Del II Havsmiljökommissionens 
 sammanfattning av kunskapsläget 
  
 7 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 7.1 
  
 Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken? 
  
 Utgångspunkten för Havsmiljökommissionens arbete skall vara en ekosystemansats där de mänskliga aktiviteter som påverkar havs- miljön ingår. Som ett led i den dialog och kunskapsinhämtning som Havsmiljökommissionen genomfört, inbjöds till ett seminarium den  
 22–24 
  april 2003, Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken?. Ett fyrtiotal deltagare med olika bakgrund och erfa- renhet av tillämpning av ekosystemansatsen från Europa, Austra- lien och USA deltog. Slutsatserna från detta seminarium redovisas nedan. 
 Ekosystemansatsen är ett centralt inslag i Konventionen om biologisk mångfald (CBD), där tolv vägledande principer för tillämpningen utarbetats (de s.k. Malawiprinciperna). Deltagarna i seminariet erhöll dessa principer, underlag om Östersjöns miljötill- stånd samt  
 EU-kommissionens 
  meddelande till rådet och parla- mentet Mot en strategi för att skydda och bevara den marina mil- jön(KOM(2002)539) som underlag för seminariet. I arbetet med att utveckla EU:s gemensamma marina strategi har ekosysteman- satsen definierats som en övergripande, integrerad förvaltning av mänskliga aktiviteter. Denna förvaltning ska grundas på vetenskap- lig kunskap om ekosystemet och dess dynamik och syfta till ett hållbart nyttjande av ekosystemets varor och tjänster samtidigt som ekosystemets struktur och funktion bevaras. Nedan beskriv i kort- het hur ekosystemansatsen kan tillämpas i praktiken på ett eko- system Östersjön. 
 151 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 SOU 2003:72 
  
 7.2 
  
 Ett politiskt initiativ 
  
 Utmaningen vid förvaltning av de marina naturresurserna är att bevara och skydda fungerande marina ekosystem genom att begränsa mänskliga aktiviteter så att de tar hänsyn till de naturliga systemens gränser. Mänskliga aktiviteter i havsmiljön inbegriper ett stort antal aktörer med en rad olika mål. För att tillämpa ekosy- stemansatsen krävs ett politiskt initiativ där ett land tar på sig ansvaret att vara ledande, att gå före och driva processen. Det krävs ett långsiktigt åtagande och en vilja att anslå medel. Deltagande av berörda aktörer, kartläggning av resurser, forskning, övervakning och framställning av lättförståelig information är nödvändiga fak- torer för att kunna tillämpa ekosystemansatsen. Alla dessa åtgärder kräver omfattande resurser. Det är avgörande för ekosystemsan- satsens praktiska tillämpning att alla nationer i Östersjöns avrin- ningsområde deltar i ett Östersjösamarbete. 
 Östersjön är ett naturligt avgränsat ekosystem som utgör ett lämpligt område för en integrerad regional förvaltning baserad på ekosystemansatsen. Det är avgörande för ekosystemsansatsens praktiska tillämpning att alla nationer i Östersjöns avrinningsom- råde deltar i ett samarbete. En regional förvaltning i Östersjön kan bli ett internationellt pilotprojekt. Flera av de problemområden som måste hanteras (övergödning, gifter, fiske och sjöfart) är av internationell karaktär och måste hanteras gemensamt av länderna. För att hantera problemen i Östersjöns avrinningsområde bör ett organ inrättas för att samordna insatserna i regionen. Detta organ skall bygga på befintliga strukturer. 
  
 7.3 
  
 Östersjösamarbetets mål 
  
 Det första målet med ett Östersjösamarbete grundat på ekosystemansatsen bör vara att analysera styrkor och svagheter i dagens förvaltning. Förvaltningen skall anpassas till de biologiska systemen, vilket kräver att befintliga institutioner, strukturer och regelverk kopplas samman på nya sätt (t.ex. HELCOM, ICES, Baltic Sea Regional Project, ramdirektivet för vatten, den gemen- samma jordbruks- och fiskeripolitiken). Nya, kanske gemensamma, institutioner kan behöva skapas för att hantera problem. Eko- systemansatsen förutsätter ett samarbete över hierarkiska nivåer och administrativa gränser mellan länder, aktörer, samhällen etc. 
 152 
  
 SOU 2003:72 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 Ett Östersjösamarbete skall innebära samordnade insatser och främja lokala initiativ, samtidigt som deltagande länder är juridiskt bundna till samarbetet. 
 Östersjösamarbete skall byggas på en gemensam vision. Visionen skulle tjäna som riktlinje för den långsiktiga förvaltningen av regionen och utarbetandet av mål för verksamheten. Målen är emellertid beroende av det tillstånd som önskas för Östersjön. Utgångsläget ändras dessutom kontinuerligt på grund av ekosys- temets naturliga dynamik och naturliga storskaliga förändringar så- som landhöjning och naturlig klimatvariation. Klimatförändringar orsakade av mänsklig aktivitet, liksom annan mänsklig påverkan förändrar likaså ständigt förutsättningarna och det är därför viktigt att man i en förvaltning understryker behovet av att tillämpa för- siktighetsprincipen. 
 I många Östersjöländer pågår verksamheter för att förbättra miljöns kvalitet. Om man underlättar, samordnar och stimulerar dessa verksamheter ökar sannolikt förvaltningens effektivitet och hållbarhet. Utmaningen ligger i att förena lokala initiativ med internationella mål. En annan utmaning ligger i att skapa incita- ment för lokala insatser där sådana inte finns. Nätverk inom ramen för ett Östersjösamarbete i stil med Samhällen för ett rent Östersjön kan förstärka gränsöverskridande samarbete. Målet för Östersjösamarbetet bör vara att underlätta projekt inom regionen genom att samhällen och förvaltare i olika länder delar med sig av kunskap, kompetens och teknik. Befintliga nätverk som UNESCO:s MAB program (Man and the Biosphere) och Agenda 21 bör därmed stödjas. 
  
 7.4 
  
 Arbetsmetoder 
  
 7.4.1 
  
 Ett ökat deltagande 
  
 Ekosystemansatsen betonar vikten av deltagarinriktad förvaltning. Människan är en del av ekosystemet. Således är hon en del av pro- blemet och en del av lösningen. Målet för förvaltningen bör vara ett val samhället gör, och förvaltningen bör vara decentraliserad till lägsta lämpliga nivå. Detta kan innebära hantering av särskilda pro- blem på regional eller lokal nivå, eller för enskilda havsbassänger. Ekosystemansatsen betonar även nödvändigheten att nyttja alla former av relevant information, bl.a. vetenskapliga rön, inhemska 
 153 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 SOU 2003:72 
  
 och lokala kunskaper eller arbetsmetoder. Relevanta samhällssekto- rer och vetenskapsområden bör därmed mobiliseras. 
 För att ekosystemansatsen skall kunna tillämpas i praktiken krävs en kartläggning av aktörer, institutioner, strukturer och regelverk. Varje problem eller mål har sin egen grupp av aktörer. I inledningsskedet av varje projekt med en viss målsättning måste en undersökning genomföras för att identifiera aktörer och intres- senter. 
 Därutöver bör den institutionella ramen fastställas, bl.a. de administrativa gränserna, frågan om vilka som skall höras och vilka som skall delta i beslutsprocessen måste klargöras. Det skall även fastställas hur stor enighet som krävs för att grunda en överens- kommelse. Dessa ställningstaganden kommer att skilja sig från fall till fall men skall vara klara från början. Samrådsmekanismer bör dock upprättas på alla nivåer av Östersjösamarbetet: lokal, regional och internationell. 
 Analysen bör även inbegripa teknisk och finansiell kapacitet, tillhandahålla information om möjliga deltagare och behovet av investering i tid, ekonomiska resurser och engagemang. Begräns- ningar i ett deltagarinriktat tillvägagångssätt bör beaktas, t.ex. när det gäller gränsöverskridande frågor/projekt. 
  
 7.4.2 
  
 Kartlägg ekosystemets varor, tjänster, användare och förvaltare 
  
 Ekosystemets varor och tjänster skall kartläggas, liksom dess användare, förvaltare och gällande institutionella överenskommel- ser.  
 GIS-baserade 
  kartor och hydrologiska modeller är användbara verktyg för att testa olika förvaltningsscenarier och alternativ till- sammans med berörda aktörer. Det är väsentligt att alla Östersjö- länder har tillgång till samma verktyg och information. 
 En allmänt accepterad karta med information om de befintliga naturresurserna och ekosystemets tjänster ger en bild av tillgång- arna. Kartläggningen bör inbegripa både vetenskaplig och lokal kunskap. Informationen är av grundläggande betydelse för förvalt- ningen, samtidigt som den förbättrar den framtida forskningens effektivitet bidrar den till att identifiera kunskapsluckor. 
 En karta över ekosystemets varor och tjänster ger bara en del av den information som krävs. Utöver detta krävs en kartläggning av olika mänskliga aktiviteters inverkan på ekosystemet och nuva- 
 154 
  
 SOU 2003:72 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 rande förvaltning. Förvaltningen sker på flera nivåer genom många olika organisationer, samhällen och individer. Inventeringen bör inbegripa lokala/samhällsbaserade initiativ och nätverk, förvalt- ningsverksamhet på andra nivåer och internationella överenskom- melser. En sådan inventering minskar risken för överlapp och att samma problem löses flera gånger. 
 Östersjöområdet uppvisar ett heterogent socialt landskap med olika värderingar av ekosystemets varor och tjänster. Ländernas sociala och ekonomiska situation skiljer sig avsevärt avseende kompetens, värderingar, prioriteringar och finansiella resurser. För att identifiera eventuella sociala, ekologiska och ekonomiska kon- flikter skall dessa skillnader belysas. Detta inverkar på de olika åt- gärdernas kostnadseffektivitet. 
 Sammantaget ger den ovan nämnda informationen en utgångs- punkt för att identifiera nuvarande och potentiella konflikter, genomföra riskbedömningar, fastställa prioriteringar och definiera mål. 
  
 7.4.3 
  
 Riskbedömningar 
  
 En riskbedömning bör genomföras genom att information om naturresurserna, t.ex. områden där den biologiska mångfalden är hotad och känsliga områden, kombineras med information om mänskliga aktiviteter. En riskbedömning identifierar potentiella konfliktområden, möjliggör prioriteringar av förvaltningsåtgärder och främjar kostnadseffektiva åtgärder. 
  
 7.4.4 
  
 Gemensam målformulering 
  
 Mål med lokal och regional anknytning bör definieras för olika frå- gor och förankras i Östersjösamarbetets gemensamma vision. Överenskommelser om specifika problem för enskilda havsbas- sänger kan vara lämpligt. Särskilda problem, t.ex. fiske och över- gödning, kan kräva gemensamma mål för hela regionen. Det är omöjligt att hantera alla problem samtidigt och därför måste prio- riteringar göras. Målen bör omfatta alla samhällsaspekter, för att alla intressenter skall känna engagemang, ägandekänsla och ansvar. Prioriteringar av forskningsinsatser bör göras i förhållande till dessa mål. 
 155 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 SOU 2003:72 
  
 7.4.5 
  
 Åtgärder 
  
 Ett Östersjösamarbete skall tillåta en effektiv användning av medel genom att pengar används där man kan vänta sig störst effekt. Garza verk för utbyte av kunskap och erfarenheter skapar bättre förut- sättningar för ett hållbart nyttjande och bör främjas. Strategisk fysisk planering (zonindelning) skall användas som en övergri- pande metod för hela området och åtgärdsplaner krävs för särskilda problem (t.ex. forskningsplan, hotade fiskarter, övergödning). 
  
 7.4.6 
  
 Övervakning 
  
 Indikatorer bör användas och vara enkla med ett tydligt syfte. Tyd- liga indikatorer kan minska övervakningskostnaderna, men eko- systemens dynamik ställer höga krav på indikatorernas funktion. Övervakningsprogram kan behöva anpassas lokalt men bör sam- ordnas inom Östersjösamarbetet för att garantera förenlighet mel- lan metoder och olika havsbassänger. Tillståndet för Östersjöns miljö måste övervakas, men andra aspekter som mångfald av habi- tat, omfattning av våtmarker, förändringar i markanvändning, indi- katorer på var i näringskedjan yrkesfisket bedrivs, kan ingå i över- vakningen. Detta bidrar till en helhetsbild av hur ekosystemet fun- gerar och dess förmåga att tillhandahålla varor och tjänster. 
 Målen för miljöarbete går huvudsakligen ut på att minska eller avlägsna miljöpåverkan. Övervakningen av miljöpåverkan är därför mycket viktig i miljöövervakningen. Genom att använda indikato- rer för miljöpåverkan kan tendenser i mänskliga aktiviteter överva- kas. Sociala och ekonomiska drivkrafter bakom olika påfrest- ningarna bör övervakas. Det marina ekosystemet kan reagera lång- samt på förändringar (t.ex. övergödning) och övervakningen av drivkrafterna ger en signal på i vilken utsträckning påfrestningarna avlägsnas. Övervakningen skall även inbegripa indikatorer för hur förvaltningen sköts, t.ex. allmänhetens tillgång till information, samarbete mellan intressenter och måluppfyllelse. 
 156 
  
 SOU 2003:72 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 7.4.7 
  
 Information till samhället 
  
 Genom att övervaka miljöns tillstånd, mänskliga aktiviteter och institutionernas insatser ges information om ekosystemets tillstånd och framstegen mot den regionala visionen. Informationen bör offentliggöras i en årlig rapport som bidrar till att medvetandegöra, upplysa och utbilda om de relevanta frågorna. Övervakning är dyr- bart, men den kontinuerliga återföringen av övervakningsresultaten till intressenter och beslutsfattare skapar ett intresse för övervak- ningen. Genom att resultaten av övervakning och forskning görs tillgängliga för allmänheten kan alla Östersjöländerna ta del av resultaten. Detta förbättrar samordningen av kunskap och skapar en starkare koppling mellan vetenskapen och beslutsprocessen. 
  
 7.5 
  
 Garanter för kontinuitet 
  
 Utöver finansiering är den viktigaste faktorn för att garantera kon- tinuiteten i arbetet att skapa och upprätthålla ett engagemang hos intressenterna. 
 En inledande fokusering på hanterbara problem startar processen och skapar förtroende för den. Snabba, synliga framgångar kan generera nya aktiviteter med flera människor inblandade. 
 Långt från alla åtgärder vidtas frivilligt. Det kan därför vara nöd- vändigt med rättsligt bindande överenskommelser. Kontrollmeka- nismer med påföljder för bristande efterlevnad bör diskuteras, men det bör också finnas utvärderingsmetoder för att undersöka orsa- kerna till bristande efterlevnad. 
 En gemensam insikt och vision för alla inblandade är av central betydelse för att skapa en ägandekänsla och därigenom ett ansvar. Om intressenter ges rätt att fatta beslut och genomföra överens- kommelser ökar sannolikt engagemanget. Att tillämpa en ekosy- stemansats i praktiken innebär bl.a. att man låter intressenterna delta i att definiera mål, hantera resurser och följa upp förvaltnings- åtgärdernas resultat. Att engagera intressenter i processen kan ta lång tid och kräver resurser och engagemang från alla parter. För att deltagandet skall bli framgångsrikt krävs förtroende. Förtroende tar lång tid att bygga upp och kan lätt gå förlorat om resultaten är negativa eller deltagandet dåligt organiserat. Förtroende är en viktig drivkraft i processen och underlättar kapacitetsuppbyggnaden 
 157 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 
  
 SOU 2003:72 
  
 bland intressenter. Därigenom skapas den flexibilitet hos förvalt- ningen som krävs för att kunna anpassas till specifika frågor. 
 Flexibilitet och förvaltningens förmåga att anpassa sig till för- ändringar stimulerar till lärande för alla inblandade. Vetenskapen är ett viktigt verktyg i en process med adaptiv förvaltning och upp- följningen kan ge snabb återföring om resultaten av förvaltningsåt- gärderna. En adaptiv förvaltning kan emellertid skapa problem i fråga om legitimitet, öppenhet och förutsägbarhet, vilket gör det oundgängligt med delaktighet och snabb återföring av information. Genom samordning och samarbete mellan institutioner och intres- senter kan förvaltningen bli mera flexibel och anpassas till att ar- beta på olika nivåer. 
 158 
 8 Sjöfart 
  
 8.1 
  
 Lägesbeskrivning 
  
 8.1.1 
  
 Inledning 
  
 Sverige är beroende av sjötransporter. Cirka 85 procent av gods- trafiken över gränserna sker med lastfartyg och färjor. Även en omfattande del av de inrikes godstransporterna sker till sjöss. 
 År 2001 skeppades 28 % av lasterna inom Sverige med fartyg. Samma år utgjorde den inrikes sjöfartens andel av transportarbetet 40 procent 
 1 
 . Cirka 30 miljoner människor reste till eller från Sverige med passagerarfartyg. Nästan dubbelt så många som de som tog flyget. Även den inrikes passagerartrafiken är omfattande. År 2002 åkte uppskattningsvis mer än 38 miljoner människor med passagerarfartyg, färjor och vägfärjor i inrikes trafik 
 2 
 . 
 Sjöfarten i och omkring svenska farvatten kommer att öka kraf- tigt under de kommande decennierna bl.a. till följd av ökad tillväxt och levnadsstandard i Ryssland, de baltiska länderna och Polen. 
 Att minska belastningen på transportinfrastrukturen på land genom att föra över godstransporter till sjöss, är en ambition inom EU:s transportpolitik. Den stora lastkapaciteten gör sjöfarten till ett energieffektivt transportmedel. Ur samhällssynpunkt är den också kostnadseffektiv eftersom behovet av infrastruktursatsningar är litet. Sjöfartens trängsel- och bullereffekter är, med lokala undantag, begränsade. Att sjövägen transportera farligt gods är i många fall att föredra ur säkerhetssynpunkt. 
 Ur svensk synvinkel är det också viktigt att värna och utveckla en svenskflaggad handelsflotta. Ju större egen flotta, desto mer inflytande har Sverige i det internationella sjöfartsorganet IMO (International Maritime Organisation). 
 Ökad sjöfart innebär en ökad belastning på marina ekosystem. Alla transporter påverkar miljön negativt och sjöfarten är inget 
 159 
  
 Sjöfart 
  
 SOU 2003:72 
  
 undantag. För att sjöfartens potential skall kunna utvecklas krävs en rad åtgärder för att komma tillrätta med 
 det stora antalet illegala utsläpp av olja från olika typer av fartyg 
 den ökande risken för stora utsläpp av olja och kemikalier vid olyckor 
 3 
  
 barlastvattenhantering som ger upphov till spridning av främ- mande organismer 
 giftiga bottenfärger 
 utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser 
  
 8.1.2 
  
 Olja 
  
 Oljeutsläpp från fartyg orsakar varje år stora skador på olika sjöfå- gelarter i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak. Tidvis kan även andra fågelarter, bland annat vadarfåglar, drabbas hårt. Förekomsten av änder, ankor, lommar, doppingar, skrakar, svanar, gäss, måsfåglar och vadare är koncentrerad till vissa årstider och ett fåtal platser. Cirka 90 procent av de runt nio miljoner övervintrande sjöfåglarna finns på mindre än fem procent av Östersjöns yta 
 4 
 . Flera av dessa biologiskt viktiga områden trafikeras av sjöfart under fåglarnas övervintringstid. Genom det av EU nyligen beslutade Natura 2000 området Hoburgs bank, passerar ca 40 000 fartyg per år. 
 Även små oljeutsläpp får stora och långsiktiga konsekvenser på fågelbestånden om de inträffar vid olyckliga tidpunkter och plat- ser 
 5 
 . Ett större oljeutsläpp kan, om det inträffar vid ett viktigt övervintringsområde, utradera större delen av Europas bestånd av vissa arter. Även små mängder olja i fåglarnas fjäderdräkt leder till nedkylning, svårigheter att söka föda och därmed också till en lång- sam död. Det är inte känt exakt hur många fåglar av olika arter som årligen drabbas av oljeskador i Östersjön. Av studier som utförts kan man dock dra slutsatsen att flera hundra tusen individer sanno- likt drabbas varje år. 
 Alfågeln som vintertid dyker efter musslor vid utsjöbankar i Östersjön, nära de mest trafikerade fartygsrutterna, är en av de hårdast drabbade arterna. När alfåglar skadas av olja ute till havs söker de sig ofta mot kusten. Under vintrarna 1993/94 till 1996/97 avlivades sammanlagt ca 55 000 oljeskadade alfåglar enbart längs Gotlands kust 
 6 
 . Detta trots att bara en mindre del av fåglarna kommer så nära land att de kunnat avlivas. En analys av alfåglar som drunknat i fiskenät vid Hoburgs bank år 2000 visade att drygt 
 160 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sjöfart 
  
 10 procent hade olja i fjäderdräkten. Eftersom det beräknas finnas mellan 500 000 och en miljon alfåglar vintertid på Hoburgs bank skulle det kunna innebära att mer än 50 000 alfåglar drabbades enbart år 2000. Detta trots att inget stort oljeutsläpp registrerades det året. Räkningar av antalet oljeskadade alfåglar runt Gotlands sydkust från vintern 1996/97 till och med vintern 2001/02 visar att problemet med oljeskadade alfåglar inte har minskat 
 7 
 . 
 När olja kommer in mot kustzonen, till grundare vatten, drabbas fler fågelarter. Även mindre oljerester på stränderna kan orsaka stora skador på vadarfåglar och andra strandlevande fågelarter om oljan finns kvar under häcknings- och rastningstid. 
 Fisken drabbas också negativt av oljeutsläpp. Framförallt är det fiskrommen som skadas. Även om rommen bara utsätts för små oljemängder, är det känt att de små romkornen inte kläcks och fiskynglen riskerar att bli missbildade. Fiskrom som oljeskadats dör inom ett dygn. 
 Merparten av den olja som hamnat i vattnet eller på stränderna bryts ned eller finfördelas inom några månader. I sediment och bottendjur kan oljerester dock finnas kvar betydligt längre, från ett par år på bottnar med god vattenomsättning, upp till ett par decen- nier eller mer i skyddade lägen. Nedbrytningen går särskilt lång- samt i kalla vatten som i Östersjöns nordligare delar. Bottenfaunan i det drabbade området förblir kraftigt skadad i åtminstone ett år och det kan dröja ett årtionde innan den är helt återställt 
 8 
 . 
 Vattnet i Östersjön innehåller tre gånger så mycket fossil olja som vatten i Nordsjön. Den höga belastningen är bl.a. resultatet av att upp till 1 000 operationella utsläpp av oljeavfall bedöms ske varje år, när fartygen rengör tankar och maskiner och tömmer ofilt- rerat vatten i Östersjön. Dessa utsläpp härrör från alla typer av handelsfartyg. Enligt svensk lagstiftning skall oljeavfall lämnas till mottagningsanordningar på land. Detta fungerar dock inte alltid som avsett och vid ett antal tillfällen släpps istället oljan ut till havs. Mycket få fall har hittills gått till domstol. Rent länsvatten, där koncentrationen av olja understiger 15 miljondelar (ppm), får släp- pas ut i Östersjöområdet. Förutom fartygens olagliga utsläpp av olja och oljeutsläpp till följd av olyckor till havs, bör i samman- hanget nämnas att den totala mängd olja som kommer ut i Öster- sjön via dagvatten från vägar också är betydande. 
 Antalet stora oljeutsläpp till följd av olyckor inom svenskt ansvarsområde har hittills varit relativt få. De operationella utsläp- pen dvs. avsiktliga småutsläpp om mindre än 1 000 liter, har dock periodvis varit vanligt förekommande. År 1995 registrerades 482 
 161 
  
 Sjöfart 
  
 SOU 2003:72 
  
 stycken utsläpp. Efter år 1995 har antalet registrerade utsläpp mins- kat. Under åren 1999, 2000, 2001 och 2002 registrerade Kustbevak- ningen 326, 294, 176 respektive 228 stycken utsläpp. Kustbevak- ningen bedömer att cirka hälften av de faktiska utsläppen upptäcks och registreras. 
 Utsläppen är i hög grad koncentrerade till de stora fartygsstrå- ken längs väst- och sydkusten samt syd och ost om Öland och Gotland. Detta tyder på att utsläppen till stor del görs av fartyg som passerar svensk ansvarszon på väg till eller från hamnar utan- för Sverige. Enligt Kustbevakningen har den största minskningen av antalet oljeutsläpp de senaste åren skett i dessa farvatten. Detta visar att flygövervakning, riktade operationer med satellitspaning, flyg och fartyg samt det internationella samarbetet ger resultat även om antalet olagliga oljeutsläpp fortfarande är oacceptabelt många. 
  
 8.1.3 
  
 Kemikalier 
  
 När kemikalier transporteras i kemikalietankfartyg, uppstår pro- blemet med avfall på samma sätt som i oljetankfartyg. När kemika- lierna lossats måste tankarna rengöras. Avfall, i form av rester av last och rengöringsvätska, uppstår. Restmängderna är små och behovet att göra sig av med kemikalieresterna är därmed inte lika stort som i fallet med olja. Regelverket på området delar in kemi- kalier i olika grupper med avseende på hur giftiga de är för den marina miljön (se kapitel 10). Inga rester av de farligast klassade grupperna kemikalier får släppas ut, utan ska lämnas till mottag- ningsanordningar i hamn. När det gäller andra grupper får vissa mängder släppas ut. 
 Antalet och storleken på kemikalieutsläppen är svåra att upp- skatta. Någon statistik över dessa utsläpp, liknande den som finns beträffande oljeutsläppen, förs inte, eftersom utsläpp sällan kan konstateras. Volymen transporterade kemikalier är betydligt mindre än volymen transporterad olja. Generellt sker transporterna av kemikalier med nyare och säkrare fartyg. 
 Kemikaliernas beteende då de kommer ut i vattnet bidrar till att eventuella utsläpp sällan upptäcks. Det finns dock behov av analy- ser av biologiska effekter av de kemikalier som transporteras med fartyg och där utsläpp av restavfall kan förväntas. 
 162 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sjöfart 
  
 8.1.4 
  
 Främmande organismer 
  
 Problemet med barlastvatten som bärare av oönskade organismer från ett hav till ett annat är klassat som ett av de största hoten mot våra världshav. Det är svårt att förutsäga vilka effekter främmande mikroorganismer, växter, ryggradslösa djur och ryggradsdjur har på en ny miljö. Främmande organismer kan påverka de naturligt före- kommande organismerna på många olika sätt, bl.a. som sjukdoms- spridare, parasiter eller konkurrenter. Saknas naturliga fiender kan främmande organismer föröka sig och bli en dominant art i eko- systemet. I Östersjön har ett hundratal främmande arter registre- rats 
 9 
 . 
 Flera tusen olika slags organismer transporteras dagligen i bar- lasttankar och kan på detta sätt spridas över naturliga barriärer och orsaka ekologiska och ekonomiska skador. Fler, större och snab- bare fartyg än för bara ett par decennier sedan har resulterat i ökade mängder barlastvatten. Att utrota en främmande organism som etablerat sig i en ny miljö kan vara näst intill omöjligt. 
 Idag hanteras problemet med främmande organismer genom att man byter vattnet i barlasttankarna ute på öppet hav. Det finns två vanliga metoder för detta. En är att tömma tanken helt på vatten från kusten för att fylla på med vatten från det öppna havet. En ris- kabel metod eftersom fartygets stabilitet ändras under processen. En annan, säkrare, metod är att släppa ut det gamla vattnet samti- digt som man låter nytt vattnet flöda in. Det ingående vattnets volym måste vara minst tre gånger tankens volym. 
 Istället för att byta ut vattnet kan man rena det. Här är exempel på olika metoder för detta: 
  
 Fysikt; filtrering, separation, ozon,  
  
 UV-ljus, 
 AOT-tekniker, 
  elektrojonisering, värme 
  
 Kemiskt; biocider, övermättnad av gas, luftinjektion 
  
 Biologiskt; tillsättning av en predator eller parasit för att ta bort oönskade organismer 
  
 Annat; användning av färskvatten, reningsanläggning iland 
  
 Många reningsmetoder bygger på en kombination av ovanstående tekniker. 
 163 
  
 Sjöfart 
  
 SOU 2003:72 
  
 8.1.5 
  
 Giftiga båtbottenfärger 
  
 Bottenfärg används på fartygsskrov och fritidsbåtar för att för- hindra påväxt av marina organismer. Beläggningar på skrovet är också ett miljöproblem därför att det medför ökad bränsleförbruk- ning med motsvarande ökning av utsläpp av avgaser. Den botten- färg man länge använt innehåller tributyltenn (TBT) som aktiv sub- stans. Fartyg som är längre än 25 meter utgör den största TBT- källan i havsmiljön, men även tidigare nyttjande av TBT på fritids- båtar i grunda vatten utgör fortfarande en belastning då ämnet finns kvar i sediment och organismer trots ett förbud för nyttjande på mindre båtar. 
 TBT förekommer i skadliga halter framförallt i och kring hamn- anläggningar. Ämnet är har mycket skadliga effekter på snäckor, då honorna utvecklas till s.k.  
 pseudo-hannar 
  och populationer för- svinner pga. brist på honor. 
 Det finns alternativ till TBT. Färger som istället bygger på ett innehåll av andra biocider, t.ex. koppar. Koppar är dock skadligt för bl.a. alger och dessa effekter är värre vid låga salthalter, t.ex. Öster- sjön. Utvecklingsprojekt pågår med syfte att ta fram giftfria färger som alternativ. En lösning är att basera färgen på silikon, som gör skrovet glattare och därmed försvårar för alger och havstulpaner att växa fast. Ytterligare alternativ är specifika nervblockerare eller microstrukturer på ytorna. 
  
 8.1.6 
  
 Utsläpp av luftföroreningar 
  
 Utsläppen till atmosfären från fartyg består av luftföroreningar såsom svaveldioxid (SO 
 2 
 ), kväveoxider (NO 
 x 
 ), polyaromatiska kolväten (PAH), flyktiga organiska ämnen (VOC), partiklar (PM) samt växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen. Luftföroreningar från sjöfarten påverkar miljö och hälsa på olika sätt. SO 
 2  
 och NO 
 x  
 orsakar försurning i sjöar, vattendrag och jordar vilket i sin tur får effekter på flora och fauna. Surt nedfall är också skadligt för bygg- nader och annat kulturarv. Utsläppen av SO 
 2  
 och NO 
 x  
 oxiderar i atmosfären och bildar sulfat- och nitratpartiklar som tillsammans med utsläppen av primära PM (sot och damm) resulterar i små partiklar som kan vara skadliga för människors hälsa. Utsläppen av NO 
 x  
 bidrar också till övergödningen och påverkar marina ekosys- tem (se kapitel 11). Utsläppen från sjöfarten utgör en betydande del av de sammanlagda svavel- och kväveoxidutsläppen i Europa. 
 164 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sjöfart 
  
 Andelen kommer dessutom att öka om inte åtgärder vidtas omgå- ende eftersom omfattande insatser nu sätts in för att minska ut- släppen från verksamheter på land. 
 Utsläpp av växthusgaser, framför allt CO 
 2 
 , bidrar till den globala klimatförändringen. Fartygens utsläpp av haloner skadar ozon- skiktet och är därför skadlig för människors hälsa och miljön efter- som mängden skadlig strålning som når jorden ökar. 
  
 8.1.7 
  
 Fritidsbåtar 
  
 I Sverige finns 600 000 utombordsmotorer på fritidsbåtar och mer- parten är  
 2-taktsmotorer 
  med dålig förbränning. Mellan  
 20–30 
  % av bränsleblandningen passerar oförbränd genom motorn. Utsläp- pen av polyaromatiska kolväten (PAH) från fritidsbåtar är drygt 14 000 ton per år och sker koncentrerat på sommaren. De mot- svarar nästan hälften av utsläppen från hela den svenska fordons- parken. Miljöeffekter av PAH (se kapitel 10) visar att det sannolikt skadar fiskebestånden. Utsläppen sker under den tiden på året då många vattenorganismer är i föryngringsstadiet och därför är extra mottagliga för påverkan. Dessutom sker utsläppen ofta på känsliga platser som t.ex. grunda vikar. 
 Ett annat problem med fritidsbåtar är att de ger upphov till bul- ler och andra störningar som förmodligen påverkar både däggdjur, fisk och sjöfågel negativt, dock saknas kunskap om vilka effekter buller har på skärgårdsmiljön. Tyvärr går trenden mot allt större och kraftigare utombordsmotorer, vilket medför högre hastigheter och mer buller. 
  
 Miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 tar upp problemet och föreslår att det behöver inrättas bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik, i kombination med särskilda farleder (båtleder) för fritidsbåtar. Ansvaret att före- slå områden där båttrafiken begränsas har lagts på länsstyrelsen i samarbete med kommunerna. Det råder brist på kunskap om hur buller från fritidsbåtar stör olika marina organismer. När man dis- kuterar buller från större färjor och fritidsbåtar gäller det stör- ningar för människor och djur på land. 
  
 165 
  
 Sjöfart 
  
 SOU 2003:72 
  
 8.1.8 
  
 Internationellt regelverk 
  
 Friheten på haven ger sjöfarten en mängd rättigheter och relativt få skyldigheter. Sjöfarten är en näring som, i stor utsträckning, styrs av folkrättsliga regler och internationellt samarbete. Det innebär att kuststaterna har begränsade möjligheter att påverka hur sjöfarten ska bedrivas. Sveriges handlingsutrymme i frågor som rör för- oreningar från fartyg, bestäms ytterst av folkrätten, av de globala och regionala konventioner som Sverige tillträtt samt av de överenskommelser som Sverige ingått med skilda stater. 
 Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter på havens och havsbottens fredliga användning, inte minst på miljö- området. Antalet parter i konventionen uppgick i november 1998 till 130 stycken. Enligt havsrättskonventionen och allmän folkrätt får det fria havet nyttjas för sjöfart av alla nationer. Ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Detta inne- bär att en stat generellt sett inte har någon makt över en annan stats fartyg när de befinner sig på havet. Kuststater har emellertid rätt att inrätta en exklusiv ekonomisk zon. Zonen får inte sträcka sig längre än 200 nautiska mil från de baslinjer varifrån territorial- havets bredd räknas. I den ekonomiska zonen gäller i princip samma rätt till fri sjöfart som på havet. Kuststaten har dock vissa suveräna rättigheter, t.ex. att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartygen. Regleringen av den lagstiftande respek- tive verkställande jurisdiktionen då det gäller föroreningar från fartyg finns i havsrättskonventionens del XII. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att besluta lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera förore- ningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Detta i enlighet med allmänt erkända internationella regler och normer. Rätten att ingripa mot utländska fartyg då de överträder lagen är dock begrän- sad. Då havsrättskonventionen förhandlades fram, var man med- veten om denna begränsning av ett lands möjligheter att vidta åt- gärder mot utländska fartyg. 
 De internationella reglerna för fartyg utarbetas och antas i FN:s sjöfartsorganisation IMO. För närvarande har IMO 162 medlem- mar. Regler på miljöområdet arbetas fram i IMO:s miljökommitté MEPC (Maritime Environment Protection Committee). 
 Det internationella konventionsarbetet kritiseras ibland för att ta alltför lång tid och för att reglerna ofta inte ändras förrän efter det att en stor olycka inträffat. Några av de viktigaste konventionerna, när det gäller åtgärder mot förorening från fartyg, kan också sägas 
 166 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sjöfart 
  
 ha tillkommit som direkt följd av att en olycka inträffat. År 1967 grundstötte fartyget Simon i engelska kanalen och 120 000 ton råolja släpptes ut. Olyckan bidrog till utformandet av det viktigaste internationella regelverket för fartyg på miljöområdet 
 – The international convention for the prevention of pollution from ships (MARPOL). 
 MARPOL föreskriver hur fartyg ska vara konstruerade, utrus- tade och framförda för att den marina miljön skall skyddas. De olika bilagorna till konventionen (bilaga  
 I–VI) 
  behandlar kategorier av föroreningar som olja, kemikalier i bulk, kemikalier i förpackad form, toalettavfall, fast avfall och luftföroreningar. Inom IMO:s regelverk finns också regler för hur havsområden kan utnämnas som särskilt känsliga (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA) och där strängare regler krävs. 
  
 8.1.9 
  
 Nationellt regelverk 
  
 Bestämmelserna i  
 MARPOL-konventionen 
  har införlivats i svensk rätt främst genom lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt föreskrifter medde- lade av Sjöfartsverket. Den tidigare lagen om åtgärder mot förore- ning från fartyg, kallad vattenföroreningslagen, förkortad Vfl, om- fattade endast vattenföroreningar. Genom en ändring, som trädde i kraft den 1 juli 1996, omfattar lagen nu också luftföroreningar. 
 I lagen regleras, under skilda kapitel, förbud mot förorening från fartyg, mottagning av fartygs rester och avfall som innehåller skad- liga ämnen, fartygs konstruktion, dagböckernas utformning samt tillsyn, straff och andra åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar från fartyg. Lagen omfattar inte dumpning eller förbränning av avfall som regleras i Miljöbalken 15 kap.  
 31–33 
  §. 
 Lagens bestämmelser är tillämpliga på svenska fartyg överallt i världen och ska gälla som huvudregel på utländska fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. Lagen gäller dock inte utländska statsfartyg, som inte används i affärsdrift. Svenska ör- logsfartyg är undantagna från delar av tillämpningen. 
 Det finns, som tidigare nämnts, begränsningar när det gäller möjligheterna att vidta åtgärder mot utländska fartyg som befinner sig utanför svensk ekonomisk zon. Begränsningarna gäller grund- läggande folkrättsliga principer beträffande staters jurisdiktion över vattenområden och fartyg samt principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. 
 167 
  
 Sjöfart 
  
 SOU 2003:72 
  
 Tillsynsmyndigheten för svenska fartyg är Sjöfartsverket. Sjö- fartsverket kan, i samråd med Kustbevakningen, besluta att även Kustbevakningen svarar för tillsynen. 
 Den svenska lagstiftningen är tämligen svåröverskådlig. I själva lagen finns bara vissa allmänna bestämmelser. Hänvisning sker i stor utsträckning till föreskrifter meddelande från regeringen eller den myndighet som regeringen har utsett, främst Sjöfartsverket. Lagstiftningstekniken kan diskuteras, men denna torde vara ound- viklig på ett område som i så stor omfattning styrs av tekniskt komplicerade internationella regler som ständigt utvecklas. Sjö- fartsverkets genomförandeteknik har på senare tid diskuterats och ett arbete har påbörjats med en allmän översyn av regelverket. 
  
 8.2 
  
 Vidtagna åtgärder 
  
 Utsläpp av olja, kemikalier och fast avfall från fartyg är idag inter- nationellt reglerade. Ytterligare regler som snart kan träda i kraft, eller är under utarbetande, gäller toalettavfall, luftföroreningar, system för att förhindra påväxt på skrov (antifoulingsystem), bar- lastvatten och återvinning av fartyg. 
  
 8.2.1 
  
 Olja 
  
 Arbetet med att komma åt de olagliga oljeutsläppen pågår såväl nationellt som internationellt. Ett exempel på nationella åtgärder är ändringen av lagen om återgärder mot förorening från fartyg vilken bl.a. innebär utvidgad domsrätt och stärkta befogenheter för Marsh bevakningen. Ändringen gäller från den 1 februari 2002. 
 Kustbevakningen har ständigt fartyg till sjöss och bedriver därtill omfattande flygspaning. Visst spaningsunderlag kommer även från satelliter. Kustbevakningen genomför årligen ett antal smärre mil- jöskyddsoperationer. En del av dessa är förebyggande i syfte att förhindra utsläpp. Andra åtgärder kan vara upptagning av olja med anledning av olyckor och illegala utsläpp. Det största illegala utsläppet de senaste åren hade en volym av ca 70 kubikmeter. Det kunde tas om hand av Kustbevakningen innan det nådde kust- zonen. Kustbevakningen deltar vid behov i internationella olje- skyddsoperationer och övningar, framför allt inom ramen för HELCOM. 
 168 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sjöfart 
  
 År 1996 antogs Östersjöstrategin inom ramen för HELCOM, för att komma tillrätta med problemen med avfall från fartyg i Östersjöregionen. Det centrala i Östersjöstrategin är att det skall finnas mottagningsanordningar för avfall i hamnar och att fartygen måste lämna sitt avfall där innan avgång. Hamnarna skall debitera fartygen en generell avgift för mottagande av avfall. Under år 1998 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till direktiv om mottagningsanordningar för avfall i hamnar inom EU som i stort liknar Östersjöstrategin. 
 För att minska risken för utsläpp av olja vid grundstötning eller kollision, konstrueras numera oljefartyg med dubbla skrov. Utfas- ningen av fartyg med enkelskrov skall, med vissa undantag, ske till år 2015. I dagens debatt sätts ofta likhetstecken mellan enkelskrov och osäker sjötransport och mellan dubbelskrov och säker sjö- transport. Det är inte så enkelt: Ett dåligt underhållet dubbel- skrovsfartyg kan utgöra en större miljörisk än ett väl underhållet enkelskrovsfartyg. Det är fartygets skick dvs. rederiets seriositet, ett gott och kontinuerligt underhåll och en professionell beman- ning som är avgörande för säker sjötransport. 
 Hur stora effekter ett oljeutsläpp får på det marina ekosystemet beror i hög grad på i vilket område och under vilken tid på året utsläppet inträffar. Hittills har inga åtgärder genomförts för att utifrån ett miljöperspektiv styra den stora fartygstrafiken och där- med minska riskerna för de mest känsliga havsområdena i Öster- sjön. Riskbedömningar i vilka man sätter effekterna på den biolo- giska mångfalden i centrum saknas. 
 Särskilt känsliga havsområden 
 IMO kan utnämna särskilt känsliga havsområden till s.k. PSSA (Particularly Sensitive Sea Area). PSSA är områden som på grund av ekologisk, ekonomisk, kulturell och vetenskaplig betydelse är speciellt känsliga för sjöfartens skadeverkningar och därför kräver särskilt skydd. Olyckan med Prestige utanför Spaniens kust har aktualiserat frågan ytterligare och Sverige har föreslagit att Öster- sjön ska utnämnas till ett PSSA. Sjöfartsverket har av regeringen fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för att klassa Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde. Uppdraget redovisades för regeringen den 31 mars 2003. Sjöfartsverket och övriga myndighe- ter som deltog i arbetet bedömer att hela eller delar av Östersjön skulle kunna uppfylla villkoren för att klassas som särskilt känsligt. 
 169 
  
 Sjöfart 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fartygsrutter 
 Som en följd av HELCOM:s Köpenhamnsdeklaration har Öster- sjöländerna enats om att den hydrografiska servicen ska förbättras för att öka sjösäkerheten.  
 Baltic Sea Hydrographic Commission 
  
 (BSHC) har antagit en plan för harmoniserad sjömätning av alla farleder till större hamnar i Östersjön till vilka det går trafik med olja och farligt gods. 
 Senast år 2004 ska de då sjömätta farlederna återges i elektro- niska sjökort (ENC) som ett komplement till de traditionella sjö- korten. 
 Inom ramen för Östersjösamarbetet ska dessutom användningen av lots genom Stora Bält  
 (T-rutten) 
  respektive Öresund öka. Vidare ska användandet av automatiska identifieringssystem (AIS) utökas. Från och med den 1 juli 2003 ska samtliga tank- och pas- sagerarfartyg vara utrustade med AIS. Fartyg som är över 300 ton och går i internationell trafik ska vara utrustade med AIS från och med den 31 december 2004. Sverige leder arbetet inom HELCOM för att ta fram ett gemensamt  
 AIS-nätverk 
  till den 1 juli 2005. Nätverket innebär att man kan följa fartyg i hela Östersjöområdet. Informationen kommer att ge uppgifter om hur trafiken rör sig i Östersjön vilket kan få betydelse för bl.a. framtida ruttplanering. 
 Enligt Köpenhamnsdeklarationen och pågående  
 EU-arbete 
  ska möjligheten att föra fartyg till skyddad plats (nödhamn) garanteras. Sjöfartsverket har efter samråd med Kustbevakningen, i skrivelse till regeringen den 28 april år 2003, föreslagit en ändring i rädd- ningstjänstlagen (1986:1102) och lagen (1980:424) om förorening från fartyg för att skapa effektiv tillgång till skyddade platser. 
 Slutligen bör nämnas att ett Östersjösamarbetet ska utvecklas i fråga om oljesanering på stränder. 
  
 8.2.2 
  
 Främmande organismer 
  
 För att minska risken för oönskade introduktioner av främmande organismer, har IMO tagit fram flera förslag om riktlinjer för bar- lastvattenhantering. 
 Försiktighetsåtgärder: 
 minimera upptaget av organismer under upptagande av barlast- vatten 
 170 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sjöfart 
  
 minimera sedimentering i barlasttankarna, då sediment kan innehålla organismer 
 undvika onödig tömning av barlastvatten 
 Barlastvatten hantering: 
  
 följa strikta regler för när, var och hur barlastvatten tas in och släpps ut, t.ex. att utföra all barlastvattenhantering ute till havs 
  
 behåll vattnet i tankarna i största möjliga mån 
  
 tömning till mottagningsanordningar 
  
 rening av vattnet 
  
 Olika metoder för att rena barlastvatten testas nu i laboratoriemiljö inom  
 EU-projektet 
  MARTOB. Effekterna av introduktion av främmande arter behandlas i AQUALIENS, ett forskningsprogram finansierat av Naturvårdsverket. 
 I början av år 2004 planeras en diplomatkonferens i London som förväntas anta en ny konvention om barlastvattenhantering inom ramen för IMO. När det gäller svenska vatten, avser Sjöfartsverket att införa frivilliga riktlinjer för barlastvattenhantering i avvaktan på de bindande internationella reglerna. 
  
 8.2.3 
  
 Giftiga båtbottenfärger 
  
 IMO har antagit en ny konvention om kontroll av skadliga, påväxthindrande system  
 (AFS-konventionen). 
  Den innehåller bl.a. ett förbud mot att använda bottenfärger med tennorganiska före- ningar från och med år 2003. Alla fartyg som idag är målade med tennbaserade färger måste dessutom målas om före år 2008. Kon- ventionen träder i kraft när minst 25 stater, som tillsammans står för 25 procent av världstonnaget, har godkänt den. Europeiska kommissionen har dessutom lagt fram ett förslag till förordning som förbjuder förekomst av tennorganiska föreningar på fartygs- skrov i enlighet med  
 IMO-konventionen. 
  Förordningens regler ska gälla senast från juli år 2003. Detta är tillfälligt tills  
 IMO-konven- 
  tionen trätt i kraft. Värt att notera är att  
 EU-länderna 
  tillsammans med ansökningsländerna är fler än 25 till antalet och står för mer än 25 procent av världstonnaget. 
 171 
  
 Sjöfart 
  
 SOU 2003:72 
  
 8.2.4 
  
 Luftföroreningar 
  
 År 1997 beslutade IMO om en luftföroreningsbilaga till MAR-  
 POL-konventionen, 
  den s.k. bilaga VI: Prevention of Air Pollution from Ships som begränsar svavelinnehållet i bunkerolja till 4,5 % (den globala genomsnittliga svavelhalten ligger redan idag på 2,7 %). I svavelkontrollområde, bl.a. Östersjön, skall dock svavel- halten vara högst 1,5 %. Bilaga VI har ännu inte trätt i kraft då endast 8 länder (Sverige, Norge, Danmark, Singapore, Bahamas, Moss, Liberia och Bangladesh) med ca 26 % av världs- handelstonnaget har ratificerat det och det krävs 15 länder med 50 %. 
  
 EG-kommissionen 
  har nyligen presenterat ett förslag om att ändra i det gällande svaveldirektivet (1999/32/EG). Förslaget, (KOM 2002 (595)), innebär att svavelhalten begränsas till 1,5 % för fartyg som trafikerar Nordsjön, Östersjön och Engelska kana- len samt för passagerarfartyg i regelbunden trafik. Dessutom före- slår man att svavelhalten i marina bränslen som används på inre vattenvägar och i hamnar begränsas till 0,2 % (0,1 % år 2008). För- slaget överensstämmer delvis med IMO:s bilaga VI. Detta förslag behandlas i parlamentet och ministerrådet under våren 2003. 
 För att åtgärda luftföroreningar från sjöfarten har Sverige ut- nyttjat ekonomiska styrmedel. Bland dessa åtgärder kan nämnas: 
  
 Miljödifferentierade farledsavgifter (differentieras efter farty- gets storlek och bruttodräktighet), ca 1 500 fartyg har lämnat intyg om att de använder lågsvavligt bränsle. 
  
 Restitution för både katalytisk avgasregning samt en miljövän- ligare motor med s.k. HAM teknik (Humid Air Motor) som installerats före år 2000. 
  
 Miljödifferentierade hamnavgifter (25 svenska hamnar) 
  
 Sverige är det första landet i världen som introducerat avgiftssätt- ning för sjöfartens infrastrukturtjänster. 
  
 8.2.5 
  
 Toalettavfall och fast avfall 
  
 Regleringen av toalettavfallsutsläpp kommer sannolikt att träda i kraft i september år 2003. I Östersjöområdet gäller dock MARPOL:s regler om utsläpp av toalettavfall då Östersjöstaterna har beslutat att införa reglerna tidigare. För toalettavfall gäller att 
 172 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sjöfart 
  
 det inte får släppas ut närmare än 12 nautiska mil från närmaste land om inte olika typer av reningsverk används ombord. 
 Fast avfall är en benämning som används för t.ex. hushållsavfall, matrester och förpackningar. Utanför de områden som är klassade som specialområden, bland andra Östersjön, kan allt avfall utom plast släppas över bord. Inom specialområden får endast matavfall släppas ut. Det finns inga krav på sortering. 
  
 8.2.6 
  
 Fritidsbåtar 
  
 När det gäller utsläpp och buller från fritidsbåtar finns ett EG- direktiv under förhandling som ska skärpa utsläppskraven och sätta nya bullernormer för nya motorer från år 2005. Omsättningen på motorer är dock låg i Sverige varför det kommer att ta lång tid för de nya reglerna att få effekt. Sänkt skatt på alkylatbensin väntas dock ge positiva effekter eftersom en övergång till alkylatbensin i tvåtaktsmotorer ger positiva miljö- och hälsoeffekter. 
 173 
 9 Fiske 
  
 9.1 
  
 Lägesbeskrivning 
  
 9.1.1 
  
 Inledning 
  
 Många fiskbestånd är idag utom biologiskt säkra gränser, vilket innebär att bestånden är så små att fortplantning och produktion har reducerats. Det finns i vissa fall en överhängande risk att bestånden inte kan återhämta sig inom överskådlig tid. Den huvud- sakliga orsaken är alltför hård exploatering. Läget är särskilt allvar- ligt för flera bottenlevande fiskar som exempelvis torsk. Ett fisk- uttag som inte är anpassat till ekosystemens långsiktiga produk- tionsförmåga hotar bestånden, fiskerinäringen och de ekosystem som fisken är en del av. 
 Medlemskapet i EU innebär att unionens gemensamma fiskeri- politik (GFP) skall tillämpas. GFP, som funnits i 20 år, innehåller principer för att upprätthålla en effektiv fiskeriförvaltning. Den är också ett regelverk för bland annat fångstuttag, minimimått på den fisk som landas, flottans storlek, tekniska bevarandeåtgärder och kontroll av det fiske som bedrivs. GFP:s regelverk, fiskelagen, regeringens förordningar och de föreskrifter som utfärdas av Fiske- riverket anger formerna för hur svenskt yrkesfiske bedrivs. Trots ett omfattande regelverk och kontroll av fisket, har förvaltningen inte lyckats skapa ett hållbart nyttjande av fiskresurserna. Inte hel- ler att anpassa fisket till den allmänt antagna försiktighetsprincipen eller att integrera miljöhänsyn i fisket, i den utsträckning som krävs för ett hållbar utveckling. 
 Fisket sker med betydande bifångster av småfisk och icke öns- kade arter, både icke kommersiella fiskarter, sjöfågel, säl och tum- lare. De kraftigt reducerade fiskbestånden påverkar hela närings- kedjan. Allt fler rapporter om genomgripande ekosystemföränd- ringar från olika delar av världen, inklusive Östersjön och Nord- sjön, vittnar om detta. 
 175 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 9.1.2 
  
 Svenskt fiske 
  
 Omfattning 
 De senaste trettio åren har antalet yrkesfiskare i Sverige minskat kraftigt för att idag bara vara en tredjedel av antalet år 1970 (figur 9.1). Fångsterna har däremot ökat under motsvarande period även om en minskning skett under de sista åren. Fångsten per fiskare har ökat cirka tre gånger (figur 9.1) beroende på bättre och effektivare utformning av fartyg och utrustning för att finna och fånga fisken. 
 Vid utgången av år 2002 fanns 2 231 licensierade yrkesfiskare i Sverige och flottans kapacitet uppgick till drygt 45 000 bruttoton och 225 000 kW (tabell 9.1). 
  
 Tabell. 9.1  
 Antal fartyg i olika segment och kapaciteten mätt i volym (bruttoton) och motorstyrka (kilowatt) vid utgången av år 2002. 
  
 Segment 
  
 Bruttoton 
  
 Kilowatt 
  
 Antal 
  
 1. 
  
 Fartyg  
  
 5 506 
  
 74 076 
  
 1 419 
  
 2. 
  
 Räktrålare 
  
 4 469 
  
 17 537 
  
 57 
  
 3. 
  
 Pelagiska fartyg 
  
 23 085 
  
 75 303 
  
 120 
  
 4. 
  
 Bottentrålare 
  
 10 828 
  
 49 048 
  
 177 
  
 5. 
  
 Torskfartyg garn/krok 12 m 
  
 1 232 
  
 7 144 
  
 45 
  
 6. 
  
 Laxfartyg garn/krok 12 m 
  
 164 
  
 1 078 
  
 6 
  
 Totalt 
  
 45 284 
  
 225 186 
  
 1824 
  
 Fångsten uppgick under år 2002 till knappt 285 000 ton, varav 59 % landades för foderändamål. Det totala värdet av fångsten uppgick för år 2002 till knappt 1,1 miljarder kr 
 1 
 . 
 176 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 500 
  
 8000 
  
 450 
  
 7000 
  
 400 
  
 6000 
  
 fiskare 
  
 350 
  
 300 
  
 5000 
  
 / 
  
 Antal 
  
 och Tkr 
  
 250 
  
 4000 
  
 200 
  
 3000 
  
 TON 
  
 150 
  
 2000 
  
 100 
  
 50 
  
 1000 
  
 0 
  
 0 
  
 1970 
  
 1973 
  
 1976 
  
 1979 
  
 1982 
  
 1985 
  
 1988 
  
 1991 
  
 1994 
  
 1997 
  
 2000 
  
 Fångst/Fiskare 
  
 Tkr/Fiskare 
  
 Antal fiskare 
  
 Figur 9.1  
 De tre kurvorna visar antalet yrkesfiskare, fångst och fångstvärde per fiskare och år, från år 1970 och fram till år 2001 (1999 års penningvärde) Källa: Walker, Fiskeriverket. 
 Antalet fritidsfiskare i Sverige uppskattades vintern 1999/2000 till 3,4 miljoner. Av dessa var 75 % sportfiskare (handredskap), 9 % husbehovsfiskare (nät och burar) och 16 % fiskare av båda katego- rier. Fritidsfiskets totala fångst i havet uppskattades till mellan 14 000 och 70 000 ton. Totalt spenderades ca 3,3 miljarder kr inom fritidfisket det undersökta året, varav det mesta gick till fiskeut- rustning, resor och båtar 
 2 
 . 
 Det finns  
 1–2 
  miljoner europeiska fritidsfiskare som reser utomlands för att fiska. Utöver det inhemska intresset finns alltså en bred potential för fisketurismföretagande i Sverige. För närva- rande finns cirka 350 företag, verksamma både i sjöar och hav, med en total omsättning av ca 200 milj. kr och branschen växer. 
 Olika typer av fisken 
 Det svenska, yrkesmässiga havsfisket bedrivs främst i Östersjön och i Skagerrak och Kattegatt. Fiske av mindre omfattning sker även i Nordsjön. Fisket kan kategoriseras efter art och redskapstyp samt efter fångstens användningsområde i fiske för direkt human- 
 177 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 och indirekt humankonsumtion (industrifiske där fisken används för framställning av fiskmjöl och olja). 
 Fiskefångsterna från Östersjön går till både konsumtion och industriändamål. I fisket efter torsk används bottentrål, flyttrål och garn. Garnfisket har ökat under  
 1990-talet 
  och står nu för  
 35–50 
  % av den sammanlagda fångsten i Östersjön. I det svenska fisket fångas den mesta torsken med garn 
 3 
 . Ett riktat fiske med garn efter piggvar förekommer framförallt runt Gotland. Sillen fångas huvud- sakligen med pelagiska trålar och bottentrålar och under leksäsong med ryssjor i kustzonen. Det pelagiska fisket med flyttrål fångar en blandning av sill/strömming och skarpsill. I de västliga östersjölän- derna används sill/skarpsillen mest för industriändamål, medan de östliga länderna har en större marknad för mänsklig konsumtion. Lax fångas med drivgarn, långrev och fällor. Ett trålfiske efter sik- löja bedrivs under en kort period på hösten i Bottenvikens skärgår- dar och är inriktat på beredning av löjrom. Ål, både blank- och gulål fiskas med bottengarn respektive småryssjor. Även sik, ab- borre, gädda och gös fiskas i Östersjön främst med nät och ryssjor. 
 Fiskefångsterna från Skagerrak och Kattegatt går både till kon- sumtion och till foderändamål. Man använder sig av garn och snur- revad vid fiske efter plattfisk och torsk. Bottentrålning används vid fiske efter rundfisk, plattfisk, räka och kräfta, liksom efter vitling- lyra och tobis. Kräfta fångas även med burar. Pelagiska trålar och ringnot fiskar sill, makrill, taggmakrill och skarpsill. Den mesta fångsten i industrifisket består av tobis, skarpsill och sill med små fångster av vitlinglyra och blåvitling. I ett kustnära fiske fångas ål med ryssjor, och hummer och krabba med tinor. 
 Fritidsfisket i havet bedrivs främst med handredskap men också med nät och burar. Främst fiskas lax, öring, plattfisk, torsk, sill, makrill, gädda och abborre samt hummer och krabba. I många kustvatten har fritidsfisket en minst lika stor betydelse för fiskbe- ståndens utveckling som det kommersiella fisket. Detta gäller t.ex. för fiske av hummer, havsöring, gös och gädda. 
  
 9.1.3 
  
 Status för nyttjade arter och bestånd 
  
 Tillståndet är alarmerande för många fiskbestånd. Under de senaste åren har mängden lekmogen fisk legat utom säkra biologiska grän- ser för många bestånd. Exempel på detta är torskbeståndet i Katte- gatt (figur 9.2). Beståndens möjlighet att återhämta sig, dvs. att 
 178 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 återfå sin karaktäristiska struktur, funktion och produktivitet begränsas och känsligheten för andra miljöstörningar, som t.ex. syrebrist, ökar. På längre sikt kan detta innebära att fiskbestånden inte längre återfinns i hela sitt naturliga utbredningsområde och att den genetiska variationen minskar. För fiskenäringen resulterar detta i försämrade fångster. För att nå största möjliga avkastning i fisket skall fiskbestånden generellt ligga en bra bit över de biolo- giskt säkra gränserna. Statusen för de för svenska fiskare viktigaste bestånden presenteras i tabell 9.2. 
  
 Tabell 9.2 
 . Beståndssituationen för de för svenska fiskare viktigaste arterna och bestånden. Data från ICES 2002. 
  
 Havsområde 
  
 Bestånd 
  
 utom säkra 
  
 inom säkra 
  
 kunskap 
  
 gränser 
  
 gränser 
  
 saknas 
  
 Östersjön 
  
 lax 
  
 X 
  
 torsk, östra 
  
 X 
  
 torsk, västra 
  
 X 
  
 sill 
  
 X 
  
 skarpsill 
  
 X 
  
 Kattegatt 
  
 torsk 
  
 X 
  
 Skagerrak/Kattegatt 
  
 havskräfta 
  
 X 
  
 räka 
  
 (X) 
  
 X 
  
 Nordsjön/Skagerrak 
  
 torsk 
  
 X 
  
 gråsej 
  
 X 
  
 sill (höstlekande) 
  
 X 
  
 Hela Europa 
  
 ål 
  
 X 
  
 179 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 Figur 9.2 
 . Beståndssituationen för torsk i Kattegatt från år 1967 till år 2003. Varje cirkel representerar ett år. Fiskeridödligheten (F/Fpa) bör hålla sig under 1.0 och lekbiomassan (SSB/Bp) över 1.0. Dvs. alla cirklar bör ligga inom det gröna fältet för att bestån- den skall ligga inom säkra biologiska gränser och fiskas på ett ut- hålligt sätt. Om cirklarna finns i det röda fältet, är beståndet allvar- ligt nedfiskat och fiskeintensiteten alltför hög. Fisket skall alltså förvaltas så, att man aldrig befinner sig i det röda fältet. Källa: ICES 2002. Grafik: Walker, Fiskeriverkets Havsfiskelaborato- rium. 
  
 9.1.4 
  
 Miljöförändringar som påverkar fisk och fiske 
  
 Fysisk exploatering 
 Laxfiskar, ål och nejonögon växlar mellan sötvattensliv och liv i havet. Vandringshinder i strömmande vatten får därigenom indi- rekt effekt på de marina fiskresurserna. Vattenkraftsutbyggnaden har stor miljöpåverkan på dessa arter och en utbyggnad av mindre kraftverk pågår fortfarande. Vandringsvägar för fisk försvinner i många fall också genom brist på underhåll. Även en utbyggd infra- struktur i form av vägar har medfört omfattande reproduktions- 
 180 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 skador på vandringsfisk. Denna typ av ingrepp berör fisk från och till stora och små vattendrag 
 39 
 . 
 Genom att odla och sätta ut lax och öring i de större vattendra- gen och älvarna, har man kompenserat skador orsakade av vatten- kraftsutbyggnaden. Detta har medfört att 80 procent av laxen som simmar i Östersjön är odlad. Utsättning av stora mängder odlad fisk kan dock leda till förändringar för de lokalt anpassade stam- marna av vild fisk. Introduktion av en art eller stam utanför dess naturliga utbredningsområde kan medföra att lokala arter/stammar trängs undan. 
 I kustvattnen försvinner kontinuerligt lek- och uppväxtområden där hamnar och marinor anläggs. Muddringsarbeten och erosion på grund av fartygstrafik påverkar vattenomsättning och bottenför- hållanden, vilket förändrar förutsättningarna för olika fiskarter. Utbyggnaden av havsbaserade vindkraftverk kan leda till konflikt med fisket, eftersom områden som är gynnsamma för vindkrafts- anläggningar också kan vara viktiga lek- och uppväxtmiljöer för fisk och därför viktiga fiskeområden. 
 Övergödning, gifter m.m. 
 Utsläpp av växtnäringsämnen har medfört att vattenmassor och bottnar med syrebrist ökat i både Östersjön och Västerhavet. För- utom att detta påverkar omsättningen av dessa näringsämnen (se även kapitel 11), begränsar syrebristen utbredningen av högre liv. Detta har, i kombination med ett mindre frekvent saltvattensin- flöde från Kattegatt de senaste åren, bl.a. medfört att det i Öster- sjön numera endast finns ett fungerande lekområde för torsken. Många grundområden som utgör viktiga lek- och uppväxtområden för fisk har förstörts eftersom de är igenväxta av fintrådiga alger under sommaren. På västkusten kan dessa alger täcka närmare  
 30–50 
  % av vissa fiskarters uppväxtområden 
 5 
 . 
 Gifter som bl.a. PCB, DDT, kvicksilver och dioxiner förekom- mer i miljön och anrikas i näringskedjan, vilket har medfört kostre- kommendationer för konsumtion av en del fiskarter från vissa om- råden. Årligen kommer dessutom ca 300 nya ämnen ut i miljön utan att man vet hur de påverkar ekosystemen (se även kapitel 10). 
 Fiskar i Östersjön har drabbats av sjukdomar eller förändringar som idag saknar förklaring. Bland dessa kan nämnas M74, en sjuk- dom som drabbar Östersjölaxens, och i viss utsträckning havsör- 
 181 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 ingens, reproduktion. Även abborre och gädda har drabbats av rekryteringsskador i vissa skärgårdsområden i Östersjön, men orsaken till detta är oklar. 
 Klimateffekter 
 Karakteristiskt för marina fiskbestånd är stora växlingar i storlek över tidsperioder från några år till flera decennier. Växlingen mellan dominans av sill och lodda i Barents hav och sardiner och anjoveta utanför Kalifornien är exempel på långa, periodiska effekter som tycks ha samband med klimatsvängningar. Dessa svängningar är i sin tur kopplade till oceanografiska faktorer. De bristande kunska- perna om orsakssambanden mellan hydrografiska faktorer och överlevnaden för fisklarver och juveniler gör att mycket av dessa samband bara är statistiska korrelationer. Att klimatet har stor betydelse för fiskbestånden förefaller dock välbelagt. 
 Det är i många fall svårt att avgöra i om det är fisket eller klima- tet som är orsak till en observerad nedgång i ett eller flera bestånd, eftersom förändringarna av båda faktorerna sker på fleråriga tids- skalor. Ur förvaltningssynpunkt är det emellertid mindre intressant att veta den bakomliggande mekanismen. Oberoende av orsaken, är reglering av fisket vårt enda verktyg för att på kort sikt motverka beståndsförändringens kort- och långsiktiga konsekvenser för näringen och ekosystemen. I den utsträckning klimatvariationen orsakas av människan, finns också långsiktiga åtgärder att sätta in som t.ex. minskning av koldioxidutsläppen. 
  
 9.1.5 
  
 Beståndsuppskattning och vetenskaplig rådgivning 
  
 Till grund för bestämmelser om fångstuttag och tekniska åtgärder i fisket, ligger vetenskaplig rådgivning. Rådgivningen grundas på årligen återkommande uppskattningar av storlek och exploate- ringsnivå av de viktigare bestånden av fisk och skaldjur. Eftersom många fiskars utbredning sträcker sig över flera nationers fiskezo- ner krävs ett väl fungerande internationellt forskarsamarbete. Detta samarbete sker inom ramen för Internationella havsforskningsrådet (ICES), ett mellanstatligt samarbetsorgan för den marina forsk- ningen, med deltagande från samtliga kuststater runt Östersjön, Nordsjön och övriga delar av nordöstra Atlanten. ICES svarar 
 182 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 genom sin rådgivande kommitté för fiskevård (ACFM) för redo- visning av utvecklingen av exploaterade bestånd och ger råd om förväntade effekter av olika fiskevårdande åtgärder. Råden bygger på försiktighetsprincipen 
 6 
 . 
 Flera faktorer påverkar beståndens utveckling. Rekryteringen (mängden unga fiskar som tillkommer varje år) påverkas av mäng- den könsmogen fisk (storleken på lekbiomassan) och på miljömäs- siga förutsättningar. Den faktor som på kort sikt kan påverkas är fiskeridödligheten dvs. den andel av beståndet som dör genom fis- ket. Man utgår ifrån att den mängd som årligen kan fiskas utan risk för överfiskning, är summan av den årliga viktökningen (dvs. rekrytering och tillväxt) minus den mängd fisk som dör en naturlig död t.ex. genom predation. För att uppfylla internationella över- enskommelser om en långsiktigt hållbar förvaltning av bestånden får emellertid lekbiomassan inte understiga en viss kritisk nivå. 
 En viktig del i fiskeribiologernas analyser är den fångststatistik som redovisas av fiskarena. För att ge en kvantitativ bild av beståndssituationen kombineras denna information med bl.a. data från vetenskapliga undersökningar. Tillförlitliga uppgifter på mängden fisk som kastas över bord (discard eller utkast, avser bl.a. den fisk som inte håller minimimåttet och som inte får landas utan måste slängas över bord), saknas för de flesta bestånd. Flera länder samlar sedan några år regelbundet in uppgifter om utkasten och de kommer successivt att ingå i beståndsuppskattningarna 
 7 
 . 
  
 9.1.6 
  
 Förvaltning 
  
 Medlemskapet i EU innebär att unionens gemensamma fiskeripoli- tik (GFP) skall tillämpas. GFP innehåller principer för att upprätt- hålla en effektiv fiskeriförvaltning och specificerar regelverk för bland annat fångstuttag, minimimått på fisk, flottans storlek, tek- niska bevarandeåtgärder och kontroll av det fiske som bedrivs. GFP baseras på vetenskaplig rådgivning från The Scientific, Tech- nical and Economic Committee for Fisheries (STECF) och Inter- nationella havsforskningsrådet (ICES) och på försiktighetsprinci- pen (Rådets förordning (EG) 2371/2002). En medlemsstat får vidta  
 icke-diskriminerande 
  åtgärder, för egna eller andra fiskare, för att bevara och förvalta fiskresurserna och för att minimera fiskets effekter på de marina ekosystemen inom 12 nautiska mil ifrån sina baslinjer. Förutsättningen är att gemenskapen inte har antagit 
 183 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 åtgärder som avser bevarande och förvaltning specifikt för detta område. Kommer de åtgärder en medlemsstat planerar att påverka andra medlemsländers fartyg, kan åtgärderna antas först efter att kommissionen och annan berörd medlemsstat har konsulterats. 
 Kustfisket har en särställning, eftersom det dels nyttjar arter som regleras av GFP, dels arter som står under nationell reglering. De geografiska avgränsningarna i EG:s regelverk gör nationella kom- pletterande föreskrifter nödvändiga. Dessa föreskrifter avser red- skapsbegränsningar, förbudsområden och fisketider. Dimensione- ringen av fiskeuttaget sker, såväl inom  
 EU-vatten 
  som på nationellt vatten, även genom bestämmelser om fiskedagar och antal fartyg som har tillträde till fisket. Fiskeriverket är den centrala statliga myndigheten för fiske och fiskevård i landet och fattar beslut om nationella föreskrifter. Fisket regleras förutom av dessa föreskrifter också av lagar beslutade av riksdagen och förordningar beslutade av regeringen. 
 Övergripande beslut inom ramen för den gemensamma fiskeri- politiken förbereds inom ministerrådets interna och externa fiske- ripolitiska arbetsgrupper. De regler för fisket som beslutas av ministerrådet är vanligtvis mycket detaljerade och lämnar endast en mindre del av genomförandet till kommissionen. En årlig förord- ning för följande års fiske antas i slutet av december varje år (TAC- förordningen). De svenska ståndpunkterna förbereds i första hand av Fiskeriverket. Företrädare från Fiskeriverket och Jordbruksde- partementet deltar i förhandlingar inom såväl rådets arbetsgrupper som ministerrådet. Förhandlingar sker inom olika regionala fiske- riorganisationer där Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC), Nordostatlantiska fiskerikommissionen (NEAFC), Nordatlantiska fiskeriorganisationen (NAFO) och Nordatlantiska laxorganisatio- nen (Stevenson) är de viktigaste för Sverige. 
 Det övergripande ansvaret för den nationella fiskerikontrollen ligger hos Fiskeriverket. Kontrollen till sjöss och vid landning av fångsterna utförs av Kustbevakningen. 
  
 9.1.7 
  
 Ekonomiskt stöd 
  
 Ekonomiskt stöd har utgått till fiskerinäringen inom EU med 1,1 miljarder euro per år av allmänna medel (gemenskapens och natio- nella). Det utgör ca 12 % av värdet av den totala produktionen i gemenskapen 
 8 
 . För den svenska fiskerinäringen har totalt närmare 
 184 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 630 miljoner kronor i  
 EU-medel 
  avsatts för strukturåtgärder för åren  
 2000–2006. 
  Nationell, offentlig medfinansiering med cirka 350 miljoner kronor tillkommer under dessa sju år. 
 Strukturstöd lämnas till skrotning av fiskefartyg, men även till nybyggnation och modernisering av fiskefartyg. Syftet är att minska fiskeansträngningen, upprätthålla flottans konkurrenskraft, förbättra produktkvaliteten och skapa en god och säker arbets- miljö. Stöd kan även lämnas till vattenbrukssektorn och för att skydda och utveckla akvatiska resurser. Hamnanläggningar, bered- ning och saluförande samt avsättningsfrämjande åtgärder kan även få stöd. Dessutom kan stöd ges till kollektiva åtgärder för det små- skaliga kust- och insjöfisket, socioekonomiska och branschgemen- samma åtgärder, nyskapande åtgärder samt pilotprojekt. Beslut om stöd fattas av länsstyrelserna eller Fiskeriverket. 
 För fritidsfisket är strömmande vatten, söt- och kustvatten av störst betydelse. Insatser för att förbättra fisket i dessa områden finansieras genom ett fiskevårdsanslag som sedan år 1996 varit 20 milj. kr/år och förvaltas av Fiskeriverket 
 9 
 . Kalkningsverksamheten och olika insatser som finansieras genom avgifter från vatten- kraftsföretagen är också viktiga delar av fiskevården som kommer fritidsfisket tillgodo. 
  
 9.1.8 
  
 Miljöpåverkan av fiske 
  
 Det intensiva fisket har haft en allvarlig effekt på fiskbestånden och på de marina ekosystemen, vilket också framhålls i Miljömålspro- positionen (prop. 2000/01:130). Fisket har medfört en kraftigt ökande dödlighet inom många fiskbestånd. Därmed har också ålders- och storleksstrukturer förändrats dramatiskt, fortplant- ningen har reducerats och beståndens geografiska utbredningar inskränkts. Detta har i sin tur resulterat i förändrade födovävar 
 10, 11, 12 
 . Sådana förändringar är väl beskrivna från många experimentella studier i insjöar 
 13  
 och det finns farhågor att de kan bli bestående 
 14 
 . När torskbeståndet fiskades ner i Östersjön, ökade mängden skarpsill dramatiskt. Eftersom skarpsillen äter ägg och larver av torsk, finns en risk att det kan vara svårt att få tillbaka torskbestån- det till en acceptabel nivå. 
 Fisket dödar inte bara de arter som är de direkta målarterna, utan ger också betydande bifångster av småfisk och icke önskade arter. Fiskar under gällande minimimått får inte saluföras eller landas och 
 185 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 måste kastas överbord. Dessa överlever sällan. Bifångster av icke kommersiella arter kan påverka den biologiska mångfalden nega- tivt. Artdatabanken (SLU, Uppsala) har angett 14 marina fiskarter som utsatta för varierande grad av risk för försvinnande – allt ifrån slätrocka, som bedömts som starkt hotad, till knaggrocka, sillhaj, brugd och lax, som är klassade som sårbara, till ett antal arter om vilka kunskaperna är alltför bristfällig för att en klassificering ska vara möjlig. Problemen med bifångster av fisk är störst vid trålfiske, medan bifångster av sjöfågel, säl och småval är störst vid garn- fiske 
 15, 16 
 . Till de allvarliga bieffekterna av fiske skall vidare läggas de störningar som trålning kan orsaka på känsliga havsbottnarna och deras växt- och djurliv 
 17 
 . 
 Andra negativa miljöeffekter av fiskerinäringen är utsläpp av avgaser från dieselförbränning, utsläpp av aktiva ämnen från giftiga båtbottenfärger och utsläpp av spillvatten och avfall från bered- ningsindustrin. Den största miljöpåverkan utgör dieselåtgången ombord. Den är olika vid olika typer av fisken, men störst vid ak- tivt fiske som trålning 
 50 
 . 
  
 9.2 
  
 Vidtagna åtgärder - internationellt 
  
 9.2.1 
  
 Målsättningar 
  
 Målet med den gemensamma fiskeripolitiken i fråga om nyttjandet är att skydda och bevara de levande marina akvatiska resurserna och att verka för ett hållbart nyttjande av dem, samt att minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen. För att bidra till att detta mål uppnås har man, förutom det omfattande regelverket (GFP) som beskrivits tidigare, enats om att fisket skall anpassas till den försiktighetsprincip som togs i Riodeklarationen år 1992. Den innebär att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att hindra miljöförstöring. 
 FAO har utarbetat en uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske (1995) och några av de viktigaste delarna i koden är de riktlinjer som avser tillämpningen av försiktighetsprincipen. Från år 1998 har försiktighetsprincipen varit vägledande för ICES rådgivning. För- siktighetsprincipen innebär att biologiska referensnivåer skall upp- rättas, dels för lekbeståndets storlek, dels för fiskeridödligheten. 
 186 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 Avsikten med referensnivåerna är att fisket skall kunna regleras, när lekbiomassa och/eller fiskeridödlighet hos ett bestånd närmar sig ett kritiskt värde. ICES rekommendationer om fångstuttag har dock vid många tillfällen överskridits vid de politiska besluten om fiskekvoter (TAC:er). 
  
 9.2.2 
  
 Tekniska regleringar 
  
 Fisket begränsas genom att högsta tillåtna uttag (TAC) fastställs. För att skydda ungfisk fastställs också minsta tillåtna storlek på maskorna i redskapen. I de flesta fall fastställer man också ett art- och områdesspecifikt minimimått på fisken. Inom EU har dessa minimimått satts så lågt att den mängd oönskad fisk som finns kvar i redskapet blir liten. Synsättet att fisken inte bör fångas innan den haft möjlighet att fortplanta sig, har inte tillämpats generellt. 
  
 9.2.3 
  
 Selektiva redskap 
  
 Som redan framhållits, är fångster av för små fiskar och icke mål- arter ett betydande problem. För att komma till rätta med det, för- söker man utveckla selektiva redskap som inte ger bifångster, något som går långsamt. Användning av befintlig, selektiv teknik har inte heller fått genomslag i fisket i önskad utsträckning. 
  
 9.2.4 
  
 Aktions- och förvaltningsplaner 
  
 För att vända den negativa utvecklingen för den vilda laxen i Öster- sjön antog Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC) i februari år 1997 en långsiktig aktionsplan för bevarandet av vildlaxen (Sal- mon Action Plan). Med hjälp av denna plan har man lyckats öka mängden vildlax i Östersjön från 7 % till 20 % av det totala laxbe- ståndet. 
 För åtskilliga av de bestånd som EU och Norge förvaltar gemen- samt har förvaltningsplaner överenskommits (t.ex. sill, torsk, kolja och rödspätta i Nordsjön). I dessa finns specificerade nivåer för mängden lekmogen fisk och på fiskeridödlighet och åtgärder som skall vidtas om de överskrids. Även för torsk och skarpsill i Öster- sjön har förvaltningsplaner arbetats fram av Fiskerikommissionen för Östersjön. För östersjötorskens del har gällande plan inte 
 187 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 medfört någon förbättring av beståndssituationen. Man har därför varit tvungen att upprätta en återuppbyggnadsplan för det mycket överexploaterade östra torskbeståndet. 
  
 9.2.5 
  
 Strukturpolitik 
  
 Sedan år 1983 har man för varje land inom EU beslutat om fleråriga utvecklingsplaner med mål för att reducera fiskeflottans storlek. För att underlätta en minskning av flottkapaciteten medfinansierar EU (via Fonden för Fiskets Utveckling) bl.a. skrotning av fartyg. Trots detta har man inte lyckats att reducera flottan efter de mål man har satt upp. Fångstkapaciteten anges i tonnage och maskin- styrka, men det finns många andra faktorer som bestämmer den fiskeridödlighet flottan orsakar. Framsteg i teknik och utformning innebär att nya fartyg utvecklar en mycket större fiskeansträngning än gamla fartyg med motsvarande tonnage och maskinstyrka. Mel- lan åren 1994 och1999 satsades inom EU 7,6 miljarder kronor i bidrag till skrotning av fartyg och 5 miljarder kronor i bidrag till nybyggnation och till upprustning av den befintliga flottan. Det minskade tonnaget har med andra ord delvis motverkats av att fis- kets effektivitet ökat. Den kapacitet som förts ut med stöd har dock inte fått ersättas. 
  
 9.2.6 
  
 Reviderad GFP 
  
 En ny, gemensam fiskeripolitik gäller fr.o.m. 1 jan. 2003. Målen för fiskeripolitiken har reviderats och en anpassning till EU:s policy mot hållbar utveckling har skett. EU har bl.a. beslutat att sträva efter att gradvis genomföra ett synsätt i fiskeriförvaltningen som grundar sig på ekosystemen. Man har också enats om en mer lång- siktig anpassning av fiskeriförvaltningen med fleråriga återhämt- ningsplaner för bestånd utanför biologiskt säkra gränser och fler- åriga förvaltningsplaner för övriga bestånd. Man har vidare enats om ett enklare system för en bättre anpassning av fiskeflottans storlek till resurstillgången. Härtill har särskilda regler inrättats för ekonomiskt stöd till skrotning av fartyg. Högre bidrag lämnas bl.a. till fartyg som drabbats allvarligt av en återhämtningsplan (rådets förordning (EG) nr 2370/2002). 
 188 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 Inom ramen för den reformerade fiskeripolitiken har beslutats att stöd till nybyggnation skall upphöra vid utgången av år 2004. Vidare har stödet för modernisering av fiskefartyg begränsats så att stöd endast får utgå för åtgärder som förbättrar säkerhet, arbets- villkor, produktkvalitet, hygien eller till åtgärder för att förbättra fiskeredskapens selektivitet. Ett villkor är också att åtgärderna inte leder till ökad infiskningsförmåga. 
  
 9.3 
  
 Vidtagna åtgärder - nationellt 
  
 9.3.1 
  
 Målsättningar 
  
 Målet för den svenska fiskeripolitiken är en ansvarsfull hushållning med fiskresurserna inom ramen för riksdagens beslutade miljökva- litetsmål. Syftet är att skapa förutsättningar för ett fiske som ger god långsiktig avkastning, säkerställer den biologiska mångfalden, skapar förutsättningar för att utveckla konkurrenskraftiga företag och säkrar tillgången på fisk av god kvalitet. 
 Fiskeriverket har i samråd med fiskets organisationer utvecklat sektorsmål för ekologisk hållbarhet under miljökvalitetsmålen 
 Levande sjöar och vattendrag  
 och  
 Hav i balans samt levande kust- och skärgård 
 , vilka fastställdes år 1999. Sektorsmålen talar om vad Fiskeriverket och fiskesektorn skall arbeta efter för att nå miljö- kvalitetsmålen inom en generation 
  
 18 
  
 . 
  
 Delmålen under miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 handlar för fiskets del om att anpassa uttaget av fisk så att fiskresurserna kan återhämta sig. Att bifångsterna mins- kar och att skyddet av hotade arter och skyddsvärda akvatiska mil- jöer utökas. Arbete pågår inom Fiskeriverket bl.a. med att utreda konsekvenserna av ett utkastförbud, föreslå bifångstminskande åtgärder i drivgarnsfisket, utreda betydelsen av bottentrålning och analysera effekterna av en ändrad trålgräns. Vidare pågår arbete med att belysa de ekologiska konsekvenserna av utsättningar av fisk samt att utreda möjligheterna att införa fiskeförbud i ett skyddat marint område fram till år 2010. 
 189 
  
 Fiske 
  
 SOU 2003:72 
  
 9.3.2 
  
 Regelverk 
  
 Det finns ett omfattande regelverk för fisket, dels den gemen- samma fiskeripolitiken (GFP) som måste tillämpas, men också nationella föreskrifter som utarbetas av Fiskeriverket (se bilaga 3). Fiskeriverket har nyligen bl.a. föreslagit en utflyttning av trålgrän- sen, en begränsning av fartygsstorlek vid kustnära fiske i Östersjön och införande av särskilda selektionsgaller i kräfttrålfisket på väst- kusten. Förslagen syftar till att bl.a. skydda kustnära fiskbestånd och känsliga områden. 
  
 9.3.3 
  
 Kontroll och övervakning 
  
 Kontrollen av fisket bedrivs med fasta övervakningssystem som radar och satellitövervakning av fartyg över 24 meter och genom kontroll vid landning och kontroll till sjöss. Verksamheten bedrivs i nära samarbete mellan Kustbevakningen och Fiskeriverket inom ramen för ett riskanalysbaserat fiskerikontrollsystem som infördes år 2002. För år 2002 genomfördes kontroll av en procent av den totala kvantiteten landad fisk. Till sjöss genomfördes 340 inspek- tioner, vilket var en ökning från 126 inspektioner från föregående år. Målet för år 2003 är mer än 500 inspektioner. Från och med år 2004 kommer radar och satellitövervakningen att utökas till fartyg över 18 meter. Det riskanalysbaserade kontrollsystemet bedöms kunna utveckla den svenska fiskerikontrollen ytterligare. Den internationella samverkan bör också förbättras och utvecklas. 
 Ett problem är att påföljder vid brott mot fiskerilagstiftningen utgörs av måttliga bötesstraff, som inte motsvarar den höga för- tjänsten en enskild otillåten landning kan inbringa. Enligt riksda- gens beslut kommer straffen för brott inom fisket att efter den 1 juli 2003 kunna bli betydligt strängare, vilket kan innebära högre böter, risk för tidsbegränsad indragning av fiskelicensen och far- tygstillstånd, samt fängelsestraff i upp till två år, beroende på om- fattning och betydelse av överträdelsen. 
 190 
  
 SOU 2003:72 
  
 Fiske 
  
 9.3.4 
  
 Selektiva redskap 
  
 Nationellt pågår en utveckling av selektiva redskap bl.a. för att undvika bifångst av säl i fasta redskap. Samtidigt söker man utveckla kräft- och räktrålfisket mot ökad selektivitet med speciella selektionsgaller, och förbättra selektiviteten vid torsk- och siklöje- fiske. Detta arbete bedrivs med deltagande av fiskare framförallt i Fiskeriverkets regi. 
  
 9.3.5 
  
 Utsättningar 
  
 Att sätta ut fisk har traditionellt utgjort en betydande del i fiske- vårdsarbetet. Syftet har främst varit att gynna yrkes- och fritidsfis- ket. Omfattande utsättningar görs som kompensation för skador orsakade av vattenkraftsutbyggnaden. Detta gäller främst utsätt- ning av lax i Östersjön. För år 2002 beräknades utsättningen av lax- smolt i hela Östersjön uppgå till ca 6 miljoner smolt 
 17 
 . Utsättningar av ål förekommer också, dels genom en omflyttning av ål från Västkusten till Ostkusten, dels genom import av glasål från i första hand England. Utsättningarna är en direkt förstärkning av det svenska ålbeståndet. Länge har inställningen till fiskutsättningar varit i stort sett positiv, men på senare år har negativa effekter uppmärksammats. Introduktion av en art eller stam utanför dess naturliga utbredningsområde kan medföra att lokala arter och stammar trängs undan. 
  
 Ordlista 
  
 FFU 
  
 Fonden för Fiskets Utveckling 
  
 GFP 
  
 Gemensamma fiskeripolitiken 
  
 Stevenson 
  
 North Atlantic Salmon Conservation Organisation 
  
 NAFO 
  
 North Atlantic Fishery Organisation 
  
 ICES 
  
 International Council for the Exploration of the Sea 
  
 ACFM 
  
 The Advisory Committee on Fishery Management 
  
 STECF 
  
 The Scientific, Technical and Economic Committee 
  
 for Fisheries 
  
 Evans 
  
 International Baltic Sea Fishery Commission 
  
 TAC 
  
 Total Allowable Catch 
  
 NEAFC 
  
 North East Atlantic Fishery Commission 
  
 191 
 10 Gifter 
  
 10.1 
  
 Lägesbeskrivning 
  
 10.1.1 
  
 Gifter – ett problem för havsmiljön 
  
 I oktober 1945 publicerade den Amerikanska tidskriften National Geographic en artikel med titeln Your New World of Tomor- row 
 1 
 . Artikeln innehåller en bild på lekande barn på en sandstrand omgivna av ett moln av DDT. Giftet sprutades ut i området för att åtgärda problem med myggor på stranden. Idag har samhället en annorlunda inställning till kemikalier och vi har lärt oss mycket under de senaste 50 åren. 
 Ämnen som har sådana egenskaper att de kan skada levande organismer sägs vara giftiga (toxiska). När sådana ämnen orsakar problem ute i naturmiljön brukar vi kalla dem miljögifter. I till- räckligt höga halter är praktiskt taget alla kemiska ämnen giftig verkan. En del av ämnena vållar redan i små mängder allvarliga och omedelbara skador (akuttoxiska ämnen). Utsläpp av sådana ämnen ger vanligtvis lokala skador som oftast försvinner då utsläppen upphör. Andra kemiska ämnen kan dock vara skadliga på längre sikt, dvs. får fördröjda effekter – även om ämnet bara tillförts i mycket små kvantiteter (kronisk toxicitet). Effekter från den typen av ämnen kan exempelvis vara att någon av organismens funktioner drabbas av en liten störning som så småningom blir så allvarlig att hela individen blir påverkad. Särskilt allvarligt är det om organis- men exponeras för ett sådant ämne under lång tid. Långsiktiga effekter kan dessutom uppkomma även efter ett enstaka expone- ringstillfälle. Skaderisken blir dock större ju längre exponeringen sker. Detta innebär att det finns särskilda förutsättningar för lång- siktiga effekter av kemiska ämnen som är persistenta (stabila/lång- livade/svårnedbrytbara) eftersom sådana ämnen och dess skaderisk finns kvar i en organism eller i dess omgivning under lång tid. Det innebär också att även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett 
 193 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 långlivat ämne så kan de mängder av ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år. 
 Gamla problem 
 Det finns i dag kunskap om att långlivade ämnen kan ge negativa effekter. Många sådana ämnen är giftiga för människan och miljön. För många långlivade, biotillgängliga ämnen är effekterna i dag okända, men historien har lärt oss att negativa effekter kan finnas som är svåra att upptäcka och när det väl sker kan ämnet vara spritt i samhälle och miljö att det blir mycket komplicerat att åtgärda. Ett exempel är PCB som när det började användas på  
 1920-talet 
  inte ansågs vara ett farligt ämne. Det tog flera decennier att upptäcka sambanden mellan PCB och negativa miljöeffekter. PCB förbjöds i början av  
 1970-talet. 
  Sedan förbudet trädde i kraft har halterna av ämnet successivt sjunkit, men trots att förbudet har funnits i om- kring 30 år finns ämnet ännu kvar i miljön. Skadorna av PCB har dröjt kvar i många år och återhämtningen av vissa arter som drab- bades hårt pågår fortfarande. Dessutom upptäcks än i dag nya effekter som kan orsakas av PCB. DDT och kvicksilver är andra exempel på sådana miljögifter där vi så småningom har förstått sambanden mellan ämnet och dess miljöeffekter och därför vidtagit åtgärder i form av begränsningar eller förbud. 
 Kemiska ämnen som bryts ned långsamt, kan anrikas i levande organismer och där effekterna kan kvarstå många år efter att utsläppen upphört utgör alltså ett speciellt allvarligt hot mot mil- jön. En risk med sådana långlivade ämnen är också att de kan trans- porteras långa sträckor innan de bryts ner. Det finns exempel på flera långlivade ämnen som är spridda över hela jorden, inklusive i obebyggda polarområden där de aldrig använts. 
 Nya problem 
 Både PCB och DDT är förbjudna i Sverige i dag, men andra äm- nesgrupper med liknande egenskaper används fortfarande. Flera bromerade flamskyddsmedel liknar PCB i sin struktur. Sådana äm- nen används i Sverige och påträffas vitt spridda i miljön. Några av dessa ämnen förekommer idag i nästan samma halter som vissa PCB. Som konsument kan det vara svårt eller omöjligt att veta om datorn, skrivaren, soffan, gardinen, TV:n eller textilierna i bilen 
 194 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
  
 som man köper innehåller flamskyddsmedel, och i så fall vilken typ av flamskyddsmedel det rör sig om. 
 Vi vet att vissa flamskyddsmedel visar på ökade halter i havsmil- jön. Även mängden kadmium ökar i havsmiljön, något som vi sak- nar förklaring till. Ett annat område som belyser den nya problem- bilden hänger samman med att läkemedelsanvändningen i Sverige ökat kraftigt sett över ett antal decennier. Resterna av biologiskt aktiv substans i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Mängden aktiv substans läkemedel som årligen säljs i Sverige är i samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel i jordbruket. Havsmiljön är slutdestination för många kemiska ämnen. När det gäller t.ex. läkemedel vet vi i dag inte väldigt lite om deras långsik- tiga effekter på miljön. 
 I Östersjöns avrinningsområde bor mer än 80 miljoner männi- skor. Olika slags föroreningar och industriutsläpp strömmar ut i havet genom floder och vattendrag. Samtidigt har Östersjön belas- tats av olika luftburna föroreningar från Skandinavien, Storbritan- nien, kontinenten och Östeuropa. I havet finns långa näringskedjor och toppredatorerna (inklusive människan) lever länge, vilket kan leda till hög anrikning och livstidsexponering hos dessa djur. Östersjön är dessutom ett brackvattenhav och en unik plats med många känsliga och hotade arter. Eftersom vattnet är bräckt och ekosystemen innehåller mycket få arter, är känslighet för påverkan på ekosystemet från kemiska ämnen större än normalt. En mycket långsam vattenomsättning i Östersjön innebär vidare att kemiska ämnen inte ventileras ur Östersjön i någon större omfattning. 
  
 10.1.2 
  
 Källor 
  
 Olika kemiska ämnen sprids ut i miljön från förbränning, industri- ella processer, avfallshantering, förorenade mark- och sedimentom- råden och från samhällets övriga hantering av kemiska produkter och varor. De tillförs havsmiljön genom atmosfärsdeposition, av- loppsutsläpp, avrinning från markområden och vattendrag samt läckage från sediment. 
 I vårt moderna samhälle finns ett stort antal ämnen i den enorma mångfald av kemiska produkter och varor som konsumeras. Idag använder vi betydligt mer ämnen än någonsin tidigare och varje år introduceras dessutom ett hundratal nya. När vi vet att dessa äm- nen orsakar problem i miljön kallar vi dem miljögifter. 
 195 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 Cirka 18  
 000–22 
  000 olika kemiska ämnen beräknas totalt finnas i de kemiska produkter och varor som förekommer i Sverige 
 2 
 . Vi har en stor kunskapsbrist när det gäller dessa ämnen, inte minst deras eventuella långsiktiga hälso- och miljöeffekter. Det handlar inte bara om ett stort antal ämnen. Det är också frågan om stora volymer. Exempelvis är den viktmängd aktiv substans av läkemedel som årligen sälj i Sverige av samma storleksordning som viktmäng- den bekämpningsmedel som jordbruket har tillstånd att använda 
 3 
 . 
 Vidare förekommer omkring 10 000 ämnen på  
 EU-marknaden 
  i årliga tillförda kvantiteter på över 10 ton. Omkring 200 av dessa ämnen har hittills kunnat spåras i havsmiljön. Av dessa 200 är 28  
 PCB-föreningar, 
  Dunlap (polycykliska aromatiska kolväten), 19 bekämpningsmedel med cykliska klorerade kolväten och 14 hög- klorerade bensener och fenoler. Endast för ett fåtal ämnen har man fastställt effektbaserade kvalitetskriterier för att kunna bedöma uppmätta koncentrationer i havsmiljön. 
 Trots detta är det viktigt att påpeka att alla ämnen inte är giftiga eller utgör ett hot mot miljön. När gifterna når havsmiljön uppför de sig på olika sätt. Flera organiska ämnen och metaller binds till partiklar och sedimenterar i stor utsträckning nära utsläppskäl- lorna. Därför kommer den största föroreningsbelastningen att uppkomma i dessa miljöer 
 4 
 . Andra kan dock transporteras längre och påverka områden på långa avstånd ifrån utsläppen. En stor del av både de organiska ämnena och metallerna kommer att spridas med atmosfäriskt transporterade partiklar och gaser och deponeras över havsområdena långt ifrån sina utsläppsområden 
 5 
 . 
 Luftnedfall 
 För flera organiska ämnen och metaller har långväga atmosfärisk transport och deposition på vattenytan stor betydelse. Förore- ningar som tillförs haven från atmosfären, och som kan ha släppts ut långt ifrån Sveriges havsmiljöområden, uppskattas oftast genom modellberäkningar baserade på ett begränsat antal faktiska studier och mätningar. Det atmosfäriska bidraget av PCB, DDT, HCH och PAH till Östersjön uppskattas grovt till att vara av storleks- ordningen 50 till 90 procent 
 6 
 . Modellberäkningar för Nordsjön vi- sar liknande resultat. Enligt beräkningarna kan andelen av förore- ningen som tillförs från luften till Nordsjön uppskattas för bly (55 procent) och lindan (80 procent). Motsvarande siffra för kvicksil- ver och kadmium är 20 procent 
 7 
 . Modellberäkningarna innehåller 
 196 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
  
 stora osäkerheter, men visar ändå tydligt att luftnedfallets bidrag är betydande. 
 Förbränning 
 Vetskapen om att olika typer av förbränningskällor bidrar till utsläppen av organiska ämnen och metaller har funnits en lång tid. Utsläpp från trafik, förbränning av fossila bränslen i samband med elproduktion och hushållsuppvärmning, förbränningsanläggningar för avfall samt förbränningsprocesser i olika typer av industrier har varit föremål för omfattande regleringar. Detta har medfört att halterna av t.ex. bly, dioxin, PAH och andra kolväten minskat. 
 Avloppsutsläpp 
 Vad beträffar avloppsutsläpp från industrier, reningsverk, dagvat- tenanläggningar och dylikt, förekommer i Sverige utsläppskontroll för en del ämnen, men nya problemämnen är inte reglerade. Samhällets omfattande hantering av kemiska produkter och varor innebär att avloppsutsläpp har en mycket komplex sammansätt- ning. Exempelvis kan nämnas att flertalet av de problematiska, organiska ämnen och metaller som definierats i miljövårdsarbetet, återfinns i utgående avloppsvatten eller rötslam från många kom- munala reningsverk. Exempel är PAH, dioxiner, bromerade flam- skyddsmedel, bekämpningsmedel, hormonstörande ämnen, kvick- silver, bly och kadmium 
 8 
 . Ett systematiskt arbete vid vissa renings- verk i kombination med att åtgärder satts in för att begränsa han- teringen av ett antal organiska ämnen och metaller, har lett till att halterna av dessa minskat i reningsverkens utsläpp. En allt ökande medvetenhet börjar dock finnas om att läkemedelsanvändningen kan ge miljöproblem. Resterna av biologiskt aktiv substans i läke- medel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Mängden aktiv substans läkeme- del som årligen säljs i Sverige är i samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel i jordbruket. Kunskap om vilka lång- siktiga effekter detta kan ge på miljön saknas till stor del idag. 
 197 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 Förorenade områden 
 Kunskapen om belastningen på våra havsområden från förorenade mark- och sedimentområden är begränsad både vad det gäller mängder och typer av miljögifter. De sammanlagda, lagrade mäng- derna av vissa kända miljögifter i dessa områden är mycket stora 
 9 
 . 
  
 10.1.3 
  
 Effekter 
  
 Vissa kemiska ämnen kan ge fördröjda effekter på olika funktioner även om ämnet bara tillförs i mycket små kvantiteter. Särskilt all- varligt kan det vara om organismen exponeras för ett sådant ämne under lång tid. Detta innebär att det finns särskilda förutsättningar för långsiktiga effekter av kemiska ämnen som är långlivade (per- sistenta/stabila/svårnedbrytbara) eftersom sådana ämnen och dess skaderisk finns kvar i en organism eller i dess omgivning under lång tid. Det innebär också att även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett långlivat ämne kan de mängder av ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år. 
 Uppenbara orsakssamband mellan enskilda, kemiska ämnen och skadliga miljöeffekter på marina ekosystem hör till undantagen. Sådana samband har hittills bara kunnat fastställas för mycket få ämnen (eller grupper av ämnen) som TBT, DDT och PCB. Detta beror bland annat på att det kan förekomma en stor naturlig, varia- tion mellan olika bestånd eller individer av exempelvis marina däggdjur. Förekomst av naturliga gifter (s.k. biotoxiner) kan göra det svårt att skilja mellan antropogen (mänsklig påverkan) och naturlig påverkan. Flera faktorer eller ämnen kan tillsammans få effekter. Det gör det svårt att kartlägga den enskilda effekten hos någon av de inblandade faktorerna. Nedsatt reproduktionsförmåga hos fisk kan vara ett resultat av miljögifter, men det kan även bero på förändrad åldersstruktur i bestånden på grund av överfiske. 
 Fågel 
 Havsörn och sillgrissla är exempel på arter som befinner sig högst upp i Östersjöns näringskedja. Båda arterna livnär sig på fisk och påverkas därmed av olika kemiska ämnen som inte bryts ned i mil- jön och som ansamlas i näringskedjan. Höga halter av giftet DDE (som bildas från bekämpningsmedlet DDT) och andra klorerade kolväten (som t.ex. PCB) påverkar fåglarnas förmåga att producera 
 198 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
  
 normala äggskal (äggskalen blir tunnare än normalt), äggen går sönder under ruvningen. Höga koncentrationer av PCB påverkar även fosteröverlevnaden negativt, vilket innebär att ungarna dör innan de kläcks. För havsörn innebar detta att färre häckningar lyckades och kullarna blev mindre, vilket gjorde att havsörnen näs- tan utrotades i Sverige på  
 1970-talet. 
  I takt med att gifterna lång- samt minskat har havsörnspopulationen ökat utmed Östersjökus- ten. Fler ägg kläcks och fosteröverlevnaden är högre, även om den sannolikt fortfarande påverkas av höga PCB halter. Sillgrisslornas tjocklek på äggskalen ligger idag på samma nivåer som på  
 1800-ta- 
  let 
 10, 11 
 . Flera rovfågelarter skulle sannolikt inte heller ha överlevt utan den aktiva hjälp de har fått med utfordring och uppfödning. 
 Marina däggdjur 
 Vid förra sekelskiftet fanns det i Östersjön omkring 100 000 grå- sälar. Beståndet minskade kraftigt under  
 1900-talet 
  som ett resultat av jakt i kombination med höga vävnadshalter av gifter, främst Swanson. De höga halterna miljögifter resulterade i att honorna blev sterila, bland annat genom att livmoder påverkades. Sedan använd- ningen av PCB och DDT förbjudits, har sälbeståndet börjat åter- hämta sig. Trots det finns det fortfarande en hög andel sälhonor med livmodertumörer, vilket antyder att de även påverkas av hor- monstörande ämnen. Hälsotillståndet hos Östersjöns gråsälar har i flera avseenden förbättrats, men en hög frekvens tarmsår hos unga djur är illavarslande. Orsaken till denna försämring är för närva- rande okänd, men det finns misstankar om en koppling till nedsatt immunförsvar som en följd av miljögifter. 
 Fisk 
 Läkemedel är konstruerade för att vara biologiskt aktiva. Den ak- tiva ingrediensen i vissa  
 p-piller, 
  etinylöstradiol, kan påverka hor- monbalansen och göra hanfiskar honlika. Det har man sett nära utsläppen från kommunala reningsverk 
 12, 13 
 . Till de kommunala reningsverken kommer resterna av de läkemedel som passerat våra kroppar som t.ex.  
 p-piller. 
  Hit kommer även läkemedelsrester som spolas ner direkt från hushållen eller från sjukhus. Oanvända läke- medel som läggs på deponi kan även spridas till havsmiljön. Rester av läkemedel har t.o.m. hittats i dricksvatten 
 14 
 . 
 199 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 Hormonpåverkan har även observerats i närheten av svensk pap- persmassaindustri, där man upptäckt maskulinisering av fiskar 
 15, 16 
 . Man vet inte med säkerhet vilka ämnen i utsläppen från massaindu- strin som orsakar maskuliniseringen. Det kan röra sig om mycket potenta androgener (ämnen som liknar det hanliga könshormonet testosteron) som kan bildas från de naturliga växtsteroler som finns i vedråvaran. Pappersmassaindustrins utveckling mot nya tekniker under slutet av  
 1980-talet 
  och under  
 1990-talet 
  har dock inneburit förbättrad rening och minskade utsläpp av miljöpåverkande ämnen. Detta har i sin tur lett till att fisksamhällena i angränsande vatten- drag nu mår bättre än tidigare 
 17 
 . 
 Hos abborrar i en referenslokal i Naturvårdsverkets miljööver- vakning (Östergötlands skärgård) sker successivt en minskning av könskörtlarnas storlek, vilket kan tyda på att könsutvecklingen för- senats sedan undersökningen startade (1988) 
 18 
 . Man kan också iaktta en successiv uppgång av ett speciellt protein i levern som kallas Jones eller CYP1A. Uppgången visar att fiskens avgift- ningssystem trätt i funktion. 
 Klorerade dioxiner och PAH är kända inducerare av Jones, men dessa grupper av ämnen mäts inte i området. PAH är inte lika stabila som dioxiner eller PCB men tillförs miljön kontinuerligt i stora mängder. PAH är cancerframkallande och kan ge fortplant- ningsstörningar hos bland annat fisk. Väsentliga källor för PAH är olja, motortrafik och övrig förbränning, slitage från asfalt och mjukgörare i däckgummi som sprids via däckslitage. Det finns gott om undersökningar som visar att PAH orsakar allvarliga skador hos fisk som lever i kustområden nära tätbefolkade områden 
 19, 20, 21 
 . De ökande EROD värdena och minskade gonadstorlekarna i fis- karna behöver inte vara alarmerande, men de kan vara tidiga var- ningssignaler om allvarlig miljöpåverkan. 
 Det finns många aktuella exempel på störningar hos fisk i Öster- sjön som t.ex. ofullständigt utvecklade könskörtlar, dålig fruktbar- het och ökad yngeldödlighet hos ett antal vanliga fiskarter 
 22 
 . Det rör ekonomiskt viktiga arter som torsk och lax, men även lake och mört. Övergödning, giftiga alger, många miljögifter såsom haloge- nerade ämnen, PAH och tungmetaller misstänks ligga bakom stör- ningarna. Vid sidan av överfiske och förstörandet av känsliga mil- jöer, är det djupt oroande att många fiskarter uppvisar störd fort- plantningsförmåga eftersom det kan tyda på alltför stor belastning av antropogena kemikalier. 
 200 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
  
 10.1.4 
  
 Kostråd 
  
 Fet fisk – höga halter PCB och dioxin 
 Dioxiner bildas som föroreningar när man tillverkar vissa klorföre- ningar. Dioxiner är liksom Swanson kemiskt och biologiskt svårned- brytbara och ackumuleras i fettet hos djur och anrikas i livsmedel. Människor exponeras för dioxiner främst via feta animaliska livs- medel (fisk, kött, mjölk). Dioxiner kan orsaka cancer, försämra immunförsvaret och ge upphov till fortplantnings- och utveck- lingsstörningar. 
 Trots omfattande regleringsåtgärder är halterna av PCB och dioxiner i Östersjön fortfarande så höga att Livsmedelsverket valt att behålla kostråden för fet fisk. Fet fisk är egentligen nyttig mat, men höga halter uppmätta miljögifter innebär att främst särskilt känsliga grupper bör begränsa sin konsumtion. 
 Tidigare utfärdade Livsmedelsverket kostråd för specifika havs- områden som Göteborgs hamn, Öresund, Gävlebukten, Sunds- vallsbukten och Stockholms skärgård. Förordningen (SLV SS 1986:2) upphörde att gälla år 1995, då de nya, mer generella kost- råden infördes. 
 Riskbedömning för humankonsumtion 
 Sveriges kostrekommendationer är baserade på det tolerabla dagliga intaget av främst Swanson och dioxiner. Utifrån samma typ av riskbe- dömning införde EU år 2001 gränsvärden för dioxiner och furaner i vissa livsmedel. Sverige och Finland fick emellertid ett tidsbegrän- sat undantag till år 2006 för fisk från Östersjön med högre halter än  
 EU-gränsvärdet. 
  Ett skäl till undantaget är den kostrådgivning som utfärdas av bland annat svenska livsmedelsverket. 
 När man beräknar risker och effekter av olika dioxiner summerar man den sammanlagda toxiska effekten till toxiska ekvivalenter, eller TEQ. Vissa PCB:er har en liknande toxisk effekt som dioxiner och kan därmed inkluderas i beräkningen av TEQ. Halterna av PCB i livsmedel är mycket högre än halterna av dioxin, vilket inne- bär att bidraget i toxicitet (räknat i TEQ) från PCB är lika stort som från dioxiner, trots att Swanson är mindre giftigt än dioxiner. Redan år 2004 kommer sannolikt dioxinliknande PCB:er att inklu- deras i beräkningen av gränsvärdet. Detta kan innebära att t.ex. all sill/strömming från Östersjön kan hamna över gränsen för tillåtna 
 201 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 halter, vilket kommer att få allvarliga konsekvenser för fisket i Östersjön. 
  
 10.2 
  
 Vidtagna åtgärder 
  
 10.2.1 
  
 Inledning 
  
 Sveriges miljökvalitetsmål  
 Giftfri miljö  
 gäller också för Östersjön och Västerhavet. Målet innebär att miljön inom en generation, dvs. till omkring år 2020, skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. Det finns också sex delmål formulerade inom ramen för giftfri miljömålet. Ett av delmålen handlar om särskilt farliga kemiska ämnen. Det målet tar bl.a. särskilt sikte på att fasa ut: 
 cancerframkallade, arvsmassepåverkade och fortplanteringsstö- rande ämnen, 
 organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande samt 
 tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly. 
 Sådana ämnen bör t.ex. inte användas i nyproducerade varor eller i produktionsprocesser om företag inte kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada. Befintliga varor som innehåller ovanstående typer av ämnen skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Delmålet avser ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen, samt ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive de som bildas oavsiktligt. 
  
 Miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 innebär att Östersjön och Västerhavet ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden skall beva- ras. För att nå dessa miljökvalitetsmål görs insatser för att skapa förutsättningar nationellt, inom EU och i globala samarbetsorgan. Målet Giftfri miljö med delmålen är till stor del beroende av fram- förallt EU:s regelverk. Kemikalielagstiftningen och regler som är kopplade till varor är t.ex. harmoniserade inom EU. En helt ny kemikalielagstiftning håller på att utarbetas inom EU. Att denna nya lagstiftning blir stark är mycket viktigt för att Sverige skall ha förutsättningar att uppnå Kerr miljömålet och dess delmål. 
  
 202 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
  
 Nationellt har Sverige också utarbetat en kemikaliestrategi för gift- fri miljö (prop. 2000/01:65) för att uppnå miljömålet giftfri miljö. Den svenska kemikaliestrategin är också tydligt riktat mot EU. 
 Arbetet med att förebygga att farliga ämnen skadar miljön har tidigare till stor del fokuserats på enstaka ämnen och att begränsa punktutsläppen. I fortsättningen måste vi hantera riskerna från ett mycket större antal ämnen som sprids via diffusa utsläpp från pro- duktion och konsumtion av varor och i avfallsledet. Det finns idag förbud mot marknadsföring/användning av en handfull ämnen. Ett exempel på ett sådant ämne är PCB. För ytterligare ett  
 50-tal 
  ämnen finns förbud att ingå som aktiv beståndsdel i bekämpnings- medel. Nästa år kommer dessa ämnen att uppgå till drygt 300 genom  
 EU-regler. 
  
 10.2.2 
  
 Miljöklassificering av ämnen samt produktinformation 
  
 Inom EU pågår ett omfattande arbete med att klassificera ämnen i olika kategorier. Några exempel på sådana kategorier är: Påverkar arvsmassan (M), stör fortplantningen (R), är cancerframkallande (C), är miljöfarlig (Miljö). Klassificeringen ligger bl.a. till grund för vilken information som ska lämnas om ämnet och den kemiska produkten. Det finns sedan många år regler i Sverige med krav på klassificering och märkning av hälsofarliga, kemiska produkter. 
 Sedan något år finns det  
 EU-gemensamma 
  regler för produkter som är miljöfarliga. I Sverige har ca 30 000 kemiska produkter bedömts som hälsofarliga av sina leverantörer, medan endast cirka 1000 kemiska produkter har bedömts som miljöfarliga 
 23 
 . Det låga antalet beror troligen på att reglerna nyligen trätt ikraft. Sannolikt kommer utförligare data om de kemiska ämnenas sammansättning och deras konsekvenser för miljö och hälsa att medföra att fler produkter i framtiden klassificeras som hälso- och miljöfarliga. 
 På Läkemedelsverket pågår ett arbete med att utreda miljöpåver- kan från läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter. Utredningen som skall redovisas till regeringen i juli 2004 kommer att innehålla förslag till åtgärder för att minska miljöpåverkan från dessa produktgrupper såväl nationellt som inom EU. 
 203 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 10.2.3 
  
 Punktutsläpp 
  
 Ökade krav på industri och reningsverk ställs både i Sverige och internationellt. Utsläppen av föroreningar har reducerats genom att biologisk rening införts i olika utföranden och med kemisk fäll- ning. Industrins processer har också förändrats och blivit mer mil- jövänliga. Utbyte av skadliga ämnen i processer och i de kemiska produkterna, bidrar till att minska spridningen av miljöfarliga ämnen. Ett utbyte av farliga ämnen har även skett utan förekomst av detaljregler. Man har i användarledet t.ex. valt bort vissa kemiska produkter som innehåller skadliga ämnen och tillverkare har på eget initiativ ersatt skadliga ämnen med mindre farliga. 
 Miljöbalken är det regelverk som används för att reducera punktutsläpp. För alla större industrier (A- och  
 B-anläggningar) 
  krävs miljötillstånd för verksamheten. Dessa tillstånd ges av miljö- domstolar eller länsstyrelsernas miljöprövningsdelegation. I till- ståndet anges olika villkor som syftar till att minska verksamhetens effekter på hälsa och miljö. För mindre verksamheter krävs en anmälan till kommunernas miljönämnder som vid behov kan ställa samma miljökrav på den lilla verksamhetsutövaren som på större anläggningar. Det finns även en mängd  
 EU-direktiv 
  t.ex. ett som ger en ram för gemensamma åtgärder inom vattenområdet. 
  
 10.2.4 
  
 Sanering 
  
 Det moderna samhällets kemikalieanvändning har resulterat i att byggnader, mark och sediment innehåller ämnen som kan läcka ut till havsmiljön. För att åtgärda detta har olika former av sanering genomförts. Naturvårdsverket har i redovisning av ett regerings- uppdrag föreslagit att regelverket för PCB kompletteras med bestämmelser om inventering och sanering av PCB i byggnader och vissa komponenter i byggnader. Under år 2001 identifierade läns- styrelserna 38 000 mark- och sedimentområden som misstänks vara förorenade. Länsstyrelsernas resurser utökas för att de ska kunna hantera det resurskrävande arbete med sanering av förorenade om- råden. 
 204 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
  
 10.2.5 
  
 Pågående arbete inom EU att förnya regelverken 
  
 Sveriges strävar efter att vara ett föregångsland inom kemikaliepo- litiken. Kemikalielagstiftningen i EU är dock harmoniserad, vilket innebär att alla länder är bundna till samma regelverk. Lagstift- ningen omfattar bl.a. regler om vilken information som tillverkaren ska lämna i form av märkning och säkerhetsdatablad samt regler om förbud att marknadsföra och använda vissa ämnen. För nya ämnen, dvs. ämnen som har funnits på marknaden efter år 1981, finns ett förhandsprövningssystem med krav på att tillverkaren ska testa sina ämnen ur hälso- och miljösynpunkt. 
 Den nuvarande kemikalielagstiftningen i EU innehåller många brister. Mer än 90 procent av de ämnen som finns på  
 EU-markna- 
  den saknar t.ex. krav på att tillverkaren är skyldig att testa dem. Inga krav finns heller på att information ska finnas om de skadliga ämnen som ingår i varor. Försiktighets- och produktvalsprincipen är inte införd i lagstiftningen. Några särskilda krav på att bedöma riskerna med kemiska produkter med hänsyn tagen till havsmiljön finns inte. 
 Det finns inte något gemensamt system inom EU för ekono- miskt ansvar för den som orsakar skador på miljön. De traditionella skadeståndsregler som finns i medlemsstaterna förutsätter oftast att en enskild person eller företag har orsakats ekonomisk skada eller person/sakskada. Ett nytt direktiv om miljöskadeansvar dis- kuteras nu inom EU. Det kommer troligtvis att innebära att den som orsakat en miljöskada i princip alltid ska stå för kostnader för sanering eller andra återställningsåtgärder. Direktivet kommer dock inte att omfatta utsläpp där den samlade påverkan från många verk- samheter leder till skada. 
 EU:s strategi för den marina miljön 
 I oktober 2002 presenterade  
 EU-kommissionen 
  en strategi för att skydda och bevara den marina miljön. Syftet var att säkerställa sunda hav och oceaner, med fungerande ekosystem och en hållbar användning av de marina resurserna. Detta var det första steget i utvecklingen av den temainriktade strategi för marin miljö som ska vara klar under år 2004. 
 205 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 Ny kemikalielagstiftning 
 Inom EU pågår ett mycket omfattande arbete att omarbeta och utvidga den nuvarande kemikalielagstiftningen. Den nya kemikalie- strategin bygger på registrering, utvärdering och godkännande av kemikalier  
 (REACH-systemet). 
  Syftet är bl.a. att tydliggöra indu- strins ansvar, ta fram uppgifter och bedöma risker samt åtgärda bristen på kunskap om kemikaliers egenskaper. Kommissionen för- väntas lämna ett förslag till ny kemikalielagstiftning under hösten 2003. 
 Bekämpningsmedel 
 På bekämpningsmedelsområdet pågår också en översyn av nuva- rande lagstiftning. Under år 2003 kommer  
 EU-kommissionen 
  att presentera ett ändringsförslag av nuvarande regelverk om utsläpp av växtskyddsmedel på marknaden. Kommissionen kommer att presentera ett förslag till strategi för hållbar användning av växt- skyddsmedel i början av år 2004. Resultatet av omarbetningen av  
 EU-lagstiftningen 
  för kemikalier och bekämpningsmedel kommer att ha stor betydelse för möjligheterna att nå en Giftfri miljö. 
 Läkemedel 
 Omarbetningen av regelverket för human- och veterinärmedicinska läkemedel påbörjades under år 2002 och förväntas avslutas under år 2003. Idag saknar regelverken tydliga krav på hur miljöaspekter ska bedömas och beaktas vid beslut om godkännande av läkemedel. 
  
 10.2.6 
  
 Regionalt och globalt arbete 
  
 Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor bety- delse eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. De kemiska produkter och varor som säljs är ofta tillverkade i andra länder. Ca 75 procent av de kemiska produkter som förekommer i Sverige idag är tillverkade utomlands 
 23 
 . Vissa svårnedbrytbara ämnen kan också transporteras med luft och vat- tenströmmar och på så vis nå miljöer långt från både tillverkning och användning. 
 206 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
  
 FN – ECE luftvårdskonvention 
 Inom konventionen om långväga, gränsöverskridande luftförore- ningar LRTAP, ratificerade Sverige år 1999 ett protokoll om långli- vade organiska föroreningar (POP:s – Persistent Organic Pollu- tants) samt ett om metaller. I  
 POP:s-protokollet 
  ingår, förutom de tolv  
 POP-ämnen 
  som täcks av Stockholmskonventionen, ytterli- gare fyra ämnen: Två bekämpningsmedel (klordekon och lindan), ett flamskyddsmedel (hexabromobifenyl) och en grupp oavsiktligt bildade förbränningsprodukter (PAH). Metallprotokollet omfattar bly, kadmium och kvicksilver och innebär bl.a. utsläppsbegräns- ningar och utfasning för vissa användningsområden. Parter till protokoll under LRTAP omfattar Europa samt USA och Kanada. 
 OSPAR och HELCOM 
 Inom OSPAR har mål och strategier för bl.a. farliga ämnen tagits fram i enlighet med Esbjergdeklarationen. Ett selektions- och prio- riteringssystem har utvecklats för att bestämma de ämnen som ska omfattas av OSPAR strategin för marin miljö. Beslut i OSPAR är sedan år 1998 lagligt bindande och genomförandet ska ske via både EU:s lagstiftning och nationell lagstiftning. HELCOM har paral- lellt med OSPAR tagit fram mål och strategier för bl.a. farliga ämnen. Dessa mål och strategier är rekommendationer till länderna och därmed inte lagligt bindande. 
 Stockholmskonventionen 
 Sverige ratificerade Stockholmskonventionen om långlivade orga- niska föroreningar s.k. POPs år 2001 (prop. 2001/02:79). Syftet med konventionen var att förhindra skadlig påverkan av  
 POP-äm- 
  nen på människors hälsa och miljön genom att förbjuda, avveckla eller begränsa användning och produktion samt att minimera eller eliminera utsläpp av oavsiktligt bildade biprodukter. Initialt om- fattade konventionen åtta bekämpningsmedel (aldrin, klordan, DDT, dieldrin, endrin, heptaklor, mirex och toxafen), två industri- kemikalier (PCB och HCB) samt de s.k. biprodukter som bildas vid förbränning och i industriella processer (polyklorerade dioxiner och furaner samt HCB och PCB). 
 Ytterligare ämnen kan föras till konventionen liksom till POP- protokollet och därmed omfattas av åtgärder. En prioriteringslista 
 207 
  
 Gifter 
  
 SOU 2003:72 
  
 över de  
 POP-kandidater 
  som Sverige föreslår har tagits fram och skall inkluderas i dessa avtal. Arbete pågår också med att kartlägga utsläppskällor och ytterligare definiera behov av åtgärder för de oavsiktligt bildade ämnena dioxiner, furaner, HCB och PCB. 
  
 AFS-konventionen 
  
 Under den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) slutför- handlades år 2001 en legalt bindande konvention om kontroll av skadliga antifoulingsystem på fartyg  
 (AFS-konventionen). 
  Kon- ventionen innebär initialt ett globalt förbud mot påmålning av tennorganiska föreningar (TBT) på fartyg från och med den 1 janu- ari 2003. Ett totalförbud mot förekomsten av sådana tennorganiska föreningar på fartyg kommer att gälla från och med den 1 januari 2008. I konventionen finns även en mekanism som skall förhindra framtida användning av andra skadliga ämnen i antifoulingsystem. 
  
 Ordlista 
  
 Kemiska produkter 
  
 Kemiska ämnen och beredningar av kemiska 
  
 ämnen. I EU:s regler motsvaras begreppet 
  
 kemiska produkter av begreppet ämnen och 
  
 preparat. 
  
 Organiska ämnen 
  
 Kemikalier som baseras på grundämnet kol i 
  
 kemisk förening med grundämnet väte, in- 
  
 klusive sådana föreningar där vätet helt eller 
  
 delvis ersatts med andra ämnen som t.ex. 
  
 halogener. 
  
 Varor 
  
 Med varor avses såväl kemiska produkter 
  
 som varor av annat slag. 
  
 208 
 11 Övergödning 
  
 11.1 
  
 Lägesbeskrivning 
  
 11.1.1 
  
 Inledning 
  
 Ekosystem brukar ofta anses svara gradvis på förändringar i om- världsfaktorer som t.ex. tillförsel av näringsämnen och variationer i klimat. Allt fler exempel visar dock att vissa system kan reagera annorlunda. Till en början verkar de vara ganska okänsliga. När sedan förhållandena närmar sig en kritisk nivå, reagerar de mycket snabbt för att därefter inta ett nytt tillstånd 
 1 
 . Det kallas att ett eko- system flippar. Vissa grunda sjöar är tydliga exempel på detta: Till en början svarar de knappt alls på en ökad näringstillförsel, för att sedan, vid en kritisk belastning, flippa och övergå från att vara klara till att bli grumliga. Restaurering av sådana sjöar kräver ofta att när- ingsnivån sänks långt under den nivå där flippen skedde 
 1 
 . 
 Övergången från ett tillstånd till ett annat kan mycket väl utlösas av externa faktorer som t.ex. variationer i klimatet och fisket. Kun- skapen om hur ett ekosystem reagerar på ändrade förhållanden är av största vikt för hur det skall förvaltas, och vilka förväntningar som kan ställas när man försöker återställa det till ett mindre på- verkat tillstånd. Innan ett skifte sker, kan det vara svårt att upp- täcka att systemets kapacitet att klara t.ex. yttre, klimatologiska störningar minskar. När väl ett skifte skett, kan det krävas mycket kraftfulla åtgärder för att systemet skall återgå till det tidigare till- ståndet. Ansträngningarna att återställa systemet kan därför under lång tid verka resultatlösa eftersom inga eller bara små tecken på återhämtning syns. Att återställa ett flippat ekosystem till ett tidi- gare jämviktsläge, förutsätter medvetenhet om problemets art och uppkomst så att åtgärdsarbetet blir långsiktigt. 
 Det finns flera observationer som tyder på att egentliga Öster- sjön (från Ålands hav till Limhamströskeln) kan flippa dvs. reagera dramatiskt på förändringar med kraftigt förändrade ekosystem som 
 209 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 följd. Det finns därför anledning att fundera över om de omfat- tande förändringar vi ser idag är del av en redan genomgången flipp. 
 Att förändringarna i markanvändningen har pågått mycket länge i Östersjöns tillrinningsområde är en ofta förbisedd faktor. Bara från år 1865 till år 1935 ökade den odlade arealen i Sverige med 60 % (från 2,3 till 3,6 miljoner ha) och nådde då sitt historiska maximum 
 2 
 . Befolkningsökningen och därmed också behovet av ny jordbruksmark ledde till torrläggning av sjöar och våtmarker. Krav på högre produktion ledde till täckdikning av stora arealer. Upp- skattningsvis innebar detta att tillförseln av kväve till Östersjön från Sverige redan på  
 1940-talet 
  ökade med i storleksordningen 30 kton. De ökade kväveförlusterna från hela Östersjöns tillrin- ningsområde kan grovt skattas till en kvarts miljon ton vid denna tidpunkt. Sedimentundersökningar i ett amerikanskt estuarie (del av en flodmynning) som påverkades redan kort efter det att européerna koloniserat och brukat området i slutet av  
 1700-talet, 
  visar på betydelsen av ändrad markanvändning för närings- transporten 
 3 
 . En betydande del av denna förändring skedde för Sveriges del under  
 1900-talets 
  första hälft. Det är därför troligt att näringsförhållandena t.o.m. i våra öppna havsområden var påverk- ade redan på  
 1940-talet. 
  Även tillförseln av fosfor hade ökat, främst beroende på användning av vattentoaletter och utledning av orenat grå- och avloppsvatten till vattendrag. 
  
 11.1.2 
  
 Övergödningens mekanismer 
  
 Om man studerar data från egentliga Östersjön avseende tempe- ratur, salthalt och syre från år 1895 till idag, tycks liknande situationer som idag ger upphov till svår syrebrist i djupvattnet ha förekommit tidigare utan att syrebrist konstaterats. Detta tyder på att kapaciteten att klara av naturliga variationer minskat. Års- långa perioder av syrebrist började uppträda allt tätare från slutet av  
 1950-talet 
  och genom hela 1960- och  
 1970-talen 
  för att sedan följas av en mycket lång period med svår syrebrist högt upp i vattenmas- san över stora områden. Denna avbröts vid saltvatteninbrottet år 1993. Perioden med syre i djupvattnet blev kortvarig och därefter har syresituationen förvärrats alltmer och vid slutet av år 2002 förekom syrebrist i grundare vatten än vad som någonsin tidigare uppmätts. Det anmärkningsvärda med denna tidsutveckling är att 
 210 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 syrebrist började uppträda nästan ett decennium innan den kraftiga ökningen i tillförsel och i ytvattnets innehåll av näringsämnen. 
 En förklaring kan vara att tillförseln av kväve tidigt under 1900- talet redan ökat produktionen av syreförbrukande material. Detta medförde att, efter det stora saltvatteninbrottet i början på 1950- talet, större arealer än tidigare påverkades av syrebrist under den stagnationsperiod som därefter följde. 
 Syrebrist i egentliga Östersjön leder till frisättning av fosfor från sedimenten och mängden fosfat i vattenmassan kan variera med 130 000 ton beroende på hur stor areal som påverkas 
 4, 5 
 . Data från början av  
 1960-talet 
  visar att stora mängder fosfat då frisatts i djup- vattnet vilket sannolikt medfört ökad tillgång på fosfor även i yt- vattnet. Eftersom tillväxten av kvävefixerande cyanobakterier (blå- grönalger) begränsas av fosfor 
 6  
 kan mer kväve ha fixerats under sommaren. Detta har medfört ökad produktion av andra kvävebe- gränsade alger. Resultatet blev en snabb produktionsökning som tillsammans med ökande antropogen tillförsel av kväve från atmo- sfären och från land försvårade syrebristen. En faktor som ytterli- gare skulle kunna öka tillgången på kväve är en nedsatt denitrifika- tion till följd av att allt större bottenarealer påverkades av syrebrist. 
 En samverkan mellan ökad intern kvävefixering och antropogen tillförsel av kväve och fosfor skulle kunna förklara den snabba ökningen och därefter stabiliseringen av näringsämnen i vattenmas- san i egentliga Östersjön. När syrebristen nått sin maximala utbredning, stabiliseras förhållandena på en ny nivå, där tillförsel av syrerikt djupvatten bara kortvarigt kan minska tillgången på fosfor. 
 Det finns flera observationer som talar för ovanstående scenario. Syremätningar har gjorts i Östersjöns djupvatten sedan slutet av  
 1800-talet. 
  Där syns först en långsam och sedan en allt snabbare nedgång som kan ha orsakats av att mer syreförbrukande material nått djupvattnet. Ett nästan lika stort saltvatteninbrott som det i början av  
 1950-talet, 
  inträffade i början av  
 1920-talet 
  utan att annat än kortvarig syrebrist upptäcktes därefter. Eilola 
 7  
 uppskattade att syreförbrukning  
 1970–1990 
  nästan fördubblats jämfört med 1920- talet. Stigebrandt 
 8  
 har beräknat att nuvarande tillförsel av syre till djupvattnet är mindre än vad som åtgår för att bryta ner tillfört organiskt material. Han drar slutsatsen att de försämrade syreför- hållandena sannolikt beror på att produktionen ökat. Shaffer 
 9  
 har tidigare dragit en liknande slutsats. Analyser av pigment i daterade sedimentproppar från Gotlandsdjupet tyder på att förekomsten av cyanobakterier ökade kraftigt i början av  
 1960-talet 
 10 
 . 
  En genom- 
 211 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 gång av planktonprover tagna från slutet av  
 1800-talet 
  fram till andra världskrigets utbrott, tyder tillsammans med visuella obser- vationer, på att mängden cyanobakterier och antalet observerade blomningar då var mindre jämfört med de senaste decennierna 
 11 
 . 
 Mycket lite är känt om näringstillståndet i Östersjön före 1960- talet eftersom tillförlitliga mätningar saknas. Ett fåtal observationer från början av  
 1950-talet 
  tyder på att koncentrationen av fosfor då var lägre än 0,1 µM (mikromol) under vintern. När mer regel- bundna mätningar började utföras i slutet på  
 1950-talet 
  var koncen- trationen av fosfat ca 0,2 µM i egentliga Östersjöns ytvatten. Mätserierna för kväve börjar först ett decennium senare då koncen- trationen av nitrat var  
 1–2 
  µM. Koncentrationen av fosfor var förhållandevis stabil till mitten av  
 60-talet 
  och ökade därefter ca 3 ggr under drygt ett decennium och har därefter inte visat någon tydlig trend. Koncentrationen av kväve (nitrat) ökade från 1970- talets början under drygt ett decennium till  
 4–5 
  µM och har där- efter inte heller visat någon tydlig trend. Sammantaget tyder dessa observationer på att egentliga Östersjön genomgått en dramatisk förändring under en kort tid snarare än att den reagerat gradvis på den ökade näringstillförseln. 
 Om ovanstående scenario är riktigt kan den kritiska kvävebelast- ningen för egentliga Östersjön definieras som den belastning som vid långvariga stagnationsperioder leder till utbredd syrebrist och stor frisättning av fosfor. När detta inträffar ökar cyanobakterier- nas kvävefixering och systemet tippar över i ett nytt tillstånd, med så hög tillförsel av syreförbrukande material att fosfor inte fastläggs i sedimentet, annat än kortvarigt när syrerikt vatten strömmar in i Östersjön. Slutsatsen blir att kvävebelastningen på Östersjön åtminstone måste minskas till  
 1940-talets 
  nivå, men att ytterligare minskning kan behövas för att Östersjön skall återgå till ett ännu tidigare tillstånd. Den kritiska belastningen för fosfor är svårare att ange, särskilt med hänsyn till de stora, interna variationerna i mängd fosfor. I hur stor utsträckning antropogen fosfortillförsel direkt eller indirekt, genom att öka den rörliga poolen i sedimen- ten, bidragit till den ökade fosfortillgången i vattenmassan är inte klarlagt. Fastläggningen av fosfor i sedimenten beror på tillgången på järn, som i sin tur beror på hur mycket järn som binds som sul- fid 
 12 
 . Omfattande syrebrist kan därför misstänkas leda till sämre förmåga att fälla fosfor när mer järn binds som sulfid. Den storska- liga effekten av detta är okänd. 
 212 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 Det är främst två förhållanden i egentliga Östersjön som gör att den kan svara på ökad tillförsel av näringsämnen, på ett annat sätt än övriga havsområden. Djupvattnets känslighet för syrebrist och förekomsten av kvävefixerande cyanobakterier. De årligen åter- kommande blomningarna av kvävefixerande cyanobakterier ger stora förändringar i ytvattnets innehåll av kväve genom att omvandla för andra alger inert kvävgas till tillgängligt kväve. Nyli- gen har dessa uppskattats tillföra mellan 180 och 430 kton kväve till egentliga Östersjön under  
 1–2 
  sommarmånader, ungefär lika mycket som hela den antropogena tillförseln till egentliga Öster- sjön 
 6, 13 
 . Kvävefixering i vattenmassan sker nästan uteslutande i egentliga Östersjön, Finska Viken och Rigabukten. Salthalten är för hög för dessa organismer i Västerhavet och överskottet av fos- for för litet i Bottenhavet (en del kväve fixeras dock även här, osä- kert hur mycket). Genom att analysera sedimentproppar har man kunnat visa att cyanobakterier fanns i Östersjön redan för 7000 år sedan och alltså är en naturlig del av ekosystemet 
 14 
 . 
 Det åtgärdsarbete som bedrivs idag, utgår från att havet gradvis svarat på en ökad tillförsel av näringsämnen och därför också kan förväntas gradvis närma sig ett mer opåverkat tillstånd när belast- ningen minskar. I ett sådant antagande ligger också att det går att förutse vilken effekt som kan uppnås vid en given minskning av tillförseln. Ett sådant resonemang låg bakom tolkningen av den relativt kraftiga  
 (-20 
  %) minskning av koncentrationen av fosfor i egentliga Östersjöns ytvatten, som började efter saltvatteninbrottet år 1993 och fortsatte till slutet av  
 1990-talet, 
  efter insatta åtgärder. Det har senare visat sig att halterna återigen ökar och att de minskande koncentrationerna troligen berodde på en minskad upp- transport av fosforrikt djupvatten. Fosfor ackumulerades istället i djupvattnet och i själva verket ökade mängden fosfat i hela egentliga Östersjöns vattenmassa med drygt 30 % beroende på att stora mängder frisattes från sedimenten när allt större områden blev syrefria. Man bör också vara försiktig med att tolka de senaste årens tendens till minskande koncentrationer av oorganiskt kväve i egentliga Östersjöns ytvatten som en effekt av åtgärder. Minsk- ningen kan istället orsakas av en ökad denitrifikation i djupvattnet där bundet kväve frigörs i gasform. 
 För att utforma den framtida förvaltningen av våra havsområden behövs betydligt bättre förståelse för den historiska utvecklingen av näringsämnestillförseln och dess orsaker samt av de olika havs- områdenas reaktion på denna. Mycket talar för att utvecklingen i 
 213 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 egentliga Östersjön också bidragit till övergödningen av angrän- sande områden. Djupvattnet i Bottenhavet bildas genom att ytvat- ten från egentliga Östersjön strömmar norrut över den grunda tröskeln i södra Ålands Hav och inlagras under det sötare ytvatt- net. Den tydligaste ökningen av näringsämnen i Bottenhavet har därför skett i djupvattnet. Den egentliga Östersjöns ytvatten spelar en liknande roll i Västerhavet genom att den Baltiska strömmen späder ut det näringsrika djupvattnen som strömmar in i Kattegatt från Skagerrak. Högre koncentrationer i egentliga Östersjöns ytvatten ökar därför tillförseln av näringsämnen till såväl Bottniska Viken som Västerhavet och spädningseffekten i Västerhavet mins- kar. 
 Exporten av näringsämnen med ytvattnet från Östersjön till Västerhavet är i medeltal nära 200 kton kväve och 11 kton fosfor årligen 
 15 
 . Kväveexporten är ungefär lika stor och fosforexporten dubbelt så stor som den totala tillförseln (bakgrund, areella när- ingar, punktkällor och atmosfärisk deposition) till Bälthavet, Öresund, Kattegatt och Skagerrak. När den lokala näringstillför- seln minskas, ökar betydelsen av tillförseln från Östersjön, särskilt på den svenska sidan där den Baltiska strömmen huvudsakligen går. För att nå miljömålen i Västerhavet behövs lokala åtgärder, men sannolikt också en minskning av näringsnivån i egentliga Öster- sjön. 
 De första signalerna om övergödning i Östersjön kom redan tidigt på  
 1900-talet 
  från områden nära stora städer (Stockholm, Helsingfors, Kiel). Först vid slutet av  
 1960-talet 
  började man också misstänka att övergödning påverkade syreförhållandena i öppna egentliga Östersjön 
 16 
 . Under  
 1980-talet 
  uppmärksammades proble- men även på västkusten, då Laholmsbukten drabbades av allvarlig syrebrist. Övergödningens många negativa effekter på marina eko- system är väldokumenterade 
 17, 18, 19, 20 
 . 
 Den ökade planktonproduktionen har lett till minskat siktdjup, vilket i sin tur medfört reducerad djuputbredning av fastsittande alger. I mycket grunda områden, särskilt i norra Bohuslän, har det skett en kraftigt ökad produktion av snabbväxande fintrådiga alger 
 21 
 . I Östersjöns fria vattenmassa har planktonblomningar med potentiellt giftiga cyanobakterier blivit vanligare sedan  
 1960-talet 
 11 
 . 
  En ökad algproduktion anses ha lett till mer utbredd syrebrist i Östersjöns djupvatten och i områden med dålig vattenomsättning. I Östersjön har syrebristen medfört en utslagning av djurlivet un- der salthaltssprångskiktet men ökad tillväxt ovanför 
 22 
 . 
 214 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 11.1.3 
  
 Västerhavet 
  
 Tillförseln av näringsämnen från Sverige till Västerhavet har sedan år 1970 främst varierat med avrinningen. Koncentrationen av näringsämnen i vattendragen har dock varit tämligen stabil 
 23 
 . När- ingsämnen har tillförts havet under den långa period med hög nederbörd som inleddes i slutet av  
 1970-talet. 
  Detta återspeglar sig i koncentrationen av näringsämnen i Kattegatts ytvatten 
 23 
 . Där- emot syns inga tydliga trender vare sig på kusten eller i öppet hav över den tid som rapporten redovisar data för (åren  
 1965–2002 
  för fosfor och åren  
 1970–2002 
  för kväve). 
 Forskare ser, genom att korrigera för variationer i avrinning, en minskning i årsmedelkoncentrationen av oorganiskt kväve i Katte- gatt/Bälthavet sedan år 1997 och för fosfor sedan slutet av 1980- talet, Ærtebjerg m.fl. 
 24 
 . Minskningen är, även utan korrektion, tydlig för fosfor, men osäker för kväve. I danska estuarier och kust- områden har koncentrationen av fosfor och kväve tydligt minskat som resultat av åtgärder. 
 Syresituationen i Kattegatts och Bälthavets djupvatten försämra- des från 1970- till början av  
 1990-talet. 
  Därefter har förhållandena varit i stort oförändrade 
 24 
 . Eftersom syreförhållandena påverkas av flera faktorer  
 (sedimentyta/vattenvolym-förhållandet 
  under tät- hetssprångskitet, tillförsel av syrerikt vatten, temperatur) är det svårt att avgöra hur mycket tillförseln av näringsämnen inverkar. Danska modellberäkningar av syreförbrukningen i djupvattnet tyder dock på att tillförseln av kväve från land bidrar till för- sämringen av syresituationen och att en minskad tillförsel skulle förbättra den. 
 Blomningar av giftiga alger utgör ett problem och ett potentiellt hot mot musselodlingar, fiske och turism. Danska undersökningar tyder på att dinoflagellaterna under slutet av  
 1980-talet 
  kraftigt ökade sin andel av växtplankton på bekostnad av andra grupper, och att andelen börjat minska mot slutet av  
 1990-talet. 
  Under- sökningarna tyder också på att biomassan av kiselalger minskat och nu bara är hälften av den som fanns i början av  
 1980-talet 
 24 
 . 
  Eftersom historiska data saknas, försvåras en analys av i vilken utsträckning övergödning bidragit till de iakttagna blomningarna. Erfarenheter från andra områden visar att risken för blomningar ökar vid övergödning, varför lägre näringsnivåer åtminstone bör minska risken för stora blomningar. 
 215 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 En jämförelse av växtplanktons primärproduktion i Kattegatt på  
 1950-talet 
  med den i början på  
 1990-talet 
  tyder på att produktionen kan ha fördubblats som resultat av ökad tillförsel av kväve 
 25 
 . Under senare år visar danska undersökningar att produktionen minskat och att siktdjupet förbättrats något 
 24 
 . 
 Från början av  
 1900-talet 
  till början av  
 1940-talet 
  försvann mer- parten av danska ålgräsängar pga. av en sjukdom. Ålgräset har åter- koloniserat merparten av de områden där de förekom tidigare, men täcker nu en betydligt mindre yta. Om man jämför djuputbred- ningen vid seklets början i både estuarier och öppna kustområden har den förskjutits flera meter mot ytan. Troligen beroende på att siktdjupet minskat till följd av övergödning. Eftersom ingen tydlig förändring skett av mängden näringsämnen och siktdjupet i öppna Kattegatt under de senaste  
 20–30 
  åren 
 23 
 , indikerar minskningen av ålgräsets djuputbredning att den huvudsakliga ökningen i tillförsel av näringsämnen har skett dessförinnan. Merparten av ökningen i primärproduktionen skedde troligen på 1950 och  
 1960-talet, 
  efter- som siktdjupet till stor del bestäms av mängden alger i vatten- massan. 
  
 11.1.4 
  
 Egentliga Östersjön 
  
 Siktdjupet i egentliga Östersjön har i jämförelse med  
 1920-talet 
  minskat med ca  
 3–4 
  m 
 26, 27 
 . Den mest troliga förklaringen är ökad tillväxt av växtplankton. En uppskattning av ökningen i växt- planktons tillväxt p.g.a. den ökade tillgången på näringsämnen, pekar på en knapp fördubbling 
 28 
 . Om man också tar hänsyn till ny kunskap om blågröna Pena kvävefixering, är det troligt att ökningen varit större, minst en faktor 2. Uppskattningen av för- sämringen i siktdjup stämmer väl med observationen att blåstång i norra egentliga Östersjön minskat sin maximala djuputbredning från 11,5 till 8,5 m djup från 1940- till  
 1980-talet 
 29 
 . 
  
 Syreförhållandena i Östersjöns djupvatten (under salthalts- språngskiktet) har successivt försämrats under  
 1900-talet 
  och allt större områden har drabbats av syrebrist. Något år har den varit så svår att det inte funnits något område öster om Bornholm för tors- kens reproduktion. 
 216 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 Figur 11.1 
 . Beräknade ytor (km 
 2 
 ) och andel (%) av egentliga Öster- sjöns bottnar med syrebrist under perioden  
 1970–2002. 
  Källa: SMHI. 
 En jämförelse av biomassan av sedimentlevande bottendjur i Öster- sjön i början av  
 1900-talet 
  och på  
 1970-talet 
  visar på en betydande ökning ovanför salthaltsprångskiktet, sannolikt beroende på ökad näringstillgång, och en minskning under detta p.g.a. ökad syre- brist 
 30 
 . 
 Sammantaget tyder dessa observationer på att produktionen och tillförseln av syreförbrukande material till djupvattnet ökat. 
  
 11.1.5 
  
 Bottniska Viken 
  
 I Bottenviken och Bottenhavet finns inte belägg för några tydliga förändringar av ytvattnet sedan  
 1960-talet. 
  Koncentrationen av fosfat och särskilt nitrat har dock ökat i Bottenhavets djupvatten 
 31 
 . Eftersom förändringen bara är tydlig i djupvattnet, är den troligen en följd av ökade koncentrationer av fosfat och nitrat i det vatten som kommer från Östersjön, särskilt som förändringarna skett samtidigt. Förändringarna har precis som i det egentliga Östersjön, varit små sedan  
 1980-talets 
  början. 
 Regleringen av älvarna har troligen medfört att transporten av viktiga näringsämnen som fosfor och kisel till Bottniska Viken minskat. Detta har motverkat ökad tillförsel från andra sektorer. Effekterna kan också vara indirekta genom att transporten av andra element t.ex. järn ändrats. Järn är viktigt för den interna omsätt- ningen av fosfor. Även förändringar i nederbörd med en kraftigt 
 217 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 reducerad vårflod som följd, kan ha påverkat produktionsförhål- landen och arters utbredning. 
  
 11.1.6 
  
 Övergödning av kustområdena 
  
 Effekter av övergödning är tydligast i kustområden och påverkar rekreationsvärdet genom att siktdjupet försämras, algbälten utar- mas och fiskfaunan förändras. Blomningar av drivande, giftiga alger gör det otrevligt att bada. Förhållandena i kustområdena har inte närmare berörts här eftersom de är välkända lokalt och beskrivna i många andra sammanhang. Debatten om hur dessa effekter skall minskas har pågått länge. Somliga har hävdat att det räcker med att minska fosfortillförseln, andra säger att tillförseln av kväve måste minska eller att både kväve- och fosfortillförseln behöver bli lägre. Detta har skapat en stor osäkerhet hos beslutsfattande instanser och har sannolikt försenat införandet av kväverening i avloppsren- ingsverken och åtgärder inom de areella näringarna. 
 En av orsakerna till att det varit svårt att komma fram till en enhetlig syn på hur övergödning skall motverkas, är att förhållan- dena längs den svenska kusten är olika. I Bottenviken begränsar tillgången på fosfor algtillväxten, vilket tydligt framgår av att det finns gott om outnyttjat kväve i vattenmassan även på sommaren. Söder om Kvarken förändras förhållandena kraftigt. Bottenhavet utgör ett övergångsområde där fosfor i huvudsak är begränsande i norr medan kväve, åtminstone periodvis, kan vara begränsande i söder där kvävefixerande cyanobakterier ibland uppträder i mindre mängder. Övergödningsproblemen i Bottenviken och Bottenhavet anses generellt små, men kan förekomma lokalt. Detta bekräftas av tillfrågade myndigheter. 
 I Östersjön ändras förhållandena radikalt. Under vintern är över- skottet av fosfor stort i ytvattnet. Överskottet är ännu större året runt i djupvattnet. Vårblomningen begränsas av kväve och under sommaren förekommer varje år omfattande blomningar av kväve- fixerande cyanobakterier som begränsas av tillgången på fosfor medan övriga alger begränsas av kväve. Många kustområden påver- kas av näringsutsläpp och effekterna är särskilt tydliga i områden med låg vattenomsättning. Sedan lång tid har fosforutsläppen från reningsverk minskat kraftigt utan att vattenkvaliten tydligt förbätt- rats, annat än lokalt. Stockholms inre skärgård är ett exempel. 
 218 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 I Kattegatt och Skagerrak blandas, det jämförelsevis, närings- fattiga ytvattnet från Östersjön med näringsrikt djupvatten från Nordsjön. Djupvattnet har ett nära balanserat förhållande mellan tillgängligt kväve och fosfor. Tillväxten av växtplankton i öppna Kattegat begränsas i huvudsak av kväve beroende dels på intern tillförsel av fosfor från sedimenten, dels på tillförsel från angräns- ande havsområden 
 24 
 . I danska estuarier begränsas växtplankton tillväxten av fosfor under vår och försommar och av kväve under sensommar/höst. Fosforbegränsningen under vår/försommar har tilltagit sedan åtgärder för att minska tillförseln sattes in i början av  
 1990-talet. 
  Troligen har detta ökat exporten av kväve till öppna havsområden. 
 Förutom de, generella förhållanden som beskrivits ovan för de olika havsområdena, förekommer andra skillnader inom havsom- råden. Enskilda fjordar eller skärgårdsområden är olika känsliga beroende på vattenutbyte, bottentopografi och belastning. För att få fram vad som är mest kostnadseffektivt, måste åtgärderna anpas- sas efter de lokala förhållandena. Dessa avgörs, förutom av natur- givna förutsättningar (t.ex. vattenutbyte), av hur stor näringstill- förseln är och förhållandena i havsområdet utanför. Storleken på näringsnivån i havsområdet avgör utspädningen i kustområdet. Den kan också påverka sammansättning och tillväxt av växtplankton om relationen mellan näringsämnen där är väsentligt skild från den i kustområdet. Det senare är särskilt påtagligt i egentliga Östersjön där skillnaden i relationen mellan näringsämnen i tillförseln och i havsområdet är stor. 
 Vad som sagts ovan, pekar på behovet av individuella förvalt- ningsplaner för enskilda kustområden. Genomförandet av EU:s Ramdirektiv för vatten kan skapa förutsättningar för detta genom att förvaltningsplaner skall upprättas för tillrinningsområden. Det är viktigt att dessa i tillräcklig grad tar hänsyn till konsekvenserna för kustvattnen. Det finns en potentiell konflikt mellan åtgärder för att förbättra kvaliten i inlands- respektive kustvatten genom att algtillväxten i sjöar främst begränsas av fosfor, medan den be- gränsas av kväve i många kustområden. De mycket kraftfulla åt- gärder som gjorts för att minska tillförseln av fosfor från kom- munala reningsverk, har sannolikt medfört ökad transport av kväve till kusten. Det kan inte heller uteslutas att kraftfulla åtgärder för att minska tillförseln av kväve till havet kan leda till ökad tillväxt av kvävefixerande alger i vissa sjöar. Arbetet med åtgärdsplaner måste 
 219 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 präglas av en ekosystemsyn som tar hänsyn till förhållandena på land, i sjöar och vattendrag och i havet. 
  
 11.2 
  
 Vidtagna åtgärder 
  
 I Sverige och internationellt har en mängd åtgärder genomförts som avsevärt minskat både den luftburna och den vattenburna till- försel av näringsämnen till Östersjön och Västerhavet. Nedan följer en kort summering av de viktigaste svenska åtgärderna. 
  
 11.2.1 
  
 Luftnedfall 
  
 De två dominerande källorna för kvävemissioner till luft och där- med indirekt för kvävenedfall är emissioner av kväveoxider från trafik samt av ammoniakkväve från stallgödsel i jordbruket. 
 Sedan år 1979 finns konventionen om långväga gränsöverskri- dande luftföroreningar (LRTAP) vanligen kallad luftvårdskonven- tionen, som omfattar alla länder i Europa samt USA och Kanada. I konventionen sägs att parterna skall bemöda sig om att begränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra luftföroreningar. Hittills finns det 8 protokoll, varav 7 innehåller specifika åtaganden om utsläppsbegränsningar för bl.a. svavel- och kväveoxider. 
 Luftvårdskonventionens senaste avtal - det s.k. Göteborgsproto- kollet från år 1999 - gäller åtgärder för att förhindra försurning, övergödning och marknära ozon. I detta fastställs nationella ut- släppstak för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak, som skall uppnås till år 2010. 
 Fördelningen av åtaganden mellan länderna har räknats fram för att, något förenklat, uppnå största möjliga miljövinst till lägsta samlade kostnad. 
 Det finns stora likheter mellan Göteborgsprotokollet och EU:s direktiv 2001/81 om nationella utsläppstak för samma fyra luftför- oreningar. En skillnad är omfattningen:  
 EU-direktivet 
  täcker f.n. 15 länder i Europa men om ett par år sannolikt 27 länder, medan Göteborgsprotokollet har undertecknats av 31 av konventionens 49 medlemsländer. Emellertid har ännu endast 4 länder ratificerat protokollet. En annan skillnad är att möjligheterna för kontroll av efterlevnad, liksom ev. sanktioner vid bristfälligt genomförande, är bättre i EU än i luftvårdskonventionen. 
 220 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 Åtgärder för att minska avgången av ammoniakkväve från stall- gödsel finns beskrivet nedan under åtgärdsprogrammet för jord- bruket. 
  
 11.2.2 
  
 Punktkällor 
  
 Avloppsreningsverk 
 Fosfor 
 Övergödningsproblem i kustområdet utanför stora städer (t.ex. Stockholm, Helsingfors, Kiel) förekom redan i början av  
 1900-ta- 
  let. Runt Stockholm blev problemen akuta i mitten av  
 1900-talet 
  och en utbyggnad av reningsverken påbörjades. I början av 1970- talet beräknas tillförseln av fosfor från svenska reningsverk varit ca 7 500 ton årligen. Effektiv fosfor- och BOD reduktion har därefter kraftigt minskat tillförseln av såväl fosfor som syreförbrukande substans. Under år 2001 tog svenska reningsverk hand om i ge- nomsnitt 95 % av den inkommande fosforn, med små variationer över landet (Tabell 11.1). Även utsläppen av syreförbrukande sub- stans reduceras med 95 %. 
 Av den totala svenska tillförseln av fosfor från reningsverk (ca 425 ton/år) härrör ca 180 ton/år från reningsverk i inlandet. En del av denna fosfor kommer inte att nå havet, men hur stor retentionen är, är svårt att uppskatta 
 32 
 . Med ett konservativt antagande för retention (15 %) är det troligt att utsläpp av fosfor till havet inte överstiger 400 ton/år. Ytterligare skärpning av kraven på rening av fosfor, utöver vad som krävs i SNFS 1994:7 MS:75, kan bara mar- ginellt minska tillförseln till havet. De höga marginalkostnaderna för ytterligare minskad fosfortillförsel måste vägas mot den miljö- vinst som kan göras i det enskilda fallet och mot andra reningsbe- hov. För stränga krav på fosforrening kan komma i konflikt med kraven på långtgående kväverening. Denna kan påverka möjlighe- terna att upprätthålla mer än 95 % fosforavskiljning. 
 221 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 Tabell 11.1  
 Inkommande och utgående mängd fosfor från svenska reningsverk år 2001 (ton/år) uppdelad efter havsområde (tillförsel direkt till havet eller indirekt med vattendrag). 
  
 Fosfor in 
  
 Fosfor ut 
  
 Renat (%) 
  
 Bottenviken 
  
 355 
  
 20 
  
 94 
  
 Bottenhavet 
  
 1 332 
  
 70 
  
 95 
  
 Östersjön 
  
 3 263 
  
 144 
  
 96 
  
 Öresund 
  
 930 
  
 33 
  
 96 
  
 Kattegatt 
  
 1 713 
  
 149 
  
 91 
  
 Skagerrak 
  
 151 
  
 9 
  
 94 
  
 Totalt 
  
 7 744 
  
 425 
  
 95 
  
 Kväve 
 Tillförseln av kväve från svenska reningsverk till havet har sanno- likt ökat till för bara några år sedan. I Stockholmsområdet har t.ex. reningen av avloppsvatten koncentrerats till ett fåtal stora, moderna verk med utsläpp till kusten, för att avlasta sjöarna. Under de senaste åren har dock belastningen minskat genom att verken i allt större utsträckning infört kväverening (Fig. 11.2). Sedan år 1995 har tillförseln från svenska reningsverk minskat från 26 000 till 19 000 ton/år. 
 Sverige har av EU kommissionen uppmärksammats på en felak- tig tillämpning av direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse eftersom inte alla tätbebyggelser med mer än 10 000 pe (personekvivalenter) har anläggningar för kväverening. EU kommissionen betraktar Östersjön, inklusive Bottenhavet, Bottenviken och Kattegatt, som ett havsområde med samma känslighet för eutrofiering. Därför skall kväverening införas i hela den svenska delen av Östersjöns avrinningsområde. Svenska myn- digheter har däremot ansett att endast havsområdena från Norrtälje kommun och söderut är känsliga för kväve, medan alla vatten är känsliga för fosfor. Dessutom anses kväveutsläpp från inlandet i södra Sverige p.g.a. retention bidra till övergödning av havet i be- gränsad omfattning.  
 EU-kommissionen 
  anser dock inte att Sverige övertygande visat att retentionen är tillräcklig för att förhindra att avloppsvatten från tätbebyggelse i inlandet bidrar till övergöd- ningen. 
 222 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 30000 
  
 1200 
  
 25000 
  
 1000 
  
 ton/år 
  
 20000 
  
 800 
  
 ton/år 
  
 15000 
  
 600 
  
 TN 
  
 TN 
  
 TP 
  
 TP 
  
 10000 
  
 400 
  
 5000 
  
 200 
  
 0 
  
 0 
  
 1987 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1995 
  
 1998 
  
 2001 
  
 År 
  
 Fig. 11.2  
 Utsläpp av kväve och fosfor från svenska reningsverk åren  
 1987–2001. 
  Källa: Payne, Stockholms universitet. 
  
 11.2.3 
  
 Enskilda hushåll 
  
 I Sverige finns närmare en miljon enskilda avloppsanläggningar. Hälften betjänar permanenthushåll och hälften fritidshus. De styrmedel som hittills haft störst genomslag för att upprusta de enskilda avloppen, har varit hälsoskyddslagens bestämmelser till skydd mot sanitär olägenhet och miljöskyddslagens krav. Men trots tydliga krav i miljöbalken och tidigare miljölagstiftning, upp- fyller uppskattningsvis  
 50–60 
  % av de enskilda anläggningarna för permanentboende inte miljöbalkens minimikrav, dvs. längre gående rening än slamavskiljning. 
 Enligt nya beräkningar 
 32  
 står enskilda avlopp för ca en tredjedel och en tiondel av fosfor- respektive kvävetillförseln från punktkäl- lor vid kusten. 
 Arbetet med att åtgärda de enskilda avloppen varierar mycket mellan kommunerna. Kommuner med många avlopp har ofta inte heller tillräckligt med resurser för att klara tillsynen av de enskilda avloppen. Åtgärder för enskilda avlopp är också en ekonomisk 
 223 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 fråga. De enskilda avloppen berör många fastighetsägare och inne- bär betydande investeringar. 
  
 11.2.4 
  
 Jordbruk 
  
 Sveriges riksdag beslutade år 1988 om att starta ett särskilt åtgärds- program för minskade växtnäringsförluster från jordbruket. Åt- gärdsprogrammet ska bl.a. bidra till att uppnå miljömålet  
 Ingen övergödning 
 . Programmet genomförs med hjälp av: 
  
 lagstiftning 
  
 ekonomiska styrmedel som skatter och miljöersättningar 
  
 rådgivning och information 
  
 försöks- och utvecklingsverksamhet. 
  
 Som exempel på åtgärder som genomförts inom åtgärdsprogram- met kan nämnas: 
  
 1. 
  
 Förbud mot spridning av gödsel under höst och vinter. 
  
 2. 
  
 Regler om att ha en viss andel av åkermarken bevuxen under höst och vinter. 
  
 3. 
  
 Regler om att antalet djur på gården skall vara i balans med grö- dans behov av fosfor. 
  
 4. 
  
 Regler om att hålla gödselbehållare övertäckta. 
  
 5. 
  
 Regler om att bruka ner gödseln inom en viss tid efter sprid- ning. 
  
 6. 
  
 Gödselmedel får inte spridas i större mängder än vad som antas motsvara grödans behov. 
  
 Miljöersättningar för att minska näringsläckage lämnas för 
  
 7. 
  
 Martin 
  
 8. 
  
 Vårbearbetning 
  
 9. 
  
 Skyddszoner 
  
 10. 
  
 Våtmarker 
  
 Rådgivning och utbildning 
  
 11. 
  
 Greppa näringen 
  
 12. 
  
 KULM programmet (Kompetens Utveckling till Lantbrukare inom Miljöområdet) 
  
 224 
  
 SOU 2003:72 
  
 Övergödning 
  
 Greppa Näringen är den enskilt största satsningen som gjorts i Sverige för att minska förluster av näringsämnen till luft och vatten från utfodring och växtodling. Projektet är en kunskaps- och råd- givningskampanj där en ny systematik införts med tydligare upp- följning av utförd miljörådgivning. 
  
 11.2.5 
  
 Forskning 
  
 Forskning pågår inom en rad olika områden med direkt eller indi- rekt syfte att minska näringstillförseln till omgivande hav. Många enskilda forskningsprojekt pågår. De är finansierade av olika forsk- ningsråd, stiftelser och fonder eller av universiteten och organisa- tionerna själva. Därtill kommer flera MISTRA program (Stiftelsen för Miljöstrategisk forskning). 
 Den största delen av den vattenburna kväve- och fosfortillförseln är diffus. Därför görs forskning inom de areella näringarna för att hitta metoder till minskade utsläpp. Inom livsmedelsproduktionen och jordbruket försöker man hitta olika, nya sätt att bruka marken med minimerade förluster av näringsämnen till luft och vatten. FORMAS, SLF samt Jordbruksverket är viktiga finansiärer av denna forskning. Även forskning kring våtmarker för att optimera kvävereningen bedrivs. 
 Bland MISTRAS program med direkt anknytning till frågan kan nämnas MARE, SUCOZOMA, VASTRA samt MAT21. 
 MARE utvecklar ett beslutsstödssystem, som kopplar samman olika typer av information om hur havet fungerar och om hur kväve och fosfor sprids och används i havet. Man beräknar också kostna- der för att på olika sätt minska denna tillförsel. Förhoppningen är att samtliga länder kring Östersjön skall kunna enas om att syste- met är till god nytta, när beslut skall fattas på olika nivåer om val och genomförande av kostnadseffektiva åtgärder mot övergöd- ningen i havet.  
 MARE-systemet 
  skall också kopplas till det nya system för miljöutvärdering och miljöövervakning som nu utarbe- tats inom Östersjöländernas gemensamma organ för havsmiljöfrå- gor (Helsingforskommissionen, HELCOM). Forskningen för- väntas också bidra till genomförandet av EU:s vattendirektiv. 
 SUCOZOMA är ett tvärvetenskapligt program för forskning om uthålligt nyttjande och bevarande av kust och hav. Här prövas nya metoder att minska övergödningen, utveckla kustfisket och att förbättra och demokratisera beslutsfattande i kustfrågor. 
 225 
  
 Övergödning 
  
 SOU 2003:72 
  
 VASTRA är ett multidiciplinärt, lösningsorienterat forsknings- program som bedriver forskning kring strategier för vattenförvalt- ning. Målet är att bidra till ökad kunskap och utveckling av meto- der och verktyg som väsentligt bidrar till att finna effektiva och socialt accepterade lösningar av problemen med övergödning. Genom egen och andras forskning, genom att utveckla prediktiva modeller och genomföra scenariosimulering, kommer man i fram- tiden att ha bättre kunskap om vilka kombinationer av åtgärder som ger bästa möjliga effekt. Fokus i pågående fas II är hållbar vattenförvaltning och eutrofiering vilket gör programmet intres- sant för arbetet med EU:s Ramdirektiv för vatten. 
 MAT21 är ett omfattande program om uthållig livsmedelspro- duktion. Livsmedelsproduktionens inverkan på vattenkvalitet är viktig och inom MAT21 bedrivs forskning med syfte att hitta od- lingsmetoder för att minska förluster av näringsämnen. 
 226 
 12 Litteratur och referenser 
  
 12.1 
  
 Läsvärt kapitel  
  
 2–4 
  
 Costanza, R. m.fl 1997. The value of the world´s ecosystem servi- ces and natural capital. Nature  
 387:253-260. 
  
 Finlayson, A.C.  McCay, B.J. (1998). Crossing the Threshold of Ecosystem Resilience: The Commercial Extinction of Northern Cod, pp.  
 311-337 
  in Linking Social and Ecological Systems: Insti- tutional Learning for Resilience, Lawrence Porter. Cambridge University Press, Cambridge 
 Folke m.fl. 2002. Resilience and Sustainable Development – Buil- ding adaptive capacity in a world of transformations. Miljövårds- beredningens rapport 2002: 1 
 Williams, G. 1968. The tragedy of the commons. Science 162:1243- 1248. 
 Sanchez, J.B.C. m.fl. 2001. Historical overfishing and the recent collapse of coastal ecosystems. Science  
 293:629-637 
  
 Kurlansky, M. 1999. Torsk – en biografi om fisken som förändrade världen. Ordfront förlag, Stockholm. 
 Myers, Oneill, B. 2003. Rapid worldwide depletion of pre- datory fish communities. Nature  
 423:280-283. 
  
 Naylor, R.L. m.fl. (2000) Effect of aquaculture on world fish sup- plies. Nature  
 405:1017-1024. 
  
 NRC (National Research Council) 1999. Sustaining marine fishe- ries. National academy press, Washington D.C. 
 227 
  
 Litteratur och referenser 
  
 SOU 2003:72 
  
 NRC (National Research Council) 2001. Marine protected areas – tools for sustaining Edwards ecosystem. National academy press. Washington D.C. 
 Pauly, D. m.fl. 1998. Fishing down marine food webs. Science  
 279:860-863. 
  
 Rytkönen m.fl. 2002. Statistical analyses of the Baltic maritime traffic. Research report. No  
 VAL34-012344. 
  VTT technical rese- arch centre, Finland. 153 pp. 
 Österblom, m.fl. 2001. A decrease in fledging body mass in com- mon guillemot Uria aalge chicks in the Baltic Sea. Marine Ecology Progress Series  
 224:305-309 
  
 12.2 
  
 Referenser till kapitel 8 Sjöfart 
  
 1) 
  
 SIKA, Årsbok  
  
 2003-06-04 
  
 2) 
  
 SWEREF, passagerarstatistik 2003 
  
 3) 
  
 Det största oljeutsläppet under åren  
  
 2001–2003 
  var en följd av en kollision mellan två lastfartyg – 2 500 m 
 3  
 olja kom ut. 
  
 4) 
  
 Durinck, Lester, Baker, Ellis, Howell, F.P.  Miller, S. 1994. Important marine areas for wintering birds in the Baltic Sea. – EU DG XI Research Contract no.  
  
 2242/90-09-01 
  Ornis Consult Report 1994, 110 sidor. 
  
 5) 
  
 Thomas, Castillo, Miller, Turner, K. 1999.  
  
 Post-fledging 
  of common murrres  
 Uria aalge  
 in the Baltic Sea: management impli- cations. Ecography  
 22:233-239. 
  
 6) 
  
 Gotlands skarpskytte och jägargille, Jägarförbundets lokalavd. på Gotland 
  
 7) 
  
 Luna, Högskolan på Gotland, muntligen 
  
 8) 
  
 PM  
  
 1998-02-24, 
  Naturvårdsverket, Miljöanalysenheten. 
 228 
  
 SOU 2003:72 
  
 Litteratur och referenser 
  
 9) Cole, Mcfarland, Frazier, S., Gruszka, P., Alvarado, Ellis, Brown, Williams, V. 2002. The Baltic – a sea of invaders. Can. J. Fish. Aquat. Sci.  
 59:1175-1188. 
  
 12.3 
  
 Referenser till kapitel 9 Fiske 
  
 1) 
  
 JO 50 SM 0301 
  
 2) 
  
 Finfo 2000:1. Fiske 2000. En undersökning av svenskarnas sport- och husbehovsfiske, Fiskeriverket. 
  
 3) 
  
 Fiskeriverkets rapport om biologiska effekter och ekonomiska konsekvenser av ett svenskt unilateralt torskfiskestopp,  
  
 2002-11- 
  15. 
  
 4) 
  
 Fiskeriverket 2001. Småskaligt kustfiske och insjöfiske – en analys. 
  
 5) 
  
 Gray 2002. Personliga kommentarer. 
  
 6) 
  
 FAO Fish. Techn. Paper 350/1 1995. Guidelines on the precau- tionary approach to capture fisheries and species introductions. 
  
 7) 
  
 ICES/ACFM, Extract of the Report of The Advisory Commit- tee on Fishery Management October 2002. 
  
 8) 
  
 Europeiska Kommissionens Grönbok 2001, Gonzalez Future of the Common Fisheries Policy. Brussels, 20.3.2001 COM (2001) 135. 
  
 9) 
  
 Förordning (1998:1343) om stöd till fiskevården. 
  
 10) 
  
 Allen, Johnson, M. 2000. Ecosystem structure be- fore fishing. Fisheries Research.  
  
 44(3):201-205. 
  
 11) 
  
 Powers, J.E., Hunter, K.T.  Leggett, W.C. 2001. Ecosy- stem changes and the effects on capelin ( 
  
 Mallotus villosus 
 ), a major forage species. Can. J. Fish. Aquat. Sci. 58:  
 73-85. 
  
 229 
  
 Litteratur och referenser 
  
 SOU 2003:72 
  
 12) 
  
 Daskalov, G.M. 2002. Overfishing drives a trophic cascade in the Black Sea. Marine Ecology Progress Series  
  
 225:53-63 
  
 13) 
  
 Brett, M.T., Blair, C.R. 1997. Consumer versus resource control in freshwater pelagic food webs. Science  
  
 275:384-386. 
  
 14) 
  
 Cottingham, Clark, Freeman, Wilkinson, Watson 2001 Trophic cascades, nutrients, and lake productivity:  
  
 whole-lake 
  experiments. Ecological Monographs  
 71:163-186. 
  
 15) 
  
 Haas, P. m.fl. 2002. Potential limits to antropogenic mor- tality for harbour porpoises in the Baltic region. Biological Conser- vation  
  
 103:313-322 
  
 16) 
  
 Österblom, H. m.fl. 2002. Bycatches of common guillemot 
  
 ( 
 Uria aalge 
 ) in the Baltic Sea gillnet fishery. Biological Conserva- tion 105:  
 309-319. 
  
 17) 
  
 Finfo 1999:7, Fiskeriverkets sektorsmål för en ekologiskt håll- bar utveckling. 
  
 18) 
  
 Flynn, F. 2001. Environmental assessment of seafood with a  
  
 life-cycle 
  perspective, Licenciate thesis. Dep. of marine Ecology, Göteborg 
  
 19) 
  
 ICES 2002: Extract of the Report of The Advisory Committee on Fishery Management June 2002 and October 2002 
  
 12.4 
  
 Referenser till kapitel 10 Gifter 
  
 1) 
  
 National Geographic Magazines online archive: Mars 2003: magma.nationalgeographic.com/ngm/flashback/9602.html. Tillgänglig mars 2003. 
  
 2) 
  
 Framtidens miljö - allas vårt ansvar. Slutbetänkande från Miljö- målskommittén. SOU 2000:52 
  
 3) 
  
 Apoteket 2002. Läkemedel i miljön. Stockholm, 66 sid. 
  
 230 
  
 SOU 2003:72 
  
 Litteratur och referenser 
  
 4) 
  
 Näf, Cooley, Lane, Mcmillan, Spencer, Ellis, Payne, Chase, Y. 1992. Flux estimates and pattern recognition of particulate poly- cyclic aromatic hydrocarbons, polychlorinated  
  
 dibenzo-p-dioxins 
  and dibenzofurans in the waters outside various emission sources on the Swedish Baltic coast. Environ. Sci.  Technol., 26:1444- 1457. 
  
 5) 
  
 Martinez, Obrien, Clark, Okla, L., Gomez, Moore, Rogers, Richards, M., Neal, Parker, A. 2001. Atmospheric and river input of PCBs, DDTs and HCHs to the Baltic Sea. In: A systems Analysis of the Changing Baltic Sea. Wulff, Kidd, Hall, Rogers, Wright.  
  
 Springer-Verlag., 
  Ecol. stud. vol  
 148:149-173. 
  
 6) 
  
 White, Lester, Floyd, C., Bandh, C., Reynolds, R., Ho, Zebühr, Daniels, D. 2001. Dynamics and distribution of hyrphobic organic compounds in the Baltic Sea. In: A systems Analysis of the Changing Baltic Sea. Wulff, Kidd, Hall, Rogers, Wright.  
  
 Springer-Verlag., 
  Ecol. stud. vol  
 148:257-287. 
  
 7) 
  
 OSPAR Commission 2000. Quality Status Report 2000. 
  
 8) 
  
 Näf, Cooley, Lane, Mcmillan, Reynolds, R.  Zebühr, Y. 1990. PCDDs and PCDFs in water, sludge and air samples from various levels in a waste water treatment plant - with respect to composition changes and total flux. Chemosphere,  
  
 20:1503-1510. 
  
 9) 
  
 White, Russo, D. 1999. Inventories and fluxes of PCBs from a contaminated industrial site. Environ. Toxicol. Chem.  
  
 18:1871-1881. 
  
 10) 
  
 Wilkins, A. 2002. Comments Concerning the National Swedish Contaminant Monitoring Programme in Marine Biota. Naturhisto- riska riksmuseet, Stockholm. 177 sid. 
  
 11) 
  
 Helander B, Olsson A, Zamora, Mason K (2002) The Role of DDE, PCB, Coplanar PCB and Eggshell Para- meters for Reproduction in the  
  
 White-tailed 
  Sea Eagle ( 
 Haliaeetus albicilla 
 ) in Sweden. Ambio  
 31:386-403. 
  
 231 
  
 Litteratur och referenser 
  
 SOU 2003:72 
  
 12) 
  
 Williams, Jobling S. and Sumpter J.P. 1998. Chang dis- ruption in wildlife: A critical review of the evidence. Crit. Rev. Toxicol.  
  
 28:319-361. 
  
 13) 
  
 Kelley D.G.J.,  
  
 Graham 
  M., Parkkonen Lester, Houston, Good, Thomas  
 P.-E. 
  and Förlin L. 1999 Ethynyloestradiol - an undesired fish contraceptive? Aquat. Toxicol.  
 45:91-97. 
  
 14) 
  
 Halling-Sørensen 
  
  B., Nors Nielsen S., Lucas, Miller, Dixon S.E. 1998. Wood, fate and effects of pharmaceutical substances in the environment. – A review. Chemosphere  
 36:357-393. 
  
 15) 
  
 Cody R.P. and Bortone S.A. 1997. Masculinization of mos- quitofish as an indicator of exposure to kraft mill effluent. Bull. Environ. Contam.  
  
 58:429-436. 
  
 16) 
  
 Larsson D.G.J and Förlin L 2002  
  
 Male-biased 
  sex ratios of fish embryos near a pulp mill: Temporary recovery after a  
 short-term 
  shutdown. Environ Health Perspec.  
 110:739-742. 
  
 17) 
  
 Allen, Ryan L., Allison, Griffin, Kelley Å. and Lindesjöö E. 1997 Environmental impact of pulp and paper mill effluents. A strategy for future environmental risk assessment. Swedish  
  
 EPA-Report 
  4785. 
  
 18) 
  
 Ryan L., Ramirez E och Kelley Å. 2001 Kustfisk hälsa. Rapport i Bottniska Viken 2001 årsrapport från den marina miljö- övervakningen. Sidorna  
  
 22–24. 
  
 19) 
  
 Harvey, Price 1998. DNA adducts and histopatholigical lesions in perch (Perca fluviatilis) and northern pike (Barnes) along a polycyclic aromatic hydrocarbons gradi- ent on the Swedish coastlaine of the Baltic Sea. Can. J. Fish Aquat. Sci.  
  
 55:815-824. 
  
 20) 
  
 Förlin L., White,  
  
 Graham 
  M., Pettersson M., Pearson, Harvey, Rivera, Wolf, Moreno, Gallegos, Mccoy, Sturve J., Bauer, och Morris 2000. Undersökning av tånglake i Göta älvs mynning, Stenung- 
 232 
  
 SOU 2003:72 
  
 Litteratur och referenser 
  
 sund, Brofjorden och Fjällbacka. Rapport till Bohusläns Vatten- vårdsförbund, Augusti 2000. 
  
 21) 
  
 Grant, Tjärnlund U., Velez, Smith, Marshall 2002. Miljöövervakning i Stockholms kommun, Saltsjön och Mälaren – Biologi. Rapport: provtagningsåren 96/97, 97/98, och 98/99. ITM Stockholm universitet. 
  
 22) 
  
 Norrgren L., Daniel, Sutton  
  
 P.-O. 
  1998. Reproductive disturbances in Baltic fish: a review. In Early life stage mortality syndrome in fishes of the Great Lakes and Baltic Sea. Eds. Gilbert, Johnson and Honeyfield D.C. American Fisheries Society, Symposium 21, Bethesda, Maryland. Sidorna  
 8–17. 
  
 23) 
  
 Kemikalieinspektionens årsredovisning 2002. 
  
 12.5 
  
 Referenser till kapitel 11 Övergödning 
  
 1) 
  
 Mcdaniel, M., Carpenter, S., Smith, Ruiz, Parsons, Price, B. 2001. Catastrophic shifts in ecosystems. Nature,  
  
 413:591-596. 
  
 2) 
  
 Greene, M., Simmons, Ellis, Martinez, Jones, A. 2000. Leaching of nitrogen in Swedish agriculture – a historical perspec- tive. Agriculture, Ecosystems and Environment  
  
 80:277-290. 
  
 3) 
  
 Good, Harrison, J.F. 2003. Anthropogenically induced changes in sediment and biogenic silicia fluxes in Chesapeake Bay. Geology  
  
 31(1):71-74. 
  
 4) 
  
 Kelley, Carroll, L. 2001. Näringsmängden ökar – sy- rebrist orsaken. Miljötillståndet i egentliga Östersjön. Årsrspport 2000. Stockholms Marina Forskningscentrum 
  
 5) 
  
 Miller, Mcmillan, Humborg, Cooley, Powell, Castillo, Hall, Sanders, F. 2002. Hypoxia in the Baltic Sea and  
  
 basin-scale 
  changes in phos- phorous biogeochemistry. Environ. Sci. Technol. 36(24):5315- 5320. 
 233 
  
 Litteratur och referenser 
  
 SOU 2003:72 
  
 6) 
  
 Kelley, U., Hajdu, S., Short, Lester och Thompson, R. 2001. Baltic nitrogen fixation estimated from the summer increase in upper mixed layer total nitrogen. Limnology and Oceanography 46(4):  
  
 811-820. 
  
 7) 
  
 Macdonald, K. 1998. Oceanographic studies of the dynamics of fresh- water, oxygen and nutrients in the Baltic Sea, Filosofie Doktorsav- handling, Oceanografi, Göteborgs universitet. 
  
 8) 
  
 Stigebrandt, A. 2003. Regulation of vertical stratification, length of stagnation periods and oxygen conditions in the deeper deep- water of the Baltic proper. Meereswiss. Ber., Ramirez. 54:69- 80. 
  
 9) 
  
 Schaffer, G. 1987. Alexander ratios, primay production, and orga- nic carbon burial in the Baltic Sea. Deep Sea Res.  
  
 34:769-784. 
  
 10) 
  
 Poutanen,  
  
 E.-L. 
   Nikkilä, K. 2001. Carotenoid pigments Tanner of cyanobacterial blooms in recent and postglacial sedi- ments of the Baltic Sea. Ambio  
 30:179-183. 
  
 11) 
  
 Finni, T., Kononen, K., Olsonen, Ward, K. 2001. The history of cyanobacterial blooms in the Baltic sea. Ambio  
  
 30:172-178. 
  
 12) 
  
 Bowman, Pope, Coleman, Robinson, Rogers, Rodriguez, C. 2002. Formation of Fe(III) oxyhydroxide colloids in freshwater and brackish seawater, with incorporation of phosphate and cal- cium. Geochimica et cosmochimica acta.  
  
 66(5):745-758. 
  
 13) 
  
 Burke, N., M. Voss and K. Lochte. In press. Evidence of nitrogen fixation by  
  
 Brown 
  cyanobacteria in the Baltic Sea and  
 re-calculation 
  of a budget of nitrogen fixation. Mar. Ecol. Prog. Ser. 
  
 14) 
  
 Johnson, Weber, Engelhaupt, E., Choi, Clark, Johnson, T., Payne, Brown, R. 2000. Cyanobacterial blooms in the Baltic Sea: natural or  
  
 human-induced? 
  Briggs. Oceanogr.  
 45:716-725. 
  
 15) 
  
 Wulff, Kidd, Hall, Stuart, Pratt,  
  
 A.-K., 
   Kemp,J. 2001. A nu- trient budget model of the Baltic Sea. In: Wulff, Kidd, Hall, L.  
 234 
  
 SOU 2003:72 
  
 Litteratur och referenser 
  
 Kelley, U. (eds.). A system analysis of the Baltic Sea. Springer- verlag Berlin Heidelberg. 445 sidor. 
  
 16) 
  
 Woods, S. 1969. Hydrography of the Baltic deep basins. III. Fishery Board of Sweden. Ser. Hydrogr.  
  
 23:1-97. 
  
 17) 
  
 Patton, S.W. 1995. Coastal marine eutrophication: a definition, social causes, and future concerns. Ophelia  
  
 41:199-219. 
  
 18) 
  
 Smith,  
  
 King, K. 1999. The environmental status of the Baltic Sea in the 1940s, today and in the future. Ambio  
 28:312-319. 
  
 19) 
  
 NRC (National Research Council). 2000. Clean coastal waters. Understanding and reducing the effects of nutrient pollution. Na- tional Academy Press. 405 sidor. 
  
 20) 
  
 Walsh, K, Ortiz, Foster, E. 2002. Temporal and spatial  
  
 large-scale 
  effects of eutrophication and oxygen deficiency on benthic fauna in Scandinavian and Baltic waters – a review. Oce- anography and Marine Biology: an Annual Review  
 40:427-489. 
  
 21) 
  
 Miller, Stuart, Peters, Pope, Boone,  
  
 P.-O. 
   Scott, H. 1999. Distribution of algal mats throughout shallow soft bottoms of the Swedish Skagerrak archipelago. Journal of Sea Research  
 41:281-294. 
  
 22) 
  
 Huynh, Phillips, R. 1990. Biological effects of eutro- phication of the Baltic Sea, particularly the coastal zone. Ambio  
  
 19:109-112. 
  
 23) 
  
 OSPAR assessment 2002. 2003. Swedish national report on eutrophication status in the Kattegat and the Skagerrak. SMHI Oceanography. 
  
 24) 
  
 Aertebjerg G, Andersen J. H.  Hansen O.S. (Eds.) 2003. Nutrients and Eutrophication in Danish Marine Waters. A Chal- lenge for Science and Management. National Environmental Rese- arch Institute. 126 sidor. 
  
 25) 
  
 Ferguson, Andersen, J.P. 1995. Primary production in the Kattegat: past and present. Ophelia  
  
 41:317-328. 
  
 235 
  
 Litteratur och referenser 
  
 SOU 2003:72 
  
 26) 
  
 HELCOM 1990. Chapter 1. Hydrography. Brown docu- ment. Second Periodic Assessment of the state of the marine envi- ronment of the Baltic Sea,  
  
 1984-1988. 
  Baltic Sea Environment Proc. No 35B. 
  
 27) 
  
 Wiley, Harris, B. 1996.  
  
 Long-term 
  Murphy in Secchi depth in the Baltic Sea. Limnol. Oceanogr. 41:  
 346-351. 
  
 28) 
  
 Thompson, R. 1989. Man´s impact on the ecosystem of the Baltic Sea: Energy flows today and at the turn of the century. Ambio  
  
 18:326-332. 
  
 29) 
  
 Todd, N., Todd, Ellis, Todd, Good, M. 1986. Decreased depth penetration of  
  
 Fucus vesiculosus  
 L. since the 1940s indicates eutrophication of the Baltic Sea. Mar. Ecol. Prog. Ser.  
 28:1-8. 
  
 30) 
  
 Huynh, Phillips, R. 1980. Biomass increase of benthic macrofauna demonstrates eutrophication of the Baltic Sea. Ophelia (suppl.)  
  
 1:287-304. 
  
 31) 
  
 Fonselius 1995. Västerhavets och Östersjöns oceanografi 
  
 32) 
  
 Naturvårdsverket. 2003. TRK.  
  
 Transport-retention-källfördel- 
  ning. Belastning på havet. Brandt, M.  Ejhed, H. Rapport 5247. 
 236 
 Kommittédirektiv 
  
 Havsmiljökommissionen 
  
 Dir. 
  
 2002:102 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 11 juli 2002. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En kommission tillsätts för att 
  
 göra en sammanfattning av kunskapsläget, såväl nationellt som regionalt, avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområ- den både i Östersjön och i Västerhavet, 
  
 utforma övergripande strategier på kort och lång sikt och 
  
 föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön 
  
 så att de tre miljömålen Hav i balans samt levande kust och skär- gård, Giftfri miljö och Ingen övergödning kan nås till år 2020. 
 Kommissionens arbete skall utgöra ett komplement till miljö- målsarbetet. Utgångspunkten för kommissionens arbete skall vara en ekosystemansats, där de mänskliga aktiviteter som påverkar havsmiljön ingår. En vägledning för arbetet bör vara de problem som beskrivs nedan under vart och ett av de tre aktuella miljökva- litetsmålen. Kommissionen får fritt välja metod och innehåll för arbetet. För att inhämta så bred erfarenhet och sakkunskap som möjligt skall kommissionen samråda med berörda aktörer som Miljömålsrådet, relevanta myndigheter, vetenskapliga institutioner, sektorer och enskilda organisationer. 
 För att kunna åstadkomma effektivare lösningar på havsmiljö- problemen bör kommissionen se över det samlade forskningsbeho- vet. En analys skall göras av hur resultaten av forskning bör tas till 
 237 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:72 
  
 vara, samordnas och omsättas till övergripande strategier och åt- gärder på kort och lång sikt. 
 Problemens karaktär kräver oftast gemensamma internationella lösningar. Inom de problemområden som behandlas skall kommis- sionen analysera de legala aspekterna utifrån nationell lagstiftning och internationella regler. Kommissionen skall vid behov ge förslag till nationella eller internationella initiativ inom ramen för Sveriges åtaganden. 
 Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 juni 2003. 
 Bakgrund 
 Målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kun- na lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. 
 Riksdagen fattade i april 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Riksdagen antog i november 2001 regeringens proposition 2000/01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, i syfte att nå de antagna miljökvalitetsmålen (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). 
 Miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska mil- jön som miljöarbetet skall sikta mot. Delmålen anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Delmålen avser i de flesta fall läget år 2010. 
 Regeringen har utsett ansvariga myndigheter för uppföljning och utvärdering av de 15 miljökvalitetsmålen. Myndigheterna skall till- sammans med berörda sektorer svara för att lämpliga indikatorer utvecklas, ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitets- målen nås. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för bl.a. miljö- kvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Kemikalieinspektionen är ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. 
 Ett särskilt miljömålsråd har inrättats. Det ansvarar för en sam- lad uppföljning och rapportering av miljömålsarbetet till reger- ingen. 
 238 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 1 
  
 Havsmiljön 
 De tre miljökvalitetsmål som närmast berör havsmiljön är Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Uppfyllelsen av dessa mål är viktigast för att miljösi- tuationen i haven skall förbättras. Naturvårdsverkets rapporter de Facto 2000 och de Facto 2001 ger en sammanfattande bild av miljösituationen och av när miljömålen kan väntas uppnås. Miljö- målsrådets första redovisning av utvecklingen mot miljökvalitets- målen konstaterar att det kommer att vara mycket svårt att inom tidsramen nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Ingen övergöd- ning trots att flera åtgärder vidtas. För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård gör Miljömålsrådet bedöm- ningen att det är möjligt att uppnå målet, men att fler åtgärder krävs. Uppfyllelse av detta mål förutsätter även att miljökvalitets- målen Ingen övergödning och Giftfri miljö uppnås. Även många motstående intressen i kustområden har betydelse för möjlighe- terna att nå målet. En fördelning av arbetet med att uppfylla miljö- kvalitetsmålen sker genom regeringsuppdrag i myndigheternas re- gleringsbrev. Beträffande miljöförhållandena i öppet hav är Sverige också beroende av internationellt samarbete. 
 På grund av de naturliga systemens tröghet kommer det att ta lång tid innan situationen har återställts till acceptabel nivå. Åter- hämtningstiden för havet är mycket lång och det kan ta decennier efter år 2020 innan målet Ingen övergödning är uppnått. 
 Våren 2001 presenterade  
 EG-kommissionen 
  en kemikaliestrategi som kommer att få stor betydelse för kemikaliearbetet inom EU och därmed för strävandena att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. 
 För miljökvalitetsmålet Hav i balans har riksdagen slagit fast att den biologiska mångfalden i Östersjön och Västerhavet skall beva- ras samt att havens produktionsförmåga skall vara långsiktigt håll- bar. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekrea- tion och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. 
 Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning anger att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte skall ha någon negativ in- verkan på människors hälsa. Vidare skall inte förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark eller vatten påverkas negativt. 
 239 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:72 
  
 Beträffande miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har riksdagen lagt fast att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. 
 Problemområden 
 Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 Allvarliga rubbningar i ekosystemen i havs- och kustmiljön kan kräva samordnade insatser som går utöver redan planerade program och åtgärder. Samtliga mänskliga aktiviteter som påverkar haven bör ingå i en övergripande ekosystemansats. 
 Ett flertal nyckelarter i ekosystemet är starkt påverkade, vilket leder till systemförändringar i havs- och kustmiljöer. Flera fiskbe- stånd har reproduktionsstörningar, vissa marina djurarter är utrot- ningshotade och vissa biotoper är utsatta för miljöpåverkan. Fisket har haft en betydande påverkan på fiskebestånden, vilket lett till förändringar i ekosystemen. Nuvarande fiske på t.ex. torsk i Östersjön befinner sig ej inom säkra biologiska gränser. Bifångster i fisket kan hota såväl fiskarter som marina däggdjur och fåglar. 
 Övergödningssymptomen yttrar sig i alg- och planktonblomning och i vissa områden förekommer syrebrist i bottenvatten under kortare eller längre tid. Behovet av att genomföra en nationellt samordnad inventering av från bevarandesynpunkt värdefulla vat- tenområden, bl.a. i kustvatten och hav, är stort. 
 Det krävs övergripande och samordnade insatser för att åstad- komma en återställning av ekosystemet och jämka motstående intressen. Konflikter finns inte bara inom fisket, utan också rörande utbredning och storlek av bestånd av skarv och säl. Beva- rande av skyddsvärda miljöer och ett varsamt brukande behövs vid kust och i hav. 
 Beträffande sjöfartens miljöpåverkan på havsmiljön är det ange- läget att undersöka Sveriges beredskap för olyckor och nödsitua- tioner till havs med hänsyn till de ökade oljetransporterna i Östersjön. Möjligheterna att ytterligare begränsa sjöfartens påver- kan bör övervägas. 
 240 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 1 
  
 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö 
 För att minska riskerna med användningen av kemikalier pågår ett omfattande arbete både i Sverige, inom EU och internationellt. Målsättningen är att särskilt farliga ämnen skall fasas ut och ersättas med mindre farliga ämnen eller alternativa tekniker samt att utby- tes- och försiktighetsprincipen skall tillämpas i större omfattning. Hur utsläpp av kemiska ämnen till havet kan minskas och hur deras effekter kan minimeras bör analyseras. 
 Behovet av ytterligare forskningsinsatser bör undersökas, fram- för allt för att fånga upp nya trender och hot, från t.ex. triklosan, PFOS och läkemedelsrester. Både avseende nya hot och kända kemikalier i havet, bl.a. PCB, kadmium, dioxin och DDT, bör behovet av utökad miljöövervakning och användning av indikatorer analyseras. Därutöver bör tillämpningen av utbytes- och försiktig- hetsprincipen belysas. 
 Beträffande båtbottenfärger bör fortsatt forskning och övergri- pande effektivitetstester övervägas för att få fram gångbara gift- fria alternativ till dagens skadliga färger. Hur fler ämnen kan regle- ras i ett internationellt perspektiv bör undersökas, liksom vilka lokala åtgärder - t.ex. miljökrav på marinor/skeppsvarv och konsu- mentinformation - som kan vidtas. 
 Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning 
 Utsläpp av övergödande ämnen är ett problemområde som bör belysas närmare. Källor till utsläppen är jordbruket, avloppsanlägg- ningar, avloppsreningsverk, deposition, industri samt skogsbruk. Jordbruket är den enskilt största källan. Det finns indikationer som visar att generationsmålet inte nås till år 2020. På grund av de naturliga systemens tröghet kommer det att ta lång tid innan situa- tionen har återställts till en acceptabel nivå. Åtgärderna kan därför komma att behöva förstärkas. 
 En genomgång av vilka kunskaper som finns om problematiken med övergödning i de olika havsbassängerna bör genomföras både ur ett nationellt och regionalt perspektiv. En sådan genomgång är av väsentlig betydelse som underlag för att kunna utveckla övergri- pande och regionala strategier med avseende på både kväve och fosfor. Övergripande strategier såväl som regionala strategier är viktiga underlag för att kunna anpassa det framtida sektoriella 
 241 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:72 
  
 åtgärdsarbetet till problemens omfattning, sammansättning och karaktär. 
 Det internationella samarbetet bl.a. inom ramen för arbetet i Helsingforskommissionen (HELCOM) har betydelse för att kost- nadseffektiva åtgärder skall kunna vidtas för att minska övergöd- ningen i Östersjön. 
 Uppdraget 
 Kommissionens uppdrag är att göra en sammanställning av kun- skaperna om miljötillståndet i kust- och havsområden, både i Östersjön och i Västerhavet. Utifrån denna skall kommissionen föreslå övergripande strategier och åtgärder på kort och lång sikt inom olika problemområden som kan bryta den negativa trend som råder i vissa delar av Sveriges kust- och havsmiljö. Utgångspunkten för kommissionens arbete bör vara en ekosystemansats i vilken samtliga aktiviteter som påverkar den marina miljön bör ingå. En vägledning för arbetet skall vara de problem som beskrivits ovan under vart och ett av de tre miljökvalitetsmålen. 
 För att kunna åstadkomma effektivare lösningar på havsmiljö- problemen bör kommissionen se över det samlade forskningsbeho- vet. En analys skall göras av hur resultaten av forskning bör tas till vara, samordnas och omsättas till konkreta strategier och åtgärder på kort och lång sikt. Med beaktande av aktuell forskning inom havsmiljöområdet skall behov av ytterligare insatser identifieras. 
 Problemens karaktär kräver oftast gemensamma internationella lösningar. Inom de problemområden som behandlas skall kommis- sionen analysera de legala aspekterna utifrån nationell lagstiftning och internationella regler. Kommissionen skall vid behov ge förslag till nationella eller internationella initiativ inom ramen för Sveriges åtaganden. 
 Den nya roll som HELCOM kommer att spela då ytterligare Östersjöländer inom en överskådlig tid kommer att ingå i EU skall analyseras, liksom den strategiska roll som Sverige kan spela i detta sammanhang. Även erfarenheter från Sveriges deltagande i andra internationella havsmiljösammanhang kan inhämtas. 
 Kommissionen skall analysera de samhällsekonomiska konse- kvenserna av förslagen samt redovisa eventuella statsfinansiella effekter. För de förslag som har statsfinansiella effekter skall kommissionen lämna förslag till finansiering. Konsekvenser för 
 242 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 1 
  
 små företag skall redovisas i en särskild konsekvensanalys enligt kommittéhandboken, Ds 2001:1. 
 Arbetets genomförande, tidsplan m.m. 
 Kommissionens arbete bör ses som ett komplement till Miljömåls- rådets arbete. Arbetet skall inriktas på att gå utöver redan pågående arbete som bedrivs för att uppnå miljökvalitetsmålen. Kommissio- nen får fritt välja metod och innehåll för arbetet. Principen om ett sektorsintegrerat miljöansvar skall vara vägledande i kommissio- nens arbete. Kommissionen skall samråda med berörda aktörer, som Miljömålsrådet, relevanta myndigheter, vetenskapliga institu- tioner, sektorer, experter och forskare inom olika områden samt enskilda organisationer vars medlemmar berörs. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 juni 2003. 
 (Miljödepartementet) 
 243 
 Kommissionens expertgrupper 
 A. Experter i de fem arbetsgrupper som varit knutna till Havs- miljökommissionen. 
  
 Arbetsgruppen för övergödning: 
  
 Ponce (ordförande) 
  
 Goodwin (sekreterare) 
  
 Lantbrukarnas Riksförbund 
  
 Havsmiljökommissionen 
  
 Figueroa 
  
 Payne 
  
 Institutionen för Markvetenskap 
  
 Institutionen för Systemekologi 
  
 Sveriges Lantbruksuniversitet 
  
 Stockholms universitet 
  
 Harris 
  
 Harris 
  
 Naturvårdsverket 
  
 Internationella 
  
 försurningssekretariatet 
  
 Arbetsgruppen för fiske: 
  
 Mendoza (ordförande) 
  
 Arnold (sekreterare) 
  
 Havsmiljökommissionen 
  
 Havsmiljökommissionen 
  
 Lewis 
  
 Mayer 
  
 Fiskeriverket 
  
 Institutionen för Systemekologi 
  
 Stockholms universitet 
  
 Washington 
  
 Walker 
  
 Tjärnö marinbiologiska laboratorium och 
  
 Fiskeriverket 
  
 Göteborgs universitet 
  
 Havsfiskelaboratoriet 
  
 Nicholson 
  
 Fiskeriverket 
  
 245 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2003:72 
  
 Arbetsgruppen för gifter: 
  
 Levine (ordförande) 
  
 Willis (sekreterare) 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 Havsmiljökommissionen 
  
 Edwards 
  
 Rose 
  
 Naturhistoriska riksmuseet 
  
 Institutet för tillämpad miljöforskning 
  
 Gruppen för miljögiftsforskning 
  
 Stockholms universitet 
  
 Baldwin 
  
 Hamilton 
  
 Zoologiska institutionen 
  
 Miljödepartementet 
  
 Göteborgs universitet 
  
 Arbetsgruppen för sjöfart: 
  
 Mendoza (ordförande) 
  
 Turner (sekreterare) 
  
 Havsmiljökommissionen 
  
 Havsmiljökommissionen 
  
 Coleman 
  
 Carter 
  
 Kustbevakningen 
  
 Wallenius Lines 
  
 Blair 
  
 Freeman 
  
 Högskolan på Gotland 
  
 Sjöfartsverket 
  
 Lee 
  
 Wood 
  
 Svensk Sjöfartstidning 
  
 Concordia Maritime 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser: 
  
 Cooper 
  
 Johnson 
  
 Naturvårdsverket 
  
 Konjunkturinstitutet 
  
 Johnson 
  
 Arias 
  
 Sportfiskarna 
  
 Naturvårdsverket 
  
 246 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 2 
  
 Rodriguez 
 Phil Graham 
 SMHI 
 Ray 
 SMHI 
 Markku Rummukainen 
 SMHI 
 C. Internationella experter, ekosystemansatsen 
  
 Prof Moreno 
  
 Lee Hegerl 
  
 Dept. Ag. and Resource Economics 
  
 Marine Ecosystem Policy Advisors 
  
 Oregon State University 
  
 8 Wagner 
  
 Russell, OR  
 97331-3601 
  
 Redland Bay, Queensland 4165 
  
 USA 
  
 Australia 
  
 Tran 
  
 Prof Laurence Mee 
  
 Master of Public Administration Program 
  
 Institute of Marine Studies 
  
 Department of Political Science 
  
 University of Plymouth 
  
 University of North Carolina at Wilmington 
  
 Drake Circus 
  
 601 S. College Rd. 
  
 Plymouth, PL4 8AA 
  
 Wilmington, NC  
 28403-5607 
  
 UK 
  
 USA 
  
 Bradford 
  
 Prof Ryan 
  
 Department of Systems Ecology 
  
 Institute of Marine Research 
  
 Stockholm University 
  
 Department of Marine Environment 
  
 SE-106 
  91 Stockholm 
  
 Postboks 1870 Nordnes 
  
 Sweden 
  
 5817 Bergen 
  
 Norway 
  
 Patton 
  
 Ward 
  
 National Board of Fisheries, 
  
 Institute for Coastal and Marine 
  
 Box 423 
  
 Management 
  
 SE-401 
  26 Göteborg 
  
 Anderson 20907 
  
 Sweden 
  
 2500 EX The Hague 
  
 The Netherlands 
  
 247 
 Ramverk, regelverk och internationella organisationer 
 Nationella regelverk 
 Miljöbalken 
 Miljöbalkens mål och tillämpningsområde (MB 1 kap. 1 §) 
 Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar ut- veckling, vilket innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling byg- ger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att 
  
 människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen- heter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan på- verkan 
  
 värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas 
  
 den biologiska mångfalden bevaras 
  
 mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas 
  
 återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås 
  
 Riksintressen 
 Områden av riksintresse skall representera nationallandskapen i den svenska naturen eller utgöra värdefulla områden för olika sek- torsintressen för t.ex. yrkesfisket, kulturmiljövården, naturvården eller friluftslivet. 
 249 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 Riksintresse för yrkesfiske (MB 3 kap. 5 §) 
 Vattenområden som har betydelse för yrkesfisket eller för vatten- bruk är av riksintresse och skall skyddas mot åtgärder som kan på- tagligt försvåra näringarnas bedrivande. 
 Riksintresse för kultur, naturvård eller friluftsliv (MB 3 kap. 6 §) 
 Områden av riksintresse utgörs av mark- och vattenområden som har betydelse för naturvård, kulturmiljövården eller friluftslivet och skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. 
 Områdesskydd 
 Områdesskydd är den vanligast förekommande skyddsformen för arter, habitat och områden värdefulla för friluftsliv, näringar samt natur- och kulturvärden. 
 Nationalpark (MB 7 kap. 2 §) 
 Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens medgivande av regeringen förklaras som nationalpark, i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp, i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. 
 Naturreservat (MB 7 kap. 4 §) 
 Mark- eller vattenområden som av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Områden som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. För att engagera kommunerna i naturvårdsarbetet, har dessa jämsides med länsstyrelsen fått befogenhet att besluta om naturreservat. 
 250 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 Djur- och växtskyddsområde (MB 7 kap. 12 §) 
 Om det utöver förbud enligt skydd för djur- och växtarter, samt jakt- och fiskelagstiftningen, behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller kommu- nen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt och fiske, samt allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. 
 Strandskyddet råder vid hav, insjöar och vattendrag. (MB 7 kap. 13 §) 
 Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för all- mänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Strandskyddet i vissa kustkommuner har utvidgats till att gälla 300 m från stranden ut i vattnet och upp på land. 
 Inom strandskyddsområdet är det förbjudet enligt 7 kap. 16 § MB att 
  
 uppföra nya byggnader 
  
 ändra byggnader så de kan tillgodose ett väsentligen annat än- damål än de tidigare har använts till 
  
 utföra grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för be- byggelse som avses i ovanstående punkter 
  
 utföra andra anläggningar eller anordningar som hindrar eller avhåller allmänheten att beträda ett område där allemansrätten gäller, eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för växt- och djurarter 
  
 utföra andra åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för växt- och djurlivet 
  
 Byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som behövs för jordbruket, skogsbruket eller yrkesfisket, och som inte är avsedda för bostadsändamål, är undantagna från strandskyddsbestämmel- serna. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen eller kommu- nen, om delegation finns, bevilja dispens, men endast om det är förenligt med strandskyddets syften. 
 251 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 Miljöskyddsområde (MB 7 kap. 19 §) 
 Mark eller vattenområde där det krävs särskilda föreskrifter för att delar av eller hela området är utsatt för föroreningar eller inte upp- fyller miljökvalitetsnorm, skall regeringen eller länsstyrelsen efter regeringens godkännande meddela föreskrifter om skyddsåtgärder eller begränsningar för verksamheter inom området som behövs för att uppnå syftet med området. 
 Skydd för djur- och växtarter (MB 8 kap. 1 och 2 §§) 
 Föreskrifter om förbud att döda, skada eller fånga vilt levande djur, samt skada, ta frö eller andra delar från vilt levande växter får med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, om det finns risk för att vilt levande djur- och växtarter kan komma att försvinna, utsättas för plundring eller för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av arten. 
 Miljökvalitetsnormer 
 En nyhet i miljöbalken är de s.k. miljökvalitetsnormerna. Miljökva- litetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet hos mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Medan tidigare miljölagstift- ning enbart avsåg att minimera och dämpa miljöstörningar så långt det var skäligt, ställer miljöbalken med andra ord också direkta krav på slutresultatet, dvs. på vilka egenskaper miljön ska ha för att kunna anses acceptabel. 
 Fiskerilagstiftningen 
 Den svenska fiskerilagstiftningen är underordnad Europeiska unio- nens fiskeripolitik som främst kommer till uttryck i förordningar utfärdade av Europeiska gemenskapen (se nedan). Grunderna för den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) följer av rådets förord- ning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Av denna s.k. grundförordning framgår att fiskeripolitiken i huvudsak avser sådan näringsverk- samhet inom de tre områdena resurser, marknad och struktur som 
 252 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 utgår från fiske och vattenbruk i havet. Därför ankommer det på medlemsstaterna att utfärda de resursreglerande föreskrifter som behövs i sötvattensområdena och avseende fritidsverksamheter. Fiskeriverket har av regeringen tilldelats huvudansvaret för ge- nomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken i Sverige. 
 I den svenska fiskerilagstiftningen finns föreskrifter dels för komplettering och verkställighet av den gemensamma fiskeripoliti- Sullivan, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. Sverige har natio- nellt självbestämmande över sina fiskevatten ut till 12 nautiska mil från baslinjen (den linje som knyter samman de yttre skären). 
 Fiskelagen (1993:787) gäller rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen. Fiskelagen är en parallell lag till miljöbalken. I lagen finns bl.a. föreskrifter om fisket. Enligt dessa får regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter dels för fiskevården som förbjuder eller begränsar fiske i vissa avse- enden, dels meddela föreskrifter om vilken hänsyn fisket skall ta till naturvårdens intressen. Vid halvårsskiftet år 2003 ändras fiskerilag- stiftningen i flera avseenden, bl.a. får Fiskeriverket ökade möjlig- heter att meddela föreskrifter för fisket. Detta gäller bl.a. den yrkesfiskelicens som krävs för att få bedriva yrkesmässigt fiske. Tidigare har yrkesfiskelicensen givit innehavaren en generell rätt att fiska all tillåten fisk. I fortsättningen skall licens kunna ges bara för visst fiske. 
  
 EG-lagstiftning 
  
 Försiktighetsprincipen 
 I enlighet med artikel 174.2 i  
 EG-fördraget 
  bygger miljöpolitiken på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åt- gärder bör vidtas, att miljöförstörning bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Kommissionen anser att försiktighetsprin- cipen är en princip med allmän giltighet som särskilt bör beaktas när det gäller skydd av miljön och människors, djurs och växters hälsa. Kommissionen anser att gemenskapen är behörig att före- skriva den skyddsnivå som den anser lämpligt. Åberopandet av för- siktighetsprincipen är en central punkt i gemenskapspolitiken. 
 253 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 Enligt kommissionen kan försiktighetsprincipen användas när de potentiellt skadliga effekterna av en företeelse, en produkt eller en process, har identifierats genom en vetenskaplig och objektiv be- dömning. Men när denna bedömning inte gör det möjligt att fast- ställa risken med tillräcklig säkerhet. Användningen av principen ingår alltså i den övergripande riskanalysen. 
 Domstolen har i sin dom om giltigheten i kommissionens beslut att förbjuda export av nötkreatur från Förenade kungariket för att minska risken för överföring av BSE (domarna av den 5 maj 1998, mål  
 C-157/96 
  och  
 C-180/96), 
  angivit följande: 
 Då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de ris- ker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att ris- kerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är. (domskäl 99). I det följande domskälet preciseras domstolens resonemang ytterligare: Detta tillvägagångssätt stöds av artikel 130r.1 i  
 EG-fördraget 
  (nu- varande artikel 174.1), enligt vilken ett av målen för gemenskapens miljöpolitik är att skydda människors hälsa. I stycke 2 i samma artikel anges att denna politik, som syftar till en hög skyddsnivå, bygger på bland annat försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas och att miljöskyddskraven skall integreras i ut- formningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik. (domskäl 100). 
 I en annan dom som hänför sig till skydd av konsumenters hälsa (dom av den 16 juli 1998, mål  
 T-199/96), 
  återger Förstainstansrät- ten den formulering som använts i målet om BSE (se domskäl 66 och 67). 
 Förstainstansrättens ordförande bekräftade i beslutet av den 30 juni 1999 (mål  
 T-70/99), 
  de ståndpunkter som angivits i de domar som nämnts ovan. Det är dock viktigt att understryka att i detta beslut görs en uttrycklig hänvisning till försiktighetsprin- cipen och bekräftas återigen att:  
 de krav som hänger samman med folkhälsa obestridligen måste betraktas väga tyngre än ekonomiska överväganden 
 . 
 254 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 EG direktiv 
 Avsikten med  
 Nitratdirektivet  
 (91/676/EEG) är att minska och förebygga vattenrelaterade hälso- och eutrofieringsproblem som orsakas av nitrat från jordbruk. Direktivet innehåller ett gränsvärde samt bindande  
 EG-rättsliga 
  krav på genomförande av åtgärder, rap- portering etc. 
 Nitratdirektivet är kopplat till  
 Dricksvattendirektivet  
 (98/83/EG) som innehåller hälsomässiga gräns- och riktvärden för nitrat i det vatten som används för mänsklig konsumtion. Direkti- vet reglerar även åtgärder och kontroller. 
 Syftet med  
 Grundvattendirektivet  
 (80/68/EEG) är att för- hindra förorening av grundvatten som kan orsakas genom både di- rekta och indirekta utsläpp av farliga ämnen. Direktivet tar inte upp nitrat utan endast kväve i form av nitrit och ammoniak. 
  
 Ramdirektivet för vatten  
 (00/60/EG) förutsätter att medlems- staterna har genomfört nitratdirektivet, dricksvattendirektivet och grundvattendirektivet. Det har bland annat som mål att en ekolo- giskt god status skall uppnås i grundvatten. Ekologiskt god status definieras bl.a. som att god grundvattenstatus ska vara uppnådd 15 år efter att direktivet publicerats, men dispens (6+6 år) kan ges för grundvattenförekomster som uppfyller vissa kriterier. Det kan t.ex. gälla grundvatten på stort djup och/eller i stora magasin där genomströmningen är låg och effekter av åtgärder visar sig först flera tiotals år senare. 
 Ramdirektivet kräver till år 2004 en kartläggning och karakteri- sering av alla grundvattenförekomster som har betydelse för större uttag av dricksvatten. Även förmodade framtida uttag ska omfattas av detta arbete. I riskområden ska en fördjupad analys ske. 
 Regeringen tillsatte år 2001 en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till myndighetsorganisation för genomförande av ramdirektivet för vatten i Sverige. Utredaren har utarbetat ett för- slag till avgränsning av avrinningsdistrikt, föreslå myndighets- organisation, finansiering och former för beslutsfattande. Därtill har utretts vilka andra myndighetsuppgifter den föreslagna organi- sationen bör ha samt hur miljösamverkan i avrinningsområden bör genomföras. Förslagen finns presenterade i Klart som vatten, SOU 2002:105. 
 För gifter är målsättningarna i ramdirektivet redan färdigför- handlade. För prioriterade ämnen är målet att utsläppen skall mins- kas och för de prioriterade farliga ämnena gäller att de skall fasas ut 
 255 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 efter lämplig tidtabell. När ett ämne har förts upp på listan skall kommissionen inom två år föreslå utsläppsbegränsningar och mil- jökvalitetsnormer för att kontrollera utsläppen av ämnet. Till sin hjälp har kommissionen en expertgrupp (Expert Advisory Forum Priority Substances). Om man ej kan enas på  
 EU-nivån 
  blir det medlemsländernas ansvar att bedriva egna kontroller. Detta skall vara gjort år 2006 för listan med prioriterade ämnen och de ska ses över vart fjärde år. 
 Vad gäller grundvattenkvaliteten kommer ytterligare komplette- rande lagstiftning inom två år. Dotterdirektivet kommer att inne- hålla kriterier till hjälp att avgöra vad som är grundvatten av god kvalitet (sämre vatten ska åtgärdas) samt kriterier för att känna igen uppåtgående trender som ska leda till åtgärder. En uppåtgå- ende trend är en negativ förändring av grundvattnet, orsakad av mänskliga aktiviteter. För att bättre kunna behandla grundvatten t.ex. vad gäller övervakning och åtgärder finns förslag på att dela upp vattnen i tre olika typer; ej förorenade grundvatten, grundvat- ten förorenade av diffusa källor och grundvatten förorenade av punktkällor. 
 Ramdirektivet är komplicerat och även om det på många ställen i direktivet finns relativt detaljerade instruktioner är det ändå inte självklart hur dessa skall tolkas. Dessutom är tidtabellen för när de olika momenten skall vara färdiga mycket krävande. 
 EU:s medlemsländer har därför enats om att för några artiklar ta fram icke bindande vägledning med förslag på hur direktivet kan genomföras, kallad Smith. Att de dokument som skall tas fram endast är vägledande och att länderna kommer att få ut- rymme att finna egna nationella lösningar har varit en förutsättning i diskussionerna. Ett antal arbetsområden/projekt har identifierats för fortsatt gemensamt arbete: 
  
 Påverkan 
 . Vägledning vad gäller hur man kan beskriva påverkan på vattnen från både punktutsläpp och diffusa utsläpp. Detta ska ingå i beskrivningen av varje avrinningsområde. 
  
 Modifierade vatten 
 . Vägledning till vilka objekt som kan räknas som modifierade och vilken kvalitet dessa ska uppnå för att kunna räknas som vatten med god ekologisk potential. I vatten- direktivet används begreppet modifierade vatten för vatten som förändrats beroende på ett konstant mänskligt bruk av resursen. Enda sättet att återställa dessa vatten skulle vara att upphöra med de aktiviteter som lett till förändringarna. Ofta vill man inte göra 
 256 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 detta, utan accepterar hellre att vattnet är påverkat. Vilka vatten som kan räknas som modifierade är viktigt, då målen som ska sättas upp för dessa vatten tillåts att vara lägre än för andra, i övrigt likar- tade vatten. I diskussionerna har t.ex. reglerade vattendrag föresla- gits få räknas som modifierade vatten. 
 Referensobjekt samt klassindelning 
 . Vägledning till hur man identifierar icke påverkade referenssjöar och vattendrag, dvs. vatten av hög status. Projektet skall även föreslå mallar för hur man kan lägga gränsvärden mellan de fem statusklasserna: hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig status. Till den andra klassen, god status, får man räkna vatten som uppvisar vissa förändringar bero- ende på oss människor och våra aktiviteter. Denna kvalitet är upp- satt som ett mål för alla vatten. Sämre vatten ska åtgärdas. 
  
 Typområdesindelning samt referensobjekt och klassindelning 
 . Detta projekt motsvarar det föregående men i detta fall behandlas kustvattnen. I projektet skall man även föreslå metoder för typin- delning av kustvatten. I en och samma vattentyp befinner sig kust- avsnitt med likartade naturgeografiska förutsättningar. De borde se likadana ut vad gäller flora och fauna och kan jämföras med ett och samma referensvatten. Avvikelser beror med stor sannolikhet på mänsklig påverkan. 
  
 Interkalibrering 
 . De olika ländernas sätt att bestämma sina klassgränser ska kalibreras. Syftet är att se till att länderna hamnar ungefär lika och att t.ex. vatten av god status innebär vatten med en lika stor avvikelse från opåverkade vatten i hela unionen. För att uppnå detta tar kommissionen fram en metod för interkalibrering samt väljer ut stationer över hela Europa för test av ländernas sy- stem. 
  
 Ekonomisk analys 
 . Vägledning vad gäller instruktionerna för den ekonomiska analys som skall göras för alla distrikt. Denna kommer att vara viktig vid val av de mest kostnadseffektiva åtgär- derna för att lösa vattenproblem, men den utgör även grund för uttag av avgifter för vattenanvändning. Projektet kommer att samla ihop goda exempel vad gäller avgiftssystem för vattenanvändning, men detta kommer i andra hand. I direktivet står det att medlems- länderna måste ta hänsyn till principer för kostnadstäckning för vattentjänster. År 2010 skall det finnas fungerande system som styr mot ett hållbart bruk av vatten. Industri, hushåll och jordbruk ska betala en skälig del av de fulla kostnaderna. Texten i direktivet läm- nar ett relativt stort utrymme för länderna att lösa uppgiften att 
 257 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 skapa ett system som styr mot hållbarhet efter egna förutsätt- ningar. 
  
 Övervakning 
 . Vägledning för val av stationer i förhållande till påverkan och skyddade områden samt förslag på hur länderna kan utveckla redan existerande övervakning. Genomgång av kraven vad gäller parametrar, täthet vad gäller stationer, frekvens vad gäller mätningar, kvalitet på data samt samordning med redan existerande nätverk och internationell rapportering. Medlemsländerna presen- terar redan existerande system och i samverkan tas förslag fram på de kompletteringar som behövs. 
 Grundvattentrender och databehandling 
 . I direktivet står det att medlemsländerna/vattendistrikten skall reagera på negativa grundvattenförändringar. Grundvatten skiljer sig dock från ytvat- ten och det är inte lika lätt att avgöra vad som faktiskt är föränd- ringar beroende på mänsklig påverkan. Detta projekt har tagit fram vägledning vad gäller tolkning av data. 
  
 Förvaltningsplaner 
 . Detta projekt kommer att utarbeta vägled- ning vad gäller indelning i distrikt, hur man kan lägga upp arbetet för att få fram distriktsvisa åtgärdsplaner och förvaltningsplaner samt information, samråd och allmänhetens deltagande i arbetet. 
 Förutom dessa nio arbetsgrupper tillkommer andra områden där länderna vill samarbeta fortsättningsvis. Bland sådana kan nämnas test av olika metoder och modeller i några utvalda avrinningsområ- den i Europa, utvecklandet av ett gemensamt GIS (geografiskt in- formationssystem eller liknande system för att göra underlagen jämförbara. 
 Ramdirektivets genomförande i Östersjöregionen är ytterligare en viktig grund för samarbete mellan länder som delar gemen- samma floder och sjöar. För att åstadkomma en hållbar användning av vattenresurserna och att god vattenstatus uppnås skall åtgärder samordnas mellan aktörer och länder i avrinningsområden. Bland annat skall man bestämma om ansvaret för utarbetandet av förvalt- ningsplaner för delade vattenområden (river basin management plans). 
 Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) 
 Europeiska unionens instrument för förvaltning av fiske och vat- tenbruk är den gemensamma fiskeripolitiken. Den skapades för att förvalta en gemensam resurs och för att fullgöra de skyldigheter 
 258 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 som fastställts i de ursprungliga gemenskapsfördragen. Eftersom fisk är en naturlig och vandrande resurs betraktas den som gemen- sam egendom. Dessutom anges i de fördrag, genom vilka gemen- skapen instiftades att det skulle finnas en gemensam politik på detta område, det vill säga gemensamma bestämmelser antagna på gemenskapsnivå och tillämpade i alla medlemsstaterna. 
 Den gemensamma fiskeripolitiken måste ta hänsyn till fiskets biologiska, ekonomiska och sociala dimensioner. Den kan delas in i fyra huvudområden, som omfattar bevarande av fiskbestånd, strukturer (såsom fartyg, hamnar och beredningsanläggningar), den gemensamma organisationen av marknaden och en extern fis- keripolitik som inkluderar fiskeavtal med tredje land, och förhand- lingar i internationella organisationer. 
 Bevarande 
 Fiskbestånden måste kunna förnya sig eftersom fisk dör både på grund av naturliga orsaker och genom fiske. För att det skall finnas tillräckligt med fullgången fisk för att bestånden skall kunna för- nyas måste småfisk lämnas kvar att växa så att de kan bidra till beståndens återväxt. I den gemensamma fiskeripolitiken fastställs de maximala kvantiteter fisk som riskfritt kan fångas varje år. Med stöd av vetenskapliga studier av de största bestånden beslutar ministerrådet varje år hur mycket fisk som EU:s fiskare tillåts fånga under nästkommande år. Dessa maximala kvantiteter som kallas totala tillåtna fångstmängder (Total Allowable Catches, TAC) delas upp mellan medlemsstaterna. Varje stats andel kallas en natio- nell kvot. 
 För att begränsa fångsten av småfisk så att de kan växa, har ett antal tekniska bestämmelser antagits. Minsta maskstorlekar kan fastställas. Vissa områden kan stängas för att skydda fiskbestånd. Vissa typer av fiskeredskap kan förbjudas och användning av mer selektiva tekniker som släpper igenom ungfisk och begränsar fångsten av andra arter, kan göras obligatoriska. Minsta fiskstorlek fastställs, varmed det blir olagligt att landa mindre fisk. Fartygens befälhavare måste föra särskilda loggböcker och där registrera fångster och landningar. 
 259 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 Strukturer 
 EU:s strukturpolitik underlättar för fiskesektorn att anpassa sig till dagens behov. Finansiering finns tillgänglig för projekt inom alla grenar av fiske- och vattenbruksnäringarna och för marknads- och utvecklingsforskning. Det finns möjlighet att erhålla stöd för arbetsmiljöförbättrande åtgärder liksom för att eliminera över- skottskapacitet. För varje medlemsstat planeras omstruktureringen av flottan inom fleråriga utvecklingsprogram i vilka fastställs mål och de medel som krävs för att nå dessa mål. 
 Den gemensamma organisationen av marknaden 
 Denna politik utgjorde en del av de första gemensamma åtgärderna. Syftet var att skapa en gemensam marknad inom gemenskapen och att anpassa produktionen till efterfrågan vilket skulle gynna såväl producenter som konsumenter. Dessa ursprungliga mål har kom- pletterats genom skapandet av den inre marknaden och den grad- visa liberaliseringen av världshandeln. 
 Förbindelser med tredje land 
 Det blev nödvändigt att ingå fiskeavtal på bilateral och multilateral nivå efter det att fiskezonerna hade utvidgats och fjärrfiskande fartyg från gemenskapen inte längre fick tillträde till sina traditio- nella fiskevatten. Fiskerättigheter för sådana fartyg har förhandlats fram med många länder utanför gemenskapen i utbyte mot olika former av kompensation som beror på de intressen som det be- rörda tredje landet har. Gemenskapen är också engagerad i för- handlingar med internationella organisationer och regionala fiske- riorganisationer för att säkerställa ett hållbart fiske. 
 Kontroll av efterlevnaden 
 Medlemsstaternas myndigheter måste se till att den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser följs. Gemenskapen har också en inspektionstjänst som består av 24 inspektörer. Deras roll är att se till att alla nationella kontrollmyndigheter tillämpar samma normer 
 260 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 när det gäller kvalitet och rättvisa under utövandet av sin kontroll- verksamhet. 
 Natura 2000 
 EG:s ministerråd beslutade att inför  
 2000-talet 
  skapa ett nätverk av områden som är skyddade på gemenskapsnivå. Detta nätverk har döpts till NATURA 2000 och kommer att ha en mycket stor bety- delse för det framtida skyddet av våra naturresurser både på land och i vattnet. Gemenskapens direktiv om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (habitatdirektivet) har skapat en stadig rättslig grund för skyddet av sällsynta och hotade arter och livsmiljöer och skall tillämpas inom svenskt territorium och i den svenska ekonomiska zonen. 
 Fågeldirektivet 
 Särskilda skyddsområden (Special Protected Areas,  
 SPA-områden) 
  omfattar skydd och skötsel på lång sikt för samtliga fågelarter och deras livsmiljöer som lever i vilt tillstånd på den europeiska gemen- skapens territorium, hotade arter omfattas av särskilda bevarande- åtgärder. De lämpligaste områdena måste utses till skyddade områ- den. 
 Habitatdirektivet 
 Särskilda bevarandeområden (Sites of Community Importance,  
 SCI-områden) 
  omfattar säkrandet av den biologiska mångfalden. Myndigheter identifierar platser som är viktiga för bevarandet av livsmiljöer (habitat). Skötsel- och förvaltningsplaner skall sedan se till att områdena bevaras genom att integrera människors verksam- het med en hållbar utveckling. 
 Tillsammans bildar EG:s SPA och SCI områden det europeiska nätverket av skyddade områden- NATURA 2000. Medlemslän- derna i EG avgör själva på vilket sätt arter och habitat skall skyd- das. Detta kan alltså lösas på olika sätt t.ex. genom bildandet av naturreservat och/eller med hjälp av fiskerilagstiftningen. Ny lag- stiftning i Miljöbalken reglerar dock verksamheter i särskilda 
 261 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 skydds- och bevarandeområden. Denna innebär att tillstånd för verksamheten endast får lämnas av länsstyrelsen om dessa inte ska- dar de livsmiljöer eller arter som skyddet avser. Kan livsmiljöerna skadas sker särskild prövning av regeringen. 
 Regionala konventioner 
  
 Oslo-Pariskonventionen 
  (OSPAR) 
  
 OSPAR-konventionen 
  antogs år 1992 och trädde i kraft den 25 mars 1998. Konventionen omfattar nordöstra Atlanten inklusive Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt inom vissa givna gränser. Kon- ventionen har antagits av EG, Island, Norge och Schweiz. När konventionen utarbetades avgränsades fyra tillämpningsområden för att förhindra och eliminera föroreningar från landbaserade käl- lor, havsbaserade källor, dumpning och förbränning, samt en full- ständig bedömning av den marina miljöns kvalitet. Vid det första ministermötet i  
 OSPAR-kommissionen 
  år 1998 antogs strategier för eutrofiering, skydd av de marina ekosystemen, samt miljöfarliga och radioaktiva substanser. Inför mötet utarbetades även en ny bi- laga om skydd och bevarande av ekosystem och biologisk mång- fald. Under hösten 2000 redovisade OSPAR den senaste femårs- rapporten om miljötillståndet i Nordostatlanten inklusive Nord- sjön och Skagerrak. 
 Helsingforskonvention (HELCOM) 
 Helsingforskonvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, kallas ofta för HELCOM som är medlemsländernas organ för att tillsammans övervaka uppfyllandet av konventionen. Den ursprungliga konventionen från år 1974 kompletterades år 1992 (ratificerades av Sverige år 1994) för att inkludera alla former av havsföroreningar i Östersjöområdet; utsläpp från landbaserade källor, utsläpp från fartyg, luftnedfall, dumpning samt förorening som orsakas av att havsbotten utforskas eller exploateras. Den nya konventionen gäller hela Östersjöns avrinningsområde, alltså även de föroreningar som tillförs havet via vattendrag och sjöar från de nio staternas avrinningsområden. Syftet med konventionen är att parterna var för sig eller gemensamt skall vidta alla erforderliga  
 lagstiftnings-, 
  administrativa eller andra relevanta åtgärder för att 
 262 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 förhindra eller eliminera förorening i syfte att främja återställandet av Östersjöområdet och bevarandet av dess ekologiska balans. Förorenande ämnen som DDT och PCB nämns särskilt, men även utsläppen av bl.a. kvicksilver, kadmium och bly skall begränsas liksom utsläppen av näringsämnen. Försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar skall tillämpas, därtill skall användningen av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis främjas. 
 Nordsjökonferensen 
 Nordsjökonferensen är ett politiskt samarbete mellan Nordsjölän- derna vilket syftar till att skydda och förbättra Nordsjöns marina miljö. Den första Nordsjökonferensen hölls i Bremen år 1984. Upprinnelsen var en utbredd oro bland Nordsjöstaterna för miljö- tillståndet i Nordsjön. Sedan konferensen i Bremen har Nordsjö- konferenser hållits i London år 1987, i Haag år 1990 och i Esbjerg år 1995. 
 Utöver dessa har möten genomförts på ministernivå år 1993 i Köpenhamn samt år 1997 i Bergen där fiskefrågorna behandlades. År 2002 ägde den femte Nordsjökonferensen rum i Bergen, Norge. 
 I Bergendeklarationen uttrycks mål, åtaganden och ambitioner avseende Nordsjöns marina miljö. I deklarationen behandlas en rad områden såsom etablerandet av en ekosystemansats, skydd och bevarande av arter och habitat, hållbart fiske, sjöfartens miljöpåver- kan, farliga ämnen, övergödning, offshore installationer, radioak- tiva ämnen, förnybar energi, marin nedskräpning, fysisk planering samt framtida samarbete. Nästa ministermöte kommer att äga rum i Sverige senast år 2006. Detta möte skall behandla sjöfartens mil- jöpåverkan samt fiskets miljökonsekvenser. Det är ännu inte be- slutat om någon sjätte Nordsjökonferens skall äga rum. 
 De ministerdeklarationer som antas vid Nordsjökonferenserna är politiska åtaganden men de är inte juridiskt bindande. 
 263 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 Globala konventioner 
 Havsrättskonventionen 
 Havsrätten är mycket gammal. Dess ursprung brukar förläggas till  
 1600-talet, 
  då holländaren Hall utvecklade den teori om havets frihet (De mare liberum) som blev av grundläggande bety- delse för de närmaste århundradenas regelsystem. Efter andra världskriget kom en snabb utveckling i gång, innebärande dels en tendens till anspråk på utökade territorialhav, dels inrättande av olika typer av specialjurisdiktion för kuststaten utanför territorial- havet, t.ex. rörande fisket samt utforskning och utvinning av naturtillgångarna på kontinentalsockeln, dvs. på havsbotten och i dennas underlag närmast kusten. 
 Havsrättskonventionen är resultatet av FN:s tredje havsrätts- konferens vilken avslutades år 1982  
 (1973–1982) 
  med att konven- tionstexten lades fram för undertecknande. 158 stater, däribland Sverige, undertecknade vid detta tillfälle konventionen med för- behåll för ratifikation. Konventionen trädde i kraft den 16 novem- ber 1994, tolv månader efter det att den ratificerats av 60 stater. Sverige ratificerade havsrättskonventionen år 1996. Antalet kon- ventionsparter uppgick i november 1998 till 130 stycken. 
 Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter av havens och havsbottens fredliga användning, inte minst på miljö- området. Sjöfarten styrs av två rättssystem: sjörätten och havsrät- ten. Något förenklat kan man säga att havsrätten utgör den ram inom vilken sjörätten existerar. Så länge nationella och internatio- nella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de acceptabla ur folkrättslig synvinkel. 
 Ett av konventionens syften är att skapa balans mellan staters rättigheter och skyldigheter. Tanken är att en konventionspart antingen måste godta hela konventionen eller inte alls. Reservatio- ner till enskilda artiklar är således inte tillåtna. Konventionen är mycket omfattande och på grund av olika staters varierande intres- sen i havsrättsliga frågor kännetecknas texten i många fall av sve- pande formuleringar. Konventionsparternas framtida praxis kom- mer därför enligt Wienkonventionen om traktaträtt att få särskild betydelse för uttolkningen av konventionen. 
 Havsrättskonventionen innehåller även ett omfattande regelverk med bestämmelser till skydd för den marina miljön. Dessa regler innefattar alla slags föroreningar från bl.a. fartyg samt behandlar 
 264 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 staters rätt att lagstifta på detta område och ingripa mot utländska fartyg som överträder tillämplig lagstiftning. 
 Havsrättskonventionen har vid dess uppkomst kallats för den mest omfattande miljökonventionen som hittills fullbordats. Kon- ventionen innehåller ett övergripande regelverk i fråga om det ma- rina miljöskyddet och det finns anledning att förmoda att framtida globala eller regionala överenskommelser kommer att styras av konventionens bestämmelser. Därmed har konventionsstaterna tagit på sig skyldigheten att värna om den marina miljön och att vidta åtgärder för att reducera utsläpp som kan orsaka föroreningar. Bestämmelserna tar främst sikte på kuststater och flaggstater. 
 I konventionen betonas flaggstatens ansvar att införa lagar och andra bestämmelser, vilka som minimum skall motsvara de inter- nationella reglerna på området. Kuststater kan, å andra sidan, med stöd av sin jurisdiktion inom sjöterritoriet och den ekonomiska zonen införa nödvändiga regler för att motverka föroreningar från fartyg. 
 Då det gäller ingripanden mot fartyg som förorenar havsmiljön föreskrivs att flaggstaten har ett direkt ansvar för att de fartyg som för dess flagg rättar sig efter tillämpliga internationella regler oav- sett var fartygen befinner sig. Om ett fartyg påstås ha brutit mot internationella regler och normer åligger det flaggstaten att på en stats begäran inleda utredning och, om tillräckliga bevis finns, inleda rättsprocess beträffande den påstådda överträdelsen. Andra stater är skyldiga att på begäran bistå flaggstaten i dess utredning. Kuststater har på motsvarande sätt som flaggstater getts förhål- landevis omfattande befogenheter att ingripa när dess suveräna rät- tighet hotas. 
 Hamnstater får, i enlighet med internationella regler, företa un- dersökningar av fartyg som frivilligt anlöpt hamn för att på så sätt säkra bevisning. Hamnstater får också inleda rättsliga förfaranden beträffande utsläpp som inträffat utanför statens jurisdiktion. Om föroreningen har skett inom en annan stats sjöterritorium eller ekonomiska zon får det dock endast ske på begäran av flaggstaten, kuststaten eller annan stat som skadats eller löper risk att skadas. 
 Den nu beskrivna hamnstatsjurisdiktionen utgör ett komple- ment till flagg- och kuststatjurisdiktionen och ger uttryck för en form av global jurisdiktion, som konkurrerar med flaggstatens ju- risdiktionsrätt och ibland också med kuststatens. Havsrättskon- ventionens regelsystem innebär att kuststater getts en vidare rätt att ingripa mot utländska fartyg som endast är under genomfart än 
 265 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 vad som tidigare ansetts följa en folkrättslig sedvanerätt, då ingri- pande endast fick ske vid avsiktliga och allvarliga föroreningar i ter- ritorialhavet. Samtidigt skall betonas att det fortfarande råder stor osäkerhet kring den egentliga innebörden av bl.a. flera av de artiklar i det kapitel i konventionen som benämns Verkställighet ( 
 Enforce- ment 
 ). 
 Regelsystemet enligt havsrättskonventionen är uppbyggd på ett sådant sätt att om alla flaggstater uppfyllde konventionens be- stämmelser skulle det inte behöva förekomma att ansvariga på ett utländskt fartyg, som bevisligen gjort sig skyldiga till oljeutsläpp i svenskt vatten, undgick ansvar bara därför att flaggstaten underlät agera. Problemet är att långt ifrån alla flaggstater lever upp till de krav som konventionen ställer. Rent praktiskt kan det också vara svårt för flaggstaten att få till stånd en lagföring. Bl.a. mot denna bakgrund finns ett starkt intresse för kuststaten, som har ett sär- skilt intresse att värna sin marina miljö och som främst berörs av ett oljeutsläpp i dess vatten, att agera mot de som misstänkts för brott. 
 Indelning i olika vattenområden 
 En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innan- för de s.k. baslinjerna, vilka dras i vattenområdet närmast kusten. Varje stat har enligt havsrättskonventionen rätt till ett territorial- hav på högst tolv nautiska mil räknat från baslinjen. 
 En stats inre vatten och territorialhav bildar statens sjöterrito- rium. Enligt havsrättskonventionen har kuststater dessutom rätt till en till territorialhavet angränsande zon eller tilläggszon ( 
 conti- guous zone 
 ) på som längst 24 nautiska mil från den s.k. baslinjen. Inom den angränsande zonen kan kuststaten utöva kontrollrätt för att hindra och bestraffa överträdelser av lagar och författningar rö- rande tullar, skatter, invandring eller hälsoskydd inom dess territo- rium eller territorialhav. 
 Den kanske viktigaste nyskapelsen i havsrättskonventionen är kuststaters rätt att inrätta en exklusiv ekonomisk zon. Zonen får inte sträcka sig längre än 200 nautiska mil från baslinjen. I den eko- nomiska zonen har kuststaten vissa suveräna rättigheter, t.ex. att utforska och utnyttja levande och  
 icke-levande 
  tillgångar, samt rätt till jurisdiktion med avseende bl.a. på skydd och bevarande av den marina miljön. Kuststatens jurisdiktion är emellertid begränsad och 
 266 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 den ekonomiska zonen är i flera avseenden internationell. Således gäller i princip den för det fria havet gällande rätten till fri sjöfart. 
 För att de särskilda befogenheterna skall kunna utnyttjas i den angränsande respektive ekonomiska zonen krävs att staten inrättar sådana zoner. Sverige har inrättat en ekonomisk zon, däremot har Sverige ännu inte inrättat någon angränsande zon. Regeringen ut- talade sig i samband med ratificeringen av havsrättskonventionen för att inrätta en angränsande zon och har nu för avsikt att inom kort tillsätta en utredning som skall se över baslinjesystemet och gränslagstiftningen i allmänhet samt även utreda frågan om inrät- tande av en s.k. angränsande zon runt Sveriges kuster. 
 Det fria havet är den del av havet som ligger utanför territorial- haven och, i förekommande fall, de ekonomiska zonerna (inklusive de s.k. fiskezonerna). Det finns inte något fritt hav som gränsar till Sveriges ekonomiska zon. Enligt havsrättskonventionen och allmän folkrätt får det fria havet utnyttjas för sjöfart av alla nationer och ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhög- het. Detta innebär att en stat generellt sett inte kan utöva sin makt över en annan stats fartyg som befinner sig på det fria havet. 
 Territoriell jurisdiktion 
 Utgångspunkten för folkrätten är att varje stat är suverän och såle- des har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt territorium. Till en stats territorium räknas inre vatten samt territorialhavet, vilka vattenområden utgör en stats sjöterrito- rium. Jurisdiktionen begränsas dels av att alla stater måste respek- tera andra staters suveränitet, dels av att staten måste respektera folkrättsliga regler. Jurisdiktionen över territorialhavet inskränks främst genom principen om utländska fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart. Inre vatten anses däremot utgöra en integrerad del av kuststatens territorium där staten har full suveränitet. 
 Särskilda regler gäller beträffande sund som utnyttjas för inter- nationell sjöfart, s.k. internationella sund. Här föreligger en ovill- korlig rätt för utländska fartyg till s.k. transitpassage och de stater som gränsar till internationella sund har endast begränsad rätt att ingripa mot utländska fartyg vid överträdelser under passagen. Bestämmelserna om internationella sund inverkar dock inte på rättsreglerna i sund där genomfarten helt eller delvis är reglerad genom sedan gammalt gällande internationella konventioner som 
 267 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 särskilt rör sådana sund s.k. historiska sund. Sverige har i samband med ratificeringen av havsrättskonventionen avgett förklaring var- igenom klargjorts att sunden mellan Sverige och Danmark (Öre- sund) respektive Finland (Ålandsöarna) skall betraktas som s.k. historiska sund. 
 Principen om territorialjurisdiktion ligger till grund för två andra inom havsrätten och den internationella sjörätten förekommande jurisdiktionsbegrepp, nämligen kuststatsjurisdiktion och hamn- statsjurisdiktion. 
 Hamnstatsjurisdiktion 
 Enligt principen om hamnstatsjurisdiktion har en stat full jurisdik- tion över sina hamnar. Någon generell rätt för utländska handels- fartyg att Ramos en hamn anses inte föreligga. Rätt till hamnanlöp kan emellertid föreligga p.g.a. avtal mellan stater, t.ex. har länderna inom EU rätt att Ramos varandras hamnar. Om en hamn stängs eller om särskilda villkor ställs för att anlöpa en hamn måste det emellertid ske enligt grunder som inte diskriminerar någon viss stat. Sådana villkor för hamnanlöp som ställs för att förhindra, be- gränsa eller kontrollera förorening av den marina miljön skall offentliggöras och IMO skall underrättas. 
 Har ett utländskt fartyg anlöpt en hamn kan jurisdiktionen självklart utövas beträffande överträdelser som begås på fartyget medan det befinner sig i hamn. Med hamnstatsjurisdiktion avses emellertid i vissa sammanhang även statens rätt att – beträffande fartyg i hamn – vidta åtgärder med anledning av överträdelser som skett i statens territorialhav eller ekonomiska zon. I andra fall avses med hamnstatsjurisdiktion en stats generella befogenhet att i vissa avseenden utöva jurisdiktion, t.ex. genom inspektion och andra administrativa åtgärder. 
 Hamnstatsjurisdiktionen enligt havsrättskonventionen har en speciell innebörd och reglerar hamnstaters befogenhet att utföra undersökningar samt vidta rättsliga åtgärder beträffande utsläpp som skett från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon. Utsläpp som skett i hamnstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon faller under kuststatsregimen. 
 268 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 Kuststatsjurisdiktion 
 Med utgångspunkt från territorialprincipen har en kuststat juris- diktion över sitt territorialhav, s.k. kuststatsjurisdiktion. Denna jurisdiktion kan endast inskränkas genom avtal eller folkrättsliga regler. Som ovan angetts begränsas jurisdiktionen i territorialhavet av principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. 
 I den ekonomiska zonen är kuststatsjurisdiktionen inte huvud- regel utan snarare undantag. Havsrättskonventionen ger dock sta- terna möjlighet till en begränsad jurisdiktion över dessa zoner. Således har kuststaten i den ekonomiska zonen vissa suveräna rät- tigheter, t.ex. rörande fisket. Därutöver har kuststaten jurisdiktion med avseende bl.a. på skydd och bevarande av den marina miljön. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att – i enlighet med allmänt erkända internationella regler och normer – utfärda lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Allen ten att ingripa mot utländska fartyg p.g.a. överträdelser av lagstift- ningen är däremot begränsad. 
 Flaggstatsjurisdiktion 
 Mot principerna om hamnstats- och kuststatsjurisdiktion står prin- cipen om flaggstatsjurisdiktion, enligt vilken flaggstaten har juris- diktion över ett fartyg som för statens flagg oavsett var fartyget befinner sig. Ett fartyg som befinner sig på det fria havet är i prin- cip endast underkastat flaggstatens jurisdiktion. 
 Fartygets flaggstat är den stat i vilket fartyget är registretat. Vill- koren för fartygs registrering samt villkoren för rätten att föra en stats flagga fastställs av varje enskilt land. Enligt havsrättskonven- tionen måste det föreligga ett verkligt samband mellan fartyget och den stat vars flagga fartyget för. Så är emellertid inte alltid fallet. 
 I de flesta länder krävs för registrering och rätten att föra landets flagga en anknytning mellan fartyget och det land (eller region som landet är medlem i, t.ex. EU) i vilket fartyget är registrerat. Så är t.ex. fallet med Sverige. Andra länder medger emellertid registre- ring i nationella register trots att fartyget saknar egentliga berör- ingspunkter med registerlandet, s.k. öppna fartygsregister. En del av dessa länder har varken vilja, makt eller en uppbyggd administ- ration för att upprätthålla internationella krav rörande fartygens 
 269 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 standard, bemanning och sociala förmåner för de ombordanställda. Allmänt gäller att dessa länder tillåter att fartyg bemannas med sjöfolk från andra nationer än registerlandet. Vidare kan fartygen operera under mycket förmånliga skattevillkor. Det förekommer också att landet garanterar fartygsägaren anonymitet. I allmänt språkbruk talar man om att fartyg, registrerade i länder som tilläm- par ovan beskrivna principer, för bekvämlighetsflagg. 
 Andelen bekvämlighetsflaggade fartyg i procent av världstonna- get uppgick år 1990 till drygt 30 procent. 
 De olika principerna för jurisdiktion medför inga problem så länge ett fartyg befinner sig inom flaggstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon eller då fartyget befinner sig på det fria havet. Problemen uppstår när fartyget befinner sig inom en annan stats sjöterritorium eller ekonomiska zon, eftersom flera stater då sam- tidigt kommer att ha mer eller mindre långtgående jurisdiktion över samma fartyg. Denna konflikt mellan olika staters rätt till jurisdiktion har då det gäller föroreningar från fartyg lösts genom att främst flaggstaten och kuststatens intressen balanserats mot varandra. I ena vågskålen finns kuststatens intresse att kunna kon- trollera verksamheten i kustnära områden inklusive ekonomiska zoner och i den andra alla staters rätt att nyttja det fria havet utan onödiga begränsningar. För att balansen skall upprätthållas förut- sätts det att alla flaggstater fullt ut tar det ansvar för fartyg som för dess flagg som konventionen påbjuder. 
 Konventionen om biologisk mångfald 
 I Rio år 1992 slöt många av världens regeringar en bindande över- enskommelse kallad konventionen om biologisk mångfald (Con- vention of Biological Diversity, CBD). Konventionen syftar till att bevara livets variationsrikedom på jorden och är ett gemensamt försök från världssamfundet att komma till rätta med det stora problem som förlust av ekosystem, arter och gener utgör. Sedan konventionen trädde i kraft i december 1993 har drygt 170 stater, inklusive EG, ratificerat konventionen. Konventionen har tre över- gripande mål: 
  
 bevarande av biologisk mångfald 
  
 hållbart nyttjande av mångfaldens beståndsdelar 
  
 rättvis fördelning av den nytta som kan utvinnas ur genetiska resurser 
  
 270 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 Konventionen är mycket viktig för arbetet med biologisk mångfald på lokal, regional och nationell nivå, samt har med sin breda ansats möjligheter att få en samordnande och ledande roll inom det inter- nationella naturvårdsarbetet. 
 Ramsarkonventionen 
 Konvention för att skydda internationellt värdefulla våtmarker har fått namn efter den iranska staden Ramsar där konventionen antogs år 1971. Sedan dess har 132 stater antagit konventionen och Ram- sarlistan består av 1178 skyddade områden, totalt 102,1 miljoner hektar runt om i världen. Till att börja med koncentrerades skyddet till våtmarker och fågelområden, men idag ingår också viktiga vattensystem, som grunda sjöar och vikar vilka har stor betydelse för fiskreproduktionen. Ramsarkonventionen skall verka för att bevara de speciella biologiska värden som finns i grunda vegeta- tionsrika områden och lära ut att hushålla med resurserna från de skyddsvärda områdena. Länsstyrelserna lägger fram förslag till Naturvårdsverket, som gör en bedömning av varje område, innan regeringen slutligen tar ställning till vilka områden som Sverige vill föra upp på den internationella  
 Ramsar-listan. 
  
 Bernkonventionen 
 Bernkonventionen handlar om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga livsmiljöer, den undertecknades år 1979 och trädde i kraft år 1982. Ett antal arter är klassade som särskilt skyddsvärda i konventionens förteckning vilken hela tiden uppdateras. De länder, däribland Sverige, som ratificerat konven- tionen, dvs. slutligt godkänt undertecknandet, har ett särskilt ansvar att skydda dessa arter. På listorna finns en rad av de hotade svenska arterna t.ex. utter, tumlare och stör. 
 Bonnkonventionen 
 Bonnkonventionen är inriktad på skydd av flyttande arter och deras särskilda krav på livsmiljöer exempelvis rast- och övervintringslo- kaler. Konventionen undertecknades år 1979, trädde i kraft år 1983 och rådet har sedan uppdaterat förteckningen över särskilt hotade 
 271 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:72 
  
 arter exempelvis tumlare, för vilka länderna ska vidta särskilda åt- gärder för att skydda. Samtidigt gäller konventionens allmänna för- pliktelser för alla flyttande arter. 
 Internationella organisationer 
 Food and agriculture organisation (FAO) 
 FAO är Förenta Nationernas organisation för jordbruk, skogs- bruk, fiske och landsbyggdsutveckling. För fisket har FAO ut- arbetat en uppförandekod (Code of Conduct For Responsible Fisheries) med syfte att utgöra grunden för medlemsländernas fiskeripolitik. Koden innebär principer för hur ansvarsfullt fiske skall bedrivas med avseende på bevarande, utveckling och förvalt- ning av akvatiska resurser och hänsyn till biologisk mångfald på art- och ekosystemnivå. 
 IMO 
 De internationella regler för fartyg som utarbetas och antas sker i FN:s sjöfartsorganisation IMO (International Maritime Organisa- tion). För närvarande har IMO 162 medlemmar. Regler på miljö- området arbetas fram i IMO:s miljökommitté MEPC (Maritime Environment Protection Committee). IMO:s syfte är att tillhanda- hålla mekanismer för samarbete mellan stater vad avser regelgivning och praktiska tillvägagångssätt då det gäller sjöfart som har sam- band med internationell handel. IMO skall uppmuntra och under- lätta praktiskt användbara standarder såvitt gäller frågor om sjösä- kerhet, effektiv navigering samt kontroll och förebyggande av mil- jöförstöring från fartyg. IMO skall vidare behandla administrativa och rättsliga frågor som gäller de angivna syftena. 
 Inom IMO har utarbetats ett stort antal globala konventioner med regler för sjöfart och skydd för den marina miljön mot förore- ningar från fartyg. Den effektiva tillämpningen av konventionerna är emellertid beroende av de enskilda medlemsländernas vilja och förmåga att implementera dessa i nationell rätt. IMO har ingen makt i detta avseende. De globala konventionerna kompletteras för svenskt vidkommande av ett antal regionala konventioner och överenskommelser rörande skyddet av olika vattenområden samt 
 272 
  
 SOU 2003:72 
  
 Bilaga 3 
  
 samarbete mellan stater i fråga om åtgärder vid föroreningar. Regel- verket kompletteras även av EG:s regelgivning. 
 273