. 
  
 Det torde vara 
  
 något av dessa två tillstånd som 
  
 1993 års unders ökning 
  
 avser när 
  
 man 
  
 i enkätformuläret efterfrågar om den hemlöse lider av 
  
 påtaglig 
  
 psykisk störning/sjukdom  
 ---- 
  (vår kursivering). 
  
 För att återgå till Socialstyrelsens enkätfråga i 
  
 1999 års undersökning 
  
 är det alltså uppenbart att fråga 11 om psykiska problem inte kan jämställas med psykisk sjukdom. Detta klargörande är enligt vår mening betydelsefullt, eftersom det i massmedia och bland den breda allmänheten finns en utspridd uppfattning om att hemlösa människor i stor utsträckning antingen är psykiskt sjuka eller lider av allvarlig psy- kisk störning. 
 Efter detta klargörande från kommitténs sida finns det anledning att allmänt sett fråga sig hur meningsfullt det är att ställa denna typ av fråga till uppgiftslämnare vars uppgift – bortsett från psykiatrin – inte är att ställa psykiatriska diagnoser på de klienter som man handlägger. Det finns anledning att befara att en del uppgiftslämnare godtyckligt kan ha lagt in egna tolkningar i frågeställningen psykiska problem utifrån sin eventuella uppfattning av klienten som en allmänt udda eller besvärlig person, inte minst eftersom enkätfrågan saknar en vidhängande definition. Vidare bör man ställa sig frågan om informantens uppfattning och bedöming kan ha påverkats av den allmänna debatten om hemlöshet visavi psykisk sjukdom, dvs att vederbörandes förförståelse styrs av detta faktum. 
  
 4.11 
  
 Dominerande missbruk den senaste månaden 
  
 Uppgiftslämnarnas bedömning av det dominerande missbruket hos gruppen hemlösa den senaste månaden visar att al kohol och övrig narkotika (ej heroin) är de två största huvudgrupperna (32 respektive 30 %). För en i princip lika stora grupp (30 %) anges ingen anvä ndning av droger den senaste månaden. Det finns tydliga skillnader i miss- bruksmönstret beroende på framför allt ålder och etnisk bakgrund. I de yngre ålderskategorierna används i större utsträckning narkotiska pre- parat (ingen hemlös över 54 år uppges ha använt heroin den senaste månaden), medan äldre använder alkohol i betydligt större omfattning. Bland svenskfödda är det 42 % som använder alkohol medan motsva- rande andel bland finländare är 79 % och 23 % för hemlösa som är 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 63 
  
 födda i ett  
 icke-europeiskt 
  land. Utomnordiska missbrukare använder i större utsträckning heroin. 
  
 4.12 
  
 Hemlösas andel i olika samhällssektorer 
  
 Uppgifterna om antalet hemlösa baseras på uppgiftslämnare inom soci- altjänst, hälso- och sjukvård (företrädesvis psykiatrin), kriminalvård,  
 HVB-institutioner 
  och frivilligorganisationer. Av dessa har  
 frivilligor- ganisationerna  
 i större utsträckning än övriga aktörer konakt med långvarigt hemlösa, och i den gr uppen dominerar andelen uteliggare och härbärgesboende.  
 Kriminalvården  
 har rapporterat den största andelen unga hemlösa (27 % är under 30 år).  
 Psykiatrin  
 har rapporterat största andelen kvinnor (26 %) medan krimialvården uppvisar den lägsta andelen (12 %).  
 Hälso- och sjukvården  
 , framför allt psykiatrin, har största andelen hemlösa med psykisk problem (64 %) vilket är naturligt med tanke på dess roll att vårda och behandla människor med bland annat pyskisk problem. 
  
 4.13 
  
 På väg mot ett hem – hinder i vägen 
  
 I Socialstyrelsens rapport (2000) redovisas också resultatet av en inter- vjuundersökning som genomförts i sju kommuner runt om i landet. Syftet har varit att få en fördjupad kunskap om hur dels socialtjänsten uppfattar hemlöshetsproblemet och hur man utifrån denna uppfattning arbetar för att lösa det, dels hur andra aktörer ser på problemet med hemlöshet. Bland sistnämnda aktörer märks frivilligorganisationer, politiker, bostadsföretag, psykiatri, och frivård. Problemställningarna har presenterats med hjälp av ett antal vinjetter, dvs. konstruerade typ- fall. 
 Kommittén för hemlösa anser att resultatet av denna intervjustudie är mycket intressant och viktigt att beakta inför kommitténs fortsatta arbete. I det följande presenteras i korthet tre av dessa vinjetter. Dessa typfall berör situationer där den enskilde riskerar att bli utan bostad till följd av ackumulerade hyresskulder, psykisk störning eller inte kan er- hålla en bostad i samband med frigivning från kriminalvårdsanstalt. 
  
 64  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse 
  
 SOU 2000:14 
  
 (1) På väg mot hemlöshet på grund av hyresskuld och vräkningshot 
 Det första typfallet handlar om Miller,  
 40-årig 
  ensamstående kvinna. Hon har en deltidstjänst och är bosatt i en lägenhet vars hyresnivå är alltför hög i förhållande till hennes inkomst, men hon har inte kunnat få tag i någon billigare lägenhet. Miller ligger efter med tre månadshyror och riskerar vräkning. Hon har inga vänner eller släktingar som kan hjälpa henne ekonomiskt, varför Miller har ansökt om bistånd hos socialtjänsten. 
 Av intervjuerna framkommer att socialtjänsten i flera kommuner inte skulle betala Murillo hyresskuld i detta skede. Man påpekar att man inte arbetar förebyggande, utan agerar enbart i akuta situationen, dvs när fastighetsägaren föranstaltar om vräkning. Den anmälan som fas- tighetsägaren är skyldig att göra enligt hyreslagen anser dock social- tjänsten kommer i ett mycket sent skede. När anmälan kommer skickar socialtjänsten rutinmässigt ett brev till hyresgästen där denne erbjuds ta kontakt med socialsekreteraren för att diskutera igenom det uppkomna problemet. Samtidigt vet man erfarenhetsmässigt att det är få vräk- ningshotade som i detta läge tar kontakt med socialtjänsten. Om så ändå sker rekommenderar man hyresgästen att kontakta fastighetsägaren för att göra upp en avbetalningsplan. 
 Bostadsföretagen i två av kommunerna skulle ha varit positivt in- ställda till att acceptera en sådan avbetalningsplan eftersom det är första gången som Miller hamnat i den uppkomna situationen. I övriga kommuner intar fastighetsägarna en annan hållning och tror genomgå- ende att vräkningen skulle komma att verkställas. Samtliga är dock överens om att Miller skulle få bo kvar i lägenheten om socialtjänsten går in och reglerar hyresskulden. Socialtjänstens benägenhet att betala skulden varierar mellan kommunerna: en del kommuner tar fasta på konsekvenserna om skulden inte betalas, medan andra intar en mer re- striktiv hållning eftersom Miller har en inkomst som ligger ovanför för- sörjningsstödsnormen. En av stadsdelsförvaltningarna betonar att avgörande för om socialtjänsten skall hjälpa till med denna typ av skuld är om det råder bostadsbrist eller ej. I ett läge när det råder bostadsbrist kan socialtjänsten inte utgå från att vräkta hushåll på egen hand skall kunna ordna en ny bostad. Socialtjänsten benägenhet att betala den förfallna hyresskulden skulle med detta synsätt variera beroende på hur bostadsmarknaden ser ut från tid till annan. 
 Vid en sammanvägd bedömning säger sig tre av elva socialförvalt- ningar (Umeå kommun, SDF Vantör i Stockholm och SDF Södra In- nerstaden i Malmö) att de inte skulle gå in och reglera Murillo hyresskuld. En socialförvaltning (SDF Centrum i Malmö) skulle ha gått in och betalt skulden, medan en annan (Borås) enbart skulle ha betalt den del av skulden som är avgörande för att hon skall kunna få bo kvar i sin bostad. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 65 
  
 Övriga socialförvaltningar är något mer oprecisa och hänvisar till att Miller nog har möjlighet att på något sätt redan ut situationen själv. Detta är en bedömning som samtliga intervjuade är överens om, utan att någon riktigt vet hur.  
 13 
  
 Om vräkningen verkställs påverkas Murillo handlingsutrymme på bo- stadsmarknaden starkt negativt. Av Socialstyrelsens intervjuer fram- kommer nämligen att det i kommuner med många hemlösa inte går att ordna ett förstahandskontrakt åt en person som har blivit vräkt. Men trots detta skulle Miller av två socialförvaltningar (SDF Centrum i Malmö och SDF Biskopsgården i Göteborg) inte heller erbjudas ett stödboende, utan man skulle försöka hjälpa henne att ordna ett eget kontrakt trots de uppenbara svårigheterna att erhålla ett sådant. En so- cialförvaltning (SDF Gunnared i Göteborg) skulle däremot erbjuda hennes ett socialt kontrakt, dvs ett andrahandskontrakt. 
 (2) På väg mot hemlöshet på grund av störande beteende till följd av psykisk störning 
 Det andra typfallet handlar om Strickland som riskerar att bli vräkt på grund av att hon av grannarna uppfattas som störande. Strickland har fått flera varningar från hyresvärdens sida, men detta har inte hjälpt. Problemen har fortsatt och grannarna vill nu bli av med henne. Strickland isolerar sig och vill varken ha att göra med socialtjänsten eller sjukvården. Värden kräver nu att socialbyrån gör något radikalt, i annat fall blir Strickland vräkt. 
 I denna typ av ärende är det bostadsföretagen som först av alla får vetskap om att en hyresgäst har störande beteende. Av intervjuade bo- stadsföretag var det bara ett som hade egen störningsjour dit hyresgäster kan vända sig. Efter en anmälan försöker vissa bostadsbolag etablera en direktkontakt med den hyresgäst som utpekats som störande, medan andra väljer att enbart skicka ett brev till vederbörande där man påtalar problemet och uppmanar denne att vidta rättelse. 
 Socialtjänsten anser att denna typ av ärenden är svåra att handlägga, eftersom det handlar om att tränga sig på människor mot deras uttryck- liga vilja. En socialförvaltning (SDF Vantör i Stockholm) försöker på alla möjliga sätt bearbeta vederbörande för att denne skall inse att han eller hon kan vräkas om vederbörande motsätter sig myndigheternas hjälpinsatser. En socialförvaltning (SDF Vantör) säger man ibland har initierat bostadsstöd till personer typ Strickland som inte vill ha denna kontakt, men där man från myndighetens sida sett sig tvungen att ändå ta detta steg för att den enskilde inte skall riskera att bli av med sin lä- genhet. Olika socialförvaltningar har inom sig olika enheter som tar hand om akuta bostadssituationer. En socialförvaltning (SDF Hornstull i 
  
 13  
 Socialstyrelsen (2000), s 73. 
  
 66  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 SOU 2000:14 
  
 Stockholm) kontaktar i en situation som denna Fox anhöriga för att förmå dem att påverka henne i rätt riktning. Några kommuner skulle först välja att kontakta psykiatrin för att få en bild av Fox samlade problem. SDF Hornstull anser att detta är viktigt även för att klargöra vilken myndighet som har huvudansvaret för Strickland – socialtjänsten eller landstinget. Om klienten/patienten exempelvis har insjuknat i en psykos eller annat allvarligt psykiatriskt tillstånd, så är det landstinget och inte kommunen som har det fortsatta ansvaret för Strickland. 
 Bostadsföretagen i fem av de intervjuade kommunerna tror att ett ärende som detta kommer att leda till en vräkning eftersom Strickland vägrar samarbeta med hyresvärden och myndigheterna. Om Strickland ändå slutligen väljer att acceptera en kontakt från exempelvis socialtjänstens sida, så anser bostadsföretagen att möjligheterna för Strickland att bo kvar i sin lägenhet är betydligt större. 
 Inom psykiatrins öppenvård har man på olika håll i landet byggt upp särskilda mobila team vars uppgift är att kunna rycka ut om patienten exempelvis inte har infunnit sig till avtalade öppenvårdsbesök eller om det i övrigt finns tecken på att något inte står rätt till. Även anhöriga, grannar m.fl. kan vid behov kontakta dessa mobila team. 
 14  
 Därigenom finns möjligheter att patienten på ett tidigt stadium får den hjälp som behövs, och därmed förhindra ett potentiellt hot om vräkning. Psykiatrin kan exempelvis göra en bedömning om det finns skäl att skriva vårdintyg med stöd av LPT. 
 Av intervjuerna framkommer att många kommuner skulle erbjuda Strickland boendestöd och i övrigt samarbeta med psykiatrin kring henne. En möjlighet som skulle vara tänkbar är att försöka få Strickland att delta i en av kommunen anordnad daglig sysselsättning, vilket skulle bryta hennes isolering och förhoppningsvis ha en positiv inverkan på hennes psykiska hälsotillstånd. I Salem har socialtjänsten ibland anordnat trapphus- träffar där Strickland skulle kunna berätta om sitt mående och varför hon ibland uppträder som hon gör. Förvaltningens erfarenhet är att detta arbetssätt har skapat en förståelse hos grannarna vilket möjliggjort för den aktuella hyresgästen att bo kvar. 
 Om vräkningen av Strickland skulle verkställas är alla intervjuade överens om att det skulle bli svårt att anordna en ny lägenhet åt henne. En del av bostadsföretagen menar att enda möjligheten i en sådan situation är att Strickland får ett andrahandskontrakt genom socialtjänstens försorg. För kommunernas del finns olika akuta boendealternativ att tillgå om vräkningen blir ett faktum: korttidsboende, skyddat boende i kategorihus, särskilda hem för kvinnor samt alternativ som särskilt vänder sig till 
  
 14  
 Det bör påpekas att mobila teamen enbart handlägger ärenden där patienten redan är aktualiserad hos psykiatrin. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 67 
  
 personer med psykiska funktionshinder. Om dessa möjligheter inte skulle visa sig fungera anser en del socialförvaltningar att hotellboende är ett sistahandsalternativ som dock inte är bra, eftersom det saknas tillsyn. 
 (3) På väg mot hemlöshet på grund av svårigheter att få bostad i sam- band med utskrivning från kriminalvårdsanstalt 
 Den tredje vinjetten handlar om Swanson som inom tre månader skall friges efter att ha avtjänat ett långt fängelsestraff. Kriminalvården har utan resultat försökt ordna både bostad och arbete inför den förestående frigivningen. Ingen hyresvärd är beredd att erbjuda honom en lägenhet eftersom han inte har något permanent försörjning. Kriminalvården kontaktar socialtjänsten för att efterhöra om man därifrån kan hjälpa Swanson. 
 Socialtjänsten menar att det är ovanligt att kriminalvården försöker hjälpa intagna inför förestående frigivning med bostad eller arbete, vilket för övrigt bekräftas av intervjuerna med frivården. Det är ovanligt att kriminalvården på egen hand brukar ägna sig åt att ordna bostäder åt de intagna.  
 15  
 Genomgående tycker socialtjänsten att man blir informerad i ett alltför sent skede för att i realiteten kunna hjälpa till med att lösa bostadsfrågan. I en del av de berörda kommunerna är det vanligare att internen tar kontakt med socialtjänsten än att kriminalvården gör det. SDF Vantör säger sig ha varit med om att klienten har ringt samma dag som vederbörande skall friges för att få hjälp med pengar till buss- biljetten. Frivårdsmyndigheterna å andra sidan har den erfarenheten att socialtjänsten ibland inte anser sig ha tid att börja engagera sig i en kli- ent före frigivningen, vilket Anderson i Göteborg bekräftar. SDF Centrum i Malmö anser för sin del att det inte skulle ha någon avgörande betydelse om kriminalvården och socialtjänsten hade ett nära samarbete före frigivningen, eftersom man i vilket fall som helst har begränsade möjligheter att hjälpa Swanson med bostad och arbete. 
 Både kriminalvården och socialtjänsten riskerar att drabbas av en viss handlingsförlamning till följd av att det först måste avgöras vilken kommun – eller stadsdel – som Swanson tillhör innan det blir aktuellt att vidta några som helst åtgärder med avseende på bostad och arbete. Detta kan försvåras av att klienten väljer att bosätta sig i den kommun där anstalten är belägen. Socialtjänsten har olika organisationer i Stockholm, Göteborg och Malmö för att hantera dessa ärenden. Frivården i Hornstull (Stockholm) anser att detta problem också gäller stads- delstillhörigheten. De berättar exempel om stadsdelar som försökt hävda att parkerade bilar i en annan stadsdel skulle göra den stadsdelen till vistelseort. De finner detta mycket frustrerande då Swanson ju inte kan 
  
 15  
 Socialstyrelsen (2000), s 84. 
  
 68  
 Hemlösheten i Sverige 1993 och 1999 – en jämförelse  
 SOU 2000:14 
  
 få hjälp innan det är klarlagt till vilken stadsdel han hör, skriver Socialstyrelsen. 
 16 
  
 Av intervjuerna framkommer vidare att socialtjänsten i många av de aktuella kommunerna tror att Swanson kommer att få mycket svårt att på egen hand kunna ordna en bostad, i varje fall ett förstahandskontrakt. En del av intervjupersonerna upplever att hyresvärdarna hellre har outhyrda lägenheter än att hyra ut dem till personer med sociala problem. Representanter för bostadsföretagen vidimerar att hyresvärdar i stor utsträckning drar sig från att hyra ut en lägenhet till en person som har en fängelsevistelse bakom sig, men detta gäller i första hand om veder- börande har begått vålds- eller narkotikabrott. Fastighetsbolagens upp- fattning kan sammanfattas med orden att man inte är villiga att riskera tio bra hyresgäster för en hyresgäst med tveksam historia.  
 17  
 Vid eko- nomisk brottslighet kan hyresvärdarna vara mer generös i sin prövning. 
 Swanson problem är att han inte heller har något ordnat arbete i sam- band med frigivningen, vilket gör att hans försörjningssituation är osä- ker. Enbart av det skälet skulle fastighetsbolagen neka honom en lä- genhet. I det akuta läget skulle en del kommuner erbjuda Swanson en rekvisition till vandrarhem, medan andra skulle hänvisa honom till and- rahandsförmedlingar. Om Swanson själv skulle lyckas ordna en bostad skulle socialtjänsten i vissa kommuner kunna stå för kontraktet. Bo- stadsföretagen i många av kommunerna menar att denna kontraktsform är en förutsättning för att godkänna Swanson som hyresgäst. 
 Socialtjänstens insatser påverkas om Swanson också har ett aktivt missbruk. I sådant fall blir det i storstäderna i första hand aktuellt att erbjuda honom boende på härbärge (lågtröskelboende). Borås är den enda av kommunerna som tror att man skulle kunna erbjuda Swanson ett permanent boende vid något av kommunens kategorieboenden för missbrukare. 
  
 16 
  
 Socialstyrelsen (2000), s 85. 
  
 17 
  
 Socialstyrelsen (2000), s 85. 
  
 SOU 2000:14 
  
 69 
  
 5 
  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 5.1 
  
 Allmänt 
  
 Vad innebär det att en människa är utan bostad? Svaret på denna fråga är på intet sätt givet på förhand. Vid studier om bostads- löshet/bostadslösa ställs man ofta inför problem som i flera avseenden är mer tillspetsade och svårare att bemästra jämfört med andra forsk- ningsfält (Oneill och Reed, 1999). Detta gäller bland annat frågan om definitionen av /begreppen bostadslöshet/bostadslös och hemlöshet/hemlös, och hur dessa skall särskiljas. Bland annat Lee och Richards – verksamma vid Epidemiologiskt Centrum (Epc), Socialstyrelsen – hävdar att dessa definitioner ofta är oklara och därför olämpliga och t.o.m. omöjliga att använda i räkningar (Oneill och Reed, 1999). 
 Rent allmänt är det en avsevärd skillnad att göra en enkätunder- sökning om den bofasta befolkningen och de som saknar bostad. Statistiska Centralbyrån gör återkommande enkätundersökningar om svenska folkets levnadsförhållanden, där informationsinsamlingen baseras på att personer och hushåll kan nås via brev, telefon eller genom personligt besök. Bostadslösa och hemlösa kan inte nås på detta sätt. Kunskapsutvecklingen vad gäller metoder och rutiner för studier av bostadslösa och andra som befinner sig utanför den reguljära bostadsmarknaden är svag, framhåller Oneill och Reed (1999), eftersom alla folkräkningar är helt inriktade på att kartlägga de normal- boende. En metod som Socialtjänstförvaltningens  
 FoU-enhet 
  i Stockholm och Socialstyrelsen har använt sig av är att istället låta informanter inom socialtjänst, kriminalvård, sjukvård, frivilligorganisationer m.fl. uttala sig om klienternas/patienternas boende- och livssituation. Nämnda forskare vid Epc kommenterar den senare metoden på följande vis: 
 Strategiskt placerade personer har som regel goda möjligheter att bedöma storleksordningen av antalet personer som befinner sig inom deras verk- samhetsområde och om tendensen är växande eller avtagande. Vissa syste- matiska fel kan givetvis uppstå genom naturliga tendenser till över- eller 
  
 70  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 SOU 2000:14 
  
 underskattning på ett område där informanten kan vara ansvarig för verk- samheten. Valet av informanter och förfarandet när det gäller att uppskatta nationella siffror på basis av ett urval av informanter och orter ställer stora krav på eftertanke och systematik.  
 1 
  
 Valet av hemlöshetsdefinition är väsentlig eftersom den – tillsammans med andra faktorer – är avgörande för dels hur många hemlösa som en kartläggning kommer att resultera i, dels vilka kategorier av hemlösa som denna undersökning i praktiken kommer att omfatta, samt dels vilka insatser som framstår som logiska. Andra faktorer som avgör omfatt- ningen av antalet hemlösa är valet av metod, dvs. hur och på vilket sätt undersökningen genomförs. Den tredje faktorn som har betydelse är mätperiodens längd (antalet hemlösa ökar om mätperioden utsträcks till en månad, eller längre tid, istället för en vecka).  
 2  
 En fjärde faktor är urvalet av uppgiftslämnare (resp ondenter). I Socialstyrelsens kartlägg- ningar utgörs dessa av verksamheter med klient/patientinriktad verksam- het såsom socialtjänst,  
 HVB-institutioner, 
  kriminalvård, frivillig- organisationer, vissa sektorer inom hälso- och sjukvården.  
 3  
 Om gruppen skulle utökas med exempelvis försvarsmakten med avseende på värnpliktigas boendesituation före muck, skulle detta påverka resultatet. 
 Ovannämnda samverkande faktorer innebär att det är vanskligt att jämföra olika studier med varandra. En snäv definition riskerar att enbart ta hänsyn till uteliggare, dvs. en minoritet av totala antalet hemlösa. En extensiv definition innebär däremot att antalet blir mång- dubbelt fler. Det går alltså inte att okritiskt göra jämförelser mellan en tidsepok till en annan eller från ett land till ett annat. Oavsett hur undersökningen har lagts upp och genomförts har naturligtvis varje räknemodell sina brister och blinda fläckar (Thornton, 1999). 
  
 1 
  
 Oneill och Reed (1999), s 6. 
  
 2 
  
 Detta kan belysas med följande exempel: I USA genomfördes mellan åren  
  
 1983–84 
  tre olika studier om antalet hemlösa. En undersökning uppskattade antalet till mellan 250.000 och 350.000 personer, en annan till mellan 500.000 och 600.000 och en tredje till mellan två och tre miljoner personer (ref i Hernandez, 1998). 
  
 3 
  
 I samband med 1993 års kartläggning tvingades dock Socialstyrelsen av olika skäl att bortse från inrapporterat material från kriminalvården och privata vårdhem. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 71 
  
 5.2 
  
 Boenderelaterade- och asocialitetsfokuserade definitioner 
  
 I Sverige saknas, liksom i många andra länder, en enhetlig och allmänt vedertagen definition av begreppet hemlöshet/hemlös. Detsamma kan sägas om bostadslöshet/bostadslös, vilket naturligtvis har nära berö- ringspunkter med det förstnämnda begreppet. Definitionerna varierar från undersökning till undersökning, och från en tid till en annan. Sociologen Gordon (1992a, b) har grupperat dessa definitioner i två huvudkategorier som hon benämner asocialitets- respektive bostadsrelaterade definitioner: 
  
 N 
  
 Asocialitetsdefinitionen  
 utgår från individuella aspekter såsom en avvikande livsstil, missbruk, kriminalitet, psykisk störning eller annat avvikande beteende. Ett exempel härpå är den definition som tillämpades av den s.k. Krukisverksamheten, ett socialmedicinskt forsknings- och utvecklingsprojekt med institutions- och öppen- vårdsbehandling av hemlösa män, vilket bedrevs av Stockholms socialförvaltning under perioden  
 1967–74 
  (se vidare kapitel 2). Hemlöshet definierades här som ett tillstånd av utstötthet från samhället, karaktäriserat av frånvaro eller uttunning av de nära sociala relationerna, som sammanlänkar den övriga bofasta befolk- ningen till ett socialt nätverk; och som socialiserats till den delkultur som omfattar kunskaper om livet som reservarbetskraft eller utslagen, alkoholmissbrukare utan bostad och om modeller för överlevnadsstrategier i den situationen (Walker, Hill, Allen berg, 1978). Tillgången till en bostad har ett begränsat värde i både Krukisverksamhetens definition och beskrivning av hemlösheten, medan utanförskapet, missbruket och subkulturen framhävs desto mer (Thornton, 1992b). 
  
 N 
  
 Bostadsrelaterade definitioner  
 tar sikte på olika typer av boende- situationer, exempelvis personer som är inneboende hos vänner och bekanta, institutionsboende eller avsaknad av egen bostad, osv. 
 Utöver dessa renodlade definitioner finns också exempel på kombina- tionsdefinitioner. Till denna kategori kan man närmast hänföra Social- styrelsens definitioner 1993 och 1999. I grunden utgår Socialstyrelsen från en bostadsrelaterad definition, men till följd av kartläggningens upplä ggning, metod och valet av uppgiftslämnare (resp ondenter) är den samtidigt starkt klientinriktad. Urvalet av uppgiftslämnare re dovisas närmare i kapitel 4. 
  
 72  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 SOU 2000:14 
  
 Gordon (1992c) menar att dessa två typer av definitioner representerar olika perspektiv, grundantaganden och metodologiska implikationer vilket sammantaget ger helt olika bilder av hemlösheten. Detta resonemang illustreras närmare i tabell 5:1.  
 4 
  
 4  
 Texterna i figuren har anpassats efter dagens förhållanden. Exempelvis har "bostadsdepartement" strukits, "mentalsjukdom" har ändrats till psykisk störning. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 73 
  
 Tabell 5:1.  
 Översikt över implikationer och resultat av asocialitets- fokuserade resp. bostadsrelaterade hemlöshetsdefinitioner. 
  
 Asocialitetsfokuserade 
  
 Bostadsrelaterade 
  
 Undersökningsintresse 
  
 Behov av vård, stöd, trä- 
  
 Bostadsförsörjning, 
  
 ning. 
  
 bostadsförmedling eller 
  
 lån/bidrag; fysisk sam- 
  
 hällsplanering. 
  
 Undersökare 
  
 Socialtjänst, polis, social- 
  
 Bostadsförmedling, Bo- 
  
 medicin, Socialstyrelsen, 
  
 verket. 
  
 journalister. 
  
 Huvuddefinition 
  
 Avvikelse, delkultur, bris- 
  
 Avsaknad av eget kon- 
  
 tande social anknytning; 
  
 trakt/egen lägenhet, 
  
 särskilda behov. 
  
 eventuella akuta behov. 
  
 Tidsaspekter 
  
 Livshistoria, varaktighet 
  
 Trygghet i boendet 
  
 (bakåt); cirkulation. 
  
 (framåt); kötid. 
  
 Orsaksföreställning 
  
 Individuella brister/sårbar- 
  
 Bostadsbrist/demografiska 
  
 het (psykisk störning, 
  
 förändringar/ omflytt- 
  
 missbruk, störande 
  
 ningar/obalans på 
  
 beteende, hyresskulder). 
  
 bostadsmarknaden. 
  
 Åtgärdsimplikation 
  
 Individuella såsom straff, 
  
 Generella såsom ändrat 
  
 kontroll, behandling, stöd, 
  
 bostadsbyggande, 
  
 träning, specialbostäder. 
  
 bostadsfördelning, 
  
 subventioner. 
  
 Undersökningspopulation 
  
 Härbärges-, 
 hotell-, 
  institu- 
  
 Registrerade bostads- 
  
 tionsboende, uteliggare, 
  
 sökande, demografiska 
  
 klienter (lokalt). 
  
 uppgifter (nationellt). 
  
 Metoder och data 
  
 Deltagande observation, 
  
 FoB, bostadsköregister, 
  
 intervjuer, (även av social- 
  
 levnadsnivåundersökning, 
  
 och inst. personal),  
 social-, 
  
 enkäter, demografiska 
  
 polis- och vårdregister. 
  
 prognoser, statistik. 
  
 Nyckelord 
  
 Hemlös, härbärgesgäst, 
  
 Bostadssökande, trång- 
  
 uteliggare, utslagen. 
  
 boddhet, kötid, upplåtel- 
  
 seform. 
  
 Exempel 
  
 Krukisprojektet (bl. a. 
  
 Kommunal bostads- 
  
 Sandoval  Hill). 
  
 förmedling (SOU 1967:1). 
  
 Källa 
 : Sahlin I. Begreppet hemlös – en kritisk granskning av använda definitioner, Boverket, 1992. 
  
 74  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 SOU 2000:14 
  
 5.3 
  
 Socialstyrelsens kartläggningar: definition och metod 
  
 Avsikten med Socialstyrelsens rikstäckande inventeringar 1993 och 1999 var inte bara att få en uppfattning om antalet hemlösa utan även kartlägga exempelvis familjeförhållanden, försörjningskälla, boende, missbruk samt fysisk och psykisk status. I kapitel 4 redovisas mer ingå- ende resultaten från dessa båda undersökningar. 
 Den tillämpade definitionen utarbetades i början av  
 1990-talet 
  av Rodriguez, Smith. och (dåvarande) forskningsledare vid Social- tjänstförvaltningens  
 FoU-enhet 
  i Stockholm. Socialstyrelsens uppdrag 1993 sammanföll i tid med  
 FoU-enhetens 
  uppdrag från Stoc kholms socialnämnd att göra en motsvarande kartläggning av hemlöshetens omfattning i Stockholms stad. Därför beslöts att myndigheterna skulle samarbeta i kartläggningsarbetet varvid Rodriguez utsågs att vara vetenskaplig ledare för 1993 års unders ökning, vilken för övrigt var den första nationella inventeringen av hemlösa som skett i Sverige. Socialstyrelsen använde samma definition, terminologi och uppläggning av undersökningen som  
 FoU-enheten 
  hade gjort i sina tidigare studier. Värdet av denna första riksomfattande räkning av de godkända hemlösa reduceras dock något av den stora brådska under vilken studien genomfördes, framhåller Oneill och Reed.  
 5 
  
 Uppläggningen av 1993 och 1999 års kartlä ggningar är i princip densamma. Ett urval av myndigheter/institutioner/frivilligorganisationer som kommer i kontakt med hemlösa erhöll ett enkätformulär som skulle besvaras utifrån förhållandena en viss given mätvecka under våren. Oneill och Reed (1999) framhåller att gruppen bostadslösa är instabil och varierande inte minst vad gäller tid i bostadslöshet och antal episoder; detsamma gäller naturligtvis gruppen hemlösa. Sa nnolikheten för att dessa individer skall registreras under den aktuella mätperioden är inte särskilt stor. De som i första hand kommer att omfattas av mätningen är istället personer som har varit hemlösa under en längre period. Den senare kategorin blir därmed överrepresenterade i undersökningen, vilket också får till följd att de hemlösas problembild är betydligt tyngre än vad den annars förmodligen hade varit. Med en annorlunda mätperiod hade resultatet alltså sett annorlunda ut, både kvantitativt och kvalitativt. Det ligger vidare i sakens natur att det enbart är hemlösa som är registrerade och har kontakt med myndigheterna/organisationerna som rapporteras, övriga saknas. 
  
 5  
 Oneill och Reed (1999), s 12. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 75 
  
 I 1993 års unders ökning efterfrågades den hemlöses initialer och födelseår/dag för att i största möjliga mån eliminera risken för d ubbel- räkningar, även om vissa uppgiftslämnare saknade kännedom om den enskildes personnummer. 
 6  
 I den senaste undersökningen har person- numret i sin helhet efterfrågats. Över 10 % (= 995) av formulären  
 7  
 saknade emellertid en fullständig kod. Socialstyrelsens slutsats att dessa antogs vara unika individer kan starkt ifrågasättas. Några motiv för denna ståndpunkt redovisas inte i rapporten. 
 Antalet adressater har mellan dessa två kartläggningar ökat från 1.510 till 2.800, vilket framför allt beror på att antalet samhällssektorer som har tillfrågats har utvidgats. I den senaste undersökningen har psykiatrin och i praktiken också kriminalvården och enskilda vårdhem tillkommit. 
 8  
 Detta förfarande – att låta kartläggningen bygga på infor- mation från vissa nyckelpersoner – är som tidigare framhållits inte problemfritt. Rent principiellt kan man bland annat ställa sig följande frågor (Oneill och Reed, 1999): 
  
 N 
  
 Hur tillförlitlig är den information som finns hos uppgiftslämnarna i de tillfrågade organisationerna? 
  
 N 
  
 Har alla personer med de efterfrågade kriterierna rapporterats eller bara de som under undersökningsveckan var aktuella vid respektive instans? 
  
 N 
  
 Har respondenterna tillämpat de i formuläret föreskrivna definitio- nerna av hemlös eller utnyttjat den på detta område mycket frekventa och sannolikt varierande förförståelsen? 
  
 I 1993 års kartlä ggning definieras hemlös på följande vis: 
  personer som saknar egen eller förhyrd bostad och som inte bor i något stadigvarande inneboendeförhållande samt är hänvisade till tillfälliga boendealternativ eller är uteliggare. Till de hemlösa räknas således personer som bor på institutioner eller härbärgen och som inte har någon bostad ordnad vid en eventuell utskrivning. Till de hemlösa räknas också personer som tillfälligt bor hos kompisar eller bekanta. Däremot räknas inte personer som hyr i andra hand, eller som bor inneboende hos någon anhörig eller nära släkting. 
 I 1999 års kartlä ggning använder sig Socialstyrelsen av i princip samma definition, men med två viktiga tillägg: 
  
 6 
  
 Oneill och Reed (1999) betecknar detta som "en metodologisk finess". 
  
 7 
  
 Efter utsortering av dubbelrapporteringar återstod "8.440 unika hemlösa", av vilka 995 saknade fullständig kod. 
  
 8 
  
 Som framgår av not 3 bortsåg man av olika skäl från inrapporterat material från kriminalvården och enskilda vårdhem. 
  
 76  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 SOU 2000:14 
  
 1. 
  
 Som hemlösa räknas endast personer som är inskrivna på kriminal- vårdsanstalt eller institution inom socialtjänst, Statens institutions- styrelse, eller  
  
 sjukvård om vederbörande planeras att skrivas ut inom tre månader  
 efter mätveckan (vecka 16/1999), men ännu inte har någon bostad ordnad. 
  
 2. 
  
 Personer som tillfälligt bor hos kompisar eller bekanta räknas som hemlösa  
  
 om de varit i kontakt med uppgiftslämnande myndighet under mätveckan. 
  
 Svårigheterna att kvantifiera denna typ av tillfälligt boende är avsevärda. Detta bör man betänka vid tolkningen av resultatet. Rodriguez (1992) klargjorde redan före Socialstyrelsens första nationella kartläggning, att denna gr upp är av lätt förståeliga skäl nästan omö jlig att kvantifiera (s 86). 
 Sammanfattningsvis har 1999 års definition följande lydelse: 
 Som hemlös räknas i denna undersökning person som saknar egen eller förhyrd bostad och som inte bor i något stadigvarande inneboende- förhållande eller andrahandsboende samt är hänvisad till tillfälliga boendealternativ eller är uteliggare. Person som är inskriven på kriminal- vårdsanstalt eller institution inom socialtjänst, SiS eller sjukvård räknas om han/hon planeras skrivas ut inom tre månader efter mätveckan men ännu inte har någon bostad ordnad. Som hemlös räknas också person som tillfälligt bor hos bekanta, om han/hon p.g.a. bostadslöshet varit i kontakt med den uppgiftslämnande myndigheten/organisationen under mätveckan. 
 Denna definition får således den något paradoxala konsekvensen, att som hemlös hänföres även en person som har en bostad, förutsatt att vederbörande tillfälligt bor hos bekanta och varit i kontakt med upp- giftslämnaren under den aktuella mätveckan. Detta är en rimlig utgångspunkt med tanke på att nämnda boende sker under osäkra betingelser eller är av tillfällig natur, även om det kan finnas skäl att ifrågasätta den snäva tidsgränsen. Av samma skäl borde även hemlösa som har erhållit en tillfällig bostad genom socialtjänstens försorg i form av försökslägenhet, träningslägenhet o. dyl. fortfarande räknas som hemlösa, eftersom deras boende är lika osäkert – utifrån den obefintliga besittningsrätten till bostaden – som för en person som tillfälligt bor hos bekanta. Med nuvarande definition betraktas inte personer som bor tillfälligt genom  
 socialtjänstens  
 försorg som hemlösa, men om samma person har ett tillfälligt boende hos  
 vänner  
 / 
 bekanta  
 är vederbörande att anse som hemlös. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 77 
  
 5.4 
  
 Gränsdragning bostadslöshet/bostadslös 
  
 – hemlöshet/hemlös 
 Gränsen mellan bostadslös och hemlös är inte på förhand given. I likhet med hemlöshetsdefinitionen har begreppen bostadslöshet/bostadslös förändrats utifrån bland annat historiska och kulturella sammanhang. 
 I Bostadsförmedlingsutredningen definierades bostadslösa som personer, som saknar egen direktförhyrd lägenhet eller lägenhet som innehas med bostadsrätt eller liknande (SOU 1967:1). Forskaren Maj- Myers (1991) anser att en bostadslös är en individ som inte har  
 ägande-, 
  bostads- eller besittningsrätt till bostaden, utan har andra- handskontrakt eller är inneboende, eller saknar tak över huvudet. Ett tredje exempel utgör Malmö stad, som årligen gör återkommande kart- läggningar av antalet bostadslösa som per den 1 oktober är aktuella inom kommunens socialtjänst, varvid bostadslösa definieras som samtliga personer som ofrivilligt saknar egen bostad och som uttryckt detta som ett problem i kontakten med socialtjänsten. Betoningen av ofrivilligt innebär att som bostadslös inte inbegripes personer som frivilligt har valt tillfällliga och kanske kortvariga lösningar av sitt boende. 
 Sociologen Gordon har utifrån olika definitioner på hemlöshet och bostadslöshet beskrivit tre olika sätt att relatera bostadslöshet – hemlöshet till varandra (figur 1). 
  
 Figur 5:1.  
 Förhållandet mellan hemlös och bostadslös. 
  
 Bostadslös 
  
 Hemlös 
  
 Hemlös 
  
 Hemlös 
  
 Bostadslös 
  
 Bostadslös 
  
 Delfigur 1 
  
 Delfigur 2 
  
 Delfigur 3 
  
 Källa  
 : Thornton (1992a), s 97. 
  
 1. 
  
 I första delfiguren  
 utgör bostadslös ett vidare begrepp, där hem- löshet ingår som en delmängd. Detta är det mest vanligt före- kommande synsättet. Människor kan vara bostadslösa men betraktas inte som hemlösa. Som exempel kan nämnas studenter som fort- farande har tillgång till sitt föräldrahem på annan ort. 
  
 78  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 SOU 2000:14 
  
 2. 
  
 I andra delfiguren  
 utgör hemlöshet den större populationen, där bostadslösheten utgör en delmängd. En människa kan känna sig hemlös även om vederbörande har en bostad, exempelvis en flykting som är bosatt i landet. 
  
 3. 
  
 I tredje delfiguren  
 är bostadslöshet och hemlöshet vitt skilda och överlappande begrepp. Hemlöshet är i detta fall delvis frikopplat från bostadssituationen och definieras utifrån vederbörandes sociala beteende. En person kan exempelvis ha en bostad men uppfattas och bete sig som om denne vore hemlös. Isaksson m.fl. (1978) ger följande exempel från den s.k.  
 Krukis-verksamheten 
  i Stockholm: De män som fortfarande hade en stark anknytning till hemlöshets- gruppen återfanns också bland dem som låg ute trots att de hade lägenhet. Många lämnade hemlöshetslivet när de fick en lägenhet, men speciellt för dem som saknade andra sociala kontakter kom hemlösheten och tillhörigheten till denna delkultur att bli mer permanent och krävde andra lösningar än bara en egen bostad (s 148). 
 Gullberg och Reed (1999) anser att den strävan som finns t ill en dikotomisering i definitionen av bostadslöshet i själva verket är en för- enkling av problematiken, vilket enbart riskerar att leda till en fruktlös diskussion om var gränsen bör dras. Istället för att försöka definiera begreppen bostadslöshet/hemlöshet och räkna antalet bostadslösa respektive hemlösa, anser dessa två forskare att frågan istället bör gälla hushållens olika grader av styrka/svaghet på bostads/övernattnings- marknaderna. Därigenom undviker vi alla definitionsproblem. Två sådana mått på styrka/svaghet är graden av dispositionsrätt och bostadens kvalitet (utrymme, teknisk standard, belägenhet), varvid dispositionsrätten enligt forskarna bör vara den grundläggande dimen- sionen för att avgöra individens eller hushållets ställning på bostads- marknaden. Ett exempel på en sådan skala är följande där kategorierna A – K utgör positioner utanför den reguljära bostadsmarknaden, medan L – M är positioner inom den reguljära bostadsmarknaden: 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 79 
  
 Tabell 5:2.  
 Styrka/svaghet avseende dispositionsrätten på bostads- marknaden. 
  
 Aa. 
  
 Saknar, accepterar ej/accepteras ej vid till buds stående ordnade övernattnings- 
  
 möjligheter för kommande natt. 
  
 Ab. 
  
 Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, från dag till dag. 
  
 Ac. 
  
 Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, på något längre 
  
 sikt. 
  
 B 
  
 Bor tillfälligt på institution utan att disponera bostad enligt  
  
 J–L 
  (t.ex. på fängelser, i flyktingförläggningar, inom missbrukarvården, häkten med nära förestående utskriv- ning eller frigivning). 
  
 C. 
  
 Bor tillfälligt hos egna barn, fd sambo, andra anhöriga eller bekanta, lånar tillfälligt lägenhet (t.ex. ungdomar på väg mot eget boende, makar vid separation, personer på väg mot ett stadigare boende i samband med flyttning mellan orter, flyktingar som avvikit från förläggningar, personer som avvikit från kriminalvårdsanstalter, personer som av andra skäl saknar egna bostäder eller platser vid institutioner). 
  
 D. 
  
 Bor på särskilt kontrakt – försökslägenhet, utslussningslägenhet etc. (t.ex. social- tjänstens försökslägenheter). 
  
 E. 
  
 Bor inneboende eller i andra hand utan kontrakt. 
  
 F. 
  
 Bor stadigvarande hos barn, fd. partner eller bekanta utan kontrakt. 
  
 G. 
  
 Bor stadigvarande eller för lång tid på institution med inskränkt förfoganderätt (t.ex. ålderdomshem, långtidssjukvård, psykiatriska kliniker, flyktingförläggningar, omsorgs- verksamhet, gruppboende etc.). 
  
 H. 
  
 Bor som vuxen i föräldrarnas bostad. 
  
 I. 
  
 Bor inneboende med kontrakt. 
  
 J. 
  
 Bor i tjänste- eller kategoribostad med restriktioner i förfoganderätten. 
  
 K. 
  
 Bor i andra hand med kontrakt. 
  
 L. 
  
 Bor med hyresrätt. 
  
 M. 
  
 Bor med ägande- eller bostadsrätt. 
  
 Källa 
 : Oneill och Reed, En epidemiologisk ansats vid analys av svag ställning på bostadsmarknaden (1999), uppsats presenterad vid forskningsseminariet Hemlösa i välfärden  
 (1999-08-31), 
  arrangerat av Kommittén för hemlösa. Tablån återfinns även i Socialstyrelsens rapport De bostadslösas situation i Sverige (1994:15). 
 Kommittén för hemlösa har haft underhandsdiskussioner med företrädare för Socialstyrelsens Epidemiologiskt centrum, Riksskatteverket och Statistiska Centralbyrån för att diskutera möjligheten att använda det administrativa förfarandet i samband med upplä ggningen av Folk- och bostadsräkningen (FoB) 2005 för att belysa en del människors svaga position på bostadsmarknaden. Kommittén för hemlösa föreslår därför att Socialstyrelsen av regeringen ges i uppdrag att undersöka mö jligheten av att före och i samband med den registerbaserade Folk- och bostads- 
  
 80  
 Hemlöshet och hemlösa – om metod- och definitionsfrågor 
  
 SOU 2000:14 
  
 räkningen (FoB) 2005, samlar in information som har relevans för att kunna belysa människors svaga position på bostadsmarknaden. 
  
 SOU 2000:14 
  
 81 
  
 6 Kommitténs verksamhet 
  
 6.1 
  
 Inledning 
  
 Kommittén för hemlösa har enligt direktiven två centrala uppgifter: 
  
 1. 
  
 Vårt arbete skall bidra till att utveckla nya metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet. Detta skall ske i en dialog med berörda myndigheter och organisationer. Kommittén skall sti- mulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för 
  
 de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. För dessa utveck- lingsprojekt har riksdagen avsatt 10 miljoner kronor för vardera budgetåren  
 1999–2001. 
  Kommittén bereder ärendena och dess för- slag utgör underlag för regeringens beslut om fördelning av pro- jektmedel ur anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hem- lösa. 
  
 2. 
  
 Kommittén skall arbeta utåtriktat och opinionsbildande, samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, lands- ting och andra berörda. 
  
 Uppdraget till kommittén är nära länkat till andra utredningar och kommittéer. Regeringen har bedömt det som angeläget att granska till- ståndet i välfärdssamhället från flera olika håll, och då särskilt från ut- satta och marginaliserade människors perspektiv. Därför har vi sam- verkat med bland annat Kommittén Välfärdsbokslutet (dir. 1999:7), Boendesociala beredningen (dir. 1998:56) samt Kommittén för allmän- nyttiga bostadsföretag och boendesocial utveckling (dir. 1999:110). Kontakt har även förevarit med Allmänna arvsfonden utifrån dess för- delning av ekonomiskt bidrag till ideella organisationer i arbetet att utveckla och pröva modeller för olika former av stöd och boende för personer med psykiska funktionshinder. 
 I detta kapitel redogörs mer ingående för hur Kommittén för hemlösa har lagt upp sitt arbete och för de riktlinjer som kommittén har fastställt skall vara styrande vid bedömningen av ansökningar om projektmedel. Vidare lämnas i detta kapitel en kortfattad redogörelse för vart och ett av 
  
 82  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 de projekt som har erhållit ekonomiskt stöd via anslaget B 20 samt den utvärderingsinsats som planeras för de åtta kommuner som ingår i ett särskilt Kommunprojekt. Därutöver redovisas de externa aktiviteter som kommittén har tagit initiativ till under 1999 eller på annat sätt har deltagit i, samt planerade aktiviteter framöver. 
  
 6.2 
  
 Projektstöd till kommuner och organisationer 
  
 Kommittén har under 1999 inriktat sitt arbete på att komma i kontakt med intresserade samarbetspartners för att i samverkan driva olika projekt. Kommittén har fastställt de riktlinjer som skall vara vägledande för att enskilda projekt skall erhålla stöd från kommitténs sida: 
  
 N 
  
 Projekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. 
  
 N 
  
 Projekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer. 
  
 N 
  
 Projekten skall vara inriktade på metodutveckling i arbetet med dels olika målgrupper (exempelvis kvi nnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade), dels med avseende på kartläggning och analys av hemlösheten och dess bakomliggande orsaker. 
  
 N 
  
 Projekten skall vara metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall läggas vid analys och ut- värdering av såväl de insatser som görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan tänkas påverka hemlösheten. 
  
 N 
  
 Projektstöd kan också lämnas för att vinna erfarenhet av särskilt angelägna utbildnings- och informationssatsningar. 
  
 N 
  
 Beviljade projekt skall ha något unikt och nyskapande inslag över sig. 
  
 I enlighet med dessa riktlinjer har kommittén bedrivit ett omfattande kontaktarbete med i första hand berörda kommuner. Ett flertal av de beviljade projekten har förberetts genom diskussioner med många aktö- rer i kommunerna. Avsikten med dessa förberedande samtal har varit att utarbeta en så gemensam bild som möjligt av de hemlöshetsproblem som finns i den aktuella kommunen. Väsentliga deltagare i dessa diskussioner är kommunens socialtjänst/socialnämnd, sjukvårdshuvudmännen, enskilda hemlösa medborgare, frivilligorganisationer/aktiva socialpolitiska föreningar, kriminalvården, (när)polisen, missbrukar- vården och hyresvärdar. Utifrån de problem som har identifierats har 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 83 
  
 därefter olika projekt utvecklats i samverkan med flera av de nu nämnda aktörerna. 
 Projekten har formerats i två huvudgrupper: 
  
 1. 
  
 Åtta kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö, Karlstad, Västerås, Örebro, Linköping och Södertälje) ingår i ett särskilt projekt – Kommunprojektet – som skall pröva olika modeller som kan leda till långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. En gemensam nämnare för samtliga dessa projekt är att de utgår från behovet av samverkan med andra intressenter – däribland frivilli- gorganisationer – för att kunna uppnå varaktiga resultat. Projekten är inriktade på olika grupper av hemlösa: kvi nnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade. Projekten spänner över ett brett fält: alltifrån alternativa boendeformer till uppsökande verksamhet. 
  
 Kopplat till Kommunprojektet skall en fristående utvärdering ske med vars hjälp kommittén och deltagande kommuner skall få en välgrundad uppfattning om vilka verksamheter och arbetsmetoder som samhället bör satsa på i dels förebyggande syfte, dels för att förändra och förbättra de hemlösas situation. Ett annat syfte med ut- värderingen är att pröva en modell för praktisk utvärdering som kan implementeras i mindre och medelstora kommuner i arbetet med hemlösa. Denna tjänst har upphandlats genom ett s.k. öppet upp- handlingsförfarande, vilken genomförts i nära samarbete med rege- ringskansliets förvaltningsavdelning. Genom beslut den 6 mars 2000 har kommitténs ordförande utsett företaget Stegvis Livsstils- förändring HB att bistå Kommittén för hemlösa i utvärderingspro- jektet. Resultatet av utvärderingen kommer i sin tur bilda underlag för de förslag som kommittén kommer att presentera för regeringen i slutet av år 2001. 
 Utvärdering och uppföljning av de olika kommunprojekten möj- liggörs genom att de externa utvärderarna assisterar kommunerna med att sätta upp utvärderingsbara/operationaliseringsbara mål för verksamheten, samt anpassar dessa mål till en bestämd tid- och ar- betsplan. Genom de externa utvärderarna kommer således Kommittén för hemlösa att aktivt delta i den lokala utvärderingsprocessen genom att: ta fram metoder att mäta de faktorer som skall ingå i utvärderingen; instruera kommunerna i hur dessa mätningar skall genomföras; och slutligen genom att sammanställa de gemensamma data som insamlas inom samtliga kommunprojekt, samt tolka dessa. Utvärderarna skall även informera kommittén om löpande projekt- verksamhet och på så sätt utgöra en kontaktyta mellan kommun och kommitté. Kommittén kommer därför kontinuerligt att erhålla in- formation om hur olika projekt fungerar i förhållande till kommitténs 
  
 84  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 mål om att komma tillrätta med redan hemlösas situation. Kommittén kommer vidare att erhålla information om hur olika samarbets- och arbetsformer fungerar, vilket är relevant i förhållande till kommitténs metodutvecklingsmål. 
 Kommunerna som ingår i detta projekt har förbundit sig att även delta i utvärderingar och bedömningar av andra verksamheter i kommunen som kan ha betydelse för hemlöshetsutvecklingen (exempelvis bostadsförsörjningen, insatser för att förebygga vräk- ningar, insatser för villkorligt frigivna, missbrukarvård och psykiat- riska behandlingar, stödinsatser för kommuninvånare som långvarigt försörjer sig genom socialbidrag, m.m.). 
  
 2. 
  
 Den andra gruppen av projekt utgörs av verksamheter av mer enstaka karaktär som utvärderas på annat sätt. 
  
 6.2.1 
  
 Beviljade projekt samt lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000 
  
 Under perioden 1999 t.o.m. februari 2000 har totalt 17 projekt erhå llit ekonomiskt stöd ur anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. 
 I. Kommunprojektgruppen 
 Göteborgs kommun 
 Göteborgs kommun har för perioden 1 november 1999 t.o.m. den 31 oktober 2000 erhå llit 1,3 miljoner kronor för att skapa ett team som bedriver ett uppsökande arbete i de m iljöer där hemlösa och uteliggare vanligtvis vistas. Uppsökarna utgår från en socialmedicinsk akutmot- tagning, där det också finns möjlighet till akut omhändertagande och medicinska insatser. Teamet består av personal från kommunen, frivil- ligorganisationerna samt hälso- och sjukvården. Uppgiften på kort sikt är bland annat att etablera en kontakt, erbjuda personligt stöd och en bostad. Hemlösa kvinnor kommer att vara i fokus i det uppsökande ar- betet. På lång sikt är målet bland annat att utveckla en strategi för att motverka och förebygga fortsatt hemlöshet i kommunen. Teamet kom- mer fortlöpande att dokumentera sina iakttagelser för att kunna rap- portera hur hemlöshetssituationen utvecklas och förändras i Göteborg, 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 85 
  
 men också dokumentera sina erfarenheter av de metoder som används av uppsökarna. 
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Efter ett inledande planeringsarbete kom projektet igång i januari 2000 under ledning av en särskilt utsedd projektledare. Rekryteringen av personal till det mobila teamet (uppsökarna) har avslutats, och ett anställningsförfarande har inletts. Vid den socialmedicinska mottagningen (TMC Barken) har ett internt förändringsarbete inletts med syftet att mottagningens uppdrag och målsättning bättre skall överensstämma med kommunprojektet. En diskussion pågår för när- varande med Göteborgs universitet om dokumentation och utvärde- ring. Under den närmaste tiden framöver kommer ett nätverk att byggas upp samtidigt som uppsökarteamet och TMC Barken skall komma överens om en gemensam målsättning för det kommande ar- betet med hemlösa. 
 Linköpings kommun 
 Linköpings kommun har för perioden 1 oktober 1999 t.o.m. 30 septem- ber 2000 erhå llit 420.000 kronor för att bedriva en försöksverksamhet med riktade insatser för  
 15–20 
  personer med en tung social problematik i form av kriminalitet och missbruk, varvid några har ett samtidigt alkohol/drogberoende och en allvarlig psykisk störning. Personerna har mot bakgrund av sin totala livssituation stora svårigheter att erhålla ett varaktigt boende. Projektet syftar till att ge stöd så att den enskilde kan klara av ett eget självständigt boende och kunna etablera en vardag i form av utbildning, arbete eller annan meningsfull sysselsättning. Målet är att detta skall leda till ett minskat missbruk och även ett minskat behov av vård och behandling på  
 HVB-institution 
  eller annan mer om- fattande insats. Projektet bedrivs i samarbete med bland annat fri- vårdsmyndigheten, beroendevården och frivilligorganisationer. 
  
 86  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Rekrytering av personalgruppen tog längre tid än beräknat, men i början av november 1999 fanns all personal på plats. I december flyttade teamet in i sina lokaler varefter det klientinriktade arbetet har kunnat påbörjas. Arbetet visade sig snart vara mycket tidskrävande. 
 Teamet har inledningsvis också lagt ner tid för att utveckla ett fungerande kontaktnät kring boendet, bland annat med Stadsmis- sionen. Vid årsskiftet 1999/2000 finns en rad frågor som fortfarande är olösta vilka huvudsakligen rör interna arbetsformer och samarbetet med andra myndigheter, bland annat huruvida landstinget aktivt skall ingå i personalteamet eller ej. 
 Örebro kommun 
 Örebro kommun har för perioden 1 oktober 1999 t.o.m. 30 september 2000 erhå llit 460.000 kronor för att utveckla ett fördjupat samarbete i  
 Varberga-Kils 
  kommundelsområde. Området tillhör ett av de mer socialt belastade av Örebros kommundelar. Målsättningen är att genom stödinsatser och ett utvecklat samarbete (1) förebygga vräkningar av hyresgäster som annars riskerar att bli avhysta, och (2) arbeta för att personer som saknar bostad skall kunna erhålla och behålla en egen bostad. Projektet genomförs i samarbete med bland annat landstingets beroendecentrum, Verdandi och det kommunala bostadsföretaget ÖBO. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 87 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Projektet startade i januari 2000 efter en längre tids planerings- och förankringsarbete av projektet som sådant. Ett urval har skett av de klienter som inledningsvis skall ingå i projektet: 
  
 N 
  
 Av dessa finns det för 16 en förhöjd risk att bli föremål för vräk- ning. Utmärkande för dessa är att det rör sig om människor som uppvisar en allvarlig missbruks- och psykiatrisk problematik jämsides med att de lever under ekonomiskt knappa förhållanden. 
  
 N 
  
 Ett tiotal är bostadslösa, vilka för närvarande är intagna i olika typer av institutioner eller på kriminalvårdsanstalt. 
  
 Förberedande kontakter har tagits med ÖBO och med den enhet för försörjningsstöd som i nuläget är den kommunala verksamhet som först får information om förestående vräkningar. Ett delmål i pro- jektet är att denna information skall ges så tidigt som möjligt för att kunna nå fram till en hållbar lösning i det enskilda ärendet. Efter be- slut hösten 1999 kommer en boendekedja med olika former av bo- endestöd att utvecklas i kommunen, där samarbetet med kommun- delarna och de kommungemensamma verksamheterna är i fokus. 
 Västerås kommun 
 Västerås kommun har för perioden 1 oktober 1999 t.o.m. 30 september 2000 erhå llit 975.000 kronor för att utveckla ett lågtröskelboende för hemlösa kvinnor med missbruksproblem och/eller psykiska funktions- hinder. I dagsläget finns i kommunen ett Kvinnohus dit kvinnor kan vända sig i akuta situationer och för att få en tillfällig fristad, men denna verksamhet är inte öppen för kvinnor med ett aktivt missbruk. Missbrukande kvinnor som akut blir hemlösa eller som har varit hemlösa under en längre tid saknar därmed möjlighet att behålla ett akut boende. Den nya verksamheten skall inte ha karaktären av ett härbärgesboende, utan istället vara ett boendealternativ under en längre övergångsperiod. En individuell planering sker tillsammans med berörd klient, socialsekreterare och personal på boendeenheten. Verksamheten drivs av kommunens utförarorganisation proAros tillsammans med kvinnoföreningen  
 SVEA-huset 
  och kommer att ha personalbemanning dygnet runt. Verksamheten har utvecklat ett nära samarbete med psyki- Foster, som också ingår i den referensgrupp som har bildats för boen- deenheten. 
  
 88  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Sveahuset öppnade officiellt i september 1999 och har åtta perma- nenta platser och ett jourrum. Samtliga permanenta platser är be- lagda. Sedan starten har tre kvinnor flyttat ut medan tre nya har flyttat in i huset. Föreningen Svea har en lokal i bottenplanet som i huvudsak är tänkt som sysselsättningslokal för de kvinnor som be- vistar verksamheten under dagtid, men är också till för de permanent boende. Under våren 2000 skall en styrgrupp och referensgrupp bil- das för boendet. I styrgruppen kommer representanter från sociala nämndernas stab, landstinget Västmanland, socialförvaltningen, kvinnoföreningen Spencer och projektledaren att ingå. 
 Stockholms kommun 
 Stockholms kommun har för perioden 1 oktober 1999 t.o.m. 30 sep- tember 2000 erhå llit 1 miljon kronor för att utveckla en särskild uppsö- kandeverksamhet för hemlösa kvinnor. Även om andra uppsökarverk- samheter också riktar sig till kvinnor har det erfarenhetsmässigt visat sig att insatserna i första hand har kommit att utgå från ett manligt per- spektiv, vilket delvis kan förklaras med att andelen hemlösa män är betydligt större än andelen kvinnor och att hemlösa kvinnor traditionellt inte har uppmärksammats i samma utsträckning som män. Många drar sig för att ha kontakt med socialtjänsten och sjukvården på grund av tidigare negativa erfarenheter av dessa möten, bland annat när det gäller bemötandet av dessa kvinnor. En del av dessa kvinnor har blivit spärrade från stadens härbärgen, medan andra är att betrakta som uteliggare. Med stöd av beviljade projektmedel kommer Stockholms stad i samarbete med landstinget och frivilligorganisationer att utveckla nya metoder när det gäller uppsökarverksamhet, som specifikt riktar sig t ill hemlösa kvinnor som lever i en utsatt situation och som är i behov av kontakt med socialtjänsten, beroendevården och/eller psykiatrin. Till projektet kommer knytas två kvinnliga uppsökare och en projektledare från kommunens sida som tillsammans har erfarenhet från socialtjänst, landsting och frivilligorganisationer. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 89 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Berörd personal har rekryterats. Perioden december 1999 – mars 2000 används för att förbereda projektet i alla dess delar. För pro- jektet finns en särskilt utsedd projektledare som utöver metodut- veckling och uppföljning även har t ill uppgift att medverka till ett utvecklat samarbete med socialtjänsten, landstinget, frivilligorgani- sationer och kriminalvården. En styrgrupp har t illsatts med repre- sentanter från kommun, landsting och frivilligorganisation. Projektet fokuserade ursprungligen enbart på uppsökande verksamhet, men efterhand har man i arbetsgruppen konstaterat att ett framgångsrikt arbete förutsätter att man också arbetar med nästa steg för att kunna uppnå bästa mö jliga resultat för den enskilda klienten. Projektet ge- nomsyras av vad som är bäst för hemlösa kvinnor. Från och med mitten av januari 2000 arbetar uppsökarna aktivt med de hemlösa kvinnorna. Det uppsökande arbetet kommer att ske på stadens dag- och natthärbärgen samt på de platser där kvinnorna finns i gatumil- jön. 
 Malmö kommun 
 Malmö kommun har för perioden 1 oktober 1999 t.o.m. 30 september 2000 erhå llit 1 miljon kronor för att dels utveckla en boendeenhet för stöd- och korttidsboende för drogfria kvinnor, dels en bostadscentral i stadsdelen Södra Innerstaden för att stödja bostadslösa i deras sökande efter bostad. 
  
 Kvinnoboendet  
 vänder sig till bostadslösa kvinnor med ett tidigare aktivt missbruk. Projektet är stadsdelsövergripande. För dessa kvinnor är det erfarenhetsmässigt svårt att erhålla en egen bostad; de bor ofta tillfälligt hos män och i miljöer där de har svårt att bibehålla sin drog- frihet. Enligt kommunens årliga inventering av antalet bostadslösa har antalet kvinnor som bor kvar under sådana villkor ökat de senaste åren och uppgick 1999 till 1/3 av samtliga. 
 1  
 Den boendeenhet som planeras kommer utgöras av ett s.k. trapphusboende bestående av olika boen- deenheter: boende för kvinnor, akutlägenheter för ensamstående kvinnor 
  
 1  
 Med bostadslös avser Malmö kommun "personer som ofrivilligt saknar egen bostad och som uttryckt detta som ett problem i kontakten med socialtjänsten". Detta innebär att även personer som bor i olika typer av övergångslägenheter (med andrahandskontrakt) och gruppboenden för missbrukare o.dyl. är att betrakta som bostadslösa. 
  
 90  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 alternativt kvinnor med barn, samt träningslägenheter. Till trapp- husboendet skall personal finnas tillgänglig dygnet runt. 
  
 Bostadscentralen  
 har sedan hösten 1998 drivits i liten skala av Södra Innerstaden. Södra Innerstaden med 30.000 invånare, är den stadsdel som under de senaste åren har redovisat störst antal bostadslösa. Stadsdelen uppvisar en hög andel arbetslöshet och socialbidrags- beroende. Det ursprungliga syftet med bostadscentralen var att erbjuda hemlösa klienter praktiska möjligheter att själva söka bostad samtidigt som förvaltningen därigenom fick möjlighet att ställa krav på ett eget engagemang från klientens sida att ordna en bostad. De bostadslösa erbjuds tillgång till telefon, uppgifter om hyresvärdar och lediga lägen- heter. Vidare tillhandahålls en viss rådgivning om hyresmarknaden, hyreslagstiftning och dyligt. Bostadscentralen kommer att förstärkas och vidareutvecklas, bland annat genom att den även får formen av en mötesplats för bostadslösa och en bas för självhjälpsgrupper enligt principen  
 hjälp-till-självhjälp. 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
  
 Kvinnoboendet  
 håller för närvarande på söka en lämplig fastighet för ändamålet, vilket har försvårats genom att SDF Centrum måste söka sig utanför den egna stadsdelen.  
 Bostadscentralen  
 övergick i augusti 1999 till att drivas i Verdandis regi, men stadsdelsförvaltningens vuxenhet är fortsatt involverad i den rådgivande och stödjande verksamheten. En ny tjänst kommer att tillsättas den 1 februari 2000, vilket för klienternas del innebär att de får en ökad tillgång till individuell rådgivning. Nuvarande samarbete med Verdandi kommer att utvidgas till att även gälla andra frivilligorganisationer. Ett nära samarbete med kvarterslyftet kommer att påbörjas; sistnämnda verksamhet syftar till att lyfta de mest utsatta kvarteren inom stadsdelen utifrån arbete/sysselsättning, folkhälsa, kriminalitet, missbruk, miljö och kultur. Bostadscentralen kommer vidare att ar- beta för att utöka samarbetet med fastighetsägare inom stadsdelen för att i samverkan med dessa försöka minska antalet vräkningar och öka möjligheterna för hemlösa att erhålla förstahandskontrakt. 
 Karlstads kommun 
 Karlstads kommun har för perioden 1 oktober 1999 t.o.m. 30 september 2000 erhå llit 475.000 kronor för projektet Nya Centrum, vars syfte är att förbättra situationen för hemlösa som vistas i stadens centrum. 
 Verksamheten påbörjades i maj 1999. Antalet utslagna missbrukare har 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 91 
  
 ökat de senaste åren och blivit allt mer synliga i gatubilden, särskilt i Karlstads centrala delar. Missbrukarna upplevs som ett reellt problem av både affärsidkare och den breda allmänheten. Kommunen skall i samverkan med bland annat RIA, IOGT/Vårdkedjan, polisen och Svenska Kyrkan genomföra en utökad uppsökarverksamhet, förlänga öppethållandet på boenden och dagverksamheter samt förbättra de akuta insatserna för de hemlösa. Som en del i projektet finns ambitionen att finna nya vägar för att värva volontärer för sociala insatser bland de hemlösa. 
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 RIA har förlängt sitt öppethållande, vilket inneburit att besöksantalet successivt har ökat. Enligt polismyndigheten har detta haft en klart positiv inverkan. RIA erbjuder en plats för gemenskap, stöd- och motivationssamtal och viss basal omvårdnad. IOGT/Vårdkedjan äg- nar sig åt uppsökande verksamhet bland de hemlösa och hjälper dessa med en rad praktiska ärenden i vardagen samtidigt som man tar initiativ till meningsfulla fritidsaktiviteter i en drogfri miljö. Från polismyndighetens sida har man under perioden september – november 1999 kunnat notera en påtaglig minskning av antalet per- soner som omhändertagits med stöd av lagen om omhändertagande av berusade personer (LOB) jämfört med motsvarande period 1998. 
  
 Södertälje kommun 
  
 Södertälje kommun har för år 2000 erhå 
  
 llit 1.224.000 miljoner kronor 
  
 för att starta ett permanent stödboende 
  
 som vänder sig till gr uppen 
  
 långvarigt hemlösa, vilka huvudsakligen är hänvisade till natthärbärgen. Dessa människor har genomgående ett mycket stort omvårdnadsbehov, såväl fysiskt som psykiskt. Olika alternativ i form av stödboende och behandlingshemsplaceringar har tidigare prövats, men detta traditionella tillvägagångssätt har visat sig vara otillräckligt. Kommunens egen slutsats är att gruppen lå ngvarigt hemlösa inte erhåller adekvat hjälp och stöd. 
 Det som nu planeras är ett permanent boende i form av s.k. trapp- husboende för tio personer; särskilt avdelade kvinnoplatser kommer att finnas. Boendet kommer att drivas av RIA och erbjuda en avsevärt högre omvårdnadsnivå jämfört med vad som sker i dagsläget. Kopplat till boendet kommer det vidare att finnas en dagverksamhet med nära koppling till RIA:s övriga dagverksamhet. Ett särskilt boenderåd kom- mer att skapas där de boende ges möjlighet att vara med och påverka sin 
  
 92  
 Kommitténs verksamhet  
 SOU 2000:14 
  
 närmiljö och sitt boende. Denna förening skall tillvarata de boendes intressen, även om det ytterst är föreståndaren som ansvarar för verksamheten och dess innehåll. Boenderådet kan förväntas få många positiva spin  
 off-effekter, 
  eftersom gruppen lå ngvarigt hemlösa tidigare ofta eller aldrig har haft inflytande över sin vardag. 
 Kommunen har även utarbetat en långsiktig strategi för att utveckla nya boendestödsformer, boendesamverkan och boendekedja  
 (Södertälje-bo), 
  där den övergripande målsättningen är att minska antalet hemlösa. Om- vårdnadsboendet ingår som en del i denna heltäckande strategi. 
 Regeringens beslut om projektbidrag till Södertälje kommun fattades i mars 2000, varför det inte föreligger nå gon lägesbeskrivning. 
 II. Övriga projekt 
 A. Organisationer 
 Ett flertal organisationer och föreningar har, på förslag av kommittén, beviljats projektmedel av regeringen. Bland dessa finns både etablerade föreningar vilka eftersträvar metodutveckling, samt nya länk- och självhjälpsorganisationer av olika slag. 
 Gatutidningen Situation Stockholm 
 Gatutidningen Situation Stockholm har för perioden 1 juli t.o.m. 31 december1999 erhå llit 275.000 kronor för att bedriva projektet Hjälp till självhjälp. Situation Stockholm är en tidning som säljs av hemlösa på gator och torg. Målsättningen är att tidningsförsäljningen skall fungera som ett första steg mot en mer socialt ordnad tillvaro genom att denna sysselsättning bidrar till att stärka självkänslan och skapa en fungerande vardagsstruktur. Situation Stockholm hade i februari 1999 140 gatuförsäljare, som tidningen i mindre skala har bistått i deras kontakter med olika myndigheter och sjukvården. Antalet gatutidningsförsäljare har under 1999 ökat väsentligt och uppgick vid årsskiftet 1999/2000 t ill 225 personer. 
 Denna socialt inriktade verksamhet kan dock utvecklas betydligt mer, bland annat i samverkan med bostadsföretag, socialtjänst m.fl. samhällsinstanser. Den grundläggande tanken med projektet är att bidra med  
 hjälp-till-självhjälp 
  utifrån en empowermentfilosofi, där den en- skilde alltid är ett subjekt och där den språkliga koden kan beskrivas i termer av delaktighets- och självtillitsskapande. Detta perspektiv på den enskilde individen skiljer sig markant från den traditionellt pater- nalistiska tankemodell med betoning på över- och underordning som i 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 93 
  
 alltför många fall har karaktäriserat myndigheternas bemötande av hemlösa. 
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Hösten 1999 flyttade Situation Stoc kholm till nya lokaler som gav utrymme till en förbättrad service åt de hemlösa. Det finns nu sär- skilda arbetsrum till tidningsförsäljarna, samtalsrum och möjlighet för Kamratstödsgruppen och A nonyma Mata (NA) att hålla informationsmöten med försäljarna. Tack vare de utökade personal- resurserna och de mer anpassade lokalerna kan Situation Stockholm på ett avsevärt bättre sätt än tidigare ge stöd och rådgivning till för- säljarna. Situation Stockholm har för år 2000 av kommittén föresla- gits erhålla ett fortsatt ekonomiskt stöd. 
 Kriminellas revansch i samhället (KRIS), Stockholm 
 KRIS i Stockholm har för perioden 1 juli 1999 t.o.m. 31 december 1999 erhållit 255.000 kronor för att initialt bygga upp kamratstödsboendet Lilla Gungan. KRIS är en kamratstödjande förening som bildades 1997 vars syfte är ge stöd och hjälp till före detta kriminella i deras rehabilitering och omstart i samhället. Många har förutom kriminalitet ett aktivt drogmissbruk bakom sig. Föreningens verksamhet baseras på parollerna Hederlighet, Drogfrihet, Kamratskap och Solidaritet. Före- ningen verkar inne i fängelserna i samverkan med kriminalvården och ute i samhället i samverkan med bland annat socialtjänst och fri- vårdsmyndigheter. KRIS har påvisat bristerna i dagens samhälle där människor som friges från fängelserna i värsta fall hamnar rakt ut på gatan: utan bostad, utan planering och utan hopp. 
  
 94  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Den ursprungliga verksamhetsidén med kamratstödsboende har under hösten 1999 utvidgats t ill att även gälla möjligheten att ta emot s.k. §  
 34–placeringar 
  för att underlätta utslussningen t ill samhället. Under hösten har en detaljplanering skett av verksamhetens innehåll. Bland annat kommer samtliga gäster i boendet att genomgå ett program i öppenvård där målet är att bryta upp från den kriminella livsstilen, vilket inte sker automatiskt enbart för att den enskilde blir drogfri. Fastigheten har renoverats och anpassats i enlighet med länsstyrelsens normer för  
 HVB-institution. 
  Verksamheten har försenats till följd av att länsstyrelsens beslut om tillståndsgivning att driva en HVB- institution kraftigt har försenats. Tillståndet lämnades den 1 mars 2000. 
 Lilla Gungan har för år 2000 av kommittén föreslagits erhålla ett fortsatt ekonomiskt stöd. 
 S:t Clara kyrka 
 S:t Clara kyrka i Stockholm har för perioden 1 oktober 1999 t.o.m. 30 september 2000 erhå llit 450.000 kronor för att slussa frigivna interner tillbaka ut i samhället. Projektet bygger på att de präster, pastorer och diakoner som arbetar på fängelserna i  
 Stor-Stockholm 
  skall hjälpa vill- korligt frigivna att få ett människovärdigt liv som ansvarstagande med- borgare med bostad, arbete och sociala relationer. Genom projektet får S:t Clara kyrkan möjlighet att förstärka och utveckla sitt arbete inne på fängelserna. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 95 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 För arbetet med detta projekt har projektledaren tagit initiativ till att bilda föreningen LivsKraft – en förening på kristen ekumenisk grund 
 – som är öppen för privatpersoner, församlingar och organisationer som stödjer det fängelse- och anhörigarbete som bedrivs. En av de församlingar som ingår är S:t Clara kyrka som initierade det ursprungliga projektet. Sedan november 1999 har föreningens nätverkskansli flyttat in i lokaler som Evangeliska Fosterlands- stiftelsen har ställt till förfogande. Lokalerna används bland annat som en kontaktpunkt för intagna/anhöriga och övervakare. Med hjälp av fängelsepräster, pastorer och diakoner har föreningen börjat bedriva verksamhet vid Norrtälje- och Färingsöanstalterna där man har startat upp bibelstudiegrupper som ett led i att etablera en bärande kontakt med de intagna. 
 För att underlätta utslussningsfasen kommer föreningen, i samar- bete med Baptistförsamlingen i södra Stockholm, att den 1 mars 2000 öppna ett övergångshem i Norrtälje med plats för nio män. Med övergångshemmet som bas kommer gästerna att få hjälp och stöd med studier eller arbete. 
 Föreningen Nobba Brass  Nubbe 
 Föreningen Nobba Jackson (NBN) i Stoc kholm har för perioden 15 oktober 1999 t.o.m. 14 oktober 2000 erhå llit 138.000 kronor för att tillhandahålla juridisk rådgivning för resurssvaga människor som lever i utsatta miljöer. Studenter vid juridiska institutionen med minst tre års studier bakom sig kommer – under handledning – att svara för rådgiv- ningsverksamheten. Erfarenheterna av liknande verksamhet i Norge har varit mycket positiva. I första hand vänder sig rådgivningen till personer som är på väg att ordna upp sin sociala situation och där den juridiska rådgivningen – framför allt i kontakter med olika myndigheter – kan underlätta den fortsatta rehabiliteringen. Rådgivningen kommer också bedrivas som uppsökande verksamhet vid olika behandlingsinstitutioner. Föreningen NBN svarar för informationsspridning om verksamheten samt för inbokning av samtalen. Rådgivningen planeras i ett inledningsskede att anordnas en dag i veckan. 
 Målsättningen med verksamheten är att NBN inom sex månader skall ha informerat flertalet av de institutioner och öppenvårdsenheter som erbjuder boende och vård till bostadslösa och missbrukare i Stockholm, 
  
 96  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 samt att verksamheten inom denna tidsrymd i genomsnitt skall ha 20 bokade rådgivningssamtal per månad. 
 För varje klient upprättas en ärendejournal som även ligger t ill grund för uppföljning av Juristcentrum. Utvärderingen sker vid två tillfällen med sex månaders mellanrum. 
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 I samarbete med Juristcentrum har sju studeranden vid juristlinjen rekryterats och knutits till projektet. Studenterna har i januari 2000 deltagit i en inledande utbildning (tre halvdagar) för att få en orien- tering om socialtjänstverksamheten, lagstiftning inom det sociala området och om rehabiliteringsinriktad rådgivning. Ytterligare ut- bildningsdagar kommer att anordnas under våren 2000. Rådgiv- ningsverksamheten startade i början av februari och bedrivs varje torsdag mellan kl  
 12.00–21.00 
  i NBN:s lokaler på Södermalm. Studenterna arbetar schemalagt och parvis. Skriftlig information om rådgivningen har skickats ut till NBN:s cirka 450 enskilda medlem- mar samt till ett  
 60-tal 
  medlemsorganisationer. Därutöver har ett 80- tal kommunala verksamheter och organisationer som vänder sig till projektets målgrupp informerats. 
 Bromma församling 
 Bromma församling i Stockholm har för hösten 1999 erhå llit 60.000 kronor för att driva soppköket Lilla famnen för hemlösa och missbru- kare. Denna verksamhet har funnits sedan 1994 och är t illgänglig dag- ligen för ett ökat antal besökande. Soppköket är ett medel för att etablera kontakt med gästerna, erbjuda enskilda stödsamtal och hjälpa dem med bland annat myndighetskontakter (socialtjänst, försäkringskassa, kriminalvård, sjukvården m.fl. instanser). Vidare anordnas samtals- grupper kring livs- och trosfrågor samt utflykter t ill församlingens lä- gergård. Församlingen avser att utveckla och förstärka sitt nätverksar- bete bland de hemlösa. Församlingen samarbetar redan i dagsläget med Bromma stadsdelsnämnd; socialsekreterare besöker exempelvis verk- samheten en dag i veckan. 
 Lilla famnen kommer att utökas med ytterligare en tjänst för att bland annat förebygga uppkomsten av hotfulla incidenter bland gästerna. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 97 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Antalet gäster hos Lilla famnen är ständigt ökande, vilket gör att personalgruppen har begränsade mö jligheter att tillgodose alla gästers behov. Det projektbidrag som Kommittén för hemlösa har tillstyrkt och som regeringen har beviljat används för att täcka verksamhetens löpande utgifter. 
 Verdandi 
 Verdandi i Borlänge har för perioden 1 februari 2000 t.o.m. 31 januari 2001 erhå llit 555.000 kronor för att i samarbete med bland annat LO- facken, kommunala bostadsföretaget Tunabyggen och Borlänge kom- mun, utveckla ett stödboende för bostadslösa vilket på sikt skall leda fram till ett eget hyreskontrakt och en ordnad social tillvaro med ett fungerande nätverk. Stödboendet är en utveckling av den sociala verk- samhet som Verdandi redan i dagsläget bedriver, och skall ses som ett komplement till det skyddade boende för hemlösa missbrukare som Borlänge kommun parallellt har projekterat. Det planerade stödboendet kommer att integreras med Verdandis övriga verksamhet och utöver boendet också omfatta stöd i hushållsekonomi och skuldsanering, kost- och näringslära, matlagning m.fl. aktiviteter som hör vardagen till. Av- sikten är också att gästerna i stödboendet skall erbjudas deltagande i en  
 1-årig 
  kurs som vänder sig specifikt till långtidsarbetslösa, vilken an- ordnas inom ramen för det lokala Kunskapslyftet. 
 B. Kommuner 
 Regeringen har också, på förslag från kommittén, beviljat projektmedel för kommuner som inte ingår i Kommunprojektgruppen. Dessa projekt följs upp och utvärderas på en något lägre nivå. Kommittén för hemlösa anser att denna tudelning av projekten ökar kommitténs möjligheter till framgång i arbetet. Den mer intensiva och kunskapsuppbyggande utvärderingen inom Kommunprojektgruppen kan inte, av kvalitetsskäl, omfatta alltför många kommuner. Genom att bevilja projektmedel till ett flertal andra projekt utanför denna krets åstadkommes en större geografisk spridning, vilket i sin tur bidrar till en ökad aktivitet på lokal nivå och intensifierad uppmärksamhet visavi de mest utsatta med- borgarnas situation. 
  
 98  
 Kommitténs verksamhet  
 SOU 2000:14 
  
 Kristinehamns kommun 
 Kristinehamns kommun har för perioden 1 januari t.o.m. 31 december 2000 erhå llit 340.000 kronor för att tillsammans med det allmännyttiga bostadsföretaget Kristinehamns Bostads AB bedriva ett projekt med boendesamordnare. Projekten planeras pågå även under 2001. Kom- munen har utarbetat en heltäckande handlingsplan som både tar sikte på akuta insatser och långsiktiga åtgärder för att minska antalet bo- stadslösa. Det som framför allt är nyskapande i projektet är betoningen på förebyggande bostadssociala insatser. Kommunen poängterar att ett framgångsrikt arbete förutsätter nya arbetsmetoder och ett nytt an- greppssätt. 
 Utöver insatser som vänder sig till enskilda individer som bedöms vara akut hemlösa, vill kommunen även bedriva ett förebyggande arbete visavi  
 200–300 
  personer som t illhör en potentiell riskgrupp att bli vräkta. Projektet med boendesamordnare syftar till att hjälpa dels män- niskor som idag är hemlösa genom att erbjuda dessa individuellt anpas- sade boendelösningar, dels de som på grund av ekonomiska problem eller störningar riskerar att förlora sina bostäder. Andra delmål är att öka antalet bostadssociala kontrakt samt antalet sådana kontrakt som övergår till förstahandskontrakt, att minska socialtjänstens och bostads- företagets totala kostnader för hyresskulder och reparationer/skade- görelse. En utvärdering av verksamheten kommer att ske i slutet av år 2, dvs. under 2001. 
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Verksamheten med boendesamordnare påbörjades i januari 2000. Tiden därefter har gått åt till att dra upp riktlinjer och identifiera tänkbara arbetsområden. 
 Mariestads kommun 
 Mariestads kommun har för perioden 1 november 1999 t.o.m. 31 okto- ber 2000 erhå llit 528.000 kronor för att genomföra en riktad utbild- ningsinsats för den personalgrupp inom socialpsykiatriska enheten vilka arbetar med hemlösa klienter med dubbeldia gnoser. Denna grupp av hemlösa är till antalet inte särskilt stor, men däremot resurskrävande. Behovet av fortbildning inom detta område är därför stort. I projektet ingår också att vidareutveckla ett pågående försök med personligt ombud. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommitténs verksamhet  
 99 
  
 Lägesbeskrivning vid årsskiftet 1999/2000: 
 Förslag till utbildningsinnehåll har utarbetats av kursanordnaren. Utbildningen förväntas påbörjas i mars 2000 och pågå under två år. 
 Borlänge kommun 
 Borlänge kommun har för perioden 1 februari 2000 t.o.m. 31 januari 2001 erhå llit 600.000 kronor för att utforma en ny boendeenhet för hemlösa missbrukare. Målsättningen är att det genom individanpassade metoder skapas förutsättningar för den enskilde klienten att leva ett självständigt liv utan drogberoende och med en egen bostad. I det pro- jekterade omvårdnadsboendet skall det också finnas utrymme för olika former av meningsfull sysselsättning. Boendet ställer krav på en hög omvårdnadsnivå, varför personal kommer finnas tillgänglig i boendet dygnet runt. Pingstkyrkan är en aktiv samarbetspartner i boendet. 
 Schemalagd tid finns avsatt för kvalitetsarbete för att kunna följa upp brukarorienterade och mätbara relevanta mål för verksamheten. 
  
 6.3 
  
 Opinionsbildande verksamhet och övriga externa aktiviteter 
  
 Kommittén skall enligt sina direktiv arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda. Under 1999 har kommitténs ordförande deltagit i olika debatter som olika föreningar och organisationer har anordnat om hemlöshet och de hemlösas situation. 
 Därutöver har Kommittén för hemlösa själv anordnat en större hel- dagskonferens i Stockholm på temat  
 Hemlöshet i välfärdssamhället  
 , där några av landets ledande forskare på området svarade för en genomgång av kunskapsläget inom detta område. Konferensen vände sig till kommitténs egna ledamöter och sakkunniga, forskare samt praktiker inom socialtjänsten, kriminalvården, behandlingshem, kyrkan och fri- villigorganisationer. Intresset för konferensen var mycket stort. Dess- värre kunde vi inte erbjuda samtliga intresserade att delta, men detta kunde delvis kompenseras genom att konferensen sändes via Internet. 
 Kommittén har också arrangerat ett tvärvetenskapligt forskarsemi- narium där forskare presenterade papers och pågående forskningsprojekt inom området. Många av dessa bidrag kommer att bearbetas och ingå i en antologi som kommittén kommer att ge ut hösten 2000 och som vänder sig till såväl praktiker, beslutsfattare, högskolestuderande och till 
  
 100  
 Kommitténs verksamhet 
  
 SOU 2000:14 
  
 en intresserad allmänhet. Antologin kommer att presenteras i anslutning till en nationell konferens, som Kommittén för hemlösa planerar att arrangera under senare delen av år 2000. 
 Från kommitténs sida har det varit en medveten policy att inte kon- centrera egna konferenser till enbart Stockholmsområdet, utan istället sprida dessa till olika delar av landet. Därigenom finns också möjlighet att samarrangera dessa tillsammans med intresserade kommuner. Ett exempel härpå är konferensen  
 På väg mot ett hem  
 som i mars 2000 ge- nomfördes i samarbete med Göteborgs kommun. 
 I början av maj kommer Kommittén för hemlösa tillsammans med Ersta  Sköndal högskola att anordna ett seminarium på temat:  
 Det sociala reportaget – om fattigdom och hemlöshet i välfärdssamhället,  
 där författarna Hall och Mendez samt re- gissören och dokumentärfilmaren Smith medverkar. 
  
 SOU 2000:14 
  
 101 
  
 7 
  
 Välfärdsutvecklingen under  
  
 1990-talet 
  
 7.1 
  
 Inledning 
  
 Kommittén Välfärdsbokslutet (dir. 1999:7) har i sitt delbetänkande  
 Välfärd vid vägskäl  
 (SOU 2000:3) redovisat en utförlig översikt av hur viktiga strukturella villkor och de socialpolitiska stödsystemen har för- ändrats under  
 1990-talet. 
  Därutöver har kommittén gjort en samlad bedömning av välfärdsutvecklingen under decenniet. Kommittén för hemlösa hänvisar till sistnämnda delbetänkande för en mer utförlig redgörelse av välfärdsutvecklingen som helhet och inom olika delom- råden. 
 Det är inte möjligt att empiriskt peka ut enskilda strukturella faktorer i välfärdsutvecklingen som kan sägas utgöra direkta eller indirekta hemlöshetsgenererande faktorer. Däremot kan man generellt peka ut olika  
 samverkande  
 faktorer som med stor sannolikhet har betydelse för hemlöshetens utveckling: 
  
 N 
  
 Arbetslöshet 
  
 N 
  
 Hushållens disponibla inkomst 
  
 N 
  
 Socialförsäkringssystemets ersättningsnivåer och ersättningsperioder 
  
 N 
  
 Bostadspolitik/bostadsmarknad (boendekostnad, tillgång på bostäder etc.) 
  
 N 
  
 Missbrukarvårdens utformning 
  
 N 
  
 Socialbidragets utformning och villkor 
  
 Arbetslöshet, ökade boendekostnader och försämringar i välfärdssys- temet är strukturella faktorer som ökar risken för hemlöshet bland ekonomiskt svaga grupper i samhället. Detta innebär att vissa grupper i befolkningen har svårare att få fotfäste på arbetsmarknaden och hotas av marginalisering. Det kan definieras som "ett oönskat tillstånd av utsatthet, som har viss varaktighet och baseras på ett partiellt deltagande 
  
 102  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
  
 SOU 2000:14 
  
 eller ger otillräcklig tillgång till vissa grundläggande resurser, genom vilket den enskilde får ett begränsat inflytande över sina villkor".  
 1 
  
 Socialstyrelsens Epidemiologiskt centrum (EpC) följer kontinuerligt utvecklingen av befolkningens hälsa, sjukdomar, sociala förhållanden, vårdutnyttjande och riskfaktorer för sjukdomar och sociala problem. I EpC:s skrift  
 Social Rapport 1997  
 och Kommittén Välfärdsbokslutets betänkande  
 Välfärd vid vägskäl  
 tecknas bland annat följande bild av utsatta gruppers situation i dagens Sverige: 
 2 
  
 N 
  
 De som framför allt har drabbats av förändringarna på arbetsmark- naden är ungdomar och invandrare, som ofta inte är berättigade till arbetslöshetsersättning. 
  
 N 
  
 De personer som redan på  
  
 1980-talet 
  hade en svag a nknytning till arbetslivet har haft mycket begränsade möjligheter att förbättra sin situation under  
 90-talet. 
  
 N 
  
 Sedan 1987 har de fattiga inte blivit fler men de har blivit fattigare, vilket kan illustreras av den ökade andelen personer med inkomster som understiger socialbidragsnormen. År 1991 utgjorde denna andel 5,4 % för att 1997 ha ökat t ill 10 %. 
  
 3 
  
 N 
  
 Inkomstklyftor och skillnader i ekonomiska resurser mellan olika befolkningskategorier har ökat sedan  
  
 80-talets 
  början. Bland unga, ensamstående föräldrar och invandrare finns en stor andel med svaga och försämrade ekonomiska resurser. 
  
 N 
  
 Personer som är yngre, män, arbetare och invandrare löper totalt sett större risk att hamna i brottslighet och missbruk. 
  
 N 
  
 10 % av befolkningen i åldersintervallet  
  
 25–64 
  år har flera sam- manhängande problem i samband med arbete, ekonomi och boende. 
  
 N 
  
 Levnadsförhållandena skiljer sig starkt mellan fattiga och rika bostadsområden. 
  
 I detta kapitel belyses och diskuteras mer ingående missbrukarvårdens och socialbidragets utformning och villkor mot bakgrund av att en stor andel av de som har rapporterats hemlösa i Socialstyrelsens nationella kartläggning har omfattande alkohol- och drogproblem samtidigt som de för sin försörjning är beroende av socialbidrag eller förtidspension alternativt sjukbidrag/sjukpenning. 
  
 1 
  
 Simon (1998), s 42, 
  
 2 
  
 Socialstyrelsen (1997a), s  
  
 5–8; 
  SOU 2000:3. 
  
 3 
  
 SOU 2000:3, s 221. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
 103 
  
 7.2 
  
 Missbrukarvården och de hemlösa 
  
 Socialstyrelsens kartläggning från 1999 visar att de personer som har rapporterats som hemlösa i stor utsträckning har alkohol- och drogproblem. Alkoholister och tunga drogmissbrukare, dvs. personer som regelbundet injicerar narkotika, uppvisar både en hög översjuklighet i största allmänhet, men också en avsevärt högre överdödlighet jämfört med normalbefolkningen som helhet. Denna fråga belyses utförligt i bland annat Socialberedningens betänkande  
 Missbrukarna, Socialtjänsten, tvånget  
 (SOU 1987:22) till vilken vi hänvisar. 
 Det finns anledning att noggrant bevaka och analysera utvecklingen när det gäller den narkotikarelaterade dödligheten. Denna minskade något under  
 1980-talets 
  senare del, har dessutom stigit kraftigt under  
 1990-talet. 
  Narkotikakommissionen (dir. 1998:18) refererar i en promemoria till studier som visar att överdödligheten för en intravenös heroinmissbrukare är 20 till 30 gånger högre jämfört med en icke- narkotikamissbrukare; antalet narkotikarelaterade dödsfall uppgår till cirka 250 per år.  
 4  
 Det är här frågan om en  
 genomsnittlig  
 siffra; över- dödligheten är betydligt högre i de lägre åldersklasserna för att sedan sjunka med stigande ålder. 
 Både professor Davidson ( 1962) och med Williams. Garcia (1979) undersökte bland annat dödligheten bland hemlösa män i Stockholm och konstaterade att överdödligheten i åldersgr uppen  
 30–50 
  år var ungefär tre gånger så stor jämfört med normalbefolkningen. I en undersökning som sträckte sig över tre år (  
 1969–1971) 
  av drygt 6.000 hemlösa män registrerade hos Byrån för bostadslösa män i Stockholm, visade det sig att överdödligheten i denna grupp var drygt fyra gånger högre än vad man kunde förvänta sig.  
 5  
 För närvarande genomför Socialtjänstförvaltningens  
 FoU-enhet 
  under ledning av Smith. Rodriguez en ny omfattande kartläggning av överdödligheten bland hemlösa som har varit inskrivna på (dåvarande) Byrån för bostadslösa män i Stockholm. Preliminära resultat tyder på att dödligheten för denna grupp av hemlösa visserligen är hög, men dock inte så stor som bland härbärgesklientelet, vilket förmodligen beror på att förstnämnda gruppen i stor utsträckning lever på olika typer av institutioner och därmed är mer 
  
 "skyddade" jämfört med hemlösa som t ill och från bor på härbärgen. 
  
 6 
  
 Bland de missbrukare som blir föremål för vård och behandling med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), dvs. som tillhör kategorin "tunga missbrukare", är en relativt hög andel 
  
 4 
  
 Narkotikakommissionen (1999), s 2: SOU 1999:90, s 55. 
  
 5 
  
 Fernandez, Weber och Salum (1975), s 245 f. 
  
 6 
  
 Personlig kommunikation med Rodriguez, mars 2000. 
  
 104  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
 SOU 2000:14 
  
 bostadslösa. Av samtliga 1.144 klienter som under nå gon period under 1997 var inskrivna på  
 Nunezsaknade 47 % en egen bostad: 17 % var bostadslösa och 30 % bodde i "annat boende" vid tidpunkten för intagningstillfället.  
 7  
 Socialstyrelsen har i sin kartläggning 1999 av antalet hemlösa i Sverige gjort bedömningen att 53 % av samtliga manliga missbrukare som den 1 november 1998 var intagna med stöd av LVM, totalt 392 personer, 
 8  
 året därpå var hemlösa. Motsvarande andel bland kvinnliga missbrukare var 50 %. 
 9  
 De hemlösas andel av den samlade tvångsvården för missbrukare är alltså stor. Denna vårdform är ovanligare ju äldre klienterna är. 
 Missbrukarvårdens innehåll och utformning är därför av central betydelse för den stora grupp hemlösa som fångas upp genom Social- styrelsens nationella kartläggning. På grund av brister i den officiella statistiken är det svårt att få en bred och korrekt genomlysning av missbrukarvårdens utveckling under  
 90-talet. 
  Det finns alltför många osäkerhetsfaktorer för att man skall kunna dra några tvärsäkra slut- satser. Tvångsvården har sedan 1994 genomgått en remarkabel utveck- ling: antalet vårdplatser har minskat från 954 t ill 349 mellan åren 1994 och den 31 december 1999 samtidigt som antalet  
 LVM-institutioner 
  har minskat från 25 till 15 under samma period. Under 1999 gjordes 1.773 placeringar, en minskning med 198 placeringar eller 10 % jämfört med 1998. Den faktiska belä ggningen 1999 var 94 %. 
 10 
  
 I en rapport från 1996 antyder Socialstyrelsen tre tänkbara för- klaringar till denna utveckling inom tvångsvården för vuxna miss- brukare: kommunernas kärva ekonomi, en ökad misstro till institu- tionsvårdens resultat samt SiS  
 icke-differentierade 
  prissättning; dessa faktorer ansågs sannolikt ha påskyndat utvecklingen av alternativa vårdinsatser (SoS, 1996a). Även den genomsnittliga vårdtiden inom  
 LVM-vården 
  har minskat under  
 1990-talet. 
  År 1990 uppgick vårdtiden till i genomsnitt 150 dagar, medan den 1997 hade sjunkit till 124 dagar. Andelen klienter med ett renodlat alkoholmissbruk har minskat inom  
 LVM-vården, 
  medan däremot andelen narkotikamissbrukare är något högre jämfört med frivilligvården. 
  
 7 
  
 SiS (1999). Uppgifterna baseras på information ur det s.k.  
  
 DOK-systemet, 
  där en av frågeställningarna är "huvudsaklig boendeform de senaste 30 dagarna". Som boendeform hänför SiS boende i försökslägenhet, andrahandsboende eller om man har varit intagen på institution, fängelse eller har bott hos släktingar eller föräldrar. SiS tolkning av begreppet bostadslös är därför väldigt snävt. 
  
 8 
  
 Socialstyrelsen (1999c), tabell 3, s 25. 
  
 9 
  
 Socialstyrelsen (2000), s 59. 
  
 10 
  
 SiS (2000), s 6. 
  
 SOU 2000:14  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
 105 
  
 Kommunerna ser inte länge institutionsvården som det enda vårdalternativet. "Kanske har också den ambitionen reviderats, att de äldre socialt utslagna missbrukarna fullständigt skall kunna rehabili- teras", framhåller Socialstyrelsen i nämnda rapport.  
 11  
 Istället har denna kategori missbrukare i ökad utsträckning erbjudits "omvårdnad på hemmaplan med insatser i skyddat boende och daglig verksamhet". Man kan anta att hemlösa med uttalade alkohol- och drogproblem ingår som en del i denna klientgrupp. Denna typ av  
 harm  
  
 reduction 
 -insatser 
  förespråkas av en del praktiker med motiveringen att det är viktigare att skapa en kontrollerad social situation än att i alla lägen eftersträva nykterhet och drogfrihet. En motsvarande uppfattning framförde alko- holforskaren Vaughn för några år sedan, där hans rekommen- dation kan sammanfattas med devisen omsorg istället för behandling. Omsorg i vid mening syftar på stödinsatser av enklare slag som tar sikte på den behövande personens hela livssituation och sträcker sig över lång tid", skriver Gonzalez.  
 12 
  
 Socialstyrelsen belyser i rapport från 1998 kvaliteten i den öppna missbrukarvården som vänder sig till tunga missbrukare i två län. Dessa program var ofta ambitiöst upplagda och med ett brett utbud av olika stödinsatser. Men de insatser som dessa missbrukare kom i åtnjutande av var ganska få samtidigt som det var sällsynt med uppföljning av kommunernas insatser (Socialstyrelsen, 1999e). 
  
 7.2.1 
  
 Psykiskt störda missbrukare (dubbeldiagnos- patienter) 
  
 Ur ett folkhälsoperspektiv är det ett faktum, att samsjuklighet i form av svår psykisk störning och missbruks/beroendeproblem leder till ett väsentligt ökat hjälpbehov, en svår social problematik samt ett sämre förlopp med stor risk för utslagning och för tidig död (Socialstyrelsen 1999a; Öjehagen 1998 och 1999). Utifrån klinisk erfarenhet är det välkänt att klientens psykiatriska problembild respektive aktiva alko- hol/drogmissbruk över tid har en förödande och förvärrande effekt på varandra. 
 Erfarenheter runt om i landet visar att dessa människor ofta är kända inom socialtjänsten respektive psykiatrin, som dock var för sig hand- lägger frågor om missbruk eller psykiatrisk störning. Om den dubbla problematiken överhuvud taget identifieras så sker behandlingarna efter varandra. Mycket sällan sker det integrerat och parallellt, trots att det 
  
 11 
  
 Socialstyrelsen (1996a), s 41. 
  
 12 
  
 Gonzalez (1993), s 38. 
  
 106  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
  
 SOU 2000:14 
  
 finns ett massivt vetenskapligt stöd för att så måste ske om insatserna skall bli framgångsrika. "Uppdelningen av vårdansvaret har blivit ett problem", noterar Socialstyrelsen (1999b). 
  
 I propositionen  
 Tvångsvård av vuxna missbrukare m.m.  
 (prop 1987/88:147) poängterade regeringen, att det inte fick råda nå gon tvekan om att psykiatrin har ett självklart vårdansvar för missbrukare där missbruket är en del av en tyngre psykiatrisk problematik. I Psykiatriutredningens delbetänkande  
 Psykiskt stördas situation i kommunerna – en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv 
 (SOU 1992:3) redovisades resultatet av en enkätundersökning enligt vilken det fanns en genomgående kritik från socialtjänsten över att psykiatrin inte ger tillräckligt stöd vid bedömning och behandling av patienter/klienter med dubbeldiagnoser. I Psykiatriutredningens slut- betänkande påpekas, att "allmänpsykiatrin har många gånger dålig kunskap när det gäller missbrukare och hänskjuter ofta även psykiskt svårt störda och t.o.m. psykotiska patienter till hem för vård eller boende, som i sin tur inte sällan avvisar dem".  
 13  
 Utredningen föreslog bland annat att ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och landsting borde förtydligas och att vårdinsatserna borde förstärkas. Inom ramen för psykiatrireformen avsatte staten 45 miljoner kronor för att förstärka samarbetet. 
 För det ändamålet genomfördes en treårig försöksverksamhet på 10 orter för att pröva olika samverkansmodeller när det gällde gruppen svårt psykiskt störda missbrukare. Verksamheterna har utvärderats av docent Hicks och redovisats i en rapport från Socialstyrelsen (1999b). Uppföljningspopulationen (288 personer i tio kommuner) hade genomgående en svag social integration: 85 % var ensamstående, 75 % saknade arbete, 65 % saknade utbildning utöver grundskola. En fjärdedel saknade eget boende. En stor andel (44 %) hade förtidspension eller sjukbidrag (24 %). 
 Personer med samsjuklighet i form av missbruk/beroende och psykisk störning tillhör i många avseenden en högriskgr upp. När det gäller risken för överdödlighet tillhör alkoholmissbrukare med psykiska sjukdomar en högriskgr upp för självmord och självmordsförsök. "Näst efter de- pressioner utgör alkoholmissbruk den vanligaste psykiatriska diagnosen vid självmord, mellan 25 och 40 av dem som tar livet av sig har alkoholproblem", framhåller Öjehagen ( 1999). I ovan refererade studie som Öjehagen har genomfört hade 60 % gjort minst ett självmords- försök, 30 % hade gjort tre eller flera tidigare försök (Socialstyrelsen, 1999b). Dessa förhållanden är viktiga att beakta vid behandlings- planeringen. 
  
 13  
 SOU 1992:73, s 422. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
 107 
  
 Hemlösa med en svår psykisk störning, med eller utan ett pågående missbruk, är en klientgrupp vars problematik skapar stora svårigheter för socialtjänsten och sjukvården genom att flera av dem bland annat uteblir från bokade besök hos socialsekreterare, avbryter påbörjade behandlingar, saknar förmåga att verbalt beskriva sina problem för socialsekreterare eller läkare (Beijer, 1997). I en studie från 1994 riktade Rodriguez m.fl (1994) hård kritik mot den sektoriserade psykiatrin för att den selekterade bort de svårast sjuka och mest socialt utsatta patienterna. 
  
 7.2.2 
  
 Behov av ett förändrat arbetssätt 
  
 Slutsatser som kan dras när det gäller insatser för denna grupp av kli- enter/patienter är bland annat följande: 
  
 N 
  
 För svårt psykiskt sjuka missbrukare har  
  
 teamarbete  
 som känne- tecknas av hög grad av kontinuitet, tillgänglighet och uppsökande strategier (exempelvis hembesök) visat positiva effekter. Dessa team har haft en sammansatt kompetens. Integrerad behandling 
 14  
 har inneburit att de personer som ingick i projektet hade fått en bättre livssituation, den psykiska hälsan hade förbättrats, problemtyngd och hjälpbehov hade minskat. 
  
 N 
  
 Motivationsarbetet  
 är särskilt viktigt för patienter med dubbla diagnoser. Motivation bör inte ses som en egenskap utan som en process (Sundin, 1998), där behandlarens uppgift är att påverka motivationen. 
 15  
 Det går inte att omedelbart ställa upp drogfri- het/nykterhet som en målsättning, utan detta är snarare det långsik- tiga målet. I första hand gäller det att skapa en arbetsallians där patienten/klienten kan känna sig trygg och få hjälp med andra problem innan man börjar fokusera på missbruket (Öjehagen, 1998). 
  
 N 
  
 Förbättring sker över en  
 lång tidsperiod. 
  
 N 
  
 Av Socialstyrelsens kartläggning av antalet hemlösa 1993 framgår att 
  
 det i 43 % av landets kommuner fanns hemlösa med behov som inte 
  
 kunde tillgodoses. Om man enbart beaktar de 14 största kommunerna 
  
 var motsvarande siffra 71 %. Den grupp som man hade svårast att 
  
 14 
  
 Integrerad behandling syftar till att behandla alla patienters/klienters sjukdomar inom samma enhet och av samma personal. 
  
 15 
  
 Gilbert (1998) påpekar bl.a. följande om motivation: "Ofta jämställer vi motivation med inre drivkraft och vilja. Utan att gå in i en detaljdiskussion anser jag att vi inte bara bör lämna över denna aspekt av förändring till slumpen, eller använda dess eventuella brist som försvar för mindre lyckade insatser (av typ patienten var inte tillräckligt motiverad)". 
  
 108  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
  
 SOU 2000:14 
  
 tillgodose var personer med psykiska störningar, med eller utan missbruk. Anledningen var bland annat att omsorgen om denna grupp av klienter ställer krav på ett annorlunda arbetssätt från social- tjänstens sida, som förvisso är tids- och tålamodskrävande men som ändå har visat sig kunna ge positiva resultat och dessutom vara mycket kostnadseffektivt. 
 Ett arbetssätt som har visat sig vara mycket framgångsrikt i förhållande till denna grupp av hemlösa är en aktivt uppsökande, stödjande och motiverande verksamhet med hög grad av tillgänglighet (ofta dygnet runt). Bland annat socialtjänstförvaltningen i Stockholm och Stockholms läns landsting bedriver utifrån ovannämnda utgångspunkter en aktivt uppsökande verksamhet för hemlösa. Verksamheterna t illämpar ett flexibelt arbetssätt samtidigt som man har hög grad av tillgänglighet: 
  
 Uppsökarna som är knutna till  
 socialtjänstförvaltningen i Stock- holms stad  
 söker upp hemlösa på gator, Centralstationen, härbärgen m.fl. platser. Uppsökarna arbetar utifrån ett uppdrag som initierats av en uppdragsgivare som kan vara klienten själv, härbärgespersonal, sjukvården, socialsekreterare m.fl. Utifrån det aktuella problemet utför man sedan en viss åtgärd eller insats, som i tid kan pågå från 20 minuter till flera timmar för en och samma klient. Personalens förhållningssätt och arbetsmetod har varit en förutsättning för att kunna hjälpa hemlösa vidare till exempelvis härbärge, sjukhus etc. "Svårigheten i uppsökar- verksamhetens arbete är dock, menar personalen, att inte följa det tidigare invanda arbetssättet, dvs. att tala om för klienten vad han borde göra eller borde ha, utan förutsättningslöst möta den hemlöse och lyssna 
  
 på vad han anser vara problemet", skriver Johnson vid Stockholms stads  
 FoU-enhet 
  i en utvärdering av verksamheten.  
 16 
  
 Stockholms stads uppsökande verksamhet har sedermera fått en efterföljare i  
 Uppsökande verksamheten för hemlösa  
 vid Centrala Stockholms psykiatriska klinik vid S:t Görans sjukhus. I december 1997 skapades ett mobilt öppenvårdsteam bestående av läkare, sjuksköterskor och mentalskötare. Teamet arbetar alla dagar mellan kl. 08.00 - 22.00. Verksamheten är inriktad på att snabbt göra bedömningar och akuta medicinska och psykiatriska insatser för att sedan utgöra en länk till den etablerade vårdapparaten. Verksamheten bedriver ett nära samarbete med socialtjänsten och berörda frivilligorganisationer. Teamet är också aktivt i motivationsarbetet. Chefssjuksköterskan beskriver det förändrade arbetssättet på följande vis: 
 Vi klev ut från sjukhuset. Arbetsplatsen blev gator, torg, tunnelbana, dag- centra för hemlösa, natthärbärgen, värmestugor, kyrkor, tunnlar osv. 
  
 16  
 Beijer (1997), s 24. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
 109 
  
 Arbetsredskapet blev vi själva. Med vårt förhållningssätt kunde vi få kon- takt med många udda människor, föra samtal om vilka rättigheter och skyldigheter medborgare har. Vi lärde oss att bli goda lyssnare, ge människor tid att berätta om sina upplevelser i livet och deras kontakter med sjukvården.  
 17 
  
 Verksamhetsåret 1999 träffade teamet cirka 500 patienter och initierade cirka 3.000 åtgärder/besök. Teamets erfarenheter efter mer än två års verksamhet är att det har varit svårare än man hade förväntat sig att vara en länk för de hemlösa patienterna till den ordinarie vårdkedjan, eftersom många i patientgruppen har haft negativa erfarenheter av bland annat socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens bemötande av dem. Den tjänstgörande läkaren betonar vikten av personkontinuitet och "rummets trygghet", dvs. ramar i tid och rum ger bättre möjlighet att utföra motivationsarbete och är också en förutsättning för differen- tialdiagnostiskt arbete när det gäller missbruk kontra somatisk proble- matik. 
  
 7.3 
  
 Socialbidrag och hemlöshet 
  
 Socialtjänstutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande  
 Socialtjänst i utveckling  
 (SOU 1999:97) att socialbidraget under  
 1990-talet 
  har utvecklats från ett tillfälligt till ett permanent försörjningstillstånd, vilket också understryks i Kommittén Välfärdsbokslutets delbetänkande  
 Välfärd vid vägskäl  
 (SOU 2000:3). Antalet hushåll som är lå ngvarigt beroende av socialbidrag ökade under perioden  
 1990–1996 
  från drygt 32.000 till cirka 150.000 hushåll. Framför allt är det unga och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare med låg eller ingen pension, liksom ensamstående föräldrar som i högre grad än andra 
 är beroende av socialbidrag för sin försörjning.  
 18  
 Av intresse i detta sammanhang är också en specialstudie som Socialstyrelsen (1999d) har gjort av gruppen lå ngvarigt socialbidragstagande under  
 1990-talet. 
  
 I Socialstyrelsens kartläggning av hemlösheten i Sverige 1999, framgår att en mycket stor andel av de personer som rapporterats hem- lösa uppbär socialbidrag (48 %). Drygt en fjärdedel har förtidspension eller sjukbidrag. Detta är inte förvånansvärt med tanke på att det här rör sig om en marginaliserad grupp som till stor del också har missbruks- problem. En relativt stor andel har också rapporterats ha psykiska problem. Frågan om missbruk som orsak till socialbidrag är en fråga 
 som diskuteras av Socialstyrelsen i ett underlagsmaterial till Kommittén 
  
 17 
  
 Chefssjuksköterskan Holloway i enhetens verksamhetsberättelse 
  
 18 
  
 SOU 1999:97, s 88 ff. och s 183 ff. 
  
 110  
 Välfärdsutvecklingen under  
 1990-talet 
 SOU 2000:14 
  
 Välfärdsbokslutet. Man konstaterar bland annat att detta är ett av de områden som kunskapsmässigt utgör något av "en vit fläck": 
 Det finns inga statistiska uppgifter om missbruk som orsak. Av etiska skäl har det aldrig varit möjligt att kontinuerligt samla dessa uppgifter, även om vissa kommuner har lagt in orsakskoder som på olika sätt täcker in psykosociala problem i sina statistiksystem för socialbidrag. Samband mellan missbruk och socialbidrag har länge setts som ett område där man bör vara försiktig och undvika att peka ut underprivilegierade grupper av personer ytterligare. De undersökningar som finns om samband mellan missbruk och socialbidrag är begränsade och ger inte någon fullständig bild av problemkomplexet. Väl underbyggda undersökningar av missbrukets samband med och betydelse för socialbidragsbehov saknas på nationell nivå, trots att socialtjänsten har ett huvudansvar för både missbruksvård och socialbidrag.  
 19 
  
 En stor andel av de personer som uppbär socialbidrag har också en svag position på bostadsmarknaden. I en longitudinell socialbidragsstudie som genomförs i Malmö har närmare 24 % av de socialbidragshushåll som första gången fick socialbidrag under perioden maj 1995 – december 1996 en sådan svag position (Long, 2000). Närmare 9.000 hushåll med socialbidrag i Malmö hade under en fyraårsperiod haft en marginaliserad boendesituation i den bemärkelsen att de saknade förstahandskontrakt. Drygt 1.800 personer hade varit hemlösa enligt kriteriet uteliggare, boende på härbärge/institution eller tillfälligt boende hos vän, bekant eller släkting. Hemlöshet kan snabbt förvärra en problembild med svag social och ekonomisk förankring. Missbruk och psykiska problem kan vara orsaker till hemlöshet men förstärks samtidigt av hemlösheten. Svåra, men hanterbara problem, kan snabbt bli ohanterliga i kombination med hemlöshet. Detta bör, framhåller forskaren Roberts (2000), också gälla för de som inte är hemlösa i strikt mening men har en osäker boendesituation med täta omflyttningar.  
 20 
  
 19 
  
 Socialstyrelsen (1999f). s  
  
 22–23. 
  
 20 
  
 Long (2000, utkast). 
  
 SOU 2000:14 
  
 111 
  
 8 
  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 Bostadspolitikens inriktning, tillgång på och fördelning av bostäder samt lagbestämmelserna om avhysning från bostaden är centrala frågor vid all diskussion som rör hemlöshet/bostadslöshet och hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. Avregleringen av bostadsmarknaden under  
 1990-talet 
  har gällt både v illkoren för statlig bostadsfinansiering och det regelverk som styrt den kommunala bostadspolitiken. Detta inträffade samtidigt som Sverige genomgick den värsta lågkonjunkturen sedan  
 1930-talets 
  krisår. Sammantaget har dessa strukturella förändringar på ett avgörande sätt minskat möjligheterna för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden att erhålla en bostad. 
  
 8.1 
  
 Bostadspolitikens ändrade förutsättningar under  
  
 1990-talet 
  
 Traditionellt har den svenska bostadspolitiken utmärkts av en ansvars- fördelning mellan stat och kommun. Staten har svarat för det finansiella åtagandet medan kommunerna har svarat för bostadsfördelningen visavi kommuninvånarna. Under första hälften av  
 1990-talet 
  har dock v illkoren för kommunernas bostadspolitiska ansvar kraftigt förändrats – både när det gäller ekonomiska villkor för boende och byggande och det regelverk som styr kommunernas bostadspolitiska ansvar. Till denna bild skall fogas den successiva avreglering och internationalisering som har skett på kredit- och valutamarknaden under 1980- och  
 1990-talen, 
  vilket också har inneburit ändrade förutsättningar för boendet. 
 I mitten av  
 1980-talet 
  och fram till 1990/91 skedde en kraftigt ökad efterfrågan på bostäder, vilket ledde till en ökad bostadsproduktion. Bakgrunden till denna utveckling kan sökas i den högkonjunktur som Sverige befann sig i under andra hälften av  
 1980-talet 
  och som innebar att hushållens reala disponibla inkomster ökade samtidigt som att arbetslösheten var låg (mindre än 2 % öppen arbetslöshet i slutet av  
 1980-talet). 
  
 112  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 Under 1990 påbörjades b yggandet av 67.400 bostäder vilket var det största antalet sedan 1974,  
 1  
 antalet färdigställda bostäder uppgick 1991 till rekordhöga 66. 886. 
 2  
 På sina håll medförde detta en så pass hög pro- duktion att den i vissa delar av landet översteg det långsiktiga behovet av bostäder.  
 3  
 De statliga bostadssubventionerna var så omfattande att de enligt vissa bedömare utgjorde en så stor belastning på statsbudgeten att en avveckling av de generella subventionerna ansågs oundviklig.  
 4 
  
 I början av  
 1990-talet 
  ökade hushållens boendekostnader t ill följd av de samlade effekterna av 1991 års skattereform och stigande ränte- kostnader. Fram till 1990 ökade boendeutgifterna i samma takt som den övrig konsumtionen och den disponibla inkomsten. Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) konstaterade vid en avstämning 1995 att boendeutgifterna efter 1990 hade börjat ökat mer än andra priser (t.o.m. 
 1994). 
 5  
 I början av  
 1990-talet 
  hamnade Sverige i en svår och utdragen lågkonjunktur med en kombination av en kraftig ökning av arbetslös- heten, minskad köpkraft hos hushållen, stigande nominella och reala räntor samt fallande fastighetspriser, minskad efterfrågan på bostäder, låg inflationstakt och därmed ökad räntekänslighet hos allmänheten.  
 6  
 Under högkonjunkturen under andra hälften av  
 1980-talet 
  sjönk andelen lediga lägenheter och nådde 1990 en botte nnotering (mindre än 0.5 %), medan långkonjunkturen på  
 1990-talet 
  medförde att andelen lediga lägenheter steg kraftigt samtidigt som nyproduktionen av lägenheter minskade oerhört kraftigt. 1994 hade 70 % av kommunerna ett överskott på bostäder. Sedan dess har utvecklingen inte varit lika dramatisk, men fr.o.m. 1994 kan man notera en svag trend mot att allt fler kommuner får brist på bostäder.  
 7  
 Utvecklingen under  
 1990-talet 
  illustreras i diagram 8:1. 
  
 1 
  
 SOU 1996:156, s 102. Med  
  
 bostad  
 avses lägenheter i både flerbostadshus och småhus. 
  
 2 
  
 SOU 1995:98, s 106. 
  
 3 
  
 Prop. 1997/98:119, s 11. 
  
 4 
  
 Reynolds och Johnson (1994), s 125. 
  
 5 
  
 SOU 1995:98, s 25. 
  
 6 
  
 SOU 1995:98, s 22. 
  
 7 
  
 Boverket (1999), s 3. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 113 
  
 Diagram 8:1 
 . Bostadsmarknadsläget  
 1990–1999 
  (antal kommuner under respektive år) 
  
 250 
  
 200 
  
 150 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 90 
  
 91 
  
 92 
  
 93 
  
 94 
  
 95 
  
 96 
  
 97 
  
 98 
  
 99 
  
 Å r 
  
 Brist 
  
 Balans 
  
 Överskott 
  
 Övrigt/bortfall 
  
 Källa  
 : Boverket (1999). 
 Kommuner med bostadsbrist är enligt Boverkets senaste bostadsmark- nadsenkät från 1999 t ill stor del koncentrerade till tillväxtregioner och högskoleorter. Hälften av alla kommuner med bostadsbrist finns i Stockholms län och det är också inom detta län som antalet kommuner med bostadsbrist ökar. Bostadsbyggandet ökade under 1999 och väntas även göra det under 2000 enligt Boverkets pr ognoser. Merparten av nyproduktionen i Storstockholm avser emellertid bostadsrätter. Vidare utgörs närmare 60 % av landets planerade nyproduktion av hyresrätter av olika typer av specialbostäder för äldre och människor med funk- tionshinder, vilket innebär att det byggs relativt få vanliga hyresrätter.  
 8 
  
 Enligt SCB var antalet outhyrda lägenheter vid mätningen i mars 1997 det största som nå gonsin har noterats – drygt 59. 000. Intressant att notera var att 70 % av de lediga lägenheterna fanns i kommuner med mindre än 75.000 invånare, trots att dessa kommuner enbart svarade för 42 % av lägenhetsbeståndet. De regionala skillnaderna var betydande, och varierade mellan drygt 1 % lediga lägenheter i Stockholms län till  
 10–12 
  % i Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. Andelen lediga bostäder var lägst i expansiva tillväxtområden, vilket enligt 
  
 8  
 Boverket (1999), s  
 9–10. 
  
 114  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 SOU 2000:14 
  
 Boverkets bedömning hänger samman med att efterfrågetillväxten av bostäder är störst i storstäderna och i regionala centra med tillväxt. 
 Samtidigt inleddes en process i syfte att avreglera bostadsmarknaden och minska de statliga subventionerna för bostadsfinansiering. Den dåvarande regeringen tillsatte i december 1991 en enmansutredare, Daugherty, med uppgift att utreda statens stöd för bostadsfinansie- ring. Målet med bostadspolitiken ansågs fortfarande vara att alla skall ha möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris,  
 9  
 men medlet för att uppnå detta var inte genom statlig reglering och statliga subventioner utan genom att marknaden skulle pressa priserna och tvinga producen- terna att utforma och förvalta bostäder på ett sådant sätt att de tillgodo- såg de boendes intressen och värderingar. Utgångspunkten var att bo- stadssektorn inte skulle vara avskärmad från den ekonomiska politik som förs och från de ekonomiska förhållanden som gäller i samhället i övrigt,  
 10  
 dvs. att bostadspolitiken skulle bli mer marknadsanpassad. I sitt första delbetänkande  
 Avreglerad bostadsmarknad  
 (SOU 1992:24) ansåg utredaren, att erfarenheterna från hittillsvarande subventions- system är att det förstärker kostnadshöjningar, skapar ett omfattande regelsystem och påverkar statsbudgeten negativt.  
 11  
 Utredningen ansåg att en fortsatt bidragsgivning med oförändrade regler riskerade att undergräva statens finanser på ett sätt som kan få förödande effekter 
 för landets ekonomi.  
 12  
 Regeringens proposition (1991/92:150 bil. I:5) utgick i allt väsentligt från utredningens förslag, och riksdagens beslut om nya regler för statens stöd till bostadsfinansiering kom att gälla fr.o.m. den 1 januari 1993. 
 Samtidigt verkade dåvarande regeringen för att minska den statliga regleringen av kommunernas ansvar för boendefrågor. Den 1 juli 1993 upphävdes lagen (1947:523) om kommunala åtgärder t ill bostadsför- sörjningens främjande m.m. samt lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. 
  
 N 
  
 När  
  
 bostadsförsörjningslagen  
 upphävdes var inte syftet att minska kommunernas grundläggande ansvar för bostadsfrågorna, utan att ge kommunerna större frihet att handlägga dem som de ville. Enligt den upphävda lagens lydelse skulle en kommun fortlöpande bedriva bostadsförsörjningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen fick en egen bostad av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen inom kommunen förbereddes och genom- fördes. Bostadsförsörjningsplaneringen skulle komma till uttryck i ett 
  
 9 
  
 SOU 1992:47, s 11. 
  
 10 
  
 SOU 1992:24, s 12. 
  
 11 
  
 SOU 1992:24, s 7. 
  
 12 
  
 SOU 1992:24, s 19. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 115 
  
 program som skulle antas av kommunfullmäktige (3 §, första och andra styckena). Genom lagens upphävande försvann även skyldig- heten för kommunerna – om det behövdes för att främja bostadsför- sörjningen – att tillhandahålla en kommunal, och i huvudsak av- giftsfri, bostadsförmedling (4 §). Boverkets senaste enkät till kom- munerna visar att endast 7 % av landets kommuner har en kommunal bostadsförmedling, och i 80 % av kommunerna saknas en samordnad förmedling av bostäder.  
 13 
  
 Upphävandet av bostadsförsörjningslagen har medfört att endast var tionde kommun (11 % eller 31 kommuner) numera upprättar ett årligt bostadsförsörjningsprogram. 40 % av de kommuner som inte gör denna typ av planer säger sig istället ta upp dessa frågor i den kommunala översiktsplanen eller i fördjupningar av översiktspla- nen. 
 14 
  
 N 
  
 Bostadsanvisningsrättslagen  
 avskaffades samtidigt med bostadsför- sörjningslagen. Lagen innehöll bestämmelser som gav en kommun 
 rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenhet som skulle upp- låtas med hyresrätt eller bostadsrätt. Lagen vilade på en tanke om att överenskommelser om anvisningsrätt i första hand skulle träffas mellan kommunen och fastighetsägarna. Om dessa inte kunde nå fram till en överenskommelse gav lagen kommunen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om ett beslut om anvisningsrätt i den ut- sträckning det behövdes för bostadsförsörjningen. Hyresnämnden fick inte fatta ett sådant beslut om det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som husägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga omständigheter. Beslutet innebar bland annat ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som omfattades av beslutet till någon annan än den som kommunen anvisat eller till kommunen. 
 Bostadsanvisningsrättslagen hade haft en föregångare, lagen (1980:94) om bostadsanvisning, som hade trätt i kraft 1980 och som var avsedd att vara ett medel för kommunen att genom förmedling av lediga lägenheter skapa ökade förutsättningar för en allsidig be- folkningssammansättning i kommunernas bostadsområden. Med stöd av bostadsanvisningslagen fick en kommun rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skulle vara bostadsanvisnings- område och att alla eller en del av bostadslägenheterna inom området (med vissa undantag) skulle upplåtas enligt lagens bestämmelser. Fastighetsägaren blev genom beslutet skyldig att underrätta kommu- 
  
 13 
  
 Boverket (1999), s 17. 
  
 14 
  
 Boverket (1999), s 20. 
  
 116  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 nen om en sådan lägenhet blev ledig. Kommunen kunde då anvisa en bostadssökande men hyresvärden var inte skyldig att upplåta lägenheten till denne. Däremot var hyresvärden skyldig att upplåta lägenheten till kommunen som i sin tur hade rätt att upplåta lägenheten i andra hand. Lagen tjänade som ett påtryckningsmedel mot fastighetsägarna att teckna avtal med kommunerna om anvisningsrätt. Kritik riktades främst från kommunalt håll mot att bostadsanvisningslagen var administrativt svår att tillämpa och att inte hela kommunen kunde vara ett bostadsanvisningsområde. Den ersattes 1987 av den tidigare lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. 
 Efter den 1 juli 1993 baseras det kommunala ansvaret för bostadspoli- tiken i allt väsentligt på de tre ramlagarna kommunallagen, social- tjänstlagen samt plan- och bygglagen. Enligt socialtjänstlagen 7 §, andra stycket, skall socialnämnden i sin verksamhet bland annat främja den enskildes rätt till bostad. Socialtjänstkommittén betonade i sitt hu- vudbetänkande  
 Ny socialtjänstlag  
 (SOU 1994:139), att socialtjänstens ansvar för boendefrågor var och är begränsat till särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för människor med funktionshinder. Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga  
 bostäder /---/ 
  ligger inte hos socialtjänsten utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter.  
 15 
  
 8.2 
  
 Effekterna för hushåll med en svag position på bostadsmarknaden 
  
 I den dåvarande regeringens proposition (1992/93:242) om bland annat bostadsanvisningsrättslagens upphävande berördes även frågan om bo- stadsförsörjningen för svaga hushåll, dvs. hushåll som kan ha svårig- heter att göra sig gällande på bostadsmarknaden. Regeringen betonade nödvändigheten av att bostadsförsörjningen även framöver skulle fun- gera för utsatta hushåll. Regeringen erinrade om att såväl SABO som Sveriges Fastighetsägareförbund i olika sammanhang hade utfäst sig att verka för att lägenheter också i framtiden skulle komma att stå till kommunernas förfogande under förutsättning att rimliga ekonomiska och andra garantier lämnades av kommunerna. Genom dessa utfästelser borde kommunerna, ansåg regeringen, även fortsättningsvis kunna få tillfredsställande möjligheter att leva upp till sitt ansvar. Det erinrades 
  
 15  
 SOU 1994:139, s 309. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 117 
  
 om erfarenheterna av att frivilliga avtal dittills hade kunnat träffas utan att lagen hade behövt tillämpas. 
 För att följa utvecklingen på området tillsatte regeringen en särskild arbetsgrupp med uppdrag att följa bostadsförsörjningen för svaga hus- håll på bostadsmarknaden. Arbetsgruppens (Fi 1993:C) slutsats i juni 1995 var att kommunerna hade klarat att få fram bostäder åt svaga grupper. Samtidigt noterade gruppen att nedlä ggningen av de kommu- nala bostadsförmedlingarna kan på vissa håll ha inneburit att det blivit svårare särskilt för hushåll i gråzonen att få en bostad. Arbetsgrup- pens samlade slutsats i juni 1995 var dock att det för närvarande inte fanns något skäl att lämna förslag till särskilda statliga åtgärder för att förbättra kommunernas tillgång till lägenheter. Det finns dock anled- ning, betonade arbetsgruppen, att med uppmärksamhet följa frågan även fortsättningsvis, inte minst gäller det situationen i storstadsområ- dena.  
 16 
  
 I nuvarande regeringens bostadspolitiska proposition 1997/98:119 våren 1998 framfördes, i likhet med vad Bostadspolitiska utredningen gjorde i sitt slutbetänkande  
 Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik  
 (SOU 1996:156), att erfarenheterna sedan avregleringen 1993 hade visat att kommunerna genom frivilliga överenskommelser med bostadsföretagen har kunnat uppnå  goda resultat när det gäller att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Denna bild vidimerades av remissvaren på utredningen, varför regeringen ansåg att det inte förelåg något behov av att nu ge kommunerna en lagstödd rätt till anvisning av bostadslägenheter.  
 17  
 Men regeringen var samtidigt inte främmande för att det vid en ogynnsam utveckling kunde behövas en lagreglering: Skulle förhållandena på bostadsmarknaden ändras och utvecklingen bli en annan kan det heller inte uteslutas att någon typ av regelsystem måste aktualiseras (s 60). 
 Det finns dock flera tecken som tyder på att just ekonomiskt resurs- svaga hushåll och övriga socialt utsatta grupper i samhället, successivt har fått betydande svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden: 
  
 N 
  
 Boendekostnadernas andel av den disponibla inkomsten ökade under  
  
 1990-talet 
  (se avsnitt 8.1). Ett resultat av detta är enligt professor Clark vid Institutet för bostadsforskning att man kan förvänta sig att betydligt fler hushåll kommer att reducera sin bo- stadskonsumtion under de kommande åren. Effekten torde också bli 
  
 16 
  
 PM  
  
 1995-06-13/Ag 
  med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Näringsdepartementet, s 17. 
  
 17 
  
 Prop. 1997/98:119, s 60. 
  
 118  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 en ökad trångboddhet bland hushåll med låga inkomster, framhåller han i Boinstitutets årsbok 1999.  
 18 
  
 N 
  
 Som närmare framgår av avsnitt 8.3 har antalet vräkningar till följd av obetalda hyresskulder ökat markant under  
  
 1990-talet. 
  För perso- ner som blivit vräkta från sin bostad är det i dagsläget i princip omöjligt att erhålla ett nytt förstahandskontrakt. Bostadsbolagen och socialtjänsten i kommuner med många hemlösa säger att det inte går att ordna ett förstahandskontrakt åt en person som vräkts, fram- håller Socialstyrelsen i sin rapport om hemlösheten i Sverige.  
 19  
 Boendesociala beredningen (dir. 1998:56) gjorde 1999 bedömningen, att många kommuner upplever att e konomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på de bostadssökande, till exempel med avseende på hushållens ekonomi. Beredningen har också noterat att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder en generell brist eller överskott på bostäder i kommunen.  
 20 
  
 Denna bild bekräftas för övrigt också av de intervjuer som Socialstyrelsen har genomfört inom ramen för sin kartläggning 1999 av hemlösheten i Sverige: 
 I flera av kommunerna är det dessutom svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster. I Biskopsgården, Williams, Södra Innerstaden, Umeå och Centrum räcker det idag enligt socialtjänsten att vara beroende av försörjningsstöd för att inte bli godkänd. I Helsingborg accepterar bostadsbolaget inte soc ialbidragstagare som hyresgäster utan borgenär, medan bostadsbolaget i Salem säger nej även till dem som kan ordna borgenär. För den som är beroende av försörjningsstöd och som vill flytta till Salem är därmed enda möjligheten 
 att se till att få ett socialt kontrakt genom socialtjänsten.  
 21 
  
 N  
 Av de tio kommuner som 1999 hade flest antal rapporterade hemlösa enligt Socialstyrelsens kartläggning, tillhörde endast  
 hälften  
 någon av de 32 kommuner som enligt Boverkets inventering från april 1999 uppvisade nå gon bostadsbrist. 
 22  
 Trots att det i hälften av landets kommuner som har flest antal hemlösa inte råder någon bostadsbrist 
  
 18 
  
 Olsen (1999), s 159. 
  
 19 
  
 Socialstyrelsen (2000), s 72. 
  
 20 
  
 Boendesociala beredningens bedömning refereras av Utredningen om allmän- nyttan och bruksvärdet i dess betänkande  
  
 På de boendes villkor – allmännyttan på  
  
 2000-talet 
  
 (SOU 1999:148), s  
 121–22. 
  
 21 
  
 Socialstyrelsen (2000), s 73. Biskopsgården och Williams är stadsdelar i Göteborg, Södra Innerstaden och Centrum är stadsdelar i Malmö. 
  
 22 
  
 Socialstyrelsen (2000), s 29; Boverket (1999), s 3. Bearbetningen av myndig- heternas uppgifter har gjorts av Thornton och Huff (febr. 2000, utkast), s 7. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 119 
  
 väljer bostadsföretagen att inte hyra ut till socioekonomiskt resurssvaga hushåll. 
 Nära sammanlänkat med en svag position på bostadsmarknaden är bo- endesegregation. 
 23  
 I Storstadsdelegationens första delbetänkande  
 Att röja hinder  
 (SOU 1995:142) definieras bostadssegregation på följande vis: 
 Med segregation menas inte bara en socioekonomisk och etnisk uppdelning av olika befolkningsgrupper, det kan också vara frågan om en uppdelning i olika boendemiljöer. 
 En av segregationens konsekvenser är att hushåll med mindre goda ekonomiska och sociala förutsättningar samt mindre möjligheter att påverka samhällsutvecklingen tenderar att samlas i de minst attraktiva bostadsområdena. Utsatta grupper i samhället hänvisas t ill utsatta bo- stadsområden, konstaterade Bostadspolitiska utredningen i sitt slut- betänkande.  
 24  
 Dessa utsatta områden är också de mest eftersatta bo- stadsområdena. Som tillhörande en socioekonomiskt resurssvag grupp finns en förhöjd risk för att de drabbas av bostadslöshet och hemlöshet till följd av obetalda hyresskulder. 
  
 8.3 
  
 Vräkningar från bostaden – men till vad? 
  
 Både antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar ökade mycket kraftigt under första hälften av  
 1990-talet. 
 25  
 Bostadspolitiska utredningen konstaterade i sitt slutbetänkande från 1996, att många kommunala och privata bostadsföretag av fastighetsekonomiska skäl hade börjat tillämpa en hårdare linje mot människor med hyresskulder, och att en hyresskuld leder i dag snabbare till vräkning.  
 26  
 Detta för- hållande bekräftas också av tidigare refererade intervjuer som 
  
 23 
  
 Begreppet  
  
 segregation  
 diskuteras bl. a. av Stigendal i Sociala värden i olika sociala världar (1999) med Malmö stad som exempel, samt av  
 Valenzuela i uppsatsen  
 Segregationsbegreppet och planeringsproblemet  
 (Olsen och Campbell, 1997). I bilagedelen till Invandrarpolitiska kommitténs slutbetän- kande  
 Vägar in i Sverige  
 (SOU 1996:55) har Rangel och Williams publicerat en uppsats om etnisk boendesegregation i teori och praktik. 
  
 24 
  
 SOU 1996:156, s 139. 
  
 25 
  
 Grunderna för hyresrättens förverkande och avhysning ("vräkning") anges i 12 kap 42 § jordabalken. 
  
 26 
  
 SOU 1996:156, s 250. 
  
 120  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 SOU 2000:14 
  
 Socialstyrelsen genomförde 1999 med företrädare för socialtjänst och bostadsföretag. 
 Människor som vräks till följd av hyresskulder tillhör en ekonomiskt resurssvag grupp. Bland annat hyrornas andel av den disponibla inkomsten har betydelse för antalet vräkningar. Enligt Boverket ökade hyrorna med 70 % från 1990 t ill 1993. Andra samverkande faktorer som har betydelse är arbetslöshetens storlek och den försämring i er- sättningsnivån som skett i socialförsäkringssystemet. De realt stigande hyrorna drabbar hushållen olika beroende på deras inkomster och initiala boendestandard och hyresnivå; värst drabbas de hushåll som har hög bostadskonsumtion i kombination med låga inkomster. Det finns, betonar professor Clark vid Institutet för bostadsforskning, marginella grupper på bostadsmarknaden som är inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till deras låga inkomster och utan nämnvärda möjligheter att minska dessa utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende.  
 27  
 Sistnämnda hushåll tillhör därmed en påtaglig riskgrupp för att drabbas av bostadslöshet och hemlöshet. 
 Flertalet (2/3) av de hushåll som vräks i landet utgörs av ensamstå- ende män inom åldersintervallet  
 25-40 
  år och närmare 70 % är svenska medborgare. Majoriteten (85 %) vräks på grund av obetalda hyror och ytterligare 10 % till följd av att de frekvent har betalt hyran för sent, och övriga på grund av störningsbeteende (Flyghed och Rogers, 1993). 
  
 8.3.1 
  
 Utvecklingen under  
  
 1990-talet 
 28 
  
 Antalet verkställda vräkningar ökade dramatiskt 1991. Från att ha legat strax under 5.000 under hela  
 1980-talet, 
  steg de till cirka 7.500 vräkta hushåll per år. Under de senaste åren har antalet minskat något, för att under 1997 stanna vid 6.182 verkställda vräkningar. Den huvudsakliga utlösande orsaken till detta var de stora hyreshöjningar som blev följden när skattereformen slog igenom 1991 i kombination med andra strukturella förändringar när det gäller arbetslöshet och socialpolitik. 
 Även antalet ansökningar om vräkning ökade under denna period. Ökningen mellan 1992 och 1993 var exceptionellt stor, från närmare 13.800 till drygt 21.500 (en drygt  
 60-procentig 
  ökning). 
  
 27 
  
 Olsen (utkast, febr. 2000), s 21. 
  
 28 
  
 Detta avsnitt baseras huvudsakligen på en underlagsrapport som fil. Williams. Mata Flyghed vid kriminologiska institutionen, Stockholms universitet har utarbetat på uppdrag av Kommittén för hemlösa. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 121 
  
 Tabell 8:1.  
 Antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar 
  
 under perioden  
 1989–1999. 
  
 År 
  
 Inkomna an- 
  
 Verkställda 
  
 Verkställig- 
  
 sökningar 
  
 vräkningar 
  
 hetsfrekvens 
  
 Antal 
  
 Antal 
  
 Procent 
  
 1989 
  
 12 334 
  
 4 858 
  
 39,4 
  
 1990 
  
 12 458 
  
 5 026 
  
 40,3 
  
 1991 
  
 13 806 
  
 6 021 
  
 43,6 
  
 1992 
  
 13 797 
  
 5 899 
  
 42,8 
  
 1993 
  
 21 566 
  
 7 606 
  
 35,3 
  
 1994 
  
 20 803 
  
 7 615 
  
 36,6 
  
 1995 
  
 20 152 
  
 7 490 
  
 37,2 
  
 1996 
  
 17 843 
  
 6 592 
  
 36,9 
  
 1997 
  
 17 404 
  
 6 182 
  
 35,6 
  
 1998 
  
 16 706 
  
 5 945 
  
 35,6 
  
 1999 
  
 15 622 
  
 5 611 
  
 35,9 
  
 Källa  
 : Riksskatteverket 
 . 
  
 I många fall lyckas socialtjänsten förhindra att ansökningar om vräk- ningar går till verkställighet. Förändringar i socialtjänstens möjligheter eller i dess praxis beträffande hyresskulder, påverkar med stor sanno- likhet hur stor del av ansökningarna som slutligen verkställs. Detta i sin tur påverkar förmodligen variationerna i verkställighetsfrekvens. I början av  
 1990-talet 
  var andelen verkställda vräkningar högt, vilket överens- stämmer med tidigare studier av socialtjänstens praxis i avhysnings- ärenden. Studier visar att socialtjänsten fr.o.m. 1991 blev alltmer restriktiv till att betala hyresskulder (Flyghed, 1994). Men samtidigt är det absoluta antalet  
 icke-verkställda 
  vräkningar högt under de år när antalet ansökningar är högt, vilket skulle indikera att socialtjänsten, trots en mer restriktiv attityd, de facto hjälper ett stort antal hushåll med hyresskulder. Det finns stora lokala variationer när det gäller verk- ställighetsfrekvens. 
 Socialtjänstens attityd till hyresskulder var huvudsakligen oföränd- rad, i viss mån t.o.m. generös, så länge antalet ansökningar om vräkning inte blev alltför stort. När antalet ansökningar ökade fr.o.m. 1991 blev attityden desto mer restriktiv. Färre avhysningshotade kunde få hjälp och därmed steg även antalet verkställda vräkningar. När de hjälpsökande blev alltför många kunde inte socialtjänsten med sina begränsade resurser bibehålla tidigare nivå på biståndet. Man tvingades prioritera, vilket gjorde att det sociala skyddsnätet därmed blev mindre finmaskigt. Som framgår av Socialstyrelsens nationella kartläggning 1999 finns det exempel på kommuner eller stadsdelsnämnder som har knäsatt en princip 
  
 122  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 SOU 2000:14 
  
 att inte betala hyresskulder. Kommittén för hemlösa vill dock understryka att den typen av princip inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller socialtjänstlagen. Allt bistånd enligt socialtjänst- lagen skall nämligen prövas individuellt. I en skrift från Svenska kommunförbundet (1999) med kommentarer och anvisningar till socialtjänstlagen, betonas beträffande SoL 6g §, som är den be- stämmelse som reglerar möjligheten att erhålla  
 annat bistånd  
 (exempelvis att täcka hyresskulder), att nämnden kan aldrig vägra bi- stånd med hänvisning till att den inte tillhandahåller insatser för en viss typ av behov som faller inom socialtjänstlagens ansvarsområde. Visar utredningen att den enskilde har ett sådant behov och det inte kan till- godoses på annat sätt så skall lämpliga insatser beviljas.  
 29  
 Vad som också är uppseendeväckande är att det inom samma kommun kan finnas olika principer när det gäller myndighetsutövning enligt social- tjänstlagen; inom stadsdelsnämnd A kan det finnas en princip att ej ge bistånd för uppkommen hyresskuld, i stadsdelsnämnd B prövas frågan individuellt. Frågan om kommuninvånarens hyresskuld skall ges en individuell prövning enligt SoL blir alltså ytterst en fråga om i vilken stadsdel som den enskilde är bosatt. En sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip (kap. 2 § 2). 
 I de tidigare refererade enkätundersökningarna som Socialstyrelsen genomförde 1989 respektive 1994, ställdes bland annat frågan vad so- cialnämnden gjorde när meddelande om datum för avhysning kom från kronofogdemyndigheten. Socialtjänsten tog i större utsträckning kontakt med kronofogdemyndigheten 1994 (57 %) jämfört med 1989 (36 %), vilket torde vara resultatet av ett utökat och förbättrat samarbete. Dessutom tog man i betydligt större utsträckning kontakt med missbru- kare och psykiskt sjuka (ökning från 4 till 30 %). Å andra sidan var det många fler socialnämnder som avvaktade att hyresgästen själv skulle ta initiativ till kontakt (från en till 22 %). Detta kan förefalla paradoxalt vid ett första påseende, men kan möjligen förklaras av att socialtjänsten med sina allt knappare resurser har fått inrikta sina insatser på speciellt utsatta grupper, medan hushåll utan kända problem själva får ta kontakt för att erhålla hjälp. 
 Det finns exempel på nära samarbete mellan socialtjänst och kom- munala bostadsföretag i syfte att minska antalet verkställda vräkningar. Ett sådant exempel är Västerås, där Byggnads AB Mimer och social- tjänsten samverkar för att minska antalet verkställda vräkningar. I sam- band med att meddelande till hyresgästen och socialtjänsten skickas ut genomför socialtjänsten och Mimer ett gemensamt besök hos samtliga 
  
 29  
 Sv. kommunförbundet (1999, 2:a u.), s 33. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 123 
  
 som hotas av vräkning för att diskutera igenom den uppkomna situatio- nen med hyresgästen. 
 Andelen socialnämnder som uppgav att de närvarade vid samtliga avhysningar minskade från 13 till 2 %. Däremot ökade andelen som uppgav att de närvarade när barnfam iljer, missbrukare eller psykiskt sjuka avhystes från 9 till 28 %. Andelen som närvarade vid behov ökade från 16 till 51 %. Ett flitigare utredande ger bättre kunskap om de vräkningshotade, vilket torde innebära att man har kunnat rikta sina resurser på ett mer effektivt sätt. Detta styrks av att andelen som närva- rade vid samtliga vräkningar minskade samtidigt som andelen som koncentrerade sig på utsatta gr upper som barnfamiljer, missbrukare och psykiskt sjuka ökade. En konsekvens av denna prioritering blev att an- delen som närvarade först efter begäran från kronofogden eller hushållet ökade starkt. I likhet med vad som påtalats tidigare var detta möjligtvis ett resultat av att hushåll utan kända problem själva fick ta kontakt med socialtjänsten för att söka hjälp. 
  
 8.3.2 
  
 Vräkningar av personer som vårdats i psykiatrisk slutenvård 
  
 Fil. Williams. Mata Flyghed har på uppdrag av Kommittén för hemlösa stude- rat hur stor andel av de 57.790 personer för vilka det under perioden  
 1994–1996 
  hade skett en ansökan om vräkning t ill kronofogdemyndig- heten, dessutom hade varit föremål för psykiatrisk slutenvård under perioden  
 1992-1995. 
  Totalt uppgick dessa till 5.039 personer eller 9 % av alla ansökningar. Av samtliga verkställda vräkningar utgjorde de tidigare slutenvårdsbehandlade 11 %. Drygt var tionde verkställd vräk- ning under åren  
 1994-1996 
  gällde alltså personer som skrivits ut från psykiatrisk slutenvård under fyraårsperioden  
 1992-1995. 
  
 I tidigare undersökningar har det uppmärksammats att personer som behandlats för psykiska problem är överrepresenterade bland de vräkta (Flyghed och Rogers, 1993). I en undersökning av vräkta personer i Stockholms län konstaterades att under en femårsperiod låg antalet vårdtillfällen för psykiska störningar för befolkningen i sin helhet på 0,09. För de vräkta var motsvarande siffra 0,5. I synnerhet var det kvinnor, som man inte kunnat spåra/lokalisera, som var dramatiskt överrepresenterade (1,13 vårdtillfällen) [Flyghed och Rogers, 1993; Flyghed, 1995]. En mö jlig förklaring av resultaten beträffande det stora antalet vårdtillfällen för psykiska problem bland de vräkta är att det handlar om personer som slussats ut från mentalvårdsinrättningar utan ordentligt stöd i det egna boendet, framhåller Flyghed ( 1995). 
  
 124  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 Socialstyrelsen gjorde i samband med utvärderingen av psykiatrire- formen en uppföljning av vräkningsförekomsten hos personer med psykiska funktionshinder. Resultatet visar att risken att vräkas från sin bostad är cirka fyra gånger högre för en person med erfarenhet från psykiatrisk slutenvård och med en psykosdiagnos jämfört med befolk- ningen som helhet. Om missbruksdiagnos föreligger är risken att vräkas 18 gånger högre.  
 30 
  
 För att återvända till Flygheds undersökning kan det konstateras, att det föreligger stora lokala variationer när det gäller vräkningsfrekvensen. Nedbrutet länsvis verkställer Blekinge, Stockholm och Kalmar län flest vräkningar när det gäller personer som blivit utskrivna från psykiatrisk slutenvård (61, 62 och 63 %). Som jämförelsetal kan nämnas att verkställighetsfrekvensen för dessa län totalt sett varierade mellan  
 40-45 
  % under samma period. Det innebär att i Blekinge, Stockholm och Kalmar län verkställs vräkningsansökan för de utskrivna i betydligt större utsträckning än vad som är fallet för samtliga ansökningar. Detta skall jämföras med Västernorrlands och Gotlands län där verkställig- hetsfrekvensen för de utskrivna ligger under 30 %, och där det dessutom inte föreligger någon skillnad i verkställighetsfrekvens mellan de utskrivna från psykiatrisk slutenvård och övriga vräkta. Beräknat per  
 antalet vårdtillfällen  
 har drygt hälften av ansökningarna om vräkning resulterat i verkställighet. Män har vräkts i något större utsträckning än kvinnor (52 jämfört med 44 %). Beräknat per  
 antal personer  
 verkställs 46 % av ansökningarna. Skillnaden mellan män och kvinnor blir här något större; 40 % av kvinnorna vräks och hälften av männen. Dessa siffror skall jämföras med att verkställighetsfrekvensen för hela riket uppgick till 37 % under åren  
 1994-1996. 
  Uppenbarligen verkställs vräkning i något större utsträckning för dem som slutenvårdsbehandlats för psykiska problem. 
 Diagnoser 
 Den absolut dominerande andelen vårdtillfällen är drogrelaterade (62 %). Bryter man ut de renodlade psykiatriska diagnoserna (schizofreni, affektiv psykos, neuroser, övriga depressiva störningar, övriga psykiska symtom, paranoida tillstånd och reaktiva psykoser) har 16 % av männen någon av dessa som huvuddiagnos, medan andelen bland kvinnorna är den d ubbla (31 %). Männen har istället en betydligt större andel med diagnosen alkoholberoende (47 % jämfört med kvin- nornas 21 %). Detta resultat överensstämmer med en undersökning av 
  
 30  
 Socialstyrelsen (1999a), s  
 53–54. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 125 
  
 hemlösa i Stockholm 1996, där det framkom att al kohol var den domi- nerande drogen bland hemlösa, såväl bland hemlösa med psykiska pro- blem (32 %) som utan denna problematik (47 %) Simpson, Hart, Lane, Gonzalez, 1997]. 
 En analys av vräkningsresultat i relation till huvuddiagnos visar att hos de tidigare slutenvårdsbehandlade som senare har vräkts, har fler- talet haft drogpsykoser (68 %) och drogberoende (63 %) som bakom- liggande diagnoser. Vid affektiv psykos och neuroser är förhållandet det omvända. I sistnämnda fall verkställs inte 65 % av ansökningarna om vräkning, vilket kan bero på att socialtjänsten i mindre utsträckning gör insatser för att förhindra vräkning av personer med de förstnämnda diagnostyperna, eftersom ansökningarna i dessa fall i större utsträckning kan antas vara relaterade till hyresgästens störningsbeteende. För samtliga vräkta är det endast en liten andel som vräks på grund av stör- ning i boendet (5 %). I underlaget för den nu aktuella undersökningen saknas uppgifter om vräkningsorsak, vilket har omö jliggjort en empirisk kontroll av denna hypotes. Sannolikt är andelen störningar större i denna grupp. 
 Slutsatser 
 Det går att urskilja två huvudgr upper bland de utskrivna från psykiatrins slutenvård. Den ena är korttidsvårdade med många antal vårdtillfällen, ofta män med alkoholrelaterade problem. Den andra gr uppen utgörs av långtidsvårdade med få vårdtillfällen. I den senare gr uppen finns företrädesvis kvinnor med allvarlig psykiatrisk störning. Dessa gr upper har olika behov vilket därmed förutsätter olika typer av insatser. 
  
 N 
  
 Den stora korttidsgruppen behöver primärt hjälp med både sitt drogberoende och sin psykiatriska problematik. Så länge drogpro- blematiken kvarstår lär det i många fall bara vara en tidsfråga innan de får problem i boendet, ofta med vräkning och hemlöshet som följd. 
  
 N 
  
 För den andra gruppen med längre vårdtider krävs en långsiktig och individuellt anpassad insats, där ett eget boende utgör en av flera viktiga komponenter. 
  
 För att människor med psykiska funktionshinder skall kunna vistas ute i samhället är det nödvändigt med en utvecklad och utbyggd samverkan mellan berörda myndigheter, framförallt mellan psykiatrin och social- tjänsten. Detta understryks bland annat i Socialstyrelsens rapport om de initiala erfarenheterna av psykiatrireformens genomförande (Socialstyrelsen, 1999). Ett förbättrat samarbete mellan socialtjänsten, kronofogdemyndigheten och hyresvärden är av stor betydelse för att 
  
 126  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 kunna minska antalet ansökningar för denna gr upp av människor. Sys- temet med särskilda boendestödsenheter i kommunerna visavi psykiat- rireformens målgrupper har därvidlag visat sig vara av ett stort värde med tanke på den förebyggande insats som dessa gör. 
 Anmälningarna om vräkning har som framkommit ovan ofta initierats en kort tid efter den enskildes utskrivning från psykiatrisk slutenvård, vilket tyder på att uppföljningen från kommunens och psykiatrins sida har varit otillräcklig. I takt med psykiatrireformens successiva ge- nomförande har kommunerna sedan 1995 b yggt upp olika typer av stö- dinsatser för psykiskt funktionshindrade med avseende på boende och arbete/daglig sysselsättning. Denna process har tagit olika lång tid, men Socialstyrelsens allmänna bedömning är att man är på rätt väg (SoS, 1999a). Denna utveckling kommer förhoppningsvis framöver också innebära färre anmälningar om vräkningar. 
  
 8.3.3 
  
 Vräkning till vad? 
  
 En väsentlig fråga är vad som händer med dessa människor efter det att vräkningen har verkställts. Socialtjänstens uppföljning av dessa hushåll har länge varit ett eftersatt område. I Socialstyrelsens rapport  
 Från hy- resskuld till avhysning  
 (1989) redovisas en enkätundersökning som genomfördes i slutet av  
 1980-talet 
  visavi ett representativt urval av so- cialnämnder, kommundels- och distriktsnämnder (totalt 55). På frågan Gör socialnämnden någon uppföljning av vad som händer efter det att avhysning verkställts? svarade 24 % att så aldrig skedde medan 71 % av nämnderna gjorde det i vissa fall. Socialstyrelsen ansåg i sin rap- port att denna bristande uppföljning var oacceptabel. Några år senare, 1994, genomfördes en förnyad unders ökning, men denna gång enbart riktad mot socialnämnderna i Stockholm, Malmö, Uppsala och Umeå (54 svarande, bortfall 5). 
 31  
 I den senaste undersökningen hade andelen som aldrig gjorde någon uppföljning sjunkit t ill 6 % medan andelen som gjorde det i vissa fall hade ökat till 82 %. 
 Flertalet av de som vräks ordnar på ett eller annat sätt upp sin bo- stadssituation, antingen på egen hand eller med hjälp av socialtjänsten. Socialstyrelsen visar i 1999 års kartlä ggning av hemlösheten i Sverige, att sannolikheten för att ett hushåll som vräkts skall erhålla ett första- handskontrakt är tämligen liten, i varje fall på kort sikt. I bästa fall kan 
  
 31  
 Undersökningen genomfördes av fil. Williams. Mata Flyghed, Stockholms universitet, på uppdrag av Socialstyrelsen. Flyghed har publicerat resultatet i en underlagsrapport (1994). Valda delar finns också återgivna i Socialstyrelsens rapport från 1994 om de bostadslösas situation i Sverige. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 127 
  
 de räkna med ett andrahandskontrakt (socialt kontrakt) genom social- tjänstens försorg. Därmed hamnar de också på den sekundära bostads- marknaden – med otrygghet och med ett svagt besittningsskydd till lä- genheten som följd. Jämfört med våren 1993, när Fl yghed och Rogers gjorde sin undersökning, tycks det ha skett en försämring när det gäller möjligheten att efter vräkning kunna erhålla ett förstahandskontrakt. 
 Flyghed och Rogers (1993) genomförde en uppföljning utifrån samtliga som vräktes sista kvartalet 1991 i Stoc kholms län ( 314 hyres- gäster). Uppföljningen skedde drygt ett år senare och baserades på in- tervjuundersökningar. Av dessa 314 var det trots omfattande söknings- arbete inte möjligt att spåra 100 personer, dvs. drygt en tredjedel. Dessa 100  
 icke-lokaliserade 
  skilde sig markant från gruppen lokaliserade vräkta. De uppvisade på basis av registerdata en sämre social situation, förekom i betydligt högre utsträckning i polisens person- och belastningsregister och var överrepresenterade när det gällde psykiatrisk slutenvård.  
 Icke-lokaliserade 
  kvinnor var kraftigt överrepresenterade i psykiatrisk slutenvård; de hade i genomsnitt 1,13 vårdtillfällen jämfört med 0,09 för befolkningen som helhet och 0,50 för gruppen vräkta i sin helhet. 
 En av Flygheds slutsatser är att gr uppen  
 icke-lokaliserade 
  är starkt marginaliserad och att dessa människor med stor sannolikhet har en mycket problematisk boendesituation. Förutsatt att undersökningen är representativ för hela landet, innebär detta att av de som vräktes under 1999 (5.611) kommer  
 550-600 
  hushåll inte att kunna lokaliseras ett år efter vräkningen. Detta är en grupp som befinner sig i riskzonen för en långvarig hemlöshet, eftersom de efter 12 månader har passerat en av amerikanska forskare observerad kritisk gräns; personer som inte dessförinnan har lyckats erhålla en ny bostad och en ordnad social till- varo riskerar att hamna i en långvarig hemlöshet (Sosin, Davis och Taylor, 1988). I Sverige kan bilden naturligtvis se annorlunda ut, men vad som även här är oomtvistat är att längre pågående perioder av hemlöshet medför en ökad risk för att hamna i en permanent hemlös- hetssituation – på samma sätt som andra marginaliserade situationer kan göra det. Sannolikheten för att denna marginaliserade grupp åter- kommer på bostadsmarknaden är liten. De som får en ny chans finner vi främst bland de lokaliserade, framhåller Flyghed.  
 32  
 Han anser vidare att vräkningsproblematiken är av särskild betydelse när man diskuterar faktorer som genererar hemlöshet. 
 Kommittén för hemlösa vill, i likhet med vad Socialstyrelsen har gjort tidigare, starkt understryka vikten av att socialtjänsten följer hushåll som blivit föremål för vräkning. Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag av 
  
 32  
 Flyghed (1995), s 106. 
  
 128  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 regeringen att genomföra en undersökning av de personer som vräktes under 1999 för att därigenom kartlägga dels socialtjänstens insatser visavi denna grupp, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning. 
  
 8.4 
  
 Den sekundära bostadsmarknaden – en slutstation? 
  
 Med en  
 sekundär  
 bostadsmarknad avses i detta sammanhang att soci- altjänsten hyr ut bostäder i andra hand åt de klienter som inte kan erhålla förstahandskontrakt av bostadsföretaget. I likhet med andra typer av andrahandskontrakt uppstår detta hyresförhållande när förstahands- hyresgästen, som hyr direkt av fastighetsägaren, i sin tur hyr ut hela lägenheten till en tredje person.  
 33  
 I detta hyresförhållande är det alltså förstahandshyresgästen som är hyresvärd visavi andrahandshyresgästen. För andrahandshyresgästen finns inget besittningsskydd om hyres- förhållandet pågår kortare tid än två år i följd (45 § 1 stycket, pkt. 1, jordabalken). Hyreslagens bestämmelser (12 kap. jordabalken) utgår från att en person som upplåter sin privata bostad och som sedan kan komma att behöva den igen, också skall ha denna rätt. Detta starka skydd för förstahandshyresgästen i förhållande till andrahandshyres- gästen har därmed också socialtjänsten i förhållande till de klienter som man erbjuder sociala kontrakt. 
 Den sekundära bostadsmarknaden kan sägas bestå av följande bo- endeformer (Thornton, 1996): 
  
 N 
  
 Grupp- eller kategoribostäder  
 omfattar det som tidigare kallades ungkarlshotell men utgörs också av sådana sammanhängande grupper av bostäder i trappuppgångar eller hela hus som etablerats sedan slutet av  
 1980-talet 
  för missbrukare och/eller psykiskt sjuka och där de boende hyr lägenheter av socialtjänsten. 
  
 N 
  
 Träningslägenheter  
 ses ofta som ett led i en utslussningsverksamhet. Dessa lägenheter kan vara insprängda i vanliga hyreshus. 
  
 N 
  
 Sociala kontrakt  
 innebär att klienten hyr bostad i andra hand av so- cialförvaltningen. Målet är ofta att klienten skall överta kontraktet. 
 Vid en undersökning som Socialstyrelsen ( 1994) genomförde i samband med sin första nationella kartläggning av antalet hemlösa framkom att 90 % av kommunerna använde sig av andrahandskontrakt, även om det saknades uppgift om antalet sådana kontrakt. Under perioden 1973 till 
  
 33  
 Eaton (1994), s 109. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 129 
  
 1990 tiodubblades antalet träningslägenheter och sociala kontrakt, från 773 till 6.750, 
 34  
 men tiden däremellan och därefter saknas någon vederhäftig statistik. 
 Avsikten med åtminstone de två senare överlåtelseformerna, dvs. träningslägenheter och sociala kontrakt, är att klienten skall tränas i eget boende, dvs. visa att han eller hon kan klara av att leva under ordnade sociala förhållanden, ej uppträda störande gentemot grannar och sköta sina månatliga hyresinbetalningar. I den skriftliga information som andrahandshyresgästen får i samband med tecknandet av socialt kontrakt förespeglas ofta möjligheten av att överta förstahandskontraktet. En stadsdelsnämnd, som kommittén har haft kontakt med, ger skriftlig information till andrahandshyresgästerna med bland annat följande innehåll: 
 Om man sköter sitt boende och sina inbetalningar kan det efter ett år finnas möjlighet att överta förstahandskontraktet. Om fastighetsägaren inte går med på detta, kan bostadssekreteraren och fastighetsägaren stå som referenter vid sökandet av annan bostad. Dessutom kan skriftlig verifikation över att hyresinbetalningarna skötts ges. 
 Citatet är ett exempel på att den hemlöse kan bli inkapslad i social- tjänstens sfär, vilket motverkar den enskildes normalisering, oberoende och frigörelse från klientrollen. Även om hyresgästen klarar eget bo- ende och uppträtt klanderfritt som hyresgäst motsätter sig ofta fastig- hetsägaren att denne övertar kontraktet. Enligt hyreslagen 37 § har emellertid socialtjänsten rätt att i vissa fall överlåta förstahandskon- traktet till andrahandshyresgästen: Har en bostadslägenhet upplåtits till en kommun, får kommunen överlåta hyresrätten till lägenheten, om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Sådant tillstånd skall lämnas, om överlåtelsen kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvär- den. Tillståndet kan förenas med villkor. 
 I alla dessa tre boendeformer utgör det underliggande temat kontroll och uppfostran av klienten (tränas i eget boende, etc.). Kontroll utövas under förespegling av tillsyn, som dock inte sker på hyresgästens initiativ eller villkor, utan baseras i första hand på fastighetsägarens krav. Socialtjänstens primära mål är att klienten skall lära sig leva ett socialt ordnat och normalt liv. Begreppet normalisering kan inom socialt arbete avse antingen att man försöker påverka människor så att deras beteende blir så normalt som möjligt eller att man skapar förutsättningar för ett normalt liv.  
 35  
 En bostad på den sekundära bostadsmarknaden kan vara ett led i normaliseringsarbetet i båda dessa avseenden, men socialtjänsten förefaller lägga tonvikten vid det förra. Det framstår med 
  
 34 
  
 Thornton (1996), s 196. 
  
 35 
  
 Mallander, Walton och Johnson (1998), s 158 f. 
  
 130  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 andra ord som viktigare att normalisera livsstilen än att ge den hemlöse en normal bostad. Denna prioritering framgår dels av de föga normala tilläggsvillkoren i andrahandskontrakten, dels av socialtjänstens krav på att den hemlöse i princip skall vara nykter och drogfri, sköta sig, bevisa att han eller hon klarar eget boende innan vederbörande ens kan påräkna en träningsbostad etc. För den hemlöse är en egen bostad ibland en förutsättning för att denne skall vara motiverad att exempelvis genomgå en behandling för sitt missbruk eller kunna avhålla sig från missbruk utan eller efter behandling. Det kan med andra ord finnas en tendens hos socialtjänsten att enbart värdesätta normaliseringen när det gäller klientens livsstil, medan man alltså bortser från normaliseringen när det gäller den enskildes boende. 
 Andrahandskontrakten upplåts ofta med t illäggsvillkor som går ut- över dem som vanliga hyresvärdar anger; det är vanligt med kontrakt som innebär att hyresgästen måste underkasta sig tillsyn och riskerar omedelbar avhysning vid regelbrott (Thornton, 1996). Dels finns det ex- empel på regler i andrahandskontraktet som kan vara direkt kontrapro- duktiva för normaliseringen av klientens boende. Som exempel kan nämnas bestämmelser om att andrahandshyresgästen inte får ha husdjur i bostaden, att socialtjänsten i många fall kräver att vid behov kunna gå in 
 i lägenheten med egen nyckel, att hyresgästen inte får ha gäster i lä- genheten efter ett visst klockslag, osv. I en stadsdelsnämnd som kom- mitténs sekretariat har besökt finns en regel om att tillsyn av lägen- heten skall ske minst varannan vecka. I en skriftlig information till hy- resgästen betonas vidare följande: 
 Om man inte är hemma på överenskommen tid lägger vi en lapp i brevlådan om att vi varit där och besked om ny tid (vi går aldrig in i detta skede). Är man inte hemma denna tid heller, går vi in i lägenheten för att kontrollera att inget inträffat. Därefter kommer en skriftlig varning att skickas och om man inte är hemma vid nästa tillsynstillfälle sägs kontraktet upp. 
 I vissa kommuner måste hyresgästen för att få ett hyreskontrakt förbinda sig att acceptera alkometertest respektive urinprov. Vid brott mot regelverket finns ofta inskrivet att andrahandshyresgästen kan avhysas per omgående (exempel: om överenskommelsen inte uppfylles kan socialförvaltningen ingripa för att omedelbart verkställa avflyttning). Den sekundära bostadsmarknadens hyresgäster medges därmed inte ens den uppsägningstid som normalt gäller för andrahandshyresgäster. 
 Utöver denna typ av villkor bidrar även kontraktstidens begränsade längd till att skapa en osäkerhet och otrygghet kring boendet. Inom ex- empelvis SDF Södra Innerstaden i Malmö löper kontraktstiden på en månad i taget. 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 131 
  
 Socialtjänstens andrahandskontrakt med dess inskränkningar av hy- resgästens integritet och autonomi ger knappast utrymme för en känsla av att höra hemma någonstans. Just känslan av att höra hemma nå- gonstans är, framhöll Psykiatriutredningen i sitt delbetänkande Rätt till bostad (SOU 1991:92), en nödvändig utgångspunkt för självkänsla och trygghet i tillvaron, vilket också ger förutsättningar att växa och ut- vecklas som människa tillsammans med andra.  
 36 
  
 Jur.lic. Smith (1998) framhåller att denna typ av ordnings- föreskrifter ofta har ett sådant innehåll att de inte skulle godtas i ett normalt hyresförhållande. Mot förbudet att ha övernattningsgäster kan man ställa hyreslagens 41 § som ger hyresgästen rätt att inrymma utomstående i bostaden så länge det inte medför men för hyresvärden. Terry anser att det tvång och den kontroll som innefattas i ord- ningsföreskrifterna bör bedömas – inte enligt de vanliga normerna i hyreslagen – utan i enlighet med de normer som gäller inom social- rätten.  
 37  
 Frågan har enligt Terry förmodligen inte varit föremål för rättslig prövning. 
 I vissa kommuner ingår det alternativa boendet som en del i en kvalifikationstrappa, där understa trappsteget utgörs av härbärgesboende och det högsta av ett förstahandskontrakt. Klienten kan också befinna sig på avstånd från denna trappa, dvs. som uteliggare utan tillgång till härbärge. Det finns ett flöde mellan de olika boendeformerna – många gäster kommer till härbärgen sedan de vräkts från den sekundära bostadsmarknaden, medan andra får andrahandskontrakt först efter att ha bott på härbärgen (se vidare kapitel 9 om hemlöshetens dynamik). 
 Flera kommuner rapporterar dock att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt. Thornton ( 1996) anser att en viktig orsak till detta är att fastighetsägarna saknar incitament att låta hyresgästen överta kontrakten samtidigt som de är restriktiva med att upplåta vanliga och bra bostäder för special kontrakt om de har andra, prickfria hyresgäster att välja på. Vid besök som kommitténs sekretariat har gjort vid SDF Södra Innerstaden i Malmö har denna bild bekräftats. Det finns enligt socialsekreteraren en uppenbar risk att and- rahandskontrakten permanentas som sådana. I februari 2000 hade stadsdelsförvaltningen 101 övergångslägenheter, vilket motsvarar 1/3 av samtliga i Malmö stad. Av dessa var 88 uthyrda. I tabell 8:2 redovisas sammanhängande tid som nuvarande hyresgäster har bott i nämnda 88 övergångslägenheter. 
  
 36 
  
 SOU 1991:92, s 53. 
  
 37 
  
 Terry (1998), s 79. 
  
 132  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter 
  
 SOU 2000:14 
  
 Tabell 8:2.  
 Hyresgäster med övergångslägenheter i mars 2000 inom 
  
 SDF Södra Innerstaden, Malmö. 
  
 Sammanhängande hyresperiod 
  
 Antal lägenheter 
  
 Andel 
  
 0-6 
  mån. 
  
 41 
  
 47 % 
  
 6-12 
  mån. 
  
 25 
  
 28 % 
  
 12-24 
  mån. 
  
 8 
  
 9 % 
  
 >24 mån. 
  
 14 
  
 16 % 
  
 TOTALT 
  
 88 
  
 100 % 
  
 Källa: SDF Södra Innerstaden, Malmö stad. 
 I dessa 88 lägenheter bor totalt 95 hushåll. Av dessa hushåll uppbär 57 socialbidrag och resterande (38 stycken) är självförsörjande genom lön, utbildningsbidrag, studiemedel, sjukbidrag, förtidspension, föräldra- penning eller ersättning från arbetslöshetskassa. 
 I 16 % av de uthyrda övergångslägenheterna inom SDF Södra In- nerstaden fanns det alltså i mars år 2000 hyresgäster som hade en sammanhängande hyresperiod av mer än två år. Enligt bostadssekrete- raren fanns det dock inget av de nuvarande hushållen som kunde re- kommenderas till ett förstahandskontrakt, inte ens hyresgäster som haft nuvarande bostad under mer än två års sammanhängande tid. 
 Av stort intresse är också vad som hänt med tidigare hyresgäster; hade de tack vare de sociala kontrakten kommit in på den reguljära bo- stadsmarknaden eller tvärtom vräkts och åter blivit öppet hemlösa?  
 38  
 Dessvärre saknas övergripande kunskap om den sekundära bostads- marknadens effekter för de enskilda hyresgästernas framtida position på bostadsmarknaden. För SDF Södra Innerstaden i Malmö har man tagit fram följande uppgifter för 1999: 
  
 N 
  
 Totalt 28 personer flyttade från övergångslägenheterna, antingen på eget eller förvaltningens initiativ. Fem erhöll egna kontrakt, fem placerades på härbärgen, två flyttade till husvagn, två blev intagna på kriminalvårdsanstalt, en började på folkhögskola, två hamnade inom sjukvården, tre placerades på behandlingshem, tre blev samman- boende i andra lägenheter, medan SDF:s Vuxenenhet saknar vetskap om vad som har hänt med resterande fem personer. 
  
 38  
 Detta kan illustreras av en konsultrapport från KomRev (d ecember 1999) som på uppdrag av Malmö stad har gjort en inventering av andrahandsuthyrning samt upplåtelse av lägenheter inom stadsdelarnas  
 IOF-enheter. 
  Av denna framgår att kommunen verkställt 39 uppsägningar under perioden januari – oktober 1999. "Härefter kan härbärge eller hotell bli aktuellt för klienten. I vissa fall a ccepteras dock ej denna lösning av klienten" (utdrag ur rapporten). 
  
 SOU 2000:14  
 Bostadspolitikens nya villkor och dess boendesociala effekter  
 133 
  
 Kommittén för hemlösa anser att det är väsentligt att kommunerna till- sammans med berörda bostadsföretag ingår en överenskommelse där formerna och villkoren för andrahandskontrakt klargöres. Det är oac- ceptabelt att hyresgäster med andrahandskontrakt hos socialtjänsten, vilka har skött sitt boende klanderfritt, skall nekas förstahandskontrakt och därmed under obegränsad tid tvingas underkasta sig onormala hy- resvillkor. 
  
 SOU 2000:14 
  
 135 
  
 9 Hemlöshetens dynamik 
  
 9.1 
  
 Inledning 
  
 Med hemlöshetens  
 dynamik  
 avses att hemlöshet inte är ett statiskt eller konstant tillstånd, vare sig över tid eller enskilda för individer. För några kan det röra sig om ett temporärt och övergående problem, medan det för andra kan utvecklas till regelbundet återkommande perioder av hemlöshet eller utvecklas till en mer eller mindre permanent hemlöshet. Hemlöshetens dynamik kan studeras dels utifrån hemlösas rörelse mellan exempelvis härbärgesboende och sekundära bostadsmarknaden, dels i vilken omfattning som människor går in och ut ur hemlöshet, dels gruppens sammansättning (nationalitet, ålder, kön etc.). 
 I detta kapitel koncentreras redovisningen på den fokusering som sedan  
 1990-talet 
  har skett när det gäller nya grupper av hemlösa. I den allmänna debatten har man myntat begreppet den nya hemlösheten för att därmed antyda att denna form av hemlöshet skiljer sig från den traditionella gruppen av hemlösa bestående av svårt al koholiserade medelålders män. Den nya hemlösheten är i ett avseende inte ny ef- tersom kvinnor, psykiskt störda, ungdomar m.fl. alltid har funnits bland de hemlösas skara. Snarare är det uppmärksamheten på dessa grupper av hemlösa som är ny. 
 Vidare diskuteras och problematiseras i detta kapitel härbärgets funktion och roll för både hemlösa och socialtjänsten. 
  
 9.2 
  
 Hemlösa med psykisk störning eller med så kallade dubbeldiagnoser 
  
 Ett återkommande tema i debatten om effekterna av avinstitutionalise- ringen av mentalsjukvården är att många av dessa patienter efter ut- skrivningen från slutenvården har blivit hemlösa.  
 1  
 Det är uppenbart att 
  
 1  
 Ett aktuellt exempel är SvD:s bildtext till en artikel på ledarsidan om psykiatrireformen: "Av de 28.000 patienter som sedan  
 60-talet 
  skrivits ut från svenska mentalsjukhus är många i dag uteliggare" (SvD 7/1 2000). 
  
 136  
 Hemlöshetens dynamik  
 SOU 2000:14 
  
 det hos en del debattörer finns en tendens att försköna den gamla goda tiden, men utifrån brukarnas perspektiv var detta en tid som var liktydigt med minimala möjligheter till självständighet och oberoende. Under perioden 1945 fram till mitten av  
 1970-talet 
  publicerades ett antal forskningsrapporter som pekade på sambandet mellan vistelse på men- talsjukhus och utvecklingen av institutionsskador samt på mentalsjuk- husets kontrollfunktion. 
 2  
 Utifrån hemlöshetsproblematiken och utsatta människors misär och isolering är det inte förvånande att många famlar efter enkla förklaringsmodeller. De gamla slutna institutionerna fram- träder som lugna hamnar där sköra människor kunde finna en asyl, ett skydd mot samhällets hårda villkor, en plats där man kan finnas till på egna villkor, som forskningsledaren Alain Topor mycket träffande sammanfattar denna hållning.  
 3 
  
 Avinstitutionaliseringen 
 4  
 är emellertid inte en process som påbörjades i och med psykiatrireformens successiva genomförande i januari 1995, utan flera årtionden tidigare. I USA påbörjades den stora utflyttningen strax efter andra världskrigets slut, medan den i Sverige inte tog fart förrän 1967 när landstingen övertog huvudmannaskapet för mentalsjukvården. Antalet slutenvårdsplatser inom psykiatrisk vård började minska kraftigt  
 5  
 – i slutet av  
 1960-talet 
  vårdades cirka 26.000 patienter på mentalsjukhus och totalt 35.000 i sluten psykiatrisk vård. Socialstyrelsens endagsinventeringar av inneliggande patienter mellan 1979 och 1997 visar att antalet patienter vid vuxenpsykiatriska kliniker (inklusive mentalsjukhus) minskade från 20.224 t ill 4.767, dvs. en minskning med 76 %. Dessutom minskade även antalet inneliggande patienter vid andra psykiatriska institutionstyper (tabell 9:1). 
  
 2 
  
 Topor (1996a) refererar i en artikel till ett antal olika forskningsrapporter och essäer på området som belyser detta tema. 
  
 3 
  
 Topor i inledningskapitel i Tidemalm (1996), s 5. 
  
 4 
  
 Avinstitutionalisering kan ha två olika betydelser: (a) en utflyttning från och nedläggning av psykiatriska institutioner (f f a mentalsjukhus), samt (b) en förändring av de attityder och maktförhållanden som rått på mentalsjukhusen och i samhället visavi de psykiskt funktionshindrade. 
  
 5 
  
 Observera att psykiatrisk slutenvård inte bara omfattar mentalsjukhus utan också enskilda vårdhem, sjukhem och psykiatriska kliniker. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshetens dynamik  
 137 
  
 Tabell 9:1.  
 Inneliggande patienter vid Socialstyrelsens endagsinvente- ringar mellan åren 1979 och 1997 fördelade på institutionstyp. 
  
 Institution 
  
 1979 
  
 1991 
  
 1994 
  
 1997 
  
 Psykiatriska kliniker 
  
 20 224 
  
 8 483 
  
 6 499 
  
 4 767 
  
 inkl. mentalsjukhus 
  
 Sjukhem och behandlings- 
  
 5 090 
  
 3 596 
  
 2 310 
  
 849 
  
 hem inom psykiatrin 
  
 Privata sjukhem 
  
 2 975 
  
 2 494 
  
 2 481 
  
 2 700 
  
 TOTALT 
  
 28 289 
  
 14 523 
  
 11 290 
  
 8 316 
  
 Källa  
 : Bearbetning av uppgifter i SOU 1992:37 s 86, samt uppgifter lämnade av Socialstyrelsen. 
 Olika studier har under åren lopp gjorts för att följa upp vad som har hänt med dessa patienter: 
  
 N  
 Socialstyrelsen undersökte i början av 1999 vad som hade hänt med de drygt 2.200 patienter som 1995 hade anmälts t ill kommunerna som medicinskt färdigbehandlade. Av dessa hade en stor andel avlidit (26,6 %), den största andelen hade särskilda boendeformer (32,3 %), många vårdades på enskilt sjukhem eller sjukhem eller HVB- institution (26 %). Endast drygt 11 % hade eget boende.  
 6  
 Istället för en avinstitutionalisering har det snarare skett en transinstitutio- nalisering – kroniker har överförts från mentalsjukhus till sluten- vårdsinstitutioner i primärkommunal eller privat regi. Enligt Social- styrelsens årsrapport 1998 om psykiatrireformen går det inte att på- visa att den ökade andelen psykiskt störda bland de hemlösa skulle vara en effekt av avinstitutionaliseringen. 
 7  
 Från inventeringarna av de medicinskt färdigbehandlade finns idag, framhåller Socialstyrelsen, inget som tyder på att dessa människor saknar bostad efter överföringen till kommunerna. Däremot är andelen personer med psykiska funktionshinder överrepresenterade bland personer som blivit vräkta från sina bostäder (se vidare kapitel 8). 
  
 N 
  
 Conner och Werner m.fl. vid Centrum för folkhälso- forskning, Karlstads universitet, genomförde 1991 en intervjuunder- sökning med 61 personer som efter minst fem års vårdtid vid Ma- riebergs mentalsjukhus i Kristinehamn, under perioden  
  
 1979–1989 
  
 hade skrivits ut till eget boende. 
 8  
 Flertalet hade varit intagna i mer än 20 år och cirka 80 % hade vårdats under diagnosen 
  
 6 
  
 Socialstyrelsen (1999a), s  
  
 94-95. 
  
 7 
  
 Socialstyrelsen (1998b). 
  
 8 
  
 Forsberg och Starrin (1991); Forsberg (1994). 
  
 138  
 Hemlöshetens dynamik 
  
 SOU 2000:14 
  
 schizofreni. Vid utskrivningen från mentalsjukhuset hade samtliga i undersökningsgr uppen sin bostadssituation ordnad. Samtliga bodde i moderna bostäder. Flertalet (69 %) hade kontakt med social hem- tjänst minst en gång i veckan. Endast fyra personer förklarade sig vilja flytta tillbaka till mentalsjukhuset. Det som de framför allt värdesatte var friheten och oberoendet: Nu är jag fri att göra vad jag själv vill, det var jag inte där, nu rår jag mig själv.  
 9  
 Forsberg refererar också till andra uppföljningar som hade genomförts t.o.m. 1991 och som alla visade att inte en enda patient hade skrivits ut från mentalsjukhuset direkt till hemlöshet. 
 Minskningen av antalet vårdplatser inom mentalsjukvården/psykiatrin påbörjades på allvar efter 1967, men redan före avinstitutionaliseringen kunde professor Davidson (1962) rapportera om att en stor andel av de hemlösa i Stockholm led av allvarliga somatiska besvär och allvarlig psykisk sjukdom. Webb visade i sin avhandling från 1976 att det inte hade skett någon allmän försämring av den psykiska och fysiska hälsan bland de hemlösa sedan Hughes publicerade sin undersökning i början av  
 1960-talet. 
  Harris framhöll i sin doktors- avhandling, att avinstitutionaliseringar lett till en ökning av antalet hemlösa psykiskt sjuka (Nordentoft, 1994), samtidigt som det var svårt att säga om det var avinstitutionaliseringen i sig som medfört detta. Det kan handla om andra bakomliggande samhälleliga processer som ökad arbetslöshet, försämringar av socialförsäkringssystemet, ökad fattigdom etc. Det är dock uppenbart att kombinationen omfattande avinstitu- tionaliseringar och nedskärningar inom välfärdssystemet innebär en betydande risk för ett ökat antal hemlösa med psykisk störning. 
 Psykiatern och med. Williams. Lambert anser som en sammanfattande kommentar att det idag inte går att avgöra betydelsen av avinstitutiona- liseringen för utvecklingen av hemlösheten, vare sig i USA, våra nor- diska grannländer eller i Sverige: Om de hemlösa i Stockholm 1997 i genomsnitt levt längre i hemlöshet än de hemlösa gjorde vid 1993 års kartläggning, vilket vi inte heller vet något om, kan det av denna anled- ning finnas fler hemlösa med påtaglig psykisk störning 1997 än 1993. Dessutom har den svenska massmediala hemlöshetsdebatten under det senaste året varit fokuserad på just hemlösa med psykisk störning, varför sannolikt vårdgivare inom bl.a. socialtjänst blivit mer uppmärksammad på denna kategori.  
 10 
  
 Morrison och Watson (1995) hävdar med exempel från USA att avinstitutio- naliseringen knappast i sig leder till hemlöshet, men att hemlöshet i sig 
  
 9 
  
 Forsberg (1994), s 11. 
  
 10 
  
 Thomas (2000, utkast), s 8. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshetens dynamik  
 139 
  
 alstrar oerhörda påfrestningar för den enskilde vilket påverkar hälsotill- ståndet i vid bemärkelse, inte minst omfattningen av psykisk ohälsa. Hemlöshetens längd står dessutom i proportion till problemens omfatt- ning och tyngd: ju svårare problemen blir, desto svårare blir det att av- hjälpa dem. Detta kan illustreras med resultatet av en undersökning från slutet av  
 1980-talet 
  avseende 223 nyanlända hemlösa män vid New York Citys kommunala härbärgen (Susser, Struening, Conover, 1989). Med hjälp av bland annat intervjuer anpassade till den psykiatriska diagnos- manualen  
 DSM-III-R 
  fick man en uppfattning om männens psykiatriska tillstånd. En slutsats var att de som hade en kort tid av hemlöshet bakom sig uppvisade färre psykiatriska störningar jämfört med de män som hade varit oavbrutet hemlösa under minst fem år. Bland gruppen långvarigt hemlösa var förekomsten av psykoser betydligt mer vanlig. 
  
 9.3 
  
 Hemlösa kvinnor 
  
 Ett återkommande tema under  
 1990-talet 
  har bland annat varit hemlösa kvinnors utsatthet och behov. Det är ingen tillfällighet att åtskilliga projekt som Kommittén för hemlösa har valt att stödja avser kvinnlig hemlöshet, bland annat uppsökande verksamhet (Stoc kholm) och boen- deenhet för hemlösa kvinnor (Malmö). 
 Socialstyrelsen och Socialtjänstförvaltningens  
 FoU-enhet 
  i Stockholm har i sina undersökningar visat att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa har ökat. Även om undersökningarna inte är jämförbara måste denna ökning bedömas som relativt måttlig (från 17 till 21 % mellan åren 1993 och 1999 enligt Socialstyrelsens nationella kartläggningar). Denna ökning kan eventuellt förklaras med den ökade tillgången på härbärgesplatser som vänder sig till hemlösa kvinnor. En förklaring till ökningen kan ha att göra med det som statsvetaren Thomas benämner  
  
 politik-statistik-paradoxen 
  
 med innebörden att hemlöshetstalen ökar ju mer insatser som görs för hemlösa, bland annat genom att det öppnas nya härbärgen och andra inrättningar. Genom att uppsöka dessa blir klienterna mer synliga och registrerade som gäster i statistiken. 
 11 
  
 Den finska sociologen Hill hävdar i en studie om hemlösa kvinnor i Köpenhamn, att i det fall man skulle isolera  
 en  
 utlö- sande orsak till att kvinnor blir hemlösa, så är det förekomsten av fa- miljevåld.  
 12  
 Denna föreställning skiljer sig ofta från den gängse som 
  
 11 
  
 Hertting (2000), s  
  
 13–14. 
  Det engelska begreppet är  
 "service-statistics- 
  paradox". 
  
 12 
  
 Järvinen (1993). 
  
 140  
 Hemlöshetens dynamik  
 SOU 2000:14 
  
 istället utmålar den hemlösa kvinnan som prostituerad, missbrukare och utsatt för sexuella övergrepp. Dessutom hävdas ofta att den kvinnliga hemlösheten är dold, att den kvinnliga hemlösheten i större utsträckning är förenad med skamkänslor, att många kvinnor har utsatts för sexuella övergrepp tidigare i sina liv, att hemlösa kvinnors behov skiljer sig från männens och att kvinnor till viss del har behov av särskilda insatser från samhällets sida.  
 13 
  
 Johnson (1998) har i en studie om hemlösa kvi nnor i Stockholm visat hur hemlösa kvinnors behov historiskt sett har kommit i skymun- dan, och att hemlösa kvinnor tidigare kunde vara utsatta för övergrepp och kränkningar från männens sida på de mansdominerade kategoribo- endena. Bland annat Beijer anser att omhändertagande av hemlösa kvinnor i mångt och mycket har skett på männens villkor. Hemlösa kvinnor är för socialtjänsten i många kommuner en prioriterad grupp eftersom de anses leva ett utsatt liv när de saknar bostad, varför de hamnar före männen i kön till olika bostadsalternativ.  
 14 
  
 Sociologerna Gordon och Hurst har utarbetat en rapport om hemlösa kvinnor i Sverige.  
 15  
 De hävdar att skillnaden i myndigheternas retorik om kvinnors behov och myndigheternas stränga kontrollutövande av samma kvinnor är påtaglig. En intervjuad socialar- betare med ansvar för ett kategoriboende för hemlösa kvinnor berättar bland annat följande: 
 Vi har nattpersonal som åker runt flera gånger per natt. Dom är i trappuppgångarna och ställer sig utanför dörrarna och lyssnar, och dom tittar på utsidan om det är tänt och om dom ser en massa folk i lägenheten. Är det så blir dom utslängda på stört.  
 16 
  
 Forskarna finner den ingående tillsynen förvånande mot bakgrund av att det handlar om noggrant utvalda kvinnor som under månader bevisat att de är nyktra och drogfria, och som ofta genomgått behandling eller vistats på tillsynsboende för kvinnor innan de aktualiserats till detta kategoriboende. Här – liksom vid många andra boendeenheter och träffpunkter för hemlösa kvinnor – betonar personalen kvinnornas behov av att vara ifred för män, varför besök av män är mer eller mindre förbjudna. Kvinnor som bryter mot sådana regler riskerar vräkning. Men genom en sådan åtgärd försätts kvinnorna i en situation där de riskerar 
  
 13 
  
 Nordfeldt (1999), s  
  
 59–60; 
  Thornton och Huff (2000, utkast), s 38. 
  
 14 
  
 Socialstyrelsen (2000), s 106. 
  
 15 
  
 Den svenska rapporten är framtagen inom ramen för en undersökning av hemlösa kvinnor i Europa, organiserad av FEANTSA. Den europeiska rapporten om hemlösa kvinnor kommer att publiceras i mitten av 2001. 
  
 16 
  
 Thornton och Huff (2000, utkast), s 49. 
  
 SOU 2000:14  
 Hemlöshetens dynamik  
 141 
  
 att bli beroende av män för att få tak över huvudet. Det framstår som viktigare att upprätthålla regeln än att se t ill den enskilda kvinnans behov, så som de definierats av socialarbetarna själva. 
 Ett ständigt aktuellt problem när det gäller hemlösa och deras boende via socialtjänstens omsorg, är alltså frågan om de hemlösas behov och rättigheter och vem eller vilka som definierar dessa. Definitionerna överensstämmer inte alltid med klientens egna uttryckta behov. Beijer (1998) ger ett belysande exempel: Den boendeform som kvi nnorna genomgående trodde skulle passa dem var egen lägenhet,  
 17  
 men detta överensstämde inte med den boendekarriär som socialtjänsten hade utstakat för dessa kvinnor. Under  
 1990-talet 
  har det blivit vanligt att åberopa att hemlösa kvinnor inte skall behöva bo och leva på mäns villkor. Frågan är på vems villkor de istället skall bo och leva? Det innebär inte nödvändigtvis att de vill bo på de villkor som erbjuds på den sekundära bostadsmarknaden. 
 I detta sammanhang bör nämnas erfarenheter från Tyskland av att erbjuda härbärgesboende förstahandskontrakt till egen lägenhet. I detta tyska projekt upplät man 13 lägenheter t ill ensamstående hemlösa som ansågs ha stora sociala problem. Ett bostadsföretag var hyresvärd men en särskild projektorganisation stod ytterst som hyresgarant, och socialt stöd gavs av en ideell organisation på frivillig basis till dem som ville ha det, när de ville ha det. Utvärderingen visade att efter 2,5 år hade bara en person vräkts, tre hade fått andra, större bostäder och även de som aldrig förut haft en egen bostad klarade sig mycket bra. Hyresgästerna uppskattade framför allt sitt oberoende och rätten att äntligen ha ett privatliv. Deras relationer till släktingar hade förbättrats. De offentliga kostnaderna för dessa hemlösa halverades under samma period.  
 18 
  
 Det är Kommitténs för hemlösas förhoppning att de nu pågående kommunprojekten skall kunna visa på framgångsrika sätt att arbeta  
 med  
 – inte mot – hemlösa kvinnor och därmed möta dem med respekt och förståelse 
 i den situation där de just för tillfället befinner sig. 
  
 9.4 
  
 Frigivna från kriminalvårdsanstalt 
  
 Personer som är intagna i fängelse har allvarligare sociala problem än befolkningen som helhet, men också jämfört med personer som dömts till andra påföljder. För 60 % av internerna var fängelsestraffen 1997 tre månader eller mindre, medan 10 % dömdes till fängelse i mer än ett år. 
 Enligt Kriminalvårdsstyrelsens enkätundersökningar är andelen bo- 
  
 17 
  
 Beijer (1998), s 78. 
  
 18 
  
 Exemplet återgivet av Thornton (2000) med ref. till  
  
 Busch-Geertsema, 
  1998. 
  
 142  
 Hemlöshetens dynamik  
 SOU 2000:14 
  
 stadslösa bland anstaltsklienterna hög jämfört med frivårdsklienterna. Var femte anstaltsklient som friges är bostadslös (jämfört med cirka 10 % av hela frivårdsklientelet) nära hälften har egen lägenhet (samma andel gäller för all frivårdsklienterna i stort) och ytterligare 15 % har annan stadigvarande bostad (frivårdsklientelet 24 %). Därtill kommer de som har tillfällig bostad och som således är att beteckna som hemlösa enligt kommitténs definition, vilka av frivården totala antal klienter utgör cirka 10 %. Både de som vistas på kriminalvårdsanstalt och frivårdsklientelet har alltså en mycket svag position på bostadsmarkna- den. Klienter som kommer från ett utomeuropeiskt land uppger oftare än andra att de har stort behov av hjälp med att komma till rätta med sin sociala situation i samband med frigivningen. 
 19  
 Dessa uppgifter kan kompletteras med resultatet från en levnadsnivåundersökning som Russell och Trujillo (1999) har gjort vid kriminologiska institutionen, Stockholms universitet, om fångars levnadsförhållanden.  
 20  
 Av samtliga fångar var 15 % bostadslösa före frihetsberövandet, och av de bo- stadslösa hade mer än hälften varit utan fast bostad under minst ett år. En hög andel hade någon gång blivit vräkt från sin bostad: bland männen var det 27 %, medan kvinnornas andel var avsevärt mycket högre (45 %). 
 Brottsförebyggande rådet (Brå) genomför för närvarande projektet Från anstalt till livet i frihet, där syftet är att undersöka på vilket sätt kriminalvården arbetar för att minska risken för återfall bland olika grupper av anstaltsklienter. Bland annat undersöker Brå vilken form av stöd och hjälp som klienten får för att kunna tillgodose sina mest grundläggande sociala behov (arbete, försörjning, bostad, socialt kon- taktnät m.m.) samt stöd och hjälp att komma ur ett alkohol- och narko- tikaberoende. Brå har följt 95 klienter strax före frigivningen och sex månder efter frigivningen. Resultatet av undersökningen beräknas kunna redovisas under våren år 2000. 
 I sin rapport om hemlösheten 1999 re dovisar Socialstyrelsen resul- tatet av intervjuer med företrädare för kriminalvården, socialtjänsten och bostadsföretag på olika orter runt om i Sverige (se vidare kapitel 4). Av intervjuerna framkommer att socialtjänsten i många av de aktuella kommunerna tror att det för en person som är frigiven är det mycket svårt att på egen hand kunna ordna ett boende, i varje fall ett förstahandskontrakt. En del av intervjupersonerna upplever att hy- resvärdarna hellre har outhyrda lägenheter än att de vill hyra ut dem till personer med sociala problem. Representanter för bostadsföretagen vidimerar att hyresvärdar i stor utsträckning drar sig för att hyra ut en 
  
 19 
  
 Brå (1998), s 7, 13. 
  
 20 
  
 Undersökningen baseras på 411 intervjuer (362 män och 49 kvinnor). 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hemlöshetens dynamik  
 143 
  
 lägenhet till en person som har en fängelsevistelse bakom sig, men detta gäller i första hand om vederbörande har begått vålds- eller nar- kotikabrott. 
 Kommittén för hemlösa har för sin del noterat betydande hinder i rehabiliteringsarbetet av frigivna från fängelserna, trots att framgångs- rika insatser inom detta område är en väsentlig brottsförebyggande åt- gärd. De insatser som är mest centrala rör frågan om bostads- och ar- betssituationen efter frigivningen, dvs. faktorer som tillhör de mest grundläggande för att den sociala vardagen skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt. När det gäller bostadssituationen hamnar framför allt socialtjänsten och frivården i utdragna diskussioner om vilken kommun, vilket socialdistrikt eller stadsdelsnämnd som har ansvar för klienten och hans bostadssituation. Klienten "bollas" mellan de olika kommunerna, stadsdelarna etc. innan man har kommit överens om vem som skall ta ansvaret. 
  
 9.5 
  
 Härbärgets motstridiga roller och funktioner 
  
 Förre forskningsledaren vid Stockholms stads  
 FoU-enhet, 
  Rodriguez, framhöll i början av  
 1990-talet 
  att samhället borde u ndvika att satsa på kravlösa härbärgen och andra boendeformer där problembilden tenderar att konserveras och fördjupas.  
 21  
 Det är därför viktigt att belysa vilka effekter som ett långvarigt härbärgesboende kan medföra för den hemlöse, samt vilka motstridiga funktioner som härbärget kan uppvisa. 
 Organisationen av härbärgen skiljer sig väsentligt åt mellan olika kommuner. I Stockholm driver kommunen tre egna härbärgen (med öppethållande dygnet runt), medan övriga är natthärbärgen som drivs av olika frivilligorganisationer. Härbärget är tänkt att vara en nödlösning för människor som blivit akut och tillfälligt hemlösa för att förhindra att dessa sover under bar himmel, i trappuppgångar etc. Härbärget beskrivs för många hemlösa som första pinnhålet i ett boendesteg som består av alltmer attraktiva boendeformer, och där det översta utgörs av ett förstahandskontrakt. De hemlösa skall kvalificera sig för nästa steg, och bör helst inte misslyckas eftersom deras möjligheter då minskar att komma ifråga för andra boendealternativ än vad som finns att erbjuda på logimarknaden i form av korttidsboende. 
 För många hemlösa har härbärget utvecklats till en permanent boen- deform – en utveckling som kan noteras i såväl Sverige som utomlands. 
  
 21  
 Mcpherson (1982), s 93. 
  
 144  
 Hemlöshetens dynamik 
  
 SOU 2000:14 
  
 Enligt Hernandez (1998) visar den internationella forskningen att härbär- gesboendet med sitt utvecklade kontrollsystem bland annat lär in normer som står i bjärt kontrast mot dem som gäller för lägenhetsboende. 
 Härbärget omgärdas av en – för att använda King uttryck – hemlöshetskultur som bidrar till att passivisera de boende och göra dem oförmögna att klara sig i samhället. Effekterna av denna boende- form kan enligt den internationella forskningen delvis förklara svårigheterna för människor att bryta upp från hemlösheten. Bland annat är risken uppenbar att lå ngvarigt hemlösa socialiseras in i en asocial livsstil. 
 Härbärget har ett utvecklat system med regler och normer som måste följas för att inte den boende skall riskera att bli tillfälligt eller definitivt avstängd från boendet. Reglerna kan se väldigt olika ut, bland annat beroende på vilken typ av härbärge det är frågan om och vem som är huvudman. Intressant att notera är att de boende kan bli avstängda för företeelser som är normala i ett hem, men som är förbjudna på härbärget. Härbärgets sinsemellan motstridiga funktioner har framhållits av bland annat sociologen Gordon (1996), som urskiljer följande: 
  
 N  
 Härbärget som reglering av efterfrågan 
 Genom att erbjuda platser på härbärget minskar ansökningarna till andra mer attraktiva boendealternativ, eftersom många hemlösa inte kan tänka sig denna boendeform. 
  
 N  
 Härbärget som väntrum 
 I avvaktan på andra insatser placeras den hemlöse på härbärget, vilket ger socialsekreteraren andrum, en tidsfrist, för att avgöra om den hem- löse skall slussas vidare in på den sekundära bostadsmarknaden. Den hemlöse kan också utredas och observeras. Nykterhet och drogfrihet kan kontrolleras dagligen. 
  
 N  
 Härbärget som sanktion 
 Härbärget används för att klargöra den hemlöses plats i det sociala systemet. Det utgör en del av sanktionstrappan, och är en placering på det lägsta pinnhålet i sanktionstrappan. Om denna gr upp av människor missköter sig i andra boendeformer, eller bryter mot vissa regler, kan socialsekreteraren eller hotellägaren hota med placering på härbärge. 
  
 N  
 Härbärget som slutstation 
 För vissa klienter utvecklas härbärget till en mer eller mindre varaktig placering (se ovan), eftersom socialtjänsten gör bedömningen att den enskilde klienten inte klarar eget boende. 
  
 SOU 2000:14 
  
 145 
  
 10 
  
 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa 
  
 10.1 
  
 Inledning 
  
 I Socialtjänstkommitténs rapport  
 Frivilligt socialt arbete  
 (SOU 1993:82) utgår man från en ganska vid tolkning när man diskuterar be- greppet frivillig organisation. En sådan organisation kännetecknas av att den: 
 1 
  
 har bildats utifrån gemensamma idéer eller intressen 
 har en viss offentlig karaktär och någon slags organisatorisk form kan bildas och upplösas utan beslut från m yndighet 
 bygger på frivillig anslutning och ett personligt medlemskap i någon form 
 inte syftar till privat ekonomisk vinst 
 Organisationerna är  
 frivilliga  
 genom att de, utan uppmaning från myn- dighet, engagerar sig praktiskt i olika sociala samhällsområden. De är också frivilliga eftersom de medlemmar som vänder sig till dessa orga- nisationer väljer att delta i de verksamheter som organisationen anord- nar. En tredje dimension av frivilligheten inryms i det förhållandet att organisationerna delvis är öppna för ideellt (oavlönat) och frivilligt arbete. 
 Forskarna Mcconnell och Pugh har delat in sociala frivilliga organisationer i två huvudgr upper: organisationer som baseras på egenorganisering och självhjälp, samt organisationer vars uppgift är att organisera verksamheter och utföra insatser åt andra.  
 2  
 Organisationer som arbetar för hemlösa i sina verksamheter tillhör den grupp som utför insatser åt andra och som i sin verksamhet arbetar med stöd/bistånd, behandling och omsorg. 
 I förhållande till andra länder är den socialt inriktade frivilligsektorn relativt liten i Sverige. Om man enbart tar hänsyn till den andel av 
  
 1 
  
 SOU 1993:82, s 36. 
  
 2 
  
 Ref. av Nordfeldt (1999), s 81. 
  
 146  
 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa 
  
 SOU 2000:14 
  
 frivilligssektorn som driver verksamheter inom välfärdsstatens kärnom- råden (utbildning, vård och social omsorg) uppgår denna andel i Sverige endast till 27 % jämfört med 57 % i Storbritannien och 84 % i USA.  
 3  
 Detta beror på att den generella välfärdsnivån i Sverige är betydligt högre jämfört med dessa båda länder, varför utrymmet för och behovet 
 av frivilligt socialt arbete är betydligt större i dessa länder. 
  
 10.2 
  
 Frivilligorganisationernas roll 
  
 Organisationer som är praktiskt aktiva i hemlöshetsarbetet och som t.ex. driver särskilda boendeenheter, har egna uppsökarteam och/eller är huvudmän för vård och behandling, har ofta en nära ekonomisk och organisatorisk relation till de sociala myndigheterna. Det är inte ovanligt att dessa organisationer arbetar utifrån konkreta  
 uppdrag  
 från kommunala myndigheter och ersätts för utförda och specificerade ar- betsuppgifter. 
 Frivilligheten är, vid sådana uppdragskonstruktioner, givetvis något begränsad. Det finns dock ett stort värde i att medborgarna fritt kan vända sig till dessa organisationers verksamheter. Socialstyrelsen har t.ex. visat att ett icke oansenligt antal hemlösa endast är kända enbart hos frivilligorganisationerna och således inte är aktuella hos de sociala myndigheterna (i Socialstyrelsens kartläggning 1993 hade 12 % av alla hemlösa enbart kontakt med dessa organisationer). Ett stort antal utsatta människor vänder sig uppenbarligen hellre t ill de mer öppna or- ganisationerna än till myndigheterna, vilket också riksdagens socialut- skott stakt betonade i ett av sina betänkanden vid 1997/98 års riksmöte: deras insatser är ett utmärkt komplement till socialtjänstens insatser. Utskottet anser att socialtjänsten måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hemlösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte v ill ta kontakt med socialtjänsten.  
 4 
  
 Frivilligorganisationernas roll som organisatör av och katalysator för socialt engagemang för hemlösa och utsatta människor är därför viktig. Organisationerna fyller upp det avstånd som annars lätt uppstår mellan den enskilda människan och myndigheterna. För den enskilde hemlöse är detta av stor betydelse vid många tillfällen, likväl som fri- villigorganisationerna erbjuder en möjlighet för enskilda människor i 
  
 3 
  
 Nordfeldt (1999), s 80. 
  
 4 
  
 1997/98:SoU17, s 20. 
  
 SOU 2000:14  
 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa  
 147 
  
 stort att finna vägar för ett engagemang som annars kan ha svårt att ka- naliseras. 
 De frivilliga organisationerna bidrar ofta aktivt till en socialpolitisk opinionsbildning utifrån de hemlösa människornas perspektiv. Härige- nom förebyggs att avståndet mellan skilda människors livsvillkor blir så stort att själva samhällstanken undergrävs. Dessa insatser är av stor vikt eftersom ett effektivt arbete mot hemlösheten förutsätter att medborgarna 
 i allmänhet uppfattar hemlöshetsproblemet som en t ill stora delar gemensam angelägenhet och inte enbart ser hemlösheten som privata problem och/eller som uppgifter för skilda socialmedicinska experter. Många frivilligorganisationer fungerar som intressebevakare för människor på livets skuggsida och kan sålunda förstärka rösterna från människor som annars ofta har svårt att hävda sig i den politiska upp- märksamhetens konkurrens. 
 Kommittén för hemlösa finner det angeläget att även andra nätverk och rörelser än de traditionella frivilligorganisationerna hittar vägar till praktiska insatser för och med hemlösa människor. Fackliga organisa- tioner, invandrarföreningar, miljögrupper, idrottsföreningar och stu- dentorganisationer är exempel på sådana sammanslutningar där ett ökat engagemang i hemlöshetsfrågor skulle kunna ha stort värde såväl för enskilda hemlösa som för samhällstanken i stort. Kommittén för hemlösa kommer i sitt fortsatta arbete att ta initiativ i denna riktning. 
 Kommittén för hemlösa bedriver ett flertal metodutvecklingsprojekt tillsammans med frivilligrörelser och socialpolitiska organisationer. Många av projekten är dessutom samverkansprojekt tillsammans med kommuner, fastighetsägare och sjukvården. Erfarenheterna från dessa utvecklingsprojekt kommer att redovisas i kommitténs slutbetänkande vid utgången av år 2001. 
 Kommittén kommer också att, i samverkan med organisationerna, granska hur finansieringen av rörelsernas verksamhet fungerar. Mycket talar för att det finns skäl att särskilt beakta hur organisationerna finan- sierar sin opinionsbildande och pådrivande verksamhet. 
 Kulturgeografen Gonzalez gör i sin avhandling  
 Hemlöshet i Välfärdsstaden  
 (1999) intressanta jämförelser mellan Göteborgs Kyrk- liga Stadsmission och Stadsmissionen i Stockholm. Hon pekar på att medan Stadsmissionen i Göteborg i hög grad är integrerad i de sociala myndigheternas insatser, så har Stadsmissionen i Stockholm valt en mer nischad och möjligtvis mer självständig verksamhetsform. En av Green slutsatser är att en nära integration kan ge de frivilliga orga- nisationerna möjligheter att påverka den kommunala politiken, samtidigt som en alltför nära allians mellan den frivilliga och den offentliga sektorn kan leda till att de frivilliga organisationerna förlorar sin tradi- tionella, opinionsbildande roll. Man riskerar också att förlora sin avant- 
  
 148  
 Frivilligorganisationernas roll och insatser för hemlösa 
  
 SOU 2000:14 
  
 gardistiska roll – det vill säga möjligheterna att identifiera nya problemområden och starta nya verksamheter – om man i alltför hög grad anpassar sig till den kommunala förvaltningens efterfrågan, sammanfattar Reyes i sin avhandling. 
 5 
  
 5  
 Nordfeldt (1999), s 186. 
  
 SOU 2000:14 
  
 149 
  
 11 Behovet av forskning 
  
 11.1 
  
 Hemlöshetsforskning – en svag ställning 
  
 Den nationella kunskapsnivån om hemlöshetens orsaker och dynamik är bristfällig. Forskningsinsatserna inom området framstår som mycket spridda och okoordinerade. I delbetänkandet  
 Välfärd vid vägskäl  
 (SOU 2000:3) som Kommittén Välfärdsbokslut nyligen publicerade, karaktä- riseras hemlöshet som ett område präglat av stora kunskapsluckor och att det råder i stort sett total avsaknad av systematiska studier om vilka faktorer som orsakar hemlöshet samtidigt som effekterna av gjorda insatser i stort sett är okända.  
 1 
  
 Hemlöshetsforskning utgör i dagsläget inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, samtidigt som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. För närvarande finns det veterligen enbart en (1) doktorand – vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet – som bedriver ett avhandlingsarbete som rör hemlöshet (under 1999 disputerade en forskare vid kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet). 
 Hemlöshetsforskningens svaga ställning får bland annat till följd att grundläggande frågor som metoder vid denna typ av forskning inte har varit föremål för genomgripande behandling. I en underlagsrapport inför ett forskarseminarium som Kommittén för hemlösa anordnade i augusti 1999, konstaterade exempelvis Lee och Richards vid Epidemiologiskt centrum (Epc), Socialstyrelsen, att den ackumulerade kunskapsutvecklingen när det gäller metoder och rutiner för studier av bostadslösa eller andra som befinner sig utanför den reguljära bostadsmarknaden  
 är /---/ 
  svag.  
 2 
  
 Det finns många faktorer som har bidragit till detta bristtillstånd. En väsentlig förklaring kan vara att problemet ansågs löst i och med mil- jonprogrammets fullbordan på  
 1970-talet. 
  Därmed avfördes frågan från 
  
 1 
  
 SOU 2000:3,  
  
 247–48. 
  
 2 
  
 Oneill och Reed (1999). 
  
 150  
 Behovet av forskning 
  
 SOU 2000:14 
  
 agendan. Någon fortsättning av tidigare socialmedicinska forskningsin- satser i Kelly eller Clark fotspår var inte aktuella. Det har sedan dess bedrivits värdefull forskning inom andra discipliner, bland annat i sociologi och socialt arbete, men omfattningen är fortfa- rande otillräcklig. 
  
 11.2 
  
 Utveckling och förstärkning av den samlade kunskapen 
  
 Fokuseringen på hemlöshetsproblemet sedan  
 1980-talet 
  har dock gjort det nödvändigt att avsätta resurser för ett långsiktigt arbete med att ut- veckla och förstärka den samlade kunskapen på området, inte minst ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. Bland dagens forskare råder det en stor enighet om behovet av systematisk forskning för att identifiera hemlös- hetsskapande processer och riskindikationer för hemlöshet. Identifika- tionen av sådana faktorer skulle underlätta motverkandet av hemlöshet. 
 För att underlätta denna kunskapsuppb yggnad fyller de statliga forskningsråden en viktig funktion. Tvärvetenskapliga ansatser är vik- tiga, eftersom hemlöshetsforskning tematiskt tangerar många andra områden, däribland forskning om levnads- och boendevillkor, fattigdom, socialt arbete, bostadsmarknad och bostadspolitik. 
  
 11.3 
  
 Satsning på forskning om hemlöshet och bostadssociala frågor 
  
 Socialvetenskaplig forskning omfattar hela det socialpolitiska området. Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) har i detta sammanhang en nyckelroll genom att stimulera och ekonomiskt understödja forsknings- insatser inom detta område. SFR:s stödformer utgörs av dels projekt- bidrag, vilket förutsätter en ansökan från den enskilde forskaren, samt dels programstöd vilket initieras av rådet självt och avser ett specifikt område. 
 Regeringen har sedan tidigare aviserat att under år 2000 lägga fram en ny forskningspolitisk proposition. Enligt budgetpropositionen 1999/2000:1 kan denna komma att påverka den fortsatta prioriteringen inom SFR:s ansvarsområde. Det bör därvidlag övervägas att utvidga SFR:s nuvarande åtta tillämpningsområden till att även avse bostadsso- ciala frågor i vid bemärkelse. Visserligen kan ansökningar om forskning om hemlöshet/bostadssociala frågor till viss del sorteras in under redan befintliga områden, men deras benämningar är inte ägnade att upp- 
  
 SOU 2000:14 
  
 Behovet av forskning  
 151 
  
 muntra forskare att reflektera över hemlöshet/bostadssociala frågor som ett tänkbart forskningsfält. Att ge det status som ett särskilt forsknings- område är dessutom en viktig signal till forskarvärlden att statsmakterna anser detta vara ett prioriterat forskningsområde. 
 Under senare år har SFR genomfört en ökad satsning på äldreforsk- ning. Förstärkning av handikappforskningen kommer att beröras i den handikappolitiska proposition som regeringen tidigare har aviserat. På motsvarande sätt finns det anledning för regeringen att också aktualisera en långsiktig satsning på forskning om hemlöshet/bostadssociala frågor. Kunskapen om hemlöshetens orsaker och dynamik skulle därmed öka. Forskning om bostadssociala frågor skulle därmed återkomma som ett viktigt deltema i den samhällsvetenskapliga forskningen. 
 Kommittén för hemlösa föreslår därför att regeringen i sin kommande forskningspolitiska proposition uppdrar åt Socialvetenskapliga forskningsrådet att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsiktiga kunskapsuppb yggnaden inom detta område. 
  
 SOU 2000:14 
  
 153 
  
 Referenser 
  
 Perry m.fl. (1913): 
 Ungkarlshotell och natthärbärgen i Stockholm. Några av huvudstadens förnämsta pesthärdar.  
 Social Tidskrift 1913:3. 
  
 Flores CH, Brock, Salum I (1975):  
 Mortality among homeless men.  
 British Journal of Addiction 1975;  
 70:245-252. 
  
 Lopez R, Thomas I (1996):  
 Etnisk boendesegregation i teori och praktik.  
 Bilaga till SOU 1996:55. 
  
 Bassuk Mcknight, Wiley, Lauriat AS (1986):  
 Characteristics of sheltered homeless families.  
 Am J Public Health 76 (9):  
 1097-1101. 
  
 Bassuk Mcknight, Glover (1988):  
 Why does family homelessness occur? A  
  
 case-control 
  
  study.  
 Am J Public Health 78 (7):  
 783–788. 
  
 Beijer U (1996):  
 Försöksverksamhet för psykiskt störda hemlösa miss- brukare vid Kammakargatans planeringshem.  
  
 FoU-rapport 
  
  1996:8. Socialtjänsten i Stockholm. 
  
 Beijer U (1997):  
 Psykiskt störda hemlösa – uppsökande verksamhet vid Kammakargatans planeringshem.  
  
 FoU-rapport 
  
  1997:10. Resursför- valtningens  
  
 FoU-enhet, 
  
  Stockholm. 
  
 Beijer U (1998):  
 Hemlösa kvinnor i Stockholm.  
  
 FoU-rapport 
  1998:7. Resursförvaltningens  
 FoU-enhet, 
  Stockholm. 
  
 Beijer U (1999):  
 Tiggeri – ett nygammalt fenomen.  
  
 FoU-rapport 
  
  1999:29. Socialtjänstförvaltningen, Davis. 
  
 Beijer U (2000):  
 På männens villkor.  
 Under publicering. 
  
 Blom C (1992):  
 Tiggare, tidstjuvar, lättingar och landstrykare.  
 Aka- demisk avhandling. Lund University Press. 
  
 Hicks (1974):  
 Hemlösa män. En socialpsykiatrisk och klinisk under- sökning.  
 Akademisk avhandling. Karolinska institutet. 
  
 Boverket (1994):  
 Bostadsmarknaden och  
 90-talets 
  förändringar.  
 Rap- port 1994:1. 
  
 Boverket (1999):  
 Bostadsmarknadsläge och förväntat bostadsbyggande  
 1999-2000 
  
 Brottsförebyggande rådet ( 1998):  
 Frigivning från fängelse.  
  
 BRÅ-rap- 
  port 1998:6. 
 Christensen A (1994):  
 Hemrätt i hyreshuset.  
 Juristförlaget. 
 154  
 Referenser  
 SOU 2000:14 
  
 Cohen NL, Tsemberis S (1991):  
 Emergency psychiatric intervention on the street.  
 New Dir Ment Health Serv 52:  
  
 3–16. 
  
 Eek H (1954):  
 Socialrätt.  
 Institutet för offentlig och internationell rätt. Elmér Å (1975):  
 Från Fattigsverige till välfärdsstaten.  
 Aldus/Bonniers, 
 6:e uppl. 
 Elmér Å, Ho, Rodriguez, Woodward (1998):  
 Svensk social- politik.  
 Studentlitteratur. 
  
 Ericson B, Johansson  
  
 B-M 
  
  (1994).  
 Bostadsbyggandet i idé och praktik. 
 Akademisk avhandling. Lund University Press. 
  
 Eriksson C (1999):  
 Det motsägelsefulla utanförskapet.  
 Socialveten- skaplig Tidskrift 1999:4. 
  
 Expertgruppen för studier i offentlig e konomi (1999):  
 Bostad sökes – en  
  
 ESO-rapport 
  
  om de hemlösa i folkhemmet.  
 Ds 1999:46. 
 Fattigvårdslagstiftningskommittén (1915):  
 Öfversikt av den svenska fattigvårdens historia.  
 (Författad av Williamson). II. Fattigvårds- lagstiftningen, del II. 
  
 Finne E (1997):  
 Socialtjänstens kontakter med missbrukare, psykiskt störda och hemlösa 1996.  
  
 FoU-rapport 
  
  1997:15. Resursförvalt- ningen i Stockholms stad. 
  
 Finne E (1999):  
 Statistik över missbrukare, hemlösa och psykiskt störda i Stockholm år 1997.  
  
 FoU-rapport 
  
  1999:12. Socialtjänstförvaltningen i Stockholms stad. 
  
 Flyghed J, Rogers SÅ ( 11993):  
 Vräkt i laga ordning.  
 Konsumentver- ket. 
  
 Flyghed J (1994):  
 Värden, kronofogden, socialtjänsten och de vräkta. Vräkningar i Sverige  
 1982–1994. 
 Stencil. 
  
 Flyghed J (1995):  
 Vräkt till hemlöshet? Vräkningar i Sverige 1982- 1994.  
 Socialvetenskaplig Tidskrift 1995:2. 
  
 Flyghed J (2000):  
 Vräkningar och psykiatriskt slutenvårdade.  
 Under- lagsrapport till Kommittén för hemlösa. Stencil. 
  
 Forsberg, E, Starrin B m.fl. (1991):  
 Från långtidsvård på mentalsjukhus till egen bostad.  
 Utredningsrapport 1991:8. Centrum för folkhälsoforskning, Karlstad. 
  
 Forsberg E, Starrin B (1993):  
 Deinstitutionalization and the  
 long-term 
  mentally ill: a Swedish case study.  
 European Journal of Public He- alth 1993:3. 
  
 Forsberg E (1994):  
 Den stora utflyttningen – studier av psykiatrins om- vandling.  
 Rapport 1994:3. Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. 
  
 Reid, Evans K, Ågren G (1988):  
 Härbärgessituationen i Stock- holm. Ett gammalt problem i ny tappning.  
 Rapport 90.  
 FoU-byrån, 
  Stockholms stads socialförvaltning. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Referenser  
 155 
  
 Giertz A (2000):  
 Socialbidrag, boende och bostadslöshet.  
 Under publi- cering. 
  
 Grosin L, Nelson (1974):  
 Att leva på samhällets botten. Rapport om de yngre hemlösa männens livssituation.  
 Studentlitteratur. 
  
 Jimenez, Murphy, Nasenius J (1991):  
 Socialtjänstens mål och medel.  
 Gothia förlag. 
  
 Gullberg A, Dunn (1999).  
 En epidemiologisk ansats vid analys av svag ställning på bostadsmarknaden.  
 Uppsats presenterad vid forskningsseminarium den 31/8 1999, arrangerad av Kommittén för hemlösa. Stencil. 
  
 King, Carter, Sundgren M ( 1997):  
 Hemlösheten i Stockholm med fler kvinnor och psykiskt sjuka.  
 Socialmedicinsk Tidskrift nr 1997:10. 
  
 King (2000):  
 Avinstitutionaliseringens betydelse för hemlösheten – myter och fakta.  
 Under publicering. 
  
 Robinson  
  
 M-B 
  
  (1991):  
 På glänt? Bostads- och boendeförhållanden för kvinnor med missbruksproblem.  
 Byggforskningsrådet, R52: 1991. 
  
 Cain V (1978):  
 Kontroll av underklassen. Försvarslöshetsfrågan  
 1825-53. 
 I: Hammarström I m.fl., red. Ideologi och socialpolitik i  
  
 1800-talets 
  
  Sverige. Acta Universitatis Upsaliensis, historiska in- stitutionen, Uppsala universitet. 
  
 Hertting N (2000a).  
 Homelessness in Western Europe. Trends and tra- ditions in statistics and public policy.  
 Stencil. (Rapport framtagen på uppdrag av FEANTSA). Under publicering. 
  
 Hertting N, Lopez, Robinson, Tosics I (2000):  
 Strategies to combat homelessness in Western and Eastern Europe. Trends and traditions in statistics and public policy.  
 Stencil. (Rapport framtagen på uppdrag av FEANTSA). Under publicering. 
  
 Kelly (1993):  
 Att lägga livet till rätta – studier i svensk folkhems- politik.  
 Wilkins förlag. 
  
 Murphy (1996):  
 Socialtjänst. Lagtexter med kommentarer i histo- risk belysning.  
 Tiden/Rabén Prisma. 
  
 Murphy (1997):  
 Socialpolitik och socialt arbete. Historia och idéer. 
 Norstedts Juridik. 
  
 Holmbäck Å, Fernandez (1946):  
 Svenska landskapslagar.  
 Femte serien. Lewis förlag. 
 Holmqvist L (1997):  
 Hyreslagen. En kommentar.  
 Norstedts Juridik, 5:e uppl. 
  
 Hopper K, Martinez (1996):  
 Redefining the cursed word: A historical interpretation of American homelessness.  
 I: Martinez, ed. Home- lessness in America. Oryx. 
  
 Höjer K (1952):  
 Svensk socialpolitisk historia.  
 Norstedts. 
  
 156  
 Referenser 
  
 SOU 2000:14 
  
 Hogan (1962):  
 Klientelet på ungkarlshotellen.  
 Stencil. Socialvårdens planeringskommitté, Stockholm. 
  
 Hogan, Hughes MB (1970):  
 Den ofärdiga välfärden.  
 Tiden/Folksam. 2:a upplagan. 
 Isaksson K, Nelson, Price (1978):  
 Överlevnadsstrategier bland hemlösa och socialt utslagna.  
 Tidens förlag. 
  
 Jakobsson S (1989):  
 Tak över huvudet åt husvilla och fattiga.  
 I: Richard, red. I samhällets utkant. Ur Stockholms sociala historia. Ti- den/Folksam/Utbildningsradion. 
  
 Rodriguez (1955):  
 Från fattigvård till socialhjälp. En studie i soci- alrättens rättshistoria och begreppsbildning.  
 Förvaltningsrättslig Tidskrift, s  
  
 249-274 
  
  (del I), s  
  
 325-340. 
  
  (del II). 
  
 Järvinen M, Tigerstedt C, red (1992):  
 Hemlöshet i Norden.  
  
 NAD-pub- 
  likation nr 22. 
  
 Järvinen M (1993):  
 De nye hjemløse. Kvinder, fattigdom, vold. 
 SOCPOL. 
 Järvinen M (1995):  
 Om hemlösa kvinnor i Köpenhamn.  
 Socialveten- skaplig Tidskrift 1995:2. 
  
 Murray (1998):  
 Rätten till bostad. En komparativ undersökning av svensk och engelsk lagstiftning om rätt till bostad.  
 Juristförlaget i Lund. 
  
 Karolinska institutet (1998):  
 Socialt och socialmedicinskt klient- och patientorienterad verksamhet för utstötta grupper – främst bo- stadslösa. En modell för klinisk intervention och forskning.  
 KI rap- port 1998:2. Avdelningen för socialmedicin. 
  
 Komrev (1999):  
 Inventering av andrahandsuthyrning samt upplåtelse av lägenheter inom SDF:nas  
 IOF-enheter  
 . 
  
  Konsultrapport, decem- ber 1999, Malmö. 
  
 Brown, red (1999):  
 Boken om Sveriges historia.  
 Forum. 
  
 Smith (1993):  
 En svensk ekonomisk historia  
 1850-1985. 
 SNS för- lag, 2:a uppl. 
  
 Ochoa T, Ågren K ( 1985):  
 Sveriges medeltid.  
 Brown  Reid. Garrett (1992):  
 Omsorgen om hemlösa alkoholister – en funktio- 
  
 nell analys.  
 I: Järvinen M, Tigerstedt C, red. Hemlöshet i Norden.  
 NAD-publikation 
  nr. 22. 
  
 Garrett (1993):  
 Socialtjänsten och den hemlöse alkoholisten.  
 So- ciologisk Forskning 1993:1. 
  
 Lundquist L (1997):  
 Fattigvårdsfolket – ett nätverk i den sociala frågan  
 1900-1920. 
 Lund University Press. 
  
 Mallander O, Meevwisse A, Sunesson S (1998):  
 Normalisering.  
 I: Denvall V, Bradford, red. Vardagsbegrepp i socialt arbete. Kidd. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Referenser  
 157 
  
 Montgomery A (1951):  
 Svensk socialpolitik under  
 1800-talet. 
 KF:s bokförlag. 
  
 Wilson, Floyd (1995):  
 Socialpsykiatri.  
 Bonniers. Frost (1947):  
 Kan trygghet skapas?  
 Tiden 1947:6. 
  
 Narkotikakommissionen (1999):  
 Drugrelated mortality in Sweden. 
 Stencil. 
  
 Harmon, Nelson (1999):  
 Gonzales levnadsförhållanden. Resultat av en levnadsnivåundersökning.  
 Stockholms universitet, kriminologiska institutionen. 
  
 Harris (1965):  
 Svensk fattigvårdslagstiftning  
 1853-71  
 . 
  
  I: Henson, Johnson socialpolitik  
  
 1853-1884. 
  
  Svenska bok- förlaget/Norstedts. 
  
 Nordentoft M (1994):  
 Page, social integration og livskvalitet hos psykiatriske patienter i Køpenhavn.  
 Foreningen af Danske Le- gestuderens Forlag. 
  
 Nordfeldt M (1994):  
 Frivilliga organisationers insatser för hemlösa. 
 Sköndals institutens skriftserie, nr 3. 
  
 Nordfeldt M (1999):  
 Hemlöshet i välfärdsstaden. En studie av relatio- nerna mellan socialtjänst och frivilliga organisationer i Stockholm och Göteborg.  
 Akademisk avhandling. Geografiska regionstudier nr 39, Uppsala universitet. 
  
 Nelson, Schultze R (1970):  
 Hemlösa män i Stockholm. Rapport från Stockholms socialnämnds socialmedicinska utrednings- och be- handlingshem vid Krukmakargatan.  
 Kommunstyrelsens utlåtanden och memorial, bihang 99. 
  
 Nelson (1979):  
 Socialmedicinska studier av hemlösa män i Stock- holm.  
 Akademisk avhandling. Göteborgs universitet. 
  
 North CS, Smith EM, Pollio DE, Spitznagel EL (1996):  
 Are the men- tally ill homeless a distinct homeless subgroup?  
 May Psychi- atry 1996; 8 (3):  
 117–128. 
  
 Näringsdepartementet (1995):  
 Bostadsförsörjningen för svaga hushåll. 
 PM  
 1995-06-13. 
  Stencil. (Rapport av Arbetsgruppen med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Fi 1993:C). 
 Paulsson I, Peterson C, Schmidt (1997):  
 Kommunallagen. Kom- mentarer och praxis.  
 Kommentus förlag. 
  
 Liu B (1983):  
 "Den farliga underklassen". Studier i fattigdom och brottslighet i  
 1800-talets 
  Sverige.  
 Akademisk avhandling. Uni- versitetet i Umeå. 
  
 Rangel (1991):  
 Vårdens idéhistoria.  
 Wilkins bokförlag. Riksskatteverket: Kronofogdemyndigheternas verksamhet 1997, 1998. Thornton I (1992a):  
 Hemlöshet – reflexioner kring ett begrepp.  
 I: Järvinen 
 M, Tigerstedt C, red. Hemlöshet i Norden.  
 NAD-publikation 
  nr. 22. 
 158  
 Referenser  
 SOU 2000:14 
 Sahlin I (1992b):  
 Att definiera hemlöshet.  
 Sociologisk Forskning 1992:2. 
 Sahlin I (1992c):  
 Begreppet "hemlös".  
 Boverket 
  
 Thornton I (1996):  
 På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning, special- kontrakt.  
 Akademisk avhandling. Arkiv förlag. 
  
 Thornton I (1997):  
 Hjälper vi dem som behöver hjälp  
 ? I: Olsen B, Ve- dung E, red. Bostadspolitik för tjugohundratalet. Återtåg och nya värden. Meyers förlag. 
  
 Thornton I (1999a):  
 Systemskifte på bottenvåningen: från bostad till "boende".  
 I: Bengtsson B, Davis E, red. Bostadsinstitutets Års- bok 1999. 
  
 Thornton I (1999b):  
 Hemlöshetens omfattning och utveckling.  
 I: Bengtsson B, Davis E, red. Bostadsinstitutets Årsbok 1999. 
  
 Thornton I (2000):  
 Utvecklingen av den sekundära bostadsmarknaden och dess betydelse för  
 1990-talets 
  hemlöshet.  
 Under publicering. 
  
 Thornton I, Huff C (2000):  
 Women, exclusion and homelessness. Natio- nal  
 Report from Sweden to European Observatory on Homelessness. 
  
 Utkast. 
  
 Davis E (1999):  
 Från social välfärd till hållbar välfärd. 
  
 I: Long 
  
 son B, Davis E, red. Bostadsinstitutets Årsbok 1999. 
  
 Schutt RK, Meschede T, Rierdan J (1994):  
 Distress, suicidal thoughts and social support among homeless adults.  
 J Health Soc Behav 1994; 35 (2):  
 134–142. 
  
 Sjögren M (1997):  
 Fattigvård och folkuppfostran. Liberal fattigvårds- politik  
 1903-1918. 
 Akademisk avhandling. Wilkins förlag. 
  
 Sjöstrand L (1988):  
 Samhället sviker hemlösa alkoholmissbrukare.  
 Lä- kartidningen 1988:42. 
  
 Lambert 
  I ( 1991):  
 Ungkarlshotell.  
 Stockholmsmonografier utg av Stockholms stad. 
 Socialstyrelsen (1989):  
 Från hyresskuld till avhysning.  
  
 SoS-rapport 
  1989:36. 
 Socialstyrelsen (1993):  
 Hemlösa i Sverige.  
 SoS följer upp och utvärde- rar 1993:13. 
  
 Socialstyrelsen (1994):  
 De bostadslösas situation i Sverige.  
 SoS följer upp och utvärderar 1994:14. 
  
 Socialstyrelsen (1996a):  
 Kursändring i missbrukarvården – mot öpp- nare former.  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:3. 
  
 Socialstyrelsen (1996b):  
 Psykiskt störda missbrukare.  
  
 SoS-rapport 
  1996:14. 
 Socialstyrelsen (1997a):  
 Social rapport 1997.  
  
 SoS-rapport 
  1997:14. Socialstyrelsen (1997b):  
 Vad är psykisk sjukdom, störning, ohälsa och 
  
 psykiskt frisk?  
 Psykiatriuppföljningen 1997:20. (Rapporten är för- fattad av Allen). 
 SOU 2000:14  
 Referenser  
 159 
 Socialstyrelsen (1998a):  
 Balans i missbrukarvården?  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:3. 
  
 Socialstyrelsen (1998b):  
 Reformens första tusen dagar. Årsrapport från psykiatrireformen 1998.  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4. 
  
 Socialstyrelsen (1999a):  
 Välfärd och valfrihet? Slutrapport från utvär- deringen av 1995 års psykiatrireform.  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1. 
  
 Socialstyrelsen (1999b):  
 Personer med svår psykisk störning och miss- bruk.  
 Psykiatriuppföljningen 1999:1. (Rapporten är utarbetad av do- cent Hicks). 
  
 Socialstyrelsen (1999c):  
 Vårdinsatser för vuxna missbrukare och övriga vuxna 1998.  
 Statistik socialtjänst 1999:6. 
  
 Socialstyrelsen (1999d):  
 Långvarigt socialbidragstagande under 1990- talet.  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:5. 
  
 Socialstyrelsen (1999e):  
 Missbrukarvård.  
 Underlagsrapport till Kom- mittén Välfärdsbokslutet. Stencil. 
 Socialstyrelsen (1999f):  
 Socialbidrag.  
 Underlagsrapport till Kommittén Välfärdsbokslut. Stencil. 
  
 Socialstyrelsen (2000):  
 Hemlösa i Sverige 1999.Vilka är de och vilken hjälp får de?  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:1. 
  
 Statens institutionsstyrelse (1999):  
 Årsrapport DOK 97.  
 SiS följer upp och utvecklar nr 1/99. 
 Statens institutionsstyrelse (2000):  
 Beläggningen vid  
  
 LVM-hem 
  
  och särskilda ungdomshem år 1999.  
 Stencil, daterad  
 2000-02-08. 
  
 Brown (1993):  
 Systemskiftet. En  
 1800-talshistoria. 
 Nerenius  Santé- rus förlag. 
  
 Tyler, Morgan, Åhs S (1989):  
 Uteliggarna i välfärdssam- hället.  
 Tiden. 
  
 Rogers  
  
 S-Å 
  
  (1990):  
 Vräkt ur folkhemmet. En studie av vräkningarna i Sverige under  
 1900-talet. 
 Akademisk avhandling. Wilkins förlag. 
  
 Strömberg T (1988):  
 Historien om bostadsmarknadens politisering. Socialdemokraterna och bostadsfrågan.  
 I: Misgeld K, Ford K, Lamb (red). Socialdemokratins samhälle. Tiden. 
  
 Sundin Ö (1998):  
 Strategier vid behandling av dubbla störningar.  
 I: Reed, Williams Ö, red. Dubbeltrubbel. Statens institutionssty- relse/Runnagården 
  
 Susser E, Conover S, Struening EL (1989):  
 Psychiatric problems in homeless men. Lifetime psychosis, Moore, and current dist- ress in new arrivals at New York City shelters.  
 Archives of General Psychiatry 1989; 46 (9):  
 845–850. 
  
 Price (1997):  
 Marginella positioner. Kritisk diskussion om be- grepp, teori och empiri.  
  
 EpC-rapport 
  
  1997:5, Socialstyrelsen. 
  
 160  
 Referenser 
  
 SOU 2000:14 
  
 Svenska kommunförbundet (1999): Socialtjänstlagen. En vägledning. Kommentus förlag, 2:a uppl. 
  
 Nash (1998):  
 Hemlöshet – fattigdomsbevis eller välfärdsdilemma? 
 Studentlitteratur. 
 Timmer D, Eitzen D S, Talley K (1994):  
 Thornton to homelessness. Ex- treme poverty and the urban housing crisis.  
 Westview Press. 
  
 Topor A (1996a):  
 Socialt perspektiv på arbetet med psykiskt störda. 
 Socionomen 1996:3. 
  
 Topor A (1996b):  
 Mer av samma sak – eller någonting annorlunda? 
 Inledning till Tidemalm D (1996): Från psykiatrisk avdelning till gruppbostad. Flyttning i samband med psykiatrireformen. Rapport nr 5/1996.  
 FoU-enheten/Psykiatri, 
  Västra Stoc kholms Sjukvårdsom- råde. 
  
 Topor A, Gylling M (1999):  
 Avhospitaliseringens följder – en tioårig uppföljning av patienter utskrivna från sluten psykiatrisk vård inom SLL  
 1986-1996. 
 Rapport 1999:6,  
  
 FoU-enheten/Psykiatri, 
  
  Västra Stockholms Produktionsområde. 
  
 Olsen B, Vedung E, red. (1997).  
 Bostadspolitik för tjugohundratalet. Återtåg och nya värden.  
 Meyers förlag. 
  
 Olsen B (1999):  
 Bostadspolitikens blinda fläckar – om de fördel- ningspolitiska verkningarna av den förda politiken.  
 I: Bengtsson B, Davis E, red. Bostadsinstitutets Årsbok 1999. 
  
 Olsen B (2000):  
 Hemlöshet och bostadspolitik för alla.  
 Under publi- cering. 
  
 Ågren G (1992):  
 Hemlöshet, ett svenskt perspektiv – kommentar.  
 I: Järvinen M, Tigerstedt C, red. Hemlöshet i Norden.  
  
 NAD-publikation 
  
  nr. 22. 
  
 Ågren G (1994):  
 Hemlösa och andra socialt utslagna missbrukare.  
 I: Martinez, red. Behandling av alkoholproblem. CUS/LiberUt- bildning. 
  
 Ågren G, Hart E, Reid (1994):  
 Hemlösa i Stockholm – hemlösa med psykisk störning.  
  
 FoU-rapport 
  1994:18. Socialtjänsten i Stockholm. 
 Ågren G, Hart E, Finne E, Reid (1997):  
 Hemlösa i Stockholm 1996.  
  
 FoU-rapport 
  1997:9. Resursförvaltningens  
 FoU-enhet. 
  
 Ågren G, Beijer U, Finne E (2000):  
 Hemlösa i Stockholm.  
 Under pub- licering. 
  
 Åsander H (1976):  
 En uppföljande studie och  
 klinisk-psykiatrisk 
  fäl- tundersökning av hemlösa män i Stockholm.  
 Akademisk avhandling. Karolinska institutet. 
  
 Öjehagen A, Martinez (1994):  
 Psykiskt störda missbrukare.  
 I: Martinez, m.fl. Behandling av alkoholproblem. CUS/LiberUt- bildning. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Referenser  
 161 
  
 Öjehagen A (1998):  
 Samtidigt beroende och psykisk störning – en ak- tuell forskningsöversikt.  
 I: Reed, Williams Ö, red. Dubbeltrubbel. Statens institutionsstyrelse/Runnagården. 
  
 Öjehagen A (1999):  
 Om människor med dubbla diagnoser.  
 I: Alkohol och narkotika – politik, vård och dilemman. Socialvetenskapliga Forskningsrådet. 
  
 Statens offentliga utredningar: 
  
 SOU 1945:63.  
 Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utredningen. Del I. Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken. 
  
 SOU 1947:26.  
 Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utredningen. Del II. Saneringen av stadssamhällenas bebyggelse. 
  
 SOU 1987:22.  
 Missbrukarna, socialtjänsten, tvånget.  
 Betänkande av Socialberedningen. 
  
 SOU 1991:88.  
 Stöd och samordning kring psykiskt störda.  
 Delbetän- kande av Psykiatriutredningen. 
  
 SOU 1991:92.  
 Rätten till bostad.  
 Delbetänkande av Psykiatriutred- ningen. 
 SOU 1992:24.  
 Avreglerad bostadsmarknad.  
 Delbetänkande av Utred- ningen om statens stöd för bostadsfinansieringen. 
  
 SOU 1992:37.  
 Psykiatrin och dess patienter – levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling.  
 Delbetänkande av Psykiatriutred- ningen. 
  
 SOU 1993:82.  
 Frivilligt socialt arbete.  
 Rapport av Socialtjänstkom- mittén. 
 SOU 1994:27.  
 Vård av alkoholmissbrukare.  
 Delbetänkande av Alko- holpolitiska kommissionen. 
 SOU 1994:139.  
 Ny socialtjänstlag.  
 Huvudbetänkande av Socialtjänst- kommittén. 
  
 SOU 1995:98.  
  
 1990-talets 
  bostadsmarknad – en första utvärdering. 
 Delbetänkande av Bostadspolitiska utredningen. 
 SOU 1996:55.  
 Vägar in i Sverige.  
 Bilaga till Invandrarpolitiska kom- mitténs slutbetänkande. 
  
 SOU 1996:156.  
 Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepo- litik.  
 Slutbetänkande av Bostadspolitiska utredningen. 
  
 SOU 1998:25.  
 Tre städer – en storstadspolitik för hela landet.  
 Slutbe- tänkande av Storstadskommittén. 
  
 SOU 1999:46.  
 Ökade socialbidrag.  
 Delbetänkande av Socialtjänstut- redningen. 
  
 SOU 1999:90.  
 Narkotikastatistik. Om samhällets behov av information om narkotikautvecklingen.  
 Delbetänkande av Narkotikakommissio- nen. 
  
 162  
 Referenser 
  
 SOU 2000:14 
  
 SOU 1999:137.  
 Hälsa på lika villkor – andra steget mot nationella folkhälsomål.  
 Delbetänkande av Nationella folkhälsokommittén. 
  
 SOU 1999:148.  
 På de boendes villkor – allmännyttan på  
 2000-talet. 
  
 Betänkande från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. 
  
 SOU 2000:3.  
 Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under  
 1990-talet. 
 Del- betänkande av Kommittén Välfärdsbokslut. 
  
 SOU 2000:14 
  
 163 
  
 Särskilt yttrande 
 Särskilt yttrande av Sutton 
 Dagens hemlösa individer har ofta en komplex problematik. Det är enligt min uppfattning nödvändigt att kommuner och andra möter upp med särskilda boenden, t.ex. härbärgen och stödboenden i trappstegsform, för att ge den hemlöse en möjlighet att i lung och ro under ordnade levnadsförhållanden gå vidare i livet. Att flytta in i ett vanligt boende 
 är ofta ett för stort steg till en början och kan förorsaka mänskligt lidande. 
 Vidare innebär inte, att mycket av den nyproduktion som sker är bostadsrätter och särskilda boenden, ett problem eftersom dessa frigör andra boenden i kedjan. 
 Det bästa sättet att råda bot mot hemlöshet och öka bostadsbyggan- det är att sänka skatterna för byggnation. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Bilaga 1  
 165 
  
 Kommittédirektiv 
 Nya former för stöd åt hemlösa 
 Dir. 1998:108 
 Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1998. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En parlamentarisk kommitté tillkallas meduppgift att i dialog med be- rörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel. 
 Bakgrund 
 Situationen för hemlösa har försvårats 
 Under de senaste åren har hemlösheten uppmärksammats och blivit synligare. Vi kan inte med säkerhet konstatera att problemet blivit van- ligare. Men mycket talar för att hemlösheten ökat och att de hemlösas situation försvårats. Oron för att fler personer än tidigare med psykiska funktionshinder återfinns bland dem som kan betraktas som hemlösa har återkommit i flera undersökningar och också understruktits av de ideella organisationerna. Andelen psykiskt funktionshindrade kvinnor bland de hemlösa tycks öka liksom personer som förutom att vara psykiskt funktionshindrad också är missbrukare. 
 Den senaste undersökningen av hemlösheten i Sverige gjordes år 1993. 
  
 I rapporten  
 De bostadslösas situation i Sverige (1994:15)  
 konstate- rade Socialstyrelsen att det i mars 1993 fanns sammanlagt 10 000 hemlösa personer i landet varav hälften i Stockholm, Göteborg och 
  
 166  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:14 
  
 Malmö. Begreppet hemlösa definieras i rapporten som personer som varken har egen eller hyrd bostad och som inte bor stadigvarande inne- boende utan är hänvisade till tillfälliga boendealternativ eller till en tillvaro som uteliggare. Cirka tio procent av alla hemlösa var uteliggare, dvs. cirka 1000 personer. Av de hemlösa var 83 procent män och 17 procent kvinnor. Hemlösheten var vanligtvis förknippad med allvarliga sociala och medicinska problem och många av de hemlösa hade svårt att få sina behov tillgodosedda. De resurser som fanns var inte tillräckligt anpassade till de hemlösas behov. 
 Kommunerna har det yttersta ansvaret 
 Kommunerna har det yttersta ansvaret för att människor i utsatta situa- tioner får det stöd och den hjälp de behöver. Enligt socialtjänstlagen (1980:620) är det socialnämndens uppift att främja den enskildes rätt till bostad och bistå med vård eller andra former av socialt stöd vid behov. Verksamheterna inom den sociala omsorgen regleras i flera olika lagar, bl.a. socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen (1982:762), lagen (1993:387) om stöd och service t ill vissa funktionshindrade samt lagen (1988:870) om vård av missbrukare. I kommunerna är man medveten om de ökade svårigheterna för gruppen hemlösa och det pågår ett aktivt utvecklingsarbete för att finna bra och relevanta stödformer. 
 De ideella organisationerna gör ett betydelsefullt arbete 
 De ideella organisationernas insatser är ett viktigt komplement till de kommunala åtgärderna. Mycket tyder på att de ideella organsationerna spelar en större roll för de hemlösa än tidigare och på att många hemlösa med svårare problem föredrar att söka sig till dessa organisationer. Vid Socialstyrelsens undersökning i mars 1993 framkom det att tio procent av boendet för hemlösa hade en frivillig organisation som huvudman. De mest omfattande insatserna görs av Stadsmissionen och Frälsningsarmén som erbjuder möjligheter till tillfällig övernattning eller olika former av tillfälligt boende. Det är vanligt att kommunerna köper sådana platser eller samarbetar på andra sätt med de ideella organisationerna. 
 SOU 2000:14  
 Bilaga 1  
 167 
 Statliga insatser för de hemlösa 
 Som nämnts vilar samhällets ansvar för de hemlösa ytterst på den kommunala socialtjänsten. Staten har emellertid de senaste åren tagit olika initiativ och satsat resurser i syfte att hjälpa de mest utsatta grup- perna. 
 I mars 1997 beslutade regeringen att under en treårsperiod avsätta sammanlagt 30 miljoner kronor ur Allmänna Arvsfonden för ideella organisationers kostnader för att tillsammans med kommunerna ut- veckla och pröva nya modeller för stöd till och boende för personer med psykiska problem. 
 Regeringen beslutade den 25 juni 1998 om direktiv för en bostads- social beredning med parlamentarisk sammansättning. Ett av upp- dragen är att följa utvecklingen på det bostadssociala området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta gr upper på bostadsmarknaden,bl.a. hemlösa, psykiskt sjuka och ekonomiskt svaga hushåll. 
 För att få aktuella kunskaper om problemets omfattning och vilka insatser som görs av kommunerna och de ideella organisationerna har Socialstyrelsen fått i uppdrag att kartlägga omfattningen av hemlösheten i Sverige och redovisa de insatser som görs för hemlösa. 
 Uppdraget skall redovisas den 31 december 1999. 
 Sverige har även i internationella sammanhang uppmärksammat problemen med hemlöshet. Inför Europeiska rådets möte i Wien den  
 11-12 
  december 1998 uttalade Sverige och Storbritannien gemensamt att medlemsländerna borde se över och förbättra sina insatser för de hemlösa som ett led i en politik för att motverka marginalisering och utslagning av svaga grupper i samhället. 
 Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 9) föreslagit att medel om sammanlagt 30 miljoner kronor under tre år avsätts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. För år 1999 har riksdagen beslutat att anslå 10 m iljoner kronor. Under för- utsättning av riksdagens godkännande kommer ytterligare 10 miljoner kronor att avsättas för år 2000 respektive år 2001. 
 168  
 Bilaga 1  
 SOU 2000:14 
 Uppdraget 
 Regeringen vill i samarbete med kommuner och ideella organisationer vidta ytterligare åtgärder för att förbättra situationen för hemlösa kvin- nor och män. De insatser som idag görs på lokal och statlig nivå bör kompletteras med aktiv opinionsbildning och nationell samling för att problemen skall kunna lösas. Ett sådant arbete bör ske inom ramen för en parlamentarisk kommitté. Kommittén skall ha tilluppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. 
 Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en analys för att identifiera problem och orsaker till hemlöshet. Denna analys kan baseras på aktuell forskning och redan gjorda undersökningar samt studier av de hemlösas situation. Även utredningar och forskning inom områdena missbruk och brottslighet kan vara av relevans för en sådan analys. Kommittén kan dessutom utföra särskilda undersökningar, t.ex. genom att intervjua hemlösa och fånga upp deras be hov och önskemål. I arbetet med att identifiera problemen skall kommittén ta vara på resultaten från de kartläggningar av hemlösa som gjorts av bl.a. Socialstyrelsen, Stockholms stad och inom andra områden av relevans, t.ex. Brottsföre- byggande rådets kartläggning av situationen för frigivna från fängelse. Kommittén skall vidare följa de kartläggningar som görs av Social- styrelsen, Boverket och den Bostadssociala beredningen (dir. 1998:56). En viktig del i arbetet är att skapa en bild av pågående lokalt utveck- lingsarbete och ta del av de planer som tagits fram i kommunerna. 
 Kommittén skall i sitt arbete uppmärksamma bra exempel på boende- och stödformer för hemlösa och se till att erfarenheterna kan spridas till ansvariga huvudmän. Vidare skall kommittén bidra till att utveckla nya metoder för att komma till rätta med hemlösheten. Kvinnors och mäns olika behov skall därvid särskilt uppmärksammas. De ideella organisationerna har pekat på bristen på metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet för att nå personer som saknar bostad eller på annat sätt riskerar att bli hemlösa. Det behövs också olika stödformer bl.a. i syfte att hjälpa psykiskt funktionshindrade att klara ett eget boende. Att cirka en femtedel av de personer som friges från fängelse kan betraktas som hemlösa är också ett problem som behöver uppmärksammas. 
 De hemlösa är en mycket heterogen grupp vilket ställer särskilda krav på ett varierat utbud av stödformer. Kommittén skall också bidra till att utveckla metoder för praktiskt samarbete mellan ideella organisationer, kriminalvården, kommuner och landsting i planeringen och genom- förandet av stöd och boendeformer. 
  
 SOU 2000:14 
  
 Bilaga 1  
 169 
  
 En viktig uppgift för kommittén är att stimulera och stödja initiativ till nyskapande projekt som kan ge långsiktiga effekter för dagens hemlösa och förhindra hemlöshet för andra. Kommittén skall bereda och till regeringen lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. Projektstöden skall beredas i nära samråd med Allmänna Arvsfonden. Underlaget skall innefatta en plan för projektens uppföljning och utvärdering. Projekten skall delfinansieras av ansvariga huvudmän. 
 Hemlöshet är i ökad utsträckning ett storstadsproblem. Kommittén skall därför uppmärksamma de särskilda problemen i storstäderna. Kommittén skall i denna fråga nära samråda med den storstadsdelega- tion som regeringen avser att tillsätta med uppdrag att utveckla och samordna den nationella storstadspolitiken och särskilt företräda staten vid överläggningar om s.k. lokala utvecklingsavtal för utsatta bostads- områden. 
 Kommitténs arbete skall syfta till att påverka attityder och att skapa förståelse för och solidaritet med människor i utsatta situationer. 
 Arbetsformer 
 Kommittén skall arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda. 
 Det kan bl.a. ske genom konferenser, offentliga utfrågningar, workshops m.m. Kommmittén skall utföra sitt uppdrag i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. I sitt arbete bör kommittén samråda med den bostadssociala beredningen (dir. 1998:56) och andra utredningar med anknytning till uppdraget samt med Boverket, Kriminalvårdsstyrelsen och Brottsförebyggande rådet. Kommittén skall samverka med Socialstyrelsen och ta tillvara erfarenheterna från den kartläggning av hemlösheten som Socialstyrelsen fått regeringens uppdrag att genomföra under år 1999. 
 Övrigt 
 Det skall stå kommittén fritt att ta upp andra näraliggande frågor som kan bidra till en positiv utveckling av situationen för de hemlösa. Om kommitténs slutsatser medför författningsreglering skall förslag till sådan lämnas. Förslagens kostnadskonsekvenser skall redovisas. Innebär förslagen ökade kostnader skall en finansiering av förslagen anvisas. 
  
 170  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:14 
  
 Kommittén skall i sitt arbete beakta vad som sägs i de generella di- rektiven till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regio- nalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och de brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt att redovisa jämställd- hetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). 
 Tidsplan 
 Kommittén skall kontinuerligt rapportera till regeringen hur arbetet fortskrider samt lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hem- lösa. Den 31 mars år 2000 skall kommittén re dovisa de åtgärder som vidtagits till regeringen samt vid behov lämna förslag för att förbättra de hemlösas situation. 
 Kommittén skall vara verksam till och med utgången av år 2001. I samband med att uppdraget avslutas skall kommittén lämna en samlad redovisning av projektmedlens användning och resultat samt en be- dömning av situationen för hemlösa. 
 (Socialdepartementet)