8 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 8.1 
  
 Det offentliga åtagandet 
  
 Utredningens överväganden:  
 Fastighetsbildning och fastighets- registrering bör även framdeles vara ett offentligt åtagande (avsnitt 8.1.4). 
  
 8.1.1 
  
 Närmare om verksamheterna 
  
 Fastighetsbildning sker genom en särskild judiciell process kallad fastighetsbildningsförrättning under ledning av en förrättnings- lantmätare. Genom en förrättning kan fastigheter och vissa rättig- heter knutna till fastigheter skapas, upphävas och förändras. Fastig- hetsbildning regleras i särskild lagstiftning, främst fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och lednings- rättslagen (1973:1144). Fastighetsbildning bedrivs vid de statliga lantmäterimyndigheterna samt vid 38 kommunala lantmäterimyn- digheter. 
 Vid en förrättning utreds förutsättningarna för att genomföra de åtgärder som en ansökan om fastighetsbildning avser. Lantmätaren skall klarlägga de fastighetsrättsliga förutsättningarna, höra berörda sakägare, samråda med berörda myndigheter och vid behov göra avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen. Om de aktuella åtgärderna kan genomföras utförs också fältarbete i form av t.ex. utstakning, markering och inmätning av nya fastighets- gränser. Vanligen upprättas också en karta som beskriver de nya förhållandena. Ibland ingår även att göra fastighetsvärderingar som underlag för ersättning till markägare. Slutligen fattas beslut som reglerar förändringarna av berörda fastigheter och i förekommande fall också ersättningsfrågor m.m. Resultatet av fastighetsbild- 
 237 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 ningsförrättningen registreras sedan i det skrivna fastighetsregistret och i den digitala registerkartan. 
 De beslut som avslutar en lantmäteriförrättning är bindande för markägarna och fastighetsbildningen innebär därför myndighets- utövning. Beslut om fastighetsbildning kan ske mot fastighets- ägarnas vilja och förrättningar enligt fastighetsbildningslagen används ofta för att ge samhället tillgång till mark i samband med t.ex. infrastrukturprojekt. I praktiken har förrättningsformen i stor utsträckning trängt undan de särskilda regelverk i form av fram- förallt expropriationslagen som ursprungligen var avsedda att till- gripas vid behov av tvångsvis markåtkomst. Merparten av alla för- rättningar sker dock i samförstånd med markägarna. 
 Fastighetsbildningen finansieras genom avgifter från sakägarna vid en förrättning. Kostnaderna för fastighetsregistreringen täcks genom anslag till Lantmäteriverket. Kostnaderna för fastighets- registreringen ingår samtidigt i kostnadsunderlaget för de expedi- tionsavgifter som inskrivningsmyndigheterna tar ut för inskriv- ningsärenden. Dessa avgifter redovisas direkt mot inkomsttitel och skall i princip motsvara de anslag som Lantmäteriverket och inskrivningsmyndigheterna disponerar för berörda verksamheter. 
 Kommunal fastighetsregistrering finansieras av kommunala skattemedel. 
  
 8.1.2 
  
 Motiv för det offentliga åtagandet 
  
 Ett skäl för att fastighetsbildning och fastighetsregistrering bedrivs i offentlig regi är att fastighetsindelning och fastighetsanknutna rättigheter har stor betydelse för möjligheterna att utnyttja marken på ett rationellt sätt. Fastighetsindelningen ger strukturella förut- sättningar för olika verksamheter på liknande sätt som vägar, järnvägar och annan infrastruktur. Tillförlitliga uppgifter i fastig- hetsregistret har stor betydelse för bl.a. värdering, omsättning och pantsättning av fastigheter. 
 Ett annat skäl för det offentliga åtagandet är att fastighets- bildningen som tidigare nämnts innefattar myndighetsutövning mot enskilda och därmed ställer höga krav på rättssäkerhet och opartiskhet. 
 Ytterligare skäl för att fastighetsbildningen bedrivs i offentlig regi är att fastighetsbildningslagens bestämmelser om förutsätt- ningarna för att genomföra olika förändringar av fastighets- 
 238 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 indelningen kan betraktas som ett, om än mycket allmänt hållet, uttryck för samhällets markpolitik. 
 Slutligen har också önskemål om en enhetlig handläggning över hela landet och behovet av att säkra även glesbygdens tillgång till lantmäteritjänster framhållits som argument för att ansvaret för verksamheten skall vila på det offentliga. 
  
 8.1.3 
  
 Dansk utblick 
  
 Det offentliga åtagandet inom fastighetsbildningen i Sverige mot- svarar i stort sett situationen i Finland, vars lagstiftning är snarlik den svenska. I Norge och Danmark är det offentliga åtagandet mer begränsat. 
 I Danmark är fastighetsbildningen huvudsakligen en uppgift för privatpraktiserande lantmätare och det offentliga åtagandet omfatt- ar bara granskning och registrering av förrättningarna genom den statliga myndigheten Kort- och Matrikelstyrelsen. Undantag från detta är Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner – där fastig- hetsbildningen är kommunal. Kort- och Matrikelstyrelsen utövar tillsyn över den privata förrättningsverksamheten. 
 För att få bli privatpraktiserande lantmätare i Danmark krävs statlig auktorisation som bl.a. innebär att personen i fråga är dansk medborgare, har dansk lantmätarexamen och minst tre års praktisk erfarenhet av fastighetsbildning. De privatpraktiserande lantmätar- na konkurrerar sedan fritt om förrättningar i de delar av landet där fastighetsbildningen inte bedrivs i kommunal regi. 
 Den private lantmätarens roll är att för sökandens räkning driva fastighetsbildningsärendet och att ge sökanden råd. Den private lantmätaren mäter, kartlägger och beskriver den tänkta ändringen i fastighetsindelningen samt inhämtar de medgivanden som krävs från kommuner, statliga myndigheter och andra sakägare. Därefter insänds alla handlingar till Kort- och Matrikelstyrelsen tillsammans med en ansökan om att få fastighetsbildningen registrerad i fastighetsregistret. Den statliga myndigheten granskar hand- lingarna i ärendet och kontrollerar att alla nödvändiga medgivanden finns med. Slutligen utfärdas ett skriftligt godkännande och änd- ringen i fastighetsindelningen införs i fastighetsregistret. 
 239 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 8.1.4 
  
 Privat fastighetsbildning i Sverige? 
  
 En konkurrensutsatt fastighetsbildningsverksamhet där en fastig- hetsägare kan begära in offert på en förrättning från flera olika lantmätare och större förrättningar kan upphandlas, innebär en större kostnadspress inom fastighetsbildningen än i dagens system där verksamheten utgör ett statligt eller kommunalt monopol. Detta bör leda till sänkta kostnader för framförallt enklare förrätt- ningar. Av Lantmäteriverkets kundundersökningar framgår att sakägarnas kritik mot dagens fastighetsbildningsverksamhet fram- förallt gäller just kostnaderna – även storkunder är kritiska mot priset. Problemen med att kostnaderna inom fastighetsbildningen upplevs som höga och ibland motverkar samhällsekonomiskt önsk- värda förrättningar har diskuterats av flera statliga utredningar. 
 Ett system där offentliga organ endast svarar för de för fastig- hetsbildningen nödvändiga besluten samt registrering, kan också ses som en precisering av det offentliga åtagandet. Detta avgränsas till de bindande beslut som ger fastighetsbildningen rättsverkan. I princip all övrig verksamhet inom fastighetsbildningsområdet bedrivs av privata aktörer. Myndigheternas ansvarsområde skulle därmed inte längre omfatta moment inom en förrättning som inte entydigt utgör myndighetsutövning. De potentiella risker för konkurrenssnedvridningar och minskat förtroende för förrätt- ningsverksamheten som hänger samman med att nuvarande myn- digheter bedriver uppdragsverksamhet parallellt med myndighets- utövningen upphör också. 
 Samtidigt finns viktiga skillnader mellan det svenska regelverket för fastighetsbildning och regelverken i t.ex. Danmark och Norge, skillnader som ger annorlunda förutsättningar för privat fastig- hetsbildning i Sverige. För det första har förrättningsinstitutet i Sverige en bredare tillämpning och tillämpas med stöd av ett bredare regelverk. Flera typer av förrättningar som förekommer i Sverige finns bara i Sverige och möjligen i Finland. Det regelverk som skulle hanteras av privata lantmätare i Sverige är alltså betyd- ligt mer komplext. 
 En annan viktig skillnad i förhållande till Danmark och Norge är att förrättningsformen i Sverige används även i situationer där inte alla sakägare lämnat sitt medgivande eller då mark skall tas i anspråk för olika infrastrukturprojekt. Privat fastighetsbildning är inte lämplig vid denna typ av komplicerade förrättningar. I Danmark och Norge måste därför sådana markfrågor hanteras vid 
 240 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 domstol eller av särskilda myndigheter. I Sverige har undersök- ningar visat att förrättningsförfarandet har sin största fördel just vid komplexa förrättningar där lantmätaren aktivt kan söka lös- ningar som bygger på samförstånd mellan sakägarna. Förrättnings- förfarandet kan då utnyttjas för att med hög rättssäkerhet och förhållandevis låga kostnader nå snabbare och mer flexibla lös- ningar än vid domstolsprövning. 
 Ett införande av privat fastighetsbildning i Sverige skulle rim- ligen innebära att bl.a. komplicerade infrastrukturförrättningar måste kvarstanna i offentlig regi. Detta skulle i sin tur leda till att dagens enhetliga regelverk för fastighetsbildningen skulle ersättas med olika regelverk för olika typer av förrättningar och huvudmän. 
 Införandet av privat fastighetsbildning skulle också medföra sämre förutsättningar för en enhetlig handläggning i hela landet. 
 Vidare är det inte givet att en konkurrensutsättning av fastig- hetsbildningen skulle leda till sänkta priser på förrättningarna. I både storstadsområden (höga markvärden) och i glesbygd (brist- ande konkurrens) skulle priserna vid fri prissättning riskera att bli högre. De danska erfarenheterna av privat fastighetsbildning visar på vissa problem med kartellbildning och de danska förrättningarna är enligt hittills tillgängliga uppgifter inte billigare än de svenska. 
 Ytterligare en risk med privat fastighetsbildning är att det blir svårare att säkra tillgången till lantmäteritjänster i glesbygden. Behovet av tillgång till lantmäteritjänster i hela landet har under- strukits i utredningens direktiv. 
 Privat fastighetsbildning skulle dessutom försvaga den egenskap hos förrättningsverksamheten som utgör en väsentlig del av dess styrka, nämligen den direkta dialogen mellan sakägarna och den lantmätare som ansvarar för förrättningen och fattar det slutliga beslutet. 
 Slutligen skulle privat fastighetsbildning sannolikt försvaga den möjlighet till en snabb och sammanhållen process från planering till plangenomförande och byggande som varit det huvudsakliga motivet för kommunal fastighetsbildning. 
 Sammantaget blir vår slutsats att fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering fortsatt bör vara ett offentligt åtagande. 
 241 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 8.2 
  
 Myndighetsutövning och extern medverkan 
  
 Utredningens förslag:  
 Vissa moment i en fastighetsbildnings- förrättning skall kunna upphandlas (avsnitt 8.2.4). 
 Upphandling av förrättningsmoment bör ej vara obligatorisk (avsnitt 8.2.5). 
 Lantmäteriverket bör utarbeta en vägledning för lantmäteri- myndigheterna (avsnitt 8.2.5). 
 Enligt våra direktiv skall vi inom lantmäteriets myndighetsupp- gifter klarlägga gränsen mellan myndighetsutövning och verksam- het som kan utföras av annan eller handlas upp i konkurrens. 
 Med myndighetsutövning avses vanligen verksamhet som inne- bär utövande av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jäm- förbart förhållande (tidigare förvaltningslagen (1971:290), 3 §). Beslut som innebär myndighetsutövning är bindande för den en- skilde och grundas på författning eller annat beslut av regering eller riksdag. 
 Det är obestridligen så att de beslut rörande fastighetsgränser, fastighetsrättsliga förhållanden, ersättningar m.m. som fattas inom ramen för en lantmäteriförrättning utgör myndighetsutövning enligt den gängse definition som beskrivits ovan. Dessa beslut kan enligt, FBL, fastighetsbildningslagen (1970:988), inte fattas av någon annan än lantmäterimyndigheten och så bör det enligt vår bedömning förbli även i framtiden. Frågan är om några delar av en förrättning utöver dessa bindande beslut bör anses utgöra myndighetsutövning. 
  
 8.2.1 
  
 Tidigare överväganden och ställningstaganden 
  
 Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (SOU 1993:99) fann att myndighetsutövningen inom en förrättning omfattade flera moment än själva besluten, men inte alla moment. Enligt utred- ningen utgjordes ca 50 procent av en förrättning generellt sett av tekniska och förberedande insatser som inte var av den karaktären att de normalt skulle betraktas som myndighetsutövning (fastig- hetsutredning, fastighetsrättslig beskrivning, andelstalsberäkning, teknisk utredning och fältarbete, plantolkning, teknisk beskrivning och upprättande av karta). Dessa s.k. förrättningsförberedelser 
 242 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 borde enligt utredningen alltid upphandlas i konkurrens och skulle inte få utföras av lantmäterimyndigheten i egen regi. 
 I remissbehandlingen ansåg flera instanser att det var för svårt att göra en generell avgränsning av vilka åtgärder som inte var att betrakta som myndighetsutövning. Det påpekades att även moment som utredningen inte ansåg vara myndighetsutövning kunde vara känsliga ur rättssäkerhetssynpunkt och också ur skadestånds- och straffrättsligt hänseende kunde jämställas med myndighetsutövning. T.ex. har rör som slås ned i marken för att markera en fastig- hetsgräns rättsverkan. Ett moment som gränsutvisning kan leda till en fastighetsbestämning som i sin tur utgör myndighetsutövning. Dessa gränsdragningsfrågor hade tagits upp även av utredningen, som menade att de vägde lättare än det faktum att många moment i förrättningarna hade en teknisk och förberedande karaktär som inte gjorde det rimligt att betrakta dem som myndighetsutövning. 
 Regering och riksdag tog senare ställning för att en förrättning i sin helhet var att betrakta som myndighetsutövning (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). Regeringen betonade att förrättningslantmätaren måste ha ett formellt och reellt ansvar för processen i dess helhet och alltid måste ha möjlig- heten att kunna utföra alla delar i egen regi. Detta hindrade enligt regeringen inte att vissa förrättningsmoment av främst kart- och mätningsteknisk art liksom tidigare skulle kunna utföras av kom- munala mätningsorgan eller upphandlas i konkurrens. Något lag- stöd för att möjliggöra upphandling infördes dock inte, utan alla moment i förrättningen kom genom införandet av 34 a § i fastig- hetsbildningslagen att förbehållas statlig eller kommunal myndig- het. 
 Statsmakterna återkom senare till frågan i samband med sitt ställningstagande i fråga om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inom fastighetsbildningsverksamheten (prop. 1995/96:78, bet. 1995/96:BoU19, rskr. 1995/96:102). Även denna gång ansågs att en lantmäteriförrättning i sin helhet var att betrakta som myn- dighetsutövning. Ställningstagandet baserades huvudsakligen på samspelet mellan de judiciella och tekniska delarna i en förrättning samt på att teknikutvecklingen ansågs minska antalet självständiga tekniska moment. Liksom vid förra ställningstagandet ansåg dock regeringen att det inte var uteslutet att vissa väl avgränsade moment inom en förrättning skulle kunna upphandlas. Som framgår i nästa avsnitt finns dock inget juridiskt utrymme för upphandling i dagens regelverk. 
 243 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 8.2.2 
  
 Gällande regelverk 
  
 Enligt (11 kap 6 § tredje stycket RF) kan myndighetsuppgift som omfattar myndighetsutövning överlämnas till enskild endast om detta sker med stöd av lag. Myndighetsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning kan överlämnas till enskild efter beslut av den myndighet som ansvarar för verksamheten ifråga. 
 Om en statlig myndighet överlämnar myndighetsuppgifter till andra än en annan statlig myndighet, måste den andra aktörens medverkan upphandlas enligt bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). 
 Som nämnts ovan har regering och riksdag uttalat att en lant- mäteriförrättning i sin helhet utgör myndighetsutövning. De stat- liga lantmäterimyndigheterna har dock möjlighet att uppdra åt annan statlig eller kommunal myndighet med kompetens inom lantmäteriområdet att utföra förrättningsåtgärder (34 a § FBL). De åtgärder som kan utföras av annan än lantmäterimyndigheten är följande 
  
 utredningar om förutsättningarna för fastighetsbildningen, utarbetande av fastighetsbildningsplan, göromål av teknisk art, värderingar, rådplägning med sakägarna samt samråd med de myndigheter som berörs av åtgärden (4 kap. 25 § första stycket FBL), 
  
 utstakning och utmärkning av gräns som tillkommer genom fastighetsbildningen (4 kap. 27 § FBL), samt 
  
 upprättande av ev. karta vid förrättning (4 kap. 28 § FBL). 
  
 Undantagna från möjligheten till extern medverkan är i huvudsak de beslut som sker inom ramen för förrättningen samt dessas åskådliggörande genom beskrivning av ändringar i fastighetsindel- ningen samt eventuell visning av nya gränser på marken. 
 Även annan extern medverkan i lantmäteriförrättningar före- kommer i form av sakkunniga (4 kap. 34 § FBL), sysslomän (4 kap. 36 § FBL) och sakägare i form av hantlangning (4 kap. 37 § FBL). 
 Någon möjlighet att upphandla förrättningsmoment från privata företag finns inte enligt gällande regelverk, eftersom alla delar av lantmäteriförrättningarna anses vara myndighetsutövning och enskilda inte nämns i 34a § FBL. 
 244 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 8.2.3 
  
 Extern medverkan i förrättningsverksamheten 
  
 I viss utsträckning medverkar Lantmäteriverkets egen uppdrags- division Metria i lantmäteriförrättningar. Lantmäterimyndigheterna köpte år 2001 förrättningsmoment från Metria motsvarande 16 mnkr. 
 Den huvudsakliga externa medverkan i den statliga fastighets- bildningen består i att ett stort antal kommuner enligt särskilda avtal med Lantmäteriverket utför vissa förrättningsmoment, s.k. kommunal förrättningsmedverkan. 
 För närvarande har drygt 70 kommuner avtal med Lantmäteri- verket om medverkan i den statliga fastighetsbildningen. De med- verkande kommunerna återfinns i den grupp av mellanstora kommuner som har en egen mätningsorganisation, men saknar motiv eller kapacitet för att inrätta kommunal lantmäterimyndig- het. 
 Kommunal förrättningsmedverkan omfattar vanligen förrätt- ningar inom de delar av berörd kommun som är detaljplanelagda och/eller täcks av kommunala primärkartor. Kommunerna utför i regel samtliga kart- och mätningstekniska uppgifter och i några fall också vissa fastighetsrättsliga moment. 
 Kommunerna får ersättning för sin medverkan. Utgångspunkt för ersättningsnivån är enligt Lantmäteriverket respektive kommuns uppdragstaxa. Enligt vad vi erfarit varierar ersättningsnivåerna kraftigt – från drygt 300 till 1 000 kr per timme. Ersättningen till respektive kommun blir mycket varierande beroende på hur många ärenden som aktualiseras. Under 2001 hade nästan hälften av de aktuella kommunerna en ersättning som understeg 100 000 kronor. Totalt mottog berörda kommuner ca 12 mnkr i ersättning från det statliga lantmäteriet under år 2001. Ersättningen till kommunerna ingår i underlaget för den statliga lantmäteritaxan. 
 Svenska kommunförbundet och enskilda kommuner har till oss framfört att den kommunala förrättningsmedverkan är av stort värde för kommunerna. Detta eftersom kart- och mätningstekniska åtgärder i samband med fastighetsbildningen kan samordnas och anpassas till andra kommunala behov med anknytning till samhälls- byggandet. Förrättningsmedverkan anses också ge möjlighet till en mer komplett service gentemot medborgarna i samhällsbyggnads- frågor. Inom primärkarteområdena har kommunerna också för sin plan- och byggverksamhet m.m. ofta redan arbetat fram underlag 
 245 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 som kan utnyttjas vid förrättningen i form av stomnät, primärkarta, fastighetsutredningar, beräkningar m.m. 
 Erfarenheterna av kommunal förrättningsmedverkan är enligt både Lantmäteriverket och Svenska kommunförbundet i huvudsak positiva. Lantmäteriverket anser dock att det finns vissa problem i de fall mindre kommuner utan full kapacitet att leverera digitalt material medverkar. Lantmäteriverket påtalar också att det uppstår transaktionskostnader i samband med avtalsförhandlingar m.m. Frågor som vållat diskussion mellan parterna är vilka delar av berörda kommuner som skall omfattas av förrättningsmedverkan och rimligheten i att Lantmäteriverket avgör om en kommun skall få medverka eller ej. 
 Ur ett generellt perspektiv är det ett problem att lantmäteri- myndigheterna – på grund av behovet av goda relationer till kommunerna – kan uppleva en press att tillåta kommunal med- verkan i fastighetsbildningen även i situationer där detta inte ger optimala förutsättningar för fastighetsbildningen som helhet. Sak- ägarna har heller ingen garanti för att den ersättning som utgår till berörda kommuner inte på längre sikt innebär kostnader som ligger över den nivå som en konkurrensutsatt process skulle ha gett. Normalt skulle avtal som sluts mellan stat och kommun falla under lagen om offentlig upphandling (LOU) och därmed garanteras ett inslag av affärsmässighet och konkurrens. Den stora spännvidd som idag finns i ersättningsnivåerna för kommunal förrättnings- medverkan indikerar att ersättningen är mycket beroende av andra faktorer än marknadsläget. 
  
 8.2.4 
  
 Avgränsning mot myndighetsutövningen 
  
 Tidigare utredningsförslag och beredningen av dessa har visat på svårigheterna att finna en hållbar avgränsning av vilka moment inom en förrättning som generellt sett kan anses utgöra myndig- hetsutövning. En anledning till detta är att förrättningar kan ha mycket olika karaktär och att moment som är okomplicerade i en förrättning i en annan kan vara känsliga att hantera. 
 Vår slutsats av detta är att man antingen får behålla nuvarande synsätt att förrättningarna i sin helhet utgör myndighetsutövning eller också övergå till att dra gränsen för myndighetsutövning vid själva förrättningsbesluten. 
 246 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Vi menar att det senare alternativet är det mest lämpliga som generell avgränsning av myndighetsutövningen inom förrättnings- verksamheten. Det huvudsakliga skälet till detta är att denna avgränsning har störst tydlighet. Den innebär att inga moment som normalt inte kan anses utgöra myndighetsutövning förs in under begreppet myndighetsutövning. 
 Den nuvarande regleringen av vilka moment som en lantmäteri- myndighet kan välja att låta någon extern aktör utföra överens- stämmer med denna syn så till vida att lantmäterimyndigheterna idag kan överlåta i princip alla moment utom de beslut som ingår i förrättningen till en annan statlig eller kommunal myndighet. 
 Statsmakternas upprepade ställningstagande att delar av förrätt- ningarna bör kunna upphandlas, visar också att intentionen tidigare inte har varit att varje enskilt moment i alla förrättningar skall anses utgöra myndighetsutövning. 
 Vidare har den ovan beskrivna långvariga kommunala medverkan i förrättningsmoment inte visat på några allvarligare problem med att lyfta över delar av förrättningsprocessen på en extern utförare. Några rättssäkerhetsproblem har inte aktualiserats. 
 Vi menar att det väsentliga i sammanhanget är att lantmäteri- myndigheten fattar de avgörande besluten och har det övergripande ansvaret för alla moment i en förrättning. 
 Ovanstående avgränsning av myndighetsutövningen inom för- rättningsverksamheten innebär att den övervägande delen av lant- mäteriförrättningarna blir möjliga att upphandla och att extern medverkan i förrättningsprocessen måste följa det regelverk som ges i lagen om offentlig upphandling (LOU). 
  
 8.2.5 
  
 Upphandling av förrättningsmoment 
  
 Upphandling av förrättningsmoment måste ske med särskild hänsyn till att de moment som upphandlas har nära samband med och ligger till grund för lantmäterimyndigheternas myndighets- utövning. Sakägarna skall inte riskera rättsförluster på grund av att vissa moment i en förrättning utförs externt. Detta innebär att berörd lantmäterimyndighet måste ha kvar det formella och reella ansvaret även för upphandlade åtgärder. Det måste också vara just en möjlighet och inte ett obligatorium att upphandla förrättnings- moment. I kraft av sitt ansvar för förrättningsbesluten och förrätt- 
 247 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 ningsprocessen i dess helhet har lantmäterimyndigheten att avgöra om och när upphandling är lämplig. 
 En självklar utgångspunkt inför avgöranden om vilka moment som kan upphandlas är att alla formella beslut som kan aktualiseras i samband med förrättningar –  
 fastighetsbildnings-, 
  fastighets-  
 bestämnings-, 
  ersättnings- och tillträdesbeslut – alltid skall hante- ras av myndigheten. Myndigheten bör också hantera sakägar- sammanträden, trots att detta inte utgör myndighetsutövning i egentlig mening, samt svara för arkiv, diarium, service till allmän- heten och andra naturliga myndighetsuppgifter. 
 Däremot bör förberedande och genomförande moment av tek- nisk karaktär som fält- och kartarbeten (upprättande av förrätt- ningskarta, utstakning, markering, mätning m.m.) normalt kunna upphandlas. Fastighetsvärderingar utförs redan i dag ofta av externa experter och bör kunna upphandlas under förutsättning att den uppdragstagare som utför värderingen inte i samband med förrätt- ningen redan utfört värderingsuppdrag åt någon av sakägarna. 
 Fastighetsrättsliga moment som plantolkning, fastighetsutred- ning, fastighetsrättslig beskrivning och andelstalsberäkning bör normalt kunna upphandlas, men omfattning, komplexitet och svårighetsgrad hos dessa moment varierar mellan olika ärenden och i vissa fall kan det vara lämpligt att momenten utförs inom myn- digheten. 
 Praktiskt bör upphandlingen kunna ske genom att ramavtal efter upphandling tecknas med en eller flera utförare. Sedan kan tjänster inom ramen för detta avtal avropas i den utsträckning som är lämpligt i förhållande till olika förrättningars karaktär. 
 Vi menar att Lantmäteriverket bör utforma en vägledning för lantmäterimyndigheternas bedömning av när och hur det kan vara lämpligt att upphandla eller inte upphandla olika förrättnings- moment. 
 Vi lämnar senare i detta kapitel också förslag till en förstärkt och oberoende kontrollerande tillsyn över fastighetsbildningen. 
  
 8.2.6 
  
 Effekter av upphandling 
  
 Vi menar att en konkurrensutsättning av den förrättningsverksam- het som idag bedrivs med statligt och kommunalt monopol bör ge effekter i form av ökat effektiviseringstryck och sänkta kostnader. Detta är betydelsefullt eftersom många sakägare upplever att 
 248 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 priserna för förrättningar är höga och därför i vissa fall avstår från förrättningar som totalt sett skulle kunna vara samhällsekonomiskt lönsamma. Sverige tillsammans med Finland utmärker sig genom att i nuläget inte ge något utrymme alls för konkurrens inom fastighetsbildningen. 
 Upphandlingsmöjligheten ökar också flexibiliteten inom fastig- hetsbildningsverksamheten och upphandling är normalt ett kostnads- effektivt sätt att följa med i den tekniska utvecklingen. 
 Vidare skapar möjligheten till upphandling tillsammans med våra förslag om att det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet inom det kart- och mätningstekniska området skall upphöra (se kapitel 9 och senare i detta kapitel), nya och mer gynnsamma förutsättningar för privat verksamhet inom lantmäteriområdet i delar av landet där marknadsunderlaget inte tidigare varit tillräckligt. 
 Väl fungerande upphandlingar kräver att upphandlande myndig- het har beställarkompetens och kan ange vilka krav som ställs på de upphandlade tjänsterna och på utföraren. Grunden till sådan kompetens finns i dag vid flera av de nuvarande lantmäterimyndig- heterna genom att både kommuner och Metria medverkar i förrättningsåtgärder. De moment som kan vara lämpliga att upp- handla har också ofta en teknisk karaktär och det bör vara möjligt att precisera vilka kvalitetskrav och övriga krav på utförande som bör gälla för dessa åtgärder. 
 Samtidigt går det inte att komma ifrån att upphandling av för- rättningsåtgärder i likhet med alla former av upphandling medför ökade kostnader och tidsåtgång både för genomföra själva upp- handlingen och för att kontrollera utförda arbeten. Den noggrann- are precisering och kontroll av kvaliteten som upphandling medför kan dock också vara positiv för kvalitetsutvecklingen inom verk- samheterna. 
 I samband med remissbehandlingen av Lantmäteri- och inskrivningsutredningens betänkande hävdade några remissinstan- ser att upphandling av förrättningsåtgärder skulle leda till betyd- ande förluster av samordningsvinster, orsaka dubbelarbete och missförstånd samt leda till längre handläggningstider och därmed högre kostnader för sakägarna. Dessa problem lyftes fram utifrån perspektivet att alla s.k. förrättningsförberedelser alltid skulle upp- handlas. Problemen borde minska avsevärt om en mer selektiv upphandling tillämpas. Det är också värt att notera att det redan i nuvarande organisation förekommer att t.ex. mätningstekniska moment vid en förrättning utförs av personal stationerad vid ett 
 249 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 annat kontor än den ansvarige förrättningslantmätaren. Vi har som tidigare nämnts också konstaterat att inga generella praktiska problem har rapporterats kring vare sig kommunernas eller Metrias nuvarande medverkan i förrättningar. 
 Om upphandling av förrättningsmoment sker i delar av landet där verksamhetsunderlaget för lantmäterikontoren redan är svagt, kan upphandlingen och en därmed sammanhängande reduktion av lantmäteriorganisationens egna resurser leda till svårigheter att upprätthålla alla lokala kontor. De negativa konsekvenserna av ett glesare kontorsnät blir dock mindre kännbara i dag än tidigare på grund av en ökad användning av elektronisk post och Internet. Den lokala närvaron bör också gå att lösa på andra sätt än genom regelrätta kontor, t.ex. genom att lantmätaren är anträffbar någon eller några dagar i vecka. 
 Vårt förslag till avgränsning av myndighetsutövningen inom förrättningsverksamheten innebär att den nuvarande avtalsbundna medverkan från framförallt kommunerna måste upphöra och ersättas av ett upphandlingsförfarande enligt LOU. Detta utesluter inte att kommuner med en stark egen mätningsorganisation även i fortsättningen medverkar i den statliga förrättningsverksamheten. Sådan medverkan kommer då att ske som ett resultat av ett öppet upphandlingsförfarande, vilket ger en ökad tydlighet åt villkoren för samarbetet samt konkurrensneutrala spelregler på marknaden. 
  
 8.3 
  
 Myndighetsstruktur och organisation 
  
 Utredningens förslag:  
 De länsvisa lantmäterimyndigheterna och Lantmäteriverket förs samman till en myndighet (se avsnitt 8.3.9). 
 Myndigheten behåller namnet Lantmäteriverket (se avsnitt 8.3.9). 
 Fastighetsbildningsverksamhetens självständiga ställning inom den nya organisationen skall garanteras (se avsnitt 8.3.9). 
 Lantmäteriverket ansvarar för en god lantmäteriservice i hela landet genom en ändamålsenlig regional och lokal organisation (se avsnitt 8.3.9). 
 I detta avsnitt behandlas frågan om hur det statliga lantmäteriets organisation för fastighetsbildning och fastighetsregistrering kan 
 250 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 utvecklas och hur relationen mellan den regionala organisationen och centralmyndigheten bör vara utformad i framtiden. 
 Som framgått av tidigare kapitel har den statliga lantmäteri- verksamheten i dag en regional och lokal organisation för fastig- hetsbildning (förrättningsverksamhet), fastighetsregistrering och viss uppdragsverksamhet som består av 21 länsvisa lantmäteri- myndigheter och ett  
 80-tal 
  lokala lantmäterikontor. 
 Vid sidan av det statliga lantmäteriet finns 38 kommunala lant- mäterimyndigheter med ansvar för fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering inom respektive kommun. Dessa behandlas inte i detta kapitel, eftersom det av utredningens direktiv framgår att ansvarsfördelningen mellan de statliga och kommunala lantmäteri- myndigheterna skall ligga fast. 
  
 8.3.1 
  
 Den regionala och lokala lantmäteriverksamheten 
  
 Enligt regeringens instruktion för det statliga lantmäteriet (SFS 1995:1418) består det statliga lantmäteriet av Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna. 
 Lantmäterimyndigheterna i länen skall enligt instruktionen bedriva följande verksamhet 
  
 – 
  
 handlägga förrättningar, 
  
 – 
  
 verka för regional samordning av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation samt av mätningsverksamhet, 
  
 – 
  
 ge råd och stöd inom verksamhetsområdet, 
  
 – 
  
 utreda och avge yttranden i ärenden eller mål hos domstolar, länsstyrelser eller andra statliga myndigheter på framställning av sådana myndigheter, 
  
 – 
  
 avgöra ärenden om hemmans mantal, samt 
  
 – 
  
 fullgöra uppgifter som följer av annan författning. 
  
 Lantmäterimyndigheterna får också bedriva uppdragsverksamhet, s.k. lokal myndighetsservice, som har ett naturligt samband med myndighetsutövningen. 
 Lantmäterimyndigheternas verksamhet är i huvudsak avgifts- finansierad och avgifter för huvudverksamheten förrättningar tas ut enligt lantmäteritaxan. 
 Lantmäteriverket har valt att ledningsmässigt dela in de länsvisa lantmäterimyndigheterna i 11 chefsområden, vilka i alla fall utom ett omfattar två län/lantmäterimyndigheter. Chefen för ett chefs- 
 251 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 område kallas överlantmätare och utövar alltså vanligen chefsansvar enligt lantmäteriinstruktionen för två lantmäterimyndigheter. Chefer för enstaka län/myndigheter saknas. 
 Den operativa verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndig- heterna bedrivs inom ett stort antal arbetsgrupper som verkar vid ett eller flera av totalt 84 lokala lantmäterikontor. Det finns också ett par specialenheter för att handlägga särskilda ärendetyper. 
 För att dra nytta av samordningsfördelar är 23 av lantmäteri- kontoren belägna på samma orter som lokala  
 Metria-kontor 
  och delar då vanligen lokaler med dessa. Statsmakternas krav på eko- nomisk och organisatorisk åtskillnad har inte ansett hindra detta. 
 Den genomsnittliga personalstyrkan vid ett lantmäterikontor är ca 8,5 årsarbetskrafter, men storleksskillnaderna är betydande mellan olika kontor. År 2002 hade Stockholmskontoret 55 års- arbetare medan flera kontor bestod av bara  
 2–4 
  årsarbetare. 
 Lantmäterikontorens intäkter uppvisar också stora skillnader och år 2002 var spännvidden från ca 35 mnkr i Malmö till några hundra tusen kronor vid de minsta kontoren. Den genomsnittliga intäktsnivån var ca 6,9 mnkr. Ett eller flera kontor med intäkter klart under genomsnittet (under 4 mnkr) finns i Blekinge, Gävleborg, Norrbotten, Småland, Värmland, Västerbotten och Västergötland. 
  
 8.3.2 
  
 Lantmäteriverket och lantmäterimyndigheterna 
  
 Ofta används begreppet Lantmäteriet med stort L som samlande beteckning för den statliga lantmäteriverksamheten, vilket kan ge intryck av att denna fullt ut bedrivs inom en gemensam myndighet. Så är dock inte fallet. Begreppet Lantmäteriet saknar förankring i de författningar som styr lantmäteriverksamheten och kan närmast sägas vara en form av informellt samlingsnamn för den statliga lantmäteriorganisationen som successivt antagit en officiell karak- tär. 
 Lantmäterimyndigheterna är formellt sett egna myndigheter och har en självständig ställning så till vida att varje lantmäterimyndig- het skall meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och verksamhetsformer. Chefen för en lantmäteri- myndighet, överlantmätaren, har också det formella ansvaret för myndighetens verksamhet och ansvarar bl.a. för dess arbetsgivar- politik. 
 252 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Lantmäteriverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om fastighetsindelning och är också chefsmyndighet för lantmäterimyndigheterna i länen. Lantmäteriverket skall leda och utöva tillsyn över verksamheten vid lantmäterimyndigheterna och meddela de föreskrifter som behövs om organisation och verk- samhet vid dessa. Lantmäteriverkets generaldirektör tillsätter också överlantmätarna. Verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndig- heterna redovisas tillsammans med övriga verksamheter inom det statliga lantmäteriet i Lantmäteriverkets årsredovisning. 
 I sammanhanget bör nämnas att begreppet lantmäterimyndig- het har en särskild betydelse i fastighetsbildningslagen. I 4 kap 1 § FBL anges att lantmäterimyndigheten vid fastighetsbildningsför- rättning består av en förrättningslantmätare och eventuellt av gode män. Vid fastighetsbildningsförrättning är det den ansvarige hand- läggaren, förrättningslantmätaren, som utövar myndighetsrollen och i strikt juridisk mening är lantmäterimyndighet. Begreppet lantmäterimyndighet har därigenom kommit att avse både en organisatorisk och administrativ enhet inom det statliga lant- mäteriet och en enskild förrättningslantmätare vid fastighetsbild- ningsförrättning. 
  
 8.3.3 
  
 Utvecklingen inom andra statliga myndigheter 
  
 Inom statsförvaltningen har under de senaste decennierna pågått en tydlig utveckling bort från länen som indelningsgrund för olika statliga verksamheter. Av de drygt 30 statliga myndigheter och organ som i början av  
 1960-talet 
  hade en länsindelad organisation återstår nu bara ett fåtal. För de verksamheter som fått en annan indelningsgrund har i regel länsindelningen ersatts av en indelning i större regioner. Man kan därför säga att det skett en regionalisering av statliga myndigheters verksamhet ute i landet. 
 Från mitten av  
 1990-talet 
  märks också en tydlig tendens till att regionaliseringen kompletteras med en enmyndighetsmodell som innebär att statliga myndigheter som har en regional verksamhet bedriven vid särskilda regionala myndigheter slås samman till en enda myndighet. Sedan 1994 har verksamheterna inom Försvars- makten, Tullverket, Arbetsmiljöverket och Riksskatteverket inrätt- ats enligt enmyndighetsmodellen. Förslag om att införa enmyndig- hetsmodellen för arkivverksamheten samt för de 21 försäkrings- 
 253 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 kassorna och Riksförsäkringsverket behandlas för närvarande av statsmakterna. 
 Rättsvårdande instanser som polisen, åklagarväsendet och dom- stolarna har fortfarande en organisation uppbyggd av separata myndigheter för verksamheten ute i landet. Rikspolisstyrelsen har dock i samband med budgetdialogen till regeringen framfört tankar på att införa en enmyndighetsmodell för polisens verksamhet. 
  
 8.3.4 
  
 Lantmäteriverkets skrivelse 
  
 Lantmäteriverket har i en skrivelse till regeringen, Vissa regel- ändringar m.m. för lantmäteriet (M2000/1553/HS), föreslagit att de länsvisa lantmäterimyndigheterna och Lantmäteriverket skall föras samman till en gemensam myndighet, benämnd Lantmäteriet. 
 Verket menar att nuvarande organisationsstruktur med länsvisa lantmäterimyndigheter utgör ett hinder för att skapa en kontors- och arbetsorganisation som bättre tillgodoser krav på god service och optimalt resursutnyttjande samt verkets egna behov av ledning och styrning. Särskilt i samband med de allt vanligare infrastruktur- förrättningar som sträcker sig över länsgränser uppstår problem. Vidare menar Lantmäteriverket att de länsvisa lantmäterimyndig- heternas ställning i förhållande till centralmyndigheten är otydlig och att allmänheten ofta inte uppfattar rollfördelningen inom dagens organisation. 
 Enligt verket skulle en enmyndighetsmodell utan länsindelning ge bättre service. Verket framhåller möjligheterna att utveckla konceptet med  
 24-timmarsmyndigheten 
  och att ge en mer sam- lad och lättillgänglig service till allmänheten från en eller ett par platser i landet. 
 Lantmäteriverket framhåller i skrivelsen också att resursutnytt- jandet i organisationen skulle kunna förbättras och handläggnings- tiderna kortas genom att de lokala lantmäterikontoren placeras mer rätt i förhållande till efterfrågan på lantmäteritjänster, genom att ärenden fördelas till kontor med mest tillgängliga resurser och genom att specialistfunktioner för t.ex. stora infrastrukturförrätt- ningar kan arbeta rikstäckande. Administrativa besparingar upp- kommer genom att enhetliga nationella rutiner lättare kan skapas och genom att det nuvarande systemet med särskilda förordnanden när en förrättningslantmätare följer ett ärende över länsgränsen försvinner. 
 254 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Remissbehandlingen av Lantmäteriverkets skrivelse 
 Lantmäteriverkets skrivelse remissbehandlades av Miljödeparte- mentet Vid remissbehandlingen hade 36 av 53 instanser som svarade på remissen synpunkter på förslaget angående myndighets- strukturen. Två tredjedelar var positiva och en tredjedel framförde kritik mot förslaget. 
 De instanser som var positiva framhöll mer generellt förslagets möjligheter att ge en mer effektiv och rationell organisation. Bland dessa instanser fanns bl.a. Ekonomistyrningsverket (service och flexibilitet i resursutnyttjandet), Banverket, Naturvårdsverket, Riksskatteverket, Vägverket, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Fastighetsägareförbund samt flera kommuner med och utan egen lantmäterimyndighet. 
 Negativa till den föreslagna myndighetsstrukturen var bl.a. dom- stolarna, Fastighets- och miljörådens förening, Statskontoret, Smith brukarnas riksförbund och några kommuner i norra Sverige. Som skäl för att avstyrka förslaget angav dessa instanser bl.a. rätts- säkerhetsaspekter. Såsom myndighetsutövning borde förrättnings- verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna hållas väl åtskild från övriga verksamheter inom det statliga lantmäteriet. Några instanser tolkade också förslaget som att förrättnings- verksamheten skulle förlora en del av sin lokala förankring, vilken ansågs värdefull för att ge förrättningar av hög kvalitet. Lant- mäteriverkets förslag tolkades också som att det skulle innebära minskad decentralisering och flera av de kritiska instanserna påtalade särskilt värdet av att lantmäterikompetens fanns tillgänglig i hela landet. Vidare framfördes att Lantmäteriverket inte kunde visa på tillräckliga skäl att ändra den myndighetsstruktur och inriktning som lagts fast av regering och riksdag i samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet i mitten av 1990- talet. Problemen i den nuvarande organisationen ansågs överdrivna och lösningen alltför färgad av centralmyndighetens perspektiv. 
  
 8.3.5 
  
 Krav på lantmäteriorganisationen 
  
 Eftersom fastighetsbildning och fastighetsregistrering innebär myndighetsutövning är det ett grundkrav att organisationen främjar en rättssäker verksamhet. Rättssäkerheten bygger i sin tur på faktorer som opartiskhet samt hög kvalitet, enhetlighet och 
 255 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 förutsägbarhet i handläggningen. Organisationsstrukturen måste också ge möjlighet till en rationell och kostnadseffektiv verksamhet som gör det möjligt att förena en hög kvalitet i handläggningen med rimliga kostnader för berörda sakägare. Vidare skall organisa- tionsstrukturen ge förutsättningar för en god lantmäteriservice i hela landet. Dessutom skall en ändamålsenlig organisation vara tydlig och lätt för olika sakägare att anlita och samverka med. Slutligen skall organisationen ge goda förutsättningar för den styr- ning, uppföljning och kontroll som hänger samman med stats- makternas övergripande ansvar för verksamheten. 
 Det går knappast att skapa en organisation som i lika hög grad tillgodoser alla dessa krav. Organisationens utformning måste bli en fungerande kompromiss som innebär en rimlig avvägning mellan de för- och nackdelar som olika organisationsalternativ ger i för- hållande till kraven. 
  
 8.3.6 
  
 För- och nackdelar med dagens organisation 
  
 Den nuvarande lantmäteriorganisationen med länsvisa lantmäteri- myndigheter har den fördelen att den ansluter till en väl etablerad indelning av riket som är lätt att uppfatta för allmänheten och för dem som utnyttjar lantmäteriverksamheten. Länsindelningen utgör också grunden för en del verksamheter som är beroende av sam- verkan med lantmäterimyndigheterna, som t.ex. länsstyrelserna och kulturminnesvården. Förrättningsverksamheten kan också under- lättas av att länet utgör ett avgränsat geografiskt område där det är möjligt att bygga upp lokalkännedom och goda kontakter med länsstyrelser, kommuner och andra som ofta berörs av förrätt- ningsverksamheten. Myndighetsstrukturen med särskilda lantmäteri- myndigheter är en markering av förrättningsinstitutets rättsliga ställning och de därmed följande kraven på opartiskhet och en oberoende ställning. 
 Samtidigt är det så att den nuvarande lantmäteriorganisationen ur ett mer övergripande nationellt perspektiv inte ger de bästa förutsättningarna för utveckling av verksamheterna. Tidigare har vi också konstaterat att de kostnadsminskningar som förväntades inom fastighetsbildningen inte riktigt har infriats och att det finns ett motstånd mot prisnivån. 
 Som framgår av Lantmäteriverkets nämnda skrivelse försämrar det stora antalet administrativa gränser och myndighetsgränser 
 256 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 möjligheterna att optimalt utnyttja tillgängliga resurser för att effektivisera handläggningen och ge flexibel service. Personal och ärenden kan inte utan särskilda administrativa procedurer flyttas mellan länen, vilket försvårar handläggning av ärenden som över- skrider länsgränser eller kräver specialistkompetens. Upprättandet av gemensamma funktioner för service till allmänheten m.m. hindras också. Det stora antalet delvis självständiga myndigheter försvårar dessutom införandet av enhetliga administrativa rutiner och enhetlighet i tillämpningen av de regelverk som styr verksam- heten. Vidare har dagens struktur lett till en bristande överensstäm- melse mellan administrativ struktur och ledningsstruktur, eftersom det inte varit ändamålsenligt vare sig för den regionala verksam- heten eller för relationen mellan Lantmäteriverket och lantmäteri- myndigheterna att ha en chefsgrupp på 21 personer. 
 Till detta kommer att ansvarsförhållandet mellan de länsvisa lant- mäterimyndigheterna och Lantmäteriverket inte präglas av den tydlighet som borde gälla för en verksamhet som innebär kvalifice- rad myndighetsutövning. Varje lantmäterimyndighet är formellt en egen myndighet, men har inte den fulla självständighet som normalt förknippas med en statlig myndighet. Lantmäterimyndig- heterna och deras chefer har visserligen ett eget ansvar för verk- samheterna, men är i stor utsträckning beroende av de villkor för verksamheten som Lantmäteriverket skapar i kraft av sin roll som chefsmyndighet och sitt övergripande ansvar för att leda verksam- heten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Det korrekta ansvarsförhållandet mellan lantmäterimyndigheterna och Smith mäteriverket måste vara mycket svårt att uppfatta för den allmän- het som berörs av verksamheterna. 
 Vid bedömningen av dagens organisation bör vägas in att utveck- lingen inom området har inneburit att de vinster som kan uppstå vid en flexiblare resurs- och ärendehantering ökat sedan mitten av  
 1990-talet. 
  Möjligheterna till handläggning av förrättningar på distans har förbättrats genom ökad användning av Internet och elektronisk kommunikation samt tillgången till digital register- karta. Möjligheterna kan förväntas öka ytterligare i framtiden som en följd av den pågående digitaliseringen av lantmäteriarkiven. 
 En annan viktig faktor är att ärendestrukturen hos lantmäteri- myndigheterna förändrats mot en högre andel s.k. infrastruktur- ärenden. Komplicerade och ofta långsträckta förrättningar som rör markåtkomstfrågor för samhällets infrastruktur i form av järnvägar, vägar, naturskydd, telekommunikationer och energi 
 257 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 motsvarar i dag ca 80 procent av intäkterna för lantmäteriförrätt- ningar vid lantmäterimyndigheterna. Mer traditionella ärenden kring ny och befintlig bebyggelse, som i och för sig också kan vara nog så komplicerade, svarar för ca 20 procent av intäkterna. 
 Som en följd av den ökande andelen infrastrukturärenden före- kommer enligt Lantmäteriverket allt oftare att stora sakägare som har en geografiskt utsträckt verksamhet efterfrågar en ingång till den statliga lantmäteriverksamheten. Ett projektinriktat arbetssätt blir också allt vanligare och förrättningsprojekten bedrivs i många fall över länsgränserna. Lantmäteriet arbetar för närvarande projektinriktat mot bl.a. Banverket, Vägverket och Naturvårds- verket samt mot stora skogsbolag och flera telekombolag. 
 Utvecklingen innebär inte att fastighetsbildningen helt förlorat sin bundenhet till platsen. Genomförandet av förrättningar är, i jämförelse med t.ex. skatteärenden, mera knutna till det område där den eller de aktuella fastigheterna är belägna. Där berörda fastigheter finns, finns i regel också de flesta berörda sakägare. I samband med förrättningen skall förrättningslantmätaren vanligen hålla sakägarsammanträde och kan också ibland behöva besöka platsen för förrättningsåtgärden. Även mätning, utstakning m.m. kräver besök på platsen om dessa uppgifter inte utförs i sin helhet av någon annan, t.ex. ett kommunalt mätningskontor. Dessa omständigheter sätter vissa gränser för de rationaliseringsfördelar som kan ligga i att på ett flexibelt sätt allokera förrättningsärenden till olika delar av landet. 
 De problem som nuvarande läns- och myndighetsgränser skapar vid hanteringen av särskilt infrastrukturförrättningar bör heller inte överdrivas. Redan i dagens organisation förekommer samverkan över läns- och myndighetsgränser och genom särskilda förord- nanden kan en lantmätare med specialistkompetens för en viss typ av förrättning följa sitt ärende över länsgränserna. 
 Sammanfattningsvis kan sägas att fördelarna med dagens orga- nisation är möjligheterna till lokalkännedom och lokal förankring i positiv bemärkelse, en tydlig regional indelning samt det bidrag till opartiskhet och oberoende som den delvis självständiga ställningen kan ge. Nackdelarna med den nuvarande lantmäteriorganisationen är att den inte är optimalt utformad för att hantera den växande andelen infrastrukturärenden och utnyttja de nya möjligheter som teknikutvecklingen ger för att minska kostnaderna. Den är också förenad med viss otydlighet vad gäller relationen mellan Lant- mäteriverket och lantmäterimyndigheterna. 
 258 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Vi gör också bedömningen att de länsvisa lantmäterimyndig- heterna i flera fall är för små för att på ett betryggande sätt kunna möta en utveckling med en fortsatt snabb teknisk utveckling och de kompetenskrav som införande av tredimensionell fastighets- bildning och en hög andel infrastrukturförrättningar ställer på verksamheterna. En viss kritisk massa behövs för nödvändig kompetensutveckling. Större regionala enheter skulle också göra det lättare att vid varje enhet upprätthålla den upphandlings- kompetens som behövs i de fall den av utredningen föreslagna upphandlingsmöjligheten utnyttjas. Vidare skapar färre regionala enheter bättre förutsättningar för att statsmakterna i samband med sin uppföljning och utvärdering av lantmäteriverksamheten skall kunna uppmärksamma förhållanden vid de olika regionala enhet- erna. 
  
 8.3.7 
  
 Alternativa organisationslösningar 
  
 Något egentligt alternativ till en länsindelad lantmäteriorganisation övervägdes inte i samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (SOU 1993:99) menade visserligen att ansvarsområdet för en lantmäteri- myndighet skulle kunna utgöras av mer än ett län om verksam- hetsunderlaget annars skulle bli otillräckligt, men i den följande propositionen (prop. 1993/94:214) slogs utan närmare motivering fast att de nya lantmäterimyndigheterna borde ha länet som verksamhetsområde. Sannolikt ansågs det naturligt att knyta den nya organisationen till länen, eftersom den tidigare organisationen var länsbaserad och de tidigare överlantmätarmyndigheterna varit administrativt integrerade med länsstyrelserna. 
 Frågan om myndighetsstrukturen för lantmäteriorganisationen analyserades över huvudtaget inte i samband med omstrukture- ringen, vilket kan förklaras av att införandet av en enmyndighets- modell för vissa statliga myndigheter med regional organisation kom först senare under  
 1990-talet. 
  
 Vilka alternativ finns då för utformningen av den framtida lant- mäteriorganisationen? För det första kan konstateras att frågan rymmer två bara delvis sammanhängande delfrågor som behöver analyseras närmare. Den ena frågan gäller hur myndighetsstruk- turen inom området bör vara utformad – en eller flera särskilda lantmäterimyndigheter eller en enda myndighet för hela den stat- 
 259 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 liga lantmäteriverksamheten (enmyndighetsmodell). Den andra frågan gäller vilken geografisk indelning av verksamheten som är mest ändamålsenlig – länsindelning, större regionala enheter eller rent av ingen regional indelning alls. 
 I dagens organisation sammanfaller myndighetsgränserna med den geografiska indelningen. Myndighetsstruktur och geografisk indelning behöver dock inte sammanfalla i de fall organisationen utformas med en enda lantmäterimyndighet eller som en enmyndig- hetsmodell. En myndighet kan inom sig rymma en regional orga- nisation bestående av kontor med definierade geografiska ansvars- områden. 
 En sätt att reformera organisationen vore att kraftigt minska antalet lantmäterimyndigheter i syfte att därigenom få större regionala enheter och minska den friktion som nuvarande upp- delning av organisationen ger i olika sammanhang. Antalet lant- mäterimyndigheter skulle kunna minska till ett tiotal och då om- fatta  
 1–3 
  län vardera, beroende på länens storlek och lantmäteri- verksamhetens omfattning i olika delar av landet. En sådan lösning skulle också skapa överensstämmelse mellan chefsstruktur och myndighetsstruktur. Nackdelen med en sådan begränsad föränd- ring är att flera administrativa gränser skulle kvarstå och att otyd- ligheten i förhållandet mellan Lantmäteriverket och lantmäteri- myndigheterna förblir olöst. 
 Ett annat alternativ skulle vara att föra samman alla de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en enda lantmäterimyndighet, men behålla Lantmäteriverket som chefsmyndighet. Detta alternativ undanröjer myndighetsgränserna regionalt, men ökar snarast otyd- ligheten i relationen mellan Lantmäteriverket och lantmäteri- myndigheterna. Alternativet skulle också skapa en dubbel styrning av verksamheterna så till vida att regionala enheter samtidigt skulle ingå i den nationella lantmäterimyndigheten och ledas av Lantmäteriverket. Vidare skulle alternativet troligen skapa förvir- ring på grund av sina likheter med en konstruktion där en fullt ut självständig myndighet skapas för fastighetsbildningen. 
 Den mest genomgripande förändringen vore att – i linje med Lantmäteriverkets eget förslag – fullt ut föra samman lantmäteri- myndigheterna och Lantmäteriverket i en gemensam myndighet och samtidigt upphäva bundenheten till en viss geografisk indel- ning av verksamheten. Detta skulle skapa maximal flexibilitet i verksamheten och samtidigt skapa en organisation med tydliga ansvarsförhållanden. En enmyndighetsmodell skulle också ansluta 
 260 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 väl till den utveckling som skett inom flera andra statliga verk- samheter. 
 Enligt vår mening skulle dock ett alternativ utan geografisk indelning föra för långt och sannolikt skapa otydlighet för all- mänhet och sakägare. Ett fullständigt upphävande av den geograf- iska ansvarsfördelningen förefaller inte heller vara fullt ut motiverat av de nackdelar som finns med nuvarande organisation. 
 Ett ytterligare alternativ är att förena enmyndighetsmodellen med en regional organisation där de regionala enheterna har geo- grafiskt definierade ansvarsområden. Dessa ansvarsområden kan t.ex. utformas så att de följer länsgränserna men omfattar  
 2–3 
  län. Detta alternativ skulle kunna förena en bibehållen regional för- ankring med den flexibilitet och tydliga ansvarsfördelning som enmyndighetsmodellen skapar. 
 Vi har dock fastnat för en handlingslinje där Lantmäteriverket får ett eget ansvar för att utforma den regionala organisationen utifrån förutsättningarna i olika delar av landet och de målsätt- ningar om god service till allmänhet och sakägare som bör gälla för verksamheten. De regionala kontoren bör huvudsakligen ha lednings- och stabsfunktioner för lokala kontor. 
  
 8.3.8 
  
 Rättssäkerhetsaspekter 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering innebär myndighets- utövning och besluten vid förrättningarna kan leda till tvångsvisa ingrepp som rör enskildas fasta egendom. Detta innebär att rättssäkerhetsaspekter måste väga tungt vid överväganden om den framtida organisationsstrukturen för det statliga lantmäteriet. 
 I samband med remissbehandlingen av Lantmäteriverkets rapport Vissa regeländringar m.m. för lantmäteriet (M2000/1553/HS) uttryckte bl.a. flera domstolar oro för att en enmyndighetsmodell negativt skulle kunna påverka rättssäkerheten och förtroendet för förrättningsverksamheten och avstyrkte därför förslaget om att bilda en gemensam lantmäterimyndighet. Grunden för rättssäker- hetsproblematiken ansågs vara att förrättningsverksamheten vid en enmyndighetsmodell skulle föras närmare den uppdragsverksamhet som bedrivs inom Lantmäteriverket. Oron för rättssäkerheten hängde också samman med Lantmäteriverkets övriga förslag i rapporten, i vilka bl.a. ingick förändringar av de ekonomiska vill- koren för verket i affärsverksliknande riktning. 
 261 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 Vi bedömer att inordnandet av förrättningsverksamheten i en enmyndighetsmodell inte bör medföra ökad risk för rättssäkerhets- förluster i förhållande till dagens organisation. 
 Ett skäl till detta är att ersättandet av lantmäterimyndigheterna med regionala kontor i flera avseenden inte skulle innebära att för- rättningsverksamhetens självständiga ställning minskade. Cheferna vid nuvarande lantmäterimyndigheter utses redan i dag av Smith mäteriverket och inte av regeringen, Lantmäteriverket fastställer lantmäteritaxan och övriga ekonomiska ramvillkor för lantmäteri- myndigheterna och förrättningsverksamheten är integrerad i Lant- mäteriverkets verksamhets- och marknadsplaner. 
 Förrättningsverksamhetens självständiga ställning och opartisk- het vilar också i hög grad på den roll, de processuella bestämmelser och de jävsregler som fastighetsbildningslagen (1970:988) innebär för förrättningslantmätaren. Införandet av en enmyndighetsmodell påverkar inte dessa rättsliga förutsättningar för förrättnings- verksamheten. 
 Det faktum att Lantmäteriverket bedriver uppdragsverksamhet kan ur ett principiellt perspektiv väcka betänkligheter vid införande av en enmyndighetsmodell. Uppdragsverksamheten kan sprida ett kommersiellt och affärsinriktat förhållningssätt som är främmande för och olämpligt att förena med förrättningsverksamheten. 
 Som närmare utvecklas i kapitel 10, föreslår vi att det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet skall begränsas och delar avskiljas. Förslaget om avskiljande av bl.a. Metrias uppdrags- verksamhet inom kart- och mätningsområdet innebär att den fram- tida uppdragsverksamheten vid Lantmäteriverket kommer att bli mer verksamhetsmässigt avlägsen från förrättningsverksamheten än i dag. Det kommer inte att finnas några motiv för att involvera per- sonal inom förrättningsverksamheten i den uppdragsverksamhet som bedrivs vid Lantmäteriverkets uppdragsdivision. 
 Våra förslag i andra delar av detta betänkande innebär också omstruktureringar inom Lantmäteriverket som är ämnade att skapa en tydligare åtskillnad mellan uppdragsverksamhet och övriga myndighetsuppgifter. 
 En förutsättning för att inordna fastighetsbildningen i en enmyndighetsmodell måste just vara att verksamheten på ett tyd- ligt sätt kan hålls ekonomiskt och organisatoriskt avskild från framförallt kvarvarande uppdragsverksamhet. Grunden för en fun- gerande sådan åtskillnad skapas genom att fastighetsbildningen även i den nya organisationen bedrivs i en egen division. 
 262 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 8.3.9 
  
 En ny myndighetsstruktur och organisation 
  
 Vi föreslår att den statliga lantmäteriorganisationen i framtiden organiseras som en enda myndighet genom att Lantmäteriverket och de nuvarande länsvisa lantmäterimyndigheterna förs samman. Myndigheten bör behålla namnet Lantmäteriverket. 
 I kapitel 11 tar vi också ställning för att den inskrivningsverk- samhet som bedrivs vid sju inskrivningsmyndigheter inom dom- stolsväsendet bör föras till det nya Lantmäteriverket. 
 Det nya verket bör ha en regional och lokal organisation för att hantera de uppgifter som i dag vilar på lantmäterimyndigheterna och inskrivningsmyndigheterna. 
 Vi återkommer till frågan om inskrivningsverksamhetens inord- nande i Lantmäteriverket i kapitel 11 och fokuserar nedan på fastig- hetsbildningen. Med fastighetsbildning avser vi i den fortsatta framställningen även den fastighetsregistrering som bedrivs vid lantmäterimyndigheterna. 
 I Lantmäteriverkets instruktion bör föras in bestämmelser som syftar till att garantera fastighetsbildningsverksamhetens självstän- diga ställning inom den nya organisationen. Det bör framgå av instruktionen att fastighetsbildningsverksamheten skall bedrivas i en egen division och därmed hållas organisatoriskt och ekonomiskt avskild från Lantmäteriverkets uppdragsdivision. Av instruktionen bör också framgå vilken uppdragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen och vilka övriga verksamheter som får bedrivas vid de regionala och lokala lantmäterikontoren. 
 Som ett ytterligare moment i renodlingen av fastighetsbildnings- verksamheten bör också den centralt och regionalt bedrivna styr- ningen och ledningen av denna verksamhet hållas fri från uppdrags- verksamhet. Med undantag för de uppdrag som utförs enligt sär- skild författning åt Riksskatteverket, bör vid ett genomförande av enmyndighetsmodellen den uppdragsverksamhet som idag bedrivs vid staben på Fastighetsbildningsdivisionen i Gävle så långt möjligt föras till uppdragsdivisionen Metria eller avskiljas. Genom dessa åtgärder skapas förutsättningar för att fastighetsbildningsverksam- heten och dess centrala ledning på ett för omvärlden tydligt sätt skall kunna fokusera på kvalitets- och rättssäkerhetsaspekter i verk- samheten och avstå från affärsmässiga ansatser som inte är väl förenliga med förrättningsverksamhetens karaktär. 
 Den verksamhet som i dag bedrivs vid de länsvisa lantmäteri- myndigheterna kommer även i fortsättningen att behöva utföras i 
 263 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 en struktur av regionala och lokala kontor. Det behöver också finnas en grundläggande geografisk arbetsfördelning för den regio- nala organisationen. Enligt vår mening bör den regionala organisa- tionen i regel omfatta större områden än de nuvarande länen, men kan givetvis följa länsgränserna om detta överensstämmer med en rationell utformning av organisationen. I det nya Lantmäteriverkets instruktion bör anges att regionala kontor skall finnas för fastig- hetsbildning. 
 Även i den nya organisationen kommer det att finnas behov av lokala kontor för att kunna ge en god lantmäteriservice i hela landet. Antalet lokala kontor och deras lokalisering bestäms i dagens organisation av lantmäterimyndigheterna och Lantmäteri- verket på basis av verksamhetsunderlag och servicebehov i olika delar av landet. Förekomsten av länsvisa lantmäterimyndigheter innebär dock en garanti för att det finns minst ett kontor i varje län. I en ny regionindelad organisation försvinner denna garante- rade miniminivå för kontorstätheten. Frågan blir då om det finns skäl för statsmakterna att i något avseende reglera lantmäteri- organisationen på nivån under regionindelningen, t.ex. genom att i instruktionen för Lantmäteriverket lägga fast vissa krav på kontors- täthet. Ett skäl till en sådan reglering kan vara att fastighets- bildningsverksamheten utgör en del av samhällets infrastruktur och att medborgare och verksamheter i alla delar av landet måste ha tillgång till fastighetsbildning och viss fastighetsrättslig service. 
 Enligt vår bedömning bör dock inte organisationsstrukturen regleras så direkt av statsmakterna. Motiven för detta är att en sådan generell reglering lätt riskerar att bli antingen så ingripande att den hindrar en rationell verksamhet eller så allmän att den trots allt inte uppfyller sitt syfte. Detta på grund av att länen varierar kraftigt i storlek, befolkning och fastighetsanknuten aktivitet. Risken är också att en reglering utformad som en miniminivå (t.ex. minst ett kontor i varje län) oavsiktligt tolkas som en norm för vad som är en önskvärd kontorstäthet. 
 Vi föreslår istället att frågan om de lokala lantmäterikontorens antal och lokalisering liksom hittills skall avgöras av Lantmäteri- verket, men att verkets ansvar för en god lantmäteriservice i hela landet samtidigt tydliggörs och preciseras. Detta kan ske dels genom att regeringen i instruktionen ange att lantmäteriorganisa- tionen skall ge tillgång till en god lantmäteriservice i hela landet, dels genom att Lantmäteriverket till regeringen lämnar förslag på 
 264 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 hur begreppet god lantmäteriservice bör definieras och opera- tionaliseras samt med vilka indikatorer det bör följas upp. 
  
 8.3.10 
  
 Konsekvenser av en enmyndighetsmodell 
  
 Vi bedömer att enmyndighetsmodellen och den nya regionindelade organisationen för fastighetsbildningen ger en tydligare organisa- tion och tydligare ansvarsförhållanden, högre flexibilitet och bättre resursutnyttjande, bättre förutsättningar för effektivisering samt kunskapsuppbyggnad och kvalitetsutveckling av den regionala och lokala verksamheten, förbättrade förutsättningar för enhetlighet i handläggning och regeltillämpning, ökade möjligheter till likvärdig arkivservice i alla delar av landet samt en minskad administrativ belastning. Flera av dessa faktorer bör också gynna rättssäkerheten i förrättningsverksamheten. Förutsättningarna för opartiskhet i förrättningsverksamheten bör kunna förbättras om fastighetsbild- ningens inordnande i en enmyndighetsmodell förenas med sär- skilda krav på organisatorisk inplacering av verksamheten och en tydligt självständig ekonomisk redovisning. Tillsammans med våra övriga förslag om avgränsning och förbättrad åtskillnad av upp- dragsverksamheten samt en starkare tillsyn över fastighetsbild- ningen (se senare i detta kapitel), bör enmyndighetsmodellen innebära ökad rättssäkerhet. 
 Arbetsrättsligt skulle bildandet av en ny gemensam myndighet vara att betrakta som övergång av verksamhet enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Detta innebär att all personal vid nuvarande Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndighet- erna som inte avböjer detta få sina anställningsavtal automatiskt överförda till den nya myndigheten. Som en konsekvens av att arbetsgivaransvaret överförs måste också nuvarande möjlighet att överklaga beslut om anställning vid en lantmäterimyndighet till Lantmäteriverket upphöra och ersättas av en överklagandemöjlig- het direkt till regeringen enligt normal praxis för statliga myndig- heter. 
 Författningsmässigt kräver en enmyndighetsmodell flera följd- ändringar när begreppet lantmäterimyndighet byts ut mot Lant- mäteriverket i flera författningar med anknytning till fastighets- bildningen. 
 I den nya myndighetens instruktion bör den särskilda regle- ringen av de länsvisa lantmäterimyndigheterna ersättas av en 
 265 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 bestämmelse om att det inom Lantmäteriverket skall finnas regionala samt lokala lantmäterikontor. Som framgått tidigare bör de regionala kontoren ha främst lednings- och stabsfunktioner. Verksamheterna vid kontoren kan avgränsas enligt nuvarande 18 § i instruktionen. För att avgränsa vilken uppdragsverksamhet som kan bedrivas vid de regionala och lokala kontoren i direkt anslutning till fastighetsbildningen införs en ny paragraf i instruk- tionen som ersätter nuvarande 19 §. Dagens möjlighet att överklaga tillsättningsärenden vid lantmäterimyndighet till Lantmäteriverket (24 §) försvinner och ersätts av överklagande till regeringen enligt 35 § verksförordningen. 
 Som en följd av våra förslag i kapitel 11, behöver också i den nya myndighetens instruktion införas bestämmelser om att det inom myndigheten skall finnas sju inskrivningskontor med viss lokal- isering. Vid dessa kontor bör ingen uppdragsverksamhet få bedriv- as. 
 Enmyndighetsmodellen förändrar delvis förutsättningarna för den tillsyn som Lantmäteriverket skall utöva över statlig och kom- munal fastighetsbildning. Våra förslag till en förändrad och för- stärkt tillsynsverksamhet beskrivs nedan i avsnitt 8.5. 
  
 8.4 
  
 Fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet 
  
 Utredningens förslag:  
 Uppdragsverksamheten bör även fort- sättningsvis få bedrivas i anslutning till fastighetsbildning (avsnitt 8.4.7). 
 Benämningen lokal myndighetsservice ersätts med fastighets- bildningsanknuten uppdragsverksamhet (avsnitt 8.4.8). 
 Regeringen bör avgränsa området för den fastighetsbildnings- anknutna uppdragsverksamheten (avsnitt 8.4.8) 
 Uppdrag som innebär att statlig lantmäterimyndighet utfor- mar planer m.m. som utgör en del av kommunala uppgifterna vid planläggning bör ej längre omfattas av ett uppdragsbemyn- digande och inte heller uppdrag inom  
 MBK-området 
  (avsnitt Graham). 
 Vi behandlar i kapitel 10 den uppdragsverksamhet som bedrivs vid Lantmäteriverkets uppdragsdivision Metria. I följande avsnitt behandlas frågan om det framtida offentliga åtagandet för den upp- 
 266 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 dragsverksamhet som bedrivs vid de länsvisa lantmäterimyndig- heterna och vid Lantmäteriverkets division Fastighetsbildning. 
  
 8.4.1 
  
 Tidigare överväganden och ställningstaganden 
  
 Uppdragsverksamheten vid de statliga lantmäterimyndigheterna, och de problem med konkurrensneutralitet och förtroendet för myndighetsutövningen som denna kunde ge upphov till, var en av huvudfrågorna inför den översyn av det statliga lantmäteriet som ledde till 1996 års omstrukturering. 
 I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens delbetänkande Matthews och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) gjordes en genomgång av vilka uppdrag inom den dåvarande uppdragsverksamheten vid lantmäterimyndigheterna som var att betrakta som myndighetsuppgifter och vilka som borde föras till det lantmäteribolag utredningen föreslog.  
 LI-utredningen 
  fann att följande verksamheter skulle stanna inom myndigheten 
  
 – 
  
 kopior av förvarat kart- och arkivmaterial, 
  
 – 
  
 produktion av militärgeografiska verk åt Försvarsmakten, 
  
 – 
  
 upprättande av t.ex. överlåtelsehandling i samband med förrätt- ning, 
  
 – 
  
 fastighetsrättslig utbildning, 
  
 – 
  
 vissa uppdrag i gränslandet mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet (godkännande av avtal enligt 43 § anlägg- ningslagen och återställande av gränsmärke enligt 2 § mätnings- kungörelsen, 
  
 – 
  
 upprättande av värdeintyg, samt 
  
 – 
  
 fastighetsförteckningar som inte är specialbearbetningar. 
  
 All annan form av uppdragsverksamhet, t.ex. fastighetsrättsliga uppdrag i samband med plan- och byggprocessen, fastighetsekono- miska uppdrag och uppdrag inom mätning, beräkning och karte- ring, ansågs inte vara uppgifter för lantmäterimyndigheterna. 
 Som framgått av kapitel 6 innebar statsmakternas beslut om omstruktureringen att endast den fastighetsekonomiska delen av lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet bolagiserades. Regering och riksdag fann också att de länsvisa lantmäterimyndig- heterna även i fortsättningen borde få utföra viss uppdrags- verksamhet med en naturlig koppling till fastighetsbildningen. Denna uppdragsverksamhet benämndes av regeringen lokal 
 267 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 myndighetsservice. Som exempel på lokal myndighetsservice angavs upprättande av fastighetsplan och nybyggnadskarta, läges- kontroll, ajourhållning av primärkarta, fastighetsutredningar och fastighetsförteckningar samt viss annan fastighetsrättslig service (prop. 1993/94:214). I propositionen tillkännagav regeringen också sin avsikt att i Lantmäteriverkets instruktion avgränsa den lokala myndighetsservicen så att förutsättningarna skulle bli klarlagda för bl.a. aktörer på marknaden. Så kom inte att ske. 
  
 8.4.2 
  
 Nuvarande styrning och reglering 
  
 För närvarande bedrivs uppdragsverksamheten inom lokal myndig- hetsservice med stöd av särskilt bemyndigande i Lantmäteriverkets instruktion (1995:1418). Där framgår att lantmäterimyndigheterna i länen mot avgift får bedriva myndighetsservice som har ett naturligt samband med myndighetsutövningen, dvs. med fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering. 
 Den närmare regleringen av innehållet i den lokala myndighets- servicen har överlåtits åt Lantmäteriverket, som i samband med omstruktureringen också införde en sådan definition i sin interna regelsamling (LMVIR 1996:4). Enligt denna föreskrift får lant- mäterimyndigheterna som lokal myndighetsservice utföra följande uppdrag. 
  
 – 
  
 rådgivning och utbildning, 
  
 – 
  
 nybyggnadskarta, utsättning, kontrollmätning, mät- och kart- underlag, 
  
 – 
  
 upprättande av fastighetsförteckning, 
  
 – 
  
 fastighetsplan, 
  
 – 
  
 förslag till enkla planer av genomförandekaraktär i direkt sam- band med fastighetsbildning, 
  
 – 
  
 de fastighetstekniska delarna av genomförandebeskrivning, 
  
 – 
  
 ajourhållning av kommunala storskaliga kartverk/grafiska data- baser och stomnät, 
  
 – 
  
 ajourhållning av kommunala system för fastighetsinformation, 
  
 – 
  
 fastighetsrättslig service av typ fastighetsinformation, 
  
 – 
  
 upprättande av avtal, lagfartspaket och värdeintyg för lagfart i samband med fastighetsbildning, 
  
 – 
  
 tillhandahållande av allmänna kartor, 
  
 – 
  
 arbete med militärgeografiska verk, 
  
 – 
  
 upprättande av avtal enligt 43 § anläggningslagen. 
  
 268 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Lantmäteriverket har senare utfärdat föreskrifter om avgifter för uppdrag och myndighetsservice (LMVFS 2001:6). Dessa före- skrifter omfattar ett  
 40-tal 
  andra tjänster än de som nämnts ovan, främst inom det fastighetsrättsliga området. Genom denna före- skrift har det blivit oklart om lantmäterimyndigheterna inom ramen för Lantmäteriverkets generella bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet också kan bedriva andra typer av uppdrag än de som preciserats i den tidigare föreskriften. 
 I regleringsbrevet för år 2003 anges inga särskilda mål för den lokala myndighetsservicen. Lantmäteriverket skall dock redovisa verksamhetens omfattning samt fördelning på olika huvudkate- gorier av produkter, kundgrupper och län. Lantmäteriverket skall också redovisa en separat resultaträkning för lokal myndighets- service. 
  
 8.4.3 
  
 Lokal myndighetsservice i dag 
  
 Intäkterna från lokal myndighetsservice låg under åren  
 1996–2000 
  relativt stabilt. 
  
 Tabell 8.1.  
 Intäkter av lokal myndighetsservice  
 1996–2002 
  (mnkr) 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 64 
  
 60 
  
 65 
  
 61 
  
 63 
  
 75 
  
 88 
  
 Källa:  
 Lantmäteriverkets årsredovisningar. 
  
 De senaste två åren har dock intäkterna ökat med 40 procent, från 63 miljoner kronor år 2000 till 89 miljoner kronor år 2002. Den ökande volymen beror huvudsakligen på växande uppdrag åt Naturvårdsverket och länsstyrelserna (se nedan) samt på att delar av Metrias uppdragsverksamhet i norra Sverige överförts till lantmäterimyndigheterna. 
 Myndighetsservicen vid lantmäterimyndigheterna utförs vanli- gen av samma personal som utför lantmäteriförrättningar. Vid Fastighetsbildningsdivisionens stab i Gävle arbetar dock ett tiotal personer med lokal myndighetsservice, huvudsakligen på uppdrag av Riksskatteverket (förberedelser för fastighetstaxering). År 2002 var totalt motsvarande 107 årsarbetare sysselsatta med lokal myndighetsservice. 
 269 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 De länsvisa lantmäterimyndigheterna är av Lantmäteriverket indelade i chefsområden som i regel omfattar två län. Under 2001 motsvarade intäkterna från lokal myndighetsservice i genomsnitt 11 procent av intäkterna vid de olika chefsområdena. Myndighets- servicens andel av intäkterna varierade dock stort mellan olika chefsområden, från 24 procent i chefsområdet Norrbotten/Väster- botten till 5 procent i  
 Jönköpings-/Kalmar 
  län. 
 Redovisningen av uppdragsverksamheten vid de länsvisa lant- mäterimyndigheterna är inte helt lätt att följa, eftersom Smith mäteriverket redovisar en uppdelning av uppdragsverksamheten i årsredovisningen och internt använder en annan uppdelning på produktområden. I årsredovisningen för 2002 redovisas myndig- hetsservicen enligt följande uppdelning 
  
 – 
  
 fastighetsrättsliga tjänster (15,4 mnkr), 
  
 – 
  
 ajourhållning av storskaliga kartverk (16,5 mnkr), 
  
 – 
  
 MBK (mätning, beräkning, kartering) (19,9 mnkr), 
  
 – 
  
 fastighetstaxering (12,5 mnkr), 
  
 – 
  
 fastighetsekonomi och  
  
 –information 
  (8,7 mnkr) 
  
 – 
  
 reprotjänster (2,8 mnkr), 
  
 – 
  
 försäljning av allmänna kartor (0,9 mnkr), 
  
 – 
  
 handböcker (0,9 mnkr), och 
  
 – 
  
 övriga tjänster (11 mnkr). 
  
 I de  
 fastighetsrättsliga tjänsterna  
 ingår bl.a. fastighetsutredningar, rådgivning i fastighetsrättsliga frågor och frågor som rör plangenomförande, gränsutvisningar, utarbetande av hela eller delar av detaljplaner samt upprättande av lagfartspaket och värdeintyg. En del av dessa tjänster är ett försteg till en förrättning eller utförs för att möjliggöra en förrättning. Andra utförs efter en förrättning som en tilläggstjänst till en sakägare.  
 Ajourhållning av storskaliga kartverk  
 är en tjänst åt kommunerna som innebär att lantmäteri- myndigheterna uppdaterar de kommunala primärkartorna med resultatet av fastighetsbildningen m.m.  
  
 MBK-verksamheten 
  
 inne- fattar bl.a. nybyggnadskartor, husutsättning och planeringskartor. 
 Verksamheten inom området fastighetstaxering  
 avser de värde- ringstekniska förberedelser inför taxeringen som Lantmäteriverket utför åt Riksskatteverket enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152). 
  
 Fastighetsekonomi och fastighetsinformation  
 består huvudsakligen av tjänster i form av olika fastighetsförteckningar ur myndigheternas 
  
 270 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 arkiv. Posten  
 Övriga tjänster  
 omfattar främst ospecificerade konsultuppdrag (ca 4 mnkr), kurser och seminarier samt kartvård. 
 Det största enskilda uppdraget för lantmäterimyndigheterna är att biträda Naturvårdsverket och länsstyrelserna med fastighets- rättsligt och tekniskt stöd i arbetet med områdesskydd enligt miljöbalken. Detta uppdrag hade år 2002 en omfattning på ca 13 miljoner kronor. 
 Intäkterna från uppdragsverksamheten vid lantmäterimyndig- heterna kommer huvudsakligen från statliga myndigheter (38 procent) och kommuner (32 procent). Företag och privatpersoner svarar för 15 respektive 14 procent av intäkterna. 
  
 8.4.4 
  
 Lantmäterimyndigheterna och Metria 
  
 I samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet 1996 delades det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet mellan den nya uppdragsdivisionen Metria och lantmäterimyndigheterna. Undantaget var de fastighetsekonomiska uppdrag som bolagise- rades. 
 Gränsen mellan lantmäterimyndigheternas myndighetsservice och Metrias uppdragsverksamhet har inte varit helt tydlig. Det har förekommit att de olika delarna av lantmäteriet lämnat kon- kurrerande anbud. Lantmäteriverket har därför gjort flera insatser för att justera och tydliggöra ansvarsfördelningen. År 1998 flytt- ades återstående fastighetsrättsliga tjänster från Metria till division Fastighetsbildning och under de senaste åren har Freeman och fastighetsbildningsdivisionen genom överenskommelser försökt tydliggöra ansvarsfördelningen inom områdena mätning, beräkning och kartering samt databasförvaltning. För att undvika intern konkurrens har en geografisk uppdelning av marknaden genom- förts. 
 Samtidigt har Lantmäteriverket strävat efter att öka samverkan mellan lantmäterimyndigheterna och Metria. I en överenskom- melse mellan division Fastighetsbildning och division Metria har riktlinjerna för en uppdelning av marknaderna och ett gemensamt marknads- och säljarbete dragits upp. Den för lantmäteriet gemensamma försäljningsorganisationen marknadsför också både lantmäterimyndigheternas och Metrias tjänster. Den gemensamma marknadsbearbetningen underlättas sannolikt av att lantmäteri- myndigheterna och Metria delar samma kunder; kommunerna, 
 271 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 Banverket, Naturvårdsverket, Vägverket och länsstyrelserna är bland de viktigaste uppdragsgivarna i båda fallen. 
 I samverkan mellan lantmäterimyndigheterna och Metria ingår vidare att lantmäterimyndigheterna internt köper tjänster från Metria. Under år 2001 mottog division Metria 16 miljoner kronor i ersättning från division Fastighetsbildning för tjänster i samband med uppbyggnaden av den digitala registerkartan och för förrätt- ningsförberedelser. 
 Samlokalisering av lokala lantmäterikontor och  
 Metria-kontor 
  förekommer. I nuläget finns lantmäterikontor och  
 Metria-kontor 
  på samma adress i nästan 15 kommuner. I syfte att reducera kost- naderna för den lokala organisationen kan samlokaliseringen inne- bära att lantmäterikontoret och Metria sitter på samma våningsplan och gemensamt utnyttjar olika servicefunktioner. Denna samloka- lisering innebär dock inte något samutnyttjande av operativ per- sonal och den ekonomiska redovisningen är fortfarande separerad. Gemensamma kostnader fördelas enligt fasta fördelningsnycklar. Det kan i sammanhanget påpekas att regering och riksdag aldrig ställt några krav på fysisk åtskillnad mellan uppdragsverksamhet och myndighetsutövning inom det statliga lantmäteriet. 
 Av Lantmäteriverkets marknads- och verksamhetsplaner framgår en tydlig strävan att kraftigt öka uppdragsverksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Inom produktområdet Fastig- hetsrättsliga tjänster är målsättningen för år 2003 en ökning av de externa intäkterna från 37 miljoner kronor till 50 miljoner kronor. Marknadsstrategin är att i ökad utsträckning ge kommuner och statliga fastighetsförvaltare helhetslösningar inom lantmäteriområdet i form av bl.a. integrerade lösningar mellan planering och plan- genomförande. 
  
 8.4.5 
  
 Marknads- och konkurrensförhållanden 
  
 I kapitel 10 beskrivs marknaden för mätservice och detaljkartor. Denna marknadsbeskrivning är i hög grad relevant också för lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet inom detta om- råde. Nedan belyses därför endast några iakttagelser som är av särskilt intresse när fokus ligger på lantmäterimyndigheternas upp- dragsverksamhet. 
 272 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Denna uppdragsverksamhet bedrivs på en marknad som domine- ras av kommunerna och Lantmäteriverket. Kommunerna är både viktiga kunder till lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet och den viktigaste konkurrerande utföraren av flera av de tjänster som ingår i lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet. Kom- munernas val mellan att bedriva berörda verksamheter i egen regi, upphandla dem eller – i vissa fall – lösa dem genom kommunal samverkan, har avgörande betydelse för marknadsutvecklingen. 
 I kommuner med kommunal lantmäterimyndighet bedriver denna vanligen en omfattande uppdragsverksamhet. Omfattningen av den kommunala uppdragsverksamheten inom området har undersökts av riksdagens revisorer (2001/02:RR10). Undersök- ningen visade att en majoritet av de kommunala lantmäterimyndig- heterna hade utfört många av de tjänster som lantmäterimyndig- heterna utför som lokal myndighetsservice. 
 Vid sidan av kommunerna är det statliga lantmäteriet den klart största och kompetensmässigt bredaste aktören på marknaden för fastighetsrättsliga tjänster och  
 MBK-verksamhet. 
  Privat konkur- rens förekommer främst i form av några större tekniska konsulter och en mängd små, ofta lokala,  
 MBK-företag. 
  
 Lantmäterimyndigheternas ställning på berörda marknader gynnas av uppdragsverksamhetens nära koppling till myndighets- uppgifterna inom fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Myndighetsuppgifterna ger lokal närvaro, kundkontakter med möj- lighet att sälja tilläggstjänster och en bred kompetensbas inom det fastighetsrättsliga och mätningstekniska området. Myndighets- formen gör också lantmäteriets uppdragsverksamhet attraktiv för kommunerna, eftersom behovet av att kontrollera Lantmäteri- verkets anbud och utförda arbete sannolikt bedöms som mindre än om en privat aktör anlitas. 
 I flera fall är de uppdrag som ingår i lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet inte alls eller bara i mycket liten utsträckning konkurrensutsatta. När uppdragen är ett utflöde ur myndighets- samverkan mellan Lantmäteriverket och t.ex. Naturvårdsverket uppstår aldrig någon konkurrenssituation eftersom upphandling inte sker. Lantmäteriverkets medverkan i förberedelsearbetet för fastighetstaxeringen är dessutom författningsreglerad. Det är dock högst tveksamt om någon privat aktör har den samlade kompetens som krävs för att hantera denna myndighetssamverkan. När lant- mäterimyndigheternas uppdragsverksamhet består i att samman- ställa och förädla den information som finns i lantmäteriarkiven är 
 273 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 det också tveksamt om någon reell konkurrens finns i dagsläget på grund av att lantmäterimyndigheterna har både nära tillgång till arkiven och bred fastighetsrättslig kompetens. 
  
 8.4.6 
  
 Argument för och emot myndighetsservicen 
  
 Vi kan konstatera att den s.k. lokala myndighetsservicen vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna inte har en omfattning som gör att den dominerar verksamheten vid någon av myndigheterna. Den har dock börjat öka i omfattning och Lantmäteriverkets styrning av uppdragsverksamheten syftar tydligt till att öka intäkter och mark- nadsandelar. Gränsdragningen mellan lokal myndighetsservice och Metrias uppdragsverksamhet har blivit tydligare över åren, men Metria kan i princip utföra flera av de uppdrag som lantmäteri- myndigheterna nu utför. Samverkan mellan Metria och lantmäteri- myndigheterna avses öka. 
 Det ursprungligen betonade naturliga sambandet med fastig- hetsbildningen är mer eller mindre direkt i dagens verksamhet. Det kan dock konstateras att det mycket sällan finns ett så starkt sam- band mellan uppdragsverksamheten och myndighetsutövningen att uppdragen utgör en förutsättning för att ett fastighetsbildnings- ärende skall kunna utföras enligt sakägarens yrkande. 
 Den ökande uppdragsverksamheten är betänklig ur det perspek- tivet att uppdragen bedrivs i så nära anslutning till myndighets- utövningen inom fastighetsbildningen. Fastighetsbildningen är beroende av ett högt förtroende hos berörda sakägare för att kunna fungera effektivt och vara den samverkansfrämjande process som den är avsedd att vara. Det marknads- och kundperspektiv som nu genomsyrar Lantmäteriverkets styrning av lantmäterimyndigheterna är också i vissa avseenden svårt att förena med den judiciella karak- tären hos fastighetsbildningen och förrättningslantmätarens upp- gift att opartiskt agera i förhållande till olika sakägare. Genom att sakägarna vid förrättningar ofta är desamma som kunderna i uppdragsverksamheten blir effekten också att förrättningslant- mätarna, om än vid skilda tillfällen, har både en uppdragstagarroll och en myndighetsroll i förhållande till dessa aktörer. 
 Samtidigt är det svårt att finna några mer konkreta tecken på att uppdragsverksamheten vid de lokala lantmäterimyndigheterna skapar problem med rättssäkerhet och opartiskhet eller väcker misstro hos sakägarna. De kommunala lantmäterimyndigheterna 
 274 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 har också under lång tid bedrivit en oreglerad uppdragsverksamhet utan att några konkreta problem i form av t.ex. ett högt antal överklaganden kunnat konstateras. 
 Ett regionalpolitiskt motiv för att bedriva lokal myndighets- service har varit att denna behövs för att ge ekonomisk bärkraft åt lantmäterikontoren i delar av landet som är glest befolkade, fram- förallt Norrlands inland. Ett väl förgrenat kontorsnät i hela landet har i sin tur ansetts betydelsefullt för att ge lokalkännedom och därmed hög kvalitet och god service inom fastighetsbildningen. Flera av lantmäterikontoren i glesbygd har omkring fem anställda och fastighetsbildningen uppvisar också säsongsvisa variationer. Samtidigt är det så att förrättningsverksamheten sedan flera år till- baka bedrivs med ett positivt resultat i alla chefsområden och för- utsättningarna för att bibehålla ett rimligt kontorsnät med enbart denna verksamhet som bas bör ha ökat. 
 Marknadsmisslyckanden har varit ett annat motiv för lokal myndighetsservice. Det har framhållits att något intresse för privata konsulter att etablera sig i glesbygden knappast finns och att staten därför genom lantmäterimyndigheterna måste svara för att tillgången till lantmäteriservice säkras i hela landet. Indikationer på att detta motiv har viss styrka finns i form av att Freeman nyligen avvecklat sin  
 MBK-verksamhet 
  i Norr- och Västerbotten på grund av lönsamhetsproblem. Lantmäterimyndigheterna i glesbygd- områden uppvisar också en förhållandevis hög andel uppdrags- verksamhet. 
 Kommunala företrädare för särskilt mindre kommuner i norra Sverige har ofta understrukit att lantmäterimyndigheternas upp- dragsverksamhet har stor betydelse för många små kommuners möjligheter att klara sina uppgifter enligt plan- och bygglagen. I kommuner där verksamheterna inom samhällsplanering och bygg- ande har en för liten volym för att det skall vara kostnadseffektivt att hålla egen personal, har lantmäterimyndigheternas uppdrags- verksamhet gett tillgång till  
 MBK-tjänster, 
  databasförvaltning samt fastighetsrättslig och fastighetsekonomisk kompetens. Mer gene- rellt har det också ansetts att den samverkan mellan lantmäteri- myndigheterna och kommunerna som myndighetsservicen möjlig- gör ger samhällsekonomiska fördelar genom att den fysiska plane- ringen blir mer samordnad med fastighetsbildningen. 
 Även mer verksamhetsnära motiv för uppdragsverksamheten förekommer. Lantmäteriverket menar att uppdragsverksamheten ger myndigheterna en större bas för tekniska investeringar och 
 275 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 breddar kompetensen hos personalen, vilket också kommer myndighetsutövningen till godo. 
 Ur ett sakägarperspektiv kan det vara en fördel att lantmäteri- myndigheterna har möjlighet att erbjuda tilläggstjänster till fastig- hetsbildningen. En sakägare som så önskar kan t.ex. i ett samman- hang få hjälp med både fastighetsbildningen och senare moment som lagfart, husutsättning m.m. Genom uppdragsverksamheten har också lantmäterimyndigheten möjlighet att främja en sakägares önskemål vid en förrättning, t.ex. genom att som uppdrag göra de förändringar av en detaljplan som i sin tur möjliggör den önskade förändringen av fastighetsindelningen eller underlättar möjlig- heterna att få trygghet. Dessa fördelar har störst betydelse i de delar av landet där alternativa utförare av de aktuella tjänsterna är svåra att finna eller har lång resväg. 
  
 8.4.7 
  
 Utgångspunkter och handlingsalternativ 
  
 Vi kan konstatera att lantmäterimyndigheternas kärnuppgifter är fastlagda i lagar och förordningar. Vi kan också konstatera att upp- dragsverksamheten vid lantmäterimyndigheterna – med undantag för vissa uppgifter i gränslandet mellan myndighetsutövning och uppdrag – inte är nödvändig för att kunna utföra de uppgifter som myndigheterna ålagts av riksdag och regering. Vi menar vidare att den breda kompetens som krävs redan för att utföra kärnverksam- heterna fastighetsbildning och fastighetsregistrering, inte gör det sannolikt att uppdragsverksamheten behövs för lantmäterimyndig- heternas kompetensförsörjning. Snarare är det så att den kompe- tens som byggs upp inom kärnverksamheten är nödvändig för uppdragsverksamheten. Vad gäller argumentet att uppdragsverk- samheten behövs för att bredda den ekonomiska basen för investeringar, kan konstateras att verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna år 2002 även utan uppdragsverksamheten hade en total intäktsvolym på långt över 300 miljoner kronor. Sammantaget är därför motiven för uppdragsverksamheten knutna till omvärldens behov av tjänster och de allmänna samordnings- vinster som kan ligga i att lantmäterimyndigheterna utför vissa uppdrag i direkt anslutning till fastighetsbildningen. 
 Det faktum att uppdragsverksamheten inte behövs för utföran- det av kärnuppgifterna gör det möjligt att överväga en bolagisering 
 276 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 av uppdragsdelen eller att helt enkelt avveckla all uppdragsverksam- het. Vi har inte fastnat för något av dessa alternativ. 
 Vi tar i kapitel 10 ställning för att det inte är lämpligt med en bolagisering av hela eller delar av den uppdragsverksamhet som bedrivs inom Lantmäteriverkets uppdragsdivision Metria. Därmed finns ingen större bolagsbildning till vilken den i omfattning mycket mer begränsade lokala myndighetsservicen kan föras. Det är också tydligt att en bolagisering av uppdragsverksamheten vid lantmäterimyndigheterna inte skulle bli kommersiellt bärkraftig utan den direkta anknytningen till fastighetsbildningen. Uppdrags- verksamheten behöver de synergieffekter som uppstår med kärn- verksamheterna. 
 Alternativet att avveckla hela uppdragsverksamheten har mycket som talar för sig. Det skulle skapa tydlighet och ge garantier för att det förtroende som är en nödvändig förutsättning för förrättnings- institutet inte rubbas. De konkurrenssnedvridningar som upp- dragsverksamheten kan ge upphov till skulle också upphöra att vara ett problem. Fokus i verksamheten skulle dessutom inte riskera att vridas mot uppdragsverksamheten. 
 Trots detta har vi nått slutsatsen att uppdragsverksamhet även i framtiden bör få bedrivas i anslutning till fastighetsbildningen. Anledningen till detta är i korthet att vi bedömer att viss uppdrags- verksamhet behövs för att ge sakägarna rimlig service och bidra till effektiviteten i de processer som hänger samman med samhälls- byggandet i bred bemärkelse. 
 Frågan är då hur ett fortsatt bemyndigande att bedriva upp- dragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen bör vara utformat. För närvarande är bemyndigandet utformat så att rege- ringen i instruktionen för det statliga lantmäteriet anger att lant- mäterimyndigheterna får bedriva lokal myndighetsservice i anslut- ning till fastighetsbildningen. Det är sedan upp till Lantmäteri- verket att vid behov reglera uppdragsverksamheten genom egna föreskrifter. 
 Denna modell ger flexibilitet och undviker risken för att utveck- lingen inom området gör avgränsningen obsolet. För ett öppet bemyndigande talar också att Lantmäteriverket under senare år ägnat ökad kraft åt de etiska överväganden som berör uppdrags- verksamheten. Som vi redovisat i kapitel 6, finns idag också endast få tecken på att nuvarande uppdragsverksamhet vid lantmäteri- myndigheterna är förtroendeskadlig. Kritiken mot bristande kon- kurrensneutralitet var tidigare omfattande från privata aktörer, men 
 277 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 förefaller ha mattats under andra halvan av  
 1990-talet. 
  Viktiga anledningar till detta är förmodligen den bolagisering av de fastig- hetsekonomiska uppdragen som skedde i samband med omstruk- tureringen samt att delar av den uppdragsverksamhet som tidigare utfördes av lantmäterimyndigheterna överförts till Metria. Den kritik som riktas mot lantmäterimyndigheternas uppdragsverk- samhet är oftast principiell snarare än förankrad i konkreta exempel. 
 Vi bedömer ändå att närheten till myndighetsutövningen inom fastighetsbildningen, de därmed sammanhängande förtroende- aspekterna samt de konkurrensfördelar som anknytningen till fastighetsbildningen ger, inte gör det rimligt att Lantmäteriverket har ett helt öppet bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen. 
 Riskerna för förtroendeskada måste ägnas hög uppmärksamhet eftersom ett väl fungerande förrättningsinstitut förutsätter att den som ansvarar för förrättningarna åtnjuter sakägarnas förtroende. Utan detta förtroende finns inte förutsättningar för att hitta lös- ningar i samförstånd med sakägarna. Bristande uppmärksamhet på förtroendeaspekterna kan därmed i förlängningen få återverkningar på lantmäterimyndigheternas möjligheter att sköta sina kärnupp- gifter. Förtroendeskadlig uppdragsverksamhet leder på sikt till att förrättningsinstitutet urholkas. 
 En för oss given utgångspunkt är att förtroendeaspekterna inte bara kan betraktas ur ett individperspektiv. Vi menar att det inte går att undanröja risker för förtroendeskada genom att t.ex. låta känsliga uppdrag utföras av en särskild lantmätare eller arbets- grupp. 
 Ett annat skäl till vår bedömning är att de faktiska erfarenheterna från utvecklingen under tidigare decennier visar att uppdragsverk- samheten har en tendens att expandera om en avgränsning av bemyndigandet saknas. En sådan expansion kan uppstå även i framtiden genom att Lantmäteriverket önskar utnyttja affärs- möjligheter, särskilt i lägen då verksamhetsunderlaget inom kärn- verksamheten förrättningar sviktar. Ett tecken på kopplingen mellan ekonomin i förrättningsverksamheten och agerandet inom uppdragsverksamheten är de prishöjningar och den ackumulering av överskott inom lokal myndighetsservice som Lantmäteriverket genomfört under andra halvan av  
 1990-talet 
  för att återställa eko- nomisk balans. Den expansion av den fastighetsekonomiska verk- samheten som ägde rum innan denna verksamhet bolagiserades är 
 278 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 ett ytterligare tecken på de svårigheter som ansvariga myndigheter kan ha att själva svara för avgränsningen av uppdragsverksamheten. 
 Ett öppet bemyndigande till Lantmäteriverket skapar också en stor press på verket att tillgodose de krav på en expansion av uppdragsverksamheten som kan uppstå på grund av omvärldens efterfrågan på ökad service. Den kompetens och det strategiska läge i olika processer inom samhällsbyggandet som fastighets- bildningen ger gör att det kan vara fördelaktigt för sakägare att få olika tilläggstjänster utförda i anslutning till den egentliga förrätt- ningsverksamheten. Marknaden kan driva fram en ökning av uppdragsverksamheten som Lantmäteriverket lokalt och centralt får svårt att stå emot. 
 Vi bedömer också att ett öppet uppdragsbemyndigande kan ställa orimliga krav på integritet och etiska bedömningar hos den regionala och lokala lantmäteriorganisationen. Många potentiella uppdrag och uppdragsområden kan medföra risk för förtroende- skada och med ett öppet uppdragsbemyndigande måste varje lantmäterimyndighet – och även varje förrättningslantmätare – fortlöpande pröva vilka uppdrag som kan accepteras med hänsyn till dessa risker. Dessa etiska överväganden måste då ofta utföras under ett klart tryck från omvärldens efterfrågan. 
 De svåra etiska överväganden som kan uppstå för t.ex. enskilda förrättningslantmätare har belysts i en av Lantmäteriverket utarbe- tad rapport om etikfrågor och förrättningsverksamhet (Dnr. 409- 2000/2626). Denna rapport visar också att det både inom lant- mäteriet och bland företrädare för olika sakägare eller grupper av sakägare finns skilda uppfattningar om vilka uppdrag som en lant- mäterimyndighet kan utföra utan etiska hinder. 
 Vi menar vidare att den svaga kritiken mot lantmäterimyndig- heternas uppdragsverksamhet till en del sannolikt beror på att många sakägare inte känner till uppdragsverksamheten och inte heller känner till på vilka sätt uppdragsverksamheten kan vara etiskt problematisk. Detta särskilt som många sakägare kommer i kontakt med förrättningsverksamheten bara vid något eller några tillfällen. Likaledes kan den svaga kritiken från den privata sektorn ha att göra med att privata aktörer inte sällan har en vag uppfattning om vilka verksamheter som bedrivs inom uppdragsverksamheten. Detta har noterats i Statskontorets rapport till oss. 
 Den modell vi fastnat för är därför den som ursprungligen avsågs i samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet, dvs. att regeringen i instruktionen för Lantmäteriverket bör avgränsa 
 279 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 den uppdragsverksamhet som får bedrivas i anslutning till fastig- hetsbildningen. Detta behöver inte innebära att uppdragsverksam- heten inte kan anpassas till nya omständigheter. På framställan av Lantmäteriverket kan regeringen ändra i verkets instruktion. Denna lösning blir också konsekvent med vad vi föreslår för den övriga uppdragsverksamheten vid Lantmäteriverket i kapitel 10. 
 Alternativet att låta det tillsynsorgan vi föreslår senare i detta kapitel svara för avgränsningen av uppdragsverksamheten bedömer vi som mindre lämpligt. Tillsynsorganet skulle i så fall svara för tillsyn över sina egna föreskrifter. 
  
 8.4.8 
  
 Avgränsning av uppdragsverksamheten 
  
 Vi anser att en avgränsning av den framtida fastighetsbildnings- anknutna uppdragsverksamheten bör utgå från att begreppet lokal myndighetsservice utmönstras. Begreppet bidrar till otydlighet genom att inte lyfta fram det faktum att det rör sig om uppdrags- verksamhet. Det kan också leda tanken fel genom att ge intryck av att det rör sig om verksamhet inom ramen för myndigheters all- männa serviceskyldighet eller att verksamheten bara riktar sig till andra myndigheter. 
 Vi föreslår istället att begreppet  
 Fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet  
 används för att benämna den uppdragsverk- samhet som i framtiden skall kunna bedrivas vid Lantmäteriverkets regionala och lokala kontor för fastighetsbildning. 
 Vårt förslag till uppdragsbemyndigande för fastighetsbildnings- anknuten uppdragsverksamhet omfattar i punktform följande upp- drag. 
  
 1. 
  
 Fastighetsrättslig service i form av fastighetsförteckningar och fastighetsutredningar samt arkivservice, 
  
 2. 
  
 Fastighetsrättslig rådgivning och utbildning, 
  
 3. 
  
 Upprättande av köpeavtal, värdeintyg för lagfart samt lagfarts- ansökan i samband med fastighetsbildning, 
  
 4. 
  
 Utförande av mindre mät- och karteringsuppdrag i direkt anslutning till förrättningsmätning, 
  
 5. 
  
 Förslag till enkla planändringar av genomförandekaraktär som behövs för att genomföra förrättning enligt yrkande, 
  
 6. 
  
 Ajourhållning av kommunala databaser för geografisk informa- tion och fastighetsinformation med förrättningsresultat och mätresultat från mätning vid förrättning, 
  
 280 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 7. 
  
 Gränsutvisning och återställande av gränsmärke, 
  
 8. 
  
 Upprättande av avtal enligt 43 § anläggningslagen, 
  
 9. 
  
 Bildande av samfällighetsföreningar, 
  
 10. 
  
 Tillhandahållande av Lantmäteriverkets grundläggande infor- mation, samt 
  
 11. 
  
 Vissa uppdrag åt Försvarsmakten. 
  
 I det följande avsnittet utvecklar vi vår motivering för dessa punkter och beskriver hur det föreslagna bemyndigandet förhåller sig till nuvarande förhållanden. I avsnittet därefter redogör vi för våra bedömningar angående två områden som vi bedömt inte bör ingå i uppdragsbemyndigandet. 
  
 8.4.9 
  
 Motiv för den föreslagna avgränsningen 
  
 Punkten 1  
 i ovanstående lista omfattar uppdrag som i stor utsträck- ning baserar sig på uppgifter i lantmäterimyndigheternas arkiv. Fastighetsförteckningar behövs bl.a. för kommunernas arbete med planering och plangenomförande. Med arkivservice avses mer omfattande utdrag eller kopiering ur arkiven som inte faller inom ramen för myndigheters normala skyldigheter att tillhandahålla information till allmänhet m.fl. Vi har övervägt om begreppet fastighetsutredningar kan innebära risker för att det utvecklas en omfattande uppdragsverksamhet i fastighetsrättsliga frågor som i förlängningen kan skapa bindningar till kunderna. Vi har dock bedömt att fastighetsutredningar bör ingå i uppdragsbemyn- digandet, eftersom de kan utgöra försteget till ett yrkande om förrättning och också ligger mycket nära kärnkompetensen inom fastighetsbildningen. 
 Lantmäterimyndigheterna bedriver idag en anslagsfinansierad verksamhet med råd- och stöd till bl.a. kommuner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter. Behov av råd och stöd finns också hos t.ex. samfällighetsföreningar. Motivet för  
 punkten 2  
 är att skapa utrymme för en avgiftsfinansierad rådgivning i de fall anslags- finansieringen inte är tillräcklig för omvärldens behov. Vi åter- kommer till detta senare i samband med att vi diskuterar lant- mäterimyndigheternas roll i plan- och genomförandeprocesser. Avgiftsfinansierad utbildningsverksamhet i mån av resurser ser vi som ett naturligt inslag i lantmäterimyndigheternas verksamhet. 
 281 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 Punkterna  
  
 3–4 
  
 omfattar uppdrag som, om de kan utföras i direkt samband med förrättningen, ger en klart bättre service till fram- förallt privatpersoner och sakägare i glesbygd. Lagfartspaket och värdeintyg för lagfart ger sakägaren nödvändiga dokument och annat underlag för att kunna ansöka om lagfart för en nybildad fastighet. Med mindre mät- och karteringsuppdrag i direkt anslut- ning till förrättningsmätning avser vi de uppdrag som i Lantmäteri- verkets föreskrifter från 1996 benämns nybyggnadskarta, utsätt- ning, kontrollmätning, mät- och kartunderlag. När en fastighet bildats för nybyggnation skall berörd kommun inom ramen för sitt ansvar inom plan- och byggområdet tillse att det upprättas nybygg- nadskarta, att läget för nya byggnader sätts ut på fastigheten, att byggnadernas läge kontrollmäts och att nödvändiga mät- och kartunderlag upprättas. Som vi konstaterat tidigare kan det i vissa fall kan det vara en stor fördel för fastighetsägaren eller kommunen om lantmäterimyndighetens personal i direkt samband med de kart- och mätningsarbeten som krävs för förrättningen kan utföra även de andra moment som behövs för att kunna bebygga en nybildad fastighet. Av konkurrensskäl bör dock inte lantmäteri- myndigheter utföra denna typ av uppdrag om det t.ex. handlar om större tomtområden som skall exploateras. 
  
 Punkt 5  
 syftar på de tillfällen då det vid en förrättning uppstår behov av att ändra en detaljplan för att kunna genomföra fastig- hetsbildningsärendet på ett sätt som ger en ändamålsenlig fastig- hetsbildning och tillgodoser sakägarnas yrkanden. I de fall berörd kommun inte själv ansökt om förrättningen och inte inom rimlig tid är beredd att utarbeta förslag till planändring, bör lantmäteri- myndigheten kunna upprätta ett ändringsförslag. Detta förutsätter att det rör sig om en enklare planändring av genomförandekaraktär. Lantmäterimyndigheten bör avstå från denna typ av uppdrag om den aktuella planändringen kan vara kontroversiell. 
 Motivet för  
 punkt 6  
 är de samordningsvinster som ligger i att kommuner som inte har egen lantmäterimyndighet eller utför s.k. förrättningsförberedelser, mot ersättning kan få direkt tillgång till den geografiska information och fastighetsinformation som alstras i samband med en förrättning. 
  
 Punkterna  
  
 7–9 
  
 omfattar uppgifter som befinner sig i ett gräns- land mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet. Vi inkluderar dem för tydlighetens skull i vårt förslag till uppdrags- bemyndigande, men det vore också fullt möjligt att betrakta dessa uppgifter som givna myndighetsuppgifter. 
 282 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Punkterna  
  
 10–11 
 , 
  slutligen, är uppgifter som ingår i Lantmäteri- verkets ansvar för grundläggande fastighetsinformation och geo- grafisk information eller utgör ett led i verkets uppgifter inom totalförsvaret. I de senare uppgifterna ingår för närvarande de insatser som tidigare benämndes militärgeografiska verk samt upp- drag som s.k. försvarsmaktslantmätare. 
  
 Graham 
  
 Uppdragsverksamhet utanför bemyndigandet 
  
 Vårt förslag till uppdragsbemyndigande ovan inkluderar inte två typer av uppdrag som idag i varierande utsträckning utförs vid lantmäterimyndigheterna. 
 Planering och plangenomförande 
 Det ena av dessa områden rör planer och andra dokument som ingår i plan- och byggprocessen. I Lantmäteriverkets avgränsning av den lokala myndighetsservicen från 1996 begränsades lant- mäterimyndigheternas möjligheter att på uppdragsbasis producera sådana dokument till de fastighetstekniska delarna av en detaljplans genomförandebeskrivning samt fastighetsplaner. 
 Utvecklingen har senare inneburit att de statliga lantmäteri- myndigheterna idag erbjuder kommunerna ett antal olika fastig- hetsrättsliga produkter som ingår i kommunernas ansvarsområden enligt plan- och bygglagen. Det kan enligt Lantmäteriverkets pris- lista röra sig om översiktsplaner, detaljplaner, fastighetsplaner, områdesbestämmelser, genomförande- och konsekvensbeskrivningar till detaljplaner, framtagande av ramavtal/exploateringsavtal m.m. 
 Lantmäteriverket bedömer att de fastighetsrättsliga uppdragen för kommunerna har en potential att växa och verket har i sina marknadsplaner för de senaste åren gett uttryck för en tydlig ambition att öka antalet fastighetsrättsliga uppdrag som skapar integrerade lösningar mellan planering och plangenomförande. 
 Uppdragen till lantmäterimyndigheterna är betydelsefulla främst för mindre kommuner som inte har tillräcklig egen kompetens i plan- och genomförandefrågor. I dessa kommuner används upp- dragen till de statliga lantmäterimyndigheterna som ett sätt att knyta ihop planering och genomförandeaspekter och få den inte- grerade process som varit det huvudsakliga argumentet för kom- 
 283 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 munala lantmäterimyndigheter. Kommunerna upplever också ett växande behov av att tidigt få in genomförandeaspekterna i plane- ringen så att eventuella problem i genomförandeskedet kan tydlig- göras och om möjligt undvikas redan innan detaljplan är fastlagd. Det finns också exempel på att kommuner för att få samord- ningsfördelar och spara tid ger lantmäterimyndigheten i uppdrag att parallellt med fastighetsbildningen även ansvara för ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken och därmed sammanhängande miljökonsekvensbeskrivningar. 
 Det finns också grundläggande samband mellan kommunernas uppgifter inom samhällsplaneringen och lantmäterimyndigheternas uppgifter inom fastighetsbildningen. Fastighetsindelningen skall vara anpassad till markanvändningen. Ett uttryck för detta är att alla ändringar i fastighetsindelningen skall genomföras enligt gällande planer eller på sådant sätt att framtida planläggning inte försvåras. I plan- och bygglagen har också införts en bestämmelse om att kommunerna alltid skall samråda med lantmäterimyndig- heten i samband med utarbetande av detaljplaner. Detta plansamråd finansieras genom de anslagsmedel som lantmäterimyndigheterna disponerar för råd och stöd inom sitt verksamhetsområde. 
 Icke desto mindre kan det finnas skäl att tveka inför en utveck- ling där  
 planering-plangenomförande-fastighetsbildning 
  blir allt mer sammanvävt genom omfattande uppdragsverksamhet vid de statliga lantmäterimyndigheterna. Det finns en principiell skillnad mellan fastighetsbildningen och andra aktiviteter inom plan- och byggprocessen i den meningen att ändrad fastighetsindelning och i förekommande fall ersättningsfrågor endast kan ske med rätts- verkan genom fastighetsbildningsbeslutet. Något märkliga situa- tioner kan också uppstå när en lantmäterimyndighet som ett uppdrag utformar kommunala dokument som sedan sätter ramarna för eller är direkt styrande för den senare fastighetsbildningen. 
 De statliga lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet inom plangenomförandet kan också öka svårigheterna för sakägarna att överblicka vilka olika huvudmän som är inblandade i de komplexa samhällsbyggnadsprocesserna och vilka roller och ansvarsförhåll- anden dessa har i förhållande till varandra. Kraven ökar på lant- mäterimyndigheternas företrädare att vara tydliga med sin roll och integritet. Om lantmäterimyndigheterna skulle börja uppfattas som nära allierade med den kommunala organisationen för plan- genomförande eller t.o.m. markexploatering kan förtroendet för fastighetsbildningen på sikt skadas. Den möjlighet en sakägare 
 284 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 enligt lagen om kommunal lantmäterimyndighet har att begära att ett fastighetsbildningsärende skall överföras från en kommunal till en statlig lantmäterimyndighet utgör en säkerhetsventil när en nära integration mellan olika roller inom planering och plangenom- förande sker i kommuner med kommunal lantmäterimyndighet. Någon motsvarande säkerhetsventil finns inte för de statliga lant- mäterimyndigheterna och kraven på en tydligt oberoende ställning för dessa måste därför sättas högre. 
 Det finns också en konkurrensaspekt på frågan, eftersom flera privata konsultföretag är verksamma inom samhällsbyggnadsom- rådet och utför detaljplaner, miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Om lantmäterimyndigheterna satsar på att öka sin uppdrags- verksamhet inom samhällsbyggandet har de möjlighet att genom sin tunga och givna roll i samhällsbyggnadsprocessen allvarligt försämra möjligheterna för de privata företagen. Potentialen inom uppdragsområdet i kombination med att konkurrens finns om flera uppdrag, riskerar också att leda till en situation där de statliga lantmäterimyndigheterna leds in i ett kommersiellt agerande som på sikt kan vara förtroendeskadligt. 
 Vidare är det inte givet att ett väl fungerande samspel mellan planering, plangenomförande och fastighetsbildning förutsätter att de olika plandokumenten och avtalen färdigställs av lantmäteri- myndigheterna på uppdragsbasis. Genom ett välutvecklat sam- rådsförfarande och genom rådgivning kan lantmäterimyndigheten inom ramen för sin myndighetsroll på olika sätt bidra till det kommunala arbetet inom plan- och byggprocessen. Fastighets- bildningen kan också inledas före detaljplanebeslutet oavsett om lantmäterimyndigheten utför uppdrag i samband med planlägg- ningen eller ej. Lantmäterimyndigheterna är inte heller den enda källan till fastighetsrättsliga kunskaper. Sådana kan byggas upp inom berörd kommun eller tillföras av någon konsult. 
 Slutligen är det värt att notera att fastighetsrättsliga tjänster i form av fastighetsrättslig rådgivning, avtalsupprättande, projekt- ledning och detaljplanearbete m.m. utfördes av Freeman fram till 1998. Därefter har lantmäterimyndigheterna tagit över denna verk- samhet och ramen för vad som var tillåten uppdragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen vidgades därmed utöver bestämmelserna i Lantmäteriverkets egen författningssamling från 1996. 
 Vi har kommit till slutsatsen att uppdrag som innebär att de statliga lantmäterimyndigheterna utformar avtal, planer m.m. som 
 285 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 utgör en del av de kommunala uppgifterna inom planering och plangenomförande inte bör ingå i uppdragsbemyndigandet för statliga lantmäterimyndigheter. 
 Ovanstående ställningstagande har skett på basis av de förutsätt- ningar för plan- och byggprocessen som gäller idag. Vi har sam- tidigt noterat att frågan om de framtida formerna för planering och plangenomförande uppmärksammats i flera sammanhang och för närvarande är under utredning. 
 Den parlamentariskt sammansatta kommitté som har i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:97) skall över- väga om nuvarande former för planering och plangenomförande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad. Kommittén skall också överväga och redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att effektivisera och förkorta beslutsprocessen enligt PBL. Vidare skall kommittén överväga om det är motiverat att behålla planformerna områdes- bestämmelser och fastighetsplan, vilka idag är lite utnyttjade i kommunerna. Kommittén skall redovisa sina förslag senast den 31 december 2004. 
 Uppdragsverksamhet inom  
 MBK-området 
  
 Före omstruktureringen 1996 hade de statliga lantmäterimyndig- heterna sedan länge bedrivit en omfattande uppdragsverksamhet inom MBK (mätning, beräkning och kartering). Huvuddelen av denna uppdragsverksamhet bedrevs åt mindre kommuner, ofta i form av särskilda avtal mellan lantmäteriet och kommunerna, s.k.  
 A-avtal. 
  Efter omstruktureringen förändrades situationen genom bildandet av uppdragsdivisionen Metria. Denna övertog uppdrags- verksamheten inom MBK från lantmäterimyndigheterna, vars lokala myndighetsservice inom området begränsades till de uppdrag som anges i Lantmäteriverkets författningssamling – och som vi också valt att inkludera i vårt förslag till avgränsning av den fram- tida fastighetsbildningsanknutna uppdragsverksamheten. 
 Vi har i kapitel 10 funnit att det inte finns tillräckliga motiv för ett fortsatt statligt åtagande avseende den verksamhet inom mätservice och detaljkartor som Metria utför i södra och mellersta Sverige, upp till mellersta Norrland. Generellt sett finns därmed ännu mindre motiv för att bedriva sådan uppdragsverksamhet i lantmäterimyndigheternas regi. Frågan är närmast om det finns 
 286 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 verksamhetsmässiga eller regionalpolitiska skäl för att tillåta en utvidgad uppdragsverksamhet inom  
 MBK-området 
  i delar av landet. 
 Vi menar att det utifrån fastighetsbildningsverksamhetens pers- pektiv numera saknas tillräckliga sådana skäl. En organisation präg- lad av små kontor där en icke oväsentlig del av verksamheten rör uppdrag utanför kärnuppgiften fastighetsbildning ger på sikt inte tillräckligt goda långsiktiga förutsättningar för kompetensutveck- ling och opartiskhet. Utvecklingen av Internet och andra former för kommunikation har också inneburit nya förutsättningar för kontakterna med sakägare och med andra myndigheter. Dessutom utgörs en större del av förrättningarna idag av ärenden från s.k. rikskunder, vars behov av lokal närvaro torde vara mindre. Till detta kommer att vårt förslag om upphandling av vissa förrätt- ningsmoment öppnar möjligheter att kunna få kart- och mätnings- tekniska moment utförda av andra än lantmäterimyndigheternas egen personal. 
 Möjligheterna för de mindre glesbygdskommuner som är de huvudsakliga mottagarna av lantmäterimyndigheternas uppdrags- verksamhet i norra Sverige att finna andra utförare är mer svår- bedömda. För att sådana möjligheter finns talar att Metria under ett antal år faktiskt verkade i regionen och att etableringshindren inom verksamhetsområdet torde vara små, frånsett då de problem som långa avstånd mellan kunderna skapar. Kommunernas behov av  
 MBK-verksamhet 
  är också långsiktigt och kan drivas inom ramen för långa avtal som borde ge en stabil grund även för verksamhet i privat regi. Verksamheten är heller inte särskilt svår att upphandla, vilket visas av att många kommuner i andra delar av landet valt att göra detta. Problematiskt i sammanhanget är att få privata mät- företag i dag förefaller vara verksamma i Norrbottens inland. Detta är dock ingen bra indikation på att privata alternativ saknas, eftersom lantmäterimyndigheterna och Metria i decennier har dominerat marknaden för kommunal MBK i inre Norrland. Det förefaller osannolikt att marknaden kunnat bära även ett antal privata aktörer. En indikation på att potentiell konkurrens kan finnas är att det förekommer att kommuner avböjer anbud från privata aktörer av rädsla för att förlora den stabila tillgången till lantmäterimyndigheternas eller Metrias tjänster. 
 Sannolikt är det så att en stabil tillgång till  
 MBK-resurser 
  som kan tillgodose de mindre kommunernas behov förutsätter att antingen lantmäterimyndigheterna eller privata aktörer kan utföra 
 287 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 mätningsverksamhet både på marknaden och i anslutning till fastig- hetsbildningen. Valet står då mellan att låta lantmäterimyndig- heterna bedriva en omfattande uppdragsverksamhet eller att genom upphandling av förrättningsmoment skapa en grund för privata aktörer. Vi menar att det senare alternativet ger en långsiktigt bättre fungerande ansvarsfördelning mellan privat och offentligt. Avgörande för vår syn på detta är bedömningen att skälen för- svagats för att behålla hela det nuvarande kontorsnätet inom fastig- hetsbildningen. 
 Sammantaget finner vi därför att uppdragsverksamhet inom  
 MBK-området 
  inte bör ingå i det framtida uppdragsbemyndigandet för fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet. 
  
 8.5 
  
 Råd, stöd och tillsyn 
  
 Utredningens förslag:  
 Som en följd av bl.a. vårt förslag om den statliga lantmäteriverksamhetens organisation som en myndighet bör ansvaret för tillsyn med anknytning till fastighetsbildningen flyttas från Lantmäteriverket (avsnitt 8.5.5). 
 En särskild nämnd – Lantmäterinämnden – inrättas för att utföra den kontrollerande, formella tillsynen över de statliga och kom- munala lantmäterimyndigheterna (avsnitt 8.5.6). 
 Lantmäterinämnden övertar regeringens uppgifter i fråga om tillstånd för kommunal lantmäterimyndighet (avsnitt 8.5.6). 
 Lantmäterinämnden skall ha en självständig ställning i förhåll- ande till Lantmäteriverket. Ordförande och ledamöter förordnas av regeringen (avsnitt 8.5.6). 
 Lantmäteriverket behåller ansvaret för den del av det nuvarande tillsynsansvaret som innebär rådgivande, stödjande och utvecklande verksamhet inom fastighetsbildningsområdet (avsnitt 8.5.6). 
  
 8.5.1 
  
 Lantmäteriverkets uppgifter 
  
 I likhet med andra myndigheter har Lantmäteriverket och lant- mäterimyndigheterna enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skyl- dighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn 
 288 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. 
 Enligt instruktionen för det statliga lantmäteriet (1995:1418) är Lantmäteriverket central förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. fastighetsindelning. Verket skall ge råd och stöd inom verksam- hetsområdet samt bedriva utvecklingsverksamhet. På framställan av domstolar eller andra statliga myndigheter skall verket utreda och avge yttranden. Vidare framgår av instruktionen att Lantmäteri- verket är chefsmyndighet för lantmäterimyndigheterna i länen och att verket skall leda och utöva tillsyn över verksamheten vid lant- mäterimyndigheterna. 
 Lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet innebär att Lantmäteriverket också skall utöva tillsyn över verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndigheterna (6 §). Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:78) framgår att tillsynsrollen innebär att kontrollera att verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndig- heterna bedrivs på ett rättssäkert och kompetent sätt samt att tillse att de villkor som statsmakterna satt upp för att få inrätta kom- munal lantmäterimyndighet fortlöpande uppfylls. Vid missförhåll- anden skall Lantmäteriverket ingripa, i första hand genom att lämna råd och anvisningar med förslag till åtgärder. Vid allvarliga miss- förhållanden kan rätten att bedriva verksamhet vid kommunal lantmäterimyndighet återkallas. 
  
 8.5.2 
  
 Verksamheterna 
  
 Lantmäteriverkets och de länsvisa lantmäterimyndigheternas verk- samhet inom råd, stöd och tillsyn med anknytning till fastig- hetsbildningen kan delas in i fem områden. 
 1. Rådgivning i frågor som rör fastighetsrätt, plangenomförande och fastighetsvärdering vid lantmäterimyndigheterna. Denna verk- samhet utnyttjas främst av små- och mellanstora kommuner och länsstyrelserna, men även av andra myndigheter, fastighetsägare, allmänheten m.fl. En viktig del av verksamheten är det samråd med kommunerna rörande detaljplaneförslag som skall ske enligt plan- och bygglagen (1987:10). Dessa samråd kostade 6,5 mnkr år 2002, vilket motsvarar ca 310 tkr per lantmätermyndighet, och är helt anslagsfinansierad. Härutöver lämnas också fastighetsrättslig råd- givning mot avgift, i de fall behovet av råd och hjälp sträcker sig utöver vad förvaltningslagen ger stör för . 
 289 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 2. 
  
 Rådgivande, stödjande och reglerande verksamhet vid Lant- mäteriverket i form av utfärdande av föreskrifter, produktion av handböcker, rapporter och annan information, utbildningsverk- samhet samt direktrådgivning. Verksamheten riktar sig främst mot de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna och utgör den stödjande delen av den tillsynsroll som Lantmäteriverket har gentemot dessa myndigheter. Viss rådgivning sker också till all- mänheten, statliga myndigheter, kommuner m.fl. Verksamheten bedrivs inom fastighetsbildningsdivisionens stab vid Lantmäteri- verket. Kostnaderna uppgick till ca 5 mnkr år 2002. Finansiering sker huvudsakligen genom anslag, med undantag för utbildnings- verksamheten som finansieras genom avgifter samt vissa intäkter från försäljning av handböcker. 
  
 3. 
  
 Utredningar och yttranden i ärenden eller mål hos domstolar eller andra statliga myndigheter på framställning av dessa enligt 4 § i lantmäteriinstruktionen. Denna verksamhet finansieras genom anslag. 
  
 4. 
  
 Utveckling av fastighetsbildningen och förrättningsinstitutet avseende lagstiftning, metoder och teknik. Utvecklingsverksam- heten sker huvudsakligen vid Lantmäteriverket, men sker ibland i samverkan med andra statliga myndigheter. Den finansieras både med anslag och genom lantmäteritaxan. Kostnaderna uppgick till ca 
  
 22 
  
 mnkr år 2002. Utvecklingsverksamheten är, som framgått ovan, en uppgift enligt lantmäteriinstruktionen. 
  
 5. 
  
 Kontrollerande tillsyn över fastighetsbildningen vid statliga och kommunala lantmäterimyndigheter i enlighet med Lantmäteriverkets tillsynsroll enligt lantmäteriinstruktionen och lagen om kommunal lantmäterimyndighet. Denna verksamhet har en mycket begränsad omfattning. 
  
 8.5.3 
  
 Närmare om tillsynsuppgifterna 
  
 Det formella tillsynsansvaret utövas av enheten för planering och juridik som hör till de koncerngemensamma funktionerna vid Lantmäteriverket. Huvudansvarig för tillsynen är enligt Lantmäteri- verkets interna arbetsordning verkets chefsjurist. 
 290 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Tillsynsverksamheten vid Lantmäteriverket består av två huvud- delar, dels en mer formell och kontrollerande tillsyn, dels stödjande och rådgivande verksamhet gentemot de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna. Den senare verksamheten är helt domi- nerande. 
 Den mer formella tillsynsverksamheten omfattar i sin tur två olika moment. Det ena momentet består i tillsyn över det sätt på vilket förrättningsverksamheten bedrivs av de enskilda förrätt- ningslantmätarna. Denna inriktning vilar på 4 kap. 1 § fastighets- bildningslagen (1970:988), där det framgår att det vid den enskilda förrättningen är förrättningslantmätaren som utgör lantmäteri- myndigheten. I den mer formella tillsynen ingår också tillsyn över de kommunala lantmäterimyndigheternas ekonomi, organisation och kompetens, faktorer som enligt lagen om kommunal lant- mäterimyndighet är föremål för särskilda krav i samband med inrättande av kommunal lantmäterimyndighet. En del i den form- ella tillsynen utgörs av insamling av statistiska uppgifter från de kommunala lantmäterimyndigheterna. Den insamlade statistiken omfattar antalet diarieförda ärenden, antal fullbordade ärenden, antal ärenden som överförts till statlig lantmäterimyndighet samt intäkter för de kommunala lantmäterimyndigheterna. Inspektions- besök med åtföljande rapporter förekommer i begränsad utsträck- ning och ännu har inte alla kommunala lantmäterimyndigheter besökts. Någon målsättning eller plan för den formella tillsyns- verksamheten finns inte. Kostnaderna för den formella tillsynen har under tiden sedan 1996 aldrig överstigit 200 000 kronor per år. Verksamheten är anslagsfinansierad. 
 I den stödjande och rådgivande tillsynsverksamheten ingår utar- betande av bindande föreskrifter med förfaranderegler för fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering, utarbetande av handböcker och rapporter rörande tillämpningen av fastighetsbildningslagen m.m., löpande information, metodstöd, fastighetsrättslig rådgiv- ning till bl.a. enskilda lantmätare samt utbildningsverksamhet i olika former. Även denna del av tillsynsverksamheten finansieras huvudsakligen genom anslag. Vissa avgiftsintäkter inflyter också från försäljningen av handböcker samt utbildningsverksamheten. 
 Mellan den formella och den mer utvecklande delen av tillsynen över de kommunala lantmäterimyndigheterna finns en koppling så till vida att Lantmäteriverket enligt förarbetena till lagen om kommunal lantmäterimyndighet (prop. 1995/96:78) i första hand genom rådgivning och samråd skall verka för att kommun som inte 
 291 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 uppfyller villkoren för kommunal lantmäterimyndighet skall kunna utveckla verksamheten så att den uppfyller dessa villkor. 
  
 8.5.4 
  
 Tidigare erfarenheter och iakttagelser 
  
 Lantmäteriverkets utvärdering 
 Lantmäteriverket utvärderade år 1997 på regeringens uppdrag sin verksamhet inom råd, stöd och tillsyn (M1999/142/HS). Verkets slutsats utifrån bl.a. en enkätundersökning var att den stödjande och rådgivande verksamheten vid lantmäterimyndigheterna och vid centralmyndigheten fyllde en viktig funktion inom samhällsbygg- nadsområdet. Mottagarna av stödet betonade att stödverksamheten hade positiva effekter vad gäller rättssäkerhet, kostnader och kompetensutveckling. En majoritet av mottagarna ansåg att verk- samheten fungerade bra eller mycket bra. Mottagarna önskade dock ökade möjligheter att påverka inriktningen av verksamheten. 
 Verket konstaterade i utvärderingen att etableringen av de kom- munala lantmäterimyndigheterna enligt särskild lagstiftning ställde nya krav på tillsyn och stöd. Verket ansåg också generellt att till- synsfrågorna borde ägnas ökad uppmärksamhet. Som ett led i detta borde, enligt verket, tillsynen och angränsande uppgifter ges en tydligare innebörd. Verket avsåg därför att utarbeta en särskild strategi för tillsynsarbetet innehållande bl.a. en tillsynsplan. Lant- mäteriverket framhöll att tillsynen även i fortsättningen borde bedrivas med fokus på preventiva insatser, men underströk sam- tidigt att tillsyn genom kontroll inte kunde undvaras. 
 Lantmäteriverkets rapport remitterades av regeringen till RRV och Statskontoret. RRV konstaterade i sitt remissvar att Smith mäteriverkets verksamhet till ringa omfattning innefattade kontroll. Detta i kombination med att verksamheten är avgiftsfri kunde enligt RRV medföra att användarna övervärderade värdet och behovet av tillsyns- och stödverksamhet. Även Statskontoret menade att service som är avgiftsfri kanske det inte ställs så stora krav på. Betalningsviljan för fortsatt stöd borde undersökas. Stats- kontoret ansåg vidare att väsentliga analyser och uppgifter saknades i utvärderingen och att det fanns få analyser av samband mellan prestationer och effekter. Statskontoret menade därför att rege- ringen borde ställa krav på att ett system för löpande uppföljning 
 292 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 av prestationer och effekter utarbetas liksom rutiner för kvalitets- säkring av verksamheten. 
 Dessutom konstaterade Statskontoret att tillsynsuppgiften i relation till de statliga lantmäterimyndigheterna, till skillnad från tillsynen av de kommunala myndigheterna, inte var preciserad och inte innefattade några sanktionsmöjligheter. Statskontoret menade därför att denna verksamhet kunde anses vara inbyggd i LMV:s uppgift att leda verksamheten vid de statliga lantmäterimyndig- heterna i länen och kanske inte behövde kallas tillsyn. Stats- kontoret ifrågasatte även en kommunal lantmäterimyndighets möj- ligheter att veta om Lantmäteriverket vid ett givet tillfälle upp- träder i tillsyns- eller stödrollen. Slutligen menade Statskontoret att den kontrollerande tillsynen borde ges en mer tydlig och själv- ständig ställning i förhållande till rådgivning och stöd. 
 Lantmäteriverkets skrivelse Vissa regeländringar m.m. för lantmäteriet 
 Lantmäteriverket föreslog i denna skrivelse till regeringen (M2000/1553/Hs) att Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäteri- myndigheterna skulle föras samman till en gemensam myndighet. Verket såg i samband med detta inga skäl att ändra verkets ansvar för tillsynen inom fastighetsbildningen, men föreslog att tillsyns- uppgiften skulle vila på en särskild, organisatoriskt avgränsad funktion inom verket och att detta skulle regleras i instruktionen. Denna funktion skulle vara skild från den del av organisationen som ansvarar för förrättningsverksamheten. 
 Vid remissbehandlingen av Lantmäteriverkets rapport framförde många instanser att tillsynen över fastighetsbildningsverksamheten var angelägen och borde finnas kvar. Den föreslagna organisa- toriska lösningen för tillsynen fick ett blandat mottagande. Några instanser var klart positiva och underströk att tillsynen borde ligga kvar på Lantmäteriverket. Samtidigt ansåg ungefär lika många instanser att frågan inte var tillfredsställande löst eller underströk vikten av att tillsynen blev oberoende. 
 293 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 Riksdagens revisorers rapport om lantmäteriet 
 Riksdagens revisorer tog upp Lantmäteriverkets verksamhet inom råd, stöd och tillsyn i sin rapport till riksdagen om det statliga lantmäteriet (2001/02:RR10). Revisorerna ansåg att det fanns brister vad gällde den mer kontrollerande tillsynen. En plan för denna saknas och den behandlas summariskt i Lantmäteriverkets verksamhetsplan. Av revisorernas enkät till de kommunala lant- mäterimyndigheterna framgår också att dessa bara ser en begränsad nytta med tillsynsbesöken. Kontrollerande tillsyn av hur enskilda förrättningsmän utför sitt arbete saknas helt, liksom tillsynsbesök vid statliga lantmäterimyndigheter. Lokal myndighetsservice behandlas endast marginellt i tillsynen. Vidare ansåg revisorerna att de minskande kostnaderna för den formella tillsynen stod i kon- trast mot Lantmäteriverkets uttalanden om tillsynens betydelse och de stora förändringar som skett inom fastighetsbildningsområdet. 
 Revisorernas slutsats var att Lantmäteriverkets formella tillsyn av kommunala och statliga lantmäterimyndigheter borde förstärkas. Lantmäteriverket borde upprätta en plan för tillsynsverksamheten och vid alla tillsynsbesök borde personal med gedigna kunskaper i praktiskt förrättningsarbete medfölja, i syfte att förstärka tillsynen av enskilda förrättningslantmätares arbete. Tillsynen borde även omfatta lokal myndighetsservice. 
 Vid remissbehandlingen av revisorernas rapport framhöll Smith mäteriverket att behovet av mer formell tillsyn var litet mot bak- grund av att t.ex. ingen  
 JO-kritik 
  riktats mot kommunala lant- mäterimyndigheter. Lantmäterimyndigheterna framhöll i huvudsak behovet av att i huvudsak inrikta tillsynen på råd och stöd. Flera instanser betonade dock behovet av tillsyn över de kommunala lantmäterimyndigheterna. Flera instanser ansåg också att tillsynen borde utvecklas och lyfte fram behovet av att tillsynen var obero- ende. Tingsrätterna var skeptiska till att utvidga tillsynen över enskilda förrättningslantmätare. Sambanden mellan frånvaron av tydliga kompetenskrav på förrättningslantmätare och behovet av tillsyn lyftes fram av flera instanser. 
 294 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 8.5.5 
  
 Den framtida tillsynen 
  
 Även i framtiden måste självfallet det primära ansvaret för fastig- hetsbildningens kvalitet och rättssäkerhet vila på dels de enskilda förrättningslantmätare som utför förrättningar, dels på de kommu- nala lantmäterimyndigheter och regionala statliga organ där handläggningen av förrättningar sker. Kompetent personal, ända- målsenliga rutiner och arbetssätt, ett aktivt arbete för att utveckla kvalitet och kompetens, ett tydligt ledningsansvar m.m. är nyckel- faktorer för en positiv utveckling av fastighetsbildningsverksam- heten vilka främst måste hanteras i direkt anslutning till den prak- tiska verksamheten. Vi delar därför den grundsyn som många instanser gett uttryck för i samband med tidigare utredningar, näm- ligen att rådgivande, stödjande och utbildande insatser för att stödja de statliga och kommunala fastighetsbildningsorganens egna arbete för rättssäkerhet och kvalitet bör vara grunden i en vidare- utveckling av den verksamhet som idag sker inom ramen för Lant- mäteriverkets tillsynsansvar. 
 Den rådgivande och stödjande verksamheten behöver över- huvudtaget inte betraktas som tillsynsverksamhet. Den kan sägas utgöra en del av Lantmäteriverkets ansvar för den egna verksam- heten, på samma sätt som gäller för alla myndigheter. Detta synsätt blir än mer naturligt om vårt förslag om att Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna skall utgöra en enda myn- dighet genomförs. 
 Frågan uppstår då om det härutöver behövs någon särskild form av tillsyn över fastighetsbildningen. Det kan hävdas att tillsyns- behovet är begränsat med hänvisning till att några allvarliga pro- blem med rättssäkerhet och kvalitet inom fastighetsbildningsverk- samheten inte tycks föreligga inom vare sig statlig eller kommunal fastighetsbildningsverksamhet. Vi har vid vår genomgång av tillgängliga rapporter,  
 JO-anmälningar 
  och vid våra kontakter med fastighetsråden inte kunnat finna några allvarliga och systemetiska problem med vare sig rättssäkerhet eller kvalitet. Förrätt- ningsbeslut kan dessutom överklagas. 
 Vi menar dock att det finns flera skäl att behålla och utveckla det särskilda tillsynsansvaret för fastighetsbildningen. Ett grund- läggande – och enligt vår mening i sig tillräckligt skäl – är att fastig- hetsbildningen i Sverige omfattar frågor som i många andra länder hanteras av domstol och att beslut vid lantmäteriförrättningar påverkar enskildas möjligheter att förfoga över sin fasta egendom. 
 295 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildningen rör alltså grundläggande juridiska rättigheter och innebär ibland att allmänintresset tvångsvis tar i anspråk fast egendom. Vi anser också att tillsynsbehovet bör ses mot bakgrund av att fastighetsbildningen är helt avgiftsfinansierad. Fastighets- råden har till oss framfört att detta ekonomiska grundvillkor för verksamheten skapar ett tryck mot att runda hörn ifråga om utredningar och kvalitetssäkring eftersom sakägarna ofta uppfattar förrättningskostnaderna som dryga. Vi har vidare kunnat kon- statera att det i Sverige till skillnad från i t.ex. Danmark inte finns några formella kompetenskrav för förrättningslantmätare och att tidigare organisations- och personalförändringar tidvis gett kompe- tensproblem. Dessutom står fastighetsbildningen inför framtida förändringar i form av bl.a. tredimensionell fastighetsbildning samt eventuell möjlighet till upphandling enligt vårt förslag. Slutligen finns vad gäller de kommunala lantmäterimyndigheterna ett från statsmakterna uttalat tillsynsansvar som knappast kan avvecklas eftersom grundförutsättningen för kommunal lantmäterimyndig- het är att verksamheten kontinuerligt skall uppfylla vissa villkor avsedda att säkra rättssäkerhet och kvalitet. 
 Vår slutsats är att det även i fortsättningen bör finnas ett tydligt tillsynsansvar för fastighetsbildningen. Vi anser också att detta tillsynsansvar så långt möjligt bör vara likformigt för statlig och kommunal fastighetsbildning, eftersom några avgörande kvalitets- skillnader mellan dem inte kan konstateras. 
 Vi menar samtidigt att tillsynen över fastighetsbildningen behöver utvecklas i väsentliga avseenden för att den på ett betrygg- ande sätt skall kunna fullgöra sin roll i arbetet för att säkra hög kvalitet, rättssäkerhet och legitimitet i förrättningsverksamheten. 
 Vi menar att en effektiv tillsyn kräver ett mer utvecklat samspel mellan stöd och kontroll än vad som är fallet i dagens tillsyns- verksamhet. Balansen mellan å ena sidan rådgivande och stödjande insatser och å andra sidan kontrollerande tillsyn är idag mycket skev. Det finns en omfattande och i och för sig angelägen verk- samhet inom råd- och stöd, medan däremot den kontrollerande tillsynen i form av inspektioner m.m. är mycket begränsad. Gent- emot den statliga lantmäteriorganisationen utövas i princip ingen kontrollerande tillsyn. Vi tror att en utbyggd kontrollerande tillsyn skulle stimulera de ansvariga myndigheternas kvalitetsarbete och dessutom ge ett verksamt bidrag till att upprätthålla den legitimitet och förtroende hos bl.a. allmänheten som är en förutsättning för det svenska förrättningsinstitutets funktion. 
 296 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Vidare tror vi att begrepp, roller och organisation inom tillsynsverksamheten bör bli klarare. Vi menar att det finns skäl att både begreppsligt och organisatoriskt skilja tillsyn i form av kon- troll från insatser som omfattar råd, stöd och utbildning. Idag upp- träder Lantmäteriverket både som stödjande och kontrollerande myndighet gentemot t.ex. kommunala lantmäterimyndigheter. Vi menar att Lantmäteriverkets roll skulle bli tydligare och för verket mer lätthanterlig om ansvaret för den kontrollerande tillsynen fördes till ett fristående organ. 
 Vi redovisar nedan våra förslag till hur tillsynsverksamheten kan tydliggöras och den kontrollerande tillsynen förstärkas och göras mer oberoende. 
  
 8.5.6 
  
 En Lantmäterinämnd med tillsynsansvar för fastighetsbildningen 
  
 Vi föreslår att en särskild nämnd, Lantmäterinämnden, inrättas med uppgift att utöva tillsyn över statlig och kommunal fastighets- bildning. Lantmäterinämnden skall kontrollera att fastighetsbild- ningen motsvarar de högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet som förrättningsinstitutet motiverar. Lantmäterinämnden skall uppmärksamma Lantmäteriverket, och vid behov regeringen, på brister i fastighetsbildningsverksamhetens rättssäkerhet eller kvali- tet. Nämnden skall också lämna förslag på åtgärder som kan behöva vidtas för att främja ökad rättssäkerhet och kvalitet. 
 Allmänt om Lantmäterinämndens tillsynsansvar 
 Vår utgångspunkt är att tillsynsansvaret för fastighetsbildningen bör tydliggöras genom att den föreslagna Lantmäterinämnden från Lantmäteriverket övertar de uppgifter som hänger samman med den kontrollerande och granskande dimensionen av Lantmäteri- verkets nuvarande tillsynsansvar för fastighetsbildningen. 
 Vi menar att Lantmäterinämndens ansvar för granskning och kontroll av fastighetsbildningsverksamheten bör vara brett formu- lerat och inte begränsas till enbart en juridiskt inriktad granskning av att fastighetsbildningen sker i överensstämmelser med gällande lagar och författningar. Tillsynsansvaret bör även omfatta andra faktorer som indirekt har betydelse för rättssäkerheten, som t.ex. 
 297 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 den uppdragsverksamhet som bedrivs i direkt anslutning till fastighetsbildningen samt kompetensfrågor. Uppdragsverksamheten kan påverka den opartiskhet och det förtroende i omvärlden som är en nödvändig förutsättning för en väl fungerande fastighetsbildning och är därmed viktig att uppmärksamma inom ramen för ett tillsynsansvar. Kompetensfrågorna är intressanta ur ett tillsyns- perspektiv eftersom det i Sverige inte finns några formella kompe- tenskrav på förrättningslantmätare. Den högre utbildningen inom området blir också allt mer diversifierad och är inte direkt inriktad på fastighetsbildningens kunskapsbehov. Fastighetsbildningen är också en verksamhet som kräver en både bred och djup kompetens hos den som utför förrättningarna. 
 I Lantmäterinämndens tillsynsansvar bör även ingå att vid behov utföra eller beställa fördjupade undersökningar av rättssäkerhet och kvalitet i förrättningsverksamheten. Sådana undersökningar kan ske i egen regi av nämnden eller läggas ut på något oberoende organ, t.ex. en forskningsinstitution. Inom detta område bör nämnden så långt möjligt försöka nå samverkan och samordning med de initiativ som Lantmäteriverket och Svenska kommunför- bundet kan tänkas ta initiativ till. Lantmäterinämnden bör dock all- tid disponera egna resurser för helt egeninitierade undersökningar. 
 Dessutom anser vi i likhet med Riksdagens revisorer att ett meningsfullt tillsynsansvar över fastighetsbildningsverksamheten bör omfatta även kontroll av enskilda ärenden och enskilda förrätt- ningslantmätares handläggning. Utan en sådan granskningsmöjlig- het blir tillsynsansvaret inte tillräckligt konkret. Det är svårt att se hur Lantmäterinämnden skulle kunna bedöma rättssäkerhet och kvalitet utan att kunna granska de konkreta förrättningar som utgör fastighetsbildningens produkter. Många förhållanden av intresse ur ett tillsynsperspektiv tydliggörs först i handläggningen av det konkreta ärendet. 
 Slutligen har vi övervägt frågan om vilket behov av sanktions- möjligheter som finns i samband med Lantmäterinämndens till- synsverksamhet. Hur bör och kan nämnden ingripa om väsentliga brister påträffas i fastighetsbildningen? Vi har kommit till den slutsatsen att det inte finns något reellt behov av särskilda sanktionsmedel. Om brister kan påvisas bör Lantmäterinämnden i första hand fästa Lantmäteriverkets eller berörd lantmäterimyndig- hets uppmärksamhet på problemet och efterlysa åtgärder eller en åtgärdsplan. I andra hand bör Lantmäterinämnden vända sig till 
 298 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 regeringen med sina iakttagelser. Detta kan t.ex. ske i samband med en årlig återrapportering till regeringen. 
 Närmare om Lantmäterinämndens verksamhet 
 Till grund för Lantmäterinämndens verksamhet bör ligga en till- synsplan som ger struktur åt nämndens arbete och tydliggör nämnden och dess verksamhet för berörda aktörer. Tillsynsplanen beslutas av nämnden, men bör utarbetas i samråd med Lantmäteri- verket så att den kan anpassas till utvecklingen inom fastighets- bildningen och till de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som verket planerar. 
 På basis av tillsynsplanen bör nämnden bl.a. utföra tillsynsbesök vid såväl statliga som kommunala lantmäterimyndigheter. 
 Nämnden bör hålla god kontakt med företrädare för olika sak- ägare vid lantmäteriförrättningar och med de domstolar som hanterar överklaganden vid lantmäteriförrättningar. 
 Lantmäterinämnden kan i sin verksamhet komma att granska enskilda ärenden som nämnden mottagit genom skrivelse från en enskild medborgare eller någon annan som berörts av en förrätt- ning. Vi har därför övervägt hur Lantmäterinämndens granskning av enskilda ärenden skall förhålla sig till Justitieombudsmannens verksamhet och till de överklaganden av förrättningsbeslut som sker till fastighetsdomstol enligt 15 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988). Vi utgår härvidlag ifrån att rätten att överklaga förrätt- ningsbeslut inte påverkas av Lantmäterinämndens verksamhet. Vi intar samma hållning vad gäller möjligheten att vända sig till Justitieombudsmannen. 
 Viktigt i sammanhanget är att det inte uppstår någon oklarhet om hur Lantmäterinämndens granskning förhåller sig till den överklagandemöjlighet som finns till fastighetsdomstol. Vi föreslår därför att Lantmäterinämnden vid mottagande av skrivelser med klagomål rörande enskilda förrättningar alltid skall upplysa om möjligheterna till överklagande enligt fastighetsbildningslagen och om nämndens roll i sammanhanget. Vi föreslår också att Smith mäterinämnden inte skall granska ärenden som anhängiggjorts vid fastighetsdomstol eller frågor som prövats av fastighetsdomstol. Detta för att inte skapa oklarhet om ansvars- och rollfördelning. 
 299 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäterinämndens uppgifter i förhållande till lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet 
 Vi menar att Lantmäterinämnden bör överta de uppgifter och det tillsynsansvar i förhållande till de kommunala lantmäterimyndig- heterna som Lantmäteriverket idag har enligt lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. Detta innebär att Lantmäteri- nämnden skall 
  
 – 
  
 ta emot ansökningar om tillstånd till kommunal lantmäteri- 
  
 myndighet (3 §), 
  
 - 
  
 utöva tillsyn över kommunala lantmäterimyndigheter (6 §), samt 
  
 - 
  
 ta emot anmälningar om att en kommun inte längre vill svara för verksamheten vid en kommunal lantmäterimyndighet (7 §). 
  
 Beslut om tillstånd för kommunal lantmäterimyndighet fattas enligt 1 § ovan nämnda lag av regeringen. Vi föreslår istället att rätten att besluta om tillstånd för kommunal lantmäterimyndighet övergår till Lantmäterinämnden. Nämnden bör i konsekvens med detta också ansvara för rätten att återkalla tillstånd till kommunal lantmäterimyndighet om angivna förutsättningar för verksamheten inte uppfylls eller om myndigheten brister i sin myndighets- funktion (8 §). Eftersom frågan om tillstånd till kommunal lant- mäterimyndighet är av väsentlig vikt för berörd kommun och rör den principiellt viktiga frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, bör samtidigt en möjlighet att överklaga Lantmäteri- nämndens beslut till regeringen införas. 
 Enligt lagen om kommunal lantmäterimyndighet är tillstånd för en kommun att inrätta kommunal lantmäterimyndighet förknippat med vissa villkor. Villkoren gäller verksamhetens inriktning och omfattning, kompetensnivån, myndighetens inplacering i den kommunala organisationen samt vissa tekniska krav för att säker- ställa informationsutbyte med det statliga lantmäteriet. 
 De angivna villkoren för kommunal fastighetsbildning är inte i alla delar preciserade. Det bör vara en inledande uppgift för Smith mäterinämnden att efter samråd med Lantmäteriverket och berörda kommuner utforma en konkretisering som kan ligga till grund för tillsynsarbete samt prövning av tillstånd till kommunal lantmäteri- myndighet. 
 300 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 Uppgifter som ligger kvar på Lantmäteriverket 
 På Lantmäteriverket bör självfallet även i fortsättningen vila det ansvar för rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet inom fastighets- bildningen som är en följd av verkets ansvar för den egna verksam- heten och verkets övergripande roll som nationell förvaltnings- myndighet för fastighetsbildningen. Lantmäteriverket bör oaktat Lantmäterinämndens verksamhet ha det fulla ansvaret för att fastighetsbildningen bedrivs rättssäkert och med hög kvalitet. Vi menar dock att Lantmäteriverkets ansvar härvidlag inte behöver benämnas tillsyn, utan ligger inom ramen för ett sedvanligt myndighetsansvar. Detta särskilt som våra förslag innebär att Smith mäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna i framtiden skall utgöra en gemensam myndighet. 
 Detta innebär att Lantmäteriverket fortsatt bör ha ansvaret för den del av det nuvarande tillsynsansvaret som innebär rådgivande, stödjande och utvecklande verksamhet inom fastighetsbildnings- området. Denna verksamhet får även i framtiden en viktig roll för att främja rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet i handläggningen inom den statliga och kommunala fastighetsbildningsverksamheten. De kommunala lantmäterimyndigheterna bör även framdeles få till- gång till råd och stöd, utbildning m.m. från Lantmäteriverket på samma villkor som den statliga fastighetsbildningsverksamheten. Om Lantmäterinämndens tillsyn skulle visa att en kommunal lant- mäterimyndighet inte längre uppfyller kriterierna för att få bedriva fastighetsbildningsverksamhet, är det Lantmäteriverkets uppgift att genom i första hand råd och stöd få verksamheten att åter motsvara kraven. 
 Som nämnts ovan bör Lantmäteriverket också söka samverkan och samordning med Lantmäterinämnden inom det gemensamma intresseområde som gäller uppföljningar och utvärderingar av hur kvalitet och rättssäkerhet utvecklas inom förrättningsverksamheten. Lantmäteriverket och Svenska kommunförbundet bedriver idag ett kvalitetsutvecklingsprojekt inom fastighetsbildningen som kan utgöra ett stöd för Lantmäterinämndens arbete och synliggöra behov av kompletterande studier. 
 301 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäterinämndens sammansättning och administrativa ställning 
 Lantmäterinämnden bör få en självständig ställning genom att ord- förande och ledamöter i nämnden utses av regeringen. 
 Lantmäterinämndens sammansättning bör avspegla de kunskaps- krav som följer av nämndens ansvarsområde. Nämnden bör inom sig förena kunskaper inom fastighetsrätt, förvaltningskunnande samt kompetens inom utvärderings- och granskningsmetodik. Nämnden bör också ha goda kunskaper om de konkreta arbets- villkoren inom förrättningsverksamheten. Vi bedömer att nämnden bör bestå av minst fem personer för att kunna rymma dessa olika kompetenser. 
 Vi har övervägt att föreslå att nämnden bör innehålla företrädare för verksamheter eller medborgargrupper som ofta berörs av den praktiska förrättningsverksamheten. Vi har dock kommit till slut- satsen att nämnden får en mer oberoende ställning om sådana intressen inte är direkt företrädda i nämnden. Detta hindrar natur- ligtvis inte att nämnden bör arbeta öppet och aktivt tillgodogöra sig för tillsynen relevanta synpunkter från dem som berörs av förrätt- ningsverksamheten. Nämnden bör inte innehålla några företrädare för Lantmäteriverket och kommunerna. 
 Till Lantmäterinämnden bör knytas ett mindre kansli. Nämnden och dess kansli kan i administrativt hänseende bilda en helt fri- stående organisation eller samordnas administrativt med någon befintlig myndighet i syfte att nedbringa kostnaderna. Vi ser vissa fördelar med att ge nämnden och dess kansli nära tillgång till de kunskaper inom fastighetsbildningsområdet som finns inom Lant- mäteriverket. Om nämnden har sitt säte vid Lantmäteriverket kan nämnden från verket köpa administrativa resurser och kansli- resurser. Den praktiska avgränsningen av nämndens verksamhet i förhållande till Lantmäteriverkets insatser som ansvarig myndighet för fastighetsbildningen underlättas härigenom också. 
 Lantmäterinämnden bör som en liten myndighet kunna befrias från vissa delar av det ekonomiadministrativa regelverket inom staten. Den bör dock avge en egen årsredovisning. . 
 Det är samtidigt angeläget att Lantmäterinämnden får en själv- ständig ställning i förhållande till Lantmäteriverket. Denna själv- ständighet förutsätter, förutom att regeringen utser ordförande och ledamöter i nämnden, att nämnden och dess uppgifter regleras i en egen instruktion och att nämnden får tillgång till egna ekonomiska 
 302 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 
  
 resurser. Vi återkommer i kapitel 12 till frågor som rör kostnaderna för Lantmäterinämnden och hur dessa bör finansieras. 
 Utvärdering 
 Vi ser Lantmäterinämnden och dess uppgifter som en viktig och varaktig del i det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet. Samtidigt menar vi att det är rimligt att nämndens verksamhet – i likhet med alla nystartade verksamheter som medför åtaganden för staten – bör utvärderas efter en tids verksamhet. Vi föreslår att nämnden efter 3 års verksamhet avger en särskild rapport till regeringen innehållande en redogörelse för och bedömning av verk- samheten under de gånga åren samt förslag till inriktning av den framtida verksamheten. Denna rapport kan sedan ligga till grund för en fristående utvärdering av nämndens roll och verksamhet. 
 303 
  
 9 
  
 Grundläggande 
  
 informationsförsörjning 
  
 9.1 
  
 Det offentliga åtagandet 
  
 9.1.1 
  
 Inledning 
  
 I en rad olika sammanhang har tidigare försök att avgränsa den informationsmängd som skulle utgöra samhällets grunddata eller basinformation gjorts. Man kan urskilja två huvudsyften, dels att definiera vilket ansvar det offentliga bör ha när det gäller informa- tionsförsörjningen, dels att finna en informationsmängd som är så grundläggande att den allmänt skall tillhandahållas på särskilda vill- kor. I många sammanhang där finansiering och prissättning av information har debatterats har ett offentligt åtagande antagits vara liktydigt med offentligt finansierad information, för fri distribution eller till marginalkostnad. Det är viktigt att här framhålla att ett offentligt åtagande kan vara helt eller delvis avgiftsfinansierat och att ställningstaganden till finansieringen är beroende av många faktorer. 
  
 9.1.2 
  
 Grundläggande motiv 
  
 Samhällets behov av informationen 
 Lantmäteriverkets uppgift att producera, förvalta och tillhandahålla grundläggande fastighetsinformation och geografisk information har stor betydelse för andra verksamheter inom olika samhälls- sektorer. 
 Utan en fungerande infrastruktur för fastighetsinformation för- svinner möjligheterna till en tillförlitlig och kostnadseffektiv hante- ring av verksamheter som rör omsättning, värdering, kreditgivning och beskattning av landets fastigheter. Fastighetsinformationen används också i en rad myndigheters och statliga bolags verksam- heter samt i kommunerna. 
 305 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Den geografiska informationen används i stor utsträckning för att utföra och effektivisera andra offentliga åtaganden inom statliga myndigheter och kommuner, t.ex. miljövård, samhällsbyggande och räddningstjänst. Lantmäteriverket fyller också funktionen som militärt kartverk, med Försvarsmakten som den största enskilda användaren av geografisk information. Den geografiska informa- tionen används också i ett antal olika tillämpningar inom jord- och skogsbruket, transport och kommunikationer, eldistribution, turism etc. Efterfrågan på den information Lantmäteriverket till- handahåller ökar, liksom antalet användare av informationen och antalet tillämpningsområden. Tillväxten inom området geografisk informationsteknik är stark internationellt. Flera samhällsekono- miska studier indikerar att investeringar i fastighetsinformation och geografisk information ger nyttoeffekter i samhället som klart överstiger investeringskostnaderna. Den samlade verksamhet kring geografisk information och fastighetsinformation som skapades genom omorganisationen 1996 ger en bättre möjligheter att nå hög samhällsnytta. 
 Nationalekonomiska motiv 
 Det är av flera skäl inte troligt att fastighetsinformation och geo- grafisk information skulle vara tillgängliga i tillräcklig omfattning utan ett starkt offentligt åtagande. Det gäller såväl informations- innehåll, kvalitet, rikstäckning som infrastruktur. Nyttan av infor- mationen är fördelad på många olika användare inom olika sam- hällssektorer, där var och en inte har tillräckligt stor nytta för att vara motiverad att göra de stora ekonomiska åtaganden som krävs för uppbyggnad, drift och ajourhållning av informationen. Infor- mationen har på detta sätt likheter med annan infrastruktur som vägar och järnvägar, dvs. kollektiva nyttigheter. Ett annat motiv för ett offentligt åtagande är att produktion och förvaltning av informationen sannolikt medför ett sådant förhållande mellan fasta och rörliga kostnader att en marknadsimperfektion i form av ett naturligt monopol uppstår. Vid en sådan situation är det omöjligt att bedriva företagsekonomiskt lönsam verksamhet till ett samhällsekonomiskt effektivt pris. 
 306 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Några utgångspunkter för överväganden kring det offentliga åtagandet 
  
 Det offentliga åtagandet inom informationsförsörjningen kan inte direkt härledas ur några generella förvaltningspolitiska, konkurrenspolitiska eller andra principer. Inte heller finns principer för det offentliga åtagandets utformning vad gäller samhällets försörjning med grundläggande information som direkt kan tillämpas. Åtagandet måste utformas genom en för- utsättningslös prövning av de verksamhetsmässiga förutsätt- ningarna i förhållande till de generella principerna. Villkoren skiljer sig åt för olika delar av samhällets infrastruktur för grundläggande information. Åtagandet är inte statiskt, en process för löpande omprövning måste skapas. Ansvaret för att bygga upp ett lägenhetsregister och ett eventuellt nationellt arkiv för satellitbilder kan här tas som illustrerande exempel. 
  
 I flera avseenden är den nationella försörjningen med fastig- hetsinformation och geografisk information beroende av ett väl utvecklat och väl fungerande samarbete mellan staten och kom- munerna. Att tillse att ett sådant samarbete finns är en viktig del i statens övergripande ansvar för informationsinfrastrukturen. Vi menar att det finns goda skäl att närmare utreda hur kommunernas, och andra parters, medverkan i nationella infra- strukturprojekt skall kunna främjas och säkerställas. Det gäller t.ex. samverkan kring tätortsinformation, ett nationellt geo- detiskt referenssystem, den nationella vägdatabasen och ett nationellt adressregister. Nationella helhetslösningar är här nödvändiga för att få ut full samhällsekonomisk nytta av de offentliga investeringarna i systemen och för en tillväxtfrämjan- de  
  
 IT-utveckling. 
  
 Utvecklingen inom IT och geografisk informationsteknik är snabb och användarnas krav på informationens kvalitet, till- gänglighet etc. växlar över tid. Dagens mest utvecklade tekniska lösningar kan vara allmängods om tio år. Detta innebär konkret att gränsdragningen mellan grundläggande information och vidareförädlad information samt mellan tillhandahållande och vidareförädling förändras över tid. Det offentliga åtagandet måste därför i flera avseenden hanteras på ett sätt som ger flexibilitet. 
  
 307 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 En annan viktig utgångspunkt för det framtida offentliga åtag- andet är den förskjutning från produktion/uppbyggnad av databaser till förvaltning av databaser, dvs. ajourhållning och utveckling av informationen, som är fullt genomförd redan inom  
  
 1–2 
  år. 
 Samtidigt med övergången till ett förvaltningsskede förefaller användarnas krav på informationen öka. Ny teknik och nya tillämpningsmöjligheter kräver data med hög kvalitet, aktualitet och tillgänglighet. 
 En effekt av dessa förändringar är att tyngdpunkten i verk- samheten inte kommer att ligga i den nästan helt statsfinansie- rade produktionen, utan i den delvis användarfinansierade förvaltningen. En annan effekt är att verksamhetsfokus och målsättningar i än högre grad handlar om kvalitet och tillgäng- lighet och inte om kvantitet. Tidigare målsättningar om antal uppbyggda databaser, grad av rikstäckning etc. förlorar i betyd- else och mer svårkvantifierade frågor som rör kvalitet, aktuali- tet och tillgänglighet hos befintliga data måste uppmärksammas i högre utsträckning. En ytterligare effekt är att kraven på Lantmäteriverkets förmåga att fånga upp och anpassa informa- tion och produkter efter användarnas behov ökar. 
  
 En viktig utvecklingstendens är att det internationella och sär- skilt det europeiska samarbetet i frågor som rör informations- infrastrukturerna växer. Det svenska offentliga åtagandet kommer successivt att behöva anpassas till europeiska riktlinjer vad gäller standarder, referenssystem, innehåll i den grund- läggande informationen och villkoren för tillhandahållandet. En nära samverkan mellan Lantmäteriverket och Regeringskansliet behövs för att kunna påverka utformningen av de framväxande gemensamma riktlinjerna. Detta är betydelsefullt för att bibehålla och om möjligt förstärka Sveriges internationellt starka ställning inom lantmäteriområdet, för att minska kost- naderna för framtida anpassning till europeiska riktlinjer och för att öka möjligheterna till tjänsteexport. Ökade kunskaper krävs också om förhållanden i andra länder inom lantmäteri- området. Behovet av och möjligheterna att göra europeiska jämförelser, eller  
  
 benchmarking-studier, 
  ökar. På lång sikt kan möjligen utvecklingen gå så långt att framställningen av geo- grafiska data i stor utsträckning sker samordnat i Europa och många nationella kartverk avvecklas. 
 308 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Det offentliga åtagandet – grunddata, samverkan och utveckling för en bred användning i samhället 
 Fokus har de senaste åren flyttats från att försöka definiera grund- data och basinformation i syfte att fastställa och avgränsa ett offentligt åtagande till att diskutera ansvaret för informationsinfra- struktur och grundtjänster. Bl.a. har  
 IT-kommissionen 
  i olika sammanhang framhävt utvecklingen av vad man kallar den mjuka infrastrukturen, med samverkan och grundtjänster, som avgörande för hur snabbt och väl Sverige kan utvecklas inom  
 IT-området. 
  Databaser med grundläggande information kan sägas vara en nöd- vändig men långt ifrån tillräcklig förutsättning för utvecklingen. 
 Samhällets informationsinfrastruktur ska göra det möjligt att i digital form få tillgång till all den information som behövs inom offentlig förvaltning, i samhällstjänster till medborgarna, inom näringslivet och i vardagen. Mycket arbete krävs dock innan nödvändig information finns digitalt tillgänglig på ett sätt som gör den begriplig för olika datasystem och i olika tillämpningar. Det arbetet omfattar bl.a. standardiserade terminologier, system för metadata och olika allmänt tillgängliga tjänster för att nå och presentera information 
 1 
 . 
 I rapporten Ökad användning av geografisk informationsteknik (november 2000), som Lantmäteriverket utarbetade på regeringens uppdrag, framhölls också att statens ansvar för den grundläggande informationen måste utgå ifrån ett helhetsperspektiv på informa- tionsinfrastrukturen och dess tjänster. I rapporten beskrivs en infrastruktur bestå av följande komponenter som bör hanteras inom ramen för ett offentligt åtagande 
  
 1.  
 Institutionellt ramverk 
 Regelverk och administrativa strukturer för uppbyggnad, förvalt- ning och tillhandahållande av informationen. Här ingår bl.a. regler för finansiering, prissättning, upphovsrättliga frågor och integri- tetsfrågor. 
 2. Grundtjänster 
 T.ex. de allmänna kartorna i digital form. 
 3. Standarder 
 Underlättar produktion, ajourhållning och användning av data. 
  
 1  
  
 IT-samhällets 
  mjuka infrastruktur,  
 IT-kommissionens 
  allmänna rapportserie, 46/2002. 
 309 
 Grundläggande informationsförsörjning SOU 2003:111 
 4. Tekniska lösningar och strukturer 
 Gör det möjligt att söka, beställa, hämta och utbyta data. 
  
 5. 
  
 Samordning och samverkan 
  
 T.ex. kring ajourhållning 
  
 6. 
  
 Väl utvecklade former för förmedling och överföring av data 
  
 7. 
  
 Geodetiska referenssystem 
  
 Ett konkret exempel på vikten av infrastrukturtänkande är statens och kommunernas ansvar för grundläggande geografisk informa- tion. Den statliga kartläggningen har omfattat skalområden från 1:10 000 och uppåt medan kommunerna ansvarar för mer stor- skaligt material. Statens respektive kommunernas ansvar för grund- data i detta sammanhang är historiskt betingat och har inte varit ifrågasatt. När papperskartor var slutprodukten var denna ansvars- fördelning kanske oproblematisk, i den digitala världen med nya användningsområden ställs nya krav på samverkan för att den fulla samhällsnyttan ska uppnås. I många verksamheter, och för utveck- ling av nya produkter och tjänster, är man beroende av såväl Lant- mäteriverkets information som kommunernas tätortsinformation, i digital form. För att få rikstäckande data måste en aktör idag vända sig till varje enskild kommun och till Lantmäteriverket för leveran- ser, därefter göra den nödvändiga anpassningen av olika format m.m. till den egna tillämpningen. Något system för att samlat aktualisera informationen finns inte, inte heller gemensamma villkor för tillhandahållandet eller garantier för långsiktighet i leve- ranserna. Här finns ett stort samordningsbehov för att åstad- komma en effektiv informationsförsörjning. 
 Detta menar vi är ett bra exempel på att ett offentligt åtagande bör innefatta samordningsuppgifter och utveckling av vissa bas- tjänster för att åstadkomma rikstäckande och långsiktig informa- tionssamordning och därmed främja användning och vidareförädling. 
 Frågan om vilken information som är att betrakta som grunddata har penetrerats i många olika sammanhang och man kan konstatera att svaren har varit av övergripande och principiell natur. När det gäller frågan om Lantmäteriverkets grunddata kan man med stöd av dessa principer hävda att dessa i huvudsak utgörs av den geografiska information som byggts upp i enlighet med den av 
 310 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 statsmakterna fastställda långsiktiga planen, och av informationen i fastighetsregistret, vars innehåll är författningsreglerat. 
 Vi har inte funnit att informationen som sådan har ifrågasatts i några sammanhang. Istället är det högre kvalitet, mer aktuell information, andra uttags- och urvalsmöjligheter som efterfrågas av användarna, vilket i sig visar att frågan om vilka data som ska betraktas som ett offentligt åtagande måste kompletteras med i vilken form, med vilken aktualitet, standard etc. Svaren på de senare frågorna kan variera över tiden, efter nya användnings- områden eller nya tekniska möjligheter. Ett exempel på använd- ningsanpassning av den grundläggande informationen är det Fastig- hetsprisregister 
 2  
 som skapades i mitten av  
 90-talet 
  för att samman- ställa och bevara uppgifter om fastighetsöverlåtelser, för att fast- ställa fastighetstaxeringens riktvärdeområden, för värdering i sam- band med fastighetsöverlåtelser för kreditgivning och för fastig- hetsprisstatistik. I sig innehåller Fastighetsprisregistret ingen annan grundinformation än fastighetsregistret, men för fastigheter som överlåts sparas uppgifter från fastighetsregistret i en särskild bas. 
 Ett annat exempel är den ändringsdatabas som skapats för att göra det möjligt för alla användare att få aviseringar om föränd- ringar i fastighetsinformationen för ett visst fastighetsbestånd och inte behöva hämta all information inom ett visst administrativt område. 
 Större förändringar i grunddatainnehållet – det kan gälla utbygg- nad, anpassning, avveckling m.m. – måste utgå ifrån krav i användarleden och bör underställas regeringens prövning. Det finns ett antal exempel på redan genomförda och planerade större förändringar i form av utvidgningar i den information Lantmäteri- verket förvaltar. Fastighetsdatasystemet kompletterades med ett byggnadsregister  
 1992–93, 
  efter regeringsbeslut och med särskilda anslag. Uppbyggnaden av ett elektroniskt pantbrevsregister i anslutning till fastighetsdatasystemet påbörjades under  
 90-talet 
  och innebar en effektivare och säkrare pantbrevshantering. Pantbrevs- registret är avgiftsfinansierat och författningsreglerat. 
 En lagrådsremiss bereds f.n. inom Regeringskansliet för att möjliggöra en av riksdagen beslutad registerbaserad hushållsstati- stik, vilket bl.a. innebär uppbyggnad av ett lägenhetsregister i anslutning till fastighetsregistret. En tidigare utredning (SOU 1998:80) med förslag om att inrätta ett bostadsrättsregister i 
  
 2  
 Fastighetsregistret innehåller inte några historiska uppgifter om köp m.m. 
 311 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 anslutning till fastighetsregistret för säkrare hantering av uppgifter om ägare, pantförskrivningar m.m. har nyligen åter aktualiserats. Ett förslag att inrätta en särskild miljödel i fastighetsregistret bereds f.n. inom Regeringskansliet 
 3 
 . 
 Inom det geografiska området har bl.a.  
 EU-direktiv 
  påverkat informationsinnehållet under de senaste åren, landtäckedatabasen Mendoza är ett exempel. EU:s  
 Inspire-initiativ 
  kommer också med all sannolikhet att påverka det offentliga åtagandet och Lantmäteri- verkets verksamhet. När det gäller framtida inskränkningar i infor- mation eller standardprodukter av mer genomgripande karaktär, t.ex. att slopa framställning av vissa kartserier eller ajourhållning av vissa teman som t.ex. våtmark, bör dessa konsekvensbedömas i användarleden och prövats av regeringen. 
 Prövningen av det offentliga åtagandet när det gäller samord- ning, informationskvalitet och annan användningsanpassning, utveckling av grundtjänster m.m. är en mer komplex uppgift. Här menar vi att det är viktigare att säkerställa en process för en sådan löpande prövning än att försöka precisera gränsen mellan använd- ningsanpassning för en bred användning resp. kundanpassning eller att definiera vilka grundtjänster som kan ingå i ett offentligt åtag- ande. 
  
 9.1.3 
  
 Vad är grundläggande information? 
  
 Tidigare utredningar 
 På en övergripande nivå har det offentliga åtagandet för samhälls- nyttig information som anses vara basinformation, grunddata eller grundläggande information behandlats av flera statliga utredningar under andra halvan av  
 1990-talet. 
  
 Grunddatabasutredningen (1997:146) fann att det var ett offent- ligt åtagande att långsiktigt säkerställa att vad utredningen kallade samhällets basinformation tillgängliggörs för breda grupper av användare i förvaltningen och samhället i övrigt till rimliga kostna- der. Utredningen fann att vissa grunddata utgjorde kärnan i det offentliga åtagandet för informationen och definierade grunddata som uppgifter vilka 
  
 – 
  
 identifierar fysisk eller juridisk person eller egendom eller utgör geografisk lägeskomponent, 
  
 3  
 Lantmäteriverket, Redovisning av regleringsbrevsuppdrag 2002. 
 312 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 – 
  
 äger beständighet i tiden och 
  
 – 
  
 har en bred användning och därför efterfrågas allmänt. 
  
 Grunddatabasutredningen föreslog att data som var att betrakta som grunddata skulle författningsregleras. Regeringen ansåg dock att en sådan reglering skulle bli oflexibel att hantera och att både omfattning och enskilda uppgifter inom ramen för grunddata kunde ändras över tid. Tills vidare menade regeringen att grunddata kunde definieras som offentlig information av vikt för sam- hällets effektivitet och med bred användning. 
 I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) slogs fast att en enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande infor- mation är ett offentligt åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för medborgarna och för företagen. Rege- ringens ställningstaganden gav dock ingen ledning i frågan om vad som skulle definieras som grunddata. Regeringen konstaterade endast att denna fråga hänger nära samman med motivet för det offentliga åtagandet. 
 År 2000 lämnade en arbetsgrupp inom Regeringskansliet som haft i uppdrag att inventera och analysera det allmännas ansvar för spridning av offentlig basinformation i elektronisk form sin rapport (Ds 2000:34). Arbetsgruppen drog slutsatsen att det inte var möjligt att generellt avgöra vilken information som skulle kunna sägas vara en del av ett offentligt åtagande vad gäller elek- tronisk information. Arbetsgruppen förordade istället en selektiv ansats där frågan om en viss typ av information skulle anses utgöra ett offentligt åtagande skulle bedömas från fall till fall. 
 Basinformation borde enligt arbetsgruppen utmärkas av att den hade en frekvent och mångsidig användning och att det fanns ett varaktigt behov av informationen. Med mångsidig användning av- sågs att informationen skulle ha en bred användning inom olika områden och enkelt kunna kombineras och användas tillsammans med uppgifter inom andra informationssystem. Om en viss typ av information uppfyllde ovanstående kriterier och till största delen tillgodosåg behov inom offentlig förvaltning borde den utgöra ett offentligt åtagande enligt arbetsgruppen. Om informationen pri- märt användes av privata aktörer krävdes enligt arbetsgruppen särskilda motiv för att informationen skulle utgöra ett offentligt åtagande. 
 313 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Information inom ett offentligt åtagande ur ett användarperspektiv 
 Lantmäteriverket har formulerat en egen målbild för verksamheten inom området grundläggande information med en definition av basinformation som inte strider mot tidigare försök till avgräns- ningar, men som kan användas som ett komplement. Inte minst viktigt är att peka på ansvaret för Försvarsmaktens behov av infor- mation, men också att väga in informationens betydelse för vidare- förädling och utveckling av tjänster liksom allmänhetens behov av informationen: 
 Enligt denna målbild syftar det offentliga åtagandet inom fastig- hetsinformation och geografisk information till att tillhandahålla information som 
  
 – 
  
 svarar mot den offentliga sektorns behov, 
  
 – 
  
 tillgodoser försvarsmaktens behov av information såväl i freds- tid som vid kris och krig, 
  
 – 
  
 bidrar till att effektivisera den offentliga sektorns verksamheter och utveckla kommunikationen med medborgare och andra som berörs av verksamheterna, 
  
 – 
  
 ger goda förutsättningar för vidareförädling och utveckling av nya produkter och tjänster inom informationsområdet, samt 
  
 – 
  
 motsvarar behoven av lättillgänglig och direkt användbar infor- mation hos allmänhet, organisationer och företag. 
  
 Vad är att betrakta som grundläggande geografisk information? 
 De tidigare utredningarna visar att geografisk information har ansetts höra till den grundläggande information som bör ingå i ett offentligt åtagande. Det råder inte heller någon tvekan om att den geografiska informationen generellt sett uppfyller kriterierna om frekvent och mångsidig användning. Det är också så att informa- tionen huvudsakligen används i offentliga verksamheter. 
 De analyser av samhällets grundläggande information som genom- förts av ovan beskrivna utredningar har dock genomförts utifrån ett generellt och principiellt perspektiv. De kriterier som angetts för vilka data som skall anses vara grunddata eller en del av den grundläggande informationen har därför varit så pass vida att de inte ger någon direkt ledning för att bedöma det offentliga åtagan- dets avgränsning för ett enskilt informationsslag. Inte heller har 
 314 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 man utgått ifrån samhällets, dvs. den offentliga sektorns, allmän- hetens och näringslivets, behov av en fungerande informations- infrastruktur och olika parters del i denna, som t.ex. ansvarsfördel- ningen mellan olika myndigheter och mellan stat och kommun. Vi menar att diskussionen av det offentliga åtagandet för Lantmäteri- verket inom informationsförsörjningen måste utgå ifrån det sam- lade behovet av geografisk information, och ses efterfrågestyrt och inte i ett producentperspektiv. Ett konkret exempel är information om vägar som måste anses tillhöra kategorin geografiska grund- data. Vägdata omfattar dock allt ifrån översiktliga vägsträckningar, väglänkar, noder, adresser, viadukthöjder, bärighet, hastighets- begränsningar och gator i tätort till skogsbilvägar. Vägdata produ- ceras av flera myndigheter, av kommunerna och av näringslivet och vägdata i olika former används i en mängd olika sammanhang i samhället. Det förefaller inte fruktbart eller meningsfullt att här avskiljt söka definiera Lantmäteriverkets ansvar för grunddata eller ett offentligt åtagande utan att se till användarnas behov och till en effektiv infrastruktur för väginformation i samhället. Vägdata är också ett bra exempel på information där inte bara nationella överväganden måste göras. Det inom EU initierade projektet EuroRoads är ett exempel på detta. 
 Om grunddata eller grundläggande geografiska data ändå måste specificeras finns en något mer konkret och operationell definition i Lantmäteriverkets förslag till inriktning av verksamheten under  
 1990-talet 
  (LI94). Där definieras begreppet grundläggande geo- grafisk information som den analoga och digitala information verket har ett samhällsuppdrag att ta fram, bildmaterial (flygbilder, ortofoton), databaser, och allmänna kartor. 
 Detta sätt att resonera kring den grundläggande informationen har en poäng så till vida att informationsinnehållet i statsuppdraget har prövats i samband med regeringens ställningstagande till den långsiktiga planen och till Lantmäteriverkets budgetförslag. Till det statsuppdrag som framgår av den långsiktiga planen bör också läggas de senare mål för databasuppbyggnad som regeringen angett i regleringsbreven, i den mån dessa medför några tillägg till den ursprungliga planen. Det offentliga åtagandet kan dock omfatta mer än statsuppdraget, eftersom det inte finns någon direkt kopp- ling mellan den grundläggande information som beställs i den långsiktiga planen och anslagen till Lantmäteriverket. 
 Lantmäteriverkets grundläggande geografiska information består med detta synsätt av den information som helt eller delvis byggts 
 315 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 upp med utnyttjande av statliga anslag. Dessa baser innehåller i sin tur data om ett stort antal objekt (t.ex. byggnader, sjöar, vägar, kraftledningar). Denna informationsmängd utgör den grundlägg- ande geografiska information som ingår i det offentliga åtagandet. I det offentliga åtagandet ingår att förvalta och utveckla informa- tionen med utgångspunkt i användarnas behov. I det offentliga åtagandet ingår också att vissa särskilda produkter och tjänster skall framställas och tillhandahållas, t.ex. de allmänna kartorna, med målet att åstadkomma största möjliga samhällsnytta. 
 Vad är att betrakta som grundläggande fastighetsinformation? 
 Vilken fastighetsinformation som är att betrakta som grundlägg- ande, och därmed som ett offentligt åtagande är i stor utsträckning definierat i författningar. Lagen (2000:224) om fastighetsregister reglerar att det skall föras ett fastighetsregister som skall ge offent- lighet åt den information som ingår i registret. I förordningen om fastighetsregister (2000:308) finns detaljerade bestämmelser om bl.a. vilka uppgifter som skall ingå i fastighetsregistret. I lagen (1994:448) och förordningen (1994:598) om pantbrevsregister regleras det pantbrevssystem som sedan mitten av  
 90-talet 
  finns i anslutning till informationen i fastighetsregistret. 
 Det innehåll i fastighetsregistret som definieras i författningarna kan dock inte uppfattas som statiskt. Det bör åligga Lantmäteri- verket att utifrån användarnas behov fortlöpande pröva både det författningsreglerade innehållet i fastighetsregistret och övrigt innehåll samt lämna förslag till regeringen i de fall det kan vara motiverat att ta bort eller inkludera ny information. Frågor om ny information i registret kan också väckas av regeringen, t.ex. det sär- skilda uppdrag Lantmäteriverket haft att utreda frågan om en särskild miljödel i fastighetsregistret, som avrapporterats och nu är under beredning. 
  
 9.1.4 
  
 Gränsdragningen mot vidareförädling 
  
 En principiell utgångspunkt för ett offentligt åtagande inom infor- mationsförsörjningen är att det inte skall omfatta några former av vidareförädling av den grundläggande informationen. Med vidare- förädling avses att informationen anpassas eller kompletteras för 
 316 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 att möta behoven hos en särskild kund eller kundgrupp. Denna utgångspunkt är viktig för att inte minska utrymmet för en livs- kraftig privat sektor av informationsförädlare. Vid utredningens möten med privata företag har ibland hävdats att vissa tjänster som ingår i Lantmäteriverkets tillhandahållande, t.ex. webbprodukterna FastighetSök för alla och Historiska kartor, ligger utanför ramen för vad som kan ingå i uppgiften att tillhandahålla grundläggande information. Samtidigt är det angeläget att tillhandahållandet av den grundläggande informationen är anpassat för en bred använd- ning och vidareförädling och fortlöpande utvecklas i takt med teknikutvecklingen och användarnas behov. Inte minst vidareför- ädlarna gör anspråk på anpassning av informationen till sina respek- tive verksamheter, nya gränssnitt, olika urvalsmöjligheter, leverans- sätt, format, öppettider etc. Vi har heller inte funnit någon euro- peisk kartmyndighet som idag inte erbjuder tjänster och produkter via nätet. Behovet av anpassning av informationen och ett dyna- miskt tillhandahållande uttrycks också i det nuvarande reglerings- brevets målsättningar. 
 Frågan är vilka principer som bör styra avvägningen mellan användningsanpassning, ett aktivt tillhandahållande och en ur kon- kurrenssynpunkt olämplig vidareförädling. En grundprincip som tillämpas av Lantmäteriverket idag är att de anpassningar av till- handahållandet som görs inom ramen för statsuppdraget skall vara tillgängliga för alla användare på samma villkor. Detta innebär att en anpassning av en tjänst eller produkt endast för kund x inte är acceptabel som en del av tillhandahållandet, medan däremot t.ex. införande av ett nytt överföringsformat för informationen är acceptabelt om det nya formatet främjar en bred användning och är öppet för alla. Detta kan uttryckas som en skillnad mellan  
 använ- daranpassning  
 och  
 användningsanpassning 
 . 
 Användningsanpassning – användaranpassning, en nyckelfråga 
 En central fråga för framtiden är hur Lantmäteriverkets grundlägg- ande information skall anpassas för användning och vidareför- ädling. För inte så länge sedan var de periodiskt utgivna tryckta kartorna den enda användningsanpassade geografiska informa- tionen och  
 en-fastighetsfrågor 
  via fasta terminaluppkopplingar mot fastighetsdatasystemet, under kontorstid, den enda för fastighets- informationen. Färdigställandet av de grundläggande geografiska 
 317 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 databaserna, ny teknik, nya användare och nya användningsområ- den har successivt och i grunden ändrat både förutsättningarna för och kraven på anpassning, utveckling och tillhandahållande. 
 Användaranpassning av informationen, för hög tillgänglighet och effektiv användning, lyftes av regeringen fram i prop. 1994/95:166 som en av Lantmäteriverkets huvuduppgifter i informationsförsörj- ningen. Efter att ha fått stå tillbaka för uppbyggnadsinsatserna kommer frågan om anpassning och utveckling framöver att stå i fokus. 
 Det övergripande målet för informationsförsörjningen bör vara att åstadkomma en bred användning av den grundläggande infor- mationen för utveckling av olika delar av samhället. Användnings- anpassning av informationen bör grundas på bedömningar av sam- hällsnyttan och på de krav som olika användare ställer.  
 IT-kom- 
  missionen har i olika sammanhang fört fram begreppet grund- tjänster i samband med resonemang om utveckling av de offent- liga informationsresurserna. 
 Det är viktigt att inte se Lantmäteriverkets grundläggande infor- mation som en isolerad företeelse i sammanhanget. Utifrån ett användarperspektiv måste målet vara att åstadkomma en effektiv informationsinfrastruktur, där bl.a. data från olika källor är sam- ordnade. Den nationella vägdatabasen, NVDB, med målet att samla och tillhandahålla väginformation från kommunerna, Vägverket, Lantmäteriverket och skogsnäringen, kan tas som ett exempel. Skånekartan, där 33 kommuners tätortsinformation kompletterad med Lantmäteriverkets småskaliga information kan tillhandahållas samlat från en och samma källa, är ett annat exempel. Samverkan mellan kommunerna, Lantmäteriverket, Posten AB och Riksskatte- verket kring ett effektivt system för samhällets adressförsörjning är ytterligare ett. Lantmäteriverkets framtida insatser måste vara en del i den samlade nationella verksamheten kring den grundläggande informationen och ett led i samverkan för att åstadkomma en effektiv verksamhet, med system, information, användningsanpas- sade grundtjänster och produkter. Vi menar att det finns ett stort behov av att ta fram en samlad strategi för nationell samverkan inom området geografisk information och fastighetsinformation. 
 Användningsanpassade produkter och tjänster kan i vissa fall nyttjas direkt av användarna, som exempel kan nämnas de tryckta 
 318 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 kartorna, FastighetSök 
 4  
 på Internet och liknande grundläggande webbtjänster eller Fastighetsaviseringar, ett abonnemang på för- ändringar i fastighetsregistret för ett visst fastighetsbestånd. Men i allt högre grad väntas distribution och vidareförädling utföras av företag på en marknad där informationen ytterligare anpassas för olika kunders behov. Några exempel här är system för kredit- bedömningar och fastighetsförmedling eller system för transport- planering och bilnavigering. 
 Kraven på användningsanpassning från användare och vidare- förädlare kan grovt indelas i två kategorier 
  
 – 
  
 informationsinnehåll och informationskvalitet 
  
 – 
  
 former och villkor för tillhandahållandet 
  
 Informationsinnehållet bedöms vara förhållandevis stabilt över tiden. Större förändringar sker i allmänhet efter överordnade beslut. Kvalitetskraven kan vara svårare att bestämma. Krav på strukturen i de data, noggrannheten i redovisningen, aktualiteten i uppgifterna varierar mellan användarna och över tiden, men det torde vara möj- ligt att fastlägga flertalet användares minimikrav. Integreringen av Lantmäteriverkets fastighetsinformation och geografiska informa- tion är ett sådant krav, förbättrade höjddata ett annat. 
 Tillhandahållandet innehåller flera dimensioner, som t.ex. att produkter och tjänster är tillgängliga, i allmänhet numera är 24 timmar numera. Hur informationen tillhandahålls,  
 on-line, 
  via aviseringar, uttag, hämtning eller i applikationer är en annan dimen- sion. Olika former av urval i databaserna (från kartblad eller kommuner till objekt, ändringsaviseringar istället för totaluttag etc.) och samordning mellan olika baser är ytterligare dimension. 
 Vi har konstaterat att såväl direkta användare som vidareför- ädlare ställer krav på anpassning och utveckling av den grund- läggande informationen. Med användningen i fokus blir frågan om vilka användningsanpassade produkter och tjänster som infras- trukturen skall leverera en nyckelfråga. Tillgången till information och dess kvalitet måste bestämmas utifrån användares och vidare- förädlares krav och behov. För låg kvalitet och bristande tillgäng- lighet leder till välfärdsförluster genom lägre användning och nytta. För hög kvalitet genom en för långt driven förädling av grund- informationen kan hindra utvecklingen av marknaden för vidare- 
  
 4  
 I grunden är denna samma tjänst som den ursprungliga  
 VISA-frågan 
  mot fastighetsdata- systemet, men här åtkomlig  
 24-timmar 
  om dygnet, utan behov av terminaluppkopplingar och med en inbyggd kartpresentation. 
 319 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 förädling och kundanpassning. Informationsförsörjning är en för- änderlig och dynamisk process. Att en gång för alla definiera vad som är rätt grundanpassning av informationen låter sig svårligen göras, eftersom teknik, användningsområden, information och marknaden förändras. Det är t.ex. fullt tänkbart att anpassning som vid en tidpunkt är nödvändig för att en viss användning eller vidareförädling skall komma till stånd, vid ett senare tillfälle helt kan överlämnas till marknaden. 
 Vi menar att det väsentliga är att finna former för att i samverkan med både direkta användare och vidareförädlare löpande prioritera olika användningsanpassningar och att göra bedömningar av hur långt det offentligas medverkan vid ett visst tillfälle skall sträckas för att främja både användning och marknad. Ett antal av de förslag vi lägger är avsedda att bidra till en sådan process. 
  
 Geodatarådet (avsnitt 9.5.5) med referensgrupper blir ett organ för planering av den samverkan mellan olika aktörer inom den grundläggande informationsförsörjningen som måste till för att främja användning och vidareförädling. 
  
 I Marknads- och konkurrensrådet (avsnitt 10.7.2.) kan en öppen behandling av frågor som rör gränserna för det offent- liga åtagandet ske och principiella ställningstaganden efterhand inarbetas i en konkurrenspolicy 
  
 I Lantmäteriverkets långsiktiga utvecklingsstrategi (avsnitt 9.5.6) skall överväganden och ställningstaganden också när det gäller framtida användningsanpassning finnas dokumenterade och lätt tillgängliga. 
  
 Lantmäteriverkets aktiva stöd åt vidareförädlare att i applika- tionsutveckling m.m. nyttja den grundläggande informationen förväntas bidra till att marknaden successivt kan ta en större del av den anpassning som inte hänförs till informationskvalitet m.m. 
  
 Det är slutligen viktigt att utveckling och användningsanpassning för en bred användning utförs skiljt från den uppdragsverksamhet som Lantmäteriverket enligt utredningens förslag också fortsätt- ningsvis kommer att kunna bedriva. 
 320 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 9.2 
  
 Från uppbyggnad till informationsutveckling 
  
 Utredningens förslag:  
 Vissa uppgifter i fastighetsregistrets all- männa del bör efter beslut av regeringen även kunna föras av annan myndighet än lantmäterimyndigheten (avsnitt 9.2.3). 
 Som övergripande mål bör gälla att Lantmäteriverket skall upphandla alla större uppgifter inom informationsutveckling som inte uppenbart lämpar sig bättre för egenregiverksamhet eller ajourhållning vid källan (avsnitt 9.2.4). 
  
 9.2.1 
  
 Tillgången till grundläggande information 
  
 Förutsättningarna för att få tillgång till grundläggande data ur Lantmäteriverkets databaser är olika för fastighetsinformation och geografisk information. Det avser läget i uppbyggnaden, för- fattningsstödet för uppgifterna, möjligheten att fånga förändringar och möjligheterna för användarna att få tillgång till informationen. 
 Den  
 20-åriga 
  uppbyggnaden av digital fastighetsinformation var i huvudsak genomförd i och med att fastighetsdatareformen slut- fördes 1995. Uppbyggnaden av de digitala geografiska databaserna i enlighet med den av riksdagen fastställda nioåriga planen 
 5  
 pågår fortfarande och kommer att avslutas under 2004. 
 Fastighetsinformation registreras som regel i samband med administrativa beslut och är författningsreglerad. För att fånga för- ändringar i den geografiska informationen är man för närvarande i stort sett hänvisad till periodisk uppdatering, som kan liknas vid nyuppbyggnad inom ett område. 
 För nyttjandet gäller olika regelverk för de två informations- slagen. Även de tekniska möjligheterna till åtkomst skiljer sig åt. Fastighetsinformationen innehåller uppgifter som kan hänföras till en person, varför personuppgiftslagen (1998:204) styr använd- ningen. Vidare reglerar fastighetsregisterlagen (2000:224) informa- tionens innehåll och användning. Regleringen innebär att Smith mäteriverket för den övervägande delen av information och tjänster måste ha ett avtal med slutanvändaren. 
 För den geografiska informationen finns lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation som stöd för totalförsvarets granskning av spridning av viss information. För den geografiska 
  
 5  
 (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:BoU10, rskr. 1993/94:185). 
 321 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 informationen hävdas, som i övriga europeiska länder, upphovs- rättsligt skydd. Det innebär att avtal om nyttjanderätt tecknas med användaren. Avtalen om nyttjanderätter innebär att priset för en viss given datamängd kan differentieras efter användningssätt, antal nyttjare, eventuell vidareförädling etc. 
 För både fastighetsinformation och geografisk information gäller att vissa grundprodukter och tjänster idag kan hämtas via Internet. Standardiserade användningsanpassade urvalsmöjligheter har ska- pats för bägge informationsslagen. 
 Fastighetsdatareformen innebar bl.a. att en rad administrativa beslut som rör fastigheter skulle registreras vid källan i en gemen- sam databas och göras tillgängliga bl.a. via terminaluppkopplingar från myndigheter och banker. Systemen för ajourhållning utveck- lades innan uppbyggnaden inleddes och infördes successivt i landet i den takt uppläggningen blev klar. De viktigaste delarna i ajour- hållningen är dagliga uppdateringar från inskrivnings- och lant- mäterimyndigheterna som sker direkt i fastighetsregistret och de årliga uppdateringarna med en ny fastighetstaxeringslängd från Riksskatteverket. 
 Det finns delar av fastighetsinformationen som är under upp- byggnad eller som har kvalitets- eller aktualitetsbrister samt delar där rikstäckning och ajourhållning vilar på frivilliga överens- kommelser med kommunerna. Den digitala registerkartan, DRK, och adressdelen i fastighetsregistret är exempel på två mer omfatt- ande uppbyggnadsaktiviteter. 
 För den geografiska informationen gäller att uppbyggnaden prioriterats. Det innebär att aktualisering av informationen har fått stå tillbaka, liksom användningsanpassning av system och infor- mation. Detta trots att regeringen i prop. 1994/95:96 lyfte fram vikten av en effektiv ajourhållning samt användningsanpassning för hög tillgänglighet och effektiv användning. En bidragande orsak är att den extra finansiering om knappt 600 mnkr som Lantmäteri- verket begärde för perioden inte beviljades. Lantmäteriverket pekade också 1993, i den fördjupade anslagsframställningen 
 6 
 , på att förvaltningen av redan uppbyggda baser under perioden fortsatt skulle ligga på en mycket låg nivå och att risken för kapital- förstöring var stor om extra finansiering inte kom till stånd. 
  
 6  
 Fördjupad anslagsframställning  
 1994/95–1996/97, 
  Statens Lantmäteriverk. 
 322 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Den geografiska informationen har i huvudsak byggts upp enligt den nioåriga plan som innehåller ett antal delar, varav de två tyngsta har varit 
  
 grundläggande geodetisk verksamhet, bl.a. att åstadkomma kända samband mellan olika koordinatsystem i landet, en grund för utbyte av geografisk information och för satellitbestämd positionering (GPS), samt 
  
 grundläggande geografisk information, bl.a. uppbyggnad av digital geografisk information, bildframställning och kart- produktion. 
  
 Omprioriteringar har gjorts underhand, bl.a. har en ambitions- höjning skett vad gäller uppbyggnaden av de grundläggande geografiska databaserna, GGD, till en följd av ökad efterfrågan och utvecklingen inom  
 GIS-området. 
  GGD används bl.a. för fram- ställning av Fastighetskartan samt i de databaser som skapas för digitala produkter inom ramen för Geografiska Sverigedata, GSD. 
 Viss utveckling som inte förutsågs i den nioåriga planen har genomförts under perioden. Exempel på större insatser är upp- byggnad av en nationell vägdatabas, uppbyggnad av en fjärr- analysbaserad markanvändningsbas (Mendoza), vissa databaser/arkiv som geodetiska arkivet, bildarkivet, höjddatabanken, tätortsinfor- mation m.m. samt utveckling av nya produkter och tillhanda- hållandesystem för Internet, t.ex. för de allmänna kartorna, orto- foto, historiskt kartmaterial m.m. 
  
 9.2.2 
  
 Ajourhållning och informationsutveckling 
  
 Lantmäteriverkets verksamhet inom informationsförsörjnings- området går nu in i en ny fas. 2003 är sista året av den nioåriga planen för den produktion av geografisk information som rege- ringen och riksdagen beslutat 
 7  
 om. Arbetet med uppbyggnad kommer att avlösas av ökade insatser för förvaltning, komplette- ring, ajourhållning och fortsatt utveckling av databaserna. 
 En övergång till ett nytt skede utesluter inte att nya uppbygg- nadsprojekt av rikstäckande karaktär kan bli aktuella. Lantmäteri- verket har t.ex. uppdraget att förbereda uppläggningen av ett riks- täckande lägenhetsregister som grund för registerbaserad hushålls- 
  
 7  
 (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:BoU10, rskr. 1993/94 1993/94:185). 
 323 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 statistik, en rad myndigheter har i en särskild skrivelse till reger- ingen begärt att frågan om ett nationellt arkiv för satellitbilder skall utredas, frågan om ett nationellt bostadsrättsregister har åter väckts och rapporten från Lantmäteriverkets uppdrag i regleringsbrevet angående komplettering av fastighetsregistret med miljöinforma- tion är under beredning i Regeringskansliet. 
 Som tidigare framgått har brist på finansiering inneburit att ajourhållning och utveckling av information och system prioriterats ned till förmån för uppbyggnaden. De centrala samordningsupp- gifter i fråga om fastighetsinformation och geografisk information som både regering och riksdag menade att Lantmäteriverket skulle svara för har heller inte preciserats närmare. 
 Lantmäteriverket har i olika sammanhang redovisat projekt och utvecklingsinsatser som kommer att innebära behov av betydande investeringar i framtiden. I våra kontakter med användare har också en mångfald krav och förväntningar på en omfattande utveckling av Lantmäteriverkets information framkommit. 
 En övergripande plan för den framtida ajourhållningen och den övriga utveckling som användarna efterfrågar och som är angelägen för att främja en bred användning av informationen, är central för verksamheten. 
 I vår omvärldsanalys har framgått att den snabba utvecklingen av teknik och användning också förväntas innebära att nya krav efter- hand kommer att ställas på både information och system. Att förutse utvecklingsbehoven på en mer detaljerad nivå låter sig dock bara göras på något eller några få års sikt. För att ta ett exempel finns Internet inte nämnt i den fördjupade anslagsframställning 1993 som var grunden för den nioåriga planen. Det är idag en självklar kanal för direktåtkomst till informationen i olika former. Man såg heller inga nya användare av den digitala geografiska infor- mationen vid sidan av traditionella användare och allmänhetens behov bedömdes som litet. Här har utvecklingen visat att såväl kretsen av användare som användningsområden kontinuerligt utökas 
 8 
 . Nya tekniska lösningar för åtkomst och användning och en ökad kunskap i samhället om nyttoeffekter av geografiska infor- mationssystem innebär inte bara ökad användning utan också ökade krav på system och information. 
 Ajourhållning av de uppbyggda databaserna samt utveckling av information och system är nyckelaktiviteter i Lantmäteriverkets 
  
 8  
 Riksförsäkringsverket, Konsumentverket och Riksskatteverket kan tas som exempel på nya icketraditionella användare av geografisk information. 
 324 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 framtida verksamhet. Användarnas synpunkter som vi inhämtat i olika former ger ett starkt stöd för omfattande satsningar på utveckling. Ny teknik och nya tillämpningsmöjligheter innebär krav på data med högre kvalitet, aktualitet och tillgänglighet. 
 Behovet av insatser för att vidmakthålla kvaliteten i de uppbygg- da databaserna, utveckla informationsinnehållet, samt anpassa och tillgängliggöra informationen ställer höga krav på prioriteringar mellan olika delar av verksamheten. Dessutom behövs en ökad samverkan och samordning mellan olika aktörer. En sådan sam- verkan kommer att vara avgörande för möjligheten att skapa en infrastruktur för geografisk information med effektiva ajourhåll- ningsprocesser och användarvänligt tillhandahållande av informa- tion från olika källor, vilket i sin tur är nödvändigt för att få ut de fulla samhällsekonomiska effekterna av de stora investeringar som gjorts i informationsuppbyggnad. En ökad samverkan inom det geografiska informationsförsörjningsområdet, främst mellan myndigheter och med kommunerna, har efterlysts av en rad tidi- gare utredningar och har också lyfts fram i av de användarkontakter vi haft. Behovet av ett samordningsansvar behandlas närmare i avsnitt 9.5.4 
 En effekt av övergången till ett utvecklingsskede är att verksam- hetsfokus och mål i högre grad kommer att handla om kvalitet och tillgänglighet och inte om kvantitet. Tidigare målsättningar om antal uppbyggda databaser, procentuell rikstäckning etc. förlorar i betydelse och mer svårkvantifierade frågor som rör kvalitet, aktu- alitet och tillgänglighet hos befintliga data måste uppmärksammas i högre utsträckning. Det ställer också nya krav bl.a. på hur utveck- lingsinsatser skall planeras- och återrapporteras. 
 En ytterligare effekt är att kraven på Lantmäteriverkets förmåga att fånga upp och anpassa information och produkter efter använd- arnas behov ökar. Användarinflytandet måste därför utvecklas. Det är också viktigt att kunna följa upp utvecklingen av användningen av informationen. Intäkter, antal kunder och försålda databaser är trubbiga instrument för att beskriva användning och nytta av olika produkter och tjänster. Nya sätt att beskriva och redovisa hur användningen av olika informationsslag och tjänster förändras bör tas fram för att intern och extern uppföljning och styrning. Lantmäteriverket bör ges i uppdrag att föreslå hur en sådan ny redovisning skulle kunna utformas. 
 Ytterligare en viktig fråga är att det internationella och särskilt det europeiska samarbetet i frågor som rör informationsinfra- 
 325 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 strukturerna växer (avsnitt 3.1). Det svenska offentliga åtagandet kommer successivt att behöva anpassas till europeiska riktlinjer vad gäller standarder, referenssystem, innehåll i den grundläggande informationen och villkoren för tillhandahållandet. En nära sam- verkan mellan Lantmäteriverket och Regeringskansliet kommer att behövas för att kunna påverka utformningen av de framväxande europagemensamma riktlinjerna. Detta är betydelsefullt för att bibehålla och om möjligt förstärka Sveriges internationellt starka ställning inom lantmäteriområdet, för att minska kostnaderna för framtida anpassning till europeiska riktlinjer och för att öka möjlig- heterna till tjänsteexport. 
  
 9.2.3 
  
 Utveckling av ajourhållningen 
  
 Riksdagen har tagit ställning till principen om registrering vid källan (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Principen innebär att registrering av information normalt bara skall ske en gång och data nyttiggöras så långt som möjligt i övriga data- baser. 
 För  
 fastighetsinformationen  
 finns i huvudsak författningsstöd, ansvariga, rutiner och system för en kontinuerlig uppdatering. I vissa fall är uppdateringen dock beroende av att avtal om ersättning m.m. tecknas med kommunerna. Den gällande lagstiftningen hindrar också att vissa beslut kan registreras vid källan. Det gäller t.ex. länsstyrelsernas och kommunernas beslut om planer och bestämmelser som registreras av lantmäterimyndigheterna. I den digitala registerkartan saknas information från de kommunala lant- mäterimyndigheterna, till följd av att utvecklingen av ett system för datautbyte inte har färdigställts men också som en följd av gällande författningsreglering. 
 Den hittills relativt sett begränsade aktualiseringen av den  
 geo- grafiska informationen  
 har skett på samma sätt som uppbyggnaden, genom det som kallas periodisk ajourhållning och som kan liknas vid ny uppbyggnad. Det innebär fotogrammetrisk mätning av vägar, järnvägar, kraftledningar, byggnader, åkerkonturer och strandlinjer och kartering av övriga objekt på bildskärm från orto- foton och kartdatabaser, med kompletterande kontroller ute i fält. Delar av arbetet har utförts i egen regi av Lantmäteriverket, annat har upphandlats. För en begränsad del av uppdateringen har avise- ring från andra källor prövats. 
 326 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Det finns mycket som talar för att kraven på aktualitet, riks- täckning och garanterad kvalitet för delar av den geografiska infor- mationen kommer att närma sig de krav som sedan länge ställts på fastighetsinformation. De användarenkäter och intervjuer som redovisas i kapitel 3 visar att bl.a. bristande noggrannhet, aktualitet eller rikstäckning i den geografiska informationen idag medför att angelägen användning försvåras eller omöjliggörs. Utvecklingen av nya användningsområden inom den geografiska informations- tekniken innebär t.ex. att det kan komma att uppfattas som lika självklart att den grundläggande informationen skall omfatta ett aktuellt vägnät med byggnadskopplade adresser, eller höjdinforma- tion av god kvalitet 
 9 
 , som aktuella uppgifter om fastighetsägare och inteckningar. 
 Hittills har i förvaltning och ajourhållning funnits en tydlig åtskillnad mellan fastighetsinformation och geografisk information, av bl.a. historiska skäl. I allt fler tillämpningar och produkter integreras dock de bägge informationsslagen och olika aktualitet i karta och register blir allt svårare att hantera för användarna. I de enkäter och intervjuer som gjorts inom ramen för vår utredning visar det sig att användarna inte har kunskap om de olika förutsättningarna för aktualisering inte heller uppfattat att infor- mation från registerkartan, liksom adresserna, är fastighetsinfor- mation och inte geografiskinformation. Gränsen mellan infor- mationsslagen kommer dock successivt att bli mindre markant. Den av Lantmäteriverket planerade genomgripande omstrukture- ringen av databaserna innebär att en objektorienterad databasstruk- tur kommer att införas på några års sikt. Förenklat kan det e beskrivas som att ett objekt, t.ex. en byggnad, inte längre kommer att vara helt olika företeelser i det skrivna registret och i de geo- grafiska databaserna. Objektorienteringen kommer att påverka ajourhållningen – informationen bör uppdateras samlat – och med- verka till att många av dagens skillnader mellan registerinformation och karta kommer att försvinna. Det gäller både informationens aktualitet och dess gränssnitt mot användarna. En objektoriente- ring innebär ett mer flexibelt tillhandahållande av inte minst den geografiska informationen jämfört med idag. 
 Enligt våra direktiv skall vi redovisa lämpliga verksamhetsformer för ajourhållning av register och andra databaser, redovisa när, var och hur ajourhållningen skall ske, vem som skall ombesörja denna 
  
 9  
 T.ex. i  
 GIS-system 
  för räddningstjänst och polis, för positioneringstjänster och för risk- hantering i planeringen. 
 327 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 samt principerna och villkoren för extern ajourhållning. Hinder mot en utökad användning av principen om ajourhållning vid källan skall också redovisas. 
 Vi har funnit att det inom ramen för utredningen inte är lämpligt att redovisa detaljerade förslag om uppdateringen av olika objekt i databaserna. Vi menar att frågan måste hanteras nära verksamheten, användarna och möjliga samverkansparter för att för varje objekt och tidpunkt hitta den optimala ajourhållning som ger önskad aktualitet och kvalitet till lägsta kostnad. Uppgiften bör ingå i Lantmäteriverkets verksamhetsansvar. Vi redovisar i det följande ett antal principiella iakttagelser och förslag. En av våra slutsatser är att inte bara uppbyggnad utan också uppdateringar är något som löpande måste prövas, med beaktande av nya tekniska och andra förutsättningar, kvarvarande hinder och aktuella behov i samhället. Våra förslag att ge Lantmäteriverket ett nationellt samordnings- ansvar inom området och att ett Douglas inrättas med repre- sentanter för viktiga producenter inom området, skall ses som ett led i att åstadkomma en effektiv nationell informationsinfrastruktur. I en sådan är en effektiv ajourhållning grundläggande. 
 Ajourhållning av geografisk information – tidigare ställningstaganden m.m. 
 I Lantmäteriverkets fördjupade anslagsframställning (FAF) 1994/95– 1996/97 berörs ajourhållningen på ett övergripande plan. Verket konstaterar att ajourhållning och övrig förvaltning av databaserna är en viktig uppgift, att användare av databaser ställer högre krav på informationens aktualitet jämfört med kartanvändarna och att det därför är angeläget att databaserna uppdateras ofta och med kopp- ling till användarbehoven. Regeringen lyfte också i den efter- följande proposition (1994/95:96) fram en effektiv ajourhållning som en framgångsfaktor för effektivitet och användarnytta. 
 Lantmäteriverket redovisade 1997 i en rapport 
 10  
 från ett rege- ringsuppdrag en strategi för ett heltäckande system för ajour- hållning av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. 
 Som övergripande långsiktiga mål angavs att 
  
 ajourhållningen skulle ha ett användarperspektiv – dvs. data- baserna skulle ha ett innehåll, en täckning, kvalitet och aktu- 
  
 10  
 Regleringsbrevsuppdrag för budgetåret 1997, rapport Ökad samverkan vid ajourhållning av databaser med grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. 
 328 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 alitet som svarar mot användarnas behov – inom ramen för ekonomiska och andra begränsningar, 
  
 ajourhållningssystemet skulle vara dynamiskt med hänsyn till teknik- och metodutveckling, stabilt över tiden, geografiskt heltäckande och kostnadseffektivt. 
  
 Som delmål angavs att 
  
 en heltäckande bild av befintliga och presumtiva källor, en metadatabas, skall finnas senast vid utgången av år 1998. 
  
 ett regelverk och en grundstruktur som beskriver ansvar, arbets- former, ersättningsprinciper m.m. finns senast 1999. 
  
 erforderliga standarder finns och används senast år 2000. 
  
 samverkan är etablerad med samtliga statliga och kommunala myndigheter samt 50 procent av övriga källor senast år 2002. 
  
 Vi kan, som framgått av kapitel 6, konstatera att inget av målen har uppnåtts helt, men att de har fortsatt aktualitet. Vi kan också konstatera att flera mål är beroende av frivillig extern medverkan i utvecklingen, som standardisering, avtal om samverkan kring informationsutbyte m.m. vilket som kan bädda för goda lösningar men också för instabila system utan garantier för långsiktighet och rikstäckning och med höga transaktionskostnader. 
 Aktuell utveckling av ajourhållning 
 Under 2003 har ett internt uppdrag inom Lantmäteriverket resul- terat i ett förslag till plan för utveckling av ajourhållning m.m. som f.n. bereds inom verket. I rapporten, Lantmäteriverkets informa- tionsutveckling  
 2003-07-04, 
  redovisas också det aktuella läget för aktualisering av olika informationsslag. Enligt planen skall bl.a. informationen om geografi och fastigheter sammanföras till objekt- orienterade data i en gemensam systemlösning för en effektiv informationsutveckling och ett effektivt tillhandahållande. Lant- mäteriverket efterlyser i rapporten ett tydligare ansvar i standardi- seringsarbetet vilket är en förutsättning för en effektiv kontinuerlig ajourhållning. Ytterligare en förutsättning för att fler objekt i fastighetsregistrets allmänna del skall kunna ajourhållas av en beslu- tande myndighet är en lagändring som öppnar för annan än lant- mäterimyndighet att föra registret. 
 329 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket har genomfört en rad verksamheter de senaste åren som är led i en ajourhållningsstrategi, allt ifrån ett aktivt deltagande i STANLIS standardiseringsarbete, informations- modellering, utarbetande av ramavtal för samverkan och ajourhåll- ning till utveckling av tekniska system för informationsutbyte. 
 De led som behövs för att åstadkomma en fungerande informa- tionssamverkan kan illustreras av arbetet med den nationella väg- databasen NVDB, en samverkan mellan Vägverket, Lantmäteri- verket, skogsnäringen och kommunerna, och arbetet med Gräns- snitt 2000 för en samlad nationell digital registerkarta. Arbetet med att ta fram gemensamma mål, besluta om ansvarsfördelning, genomföra informationsmodellering, standardisering, systemutveck- ling och inte minst ta fram avtal för finansiering, nyttjanderätter etc. är en lång och ofta mödosam process. I flera fall har det också visat sig att informationsutbytet är tekniskt svårare än man bedömt från början. 
 Ajourhållning vid källan – behov av författningsändring m.m. 
 Nuvarande författningsreglering är som framhållits i många olika sammanhang ett hinder mot ajourhållning vid källan av planer, bestämmelser m.m. i fastighetsregistrets allmänna del. Vi föreslår därför ändringar som öppnar för att vissa beslut skall kunna regi- streras vid den beslutande myndigheten och inte bara vid lant- mäterimyndighet. 
 Enligt lagen (2000:224) om fastighetsregister (4 §) skall genom en hänvisning till 19 kap. fastighetsbildningslagen (1970:983) upp- gifter i fastighetsregistrets allmänna del föras in eller tas bort av lantmäterimyndigheten. Motsvarande befogenhet har inskrivnings- myndigheten i fråga om uppgifter i fastighetsregistrets inskriv- ningsdel (19 kap. jordabalken). Vi föreslår att det öppnas en möjlighet för regeringen att föreskriva att uppgifter får föras in eller tas bort även av andra myndigheter än lantmäterimyndigheten genom ett tillägg till nuvarande 4 § nämnda lag. En hänvisning till denna bestämmelse bör för tydlighetens skull införas i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen. En sådan ordning gäller redan nu för upp- gifter i övriga delar av fastighetsregistret och för tilläggsinforma- tion. 
 Vi menar dock att tydliga kvalitets- och kompetenskrav måste ställas och vara uppfyllda innan en myndighet blir godkänd som 
 330 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 ajourhållare. Vi menar också att noggranna överväganden bör ligga till grund för beslut om ajourhållning av olika informationsslag vid källan. Användarnas behov av aktualitet och kvalitet samt de even- tuella kostnader som kan uppstå måste ingå i bedömningen. Nyttan för användarna måste uppväga eventuella ökade transaktions- kostnader i form av avtalshantering, utbildning, råd, stöd och till- syn, systemutveckling och förvaltning. 
 Slutsatser 
 Vi har funnit att hinder för ajourhållning vid källan i många stycken sammanfaller med hinder för hela utvecklingen inom området geografisk informationsteknik. Vi har också funnit att en stor del av de åtgärder som tidigare identifierats har fortsatt gil- tighet. 
 Vi menar att 
  
 ett samordningsansvar för geografisk information och fastig- hetsinformation i Sverige bör tilldelas Lantmäteriverket 
  
 ett nationellt geodetiskt referenssystem är en förutsättning bl.a. för ett effektivt utbyte av geografisk information med hög kvalitet mellan olika verksamheter och bör införas skyndsamt 
  
 ökade satsningar på utveckling av gemensamma standarder och informationsmodeller behövs och att användningen av befint- liga standarder på olika sätt behöver främjas 
  
 samverkansprojekt som den nationella vägdatabasen, den natio- nella digitala registerkartan och basadressregistret bör följas upp och eventuella hinder för fullföljande undanröjas 
  
 olika myndigheters ansvar för att bidra till informations- infrastrukturen bör tydliggöras 
  
 samverkan mellan staten och kommunerna fortsatt måste utvecklas. 
  
 Våra förslag att ge Lantmäteriverket ett nationellt samordnings- ansvar inom området och att ett Douglas inrättas med repre- sentanter för viktiga producenter inom området, är led i att åstadkomma en effektiv nationell informationsinfrastruktur. I en sådan är en effektiv ajourhållning en av grunderna. 
 331 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 9.2.4 
  
 En ny grundinställning till upphandling 
  
 I våra direktiv allmänna utgångspunkter anges att Produktion /../ skall ske på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt samtidigt som kraven på kvalitet och tidsmässigt utförande tryggas. Härvid utgör bl.a. principen om registrering vid källan en viktig utgångspunkt. 
 Sedan 1997 har Lantmäteriverket haft ett explicit krav om extern upphandling av uppbyggnad av de digitala geografiska databaserna. I regleringsbrevet för år 2003 anges att Vid produktion av grund- läggande geografisk information skall ökad effektivitet åstadkom- mas genom utnyttjande av upphandling i konkurrens. Denna upp- handling skall vidareutvecklas och som lägst uppnå intervallet  
 20–25 
  procent. Kravet har varit oförändrat sedan 1998. 
 Erfarenheterna av den upphandling som genomförts är till över- vägande delen klart positiva (se avsnitt 6). Detta framgår av Stats- kontorets rapport, de bedömningar Lantmäteriverket redovisat i olika former och av synpunkter från konkurrenter. Upphandlingen har varit totalt sett lönsam, de direkta produktionskostnaderna har kunnat sänkas, omvärldens förtroende har ökat och viss teknik- utveckling har implementerats snabbare. Några negativa synpunk- ter som framförts är för kort tid för att införa ett upphandlings- förfarande, otydligt formulerade mål från staten, förlängd produk- tionstid, ojämn kvalitet i leveranser och missbedömningar av en potentiell marknad. 
 Den årliga produktionen av geografisk information minskar nu kraftigt, från knappt 130 mnkr år 2002 till ca 20 år 2006 (se kapitel 12). Uppbyggnad ersätts av ökade satsningar på ajourhållning och utveckling av kvalitet i databaser och register. Det innebär att målen för upphandlingen bör omprövas och omformuleras. Ett övergripande mål bör vara att extern upphandling skall användas som ett medel för att åstadkomma en effektiv verksamhet i den grundläggande informationsförsörjningen. Ett sådant mål innebär att man för alla större insatser som inte utgör myndighetsutövning, inte bara produktion av geografisk information, skall göra en bedömning av när det är mest lämpligt att upphandla externt jämfört med att bygga upp registrering vid källan eller utföra i egen regi. Sådana bedömningar bör också omprövas löpande eftersom teknikutveckling eller användarnas behov kan ändra på de grund- läggande förutsättningarna. 
 332 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Lantmäteriverket har byggt upp vad Statskontoret kallar en väl fungerande upphandlingsinfrastruktur med hög kompetens och fungerande rutiner som ger goda förutsättningar för upphandling i större skala inom nya områden inom ramen för de utvecklings- projekt Lantmäteriverket kommer att driva. Kostnader för att bygga upp en upphandlingsfunktion är alltså redan tagna. För att avgöra vilka nya uppgifter, utöver flygfoto, fotogrammetri m.m., som lämpar sig för upphandling måste olika moment i utvecklings- projekt, kvalitetshöjning och ajourhållning först beskrivas och en analys av effekterna av olika utförande alternativ genomföras. För detta krävs tid, vilket också Statskontoret påpekar i sin utvärdering. 
 Vi menar att extern upphandling bör övervägas för alla större moment i informationsutveckling och i nya större projekt, också för fastighetsinformation, och att skälen för att välja arbete i egen regi eller registrering vid källan särskilt redovisas. Utöver  
 kostnads-, 
  kvalitets- och tidsaspekter skall t.ex. rättssäkerhet, försvarsintres- sen, främjande av ajourhållning vid källan och den aktuella eller potentiella marknadssituationen beaktas. 
 Vi ställer oss också bakom den kritik som riktats mot att ange ett mål för upphandlingen som en procentandel av kostnaderna för en viss (inte heller klart definierad) verksamhet. Det innebär att höga anbud, som kan tyda på dåligt genomförd upphandling, ger bättre måluppfyllelse än om man lyckas pressa kostnaderna radikalt. I en förvaltningsfas kan dessutom Lantmäteriverket tvingas välja upphandling framför registrering vid källan för att uppfylla kvoten upphandlat även om det senare skulle vara mer kostnadseffektivt och användaranpassat. 
 Vi menar att som övergripande mål bör gälla att Lantmäteri- verket skall upphandla alla större uppgifter inom informations- utvecklingen som inte uppenbart lämpar sig bättre för egenregi- verksamhet eller ajourhållning vid källan. Lantmäteriverkets bedömningar skall redovisas öppet och tydligt. Den marknads- och konkurrenspolicy som vi föreslår skall utarbetas bör utformas så att den kan ligga till grund för generella ställningstaganden. 
 Av återrapporteringen till regeringen bör framgå vilka moment som utförts i egen regi, vid källan eller upphandlats, liksom Lantmäteriverkets bedömning av utfallet – kostnadseffektivitet och hur användarnas behov uppfyllts. 
 333 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 9.3 
  
 Samverkansprojekt och större utvecklingsinsatser 
  
 Utredningens förslag:  
 Lantmäteriverket ges ett uppdrag att utarbeta ett fördjupat underlag för en samlad bedömning av behovet av att höja kvaliteten i fastighetsregistret (avsnitt 9.3.2). 
  
 9.3.1 
  
 Samverkansprojekt 
  
 En god nationell försörjning med fastighetsinformation och geo- grafisk information som främjar en bred användning och ökad samhällsnytta kan bara åstadkommas genom en väl utvecklad och väl fungerande samverkan och samordning mellan myndigheter, mellan stat och kommun och i viss utsträckning mellan offentlig och privat sektor. Att skapa gynnsamma förutsättningar för ett sådant samarbete är en viktig del i statens övergripande ansvar för informationsinfrastrukturen. 
 Det finns flera exempel på pågående och planerad uppbyggnad av vad man kan kalla delar av en nationell infrastruktur inom det geografiska informationsområdet. Vi har på olika sätt erfarit att en helhetssyn saknas och att det finns ett behov av att tydliggöra de offentliga aktörernas olika roller i den nationella informations- försörjningen – inte minst kommunernas medverkan i den natio- nella informationsförsörjningen. 
 Lantmäteriverket medverkar i en rad nationella samverkans- projekt såsom den nationella vägdatabasen, NVDB, en nationell digital registerkarta, NDRK, ett nationellt geodetiskt referens- system, ett rikstäckande adressregister och i samverkan med kom- munerna kring tätortsinformation. 
 Under vårt arbete har vi erfarit att det inom flera av projekten finns svårigheter att åstadkomma rikstäckande lösningar av god kvalitet inom rimlig tid. Vi menar att det finns goda skäl att närmare granska hur kommunernas, och andra parters, medverkan i de olika nationella infrastrukturprojekten skall kunna främjas och säkerställas. Nationella helhetslösningar är nödvändiga för en bred användning, för att få ut full samhällsekonomisk nytta av de offent- liga investeringarna i systemen och för en tillväxtfrämjande IT- utveckling. Lantmäteriverkets utveckling av ajourhållning vid källan är också i hög grad beroende av att infrastrukturprojekten fullföljs 
 334 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 – 
  
 ett nationellt gemensamt referenssystem är grunden för ett effektivt datautbyte av god kvalitet, utan kostnadskrävande och komplicerade mellansystem, 
  
 – 
  
 Lantmäteriverkets redovisning av det statliga och kommunala vägnätet samt skogsbilvägarna skall ajourhållas från NVDB, 
  
 – 
  
 NDRK är förutsättningen för att olika användare skall kunna få tillgång till en rikstäckande samlad fastighetsindelning, ett behov som finns i många verksamheter. En fullständig Digital Sverigekarta bygger också på att NDRK färdigställs. 
  
 Problem och hinder kan vara av varierande slag, liksom de åtgärder som kan behövas för att undanröja dessa. Det kan gälla brist på en fungerande stöd- och rådgivningsverksamhet, brist på samordning och standarder, dåliga tekniska systemlösningar eller oenighet i frågor om ekonomisk ersättning och nyttjanderätter. Författnings- reglering som behövs för att säkra kvalitet och kontinuitet i flera fall kan saknas eller vara dåligt anpassad till verksamheten. 
 Vi anser att det är angeläget att nationella infrastrukturprojekt där stat och kommun samverkar följs upp, att hinder för att projekten fullföljs identifieras och att olika alternativ för att främja projektens fullföljande övervägs. Kostnader för åtgärder bör då vägas mot den ökade nytta en fullföljd uppbyggnad skulle få i samhället. 
 De förslag vi för fram om en samordningsroll för Lantmäteri- verket innebär att verket får ett ansvar för att uppmärksamma sådana hinder. Det Geodataråd vi föreslår kan vara ett lämpligt organ för beredning av åtgärdsförslag. 
 Den nationella vägdatabasen, NVDB 
 Den nationella vägdatabasen, NVDB, med Vägverket som huvud- man, har initialt byggts upp med data från Lantmäteriverket och Vägverket som grund. Ajourföringen av vägnätet skall ske från skogsnäringen, Vägverket och kommunerna. Ajourhållare får ingen ekonomisk ersättning men tillgång till  
 NVDB-data 
  kostnadsfritt för det egna området. Från NVDB skall Lantmäteriverkets upp- dateringar av vägnätet hämtas, dvs. den är en viktig del av ajour- hållningen vid källan. 
 335 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Vägverket uppger att det inte har varit svårt att få skogsnäringen att delta i ajourhållningen 
 11 
 . Avtal om kommunal medverkan har däremot varit svåra att träffa. I början av 2003 har 39 kommuner, mest mindre, träffat avtal om medverkan. Ersättningsfrågan kan ha betydelse för utfallet, liksom de större kommunernas bedömning av den egna nyttan av utbytet. Kommunernas data behöver också i allmänhet anpassas. 
 I projektet har 170 miljoner kr hittills investerats i uppbyggnad och förvaltning, förvaltningskostnaden budgeteras till 40 miljoner kr i år och intäkterna bedöms uppgå till 500 000 kronor. NVDB- data tillhandahålls till uttagskostnad, intäkterna avspeglar ändå en relativt begränsad användning. En del i den ringa användningen kan vara att kommunernas medverkan inte säkerställts och att NVDB utan kommunernas medverkan har ett begränsat värde. 
 Den nationella registerkartan, NDRK 
 Till fastighetsregistrets allmänna del hör enligt förordningen om fastighetsregister (2000:308) en digital registerkarta. En rikstäck- ande digital redovisning av fastighetsindelningen är av stor betyd- else för många användare och användningsområden och kommer att kunna rationalisera många verksamheter, bl.a. genom den Digi- tala Sverigekartan. Inom områden med statliga lantmäterimyndig- heter kommer fastighetsindelningen att färdigställas under 2003 och under treårsperioden som följer sker komplettering med planer m.m. För fastighetsredovisningen i tätorter inom område med stat- lig lantmäterimyndighet är Lantmäteriverket beroende av tillgång till kommunala kartdata. Produktionen är försenad pga. att avtal med vissa kommuner inte kunnat tecknas. 
 12 
  
 En fullständig nationell digital registerkarta (NDRK) är också beroende av de kommunala lantmäterimyndigheternas (KLM) medverkan. Dessa har tillsammans med Lantmäteriverket och Svenska kommunförbundet under flera år arbetat för att ta fram avtal och arbetsmetoder samt skapa standarder och system för datautbyte. Systemutveckling och avtalstecknande har varit mer tidsödande än man från början bedömt och projektet är försenat. 
  
 11 
  
 Skogforsk har gjort bedömningen att skogsnäringen kan tjäna 100 miljoner kr per år i underhåll och transporter om en nationell vägdatabas etableras. 
  
 12 
  
 Lantmäteriverket Årsredovisning 2002. 
  
 336 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Det finns också en risk att den digitala redovisningen förblir ofullständig genom att en kommunal lantmäterimyndighet med stöd av fastighetsbildningskungörelsens (1971:762) 30 § kan föra en analog registerkarta. En sådan ingår enligt 3 § i förordningen om fastighetsregister (2000:308) inte i fastighetsregistrets allmänna del. En heltäckande digital redovisning är alltså idag beroende av att samverkansavtal mellan Lantmäteriverket och kommunerna finns. 
 Samverkan kring den digitala registerkartan är av avgörande betydelse för en bred användning och ökad samhällsnytta. Lant- mäteriverket har olika former av överenskommelser med alla kom- muner utom en om samverkan kring den digitala registerkartan. Med vissa kommuner finns äldre avtal som begränsar Lantmäteri- verkets möjligheter att använda informationen. Det finns en strävan att ersätta dessa äldre avtal med nya. Ett  
 100-tal 
  kommuner har nya s.k. normalavtal som innebär att kommunerna ersätts för ajourhållning. En s.k. nyttoprincip tillämpas som innebär att kom- munen får en viss del av Lantmäteriverkets intäkter från försäljning av den grundläggande informationen. Ersättningen till Smith kommuner och till övriga kommuner är budgeterad till 5,5 respek- tive 2,5 miljoner kronor år 2003. 
 Vi anser att det är av stor vikt att en heltäckande redovisning av fastighetsindelningen, planer och bestämmelser snabbt kommer till stånd. Möjligheten att med stöd av fastighetsbildningskungörelsen föra en analog registerkarta bör utmönstras då de tekniska syste- men för datautbyte mellan KLM och Lantmäteriverket utvecklats. I 2 § lagen om kommunal lantmäterimyndighet anges som ett krav för att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet att myndighetens informationssystem kommer att få en sådan teknisk standard som säkerställer det informationsutbyte mellan stat och kommun som behövs inom lantmäteriområdet. Detta, menar vi, talar för att riks- dagen menat att inte bara det nationella skrivna registret skall upp- dateras av KLM utan även, då databaser och tekniken utvecklats, en nationell digital registerkarta. 
 Geodetiska referenssystem samt geodetisk mätning med GPS 
 Lantmäteriverket har i rapporten Geodesi 2000 presenterat ett för- slag till långsiktig plan för en utvecklad geodetisk infrastruktur. Förslaget utarbetades med stöd av en extern referensgrupp. En plan för genomförandet har i samråd med Svenska kommunförbundet 
 337 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 utarbetats på uppdrag av regeringen. Regeringen har ännu inte tagit ställning i frågan. 
 Den geodetiska infrastrukturen är grundläggande för all han- tering av lägesbunden information, men kännetecknas idag av bristande enhetlighet. Det finns i Sverige idag ca 700 olika referens- system, och Lantmäteriverket och kommunerna arbetar i stor omfattning i olika referenssystem. Detta försvårar utbyte och sam- utnyttjande av geografisk information mellan myndigheter och kommuner och innebär problem för alla aktörer med behov av data från olika källor, i form av kvalitetsbrister, dubbelarbete och höga kostnader för att sammanföra och förädla data från olika källor. Bristen på enhetlighet är ett hinder mot ajourhållning vid källan. De befintliga referenssystemen är heller inte anpassade för modern satellitpositionering. 
 Lantmäteriverkets förslag innebär att ett nytt globalt anpassat referenssystem, SWEREF 99, och ett nytt höjdsystem införs natio- nellt. Reformen planeras pågå under en period om  
 5–7 
  år. Kom- munernas medverkan i reformen är central. Lantmäteriverket be- dömer att omfattande rådgivnings- och stödinsatser för kommuner och övriga användare är en grund för ett lyckat genomförande. 
 I rapporten föreslås också att en infrastruktur för noggrann mätning och positionering med satellitteknik,  
 Nätverks-RTK, 
  eta- bleras i södra Sverige samt längs norrlandskusten.  
 Nätverks-RTK 
  kommer att effektivisera mätningsverksamheten för samtliga aktörer och vara grunden för utvecklingen av mer precisa tjänster för navigation och lägesbestämning.  
 Nätverks-RTK 
  underlättar och förbilligar dessutom de mätningar som krävs för att byta ut äldre och inhomogena lokala referenssystem mot det nya nationella. 
 Nyttan av enhetlighet och ökad möjlighet att samutnyttja data kommer alla producenter av lägesbestämd information till del. De stora nyttoeffekterna bedöms dock uppstå bland de användare, som bygg- och anläggningssektorn, och förädlare som får möjlighet att sambearbeta data från olika källor utan höga kostnader för att åstadkomma enhetlig geometri och god kvalitet. 
 Lantmäteriverket redovisar följande kostnader 
  
 Införande SWEREF 99 
  
 70 mnkr 
  
 Införande av nytt höjdsystem, inkl anslutning 
  
 av kommunala nät 
  
 60 mnkr 
  
 Nätverks- RTK, teknisk utrustning m.m. 
  
 48 mnkr 
  
 338 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Den årliga driftskostnaden för  
 Nätverks-RTK 
  om 22 mnkr skall finansieras av avgifter från användarna. 
 De redovisade kostnaderna för att införa SWEREF 99 och ett nytt nationellt höjdsystem avser Lantmäteriverkets verksamhet inklusive rådgivning och stödverksamhet till kommuner och berör- da statliga verk. Kommunernas kostnader har översiktligt bedömts till 136 miljoner. 
 Lantmäteriverket har enligt regleringsbrevet för 2002 
 13  
 i uppdrag att i samarbete med en eller flera kommuner inleda en försöksverk- samhet för en övergång till ett nytt enhetligt nationellt referens- system för lägesbestämning. I uppdraget ligger även att i samråd med andra myndigheter, bl.a. Försvarsmakten, Banverket, Väg- verket samt kommuner och Svenska kommunförbundet utarbeta en nationell strategi för ett införande samt att med utgångspunkt från erfarenheterna från försöksverksamheten redovisa en fördjupning av de ekonomiska konsekvenserna. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2003. 
 I remissbehandlingen av Lantmäteriverkets rapport till rege- ringen beträffande införande av ett enhetligt referenssystem för lägesangivning har remissinstanserna särskilt påpekat vikten av rådgivande och samordnande insatser från Lantmäteriverket för ett framgångsrikt införande. 
 Adress- och lägenhetsregister 
 Till fastighetsregistret hör en byggnads- och en adressdel, som enligt fastighetsregisterlagen förs på kommunens begäran. Bygg- nadsdelen är rikstäckande. Adresserna läggs upp i den takt kommunen själv bestämmer. Kommunerna, Lantmäteriverket, Posten AB, Riksskatteverket och SCB träffade 1995 en överens- kommelse om ett för samhället gemensamt basadressregister för att rationalisera all adresshantering i samhället. Kommunerna fast- ställer och registrerar adresserna som i fastighetsregistret knyts till byggnad och koordinater och Posten AB ansvarar för post- nummersättning. Adresserna förs sedan från Lantmäteriverket till Riksskatteverket och folkbokföringen. Adresserna från kommu- nerna får därigenom ett direkt genomslag i hela samhället. 
 Ajourhållningen ersätts enligt ett ramavtal tecknat mellan Smith mäteriverket och Svenska kommunförbundet, enligt en nytto- 
  
 13  
 M2002/4096/A. 
 339 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 princip med Lantmäteriverkets intäkter från den grundläggande informationen som grund. För år 2003 är 7,5 miljoner kronor bud- geterat för ersättning till kommunerna. Kommunerna har dess- utom under lång tid fått ersättning för adressarbetet av Posten. År 2002 delade 264 kommuner på 9,4 miljoner kr. Posten har dock sagt upp avtalen och utbetalningarna upphör i slutet av 2003. 
 287 kommuner för adressregister med varierande grad av full- ständighet, i genomsnitt finns drygt 75 procent av bostadsadresser- na. 
 Adresserna i fastighetsregistret kan tas som ett belysande exempel på hur informationens förändrade användning och möjliga systemlösningar ställer nya krav på datakvalitet i alla dess bemärk- elser och på behovet att närmare reglera registerinnehållet. Från att ursprungligen bara ha varit ämnat som en förenklad sökingång till uppgifter i fastighetsregistret 
 14 
 , är adresserna nu en av samhällets viktigaste samordningsnycklar för information om personer, före- tag, byggnader, fastigheter, verksamheter m.m. och för kopplingar mellan dessa. 
 Adresserna används också i allt fler verksamheter kopplade till kartan, bl.a. räddningstjänst, polis, transportföretag m.m. Den nya trådlösa åtkomsten i mobila lösningar förväntas medföra en snabb ökning av tillämpningar där adressen är av central betydelse. Ett projekt pågår för att koppla adresserna till den nationella vägdatabasen, NVDB, som idag saknar adresser. 
 Riksdagen beslutade 1995 (prop. 1995/96:90) om en övergång till en registerbaserad hushålls- och bostadsstatistik. En sådan bygger på att adressdelens entréadresser till bostäder är komplett och att dessa används i folkbokföringen. Förberedelser för en riks- uppläggning pågår inom Lantmäteriverket på regeringens uppdrag. 
 Användning i nya verksamheter, som folkbokföring, navige- ringssystem, för registerbaserad hushållsstatistik, ställer nya krav på heltäckande, aktuell och kvalitetssäkrad information. I dagens avtal finns inga krav på att adresserna i en kommun skall vara fullständiga i något avseende, inte heller ställs det några krav på frister inom vilka adresser skall åsättas och registreras vid föränd- ringar i bebyggelsen. 
 För att säkra parternas medverkan kan författningsreglering av verksamheten behöva övervägas. I Danmark och Norge, som kom- 
  
 14  
 En adress kunde innan byggnadsregistret byggdes upp i mitten av  
 90-talet 
  bara kopplas till en fastighet, med dess centralpunkt. Tidigare saknade adresserna också postnummer. 
 340 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 mit längre i uppbyggnaden av adressregister och också har lägen- hetsregister, är verksamheten författningsreglerad. 
 En lagrådsremiss för författningsreglering av den registerbase- rade hushållsstatistiken bereds f.n. inom Regeringskansliet, där bl.a. en skyldighet för kommunerna att fastställa belägenhetsadresser för bostadsbyggnader ingår. En närmare reglering av myndig- heternas och Postens AB åtaganden i adressystemet saknas, vilket medför problem. Som exempel kan nämnas att belägenhetsadresser där Posten inte har brevutbärning saknar postnummer, att RSV och Lantmäteriverket inte använder samma adresstandard i alla delar liksom att kommunens nya adresser inte tillräckligt snabbt kommer ut i samhället. 
 En författningsreglering innebär också att mer generella och långsiktiga lösningar av ersättningen till kommunerna för deras medverkan kan läggas fast, vilket minskar de transaktionskostnader som finns idag. 
 Tätortsdata 
 Ett konkret exempel på vikten av infrastrukturtänkande är statens och kommunernas produktion av grundläggande geografisk infor- mation. Statens respektive kommunernas ansvar för grunddata är inte reglerat utan en historiskt betingad praxis, där den allmänna kartläggningen omfattat skalområdet 1:10 000 och uppåt och kom- munerna svarat för mer storskaligt material. I den digitala världen med nya användningsområden ställs nya krav på samverkan för att den fulla samhällsnyttan skall uppnås. I många verksamheter och för utveckling av nya produkter och tjänster är man beroende av såväl Lantmäteriverkets information som kommunernas tätorts- information samlat, i digital form. 
 Idag byggs dock digitala tätortsdata i skalområdet 1:10 000 med vägar, byggnader, adresser m.m. ofta upp både av Lantmäteriverket och av kommunerna. Kommunerna har i allmänhet den bästa och mest aktuella informationen, men bristen på enhetlighet i kom- munernas material, och problemen med att hantera avtal med upp till 290 olika leverantörer av data, gör att användare med behov av tätortsdata för flera kommuner istället vänder sig till Lantmäteri- verket eller andra producenter av tätortsdata. I en effektiv nationell informationsförsörjning bör stat och kommun inte bygga upp data- baser över samma område och med samma innehåll. Ur använd- 
 341 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 arnas perspektiv bör målet, att samproducera och samutnyttja offentligt producerade data, tydliggöras. Vi menar att det kan ses som naturligt att staten genom Lantmäteriverket skulle svara för att en gemensam databas med kommunernas tätortsinformation och kompletterad med Lantmäteriverkets landsbygd kunde göras tillgänglig nationellt. Ett samarbete mellan kommunerna och Lantmäteriverket kring frågorna har inletts. Omfattande insatser i form av standardisering, samordning, systemlösningar m.m. kommer att behövas för att få en nationell lösning till stånd. 
  
 9.3.2 
  
 Övriga aktuella projekt 
  
 Ny höjddatabas 
 Med ökad tillgång till datorer, data i digital form och datorprogram för bearbetning, analys och visualisering, ökar användnings- områdena för geografisk information. Datorer och programvaror är numera som regel inte de begränsande faktorerna för en ökad användning utan dessa står ofta att finna i brister i datakällorna. Under senare år har kraven på aktualitet hos geografisk informa- tion prioriterats och ofta har detta skett på bekostnad av infor- mationens geometriska noggrannhet. 
 Den höjdmodell som Lantmäteriverket producerat som underlag vid framställning av ortofoton uppfyller inte de krav som idag ställs på höjddata från en ökande skara av användare. Vi har erfarit att en kvalitetshöjning av höjddata efterfrågas starkt av många tunga användare. 
 En reviderad svensk höjdmodell måste tillgodose de krav Lant- mäteriverket ställer på höjddata för den egna produktionen och samtidigt främja en bred användning, t.ex. i fysisk planering, risk- och beredskapsplanering, planering för vindkraft, i utveckling av trådlös kommunikation och i projektering av infrastrukturprojekt. 
 Investeringsbehovet bedöms av Lantmäteriverket idag ligga i storleksordningen 200 mnkr. 
 En behovs- och teknikinventering skall genomföras för en säk- rare bedömning av resursbehovet för utveckling och produktion av en reviderad höjdmodell. Ny teknik, som t.ex. laserskanning, kan komma att påverka projektet. 
 342 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Digitala arkiv 
 Lantmäteriverket förvaltar omfattande arkiv. De största är lant- mäterimyndigheternas arkiv som innehåller 2,4 miljoner akter med 50 miljoner sidor inkl. kartor, de äldsta från slutet av  
 1600-talet. 
  Arkiven innehåller alltså handlingar med rättsverkan för dagens fastighetsägare och historiskt och kulturellt värdefull dokumen- tation. 
 Vid Lantmäteriverket i Gävle förvaras bland annat arkiven efter Lantmäteristyrelsen, LMS, och Rikets Allmänna Kartverk, RAK. 
 I projektet Digitala arkiv sker en övergång från traditionella analoga arkiv till digitala arkiv som skall vara slutförd år 2007. Digitala arkiv effektiviserar fastighetsbildningen och ger ökad till- gång, både extern och intern, till arkivinformationen. Det histo- riska originalmaterialet skyddas genom digitaliseringen från för- störing. Digitaliseringen kan därmed också ses som en kulturell insats. 
 Utveckling pågår för ett rationellt tillhandahållande av den digi- tala arkivinformationen, främst till externa användare via Internet. Åtgärden ökar det historiska materialets tillgänglighet på ett avgör- ande sätt. Tjänsten Historiska kartor på Lantmäteriverkets hemsida har mellan 10 000 och 20 000 besök i månaden, trots att bara en liten del av handlingarna än så länge finns digitalt tillgängliga. Det kan jämföras med att Lantmäteriverkets arkiv i Gävle har cirka 2 000 besökare per år. 
 Till år 2004 skall sex länsarkiv vara digitaliserade. För LMS- och RAK- arkiven i Gävle är vissa serier klara. Storskifteskartorna skannas f.n. 
 Övergången till digitala arkiv innebär en investering om  
 120–130 
  mnkr under perioden  
 2003–2007. 
  
 Fastighetsregisterkvalitet 
 Fastighetsregistrets innehåll regleras i lagen (2000:224) om fastig- hetsregister. Registret omfattar ca 3,2 miljoner fastigheter, repre- senterande värden i mångmiljardklassen. Ett komplett och ständigt aktuellt fastighetsregister är av grundläggande betydelse för en väl fungerande fastighetsmarknad. Ett tillförlitligt och komplett register bidrar till en ökad rättssäkerhet och sänker kostnaderna vid fastighetstransaktioner och fastighetsbildning. 
 343 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 I Lantmäteriverkets årsredovisning för 2002 anges att registret har en kvalitet och en aktualitet som tillgodoser efterfrågan från flertalet användare/kunder inom fastighetsmarknaden. För att för- rättningsverksamheten skall kunna bedrivas med mindre andel arkivarbete anges att registerinnehållet behöver kompletteras. 
 Verket har i ett internt registerkvalitetsprojekt 
 15  
 redovisat att det finns stora brister i registrets allmänna del av redovisningen av arealer, rättigheter, planer, samfälligheter m.m. och brister i regis- terkartan. Kostnader för att undanröja samtliga brister bedömer Lantmäteriverket till miljardbelopp. 
 I samma projekt visar en användarundersökning att två tredjedelar svarar att registret håller hög eller mycket hög kvalitet. 
 Lantmäteriverket har i PM  
 2000-02-14 
  till Justitiedepartementet redovisat ett förslag till preklusionslagstiftning som skulle undan- röja en betydande del av bristerna, innebära besparingar i förrätt- ningsverksamheten om 17 mnkr per år och också underlätta utvecklingen av ett nytt inskrivningssystem. Lantmäteriverket redovisar att Domstolsverket ställer sig positivt till att preklusion av äldre rättigheter prövas. Synpunkter från företrädare för mark- ägare och ledningsrättshavare visar att Lantmäteriverkets förslag bör kompletteras och remitteras. 
 I registerkvalitetsrapporten redovisas att betydande insatser behöver sättas in för att undanröja brister i registret också med en ny preklusionslagstiftning. 
 Verket anger också att kvalitén i registren i vissa avseenden försämras löpande och att rutiner och system måste utvecklas som förhindrar en kvalitetssänkning i samband med ajourhållningen. 
 Vi menar att Lantmäteriverket bör få i uppdrag att utarbeta ett fördjupat underlag med en samlad bedömning av hur fastighets- registret skall kvalitetshöjas. Olika verksamheters och användares behov skall lyftas fram och samhällsnyttan vara vägledande för prioriteringar mellan olika åtgärder. Hur system och rutiner för ajourhållning kan förbättras för att undvika fortlöpande kvalitets- sänkningar bör särskilt redovisas, liksom en bedömning av kost- nader för olika åtgärder. 
  
 15  
 Registerkvalitetsprojektet, del 1 och 2 (Dnr  
 402-2001/2299). 
  
 344 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Nytt inskrivningssystem 
 Lantmäteriverket och Domstolsverket utvecklar ett nytt system för handläggning av inskrivningsärenden vid inskrivningsmyndigheterna inom det s.k.  
 IRIS-programmet. 
  Programmet innehåller också en modernisering av Lantmäteriverkets tekniska miljö för inskriv- ningsregistret. IRIS kommer också att rationalisera bankers, kredit- instituts och fastighetsmäklares hantering genom att det möjliggör en helt elektronisk process för fastighetsöverlåtelser. En för- utsättning för detta är att vissa lagändringar genomförs, bl.a. ifråga om digitala signaturer. Ett införande av det nya systemet beräknas ske under åren  
 2004–2005. 
  
 Kostnaderna för projektet är beräknade till 145 mnkr i 2002 års priser. Lantmäteriverket har föreslagit att utgifterna aktiveras och att finansieringen av detta ordnas med ett särskilt anslag åren  
 2006–2010 
  som täcker amortering och ränteutgifter för de lån som tas för projektet. Detta anslag ryms enligt Lantmäteriverkets och Domstolsverkets uppfattning inom de intäkter som expeditions- avgifterna kommer att ge. 
 Objektorientering av grunddata, införande av ny teknisk lagringsmiljö och konvertering av den grundläggande informationen 
 Databasstrukturer och system för lagring och tillhandahållande av grunddata, både avseende fastighetsinformation och geografisk information, härstammar i många delar från  
 1970-talet. 
  Utveckling krävs för att förbättra möjligheterna att tillgodose användarnas behov av flexiblare åtkomst, lättanvända data, bättre samverkan inom offentlig förvaltning och en rationell och effektiv intern förvaltning av informationen. Utvecklingen går också i omvärlden mot objektorientering och ett modellbaserat informationsutbyte. Behovet av en sådan utveckling har framförts i många sammanhang i vårt arbete, bl.a. har vidareförädlare och Försvarsmakten uttryckt ett starkt intresse av att en kraftfull utveckling med den inrikt- ningen drivs av Lantmäteriverket. Vi anser dock att objektoriente- ring av grunddata liksom andra utvecklingssatsningar borde beredas med och förankras hos användarna på ett tydligt sätt. 
 Objektorientering tillsammans med de standarder för nättjänster som nu växer fram, kommer att erbjuda goda möjligheter till ett 
 345 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 flexibelt tillhandahållande, att samnyttja information och att ge ett stort utrymme för att skapa en mångfald flexibla och verksamhets- anpassade systemlösningar i såväl privat som offentlig sektor. 
 Övergången till objektorienterad informationsstruktur innebär också att en ny fas i informationsförvaltningen inleds, som bl.a. kommer att förändra kraven på delar av ajourhållningen. Geometri och registerinformation bör om möjligt hanteras samlat. 
 En ny systemlösning för lagring och tillhandahållande av data är under utveckling. En resurskrävande aktivitet i utvecklingspro- grammet är överföringen av befintliga data till de nya tekniska systemen. Det inledande utvecklingsarbetet, inklusive modellering av data utförs  
 2003–2004. 
  Konverteringen av informationen plane- ras att ske de två därpå följande åren. 
 Investeringsbehovet bedöms av Lantmäteriverket ligga mellan 300 och 500 mnkr. 
  
 9.4 
  
 Användarnas inflytande 
  
 9.4.1 
  
 Behov och förutsättningar 
  
 I våra direktiv anges att förslag bör lämnas på hur användarnas inflytande och medverkan kan tillvaratas och stärkas. 
 Lantmäteriverket har efter ombildningen 1996 utvecklat nya former för användarinflytande och även på uppdrag av regeringen 1997 redovisat hur detta kan tillvaratas och stärkas. Detta redovisas i följande avsnitt. I olika sammanhang har vi dock erfarit att dia- logen mellan Lantmäteriverket och användarna är något outveck- lad. Vissa användare hittar inte former för att ordnat framföra sina önskemål och Lantmäteriverket har inte nått ut med de villkor som gäller för informationsförsörjningen och för de prioriteringar som görs. 
 Uppbyggnaden av databaserna, i enlighet med av riksdagen fast- ställda långsiktiga planer, avslutas inom kort och verksamheten övergår i ett förvaltnings- och utvecklingsskede. Någon ny lång- siktig plan har inte tagits fram. Behovet av ajourhållning, system- utveckling och anpassning av tillhandahållandet är stort eftersom detta har fått stå tillbaka för uppbyggnaden. Samtidigt har teknik- utveckling och ny användning medfört att användarnas krav på informationens innehåll, kvalitet, aktualitet och tillgänglighet hela 
 346 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 tiden har ökat. Stora och svåra prioriteringsfrågor kommer att behöva hanteras. 
 Förvaltning och utveckling av Lantmäteriverkets databaser finansieras delvis av avgifter från användarna. Användarfinansie- ringen kan sägas ge både Lantmäteriverket och användarna ökade incitament att söka åstadkomma en anpassning av informations- utvecklingen efter användarnas behov. Användarnas syn på pris och nytta i olika avseenden är centrala. För frågan om användarnas inflytande på utvecklingen är det viktigt att beakta att all utveckling innebär ökade kostnader på kort, ibland också på längre sikt, som behöver täckas av intäkter för olika grundläggande produkter och tjänster. Utveckling kan innebära ökad användning och därmed oförändrade eller sänkta användaravgifter. Utveckling kan också efterfrågas av stora och resursstarka användare och innebära totalt sett ökade kostnader, som är finansierade, men som innebär avgiftsnivåer som inte alla användare kan bära. Felaktiga bedöm- ningar av olika användares behov av utvecklingsinsatser kan inne- bära att ökade kostnader inte motsvaras av ökad samhällsnytta i något avseende. De avvägningar som måste göras av de olika användarnas önskemål är komplicerade och innehåller alltid flera osäkra bedömningar. 
 För att uppnå ett övergripande mål för Lantmäteriverkets infor- mationsförsörjning som innebär ökad användning för största samhällsnytta, måste användarnas behov vara kända och kunna hanteras rationellt. Att finna effektiva former för att fånga upp användarnas behov och etablera en planeringsprocess där priorite- ringar m.m. kan göras är av väsentlig betydelse för framtiden. 
 Ytterligare en utmaning är att hantera användarnas inflytande över hela den nationella informationsinfrastrukturen. Med ny teknik och nya möjliga tillämpningar rör många användares krav numera inte bara Lantmäteriverkets databaser utan inbegriper även data från andra myndigheter och från kommunerna. 
 Under utredningsarbetets gång har vi kunnat konstatera att Lantmäteriverkets informationsförsörjning påverkar en mycket stor och växande grupp användare; en mängd myndigheter och statliga bolag, alla kommuner, näringslivet – både som direkta användare och som vidareförädlare, föreningar och enskilda. Användare utanför Sveriges gränser tillkommer också successivt. 
 Informationsförsörjningen omfattar vidare nyttjande av mycket olika karaktär, såsom fastighets- och kreditmarknadens stöd för fastighetsöverlåtelser och belåning, Jordbruksverkets stöd i hante- 
 347 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 ringen av arealbidrag, Försvarsmaktens försörjning med geografisk information, förädlares behov av information i produkter och tjänster som bilnavigering och geografiska informationssystem, allmänhetens FastighetSök och beställningskartor via webben eller de tryckta kartorna. 
 I ett utvecklings- och förvaltningsskede finns också fler vägval än i ett uppbyggnadsskede. Frågor om öppettider, format, leve- ransformer, pris, nyttjanderättsvillkor, samordning med andra data- baser etc. kan vara väl så viktiga som informationens kvalitet och aktualitet. Användarinflytandet blir mer komplicerat genom att många frågor kräver beslut med en hög detaljeringsgrad och ibland inbegriper fler aktörer. Det innebär troligen att användarnas med- verkan i allt högre grad bör ske i projekt- eller arbetsgrupper för informationsutveckling avseende specifika frågor. Former för att presentera samlade utvecklingsplaner kan behöva utvecklas, bl.a. som grund för regeringens ställningstaganden. 
 I sammanhanget är det också viktigt att inte bara se till använd- ning baserad på en kund/leverantörsrelation utan också till den informationsförsörjning som är Lantmäteriverkets kärna, det för- fattningsreglerade informationsutbytet med t.ex. Riksskatteverket, lantmäteri- och inskrivningsmyndigheterna och SCB samt För- svarsmaktens informationsförsörjning. Utvecklingsbehoven för dessa verksamheter måste väga tungt. 
 Lantmäteriverkets ansvar för långsiktighet och stabilitet i infor- mationsförsörjningen är ytterligare en faktor att beakta. 
 Ansvaret för ett effektivt användarinflytande ligger inte enbart hos Lantmäteriverket. Olika användare formulerar redan idag gemensamma krav. Så har t.ex. kommunerna genom att bilda användarföreningar knutna till systemleverantörer givit sina krav större tyngd och underlättat  
 kostnads-nyttobedömningar 
  av olika förslag liksom ett ev. genomförande. I utredningen har det fram- kommit att ett hinder för samverkan mellan myndigheter är att man har för liten kännedom om varandras verksamheter. Vi menar att mycket skulle vinnas om t.ex. olika myndigheter med likartade behov av den grundläggande informationen skulle kunna formulera gemensamma mål för informationsutvecklingen. 
 348 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 9.4.2 
  
 Modeller för användarinflytande 
  
 Riksrevisionsverket 
 16  
 (RRV) har på uppdrag av regeringen utarbetat en rapport om principer för prissättning av informa- tionstjänster. I rapporten formuleras vad man kallar en grund- läggande fråga för styrning av uppbyggnad och utveckling av data- baser: Hur ska beslut fattas så att produktion av databaser styrs av användarnas behov, samtidigt som kostnaderna begränsas till en rimlig nivå? RRV anser att mycket talar för att ett ökat inflytande för användarna måste kopplas till ekonomiska insatser från dessa. Användarnas behov får bevisas av vad de är beredda att bidra med ekonomiskt. 
 RRV redovisar fyra modeller för användarinflytande 
  
 1.  
 Producentansvar med samråd 
 Den vanligaste formen för inflytande över databaser med bred användarkrets. Produktionen bestäms av regering och riksdag efter förslag från myndigheten. Användare påverkar genom att ge syn- punkter till i första hand producenten, i mer eller mindre orga- niserade former. Beslut om begränsad produktion tas av myndig- heten. 
  
 2.  
 Användare har beställaransvar 
 Anslag och beställaransvar kan flyttas över till stora användare. Beställaren har frihet att välja producent och har möjlighet att såväl minska som öka beställningens omfattning. 
  
 3 och 4 
 . Intressentfinansiering med (3) resp. utan (4) bestämt statsuppdrag 
 Användare eller intressenter kan bidra till uppbyggnad eller utveck- ling antingen ekonomiskt eller med egen verksamhet. För intres- sentfinansiering gäller att den ska ges (utlovas) i förväg, och att det är fråga om produktion av gemensam karaktär dvs. inte uppdrags- verksamhet åt en specifik användare. Bidraget kan leda till att planerad produktion tidigareläggs, ökar eller ges bättre kvalitet. 
 Antingen kan ett statsuppdrag till producenten ligga i botten (3) eller också kan hela produktionen bestämmas i en förhandling mellan staten i form av anslagsgivare, producent respektive använd- are, där producent och användare kan ingå i ett gemensamt beställarråd (4). 
  
 16  
 Mendoza för prissättning av informationstjänster, RRV 1995. 
 349 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Användare kan (3) bilda beställargrupper för att samordna sina beställningar, för att på ett samlat sätt komma fram till en beställ- ning där både finansiering och produktionens kvalitet och omfatt- ning vägts mot varandra. 
 (4) innebär att det på förhand inte är givet vilken produktion som skall ske eller hur stora kostnaderna skall vara. Syftet med att skapa en förhandlingssituation är att producentens och användares mer detaljerade kunskaper i ett sammanhang skall tillföras anslags- givaren, som ofta inte har tillräckligt detaljerade kunskaper för att kunna vara tydlig beställare. Slutligt är det dock regering och riks- dag som beslutar om anslag och verksamhet. 
 Statskontoret konstaterar i rapporten att det inte finns några exempel där någon av intressentmodellerna tillämpats fullt ut. 
 Modell 2, menar vi, är inte lämplig för styrning av Lantmäteri- verkets utveckling av informationsförsörjningen. Det finns visser- ligen dominerande användare, men målet om en bred användning i samhället innebär att också en mångfald andra användare utanför den statliga sfären, måste kunna få ett inflytande. Modellen innebär också att produktionen inte är långsiktigt garanterad. 
 En liten och minskande andel av Lantmäteriverkets verksamhet är intressentfinansierad 
 17  
 enligt (3) och avser i flera fall projekt med  
 EU-anknytning. 
  Erfarenheter som Lantmäteriverket tidigare redo- visat är att formen är tids- och resurskrävande och att den ofta leder till minskade medel för förvaltningsåtgärder och tillhanda- hållande. Det senare visar att intressentfinansieringen inte täckt de särkostnader den avser att göra, kanske beroende av att dessa är svåra att beräkna på förhand . Intressentfinansiering som form för användarinflytande kan alltså minska utrymmet för annan utveck- ling. En annan svårighet är att intressentfinansiering ofta kräver att användaren kan binda sig vid ett åtagande för en längre tid. Det går dock inte att utesluta att intressentfinansiering kan utvecklas till en bättre form för användarinflytande. Ansvaret bör dock i högre grad läggas på användarna att formulera gemensamma behov av utveckling och utreda hur kostnaderna skall fördelas dem emellan. 
 Vi bedömer att den första modellen, som idag är den domine- rande, är det mest realistiska alternativet också för styrning av verksamheten i ett utvecklingsskede. Styrningen bör dock utveck- las så att den också främjar en god nationell informationsinfra- struktur eftersom Lantmäteriverkets databaser inte kan ses isole- 
  
 17  
 Omfattade verksamhet för 16 mnkr år 2002. 
 350 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 rade från andra informationsproducenters. Våra förslag om ett samordningsansvar för Lantmäteriverket och inrättandet av ett Douglas (se avsnitt 9.5.5) skall ses som ett led i en sådan utveckling, liksom en tydligare planeringsprocess, där användare vet hur och när krav och önskemål kan framställas och kan följa hur dessa hanteras. 
  
 9.4.3 
  
 Nuvarande former 
  
 Lantmäteriverket har sedan omorganisationen utvecklat många olika former för användarinflytande, som vi bedömer har varit posi- tiva för verksamheten. 
 I regleringsbrevet för 1997 fick verket i uppdrag att lämna förslag till hur användarnas önskemål och inflytande över de grund- läggande databasernas innehåll, utformning, kvalitet och tillgäng- lighet skulle tillvaratas och stärkas. 
 18  
 Verket redovisade ett antal pågående och planerade åtgärder med det nämnda syftet. I det följ- ande lämnas en kortfattad redogörelse för åtgärder Lantmäteri- verket har genomfört. 
 Utvecklad planeringsprocess 
 Lantmäteriverkets rådsorganisation ombildades 1996. Rådens enga- gemang, sammansättning och inflytande i planeringsprocessen utvecklas fortlöpande. Som komplement till råden finns ett antal ämnesvisa användargrupper och samrådsfora. Råden beskrivs senare i detta avsnitt. 
 Ökad satsning på kvalitet i produkter och leveranser 
 Lantmäteriverket genomför löpande kundnöjdhetsundersökningar som underlag för att förbättra verksamheten. Ett samlat system för fortlöpande rapportering av olika fel och leveransförseningar har införts, med uppföljningsrutiner. 
  
 18  
 LMV rapport Användarnas inflytande över de grundläggande databaserna m.m. (Dnr 202-  
 97-279). 
  
 351 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Ökad kunskap om användarnas önskemål och behov 
 Ett antal produktchefer med ansvar för specifika områden har till- satts, med uppgift att genom kontakter med användare fortlöpande öka kunskaperna om deras behov och önskemål och medverka till att dessa beaktas i verksamhetsplanering m.m. Inom informations- försörjningsområdet finns ansvariga för fastighetsinformation, geo- grafisk information och kreditmarknadssystem. 
 Utvecklad förvaltningsverksamhet 
 En organisation för förvaltning och utveckling har införts. I för- valtningsplaneringen ingår att identifiera och konkretisera använ- darnas behov. Synpunkter från ajourhållare och användare doku- menteras löpande, förvaltningsansvariga medverkar regelbundet i olika externt organiserade användarmöten och produktcheferna medverkar i förvaltningsplaneringen. 
 Medverkan i utvecklingsverksamheten 
 Mer omfattande utveckling sker i projektform. Till projekten knyts olika former av referensgrupper. I projektplaneringen ingår att sär- skilt utreda och redovisa i vilken form användarmedverkan skall ske. 
 Andra former för användarinflytande 
 Lantmäteriverket redovisar ett antal andra kanaler för anpassning av verksamheten till omvärlden, 
  
 – 
  
 fastare former för omvärldsbevakning och omvärldsanalyser, 
  
 – 
  
 formaliserad samverkan med andra myndigheter och organisa- tioner, bl.a. med länsstyrelserna och Svenska kommunför- bundet, 
  
 – 
  
 regionala samordnare har tillsatts med ansvar för regional förankring, 
  
 – 
  
 medverkan i ett antal externa organisationer och projekt, bl.a. Utvecklingsrådet för landskapsinformation, ULI, och Standar- disering av landskapsinformation, STANLI samt i StrateGIS- och PilotGISprojekten, 
  
 352 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 – 
  
 medverkan i ett antal andra råd, som rådet för den nationella vägdatabasen, NVDB, vid Vägverket, 
  
 – 
  
 medverkan i olika utredningar som rör informationsförsörj- ning, 
  
 – 
  
 intressentfinansieringen, där betalningsviljan är direkt kopplad till användarens inflytande. 
  
 Rådsorganisationen 
 Lantmäteriverket har idag fyra råd; Kartrådet, Kreditmarknadsrådet, Mark- och fastighetsrådet samt Ortnamns- rådet. Inget av råden har beslutsbefogenheter i formell mening. Ortnamnsrådet är inrättat i enlighet med Lantmäteriverkets instruktion, övriga på Lantmäteriverkets initiativ. Lantmäteriverket innehar ordförandeposten i råden, som sammanträder ett par gånger per år. 
 I  
 Kartrådet  
 ingår representanter för Banverket, Boverket, Dom- stolsverket, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Krisberedskaps- myndigheten, Luftfartsverket, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Posten Sverige AB, Riksantikvarieämbetet, Räddningsverket, SCB, SGU, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, SMHI, Svenska kommun- förbundet, Telia, ULI, Vattenfall och Vägverket. 
 Kartrådet skall ge Lantmäteriverket stöd och vägledning i strate- giska utvecklingsfrågor som rör den grundläggande informationen, som verksamhetens långsiktiga inriktning, databasernas innehåll samt informationens utformning, kvalitet och tillgänglighet. Rådet behandlar också frågor om samverkan mellan olika producenter och användare. 
 I  
 Kreditmarknadsrådet  
 ingår representanter för en rad banker och andra kreditinstitut samt Svenska bankföreningen. I rådet hanteras frågor av gemensamt intresse som behov av ändringar i lagstiftning och datasystem som rör t.ex. pantbrevsregister, fastighetsregistrets inskrivningsdel, företagshypoteksbrevssystemet och förändringar på fastighetsbildningsområdet. För mer operationell samverkan, där bl.a. rådets strategiska ställningstaganden bearbetas och för- verkligas, finns Juristgruppen och ett s.k. användarforum för utveckling och införande av bl.a. pantbrevssystemet. Ytterligare en grupp finns med företrädare för dem som i sina verksamheter använder systemen. 
 353 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 I  
 Mark- och fastighetsrådet  
 ingår representanter för Banverket, Domstolsverket, Fortifikationsverket, KTH och LTH, LRF, Natur- vårdsverket, Riksförbundet enskilda vägar, Skogsindustrierna, Svenska kommunförbundet, Fastighetsägarna Sverige, Svensk Energi, Villaägarnas riksförbund, Vägverket och det kommunala lantmäteriet. Rådet är ett stöd för Lantmäteriverkets arbete med fastighetsrättsliga och fastighetsekonomiska frågor, som lagstift- ning, kvalitets- och prisfrågor i lantmäteriförrättningar, register- kvalitet, kompetens- och utbildningsfrågor. 
 I  
 Ortnamnsrådet  
 ingår representanter för Språk- och folk- minnesinstitutet, Riksantikvarieämbetet, universiteten, Svenska språk- nämnden, Sveriges Hembygdsförbund, Svenska kommunförbundet, Sametinget, Vägverket och Posten Sverige AB samt Svenska kyrkan. Lantmäteriverket är nationell ortnamnsmyndighet med ansvar för samordning inom det statliga området, och rådets upp- gift är bl.a. att vara ett stöd i detta arbete. 
  
 9.4.4 
  
 Synpunkter och erfarenheter 
  
 Under vårt arbete har det med stor tydlighet framkommit att alla slags användare har åsikter om Lantmäteriverkets informations- försörjning och vill kunna påverka denna. Det gäller också det för- fattningsreglerade informationsutbytet med andra myndigheter. Synpunkterna gäller allt ifrån priser, informationsinnehåll, utveck- ling, aktualitet, kvalitet, format, leveranssätt, avtalsformer och nyttjanderätter till behov av samverkan inom sektorn. Mängden synpunkter speglar mångfalden av användare och användnings- områden, liksom något man kan kalla  
 GIS-mognad. 
  
 Intressant i sammanhanget är att många efterlyser större flex- ibilitet, och har framfört att Lantmäteriverket i för stor utsträck- ning hänvisar till författningar, standardprodukter och standard- priser när man möter deras önskemål. Man efterlyser också en öppen dialog vi måste få tillfälle att förklara för Lantmäteriverket varför vi behöver ha tillgång till informationen på vårt sätt. 
 Det är alltså i stor utsträckning vad som kan kallas kundanpass- ningar man efterlyser. Det finns på många håll en liten förståelse för de prioriteringar som måste göras av utvecklingsverksamheten, både av resursskäl och av hänsyn till vad som skall lämnas till marknaden. Användarnas benägenhet att anlita en konsult för att utforma speciallösningar helt anpassade till den egna verksamheten 
 354 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 är heller inte alltid så stor. Kunskap om den lagstiftning m.m. som styr verksamheten är också i vissa fall begränsad, liksom kunskapen om vilka begränsningar befintliga lagringsmiljöer för data ger. En ökad tydlighet om villkoren för verksamheten från Lantmäteri- verkets sida bedömer vi i många fall skulle kunna undanröja en del av kritiken, liksom en tydligare process för att ordnat ta hand om olika synpunkter. I detta ligger utvecklade former för information till och dialog med användarna. 
 Här framgår, menar vi, också tydligt de svåra avvägningsfrågor som måste hanteras i Lantmäteriverkets offentliga åtagande: balansgången mellan att utveckla basprodukter och tjänster för att främja en bred användning i samhället och att främja utvecklingen av tjänster på marknaden. 
 Vi har också kunnat konstatera att mest nöjda är användare som redan deltar i Lantmäteriverkets olika råd eller i annan etablerad samverkansform, även om flera efterlyser en mer operativ och verk- samhetsnära samverkan. Ett exempel är Vägverket som efterlyser fler användargrupper som kan verka på en mer taktisk och operativ nivå, som inom området för utveckling av geodetiska stomnät. Särskilt nöjda är de med längre erfarenhet som informations- användare. De minst nöjda återfinns bland vidareförädlare och återförsäljare och bland mera nyligt etablerade användare. 
 Belysande exempel på hur användarnas inflytande borde kunna ökas, planeringsprocessen göras tydligare och omvärldsförankringen stärkas menar vi är två av de interna uppdrag Lantmäteriverket initierat under året 
 19 
 . Ett avser en plan för den framtida informa- tionsutvecklingen, det andra nya former för prissättning av grund- läggande information. 
 I uppdraget att ta fram en plan för den framtida informations- utvecklingen anges att principerna måste ligga i linje med använ- darnas önskemål som de kommer till uttryck i form av efterfrågan. I prisutredningsuppdraget refereras den kritik som i olika samman- hang uttryckts över Lantmäteriverkets priser. I bägge utred- ningarna finns en referensgrupp som består av Lantmäteriverkets produktchefer. 
  
 19  
 Lantmäteriverkets informationsutveckling – nya principer för ajourhållning och kvalitets- förbättring av geografisk information och fastighetsinformation samt Prisutredning – underlag för dels en ny prissättning inom produktområdet geografisk information dels en revidering och förenkling av modellerna för prissättning inom produktområdet fastighets- information.  
 2003-01-28. 
  
 355 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 I uppdragsbeskrivningarna anges inte hur användarnas syn- punkter skall inhämtas, inte heller om eller hur förslagen skall för- ankras innan beslut tas. 
 Ett beslut i prisfrågan har fattats av Lantmäteriverket men frågor om ersättning för nyttjanderätt utreds fortsatt internt. Den lång- siktiga utvecklingsplanen bereds fortfarande internt. 
 Båda frågorna är av avgörande betydelse för användarna. I bägge utredningarna har Lantmäteriverket inhämtat externa synpunkter genom enkäter eller intervjuer och bl.a. utnyttjat tidigare kund- undersökningar i arbetet. Produktcheferna som bildar en referens- grupp har till uppgift att ha en god kännedom om användarnas behov och efterfrågan. 
 Frågor av så stor vikt som dessa menar vi bör hanteras mera öppet mot omvärlden, med bättre möjligheter för användarna att bidra med synpunkter under processen och med en tydlig för- ankringsprocess. Som en förebild inom Lantmäteriverket menar vi kan nämnas arbetet med en långsiktig utvecklingsplan för den geo- detiska verksamheten. 
  
 9.4.5 
  
 Ett stärkt användarinflytande 
  
 Lantmäteriverkets grundläggande information och tjänster nyttjas av allt fler användare och inom nya användningsområden. I ett utvecklingsskede finns mer komplexa vägval än i den tidigare upp- byggnaden. Det finns ett ökat behov hos användare att kunna utöva ett inflytande över t.ex. informationssamverkan mellan stat- liga myndigheter och med kommunerna. Långsiktighet och stabili- tet i informationsförsörjningen kan behöva vägas mot utveckling. Utveckling kan påverka såväl nytta som kostnader för olika användare. 
 Det finns ett ömsesidigt intresse av en utvecklad användarmed- verkan i planeringen, bl.a. innebär systemet med användarfinan- siering för förvaltning och utveckling att det i all utveckling måste ingå en bedömning av användarnas efterfrågan och betalningsvilja för olika tjänster, annars kan förvaltningen av system och databaser inte till fullo finansieras. 
 Ett användarinflytande innebär inte att varje användare kan få sina behov tillgodosedda, utan kan jämföras t.ex. med utvecklade former för medborgares och organisationers inflytande i samhälls- 
 356 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 planeringen, eller med hyresgästinflytande i samband med ombygg- nader. Det innebär att användarna bl.a. 
  
 enkelt skall kunna få kännedom om hur planeringsprocessen går till, 
  
 skall veta när och i vilka former man kan påverka processen, 
  
 skall kunna se hur synpunkterna behandlats, 
  
 ha kunskap om de allmänna förutsättningarna och villkoren som gäller för Lantmäteriverkets verksamhet kring informa- tionsförsörjning och, idealt, hur olika beslut påverkar dem i olika avseenden. 
  
 Lantmäteriverket har ansvaret för att skapa goda förutsättningar för detta. Idag saknas t.ex. lätt tillgänglig information om de allmänna villkor som styr Lantmäteriverkets informationsförsörj- ning och om de former för påverkan som står till buds. En mål- sättning bör också vara att skapa en tydligare och mer känd planeringsprocess, där olika frågor som är under övervägande kan följas, liksom de ställningstaganden som görs. Fler kanaler för påverkan och dialog som är anpassade till olika användarkategorier kan också behövas. 
 Användarna har som i andra former av inflytandeprocesser ett ansvar för att samlas kring gemensamma intressen och söka sam- ordna sina synpunkter. 
 Troligtvis kan även mycket enkla åtgärder bidra till att förbättra användarnas möjligheter att följa och påverka utvecklingen. Att på Lantmäteriverkets hemsida redovisa budgetunderlag och verksam- hetsplaner, förstudier och projektförslag, rapporter om de dis- kussioner och det informationsutbyte som idag sker i de olika råden och i övriga samverkansformer kan vara ett första steg. 
 Ett antal av de förslag som vi för fram i andra avsnitt avser att stärka användarnas möjlighet till inflytande i olika avseenden och att ge dessa en bättre insyn i de prioriteringar och avvägningar som görs. Förslagen avser också att skapa bättre förutsättningar för att utveckla en nationell infrastruktur, något som många användare efterlyser. 
 Syftet med det föreslagna Marknads- och konkurrensrådet (se avsnitt 10.7.2) är att ge vidareförädlare en ny och bättre möjlighet att påverka Lantmäteriverkets verksamhet. 
 Inrättandet av ett Douglas (se avsnitt 9.5.5) med uppgift att bl.a. ta fram en strategisk plan för en nationell infrastruktur för 
 357 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 geografisk information och fastighetsinformation, ger användare möjlighet att ställa krav samlat mot flera producenter. Om temavisa arbetsgrupper, t.ex. för vatten, vägar, tätortsinformation, knyts till rådet kan användare, producenter och vidareförädlare mötas för att arbeta fram gemensamma kravspecifikationer. 
 Den långsiktiga plan vi föreslår att Lantmäteriverket får i uppdrag att ta fram skall förankras i Geodatarådet och bör remit- teras till olika användargrupper. 
 Förslaget att ge Lantmäteriverket samordningsansvar inom området geografisk information och fastighetsinformation avser också att stärka användarnas inflytande liksom den tydligare och mer långsiktiga planeringsprocess vi menar att Lantmäteriverket bör införa. 
  
 9.5 
  
 Utvecklingen av informationsinfrastrukturen 
  
 Utredningens förslag:  
 Lantmäteriverket tilldelas ett nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan och utveckling inom området grundläggande geografisk- och fastighetsinfor- mation (avsnitt 9.5.4). 
 Ett Geodataråd inrättas vid Lantmäteriverket. Rådet skall ta fram en nationell strategisk plan för informationsutvecklingen inom området och bereda frågor i anslutning till Lantmäteri- verkets samordningsroll (avsnitt 9.5.5). 
 Lantmäteriverket skall utarbeta långsiktiga planer för infor- mationsutveckling och finansiering (avsnitt 9.5.6). 
  
 9.5.1 
  
 Inledning 
  
 Den omfattande uppbyggnaden av de geografiska databaserna i enlighet med den nioåriga planen är snart avslutad, och Lant- mäteriverkets verksamhet går därmed in i ett nytt skede. 
 Behovet av omfattande ajourhållnings- och utvecklingsinsatser för att både vidmakthålla kvaliteten i de uppbyggda databaserna, utveckla samverkan i infrastrukturfrågor och att utveckla använd- ningen ställer höga krav på prioriteringar mellan olika delar av verk- samheten och på samverkan och samordning mellan olika aktörer. 
 I den tidigare planen låg fokus på Lantmäteriverkets uppbyggnad av egna databaser. Lantmäteriverket har i enlighet med ett upp- 
 358 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 drag i 2001 års regleringsbrev utvärderat planen och också lämnat förslag till en ny modell för vad som kallas statens beställning (9.5.2). 
 För framtiden är det en nyckelfråga att utveckla formerna för samverkan med kommunerna och med andra myndigheter och verksamheter som hanterar grundläggande geografisk information, i syfte att åstadkomma en effektiv informationsinfrastruktur i sam- hället. För ett framgångsrikt arbete för nationell och internationell samverkan behövs en samordnande funktion. 
 Det finns ett stort behov av en helhetssyn för att skapa ökad samhällsnytta och en ökad användning. En helhetssyn som bör genomsyra strategier, planering och prioriteringar samt finansiering av verksamheten. 
 Vi föreslår att Lantmäteriverket ges ett samordningsansvar inom området geografisk information och fastighetsinformation (9.5.4). Som stöd för detta arbete föreslår vi att ett Douglas med representanter för de viktigaste aktörerna inom området knyts till Lantmäteriverket (se avsnitt 9.5.5). Geodatarådet får bl.a. till upp- gift att ta fram en strategisk plan för utvecklingen av den nationella informationsstrukturen. 
 En annan nyckelfråga är anpassning och utveckling av informa- tion och tillhandahållande till vidareförädlare och användare. Detta menar vi ställer krav på en delvis förnyad planeringsprocess för den framtida verksamheten (se avsnitt 9.5.6). Planeringen bör bl.a. göras mer transparent, i meningen tydlig och känd, än den nuvaran- de. Olika intressenter bör ha möjlighet att följa och påverka vik- tigare frågor. Underlag för olika ställningstaganden, projektförslag, utvecklingsplaner m.m., bör finnas lätt tillgängliga för den som vill ta del av dessa, t.ex. på Lantmäteriverkets hemsida. 
 När den nioåriga planen snart genomförts saknas en mer lång- siktig plan. Verksamhetsplaneringen följer den gängse inom stats- förvaltningen, med ettåriga interna verksamhetsplaner och treåriga budgetunderlag. I många stycken har Lantmäteriverkets infor- mationsförsörjning samma karaktär som utbyggnaden av infra- struktur som vägar, med behov av en längre framförhållning. 
 Betydelsen av långsiktighet i planer m.m. för utvecklingen inom  
 IT-sektorn 
  lyfts inte minst fram av  
 IT-kommissionen 
  i dess slut- rapport. Lantmäteriverket bör därför enligt vår mening få i uppdrag att ta fram mer långsiktiga strategiska planer för informations- utvecklingen som också omfattar förslag till finansiering av olika delar. 
 359 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 9.5.2 
  
 Lantmäteriverkets förslag till ny statlig beställning 
  
 Lantmäteriverket har efter ett regleringsbrevsuppdrag redovisat erfarenheterna av den nioåriga planen och också utvärderat den som instrument för att styra verksamheten inom området. Lant- mäteriverkets slutsats är att planen, trots relativt god målupp- fyllelse, inte varit lyckad som instrument för statens styrning. Kritiska synpunkter är bl.a. att planen inte funnits tydligt ner- skriven i sin helhet och att någon samlad revidering inte gjorts, att planperioden varit för lång för att kunna avspegla användarnas behov och teknikutvecklingen, att avsaknaden av en tydlig ekonomi i de olika delarna innebär att produktivitetsanalyser m.m. inte har kunnat göras. Verket pekar också på problem som kan sägas vara generella för myndigheter, som att anslagsfinansiering innebär osäkerhet i långsiktiga åtaganden och att möjligheten att utjämna över- och underskott i en konjunkturkänslig verksamhet är begränsade, med en instabil finansiering som följd. 
 Med utvärderingen som grund har Lantmäteriverket föreslagit en ny modell för vad myndigheten kallar statens beställning 
 20 
 . Den innehåller två moment, att definiera ett ägaruppdrag för hela myndighetens verksamhet och, inom detta, en detaljerad beställ- ning av ett statsuppdrag för hela den anslagsfinansierade verksam- heten. 
 För ägaruppdraget anger man att utgångspunkten bör vara utveckling av Lantmäteriverkets fyrklöver: geografisk informa- tion, fastighetsinformation, geografisk informationsteknik och fastighetsbildning, men detta utvecklas inte närmare. 
 För beställningen av statsuppdraget och upprättandet av ett anslagskontrakt anges i förslaget att mål och effekter skall brytas ner i tjänster i skiftande form, från produktion till rena FoU- insatser, rådgivning, myndighetsuppgifter etc., och att beställ- ningen bör vara så tydlig att den skulle kunna upphandlas på mark- naden. 
 Anslagskontraktet föreslås reglera vilka tjänster som ska utföras, med mått på kvantitet, kvalitet samt tidplan och priser för tjänster- na. Lantmäteriverket anger följande principer för beställningen av statsuppdraget, 
  
 – 
  
 tydligt beskrivna och förståeliga effekter och mål för alla verk- samheter som finansieras av anslag, 
  
 20  
 Modell för statens beställning till Lantmäteriet, rapport  
 2002-03-08. 
  
 360 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 – 
  
 mål och effekter skall vara mätbara, 
  
 – 
  
 betalning (anslag) för utförda tjänster skall baseras på de mät- bara effekterna/målen, 
  
 – 
  
 utföraren får slutlig och full betalning endast efter komplett utförd uppgift; förskott och delbetalningar kan överenskom- mas, 
  
 – 
  
 överenskommelsen ska vara flerårig, förslagsvis treårig. Mål kan finnas som sträcker sig längre fram i tiden; dessa omförhandlas i nya kontrakt, 
  
 – 
  
 formaliserade möten genomförs i syfte att fördjupa myndig- hetsdialogen, 
  
 – 
  
 årsredovisningen av anslagsfinansierad verksamhet sker mot anslagskontraktet. 
  
 Anslagsfinansieringen föreslås vara flerårig med möjlighet att för- skjuta medelsförbrukningen över åren, och myndigheten få fondera överskott om uppgifterna löses till lägre kostnad än vad som anges i kontraktet. Myndigheten skulle omvänt få stå för förluster i verk- samheten som beror på högre kostnader än avtalat för vissa upp- gifter. 
 Vi har funnit att det finns flera skäl att ifrågasätta den föreslagna modellen, inte bara för att den i flera stycken inte passar in i den nuvarande budgetprocessen. 
 Den anslagsfinansierade verksamheten skulle behöva beskrivas, kvantifieras och kostnadssättas med så stor tydlighet att den kan upphandlas på marknaden. Vi menar att det för många delar av verksamheten är omöjligt eller inte meningsfullt att åstadkomma ett sådant detaljerat underlag. Inom Regeringskansliet saknas beställarkompetens av det slag som modellen förutsätter. Att bygga upp och vidmakthålla en sådan torde inte vara en framkomlig väg. I modellen är föremålet för den detaljerade beställningen enbart verksamhet finansierad med anslag. Vi menar att det för flera delar av den avgiftsfinansierade verksamheten finns samma behov av en utvecklad modell för statens styrning. Inom området grund- läggande geografisk information och fastighetsinformation är informationsutveckling t.ex. både anslags- och användarfinansierad. Avgiftsnivån som får disponeras av myndigheten bestäms för närvarande av regeringen. Användare och användning är beroende av vilka prioriteringar som görs inom informationsutvecklingen men användarna kan inte direkt påverka hur intäkterna används, varken den anslags- eller avgiftsfinansierade. Sett ur ett användar- 
 361 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 perspektiv är Lantmäteriverkets utvecklingsplaner av stor vikt, oberoende av finansieringsform, och bör hanteras samlat. I den föreslagna modellen för statens beställning till Lantmäteriverket beskrivs de roller regeringen och Lantmäteriverket skall ha i processen. Vi menar att fler aktörers roller borde lyftas fram. En grund för att åstadkomma en för samhället effektiv informations- infrastruktur och en bred användning i samhället är använ- darmedverkan i planeringen, liksom samverkan med kommunerna och med andra myndigheter som verkar inom området. Det är där- för angeläget att åstadkomma en planeringsprocess där inflytandet säkerställs och samverkan främjas snarare än en detaljerad beställ- ning. 
  
 9.5.3 
  
 Framtida styrning och planering 
  
 Lantmäteriverkets grundläggande databaser är centrala för att till- godose de behov av grundläggande geografisk information och fastighetsinformation som finns i stora delar av samhället. Utveck- lingen av informationen är en viktig framtidsfråga för många parter. Till en del råder Lantmäteriverket, inom ramen för tillgänglig finansiering, användarsamråd och regeringens styrning, över utvecklingen. Det gäller t.ex. en övergång till objektorienterade databaser som leder till en samordning av de två informationsslagen och ett mer flexibelt tillhandahållande. 
 362 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 Figur 9.1.  
 Lantmäteriverkets grundläggande geografiska information och fastighetsinformation – i dagsläget i många avseenden åtskilda system 
 I andra delar är omvärldsberoendet större. Informationens aktu- alitet och kvalitet är idag beroende av en rad olika källor som kommuner, lantmäteri- och inskrivningsmyndigheter, banker, Riksskatteverket, SCB, Posten AB m.fl. Utveckling av redan etablerade rutiner och processer, för effektivare uppdateringar, högre kvalitet och aktualitet är en viktig del i den framtida utveck- lingen. Några exempel som kan nämnas är datorstöd för bankernas ingivning av inteckningsansökningar, uppdatering av taxerings- uppgiftsdelen med domar och rättelser från RSV, kvalitetshöj- ningar i fastighetsregistret eller åtgärder för att få en effektivare och säkrare hantering av adresser i samhället. Utvecklingen är här beroende av samverkan med en eller flera parter. Ibland också beroende av att frågor om ekonomisk ersättning kan hanteras eller av att författningsändringar genomförs. 
 363 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Fig 9.2.  
 Schematisk bild över nuvarande ajourhållning av Smith mäteriverkets information, samverkan med källor för annan läges- bunden information samt former för tillhandahållandet. 
 Det finns ett starkt behov av en ökad informationssamverkan med andra aktörer än de redan etablerade. Ett mål för framtiden bör vara att skapa en effektiv nationell infrastruktur för geografisk informa- tion och fastighetsinformation, där informationen registreras på det lämpligaste stället och där en användare inte behöver söka och anpassa information från olika källor. I en sådan infrastruktur ingår grundläggande information från en rad andra offentliga aktörer, som kommunerna, SMHI, SGU, SGI, Sjöfartsverket, Vägverket, Banverket, Naturvårdsverket, RAÄ, länsstyrelser m.fl. men också från den privata sektorn, som skogsnäringen och ledningsägare. 
 Utveckling av nationella samverkande system ställer nya krav på planering och styrning. Lantmäteriverkets verksamhet kan inte som i tidigare uppbyggnadsskede ses isolerad från andra aktörers. Sam- ordningsfrågan blir därför central. 
 364 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 För att diskutera hur utvecklingen inom området geografisk informationsteknik skall främjas och Lantmäteriverkets roll i detta är det också viktigt att se till alla delar i infrastrukturen, inte bara informationen. I infrastrukturen ingår 
  
 – 
  
 Regelverk  
 – policybeslut, lagstiftning m.m. som rör förvaltning, uppbyggnad och tillhandahållande av data och tjänster. Villkor för finansiering och prissättning ingår, liksom  
 säkerhets-, 
  sår- barhets- och integritetsfrågor, 
  
 – 
  
 Samordning och samverkan  
 mellan aktörer som verkar inom området – i uppbyggnad, ajourhållning och tillhandahållande, 
  
 – 
  
 Geodetiska referenssystem  
 – en grundläggande förutsättning för uppbyggnad och utbyte av geografiska data, för planering och byggande och för positionering och mätning, 
  
 – 
  
 Standardisering  
 – nödvändig för att underlätta och effektivisera informationssamverkan, produktion och användning av infor- mationen, 
  
 – 
  
 Tekniska system  
 och strukturer för att uppdatera, söka, beställa och hämta information från olika källor, 
  
 – 
  
 Former för förmedling och överföring  
  
 av data och informations- tjänster till förädlare och användare, 
  
 – 
  
 Bastjänster  
 – för bred användning av informationen av enskilda, i olika verksamheter och i vidareförädlingsledet, 
  
 – 
  
 Kompetensförsörjning och teknikutveckling  
  
 inom området som kan fungera väl för hela landet samt en förankrad  
  
 FoU-strategi. 
  
 9.5.4 
  
 En samordningsroll för Lantmäteriverket 
  
 Det finns ett behov av samordning inom området geografisk information och fastighetsinformation för att främja den fortsatta utvecklingen mot en effektivare produktion, en bredare användning och en ökad vidareförädling. Detta har hävdats i många olika sammanhang. Vi menar att det nu finns mycket som talar för att ett samordningsansvar bör tilldelas en aktör inom området. Sådana skäl är bl.a. 
  
 – 
  
 Användningen i olika delar av samhället har nått så långt att allt fler användare och vidareförädlare är beroende av samordnade data. Kostnaderna för anpassning är höga och bristen på harmoniserade och rikstäckande data hindrar utvecklingen. 
  
 365 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 – 
  
 Lantmäteriverkets uppbyggnadssatsning är snart genomförd. I ett ajourhållnings- och utvecklingsskede är en utvecklad sam- verkan med andra producenter central. 
  
 – 
  
 Flera nationella samverkansprojekt inom området är under uppbyggnad – den nationella vägdatabasen, ett nytt gemensamt geodetiskt referenssystem, basadresser och lägenhetsregister samt en nationell digital registerkarta. Att undanröja problem och hinder i projekten, liksom att främja och styra fortsatt utveckling berör många parter och kräver samordning. 
  
 – 
  
 Området utvecklas snabbt. Ett utpekat ansvar för att fånga upp och bereda nya frågor kan leda till en snabbare och effektivare utvecklingsprocess. 
  
 – 
  
 En myndighet med samordningsansvar kan sannolikt bättre uppmärksamma regeringen på angelägna frågor och ge rege- ringen en mer samlad bild av utvecklingen. 
  
 – 
  
 EU:s  
  
 INSPIRE-initiativ 
  och annan internationell samverkan, inte minst tjänsteutveckling, kan antas öka kraven på nationell samordning och att det finns en utpekad samordnare. 
 Behovet av samordning och samverkan har tidigare lyfts fram 
 I prop. 1995/96:166 Finansiering av Lantmäteri- och fastighets- dataverksamhet, pekade regeringen på stora centrala samverkans- behov för att nå en effektiv försörjning med geografisk information och fastighetsinformation. Behovet väntades öka i takt med utvecklingen av geografiska informationssystem och ajourhållning av databaser. En rad myndigheter och verksamheter angavs som direkt berörda, bl.a. Lantmäteriverket, Sveriges geologiska under- sökning, Sjöfartsverket, SMHI, Satellitbild AB. Samordnings- behoven bedömdes också beröra Statistiska centralbyrån, Försvars- makten, Skatteförvaltningen, Riksantikvarieämbetet, Posten AB, Telia AB och andra ledningsägare. Regeringen aviserade att man de närmaste åren skulle ägna särskild uppmärksamhet åt samordnings- frågorna, liksom sambanden med motsvarande verksamhet inom EU. 
 Regeringen har därefter tagit flera initiativ i frågan. Exempel på detta är den arbetsgrupp med företrädare för samverkan kring geografiska data och geografiska informationssystem som tillsattes 1995 (REGGIT), Grunddatabasutredningen (dir. 1996:43) med 
 366 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 uppdrag att utreda vissa centrala databasers tillgänglighet, service och kvalitet, samt  
 e-infogruppen, 
  en intern arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppdrag att inventera och analysera det allmännas ansvar för spridning av offentlig basinformation i elek- tronisk form. Tillsättandet av  
 IT-kommissionen 
  (dir. 1998:38) kan också ses som en del av regeringens strävan att samordna utveck- lingen. 
  
 REGGIT-gruppen 
 21 
  
 framhöll vikten av en samordningsfunktion för geografisk information inom Regeringskansliet som komple- ment till den samordnande roll man ansåg att Lantmäteriverket hade, till Sjöfartsverkets samordningsansvar inom det sjögeogra- fiska området och till STANLI 
 22  
 som sammanhållande kraft i standardiseringsarbetet. Gruppen menade också att Lantmäteri- verkets samordningsroll borde utvecklas i samverkan med Utveck- lingsrådet för landskapsinformation, ULI, som representant för dataproducenter och slutanvändare. Man pekade också på att sam- banden mellan kommunal och statlig verksamhet successivt blivit alltmer påtagliga samt att Lantmäteriverkets regionala samordnings- funktion borde stärkas i samspel med länsstyrelser, kommuner och  
 SamGIS-organisationer. 
  
 Grunddatabasutredningens huvudfråga var inte samordning inom området geografisk information utan av grunddata om fastig- heter, företag och personer. I sitt betänkande (SOU 1997:146) för utredningen fram förslag om dels en särskild nämnd för utveckling av samhällets grunddata med uppgift att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata, dels en berednings- process inom Regeringskansliet för frågor om fastställande av grunddata samt finansiering av dessa. I den efterföljande propo- sitionen, (prop. 1997/98:136), Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, gör regeringen bedömningen att samordning av grunddata behövs på olika nivåer och att gemensamma frågor kring krav på teknik, säkerhet och kvalitet är en myndighetsuppgift. Man pekar på att frågorna så långt möjligt bör lösas genom frivillig samverkan men att erfarenhetsmässigt inte alla frågor löses på detta sätt. Frågan om det skulle behövas en särskild myndighet för samord- ningsuppgiften eller om en befintlig myndighet kunde ges upp- giften ansågs behöva beredas ytterligare. Regeringen avsåg också att 
  
 21  
 Grundläggande geografiska data, Prissättning, finansiering och fortsatt samordnings- verksamhet, maj 1997. 
  
 22  
 Standardisering av landskapsinformation, ett projektområde inom SIS, Swedish Standards Institute. 
 367 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 ta initiativ till utveckling av lämpliga former för samordningen på olika nivåer, både inom Regeringskansliet och mellan berörda myndigheter och intressenter. 
  
 E-infogruppen 
  för i rapporten Samhällets grundläggande infor- mation (Ds 2000:34) fram ett antal förslag som rör informations- samordning, men inte heller här behandlade man samverkan inom området fastighetsinformation och geografisk information. Man föreslog att en samordningsgrupp skulle bildas av de myndigheter som hanterar grundläggande information inom prioriterade områden (främst Riksskatteverket, Lantmäteriverket och Patent- och registreringsverket), att särskilda bestämmelser om samord- ning m.m. skulle tas in i en särskild förordning, att myndigheter med ett särskilt ansvar skulle pekas ut i myndigheternas instruk- tioner och att särskilda rutiner för samordning av frågorna inom Regeringskansliet skulle införas, bl.a. för att samordna styrningen av de berörda myndigheterna genom regleringsbreven. Man fann också att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun var ett betydande problem inom vissa delar av informationsförsörjnings- området men att frågan om samverkan mellan stat och kommun är komplicerad och av sådan natur att den inte föll inom ramen för arbetsgruppens uppdrag. 
 Också  
 IT-kommissionen 
  (SOU 2003:55) betonar att samsyn, samverkan och samordning på olika nivåer och en infrastruktur för informationsförsörjningen är centrala för en framgångsrik utveck- ling av tjänster inom  
 IT-området. 
  
 INSPIRE är ett initiativ för att bygga upp en europeisk geo- grafisk informationsinfrastruktur (se avsnitt 3.3.2) för att bl.a. stödja miljöarbetet inom EU. Ett kommande direktiv väntas inne- fatta ett krav på att en myndighet i varje medlemsland utses som ansvarig för koordinering av genomförandet och att ansvariga myndigheter för olika informationsslag utses. 
 Försvarsmakten (FM) har ett starkt intresse av att samordning kommer till stånd, både nationellt och internationellt. Digital geografisk information från ett antal källor, nationellt bl.a. från Lantmäteriverket, SGU, SMHI och Sjöfartsverket nyttjas i ett hundratal olika system. Idag krävs omfattande anpassningsåtgärder innan data kan samnyttjas i systemen. FM pekar också på sitt behov av tätortsinformation och satellitbildsinformation, två områ- den där nationell samordning är grunden för utveckling. 
 ULI, Svenska kommunförbundet, Vägverket, länsstyrelserna m.fl. har alla inom ramen för vår utredning och också i andra 
 368 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 sammanhang stött tanken på en nationell samordning. ULI har bl.a. lyft fram de samordningsorgan för geografisk information som finns i många europeiska länder med uppgift att samordna och bereda frågor kring geografisk information och infrastruktur av vikt för utvecklingen inom området. Samordningsorganen finns ofta på en hög nivå inom respektive lands administration, med representanter för departement och myndigheter med ansvar inom sektorn. Vägverket efterlyser en större tydlighet kring Lantmäteri- verkets uppgift att ansvara för en effektiv försörjning med grund- läggande landskaps- och fastighetsinformation samt bedriva utvecklingsverksamhet inom sitt ansvarsområde och lyfter fram Statens kartverk i Norge som föredöme. Där bedrivs exempelvis ett mycket aktivt standardiseringsarbete inom området geografisk information, vilket har fått genomslag i en enhetlig nationell stand- ard för utbyte av geografisk information. Något motsvarande sak- nas i Sverige. 
 Lantmäteriverket redovisade år 2000 i en rapport till regeringen angående hinder och möjligheter för ökad användning av geografisk informationsteknik. 
 23  
 Rapporten togs fram i samråd med Statskontoret, Boverket, länsstyrelserna, RAÄ, Naturvårds- verket och Svenska kommunförbundet. Samordning framhålls som en av nyckelfaktorerna för en fortsatt utveckling inom området. Lantmäteriverket pekar också på ett antal faktorer som skulle tala för att verket skulle få ett utökat ansvar inom området. 
 Lantmäteriverket har 
  
 – 
  
 ett brett ansvar för att bygga upp, förvalta och tillhandahålla rikstäckande och grundläggande databaser över fastighets- information och geografisk information, 
  
 – 
  
 en rikstäckande organisation och en funktion för regional sam- ordning av informationen, 
  
 – 
  
 till uppgift att lämna råd och stöd, bl.a. enligt mätnings- kungörelsen, 
  
 – 
  
 goda erfarenheter från samordning inom totalförsvarets infor- mationsförsörjning, 
  
 – 
  
 ett väl utvecklat samarbete med en rad myndigheter, med kom- munerna och med näringslivet. 
  
 Lantmäteriverket bedriver också viss forskning och en betydande utvecklingsverksamhet inom sektorn. 
  
 23  
 Ökad användning av geografisk informationsteknik. 
 369 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Alternativa lösningar för samordning och samverkan 
 Det finns ett antal exempel på att frivillig samverkan kommit till stånd inom området. Lantmäteriverkets samverkan med kommu- nerna är ett exempel. STANLI, standardisering av landskapsinfor- mation och ULI, Utvecklingsrådet för landskapsinformation bedriver också viktig verksamhet inom området. Något samord- ningsorgan eller annan formell samverkan inom grunddataområdet geografisk informationsförsörjning 
 24  
 har dock inte kommit till stånd, med undantag av regeringens initiativ att skapa en nationell vägdatabas, NVDB, som bygger på samverkan mellan myndigheter, kommuner och näringslivet. 
 Inom ramen för vår utredning har fastare former för samord- ningen inom informationsförsörjningsområdet diskuterats. Vi har funnit att den modell som tillämpas i flera europeiska länder, där myndigheter och företrädare för olika departement formellt sam- verkar i ett gemensamt organ är svår att få att fungera väl inom ramen för den svenska förvaltningsmodellen. 
 Ett förslag som också diskuterats i utredningen har varit att till- skapa ett oberoende råd för samverkan med av regeringen utsedda representanter för kommunsektorn och för myndigheterna med ansvar inom området och med en från myndigheterna fristående ordförande. Rådets uppgift skulle bl.a. vara att ta fram strategiska planer för den nationella samordningen och utvecklingen inom området som underlag för bl.a. beredning av frågorna inom Regeringskansliet och som grund för myndigheternas verksamhets- planering. Till rådet skulle referensgrupper med ansvar att bereda frågor för olika objekt eller tematisk information kunna knytas. Förslaget har förkastats främst för att ett oberoende råd och dess verksamhet skulle få en oklar ställning i förhållande till de olika myndigheternas verksamhetsansvar. 
 Ett samordningsansvar för Lantmäteriverket 
 Vi menar att en modell som nu bör prövas är att ge Lantmäteri- verket ett uttalat nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan och utveckling inom området för geografisk informa- tion och fastighetsinformation. Till stöd för samordningsfunk- 
  
 24  
 Sjöfartsverket skall enligt sin instruktion svara för samordning av sjögeografisk informa- tion inom Sverige. 
 370 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 tionen bör ett Douglas inrättas vid Lantmäteriverket, med företrädare för viktiga aktörer, i första hand sådana som i sin verk- samhet genererar grundläggande information inom området. Geodatarådet beskrivs närmare i följande avsnitt. 
 En utvärdering av Lantmäteriverkets samordningsansvar och Geodatarådets verksamhet bör göras efter en period om förslagsvis tre år. 
 Det bör framgå att ansvaret omfattar samordning av den statliga verksamheten inom området geografisk information och fastig- hetsinformation och främjande av samordning av den statliga verk- samheten med kommunernas och med andra verksamma inom området. Samordningsansvaret bör komma till uttryck i myndig- hetens instruktion och regleringsbrev. 
 Den föreslagna ordningen avser att skapa mer stabila former för att löpande bereda frågor i anslutning till det samlade offentliga åtagandet inom området, att behandla frågor om samverkan mellan myndigheter och andra, att bereda förslag till övergripande föränd- ringar som nya eller slopade informationsslag, att samlat hantera användarnas behov av information och tjänster inom området, att koordinera frågor om tillgänglighet, prissättning och andra villkor för tillhandahållande. Beredningen kan i vissa fall resultera i under- lag för myndigheternas egna ageranden, i andra fall utgöra underlag för regeringens ställningstagande till förändringar inom området. 
 Samordningsverksamheten bör redovisas särskilt i Lantmäteri- verkets årsredovisning. Det är viktigt att tillräckliga resurser kan avsättas för verksamheten. 
 Vi föreslår också att den internationella samverkan Lantmäteri- verket enligt instruktionen skall bedriva bör utvidgas till att omfatta sådan internationell samverkan som är av betydelse inte bara för verket utan också för den nationella infrastrukturen inom området. Lantmäteriverkets deltagande i internationella projekt och utveckl- ingsverksamhet kan redan idag sägas vara av sådan betydelse, t.ex. utvecklingen av satellitbildsbaserade fjärranalysmetoder och annan utveckling i samverkan med internationella aktörer. Detta bör också beaktas vid utformningen av myndighetens instruktion. 
 371 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 9.5.5 
  
 Ett Geodataråd för samverkan 
  
 Idag används geografiska informationssystem inom stora delar av samhället. Tekniken utvecklas snabbt och potentialen för tjänste- utveckling inom sektorn är betydande. Den grundläggande data- basuppbyggnaden är snart genomförd och den fortsatta utveck- lingen är beroende av samverkan mellan olika informationsägare för att åstadkomma en effektiv ajourhållning och för att utveckla rikstäckande och harmoniserade databaser – en grund för ökad användning och samhällsnytta. 
 Samordning och samverkan kring informationsförsörjningen kan ses som den viktigaste framgångsfaktorn för den framtida utveck- lingen av den nationella infrastrukturen inom området. Utan en sådan samverkan kan den framträdande position Sverige har idag inom området gå förlorad och den fulla nyttan av de gjorda investeringarna i databasuppbyggnad m.m. inte uppnås, utan istället urholkas successivt. Vi bedömer att det finns stora samhällskono- miska vinster att hämta i såväl privat som offentlig verksamhet och att det utan samordning finns en risk att utvecklingen, t.ex. i form av effektivisering av olika verksamheter eller förädling inom IT- sektorn, avstannar. Belysande exempel inom det geografiska området är utvecklingen av navigerings- och positioneringstjänster som idag hämmas av att aktuell och rikstäckande information om vägnät och adresser saknas. Ett annat exempel är nätoperatörer och ledningsägare som måste köpa geografisk information från närmare 300 leverantörer för rikstäckning och därefter göra omfattande anpassningar av informationen p.g.a. att standardiserade format saknas. 
 Vi menar att det finns ett stort behov av en nationell strategi för hur infrastrukturen för geografisk information skall utvecklas för att främja användning och vidareförädling. Ett uttalat samordnings- ansvar inom området som beskrevs i föregående avsnitt kan ses som ett steg i den riktningen. 
 Vi föreslår också att ett Douglas inrättas vid Lantmäteri- verket som ett stöd för samordningen vad gäller grundläggande information och som ett organ för att samlat behandla frågor av principiellt och gemensamt nationellt intresse inom området. Rådet skall verka för ett effektivt samarbete mellan de ansvariga myndig- heterna och med kommunerna, för ökad tillgänglighet till data och för en kvalitet och täckning som motsvarar användarnas behov. Rådet skall ansvara för att en strategisk plan för den nationella 
 372 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 utvecklingen inom geodataområdet tas fram och tillställs reger- ingen. 
 Frågor av nationellt intresse är t.ex. enhetlighet i standarder, referenssystem. etc. Geodatarådet kan också bidra till att främja arbetet inom t.ex. STANLI. 
 Centrala frågor för rådet blir att finna effektiva former för att främja samverkan mellan staten och kommunerna och att följa och identifiera hinder i uppbyggnaden av nationella infrastrukturpro- jekt, t.ex. när det gäller den geografiska informationen och fastig- hetsinformationen, ett nytt geodetiskt referenssystem, adress- register, samverkan kring tätortsinformation och den nationella vägdatabasen. Rådets medlemmar bör utses av regeringen och bestå av företrädare på ledningsnivå för myndigheter som i sin verksam- het genererar grundläggande geografisk information och fastighets- information och för kommunsektorn. Lantmäteriverkets general- direktör bör vara ordförande. Rådet föreslås också lämna en årlig rapport till regeringen med en lägesbeskrivning av utvecklingen av den nationella infrastrukturen. 
 Vårt förslag att samla producenterna i ett råd innebär inte att verksamheten skall ha ett renodlat producentperspektiv, men det är i den kretsen åtgärder måste vidtas. Det övergripande målet med rådets verksamhet skall vara en ökad användning av grundläggande information och en ökad samhällsnytta. Användarnas behov och inflytande är centrala. Medverkan i Geodatarådet bör för de statliga myndigheterna komma till uttryck i respektive myndighets regle- ringsbrev eller instruktion. 
 Många myndigheter ingår i den krets som bidrar eller kan bidra till en nationell infrastruktur för geografisk information och fastighetsinformation. Viktiga aktörer utöver Lantmäteriverket är t.ex. SMHI, Sveriges geologiska undersökning, Statens geotekniska institut, Naturvårdsverket, Vägverket, Riksskatteverket, Sjöfarts- verket, Banverket, Riksantikvarieämbetet, SCB och länsstyrelserna. Vi avstår dock från att lämna förslag på samtliga myndigheter som bör vara representerade i rådet och menar att frågan kan avgöras av regeringen efter beredningen av vårt förslag. 
 En central fråga för rådet är samverkan mellan stat och kommun. Kommunerna bör därför vara representerade i rådet liksom För- svarsmakten, FM. Lantmäteriverket verkar som militärt kartverk och FM har ett stort behov av att samordning mellan myndig- heterna kommer till stånd. FM kommer också i ökande utsträck- ning att kunna bidra med grundläggande information för ajour- 
 373 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 hållning av databaserna. FM har också framfört att GeoSE, där FM:s samlade lägesbundna information hanteras, på sikt kan få betydelse också för andra statliga myndigheter. 
 Rådet bör inleda verksamheten med att ta fram en beskrivning över den aktuella situationen och utvecklingen inom området. En utgångspunkt i arbetet kan vara den rapport Lantmäteriverket lämnade till regeringen i november år 2000, Ökad användning av geografisk informationsteknik. I rapporten, som utarbetats i sam- råd med ett antal aktörer, identifierades hinder och möjligheter för en bredare användning och förslag till åtgärder presenterades. Rapporten kan ses som en utgångspunkt för arbetet med Geo- datarådets strategiska plan för den nationella utvecklingen inom området. Rådet bör därefter ha till uppgift att årligen utarbeta en rapport till regeringen över hur utvecklingen fortskrider och even- tuella behov av åtgärder. 
 Användarnas aktiva medverkan i samordning och strategisk lång- siktig planering av informationsförsörjningen är av central bety- delse. Deras medverkan kan säkerställas t.ex. genom att det före- slagna Geodatarådet 
 25  
 tillsätter referens- eller arbetsgrupper för olika frågor och användningsområden. En tänkbar referensgrupps- struktur är en tematisk, för vägar, adresser, vegetation, avrinnings- områden eller tätortsinformation. En sådan struktur skulle sam- manföra producenter, användare och vidareförädlare i en och samma grupp, något som i sig också kan vara positivt för tjänste- utvecklingen inom området. Frågor om intressentfinansiering av vissa informationsslag kan också hanteras här. Ett i övrigt öppet arbetssätt bör eftersträvas där verksamheter som inte är represen- terade i rådet eller dess arbetsgrupper kan väcka frågor, lämna synpunkter och ta del av frågornas behandling. Kallelser, dagord- ningar, protokoll och annan dokumentation bör finnas lätt till- gängliga. 
 EU:s  
 INSPIRE-initiativ 
  för att skapa en väl utbyggd infrastruk- tur för geografisk information i Europa (se avsnitt 3.1) förväntas bl.a. innebära krav på att en organisation utses att ansvara för den nationella implementeringen av ett kommande direktiv. Lant- mäteriverket ansvarar idag för merparten av den information som skall hanteras inom INSPIRE och förefaller vara en naturlig organisation för detta ansvar. Det föreslagna rådet bör delta i Lantmäteriverkets beredning av frågor i anslutning till INSPIRE. 
  
 25  
 Många informationsägare eller producenter är också viktiga användare. 
 374 
  
 SOU 2003:111 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 En bättre samordning mellan departementen har efterlysts i många sammanhang och torde vara nödvändig inte minst för att genomföra  
 EU-initiativet 
  INSPIRE. Geodatarådets lägesrapporter och den strategiska planen för en nationell informationsinfra- struktur kan utgöra ett stöd för prioriteringar och samordning inom Regeringskansliet. 
  
 9.5.6 
  
 Ny planeringsprocess för informationsutveckling 
  
 Den nioåriga plan som varit grunden för uppbyggnaden av Lant- mäteriverkets grundläggande information är snart slutförd. Några nya mer långsiktiga planer har inte lagts fast för Lantmäteriverkets informationsförsörjning (med undantag för planen för utveckling inom geodesiområdet 
 26 
 , till vilken regeringen dock inte ännu har tagit ställning). 
 Den för statliga myndigheter normala planeringsgången, med ettåriga verksamhetsplaner och treåriga budgetunderlag, med sammanfattade verksamhets- och investeringsplaner, är otillräcklig för Lantmäteriverkets verksamhet som i många stycken innebär uppbyggnad och utveckling av grundläggande infrastruktur. Såväl inom den offentliga sektorn som i den privata finns ett starkt beroende av Lantmäteriverkets informationsförsörjning. Alla använ- dare som investerar i systemlösningar m.m. som bygger på grundläggande geografisk information och fastighetsinformation är beroende av långsiktighet, kontinuitet och förutsägbarhet för att kunna göra långsiktiga nyttobedömningar och för att kunna planera för anpassning av verksamhetssystem. Vidareförädlare på området är för den egna affärsutvecklingen lika beroende av kända och långsiktiga planer för Lantmäteriverkets utvecklingsverksam- het. 
 Om utveckling av informationen i olika avseenden skall få ett snabbt genomslag i form av ökad användning i samhället, nya tjänster etc., måste den vara förankrad och känd på förhand. 
 I  
 IT-kommissionens 
  slutrapport 
 27  
 lyfts också betydelsen av all- mänt kända långsiktiga utvecklingsplaner för information och infrastruktur fram som en av de främsta framgångsfaktorerna för utveckling inom informationstjänstesektorn. 
  
 26  
 För svensk geodetisk verksamhet har en strategi tagits fram; Geodesi 2000, svensk geodetisk verksamhet under kommande tioårsperiod. 
  
 27  
 SOU 2003:57. 
 375 
  
 Grundläggande informationsförsörjning 
  
 SOU 2003:111 
  
 Vi menar därför att verket bör få ett uppdrag att ta fram en mer långsiktig strategisk plan för Lantmäteriverkets informations- utveckling inklusive en långsiktig finansieringsplan. Med tanke på den snabba utvecklingen inom området kan en sexårig planerings- period vara lämplig. Strategin skall vara förankrad i Geodatarådet, och hos användare och vidareförädlare.  
 EU-initiativ, 
  som t.ex. INSPIRE, kommer också ha en avgörande betydelse i samman- hanget. Den strategiska planen skall kompletteras med handlings- planer för olika delar av Lantmäteriverkets utvecklingsverksamhet. Planen bör revideras årligen. 
 I uppdraget bör ingå att redovisa åtgärder för att skapa en mer öppen planeringsprocess där arbetsgång och former för deltagande är kända och där strategiska dokument är lätt tillgängliga. 
 Lantmäteriverkets strategidokument och handlingsplaner bör så långt möjligt beskriva prioriteringar inom ajourhållning, teknisk utveckling, utveckling av informationsinnehåll m.m., men också innehålla bedömningar av användarnytta, investeringsbehov och finansiering samt av hur priset på information och produkter påverkas. 
 Strategidokument och en långsiktig finansieringsplan kan också utgöra ett stöd för en mera utvecklad mål- och resultatdialog med regeringen. 
 376 
  
 10 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 10.1 
  
 Möjligheter till bolagiseringar 
  
 Utredningens bedömning:  
 Någon bolagisering av hela eller delar av produktions- och uppdragsverksamhet bör inte genom- föras (avsnitt 10.1.4). 
  
 10.1.1 
  
 Statsmakternas ställningstaganden 
  
 Som framgått i kapitel 6, föreslog Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen (SOU 1993:99) att uppdragsverksamheten inom det statliga lantmäteriet skulle avskiljas från övriga myndighets- uppgifter i ett uppdragsbolag. 
 Regering och riksdag behandlade i samband med omstruk- tureringen av det statliga lantmäteriet två gånger frågan om lant- mäteriets verksamhetsformer. Vid första behandlingen (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375 beslöts att i ett första steg genomföra en mer begränsad bolagisering, omfatt- ande främst verksamheter som kunde skada förtroendet för myndighetsutövningen. De verksamheter som skulle bolagiseras var kartografisk uppdragsverksamhet, fristående förlagsverksamhet och fastighetsekonomisk uppdragsverksamhet. 
 Statsmakternas andra behandling av frågan om lantmäteriets verksamhetsformer (prop. 1994/95:166. bet. 1994/95:BoU17, rskr. 313) resulterade i att endast den fastighetsekonomiska uppdrags- verksamheten bolagiserades (Svefa); senare även privatiserat). Övrig bolagisering sköts på framtiden utan tidsplan. Riksdagen underströk dock att beslutet att senare bolagisera även förlags- verksamheten och den kartografiska uppdragsverksamheten låg fast. 
 377 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 Statsmakternas motiv för att inte bolagisera i samband med den övriga omstruktureringen har återgetts utförligt i kapitel 6. Synergieffekter, den pågående uppbyggnaden av digitala data samt att den nya myndigheten inte stabiliserat sina verksamhetsformer var de viktigaste motiven. 
 I budgetpropositionen för budgetåret 1998 menade regeringen av samma skäl som tidigare att det var lämpligt att tills vidare inte genomföra någon bolagisering och riksdagen hade ingen annan uppfattning (prop. 1997/98:1) 1997/98:Estrada, rskr. 1997/98:78). 
 I samband med behandlingen av riksdagens revisorers rapport om det statliga lantmäteriet (2001/02:RR10) kommenterade riks- dagen inte revisorernas förslag om att regeringen för riksdagen borde redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av Metria (2001/02:BoU7, rskr. 2001/02:156). 
  
 10.1.2 
  
 Tidigare analyser 
  
 Frågan om en bolagisering av delar av lantmäteriets verksamhet har tidigare analyserats av Lantmäteriverket och Statskontoret. 
 Lantmäteriverket analyserade år 1996 på uppdrag av regeringen förutsättningarna för en bolagisering av den produktions- och uppdragsverksamhet som bedrevs vid verket. I sin rapport (Dnr.  
 119-96-5319) 
  menade Lantmäteriverket att en bolagisering skulle ge affärsmässiga fördelar för berörda verksamheter och tydliggöra konkurrensneutraliteten. Verket rekommenderade ändå att all verksamhet skulle stanna inom myndigheten. Verket bedömde att affärsmässigheten i verksamheterna var osäker, att en bolagisering skulle motverka målet om en bred användning av den grund- läggande informationen, att verksamheten var känslig för stör- ningar och att en bolagisering var en lång process som skulle med- föra avsevärda kostnader för kapitalisering av bolaget. 
 Statskontoret fann vid sin studie år 1998 av förutsättningar för en bolagisering av Kartcentrum och övriga Metria, att frågan borde utredas vidare (Dnr  
 364/97-5). 
  Bland annat borde uppdrags- verksamhetens affärsmässiga mognad samt banden mellan denna verksamhet och övriga delar av Lantmäteriverket granskas närmare. Preliminärt bedömde Statskontoret att synergieffekterna inte var så starka att detta skulle förhindra en bolagisering. Inom några områden såg Statskontoret allvarliga hinder för en bolagisering i form av bristande konkurrens. Detta gällde framförallt Lantmäteri- 
 378 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 verkets förlagsverksamhet och marknaden för mätning, beräkning och kartering (MBK). Statskontoret bedömde att konkurrens- problemen i samband med lantmäteriets och kommunernas age- rande på  
 MBK-marknaden 
  var så allvarliga att de behövde mötas med åtgärder. 
 Vid sin senare analys år 2000 utgick Statskontoret från ett kon- kurrensperspektiv och fann då att de konkurrensproblem som var förknippade med lantmäteriets uppdragsverksamhet var så stora att detta motiverade en bolagisering av hela uppdragsverksamheten. Lantmäteriverket har i en senare skrivelse ifrågasatt den analys av marknadsförhållandena som låg till grund för denna slutsats. 
  
 10.1.3 
  
 Bolagisering av kärnverksamheter? 
  
 Diskussionen om en eventuell bolagisering av lantmäteriets verk- samheter har av naturliga skäl fokuserats på uppdragsdivisionen Metria. Med anledning av vårt breda uppdrag att överväga lämpliga verksamhetsformer för lantmäteriet samt de önskemål som fram- förts av Lantmäteriverket under utredningsarbetet, redovisar vi i detta avsnitt både vår syn på en bolagisering av Metria och vår syn på möjligheterna till en bredare bolagisering. 
 Vi kan inledningsvis konstatera att det knappast är realistiskt att överväga en lösning där hela det statliga lantmäteriets verksamhet bolagiseras. Skälet till detta är att framförallt lantmäteriets verk- samhet inom fastighetsbildning och fastighetsregistrering innebär myndighetsutövning. Inom fastighetsbildningen fattar lantmäteri- myndigheterna beslut som är bindande för enskilda fastighetsägare och den svenska modellen för fastighetsbildningen innebär också att även tvångsvis förändring av fastighetsindelningen som i andra länder hanteras av domstol sker genom ett förrättningsförfarande. För fastighetsbildningen och den därmed anknutna fastighetsregi- streringen utgör myndighetsformen med bl.a. dess väl utbyggda regelverk för offentlig insyn och kontroll därför ett naturligt val. Vårt ställningstagande i detta avseende följer också de förvaltnings- politiska riktlinjer som vi redovisat i kapitel 5. 
 Det ovan sagda innebär att alla eventuella bolagiseringar av lant- mäteriets verksamheter måste bygga på förutsättningen att fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering inte utgör en del av bolaget. 
 En bolagisering av de delar av Lantmäteriverkets verksamhet som avser förvaltning och tillhandahållande av grundläggande geo- 
 379 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 grafisk information och fastighetsinformation, strider mot några av de bolagiseringskriterier som lagts fast av regering och riksdag (se kapitel 5). Lantmäteriverket kommer under överskådlig tid att ha behov av betydande statliga anslag för framförallt förvaltning och utveckling av den grundläggande geografiska informationen. Inom ramen för förvaltningen av den grundläggande informationen har Lantmäteriverket också vissa uppgifter som innebär myndighets- utövning. Dessa uppgifter har inte någon större omfattning, men är inte direkt lämpade att utföra i bolagsform. 
 Vi tror också att det, även om det idag finns fler statliga myndig- heter som utövar monopolverksamheter, generellt sett är mindre lämpligt att inrätta nya bolag för att handha verksamheter som inte är tillfredsställande konkurrensutsatta. De senaste årens erfaren- heter inom den statliga sektorn har också visat på de svårigheter som kan uppstå när samhällsuppgifter och infrastrukturansvar skall utövas i bolagsform. 
 Vidare har Lantmäteriverket inom ramen för sitt ansvar för att förvalta den geografiska informationen viktiga band till flera andra statliga myndigheter och utför i flera fall författningsreglerade upp- gifter till stöd för t.ex. Försvarsmakten och Riksskatteverket. Ajourhållningen av den grundläggande fastighetsinformationen är helt beroende av information som är ett utflöde av flera statliga myndighets myndighetsutövning. En bolagisering av ansvaret för den grundläggande informationen skapar sämre förutsättningar för utvecklingen av denna samverkan och därmed för utvecklingen av den nationella informationsinfrastrukturen. Vi tror också att det svenska deltagandet i det växande europeiska samarbete inom informationsområdet som vi beskrivit i kapitel 3, ges bättre förut- sättningar med Lantmäteriverket som myndighet. Myndighets- formen ger bättre förutsättningar för både samverkan mellan olika svenska myndigheter och för samverkan med andra europeiska kartverk. Med Lantmäteriverket som myndighet finns också bättre förutsättningar för eventuella samordnande initiativ eller författ- ningsreglering från regeringens sida. 
 En annan faktor av betydelse är att Lantmäteriverket ansvarar för Försvarsmaktens försörjning med geografisk information. Denna funktion rör nationella säkerhetsintressen och måste kunna utövas i former som ger både staten i bred bemärkelse och Försvars- makten ett stabilt och långsiktigt inflytande över verksamheten. Bolagsformen ger i detta avseende sämre förutsättningar än myndighetsformen. 
 380 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Slutligen innebär en bolagisering av informationsförsörjningen att förvaltningsansvaret för fastighetsregistret i framtiden måste bedrivas åtskilt från de viktigaste källorna till förändringar i registret, fastighetsbildningen och inskrivningsverksamheten. Dessa verksamheter utgör myndighetsutövning och kan inte ingå i ett bolag. Detta skulle försämra förutsättningarna för en kostnads- effektiv ajourhållning av den grundläggande fastighetsinforma- tionen. Vi menar snarare att det finns skäl att stärka banden mellan olika verksamheter inom fastighetsområdet. Våra förslag i kapitel 11 innebär att inskrivningsverksamheten bör föras till Lantmäteri- verket. 
 Sammantaget menar vi att det finns så allvarliga nackdelar förknippade med en bolagisering av Lantmäteriverkets ansvar för den grundläggande informationen att dessa inte kan väga upp de fördelar i form av t.ex. ett friare ekonomiskt regelverk som en bolagisering kan ge. 
 Den mest omfattande bolagisering som är teoretiskt möjlig – dvs. att sammanföra Lantmäteriverkets verksamhet kring förvalt- ning och tillhandahållande av grundläggande data med Metrias pro- duktions- och uppdragsverksamhet inom ramen för ett gemensamt bolag – medför utöver ovan beskrivna nackdelar också betydande konkurrensproblem som skulle bli värre än i nuvarande organi- sation. Ett bolag kan inte som en myndighet beläggas med krav på åtskillnad av olika verksamheter och är inte heller lika öppet för insyn. Även i kombination med omfattande särskilda regelverk och kontrollsystem skulle en så bred bolagisering skapa betydande konkurrensproblem. 
 Gemensamt för bolagiseringsalternativen är också att de knappast bidrar till någon ökad tydlighet om det offentliga åta- gandet inom lantmäteriområdet. 
 Det realistiska alternativ till bolagisering som återstår att pröva är därmed det alternativ som diskuterats sedan mitten av 1990- talet, dvs. att bolagisera hela eller delar av Lantmäteriverkets pro- duktions- och uppdragsverksamhet inom division Metria. 
  
 10.1.4 
  
 Bör hela eller delar av Metria bolagiseras? 
  
 En bolagisering av verksamheterna inom Lantmäteriverkets upp- dragsdivision Metria har aktualiserats flera gånger tidigare. Förutsättningar för en bolagisering finns så till vida att verksam- 
 381 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 heten är av betydande omfattning (Metria har intäkter på knappt 600 mnkr), inte innebär myndighetsutövning och inte heller pri- märt styrs av politiska uppgifter och mål. De hinder för en bolagi- sering som tidigare anförts, t.ex. den pågående digitaliseringen och effekterna av omstruktureringen av lantmäteriet, har upphört att gälla. 
 Trots detta är utgångspunkten för våra fortsatta resonemang i detta kapitel att någon bolagisering av hela eller delar av Lant- mäteriverkets produktions- och uppdragsverksamhet inte bör ske. 
 Det grundläggande skälet till detta ställningstagande är att vi inte kan se tillräckligt starka långsiktiga motiv för att staten skall äga och driva ett bolag för produktion av grunddata och/eller konsult- verksamhet inom lantmäteriområdet. Det finns till skillnad från t.ex. Systembolaget, Samhall eller Statens Järnvägar inga varaktiga motiv för ett statligt bolag som är baserade på särskilda politiska mål eller är nationalekonomiskt förankrade. Vi menar att sådana motiv bör finnas om staten skall ta på sig den i grunden artfräm- mande rollen att driva konkurrensutsatt verksamhet. 
 Även om bärande långsiktiga motiv saknas för ett statligt bolag kan en bolagisering utnyttjas som ett led i en övergång till privat verksamhet. Så skedde vid bolagiseringen av lantmäteriets fastig- hetsekonomiska verksamhet i samband med omstruktureringen av lantmäteriet i mitten av  
 1990-talet. 
  Det statliga bolaget Svefa blev då efter en kort period av statligt ägande helt privatiserat. Erfaren- heterna från detta tillfälle visar dock på de kommersiella risker för staten som kan vara förknippade med en sådan strategi. Det är svårt att på förhand avgöra hur kommersiellt bärkraftiga verksamheter inom en statlig myndighet egentligen är när de blir fullt marknads- utsatta. Detta gäller även Metrias verksamheter, eftersom Freeman fungerar som både som extern uppdragsdivision och intern utförar- organisation. 
 Metrias affärsområden och deras andel interna och externa intäkter framgår av tabell 10.1 nedan. 
 382 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Tabell 10.1  
 Metrias interna och externa intäkter år 2001 (mnkr). 
  
 Externa 
  
 Interna 
  
 Summa 
  
 Andel 
  
 intäkter 
 1 
  
 intäkter 
 2 
  
 intäkter 
  
 internt % 
  
 2001 
  
 Försäljning 
  
 21 
  
 16 
  
 42 
  
 38 
  
 Kartcentrum 
  
 66 
  
 7 
  
 88 
  
 8 
  
 GIS- och 
  
 mätkonsult 
  
 162 
  
 47 
  
 221 
  
 36 
  
 Geodata 
  
 41 
  
 148 
  
 211 
  
 70 
  
 Miljöanalys 
  
 16 
  
 4 
  
 20 
  
 20 
  
 ArcCadastre 
  
 (nytt) 
  
 Summa 
  
 306 
  
 276 
  
 582 
  
 47 
  
 1 
 Avser avgiftsintäkter, ej anslag 
  
 2 
 Exklusive intäkter från övriga delar av Metria, inkl. anslag 
 Beroendet av interna intäkter – och av anslagsmedel – är särskilt stort inom Metrias affärsområde Geodata, där år 2001 ca 70 % av intäkterna var interna. Om affärsområdena Geodata samt Försälj- ning (den senare skulle automatiskt upphöra vid en bolagisering) exkluderas i tabellen ovan sjunker Metrias beroende av interna beställningar till drygt en fjärdedel. 
 Affärsområde Geodata ansvarar för bl.a. uppbyggnad, förvalt- ning och leveranser av grundläggande geografisk information. En bolagisering av dessa verksamheter skulle medföra avsevärda kom- mersiella risker för staten, avskilja verksamheter som i hög ut- sträckning inte är lämpliga för upphandling och försämra möjlig- heterna att utföra statsuppdraget. 
 Under kommande år sjunker successivt omfattningen på de uppdrag till Metria som är en del av den långsiktiga planen för upp- byggnad av grundläggande geografisk information och fastighets- information. Totalt väntas avslutandet av den långsiktiga planen medföra att det årliga investeringsbehovet sjunker med ca 100 mnkr mellan år 2002 och 2006. Framförallt affärsområdet Geo- data kommer oavsett bolagisering eller ej att behöva anpassas till en situation där uppbyggnaden övergår i ett ajourhållningsskede. Även affärsområdet GIS- och mätkonsulting påverkas av att beställ- ningarna i samband med databasuppbyggnaden avtar. 
 De avtagande interna beställningarna till Freeman visar att intäkts- möjligheterna för ett eventuellt bolag är krympande, men försvagar 
 383 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 också de motiv i form av bl.a. synergieffekter som tidigare funnits för en stor intern produktionsapparat. 
 Det finns också en osäkerhet i Metrias kommersiella förutsätt- ningar utanför Lantmäteriverket som beror på andra faktorer än rena intäktsströmmar. Flera av Metrias verksamheter drar på andra sätt nytta av att de ingår i Lantmäteriverket. T.ex. är den GIS- konsulting som bedrivs inom affärsområde GIS- och mätkonsul- ting i stor utsträckning kopplad till myndighetssamverkan mellan Lantmäteriverket och andra myndigheter, Kartcentrum har mono- pol på de allmänna kartorna, Geodatas uppdragsverksamhet är i stor utsträckning kopplad till andra myndighetsuppgifter och affärsområdet Miljöanalys drar nytta av Lantmäteriverkets inter- nationella samarbete. 
 Sammantaget menar vi att det tidigare anförda problemet med osäkra kommersiella förutsättningar för viktiga delar av Metria utanför Lantmäteriverket kvarstår. Detta förstärker de grundlägg- ande skäl mot en bolagisering vi anfört ovan. 
 Vi har också funnit att bristande konkurrens, särskilda egen- skaper hos Lantmäteriverkets produkter och tjänster samt viktiga synergieffekter med Lantmäteriverkets uppgifter från regering och riksdag, i vissa fall gör det mest ändamålsenligt att fortsätta bedriva delar av Metrias nuvarande verksamhet inom Lantmäteriverket. Våra slutsatser i dessa frågor framgår av den fortsatta framställ- ningen i detta kapitel. 
 Vi gör i det följande en genomgång av marknads- och konkur- rensförhållanden för Metrias olika verksamheter och bedömer de särskilda motiv som kan finnas för ett fortsatt offentligt åtagande. Därefter definieras vilken uppdragsverksamhet som i framtiden bör utgöra ett offentligt åtagande inom ramen för Lantmäteriverket och vilken uppdragsverksamhet som bör avskiljas och i framtiden utföras av andra aktörer. 
  
 10.2 
  
 Marknads- och konkurrensförhållanden 
  
 10.2.1 
  
 Allmänt 
  
 Det är svårt att på ett samlat sätt beskriva och begreppslägga de marknader som Lantmäteriverket verkar på genom sin uppdrags- division Metria. Tidigare användes ofta begreppet  
 MBK-verk- 
  samhet, med vilket avsågs insatser inom mätning, beräkning och 
 384 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 kartering som innebar att geografiska data samlades in och användes för att t.ex. upprätta kartor inom olika skalområden. Genom att geografiska data i allt högre utsträckning blivit digitala – både när de samlas in, lagras och utnyttjas – kan numera infor- mationstekniken tillämpas även på detta område. Begreppet geo- grafisk informationsteknik (GIT) har därför blivit ett vanligt samlingsbegrepp för att beskriva såväl datainsamling, produktion av databaser och kartor samt utnyttjande av data för olika tillämp- ningar med hjälp av informationsteknik. 
 Området geografisk informationsteknik innefattar i sin tur flera olika delområden som delvis kräver skilda kompetenser och delvis utgör olika delmarknader. Den snabba och ofta språngvisa teknik- utvecklingen gör att dessa delmarknader är mycket dynamiska och har flytande gränser. Det breda tillämpningsområdet för GIT inne- bär också att det finns många olika kundkategorier inom privat och offentlig sektor med olika behov och inriktning på verksamheterna. Vidare är det vanligt med uppköp, samgåenden och överlåtelse av verksamhet mellan de olika aktörerna inom området. Kopplingarna till andra verksamheter inom t.ex. samhällsbyggandet och kopp- lingarna till den allmänna  
 IT-utvecklingen, 
  gör dessutom att många företag som verkar inom geografisk informationsteknik har sin huvudsakliga verksamhet inom andra områden. Även här ökar internationaliseringen. 
 Ett viktigt och växande område inom geografisk informations- teknik är geografiska informationssystem (GIS), där digital geografisk information används tillsammans med andra data för att göra analyser, beräkningar, simuleringar, dokumentation och pre- sentationer. GIS fungerar ofta som ett viktigt beslutsstöd i många offentliga och privata verksamheter. Eftersom en stor del av sam- hällets informationsmängd har en lägeskomponent, är potentialen för detta område mycket stor. Nya användare och använd- ningsområden uppstår kontinuerligt. En tendens i detta samman- hang är att GIS får ett närmare samband med den generella utveck- lingen inom informationstekniken. GIS är dock ännu ett för- hållandevis ungt område inom IT med stora inslag av utveck- lingsverksamhet, snabb teknikutveckling och många mindre företag som försöker exploatera nya nischer. 
 385 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 10.2.2 
  
 Metrias verksamhet och marknader 
  
 De ovan beskrivna förhållandena innebär att det är svårt att finna en indelning av Metrias uppdragsverksamhet som är entydig och funktionell vid en genomgång av berörda marknader och kon- kurrensförhållanden. Å ena sidan medför en alltför grov indelning av Metrias verksamhet att verksamhetsområden som har olika kon- kurrens- och marknadssituation sammanblandas. En alltför detalje- rad indelning av Metrias breda verksamhet, å andra sidan, blir praktiskt nästan ogenomförbar och riskerar att ge en bild som blir alltför svåröverskådlig och dessutom snabbt blir inaktuell när aktörerna på marknaden hela tiden utvecklar sin verksamhet. Svårigheterna att på ett samlat sätt beskriva marknads- och konkurrensförhållanden för uppdragsverksamheten avspeglar dyna- miken hos teknik och marknad. 
 Vi har nedan valt att beskriva marknads- och konkurrens- förhållanden utifrån en indelning som i huvudsak följer Lant- mäteriverkets interna uppdelning av verksamheten i produkt- områden. Produktområdena sammanfaller i stort sett med den affärsområdesvisa indelning som strukturerar Metrias uppdrags- verksamhet. Detta ger följande delmarknader där Metria agerar: 
 1.Bildprodukter i olika förädlingsnivåer 
 Här ingår flygfotografering och fotogrammetrisk verksamhet i form av framställning av flygbilder och ortofoton samt produkter som höjd- och terrängmodeller. Även försäljning av satellitbilder och digitala ortofoton baserade på satellitbilder ingår. Metrias verksamhet inom detta område bedrivs vid Bildenheten i Gävle inom ramen för Metrias affärsområde GIS- och mätkonsulting samt inom Metria Geodata. Verksamheten hade år 2002 intäkter på 57 mnkr, varav 46 mnkr avsåg extern uppdragsverksamhet och 11 mnkr avsåg interna beställningar inom ramen för den allmänna kartläggningen. 
 2. Mätservice och detaljkartor 
 Här ingår geodetisk mätning (mätning på marken) med olika mätningstekniker (t.ex. satellitbaserad  
 GPS-mätning) 
  som sker för en rad olika ändamål. Ett viktigt område är framställning, ajour- 
 386 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 hållning och förvaltning av storskaliga kommunala databaser samt primärkartor, grundkartor, ledningskartor, projekteringsunderlag m.m. som kommunerna behöver för uppgifter inom samhälls- byggandet. Andra områden är mätning för infrastrukturprojekt, gruvmätning och industrimätning. Metrias verksamhet inom området bedrivs vid Geodesienheten i Gävle samt vid Metrias lokala kontor i södra och mellersta Sverige inom ramen för affärs- området GIS- och mätkonsulting. Intäkterna uppgick år 2002 till 108 mnkr, varav 74 mnkr utgjordes av extern uppdragsverksamhet och 34 mnkr utgjordes av interna beställningar för den anslags- finansierade riksavvägningen samt förrättningsmätning. 
 3.  
 GIS-konsulting, 
  programvaror och utbildning 
 Applikations- och systemutveckling samt systemintegration och systemförvaltning inom geografisk IT. Försäljning av program- varor som behandlar geografisk information, support samt utbild- ning inom GIS. Denna verksamhet bedrivs vid Metrias konsult- grupper i Stockholm och Luleå samt vid den enhet för GIS inom Försvarsmakten (GeoSE) som Freeman bemannar enligt särskild överenskommelse mellan Lantmäteriverket och Försvarsmakten. Positioneringstjänster utförs inom Metria Geodata. Intäkterna uppgick år 2002 till  
 70–75 
  mnkr, varav närmare 65 mnkr externa intäkter inklusive 20 mnkr för GeoSE. 
 4. Fjärranalys 
 Med fjärranalys avses metoder att på basis av satellitbilder över- vaka, registrera, detektera och analysera mark, vatten och atmosfär. Verksamheten bedrivs inom Metrias affärsområde Miljöanalys och hade år 2002 intäkter på ca. 20 mnkr. 
 5. Kartografisk uppdragsproduktion 
 Produktion av olika typer av kartor på uppdragsbasis, t.ex. atlaser, reseguider, turist- och fritidskartor, mediekartor, räddningstjänst- och insatskartor, taktila kartor m.m. Verksamheten bedrivs vid Kartcentrum Produktion inom affärsområde Kartcentrum samt 
 387 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 inom affärsområde Geodata. De externa intäkterna år 2002 uppgick till drygt 30 mnkr. 
 6. Förlagsverksamhet inom kartområdet 
 Förlagshållning, distribution och marknadsföring av andra inhemska och importerade kartprodukter parallellt med de all- männa kartorna. Verksamheten bedrivs vid Kartförlaget i Gävle inom affärsområde Kartcentrum och hade år 2002 intäkter på 49 mnkr, varav 36 mnkr externa intäkter. 
 7. Direktförsäljning av kartprodukter 
 Försäljning av allmänna kartor, sjökort och andra kartprodukter direkt till slutkund. Verksamheten bedrivs vid Kartbutiken i Stockholm. Produkterna säljs också via Lantmäteriverkets hemsida.  
 e-handelstjänster 
  avseende flygbilder, allmänna kartor och histo- riska kartor utvecklas av Lantmäteriverkets Visualiseringscentrum. Intäkterna uppgick till ca 17 mnkr år 2002, allt externt. 
  
 10.2.3 
  
 Förhållanden på Metrias olika marknader 
  
 Bildprodukter 
 Metria har ingen betydande inhemsk konkurrent vad gäller flyg- fotografering, fotogrammetri och ortofotoframställning. Denna marknad har dock internationaliserats successivt under andra halvan av  
 1990-talet 
  och präglas idag av intensiv konkurrens. På marknaden verkar nordiska, privata, företag som Kampsax (Dk), BlomInfo (N), FotoNor (N) och  
 FM-Kartta 
  (SF) samt brittiska företag som BKS och Contreras. Priserna är pressade och något eller några av företagen kan förväntas lämna marknaden. Fotogram- metriska moment läggs i ökad utsträckning ut i låglöneländer för att sänka kostnader. Aktörerna står också inför stora investeringar för införande av digitalt flygfoto. 
 Den intensiva konkurrensen inom området visade sig vid Lant- mäteriverkets upphandling av flygfotografering och fotogrammetri, där utländska företag erövrade flertalet avtal. Även kartverken i andra länder upphandlar produktion inom området. Foto- 
 388 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 grammetriska moment som framkallning och skanning är i Sverige inte konkurrensutsatta av militära säkerhetsskäl. 
 Inom Lantmäteriverket diskuteras för närvarande hur Metrias verksamhet inom flygfoto och fotogrammetri skall hanteras i framtiden mot bakgrund av konkurrenssituationen, behovet av framtida investeringar vid en övergång till digital teknik samt övergången från en uppbyggnads- till en ajourhållningsfas för den grundläggande geografiska informationen. 
 Situationen inom satellitbildsområdet är likartad så till vida att Metria – i viss konkurrens med Kampsax – är dominerande nationellt. Utanför Sverige finns dock flera stora företag som säljer och vidareförädlar satellitdata, men som inte är etablerade på den svenska marknaden. Om användningen av satellitdata växer i Sverige, kan de utländska företagen förväntas öka sitt intresse för den svenska marknaden. Viktiga skillnader mellan flygfoto och satellitbilder är priserna och att kommunerna i regel inte använder satellitdata, vilket påverkar marknadens storlek i Sverige. 
 Efterfrågan på flygfotografering kommer att påverkas av den ökande användningen av laserskanning och av de ökade möjligheter till datafångst i egen regi som digital fotogrammetrisk mätning och geodetisk mätning med GPS ger kommunerna. Utvecklingen mot ökad tillgång på högupplösande och prismässigt mer tilltalande satellitbilder innebär att användningsområdet för satellitbilder närmar sig flygfotoanvändningen. 
 Mätservice och detaljkartor 
 En stor del av verksamheten inom detta område utförs i egen regi av kommunerna, som ofta har egna stadsingenjörs- eller lantmäteri- kontor. Ibland löser kommunerna också sina behov av mätning och kartering genom samverkan med andra kommuner. Det före- kommer även att kommuner med egen mätningsorganisation bedriver en betydande uppdragsverksamhet, främst inom men också utanför den egna kommunen. Marknadens storlek och utveckling beror därmed i första hand på hur kommunerna väljer att hantera sina mätningsbehov. 
 Metria är helt dominerande utförare gentemot mindre kom- muner som inte bedriver verksamhet i egen regi. Viss konkurrens finns internt inom Lantmäteriet eftersom lantmäterimyndigheterna också utför mätning och kartläggning åt kommuner inom ramen 
 389 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 för lokal myndighetsservice. Denna interna konkurrens var tydli- gare för några år sedan, då det kunde hända att anbud lämnades från både en lantmäterimyndighet och ett Metriakontor. Metrias konsultverksamhet är nu koncentrerad till södra och mellersta Sverige, medan lantmäterimyndigheterna i huvudsak åtar sig upp- drag på mätmarknaden i norra Sverige. 
 Metria har strävat efter att kommunerna skall upphandla sina uppdrag och merparten av Metrias kommunavtal är nu upphand- lade. En del upphandlingar har vunnits av privata mätföretag. Större privata företag som deltagit i upphandlingar eller klart har kompetens att göra detta är Sweco Position, Scandiakonsult, Mätcenter, Mccullough och WSP. Flera av dessa företag har verk- samhet över hela landet, men saknar en lika decentraliserad organi- sation som Freeman. De har också fokus i sin verksamhet riktat mot andra typer av mätningsuppdrag. Mätningsarbeten åt kommunerna utgör endast en mindre del av den totala mätmarknaden i Sverige, som till stor del kretsar kring industrimätning samt bygg- och anläggningsmätning. Enligt några av mätföretagen är också lön- samheten lägre i de kommunala uppdragen och Metrias ställning på denna marknad är så stark att det i flera fall inte anses vara kommersiellt motiverat att delta i en kommunal upphandling i kon- kurrens med Metria. Av olika skäl har därför Freeman ibland varit ensam anbudsgivare vid vissa kommunala upphandlingar. 
 Konkurrensen från mindre mätföretag har under det senaste decenniet sannolikt minskat något på grund av att många mätföre- tag inte klarat  
 1990-talets 
  kris på byggmarknaden. De anmälningar mot Lantmäteriverket angående bristande konkurrensneutralitet i samband med kommunala mätuppdrag som förekom under 1990- talet har klingat av. Fortfarande finns dock en stor mängd mindre mätföretag som verkar lokalt och regionalt och har kompetens att utföra grundläggande mätningsarbeten åt kommuner. Deras antal har inte varit möjligt för oss att uppskatta. 
 Som en följd av digitaliseringen av kommunala databaser har de lokala Metriakontor som utför mätnings- och karteringsarbeten i kommunerna i ökad utsträckning också börjat erbjuda kommu- nerna programvaror och  
 GIS-tjänster. 
  Sådana tjänster efterfrågas nu av många kommuner. Därmed omfattar Metrias konsultverk- samhet hela kedjan från mätning till GIS. Detta innebär att Metrias verksamhet delvis överlappar verksamhetsområdet för de företag som säljer programvara och konsulttjänster inom GIS till kom- munerna, t.ex Tekis, Jones, Mcdonald och flera andra. Programvara 
 390 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 och  
 GIS-konsulting 
  för hantering av kommunal geografisk infor- mation tillsammans med annan information är en väl etablerad marknad. 
 Metrias mätkonsulting i samband med infrastrukturprojekt är klart konkurrensutsatt. Uppdragen upphandlas vanligen av Ban- verket eller Vägverket och Metria konkurrerar om anbud med före- tag som WSP, Sweco Position, Svensk byggnadsgeodesi, Mätcenter samt med Vägverkets och Banverkets egna produktionsdivisioner. Metria har vunnit ca 50 procent av de upphandlingar där divisionen deltagit. Vissa av upphandlingarna från Vägverket och Banverket avser större och mer komplicerade mätningsuppdrag där Metria har en fördel utrustnings- och kompetensmässigt genom sina interna uppdrag åt Lantmäteriverket. Ett fåtal aktörer kan konkurrera om dessa större uppdrag, som dock bara förekommer med flera års mellanrum. I samband med infrastrukturuppdrag förekommer ofta att Metria är underleverantör åt andra mätföretag och vice versa. 
  
 GIS-konsulting, 
  programvaror och utbildning 
 GIS och positioneringstjänster används i många olika sammanhang, hos olika typer av användare och med olika data. Den programvara och de tekniska lösningar som väljs varierar också. Om GIS- marknaden anses bestå av alla konsultuppdrag där geografiska data kombineras med andra typer av data i informationssystem, talar vi om en stor och växande marknad med många aktörer. Utvecklings- rådet för landskapsinformation (ULI) uppskattar utifrån sina regel- bundna enkäter att användningen av GIS räknat som antalet användare ökat med nästan 40 procent per år mellan 1997 och 2000, det år som den senaste undersökningen avser. 
 Vi har under utredningsarbetet lätt kunnat identifiera ett  
 40-tal 
  företag spridda över landet som arbetar med olika former av GIS- konsulting. Det egentliga antalet är sannolikt betydligt större och antalet företag växer troligen kontinuerligt. Företagen spänner från större IT- och samhällsbyggnadskonsulter till små nischföretag. Företag verksamma inom området är bl.a. Sweco Position, WSP,  
 WM-data, 
  Jones, Digpro, Landfocus, TietoEnator, BlomInfo, SWEGIS, Carmenta, INREGIA och Haynes. Ytterligare företag som verkar inom området finns på www.surveyors.se eller på www.uli.se. Metria förefaller vara den enskilda aktör som har den mest omfattande verksamheten inom området. 
 391 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 Om vi med  
 GIS-konsulting 
  avser verksamhet som är inriktad på att hantera Lantmäteriverkets grundläggande geografiska informa- tion och fastighetsinformation i organisationsövergripande system- lösningar, är marknaden betydligt mindre. Metria har här en mycket stark ställning, huvudsakligen beroende på att merparten av Metrias uppdrag inom GIS sker i form av myndighetssamverkan med andra statliga myndigheter. Lantmäteriverket själva bedömer dock att potentiell eller reell konkurrens från åtminstone en handfull privata företag finns även inom detta område. De privata konsultföretagen har till oss tydligt framfört att Metria inte är ensamma om att kunna utföra denna typ av uppdrag. Vi har dock inte kunnat finna något exempel på att något privat företag utfört ett uppdrag som motsvarar Metrias  
 VIC-Natur 
  eller  
 VIC-Telia. 
  Vi har heller inte fått intrycket att de privata konsulterna aktivt bearbetar potentiella kunder för just sådana uppdrag. Det har även framförts till oss att det kan vara svårt för ett privat företag att lämna anbud på sådana systemlösningar vid upphandling, eftersom tidsåtgång och kostnader ofta är svåra att beräkna innan uppdraget inletts. 
 Metrias begränsade verksamhet inom positionering är starkt konkurrensutsatt genom framförallt TietoEnator,  
 WM-data 
  och Hogia samt små konsultföretag. 
 Den svenska och internationella marknaden för programvaror och utbildning domineras av stora internationella programvaru- företag med användare och återförsäljare i ett flertal länder. De allra största leverantörerna internationellt sett är ESRI, Intergraph, GE, Autodesk, Leica och Lewis. Samtliga dessa har återförsäljare i Sverige. Störst i Sverige är Lewis, ESRI och Autodesk. Företag som erbjuder  
 GIS-konsulting 
  erbjuder ofta också programvara och utbildning. Det är även vanligt förekommande att företag säljer egenutvecklad programvara och sedan bygger konsultuppdrag kring denna programvara. Vi kan alltså konstatera att program- varumarknaden generellt sett är mycket konkurrensutsatt. 
 Metria verkar på programvarumarknaden dels genom att vara återförsäljare av programvara från andra leverantörer, dels genom att sälja egna programvaror. Utbildning och support erbjuds i anslutning till försäljning av programvara. Den största produkten inför framtiden är karthanteringsverktyget ArcCadastre. Denna produkt – är baserad på en programplattform från ett större inter- nationellt programvaruföretag – har utvecklats inom Lant- mäteriverket för både intern användning och för extern försäljning. 
 392 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 ArcCadastre är verksamhetsanpassat till lantmäteriets egen verk- samhet och till kommunal lantmäteriverksamhet. Potentiella kunder är i Sverige främst kommunerna, varav många idag använder den av Lantmäteriverket tidigare utvecklade programvaran AutoKa. Utomlands kan intresse finnas hos främst andra myndigheter inom lantmäteriområdet. Huruvida ArcCadastre är en unik produkt eller har ungefär samma möjligheter och funktioner som andra pro- gramvaror har det inte varit möjligt för oss att bedöma. 
 Fjärranalys 
 Marknaden för fjärranalys är inte en mogen marknad i Sverige och den internationella marknaden har utvecklats långsammare än vad många bedömare förväntat sig. Inom Europa pågår en omstruk- turering mot större aktörer som kan verka över nationsgränserna inom vissa nischer inom fjärranalysområdet. De nuvarande och potentiella användarna av fjärranalys finns i mycket hög utsträck- ning inom den offentliga sektorn och området har fortfarande en stark karaktär av utvecklingsverksamhet. En bidragande orsak till att marknaden inte utvecklats mera kan vara att många användare upplever att data är svåra att finna och betingar höga priser. 
 I Sverige är Metria klart störst som aktör inom fjärranalys och är så vitt vi kan bedöma den enda aktören som har kapacitet att agera även på en europeisk marknad. Andra verksamma inom området är ett antal högskoleinstitutioner samt några få mindre konsult- företag. Allt eftersom användningen av satellitbilder ökar, kan dock intresset från privata aktörer förväntas öka och konkurrensen utvecklas. På vilken tidshorisont en sådan utveckling bryter fram är svårt att förutsäga. 
 Kartografisk uppdragsproduktion, förlagsverksamhet och direktförsäljning 
 Metria har en mycket stark ställning på dessa marknader. Vad gäller kartografisk uppdragsverksamhet finns konkurrens från främst Sexton,  
 Lopez 
  och MapDesign. Metria är den klart största aktören inom området. 
 Den kartografiska uppdragsverksamhet i form av bl.a. fritids- kartor och temakartor som sker inom Metria Geodata är däremot 
 393 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 mer konkurrensutsatt från mindre företag som är nischade mot vissa typer av kartor och möter också konkurrens från ovan nämnda  
 T-kartor. 
  Metrias nisch på denna marknad är uppdrags- kartor som baseras på samma underlag som de allmänna kartorna. 
 Kartförlaget är utan jämförelse Sveriges största aktör på kartförlagsmarknaden. I ett beslut från 1995 bedömde Konkurrens- verket (Dnr. 1130/93) att Kartförlagets andel av kartförlagsmark- naden var 90 procent om både de allmänna kartorna och övriga kartor inkluderades vid beräkningen. Utan de allmänna kartorna bedömde verket att Kartförlagets andel av marknaden var ca. 50 procent. Enligt bedömningar från Lantmäteriverket vid ungefär samma tid var omsättningen på den egna förlagsverksamheten nästan åtta gånger större än för närmast jämförbara konkurrent. Utvecklingen sedan 1995 har inneburit att volymen i Kartförlagets verksamhet sjunkit med ca. 40 procent som en följd av att För- svarsmakten minskat sina beställningar av tryckta kartor. Matthews förlagets andel av marknaden borde därför vara lägre idag. 
 Konkurrenterna till Kartförlaget är främst nämnda Sexton – som också har kartografisk kompetens – Bonniers, Bra Böcker och Semic förlag. Härutöver finns också stora internationella förlag, som bara i begränsad utsträckning agerar direkt på den svenska marknaden. Exempel på sådana bolag är holländska Wolters- Kluwer, vilka äger Liber, och det danska förlaget Folia. 
 Lantmäteriverkets kartbutik i Stockholm, Kartbutiken, säljer allmänna kartor och andra kartprodukter. Bennett är Nordens största detaljist för kartor och atlaser. Den konkurrerar främst med bokhandlare och andra kartbutiker i närområdet. 
  
 10.3 
  
 Konkurrensproblematik och förtroendefrågor 
  
 10.3.1 
  
 Inledning 
  
 En viktig anledning till att statliga myndigheter enligt de förvalt- ningspolitiska riktlinjerna inte skall bedriva konkurrensutsatt upp- dragsverksamhet är att detta medför risk för konkurrenssned- vridningar. Med omfattande uppdragsverksamhet följer också risker för att berörd myndighet förlorar förtroende i omvärlden och särskilt hos privata aktörer. En ytterligare risk är att upp- dragsverksamheten på ett olämpligt sätt påverkar myndighetens övriga uppgifter. Som ett underlag för vår bedömning av hur Cole394 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 mäteriverkets uppdragsverksamhet bör hanteras i framtiden, redogör vi i detta avsnitt för våra iakttagelser och bedömningar rörande dessa frågor. 
 Avsnittet baseras bl.a. på den rapport om uppdrag och upp- handling i det statliga lantmäteriet som Statskontoret utarbetat för vår räkning. Vi har under utredningsarbetets gång också haft en stor mängd egna kontakter med företrädare för privata och offent- liga verksamheter. Till grund för avsnittet ligger även en detaljerad genomgång av Lantmäteriverkets organisation och verksamhet. 
  
 10.3.2 
  
 Anmälningar och klagomål 
  
 Vi kan konstatera att antalet anmälningar mot Lantmäteriverket hos Konkurrensverket och Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (Konkurrensrådet) är få. Stats- kontoret redovisar i sin rapport till oss att Konkurrensverket tagit emot en handfull ärenden med klagomål mot Lantmäteriverket sedan 1996. Konkurrensverket har i ett av dessa ärenden (Dnr. 653/1998) fattat ett särskilt beslut. Ärendet gällde en anmälan om att Lantmäteriverket genom subventionering med skattemedel dumpat priserna i syfte att slå ut privata företag. Konkurrensverket fann i sitt beslut att det inte fanns skäl att gå vidare med ärendet utifrån konkurrenslagens bestämmelser om otillåten priskon- kurrens. 
 De ärenden och klagomål gällande Lantmäteriet som inkommit till Konkurrensverket har överlämnats till Konkurrensrådet. Rådet har inte avgett några särskilda yttranden. I sitt betänkande Kon- kurrens på lika villkor (SOU 2000:117) tog rådet upp klagomålen, men lämnade inte några direkta bedömningar eller rekommen- dationer. 
 Inom Europeiska kommissionen hanteras ett klagomål rörande Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet inom Metria. I ärendet framhåller det klagande företaget att Metria subventioneras genom att Lantmäteriverkets övriga verksamheter bär administrativa kostnader som privata konkurrenter måste fakturera kunderna. Ärendet har ännu inte avgjorts av kommissionen. 
 Eftersom Konkurrensverket inte för myndighetsuppdelad stati- stik över inkomna ärenden och klagomål, har vi inte kunnat bedöma om Lantmäteriverket i större eller mindre utsträckning än andra myndigheter varit föremål för anmälningar. 
 395 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 Sannolikt är heller inte antalet officiella ärenden och deras avgörande någon bra mätare på den faktiskt konkurrenssituationen. Konkurrensverket har tidigare i rapporten Vårda och skapa kon- kurrens – Vad krävs för ökad konsumentnytta? (2002:2) gjort den generella bedömningen att företag ofta drar sig för att göra for- mella anmälningar. En anledning till detta är att anmälningar tar i anspråk tid och resurser som ett privat företag kanske inte är berett att avsätta. En annan anledning är att det visat sig vara mycket svårt att i praktiken kunna hävda att det föreligger otillåten prisdumping i konkurrenslagens mening. Enligt konkurrenslagen måste bl.a. otillåten prisdumping vara förknippad med ett syfte att slå ut andra aktörer, något som är mycket svårt att bevisa. 
 En ytterligare anledning till få anmälningar kan vara att privata företag upplever att de befinner sig i en beroendeställning gent- emot Lantmäteriverket. Verket har stor betydelse för de privata företagen som leverantör av grunddata och geodetiska uppgifter samt som potentiell kund vid upphandling av produktion. Vi har vid våra kontakter med privata företag vid flera tillfällen mött en oro för att det egna företagets kommersiella förutsättningar skulle kunna påverkas negativt av en konflikt med Lantmäteriverket. 
  
 10.3.3 
  
 Konkurrensproblem 
  
 Privata företag har till oss framfört ett stort antal exempel på hur Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet kan leda till att konkurren- sen snedvrids. Flera av de förhållanden som påpekas av de privata aktörerna har också lyfts fram i en tidigare rapport från Stats- kontoret (2000:116) och i Statskontorets underlagsrapport till oss. 
 De förhållanden som kan anses som problematiska ur konkur- renssynpunkt är i huvudsak följande. 
  
 Lantmäteriverkets uppdragsdivision Metria får delar av sina intäkter från interna beställningar inom Lantmäteriverket som är skyddade från konkurrens. Detta ger större intäkts- och verksamhetsvolym, vilket t.ex. underlättar investeringar i tek- nisk utrustning. 
  
 Genom att Metria har både intäkter från interna uppdrag samt externa avgiftsintäkter, uppstår risk för avsiktlig eller oavsiktlig korssubventionering av uppdragsverksamheten. 
  
 396 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Som en del av myndigheten Lantmäteriverket kan Metria ta in uppdrag från andra myndigheter utan att dessa uppdrag upp- handlas i konkurrens enligt lagen om offentlig upphandling, 
  
 Metrias kartografiska uppdragsproduktion och förlagsverksam- het har monopol på de allmänna kartorna, vilket ger volym- fördelar i produktionen och en unik produkt i förlagsverksam- heten. 
  
 Metria är nationellt en stor eller dominerande aktör inom flera delmarknader. 
  
 Lantmäteriverkets ansvar för att tillhandahålla grundläggande information och bedriva fastighetsbildningsverksamhet i hela landet ger Metria kanaler till potentiella kunder som privata företag saknar. Lantmäteriverket kan också utnyttja sina kontakter med andra myndigheter för att försöka få in uppdrag till Metria i form av myndighetssamverkan. 
  
 Genom att ingå i myndigheten Lantmäteriverket kan Freeman dra nytta av att potentiella kunder sannolikt bedömer att en statlig myndighet är en pålitlig och långsiktig leverantör. Det finns ingen risk för konkurs och kunden behöver därför inte lägga ned resurser på att kontrollera leverantörens ekonomiska ställning. 
  
 Lokalt och regionalt samverkar Metria och lantmäterimyndig- heterna för att nå kunder och Metria får uppdrag av lantmäteri- myndigheterna. 
  
 Den nyutvecklade programvaran ArcCadastre har utvecklats gemensamt inom Lantmäteriverket och är nu en Metria- produkt med en garanterad intern användning och en stor marknad hos kommunerna, vilka har många samband med Lantmäteriverket. 
  
 Metria får som en del i lantmäteriverket draghjälp i marknads- föringen. Lantmäteriverkets hemsida är gemensam för både den konkurrensutsatta verksamheten och för myndighetens övriga uppgifter, Metria framställs som en del av ett samlat statlig lantmäteri och Lantmäteriverkets ledning kan i offentliga sammanhang presentera och därmed marknadsföra både myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. 
  
 Inom ramen för Lantmäteriverkets gemensamma försäljnings- organisation säljs både grundläggande data och produkter och tjänster från Metria. 
  
 397 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket kan erbjuda paketlösningar där användarna samtidigt köper både grundläggande information samt pro- dukter och tjänster från Metria. Detta kan även privata återför- säljare, men verket möter på grund av sin roll att tillhandahålla grunddata betydligt fler kunder. 
  
 Metrias strategiska position inom Lantmäteriverket och Metrias uppgifter som förvaltare och leverantör av grundlägg- ande geografisk information, gör det svårt att garantera att Metria inte får tillgång till data på förmånliga villkor eller kan tillgodogöra sig kommersiellt värdefull information från andra delar av verket. 
  
 Metrias uppgifter som producent och förvaltare av de grund- läggande databaserna ger en särskilt god kunskap om basernas uppbyggnad och användbarhet. 
  
 Metria har som återförsäljare av grundläggande data andra villkor för sin försäljning av grundläggande data än övriga åter- försäljare. 
  
 Konkurrensproblemen omfattar dels strukturella förhållanden som är en följd av att Metria är en del av den juridiska personen Smith mäteriverket, dels faktorer som rör Lantmäteriverkets agerande i förhållande till den egna uppdragsverksamheten och verkets förmåga att upprätthålla en ekonomisk och organisatorisk åtskill- nad. 
 Vi vill understryka att vi inte kunnat belägga några konkreta fall av korssubventionering inom Lantmäteriverket. Vi har heller inte kunnat vare sig belägga eller vederlägga de misstankar som finns om att Metria har tillgång till grundläggande data på särskilt för- månliga villkor. Dessa konkurrensproblem får därmed betraktas som potentiella. 
 Konkurrenternas kritik riktar särskilt in sig på Metrias verk- samhet inom geografisk informationsteknik och på Metrias mät- konsulting i samband med infrastrukturprojekt. En växande kritik riktas också mot Lantmäteriverkets utveckling och försäljning av programvaran ArcCadastre. Konkurrenterna menar att det är stötande att en statlig myndighet via Metria marknadsför program- vara i direkt konkurrens med privata företag. De privata program- varuföretagen menar också att konkurrensen snedvrids genom att utvecklingskostnaderna för ArcCadastre finansierats gemensamt inom Lantmäteriverket, genom att Metria har givna intäkter från 
 398 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Lantmäteriverkets interna användning av programvaran och genom att Lantmäteriverket genom sin myndighetsroll har en stark ställ- ning hos den viktiga kundgruppen kommunerna. 
  
 10.3.4 
  
 Förtroendet för Lantmäteriverket 
  
 De exempel på konkurrenssnedvridningar som framförts från privata företag visar att dessa inte har förtroende för Lantmäteri- verkets vilja att eftersträva konkurrensneutrala villkor genom att bl.a. upprätthålla åtskillnaden av uppdragsverksamheten. Tvärtom uppfattas Metria och även Lantmäteriverket i bredare bemärkelse som en aggressiv marknadsaktör som i största möjliga utsträckning försöker utnyttja tillgängliga synergieffekter i verksamheterna. Faktorer som en gemensam webbsida, en gemensam försäljnings- organisation och ett synergi- och marknadsinriktat sätt att presentera verksamheterna har inte undgått omvärlden. 
 Allvarligare är att de privata aktörerna inte heller har fullt förtroende för att Lantmäteriverkets kärnuppgift att tillhandahålla grundläggande information utövas på ett neutralt sätt. Framförallt privata konsultföretag inom geografisk informationsteknik framför ofta att de tvekar att tala öppet om sina databehov med sina kontakter på verket av rädsla för att information skall spridas till Metria. Det hävdas också att omsorgen om Metrias uppdrags- verksamhet kan leda till att tillhandahållandet av data inte präglas av lika stor öppenhet och effektivitet som annars skulle vara fallet. I några fall har också framförts misstankar om att Lantmäteriverket utnyttjar sitt ansvar för att enligt personuppgiftslagen och fastig- hetsregisterlagen ändamålspröva användning av information ur fastighetsregistret till att undanhålla konkurrenter information. 
 Däremot kan vi, med stöd av Statskontorets rapport, konstatera att Lantmäteriverket haft marknadens förtroende i samband med upphandling av produktion av grundläggande geografisk infor- mation. Som man kan förvänta sig finns dock viss kritik av att endast en mindre del av den samlade produktionen upphandlats. 
 399 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 10.3.5 
  
 Bedömning 
  
 Det är inte realistiskt att tro att fullständig konkurrensneutralitet kan skapas mellan uppdragsverksamhet som bedrivs inom ramen för en statlig myndighet och verksamhet som bedrivs i helt privat regi. Därtill är skillnaderna i de grundläggande ekonomiska och juridiska villkoren alltför olika. Som vi konstaterat ovan är det inte heller givet att konkurrenssituationen entydigt snedvrids till den offentliga aktörens förmån. Det frågan handlar om är snarast hur allvarliga de konkurrenssnedvridande effekterna är i det aktuella fallet. 
 Den konkurrensproblematik som beskrivits ovan visar att poten- tialen för konkurrenssnedvridningar är stor när Lantmäteriverket bedriver uppdragsverksamhet. Konkurrensproblematiken uppstår delvis på grund av förhållanden som vi kan kalla för strukturella i den meningen att de följer av att den konkurrensutsatta verksam- heten bedrivs inom myndigheten Lantmäteriverket och i nära anslutning till verkets övriga uppgifter. Härutöver finns en konkur- rensproblematik som kan sägas vara beteenderelaterad i den meningen att den uppstår på grund av att Lantmäteriverket väljer att organisera och bedriva verksamheten på vissa sätt. Det är kom- binationen av påtagliga strukturella konkurrensproblem och den stora mängden inofficiella klagomål om beteenderelaterade kon- kurrensproblem som vi bedömer som allvarlig. 
 Den strukturella konkurrensproblematiken blir omfattande på grund av att flera strukturella förhållanden samverkar. Kombina- tionen av att Lantmäteriverket i kraft av sina samlade resurser är en stor eller dominerande aktör på de olika delmarknader där verket möter konkurrens, att Lantmäteriverket har tillgång till strategiska resurser i form av grundläggande information som konkurrenterna är beroende av i sin kommersiella verksamhet och att uppdrags- verksamheten ofta är resultatet av myndighetssamverkan mellan Lantmäteriverket och andra myndigheter, är oroande. 
 Vi fäster också särskild vikt vid att det hos de privata aktörerna finns ett misstroende mot Lantmäteriverkets förmåga att inte låta intressen inom uppdragsverksamheten påverka utförandet av övriga myndighetsuppgifter. Här finns en tydlig förtroendeskada och dessutom en oro hos privata aktörer för att Lantmäteriverket skulle kunna utnyttja sin ställning för att skada en konkurrent. 
 Det bör samtidigt framhållas att privata aktörer som upplever att de blir konkurrensutsatta från en statlig myndighet sannolikt alltid 
 400 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 i viss utsträckning kommer att misstänka att konkurrensen snedvrids, detta oavsett omfattningen av den faktiska snedvrid- ningen. En viss misstänksamhet och oro från den privata sektorn torde vara oundviklig, särskilt om konkurrensen är intensiv eller marknaden krymper. Vi har också i några fall kunnat konstatera att misstankar om konkurrenssnedvridning bottnat i bristande kun- skaper om Lantmäteriverkets interna organisation och om de regelverk som styr verksamheten. 
 Sammantaget menar vi dock att kombinationen av betydande strukturella konkurrensproblem, en tydlig förtroendeskada samt omfattande och långvarig kritik mot verkets agerande som marknadsaktör, är så problematisk att den bör föranleda åtgärder. 
  
 10.4 
  
 Motiv för Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet 
  
 Lantmäteriverket har till oss framfört att uppdragsverksamheten främjar utförandet av verkets uppdrag från regering och riksdag och ger ökad nytta för användarna. 
 Genom att Metria både är en intern utförarorganisation åt Lantmäteriverket och utför extern uppdragsverksamhet skapas synergieffekter som ger sänkta kostnader för den teknik, kompe- tens och personal som behövs för utförandet av Lantmäteriverkets kärnuppgifter. Personal cirkulerar mellan uppdragsverksamheten och övriga myndighetsuppgifter. Utan möjligheten till uppdrags- verksamhet skulle kostnaderna för statsuppdraget stiga. Verket menar också att Freeman ger en långsiktighet och kontinuitet åt utförandet av statsuppdraget. Ett exempel på synergieffekter är att kostnaderna för tillhandahållandet av de allmänna kartorna kan hållas nere genom att Lantmäteriverket också trycker och distri- buerar en stor volym uppdragskartor. Den ökade volymen i verk- samheten ger i sin tur möjlighet att upprätthålla ett större nät av återförsäljare för de allmänna kartorna. Andra synergieffekter upp- står när resurser för geodetisk mätning, flygfoto och foto- grammetri kan användas både internt och vid externa uppdrag. En kompetensmässig synergieffekt uppstår också när kunskaper om grunddata kan utnyttjas för  
 GIS-applikationer. 
  
 En annan fördel med uppdragsverksamheten är enligt verket att den bidrar till att göra myndighetens verksamhet mer mark- nadsorienterad och effektiv. Detta gagnar användarna och ökar användningen av den grundläggande informationen. Utan den 
 401 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 marknadskontakt som uppdragsverksamheten ger skulle verksam- heten inte kunna upprätthålla samma dynamik. Lantmäteriverket anser också att kundnyttan och informationsanvändningen ökar när användarna av den grundläggande informationen kan erhålla både grunddata och konsulttjänster i ett sammanhang utan att vända sig till flera aktörer. 
 Dessutom menar Lantmäteriverket att uppdragsverksamheten ger Lantmäteriverket bättre möjligheter att utveckla efterfråge- anpassade produkter och tjänster som svarar mot behov i samhället. Genom Metria anser sig verket ha haft en drivande roll som kommer till uttryck i utvecklingen av produkter som ArcCadastre, geografisk  
 e-handel, 
  trådlösa kartor m.m. Lantmäteriverket fram- håller att det på den relativt begränsade svenska marknaden behövs en aktör som har breda och samlade resurser för utveckling av den grundläggande informationen. 
 Vi har för övrigt noterat att några användare i samband med vår enkätundersökning uttryckt att Freeman ger en välbehövlig stabilitet åt marknaden för konsulttjänster inom geografisk informations- teknik. Försvarsmakten har också uttryckt att det är angeläget att samverkan med Lantmäteriverket inom geografisk informations- teknik kan fortsätta och att Lantmäteriverket har möjlighet att driva utvecklingen inom områden som ännu inte är tekniskt eller marknadsmässigt helt mogna, som t.ex. satellitdataområdet. 
  
 10.5 
  
 Avgränsning av det offentliga åtagandet 
  
 Utredningens bedömning:  
 Viss uppdragsverksamhet bör även i fortsättningen ingå i Lantmäteriets uppgifter. 
 Utrymmet för uppdragsverksamhet bör förtydligas och avgränsas för att i första hand komplettera och främja marknadslösningar. Uppdragsverksamhet där motiv saknas för offentligt åtagande bör avyttras eller avvecklas (avsnitt 10.5.1) 
  
 Utredningens förslag:  
 Uppdragsverksamhet bör upphöra inom områdena  
 fristående kartografisk verksamhet, direktförsäljning av kartor, flygfoto och fotogrammetri, geodetisk mätning, viss verksamhet inom GIT samt mätservice och detaljkartor  
 (avsnitt 10.5.2). 
 Den framtida uppdragsverksamheten riktas huvudsakligen in mot fjärranalys och satellitbildsdata samt vissa områden inom 
 402 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 geografisk informationsteknik som är viktiga för den nationella informationsinfrastrukturen (avsnitt 10.5.3). 
  
 10.5.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Vi redovisar i detta avsnitt vår bedömning av vilken uppdrags- verksamhet som i framtiden bör vara en del av det offentliga åta- gandet inom lantmäteriområdet. Våra överväganden i detta avsnitt rör endast den externa uppdragsverksamhet som bedrivs vid Lant- mäteriverkets uppdragsdivision Metria. Den uppdragsverksamhet som bedrivs vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna behandlas i kapitel 8. 
 Vi har i tidigare avsnitt i betänkandet kunnat konstatera att flera faktorer talar emot att i framtiden låta Lantmäteriverket bedriva uppdragsverksamhet med nuvarande breda bemyndigande. Dessa faktorer kan sammanfattas som följer. 
  
 Enligt de förvaltningspolitiska riktlinjerna skall konkurrens- utsatt verksamhet normalt inte bedrivas i myndighetsform och renodlingen av statliga verksamheter bör fortsätta. 
  
 En viktig utgångspunkt för statsmakternas konkurrenspolitiska riktlinjer är att offentliga aktörers agerande på konkurrens- marknader inte får ske så att det privata företagandet hämmas. 
  
 Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet är faktiskt eller poten- tiellt konkurrensutsatt. Metrias verksamhet innebär inte myndighetsutövning och det finns inga rättsliga eller andra allvarliga hinder för privata aktörer att bedriva motsvarande verksamhet. 
  
 Det finns risk för att hänsyn till den kommersiella uppdrags- verksamheten påverkar utförandet av andra myndighetsupp- gifter. 
  
 Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet har sedan lång tid tillbaka ifrågasatts av konkurrensskäl och många privata aktörer har litet eller inget förtroende för Lantmäteriverket som mark- nadsaktör. Tendenser till att uppdragsverksamheten skadar för- troendet för Lantmäteriverkets sätt att hantera övriga myndig- hetsuppgifter finns. 
  
 Lantmäteriverket har en stark eller dominerande ställning på de marknader där myndigheten bedriver uppdragsverksamhet. 
  
 403 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 Uppdragsverksamheten är också förknippad med en rad både strukturella och situationella konkurrensproblem som har upp- märksammats även i flera tidigare sammanhang. Konkurrens- problemen drabbar inom flera marknadsområden småföretag och det finns risk för marknads- och tillväxthämmande effekter. 
  
 Många både privata och offentliga aktörer uttrycker att statsuppdraget till Lantmäteriverket är otydligt och efterlyser ett tydliggörande. Otydligheten i statsuppdraget påtalades redan i Lantmäteri- och inskrivningsutredningens betänkande år 1993. 
  
 Lantmäteriverkets allt kommersiellare framtoning har lett till att även vissa statliga myndigheter inte har klart för sig i vilken verksamhetsform – myndighet eller bolag – som verksam- heterna inom det statliga lantmäteriet bedrivs. 
  
 Delar av uppdragsverksamheten behövs inte för Lantmäteri- verkets uppgifter att producera, förvalta och tillhandahålla grundläggande data. 
  
 Samtidigt är det tydligt att det också kan finnas skäl för att behålla uppdragsverksamheten vid Lantmäteriverket. Vi har kunnat urskilja följande motiv för en bibehållen uppdragsverksamhet. 
  
 Det finns inom flera områden synergieffekter mellan upp- dragsverksamheten och övriga myndighetsuppgifter som sannolikt leder till kostnadsökningar eller kompetensförlust för återstående myndighetsuppgifter om de försvinner. Genom ständig tillgång till Metrias produktionsresurser kan Smith mäteriverket också bedriva sina uppgifter inom informations- försörjningen på ett långsiktigt sätt. 
  
 Uppdragsverksamheten gör att Lantmäteriverket på ett samlat sätt kan erbjuda användarna både grunddata samt förädlade produkter och tjänster. 
  
 Lantmäteriverkets storlek och kombinerade verksamhet med grunddata och uppdragsverksamhet ger möjlighet att driva teknikutvecklingen och utveckla nya produkter och tjänster som gynnar användare och samhällsutvecklingen. 
  
 404 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet kan spela en roll för att utveckla även områden inom geografisk informationsteknik där marknaden är svagt utvecklad. 
  
 Uppdragsverksamheten ger Lantmäteriverket direktkontakt med slutanvändare och kan bidra till en efterfrågeorientering och effektivisering även av övriga delar av verksamheten. 
  
 Det är inte säkerställt att det finns tillräcklig konkurrens inom delar av de områden där Lantmäteriverket bedriver uppdrags- verksamhet. Vissa produkter och tjänster inom uppdrags- verksamhet är inte heller säkert utbytbara mot privata alter- nativ. 
  
 Uppdragsverksamheten riktar sig i hög utsträckning mot den offentliga sektorn och har stor betydelse för Försvarsmakten, andra statliga myndigheter och mindre kommuner. 
  
 Det är värt att notera att för- och nackdelarna med uppdrags- verksamheten ofta utgör var sin sida av ett och samma mynt; bristande konkurrensneutralitet ur ett marknadsperspektiv kan ur ett verksamhetsnära perspektiv vara en synergieffekt. Det är också tydligt att frågan om det offentliga åtagandet inom uppdragsverk- samheten handlar mycket om vilken framtida roll- och ansvars- fördelning mellan Lantmäteriverket och privata aktörer som på sikt bäst gynnar utvecklingen inom tillväxtområdet geografisk infor- mationsteknik. Drivs utvecklingen bäst framåt av Lantmäteri- verket, av privata aktörer eller av en kombination? 
 Vi gör den samlade bedömningen att det nu är hög tid att ge Lantmäteriverket ett tydligare och mer begränsat utrymme för uppdragsverksamhet. För en sådan handlingslinje talar inte bara konkurrens- och förtroendeskäl, utan också faktorer som hänger samman med att Lantmäteriverket nu övergår från en upp- byggnads- till en ajourhållningsfas. Vi menar också att motiven för att bedriva stora delar av uppdragsverksamheten har försvagats sedan regeringen och riksdag senast tog ställning till Lantmäteri- verkets roll och uppgifter i mitten av  
 1990-talet. 
  Samtidigt har skälen mot att bedriva nuvarande breda uppdragsverksamhet för- stärkts. Med ökad marknadsmognad inom bl.a. geografisk infor- mationsteknik växer risken för att Lantmäteriverkets uppdrags- verksamhet hämmar marknaden. De förtroendeskadliga effekterna av uppdragsverksamheten visar också tendenser till att sprida sig till övriga myndighetsuppgifter. 
 405 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 Delar av uppdragsverksamheten där motiv saknas för ett offentligt åtagande bör alltså avvecklas eller avyttras. Vi har sam- tidigt kommit till slutsatsen att användarnas behov och utveck- lingen inom geografisk informationsteknik inte skulle gynnas av att Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet helt avvecklades. Viss uppdragsverksamhet bör även i fortsättningen ingå i Lantmäteri- verkets uppgifter. 
 Vi utvecklar nedan vår syn på inom vilka områden Lantmäteri- verket bör upphöra med uppdragsverksamhet och inom vilka områden verket fortsatt bör kunna bedriva uppdragsverksamhet. 
 Vi vill understryka att de bedömningar vi redovisar nedan inte får betraktas alltför statiskt. Teknikutvecklingen inom berörda områden är snabb, vilket tillsammans med områdets komplexitet gör att det inte ens i det korta perspektivet går att exakt definiera ett offentligt åtagande. Våra bedömningar syftar till att vara så tyd- liga att de kan ligga till grund för en förändringsprocess, men inte så detaljerade att de omedelbart blir föråldrade. Våra överväganden i detta kapitel innehåller också förslag på former för hur kvar- varande uppdragsverksamhet löpande kan stämmas av mellan Lant- mäteriverket och marknadens aktörer. I likhet med det offentliga åtagandet inom området grundläggande information, måste åta- gandet inom uppdragsområdet ses ur ett processperspektiv och fortlöpande utvecklas. Vi vill samtidigt betona vikten av att Smith mäteriverket får ett tydligt ändrat mandat inom uppdragsverk- samheten och styrs till ett nytt grundläggande förhållningssätt i relation till andra aktörer på marknaden. 
  
 10.5.2 
  
 Uppdragsverksamhet utanför det offentliga åtagandet 
  
 Vi har gjort bedömningen att huvuddelen av Lantmäteriverkets nuvarande konkurrensutsatta uppdragsverksamhet rör områden där motiven för ett fortsatt offentligt åtagande inte är tillräckligt starka. 
 Vi anser att Lantmäteriverket bör upphöra med uppdragsverk- samhet inom följande områden. 
 406 
 SOU 2003:111 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Tabell 10.2.  
 Uppdragsverksamhet utanför det offentliga åtagandet 
  
 Verksamhet 
  
 Intäkter 2002 
  
 (mnkr) 
  
 Fristående kartografisk 
  
 15–25 
  
 uppdragsverksamhet 
  
 Direktförsäljning av kartor 
  
 10–15 
  
 Flygfoto och fotogrammetri 
  
 35–45 
  
 Geodetisk mätning 
  
 15–20 
  
 Viss verksamhet inom GIT 
  
 10–20 
  
 Mätservice och detaljkartor 
  
 80–85 
  
 Summa 
  
 165–210 
  
 I tabellen anges uppgifter om intäkter i intervall för att understryka att vi inte bedömt det som rimligt att exakt definiera omfattningen på de verksamheter som befinner sig utanför ett framtida uppdrags- bemyndigande. Detta beror främst på att flera av områdena innehåller mindre delverksamheter som även framöver bör utgöra myndighetsuppgifter och ingå i Lantmäteriverket. Lantmäteri- verket behöver också mer generellt se över vilka av de idag externt inriktade resurserna som verket behöver internt för fortsatt utveck- ling och investeringar. 
 Vi bedömer att 200 till 250 årsarbetskrafter är sysselsatta inom de verksamheter som berörs av preciseringen av det offentliga åta- gandet. 
 Våra motiv för att rekommendera att ovanstående uppdragsverk- samhet upphör att bedrivas i Lantmäteriverkets regi är i huvudsak följande. 
 Fristående kartografisk uppdragsverksamhet 
 Med fristående kartografisk uppdragsverksamhet avses här den kartografiska produktion som sker vid sidan av de allmänna kartorna och på uppdrag av externa aktörer. Lantmäteriverket är en mycket stark och snudd på dominerande aktör inom denna mark- nad. Konkurrensneutraliteten brister genom de starka synergierna med uppgiften att tillhandahålla de allmänna kartorna. Den karto- grafiska uppdragsverksamheten ansågs redan i samband med riks- dagens tidigare ställningstagande till Lantmäteriverkets uppdrags- verksamhet vara lämplig att avskilja från myndigheten, då i form av 
 407 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 en bolagisering (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). De hinder som tidigare anförts mot ett avskiljande, dvs. att Lantmäteriverket först skulle stabilisera sina verksamhets- former och fullfölja uppbyggnaden av de digitala databaserna, har nu förlorat sin relevans. Den tekniska utvecklingen med införande av digitalt beställningstryck försvagar också behovet av att som idag samordna upphandlingar av offsettryckning av de allmänna kartorna med tryckning av andra atlaser och kartor. I samband med den kartografiska uppdragsverksamheten bedrivs idag vissa myndighetsuppgifter med anknytning till Lantmäteriverkets regeringsuppdrag kring Sveriges Nationalatlas. Dessa uppgifter är inte att betrakta som uppdragsverksamhet och berörs inte av ett avskiljande. 
 Direktförsäljning av kartor 
 Lantmäteriverket bedriver genom Kartbutiken i Stockholm direkt- försäljning av framförallt atlaser och guideböcker men också all- männa kartor till allmänheten. I övrigt sker all försäljning av allmänna kartor och övriga produkter från Kartförlaget genom ett stort nät av återförsäljare över hela landet. Kartbutiken är som tidigare nämnts Nordens största specialbutik för kartor och atlaser och lagerhåller bl.a. de senaste versionerna av de allmänna kartorna. Lantmäteriverket framhåller också att den direktkontakt med slutkund som butiken ger är värdefull för utvecklingen av de allmänna kartorna. Vi menar dock att detta inte är tillräckliga skäl för att en statlig myndighet skall bedriva försäljning i detaljistledet av produkter som i stor utsträckning säljs helt kommersiellt i andra butiker. Feedback till utvecklingen av de allmänna kartorna bör kunna kanaliseras från övriga nätet av återförsäljare. Vårt förslag är därför att Lantmäteriverket avyttrar Kartbutiken och renodlar sin verksamhet vad gäller direktförsäljning av de allmänna kartorna till försäljning via Internet. 
 Flygfoto och fotogrammetri 
 Utvecklingen inom området flygfoto och fotogrammetri har inneburit att de synergieffekter som i tidigare sammanhang varit huvudmotiv för att bedriva uppdragsverksamhet inom detta 
 408 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 område försvagats. Området har öppnats för internationell konkurrens och Lantmäteriverkets upphandling av flygfoto och fotogrammetrisk verksamhet har visat på svårigheterna för en egenregiverksamhet stationerad i Sverige att konkurrera pris- mässigt. Upphandlingarna har också visat att det är möjligt att praktiskt hantera upphandling av olika moment i produktions- processen. Härtill kommer svårigheterna för en egenregi- verksamhet med begränsad marknad att följa med i en kostsam teknikutveckling inom området. 
 De skäl som kan finnas för en fortsatt egenregiverksamhet är att viss flygfotografering på grund av svåra väder- eller terräng- förhållanden kan vara svår att upphandla marknadsmässigt. Ett annat skäl kan vara att Metria är den enda nationella flygfoto- aktören av betydelse. Vi menar dock att den internationella mark- naden inom dessa områden är så väl utvecklad att den långsiktiga nationella försörjningen med flygfoto kan hanteras genom upphandling. I Europa blir det också allt ovanligare att kartverk eller motsvarande bedriver flygfotoverksamhet i egen regi. Där- emot finns vissa moment inom den fotogrammetriska verksam- heten som även i fortsättningen kan behöva hanteras inom Lant- mäteriverket av försvarsskäl. Detta gäller främst framkallning och skanning av flygbilder. 
 Geodetisk mätning 
 Lantmäteriverkets verksamhet inom geodetisk mätning är ett av de svåraste områdena att bedöma i förhållande till det offentliga åta- gandet. Vår analys av marknaden liksom Lantmäteriverkets upphandlingar inom området har visat att stabila konkurrenter med betydande resurser finns. För ett mer snävt åtagande även inom detta område talar också de tydliga konkurrenssnedvridande effekter som uppstår när Metria samutnyttjar personal och utrust- ning för interna och externa uppdrag. Vissa externa uppdrag som Freeman utför inom detta område bedömer vi vara bland de mest ifrågasatta ur ett konkurrensperspektiv. 
 Andra sidan på myntet är de kostnadsbesparingar som Lantmäteriverket gör genom att Metrias geodesienhet kan utföra både externa och interna uppdrag. Lantmäteriverkets upphand- lingar av geodetisk mätning inom ramen för den nioåriga planen tycks också visa att privata aktörer inte varit lika kostnadseffektiva 
 409 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 som Metria. Upphandlingarna har dessutom tydliggjort att utländ- ska aktörer på grund av avstånden inte hittills kunnat konkurrera vid mätningsarbeten inom Sverige, vilket är en tydlig skillnad mot flygfotoområdet. Vid en internationell utblick kan vi konstatera att det är mycket vanligt att kartverk bedriver geodetisk mätning i egen regi. Graden av extern uppdragsverksamhet varierar. 
 På kortare sikt behöver Lantmäteriverket betydande resurser inom geodetisk mätning för att slutföra delar av den nioåriga planen, framförallt RIX 95, som beräknas vara avslutat 2006. Vi föreslår att Lantmäteriverket därefter utnyttjar det växande behov av resurser för geodetisk mätning i omvärlden som uppstår i sam- band med kommunernas övergång till ett nytt, enhetligt referens- system, till att överlåta sin externa uppdragskapacitet på andra aktörer. En eventuell framtida uppdragsverksamhet inom geodetisk mätning bör ha som utgångspunkt att endast uppdrag som inte rimligen kan utföras av privata aktörer bör utföras. En sådan avgränsning bör kunna utformas efter bl.a. samråd med det mark- nads- och konkurrensråd som vi föreslår senare i detta kapitel. 
 Geografisk informationsteknik 
 Vi bedömer att Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet inom geografisk informationsteknik i allt högre utsträckning kolliderar med privata aktörers verksamhet. Detta är delvis en följd av att marknaden successivt mognar och delvis en följd av att verkets uppdragsverksamhet inom området är diversifierad och utvecklas i flera olika riktningar. En utveckling där konkurrensproblem och klagomål om bristande konkurrensneutralitet växer inom detta område är tydlig. Vi ser därför ett behov av en tydligare avgränsning för Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet inom detta område för att hindra att verket i kraft av sin starka ställning får en marknadshämmande effekt. Vi tror samtidigt att Lantmäteriverket fortsatt bör ha en roll inom GIT och GIS för att driva utvecklingen inom områden där den privata marknaden inte är fullt mogen, eller där särskilt goda kunskaper om grunddata krävs. 
 410 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Mätservice och detaljkartor 
 Verksamheten inom området mätservice och detaljkartor har inte något direkt samband med Lantmäteriverkets kärnuppgifter inom informationsförsörjningen, dvs. att producera, förvalta och till- handahålla grundläggande data. Uppdragen inom området kan dock sägas stödja kommunernas del i ansvaret för den nationella infor- mationsförsörjningen. Under lång tid var Lantmäteriverkets upp- dragsverksamhet inom mätningsområdet mycket starkt ifrågasatt ur konkurrenssynvinkel, särskilt från små företag. Under senare år har konkurrenskritiken minskat. Anledningen till detta är såvitt vi kan bedöma dels att många privata aktörer lämnat denna del av marknaden, dels att bildandet av Metria och ökad upphandling minskat konkurrenssnedvridningen. Lantmäteriverket är dock fort- farande via Metria helt dominerande på den del av marknaden som riktar sig mot kommunerna. 
 Vi har svårt att se att kommunernas försörjning med tjänster inom mätning, kartering och viss geografisk informationsteknik långsiktigt gynnas av en situation där en utförare har en domi- nerande ställning. Kostnadseffektivitet och teknikutveckling borde kunna utvecklas i mer gynnsam riktning om denna del av mark- naden åter blev intressant för fler utförare och därmed i ökad utsträckning konkurrensutsatt. Vår bild av utvecklingen på denna marknad är också att kommunernas ökade intresse för geografisk informationsteknik kommer att leda till att Metrias verksamhet vidgas inom ett område där privata aktörer också expanderar. Detta tillsammans med att verksamhetsområdet ligger långt från Lantmäteriverkets egna kärnuppgifter och inte kräver särskild kompetens som privata aktörer saknar, gör att vi bedömer att det inte finns tillräckligt starka motiv för ett fortsatt offentligt åtagande. Vi ser inte heller några betydande hinder för ett ökat inträde av privata aktörer och verksamheten kan i flera fall vara lämpad för små företag. 
  
 10.5.3 
  
 Uppdragsverksamhet inom det offentliga åtagandet 
  
 Vi föreslår att Lantmäteriverkets framtida bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet utformas med utgångspunkten att verkets insatser i första hand skall komplettera och främja marknadslösningar. Verkets uppdragsverksamhet bör koncentreras 
 411 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 till områden där teknik och marknad ännu inte är mogna för att utan offentliga insatser täcka samhällets hela behov. Med en sådan utgångspunkt menar vi att det bör vara möjligt att förena ökad konkurrensneutralitet och bättre marknadsvillkor för bl.a. små- företag med ett fortsatt starkt och aktivt Lantmäteriverk som driver utvecklingen inom områden där marknadslösningar inte är tillfyllest. 
 Det svåra med denna ansats är att göra en hållbar bedömning av inom vilka områden det finns behov av offentliga insatser via Lantmäteriverket. Tekniken utvecklas snabbt, liksom användarnas krav och marknadsförhållandena. Områden som kräver offentligt engagemang utifrån dagens situation kan vara fullt mogna för marknadslösningar inom ett par år. 
 Ovanstående innebär att det egentligen inte går att formulera en avgränsning av Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet som upp- fyller höga krav på att vara långsiktigt hållbar. De enda riktigt lång- siktigt hållbara avgränsningarna är ett helt öppet mandat inom uppdragsverksamheten eller inget mandat alls att bedriva uppdrags- verksamhet. Vi menar dock att båda dessa alternativ i realiteten inte skulle bli särskilt gynnsamma för samhällets informations- försörjning eller utvecklingen inom geografisk informationsteknik. 
 Vi har istället valt att försöka finna en rimlig balans mellan verksamheter som bör kunna ske helt på marknadens villkor och verksamheter där det fortsatt är motiverat med ett offentligt åtagande inom uppdragsområdet. Vi menar att denna ansats medför mindre risker för samhällsekonomiska förluster än de mer polariserade alternativen. Den ger också – vilket bör understrykas – en avsevärt ökad tydlighet jämfört med dagens helt öppna uppdragsbemyndigande. 
 Vi föreslår att Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet i framtiden huvudsakligen inriktas mot ett teknikområde med sär- skilda utvecklingsbehov – fjärranalys och satellitbildsdata – samt mot uppbyggnad, förvaltning och utveckling av vissa geografiska informationssystem (GIS) som har en viktig funktion för den nationella informationsinfrastrukturen. 
 412 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 Fjärranalys och satellitbildsdata 
 Området fjärranalys och satellitbildsdata befinner sig fortfarande i ett relativt tidigt utvecklingsskede och den privata marknaden är ännu outvecklad. Offentliga sektorn är dominerande beställare och en stor del av finansieringen består av utvecklingsmedel. Vikten av att Lantmäteriverket kan fortsätta att driva utvecklingen inom detta område har framhållits av bl.a. Försvarsmakten. Vi menar att Lantmäteriverket bör ha ett tydligt uppdrag att främja den nationella utvecklingen inom fjärranalysområdet. För detta talar särskilt att området är av stor betydelse för offentliga verksamheter inom miljöområdet. På sikt kan satellitbilder och fjärranalys också komma att få en ökande betydelse för Lantmäteriverkets ajour- hållning av den grundläggande geografiska informationen. 
 Geografisk informationsteknik 
 Vi bedömer att den privata sektorns förmåga att svara mot sam- hällets behov av tillämpningar inom geografisk informationsteknik har utvecklats och växer, men att det inom vissa områden ändå finns motiv för ett fortsatt offentligt åtagande. 
 Vi menar att Lantmäteriverkets roll inom totalförsvaret och det faktum att Sverige inte har något särskilt militärt kartverk, moti- verar att Lantmäteriverket även i framtiden kan stödja Försvars- maktens försörjning med geografisk informationsteknik och verksamhetsanpassade data. Detta bör kunna ske både inom ramen för det särskilda samarbetsorganet GeoSE och genom andra upp- drag. Med tanke på den starkare privata marknaden för geografisk informationsteknik kan det vara fördelaktigt för Försvarsmakten att i ökad utsträckning upphandla uppdrag inom geografisk informationsteknik som inte bör bedrivas inom GeoSE eller av säkerhetsskäl bör utföras av Lantmäteriverket. Detta är dock en fråga som det vilar på Försvarsmakten att ta ställning till. 
 Vi bedömer också att Lantmäteriverket bör ha bemyndigande att inom området geografisk informationsteknik medverka till uppbyggnad, förvaltning och utveckling av vissa typer av geo- grafiska informationssystem. Lantmäteriverkets uppdragsverksam- het inom detta område bör avse stora, långsiktiga och organi- sationsövergripande systemlösningar av den typ som Smith mäteriverket utvecklat för t.ex. Telia och Naturvårdsverket (s.k. 
 413 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 VIC-lösningar). 
  Dessa uppdrag kännetecknas av att de innefattar stora mängder grundläggande information från Lantmäteriverket som är verksamhetskritisk för berörda organisationer. Uppdragen riktas sig huvudsakligen mot statliga myndigheter och bolag. 
 Vi ser denna typ av uppdrag som ett viktigt led i utvecklingen av den nationella informationsinfrastrukturen. Vi tror också att de ofta kan vara svåra att hantera för både beställare och utförare vid ett rent upphandlingsförfarande på marknaden. Vidare gör vi den bedömningen att Lantmäteriverket har särskilt djupa kunskaper om egenskaper och användbarhet hos den grundläggande geografiska informationen och fastighetsinformationen som bör nyttiggöras för denna typ av uppdrag. Lantmäteriverket bör dock avstå från uppdrag inom området som har en enklare karaktär eller inte har ett dominerande inslag av verkets grundläggande data.  
 GIS-lös- 
  ningar för kommunala verksamheter är t.ex. en väl etablerade marknad och bör inte vara en uppgift för Lantmäteriverket. 
 Programvaror m.m. 
 I anslutning till insatser som är knutna till uppdrag inom fjärranalys och geografiska informationssystem bör Lantmäteriverket också kunna tillhandahålla programvaror och utbildning. En programvara av särskilt intresse är ArcCadastre, som är ett verktyg för hantering av geografisk information och framställning av kartor. ArcCadastre är utvecklad inom lantmäteriet på basis av plattformar från privata leverantörer. Programmet används i lantmäteriets egna verksam- heter, men är också användbart för kommunerna och privata före- tag verksamma inom mätning och kartering. I Lantmäteriverkets nuvarande organisation är det affärsområdet ArcCadastre inom Metria som utvecklar, förvaltar, marknadsför och säljer program- varan. 
 Det är uppenbart att varken utveckling eller försäljning av ArcCadastre inom ramen för Lantmäteriverkets verksamhet kan ske på ett sätt som ger full konkurrensneutralitet och ArcCadastre växer i betydelse som anledning till misstro mot Lantmäteriverket bland privata aktörer. Lika uppenbart är att det finns ekonomiska skäl för att låta Lantmäteriverket sälja en produkt som utvecklats internt på marknaden för att återvinna en del av utvecklings- och förvaltningskostnaderna. ArcCadastre kan också vara till nytta i 
 414 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 bl.a. kommunerna och det är mycket ovanligt med programvara inom området som är utvecklad i Sverige. 
 Vi menar att bl.a. den stora interna användningen av ArcCadastre inom lantmäteriet talar för att Lantmäteriverket bör ha ett fortsatt ansvar för förvaltning och utveckling av denna pro- gramvara. Däremot vore det önskvärt att verkets roll inom försälj- ning och marknadsföring blev mer neutral och mindre domi- nerande på den nationella marknaden. Vi föreslår att Lantmäteri- verket får i uppdrag av regeringen att redovisa förslag till en lösning där verket antingen överlåter försäljningen av ArcCadastre i Sverige till andra aktörer eller erbjuder ett antal återförsäljare av program- varor att sälja ArcCadastre vid sidan av verket. Oavsett lösning menar vi att Lantmäteriverket på marknadsmässiga villkor bör kunna tillhandahålla ArcCadastre till de kommuner som har kommunal lantmäterimyndighet. Detta för att ta tillvara de för- bättrade tekniska möjligheter till samverkan inom fastighetsbild- ningen som en gemensam programvara ger. 
 Den internationella försäljning och marknadsföring av ArcCadastre som hanteras av ESRI och Swedesurvey AB berörs inte av våra förslag ovan. 
 Förlagsverksamhet 
 Förutom ovanstående verksamhetsområden menar vi att Lant- mäteriverket även i fortsättningen bör kunna förlagshålla, distri- buera och marknadsföra annat kartmaterial än de allmänna kartorna inom ramen för den egna förlagsverksamheten. Vi bedömer att den konkurrenssnedvridande effekten av detta inte väger lika tungt som möjligheterna att vinna stordriftsfördelar i samband med till- handahållandet av de allmänna kartorna. Detta gäller särskilt som antalet försålda allmänna kartor sjunkit kraftigt sedan mitten på  
 1990-talet. 
  En större volym i verksamheten underlättar också fort- satta investeringar i digitalt beställningstryck (Print on Demand) som hittills bara finns för fastighetskartan. Att lägga ut förlags- verksamheten på privata aktörer har tidigare prövats med negativt resultat och verksamheten kräver en långsiktighet som inte är väl avpassad för upphandling. Genom förlagsverksamheten återförs också information om de allmänna kartornas användbarhet och förmåga att svara mot kundernas behov till Lantmäteriverket från det stora antalet återförsäljare. I mer grundläggande bemärkelse 
 415 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 menar vi att tillhandahållandet av de allmänna kartorna fortfarande bör ses som en del i Lantmäteriverkets kärnuppgifter likaväl som att tillhandahålla samma material i digital form. 
 Geodetisk verksamhet 
 Slutligen kan vi inom det geodetiska området se ett stort framtida behov av rådgivning och utbildning från Lantmäteriverkets sida, särskilt i anslutning till arbetet med att införa ett enhetligt natio- nellt geodetiskt referenssystem. Dessa insatser kan komma att bedrivas som uppdragsverksamhet. Vi utesluter inte heller att det kan finnas motiv för en mycket begränsad uppdragsverksamhet inom geodetisk mätning som inriktas mot icke konkurrensutsatta uppdrag. 
  
 10.6 
  
 Tydligare åtskillnad av uppdragsverksamheten 
  
 Inom Lantmäteriverket förbereds för närvarande en omorganisa- tion av verksamheterna. 
 Eftersom utformningen av den interna organisationen bl.a. berör möjligheterna till en ändamålsenlig åtskillnad av kvarvarande upp- dragsverksamhet inom Lantmäteriverket, vill vi peka på några för- hållanden som vi bedömer vara är av särskild vikt vid utformningen av den nya organisationen. 
 Vi menar att en viktig styrande faktor för utformningen av organisationen bör vara att uppnå en uppgifts- och ansvars- fördelning mellan verkets olika divisioner som dels ger en tydlig åtskillnad av den framtida uppdragsverksamheten, dels skapar ett mer sammanhållet ansvar för de verksamheter som är förknippade med uppgiften att producera, förvalta och tillhandahålla den grund- läggande informationen. Detta förbättrar möjligheterna till konkurrensneutralitet, tydliggör kärnuppgifterna inom informa- tionsförsörjningen och därmed det offentliga åtagandet, samt ger bättre förutsättningar för en effektiv och samordnad styrning av dessa uppgifter. 
 I den organisation som nu är på väg att ändras har Lantmäteriets uppdragsdivision Metria, helt i enlighet med statsmakternas direk- tiv i samband med omstruktureringen 1996, en dubbelroll. Metria fungerar dels som intern utförarorganisation för uppdrag från 
 416 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 övriga delar av Lantmäteriverket, dels som uppdragsdivision för externa uppdrag. Tanken bakom denna ordning var att möjliggöra en  
 beställar-utförarmodell 
  under den långa fas av databasupp- byggnad som nu håller på att avslutas. Ett annat motiv för den valda organisationen var att alla de verksamheter som senare even- tuellt skulle kunna bli föremål för en bolagisering skulle hållas åtskilda. 
 Metrias dubbla roll är fördelaktig så till vida att den skapar synergieffekter som bidragit till att minska kostnaderna för stats- uppdraget. Kostnaderna för personal och utrustning inom t.ex. bildverksamheten och den geodetiska verksamheten kan fördelas på en större verksamhetsvolym. Detsamma gäller i hög grad kostnaderna för att tillhandahålla de allmänna kartorna. I en  
 beställar-utförarmodell 
  finns också generellt bättre förutsättningar för att synliggöra kostnader och öka kostnadsmedvetenheten. Modellen har också nödvändiggjort uppbyggnad av beställar- kompetens inom division Landskaps- och fastighetsdata, vilket i sin tur underlättat det ofta svåra steget från helt intern produktion till upphandling av vissa moment. 
 Ur ett konkurrensperspektiv är det å andra sidan betänkligt med en uppdragsdivision som får en så stor del av sina totala intäkter via interna beställningar, även om de konkurrenssnedvridande effek- terna inte torde vara så stora som storleken på de interna beställ- ningarna antyder. Merparten av de interna uppdragen utförs inom Metria Geodata, den del av Metria som har den mest begränsade externa uppdragsverksamheten. Merparten av de interna uppdragen är också redovisningsmässigt skilda från resultatområden med externfinansierad uppdragsverksamhet. Det går samtidigt inte att komma ifrån att kombinationen av interna och externa uppdrag inom Metria medför ökad risk för konkurrenssnedvridningar och gör den ekonomiska och organisatoriska åtskillnaden av den externa uppdragsverksamheten mindre tydlig. En organisations- modell där uppdragsdivisionen endast omfattar verksamheter som har extern finansiering är i detta avseende att föredra. 
 Metria har idag följande större uppgifter i form av interna upp- drag 
  
 – 
  
 produktion, förvaltning och leverans av digitala geografiska data, 
  
 – 
  
 kontroll av upphandlad produktion av geografiska data, 
  
 417 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 – 
  
 produktion, tryckning, förlagshållning och distribution av de allmänna kartorna, 
  
 – 
  
 produktion och förvaltning av Sveriges Nationalatlas, 
  
 – 
  
 ansvaret för lantmäteriets delvis gemensamma försäljnings- organisation, 
  
 – 
  
 utförande av vissa förrättningsmoment inom fastighetsbild- ningen. 
  
 Vi menar att Lantmäteriverket i samband med att uppbyggnaden av de grundläggande geografiska databaserna avslutas så långt möjligt bör övergå till en tydligare och mer renodlad organisation. Strävan bör vara att uppdragsdivisionen endast skall omfatta kvarvarande externfinansierad uppdragsverksamhet och att ovan redovisade uppgifter som är direkt kopplade till statsuppdraget istället hanteras inom en division som motsvarar nuvarande Landskaps- och fastighetsdata eller i vissa fall upphandlas på marknaden. Genom att uppbyggnadsfasen avslutas och genom att upphandling av viss produktion av geografiska data nu är etablerad inom Lant- mäteriverket, bortfaller också de tidigare skälen för en kombinerad utförar/uppdragsdivision. Den pågående utvecklingen mot en ökad integration av geografisk information och fastighetsinformation talar även för att ansvaret för förvaltning och leverans av grundläggande data för de båda informationsslagen bör bli mer samlat. 
 I samband med att vi i andra avsnitt redovisat våra tankar kring formuleringen av det offentliga åtagandet inom informations- försörjningen och de processer som behövs för att hantera detta åtagande, har vi berört frågan om gränsdragningen mellan å ena sidan användningsanpassning inom ramen för ett offentligt åtagande och å andra sidan vidareförädling som bör kunna vila på en marknad. Vi tror att denna gränsdragningsproblematik också ställer vissa grundkrav på Lantmäteriverkets framtida organisation. De produkter och tjänster som innefattas i det offentliga åtagandet bör inte organisatoriskt sammanblandas med produkter och tjänster som ligger utanför det offentliga åtagandet och till- handahålls som uppdragsverksamhet på marknadens villkor. Om denna gränsdragning inte upprätthålls, finns risk för fortsatt otydlighet och förtroendeskador; en risk som sannolikt blir betydande oavsett de interna åtgärder vad gäller styrning och redo- visning av olika verksamheter som Lantmäteriverket kan vidta. Den otydlighet som tidigare uppstod genom att grunddataproduktionen 
 418 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 organisatoriskt fördes samman med uppdragsverksamhet får inte ersättas av en otydlighet i produktskedet. 
 I det ovan sagda ligger också att försäljning och marknadsföring av grunddata och uppdragsverksamhet helst bör ske helt åtskilt. Detta ger visserligen synergiförluster och kan också vara till nack- del för vissa användare. Eftersom många konkurrenter har gett uttryck för att bristande konkurrensneutralitet lätt uppstår i sam- band med gemensam försäljning och marknadsföring, menar vi ändå att det vore mycket betydelsefullt om verket kunde nå fram till en helt tydlig åtskillnad av kvarvarande uppdragsverksamhets aktiviteter inom dessa områden. 
  
 10.7 
  
 Lantmäteriverket som marknadsfrämjare 
  
 Utredningens förslag:  
 Ett Marknads- och Konkurrensråd inrättas vid Lantmäteriverket som ett forum för dialog mellan verket och den privata sektorn (avsnitt 10.7.2). 
 En marknads- och konkurrenspolicy bör utformas av Smith mäteriverket som samlat tydliggör för privata aktörer verkets roll och uppgifter inom uppdragsområdet. Policyn bör finnas lätt tillgänglig, exempelvis på Lantmäteriverkets hemsida (avsnitt 10.7.3). 
  
 10.7.1 
  
 Allmänt 
  
 Våra förslag rörande Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet inne- bär en ny grundläggande utgångspunkt för Lantmäteriverkets framtida roll på marknaderna inom lantmäteriområdet. 
 Utgångspunkten bör vara att Lantmäteriverket skall vara marknadsstimulerande och marknadskorrigerande. I nuläget finns en tydlig tendens till att Lantmäteriverket i allt högre grad upp- fattar sin roll i förhållande till målet att främja en ökad användning av informationen som att ta marknad och genom egen uppdrags- verksamhet sprida informationen. Vi menar att denna utgångs- punkt inte är långsiktigt hållbar och att den om den fullföljdes skulle motverka utvecklingen av en vital marknad för geografisk informationsteknik i Sverige. 
 Ett skäl till detta är den osäkerhet och den misstro som en sådan strategi väcker hos de privata aktörer som primärt bör svara för 
 419 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 utvecklingen av marknaden. Vi tror också att Lantmäteriverkets nuvarande förhållningssätt har lett till att privata aktörer har en överdriven uppfattning om i vilken utsträckning Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet är konkurrensutsatt. 
 Den nya utgångspunkten för Lantmäteriverkets uppdragsverk- samhet bör kompletteras av en ökad tydlighet från verkets sida i konkurrens- och marknadsfrågor. Vi tror också att dialogen med den privata sektorn behöver fördjupas och få fastare former. Vi föreslår nedan två åtgärder för att nå dessa syften; att Smith mäteriverket skall utarbeta en marknads- och konkurrenspolicy samt att ett marknads- och konkurrensråd bör inrättas. 
  
 10.7.2 
  
 Ett Marknads- och konkurrensråd 
  
 Privata företag inom  
 GIS-sektorn 
  tycks i flera fall bära på en oro för vad lantmäteriet skall göra härnäst. Denna oro är förklarlig hos privata företag som är helt marknadsberoende och oron finns naturligtvis även i relation till de andra privata företagen. En risk finns dock för att de privata företagen vid kontakter med Lantmäteriverket inte fullt ut vågar föra en fördjupad dialog om sina informationsbehov. 
 Vi menar mot denna bakgrund att det nu finns skäl och möjlig- het för Lantmäteriverket att se över och förändra sin grund- inställning till vilken roll verket bör spela på olika marknader. Den nuvarande inriktningen mot att Lantmäteriverket skall öka sin egen uppdragsverksamhet bör ersättas av ett perspektiv där utgångs- punkten är att Lantmäteriverket skall fokusera sin uppdragsverk- samhet till områden där privata aktörer av olika anledningar inte ensamma kan tillgodose användarnas behov. För att klara en sådan omställning fordras en väl fungerande – och fortlöpande – dialog med de privata företagen och med de användare som behöver få sina behov täckta. 
 Behovet av en sådan dialog är också tydligt mot bakgrund av att det ofta framförs kritik mot bristande konkurrensneutralitet som vid närmare granskning visar sig bottna i rena missförstånd angående bl.a. de regelverk som styr Lantmäteriverkets tillhanda- hållande av informationen. 
 Vi tror att relationen mellan Lantmäteriverket och de privata företag som verkar inom sektorer som berörs av lantmäteriets verk- samheter skulle kunna förbättras betydligt genom en mer utvecklad 
 420 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 dialog. En förbättrad dialog skulle åtminstone kunna undanröja den kritik mot Lantmäteriverket som beror på missförstånd eller på bristande öppenhet från Lantmäteriverkets sida. Förståelsen för de villkor som styr verkets respektive företagens verksamhet bör också kunna öka. 
 Som man kan förvänta sig kommer Lantmäteriverket redan idag i kontakt med de privata företagen i flera olika sammanhang, bl.a. köper företagen grunddata från verket och många vidareförädlare av grunddata är också samtidigt återförsäljare av Lantmäteriverkets information. Det saknas dock en kontaktyta eller ett forum som är direkt fokuserat på frågor som rör marknads- och konkurrens- aspekter och där Lantmäteriverket och de privata företagen kan mötas som lika parter. Nuvarande kontakter sker ofta i samman- hang där företagen har roller som är mer eller mindre beroende av verkets beslut, som t.ex. kund- eller återförsäljarrollen. De s.k. råd som inrättats vid Lantmäteriverket som en kanal för användar- inflytande tycks fungera väl, men är inriktade på andra frågeställ- ningar och domineras ofta av statliga myndigheter. 
 Vi föreslår därför att Lantmäteriverket får i uppdrag av reger- ingen att inrätta ett särskilt marknads- och konkurrensråd. Rådet bör framförallt bestå av företrädare för konkurrerande eller potentiellt konkurrerande företag som berörs av Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet eller kan ha synpunkter på hur långt verket bör gå i sin användningsanpassning av grunddata. Vi anser att Marknads- och konkurrensrådet bör ha en extern ordförande som utses av regeringen. En extern ordförande har bättre förutsätt- ningar att fungera som moderator och styra rådets arbete i konstruktiva banor. Den externe ordföranden blir också en garant för att rådet inte utvecklas till ett organ för konkurrensbegränsande marknadsuppdelning mellan Lantmäteriverket och medverkande aktörer. Marknads- och konkurrensrådet bör vidare ges en hög status och en stabil ställning genom att skrivas in i Lantmäteri- verkets instruktion. 
 Marknads- och konkurrensrådet bör vara ett forum för dialog mellan Lantmäteriverket och den privata sektorn. Genom rådet kan Lantmäteriverket informera om sitt arbete för att bibehålla och utveckla konkurrensneutraliteten och om den framtida inrikt- ningen hos de verksamheter som kan vara känsliga ur konkur- renssynpunkt. De privata företagen får möjlighet att framföra sin syn på vilka krav som bör ställas på Lantmäteriverket ur ett konkurrensperspektiv och hur verket kan utveckla sin marknads- 
 421 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 främjande roll. Rådets synpunkter får dock hela tiden vägas av mot användarnas syn på marknads- och konkurrensförhållanden och på Lantmäteriverkets roll och uppgifter i övrigt. De uppgifter som Lantmäteriverket ålagts av riksdag och regering och möjligheterna att under rimliga villkor utföra dessa, är andra viktiga faktorer att väga in. 
 En angelägen uppgift för rådet blir att delta i utformningen av den marknads- och konkurrenspolicy som vi föreslår att Smith mäteriverket skall utarbeta (se nedan). Den färdiga policyn kan sedan utgöra en bas för rådets fortsatta arbete och successivt utvecklas genom bl.a. rådets synpunkter. 
 Både inriktning och avgränsning av Lantmäteriverkets kvarvarande uppdragsverksamhet samt frågan om var gränsen går för ett aktivt tillhandahållande och en rimlig användnings- anpassning av informationen, är andra relevanta frågor att behandla i marknads- och konkurrensrådet. Även prissättningen av olika produkter, villkor för återförsäljarna m.m. kan tänkas vara av intresse för rådet. 
 Marknads- och konkurrensrådet bör liksom de övriga råden vid Lantmäteriverket medverka i arbetet med att utarbeta de utveck- lingsstrategier, finansieringsplaner och verksamhetsplaner som vi i kapitel 9 föreslår som bärande delar i det framtida arbetet med att utveckla Lantmäteriverkets grundläggande information och till- handahållandet av denna. Marknads- och konkurrensrådets syn- punkter bör tydliggöras och ges offentlighet genom att redovisas i t.ex. en bilaga till berörda dokument. 
 Vi har övervägt att föreslå att Marknads- och konkurrensrådet också skall få som uppgift att pröva konkreta ärenden rörande bristande konkurrensneutralitet i Lantmäteriverkets verksamhet. Vid det statliga bolaget Samhall AB finns sedan lång tid tillbaka ett konkurrensråd med en sådan funktion. Vi har dock avstått från att föreslå en sådan roll för det nu aktuella rådet. Ett skäl till detta är att Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet – om våra förslag genomförs – kraftigt kommer att minska i omfattning och att behovet av att upprätta en särskild instans för sådan prövning där- med kan förväntas bli begränsat. Vi menar också att det mer generellt är en bättre ordning att de konkurrensfrågor som är så komplicerade att de förtjänar en särskild prövning hanteras av Kon- kurrensverket. 
 422 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 10.7.3 
  
 En marknads- och konkurrenspolicy 
  
 Vi tror att Lantmäteriverket, även med en mer begränsad uppdragsverksamhet än idag, bör ägna ökad uppmärksamhet åt hur verket framträder som uppdragsdrivande myndighet. Verket bör sträva efter att så långt möjligt tydliggöra för privata aktörer hur verket uppfattar sin roll inom uppdragsområdet och tydligt presentera de åtgärder som faktiskt vidtagits för att värna kon- kurrensneutralitet. 
 Ett viktig inledande uppgift är att sätta på pränt och sprida infor- mation om hur Lantmäteriverket uppfattar sin roll och sina upp- gifter i dessa sammanhang. Vi föreslår att regeringen ger Lant- mäteriverket i uppdrag att utarbeta en marknads- och konkur- renspolicy som på ett samlat sätt kan behandla dessa frågor. 
 Närmare utformning och innehåll i Lantmäteriverkets marknads- och konkurrenspolicy bör åvila verket. Vi föreställer oss att policyn kan innefatta t.ex. följande delar 
  
 – 
  
 en beskrivning av de grundläggande villkor som Lantmäteri- verket arbetar under som myndighet, 
  
 – 
  
 de förvaltningspolitiska riktlinjer som gäller för konkur- rensutsatt och potentiellt konkurrensutsatt verksamhet, 
  
 – 
  
 en redogörelse för hur Lantmäteriverket uppfattar sin roll och sitt uppdrag inom uppdragsverksamheten och sina uppgifter inom ramen för ett aktivt tillhandahållande av grundläggande information, 
  
 – 
  
 vilka åtgärder Lantmäteriverket vidtagit för att värna konkur- rensneutralitet, 
  
 – 
  
 hur Lantmäteriverket främjar utvecklingen av fungerande marknader för uppbyggnad och vidareförädling av grunddata. 
  
 Marknads- och konkurrenspolicyn bör finnas lätt tillgänglig t.ex. på verkets hemsida. Den bör utarbetas under medverkan av det ovan beskrivna Marknads- och konkurrensrådet och utgör sedan ett underlag för den fortsatta dialogen inom detta råd. I takt med teknikutvecklingen, utvecklingen på olika marknader, Lantmäteri- verkets informationsutveckling m.fl. faktorer bör policyn successivt vidareutvecklas.´ 
 423 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 10.7.4 
  
 Konkreta marknadsfrämjande insatser 
  
 Våra förslag i detta kapitel innebär att Lantmäteriverkets dubbelroll som tillhandahållare av grunddata och aktiv marknadsaktör King ned och ersätts av en klarare rollfördelning där verkets insatser koncentreras till kärnverksamheten att tillhandahålla grund- läggande data. 
 Lantmäteriverket bör i samspel med vidareförädlare och slutanvändare bedriva ett aktivt tillhandahållande som främjar ett ökat och innovativt utnyttjande av grunddata. I detta arbete bör det Marknads- och konkurrensråd som vi föreslår kunna spela en viktig roll för att främja dialogen och tydliggöra arbetsfördelningen mellan Lantmäteriverket och marknadens aktörer. Vi menar att det finns anledning att tro att dialogen i Marknads- och konkur- rensrådet i minst lika hög utsträckning kommer att handla om krav på ökade insatser från Lantmäteriverkets sida inom ramen för tillhandahållandet som om krav på att verket skall inskränka sin roll. 
 Våra kontakter med både Lantmäteriverket och med privata aktörer har uppmärksammat oss på att djupa kunskaper om uppbyggnad och egenskaper hos grunddata ofta krävs för att kunna utveckla nya tillämpningar och realisera hela den potential som finns hos data. Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet förefaller härvidlag ha haft en fördel framför privata aktörer genom sin närhet till de enheter inom verket som svarar för uppbyggnad och förvaltning av grundläggande geografiska data. Både ur ett konkurrensperspektiv och utifrån behovet av att ytterligare utveckla marknaden, är det önskvärt att de kunskaper om grund- data som finns inom Lantmäteriverket i ökad utsträckning når ut också till marknadens aktörer. 
 Vi har också noterat att flera privata vidareförädlare av data uppger sig sakna någon neutral aktör att prata med om grund- data. Lantmäteriverket uppfattas av dessa aktörer som en konkurrent och inte som en neutral leverantör av data. 
 Vidare har vi kunnat konstatera att det inte råder något rakt och enkelt samband mellan förekomsten av grunddata och en aktiv marknad för vidareförädling av data. Vägverkets erfarenheter från Nationella vägdatabasen (NVDB) visar att etableringen av en databas inte i sig räcker för att skapa ett aktivt intresse hos privata vidareförädlare. 
 424 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 I Storbritannien arbetar den myndighet som har ansvaret för grundläggande geografiska data, Ordnance Survey, aktivt för att främja en privat marknad för tjänster baserade på grunddata och för att få ett bättre samspel mellan myndigheten och vidareförädlare. Insatserna sker inom ramen för olika stödprogram och innebär bl.a. att vidareförädlare mot en mindre avgift får tillgång till ett  
 webb-baserat 
  supportstöd, vissa provdata och mjukvara att arbeta med samt tekniskt stöd från kartmyndigheten. Ordnance Survey har också nyligen startat ett program kallat Insight Programme, som innebär att användare och vidareförädlare fått tidig infor- mation om kommande informationsprodukter samt inbjudits att aktivt vara med och forma och tillämpa den nya informationen. 
 Vi är medvetna om att satsningar hos Ordnance Survey inte okritiskt kan föras över till Lantmäteriverket och svenska för- hållanden. Vi har också erfarit att Ordnance Survey inte haft enbart framgångar med de beskrivna programmen. Inom ramen för den nya och öppnare attityd mot marknaden som vi menar att Lantmäteriverket bör ha i framtiden, kan det ändå ingå som en pusselbit att studera erfarenheterna från de brittiska satsningarna och undersöka potentialen för liknande insatser i Sverige. Vi har i våra kontakter med vidareförädlare mött ett positivt gensvar när vi beskrivit ovanstående program. Lantmäteriverket bör därför få regeringens uppdrag att utreda frågan vidare. Denna fråga är naturligtvis också angelägen att behandla i det av oss föreslagna Marknads- och konkurrensrådet. 
  
 10.8 
  
 Swedesurvey AB 
  
 Swedesurvey och dess verksamhet har översiktligt beskrivits i avsnitt 2.6. 
  
 10.8.1 
  
 Utvecklingstendenser 
  
 Tendensen under de senaste åren är att bolagets omsättning sjunker. Lönsamheten i verksamheten har dock kunnat bibehållas. 
 Den sjunkande omsättningen förklaras bl.a. av att andelen projekt finansierade av Sida successivt har minskat. Sida lämnar idag i större utsträckning sektorbistånd där mottagaren själv hanterar upphandlingen, vilket inneburit att efterfrågan på inter- 
 425 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 nationella konsulter minskat. Ändrade upphandlingsregler medför också att färre  
 Sida-finansierade 
  projekt kommer ut på marknaden. 
 Under 2003 har verksamheten under det första halvåret utveck- lats något svagare än under motsvarande period föregående år. Detta sammanhänger med det oroliga världsläget under våren 2003, vilket medfört förseningar i genomförandet av pågående och plane- rade projekt. Efterfrågan på bolagets tjänster har dock varit fortsatt god och orderingången ovanligt hög. 
 Bolaget bedömer möjligheterna att framöver expandera verk- samheten som mycket goda. Det sammanhänger bl.a. med att till- gången till mark och hur den används får en alltmer central plats i planeringen i många utvecklingsländer och länder i Öst- och Centraleuropa. 
 Internationella biståndsgivare, såsom Världsbanken och regionala utvecklingsbanker, betonar alltmer betydelsen av ordnade fastighetsförhållanden för all social och ekonomisk utveckling och medverkar i ökande utsträckning till att finansiera verksamhet inom området. System för fastighetsinformation, där äganderätten till mark och byggnader och kreditgivarnas rättigheter kan säker- ställas, är grunden för detta. Detta medför att behovet av tillför- litig geografisk information också ökar. Den behövs bl.a. för plane- ring av markanvändning och resursutnyttjande. Många länder som är mottagare av internationellt bistånd utvecklar också sin egen markpolitik; det gäller t.ex. utveckling och kontroll av fastig- hetsmarknaden, tillgång till mark, skydd av sårbara gruppers rättig- heter och omfördelning av marktillgångar. 
 Swedesurvey menar bolaget har en viss konkurrensfördel genom sitt sätt att arbeta med betoning på institutionsutveckling och individuellt kundanpassade lösningar. Samtidigt hårdnar enligt bolaget av olika skäl den internationella konkurrensen om upp- dragen. 
 Utredningen om Export av statligt förvaltningskunnande (SOU 2000:27) har också påpekat att svensk tjänsteexport generellt möter hård konkurrens från utländska exportörer inom området. De flesta svenska exportörerna är små i förhållande till många av de utländska konkurrenterna. De senare är ofta stora konsultbolag, som har förutsättningar att hålla täta kontakter med finansiärerna och med beslutsfattare i de länder där projekt skall bedrivas. 
 426 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 10.8.2 
  
 Swedesurvey och Lantmäteriverket 
  
 Vi bedömer att tillgången till kompetent och internationellt erfaren expertpersonal från framförallt det statliga lantmäteriet blir en avgörande faktor för Swedesurveys framtida affärsmöjligheter på den internationella tjänsteexportmarknaden även i framtiden. Kopplingen till lantmäteriet och dess breda kompetens är en viktig del i företagets profil mot institutionsutveckling. 
 Det statliga lantmäteriets andel av den debiterade konsulttiden i Swedesurvey har dock minskat, från 36 procent år 2000 till 28 procent år 2002. Skäl till det har uppgetts vara att experter inte alltid finns tillgängliga samt att Metrias kostnadsläge är högt. 
 Andra viktiga förutsättningar som Swedesurvey har anfört är att kunna knyta strategiska allianser med andra internationella konsultbolag samt att utveckla internationellt särskilt intressanta tjänster till marknadsmässiga priser. 
 Vi bedömer inte att vårt förslag till avskiljande av delar av Metrias verksamhet, om det genomförs, kommer att innebära några större förändringar när det gäller Swedesurveys möjligheter att använda expertis från Lantmäteriverket. Uppmärksamhet bör däremot riktas mot den konkurrens mellan Lantmäteriverket och Swedesurvey om de främsta experterna, som redan nu förefaller finnas. Även prisfrågorna är viktiga om Swedesurvey skall kunna hävda sig i den internationella konkurrensen. 
 Lantmäteriverket har föreslagit regeringen att verket dels skall medges möjlighet att bilda bolag, dels att verket skall få i uppdrag att förvalta aktierna i Swedesurvey ( Vissa regeländringar m.m. för lantmäteriet,  
 2000-03-31). 
  
 Skälen till denna hemställan anges vara behovet av samverkan och allianser med andra organisationer, bl.a. när det gäller investe- ringar och samägande. Utvecklingen i Finland, Frankrike, Storbritannien, Irland och Norge åberopas. 
 Beträffande Norge anförs att en möjlighet som särskilt studeras är att inrätta ett av Statens kartverk ägt dotterbolag för uppdrags- och försäljningsverksamhet. Den norska regeringen har sedermera fastnat för att försöka sälja ut uppdragsverksamheten vid Statens kartverk med motiveringen bl.a. att konkurrensutsatt verksamhet inte är en naturlig del av den offentliga sektorns uppgifter, utan bör övertas av privata aktörer. ( St.meld.nr 30,  
 2002-2003). 
  
 I vårt betänkande redovisar vi en uppfattning och förslag i linje med både de förvaltningspolitiska riktlinjer som riksdagen har 
 427 
  
 Lantmäteriverket som marknadsaktör 
  
 SOU 2003:111 
  
 antagit och den norska regeringens. Därmed anser vi det inte heller aktuellt att tillmötesgå Lantmäteriverkets ovan relaterade önske- mål. Vi ser inga skäl till att inte dela Swedesurveys bedömning av de framtida möjligheterna för verksamheten. Vi anser också att den goodwill som företaget genom sin verksamhet tillför Sverige är viktig att bibehålla. 
 428 
  
 11 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 11.1 
  
 Om inskrivning och fastighetsregistrets inskrivningsdel 
  
 Av bl.a. samhällsekonomiska skäl är det angeläget att äganderätt och andra rättigheter i förhållande till fast egendom är tryggade och att överlåtelse och belåning av fastigheter kan ske under säkra former och med låga transaktionskostnader. Därför finns i de flesta länder mer eller mindre välutvecklade system för att registrera och ge offentlighet åt uppgifter om vem som äger eller förvärvar en fastighet samt i vilken utsträckning fastigheten belastas av inteck- ningar, nyttjanderätter m.m. Sverige ligger långt framme inom området genom att ha ett digitalt och nationellt heltäckande register för sådana uppgifter. 
 Det svenska inskrivningssystemet består av inskrivningsdelen i fastighetsregistret samt sju inskrivningsmyndigheter (IM) som handlägger ärenden rörande inskrivning i registret. 
 I inskrivningsdelen registreras årligen överlåtelser motsvarande ca. 140 000 miljoner kronor och inteckningar motsvarande drygt 100 000 miljoner kronor. Eftersom  
 75–85 
  procent av utlåningen i Sverige sker mot säkerhet i fastighet, är värdet av de inteckningar i fast egendom som ingår i inskrivningsregistret mycket stort och uppgår till ett par triljoner kronor. 
 Inskrivningssystemet är en förutsättning för den statliga beskatt- ningen av fast egendom. Statens intäkter från stämpelskatt (5,6 miljarder kronor år 2002) och fastighetsskatt (25 miljarder kronor år 2002) är beroende av att inskrivningssystemet med sina 3,1 milj- oner fastigheter hålls ständigt aktuellt och fungerar tillförlitligt. Betydelsen av ett väl fungerande inskrivningssystem belyses också av att en dags minskning av IM:s genomsnittliga handläggningstid för beslut om stämpelskatt motsvarar ökade ränteinkomster på ungefär 1 miljon kronor per år för statskassan. 
 429 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 SOU 2003:111 
  
 11.2 
  
 Inskrivningsverksamheten idag 
  
 Inskrivningsverksamhetens nuvarande organisation tillkom efter förslag från regeringen i budgetpropositionen för år 2000 (prop 1999/2000:1, bil. 7, bet. 1999/2000 JuU:01, rskr. 1999/2000:78 och 79). 
 Det finns inskrivningsmyndigheter (IM) vid sju tingsrätter – Skellefteå, Härnösand, Mora, Norrtälje, Eksjö, Uddevalla och Hässleholm. 
 IM är inte egna förvaltningsmyndigheter, utan organiserade som självständiga avdelningar vid ovanstående tingsrätter. Vanligen lig- ger IM i samma byggnad som tingsrätten och den lagman som är chef vid tingsrätten ansvarar också för verksamheten vid IM. Respektive tingsrätt tilldelas ett anslag som omfattar domstolens hela verksamhet inklusive inskrivningsverksamheten. 
 Varje IM behandlar inskrivningsärenden inom ett visst geogra- fiskt område. Inskrivningsärenden är ärenden som rör ansökan om lagfart, tomträtt, inteckning eller annan inskrivning i fastighetsre- gistrets inskrivningsdel samt ärenden om anteckning däri. Hand- läggningen av inskrivningsärenden sker i enlighet med bestämmel- ser i Jordabalken (JB), fastighetsregisterförordningen (2000:308) och inskrivningsregisterförordningen (2000:309). IM beslutar också om statlig stämpelskatt enligt lagen (1984:404) om stämpel- skatt vid inskrivningsmyndigheter och dito förordning (1984:406) samt om expeditionsavgift enligt förordning (1987:452) om avgif- ter vid de allmänna domstolarna. 
 Antalet inskrivningsärenden uppgick år 2002 till 801 000, varav lagfarter utgjorde 307 000, inteckningar 436 000, tomträtter 19 000, inskrivningar 15 000 och anteckningar 24 000. Antalet ärenden varierar mellan olika år, beroende på växlande aktivitet på fastig- hetsmarknaden. Antalet ärenden varierar också mellan de olika IM, från 220 000 ärenden vid IM i Norrtälje till 41 000 ärenden vid IM i Skellefteå. 
 Ingivare av ärenden är vanligen banker och andra kreditinstitut, men i viss utsträckning inkommer också ärenden från mäklare, advokater, kommuner samt enskilda personer. Bankerna och övriga kreditinstitut är också de vanligaste användarna av informationen i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Andra stora användare är mäk- lare, kommuner, statliga myndigheter och försäkringsbolag. 
 Verksamheten vid inskrivningsmyndigheterna sysselsätter i dag cirka 170 årsarbetskrafter. Drygt 140 årsarbetskrafter är handläg- 
 430 
  
 SOU 2003:111 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 gare med varierande arbetslivsbakgrund. Återstående ca 30 årsar- betskrafter är jurister, varav merparten notarier som tjänstgör vid inskrivningsmyndighet som ett led i sin juridiska utbildning. Som ett resultat av rationaliseringar efter den omorganisation som genomfördes 2001 väntas personalen vid samtliga IM minska till ca 152 årsarbetskrafter vid årsskiftet 2005/2006, varav 126 årsarbets- krafter handläggare, 19 årsarbetskrafter jurister och 7 årsarbets- krafter övrig personal. 
 Kostnaderna för verksamheten vid de sju IM samt Domstolsver- kets kostnader avseende inskrivningsverksamheten uppgick år 2002 till 135 mnkr. Prognosen för år 2003 och 2004 är 138 respektive 135 mnkr. Kostnaderna ligger relativt stilla under perioden på grund av att det rationaliseringskrav som lagts på verksamheten efter omorganisationen vägs upp av ökade lönekostnader. 
 Inskrivningsverksamheten finansieras genom anslag, men kost- naderna skall motsvaras av avgiftsintäkter från de expeditionsav- gifter som IM tar ut i enlighet med förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Expeditionsavgifterna skall också täcka vissa centrala myndighetsuppgifter vid Domstolsverket samt flera verksamheter med anknytning till fastighetsregistret och dess inskrivningsdel hos Lantmäteriverket (se kapitel 12). Expedi- tionsavgifterna fastställs av regeringen. 
  
 11.3 
  
 Ett nytt handläggningssystem 
  
 Nuvarande handläggningssystem för inskrivningsverksamheten började införas redan på  
 1970-talet, 
  men först 1995 hade samtliga inskrivningsmyndigheter övergått från en manuell hantering till att elektroniskt föra in information i fastighetsregistrets inskrivnings- del. 
 Handläggningssystemet har åldrats och framstår idag som inef- fektivt och föga användarvänligt för personalen vid IM. Systemet är också rent tekniskt sett gammalt med de risker för störningar som detta medför. Lantmäteriverket fick därför i regleringsbrevet för år 2002 i uppdrag att påbörja arbetet med ett nytt handläggnings- system  
 (IRIS-projektet). 
  Projekt IRIS bedrivs i samarbete med Domstolsverket och IM. 
 Det nya systemet skall vara användarvänligt, stödja verksamhets- processerna i handläggningen och bidra till en effektiv inskriv- ningsverksamhet. Fullt utbyggt väntas systemet möjliggöra bety- 
 431 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 SOU 2003:111 
  
 dande rationaliseringar och kostnadsbesparingar. I en förstudie som Lantmäteriverket genomförde  
 1999–2000 
  uppskattades de väntade besparingarna hos IM till minst 18 mnkr på årsbasis. 
 Det nya handläggningssystemet kommer på sikt att kunna han- tera helt elektroniska processer, från ingivning till beslutsfattande och arkivering. Detta ger i sin tur möjlighet till ingivning av ären- den via webb och fil, registrering vid källan, utnyttjande av elektro- niska signaturer och förenklar kompletteringar av ärenden. Tanken är att ingivarna redan vid ingivningen skall ha registrerat fler upp- gifter än idag för att undvika de tidsödande kompletteringar som nu är ganska vanliga. Det nya systemet blir också geografiskt och organisatoriskt oberoende, vilket möjliggör överföring av ärenden inom och mellan olika IM. Vidare kommer mängden information som blir lätt tillgänglig för handläggare och allmänhet att utökas och förbättras. Detta väntas underlätta ärendehandläggningen och även kraftigt minska det idag tidskrävande arbetet med att besvara olika telefonförfrågningar. Dessutom är det nya systemet avsett att ge effektivare, säkrare och mer överskådliga rutiner för registrering, arkivering och sökning av arkiverat material. 
 Kostnaderna för projekt IRIS beräknas till 145 mnkr i 2002 års penningvärde, varav domstolsväsendets kostnader uppgår till cirka 10 mnkr. För att det ny systemet skall kunna genomföras krävs också en rad författningsändringar. Lantmäteriverket har tillsam- mans med Domstolsverket lämnat förslag till sådana ändringar och frågorna är under beredning i Regeringskansliet (Justitiedeparte- mentet). 
  
 11.4 
  
 Domstolsverkets och Lantmäteriverkets roller 
  
 Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för domstolsvä- sendet och därmed för IM. Verket ansvarar för föreskrifter angå- ende det materiella innehållet i fastighetsregistrets inskrivningsdel samt svarar för viss utbildning och information till personalen vid IM. 
 Utformningen av ovan nämnda föreskrifter förutsätter en nära samverkan mellan Domstolsverket och Lantmäteriverket, eftersom de ligger till grund för den Handbok IR som Lantmäteriverket ansvarar för. Domstolsverket har därför föreslagit Justitiedeparte- mentet att rätten att utfärda de aktuella föreskrifterna skall föras över till Lantmäteriverket. 
 432 
  
 SOU 2003:111 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 Lantmäteriverket ansvarar för utveckling, förvaltning och drift av fastighetsregistret inklusive dess inskrivningsdel, samt har per- sonuppgiftsansvar för fastighetsregistret. Lantmäteriverket ansva- rar också för det handläggningssystem som används vid IM och framställer de utdata i form av bevis och dokument som är en följd av inskrivningsmyndigheternas beslut. Lantmäteriverket framställer också den ovan nämnda Handbok IR, som utgör inskrivningsper- sonalens praktiska handledning i hur inskrivningsdelen i fastighets- registret skall föras och hur handläggningssystemet skall användas. Vidare är Lantmäteriverket uppbördsmyndighet för den stämpel- skatt och de expeditionsavgifter som statskassan tillförs genom inskrivningsverksamheten. 
 Genom sitt ansvar för register och handläggningssystem sam- verkar Lantmäteriverket nära med inskrivningsmyndigheterna. Verkets supportverksamhet för inskrivningssystemet leder till dag- liga kontakter med personalen på IM i både tekniska och juridiska frågor. Lantmäteriverket kommunicerar också med IM i flera frå- gor som rör ändringar och korrigeringar i registret. 
 Vid Lantmäteriverket finns, inklusive de  
 IT-resurser 
  som krävs för de tekniska delarna av systemförvaltning,  
 -drift 
  och – utveck- ling, knappt 20 årsarbetskrafter som sysslar med verksamhet som har en direkt anknytning till inskrivningsmyndigheterna och inskrivningsfrågor i övrigt. Kostnaderna för drift och förvaltning av fastighetsregistrets inskrivningsdel inklusive uppbördsverksamhet samt utdata, uppgick år 2002 till 23,5 mnkr. 
  
 11.5 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet i framtiden 
  
 Utredningens förslag:  
 Huvudmannaskapet för inskrivnings- verksamheten överförs till Lantmäteriverket den 1 januari 2006. 
  
 11.5.1 
  
 Tidigare utredningar och ställningstaganden 
  
 Inskrivningsverksamheten och sambanden mellan denna verk- samhet och det statliga lantmäteriets verksamheter har flera gånger tidigare varit föremål för utredning och politiska ställnings- taganden. 
 433 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 SOU 2003:111 
  
 I Justitiedepartementets promemoria Domstolarna i framtiden – en idéskiss (Ds 1989:2) framfördes att domstolarnas verksamhet borde renodlas till dömande verksamhet. Uppgifter som inte krävde domstolskompetens, t.ex. inskrivningsverksamheten, borde överföras till lämplig förvaltningsmyndighet. I promemorian före- slogs dock inte någon omedelbar överföring av inskrivningsverk- samheten, eftersom fastighetsdatareformen inte var avslutad och ingen myndighet ansågs vara fullt redo att överta ansvaret för inskrivningsverksamheten. I framtiden ansågs emellertid lant- mäteriorganisationen vara en tänkbar mottagare av verksamheten. 
 Domstolsutredningen ansåg i betänkandet Domstolarna inför  
 2000-talet 
  (SOU 1991:106) att inskrivningsverksamheten på sikt borde föras bort från domstolarna som ett led i en renodling av domstolarnas verksamhet. Utredningen menade av olika skäl att en sådan organisatorisk övergång skulle kunna ske först mot slutet av  
 1990-talet. 
  
 I Justitiedepartementets promemoria Domstolsväsendet – Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38) fram- fördes återigen att domstolarnas verksamhet borde renodlas. För att åstadkomma mer bärkraftiga domstolar föreslogs i prome- morian att 24 av de minsta tingsrätterna borde läggas ned och verksamheten inklusive inskrivningsverksamheten föras över till återstående tingsrätter. Datoriseringen av inskrivningsverksam- heten ansågs innebära att den lokala förankringen inte längre var avgörande. 
 Lantmäteri- och inskrivningsutredningen föreslog i sitt del- betänkande Matthews och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) att inskrivningsverksamheten skulle föras till de nya myndigheter för både fastighetsbildning och fastighetsregi- strering som utgjorde utredningens förslag till ny regional organi- sation för lantmäteriverksamheten. Detta skulle skapa en samlad statlig organisation för fastighetsanknutna ärenden. Vid behand- lingen av utredningens förslag uttalade regering och riksdag att inskrivningsverksamheten på sikt borde föras samman med fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering, men ansåg inte att det var lämpligt att gå vidare i frågan vid detta tillfälle. Anledningen till detta var förestående förändringar i panträttssystemet (prop. 1993/94:214, bet.1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). 
 År 1996 fick Domstolsverket i uppdrag av regeringen att i sam- råd med Lantmäteriverket utarbeta förslag om inskrivningsverk- samhetens framtida organisation. En utgångspunkt för uppdraget 
 434 
  
 SOU 2003:111 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 var att verksamheten skulle föras från domstolarna till en förvalt- ningsmyndighet. I rapporten Inskrivningsverksamhetens framtida organisation (1997:5) föreslog Domstolsverket att inskrivnings- verksamheten skulle integreras i den statliga lantmäteriorganisatio- nen och att inskrivningsenheter skulle inrättas vid ett antal av de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Alternativet att inrätta en sär- skild myndighetsorganisation för inskrivningsverksamheten ansågs inte tillgodose krav på kostnadseffektivitet och kompetens. Någon annan lämplig förvaltningsmyndighet än Lantmäteriverket ansågs inte finnas. 
  
 11.5.2 
  
 Utgångspunkter 
  
 I vårt uppdrag ingår att föreslå hur bl.a. de verksamhetsmässiga och finansiella sambanden mellan inskrivningsverksamheten och övrig lantmäterianknuten verksamhet bör utvecklas i framtiden. Enligt direktiven bör dock nuvarande ansvarsfördelning mellan inskriv- ningsmyndigheterna och de länsvis organiserade lantmäterimyn- digheterna ligga fast. En annan utgångspunkt i direktiven är att inskrivningsverksamheten även i fortsättningen bör bedrivas på de orter där den bedrivs idag. 
 Det finns därmed inte skäl att behandla t.ex. det tidigare försla- get från Domstolsverket om att inskrivningsverksamheten skall integreras med fastighetsbildningsverksamheten vid några av de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Det ligger inte heller inom vårt mandat att överväga någon förändring av antalet inskrivningsmyn- digheter eller av deras geografiska lokalisering. 
 Samtidigt kan vi konstatera att de finansiella och verksamhets- mässiga sambanden mellan inskrivningsverksamheten och det stat- liga lantmäteriets verksamheter är starka. Kostnadsunderlaget för de expeditionsavgifter som tas ut vid IM omfattar huvudsakligen verksamheter inom det statliga lantmäteriets ansvarsområden och Lantmäteriverket är uppbördsmyndighet för avgifterna. I kapitel 12 behandlar vi frågor som rör de framtida expeditionsavgifterna och andra finansiella samband mellan inskrivningsverksamheten och övriga lantmäterianknutna verksamheter. 
 Som framgått ovan kommer det nya handläggningssystem som arbetas fram inom  
 IRIS-projektet 
  att få stor betydelse för inskriv- ningsverksamheten och för de verksamhetsmässiga sambanden mellan inskrivningsverksamheten vid IM och fastighetsregistret. 
 435 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 SOU 2003:111 
  
 Arbetet med IRIS har nyligen inletts och kommer att pågå under flera år. Det går ännu inte att fullt överblicka exakt hur det nya systemet kommer att fungera eller vilka konsekvenser det kommer att få för berörda verksamheter. Vi har därför inte funnit skäl att i detalj granska samverkan mellan IM och Lantmäteriverket i syfte att finna möjligheter till förbättrade rutiner och arbetssätt. Mycket av förutsättningarna kommer ändå att ändras av det nya handlägg- ningssystemet. Förslag till författningsändringar som bedöms vara nödvändiga för att kunna genomföra det nya systemet enligt inten- tionerna är också redan under beredning i Regeringskansliet. 
 Vi har i våra överväganden valt att fokusera på de övergripande förutsättningar för samverkan mellan inskrivningsverksamhet och lantmäteriverksamhet som ansvarsfördelningen mellan Lantmäteri- verket och Domstolsverket ger. Frågan om det framtida huvud- mannaskapet för inskrivningsverksamheten är härvid central. 
  
 11.5.3 
  
 Huvudmannaskapet 
  
 Som framgått ovan har regering och riksdag i flera sammanhang markerat att domstolarnas verksamhet på sikt bör renodlas. Upp- gifter som inte kräver domstolsform bör föras bort från domsto- larna och istället hanteras av förvaltningsmyndigheter. Inskriv- ningsverksamheten har ansetts vara en av de verksamheter som inte behöver bedrivas i domstolsform. Trots detta principiella ställ- ningstagande har av olika skäl inskrivningsverksamheten hittills inte avskiljts från domstolarna. Enligt vad vi erfarit är dock fortfarande den långsiktiga inriktningen att inskrivningsverksam- heten bör föras bort från domstolarna. 
 Tidigare utredningar har konstaterat att en lösning där Lantmä- teriverket övertar ansvaret för verksamheten i så fall är det enda rimliga alternativet. Att överföra huvudmannaskapet till teoretiskt möjliga alternativ som Riksskatteverket eller länsstyrelserna har inte ansetts vara lämpligt på grund av alltför svaga verksamhets- mässiga kopplingar. Alternativet att bygga upp en ny myndighet enbart för inskrivningsverksamheten under Domstolsverkets huvudmannaskap har inte ansetts bli kostnadseffektivt och skulle innebära en ny och mer resurskrävande roll för Domstolsverket. 
 Ett principiellt skäl mot att överföra huvudmannaskapet för inskrivningsverksamheten till Lantmäteriverket skulle kunna vara att myndighetsutövningen vid IM då förs till en huvudman som till 
 436 
  
 SOU 2003:111 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 skillnad från Domstolsverket och domstolarna bedriver uppdrags- verksamhet. Det är dock svårt att se att hur konkreta samband mellan Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet och inskrivnings- verksamheten som medför risker för rättssäkerheten skulle kunna uppstå. Uppdragsverksamhet och inskrivningsverksamhet skulle komma att bedrivas inom helt skilda delar av lantmäteriet och upp- dragsverksamhet vid själva IM kan inte bli aktuellt. Våra förslag i detta betänkande innebär också begränsningar för Lantmäteriver- kets uppdragsverksamhet. 
 De mer konkreta skäl som kan finnas att tveka inför en huvud- mannaskapsförändring är förknippade med de positiva samband som finns lokalt mellan IM och de tingsrätter där respektive IM är belägen. Väsentligt i detta sammanhang är att anknytningen till tingsrätterna tillförsäkrar IM tillgång till juristkompetens, vilket behövs för handläggningen av vissa typer av ärenden och för en allmänt stödjande och rådgivande roll. Tillgången till juridisk kom- petens är viktig eftersom verksamheten vid IM innebär myndig- hetsutövning och felaktigheter i handläggningen kan leda till bety- dande rättsförluster. Om anknytningen till respektive tingsrätt upphör måste tillräcklig juridisk kompetens säkras på annat sätt. De större IM som nyligen bildats skapar dock nya förutsättningar för att IM självständigt skall kunna klara sina behov av juridisk kompetens. 
 IM är också i olika grad administrativt och lokalmässigt samord- nade med de tingsrätter där de är belägna. Vid vissa tingsrätter förekommer samutnyttjande av personal, lokaler och utrustning som sannolikt innebär fördelar för inskrivningsverksamheten och framförallt för övriga verksamheter vid tingsrätterna eftersom IM i regel svarar för större delen av den totala verksamheten. Möjlighe- terna att nå sådana samordningsvinster försvinner dock inte auto- matiskt som en följd av en huvudmannaskapsförändring, utan blir beroende av vilka lokala lösningar vad gäller lokaler och administ- ration som Lantmäteriverket, respektive tingsrätt och Domstolver- ket väljer att genomföra. Enligt våra direktiv är det också så att IM skall ligga kvar på de orter dit de är lokaliserade idag. 
 Det tyngsta motivet för att överföra inskrivningsverksamheten till Lantmäteriverket är de tydliga verksamhetsmässiga och finansi- ella sambanden mellan denna verksamhet och andra verksamheter inom Lantmäteriverkets ansvarsområde. Som framgått ovan ansva- rar verket inte bara för inskrivningsdelen i fastighetsregistret utan också för inskrivningsmyndigheternas handläggningssystem, för 
 437 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 SOU 2003:111 
  
 utdata ur registret och för uppbörd av de avgifter som inskriv- ningsmyndigheterna tar ut. Verket svarar även för en stor del av de dagliga kontakterna med personalen vid inskrivningsmyndighe- terna och har en etablerad relation med de större användarna av informationen i fastighetsregistret. 
 IM:s verksamhet är också den viktigaste källan till förändringar i fastighetsregistret. En väl fungerande inskrivningsverksamhet är därmed av central betydelse för att innehållet i fastighetsregistret skall bli aktuellt och pålitligt. Det är i detta avseende knappast rationellt att Lantmäteriverket inte har direkta möjligheter att som huvudman styra och leda den inskrivningsverksamhet vars kvalitet får direkt betydelse för verkets ansvar för fastighetsregistret. 
 Inskrivningsverksamheten och inskrivningsdelen i fastighetsre- gistret kan betraktas som olika delar av ett sammanhängande natio- nellt inskrivningssystem som har administrativa, juridiska, tekniska och ekonomiska dimensioner. I dag är huvudmannaskapet för detta system delat, men en överföring av huvudmannaskapet för inskriv- ningsverksamheten till Lantmäteriverket skulle skapa ett samman- hållet systemansvar. Därmed skulle hanteringen av frågor där registerförvaltning och handläggning av inskrivningsärenden har en direkt koppling till varandra förenklas. 
 Till bilden hör också att verksamheten vid IM har större likheter med verksamhet som normalt bedrivs inom förvaltningsmyndig- heter än med den dömande verksamheten inom domstolarna. Inskrivningsverksamheten skulle därför med Lantmäteriverket som huvudman få tillgång till en mer ändamålsenlig struktur för styr- ning, ledning och utveckling. Dessa administrativa motiv är bety- delsefulla, dels på grund av att det finns ett behov av större natio- nell enhetlighet vad gäller arbetssätt, bedömningar m.m. inom inskrivningsverksamheten, dels på grund av att de nya större inskrivningsmyndigheterna ställer ökade krav på administrativ och arbetsledande förmåga. 
  
 IRIS-projektet 
  och fullföljandet av de rationaliseringar som systemet väntas möjliggöra, bör underlättas om Lantmäteriverket har ett samlat ansvar för både verksamhet och systemutveckling. 
 Vidare är det troligt att inskrivningsverksamheten skulle få en starkare ställning och ökad uppmärksamhet med Lantmäteriverket som huvudman. Inom domstolsväsendet utgör inskrivningsverk- samheten, trots sin storlek och den nära personalmässiga integra- tionen med tingsrätterna, en sidoordnad verksamhet i förhållande till den dömande verksamheten. Under Lantmäteriverket skulle 
 438 
  
 SOU 2003:111 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 däremot inskrivningsverksamheten få verksamhetsmässig tyngd genom att utgöra den viktigaste källan till förändringar i fastighets- registret. 
 Dessutom kan konstateras att förutsättningarna för en lyckad övergång av huvudmannaskapet från Domstolsverket till Lantmäte- riverket bör vara goda så till vida att Lantmäteriverket har ett aktivt intresse för verksamheten och väl etablerade kontakter med perso- nalen på IM. 
 Vår slutsats är att fördelarna med att skapa ett samlat huvud- mannaskap hos Lantmäteriverket för inskrivningsverksamhet och anknutna delar av fastighetsregistret klart överväger. Med en sådan lösning skulle verksamheterna inom det svenska inskrivningssy- stemet – inskrivning och register – kunna samordnas och koordine- ras på ett effektivare sätt och förutsättningarna för en välutvecklad ledning och samordning av IM:s verksamhet stärks. En överföring av huvudmannaskapet för inskrivningsverksamheten ligger också i linje med den renodling av domstolsväsendets ansvar och uppgifter som statsmakterna angett som en långsiktig målsättning. Ochoa stolsverket skulle därmed också kunna koncentrera sina administ- rativa resurser på utveckling av domstolsväsendets dömande verk- samheter. 
 Vårt förslag är därför att huvudmannaskapet för inskrivnings- verksamheten skall överföras till Lantmäteriverket. På så sätt ska- pas ett sammanhållet ansvar för de inskrivningsrelaterade verksam- heter som idag hanteras inom flera olika myndigheter. 
  
 11.5.4 
  
 Genomförande 
  
 Vi har i kapitel 8 tagit ställning för att införa en enmyndighetsmo- dell för det statliga lantmäteriet som innebär att Lantmäteriverket och de nu 21 länsvisa lantmäterimyndigheterna förs samman till en gemensam myndighet, benämnd Lantmäteriverket. 
 Denna modell är väl anpassad även för IM om huvudmannaska- pet för denna verksamhet förs över till Lantmäteriverket. De för- delar i form av effektivare resursutnyttjande, ökad enhetlighet i handläggningen och minskad administration som tidigare framhål- lits i fråga om fastighetsbildningen, gäller även för inskrivnings- verksamheten. Det centrala ansvaret för inskrivningsverksamheten och ansvaret för ledning, styrning och uppföljning av verksamheten vid inskrivningskontoren bör vila på en division inom Lantmäteri- 
 439 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 SOU 2003:111 
  
 verket som inte bedriver någon konkurrensutsatt uppdragsverk- samhet. 
 Den i direktiven angivna utgångspunkten att IM skall ligga kvar på nuvarande orter och att arbetsfördelningen mellan IM och de nuvarande lantmäterimyndigheterna inte skall förändras, kan ligga till grund för den nya organisationen genom att regeringen i Lant- mäteriverkets instruktion anger ett det skall finnas särskilda inskrivningskontor på nuvarande orter. I instruktionen kan även regleras att ingen uppdragsverksamhet får bedrivas vid inskriv- ningskontoren. 
 Ett viktigt led i övergången till en ny organisation är att rekry- tera chefer till de blivande regionala inskrivningsmyndigheterna. Dessa rekryteringar bör genomföras i god tid så att verksamheten har en fungerande ledning redan när det praktiska överförandet av verksamheten sker. Det är angeläget att ta till vara de möjligheter till ett tydligare och mer fokuserat ledarskap för inskrivningsverk- samheten som den nya organisationen ger jämfört med nuvarande situation där lagmannen vid respektive tingsrätt ansvarar för både dömande verksamhet och inskrivningsverksamhet. 
 Behovet av juristmedverkan inom inskrivningsverksamheten har minskat successivt genom en långtgående delegering av beslutsrätt till de icke juristutbildade handläggare som idag fattar beslut i mer- parten av alla inskrivningsärenden. Bara vad gäller den mycket begränsade andel av inskrivningsärendena som rör lagfartssam- manträden och lagfarter grundade på sådana sammanträden, vissa rättelser och utdömande av vite, fattas beslut av tingsrätternas domare och andra jurister. I övrigt har domare och övriga jurister vid tingsrätterna en stödjande och rådgivande roll i förhållande till inskrivningsverksamheten. 
 Inskrivningsverksamhetens framtida behov av juristkompetens har av Domstolsverket tidigare uppskattats till 19 årsarbetskrafter, varav 5 årsarbetskrafter domare och 14 årsarbetskrafter notarier. Detta behov av juristresurser bör kunna tillgodoses genom en kombination av olika insatser. I första hand bör det vid varje inskrivningskontor finnas fast anställda jurister som genom den dagliga kontakten med verksamheten blir väl insatta i de rättsliga frågor som har anknytning till inskrivningsverksamheten. De större enheter som blivit följden av den kraftiga minskning av antalet IM som nyligen genomförts skapar tillräckligt underlag för sådana rekryteringar. Vidare bör Lantmäteriverket på central nivå förstärka sin juridiska kompetens inom områden som rör inskriv- 
 440 
  
 SOU 2003:111 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 ningsverksamheten. Verkets nuvarande supportverksamhet gent- emot IM bör byggas ut med kvalificerad support i juridiska frågor. Denna juridiska kompetens blir också viktig för att hantera Lant- mäteriverkets utökade ansvar för föreskrifter som rör inskriv- ningsverksamheten. Samtidigt bör den juridiska kompetensen hos den handläggande personalen vid inskrivningskontoren kunna ökas genom att utbildning i vissa juridiska frågor genomförs t.ex. i samband med den utbildningsinsats som kommer att äga rum när det nya handläggningssystemet introduceras. 
 Vissa författningsfrågor 
 Enligt vår mening finns det ur ett verksamhetsinriktat perspektiv inga skäl att dröja med tidpunkten för införande av den nya organi- sationen. Detta särskilt som förändringen inte får några större praktiska effekter organisatoriskt eller personalmässigt. Ett snabbt genomförande är också möjligt genom att Lantmäteriverket redan idag är mycket väl insatt i verksamheterna och har en väl upparbe- tad relation med IM. Mer generellt är det enligt vår mening lämp- ligt att genomföra verksamhetsöverföringar så snart som möjligt med tanke på bl.a. den osäkerhet för personalen som sådana för- ändringar ofta ger upphov till. 
 Arbetet med införande av det nya handläggningssystemet behö- ver inte styra valet av tidpunkt för genomförande av den nya orga- nisationen. Vi bedömer allmänt att samverkan kring  
 IRIS-projektet 
  är så pass god att systemet kan införas både före, efter och i sam- band med en organisationsförändring. 
 Samtidigt står det klart att inskrivningsverksamhetens nära koppling till tingsrätterna och därmed till de författningar som rör domstolsväsendet kräver ett arbete med att utforma författnings- ändringar som inte varit möjligt att utföra inom ramen för utred- ningen. De författningsmässiga frågorna omfattar bl.a. följande delar. 
 Av 19 kap 5 § jordabalken framgår att en inskrivningsmyndighet skall ledas av en lagfaren domare. Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv gäller för den som handlägger ett inskrivningsärende. Vid handläggning av ärenden om inskrivning gäller, utöver bestämmel- serna i 19 kap. jordabalken, bestämmelser i lagen (1996:242) om domstolsärenden. 
 441 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 SOU 2003:111 
  
 För närvarande överklagas beslut i ett inskrivningsärende till hovrätt. Därvid gäller, utöver jordabalkens bestämmelser, vissa bestämmelser i lagen om domstolsärenden. Även de beslut inskriv- ningsmyndigheten fattar enligt lagen (1984:404) om stämpelskatt överklagas till hovrätt. Vid överklagande av inskrivningsmyndig- hetens beslut i frågor om stämpelskatt är rättegångsbalkens bestämmelser tillämpliga. 
 Ett ändrat huvudmannaskap för inskrivningsverksamheten som innebär att inskrivningsmyndigheternas nuvarande koppling till tingsrätter upphör, kräver således ett nytt regelverk för handlägg- ning och överprövning av inskrivningsärenden. Vid utformningen av ett sådant regelverk finns också ett antal frågor som kan kräva särskilda överväganden. 
 En av grundtankarna i det reformarbete som under senare år har bedrivits inom rättsväsendets område är att tyngdpunkten i rätts- skipningen skall ligga i första instans. När inskrivningsmyndighe- tens anknytning till tingsrätten upphör bör således överklagande ske till första instans. Det måste då övervägas om överklagande skall ske till allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. 
 Inskrivningsmyndigheternas beslut i ärenden om stämpelskatt granskas av Kammarkollegiet. Vidare för Kammarkollegiet det all- männas talan i domstolsmål om stämpelskatt. Det kan finnas anled- ning att överväga om en överföring av huvudmannaskapet bör medföra att inskrivningsmyndigheten eller Lantmäteriverket, bero- ende på hur den framtida organisationen utformas, skall överta Kammarkollegiets uppgifter i detta avseende. 
 Slutligen blir frågan om krav på prövningstillstånd vid överkla- gande till överrätt sannolikt aktuell vid en reform som innebär att instanskedjan förlängs med en instans. 
 Mot bakgrund av behovet av författningsändringar, bedömer vi att huvudmannaskapet för inskrivningsverksamheten bör kunna föras till Lantmäteriverket den 1 januari 2006. 
 Ekonomiska frågor 
 Domstolsväsendet disponerar idag anslag för att finansiera IM. Kostnaderna för verksamheten ingår dock i kostnadsunderlaget för de expeditionsavgifter som tas ut av IM. Intäkterna från avgifterna bruttoredovisas alltså mot inkomsttitel i statsbudgeten. Vi föreslår i kapitel 12 att en övergång till nettoredovisning av expeditions- 
 442 
  
 SOU 2003:111 
  
 Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet 
  
 avgifterna skall ske. Om avgiftsintäkterna nettoredovisas och alltså får disponeras i verksamheten av Lantmäteriverket, bör anslagen till berörda tingsrätter, Domstolsverket och Lantmäteriverket minskas med ett belopp som motsvarar kostnaderna för inskrivnings- verksamheten. 
 443 
  
 12 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 12.1 
  
 Frågeställningar och utgångspunkter i direktiven 
  
 Enligt direktiven skall vi utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgiftssystem som nu tillämpas för lantmäteri- verksamheten och lämna förslag till nödvändiga förändringar. 
 Våra förslag till förändringar skall enligt direktiven innebära ett heltäckande, enkelt och redovisningsmässigt överskådligt system av avgifter och ett långsiktigt hållbart system för finansie- ring av det statliga lantmäteriets verksamheter. 
 Uppgiften sönderfaller i ett antal olika frågeställningar och analyser som lyfts fram i direktiven 
  
 Kan avgiftsfinansieringen totalt sett ökas och anslagsfin- ansieringen minska? 
  
 Vilka verksamheter bör finansieras med avgifter och vilka bör finansieras med anslag? 
  
 Vilka blir möjligheterna och konsekvenserna av att grunda avgifterna för tillhandahållandet av grundläggande fastighets- information och geografisk information på uttagskostnad respektive principen om full kostnadstäckning? 
  
 Hur bör kostnadsunderlagen för olika delsystem för uttag av avgifter utformas? 
  
 Vilka avgifter utgör offentligrättsliga avgifter? 
  
 Vi kommer i detta kapitel att behandla ovanstående frågeställ- ningar. Vi kommer också att något fördjupa den del av vår utvärde- ring i kapitel 6 som avser finansieringen av lantmäteriverk- samheten. 
 445 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 12.2 
  
 Finansieringssituation och finansieringsbehov 
  
 12.2.1 
  
 Minskade anslag och ökad avgiftsfinansiering 
  
 Vi kan konstatera att den statliga lantmäteriverksamheten som en följd av riksdagens beslut om 2003 års ekonomiska vårproposition återigen står inför en kraftig minskning av de statliga anslagen. Lantmäteriverkets anslag minskas med 27 mnkr innevarande budgetår och fr.o.m. budgetåret 2004 kommer anslagsnivån att ligga 102 mnkr under den ursprungliga anslagsnivån för 2003. 
 Enligt den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropo- sitionen för år 2004 skall anslagsminskningen kompenseras genom ökade avgiftsintäkter. 
  
 12.2.2 
  
 Regeringens förslag rörande förrättningsrelaterad fastighetsregistrering 
  
 Som ett led i att öka lantmäteriets avgiftsintäkter har regeringen i budgetpropositionen för år 2004 lagt förslag om att den förrätt- ningsrelaterade fastighetsregistreringen skall ingå i kostnadsunder- laget för lantmäteritaxan. 
 Som motiv för den föreslagna förändringen anförs att utveck- lingen av det tekniska handläggningsstödet hos lantmäterimyndig- heterna har gjort att fastighetsregistreringen allt mer integrerats i förrättningshandläggningen. Gränsen mellan förrättningen och den påföljande registreringen har därmed blivit diffus. Regeringen menar också att det inte är orimligt att fastighetsägaren står för registreringskostnader i samband med en av denne initierad för- rättning. Slutligen framhåller regeringen att lantmäteritaxan numera genererar ett visst överskott och att en vidgning av kost- nadsunderlaget för taxan därför inte behöver betyda ett ökat köp- motstånd mot lantmäteriförrättningar. 
  
 12.2.3 
  
 Avgiftshöjningar för fastighetsinformationen 
  
 För att ytterligare öka avgiftsintäkterna genomför Lantmäteri- verket under hösten 2003 successivt höjningar av avgifterna för den grundläggande fastighetsinformationen på sammanlagt 60 procent. 
 Avgiftshöjningarna motsvarar vid oförändrad efterfrågan ökade avgiftsintäkter på 65 mnkr. Lantmäteriverket bedömer dock att 
 446 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 efterfrågan åtminstone på kort sikt kommer att minska något och att det är osäkert om intäktsökningen når upp till 65 mnkr. Enligt verkets bedömningar leder en efterfrågeminskning på 10 procent till att intäktsökningen reduceras med 18 mnkr. En eventuell sådan intäktsminskning samt resterande delar av besparingen på 102 mnkr (14 mnkr) avser verket att hantera genom omprioriteringar och rationaliseringar. 
  
 12.2.4 
  
 Övergången från uppbyggnad till förvaltning 
  
 Lantmäteriverket avslutar nu successivt den uppbyggnad av grundläggande geografisk information som pågått enligt den nioåriga inriktningsplan riksdagen antagit (se kapitel 9). 
 Eftersom databasuppbyggnaden i princip helt finansierats via anslag, innebär avslutandet av uppbyggnadsinsatserna att anslags- medel frigörs för andra delar Lantmäteriverkets verksamhet. Sammantaget frigörs medel motsvarande 110 mnkr år 2006 i för- hållande till 2002 års nivå. 
 I takt med att databaser för grundläggande geografisk informa- tion färdigställs ökar kostnaderna för att förvalta de nya data- baserna. Hur stora kostnadsökningar som den utbyggda ajourhåll- ningen av de geografiska databaserna medför är inte möjligt att beräkna i dagsläget. Lantmäteriverket bedömer att kostnaderna för förvaltningen kommer att stiga till 180 mnkr på några års sikt. Detta kan jämföras med de 95 mnkr som förvaltningen kostade år 2002. 
 I samband med utbyggnaden av ajourhållningssystemet för fastighetsinformationen har förvaltningskostnaderna redan ökat kraftigt, från 56 mnkr år 1999 till 98 mnkr år 2002. 
  
 12.2.5 
  
 Stora investeringsbehov 
  
 Vi kan konstatera att det även efter den omfattande uppbyggnaden av digitala databaser finns stora behov av ytterligare investeringar i verksamheterna. Vi har i kapitel 9 beskrivit de mest omfattande av dessa investeringar. 
 Inom området geografisk information finns utöver den utbyggda ajourhållningen i första hand angelägna satsningar på ett nytt 
 447 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 geodetiskt referenssystem och en infrastruktur för  
 GPS-mätning 
  samt en ny höjddatabas. 
 De finansieringskällor som finns för att finansiera dessa investeringar är i allt väsentligt anslag och det bidrag som användarfinansieringen ger till förvaltningen. 
 Om vi antar oförändrade anslag till förvaltningen av den geo- grafiska informationen i framtiden, samt tar hänsyn till den i tidigare avsnitt beskrivna utvecklingen av uppbyggnads- och förvaltningskostnaderna, kommer Lantmäteriverket att kunna disponera drygt 200 mnkr för förvaltningen. Härtill kommer med nuvarande finansieringsprinciper ett användarbidrag, vilket här har antagits stiga något som en följd av ökad användning av geografisk information. 
 Ovanstående ger följande bild av finansieringssituationen för grundläggande geografisk information. 
  
 Bild 12.1  
 Uppskattade kostnader och intäkter för grundläggande geografisk information 
  
 Kostnads-/intäktspost 
  Kostnader och intäkter för geografisk information per år (mnkr) 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 2006 
  
 2007 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 Kostnader 
  
 Ordinarie 
  
 -110 
  
 -125 
  
 -145 
  
 -180 
  
 -180 
  
 -180 
  
 -180 
  
 -180 
  
 förvaltningskostnader 
  
 Nytt geodetiskt 
  
 -25 
  
 -35 
  
 -40 
  
 -40 
  
 -30 
  
 -25 
  
 -20 
  
 referenssystem 
  
 Ny höjddatabas 
  
 -50 
  
 -50 
  
 -50 
  
 -50 
  
 Uppbyggnad enligt 
  
 -124 
  
 -90 
  
 -28 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 9-åriga 
  planen 
  
 Intäkter 
  
 Användarfinansiering 
  
 30 
  
 35 
  
 35 
  
 40 
  
 40 
  
 40 
  
 40 
  
 40 
  
 Anslag 
  
 204 
  
 204 
  
 204 
  
 204 
  
 204 
  
 204 
  
 204 
  
 204 
  
 Resultat 
  
 0 
  
 -1 
  
 -19 
  
 -36 
  
 -36 
  
 -16 
  
 39 
  
 44 
  
 Källa:  
 Lantmäteriverket och egna uppskattningar 
 Av tabellen framgår att Lantmäteriverket sannolikt får svårigheter att finansiera ett samtidigt genomförande av projekten geodetiskt referenssystem och höjddatabas. Klart är att det inte finns några möjligheter att klara dessa investeringar inom en rimlig tidrymd utan användarbidraget eller motsvarande tillskott av anslagsmedel. 
 448 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Tabellens antagande om ökade användarbidrag bygger på förutsättningen att användningen ökar kraftigt, vilket inte går att säkert veta på förhand. Härtill kommer att det av Lantmäteriverket högt prioriterade projektet att införa en objektorienterad databas- struktur för geografiska data inte återfinns i tabellen, ett projekt som mycket preliminärt beräknas kosta totalt  
 300-500 
  mnkr under åren  
 2003-2006. 
  Sammantaget finns en risk för att tillgängliga medel inte kommer att räcka till för att utveckla grundläggande data i en takt som motsvarar användarnas behov och Lantmäteri- verkets behov av en rationell förvaltning. 
 Inom fastighetsområdet pågår också fortfarande vissa upp- byggnadsinsatser, främst kring slutförandet av den digitala register- kartan. Investeringar pågår också i form av det nya hand- läggningssystemet för inskrivningsverksamheten  
 (IRIS-projektet 
  och digitaliseringen av bl.a. lantmäterimyndigheternas arkiv. Stora behov finns sannolikt också av att utveckla kvaliteten i fastig- hetsregistret. Dessa projekt beskrivs i avsnitt 9.3 och vi åter- kommer också till dem i avsnitt 12.12.3. 
  
 12.2.6 
  
 Överskott i den avgiftsfinansierade verksamheten 
  
 Lantmäteriverkets resultat för budgetåret 2002 innebar att det fanns ett balanserat överskott på ca 110 mnkr i verkets avgifts- finansierade verksamheter. Detta belopp översteg 10 procent av omsättningen i den avgiftsfinansierade verksamheten för 2002 och verket hade därför att enligt 23 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) lämna förslag till regeringen hur överskottet skall disponeras. Lantmäteriverket har föreslagit att överskottet skall kvarstå i verksamheten. Regeringen har inte tagit ställning i frågan. 
 Den ackumulerade utgående balansen för avgiftsfinansierad verksamhet fördelade sig år 2002 på olika resultatområden enligt följande 
 449 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Tabell 12.1  
 Ackumulerad utgående balans för avgiftsfinansierad verksamhet år 2002 
  
 Resultatområde 
  
 Resultat (mnkr) 
  
 Uppdragsverksamhet 
  
 -96 
  
 Förrättningsverksamhet 
  
 -13 
  
 Myndighetsservice 
  
 28 
  
 Pantbrev m.m. 
  
 51 
  
 Grundläggande fastighetsinformation 
  
 103 
  
 Grundläggande landskapsinformation 
  
 37 
  
 Summa 
  
 110 
  
 Utvecklingen under 2003 har inneburit att underskottet inom förrättningsverksamheten arbetats bort. Tilläggas kan också att Lantmäteriverket har ett underskott av anslag, som gör att det totala myndighetskapitalet uppgår till ca 76 mnkr. 
  
 12.3 
  
 Principer för prissättning av informationstjänster 
  
 12.3.1 
  
 Vad skiljer informationstjänster från andra tjänster? 
  
 Att inhämta, lagra och bearbeta den information som samhället behöver innebär höga fasta kostnader. De rörliga kostnaderna per uttag är däremot ofta låga. Höga fasta kostnader och låga rörliga kostnader medför stordriftsfördelar – en situation som kan ge upphov till ett naturligt monopol. 
 För ett företag är det helt enkelt inte lönsamt att bygga upp databaser med t.ex. grundläggande geografisk information, vilket innebär att marknaden inte kan tillgodose samhällets behov. Insamling av den information som samhället behöver kräver därför sannolikt skattefinansiering. 
  
 12.3.2 
  
 Tänkbara prissättningsprinciper för informationstjänster 
  
 I RRV:s rapport Principer för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64) ges följande exempel för att belysa problematiken med prissättning av informationstjänster: 
 450 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 En myndighet bedriver tillsynsverksamhet. Ett uttag begärs ur en databas som innehåller gällande regler och praxis inom myndig- hetens tillsynsverksamhet. Tillsynen är huvudprodukten, medan uttaget är en biprodukt. Vilka prissättningsprinciper skulle teore- tiskt kunna tillämpas för uttaget, och vilka typer av kostnader ingår i de olika principerna? 
 Priset täcker direkta kostnader eller särkostnader för uttaget 
 Direkta kostnader är sådana kostnader som direkt kan hänföras till en viss vara eller tjänst. Huvudprodukten får då bära alla övriga kostnader. Direkta kostnader för informationsuttaget är t.ex. lönekostnader för den tid som krävs för att framställa uttaget och materialkostnader i samband med uttaget. Särkostnader är sådana kostnader som tillkommer respektive bortfaller om verksamheten påbörjas respektive läggs ner. Särkostnaderna blir i detta fall oftast samma som de direkta kostnaderna. 
 Marginalkostnadsprissättning 
 Enligt ekonomisk teori leder marginalkostnadsprissättning till en produktionsvolym som är samhällsekonomiskt effektiv. Med marginalkostnad menas det tillskott till totalkostnaden som en ökning av volymen med en enhet medför. Med marginalkost- nadsprissättning avses att priset sätts lika med marginalkostnaden för den sist producerade enheten. Det kan vara svårt att tillämpa en sådan prissättningsprincip eftersom kostnaderna enligt definitionen bestäms för det enskilda uttaget. Det är således inte en långsiktig prissättningsprincip. Ofta kan marginalkostnaden jämföras med särkostnaden för uttaget. Den långsiktiga marginalkostnaden torde kunna jämföras med självkostnaden för uttaget. 
 Självkostnadsprissättning av uttaget (biprodukt) 
 Självkostnaden för att framställa och distribuera uttaget omfattar direkta kostnader för lön och material samt en skälig andel av indirekta kostnader, t.ex. för gemensam administration och lokaler (overheadkostnader). I exemplet, där uttaget är att anse som en 
 451 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 biprodukt till tillsynsverksamheten, uppnås full kostnadstäckning om dessa kostnader täcks. 
 Självkostnadsprissättning av uttaget (huvudprodukt) 
 Om huvudsyftet med myndighetens verksamhet är att tillhanda- hålla informationsuttag förändras förutsättningarna. Informations- uttaget är då inte en biprodukt. Självkostnaden för uttaget omfattar förutom direkta kostnader och andel overhead, även en skälig andel av kostnader för utbyggnad eller ajourhållning av databasen, dvs. uppgiftsinsamling, metodutveckling, lagring av uppgifter etc. 
 Man kan inte generellt bestämma vilka kostnader som skall räknas in i självkostnaden. En rimlighetsbedömning måste därför göras. 
 Marknadsprissättning 
 En marknadsbaserad prissättning utgår från rådande efterfrågan och konkurrenternas pris. Prissättningen är alltså inte kostnads- baserad. En förutsättning för att marknadsprissättning skall kunna tillämpas är att ett marknadspris kan bestämmas, dvs. att myndigheten möter en marknad med en fungerande konkurrens. 
 Om ett marknadspris kan bestämmas och det är högre än myndighetens självkostnad för uttagen bör myndighetens avgift motsvara självkostnaden. Avgiften kan annars betraktas som en skatt. Är marknadspriset lägre än myndighetens självkostnad bör myndigheten i första hand försöka minska sina kostnader så att priset blir konkurrenskraftigt. Om den långsiktiga självkostnaden inte kan minskas tillräckligt mycket kan det bli aktuellt att lägga ner verksamheten. 
  
 12.3.3 
  
 Riksdagens beslut om prissättning av information 
  
 Riksdagen har beslutat om en enhetlig princip för prissättning av uppgifter som myndigheter tillhandahåller i elektronisk form (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98.294). Principen innebär att priset i normalfallet inte får överstiga kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna. Häri ingår samtliga kostnader för att hantera beställningen, dvs. materialkost- 
 452 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 nader, kostnader för programmering, bearbetning etc. Även kost- nader för att göra informationen tillgänglig externt, t.ex. via Internet, ingår. 
 Riksdagens beslut innebär alltså att avgifter för uttag av information ur databaser normalt skall beräknas så att själv- kostnaden för att framställa och distribuera uttagen täcks. På så vis uppnås full kostnadstäckning för uttagen. 
 Att beräkna uttagskostnaden för varje enskilt uttag är oftast omöjligt. Av praktiska skäl baseras därför avgiften i regel på någon form av genomsnittlig kostnad. 
 Enligt riksdagens beslut kan en prissättningsprincip som ställer krav på att avgifterna även skall bidra till att täcka en andel av kostnaderna för myndighetens anslagsfinansierade basverksamhet tillämpas under förutsättning att risken för samhällsekonomiska förluster är liten. 
 En förutsättning för att ett bidrag skall övervägas i ett enskilt fall är att det finns en kommersiell efterfrågan på informationen som myndigheten förfogar över. Vilka effekter som uppstår på efter- frågan om ett bidragskrav ligger till grund för prissättningen måste bedömas i varje enskilt fall. 
  
 12.3.4 
  
 Några konkreta exempel på prissättningsprinciper 
  
 Nedan beskrivs kortfattat villkoren för finansiering och pris- sättning vid några andra statliga myndigheter som har information som huvudprodukt eller där tillhandahållande av information utgör en viktig del av verksamheten. Exempel ges även från kommunerna. 
 SMHI 
 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) har ca 550 anställda. Institutets totala omsättning var ca 470 mnkr år 2002 och finansiering sker genom ett statligt anslag på knappt 237 mnkr och avgifter/bidrag på 233 mnkr. 
 SMHI tillhandahåller lägesbundna meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska data samt miljödata. Miljödata, hydrologiska data och data som används för  
 icke-kommersiella 
  ändamål inom ramen för forsknings- eller utbildningsprojekt tillhandahålls mot uttagskostnad med viss fastställd minimiavgift. Övriga data till- 
 453 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 handahålls mot en avgift som motsvarar kostnaderna för uttaget samt ett bidrag till insamlingskostnaden. SMHI hävdar upphovsrätt till informationen och många avgifter regleras i licensavtal. 
 SGU 
 Sveriges geologiska undersökning (SGU) är central förvalt- ningsmyndighet för frågor som rör landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. SGU har ca 290 anställda. Verksamheten omsatte 248 mnkr år 2002 och finansierades genom ett anslag på 215 mnkr samt avgifter/bidrag på 33 mnkr. 
 För att utnyttja information från SGU erlägger användaren en nyttjanderättsavgift som kan bestå av en årlig avgift eller en engångsavgift. Nyttjanderättsavgifterna skall vara satta så att de täcker uttagskostnaderna samt ger ett bidrag till förvaltning och utveckling av databaserna. SGU disponerar intäkterna från försälj- ning av informationen. Även SGU hävdar upphovsrätt till den information myndigheten tillhandahåller. SGU:s intäkter från geo- logisk information väntas uppgå till knappt 5 mnkr under år 2003. 
 Sjöfartsverket 
 Sjöfartsverket har ca 1250 anställda. Verksamheten omsatte 1450 mnkr år 2002 och finansieras via ett anslag på 135 mnkr, farleds- och lotsavgifter på 1130 mnkr och övriga avgifter på 185 mnkr. 
 Sjöfartsverket tillhandahåller sjögeografiska data i form av digitala och tryckta sjökort, geodetiska punkter, vattenstånds- märkesbeskrivningar samt djupdata. 
 Sjöfartsverket tar i likhet med Lantmäteriverket ut nyttjande- rättsavgifter för sin information. Uppgifter från den s.k. sjökorts- databasen prissätts utifrån det ekonomiska målet att intäkterna från försäljningen skall täcka kostnaderna för uttagen samt ajourhålla databasen. Från djupdatabasen tillhandahålls information mot uttagskostnad. Sjöfartsverkets intäkter från försäljning av sjögeo- grafisk information uppgick till 20 mnkr under år 2002. 
 454 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Vägverket 
 Vägverkets geografiska information omfattar främst Vägdata- banken (VIS) och Nationella Vägdatabasen (NVDB) samt data- baserna för avstånds- och trafikinformation. Prissättningen av data- uttag baseras vanligen på uttagskostnad, men användare som utför uppgifter till gagn för Vägverkets sektorsansvar erhåller i vissa fall information utan kostnad. 
 För NVDB har regeringen angett särskilda principer för prissätt- ningen. Dessa innebär att avgifterna skall baseras på uttagskost- naden samt en andel av driftkostnaden för databasen. Vägverket hävdar upphovsrätt till informationen i NVDB. 
 Vägverket hade år 2002 intäkter från NVDB på ca 700 000 kr, medan driftkostnaden för databasen uppgick till ca 40 mnkr. 
 Kommunernas geografiska information 
 Kommunerna framställer lokala stomnät och grundläggande stor- skaliga kartor i skalor större än 1:10 000. Kommunernas geogra- fiska information finansieras delvis av skattemedel och delvis genom avgifter med stöd av kommunallagen (1991:900). Avgifter för informationen tas ut från externa användare. Kommunerna utnyttjar också sin rätt enligt plan- och bygglagen (1987:10) att ta ut avgifter för nybyggnadskartor, utstakning, kontrollmätning och fastighetsplaner för att finansiera sin produktion och förvaltning av geografiska data. Kommunerna hävdar upphovsrätt till data och avgiftssättningen sker inom ramen för full kostnadstäckning (självkostnadsprincipen). 
  
 12.4 
  
 Vad är en samhällsekonomiskt effektiv prissättning? 
  
 Det skulle kunna hävdas att de starka skälen för en bred använd- ning av Lantmäteriverkets information motiverar att informationen tillhandahålls avgiftsfritt. Detta skulle innebära att inga ekono- miska incitament finns för användarna att inte utnyttja infor- mationen i så hög utsträckning som möjligt. Ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv finns klara risker för överkonsumtion och bristande kostnadsmedvetenhet hos användarna. 
 455 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Det hävdas ofta att en marginalkostnadsprincip är det sam- hällsekonomiskt optimala alternativet vid prissättning av infor- mation som utgör en kollektiv nyttighet. Marginalkostnadsprissätt- ningens styrka är att den premierar en bred användning av infor- mationen. Dess svaghet är att den inte tar hänsyn till de omfattande kostnader som är förknippade med att driva och ajourhålla data- baser. Ett finansiellt underskott uppstår i verksamheten när dessa kostnader måste täckas av andra intäkter, vilket i realiteten betyder statliga anslag. Ökade statsutgifter medför negativa samhälls- effekter, särskilt i situationer där statsbudgeten är ansträngd och skattetrycket generellt är högt. Om statliga anslag inte kan utnyttjas urholkas på sikt värdet i databaserna genom att de ekono- miska resurserna inte ger utrymme för att ajourhålla informa- tionen. 
 Om det finansiella underskottet i verksamheten och belast- ningen på statsbudgeten är huvudproblemet är principen om full kostnadstäckning en näraliggande lösning. I förhållande till marginalkostnadsprincipen finns dock här en allvarlig risk för att samhällsnyttan minskar kraftigt när användare som inte är beredda att betala ett pris över marginalkostnad avstår från konsumtion. Hur allvarlig denna undanträngningseffekt blir beror på pris- känsligheten hos olika användargrupper. 
 Just priskänsligheten har bildat utgångspunkt för olika försök att hitta en medelväg mellan marginalkostnadsprincipens främjande av en bred användning och de tillräckliga intäkter som principen om full kostnadstäckning kan ge. En lösning kallas för Hopkins, och syftar till att priset skall sättas så att intäkterna bidrar till att finansiera de totala kostnaderna samtidigt som konsumtionen begränsas så lite som möjligt. För att uppnå detta krävs att prispåslaget för olika produkter (eller användare) sker i omvänd proportion till priskänsligheten, dvs. produkter med hög priskänslighet skall få ett litet eller obefintligt påslag medan produkter med låg priskänslighet får ett större påslag. Om detta lyckas nås finansiering av de totala kostnaderna samtidigt som de negativa samhällsekonomiska effekterna av avvikelsen från marginalkostnadsprincipen minimeras. Förutsättningen för detta är att producenten har god information om både sina egna kostnader och om användarnas efterfrågan. 
 En annan modell för att finansiera även fasta kostnader är att utnyttja s.k. tvådelade tariffer. Dessa innebär att avgifter tas in genom dels en rörlig kostnad som överensstämmer med marginal- 
 456 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 kostnaden för en viss tjänst, dels en fast avgift som ger rätt att överhuvudtaget utnyttja tjänsten. Kombinationen av fast och rörlig avgift är vanlig inom t.ex. el- och teleområdet. Modellen tillämpas också av Lantmäteriverket för de s.k.  
 VISA-frågorna, 
  där användare som har ett abonnemang sedan för en mindre kostnad kan ställa frågor om en fastighet i fastighetsregistret. Fördelen med tvådelade tariffer är att efterfrågan hos de användare som bedömer att värdet av tjänsten är högre än den fasta kostnaden kommer att styras av en marginalkostnadsprincip vid sin fortsatta konsumtion. Nackdelen med de tvådelade tarifferna är att användare som bedömer att den fasta avgiften är för hög väljer att helt avstå från tjänsten. I så fall uppstår även med denna prissättning en undanträngning av efterfrågan och det samhällsekonomiska resultatet försämras. 
 För att komma ur detta dilemma kan producenten erbjuda användarna att välja mellan två olika prismodeller, antingen en högre fast avgift och låg rörlig avgift eller enbart rörliga avgifter som i så fall ligger högre än marginalkostnaden. Detta förutsätter att producenten har tillräcklig kunskap om användarnas efterfrågan för att rätt kunna väga av nivån på de rörliga avgifterna i förhållande till den tvådelade tariffen. 
 Ytterligare en väg att öka den samhällsekonomiska effektiviteten kan vara att producenten allmänt ökar differentieringen av produkter och priser. Om användarna erbjuds ett ökat och mer varierat utbud av produkter och tjänster och dessutom kan välja mellan olika tariffer, ökar förutsättningarna att användarna hittar kombinationer av produkter och avgifter som överensstämmer med deras behov och betalningsvilja. Härigenom minskar de samhälls- ekonomiska förluster som är förknippade med undanträngning av konsumtion. 
 Ökad differentiering förutsätter dock att det finns en efterfrågan på ett mer varierat produktutbud och ställer också ökade krav på både producent och användare. 
 457 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 12.5 
  
 Priskänslighet hos användarna av grundläggande information 
  
 12.5.1 
  
 Priskänslighetens betydelse 
  
 Vi har i tidigare avsnitt kunnat konstatera att nuvarande principer för prissättningen av den grundläggande informationen innebär att användarna betalar ett pris som överstiger den långsiktiga marginalkostnaden och att detta ur ett teoretisk samhällsekono- miskt perspektiv medför risker för utebliven samhällsnytta. 
 En viktig fråga i detta sammanhang är hur priselasticiteten för den grundläggande informationen är beskaffad. Om pris- elasticiteten är hög är användningen av informationen känslig för prisförändringar. Prisnivån har då en stor betydelse för det samhällsekonomiskt motiverade målet att nå en så bred användning av informationen som möjligt. Om däremot priselasticiteten är låg är priset en mindre viktig faktor för att uppnå en bred användning. 
  
 12.5.2 
  
 Lantmäteriverkets bedömning av priskänsligheten 
  
 Lantmäteriverket har i samband med utarbetandet av sin nya prismodell för den grundläggande informationen (se avsnitt 12.7) gjort en bedömning av priskänsligheten för sina grundläggande data. Verkets analys indikerar i huvudsak följande. 
  
 Priselasticiteten är generellt hög för geografisk information och konsumtionen skulle troligen öka kraftigt vid prissänkningar. 
  
 För fastighetsinformationen varierar priskänsligheten stort mellan olika produkter. Priskänsligheten upplevs generellt som hög för fastighetsuttag, fastighetsförteckningar och fastig- hetspriser, men som låg för  
  
 VISA-frågor 
  och ägaruppgifter. 
  
 Vissa kunder värderar ökad kvalitet högre än ett sänkt pris och kvalitetsskillnader i data påverkar priskänsligheten. 
  
 Priskänsligheten är relaterad till kundens mer eller mindre välgrundade bedömning av förhållandet mellan pris och nytta. 
  
 Priset för data upplevs olika beroende på volymen i använda- rens verksamhet och storleken på de investeringar som infor- mationsanvändningen kräver. 
  
 Användare som känner till och kan använda alternativa infor- mationskällor blir ofta mer priskänsliga. 
  
 458 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Lantmäteriverkets övergripande slutsatser är att priskänsligheten är högre för den geografiska informationen än för fastighetsinfor- mationen och att fler användningsområden skulle uppstå om den geografiska informationen var billigare. Lantmäteriverket noterar också att användarna efterlyser lyhördhet hos verket för frågor som har att göra med behov, nytta och priskänslighet. 
  
 12.5.3 
  
 Praktiska erfarenheter av priskänsligheten 
  
 Genom införandet av nuvarande finansieringsmodell sänktes år 1996 priserna på digital geografisk information kraftigt. Exempelvis sänktes priset för terrängkartan med 20 procent, höjddata med 25 procent, ekonomiska kartan (nuvarande fastighetskartan) med 30 procent och vägkartan med 50 procent. Den genomsnittliga prissänkningen för samtliga informationsprodukter var ca 60 %. 
 Resultatet av prissänkningarna visade att priskänsligheten var relativt hög. Försäljningen hade efter två år ökat med ca 40 procent (Lantmäteriverkets budgetunderlag och  
 REGGIT-gruppen). 
  På uppdrag av  
 REGGIT-gruppen 
  gjorde Statskontoret vid detta tillfälle en analys av bl.a. priskänsligheten för ekonomiska kartan och terrängkartan (dnr.  
 250/97-9). 
  Resultatet indikerade att nya prissänkningar skulle kunna öka användningen ännu mer. 
 Den volymmässigt största produkten inom området fastig- hetsinformation (de s.k.  
 VISA-tjänsterna) 
  har prishöjts vid fyra tillfällen efter 1995/96. Den första prishöjningen (100 procent) åtföljdes av en fortsatt ökad användning. Höjningen 1998 gav en volymminskning med 20 procent, som delvis berodde på ett ändrat frågebeteende från användarna. En ny höjning 2001 gav inga volymförändringar. Eventuella volymförändringar på grund av Lantmäteriverkets senaste höjning hösten 2003 går ännu inte att fastställa. 
  
 12.6 
  
 Erfarenheter av nuvarande prissättningsprincip 
  
 Vi har i kapitel 6 redovisat våra huvudsakliga iakttagelser rörande ändamålsenligheten i nuvarande system för finansiering av förvaltning och tillhandahållande av grundläggande fastighets- information och geografisk information, dvs. det system som innebär att användarna av den grundläggande informationen betalar 
 459 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 avgifter motsvarande kostnaderna för tillhandahållandet samt ett bidrag till kostnaderna för att förvalta informationen. 
 I det följande redovisas en utvecklad beskrivning och analys av systemet med s.k. användarfinansiering. Till grund för avsnittet ligger bl.a. den rapport som vi beställt från Ekonomistyrnings- verket (ESV 2003:9). 
  
 12.6.1 
  
 Ökad användning och ökad användarfinansiering 
  
 En primär målsättning med den s.k. användarfinansieringen var att användningen av framförallt Lantmäteriverkets digitala geografiska information skulle öka. Som en följd av de nya finansierings- principerna sänktes också priserna på den digitala geografiska informationen (GSD) kraftigt. 
 Efter 1996 har priserna för den grundläggande geografiska informationen legat i princip stilla, vilket innebär att utvecklingen av intäkterna för denna information ger en ganska god uppfattning om hur användningen har utvecklats. Som vi redovisat i kapitel 6 har användningen ökat kraftigt. Under perioden  
 1996–2002 
  ökade Lantmäteriverkets intäkter från grundläggande geografisk infor- mation med 87 procent. För den dyraste och mest sålda digitala produkten, fastighetskartan, har intäkterna ökat med ca 40 procent mellan 1999 och 2002. 
 På grund av den ökade användningen har stabila priser kunnat förenas med ett ökat användarbidrag. Mellan 1996 och 2002 ökade användarbidraget med 15 mnkr. 
 Hur användningen av den grundläggande fastighetsinforma- tionen utvecklats är svårare att bedöma eftersom priset för de volymmässigt största tjänsterna höjts under perioden 1996 till 2002. Under senare år har också stora förskjutningar skett i användarnas val av åtkomstsätt för informationen. Vår bedömning är att användningen av de volymmässigt största tjänsterna, fastig- hetsregistret online och VISA, legat relativt stabil trots prisök- ningarna. Användningen av delvis nya tjänster som Fastighetspris, Fastighetsförteckningar, fastighetsuttag och fastighetsavisering med geografisk bevakning, har däremot ökat kraftigt. 
 Det är svårt att uttala sig om i vilken utsträckning den ökade användningen beror på just finansieringsmodellen. Den slutsats vi kan dra är att nuvarande finansieringsmodell åtminstone varit 
 460 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 förenlig med en kraftigt ökad användning av den grundläggande geografiska informationen samt delar av fastighetsinformationen. 
  
 12.6.2 
  
 Den ökade användningen har krävt stora investeringar 
  
 Kostnaderna för tillhandahållandet har mellan 1996 och 2002 ökat med 95 procent för den grundläggande geografiska informationen och med 38 procent för fastighetsinformationen. I absoluta tal ökade tillhandahållandekostnaderna mellan 1996 och 2002 från 24 till 47 mnkr för den geografiska informationen och från 29 till 40 mnkr för fastighetsinformationen. Under perioden var kostnads- ökningarna inom tillhandahållandet större än höjningarna av användarbidraget. 
 Detta innebär att utvecklingen av tillhandahållandet prioriterats före möjligheterna till prissänkningar. Sannolikt har det varit en riktig prioritering. Utvecklingen av Internettjänster, nya över- föringsformat, nya produkter m.m. har troligen varit nödvändig för att svara mot användarnas krav och har därmed också utgjort en förutsättning för den ökade informationsanvändningen. 
  
 12.6.3 
  
 Användarfinansieringen en kompensation för minskade anslag 
  
 Användarfinansieringen har inneburit att staten kunnat uppnå en given verksamhetsvolym med mindre insats av anslag. Det min- skade anslagsbehovet motsvaras, allt annat lika, av användar- bidraget. Totalt har användarfinansieringen bidragit med mot- svarande 545 mnkr i fasta priser till Lantmäteriverkets informa- tionsförvaltning mellan 1996 och 2002 (188 mnkr till den geo- grafiska informationen och 357 mnkr till fastighetsinformationen). Användarbidraget har under de senaste fyra åren motsvarat i genomsnitt 35 procent av förvaltningskostnaderna för den geo- grafiska informationen och 77 procent av förvaltningskostnaderna för fastighetsinformationen. 
 ESV menar i sin utvärdering att det mot bakgrund av den statsfinansiella åtstramningen sedan mitten av  
 1990-talet 
  är rimligt att förmoda att användarbidragen inneburit större resurser till utvecklingen av den grundläggande informationen än om staten varit ensam ansvarig för finansieringen. I så fall har bidragen från 
 461 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 användarna under åren  
 1999–2002 
  gett ett resurstillskott motsvarande ca 25 procent av Lantmäteriverkets kostnader för uppbyggnad och förvaltning av grundläggande geografisk infor- mation och fastighetsinformation. Tillskottet av medel till förvalt- ningen har inneburit att anslag frigjorts för den forcerade databas- uppbyggnad som var det mest prioriterade målet under perioden. 
 Från år 1997 till år 2002 har anslaget minskat med 138 mnkr i fasta priser. Med tanke på de omfattande uppbyggnadsinsatserna under andra halvan av  
 1990-talet, 
  hade knappast anslaget till Lantmäteriverket kunnat minskas så kraftigt utan tillskottet av användarfinansiering. 
 Om resurserna från användarfinansieringen inte hade funnits till- gängliga hade sannolikt både informationsutvecklingen och infor- mationsanvändningen hämmats. ESV påpekar i sin utvärdering att det i ett fortsatt ansträngt statsfinansiellt läge mycket väl kan vara så att en delvis användarfinansiering kan främja en ökad stabilitet i informationsförsörjningen. 
  
 12.6.4 
  
 Användarfinansieringen innebär omfördelning av anslag 
  
 Flera användare av den grundläggande informationen är anslagsfinansierade statliga myndigheter. Därmed innebär använd- arfinansieringen i viss utsträckning omfördelning av anslagsmedel inom staten. Under åren  
 1999–2002 
  kom en dryg fjärdedel av intäkterna för den geografiska informationen och en dryg tiondel av intäkterna från fastighetsinformationen från statliga myndig- heter. 
 ESV konstaterar i sin utvärdering att denna omfördelning av anslag kan vara av intresse för att ge en rättvisande bild av hur statens kostnader fördelar sig på olika verksamhetsområden och även kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande genom att den ökar inslaget av efterfrågestyrning. Samtidigt innebär omfördel- ingen att inte hela resurstillskottet från användarbidragen utgör ett nettotillskott till finansieringen av statens verksamheter. 
 462 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 12.6.5 
  
 Användarfinansieringens tillämpning uppvisar brister 
  
 Det övergripande syftet med att införa systemet med använd- arbidrag var att minska statens utgifter och samtidigt generera tillräckliga resurser för uppbyggnad och förvaltning av Lantmäteri- verkets grundläggande information. Samtidigt skulle inte använd- ningen av informationen hindras. 
 Användarfinansieringen har inte tillämpats på ett bra sätt i förhållande till dessa syften. År 2002 fanns ett ackumulerat över- skott motsvarande 140 mnkr inom Lantmäteriverkets resultat- områden för tillhandahållande av grundläggande information. Av detta överskott avsåg 103 mnkr fastighetsinformation och 37 mnkr geografisk information. 
 Dessa överskott har uppstått genom att Lantmäteriverket haft en avgiftsnivå som genererat högre intäkter än summan av kost- naderna för tillhandahållandet och det av regeringen angivna taket för användarbidragen. Systemet har varit konstruerat så att intäkter ovanför detta tak inte får utnyttjas av Lantmäteriverket i verksamheten utan särskilt regeringsbeslut. 
 De överskott som uppstått hade med en bättre tillämpning av användarfinansieringen kunnat utnyttjas antingen för att sänka priserna för den grundläggande informationen, eller för att finansiera uppbyggnads- och förvaltningsinsatser. 
 Ett konkret exempel på den bristande tillämpningen av systemet är hanteringen av fastighetsinformationen under åren  
 1998–2002. 
  År 1998 höjdes avgifterna för den grundläggande fastighets- informationen kraftigt. Trots de ökade intäkter för fastig- hetsinformation detta genererade, valde sedan Lantmäteriverket att sänka användarbidraget från fastighetsinformationen och istället höja användarbidraget från den geografiska informationen. Resul- tatet av detta blev att användarna av fastighetsinformationen under flera år betalade mer än full kostnadstäckning för informationen samtidigt som anslag ändå användes i förvaltningen. 
 Det bör påpekas att ovanstående problem i mindre utsträckning gällt den grundläggande geografiska informationen. Totalt sett finns överskott även inom detta resultatområde, men under de fyra senaste budgetåren har intäkterna i stort sett motsvarat nivån på kostnaderna för tillhandahållandet plus det maximala användar- bidrag som regeringen fastställt. 
 463 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 12.6.6 
  
 De samhällsekonomiska effekterna är svårbedömda 
  
 Tillämpningen av användarfinansieringen har varit ändamålsenlig i det avseendet att huvuddelen av användarbidragen har tagits ut från den mindre priskänsliga fastighetsinformationen, vilket bör vara samhällsekonomiskt gynnsamt. 
 Ett viktigt led i tillämpningen av modellen med användarbidrag är emellertid också den konkreta prissättningen av enskilda informationsprodukter. Tanken bakom modellen med användar- bidrag (se SOU 1994:90) var att den skulle överensstämma med en samhällsekonomiskt effektiv prissättning, en s.k. modifierad marginalkostnadsprissättning, där de fasta kostnaderna fördelas på olika tjänster med hänsyn till efterfrågans priskänslighet. 
 Lantmäteriverket gör för sin del bedömningen att det finns brister i prissättningen i form av en viss fyrkantighet, som i en del fall kunnat leda till orimliga priser för enskilda produkter. I syfte att göra informationen mer prisvärd har Lantmäteriverket därför under 2003 tagit fram och beslutat en ny prismodell för den geografiska informationen samt en reviderad prismodell för fastig- hetsinformationen. I den rapport som ligger till grund för den nya prismodellen konstaterar Lantmäteriverket att det finns flera brister hos den hittills tillämpade prismodellen och att flera användare menar att prisnivån generellt är så hög att den hindrar informationsanvändningen. 
 De intervjuer och enkäter vi låtit genomföra (se kapitel 3) ger en liknande bild – många användare ser problem både med den kon- kreta prissättningen och med prisnivåerna i absoluta tal. Bl.a. har flera användare framfört att prisskillnaderna mellan Lantmäteri- verkets storskaliga och småskaliga geografiska information är orim- ligt stora. 
 De samhällsekonomiska effekterna av modellen med användar- finansiering är beroende av andra faktorer än prissättningen, t.ex. produktutbudets överensstämmelse med användarnas behov, till- gängligheten hos data, villkoren för nyttjanderätt i förhållande till priset för informationen, det allmänna förhållandet mellan pris och kvalitet etc. 
 Ifråga om flera av dessa faktorer har utvecklingen sedan 1996 varit mycket positiv. Produktutbudet har ökat och tillgängligheten hos informationen har ökat. Kvalitet och användbarhet hos t.ex. den största produkten inom området geografisk information, fastighetskartan, har förbättrats utan prisökningar för användarna. 
 464 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 ESV:s slutsats är att det är svårt att bedöma om den praktiska prissättningen främjat målet om ett effektivt utnyttjande av informationen. ESV påpekar att en sådan bedömning är kompli- cerad och bl.a. kräver ingående marknadskännedom och kunskaper om potentiella användningsmöjligheter. 
  
 12.6.7 
  
 Användarfinansieringen gynnar användarinflytande och efterfrågestyrning 
  
 Användarfinansieringen skapar ekonomiska incitament för användarna att påverka Lantmäteriverkets informationsförvaltning och för Lantmäteriverket att anpassa informationsutvecklingen till användarnas behov. Dessa incitament är starkare än vid en marginalkostnadsprissättning, men svagare än vid en princip om full kostnadstäckning. ESV konstaterar i sin utvärdering att före- komsten av ekonomiska incitament kan leda till ökad samhälls- ekonomisk effektivitet genom att tillgängliga resurser i större utsträckning slussas till utvecklingsprojekt där marginalnyttan är störst. 
 Genom att användarna betalar en del av kostnaderna för förvalt- ningsinsatserna skapas också incitament för användarna att selek- tivt välja vilka krav som skall framföras på Lantmäteriverkets infor- mationsförvaltning – allt för stora krav kan leda till oönskade kostnadsökningar. Användarfinansieringen bör även medföra att användarna ställer krav på Lantmäteriverket att bedriva en kostnadseffektiv förvaltning och i ökad utsträckning kan vara beredda att medverka till en sådan. 
  
 12.6.8 
  
 Lantmäteriverkets erfarenheter 
  
 Lantmäteriverkets bedömning är att modellen med användar- finansiering i huvudsak är ändamålsenlig. Verket menar att modellen är baserad på den riktiga utgångspunkten att den som använder informationen – och därmed drar nytta av den – skall stå för kostnaderna och att det inte är hållbart att samtidigt hävda att informationen har ett stort värde och inte vilja betala. Enligt verket hotar också en utarmning av informationens kvalitet och aktualitet om den framtida finansieringen av förvaltningsinsatserna endast skulle vara beroende av statliga anslag. Lantmäteriverket menar att 
 465 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 det även ligger ett stort värde i att användarna genom sin efter- frågan och betalningsvilja kan styra informationsutvecklingen. De problem som kan finnas med höga priser menar verket i stor utsträckning kan undanröjas genom fortsatt teknikutveckling och en ökad anpassning av prissättningen efter upplevd nytta hos användarna. 
  
 12.6.9 
  
 Användarnas synpunkter 
  
 Våra enkäter och intervjuer med användare av Lantmäteriverkets grundläggande information (se kapitel 3 och 6) har visat att särskilt en del större användare inte anser att priset för den grundläggande informationen utgör ett hinder. Det är också tydligt att många användare inte ser priset som den enda viktiga variabeln för att få ökad nytta av Lantmäteriverkets grundläggande data. Genom- gående reses många önskemål om förbättrad kvalitet och ökad tillgänglighet hos data. Användarna vill generellt sett ha både ökad kvalitet, högre tillgänglighet och lägre priser. 
 Flertalet av användarna menar dock att priserna för särskilt den grundläggande geografiska informationen utgör ett betydande hinder för en samhällsekonomiskt effektiv användning av informa- tionen. Det är särskilt inom offentliga verksamheter som använ- darna upplever att priset på data är för högt. Många användare uppger att de skulle öka sin användning om priset vore lägre. 
 Priset på geografiska data anges återkommande som en av de viktigaste hämmande faktorerna för en ökad användning av geografisk informationsteknik i Sverige. Detta enligt de regel- bundna enkäter som Utvecklingsrådet för landskapsinformation (ULI) skickar ut till sina medlemmar. 
 12.6.10 Priset för geografisk information några i andra länder 
 På vårt uppdrag har Utvecklingsrådet för landskapsinformation (ULI) gjort en översiktlig studie av prisnivåer för grundläggande geografisk information i Sverige jämfört med några andra europeiska länder. Jämförelsen omfattar Norge, Danmark, Finland, Holland och Storbritannien. Vi har valt att fokusera på den geo- grafisk informationen eftersom prissättning och prisnivåer för denna förefaller vara mest omdiskuterade. 
 466 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 De data som ingår i jämförelsen är de närmaste utländska mot- svarigheterna till den svenska fastighetskartan (skala upp till 1:10 000), topografiska kartan (skala 1:50 000) samt ortofoton (dvs. skalkorrigerade flygbilder). 
  
 Tabell 12.1  
 Priser för storskaliga data med fastighetsinformation i sex länder 
  
 Land 
  
 Produkt 
  
 Skala 
  
 Pris 
 1  
 (kr) 
  
 Sverige 
  
 Fastighetskartan 
  
 1:10 000 
  
 20 608 
 2 
 / 
  
 4 121 
 3 
  
 Norge 
  
 N 5 Kartdata 
  
 1:5 000 
  
 1 425 
 3 
  
 Danmark 
  
 Matrikelkort 
  
 1:4 000 
  
 345 800 
  
 Finland 
  
 Fastighetskartan 
  
 1:5 000 
  
 5 124 
 3 
  
 Holland 
  
 Eigenarenkaart 
  
 1:2 000 
  
 221 200 
  
 Storbritannien 
  
 OS MasterMap 
  
 1:10 000 
  
 3 030 
 3 
  
 Land-Line 
  
 OS MasterMap 
  
 1:2 500 
  
 76 076 
  
 1 
 Priserna är beräknade för en yta motsvarande 140 kvadratkilometer. 
  
 2 
  
 Pris första året 
  
 3 
  
 Årlig avgift 
  
 Källa:  
 ULI 
  
 Tabellen visar att Danmark, Holland och Storbritannien har klart dyrast data. Detta förklaras delvis av att kartmaterialet är dyrare att producera, eftersom det är i större skala. De tre länderna är också tätbefolkade, vilket ger en bättre marknad för informationen. Till de högre priserna bidrar sannolikt också höga krav på användar- finansiering. 
 I de mer glesbefolkade länderna Sverige, Norge och Finland är data betydligt billigare. Intressant att notera är att den svenska fastighetskartan genom sin höga avgift första året är klart dyrare än sina motsvarigheter i grannländerna. Detta trots att fastighets- kartorna i Finland och Norge har större skala. 
 För den geografiska information som ligger närmast att motsvara den topografiska kartan i skala 1:50 000 är situationen liknande den som gäller för fastighetskartan. Danmark och Holland har dyra data, men erbjuder i gengäld information i den 
 467 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 större skalan 1:10 000 istället för 1:50 000. I Storbritannien motsvaras den topografiska kartan närmast av den billigare kart- variant i skala 1:10 000 som redovisades ovan, en produkt som pris- mässigt ligger strax över den svenska topografiska kartan. I Norge är den topografiska kartan klart billigare än i Sverige, medan den finska motsvarigheten ligger nästan exakt i nivå med den svenska. 
 Vad gäller ortofoto, slutligen, är skillnaderna också stora mellan länderna. 
  
 Tabell 12.2  
 Priser för ortofoto i sex europeiska länder 
  
 Land 
  
 Produkt 
  
 Upplösning 
  
 Pris 
 1  
 (kr) 
  
 Sverige 
  
 Ortofoto 
  
 1 m  
 (sv-vit) 
  
 6 832 
  
 Norge 
  
 Ortofoto 
  
 0,2 m (färg) 
  
 98 000 
  
 Danmark 
  
 Ortofoto 
  
 0,4 m (färg) 
  
 42 000 
 2 
  
 Finland 
  
 Ortofoto 
  
 1 m  
 (sv-vit) 
  
 1 002 
  
 Holland 
  
 Ortofoto 
  
 0,4 m  
 (sv-vit) 
  
 7 532 
  
 Storbritannien 
  
 Ortofoto 
  
 0,25 m (färg) 
  
 12 740 
  
 1 
 Priserna är beräknade för en yta motsvarande 140 kvadrat- kilometer. 
  
 2  
 Priset från privat företag. KMS har ej ortofoto. 
 Källa:  
 ULI 
  
 I Finland är priset för ortofoto bara en sjundedel av det svenska priset. Tar vi hänsyn till att t.ex. dubbelt så hög upplösning i ett ortofoto ger fyra gånger mer data, förefaller prisnivåerna i Holland och Storbritannien vara relativt fördelaktiga för användarna. Norge har högst pris och högst kvalitet. 
 En slutsats av jämförelserna i detta avsnitt är att de svenska priserna för fastighetskartan förefaller ligga något högt i för- hållande till de mest närliggande länderna Finland och Norge. Ortofoto av likvärdig kvalitet är också betydligt billigare i Finland än i Sverige. Detta sagt med reservation för att det inom ramen för studien inte varit möjligt att till fullo säkerställa att det inte finns avgörande kvalitetsskillnader mellan de olika produkterna. 
 Vidare torde prisskillnaderna mellan länderna i hög utsträckning avspegla skillnader i kartverkens ekonomiska grundförutsättningar vad gäller t.ex. tillgången till anslag i förvaltningen av databaserna. 
 468 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 12.7 
  
 Lantmäteriverkets nya prismodell 
  
 Lantmäteriverket har nyligen fattat beslut om en ny prismodell för den geografiska informationen samt en revidering och förenkling av prismodellen för fastighetsinformationen. Syftet är att göra informationen mer prisvärd och därmed öka användning och intäkter. Till grund för den nya prismodellen ligger också en önskan att förenkla och förtydliga prissättningen. Den nya pris- modellen syftar dock inte till att generellt sänka priserna för användarna. 
 Grundläggande för den nya prismodellen är att priser skall sättas per informationsobjekt och inte som tidigare avse en viss geografisk yta. Detta innebär t.ex. att information om två lika stora geografiska områden skall betinga olika pris om mängden information är olika, istället för att som tidigare betinga samma pris oavsett informationsmängd. Kvalitetsskillnader i den geografiska informationen mellan olika delar av landet samt omfattningen på den interna användningen hos en organisation som köper infor- mationen skall också påverka prissättningen. 
 Tillämpningen av den nya modellen väntas för  
 online-produkter 
  innebära att engångsavgifterna sänks och kompletteras med abonnemangsalternativ som passar både frekventa och mindre frekventa användare. 
 För en uttagsprodukt inom geografisk information avseende ett visst geografiskt område är tanken att priset skall beräknas utifrån ett grundpris som avser produkten  
 GSD-Fastighetskartan 
  (ytbildad vektor) med användning i en terminal. Priset skall sedan höjas eller reduceras med hänsyn till följande faktorer 
  
 – 
  
 mängden information i det aktuella området, 
  
 – 
  
 informationens kvalitet, 
  
 – 
  
 antalet anslutna terminaler, 
  
 – 
  
 valet av kartserie, teman respektive raster eller vektorkvalitet. 
  
 Konsekvenserna av att priset utgår från informationsmängd och inte från ytstorlek blir att t.ex. att priserna på data över en kommun med liten befolkning och stor yta sänks, medan priserna stiger för data över tätbebyggda områden. Prisskillnaderna i förhållande till idag kan bli stora och exempel på prisförändringar i intervallet 30– 80 procent redovisas av Lantmäteriverket. Skillnaderna i pris per invånare minskar dock. 
 469 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Införandet av den nya prismodellen kommer att ske stegvis och modellen kan inte bli fullt genomförd förrän all information hos Lantmäteriverket är objektrelaterad. Genomförandet är tänkt att åtföljas av fördjupade  
 kostnads-, 
 kund-, 
  och marknadsanalyser. 
  
 12.8 
  
 Val av principer för prissättning av Lantmäteriverkets grundläggande information 
  
 Utredningens bedömning:  
 Prissättningen av grundläggande geografisk information bör även i fortsättningen grundas på principen om uttagskostnad samt ett bidrag till förvaltningen av databaserna. Principen har visat sig kunna förenas med ökad användning av informationen och har även andra positiva effekter, bl.a. en långsiktig stabilitet i finansieringen (avsnitt 12.8.3). 
 För fastighetsinformationen bör tillämpas samma princip som för den geografiska informationen (avsnitt 12.8.4). 
  
 12.8.1 
  
 Möjliga prissättningsprinciper 
  
 Riksdagens beslut om principer för prissättning av informa- tionstjänster samt våra direktiv innebär att vi har att överväga tre alternativ till styrande principer för den framtida prissättningen av Lantmäteriverkets grundläggande information: 
  
 1. 
  
 Uttagskostnad, dvs. avgifterna motsvarar full kostnadstäckning för alla kostnader som sammanhänger med att framställa och distribuera informationsprodukten (t.ex. ett uttag ur en databas eller en papperskarta) inklusive overheadkostnader. 
  
 2. 
  
 Uttagskostnad samt ett bidrag till förvaltningen av data, 
  
 3. 
  
 Full kostnadstäckning enligt avgiftsförordningen (1992:191). 
  
 Alternativ 1 och 2 följer av riksdagens beslut om prissättning av elektronisk information från statliga myndigheter (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Möjlighet- erna och konsekvenserna av full kostnadstäckning skall vi pröva enligt direktiven. 
 En fråga som uppstår i sammanhanget är vad som skall räknas in i underlaget för full kostnadstäckning – förvaltningskostnaderna 
 470 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 enbart eller både förvaltningskostnaderna och kostnaderna för uppbyggnad? De ekonomiska konsekvenserna blir mycket olika beroende på svaret på denna fråga, vilket framgår av tabellen nedan. Tabellen visar vilken procentuell ökning eller minskning av avgifterna som skulle bli följden av en övergång från nuvarande finansieringsprincip (med 2002 års nivå på användarbidraget) till principerna full kostnadstäckning respektive uttagskostnad. 
  
 Tabell 12.3 
 . Avgiftsförändring vid byte av prissättningsprincip (%) 
  
 Informationsslag 
  
 Prissättningsprincip 
  
 Uttagskostnad 
  
 Full kostnadstäck- 
  
 Full kostnadstäck- 
  
 ning (förvaltning) 
  
 ning (förv.+ uppb.) 
  
 Fastighetsinfo. 
  
 -64% 
  
 +25% 
  
 +67% 
  
 Geografisk info. 
  
 -39% 
  
 +84% 
  
 +275% 
  
 Källa:  
 Lantmäteriverkets årsredovisning 2002 och egna beräkningar 
 Tabellen visar att en övergång till full kostnadstäckning för förvalt- ning och uppbyggnad får stora konsekvenser för båda informa- tionsslagen, men särskilt för den geografiska informationen. Avgiftsminskningarna till följd av en övergång till uttagskostnad blir relativt sett större för fastighetsinformationen. En övergång till full kostnadstäckning för förvaltningen får relativt begränsade konsekvenser för fastighetsinformationen. Tabellen avspeglar situationen år 2002. Under kommande år förändras proportionerna mellan förvaltnings- och uppbyggnadskostnader kraftigt för den geografiska informationen. 
  
 12.8.2 
  
 Några slutsatser och utgångspunkter 
  
 Vår genomgång av tillgängliga samhällsekonomiska studier och konkreta exempel på olika nyttoeffekter har visat att Lantmäteri- verkets grundläggande information ger hög samhällsnytta när den kommer till användning i samhället. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det alltså tydligt att prissättningen av informationen måste främja en bred användning. Samtidigt har vi kunnat konstatera att det inte finns någon prissättningsprincip som inte är förknippad med samhällsekonomiska nackdelar. Valet av princip för prissättningen handlar därför i grunden om att väga olika typer 
 471 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 av samhällsekonomiska risker och förluster mot varandra. En princip om uttagskostnad undanröjer t.ex. risken för samhällseko- nomiska kostnader i form av undanträngd konsumtion, men ger å andra sidan ett finansiellt underskott i Lantmäteriverkets verksam- het som antingen på sikt utarmar informationen eller ger samhälls- ekonomiska kostnader av ett annat slag när det täcks av statliga anslag. De målkonflikter som här kan uppstå understryks av att våra direktiv särskilt ålägger oss att undersöka om lantmäteri- verksamhetens beroende av statliga anslag kan minskas. 
 Det finns inte någon på förhand given princip för prissättning av informationsprodukter som direkt kan överföras på Lantmäteriverkets grundläggande information. De statliga rikt- linjerna öppnar för både uttagskostnad och, efter särskild prövning, för en prissättning som även ger ett bidrag till förvaltning och utveckling av grunddata. Angränsande statliga myndigheter tillämpar också olika principer för tillhandahållandet av grund- läggande data. Vidare väntas de riktlinjer som är under utarbetande inom EU  
 (PSI-direktivet) 
  ge ett stort utrymme för olika prissätt- ningsprinciper. 
 Kostnaderna för förvaltningen av Lantmäteriverkets grundlägg- ande geografiska information stiger kraftigt under de närmaste åren när verksamheten inom området styrs över från en uppbyggnads- till en förvaltnings- och utvecklingsfas. För både den geografiska informationen och fastighetsinformationen gäller också att det finns stora investeringsbehov under de kommande åren. Detta innebär att konsekvenserna av de två mer renodlade alternativen uttagskostnad respektive full kostnadstäckning direkt eller på sikt blir kraftigare än idag för staten respektive användarna. 
 Det betydande värdet i databaserna och basernas karaktär av samhällelig infrastruktur innebär att det måste finnas långsiktiga finansiella förutsättningar för Lantmäteriverket att vidmakthålla och utveckla denna infrastruktur. En prissättningsprincip som inte skapar tillräckliga möjligheter för detta bidrar till att urholka värdet på informationsinfrastrukturen, vilket i sin tur minskar använd- ningen och alstrar samhällsekonomiska förluster. Våra direktiv understryker särskilt att finansieringen skall vara långsiktigt hållbar. 
 Erfarenheterna av nuvarande system med användarfinansiering visar att det gått att förena en ökad användning av den grund- läggande geografiska informationen med en ökad användar- finansiering och stabila priser. Hur stor användningen hade varit 
 472 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 med en annan finansieringsmodell har dock inte varit möjligt för oss att bedöma. Erfarenheterna av användarfinansieringens tillämpning visar att det är svårt att utforma en användaranpassad prissättning och att Lantmäteriverket ännu inte nått ända fram i denna uppgift. 
 Användarna ger tydligt uttryck för att användningen av särskilt den grundläggande geografiska informationen, men även viss fastighetsinformation, hämmas av nuvarande prisnivåer. Det står samtidigt klart att användarna också ser stora behov av att utveckla den grundläggande informationens kvalitet och tillgänglighet. 
  
 12.8.3 
  
 Grundläggande geografisk information 
  
 Vår uppfattning är att en övergripande princip om full kostnads- täckning inte, med de förutsättningar som i dag kan förutses, kan tillämpas på prissättningen av grundläggande geografisk infor- mation. Oavsett om full kostnadstäckning avser endast förvalt- ningskostnaderna eller både förvaltnings- och uppbyggnadskost- naderna, blir konsekvenserna alltför negativa för användning och samhällsnytta. Vi menar också att full kostnadstäckning strider mot de riktlinjer för prissättning av statliga myndigheters information som riksdagen slagit fast. Vi avfärdar därmed detta alternativ för den geografiska informationen. 
 Valet av princip för prissättningen av geografiska data står då mellan alternativen uttagskostnad eller uttagskostnad plus ett bidrag till förvaltningen av databaserna, dvs. nuvarande princip. 
 För en princip om uttagskostnad talar att denna inte riskerar att ge samhällsekonomiska förluster på grund av undanträngd efter- frågan. Våra intervjuer och användarenkäter indikerar att det i viss utsträckning finns en sådan undanträngd efterfrågan. Priskänslig- heten för den grundläggande geografiska informationen innebär också att en övergång till en princip om uttagskostnad sannolikt skulle ge en kraftigt ökad användning av informationen. Med ökad användning skulle följa ökad samhällsnytta i form av effektiv- iseringar, rationaliseringar, bättre beslutsunderlag, ökad tillväxt m.m. En princip om uttagskostnad ger vidare möjlighet att förenkla Lantmäteriverkets prissättning av data, eftersom behovet av en aktiv prisdifferentiering minskar. 
 Trots dessa fördelar med en övergång till uttagskostnad har vi stannat vid att behålla nuvarande princip om uttagskostnad samt 
 473 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 ett bidrag till förvaltningen av databaserna. Ett skäl till detta är att vår utvärdering visat att denna finansieringsprincip kunnat förenas med en ökad användning av den geografiska informationen. Ök- ningen av användningen och därmed även av Lantmäteriverkets intäkter, har varit sådan att både ökade användarbidrag och ökade kostnader för tillhandahållandet kunnat förenas med stabila priser. Utvecklingen försvagar enligt vår mening argumenten för att övergå till en princip om uttagskostnad och därmed acceptera ett långsiktigt finansiellt underskott i förvaltningen som måste täckas med statliga anslag. 
 Ett annan viktig faktor är att användarna tydligt efterlyst både lägre priser och fortsatt utveckling av data. Detta innebär att en ökad användning och därmed samhällsnytta av den geografiska informationen inte enbart är en prisfråga. Vi menar att detta också talar för att hålla möjligheten öppen för att användarna ger ett bidrag till förvaltningen som kan användas för fortsatt utveckling av grunddata. Vi har kunnat konstatera att det finns flera kostsamma utvecklingsbehov inom informationsförvaltningen som också har stöd hos användarna. 
 Vi ser också en viss risk för minskad dynamik i utvecklingen om användarbidragen avvecklas. En modell baserad på uttagskostnad ger svagare ekonomiska incitament för Lantmäteriverket att öka användningen av informationen. Vår utvärdering av nuvarande princip med användarbidrag har även visat att incitamenten för ett väl utvecklat användarinflytande blir starkare med denna princip än med uttagskostnad. Användarbidrag skapar vidare möjlighet för Lantmäteriverket och användarna att genom gemensam finansie- ring driva fram informationsutvecklingen snabbare än vad som skulle vara möjligt med ett ensidigt beroende av statliga anslag. 
 Våra direktiv efterlyser ett långsiktig hållbart finansierings- system. Härvidlag har nuvarande modell med användarbidrag den fördelen att den kan fungera vid olika prisnivåer och efterfråge- volymer. Användarbidraget kan vara stort eller litet och justeras efter hur användningen utvecklas. Det kan inte uteslutas att efter- frågan på den geografiska informationen kommer att öka kraftigt i framtiden. I en sådan situation blir det fullt möjligt att förena ett kanske större användarbidrag än idag med bibehållen eller sänkt prisnivå. Om uttagskostnad då istället gäller som grundprincip finns inte möjlighet att ta ut något användarbidrag och på så sätt sänka statens kostnader. 
 474 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Dessutom menar vi att en så kostsam och långsiktig infra- struktur som den grundläggande informationen generellt sett bör ges en så bred finansieringsbas som möjligt. Detta för att skapa en stabilitet i finansieringen som sannolikt inte kan åstadkommas genom enbart statliga anslag. 
 Det ovan sagda hindrar inte att vi, utifrån det övergripande målet att öka användningen av informationen, ser ett stort behov av att utveckla både tillämpningen av principen om användarbidrag och den faktiska prissättningen vid Lantmäteriverket. Vi återkommer till detta nedan. 
 Vårt ställningstagande för att bibehålla nuvarande prissätt- ningsprincip innebär också att Lantmäteriverket fortsatt bör hävda upphovsrätt till den geografiska informationen och utnyttja möjlig- heterna att differentiera nyttjanderätten för att hitta en samhälls- nyttig prissättning. 
  
 12.8.4 
  
 Grundläggande fastighetsinformation 
  
 Vi menar att det inte finns några tydliga motiv för att överväga en övergång till uttagskostnad för fastighetsinformationen. Ett skäl till detta är att vi bedömer att fastighetsinformationen generellt sett har en mer begränsad potential för ökad användning än den geografiska informationen. Informationen är väl spridd och använd inom de sektorer där nyttan är utpräglad. 
 Utvecklingen under den period användarfinansieringen har tillämpats visar hittills inte några indikationer på en priskänslighet som kan skapa samhällsekonomisk suboptimering i form av undanträngd efterfrågan. Efterfrågan har i stort sett varit stabil eller har, för vissa tjänster, tydligt ökat. En anledning till den lägre priskänsligheten för fastighetsinformationen kan vara att denna information för många kommersiella aktörer inom bank- och fastighetssektorn har avgörande betydelse för att möjliggöra säkra och rationella rutiner för belåning, försäkring, värdering och försäljning av fastigheter; verksamheter där stora värden ofta hanteras och de ekonomiska riskerna skulle bli betydande utan tillgång till fastighetsinformationen. 
 Vårt intryck av kontakterna med användarna är också att fastighetsinformationen i klart mindre utsträckning än den geogra- fiska informationen möter kritik för prisnivåerna. Detta hindrar inte att det finns vissa delar av fastighetsinformationen som har 
 475 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 större priskänslighet och därmed ökad risk för samhällsekonomiska förluster. Så förefaller vara fallet med t.ex. adressinformationen. 
 Frågan är snarast om det finns skäl att övergå till en princip om full kostnadstäckning för åtminstone förvaltningskostnaderna. I praktiken har användarintäkterna från fastighetsinformationen under perioden  
 1999–2001 
  t.o.m. något överstigit full kostnads- täckning för dessa kostnader. År 2002 låg dock förvaltnings- kostnaderna åter något högre än intäkterna. 
 Utvecklingen för närvarande innebär i praktiken att principerna för prissättning av fastighetsinformationen håller på att övergå till full kostnadstäckning för både förvaltning och uppbyggnad. Som en följd av riksdagens beslut att Lantmäteriverkets anslag skall minskas med 100 mnkr fr.o.m. år 2004, höjer Lantmäteriverket successivt priserna för fastighetsinformationen med 60 procent. Avgiftsintäkterna från fastighetsinformationen väntas efter höj- ningarna täcka även kostnaderna för pågående uppbyggnad av den nationella digitala registerkartan. 
 Vi bedömer att denna utveckling leder till onödigt höga avgiftsnivåer som riskerar att minska användningen av fastighets- informationen och dessutom enligt vår mening strider mot de principer för prissättning av samhällets grundläggande information som riksdagen lagt fast (se avsnitt 12.3.3). Enligt lagen om fastighetsregister (2000:224) är syftet med fastighetsregistret att ge offentlighet åt informationen i registret. Av kapitel 9 i detta betänkande har också framgått att statsmakterna vid flera tillfällen uttalat att fastighetsinformationen tillhör samhällets grundläggande information. 
 Vi har i samband med utvärderingen av omstruktureringen av lantmäteriet noterat att sammanförandet av fastighetsinforma- tionen med den geografiska informationen var framsynt och i vår målbild har vi lyft fram behovet av att fortsätta utveckla de synergier som denna integration ger. Vi befarar att de högre prisnivåer som nu genomförs kan hämma denna utveckling. 
 Vi föreslår istället att de avgiftshöjningar som den beslutade anslagsneddragningen förutsätter till sin huvuddel faller på dem som ansöker om inskrivning vid inskrivningsmyndigheterna. Vi ser både samhällsekonomiska och andra motiv för en sådan ordning. I avsnitt 12.12 ger vi vår syn på den framtida fördelningen av kostnaderna för fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet mellan användare av fastighetsinformation och användare av inskriv- ningsverksamheten. 
 476 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Våra förslag härvidlag baseras på förutsättningen att prissätt- ningen av fastighetsinformationen även i fortsättningen skall kunna hanteras inom ramen för principen med uttagskostnad samt ett bidrag till förvaltningskostnaderna. 
 Vi avstår från att föreslå full kostnadstäckning för förvaltningen som princip för prissättningen av fastighetsinformationen av det skälet att vi gör bedömningen att kostnaderna för förvaltningen av fastighetsregistret på sikt kommer att stiga på grund av stora behov av kvalitetshöjningar av informationen. Vi ser också, mot bakgrund av den ökande integrationen mellan de två informationsslagen, fördelar med att ha en gemensam princip för prissättningen av fastighetsinformation och geografisk information. 
  
 12.9 
  
 Utveckling av användarfinansieringen 
  
 Utredningens bedömning:  
 Priserna på strategiskt valda delar av den geografiska informationen bör sänkas betydligt för att möjliggöra en ökad användning av informationen (avsnitt 12.9.1). 
 Regeringens styrning av användarbidragen bör ske genom en utvecklad mål- och resultatstyrning i stället för som nu genom att fastställa tak för användarbidrag (avsnitt 12.9.2). 
 Regeringen och Lantmäteriverket bör utveckla formerna för att följa upp hur användningen av den grundläggande infor- mationen utvecklas (avsnitt 12.9.3). 
  
 12.9.1 
  
 Sänkta priser för viss geografisk information 
  
 Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är det angeläget att prissättningsprinciper som ger priser över den långsiktiga marginal- kostnaden förenas med ett aktivt utnyttjande av användarnas pris- känslighet. Annars kan betydande samhällsekonomiska förluster uppstå. 
 Enligt Lantmäteriverkets egna bedömningar är priskänsligheten för geografisk information generellt hög. Våra intervjuer och enkäter till informationsanvändarna visar också att många använ- dare önskar köpa mer geografisk information om priset sänks. Även erfarenheterna från prissänkningarna 1996 visar på en hög priskänslighet. 
 477 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Den praktiska tillämpningen av principen om användarbidrag har trots detta inneburit att användarnas priskänslighet vid en prissänk- ning inte prövats för den geografiska informationen. Priserna har legat i princip stilla sedan 1996. Därmed finns en oprövad möjlighet att uppnå en samhällsekonomiskt mer optimal situation där sänkta priser ger en ökad användning som i sin tur alstrar ökade intäkter för Lantmäteriverket. 
 Den nya prismodell som Lantmäteriverket arbetat fram syftar inte till att generellt sänka priserna för användarna, men skulle kunna förstärka effekterna av en samtidig prissänkning. Flera hinder som tidigare funnits för en prissänkning – bristande GIS- mognad, en svag ekonomi hos Lantmäteriverket och höga kost- nader för en forcerad databasuppbyggnad – har nu försvunnit. Inom resultatområde Tillhandahållande av geografisk information finns dessutom ett ackumulerat överskott som betalats av infor- mationsanvändarna. 
 Våra jämförelser av prisnivåerna för grundläggande geografisk information i några europeiska länder indikerar att kostnaderna för den svenska fastighetskartan och för ortofoto ligger betydligt högre än närmaste motsvarande information i Norge och Danmark. Vi har också noterat att användarna i sina synpunkter till oss i stor utsträckning fokuserat på priset för just dessa produkter. Prisgapet mellan Lantmäteriverkets fastighetskarta och verkets mer småskaliga geografiska information är dessutom mycket stort. Detta är i viss utsträckning motiverat av skillnader i produktions- kostnader och i informationens potentiella nytta, men det finns en tydlig risk för att en samhällsekonomiskt ogynnsam diskrepans råder mellan den nytta Lantmäteriverket upplever att informa- tionen har och den nytta användarna kan bedöma före köp och utnyttjande av informationen. 
 Mot denna bakgrund menar vi att Lantmäteriverket bör få regeringens uppdrag att, i samband med införandet av en ny pris- modell och en reformerad tillämpning av nyttjanderätten, sänka priserna på strategiskt valda delar av den geografiska informa- tionen. Syftet med prissänkningarna bör vara att söka uppnå en situation där ett användarbidrag kan tas ut i ungefär samma omfatt- ning som idag, men på basis av en lägre prisnivå och ökad försälj- ningsvolym. 
 Vi bedömer att fastighetskartan och sannolikt även ortofoto bör beröras av prissänkningar. Vi bedömer också att prissänkningarna bör vara betydande för att nå önskad effekt på efterfrågan. Vi tror 
 478 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 att dessa strategiska prissänkningar skulle bli en verksam stimulans för  
 GIS-marknaden 
  och samtidigt mildra de problem med att finansiera en tillräcklig försörjning med geografisk information som framförallt statliga myndigheter gett uttryck för. 
 Vi vill understryka att prissänkningar måste ha viss varaktighet för att kunna få effekt. Det tar tid för användarna att planera, utveckla och genomföra satsningar på geografisk informations- teknik. Detta innebär också att en efterfrågeökning efter en pris- sänkning sannolikt kommer med viss fördröjning. Detta medför risk för ett inledande inkomstbortfall för Lantmäteriverket. Vi återkommer i kapitel 13 till frågan om hur detta kan hanteras. Vi vill i sammanhanget också påtala den samhällsekonomiska risk det innebär att inte pröva möjligheterna till ökad samhällsnytta genom riktade prissänkningar. 
  
 12.9.2 
  
 Lantmäteriverket bör fastställa användarbidraget 
  
 Regeringens styrning av användarbidragen till Lantmäteriverket har successivt blivit mindre detaljerad. År 1997 fastställde regeringen i regleringsbrevet till Lantmäteriverket ett bestämt belopp för användarbidragets storlek och beslutade även bidragets fördelning på fastighetsinformation respektive geografisk information. Under åren 1998 och 1999 fastställde regeringen ett takbelopp för använd- arbidraget från respektive informationsslag. Från och med budget- året 2000 fastställer regeringen endast ett tak för det totala användarbidraget, ett tak som sedan 1998 legat på 100 mnkr per år. Lantmäteriverket avgör sedan genom att bestämma priserna för olika informationsprodukter indirekt storleken på användar- bidraget samt bidragets fördelning på informationsslag. 
 Vi menar att regeringen nu bör pröva att avskaffa taket för användarbidragen. I stället för taket bör regeringen utveckla mål- och resultatstyrningen av Lantmäteriverket för att bättre kunna följa vilka effekter verkets arbete har för användarnas informations- försörjning. Vi återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. 
 Ett problem med taket för användarbidraget är att det skapar en viss otydlighet för omvärlden. Vi har t.ex. i en statlig utredning funnit beskrivningar där taket uppges vara ett avkastningskrav från statens sida. 
 Ett annat problem med taket för användarbidraget är att det för enskilda år är svårt att matcha taket med intäkterna, som ju är 
 479 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 beroende av hur efterfrågan hos användarna utvecklas. Före- komsten av ett takbelopp för användarbidraget kan leda till att intäkter blir liggande inom Lantmäteriverket. Till skillnad från vad som normalt gäller för avgiftssystem kan inte Lantmäteriverket utnyttja ett eventuellt överskott i systemet för att investera eller finansiera avgiftssänkningar. 
 Ett ytterligare skäl att avskaffa taket för användarfinansieringen är att detta tydliggör Lantmäteriverkets ansvar för prissättningen av informationen och därmed för vilken ekonomisk belastning som faller på användarna. 
 Ett skäl att behålla taket för användarbidraget skulle kunna vara att erfarenheterna från den hittillsvarande tillämpningen av användarfinansieringen lett till ackumulering av överskott inom framförallt fastighetsinformationen. Vi menar därför att utvecklad kontroll och uppföljning från regeringens sida av vilka konsekven- ser Lantmäteriverkets prissättning och kostnadsutveckling får för användarna är angeläget. Denna kontroll och uppföljning bör dock baseras på målstyrning och en välutvecklad resultatuppföljning. Vi återkommer till detta i nästa avsnitt. 
  
 12.9.3 
  
 Utvecklad uppföljning av Lantmäteriverkets insatser 
  
 Vi menar att det finns starka skäl för regeringen och Lantmäteri- verket att gemensamt utveckla formerna för att följa upp hur användningen av den grundläggande informationen utvecklas. För närvarande saknas i Lantmäteriverkets återrapportering till regeringen både bra indikatorer och mer utvecklade resonemang kring de effekter Lantmäteriverkets verksamhet har för användarna och för informationsanvändningen. Mål och resultatuppföljning fokuserar på intäktsvolymer och intäkternas fördelning på olika användarkategorier. 
 En mer utvecklad resultatuppföljning blir också mer angelägen när Lantmäteriverket går in i en fas präglad av informations- utveckling, där användarinflytandet blir viktigare och verkets insatser överhuvudtaget måste kunna anpassas nära till samhällets föränderliga behov. Våra förslag om att Lantmäteriverket skall genomföra strategiska prissänkningar av viss geografisk informa- tion samt att det s.k. taket i användarfinansieringen bör avskaffas, understryker ytterligare behovet av en förbättrad uppföljning. 
 480 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Som ett led i en förbättrad uppföljning av gjorda insatser bör Lantmäteriverket kunna utveckla sina former för att inhämta användares och kunders bedömning av verksamheten. Nuvarande kundundersökningar utgör enligt vår mening inte tillräckligt underlag för att stödja verkets insatser i en informations- utvecklingsfas. 
 Vi har inte bedömt det vara möjligt eller lämpligt att inom ramen för utredningsarbetet utarbeta konkreta förslag på hur en utvecklad verksamhetsuppföljning bör se ut. Vi föreslår istället att regeringen ger Lantmäteriverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till mer utvecklade former för resultatuppföljningen och att detta förslag sedan bereds inom ramen för den ordinarie dialogen i samband med utarbetandet av verkets regleringsbrev. 
  
 12.10 
  
 Fastighetsanknuten verksamhet inom lantmäteriområdet 
  
 Lantmäterianknuten verksamhet inom fastighetsområdet finansieras idag via flera olika intäktskällor och finansierings- system. Finansiering sker huvudsakligen via anslag, avgiftsintäkter enligt lantmäteritaxan, expeditionsavgifter och genom avgifter från användarna av den grundläggande fastighetsinformationen. Tabellen nedan ger en översiktlig bild av finansieringen av berörda verksamheter. 
 481 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Tabell 12.3  
 Finansieringen av fastighetsanknuten verksamhet inom lantmäteriområdet 
  
 Verksamhet 
  
 Kostnad 
  
 Finansiering 
  
 Avgiftssystem 
  
 Redovisning 
  
 2002 
  
 på statsbudgeten 
  
 (mnkr) 
  
 Fastighets- 
  
 bildning 
  
 - Förrättnings- 
  
 335 
  
 Avgifter 
  
 Lantmäteritaxan 
  
 Hale 
  
 verksamhet 
  
 - Råd, stöd och 
  
 20 
  
 Anslag 
  
 - 
  
 - 
  
 tillsyn 
  
 Fastighets- 
  
 Anslag 
  
 Duran. 
  
 Brutto 
  
 registrering 
  
 -  
 Förrättningar 
  
 23 
  
 - Planer och 
  
 bestämmelser 
  
 5 
  
 - Övrig 
  
 registrering 
  
 6 
  
 - Förrättnings 
  
 arkiv/arkiv 
  
 29 
  
 service 
  
 - 
  
 Utvecklings 22 verksamhet 
  
 - Nedsättning av 
  
 Anslag 
  
 Duran. 
  
 Brutto 
  
 förrättnings 
  
 kostnader 
  
 6 
  
 - Samfällighets 
  
 förenings 
  
 5 
  
 Anslag 
  
 Duran 
  
 Brutto 
  
 register 
  
 1 
  
 Avgifter 
  
 Särskild avgift 
  
 Brutto 
  
 482 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Verksamhet 
  
 Kostnad 
  
 Finansiering 
  
 Avgiftssystem 
  
 Redovisning 
  
 2002 (mnkr) 
  
 på statsbudgeten 
  
 Inskrivnings- 
  
 Anslag 
  
 Duran. 
  
 Brutto 
  
 verksamhet 
  
 - 
  
 Inskrivnings verksamhet vid 
  
 IM 
  
 135 
  
 - 
  
 Inskrivnings verksamhet vid LMV, inkl. 
  
 uppbörd 26 
  
 Grundläggande 
  
 fastighets- 
  
 information 
  
 - Uppbyggnad 
  
 46 
  
 Anslag 
  
 - 
  
 - 
  
 - Förvaltning 
  
 98 
  
 Anslag/avg. 
  
 Användaravgifter 
  
 Hale 
  
 - Tillhanda 
  
 hållande 
  
 40 
  
 Avgifter 
  
 Användaravgifter 
  
 Hale 
  
 Totalt 
  
 797 
  
 Blandningen av anslag och avgifter samt de skilda principerna för olika avgiftssystem gör finansieringen av denna del av samhällets infrastruktur svåröverskådlig. Härtill bidrar särskilt det faktum att vissa avgifter nettoredovisas på statsbudgeten medan andra brutto- redovisas. Utvecklingen av avgiftssystem och verksamheter har också inneburit att kostnadsunderlagen för vissa avgiftssystem kommit att sammanfalla. Några enhetliga principer för fördel- ningen av kostnaderna mellan de olika avgiftssystemen är svåra att finna, eftersom kostnadernas fördelning avspeglar både stats- finansiella och mer verksamhetsanknutna ställningstaganden. 
 Den bristande enhetligheten och tydligheten i finansierings- strukturen behöver i och för sig inte vara ett tecken på att finansieringen i sin helhet är olämpligt utformad. Den bristande enhetligheten är till viss del ett uttryck för att den breda lant- mäteriverksamheten innehåller verksamheter med skilda förutsätt- ningar som gör att det också kan vara motiverat med olika finansieringslösningar. Vidare avspeglar mångfalden i finansie- ringen de målkonflikter som alltid uppstår när t.ex. samhällsekono- miskt effektiva finansieringslösningar inte alltid också är de som bäst överensstämmer med verksamheternas karaktär eller med generella principer för avgiftsfinansiering inom staten. 
 483 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Den svårgenomskådliga fördelningen av olika verksamheters kostnader mellan olika avgiftssystem avspeglar också att det i sak är svårt att entydigt bestämma vilka kostnader som bör ingå i respek- tive kostnadsunderlag. Flera av verksamheterna skulle på ungefär lika goda grunder både kunna finansieras med anslag och ingå i två eller flera avgiftssystem. Det slutliga valet av finansieringskälla beror på vilken tyngd man väljer att ge olika faktorer vid en sammanvägning av samhällsekonomiska aspekter, statsfinansiella hänsyn, verksamheternas karaktär och generella principer för avgiftsfinansiering inom staten. 
  
 12.11 
  
 En registerhållningsavgift? 
  
 Den splittrade finansieringen av fastighetsverksamheten och behovet av att finna en stabil finansiering av kostsamma register- vårdande insatser har i några sammanhang aktualiserat frågan om att införa en registerhållningsavgift för fastighetsregistret (se t.ex. Fastighetsbildningskostnadsutredningen SOU 1990:9). 
 En sådan avgift skulle kunna tas ut för alla fastigheter i fastighetsregistret och skulle till en begränsad kostnad för respek- tive fastighetsägare säkra en långsiktig finansiering av fastighets- anknutna verksamheter som fastighetsregistreringen, inskrivnings- verksamheten och kvalitetshöjande insatser i fastighetsregistret. Expeditionsavgifterna skulle därmed kunna tas bort och inskriv- ningen bli i stort sett kostnadsfri. I syfte att stimulera använd- ningen av fastighetsinformationen skulle också förvaltningen av fastighetsregistret kunna ingå i underlaget för en registerhåll- ningsavgift. 
 Med en avgift på 100 kr per fastighet och år skulle de samlade intäkterna från en registerhållningsavgift uppgå till ca 350 mnkr årligen. Detta motsvarar idag ungefär de samlade intäkterna från expeditionsavgifterna samt huvuddelen av kostnaderna för förvalt- ningen av fastighetsregistret. Uppbörden av en registerhållnings- avgift skulle kunna samordnas med uppbörden av fastighetsskatten. 
 Ett praktiskt exempel på registerhållningsavgift finns i form av t.ex. Vägverkets bil- och körkortsregister, som numera finansieras genom sådana avgifter. 
 Det principiella motivet för en registerhållningsavgift är den nytta som alla fastighetsägare direkt eller indirekt har av fastighets- registret. Ett problem i sammanhanget är att kopplingen mellan 
 484 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 denna nytta och kostnaden för registerhållningsavgiften blir så indirekt att registerhållningsavgiften sannolikt skulle vara att betrakta som en skatt. Genom framförallt fastighetsskatten finns redan en riktad beskattning mot fastigheter. Frågan är också vilket behovet är av en registerhållningsavgift för just fastighetsinforma- tionen när både inskrivningsavgifterna och användaravgifterna för fastighetsinformationen erbjuder substantiella bidrag till finansie- ringen av fastighetsregistret. Det är vidare tveksamt om kost- naderna för att administrera en avgift på 100 kronor per fastighet skulle vara försvarbara. Vi anser därför inte att en registerhåll- ningsavgift bör införas. 
  
 12.12 
  
 Expeditionsavgifternas roll och utveckling 
  
 Utredningens bedömning:  
 Expeditionsavgifterna bör lämna ett större bidrag till den fastighetsanknutna lantmäteriverk- samheten (avsnitt 12.12.1). 
  
 Utredningens förslag:  
 Ett gemensamt kostnadsunderlag för expeditions- och användaravgifter inom fastighetsområdet skall utgöra grund för fördelning av kostnaderna mellan de användare som direkt utnyttjar fastighetsinformationen och de som använder informationen indirekt genom inskrivningsväsendet (avsnitt 12.12.3). 
 Statsmakterna bör fastställa ett belopp som utgör expedi- tionsavgifternas bidrag till fastighetsinformationen. Regeringen skall även i fortsättningen fastställa expeditionsavgifterna. Lant- mäteriverket fastställer avgifterna för den grundläggande infor- mationen och användarbidraget (avsnitt 12.12.3). 
 Samtliga avgiftsintäkter som rör det statliga lantmäteriet nettoredovisas på statsbudgeten (avsnitt 12.12.5). 
 Som framgått av tidigare avsnitt skall de expeditionsavgifter som tas ut i samband med inskrivningsmyndigheternas handläggning av ärenden om lagfart, inteckning m.m. täcka en stor del av kostna- derna inom den lantmäterianknutna fastighetsverksamheten. Genom att expeditionsavgifterna redovisas direkt mot inkomsttitel disponerar dock Lantmäteriverket och domstolsväsendet anslag för den direkta finansieringen av de verksamheter som ingår i kost- nadsunderlaget. 
 485 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna omfattade ursprung- ligen endast de direkta kostnaderna för inskrivningsmyndig- heternas verksamhet. Därefter har kostnadsunderlaget och därmed storleken på bidraget till finansieringen av fastighetsområdet utvidgats successivt av statsmakterna. 
 I samband med uppbyggnaden av fastighetsdatasystemet beslöts att underlaget för expeditionsavgifterna även skulle inkludera kostnaderna för överföring till och drift av fastighetsdatasystemet till den del det berör inskrivningsväsendet (prop. 1981/82:31, bet. 1981/82:Sku 15, rskr. 1981/82:62). Några år senare fick kostnads- underlaget i princip sitt nuvarande utseende genom att stats- makterna beslöt att underlaget skulle utvidgas med statens kost- nader för fastighetsregistreringen inklusive registerkomplettering, upprustning av registerkartor samt arkivhållning och arkivservice vid de statliga lantmäterimyndigheterna. Även statens kostnader för nedsättning av förrättningsavgift vid vissa förrättningar fördes vid detta tillfälle till kostnadsunderlaget. Slutligen tillkom vissa centrala myndighetsfunktioner vid Lantmäteriverket med anknyt- ning till fastighetsregistreringen, såsom föreskrifter, råd och utvecklingsarbete (prop. 1983/84:100, bil. 13, bet. 1983/84:BoU 18, rskr. 1983/84:192). 
 När användarbidraget till förvaltningen av fastighetsregistret infördes 1996 kom kostnadsunderlagen för användarfinansieringen och expeditionsavgifterna delvis att sammanfalla. Denna över- lappning finns fortfarande i form av posterna Fastighetsdataverk- samhet och Inskrivningsverksamhet i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna. Dessa poster motsvarar de förvaltningskost- nader som användarna av fastighetsinformationen bidrar till. 
 Det huvudsakliga motivet för utvidgningen av expeditions- avgifternas kostnadsunderlag har varit att förstärka statsbudgetens inkomstsida. Det ansågs (prop. 1983/84:100, bil. 13) bli mindre kännbart för den som skulle betala avgifterna om avgifts- beläggningen av bl.a. fastighetsregistreringen belastade expeditions- avgifterna istället för lantmäteritaxan. Användarna av inskrivnings- väsendet ansågs också ha stor nytta av fastighetsregistret. I den nämnda propositionen anförde dock regeringen att en utgångs- punkt för avgiftsuttaget i samband med expeditionsavgifterna borde vara att avgifterna skulle vara skäliga med hänsyn till i vilken mån fastighetsregistret bidrar med underlag till de olika slag av expeditioner som förekommer hos inskrivningsmyndigheterna. 
 486 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Några konkreta kriterier att använda vid en sådan skälighets- bedömning av kostnadsfördelningen redovisades inte. 
 12.12.1 Expeditionsavgifternas framtida roll 
 Som framgått av kapitel 5 är ett av de krav som ställs på statliga avgiftssystem att det skall finnas en tydlig koppling mellan prestation och avgift, dvs. erlagd avgift skall utgöra en ersättning för en direkt motprestation. 
 Den gradvisa utvidgningen av kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna har lett till att dessa, förutom den direkta handläggningen av inskrivningsärenden vid inskrivningsmyndig- heterna samt inskrivningsanknutna expeditioner och skatteupp- börd vid Lantmäteriverket, finansierar omfattande fastighets- anknutna verksamheter. Bara ca 60 procent av intäkterna inom avgiftssystemet kan hänföras till kostnader för inskrivnings- myndigheterna och fastighetsregistrets inskrivningsdel. 
 Detta leder till att den tydliga koppling mellan prestation och avgift som är önskvärd för ett avgiftssystem inte helt uppnås. Det kan därmed diskuteras om expeditionsavgifterna med nuvarande utformning entydigt är att betrakta som en avgift eller en skatt. Eftersom en konkret motprestation utförs är de dock sannolikt att betrakta som en avgift. 
 Som framgår av nästa avsnitt är inte heller kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna utformat enligt tydliga principer och saknar en helt klar avgränsning från andra avgiftssystem. Nämnas kan också att expeditionsavgifterna genom att de erläggs i samband med förvärv av en fastighet bidrar till att öka de transaktions- kostnader som uppstår vid fastighetsaffärer. Sett till de totala kostnader som då uppstår för förvärvaren är visserligen detta bidrag marginellt, men det finns ändå skäl att uppmärksamma expeditionsavgifternas roll som en del i en större samlad effekt av olika skatter och avgifter. 
 Dessa förhållanden skulle kunna motivera en renodling av expeditionsavgifternas roll för finansieringen av olika verksamheter och en snävare avgränsning av kostnadsunderlaget. En sådan lösning förordades av Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (SOU 1994:90), som menade att expeditionsavgifternas storlek i högre utsträckning borde anpassas till de kostnader som är direkt förenade med inskrivningsverksamheten vid domstolarna och 
 487 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Domstolsverket. Utredningen ansåg att inskrivningsväsendet annars skulle belastas av kostnader som varken de ansvariga för verksamheten eller användarna kunde påverka. 
 Å andra sidan finns också starka motiv för att låta användarna av inskrivningsväsendet bidra till finansieringen av andra verksam- heter med nära anknytning till fastighetsregistret. Ett skäl till detta är att de expeditioner som utfärdas av Lantmäteriverket i samband med vissa inskrivningsärenden kan likställas med utdrag ur fastighetsregistret och alltså är beroende av ett komplett och uppdaterat sådant register. Mer allmänt får också förekomsten av en ordnad och tillförlitlig registrering av fastigheter anses vara en grundförutsättning för en effektiv och rättssäker inskriv- ningsverksamhet. 
 Med ett sådant perspektiv finns snarast skäl att överväga en lösning där de samband som finns mellan inskrivningsverksam- heten, fastighetsregistreringen, fastighetsregistret och förrättnings- verksamheten utnyttjas fullt ut genom att låta expeditions- avgifterna ensamma täcka förvaltningskostnaderna för den grund- läggande fastighetsinformationen. Detta skulle i sin tur öppna möjligheter att låta Lantmäteriverket tillhandahålla fastighetsinfor- mationen mot avgifter som baserar sig på uttagskostnaden. 
 Vi menar dock att det inte vore rimligt att lägga hela ansvaret för kostnaderna avseende förvaltningen av fastighetsregistret på de fastighetsägare som utnyttjar inskrivningsväsendet. Utifrån pers- pektivet att kostnaderna skall fördelas utifrån nyttan av verk- samheterna, bör användarna av fastighetsinformationen också vara med och bidra till dessa kostnader. 
 Däremot finns det enligt vår mening motiv för att i framtiden låta expeditionsavgifterna lämna ett större bidrag än idag till den fastighetsanknutna lantmäteriverksamheten. Det huvudsakliga motivet för detta ställningstagande är att finansiering via expedi- tionsavgifterna inte är förknippad med samma risker för sjunkande samhällsnytta som om samma kostnader läggs på sakägare vid lantmäteriförrättning eller på användarna av fastighetsinforma- tionen. Vår genomgång av Lantmäteriverkets kundundersökningar och våra kontakter med framförallt privatpersoner som utnyttjat förrättningsverksamheten, visar att det finns ett fortsatt köp- motstånd som skapar risk för att samhällsnyttiga förrättningar inte kommer till genomförande. 
 Vad gäller fastighetsinformationen har Lantmäteriverket gjort bedömningen att de avgiftshöjningar som sker till följd av anslags- 
 488 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 neddragningen i vårpropositionen kommer att leda till minskad användning och att även små begränsningar av användningen skapar stora nyttoförluster. Bland användarna av fastighetsinfor- mationen finns också betalningskänsliga aktörer som t.ex. gles- bygdskommuner. 
 Expeditionsavgifterna å andra sidan tas ut i samband med fastighetsförvärv och utgör i det perspektivet inte någon betung- ande kostnad, förutsatt att de ligger på en rimlig nivå. Avgifterna för lagfart och andra expeditioner har också varit oförändrade sedan 1992, trots att kostnaderna för förvaltningen av det fastig- hetsregister som är en nödvändig grund för en väl fungerande inskrivning stigit kraftigt. Under ett flertal år har dessutom intäkterna i form av expeditionsavgifter understigit full kostnads- täckning. 
 Sammantaget menar vi att de motiv som finns för att expeditionsavgiftarna skall lämna ett ökat bidrag till finansieringen av fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet är starkare än de principiella invändningarna att kostnadsunderlaget inte ger en fullt klar koppling mellan prestation och avgift. 
 Sammanfattningsvis menar vi att expeditionsavgifterna även i framtiden bör utnyttjas för finansiering av lantmäterianknuten verksamhet inom fastighetsområdet utöver den direkta inskriv- ningsverksamheten. Vi menar också att det finns skäl att utvidga denna roll och att utforma kostnadsunderlag m.m. på ett annor- lunda sätt än tidigare. 
  
 12.12.2 
  
 Ett gemensamt kostnadsunderlag för fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet 
  
 Vi kan konstatera att regeringen föreslagit att kostnaderna för förrättningsanknuten fastighetsregistrering skall integreras i lant- mäteritaxan. Om förslaget godkänns av riksdagen, kommer det att innebära att kostnader motsvarande 23 mnkr per år flyttas från kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna till kostnadsunder- laget för lantmäteritaxan. Vi baserar våra följande resonemang på att denna förändring genomförs. 
 Vi utgår också ifrån att expeditionsavgifterna även i framtiden bör täcka kostnaderna för handläggning av inskrivningsärenden, Lantmäteriverkets utfärdande av expeditioner och bevis som en följd av denna verksamhet, samt Lantmäteriverkets kostnader för 
 489 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 uppbörd av den stämpelskatt som tas ut i samband med fastighets- förvärv. Dessa verksamheter har alla en direkt anknytning till inskrivningsverksamheten. 
 Härutöver blir det svårare att finna entydiga principer och argument för att vissa kostnadsposter bör föras till just kostnads- underlaget för expeditionsavgifterna. Svårigheterna att finna sådana belyses av att nuvarande kostnadsunderlag delvis överlappar andra avgiftssystem. Det tydligaste exemplet på detta är att posterna Inskrivningsverksamhet vid Lantmäteriverket och Fastighetsdata- verksamhet nästan i sin helhet är identiska med de förvaltnings- kostnader för den grundläggande fastighetsinformationen som utgör underlag vid beräkning av användarbidraget till förvaltningen. I praktiken har dock ingen dubbel finansiering inträffat, eftersom expeditionsavgifterna alstrat underskott och dessutom inte disponeras av Lantmäteriverket i verksamheten. 
 De otydliga principerna för utformningen av dagens kostnads- underlag visar sig också på så sätt att flera av posterna i olika sammanhang har föreslagits få annan finansiering. I en rapport till regeringen angående avgiftsfrågor (Dnr.  
 200-97-2451), 
  menade Lantmäteriverket att arkivservice och uppbörd av stämpelskatt istället borde finansieras med direkta anslag. 
 Ekonomistyrningsverket har både i ett tidigare regeringsuppdrag (In98/1633/PL) och i sin rapport till oss angående finansierings- former och avgiftssystem inom den statliga lantmäteriverksam- heten, ifrågasatt rimligheten i att inkludera medel för nedsättning av förrättningsavgift som en del i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna. 
 Vi har också vid vår egen analys av frågan funnit att det i några fall finns ungefär lika starka skäl för att välja expeditionsavgifterna, lantmäteritaxan, användaravgifterna eller rena anslag för att finansiera fastighetsanknutna verksamheter inom lantmäteri- området. Förrättningsarkiven har t.ex. stor betydelse för handlägg- ningen av förrättningar, men skulle samtidigt såsom den rättsliga grunden för uppgifterna i fastighetsregistret kunna belasta använ- darna av informationen, eller, finansieras med anslag utifrån argu- mentet att arkivverksamheten har infrastrukturell betydelse och inte kan bäras av sakägarna vid lantmäteriförrättningar. 
 En anslagsfinansiering av alla verksamheter inom kostnads- underlaget för expeditionsavgifterna utom inskrivningsverksam- heten vid de nuvarande inskrivningsmyndigheterna skulle bäst svara mot direktivens önskan om ett redovisningsmässigt enkelt 
 490 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 och överskådligt system av avgifter samt transparens mellan prestation och avgift. Samtidigt har vi dock i uppgift att undersöka möjligheterna till en minskad anslagsfinansiering. 
 Vi har i kapitel 11 föreslagit att huvudmannaskapet för inskriv- ningsverksamheten bör föras till Lantmäteriverket. Det innebär att ansvaret för de verksamheter som idag ingår i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna samlas till Lantmäteriverket i stället för att vara delade mellan flera olika myndigheter. Därmed skapas bättre förutsättningar för en mer samlad syn och en mer samlad hantering av kostnaderna för de verksamheter som berörs av expeditionsavgifterna. 
 Vi föreslår därför en ny ansats till problemet med att hitta en rimlig grund för fördelningen av kostnaderna. Grundtanken i denna är att de användare som direkt utnyttjar fastighetsinforma- tionen och de indirekta användarna av informationen genom inskrivningsväsendet, betraktas på ett mer likformigt sätt. 
 De verksamheter som idag ingår i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna, utöver själva handläggningen av inskriv- ningsärenden vid inskrivningsmyndigheterna, kan betraktas som delar i ett sammanhängande system för registrering, förvaltning och utveckling av samhällets grundläggande fastighetsinformation. Inskrivningsdelen i fastighetsregistret är t.ex. en integrerad del av detta register och den registrering av planer och bestämmelser som ingår i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna utgör ett led i ajourhållningen av fastighetsregistret. Medlen för nedsättning av förrättningsavgifter syftar till att sänka kostnaderna för förvalt- ningen av fastighetsregistret och de förenklingar av registerinne- hållet som blir följden av de aktuella förrättningarna kan också betraktas som en del i ajourhållningen av registret. 
 Vi föreslår därför att verksamheterna inom ramen för nuvarande kostnadsunderlag för expeditionsavgifterna, exklusive registrering av förrättningar, förs samman med de övriga verksamheter som idag ingår i Lantmäteriverkets förvaltning och utveckling av fastig- hetsinformationen och bildar ett gemensamt kostnadsunderlag. Det gemensamma kostnadsunderlaget kommer då att bestå av följande verksamheter: 
 491 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Tabell 12.4  
 Kostnadsunderlag för expeditions- och användaravgifter inom fastighetsområdet 
  
 Verksamhet 
  
 Kostnad 2002 
  
 (mnkr) 
  
 Inskrivningsverksamhet vid IM 
  
 135 
  
 Registrering av planer, bestämmelser m.m. 
  
 11 
  
 Registeranknuten utvecklingsverksamhet 
  
 22 
  
 Förrättningsarkiv/arkivservice 
  
 29 
  
 Medel för nedsättning av förrättningstaxan 
  
 6 
  
 Samfällighetsföreningsregister 
  
 5 
  
 Förvaltning fastighetsinformation 
  
 98 
  
 Uppbyggnad fastighetsinformation 
  
 46 
  
 Summa 
  
 352 
  
 Det föreslagna gemensamma kostnadsunderlaget avviker i prak- tiken från dagens kostnadsunderlag för expeditionsavgifterna endast genom att kostnaderna för uppbyggnad av fastighetsinfor- mation inkluderats. Posten Förvaltning fastighetsinformation mot- svarar de tidigare posterna Inskrivningsverksamhet vid Lantmäteri- verket samt Fastighetsdataverksamhet. 
 12.12.3 Kostnadsfördelning och fastställande av avgiftsnivåer 
 Sammantagna bör intäkterna från expeditionsavgifterna och intäkterna från användarna av den grundläggande fastighets- informationen ge full kostnadstäckning för verksamheterna inom det gemensamma kostnadsunderlaget. 
 Fördelningen av kostnaderna mellan informationsanvändare och användare av inskrivningsverksamheten kan ske i samband med den ordinarie budgetprocessen för regering och riksdag. Frågan kan då på ett naturligt sätt kopplas till beredningen av Lantmäteriverkets budgetunderlag. Efter en samlad bedömning av berörda verksam- heters kostnader och av vilken fördelning av dessa kostnader som är rimlig, kan statsmakterna fastställa ett belopp som utgör expeditionsavgifternas bidrag till fastighetsinformationsområdet. Det fastställda beloppet kan sedan på basis av bl.a. förväntad ärendevolym inom inskrivningsväsendet brytas ned till konkreta avgiftsbelopp för de olika typerna av expeditioner och läggas fast i förordning. 
 492 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 Vi menar att de konkreta expeditionsavgifterna även i fortsättningen bör fastställas av regeringen. Ett motiv för detta är att expeditionsavgifterna är en offentligrättslig avgift och inte en frivilligt efterfrågad tjänst. Ett annat motiv är att vi, eftersom vi nedan föreslår att verket skall disponera avgiftsintäkterna, bedömer att incitamenten för Lantmäteriverket att hålla kostnaderna nere blir för svaga för just denna typ av avgift. Priskänsligheten i detta avgiftssystem är betydligt lägre än för lantmäteritaxan, som Smith mäteriverket fastställer. 
 Lantmäteriverket bör däremot utifrån regeringens beslut om expeditionsavgifternas storlek fastställa avgifterna för den grundläggande informationen och nivån på användarbidraget från användarna av fastighetsinformationen. Vi föreslår i avsnitt 12.9.2 att Lantmäteriverket skall fastställa även användarbidraget för den geografiska informationen. 
 Processen ovan ger regering och riksdag möjlighet att i samband med det ordinarie budgetarbetet på ett samlat sätt bedöma och ta ställning till hur kostnaderna för olika fastighetsanknutna verk- samheter bör fördelas. Möjlighet till en sådan samlad bedömning försvåras i det nuvarande systemet, där användaravgifter och expeditionsavgifter redovisas på olika sätt och har olika kostnads- underlag. 
 Vi menar att det belopp som utgör expeditionsavgifternas bidrag till fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet helst bör fastställas på några års sikt. Bidraget bör inte betraktas som en intäkt för Lantmäteriverket som regelbundet kan anpassas till verkets kost- nader. Detta för att undvika att tillgång till både användarbidrag och intäkter från expeditionsavgifterna skapar bristande kostnads- kontroll. 
 Som vi föreslagit i tidigare avsnitt, bör en utgångspunkt för statsmakternas framtida ställningstaganden vara att användarna av inskrivningssystemet i ökad utsträckning skall bidra till att täcka kostnaderna inom ramen för kostnadsunderlaget. 
 På kort sikt menar vi att åtminstone kostnaderna för kvar- varande uppbyggnadsinsatser inom fastighetsinformationsområdet 
 – efter minskningen av Lantmäteriverkets anslag - bör avgifts- finansieras via expeditionsavgifterna istället för som nu leda till kraftigt ökade kostnader för användarna av fastighetsinforma- tionen. Uppbyggnadsinsatserna avser bl.a. färdigställandet av den digitala fastighetsregisterkartan och omfattar så vitt nu kan bedöma kostnader på ca 40 mnkr per år under de närmaste åren. 
 493 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 Vi har i kapitel 9 redovisat ett antal andra investeringar inom lantmäteriområdet. En del av dessa bör enligt vår bedömning falla på användarna av inskrivningssystemet. Detta gäller främst utvecklingen av ett nytt handläggningssystem för inskrivnings- verksamheten  
 (IRIS-projektet) 
  som väntas ge kostnader på 145 mnkr under åren  
 2006-2010. 
  Dessa kostnader har dock Lantmäteri- verket och Domstolsverket bedömt kommer att rymmas inom ramen för de intäkter nuvarande nivå på expeditionsavgifterna väntas ge. 
 Härtill kommer de insatser som kan vara motiverade för att komplettera och öka kvaliteten på informationen i fastighets- registret. Någon välgrundad bedömning av dessa investeringsbehov kan inte göras i nuläget. Vi har i kapitel 9 föreslagit att Smith mäteriverket skall få i uppdrag att utarbeta ett fördjupat underlag om behovet av att kvalitetshöja fastighetsregistret. 
 Ytterligare ett större projekt som berör det gemensamma kostnadsunderlaget för fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet är den pågående digitaliseringen av framförallt lantmäterimyndig- heternas arkiv. Denna insats väntas kräva totala investeringar på  
 120-130 
  mnkr under åren  
 2003-2007. 
  
 Vår grundsyn är att det är samhällsekonomiskt mer fördelaktigt att välja ökad finansiering via expeditionsavgifter för hela eller delar av dessa investeringar än att belasta användarna av den grund- läggande informationen eller statskassan. De exakta beloppen för de framtida expeditionsavgifterna bör fastställas när ett bättre underlag finns och vi bedömer att Regeringskansliet och Lant- mäteriverket i detta syfte bl.a. bör fördjupa sin dialog i budget- frågor. 
 12.12.4 Redovisning av fastighetsanknutna kostnader 
 För att skapa tydlighet bör kostnaderna för den egentliga inskrivningsverksamheten, dvs. handläggningen av inskrivnings- ärenden vid nuvarande inskrivningsmyndigheter, redovisas inom ett särskilt resultatområde inom Lantmäteriverket. Övriga poster, med undantag av arkiv- och arkivservice som bör till ett eget område, bör kunna föras till ett resultatområde som omfattar förvaltning och utveckling av fastighetsinformationen. 
 Ett möjligt sätt att öka tydligheten i systemet vore att avgifterna för de olika typer av expeditioner som utfärdas inom ramen för 
 494 
  
 SOU 2003:111 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 inskrivningsverksamheten delas in i två delar, där den ena delen utgörs av handläggningskostnaden (nuvarande kostnader vid inskrivningsmyndigheterna samt  
 IRIS-projektet) 
  och den andra delen utgör bidraget till den infrastruktur för fastighetsinformation som utgör en nödvändig förutsättning för inskrivningsverksam- heten. 
 12.12.5 Avgiftskaraktärer och redovisningsprinciper 
 Enligt våra direktiv skall vi analysera vad som är att betrakta som offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet samt föreslå hur avgifts- finansierade verksamheter bör budgeteras och redovisas. 
 Av kapitel 5 framgår att statliga avgifter kan delas in i offent- ligrättsliga (tvingande) och frivilliga avgifter. Av kapitlet framgår också att statliga avgifter antingen kan redovisas brutto på statsbudgeten eller redovisas utanför statsbudgeten (nettoredovis- ning). Vid bruttoredovisning tillförs avgiftsinkomsterna stats- kassan och redovisas under en inkomsttitel. Berörd myndighet får istället anslagsmedel för att täcka de direkta kostnaderna för verksamheten. Vid nettoredovisning disponerar myndigheten avgiftsintäkterna direkt i verksamheten. 
 Offentligrättsliga avgifter har följande kännetecken 
  
 Avgiften innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. 
  
 Riksdagen fattar beslut om att avgiften skall införas. 
  
 Riksdagen har rätt att bestämma avgiftens storlek, men kan delegera till regeringen. 
  
 Verksamheten regleras i lag och förordning. 
  
 Flera av de avgifter som berör den statliga lantmäteriverksamheten är offentligrättsliga. Detta gäller lantmäteritaxan (1995:1459), expeditionsavgifterna (1987:452), avgifter enligt förordningen om pantbrevsregister (1994:598) samt avgifter som rör samfällighets- föreningsregistret (1993:1270). Dessa avgifter är författnings- grundade och rätten att ta ut avgift har beslutats av riksdagen. Avgifterna berör också enskilda, tas ut med ensamrätt av berörda myndigheter och är tvingade. 
 Huvudprincipen är att offentligrättsliga avgifter skall brutto- redovisas på statsbudgeten (prop. 1991/92:100 bil 1, FiU20, rskr 128 och budgetlagen (1996:1059)). Budgetlagen medger dock undantag från principen och i flera fall nettoredovisas också offent- 
 495 
  
 Finansiering av lantmäteriverksamheten 
  
 SOU 2003:111 
  
 ligrättsliga avgifter. Andelen brutto- respektive nettoredovisade offentligrättsliga avgiftsintäkter väger idag relativt jämnt. 
 I dag nettoredovisas avgiftsinkomster enligt lantmäteritaxan samt förordningen om pantbrevsregister. Expeditionsavgifterna och avgifterna i anslutning till samfällighetsföreningsregistret bruttoredovisas. 
 Lantmäteritaxan avser en efterfrågestyrd verksamhet och vi ser inte några skäl att övergå till bruttoredovisning av denna avgift. Avgiftsintäkterna från pantbrevregistret bör fortsatt nettoredovisas eftersom de alstras i en integrerad verksamhet där både offentlig- rättsliga och andra avgifter tas ut. 
 Istället menar vi att det finns skäl att övergå till en modell där samtliga de avgiftsintäkter som rör det statliga lantmäteriet netto- redovisas på statsbudgeten. Mot bakgrund av att en så stor del av lantmäteriets samlade verksamhet är finansierad av frivilliga och nettoredovisade avgifter, skulle en sådan lösning skapa ökad tydlighet och enhetlighet. Den skulle också underlätta den mer samlade behandling av de fastighetsanknutna kostnader som vi föreslagit tidigare i detta kapitel. 
 Om våra förslag genomförs kommer att Lantmäteriverket att bli den enda myndighet som berörs av expeditionsavgifterna, vilket förbättrar förutsättningarna för nettoredovisning betydligt i jämförelse med dagens mer splittrade organisation. De större inskrivningsmyndigheter som nu utför inskrivningsverksamheten har också bättre förutsättningar att klara svängningar i intäkts- volymerna och samtidigt större behov av att anpassa verksamhetens omfattning till efterfrågan. 
 Vi förordar därför att expeditionsavgifterna i framtiden netto- redovisas på statsbudgeten. Detsamma bör också gälla de avgifter som rör samfällighetsföreningsregistret, eftersom finansieringen av detta register huvudsakligen är kopplad till expeditionsavgifterna. 
 496 
  
 13 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 13.1 
  
 Genomförande 
  
 13.1.1 
  
 Föreslagna förändringar 
  
 Vi har i tidigare kapitel lämnat förslag som syftar till att 
  
 garantera rättssäkerheten inom förrättningsverksamheten 
  
 förbättra möjligheterna till effektivisering i förrättningsverk- samheten 
  
 stärka omvärldens förtroende för Lantmäteriverket 
  
 främja tillväxt och förhindra konkurrenssnedvridningar, samt 
  
 främja utveckling, effektivitet och en bred användning av Lant- mäteriverkets grundläggande information. 
  
 Våra förslag innebär att det statliga åtagandet inom lant- mäteriverksamheten fokuseras till kärnverksamheterna och att Lantmäteriverkets roll inriktas mot att främja och stimulera omgiv- ande marknader i stället för att konkurrera. 
 Mer konkret lämnar vi följande huvudsakliga förslag för genomförande: 
  
 Myndighetsstruktur och organisation för det statliga lant- mäteriet ändras genom att Lantmäteriverket och de 21 länsvisa lantmäterimyndigheterna förs samman till en gemensam myn- dighet, kallad Lantmäteriverket, som har en i landet förgrenad organisation med regionala och lokala lantmäterikontor. 
  
 En tydligare avgränsning av myndighetsutövningen ger möjlig- het till upphandling av förrättningsmoment inom fastighets- bildningen. 
  
 En Lantmäterinämnd inrättas för tillsyn över fastighetsbild- ningen och prövning av ärenden rörande kommunal lantmät- erimyndighet. 
  
 497 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 SOU 2003:111 
  
 Lantmäteriverket får ett samordningsansvar för frågor som rör informationsinfrastrukturen för grundläggande geografisk information och fastighetsinformation. 
  
 Lantmäteriverket får i uppdrag att sänka priserna för delar av den grundläggande geografiska informationen. 
  
 Ett Douglas inrättas vid Lantmäteriverket för att bereda frågor i anslutning till samordningsrollen samt ta fram strate- giska planer för den nationella infrastrukturen för geodata. 
  
 Processen för utveckling av Lantmäteriverkets grundläggande information tydliggörs och får ökad långsiktighet genom att Lantmäteriverket får i uppdrag att utarbeta en strategi för informationsutvecklingen samt finansieringsplaner. 
  
 Lantmäteriverkets och lantmäterimyndigheternas uppdrags- verksamhet begränsas och avskiljs. Det offentliga åtagandet inom uppdragsområdet tydliggörs genom att uppdragsbemyn- digandet skrivs in i Lantmäteriverkets instruktion. Uppdrags- verksamhet utanför det offentliga åtagandet överförs till andra utförare eller avvecklas. 
  
 Ett Marknads- och konkurrensråd inrättas vid Lantmäteri- verket för att behandla och ge verket råd i frågor som rör mark- nads- och konkurrensaspekter av verksamheten. Lantmäteri- verket bör också få i uppdrag att utarbeta en konkurrenspolicy. 
  
 Ansvars- och arbetsfördelningen mellan domstolsväsendet och Lantmäteriverket ändras genom att huvudmannaskapet för de nuvarande sju inskrivningsmyndigheterna förs från domstols- väsendet till Lantmäteriverket. Inskrivningsmyndigheterna integreras i Lantmäteriverket som regionala inskrivnings- kontor. 
  
 Expeditionsavgifterna höjs och bidrar i ökad utsträckning till finansieringen av fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet. Systemet för redovisning av intäkterna från expeditionsavgif- terna läggs om från brutto- till nettoredovisning. 
  
 13.1.2 
  
 Allmänt om genomförande och tidplan 
  
 Flera av våra förslag rör frågor som måste behandlas av riksdagen. Ett samlat förslag till riksdagen kan rimligen lämnas tidigast senvåren 2004, med ställningstaganden av riksdagen hösten 2004. 
 498 
  
 SOU 2003:111 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 Därmed är tidigaste datum för ikraftträdande av våra förslag den 1 januari 2005. Vi föreslår att merparten av reformerna träder i kraft detta datum. Vissa av förslagen kan dock förberedas eller genom- föras tidigare genom uppdrag till Lantmäteriverket. 
 Förändringen av huvudmannaskapet för inskrivningsverksam- heten föreslår vi genomförs den 1 januari 2006, på grund av det mer omfattande författningsarbete som krävs. Begränsning och avskilj- ande av uppdragsverksamheten blir en successiv process som vi bedömer tar upp till tre år i anspråk. 
  
 13.1.3 
  
 Genomförandeaspekter av förslagen 
  
 Begränsning och avskiljande av uppdragsverksamheten 
 Strävan bör vara att så långt möjligt överföra berörd verksamhet och personal till andra aktörer, antingen konkurrenter eller nuvarande uppdragsgivare. Endast om avyttring – eller övergång av berörd personal till andra uppgifter inom Lantmäteriverket – inte är möjlig, bör ren avveckling av verksamheter ske. 
 Vi bedömer att processen bör genomföras så snabbt som möjligt efter ett riksdagsbeslut. Ett snabbt genomförande undviker de påfrestningar på personal, organisation och på Lantmäteriverkets ekonomi som är förknippade med längre omstruktureringar. Det ger också en tydlig signal till kunder och marknad att agera utifrån nya förutsättningar. 
 Genomförandet bör ske i nära samråd mellan Regeringskansliet och Lantmäteriverket. Verket bör efter beslut av riksdagen få regeringens uppdrag att svara för genomförandet. Av regeringens uppdrag till Lantmäteriverket bör framgå när begränsning och avskiljande av uppdragsverksamheten skall vara slutförda samt hur kostnaderna för processen skall täckas (vi återkommer till denna fråga i avsnitt 13.1.7). Lantmäteriverket bör årligen återrapportera till regeringen hur processen framskrider. Processen bör avslutas genom att Lantmäteriverket lämnar en slutrapport till regeringen. I anslutning till detta kan det nya uppdragsbemyndigandet läggas fast i instruktionen för Lantmäteriverket. 
 Gällande avtal med kunder bör hanteras på ett affärsmässigt sätt, t.ex. genom att en annan utförare som avtalsparterna är ense om tar över uppdraget. Det är angeläget att bl.a. de mindre kommuner 
 499 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 SOU 2003:111 
  
 som utnyttjar Metrias tjänster får tid och möjligheter att finna alternativa utförare. 
 En ny myndighetsstruktur och organisation för fastighetsbildningen 
 Den nya myndighetsstrukturen förutsätter vissa författnings- ändringar av enkel karaktär och kräver också ändringar i Lantmäteriverkets instruktion (se avsnittet om författnings- förslag). Lantmäteriverket bör få regeringens uppdrag att svara för det praktiska genomförandet av reformen. 
 Inskrivningsverksamhetens övergång till Lantmäteriverket 
 Införlivandet av inskrivningsmyndigheterna i Lantmäteriverket kräver författningsändringar av mer komplicerad karaktär. Efter erforderliga ändringar kan Lantmäteriverket och Domstolsverket få i uppdrag av regeringen att gemensamt leda det praktiska genomförandet av reformen. 
 Direktiven för vår utredning anger att inskrivningsverksamheten skall vara kvar på de orter där den bedrivs idag. Oaktat detta kan det beroende på de lokala förutsättningarna bli aktuellt att finna nya lokaler för vissa inskrivningskontor. En viktig uppgift i sammanhanget blir att så tidigt som möjligt utse chefer för respektive inskrivningskontor och säkra verksamhetens fortsatta försörjning med juridisk kompetens. 
 Expeditionsavgifterna 
 Vi föreslår att våra förslag rörande expeditionsavgifterna genom- förs snarast möjligt. I avvaktan på att förslag kan föreläggas riks- dagen, bör Lantmäteriverket få disponera delar av det ackumule- rade myndighetskapitalet under resultatområde Tillhandahållande – fastighetsinformation för att inte avgiftshöjningar för fastighets- informationen skall bli nödvändiga innan det nya systemet kan träda i kraft. 
 I avvaktan på att inskrivningsverksamheten skall föras till Lantmäteriverket, kan expeditionsavgifternas nivå justeras med bibehållen bruttoredovisning. Detta kräver dock ökade anslag till 
 500 
  
 SOU 2003:111 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 Lantmäteriverket. Alternativt kan systemet läggas om till nettoredovisning och Lantmäteriverket ersätta domstolsväsendet och Domstolsverket för deras kostnader avseende inskrivnings- verksamheten. 
 I samband med överföringen av inskrivningsverksamheten till Lantmäteriverket och övergången till nettoredovisning av expedi- tionsavgifterna, bör anslagen till Lantmäteriverket, domstols- väsendet och Domstolsverket justeras ned. 
 Ändringar krävs i förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna (1987:452) samt i Lantmäteriverkets instruktion eller regleringsbrev så att verket kan disponera avgiftsintäkterna i verksamheten. 
 Övriga förslag 
 Förslaget om inrättande av en Lantmäterinämnd för tillsyn över fastighetsbildningen och prövning av ärenden rörande kommunal lantmäterimyndighet kräver ändringar i lagen om kommunal lant- mäterimyndighet (se författningsförslag). En instruktion behöver också utformas för Lantmäterinämnden och ledamöter utses av regeringen. 
 De föreslagna organen Marknads- och konkurrensrådet samt Geodatarådet bör skrivas in i Lantmäteriverkets instruktion. Reger- ingen bör också utse ledamöter och ordförande i Geodatarådet samt ordförande i Marknads- och konkurrensrådet. 
  
 13.1.4 
  
 Finansiering av genomförandet 
  
 Vi föreslår att de omstruktureringskostnader som uppstår i sam- band med genomförandet av våra förslag delvis finansieras genom att Lantmäteriverket får disponera det ackumulerade myndig- hetskapitalet. 
 Till omstruktureringskostnaderna räknar vi även att undanröja det ackumulerade underskott som för närvarande finns inom Lantmäteriverkets resultatområde Uppdragsverksamhet, ett under- skott som inte kan bäras av den uppdragsverksamhet som återstår efter omstruktureringen. Vi är medvetna om att det ackumulerade myndighetskapitalet härstammar från olika resultatområden och att överskott inom ett resultatområde normalt inte kan utnyttjas 
 501 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 SOU 2003:111 
  
 utanför resultatområdet. Vi menar dock att detta är rimligt i det aktuella fallet, eftersom avnämarna av Lantmäteriverkets produkter och tjänster inom olika resultatområden delvis är desamma. Våra förslag innebär också sänkta priser för användarna av den grund- läggande informationen. 
 Det ackumulerade myndighetskapitalet inom resultatområde Tillhandahållande – geografisk information, bör i första hand utnyttjas för att klara investeringsbehov inom området samt even- tuella kortsiktiga inkomstbortfall till följd av lägre priser på infor- mationen. 
  
 13.2 
  
 Konsekvenser 
  
 Enligt direktiven skall vi kostnadsberäkna och i övrigt beskriva de konsekvenser som våra förslag medför på kort och lång sikt för staten, kommunerna, näringslivet och övriga intressenter. I den mån våra förslag innebär konsekvenser för miljön skall en miljöbedömning göras. Även samhällsekonomiska konsekvenser skall redovisas. 
 Av  
 14–16 
  § kommittéförordningen följer också att eventuella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten, för sysselsättning och service i olika delar av landet, för små företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen samt för den person- liga integriteten skall belysas. 
  
 13.2.1 
  
 Rättssäkerhet, förtroende och tydlighet 
  
 Våra direktiv framhåller att rättssäkerheten är av särskild betydelse för de delar av lantmäteriverksamheten som utgör myndighets- utövning. Vi bedömer att våra förslag om begränsning av den fastighetsbildningsanknutna uppdragsverksamheten, en utvecklad tillsyn över fastighetsbildningen och en mer ändamålsenlig organisationsstruktur, kommer att förbättra förutsättningarna för ett fortsatt förtroende för det svenska förrättningsinstitutet och en hög rättssäkerhet inom förrättningsverksamheten. 
 Våra förslag om begränsning och avskiljande av Lant- mäteriverkets konkurrensutsatta uppdragsverksamhet och inrätt- andet av ett Marknads- och konkurrensråd, bör på några års sikt 
 502 
  
 SOU 2003:111 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 leda till att Lantmäteriverket åtnjuter fullt förtroende från de privata aktörerna i utövandet av sina myndighetsuppgifter och att misstänksamhet och missförstånd drabbar verket i klart mindre utsträckning. 
 Fokuseringen på kärnverksamheterna och begränsningen av uppdragsverksamheten bidrar också till att åstadkomma en ökad tydlighet rörande det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet och närmar det statliga lantmäteriet till gällande förvaltnings- politiska riktlinjer. 
  
 13.2.2 
  
 Konkurrens, marknad och tillväxt 
  
 Våra förslag kommer att leda till den ökade konkurrensutsättning och konkurrensneutralitet som efterlyses i våra direktiv. Vi bedömer att allt fler privata aktörer som en följd av detta kommer att etablera sig eller utvidga sin verksamhet inom berörda sektorer. Följden av detta bör bli ökad konkurrens och ökad dynamik i utvecklingen av teknik och tjänster samt på sikt lägre priser för användare och kunder. Marknaden för geografisk informations- teknik främjas med positiva effekter för tillväxt och sysselsättning som följd. Till en sådan positiv utveckling bidrar också de förslag och konsekvenser som beskrivs under 13.2.3. 
 Vi bedömer att en särskilt viktig aspekt är att avgränsningen av uppdragsverksamheten kommer att skapa bättre villkor för de företag som verkar inom både geografisk informationsteknik och inom det mätningstekniska området. Våra förslag kommer också att öppna för ökad kunskapsöverföring mellan Lantmäteriverket och den privata sektorn, vilket kan bli betydelsefullt för särskilt mindre konsultföretag. 
 Enligt förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, skall myndigheter och verk göra en konsekvensanalys av hur nya eller ändrade regler på- verkar små företags villkor och konkurrensen. Regeringen har ut- färdat motsvarande riktlinjer för Regeringskansliet. Vi kan konsta- tera att våra förslag inte innebär några negativa effekter i samman- hanget. Tvärtom innebär förslagen att det inom de berörda pro- duktområdena eller marknaderna skapas bättre förutsättningar för etablering och tillväxt av små företag och en fungerande konkur- rens till nytta för samhällsekonomin och kunder/konsumenter. 
 503 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 SOU 2003:111 
  
 13.2.3 
  
 Informationsförsörjningen 
  
 Våra förslag om höjda expeditionsavgifter syftar till att Smith mäteriverket skall få ekonomiska möjligheter att slutföra uppbygg- naden av den grundläggande fastighetsinformationen och utveckla kvaliteten i fastighetsregistret utan att kostnaderna för dessa infrastrukturinsatser belastar informationsanvändarna eller kräver ökade statliga anslag. Priserna för den grundläggande fastighets- informationen bör därmed kunna sänkas i förhållande till den nivå som nu förutsätts gälla fr.o.m. den 1 januari 2004. Detta minskar risken för samhällsekonomiska förluster i form av minskad informationsanvändning samtidigt som informationsinfrastruk- turen säkras. 
 Vårt förslag att regeringen bör ge Lantmäteriverket i uppdrag att sänka priserna för delar av den geografiska informationen bör leda till en ökad informationsanvändning och dito samhällsnytta. Bl.a. öppnas möjligheter till en ökad informationsanvändning inom den offentliga sektorn, där flera myndigheter anser att de med dagens prisnivåer inte kan finansiera hela sitt egentliga behov av geografisk information och fastighetsinformation. Ökad användning av den grundläggande informationen leder erfarenhetsmässigt till rationa- liseringar och effektiviseringar. 
 Förslagen om en samordningsroll för Lantmäteriverket och inrättandet av ett Douglas leder till att samordningen mellan olika dataproducenter i flera avseenden förbättras. Detta skapar förutsättningar för en snabbare och effektivare utveckling av den nationella informationsinfrastrukturen och en bättre samordning av arbetet med att koppla samman den nationella med den europeiska informationsinfrastrukturen. Förslagen underlättar också för den växande skara användare som önskar utnyttja grund- läggande data från olika producenter samt ger användarna bättre möjligheter att framföra sina synpunkter samlat till flera data- producenter. 
 Den process för planering och utveckling av Lantmäteriverkets grundläggande information som vi föreslår ger också den bättre förutsättningar för användarinflytande. 
 Vårt förslag om att föra inskrivningsverksamheten till Lant- mäteriverket ger ett mer sammanhållet ansvar för de inskrivnings- relaterade frågor som idag hanteras av flera olika myndigheter, knyter en viktig del av ajourhållningen av fastighetsregistret 
 504 
  
 SOU 2003:111 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 närmare Lantmäteriverket och bidrar till den av statsmakterna önskade renodlingen av domstolsväsendet. 
  
 13.2.4 
  
 Sakägare, fastighetsägare m.fl. 
  
 Den nya myndighetsstrukturen, upphandlingsmöjligheten och kvalitetshöjningar i fastighetsregistret bör leda till minskade kost- nader inom fastighetsbildningen. Om det blir någon prissänkning för sakägarna är osäkert mot bakgrund av att kostnaderna för förrättningsanknuten fastighetsregistrering enligt förslag i årets budgetproposition skall ingå i lantmäteritaxan fr.o.m. år 2004. 
 Som en följd av vårt förslag till avgränsning av myndig- hetsutövningen inom fastighetsbildningen skapas möjlighet till upphandling av vissa förrättningsmoment. Härigenom kommer all extern medverkan i förrättningsprocessen att ske genom upp- handling. De avtal om att medverka i vissa moment inom fastig- hetsbildningen, s.k. förrättningsmedverkan, som idag finns mellan lantmäteriet och drygt sjuttio kommuner upphör därmed när dessa avtal löper ut. Kommunal medverkan i förrättningsverksamheten får sedan ske på samma villkor som vid privata företags medverkan, dvs. genom upphandling, vilket ger enhetliga och tydliga spelregler. För sakägarna kan detta på kort sikt leda till både högre och lägre kostnader, beroende på hur nuvarande ersättning till kommunerna förhåller sig till ett marknadspris eller egenregiverksamhet. På längre sikt bör våra förslag på grund av ökad konkurrens ge sänkta kostnader för sakägarna. 
 Som en följd av våra förslag stiger kostnaderna för fastig- hetsägare som ansöker om lagfart eller annat inskrivningsärende med ca 20 procent i förhållande till 2002 års nivå. För den som ansöker om lagfart skulle en avgiftsökning på 20 procent innebära att avgiften ökade från 865 till 1 038 kronor. Vi bedömer att detta är en fullt rimlig avgiftsökning mot bakgrund av bl.a. tidigare underskott i avgiftssystemet och att avgifterna varit oförändrade sedan 1992. 
  
 13.2.5 
  
 Kunder till uppdragsverksamheten 
  
 Vårt förslag att begränsa lantmäteriets uppdragsverksamhet innebär att en del av verksamhetens kunder måste finna nya vägar att få tillgång till önskade produkter och tjänster. Bland kunderna finns 
 505 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 SOU 2003:111 
  
 huvudsakligen små och mellanstora kommuner (upp till ett  
 80-tal 
  kommuner berörs), men också statliga myndigheter (främst Vägverket och Banverket) samt privata företag och privatpersoner. 
 Vi bedömer att den uppdragsverksamhet vi inte inkluderar i det offentliga åtagandet är konkurrensutsatt och att alternativa utförare därför kommer att vara tillgängliga omedelbart eller efter en kort omställningstid på marknaden. Dessutom är det att förvänta att flera delar av berörda verksamheter kommer att överföras intakta till andra aktörer och fortsätta att finnas tillgängliga på marknaden. Vidare är huvuddelen av Metrias uppdrag för kommunerna och i princip alla uppdrag för Vägverket och Banverket redan idag föremål för upphandling. Kommunerna har också möjlighet att bedriva aktuell verksamhet i egen regi eller i samverkan med andra kommuner. 
 För den största kundgruppen, kommunerna, väntar sannolikt efter en kortare övergångstid sänkta kostnader när flera privata aktörer blir aktiva på marknaden för lantmäteriverksamhet och geografisk informationsteknik. 
  
 13.2.6 
  
 Regionalpolitiska konsekvenser 
  
 Lantmäteriet utför idag via Metria och – i norra Sverige – via lant- mäterimyndigheterna, mät- och karteringsuppdrag åt många mindre kommuner i glesbygd. Våra förslag innebär att denna upp- dragsverksamhet bör överföras till privata huvudmän eller övertas av berörda kommuner, ensamma eller i samverkan. 
 Våra förslag får positiva regionalpolitiska konsekvenser så till vida att renodlingen av lantmäteriets uppdragsverksamhet ger bättre förutsättningar för en fungerande marknad för kart- och mätningsteknisk verksamhet även i områden utanför de större städerna. 
 Negativa regionalpolitiska konsekvenser kan uppstå om efter- frågan på aktuella produkter och tjänster i vissa delar av landet inte räcker som underlag för en privat marknad med fungerande kon- kurrens. Vissa kommuner kan då få högre kostnader för att täcka sina behov av kart- och mätningstekniska tjänster eller bli hänvisade till att bedriva verksamheten i egen regi. Våra förslag innebär dock inte att kommunerna tillförs några nya uppgifter. 
 För att underlätta övergången föreslår vi att begränsning och avskiljande av uppdragsverksamheten genomförs successivt med en 
 506 
  
 SOU 2003:111 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 god framförhållning. I delar av Sverige där det kommersiella underlaget för kart- och mätningsteknisk verksamhet är svagare, kan Lantmäteriverket – om detta bedöms lämpligt med hänsyn till förrättningsverksamhetens krav – upphandla förrättningsmoment för att på så sätt ge marknaden ökad volym. Vi menar att detta är en lämpligare lösning än att vissa lantmäterimyndigheter i glesbygd bedriver uppdragsverksamhet åt kommunerna i anslutning till myndighetsutövningen inom fastighetsbildningen. 
 Begränsningen av uppdragsverksamhet i anslutning till fastig- hetsbildningen kan också innebära att det av ekonomiska skäl blir svårt att upprätthålla alla de lokala lantmäterikontor som idag har betydande uppdragsintäkter. Vi menar dock att en minskning av det stora antalet lokala kontor ändå måste ske för att kunna säkra en god kompetensförsörjning och skapa ett rationaliserings- utrymme som kan sänka kostnader och handläggningstider. Utvecklingen av  
 Internet-tjänster 
  och medborgarnas allt större vana vid att använda denna kanal för att effektivt hantera myndig- hetskontakter, skapar också nya möjligheter för att upprätthålla en god service även i glesbygd. 
  
 13.2.7 
  
 Personalkonsekvenser 
  
 Våra förslag om begränsning och avskiljande av uppdrags- verksamheten inom Metria och vid lantmäterimyndigheterna berör mellan 235 och 285 anställda. Merparten av berörd personal bör tillsammans med verksamheterna på olika sätt kunna föras över i annan regi eller få andra uppgifter inom Lantmäteriverket. Inom delar av berörd uppdragsverksamhet är medelåldern hög, vilket också öppnar vissa möjligheter till avveckling genom naturlig avgång. Vidare bör personal som visar intresse för att driva delar av verksamheten vidare i egen regi så långt möjligt stödjas i detta. 
 När övergång av verksamhet i annan regi sker enligt 6 § lagen om anställningsskydd (LAS), förs anställningsavtal över till den nya arbetsgivaren om inte arbetstagaren motsätter sig detta. 
 Sammanförandet av Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en myndighet väntas i sig inte få några direkta personalkonsekvenser. Här, liksom vid överförandet av inskrivningsmyndigheterna till Lantmäteriverket, rör det sig personalmässigt om övergång av verksamhet enligt 6 § lagen om anställningsskydd (LAS). I samband med överföringen av inskriv- 
 507 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 SOU 2003:111 
  
 ningsverksamheten till Lantmäteriverket behövs sannolikt nyre- krytering av juridiskt utbildad personal till de nya inskrivnings- kontoren. 
 Lantmäteriverkets närmare utformning av den regionala och lokala organisationen för fastighetsbildning och de ökade rationali- seringsmöjligheterna i den nya organisationen, kan däremot på sikt påverka personalbehovet. 
  
 13.2.8 
  
 Statsfinansiella konsekvenser 
  
 Vi har baserat våra förslag på att statens anslag till lant- mäteriområdet inte skall öka utöver den nivå som enligt 2003 års ekonomiska vårproposition gäller fr.o.m. budgetåret 2004. Våra förslag innebär därför inga ökade utgifter för staten. Vi har dock förutsatt att Lantmäteriverkets ackumulerade myndighetskapital kan disponeras för reformer och investeringar. 
 Vårt förslag om att staten bör övergå från brutto- till netto- redovisning av intäkterna från expeditionsavgifterna påverkar både utgifts- och intäktssidan på statsbudgeten, men ger ingen saldo- förändring totalt sett. Anslagen till Lantmäteriverket, domstols- väsendet och Domstolverket bör, som tidigare nämnts, justeras ned i samband med att den nya principen genomförs. 
  
 13.2.9 
  
 Lantmäteriets ekonomi 
  
 Som vi konstaterat under 13.2.3 syftar våra förslag rörande expeditionsavgifterna till att Lantmäteriverket skall få ekonomiska möjligheter att slutföra uppbyggnaden av den grundläggande fastighetsinformationen samt utveckla kvaliteten i fastighets- registret utan att kostnaderna för dessa infrastrukturinsatser belastar informationsanvändarna eller kräver ökade statliga anslag. 
 En effekt av övergången till nettoredovisning av expeditions- avgifterna blir att andelen avgiftsintäkter i Lantmäteriverkets finan- siering ökar betydligt. 
 Sammanförandet av Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäteri- myndigheterna till en gemensam myndighet med en ny regional organisation bör på sikt ge kostnadsminskningar som följd av administrativa förenklingar och ökade rationaliseringsmöjligheter. Möjligheten till upphandling av vissa förrättningsmoment ökar 
 508 
  
 SOU 2003:111 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 ytterligare möjligheterna till rationalisering och kostnadsminsk- ningar. 
 Kostnaderna för att begränsa och avskilja delar av lantmäteriets uppdragsverksamhet är mycket svåra att beräkna. De verksamheter som berörs verkar på olika marknader och det är omöjligt att på förhand bedöma hur kunder och presumtiva övertagare av verk- samheterna kommer att agera. Marknaderna kommer att avgöra vilka intäkter som kan genereras genom försäljning av verk- samheter, vilka intäktsbortfall som uppstår på grund av att kunder söker andra utförare och i vilken utsträckning personalen finner andra anställningar. 
 Vi har funnit att det inte är realistiskt att i detta skede försöka göra en beräkning av omstruktureringskostnaderna. Vi har i utvärderingen av det statliga lantmäteriets omstrukturering efter 1996 visat att omstruktureringskostnaderna då var omöjliga att med någon tillförlitlighet uppskatta på förhand. 
 Sänkta priser för den grundläggande geografiska informationen medför sannolikt under år 1 och möjligen även år 2 minskade intäkter för Lantmäteriverket. Användarna behöver viss tid för att anpassa sin efterfrågan till en ny prisnivå. En prissänkning på t.ex. 30 procent för den dyraste digitala produkten Fastighetskartan skulle utan efterfrågeökning orsaka en intäktsminskning på ca 10 mnkr. Varje ökning av efterfrågan reducerar detta intäktsbortfall. På några års sikt bedömer vi att efterfrågeökningen skall väga upp intäktsbortfallet. 
 Kostnaderna för inrättande av en Lantmäterinämnd, ett Geo- dataråd, ett Marknads- och konkurrensråd, en ny process för utveckling av den grundläggande informationen samt utarbetande av en marknads- och konkurrenspolicy, bedömer vi ryms inom de ekonomiska ramar som anslag och avgiftsintäkter ger. 
 Lantmäterinämndens verksamhet är i allt väsentligt att betrakta som en omprioritering av resurserna inom ramen för den anslags- finansierade verksamhet vad gäller råd, stöd och tillsyn som Smith mäteriverket bedriver inom fastighetsbildningsområdet. 
 13.2.10 Övriga konsekvenser 
 Våra förslag har positiva konsekvenser för miljön, för arbetet mot brott, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen så till vida att 
 509 
  
 Genomförande och konsekvenser 
  
 SOU 2003:111 
  
 sänkta kostnader för grundläggande data ökar möjligheterna att utnyttja geografisk informationsteknik för att rationalisera och effektivisera arbetet inom dessa områden. Vår bedömning att satellitdata och fjärranalys fortfarande bör utgöra ett offentligt åtagande ger Lantmäteriverket möjlighet att fortsatt driva utvecklingen inom områden som är särskilt betydelsefulla för miljöarbetet. 
 Vi bedömer att våra förslag inte har några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen eller den personliga integriteten. 
 13.2.11 Sammanfattning 
 Sammantaget anser vi att våra förslag ger tydliga positiva samhällsekonomiska effekter genom främst följande faktorer 
  
 – 
  
 användningen av den grundläggande informationen ökar med ökad samhällsnytta som följd, 
  
 – 
  
 ökad konkurrensneutralitet och ökat marknadsutrymme ger högre effektivitet och ökad tillväxt, 
  
 – 
  
 utvecklingen av geografisk informationsteknik stimuleras och bidrar till rationaliseringar, effektiviseringar samt högre kvalitet inom en rad sektorer i samhället, 
  
 – 
  
 transaktionskostnader på grund av otydligheter och misstänk- samhet minskar, 
  
 – 
  
 samordningen av den nationella informationsinfrastrukturen inom geodataområdet förbättras, 
  
 – 
  
 processerna för utveckling av den grundläggande informa- tionen blir mer effektiva och transparenta vilket ger förbättrade villkor för användarinflytande och statsmakternas insyn och styrning, samt 
  
 – 
  
 förutsättningar för ytterligare rationaliseringar och sänkta priser inom förrättningsverksamheten skapas. 
  
 Omfattningen på ovanstående effekter har inte varit möjlig att kvantifiera. 
 510 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 Lag om ny beteckning på den statliga lantmäterimyndigheten 
 Härigenom föreskrivs att bestämmelser i lag eller annan författ- ning om lantmäterimyndigheten i länet efter utgången av år 2004 skall avse Lantmäteriverket. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. 
 511 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:111 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 Lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988) 
 1 
  
 dels  
 att 4 kap. 34 a § skall upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att 4 kap. 7 a §, 16 kap. 12 a § samt 19 kap. 5 och 6 §§ skall 
  
 ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 kap. 
  
 Om en kommun är sakägare vid en förrättning som handläggs av en kommunal lantmäteri- myndighet får kommunen eller en annan sakägare begära att förrättningen i stället skall handläggas av  
 lantmäterimyndig- heten i länet 
 . 
 En sådan begäran skall göras hos förrättningslantmätaren innan förrättningen avslutats. Förrätt- ningen skall då avbrytas och ärendet överlämnas till  
 lant- mäterimyndigheten i länet 
 . 
 7 a § 
 2 
  
 Om en kommun är sakägare vid en förrättning som handläggs av en kommunal lantmäteri- myndighet får kommunen eller en annan sakägare begära att förrättningen i stället skall handläggas av  
 Lantmäteriverket 
 . 
 En sådan begäran skall göras hos förrättningslantmätaren innan förrättningen avslutats. Förrätt- ningen skall då avbrytas och ärendet överlämnas till  
 Lant- mäteriverket 
 . 
 Bestämmelserna i denna paragraf omfattar inte förrättningar som grundas på avtal om köp, byte eller gåva enligt 4 kap. jordabalken. 
 34 a § 
 3 
  
 Lantmäterimyndigheten i länet får uppdra åt en annan statlig eller kommunal myndighet med kompetens inom lantmäteri- 
  
 1 
  
 Omtryckt 1992:1212. 
  
 2 
  
 Paragrafen införd 1995:1394. 
  
 3 
  
 Paragrafen införd 1995:1394. 
  
 512 
 SOU 2003:111 Författningsförslag 
 området att utföra åtgärder enligt 4 kap. 25 § första stycket, 27 och 28 §§. 
  
 16 kap. 
  
 12 a § 
 4 
  
 Endast om det finns synner- 
  
 Endast om det finns synner- 
  
 liga skäl får en kommunal lant- 
  
 liga skäl får en kommunal lant- 
  
 mäterimyndighets förrättning 
  
 mäterimyndighets förrättning 
  
 undanröjas på grund av att 
  
 undanröjas på grund av att 
  
 myndigheten handlagt ärendet i 
  
 myndigheten handlagt ärendet i 
  
 stället för att lämna över det till 
  
 stället för att lämna över det till 
  
 den statliga lantmäterimyndig- 
  
 Lantmäteriverket  
 enligt 5 § lagen 
  
 heten  
 enligt 5 § lagen (1995:1393) 
  
 (1995:1393) om kommunal lant- 
  
 om kommunal lantmäterimyndig- 
  
 mäterimyndighet. 
  
 het. 
  
 19 kap. 
  
 5 § 
 5 
  
 Rätt till ersättning av staten 
  
 Rätt till ersättning av staten 
  
 har den som lider skada på 
  
 har den som lider skada på 
  
 grund av ett tekniskt fel i fastig- 
  
 grund av ett tekniskt fel i fastig- 
  
 hetsregistrets allmänna del eller 
  
 hetsregistrets allmänna del eller 
  
 i en anordning som är ansluten 
  
 i en anordning som är ansluten 
  
 till registret hos Lantmäteri- 
  
 till registret hos Lantmäteri- 
  
 verket, en 
  
 inskrivningsmyndig- 
  
 verket, en inskrivningsmyndig- 
  
 het, en 
  
 lantmäterimyndighet 
  
 het  
 eller  
 en lantmäterimyndig- 
  
 eller en myndighet som avses i 4 
  
 het. 
  
 kap. 34 a §. 
  
 Ersättningen skall efter skälighet sättas ned eller helt falla bort om den skadelidande har medverkat till skadan genom att utan skälig anledning låta bli att vidta åtgärder för att bevara sin rätt eller om den skadelidande på något annat sätt har medverkat till skadan genom eget vållande. 
 En ägare eller rättighetshavare som drabbas av skada till följd av ett beslut om rättelsen enligt 4 § tredje stycket har rätt till ersätt- ning av staten. Ersättning lämnas dock inte om den skadelidande med hänsyn till felets art eller andra omständigheter hade bort inse att fel förekommit. 
  
 4 
  
 Paragrafen införd 1995:1394. 
  
 5 
  
 Senaste lydelse 2000:233. 
  
 513 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:111 
  
 I fråga om ersättning som avses i denna paragraf äger 18 kap. 5 och 7 §§ jordabalken motsvarande tillämpning. 
 Ärenden om att föra in eller ta bort uppgifter i fastighets- registrets allmänna del hand- läggs av lantmäterimyndigheten. 
 6 § 
 6 
  
 Ärenden  
 enligt denna lag  
 om att föra in eller ta bort uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del handläggs av lantmäteri- myndigheten. 
  
 I 4 § lagen (2000:224) om fastighetsregister finns bestämmel- ser om behörighet att föra in och ta bort andra uppgifter i registret. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. 
  
 6  
 Senaste lydelse 2000:233. 
 514 
  
 SOU 2003:111 
  
 Författningsförslag 
  
 3 
  
 Förslag till 
  
 Lag om ändring i lagen (2000:224) om fastighetsregister 
 Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2000:224) om fastighets- register skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 § 
 I 19 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988) och 19 kap. jorda- balken finns bestämmelser om vem som får föra in och ta bort uppgifter i fasthetsregistrets allmänna del och inskrivningsdel. 
 Regeringen får meddela före- skrifter om vem som får föra in och ta bort andra uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del än sådana som avses i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen (1970:988). 
 Regeringen meddelar föreskrifter om vem som får föra in och ta bort uppgifter i fastighetsregistrets övriga delar liksom vem som får föra in och ta bort tilläggsinformation. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. 
 515 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:111 
  
 4 
  
 Förslag till 
  
 Lag om ändring i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet 
 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet 
  
 dels  
 att 1, 3,  
 5–8 
  §§ skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att i lagen skall införas en ny paragraf, 9 §, och närmast före 9 § en ny rubrik av följande lydelse. 
 Nuvarande lydelse 
  
 Regeringen  
 får meddela till- stånd för en kommun att inrätta en kommunal lantmäteri- myndighet och att svara för verksamheten vid myndigheten. 
 Föreslagen lydelse 
 1 § 
 Lantmäterinämnden  
 får med- dela tillstånd för en kommun att inrätta en kommunal lantmäteri- myndighet och att svara för verksamheten vid myndigheten. 
  
 En kommun som vill  
 inrätta en kommunal lantmäteri- myndighet  
 skall ge in en ansökan om tillstånd till Lantmäter- iverket 
 . Ansökan skall vara skriftlig och innehålla den utredning som behövs för ärendets prövning. 
  
 Den kommunala lantmäteri- myndigheten handlägger ären- den om fasthetsbildning, fastig- hetsbestämning och fastighets- registrering inom komunen. Till  
 den statliga lantmäterimyndig- heten i länet  
 skall dock över- lämnas 
 3 § 
 Ansökan om tillstånd att  
 inrätta en kommunal lantmäteri- myndighet  
 ges in till Lantmäteri- nämnden 
 . Ansökan skall vara skriftlig och innehålla den utredning som behövs för ären- dets prövning. 
  
 Lantmäterinämnden skall in- hämta Lantmäteriverkets yttran- de över ansökan. 
 5 § 
 Den kommunala lantmäteri- myndigheten handlägger ären- den om fasthetsbildning, fastig- hetsbestämning och fastighets- registrering inom komunen. Till 
 Lantmäteriverket  
 skall dock överlämnas 
  
 516 
  
 SOU 2003:111 
  
 Författningsförslag 
  
 1. 
  
 förrättningar som avses i 4 kap. 7 a § andra stycket fastighets- bildningslagen (1970:988), 
  
 2. 
  
 förrättningar som avser flera lantmäterimyndigheters verk- samhetsområden, 
  
 3. 
  
 stora jord- och skogsbruksförrättningar som inte omfattar ny bebyggelse, 
  
 4, andra särskilda förrättningar som av kompetens- eller resurs- skäl inte bör handläggas hos myndigheten. 
 Beslut av den kommunala lantmäterimyndigheten att överlämna en förrättning får inte överklagas. 
  
 Lantmäteriverket 
  
 utövar till- 
  
 6 § 
  
 Lantmäterinämnden  
 utövar 
  
 syn över verksamheten vid de 
  
 tillsyn över verksamheten vid de 
  
 kommunala 
  
 lantmäterimyndig- 
  
 kommunala 
  
 lantmäterimyndig- 
  
 heterna. 
  
 heterna. 
  
 Om en kommun inte längre 
  
 7 § 
  
 Om en kommun inte längre 
  
 vill svara för verksamheten vid 
  
 vill svara för verksamheten vid 
  
 en 
  
 kommunal 
  
 lantmäteri- 
  
 en 
  
 kommunal 
  
 lantmäteri- 
  
 myndighet, 
  
 skall 
  
 kommunen 
  
 myndighet, 
  
 skall 
  
 kommunen 
  
 anmäla detta till  
 Lantmäteri- 
  
 anmäla detta till  
 Lantmäteri- 
  
 verket 
 . 
  
 Kommunens tillstånd 
  
 nämnden 
 . Kommunens tillstånd 
  
 upphör att gälla vid det årsskifte 
  
 upphör att gälla vid det årsskifte 
  
 som infaller närmast efter det 
  
 som infaller närmast efter det 
  
 att ett år förflutit sedan anmälan 
  
 att ett år förflutit sedan anmälan 
  
 kom in till  
 Lantmäteriverket 
 . 
  
 kom in till  
 nämnden 
 . 
  
 Om Lantmäteriverket medger det får verksamheten upphöra tidigare än vad som framgår av första stycket. 
 517 
 Författningsförslag SOU 2003:111 
  
 8 § 
  
 Om verksamheten vid lant- 
  
 Om verksamheten vid lant- 
  
 mäterimyndigheten 
  
 inte 
  
 upp- 
  
 mäterimyndigheten 
  
 inte 
  
 upp- 
  
 fyller de förutsättningar 
  
 som 
  
 fyller de förutsättningar 
  
 som 
  
 anges i 2 § eller om myndig- 
  
 anges i 2 § eller om myndig- 
  
 heten i något väsentligt hän- 
  
 heten i något väsentligt hän- 
  
 seende brister i sin myndig- 
  
 seende brister i sin myndig- 
  
 hetsfunktion, får 
  
 kommunens 
  
 hetsfunktion, får 
  
 kommunens 
  
 tillstånd återkallas av  
 regeringen 
  
 tillstånd återkallas av  
 Lant- 
  
 efter anmälan från Lantmäteri- 
  
 mäterinämnden 
 . 
  
 verket 
 . 
  
 9 § 
 Överklagande 
 Lantmäterinämndens beslut över- klagas till regeringen. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. 
 518 
 Särskilt yttrande 
 Särskilt yttrande av experten Rogers 
 Utredningen har strävat efter att tilldela det statliga lantmäteriet en konkurrensneutral roll. Det är bra. Dock kan vissa av utredningens förslag leda till allvarliga begränsningar i den kommunala samhälls- servicen. Det gäller dels förslaget om att begränsa det statliga lant- mäteriets möjligheter att utföra  
 MBK-uppdrag 
  åt kommunerna, dels förslaget om att införa möjligheter till upphandling av förrätt- ningsmoment. 
 Varken den statliga myndighetsorganisationen eller Metria skall, enligt utredningens förslag, tillåtas utföra  
 MBK-tjänster 
  åt kommu- nerna. Kommuner med goda förutsättningar för nya marknadseta- bleringar kan på längre sikt eventuellt komma att gynnas av detta. I landets glesbygdsområden råder emellertid helt andra förutsätt- ningar. Mitt förslag är att man för glesbygdsområdena medger stat- lig uppdragsverksamhet inom  
 MBK-området 
  i syfte att upprätthålla en fullgod lantmäteriservice i hela landet. 
 Vidare föreslår utredningen att förrättningsmoment skall kunna upphandlas på marknadsmässiga grunder. Förslaget innebär, enligt min mening, en begränsning av det kommunala handlingsutrym- met. Idag är kommunal förrättningsmedverkan en del i den avtals- baserade långsiktiga samverkan som stat och kommun bedriver utifrån synsättet att hela förrättningen utgör myndighetsutövning. Insatt i ett helhetsperspektiv ingår fastighetsbildningen som en viktig del av samhällets informationsförsörjning, vilket utredningen tyvärr valt att bortse ifrån. Fastighetsbildningen spelar även en betydande roll i fysisk planering och plangenomförande. Kommu- nal förrättningsmedverkan liksom kommunal lantmäterimyndighet inrättas med bl.a. dessa motiv som grund. Med ovanstående hel- hetsperspektiv för ögonen och med dagens integrerade arbets- processer ser jag ingen möjlighet att betrakta fastighetsbildningen i sin helhet som någonting annat än myndighetsutövning. 
 519 
  
 Särskilt yttrande 
  
 SOU 2003:111 
  
 Utredningens syfte med att tillåta upphandling av förrättnings- moment är att uppnå lägre förrättningskostnader för den enskilde sakägaren. Detta motverkas emellertid av att mervärdesskatt utgår för åtgärder som inte är myndighetsutövning. Sakägare i lant- mäteriförrättningar är dessutom ofta beställare av bygglov, nybygg- nadskarta och utstakning. Kommuner med förrättningsmedverkan kan här erbjuda sina medborgare en kostnadseffektiv och samlad service. 
 Mitt förslag är att kommuner med förutsättningar utifrån samhällsekonomiskt effektiva grunder, skall ha rätt att välja med- verka i förrättningen. Detta gäller framförallt kommuner som tillämpar digital teknik. För övriga kommuner ser jag att dagens system baserat på överenskommelser bör tillämpas. 
 I avsnittet om grundläggande informationsförsörjning aktualise- rar utredningen behov av ändringar i författningsreglering som gäller registrering av planer, bestämmelser mm. Detta leder till ökade kostnader för kommunerna. Jag vill i detta sammanhang betona kommunernas krav på finansiering enligt den s.k. finansie- ringsprincipen. 
 520 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Den statliga lantmäteriverksamheten 
  
 Dir. 
  
 2002:86 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 2002. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas med uppgift att bl.a. 
  
 utvärdera den process som lett fram till dagens lantmäteri- organisation samt uppfyllelsen av de mål och riktlinjer riksdag och regering uttalat i samband därmed, 
  
 beskriva vad som i framtiden bör vara syftet med det statliga lantmäteriets verksamhet, 
  
 pröva, definiera och tydliggöra det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet, 
  
 lämna förslag till i vilka organisatoriska former olika delar av den lantmäterianknutna verksamheten lämpligen bör bedrivas, 
  
 utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgifts- system som nu tillämpas samt lämna förslag till nödvändiga förändringar, 
  
 redovisa en målbild för den framtida lantmäteriverksamheten och dess finansiering samt 
  
 redovisa en handlingsstrategi som syftar till att successivt anpassa verksamhet, organisation, verksamhetsform och finans- iering till den framtagna målbilden. 
  
 Bakgrund 
 Det statliga lantmäteriet består av Lantmäteriverket och en lantmäterimyndighet i varje län. I vissa kommuner finns härutöver en kommunal lantmäterimyndighet. Lantmäteriverket ansvarar bl.a. för landets försörjning med grundläggande landskaps- och fastighets- information samt för framställning och utgivning av information 
 521 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:111 
  
 från den allmänna kartläggningen. Verket ansvarar också för de geodetiska rikssystemen. Lantmäteriverket leder och utövar tillsyn över verksamheten vid lantmäterimyndigheterna i länen och de kommunala lantmäterimyndigheterna samt bedriver uppdragsverk- samhet inom lantmäteriområdet. 
 Lantmäterimyndigheterna handlägger förrättningar, verkar för regional samordning av grundläggande landskaps- och fastighets- information och mätningsverksamhet samt ger råd och stöd inom verksamhetsområdet. Lantmäterimyndigheterna bedriver också viss uppdragsverksamhet. 
 Det statligt ägda bolaget Swedesurvey AB skall enligt sin bolags- ordning bedriva verksamhet utomlands inom fastighetsområdet, mätnings- och kartläggningsområdet samt annan därmed förenlig verksamhet. Bolaget skall därvid i första hand utnyttja resurser från det statliga lantmäteriet. 
 Det statliga lantmäteriets verksamhet finansieras genom anslag och avgifter. Den avgiftsfinansierade delen utgörs av såväl monopol- verksamheter som konkurrensutsatta verksamheter. 
 Lantmäteriverksamheten har genomgått stora förändringar under den senaste tioårsperioden. Förändringarna har kommit till stånd till följd av riksdagens och regeringens beslut, teknikens och marknadens utveckling samt nya internationella relationer. 
 Riksdagens ställningstaganden avseende verksamhet, organisation och finansiering m.m. 
 Riksdagen har under det senaste decenniet fattat flera beslut som rör det statliga lantmäteriets verksamhet, organisation och finans- iering. I juni 1993 bolagiserades den av dåvarande Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata utomlands bedrivna uppdragsverksamheten varvid Swedesurvey AB bildades (prop. 1992/93:100, bet. 1992/93:BoU14, rskr. 1992/93:217). Bolaget ägs alltjämt i sin helhet av staten. 
 Riksdagen tog i mars 1994 ställning till en nioårig produktions- plan avseende målen för verksamheten inom landskapsinformations- området (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:BoU10, rskr. 1993/94:185). Ställningstagandet kan ses som samhällets beställ- ning av landskapsinformation och omfattar en planperiod som går ut under år 2003. 
 522 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 I juni 1994 fattade riksdagen beslut om ny myndighetsorganisation inom området (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). Beslutet grundade sig bl.a. på det principbetänkande 
 – Matthews och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) som utarbetats av Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen (dir. 1993:11). Den nya myndighetsorganisation trädde i kraft den 1 januari 1996. En ny central myndighet bestående av delar av Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata bildades. Vidare inrättades nya länsvisa lant- mäterimyndigheter varvid de tidigare överlantmätarmyndigheterna samt fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheterna avvecklades. 
 Enligt riksdagsbeslutet skulle lantmäteriorganisationens upp- gifter vara både myndighets- och uppdragsverksamhet. Uppdrags- verksamhet som kunde skada förtroendet för myndighets- utövningen eller som av andra skäl borde bolagiseras skulle avskiljas från myndigheterna och privatiseras. Härvid avsågs i första hand den kartografiska uppdragsverksamheten, den fristående förlagsverksamheten och den fastighetsekonomiska uppdrags- verksamheten. Övrig uppdragsverksamhet samt produktion av databaser och allmänna kartor m.m. skulle tills vidare behållas inom myndigheten men hållas ekonomiskt och organisatoriskt åtskilda från övrig verksamhet. Produktion för den allmänna kartläggningen m.m. skulle i ökande utsträckning handlas upp i konkurrens. Vidare borde enligt propositionen i princip uppgifter om planer och bestämmelser i fastighetsregistret registreras av de beslutande myndigheterna. 
 Riksdagen beslutade därefter i maj 1995 om verksamhetens finansiering (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Till grund för beslutet låg bl.a. Lantmäteri- och inskrivnings- utredningens slutbetänkande – Matthews och fastighetsverksamhet – finansiering, samordning och författningsreglering (SOU 1994:90). Riksdagens beslut innebar att användarna av fastighets- och landskapsinformation i ökande utsträckning skulle bidra till finans- ieringen av kostnaderna för drift och utveckling av informations- systemen. Avgifterna vid uttag av digitalt lagrad landskaps- information skulle sänkas och avgifterna för tryckta kartor skulle höjas. Kostnaderna för fastighetsbildningen skulle liksom hittills betalas av berörda sakägare och en ny lantmäteritaxa baseras på tidsersättning. Lantmäteriverket har successivt anpassat avgifts- sättningen till de av riksdagen uttalade riktlinjerna. Avgifterna vid 
 523 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:111 
  
 fastighetsbildning regleras numera i förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar. 
 Riksdagen bemyndigade samtidigt regeringen att genomföra en ombildning av den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten till aktiebolag samt att sälja aktier i bolaget. Verksamheten bolagiserades därefter och bolaget privatiserades i juni 1997. Övrig uppdragsverksamhet har däremot behållits inom verket. 
 Riksdagen beslutade vidare under hösten 1995 om huvudmanna- skapet för fastighetsbildningsverksamheten. Beslutet innebär att ansvaret i princip skall vila på staten men att en kommun skall tillåtas svara för verksamheten i kommunen om vissa villkor är uppfyllda (prop. 1995/96:78, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1995/96:102). Till grund för beslutet låg Huvudmannaskapsutredningens (dir. 1995:9) betänkande Fastighetsbildning – en gemensam uppgift för stat och kommun (SOU 1995:54). Lantmäteriverksamhet i kommunal regi regleras genom lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. Sådan verksamhet bedrivs för närvarande i 38 kommuner. 
 Av betydelse för lantmäteriverksamheten är också olika beslut under senare år som rör  
 IT-frågor 
  mera generellt. Riksdagen har tagit ställning till mål och inriktning av  
 IT-politiken 
  (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256) varvid bl.a. anges att en strategi för samhällets informationsförsörjning skall utarbetas och förverkligas. Det statliga lantmäteriets verksam- het utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur inom  
 IT-området. 
  Riksdagen har i den nationella  
 IT-strategin 
  pekat ut Sveriges fortsatta väg in i informations- och kunskapssamhället (prop. 1995/96:125, bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282). Riks- dagen har också lagt fast riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Riksdag och regering har också vid flera tillfällen behandlat frågor om hur det offentliga åtagandet mera generellt skall avgränsas och definieras (se bl.a. prop. 1997/98:136). 
 Några aktuella frågor/ärenden 
 Sedan den nya lantmäteriorganisationen trädde i funktion har olika frågor om bl.a. verksamhetens omfattning, inriktning, bedrivande och finansiering aktualiserats. Riksdag och regering har i flertalet 
 524 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 fall ännu inte tagit ställning till dessa frågor eller till de förslag som i övrigt framkommit. 
 Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av lantmäteri- verksamheten som redovisas i rapporten Det nya Lantmäteriet (2000/01:10). Rapporten har remissbehandlats. Revisorerna har härefter föreslagit riksdagen att meddela regeringen vissa tillkänna- givanden enligt följande. 
  
 En utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet och av de konsekvenser denna haft för verksamheten bör genomföras. 
  
 Regeringen bör undersöka möjligheterna att skapa tydligare organisatoriska och redovisningsmässiga indelningar av lant- mäteriverksamheten och analysera hur kraven på särredovisning av konkurrensutsatt kommersiell verksamhet kan utformas. 
  
 Förekomsten av lokal myndighetsservice samt riskerna med olika former av samverkanslösningar inom Lantmäteriverket bör utredas. 
  
 Regeringen bör redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av den verksamhet Lantmäteriverket bedriver inom ramen för uppdrags- och produktionsenheten Metria samt analysera om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas. 
  
 Lantmäteriverkets formella tillsyn bör tydliggöras och för- stärkas. 
  
 Riksdagen har med anledning av revisorernas förslag i februari 2002 bl.a. beslutat att ge regeringen tillkänna att en översyn bör komma till stånd bl.a. vad gäller åtskillnaden mellan myndighetsutövningen och uppdragsverksamheten inom det statliga lantmäteriet samt omfattningen och inriktningen av tillsynsverksamheten inom området (2001/02:RR10, bet. 2001/02:BoU7, rskr. 2001/02:156). 
 I den ovan angivna propositionen om ny myndighetsorganisa- tion uttalade regeringen att inskrivningsverksamheten på sikt bör föras från tingsrätterna till lantmäterimyndigheterna. Inskrivnings- verksamheten har därefter till följd av riksdagens beslut i december 1999 koncentrerats till sju inskrivningsmyndigheter som är knutna till tingsrätterna på respektive ort (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr. 1999/2000:78). Domstolsverket är centralmyndighet för inskrivningsväsendet. Enligt lagen (2000:224) om fastighetsregister är Lantmäteriverket numera ensamt person- uppgiftsansvarig för fastighetsregistret. Registret består bl.a. av en 
 525 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:111 
  
 allmän del (det tidigare fastighetsregistret) och en inskrivningsdel (det tidigare inskrivningsregistret). Lantmäteriverket anger i budgetunderlaget för  
 2002–2004 
  att verket tillsammans med Domstolsverket konstaterat att det är nödvändigt att snarast ersätta det nuvarande systemet för inskrivning och att utveckla ett nytt system som förutsätts finansieras genom intäkter från de expeditionsavgifter som tas ut vid inskrivningsmyndigheterna. Lantmäteriverket skall enligt verkets regleringsbrev för år 2002 påbörja arbetet med ett nytt inskrivningssystem. 
 Lantmäteriverket har i en skrivelse till Miljödepartementet i april 2000 bl.a. framhållit att det regelsystem som gäller för traditionella myndigheter passar mindre väl för lantmäteriverksamheten (M2000/1553/Hs). Med anledning av ett uppdrag i regleringsbrevet för år 2001 har verket sedermera redovisat erfarenheterna av den gällande långsiktiga produktionsplanen inom landskapsinformations- området (M2001/4092/Hs). En generell slutsats är att formerna för beställning och uppföljning av det s.k. statsuppdraget behöver ses över och utvecklas. Lantmäteriverket har därefter i samma ärende redovisat en rapport, Modell för Statens beställning till Lant- mäteriet. Modellen innebär att statens styrning i framtiden bör bestå av två moment, dels ett s.k. ägaruppdrag som anger myndig- hetens verksamhet och definierar verksamhetsområden, dels ett s.k. statsuppdrag som anger den beställning staten gör och anvisar medel för. Denna beställning bör enligt förslaget utformas som ett anslagskontrakt. 
 Det statliga lantmäteriet bedriver uppdragsverksamhet i flera olika former. Lantmäterimyndigheterna i länen bedriver sålunda viss lokalt utförd uppdragsverksamhet. Lantmäteriverket bedriver konsult- och uppdragsverksamhet genom Metria som också svarar för huvuddelen av den produktion som äger rum inom ramen för statens åtagande inom landskapsinformationsområdet. Metrias verksamhet utökades vid årsskiftet 2001/2002 genom att Lantmäteriverket då förvärvade verksamheten i Satellus AB. Internationell lantmäteriverksamhet i statlig regi sker bl.a. genom Swedesurvey AB. Bolaget anlitar i stor utsträckning personal från det statliga lantmäteriet. 
 Lantmäteriverket fick i regleringsbrevet för år 1996 i uppdrag att redovisa hur användarnas inflytande över det grundläggande databasinnehållet skall utformas och utvecklas. Uppdraget har redovisats och Lantmäteriverkets rapport har remissbehandlats (In1997/1040/PL). Lantmäteriverket har också redovisat ett 
 526 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 uppdrag i regleringsbrevet för år 1997 att utarbeta en strategi för ajourhållning av innehållet i uppbyggda databaser (Lambert, In1998/2223/PL). Lantmäteriverket har vidare med anledning av uppdrag i regleringsbrevet för år 1997 redovisat en utvärdering av den tillsyns- och stödverksamhet som Lantmäteriverket bedriver (M1999/142/Hs). Statskontoret och Riksrevisionsverket har avgivit yttranden över redovisningen. 
 Ekonomistyrningsverket har redovisat ett regeringsuppdrag att analysera finansieringen av den statliga lantmäteriverksamheten samt att föreslå principer för ett heltäckande och överskådligt avgiftssystem för verksamheten (M1999/405/Hs). Verket föreslår härvid bl.a. att kostnaden för fastighetsbildningsanknuten fastig- hetsregistrering bör integreras i underlaget för lantmäteritaxan och att regeringen under vissa förutsättningar bör överväga netto- eller bruttoredovisning på statsbudgeten av de offentligrättsligt regler- ade avgifterna. Vidare bör enligt Ekonomistyrningsverket över- vägas om stöd- och tillsynsverksamheten helt eller delvis skall vara avgiftsbelagd. 
 Riksdagen har beslutat att det skall genomföras en register- baserad folk- och bostadsräkning och att denna skall föregås av en provverksamhet i Gävle kommun och Högalids församling i Stockholm (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr 1995/96:117). Enligt lagen (1995:1537) om lägenhetsregister har Lantmäteri- verket det övergripande ansvaret för det lägenhetsregister som härvid krävs. Regeringen uppdrog under år 1999 åt Lantmäteri- verket, Riksskatteverket och Statistiska centralbyrån att samordna förberedelserna för en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Regeringen har vidare under år 2001 uppdragit åt nämnda myndig- heter att utreda fortsatta förberedelser för en registerbaserad folk- och bostadsstatistik. Myndigheterna har redovisat uppdragen och ärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet. 
 Lantmäteriverket har i regleringsbrevet avseende år 2002 fått i uppdrag att redovisa hur fastighetsregistret kan kompletteras med en miljödel med syftet att sprida miljöinformation och information om olika former av nya områdesskydd till olika användare. Upp- draget skall redovisas senast den 30 september 2002. 
 Riksantikvarieämbetet (RAÄ) har i sitt budgetunderlag för år 2003 angivit att olika myndigheter i dag tillämpar skilda modeller för finansiering av uppbyggnad, förvaltning och tillhandahållande av information. RAÄ anhåller härför om en översyn av nuvarande 
 527 
 Bilaga 1 SOU 2003:111 
 finansieringssystem avseende utvecklings- och driftskostnader (Ku/2002/535/Ka). 
 Behov av en översyn 
 Det har nu gått över sju år sedan riksdagen fattade beslut om omstruktureringen av lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. Mål och riktlinjer för verksamhetens organisation och finansiering har bl.a. preciserats i regeringsbeslut om utredningsdirektiv, propositioner och regleringsbrev. Genomförandet av omorganisa- tionen har varit förenat med olika problem av ekonomisk, admin- istrativ, teknisk och juridisk art. Omstruktureringen har också på olika sätt medfört konsekvenser för verksamheten och påverkat den bild som omvärlden har av det statliga lantmäteriet. Samtidigt har under den tid den nya organisationen verkat förutsättningarna för offentlig verksamhet förändrats. Det gäller inte minst inom IT- området och till följd av den pågående internationaliseringen. De mål och riktlinjer som legat till grund för statsmakternas ställnings- taganden om lantmäteriverksamheten i samband med omstruktur- eringen kan därför nu behöva ses över. 
 Det är angeläget att förändringsarbetet i statsförvaltningen följs upp. I den tidigare nämnda av Riksdagens revisorer utarbetade rapporten Det nya Lantmäteriet efterlyses en utvärdering av om- struktureringen inom lantmäteriområdet. Genom att belysa konse- kvenserna av genomförda organisatoriska förändringar och sprida erfarenheter från förändringsarbetet kan kunskap från omstruktur- eringen av det statliga lantmäteriet tillgodogöras andra delar av statsförvaltningen. Konsekvenserna och erfarenheterna bör också kunna läggas till grund för ställningstaganden rörande den framtida lantmäteriverksamhetens avgränsning, utformning, inriktning och bedrivande samt dess finansiering. Riksdagens revisorer har också fäst uppmärksamhet vid ytterligare förhållanden vad avser lant- mäteriverksamhetens avgränsning och bedrivande m.m. som det finns anledning att studera vidare. 
 Det kan vidare noteras att den nioåriga produktionsplan som legat till grund för Lantmäteriverkets verksamhet inom land- skapsinformationsområdet nu närmar sig sin slutpunkt under år 2003. Det finns därför skäl att bl.a. med stöd av erfarenheterna av den hittillsvarande planen samt med utgångspunkt i den tekniska utvecklingen och i omvärldens framtida behov av lantmäteritjänster 
 528 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 närmare analysera vilka tjänster och produkter som i framtiden bör tillhandahållas inom ramen för ett offentligt åtagande inom hela lantmäteriområdet. I och med fullföljandet av produktionsplanen har en för landet gemensam databas för landskaps- och fastig- hetsinformation i skalområdet 1:10  
 000–1:50 
  000 byggts upp. Verk- samheten kommer därmed in i ett nytt skede där inriktningen framgent bör vara att säkerställa och komplettera baserna samt att kvalitetssäkra och inte minst ajourhålla databasinnehållet. 
 Statskontoret har i rapporten Staten som kommersiell aktör (2000:16) föreslagit att Lantmäteriverkets myndighetsuppgifter skall definieras, att gränsen mellan myndighetsutövning och upp- dragsverksamhet skall klargöras samt att lämpliga delar av uppdragsverksamheten skall bolagiseras. Konkurrensverket har i rapporten Konkurrensen i Sverige under  
 1990-talet 
  (2001:1) berört verksamheten vid Lantmäteriverket och bl.a. föreslagit att myndig- hetsuppgifter skall avskiljas organisatoriskt och redovisningsmäss- igt från konkurrensutsatt verksamhet. 
 Lantmäteriverksamheten finansieras i dag med anslag och avgifter. De avgiftssystem som tillämpas för olika delar av verk- samheten är inte enhetligt utformade och bygger inte på enhetliga principer. De kostnadsunderlag som ligger till grund för beräkning av avgifterna enligt de olika avgiftssystemen är oklart definierade. För viss verksamhet tillämpas bruttoredovisning och för annan nettoredovisning. Ekonomistyrningsverket har i den tidigare nämnda rapporten (M1999/405/Hs) pekat på att det kan finnas motiv för att förändra de nu tillämpade avgiftssystemen. För en översyn talar också de investeringar som bedömts erforderliga inom inskrivningsområdet samt Riksantikvarieämbetets begäran om en översyn av nuvarande finansieringssystem. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns behov av en utvärdering av den genomförda omstruktureringen av lantmäteri- verksamheten. Det finns vidare ett klart behov av en närmare analys av innehållet i och de framtida förutsättningarna för de olika verksamhetsområden som ingår i det statliga lantmäteriets upp- gifter. Mot bakgrund av en sådan analys bör eftersträvas en tydlig gräns mellan sådan grundläggande lantmäterianknuten verksamhet som staten, genom det statliga lantmäteriet skall ansvara för och sådan verksamhet som andra aktörer i samhället kan och bör svara för. Vidare krävs underlag inför ställningstaganden till hur verk- samheten skall bedrivas och hur den skall finansieras. En särskild utredare bör därför tillkallas med huvudsaklig uppgift att göra en 
 529 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:111 
  
 uppföljning av den genomförda omorganisation samt en översyn av det offentliga åtagandet och formerna för utförandet och finans- ieringen av olika delar av lantmäteriverksamheten. 
 Uppdraget – utgångspunkter och riktlinjer 
 Allmänna utgångspunkter 
 De tjänster i form av geodetiska nät, fastighetsbildning samt landskaps- och fastighetsinformation m.m. som traditionellt till- handahålls av det statliga lantmäteriet är en del av samhällets grund- läggande infrastruktur. Uppbyggnad, vidmakthållande och utveck- ling av denna infrastruktur har betydelse i en lång rad tillämpningar inom bl.a. den svenska statsförvaltningen, kommunerna, forskning och utbildning, de areella näringarna, transport- och kommunikations- sektorn, konsult- och tjänstesektorn, fastighets- och försäkrings- området och inom bankväsendet. Tjänsterna har därmed en stor betydelse bl.a. för samhällsplaneringen, näringslivets utveckling och för tillväxten i olika delar av landet. De bidrar också till en ökad sysselsättning bl.a. inom teknik- och informationsförsörjnings- områdena. 
 Tillgång till lätt tillgänglig, aktuell och kombinerbar information har vidare betydelse för effektivisering av olika verksamheter och bidrar till att höja kvaliteten i olika former av beslutsunderlag. Som ett led i uppbyggnaden av ett kunskaps- och informationssamhälle utgör den också en viktig förutsättning för förverkligandet av de tre dimensionerna den ekologiska, sociala, inklusive kulturella, och ekonomiska i en hållbar utveckling. Utformningen av och inne- hållet i det statliga lantmäteriets tjänster måste ständigt anpassas med utgångspunkt i bl.a. den tekniska utvecklingen och de för- ändrade krav som ställs från olika delar av samhället. 
 Staten har ett övergripande ansvar för detta. En väl fungerande verksamhet inom området är dock av gemensamt intresse för stat, kommun, näringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Det offentliga åtagandet kan anses utgöra en precisering av vad staten inom detta område bör ta ansvar för. Det är ur olika utgångspunkter angeläget att detta åtagande och verksamhetens närmare omfattning och inriktning definieras och tydliggörs. Åtagandets omfattning bör bl.a. grunda sig på samhällsekonomiska bedömningar. Andra skäl för staten att ta på sig uppgifter i sam- 
 530 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 hället finns utvecklade i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53). En modell som stöd för att avgöra när information skall anses vara ett offentligt åtagande m.m. redovisas i departementspromemorian Samhällets grundläggande information (Ds 2000:34). Det är viktigt att de framtida behoven av tjänster blir tillgodosedda på ett så rationellt och kostnads- effektivt sätt som möjligt. 
 Lantmäteriverksamhet är en långsiktig och kontinuerligt pågå- ende verksamhet. De tjänster som verksamheten tillhandahåller är i stor utsträckning att betrakta som infrastrukturella. Verksamheten har också betydelse i kris- och krigsförhållanden. Långsiktiga planer bör därför reglera verksamheten och genomförandet av planerna garanteras genom att det långsiktiga totala medelsbehovet tryggas med anslag och där så är lämpligt avgifter. 
 Det är samtidigt viktigt att de framtida behoven av tjänster inom lantmäteriområdet blir tillgodosedda på ett så rationellt sätt som möjligt. Utförandet av det offentliga åtagandet bör ske på ett optimalt sätt vilket bl.a. innebär att produktion och tillhandahållande av tjänster skall ske på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt samtidigt som kraven på kvalitet och tids- mässigt utförande tryggas. Härvid utgör bl.a. principen om registrering vid källan en viktig utgångspunkt. 
 Med utgångspunkt i de behov m.m. som redovisats ovan och de förutsättningar som gäller för olika delar av verksamheten bör utredarens uppdrag resultera i ett förslag som täcker en helhet vad avser målangivelser, en definition av det offentliga åtagandets omfattning, verksamhetsformer samt val av finansieringssystem m.m. Denna helhet kan redovisas som alternativa förslag som vart och ett täcker motsvarande helhet. 
 Viktiga utgångspunkter vid utredningsarbetets genomförande är bl.a. vad Riksdagens revisorer anfört i rapporten Det nya Lantmäteriet, remissinstansernas synpunkter på rapporten, revisor- ernas förslag till riksdagen samt riksdagens beslut med anledning av rapporten. De krav som kan följa av EG:s konkurrens- och stats- stödsregler bör vidare beaktas liksom vad som i övrigt anförts under rubriken Behov av en översyn. 
 531 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:111 
  
 Utvärdering av omstruktureringen 
 Utredaren bör inledningsvis redovisa de utgångspunkter, syften, mål och riktlinjer som angivits för de genomförda reformerna inom lantmäteriområdet. Vidare bör en bred omvärldsanalys företas varvid bl.a. önskemål och synpunkter från nuvarande och presum- iva användare och konsumenter av olika former av lantmäteri- tjänster, samarbetspartners och konkurrenter bör redovisas. Omvärlds- analysen bör också innehålla en redogörelse för internationella regelverk och förhållanden samt den tekniska utvecklingen inom lantmäteriområdet. Särskilt bör beaktas de initiativ som under senare tid tagits inom EU rörande såväl geografisk information som fastighetsinformation. Vidare bör utredaren redovisa och beakta riksdagens och regeringens förvaltningspolitiska ställnings- taganden som kan beröra lantmäteriverksamheten, verksamhets- formerna för denna samt de finansieringssystem som tillämpas inom lantmäteriområdet. 
 Med utgångspunkt bl.a. i dessa förhållanden skall utredaren göra en utvärdering av den genomförda omstruktureringen (omorga- nisation och ny finansiering) av det statliga lantmäteriet. Utredaren skall härvid bl.a. analysera 
  
 den process som lett fram till dagens lantmäteriorganisation, 
  
 relevansen i och uppfyllelsen av mål och riktlinjer m.m. vad avser organisation och finansiering, 
  
 konsekvenserna av ombildningen för olika delar av verksam- heten samt 
  
 effektiviteten (tid, kostnad, personal, produktivitet m.m.) i de olika delarna av den process som lett fram till dagens förhåll- anden. 
  
 I samband härmed bör bl.a. de samhällsekonomiska effekterna och andra mätbara effekter av genomförda förändringar vad avser prestationer, nytta, kvalitet och kostnader redovisas. 
 Denna första del av uppdraget syftar till att tjäna som underlag för en andra etapp i utredningen som bl.a. bör resultera i en avgränsning av det offentliga åtagandet inom det område där lantmäteriorganisationen verkar. 
 532 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 Verksamhetsområde och det offentliga åtagandet 
 Hittillsvarande ansatser att precisera det offentliga åtagandet omfattar i huvudsak Lantmäteriverkets roll inom informations- försörjningsområdet. Det finns dock starka skäl som talar för att det offentliga åtagandets omfattning bör definieras och tydliggöras också vad gäller övrig av det statliga lantmäteriet bedriven verk- samhet. Härvid avses bl.a. förrättnings- och registreringsverksam- het, utveckling, tillsyn, stöd och rådgivning samt vissa arkivfrågor. 
 Förutsättningarna för olika delar av verksamheten varierar. För de delar som utgör myndighetsutövning och som i hög grad kan beröra enskilda intressen är rättssäkerhetsfrågorna av särskild betydelse. Sådana delar av verksamheten bör bedrivas i offentlig regi och utgör därmed en del av det statliga lantmäteriets kärn- verksamhet. 
 Inom fastighetsbildningsområdet vilar nuvarande uppgiftsfördel- ning mellan stat och kommun bl.a. på lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. En viktig del i beredningen av frågan om huvudmannaskapet var att skapa en väl fungerande och över tiden stabil organisation. För att ge frågan en så bred för- ankring som möjligt bereddes den med medverkan av bl.a. riks- och kommunalpolitiska företrädare, vilka samtliga stod eniga bakom de principer lagstiftningen bygger på. I flertalet kommuner med egen lantmäterimyndighet har myndigheten inrättats först under 1998 eller senare. Utgångspunkten för utredningsarbetet är att nuvaran- de uppgiftsfördelning mellan stat och kommun i princip skall ligga kvar. 
 En annan utgångspunkt för utredningsarbetet är att också nuvarande ansvarsfördelning mellan inskrivningsmyndigheterna och de länsvis organiserade lantmäterimyndigheterna skall ligga fast. Inskrivningsverksamheten förutsätts således också fortsätt- ningsvis bedrivas på de orter till vilka myndigheterna nyligen lokaliserats. Mot bakgrund av bl.a. det av Lantmäteriverket och Domstolsverket redovisade behovet av utveckling av och investe- ringar i fastighetsregistrets inskrivningsdel bör utredaren redovisa förslag till hur bl.a. de verksamhetsmässiga och finansiella sam- banden mellan inskrivningsverksamheten och övrig lantmäteri- anknuten verksamhet bör utvecklas i framtiden. 
 Med dessa förutsättningar skall utredaren redovisa en i om- världen väl förankrad målbild för den framtida statligt bedrivna lantmäteriverksamheten. Utredaren skall vidare klarlägga det 
 533 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:111 
  
 statliga lantmäteriets framtida roll i samhället och definiera det offentliga åtagandets omfattning, innehåll och tidsmässiga utför- ande inom samtliga lantmäteriverksamhetens delområden. Häri ligger bl.a. att pröva och värdera gränsen för åtagandet i förhållande till privata aktörer. 
 En utgångspunkt för att bedöma det offentliga åtagandets omfattning bör vara att ta del av och vidareutveckla tidigare utförda samhällsekonomiska studier inom området. Härvid bör bl.a. verksamhetens betydelse för näringslivet och för tillväxt och sysselsättning beaktas liksom möjligheterna att med hjälp av ny teknik effektivisera olika delar av offentlig och annan verksamhet. Även verksamhetens möjligheter i övrigt att främja en hållbar utveckling bör analyseras. 
 En annan utgångspunkt bör vara att åstadkomma en tydligare gräns mellan offentliga uppgifter och sådana tjänster som med fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom det allmännas försorg. De särskilda krav som samhället ställer på lantmäteri- anknutna tjänster och grundläggande information vad gäller aktu- alitet, kvalitet och tillgänglighet i hela landet skall härvid beaktas. Inom ramen för sådan verksamhet som bör betraktas som myndig- hetsuppgifter skall utredaren vidare klarlägga gränsen mellan myndighetsutövning och sådan verksamhet som kan utföras av annan eller handlas upp i konkurrens. 
 Utredaren skall redovisa skälen för att en viss verksamhet bör betraktas som ett offentligt åtagande. Utredaren bör även redovisa förslag till mål för lantmäteriverksamhetens olika delområden. 
 Utredaren bör göra en översyn av de begrepp och den termi- nologi som används inom området i syfte att anpassa nomenkla- turen till den moderna tekniken och för att få en tydligare begrepps- struktur. Exempel på sådana begrepp är allmänna kartor, landskaps- information, myndighetsservice samt råd, stöd och tillsyn. Vidare bör innebörden av begreppet ekonomisk balans klarläggas inom lantmäteriverksamhetens olika delområden. 
 Utredaren bör även redovisa en strategi för att uppnå redovisad målbild bl.a. innefattande förslag som utvisar hur den statliga beställningen av lantmäterianknutna tjänster bör utformas. 
 534 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 Verksamhetsformer 
 I uppdraget ingår att lämna förslag till dels hur det offentliga åtagandet bör utföras, dels i vilka organisatoriska former verk- samheten bör bedrivas. En utgångspunkt är härvid att behovet av tillgänglighet till fastighetsbildningstjänster och fastighetsrättslig kompetens samt till grundläggande fastighets- och landskap- information till låga omkostnader skall tillgodoses i hela landet. Andra viktiga utgångspunkter är behovet av ökad kostnads- effektivitet och konkurrensneutralitet vid utförandet. Rättssäker- het och kvalitet skall prägla den verksamhet som det statliga lant- mäteriet bedriver. 
 När det gäller verksamheten inom informationsförsörjnings- området skall utredaren bl.a. redovisa lämpliga verksamhetsformer för ajourhållningen av register och andra databaser. Härvid bör bl.a. frågor om när, var och hur ajourhållningen skall ske och vem som skall ombesörja den samt principerna och villkoren för extern ajourhållning belysas och konsekvensbeskrivas. Vidare bör event- uella hinder mot en ökad användning av principen om registrering vid källan redovisas liksom sådana förslag som visar hur de hinder som ej kräver författningsändring bör undanröjas. I denna del skall också prövas och analyseras olika former för samverkan och sam- ordning mellan myndigheter och andra organisationer. Förslag bör lämnas på hur användarnas inflytande och medverkan kan tillvara- tas och stärkas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att minska riskerna för att samma information registreras hos olika myndig- heter, vilket leder till nackdelar för användare och ökade kostnader för staten. I samband med en sådan analys bör också redovisas på vilka villkor de produkter och tjänster som ingår i det offentliga åtagandet bör tillhandahållas. 
 Uppdraget innefattar även att pröva och redovisa förslag till hur olika delar av det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet skall fullgöras. Härvid ingår bl.a. att analysera för- och nackdelar med att föra bort delar av utförandet från myndigheten. 
 Utredaren skall även pröva och redovisa förslag till hur den produktions- och uppdragsverksamhet som bedrivs inom olika delar av Lantmäteriverkets organisation, de länsvis organiserade lantmäterimyndigheterna och Swedesurvey AB lämpligen bör bedrivas i framtiden. För- och nackdelar med alternativa lösningar bör härvid redovisas. Förslag som förutsätter att hela eller delar av sådan verksamhet skall ligga kvar inom myndigheterna skall härvid 
 535 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:111 
  
 även redovisa hur verksamheten lämpligen organiseras och hur verksamhetens ekonomiska redovisning bör ske. Den genomförda omvärldsanalysen, tidigare utredningar om verksamhetsformer och erfarenheterna av bolagiseringar samt av upphandling av verksam- het i konkurrens m.m. bör ligga till grund för utarbetade förslag. 
 Finansieringssystem 
 Utredaren skall utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgiftssystem som nu tillämpas samt redovisa ett förslag till ett heltäckande, enkelt och redovisningsmässigt överskådligt system av avgifter och ett långsiktigt hållbart system för finansiering av olika delar av den inom det statliga lantmäteriet bedrivna verksamheten. Utredaren skall därvid redovisa förslag vad avser avgränsning av sådan verksamhet som bör finansieras med anslag, tjänster som bör finansieras med avgifter och tjänster som bör finansieras på annat sätt. I samband härmed skall också redovisas på vilka villkor de olika produkter och tjänster som ingår i det offentliga åtagandet bör tillhandahållas. 
 Vad beträffar det statliga lantmäteriets uppgift att tillhandahålla grundläggande fastighets- och landskapsinformation bör härvid en utgångspunkt vara att mot bakgrund av informationens karaktär som en kollektiv nyttighet pröva möjligheten och konsekvenserna av att tillämpa den av riksdagen beslutade principen om att avgiften vid tillhandahållande skall grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:296) och att användarens avgift skall grunda sig på en marginalkostnad. Utredaren bör också pröva möjligheten och konsekvenserna av att grunda avgiften på principen om full kost- nadstäckning i enlighet med avgiftsförordningen (1992:191). 
 Uppdraget innefattar vidare bl.a. att utarbeta förslag till upp- byggnad av lämpliga delsystem för uttag av avgifter och att inom respektive delsystem ange kostnadsunderlagets innehåll och utformning. Transparens bör skapas mellan kostnader och intäkter och mellan prestation och avgifter. Samtidigt skall prövas om avgiftsfinansieringen totalt sett kan ökas och anslagsfinansieringen minskas samt om verksamheten kan bli mindre beroende av direkta statliga anslag. Effekter för användarna skall härvid analyseras. Vidare skall bl.a. vad som är att betrakta som offentligrättslig verk- samhet analyseras och förslag utarbetas avseende hur verksamheten 
 536 
  
 SOU 2003:111 
  
 Bilaga 1 
  
 framgent bör budgeteras och redovisas. Ekonomistyrningsverket har utarbetat en rapport Att styra avgiftsbelagd verksamhet (ESV 2000:21) som kan tjäna som vägledning i detta sammanhang. 
 Arbetets genomförande och tidsplan 
 Utredaren skall i sitt arbete samråda med de myndigheter, banker och kreditinstitut, näringsliv, andra organisationer och represen- tanter för andra grupper som på olika sätt är berörda av lantmäteri- verksamheten. Utredaren skall vidare hålla sig informerad om de utredningar m.m. som pågår inom ifrågavarande och angränsande områden. Berörda personalorganisationer skall hållas informerade om utredningsarbetet och härvid beredas tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren skall kostnadsberäkna och i övrigt beskriva de konsekvenser som förslagen medför på kort och lång sikt för staten, kommunerna, näringslivet och för öviga intressenter. I den mån utredaren redovisar förslag som får betydelse för miljön skall en miljöbedömning göras. I utredarens redovisning skall eventuella författningsförslag, med de begränsningar som angivits ovan, ingå. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten eller kommunerna skall utredaren föreslå en finansiering. Vidare skall i berörda delar förslagens förenlighet med EG:s konkurrens- och statsstödsregler redovisas. 
 Utredaren skall redovisa första etappen av sitt arbete, som i huvudsak skall bestå av en utvärdering av omstruktureringen samt av en omvärldsanalys, i ett delbetänkande senast den 1 maj 2003. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 september 2003. 
 (Miljödepartementet) 
 537 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till Lantmäteriutredningen 
  
 Dir. 
  
 2003:47 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2003. 
 Samlad redovisning av uppdraget 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 19 juni 2002 (dir. 2002:86) tillkallade statsrådet Sommestad en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och lämna förslag om den statliga lantmäteri- verksamheten. Utredningen, som har antagit namnet Lantmäteri- utredningen (M 2002:04), skall enligt direktiven i ett delbetänk- ande senast den 1 maj 2003 redovisa en utvärdering av den om- strukturering av lantmäteriverksamheten som genomförts samt en omvärldsanalys. Uppdraget skall i övrigt redovisas senast den 1 september 2003. 
 Utredningen har genom en skrivelse den 6 februari 2003 begärt att villkoren för redovisning av utredningsarbetet ändras så att utredningen kan redovisa sitt arbete i ett samlat slutbetänkande i stället för i två separata betänkanden. 
 Med ändring av det i direktiven beslutade kravet på ett del- betänkande skall utredningen redovisa uppdraget också när det gäller utvärdering och omvärldsanalys i utredningens slutbetänk- ande. 
 (Miljödepartementet) 
 539 
 Bilaga 3 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till Lantmäteriutredningen 
  
 Dir. 
  
 (M 2002:04) 
  
 2003:103 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 28 augusti 2003. 
 Förlängd tid för uppdraget 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 19 juni 2002 (dir. 2002:86) tillkallade statsrådet Sommestad en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och lämna förslag om den statliga lantmäteri- verksamheten. Utredningen, som har antagit namnet Lantmäteri- utredningen (M 2002:04), skall enligt direktiven redovisa ett slut- betänkande senast den 1 september 2003. 
 Utredningen har genom en skrivelse den 29 juli 2003 begärt att villkoren för redovisning av utredningsarbetet ändras så att tid- punkten för utredningens slutbetänkande senareläggs från den 1 september 2003 till den 15 november 2003. 
 Med ändring av den i direktiven beslutade tidpunkten för att redovisa uppdraget skall utredningen slutredovisa uppdraget senast den 15 november 2003. 
 (Miljödepartementet) 
 541