Till statsrådet  
 Barajas 
  Lövdén 
 Regeringen beslutade den 22 december 1999 (dir. 1999:110) att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift bl.a. att värdera förslagen från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (Fi 1999:05) om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag m.m. och att bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. 
 Den 13 januari 2000 förordnades f.d. riksdagsledamoten Maynard till ordförande i kommittén. Maynard entledigades den 19 juli 2000 från uppdraget som ordförande på egen begäran på grund av sjukdom. Han för- ordnades samtidigt till sakkunnig. Maynard avled den 29 augusti 2000. 
 Den 14 september 2000 förordnades till ny ordförande f.d. kommunalrådet Rice (s). 
 Den 13 januari 2000 förordnades som övriga ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna  
 Brown 
  Smith (kd), Grant (mp), Lewis (s), Hill (s) och Griffin (m), kommunalrådet Cordova (s), f.d. kommunalrådet  
 Franklin (v), riksdags- 
 SOU 2001:27 
 ledamöterna Flores (c) och Floyd (s) samt advokaten Davis (fp). 
 Hovrättsassessorn Miller, kansliråden Roberts och Hernandez samt departementssekreteraren Chang har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet med slutbetänkandet. 
 Verkställande direktören Harris, utrednings- cheferna  
 Knight och Hernandez samt program- ledaren Rose har biträtt kommittén som experter. 
 Sekretariatet har i arbetet med slutbetänkandet bestått av hovrättsassessorn Green, huvudsekreterare, socionomen Bowen, kammarrättsfiskalen Reed, pol. mag. Delgado, och ekon. Sharp. Anderson. 
 En fullständig förteckning över kommitténs ledamöter, sak- kunniga, experter och sekretariat finns i bilaga 6. 
 Kommittén har antagit namnet  
 Allbo-kommittén. 
  Kommittén överlämnade den 16 november 2000 delbetän- 
 kandet Allmännyttan på  
 2000-talet 
  – beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder (SOU 2000:104). 
 Härmed överlämnar kommittén slutbetänkandet Allmän- nyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27). 
 Till betänkandet fogas en gemensam reservation av Griffin (m),  
 Brown 
  Smith (kd) och Davis (fp) samt enskilda reservationer av  
 Franklin (v) och Flores (c). Till betänkandet fogas även ett gemen- samt särskilt yttrande av ledamöterna Griffin (m) och 
 SOU 2001:27 
 Davis (fp) samt enskilda yttranden av ledamoten Mcdonald (kd) och av experterna Harris,  
 Knight och Hernandez. 
 Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. 
 Stockholm den 26 mars 2001 
  
 Rice 
  
 Mcdonald 
  
 Cordova 
  
 Grant 
  
 Franklin 
  
 Lewis 
  
 Flores 
  
 Hill 
  
 Floyd 
  
 Griffin 
  
 Davis 
  
 /Ulf Thompson 
  
 Solis MacArthur 
  
 Delgado 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ............................................................. 
  
 15 
  
 Författningsförslag ......................................................... 
  
 29 
  
 1 
  
 Förslag till lag (2002:000) om allmännyttiga bostads- 
  
 företag ..................................................................................... 
  
 29 
  
 2 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om 
  
 kommunernas bostadsförsörjningsansvar ............................ 
  
 32 
  
 1 
  
 Inledning ............................................................... 
  
 33 
  
 1.1 
  
 Det tidigare arbetet ............................................................ 
  
 33 
  
 1.2 
  
 Delbetänkandet .................................................................. 
  
 33 
  
 1.3 
  
 Tilläggsdirektiven ............................................................... 
  
 34 
  
 1.4 
  
 Arbetets genomförande ..................................................... 
  
 35 
  
 1.5 
  
 Utgångspunkter för kommitténs arbete ........................... 
  
 35 
  
 1.5.1 
  
 Bostadspolitiken ett gemensamt ansvar för 
  
 stat och kommun .................................................... 
  
 36 
  
 1.5.2 Kommunernas boendepolitik och de allmän- 
  
 nyttiga bostadsföretagen ........................................ 
  
 38 
  
 1.5.3 En särskild lagstiftning om allmännyttiga 
  
 bostadsföretag ......................................................... 
  
 39 
  
 1.5.4 
  
 Kommunernas bostadsförsörjningsansvar och 
  
 rätten till bostad ...................................................... 
  
 41 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:27 
  
 1.5.5 Behovet av en sammanhållen bostadspolitik på 
  
 nationell och lokal nivå ........................................... 
  
 41 
  
 1.5.6 
  
 Slutsats ..................................................................... 
  
 42 
  
 1.6 
  
 Fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor .................. 
  
 43 
  
 Del I 
  
 Allmännyttiga bostadsföretag 
  
 2 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag ................... 
  
 47 
  
 2.1 
  
 Uppdraget ........................................................................... 
  
 47 
  
 2.2 
  
 Allmännyttan i ett historiskt perspektiv .......................... 
  
 47 
  
 2.3 
  
 Allmännyttan och bruksvärdessystemet ........................... 
  
 49 
  
 2.4 
  
 Gällande rätt ....................................................................... 
  
 53 
  
 2.4.1 
  
 Om allmännyttiga bostadsföretag ......................... 
  
 53 
  
 2.4.2 
  
 Om kommunala bostadsföretag ............................ 
  
 56 
  
 2.5 
  
 Allmännyttans framtida roll utgångspunkter för 
  
 kommitténs överväganden ................................................. 
  
 59 
  
 2.5.1 En marknad i obalans .............................................. 
  
 59 
  
 2.5.2 
  
 Den bostadspolitiska ansvarsfördelningen ............ 
  
 62 
  
 2.5.3 Vad som utmärker de allmännyttiga bostads- 
  
 företagen .................................................................. 
  
 65 
  
 2.5.4 Det sociala ansvaret i kommunerna ....................... 
  
 69 
  
 2.6 Förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag ............. 
  
 70 
  
 2.6.1 
  
 Begreppet allmännyttigt bostadsföretag ............... 
  
 70 
  
 2.6.2 Definitionen av ett allmännyttigt bostads- 
  
 företag ...................................................................... 
  
 71 
  
 2.6.3 En självkostnadsprincip för allmännyttiga 
  
 bostadsföretag ......................................................... 
  
 74 
  
 2.6.4 
  
 Grundkapital ........................................................... 
  
 77 
  
 2.6.5 
  
 Skälig utdelning ....................................................... 
  
 80 
  
 8 
  
 SOU 2001:27 
  
 Innehåll 
  
 2.6.6 
  
 Företagsformer för allmännyttiga bostads- 
  
 företag ...................................................................... 
  
 85 
  
 2.6.7 
  
 Kommunallagens tillämplighet, m.m. .................... 
  
 86 
  
 2.6.8 
  
 Godkännande/upphävande av status som 
  
 allmännyttigt bostadsföretag ................................. 
  
 87 
  
 2.6.9 
  
 Allmännyttiga bostadsföretag i koncerner ............ 
  
 92 
  
 2.6.10 
  
 Konsekvenser för bruksvärdessystemet ................ 
  
 94 
  
 2.6.11 
  
 Reserveringsregler ................................................... 
  
 96 
  
 2.7 
  
 Laglighetsprövning av beslut i kommunala bostads- 
  
 företag? ............................................................................... 
  
 97 
  
 3 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun 
  
 att köpa allmännytta ............................................. 
  
 101 
  
 3.1 
  
 Uppdraget ......................................................................... 
  
 101 
  
 3.2 
  
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet 
  
 (SOU 1999:148) ............................................................... 
  
 102 
  
 3.3 
  
 Utredningen om kooperativ hyresrätt 
  
 (SOU 2000:95) ................................................................. 
  
 103 
  
 3.4 
  
 Förutsättningar för köp av professionella investerare ... 
  
 104 
  
 3.4.1 En undersökning och analys ................................ 
  
 104 
  
 3.4.2 
  
 Slutsatser ................................................................ 
  
 105 
  
 3.5 
  
 Förutsättningar för köp av de boende ............................ 
  
 107 
  
 3.5.1 
  
 Allmänt .................................................................. 
  
 107 
  
 3.5.2 
  
 Finansiella förutsättningar ................................... 
  
 108 
  
 3.5.3 
  
 Sammanfattning .................................................... 
  
 110 
  
 4 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. ..........111 
  
 4.1 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd ........................... 
  
 111 
  
 4.1.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 111 
  
 4.1.2 Gällande regler om förköp, m.m. ......................... 
  
 111 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:27 
  
 4.1.3 Förslaget från Utredningen om allmännyttan 
  
 och bruksvärdet (SOU 1999:148) ....................... 
  
 115 
  
 4.1.4 
  
 Förslaget från Utredningen om kooperativ 
  
 hyresrätt (SOU 2000:95) ..................................... 
  
 117 
  
 4.1.5 
  
 Överväganden och förslag .................................... 
  
 118 
  
 4.2 
  
 Förhindra eller försvåra ombildning av kooperativ 
  
 hyresrätt till bostadsrätt ................................................... 
  
 125 
  
 4.2.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 125 
  
 4.2.2 
  
 Närmare om ombildningen .................................. 
  
 126 
  
 4.2.3 
  
 Överväganden ....................................................... 
  
 128 
  
 5 
  
 Boendeinflytande och inflytande i bostads- 
  
 företagen ............................................................. 
  
 133 
  
 Del II Kommunernas boendeplanering 
  
 6 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens 
  
 ansvar för boendeplanering ................................... 
  
 141 
  
 6.1 
  
 Uppdraget ......................................................................... 
  
 141 
  
 6.2 
  
 Bostadspolitikens mål och kommunernas roll och 
  
 styrmedel .......................................................................... 
  
 142 
  
 6.2.1 
  
 Uppgiftsfördelningen mellan stat och 
  
 kommun ................................................................ 
  
 143 
  
 6.2.2 
  
 Den rättsliga grunden för ansvarsfördelningen .. 
  
 144 
  
 6.3 
  
 Kommunernas befogenheter och skyldigheter i 
  
 bostadsförsörjningen ....................................................... 
  
 145 
  
 6.3.1 
  
 Kommunallagen (1991:900) ................................. 
  
 145 
  
 6.3.2 Lagen (2000:1383) om kommunernas bostads- 
  
 försörjningsansvar ................................................. 
  
 146 
  
 6.3.3 
  
 Plan- och bygglagen (1987:10) ............................ 
  
 147 
  
 6.3.4 
  
 Socialtjänstlagen (1980:620) ................................. 
  
 148 
  
 10 
  
 SOU 2001:27 
  
 Innehåll 
  
 6.3.5 Individinriktade åtgärder och rätten till 
  
 bostad ..................................................................... 
  
 151 
  
 6.3.6 Lagen (1993:406) om kommunalt stöd till 
  
 boendet .................................................................. 
  
 155 
  
 6.3.7 Hyreslagen (12 kap. jordabalken) och 
  
 bostadsrättslagen (1991:614) ............................... 
  
 156 
  
 6.4 Kommunernas styrmedel i bostadspolitiken .................. 
  
 157 
  
 6.4.1 Samhällsplanering, lovgivning och mark- 
  
 politik ..................................................................... 
  
 157 
  
 6.4.2 
  
 Bostadsförsörjningsplanering .............................. 
  
 159 
  
 6.4.3 
  
 Kommunala bostadsföretag .................................. 
  
 160 
  
 6.4.4 Kommunal bostadsförmedling och ackvisition 
  
 av lägenheter .......................................................... 
  
 161 
  
 6.4.5 Stöd till enskilda hushåll, m.m. ............................ 
  
 169 
  
 6.4.6 
  
 Regional samverkan .............................................. 
  
 173 
  
 6.5 
  
 Kommunernas uppgifter och styrmedel i en ny 
  
 bostadspolitisk verklighet ................................................ 
  
 175 
  
 6.6 
  
 Bostadsmarknadens utveckling och hushållens 
  
 boendesituation i olika upplåtelseformer ....................... 
  
 177 
  
 6.7 
  
 Överväganden och förslag ............................................... 
  
 181 
  
 6.7.1 Inledande överväganden ....................................... 
  
 181 
  
 6.7.2 Rätten till bostad enligt socialtjänstlagen ............ 
  
 187 
  
 6.7.3 Komplettering av lagen om kommunernas 
  
 bostadsförsörjningsansvar .................................... 
  
 190 
  
 6.7.4 En kommunal bostadsanvisningsrätt eller 
  
 andra åtgärder att stärka kommunal 
  
 bostadsförmedling ................................................ 
  
 194 
  
 6.7.5 Statens roll i sammanfattning ............................... 
  
 207 
  
 7 
  
 Boendesociala beredningen ................................... 
  
 209 
  
 7.1 
  
 Beredningens direktiv ...................................................... 
  
 209 
  
 7.2 
  
 De särskilda deluppdragen till beredningen ................... 
  
 210 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:27 
  
 7.3 
  
 Beredningens senare arbete ............................................. 
  
 211 
  
 7.3.1 Beredningens internationella studieresa .............. 
  
 211 
  
 7.3.2 Underlag och rapporter beställda av bered- 
  
 ningen .................................................................... 
  
 213 
  
 7.3.3 Seminarier ordnade av beredningen .................... 
  
 215 
  
 Del III Övrigt 
  
 8 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag ...................... 
  
 219 
  
 8.1 
  
 För bostadsmarknaden i stort och för de allmän- 
  
 nyttiga bostadsföretagen .................................................. 
  
 219 
  
 8.2 
  
 För kommunerna ............................................................. 
  
 220 
  
 8.3 
  
 Ekonomiska konsekvenser .............................................. 
  
 220 
  
 8.4 
  
 Kommitténs förslag i relation till befintlig lagstift- 
  
 ning och  
 EG-rätten .......................................................... 
  
 222 
  
 8.5 
  
 Generella direktiv ............................................................. 
  
 222 
  
 9 
  
 Författningskommentar ......................................... 
  
 225 
  
 9.1 
  
 Förslag till lag (2002:000) om allmännyttiga bostads- 
  
 företag ............................................................................... 
  
 225 
  
 9.2 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om 
  
 kommunernas bostadsförsörjningsansvar 
  
 ...................... 229 
  
 Reservationer och särskilda yttranden ............................. 
  
 231 
  
 12 
  
 SOU 2001:27 
  
 Innehåll 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv..................................................... 
  
 279 
  
 Bilaga 2 
  
 Tilläggsdirektiv ......................................................... 
  
 289 
  
 Bilaga 3 
  
 Bostadsförsörjningslagen......................................... 
  
 293 
  
 Bilaga 4  
 Kommunernas roll i bostadspolitiken 
  
 (Murray) ........................................................ 
  
 345 
  
 Bilaga 5  
 Från sluten institution, via egen bostad till hem- 
  
 löshet? Om den boendesociala situationen för 
  
 psykiskt störda (Green)........................... 
  
 365 
  
 Bilaga 6  
 Vissa ekonomiska konsekvenser vid ombildning 
  
 av kommunägda hyresrätter till bostadsrätter i 
  
 Stockholm (Smith).................................. 
  
 421 
  
 Bilaga 7  
 Förteckning över  
 Allbo-kommitténs 
  ledamöter, 
  
 sakkunniga, experter och sekretariat....................... 
  
 435 
  
 13 
 Sammanfattning 
 Uppdraget 
 Av sitt ursprungliga uppdrag har kommittén i enlighet med tilläggsdirektiv prioriterat fem områden: Kommittén skall sär- skilt 
  
 1. 
  
 utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt, 
  
 2. 
  
 klarlägga de finansiella förutsättningarna för överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsföretag eller bostadsbestånd till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala, 
  
 3. 
  
 ta ställning till om hyresgäster eller andra bör tillförsäkras rätt till förköp av kommunala bostadsföretag eller bostads- bestånd, 
  
 4. 
  
 analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klar- lägga om kommunerna behöver tillföras ytterligare instru- ment för att fullgöra detta ansvar, och 
  
 5. 
  
 sammanfatta vad kommittén har arbetat med och vad kom- mittén inte har hunnit att redovisa. 
  
 Utgångspunkter 
 Bostadspolitiken har en avgörande betydelse för välfärdspoli- tikens utformning, och är ett område där staten och kom- munerna har ett gemensamt ansvar. För att de bostadspolitiska målen skall uppnås förutsätts ett aktivt samhällsengagemang både från staten och från kommunerna. Staten skall svara för att 
 15 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostads- byggandet medan kommunerna har det övergripande ansvaret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå. 
 Det är angeläget att staten och kommunerna nu samordnar sina åtgärder för att med full kraft skapa och genomföra en gemensam bostadspolitik som står i överensstämmelse med det nationella mål som riksdagen antagit för bostadspolitiken. Den långsiktiga målsättningen att åstadkomma både ytterligare hyresrätter och att bibehålla ett självkostnadsalternativ på hyres- marknaden kan äventyras utan stimulansåtgärder från stats- makternas sida. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att om- pröva såväl legala som ekonomiska instrument för att anpassa den nationella och den lokala politiken till de förutsättningar som nu råder. Speciellt eftersom bostadsförsörjningen är en mycket väsentlig del av kommunernas och regionernas infra- struktur i ett tillväxtperspektiv. Det finns således ett egen- intresse hos kommunerna och ett övergripande nationellt intresse hos staten av att det finns väl fungerande allmännyttiga bostadsföretag i varje kommun och därmed i varje del av landet. 
 Del I Allmännyttiga bostadsföretag 
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
 Motiv för reglering 
 Statens intresse av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen motiveras bl.a. utifrån hänsynen till gällande hyressättningssystem (bruksvärdessystemet). Från rättssäker- hetssynpunkt förutsätter ett fungerande hyressättningssystem en garanti för att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verk- samheten utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnads- princip. Ett sådant regelverk bidrar enligt kommitténs mening till att tydliggöra vilka företag som enligt hyreslagen är hyres- normerande. 
 16 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 Ett annat skäl för ett särskilt regelverk är att det är viktigt att villkoren för allmännyttig bostadsverksamhet klargörs, dvs. att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamhet under vissa speciella förutsättningar: utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Möjligheten att godkänna ett bostadsföretag som allmännyttigt upphörde fr.o.m. år 1992. Genom ett återinförande av en rätt för allmännyttiga aktörer på bostadsmarknaden att godkännas som allmännyttigt bostadsföretag ökar möjligheterna för att det på marknaden bibehålls en tillräckligt stor allmännyttig sektor. 
 Ett ytterligare skäl för en särskild reglering om allmännyttiga bostadsföretag är att det därmed skapas en plattform för dels framtida insatser gentemot kommuner som vill ta ett bostads- politiskt ansvar eller är beredda att utveckla hyresgästernas inflytande över det bostadsföretag de hyr av. 
 Definition av ett allmännyttigt bostadsföretag 
 Ett allmännyttigt bostadsföretag definieras i kommitténs förslag som ett kommunalt bostadsföretag eller annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet primärt innefattar ägande eller förvaltning av fastigheter som det är upplåtet bostäder med hyresrätt i. Att verksamheten drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte företaget från att lämna skälig utdelning på den del av grundkapitalet som ägaren skjutit till kontant. Allmännyttiga bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till inflytande i företaget. 
 Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag 
 Aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de villkor som ställs upp i definitionen av allmännyttigt bostads- företag i den nya lagen, får efter ansökan godkännas som allmän- nyttigt bostadsföretag. Kommunala bostadsföretag liksom aktie- 
 17 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 bolag, ekonomisk förening eller stiftelse som enligt äldre för- fattning har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall vid tidpunkten för lagens ikraftträdande anses vara godkända som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen skall återkallas om förutsättningarna för godkännandet inte är upp- fyllda eller om företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt bostadsföretag. Frågor om godkännande och åter- kallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, prövas av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Boverket. Boverkets beslut får inte överklagas. Ett allmännyttigt bostadsföretag skall varje år till länsstyrelsen lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. 
 En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag 
 En av de egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostads- företagen är att de drivs utifrån en långsiktig självkostnads- princip. Detta är en av grundvalarna för allmännyttig bostads- verksamhet. Det finns dessutom åtskilliga exempel på att kommuner fört över vinstmedel från kommunala bostadsföretag till annan kommunal verksamhet. I praktiken innebär det att bostadsbolagets intäkter används till att bekosta verksamhet inom andra kommunala ansvarsområden; verksamhet som skall finansieras av samtliga skattebetalande kommunmedlemmar och inte enbart av hyresgästkollektivet. Detta förfarande hotar dess- utom att underminera bruksvärdessystemet och hela hyressätt- ningssystemet, vilket kan få negativa samhällsekonomiska effekter. Kommitténs bedömning är att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag utöver kravet att företaget drivs utan vinstsyfte även skall finnas en bestämmelse som går ut på att företagen drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Frågan om hur en sådan självkostnadsprincip skall formuleras är dock inte okomplicerad och föreslås bli föremål för fortsatt utredande. 
 18 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
 Kommitténs analys har lett till slutsatsen att det torde vara svårt att finna eller påvisa något större intresse hos professionella investerare för att investera i allmännyttig bostadsverksamhet. Stötesten förefaller vara just det som utgör fundamentet för allmännyttig verksamhet dvs. att verksamheten drivs utan vinst- syfte och i förlängningen med utdelningsbegränsningar. En sådan är ur investerarnas synvinkel inte acceptabel. 
 Det är idag inte möjligt att med säkerhet fastställa intresset hos de boende eller de exakta finansiella förutsättningarna vid ett övertagande av de boende. Kommittén är dock av bedömningen att det förslag till permanent lag om kooperativ hyresrätt som lämnas av Utredningen om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95 bör kompletteras med regler om förköpsrätt för de boende. 
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
 Kommittén föreslår att en företrädesordning vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunalt bostads- företag regleras i lag. I första hand skall kommunen sälja till annat allmännyttigt bostadsföretag. I andra hand skall kom- munen sälja till en kooperativ hyresrättsförening av ägarmodell som hyresgästerna bildat. Först därefter skall kommunen kunna sälja till bostadsrättsförening eller annan. Frågan om den närmare utformningen av en reglering av företrädesordningen liksom frågan om priset vid försäljning av kommunalt fastig- hetsbestånd kan eller bör regleras, föreslås bli föremål för ytter- ligare analyser och överväganden inom ramen för en särskild utredning. 
 När det gäller frågan om att förhindra eller försvåra ombild- ning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt gör kommittén bedömningen att föreningslagens regler om likvidation i 
 19 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 kombination med de regler om överlåtelse av föreningens hus som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt utgör ett tillräckligt skydd för den kooperativa hyresrättsföreningen och dess hyresgäster. Att helt förhindra att en kooperativa hyres- rättsföreningar upphör och blir bostadsrättsföreningar bedöms inte vara meningsfullt. Förmögenhetsöverföringar från kommu- nen till det privata bör lösas avtalsvägen, där kommunen som förutsättning för försäljning till den kooperativa hyresrättsföre- ningen, ställer krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation. 
 Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen 
 Enligt kommitténs uppfattning är det av största vikt att hyres- gästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen får ett ökat infly- tande. Frågor om boendeinflytande och ökat inflytande i bostadsföretagen har kommittén med hänsyn till den priorite- ring som följer av kommitténs tilläggsdirektiv inte arbetat med. Kommittén föreslår att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att närmare analysera de förslag som lämnades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i SOU 1999:148 samt även i övrigt analysera och lämna förslag som leder till ökat boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen. Utredaren bör ges i uppdrag att beakta den överenskommelse om utveckling av hyresboendet som träffades den 25 januari 2001 mellan Hyresgästernas Riksförbund, Sveriges Fastighetsägareförbund och SABO. 
 Fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor 
 Kommittén föreslår sammantaget att följande frågor kommer under fortsatt analys och överväganden inom ramen för en särskild utredning. 
 En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag, 
 20 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 möjligheten att dela ut vinst i efterskott, utökade möjligheter till fonderingar, reglering av förköpsordning m.m., och utökat boendeinflytande m.m. 
 Del II Kommunernas boendeplanering 
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Kommitténs förslag och bedömningar i dessa frågor utgår från dels en redovisning av gällande ansvarfördelning mellan stat och kommun, dels en aktuell bild av läget på bostadsmarknaden, dels uppföljningar av hur olika bostadspolitiska verktyg används i kommunerna. 
 Kommitténs kommunkontakter i bostadsförsörjningsfrågor ger följande bild: 
 inga ytterligare statliga regleringar önskas eller behövs för att förse kommunerna med verktyg för bostadsförsörjningen generellt, 
 socialtjänstens arbete med förturer och med sociala, eller kommunala, kontrakt blir allt tyngre, samarbetet i många kommuner går trögt, främst med privata fastighetsägare men även med kommunens eget bostadsföretag, 
 staten kan stödja kommunernas arbete genom att sprida goda exempel och genom att stödja nya initiativ med stimulans- bidrag.. 
 Kommunen har mycket kortfattat f.n. följande verktyg för bostadssocial verksamhet inom ramen för sin boendeplanering och sina insatser enligt plan- och bygglagen, socialtjänstlagen och lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar: 
 21 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 Bostadsförmedling,  
 dvs. antingen egen bostadsförmedling med förtursregler eller genom en samverkan med flera fastighetsägare eller med en privat bostadsförmedling,  
 samverkan med ett kommunägt bostadsbolag,  
 antingen när bolagets uthyrningsverksamhet samverkar med socialförvalt- ningen eller när ägardirektiv till företaget ger förtursregler,  
 frivillig samverkan med privata fastighetsägare,  
 t.ex. genom en samordningsgrupp med kommunens större fastighetsägare och socialförvaltningen för anvisning av hyreslägenheter med förtur, 
 villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal,  
 t.ex. krav på hyresrätt som upplåtelseform i en del av produktionen, krav på anvisningsrätt för en andel av lägenheterna i alla upp- låtelseformer och krav på visst antal bostäder för särskilda behov, i insprängda lägenheter eller i hela hus inom ett projekt, 
  
 eget ägande av bostäder  
 antingen bostäder för särskilda behov som byggs i egen regi eller inköp av bostadsrätter eller småhus för uthyrning och 
 aktiv markpolitik och boendeplanering,  
 där kommunen för en långsiktig markpolitik integrerad med planering för utbygg- nad och utveckling av kommundelar och bostadsområden. 
  
 De bostadspolitiska medel som kommunerna redan förfogar över är tillräckliga, men kommunerna bör använda dem bättre och oftare. Kunskap om medlen för lokal bostadspolitik har glömts bort under  
 1990-talets 
  år med lågt byggande och över- skott på bostadsmarknaden. Samordningen av bostadsfrågor brister ofta inom kommunerna. I bl.a. socialtjänstens arbete med boende för svaga grupper efterfrågas ökat erfarenhetsutbyte och goda exempel. Motsvarande behov uttrycks i fråga om metod- utveckling för boendeplanering. 
 Kommittén har mot bakgrund av sina undersökningar och kommunkontakter gjort bedömningen att kommunernas be- fogenheter, roll och ansvar kan behöva förtydligs i två avseenden och föreslår därför: 
 22 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 dels  
 att Boverket, Socialstyrelsen och länsstyrelserna ges i uppdrag att kartlägga vissa boendefrågor i socialtjänsten. Det gäller hur bostadsfrågor för hushåll som inte kan få en bostad på egen hand på den öppna bostadsmarknaden hanteras inom socialtjänsten. Med utgångspunkt från resultatet av denna kartläggning bör analyseras om kommunerna behöver tillföras ytterligare bostadspolitiska verktyg i sitt boendesociala arbete. Boverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag att med utgångs- punkt från resultatet av kartläggningen i samråd med kommu- nerna sprida goda exempel på hur kommunerna kan arbeta med att ordna bostad till utsatta grupper. 
  
 dels  
 att lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kompletteras med en regel om att kommunfullmäktiges beslut om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning skall fattas genom ett särskilt beslut av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. 
 Kommittén bedömer att en bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden inte bör införas nu trots problem på lokala bostadsmarknader, särskilt sådana med brist på bostäder. Ett viktigt skäl är en utbredd tveksamhet i kommunerna. Ett ställningstagande bör avvakta kommunernas försök de närmaste åren att nå frivilliga överenskommelser med lokala fastighetsägare. Det gäller inte minst i kommuner där beslut fattas om att inrätta en obligatorisk bostadsförmedling enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 
 Utvecklingen av utsatta gruppers boende inger stark oro och bör följas noggrant. Goda skäl finns att redan nu allvarligt över- väga någon form av anvisningsrätt för socialtjänsten, för både förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt, särskilt i orter med bostadsbrist. Ett ökat medvetande behövs bland alla fastig- hetsägarekategorier, både allmännyttiga och privata, om vikten av att aktivt samarbeta för att klara utsatta gruppers boende genom bl.a. förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt. Kommittén förordar dock inte att en anvisningsrätt för socialtjänsten införs nu. Även i detta fall anser kommittén att effekter av föreslagna statliga insatser bör avvaktas och att par- 
 23 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 ternas agerande på bostadsmarknaden de närmaste åren bör beaktas. 
 Former för de privata fastighetsägares medverkan i både bostadsförmedling och bostadsanvisning bör vid sidan av ev. överenskommelser med kommunen dokumenteras lokalt som en värdefull komplettering av de riktlinjer om god sed som antagits av Fastighetsägareförbundet. De allmännyttiga företagens med- verkan både i den generella bostadsförmedlingen och i arbetet med socialtjänsten bör underlättas genom ägardirektiv från kommunen. 
 Boendesociala beredningens arbete 
 Boendesociala beredningen tillsattes av regeringen i juni 1998 med uppdrag att följa utvecklingen på det bostadssociala om- rådet och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skulle som underlag för sina bedömningar och förslag göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen, som skulle ha varit verksam till och med utgången av år 2000, övergick i januari 2000 i  
 Allbo-kommittén, 
  som tog över större delen av bered- ningens uppdrag. 
 Beredningen hade som led i sitt arbete omfattande kommuner, myndigheter och andra utredningar och beställde ett stort antal underlag om bostadsmarknad och bostadspolitik, särskilt boendesocial frågor. Bl.a. tog Boverket på beredningens uppdrag fram en boendesocial kartläggning av utvecklingen för hushållen under perioden  
 1989-97. 
  Beredningens undersökte vidare bostadspolitiken i England och Nederländerna. Två slutsatser drogs om allmännyttans roll. En välfungerande allmännytta av tillräcklig omfattning är av stor betydelse för att människor med behov av stöd ska få goda boendeförhållanden. Det kan vidare vara värdefullt att tillföra bostadsmarknaden privata allmännyttiga aktörer vid sidan av de kommunala. 
 24 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 Två särskilda deluppdrag till beredningen redovisades till regeringen den 1 juni 1999 i betänkandena Oseriösa bostads- förmedlare (SOU 1999:71) och Boendesociala effekter av kon- kurser och rekonstruktioner (SOU 1999:72). 
 Del III Övrigt 
 Konsekvenser av kommitténs förslag 
 För bostadsmarknaden i stort och för de allmännyttiga bostadsföretagen 
 Ett genomförande av förslaget till lagen om allmännyttiga bostadsföretag klargör förutsättningarna för allmännyttig verk- samhet på bostadsmarknaden. Att dessa görs tydliga är viktigt eftersom de allmännyttiga bostadsföretagen med ideella för- tecken konkurrerar på en konkurrensutsatt bostadsmarknad. 
 Förslagen om förtydliganden när det gäller innebörden av bistånd i form av bostad enligt socialtjänstlagen, om privata fastighetsägares frivilliga medverkan i bostadsförmedling och bostadsanvisning och om en kommunal bostadsanvisningsrätt som villkor för statligt stöd, bör bidra till minskad segregation på bostadsmarknaden och till att de allmännyttiga bostadsföre- tagen avlastas en del av det oproportionerligt stora ansvar de ofta tagit för de socialt mest utsatta grupperna på bostadsmarknaden. 
 För kommunerna 
 Ett genomförande av kommitténs lagförslag bidrar till att tyd- liggöra förutsättningarna för kommunal verksamhet på bostads- området och att öka möjligheterna för kommunmedlemmarna att följa förvaltningen av de kommunala bostadsföretagen. 
 Förslagen om kommunernas boendeplanering får konsekven- ser bara för de kommuner som inte redan antar riktlinjer för bostadsförsörjning i fullmäktige genom ett särskilt beslut minst 
 25 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 en gång per mandatperiod. För kommuner som behandlar frågan mer sällan blir följden att bostadsfrågorna oftare blir föremål för politisk debatt i kommunens högsta beslutande organ. För kom- muner som inte fattar ett särskilt fullmäktigebeslut om rikt- linjerna för bostadsförsörjning innebär förslaget att debatten i fullmäktige i fortsättningen fokuseras mer på bostadsfrågor och att den inte riskerar att överskuggas av t.ex. plan- eller infra- strukturfrågor. Det gäller även kommuner som ofta behandlar bostadsfrågor, men gör det som en del i behandlingen av andra frågor. 
 Konsekvenser för bruksvärdessystemet 
 Kommitténs förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag påverkar i grunden inte bruksvärdessystemet. Förslaget får dock den effekten att det öppnas för en breddning av basen för sys- temet, dvs. en ökning av antalet jämförelseobjekt. 
 Ekonomiska konsekvenser 
 Enligt kommitténs bedömning är de kostnader som förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag föranleder hos länsstyrel- serna och Boverket inte vara större än att de ryms inom ramen för befintliga anslag. De förslag som lämnas om vissa krav på periodicitet och formalitet rörande kommunala riktlinjer för boendeplanering, medför enligt kommitténs bedömning inga öka offentliga utgifter. Enligt kommitténs bedömning medför inte heller övriga förslag i kapitlet några ökade offentliga utgifter. 
 26 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 Kommitténs förslag i relation till befintlig lagstiftning och  
 EG-rätten 
  
 Det föreslagna regelverket tar sin utgångspunkt i kommunal- lagen och är således förenligt med dessa bestämmelser. Det föreslagna regelverket ger inte de allmännyttiga bostads- företagen några konkurrensfördelar på marknadsmarknaden och torde därför inte komma i konflikt med  
 EG-rätten 
  på konkurrensområdet. Företagen förutsätts bedriva ekonomisk verksamhet på en marknad i konkurrens med övriga aktörer, vilka i stor utsträckning arbetar i aktiebolagets form. Det före- slagna regelverket är förenligt med reglerna i aktiebolagslagen, föreningslagen och stiftelselagen. 
 27 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag (2002:000) om allmännyttiga bostadsföretag 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 Allmännyttiga bostadsföretag 
 1 § Med allmännyttigt bostadsföretag avses i denna lag ett kommunalt bostadsföretag, eller ett annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och har till huvudsaklig uppgift att förvalta fastigheter vari upplåts bostäder med hyresrätt. 
 Att företaget drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte att det lämnar skälig utdelning på den del av grundkapitalet som ägaren skjutit till kontant. 
 Regeringen skall meddela närmare föreskrifter om högsta till- låten utdelning. 
 2 § Allmännyttigt bostadsföretag får drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. 
 Om inget annat framgår av denna lag gäller för sådana företag det som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftelselagen (1994:1220). 
 För kooperativ hyresrättsförening som godkänns som allmän- nyttigt bostadsföretag enligt denna lag gäller om inget annat framgår av denna lag även lagen (2001:000) om kooperativ hyresrätt. 
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:27 
  
 3 § Allmännyttiga bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. 
 4 § Allmännyttigt bostadsföretag skall skriftligen varje år till länsstyrelsen lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. 
 Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag 
 5 § Företag som uppfyller förutsättningarna i 1 § första stycket och 2 § första stycket skall efter ansökan godkännas som all- männyttigt bostadsföretag. 
 6 § Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag skall återkallas, om företaget inte uppfyller de krav som ställs i 1 § första stycket och 2 § första stycket eller om företaget anmäler att det inte längre vill vara allmännyttigt bostadsföretag. 
 7 § Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag prövas av länsstyrelsen. 
 Länsstyrelsens beslut får överklagas till Boverket. Boverkets beslut får inte överklagas. 
 Särskilt om kommunala bostadsföretag 
 8 § Om kommunala bostadsföretag finns bestämmelser i kom- munallagen (1991:900). Om allmänhetens rätt att ta del av hand- lingar hos vissa kommunala företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). 
 30 
  
 SOU 2001:27 
  
 Författningsförslag 
  
 Övergångs- och ikraftträdandebestämmelser 
 Företag som enligt förordningen (1986:694) om handläggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag eller motsva- rande äldre bestämmelser är godkänt som allmännyttigt bostads- företag skall vid den tidpunkt denna lag träder i kraft anses vara godkänt som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag. Även kommunalt bostadsföretag skall vid den tidpunkt denna lag träder i kraft anses vara godkänt som allmännyttigt bostads- företag enligt denna lag. 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002. 
 31 
  
 Riktlinjer för bostadsför- sörjningen skall antas av kommunfullmäktige  
  
 minst en gång per mandatperiod genom ett särskilt beslut. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:27 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 
 Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2000:1383) om kommuner- nas bostadsförsörjningsansvar skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 § 
 Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. 
 Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. 
 Riktlinjer för bostadsför- sörjningen skall antas av kommunfullmäktige. 
 Denna lag träder i kraft den 
 32 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Det tidigare arbetet 
  
 Kommitténs uppdrag enligt huvuddirektiven (se bilaga 1) kan sammanfattas i följande fyra punkter; (i) att värdera de förslag om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag som lämnats av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i dis- kussionsbetänkandet  
 På de boendes villkor – allmännyttan på  
  
 2000-talet 
  
 (SOU 1999:148), (ii) att utarbeta en komplett lag- reglering och de författningsändringar i övrigt som är nöd- vändiga, om kommitténs överväganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag, (iii) att i det nya regelverket säkerställa att hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen kan få möjlighet till ett ökat inflytande an- tingen inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande eller genom nya verksamhetsformer där hyresgästerna ges möjlighet att gemensamt äga företagen, (iv) att fullfölja merparten av Boendesociala beredningens arbete med att följa utvecklingen på det bostadssociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. 
  
 1.2 
  
 Delbetänkandet 
  
 I delbetänkandet  
 Allmännyttan på  
 2000-talet 
  beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder  
 (SOU 2000:104) lämnar kommittén förslag till särskilda beslutsregler vid överlåtelser (försäljningar och andra frivilliga avhändelser) av aktier eller an- 
  
 33 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 delar i ett kommunalt bostadsföretag, av bostäder som ägs av ett kommunalt bostadsföretag eller av bostäder som ägs av kommu- nen. Dessutom redovisas inriktningen av kommitténs fortsatta arbete så att förslaget om särskilda beslutsregler kan sättas in i ett bredare sammanhang. 
  
 1.3 
  
 Tilläggsdirektiven 
  
 Kommittén fick genom tilläggsdirektiv (se bilaga 2) i uppdrag att i sitt fortsatta arbete prioritera bl.a. utformningen av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen och analysen av kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Kommittén fick även förlängd tid att slutföra uppdraget till den 15 mars 2001. 
 Bakgrunden till tilläggsdirektiven var bl.a. en skrivelse från kommittén till regeringen den 26 oktober 2000 där kommittén dels begärde förlängd tid för sitt uppdrag till den 15 mars 2001, dels redovisade ett förslag till prioriteringar av sitt uppdrag. 
 Enligt tilläggsdirektiven skall kommittén i det fortsatta arbetet prioritera vissa arbetsuppgifter, varvid kommittén särskilt skall (i) utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt, (ii) klarlägga de finansiella förutsättningarna för överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsföretag eller bostadsbestånd till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala, (iii) ta ställning till om hyresgäster eller andra bör tillförsäkras rätt till förköp av kommunala bostadsföretag eller bostadsbestånd, (iv) analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klarlägga om kommunerna behöver tillföras ytterligare instrument för att fullgöra detta ansvar, och (v) sammanfatta vad kommittén har arbetat med och vad kommittén inte har hunnit att redovisa. 
 Kommittén skall enligt tilläggsdirektiven vidare kostnads- beräkna samtliga förslag. De ekonomiska konsekvenserna för såväl statsbudget som för hyresgästerna och andra aktörer på 
 34 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 hyresmarknaden skall framgå. Om förslagen leder till kostnads- ökningar skall kommittén lämna förslag till finansiering. 
  
 1.4 
  
 Arbetets genomförande 
  
 Efter delbetänkandets överlämnade den 26 november 2000 har kommitténs arbete utgått från den prioritering som regeringen gör i tilläggsdirektiven. Den snäva tidsram som kommittén efter delbetänkandet haft till förfogande drygt tre månader har inte medgett avsteg från denna prioritering annat än i undantagsfall. De delar av det ursprungliga uppdraget där kommittén ser särskilt behov av framtida insatser rör framförallt boendeinflytande och hyresgästernas inflytande i bostadsföretag. Denna fråga berörs i kapitel 5. 
 Kommittén har efter delbetänkandet sammanträtt sju gånger. Kommitténs sekretariat har därutöver haft diskussioner i olika sakfrågor med såväl kommitténs egna som externa experter. Kommitténs sekretariat har vidare haft ett stort antal kontakter med kommuner, myndigheter och andra som kunnat bidra i de olika sakfrågorna. Kommittén har lagt ut visst kartläggnings- och analysarbete på utomstående konsulter. I den mån redo- visningen av respektive arbete har bedömts ha särskilt intresse för kommitténs förslag eller för den fortsatta debatten återfinns redovisningen som bilaga till detta betänkande. 
  
 1.5 
  
 Utgångspunkter för kommitténs arbete 
  
 I detta avsnitt redovisar kommittén de övergripande värderingar och utgångspunkter som legat till grund för arbetet och de överväganden som görs i betänkandet. Utgångspunkterna berörs även i det följande men har här samlats. 
 35 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 1.5.1 
  
 Bostadspolitiken ett gemensamt ansvar för stat och kommun 
  
 Bostadspolitiken har en avgörande betydelse för välfärds- politikens utformning, och är ett område där staten och kom- munerna har ett gemensamt ansvar. Det åligger enligt rege- ringsformen det allmänna särskilt att trygga rätten till bostad (1 kap. 2 § andra stycket). De mål som idag gäller för bostads- politiken antogs av riksdagen, på förslag av bostadsutskottet, våren 1998. Bakgrunden till detta var i korthet följande. I den bostadspolitiska propositionen (prop. 1997/98:119) som lades fram våren 1998 redovisade regeringen sin bedömning av hur det övergripande målet för bostadspolitiken borde formuleras. Något förslag lämnades dock inte till riksdagen på denna punkt. I sin behandling av propositionen fann dock utskottet att mål- sättningen, sådan den formulerades i propositionen, hade i stort sett samma lydelse som den som återfanns i den bostadspolitiska utredningen (se betänkandet Bostadspolitik 2000 [SOU 1996:156]). Bakom utredningens förslag i denna del stod företrädare för samtliga riksdagspartier med undantag för Moderata samlingspartiet. Det fanns enligt utskottets mening mot denna bakgrund goda skäl för riksdagen att ansluta sig till den målformulering som förts fram i propositionen. Enligt utskottet var det en styrka med en bred uppslutning kring dessa mål (se bet. 2000/01:BoU1). Det innebär att de bostadspolitiska målen i dag formuleras på följande sätt. 
 Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.. 
 För att de bostadspolitiska målen skall uppnås förutsätts ett aktivt samhällsengagemang både från staten och från kommunerna. Staten skall svara för att legala och finansiella 
 36 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunerna har det övergripande ansvaret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå. 
 Som en följd bl.a. av det statsfinansiella läget under  
 1990-talet 
  minskade staten sitt engagemang i bostadspolitiken och ändrade därigenom de legala och finansiella ramarna för kommunernas bostadspolitiska arbete på ett avgörande sätt. De statliga bostadssubventionerna har skurits ner och en rad avregleringar har genomförts. En tidigare stabil och förutsägbar marknad med nyproduktion i fokus har därmed ersatts med en annan och mindre förutsägbar situation med en hög grad av marknads- styrning. 
 Det har under senare år blivit allt tydligare att många kom- muner inte förmår eller velat axla sitt bostadspolitiska ansvar. Avvecklingen av de statliga subventionerna och det allmänna kommunalekonomiska läget under  
 1990-talet 
  har ofta lett till att bostadspolitiken getts låg prioritet på den kommunalpolitiska agendan i konkurrensen med andra anspråk på kommunerna. Det demografiska trycket på kommunal service ökade nämligen under  
 1990-talet. 
  Dessutom har nya uppgifter för kommunerna tillkommit genom lagstiftning. Flertalet kommuner har idag relativt svag ekonomi. Bostadsbyggande kan innebära kom- munalekonomiska påfrestningar. Ofta hävdas att dessa påfrest- ningar inte beaktas i tillräcklig grad i gällande system för transfe- reringar till kommunerna. Samtidigt med denna utveckling har en kraftig förändring skett av vissa kommuners bostadspolitiska ambitioner vilket bl.a. inneburit utförsäljning av allmännyttiga bostäder och bostadsföretag. Detta har framför allt skett i till- växtregionerna. Sammantaget har ovanstående faktorer påverkat den praktiska utformningen av bostadspolitiken kraftigt. 
 Tillkommer gör dessutom den omfattande befolkningsom- flyttning mellan olika regioner och den bristfälliga konkurrensen inom byggsektorn, som domineras av ett fåtal stora bygg- och materialföretag, vilket har också bidragit till att kommunernas möjligheter att på egen hand fullfölja sin bostadspolitiska roll försvårats. 
 37 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 1.5.2 
  
 Kommunernas boendepolitik och de allmännyttiga bostadsföretagen 
  
 I den ansvarsfördelning som gäller mellan stat och kommun svarar kommunerna för att de bostäder som behövs kan erbjudas kommunens invånare. Ansvaret för att bygga och förvalta bostäder kan ligga såväl på privata byggherrar som på kom- munala bostadsföretag. 
 Kommittén anser att den lokala bostadsmarknaden i kom- munerna bör präglas av mångfald. Det bör finnas bostäder med olika upplåtelseformer, dvs. såväl allmännyttig och privat hyres- rätt som bostadsrätt och äganderätt, i en kommun och dess olika delar. För att uppnå mångfald på bostadsmarknaden är det vik- tigt att kommunen långsiktigt planerar för boendet. Tillsammans med en allsidig sammansättning av bostads- marknaden är detta av strategisk betydelse för att åstadkomma nödvändig rörlighet på bostadsmarknaden och därigenom skapa förutsättningar för bl.a. unga och nyinflyttade att få tillgång till bostad. För att dessa förutsättningar skall kunna uppfyllas krävs bl.a. att tillgången till hyresrätter är god. 
 Hyresrätten är en mycket flexibel boendeform som är tillgänglig utan krav på kontantinsats. Hyresrätten kan dessutom avträdas enkelt vilket är viktigt för att möta den allt större rörligheten på arbetsmarknaden. Valfrihet i fråga om utbild- ningsort och ett ökat internationellt utbyte talar för att det även framöver kommer att finnas stor efterfrågan på hyresrätter. Brist på hyresrätter kan således förhindra önskvärd rörlighet på arbetsmarknaden och därmed hämma tillväxten. Vidare prio- riteras hyresrätten av flera grupper, bl.a. yngre. För denna och andra grupper är möjligheten till egen bostad starkt beroende av om bostäder med hyresrätt finns. Många människor, framförallt äldre, efterfrågar hyresrätt på grund av att den utgör en boendeform med hög servicegrad. I undersökningar som gjorts av Boverket på uppdrag av kommittén visar det sig dessutom att hyresrätten som boendeform tar ett större socialt ansvar än 
 38 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 andra boendeformer, särskilt gäller detta de kommunalt allmän- nyttiga bostadsföretagen. 
 Enligt kommitténs direktiv är väl förvaltade bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla ett grund- läggande inslag i den svenska bostadspolitiken. Det måste även i framtiden finnas fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verk- samhet utan vinstsyfte. Direktiven anger också att de kommun- ägda allmännyttiga bostadsföretagen är ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. 
 Kommittén delar dessa bedömningar. Det måste även i fram- tiden finnas aktörer som kan erbjuda bostäder till självkostnad. Förutsättningarna för kommunernas bostadspolitiska arbete och därmed den långsiktiga samhällsutvecklingen kan under- lättas väsentligt om kommunerna har tillgång till ett eget bostadsföretag. En kommun har större möjligheter att initiera nyproduktion av bostäder och påverka boendemiljöer om den har tillgång till ett stabilt bostadsföretag som kan svara för produktionen och förvaltningen. 
  
 1.5.3 
  
 En särskild lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Kommittén har enligt sina tilläggsdirektiv i uppdrag att prioritera utformningen av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen, dvs. såväl kommunägda bostadsföretag som andra bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte. Statens intresse av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen motiveras bl.a. utifrån hänsynen till hyressättningssystemet. Ett fungerande hyressättningssystem förutsätter att det finns ett allmännyttigt bostadsföretag på i princip varje lokal bostadsmarknad och att företagets marknadsandel inte är obetydlig. Det ligger således i statens intresse att kommunerna behåller sina bostadsföretag. Från 
 39 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 rättssäkerhetssynpunkt förutsätter ett fungerande hyressättningssystem en garanti för att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamheten utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Av denna anledning behövs ett tydligt regelverk som klargör förutsättningarna för allmännyttig verksamhet på bostadsmarknaden, dvs. 
 att verksamheten drivs utifrån en långsiktig självkostnads- princip och 
 att företagen inte delar ut vinst annat än i begränsad om- fattning (i kommitténs förslag fastställs avkastningsbegräns- ningen årligen av regeringen). 
 Ett sådant regelverk bidrar enligt kommitténs mening till att tydliggöra vilka företag som enligt hyreslagen är hyres- normerande. Enligt kommitténs mening är det utifrån vad som nu sagts rimligt och nödvändigt att staten bidrar till att det även framdeles bibehålls en omfattande allmännyttig hyresstock och att det byggs nya allmännyttiga hyresrätter för att därmed vidmakthålla ett fungerande hyressättningssystem. 
 Ett annat skäl för ett särskilt regelverk är att det är viktigt att villkoren för allmännyttig bostadsverksamhet klargörs, dvs. att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamhet under vissa speciella förutsättningar: utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. 
 Ett ytterligare skäl för en särskild reglering om allmännyttiga bostadsföretag är att det därmed skapas en plattform för fram- tida insatser gentemot dels kommuner som vill ta ett bostads- politiskt ansvar, dels allmännyttiga bostadsföretag som är be- redda att utveckla hyresgästernas inflytande över företaget. 
 40 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 1.5.4 
  
 Kommunernas bostadsförsörjningsansvar och rätten till bostad 
  
 Kommittén skall enligt sina tilläggsdirektiv prioritera en analys av kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klarlägga om kommunerna behöver tillföras ytterligare instrument för att fullgöra detta ansvar. Bakgrunden till detta är bl.a. ett otill- räckligt bostadsbyggande i tillväxtregionerna som lett till att det blivit allt svårare att få tag i en bostad för samtliga bostads- sökande och i synnerhet för utsatta grupper. Detta hårdnande klimat har kommit att gälla oavsett utbudet på den lokala bostadsmarknaden. Regeringen framhåller i kommitténs ur- sprungliga direktiv att det i kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå ingår att erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårt att göra sig gällande på bostadsmarknaden. Kommunerna måste därför ha tillgång till bostäder för att bl.a. tillgodose bostadsbehov av sociala skäl. Detta kan ske genom medverkan från både de allmännyttiga bostadsföretagen och övriga aktörer på marknaden. 
 Kommitténs strävan i detta arbete har varit dels att främja debatt och ansvarstagande lokalt i boendepolitiken, dels att peka på statliga och kommunala åtgärder för att förbättra stödet för de hushåll som möter de största svårigheterna på bostads- marknaden. Kommittén har i denna del samrått med bl.a. Kom- mittén för hemlösa (S 1998:09). 
  
 1.5.5 
  
 Behovet av en sammanhållen bostadspolitik på nationell och lokal nivå 
  
 Bostadsmarknaden präglas idag av dubbla obalanser. Bestående bostadsöverskott finns i vissa regioner med svag ekonomisk utveckling samtidigt som bostadsbristen är tilltagande i tillväxt- regionerna. Bostadsbristen inom vissa tillväxtregioner är allvarlig inte bara för regionerna själva utan även för hela landets fortsatta utveckling. Preliminära resultat från årets bostadsmarknadsenkät 
 41 
  
 Inledning 
  
 SOU 2001:27 
  
 visar enligt Boverket på en betydande ökning av antalet kom- muner som redovisar bostadsbrist. Kommitténs uppfattning är att bl.a. denna situation innebär att det mer än någonsin krävs en nationellt och lokalt sammanhållen bostadspolitik. 
 Bristorternas bostadsmarknad är nu så ansträngd att män- niskor från andra delar av landet i praktiken stängs ute. Om- fattningen på bostadsbyggandet i dessa regioner har under många år legat under den nödvändiga nivån. Rörligheten på bostadsmarknaden blir allt lägre. Företag som finns i dessa regioner har allt svårare att rekrytera kompetent personal, vilket äventyrar tillväxten. Samtidigt kan kommuner med ett omfattan- de överskott av bostäder komma att ställas inför övermäktiga ekonomiska åtaganden till följd av det ansvar de tidigare tagit för att bygga bostäder och infrastruktur för näringslivets behov. Samtidigt kan den befolkningsomflyttning som vi nu upplever kräva nya arbetssätt i många kommuner med inriktning mot lokala resurser och människors värderingar för att skapa så goda förutsättningar som möjligt. Staten har visserligen medverkat till att underlätta den hittillsvarande anpassningen av kommunal verksamhet och av bostadsmarknaden i dessa kommuner genom Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Kommittén gör ändå bedömningen att ytterligare åtgärder behöver övervägas inom en rad politikområden. 
  
 1.5.6 
  
 Slutsats 
  
 Kommittén är av den åsikten att de förslag, bl.a. om en särskild lagstiftning för allmännyttiga bostadsföretag, som läggs fram i detta betänkande måste kompletteras med stimulansåtgärder från statsmakternas sida. Den långsiktiga målsättningen att åstadkomma både ytterligare hyresrätter och att bibehålla ett självkostnadsalternativ på hyresmarknaden kan annars äventyras. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att ompröva såväl legala som ekonomiska instrument för att anpassa den nationella och den lokala politiken till de förutsättningar som nu råder. 
 42 
  
 SOU 2001:27 
  
 Inledning 
  
 Speciellt eftersom bostadsförsörjningen är en mycket väsentlig del av kommunernas och regionernas infrastruktur i ett tillväxt- perspektiv. Det finns således ett egenintresse hos kommunerna och ett övergripande nationellt intresse hos staten av att det finns väl fungerande allmännyttiga bostadsföretag i varje kom- mun och därmed i varje del av landet. 
 Kommittén vill mot denna bakgrund särskilt understryka det angelägna i att staten och kommunerna nu samordnar sina åtgärder för att med full kraft skapa och genomföra en gemensam bostadspolitik som står i överensstämmelse med det nationella mål som riksdagen antagit för bostadspolitiken. 
  
 1.6 
  
 Fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor 
  
 I betänkandet föreslår kommittén att följande frågor analyseras och övervägs i form av en särskild utredning: 
 En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag (avsnitt 2.6.3) 
 Möjligheten att dela ut vinst i efterskott (avsnitt 2.6.5) Utökade möjligheter till fonderingar (avsnitt 2.6.11) Reglering av förköpsordning m.m. (avsnitt 4.1.5) och Utökat boendeinflytande m.m. (kapitel 5) 
 Kommittén föreslår att samtliga nu uppräknade frågor utgör grunden för en särskild utredares arbete på det bostadspolitiska området. Enligt kommitténs uppfattning är frågorna av sådan natur att parlamentarisk medverkan inte är nödvändig. 
 43 
 Del I Allmännyttiga 
 bostadsföretag 
  
 2 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 2.1 
  
 Uppdraget 
  
 Enligt huvuddirektiven (se bilaga 1) skall kommittén i sitt arbete utgå från diskussionsbetänkandet  
 På de boendes villkor all- männyttan på  
  
 2000-talet 
  
 (SOU 1999:148) från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. En viktig uppgift för kommittén är att värdera utredarens förslag om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag och bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. Kommittén har i denna del, i enlighet med tilläggsdirektiven (se bilaga 2), prioriterat upp- giften att utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt. 
 I avsnitt 2.2 2.3 ges en kort historisk bild av allmännyttan och dess roll i bruksvärdessystemet. Materialet har i vissa delar häm- tats från tidigare utredningar om allmännyttan. Av dessa bör sär- skilt nämnas SOU 1999:148. I avsnitt 2.4 redovisas gällande rätt och i avsnitt 2.5 2.7 redovisas kommitténs överväganden och förslag. Dessa utgår, i enlighet med kommitténs direktiv, från de överväganden och förslag som lämnas i SOU 1999:148. 
  
 2.2 
  
 Allmännyttan i ett historiskt perspektiv 
  
 Som bakgrund till övervägandena nedan ges här en kort historisk beskrivning av allmännyttan. En längre historik återfinns i t.ex. SOU 1999:148 och kommitténs delbetänkande SOU 2000:104. 
 Befolkningsökningen i tätorterna under slutet av  
 1800-talet 
  och början av  
 1900-talet 
  skapade ett stort behov av bostäder. En del av detta behov tillfredsställdes genom en rad stiftelser och 
 47 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 sammanslutningar som startades för att bygga bostäder utan vinstintresse. Den moderna sociala bostadspolitiken har sitt ursprung i bostadssituation under  
 1930-talet. 
  I slutet av 1930- talet byggdes på kommunalt initiativ s.k. barnrikehus som en selektiv åtgärd för att lösa bostadsbristen för de familjer som hade det allra sämst. I samband med det skapades också de förvaltningsföretag i kommunerna som utan vinstintresse skulle förvalta dessa hus som var byggda med hjälp av allmänna medel (allmännyttiga bostadsföretag). Det var dock först med de nya välfärdspolitiska tankarna efter andra världskriget som kommu- nernas engagemang för bostadsförsörjningen tog fart på allvar. 
 Det som kom att utmärka svensk bostadspolitik var den gene- rella satsningen på goda bostäder åt alla. Dagens allmännyttiga bostadsföretag skapades som regel i slutet av  
 1940-talet, 
  eller i början av  
 1950-talet. 
  De flesta kommuner runt om i landet byggde under denna period upp egna bostadsföretag. 
 De allmännyttiga bostadsföretagens bostadsproduktion kom snabbt att bli relativt omfattande, men var ändå inte tillräcklig för att komma tillrätta med den svåra bostadsbristen i bl.a. tät- orterna. I mitten av  
 1960-talet 
  startade det som kom att kallas miljonprogrammet. Under perioden år 1961 1975 färdigställdes totalt nästan 1,4 miljoner bostäder i Sverige. 
 Nyproduktionen låg under  
 1980-talet 
  på en relativt stabil nivå. Under  
 1990-talet 
  ändrades förutsättningarna radikalt för bostadsföretagen. Vid sidan av saneringen av statsfinanserna kom en rad faktorer att få en avgörande inverkan på utvecklingen inom bostadssektorn och samhället i övrigt. 
 Från början uppgick det allmännyttiga bostadsbeståndet till cirka 35 000 lägenheter. Som mest har beståndet uppgått till cirka 950 000 lägenheter (början av  
 1990-talet). 
  Idag uppgår all- männyttans bestånd till totalt drygt 900 000 lägenheter. Tyngd- punkten av tillskottet av lägenheter kom under det s.k. miljon- programmets dagar. 
 48 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Antal 
  
 Allmännyttan  
 1950-2000 
  
 lägenheter 
  
 1000000 
  
 800000 
 600000 
  
 400000 
  
 200000 
  
 0 
  
 1950 
  
 1960 
  
 1970 
  
 1980 
  
 1990 
  
 2000 
  
 Källa:  
 SABO. 
  
 Kommittén vill understryka att den bostadspolitiska debatten och bedömningen av allmännyttan inte kan utgå från endast ett historiskt eller nutidsperspektiv. Ingen kan förringa de allmän- nyttiga bostadsföretagen tidigare meriter eller den målsättning som legat till grund för deras verksamhet. Lika viktigt är dock att formulera vilken uppgift de skall ha i framtiden. I detta ar- bete ligger att belysa vilken roll allmännyttan kan ha i samhälls- utvecklingen (se kommitténs överväganden i den frågan i av- snitt 1.5 och 2.5). 
  
 2.3 
  
 Allmännyttan och bruksvärdessystemet 
  
 Vid sidan av de allmännyttiga bostadsföretagens betydelse för samhällets bostadsförsörjning och långsiktiga utveckling, har de allmännyttiga bostadsföretagen getts en särskild roll i bruks- värdessystemet. Deras hyror är normerande vid jämförelsepröv- ning för övriga fastighetsägare på bostadsmarknaden. 
 49 
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2001:27 
 Vid prövning enligt 55 § hyreslagen (12 kap. jordabalken) skall hyran inte betraktas som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är lik- värdiga (första stycket). Denna bestämmelse utgör den s.k. bruksvärdesregeln. Kortfattat kan hyressättningen enligt bruks- värdesregeln i princip sägas innebära en prövning i två led. Först gäller det att finna andra lägenheter som till bruksvärdet är så lika prövningslägenheten som möjligt. Detta sker med bort- seende från den hyra som yrkas och vilka hyror som betalas för jämförelselägenheterna. Med ledning av de jämförelselägenheter som bildar den högsta hyresnivån bestäms sedan hyran för pröv- ningslägenheten (Compton, Hyreslagen, 6 uppl., 2000, s. 418). Genom senare lagstiftning har denna bestämmelse kompletterats med att vid jämförelseprövning skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostads- företag (55 § andra stycket). De allmännyttiga bostadsföretagens bostadshyror bestäms genomgående efter kollektiva förhand- lingar. Det är av lagstiftaren förutsatt att dessa företags själv- kostnader skall täckas av hyror. Den framförhandlade hyres- potten fördelas mellan företagets olika lägenheter i förhållande till ett av de förhandlande parterna bedömt bruksvärde (a.a. s. 417). Svea hovrätts framhöll i det s.k. Oxtorgsmålet (RH 1999:90) att upprätthållandet av tilltron till bruksvärdes- systemet kräver att det vid hyressättningen inte har gjorts några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella projektet. 
 Det torde inte vara helt klart vilka bostadsföretag som omfat- tas av hyreslagens begrepp allmännyttiga bostadsföretag. Bestämmelsen hänvisar inte och har aldrig hänvisat till den reglering som tidigare möjliggjorde godkännande som allmän- nyttigt bostadsföretag. Tolkningen av begreppet är ytterst en fråga för rättstillämpningen. Så långt torde vara klart att de företag som idag har formellt godkännande som allmännyttigt bostadsföretag innefattas i begreppet. Något klargörande om vad som varit lagstiftarens avsikt finns inte i de ursprungliga för- arbetena till bestämmelsen (se prop. 1974:150 s. 470 ff och s. 500). Regeringen uttalade i prop. 1993/94:199 (s. 79) att de 
 50 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 företag som är godkända som allmännyttiga bostadsföretag kan även i fortsättningen vara förstahandsnorm för bestämmande av skälig hyra, även om antalet allmännyttiga bostadsföretag troli- gen kommer att minska på sikt. Detta uttalande talar för att regeringen avsett en snäv tillämpning av hyreslagens begrepp. Ett avgörande från senare års rättspraxis talar i samma riktning. I RH 1999:90 betraktade Fisher hovrätt nationsstiftelser som all- männyttiga bostadsföretag. Vid den bedömningen beaktades särskilt att stiftelserna i samband med statlig belåning godkänts som sådana av lånemyndigheterna samt att någon ändring av besluten inte därefter skett. Att hovrätten betonar att god- kännandet inte återkallats talar för en tolkning av begreppet som innebär att med allmännyttiga bostadsföretag i hyreslagens mening avses endast företag med godkännande som allmän- nyttigt bostadsföretag. En sådan tolkning av begreppet innebär att en det stora antal  
 SABO-företag 
  som inte har godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, inte är förstahandsnorm för bestämmande av skälig hyra enligt hyreslagens bruksvärdesregel. 
 Bruksvärdessystemet bygger på att hyresgästerna skall ha ett reellt besittningsskydd, vilket förutsätter att det finns en gräns för hur högt hyran kan höjas. När bruksvärdesreglerna utfor- mades var syftet enbart att trygga den sittande hyresgästens besittningsrätt. Det fanns inget motiv till att på en marknad i balans påverka den allmänna hyresnivån, dvs. den genomsnittliga hyran. Det fanns inte heller någon ambition att påverka hyres- strukturen, dvs. skillnaden i hyra mellan lägenheter med olika bruksvärde. Tvärtom betonades vikten av en marknadsmässig prissättning. 
 I motiven till bruksvärdessystemet framhölls att allmännyttan på flera sätt hade en viktig funktion. Framväxten av ett stort all- männyttigt bestånd skulle bidra till att minska bostadsbristen och därmed skapa bättre balans på bostadsmarknaden (prop. 1968:91 bihang A). De allmännyttiga företagens hyres- sättning ansågs inverka dämpande på den allmänna hyresnivån. 
 De ursprungliga reglerna utformades så att en särskild jäm- förelse skulle göras med hyran för nybyggda lägenheter vid 
 51 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 hyresprövning på bristorter. Eftersom det var främst allmän- nyttan som stod för nyproduktionen, fick dess hyresnivåer där- igenom en indirekt betydelse när skäligheten av en begärd hyra prövades. 
 I början av  
 1970-talet 
  avskaffades bristortsbegreppet. En sär- skild jämförelse skulle istället göras med nyproduktionen på alla orter. Utvecklingen hade gått mot generella regler och vid mitten av  
 1970-talet 
  blev allmännyttan förstahandsnorm vid all jämförelseprövning i alla marknadslägen. Det främsta motivet till den reformen var att hålla nere hyresnivån med hjälp av allmännyttans självkostnadsbaserade hyror. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet hade rege- ringens uppdrag att utvärdera bruksvärdessystemet. I be- tänkandet Bruksvärde, förhandling och hyra en utvärdering (SOU 2000:33) angav utredningen att en sammanfattande slut- sats av de studier som genomförts är att samspelet mellan bruks- värdessystemet, hyresförhandlingslagen och allmännyttans roll som förstahandsnorm resulterar i en förhållandevis god mål- uppfyllelse. Utredningen framhöll även (s. 130) att dagens obetydliga nyproduktion hos allmännyttan i flera avseenden leder till problem för hyressättningen och bruksvärdessystemet samt pekade på (s. 132) olika möjligheter att möta dessa svårig- heter, bl.a. genom en återgång till en särskild bristortsreglering. 
 Bruksvärdessystemet och dess effekter på hyresmarknaden har kommit att stå i fokus för en väsentlig del av den bostadspolitiska debatten under senare år. Enligt kritikerna svarar dagens hyresstruktur dåligt mot rådande konsument- värderingar. Främst anses den s.k. lägesfaktorn tillämpas på ett sätt som leder till att attraktiva, centralt belägna lägenheter blir underprissatta samtidigt som hyran blir högre än vad en marknadsbedömning skulle leda till för mindre attraktiva lägen- heter (se t.ex. kritiken hos vissa av motionärerna i bet. 1999/2000:BoU3). Om detta är en korrekt beskrivning bidrar bruksvärdessystemet till att minska andelen hyresbostäder i attraktiva delar av tätorterna, eftersom det stimulerar ombild- 
 52 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 ning till bostadsrätt och skapar medel för olaglig handel med hyreskontrakt. 
 En annan kritik mot dagens sätt att fastställa hyrorna tar fasta på svårigheterna att bygga nya hyresfastigheter med tillräcklig lönsamhet. Allmännyttans låga hyror i den begränsade nypro- duktionen leder till att privata investerare i stället väljer bostads- rätter. Det hävdas även att en bidragande orsak till detta är hyresgästens rätt att efter kort tid få hyran för en nyproducerad lägenhet prövad. Detta kan eventuellt leda till sänkt hyra med förluster för fastighetsägaren som följd. 
  
 2.4 
  
 Gällande rätt 
  
 2.4.1 
  
 Om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Sedan  
 1940-talet 
  har i författningar om statliga bostadslån och bidrag till bostadsproduktionen funnits regler om erhållande av status som allmännyttigt bostadsföretag. (se t.ex. SOU 1997:81 s. 29 och 1999:148 s. 130.) 
 Det fanns i äldre reglering på området exempelvis bostads- lånekungörelsen (1967:522) inget krav på att det allmännyttiga bostadsföretaget skulle vara helägt av kommun. År 1975 skärp- tes dock reglerna för det kommunala ägandet av allmännyttiga bostadsföretag. De nya reglerna innebar att kommunen måste tillskjuta hela grundkapitalet och utse samtliga styrelseledamöter för att ett bostadsföretag skall kunna förklaras som allmännyt- tigt. Detta gällde dock inte bostadsföretag som redan hade god- kännande som allmännyttigt. (se t.ex. SOU 1997:81 s. 32.) Änd- ringen av förutsättningarna för godkännande som allmännyttigt bostadsföretag innebär att det i företag som godkänts som all- männyttiga före år 1975, kan finnas intressenter vid sidan av kommunen (se t.ex. prop. 1986/87:168 s. 3). Bestämmelser här- om återfanns i förordningen (1986:694) om handläggning, för- valtning, m.m. av bostadslån och räntebidrag (32 §) som är den senaste regleringen i frågan. 
 53 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 Bostadslånekungörelsen liksom bostadsfinansieringsförord- ningen (1974:946) och förordningen om handläggning, förvalt- ning, m.m. av bostadslån och räntebidrag, upphävdes den 1 ja- nuari 1992. Enligt övergångsbestämmelserna gäller de upphävda författningarna dock fortfarande i ärenden i vilka bostadslån hade beviljats före utgången av år 1991 (förordningen [1991:1932] om upphävande av vissa författningar om bostads- lån och räntebidrag). Detta innebär även att de företag som i enlighet med dessa bestämmelser godkänts som allmännyttigt bostadsföretag alltjämt har denna status (om den inte åter- kallats). 
 Bostadslånekungörelsen innehöll inga regler om återkallelse av godkännande. Enligt 32 § andra stycket i den numera upp- hävda förordningen om handläggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag, skulle ett godkännande som allmän- nyttigt bostadsföretag återkallas, om aktier eller en andel i bolaget överlåts till någon annan än kommunen eller om det annars gjorts ändringar i fråga om bolaget som innebär att förut- sättningarna för godkännande som allmännyttigt bostadsföretag inte längre är uppfyllda (förutsättningarna anges i 32 § första stycket samma förordning, se ovan). 
 Det finns idag ingen reglering som gör det möjligt för ett bostadsföretag att godkännas som allmännyttigt. Begreppet finns dock som nyss sades kvar i de förordningar som antogs före år 1992 och som fortfarande (trots att förordningarna är upphävda) gäller om bostadslån har beviljats före utgången av år 1991. Länsstyrelserna skall också fortfarande upphäva rätten att vara allmännyttigt bostadsföretag för ett företag som inte uppfyller villkoren (SOU 1997:81 s. 31). 
 Om man bortser från numera upphävda författningar som reglerade bostadslån och räntebidrag till bostadsföretagen, finns det idag regler om allmännyttiga bostadsföretag i endast två för- fattningar: 
 1 
  
 1  
 55 § hyreslagen (12 kap. jordabalken) innehåller endast en hänvisning till allmännyttiga bostadsföretag, vid tvist om hyrans storlek och prövning av skälig hyra för bostads- 
 54 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 1) 
  
 8 § i nu gällande lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (sanktionslagen), innehåller en regel om återkallelse av godkännande som allmän- nyttigt bostadsföretag för kommunala bostadsföretag. Återkallelse skall ske om kommunen genom att vid ett eller flera tillfällen av- yttrar aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag förlorar sitt bestämmande inflytande över bostadsföretaget, eller om ett företag som kommunen direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över och som inte har till huvudsaklig uppgift att förvalta bostadsfastigheter, genom att vid ett eller flera tillfällen avyttra aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag förlorar sitt bestämmande inflytande över bostadsföretaget. Fråga om åter- kallelse prövas av länsstyrelsen. Sanktionslagen behandlas ingående av kommittén i delbetänkande Allmännyttan på  
  
 2000-talet 
  be- slutsregler vid försäljning av kommunala bostäder (SOU 2000:104). Lagen trädde i kraft den 19 juni 1999 och tillämpas på avyttringar och beslut om frivillig likvidation till och med den 30 juni 2001 och på utdelningar och aktieägartillskott till och med den 30 juni 2002. Lagen tillämpas dock inte på utdelningar och aktieägartillskott som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före den 1 januari 1999. 
  
 2) 
  
 Enligt 2 § nu gällande förordningen (1986:285) om återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag i vissa fall m.m., skall om ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag har återkallats, under vissa förutsättningar villkoren för lånet ändras på samma sätt som om lånen hade övertagits av någon som inte är ett allmännyttigt bostadsföretag. Förutsättningarna är att återkallelse skett enligt 8 § sanktionslagen och om företaget har beviljats lån enligt någon av bostadslånekungörelserna (1967:552 eller 1962:537), kungörelsen (1957:360) om tertiärlån m.m., någon av kungörelserna (1948:587 eller 1946:551) om tertiärlån och tilläggslån för fler- familjshus eller kungörelsen (1942:569) om tertiärlån och tilläggslån för vissa bostadsbyggnadsföretag. 
  
 Genom ett riksdagsbeslut år 1987 (bet. 1987/88BoU:3, rskr. 1987/88:94) fastställdes hur stor utdelning kommunen kan 
 lägenhet (se avsnitt 2.3) och reglerar således de allmännyttiga bostadsföretagen inte i någon materiell mening. Allmännyttiga bostadsföretag omnämns även i lagen (1975:132) om förvärv av hyresfastighet m.m., enligt vilken sådana företag inte behöver tillstånd vid förvärv av fast egendom som är taxerad som hyreshusenhet (2 §). 
 55 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 erhålla från sitt bostadsföretag utan att detta förlorar sin allmän- nyttiga status. I propositionen anförde föredragande statsrådet (prop. 1986/87:168 s. 6) att en avkastning som ger en utdelning på aktiekapitalet utöver vad som svarar mot normal upplånings- ränta för långfristiga krediter, inte kan anses förenlig med kravet att företaget skall arbeta utan vinstsyfte. I prop. 1993/94:100 bilaga 8 (s. 122) anger regeringen att förbudet mot vinstutdel- ning bara bör avse ett beslut av företaget att av ett års överskott som aktieutdelning till ägarna dela ut ett sammanlagt belopp som överstiger normal årsränta på av ägarna direkt tillskjutet kapital, dvs. på det s.k. grundkapital som ett allmännyttigt bostadsföretag är skyldigt att ha. 
 Riksdagsbeslutet från år 1987 kompletteras genom förord- ningen (1999:610) om skälig avkastning vid utdelning från kom- munala bostadsföretag, i vilken föreskrivits att skälig avkastning vid beslut om utdelning från kommunala bostadsföretag under kalenderåret 1999 skall var högst 5 procent och för kalenderåret 2000 högst 7,5 procent (1999:610, ändrad genom 1999:1194). Regeringen har inte funnit skäl att justera räntesatsen för år 2001. Även för år 2001 gäller således en utdelningsbegränsning på 7,5 procent på det av kommunen direkt tillskjutna kapitalet (1999:610, ändrad genom 2000:1388). 
 Mot den bakgrund som ges i detta avsnitt skulle man kunna hävda att det idag finns två olika kategorier av allmännyttiga bostadsföretag; de som är godkända i enlighet med tidigare räntebidragsförordningar och de som är allmännyttiga i kommu- nallagens mening. 
  
 2.4.2 
  
 Om kommunala bostadsföretag 
  
 Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting bedriva näringsverksamhet om det sker utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Att företagen skall drivas utan vinstsyfte utgör det s.k.  
 spekulations- 
  
 56 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 förbudet.  
 Bestämmelsen innebär att en kommun eller ett lands- ting inte får inlåta sig i verksamhet som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen eller landstinget en ekonomisk vinst. Regeln innebär givetvis inget förbud mot att verksamheten fak- tiskt går med vinst. En viss vinst är normalt nödvändig för före- tagets fortbestånd. I vilken mån kommunal verksamhet får ge överskott och hur detta får användas bedöms som regel med tillämpning av  
 självkostnadsprincipen  
 (Mora/Riberdahl/ Russell, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 106). Självkost- nadsprincipen innebär enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller. Principen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna för flera verksamheter får inte läggas till grund för självkostnads- beräkningen. Omständigheter som kan ha betydelse för avgräns- ningen av vad som i självkostnadshänseende är en verksamhet är bl.a. i vad mån verksamheten omfattas av särskild lagstiftning, om den riktar sig till olika kategorier av kommunmedlemmar, om avgifterna bestäms kommunövergripande eller på annat sätt samt vilket organisatoriskt och driftsmässigt samband som råder mellan olika uppgifter (a.a. s. 283). 
 Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksam- het som kommuner och landsting bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet och oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi eller genom anlitande av utomstående entreprenör. Avsteg från principen kan ske genom bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag. Principen gäller dock inte beträffande en kommuns (eller ett landstings) medelsförvaltning. Den är inte heller tillämplig i fråga om annan förvaltning av kommunal egendom. Till det sist- nämnda området räknas både upplåtelse och överlåtelse av fast och lös egendom. Till bilden hör att hyra inte anses vara en avgift i kommunallagens mening utan regleras i jordabalken (a.a. s. 281 f, se även Montoya, Kommunalrättens grunder, 2 uppl., 1999, s. 101 och kommunallagsgruppens betänkande Den eko- 
 57 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 nomiska förvaltningen i kommuner och landsting [Ds C 1987:5 s. 60]). I departementspromemorian Avgifter inom kommunal verksamhet förslag till modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16 s. 47) sägs ett sådant undantag från självkostnads- principen ha stöd i 8 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen, där det sägs att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet innefattande bl.a. att de skall för- valta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. 
 Slutsatsen av det sagda är att självkostnadsprincipen inte torde vara tillämplig beträffande överskott och användningen av det i kommunala bostadsföretag (se även prop. 1993/94:188 s. 83, SOU 1997:81 s. 88 och Rivera i JT 1998 99 s. 1046 49). 
 2  
 Slutsatsen är dock omdebatterad (se t.ex. SOU 1999:148 s. 136 samt JT 1998 99 s. 574 583 och JT 1999 2000 s. 230 233). Tillämpligt är emellertid spekulationsförbudet. Detta anses inte hindra att viss utdelning på det insatta kapitalet lämnas till ägar- na. De bestämmelser i kommunallagen som reglerar frågan om utdelning 2 kap. 7 § (spekulationsförbudet) och 8 kap. 3 c § (självkostnadsprincipen) avser all kommunal näringsverk- samhet. Tillämpningen av dessa bestämmelser är inte lika snäv som det vilket enligt räntebidragsförordningarna gäller för de bostadsföretag som klassats som allmännyttiga enligt respektive förordnings villkor. 
 I helägda kommunala företag skall fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten. Syftet är att mini- mera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta ske i bolagsordningen för aktiebolag, men det är inget uttryckligt krav att så sker. Fullmäktige skall alltid utse samtliga styrelseledamöter samt minst en revisor i kommunala aktiebolag. Tidigare har en alternativ lösning varit att bolagsstyrelsen utsetts på bolagsstämma. Detta är inte längre möjligt. I kommunallagen 
  
 2  
 Även när en kommun överlämnar till privaträttsliga organ att bedriva viss verksamhet måste denna fall inom den kommunala kompetensen som den framgår av 2 kap. kom- munallagen. Samma principer som styr kommunal verksamhet i förvaltningsform skall också styra verksamhet som bedrivs i företagsform (se prop. 1990/91:117 s. 49 f, SOU 1998:71 s. 39 och även t.ex. Hill/Lundin i JT 1998 99 s. 578). 
 58 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 (3 kap. 17 § första stycket 3) finns ett uttryckligt krav på att kommunen skall se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Lagkrav på att fullmäktige skulle godkänna besluten har ansetts leda till problem i förhållande till associationsrättens regler (prop. 1990/91:117 s. 54). Lagstiftaren har dock inte angett vari dessa problem skulle bestå och har dessutom förutsatt att kommunerna på frivillig grund skulle kunna gå längre och i bolagsordningen skriva in krav på att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige (a.a. s. 163, se även Mora/Rivera/Russell, Kommunal- lagen, 2 uppl., 1997, s. 140 f). 
  
 2.5 
  
 Allmännyttans framtida roll utgångspunkter för kommitténs överväganden 
  
 2.5.1 
  
 En marknad i obalans 
  
 Den svenska bostadsmarknaden är idag en marknad i obalans. Parallellt med bristen på bostäder i Stockholm och andra till- växtregioner är det stora antalet tomma lägenheter i andra delar av landet en stor finansiell påfrestning på bostadsföretagen och kommunerna. Enligt beräkningar av Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag AB SABO kan de tomma lägenheterna komma att kosta upp till nästan 29 miljarder kronor fram till år 2010 för de kommuner som fortsatt har befolkningsminskning (Midnattstimmen en fråga om överlevnad, SABO, 2001). I många kommuner är det inget realistiskt alternativ att sälja bostadsbestånd eftersom det inte finns någon köpare. I flera kommuner rivs idag bostäder. Regionalpolitiska utredningen drar i sitt slutbetänkande (SOU 2000:87) slutsatsen att två tred- jedelar av landet lokala arbetsmarknadsregioner kommer att få en stagnerande eller negativ befolkningsutveckling. 84 procent av kommunerna (där 66 procent av befolkningen bor) har en bostadsmarknad i balans eller med överskott på bostäder (se tabellen nedan). 
 59 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 Av nedanstående diagram framgår att allt fler människor bor på de bostadsmarknader som av kommunerna uppges ha brist på bostäder, dvs. att bristen ökar. År 2000 bodde 34 procent av befolkningen i kommuner som uppges ha en bristsituation. Antalet kommuner med bostadsbrist har också ökat. Hur för- ändringen kan antas komma att se ut år 2001, bedöms av Bo- verket i dess bostadsmarknadsenkät vilken redovisas i mars 2001. Preliminära resultat från enkäten visar enligt Boverket på en betydande ökning av antalet kommuner som redovisar bostadsbrist. 
  
 100% 
  
 11 
  
 16 
  
 23 
  
 34 
  
 80% 
  
 22 
  
 Brist 
  
 22 
  
 Balans 
  
 60% 
  
 34 
  
 26 
  
 Överskott 
  
 Ej svar 
  
 40% 
  
 64 
  
 62 
  
 42 
  
 40 
  
 20% 
  
 0% 
  
 3 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 Kommuner 
  
 Kommuner 
  
 Befolkning 
  
 Befolkning 
  
 1999 
  
 2000 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Källa:  
 Boverket, bearbetad statistik. 
 En bidragande orsak till de problem som föreligger på bostads- marknader med brist på bostäder är självfallet den låga nypro- duktionen av bostäder. Under en rad av år under  
 1990-talet 
  minskade nyproduktionen. Antalet påbörjade lägenheter i fler- bostadshus uppgick i genomsnitt till cirka 8 000 lägenheter årli- gen under åren 1993 1998 (Bostads- och byggnadsstatistisk årsbok 2000, SCB). En rekordlåg nivå nåddes under år 1998 då endast cirka 5 900 lägenheter påbörjades. Under år 1999 skedde 
 60 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 en viss ökning då sammanlagt cirka 7 600 lägenheter i fler- bostadshus påbörjades och för år 2000 är prognosen att cirka 9 000 lägenheter påbörjades. Den långsiktiga byggprognosen enligt SCB indikerar ett ökat byggande fram till år 2005 (prop. 2000/01:26). 
 Boverkets bedömningar visar också på en ökning av byggande för riket som helhet. För år 2006 beräknas 36 000 bostäder totalt att påbörjas. Av dessa är 21 000 småhus och 15 000 flerbostads- hus (Prognos för 2000 2006, Boverket, februari 2001). Proble- met är att det inte byggs tillräckligt med bostäder i tillväxtregio- nerna. Boverket konstaterar att t.ex. Stockholmsregionen skulle behöva en årlig nyproduktion på cirka 10 000 bostäder fram till år 2010, medan kommunerna uppger att endast 5 000 bostäder förväntas byggas årligen i regionen fram till år 2004 (Bostads- byggande i tillväxtregionerna möjligheter och hinder, Bo- verket, januari 2001). Bostadsbyggandet skulle således behöva fördubblas i denna region. Boverket är mycket tveksam till om byggandet i tillväxtregionerna når önskad nivå ens år 2005. 
 Produktionen är i hög grad koncentrerad till bostadsrätts- sektorn. Bostadsbristen i landet är akut i framför allt tillväxt- regionerna och på högskoleorterna, men olika indikatorer visar att även andra orter är i behov av fler bostäder. Produktionen av studentbostäder har ökat (Boverkets indikatorer, oktober 2000), men intresset för att bygga vanliga hyresrätter är fortfarande svagt (Bostadsmarknadsenkäten 2000, Boverket). Ett problem för tillväxten är att byggandet av hyresbostäder i Stockholms- regionen, enligt Boverkets bedömningar (se ovan), även fort- sättningsvis kommer att ligga på en låg nivå. Förutsättningarna för att nyproducera hyresrätter har förändrats radikalt under 1980- och  
 90-talen. 
  Bristande incitament att investera i hyres- bostäder är, enligt Boverket, det viktigaste hindret mot en ökad nyproduktion. 
 Enligt en rapport från OECD i februari 2001 är Sverige det av medlemsländerna där det byggs minst, detta trots att bostads- bristen pekas ut som en viktig faktor för den ekonomiska utvecklingen i tillväxtregionerna. Det är oklart exakt vilka orsa- 
 61 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 ker som ligger bakom den låga nyproduktionen. I debatten framhålls olika faktorer som avregleringen av bostads- marknaden, markpriser, omläggningen av skattesystemet och konkurrenssituationen inom byggsektorn. Sannolikt är dagens situation en följd av en kombination av dessa och andra faktorer. 
 Kommittén anser att situationen på bygg- och bostadsmark- naden indikerar att det krävs ekonomiska stimulanser för att åstadkomma nyproduktion av hyresrätter. Detta kan ske exem- pelvis genom exploateringsbidrag till kommunerna eller genom investeringsbidrag till bostadsföretagen. I syfte att motverka en generell kostnadsökning för boendet bör eventuella framtida ekonomiska stimulanser utformas och villkoras på ett sådant sätt att det försvårar möjligheterna för byggsektorn att diskontera bidraget. 
  
 2.5.2 
  
 Den bostadspolitiska ansvarsfördelningen 
  
 I Sverige har det under lång tid rått bred enighet om det övergri- pande välfärdspolitiska mål som formulerats för bostadspoliti- Black. Enligt 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen (RF) skall det särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till bl.a. bostad; en av de s.k. sociala rättigheterna. Föreskriften är ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och anger också politikens huvudsakliga inriktning. 
 De mål som idag gäller för bostadspolitiken antogs av riks- dagen, på förslag av bostadsutskottet, våren 1998, se av- snitt 1.5.1. För att det bostadspolitiska målet skall uppnås för- utsätts ett aktivt engagemang både från statsmakterna och kommunerna. Så sent som i slutet av november 2000 uttalade bostadsutskottet att det inte fanns anledning till något nytt ställningstagande från riksdagen såvitt gäller det övergripande målet för bostadspolitiken. (Se 2000/01:BoU1 s. 32.) 
 Bakgrunden till den breda uppslutningen kring bostadspoliti- kens målsättningar låter sig förklaras relativt enkelt. Det handlar om människors hem och förutsättningar för ett gott liv över- 
 62 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 huvudtaget. Det är viktigt med en god bostad under hela livs- tiden. Det är därför också motiverat med ett särskilt samhälls- ansvar på detta område. 
 Ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken grundas på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella medel finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommu- nerna tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostäder som behövs också erbjuds kommunens invånare. Det är kom- mitténs uppfattning att denna uppdelning är ändamålsenlig. Se dock kommitténs utgångspunkter i avsnitt 1.5. 
 Enligt kommunallagen får kommunen inte driva näringsverk- samhet i vinstsyfte (se avsnitt 2.4.2). Att vinstmaximera verk- samheten får således aldrig bli det övergripande målet för kom- munen i bostadsförsörjningen. De kommunala bostadsföretagen agerar på i stort sett samma villkor som andra aktörer på den konkurrensutsatta bostadsmarknaden. Den särlagstiftning som tidigare fanns för de kommunala bostadsföretagen är borttagen och idag är regelverket i skatte- och bidragshänseende lika för de kommunägda och privata bostadsföretagen. Det är dock inte möjligt eller ändamålsenligt att i alla avseenden eftersträva en fullständig konkurrensneutralitet. 
 För det enskilda kommunägda bostadsföretaget kan lagstift- ningen innebära att det blir svårare att konkurrera gentemot de privata fastighetsägarna. Denna konkurrensnackdel måste de kommunägda bostadsföretagen kunna hantera, även om det ibland kan innebära avsevärda begränsningar i konkurrensen samt att det kan försvåra ett affärsmässigt agerande i alla avseen- den. 
 Mot bakgrund av att de allmännyttiga bostadsföretagen inte längre skyddas av några särregler kan hävdas att de inte bör omfattas av t.ex. lagen om offentlig upphandling (LOU). De allmännyttiga bostadsföretagen agerar i allt väsentligt utifrån affärsmässiga grunder och kan inte motivera bristfälliga upp- handlingar. Regelverket om upphandling upplevs också av många företag som hämmande i konkurrensen på marknaden. LOU försvårar t.ex. upphandling av lokala leverantörer samt 
 63 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 sätter upp hinder för en samordnad och kostnadseffektiv fastighetsförvaltning i kommunen. Problemet är att lagen inte beaktar att den kommunala verksamheten kan bedrivas i olika former, exempelvis i förvaltningsform eller i bolagsform. För att samordna fastighetsförvaltningen (som kan bedrivas i båda formerna inom samma kommun) krävs upphandling enligt LOU. Lagen ger således inte tillräckligt utrymme för ett s.k. koncernperspektiv och begränsar kommunernas möjlighet att själva bestämma om hur den kommunala verksamheten skall organiseras. Även om det finns anledning för en sådan kritik från företagens sida måste ändå slutsatsen vara, innan en rättslig prövning kommit till stånd, att företagen har att tillämpa dessa upphandlingsregler. Inom ramen för Upphandlingskommitténs (Fi 1998:08) arbete kan vissa förändringar komma att föreslås som förbättrar möjligheten för de kommunägda bostadsföre- tagen att konkurrera på lika villkor (dir. 1998:58 och 1999:34). 
 Tryckfrihetsförordningens regler om offentlighet kan t.ex. försvåra företagens rekrytering genom att andra företag begär in handlingar som i normala affärsförbindelser på den privata marknaden inte är föremål för insyn. Många allmännyttiga bostadsföretags verksamhet innefattar även att inkomma med underlag för den långsiktiga bostadsförsörjningen till kommu- nen samt att besvara olika typer av remissärenden. Det är en självklar och nödvändig uppgift för dessa bostadsföretag som följer av det kommunala ägandet, men icke desto mindre tar det tid och resurser i anspråk från det enskilda bostadsföretagets kärnverksamhet. 
 Även om man således kan anlägga vissa negativa aspekter på förutsättningarna för kommunal verksamhet på bostadsmarkna- den är det kommitténs uppfattning att det i grunden är positivt för utvecklingen inom branschen och för samhället i stort, att många kommuner har valt att ha egna bostadsföretag och driva dem på affärsmässiga grunder i konkurrens med övriga aktörer på marknaden. Väl förvaltade bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av invånare bör enligt kommitténs uppfattning även i framtiden vara ett grund- 
 64 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 läggande inslag i den svenska bostadspolitiken. Enligt kommit- téns huvuddirektiv (se bilaga 1) skall kommittén medverka till att det även framöver finns ett tillräckligt utbud av hyres- bostäder till självkostnad och med begränsade vinstutdelnings- möjligheter som ett medel i kommunens bostadspolitik. Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att den sektor på bostadsmarknaden som bedriver verksamhet utan vinstsyfte inte blir väsentligt mindre än den är idag. 
  
 2.5.3 
  
 Vad som utmärker de allmännyttiga bostadsföretagen 
  
 De allmännyttiga bostadsföretagen fungerar i dag på en marknad som i flera avseenden är annorlunda än bara för något årtionde sedan. Bostadsmarknaden har delvis omreglerats. Alla gynnande särregler har avskaffats. Förändringar i skatteregler och villkoren för finansieringen av bostadsproduktionen har gjort att före- tagen i dag konkurrerar med andra bostadsföretag på i huvudsak lika villkor. 
 Valfriheten på arbetsmarknaden, valfriheten att välja utbild- ning och bostadsort blir allt större. Utvecklingen, inte minst på kommunikationsområdet, skapar en enorm potential för indivi- der och företag att göra rationella val utifrån egna behov och värderingar. Detta gäller inom landet och mellan olika länder. Det är i ljuset av detta självklart med väl fungerande bostads- marknader. Det behövs lokala bostadsmarknader som erbjuder möjligheter att snabbt och utan stora ekonomiska uppoffringar byta bostad. Det är väsentligt för människors möjlighet till inflytande över sina egna liv, men också för tillväxt och syssel- sättning. Skatteregler och historiskt hög inflation har gjort det privatekonomiskt lönsamt att investera sparmedel i ägda bostä- der. Baksidan av detta är den högre risknivån för enskilda som följer av att bli beroende av priserna på fastighetsmarknaden när det kommer erbjudanden om nya arbetsmöjligheter på andra 
 65 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 orter eller till och med i andra länder. Detta talar för att hyres- rätten även framdeles är en efterfrågad upplåtelseform. 
 Det kommunala bostadsföretaget är ett mycket betydelsefullt verktyg för de kommuner som valt att genom eget fastighets- bestånd uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. Som framgår av avsnitt 2.4.2 skall fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med de kommunägda bostadsföretagens verksamhet för att minimera riskerna för kompetensöver- skridanden. Enligt förarbetena bör detta ske i bolagsordningen för aktiebolag, men det är inget uttryckligt krav att så sker. Full- mäktige skall alltid utse samtliga styrelseledamöter samt minst en revisor i kommunala aktiebolag. Lagstiftaren har dessutom förutsatt att kommunerna genom ägardirektiv eller i bolags- ordningen ställer krav på att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige. Kommunen ägaren kontrollerar i praktiken verksamheten i det allmännyttiga bostadsföretaget. Kommunen har ett ansvar för att företaget används som ett medel i uppfyllandet av kommunens bostadspolitiska uppgifter. 
 De allmännyttiga bostadsföretagen har alltsedan sin tillkomst förutsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till för alla utan villkor när det gäller t.ex. inkomst och familje- storlek. Tack vare de allmännyttiga bostadsföretagens roll kan den svenska bostadsmarknaden sägas vara unik i Europa, efter- som vi inte har särskilda bostäder som är reserverade för ekono- miskt svaga hushåll i samhället. 
 Sett mot denna bakgrund blir det allt viktigare att det finns ett tillräckligt stort antal aktörer på hyresmarknaden. Inte minst blir det ur kommunernas synvinkel allt viktigare att ha tillgång till och inflytande över aktör på denna marknad. 
 Det är enligt kommitténs bedömning främst tre egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostadsföretagen och som tyd- liggör företagens framtida roll: 
 1) Den första egenskapen för de allmännyttiga bostads- företagen är att de drivs utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Denna princip innebär, mycket förenklat, att intäkterna i form av en självkostnadsberäknad årshyra skall 
 66 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 täcka driftkostnader, finansieringskostnader, avskrivningar för förslitning, investeringsbehov samt skälig ränta på insatt kapital. I förlängningen innebär detta att det finns ett självkostnads- alternativ på bostadsmarknaden för medel- och låginkomst- tagare. Denna egenskap utgör grunden för den sociala bostads- politik som formades efter andra världskriget i vårt land. 
 2) Den andra egenskapen handlar om på vilket sätt samhället har valt att ta sitt sociala ansvar. I Sverige har bostadspolitiken med allmännyttan som ett viktigt medel utformats på ett sätt som innebär att samhället inte pekar ut speciella grupper. Detta kan jämföras med andra länders strategi med s.k. socialbostäder, som i praktiken innebär att bostäderna endast fördelas till de mest utsatta i samhället. I Sverige har man lyckats undvika detta genom att samtliga fastighetsägare har förväntats ta ett ansvar. Det har ändå visat sig att de allmännyttiga bostadsföretagen ofta tar ett större ansvar för de mest utsatta och drabbade grupperna (se avsnitt 6.6). De kommunägda bostadsföretagen har dock hittills lyckats ta detta ansvar, utan konsekvensen att vissa människor blir utpekade som en följd av var i kommunen de bor. Den grundläggande förklaringen till varför detta har varit möjligt är att kommunerna har haft ett tillräckligt omfattande bestånd. Därigenom har de kunnat erbjuda bostäder till en något högre andel av de människor som inte klarar av att lösa sin bostadssituation på egen hand. Till detta skall dessutom läggas den viktiga aspekten att de kommunägda bostadsföretagens lägenheter har efterfrågats av människor från olika samhälls- grupper, vilket har inneburit att bostadsföretagen har kunnat bibehålla en hög attraktionsgrad. 
 På den lokala bostadsmarknaden är det viktigt att allmän- nyttans andel av bostadsmarknaden kan täcka eventuellt behov av lägenheter för utsatta människor. I annat fall är risken över- hängande att utvecklingen går i riktning mot ett system med sär- skilda socialbostäder. I andra länder i Europa har man ofta valt denna modell. Det finns många exempel på sådant boende utomlands. Det är inte ovanligt förekommande att bostäderna är 
 67 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 i så dåligt skick att de med svenska utgångspunkter sannolikt hade dömts ut som otjänliga. 
 3) En ytterligare aspekt på allmännyttans framtida roll är att den utgör grunden för att bruksvärdessystemet skall fungera. Det handlar om den formella hyresnormerande rollen, men också om att det finns ett allmännyttigt bestånd av tillräcklig omfattning för att dessa bostadsföretags hyror skall kunna inverka dämpande på den allmänna hyresnivån (se avsnitt 2.3). 
 Kommittén har i uppdrag att utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt. I uppdraget ingår även att klarlägga förutsättningarna för och om så är möj- ligt utarbeta förslag till författningar och motiv för att den nya lagstiftningen om allmännyttiga bostadsföretag, även skall inne- fatta icke kommersiella bostadsföretag som väljer att som all- männyttiga företag arbeta enligt samma förutsättningar som gäller för kommunala bostadsföretag. 
 I inledningskapitlet (se avsnitt 1.5) beskriver kommittén motiven för ett särskilt regelverk om allmännyttiga bostadsföre- tag. Med utgångspunkt från dessa motiv och vad som sägs ovan är det kommitténs bedömning att det inte är enbart verksam- heten i kommunala bostadsföretag som behöver regleras utan all allmännyttig bostadsverksamhet. Den lagstiftning som föreslås nedan är ägarneutral, dvs. det spelar inte någon avgörande roll vem som äger bostadsföretaget. Avgörande är i stället under vilka förutsättningar verksamheten bedrivs. 
 Ur kommunaldemokratisk synvinkel får det föreslagna regel- verket till följd att det bidrar till att tydliggöra förutsättningarna för kommunal verksamhet på bostadsområdet och att öka möj- ligheterna för kommunmedlemmarna att följa förvaltningen av de kommunala bostadsföretagen. 
 En utgångspunkt för det förslag till lag som presenteras i det följande är kommunallagen. Detta eftersom merparten av dagens allmännyttiga bostadsföretag är kommunägda och då kommu- nerna även i framtiden kan antas komma att dominera som ägare till allmännyttan. När kommunerna driver näringsverksamhet har de att iaktta vissa restriktioner. En av dessa är att verksam- 
 68 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 heten måste drivas utan vinstsyfte (se avsnitt 2.4.2). De kommu- nalrättsliga principerna bör dock inte generellt göras tillämpliga även på privata aktörer. Detta måste beaktas i lagen. Se mer om detta i avsnitt 2.6.2, 2.6.3 och 2.6.7. 
 De nya reglerna föreslås inte ersätta de regler i tidigare upp- hävda författningar som fortfarande är tillämpliga och vilka innehåller bestämmelser om räntebidrag m.m. (se avsnitt 2.4.1). 
  
 2.5.4 
  
 Det sociala ansvaret i kommunerna 
  
 De allmännyttiga bostadsföretagen tar idag ett stort socialt ansvar. Detta förefaller naturligt eftersom de flesta företagen är kommunägda och det är kommunen som har ansvaret för den lokala boendeplaneringen (se kapitel 4). Kommittén har inte sett anledning att föreslå ytterligare reglering om det sociala an- svaret. Ytterligare reglering skulle medföra konkurrensnackdelar för de allmännyttiga bostadsföretagen i förhållande till de privata aktörerna på bostadsmarknaden. Det är viktigt att hitta en balans i ansvaret mellan de allmännyttiga bostadsföretagen och övriga aktörer på bostadsmarknaden. En lagreglering av det sociala ansvaret skulle kräva att de allmännyttiga bostads- företagen kompenserades ekonomiskt, vilket dock är en fråga som ligger utanför kommitténs uppdrag. 
 Enligt kommitténs uppfattning är en lag om allmännyttiga bostadsföretag en viktig plattform för utvecklingen av den fram- tida bostadspolitiken och de allmännyttiga bostadsföretagens roll i denna. 
 Enligt kommitténs uppfattning kan någon form av ekonomisk stimulans riktad till kommunerna eller till de företag som tar ett större socialt ansvar bidra till utvecklingen av en stark och livskraftig hyresmarknad. En ekonomisk stimulans kan också bidra till att tydliggöra de nationella bostadspolitiska målen, dvs. att statsmakterna ger en signal om att kommunerna noga bör analysera hur de skall uppfylla sitt bostadspolitiska ansvar om de överväger att sälja sitt bostadsföretag eller stora delar av det- 
 69 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 samma. En stimulans riktad till kommunerna kan dessutom upp- fattas som en åtgärd som får en ekonomisk och avgörande betydelse på marginalen för de kommuner som utifrån mer ideologiska utgångspunkter överväger om kommunen behöver ha tillgång till ett eget allmännyttigt bostadsbestånd i tillräcklig omfattning. Som tidigare redogjorts för ligger dock frågan om ekonomiska stimulanser utanför kommitténs uppdrag. 
  
 2.6 
  
 Förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 2.6.1 
  
 Begreppet allmännyttigt bostadsföretag 
  
 Kommitténs förslag:  
 Begreppet allmännyttigt bostadsföretag används även beträffande privata företag som bedriver verk- samhet utan vinstsyfte på bostadsmarknaden. 
 Kommittén har inledningsvis ställt sig frågan om begreppet all- männyttigt bostadsföretag bör användas i lagstiftningen även som beskrivning på privata aktörer på bostadsmarknaden. 
 Begreppet  
 allmännyttigt  
 kan historiskt härledas till det ursprungliga, i viss mån filantropiska, syfte som låg bakom några av de första allmännyttiga aktörerna på bostadsmarknaden. I modern tid kan begreppet allmännyttigt närmast härledas till kommunallagens föreskrift om att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av  
 allmänt intresse  
 som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar (2 kap. 1 §). Paragrafen utgör den grund- läggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens all- männa kompetens. Utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna är således allmänintresset. Paragrafen kompletteras av kommunallagens bestämmelse om det s.k. spekulationsförbudet (se avsnitt 2.4.2); kommuner och landsting får driva närings- verksamhet, om den bedrivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt med- lemmarna i kommunen eller landstinget (2 kap. 7 §). Begreppet 
 70 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 allmännyttigt är således i princip det samma som något som är av allmänt intresse (jfr Mora/Rivera/Russell, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 52 och 106). 
 Även om det redan idag finns exempel på allmännyttiga bostadsföretag som inte ägs av kommuner och därmed måste följa kommunallagens bestämmelser, är merparten av dagens all- männytta kommunägd. 
 Den privata allmännyttiga verksamheten har, åtminstone historiskt, innefattat ett inslag av allmänintresse såtillvida att dessa företag ofta tagit ett visst socialt ansvar vilket även kommit övriga kommunmedlemmar till nytta. 
 Man kan åtminstone på rent språkliga grunder ifrågasätta om kooperativa hyresrättsföreningar som uppfyller den föreslagna lagens definition av allmännyttigt bostadsföretag, kan betraktas som allmännyttiga i egentlig mening. Föreningarna är i princip skyldig att ta tillvara endast de egna medlemmarnas intresse. Kommittén ser dock inte detta som ett problem i sig. 
 Mot denna bakgrund och med hänsyn till det faktum att begreppet allmännyttigt är så väl inarbetat och för de flesta har en positiv klang, finns det enligt kommitténs mening inget som hindrar att begreppet allmännyttigt bostadsföretag används i den nedan föreslagna lagstiftningen. 
  
 2.6.2 
  
 Definitionen av ett allmännyttigt bostadsföretag 
  
 Kommitténs förslag:  
 Ett allmännyttigt bostadsföretag defi- nieras som ett kommunalt bostadsföretag eller annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet primärt innefattar ägande eller förvaltning av fastigheter vari upplåts bostäder med hyresrätt. 
 Att verksamheten drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte företaget från att lämna skälig utdelning på den del av grund- kapitalet som ägaren skjutit till kontant. 
 Allmännyttiga bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till inflytande i företaget. 
 71 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 Bostadsföretag som har godkänts som allmännyttiga före år 1975 behöver inte vara helägda av kommunen. I dessa kan finnas även andra intressenter, dock inte i större omfattning än att kommunen alltjämt har ett bestämmande inflytande över företaget. De genomgripande förändringar av de statliga bostadsfinansieringsreglerna som gjordes år 1991 medförde att nya godkännanden som allmännyttigt bostadsföretag inte längre kan lämnas. 
 I avsnitt 2.5 gjorde kommittén avslutningsvis bedömningen att en lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag bör vara ägarneutral eftersom enligt kommitténs uppfattning det primära är att verksamheten bedrivs utan vinstsyfte, inte vem som äger företaget. Det finns idag cirka 350 allmännyttiga bostadsföretag. Flertalet ägs av kommuner. Det finns ett femtontal privata all- männyttiga bostadsföretag, t.ex. studentbostadsstiftelser, koope- rativa hyresföreningar och bostadsstiftelser för speciella ändamål som äldreboende (se SOU 1999:148 s. 35). En del talar för att det i framtiden blir vanligare att de boende i form av kooperativa hyresrättsföreningar kan komma att överta ägande av bostads- fastigheter eller bostadsföretag. I vilken utsträckning utveck- lingen kan tänkas gå i denna riktning är svårt att förutse, men det är viktigt att underlätta för andra självkostnadsalternativ än kommunala på bostadsmarknaden. 
 Kommittén har valt att definiera gränsen mellan det allmän- nyttiga bostadsföretaget och dess konkurrenter på marknaden så att de allmännyttiga bostadsföretagen kan dela ut vinst endast i begränsad utsträckning och relaterat till det kapital som ägaren tillskjutit företaget (se mer om det i avsnitt 2.6.5). Den kommu- nala principen att näringsverksamhet får bedrivas endast utan vinstsyfte beskrivs närmare i avsnitt 2.4.2. Det andra kriteriet som skiljer allmännyttig bostadsverksamhet från annan bostads- verksamhet är att den allmännyttiga bedrivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Denna fråga behandlas i nästa avsnitt. 
 De allmännyttiga bostadsföretagen tillkom ursprungligen för att komma till rätta med den då svåra situationen på bostads- marknaden. Det är självklart att företagens kärnverksamhet har 
 72 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 varit och även i framtiden kommer att vara att bygga och förvalta bostäder. Företagen bör även fortsättningsvis ha möjlighet att ta ett mer samlat ansvar för boendemiljöer och boendekvaliteter i bostadsområdena. Bostadsföretaget är i normala fall den ekonomiskt och kompetensmässigt starkaste aktören i många bostadsområden. Detta för med sig ett behov av att äga och förvalta också fastigheter som innehåller lokaler av olika slag. Till en god boendemiljö hör en väl fungerande kommersiell och offentlig service. Det är naturligt att bostads- förvaltaren också tar aktiv del i strävandena att tillhandahålla sådan service i bostadsområdena. Dagens allmännyttiga bostads- företag förvaltar ett omfattande lokalbestånd. Kommittén föreslår att detta blir möjligt även för de bostadsföretag som i framtiden vill bedriva allmännyttig verksamhet. 
 Enligt kommitténs uppfattning bör kriterierna för ett allmän- nyttigt bostadsföretag således vara ett bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet primärt innefattar ägande eller förvaltning av fastigheter vari upplåts bostäder med hyres- rätt. 
 Undantag från regeln att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte bör gälla endast beträffande rätten till skälig utdelning (se vidare om denna fråga i avsnitt 2.6.5). En tvingande bestäm- melse med detta innehåll utgör en skärpning i förhållande till de kriterier som gäller allmänt beträffande vinstutdelning i 12 kap. aktiebolagslagen (1985:1385) och 10 kap. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar; föreningslagen. I stiftelser kan vinst- utdelning i egentlig mening inte ske eftersom en stiftelse inte har några ägare utan så att säga äger sig själv, man brukar tala om en självständig förmögenhet, dvs. ett särskilt rättssubjekt (se Rodgers, Stiftelselagen, 1997, s. 3 f). 
 Enligt kommitténs uppfattning måste de boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet öka. För att skapa likvärdiga sociala villkor krävs att skillnaderna i delaktighet och inflytande minskar mellan olika upplåtelseformer. Detta för- utsätter att frågan om ökat boendeinflytande regleras i någon mån. Frågan om reglering av boendeinflytande kan lösas på olika 
 73 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 sätt. Det finns internationella exempel på reglering av boende- inflytande: I Nederländerna är bostadsföretagen enligt lag skyl- diga att engagera hyresgästerna i företagets skötsel och policy- beslut (se SOU 2000:104 s. 64). 
 Många hyresgäster har en vilja och ett berättigat intresse av att ta ett större ansvar för sitt boende och sina boendekostnader. Arbetet för ökat hyresgästinflytande har pågått sedan  
 1970-talet. 
  Några viktiga steg har varit de rekommendationer om lokala boinflytandeavtal som lämnats av SABO och Hyresgästernas Riksförbund år 1979 respektive år 1986 (se SOU 1999:148). 
 Som framgår av de allmänna övervägandena i avsnitt 2.5 har de allmännyttiga bostadsföretagen en viktig roll att spela när det gäller ökat boendeinflytande. Utveckling av boendeinflytande är den mest betydelsefulla av de frågor som kommittén med den nödvändiga prioritering som gjorts (se tilläggsdirektiven, bi- laga 2) inte närmare analyserat. Frågan diskuteras kort i kapitel 5. Enligt kommitténs uppfattning är det dock redan på detta stadium rimligt att det i den nya lagen tas in vad som närmast kan karaktäriseras som en målformulering, nämligen att allmännyttiga bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till inflytande i företaget. 
  
 2.6.3 
  
 En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Kommitténs förslag:  
 De allmännyttiga bostadsföretagen skall enligt lag driva verksamheten utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Den närmare utformningen av en lagfäst självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag analyseras och övervägs inom ramen för en särskild utredning. 
 En av de egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostads- företagen är att de drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprin- cip. Detta är en av grundvalarna för allmännyttig bostadsverk- 
 74 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 samhet. Detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag bör innehålla en självkostnadsprincip. 
 Vidare finns det åtskilliga exempel på att kommuner fört över vinstmedel från kommunala bostadsföretag till annan kommunal verksamhet. I praktiken innebär det att bostadsbolagets intäkter används till att bekosta verksamhet inom andra kommunala ansvarsområden; verksamhet som skall finansieras av samtliga skattebetalande kommunmedlemmar och inte enbart av hyres- gästkollektivet. Företeelsen torde strida både mot  
 icke-vinst- 
  syftet och mot självkostnadsprincipen. Detta förfarande hotar dessutom att underminera bruksvärdessystemet och hela hyres- sättningssystemet, vilket kan få negativa samhällsekonomiska effekter. Enligt kommitténs mening talar detta med styrka för att det i den nya lagen införs en lagfäst självkostnadsprincip. Enligt kommitténs mening är det principiellt stötande att det är möjligt att föra medel utöver tillåten ägarutdelning från ett allmännyttigt bostadsföretag till annan kommunal verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern. 
 Enligt kommitténs mening är det dessutom viktigt att de boende känner en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget används enbart till att utveckla bostadsföretaget. Även detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag innehåller en självkostnadsprincip. 
 Kommitténs bedömning utifrån det sagda är att det är av stor betydelse att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag - utöver kravet att företaget drivs utan vinstsyfte även finns en bestämmelse som går ut på att företagen drivs utifrån en lång- siktig självkostnadsprincip. 
 Frågan om hur en sådan självkostnadsprincip skall formuleras är dock inte okomplicerad. I den bostadspolitiska debatten före- kommer minst tre olika självkostnadsbegrepp; (i) den över- gripande självkostnadsprincip som sägs gälla för all allmännyttig bostadsverksamhet, (ii) det kommunala självkostnadsbegreppet vilket framgår av 8 kap. 3 c § kommunallagen och (iii) den själv- kostnadsprincip som sägs gäller för de företag som är hyresnor- merande enligt 55 § hyreslagen (se avsnitt 2.3). I vilken mån 
 75 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 dessa begrepp korresponderar med varandra och vad som skiljer dem åt behöver bli föremål för en ingående analys. Utan en sådan analys ser kommittén det inte möjligt att formulera den nyss föreslagna självkostnadsprincipen. Frågan bör bli föremål för ytterligare analys och överväganden inom ramen för en sär- skild utredning. Se närmare om fortsatt utredande av bostads- politiska frågor i avsnitt 1.6. 
 För att kunna ta ställning till hur självkostnadsprincipen skall formuleras behöver utredningen bl.a. analysera vilken hänsyn som skall tas till lokalhyresintäkter som är hänförliga till samma fastighet eller samma bostadsbestånd och hur stor utjämning mellan nyproduktion och äldre bestånd som får göras samt hur självkostnadsprincipen skall tillämpas i en hyressättningstvist. Utredningen bör vidare noggrant analysera vilka effekter om några en lagfäst självkostnadsprincip får på hyrorna i de all- männyttiga bostadsföretagen samt i övriga bostadsföretag, dvs. på den allmänna hyresnivån. I arbetet bör även ingå att överväga om självkostnadsprincipen skall vara ett frivilligt åtagande, dvs. om återkallelse av godkännandet är den enda sanktion som ett handlande i strid med den kan medföra. Ett alternativ är att ett handlande i strid med principen förknippas med någon ytter- ligare sanktion. En ytterligare fråga som kan övervägas i sam- manhanget är om man bör rikta någon form av ekonomisk stimulans till de allmännyttiga bostadsföretagen i syfte att för- hindra andra överföringar av vinstmedel än tillåten utdelning till annan kommunal verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern. 
 Om det i den fortsatta analysen av självkostnadsprincipen visar sig att en sådan svårligen kan formuleras utan att det får negativa konsekvenser för t.ex. hyressättningssystemet måste utredningen ha mandat att överväga alternativa lösningar för att förhindra att det från allmännyttiga bostadsföretag förs ut medel utöver tillåten vinstutdelning. 
 76 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 2.6.4 
  
 Grundkapital 
  
 Kommitténs bedömning:  
 Att de allmännyttiga bostadsföre- tagen har ett tillräckligt grundkapital är viktigt för att de även i fortsättningen skall kunna stå sig väl i konkurrensen. Att de allmännyttiga bostadsföretagen blir bättre konsoliderade är en fråga för ägaren. 
 Enligt 16 § första stycket i den numera upphävda bostadslåne- kungörelsen (1967:522) krävdes för att ett allmännyttigt bostadsföretag skulle beviljas bostadslån (och i följd därav erhålla räntebidrag), att företagets grundkapital uppgick till minst en procent av det fastighetskapital som företaget för- valtade. Motsvarande bestämmelse fanns även i 22 § bostads- finansieringsförordningen (1974:946), 21 § nybyggnadslåneför- ordningen (1986:692) och 18 § ombyggnadslåneförordningen (1986:693). 
 Med  
 grundkapital  
 avses det egna rörelsekapital som det all- männyttiga bostadsföretaget förfogar över i form av aktiekapital (aktiebolag), andelskapital (ekonomiska föreningar) eller grund- fond (stiftelser). Grundkapital är således ett samlingsbegrepp för skilda juridiska personer. Stiftelser torde inte beröras av regeln om skälig utdelning på insatt kapital eftersom en stiftelse äger sig själv och inte kan lämna utdelning till sig själv och inte heller till stiftaren. 
 Det grundkapital som i ett allmännyttigt bostadsföretag enligt räntebidragsförordningarna skall utgöra beräkningsgrund för skälig utdelning (Se avsnitt 2.6.5) utgörs av aktiekapita- let/andelskapitalet och detta skall ha tillskjutits av ägaren (se Boverkets beslut i dnr.  
 B3121-652/98 
  Williamson Fastighets AB] s. 6 och där gjorda hänvisningar). Detta innebär t.ex. att om staten till en kommun lämnat bidrag för att täcka förlust, skall detta tillskott inte betraktas som tillskjutet av kommunen även om det redovisas som ett ägartillskott. 
 Eftersom det sedan år 1992 inte är möjligt att erhålla bostads- lån ställs inga krav på att en procent av det nyproducerade fas- 
 77 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 tighetskapitalet skall tillskjutas grundkapitalet. I och med att den administrativa förutsättningen för att bli betraktad som allmän- nyttigt bostadsföretag upphörde, försvann således också möjlig- heten att ställa krav på grundkapitalets storlek. Konsekvensen av detta är att vissa företag, t.ex. de som har nyproducerat bostäder under senare år, kan ha ett grundkapital som uppgår till mindre än en procent av det totala fastighetskapitalet. 
 För att de allmännyttiga bostadsföretagen skulle vara berätti- gade till räntebidrag för  
 underhålls-, 
  energibesparings- och repa- rationsåtgärder enligt de räntebidragsregler som infördes år 1983 krävdes en konsolideringsfond (förordning 1983:974). Konsoli- deringsfonden ersatte den underhållsfond som företagen tidigare hade haft. Orsaken till att regeringen införde krav på en konsoli- deringsfond för att företagen skulle bli berättigade till ränte- bidrag enligt de nya reglerna, var att säkerställa företagens finan- siella kapacitet och att de även fortsättningsvis skulle ha en till- räcklig likviditetsgrad. 
 Reglerna innebar att konsolideringsfonden skulle motsvara minst två procent av förvaltat fastighetskapital för bostäder äldre än tio år. Lokaler och lokaldelar undantogs, eftersom bidrag inte gavs för underhåll som avser sådana utrymmen. Allmännyttiga bostadsföretag som hade ett aktiekapital som avsevärt översteg en procent av fastighetskapitalet kunde genom beslut av seder- mera länsstyrelsen få jämställa överskottet med konsoliderings- medel, dvs. dessa företag behövde inte inrätta en särskild konso- lideringsfond. 
 När räntebidrag inte längre utgår, innebär detta att kravet på en konsolideringsfond inte längre behöver infrias av företagen. Konsekvensen blir att företagen kan använda de samlade medlen för konsolideringsfonden till att täcka andra behov eller förluster i företaget. Konsolideringsfondens medel överfördes i samband med införandet av konventionell beskattning år 1994 till reservfonden. 
 En del företag har dock upplöst reservfonden för att klara ökade krav på kapitaltillskott och skulle således behöva stärka upp det egna bundna kapitalet i företaget. För dessa företag är 
 78 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 kassaflödena tillräckligt goda för att det skall kunna vara möjligt att infria ett ökat krav på grundkapitalet på relativt kort tid. För bostadsföretag som har problem med kassaflödena p.g.a. att många lägenheter är lediga för uthyrning används ibland reserv- fondens medel för den löpande driften. På sikt är detta inte en hållbar strategi. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) föreslog att grundkapitalets storlek bör uppgå till två procent av fastighetskapitalet. Förslaget att öka grundkapitalets storlek motiverades främst av det ökade behov av eget kapital som skapats genom avregleringen av kreditmarknaden. 
 Statens räntesubventioner håller på att avskaffas med undantag av det  
 30-procentiga 
  räntebidraget (subventionsräntan ändras vart femte år). Därmed är bostadsföretagen helt expone- rade för ränteförändringar på den globala kreditmarknaden. Den ökade ränterisken har dramatiskt förändrat förutsättningarna för företagens ekonomiska planering och leder till ett avsevärt större behov av ekonomisk konsolidering för att möta dessa sväng- ningar. 
 För bostadsföretag som har en hög belåningsgrad är det ange- läget att det finns ett tillräckligt grundkapital för att på egna meriter kunna tillförsäkra sig bättre lånevillkor. Dessutom måste en del företag vara rustade för att klara kortsiktiga likviditets- problem som kan uppstå om hyresintäkterna minskar radikalt på orter med kraftig befolkningsminskning eller av annan anled- ning. 
 Att företagen har ett tillräckligt grundkapital framstår mot bakgrund av detta som ett rimligt krav. Det är av betydelse att företagen även i fortsättningen skall kunna stå sig väl i konkur- rensen. Enligt uppgift från SABO har en känslighetsanalys genomförts utifrån 1999 års ekonomiska statistik för SABO- företagen, i syfte att undersöka effekterna av ett ökat krav på grundkapitalets storlek. Analysen visar enligt SABO att det endast är ett fåtal ett drygt tiotal företag som inte skulle kunna infria ett krav på att grundkapitalet skall uppgå till minst två procent. Analysen visar att det nödvändiga tillskott som 
 79 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 krävs för att uppnå det utökade kravet i sig inte är särskilt omfattande. Att några företag ändå kan få problem beror på otillräckliga kassaflöden och att det egna bundna kapitalet redan idag är för litet. Det finns anledning att förutsätta att flera av dessa företag kommer att uppvisa negativa resultat i boksluten även framdeles. 
 För att komma till en lösning angående grundkapitalets stor- lek för de företag som idag har problem, måste fokus riktas mot andra faktorer och förändringar i samhället. Den främsta orsaken till den ekonomiska situationen beror på  
 1990-talets 
  utveckling med strukturomvandlingen och den tilltagande befolkningsminskningen i många kommuner. Detta har inneburit att många företag idag har ett betydande överskott av lägenheter, som i sin tur resulterar i otillräckliga hyresintäkter. 
 Kommittén förutsätter att ägaren tillser att de ökade kraven på grundkapitalets storlek uppfylls i samband med att mer genomgripande åtgärder genomförs för att komma tillrätta med de strukturella problemen i företaget. Detta är också åtgärder som måste komma till stånd, oavsett vilka krav som ställs angående grundkapitalet. 
 Mot bakgrund av vad som anförts ovan har kommittén inte sett anledning att föreslå att storleken på grundkapitalet i ett allmännyttigt bostadsföretag regleras i lag. 
  
 2.6.5 
  
 Skälig utdelning 
  
 Kommitténs förslag:  
 Storleken på den skäliga utdelning som ett allmännyttigt bostadsföretag har möjlighet att lämna utan att det strider mot  
 icke-vinstsyftet, 
  bestäms av regeringen genom förordning. 
 En möjlighet att utge skälig utdelning i upp till tre år i efterskott bör bli föremål för ytterligare överväganden inom ramen för en särskild utredning. 
 80 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog i SOU 1999:148 att de allmännyttiga bostadsföretagen skall vara icke vinstutdelande företag, dock att den som har skjutit till medel till företaget skall ha rätt till skälig avkastning på kontant till- skjutet kapital. Någon utdelning därutöver föreslog utredningen inte vara tillåten. Det överskott som företaget bör sträva efter föreslogs användas för att konsolidera och utveckla företaget. 
 Flertalet av de företag som kommer att omfattas av ett nytt regelverk för allmännyttan ägs av kommunerna. Utredningen ansåg därför att utgångspunkten måste vara att anpassa detta regelverk till vad som sedan länge gäller för dessa företag. Där- igenom minimeras enligt utredningen de förändringar i före- tagens verksamhet som ett nytt regelverk i annat fall kan leda till. 
 Utredningen valde att definiera gränsen mellan det allmän- nyttiga bostadsbolaget och dess konkurrenter på marknaden så att de allmännyttiga bolagen kan dela ut vinst endast i begränsad utsträckning. Utdelningen skall vara relaterad till det kapital som ägaren i form av likvida medel ställt till företagets förfogande. Huvudprincipen kan sägas vara att företagen är icke vinstutdelande samtidigt som en skälig utdelning på det ursprungliga och kontant tillförda ägarkapitalet är tillåten. 
 Utredningens förslag sägs utgöra en viss modernisering av vad som gällt alltsedan den moderna allmännyttan skapades för fem- tio år sedan. Förslaget vad gäller förutsättningarna för vinstut- delning utgår från de kommunalrättsliga principer som gällt under lång tid, men som kommit att tillämpas litet friare under senare år. Utredningens förslag anknyter till dessa principer. På detta sätt undviks enligt utredningen en diskussion om huruvida det i framtiden kommer att vara förenligt med den kommunala kompetensen för kommunerna att behålla ägaransvaret för dessa bostadsföretag. 
 Utredningen föreslog vidare att den tillåtna utdelningen skall baseras på det kapital som ägaren tillfört som grundkapital, det 
 81 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 vill säga med undantag för lån, apportegendom och kapital som tillkommit genom fondemission. 
 Många allmännyttiga företag har av historiska skäl en begrän- sad soliditet, verkar på svaga bostadsmarknader och är utsatta för svängningar på marknaden som inte går att möta genom intäktsökningar eller snabba anpassningar av kostnadsbilden. Dessa företag behöver därför från tid till annan tillfälliga ägartillskott för att finansiera outhyrda lägenheter, eller för att åstadkomma mer genomgripande anpassningsåtgärder som syftar till att förbättra framtida års resultat. Utredningen menade att det är rimligt att de kommuner som på detta sätt tagit sitt ägaransvar för bostadsföretaget kompenseras i den utsträckning företagens resultat i framtiden skapar utrymme för detta. Utredningen föreslog därför att i det kapital som ger rätt till utdelning också får inräknas den del av företagets egna kapital som tillförts i form av kontanta ägartillskott utöver grundkapitalet. 
 Kommitténs överväganden och förslag 
 Erfarenheten visar att det råder oklarheter om hur begreppet skälig avkastning skall tolkas trots att det finns många klar- göranden beträffande hur stor utdelningen får vara i allmännyt- tiga bostadsföretag. Enligt kommitténs bedömning är det nöd- vändigt och ändamålsenligt att fastställa regler om skälig utdel- ning i lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Reglerna bör knyta an till tidigare bestämmelser om skälig utdelning till äga- ren. Kommittén har valt att använda begreppet skälig utdelning. Med utdelning avses utbetalning till ägarna av vinstmedel. Avkastning är ett vidare begrepp som omfattar varje form av utbyte av insatt kapital. 
 Beräkningen av skälig utdelning skall utgå från grundkapitalet. Grundkapitalet i ett allmännyttigt bostadsföretag utgörs av aktiekapitalet/andelskapitalet och detta skall ha tillskjutits av ägaren (se t.ex. Boverkets beslut i dnr.  
 B3121-652/98 
  Williamson 
 82 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Fastighets AB] s. 6 och där gjorda hänvisningar). Enligt praxis får grundkapitalet inte tillskjutas i form av apportegendom eller lån (jfr 32 § första stycket förordningen [1986:694] om hand- läggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag). Detta innebär att begreppet grundkapital när det gäller allmän- nyttiga bostadsföretag inte är identiskt med det associations- rättsliga begreppet grundkapital (aktiekapital/andelskapital, se avsnitt 2.6.4) i vilket apportegendom kan ingå. Detta innebär även att om staten till en kommun lämnat bidrag för att täcka förlust, skall detta tillskott inte betraktas som tillskjutet av kommunen även om det redovisas som ett ägartillskott (se avsnitt 2.6.4). Enligt kommitténs uppfattning bör den tillåtna utdelningen i enlighet med praxis baseras på det kapital som äga- ren kontant tillskjutit företaget. 
 Kommittén föreslår mot denna bakgrund att ägaren skall ha rätt att erhålla skälig utdelning på grundkapitalet motsvarande den genomsnittliga upplåningsräntan som under verksamhetsåret tillämpats beträffande långfristiga krediter (prop. 1986/87:168 s. 6). Kommittén föreslår vidare att regeringen ges i uppdrag att i förordning fastställa den övre gränsen för tillåten utdelning till ägarna av de allmännyttiga bostadsföretagen. Denna ordning motsvarar vad som gäller idag beträffande kommunala bostadsföretag, enligt förordningen (1999:610) om skälig avkastning vid utdelning från kommunala bostadsföretag. 
 Det är möjligt att det allmännyttiga bostadsföretaget uppvisar ett överskott efter att högsta tillåten utdelning har lämnats till ägaren. Detta överskott skall då i linje med  
 icke-vinstsyftet 
  stå kvar i företaget för att förbättra dess solvens och kan t.ex. användas för att utveckla bostadsbeståndet. Den utdelnings- begränsning som kommitténs föreslår skall givetvis inte tolkas så att det är fritt fram att gå med vinst så länge vinsten stannar kvar i företaget genom fonderingar och liknande. Det är viktigt att vinsterna används för en nödvändig konsolidering av företaget; att utveckla verksamheten genom att stärka boendeinflytande, för underhåll och reparationer eller för nyproduktion på brist- 
 83 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 orter. Ett agerande som innebär att vinst används enbart för utdelning och inte även för att utveckla verksamheten strider enligt kommitténs uppfattning mot den grundläggande princi- pen att allmännyttig bostadsverksamhet inte får drivas med vinstsyfte. 
 Kommittén har haft uppe frågan om apportegendom bör tillåtas ingå i det grundkapital som skall ligga till grund för beräkningen av skälig utdelning. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog (se ovan) att apportegendom inte skulle få ingå i beräkningsgrunden för tillåten utdelning. Kom- mittén har inte sett det möjligt att med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv närmare analysera frågeställ- ningen. 
 Kommittén har även övervägt om det är möjligt att med före- bild i Finland fastställa även en undre gräns för utdelningen (se även avsnitt 2.4.2). Det finska systemet bygger på att man i lag satt en nedre gräns för den avkastning ägaren till ett privat all- männyttigt bostadsföretag kan dela ut till ägaren (minst två procent mer än räntan på statens femåriga obligationslån) och att staten accepterar att denna avkastning får finansieras genom motsvarande hyreshöjning. Taket för tillåten avkastning sätts genom närmare föreskrifter av finska regeringen (se bl.a. 15 a § första stycket p. 3 i den finska aravalagen och den finska regeringens proposition RP 274/1988 rd, för år 2000 uppgick tillåten utdelning till åtta procent av det egna tillskjutna kapi- talet). Systemet kan sägas garantera ägarna viss avkastning. Nackdelen är att avkastningen får betalas av hyresgästerna oav- sett om verksamheten gått med vinst eller inte. Med en sådan ef- fekt ser kommittén inte anledning att vidare överväga modellen. 
 I några uppmärksammade fall har det kommunägda bostads- företaget förlorat sin allmännyttiga status. Skälet har varit att kommunen avstått från utdelning under en tidsperiod för att sedan erhålla mer än vad som varit tillåtet ett enskilt år. Nuva- rande regler liksom de som föreslås i detta betänkande kan leda till att de kommuner som har möjlighet kräver årlig utdelning, även om den kommunala ekonomin tillåter att man avstår och 
 84 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 det skulle vara det är mer fördelaktigt för verksamheten om dessa medel stannade kvar i företaget. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog att det skulle finnas en möjlighet att utge den skäliga avkastningen upp till tre år i efterskott. Med en sådan bestämmelse skulle dessa kommuner kunna avvakta med krav på utdelning eftersom de då alltid, om förutsättningarna tillåter, kan erhålla utdelning i efterskott. 
 En ordning av det slag som utredningen föreslår skulle ge all- männyttiga bostadsföretag möjligheter att möta ekonomiska svängningar på ett sätt som bättre motsvarar de vilka gäller för företag som inte har utdelningsrestriktioner. Kommittén har dock inte med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggs- direktiv, kunnat överväga de närmare detaljerna i en sådan reglering. Kommittén föreslår att frågan blir föremål för ytterli- gare överväganden inom ramen för en särskild utredning. Se närmare om fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor i av- snitt 1.6. 
  
 2.6.6 
  
 Företagsformer för allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Kommitténs förslag:  
 Allmännyttigt bostadsföretag får drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. Om inget annat framgår av den nya lagen gäller beträffande sådana bostadsföretag vad som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftelselagen (1994:1220). För kooperativ hyres- rättsförening som godkänns som allmännyttigt bostadsföre- tag enligt den nya lagen gäller om inget annat framgår av denna lag även lagen (2001:000) om kooperativ hyresrätt. 
 Allmännyttigt bostadsföretag föreslås kunna drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. Detta överens- stämmer med de former de allmännyttiga bostadsföretagen drivs i idag. Om inget annat framgår av den nya lagen gäller beträf- 
 85 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 fande sådana bostadsföretag vad som föreskrivs i aktiebolags- lagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftelselagen (1994:1220). En erinran om detta bör tas in i den nya lagen. Regleringen i den föreslagna lagen om all- männyttiga bostadsföretag innebär inte att det tillskapas någon ny företagsform eller associationsform (en stiftelse är dessutom från rättslig synpunkt ingen association). 
 För en kooperativ hyresrättsförening som valt att ansöka om godkännande och som godkänts som allmännyttigt bostads- företag innebär den här förslagna lagen en inskränkning i förhål- lande till vad som föreslås gälla för kooperativa hyresrättsföre- ningar. I förslaget till lag om kooperativ hyresrätt saknas bestämmelser om vilka överskottsutdelningar som får göras i en kooperativ hyresrättsförening. Det medför (jfr 1 kap. 3 § första stycket i förslaget) att föreningslagens regler kommer att gälla. I 10 kap. 2 § föreningslagen föreskrivs att vinstutdelning inte får överstiga vad som i den fastställda balansräkningen för det senaste räkenskapsåret redovisas som föreningens fria egna kapital dock med avdrag för vissa, närmare preciserade belopp. Den utdelningsbegränsning som föreslås i lagen om allmän- nyttiga bostadsföretag utgör således en inskränkning i för- hållande till vad som föreslås gälla generellt för utdelning i kooperativa hyresrättsföreningar. En erinran om detta bör tas in i den nya lagen. 
  
 2.6.7 
  
 Kommunallagens tillämplighet, m.m. 
  
 Kommitténs förslag:  
 I den nya lagen tas in en erinran om att för kommunala bostadsföretag gäller utöver de förutsätt- ningar som följer av den nya lagen också föreskrifterna i kommunallagen (1991:900) och 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen. 
 Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana ange- lägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommu- 
 86 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 nens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § kommunallagen). Denna bestämmelse innehåller den s.k. lokaliseringsprincipen. En erin- ran om att denna och vissa andra kommunala principer (se avsnitt 2.4.2) liksom andra regler i kommunallagen är tillämpliga på de allmännyttiga bostadsföretag där en kommun har det rättsligt bestämmande inflytandet, bör tas in i den nya lagen. Detta eftersom vad som är associationsrättsligt möjligt, för kommunala företag begränsas av kommunalrättens kompetens- regler (jfr Mora/Rivera/Russell, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 140). 
 Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning har varje person rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförord- ningen, TF). En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är inkommen eller upprättad hos en myndighet (2 kap. 3 § första stycket TF). Vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Detta innebär att offentlig- hetsprincipen är tillämplig på kommunala bostadsföretag. En erinran härom bör tas in i den nya lagen. 
  
 2.6.8 
  
 Godkännande/upphävande av status som allmännyttigt bostadsföretag 
  
 Kommitténs förslag:  
 Aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de kriterier som ställs upp i definitio- nen av allmännyttigt bostadsföretag i den nya lagen, skall efter ansökan godkännas som allmännyttigt bostadsföretag. 
 Kommunala bostadsföretag liksom aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som enligt äldre författning har god- känts som allmännyttigt bostadsföretag skall vid tidpunkten 
 87 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 för lagens ikraftträdande anses vara godkända som allmän- nyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. 
 Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, skall återkallas om förutsättningarna för godkän- nandet inte är uppfyllda eller om företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt bostadsföretag. 
 Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, prövas av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Boverket. Boverkets beslut får inte överklagas. 
 Ett allmännyttigt bostadsföretag skall varje år till länssty- relsen lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. 
 Möjligheten att godkänna ett bostadsföretag som allmännyttigt upphörde fr.o.m. år 1992. Det har emellertid senare varit möjligt att återkalla godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, se senast 8 § lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det gene- rella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunal bostadsföretag, m.m. (sanktionslagen, se avsnitt 2.4.1). Den lagreglering som föreslås i detta betän- kande medför i princip inga rättigheter för de allmännyttiga bostadsföretagen utan ställer enbart krav på företagen i vissa avseenden, bl.a. såvitt gäller grundkapitalets storlek och omfatt- ningen på utdelning till ägaren. Det finns därför anledning att överväga om det överhuvudtaget finns skäl att återinföra möj- lighet till godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. 
 Det finns idag företag vars verksamhet är allmännyttig i samma mening som den verksamhet som de företag vilka erhållit godkännande enligt äldre författningar. Av de företag som är anslutna till SABO dvs. flertalet av de bostadsföretag som bedriver allmännyttig verksamhet har cirka 45 procent inte godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. Detta är ett resultat av att ett stort antal kommunala stiftelser under 1990- talet upplöstes sedan man sålt fastighetsbeståndet till kommu- nala aktiebolag (se t.ex. bet. 1998/99:BoU11 s. 53). 
 88 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 För att reglerna om vilka företag som uppfyller villkoren för allmännyttighet, framför allt när det gäller tillåten utdelning, skall få en praktisk betydelse krävs det någon form av sanktions- system. Detta utformas enklast genom godkännande som kan återkallas vid överträdelser. Detta talar för att möjligheten till godkännande återinförs. 
 Ur kommunal synvinkel spelar allmännyttan en viktig roll i framtiden. De allmännyttiga bostadsföretagen utgör ett medel för att tillgodose det behov och den efterfrågan på bostäder som finns idag och i framtiden. Enligt kommitténs bedömning är det avgörande tillgången till goda och välskötta bostäder. 
 En poäng med ett system med godkännande/återkallelse är att den allmännyttiga statusen blir en varudeklaration som kan bidra till finansiering i verksamhet utan något större risktagande, och även till att attrahera nya intressenter t.ex. boende i form av kooperativa hyresrättsföreningar. En annan poäng är ett det ska- pas tydlighet gentemot hyresgästerna, dvs. ändamålsenlig kon- sumentupplysning, samtidigt som begreppet allmännyttig inte kan missbrukas. En ytterligare poäng är att marknadsföringen underlättas för de företag som väljer att godkännas som allmän- nyttiga. 
 Med beaktande av vad som sagts ovan bör det för de bostads- företag som idag driver sin verksamhet bl.a. utan vinstsyfte, enligt kommitténs mening öppnas en möjlighet att få godkän- nande som allmännyttigt bostadsföretag. Godkännande skall efter ansökan ges till aktiebolag, ekonomisk förening eller stif- telse som uppfyller de kriterier som ställs upp i definitionen av allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. En bestäm- melse härom bör tas in i den nya lagen. Frågor om godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, föreslås prövas av länsstyrelsen. Det bör dock framhållas att enligt för- slaget krävs inte att de som redan har godkännande enligt äldre lagstiftning, behöver söka nytt godkännande (se nedan). 
 I praktiken innebär den prövning som skall föregå ett godkän- nande t.ex. för ett aktiebolag, att det av bolagsordningen måste framgå att det övergripande syftet med verksamheten inte är att 
 89 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 bereda vinst åt aktieägarna. Därutöver skall bolagsordningen innehålla bestämmelser bl.a. om användningen av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation. För det fall bolags- ordningen inte innehåller sådana bestämmelser, föreligger hinder mot godkännande. 
 Om ett företag som fått godkännande eller automatiskt anses vara godkänt enligt den nya lagen (se nedan), inte uppfyller vill- koren för ett godkännande, skall godkännandet återkallas. Det- samma gäller för det fall företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt bostadsföretag. Frågor om återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, föreslås även de prövas av länsstyrelsen. 
 Länsstyrelsens beslut i frågor som nu sagts föreslås få överkla- gas till Boverket. Boverkets beslut föreslås inte få överklagas. Denna ordning överensstämmer med vad som idag gäller enligt sanktionslagen (se avsnitt 2.4.1). Enligt artikel 6 i Europakon- ventionen följer att envar, när det gäller prövning av hennes eller hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Efter- som det med ett godkännande enligt den föreslagna lagen om allmännyttiga bostadsföretag inte följer några civila rättigheter eller skyldigheter och då ett nekande av godkännande eller åter- kallelse av godkännande inte innebär förlust av några civila rät- tigheter, har kommittén inte sett anledning att föreslå en ord- ning där frågor om godkännande som allmännyttigt bostads- företag kan komma under domstolsprövning. (Det bör erinras om att vissa förvaltningsbeslut kan komma under domstolspröv- ning enligt lagen [1988:205] om rättsprövning av vissa förvalt- ningsbeslut.) För det fall staten avser att i framtiden ge allmän- nyttiga bostadsföretag ekonomiska fördelar, kan det finnas anledning att överväga en ordning där frågor om godkännande och upphävande av godkännande kan prövas av domstol. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet anger i sitt delbetänkande (SOU 1999:148 s. 58 f) att det, med utgångs- punkt i kommunallagens allmänna kompetensstadgande, är 
 90 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 naturligt att samtliga kommunägda bostadsföretagen automa- tiskt förklaras som allmännyttiga när den nya lagstiftningen trä- der i kraft. Detta eftersom det är svårt att tänka sig att det skulle vara förenligt med den kommunala kompetensen om kommu- nerna gavs möjlighet att äga bostadsföretag som inte har till syfte att just tillgodose ett allmänt intresse. 
 Kommittén delar bedömningen att kommunala bostads- företag är allmännyttiga just genom de begränsningar som bl.a. det kommunala spekulationsförbudet (2 kap. 7 § kommunal- lagen) innebär. Kommittén ser dessutom stora administrativa fördelar med en ordning där de kommunala bostadsföretagen som idag inte är godkända, slipper ansöka om godkännande. Detta eftersom merparten av de allmännyttiga bostadsföretagen idag ägs av kommuner. Kommittén föreslår därför att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag i form av en övergångs- bestämmelse tas in en regel varigenom kommunala bostads- företag automatiskt får status som allmännyttigt. Det bör erinras om att de krav som ställs i den nya lagen för de kommunala bostadsföretagen i princip redan följer av kommunallagen. 
 Även de företag som enligt äldre författningar har godkänts som allmännyttiga bostadsföretag bör enligt kommitténs mening automatiskt kunna erhålla samma status. Om ett företag redan har godkänts saknas det enligt kommitténs mening anled- ning att de på nytt skall söka godkännande. En sådan ordning skulle ytterligare minska behovet av administration av den nya lagen. Situationen blir således den samma som för de kom- munala bostadsföretagen (se ovan). I den nya lagen bör i form av en övergångsbestämmelse tas in en regel om att aktiebolag, ekonomisk förening som enligt äldre räntebidragsförordningar har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall anses vara godkänt som allmännyttigt bostadsföretag även enligt den nya lagen. 
 Kommittén har övervägt om det framför allt med hänsyn till efterlevnaden av förbudet mot vinstutdelning är nödvändigt med tillsyn över att det föreslagna regelverket följs. Den påföljd som risken för återkallelse av godkännande som allmännyttigt 
 91 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 bostadsföretag utgör talar enligt kommitténs mening emot behov av tillsyn. Ett avsteg från utdelningsbegränsningen med- för konsekvenser, på sin höjd, endast för de boende i det aktuella fastighetsbeståndet. Dessa har möjlighet att fästa läns- styrelsens uppmärksamhet på frågan. Dessutom är flertalet av de allmännyttiga bostadsföretagen kommunala och kan förväntas förbli så. Utöver de regler som finns om den kommunala revi- sionen (se avsnitt 2.7), vilken numera omfattar även kommunala företag, har kommittén inte sett skäl som motiverar särskild tillsyn av att det nya regelverket följs. 
 För det fall lagen om allmännyttiga bostadsföretag komplette- ras med regler om ekonomiskt stöd i någon form bör frågan om tillsyn av regelverket övervägas på nytt. 
 För att underlätta länsstyrelsernas administration av frågor om godkännande/återkallelse liksom för att minimera deras kostnader föreslås att ett allmännyttigt bostadsföretag som är godkänt enligt den nya lagen varje år till länsstyrelsen skriftligen skall lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. 
  
 2.6.9 
  
 Allmännyttiga bostadsföretag i koncerner 
  
 Kommitténs bedömning:  
 Utan en kartläggning och analys av dels befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår, dels skälen till varför man valt att lägga allmännyttig bostadsverksamhet i en koncern, är det inte möjligt att överblicka effekterna av en regel som tillåter att allmännyttiga bostadsföretag ingår i koncerner endast om samtliga dotterföretag i koncernen bedriver allmännyttig bostadsverksamhet. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog (i SOU 1999:148) att allmännyttiga bostadsföretag skulle kunna ingå i en koncern  
 endast  
 under förutsättning att samtliga dotter- bolag i koncernen är allmännyttiga. Motivet för detta angavs 
 92 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 (s. 64) vara för att underlätta genomlysningen av företagen och för att de boende skall kunna känna en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget används enbart till att utveckla bostadsföretaget. 
 Koncernen är en samarbetsform under moderföretagets led- ning mellan juridiskt självständiga företag. Samarbetet syftar till att samordna de i koncernen ingående företagens verksamhet. Det grundläggande syftet bakom koncernbildningar är i allmän- het att möjliggöra en skattemässig kvittning av vinster och för- luster mellan företagen som ingår i koncernen. Därutöver finns dock även andra motiv som att samordna ägarfunktionen. De juridiska personer varav koncernen består behåller efter koncer- nens bildande sin rättsliga självständighet (se t.ex. Kedner, For- mer för koncerninterna vinstöverföringar, 2 uppl., 1990, s. 17 och 81 och SOU 1999:148 s. 64). 
 Kommittén sympatiserar med utredningens förslag (se även övervägandena i avsnitt 2.6.3). Med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv har det inte varit möjligt att närmare analysera vad en sådan regel skulle få för konsekvenser för befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår. Ett förbud skulle kunna leda till sammanslagningar av företag vilket i sig kan försämra möjligheterna att på ett effektivt sätt hantera verksamheten inom en koncern. Kommittén saknar en kartläggning och analys av dels befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår, dels skälen till varför man valt att lägga allmännyttig bostadsverksamhet i en koncern. Utan en sådan analys är det inte möjligt att överblicka effekterna av en regel som tillåter att allmännyttiga bostadsföretag ingår i koncerner endast om samtliga dotterföretag i koncernen bedriver allmännyttig bostadsverksamhet. 
 93 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 2.6.10 
  
 Konsekvenser för bruksvärdessystemet 
  
 Kommitténs bedömning:  
 Kommitténs förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag påverkar i grunden inte bruks- värdessystemet. Förslaget får dock den effekten att det öpp- nas för en breddning av basen för systemet, dvs. en ökning av antalet jämförelseobjekt. 
 Bruksvärdessystemet ligger utanför kommitténs uppdrag. Emel- lertid har kommittén i uppdrag enligt tilläggsdirektiven att ut- arbeta regler som klargör när ett företag är att anse som allmän- nyttigt. Enligt kommitténs bedömning är det oundvikligt att en lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag får konsekvenser på bruksvärdessystemet. Detta eftersom bruksvärdesregeln i 55 § andra stycket hyreslagen (12 kap. jordabalken) uttryckligen hänvisar till allmännyttiga bostadsföretag. Enligt kommitténs uppfattning blir ett allmännyttigt bostadsföretag som har god- kännande enligt den föreslagna lagen som regel hyresnorme- rande enligt hyreslagen. 
 Enligt kommitténs bedömning påverkar det lagförslag som lämnas i detta betänkande inte bruksvärdessystemet i grunden. Förslaget bidrar till ökade möjligheter för systemet att leva kvar och fungera i enlighet med lagstiftarens intentioner. Detta efter- som det återinförs en möjlighet för företag att få godkännande vilket leder till att mängden jämförelseobjekt kan öka. Med den snäva tolkning av hyreslagens begrepp allmännyttiga bostads- företag som diskuteras i avsnitt 2.3, dvs. att med sådana företag avses endast företag med godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, leder ett genomförande av kommitténs förslag till en utveckling mot den situation som rådde vid bruksvärdes- regelns tillkomst. 
 I de kommunala bostadsföretagen bestäms hyrorna efter kollektiva förhandlingar. Systemet innehåller vissa garantier för att hyrorna hamnar på en över tiden och vid en jämförelse mellan olika företag jämn och stabil nivå, vilket närmast är en förutsättning för att bruksvärdessystemet skall kunna fungera. 
 94 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 Den definition av allmännyttigt bostadsföretag som föreslås av kommittén innebär emellertid att det även kommer att bli möj- ligt för privata bostadsföretag, t.ex. kooperativa hyresrättsföre- ningar att bli godkända som allmännyttigt bostadsföretag. 
 De kooperativa hyresföreningarna föreslås själva få bestämma över sina hyror (se SOU 2000:95 s. 159 ff). De behöver sålunda inte följa hyreslagens bestämmelser om hyrans storlek. De får alltså ta ut en hyra som kan vara väsentligt högre än bruks- värdeshyran på orten. Bakgrunden till detta är att föreningen själv får bestämma kapitaltillskottet och ett högre kapitaltillskott ger möjlighet till lägre hyror och vice versa. En särskild reglering av hyrans storlek har då ansetts meningslös. Dessutom måste små föreningar kunna hantera ett underskott. 
 Slutsatsen av det sagda är att hyrorna i en kooperativ hyres- rättsförening kan variera både från förening till förening och över tiden. Hyrorna kommer framförallt att vara beroende av kapitalinsatsens storlek men även av andra faktorer som t.ex. det sätt på vilket investeringar i byggnaderna finansierats. Likväl kommer föreningen att drivas utan vinstsyfte. Enligt kommit- téns bedömning måste det därför bedömas från fall till fall vilka av de företag som blivit godkända som allmännyttiga bostads- företag som skall betraktas som hyresnormerande i hyreslagens mening. Om lagen om kooperativ hyresrätt genomförs i enlighet med förslaget innebär det enligt kommitténs mening att de kooperativa hyresrättsföreningarna inte utan vidare kan vara hyresnormerande. 
 Redan idag medges enligt rättspraxis att enstaka jäm- förelseobjekt utesluts vid tillämpningen av bruksvärdesregeln, se Svea hovrätts beslut i det s.k. Oxtorgsmålet (RH 1999:90). Hovrätten framhöll att upprätthållandet av tilltron till bruks- värdessystemet kräver att det vid hyressättningen inte har gjorts några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella pro- jektet. Kommittén ser således inte att en användning av begreppet allmännyttiga bostadsföretag som omfattar även kooperativa hyresrättsföreningar, får konsekvenser som är oför- enliga med bruksvärdessystemet. 
 95 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 2.6.11 
  
 Reserveringsregler 
  
 Kommitténs förslag:  
 En särskild utredning tillsätts med uppdrag att ta fram regler för att förbättra möjligheterna för de allmännyttiga bostadsföretagen att genom fonderingar reservera medel för framtida underhållsinsatser. 
 Det ligger utanför kommitténs uppdrag att analysera och göra överväganden i skattefrågor. Det ingick inte heller i uppdraget till Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. Utredningen framförde emellertid (SOU 1999:148 s. 66 f) vissa tankar beträffande de allmännyttiga bostadsföretagens möjligheter att reservera medel för framtida underhållsinsatser. Eftersom utredningen föreslog att dessa företag bör kännetecknas av en högre grad av boendeinflytande, måste regelverket också möjliggöra för dessa företag att utvecklas i den riktningen. En tanke var att företagen ges en något utvidgad möjlighet att arbeta med periodiseringsfonder. Det skulle enligt utredningen vara av värde för företagen att få avsätta åtminstone 30 procent av årets vinst till en periodiseringsfond som inte behöver upplösas förrän efter 15 år. En på detta sätt uppkommen skattekredit, som inte behöver tas i anspråk för den löpande underhållsverksamheten under denna tidsperiod, återförs därefter till beskattning. 
 Eftersom skatteregler inte ligger inom ramen för kommitténs uppdrag lämnas inget förslag i sak. Kommittén har dock sett sig oförhindrad att lämna förslag i syfte att förstärka det regelverk som föreslås i detta betänkande. Kommittén föreslår utifrån vad som nyss sades att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att ta fram regler för att förbättra möjligheterna för de allmännyttiga bostadsföretagen att genom fonderingar 
 3  
 reservera medel för framtida underhållsinsatser. I arbetet med direktiven till den särskilde utredaren bör beaktas att den här diskuterade frågan om utökade möjligheter till fonderingar har 
  
 3  
 Med fondering avses en avsättning till en fond, vanligen av vinstmedel som inte delas ut. 
 96 
  
 SOU 2001:27 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 bäring på bostadsföretag generellt och inte enbart allmännyttiga bostadsföretag. Se närmare om fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor i avsnitt 1.6. 
  
 2.7 
  
 Laglighetsprövning av beslut i kommunala bostadsföretag? 
  
 Kommitténs bedömning:  
 Den politiska prövningen i ett kommunalt bostadsföretag sker i första hand genom att äga- ren kommunen genom de valda ombuden vid bolags- stämman eller motsvarande ger styrelsen direktiv t.ex. om utdelning. Den kommunala revisionen har ett stort ansvar i detta avseende. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog i SOU 1999:148 att det blir möjligt att genom laglighetsprövning överklaga beslut av kommunägda bostadsföretag på samma sätt som om verksamheten hade bedrivits i förvaltningsform. Enligt utredningen bör kommunmedlemmars och politiska partiers insyn och kontroll vara lika omfattande i det allmännyttiga bostadsföretaget som om verksamheten bedrivs i förvaltnings- form. 
 Kommunerna har traditionellt möjlighet att bedriva verksam- het i privaträttslig form. Rättsutvecklingen har inneburit att lag- stiftaren och domstolarna har tolererat kommunal verksamhet oavsett i vilken rättslig form den drivits om det kommunalrätts- liga regelverket i övrigt iakttagits. Kommunal verksamhet genom privaträttsliga rättssubjekt innebär enligt gällande rätt att kommunernas och andra kommunala enheters samt kommun- medlemmarnas möjligheter till insyn, inflytande och kontroll över verksamheten är mindre än om en drivs inom ramen för den vanliga kommunala förvaltningen (se t.ex. Murphy, Kommunal revision, 1999, s. 271). 
 De privaträttsliga organen följer primärt associationsrättens (och stiftelserättens) regelsystem. Även när en kommun över- 
 97 
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2001:27 
 lämnar till privaträttsliga organ att bedriva viss verksamhet måste denna dock falla inom den kommunala kompetensen som den framgår av 2 kap. kommunallagen. Samma principer som styr kommunal verksamhet i förvaltningsform t.ex. spekulationsförbudet i 2 kap. 7 § kommunallagen skall också styra verksamhet som bedrivs i företagsform (se prop. 1990:91:117 s. 49 f, SOU 1998:71 s. 39). 
 Kontrollen av kommunal verksamhet kan vara dels intern, dels extern. Till den  
 interna  
 kontrollen hör nämndernas kontroll av den egna förvaltningen, styrelsens kontroll av den totala verk- samheten och revisorernas kontrollverksamhet. (Sedan den 1 januari 2000 ingår det i de kommunala revisorernas uppdrag också att granska de kommunala företagen [9 kap. 9 § kommu- nallagen]. Förändringen kom till som ett led i samordningen av den kommunala revisionen och revisionen av de kommunala företagen [se SOU 1998:71 och prop. 1998/99:66].) 
 Den  
 externa  
 kontrollen består av kontroll från organ som sak- nar kommunal anknytning. Det är framför allt statens kontroll- verksamhet som innefattas i begreppet extern kommunal kon- troll. Statens kontroll över kommunerna kan utövas i olika for- mer. Enligt traditionell uppfattning brukar domstolskontrollen, de centrala och regionala myndigheternas kontroll samt tillsynen av JO (12 kap. 6 § RF) och av JK (lagen [1975:1339]) klassifice- ras som kärnan i den statliga kontrollen över kommunerna (se Ds 2000:52). 
 Domstolskontrollen sker framför allt vid prövning i förvalt- ningsdomstol genom dels förvaltningsbesvär, dels överklagande enligt reglerna om laglighetsprövning (förr kommunalbesvär). 
 Bestämmelser om kommunalbesvär infördes redan i 1862 års kommunallagstiftning. I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen år 1991. Laglighetsprövningen regleras i 10 kap. kommunallagen. 
 Varje medlem av en kommun eller ett landsting har enligt kommunallagen rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos läns- 
 98 
 SOU 2001:27 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
 rätten (10 kap. 1 § första stycket). Genom denna rätt kan kom- munmedlem dock inte få prövat lämpligheten i ett kommunalt beslut. Detta är helt och hållet en politisk fråga. 
 Ett överklagat beslut skall upphävas bl.a. om det inte har till- kommit i laga ordning, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning (10 kap. 8 §). Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång, behöver beslutet inte upphävas. Detsamma gäller om beslutet har kommit att förlora sin betydelse till följd av senare inträffande förhållanden (10 kap. 9 §). 
 Rätten till laglighetsprövning kan ses som ett medel för kom- munmedlemmarnas kontroll över den kommunala förvaltningen (Montoya, Kommunalrättens grunder, 2 uppl., 1998, s. 219). 
 Det finns dock begränsningar beträffande vilka beslut som får överklagas. Laglighetsprövning kan ske endast i fråga om 
 (i) beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund, (ii) beslut av en nämnd eller ett partssam- mansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, (iii) beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt (iv) sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 § (beslut av revisorerna om sin förvaltning och om jäv) (10 kap. 2 §). 
 Ett beslut om viss utdelning från ett kommunalt bostadsföre- tag till kommunen kan ha föregåtts av ett beslut i kommunen, t.ex. av kommunstyrelsen. I en sådan situation har varje kom- munmedlem rätt att begära laglighetsprövning av beslutet. Det är emellertid även möjligt att en utdelning inte föregås av något formellt beslut i kommunen. I en sådan situation finns således inget beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning. Det kan diskuteras om detta är tillfredsställande från dels ett kommunal- demokratiskt perspektiv, dels – om det gäller ett kommunalt bostadsföretag ett boendeperspektiv. 
 Den politiska prövningen i kommunala företag sker i första hand genom att ägaren kommunen genom de av kommunen 
 99 
  
 En lag om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 SOU 2001:27 
  
 valda ombuden vid bolagsstämman eller motsvarande kan ge sty- relsen direktiv om att t.ex. ändra inriktningen av verksamheten om den inte uppfyller vissa formella krav. Denna ordning överensstämmer med associationsrättsliga principer vad gäller styrning av verksamheten och ansvarsfördelningen. En möjlighet till laglighetsprövning - som föreslås i SOU 1999:148 strider mot de nyss nämnda, grundläggande villkoren för en verksamhet som bedrivs i företagsform, enligt den uppfattning som Kon- stitutionsutskottet framförde med anledning av ett antal motio- ner för några år sedan, se 1996/97:KU12 s. 18. 
 Den kommunala revisionen har ett stort ansvar i detta av- seende. Sedan den 1 januari 2000 ingår det i revisorernas uppgift även att granska de kommunala företagen: De kommunala revi- sorerna granskar genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företagen årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet i de kommunala företagen. Om revisionen visar t.ex. att ett kommunalt bostadsföretag brutit mot spekulationsförbudet (se avsnitt 2.4.2) torde det åligga revi- sorerna att ange detta i revisionsberättelsen till fullmäktige. Enligt kommunallagen kan visserligen anmärkning revisions- ansvar inte riktas mot styrelsen/stämman i ett kommunalt företag. Anmärkning kan riktas endast mot nämnder och full- mäktigeberedningar samt de enskilda förtroendevalda i sådana organ. Det anses dock inte föreligga några rättsliga hinder för revisorerna att använda sig av påpekanden eller erinringar (Mora/Rivera/Russell, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 322). 
 100 
  
 3 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 3.1 
  
 Uppdraget 
  
 I delbetänkandet SOU 2000:104 lämnar kommittén förslag på särskilda beslutsregler vid överlåtelse av kommunalt bostads- bestånd i syfte att motverka förhastade försäljningsbeslut. Kommittén skall enligt sina tilläggsdirektiv klarlägga de finan- siella förutsättningarna för överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsbestånd eller bostadsföretag till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala. Detta klarläggande ligger till grund för kommitténs ställningstagande till behovet av ett regelverk för förköp av kommunalt bostadsbestånd (se kapitel 4). (Med annat allmännyttigt bostadsföretag än kommunalt avses här företag som till mindre än 50 procent ägs av kommun eller kommuner.) Kommittén har sett uppdraget som tvådelat; antingen att privata professionella investerare tar över eller att de boende tar över genom en kooperativ hyresrättsförening. 
 Syftet med uppdraget i förevarande del är att klarlägga de finansiella förutsättningarna för att i slutänden det allmän- nyttiga beståndet inte skall minska avsevärt. Enligt kommitténs mening skulle ett genomförande av det förslag till särskilda beslutsregler som lämnas i delbetänkandet eller av ett alternativ med effekt att försvåra för förhastade beslut, minska attraktivi- teten hos ombildning till bostadsrätt. Detta kan bidra till att bibehålla en stor allmännyttig sektor på bostadsmarknaden. Det kan även bidra till att öka intresset för bildande av kooperativ hyresrättsföreningar. En av förutsättningarna för kommitténs överväganden är att förslagen från Utredningen om kooperativ 
 101 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 SOU 2001:27 
  
 hyresrätt (se avsnitt 3.3) genomförs och därmed kommer att reglera upplåtelseformen i sig. 
 Motiven till varför en kommun vill sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd kan vara flera. I vissa kommuner anser man att kommunen inte bör äga och förvalta bostäder då detta inte är en kommunal kärnverksamhet (som t.ex. skola och omsorg) eller att kommunen prioriterar sådan kärnverksamhet. Ett annat motiv kan vara att kommunen vill minska sin riskexponering som ägare av bostäder om bostadsmarknaden är instabil eller vikande. Detta kan innebära att kommunen vill bredda ägandet av eller avyttra hela bostadsbeståndet. Ett ytterligare motiv kan vara en vilja att förbättra konkurrenssituationen på den lokala bostadsmarknaden. Oavsett vilket motivet är medför en försälj- ning av allmännytta i vissa situationer och i vissa kommuner till att det finns en risk för att hyresbeståndet på sikt minskar till förmån för bostadsrätter. 
  
 3.2 
  
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) 
  
 I diskussionsbetänkandet SOU 1999:148 föreslås att de boende skall få förköpsrätt om kommunen vill sälja kommunala bostadsföretag eller fastigheter. Utredningen anför: 
 Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att ta ställning till om kommunen skall äga ett allmännyttigt bostads- företag eller inte. Om kommunen anser att bostadsföretaget främjar genomförandet av den lokala bostadspolitiken, bör kommunen också ange syfte med att äga företaget samt utforma ägardirektiv med ledning av detta. De kommuner som anser att bostadsföretaget inte utgör ett verktyg som krävs för att säkerställa det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen, bör på motsvarande sätt ange alternativa lösningar. De kommuner som inte längre vill äga ett allmännyttigt bostadsföretag bör således ha möjlighet att avstå från detta. 
 Om kommunen vill sälja sitt bostadsföretag måste detta ske med respekt för de hyresgäster som bor i företagets fastigheter. Hyres- 
 102 
 SOU 2001:27 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
 gästerna har valt inte bara en bestämd upplåtelseform, utan också en trygg och professionell hyresvärd som arbetar utan enskilt vinst- syfte. Ett ägarbyte innebär stora förändringar och erfarenheten visar att det skapar en oro bland hyresgästerna. 
 Förslaget innebär att hyresgästerna ges en förköpsrätt i det fall kommunen vill sälja en del av eller samtliga aktier i ett bostads- företag. En motsvarande förköpsrätt föreslås också gälla i de fall bostadsföretaget säljer fastigheter. Hyresgästernas förköpsrätt för- utsätter att det finns ett dokumenterat intresse bland hyresgästerna, vilket inte bara skall ses som en nödvändig juridisk formalitet. Intresse och engagemang bland hyresgästerna är också en för- utsättning för att företaget skall kunna förena ett utvecklat hyres- gästinflytande, hög kvalitet och affärsmässighet. Om inte detta intresse finns hos hyresgästerna bör de inte heller kunna utöva förköpsrätten. 
 För att de boende skall kunna utöva sin förköpsrätt föreslås att det krävs att de bildar en ekonomisk förening som har till syfte att upplåta bostäderna med kooperativ hyresrätt. För närmare detaljer se avsnitt 4.1.3. 
  
 3.3 
  
 Utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) 
  
 Utredningen om kooperativ hyresrätt föreslår i SOU 2000:95 en särskild lag om kooperativ hyresrätt. Upplåtelseformen kan be- skrivas som en mellanform mellan traditionell hyresrätt och bostadsrätt. Det skall enligt förslaget finnas två huvudtyper av kooperativa hyresrättsföreningar.  
 Ägarmodellen  
 innebär att före- ningen äger det eller de hus där lägenheterna finns.  
 Hyres- modellen  
 innebär i stället att föreningen hyr samtliga lägenheter i ett hus som den i sin tur upplåter med kooperativ hyresrätt. 
 Utredningen om kooperativ hyresrätt berör intresset för kooperativ hyresrätt i förhållande till bostadsrätt: I såväl koope- rativ hyresrätt som bostadsrätt betalas insats. Men till skillnad från en bostadsrättshavare skall en kooperativ hyresgäst inte 
 103 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 SOU 2001:27 
  
 kunna göra en vinst genom att sälja sin hyresrätt, utan endast få tillbaka erlagt kapitaltillskott. Chansen till vinst medför att bostadsrättshavaren är beredd att erlägga ett större kapital- tillskott än den som saknar denna möjlighet. Bostadsrätts- havarens chans till vinst är ersatt av chansen till en på sikt lägre boendekostnad för kooperativa hyresgäster. Utredningen gör bedömningen att 10 procent utgör en övre gräns för vad folk i allmänhet är villiga att betala i insats för en kooperativ hyresrätt. En kooperativ hyresrättsförening måste då, allt annat lika, finan- siera 15 20 procent med ett topplån. Detta medför enligt utredningen troligen högre kapitalutgifter för den kooperativa hyresrätten i förhållande till bostadsrätt. 
  
 3.4 
  
 Förutsättningar för köp av professionella investerare 
  
 3.4.1 
  
 En undersökning och analys 
  
 För att klarlägga de finansiella förutsättningarna för överlåtelser m.m. av bostadsföretag från kommunen till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala har kommittén i december 2000/januari 2001 undersökt intresset hos några större fastig- hetsägare och andra privata investerare av att överta kommunalt allmännyttigt bostadsbestånd. Utgångspunkten för diskussionen med de privata investerarna var dels förutsättningarna på kapital- marknaden, dels att det övertagna beståndet även framdeles upplåts med hyresrätt och att verksamheten baseras på samma grundläggande principer om självkostnad och begränsning i vinstutdelning som gäller för kommunala bostadsföretag (f.n. 7,5 procent på eget tillskjutet kapital, se avsnitt 2.4.2). 
 Följande frågeställningar diskuterades. 
 Är det möjligt att skapa en allmännytta som ägs av privata investerare? 
 Kan privata investerare acceptera att utdelning på tillskjutet kapital begränsas till 7,5 procent? 
 104 
  
 SOU 2001:27 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 Är privata investerare beredda att ikläda sig socialpolitiska åtaganden vid förvärv av ett bostadsbestånd från allmän- nyttan? 
 Är privata investerare beredda att ta ett boendesocialt ansvar vid förvaltningen av ett bostadsbestånd? 
 Är privata investerare beredda att göra åtaganden om att sälja ett bostadsbestånd enligt särskild försäljningsordning? 
 Investerarna uttryckte en mycket positiv grundinställning till investeringar i bostadsfastigheter, särskilt på lång sikt. Enligt deras uppfattning leder dock bruksvärdessystemet till att de säljer sina bostadsfastigheter till bostadsrättsföreningar. Enligt investerarna återspeglar den köpeskilling som en bostadsrätts- förening kan betala, i vart fall delvis, det värde som en bostads- fastighet skulle representera vid en marknadsanpassad hyressätt- ning. 
 Investerarna uppgav att en begränsning av den utdelning som kan ske på tillskjutet kapital är otänkbar och gör en investering i allmännytta ointressant. De är beredda att göra boendesociala åtaganden, t.ex. krav på förmedlingsrätt, vid förvärv av fastig- heter. Det är dock viktigt att omfattningen av de sociala åtagan- dena preciseras noggrant inför förvärvet. Endast då är det möjligt att bedöma vilka kostnader som är förknippade med åtagandena. Endast då går det att bestämma hur åtagandena skall påverka den köpeskilling som skall utgå för fastigheterna. Det är emellertid en helt annan sak med ett åtagande som kommer efter det att en investering genomförts. Enligt investerarna är det dock mer tveksamt om man skulle acceptera åtaganden, av vad slag det vara må, som avser längre tid än cirka fem år. 
  
 3.4.2 
  
 Slutsatser 
  
 Kommittén drar av diskussionen slutsatsen att det torde vara svårt att finna eller påvisa något större intresse hos professionella investerare för att investera i allmännyttig 
 105 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 SOU 2001:27 
  
 bostadsverksamhet. Stötesten förefaller vara just det som utgör fundamentet för allmännyttig verksamhet dvs. att verksamheten drivs utan vinstsyfte och i förlängningen med utdelningsbegränsningar. En sådan är ur investerarnas synvinkel inte acceptabel. I övrigt kan de i princip acceptera andra villkor som t.ex. boendesocial åtaganden under förutsättningar att villkoren är kända och kan beaktas vid prissättningen och att villkoren inte binder investeraren i mer än några år. 
 Den långsiktighet som kommunerna har för sina bostads- företag innehåller enligt kommitténs uppfattning ett tids- perspektiv som inte är jämförbart med de privata investerarnas långsiktighet, vilken sträcker sig som längst cirka fem år. De avtalslösningar som eftersträvas med de privata investerarna och som kan säkerställa ett långtgående socialt ansvarstagande kan således inte ses längre än vad denna tidshorisont anger. Erfaren- heten visar också att avtal om bostadsförmedling är möjliga att uppnå, men att det samtidigt oftast är de kommunägda bostads- företagen som får ta hand om de mest utsatta hushållen inom gruppen förtursfall (se vidare kapitel 4). 
 Slutsatsen av detta resonemang är att det enligt kommitténs mening inte är möjligt att tillmötesgå de krav investerarna skulle ställa för övertagande bl.a. eftersom detta förutsätter borttagan- de av utdelningsbegränsningen. Detta ser kommittén som ute- slutet eftersom det skulle innebära att den begränsning som särskiljer allmännyttig verksamhet från annan verksamhet på bostadsmarknaden tas bort. Kommittén utesluter i och för sig inte att det kan tänkas finnas ett visst intresse hos privata inves- terare av att förvärva bostadsfastigheter eller hela bostadsbestånd t.ex. i syfte att med en sådan relativt sett säker placering balan- sera högriskplaceringar. 
 Kommittén har även övervägt en lösning utifrån en modell man har i Finland och som går ut på att staten skapar en form av garanti för att privat allmännytta, dvs. ickekommunal allmän nytta (t.ex. försäkringsbolag och pensionsstiftelser) kan göra viss utdelning. Det finska systemet bygger på att man i lag satt en nedre gräns för den utdelning ägaren till ett privat allmän- 
 106 
  
 SOU 2001:27 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 nyttigt bostadsföretag kan göra till ägaren (minst 2 procent mer än räntan på statens femåriga obligationslån) och att staten accepterar att denna utdelning får finansieras genom motsvarande hyreshöjning. Taket för tillåten utdelning sätts genom närmare föreskrifter av finska regeringen (se bl.a. 15 a § första stycket p. 3 i den finska aravalagen och den finska regeringens proposition RP 274/1988 rd, för år 2000 uppgick tillåten utdelning till 8 procent av det egna tillskjutna kapitalet). Systemet kan sägas garantera ägarna viss utdelning. Nackdelen är att utdelningen får betalas av hyresgästerna oavsett om verksam- heten gått med vinst eller inte. Enligt kommitténs bedömning är det uteslutet att införa ett liknande system i Sverige eftersom det torde strida mot dels de grundläggande principerna bakom allmännyttig bostadsverksamhet, dels tankarna bakom bruks- värdessystemet (se avsnitt 2.3). Enligt uppgift har den finska lösningen i praktiken inte lett till något intresse för icke- kommunal allmännytta eftersom det fortfarande finns en utdel- ningsbegränsning. 
  
 3.5 
  
 Förutsättningar för köp av de boende 
  
 3.5.1 
  
 Allmänt 
  
 Den primära förutsättningen för att de boende skall ta över sina bostäder genom köp av en kooperativ hyresrättsförening (av ägarmodellen, se avsnitt 3.3) är att de är intresserade av ett sådant övertagande. I praktiken torde det vara mindre vanligt att det finns ett intresse av att ta över ett helt eller delar av ett företag, särskilt om dess bostadsbestånd är stort och utspritt. Kommittén har dock inte uteslutit möjligheten eftersom frågan beror på t.ex. engagemanget hos de aktuella föreningsmed- lemmarna och på situationen på den lokala bostadsmarknaden. De boendes intresse är i sin tur beroende av framförallt de finansiella villkor under vilka ett övertagande kan ske. 
 107 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 SOU 2001:27 
  
 3.5.2 
  
 Finansiella förutsättningar 
  
 Frågan om de boendes finansiering av ett köp av den fastighet de bor i eller av ett större fastighetsbestånd innehåller två bestånds- delar, nämligen dels den kooperativa hyresrättsföreningens finansiering av köpet av fastigheten/fastigheterna, dels de boen- des finansiering av respektive lägenhet (insats). 
 När det gäller de boendes insats gäller (enligt förslaget i SOU 2000:95), till skillnad mot vad som gäller vid bostadsrätt, att en kooperativ hyresgäst inte skall kunna göra en vinst genom att sälja sin hyresrätt, utan endast få tillbaka erlagt kapitaltillskott. Utredningen om kooperativ hyresrätt gör bedömningen att 10 procent utgör en övre gräns för vad folk i allmänhet är villiga att betala i insats för en kooperativ hyresrätt. Denna insats finansieras på sedvanligt sätt genom egna sparade medel eller genom lån eller genom en kombination av dessa. Med hänsyn till att insatsen är relativt låg har kommittén inte sett att denna del av finansieringen har avgörande betydelse för de boendes intres- se av övertagande. 
 Det avgörande torde i stället vara  
 föreningens  
 finansiering av lägenheterna. Eftersom de boendes egna ursprungliga insatser är lägre än t.ex. för bostadsrätter, måste en större del av den totala kostnaden för övertagandet finansieras genom att föreningen tar lån. Med hänsyn till att de boendes insats är relativt låg är det sannolikt att behovet av topplån dvs. utan säkerhet i fastig- heten är större än för t.ex. en bostadsrätt. Den lägre insatsen liksom det förhållandet att den kooperativa hyresrätten inte på samma sätt som en bostadsrätt kan generera vinst till innehava- ren, leder sannolikt till att den kooperativa hyresrättsföreningen ses som en mer osäker kredittagare än en bostadsrättsförening. Eller med andra ord att kreditgivaren ser det som en potentiellt högre risk att låna ut pengar till kooperativa hyresrättsföre- ningen jämfört med t.ex. en bostadsrättsförening. 
 Det faktum att den kooperativa hyresrätten är en relativt ny upplåtelseform och att den av olika skäl inte har fått något större genomslag utgör ett grundläggande problem i kredithänseende. 
 108 
  
 SOU 2001:27 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) beskriver hur man har löst detta i några andra europeiska länder genom att inrätta olika typer av garantifonder. Detta har inne- burit att bostadsföretagen kan få lån med en ränta som t.o.m. ligger någon procentenhet lägre än för andra låntagare på den allmänna kreditmarknaden. 
 En eventuell högre risk får den kooperativa hyresrättsföre- ningen betala genom en högre riskpremie, dvs. högre ränta. Storleken på riskpremien om någon beror dock sannolikt i stor utsträckning även på bl.a. attraktiviteten hos det lokala området eller den lokala bostadsmarknaden. Denna eventuella merkostnad påverkar hyran för den kooperativa hyresrätten. (Den högre hyresnivån kan i vissa situationer i sin tur göra att området blir mindre attraktivt vilket ökar risken att förlora insatsen.) 
 Avgörande för de boendes intresse är således möjligheterna till föreningens finansiering av köpet och de närmare villkoren härför och hur detta påverkar storleken på hyran. Som nyss sades beror detta i sin tur bl.a. på attraktiviteten i det aktuella området och den aktuella lokala bostadsmarknaden. Om kreditkostnaden och därmed hyran blir för hög satt i relation till den tidigare hyran och det inflytande man uppnår genom ett övertagande samt övriga faktorer torde intresset hos de boende för övertagande vara svalt. 
 En möjlighet att minska eventuella finansieringsproblem för kooperativa hyresrättsföreningar som kommittén övervägt är en statlig kreditgaranti. Statens bostadskreditnämnd, BKN, som för närvarande lämnar kreditgarantier i huvudsak för ny- och om- byggnad av bostäder, skulle kunna ges möjligheter att lämna kre- ditgarantier för lån för omvandling av allmännyttiga bostäder till kooperativa hyresrätter. 
 I enlighet med riksdagens principbeslut om statliga garantier skall garantisystemet dock vara subventionsfritt. Utredningen om utvärdering av statliga kreditgarantier för bostadsinveste- ringar lämnade i betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostäder (SOU 2000:13) förslag som går ut på att kreditgarantin 
 109 
  
 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta 
  
 SOU 2001:27 
  
 skall vara civilrättsligt bindande, att avgifterna för kreditgarantin skall vara differentierade och riskrelaterade, att avgifterna tas ut för hela eller delar av garantiperioden i förväg (och därmed helt eller delvis kan lånefinansieras) och att BKN får fastställa garantivillkoren. Detta innebär i praktiken att kreditgivaren till en kooperativ hyresrättsförening som anses ha relativt låg kreditvärdighet, får en relativt hög kostnad för garantin. Denna kostnad får i slutänden hyresgästerna betala. Denna effekt torde i praktiken åtminstone delvis ta udden av en kreditgaranti utifrån dagens system för statliga kreditgarantier. Det ligger utanför kommitténs uppdrag att överväga förändringar i syste- met. 
  
 3.5.3 
  
 Sammanfattning 
  
 Sammanfattningsvis ser kommittén positivt på hyresformen kooperativ hyresrätt. Först genom permanent lagstiftning blir det möjligt för den att utvecklas. Enligt kommitténs uppfattning kan den kooperativa hyresrätten komma att bli ett betydelsefullt alternativ på den framtida bostadsmarknaden och för möjlig- heterna till ökat boendeinflytande. Även om det idag inte är möjligt att med säkerhet fastställa intresset hos de boende eller de exakta finansiella förutsättningarna vid ett övertagande av de boende, är det kommitténs uppfattning att det förslag till per- manent lag om kooperativ hyresrätt som lämnas i SOU 2000:95, bör kompletteras med regler om förköpsrätt för de boende. Frågan om förköpsrätt övervägs närmare i nästa kapitel. 
 110 
  
 4 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 4.1 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd 
  
 4.1.1 
  
 Uppdraget 
  
 Kommittén har i denna del enligt sina tilläggsdirektiv att ta ställ- ning till om hyresgäster eller andra bör tillförsäkras rätt till för- köp av kommunala bostadsföretag eller bostadsbestånd. (För det fall det rör sig om försäljning av fast egendom är det i praktiken  
 det kommunala bostadsföretaget  
 som säljer. Rör det sig om för- säljning av aktier i det kommunala bostadsföretaget är det  
 kom- munen  
 som säljer.) 
 Kommittén lämnade i delbetänkandet (SOU 2000:104) förslag om särskilda regler för kommunala beslut vid försäljning av kommunala bostäder, m.m. Kommittén aviserade (s. 33) att det fortsatta arbetet bl.a. skulle inrikta sig på en analys av om dessa regler behöver kompletteras med ett regelverk för förköp av kommunalt bostadsbestånd. Ett ställningstagande i förköps- frågan angavs behöva föregås av en särskild analys av framför allt de finansiella förutsättningarna för överlåtelse av kommunalt bostadsbestånd eller bostadsföretag till privata allmännyttiga aktörer. Denna analys görs i kapitel 3 i detta betänkande. 
  
 4.1.2 
  
 Gällande regler om förköp, m.m. 
  
 Förköp av fast egendom 
 Förköpslagen (1967:868) innehåller regler som ger kommun förköpsrätt vid försäljning av fast egendom som bl.a. behöver rustas upp eller som behöver byggas om för att tillgodose bostadsförsörjningen eller något ändamål som anknyter till den 
 111 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 (1 §). Förköpsrätten är begränsad till kommun och härmed avses borgerlig primärkommun; landsting får alltså inte utöva för- köpsrätt. Inte heller har kommunalt bostadsföretag motsvarande rätt. Vidare kan förköp inte ske för att mer allmänt trygga bostadsförsörjningen i kommunen. Lagen torde således inte vara tillämplig för en kommun som vill förvärva fast egendom för att utvidga sitt bostadsbestånd. Syftet med lagen är att förbättra kommunernas möjligheter att på ett tidigt stadium förvärva mark som behövs för samhällsutvecklingen och därigenom åstadkomma en dämpning av prisutvecklingen i fråga om sådan mark (se t.ex. prop. 1967:90 och Hutchinson/Smith Synnergren, Fastighetsrätt, 1999). 
 Bestämmelser om förköp av fast egendom finns även för ombildning till bostadsrätt i lagen (1982:352) om rätt till fastig- hetsförvärv för ombildning till bostadsrätt ( 
 ombildningslagen 
 ). Som rubriken antyder är det i samband med att fastighetsägaren har för avsikt att avyttra sin fastighet som särskilda möjligheter finns till ombildning. I korthet går reglerna ut på att hyres- gästerna bildar en bostadsrättsförening. Denna anmäler till inskrivningsmyndigheten sitt intresse av att förvärva fastigheten. Detta antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Genom anmälan får bostadsrättsföreningen en förköpsrätt. För bostads- rättsföreningen beslut om förvärv gäller vissa formella regler vilka framgår av 9 kap. 19 21 §§ bostadsrättslagen (1991:614), BRL (se SOU 2000:95). Intresseanmälan förutsätter bl.a. att hyresgästerna i minst två tredjedelar av de uthyrda lägenheterna skriftligen har förklarat sig intresserade av en ombildning till bostadsrätt, och att dessa hyresgäster är medlemmar i bostads- rättsföreningen (3 §). 
 Om intresseanmälan gjorts får fast egendom som utgör hyres- eller småhusenhet inte överlåtas helt eller delvis genom köp eller byte utan att den bostadsrättsförening som har gjort intresse- anmälan har erbjudits att förvärva hela hyreshus- eller småhus- enheten. Ett sådant erbjudande kallas hembud. Med överlåtelse genom köp eller byte likställs överlåtelse genom tillskott till bolag eller förening, utdelning eller skifte från bolag eller före- 
 112 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 ning samt fusion enligt 14 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) (6 §). Hembud sker hos hyresnämnden genom skriftlig anmälan av fastighetsägaren. Fastighetsägaren skall härvid ge in ett av honom undertecknat skriftligt förslag till köpeavtal som skall innehålla uppgift om köpeskillingen för den hembjudna egen- domen och övriga villkor för förvärvet (7 § första stycket). Hembudet antas genom att bostadsrättsföreningen inom tre månader från den dag då hembudet skedde, skriftligen anmäler till hyresnämnden att föreningen beslutat att förvärva den hem- bjudna egendomen på villkor som anges i förslaget till köpeavtal. När anmälan har kommit in prövar nämnden om hembudet rätteligen har antagits. (10 §) Om hembudet har antagits, skall det anses som om fastighetsägaren och bostadsrättsföreningen har slutit avtal om köp av den hembjudna egendomen på de vill- kor som anges i förslaget till köpeavtal. (11 §). 
 När det gäller skälen för de år 1982 införda reglerna om ombildning till bostadsrätt konstaterades i förarbetena (prop. 1981/82:169 s. 18 ff) att bostadspolitiken tidigare hade varit inriktad främst på att komma tillrätta med bostadsbrist samt låg utrymmes- och utrustningsstandard. Tiden ansågs vara mogen för att flytta tyngdpunkten mot annat, bl.a. de boendes inflytande. Man bedömde dock att det inte är möjligt att uppnå samma inflytande för hyresgäster som för dem som bor med ägande- eller bostadsrätt. Bostadsrätten borde därför öka, sär- skilt i områden där hyresrätten dominerar. Då åstadkommer man, enligt departementschefen, en större variation mellan upp- låtelseformerna, varigenom bl.a. bostadskonsumenternas önske- mål bättre kan tillgodoses. I korthet motiverades alltså reglerna med att man ville stimulera den boendeform som ansågs ge de bästa och mest omfattande möjligheterna till boendeinflytande. (Se även SOU 2000:95.) 
 Utredningen om kooperativ hyresrätt anförde i sitt betän- kande (SOU 2000:95) i frågan om huruvida det finns skäl att gynna någon av upplåtelseformerna kooperativ hyresrätt och bostadsrätt bedömningen att det utifrån förarbetena till ombild- ningslagen (se ovan) inte finns skäl att missgynna kooperativa 
 113 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 hyresrätter jämfört med bostadsrätter. Detta eftersom en av grundidéerna med kooperativ hyresrätt är just att hyresgästerna skall få möjligheter till medinflytande, ungefär på samma sätt som bostadsrättshavare har. Utredningen bedömde samtidigt att det utifrån dessa skäl inte heller finns skäl att gynna de koopera- tiva hyresrätterna på bostadsrätternas bekostnad. 
 Förköp av aktier 
 Aktier kan principiellt, med begränsade undantag, överlåtas och förvärvas fritt utan hinder i lag eller bolagsordning. Överlåtbar- heten bidrar till att göra investeringar i aktier attraktiva och är för företag med mera kapitalkrävande verksamhet en nödvändig förutsättning för deras finansiering (se t.ex. Nial/Johansson, Svensk associationsrätt, 7 uppl., 1998). Enligt 3 kap. 2 § aktie- bolagslagen (1975:1385), ABL, måste inskränkning av rätten att fritt överlåta och förvärva aktie följa av lag. Här bortses från vissa regler om hembud (3 kap. 3 § ABL) som saknar intresse i detta sammanhang. 
 1 
  
 Regler om förköp av aktier är få i svensk lagstiftning. Enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m., krävs till- stånd av hyresnämnd för förvärv av aktier i vissa fall. Enligt samma lag har kommun förköpsrätt vid tillståndspliktig försälj- ning av aktier i bl.a. vissa fåmansföretag som äger hyresfastighet. Lagen ofta benämnd Thompson har varit föremål för omfattande kritik. I bl.a. SOU 1994:23 och i flera riksdags- motioner har framförts förslag om att lagen avskaffas. Dessa för- slag avvisades dock av riksdagen våren 1998, då den ställde sig bakom ett uttalande om att lagen fortfarande är ett viktigt instrument för att hindra oseriösa eller på annat sätt olämpliga förvärvare att komma in på fastighetsmarknaden (se 1997/87:BoU7 s. 8 och senast 2000/01:BoU4 s. 12, se även Callahan 2000/2001 s. 826). 
  
 1  
 I förslaget till ny aktiebolagslag som lades fram av Aktiebolagskommittén i dess slut- betänkande (SOU 2001:1) föreslås i sak ingen ändring av 3 kap. 2 § (se s. 301 och även SOU 1997:22 s. 315). 
 114 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 Förköpsreglerna i 1975 års lag kompletterar regleringen i för- köpslagen (från år 1967, se ovan), som enbart omfattar över- låtelse av fast egendom och tomträtt, och har utformats i överensstämmelse med denna. Förköpsrätten utövas genom att kommunen inom samma tid som gäller för kommunens begäran om hyresnämndens prövning av aktieförvärvet, till hyres- nämnden anmäler beslut att utöva förköpsrätten. Det är såvitt kommittén känner till oklart om rätten att förköpa aktier utnyttjas av kommunerna. I SOU 1994:23 konstaterades (s. 87) att inte något enda ärende angående förköp såvitt bekant avgjorts vid hyresnämnderna under den senaste tioårsperioden. 
  
 4.1.3 
  
 Förslaget från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) 
  
 I direktiven till Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (dir. 1999:32) angavs att utredaren skulle analysera vilka verk- samhetsformer som kan vara lämpliga för allmännyttiga bostads- företag. Det framhölls även att utredningen skulle lämna förslag till hur de kommunägda företagen kan utvecklas genom att hyresgästerna får ett ökat inflytande, bland annat genom alterna- tiva verksamhetsformer där hyresgästerna äger fastigheterna. Utredningen hade dessutom i uppdrag att pröva alternativet att överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser, eller någon form av kooperativ hyresrätt på sätt som skett i vissa andra europeiska länder. 
 Med utgångspunkt från uppdraget i denna del lämnade utred- ningen i diskussionsbetänkandet (SOU 1999:148) följande för- slag (s. 105). Hyresgästerna skall ha rätt till förköp om kommu- nen vill sälja aktier i ett allmännyttigt bostadsbolag eller om bolaget vill sälja fastigheter. En förutsättning för att förköps- rätten skall gälla är att det finns ett dokumenterat intresse bland en majoritet av de berörda hyresgästerna. Kommunens rätt till ersättning vid sådana överlåtelser föreslås bli föremål för ytter- ligare överväganden. Om det vid försäljning av aktier i ett all- männyttigt bostadsbolag uppkommer en realisationsvinst skall 
 115 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 denna till minst hälften reserveras för åtgärder för bostadsför- sörjningens främjande i kommunen. Detta gäller till den del vinsten överstiger nuvärdet av den skäliga utdelningen på av kommunen tillfört kapital. 
 Utredningen utvecklade sitt förslag om  
 försäljning av aktier  
 i bostadsföretaget enligt det följande (s. 107 f). För att hyresgäs- terna skall kunna utöva förköpsrätten krävs att de bildar en ideell förening som representerar mer än hälften av företagets hyresgäster (innehavare av bostadshyresavtal) genom medlem- skap eller fullmakter. Om hyresgästerna vill utnyttja förköps- rätten skall aktierna förvärvas av en särskild och för ändamålet bildad stiftelse. Denna stiftelse skall enligt stiftelseförordnandet ha till syfte att äga aktier i det allmännyttiga bostadsbolaget. Enligt förordnandet skall styrelsen utses av en förening där alla berörda hyresgäster har rätt att vara medlemmar. Vidare skall av förordnandet framgå att aktierna inte får avyttras. Om stiftelsen i en framtid väljer att likvidera företaget skall överskottet inbetalas till kommunen och användas för att främja bostads- försörjningen i kommunen. För att kunna utnyttja förköps- rätten måste hyresgästerna lämna en intresseanmälan till Bo- verket, som sedan kommunen skall underrättas om. För att garantera att försäljning inte sker utan att hyresgästerna erbjudits möjlighet till förköp skall varje aktieförsäljning i ett allmännyttigt bostadsbolag anmälas till Boverket. 
 Utredningen utvecklade sitt förslag om  
 försäljning av fast egendom  
 enligt det följande (s. 108 f). För att hyresgästerna skall kunna utöva förköpsrätten krävs att de bildar en ekonomisk förening som har till syfte att upplåta bostäderna med koopera- tiv hyresrätt till föreningens medlemmar. Hyresgäster som väljer att inte bli medlemmar i föreningen behåller enligt hyreslagen sina rättigheter fullt ut. Föreningen måste som medlemmar samla minst hälften av hyresgästerna (innehavare av bostads- hyresavtal) i den eller de berörda fastigheterna. Förslaget inne- bär i praktiken att nuvarande förköpsrätt för en bostadsrätts- förening även skall gälla för en kooperativ hyresrättsförening (i stora drag i överensstämmelse med det förslag till lagändringar 
 116 
 SOU 2001:27 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 som 
  
 lämnades 
  
 i 
  
 betänkandet 
  
 Kooperativ 
  
 hyresrätt 
  
 [SOU 2000:95], 
  
 se avsnitt 4.1.3). Om 
  
 både en bostadsrätts- 
  
 förening och en kooperativ hyresrättsförening gör anspråk på förköpsrätten, föreslås denna i första hand tillkomma den kooperativa hyresrättsföreningen, eftersom denna upplåtelse- form ligger närmare den befintliga. 
 Utredningen utvecklade även sitt förslag om  
 priset vid hyres- gästernas förköp  
 (s. 109 f): Vid försäljning uppkommer frågan om prissättning. En värdering av ett bostadsföretag eller av enstaka fastigheter kan göras på olika sätt. En utgångspunkt vid sådana värderingar är att beräkningen görs på grundval av förväntad framtida avkastning. Vid förköp både enligt förköpslagen och lagen om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostads- rätt, betalar den som utnyttjar förköpsrätten det ursprungligen bestämda priset (se avsnitt 4.1.2). Fördelen med denna metod är att priset redan är bestämt. Nackdelen är densamma; säljaren och köparen som utnyttjar förköpsrätten har ingen möjlighet att dis- kutera priset. Det finns därmed en risk att priset drivs upp till en högre nivå, särskilt om förköpsrätten förväntas bli utnyttjad. Vad gäller prissättning på företaget vid förköp bör en avvägning göras av de olika intressen som rimligen bör tillvaratas i sam- manhanget. Det handlar om det kommunala ägarintresset och självstyrelsen, om förutsättningarna för finansiering samt om möjligheterna att stimulera en övergång till nya former för ägande och hyresgästinflytande. Frågan bör enligt utredningen bli föremål för ytterligare analys och överväganden. 
  
 4.1.4 
  
 Förslaget från Utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) 
  
 Utredningen om kooperativ hyresrätt föreslår i sitt betänkande Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) vissa ändringar i lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt (se om lagen i avsnitt 4.1.2), som i princip går ut på 
 117 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 att kooperativa hyresrättsföreningar får samma rätt till ombild- ning av hyresrätt som bostadsrättsföreningar har idag. 
 Utredningen föreslår även en särskild lag om kooperativ hyresrätt. Upplåtelseformen kan beskrivas som en mellanform mellan traditionell hyresrätt och bostadsrätt. Det skall enligt förslaget finnas två huvudtyper av kooperativa hyresrätts- föreningar.  
 Ägarmodellen  
 innebär att föreningen äger det eller de hus där lägenheterna finns.  
 Hyresmodellen  
 innebär i stället att föreningen hyr samtliga lägenheter i ett hus som den i sin tur upplåter med kooperativ hyresrätt. Enligt utredningen är den kooperativa hyresrätten bl.a. tänkt som ett framtida alternativ för att i de allmännyttiga bostadsföretagen kunna utveckla ett långtgående boinflytande för hyresgästerna. 
  
 4.1.5 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Kommitténs förslag:  
 En företrädesordning vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunalt bostadsföretag regleras i lag. I första hand skall kommunen sälja till annat allmännyttigt bostadsföretag. I andra hand skall kommunen sälja till en kooperativ hyresrättsförening av ägarmodell som hyresgästerna bildat. Först därefter skall kommunen kunna sälja till bostadsrättsförening eller annan. Frågan om den närmare utformningen av en reglering av företrädesordningen och med den sammanhängande frågor som t.ex. avsteg från den kommunala lokaliseringsprincipen liksom frågan om priset vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd kan eller bör regleras, bör bli föremål för ytterligare analyser och överväganden inom ramen för en särskild utredning. 
 En kommun som önskar sälja sitt allmännyttiga bostadsbestånd har flera möjliga vägar att gå. Kommunen kan överlåta enstaka eller flera fastigheter. Kommunen kan även överlåta hela eller delar av ett bostadsföretag. I kommitténs delbetänkande All- 
 118 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 männyttan på  
 2000-talet 
  beslutsregler vid försäljning av kom- munala bostäder (SOU 2000:104) lämnades olika förslag på reglering för att försvåra förhastade försäljningar av kommunala bostadsföretag och fast egendom inom den kommunala allmän- nyttan. 
 Enligt regeringens och kommitténs uppfattning är det av största betydelse att det finns en tillräckligt stor sektor av bostadsmarknaden där verksamheten bedrivs utan vinstsyfte. Detta har stor betydelse för det bostadspolitiska målet att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kost- nader (jfr prop. 1997/98:119). En tillräckligt stor hyresmarknad underlättar även kommunernas boendeplanering. Kommitténs principiella utgångspunkt är därför att överlåtelse av hela eller delar av kommunalt bostadsbestånd så långt det är möjligt bör ske under förutsättningar som gör det möjligt att bostäderna även framdeles utgör hyresrätter. Den stora samhällsekonomiska fördelen med hyresrätten är att den erbjuder ett rörligare alter- nativ än ägande av sitt boende, tack vare att det inte krävs någon kapitalinsats. Därigenom sker inträde eller utträde ur en mark- nad enklare och till lägre kostnader än om man skall köpa/sälja sin bostad. Följaktligen är det av stort värde att det finns en fungerande hyresmarknad, och behovet av en sådan marknad är större ju snabbare strukturomvandlingen går. En  
 icke-funge- 
  rande hyresmarknad är därför en hämmande faktor i en till- växtregion. Den begränsar rörligheten på arbetsmarknaden och påverkar därigenom nivån på den strukturella arbetslösheten. Enligt kommitténs bedömning säkerställs hyresrättens fortbe- stånd bäst genom någon form av företrädesordning. 
 I den skrivelse från kommittén till regeringen den 26 oktober 2000 där kommittén bl.a. begärde förlängd tid för utförande av sitt uppdrag och som legat till grund för kommitténs tilläggs- direktiv (se bilaga 2), redovisade kommittén sitt preliminära ställningstagande i fråga om en företrädesordning vid försäljning av kommunalt bostadsbestånd. Kommittén angav att en förköpsreglering exempelvis kunde utgå från att bostäderna i första hand överlåts till annat kommunalt ägt bostadsföretag, i 
 119 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 andra hand till de boende i form av kooperativ hyresrätt/stiftelse och i tredje hand erbjuds till bostadsrätt eller övrig bostads- marknad. Den kooperativa hyresrätten har enligt kommitténs uppfattning den fördelen att möjligheterna till boendeinflytande ökar. Detta främjar gemenskap, boendedemokrati, ansvars- tagande och aktsamhet. I en kooperativ hyresrättsförening är även möjligheterna goda att påverka boendekostnaderna. 
 I linje med det resonemang som förs i kapitel 2 och den ägar- neutrala lag om allmännyttiga bostadsföretag som föreslås där har kommittén efter ytterligare överväganden delvis reviderat den uppfattning som framförs i skrivelsen till regeringen. En försäljning bör i första hand ske till ett annat allmännyttigt bostadsföretag, inte nödvändigtvis ett kommunägt. I andra hand bör försäljning ske till de boende i form av en kooperativ hyres- rättsförening (av ägarmodellen). (Hyresgästerna bör således tillförsäkras rätt till förköp av den fastighet de bor i, för ombild- ning till kooperativa hyresrätter. Se vidare om detta nedan.) Mot bakgrund av det förslag till lag om kooperativ hyresrätt som lämnas i SOU 2000:95 har kommittén inte längre sett anledning att överväga det alternativ som går ut på att bostäderna förvärvas av en särskild stiftelse som i sin tur hyr ut bostäderna till en kooperativ hyresrättsförening. Först sedan hyresgästerna erbju- dits att ta över bör bostäderna kunna ombildas till bostadsrätter eller säljas på den övriga bostadsmarknaden. 
 Kommittén har vid sina överväganden inte begränsat sig till den situationen att de boende övertar fast egendom. Det är vis- serligen kommitténs uppfattning att förköp av aktier normalt torde vara ett mindre attraktivt alternativ för de boende, men kommittén har inte uteslutet att det i vissa fall kan finnas ett sådant intresse. En reglering som endast tog sikte på försäljning av fast egendom skulle dessutom lätt kunna kringgås genom att kommunen i stället säljer aktier eller andelar i bostadsföretaget. 
 Kommittén föreslår således att en företrädesordning vid för- säljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommu- nalt bostadsföretag regleras i lag: I första hand skall kommunen sälja till annat allmännyttigt bostadsföretag. För det fall det 
 120 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 råder konkurrens mellan flera allmännyttiga bostadsföretag och den ena intressenten är en kooperativ hyresrättsförening som godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall föreningen träda tillbaka för ett annat allmännyttigt bostadsföretag. I andra hand skall kommunen sälja till hyresgästerna genom en kooperativ hyresrättsförening av ägarmodell som hyresgästerna bildat. Först därefter skall kommunen kunna sälja till bostadsrättsförening eller annan. En företrädesordning av angett slag kompletterar det förslag om särskilda beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder m.m.. som kommittén lämnar i delbetänkandet (se SOU 2000:104 s. 33). 
 Det främsta argumentet för att annat allmännyttigt bostads- företag ges företräde framför de boende i form av en kooperativ hyresrättsförening är att det med en omvänd ordning är sanno- likt att antalet hyresrätter riskerar att minska i större utsträck- ning, eftersom det finns en risk att de kooperativa hyresrätterna ombildas till bostadsrätter. 
 Med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv har det inte varit möjligt att utarbeta förslag till författningstext eller närmare överväga vilken lagteknisk lösning som är mest lämplig. Kommittén har fått nöja sig med att skissera hur en sådan lagreglering kan se ut. Frågan om den närmare utform- ningen av en reglering av företrädesordningen liksom frågan om priset vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd kan eller bör regleras (se nedan) bör bli föremål för ytterligare analyser och överväganden inom ramen för en särskild utredning. Se närmare om fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor i av- snitt 1.6. 
 Skyldigheten för kommunen att i första hand sälja den fasta egendomen/aktierna, behöver sannolikt regleras i en ny lag. Kommittén ser inte att sådan reglering har någon given plats i befintlig lagstiftning. En fråga som behöver övervägas är om regleringen bör utformas med förebild i ombildningslagen, dvs. att annat allmännyttigt bostadsföretag anmäler intresse och där- igenom får en förköpsrätt eller om det mer aktivt skall ligga på kommunen att undersöka intresset hos övriga allmännyttiga 
 121 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 aktörer på den lokala bostadsmarknaden. En skyldighet av skis- serad art kan visserligen sägas utgöra ett visst åsidosättande av den kommunala självstyrelsen. Det kan mot detta argument invändas att ingreppet i kommunens bestämmanderätt endast avser vem kommunen får sälja till. Det innebär inte att kommu- nen inte får sälja. Ur denna synvinkel framstår åsidosättandet av den kommunala självstyrelsen inte större än vad som är situatio- nen då en bostadsrättsförening med stöd av ombildningslagen (se avsnitt 4.1.2) utnyttjar förköpsrätt vid försäljning av kom- munägd fastighet. Kommittén ser därför inte att en lagreglering med skisserat innehåll kan angripas från konstitutionell syn- punkt. En annan fråga som behöver lösas i detta sammanhang är eventuell konkurrens mellan flera allmännyttiga bostadsföretag. Som framgår ovan är kommitténs förslag att annat allmännyttigt bostadsföretag än kooperativ hyresrättsförening som godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall ha företräde. För det fall det är fråga om att flera kooperativa hyresrättsföreningar eller flera andra allmännyttiga bostadsföretag konkurrerar får före- trädesrätten lösas genom tidpunkt för intresseanmälan eller på annat sätt. 
 En ytterligare fråga i detta sammanhang som behöver analyse- ras är ett avsteg från den kommunala lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen) i syfte att möjliggöra för kommuner att när det är bostadspolitiskt motiverat kunna agera över kom- mungränserna. Lokaliseringsprincipen innebär i grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eller lands- tingets egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig. Principen är emellertid redan idag försedd med vik- tiga modifikationer, som har samband med befolkningens rörlig- het och ofullkomligheter i kommunindelningen (se Rodriguez/Russell, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 85). Enligt kommitténs uppfattning skulle en möjlighet för ett kom- munalt bostadsföretag att köpa hela eller delar av fastighet/bo- stadsföretag i annan kommun underlätta för kommunerna att utföra sina bostadspolitiska uppgifter. Det är därför enligt kom- mitténs uppfattning motiverat med ett avsteg från lokaliserings- 
 122 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 principen. Frågan behöver dock bli föremål för närmare analys och överväganden. 
 I likhet med Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet menar kommittén att kommunens rätt till ersättning vid över- låtelse bör bli föremål för ytterligare överväganden. Kommittén har inte haft möjlighet att på djupet analysera denna komplice- rade fråga. Priset på fastigheten har ett omedelbart samband med boendekostnaden. För att det inte skall vara dyrare att bo i en kooperativ hyresrätt än i en vanlig hyresrätt, är det nödvändigt att priset på fastigheten som den kooperativa hyresrättsföre- ningen övertar i stora drag motsvarar ett objektivt avkastnings- värde, dvs. de hyror som en fastighet kan antas generera i egen- skap av hyresfastighet eller med andra ord det marknadspris som kan uppnås om köparen avser att även framdeles upplåta bostä- der med hyresrätter i fastigheten. Kommittén har mot bakgrund av den beskrivning som ges i SOU 1999:148 ställt sig frågan om priset vid försäljningen överhuvudtaget kan eller bör regleras. Flera invändningar kan resas mot en sådan reglering. En är den uppenbara risken för snedvridning av konkurrensen på bostads- marknaden. En annan är att det torde vara förenat med stora svårigheter att fastställa en objektiv beräkningsgrund för priset. Enligt kommitténs uppfattning är frågan om att reglera priset vid försäljningen i annan ordning än vad som sker idag vid förköp enligt förköpslagen respektive ombildningslagen komplicerad. Det är kommitténs uppfattning att frågan bör bli föremål för ytterligare analys och överväganden. 
 Det andra ledet i företrädesordningen är hyresgästernas rätt att för det fall inget allmännyttigt bostadsföretag visat intresse, köpa fastigheten respektive aktierna i det kommunala bostads- företaget. I denna del kan enligt kommitténs bedömning sanno- likt de ändringar i ombildningslagen som föreslås av Utred- ningen om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95 tjäna som utgångspunkt. Utredningen föreslår att vid sidan om dagens för- köpsrätt för bostadsrättsföreningar skall kooperativa hyres- rättsföreningar få förköpsrätt för förvärv av fast egendom. I det fortsatta beredningsarbetet med kommitténs förslag om företrä- 
 123 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 desordning i denna del får bl.a. övervägas om ytterligare regler bör föras in i ombildningslagen, eller om en annan lösning är att föredra. Att observera särskilt är att ombildningslagen endast tar sikte på förköpsrätt av fast egendom. Som konstateras i avsnitt 4.1.2 finns det få regler om förköp av aktier i svensk lag- stiftning, och det saknas helt regler som ger privata utomstående rätt till förköp av aktier. Regelverket behöver således täcka rätten för en kooperativ hyresrättsförening att både köpa fast egendom och aktier i kommunalt bostadsföretag. Om ombildningslagen bör kompletteras med förköpsregler för aktier eller om samtliga regler bör samlas i en särskild lag får övervägas vid beredningen av kommitténs förslag. 
 Enligt kommitténs mening bör oavsett hur man lagtekniskt väljer att utforma regelverket vid konkurrens en kooperativ hyresrättsförening ges företräde framför en bostadsrättsföre- ning. Utredningen om kooperativ hyresrätt föreslår i SOU 2000:95 att de olika föreningarna skall vara likställda i för- köpshänseende. Det är kommitténs uppfattning att en koopera- tiv hyresrättsförening bör ha företräde framför en bostadsrätts- förening, eftersom överlåtelse av hela eller delar av kommunalt bostadsbestånd så långt det är möjligt bör ske under förutsätt- ningar som gör det möjligt att bostäderna förblir hyresrätter. 
 En annan fråga som närmast rör konkurrens mellan en koope- rativ hyresrättsförening och en bostadsrättsförening är om det skall vara lättare för en kooperativ hyresrättsförening att aktuali- sera förköpsrätten än vad det är för en bostadsrättsförening (se avsnitt 4.1.2 om beslut om ombildning av hyresrätt till bostads- rätt). 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslår i SOU 1999:148 att en grupp om hälften av de boende skall kunna aktualisera den förköpsrätt en kooperativ hyresrättsförening skall ha. 
 Enligt förslaget från Utredningen om kooperativ hyresrätt (i SOU 2000:95) krävs att minst två tredjedelar av de boende har förklarat sig intresserade av ombildning (se 5 kap. 2 § i förslaget till lag om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95). 
 124 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 Kommittén har övervägt om det finns anledning att ha andra regler än vad som gäller för bostadsrätt och vad som föreslås i SOU 2000:95. Majoritetskravet för ombildning till bostadsrätt ändrades så sent som den 1 juli 1999 från minst hälften till två tredjedelar. De skäl som anfördes för detta var i korthet följande (prop. 1998/99:191 s. 12 f). Ju fler som deltar i ombildningen, desto större är möjligheten att övergången till bostadsrätt blir lyckad. Boendet har en stor social betydelse. Det är därför inte rimligt att en ombildning skall få genomföras om ett stort antal hyresgäster, kanske närmare hälften, motsätter sig den. Ombild- ning innebär också en risk för att föreningen sätter sina egna medlemmars intressen framför de kvarvarande hyresgästernas. 
 Enligt kommitténs uppfattning är dessa motiv relevanta även när det gäller ombildning till kooperativ hyresrätt. Kommittén ser därför inte anledning att frångå vad som föreslås av Utred- ningen om kooperativ hyresrätt. 
  
 4.2 
  
 Förhindra eller försvåra ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt 
  
 4.2.1 
  
 Uppdraget 
  
 I kommitténs uppdrag har ingått att klarlägga möjligheten att förhindra eller försvåra eventuell ombildning från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt. Även om uppdraget i denna del inte är prioriterat enligt tilläggsdirektiven vill kommittén i detta avsnitt redovisa sina överväganden i frågan liksom bakgrunden till över- vägandena. 
 125 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 4.2.2 
  
 Närmare om ombildningen 
  
 Rent rättsligt föreslår Utredningen om kooperativ hyresrätt (i SOU 2000:95) att en ombildning från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt går till så att den kooperativa hyresrättsföreningen beslutar dels att föreningen skall likvideras, dels att tillgångarnafastigheten skall säljas. Fastigheten säljs sedan till en av hyresgästerna bildad och registrerad bostadsrättsförening (även den en form av ekonomisk förening). Samma resultat kan uppnås om fastigheten säljs utan beslut om likvidation. Efter förebild i bostadsrättslagen (1991:614), BRL, upphör då den kooperativa hyresrätten (se 4 kap. 10 § i förslaget till lag om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95 s. 264). För att ett beslut om överlåtelse av ett hus som tillhör föreningen i vilket det finns en eller flera lägenheter som är upplåtna med kooperativ hyresrätt, skall vara giltigt krävs att det har fattats på en föreningsstämma och på det sätt som gäller för likvidation enligt 11 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (se nedan). Dessutom skall minst två tredjedelar av de kooperativa hyresgästerna i det hus som skall överlåtas ha gått med på beslutet (4 kap. 9 § i förslaget till lag om kooperativ hyresrätt). 
 Resonemanget i övervägandena nedan förutsätter att det för- slag till lag om kooperativ hyresrätt som utredningen lämnade, genomförs i enlighet med förslaget. Enligt detta skall bl.a. före- ningslagens regler gälla vid likvidation av en kooperativ hyres- rättsförening (se 3 § första stycket i lagförslaget). Beslut om lik- vidation av en ekonomisk förening fattas av föreningsstämman (11 kap. 1 § föreningslagen). Ett beslut om likvidation är i nor- malfallet giltigt endast om samtliga röstberättigade har förenat sig om beslutet eller detta har fattats på två varandra följande föreningsstämmor. I det sistnämnda fallet gäller dessutom att det andra stämmobeslutet skall ha biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. Längre gående villkor kan föreskrivas i stadgarna. (Enligt föreningslagen gäller samma principer för ändring av stadgarna som för beslut om likvidation, dvs. enighet eller två stämmobeslut dör det andra beslutet biträtts av två 
 126 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 tredjedelar av de röstande.) De undantagsfall som finns, bl.a. att föreningen är i konkurs, är inte av intresse här. För bostadsrättsföreningar gäller de nyss återgivna reglerna i föreningslagen om likvidation (9 kap. 29 § BRL). 
 Utredningen om kooperativ hyresrätt hade enligt sina direktiv i uppgift bl.a. att överväga hyresgästernas möjligheter att omsätta sina kooperativa hyresrätt till kapital, t.ex. genom ombildning till bostadsrätt. Enligt regeringens mening talar därvid starka skäl för att en sådan ombildning i princip inte bör vara möjlig att genomföra. En motsatt ordning skulle, enligt direktiven, bl.a. stå i strid med den övergripande målsättningen att den kooperativa hyresrätt skall vara en boendeform utan spekulativa moment. Utredningen skulle därför, avslutar direktiven, utgå från att utrymmet för hyresgästerna att på sådant sätt omsätta sina nyttjanderätter bör vara mycket begränsat. 
 Utredningen anförde i denna fråga (s. 262): 
 Kraven på beslut om frivillig likvidation är förhållandevis höga. De ger enligt vår mening ett tillräckligt skydd för de kooperativa hyres- gästerna. Att ytterligare höja gränserna för frivillig likvidation eller rent av omöjliggöra sådan likvidation är inte meningsfullt. För eko- nomiska föreningar finns det, liksom för andra liknande associatio- ner, regler om tvångslikvidation och likvidation i samband med konkurs. För stränga begränsningar beträffande frivillig likvidation skulle kunna kringgås genom att alla medlemmar utträder, betal- ningar ställs in etc. 
 Reglerna om likvidation innebär alltså enligt vår mening ett till- räckligt skydd för föreningen och dess kooperativa hyresgäster. Att generellt helt förhindra att kooperativ hyresrättsföreningar upphör och i stället blir bostadsrättsföreningar bedömer vi, mot bakgrund av det sagda, inte heller motiverat. Det är t.ex. svårt att se skälen för det beträffande en förening som vid bildandet har byggt ett hus och där medlemmarna efter ett antal år är överens om att man bör byta upplåtelseform. 
 Däremot kan särskilda skäl, exempelvis omständigheterna vid föreningens tillkomst, motivera ytterligare hinder. Ett sådant exem- pel är de överväganden som för närvarande görs i frågan om man inom ramen för de allmännyttiga bostadsföretagens fastighets- 
 127 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 bestånd skall använda kooperativa hyresrättsföreningar som en form för ökat hyresgästinflytande. Det kan då finnas skäl att säkerställa att detta fastighetsbestånd förblir hyresrätter och inte blir bostadsrätter. I så fall bör inskränkningar göras som är anpassade efter vad som efter omständigheterna framstår som rimligt. 
  
 4.2.3 
  
 Överväganden 
  
 Kommitténs bedömning:  
 Föreningslagens regler om likvi- dation i kombination med de regler om överlåtelse av före- ningens hus som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt, utgör ett tillräckligt skydd för den kooperativa hyresrättsföreningen och dess hyresgäster. Att helt förhindra att en kooperativa hyresrättsföreningar upphör och blir bostadsrättsföreningar bedöms inte vara meningsfullt. 
 Förmögenhetsöverföringar från kommunen till det privata bör lösas avtalsvägen, där kommunen som förutsättning för försäljning till den kooperativa hyresrättsföreningen, ställer krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation. 
 Uppdraget i denna del går ut på att klarlägga möjligheten att för- hindra eller försvåra att en kooperativ hyresrätt ombildas till en bostadsrätt. Härmed avses primärt den situationen att den koo- perativa hyresrättsföreningen äger den fastighet som de koope- rativa hyresrätterna är upplåtna i. (För det fall en kooperativ hyresrättsförening hyr sina lägenheter, krävs först att föreningen förvärvar fastigheten.) Som framgår av avsnitt 4.1.3 föreslår Utredningen om kooperativ hyresrätt vissa ändringar i lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt, som i princip går ut på kooperativa hyresrättsföre- ningar får samma rätt till ombildning av hyresrätt som bostads- rättsföreningar har idag. Rätten för en kooperativ hyresrätts- förening att ta över den fastighet medlemmarna bor i, ger dessa 
 128 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 en möjlighet att gemensamt ta ansvar för ett fortsatt boende till självkostnad. 
 En förutsättning för uppdraget torde vara att hyresgästerna genom en av dem bildad kooperativ hyresrättsförening har kunnat förvärva fastigheten för ett pris som svarar mot vad den är värd som hyresfastighet, dvs. det marknadspris som kan upp- nås om köparen avser att även framdeles upplåta bostäder med hyresrätter i fastigheten. En fastighet vari är upplåtet bostäder med bostadsrätt har ett högre marknadsvärde och betingar följ- aktligen ett högre pris. 
 Kommitténs utgångspunkt är att det i princip inte bör vara möjligt för hyresgästerna att omsätta sina kooperativa hyres- rätter till kapital genom ombildning till bostadsrätt. En motsatt ordning skulle enligt kommitténs uppfattning bl.a. stå i strid med den övergripande målsättningen att hyresrätten skall vara en boendeform fri från spekulativa moment. Ett totalförbud mot ombildning skulle emellertid enligt kommitténs mening strida mot grundläggande föreningsrättsliga principer och mot tan- karna bakom den grundlagsfästa positiva föreningsfriheten (2 kap. 1 § 5 regeringsformen). 
 Mot denna bakgrund är det kommitténs uppfattning att utrymmet för hyresgästerna att genom ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt omsätta sina nyttjanderätter, bör vara mycket begränsat och att det är befogat med regler som försvårar sådan ombildning. 
 En första fråga är då om de hinder som ställs upp i dagens lag- stiftning i kombination med de regler om kooperativa hyres- rättsföreningar som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt (i SOU 2000:95, se avsnitt 4.2.1), utgör tillräckliga hinder. 
 Som redovisats ovan i avsnitt 4.2.1 krävs för ombildning från kooperativ hyresrätt till bostadsrättsförening dels att beslut har fattats på en föreningsstämma, dels att samtliga röstberättigade har förenat sig om beslutet eller beslut har fattats på två varandra följande föreningsstämmor (i det sistnämnda fallet gäller dess- utom att det andra stämmobeslutet skall ha biträtts av minst två 
 129 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 SOU 2001:27 
  
 tredjedelar av de röstande), dels att minst två tredjedelar av de kooperativa hyresgästerna i det hus som skall överlåtas har gått med på beslutet. Samma krav gäller både vid ombildning genom likvidation och vid ombildning genom försäljning av fastigheten. 
 De krav som ställs på den kooperativa hyresrättsföreningens beslut om frivillig likvidation är således förhållandevis höga. De ger enligt kommitténs mening ett tillräckligt skydd för de koo- perativa hyresgästerna. Att ytterligare höja gränserna för frivillig likvidation eller rent av omöjliggöra sådan likvidation är inte meningsfullt. För ekonomiska föreningar finns det, liksom för andra liknande associationer, regler om tvångslikvidation och likvidation i samband med konkurs. För stränga begränsningar för frivillig likvidation skulle kunna kringgås genom att alla medlemmar utträder, betalningar ställs in etc. 
 Kommitténs bedömning är således att föreningslagens regler om likvidation i kombination med de regler om överlåtelse av föreningens hus som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt, utgör ett tillräckligt skydd för den kooperativa hyres- rättsföreningen och dess hyresgäster. Att helt förhindra att koo- perativa hyresrättsföreningar upphör och blir bostadsrättsföre- ningar bedömer kommittén inte vara meningsfullt. 
 Frågan om hur man förhindrar en förmögenhetsöverföring från kommunen till det privata bör (här bortses från de förslag kommittén lämnar i delbetänkandet SOU 2000:104) enligt kommitténs uppfattning lösas avtalsvägen, t.ex. på så sätt att kommunen som förutsättning för försäljning till den kooperativa hyresrättsföreningen, ställer upp villkor som går ut på att kommunen skall godkänna försäljning som sker inom viss tid. För att förhindra spekulativa köp enbart i syfte att kort därefter ombilda de kooperativa hyresrätterna till bostadsrätter, förutsätter kommittén att kommunen inte lämnar sitt godkännande om sådant begärs kort tid efter köpet från kommunen. Inte heller bör godkännande lämnas om inte den kooperativa hyresrättsföreningen kan lämna en sakligt godtagbar förklaring till varför den önskar likvidera sig. Kommunen kan även ställa krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för 
 130 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. 
  
 frivillig likvidation. Enligt 11 kap. 1 § föreningslagen får stadgarna i en ekonomisk förening innehålla villkor som går längre än vad lagen föreskriver för att beslut om frivillig likvidation skall vara giltigt (jfr 4 kap. 9 § andra stycket förslaget till lag om kooperativ hyresrätt). Exempel på sådana ytterligare villkor som kan ställas är krav på ännu större stämmomajoritet eller godkännande från kommunens sida (jfr Mallmén, Lagen om ekonomiska föreningar, 2 uppl., 1995, s. 249 och 396). Visserligen kan stadgarna i en ekonomisk förening ändras se sist i avsnitt 4.2.2 men de krav som ställs i detta avseende, är enligt kommitténs uppfattning tillräckligt höga. Högre krav skulle enligt kommitténs uppfattning vara svårförenligt med föreningsrättsliga principer. 
 Kommittén har övervägt om kommunen bör vara skyldig att ställa krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation. Kommittén har dock stannat för att en lagreglerad skyldighet inkräktar på det kommunala självstyret. 
 Kommittén har även övervägt möjligheten från kommunens sida att villkora köpet för att förhindra spekulativa ombildningar. Enligt fastighetsrättsliga principer får köps fullbordan eller bestånd emellertid inte göras beroende av villkor under mer än två år från den dag då köpehandlingen upprättades. Har längre tid avtalats, är köpet ogiltigt. (4 kap. 1 § första stycket jordabalken). Kommittén har inte sett anledning att föreslå lagreglering om avsteg från denna princip (jfr 4 kap. 1 § andra stycket samma balk). 
 131 
  
 5 
  
 Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen 
  
 Kommitténs förslag:  
 Regeringen tillsätter en särskild utred- ning med uppdrag att närmare analysera de förslag som läm- nades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i SOU 1999:148 samt även i övrigt analysera och lämna förslag som leder till ökat boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen. 
 Regeringen skriver i huvuddirektiven (bilaga 1) under rubriken Nya former för hyresgästinflytande: 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet skall enligt sina direktiv lämna förslag om hur de kommunala bostadsföretagen kan utvecklas genom att hyresgästerna ges ett ökat inflytande, dels inom ramen för fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verk- samhetsformer där hyresgästerna gemensamt äger eller har ett inflytande över förvaltningen av fastigheterna. Utredningen skall även pröva möjligheten att överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser eller till en form av kooperativ hyresrätt. Utred- ningen skall studera erfarenheterna av olika allmännyttiga förvalt- ningsformer. Regeringen har nyligen beslutat om direktiv till en särskild utredare som fått till uppgift att föreslå regler för att den kooperativa hyresrätten skall kunna införas som en bestående upp- låtelseform (dir. 1999:88). Inom ramen för en försökslagstiftning har två modeller prövats, dels en modell som innebär att hyres- gästerna bildar en ekonomisk förening som i sin tur hyr fastigheten av fastighetsägaren (hyresmodellen), dels en modell som innebär att föreningen äger den aktuella fastigheten och hyr ut lägenheterna i fastigheten till sina medlemmar (ägarmodellen). Utredningen om kooperativ hyresrätt har i uppdrag att ta fram en permanent lagstiftning för båda modellerna. Kommittén har att ta ställning till och värdera de olika förslag som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet presenterar för hur hyresgästerna kan få ett ökat infly- 
 133 
  
 Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen 
  
 SOU 2001:27 
  
 tande i de allmännyttiga bostadsföretagen och lämna förslag till åtgärder med detta syfte. Kommittén skall särskilt överväga lämpliga former för ett ökat boendeinflytande på företagsnivå. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet lämnade i dis- kussionsbetänkandet SOU 1999:148 en rad förslag som syftar till ökat hyresgästinflytande. Enligt utredningen bör ett ökat hyresgästinflytande bygga på följande fyra principer, vilka också utgör grunden för förslagen; (i) beslut bör fattas så nära de berörda som möjligt, (ii) bostadsföretagen bör underlätta och röja hinder, (iii) inflytande förutsätter engagemang, och (iv) makt förutsätter ansvar. 
 Det är för hyresrättens framtida konkurrenskraft nödvändigt att utveckla hyresrätten i en riktning som tillåter betydligt större valfrihet. Utgångspunkten bör vara att den enskilde hyresgästen skall ha så stort inflytande som möjligt över sitt eget boende. Men det måste också råda balans mellan å ena sidan hyresgäster- nas besittningsskydd och andra rättigheter och å andra sidan möjligheterna för hyresvärdar att erbjuda stor flexibilitet och individuell valfrihet. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslår därför (s. 82) att det blir möjligt för allmännyttiga bostadsföretag att på vissa områden göra avvikelser från hyreslagstiftningens tving- ande regler. Motivet för detta är att de företag som omfattas av reglerna för allmännyttiga bostadsbolag har verksamheten och inte vinsten som mål, och därför saknar motiv att utnyttja sin starkare position på hyresgästernas bekostnads. I företagen finns också möjligheter till demokratisk insyn, en möjlighet som utredningen dessutom föreslår skall förstärkas ytterligare. 
 De områden där avvikelser från hyreslagstiftningens tvingande regler för bostadshyresavtal bör enligt utredningens mening kunna föras är följande: 
 Tillval och frånval av standard, underhåll, service och tjänster, hyresavtal utan förhandlingsklausul från början, 
 individuella överenskommelser ges företräde framför kollek- tiva, 
 134 
  
 SOU 2001:27 
  
 Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen 
  
 hyresavtal med indexklausul och hyresavtal på bestämd tid. 
 Hyresgästernas inflytande över bostadsområdet bör enligt utredningens och kommitténs uppfattning utvecklas genom medverkan och samarbete. Det innebär en orientering bort från dagens partsförhållande i riktning mot ett partnerskap mellan bostadsföretaget och hyresgästerna. Därigenom kopplas infly- tande ihop med ansvar. 
 Det mest utvecklade formen för hyresgästinflytande är den kooperativa hyresrätten. Ett genomförande av förslagen i Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) stärker en utveckling mot ökat hyresgästinflytande. 
 I de fall hyresgästerna inte vill ta det stora ansvar som den kooperativa hyresrätten innebär, bör de kunna ha inflytande i ett mer begränsat antal frågor. En förutsättning för att detta skall kunna fungera i praktiken är enligt Utredningen om allmän- nyttan och bruksvärdet (s. 92) att det finns en ideell förening som består av de boende i området och som har egen rättskapa- citet. Detta kräver ingen förändring av gällande lagstiftning. 
 Som ett komplement till de representativa demokratin i kom- munerna har brukarinflytande vuxit fram. Detta bygger på en strävan att de kommunmedlemmar som utnyttjar en särskild service också skall få ett större inflytande över hur denna verksamhet bedrivs, inom de ramar som fullmäktige har fast- ställt. I det kommunala bostadsföretaget är det hyresgästerna som är brukar och som bör få denna möjlighet. 
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslår (s. 100) att hyresgästerna i ett allmännyttigt bostadsföretag som är helägt av kommunen bör ges möjlighet att nominera minst en tredjedel av ledamöterna i företagets styrelse. En förutsättning för detta är att hyresgästerna bildat en organisation, i vilken minst hälften av företagets hyresgäster är medlemmar. 
 De ovan redovisade frågorna utgör en del av det komplex som rör ökat hyresgästinflytande som kommittén med hänsyn till den prioritering som följer av kommitténs tilläggsdirektiv 
 135 
  
 Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen 
  
 SOU 2001:27 
  
 (bilaga 2) inte arbetat med. Enligt kommitténs uppfattning är det av största vikt att hyresgästerna i de allmännyttiga bostads- företagen får ett ökat inflytande. 
 Våren 2000 uppmanades kommitténs experter från Hyresgäs- ternas Riksförbund, Sveriges Fastighetsägareförbund och Sveri- ges Allmännyttiga Bostadsföretag, SABO, att tillsammans dis- kutera vilka önskvärda ändringar i hyreslagstiftningen som är förbundna med ökat hyresgästinflytande. Slutsatserna av diskus- sionerna har redovisats i skrift till kommittén: Företrädarna för såväl fastighetsägare som hyresgäster är överens om att regel- systemet bör förändras så att hyresgästerna kan välja olika typer av standarder, utrustning och tjänster knutna till bostaden efter individuella önskemål och att fastighetsägare skall kunna erbjuda möjligheter till sådana val. Företrädarna har delvis olika uppfatt- ningar om hur det framtida regelsystem bör utformas men de är i grunden ense om att en förändring har avgörande betydelse för hyresrättens framtid. 
 Ett ytterligare led i en utveckling mot ökat boendeinflytande utgör den överenskommelse om utveckling av hyresboendet som träffades den 25 januari 2001 mellan Hyresgästernas Riksförbund, Sveriges Fastighetsägareförbund och SABO. Parterna är överens om att diskutera hur hyresrätten kan utvecklas för att få en väl fungerande hyresmarknad med hyresbostäder som hyresgäster efterfrågar. Målsättningen är vara att hyresrätten skall vara ett minst lika attraktivt boende som andra upplåtelseformer. Parterna är överens om att gemensamt diskutera olika områden för att förbättra hyresboendet. Tanken är att sådana diskussioner skall kunna tas upp när olika områden blir aktuella. Inledningsvis är parterna överens om att ta upp bl.a. följande områden; dels hur tryggheten i hyresboendet kan utvecklas, dels hur hyresgästernas inflytande över sitt boende, individuellt och gemensamt i ett hus, kan utvecklas. 
 Enligt kommitténs uppfattning utgör diskussionen ovan och överenskommelsen från januari 2001 ett steg i rätt riktning. Frå- gan om ökat boendeinflytande i de allmännyttiga bostadsföre- tagen är dock av sådan vikt att det enligt kommitténs mening 
 136 
  
 SOU 2001:27 
  
 Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen 
  
 finns anledning att fortsätta att i utredningsformen analysera och lägga fram på förslag som leder till ökat boendeinflytande. Kommittén föreslår att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att närmare analysera de förslag som lämnades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i SOU 1999:148 samt även i övrigt analysera och lämna förslag som leder till ökat boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen. 
 I avsnitt 1.6 föreslår kommittén att detta utredningsuppdrag tillsammans med de andra förslag om fortsatt utredande bl.a. utökade möjligheter till fonderingar (avsnitt 2.6.11) som kommittén lämnar i detta betänkande, samlas inom ramen för en särskild utredning. I den del utredningsuppdraget rör ökat boendeinflytande m.m. bör utredaren beakta överenskommelsen om utveckling av hyresboendet som träffades den 25 januari 2001 mellan Hyresgästernas Riksförbund, Sveriges Fastighets- ägareförbund och SABO. I arbetet med direktiven till den särskilde utredaren bör beaktas att merparten av de frågor som berörs i detta kapitel och som ligger till grund för kommitténs förslag i denna del, är frågor som rör hyresgäster generellt och inte enbart hyresgäster inom allmännyttan. 
 137 
 Del II Kommunernas 
 boendeplanering 
  
 6 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 6.1 
  
 Uppdraget 
  
 Kommittén ska enligt sina tilläggsdirektiv (se bilaga 2) analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klarlägga om kom- munerna behöver tillföras ytterligare instrument för att fullgöra detta ansvar. Detta uppdrag låg tidigare delvis på Boendesociala beredningen. 
 Kommittén har identifierat följande centrala led i uppdraget 
 att redovisa gällande reglering av kommunernas ansvar för boendet och bostadsförsörjning och av den enskildes rätt till bostad, 
 att redovisa om behov finns av förtydligande av den enskildes rätt till bostad, t.ex. i anslutning till socialtjänstlagen, 
 att överväga behovet av att kommunerna med en viss regel- bundenhet skall besluta om riktlinjer för bostadsförsörj- ningen och diskutera innehållet i dessa riktlinjer och i program för bostadsförsörjning, 
 att klarlägga om kommunen därutöver bör tillföras ytterligare instrument för att klara sina uppgifter inom bostadsför- sörjningen, 
 att som ett led i analysen av kommunernas verktyg för bostadsförsörjningen redovisa dels befintliga möjligheter för kommunerna att få rätt att förmedla viss andel av de privata och allmännyttiga hyreslägenheterna som blir lediga inom kommunen, dels i vilken omfattning som dessa möjligheter faktiskt används, och 
 141 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 att mot denna bakgrund klarlägga och ta ställning till om en ny lag om kommunal bostadsanvisningsrätt behöver införas eller om tillräcklig effekt kan uppnås genom frivilliga överenskommelser med enskilda privata fastighetsägare eller föreningar för privata fastighetsägare eller om andra metoder kan tillämpas för att göra den kommunala bostadsförmed- lingen mer effektiv. 
  
 6.2 
  
 Bostadspolitikens mål och kommunernas roll och styrmedel 
  
 Bostadspolitiken är en väsentlig del av välfärdspolitiken. De bostadspolitiska målsättningar som redovisas i 1998 års bostads- politiska proposition och som riksdagen har anslutit sig till anger bl.a. att bostaden är en social rättighet och att bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader (se avsnitt 1.5.1). 
 Samtidigt som bostadsutskottet vid samma tillfälle kunde konstatera att det råder bred politisk enighet i målsättningen för bostadspolitiken kunde utskottet också konstatera att denna enighet inte sällan förbyts i sin motsats vid beslut om hur och med vilka insatser målsättningens skall förverkligas. 
 I avsnitten 6.2 6.5 redovisas med utgångspunkt i målen för bostadspolitiken: 
 gällande uppgiftsfördelning mellan stat och kommun (av- snitt 6.2), 
 gällande regler om kommuners befogenheter samt kommu- nernas ansvar och skyldigheter med anknytning till bostads- försörjningen (avsnitt 6.3), 
 socialtjänstlagens regler om individens rätt till stöd i boende (avsnitt 6.3), och 
 styrmedel som tillämpas i lokal bostadspolitik (avsnitt 6.4). 
 I avsnitt 6.5 sammanfattas  
 1990-talets 
  diskussion om kom- munernas roll i och ansvar för bostadsförsörjningen och om 
 142 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 kommunernas styrmedel. Avsnittet tecknar viktigare föränd- ringar i förutsättningarna för kommunernas bostadspolitiska arbete. I avsnitt 6.6 redovisas vissa uppgifter om hushållens boendesituation. Skillnaderna mellan olika upplåtelseformer samt mellan privat och allmännyttig hyresrätt redovisas och kommenteras. Syftet med dessa två avsnitt är att ge underlag för den fördjupade analys av kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar som redovisas inledningsvis i avsnitt 6.7. 
  
 6.2.1 
  
 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun 
  
 Kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningsområdet är enligt direktiven en av utgångspunkterna för kommitténs arbete. 
 Som framgår av kommitténs direktiv har den svenska bostads- politiken under mer än femtio år grundats på en  
 uppgiftsfördel- ning  
 där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunen har det övergripande ansvaret på lokal nivå. De ekonomiska förut- sättningarna liksom finansieringssystem och regelverk har suc- cessivt förändrats i syfte att anpassas till de ändrade förhållan- dena i samhället. Kommunerna svarar tillsammans med andra aktörer för att de bostäder som behövs kan erbjudas kommunens invånare. Avgörande för en framgångsrik bostadspolitik är att den är förankrad där den skall förverkligas, dvs. i kommunerna. 
 Bostadspolitiska kommittén identifierade i sitt slutbetänkande år 1996 (SOU 1996:156) fyra centrala  
 kommunala uppgifter  
 inom bostadspolitiken: 
 Skapa goda boendemiljöer för alla 
 Ha ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen Främja ett integrerat boende 
 Säkra bostadsförsörjningen för människor med särskilda behov i boendet eller med en svag ställning på bostads- marknaden. 
 143 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Varje kommun måste dock utforma sina åtgärder för att klara dessa mål utifrån sin egen bostadspolitiska historia och med sina lokala och regionala förutsättningar. 
  
 6.2.2 
  
 Den rättsliga grunden för ansvarsfördelningen 
  
 En central utgångspunkt för uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun är följande bestämmelse i regeringsformen (RF): 
 Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. (1 kap. 2 § andra stycket) 
 Denna bestämmelse handlar om s.k. sociala rättigheter. Dessa innebär enligt förarbetena att den enskilde får ställa krav på sam- hället att tillhandahålla positiva nyttigheter, vilket i regel är kost- nadskrävande. Samhällets möjligheter att verkligen tillhandahålla utlovade sociala rättigheter är beroende av tillgängliga samhälls- resurser. Det går därför inte att i grundlag föreskriva en viss standard som en rättighet. I stället har helt allmänt den enskildes välfärd skrivits in som central målsättning för all offentlig verk- samhet. Man avstår från att ange en minimistandard därför att den skulle kunna ge en missvisande bild av den verkliga, högre ställda målsättningen. (Petrén/Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 19 f) 
 144 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 6.3 
  
 Kommunernas befogenheter och skyldigheter i bostadsförsörjningen 
  
 I dag preciseras kommunernas ansvar och befogenheter inom bostadspolitiken i huvudsak dels i de tre ramlagarna kommunal- lagen (avsnitt 6.3.1), plan- och bygglagen (avsnitt 6.3.3) och socialtjänstlagen (avsnitt 6.3.4 6.3.5), dels i den nya lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (avsnitt 6.3.2), som gäller fr.o.m. 1 januari 2001. Lagen om kommunalt stöd till boendet redovisas i avsnitt 6.3.6 och vissa regler av intresse i hyreslagen och bostadsrättslagen redovisas i avsnitt 6.3.7. 
 Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen reglerades tidigare även i lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörj- ningens främjande m.m. (1974:523, bostadsförsörjningslagen). Lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt gav tidigare kommunerna ökade möjligheter att få fram lägenheter till sin bostadsförmedling. Båda dessa lagar upphävdes år 1993; ungefär samtidigt som kommunernas uppgifter i tidigare stöd- system upphörde, se avsnitt 6.5. Regler som motsvarar de centrala bestämmelserna i bostadsförsörjningslagen har införts igen genom lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (se avsnitt 6.3.2). 
  
 6.3.1 
  
 Kommunallagen (1991:900) 
  
 Kommunallagen (KL) reglerar kommunernas kompetens inom det frivilliga området. Lagen ger kommunerna rätt att engagera sig i verksamheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller medlemmar. I det ingår att arbeta för bostadsförsörjning lokalt. Lagen har bedömts ge kommunerna en omfattande kompetens och anses inte resa något hinder för en kommun att t.ex. skapa och driva bostadsföretag och stödja det egna företaget på olika sätt. Rättspraxis har bekräftat den kommunala kompetensen på det bostadspolitiska området även 
 145 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 om KL inte innehåller några specifika regler om bostads- försörjningen i kommunen. 
 Enligt en särbestämmelse i kommunallagen (2 kap. 6 §) får Stockholms läns landsting ha hand om sådana angelägenheter inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och behovet inte kan tillgodoses på något annat sätt. Det kan t.ex. avse frågor om miljö, infrastruktur eller bostadsförsörjning. 
  
 6.3.2 
  
 Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 
  
 Enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar skall varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörj- ningen förbereds och genomförs. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige. Lagen anger inte hur ofta sådana beslut kan fattas. Den innehåller inte heller några formkrav. Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen vid behov samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. 
 Kommunen skall vidare anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Regeringen får före- lägga en kommun att anordna bostadsförmedling, om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, skall dessa kommuner anordna sådan bostadsförmedling. Enligt proposi- tionen (2000/01:26 s. 19 f) är en bostadsförmedling kommunal om den är en sådan kommunal tjänst som kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter vissa politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper. Den form i vilken verksamheten bedrivs bör inte inverka på om en bostads- förmedling skall anses vara kommunal eller inte. Även om en kommun lägger ut verksamheten på entreprenad så har 
 146 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 kommunen alltjämt huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för verksamheten. Det åligger därför kommunen att ange bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten i samband med att den lämnar över vården av den kommunala angelägenheten. 
 Länsstyrelsen skall lämna kommunerna i länet råd, informa- tion och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. 
 En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommu- nens bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär. Av författningskommentaren till lagen (prop. 2000/01:26 s. 53) framgår att avsikten inte är att införa någon årlig och forma- liserad redovisning till statliga myndigheter av kommunernas bostadsförsörjningsplanering. Det kan emellertid finnas behov för regeringen att i en viss situation begära uppgifter från kom- munerna. Regeringens befogenhet att begära in uppgifter från en kommun är avsedd att utnyttjas. 
  
 6.3.3 
  
 Plan- och bygglagen (1987:10) 
  
 Plan- och bygglagen (PBL) ger kommunerna ett planmonopol. Kommunerna har ett allmänt ansvar för användningen av mark och vatten och för bebyggelseutvecklingen inom kommunens område. Det är kommunen som fastställer översiktsplaner över markanvändningen och detaljplaner över bebyggelsens utform- ning. 
 PBL:s portalparagraf (1 kap. 1 §) syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. 
 Denna allmänna målsättning innefattar ett indirekt ansvar för att goda boendemiljöer skapas. För områden med sammanhållen bebyggelse gäller att miljön skall utformas med hänsyn till beho- vet av parker och grönområden, samhällservice, kommersiell ser- vice m.m. 
 147 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Förarbetena till PBL och socialtjänstlagen (se nästa avsnitt) innehåller likalydande texter om kommunernas arbete med boende och livsmiljö. 
 Plan- och bygglagen innehåller numera krav på en aktua- litetsförklaring av översiktsplanen under varje mandatperiod. Kommunernas första aktualitetsförklaring skulle ske senast under år 1998. 
 Kommuner kan enligt PBL vid behov samarbeta i region- planering. I prop. 1985/86:1 Ny plan- och bygglag anfördes att det ofta förekommer att åtgärder i en kommun påverkar mark- användning och bebyggelsefrågor i andra kommuner på ett sådant sätt att samverkan framstår som en förutsättning för att undvika felinvesteringar och underlätta från regional synpunkt gynnsam utveckling av samhällsbyggandet och levnadsförhållan- dena. Det kan bl.a. gälla fördelning av utbyggnad på kommuner och tätorter liksom regionala prioriteringar mellan olika mark- användningsbehov. 
 Regeringen beslutar om regionplaneorganet, som kan vara ett befintligt kommunalförbund eller ett särskilt regionplaneför- bund. 
 Enligt lagen (1987:147) om regionplanering i Stockholms län skall Stockholms läns landstingskommun för kommunerna i Stockholms län som regionplaneorgan ha hand om regionplane- ring enligt PBL. 
 Staten får enligt PBL ingripa i kommunal planering om en plan eller ett beslut inte tillräckligt beaktar s.k. mellan- kommunala intressen. Regeringen får förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser om det behövs för att tillgodose dessa intressen. 
  
 6.3.4 
  
 Socialtjänstlagen (1980:620) 
  
 Enligt socialtjänstlagen (SoL) har kommunen det yttersta ansva- ret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, 
 148 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt (6 §). Biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå (6 a §). Lagen ger dock inte en generell rätt att få bistånd till bostad. Varje persons behov av bistånd skall prövas individuellt. 
 SoL innehåller en koppling till regeringsformens bestämmelse om det allmännas ansvar för bostad (se avsnitt 6.2.2). Social- nämnden skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning (7 §). 
 Socialtjänstens verksamhet kan delas in i tre områden: 
  
 Strukturinriktade insatser  
 som avser förbättring av samhälls- miljön, 
  
 allmänna insatser  
 som avser åtgärder riktade till grupper och  
 individinriktade insatser  
 som avser arbetet med enskilda per- soner eller familjer. 
 Strukturinriktade insatser 
 SoL ger kommunens socialtjänst ett mer allmänt ansvar för att bidra till goda levnadsförhållanden för invånarna, s.k. struktur- inriktade insatser. Socialnämnden skall medverka i samhällspla- neringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisa- tioner och enskilda främja goda miljöer i kommunen. 
 Särskilt ansvar för äldres och funktionshindrades boende 
 SoL ger kommunerna ett särskilt ansvar för boende för äldre med behov av särskilt stöd och personer med funktionshinder (19 20 a §§ och 21 21 a §§). 
 Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlig- het att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. Nämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan 
 149 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 lättåtkomlig service. Kommunen skall inrätta särskilda boende- former för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. 
 Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs- föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Nämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han eller hon får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter behöver ett sådant boende. 
 Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsför- hållandena i kommunen för äldre människor och människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på dessa områden. Kommunen skall planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen skall kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. 
 SoL:s regler kompletteras av särskilda regler om stöd och service till vissa funktionshindrade enligt lagen (1993:387) därom, (förkortad LSS). 
 Syftet med LSS är att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de som omfattas av lagen. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. 
 I lagen preciseras tre grupper som kan beviljas stöd. Det är personer med: 
  
 1. 
  
 utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 
  
 2. 
  
 betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 
  
 3. 
  
 andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och uppenbart inte beror på normalt åldrande, om hindren är stora och medför ett omfattande behov av stöd eller service. 
  
 150 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Personer som omfattas av lagen har rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Insatserna skall vara varaktiga och sam- ordnade; de skall anpassas till mottagarens individuella behov. 
 Kommunerna har ansvaret för flertalet insatser enligt LSS, bl.a. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet och bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. 
  
 6.3.5 
  
 Individinriktade åtgärder och rätten till bostad 
  
 Stöd till boende och bostad för övriga grupper lämnas enligt SoL:s regler om bistånd. Regler om bistånd i form av hjälp med anskaffning av bostad ändrades år 1997 så att en tidigare rätt för den enskilde blev en möjlighet för kommunen att lämna bistånd. Reglerna om bidrag till boendekostnader har också förändrats över tid. 
 Reglering av rätten till bistånd i form av bostad före 1 januari 1998 
 Individens rätt till stöd i boende och med bostadskostnader regleras av SoL:s regler om den enskildes rätt till bistånd (6 §). 
 Dessa regler ändrades den 1 januari 1998 (1997:313), genom en precisering av både rätten till försörjningsstöd och annat bistånd och genom en inskränkning av rätten att genom förvalt- ningsbesvär överklaga beslutens materiella innehåll. Ändringen har tolkats som en försämring i praktiken av den enskildes rätt till bostad. 
 6 § SoL hade före ändringen 1 januari 1998 följande lydelse 
 Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörj- ning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. 
 151 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. 
 Beslut om bistånd enligt 6 § kunde överklagas genom förvalt- ningsbesvär. Förvaltningsbesvär innebär att den överprövande myndigheten gör en materiell prövning av beslutets innehåll och kan göra positiva förändringar. 
 Någon närmare precisering av särskilda grupper eller typ av bistånd fanns dock inte. Inte heller begreppet skälig levnadsnivå preciserades i lagen eller dess förarbeten. I propositionen (1979/80:1) framhölls att vad som avses med skälig levnadsnivå inte skall fastställas en gång för alla utan måste bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever; bedömningen måste anpassas efter den allmänna standardutvecklingen i samhället, dvs. till vad män- niskor i allmänhet kan kosta på sig. 
 Huruvida bistånd i form av en bostad av viss kvalitet skulle ingå i skälig levnadsnivå har prövats av Regeringsrätten i t.ex. RÅ 1990:119: En sjuk, ensamstående kvinna med flera barn hade anvisats en husvagn som bostad, men överklagade beslutet. Socialstyrelsen hävdade i sitt yttrande att det av 6 § i SoL måste följa att i det som kallas skälig levnadsnivå skall ingå en bostad av viss minimistandard. Trots att kommunen hävdade att man inte hade tillgång till sådant bistånd (en bostad) förpliktigades kommunen att tillhandahålla en bostad som uppfyllde kraven på en skälig levnadsnivå. 
 Före år 1998 fanns alltså en möjlighet för den enskilde, om denne helt saknade möjlighet att själv skaffa en bostad, att ansöka om bistånd i form av en bostad enligt 6 § SoL och inne- hållet i kommunens beslut kunde prövas genom förvaltnings- besvär. 
 SoL:s ursprungliga utformning, från år 1980, kritiserades emellertid både från kommunerna och brukare/intresseorga- nisationer bl.a. för den oprecisa utformningen av rätten till bistånd i 6 §. Ett stort utrymme för godtycke var här parat med 
 152 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 en rätt till överklagande. Kostnaderna för socialbidrag i olika former accelererade också med början under  
 1990-talets 
  första hälft. 
 Reglering av möjligheten till bistånd i form av bostad sedan 1 januari 1998 
 Sedan den 1 januari 1998 (se prop. 1996/97:124 Ändring i social- tjänstlagen) gäller beträffande rätten till bistånd att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin för- sörjning och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på särskilt angivna villkor. Vad som skall anses ingå i försörjningsstödet preciseras i lagen och en riksnorm som innefattar skäliga kost- nader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbruk- ningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV- avgift fastställs av regeringen för varje år. Utöver det belopp som utgör riksnormen har den enskilde rätt till bistånd för skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackföre- ning och arbetslöshetskassa. Vad som avses med annat bistånd preciseras också i lagen, nämligen hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. 
 Kommunen har därutöver getts en befogenhet att kunna utge bistånd även i annan form eller utöver vad som anges om det finns skäl för det. Sådant bistånd är dock inte utformat som en rättighet för den enskilde, utan som en möjlighet för kom- munen. 
 Biståndsbeslut som avser försörjningsstöd eller annat bistånd kan överklagas av den enskilde genom förvaltningsbesvär, vilket innebär att domstolen prövar såväl beslutets laglighet som dess lämplighet och kan fatta ett nytt beslut med en annan innebörd. Övriga biståndsbeslut kan enbart bli föremål för laglighetspröv- 
 153 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 ning enligt kommunallagens (1991:900) bestämmelser (se av- snitt 2.7) 
 Dessa ändringar i socialtjänstlagen innebär att efter den 1 januari 1998 avser ansökningar om bistånd i form social förtur till bostad, socialt kontrakt m.m. bistånd i annan form, dvs. sådant bistånd som är utformat som en möjlighet för kommunen och inte som en rättighet för den enskilde. De kan därmed bara överklagas genom laglighetsprövning, dvs. besluten kan inte ändras till innehållet. Kommittén har inte genom uppföljningar kunnat bedöma vad ändringen betytt för praxis i kommunerna. 
 Genom lagändringen blev således vissa rättigheter för den enskilde att söka bistånd hos socialtjänsten omvandlade till möjligheter för kommunen att lämna bistånd enligt socialtjänst- lagen. 
 Ny reglering av möjligheten till bistånd i form av bostad är under beredning 
 Ändringar i socialtjänstlagen förbereds för närvarande mot bak- grund av Socialtjänstutredningens slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97). 
 Utredningen föreslår bl.a. att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag skall utformas som rättighets- bestämmelser. Några förändringar när det gäller socialtjänstens uppgifter att verka för att människor skall ha goda levnadsför- hållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Det skall emellertid införas en bestämmelse i socialtjänstlagen om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling skall ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. 
 Utredningen föreslår att det skall finnas möjlighet för enskilda att kunna överklaga beslut om socialbidrag och andra biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. I betänkandet 
 154 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 behandlas inte frågan om kommunens roll och ansvar för boendeförsörjningen närmare. 
 Betänkande bereds för närvarande i Socialdepartementet. En lagrådsremiss med förslag till lagändringar beslutades av rege- ringen den 8 februari. 
 I lagrådsremissen föreslås att alla former av biståndsbeslut ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Den enskildes rätt till bistånd – försörjningsstödet preciseras. Den tvingande miniminormen (riksnormen) som regeringen fastställer varje år finns kvar. Därutöver preciseras vad som ingår i försörjnings- stödet så som boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, medlemskap fackförening och i arbetslöshetskassa. Begreppet livsföring i övrigt vidgas utan att preciseras. Med det menas alla de behov den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. Det kan vara tandvård, glasögon, möbler, vård för missbrukare, etc. 
  
 6.3.6 
  
 Lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet 
  
 Lagen om kommunalt stöd till boendet är en av de s.k. be- fogenhetsutvidgande lagarna. Den ger en kommun möjlighet att lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa och inneha en permanentbostad. Stödet kan t.ex. ha formen av kommunal borgen till enskilda personer för att både bygga eller överta bostäder eller av bostadsbidrag utöver de regler som staten fastställt. Kommunens befogenhet (och skyldighet) att ge bostadsstöd i form av socialbidrag följer inte av denna lag utan av SoL. 
 Lagen om kommunalt stöd till boendet infördes när 1947 års bostadsförsörjningslag avskaffades eftersom det ansågs viktigt att kommunerna ekonomiskt kan bidra till att minska hushållens kostnader för att skaffa sig bostäder. Den tidigare rätten att ge stöd till enskilda företag upphörde samtidigt. 
 Kommunens befogenhet enligt bostadsförsörjningslagen var i princip begränsad till verksamhet inom den egna kommunen 
 155 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 men den fick också utövas inom område i vilket kommunen ingick och som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörj- ningshänseende. Verksamhet i annan kommun fick bedrivas om den kommunen gett sitt samtycke (1 § första stycket i den lydelse lagen hade när den upphävdes). 
  
 6.3.7 
  
 Hyreslagen (12 kap. jordabalken) och bostadsrättslagen (1991:614) 
  
 I  
 hyreslagen  
 regleras vissa förhållanden, t.ex. skydd av hyresgäster mot vräkning och rätt för kommunen att upplåta en hyresrätt i andra hand, som ger kommunen möjlighet att påverka individens möjlighet att få och behålla en bostad. 
 Hyresgästen har alltid rätt att överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet, om hyresvärden tillåter det. Hyresgästen får dessutom enligt 35 § överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att genom byte få en annan bostad, om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Om en kommun medverkar till att hyresgästen får en annan bostad genom att förmedla denna, får kommunen ansöka hos hyresnämnden om ett sådant till- stånd. Regeln möjliggör för kommunens bostadsförmedling att komma över successionslägenheter till sin verksamhet. 
 Om en bostadslägenhet har upplåtits till en kommun, får kommunen enligt 37 § överlåta hyresrätten till lägenheten, om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Sådant tillstånd skall lämnas, om överlåtelsen kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden. Tillståndet kan förenas med villkor. Om en bostadslägenhet har upplåtits till en kommun, får kommunen enligt 39 § andra stycket upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand. Hyresvärden skall genast underrättas om upplåtelsen. Reglerna utgör en grund för socialtjänstens arbete med att anskaffa bostad till vissa mottagare av bistånd. 
 Reglerna om vräkningar har genom ändringar i början av  
 1990-talet 
  blivit både mer och mindre gynnsam för utsatta hus- håll. Hyresgäster har fått längre tid för att betala hyresskulder, 
 156 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 men hyresvärden har samtidigt fått rätt att säga upp allvarligt störande hyresgäster, t.ex. psykiskt sjuka eller missbrukare, utan att varsko kommunen först. 
 Enligt  
 bostadsrättslagen  
 har kommunen bl.a. en generell rätt att förvärva en bostadsrätt utan föreningens samtycke och att hyra ut bostadsrätten i andra hand. 
  
 6.4 
  
 Kommunernas styrmedel i bostadspolitiken 
  
 För att lösa sina bostadspolitiska uppgifter förfogar kommu- nerna med stöd i den redovisade lagstiftningen över följande styrmedel. 
 Samhällsplanering, lovgivning och markpolitik Bostadsförsörjningsplanering 
 Kommunala bostadsföretag Bostadsförmedling och ackvisition av bostäder Stöd och information till enskilda hushåll Regional samverkan 
 I detta avsnitt beskrivs de olika styrmedlen närmare, bl.a. med utgångspunkt i Boverkets bostadsmarknadsenkät och kommit- téns egna uppföljningar. 
  
 6.4.1 
  
 Samhällsplanering, lovgivning och markpolitik 
  
 Den kommunala planeringen utgör ett viktigt underlag för beslut om kommunala insatser och fungerar som ett eget styr- medel. Den huvudsakliga kommunala planeringen sker enligt plan- och bygglagens bestämmelser med översikts- och detalj- planer som viktiga styrmedel. 
 I de kommunala styrmedlen ingår också kommunala mark- innehav och strategiska köp och försäljningar av byggbar mark: Ett kommunalt markinnehav kan underlätta exploatering och byggande och möjlighet att påverka markpriserna inom kommu- 
 157 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 nens område. Kommunen kan genom exploateringsavtal ställa långtgående krav på markreglering, kostnadsfördelning och bebyggelsens utformning innan marken är detaljplanelagd. 
 Exploateringsavtal kan också användas i bostadssociala syften, t.ex. för att säkra lägenheter till socialtjänstens behov eller för att ge kommunen en förmedlingsrätt i den kommande bostadsbe- byggelsen eller för att påverka lägenhetssammansättning och upplåtelseform (Lantmäteriverket, Genomförandeavtal, Inrikt- ning mot ekonomiska regleringar,  
 LMB-rapport 
  1993:13). Exempel på kommuner som arbetar på ett sådant sätt är Jönköping, Härryda, Kungälv och Tyresö. 
 Konstruktionen av avtalen kan belysas med den standar- diserade mall som används i Tyresö kommun. 
 Kommunen kräver regelmässigt anvisningsrätt för bostäder med hyresrätter. Antalet varierar från 50 procent till samtliga bostäder. Kommunen kräver dessutom att få fortsatt förmed- lingsrätt till 50 procent av ledigblivna lägenheterna från detta bestånd. Följande utdrag är hämtat från Tyresö kommuns standardiserade mall: 
 10 § Förmedlingsrätt 
 Kommunen äger rätt men ej skyldighet att anvisa boende till 50 % av hyreslägenheterna. Denna anvisningsrätt är i varje särskilt fall förverkad om skriftligt avtal beträffande hyra ej kommit till stånd senast 3 månader innan inflyttning. 
 Efter det att samtliga hyresrättslägenheter förmedlats första gången är parterna överens om att kommunen även fortsättningsvis ska förmedla 50 % av ledigblivna hyreslägenheter. Detta motsvarar vad som avtalats mellan Stockholms Fastighetsägareförening och Stockholms Stads Bostadsförmedling AB. 
 Kommunen äger rätt men ej skyldighet att förvärva sex bostads- rättslägenheter. Dessa bostadsrättslägenheter med tillhörande par- keringsplatser ska vara anpassade för funktionshindrade personer och ska utformas och väljas ut i nära samråd med kommunens handikappomsorgsavdelning. Denna förvärvsrätt är i varje särskilt fall förverkad om skriftligt avtal beträffande köp ej kommit till stånd senast 12 veckor innan byggstart. Kommunen har rätt att hyra ut bostadsrättslägenheterna i andra hand. 
 158 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Härryda kommun skriver regelmässigt in i exploateringsavtalen att förmedling av bostäderna i första hand skall ske till sökande i kommunens bostadskö i den ordning bostadsförmedlingen bestämmer. Detta krav förs in i avtalet oberoende av om bostä- derna ska upplåtas med hyresrätt, bostadsrätt eller äganderätt. 
 Avtalen kan också användas för att i samband med exploa- teringen även få viss tillgång till fastighetsägarens lägenheter i befintlig bebyggelse. En kommun som ibland ställer sådant krav så är Jönköping. 
 Boverkets påpekar i sin rapport Bostadsbyggandet i tillväxt- regionerna (Dnr  
 B3017-963/99) 
  på att kommunerna kan välja att stödja tillväxt genom en medveten politik för markpriser, anslut- ningsavgifter och exploateringsavtal, t.ex. infrastrukturkostnader och baskrav. Eftersom miljöfrågor och överklaganden ofta för- senar planprocessen kan det finnas skäl att i tillväxtområdena arbeta med flera alternativa planer så att en viss reserv av detalj- planer byggs upp. 
 Boverket fick genom regleringsbrevet för år 2000 regeringens uppdrag att öka sina insatser för att förmedla kunskaper till kommunerna om hur planberedskapen kan förbättras och om möjliga förenklingar inom ramen för gällande lagstiftning. 
  
 6.4.2 
  
 Bostadsförsörjningsplanering 
  
 Sedan 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes år 1993 har allt fler kommuner valt att inte utarbeta särskilda bostadsförsörj- ningsprogram. Enligt Boverkets årliga undersökningar tog 177 kommuner eller 72 procent av de kommuner som svarat fram ett bostadsförsörjningsprogram år 1992. Antalet har därefter suc- cessivt minskat. För år 1998 angav endast 47 kommuner eller 17 procent att de gjort ett årligt bostadsförsörjningsprogram som antas av kommunfullmäktige. Motsvarande uppgift för år 2001 
 ,  
 är 28 kommuner 
 ,  
 eller 10 procent; drygt hälften av dessa kommuner är högskoleorter eller ligger i tillväxtregionerna. Det är samma antal som under år 2000. 
 159 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Samtidigt redovisar allt fler kommuner att bostadsförsörj- ningsfrågorna behandlas i översiktsplaneringen eller i någon form av strategisk plan för kommunen. Av de kommuner som inte gör bostadsförsörjningsprogram för år 2001 uppgav 140 kommuner eller 49 procent att man arbetar med frågorna i över- siktsplanen eller i fördjupningar av översiktsplanen. Antalet kommuner som redovisar att de behandlar bostadsförsörj- ningsfrågorna även i någon annan form av strategisk plan ökar starkt, från 53 år 2000 till 106 i årets enkät. Bostadsfrågorna kan också behandlas i en årlig bostadsöversikt, mark- och bostads- plan eller motsvarande, som till skillnad från ett bostadsför- sörjningsprogram inte behandlas i kommunfullmäktige. 
 Den låga planeringsaktiviteten i kommunerna har sannolikt haft flera orsaker utöver det bostadsöverskott som råder i de flesta kommuner. Planeringsresurserna har av besparingsskäl skurits ned kraftigt och kommunerna arbetar i en ny bostads- politisk verklighet i stort sett utan statliga incitament eller sti- mulanser. 
 För att underlätta kommunernas arbete har regeringen gett Boverket i uppdrag i regleringsbrevet för år 2001 att ta fram och sprida exempel som närmare belyser hur kommunerna i olika situationer konkret kan arbeta med bostadsförsörjningsplane- ringen. En viktig fråga i tillväxtregionerna kan t.ex. vara att se till att ha en tillfredsställande mark- och planberedskap. 
  
 6.4.3 
  
 Kommunala bostadsföretag 
  
 Kommunerna äger genom sina bostadsföretag en stor del av lan- dets fastighetsbestånd, 22 procent av bostäderna i alla upplåtel- seformer och cirka 55 procent av hyreslägenheterna. Drygt vart femte hushåll bor i en lägenhet som ägs av ett kommunägt bostadsföretag. 
 Enligt kommitténs direktiv är de allmännyttiga bostadsföre- tagen ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens 
 160 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 område. Företagen har alltsedan sin tillkomst förutsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till för alla utan gränser eller villkor när det gäller t.ex. inkomst och familjestor- lek. En i huvudsak liknande inriktning har präglat den icke- vinstdrivande sektorn i vissa andra europeiska länder, t.ex. Danmark, Nederländerna och Storbritannien 
 ,  
 jämför SOU 2000:104, s. 60 62. I Storbritannien har dock den kommunala sektorn blivit allt mer segregerad åtminstone sedan början av  
 1980-talet. 
  
 Kommunerna har goda möjligheter att styra sina bostads- företag utifrån de bostads- och socialpolitiska mål som kom- munfullmäktige fastställt. De egna bostadsföretagen ger kom- munerna möjlighet att direkt påverka produktion och förvalt- ning av bostäder på den lokala bostadsmarknaden. Dessa bostadsföretag har en fortsatt roll att främja de bostadssociala målen om en jämn bostadsproduktion, försvårande av speku- lation och stabilitet i förvaltningen. Företagen medverkar också till att hålla hyresnivån nere och de kan underlätta bostads- försörjningen för hushåll som är svaga på bostadsmarknaden genom att ha en tillräckligt stor del av den lokala bostads- marknaden. 
 De allmännyttiga bostadsföretagens framväxt, roll och upp- gifter redovisas närmare i kapitel 2. 
  
 6.4.4 
  
 Kommunal bostadsförmedling och ackvisition av lägenheter 
  
 Kommunal bostadsförmedling har traditionellt tillskrivits tre roller: 
  
 1. 
  
 att vara en marknadsplats som samlat visar upp så många av de lediga hyreslägenheter som möjligt, 
  
 2. 
  
 att vara ett instrument vid fördelning efter fastställda prin- 
  
 ciper av bostäder bland sökande på bostadsmarknaden, och  
 3.  
 att förmedla bostäder till de som har starka skäl att få en 
 bostad, men som inte på egen hand klarar att lösa sin 
 161 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 bostadsfråga. Det avser förturer och olika bostäder med kommunala/sociala kontrakt för särskilt utsatta hushåll. 
 De två första rollerna sammanfattas i det följande i uttrycket  
 den generella bostadsförmedlingen 
 . Den tredje uppgiften, som kallas  
 stöd till utsatta hushåll 
 , behandlas i avsnitt 6.6.5. Den kan skötas direkt av socialförvaltningen ensam eller i samarbete med bostadsförmedlingen. 
 Enligt tidigare lagstiftning (4 § bostadsförsörjningslagen) var kommunen skyldig att anordna bostadsförmedling om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen. Reglerna gav även regeringen möjlighet att ålägga en kommun att anordna sådan förmedling, liksom möjlighet att förordna att flera kommuner skulle anordna gemensam bostadsförmedling och tillämpa enhetliga grunder vid anvisning av bostäder. Kommunala bostadsförmedlingar har i övrigt varit ett frivilligt åtagande och antalet kommunala förmedlingar har växlat beroende på dels situationen på den lokala bostadsmarknaden, dels kommunernas ekonomiska situation. Regler om kommunernas skyldighet att ordna bostadsförmedling har nyligen införts, se avsnitt 6.3.2. 
 Kommunerna har genom kommunala bostadsförmedlingar tagit ett stort ansvar för förmedling av bostäder baserat på bostadssociala hänsyn även under tider med bostadsbrist. Rege- ringen konstaterar i prop. 2000/01:26 att i en besvärlig bostads- marknadssituation med brist på bostäder är en kommunal bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att även resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad (s. 19). Regeringen konstaterar dock vidare att bostadsförmedlingen i flertalet kommuner avvecklats eller skurits ner. På vissa håll har endast den delen av verksamheten som avser förtursförmedling behållits. Samtidigt har nya former utvecklats för hur bostadsförmedlingen i en kommun kan orga- niseras. 
 162 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Omfattning av kommunal bostadsförmedling omkring år 1990 
 Enligt en undersökning som Boverket genomförde år 1990 fanns en kommunal bostadsförmedling i 105 kommuner eller i 39 procent av kommunerna. Nästan alla kommuner med minst 50 000 invånare hade bostadsförmedling. 
 Enligt betänkandet Bostadsförmedling i nya former (SOU 1992:71) hade 39 av 41 kommuner med mer än 50 000 in- vånare kommunal bostadsförmedling år 1991. Villkoren i sam- band med statligt stöd och överenskommelser med privata fas- tighetsägare var kommunernas viktigaste sätt att få fram lägen- heter till sin bostadsförmedling. Bostadsförmedlingen förfogade oftast över 100 procent av allmännyttans ny- och ombyggnad och successionslägenheter och normalt över 100 procent av ny- och ombyggda privata lägenheter och 50 procent av successions- lägenheterna. Det var vanligt att kooperativa byggherrar lämnade en tredjedel av nybyggda lägenheter till kommunen för förmedling. 
 När betänkandet överlämnades år 1992 var en omprövning på gång i 34 av de 39 kommunerna. Under  
 1990-talet 
  har sedan kommunerna i snabb takt avvecklat eller dragit ner på denna ser- vice till kommuninvånarna. 
 Omfattning av kommunal bostadsförmedling år 2000 
 Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät fanns i januari 2000 kommunal bostadsförmedling eller delvis kommunägd bostads- förmedling i 16 kommuner. Av dessa lade en kommun ner sin bostadsförmedling våren 2000. Fem kommuner redovisar att det finns bostadsförmedling som drivs i samarbete mellan flera fas- tighetsägare. Vidare har 100 kommuner redovisat att det finns någon form av förtursverksamhet. Enligt Boverket saknar 85 procent av kommunerna helt någon form av samordnad för- medling av bostäder. Av de 45 kommuner som nu redovisar 
 163 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 bostadsbrist har 6, varav 4 i Stockholmsregionen, kommunal bostadsförmedling. 
 Av de 15 kommuner som år 2000 hade kommunal bostads- föremedling är det enligt kommitténs uppföljning 8 som för- medlar privata lägenheter. I 6 fall sker det genom exploaterings- eller förmedlingsavtal, bl.a. Kungsbacka, Kungälv (där förmed- lingen ägs gemensamt med två allmännyttiga företag och HSB), Härryda och Borås. En kommun, Malmö, där bostadsförmed- lingen – BoForum ingår i stadsbyggnadskontoret, förmedlar bara privata lägenheter, eftersom det kommunala bolaget MKB har hand om sin egen förmedlingsverksamhet. 
 I Stockholms kommun, där bostadsförmedlingen är ett kom- munalt bolag, har privata hyresvärdar åtagit sig att lämna 50 procent av sina lägenheter till den kommunala förmedlingen. Under senare tid har privata värdar dock svarat för en allt lägre andel av de lägenheter som lämnas till bostadsförmedlingen samtidigt som det totala antalet lägenheter minskar. År 1997 svarade privata värdar för 25 procent av de 6 300 lägenheter som lämnades, medan de år 1999 svarade för 18 procent av de 5 000 lägenheter som lämnades. Antalet privata lägenheter minskade ytterligare under år 2000, bl.a. till följd av minskad rörlighet på bostadsmarknaden och omvandlingar till bostadsrätter. 
 De ekonomiska villkoren för de fastighetsägare som deltar i bostadsförmedlingen varierar mycket från kommun till kom- mun, liksom förmedlingens karaktär. 
 Preliminära resultat från Boverkets bostadsmarknadsenkät för 2001 visar på en ökning i antalet kommuner som anger att de har kommunal bostadsförmedling från 16 till 28. Ökningen kan del- vis vara en följd av en definitionsändring i enkäten. Kommitténs uppföljning visar att tillkommande kommuner i regel bara förmedlar allmännyttiga lägenheter. Ofta sköts förmedlingen av det allmännyttiga företaget självt. Två undantag är Täby och Växjö. Täby hänvisar kommunen till det bestånd som ägs av AB Täbyhus, vilket äger merparten av hyresrätterna i kommunen, och är ett dotterbolag till Skandia Fastigheter. Lägenheter i Täbyhus bestånd anvisas av förvaltaren Arsenalen AB i första 
 164 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 hand efter kötid. I Växjö förmedlas i huvudsak bostäder från de kommunala bostadsföretagen, men vissa privata värdar har anslutit sig till förmedlingen. 
 Knappt 100 kommuner anger vidare att det i kommunen finns bostadsförmedling i annan form än kommunal bostadsförmed- ling. I det stora flertalet fall rör det sig enligt preliminära uppgifter i BME endast om det kommunala bostadsföretagets förmedling av sina egna lägenheter. Bostadsförmedlingen i Göteborg, Boplats Göteborg, som ägs gemensamt av staden (40 procent), privata hyresvärdar (30 procent) och större kommunala bostadsföretag (30 procent), ingår i denna grupp. 
 Hur får kommunerna tag i lägenheter till förmedling? 
 Kommunerna får tag i lägenheter till sin bostadsförmedling på en rad sätt 
 Avtal med fastighetsägare, privata eller allmännyttiga, om förmedling. 
 Successionslägenheter i samband med sin förmedling med stöd av 35 § hyreslagen. 
 Villkor i exploateringsavtal. 
 Villkor i samband med försäljning av kommunägda bostäder. Hyra själv i första hand. Drygt 80 procent av kommuner har någon form av socialt eller kommunalt kontrakt för enskilda eller hushåll som behöver stöd på väg till ett eget boende. 
 Köpa egna hem eller bostadsrätter. Nästan 30 procent av kommunerna äger bostadsrätter eller egna hem. 
 Av dessa sex alternativ handlar de två sista i princip helt om för- medling av bostäder till svaga grupper. Det behandlas därför i nästa avsnitt, 6.4.5. 
 165 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Vad innebar tidigare statliga regler om bostadsanvisning och ackvi- sition? 
 De tidigare statliga reglerna om förmedlings- eller anvisnings- rätter var inte tvingande för kommunerna utan gav kommunerna möjlighet att under vissa förutsättningar få tag i lägenheter till sin förmedling. Kommunen hade ingen skyldighet att använda de medel som staten ställde till förfogande. Reglerna kunde fungera som påtryckning för att få till stånd frivilliga överenskommelser med privata fastighetsägare. Reglerna närmast utvidgade den kommunala kompetensen. 
 Tre olika sätt för kommunerna att få tillgång till bostäder att förmedla har funnits historiskt: 
 Villkor som på begäran av kommunen ställdes av länsbostads- nämnden i samband med statligt lån eller räntestöd (fram till 1991). 
 Bostadsanvisningslagen (1981:94)  
 som var i kraft från 1 juli 1980 till 31 december 1987. Lagen ledde till beslut om bostadsanvisningsområden i cirka fem kommuner och till frivilliga avtal i 15 20 kommuner (se Ds Bo 1987:2). Erfaren- heterna av försök att tillämpa lagen ledde relativt snabbt till en översyn av den, vilket resulterade i en helt ny lag år 1987. 
  
 Lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt  
 som var i kraft från 1 januari 1988 till 30 juni 1993. Lagen byggde på frivilliga avtal och en möjlighet för kommunen att vända sig till hyresnämnden om avtal inte kunde uppnås. 
  
 Lagen om  
 kommunal bostadsanvisningsrätt  
 innehöll bestämmel- ser som gav en kommun rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenhet som skulle upplåtas med hyresrätt eller bostads- rätt. Lagen byggde på tanken att i första hand skulle frivilliga överenskommelser om anvisningsrätt skulle träffas mellan kom- munen och fastighetsägarna. Om parterna inte kunde nå fram till en överenskommelse gav lagen kommunen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om ett beslut om anvisningsrätt i den utsträckning det behövdes för bostadsförsörjningen. 
  
 166 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Hyresnämnden fick dock inte besluta om anvisningsrätt i den mån det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som husägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga omständigheter. Beslutet, som kunde förenas med vite, innebar bl.a. ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som omfattades av beslutet till någon annan än den som kommunen anvisat eller till kommunen. 
 Lagen innehöll vidare regler om ersättning till husägare för skada och om omprövning, ändring eller upphävande av beslut om anvisningsrätt. 
 Kommittén har undersökt om hyresnämnderna fått några sådana ärenden. Alla 12 nämnderna har besvarat kommittén för- frågan; ingen av nämnderna har haft något sådant ärende. 
 Kommunernas nuvarande syn på behovet av statliga regler om en kommunal bostadsanvisningsrätt 
 Frågan om att återinföra någon form av statliga regler om bostadsanvisningsrätt till kommunernas generella bostadsför- medling har tagits upp med kommunerna i de tre storstads- regionerna, som kommittén har träffat. Den övervägande upp- fattningen bland företrädare för kommunernas stadsbyggnads- och bostadsfunktioner har varit att några sådana regler inte behövs för den generella bostadsförmedlingen och att reglerna till och med skulle kunna motverka sitt syfte. Kommunföre- trädarna hänvisar dels till behovet att bygga upp ett positivt klimat och en samsyn i kontakterna med fastighetsägarna, dels till de styrmedel och möjligheter till frivilliga överenskommelser som kommunerna redan förfogar över. 
 En mer splittrad bild har kommit fram vid kontakterna med företrädare för kommunernas socialtjänst. Tveksamheter av olika skäl – praktiska, principiella, politiska eller erfarenhets- baserade – uttrycks oftast av socialtjänstens företrädare till en kommunal bostadsanvisningsrätt. Samtidigt uppfattar några 
 167 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 företrädare statliga ingrepp i form av regler om bostadsanvisning som en nära nog nödvändig åtgärd. Till bakgrunden hör att de bostadssociala problemen vuxit påtagligt under senare år i kommuner med stor bostadsbrist. 
 Internationella erfarenheter av bostadsförmedling och bostads- anvisning 
 Följande erfarenheter finns från forskarstudier om situationen i Danmark, Nederländerna, Finland och Storbritannien samt genom kommitténs uppföljningar: 
 kommunal förmedlingsrätt förekommer i samband med stat- ligt stöd till allmännyttan (både den privata och den offentligt ägda), 
 stor lokal frihet ges vid tillämpningen av förmedlingsrätten, så att andra överväganden om bl.a. segregation, kan ges högre prioritet, 
 mera marknadsliknande system för bostadsförmedling som kombinerar kötid med intresseanmälan för enskilda lägen- heter används allt oftare efter i första hand nederländsk före- bild, 
 kommuner hyr in utsatta hushåll även i privat vinstdrivande hyresrätt, t.ex. en procent av den privata hyresrätt i Stor- britannien, 
 statligt stöd förekommer till kommuner att användas som incitament till privata vinstdrivande fastighetsägare som läm- nar bostäder till kommunal förmedling. 
 I Danmark kan en kommun besluta om anvisningsrätt till var fjärde ledig lägenhet i den allmännyttiga sektorn för att lösa påträngande bostadssociala uppgifter, dvs. normalt akut bostads- nöd. Kommunerna gör mer än 6 000 sådana anvisningar varje år. Olika regler finns om lokala anpassningar av denna anvisnings- rätt. Dessutom gör kommunerna 3 000 4 000 anvisningar till kommunägda hyresbostäder varje år. 
 168 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Danska kommuner kan också få en anvisningsrätt till privata hyresbostäder för att ge kommunen möjlighet att säkra en balan- serad befolkningssammansättning i enskilda bostadsområden i kommunen. I lag ges kommunen möjlighet att mot ersättning till fastighetsägaren ingå frivilliga, tidsbegränsade avtal på sex år om anvisningsrätt till var fjärde lägenhet i privata hyresfastigheter i kommunen. Staten ersätter kommunens kostnad upp till 14 000 18 000 kronor beroende på lägenhetens storlek. 
 En uppföljning av de 50 kommunerna i köpenhamnsregionen har nyligen visat att kommunerna med stora bostadssociala problem använder anvisningsmöjligheterna mer än andra kom- muner i regionen. 
  
 6.4.5 
  
 Stöd till enskilda hushåll, m.m. 
  
 I detta avsnitt behandlas såväl socialtjänstens insatser för en- skilda hushåll som bostadspolitiska insatser som riktar sig till alla hushåll i kommunen. 
 Stöd till utsatta hushåll 
 Boendesociala beredningen konstaterade att många kommuner upplever att ekonomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på bostadssökande, till exempel med avseende på hushållens eko- nomi. Beredningen noterade också att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder generell brist eller överskott i kommunen (SOU 1999:48, s. 121 f). 
 Kommittén har undersökt kommunernas arbete med utsatta hushåll på två sätt 
 .  
 Dels genom underlag från Boverkets bostads- marknadsenkäter, dels genom egna intervjuer med ett  
 15-tal 
  kommuner, företrädesvis kommuner med bostadsbrist och 
 169 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 kommuner där socialtjänsten enligt Boverkets bostadsmarknads- enkät hade behövt flera lägenheter att anvisa till utsatta hushåll. 
  
 Enligt  
 Boverkets bostadsmarknadsenkät  
 för år 2000 gavs våren samma år sociala och medicinska förturer till bostäder i 35 pro- cent av kommunerna. Preliminära resultat från förevarande års bostadsmarknadsenkät visar en svag ökning till 37 procent, eller 103 kommuner. Andelen kommuner med sådan verksamhet år 1996 var 49 procent. 
  
 En majoritet av kommunerna arbetar med åtminstone någon form av sociala kontrakt för att kunna erbjuda bostäder åt perso- ner och familjer som inte blir godkända som hyresgäster på den öppna bostadsmarknaden. Sjuttio procent av kommunerna har enligt preliminära resultat från årets enkät ett regelbundet sam- arbete med allmännyttan för att få fram lägenheter till särskilt utsatta grupper, men bara 23 procent har sådant samarbete med privata värdar. Under år 2000 fick totalt sett omkring 3 500 särskilt utsatta hushåll bostad genom sådant samarbete mellan kommunerna och bostadsföretagen. Ofta behövs någon form av kommunal hyresgaranti vid förmedling till utsatta grupper 
 ,  
 dvs. att kommunen garanterar hyresvärden att hyran betalas. En fjär- dedel av kommunerna, företrädesvis i storstadsregionerna, fick inte tag i det antal lägenheter de hade behövt anvisa till hushåll som inte själva kan få en bostad på bostadsmarknaden. Det är samma nivå som i förra årets enkät. 
 Över 80 procent av kommunerna har hushåll som bor med särskilda kontrakt, t.ex. i tränings- eller försökslägenheter eller på härbärgen. Totalt berördes drygt 20 000 hushåll i januari 2001 enligt årets enkät. Den vanligaste formen är försöks- eller över- gångslägenheter, oftast inom allmännyttan. Sådana lägenheter förekom i knappt 60 procent av kommunerna och uppgick till 6 700 lägenheter. Hyresgarantier eller borgensåtaganden fanns för knappt 3 000 lägenheter i drygt 100 kommuner. Mer än var tredje kommun hade enligt förra årets enkät egna hyreslägen- heter för särskilt utsatta grupper. Totalt finns 1 700 lägenheter. Kommunerna har också 1 800 småhus och bostadsrätter som kan upplåtas till utsatta hushåll. Sådan verksamhet finns i 25 procent 
 170 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 av kommunerna jämfört med 28 procent år 2000. Drygt 30 pro- cent av kommunerna har olika former av tillfälligt logi för utsatta hushåll. Totalt finns omkring 3 400 sådana tillfälliga bostäder. 
 Kommitténs sekretariats intervjuundersökningar 
 , som dock om- fattar relativt få kommuner, ger följande kompletterande bild. 
  
 Sätten att arbeta med bostadssociala frågor skiljer sig mellan kommunerna liksom förutsättningarna för arbetet varierar. Den stora skillnaden föreligger mellan kommuner med bostadsbrist och kommuner som har tomma lägenheter eller balanserad bostadsmarknad. Skillnader finns också i organisationsformen och ansvarsfördelningen både inom socialförvaltningen och mellan socialförvaltningen och kommunens fastighetssida. Av- görande för situationen är ofta förhållandet till det egna bostadsbolaget både vad gäller det formella förhållandet och de personliga kontakterna. Givetvis är man också beroende av de ekonomiska ramar man arbetar inom. Förutom den allmänna bostadssituationen i kommunen är den politiska inställningen till frågekomplexet helt avgörande. 
 Kommunerna skiljer på omsorgsbostäder och sociala bostäder. Flyktingbostäder är i flera fall en tredje urskiljbar grupp. 
 Omsorgsbostäder är bostäder för psykiskt och fysiskt handi- kappade. Bostäderna byggs vanligtvis in i det normala bostads- beståndet som gruppbostäder. Men det förekommer också enstaka lägenheter i normalbeståndet. Bostäderna byggs i den omfattning kommunen anser sig ha råd. Gruppbostäder är per- sonalkrävande. Behovet är oftast större än tillgången. 
 Bostadssociala lägenheter går framför allt till två olika grupper. Den ena är missbrukare och psykiskt störda. Den andra gruppen är hushåll som inte får lägenhet genom bostadsköerna av ekonomiska skäl eller som hamnat i en akut situation. Det är t.ex. vissa ungdomar, misshandlade kvinnor och barnhushåll med betalningssvårigheter som blivit vräkta. I förhållande till behovet är tillgången till sociala bostäder mycket sämre än tillgången till omsorgsbostäder. 
 171 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Bostadssociala bostäder förekommer i alla former. De före- kommer som lägenheter i normalbeståndet och i särskilda fastig- heter. Kommunen liksom det allmännyttiga bostadsbolaget kan vara ägare. Mera sällan är det privata fastighetsägare som upplåter för bostadssocialt ändamål. Någon kommun köper systematiskt upp bostadsrättslägenheter. 
 Handläggarna inom socialtjänsten har normalt regelbundna kontakter med det egna bostadsbolaget. Ibland organiseras sam- arbetet i samverkansgrupper och bedrivs relativt formellt, ibland sker det enbart genom personliga kontakter. En viktig uppgift för bostadssekreterare kan vara att arbeta förebyggande för att förhindra vräkningar, som bl.a. skulle öka behovet av bostäder med särskilda kontrakt. 
 Kommunens inställning till det egna bolaget i förhållande till de privata fastighetsägarna varierar. Det vanliga är att det egna bolaget tar merparten eller hela ansvaret för bostadsanskaffning, men inte alltid. Någon kommun löser hela problemet med kommunägda bostäder. 
 Oftast står socialförvaltningen för hyreskontraktet och sedan hyr ut i andra hand. Kontrakts- och uppsägningstiderna kan vara mycket korta. I några fall borgar kommunen för förstahands- kontrakt. 
 Kommunerna upplåter också bostäder för akutfall från natt till natt. Några kommuner har egna lägenheter för detta ändamål. I andra kommuner är det privata härbärgen eller vandrarhem som löser problemet. 
 För missbrukare och andra störande hyresgäster organiserar flera kommuner en s.k. boendetrappa. Genom ett kvalifika- tionssystem kan den boende avancera från boende med ständig tillsyn till boende med eget kontrakt i det normala beståndet. 
 I kommuner med stor bostadsbrist har de bostadssociala problemen vuxit påtagligt under senare år. En del handläggare förtvivlar. Handläggare i kommuner med god tillgång till bo- städer tycker i större utsträckning att det fungerar bra. 
 172 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Information till bostadssökande 
 Av de kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling erbjuder flertalet, eller 89 procent, information eller rådgivning till bostadssökande. I två tredjedelar av kommunerna utan kom- munal bostadsförmedling kan de bostadssökande få en lista över lokala fastighetsägare med telefonnummer. Knappt var femte kommun uppger i årets bostadsmarknadsenkät att de inte ger någon service alls till bostadssökande. 
 Enligt den numera upphävda bostadsförsörjningslagen skulle kommunen genom lämpligt organ fortlöpande samla uppgifter om bostadsförsörjningen i kommunen och på begäran underrätta bostadssökande om möjligheterna att få bostad i kommunen, bostädernas belägenhet, storlek och utrustning, bostadskostnader samt andra förhållanden som en bostadssökande behöver kännedom om (2 § andra stycket). 
 Bestämmelsen byggde på den uppfattningen om att det är av vital betydelse för bostadsförsörjningen att den bostadssökande allmänheten får tillgång till allsidiga och sakliga upplysningar om bostadstillgången (prop. 1967:101, utl. 1967:L3U43). 
 Avskaffandet motiverades i nu aktuell del med att man kunde förutsätta att bostadsinformation tas fram av marknaden (prop. 1992/93:242, bet. 1992/93:BoU19). Uppgifter om olika upplåtelseformer och om enskilda lägenheter ansågs också lämnas bäst av respektive fastighetsägare eller där bostäderna faktiskt finns för visning. Kommunerna skulle själv få bestämma om informationsverksamheten. 
  
 6.4.6 
  
 Regional samverkan 
  
 Bostadspolitiken har av flera skäl en regional dimension. Det handlar bl.a. om det ömsesidiga beroendet, på gott och ont, mellan kommuner inom en bostads- och arbetsmarknadsregion. Detta beroende ökar genom s.k. regionförstoring, dvs. processen där tidigare separata regioner knyts ihop till en ny 
 173 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 större region genom arbetspendling. Inom varje gemensam bostadsmarknadsregion har en kommuns åtgärder inom bostadspolitiken och även en rad andra politikområden konsekvenser för övriga kommuners bostadsmarknad. 
 Antalet regioner minskar successivt. Från år 1970 till år 1998 nästan halverades antalet lokala arbetsmarknader i Sverige från 187 till 110. En ny studie från Nutek pekar på en näraliggande framtid med ett  
 80-tal 
  bostads- och arbetsmarknadsregioner. I denna framtid är det bara 24 kommuner i hela Sverige som bildar egen region. Av dessa finns 20 i Norrland. 
 Bostadsförsörjningsfrågor hanteras t.ex. i regionalplaneringen i både Stockholm och Göteborg och i Göteborgsregionen finns ett gemensamt allmännyttiga bostadsföretag för fyra kranskom- muner (Härryda, Kungälv, Lerum och Mölndal). Bostadsfrågans betydelse för tillväxten inom en region uppmärksammas allt mer. En genomgång av aktuella regionala samarbeten som dokumenterats av bl.a. Kommunförbundet visar dock på ett mycket begränsat samarbete i boendefrågor. 
 Lagstiftningen erbjuder möjligheter för samverkan mellan kommuner i en region. Det handlar t.ex. om regionplanering enligt PBL, om inrättande av kommunalförbund eller bildande av gemensamt ägda bolag. Samarbete inom bostadsförmedling och planering av bostadsförsörjning förordas vid behov. I ett fall ger kommunallagen det regionala organet, Stockholms läns landsting, möjlighet att ta en särskild roll i det interkommunala samarbetet inom bostadsförsörjningen (2 kap. 6 §). 
 Det statliga utjämningssystemet för kommunerna lägger enligt de uppgifter kommittén hämtat in från Kommunför- bundet inga hinder i vägen för ett mellankommunalt samarbete i utvecklingen av bostadsområden, service och infrastruktur. Kostnader som en kommun drar på sig för att t.ex. erbjuda skola till barn i ett bostadsområde i en angränsande kommun eller annan service och infrastruktur kan ersättas mellan kommunerna utan att kommunerna sammantaget får mindre ersättning genom utjämningen. 
 174 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 6.5 
  
 Kommunernas uppgifter och styrmedel i en ny bostadspolitisk verklighet 
  
 Förutsättningarna för kommunernas bostadspolitiska arbete har förändrats på centrala punkter under  
 1990-talet. 
  Avvecklingen av de statliga subventionerna har fått betydande konsekvenser för de kommunala bostadsföretagens ekonomi. Samtidigt har bostadsmarknaden avreglerats och mycket tyder på att segrega- tionen tilltagit på många bostadsmarknader. Strukturomvand- lingen i ekonomin har haft betydande effekter, både positiva och negativa, på kommunerna och deras bostadsföretag. De flesta kommuner har idag relativt svag ekonomi; de generella stats- bidragen till kommunerna har också minskat under  
 1990-talet. 
  
 I denna nya situation har bostadspolitiken haft låg prioritet på den politiska agendan i många kommuner. Det har inte funnits några incitament genom statligt stöd för arbete med bostadsför- sörjningsfrågor. Bostadsbyggande kan innebära kommunal- ekonomiska påfrestningar. Ofta hävdas att dessa påfrestningar inte beaktas tillräckligt i gällande system för transfereringar till kommunerna. Bostadsmarknaderna omfattar allt oftare flera kommuner. 
 Samtidigt är satsningar på bostadspolitiken väsentliga i ett till- växt perspektiv. Dels kan attraktiva bostäder och bostadsmiljöer påverka företag att etablera sig i en kommun, dels behövs en tidig och tillräcklig utbyggnad av bostäder och service när näringslivet växer och inflyttningen ökar. Den nya situationen på bostadsmarknaden gör därför att många av de kommunala styrmedlen kommer att behöva utnyttjas i nya former och med ökad flexibilitet. Betydelsen av strategiskt handlande och en aktiv hantering av styrmedlen ökar. 
 Regeringen gör i propositionen Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop. 1997/98:119) följande bedömning av de fram- tida insatsernas inriktning (s. 42): 
 Den övergång från en produktionspolitik till en boendepolitik som nu sker innebär att insatserna i framtiden i betydligt större omfatt- ning än hittills kommer att riktas mot de bostadsområden som 
 175 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 redan finns. Insatser inom olika politikområden måste samordnas. Åtgärderna måste i varje särskilt fall avpassas efter de förutsätt- ningar och problem som är aktuella för dem som bor i det enskilda bostadsområdet. De behov som nu kan förutses innebär att kom- munernas samordnings- och planeringsuppgifter ytterligare accen- tueras. 
 Frågan om kommunernas styrmedel skall var obligatoriska, om de är tillräckliga och om de används i tillräcklig omfattning har mot bakgrund av den genomförda regleringen diskuterats åter- kommande under  
 1990-talet. 
  
 Regeringen gjorde i nyss nämnd proposition bedömningen att de  
 styrmedel  
 som kommunerna förfogar över är tillräckliga och att de inte bör ändras (s. 62). 
 När denna bedömning redovisas är det viktigt att påminna att styrmedel som tidigare varit obligatoriska för kommunerna hade blivit frivilliga under  
 1990-talet. 
  Det gällde t.ex. bostadsförsörj- ningsplanering, bostadsförmedling och bostadsanvisning. Kom- munerna har liksom tidigare möjlighet att bedriva bostadsför- sörjningsplanering och upprätta särskilda bostadsförsörjnings- program och att engagera sig i förmedlingen av bostäder. 
 När den tidigare regleringen avskaffades var utgångspunkten för reformen att kommunen självmant vidtog de åtgärder som behövdes för att kommuninvånarna skulle kunna få godtagbara bostäder. I propositionen framhölls bl.a. att statliga regler borde utfärdas bara om staten hade krav på att kommunen skulle vidta åtgärder som annars inte skulle komma till stånd. Det ströks sär- skilt under att ett slopande av kravet på särskilda kommunala bostadsförsörjningsprogram m.m. inte syftade till att ändra den hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor (se prop. 1992/93:242 s. 20). 
 Bostadspolitiska kommittén gjorde år 1996 i betänkandet Bostadspolitik 2000 (SOU 1996:156) bedömningen att bostads- försörjningen i stort sett fungerade bra och att det inte fanns skäl till någon ytterligare lagreglering eller behov av nya styr- medel för att kommunerna ska kunna fullgöra sitt bostads- politiska ansvar. 
 176 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Regeringen gör i propositionen Bostadsförsörjningsfrågor, m.m. (prop. 2000/01:26 s. 15) en ny bedömning mot bakgrund både av utvecklingen på bostadsmarknaden och av skilda upp- fattningar om kommunernas ansvar. 
 Trots att, som ovan framhållits, kommunernas ansvar i grunden inte förändrades till följd av att bostadsförsörjningslagen upphävdes visar situationen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen. I vissa kommuner byggs det ingenting alls även om det finns ett stort behov. Vidare förekommer också miss- uppfattningen att bostadsförsörjningen inte är ett kommunalt ansvar. 
 Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas möjligheter att utvecklas anser regeringen att det är viktigt att bostadspolitiken får en mer framskjuten plats i den kommunala debatten. Varje kommun, inte bara kommunerna i tillväxtregioner- na, behöver en väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen skall utvecklas. Enligt regeringens uppfattning finns det därför ett behov av att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen bör framgå av en särskild lag. I lagen bör bl.a. slås fast en skyldighet för kommunerna att planera bostadsförsörjningen. 
  
 6.6 
  
 Bostadsmarknadens utveckling och hushållens boendesituation i olika upplåtelseformer 
  
 Utvecklingen på bostadsmarknaden under  
 1990-talet 
  har redo- visats översiktligt i avsnitt 2.5.1. Till de viktigaste dragen i utvecklingen hör 
 Långvarig minskning av nyproduktionen till historiskt låga nivåer och en ännu starkare minskning av nyproduktionen av hyresrätter. 
 Svängning mellan överskott och brist på bostadsmarknaden. 
 177 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Tilltagande regional obalans med en tredelad bostadsmarknad där brist, balans och överskott förekommer samtidigt på olika regionala och lokala bostadsmarknader. 
 Ekonomiska problem för kommuner i samband med över- skott på den lokala bostadsmarknaden. 
 En tilltagande försäljning av kommunägda bostäder och i särskilt attraktiva lägen, t.ex. Stockholms innerstad, en om- fattande försäljning av privata hyresfastigheter med ombild- ning bostadsrätter. 
 Ökade boendekostnader, särskilt i hyresrätt; hyrorna har dock varit i stort oförändrade de senaste två åren och tycks nu vara stabila. 
 Bakgrunden till utvecklingen står delvis att finna i efter- verkningarna av skattereformen och subventionsomläggningen, som inneburit att bostadssektorn blivit en inkomstkälla för staten i stället för ett utgiftsområde. Avregleringen av bostadsmarknaden och strukturomvandlingen i ekonomin har också påverkat bostadsmarknaden. 
 En följd av  
 1990-talets 
  utveckling med tilltagande olikheter mellan lokala bostadsmarknader är att skillnaderna i bostads- politiken i olika kommuner tenderar att öka. Vissa medel, t.ex. bostadsförmedling, blir allt viktigare ju mer ansträngd bostads- marknaden blir. I en bristsituation är de grupper som drabbas hårdast just de grupper som har svårast att på egen hand hävda sig på bostadsmarknaden. Därmed blir socialtjänstens situation mer ansträngd. Behovet av regionalt samarbete i bostadsförsörj- ningen kan väntas öka, i regioner med bostadsbrist. Det av- görande på dessa marknader är att upprätthålla den långsiktigt nödvändiga nivån på bostadsbyggandet. I kommuner med bestående överskott kan andra medel eller arbetssätt bli särskilt framträdande. I synnerhet i de många kommuner, som har befolkningsminskning och där förutsättningarna för nyproduk- tion saknas, kan kommundelsvisa diskussioner som förs i fördjupade översiktsplaner lämpa sig bäst som bostadspolitisk åtgärd. 
 178 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Vad gäller hushållens boendesituation visar de underlag som Boendesociala beredningen inhämtade från Boverket bl.a. en koncentration av svagare hushåll till hyresrätten, särskilt allmän- nyttig hyresrätt, och ökande skillnader i bl.a. utrymmesstandard mellan hushåll i hyresrätt och övriga hushåll. 
 De indikatorer på sämre levnadsnivå som Boverket redovisar i sitt underlag ger en rangordning mellan upplåtelseformerna. Hushåll i allmännyttan har i högre utsträckning bostadsbidrag, låga förvärvsinkomster, och socialbidrag och de är i högre ut- sträckning trångbodda än hushåll i såväl privat hyresrätt som övriga upplåtelseformer. Hushåll i privat hyresrätt ligger i genomsnitt något bättre till på dessa indikatorer än hushåll i allmännyttig hyresrätt 
 .  
 Av de hushåll som bor i bostadsrätt är det betydligt färre som har låg levnadsnivå med dessa enkla mått mätt och av dem som bor i egnahem är det ännu färre. 
  
 Tabell 6.1.  
 Andel hushåll med låg levnadsnivå i allmännyttig och privat hyresrätt, samt bostadsrätt och egnahem år 1997, procent av hushållen per upplåtelseform 
  
 Några indikatorer på låg 
  
 Allmän- 
  
 Privat 
  
 Bostads- 
  
 Ägande- 
  
 Summa 
  
 levnadsnivå 
  
 nyttan 
  
 hyresrätt 
  
 rätt 
  
 rätt 
  
 med låg förvärvsinkomst* 
  
 42 
  
 39 
  
 14 
  
 6 
  
 100 
  
 som är trångbodda 
  
 38 
  
 35 
  
 16 
  
 11 
  
 100 
  
 med bostadsbidrag 
  
 42 
  
 33 
  
 13 
  
 12 
  
 100 
  
 med hög bostadsutgifts- 
  
 28 
  
 26 
  
 18 
  
 27 
  
 100 
  
 procent** 
  
 med socialbidrag 
  
 49 
  
 34 
  
 10 
  
 7 
  
 100 
  
 Alla hushåll 
  
 22 
  
 23 
  
 18 
  
 37 
  
 100 
  
 Källa:  
 Boverket, bearbetad statistik. 
  
 * 
  
 1:a decilen, dvs. den tiondel av alla hushåll som har lägst förvärvsinkomster. 
  
 ** 
  
 Bostadsutgiftsprocent är nettobostadsutgift/disponibel inkomst exkl. bostadsbidrag. Hög bostadsutgiftsprocent är mer än 30 procent av netto- inkomsten. 
  
 179 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Fördelningen av hushåll med hög bostadsutgiftsprocent mellan upplåtelseformerna ligger däremot närmare fördelningen av alla hushåll. I stort sett lika stor del av hushållen inom varje upplåtel- seform lägger mer än 30 procent av den disponibla inkomsten på boendet (sedan bostadsbidraget dragits från). 
 Boverkets underlag visar också att allmännyttig hyresrätt har en relativt stor andel ensamstående med barn och ensamstående pensionär. Privat hyresrätt har den relativt sett största andelen enpersonshushåll; denna grupp är också överrepresenterad i allmännyttig hyresrätt. 
 Socialstyrelsens undersökningar av segregation i storstadsom- rådena (Social rapport 1997) visar på en tilltagande boende- segregation i alla tre storstadsområden. Man har kunnat se en negativ tendens i bostadsområden, ofta bebyggda med allmän- nyttans bostäder, vars invånare har mycket svaga ekonomiska, sociala och politiska resurser. I samma bostadsområden finns en tydlig överrepresentation av invandrare. Invånarnas levnadsför- hållanden försämras där över tid medan i andra typer av bostads- områden är tendensen den motsatta. 
  
 Tabell 6.2.  
 Hushållssammansättning i allmännyttig och privat hyresrätt och i bostadsrätt och äganderätt 1997, procent 
  
 Hushållstyp 
  
 Allmän- 
  
 Privat 
  
 Bostads- 
  
 Ägande- 
  
 Summa 
  
 nyttan 
  
 hyresrätt 
  
 rätt 
  
 rätt 
  
 enpersonshushåll 
  
 31 
  
 38 
  
 19 
  
 12 
  
 100 
  
 samboende utan barn 
  
 15 
  
 19 
  
 14 
  
 51 
  
 100 
  
 ensamstående med barn 
  
 39 
  
 30 
  
 12 
  
 19 
  
 100 
  
 samboende med barn 
  
 14 
  
 12 
  
 11 
  
 63 
  
 100 
  
 ensamstående pensionär 
  
 29 
  
 25 
  
 25 
  
 21 
  
 100 
  
 samboende pensionärer 
  
 14 
  
 15 
  
 20 
  
 51 
  
 100 
  
 övriga hushållstyper 
  
 17 
  
 13 
  
 13 
  
 58 
  
 100 
  
 Alla 
  
 22 
  
 23 
  
 18 
  
 37 
  
 100 
  
 Källa:  
 Boverket, bearbetad statistik. 
 180 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Redovisningen i avsnitt 6.4 visar slutligen på en begränsad an- vändning av de bostadspolitiska medlen. Det framgick också att många kommuner upplever betydande problem i sitt arbete för särskilt utsatta hushålls boende. 
  
 6.7 
  
 Överväganden och förslag 
  
 6.7.1 
  
 Inledande överväganden 
  
 Kommitténs bedömning:  
 Kommunerna bör bättre och oftare använda de bostadspolitiska medel de redan förfogar över. Kunskap om medlen för lokal bostadspolitik har glömts bort under  
 1990-talets 
  år med lågt byggande och överskott på bostadsmarknaden. Samordningen av bostadsfrågor brister ofta inom kommunerna. 
 I bl.a. socialtjänstens arbete med boende för svaga grupper efterfrågas ökat erfarenhetsutbyte och goda exempel. Mot- svarande behov uttrycks i fråga om metodutveckling för boendeplanering. 
 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun 
 Traditionellt formuleras uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun inom bostadspolitiken på en odetaljerad och över- gripande nivå. Staten svarar för att legala och finansiella instru- ment finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunen har det övergripande ansvaret på den lokala nivån. Kommunerna svarar tillsammans med andra aktörer för att de bostäder som behövs kan erbjudas kommunens invånare. Avgörande för en framgångsrik bostadspolitik är att den är förankrad där den skall förverkligas, dvs. i kommunerna. Denna allmänna formulering av ansvarsfördelningen återfinns också i kommitténs direktiv. 
 181 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Det kan här vara av intresse att försöka precisera vilka förutsättningar som krävs för en så övergripande ansvarsfördel- ning. 
 En  
 första förutsättning  
 är att en kommun väntas självmant vidta erforderliga åtgärder som behövs för att kommunens invånare skall kunna få godtagbara bostäder i kommunen. Framför allt kommunallagen liksom socialtjänstlagen och plan- och bygglagen anses ge kommunerna erforderliga befogenheter och skyligheter. 
 En  
 andra förutsättning  
 är att staten måste ha möjlighet att förvissa sig om att kommunerna förmår fullgöra sina uppgifter inom bostadsförsörjningen. Staten har härvid ett intresse av att tillräcklig samordning sker mellan flera kommuner i en regional bostadsmarknad, att kommunernas ambitionsnivå inte blir för låg och att skillnaderna i hushållens bostadssituation inte skiljer för mycket mellan kommunerna. 
 Staten kan vidare behöva ingripa för att kommunerna skall ha möjlighet att hantera externa händelser med kraftiga effekter på bostadsförsörjningen i kommunen. Statens bostadsdelegation är ett uttryck för detta intresse. Staten behöver också beakta nationella och regionala konsekvenser av utvecklingen i kommu- nen och av den lokala politiken. Mellankommunala intressen utgör exempel på en s.k. ingripandegrund vid länsstyrelsens granskning av kommunernas planering och beslut om använd- ning av mark och vatten. Staten behöver vidare en översikt över vad som händer i kommunerna som underlag för ev. beslut om krav/stimulans. Under senare år har t.ex. rambegränsade eller riktade investeringsbidrag, som förutsätter kunskaper om den lokala och regionala behoven och utvecklingen, blivit allt vanligare. 
 Staten har också ett intresse av att de resurser som staten till- fört har medverkat till uppbyggnaden av de allmännyttiga bostadsföretagen behålls inom bostadsförsörjningen. Enligt direktiven till kommittén är de allmännyttiga bostadsföretagen ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. 
 182 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Det måste även i framtiden finnas fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan enskilt vinstintresse. Kommitténs syn på hur dessa två intressen, ett kommunalt (de allmännyttiga bostadsföretagen som verktyg) och ett statligt (utbud av hyres- boende till självkostnad), kan beaktas när kommunen önskar sälja en betydande del av sitt bostadsinnehav tas upp i kapitel 2 och 4 och i kommitténs delbetänkande. 
 En  
 tredje förutsättning  
 vid uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun är att särskild lagstiftning bara borde tillgripas om staten har krav på att kommunerna vidtar åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller om de grundläggande lagarna, dvs. KL, SoL, PBL, lagen om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar, inte ger kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder. 
 I direktiven till Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) sägs t.ex. följande om en statlig reglering av kommunernas roll i bostadsförsörjningen: 
 Utgångspunkten (för kommitténs förslag) skall vara att varje kom- mun själv och på eget ansvar förfogar över instrumenten. För kom- munerna tvingande regler bör inte genomföras i vidare mån än vad som krävs för att skydda tredje man och för att slå vakt om med- borgarnas rätt till insyn och stärka deras inflytande i frågor som rör kommunens utveckling eller användningen av mark och vatten. 
 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun inom bostads- politiken har utvecklats på ett sätt som kan sägas belysa två modeller för relationen mellan stat och kommun, nämligen 
  
 den autonoma modellen 
 , där statliga och kommunala uppgifter skiljs åt och kommunerna agerar i så stor utsträckning som möjligt oberoende av centralmakten och  
 integrationsmodellen 
 , som framhåller sambandet och det ömsesidiga beroendet mellan den nationella och den kommu- nala nivån. 
 183 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Debatten om vilken av de två modellerna som skall vara väg- ledande rent allmänt för förhållandet  
 stat-kommun 
  har fort- farande hög aktualitet. Utvecklingen under nittiotalet har stärkt kommunernas självständighet. På det sociala området diskuteras t.ex. tvingande lagstiftning för att garantera nationellt formule- rade mål. 
 Samverkan inom bostadspolitiken följde tidigare i hög grad integrationsmodellen. Den kunde bygga på tvingande (numera frivilliga) styrmedel och samtidigt fick starka incitament till kommunerna stor betydelse för boendet. Om kommunernas insatser skall bidra till att genomföra nationellt formulerade mål för bostadspolitiken krävs en ökad tydlighet om statens förvänt ningar på kommunerna och om hur staten önskar att de numera frivilliga styrmedlen ska komma till användning. 
 Staten har nyligen infört ny lagstiftning om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (se avsnitt 6.3.2). 
 Ytterligare behov av att precisera kommunernas roll och ansvar och av att tillföra nya verktyg eller befogenheter 
 Kommittén vill inledningsvis understryka att det inte är dess avsikt att ändra på principen att det är kommunens ansvar att anpassa sina åtgärder till lokala och regionala förhållanden. Denna frihet behövs för att ta hänsyn till olikheterna i kommu- nernas behov och förutsättningar och för att kommunerna skall kunna använda sina resurser på det mest ändamålsenliga sättet. 
 En ytterligare precisering av kommunernas roll och ansvar kan ur statens synpunkt t.ex. avse: 
  
 4. 
  
 förtydligande av gällande ansvar, 
  
 5. 
  
 nya skyldigheter, 
  
 6. 
  
 krav på en mer utförlig eller frekvent redovisning av kommu- nens planering, program eller åtgärder, eller 
  
 4. nya befogenheter eller instrument. 
 184 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Den nya lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kan sägas innehålla både förtydliganden av gällande ansvar, t.ex. om planeringen för bostadsförsörjningen, och nya skyldigheter, t.ex. att vid behov anordna en bostadsförmedling. 
 Krav på en mer utförlig eller frekvent redovisning från kom- munen kan ställas i olika former och med olika syften. En regle- ring som syftar till att främja debatten samt lokal och regionalt ansvarstagande i frågor om bostadsförsörjning, uttrycker statens vilja utan att för den skull reglera vilka lösningar som kommunen väljer inom bostadsförsörjningen. 
 Den redovisning som statliga myndigheter har behov av bör i regel kunna samlas i frivilliga former genom länsstyrelserna. Det kan dock ibland finnas behov för staten att infordra material från kommuner i en viss fråga eller om en viss bostadsmarknad. 
 Nya befogenheter eller instrument kan t.ex. vara en bostads- anvisningsrätt, en fråga som hänskjutits till kommittén. 
 Kommittén har tagit upp frågan om ytterligare precisering av kommunernas roll och ansvar eller behovet av nya befogenheter vid sina kontakter med kommuner. 
 Dessa kontakter har i allt väsentligt tagits med kommuner i storstadsregionerna och med andra kommuner med brist på bostadsmarknaden. De kommunkontakter som tagits kring bostadsförsörjningsfrågor ger följande bild (jfr avsnitt 6.4.4, s. 150): 
 inga ytterligare statliga regleringar önskas eller behövs för att förse kommunerna med verktyg för bostadsförsörjningen generellt, 
 socialtjänstens arbete med förturer och med sociala/kom- munala kontrakt blir allt tyngre, samarbetet i många kom- muner går trögt, främst med privata fastighetsägare men även med kommunens eget bostadsföretag, 
 staten kan stödja kommunernas arbete genom att sprida goda exempel och genom att stödja nya initiativ med stimulans- bidrag. Tänkbara områden är t.ex. utsatta gruppers boende och metodutveckling för bostadsförsörjning. 
 185 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 En fråga som kommittén övervägt och som rör kommuner utanför tillväxtregionerna är regionala eller statliga stiftelser som tar över allmännyttan i krisdrabbade kommuner. 
 Kommittén framförde i sitt delbetänkande (SOU 2000:104 s. 75 ff) argument för införande av beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder. Argument som framfördes var dels be- tydelsen av de allmännyttiga bostäderna för den enskilda kom- munen, för angränsande kommuner och för landet i sin helhet, dels vikten av de allmännyttiga bostäderna för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter inom bostadsförsörjningen, dels allmännyttans roll i bruksvärdessystemet. Argumenten är giltiga som argument även för statliga initiativ om kommunen vill sälja bostäder. Kommittén anser dock att införande av statliga stiftelser skulle utgöra ett avsteg från den ansvarsfördelning som råder idag dvs. att staten tillhandahåller de legala instrumenten medan kommunerna har det mer direkta ansvaret för genomförandet av bostadspolitiken på lokal nivå. 
 Kommitténs slutsatser om behov av ytterligare preciseringar kring kommunernas roll, ansvar, befogenheter och verktyg 
 Även om de bostadspolitiska instrument som kommunerna har till sitt förfogande för närvarande bedöms tillräckliga har kom- mittén mot bakgrund av sina direktiv och egna iakttagelser övervägt följande vägar att precisera kommunernas roll och ansvar eller att för tillföra kommunerna nya befogenheter. 
 ytterligare förtydligande av kommunernas bostadspolitiska ansvar för att medverka till att lösa enskildas bostadssituation enligt socialtjänstlagen (avsnitt 6.7.2), 
 ytterligare reglering av kommunernas planering för bostads- försörjning, främst vad gäller redovisning som främjar en lokal debatt om bostadspolitiska frågor (avsnitt 6.7.3), förstärkning av den kommunala bostadsförmedlingen, t.ex. genom att kommunerna tillförs nya möjligheter att få en för- stärkt förmedlingsrätt (avsnitt 6.7.4). 
 186 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Kommittén har funnit att de instrument som f.n. står till kommunernas förfogande inte alltid används när de skulle kunna vara till nytta. De används inte heller alltid på bästa sätt. Kom- mittén har även i flera fall uppmärksammat brister i samord- ningen av bostadsfrågorna inom kommunen. En hel del kunskap om instrumenten för den lokala bostadspolitiken tycks ha fallit i glömska under  
 1990-talets 
  år med lågt byggande och överskott på bostadsmarknaden. Det är särskilt allvarligt eftersom många av besluten har långsiktiga konsekvenser, vilket talar för ett konsekvent och långsiktigt agerande. Tidigare fungerande sam- arbetsformer med parterna på bostadsmarknaden har inte alltid upprätthållits och nya aktörer har tillkommit som behövt viss tid att anpassa sig. 
 I vissa fall efterfrågas aktivt i kommunerna ökat erfarenhets- utbyte och mer kunskaper om goda exempel. Det gäller särskilt socialtjänstens arbete med boende för svaga grupper, där stor efterfrågan, liten rörlighet och lågt byggande av hyresrätter och försäljning eller ombildning av allmännyttiga bostäder samman- taget skapat särskilda svårigheter. Motsvarande behov uttrycks i fråga om metodutveckling för boendeplanering. 
  
 6.7.2 
  
 Rätten till bostad enligt socialtjänstlagen 
  
 Kommitténs förslag:  
 Boverket, Socialstyrelsen och läns- styrelserna ges i uppdrag att kartlägga hur bostadsfrågor för hushåll som inte kan få en bostad på egen hand hanteras inom socialtjänsten. Det gäller andra än äldre och funktionshind- rade med behov av särskilt stöd. Med utgångspunkt från resultatet av denna kartläggning bör analyseras om kommun- erna behöver tillföras ytterligare bostadspolitiska instrument. 
 Boverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag att med ut- gångspunkt från resultatet av kartläggningen i samråd med kommunerna sprida goda exempel på hur kommunerna kan arbeta med att ordna bostad till utsatta grupper. 
 187 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Betydelsen av ändringarna i rätten till bistånd enligt socialtjänst- lagen har uppmärksammats och diskuterats tidigare i detta kapi- tel  
 ( 
 avsnitt 6.3.5). Dessa ändringar har utan tvekan försvagat det materiella innehållet i rätten till bistånd i form av bostad. 
 Det har vid utredningens kommunkontakter framkommit att allt fler vänder sig till socialtjänsten för stöd med anskaffning av bostad. Erfarenheterna av samarbetet med fastighetsägare varie- rar från kommun till kommun. På en del håll finns samarbete mellan socialtjänsten och kommunen som leder till bostäder till hushåll med behov. På andra håll fungerar inte detta tillräckligt väl, jämför avsnitt 6.4.5. Boverkets bostadsmarknadsenkät visar t.ex. en avsevärd minskning i antalet kommuner med förturs- verksamhet. I kommuner med förtursverksamhet blir det allt svårare att få fram bostäder till de vars förtur tillstyrks av socialtjänsten. Vidare redovisar en betydande andel kommuner att de hade behövt fler lägenheter att anvisa till hushåll som inte kan få bostad på egen hand på bostadsmarknaden. 
 Enligt kommitténs uppfattning är det idag i praktiken inte helt klart vilket ansvar kommunen/socialnämnden har för att hjälpa utsatta grupper i sin bostadssituation 
 ,  
 dvs. vilket ansvar kommunens socialtjänst har att lämna bistånd i form av hjälp med bostad till hushåll eller enskilda som av olika skäl inte kan hävda sig på den öppna bostadsmarknaden. 
 De former av bistånd som avses, är bl.a. förtursärenden där socialtjänsten tillhandahåller en enskild en bostad eller tillstyrker sådan förtur och erhåller s.k. sociala eller kommunala kontrakt som innebär att hushåll eller enskilda hyr från kommunen i andra hand (se t.ex. RÅ 1990 ref 119, RÅ 1994 not 574). En utgångspunkt för biståndet är socialnämndens skyldighet enligt 7 § 2 stycket att i sin verksamhet att bl.a. främja den enskildes rätt till bostad. 
 Kommittén anser att en mer grundlig analys av kommunens skyldigheter vid bistånd i form av hjälp med anskaffning av bostad därför är både proportionerlig och önskvärd. 
 För att få ett bättre underlag för en sådan analys föreslår kom- mittén att Boverket, Socialstyrelsen och länsstyrelserna ges i 
 188 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 uppdrag att kartlägga hur bostadsfrågor hanteras inom social- tjänsten för andra grupper än de som ges en särskild rätt till bostad enligt LSS och 19 21 §§ SoL. Med utgångspunkt från resultatet av denna kartläggning bör analyseras om kommunerna behöver tillföras ytterligare bostadspolitiska instrument. Det är kommitténs uppfattning att finansieringsprincipen skall tilläm- pas i den mån analysen leder till ökat bostadspolitiskt ansvar för kommunerna. 
 Boverket och Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att med ut- gångspunkt från resultatet av kartläggningen i samråd med kom- munerna sprida goda exempel på hur kommunerna kan arbeta med att ordna bostad till utsatta grupper. 
 Statliga incitament bör övervägas för att premiera goda exem- pel och för att stödja nya initiativ. Det kan ske antingen genom ändrad inriktning av befintligt stöd eller genom att ett nytt stöd införs. 
 Behovet av åtgärder för att stärka behandlingen av boende- sociala frågor i kommunernas boendeplanering tas upp i av- snitt 6.7.3. Frågan om en kommunal bostadsanvisningsrätt för att underlätta för socialtjänsten att få tag i bostäder från privata fastighetsägare diskuteras i avsnitt 6.7.4. 
 189 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 6.7.3 
  
 Komplettering av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 
  
 Kommitténs förslag:  
 Lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar kompletteras med en regel om att kom- munfullmäktiges beslut om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning skall fattas genom ett särskilt beslut av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. 
 Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar innehåller f.n. inga krav på fullmäktiges beslut om riktlinjer för bostadsför- sörjningen. Sådana krav skulle t.ex. kunna avse hur ofta sådana beslut fattas, hur besluten tas och dokumenteras eller vilket innehåll de skall har. 
 Regeringen hänvisade i prop. 2000/01:26 när det gäller frågan om formkrav för besluten om dessa riktlinjer till  
 Allbo-kom- 
  mittén (s. 26): 
 Regeringen anser att det är lämpligt att avvakta  
 Allbo-kom- 
  mitténs förslag innan några särskilda formkrav ställs på behand- lingen av riktlinjer för bostadsförsörjningen i kommunfullmäk- tige. Detta gäller exempelvis kravet från några remissinstanser att kommunfullmäktige bör ta ställning till kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen med viss regelbundenhet. 
 Bostadsutskottet skriver i sitt betänkande (BoU 2000/01:2, s. 10) om bostadsförsörjningsfrågor m.m. att beslut om riktlinjer bör fattas av fullmäktige minst en gång per mandatperiod för att garantera att frågan hålls aktuell och anpassas efter förändringar i de lokala förutsättningarna. Utskottet, som noterar att frågan skall behandlas av  
 Allbo-kommittén, 
  förutsätter att så kommer att ske utan att frågan närmare regleras i lagen. I den mån detta inte blir fallet finns det anledning för utskottet att på nytt ta upp frågan till bedömning. 
 190 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Krav på fullmäktiges behandling av riktlinjerna 
 Kommittén noterar att en ordning där kommunerna förutsätts besluta om riktlinjer en gång per mandatperiod kan riskera att leda till att bostadspolitiska frågor överskuggas av andra an- gränsade frågor om inte särskilda krav ställs på fullmäktiges beslut om riktlinjerna. 
 Några av de instanser till vilka Finansdepartementets prome- moria Kommunernas bostadsförsörjningsansvar remitterades, bedömde att beslut kan behövas oftare, t.ex. vartannat år, för att säkra en kontinuerlig demokratisk förankring. Som t.ex. Bo- verket framförde skulle det dock med en sådan ordning i många fall räcka med att en aktualitetsförklaring beslutas. Kommittén anser därför att ett krav på beslut om riktlinjer för bostadsför- sörjningen minst vartannat år är en onödigt långtgående regle- ring. 
 Ett exempel på en fråga som kan överskugga behandlingen av riktlinjer för bostadsförsörjningen en gång per mandatperiod är den aktualitetsförklaring av översiktsplanen som numera ska beslutas i fullmäktige en gång per mandatperiod. Som framgår av avsnitt 6.4.2 behandlar många kommuner bostadsförsörjnings- frågor i översiktsplanen eller i lokalt avgränsade fördjupningar av översiktsplaner för olika orter i kommunen. Översiktplanen och fördjupade översiktsplaner för olika orter i kommunen är ett av kommunens viktigaste medel för styra förändringar i den byggda miljön är det naturligt att en kommuns ambitioner för bostadsbeståndets utveckling också kommer till uttryck i översiktsplanen. Översiktsplanen och dess fördjupningar kan också vara ett bra sätt att engagera medborgarna i boende- planering. Kommittén ser ändå ett stort värde i att bostads- frågorna ges en självständig behandling i fullmäktige med viss regelbundenhet. 
 Kommittén anser mot denna bakgrund att en tillräcklig be- lysning och förankring av bostadspolitiska frågor i kommunerna kan åstadkommas om frågorna tas upp till särskild debatt i full- mäktige minst en gång per mandatperiod. Kommittén föreslår 
 191 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 att en regel med motsvarande innehåll tas in i 1 § lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 
 Riktlinjernas innehåll 
 Kommittén anser inte att staten närmare bör reglera innehållet i dessa kommunala riktlinjer. Boverket har som kommittén kon- staterat i uppdrag att ta fram och sprida exempel som närmare belyser hur kommunerna i olika situationer konkret kan arbeta med bostadsförsörjningsplaneringen. 
 Kommittén delar den syn på riktlinjernas och planeringens innehåll som uttrycks i prop. 2000/01:26 (s. 16 f). Kommittén ser ändå anledning att något kommentera innehållet i sådana kommunala riktlinjer, inte minst för den betydelse de kan komma att få i den lokala debatten om allmännyttans framtida roll i kommunen. Sådana kommunala riktlinjer bör enligt kom- mitténs mening uppfylla följande krav: 
 planeringen måste bygga på en utvecklad dialog med alla berörda, 
 innefatta tillräckligt med tid för eftertanke och andra bedöm- ningar, 
 vid behov vara mellankommunalt sammanvägd, 
 innehålla en helhetssyn på boendet, omfattande alla invånares behov, 
 innebära ett arbete baserat på aktuell statistik och kunnande, leda till åskådliga, tydliga och gripbara prognoser med mål och konsekvensbeskrivningar, och 
 leda till ett program för genomförande. 
 Som framgår av redovisningen av Boendesociala beredningens arbete i kapitel 7 inriktas kommunernas redovisningar av boen- desociala frågor i sin boendeplanering på ett fåtal svaga grupper, nämligen de som kommunen enligt tydliga lagdirektiv har ansvar för. Genomgående är det således mest boendesituationen för äldre samt fysiskt och psykiskt funktionshindrade som tas upp 
 192 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 till diskussion i dokumenten. Ett fåtal kommuner belyser t.ex. problematiken med hemlösa, ungdomsbostäder, studentboende, och bostäder för personer med utländsk bakgrund. Kommittén anser att det är angeläget att planeringen utvecklas så att den i framtiden omfattar bl.a. åtgärder för att tillgodose svaga gruppers behov. 
 Något om begrepp kring bostadsförsörjning och boendeplanering 
 Det bör stå kommunerna fritt att själva välja hur man vill be- nämna sina riktlinjer och program för bostadsförsörjningen. Men det kan ändå enligt kommitténs mening vara på sin plats att kort beröra hittills rådande terminologi. Bostadsförsörjnings- planering liksom kommunalt bostadsförsörjningsprogram är enligt kommitténs mening begrepp som inte fullt ut ger en adekvat och uttömmande beskrivning av de aktuella planerings- aktiviteterna. 
 Planeringen och programmen måste omfatta såväl nypro- duktion, ombyggnad och bestånd som boendesociala frågor. Klara kopplingar behöver upprätthållas till annan lokal och regional planering. Exempel på begrepp som enligt kommitténs uppfattning ger en mer adekvat beskrivning av aktiviteterna är boendeplanering och boendeprogram. 
 Ett begreppsskifte skulle kunna förenkla, förtydliga och mar- kera ett förnyat synsätt och en förväntan på en modern och mer ändamålsenlig planering. Det handlar om en planering som tar stor hänsyn till de boendes villkor, till hur olika bostadsområden och bostadsmarknader utvecklas och till kommunens roll både som ägare av allmännyttiga bostäder och som samordnande aktör lokalt. 
 En ytterligare markering av det samlade kommunala ansvaret för boendefrågor lokalt vore om det i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar införs hänvisningar till vissa bestäm- melser i plan- och bygglagen och socialtjänstlagen som rör kommunernas boendeplanering och om det till lagen om kom- 
 193 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 munernas bostadsförsörjningsansvar överförs den materiella regeln i lagen om kommunalt stöd till boendet. 
 Incitament i form av statligt stöd bör övervägas för att stödja utvecklingen av boendeplaneringen i kommunerna. Det kan t.ex. gälla samverkan mellan boendeplanering och socialtjänsten. 
  
 6.7.4 
  
 En kommunal bostadsanvisningsrätt eller andra åtgärder att stärka kommunal bostadsförmedling 
  
 Kommitténs bedömning:  
 1. En bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden bör inte införas nu trots problem på lokala bostadsmarknader, särskilt sådana med brist på bostäder. Ett viktigt skäl är en utbredd tveksamhet i kommunerna. Ett ställningstagande bör avvakta kommunernas försök de närmaste åren att nå frivilliga överenskommelser med lokala fastighetsägare. Det gäller inte minst i kommuner där beslut fattas om att inrätta en obligatorisk bostadsförmedling enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 
 2. Utvecklingen av utsatta gruppers boende inger stark oro och bör följas noggrant. Goda skäl finns att redan nu allvarligt överväga någon form av anvisningsrätt för socialtjänsten, för både förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt, särskilt i orter med bostadsbrist. Ett ökat medvetande behövs bland alla fastighetsägarekategorier, både allmännyttiga och privata, om vikten av att aktivt samarbeta för att klara utsatta gruppers boende genom bl.a. förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt. Kommittén förordar dock inte att en anvisningsrätt för socialtjänsten införs nu. Även i detta fall anser kommittén att effekter av föreslagna statliga insatser bör avvaktas (avsnitt 6.7.5) och att parternas agerande på bostadsmarknaden de närmaste åren bör beaktas. 
 Former för de privata fastighetsägares medverkan i både bostadsförmedling och bostadsanvisning bör vid sidan av ev. överenskommelser med kommunen dokumenteras lokalt som en 
 194 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 värdefull komplettering av de riktlinjer om goda sed som an- tagits av Fastighetsägareförbundet. 
 De allmännyttiga företagens medverkan både i den generella bostadsförmedlingen och arbete med socialtjänsten bör under- lättas genom ägardirektiv från kommunen. 
 Regeringen hänvisade i prop. 2000/01:26 när det gäller frågan om en kommunal bostadsanvisningsrätt eller andra instrument för att stärka den kommunala bostadsförmedlingen till Allbo- kommittén (s. 16): 
 Regeringen anser att man bör avvakta  
 Allbo-kommitténs 
  över- väganden när det gäller frågan om behovet av en särskild lag om kommunal bostadsanvisningsrätt eller andra instrument för att stärka den kommunala bostadsförmedlingen. 
 Till bakgrunden hörde att flera remissinstanser har påpekat att en förutsättning för att en kommunal bostadsförmedling skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt är att den får möj- lighet att förmedla i princip alla lediga hyreslägenheter. Förslaget om skyldighet för kommunerna att anordna bostadsförmedling borde då enligt remissinstanserna kompletteras med en ny bostadsanvisningslag. 
 En kommunal bostadsanvisningsrätt skulle i praktiken rikta sig till privata fastighetsägare och kan ses som ett komplement till de ägardirektiv som kommunen kan besluta för kommunägda bostadsföretag (se även diskussionen i avsnitt 2.8). 
 Bostadsutskottet skriver bl.a. följande om behovet av en bostadsanvisningslag i sitt betänkande om Bostadsförsörjnings- frågor m.m. (bet. 2000/01:BoU2, s. 15): 
 Det är uppenbart att kommunala bostadsförmedlingar inte kan fylla sin funktion om de inte erhåller lägenheter att förmedla. Kommu- nerna måste ges verktyg för detta. Ett verktyg som skulle kunna användas i detta sammanhang ärett återinförande av en bostads- anvisningslag. I likhet med regeringen anser utskottet att Allbo- kommitténs övervägandenbör avvaktas innan ställning tas i frå- gan. 
 195 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Kommittén har som utgångspunkt för den fortsatta diskus- sionen förutsatt att sådana anvisningsregler i den utsträckning de avser bostäder i det befintliga beståndet skulle ha samma principiella uppbyggnad som motsvarande regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Det innebär att reglerna i första hand skulle fungera som medel för att stärka kommunens ställning vid diskussioner om frivilliga överens- kommelser om bostadsförmedling och bostadsanvisning. 
 Allmänna argument för en kommunal bostadsanvisningsrätt 
 Bostadsutskottet pekar i citatet ovan på ett symmetriargument för att införa en anvisningsrätt. Rätten behövs enligt detta synsätt för att ge innehåll i form av bostäder att förmedla till den bostadsförmedling som kommunerna nu blir skyldiga att inrätta vid behov. Att införa regler om obligatorisk bostads- förmedling utan att samtidigt säkra ett tillflöde av lägenheter till förmedlingen anses i detta synsätt som att vältra över ett ansvar på kommunerna utan att ge dem tillräckligt med medel för att leva upp till ansvaret. 
 Andra argument som kan föras fram för en kommunal anvis- ningsrätt är: 
 Minskad omfattning av bostadsförmedling sedan tidigare reg- ler om förmedlings- eller anvisningsrätt togs bort. Redovisade svårigheter för existerande förmedlingar att få tag i lägenheter. 
 Redovisade svårigheter för utsatta hushåll att på egen hand få tillgång till bostad oavsett om det råder generell brist eller överskott i kommunen. 
 Redovisade ökande svårigheter för socialtjänsten att få tag i lägenheter till förtursförmedling och till sociala, eller kom- munala, kontrakt. 
 Försäljning av allmännyttiga bostäder, som stått för huvud- delen av lägenheter både till kommunal bostadsförmedling och till socialtjänstens behov. 
 196 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Risk därmed för att svaga hushåll koncentreras alltmer i allmännyttiga bostäder. 
 Allmänna argument mot en kommunal bostadsanvisningsrätt 
 Bland annat följande argument har å andra sidan förts fram i kommunkontakter m.m. mot en lag om kommunal bostads- anvisningsrätt. 
 En skyldighet för fastighetsägare att lämna bostäder till bostadsförmedling skapar inte fler bostäder utan kan möj- ligen leda till en annan fördelning av de bostäder som blir lediga. Därmed saknar den direkt betydelse för huvud- problemet, bristen på och låg nyproduktion av hyresbostä- der. 
 Ytterligare reglering snarast minskar intresset av att alls bedriva privat bostadsförvaltning. På överhettade mark- nader är problemet kanske snarare om privat hyresrätt kommer att finnas kvar i rimlig omfattning än vilka som bor i den boendeformen. 
 Kommunal bostadsförmedling kan behövas, särskilt i kom- muner med bostadsbrist, men den lyckas bäst när den be- tonar sin serviceroll i stället för en myndighetsuppgift. Inriktningen är snarare att etablera en dialog med lokala fastighetsägare. Staten kan bäst hjälpa till i detta arbete genom att upplysa om kommunernas möjligheter och sprida goda exempel. 
 De privata fastighetsägarnas ovilja att medverka i förturs- verksamheten och hjälpa kommunerna med sociala/kom- munala kontrakt kan ofta förklaras av kommunens bristande förmåga att tydliggöra rollfördelningen och att lämna tillräckligt stöd. Viljan att medverka ökar i takt med att dessa osäkerheter undanröjs. 
 Kontrollsvårigheter vid bevakning av anvisningsrätten i befintliga hyresrätter. 
 197 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 Kommitténs bedömning av tidigare regler om bostadsanvisningsrätt 
 Kommittén har översiktligt granskat tidigare regler om kommu- nal bostadsanvisningsrätt. Granskningen har inriktats på lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. 
 Kommittén gör bedömning att lagens avvägning mellan kom- munens bostadsförsörjningsintresse och fastighetsägarens intressen kan betraktas som rimlig med hänsyn till att tillgång till en bostad kan ses som ett angeläget allmänt intresse. Lagen innehåller skyddsregler som förhindrar diskriminering av enskilda fastighetsägare eller annat oacceptabelt ingrepp i någon enskild fastighetsägarens intresse. Anvisningsrätten var tids- begränsad och undantag fanns för mindre fastigheter. Bostads- utskottet gjorde bedömningen att regler om bostadsanvisning m.m. med motsvarande innehåll inte strider mot skyddet för äganderätten enligt 2 kap. 18 § första stycket RF (bet. BoU 1987/88:4 s. 3 ff). Kommittén delar denna bedömning. 
 Lagen medförde inte någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen utan innebar att staten ställde ett verktyg till kom- munernas förfogande. Det stod sedan kommunerna fritt att med kunskap om sin egen situation välja att tillämpa eller att avstå från att tillämpa verktyget. 
 Kommittén utesluter inte att ny lag med motsvarande regler om bostadsanvisningsrätt skulle kunna vara ett effektivt verktyg för kommuner som har svårigheter att få till stånd frivilliga överenskommelser. För denna bedömning talar dels tidigare uppföljningar av äldre regler, dels de redovisningar som lämnats vid kommitténs kommunkontakter och diskussioner om fri- villiga avtal mot bakgrund av då gällande lagregler om anvis- ningsrätt. 
 Mot detta måste vägas bl.a. de ovan redovisade argumenten mot regler om en kommunal bostadsanvisningsrätt. Det bör dessutom understrykas att en generell kommunal bostadsför- medling finns endast i ett fåtal kommuner. Å andra sidan är socialtjänstens svårigheter mycket utbredda. En allmänt redo- visad erfarenhet är att de allmännyttiga företagen tar ett opro- 
 198 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 portionerligt stort ansvar. Det gäller även om socialtjänsten kan ha stora svårigheter att placera hushåll också i detta bestånd. Det finns dock exempel på kommuner där privata fastighetsägare tar ett lika stort ansvar som allmännyttan. 
 Enligt kommittén är det därför också viktigt att se närmare på i vilket sammanhang regler om anvisningsrätt skulle tillämpas. Det bör erinras om att man skiljer mellan de två olika situationer få kommunen behöver få tillgång till lägenheter (se av- snitt 6.4.4). Det gäller 
  
 7. 
  
 att vara ett instrument vid fördelning efter fastställda prin- ciper av bostäder bland sökande på  
  
 den generella bostads- förmedlingen  
 och 
  
 8. 
  
 att svara för förtursverksamhet, främst som  
  
 stöd för ut- satta/svaga hushåll,  
 och sociala/kommunala kontrakt m.m. 
 Behovet av en anvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden 
 Frågan om en anvisningsrätt för den allmänna bostads- marknaden måste ses mot bakgrund av dagens ringa omfattning av bostadsförmedling i kommunerna. Bostadsförmedling är av störst betydelse för den allmänna bostadsmarknaden när det är brist på bostäder på den lokala bostadsmarknaden. Det är bl.a. därför som antalet bostadsförmedlingar minskat under 1990- talet, jämför avsnitt 6. 4.4. 
 En följd av den omsvängning som nu är på gång på bostads- marknaden och av det nya lagkravet på kommunerna att om det behövs för att främja bostadsförsörjningen ordna bostadsför- medling, kan bli att flera bostadsförmedlingar inrättas de när- maste åren. 
 Det är naturligt att mot denna bakgrund fästa störst avseende vid de bedömningar som görs av de kommuner som f.n. har en egen bostadsförmedling när det gäller behovet av en kommunal bostadsanvisningsrätt. Av dessa kommuner förmedlar omkring hälften, däribland Stockholm, privata hyreslägenheter, i regel med stöd i ett frivilligt förmedlingsavtal eller i exploaterings- 
 199 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 avtal. Exempel på ytterligare kommuner är Kungälv, Kungsbacka och Härryda. Kommuner som förmedlar lägenheter från privata hyresvärdar ligger oftare i tillväxtregioner än andra kommuner med samordnad kommunal bostadsförmedling. I flera fall har bostadsförmedlingen tillgång till nyproducerade bostadsrätter och tar också hand om kommunens tomtkö. 
 Kommittén har haft kontakt med cheferna för bostadsför- medlingen eller motsvarande verksamhet i Stockholm, Göteborg och Malmö: 
 I Stockholm har Stockholms Fastighetsägareförening träffat en överenskommelse med staden om att 50 procent av ledig- blivna lägenheter skall lämnas till Bostad Stockholm för förmed- ling. Fastighetsägareföreningen rekommenderar sina medlem- mar att följa överenskommelsen. Svea hovrätt har i ett mål om förvärvstillstånd uttalat att det får anses att den fastighetsägare som illojalt åsidosätter rekommendationen inte iakttar god sed i hyresförhållanden (Beslut  
 2000-07-06, 
  nr SÖH 249). 
 Stockholms bostadsmarknad präglas av låg rörlighet, ombild- ning av både privata och kommunala bostäder till bostadsrätter, låg nyproduktion av hyresbostäder och den situationen av flera stora fastighetsägare säljer fastigheter med hyresrätter för om- bildning till bostadsrätter. Tillsammans utgör detta det största problemet för bostadsförmedlingen. Bostadsförmedlingen är inriktad på att bygga upp en samarbetsrelation med berörda fastighetsägare och får successivt allt flera förmedlingsuppdrag från privata fastighetsägare i angränsande kommuner. En kom- munal bostadsanvisningsrätt ses av bostadsförmedlingen inte som ett relevant verktyg för verksamheten. 
 Även andra kommuner i stockholmsregionen med egen bostadsförmedling pekar på vikten av dessa bostadsmarknads- faktorer för tillströmningen av både allmännyttiga och privata lägenheter till förmedling. Andra kommuner i regionen har dock inte lika lätt som Stockholm att komma till tals med privata fastighetsägare. 
 Cheferna för Boplats Göteborg och BoForum i Malmö delar den bedömning som görs av bostadsförmedlingen i Stockholm. 
 200 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 Verksamheten i dessa två städer är i hög grad marknadsdriven; det är i princip hyresvärden och inte den bostadssökande som är kunden. Verksamheterna, som byggts upp i en tid med en rela- tivt god tillgång på bostäder, kommer dock framöver att behöva verka i en svårare situation på den lokala bostadsmarknaden. Verksamheten i Malmö vänder sig uteslutande till privata fastig- hetsägare. I Malmö har dessutom det allmännyttiga bostadsföre- tage 
 t  
 helt hand om sin egen bostadskö. I Göteborgs fall finns interna köer vid företagens medverkan sidan av Boplats Göte- borg; samma upplägg finns i Stockholm. 
 Styrelsen i Sveriges Fastighetsägareförbund antog under år 2000 riktlinjer om god sed för hyresvärdar. Dessa riktlinjer ger en orientering om gällande regler och lagar samt om vad som anses vara god sed i ett hyresförhållande. Enligt riktlinjerna främjar ökad kännedom om vad som är god sed i hyresför- hållande förtroendet mellan hyresvärd och hyresgäst och kan förebygga missförstånd. Att iaktta god sed har dessutom eko- nomisk betydelse för hyresvärden en god hyresgästrelation skapar nöjda och därmed trognare och mer aktsamma hyres- gäster. Förbundet understryker vikten av att hyresvärden sam- arbetar med bostadsförmedlingen och erbjuder lägenheter för svårplacerade hushåll: 
 Det finns numera olika slag av bostadsförmedlingar. På vissa orter sker förmedlingen i samarbete mellan olika fastighetsägare, på andra har man kvar en kommunal bostadsförmedling. Det är viktigt att samarbeta med bostadsförmedlingen för att underlätta omsätt- ningen av lägenheter. Det är också viktigt att erbjuda lägenheter till kommunen för svårplacerade hushåll, bl.a. för att undvika tvingande lagstiftningsåtgärder. (God sed för hyresvärdar, Sveriges Fastighets- ägareförbund, 2000) 
 Större fastighetsföretag som nyligen köpt kommunägda bo- städer har uttryckt en likartad syn i kontakter med kommitténs sekretariat. 
 Kommittén gör mot denna bakgrund den sammantagna be- dömningen att en anvisningsrätt för den generella bostads- 
 201 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 förmedlingen inte bör införas nu. Kommittén bedömer samtidigt att allt fler kommuner kommer att överväga att inrätta egen bostadsförmedling med medverkan av privata fastighetsägare. 
 Den bästa lösningen är, enligt kommitténs mening, därför att alla aktörer på den lokala bostadsmarknaden inser vikten av att medverka när bedömningen görs att det måste inrättas en bostadsförmedling enligt 3 § lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Ett beslut att inrätta bostadsförmedling bör ses som en viktig markering av läget på den lokala bostads- marknaden. Att medverka fullt ut bör därför betraktas som god sed på fastighetsmarknaden (jämför ovan). Ett slutligt ställningstagande i fråga om en bostadsanvisningsrätt för kommunernas generella bostadsförmedling bör avvakta de närmaste årens försök i kommunerna att i ett hårdnande bostadsmarknadsläge genom avtal bygga upp förmedlings- verksamheter som ger bostadssökande tillgång till både allmän- nyttiga och privata bostäder. Om en sådan allsidig förmedlings- verksamhet inte utvecklas och kommunerna redovisar problem med att få till stånd förmedlingsavtal med aktörerna på den lo- kala bostadsmarknaden bör frågan om en lagstadgad kommunal anvisningsrätt tas upp på nytt. 
 Former för de privata fastighetsägarnas medverkan i både bostadsförmedling och  
 -anvisning 
  bör dokumenteras för att bidra till utvecklingen av god sed vid sidan av ev. överens- kommelser med kommunen. De allmännyttiga företagens med- verkan bör underlättas genom ägardirektiv från kommunen. 
 Under tiden kan det vara värdefullt om staten genom t.ex. Boverket medverkar till att sprida kunskap om hur samarbetet kring bostadsförmedlingen sker i olika kommuner. Kommittén anser också att staten bör medverka till frivilliga överenskom- melser med privata fastighetsägare, t.ex. genom överläggningar med företrädare för fastighetsägarna. 
 Bakom kommitténs överväganden att på detta stadium inte förorda en kommunal bostadsanvisningsrätt i den allmänna bostadsmarknaden ligger naturligtvis en viss ovilja att störa det 
 202 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 samarbete som nu byggs upp tillsammans med privata fastighets- ägare kring bostadsförmedling i det befintliga beståndet. Det stärks av de principer om god sed som Fastighetsägarförbundet uttalat. Kommittén har också beaktat att några kommuner som arbetar långsiktigt med bostadsfrågor under  
 1990-talet 
  kunnat behålla och utveckla en bred bostadsförmedling utan en särskild anvisningsrätt. Ofta har de använt ett brett register av bostads- politiska och boendesociala medel. 
 Behovet av en anvisningsrätt för att främja svaga hushålls boende 
 Innan kommittén diskuterar behovet av generellt verkande regler om en kommunal bostadsanvisningsrätt till privata hyresrätter för att främja utsatta hushålls boende kan det vara lämpligt att kort påminna om de bostadssociala verktyg som kommunerna förfogar över och som redovisats i tidigare avsnitt. 
 Kommunen har mycket kortfattat f.n. följande verktyg för bostadssocial verksamhet inom ramen för sin boendeplanering och sina insatser enligt plan- och bygglagen, socialtjänstlagen och lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (jämför avsnitt 6.4): 
  
 1. 
  
 Bostadsförmedling,  
 dvs. antingen egen bostadsförmedling med förtursregler eller genom en samverkan med flera fastighetsägare eller med en privat bostadsförmedling, 
  
 2. 
  
 samverkan med ett kommunägt bostadsbolag,  
  
 antingen när bolagets uthyrningsverksamhet samverkar med socialförvalt- ningen eller när ägardirektiv till företaget ger förtursregler, 
  
 3. 
  
 frivillig samverkan med privata fastighetsägare,  
  
 t.ex. genom en samordningsgrupp med kommunens större fastighetsägare och socialförvaltningen för anvisning av hyreslägenheter med förtur, 
  
 4. 
  
 villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal,  
  
 t.ex. krav på hyresrätt som upplåtelseform i en del av produktionen, krav på anvisningsrätt för en andel av lägenheterna i alla upp- låtelseformer och krav på visst antal bostäder för särskilda 
  
 203 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 behov, i insprängda lägenheter eller i hela hus inom ett pro- jekt, 
  
 5. 
  
 eget ägande av bostäder  
 antingen bostäder för särskilda be- hov som byggs i egen regi eller inköp av bostadsrätter eller småhus för uthyrning och 
  
 6. 
  
 aktiv markpolitik och boendeplanering,  
  
 där kommunen för en långsiktig markpolitik integrerad med planering för utbygg- nad och utveckling av kommundelar och bostadsområden. 
  
 Kommittén anser att dessa verktyg ger kommunerna ett brett register av medel, men konstaterar samtidigt dels att alla medel inte används på bästa sätt, dels att stora brister funnits i för- verkligandet av det medel som bygger på frivillig samverkan, nämligen privata fastighetsägares medverkan i socialtjänstens arbete med särskilt utsatta hushåll. 
 Kommittén har vid sina kommunkontakter (avsnitt 6.4.5) kunnat konstatera att bostadsmarknaden blir allt hårdare för svaga grupper. I tillväxtregionerna försvåras socialtjänstens möj- ligheter att ordna bostäder till dessa grupper av bl.a. låg rörlighet, stor efterfrågan och lågt byggande. Det gäller bl.a. missbrukare, störande hyresgäster och hushåll som av ekonomiska skäl själva inte kan ordna en egen bostad. Enligt uppgift från flera kommuner har kraven för att få bistånd i form av hjälp med anskaffning av bostad, antingen genom förtur eller genom kommunala/sociala kontrakt, skärpts betydligt under  
 1990-talet. 
  
 På många håll noteras dessutom för närvarande en mycket starkt ökning av antalet hushåll som vänder sig till socialtjänsten endast för att få hjälp med att skaffa bostad. Fastighetsägare ställer allt högre krav på bostadssökandes ekonomi, och i t.ex. Malmö är det endast det kommunala bostadsföretaget som tar emot hyresgäster med betalningsanmärkningar. 
 Under de senaste åren hade enligt Boverkets bostadsmark- nadsenkät 25 procent av kommunerna behövt fler lägenheter att anvisa till hushåll som inte själva kan ordna en bostad på bostadsmarknaden utan måste ha kommunens stöd i form av 
 204 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 hyresgaranti eller speciellt kontrakt eller speciell boendeform. Flertalet av dessa kommuner ligger i storstadsregionerna. 
 Kommunerna har ofta köpt in bostadsrätter och egna hem för att klara av en del av sitt behov. I vissa kommuner avvecklas dock detta innehav, medan några andra kommuner fortfarande köper. 
 Oftast redovisar socialtjänsten att det allmännyttiga bostads- företaget får tar störst ansvar bland hyresvärdarna för att klara behovet av bostäder genom förturer och genom sociala/kom- munala kontrakt. Det är samtidigt inte alltid som de allmän- nyttiga bostadsföretagen uppfyller sina åtaganden. 
 Problem med att anvisa bostäder till svaga grupper redovisas även i kommuner där frågan uppmärksammats av den politiska ledningen i kontakter med privata fastighetsägare. 
 En bedömning som kan göras med ledning av de kontakter kommittén haft med kommuner är att behovet av bostäder med kommunala kontrakt uppgår som riktmärke till omkring 1 2 procent av hyresbeståndet. En förutsättning för en an- visningsrätt för socialtjänsten bör vara att kommunen genom ägardirektiv gett sitt kommunägda företag i uppdrag att med- verka i motsvarande utsträckning. 
 Kommitténs kontakter med socialtjänsten i de kommuner som redovisat problem i sina enkätsvar till Boverket har dock inte visat på något direkt och entydigt stöd i kommunerna för en lagstadgad bostadsanvisningsrätt för socialtjänsten. I flera fall har förståelse uttryckts för att ett sådant ställningstagande föregås av ytterligare ansträngningar att nå frivilliga överens- kommelser och spridning av goda exempel på lokalt samarbete om förmedling och anvisning (jämför avsnitt 6.4.4, s 149). 
 Enligt företrädare för privata fastighetsägare kan ett skäl till dessa fastighetsägares obenägenhet att lämna bostäder till social- tjänsten vara att kommunen inte tillräckligt tydligt klargör de olika rollerna och vilket stöd som kommunen kommer att ställa upp med i olika situationer. 
 Kommittén anser sammantaget att goda skäl finns att redan nu allvarligt överväga någon form av anvisningsrätt för social- 
 205 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 tjänsten, för både förturer och sociala eller kommunala kontrakt, till andra bostäder än bostäder i kommunägda företag. Kom- mittén förutsätter därvid att kommunen genom ägardirektiv säkrar tillgången till kommunägda bostäder. Ett ökat medvetande behövs bland alla fastighetsägarekategorier, både allmännyttiga och privata, om vikten av att aktivt samarbeta för att klara utsatta gruppers boende genom bl.a. förturer och sociala eller kommunala kontrakt. 
 Kommittén väljer dock även när det gäller stödet till utsatta grupper boende att inte föreslå att en bostadsanvisningsrätt i befintliga bostäder införs nu. Frågan bör prövas på nytt när resultaten av den uppföljning och kunskapsspridning som före- slagits genom olika myndigheter finns till hands och när utveck- lingen av samarbetet på lokala bostadsmarknader under de när- maste åren kan bedömas. Kommittén fäster här stort avseende på de synpunkter som kommit från kommunerna och den syn som kommer till uttryck i Fastighetsägarförbundets riktlinjer om god sed för hyresvärdar. 
 Kommittén ser här god sed på hyresmarknaden och ägar- direktiv som komplement vilka skall säkra att kommunen får tillgång till bostäder i princip lika självklart både från det kom- munägda bolaget och åtminstone större privata aktörer på den lokala bostadsmarknaden. 
 206 
 SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
 En anvisningsrätt i nyproduktion 
 Kommittén anser att så långtgående hänsyn till fastighets- ägarintressen, som tagits i diskussionen av anvisningsrätter i det befintliga beståndet, inte behöver tas vid nybyggnation. Kom- mittén anser därför att en kommunal bostadsanvisningsrätt kan övervägas vid framtida statliga stöd till bostadsinvesteringar. En sådan rätt kan t.ex. avse en viss andel av de lägenheter som berörs av stödet. Kommunen borde inte behöva påkalla rätten i samband med beslutet om stöd. Det borde inte heller vara en förutsättning för stödet att kommunen beslutat att inrätta en bostadsförmedling enligt 3 § lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Rätten borde avse både den generella bostadsförmedlingen och bostäder till svaga grupper, dvs. för- turer och hushåll med s.k. sociala eller kommunala kontrakt. 
  
 6.7.5 
  
 Statens roll i sammanfattning 
  
 Staten bör delta i processen med att utveckla arbetet med boendeplaneringen i kommunerna, kommunernas boendesociala insatser och kommunal bostadsförmedling genom att: 
 Förtydliga begrepp och ansvar i anslutning till lagen om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar och socialtjänstlagen på det sätt kommittén föreslår (avsnitt 6.7.2 och 6.7.3). 
 Markera sambanden för kommunernas bostadspolitiska arbete mellan centrala lagar som plan- och bygglagen, social- tjänstlagen och lagen om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar (avsnitt 6.7.3). 
 Sprida exempel på goda metoder för boendeplanering och genom bidrag stödja försök med nya arbetsmetoder som kan få en bred tillämpning (avsnitt 6.7.3) så att kommunerna använder de möjligheter som redan finns. 
 Sprida exempel av kommunal bostadsförmedling på den generella marknaden, av förtursverksamhet m.m. för utsatta grupper och av andra verktyg för boendesocialt arbete så att 
 207 
  
 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 
  
 SOU 2001:27 
  
 kommunerna använder de möjligheter som redan finns (av- snitt 6.7.4). 
 Medverka till frivilliga överenskommelser om bostadsför- medling och  
 -anvisning 
  med privata fastighetsägare, inkl. förmedling som drivs på kommunens uppdrag i samverkan mellan flera parter. 
 Uppmuntra utvecklingen av samarbete kring förmedling och  
 -anvisning 
  som en del i utvecklingen av god sed på hyres- marknaden, både för svaga grupper och för den allmänna bostadsmarknaden. Kommittén har i avsnitt 6.7.2 föreslagit att Boverket och Socialstyrelsen både skall lämna bidrag till nya initiativ och premiera samarbetsformer. 
 Mot bakgrund av resultaten av den uppföljning som föreslås i avsnitt 6.7.2 av socialtjänstens arbete för svaga gruppers boende, allvarligt överväga behovet av att införa särskilda regler om en kommunal bostadsanvisningsrätt. 
 Följa utvecklingen inte minst för utsatta grupper, så att ev. ytterligare åtgärder kan vidtas om de behövs i framtiden, t.ex. genom särskilda uppdrag till Boverket, Socialstyrelsen eller länsstyrelserna. 
 208 
 7 Boendesociala beredningen 
  
 7.1 
  
 Beredningens direktiv 
  
 Den 25 juni 1998 beslutade regeringen om direktiv för en bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning (dir. 1998:56). Beredningen, som antog namnet Boendesociala beredningen (In 1998:05), inledde sitt arbete under september 1998. 
 Enligt sina direktiv hade beredningen i uppdrag att följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skulle som underlag för sina bedömningar och för- slag göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen hade vidare i uppdrag att inled- ningsvis redovisa de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för boende i bostadsrätter och egnahem och att föreslå hur problemen med oseriösa bostadsförmedlare bör hanteras. 
 Beredningen, som skulle ha varit verksam till och med utgången av år 2000, övergick i januari 2000 i  
 Allbo-kommittén. 
  Inom Boendesociala beredningens område fick  
 Allbo-kommit- 
  tén i uppdrag att i huvudsak fullfölja de uppgifter som Boende- sociala beredningen hade att följa utvecklingen på det bostads- sociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. 
 209 
  
 Boendesociala beredningen 
  
 SOU 2001:27 
  
 7.2 
  
 De särskilda deluppdragen till beredningen 
  
 Beredningens två särskilda deluppdrag redovisades till regeringen den 1 juni 1999 i betänkandena Oseriösa bostadsförmedlare (SOU 1999:71) och Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner (SOU 1999:72). Arbete med övriga uppdrag inleddes i praktiken först därefter. 
 I betänkandet Oseriösa bostadsförmedlare (SOU 1999:71) konstateras att en marknad för oseriös verksamhet finns i re- gioner med bostadsbrist. Det förekommer att bostadssökande betalar in förmedlingsavgifter i förskott och att några lägenheter i realiteten aldrig förmedlas. Den bostadssökande får trots detta inte igen sina pengar eftersom förmedlingen försvunnit eller gått i konkurs. Också där förmedlingen ger resultat i någon form av kontrakt förkommer otillåtet höga förmedlingsavgifter och andra ersättningar. Beredningen föreslår bl.a. att yrkesmässig bostadsförmedling skall omfattas registreringsskyldighet hos Fastighetsmäklarnämnden och att en översyn görs av rätten till ersättning för förmedling av hyresavtal. Alternativ eller komplement till gällande taxa bör därvid prövas. Betänkandet utgjorde i den del det avsåg taxor vid bostadsförmedling en del av underlaget för prop. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor. 
 Betänkandet Boendesociala effekter av konkurser och rekon- struktioner bostadsrättsföreningar och egnahem (SOU 1999:72) innehåller främst en beskrivning av hur obestånds- situationer (konkurser, rekonstruktioner och exekutiva för- säljningar) har drabbat de boende. Beredningen konstaterar att såväl många bostadsrättsinnehavare som egnahemsägare har drabbats av betydande förluster i samband med obestånd. Sär- skilt allvarligt är det när hushållen har en kvarstående skuld på en bostad som de inte längre förfogar över. Detta kan komma att påverka hushållets boendesituation under lång tid framöver. Regeringen beslutade på beredningens förslag att överlämna del- betänkandet till Bostadsrättsutredningen i den del det avsåg bostadsrättsföreningar. 
 210 
  
 SOU 2001:27 
  
 Boendesociala beredningen 
  
 7.3 
  
 Beredningens senare arbete 
  
 Boendesociala beredningen hade sammanlagt tio sammanträden. Beredningens ordförande och sekretariat besökte ett antal kom- muner, bl.a. Gävle, Karlskrona, Lund, Uddevalla, samt Kista stadsdelsnämnd. Beredningen besökte Helsingborg i samband med bostadsmässan. Beredningen hade vidare kontakt med flera myndigheter, bl.a. Boverket, Socialstyrelsen, SCB, LMV, BKN och Statens Bostadsdelegation, och samrådde med Kommittén för hemlösa (S 1998:09), Utredningen om Kooperativ Hyresrätt (Ju 1999:14), Familjepolitiska utredningen och Senior 2005 (S 1998:08). I september 1999 gjordes en studieresa till England och Nederländerna. Beredningen beställde vidare ett antal underlag för sitt arbete och ordnade ett antal seminarier. 
  
 7.3.1 
  
 Beredningens internationella studieresa 
  
 Syfte med beredningens studieresa till England och Neder- länderna var dels att undersöka arbete med särskilt utsatta grup- per på bostadsmarknaden i dessa länder, dels att informera sig om det allmännyttiga boendets utveckling och ställning i dessa länder. Resultaten från studieresa har bl.a. legat till grund för den internationella redovisningen i  
 Allbo-kommitténs 
  delbetän- kande. 
 Beredningen kunde konstatera att kommunernas verksamhet i allmänhet och även deras arbete med bostadsförsörjning i dessa länder var föremål för en mycket hårdare och mer detaljerad statlig reglering än i Sverige. Olika mått och indikatorer på bostadsmarknaden och hushållens boende användes i stor ut- sträckning för fördelning av resurser till kommunal nivå inom bostadsförsörjningen. En följd var att staten i dessa länder förfogar över en i jämförelse med Sverige mycket utförlig sta- tistik över boendeförhållanden i kommuner och upplåtelse- former. Utrymmet för lokala kommunala initiativ i bostads- 
 211 
 Boendesociala beredningen SOU 2001:27 
 frågorna var däremot förhållandevis begränsat, särskilt i England. 
 I båda länderna har privata allmännyttiga bostadsföretag getts en mycket större roll än i Sverige. I båda fallen är detta till stor del en följd av en medveten statlig politik, även om det särskilt i Nederländerna sedan länge funnits en tradition av privat allmännyttig verksamhet inom boendet. I Nederländerna anses det strida mot kommunernas samordnande roll i den lokala bostadspolitiken att också vara en betydande aktör genom sitt eget företag. Kommunernas bostadsföretagen här därför förts över till den privata allmännyttiga sektorn. I England har den kommunala allmännyttiga sektorn åtminstone sedan början av  
 1980-talet 
  allt mer inriktas på att ta hand om de svagaste grupperna i samhället, samtidigt som nya offentliga resurser för bostadsförsörjning alltmer lagts på privata allmännyttiga aktörer. I England finns också stora eftersatta behov att rusta upp det kommunala beståndet av bostäder. 
 Beredningen drog två slutsatser om allmännyttans roll genom sin internationella utblick. En välfungerande allmännytta av tillräcklig omfattning är av stor betydelse för att människor med behov av stöd ska få goda boendeförhållanden. Det kan vidare vara värdefullt att tillföra bostadsmarknaden privata allmän- nyttiga aktörer vid sidan av de kommunala. 
 Vad gäller de särskilt utsatta gruppernas boende uppvisade både länder vissa likheter med Sverige. Bland likheterna kan behovet av en närmare samordning av bostadsfrågor och frågor om vård och omsorg nämnas. Åtgärder och uppmärksamhet inriktas på i stort sett samma grupper: äldre människor, fysiskt och psykiskt funktionshindrade, ungdomar och studerande, personer med utländsk bakgrund, hemlösa personer och slut- ligen ekonomiskt svaga hushåll. 
 Ett initiativ som särkilt intresserade beredningen var den s.k. Social Exclusion Unit i England som inrättats direkt under premiärministern och med personal från ett stort antal departement. Syftet med initiativ är att genom kraftsamling och effektivare samordning (s.k.  
 joined-up 
  government) lösa särskilt 
 212 
  
 SOU 2001:27 
  
 Boendesociala beredningen 
  
 svåra och sammansatta problem, som rör antingen vissa grupper eller vissa typer av områden. Arbete inleddes under 1999 om förnyelse av utsatta bostadsområden. Initiativet är därmed ett utryck för att boendesociala frågor tillmäts stor politisk betydelse. 
  
 7.3.2 
  
 Underlag och rapporter beställda av beredningen 
  
 Från Boverket beställdes med stöd i verkets regleringsbrev en bostadssocial kartläggning av bostadsmarknaden. Kartläggningen belyser genom bearbetningar av SCB:s Bostads- och hyresundersökningar utveckling för hushållen och upplåtelseformer under åren 1989 1997. Boverkets avrapportering finns tillgänglig i kommitténs diarium. Viktiga resultat i kartläggningen visar på det meransvar för särskilt utsatta grupper som de allmännyttiga bostadsföretagen tar på den svenska bostadsmarknaden. Ett urval av dessa resultat redovisas i detta betänkande i avsnitt 6.6. 
 Beredningens sekretariat lät upprätta en översikt över utveck- lingen av kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen enligt bostadsförsörjningslagen. Översikten följer olika teman, bl.a. bostadsförsörjningsplanering och bostadsförmedling, från lagens tillkomst 1947 fram till dess avskaffande 1993. Översikten, som bedöms har stort värde som utgångspunkt för analyser av hur kommunernas bostadsförsörjningsansvar utvecklats, återfinns i detta betänkande som bilaga 3. 
 Adjungerad professor Murray, högskolan i Karls- krona/Ronneby som tidigare varit generaldirektör för Bo- verket, redovisade på beredningens uppdrag förslag till nya medel för bostadspolitiken. Utgångspunkten för förslagen, som redovisas i idépromemoria Kommunernas roll i bostads- politiken, är att de flesta medlen för bostadspolitik har av- vecklats under  
 1990-talet. 
  De få medel som samhället år 2000 fortfarande disponerar ligger främst i kommunernas händer. Samtidigt blir skillnaderna mellan kommunerna i olika 
 213 
  
 Boendesociala beredningen 
  
 SOU 2001:27 
  
 avseenden allt större. Förslagen rör plan- och bygglagen, de kommunala bostadsföretagen, individorienterade åtgärderna för boendet som krävs enligt socialtjänstlagen, en kommunal bostadsanvisningsrätt, statliga kreditgarantier och slutligen bostadspolitiska incitament kopplade till utjämningsbidragen till kommunerna. Promemorian återfinns i detta betänkande som bilaga 4. 
 En granskning av planer och program för bostadsförsörjning i ett  
 50-tal 
  kommuner genomfördes för beredningens räkning vid Institutionen för fysisk planering vid Högskolan i Karls- krona/Ronneby. Syftet med granskningen var att få en övergri- pande uppfattning om hur de femtio kommunerna löser sin bostadsförsörjningsplanering med tyngdpunkt på den boende- sociala situationen. I första hand eftersöktes redovisningar av hur de svaga gruppernas behov och önskemål på bostadsmark- naden tillgodoses. 
 Granskningen visar att få kommuner redovisar behovet av bostäder för svaga grupper på ett sätt som kan leda till några större åtgärder. Kommunernas redovisningar inriktades vidare på ett fåtal svaga grupper, nämligen de som kommunen enligt tydliga lagdirektiv har ansvar för. Genomgående är det således mest boendesituationen för äldre och för fysiskt och psykiskt funktionshindrade som tas upp till diskussion i dokumenten. Ett fåtal kommuner belyser t.ex. problem med hemlösa. Ungdoms- bostäder, studentboende och bostäder för personer med ut- ländsk bakgrund nämns också. 
 För framför allt äldre, men även för gruppen fysiskt handi- kappade, uttalar många kommuner ett mål att dessa ska kunna bo kvar i sin invanda miljö. Detta kräver i äldre bebyggelse ofta fysiska förändringar och en del kommuner nämner bidrag till hjälp för detta. Enstaka kommuner nämner i sina dokument att förtur till en bostad också kan beviljas av särskilda skäl, till exempel medicinska, ekonomiska eller sociala skäl. Några kom- muner bedömer också att behovet av nya bostäder i speciella former till viss del kan tillgodoses genom ombyggnad av lokaler, 
 214 
  
 SOU 2001:27 
  
 Boendesociala beredningen 
  
 skolor eller stora lägenheter till mindre lägenheter eller olika former av gruppboende. 
 En särskild studie av den boendesociala situationen för psy- kiskt störda beställdes av arkitekten Green. Rapporten återfinns i detta betänkande som bilaga 5. White konstaterar bl.a. att boendet eller bostadsfrågan utgjort ett viktigt inslag i den s.k. psykiatrireformen. Samtidigt har dock andra mera nära ting stått i förgrunden, t.ex. personligt stöd från anhöriga och andra närstående, från personliga ombud eller från personal. Det har också gällt sysselsättning, socialt liv, omsorg och vård, liksom förbättrat samarbete mellan vårdprofessionen i landsting och anställda i kommunal socialtjänst. Enligt White bör mer utpräglade boende- eller bostadspolitiska frågor ges mera uppmärksamhet än vad som blivit fallet i reformarbetet. Vård- och socialpolitiska frågeställningar bör i högre grad kompletteras med bostadspolitiska frågor, och en ökad samordning bör eftersträvas. I ett sådant arbete har Socialstyrelsen och Boverket självklart centrala roller. 
  
 7.3.3 
  
 Seminarier ordnade av beredningen 
  
 Beredningen arrangerade tillsammans med Kommittén för hem- lösa ett seminarium för bostadslösa, Hemlösa i välfärdssam- hället, i Rosenbad sensommaren 1999. I januari 2000 ordnades sedan ett seminarium i syftet att få till stånd en jämförande ana- lys av studier som Socialstyrelsen och Expertgruppen för Offentlig Ekonomi (ESO) hade redovisat av hemlöshetens eller bostadslöshetens omfattning. 
 Ett seminarium Utvecklingen av bostadsområden – utsatta gruppers deltagande ordnades av beredningen i Uddevalla under januari 2000. Utgångspunkten var det utvecklingsarbete som pågick i Uddevalla och Trollhättan, där olika ideella orga- nisationer spelade en drivande roll. Seminariet, som bl.a. visade på hur frivilligorganisationer och samhällsorganen kan stödja varandra och utveckla sitt samarbete, har dokumenterats. 
 215 
  
 Boendesociala beredningen 
  
 SOU 2001:27 
  
 En rapport om bostadsmarknadens segregation och medbor- garnas integration skrevs av fil.dr. Decker när hon var sekreterare i beredningen. Rapporten behandlades vid ett forskarseminarium våren 2000 och bearbetades därefter. 
 216 
 Del III Övrigt 
  
 8 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag 
  
 8.1 
  
 För bostadsmarknaden i stort och för de allmännyttiga bostadsföretagen 
  
 Ett genomförande av förslaget till lagen om allmännyttiga bostadsföretag klargör förutsättningarna för allmännyttig verk- samhet på bostadsmarknaden. Att dessa görs tydliga är viktigt eftersom de allmännyttiga bostadsföretagen med ideella för- tecken konkurrerar på en konkurrensutsatt bostadsmarknad. 
 Vid mitten av  
 1970-talet 
  förändrades bruksvärdessystemet (se avsnitt 2.3), vilket fick till följd att allmännyttan blev första- handsnorm vid all jämförelseprövning i alla marknadslägen. Det främsta motivet till den reformen var att hålla nere hyresnivån med hjälp av allmännyttans självkostnadsbaserade hyror. Under 1980- och  
 1990-talen 
  förändrades förutsättningarna genom de många ombildningar av kommunala bostadsstiftelser till aktie- bolag. Detta innebar att dessa företag blev av med sina god- kännanden som allmännyttigt bostadsföretag. 
 För bruksvärdessystemet får förslagen den konsekvensen att basen av formellt allmännyttiga lägenheter ökar. Således för- bättras förutsättningarna för att bruksvärdessystemet skall fun- gera i enlighet med de ursprungliga intentionerna. Genom regelförändringarna kommer jämförelsematerialet att utökas till den nivå som gällde under 1980- och  
 1990-talen. 
  Konsekvenser- na för bruksvärdessystemet beskrivs närmare i avsnitt 2.6.10. 
 219 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag 
  
 SOU 2001:27 
  
 8.2 
  
 För kommunerna 
  
 Ett genomförande av kommitténs lagförslag bidrar till att tydlig- göra förutsättningarna för kommunal verksamhet på bostads- området och att öka möjligheterna för kommunmedlemmarna att följa förvaltningen av de kommunala bostadsföretagen. 
 De förslag som presenteras i kapitel 6 om kommunernas boendeplanering får konsekvenser bara för de kommuner som inte redan antar riktlinjer för bostadsförsörjning i fullmäktige minst en gång per mandatperiod eller genom ett särskilt beslut. För kommuner som behandlar frågan mer sällan blir följden att bostadsfrågorna oftare blir föremål för politisk debatt i kommu- nens högsta beslutande organ. För kommuner som inte fattar ett särskilt fullmäktigebeslut om riktlinjerna för bostadsförsörjning innebär förslaget att debatten i fullmäktige i fortsättningen fokuseras mer på bostadsfrågor och att den inte riskerar att överskuggas av t.ex. plan- eller infrastrukturfrågor. Det gäller även kommuner som ofta behandlar bostadsfrågor, men gör det som en del i behandlingen av andra frågor. 
 De förslag som presenteras i kapitel 6 om socialtjänstlagen och som rör svaga gruppers boende kan leda till att kommuner ger bostadsfrågor inom socialtjänsten ökad uppmärksamhet och till ökad samverkan i boendesociala frågor i kommunen. På sikt kan förslaget i förening med förslag om bostadsförmedling och bostadsanvisning effektivisera kommunernas arbete med bostadsfrågor inom socialtjänsten. Den kunskapsspridning som föreslås genom Boverket och Socialstyrelsen bör ge möjlighet för kommunerna att uppnå effektiviseringar i sitt arbete. 
  
 8.3 
  
 Ekonomiska konsekvenser 
  
 Enligt 14 § kommitteförordningen (1998:1474) skall om försla- gen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om 
 220 
  
 SOU 2001:27 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag 
  
 förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. 
 Kommitténs förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag innebär att länsstyrelserna och Boverket åläggs visst arbete med godkännande och återkallelse av godkännande. För närvarande finns, varken för Boverket eller länsstyrelserna, några särskilda anslag, utöver ordinarie förvaltningsanslag, för de uppgifter myndigheterna utför enligt lagen (1999:608) om tillfällig minsk- ning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (sanktionslagen) och förordningen om återkallelse av godkän- nande av allmännyttigt bostadsföretag i vissa fall m.m. 
 Enligt det förslag till lag kommittén lägger fram kommer merparten av bostadsföretagen att godkännas automatiskt. Enligt kommitténs bedömning torde i följd härav de kostnader som förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag föranleder hos länsstyrelserna och Boverket inte vara större än att de ryms inom ramen för befintliga anslag. De kostnader som förslaget leder till för de allmännyttiga bostadsföretagen bedömer kom- mittén vara försumbara. 
 De förslag som lämnas i kapitel 6 om vissa krav på periodicitet och formalitet rörande kommunala riktlinjer för boendeplane- ring, medför enligt kommitténs bedömning inga öka offentliga utgifter. Enligt kommitténs bedömning medför inte heller övriga förslag i kapitlet några ökade offentliga utgifter. De förslag i kapitel 6 som berör Boverket, Socialstyrelsen och länsstyrelserna bör enligt kommitténs bedömning kunna hanteras inom ramen för respektive myndighets ordinarie anslag. 
 221 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag 
  
 SOU 2001:27 
  
 8.4 
  
 Kommitténs förslag i relation till befintlig lagstiftning och  
  
 EG-rätten 
  
 Kommunerna har när de driver näringsverksamhet att iaktta restriktionen att göra detta utan vinstsyfte, vilket således utgör grunden för kommitténs ställningstaganden. Det föreslagna regelverket tar sin utgångspunkt i kommunallagen och är således förenligt med dessa bestämmelser. Det kan sägas vara en naturlig följd av att merparten av de allmännyttiga bostadsföretagen ägs av kommuner. 
 Det föreslagna regelverket ger inte de allmännyttiga bostads- företagen några konkurrensfördelar på bostadsmarknaden och torde därför inte komma i konflikt med  
 EG-rätten 
  på konkur- rensområdet. 
 Företagen förutsätts bedriva ekonomisk verksamhet på en marknad i konkurrens med övriga aktörer, vilka i stor utsträck- ning arbetar i aktiebolagets form. Utifrån aspekten att det skall råda konkurrensneutralitet mellan olika fastighetsägare är det värdefullt att allmännyttiga bostadsföretag så långt det är möjligt och ändamålsenligt har att tillämpa ett likartat regelverk. Det föreslagna regelverket är förenligt med reglerna i aktiebolags- lagen, föreningslagen och stiftelselagen. 
  
 8.5 
  
 Generella direktiv 
  
 Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall om försla- gen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självsty- relsen, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 
 222 
  
 SOU 2001:27 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag 
  
 I de fall kommitténs förslag aktualiserar frågan om åsido- sättande av den kommunala styrelsen anges detta ovan i anslut- ning till respektive förslag. Kommittén har i övrigt bedömt att de förslag som lämnas i detta betänkande inte har några konsekvenser på de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen. 
 223 
 9 Författningskommentar 
  
 9.1 
  
 Förslag till lag (2002:000) om allmännyttiga bostadsföretag 
  
 1 § 
 I  
 första stycket  
 anges grundförutsättningarna för allmännyttig bostadsverksamhet. För andra bostadsföretag gäller primärt ett krav på att verksamheten i ett allmännyttigt bostadsföretag skall drivas utan vinstsyfte. Det innebär att allmännyttiga bostads- företag inte får bedriva verksamhet som har till huvudsakligt syfte att ge ägaren ekonomisk vinst. Kravet på att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte skall inte tolkas så att en åtgärd skall anses utgöra otillåten vinstutdelning om aktiekapitalet höjs till följd av att anläggningstillgångar i företaget stigit i värde, eller om ett överskott i verksamheten från ett år förs över till ny räkning. Det förhållandet att verksamheten bedrivs utan vinst- syfte hindrar inte att det lämnas skälig utdelning på kontant tillskjutet kapital (se kommentaren till andra och tredje stycke- na). 
 Vidare skall enligt första stycket den huvudsakliga verksam- heten gå ut på att förvalta hyresfastigheter. Detta hindrar dock inte att det i ett allmännyttigt fastighetsbestånd ingår en mindre andel lokaler. Med mindre andel lokaler avser att lokalbeståndet inte får bli så stort att det inkräktar på det primära, dvs. att före- tagets huvudsakliga uppgift är att förvalta hyresbostadsfastig- heter. 
 Bestämmelsens  
 andra stycke  
 innehåller en regel om högsta tillåten utdelning i ett allmännyttigt bostadsföretag. Med utdel- 
 225 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:27 
  
 ning avses utbetalning till ägarna av vinstmedel. Skälig utdelning skall beräknas på den del av grundkapitalet som ägaren skjutit till kontant, dvs. exklusive apportegendom och lån. En fond- emission, som är en ren bokföringsåtgärd, betraktas inte som av ägarna tillskjutet kapital. Det aktiekapital som ökas genom en fondemission skall därför inte inräknas i grundkapitalet. 
 Bestämmelsens  
 tredje stycke  
 innehåller en regel varigenom regeringen ges i uppdrag att i förordning fastställa den övre gränsen för tillåten utdelning. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.5. 
 2 § 
 I bestämmelsen finns en regel om att verksamhet för att kunna godkännas som allmännyttigt bostadsföretag måste drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. Beträffande dessa gäller vad som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftel- selagen (1994:1220). I lagen om allmännyttiga bostadsföretag finns vissa bestämmelser som utgör tillägg eller restriktioner i förhållande till den grundläggande regleringen för respektive kategori, t.ex. bestämmelsen i 1 § andra stycket om utdelnings- begränsning. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.6. 
 3 § 
 Enligt bestämmelsen skall ett allmännyttigt bostadsföretag sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boende- inflytande och inflytande i företaget. Begreppet boende- inflytande tar sikte på hyresgästernas inflytande över det egna boendet, dvs. den egna lägenheten. Exempel på inflytande över bostadsföretaget är att hyresgästerna ges möjlighet att nominera viss andel av ledamöterna i företagets styrelse. Ett exempel på 
 226 
  
 SOU 2001:27 
  
 Författningskommentar 
  
 boendeinflytande är att företaget för en kontinuerlig dialog med hyresgästerna i frågor som t.ex. hur tryggheten i hyresboendet kan utvecklas och hur hyresgästernas inflytande över sitt boende, individuellt och gemensamt i ett hus, kan utvecklas. Förevarande bestämmelse kan närmast karaktäriseras som en målformulering. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.2. 
 4 § 
 Bestämmelsen innehåller en regel om att ett allmännyttigt bostadsföretag som är godkänt enligt denna lag årligen till läns- styrelsen skriftligen skall lämna uppgift om beslutad vinstutdel- ning och hur denna beräknats (se kommentaren till 1 § andra stycket). Uppgiften kan lämnas genom t.ex. ett revisorsintyg eller liknande. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 2.6.8. 
 5 § 
 Bestämmelsen innehåller en föreskrift genom vilket godkän- nande som allmännyttigt bostadsföretag kan lämnas till aktie- bolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de krite- rier som ställs upp i 1 § första stycket och 2 § första stycket. Fråga om godkännande prövas enligt 7 § av länsstyrelsen. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. 
 6 § 
 Bestämmelsen innehåller en regel om återkallelse av godkän- nande som allmännyttigt bostadsföretag. Återkallelse skall ske om ett företag som enligt denna lag är allmännyttigt inte upp- fyller villkoren i 1 § första stycket och 2 § första stycket. Åter- 
 227 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:27 
  
 kallelse skall även ske om företaget anmäler att det inte längre vill vara allmännyttigt bostadsföretag. Fråga om återkallelse prö- vas enligt 7 § av länsstyrelsen. Bestämmelsen innehåller inga närmare regler undantaget egenanmälan om hur en fråga om återkallelse väcks hos länsstyrelsen. Fråga om återkallelse kan i ett konkret fall initieras av länsstyrelsen själv. Frågan kan även aktualiseras t.ex. efter anmälan från hyresgäst eller hyresgäst- förening. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. 
 7 § 
 Bestämmelsen innehåller regler om ansvariga myndigheter och om överklagande. Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande prövas av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Boverket. Boverkets beslut får inte överklagas. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. 
 8 § 
 Bestämmelsen innehåller en erinran om att kommunallagen gäller för kommunala bostadsföretagen vilket innebär bl.a. att 
  
 lokaliseringsprincipen 
  
 (2 kap. 1 §), likställighetsprincipen 
  
 (2 kap. 2 §) och 
  
 spekulationsförbudet (2 kap. 7 §) i 
  
 kommunallagen är tillämpliga på företagen. 
 Bestämmelsen innehåller även en erinran om att offentlighets- principen gäller enligt samt 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), jfr 2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförordningen. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.7. 
 228 
  
 SOU 2001:27 
  
 Författningskommentar 
  
 Övergångsbestämmelserna 
 Av övergångsbestämmelserna framgår att dels kommunala bostadsföretag, dels aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftel- ser som enligt äldre räntebidragsförordningar har godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, skall anses vara godkänt som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. Bestämmelsen innebär i praktiken att dessa företag inte behöver söka godkän- nande enligt denna lag. Om ett sådant företag, fått godkännan- det återkallat eller själv begärt att det återkallas, och om företaget åter vill bli godkänt som allmännyttigt får ansökan och prövning ske enligt 5 §. 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. 
  
 9.2 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 
  
 1 § 
 I bestämmelsens  
 tredje stycke  
 görs ett tillägg varigenom kom- munfullmäktige åläggs att anta riktlinjer för boendeplaneringen genom ett särskilt beslut minst en gång varje mandatperiod. Av kravet på särskilt beslut följer att riktlinjerna inte kan ingå endast som en del i t.ex. en aktualitetsförklaring av en översiktsplan. Med mandatperiod avses en fyraårsperiod räknat från och med den 1 november valåret (se 5 kap. 5 § första stycket kommunallagen). 
 Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 6.7.3. 
 229 
 Reservationer och särskilda yttranden 
 Reservation av ledamöterna Griffin (m), Mcdonald (kd) och Davis (fp) 
 Moderaterna, kristdemokraterna och folkpartiet liberalerna av- visar i denna gemensamma reservation det förslag till en ny lag om allmännyttiga bostadsföretag som framläggs av kommittén för allmännyttiga bostadsföretag och boendesocial utveckling (Allbo). Vi avvisar också kommitténs förslag till särskild före- trädesordning vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunala bostadsföretag. 
 1 Utgångspunkterna för kommitténs arbete 
 Det råder inga delade meningar om det övergripande målet för bostadspolitiken, nämligen att  
 skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader.  
 Det finns heller inget att invända mot betänkandets beskrivning av vilken bostads- politisk ansvarsfördelning som bör gälla i samhället.  
 Staten skall svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunerna har det övergripande ansva- ret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå.  
 Problemet är att socialdemokraterna, vänstern och miljöpartiet inte i praktiken respekterar den här uppgiftsfördelningen. 
 Idag tillhandahåller inte staten sunda finansiella förutsätt- ningar för bostadsbyggande och bostadsförvaltning. Den tar ut extremt höga skatter på byggande och boende samt beskattar 
 231 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 bostäderna både som konsumtion (moms) och som kapital (fastighetsskatt). Den här politiken har ryckt undan grunden för nyproduktionen, vilket manifesterades under  
 1990-talet 
  genom att bostadsbyggandet föll till nivåer som inte har förekommit sedan industrialismens genombrott på  
 1800-talet. 
  
 Staten tillhandahåller inte heller erforderliga legala instrument. Exempel på detta ges med regeringens oförmåga att komma med några som helst förslag i syfte att reformera hyres- sättningen. Man möjliggör inte tredimensionell fastighets- bildning och upplåtelse av ägarlägenheter – fastighetsrättsliga reformer ägnade att ge nya möjligheter till finansiering av byggandet. Ingenting har gjorts för att begränsa dagens vid- lyftiga möjligheter att överklaga detaljplaner och byggnadslov. 
 I stället försöker socialdemokraterna, vänstern och miljö- partiet att genom olika riksdagsbeslut reglera den lokala bostads- politik som kommunerna enligt den ovan angivna uppgiftsför- delningen skulle ha ansvaret för. Ett exempel på detta är den s k stopplagen, vars syfte är att inskränka kommunernas möjligheter att självständigt förfoga över sina bostadsföretag. Samma syfte hade de famösa förslagen i  
 Allbo-utredningens 
  delbetänkande (SOU 2000:104) om att ändra spelreglerna för beslutsfattandet i landets kommuner genom krav på två tredjedels majoritet för beslut om försäljning av kommunalt ägda fastigheter. Tidigare har riksdagen återinfört en bostadsförsörjningslag med pek- pinnar om både den lokala bostadsplaneringen och den lokala bostadsförmedlingen. 
 Ytterligare pekpinnar och försök till begränsningar av kom- munernas rätt att självständigt utöva sitt bostadspolitiska ansvar lämnas med majoritetsförslagen i detta slutbetänkande. Vi mot- sätter oss den inriktningen och reagerar starkt mot majoritetens påstående att det  
 under senare år blivit allt tydligare att många kommuner inte förmår eller velat axla sitt bostadspolitiska ansvar. 
  
 Det finns ingen grund för en sådan recension av den kommunala sektorn i Sverige. 
  
 Majoriteten säger sig anse  
 att den lokala bostadsmarknaden i kommunerna bör präglas av mångfald. Det bör finns bostäder med 
 232 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 olika upplåtelseformer, dvs. såväl allmännyttig och privat hyresrätt som bostadsrätt och äganderätt, i en kommun och dess olika delar. 
 Även detta framstår mest som en läpparnas bekännelse, eftersom alla konkreta förslag är inriktade på att försvåra avyttring av allmännyttiga hyresbostäder i allmänhet och ombildning till bostadsrätt i synnerhet. 
 Så sent som våren 1999 genomdrev socialdemokraterna, vänstern och miljöpartiet skärpta majoritetsregler för ombild- ning till bostadsrätt. Det var en skärpning som på intet sätt påverkar ombildningarna i de mest attraktiva bostadsområdena. Men i mindre attraktiva områden – t.ex. de miljonprogram- områden som helt domineras av allmännyttig hyresrätt – är osäkerheten om ägandet större. Den nya lagstiftningen bidrar därför till att bostadsmarknaden segregeras ytterligare. Den försvårar ombildning till bostadsrätt i just de områden där sådan ombildning skulle vara bostadssocialt fördelaktig och bidra till ökad mångfald och en mer allsidig blandning av olika upplåtelse- former. 
 2 Omläggningen av bostadspolitiken 
 Vi påpekade redan i vår reservation till delbetänkandet (SOU 2000:104) att utredningen underlåtit att analysera och dra slut- satserna av den genomgripande omläggning som skedde av bostadspolitiken under det gångna decenniet. 
 Bostadssektorn är inte längre plan- och normstyrd. Byggande och bostadsförvaltning ställdes under  
 1990-talet 
  inför stora – och nödvändiga – krav på anpassning till en mer konkurrens- utsatt situation. De flesta statliga regleringar av den kommunala verksamheten på bostadsområdet avskaffades. Ett nytt bostads- finansieringssystem infördes och subventioner avvecklades. Alla viktiga särregler för de kommunala bostadsföretagen slopades och de konkurrerar nu med övriga aktörer på betydligt mer likartade villkor. 
 233 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Parallellt med avregleringarna förändrades de samhällsekono- miska förutsättningarna i stort. En inflationsekonomi med nega- tiva realräntor växlades över i en samhällsekonomi med låg inflation och höga realräntor. Riksdagen beslutade om en stor skattereform, där de sänkta inkomstskatterna i hög grad finan- sierades med nya, breddade och höjda skatter på byggande och boende. Relativpriset på boende ökade snabbt och bidrog till det dramatiska fall i bostadsefterfrågan och nyproduktion av bostä- der, som alltjämt präglar bostadsmarknaden i stora delar av landet. 
 Bostadspolitiken har därmed genomgått ett systemskifte. Den är inte längre produktions- och utbudsorienterad, utan styrs i huvudsak av bostadsmarknadens efterfrågan. 
 Vi bejakar denna grundläggande förändring, eftersom den innebär att bostadsbyggandet nu måste anpassas till bostadskon- sumenternas önskemål och betalningsvilja, i stället för till statliga byggnormer och låneregler. Detta är den bästa grunden för att få till stånd det utbud av såväl hyresrätter som andra upplåtelseformer som de boende vill ha. Det lägger också en grund för att långsiktigt pressa det svenska folkets höga bostadskostnader. 
  
 2.1 
  
 Den nya situationen för kommunerna och deras bostadsföretag 
  
 De nämnda förändringarna har medfört en stor förskjutning av ansvarstagande och risktagande på bostadsmarknaden. Tidigare ställde skattebetalarna upp med huvuddelen av riskkapitalet i form av statligt subventionerade lån, vars värde dessutom ur- holkades snabbt av den dåvarande höga inflationen. Nu måste i stället bolagens ägare själva tillskjuta erforderligt kapital. Låne- finansiering träffas av höga realräntor och amorteringarna kan inte längre ske med hjälp av inflationen. 
 Eftersom de kommunala bostadsföretagen var särskilt gynna- de i subventionshänseende byggdes de upp utan nämnvärda krav 
 234 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 på finansiellt sparande. Tvärtom minimerade de statliga ränte- subventionerna kommunernas insatser med eget kapital. Därmed stod företagen också illa rustade för den nya situation när byggande och bostadsförvaltning är en kapitalkrävande verk- samhet förenad med ett betydande ekonomiskt risktagande. 
 I många kommuner är bostadsföretagen kraftigt underkapi- taliserade. Det blev därför nödvändigt för staten att tillskapa såväl en kommunakut som en bostadsakut. För två år sedan beräknade fastighetsekonomer vid KTH att 200 kommuner skulle behöva tillskjuta ofattbara 40 à 50 miljarder kronor för att fullt ut rekonstruera sina bostadsbolag. SABO offentliggjorde för två månader sedan en rapport där man uppskattade allmän- nyttans kostnader bara för tomma lägenheter till cirka 29 miljar- der kronor under perioden år 2000 till år 2010. 
 För många kommuner är det alltså en tvingande nödvändighet att minska riskexponeringen. De kommunala skattebetalarnas pengar behöver styras till reguljär kommunal verksamhet i stället för att riskeras på bostadsmarknaden. Det är i detta läge som socialdemokraterna, vänstern och miljöpartiet vill införa olika regler som skulle försvåra för kommunerna att göra just detta. 
  
 2.2 
  
 Vår syn på allmännyttan 
  
 Moderaterna, kristdemokraterna och folkpartiet liberalerna kan ha en något divergerande principiell syn på allmännyttan. Så- lunda pekar folkpartiet liberalerna på de problem som är för- knippade med att kommuner bedriver näringsverksamhet. Kom- munal bolagsverksamhet försvårar insynen och konkurrensen sker inte på lika villkor, när bolagen i realiteten kan agera med den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. Moderater- na har en likartad principiell syn medan kristdemokraterna anser att det också i framtiden kommer att finnas behov av ett all- männyttigt bostadsbestånd i våra kommuner. Kristdemokraterna betonar att kommunerna själva inte behöver äga och förvalta bostadsföretag för att kunna tillgodose sociala 
 235 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 behov men anser inte heller att en allmän utförsäljning av de kommunala hyresfastigheterna är ett mål i sig. 
 Inget av partierna vill emellertid pressa på kommunerna sitt principiella förhållningssätt. Tvärtom förenas vi i den bestämda uppfattningen att det är varje kommuns politiker som själva måste avgöra om förändringar skall ske i det kommunala fastig- hetsinnehavet. Riksdag och regering skall inte skriva de lokala beslutsfattarna i kommunerna på näsan vad som är bäst, vare sig i fråga om att stimulera en utförsäljning eller sätta upp speciella hinder för försäljningar. Det måste alltid vara kommunen själv som avgör hur mycket eller hur litet av bostadsbeståndet som skall vara i det allmännas ägo. 
 De fyra partierna understryker också alla vikten av valfrihet i boendet. Det måste finnas ett allsidigt utbud av olika upplåtelse- former – äganderätt, bostadsrätt och hyresrätt. Att äga sin bostad har ett värde i sig. Men också hyresrätten är omistlig för alla dem som inte vill eller kan binda kapital i sitt boende eller som efterfrågar en hög servicenivå. Hyresrättens transaktions- kostnader är låga och en väl fungerande och rörlig bostads- marknad förutsätter att det finns ett tillräckligt inslag av hyres- rätter. 
 Utredningsmajoriteten understryker att det även i framtiden måste finnas en aktör som kan erbjuda alla människor bostad till självkostnad. Som tidigare nämnts har emellertid bostadsmark- naden avreglerats och de kommunala bostadsföretagens förmånliga låne- och skatteregler har tagits bort. Idag verkar de på mer likartade villkor jämfört med de privata fastighetsägarna. Därmed har självkostnadsprincipen i praktiken spelat ut sin roll för hyressättningen. Nu blir det de hyresvärdar som har den mest professionella fastighets- och kapitalförvaltningen som – oavsett vilken ägare de har – kommer att kunna hålla de lägsta hyrorna. 
 236 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 3 Förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag 
 Utredningens majoritet framlägger nu ett förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag. Enligt vår mening är detta förslag behäftat med en grundläggande svaghet. Majoriteten har glömt bort att, i enlighet med direktiven, analysera om det över- huvudtaget finns något behov av ett sådant regelverk. Vi menar att det inte gör det. 
 Begreppet allmännyttig hade tidigare stor betydelse för företagens ekonomiska villkor. Om företaget klassades som allmännyttigt tillämpades schablonbeskattning i stället för kon- ventionell beskattning samt erhölls förmånligare bostadslån och större statliga subventioner. Efter 1975 har bara helägda kom- munala bostadsföretag kunnat erhålla status som allmännyttiga. 
 Reglerna för om ett företag var att betrakta som allmännyttigt eller ej fanns i bostadslånekungörelsen, bostadsfinansierings- förordningen och förordningen om handläggning, förvaltning m.m. av bostadslån och räntebidrag. Samtliga dessa författningar upphävdes den 1 januari 1992. 
 Sedan dess kan alltså inga nya företag erhålla status som allmännyttiga bostadsföretag. Detta är emellertid inget problem. För företagen har klassningen inte längre någon som helst betydelse, eftersom alla bostadsföretag numera är likställda i skatte- och lånehänseende. Det finns kvar två lagrum – stopp- lagen och en förordning – som gör att länsstyrelsen kan återkalla ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. Inte heller detta har någon praktisk betydelse för de berörda företagen. 
 Sanningen är att begreppet allmännyttigt bostadsföretag idag endast har praktisk betydelse i två lagrum. Det ena är lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. (lex Henderson). Där stadgas att ett allmännyttigt bostadsföretag inte behöver ansöka om förvärvstillstånd vid köp av hyreshus, något som andra förvärva- re är tvungna att göra. Det andra lagrummet är 55 § hyreslagen (bruksvärdesregeln) där det anges att man vid prövningen av om en hyra är skälig i första hand skall jämföra med lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. 
 237 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Majoriteten motiverar den nya lagstiftningen på i huvudsak tre sätt. För det första vill man genom en ägarneutral lagstiftning öppna möjligheter för nya, privata allmännyttiga bostadsföretag. För det andra påstås det föreligga ett behov av att klargöra villkoren för allmännyttig bostadsverksamhet, främst att den bedrivs utan vinstsyfte. För det tredje påstås det föreligga ett behov av att tydliggöra vilka företag som skall vara hyresnorme- rande enligt 55 § hyreslagen. 
 Vi påvisar i det följande att inget av dessa skäl utgör något bärande motiv för att stifta den nya lagen. 
  
 3.1 
  
 Det finns inget behov av en ny lag 
  
 Det finns inget som hindrar ett privat bostadsföretag från att ålägga sig själv restriktioner för vinstutdelning eller ambitioner för hyresgästernas boinflytande. Någon ny lag erfordras alltså inte för att göra detta möjligt. 
 När det gäller den helt dominerande delen av allmännyttan – de kommunala bostadsföretagen – så är enligt vår mening kom- munallagen tillräcklig för att reglera verksamheten. Kommunal- lagen anger de restriktioner som gäller när en kommun bedriver näringsverksamhet. Huvudregeln är att verksamheten skall be- drivas utan vinstsyfte (det s k spekulationsförbudet) och gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. Av spekulationsförbudet följer en begränsning i kommunens möjligheter att ta ut utdelning från bolaget. Vi menar att någon ytterligare reglering utöver detta inte är behövlig. 
 Det sista återstående skälet för den nya lagen är vaktslåendet om ett ograverat bruksvärdessystem. Som vi kommer att redo- visa i avsnitt 4 så anser vi att allmännyttans hyresnormerande roll skall avskaffas. Men även om vi hade delat majoritetens ståndpunkt i denna fråga så kvarstår fortfarande att det faktiskt inte finns något bärande skäl för att stifta den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Om det skulle föreligga ett behov 
 238 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 av att precisera vad man avser med allmännyttigt bostads- företag i 55 § hyreslagen så bör detta ske i just hyreslagen. Någon helt ny lagstiftning finns det däremot ingen anledning att införa. 
  
 3.2 
  
 Övriga frågor i anslutning till lagen 
  
 Utredningens konstateranden att det är viktigt att de allmän- nyttiga bostadsföretagen har ett tillräckligt grundkapital och att detta är en fråga för ägaren är två plattityder. 
 Problemet är att alltför få kommunala bostadsföretag har upp- nått en tillräcklig konsolideringsgrad. Detta är också ett av skälen till att kommuner överväger att minska sin riskexponering genom att sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd. Enligt en rapport från Kommunförbundet (1998) gick 311 av rikets 355 allmännyttiga bostadsföretag med förlust utan subventioner. Många kommunala bostadsföretag har alltjämt dålig ekonomi och tvingas hålla hyrorna uppe på nivåer långt över en tänkt marknadshyra. Redan under åren  
 1990–1996 
  sålde elva kommuner (sju med socialistisk och fyra med borgerlig majoritet) sina bostadsbolag eller större delen av deras bostadsbestånd. 
 Vi noterar hur utredningsmajoriteten på en rad olika punkter erkänner att den inte har gjort några analyser, varefter den i stället föreslår nya utredningar. Det gäller vad som inom ramen för  
 icke-vinstsyftet 
  skall betraktas som skälig utdelning. Det gäller restriktioner för att låta kommunala bostadsföretag ingå i koncerner och det gäller utformningen av en ny, lagfäst själv- kostnadsprincip. 
 Utredningen föreslår också en utredning om att förbättra möjligheterna för de allmännyttiga bostadsföretagen att genom fonderingar reservera medel för framtida underhållsinsatser. Detta är en fråga av gammalt datum. Utan att nu ta närmare ställning konstaterar vi att sådana behov sannolikt löses bättre och enklare genom vidgade avskrivningsmöjligheter. Men fram- 
 239 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 för allt måste regelsystemen vara generella och konkurrens- neutrala dvs. gälla för alla aktörer på marknaden och inte endast för allmännyttan. 
 4 Bruksvärdessystemet 
  
 Allbo-kommittén 
  har enligt sina direktiv inte haft att behandla frågan om hyressättningssystemets utformning. Både delbetän- kandets förslag till inskränkningar i den lokala demokratin och slutbetänkandets förslag till ny lag om allmännyttiga bostads- företag motiveras dock uttryckligen med bruksvärdessystemet och den hyresnormerande roll som de allmännyttiga företagen tilldelats i detta. Vi finner det mot denna bakgrund nödvändigt att något utveckla vår syn i dessa frågor. 
 När hyresregleringen avskaffades 1956 infördes den s.k. be- sittningsskyddslagen. Besittningsskyddslagen ersattes 1968 med en spärregel i hyreslagen, den s.k. bruksvärdesregeln. Den åter- finns i 55 § hyreslagen och har numera följande lydelse. 
 Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövning  skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. 
 När bruksvärdesregeln infördes 1968 gjorde lagtexten inte denna formella koppling till allmännyttan. Allmännyttans hyresnorme- rande roll, d.v.s. bestämmelsen om att bruksvärdesprövningen i första hand skall ske mot likvärdiga lägenheter i allmännyttan, tillkom först med 1974 års bostadspolitiska beslut. 
 Bruksvärdesregeln syftar till att trygga hyresgästernas besitt- ningsskydd. Det skall alltså inte vara möjligt för en hyresvärd att kringgå besittningsskyddet och tvinga en hyresgäst att flytta genom att kräva en oskälig hyreshöjning. Vid en tvist mellan hyresvärd och hyresgäst kan skäligheten i hyreskravet därför 
 240 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 prövas av domstol (hyresnämnd) och ställas mot hyresnivåerna i jämförbara lägenheter – med hänsyn till storlek, standard, läge m.m. 
 Det är viktigt att notera att bruksvärdesregeln inte är ett hyressättningssystem, utan en spärr mot oskäliga hyreshöj- ningar. Bruksvärdesregeln säger t.ex. ingenting om vilka hyres- skillnader som kan vara skäliga mellan lägenheter med olika bruksvärde, t.ex. en innerstadslägenhet respektive en förorts- lägenhet. Detta är främst en hyresförhandlingsfråga. 
 I förarbetena till bruksvärdesreformen framhöll regeringen att man inte såg någon motsättning mellan att slå vakt om den en- skilde hyresgästens trygghet och intressen och samtidigt accep- tera att hyrorna i princip skall bestämmas på marknadens villkor: 
 Det är i sammanhanget viktigt att understryka att besittnings- skyddet för bostadshyresgäst inte får utvecklas till ett skydd mot i och för sig motiverade hyreshöjningar. Lagens regler om bestäm- mande av hyresvillkorenbör vara så avpassade att uppkomsten av en till marknadsförhållandena anpassad hyresbildning inte försvåras. (Prop. 1968:91) 
 I propositionen framhölls att bruksvärdet skall återspegla en lägenhets marknadsvärde på en marknad i balans: 
 Fastighetsägaren bör i ett marknadsläge, när full balans råder mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter, vara berättigad att ta ut den hyra som han skulle kunna uppnå vid en fri uthyrning till vem som helst. Saken kan uttryckas så att hyresvärden bör få utnyttja lägenheternas fulla marknadsvärde. (Prop. 1968:91) 
  
 4.1 
  
 Bruksvärdesregelns tillämpning idag 
  
 I dag tillämpas bruksvärdessystemet annorlunda. Hyresgästernas och de bostadssökandes preferenser får inte tillräckligt genom- slag i hyressättningen. I större delen av landet bidrar den nu rådande ordningen till att hålla hyrorna uppe på nivåer långt över den som skulle ha gällt vid en ren marknadshyressättning. 
 241 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 På en del bostadsmarknader i landet har det skett en successiv marknadsanpassning av hyresstrukturen. Där har man i hyres- förhandlingarna medvetet sökt hålla tillbaka hyrorna i bostads- områden med tomma lägenheter och i stället styrt hyreshöj- ningarna till de mer attraktiva kommundelarna. På alltför många orter är det dock fortfarande fastigheternas byggår snarare än lägenheternas bruksvärde som är den avgörande faktorn för hyressättningen. 
 I Stockholms innerstad ligger hyrorna generellt under vad folk är beredda att betala och inte sällan under hyresnivån i förorterna. Det blir därför inget utbud av hyreslägenheter som kan möta inflyttningen till staden. I stället kanaliseras all efter- frågan till bostadsrättsmarknaden med våldsamt stigande över- låtelsepriser som följd. Samtidigt grasserar svarthandeln i hyres- beståndet. Slutligen kan konstateras att byggandet av nya hyres- lägenheter i stort sett har upphört. 
 De problem som har skisserats i det föregående skall inte skyllas på bruksvärdesregeln i sig. Den bristande dynamiken beror snarare på en kombination av orsaker – allmännyttans hyresledande roll, politiskt bestämda hyror (bl.a. i Stockholm under mandatperioden 1994 1998), att det omfattande kommu- nala bostadsägandet har givit allmännyttan en monopolliknande ställning på många lokala bostadsmarknader samt det kollektiva förhandlingssystemets sätt att fungera under dessa förutsätt- ningar. 
  
 4.2 
  
 Slopa allmännyttans hyresnormerande roll 
  
 Moderaterna, kristdemokraterna och folkpartiet liberalerna anser att det är viktigt att slå vakt om hyresgästernas besittningsskydd och anser att de ursprungliga tankarna bakom bruksvärdesregeln bör återupprättas. Vi vill reformera bruks- värdesregeln genom att slopa allmännyttans hyresnormerande roll. Bruksvärdesregeln skulle därmed komma att få ungefär samma utformning som den hade när den infördes för drygt 
 242 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 trettio år sedan. Därmed skapas förutsättningarna för en mer flexibel hyressättning som tar större hänsyn till hyresgästernas och de bostadssökandes önskemål. 
 Innebörden av förslaget är att man vid en bruksvärdes- prövning inte skall jämföra hyran bara med likvärdiga lägenheter i de kommunala bostadsföretagen. Alla likvärdiga lägenheter bör 
 – oavsett vem som råkar äga fastigheten – få ingå i jäm- förelseunderlaget med samma vikt. Först då får man det om- fattande och rättvisande jämförelseunderlag som avsågs när bruksvärdessystemet infördes. 
 Det finns en rad starka skäl som enligt vår mening talar för att de kommunala bostadsföretagen inte längre skall vara hyresnormerande: 
 Bostadsmarknaden har avreglerats och allmännyttans för- månliga låne- och skatteregler har tagits bort. Idag verkar de kommunala bostadsföretagen på i stort sett samma villkor som de privata fastighetsägarna. Allt detta innebär att de skäl som åberopades när allmännyttan 1974 tillerkändes sin hyresnormerande roll nu till stor del har fallit. Idag är det de hyresvärdar som har den mest professionella fastighets- och kapitalförvaltningen som – oavsett ägare – kommer att kunna hålla de lägsta hyrorna. 
 Många kommunala bostadsföretag är kraftigt underkapita- liserade och måste hålla hyrorna uppe långt över marknads- hyra för att kunna överleva. En hyresnormerande ställning driver då automatiskt upp hyrorna i hela kommunen inklu- sive i det privata fastighetsbeståndet. 
 Den hyresnormerande rollen bidrar till en skev hyressätt- ning. Förhandlingarna sker inte uteslutande på de allmän- nyttiga bolagens egna meriter, eftersom avtalen får effekt också för hyressättningen i det privata hyreshusbeståndet. Detta bidrar till att motverka en hyressättning som speglar vad de olika lägenheterna ur konsumenternas/hyresgäster- nas synpunkt kan anses vara värda i förhållande till 
 243 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 varandra. I stället ökar risken för att man konserverar en skev och egentligen produktionskostnadsbaserad hyressättning. 
 Den gällande ordningen uppmuntrar fel beteende i fastig- hetsförvaltningen. När allmännyttans hyresavtal översätts till de privata fastighetsägarna gynnas värdar som tillhanda- håller sämre produkter, exempelvis dålig service eller efter- satt underhåll. Värdar som har ambitioner att satsa på särskilt god service, täta underhållsintervall och trivsam utemiljö missgynnas däremot. 
 Den nuvarande ordningen öppnar möjligheter till en poli- tiskt styrd hyressättning. Det skapar i sin tur osäkerhet om de ekonomiska förutsättningarna för att investera i hyres- fastigheter och motverkar därmed nybyggnaden av hyres- lägenheter. 
 Konkurrensen påverkas. Nu måste de hyresnormerande bostadsföretagen lämna ut företagsinterna uppgifter om sin hyressättning, medan andra värdar enkelt och billigt kan tillgodogöra sig förhandlingsresultaten utan närmare granskning eller uppmärksamhet. 
  
 5 
  
 Företrädesordning vid försäljning av kommunalt bostadsbestånd 
  
 Socialdemokraterna, vänstern och miljöpartiet vill lagstifta om en särskild företrädesordning vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunala bostadsföretag. Det saknas även här underbyggda analyser och överväganden. Än mindre existerar det några författningstexter, utan de flesta resonemangen utmynnar i krav på nya utredningar. Det står dock klart att en lagstadgad företrädesordning skulle inskränka kommunernas rådighet över sin fasta egendom och därmed innebära ännu ett åsidosättande av den kommunala självstyrelsen. 
 244 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 I första hand skall överlåtelse ske till annat allmännyttigt bostadsföretag. De flesta kommuner i landet har bara ett bostadsföretag. Om den föreslagna regeln skall få någon praktisk betydelse så måste man därför utmönstra den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap 1 § kommunallagen. Detta är en fråga som rör grundvalarna för den kommunala kompetensen och som alltså har en betydande principiell räckvidd. Mot den bakgrunden är det anmärkningsvärt att majoriteten utan någon som helst analys finner det motiverat med ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Vi delar inte den uppfattningen. 
 I andra hand skall överlåtelse ske till en kooperativ hyres- rättsförening. Utredningen har i kapitel 3 Analys av förutsätt- ningarna för annan än kommun att köpa allmännytta konstaterat att de ekonomiska förutsättningarna för sådana förvärv inte ter sig särskilt gynnsamma. Ett övertagande med kooperativ hyres- rätt ställer sig dyrare än ett övertagande med bostadsrätt, dels till följd av större lån i föreningens regi, dels till följd av sämre kreditvärdighet. 
 På många orter skulle ett övertagande med kooperativ hyres- rätt sannolikt medföra att boendet blev dyrare efter övertagandet än före. Därför vill utredningsmajoriteten låta utreda om man på något sätt kan reglera priset dvs. tvinga kommunen att sälja sina fastigheter till underpris om köparen är en kooperativ hyresrättsförening. Förslaget framstår som särskilt pikant mot bakgrund av att samma partier vill att försäljningarna i stället skall ske till överpris om det råkar vara en bostadsrättsförening som förvärvar. 
 Vår ståndpunkt är att kommunerna skall skydda sin för- mögenhet och att kommunala fastighetsförsäljningar således skall ske på strikt marknadsmässiga grunder. Det innebär för- säljning till marknadspriserna för hyresfastigheter, utan subjek- tiva avvikelser beroende på vem som råkar vara köpare. 
 Vi anser att det är positivt om hyresgästerna engagerar sig i sitt boende och ser gärna att det är hyresgästerna som tar över i de fall när försäljning av fastigheter aktualiseras. Ett uttryck för detta är lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för 
 245 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 ombildning till bostadsrätt som stiftades på förslag av en borgerlig regering. Enligt denna lag får hyresgästerna efter ingivande av en intresseanmälan förtur till förvärv av fastigheten. 
 I tredje hand skall överlåtelse ske till en bostadsrättsförening och i fjärde hand till annan köpare. Utredningsmajoriteten vill således införa regler som ger en hyresrättsförening försteg fram- för en bostadsrättsförening som är bildad av samma hyresgäster. Det skall också införas restriktioner som förhindrar eller försvårar för hyresgästerna i en kooperativ hyresrättsförening att senare ombilda sitt hus till bostadsrätt. Detta skall tillgå på så vis att kommunen ställer krav på utformningen av den kooperativa hyresrättsföreningens stadgar, dels påtvingar hyresrättsföre- ningen avtalsvillkor som gör att kommunen måste godkänna försäljning i nästa led. 
 Moderaterna, kristdemokraterna och folkpartiet liberalerna ser positivt på kooperativ hyresrätt som upplåtelseform. Valet mellan kooperativ hyresrätt och bostadsrätt måste dock träffas av hyresgästerna själva. I likhet med utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) anser vi att lagstiftningen härvidlag skall vara neutral. 
 Sammanfattningsvis avvisar vi utredningens förslag om en sär- skild företrädesordning. 
 6 Boendeinflytande 
 Enligt direktiven skulle  
 Allbo-utredningen 
  ta ställning till och värdera ett antal olika förslag om ökat boinflytande i de allmännyttiga bostadsföretagen. Utredningen skulle särskilt överväga lämpliga former för ett ökat boendeinflytande på företagsnivå. 
 Inget av detta har blivit gjort, utan majoriteten föreslår även här en ny utredning. Vi beklagar att de viktiga boinflytande- frågorna på detta sätt har blivit helt åsidosatta. 
 246 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 7 Kommunerna och bostadsförsörjningen 
 Det framgår redan av regeringsformen att det allmänna har ett ansvar för att trygga den enskildes rätt till bostad. Som tidigare sagts är statens uppgift främst att svara för att legala och finansiella verktyg finns tillgängliga för bostadsbyggandet. Ansvaret för bostadsförsörjningen och för bostadspolitiken på lokal nivå åvilar däremot kommunerna. 
 Vi anser att det är viktigt att slå vakt om kommunernas möjligheter att fullt ut ta detta bostadsförsörjningsansvar. Kom- munerna har olika instrument till sitt förfogande och vi kan omöjligen acceptera att staten medvetet försvårar för dem att använda vissa av dessa. 
 Den demokratiskt uttryckta folkviljan i kommunerna måste respekteras. Det är inte en statlig uppgift att reglera hur kommunerna handhar sina bostadsföretag, närmare utformar sin samhällsplanering och bostadsförsörjningsplanering eller inbör- des samverkan. Alla sådana ställningstaganden måste göras i kommunerna, mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet och på det sätt den demokratiskt valda kommunfull- mäktige liksom majoriteten i företagets styrelse finner lämpligt. Att dessa förhållanden respekteras är viktigt inte minst mot bakgrund av det som tidigare har framhållits, nämligen att ägande av bostadsföretag är förknippat med ett stort ekonomiskt risktagande. 
 Inte heller skall staten hindra lokala politiker, som exempelvis önskar sälja en del av kommunens bostadsinnehav för att kunna genomföra gentemot väljarna utlovade satsningar på kommunala kärnuppgifter som skola och äldreomsorg. Det kan finnas olika skäl till att en kommun önskar sälja delar av det kommunala bostadsinnehavet. I vissa kommuner handlar det om att skaffa kapital för att stärka beståndets långsiktiga livskraft och för- bättra boendemiljön. I andra kommuner kan det handla om en medveten strävan mot ökad konkurrens på hyresmarknaden eller mot ökad mångfald på bostadsmarknaden genom exempelvis en ombildning till bostadsrätter. Varje kommun har en bostads- 
 247 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 marknad som i något avseende är unik. Kommunerna har också i övrigt skilda förutsättningar och behov. 
 Den risk som tidigare nästan uteslutande togs av staten måste nu bäras av företagens ägare – kommunerna och deras skatte- betalare. Den logiska slutsatsen blir då att staten i stället måste underlätta kommunernas möjligheter att fullt ut bära sitt nya ansvar. Varje kommun måste därmed själv få avgöra hur olika bostadspolitiska instrument såsom t.ex. bostadsföretag, plan- monopol och avtal med privata fastighetsägare används. 
  
 7.1 
  
 Modifiera förbudet mot dubbelupplåtelse av bostads- rätt 
  
 I 4 kap 3 § bostadsrättslagen stadgas att  
 en lägenhet som är upplåten med hyresrätt får inte upplåtas med bostadsrätt så länge ett hyresförhållande består.  
 Detta s k förbud mot dubbelupplåtelse tillkom i syfte att hindra vissa former av spekulativa bostads- rättsombildningar. 
 Före förbudets tillkomst var det möjligt för en fastighetsägare att exempelvis bilda en bostadsrättsförening i sin egen familj, upplåta samtliga hyreslägenheter till familjens medlemmar och därefter erbjuda hyresgästerna – som nu plötsligt befann sig vara andrahandshyresgäster hos en bostadsrättshavare – att köpa sina lägenheter. Förbudet mot dubbelupplåtelse är bra och bidrar till att skapa garantier för att bostadsrättsombildningar inte kan ske över huvudet på de boende, utan måste bygga på hyresgästernas aktiva medverkan. 
 Vi vill dock föreslå att det öppnas en möjlighet till undantag från förbudet mot dubbelupplåtelse när kommunala bostads- företag överlåter fastigheter till hyresgästbildade bostadsrätts- föreningar. I dag kan det kommunala bostadsföretaget vid en ombildning bara gå in som bostadsrättshavare till de lägenheter som vid överlåtelsetidpunkten står tomma. Med det föreslagna undantaget skulle det kommunala bostadsbolaget också kunna 
 248 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 gå in som bostadsrättshavare för de lägenheter där hyresgästen inte kan eller vill delta i ombildningen till bostadsrätt. 
 Det finns två skäl som talar för en sådan förändring: 
 Vid ombildningar i attraktiva bostadsområden skulle detta möjliggöra för de kommunala bostadsföretagen att gå in som bostadsrättshavare för de lägenheter där hyresgästen inte vill eller kan delta i ombildningen till bostadsrätt. Hyresgästen skulle alltså fortsätta att vara hyresgäst hos det kommunala bostadsföretaget. Det skulle lösa det påstådda problemet för dessa boende med att bli hyresgäst hos sina grannar. Men framför allt skulle det med rimliga investeringsutgifter ge bolagen tillgång till lägenheter spridda i bostadsrättsbestån- det. Vartefter dessa blir lediga kan de användas för sociala och andra förturer. 
 I mindre attraktiva bostadsområden skulle regeländringen underlätta bostadssocialt önskvärda ombildningar från hyres- rätt till bostadsrätt. Här är det ofta svårt att uppnå stipulerade majoritetsregler i bostadsrättslagen. Det skulle göra ombild- ningen billigare för hyresgästerna om kommunen kunde träda in som bostadsrättshavare för de lägenheter där hyresgästen känner tvekan inför att delta i ombildningen. För de berörda hyresgästerna skulle förändringen bli minimal – det kommunala bostadsföretaget skulle ju fortsätta att vara deras hyresvärd. 
 8 Avslutning 
 I likhet med delbetänkandet innebär  
 Allbo-utredningens 
  slut- betänkande att det framläggs principiellt viktiga förslag till förändringar av det bostadspolitiska regelverket, utan att dessa förslag underbyggs med ordentliga analyser och med mer än knapphändiga överväganden och allmänt tyckande. Enligt vår mening uppfyller slutbetänkandet inte de kvalitetskrav som bör ställas på det offentliga utredningsväsendet. 
 249 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Till betänkandet har fogats ett antal bilagor. Såvitt vi har kunnat förstå ersätter dessa bilagor bl.a. de egna överväganden som utredningen enligt sina ursprungliga direktiv skulle ha gjort i fullföljandet av den Boendesociala beredningens arbete. 
 Vi beklagar att  
 Allbo-utredningen 
  inte har kunnat fullfölja det viktiga arbete som påbörjades i Boendesociala beredningen. Men den omständigheten att en utredning inte har fullgjort sina direktiv kan inte rimligen motivera att betänkandet kompletteras med delvis tendentiösa underlagspromemorior som utredningen inte har haft tillfälle att ta ställning till. 
 250 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Reservation av ledamoten  
 Franklin (v) 
 Jag förordar att en lagstiftningen om kommunal bostadsanvis- ningsrätt återinförs 
  
 för att ge kommuner ett verktyg att säkra en jämlik och rättvis fördelning av bostäder i det allt större antalet kom- muner som nu upplever bostadsbrist och 
  
 för att klara den allvarliga situation som socialtjänsten upp- lever i många kommuner. 
  
 Jag delar den uppfattning som utrycktes av bostadsutskottet att det är uppenbart att kommunala bostadsförmedlingar inte kan fylla sin funktion om de inte erhåller lägenheter att förmedla. Som utskottet konstaterat måste kommunerna ges verktyg för detta och ett verktyg som skulle kunna användas i detta sammanhang är ett återinförande av en bostadsanvisningslag. 
 Det har ankommit på  
 Allbo-kommittén 
  att närmare värdera om en sådan lagstiftning bör införas eller om kommunernas bostadsförmedling kan stärkas på annat sätt. 
 Jag kan inte se att den mycket begränsade anvisningsrätt som förordas indirekt av kommittén håller måttet och kan räcka för att säkra ett tillnärmelsevis acceptabelt tillflöde av lägenheter till kommuns bostadsförmedling och till socialtjänsten. 
 Bostadssökande skall behandlas jämlikt och rättvist. Det gäller både i den ordinarie bostadskön och för hushåll som inte på egen hand kan hävda sig på bostadsmarknaden. Det är grunden för den medborgerliga legitimitet som den sociala bostadspolitiken alltid kunnat ta brett stöd i. 
 En sådan rättvisa och jämlikhet förutsätter dels att en stor andel av de lediga lägenheterna blir tillgängliga att förmedlas efter turordning av de kommunala bostadsförmedlingarna, dels att socialtjänsten i sitt arbete för särskilt utsatta hushåll kan få tillgång till erforderliga bostäder inom hela hyresmarknaden och inte bara i det kommunägda beståndet. Kommunen har idag ingen lagstiftad rätt att begära in lägenheter för förmedling eller för socialtjänstens förturer och anvisningar. 
 251 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Den tidigare lagen om kommunal anvisningsrätt upphörde 1993. Lagen innehöll bestämmelser som gav kommunen rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenheter. I första hand skulle överenskommelser träffas mellan kommunen och fastighetsägaren, men om det inte var möjligt kunde kommunen ansöka hos hyresnämnden om att få anvisningsrätt. Kommunerna kan besluta om ägardirektiv om bostads- förmedling och bostadsanvisning för det egna bostadsföretaget. Men efter lagens avskaffande kan kommunerna endast göra frivilliga överenskommelser med privata fastighetsägare. Det utredningsmaterial som kommittén fått fram visar med stor tydlighet att detta inte är tillräckligt för att åstadkomma en social bostadspolitik. 
 Utan ackvisition fungerar inte bostadsförmedlingarna i orter med stor bostadsbrist. En bostadsanvisningslag är ett nödvändigt komplement till bostadsförmedlingskravet och ägardirektiv. Den bör utformas som en dispositiv lag som kommunfullmäktige kan välja att sätta i kraft. Detta ger kommunen tillgång till både privata och kommunala hyresbostäder att förmedla i större delen av kommunens bostadsområden. 
 252 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Reservation av ledamoten Flores (c) 
 Ny lagstiftning 
 Centerpartiet avvisar förslaget om en ny lagstiftning om allmän- nyttiga bostadsföretag som framläggs av kommittén för allmän- nyttiga bostadsföretag och boendesocial utveckling (ALLBO). 
 Det råder inga delade meningar om det övergripande målet för bostadspolitiken  att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Det finns inte heller något att invända mot betänkandets beskrivning av vilken bostads- politisk ansvarspolitisk och ansvarsfördelning som bör gälla i samhället.  Staten skall svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kom- munerna har det övergripande ansvaret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå.  
 Det bekymmersamma är att ingen part tycks ta det fulla ansvaret för den snedvridna bostadssituationen som råder i Sverige. 
 Centerpartiet anser att man inte löser bostadsproblemet och allmännyttans framtid med en ny lagreglering. Kommitténs upp- drag var att bl.a. utarbeta en komplett lagreglering om våra överväganden ledde till detta . Jag har inte kommit fram till ett ställningstagande som innebär att det behövs en ny lagstiftning. Det finns redan idag en lagstiftning som rätt tillämpad ger möjligheter för människor i vårt land att erhålla bra bostäder, samt ger möjligheter för kommuner att bedriva verksamhet utan vinstintresse, detta bör även inbegripa bostadsbolag, (Allmän- nytta) 
 253 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Nuvarande lagstiftning 
 Vi har redan i regeringsformen en rättighetslagstiftning. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. RF 1 kap. 2§ 
 Kommunerna har ett tydligt ansvar för bostadsförsörjningen inom sina respektive territorium. Det kommunala bostads- försörjningsansvaret framgår och fastslås i kommunallagen ( 1991:900) och socialtjänstlagen(1987:10). I plan- och bygglagen ges också kommunerna ett grundläggande ansvar för att planera markanvändningen, vilket är av betydelse för att människors rätt till bostad ska kunna uppfyllas. Översiktsplanen bör dock ses över. 
 På de boendes villkor 
 På de boendes villkor – allmännyttan på  
 2000-talet 
  det var namnet på det diskussionsbetänkande som kommittén hade att utgå ifrån. 
 På de boendes villkor för människornas skull skall det finnas bra bostäder på en allsidig marknad. Det är det som måste styra bostadspolitiken i framtiden. Ett bra boende har avgörande betydelse för människors livskvalitet. Den som är bostadslös blir rotlös och förlorar sin personliga värdighet. 
 Boendesociala frågor 
 På de boendes villkor inrymmer i sig att det är de boendesociala frågorna som borde ha kommit i blickpunkten på ett mycket intensivare sätt än vad som varit fallet i kommittén. Allmän- nyttan har en betydande uppgift att även kunna tillgodose andra viktiga områden i samhället inom t.ex. skola, barn- och äldre- omsorg. Utan bra hus att inrymma verksamheter i går det inte 
 254 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 att bedriva en bra verksamhet. I en framtidsutredning borde även nya verksamheter och idéer analyserats. 
 Undantag för förbud mot dubbelupplåtelse 
 Det borde även öppnas för en möjlighet till undantag från förbudet mot dubbelupplåtelse när kommunala bostadsföretag överlåter fastigheter till hyresgästbildade bostadsrättsföreningar. Idag kan det kommunala bostadsföretaget vid en ombildning bara gå in som bostadsrättshavare till de lägenheter som vid överlåtelsen står tomma. Med det föreslagna undantaget skulle bostadsbolaget kunna gå in som bostadsrättshavare för de lägen- heter där hyresgästen inte kan eller vill delta i ombildningen till bostadsrätt. Hyresgästen kan fortsätta att vara hyresgäst hos det kommunala bolaget Det skulle också vara till fördel för bostads- bolaget, som får tillgång till lägenheter, att använda dessa vid sociala och andra förturer som kommunen måste lösa. 
 Boendeinflytande 
 Majoriteten väljer att på nytt hänskjuta ett utökat boende- inflytande till en ny utredning. Denna gång föreslås den inte vara sammansatt av parlamentariker. Det anser jag är en brist. I viktiga boendedemokratiska frågor bör även demokratin vara avgörande. Därför bör en bred parlamentariskt utsedd kommitté även i den utredningen vara det gällande. 
 Obalans 
 Även i denna utredning har konstaterats att det råder en obalans mellan upplåtelseformerna. Främst har det fokuserats på den obalans som råder på hyresmarknaden. Det finns för få hyres- rätter i de expansiva områdena i Sverige medan det på andra håll finns outhyrda hus. Detta råder man inte bot på med ny lag- 
 255 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 stiftning som kan leda till att Allmännyttan får en särställning bland boendeformerna. Det är viktigt att allmännyttan – kom- munernas bostadsbolag får möjlighet till samma villkor som andra upplåtelseformer. Vi anser att det ska råda neutralitet mellan upplåtelseformerna. 
 Kommunalt självbestämmande 
 Kommunalt självbestämmande En viktig anledning till att centerpartiet inte anser att regering och riksdag genom central lagstiftning ska styra de lokala beslutsfattarna, är att ett sådant förfarande inskränker den kommunala självbestämmanderätten. 
 Värna allmännyttan 
 Allmännyttan har enligt centerpartiets syn en viktig funktion att fylla i dagens samhälle. Därför värnar vi om den upplåtelse- formen. Vi ser att det även i framtiden finns ett klart behov att kunna hyra sin lägenhet eller hus. Det finns idag en ny marknad för hyreshus. Med dagens levnadsmönster med en större rör- lighet såväl inom som utom landet utgör hyresrätten en viktig del för människors möjligheter till ett bra boende. Den är ofta det självklara alternativet när unga människor eller invandrande svenskar ska skaffa sig sitt första boende. Vi anser att det är fel att enbart betrakta hyresrätten som en språngbräda till andra alternativa boendeformer. Alla kan inte eller vill inte äga sin bostad. Människor har olika behov i olika skeenden i livet. För att det ska fungera väl bör det finnas både allmännyttiga och privata bostadsföretag som kan erbjuda hyreslägenheter. 
 Det finns skäl att påminna om att även historiskt har all- männyttiga bostadsföretag hindrat den utveckling som vi kan se i andra länder, nämligen framväxande av s.k. social housing. Vi måste även i framtiden arbeta för att vi i Sverige har bostäder där 
 256 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 olika socialgrupper och kulturer kan mötas. Detta ansvar måste dock nu delas av samtliga aktörer på bostadsmarknaden . 
 En allmän utförsäljning av de kommunala bostadsbolagen är inget mål i sig. Det måste dock vara de enskilda kommunerna som beslutar om bostadsföretagens framtid och uppgifter. De hinder för detta, som riksdagsmajoriteten beslutat om, måste undanröjas, såväl stopplagstiftning som bestämmelser om två- tredjedelsmajoritets bestämmelser av lokala kommunfullmäk- tigeförsamlingar vid försäljning av kommunala bostadsbolag. 
 Förköpsrätt för hyresgäster 
 Om en kommun beslutar sig för att sälja hela eller delar av det kommunala bostadsbolaget anser centerpartiet att de boende dvs. hyresgästerna ska erbjudas förköpsrätt. Det är människors hem som det gäller. Förvärvet bör ske på samma villkor som för andra tänkbara köpare. 
 Bruksvärdessystem 
 Beträffande bruksvärdessystemets utformning och de allmän- nyttiga bostadsföretagens hyresnormerande roll är det frågor som tillsammans med andra ekonomiska styrinstument ligger utanför kommitténs uppdrag. Jag vill dock kort i min reservation redovisa centerpartiets uppfattning eftersom det är framtidsfrågor som påverkar allmännyttans roll. 
 Det nuvarande bruksvärdessystemet måste förändras och göras mer flexibelt Ofta pekas det nuvarande systemet ut som en bov i dramat när byggherrar inte bygger nya hyreshus. Verklig- heten visar att det ligger mycket i det påståendet. Det är exempelvis svårt att bygga nya hyreshus som ska inrymma studentlägenheter (ungdomsbostäder) när det finns ett gammalt bestånd av studentbostäder med låga hyror. Efterfrågan på de nya lägenheterna är stora men om bruksvärdessystemet ska gälla 
 257 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 så blir hyresvärden tvungen att sänka hyreskostnaderna till en så låg nivå att det blir omöjligt att bygga nya hus. Om det ska bli några hyreslägenheter byggda för studenter och andra som står i kö, måste hyrorna bättre spegla efterfrågan. 
 Ökade boendekostnader 
 Under de senaste åren har statens satsning på boendet förändrats från att vara en nettokostnad till att vara en nettointäkt. Det betyder ökade kostnader för de boende. Det är en kostnad som inte fördelas lika över boendeformerna utan som belastar hyres- rätten extra mycket. Den tredjedel som hyr sin bostad idag är klart missgynnad. Denna brist på skatteneutralitet mellan upp- låtelseformerna måste uppmärksammas och åtgärdas i politiska beslut 
 Boendeplanering i översiktsplanen 
 Det finns anledning att se över översiktsplanen i PBL i syfte att förtydliga det ansvar som kommunen har för att aktivera boen- deplanering. Idag är översiktsplanen inte bindande för myndig- heter. Det tenderar därför att bli ett uddlöst instrument till intet förpliktande. Den bör därför göras bindande och hållas ständigt aktuell. Den bör antas av kommunfullmäktige två gånger per mandatperiod och vara ett reellt instrument för boendeplanering. 
 258 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av ledamöterna Griffin (m) och Davis (fp) 
 Lagen om bostadsförsörjningsplanering 
 Moderaterna och folkpartiet liberalerna motsatte sig tillsammans med kristdemokraterna och centern att en bostadsförsörjnings- lag återinfördes. Vi fann förslaget klåfingrigt och framhöll att en lagstadgad  
 skyldighet för kommunfullmäktige att anta riktlinjer för bostadsförsörjningen utgör ett nytt exempel på vad regeringens bristande respekt för den kommunala självstyrelsen kan leda till 
  
 (bet. 2000/01:BoU2). 
 Klåfingrigheten firar nu nya triumfer. Trots att mindre än tre månader har gått sedan bostadsförsörjningslagen trädde i kraft vill utredningens majoritet redan gå vidare och införa regler om hur ofta och i vilka former kommunfullmäktige skall fatta sina beslut om riktlinjer. Det är anmärkningsvärt. 
 Vi motsätter oss naturligtvis inte att kommunerna bedriver en aktiv och framsynt boendeplanering. En sådan planering är tvärtom viktig när kommunerna skall fullgöra sitt bostadsför- sörjningsansvar men någon detaljreglering från statens sida är inte erforderlig. Det föreligger heller inget skäl i övrigt att precisera kommunernas roll, ansvar och befogenheter. 
 Påstådda ekonomiska konsekvenser vid ombildning till bostadsrätt (bilaga 5) 
 I bilaga 5 till utskottets betänkande redovisas påstådda ekono- miska konsekvenser vid ombildning av kommunägda hyresrätter till bostadsrätter i Stockholm. 
 Syftet med bilagan sägs vara att  
 överslagsvis bedöma ekono- miska värden på hyresrätter i allmännyttiga bostadsföretag vid ombildning till bostadsrätter i Stockholms innerstad.  
 Detta syfte ter sig något dubiöst, eftersom de kommunala bostadsföretagen inte överlåter hyresrättslägenheter, utan hyresfastigheter. Därtill görs i bilagan fullständigt irrelevanta jämförelser mellan kvadrat- 
 259 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 meterpriserna på hyresfastigheter i innerstaden och kvadrat- meterpriserna på bostadsrättslägenheter. 
 I bilagan bedöms att de priser som åsätts kommunala fastig- heter vid försäljning till bostadsrättsföreningar klart överstiger avkastningsvärdena och följaktligen de priser som fastigheterna skulle betinga om de bjöds ut till försäljning på marknaden. Vi ifrågasätter inte att detta är sant. I ombildningssituationen så är inte fastigheten ute på marknaden – det finns bara en tänkbar köpare i form av den hyresgästbildade bostadsrättsföreningen och det är inte osannolikt att många föreningar kan förmås att betala ett överpris.  
 Vad promemorian visar med detta är att påståendena i den politiska debatten om att man slumpar bort de allmännyttiga fastigheterna till reapris alltså är fullständigt grundlösa. 
  
 Försäljning av ett allmännyttigt hyreshus till en hyresgäst- bildad bostadsrättsförening är en form av affär som i ekono- miska termer bara har vinnare. Hyresgästen blir så småningom bostadsrättshavare till sin lägenhet för en insats som understiger köpeskillingen för en begagnad bostadsrätt. Samtidigt får – som framgått ovan – det kommunala bostadsföretaget, d v s skattebetalarna, mer betalt för fastigheten än vad den egentligen är värd. När affären är slutförd har förmögenheten alltså ökat för både säljare och köpare. 
 Förmögenhetstillväxten för köparna uppkommer inte genom överlåtelsen av fastigheten, utan genom den upplåtelse av bostadsrätter som sker efter det att fastigheten bytt ägare. Utan fastighetsöverlåtelsen kan inte bostadsrättsupplåtelsen komma till stånd och följaktligen finns där heller ingen förmögen- hetstillväxt som skattebetalarna skulle ha kunnat tillgodogöra sig om det kommunala bostadsföretaget i stället hade behållit fastigheten.  
 De påståenden som ibland förekommer i den politiska debatten om att försäljningarna skulle medföra en förmögenhetsöverföring är alltså helt felaktiga. 
  
 Det övervägande antalet hyresgäster bor kvar i sina hem efter ombildning till bostadsrätt. De flesta får, till följd av kapital- kostnaderna, högre löpande boendekostnader efter ombildning 
 260 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 till bostadsrätt än de hade som hyresgäster före ombildningen. Det förmögenhetsvärde som bostadsrätten betingar märker bostadsrättshavaren bara av en gång om året och det är när han fyller i sin deklaration. Något klipp gör han inte med mindre än att han börjar tälta i Hagaparken. 
 I ett mindre antal fall sker snabba försäljningar av lägenheter som har ombildats till bostadsrätt. Det kan uppfattas som stötande när en hyresgäst som uppenbarligen inte har något behov av sin lägenhet på detta sätt kan tillgodogöra sig det mervärde som uppstår genom bostadsrättsupplåtelsen. Ur sam- hällets synpunkt är det dock bra att lägenheten kommer ut på bostadsmarknaden och blir till användning för någon som verk- ligen behöver den. 
 Slutligen upprepar bilagan de påståenden som förekommit i såväl utredningens delbetänkande som slutbetänkande, nämligen att det planeras ombildning av 15 400 hyreslägenheter i Stock- holm. Siffran härrör från Boverkets bostadsmarknadsenkät för år 2000 och avser inte planerade försäljningar, utan antalet lägen- heter som berörs av ingivna intresseanmälningar. Det är som framgår nedan något helt annat. 
 Per den 31 december 2000 hade 133 bostadsrättsföreningar tecknat köpekontrakt i Stockholms stad. Samtidigt hade 55 före- ningar fått avslag på sina ansökningar därför att bolagens sty- relser vid prövningen funnit skäl mot att avyttra fastigheterna och 16 föreningar hade tackat nej till erbjudanden om förvärv. 
 261 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Särskilt yttrande av ledamoten  
 Brown 
  Smith (kd) 
 Boendeplanering 
 Målsättningen med den kristdemokratiska bostadspolitiken är att bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla människor och särskilt främja en god uppväxtmiljö för barn och ungdomar. Människors skiftande önskemål och behov av bostä- der i livets olika skeden måste tillgodoses till rimliga kostnader. Bostäder och boendemiljöer ska också var tillgängliga för män- niskor med funktionshinder och fria från olika typer av negativ segregation. När det gäller kommunernas ansvar för bostadsför- sörjningen är det viktigt att betona att kommunerna själva inte behöver äga och förvalta bostadsföretag för att kunna tillgodose sociala behov. 
 Översiktsplan 
 Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandattiden ta ställning till översiktsplanens aktualitet. I översiktsplanen ska redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (med gällande lydelse från  
 1999-01-01) 
  som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, bl.a. kommunens syn på hur den byggda miljön ska bevaras och utvecklas samt miljö- och riskfaktorer. Kommunen ska samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. Översiktsplanen och ändringar av den antas av kommunfullmäktige. Boendeplanering i samband med översiktsplanen är ett led i att stimulera en utveckling av möjlighet till olika boende- och upplåtelseformer i kommunen. Enligt subsidiaritetsprincipen är det viktigt och värdefullt att medborgarna i ett tidigt skede kan påverka planeringen av boendet i kommunen. Lokala initiativ kan bättre tas till vara. Om en boendeplan upprättas i samband med översiktsplanen, ges också mera underlag för regional och nationell uppföljning med syftet att kunna sprida goda exempel. Kommunens 
 262 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 självstyrande roll kan inte ifrågasättas genom den frihet kommunen har att verka för en balanserad sammansättning av  
 ägar-, 
  upplåtelse- och boendeformer i ett integrerat samhälle. Likaväl som kommunfullmäktige varje mandatperiod upprättar en skolplan, kan det kommunala ansvaret för boendet vara grund för en boendeplan. 
 Boendesociala frågor 
 Enligt regeringsformen (1 kap. 2§) har samhället till uppgift att trygga den enskildes rätt till bostad. Kommunerna har denna uppgift. Före 1998 kunde prövning ske genom förvaltnings- besvär. I Sverige finns (frånsett rätten till specialanpassad bostad för äldre och funktionshindrade) ingen rättslig reglering, ingen rätt till bostad ens för de mest utsatta individer som aldrig kommer att få en bostad på den vanliga marknaden. Varje per- sons rätt till bistånd prövas individuellt. Sociala förturer, sociala kontrakt och andra former av hjälp med att skaffa en bostad kan inte längre utkrävas som annat bistånd än med stöd av §6 SoL. Socialtjänstens yttersta mening måste dock genom §7 vara, att den enskilde också ska kunna få hjälp med en bostad. 
 Lagstiftningen vad gäller vräkning (jordabalken 12 kap. 42– 44§§) är idag mycket restriktiv. Den enskildes möjligheter blir ytterst beroende av kommunens samarbete med fastighetsäga- ren. I flera kommuner finns ett gott samarbete, där social- tjänsten går in som stöd för den enskilde och fastighetsägaren. Ett samrådsförfarande inför vräkning borde ha analyserats av kommittén. 
 Det är angeläget att det finns ett tillräckligt utbud av hyres- bostäder till självkostnad, vilka är attraktiva för alla grupper i samhället. Här spelar givetvis den kommunägda allmännyttan en viktig roll. Stödet bör dock riktas till den enskilde och kom- munen använda en mångfald av boendeformer för de grupper som inte själva klarar att få ett stadigvarande boende. Här kan olika kontrakt slutas och metoder diskuteras för att uppnå målet 
 263 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 om en bostad för alla. De privata fastighetsägarna arbetar efter God sed och har stora möjligheter att stödja kommunerna för att uppnå ett boendesocialt mål som undanröjer behovet av socialbostäder. Kommittén för hemlösa (SOU 2000:14) gör följande definition:  
 En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad.  
 Det är viktigt att varje kommun här känner ett tillräckligt lagstöd för att ge dessa personer tillgång till en bostad. 
 Tillväxtkommuner 
 Det är viktigt att det finns ett utbud av hyresrätter i tillväxtorter och större orter för att bevara mångfalden på bostadsmarknaden och erbjuda alternativ för medborgarna. Från fördelningspolitisk synpunkt är det också olyckligt med betydande förmögenhets- fördelningar på orter med efterfrågeöverskott på bostadsmark- naden. Kommunfullmäktige har ett ansvar för medborgarnas välfärd och därmed för utvecklingen av värderingsprinciper och beslutsregler för att inte öka klyftorna i välfärdssamhället. En god planering är också grunden för att minska den svarta mark- nad som håller på att få övertaget i storstäderna. 
 Kommuner med överskott av lägenheter 
 Många kommuner har idag svåra ekonomiska problem på grund av innehavet av kommunala bostadsföretag. För att trygga service inom området skola, vård och omsorg samt ge en god uppväxtmiljö för barnen, är det befogat att kommunerna minskar sin riskexponering för kommande förluster i sina bostadsföretag. Det är viktigt att ha en god boendeplanering, så att kommunerna inte hamnar i ett läge, där hyresgäster får höjda hyror, dels på grund av allmännyttans hyresledande roll, samt dels på grund av att tomma lägenheter också måste förvaltas och underhållas. 
 264 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Regional samverkan 
 Den regionalpolitiska utredningen framhöll inte boendeplane- ringen. Med målsättningen att Hela Sverige ska leva, är det viktigt att bättre möjliggöra mellankommunal planering. Vissa kommuner hänvisar till att det kommunala utjämningssystemet utgör ett ekonomiskt hinder för att planera för ökade boende- resurser. Kristdemokraterna verkar för att staten ska ha det övergripande ekonomiska ansvaret för den kommunala utjäm- ningen, så att föreställningen att varje kommun inte kan ut- vecklas, elimineras. Ett sådant initiativ skulle öka den kommu- nala självstyrelsen och ge kommunerna incitament att genomföra en boendeplanering vart fjärde år. 
 Lagstöd för boendeplanering 
 Kristdemokraterna motsatte sig att en bostadsförsörjningslag återinfördes. Förslaget kom direkt från regeringen som en pro- position på riksdagens bord, samtidigt som  
 Allbo-kommittén 
  hade uppdraget att utreda frågan. Vi har också motsatt oss obligatoriet för kommunerna att införa bostadsförmedlingar. Vi framhöll att en lagstadgad  
 skyldighet för kommunfullmäktige att anta riktlinjer för bostadsförsörjningen utgör ett nytt exempel på vad regeringens bristande respekt för den kommunala självstyrelsen kan leda till  
 (bet. 2000/01: BoU2). Tyvärr har inte Allbo- kommittén lyckats med att tillföra tillräckliga sakargument för de åtgärder kommittén föreslår. Undertecknad saknar en objek- tiv analys av betydelsen av lokala initiativ för demokratin, kommunens självstyrande roll genom att med stöd av en lag uppnå en möjlighet till regional samverkan i boendefrågor samt lagstöd för boendesociala frågor. Det torde dock inte vara orimligt att boendeplanering genomförs i samband med översiktsplanen varje mandatperiod. 
 265 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Särskilt yttrande av experten Harris 
 Olycklig sammankoppling i direktiven 
 De allmännyttiga bostadsföretagen har i sin moderna form verkat i drygt ett halvsekel. De har, som framgår av utredningens bakgrundsbeskrivning, under denna period mycket framgångs- rikt medverkat till en starkt förbättrad bostadssituation i landet. Genom företagens inriktning på att erbjuda bostäder till alla grupper i samhället har vi i vårt land lyckats undvika en utveck- ling mot socialbostäder, byggda särskilt för människor med låga inkomster och en socialt skör situation. Denna inriktning av statens och kommunernas bostadspolitik är en viktig förklaring till att Sverige fortfarande i ett internationellt perspektiv måste beskrivas som ett väl integrerat samhälle. 
 Det är viktigt att den sammankoppling av två helt skilda upp- gifter, som skett i direktiven till  
 Allbo-kommittén, 
  inte leder till missförståndet att de allmännyttiga bostadsföretagen skulle vara motiverade främst av kommunernas skyldighet enligt social- tjänstlagen att verka för allas rätt till bostad. Om man ska und- vika en utveckling också i Sverige mot socialbostäder kan de allmännyttiga bostadsföretagen inte ensamma ta ansvaret för att erbjuda människor med sociala problem bostäder. Också andra fastighetsägare måste som kommittén framhåller förmås att ta sin del av detta ansvar. 
 Förändrade förutsättningar 
 Under  
 1990-talet 
  har förutsättningarna för de allmännyttiga företagen förändrats i grunden. Genom det nya finansierings- system som infördes i början av årtiondet skärptes kraven på eget kapital samtidigt som bostadssubventionerna reducerades drastiskt. Med den valda metoden kom dessa förändringar i praktiken att få en retroaktiv verkan som skapade mycket stora svårigheter för företag med en omfattande nyproduktion eller ett omfattande nytt bestånd. Situationen förvärrades genom att 
 266 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 systemförändringarna genomfördes under den svåraste ekono- miska krisen i landet sedan andra världskriget med en omfattan- de bank- och fastighetskris som följd. 
 Det är ett uttryck för styrkan i den allmännyttiga affärsidén och den professionalism som finns i de allmännyttiga bostads- företagen att de kunde hantera dessa svårigheter på ett sådant sätt att de endast marginellt bidrog till de statsfinansiella pro- blem som skapades av krisen på den övriga fastighetsmarknaden. 
 Under  
 1990-talet 
  förändrades också förutsättningarna för företagens agerande på marknaden genom att de särbestämmel- ser som funnits inom finansierings- och skatteområdena togs bort. Den utmaning som detta innebar för de allmännyttiga bostadsföretagen har mötts dels med omfattande förändringar i företagens organisation och arbetssätt dels med en allmän över- gång från stiftelseformen till aktiebolagsformen. De allmän- nyttiga bostadsföretagen arbetar därför i dag i långa stycken med samma förutsättningar i ekonomiskt avseende som fastighets- ägare inom den privata sektorn. 
 Ett avgörande vägval 
 Denna utveckling under de senaste tio åren väcker ett antal viktiga principiella frågor. Skall de allmännyttiga bostadsföre- tagen i första hand betraktas som företag som skiljer sig från andra företag enbart genom att de har kommunerna som ägare med de restriktioner som följer av främst kommunallagen? Eller ska de också i framtiden ses som en lokal infrastruktur av stor betydelse för kommunmedborgarnas välfärdsförutsättningar? 
 Dessa frågeställningar ställs på sin spets inte minst genom den fortlöpande harmoniseringen inom EU av ekonomiska villkor för olika marknadsaktörer. Ett exempel är de aktuella föränd- ringarna av redovisningsprinciperna för aktiebolag som tvingar fram ett helt nytt synsätt på värderingen av företagens fastig- heter. De allmännyttiga bostadsföretagen i Sverige framstår i ett  
 EU-perspektiv 
  som udda företeelser i ett slags gränsland 
 267 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 mellan offentliga myndigheter och affärsdrivande företag. I andra länder drivs motsvarande företag ofta enligt ett regelverk som är särskilt anpassat efter deras särskilda roll på bostads- marknaden. 
 Denna oklarhet om hur man ska se på företagen i offentligt- och privaträttsligt avseende riskerar att skapa en situation där företagen i vissa avseenden betraktas som myndigheter och där- för går miste om t ex EU:s utbildningsstöd till personalen som kan utnyttjas av deras konkurrenter med privata ägare. Samtidigt betraktas de som företag som måste konkurrera om interna kontrakt inom kommunkoncernen med andra aktörer på mark- naden. Om de förlorar i en sådan anbudstävling förhindrar därefter kommunallagens bestämmelser att de kompenserar sig genom att lägga anbud inom övriga delar av marknaden. 
 Tydligare regelverk 
 Exemplen kan göras många på de svårigheter som uppstår när kommunallagens offentligrättsliga reglering på detta sätt möter det civilrättsliga regelverk som styr verksamheten på marknaden. Erfarenheten pekar på att svårigheterna kommer att öka i takt med att harmoniseringen inom EU tvingar fram förändringar i tidigare svenska särregler på olika områden. Med hänsyn till de allmännyttiga bostadsföretagens stora betydelse inom välfärds- politiken är det angeläget att så långt möjligt undanröja sådana svårigheter. Mot den bakgrunden har SABO förslagit att de särregler som är motiverade för bostadsföretag som drivs utan vinstintresse samlas i en särskild företagsform som tydliggör företagens unika uppgifter och egenskaper. 
 Utredningens förslag kan ses som ett första steg på arbetet med att modernisera regelverket på detta område. Genom för- slaget markeras de allmännyttiga bostadsföretagens särart. Detta är bra. Samtidigt är det viktigt att det fortsatta utredningsarbete som utredningen förordar inte begränsas till de särskilda fråge- ställningar inom ramen för nuvarande företagsformer som 
 268 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 räknas upp i betänkandet. För att skapa en god och hållbar grund för de allmännyttiga bostadsföretagen i framtiden krävs en heltäckande analys av villkoren för verksamhet som bedrivs på marknaden med en långsiktig självkostnad som affärsidé. 
 Behovet av en sådan företagsform begränsar sig rimligen inte till bostadssektorn. Det fortsatta utredningsarbete som utred- ningen föreslår skulle därför kunna bedrivas med målsättningen att skapa en företagsform som kan utnyttjas också inom andra för välfärden viktiga områden såsom skola, vård och omsorg. Detta talar för att arbetet till skillnad från vad utredningen förordar bör ges till en ny utredning med bred parlamentarisk representation. 
 269 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Särskilt yttrande av  
 Knight 
 Det finns inga sakskäl för särreglering av allmännyttan 
 En av kommitténs huvudfrågor har varit att bedöma behovet att en särreglering av s k allmännyttiga bostadsföretag. Kommittén har därvid sneglat dels på de företag som i enlighet med tidigare räntebidragsförordningar är klassade som allmännyttiga, dels på de många kommunala bostadsföretag som inte är klassade som allmännyttiga i denna mening men som faller under kommunal- lagens allmänna bestämmelser för kommunal näringsverksam- het. Vidare har kommittén sneglat på de kooperativa hyresgäst- föreningar som kan komma att få lagstöd. Det materiella innehållet i kommitténs lagförslag består av en begränsning av dessa företags möjligheter att dela ut en viss del av vinsten till ägarna. 
 Faktum är att kommunallagens allmänna bestämmelser om att kommunal näringsverksamhet endast får bedrivas utan enskilt vinstsyfte redan innehåller restriktioner för utdelning till kom- munen. Kommittén har inte kunnat visa att dessa bestämmelser är otillräckliga eller att det finns skäl för snävare bestämmelser för företag som hyr ut bostäder jämfört med annan kommunal näringsverksamhet. Ett enkelt beräkningsexempel visar dess- utom att den föreslagna lagregleringen i praktiken endast skulle få marginell betydelse för hyresgästerna: Kommunala bostads- företag har ett genomsnittligt marknadsvärde på i storleksord- ningen 4 000 kronor/m 
 2 
 . Ett genomsnittligt grundkapital på 1 procent motsvarar alltså 40 kronor/m 
 2 
 . Skillnaden mellan en utdelning 7,5 procent och 15 procent är 3 kronor/m 
 2  
 – alltså endast några promille av den genomsnittliga hyran på ca 710 kronor/m 
 2 
 . Sett med ett hyresgästperspektiv finns betydligt mer angelägna åtgärder att vidta. Sålunda skulle genomförande av skatteneutralitet mellan upplåtelseformerna betyda mer än tio gånger så mycket på hyran. 
 Inte heller finns det skäl att ändra den kommunala själv- kostnadsprincipen så att kommunala företags hyressättning av 
 270 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 enskilda bostäder kommer i konflikt med bruksvärdesystemets syfte, dvs. en hyressättning som skall speglar hyresgästernas allmänna värderingar av bostäders skilda egenskaper. 
 Av kommitténs förslag följer även sämre utdelningsvillkor för kooperativa hyresgästföreningar än vad som enligt Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) krävs för att uppamma något intresse för sådana föreningar. En sådan ordning skulle kunna tvinga fram en hyresnivå, motsvarande självkostnaden, för medlemmar och en annan hyresnivå, motsvarande bruksvärdet, för andra hyresgäster. Kommittén har inte visat på några motiv för att på detta sätt bygga in konstlade motsättningar mellan de boende i ett hus. 
 Kommittén borde ha konstaterat att såväl kommunallagens bestämmelser för kommunala bostadsföretag är tillräckliga som de föreslagna bestämmelserna för kooperativa hyresgästföre- ningar i det nyligen framlagda förslaget till lagstiftning är fullt tillräckliga. Kommitténs slutsats borde därför ha blivit att det inte finns sakskäl för en särreglering av s.k. allmännyttiga bostadsföretag. 
 Ingen tvingande förtursreglering 
 Oavsett om fastigheter ägs av en kommun, kommunägt bostads- företag eller av ett privat fastighetsföretag, förutsätter egen- domsskyddet att fastighetsägaren får förfoga över sina fastig- heter. I det ligger också att själv få välja till vem man vill avyttra egendomen. Kommittén har inte kunnat anföra några skäl för sina tankar om att bryta mot denna princip och införa tvingande regler om förtur då en fastighet skall säljas. Att kommittén kan tänka sig att fastighetsägaren skall tvingas acceptera ett lägre pris än marknadspriset är anmärkningsvärt. Lika anmärkningsvärd är kommitténs tanke att en kommun, via sitt kommunala bostadsföretag, skall kunna tvinga sig in och bedriva närings- verksamhet i en annan kommun mot denna kommuns vilja. Kommittén åskådliggör genom sitt resonemang vilka politiska 
 271 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 risker som både kommunala och privata fastighetsägare tvingas ta när de investerar i hyresbostäder. För att inte äventyra en väl fungerande hyresmarknaden måste kommitténs tankar till denna del avvisas omgående. 
 Ändringar av hyreslagen kräver särskild kompetens 
 Utan närmare utredningsarbete finner kommittén att det fram- lagda lagförslaget får konsekvenser för tillämpningen av 55 § hyreslagen, dvs. allmännyttans hyresnormerande roll. Med kom- mittéförslaget ges betydligt fler företag en hyresnormerande roll jämfört med nuvarande ordning. 
 En sådan ändring av innebörden av 55 § hyreslagen väcker flera principiellt viktiga frågor. Exempelvis måste ifrågasättas om det verkligen är rimligt att kommunala bostadsföretag, som sätter hyror subjektivt utan att spegla hyresgästernas allmänna värderingar av bostäders olika egenskaper, dvs. det objektiva bruksvärdet, kan utgöra normen för bruksvärdet. Vidare kan man med fog fråga sig om kooperativa hyresgästföreningar, som ju är egennyttiga i den meningen att de bara skall ta till vara på medlemmarnas intressen, kan vara hyresnormerande. Särskilt som de, enligt utredningsförslaget, inte ens skall omfattas av bruksvärdesystemet. Kommittén borde ha insett att en ordning med hyresnormerande företag aldrig kan vara försvarbar dessa kommunala eller andra företag inte är ålagda att sätta hyrorna efter den norm som de skall spegla, dvs. bruksvärdet. 
 Än viktigare är ändå den principiella frågan om hyres- normerande regler över huvud taget är förenliga med  
 EG-rätten. 
  Den innehåller bestämmelser om att ett land inte får föreskriva att vissa företags priser skall vara normerande för andra företags prissättning. Svea Hovrätt har i det s.k. S:t Eriksmålet framhållit att denna konflikt mellan svensk lagstiftning och  
 EG-rätten 
  bör beaktas då bruksvärdesreglerna ses över. Att den svenska lag- stiftningen inte ändrades när Sverige gick med i EU, och därmed accepterade att följa  
 EG-rätten, 
  kan förklaras av att Sverige ändå 
 272 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 införde en generalklausul om att  
 EG-rätten 
  alltid skall gälla före svensk rätt, om de skiljer sig åt. En närmare utredning blir dock ofrånkomlig när kommittén aktualiserar en ändring av innebör- den av en bestämmelse som strider mot  
 EG-rätten. 
  
 Enligt min uppfattning bör innebörden av 55 § hyreslagen ändras i hyreslagen och inte indirekt via annan lag. En ändring kan dock inte genomföras utan ytterligare utredningsarbete och med särskild kompetens på såväl hyreslagstiftningens som EG- rättens område. Det är min övertygelse att man då kommer fram till att hyresnormeringen inte är förenlig med  
 EG-rätten. 
  En annan slutsats blir att hyresmarknaden och bruksvärdesystemets ursprungliga syfte har mest att vinna på att alla likvärdiga lägen- heter, oavsett vem som äger fastigheten, får ingå i jämförelse- underlag med samma vikt. 
 Vill kommittén snedvrida konkurrensförutsättningarna? 
 Det finns anledning att notera kommitténs tvivel på att de positiva egenskaper som kommittén tillskriver allmännyttiga bostadsföretag är tillräckliga för att företagen skall kunna stå på egna ben. Tvivlen kommer till uttryck i uttalanden om att dessa företag behöver särskilt stöd och särskilda skatteförmåner. Eftersom detta påverkar de privata företagens konkurrensförut- sättningar finns det anledning att påminna konkurrenssituation. Bostadshyresmarknaden består dels av drygt 300 kommunala bostadsföretag, som med en genomsnittlig marknadsandel på närmare 60 procent har en dominerande ställning på sin lokala marknad, dels av ca 45 000 privata fastighetsföretag, som med en genomsnittlig marknadsandel vardera på mindre än en procent står för mångfald och småskalighet. Företagen skiljer sig också åt genom att de kommunala företagen ekonomiskt backas upp av kommunens skattekollektiv. Fortfarande förekommer kommu- nalt stöd direkt och indirekt till de egna bostadsföretagen i sådan omfattning att konkurrensen mellan privata och kommu- nala bostadsföretag snedvrids. Det gäller inte minst i frågan om 
 273 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 bostadssocialt ansvar, där kommuner ger stöd till det egna före- taget men inte till privata företag som på många olika sätt tar väl så stort ansvar. 
 De privata bostadsföretagen har dessutom en betydande kon- kurrensnackdel av att deras verksamhet är helt beroende av hur det allmännyttiga bostadsföretaget på orten väljer att sätta hyrorna. Trots att de allmännyttiga bostadsföretagen har givits en hyresnormerande roll är de, som tidigare nämnts, inte skyl- diga att sätta hyror i enlighet med normen, dvs. bruksvärdet, utan kan sätta sina hyror på ett subjektivt sätt. En godtycklig hyressättning hos det kommunala bostadsföretaget kan därför lätt rycka undan grunden för många små bostadsföretags verk- samhet. 
 För en väl fungerande hyresmarknad som skall kunna till- godose hyresgästers skiftande efterfrågan, är det av grundläggan- de betydelse att all sådan konkurrenssnedvridning undanröjs. Därför borde kommittén ha avhållit sig från att flagga för att det skall kunna utgå särskilda stöd till s.k. allmännyttiga bostads- företag, antingen direkt eller indirekt via kommunen. Eftersom inget hindrar kommunen från att betala ut motsvarande belopp till det egna bostadsföretaget, riskerar även stöd till kommuner att få konkurrenssnedvridande effekter. Detta oavsett om det är fråga om rena bidrag eller att de kommunala bostadsföretagens fastighetsskatt skall gå till kommunen. Mot bakgrund av att kommittén inte har lyckats prestera några sakskäl för särregle- ring av allmännyttiga bostadsföretag, framstår det som att det egentliga syftet är att skapa en bas för åtgärder som enbart gynnar dessa företag. 
 Sådana åtgärder har uppenbart udden riktad mot privata före- tag och motverkar självfallet deras intresse både av att bygga nya hyresbostäder och av att behålla upplåtelseformen hyresrätt. Varje inslag och form av konkurrenssnedvridning utgör dess- utom starka argument mot bruksvärdesystemets syfte och mot att privata företag skall vara med och ta ett bostadssocialt ansvar. Detta hade kommit fram om kommittén utrett de ekonomiska 
 274 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 konsekvenserna för hyresgästerna och andra aktörer på hyres- marknaden, på det sätt som uttryckligen föreskrivs i direktiven. 
 275 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:27 
  
 Särskilt yttrande av experten Hernandez 
  
 Allbo-kommittén 
  argumenterar väl för behovet av att i en särskild lag klarlägga villkoren för allmännyttig bostadsverk- samhet. Kommittén konstaterar att det idag finns åtskilliga exempel på överföringar av vinstmedel från bostadsföretag till annan kommunal verksamhet. En företeelse som enligt kom- mittén torde strida både mot  
 icke-vinst 
  syftet och mot självkost- nadsprincipen. Därför behövs en lag som innehåller både regler om att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte och en lagfäst självkostnadsprincip. Kommittén har dock inte formulerat en sådan självkostnadsprincip utan föreslår att detta får ingå bland de frågor som behöver utredas vidare. 
 Kommittén diskuterar i skilda sammanhang olika frågor med anknytning till behovet av att kommunmedborgare och boende i allmännyttiga bostadsföretag skall kunna vara förvissade om att företagen drivs i enlighet med bestämmelserna i kommunallagen och i en kommande lag om allmännyttiga bostadsföretag. Det gäller t.ex. godkännande/upphävande av status som allmän- nyttigt bostadsföretag, eventuella sanktioner vid handlade i strid med självkostnadsprincipen, bostadsföretag i koncerner samt laglighetsprövning av beslut i kommunala bostadsföretag. 
 I dessa frågor har kommittén enligt min mening intagit en alltför passiv hållning. Kommittén anser sig inte ha underlag för att ta ställning i koncernfrågan, avfärdar förslag om laglighets- prövning med hänvisning till den kommunala revisionen samt uttrycker att det i det fortsatta utredandet bör ingå att överväga om självkostnadsprincipen skall vara ett frivilligt åtagande, dvs. om återkallelse av godkännandet är den enda sanktion som ett handlande i strid med denna kan medföra. 
 Med hänvisning till att den lagreglering av allmännyttig bostadsverksamhet som kommittén föreslår i princip gäller redan idag för kommunala bostadsföretag, men inte efterlevs, måste möjligheterna att ge sanktioner och återkalla beslut i strid med lagen förbättras. 
 276 
  
 SOU 2001:27 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Åtgärder för att företagen i fortsättningen skall arbeta i enlighet med lagen måste därför enligt min mening prioriteras i det fortsatta utredningsarbetet. Beslut om överföringar av medel i strid mot självkostnadsprincipen och vinstutdelningsbegräns- ningen måste kunna prövas och återkallas på initiativ av de boende. Utan ett sådant regelverk kommer med all säkerhet vissa kommuner även i fortsättningen att hantera sina bostadsföretag på ett sätt som strider mot lagen. Om detta får ske kommer, med kommitténs ord, en överföring av medel från bostadsföretagen som är principiellt stötande att fortgå, bruksvärdesystemet och hela hyressättningssystemet att undermineras och de boende kan inte känna trygghet i att de hyror de betalar används enbart till att utveckla bostadsföretaget. Frågan om laglighetsprövning och alternativ till detta, hantering av bostadsföretag i koncern och andra frågor kopplade till behovet av insyn i bostadsföretagen och möjligheten att stoppa beslut i strid med lagen måste därför, med stöd av kommitténs egna argument, ingå i det nya utredningsuppdrag som föreslås. 
 277