Till Statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Genom beslut vid regeringssammanträde den 11 juli 2002 bemyn- digade regeringen statsrådet Perez att tillsätta en kommis- sion med uppdraget att sammanfatta kunskapsläget avseende mil- jötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, utforma övergri- pande strategier på kort och lång sikt samt föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen  
 Hav i balans samt levande kust- och skärgård 
 ,  
 Giftfri miljö  
 och  
 Ingen övergödning  
 kan nås till år 2020. 
 Den 14 juli 2002 förordnades en kommission med ledamöterna Valenzuela, ordförande, generaldirektören Fuller, professor Vaughn, verkställande direktör Wright och fil.mag. Miller. I sekretariatet har Brown, huvudsekreterare, Taylor, Harrison, Gomez och Miller ingått. 
 Kommissionen som antagit benämningen Havsmiljökommissio- nen överlämnar sitt betänkande Havet – tid för en ny strategi. Uppdraget är härmed slutfört. 
 Stockholm den 24 juni 2003 
  
 Valenzuela 
  
 Fuller 
  
 Vaughn 
  
 Wright 
  
 Miller 
  
 Robertson 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 23 
  
 Del I Havsmiljökommissionens analys och förslag 
  
 1 
  
 Uppdraget ................................................................. 
  
 37 
  
 2 
  
 Havets miljötillstånd................................................... 
  
 39 
  
 2.1 
  
 Havets ekosystem .................................................................... 
  
 39 
  
 2.2 
  
 Sjöfart........................................................................................ 
  
 42 
  
 2.3 
  
 Fiske.......................................................................................... 
  
 44 
  
 2.4 
  
 Gifter ........................................................................................ 
  
 45 
  
 2.5 
  
 Övergödning ............................................................................ 
  
 48 
  
 2.6 
  
 Klimat ....................................................................................... 
  
 49 
  
 2.7 
  
 Goda insatser............................................................................ 
  
 50 
  
 2.8 
  
 Vägs ände.................................................................................. 
  
 53 
  
 3 
  
 Mänsklig påverkan...................................................... 
  
 55 
  
 3.1 
  
 Människan och havet ............................................................... 
  
 55 
  
 3.2 
  
 Dagens förvaltning................................................................... 
  
 57 
  
 3.3 
  
 Svagheter i dagens förvaltning................................................. 
  
 62 
  
 5 
  
 Rubrik 
  
 SOU 2003:72 
  
 3.4 EU:s marina strategi 
  
 .................................................................68 
  
 3.5 
  
 En jämförelse mellan luftvårdskonventionen och det 
  
 marina konventionsarbetet ...................................................... 
  
 70 
  
 4 
  
 En ny förvaltning av havet............................................ 
  
 75 
  
 4.1 
  
 Ekosystemansatsen – basen för en ny förvaltning ................. 
  
 75 
  
 4.2 
  
 Regional förvaltning – bryt loss Östersjön............................. 
  
 76 
  
 4.3 
  
 Stärkt regelverk......................................................................... 
  
 82 
  
 5 
  
 En nationell marin strategi .......................................... 
  
 91 
  
 5.1 
  
 Zonering och adaptiv förvaltning av Sveriges hav.................. 
  
 92 
  
 5.2 
  
 Preciseringar, delmål och åtgärder som komplement till 
  
 miljömålsarbetet ..................................................................... 
  
 101 
  
 6 
  
 Forskningsbehov....................................................... 
  
 141 
  
 6.1 
  
 Generellt ................................................................................. 
  
 141 
  
 6.2 
  
 Sjöfart m.m. ............................................................................ 
  
 142 
  
 6.3 
  
 Fisk.......................................................................................... 
  
 142 
  
 6.4 
  
 Gifter....................................................................................... 
  
 144 
  
 6.5 
  
 Övergödning........................................................................... 
  
 146 
  
 Del II Havsmiljökommissionens sammanfattning av kunskapsläget 
  
 7 
  
 Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium .... 
  
 151 
  
 7.1 
  
 Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken? ............. 
  
 151 
  
 7.2 
  
 Ett politiskt initiativ............................................................... 
  
 152 
  
 7.3 
  
 Östersjösamarbetets mål........................................................ 
  
 152 
  
 7.4 
  
 Arbetsmetoder........................................................................ 
  
 153 
  
 6 
  
 Rubrik 
  
 SOU 2003:72 
  
 7.4.1 
  
 Ett ökat deltagande ..................................................... 
  
 153 
  
 7.4.2 Kartlägg ekosystemets varor, tjänster, användare 
  
 och förvaltare .............................................................. 
  
 154 
  
 7.4.3 
  
 Riskbedömningar ........................................................ 
  
 155 
  
 7.4.4 
  
 Gemensam målformulering ........................................ 
  
 155 
  
 7.4.5 
  
 Åtgärder ...................................................................... 
  
 156 
  
 7.4.6 
  
 Övervakning ................................................................ 
  
 156 
  
 7.4.7 
  
 Information till samhället .......................................... 
  
 157 
  
 7.5 
  
 Garanter för kontinuitet........................................................ 
  
 157 
  
 8 
  
 Sjöfart..................................................................... 
  
 159 
  
 8.1 
  
 Lägesbeskrivning.................................................................... 
  
 159 
  
 8.1.1 
  
 Inledning ..................................................................... 
  
 159 
  
 8.1.2 
  
 Olja .............................................................................. 
  
 160 
  
 8.1.3 
  
 Kemikalier ................................................................... 
  
 162 
  
 8.1.4 
  
 Främmande organismer .............................................. 
  
 163 
  
 8.1.5 
  
 Giftiga båtbottenfärger .............................................. 
  
 164 
  
 8.1.6 
  
 Utsläpp av luftföroreningar ....................................... 
  
 164 
  
 8.1.7 
  
 Fritidsbåtar .................................................................. 
  
 165 
  
 8.1.8 
  
 Internationellt regelverk ............................................. 
  
 166 
  
 8.1.9 
  
 Nationellt regelverk .................................................... 
  
 167 
  
 8.2 
  
 Vidtagna åtgärder ................................................................... 
  
 168 
  
 8.2.1 
  
 Olja .............................................................................. 
  
 168 
  
 8.2.2 
  
 Främmande organismer .............................................. 
  
 170 
  
 8.2.3 
  
 Giftiga båtbottenfärger .............................................. 
  
 171 
  
 8.2.4 
  
 Luftföroreningar ......................................................... 
  
 172 
  
 8.2.5 Toalettavfall och fast avfall......................................... 
  
 172 
  
 8.2.6 
  
 Fritidsbåtar .................................................................. 
  
 173 
  
 9 
  
 Fiske 
  
 ....................................................................... 
  
 175 
  
 9.1 
  
 Lägesbeskrivning.................................................................... 
  
 175 
  
 9.1.1 ..................................................................... 
  
 Inledning 
  
 175 
  
 9.1.2 ............................................................... 
  
 Svenskt fiske 
  
 176 
  
 9.1.3 ........................Status för nyttjade arter och bestånd 
  
 178 
  
 9.1.4 .........Miljöförändringar som påverkar fisk och fiske 
  
 180 
  
 9.1.5 
  
 Beståndsuppskattning och vetenskaplig 
  
 .................................................................... 
  
 rådgivning 
  
 182 
  
 9.1.6 .................................................................. 
  
 Förvaltning 
  
 183 
  
 9.1.7 ........................................................ 
  
 Ekonomiskt stöd 
  
 184 
  
 7 
  
 Rubrik 
  
 SOU 2003:72 
  
 9.1.8 
  
 Miljöpåverkan av fiske ................................................ 
  
 185 
  
 9.2 
  
 Vidtagna åtgärder – internationellt ....................................... 
  
 186 
  
 9.2.1 
  
 Målsättningar ............................................................... 
  
 186 
  
 9.2.2 
  
 Tekniska regleringar .................................................... 
  
 187 
  
 9.2.3 
  
 Selektiva redskap ......................................................... 
  
 187 
  
 9.2.4 
  
 Aktions - och förvaltningsplaner ................................ 
  
 187 
  
 9.2.5 
  
 Strukturpolitik ............................................................. 
  
 188 
  
 9.2.6 
  
 Reviderad GFP ............................................................ 
  
 188 
  
 9.3 
  
 Vidtagna åtgärder – nationellt ............................................... 
  
 189 
  
 9.3.1 
  
 Målsättningar ............................................................... 
  
 189 
  
 9.3.2 
  
 Regelverk ..................................................................... 
  
 190 
  
 9.3.3 
  
 Kontroll och övervakning ........................................... 
  
 190 
  
 9.3.4 
  
 Selektiva redskap ......................................................... 
  
 191 
  
 9.3.5 
  
 Utsättningar ................................................................ 
  
 191 
  
 10 
  
 Gifter 
  
 ...................................................................... 
  
 193 
  
 10.1 
  
 Lägesbeskrivning .................................................................... 
  
 193 
  
 10.1.1 Gifter – ett problem för havsmiljön........................... 
  
 193 
  
 10.1.2 ...........................................................................Källor 
  
 195 
  
 10.1.3 ........................................................................Effekter 
  
 198 
  
 10.1.4 ........................................................................Kostråd 
  
 201 
  
 10.2 
  
 Vidtagna ...................................................................åtgärder 
  
 202 
  
 10.2.1 ......................................................................Inledning 
  
 202 
  
 10.2.2 Miljöklassificering av ämnen samt 
  
 .................................................... 
  
 produktinformation 
  
 203 
  
 10.2.3 ...............................................................Punktutsläpp 
  
 204 
  
 10.2.4 .......................................................................Sanering 
  
 204 
  
 10.2.5 ....Pågående arbete inom EU att förnya regelverken 205 
  
 10.2.6 .......................................Regionalt och globalt arbete 
  
 206 
  
 11 
  
 Övergödning............................................................. 
  
 209 
  
 11.1 
  
 Lägesbeskrivning .................................................................... 
  
 209 
  
 11.1.1 ......................................................................Inledning 
  
 209 
  
 11.1.2 .....................................Övergödningens mekanismer 
  
 210 
  
 11.1.3 ..................................................................Västerhavet 
  
 215 
  
 11.1.4 ....................................................Egentliga Östersjön 
  
 216 
  
 11.1.5 ...........................................................Bottniska Viken 
  
 217 
  
 11.1.6 ..................................Övergödning av kustområdena 
  
 218 
  
 8 
  
 Rubrik 
  
 SOU 2003:72 
  
 11.2 
  
 Vidtagna åtgärder ................................................................... 
  
 220 
  
 11.2.1 Luftnedfall................................................................... 
  
 220 
  
 11.2.2 Punktkällor ................................................................. 
  
 221 
  
 11.2.3 Enskilda hushåll .......................................................... 
  
 223 
  
 11.2.4 Jordbruk ...................................................................... 
  
 224 
  
 11.2.5 Forskning .................................................................... 
  
 225 
  
 12 
  
 Litteratur och referenser ........................................... 
  
 227 
  
 12.1 
  
 Läsvärt till kapitel  
 2–4............................................................ 
  
 227 
  
 12.2 
  
 Referenser till kapitel 8 Sjöfart.............................................. 
  
 228 
  
 12.3 
  
 Referenser till kapitel 9 Fiske................................................ 
  
 229 
  
 12.4 
  
 Referenser till kapitel 10 Gifter............................................. 
  
 230 
  
 12.5 
  
 Referenser till kapitel 11 Övergödning ................................ 
  
 233 
  
 Bilagor............................................................................ 
  
 237 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. 
  
 237 
  
 Bilaga 2 Kommissionens expertgrupper ....................................... 
  
 245 
  
 Arbetsgrupper .................................................................. 
  
 245 
  
 SWECLIM........................................................................ 
  
 247 
  
 Internationella experter ................................................... 
  
 247 
  
 Bilaga 3 Ramverk, regelverk och internationella 
  
 organisationer................................................................... 
  
 249 
  
 Nationella regelverk......................................................... 
  
 249 
  
 Miljöbalken....................................................................... 
  
 249 
  
 EG-lagstiftning................................................................. 
  
 253 
  
 Regionala konventioner................................................... 
  
 262 
  
 Globala konventioner ...................................................... 
  
 264 
  
 Internationella organisationer......................................... 
  
 272 
  
 9 
 Sammanfattning 
 Havets miljötillstånd 
 Våra hav är kraftigt påverkade av decenniers utsläpp av näringsäm- nen och gifter både från land och luft. Därtill riskerar ett alltför stort uttag av fisk att förändra ekosystemen. Forskningen ser idag tendenser till att helt andra arter än tidigare kan komma att domi- nera. Spigg ersätter rödspotteyngel på västkusten, skarpsill ersätter torsk i Östersjön, fintrådiga alger fyller badvikarna. Blågrönalger ersätter kiselalger i planktonblomningarna och Europas bestånd av alfåglar hotas av oljeutsläpp i Östersjön. Omfattningen av skador orsakade av ett för högt fisketryck, gift- och oljeutsläpp samt över- gödning är långt ifrån fullständigt kända Havsmiljökommissionen kan ändå konstatera att undermålig sjöfart, för svagt reglerat fiske, giftutsläpp och övergödning inverkar så negativt på våra marina ekosystem att produktionen av ekosystemens varor och tjänster har försämrats och fortsätter att försämras på ett dramatiskt sätt. Framtida klimatförändringar kan dessutom komma att påverka för- utsättningarna för fungerande ekosystem ytterligare. 
 Östersjöns och Västerhavets tillstånd har i det stora hela inte bli- vit bättre under de senaste  
 10–15 
  åren trots de många insatser som gjorts. Bland framgångarna i miljöarbetet kan nämnas några exem- pel. När omfattande skador på säl och havsörn uppmärksammades under  
 1960-talet 
  infördes i början av  
 1970-talet 
  förbud mot eller begränsning av användning av PCB och DDT. Som ett resultat av åtgärderna minskade dessa ämnen kraftigt i havsmiljön. Idag är havsörnen tillbaka i våra skärgårdar och gråsälstammen ökar. 
 Efter årtionden med badförbud kan man återigen bada längs Estlands, Lettlands, Litauens, Polens och det forna DDR:s sand- stränder. Ett stort antal källor har åtgärdats inom ramen för det så kallade Joint Comprehensive Programme, på regeringschefernas initiativ år 1990. Detta program syftar till att åtgärda de mest all- 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:72 
  
 varliga punktutsläppen och är en stor framgång för det internatio- nella miljöarbetet. 
 Såsom havsmiljöarbetet idag bedrivs pekar det mesta mot att till- ståndet om ett eller ett par decennier kommer att vara detsamma eller sämre än idag. Exporten av olja direkt från ryska eller baltiska hamnar har ökat avsevärt under de senaste åren, vilket ökar risken för olyckor. Fartygsstorleken ökar dessutom. Ett allvarligt problem med oljehanteringen är förekomsten av undermåliga fartyg som i kombination med otillräckligt underhåll ökar olycksrisken kraftigt. Ofta är det frågan om en kombination av undermåliga fartyg och befäl som saknar kompetens för sina uppgifter. Fortfarande saknar många hamnar anläggningar som tvingar fartyg att lämna oljehaltig och annat fartygsgenererat avfall. Upp till tusen illegala utsläpp av oljeavfall bedöms ske årligen när fartygen rengör tankar och ma- skiner samt tömmer ofiltrerat vatten i Östersjön. 
 Mängden bottenlevande fisk i haven har minskat drastiskt under de senaste 25 åren. För många bottenlevande fiskbestånd var mängden lekmogen fisk i slutet av  
 1990-talet 
  endast en tiondel jämfört med i början av  
 1970-talet. 
  För vissa bestånd, t.ex. torsk, har mängden könsmogen fisk minskat ännu mer drastiskt. Den kraftiga minskningen riskerar leda till dramatiska ekosystemför- ändringar (s.k. flippar) som kan omöjliggöra en återhämtning av torskbeståndet och t.ex. leda till att blåstången försvinner över stora områden. Provfiskedata pekar dessutom mot att lokala be- stånd av torsk längs den svenska Skagerrak kusten i stort sett sak- nas. Om dessa bestånd är genetiskt unika, riskerar de att inte ersättas om de försvinner helt. I det svenska fisket har andelen lan- dad torsk minskat kraftigt efter  
 80-talet, 
  samtidigt som andelen skarpsill till foderframställning nu utgör en dominerande del av den totala fångsten. Skarpsillen har gynnats av torskens försvinnande och stora bestånd skarpsill hämmar torskens förökning genom att äta upp torskäggen. 
 Strömming och lax från Östersjön bör inte ätas i för stora mängder eftersom halterna av miljögifter i dessa fiskar är för höga. Mängden gifter som används i samhället ökar dessutom vilket kan leda till nya kostrestriktioner. Bland annat har läkemedelsan- vändningen i Sverige ökat kraftigt. Mängden aktiv substans i läke- medel som årligen säljs i Sverige är av samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel som används i jordbruket. Resterna av dessa aktiva substanser i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. 
 12 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sammanfattning 
  
 Övergödningen orsakar stora problem i kustvattnen och leder till mer omfattande algblomningar i öppna havet. Igenväxta havs- vikar och badplatser längs vår kust påverkar även rekreationsmöj- ligheten. Blåstångens djuputbredning minskar då vattnet blir grumligare av plankton. Grunda sandbottnar växer igen med fin- trådiga alger, vilket förhindrar bl.a. rödspottans uppväxt. Syrebrist i Östersjöns djupvatten hotar torskens förökning och bottendöd över stora områden i både Östersjön och Västerhavet slår ut bottenlevande arter. Stora arealer täckta av vitluddiga svavelväte- bakterier är numera också ett vanligt sommarproblem i skärgårdens grunda vatten. 
 Dessutom kommer klimatförändringar att påverka våra hav. Med stigande temperatur i atmosfären ökar också temperaturen i havet och därmed minskar istäcket på vintrarna, vilket kan ha inverkan på bestånden av gråsäl och vikaresäl. Förändringar i vattentemperatu- rer och i salthalter påverkar framför allt artsammansättningen av växtplankton och det finns risk att giftproducerande arter blir van- ligare om temperatur och nederbörd ökar. En förhöjd närsaltskon- centration och en högre vattentemperatur gynnar också snabbväx- ande fintrådiga alger i grunda havsområden. 
 Det nationella miljökvalitetsmålet för havet är avlägset. 
 Mänsklig påverkan 
 Havet ägs av alla och ingen. Samtidigt som många hävdar rätten till havets resurser tar ingen idag det yttersta ansvaret för havet. De näringar som nyttjar haven har ansett sig ha självklara rättigheter, men inte tillräckliga skyldigheter för att skydda de marina ekosys- temen. Ett övergripande ansvar saknas såväl internationellt som nationellt. Analysen av sektorernas och myndigheternas verksam- het och effekterna av den är otillräcklig och inte samordnad. Sek- torsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet har inte fått genom- slag när det gäller havet. 
 Splittringen av havsmiljöarbetet kompliceras ytterligare av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. Miljöarbete handlar i grunden om att förändra och stimulera mänskligt beteende, vilket kräver omfattande föränd- ringar av gällande attityder. 
 Det är inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag som gör att miljösituationen har blivit så allvarlig i våra hav. Problemet ligger i 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:72 
  
 ett omfattande och systematiskt genomförandeunderskott. Om samtliga åtgärder som har föreslagits nationellt och internationellt hade genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön idag ha varit avsevärt bättre. 
 Havsmiljökommissionens slutsats är att miljösituationen i våra omgivande hav är ett resultat av att kortsiktiga ekonomiska intres- sen, i kombination med en bristande förståelse för de komplexa marina ekosystemen, har tillåtits styra hanteringen av havet. Havet är i stora stycken ett offer för allmänningens förbannelse. 
 Havsmiljökommissionen anser att dagens sätt att arbeta måste förändras i grunden. Det räcker inte med att lappa och laga i nuva- rande system. Sättet att arbeta har fört oss till vägs ände. Dagens regelverk skyddar inte våra hav. Våra hav måste brytas loss från de regelverk som idag begränsar miljöarbetet. 
 En ny förvaltning av havet 
 Ekosystem består av olika komponenter, dels av djur, växter och andra organismer, dels av den omgivande miljön. De olika orga- nismerna i ekosystemet är delar i en näringsväv, där allt hänger ihop och där olika nivåer påverkar varandra genom komplexa och dyna- miska samband. Om en kritisk art minskar i antal eller försvinner kan länkar i näringsväven brista. Då kan ekosystemet flippa och övergå i ett helt annat tillstånd. En hållbar förvaltning måste utgå ifrån detta perspektiv och se helheten i förvaltningsåtgärderna. Havsmiljökommissionen har i sina förslag till ny förvaltning utgått från den s.k. ekosystemansatsen. Det betyder att ekosystemen inte skall ses som ett antal enskilda arter som var och en skall skyddas utan att också deras samspel skall skyddas. 
 Ekosystemansatsen ställer mera långtgående krav på skyddsåt- gärder än dagens sektoriserade arbetssätt gör. Förvaltningen måste bli mera adaptiv och mera lärande med en tydligare koppling mellan åtgärder, miljöövervakning och forskning. Förvaltningen måste ut- gå från sektorernas skyldigheter och mindre från deras rättigheter. De sektorsvisa miljökraven måste grundas i ekosystemens begräns- ningar. Målet är att bevara ekosystemens struktur och funktion och därmed deras förmåga att förse oss med varor och tjänster. 
 En förvaltning med ekosystemansatsen som bas vore revolutio- nerande för arbetet med att skydda haven. Ett sådant arbetssätt har präglat det europeiska luftvårdsarbetet. Havsmiljökommissionen 
 14 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sammanfattning 
  
 har efter en jämförelse med arbetet inom luftvårdskonventionen kunnat identifiera ett flertal brister inom det regionala marina konventionsarbetet. Denna analys pekar tydligt på fyra väsentliga delar som saknas i det marina arbetet: 
 enighet och samverkan mellan förvaltning, forskning, näringar och andra intressenter, 
 gemensamma effektbaserade målsättningar för både det natio- nella och internationella arbetet, 
 flexibilitet att nationellt kunna vidta kostnadseffektiva åtgärder inom relevanta sektorer samt juridiskt bindande överenskom- melser. 
 Förvaltningen av haven inom ramen för nuvarande beslutsstruktu- rer måste förändras både nationellt och internationellt. En ny för- valtning måste vara tvärsektoriell och kunna hantera komplexa samband. Fisk och fiskefrågor kan t.ex. inte separeras från övriga havsmiljöfrågor. De internationella beslutsstrukturerna måste för- ändras så att möjligheterna skapas för berörda kuststater att själva besluta om hur havet skall skyddas. 
 För att kunna vända den negativa trenden i våra hav är det allde- les nödvändigt med internationell samverkan och därför föreslår Havsmiljökommissionen en ny regional förvaltning i Östersjön (inkl. Kattegat). Havsmiljökommissionen ser Östersjön som ett pilotområde för en ny förvaltningsstrategi. En ny förvaltning bör utvärderas så att erfarenheter kan överföras på andra havsområden, t.ex. Nordsjön, inklusive Skagerrak. 
 Revidering av Helsingforskonventionen 
 Havsmiljökommissionen anser att en förstärkt legal struktur krävs för att komma till rätta med de negativa trenderna i Östersjön. Syftet med att göra Östersjön (enligt Helsingforskonventionens omfattning) till ett internationellt pilotprojekt är bl.a. att omsätta ekosystemansatsen i konkreta rättsliga principer. 
 Detta förutsätter en revidering av Helsingforskonventionen för ett hållbart nyttjande av havet. En ny förvaltning skall ha sin utgångspunkt i de biologiska systemen, grundad på ekosysteman- satsen och genomföras med ett brett internationellt och tvärsekto- riellt adaptivt tillvägagångssätt. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:72 
  
 Regeringscheferna i Östersjöregionen bör ta ett gemensamt ini- tiativ för att revidera Helsingforskonventionen i syfte att vända den negativa trenden i våra hav. Sverige bör vara drivande i ett sådant arbete. 
 Havsmiljökommissionen anser att Östersjöländerna, genom ett gemensamt bindande åtagande, kan skapa den politiska kraft som möjliggör en anpassning av den europeiska fiskeripolitiken och de relevanta komponenterna av miljödelen i jordbrukspolitiken, till Östersjöns känsliga miljö. 
 Helsingforskonventionen bör i fortsättningen arbeta med legalt bindande beslut och med beräkningsmodeller, som gör det möjligt att utvärdera förslag till åtgärdsstrategier gentemot olika mål för ekosystemen. Fisket och jordbruket måste bli en integrerad del av konventionens ansvarsområde. En reviderad Helsingforskonven- tion måste också ha en tvistelösningsmekanism. 
 En reviderad Helsingforskonvention bör ta sin utgångspunkt i en zonindelning av Östersjön. En sådan indelning bör innehålla en kärna av marina skyddsområden där inga resursuttag får göras, ett större nätverk av skyddade områden där olika typer av brukande får göras, samt övriga områden, där specificerade hänsynsregler skall gälla för olika verksamheter. 
 En sådan zonindelning liknar system som sedan länge tillämpas på land. 
 Havsmiljökommissionen föreslår därutöver ett tidsbegränsat undantagstillstånd för fisket i Östersjön. Den gemensamma europeiska fiskeripolitiken måste samordnas regionalt inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention. Det bör även kombineras med en analys av hur bristerna i beslutsstrukturerna och förvalt- ningen kan åtgärdas. Ett totalt fiskestopp bör gälla för alla bestånd som idag till följd av fört hårt uttag befinner sig utanför biologiskt säkra gränser. Stoppen hävs först när bestånden återigen befinner sig innanför dessa gränser. Ju tidigare ett sådant stopp kommer, desto större är sannolikheten att bestånden kan återhämta sig. Ju längre stoppet dröjer, desto större risk att bestånden kraschar och försvinner. 
 Havsmiljökommissionen föreslår att metoder för att bemästra övergödningen utvecklas kraftigt. Arbetet bör baseras på effekt- baserade kriterier, på samma sätt som gällt för det europeiska luft- vårdsarbetet. Den europeiska jordbrukspolitikens stödsystem bör förändras så att Östersjöstaterna ges möjlighet att rikta stödet till de områden där det ger störst effekt. 
 16 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sammanfattning 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår ett antal minimikrav för sjö- farten inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention. Kraven måste utformas i samarbete med IMO. Kraven är att endast hög- kvalitativa fartyg får transportera farlig last. Fartygen skall vara klassade av välrenommerade klassificeringssällskap och vara utan anmärkningar från besök i tidigare hamnar samt med utrustning för kontroll och spårning. Farleder och trafikregler skall utformas för att skydda särskilt känsliga områden. Kontroll av barlastvattenut- släpp för att undvika främmande arter. Praktiskt fungerande hamn- anläggningar för att omhänderta olika former av avfall och spill- vatten. Tillräcklig kapacitet för att tidigt möta och begränsa konse- kvenserna av eventuella haverier. 
 En nationell marin strategi 
 Havsmiljökommissionen föreslår omfattande åtgärder inom ramen för ett nytt internationellt angreppssätt. Havsmiljökommissionen anser också att Sverige som nation redan nu kan vidta en rad åtgärder och föreslår att en nationell marin strategi utarbetas. Syftet skall vara att ge största möjliga bidrag till att vända den negativa trenden i våra hav. Strategin måste därför överbrygga den splittring som idag karakteriserar havsmiljöarbetet. De nationella miljökvalitetsmålen för  
 Hav i balans  
 samt levande kust och skär- gård,  
 Giftfri miljö  
 samt  
 Ingen övergödning  
 bör därför kompletteras och preciseras. 
 Havsmiljökommissionens förslag till åtgärder inom ramen för en nationell marin strategi är följande: 
  
 Naturvårdsverket skall ges ett övergripande ansvar för havs- miljön. 
  
 Naturvårdsverket skall ges i uppdrag att, tillsammans med be- rörda aktörer, utarbeta ett planeringsunderlag för Sveriges havsmiljö. 
  
 Nyttjandet av havet skall regleras genom zonindelning. Natur- vårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer. 
  
 Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning an- passad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. 
  
 Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras ge- nom information. 
  
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:72 
  
 Åtgärder som kan vidtas omgående i avvaktan på att de mer om- fattande åtgärderna ovan genomförs är enligt Havsmiljökommis- sionen följande: 
  
 Som ett första steg i en zonindelning stödjer Havsmiljökom- missionen förslaget om en utflyttning av trålgränsen. 
  
 Fyra områden med fiskeförbud i vardera Östersjön (exkl. Kattegatt) och Västerhavet (Skagerrak och Kattegatt), två kust- nära och två utsjöområden inrättas med ledning av tillgänglig kunskap. 
  
 All fartygstrafik flyttas syd och öster om Hoburgs bank. 
  
 Naturvårdsverket skall ta fram ett första planeringsunderlag med den kunskap som finns tillgänglig. 
  
 Havsmiljökommissionen har haft hjälp av fyra arbetsgrupper med experter inom områdena sjöfart, fiske, gifter och övergödning och som var och en gjort omfattande analyser av läget, gått igenom nu- varande åtgärdslistor och föreslagit tillägg. Utifrån detta arbete fö- reslår Havsmiljökommissionen preciseringar, delmål och åtgärder som ett komplement till miljömålsarbetet. 
 Sjöfart 
 Havsmiljökommissionen föreslår nya preciseringar av miljökvali- tetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 . 
  
 1. 
  
 Ingen undermålig sjöfart skall trafikera våra omgivande hav. 
  
 2. 
  
 De mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens ne- gativa konsekvenser. 
  
 3. 
  
 Räddningsberedskapen skall säkerställas. 
  
 Havsmiljökommissionens förslag till kompletterande åtgärder för sjöfarten: 
  
 Befraktaren bör få ett större ansvar för valet av transport. 
  
 Åtgärder syftande till att underlätta för kvalitetssjöfart skall vidtas. 
  
 All fartygstrafik skall avledas från de mest värdefulla områdena. 
  
 Räddningsberedskapen skall förstärkas vad gäller förmågan att utföra nödbogsering, nödläktring (överföring av flytande last mellan fartyg) och brandsläckning till sjöss. 
  
 18 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sammanfattning 
  
 Fiske 
 Havsmiljökommissionen föreslår även nationella åtgärder för fis- ket. Det övergripande synsättet bör vara att fisken skall förvaltas som en del av ekosystemet. Dessutom skall försiktighetsprincipen gälla. Havsmiljökommissionen föreslår revidering av delmål 4 och 5 i miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 : 
  
 1. 
  
 Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av marina däggdjur understiga 1 % av respektive bestånd. Bifångster av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk skall inte ha negativa effekter på populationerna eller på ekosystemet. 
  
 2. 
  
 Andelen fisk som fångas i fisket skall senast år 2010 inte vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibehålls. 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åtgär- der: 
  
 Förutsättningarna för en fiskevårdslag skall utredas. 
  
 Andel av fiskbestånden som fångas skall minska och fångstutta- get ska fastställas på biologisk grund. 
  
 Fångstbegränsningar skall fastställas för alla nyttjade arter och bestånd. 
  
 Fångstkapaciteten skall anpassas till den tillgängliga fiskeresur- sen. 
  
 Selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap skall ut- vecklas och användas. 
  
 Samrådsgrupper för bifångstreduktion skall skapas. 
  
 Ett fångstteknologiskt institut skall inrättas. 
  
 Miljökonsekvensbeskrivning vid prövning av fiske och fiskeme- toder skall införas och principen om bästa tillgängliga teknik skall tillämpas. 
  
 Satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi skall genomföras. 
  
 Den vetenskapliga rådgivningen inom ICES skall förstärkas och breddas. 
  
 Miljömärkning av fisk skall utvecklas och tillämpas. 
  
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gifter 
 Miljökvalitetsmålet  
 Giftfri miljö  
 bör kompletteras med precisering- arna: 
  
 1. 
  
 All fisk som fångas i Sveriges hav skall vara tjänlig som männi- skoföda. 
  
 2. 
  
 Gifters påverkan på det marina ekosystemet skall vara försum- bara. 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åt- gärder: 
  
 Källor till gifter som föranleder nuvarande kostråd bör identifi- eras och så långt möjligt åtgärdas. 
  
 Tillförseln av gifter i samband med förbränning skall minska till ofarliga nivåer. 
  
 Miljöövervakningen skall förstärkas och kunna förutse risker innan skador uppstår. 
  
 Miljöövervakningen skall kopplas till behovet av åtgärder. 
  
 De kommunala reningsverkens kapacitet för att ta hand om nya ämnen skall säkerställas. 
  
 Krav på information om kemiska ämnen i varor skall införas. 
  
 Övergödning 
 Övergödningen är ett av Östersjöns och Västerhavets största pro- blem. Havsmiljökommissionen konstaterar att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att utsläppen av kväve skall minskas till  
 1940-talets 
  nivå. Det innebär, enligt Havsmiljökommissionens be- räkningar, utsläpp på 40 000 ton kväve/år. Havsmiljökommissionen föreslår kompletterande åtgärder till miljökvalitetsmålet  
 Ingen övergödning 
 : 
  
 1. 
  
 Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. 
  
 2. 
  
 Arealen åkermark som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. 
  
 3. 
  
 Tillförsel av kväve vid odling skall inte överskrida växternas behov. 
  
 4. 
  
 Spridning av flytgödsel från djuren på hösten till höstsäd skall minskas. 
  
 20 
  
 SOU 2003:72 
  
 Sammanfattning 
  
 5. 
  
 Fast träda skall införas. 
  
 6. 
  
 12 000 hektar våtmarker skall anläggas. 
  
 7. 
  
 Obligatoriskt deltagande i miljöutbildningar för lantbrukare skall krävas. 
  
 8. 
  
 En utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur skall genomföras. 
  
 9. 
  
 Ytterligare kväverening i vissa reningsverk skall genomföras. 
  
 10. 
  
 Enskilda avlopp skall förbättras. 
  
 Miljöövervakningen måste samordnas bättre både med forskningen och med utvärderingen av olika åtgärdsstrategier. 
 21 
 Summary 
 The state of the marine environment 
 For decades, our oceans and seas have been seriously affected by emissions of nutrients and toxic substances both from land and from air. Furthermore, the marine ecosystems risk being disturbed by the  
 over-extraction 
  of fish. According to scientists, completely different species than previously may start to dominate marine eco- systems. Stickleback are replacing young plaice on the west coast, sprat is replacing cod in the Baltic and our bays and beaches are being invaded by  
 fine-threaded 
  algae.  
 Garcia diatom in plankton blooms and the European population of long- tailed duck is threatened by oil discharges in the Baltic. We are far from knowing the true extent of damages caused by  
 over-fishing, 
  eutrophication, emissions of toxic substances and oil. Cole, the Commission on the Marine Environment appointed by the Swedish government, can ascertain that substandard shipping, insufficiently regulated fisheries, hazardous emissions and eutrophication are having and will continue to have such a negative impact on marine ecosystems that their ability to provide goods and services is dramatically being undermined. In addition, climate change may further impact the conditions for healthy ecosystems. 
 Garza, the state of the Baltic and the North Sea has not improved over the last 15 years despite the numerous measures implemented. Some examples of successful environmental protec- tion can be found, however. When widespread damage to seals and  
 white-tailed 
  eagles was discovered in the 1960s, the use of PCB and DDT was banned or limited at the beginning of the 1970s. As a result of the measures, the occurrence of these substances in the marine environment decreased considerably. The  
 white-tailed 
  eagle has now returned to our archipelagoes and the grey seal population is improving. 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:72 
  
 After decades of bathing restrictions, Bennett can again swim in the sea and enjoy the sandy beaches along the coast of Estonia, Latvia, Lithuania, Poland and the former DDR. A large number of point sources have Johnson rectified within the framework of the Joint Comprehensive Programme, initiated by the Heads of State and Government in 1990. Mcguire programme aims to address the most significant point sources of pollution and is seen as one of the suc- cesses of international environmental protection. 
 But the way in which marine environment protection currently is being conducted suggests that the state of our seas will either remain unchanged or deteriorate further in the next decade or two. Shipping is expanding rapidly in the Baltic Sea. Oil exports from Russian and Baltic ports has risen substantially over the last few years, which increases the risk of accidents. Ships are also increa- sing in size. A serious problem as regards oil transportation is the occurrence of substandard vessels, which, in combination with insufficient maintenance, substantially increases the risk of acci- dents. Accidents often occurr due to a combination of factors, such as a substandard vessel that has a crew lacking the necessary skills or training. Many ports and harbours still lack facilities for forcing vessels to deposit oil and other waste while in port. Up to one tho- usand illegal discharges of oil waste are thought to occur every year when vessels flush out their oil tanks, Lutz machinery and empty unfiltered water into the Baltic. 
 Numbers of demersal  
 (bottom-dwelling) 
  fish have radically dec- reased over the last 25 years. For many demersal fish species, the number of sexually mature individuals at the end of the 1990s was only a tenth of what it was at the beginning of the 1970s. For cer- tain species, such as cod, the numbers of sexually mature individu- als have dwindled even more drastically. Larson severe reductions risk leading to dramatic changes in marine ecosystems  
 (so-called 
  flips) that can make it impossible for cod stocks to recover which, in turn might lead to the disappearance of bladder wrack over large areas. Furthermore, exploratory fishing data indicate almost a complete disappearance of local cod stocks along the Swedish Skagerrak coast. If Carrillo stocks Jackson, there is a risk that they will not be replaced, should they die out. The amount of cod landed by Swedish fisheries has decreased sub- stantially since the 1980s, whilst sprat, used to produce animal feed, now constitutes a predominant proportion of the total catch. Sprat 
 24 
  
 SOU 2003:72 
  
 Summary 
  
 has benefited from the disappearance of cod and large stocks of sprat hinder cod reproduction by eating up its eggs. 
 Baltic herring and salmon should not be eaten in large quantities since the levels of toxic substances in them are too high. The amount of toxic substances used in todays society is increasing, which may lead to more dietary restrictions. One example is the use of pharmaceuticals in Sweden which has risen drastically. The amount of active substances in pharmaceuticals sold every year in Sweden is the same as the amount of pesticides used in agriculture. Residues of these active substances are flushed out in the waste- water of households and hospitals and reach the sea via municipal treatment plants. 
 Eutrophication causes great problems in coastal waters and leads to more extensive algal Alexander. Many bathing areas and beaches along our coast are covered by large amounts of decompo- sing algae. The depth dispersion of bladder wrack is decreasing as the water becomes more and more clouded with plankton. Shallow sandy bottoms are becoming overgrown with  
 fine-threaded 
  algae, which for example prevents plaice from breeding properly. Oxygen deficiency in the deep waters of the Baltic is threatening the repro- duction of cod and the dying seabed extending over large parts of both the Baltic and the North Sea is eradicating demersal species. Large areas covered with  
 fluffy-white 
  hydrogen sulphide bacteria are also a common problem affecting the shallow waters of our archipelagoes in the summer. 
 In addition, climate change will have an impact on our seas. Rising atmospheric temperature leads to warmer seas which in turn Jimenez  
 ice-caps 
  in the winter and impact populations of grey and ringed seal. Changes in water temperatures and salt con- tent primarily affect the species composition of floral plankton and the risk is that  
 toxin-producing 
  species will become more common if temperatures and precipitation rise. Increased nutrient concen- trations and a higher water temperature also promote  
 fast-growing 
  and  
 fine-threaded 
  algae in shallow sea areas. 
 We are far from achieving our national environmental quality objective for a healthy marine environment. 
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:72 
  
 Anthropogenic impact 
 Our seas and oceans belong to everybody and nobody. At the same time as many people claim the right to use our marine resources,  
 no-one 
  takes ultimate responsibility for what is happening to our seas. Industries which utilise the sea have assumed a right to do so but they do not take on sufficient responsibility for protecting marine ecosystems. There is a lack of comprehensive responsibility both internationally and nationally. Coordination on all levels is found wanting. There is insufficient analysis of the activities of different sectors and their impact on the sea and what analysis there is uncoordinated. The imposition of sector responsibility has not yielded the desired results for the sea; namely a healthy envi- ronment and ecological sustainability. 
 The discord in Moore to improve the marine environment is further exacerbated by poor dialogue and coordination among the various stakeholders, scientists and authorities. Protecting the envi- ronment is Wong matter of altering and stimulating human behaviour, which requires considerable changes to current attitu- des. 
 It is not a lack of appropriate proposals and measures that has put our seas in such a serious state. The problem lies in extensive and systematic shortcomings in implementing proposed Collier. If all the measures proposed both nationally and internationally had been implemented and if the precautionary principle had Newman, our marine environment would have been in a considerably better state. 
 The Commission on the Marine Environment concludes that the environmental state of our surrounding seas is that  
 short-term 
  economic interests, in combination with insufficient understanding of the complexity of marine ecosystems, have been allowed to dic- tate how the sea is managed. The sea is a victim of the tragedy of the commons. 
 The Commission on the Marine Environment believes that cur- rent methods must undergo a fundamental change. Makeshift rep- airs to the current system are not enough. Our way of working and addressing the issues has led us to the end of the road. Our current regulatory frameworks do not protect our seas. Our seas must be decoupled from the regulatory frameworks which currently restrict the efforts. 
 26 
  
 SOU 2003:72 
  
 Summary 
  
 Sustainable management of the sea 
 Ecosystems consist of different components, partly of flora, fauna and other organisms and partly of the surrounding environment. The various organisms in an ecosystem make up a food web, where everything is interconnected and where the different levels influ- ence each other as the result of complex and dynamic relationships. If a critical species decreases in number or disappears, Carrillo rela- tionships can break down. The ecosystem can then flip and take on a completely different state. Sustainable management must be based on this perspective and consider the impact of proposed measures in a holistic manner. The Commission on the Marine Environment bases its new management proposals on an ecosystem approach. 
 The ecosystem approach places more  
 far-reaching 
  Perez protection measures than is the case with the current sectorised method. Management must be more adaptive and instructive with clear links between implemented Collier, environmental monito- ring and research. Management must be based more on the obliga- tions of the sectors and less on their rights. The environmental requirements placed on the sectors must be founded on the limita- tions of marine ecosystems. The aim is to preserve the structure and function of marine ecosystems and hence maintain their capa- city to provide us with goods and services. 
  
 Ecosystem-based 
  management would pioneer marine environ- mental protection. Such an approach has been a matter of course for the European air quality work. In comparison with measures within the Convention on Long Range Transboundary Air Pollu- tion (CLRTAP), the Commission on the Marine Environment has identified a number of areas within regional marine conventions that are lacking. The analysis indicates that the work done to pro- tect the marine environment lacks four essential components: 
 unanimity and collaboration among authorities, the research community, industries and other stakeholders, 
 common  
 effect-based 
  targets for both national and internatio- nal work, 
 the flexibility to implement  
 cost-effective 
  Walker rele- vant sectors and establish legally binding agreements at the na- tional level. 
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:72 
  
 Management of the sea within current  
 decision-making 
  structures must change both nationally and internationally. A new form of management must be intersectoral and able to handle complex relationships. Fish and fisheries can for instance not be separated from other marine environmental issues. International decision- making structures must be changed to allow relevant coastal states the autonomy to decide how the sea is to be protected. 
 If we are to reverse the negative trend in our seas, it is absolutely essential that there is international coordination. The Commission on the Marine Environment therefore proposes a new regional management structure, through a regional pilot initiative in the Baltic Sea (including the Kattegat). The Commission sees the Bal- tic Sea as the ideal area for a new management strategy. The work should be evaluated so that experiences gained can be passed on and benefit other marine areas, e.g. the North Sea (including the Skagerrak). 
 Revising the Helsinki Convention 
 The aim of using the Baltic Sea (in accordance with the definition of the Helsinki Convention) as an international pilot initiative is to transpose the ecosystem approach Jones principles. 
 This presupposes a revision of the Helsinki Convention to bring about sustainable use of the seas. A new form of management sho- uld be based on biological systems, on an ecosystem approach, and implemented by using a modus operandi that is broadly internatio- nal, intersectoral and adaptive. 
 The proposal of the Commission on the Marine Environment means that the Baltic Sea states, as the result of a jointly binding commitment, supported by a strengthened Helsinki Convention, can generate the necessary force to regionally adapt the common European fisheries policy and the relevant environmental compo- nents of the agricultural policy to the sensitive environment of the Baltic Sea. 
 In order to achieve this the Heads of State need to agree to a jo- int initiative to reverse the negative trend in our seas. 
 The Helsinki Convention must develop legally binding decisions and estimation models, which make it possible to evaluate propo- sals for action strategies established in relation to various set objectives for marine ecosystems. Fisheries and agriculture must be 
 28 
  
 SOU 2003:72 
  
 Summary 
  
 an integral part of the Conventions remit. A revised Helsinki Convention must also incorporate a mechanism for resolving dis- putes. 
 Moreover, a revised Helsinki Convention should divide the Bal- tic into different zones. Such zoning should consist of a core of areas where no resource extraction is allowed, a large network of areas where some types of resource use is permitted, and other areas where special rules of consideration apply for various activi- ties. 
 This kind of zoning is similar to what has Gordon land for some considerable time. 
 The Commission on the Marine Environment also proposes a temporary,  
 time-limited 
  ban of fishing in the Baltic Sea. In order to effectively manae the over extraction of fish, the common Euro- Simmons policy must be implemented within the framework for a revised Helsinki Convention. A total fishing ban should cover all stocks which, currently are outside biologically safe limits. The ban would be lifted only when stocks are once more within biolo- gical limits. The sooner such a ban is imposed, the greater chance stocks will have of recovery. The longer such a ban is postponed, the greater the risk is of stocks collapsing and disappearing. 
 The Commission on the Marine Environment proposes that measures aimed to combat eutrophication are urgently needed. The measures should be based on  
 effect-based 
  criteria, modelled on European air quality initiatives. The system of environmental sub- sidies which are incorporated in the European agriculture policy should be adjusted so that the Baltic Sea states are given the opportunity to direct support to areas where the greatest benefits for the marine environment can be achived. 
 The Commission on the Marine Environment proposes a num- ber of minimum requirements for shipping within the framework of a revised Helsinki Convention. Larson requirements must be developed in partnership with the IMO. The proposed require- ments include: only  
 high-quality 
  Hendricks allowed to transport hazardous cargo; Garcia  
 well-reputed 
  classifi- cation society and be subject to black listing from previous har- bour visits; vessels being equipped with control and tracking devi- ces; shipping lanes and traffic regulations being designed so as to protect especially sensitive Ford. It should also be possible to con- trol ballast water discharges so as to avoid the input of alien spe- cies. Practical, efficient harbour facilities to dispose of different 
 29 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:72 
  
 forms of waste and wastewater should be available. Bennett should be sufficient capacity for coping with and limiting the impact of colli- sions/shipwrecks. 
 The Marine Environment Commission feels that a strengthened legal structure is required to come to reverse the negative trends in the Baltic Sea. 
 A national marine strategy 
 The Commission on the Marine Environment also feels that Sweden as a nation is in a position to unilaterally implement a number of measures and proposes the establishment of a national marine strategy. The strategy must overcome the disarray that cur- rently characterises marine environment efforts. The national envi- ronmental quality objectives for  
 A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes, A  
  
 non-toxic 
  
  environment  
 and  
 Zero eutrophication  
 should therefore be supplemented and ela- borated further. 
 The proposal from the Commission on the Marine Environment for Walker the framework of a national marine strategy are: 
  
 The Swedish Environmental Protection Agency (Swedish EPA) shall be given the overall responsibility for the marine environment. 
  
 The Swedish EPA shall be charged with the task of drafting a plan for Swedens marine environment, in partnership with re- levant actors. 
  
 Use of the sea shall be regulated by zoning with different forms of resource use being allowed in the various zones. 
  
 The effects of measures taken shall be evaluated and the know- ledge used to employ adaptive management able to suit each catchment area, coastal zone and sea basin. 
  
 Active participation and changes in attitude shall be stimulated by information initiatives. 
  
 According to Commission on the Marine Environment, the measu- res that can be taken immediately pending the implementation of more extensive Collier mentioned West are as follows: 
 30 
  
 SOU 2003:72 
  
 Summary 
  
 As a first step to zoning the Commission on the Marine Envi- ronment supports the proposal to extend the trawling limit. 
  
 Pending the availability of complete documentation for a plan- ning scheme, the Commission on the Marine Environment proposes that at least four areas in both the Baltic Sea (exclu- ding the Kattegat) and the North Sea (including the Skagerrak and the Kattegat), two coastal areas and two  
  
 deep-sea 
  Caldwell be established with fishing bans. 
  
 All shipping shall be moved south and east of Hoburgs Bank. 
  
 The Swedish EPA shall develop a first draft for the planning of the marine environment using existing knowledge. 
  
 The Commission on the Marine Environment has had the help of four working groups made up of experts within the fields of ship- ping, fisheries, chemicals and eutrophication. Each of these groups Serrano out extensive analyses of the situation, reviewed current lists of measures and proposed additional action. Based on their findings, the Commission on the Marine Environment proposes more precise details, interim targets and measures to supplement the initiatives Lynch implemented to achieve the environ- mental quality objectives. 
 Shipping 
 The Commission on the Marine Environment proposes that the following details be Meyers objective  
 A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipe- lagoes 
 . 
  
 1. 
  
 No  
  
 sub-standard 
  Martinez operate in our surrounding seas. 
  
 2. 
  
 The most valuable Caldwell be protected from the negative impact of shipping. 
  
 3. 
  
 Rescue contingency plans shall be guaranteed. 
  
 The Commission on the Marine Environment proposes supple- mentary measures for shipping: 
  
 The charterer should assume greater responsibility for his cho- ice of transport. 
  
 Measures to facilitate quality shipping shall be taken. 
  
 31 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:72 
  
 All shipping traffic shall be diverted away from the most valu- able areas. 
  
 Rescue contingency plans shall be strengthened regarding the capability of rescue services to carry out emergency towing, emergency lighterage and fire extinguishing at sea. 
  
 Fisheries 
 The Commission on the Marine Environment also proposes natio- nal measures for fisheries. The overarching perspective is that fish should be Collins of the ecosystem. The precautionary principle shall also be applied. Commission on the Marine Envi- ronment proposes a revision of interim targets 4 and 5 of the envi- ronmental quality objective  
 A balanced marine environment, sustai- nable coastal areas and archipelagoes 
 . 
  
 1. 
  
 Annual  
  
 by-catches 
  of marine mammals shall be less than 1 per cent of the population of each species no later than 2010. Valdez of seabirds, unwanted fish species and young fish shall not have a negative impact on populations nor on the ecosy- stem. 
  
 2. 
  
 By 2010, the percentage of fish caught by fisheries shall not exceed what is needed to maintain the natural role of fish in the ecosystem. 
  
 The Marine Environment Commission proposes the following supplementary Collier: 
  
 The prerequisites for enacting a fish conservation law shall be examined. 
  
 The proportion of fish stocks caught shall be Wilkinson and ex- traction shall be based on biological grounds. 
  
 Catch restrictions shall be established for all species and stocks. 
  
 The size of the catch shall be adapted to the available resource. 
  
 Selective and considerate fishing methods and gear shall be de- veloped and employed. 
  
 Consultation groups shall be set up to reduce  
  
 by-catches. 
  
 An institute for fishing technology shall be established. 
  
 Environmental Impact Assessments (EIAs) shall be introduced for exploratory fishing and when testing fishing methods the Best Available Technology (BAT) principle shall be applied. 
  
 32 
  
 SOU 2003:72 
  
 Summary 
  
 Training initiatives for professional fishermen and research in fish and fish ecology shall be established. 
  
 More and broader scientific advice shall be provided to ICES. 
  
 An  
  
 eco-labelling 
  system for fish shall be developed and applied. 
 Chemicals 
 Amendments to the environmental quality objective  
 A  
  
 non-toxic 
  
  environment  
 should also be made. 
  
 1. 
  
 All fish caught in Swedish seas shall be suitable for human con- sumption. 
  
 2. 
  
 The impact of toxic substances on the marine ecosystem shall be negligible. 
  
 Necessary measures include: 
  
 Sources of toxic substances which lead to current dietary re- strictions shall be identified and adressed as far as possible. 
  
 The input of toxic substances caused by combustion shall be Wilkinson to harmless levels. 
  
 Environmental monitoring shall be able to predict risks before damage occurs. 
  
 Environmental monitoring activities shall be linked to the need for measures. 
  
 The capacity of municipal wastewater treatment plants to treat new substances shall be guaranteed. 
  
 An information requirement for chemical substances shall be introduced. 
  
 Eutrophication 
 Eutrophication represents one of the largest problems in Baltic Sea and the North Sea. The Commission on the Marine Environment has ascertained that achieving the environmental quality objective  
 Jones eutrophication  
 will necessitate a reduction in nitrogen emis- sions to the level they Benson in the 1940s. According to the Com- mission on the Marine Environment calculations, this is equivalent to 40 000 tonnes of nitrogen emissions each year. 
 The Marine Environment Commission proposes supplementary Collier be Obrien eutrophication  
 objective: 
 33 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:72 
  
 1. 
  
 The cultivation of  
  
 follow-up 
  Castro (catch Castro) shall be set at a permanent level of 100 000 hectares. 
  
 2. 
  
 The area of arable land tilled in the spring instead of in the au- tumn shall be set at a permanent level of 100 000 hectares. 
  
 3. 
  
 The supply of nitrogen during cultivation shall not exceed the crops need. 
  
 4. 
  
 The spreading of liquid fertiliser from animals in the autumn for  
  
 autumn-sown 
  seed shall be Wilkinson. 
  
 5. 
  
 Permanent fallow land shall be introduced. 
  
 6. 
  
 12 000 hectares of wetlands shall be constructed. 
  
 7. 
  
 Bryan be required to take part in compulsory environ- mental studies. 
  
 8. 
  
 An inquiry into the geographical distribution of farm Flores be conducted. 
  
 9. 
  
 Gonzales nitrogen removal shall be implemented in some treat- ment plants. 
  
 10. 
  
 Private wastewater facilities shall be improved. 
  
 Environmental monitoring must be better coordinated both with research and with the evaluation of various action strategies. 
 34 
 Del I 
 Havsmiljökommissionens analys och förslag 
 1 Uppdraget 
 Sverige skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en hållbar utveckling. Detta slogs fast i proposition 1996/97:150  
 Ett Hållbart Sverige 
 . Målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöpro- blemen i Sverige är lösta. För att definiera det tillstånd som miljö- arbetet skall sikta mot har riksdagen fastslagit 15 miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). De tre miljökvalitetsmål som närmast berör havsmiljön är  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö  
 och  
 Ingen övergödning 
 . Att uppfylla dessa mål är nödvändigt för en långsiktigt hållbar utveckling av de näringar som är helt avhängiga av ett friskt hav. Trenden för våra omgivande hav är negativ. Miljömålsrådet, som är ansvarig för uppföljning och redovisning av utvecklingen gällande miljökvalitetsmålen, har konstaterat att det blir mycket svårt att inom tidsramen nå generationsmålen för  
 Ingen övergödning  
 och 
 Giftfri miljö 
 . För miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 gör miljömålsrådet bedömningen att det är möjligt att uppnå målet, men att fler åtgärder krävs. Uppfyllelsen av detta mål förutsätter även att miljökvalitetsmålen  
 Ingen övergödning  
 och 
  
 Giftfri miljö  
 uppnås. 
  
 Regeringen tillsatte i juli 2002 en kommission med uppdraget att sammanfatta kunskapsläget avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, utforma övergripande strategier på kort och lång sikt samt föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen kan nås till år 2020. Av direktivet (Dir 2002:102,  
 se bilaga 1 
 ) framgår också att kommissionens arbete skall utgöra ett komple- ment till miljömålsarbetet, att kommissionen skall se över det samlade forskningsbehovet samt vid behov ge förslag till nationella eller internationella initiativ inom ramen för Sveriges åtaganden. Vidare framgår det av direktivet att utgångspunkten för kommis- 
 37 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:72 
  
 sionens arbete skall vara en ekosystemansats. I uppdraget ingick även att analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av för- slagen. På grund av tidsbrist har det inte varit möjligt att samman- ställa de samhällsekonomiska konsekvenserna. Sammantaget kom- mer förslagen sannolikt att leda till minskade samhällskostnader eftersom dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader i form av försämrad hälsa, produktionsförluster och förluster av bioloisk mångfald. 
 Kommissionen, som antagit namnet Havsmiljökommissionen, har under arbetet haft offentliga hearingar och bred kontakt med myndigheter, organisationer, institutioner samt enskilda personer. Därtill har Kommissionen till sin hjälp tillsatt arbetsgrupper med experter,  
 se bilaga 2 
 , inom de fyra i direktiven särskilt angivna pro- blemområdena, sjöfart, fiske, gifter och övergödning. Arbetsgrup- perna har efter dialog med berörda aktörer berett förslag till åtgär- der samt bearbetat bakgrundstexterna som beskriver kunskapsläget inom de olika områdena. Experter vid det svenska regionala kli- matmodelleringsprogrammet (Swedish Regional Climate Model- ling Programme, SWECLIM) har bistått kommissionen med en analys av framtida klimatscenarier. Kommissionen har dessutom haft en dialog med ett antal internationella experter. 
 38 
 2 Havets miljötillstånd 
  
 2.1 
  
 Havets ekosystem 
  
 Ekosystem består av olika komponenter, dels av djur, växter och andra organismer, dels av den omgivande miljön. De olika orga- nismerna i ekosystemet är delar i en näringsväv, där allt hänger ihop och där olika nivåer påverkar varandra genom komplexa och dyna- miska samband. Allt liv på land är beroende av havets förmåga att cirkulera näringsämnen och reglera klimatet. Vissa mänskliga behov tillgodoses genom de marina ekosystemens förmåga att producera varor och tjänster. Ett stort antal produkter som vi konsumerar innehåller komponenter med ursprung i havet. Havet tillhandahål- ler också utrymme för förhållandevis miljöanpassade och billiga transporter. Det erbjuder goda möjligheter till rekreation och tur- ism samt är ett viktigt område för forskning och andra under- sökningar. Ekosystemet utgörs av växter och djur som är anpassade till en viss omgivning och som ingår i en näringsväv. De olika kom- ponenterna bestämmer tillsammans ekosystemets funktion och om någon del påverkas av miljöstörningar eller klimatförändringar kan det få konsekvenser för hela ekosystemet. 
 Miljövårdsberedningens rapport Resilience and sustainable development (2002:1) beskriver flera internationella exempel som visar att ekosystem befinner sig i temporära jämviktslägen som kan förskjutas med ett kraftigt förändrat ekosystem som följd. Detta kallas att ekosystemet flippar. Resultatet av ett flippat ekosystem är ofta att dess förmåga att producera varor och tjänster påverkas kraftigt. Ett exempel är ekosystemet i havet utanför New Found- land som förändrades kraftigt när torskbeståndet kraschade i bör- jan av  
 1990-talet. 
  Den omfattande förändringen i ekosystemets struktur och funktion kan innebära att det tidigare jämviktsläget inte kan återställas. Flera rapporter antyder att ekosystemet vid Newfoundland har förskjutits till ett nytt jämviktsläge, där förut- sättningar saknas för torsken att återhämta sig. 
 39 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 SOU 2003:72 
  
 Ett annat klassiskt exempel på en ekosystemflipp kommer från Nordamerikas västkust, där kustzonen över stora områden täcks av femton meter höga kelpskogar – en jättelik tångart. Kelpskogarna är en miljö som är mycket viktig som uppväxtområden för fisk och andra djur. Havsuttrarna i Stilla Havet äter sjöborrar, vilka i sin tur äter kelp. Genom att havsuttrarna äter sjöborrar begränsas antalet sjöborrar och därmed sjöborrarnas betning av kelpen. När havsut- tern jagades intensivt och nästan utrotades ökade sjöborrarna till enorma antal, och ekosystemet flippade till att vara helt dominerat av sjöborrar som åt upp kelpen. Kelpskogarna försvann och fisken miste ett viktigt uppväxtområde. 
 Exemplen ovan illustrerar vilken betydelse en enskild eller några enskilda arter kan ha för ett helt ekosystem. Genom att människan ofta påverkar flera delar av ekosystemet samtidigt tillkommer ytterligare svårigheter att förutsäga vilka effekter olika grad av påverkan får på andra delar av näringsväven. Fossil, arkeologisk och historisk information har visat att marina ryggradsdjur som sjökor, sälar, havssköldpaddor, valar, hajar och stora rovfiskar har minskat dramatiskt som en följd av jakt och överfiske under historisk och förhistorisk tid. Den dramatiska minskningen av dessa arter har kraftigt påverkat dynamiken i ekosystemen. Dessutom har ytterli- gare störningar i form av övergödning, miljögifter, fysisk exploate- ring, klimatförändringar, sjukdomar och introducerade arter (från bl.a. barlastvatten) tillkommit som stora hot i industrialismens spår. Tidskriften Nature publicerade nyligen en omfattande rapport om människans storskaliga påverkan. Rapporten visar att 90 pro- cent av världshavens rovfiskar har fiskats ut under senare hälften av  
 1900-talet. 
  De dramatiskt minskade bestånden av rovfisk påverkar sannolikt alla marina ekosystem kraftigt, och hotar därmed förut- sättningarna för ett hållbart nyttjande av marina ekosystem. 
 Ett annat exempel på att mänsklig störning kan få oanade effek- ter utgörs av sillgrisslorna i Östersjön. Sillgrissla är en havsfågel som lever av fisk. I Östersjön har det minskade torskbeståndet bidragit till en kraftig ökning av skarpsillbeståndet under  
 1990-ta- 
  let. Skarpsillkonsumenter som sillgrissla borde gynnas av ett ökat bestånd, men i Östersjön är situationen den motsatta. Skarpsillen konkurrerar om djurplankton i havet och det ökade skarpsillbe- ståndet verkar ha påverkat sammansättningen av djurplankton, som ytterligare påverkas av klimatförändringar, övergödning och för- ändrad växtplanktonsammansättning. Detta bidrar till att skarpsil- len blivit magrare, vilket i sin tur har resulterat i att sillgrisslornas 
 40 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 ungar också blivit magrare, trots att de matas med mer skarpsill (se figur 2.1). 
  
 Figur 2.1 
 . Sillgrissleungarnas vikter påverkas av komplexa samband. Med dagens kunskap är det svårt att fastställa vilken faktor som har mest betydelse för dynamiken i Östersjöns ekosystem. Källa Österblom m.fl. (2001). Grafik: Bruce. 
 41 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 SOU 2003:72 
  
 Exemplet med skarpsill och sillgrisslor illustrerar hur komplexa samspelen i ekosystemen är och hur mänsklig påverkan (t.ex. fiske, klimatförändring och övergödning) kan leda till omfattande ekosy- stemförändringar. Det är även ett exempel på hur mänsklig påver- kan och naturlig variation interagerar vilket gör det än svårare att förutse konsekvenserna av olika typer av mänskliga aktiviteter. Det enda vi är säkra på är att vi inte kan styra den naturliga dynamiken, men vi kan däremot reglera graden och typen av mänsklig påver- kan. 
 Våra hav är kraftigt påverkade av decenniers utsläpp av närings- ämnen och gifter både från land och från luft. Därtill riskerar ett alltför stort uttag av fisk att förändra ekosystemen. Fortsätter de trender vi har idag kommer helt andra arter än tidigare att domi- nera. Spigg ersätter rödspotteyngel på västkusten, skarpsill ersätter torsk i Östersjön, fintrådiga alger ersätter vegetationsfria sandbott- nar och hotar även ersätta strändernas tångbälte i de mest påver- kade områdena. Blågrönalger och flagellater ersätter kiselalger i planktonblomningarna och alfåglarna försvinner som en följd av oljeutsläpp. Omfattningen av skador orsakade av ett för högt fis- ketryck, gift- och oljeutsläpp samt övergödning är långt ifrån full- ständigt kända. Havsmiljökommissionen konstaterar att påverkan från sjöfart, fiske, gifter och övergödning är de mänskliga aktivite- ter som kraftigast inverkar på dynamiken i våra marina ekosystem. Klimatförändringar kan dessutom kraftigt påverka förutsättning- arna för ett fungerande ekosystem. Nedan görs en kortfattad beskrivning av problemen med sjöfart, fiske, gifter och övergöd- ning samt av klimatet. En längre lägesbeskrivning inom de olika områdena återfinns i del II av detta betänkande: Havsmiljökom- missionen sammanställning av kunskapsläget. 
  
 2.2 
  
 Sjöfart 
  
 Exporten av olja från ryska eller baltiska hamnar har ökat avsevärt under de senaste åren, vilket ökar risken för olyckor. Från de största hamnarna har en  
 50-procentig 
  ökning konstaterats under perioden  
 1997–2000 
  och prognosen fram till år 2015 tyder på fort- satt kraftig ökning. Fartygsstorleken ökar dessutom, bl.a. eftersom fraktkostnaden per ton olja minskar väsentligt med stora lastvoly- mer. Ett allvarligt problem med oljehanteringen är förekomsten av undermåliga och otillräckligt underhållna fartyg, vilket ökar olycks- 
 42 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 risken kraftigt. Dessa förekommer ofta i kombination med befäl som saknar kompetens för sina uppgifter. 
 Ett större oljeutsläpp till följd av en olycka kan utradera större delen av Europas bestånd av vissa fågelarter om den inträffar vid ett viktigt övervintringsområde. Utöver risken för olyckor förekom- mer illegala oljeutsläpp från fartyg, vilka varje år orsakar stora ska- dor på bestånd av olika sjöfågelarter. Även små mängder olja i fåg- larnas fjäderdräkt leder till nedkylning, svårigheter att söka föda och därmed en plågsam död. Sannolikt drabbas flera hundra tusen individer varje år. Även mindre oljerester på stränder kan orsaka stora skador på vadarfåglar och andra strandlevande fågelarter om oljan finns kvar under häcknings- och rastningstid. Fisk drabbas också negativt av oljeutsläpp. Framförallt är det fiskrommen som skadas. Vattnet i Östersjön är förorenat med tre gånger så mycket fossil olja som Nordsjöns vatten. Den höga belastningen är delvis ett resultat av att upp till tusen illegala utsläpp av oljeavfall bedöms ske årligen när fartygen rengör tankar och maskiner samt tömmer ofiltrerat vatten i Östersjön. 
 Barlastvattnet kan vara bärare av oönskade organismer från ett hav till ett annat vilket kan innebära att inhemska arter konkurreras ut av nya arter eller påverkas av introducerade sjukdomar. Giftiga båtbottenfärger utgör ett annat hot mot havets ekosystem eftersom de bl.a. kan verka hormonstörande på växter och djur. Utsläppen av luftföroreningar och växthusgaser från sjöfarten är betydande jämfört med de sammanlagda svavel- och kväveoxidutsläppen i hela Europa. Fartygens andel av luftföroreningarna ökar i takt med att sjöfarten ökar och de landbaserade källorna åtgärdas. Svaveldioxid- utsläppen är redan idag högre räknat per ton transporterat gods än för andra transportslag. Även utsläppen av kväveoxider kommer att öka och sjöfarten kommer att utgöra den dominerande utsläpps- källan år 2010. Idag är de största källorna till kväveoxider land- transporter och förbränningsanläggningar. 
 I kustzonen orsakar även fritidsbåtar problem, dels för att mer- parten av båtarna har tvåtaktsmotorer med dålig förbränning, vilket resulterar i relativt sett större utsläpp av kolväten än den handels- sjöfarten står för, dels för att de ger upphov till buller och andra störningar. Fritidsbåtarnas miljöpåverkan är störst i de känsliga skärgårdsområdena mitt under den tid då flera marina däggdjur, fiskar och fåglar är som mest utsatta. Utsläpp av polyaromatiska kolväten (PAH) från fritidsbåtar motsvarar nästan hälften av ut- släppen från hela den svenska fordonsparken (se även 2.4). 
 43 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 SOU 2003:72 
  
 2.3 
  
 Fiske 
  
 Mängden bottenlevande fisk i havet har minskat drastiskt under de senaste 25 åren. För många bottenlevande fiskbestånd var mängden lekmogen fisk i slutet av  
 1990-talet 
  endast en tiondel jämfört med i början av  
 1970-talet. 
  För vissa bestånd, t.ex. torsk, har mängden könsmogen fisk minskat ännu mer drastiskt. Den kraftiga minsk- ningen riskerar leda till beståndskollapser som omöjliggör en åter- hämtning av torskbeståndet i flera områden. I värsta fall har detta redan skett då ny forskning pekar mot att flertalet lokala lekbe- stånd av torsk i princip har utraderats längs den svenska Skagerrak kusten. Dessa bestånd kan ha varit genetiskt unika och kan därför inte ersättas om de försvunnit helt. Som ett resultat av minskade bestånd av torsk och annan rovfisk, har deras föda, vissa pelagiska fiskarter liksom förmodligen också kräftdjur, fått ökat utrymme. När bestånden i toppen av näringsväven är utfiskade inriktas fisket på nästa nivå. I det svenska fisket har andelen landad torsk minskat kraftigt sedan  
 80-talet, 
  samtidigt som andelen sill och skarpsill nu utgör en dominerande del av den totala fångsten. Fenomenet kallas 
 fishing down marine  
 food-webs 
 och kan observeras i många av världens fiskeområden. 
  
 Förutom ett allt för högt fisketryck sker fisket med betydande bifångster av småfisk och icke önskade arter, såsom  
 icke-kommer- 
  siella fiskarter, sjöfågel, säl och tumlare. Fiskeristatistik visar att under de senaste åren har för varje torsk som landats minst fem småtorskar dumpats som ett resultat av oönskad bifångst. Den dumpade bifångsten överlever som regel inte. 
 En viktig orsak till problemet med sviktande bestånd är att fis- keflottan inte har anpassats till de tillgängliga biologiska resurserna. Förutom att EU har givit bidrag till nybyggnation och modernise- ring av fartygen, har bankerna beviljat stora lån samtidigt som vinster i fiskeföretagen investeras i nyare, modernare och i de flesta fall större båtar. Det finns också många andra typer av investeringar i ny teknik, som förutom dem i nytt tonnage, bidrar till att öka fångstkapaciteten hos befintliga fartyg. Den tekniska utvecklingen har inneburit dels att förmågan att lokalisera fisken utvecklats kraftigt, dels att fiskeansträngningen ökat betydligt. Tidigare tek- nikbegränsningar innebar att vissa områden skyddades från fiske. Dessa områden fungerade som refugier för uppväxande fisk. Många bestånd som tidigare inte fiskades, eller endast fiskades i liten om- fattning, är nu intensivt nyttjade på grund av att större djup och 
 44 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 tidigare svårfiskade områden nu är tillgängliga för yrkesfisket. Fis- keflottan är också för stor. En del beräkningar visar att en flottre- duktion på 40 procent eller mer krävs för att anpassa fiskekapaci- teten inom EU till beståndens produktion. Tekniskt avancerade fiskeflottor från EU påverkar även fiskbestånd i andra världsdelar. 
 Fisket lider av samma problem över stora delar av världen. Det är viktigt att understryka att en ökad odling av fisk som föreslås från flera håll, inte är någon lösning. Fiskens roll i ekosystemet ersätts inte genom vattenbruk och odling kräver ett ännu mer omfattande industrifiske än vad vi har idag. 
  
 2.4 
  
 Gifter 
  
 I vårt moderna samhälle finns ett stort antal kemiska ämnen i den enorma mångfald av kemiska produkter och varor som konsume- ras. Idag uppskattas i storleksordningen över 30 000 olika kemiska ämnen finnas i varor och produkter på marknaden inom EU. 
 Ämnen som har sådana egenskaper att de kan skada levande organismer sägs vara giftiga (toxiska). När sådana ämnen orsakar problem ute i naturmiljön brukar vi kalla dem miljögifter. I till- räckligt höga halter har praktiskt taget alla kemiska ämnen giftig verkan. En del av ämnena vållar redan i små mängder allvarliga och omedelbara skador (akuttoxiska ämnen). Utsläpp av sådana ämnen ger vanligt vis lokala skador som oftast försvinner då utsläppen upphör. Andra kemiska ämnen kan dock vara skadliga på längre sikt, dvs. får fördröjda effekter – även om ämnet bara tillförts i mycket små kvantiteter (kronisk toxicitet). Effekter från den typen av ämnen kan exempelvis vara att någon av organismens funktion drabbas av en liten störning som så småningom blir så allvarlig att hela individen blir påverkad. Särskilt allvarligt är det om organis- men exponeras för ett sådant ämne under lång tid. Långsiktiga effekter kan dessutom uppkomma även efter ett enstaka expone- ringstillfälle. Skaderisken blir dock större ju längre tid expone- ringen sker. Detta innebär att det finns särskilda förutsättningar för långsiktiga effekter av kemiska ämnen som är persistenta (sta- bila/långlivade/svårnedbrytbara) eftersom sådana ämnen och dess skaderisk finns kvar i en organism eller i dess omgivning under lång tid. Det innebär också att även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett långlivat ämne så kan de mängder av ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år. 
 45 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 SOU 2003:72 
  
 Ett klassiskt miljögift utgörs av insektsbekämpningsmedlet DDT som avsiktligt sprids över exempelvis jordbruksmark. Också bland industrikemikalier finns flera miljögifter, t.ex. PCB och bro- merade flamskyddsmedel. De har aldrig varit avsedda för spridning i miljön, men läcker så småningom ut i naturen via tillverkningen, användningen eller avfallsledet. Därutöver finns långlivade orga- niska ämnen som uppkommer främst som biprodukter vid olika tillverknings- eller förbränningsprocesser t.ex. polycykliska aroma- tiska kolväten (PAH) och dioxiner. 
 På  
 1960-talet 
  blev det alltmer uppenbart att vissa gifter hade fått en omfattande spridning i naturmiljön. Vissa av ämnena skadade levande organismer redan i låga halter eftersom de fått verka under en längre tid. DDT, PCB och dioxiner är exempel på ämnen som har fått världsvid spridning. De är persistenta och lagras i levande organismer. Hos rovdjur och andra arter högt upp i näringsvävarna kan dessa gifter därför anrikas i sådana halter att dessa organismers fortbestånd hotas. 
 Denna typ av svårnedbrytbara ämnen kan spridas globalt och effekterna kan kvarstå många år efter att utsläppen upphört. I vat- ten är spridningen av organiska miljögifter långsammare än i atmo- sfären på grund av ämnenas låga vattenlöslighet. Långlivade orga- niska föroreningar uppträder i vatten huvudsakligen bundna till partiklar som efterhand sedimenterar till bottnen. I Östersjön, som har ett litet vattenutbyte med omgivande hav, har organiska miljö- gifter ansamlats i högre halter än i flertalet andra havsområden. Östersjön är därmed något av ett fullskalelaboratorium för stor- skalig kemikaliepåverkan i marin miljö. 
 Åtskilliga miljögifter kan dessutom störa omsättningen av hor- moner. Dioxiner och dioxinlika ämnen (däribland vissa  
 PCB-vari- 
  anter) är för flera djurarter akut dödliga redan i låga doser. Dess- utom har kroniska skador på centrala nervsystemet nyligen upp- märksammats som en av de allvarligaste miljögiftseffekterna. Såväl DDT som en del varianter av Castaneda och bromerade flamskyddsme- del kan exempelvis även i mycket låga doser störa hjärnans utveck- ling hos unga individer, med livslånga beteenderubbningar som följd. 
 Sedan  
 1970-talet 
  har halterna av flera av de mest välkända miljö- gifterna minskat påtagligt i svensk natur som ett resultat av vid- tagna åtgärder. Det innebär att havsörn och gråsäl som tidigare var mycket allvarligt påverkade av dessa miljögifter har börjat åter- hämta sig. Men medan DDT fortsätter att minska, så har minsk- 
 46 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 ningen av PCB och dioxiner avstannat. Både Castaneda och dioxiner anrikas i fet fisk och förekommer fortfarande i miljön i halter som innebär att vi måste ha kostråd för fiskkonsumtion. Kostråden gäller för sill/strömming, lax och öring från Östersjön och Bott- niska viken, samt för abborre, gädda, gös, lake, ål, stor hälleflundra och för regelbunden konsumtion av lever från torsk och lake från Östersjön. 
 Höga halter av miljögifter i sälar sätter fortfarande ned deras immunförsvar och bidrar troligen till de stora problem med tarmsår som observeras hos gråsäl i Östersjön. Högre halter miljögifter kan också vara en bidragande orsak till en långsammare återväxt av be- stånden i Öresund jämfört med i Skagerrak efter säldöden år 1988. 
 Havets miljötillstånd med hänseende till miljögifter är fort- farande förknippat med osäkerhet. För det första har de produ- cerade volymerna av kemikalier aldrig varit så stora som idag. För det andra är okunskapen om kemikaliers långsiktiga hälso- och miljöeffekter stor. För det tredje är den diffusa och storskaliga spridningen av kemikalier i varor svår att överblicka och inga enkla lösningar står till buds. Utvecklingen har generellt sett gått från ett antal enskilda miljögifter där utsläppskällorna är möjliga att urskilja till en utveckling där ett oerhört brett spektrum av kemiska ämnen används. Vart och ett av dessa ämnen kan alltså redan i låg koncent- ration ge upphov till ospecifika effekter som är svåra eller helt omöjliga att koppla till någon viss exponering. I Sverige finns exempelvis fiskarter som har problem med sin fortplantning där forskarna misstänker att organiska miljögifter kan vara boven, men det är mycket svårt att klarlägga varifrån ämnena kommer, dvs. om de t.ex. kommer från mjukgörare i plaster, från bekämpningsmedel, från läkemedel eller om de kommer från andra källor. Sambanden mellan svårnedbrytbara kemikalier och olika former av påverkan på högre djur och människor är för många ämnen så komplext att det är svårt att med säkerhet uttala sig och därmed också svårt att åtgärda på ett enkelt sätt. 
 Vi vet att vissa flamskyddsmedel visar på ökade halter i havsmil- jön, en ämnesgrupp som är mycket lik PCB. Även mängden kad- mium ökar i havsmiljön, något som vi saknar förklaring till. Ett annat område som belyser problembilden hänger samman med att läkemedelsanvändningen i Sverige ökat kraftigt. Resterna av biolo- giskt aktiv substans i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhu- sens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Mäng- 
 47 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 SOU 2003:72 
  
 den aktiv substans läkemedel som årligen säljs i Sverige är i samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel i jordbruket. 
  
 2.5 
  
 Övergödning 
  
 Övergödning orsakas av hög tillförsel av näringsämnen från luft- nedfall, där en stor del av kvävenedfallet härrör från trafiken, från olika punktkällor som industrier och kommunala reningsverk samt från jordbruket. Stora mängder näringsämnen tillförs havet via avrinning från land. En omfattande utdikning av våtmarker, ökad användning av konstgödsel och förändrad djurhållning har effekti- viserat och utökat jordbrukets produktion, med ett ökat läckage av näringsämnen till havet som följd. En ökad näringstillförsel medför ökad biologisk produktion i ytskiktet och orsakar framförallt kraf- tig tillväxt av fintrådiga alger och planktonalger (det senare kallas algblomningar). Som en konsekvens ökar belastningen av organiskt material på havsbottnarna med åtföljande syrebrist. 
 Övergödningen har orsakat stora problem i kustvattnen och lett till mer omfattande algblomningar i öppna havet. En ökad närings- tillförsel ändrar också sammansättningen av växtplanktonarter, vil- ket påverkar produktionen av djurplankton och av fisk. Ålgräset minskar dramatiskt i vissa kustområden, vilket kan bero på att det kvävs av fintrådiga alger. Blåstångens djuputbredning minskar då vattnet blir grumligare av plankton. Grunda sandbottnar växer igen med fintrådiga alger, vilket förhindrar bl.a. rödspottans uppväxt. Igenväxta havsvikar och planktonblomningar av giftiga blågrön- bakterier påverkar även människans möjligheter till rekreation. Syrebrist i Östersjöns djupvatten hotar torskens förökning och bottendöd över stora områden i både Östersjön och Västerhavet slår ut bottenlevande arter. Stora arealer täckta av vitluddiga svavel- vätebakterier är numera också ett vanligt sommarproblem i skär- gårdens grunda vatten. 
 Tillförseln till havet av kväve och fosfor från luftnedfall, olika punktkällor och jordbruk i Östersjöns och Västerhavets avrin- ningsområde har generellt sett minskat under de senaste 15 åren. Minskningen har åstadkommits genom ett intensivt och kostsamt arbete. Sovjetunionens fall bidrog till att jordbruket i Baltikum i princip upphörde med kraftigt minskad användning av handelsgöd- sel som följd. Trots den minskade belastningen kan inga förbätt- ringar konstateras, vare sig i  
 kust-, 
  yt- eller djupvattnen med 
 48 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 undantag för vissa lokala förändringar. Detta beror bl.a. på att när- ingsämnen lagras i marken och successivt transporteras till havet. Den negativa trenden för övergödningen har inte brutits och den stundande moderniseringen av Östeuropas jordbruk kan dessutom innebära kraftigt ökade utsläpp av näringsämnen. 
  
 2.6 
  
 Klimat 
  
 Dagens vetenskapliga modeller tyder på att klimatet kommer att ändras i framtiden på grund av mänsklig påverkan. Osäkerheterna i beräkningarna gör det svårt att bedöma hur mycket klimatet ändras och när, men det går att spåra trender. Vi vet inte om Sveriges me- deltemperatur om 100 år är tre, fyra eller fem grader varmare och inte heller om det regnar 30, 40 eller 50 procent mer på vintern. Att vi går mot mildare och blötare vintrar samt varmare och, åtmin- stone i Sydsverige, torrare somrar är däremot mycket troligt. 
 Klimatförändringar kommer att påverka både Västerhavet och Östersjön men sannolikt blir effekterna störst i Östersjön. Modell- beräkningar visar att tillrinningen till Östersjön kommer att påver- kas av klimatförändringarna. I framtiden kommer mildare vintrar resultera i högre tillflöden vintertid och lägre tillflöden under våren men med stor variation mellan olika delar av Östersjöns avrin- ningsområde. Hur denna förändring av tillrinning påverkar trans- porten av näringsämnen i framtiden är osäkert. Eventuellt kan Östersjön gynnas av en minskning av nettobelastningen på grund av mindre tillrinning i de jordbruksrika södra områdena. Men denna positiva effekt kan också motverkas av ett ökat utflöde av näringsämnen vintertid. 
 Med stigande temperatur i atmosfären ökar också temperaturen i havet och därmed minskar istäcket på vintrarna, vilket kan ha in- verkan på bestånden av gråsäl och vikaresäl. Förändringar i vatten- temperaturer och i salthalter påverkar framförallt artsammansätt- ningen av växtplankton och det finns risk att giftproducerande arter blir vanligare om temperatur och nederbörd ökar. 
 En högre medeltemperatur ökar också vattenmassornas skikt- ning. Detta kan gynna vissa grupper av växtplankton och miss- gynna andra. Ekosystemförändringar av denna typ kan få effekter långt uppe i näringsväven. En förhöjd närsaltskoncentration och en högre vattentemperatur gynnar också snabbväxande fintrådiga alger i grunda havsområden. Detta ger i sin tur negativa effekter på upp- 
 49 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 SOU 2003:72 
  
 växt av yngel från bl.a. rödspotta och torsk som utvecklas i dessa miljöer. 
  
 2.7 
  
 Goda insatser 
  
 Miljöproblem i havet är ingen nyhet och under de senaste 30 åren har en mängd insatser med gott resultat gjorts för att förbättra situationen. När omfattande miljöproblem uppstår mobiliseras ofta en opinion för att lösa problemen och åtgärder vidtas. De goda in- satserna som beskrivs nedan skall inte ses som en heltäckande ana- lys av framgångsrikt miljöarbete under de senaste 30 åren, men utgör exempel på olika typer av problem och lösningar inom de områden där Havsmiljökommissionen arbetat. 
 Stora oljekatastrofer i andra delar av världen har fäst uppmärk- samhet på behovet av att minska riskerna för olyckor i våra hav. I Sverige har Kustbevakningen byggt upp en relativt god kapacitet för miljöövervakning med flyg, riktade operationer med satellitspa- ning, flyg och fartyg. Arbetet på internationell och nationell nivå har lett till en halvering av de illegala oljeutsläppen i svensk ansvarszon de senaste åren. 
 Åtgärder har även vidtagits nationellt för att begränsa utsläppen av cancerframkallande ämnen från fritidsbåtar genom skattelättna- der på miljövänlig bensin. Det finns även goda exempel på lokala initiativ. Sjöfartens miljöfrågor uppmärksammades tidigt av Göte- borgs Hamn AB, som har arbetat med avfallsfrågor sedan sent  
 1970-tal. 
  Här kan fartyg lämna alla typer av avfall som uppkommer ombord utan att det medför dröjsmål för fartyget. 
 Även inom fisket uppmärksammades miljöfrågor tidigt. Redan vid  
 1900-talets 
  början ansågs trålar vara skadliga för både fisk och ekosystem. Yrkesfiskare och redskapsutvecklare arbetar kontinuer- ligt med att förbättra fiskeredskapen, bland annat har selektionspa- neler för att minimera bifångst av fisk i räktrålar utvecklats med gott resultat. I Öresund har trålning varit förbjudet sedan  
 1930-ta- 
  let och torskbeståndet i Öresund har en normal storleksfördelning jämfört med fem undersökta områden där trålning är tillåtet och där torskbestånden består enbart av små individer (se figur 2.2). 
 50 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 Figur 2.2.  
 Den skattade medelförekomsten av torsk (antal per trål- timme) i olika områden längs västkusten 2001 (fig.  
 a-e) 
  jämförs med Öresund där trålförbud råder (fig. f). Provtrålningar i febru- ari/mars (grå linje) och maj/juni (tunn svart linje) visade på genomgående obefintliga fångster. Provtrålningen i oktober/ november (tjock svart linje) visade betydande fångster av ungtorsk som reproducerats under 2001. Källa: Andersen, Fiskeri- verkets Havsfiskelaboratorium. 
 51 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 SOU 2003:72 
  
 När omfattande skador på säl och havsörn uppmärksammades under  
 1960-talet 
  infördes i början av  
 1970-talet 
  förbud mot eller begränsande av användning av PCB och DDT. Som ett resultat av åtgärderna minskade dessa ämnen kraftigt i havsmiljön, varefter populationerna av dessa arter långsamt återhämtat sig. Idag är havsörnen tillbaka i våra skärgårdar och gråsälstammen har ökat från nivåer nära utrotning. 
 Efter årtionden med badförbud kan man återigen bada längs Est- lands, Lettlands, Litauens, Polens och det forna DDR:s stränder. Ett stort antal avloppsreningsverk har byggts inom ramen för det så kallade Joint Comprehensive Programme, som startade efter regeringschefernas initiativ i Ronneby år 1990. Detta program syftar till att åtgärda de mest allvarliga punktkällorna och är en stor framgång för det internationella miljöarbetet. 
 Skador från försurning och övergödning i Europas resulterade år 1979 i den internationella luftvårdskonventionen LRTAP (Long- Range Transboundrary Air Pollutants). Arbetet har varit mycket framgångsrikt med att minska gränsöverskridande luftföroreningar (se även 3.5). 
 Frivilliga åtgärder inom det svenska lantbruket har bidragit till det minskade läckaget av kväve från svenska gårdar. Kväverening i Himmerfjärdsverket har medfört bättre vattenkvalitet i kustområ- det mellan Södertälje och Landsort. Andra reningsverk i Stock- holmsregionen har bidragit till förbättringar av vattenkvaliteten i Stockholms skärgård. 
 Dessa exempel visar att vidtagna åtgärder kan ge resultat, även om det kan ta tid och kosta pengar att nå dit. De visar även att pro- blem kan lösas lokalt, nationellt, regionalt och internationellt. Vissa miljöproblem kan lösas genom tekniska förbättringar eller förbud mot en viss typ av verksamhet, medan andra kräver kontinuerlig kunskapsuppdatering och information för att främja attitydföränd- ring. Merparten av exemplen visar dock att vi oftast hanterar miljö- problem reaktivt. Åtgärder vidtas först när skadan redan är skedd - som en följd av ett stort oljeutsläpp, när havsörnen försvunnit eller när badmöjligheterna kraftigt försämrats. 
 52 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havets miljötillstånd 
  
 2.8 
  
 Vägs ände 
  
 Den samlade påverkan på miljön av sjöfart, fiske, gifter, övergöd- ning och klimatförändringar bidrar trots goda insatser till en nega- tiv utveckling i våra hav. De åtgärder som vidtagits för att förbättra situationen har inte varit tillräckliga. Östersjöns och Västerhavets miljötillstånd har i det stora hela inte blivit bättre under de senaste  
 10–15 
  åren. De trender som råder indikerar dessutom att tillståndet kommer att vara oförändrat eller sämre om ett eller ett par decen- nier. Risken för stora oljeutsläpp och för utsläpp av andra farliga ämnen ökar med den kraftigt ökande fartygstransporten av olja och undermålig sjöfart förvärrar situationen ytterligare. Havet produ- cerar idag betydligt mindre fisk än vad som är möjligt från ett fun- gerande ekosystem med fiskbestånd över säkra biologiska gränser. Förekomsten av miljögifter gör det idag nödvändigt med kostråd som begränsar konsumtionen av fet fisk som är ett mycket nyttigt livsmedel. Övergödningen orsakar fortsatt betydande störningar. Detta medför att rekreationsvärdet hos kust och skärgård minskar och att turistnäringen förlorar inkomster på grund av försämrade badvatten och ett försämrat fritidsfiske. Måluppfyllelsen av det nationella miljökvalitetsmålet för havet,  
 Hav i balans samt en levande kust och skärgård 
 , liksom miljökvalitetsmålet  
 Giftfri miljö  
 är avlägset. 
 Havsmiljökommissionen konstaterar att vi har kommit till vägs ände med nuvarande sätt att nyttja och påverka haven. 
 Kraftfulla åtgärder krävs omedelbart för att lösa problemen i våra hav. Det nuvarande sättet att nyttja havet har i vissa fall resulterat i skador som inte går att reparera. Problemen hanteras då skadan redan är skedd och vi hushåller inte med naturresurserna utan för- brukar värdena i havet. En grundläggande frågeställning för Havs- miljökommissionen har varit om det inom ramen för de befintliga strukturerna för förvaltning av havet är möjligt att lösa problemen. Räcker det att lappa och laga i nuvarande system? 
 För att kunna besvara den frågan har Havsmiljökommissionen analyserat människans förhållningssätt till havet, samt belyst styr- kor och svagheter i nuvarande förvaltning. 
 53 
 3 Mänsklig påverkan 
  
 3.1 
  
 Människan och havet 
  
 Sverige är en agrar nation, vårt engagemang och vår historia är starkt knuten till jord- och skogsbrukets utveckling. Vårt förhål- lande till havet är däremot mera diffust. Det faktum att vi bara ser ytan på havet gör att miljötillståndet i havet, och värdet av ett levande hav undgår de flesta människor. Det är svårare att med blotta ögat se förändringar i den marina miljön jämfört med land- miljön. Det är lättare att få ett aktivt folkligt engagemang kring avverkningshotade parkträd än hotade korallrev. Det är också lät- tare att följa älgens utveckling än rödspottans, liksom att doku- mentera backsippans spridning och förekomst än ålgräsets. Detta är en av flera orsaker till att vi idag har stora brister i kunskap om och beskrivningar av våra marina miljöer. Nästan allt svenskt kust- vatten saknar ett grundläggande inventeringsunderlag, vilket skall jämföras med det rika kartmaterial som finns för alla våra landom- råden. Frånsett oljeolyckor eller stopp för torskfiske är det sällan som havet är föremål för politiska diskussioner och målformule- ringar. 
 Havsmiljökommissionen konstaterar att förändringar av den omfattning som skett i havet aldrig skulle ha accepterats om de skett på land. 
 Människans påverkan på havets ekosystem är mångfacetterad. Sjöfarten, industrin och jordbruket nyttjar inte havets biologiska resurser för att främja sin egen näring, men påverkar havet direkt och indirekt genom olika typer av utsläpp. Fisket däremot använ- der havets biologiska resurser, och här, liksom inom jord- och skogsbruk, finns många ensamföretagare eller företag med ett fåtal anställda. Dessa småföretag har stor betydelse för landsbygd och för kustområden. Det finns dock viktiga skillnader mellan dessa sektorer. Produktionen i skog och jordbruk är starkt kopplad till de insatser som görs under odlingen. Fisket är en form av jakt, och 
 55 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 fiskarena styr inte över fiskproduktionen på samma sätt. Fiskaren sår inte själv, och kan inte heller gödsla eller vattna, utan får över- låta till naturen att handha resursen fram till skörd. Detta ställer stora krav på fungerande ekosystem. 
 Trots det stora värdet av fungerande ekosystem i havet har vi inte prioriterat skyddet av marina resurser. I Sverige har vi närmare 2 300 nationalparker och naturreservat. Av dessa ligger cirka 530 vid kusten eller i havet men endast åtta stycken är avsatta på basis av marina värden. Alla andra är värderade utifrån skyddsvärden på land. Det finns dock flera marina områden som skyddas på annat sätt än genom reservatsbildning. Det sker genom EU:s Natura  
 2000-områden, 
  djur- och växtskyddsområden enligt miljöbalken och med stöd av bestämmelser i fiskerilagstiftningen. 
 När naturreservat etableras på land får ofta markägaren ersätt- ning av staten, så kallad intrångsersättning. Enligt Miljöbalken 31 kap. 4 § har fastighetsägaren rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvänd- ning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Natur- vårdsverket betalar ut närmare en halv miljard kronor om året för sådana intrångsersättningar. Men sedan år 1979 har intrångsersätt- ning endast betalats ut i ett fall i samband med vattenverksamhet i havsmiljön. Den ersättningen betalades ut för verksamhet på enskilt vatten, där det var enkelt att klargöra vem som skulle vara mottagare av ersättningen. Vid etablering av naturreservat på all- mänt vatten har ersättning aldrig betalats ut, vilket beror på att det saknas en egentlig ägare. Det är då svårt att definiera vem som blir skadelidande. Hos yrkesfiskare finns därför ett stort motstånd mot marina reservat och skyddsområden eftersom de inte kompenseras ekonomiskt för förlusten av fiskeplaster. 
 Allmänningens förbannelse 
 Havet ägs av alla och ingen. Samtidigt som många hävdar rätten till havets resurser tar ingen idag det yttersta ansvaret för havet. Fisken har traditionellt behandlats som en ägarlös resurs och det saknas motiv för den enskilde fiskaren att bevara resursen för framtida bruk, eftersom någon annan fiskare lika gärna kan fånga den. Fisk och andra marina djur känner inga nationsgränser utan kan röra sig över stora områden. Näringsämnen och gifter från jordbruket, tra- fiken, industrier och kommunala reningsverk kan transporteras 
 56 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 långa sträckor innan de påverkar havsmiljön. Problemen och ansva- ret för havet är därför både nationellt och internationellt, vilket försvårar förvaltningen. Värdet av, makten över och ansvaret för allmänningen kompliceras ytterligare av att havet historiskt ansetts vara en symbol för frihet och oberoende. De näringar som nyttjar havet har ansett sig ha sina självklara rättigheter, men inte tillräck- liga skyldigheter för att ta ansvar för att skydda de marina ekosys- temen. Ett heltäckande ansvarstagande saknas såväl internationellt som nationellt. Samordningen inom regeringskansliet brister. Den samlade analysen av myndigheters och sektorers verksamhet och dess effekter är otillräcklig och inte samordnad. 
 Havsmiljökommissionens slutsats är att miljösituationen i våra omgivande hav är ett resultat av att kortsiktiga ekonomiska intres- sen, i kombination med att en bristande förståelse för de komplexa marina ekosystemen, har tillåtits styra hanteringen av havet. Havet är i stora stycken ett offer för allmänningens förbannelse. 
  
 3.2 
  
 Dagens förvaltning 
  
 En enskild nations möjligheter att på egen hand lösa de gränsöver- skridande miljöproblemen i havet är obefintlig. Andelen vatten- buren kvävebelastning till Östersjön kommer ungefär till hälften från fem floder. Ingen av dessa ligger i Sverige och alla ligger inte heller inom EU. Internationellt miljösamarbete sker dock på andra villkor än det nationella miljöarbetet på grund av skillnader i synsätt och värderingar. Medlemskapet i EU innebär att vi har möjlighet att påverka miljöarbetet inom hela unionen samtidigt som vi också måste följa EU:s beslut. Sverige kan t.ex. inte ensidigt besluta om torskfiskestopp eller minskade fiskekvoter utan måste följa EU:s gemensamma fiskeripolitik. Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter av havets och havsbottens fredliga användning. Havet får nyttjas för sjöfart av alla nationer och ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Rätten för en kuststat att ingripa mot utländska fartyg är mycket begränsad. Möjligheten att förhindra att tankrensningar eller bar- lastvatten hanteras i strid med regelverket är otillräckliga. För att kunna nå våra nationella miljömål för havet måste mycket arbete ske inom EU och inom ramen för olika regionala och globala kon- ventioner. Nedan ges en kortfattad redogörelse av det internatio- nella ramverket samt en genomgång av dagens nationella förvalt- 
 57 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 ning. För en utförligare beskrivning av regelverket hänvisas till  
 bilaga 3 
 . 
 Regionala marina överenskommelser 
 Helsingforskommissionen – The Helsinki Commission for the protection of the marine environment of the Baltic Sea Area (HELCOM) – har sedan år 1974 verkat för att multilateralt för- bättra miljön i Östersjön och för internationellt samarbete vid större olje- och kemikalieolyckor. Nordostatlanten omfattas av OSPAR kommissionen som sedan år 1992 är grundad på en sam- manslagning av Oslokonventionen (om förhindrande av havsför- oreningar från fartyg och luftfart) och Pariskonventionen (om för- hindrande av havsföroreningar från landbaserade källor). Nordsjö- konferensen är ett politiskt samarbete mellan länderna kring Nord- sjön, vilket syftar till att skydda och förbättra Nordsjöns marina miljö. 
 EU 
 I enlighet med artikel 174.2 i  
 Rom-fördraget 
  bygger miljöpolitiken på försiktighetsprincipen. Den innebär att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av veten- skaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnads- effektiva åtgärder för att hindra miljöförstöring. 
 Följande åtgärder av betydelse bör framhållas för den marina miljön:  
 nitratdirektivet  
 (91/676/EEG) syftar till att minska och förebygga vattenrelaterade hälso- och eutrofieringsproblem som orsakas av nitrat från jordbruk,  
 dricksvattendirektivet  
 (98/83/EG) innehåller hälsomässiga gräns- och riktvärden för nitrat i det vatten som används för mänsklig konsumtion,  
 grundvattendirektivet  
 (80/68/EEG) syftar till att förhindra förorening av grundvatten. Utöver detta finns  
 ramdirektivet för vatten  
 (00/60/EG) som är ett samlande  
 EG-direktiv 
  för vatten. Det antogs i december 2000 och förutsätter att medlemsstaterna har genomfört nitratdirektivet, dricksvattendirektivet och grundvattendirektivet. Ramdirektivet för vatten omfattar både ytvatten (inlandsvatten, vatten i över- gångszon och kustvatten) och grundvatten. Det ekologiska pers- pektivet framhävs då direktivet inte bara avser vattenkvalitet utan 
 58 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 vattenmiljön i sin helhet, vilket innebär att all förvaltning av havet (inklusive fiskeriförvaltning) berörs av ramdirektivet. 
 EU:s nätverk av naturområden (Natura 2000) är ett sätt att värna om naturtyper, arter och deras livsmiljöer, vilka  
 EU-länderna 
  har identifierat vara av gemensamt intresse. Natura 2000 områden utses med stöd av habitat- respektive fågeldirektivet. 
 Fisket inom EU regleras av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP). Fiskeripolitiken är en fullt utvecklad gemenskapspolitik, vilket innebär att alla gemenskapens länder omfattas av samma bestämmelser. GFP reglerar alla aspekter på fisket, från havet till konsumenten. På samma sätt regleras jordbrukspolitiken inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). 
 Det svenska sektorsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet har sin motsvarighet inom EU, den s.k. Cardiffprocessen gällande integrering av miljöhänsyn och hållbar utveckling. I Amsterdam- fördraget, artikel 6, betonas vikten av att integrera miljöhänsyn i EU:s olika politikområden. 
 Globala konventioner 
 Internationella regler för fartyg utarbetas och antas inom FN:s sjöfartsorganisation, International Maritime Organisation (IMO). För närvarande har IMO 162 medlemmar. Regler på miljöområdet arbetas fram i IMO:s miljökommitté, Maritime Environment Pro- tection Committee (MEPC). Sjöfarten regleras av två rättssystem, sjörätten och havsrätten. Något förenklat kan man säga att havs- rätten utgör den ram inom vilken sjörätten existerar. Så länge nationella och internationella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de acceptabla ur folkrättslig syn- vinkel. 
 Miljöbalken 
 Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999, och utgör en sam- ordnad, breddad och skärpt miljölagstiftning för en hållbar utveck- ling. Den smälter samman regler från femton tidigare miljölagar. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken bildar en övergripande lag- 
 59 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 stiftning som rör all miljöpåverkan. Miljöbalkens regler skall tillämpas så att; människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas samt så att den biologiska mångfalden bevaras. Mark, vatten och fysisk miljö skall användas så att en långsiktig god hushållning tryggas, ur ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk syn- punkt. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall främjas så att ett kretslopp uppnås. 
 Fiskerilagstiftningen 
 I den svenska fiskerilagstiftningen finns föreskrifter dels för kom- plettering och verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. Fiskelagen är en parallell lag till Miljöbalken. Målet för den svenska fiskeripolitiken är att fiskbestånden skall nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen. Målet är också att förse konsumenterna med ett högkvalitativt livsmedel och att fiskerinäringen skall utgöra en stabil ekonomisk verksamhet med stor regionalpolitisk betydelse. 
 Miljömålen – den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling 
 Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den s.k. Brundt- landkommissionens rapport,  
 Vår gemensamma framtid  
 (1987). I handlingsprogrammet,  
 Agenda 21  
 från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Barker år 1992, beslutades att den sociala, ekonomiska och ekologiska dimensionen av samhällsutvecklingen måste samverka för en hållbar utveckling. Här anges hur världens regeringar, kommuner och viktiga samhällsgrupper bör arbeta för en utveckling som tillfredställer dagens behov utan att äventyra miljön eller framtida generationers möjligheter att tillfredställa sina behov. 
 Regeringen har i skrivelsen  
 Ekologisk hållbarhet  
 (skr. 1997/98:13) framhållit att Sverige skall vara en pådrivande kraft och ett före- gångsland för en ekologisk hållbar utveckling. I proposition 1997/98:145  
 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige  
 fattade riksdagen år 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med 
 60 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål. Miljöpro- positionen var en vidareutveckling och precisering av arbetet med en hållbar utveckling. Riksdagen antog också i november 2001 regeringens proposition 2000/01:130  
 Svenska miljömål - åtgärder och strategier 
 , i syfte att nå de antagna miljökvalitetsmålen. 
 Miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen handlar om att tillförsäkra kommande generationer en god livsmiljö och välfärd. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd i den svenska miljön som är långsiktigt ekologiskt hållbar. De fem- ton miljökvalitetsmålen vilar på fem grundläggande värden. En hållbar utveckling skall främja människors hälsa, värna biologisk mångfald och andra naturvärden, ta tillvara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produk- tionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurser. 
 Sektorsansvaret 
 Sektorsansvaret för miljön innebär att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällsektorer skall ta ansvar för miljöfrågor inom sitt verksamhetsområde. Detta slogs fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik i proposition 1987/88:85  
 Miljöpolitik inför  
  
 90-talet 
 . 
  Sektorsansvaret har utvecklats och för- stärkts under hela  
 1990-talet. 
  Det har även vunnit internationellt erkännande bl.a. vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Barker, år 1992. I proposition 1997/98:145  
 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige  
 ålades sektorsmyndigheterna ett särskilt ansvar för genomförandet av en hållbar utveckling. Det innebär att myndigheterna har ansvar för att driva arbetet med en ekologiskt hållbar utveckling framåt inom sin sektor. I de fall sek- torsmål utvecklas skall miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. 
 Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Fiskeriverket, Kust- bevakningen, Sjöfartsverket, Jordbruksverket, SGU och SMHI är centrala förvaltningsmyndigheter vars verksamheter har betydelse för havsmiljön. Regeringen har i miljömålsarbetet pekat ut vissa myndigheter som särskilt ansvariga för enskilda miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket har t.ex. ansvar för  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 , och  
 Ingen övergödning 
 . Kemikalieinspektionen har ansvar för  
 Giftfri miljö 
 . Detta fråntar dock inte övriga myndig- 
 61 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 heter ansvaret för miljömålsarbetet inom ramen för det egna verk- samhetsområdet för en hållbar utveckling. I regeringens proposi- tion 2000/01:130 gör regeringen bedömningen att sektorsansvaret måste utvecklas för att vara ett redskap för att uppfylla miljömålen. De kärnfrågor som har identifierats som kritiska är avgränsningen mellan sektorerna, sektorernas mandat och rollfördelning. 
  
 3.3 
  
 Svagheter i dagens förvaltning 
  
 Genomförande- och analysunderskott 
 A point has Frederick in history when we must shape our actions throughout the world with a more prudent care for their environmen- tal consequences. Through ignorance or indifference we can do mas- sive and irreversible harm to the earthly environment on which our life and well being depend. 
 Inledningen till Förenta nationernas deklaration vid 1972 års kon- ferens om den mänskliga miljön, den s.k. Stockholmskonferensen, är lika relevant idag som för 30 år sedan. Konferensen var banbry- tande och mycket av dagens miljöarbete har sitt ursprung i de pro- cesser som då inleddes. För Havsmiljökommissionen är det angelä- get att understryka att ett flertal principer i Stockholmsdeklaration utgjort grunden för kommissionens förslag om en ny förvaltning. 
 Principle 2: The natural resources of the earth, including the air, water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations 
 Principle 7: States shall take all possible steps to prevent pollution of the seas by substances that are liable to create hazards to human health, to harm living resources and marine life, to damage amenities or to interfere with other legitimate uses of the sea. 
 Principle 21: States have the responsibility to ensure that activi- ties within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction. 
 I Stockholmsdeklarationen påpekades nödvändigheten av ett världsomfattande samarbete för att skydda miljön. Detta spelade en viktig roll vid upprättandet av FN:s Havsrättskonvention (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS). Det glo- bala miljöarbetet ledde till FN:s konferens om miljö och utveckling 
 62 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 i Rio de Barker år 1992. Ett flertal miljööverenskommelser har sitt ursprung i Rio, däribland Konventionen om biologisk mångfald, ICCP (International Climate Change Panel) och UN Fish Stocks Agreement. Världstoppmötet var också en katalysator för ett antal viktiga initiativ på regional och global nivå, däribland Agenda 21 som i Östersjöregionen resulterade i Baltic 21. 
 Inför FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Woods, World Summit on Sustainable Development (WSSD), år 2002 pågick en granskningsprocess för att utvärdera vad som hänt sedan toppmötet i Rio. Rapporten som presenterades i Johannesburg betonar vikten av ett effektivt genomförande av de överenskom- melser som ingåtts de senaste tio åren. För havet betonades bl.a. tillämpningen av UN Fish Stocks Agreement, UNEP Global Plan of Action och instrument knutna till IMO (artikel  
 29–34). 
  
 Många av de överenskommelser som beslutats sedan år 1972 lider av ett omfattande genomförandeunderskott. Om alla dessa överenskommelser efterlevdes skulle bevarandet och skyddet av miljön förbättras väsentligt. Men det är inte bara den globala pro- cessen som lider av ett genomförandeunderskott. Många svenska utredningar har under de senaste  
 10–20 
  åren presenterat förslag till åtgärder för att förbättra tillståndet i havet. Regeringen har bl.a. i enlighet med rekommendationer från HELCOM och OSPAR beslutat om olika åtgärder. Om samtliga dessa genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön idag ha varit avsevärt bättre. Det är alltså inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag utan problemet ligger i att åtgärderna inte genomförs. Nedan följer några exempel på det genomförande- och analysunderskott som havsmiljöarbetet brottas med. 
 Sjöfart 
 Problemet på sjöfartsområdet särskilt när det gäller oljeproblema- tiken är bristen på efterlevnad av det internationella regelverket.  
 MARPOL-konventionen 
  utgör, efter år av konventionsarbete, ett heltäckande system som syftar till att begränsa operationella utsläpp från fartyg. Trots detta medför bristande efterlevnad att havsmiljön fortfarande i stor omfattning belastas av illegala oljeut- släpp. Ett annat exempel är Östersjöstrategin, som inom ramen för HELCOM antogs år 1996. 
 63 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 År 1997 beslutade IMO om en luftföroreningsbilaga till  
 MARPOL-konventionen, 
  den s.k. Bilaga VI: Prevention of Air Pollution from Ships som begränsar svavelinnehållet i bunkerolja till 4,5 procent (den globala genomsnittliga svavelhalten för marin olja ligger redan idag på 2,7 procent). Östersjöområdet har ännu striktare regler och är klassat som svavelkontrollområde där svavel- halten skall vara högst 1,5 procent. Än idag, sex år senare, har bila- gan inte trätt i kraft eftersom endast åtta länder (Sverige, Norge, Danmark, Singapore, Bahamas, Clark, Liberia och Bangladesh) med ca 26 procent av världshandelstonnaget har ratifi- cerat bilagan. Det krävs att 15 länder med 50 procent av världston- naget ratificerar för att den skall träda i kraft. 
 Fiske 
 Målet med EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) i fråga om nyttjandet är att skydda och bevara de levande marina resurserna, arbeta för ett hållbart nyttjande av dem samt minimera fiskeverk- samhetens påverkan på de marina ekosystemen. Beslut har också tagits om att fisket skall anpassas till den försiktighetsprincip som antogs i Riodeklarationen år 1992. FAO har från år 1995 utarbetat en uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske och en av de viktigaste delarna i koden är de riktlinjer som gäller tillämpningen av försik- tighetsprincipen. 
 Kunskapen om det komplexa system som omfattar fisken, dess omvärld och exploatering är ofullständig ( 
 se kapitel 6 
 ), men det är inte kunskapsbristen som är den primära orsaken till nuvarande situation för havets fiskeresurser. Med befintlig kunskap hade det varit möjligt att reglera och förvalta fisket på ett långsiktigt hållbart sätt om den politiska viljan och förmågan funnits. Finansdeparte- mentets rapport  
 Fisk och Fusk – mål, medel och makt i fiskeripoliti- ken 
 , konstaterar att det i Sverige har saknats en tydlig politisk styr- ning i fråga om hushållning av fiskeresurserna (Ds 1997:91). Rap- porten visar att en mängd intressen nyttjar fiskresurserna, men trots det har förvaltningen gynnat ett fåtal aktörer. 
 Även inom EU förekommer ett omfattande genomförandeun- derskott i de beslut som syftar till att anpassa fisket till de biolo- giska resurserna. Försiktighetsprincipen får inte genomslag och FAO:s uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske som innebär att man skall vidta åtgärder när fiskbestånden nått nivåer under biolo- 
 64 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 giskt säkra gränser efterlevs inte heller. Istället har man under en lång följd av år beslutat om större fångstkvoter (TAC:er) än de som den biologiska rådgivningen rekommenderat. 
 Aktionsplanen för Östersjöfisket som godkändes av Walls (International Baltic Sea Fishery Commission) inom ramen för Baltic 21 innehåller ett antal långsiktiga målsättningar för fiskeri- sektorn, bland annat skall fiskerisektorn verka för bevarande av biologisk mångfald samt ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Detta är lovvärda mål, men fortfarande leder fisket till stora bifångster av småfisk. Även bifångsterna av icke kommersiella fisk- arter, sjöfågel, säl och tumlare är betydande och ett stort hot mot några av dessa arter. 
 Det är inte bara forskningens kunskap som inte tas till vara. Den kunskap som finns hos yrkes- och sportfiskare har inte heller tagits i beaktande. Det kustnära fisket vid Kanadas östkust upptäckte tidigt och varnade för förändringarna med minskade fångster av torsk och i Sverige har bl.a. sportfiskare sedan mitten av  
 1980-talet 
  hävdat att torsken minskat i Östersjön och Västerhavet. 
 De föreslagna åtgärderna för att förbättra situationen i EU har varit desamma under det senaste decenniet men fiskeripolitiken lider av ett omfattande genomförandeunderskott. Alla tecken tyder på att det moderna yrkesfisket går mot en krasch, vilket kommer att få stora konsekvenser inte bara för ekosystemen utan även för de återstående yrkesfiskarena, sportfiskarena och därmed för en levande kust och skärgård. 
 Gifter 
 Den befintliga kunskapen om miljögifter tillämpas inte tillräckligt på de kända problemen. Problemen med många kemiska ämnens negativa egenskaper har varit kända relativt länge, men vi har först nu börjat försöka angripa problemen systematiskt, t.ex. genom Sveriges nya kemikaliestrategi och delmålen för miljökvalitetsmålet  
 Giftfri miljö 
 . Trots det relativt nyligen påbörjade arbetet med att ha ett mer generellt angreppssätt på kemiska ämnen har inte tillräck- liga åtgärder vidtagits mot flera av de ämnen som vi känner som miljögifter. 
 PCB har varit kända sedan  
 1950-talet, 
  men det saknas tillräckliga åtgärder som syftar till att minska halterna av PCB och dioxiner ytterligare med målet att vi ska kunna slopa kostråden för fisk i 
 65 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 Östersjön. Istället riskerar nya miljögifter och ny kunskap om gif- ters påverkan i miljön resultera i behov av ytterligare kostråd. I av- snitt 2.4 Gifter redogjorde vi för några av de svårigheter och brister vi står inför med utsläpp och användning av kemiska ämnen idag. 
 En studie i USA över kunskapsläget för kemikalier som används i stora volymer visade för några år sedan att endast 7 procent av ämnena på den amerikanska marknaden uppfyllde de minimikrav som  
 OECD-länderna 
  anser vara nödvändiga. För 43 procent av ämnena fanns ingen kunskap alls om tänkbara effekter på miljön. För gifter är det inte enbart ett genomförandeunderskott som lett fram till dagens situation, utan även en stor kunskapsbrist. Vi har exempelvis mycket dålig kunskap om vilka mängder av olika ämnen som når miljön från varor, reningsverk och andra källor, samt vilka effekter detta har på havsmiljön. Ett skäl till kunskapsbristen är att tillverkaren inte har skyldighet att redovisa kemiska ämnens påver- kan på miljön. Men även då vi känner till miljöeffekterna räcker inte samhällets förmåga att åtgärda och begränsa ämnena. 
 Övergödning 
 Enligt en överenskommelse vid den andra Nordsjökonferensen år 1987 skall tillförseln av kväveföreningar till Östersjön och Väster- havet minska med 50 procent under perioden  
 1985–1995. 
  Detta mål har upprepats genom beslut inom ramen för OSPAR. I HELCOM har Sverige åtagit sig att minska den mänskligt orsakade kvävebelastningen till Östersjön söder om Ålands hav med 50 pro- cent under perioden  
 1985–2005, 
  vilket motsvarar en minskning med 40 procent från år 1995. Rapporteringen från HELCOM visar att endast Estland och Lettland nått målet, främst på grund av att jordbruksproduktionen avstannat. Sverige och Finland är de stater som har längst kvar för att uppfylla åtagandet. 
 Dessutom förvärras bilden av att det inte finns ett enhetligt internationellt system för att följa upp och utvärdera effekterna av insatta åtgärder. HELCOM:s riktlinjer för rapportering och sam- manställning av belastningsdata tillämpas t.ex. inte av länderna runt Östersjön. Sammanställningarna blir därmed inte jämförbara mel- lan länder, vilket gör det omöjligt att utläsa vilka effekter insatta åtgärder har. Både den landbaserade och havsbaserade miljööver- vakningen och den fortlöpande miljöanalysen måste samordnas 
 66 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 bättre och harmoniseras för att öka jämförbarheten och kvalitén i data. 
 Ett splittrat havsmiljöarbete 
 Sektorsansvaret för miljön och för ekologisk hållbarhet är ryggra- den i svensk miljöpolitik och en förutsättning för att miljöhänsyn skall vägas in i alla beslut inom de olika sektorerna. 
 Trots de fördelar som sektorsansvaret har fört med sig konstate- rar Havsmiljökommissionen att för havsmiljön har detta inte medfört påtagliga förbättringar. 
 Ansvaret för de verksamheter som påverkar havet direkt och indirekt är uppdelat på flera departement och myndigheter, med olika inriktning och mål. Målen för respektive verksamhetsområde är oftast tydligt angivet av statsmakterna. Myndigheternas återrap- portering bygger på de för sektorn relevanta och enkla sambanden mellan mål och måluppfyllelse, men en övergripande analys av effekterna saknas. Sjöfartsverket har t.ex. inte till uppgift att analy- sera vad oljeutsläppen får för effekter på havsfåglar. Fiskeriverket analyserar inte vilka konsekvenser ett nytt fartygsstöd eller ett minskat torskbestånd har för övriga delar av ekosystemet. Myndig- heterna återrapporterar effekterna av den egna verksamheten uti- från uppsatta mål, men en övergripande och samlad analys saknas sedan hos uppdragsgivaren. Den splittrade bilden av havsmiljö- arbetet kompliceras ytterligare av en bristande dialog och samord- ning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. Miljöar- bete handlar i grunden om att förändra och stimulera mänskligt be- teende. Det kommer att krävas omfattande förändringar av rådande attityder. 
 Havsmiljökommissionen drar slutsatsen att det krävs ett integre- rat och tvärsektoriellt angreppssätt för att bryta den negativa ut- vecklingen av havsmiljön, där alla aktörer aktivt deltar i problem- analysen och beslutsprocessen. 
 En god förvaltning av havet innebär att skydda och bevara funge- rande marina ekosystem genom väl avvägda och kontrollerade mänskliga aktiviteter, inom de naturliga systemens gränser. Mänskliga aktiviteter med påverkan på havsmiljön inbegriper ett stort antal aktörer. En framgångsrik förvaltning kräver att avväg- ningar görs för att värna det gemensamma intresset snarare än att gynna ett fåtal aktörer inom vissa sektorer. Dessa avvägningar 
 67 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 måste sedan få ett verkligt genomslag i förvaltningen. Förvalt- ningen av en internationell allmän resurs försvåras dessutom av att många frågor kräver samordnade internationella åtgärder. Det krävs både ett nationellt och ett internationellt samarbete anpassat till ekosystemen och till avrinningsområden och havsbassänger. 
 Hållbar utveckling är ett övergripande mål enligt statsmakternas beslut och det betyder att politiska beslut skall utformas så att de tar hänsyn till ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser på lång sikt. Den ekologiska dimensionen har dock inte hittills lik- ställts med de mer kortsiktiga aspekterna av den ekonomiska eller sociala dimensionen. Det beror sannolikt på flera orsaker som t.ex. att konsekvenserna inom de ekonomiska och sociala områdena är mer omedelbar och att de komplexa sambanden mellan orsaker och verkan inte alltid har uppmärksammats på miljöområdet. För- ändringar i miljön visar sig ofta först efter flera decennier. En annan viktig orsak är att värdet av de ekologiska systemen inte enkelt har kunnat mätas i monetära termer. 
 Havsmiljökommissionen konstaterar att splittringen inom havsmiljöarbetet måste överbryggas genom konkreta åtgärder. Kommissionen drar därför slutsatsen att det behövs ett övergri- pande organ som dels ansvarar för den övergripande analysen dels gör avvägningar mellan sektorerna genom sektorsövergripande be- slut. 
 Det hållbarhetskansli som kommer att inrättas på Statsrådsbe- redningen för att samordna regeringens politik för hållbar utveck- ling skapar enligt Havsmiljökommissionen förutsättningar för en bättre helhetssyn och samordning inom regeringskansliet. Kom- missionen återkommer med förslag på hur splittringen skall kunna överbryggas och hur det tvärsektoriella samarbetet skall kunna ut- vecklas under avsnitt 5, En nationell marin strategi. 
  
 3.4 
  
 EU:s marina strategi 
  
 EU:s senaste förslag på hur en gemensam marin strategi bör ut- vecklas (KOM(2002)539) betonar vikten av en helhetssyn med syfte att bevara, hållbart nyttja och rättvist fördela ekosystemets resurser. 
 EU:s marina strategi syftar till att vara nydanande och skall bidra till en helhetssyn, bättre samordning och långsiktiga insatser. 
 68 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 Framtagandet av strategin görs i samråd med berörda intressenter och kommer att bygga på existerande strukturer. 
 Från Havsmiljökommissionens perspektiv är förslaget till en övergripande europeisk marin strategi behäftad med två brister. Trots att meddelandet förordar hållbart nyttjande av de marina resurserna kan man inte utläsa att fisken utgör en integrerad del av ekosystemet. I en av de strategiska åtgärderna som föreslås (Åtgärd 3) utfästes att kommissionen kommer att fortsätta sina insatser för att anpassa fisket och fiskekapaciteten i linje med de långsiktiga förvaltningsplanerna för att säkra ett hållbart uttag av fiskere- surserna, samt föreslå åtgärder för att minska utkast (bl.a. den fisk som inte håller minimimåttet utan måste slängas överbord) av fisk och andra organismer, oavsiktliga bifångster och effekter på livs- miljöer. Med nuvarande formuleringar fokuseras åtgärderna enbart på fisket. Fisk är en central komponent i ekosystemet och hoten mot bestånden måste därför ses utifrån ett biologiskt perspektiv. I nuvarande förslag lämnas dock förvaltningen av fisken som biolo- gisk resurs utanför den marina strategin. 
 Den andra bristen utgörs av målsättningarna med arbetet för att bekämpa övergödningen i EU:s hav (Åtgärd 9). En rad åtgärder för att begränsa utsläppen av näringsämnen, från luft, sjöfart, renings- verk m.m. omnämns. Däremot omnämns inte effekterna av en eventuell jordbruksreform i ansökarländerna. EU:s jordbrukspoli- tik riskerar att gynna uppbyggnaden av ett intensifierat jordbruk som kan öka övergödningen i Östersjön kraftigt. Jordbrukets bidrag till övergödningen omnämns inte bland åtgärderna överhu- vudtaget. De befintliga formuleringarna pekar på att ekosysteman- satsen inte genomsyrar kommissionens arbete. De kortsiktiga soci- ala och ekonomiska intressena dominerar fortfarande över behovet att återuppbygga och långsiktigt bevara ekosystemen. 
 Situationen i EU:s hav är idag alarmerande. Det är en tidsfråga innan de marina ekosystemen förändras så starkt att en återgång till naturligt fungerande system har gjorts omöjlig. I förlängningen hotas havets produktionsförmåga. Genom att tillämpa ekosystem- ansatsen kan dessa förändringar begränsas och eventuellt förhind- ras. EU:s marina strategi riskerar dock att byggas upp utan tydliga förslag rörande de två viktigaste hörnstenarna för en förbättrad havsmiljö – fisk, en av de viktigaste komponenterna i de marina ekosystemen, och övergödningen som är ett av de mest omfattande hoten mot marina ekosystemen. I förslaget till en europeisk marin strategi understryks vikten av att arbeta utifrån en ekosysteman- 
 69 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 sats, men förslaget förefaller begränsas av förvaltningsstrukturen, dvs. att fisk och jordbruk förvaltas separat från övrig miljö. 
 EU:s förslag till en gemensam marin strategi uppvisar ett analys- underskott, där de biologiska förutsättningarna för hållbart nytt- jande är underordnade beslutsstrukturerna. Därmed kan inte jord- brukets och fiskets miljöeffekter utvärderas fullständigt. 
 Sverige måste arbeta för att EU:s marina strategi utvecklas så att ekosystemansatsen blir vägledande. Detta skall i sin tur leda till att t.ex. förvaltningen av fisket kan kombineras med miljöskydd så att relevanta marina förordningar och direktiv integreras (t.ex. bör Habitatdirektivet tillämpas på alla aktiviteter med inverkan på havs- och kustområden). Havsmiljökommissionen vill framhålla vikten av att Sverige placerar svenska nationella experter där strategiskt viktiga frågor behandlas i kommissionen. Det är också viktigt att utarbeta en strategi för de svenska experternas deltagande i expert- grupper kopplade till det marina arbetet i kommissionen. De ståndpunkter som experterna för fram måste vara förankrade på den politiska nivån. Experternas medverkan i expertgrupper och departementens medverkan i förhandlingar i ministerrådets rådsar- betsgrupp är inte tillräckligt samordnad. Detta måste åstadkommas för att experterna skall ha möjligt att vara med och påverka utformningen av förslagen utifrån politiska prioriteringar. 
  
 3.5 
  
 En jämförelse mellan luftvårdskonventionen och det marina konventionsarbetet 
  
 Havsmiljökommissionen har tagit del av olika erfarenheter från nationellt och internationellt miljöarbete. Det regionala marina arbetet inom Helsingforskonventionen kan jämföras med en annan liknande regional process, luftvårdsarbetet inom FN:s luftvårds- konvention LRTAP  
 (Long-Range 
  Transboundary Air Pollution). Helsingforskonventionen och LRTAP utarbetades vid ungefär samma tidpunkt, men resultatet skiljer sig avsevärt. 
 Under år 1988 förhandlade Sveriges regering om lagligt bindande internationella åtaganden inom luftvårdsarbetet för att begränsa utsläppen av kväveoxider (NO 
 x 
 ). Samma år beslutade regeringen att åstadkomma en  
 50-procentig 
  minskning av kväveutsläppen till Östersjön inom HELCOM. Åtagandena inom LRTAP var inte alls lika långtgående som inom HELCOM men de var lagligt bindande. 
 70 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 En försiktigare start har gett större långsiktiga effekter eftersom åtgärder genomförts. 
 Det förefaller finnas fyra väsentliga skillnader mellan det marina arbetet och luftvårdsarbetet. Den första skillnaden ligger i den vetenskapliga samstämmigheten som är betydligt större i luftvårds- arbetet. En bred och solid vetenskaplig bas bidrar genom modeller och meteorologiska beräkningar som tydligt kan illustrera hur föroreningar transporteras, var de hamnar och vad det får för effekter. Utifrån de olika områdenas känslighet för försurning eller övergödning har kritiska belastningar (gränsen för vad naturen tål) kunnat fastställas. Dessa belastningsgränser har sedan använts för att sätta upp effektbaserade miljömål för utsläppsbegränsningar. Havsmiljöarbetet är däremot inriktat på insamling av miljööver- vaknings- och forskningsdata samt tolkning av dessa, oftast inom en vetenskaplig disciplin i ett försök att analysera trender. Det finns få övergripande modeller som kopplar ihop flöden, samband och åtgärder. Detta leder till svårigheter att analysera effekterna av insatta åtgärder t.ex. ur både ett ekologiskt och socioekonomiskt perspektiv. Avståndet mellan olika discipliner, ekologer, Herrera ografer, kemister, ekonomer, jurister m.fl., som analyserar effekt- erna på den marina miljön är stort, eftersom det saknas en enhetlig samordning, utvärdering och tvärvetenskaplig analys. Dessutom är avståndet stort mellan forskningen och de näringar som nyttjar havet. 
 Den andra skillnaden ligger i avsaknaden av tydliga, kvantitativa, effektbaserade målsättningar. Målsättningarna i luftvårdsarbetet har utgått ifrån ekosystemets funktion och det har genomsyrat både det nationella arbetet med miljökvalitetsmålen och arbetet inom olika internationella organisationer. Sverige har konsekvent och ihärdigt arbetat för att det svenska ekosystemets känslighet för för- surande ämnen skall vara styrande för de internationella åtagandena i EU:s försurningsstrategi och FN:s luftvårdskonvention. Detta har bidragit till att generera politiskt stöd för arbetet. På den marina sidan kompliceras bilden av svårigheten att länka åtgärder till effekter. För att överbrygga dessa svårigheter har ett arbete med Ecological Quality Objectives (EcoQOs) inom OSPAR och Nord- sjöarbetet påbörjats men inte riktigt tagit fart ännu. Under år 2003 utreder HELCOM vilka EcoQOs som vore lämpliga att utveckla för Östersjön. 
 Den tredje skillnaden ligger i den flexibilitet i luftvårdsarbetet som har bidragit till gemensamma beslut om åtgärder. De åtagan- 
 71 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 SOU 2003:72 
  
 den som förhandlats fram på luftvårdsområdet har i stort varit övergripande krav på att nå vissa totala utsläppsnivåer utifrån upp- satta miljömål. Men de åtgärder som respektive land behöver vidta för att uppnå dessa har inte detaljreglerats utan lämnats till varje land att avgöra, för att nå bästa möjliga kostnadseffektivitet. Fördelningen av åtaganden mellan länderna har räknats fram för att, något förenklat, uppnå största möjliga miljövinst till lägsta samlade kostnad. För vissa länder är kraven högre, om de har svåra miljöskador av vissa ämnen och om utsläppsminskningarna kan åstadkommas relativt lätt. Möjligheter att bygga upp flexibla natio- nella åtgärder för att komma tillrätta med problemet har bidragit till de positiva resultaten. 
 Den fjärde skillnaden ligger i styrkan av ett juridiskt bindande instrument. Eftersom de fördragsslutande parterna inom luftvårds- konventionen kommit överens om att göra avtalen rättsligt bin- dande har det motiverat dem att noggrant analysera de föreslagna åtagandena och formulera medvetna ställningstaganden. För att få bindande verkan måste HELCOM:s och OSPAR:s rekommenda- tioner omsättas i nationell lagstiftning. Denna formella process sker sporadiskt. Ofta antas rekommendationer som redan ryms inom ramen för det nationella miljöarbetet. Det är sällan rekom- mendationer innebär utökad nationell finansiering av åtaganden och åtgärder. Därtill måste läggas att eftersom rekommendationer inte är bindande är det troligt att förankringen blir otillräcklig. Länderna har självklart ett moraliskt ansvar att behandla rekom- mendationer med största allvar. Men idag, då det finns en flora av olika överenskommelser på miljösidan, är det troligt att bestäm- melser som är av vägledande karaktär får stå åt sidan för sådana som förmår binda nationer vid masten. 
 Denna jämförelse pekar tydligt på fyra väsentliga delar som sak- nas i det marina arbetet: enighet och samverkan mellan förvaltning, forskning, näring och andra intressenter, gemensamma effektbase- rade målsättningar som genomsyrar både det nationella och inter- nationella arbetet, flexibilitet att nationellt kunna vidta kostnads- effektiva åtgärder inom relevanta sektorer samt juridiskt bindande överenskommelser. Havsmiljökommissionens slutsats är att det inte räcker att lappa och laga i nuvarande system för att skapa ett hållbart nyttjande av havets resurser. 
 Förvaltningen av havet och nuvarande beslutsstrukturer måste förändras både nationellt och internationellt. En ny förvaltning måste vara tvärsektoriell och kunna hantera komplexa samband. De 
 72 
  
 SOU 2003:72 
  
 Mänsklig påverkan 
  
 internationella beslutsstrukturerna måste förändras så att möjlig- heterna skapas för berörda stater att själva besluta hur havet skall skyddas. En strategi bör läggas fast för hur arbetet skall bedrivas. 
 73 
 4 En ny förvaltning av havet 
  
 4.1 
  
 Ekosystemansatsen – basen för en ny förvaltning 
  
 Ekosystemansatsen innebär en integrerad, tvärvetenskaplig förvalt- ning som å ena sidan erkänner människans rätt att använda det som ekosystemen producerar, och å andra sidan säkrar att alla kompo- nenter (dvs. arter, livsmiljöer, strukturer, genetisk variation) finns i sådan omfattning att de kommer att fortleva i överskådlig framtid. Ekosystemen kan inte bara ses som ett antal enskilda arter som var och en skall skyddas, utan arternas samspel skall också skyddas. Målet är att bevara ekosystemets struktur och funktion och därmed dess förmåga att förse oss med varor och tjänster. 
 Syftet med en ekosystemansats är att analysera komplexa sam- manhang och kunna förvalta system som är i ständig förändring. Därtill förändrar, sjöfart, fiske, gifter, övergödning och klimatför- ändringar förutsättningarna för fungerande ekosystem. Åtgärder måste betraktas i ett långsiktigt perspektiv, där vissa åtgärder kanske inte ger önskad effekt förrän tiotals år senare. Komplexi- teten i marina ekosystem gör att ett långsiktigt och övergripande arbetssätt behövs för att komma tillrätta med miljötillståndet. Eko- systemansatsen förutsätter ett brett deltagande bland berörda aktörer. Vi behöver ta tillvara all kunskap och samordna den kom- petens som finns till hands. Framförallt är det viktigt att utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder för att kunna förbättra och effektivisera åtgärderna, s.k. adaptiv förvaltning. Såsom beskrivits i kapitel 3.3. karaktäriseras det marina arbetet av ett avsevärt genom- förande- och analysunderskott. Bilden kompliceras ytterligare av att dagens beslutsstrukturer omöjliggör tillämpningen av ekosy- stemansatsen då de biologiska systemen underordnas sektorsin- tressen, nationsgränser och internationella överenskommelser. 
 Havsmiljökommissionen föreslår en rad nationella åtgärder för att vända den negativa trenden i våra hav, dessa presenteras i kapitel 5. Ett antal nödvändiga åtgärder kräver internationell samverkan 
 75 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 SOU 2003:72 
  
 och därför föreslår Havsmiljökommissionen en ny regional för- valtning av Östersjön. 
  
 4.2 
  
 Regional förvaltning - bryt loss Östersjön 
  
 Östersjön är ett geologiskt ungt hav. Under endast 10 000 år har vattnet växlat från smältvattensjö till Atlantvik till insjö till brack- vattenhav. Det bräckta vattnet gör att endast ett fåtal arter klarar att leva där. Ett ekosystem med få arter är troligen känsligare för miljöpåverkan än ett artrikt ekosystem eftersom vissa ekosystem- funktioner bara upprätthålls av enstaka arter. Blåmusslan är t.ex. Östersjöns enda filtrerande bottenart och blåstången är i stort sett dessa enda tångbältesbildande art. Dessutom är Östersjöarterna i flera fall genetiskt särpräglade, vilket gör det svårt att ersätta dessa bestånd om de skulle försvinna. 
 Östersjön är ett förhållandevis litet hav, men är som ett av värl- dens största brackvattenshav ekologiskt unikt. Östersjön har ett förhållandevis litet vattenutbyte med Västerhavet och Nordsjön, vilket reglerar salthalten och andra viktiga fysikaliska processer. På grund av det begränsade vattenutbytet tar det lång tid att byta ut allt vatten i Östersjön. Det innebär att det vi släpper ut i havet blir kvar där under lång tid. 
 Östersjön har under årtusenden varit föremål för handel och kontakter, ett centrum för ett rikt kulturellt och politiskt utbyte. Då järnridån delade regionen tjänade miljööverenskommelser i Östersjön som arena för dialog mellan öst och väst. Inom ramen för dessa överenskommelser bedrevs vetenskaplig samverkan som överbryggade de politiska skillnaderna och lade grunden för ett unikt arkiv med information om miljötillståndet. 
 Östersjön är ett innanhav med klart definierade geografiska och juridiska gränser (HELCOM:s definition av Östersjön innefattar också Öresund och Kattegat). Därmed lämpar sig området väl för att övervaka aktiviteter och utsläpp, samt studera effekter och sam- band i den marina miljön. Dessutom finns en god institutionell bas att bygga på. 
 Helsingforskonventionen är en heltäckande miljööverenskom- melse. Den omfattar de viktigaste folkrättsliga principerna och skyldigheterna för att skydda Östersjön. Bland de viktigaste kan nämnas försiktighetsprincipen, principen att förorenaren betalar och skyldigheten att förhindra och utesluta föroreningar i havs- 
 76 
  
 SOU 2003:72 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 miljön. Konventionen innehåller principer som beskriver parternas rättigheter och skyldigheter i allmänna ordalag. När det gäller kon- kreta skyddsåtgärder är det upp till konventionsparterna själva att ta beslut, men hänsyn måste tas till de allmänna principerna i kon- ventionen och de rekommendationer som HELCOM utfärdar. 
 Konventionens stora brist är att HELCOM saknar den nödvän- diga befogenheten att fatta bindande beslut om detaljerade skydds- åtgärder. 
 En revidering av Helsingforskonventionen 
 Havsmiljökommissionen föreslår att en revidering av Helsing- forskonventionen genomförs i syfte att omsätta ekosysteman- satsen i konkreta rättsliga principer. 
 Trots det mångåriga samarbetet inom ramen för HELCOM och OSPAR har miljötillståndet i haven runt Sverige inte blivit bättre. Det mesta pekar mot att tillståndet om ett eller ett par decennier kommer vara detsamma eller sämre. Ändå har länderna genom konventionerna intygat sin fasta beslutsamhet att säkerställa möj- ligheten till naturligt återställande av den marina miljön och beva- randet av ekologisk funktion. Länderna tillkännager det innebo- ende värdet hos den marina miljön i Nordostatlanten och behovet att skydda denna på ett samordnat sätt (Prop. 92/93:237, Bilaga 2) är ett gemensamt ansvar. Dessutom inser de att skyddet och för- bättringen av Östersjöområdets marina miljö är en uppgift som inte effektivt kan genomföras enbart genom nationella ansträng- ningar utan även genom nära regionalt samarbete och andra lämp- liga internationella åtgärder(Prop. 92/93:237, Bilaga 1). På ett liknande vis skall länder eliminera föroreningar från diffusa källor genom främjande och genomförande av bästa miljöpraxis (Regel 2:8, bilaga III). 
 Helsingforskonventionen omfattar skydd av vattenpelaren och havsbottnen, inbegripet de levande tillgångarna och den marina faunan och floran i övrigt (artikel 4). Fisk ingår naturligtvis i den marina faunan och Helsingforskonventionens möjligheter att ut- göra skydd bör utvärderas i förhållande till de begränsningar som den gemensamma europeiska fiskeripolitiken medför. Det är fast- ställt både i gemenskapens sekundärrätt och i  
 EG-domstolens 
  praxis att trots gemenskapens ensamrätt till regleringen av fiske har 
 77 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 SOU 2003:72 
  
 varje medlemsstat rätt att fastställa bevarandeåtgärder inom den egna ekonomiska zonen. Alla Östersjöländer, utom Ryssland, kommer att bli  
 EU-medlemmar 
  den 1 juli 2004. Alla har inrättat en ekonomisk zon. Detta innebär att det inte kommer att finnas något fritt hav i Östersjön när det gäller fiske. Ett gemensamt bevarande- beslut skulle således utestänga andra länder än Östersjöländer från fiske i Östersjön. Ett sådant beslut strider inte mot  
 EG-rätten. 
  
 När det gäller jordbruksåtgärder finns det inget som hindrar att Östersjöländerna vidtar omfattande åtgärder så länge åtgärderna är förenliga med nitratdirektivet inom EU. FN:s Havsrättskonven- tion förutser betydande möjligheter för kuststater att vidta åtgärder mot undermålig sjöfart. 
 Det behövs en revidering av Helsingforskonventionen för att säkra ett hållbart nyttjande av havet. En ny förvaltning skall ha sin utgångspunkt i de biologiska systemen, grundad på ekosystem- ansatsen och genomföras med ett brett adaptivt tvärsektoriellt och internationellt tillvägagångssätt. 
 Stärkt samarbete med Ryssland 
 Rysslands aktiva medverkan i en ny förvaltning av Östersjön är av vital betydelse, inte minst mot bakgrund av det hot mot miljön som en ökande rysk oljeexport utgör. Samtidigt kan konstateras att denna strategiska resurs är avgörande för Rysslands möjligheter att nå sina ekonomiska och sociala målsättningar. 
 Begreppet den nordliga dimensionen innefattar ett stort och varierande geografiskt område där bl.a. Östersjöregionen ingår. Dess mervärde ligger i den synergi och sammanhållning som den skapar genom de olika typer av verksamhet som genomförs av alla parter. I och med utvidgningen kommer den nordliga dimensionen kunna ge ett betydande bidrag när det gäller att föra unionens poli- tik gentemot de nya grannländerna framåt. Den strategi som används för finansiering och samordning i miljöpartnerskapet för den nordliga dimensionen kan tillämpas. 
 Den nordliga dimensionen prioriterar bl.a. en förstärkt miljödi- alog mellan EU och Ryssland med avsikt att övervaka och bekämpa föroreningar i hela regionen. Åtgärder för att komma tillrätta med kemikalier, långlivade organiska föroreningar (POP), tungmetaller, giftigt avfall och avfall från tätorter, som släpps ut i inrikes vatten- drag och Östersjön prioriteras. En stärkt regional överenskom- 
 78 
  
 SOU 2003:72 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 melse skapar förutsättningar för att främja politisk dialog och kon- kret samarbete med Ryssland. 
 Stärkt marint samarbete i regionen 
 Genom att förstärka och utvidga Helsingforskonventionen kan de institutionella och politiska landvinningar som gjorts i regionen befästas. Syftet är att bygga upp ett så starkt och heltäckande skydd av Österjöns marina miljö att ett fungerande ekosystem kan åter- skapas och en långsiktigt hållbar utveckling garanteras. 
 Arbetet kan byggas på rekommendationer från HELCOM och inlemma IBSFC:s funktioner (eller en framtida Regional Advisory Council för Östersjön) för styrning av fisket samt målen för uthål- lig utveckling inom ramen för Baltic 21. Därtill skulle  
 Williamsdade åtaganden (Habitatdirektivet, den gemensamma fiskeripoliti- Smith, relevanta delar av jordbrukspolitiken, ramdirektivet för vatten, rättsakter om skyddet av den marina miljön, sjöfart och sjösäker- het), Internationella havsforskningsrådet (ICES), Baltic Sea Regio- nal Project (BSRP), nätverket i Östersjöregionen av biosfärområ- den inom UNESCO:s  
 MAB-program 
  (Man and the Biosphere), samt relevanta delar av ASCOBANS (avtal till skydd för småvalar i Östersjön och Nordsjön) kunna utvecklas för att utgöra delar av ett integrerat arbete till skydd av Östersjöns miljö. Den struktur som idag finns för observatörer till HELCOM bör utvidgas så att ett bredare deltagande möjliggörs. 
 Ett Östersjöinitiativ skulle komma lägligt i tiden för att målmed- vetet stödja en integrerad marin politik och ett institutionellt till- vägagångssätt inom ramen för Europeiska unionen. I  
 EU-kommis- 
  sionens förslag till en gemensam marin strategi påpekas vikten av att införa ekosystemansatsen i förvaltningen av den marina miljön. I rådsslutsatserna till kommissionens förslag, som antogs av ministerrådet i mars år 2003, betonas att gemenskapen i politiken för skydd av den marina miljön måste ta full hänsyn till regionala förhållanden för att kunna hantera de stora olikheterna hos de marina ekosystemen, bl.a. havsbottnar, flodmynningar och kust- områden, och att det är särskilt viktigt att tillämpa försiktighets- principen. Rådsslutsatserna pekar också på att det är nödvändigt att ta hänsyn till all mänsklig aktivitet som inverkar på den marina miljön eller som är kopplad till den marina miljön vilket kan inne- bära att den nuvarande politiken måste anpassas. 
 79 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 SOU 2003:72 
  
 Gemensamt regionalt initiativ 
 Havsmiljökommissionen föreslår att Sverige omgående påbörjar ett arbete för att förbereda ett gemensamt initiativ av regerings- cheferna i Östersjöregionen, syftande till en revidering av Wilson singforskonventionen. 
 Målsättningen är att regeringscheferna gemensamt tillsätter en aktionsgrupp för att utveckla förslag som syftar till en övergri- pande revidering av Helsingforskonventionen. Detta skulle kunna ge Östersjöländerna tillfälle att bana nya vägar i internationell rätt för att skydda sällsynta och ömtåliga marina ekosystem. Det krävs politiskt stöd från alla nationer i avrinningsområdet, ett löfte om långsiktiga åtaganden och en vilja att anslå medel. Deltagande från berörda aktörer, kartläggning av resurser, forskning, övervakning och framställning av informationsmaterial är viktiga faktorer som kommer att kräva finansiella resurser. 
 Havsmiljökommissionens förslag innebär att Östersjöländerna genom ett gemensamt bindande åtagande, grundat på en förstärkt Helsingforskonvention kan skapa en regional politisk kraft. Där- med kan den gemensamma europeiska fiskeripolitiken och de rele- vanta komponenterna i jordbrukspolitiken anpassas regionalt till Östersjöns känsliga miljö. Havsmiljökommissionen ser Östersjön som ett pilotområde för en ny förvaltningsstrategi och därför bör också arbetet utvärderas så att erfarenheter (positiva och negativa) kan överföras till andra havsområden, t.ex. Nordsjön inklusive Skagerrak. 
 Det finns goda exempel på när angelägna frågor har blivit poli- tiskt prioriterade under en tid och detta har fått fart på det interna- tionella samarbetet. När regeringschefernas uppmärksamhet har riktats mot specifika frågor har länderna förmått att kraftansamla och verkligen åtagit sig att lösa problemet. Vi beskriver här två exempel där det internationella samarbetet resulterade i beslut som inte hade varit möjliga utan det genombrott som den politiska prio- riteringen gav. 
 80 
  
 SOU 2003:72 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 Miljökonferensen år 1990 i Ronneby 
 År 1990 inbjöd statsministrarna i Polen och Sverige sina kollegor från hela Östersjöns avrinningsområde till en miljökonferens i Ronneby. Denna konferens resulterade i den nu historiska Öster- sjödeklarationen, i vilken regeringscheferna tillkännagav avsikten att utarbeta och genomföra ett gemensamt övergripande program för att återställa en sund ekologisk balans i Östersjön. Program- met har blivit känt som Joint Comprehensive Programme (JCP). JCP utarbetades av en särskild aktionsgrupp i vilken alla länder och institutioner (däribland olika internationella utvecklings- och inve- steringsbanker) som varit företrädda i Ronneby fanns med. JCP listade de 132 punktkällor, hot spots, som krävde speciella sats- ningar. Åtgärder och finansiering för att radikalt minska skadliga utsläpp från dessa togs fram. Programmet har nått stor framgång och idag har 50 av de identifierade punktkällorna kunnat strykas från listan. 
 Task Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region (Polis- samarbetet mellan de lagövervakande myndigheterna i Östersjö- regionen) 
 Östersjösamarbetet med att bekämpa organiserad brottslighet startade år 1993. Det var inledningsvis ett traditionellt internatio- nellt samarbete med årliga möten, som inte gav något betydande resultat. Det var först när regeringscheferna vid Östersjöländernas toppmöte i Visby år 1996 förde upp den internationella brottsbe- kämpningen på dagordningen som samarbetet verkligen tog fart. Vid toppmötet beslutades att en aktionsgrupp på hög nivå skulle etableras med personliga representanter för regeringscheferna. Bekämpning av organiserad brottslighet fick politisk prioritet vilket skapade förutsättningar för ett förstärkt och resultatinriktat samar- bete. Aktionsgruppen fick ett tydligt mandat med uppmaningen att omedelbart föreslå lösningar och åtgärder samt att utan fördröjning börja genomföra dessa. 
 81 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 SOU 2003:72 
  
 4.3 
  
 Stärkt regelverk 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår att förfarandet med rekom- mendationer inom Helsingforskonventionen ersätts av en pro- cedur för antagandet av juridiskt bindande beslut. Förslaget syftar till att skapa ett effektivt instrument till skydd för den marina miljön. 
 Nedan lyfts ett antal förslag fram som exempel på hur fiske, sjöfart och övergödning kan hanteras inom ramen för en rättsligt förstärkt Helsingforskonvention. Konventionen kommer att skapa de förut- sättningar som krävs för att på allvar hantera problemen inom dessa områden. När det gäller luftburet kvävenedfall (som står för 30 procent av belastningen) är förväntningen att det hanteras inom EU:s luftvårdsarbete. En zonindelning kommer vara nödvändig för att kunna göra avvägningar mellan ett hållbart nyttjande och skydd av den marina miljön. När det gäller miljögifter är det visserligen nödvändigt med gemensamma insatser runt Östersjön men efter- som gifterna i Östersjön också i stor utsträckning kommer från länder utanför regionen är det mer angeläget att arbeta inom EU och i globala konventioner för att minska spridningen, se mer om åtgärder mot gifter under avsnitt 5.3. 
 Det finns ett antal principer från angränsade internationella mil- jööverenskommelser som är tillämpliga men i första hand skall grunder och principer från Havsrättskonventionen beaktas. I Havs- rättskonventionen anges en stats skyldigheter och rättigheter på havsrättsområdet och konventionen innehåller bland annat regler om havets indelning i vattenområden, staters jurisdiktion över dessa vattenområden och ett omfattande regelverk med bestämmel- ser till skydd för den marina miljön. Dessa bestämmelser till skydd för den marina miljön innehåller inga detaljerade skyldigheter. De skall istället omsättas i konkreta rättsåtgärder genom specifika avtal för varje havsområde med hänsyn till områdets särskilda behov. Detta tillämpas sällan idag, men utgör ett bra komplement till en förstärkt regional överenskommelse. Bland de viktigaste bestäm- melserna i Havsrättskonventionen är: 
  
 Havsrättskonventionen del XII –  
  
 Skydd och bevarande av den marina miljön 
 , innehåller ett övergripande regelverk gällande det marina miljöskyddet. Genom denna del har konventions- 
 82 
  
 SOU 2003:72 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 staterna åtagit sig att värna den marina miljön och att vidta åt- gärder för att reducera utsläpp som kan orsaka förorening. 
  
 Havsrättskonventionen har en unik tvistlösningsmekanism. När en tvist om tolkningen av en konventionsbestämmelse uppstår, finns det alltid en instans som har behörighet att på initiativ av en part behandla tvisten och fatta ett för parterna rättsligt bindande beslut. Denna mekanism bör efterlikna bestämmelserna om biläggande av tvister i UNCLOS (del XV) eller andra mekanismer som har utvecklats under senare år inom vissa miljöområden t.ex. klimatförändring och inom WTO. Alla sådana mekanismer skall säkerställa en effektiv och snabb lösning av tvister och medge utrymme för interimistiska åtgärder. Det kan innebära ett krav på att en aktivitet som utgör ett potentiellt hot eller allvarlig skada på den marina mil- jön skall avbrytas i väntan på att tvisten är löst. 
  
 Utöver Havsrättskonventionen bör principer från andra miljööver- enskommelser beaktas i tillämpliga delar, främst: 
  
 Konventionen om biologisk mångfald. 
  
 FAO:s uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske. 
  
 Ramsarkonventionen om våtmarker av internationell betydelse. 
  
 UNEP Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from  
  
 Land-Based 
  Activities. 
 Zonering 
 Havsmiljökommissionen föreslår att hela Östersjön delas in i zoner där olika former av nyttjande tillåts: 
  
 En kärna av marina skyddsområden där uttag av resurser inte skall ske. 
  
 Ett större system av skyddade områden där vissa typer av brukande kan tillåtas. 
  
 I all övrig marin miljö skall integrerad kustzonsplanering användas för att ta hänsyn både till brukare och miljö, i en- lighet med de principer för fiske, sjöfart och annan verksam- het som redovisas i detta betänkande. 
  
 Att med en täckning av hela Östersjön inrätta zoner med olika ni- våer av marint skydd är en av de viktigaste åtgärderna för att mini- 
 83 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 SOU 2003:72 
  
 mera negativ inverkan på den marina miljön. Internationellt är olika typer av reservatsbildning en beprövad skyddsform. Det finns exempel på hur både antalet individer och artrikedomen av växter och djur ökar i områden där störande aktiviteter begränsas. Inter- nationella erfarenheter visar även att lokal acceptans för regelsy- stemet är av grundläggande betydelse för att skyddet skall vara effektivt och för att kostnaderna för övervakningen skall minime- ras. 
 Havsmiljökommissionens slutsats är att en zonering är ett väsentligt och viktigt steg för att nå målet med ett hållbart nytt- jande av hela Östersjöns ekosystem. Förvaltningen av regionen måste göras i ett helhetsperspektiv där planeringen utgår ifrån en definition av sådana områden som kräver starkare skydd och sådana där ett större nyttjande av de biologiska resurserna är möjlig. Ett system med en heltäckande zonering stämmer väl överens med utgångspunkten i stora marina ekosystem, där den biologiska mångfalden gynnas genom ett brett spektrum av åtgärder. Målet med en zonering är att återställa och bevara naturligt fungerande ekosystem, samtidigt som ett hållbart nyttjande främjas. 
 I Östersjöregionen finns en god grund för att inrätta zoner med omfattande skydd i strandstaternas territorialvatten. Grunderna för ett sådant skydd finns i HELCOM:s riktlinjer och nätverk av skyddade havs- och kustområden, Baltic Sea Protected Areas (BSPA) och i Natura 2000 områden. Det befintliga systemet måste dock utvecklas kraftigt och ges juridisk bärighet vad avser harmo- nisering av nationella skyddsåtgärder samt tillsyn av genomföran- det och sanktioner. Om detta sker har regionen förutsättningar att bli internationellt ledande när det gäller tillämpningen av globala marina överenskommelser. 
 Som komplement till en heltäckande zonering kan det vara till hjälp att betrakta Östersjön som ett sällsynt och känsligt ekosys- tem. Artikel 194 i havsrättskonventionen betonar behovet av skydd för sällsynta och känsliga ekosystem. Denna beteckning innebär emellertid inte någon omedelbar fördel men bör ses som ett instrument vid utveckling av den internationella rätten beträf- fande marina skyddsområden. En tillämpning av ekosystemansat- sen, i kombination med skydd av sårbara ekosystem kan på sikt stärka Östersjöländernas ställning när det gäller att åstadkomma förändringar eller stödåtgärder från länder utanför regionen vars aktiviteter inverkar på Östersjön. Därtill skulle ett sådant initiativ 
 84 
  
 SOU 2003:72 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 också kunna gynna Östersjöländernas möjligheter att vidta strik- tare åtgärder mot sjöfarten. 
 Bekvämlighetsflagg och undermålig sjöfart i Östersjön 
 Havsmiljökommissionen föreslår att inom ramen för en revide- rad Helsingforskonvention och genom samarbete med IMO bör följande minimikrav för sjöfartsstandard i Östersjön fastställas: 
  
 Alla Östersjöns hamnar skall ha utrustningar och anord- ningar för att omhänderta avfall, även oljehaltigt avfall. 
  
 Krav på endast högkvalitativa tankfartyg för all farlig last in- klusive olja, inga anmärkningar från besök i tidigare hamnar (i Östersjöregionen och annorstädes), fartyg utrustade med transpondrar och/eller annan utrustning för kontroll och spårning (enligt Helsingforskonventionen, bilaga IV), och vara klassificerade av välrenommerade klassificeringssäll- skap. 
  
 Mcfarland och trafikregler utformade så att känsliga områden undviks samt att skador från oljeutsläpp blir minsta möjliga om de skulle uppstå. 
  
 Kontrollerat utsläpp av barlastvatten för att minimera sprid- ningen av främmande organismer. 
  
 Inom ramen för samarbetet i HELCOM samordnas insatser för att borda, inspektera och uppehålla handelsfartyg som är misstänkta för brott mot nationella miljölagar. 
  
 Oljetransporter och annan farlig last utgör ett ökande hot för den marina miljön, inte minst i Östersjön. Havsrättskonvention ger i del XII stöd för relativt stränga åtgärder som kan vidtas när farty- gen ligger i hamn. Östersjöländerna kan utöva ett betydande infly- tande över sjöfarten och fartygens aktiviteter till sjöss genom till- trädesvillkoren till hamnarna. Det stärker ytterligare argumentet för att en regional samordning och inriktning av åtgärder skulle ha möjlighet att standardisera, förbättra och genomdriva bestämmel- ser i regionen. Detta skulle ge utökade möjligheter att vidta åtgär- der för att höja säkerheten inom sjöfarten i Östersjön. 
 År 2001 antog FAO den s.k. International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal Unreported and Unregulated Fishing. Denna handlingsplan uppmanar staterna att stänga sina 
 85 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 SOU 2003:72 
  
 hamnar för bekvämlighetsflaggade fiskefartyg, samt stänga sina marknader för produkter som fångats av sådana fartyg. Därtill uppmanar den staterna att avråda eller förhindra medborgare och näringsliv att äga, manövrera, chartra, arbeta eller på annat sätt göra affärer (t.ex. försäkra eller leverera proviant) med fiskefartyg under bekvämlighetsflagg. Både FN:s generalförsamling och WSSD har godkänt aktionsplanen. 
 Problemet med bekvämlighetsflagg och undermålig sjöfart i Östersjön bör hanteras på ett liknande sätt. Målsättningen är att inom ramen för  
 HELCOM-samarbetet 
  samordna insatser för att borda, visitera och uppehålla handelsfartyg som är misstänkta för brott eller hot om brott mot nationella miljölagar. Det kan medföra ett begränsat tillträde till hamnar och marknader för handelsfartyg och deras last om de seglar under bekvämlighetsflagg. Det kan även medföra begränsningar för företag som vill äga, chartra eller på annat sätt bedriva handel med fartyg som är registrerade i dessa län- der. I ett längre tidsperspektiv bör Sverige och övriga Östersjösta- ter arbeta för ett avskaffande av bekvämlighetsflaggningen för att komma till rätta med den obalans i rättigheter som f.n. råder mellan flaggstater och kuststater. I avvaktan på att detta sker bör ovanstå- ende förslag till åtgärder övervägas. 
 Fiske 
 Havsmiljökommissionen föreslår ett tidsbegränsat undantags- tillstånd där den gemensamma Europeiska fiskeripolitiken sam- ordnas med en förstärkt Helsingforskonvention. 
 Havsmiljökommissionen föreslår ett totalt fiskestopp för alla bestånd utanför biologiskt säkra gränser i Östersjön. 
 Under senare tid har fångstkapaciteten i de flesta fiskevatten med god marginal överskridit den nivå där bestånden beskattas över sin produktionsförmåga. Under efterkrigstiden har därför nationell äganderätt hävdats genom att ekonomiska zoner upprättats och utvidgats och genom att samhället fastställt totala fångstkvoter (TAC) för flera av de kommersiellt viktiga arterna. För  
 EU-med- 
  lemsländerna har förfarandet överförts från nationell överhöghet till EU. 
 86 
  
 SOU 2003:72 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 Dagens förvaltning av fisket i Östersjön är inte långsiktigt håll- bart. Alltför stora fångstkvoter har fastställts och fiskeflottorna har inte anpassats till ekosystemets förmåga att producera fisk. Över- fiskning, fisk som kastas över bord, svartfiske och fritt tillträde är huvudskälen till överexploateringen i modernt fiske och till för- valtningens misslyckande. 
 Havsmiljökommissionens förslag till revidering av Helsingfors- konventionen skapar möjligheter att hantera åtgärder regionalt där den övergripande strategin skulle vara att fisken i första hand måste ses som en del av ekosystemet och först i andra hand som en resurs. Detta innebär att fiskbestånden inte får beskattas i så stor omfattning att fiskens funktion i ekosystemet påtagligt förändras. I de fall vi inte känner gränserna för när en påtaglig förändring för- väntas ske måste försiktighetsprincipen tillämpas. 
 En samordning av EU:s fiskeripolitik med en reviderad Wilson singforskonvention bör kombineras med en analys av hur bristerna i beslutsstrukturerna och förvaltningen kan åtgärdas. Dessa slutsat- ser kan sedan användas för att komma tillrätta med problemen med fiskeriförvaltningen inom EU. 
 Den viktigaste åtgärden i dagens beståndssituation är att minska fiskeridödligheten, dvs. den andel av fiskbestånden som fångas i fisket, så att beståndens produktionskapacitet inte reduceras. För torsken i Östersjön finns beräkningar gjorda våren 2002, som utgår från ICES bedömningar. Dessa visar att om torskfisket stoppas helt i tre år så kan ett torskbestånd inom biologiskt säkra gränser uppnås i Östersjön, dvs. östersjöbestånden inte längre hotas av kollaps. En minskning av torskfisket med 70 procent, grundat på samma beräkningar, kan det ta upp till sju år att nå samma nivå. I detta sammanhang är det också viktigt att framhålla att bestånden bör tillåtas växa till nivåer långt över den biologiskt säkra gränsen. Detta för att få upp bestånden till en sådan nivå att fiskens funk- tion i ekosystemet säkerställs och produktionen av fisk blir största möjliga. 
 Fiskeriförvaltning innebär dock en ständig anpassning till nya förutsättningar. Till exempel kan ett mycket massivt saltvattensin- brott i Östersjön, liksom andra faktorer, vara positiva för torskens reproduktion. Det är med andra ord svårt att säga hur mycket fisket måste minska i generella termer. Det viktiga är att förvalt- ningen tillämpar försiktighetsprincipen och att den biologiska råd- givningen ges högsta prioritet. En tillämpning av försiktighetsprin- cipen skall enligt Havsmiljökommissionen bl.a. innebära att fiskbe- 
 87 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 SOU 2003:72 
  
 stånd som ligger under den biologiskt säkra gränsen inte får beskattas överhuvudtaget. Mot bakgrund av detta föreslår Havs- miljökommissionen ett totalt fiskestopp för dessa bestånd till dess bestånden uppnått biologiskt säkra gränser och därefter en förvalt- ning som innebär att bestånden når den storlek där den högsta produktionen sker och där fiskens roll i ekosystemet är återställd. Under avsnitt 5.2 återkommer vi med förslag till nationella fiskeåt- gärder. 
 Övergödning 
 Havsmiljökommissionen föreslår att länderna runt Östersjön utvecklar effektbaserade mål för övergödning och beslutar om rättsligt bindande åtaganden för att nå målen baserat på de mest kostnadseffektiva lösningarna. 
 Östersjöländerna skall också ges möjlighet att gemensamt rikta miljödelen av EU:s jordbruksstöd till de områden inom regio- nen där störst effekt uppnås. 
 Länderna runt Östersjön måste enas om ett nytt sätt att arbeta för att genomföra kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning i havet. Den förstärkta förvaltningen bör utveckla de instrument som behövs för en tvärsektoriell analys av mänsklig påverkan på den marina miljön. Samtliga länder bör harmonisera sina system för miljöutvärdering och miljöövervakning. Arbetet med att ta fram effektbaserade mål måste också utvecklas. De effektbaserade mål- sättningarna bör som inom luftvårdskonventionen endast före- skriva övergripande utsläppsreduktioner för länderna och inte detaljreglera de åtgärder som skall vidtas för att skapa utrymme för länderna att själv välja de mest kostnadseffektiva lösningarna. 
 Jordbruket är vår enskilt största källa till övergödning. I EU:s miljö- och landsbygdsprogram finns möjlighet till ersättning för åtgärder som minskar läckaget från jordbruksmarken. Inom ramen för den kommande revideringen av miljö- och landsbygdspro- grammet bör Östersjöländerna uppträda gemensamt för största möjliga tilldelning. En samordnad förvaltning ger möjlighet att rikta resurserna till de områden inom regionen där störst effekt kan erhållas. 
 88 
  
 SOU 2003:72 
  
 En ny förvaltning av havet 
  
 Polen är, med 39 miljoner invånare, det land som släpper ut mest näringsämnen i Östersjön. Räknat per invånare står emellertid Sverige för större utsläpp av kväve och fosfor. Våra utsläpp är betydligt högre än genomsnittet runt Östersjön. Under kapitel 5.2 återkommer vi med förslag på nationella åtgärder för att minska utsläppen av näringsämnen. 
 89 
 5 En nationell marin strategi 
 Havsmiljökommissionen föreslår att Sverige skall utarbeta en nationell marin strategi för att vända den negativa trenden i våra hav. Den marina strategin skall överbrygga den splittring som idag karaktäriserar havsmiljöarbetet. Arbetet skall utgå från en planering och en adaptiv förvaltning, där forskning och konti- nuerlig utvärdering av genomförda åtgärder kopplas samman. De nationella miljökvalitetsmålen  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning  
 samt  
 Giftfri miljö  
 bör komplet- teras. 
 Havsmiljökommissionen har haft till uppgift att utgöra ett kom- plement till miljömålsarbetet. Erfarenheter och sakkunskap har inhämtats nationellt och internationellt. Redan tidigt konstaterade Havsmiljökommissionen att splittringen är stor bland olika aktö- rer, intressenter och nyttjare av havet. Hur man mest effektivt överbygger denna splittring är inte självklart och problemen är inte unika för Sverige. 
 Australien presenterade sin nationella Oceans policy år 1998. I den drog man slutsatsen att trots det förhållandevis goda miljötill- ståndet i Australiens hav krävs omfattande åtgärder för att vända den negativa trenden. Havet utsätts för en ökande påverkan av fiske, sjöfart, jordbruk, fysisk störning, annan naturresursutvin- ning, turism och rekreation. En amerikansk havsmiljökommission (Pew Oceans Commission) publicerade i början av juni år 2003 resultaten av sitt tre år långa arbete. Den drar slutsatsen att över- väldigande bevis pekar på att havet är i kris och att dagens sektors- indelade havsmiljöförvaltning har misslyckats. 
 Båda rapporterna förespråkar en ekosystemansats, där en central myndighet samordnar ett system av regionala råd, vilket skall underlätta regionala och lokala anpassningar och ett intersektoriellt samarbete. En omfattande planering av hur kusten och havet 
 91 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 används är nödvändig för att minska skadorna på de marina eko- systemen. 
 Havsmiljökommissionens analys och slutsatser överensstämmer till stora delar med de övergripande slutsatser som förs fram i dessa rapporter, vilket visar att problemen är likartade för många av värl- dens länder. Ett intensivt arbete med havsmiljöfrågor i många delar av världen gör det möjligt att hämta erfarenheter från andra länder samtidigt som det gör havsmiljön till en gemensam angelägenhet på högsta politiska nivå. 
 I avsnitt 3.2 har Havsmiljökommissionen redogjort för de brister som dagens sektorsansvar föranlett – ingen är ansvarig för havet i sin helhet och helhetssyn och samordning saknas. För att lyckas med det nationella marina arbetet måste dessa brister åtgärdas. Därtill bör berörda sektorer (fiske, jordbruk, sjöfart, industriella verksamheter) i större utsträckning arbeta gemensamt inom avrin- ningsområden och havsbassänger för att minimera påverkan på havet. 
 Utvecklandet av en nationell marin strategi utgör också ett kom- plement och en förstärkning av miljömålsarbetet och i avsnitt 5.2 lämnas förslag till kompletterande preciseringar, delmål och åtgärder till miljökvalitetsmålen  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning  
 och  
 Giftfri miljö 
 . 
  
 5.1 
  
 Zonering och adaptiv förvaltning av Sveriges hav 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår följande åtgärder inom ramen för en nationell marin strategi: 
  
 1. 
  
 Naturvårdsverket skall ges ett övergripande ansvar för havs- miljön. 
  
 2. 
  
 Naturvårdsverket skall ges i uppdrag att, tillsammans med be- rörda myndigheter, utarbeta ett planeringsunderlag för Sveriges havsmiljö. 
  
 3. 
  
 Nyttjande av havet skall regleras genom zonindelning. Natur- vårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer. 
  
 4. 
  
 Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning an- passad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. 
  
 5. 
  
 Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras ge- nom information. 
  
 92 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår åtgärder som bör vidtas omgå- ende i avvaktan på att de mer omfattande åtgärderna ovan genom- förs: 
  
 a) 
  
 Som ett första steg i en zonindelning stödjer Havsmiljökom- missionen förslaget om en utflyttning av trålgränsen. 
  
 b) 
  
 Fyra områden med fiskeförbud i vardera Östersjön (exkl. Kattegatt) och Västerhavet (Skagerrak och Kattegatt) skall in- rättas med ledning av tillgänglig kunskap. I vart och ett av de angivna havsområdena inrättas två kustnära områden och två utsjöområden. 
  
 c) 
  
 All fartygstrafik skall flyttas syd och öster om Hoburgs bank. 
  
 d) 
  
 Naturvårdsverket ges i uppdrag att ta fram ett första plane- ringsunderlag utifrån den kunskap som finns tillgänglig. Detta planeringsunderlag skall sedan revideras regelbundet med in- formation från de inventeringar och undersökningar som till- kommer i enlighet med det inventeringsprogram som föreslås i punkt 2 ovan. 
  
 Marin förvaltning präglas idag av att skydd och åtgärder satts in för enskilda arter och områden först i och med att ett akut hot upp- stått. Reglering av fiskuttag, områdesskydd och tillståndsgivning för fysisk exploatering sker fragmenterat istället för utifrån en hel- hetsbedömning. I kontrast till detta präglas förvaltningen av miljö och naturresurser på land av en samlad planering i form av över- siktsplaner och detaljplaner mm. Dessa anger hur hela områden skall disponeras. 
 Dagens förvaltning av havet innebär också att mer eller mindre kostsamma åtgärder sätts in utan att deras effekter utvärderas på ett tillfredställande sätt. Därför saknar vi idag kunskap om vilken effekt exempelvis åtgärder för att minska näringsläckaget från jord- bruket haft på havets innehåll av näringsämnen. Vi har också dålig uppfattning av vilka effekter den kostsamma utbyggnaden av kvä- verening vid våra reningsverk fått. 
 Vi behöver i betydligt större utsträckning än idag testa och utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder för att kunna förbättra insatserna. För att detta skall fungera behöver forskning knytas till förvaltningen och miljöövervakningen bör vara utformad så att den utgör en central del av uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder. 
 93 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 Dagens förvaltning präglas också av bristande samordning. Varje myndighet och sektor fokuserar på sina egna insatser, men en ana- lys av hur väl helheten fungerar saknas. I den framtida förvalt- ningen av zonerna krävs att sektorerna samarbetar för en gemen- sam problemlösning och uppföljning. Därmed kan deras helhetsan- svar för havet bli tydligare. Samtidigt ökar möjligheterna att dra lärdom av tidigare erfarenheter, liksom acceptansen för nödvändiga åtgärder. 
 Ett bredare engagemang skapar acceptans för en ekosystembase- rad förvaltning och man bör därför överväga ett aktivt deltagande i och ansvarstagande för besluten från olika intressegrupper. För att kunna tillämpa ekosystemansatsen framgångsrikt måste även arbe- tet struktureras så att ett brett deltagande främjas. Tydliga besluts- processer anpassade till detta arbetssätt måste också utvecklas. Regeringens skrivelse  
 En samlad naturvårdspolitik  
 (Skr 2001/02:173) och Demokratiutredningens betänkande  
 En uthållig demokrati!  
 (SOU 2000:1) förespråkar även ett mer aktivt delta- gande från den enskilde. Ekologisk hållbarhet kräver diskussion, kollektiva överväganden och gemensamma beslut. 
 1. Naturvårdsverket skall ges ett övergripande ansvar för havs- miljön. 
 Havsmiljökommissionen anser att Naturvårdsverket bör få ett övergripande ansvar för havsmiljön. Naturvårdsverket bör få i upp- drag att identifiera brister och föreslå de förändringar som behövs när det gäller myndigheternas instruktioner för att sektorsansvaret skall kunna utvecklas och samordnas. Naturvårdsverket skall före- slå avgränsningen och mandatet för respektive sektor, myndighe- tens roll i förhållande till sektorns olika aktörer och rollfördel- ningen mellan de myndigheter som har ansvar för marina miljöfrå- gor. I detta bör ingå att föreslå hur en tvärsektoriell samordning skall säkerställas. 
 2. Naturvårdsverket skall ges i uppdrag att, tillsammans med berörda aktörer, utarbeta ett planeringsunderlag för Sveriges havsmiljö. 
 Den information som finns idag är inte heltäckande. Sjöfartsverket, SGU och SMHI har i uppdrag att ta fram information om den marina miljön inom sina respektive ansvarsområden. Något mot- svarande uppdrag finns däremot inte avseende den översiktliga bio- 
 94 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 logiska informationsinhämtningen för havsmiljön. Information av militär karaktär bör i största möjliga mån göras tillgänglig. Där- utöver finns information hos yrkesfiskare, sportfiskare och andra aktörer som bör tas tillvara. 
 Riksrevisionsverket säger i en rapport (RRV 1998:62) att natio- nella inventeringar, med enhetlig metodik och tydliga kriterier för bedömning av naturvärden, har varit en stark drivkraft i arbetet med att bevara vissa naturtyper på land. I dag saknas, med några få undantag, en sammanhållen inventering av vattenmiljöerna i Sverige, både för hav och kustvatten samt sjöar och vattendrag. I de fall inventeringar finns är de inte konsekvent genomförda och sak- nar enhetlig metodik, vilket gör materialet svårt att jämföra och sammanställa. Regeringen har konstaterat (skr. 2001/02:173) att en nationell inventering av sjöar och vattendrag samt kustvatten (enligt ramdirektivets definition) bör genomföras. 
 Havsmiljökommissionen anser att inventeringsmålet bör utökas till att omfatta Sveriges ekonomiska zon. Idag är bara en bråkdel av denna yta inventerad på ett sätt som ger ett tillräckligt underlag för förvaltning. Det finns ett stort behov av planering av olika former av nyttjande både i kust- och i utsjöområden. En sådan planering ger möjlighet till ett helhetsgrepp för att hantera och fördela olika verksamheter i havet. Ett detaljerat planeringsunderlag skapar exempelvis förutsättningar för att förlägga fartygsrutter och anlägga vindkraftverk där de gör minst skada, det ger också möjlig- het till en helhetssyn på hur skyddet av specifika havsmiljöer ska utföras och hur kustzonen i övrigt skall användas. 
 Kustzonsplanering kräver en avancerad karta. En sådan karta bör vara digital och  
 GIS-baserad 
  och tillhandahålla en samlad informa- tion avseende djupförhållanden, bottenbeskaffenhet, strömför- hållanden och marina livsmiljöer med karaktärsarter samt lek- områden för fisk. Kartan bör också innehålla information om olika former av nyttjande, såsom fiske, vattenbruk, fartygsrutter, upp- läggningsområden för fartyg, turism och olika former av fysisk exploatering. Även större miljöstörning såsom syrefria bottnar, igenväxta havsvikar och gifthaltiga sediment bör indikeras. 
 Havsmiljökommissionen anser att Naturvårdsverket bör få i uppdrag att ta fram ett program och en tidsplan för samordning och finansiering av marina inventeringar av kust- och utsjöområden som skall ligga till grund för planeringsunderlaget. Arbetet med detta program skall ske i samarbete med de kustnära kommunerna, länsstyrelserna, Sjöfartsverket, SGU, SMHI, Fiskeriverket, Artda- 
 95 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 tabanken och de marina forskningscentra. Planeringen skall belysa hur inventeringsarbetet kan genomföras och samordnas med den reguljära marina undersökningsverksamheten hos dessa myndig- heter. Det skall också framgå av programmet vilka befintliga underlag som kan nyttjas, vad som kan göras på reguljär basis och vad som kräver kompletterande finansiering. Möjligheter till att utnyttja undersökningar som gjorts av andra myndigheter, som t.ex. Försvarsmakten, i marin miljö, skall eftersträvas. 
 Naturvårdsverket skall också ta fram ett första preliminärt plane- ringsunderlag med den information som idag finns tillgänglig. Detta planeringsunderlag skall sedan revideras regelbundet med information från de inventeringar och undersökningar som till- kommer i enlighet med programmet. 
 3. Nyttjande av havet skall regleras genom zonindelning. Natur- vårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer. 
 Förvaltningen av havet utgår idag från rätten att nyttja havet. Där det föreligger akuta behov att begränsa nyttjandet har olika former av skydd införts, såsom naturreservat, fågel- och sälskyddsområ- den, förbud mot trålning, m.m. Ytan av skyddade områden i havet är dock liten jämfört med den skyddade ytan på land och fritt nyttjande är normen och varje inskränkning i nyttjandet måste motiveras. Havsmiljökommissionen vill understryka vikten av ett omvänt synsätt. Detta är i samklang med både ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. Goda exempel på hur detta kan fungera finns att hämta från t.ex. Stora Barriärrevet. 
 Havsmiljökommissionens förslag är att hela det svenska territo- rialvattnet indelas i zoner för olika typer av nyttjande. Zoneringen skall t.ex. innehålla zoner där inget uttag av biologiska resurser skall ske och där även tillträde i vissa fall begränsas (t.ex. bullerfria zoner såsom föreslås i miljömålsutredningen), zoner för vissa typer av brukande och områden för alla former av nyttjande under de principer för fiske, sjöfart och annan verksamhet som redovisas i detta betänkande. 
 Det planeringsunderlag som föreslås under punkt 2 skall ligga till grund för en zonering av havsmiljön. Innan detta planeringsunder- lag är framtaget skall skydd av specifika miljöer inrättas omgående och utvärderas i en adaptiv förvaltning. Dessa områden bör sam- ordnas med redan planerade områden, t.ex. inom Natura 2000- systemet. 
 96 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 För att påbörja en zonering av Sveriges havsmiljö stödjer Havs- miljökommissionen Fiskeriverkets förslag om en utflyttad trål- gräns. Dess genomförande skall utgöra grunden till ett stort skyd- dat kustnära område med olika typer av redskapsregleringar och andra föreskrifter. 
 Zoner med fiskeförbud 
 Det finns idag inga marina områden i Sverige med permanent för- bud för allt fiske. Internationellt är detta dock en beprövad skyddsform. Det finns många internationella exempel på hur mängden och artrikedomen av fisk och andra arter ökar i sådana områden (internationellt kallade marina reservat). Det finns också vetenskapliga undersökningar som visar att andra delar av ekosys- temet förändras när det finns mycket fisk och fisk av olika storle- kar. Områden där fiske inte är tillåtet kan alltså ha positiva effekter både på bestånden av kommersiella arter och på övriga delar av ekosystemet. Sådana effekter kan endast uppnås och utvärderas med hjälp av skyddade områden med fiskeförbud. 
 Bland Sveriges miljömål ingår att inrätta ett område med fiske- förbud till år 2010. Detta är enligt Havsmiljökommissionen en otillräcklig målsättning. Det kommer inte att ge tillräckligt med information om värdet av fiskefria områden och ännu mindre bidra till en snabb lösning på beståndsproblemen. Vårt förslag är istället att minst fyra områden i vardera Östersjön (exkl. Kattegatt) och Västerhavet (Skagerrak och Kattegatt), två kustnära och två utsjö- områden, inrättas som en första åtgärd i väntan på att ett plane- ringsunderlag för en mer heltäckande zonering finns tillgängligt. Syftet med att inrätta zoner med fiskeförbud är att bidra till att minska risken för beståndskollaps, att bygga upp fiskbestånd med diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk samman- sättning, att skydda andra naturvärden samt att fungera som refe- rensområden för forskning och förvaltning. 
 97 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 Zonering av farleder 
 De negativa effekterna av sjöfart är ofta knutna till vissa platser, t.ex. längs fartygsrutter där illegala utsläpp av olja är vanliga samt i svårnavigerade områden där risken för fartygsolyckor är stor. Tanner för oljespill till följd av en olycka kommer alltid, oavsett vilka åtgärder som vidtas för att förbättra fartygens kvalitet, att kvarstå och det är därför angeläget att skydda de mest värdefulla områdena. Zoneringen måste därför också innefatta farledsdragningar, där en analys av konsekvenser för havsmiljön bör vara styrande. 
 Som ett första led i zonering av farleder föreslår Havsmiljö- kommissionen att all fartygstrafik flyttas syd och öster om Hoburgs bank. Detta för att reducera skador på  
 Natura-2000 
  om- råden och andra värdefulla områden längs Gotlands ostkust vid olyckor med handelsfartyg. Uppdrag med ansvar för detta bör ges till Naturvårdsverket i samarbete med Sjöfartsverket. En vidareut- veckling av detta förslag finns under avsnitt 5.2 Sjöfart. 
 Planeringen som skall leda till en zonering behöver grundas på ett omfattande underlag. I planeringen måste särskilt utrymmes- och resurskrävande nyttjande såsom trålfiske, vattenbruk, havsba- serad vindkraft och annan fysisk exploatering såsom hamnbygge, grustäkt, muddertippning m.m. tas i beaktande. 
 En zonindelning och de restriktioner i nyttjande som detta inne- bär måste utvärderas och åtföljas av förbättrade åtgärder och en revidering av zonindelningen. Till detta krävs en adaptiv förvalt- ning. 
 4. Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning an- passad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. 
 Stor vikt måste läggas vid att utvärdera, analysera, justera eller för- ändra vidtagna åtgärder som satts in för att nå specifika mål, i enlighet med en adaptiv förvaltning. 
 Relevanta delar av den marina forskningen samt miljöövervak- ningen måste anpassas till att bli redskap i en adaptiv förvaltning. Miljöövervakningen måste förstärkas för att kunna visa på effek- terna av vidtagna åtgärder. Betydande medel bör därför satsas på att utveckla och tillämpa en mer strategisk miljöövervakning. Det lokala, regionala och nationella övervakningsarbetet måste bedrivas med gemensamma kvalitetskrav. Främst behöver syftet med miljö- övervakningen preciseras och inordnas i en adaptiv förvaltning där 
 98 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 varje mätning ingår som underlag för att utvärdera effekterna av genomförda åtgärder. Informationsutbytet behöver dessutom öka såväl lokalt, regionalt som nationellt genom tillgång till jämförbara data av god kvalitet. All data från miljöövervakningen måste dess- utom göras lättillgänglig för alla forskare oberoende av om de är inblandade i miljöövervakningsprogrammen eller inte. En samord- ning innebär ett effektivare utnyttjande av resurser, bättre datakva- lité och väsentligt större informationsutbyte. 
 Ansvaret för forskning och miljöövervakning i våra havsområden är idag spridd på flera aktörer. Naturvårdsverket ansvarar för det marina miljöövervakningsprogrammets utformning på nationell nivå, medan den löpande verksamheten fördelats på myndigheter, marina centra eller enskilda universitetsinstitutioner. Lokalt driver länsstyrelser, kommuner och vattenvårdsförbund mätprogram, men samordning, gemensamma kvalitetskrav och ett gemensamt upplägg saknas. Datakvalitén är därför varierande, vilket gör det svårt att nyttja informationen för utvärdering av tillståndet i kust- området. Detta gäller till stor del även recipientkontrollen som inte heller samordnas med annan mätverksamhet eller underställs gemensamma kvalitetskrav. I vissa områden har kustvattenvårds- förbund bildats vilket givit eller kommer att ge förbättringar med avseende på samordning och kvalitet, men det är väsentligt att samordning också sker nationellt. Genom att miljöövervakningen allt mer läggs ut på entreprenad distanseras den från forskningen. Därmed minskar deltagandet från forskare/universitetsinstitutioner vilket i sin tur försämrar förutsättningarna för en adaptiv förvalt- ning. 
 Övergödning och gifter i havsmiljön är till stor del ett resultat av aktiviteter på land. EU:s ramdirektiv för vatten (vattendirektivet) innebär ett intensivt arbete med vattenkvalitetsfrågor inom hela avrinningsområdet. Fokus ligger på åtgärder på land som leder till förbättrad vattenkvalitet. I Sverige föreslås fem regionala vatten- myndigheter som vardera skall ansvara för att genomföra ramdi- rektivet för vatten i Sverige (SOU 2002:105). Ett genomförande av vattendirektivet kan innebära en förskjutning mot ett mer tilläm- pat, tvärsektoriellt angreppssätt, där resultaten från forskning och miljöövervakning kopplas till förvaltningen. Ett genomförande av vattendirektivet skulle kunna medföra en positiv effekt på vatten- kvalitén i de svenska kustområdena. Det är därför viktigt att även koppla förvaltningen av havet till ramdirektivet för vatten. I sam- band med detta bör fördelningen av resurser mellan söt- och salt- 
 99 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 vatten övervägas. Havsmiljökommissionen anser dessutom att fis- ken i kustvattnet, utifrån en ekosystemansats, självklart bör lyda under vattendirektivet. 
 Sveriges havsområden bör delas in i regioner i överensstämmelse med naturliga havsområden och dessa bör länkas till de fem före- slagna vattendistrikten. Den regionala indelningen kommer bl.a. att ge en tydligare bild av genomförda åtgärder på land inom respek- tive avrinningsområde. 
 Den adaptiva havsmiljöförvaltningen bör understödjas av Sveri- ges marina centra. Dessa kan bidra med kompetens för forskning och övervakning samt tillhandahålla kunskap och underlag till för- valtningsplaner för kusten. Landets marina centra bör i större ut- sträckning än idag involveras i att utveckla en mer ändamålsenlig miljöövervakning. 
 5. Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras genom information. 
 Genom att övervaka miljötillståndet genereras information om framsteg i arbetet med den nationella marina strategin. Information från miljöövervakningen sprids idag genom en informationsbro- schyr som Sveriges marina centra ger ut. Detta initiativ är angeläget och bör utvecklas för att djupare analysera mänskliga aktiviteters påverkan på havets ekosystem. För att kunna lösa vissa miljö- problem krävs attitydförändringar hos en bred allmänhet. Kontinu- erlig återföring av övervakningsresultaten skapar kunskap om och intresse för havets miljötillstånd, både hos allmänhet och hos poli- tiker. En inledande fokusering på hanterbara problem och fram- gångar med den nationella marina strategin skapar också förtroende för arbetet. 
 Framgångsrika exempel på alla nivåer bör lyftas fram och kom- municeras för att visa på möjligheter att åstadkomma förbättringar av miljötillståndet. Landets marina centra bör i samarbetet med Naturvårdsverket ytterligare utveckla den årliga populärvetenskap- liga rapporten om miljötillståndet och framgångarna i arbetet med den nationella marina strategin. 
 100 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 5.2 
  
 Preciseringar, delmål och åtgärder som komplement till miljömålsarbetet 
  
 Miljömålsutredningen uppskattar att de tre miljömålen som rör havet ej kommer att uppnås till år 2020 med de insatser som idag är föreslagna. Havsmiljökommissionen delar den bedömningen och drar även slutsatsen att miljömålen inte överhuvudtaget kan uppnås med enbart nationella åtgärder men att ett kraftfullt politiskt arbe- tet internationellt krävs för att uppfylla de av riksdagen beslutade målen. Havsmiljökommissionen drar också slutsatsen att utöver pågående miljömålsarbetet och internationella insatser behövs kompletterande åtgärder för att miljökvalitetsmålen ska uppnås till år 2020. 
 Sjöfart 
 Fartyg som är dåligt byggda, i kombination med otillräckligt underhåll leder till en förhöjd olycksrisk. Ofta föreligger en kom- bination av undermåliga fartyg och befäl som saknar kompetens för sina uppgifter. Havsmiljökommissionens förslag till åtgärder syftar till att minimera sjöfartens negativa påverkan på havs- och kust- miljöer. Samtidigt är sjöfart ett energieffektivt och ur samhällssyn- punkt kostnadseffektivt transportmedel eftersom behovet av infra- struktursatsningar är litet. Med lokala undantag är också sjöfartens trängsel och bullereffekter för människor begränsade. Att trans- portera farligt gods sjövägen är i många fall att föredra ur säker- hetssynpunkt. Ett allvarligt problem med den ökande sjöfarten är dock förekomsten av undermåliga fartyg. 
 Havsmiljökommissionen föreslår ytterligare precisering av mil- jökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 : 
  
 A. 
  
 Ingen undermålig sjöfart skall trafikera våra omgivande hav. 
  
 B. 
  
 De mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens negativa konsekvenser. 
  
 C. 
  
 Räddningsberedskapen skall säkerställas. 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åt- gärder: 
  
 1. 
  
 Befraktaren (lastägaren) bör få ett större ansvar för valet av transport. 
  
 101 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 2. 
  
 Åtgärder syftande till att underlätta för kvalitetssjöfart skall vidtas. 
  
 3. 
  
 All fartygstrafik skall avledas från de mest värdefulla om- rådena. 
  
 4. 
  
 Räddningsberedskapen skall förstärkas vad gäller förmågan att utföra nödbogsering, nödläktring (överföring av flytande last mellan fartyg) och brandsläckning till sjöss. 
  
 A. Ingen undermålig sjöfart skall trafikera våra omgivande hav. 
 En orsak till många olyckor och incidenter, oavsett fartygstyp, är oseriösa operatörer och dåligt underhållna fartyg. Undermålig sjö- fart kan definieras som sjöfart som inte lever upp till föresatserna bakom gällande regelverk och överenskommelser. Undermålig sjöfart förekommer huvudsakligen inom sjötransporter där föräd- lingsvärdet av godset är lågt, dvs. långt från den slutliga konsu- menten av en färdig produkt. 
 Följande faktorer inom transportkedjan är viktiga indikationer avseende kvaliteten på sjöfarten: 
  
 Flaggstat. En bedömning av kvaliteten hos ett lands fartygsre- gister/sjöfartsadministration kan göras genom att studera hamnstatsorganisationen Paris MOU svarta/grå/vita lista över fartygsregister. Listan uppdateras årligen och finns tillgänglig på www.parismou.org. Grundtanken med listan är att flaggsta- ter som befinner sig högt upp på den vita listan skall tjäna på det genom att de utsätts för färre inspektioner. 
  
 Klassningssällskap. Denna organisation är den enda utöver rederiet som kan förväntas ha ingående kunskap om fartygets konstruktion och kondition. Klassningssällskapets roll är än viktigare för fartyg registrerade i länder som saknar egen sjö- fartsadministration och därför har delegerat ansvaret för sjösä- kerhet och miljö till sällskapen. Det finns ett  
  
 60-tal 
  klassnings- sällskap i världen varav ett tiotal är medlemmar i en internatio- nell samarbetsorganisation, the International Association of Classification Societies, IACS (Hopkins). Organisationen ställer vissa grundläggande kvalitetskrav på sina medlemmar. 
  
 Rederi och fartyg. Historik över ett fartyg och det bolag som driver det kan fås på Robinson där statistik och data grundas på information från hamnstatskontrollen. Här finns också uppgifter om bl.a. klassningssällskap och ansvarsförsäk- ringsgivare. 
  
 102 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Det finns flera indikatorer på rederier som satsar på kvalitetssjö- fart: 
  
 Frivilliga certifieringar ISO 9000 (kvalitet), ISO 14000 (miljö). 
  
 Frivilliga klassningar t.ex. CAP (skrovstruktur), RPS (dubble- ring av kritiska funktioner ombord), NAUT (navigation). 
  
 Frivilliga åtgärder t.ex. lågsvavligt bränsle och katalysatorer. 
  
 Satsningar på vidareutbildning av ombordpersonal utöver regel- krav som t.ex. Bridge Resource Management (BRM). 
  
 Ur lastägarens synvinkel är transporten endast en kostnad eftersom den inte bidrar till produktens förädlingsvärde. Därmed är priset den allt överskuggande faktorn för lastägaren som kund. Eftersom sjöfarten har stor betydelse för miljön har dock konsumenten och samhället i stort ett intresse av hur sjöfarten bedrivs. I dag är det endast redaren som är ansvarig för fartygets skick och drift. Ett incitament för att utveckla kvalitetssjöfart är därför att också last- ägare/befraktare har ett etisk ansvar för sitt val av transportör och/eller fartyg. 
 1. Befraktaren bör få ett större ansvar för valet av transport. 
 Marknaden för oseriös sjöfart minskar i samma takt som lastägaren tar ansvar för att sjötransportören sköter sig. 
 En ökad allmän kännedom om hela transportkedjan skapar tryck på lastägaren/varuproducenten att välja tonnage som uppfyller vissa miljökrav. Genom att belysa hela transportkedjan ökar därmed incitamenten att göra andra avvägningar än enbart priset för trans- porten. Drivkraften är att befraktaren är medveten om att hans transportval registreras och publiceras. Denne kommer att behöva ta ansvar för sjötransporterna för att undvika att förknippas med undermålig sjöfart. 
 Lastägarens åtagande bör i första hand bygga på frivilliga över- enskommelser som stimuleras genom informativa styrmedel. Det finns exempel på andra områden där detta har varit framgångsrikt bland annat från Danmark där oljeindustrin och sjöfartsnäringen har kommit överens om att endast använda tankerfartyg med dub- belskrov vid transporter av tunga, miljöfarliga oljor. 
 Genomförandet bör bygga på samverkansavtal mellan Sveriges redarförening, Svenskt Näringsliv och Sjöfartsverket med följande förpliktelser: 
 103 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 En avsiktsförklaring från befraktaren/lastägarens sida att i allt högre grad utnyttja tonnage som uppfyller kvalitetskrav utöver de rent kostnadsmässiga. 
  
 En avsiktsförklaring från den svenska sjöfartens sida att satsa på utveckling av energieffektiva, miljöanpassade och kommer- siellt intressanta sjötransportlösningar för den svenska indu- strin. 
  
 En offensiv forskningsplan bör också gemensamt tas fram av parterna för att utveckla sjöfarten till ett ännu mer attraktivt alternativ för svensk import/export samt också för transporter inom Sverige. 
  
 Från statsmakternas sida krävs också en avsiktsförklaring att skapa konkurrensneutrala villkor för kvalitetssjöfart i Sverige i förhål- lande till andra transportslag och till sjöfartsverksamhet i andra  
 EU-länder. 
  
 Internationella krav är oftast satta på en miniminivå, vilket inte driver på utvecklingen. Kvalitetskraven bör sättas högre och utgå ifrån de indikatorer på rederier som satsar på kvalitetssjöfart som listas ovan under A; certifieringar, klassningar, åtgärder för att minska föroreningar och satsningar på vidareutbildning av om- bordpersonal. 
 För en belysning av transportledet behövs sammanställd, årligen uppdaterad och för allmänheten lättillgänglig information om transportkedjan. För att informationen skall nå ut till näringsliv, media, konsumenter och organisationer krävs en informations- kampanj. Information om transportkedjan finns, men måste sam- manställas och presenteras på ett lättillgängligt sätt. Viktiga aktörer är Naturvårdsverket och Sjöfartsverket, näringslivet, konsument- organisationer och media. 
 2. Åtgärder syftande till att underlätta för kvalitetssjöfart skall vid- tas. 
 Att generellt skärpa regelverket för sjösäkerhet och miljöskydd är både naturligt och nödvändigt efterhand som kunskapen ökar. Ett problem är dock att skärpta regler ökar pressen på kvalitetssjöfar- ten. Samtidigt ökar klyftan mellan kvalitetssjöfart och den under- måliga sjöfart som sannolikt inte kommer att vidta några åtgärder, utan istället finna nya vägar för sin verksamhet. Därför krävs att en striktare kontroll av sjöfarten kombineras med incitament för kva- litetsoperatörer. 
 104 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Sjöfarten är en internationell näring och därför måste den inter- nationella processen påverkas. Det pågår ett arbete med att identi- fiera vad som är kvalitetssjöfart inom IMO och det är angeläget att Sverige tar en ledande roll i detta för att skynda på processen. 
 Syftet är att ge kvalitetssjöfarten neutrala konkurrensvillkor. Därmed kan de ansvariga myndigheterna istället rikta sina resurser mot den sjöfart som misstänks bryta mot regler som t.ex. kravet om att lämna avfall till mottagningsanordningar i hamn. 
 Havsmiljökommissionen föreslår att rederier/operatörer som uppfyller fastställda kvalitetskrav ges en ökad möjlighet till egen- kontroll inom ramen för hamnstatskontrollen. Eftersom egenkon- troll kan innebära tidsbesparing skulle det ge befraktarna ytterligare incitament att använda kvalitetstonnage. Utöver detta bör också systemet med ekonomiska styrmedel (lägre hamn- och/eller farled- savgifter) vidareutvecklas i sådana fall där särskilda miljöåtgärder vidtas. Dessutom bör Sverige arbeta internationellt inom IMO för att bekämpa undermålig sjöfart. Ett kvalitetssystem för flaggstater håller på att utarbetas inom IMO. Sverige bör vara drivande för att en sammanslutning av intresserade länder inom IMO skall gå före och t.ex. inte tillåta att undermålig sjöfart anlöper hamnar i dessa länder. 
 Miljömedvetenheten inom svensk sjöfart är generellt stor. Inget land i världen har en så hög andel fartyg med avgasrenade motorer och lågsvavliga bunkeroljor som Sverige. När det gäller flaggstater- nas prestation vid fartygsinspektioner inom hamnstatsarbetet i Europa, Paris MOU, återfinns svensk sjöfart på den vita listan. Svensk sjöfart kommer således att gynnas av att information om transportledet sprids till konsumenterna. I första hand kommer lastägare/varuproducenter att vilja undvika att förknippas med undermålig sjöfart. I förlängningen kan den information som tas fram också användas för att stärka deras varumärken genom att det förknippas med kvalitetstransporter. 
 Den miljönytta som kan uppnås genom åtgärderna ovan är bero- ende av vilka miljökriterier som tillämpas på kvalitetssjöfart. Utifrån de indikatorer som vi listat för kvalitetssjöfart (ovan under A) handlar det om minskad olycksrisk med olje/kemikaliespill som följd, minskade luftföroreningar, bättre hantering av barlastvatten för att minska risken för spridning av främmande organismer samt mindre risk för problem med farliga båtbottenfärger. 
 105 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 B. De mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens nega- tiva konsekvenser. 
 Ett av delmålen i miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans  
 är att de illegala oljeutsläppen skall vara försumbara år 2010. Risken för oljespill vid olyckor eller misstag kommer alltid att kvarstå och det är därför angeläget att skydda de mest värdefulla områdena samt att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa räddningsberedskapen. 
 Biologiska värden hotas i varierande grad av direkta och indirekta effekter av sjöfarten. Negativa effekter av sjöfart förekommer främst längs fartygsrutter där illegala utsläpp av olja är vanliga och vid svårnavigerade områden där risken för fartygsolyckor är stor. Vi har inte en heltäckande bild av var konflikter mellan naturvårds- och sjöfartsintressen kan uppträda. Det finns dock tillräckligt med underlag för att avgöra vilka platser som ur ekologiskt perspektiv bör undvikas. 
 3. All fartygstrafik skall avledas från de mest värdefulla områdena. 
 All fartygstrafik flyttas syd och öster om Hoburgs bank för att reducera skador på  
 Natura-2000 
  områden och andra värdefulla områden längs Gotlands ostkust vid olyckor med handelsfartyg. 
 Miljöeffekterna av en oljeolycka varierar beroende på var olyckan inträffar. Till exempel finns cirka 90 procent av de ca nio miljoner övervintrande sjöfåglarna i Östersjön på mindre än fem procent av dess yta (se figur 5.1). På grund av att sjöfarten bedrivs i områden med stora naturvärden kan även små oljeutsläpp få stora och lång- siktiga konsekvenser på fågelbestånden om de inträffar vid olyck- liga tidpunkter. Ett större oljeutsläpp kan om det inträffar vid ett viktigt övervintringsområde utradera större delen av Europas bestånd av vissa arter. 
 106 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Figur 5.1  
 Fördelning av övervintrande alfåglar i Östersjön samt nu- varnade och alternativ fartygsrutt. Källa: Durinck m.fl. 1994. Gra- fik: Bruce. 
  
 Upp till en miljon alfåglar (25 procent av Europas bestånd) övervintrar vid Hoburgs bank sydost om Gotland (Durinck m.fl. 1994). 
  
 Längs nuvarande fartygsrutt, som går igenom det av EU nyli- gen beslutade Natura 2000 området Hoburgs bank, passerar ca 40 000 fartyg per år. 
  
 Oljeutsläpp från fartyg leder till att mer än 100 000 alfåglar oljeskadas årligen i Östersjön. 
  
 107 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 Betydelsen av Hoburgs bank och Norra Midsjöbanken ökar för övervintrande fåglar under vintrar då Rigabukten och Pom- merska bukten syd om Bornholm är isbelagda. 
  
 Idag finns rekommendationer inom HELCOM om att flytta den tyngre fartygstrafiken (fartyg med ett djupgående på över 12 meter) syd om Hoburgs bank. Eftersom huvuddelen av de ca 40 000 fartygspassager som årligen går över Hoburgs bank utgörs av fartyg med djupgående mindre än 12 meter bör även denna trafik omfattas. 
 C. Räddningsberedskapen skall säkerställas. 
 Den ökande oljehanteringen med tankfartyg som lastar över 100 000 ton och ökad trafik av handelsfartyg innehållande  
 1000-tals 
  ton bunkerolja ställer krav på kompletteringar av räddnings- tjänstförmågan. En olycka där 10  
 000-tals 
  m 
 3  
 olja kommer ut i havet kan inte till avgörande del tas omhand till sjöss. Inter- nationella erfarenheter visar att en sådan olycka får stora konsek- venser under lång tid för kustbefolkningens levnadsbetingelser och för miljön längs stora kuststräckor. 
 4. Räddningsberedskapen skall förstärkas vad gäller förmågan att utföra nödbogsering, nödläktring och brandsläckning till sjöss. 
 Det finns goda internationella exempel på att resurser att nödbog- sera eller nödläktra ett fartyg liksom att släcka brand till sjöss har förhindrat stora oljeutsläpp. Studier genomförda av Helsingfors- kommissionen visar att denna typ av resurser är obefintliga på långa kuststräckor inom Östersjöområdet, inte minst i Sverige. Förmå- gan att tidigt möta allvarliga olyckor bör därför stärkas och resur- serna samplaneras i olika delar av Östersjön. 
 Kustbevakningen har av regeringen fått i uppdrag att genomföra en förstudie gällande tre större fartyg för räddningsinsatser till sjöss bl.a. för att tillgodose ökade krav på svensk förmåga. 
 Internationella samarbetsavtal inom ramen för Helsingfors- kommissionen bör utgöra grunden för en samordning av rädd- ningsresurserna i Östersjön. 
 108 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Fiske 
 Havsmiljökommissionen föreslår en övergripande strategi på fis- kets område som innebär att fisken skall förvaltas som en del av ekosystemet och att försiktighetsprincipen skall tillämpas. 
 Fisken i havet är en allmän resurs och rätten att bedriva ett yrkesmässigt fiske medges av staten under givna villkor. Tillgången på fisk är begränsad och förluster i hanteringen kan inte kompense- ras med ökat uttag. Det kan i längden inte accepteras att fisk fångas och slängs överbord på grund av dålig precision och selektion i red- skapen. Kortsiktiga ekonomiska hänsyn får inte prioriteras framför långsiktiga mål som gynnar hela fiskerinäringen, konsumenterna och resursens fortbestånd. 
 Havsmiljökommissionens bedömning är att miljökvalitetsmålet 
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 inte kommer att kunna uppnås utan kraftfulla och omedelbara åtgärder på fiskets område. De förslag till reviderade delmål och åtgärder som Havsmiljökom- missionen anser måste genomföras nationellt presenteras nedan. En förutsättning för att miljökvalitetsmålet skall uppnås är också att lika omfattande förändringar av fiskeriförvaltningen genomförs i länder med vilka vi delar fiskbestånd. Sverige måste i en dialog med dessa länder starkt trycka på behovet av liknande insatser. För Östersjön ryms detta inom den föreslagna regionala åtgärder (Bryt loss Östersjön). För Skagerrak måste denna diskussion ske separat. 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår följande revidering av delmål 4 och 5 i miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård: 
  
 A. 
  
 Andelen fisk som fångas i fisket skall senast år 2010 inte vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibe- hålls. Detta kräver också att bestånden återuppbyggts till ni- våer betydligt över biologiskt säkra gränser. 
  
 B. 
  
 Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av marina dägg- djur understiga 1 procent av respektive bestånd. Bifångster av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk skall inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationerna eller på ekosystemet. 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åt- gärder: 
 1. Förutsättningarna för en fiskevårdslag skall utredas. 
 109 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 2. 
  
 Andelen av fiskbestånden som fångas skall minska och fångstuttagen skall fastställas på biologisk grund. 
  
 3. 
  
 Fångstbegränsningar skall fastställas för alla nyttjade arter och bestånd. 
  
 4. 
  
 Fångstkapaciteten skall anpassas till den tillgängliga fiskere- sursen. 
  
 5. 
  
 Selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap skall ut- vecklas och användas. 
  
 6. 
  
 Samrådsgrupper för bifångstreduktion skall skapas. 
  
 7. 
  
 Ett fångstteknologiskt institut skall inrättas. 
  
 8. 
  
 Miljökonsekvensbeskrivning vid prövning av fiske och fiskemetoder skall införas och principen om bästa tillgäng- liga teknik skall tillämpas. 
  
 9. 
  
 Satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi skall genomföras. 
  
 10. 
  
 Den vetenskapliga rådgivningen inom ICES skall förstärkas och breddas. 
  
 11. 
  
 Miljömärkning av fisk skall utvecklas och tillämpas. 
  
 A. Andelen fisk som fångas i fisket skall senast år 2010 inte vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibehålls. Detta kräver också att bestånden återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser. 
 Havsmiljökommissionen föreslår att nuvarande delmål 5 under miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 omformuleras så att även fiskens viktiga roll i ekosystemet beaktas. 
 Många fiskbestånd befinner sig idag utom biologiskt säkra grän- ser till följd av alltför hård exploatering. Läget är särskilt allvarligt för flera bottenlevande fiskbestånd som exempelvis torsk, kolja och rödspotta. Storleken hos andra bestånd, t.ex. skarpsillen i Öster- sjön, är en följd av för få torskar (rovfiskar) snarare än en god för- valtning. Ett fiskuttag som inte är anpassat till ekosystemens lång- siktiga produktionsförmåga hotar såväl bestånden som fiskerinär- ingen. 
 1. Förutsättningarna för en fiskevårdslag skall utredas. 
 Havsmiljökommissionen föreslår att en utredning tillsätts för att lägga fram ett förslag till en reglering av fisket som tydligt visar att fiskevården är en del av naturvården, och att detta bör vara den primära utgångspunkten för regleringen av fisket. Fiskelagen tar sin 
 110 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 utgångspunkt i fiskerätten. Med en fiskevårdslag kan målsättningen för fiskevården uttryckas tydligare. Här kan en jämförelse göras med lydelsen i 1§ skogsvårdslagen (1979:429) som stadgar att sko- gen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Även miljöbalken har inledningsvis en motsvarande para- graf. 
 Med en ny fiskelagstiftning kan behovet av miljökonsekvensbe- skrivningar av fiskemetoder tillgodoses. Principerna för när en sådan skall krävas kan tydliggöras liksom frågor rörande dess finan- siering. En ny lagstiftning kan också reglera principen om att bästa tillgängliga teknik skall tillämpas vid fiske. 
 2. Andelen av fiskbestånden som fångas skall minska och fångstut- tagen skall fastställas på biologisk grund. 
 Den viktigaste åtgärden för att rädda hotade fiskbestånd är att minska den andel av fiskbeståndet som dör till följd av fiske, den s.k. fiskeridödligheten. Eftersom fångstkvoterna (TAC:erna) för många fiskbestånd under flera år har fastlagts på en högre nivå än den nivå som de biologiska förutsättningarna medger har en ökande andel av fisken i ett bestånd fångats, dvs. fiskeridödligheten har ökat. I dag dör årligen omkring 60 procent av individerna i många bestånd genom fiske. Om fiskeridödligheten sänks kraftigt kan bestånden byggas upp till nivåer där produktionen av fisk är betydligt större än idag. På denna nivå kan mer fisk fångas än idag trots att den andel av beståndet som dör genom fiske hålls på en betydligt lägre nivå. För ett långsiktigt hållbart fiske bör inte fler än cirka 30 procent av individerna i ett bestånd fiskas upp per år. (se figur 5.2). 
 111 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 antal fiskar i havet 
  
 1 
  
 2 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 6 
  
 7 
  
 8 
  
 ålder år 
  
  30% fiskeridödlighet  
  60% fiskeridödlighet 
  
 fiskefångst i vikt 
  
 1 
  
 2 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 6 
  
 7 
  
 8 
  
 ålder år 
  
  30% fiskeridödlighet  
  
  60% fiskeridödlighet 
  
 Figur 5.2.  
 Modellen jämför två scenarier: en låg (30 procent) och en hög (60 procent) fiskeridödlighet. Fiskefångsters storlek beror på tillväxt hos enskilda fiskar och överlevnad per ålder. Tillväxt per ålder och antal ettårig fisk antas vara oförändrad oavsett fiskets omfattning. Summan av fångsten för alla åldrar blir mer än fyra gånger större vid lägre (30 procent) fiskeridödlighet än vid högre fiskeridödlighet. Detta är ett generellt exempel, grundat på faktiska data. (I tillägg kan nämnas att resultatet av ett för högt fiskuttag, 60 %, också ger en lägre lekbiomassa av fisk och därför en sämre rekrytering dvs. färre ettåriga fiskar.) Källa: Jordan, Villa bergs marinbiologiska laboratorium. 
 112 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Andra mål där fiskens roll i ekosystemet beaktas kan motivera ännu större fiskbestånd än vad som krävs för att säkra produktionskapa- citeten. Exempel är återställande av arters geografiska utbredning eller en bredare ålderssammansättning. För att säkerställa produk- tionskapaciteten och fiskens roll i ekosystemet måste enligt Havs- miljökommissionen uttaget av fisk helt grundas på de biologiska förutsättningarna för varje fiskbestånd och inte fastställas med hän- syn till näringens krav på kortsiktig lönsamhet. 
 För fiskbestånd som förvaltas nationellt kan Sverige bestämma uttagsnivåer, men för övriga bestånd kan åtgärder bara genomföras inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Fisken i Öster- sjön (inkl. Kattegat) bör behandlas inom ramen för den nya för- valtningsstrategi som föreslås i kapitel 4.2. Flera fiskbestånd i Skagerrak, såsom torsk, rödspätta och kolja måste återuppbyggas och ett hållbart nyttjande säkerställas. Sverige måste här vid sidan om egna åtgärder agera politiskt kraftfullt inom EU. 
 En tillämpning av försiktighetsprincipen innebär enligt Havs- miljökommissionen omedelbart fiskestopp för varje bestånd som bedöms vara utom säkra biologiska gränser för att eliminerar risken för kollaps. En återuppbyggnadsplan skall upprättas med klara mål för hur snabbt och till vilken nivå återhämtningen skall ske och allt fiske där arten fångas (även som bifångst) måste innefattas i planen. 
 För ett hållbart nyttjande av ett återuppbyggt bestånd behövs fleråriga förvaltningsplaner med långsiktiga mål för såväl bestånds- storlek som fiskeridödlighet. Dessa mål skall ligga betydligt över säkra biologiska gränser och i första hand utgå från fiskens roll i ekosystemet och i andra hand från den beståndsstorlek som efter- strävas för en optimal produktion. 
 3. Fångstbegränsningar skall fastställas för alla nyttjade arter och bestånd. 
 I dagens fiske nyttjas flera fiskbestånd som inte är fångstreglerade, främst p.g.a. kunskapsbrist. För att minska risken att bestånd över- exploateras skall alla fiskade bestånd regleras. Om kunskap saknas bör preliminära definitioner av säkra biologiska gränser användas tills dess att en beståndsuppskattning genomförts och en förvalt- ningsplan har fastställts. 
 Sverige måste agera för att alla kommersiellt nyttjade arter skall regleras, dels inom ramen för den föreslagna förvaltningsstrategin för Östersjön, dels genom EU och den gemensamma fiskeri- politiken. För bestånd som förvaltas nationellt och som idag inte är 
 113 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 reglerade bör Fiskeriverket fastställa fångstbegränsningar och starta insamling av relevanta data. 
 4. Fångstkapaciteten skall anpassas till den tillgängliga fiskeresur- sen. 
 Havsmiljökommissionen anser att en kraftig minskning av fiske- flottan måste genomföras, både inom EU, inom ramen för den fö- reslagna förvaltningsstrategin för Östersjön och nationellt. 
 Skrotningspremier är det medel som idag finns till hands för att reducera fartygskapaciteten. Hur mycket medel som får utgå för enskilda fartyg regleras av  
 EU-förordningen 
  om strukturstöd till fiskerinäringen (EG nr 2792/1999). Generellt utgår mindre medel per ton ju äldre och större fartyget är. 
 Skrotningspremier på nuvarande nivå har inte varit ett tillräckligt starkt incitament för att reducera den svenska flottans kapacitet inom alla fisken. Detta gäller i synnerhet det större pelagiska ton- naget. Möjlighet finns att inom EU komplettera skrotningsstödet för fartyg med särskilda premier till de fiskande. Ekonomiskt stöd får utgå till medfinansiering av nationella system för förtidspensio- nering av fiskare. Medel kan också utgå till individuell kompensa- tion till fiskare som arbetat ombord på fartyg som skrotas. Dessa möjligheter bör utnyttjas i större utsträckning. 
 Den nya  
 EU-förordningen 
  (Rådets förordning 2371/2002 EG) lämnar större utrymme åt varje medlemsland att indela sin flotta i eventuella segment och fastställa villkor för in- och utträde ur flottan. Regeringen överlämnade den 30 januari 2003 en propo- sition om vissa ändringar i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Dessa ändringar som trädde i kraft den 1 juli år 2003 möjliggör att fisket kan regleras inte bara av fiskevårdande skäl utan också utifrån hur fiskets bedrivs. Utrymme ges också att, av regionalpolitiska skäl, kunna styra fisket till vissa områden och för- dela fisket mellan fiskarkategorier, t.ex. genom att centralt fördela den givna kvoten på olika fiskargrupper. 
 Ett politiskt mål med fisket är att skapa arbetstillfällen i kustre- gionen. Sportfisket uppfattas av flera grupper som en direkt kon- kurrent till kustfisket och det fritidsfiske som bedrivs under yrkesmässiga former. Samtidigt finns det ett alternativt yrkesmäs- sigt nyttjande av fiskresurserna som bygger på fritidsfiske, nämli- gen fisketurismverksamheten. Denna näringsform kan bidra väsentligt till sysselsättningen i kustkommunerna. Fisketurism- 
 114 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 näringen bör likställas med övrig fiskerinäring både vad gäller skyl- digheter och rättigheter. 
 B. Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av marina däggdjur understiga 1 procent av respektive bestånd. Bifångster av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk skall inte ha mer än försumbara ne- gativa effekter på populationerna eller på ekosystemet. 
  
 Delmål 4 i  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 anger att bi- fångster av sjöfåglar och oönskade fiskarter skall ha minimerats till nivåer som inte har negativ påverkan på populationerna. Havsmil- jökommissionen föreslår även att bifångsterna av ungfisk innefattas i detta delmål och att de olika organismernas roll i ekosystemen beaktas. 
  
 Fisket har miljökonsekvenser inte bara på fiskbestånden, som det tidigare har redogjorts för utan också på andra delar av ekosys- temet, t.ex. genom bifångst eller mekanisk påverkan på bottenmil- jöer. Dessa effekter kan mildras på olika sätt, exempelvis genom anpassning av fångstmetoder och redskap samt av var och när fisket bedrivs. 
 5. Selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap skall utveck- las och användas. 
 I huvudsak sker skonsamt fiske med passiva, levandefångande red- skap. Vissa passiva redskap kan dock leda till ökade bifångster av t.ex. fåglar och däggdjur. Levandefångande redskap (dvs. fiskfällor, burar, ryssjor och tinor) kan minska fiskeridödligheten genom att de ofta kan förses med selektionsanordningar. Selektionen kan ske både på art och storlek med mycket hög precision och god överlev- nad. Satsningen på en utveckling av dessa redskapsslag är små och bör enligt Havsmiljökommissionen ökas väsentligt. 
 För nätredskap innebär ökad selektion en ökning av maskvidden, dvs. mindre kvantitet ung fisk fångas. I hårt exploaterade bestånd utgör ung fisk en stor andel av beståndet. Ökas maskvidden vid fiske av ett hårt exploaterat bestånd måste detta inledningsvis åtföljas av en sänkning av kvoterna (TAC:erna) för att förhindra att fiskeridödligheten stiger och insatsen får en motsatt effekt än den avsedda. Denna fundamentala aspekt av en ökning av maskvid- den har hitintills inte beaktats i de nuvarande förvaltningsåtgär- derna för torsken, främst i Östersjön. 
 115 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 En utveckling av selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap ger dels en minskning av fiskeridödligheten, som beror på att man fångar fisk av fel storlek, dels en minskning av bifångsten av andra arter än målarten, och dessutom minskade skador på marina habitat. 
 Fiskeriteknologin genomgår en snabb utveckling, men svensk forskning på området är eftersatt. Yrkesfiskare experimenterar med selektion och viss vetenskaplig försöksverksamhet pågår, men utan kontinuitet, resurser och långsiktiga mål. Selektionsmetoder måste utvecklas i samarbete med näringen. Samtidigt krävs vetenskapliga metoder för att kvantitativt utvärdera egenskaperna hos nya eller modifierade redskap och en stor del av arbetet måste ske som forskningsprojekt. 
 6. Samrådsgrupper för bifångstreduktion skall skapas. 
 Havsmiljökommissionen föreslår att arbetsgrupper med yrkesfis- kare och forskare bildas för att hitta lösningar på problemen med bifångster. Grupperna bör arbeta interaktivt med gemensam analys och förslag på lösningar, utvärdering av förslagen och vidare modi- fiering. 
 Exempel på samarbetsgrupper som kan vara aktuella är: marina däggdjur och fåglar i nätfiske, juvenil fisk i småryssjor, hajar och rockor i bottentrålfiske, juvenil sik och fjällfisk i siklöjetrålning. 
 Det fångstteknologiska institut som föreslås är en naturlig bas för samarbetsgruppernas arbete. En liknande konstruktion med samarbetsgrupper är tillämpbar även inom andra områden, t.ex. på problematiken med mekaniska skador på känsliga bottnar. 
 7. Ett fångstteknologiskt institut skall inrättas. 
 Havsmiljökommissionen föreslår att det inrättas ett fångstteknolo- giskt institut med ansvar för utveckling av selektiva och skon- samma redskap och fiskemetoder, främst inriktat på passiva fångstmetoder. Det är väsentligt att fiskerinäringen är delaktig i verksamheten så att fiskarenas kunskap kan tas tillvara för utveck- ling av lämpliga redskap. 
 Det fångstteknologiska institutet skall öka samverkan mellan myndigheter, forskare och näring i utvecklandet av metodik som underlättar fiskets anpassning till miljömålen. Arbetet bör därmed prioriteras i relation till miljömålen, aktuella forskningsresultat kring fiskets miljöeffekter samt fiskeriförvaltningens behov. 
 116 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Institutet för Jordbruks- och miljöteknik, JTI, (tidigare Jord- brukstekniska institutet) är ett industriforskningsinstitut som forskar, utvecklar och informerar inom områdena jordbruks- och miljöteknik. JTI finansieras delvis av jordbruksnäringen och av FORMAS (Forskningsrådet för miljö, areella näringar och sam- hällsbyggande) och kan tjäna som en modell vid etablerande av ett fångstteknologiska institut. 
 Institutet kan vara fristående, höra till en teknisk högskola eller utgöra en enhet på Fiskeriverket. Oberoende av organisationsform, föreslår Havsmiljökommissionen att institutet placeras strategiskt, förslagsvis i eller i närheten av Lysekil där Fiskeriverkets Havsfis- kelaboratorium, Kungliga Vetenskapsakademien och Göteborgs universitet har verksamheter. Även den utbildning för yrkesfiskare som föreslås nedan bör förläggas i anslutning till institutet. Sam- mantaget skulle detta underlätta kommunikationen och samarbetet mellan myndigheter, forskare och näring. 
 8. Miljökonsekvensbeskrivning vid prövning av fiske och fiskeme- toder skall införas och principen om bästa tillgängliga teknik skall tillämpas. 
 Yrkesmässigt fiske bör likställas med alla andra näringar när det gäller hänsyn till miljön. Det innebär bl.a. att principen om bästa tillgängliga teknik bör tillämpas för att förebygga skador på miljön. Med detta avses både den använda teknologin och det sätt ett far- tyg eller fiskeredskap konstrueras, underhålls, drivs samt avvecklas. I de fall det finns olika redskap eller metoder för att fånga den aktuella fisken, skall den metod som innebär minst skada på fiskbe- stånden och på övriga delar av ekosystemet användas. Detta inne- bär t.ex. att trålning av havskräfta bör upphöra i de områden där fiske med burar är möjlig. Det innebär också att trålning efter torsk ersätts med fiske med passiva redskap (garn). 
 Miljökonsekvensbeskrivningar av fiskeredskap och fiskemetoder är viktiga som ett led i att utvärdera dess miljöeffekter. Underlaget bör användas på befintliga redskap och teknik liksom på nya innan de tas i bruk. Havsmiljökommissionen föreslår att närmare före- skrifter om hur ett tillåtet redskap av en viss typ skall vara konstru- erat beslutas om inom ramen för det nuvarande regelsystemet. En förutsättning är att definitionerna är i överensstämmelse med EU:s tekniska bestämmelser när det gäller minsta maskvidder osv. Defi- nitionerna kan dock vara mer restriktiva och detaljerade där så behövs, utan att det hindras av EU:s regler. Listan med redskapsde- 
 117 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 finitioner kan sedan tas in i Fiskeriverkets regelverk och specifice- ras för respektive havsområde. Önskar man från någon intressents sida få en modifiering av redskapet godkänd bör ändringen bedö- mas av Fiskeriverket och Naturvårdsverket tillsammans, efter utförd miljökonsekvensanalys. 
 Rätten till fiske regleras i fiskelagen (1993:787) med senare änd- ringar. I lagen finns bl.a. föreskrifter om fisket. Enligt dessa får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utfärda före- skrifter, dels för fiskevården som förbjuder eller begränsar fiske i vissa avseenden, dels om vilken hänsyn fisket skall ta till naturvår- dens intressen. Enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen kan Fiskeriverket besluta om att det skall göras en analys av vilken inverkan en fiskemetod har på mil- jön. Vidare kan Fiskeriverket besluta om att kostnaderna för analy- sen skall belasta den som vill använda en ny metod. Detta rör fall då man tar hänsyn till naturvårdens intressen vid regleringen av fisket. Någon direkt koppling till övrig fiskereglering finns inte. Fiskeri- verket har endast vid ett fåtal tillfällen använt sig av sitt bemyndi- gande. Vid dessa tillfällen har inga krav på miljökonsekvensbe- skrivning ställts. 
 Ett system med detaljreglering av redskap innebär naturligtvis en hämsko på den tekniska utvecklingen. Det är också ett huvudsyfte med förslaget, eftersom den okontrollerade effektivitetsökningen i fisket är en bidragande orsak till att det utvecklas överkapacitet och ett för högt fisketryck. Det är dock viktigt att miljökonsekvensbe- skrivningar kan ske relativt snabbt och inte i onödan förlänger introduktionen av miljövänliga eller ergonomiskt fördelaktiga red- skap. 
 9. Satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi skall genomföras. 
 Behovet av förstärkta resurser för såväl yrkesutbildning som fors- karutbildning inom fiske och fiskeribiologi är påtagligt och leder bl.a. till brist på kommunikation mellan fiskare, forskare och för- valtare. En utredning om utbildningsbehovet inom fisket ifrån år 2000 visar att ny kunskap behövs, både för samspelet mellan olika parter och för ny detaljkunskap inom olika områden. Utredningen föreslog att det bör ställas formella krav på utbildning för att få en yrkesfiskelicens, något som Havsmiljökommissionen stödjer. Dis- kussioner om en etablering av ett utbildnings- och utvecklingscent- rum pågår med gymnasieutbildning och vidareutbildning. Havs- 
 118 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 miljökommissionen anser att utbildningen är en nationell angelä- genhet och bör ges nationella resurser. Vidare bör utbildningen lokaliseras i anslutning till det föreslagna fångstteknologiska insti- tutet för att underlätta kunskapsutbyte och kommunikation mellan forskare och fiskare. 
 I Sverige saknas, med undantag för den vattenbruksinstitution som finns vid SLU i Umeå, en forskarutbildning inom fiskeribio- logi, fiskbiologi och fiskekologi. Den universitetsforskning som idag bedrivs kring fisk och fiske är helt avhängig enskilda forskares intresseinriktningar. 
 Forskningen kring fisk och fiske skall vara fast förankrad i eko- logisk teori och metodik, vilket endast uppnås om den bedrivs i en bred forskningsmiljö, t.ex. i anslutning till de marina forsknings- centra (Umeå, Stockholm och Göteborg). Havsmiljökommissio- nen föreslår att det vid dessa centra skapas permanenta forskar- skolor i Fiskekologi och fiskeribiologi. För att motverka att forskarskolorna utvecklas till att enbart fokusera på fiskerinäring- ens problem, inlemmas de i befintliga ekologiska institutioner men bör inrättas som separata forskarutbildningsämnen. 
 Forskarskolorna vid de olika universiteten skall samarbeta och även integreras i verksamheten vid det fångstteknologiska institu- tet. Forskarskolorna bör också knytas samman av en gemensam rådgivande grupp, bestående av intressenter och avnämare, med uppgift att identifiera viktiga fiske- och forskningsfrågor. Både forskarskolorna och det fångstteknologiska institutet bör medvetet identifiera samhällsvetenskapliga frågeställningar som är av relevans för olika delar av fisket och dess miljöanpassning utöver de natur- vetenskapliga/tekniska frågeställningarna. 
 10. Den vetenskapliga rådgivningen inom ICES skall förstärkas och breddas. 
 Internationella havsforskningsrådet (ICES) är ett mellanstatligt samarbetsorgan för den marina forskningen och har fungerat som rådgivande organ främst i frågor om fiske i den nordatlantiska regi- onen på uppdrag av bl.a. EU och HELCOM. Under det senaste decenniet har ICES vidgat sitt arbetsområde till marina ekosy- stemfrågor och frågor om fiskets miljöeffekter. Medlemsstaterna, och däribland Sverige, har av tradition försett ICES med god kom- petens när det gäller klassiska fiskeriförvaltningsfrågor. När det gäller nya områden som miljö- och ekosystemfrågor har emellertid ICES inte samma tradition och tyngd. De bästa forskarna inom 
 119 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 dessa områden finns på universiteten, vilka saknar en anknytning till ICES. Samtidigt finns det inget alternativ till ICES för de stora uppdragsgivarna, speciellt inte för  
 EU-kommissionen. 
  
 Det nationella arbetet med att ta fram nödvändiga underlag, både traditionella fiskeribiologiska data och kvalitativ och kvantitativ information om fiskets effekter på det övriga ekosystemet måste förstärkas. Sveriges möjligheter till ett aktivt deltagande kommer att stärkas av satsningar som görs på forskarskolorna och det fångstteknologiska institutet. En komplettering med marinekolo- ger ifrån universiteten behövs dock och deras deltagande behöver därför uppmuntras och finansieras. 
 Utvidgande av den svenska delegationen i ICES råd med repre- sentanter från både Jordbruksdepartementet/Fiskeriverket och Miljödepartementet/Naturvårdsverket bör också övervägas. 
 11. Miljömärkning av fisk skall utvecklas och tillämpas. 
 Konsumenter kräver information om hur och var olika produkter är producerade och om detta har skett på ett miljövänligt sätt. Detta gäller i synnerhet för livsmedel och därmed också för fisk och fiskprodukter. Idag finns det krav på att all fisk skall vara ursprungsmärkt. Fiskerinäringen i Sverige har, på initiativ från Fis- keriverket, tillsammans med föreningen Jackson nyligen startat ett projekt för att se över möjligheten till miljömärkning av fisk. 
 En certifiering eller miljömärkning av fiske och fiskprodukter skulle göra det möjligt för fiskare som fiskar på ett mer miljövän- ligt sätt (t.ex. använder skonsamma fiskemetoder, undviker hotade bestånd och minskar sin kemikalieanvändning) att få bättre betalt för sin fisk. Miljöcertifiering skulle därmed bli en viktig drivkraft för ett mer miljövänligt fiske och därmed ett viktigt komplement till mer miljöanpassade fiskemetoder. 
 För att få ett fungerande miljömärkningssystem krävs relevant information om bestånd, fiskemetoder och fiskets bedrivande (t.ex. huruvida regler och kvoter respekteras). Flera av de förslag som Havsmiljökommissionen lägger bör underlätta arbetet för en miljö- certifiering. 
 120 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Gifter 
 En stor mängd skadliga kemiska ämnen sprids vid tillverkning och användning av produkter och varor. Det finns också olika former av direkta utsläpp av skadliga kemiska ämnen. Dessutom bildas ämnen också i olika processer som t.ex. vid förbränning. Vissa av dessa ämnen bryts ned långsamt och finns kvar i miljön under lång tid. Exempel på sådana ämnen är dioxiner, PCB, DDT och brome- rade flamskyddsmedel. Dessa miljögifter kan återfinnas i fisk, kött, mejeriprodukter och i modersmjölk. 
 Kemiska ämnen kan vara skadliga på flera olika sätt (se även avsnitt 2.4 Gifter). När man visat att ämnena ger faktiska skador på hälsa- eller miljö benämns de vanligen gifter eller toxiner. De kan t.ex. vara cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller reproduk- tionsstörande. Ämnen som är giftiga för djur eller växter i miljön kallas ekotoxiska. Vid bedömningen av ämnens giftiga effekter grundar man sig vanligtvis på uppgifter om faktiska skador (i labo- ratoriestudier). Ämnenas inneboende egenskaper, persistens (lång- livade ämnen) och bioackumulerbarhet skiljer sig däremot från ämnenas toxiska/giftiga egenskaper eftersom persistens och bioac- kumulerbarhet inte är egenskaper som i sig skadar hälsan eller mil- jön. Men att ett ämne är persistent och bioackumulerbart leder till att exponeringen för ämnet kan bli både långvarig och hög. Därmed ökar risken för skador som inte alltid kommer till uttryck vid test av ämnens giftighet. 
 Problemet med användningen av persistenta och bioackumule- rande samt giftiga ämnen som t.ex. cancerframkallande, arvsmasse- påverkande och reproduktionsstörande är att effekterna av utsläpp 
 – både direkta och diffusa via varor m.m. – är eller kan vara för- dröjda. Det som släpps ut i dag kan ge effekter först inom ett eller ett par decennier. Det kan också ta mycket lång tid innan åtgärder för att förhindra utsläpp ger resultat, särskilt om halten i miljön har byggts upp under lång tid. Även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett långlivat ämne så kan därför ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år. 
 Hotet från skadliga effekter av kemiska ämnen gör att vi måste arbeta förebyggande och ha ett längre tidsperspektiv än vad som annars är vanligt i samhället i dag. En utgångspunkt i arbetet måste därför vara Sveriges miljökvalitetsmål  
 Giftfri miljö  
 som gäller också för Östersjön och Västerhavet. Målet innebär att miljön inom en generation, dvs. till omkring år 2020, skall vara fri från ämnen och 
 121 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökva- litetsmålet innebär att halterna av ämnen som förekommer natur- ligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna och att halterna av natur- främmande ämnen i miljön är nära noll. Det finns också sex delmål formulerade inom ramen för miljömålet. Ett av delmålen handlar om särskilt farliga kemiska ämnen. Det målet tar bl.a. särskilt sikte på att fasa ut: 
 cancerframkallade, arvsmassepåverkande och fortplantningsstö- rande ämnen, 
 organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande samt 
 tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly. 
 Sådana ämnen bör t.ex. inte användas i nyproducerade varor eller i produktionsprocesser om företaget inte kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada. Befintliga varor som innehåller ovanstående typer av ämnen skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Delmålet avser ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen, samt ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive de som bildas oavsiktligt. 
 Havsmiljökommissionen föreslår följande preciseringar av mil- jökvalitetsmålet  
 Giftfri miljö 
 : 
  
 A. 
  
 All fisk i Sveriges hav skall vara tjänlig som människoföda. 
  
 B. 
  
 Kemiska ämnens påverkan på det marina ekosystemet skall vara försumbara. 
  
 Havsmiljökommissionen föreslår kompletterande åtgärder: 
  
 1. 
  
 Källorna till de gifter som föranleder nuvarande kostråd bör identifieras och så långt möjligt åtgärdas. 
  
 2. 
  
 Tillförseln och bildande av gifter som härrör från förbrän- ning skall minska till ofarliga nivåer. 
  
 3. 
  
 Miljöövervakningen skall förstärkas och kunna förutse risk- er innan skador uppstår. 
  
 4. 
  
 Miljöövervakningen skall kopplas till behovet av åtgärder. 
  
 5. 
  
 De kommunala reningsverkens kapacitet för att ta hand om nya ämnen skall säkerställas. 
  
 6. 
  
 Krav på information om kemiska ämnen i varor skall införas. 
  
 122 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 A. All fisk i Sveriges hav skall vara tjänlig som människoföda. 
 Kraftfulla åtgärder måste vidtas för att förebygga och på sikt kunna sänka koncentrationerna av skadliga ämnen som t.ex. PCB och dioxiner till en nivå så att kostråden inte längre behövs för fet fisk. Hälsorisker förknippade med PCB, DDT, dioxiner och kvicksilver har resulterat i att feta fiskarter från insjöar, Östersjön och Bott- niska viken belagts med kostråd. Konsumtionen av dessa arter skall enligt Livsmedelsverket begränsas för särskilt känsliga grupper som ammande mödrar, gravida kvinnor, kvinnor i barnafödande ålder och flickor. Undersökningar tyder på att svensken får i sig mindre dioxiner, PCB och DDT via födan än tidigare. Trots detta får var tionde svensk i sig mer dioxiner och PCB än vad som anses god- tagbart. Riskbedömningen för vissa miljögifter har med åren blivit strängare. Ett omfattande arbete pågår i Sverige och internationellt bl.a. för att minska utsläppen av dioxiner vid förbränning, identifi- era och sanera källor till Castaneda och begränsa användningen av kvick- silver. Trots detta saknas ännu kunskap om många kemiska ämnens hälso- och miljöeffekter. 
 Vattnet och därigenom fisken i Östersjön och Västerhavet påverkas av utsläpp från Sverige och övriga länder. Som exempel kan nämnas att mer än 85 procent av världens samlade PCB- användning går att härleda till ett geografiskt område mellan 30 och 60 latituden på norra halvklotet, dvs. hela den industrialiserade världen. Dessa ämnens potential att spridas över mycket stora geo- grafiska områden beskrivs utförligt i studier avseende förekomsten i arktiska och subartiska regioner. 
 Även om de svenska direkta utsläppen begränsats, finns ännu betydande utsläppskällor i Nordeuropa och före detta Sovjetunio- nen. Skadliga ämnen som finns lagrade i stora reservoarer i jord och sediment är en viktig källa till bl.a. PCB. Ett kostnadseffektivt sätt att minska halterna av PCB, dioxiner och furaner i fisken från Östersjön och Västerhavet kan därför vara att initiera åtgärder också utanför Sveriges gränser. Tidigare belastningsminskningar som uppmätts i t.ex. Östersjön indikerar att ytterligare begränsning av utsläpp från kvarvarande källor kan ge snabba resultat. Det finns också skäl att bredda åtgärderna till att omfatta fler ämnen än hit- tills. Exempelvis cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen samt ämnen som är persistenta och bioackumulerande bör ägnas särskild uppmärksamhet. 
 123 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 1. Källorna till de gifter som föranleder nuvarande kostråd bör identifieras och så långt möjligt åtgärdas. 
 Halterna av t.ex. PCB, dioxiner och furaner har under det senaste decenniet inte minskat i en sådan takt att man kan förvänta sig någon ytterligare nedgång inom en snar framtid. Detta är mycket oroande. Havsmiljökommissionen föreslår därför åtgärder som bidrar till att halterna av dessa ämnen minskar i fisk. 
 De källor som potentiellt bidrar till belastningen i Östersjön bör prioriteras, främst beroende på att halterna är högst i detta hav och att haltminskningen går långsammare i Östersjön på grund av det begränsade vattenutbytet. För att komma tillrätta med problemen behövs både internationella och nationella åtgärder. 
 En aktionsgrupp med representanter för samtliga Östersjöstater och EU föreslås inrättas genom samverkan mellan olika  
 EU-organ 
  och HELCOM. Havsmiljökommissionen anser att Sverige skall ta en ledande roll i detta arbete. Arbetet inom gruppen bör starta med en källkartering och bedömning av utsläppens storlek. Här skall stor vikt läggas vid att aktivt inkludera länder vilkas  
 produktions-, 
  konsumtions- och emissionsuppskattningar är osäkra. Gruppen skall bedöma vilka ytterligare insatser som krävs för att minska emissionerna av PCB, dioxiner och furaner till nivåer som minskar belastningen på främst Östersjön men även på Västerhavet. Grup- pen bör också bedöma vilka andra skadliga ämnen som bör priori- teras i arbetet med utsläppsminskningar. I sitt arbete bör gruppen prioritera begränsningar av utsläpp, omhändertagande och säker deponering av avfall från bl.a. nedanstående källor: 
  
 Deponier, förorenad mark och sediment m.m. 
  
 Fogmassor och andra material i byggnader. 
  
 Förbränningsprocesser med innehåll av framför allt halogener och tungmetaller. 
  
 Industriprocesser med innehåll av t.ex. halogener, skadliga organiska ämnen och tungmetaller (kvicksilver, bly, kadmium m.m.). 
  
 Produkter/processer innehållande PCB och gamla  
  
 PCB-lager. 
  
 Aktionsgruppen måste även arbeta med kunskapsuppbyggnad i deltagande länder kring: 
  
 Olika emissioners betydelse för halterna av respektive ämne i Östersjön och Västerhavet. 
  
 124 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Tillförlitligheten i nuvarande emissionsuppskattningar och svagheten med framtida nationella och internationella upp- skattningar. 
  
 Svaghet och styrka i existerande och kommande belastningsbe- räkningar och modellansatser för Östersjön och Västerhavet. 
  
 Transportmekanismer för långväga spridning. 
  
 Mekanismer för nedbrytning och recirkulation i den akvatiska miljön. 
  
 En strategi för att åtgärda de nationellt viktigaste källorna bör ut- formas. Detta kan ske genom att bl.a. samordna befintliga samman- ställningar av förorenade områden. Endast de utsläppskällor där förbättrande åtgärder har signifikant betydelse för de samlade nationella utsläppen bör prioriteras. Målsättningen skall vara att minska Sveriges samlade tillförsel till Östersjön och Västerhavet. 
 Idag saknas en nationellt övergripande strategi som syftar till att minska den totala svenska belastningen av PCB, dioxiner och fura- ner, men också för vissa andra särskilt angelägna ämnen. För närva- rande pågår dock en källkartering och storleksbedömning av utsläppen vid Naturvårdsverket, på uppdrag av regeringen. När kartläggningen genomförts bör åtgärder inriktas på utsläpp som påverkar Östersjön. Dessa åtgärder bör innefatta begränsningar av utsläpp, omhändertagande och säker deponering av avfall från: 
  
 Deponier, förorenad mark och sediment m.m. 
  
 Fogmassor och andra material i byggnader. 
  
 Förbränningsprocesser med innehåll av halogener. 
  
 Industriprocesser med innehåll av halogener och organiskt material. 
  
 2. Tillförseln och bildande av gifter som härrör från förbränning skall minska till ofarliga nivåer. 
 Ett åtgärdsprogram för att reducera bildning och tillförsel av miljö- gifter och andra skadliga ämnen till Östersjön och Västerhavet vid förbränning krävs, som ett led i arbetet med att reducera koncent- rationerna av miljögifter i fisk från Östersjön och Västerhavet. Arbetet bör ta sin utgångspunkt i miljömålet  
 Giftfri miljö  
 och dess delmål. Det innebär huvudsakligen att det krävs ett utökat ansvar hos producenter genom frivilliga och lagligt bindande åtaganden. Åtgärdsförslaget syftar till att minska förbränningens bidrag till skadliga kemiska ämnen i havet genom nationella åtgärder. 
 125 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 Optimerad förbränning och förfinad rökgasreningsteknik till luft har minskat de totala utsläppen av de miljögifter samhället beslutat att reglera. Detta gäller framförallt PAH och dioxiner. Med stor sannolikhet har vidtagna åtgärder även lett till en minsk- ning av andra potentiella miljögifter som kan bildas i förbrännings- processen men som inte varit föremål för mätning och kontroll. Samhället står inför en situation där antalet förbränningsanlägg- ningar kommer att öka markant den närmaste framtiden, beroende på att nya regler mot deponering av organiskt avfall införs. En avveckling av kärnkraften kan leda till en ökad förbränning av både fossila bränslen och förnyelsebara kolväten (flis, ved m.m.). 
 Åtgärdsprogrammet bör omfatta ett flertal komponenter: 
 Avfall 
 Kraven på mellanlager och deponier av avfall skall vara strängare än vad som är fallet idag för att motverka okontrollerade bränder. Det bör vidare vara obligatoriskt att upprätta åtgärdsprogram för större avfallsdeponier. Men även små och stora deponier kan förmodas orsaka problem om bränder uppkommer. Bättre tillsyn över depo- nier behövs. De omfattande dispenser från deponiförbudet som i dag ges bör upphävas. Enligt svenska beräkningar uppskattas emis- sionen av klorerade dioxiner från okontrollerad förbränning i depo- nier till lika stor som från alla andra förbränningskällor tillsam- mans. 
 Förbränning 
 Emissionskraven på befintliga större biobränsleanläggningar skall vara lika stränga som de för andra förbränningsanläggningar vad avser metaller och organiska ämnen. Kraven beträffande hantering, sortering och förbränning av alla typer av produkter samt aska och slagg på biobränsleanläggningar och andra större förbränningsan- läggningar bör också skärpas. Förbränning av osorterat avfall bör ej tillåtas. Tillsynen över avfallsförbränningsanläggningar bör skärpas. Branschorganisationerna bör verka för att samtliga förbrännings- anläggningar (inkl. biobränsleanläggningar) miljöcertifieras. 
 Riktade åtgärder för att underlätta konverteringen av enskilda hushåll med gamla uppvärmningssystem till nya icke förbrännings- baserade alternativ  
 (fjärr-, 
  jord- och bergvärme, solenergi och vind- kraft) bör genomföras. 
 126 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 Kontrollprogram 
 Kemiska kontrollprogram av rökgasutsläpp och läckage från ask- och slaggdeponier från de största anläggningarna bör utvärderas mot biologiska effektkontrollprogram i en karterande screening. Resultatet kan ge underlag för att bedöma hur stor källa en anlägg- ning är till både kända och okända potentiella gifter. Uppdrag bör ges till Naturvårdsverket att i samarbete med Energimyndig- heten och Kemikalieinspektionen, initiera ett forskningsprogram med syfte att utveckla kemiska kontrollprogram för mark och vat- ten. 
 Dessutom bör isokinetisk (flödesproportionell) provtagning av förbränningsgaser i alla större förbränningsanläggningar (inkl. bio- bränsleanläggningar) krävas, för att få en tydligare totaluppskatt- ning av utsläppen. Detta kan ske med hjälp av kemiska markörer för bildning av olika typer av oönskade förbränningsprodukter, vil- ket skulle minska kostnaderna. Uppdrag föreslås ges till Energi- myndigheten för att initiera ett program som utvecklar  
 on-line 
  mätmetoder av kemiska markörer. 
 Information 
 Enskilda hushåll kan ha en relativt stor betydelse för bildning av gifter i samband med förbränning. Genom ökad information i sam- hället om nackdelarna med småskalig okontrollerad förbränning kan de relativt stora utsläppen från dessa källor reduceras. 
 B. Kemiska ämnens påverkan på det marina ekosystemet skall vara försumbara. 
 För att minska gifters påverkan på havets ekosystem krävs ett hel- hetsgrepp som bör ta sin utgångspunkt i miljömålet  
 Giftfri miljö  
 och dess delmål. 
 Restprodukterna från vår konsumtion bör kartläggas och pro- duktions- och användarmönster av kemiska produkter och varor behöver studeras ytterligare i syfte att föreslå konkreta åtgärder. 
 Det krävs även en utökad miljöövervakning och ett bredare angreppssätt än att fokusera på enskilda ämnen. Exempelvis bör åtgärdsplanering och miljöövervakning i större utsträckning ske för större grupper av kemikalier som t.ex. har likartade inneboende egenskaper (CMR- och  
 PB-ämnen, 
  dvs. cancerframkallande, arvs- massepåverkande och fortplantningsstörande ämnen samt långli- vade och bioackumulerande ämnen). 
 127 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 Det råder stor kunskapsbrist om kemiska ämnens påverkan på de marina ekosystemen. Ökad kunskap om effekter i havsmiljön är därför mycket angeläget och kräver ett heltäckande miljöövervak- ningsprogram. Kunskap behövs även om vilka ämnen som når havet från vattendrag och avlopp via våra reningsverk. Framförallt behöver vi kunskap som ger oss möjlighet att agera innan problem uppstår. 
 Övervakningen har hittills huvudsakligen koncentrerats till ett fåtal ämnen (de traditionella organiska miljögifterna och ett antal tungmetaller), ofta i begränsade områden. Den omfattande han- teringen av hälso- och miljöskadliga ämnen i vårt moderna samhälle innebär dock att dagens miljöövervakning inte alls är tillräcklig. Mycket lite är känt om vilka föroreningar som dagens kemikaliean- vändning ger upphov till. Vi vet exempelvis i dagsläget inte om sådana föroreningar i framtiden tvingar oss att utfärda nya kostråd eller vilken storskalig påverkan på ekosystemet de kan få. 
 3. Miljöövervakningen skall förstärkas och kunna förutse risker innan skador uppstår. 
 Miljöövervakningen måste i större utsträckning följa upp effekter av vidtagna åtgärder i miljön. Detta skulle innebära att oväntade ökningar och negativa effekter av kända eller okända gifter skulle upptäckas tidigare. Även här bör miljömålet  
 Giftfri miljö  
 och dess delmål vara utgångspunkt för prioriteringar av arbetet. En anled- ning till att ett kemiskt ämne blir ett miljöproblem är i allmänhet att det bryts ned långsamt i miljön och/eller att det bioacku- muleras. Därför kan exempelvis illa hanterade deponier, okon- trollerad förbränning av sopor och rivningsmaterial, ändrade kemiska eller fysikaliska förhållanden i sediment plötsligt frigöra stabila ämnen som en längre tid varit bundna i sedimenten. 
 För de ämnen som redan nått havsmiljön genom reningsverk, luftnedfall eller andra spridningsvägar har många års miljöövervak- ning givit information om några av dessa ämnens halter och effek- ter i miljön. Den kunskap som erhålls i studier av de klassiska mil- jögifterna kan användas vid undersökningar av nya, ännu okända miljögifter. En viktig utgångspunkt i det framtida arbetet är därför att bredda perspektivet och lägga vikt vid nya ämnen, framför allt persistenta och bioackumulerande sådana. Övervakningen av kemiska ämnen och dess effekter samordnas idag internationellt genom ICES. ICES har under lång tid byggt upp en gedigen data- 
 128 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 bas samt arbetat med samordnad rapportering, tolkning av resultat och regelbundna miljötillståndsbeskrivningar. 
 Svensk övervakning av miljögifter är unik såtillvida att tidsseri- erna är mycket långa. Prov tagna i miljön kännetecknas av en för- hållandevis stor naturlig variation mellan år. Därför är långa tidsse- rier av mätningar en nödvändighet för att på rätt sätt tolka för- ändringar av olika kemikaliers belastning på havsmiljön. Till sitt förfogande har miljöövervakningen också världens äldsta miljö- provbank av systematiskt insamlade och väldefinierade prover, vilket medger retrospektiva analyser av nyupptäckta miljögifter från slutet av  
 60-talet 
  och framåt. Att utveckla den svenska miljö- övervakningen och på ett effektivt sätt samordna den med det internationella arbetet ger goda förutsättningar för att bygga upp en aktiv miljöövervakning. 
 4. Miljöövervakningen skall kopplas till behovet av åtgärder. 
 I avvaktan på EU:s nya kemikalielagstiftning, måste åtgärder vidtas utifrån den information vi har idag. Miljöövervakningen i Sverige har bidragit med nödvändig kunskap om hur vi skall prioritera åtgärder för havsmiljön. Övervakningen visar även vilket resultat vidtagna åtgärder har på miljön och utgör en viktig del i uppfölj- ningen av miljömålen. Trots detta finns det brister, framförallt eftersom miljöövervakningen bara har kontroll på en bråkdel av de kemiska ämnen som finns i miljön. Det behövs en strategi för hur vi går från en konkret kontroll av ett fåtal ämnen till en mer varie- rad kontroll av hundratals eller kanske t.o.m. tusentals ämnen som kan befaras vara skadliga. I strategin behövs en analys av hur vi skall välja ut och klara av att på lämpligt och rimligt sätt kontrollera alla dessa ämnen samt att föra vidare den informationen till myndighe- ter och andra beslutsfattare. 
 Vidare är det generellt oklart vid vilka nivåer i miljön vi kan för- vänta oss effekter av dessa ämnen. Tolkningen av resultaten från effektövervakningen är komplicerad och det är därför viktigt att förbättra redan existerande metoder samt att utveckla nya metoder för biologisk effektövervakning. 
 Miljöövervakningen skall bidra med kunskap om vilka åtgärder som behöver prioriteras utifrån dagens omfattande kemikaliehan- tering. 
 För ett fåtal ämnen som har känd giftverkan och utgör allvarliga hot mot miljön finns internationella överenskommelser om över- vakning och rapportering till mellanstatliga organisationer såsom 
 129 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 de regionala havskonventionerna (HELCOM, OSPAR). Här är ambitionen att även kvantitativt bestämma storleken av föränd- ringen i miljön för att exempelvis följa upp politiska utfästelser om halverade utsläpp inom vissa tidsperioder.  
 OSPAR-konventionen 
  omfattar också radioaktiva ämnen. För att Sverige ska kunna leva upp till dessa överenskommelser är det viktigt att det befintliga nationella miljöövervakningsprogramet för radioaktiva ämnen och kompetensen inom forskningsområdena radioekologi och strål- ningsbiologi utvecklas. 
 Miljöövervakning 
 Naturvårdsverket bör få i uppdrag att förbättra den befintliga mil- jöövervakningen av kemikalier och gifter genom ett antal åtgärder. 
  
 Naturvårdsverket bör, tillsammans med berörda myndigheter, få i uppdrag att utforma en nationell strategi för att göra miljö- övervakningen mer långsiktig och kostnadseffektiv. 
  
 Nuvarande miljöövervakningsprogram bör breddas och utveck- las. De ämnen som idag screenas och som visat sig förekomma i miljön i halter över kända effektgränser måste ingå i nuvarande övervakningsprogram. Det krävs också en utökad screening för att täcka fler potentiella miljögifter. Denna screening bör göras utifrån de idag framtagna listorna med prioriterade ämnen. Miljöövervakningen bör också ha en ökad geografisk täckning för att kunna ge en mer samlad bild av tillståndet i havsmiljön. 
  
 För att övervakningen ska kunna verka förebyggande krävs också skärpta krav på utprövad analysmetodik med detektions- nivåer som ligger tillräckligt långt under effektnivåerna för främmande ämnen som förekommer i miljön. Utöver den bio- logiska effektövervakningen på organismer i våra hav bör även s.k. bioassays utnyttjas hos akvatiska organismer för att leta efter giftiga ämnen genom att kemiskt dela upp och toxicitets- testa utvalda prover. 
  
 Det är viktigt att vidareutveckla metoder för att studera och öka kunskapen om spridning och förekomst av potentiella miljögifter. Tillsammans med information från produktregister, övriga databa- ser och modellberäkningar utgör denna kunskap grunden för risk- analyser och prioriteringar. Genom en utökad samling av prover i den redan existerande miljöprovbanken möjliggörs retrospektiva studier av nyupptäckta problemkemikalier. Detta kommer att ut- 
 130 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 göra ett viktigt referensmaterial för att underlätta tolkningen från den utökade screeningen. Det övervakningsprogram för radioaktiva ämnen som utformats under senare år är ytterligare en komponent för att ge en mer heltäckande bild av miljösituationen i havet. 
 Åtgärdsplaner 
 Kemikalieinspektionen bör få i uppdrag att ta fram åtgärdsplaner för att begränsa riskerna med de problemämnen för havet som identifierats. För att prioritera bland dessa ämnen används ett sys- tematiskt angreppssätt som bl.a. innebär att ämnet identifieras, effektnivåer uppskattas, de viktigaste utsläppskällorna identifieras och relevanta vattenområden screenas. Arbetsuppgiften skall av- gränsas så att det inom loppet av  
 3–5 
  år finns underlag gällande riskbegränsande åtgärder. 
 5. De kommunala reningsverkens förmåga att ta hand om nya ämnen skall säkerställas. 
 Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utreda hur våra kommunala reningsverk kan anpassas till dagens kemikaliesamhälle. Natur- vårdsverket bör belysa såväl kända gifter som andra skadliga ämnens ursprung (läkemedel, varor, produkter, flöden), vad som händer med de kemiska ämnena i reningsverken (avskiljning via partiklar, metabolism etc.) samt hur mycket och i vilken form de skadliga ämnena når vattendragen. Naturvårdsverket bör överväga hur flödet av gifter från reningsverken kan reduceras, t.ex. genom att separera olika inflöden, skapa barriärer och tillämpa tekniker för att förstöra skadliga ämnen. Detta uppdrag bör genomföras i nära samarbete med berörda myndigheter, vatten- och avloppsbran- schen och forskare. Åtgärden kommer även att skapa förutsätt- ningar för teknik- och kunskapsöverföring till andra länder. 
 Recipientkontrollen utanför reningsverken måste inkludera gif- ter i större utsträckning än idag, vilket innebär att miljöövervak- ningen av utsläpp till vatten och till havsmiljön måste utökas. Mil- jöövervakningen skall även omfatta screening efter både kända och potentiella gifter avseende både halter i biota och effekter på biota (se nedan, avsnittet om screening). 
 Kommunala reningsverk har teknik för att ta hand om organiskt material och är särskilt anpassade för att fastlägga fosfor och kväve. Reningsverken har däremot inte teknik för att avskilja gifter från hushåll, dagvatten eller från anslutna industrier. Åtgärder har vid- 
 131 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 tagits för att minska tillflödet av gifter till reningsverken Det främsta skälet till dessa åtgärder har varit att reducera och eliminera de gifter som annars hamnar i reningsverkens rötslam. Relativt lite kraft har lagts på att reducera sådana gifter som passerar renings- verken, trots att undersökningar visar att en betydande del av gifterna i avloppsvattnet sköljs ut ur reningsverken och hamnar i vattendragen och i havet. 
 Avloppsvatten innehåller bl.a. rester från läkemedel och hygien- produkter. Kunskapen om vad som händer i reningsverken med dessa ämnen och andra kända och potentiella gifter är mycket bristfällig. Vissa kan t.ex. omvandlas till ofarliga ämnen, andra till ännu farligare i reningsverksprocessen. Det finns flera rapporter som visar att det verksamma ämnet i  
 p-piller, 
  etinylöstradiol vid sidan av naturligt östrogen, står för en stor del av den östrogena effekten man observerat i miljön, t.ex. att hanfiskar blir mer hon- lika utanför reningsverken. Ett annat exempel på hur miljön påver- kas är den omfattande användningen av antibiotika som har orsakat resistens hos bakterierna i reningsverken och i vattnen där avlopps- vatten släpps ut. Det finns därför ett stort behov av att reducera mängden ämnen och potentiella gifter från de kommunala renings- verken. 
 6. De kommunala reningsverkens kapacitet för att ta hand om nya ämnen säkerställs. 
 En särskild utredare bör tillsättas med uppdrag att föreslå hur man skall kunna tillgodose olika målgruppers behov av information om kemiska ämnen i varor. Förslaget bör utnyttjas som ett svenskt inspel i  
 EU-arbetet 
  dvs. utgångspunkten är att systemet skall gälla för hela EU. Utredaren föreslås belysa vilka olika angreppssätt som behövs med tanke på mängden av varutyper, liksom att varorna innehåller kemiska ämnen med olika grad av farlighet. Vidare bör utredaren belysa vilka kemiska ämnen som skall beröras av infor- mationskraven och hur dessa skall införas. Utredaren bör också belysa hur informationen skall kunna förmedlas till berörda mål- grupper via olika tillverknings- och leverantörsled. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med berörda myndigheter och när- ingslivet. Det är viktigt att praktiska lösningar tas fram och att industrins erfarenheter av sådana lösningar tas tillvara. 
 En stor del av föroreningarna i havet kommer från kemiska pro- dukter och varor som används i samhället. Det finns ett informa- tionsbehov om produkter och varor som skadar vår miljö. Infor- 
 132 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 mationen behövs för att kunna vidta åtgärder vid hanteringen av dessa produkter i syfte att hindra att farliga ämnen når havet. Med ökad information har vi som konsumenter dessutom möjlighet att välja bort kemiska produkter och varor som kan skada våra hav. För kemiska produkter finns sedan flera år tillbaka gemensamma regler inom EU om vilken information som skall lämnas och hur den skall se ut för produkter som är hälsofarliga. Sedan drygt ett år tillbaka finns även motsvarande krav för produkter som är miljö- farliga. För varor finns däremot inga motsvarande regler, trots att det finns ca 35 miljoner ton farliga kemiska ämnen lagrade i varor i samhället. 
 Det är ännu oklart, men mycket talar för att krav på information om kemiska ämnen i varor inte kommer att finnas med i EU:s nya kemikalielagstiftning som är under utarbetande. En anledning till detta är att det inte finns något bra exempel på hur ett system för information om varor skulle kunna se ut. Här har Sverige en möj- lighet att gå före i det internationella kemikaliearbetet och utveckla ett sådant system. 
 Övergödning 
 När ett ekosystem gradvis förändras som en följd av mänsklig påverkan (t.ex. av övergödning, förhöjd giftnivå, klimatförändring och för högt fiskeuttag) nås ofta en gräns där reaktionen på föränd- ringen blir dramatisk, med ett kraftigt förändrat ekosystem som följd. Detta kallas att ekosystemet flippar (se avsnitt 2.1). Föränd- rad artsammansättning hos växt- och djurplankton, förmodligen som ett resultat av hög näringstillförsel och en förändrad fiskfauna, tyder på att egentliga Östersjön håller på att genomgå en dramatisk förskjutning i ekosystemets struktur och funktion, en s.k. ekosys- temflipp. Att återställa ett flippat ekosystem till ett tidigare jäm- viktsläge, förutsätter medvetenhet om problemets art och ofta ett långsiktigt åtgärdsarbete. Erfarenheter från sötvattenssystem visar dessutom att man kan behöva backa tillbaka avsevärt längre än till den nivå av belastning där flippen ägde rum för att få en föränd- ring i motsatt riktning. Ansträngningarna att återställa systemet kan därför under lång tid förefalla fruktlösa eftersom inga eller bara små tecken på återhämtning syns. 
 133 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 Havsmiljökommissionen konstaterar att miljökvalitetsmålet  
 Ingen övergödning  
 innebär att utsläppen av kväve skall ner till  
 1940-talet 
  nivå. Havsmiljökommissionen har beräknat  
 1940-talets 
  nivå till 40 000 ton/år söder om Åland. 
 Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åt- gärder till miljökvalitetsmålet  
 Ingen övergödning 
 : 
  
 1. 
  
 Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. 
  
 2. 
  
 Arealen åkermark som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. 
  
 3. 
  
 Tillförsel av kväve vid odling får inte överskrida växternas be- hov. 
  
 4. 
  
 Spridning av flytgödsel från djur på hösten till höstsäd skall minskas. 
  
 5. 
  
 Fast träda skall införas. 
  
 6. 
  
 12 000 hektar våtmarker skall anläggas. 
  
 7. 
  
 Deltagandet i miljöutbildningar skall vara obligatoriskt för lant- brukare. 
  
 8. 
  
 En utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur skall genomföras. 
  
 9. 
  
 Kvävereningen skall utökas i vissa reningsverk 
  
 10. 
  
 Reningsgraden i enskilda avlopp skall förbättras. 
  
 Det övergripande målet är att återställa en naturlig tillförsel av näringsämnen till havet och ett första steg är att uppnå de av regeringen beslutade generationsmålen för kväve och fosfor. Havsmiljökommissionen gör bedömningen att för fosfor kommer målet att nås, men för kväve krävs ytterligare kraftfulla åtgärder. Kommissionen anser vidare att det inte alls är självklart att målet att nå  
 1940-talet 
  nivå är tillräckligt, bl.a. i beaktande av att denna nivå innebar dubbla mängden antropogent kväve till havet jämfört med  
 1860-talets 
  nivå (se tabell 5.1). Det är därför angeläget att en utvärdering och uppföljning sker för att så snart som möjligt fast- ställa behovet av ytterligare åtgärder för att uppnå miljökvalitets- målet  
 Ingen övergödning 
 . 
 För att nå generationsmålet för kväve krävs insatser motsvarande en ytterligare minskning med 13 000 ton kväve, utöver de åtgärder som redan beslutats. Nedan beskrivs hur detta skall åtgärdas under målsättningen att utsläppen av kväve skall ner till 1940 års nivå dvs. 40 000 ton/år söder om Åland. Om åtgärderna genomförs beräknas 
 134 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 de, tillsammans med åtgärder som minskar kväveoxid- och ammo- niakutsläppen, minska belastningen med ca 17 000 ton till år 2010 och med ca 23 000 ton till år 2020 (se tabell 5.1). Det innebär att såväl delmålet till år 2010 som generationsmålet till år 2020 enligt beräkningar kommer att kunna uppnås (se tabell 5.1). 
  
 Tabell 5.1 
 . Uppskattad antropogen tillförsel av kväve vid olika tid- punkter sedan  
 1860-talet 
  för hela Sverige och söder om Ålands hav samt effekt av föreslagna åtgärder. Delmål och generationsmål inom parentes. Källa: Havsmiljökommissionen. 
  
 Kväve 
  
 1860- 
  
 1940- 
  
 1970-80 
  
 2000 
 4 
  
 2010 
  
 2020 
  
 talet 
  
 talet 
  
 talet 
  
 kulmen 
  
 kton/år 
  
 kton/år 
  
 kton/år 
  
 kton/år 
  
 kton/år 
  
 kton/år 
  
 N fr. jordbruk 
  
 17 
  
 30 
  
 50 
  
 39 
  
 33 
  
 31 
  
 Avlopp 
  
 0 
  
 13 
 1 
  
 21 
 2 
  
 17 
  
 11 
  
 10 
  
 Atm. dep. Sjöar 
 3 
  
 3 
  
 4 
  
 12 
  
 11 
  
 8 
  
 7 
  
 Enskilda avl. 
  
 4 
  
 1 
  
 2,5 
  
 2,5 
  
 1,5 
  
 1,5 
  
 Industri 
  
 0 
  
 2 
  
 3 
  
 4,5 
  
 3 
  
 2,5 
  
 Övrigt 
  
 2 
  
 3 
  
 7 
  
 5 
  
 5 
  
 4 
  
 Summa hela 
  
 26 
  
 53 
  
 95,5 
  
 79 
  
 61,5 
  
 56 
  
 Sverige 
  
 Summa söder 
  
 5 
  
 40 
  
 5 
  
 60 
  
 43 (47) 
 6 
  
 37 (40) 
 6 
  
 om Ålands hav 
  
 1 
  
 Totalt 16 kton/år, 50 procent direkt till havet, 50 procent i inlandet, 40 procent reten- tion. 
  
 2 
  
 Totalt 26 kton/år, 50 procent direkt till havet, 50 procent i inlandet, 40 procent reten- tion. 
  
 3 
  
 Nettotillskottet till havet av kväve som deponerats på sjöytor. 
  
 4 
  
 Data från TRK projektet. 
  
 5 
  
 Ej beräknat. 
  
 6 
  
 Delmål och generationsmål inom parentes. 
  
 Utöver åtgärder riktade mot jordbruket, sker en kontinuerlig ned- läggning av åkermark. Sedan 1940 talet har ca en miljon hektar mark beskogats, bebyggts eller asfalterats. Denna utveckling fort- sätter och bedömningen är att till år 2020 kommer detta att ha minskat kväveutsläppet med 2 500 ton/år. 
 I miljökvalitetsmålet  
 Ingen övergödning  
 behandlas också åtgärder för att minska kväveoxidutsläppen. Dessa behandlas inte här. Åtgärdsarbetet på luftområdet omhändertas nationellt inom ramen för miljökvalitetsmålen  
 Frisk Luft  
 och  
 Bara naturlig försurning  
 och 
 135 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 internationellt inom ramen för EU:s Clean Air for  
 Europe-pro- 
  gram samt i  
 FN-ECE 
  konventionen om långväga gränsöverskri- dande luftföroreningar, LRTAP. 
 Havsmiljökommissionens förslag till åtgärder: 
 1. Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 
 100 000 ha. 
 Fånggröda är ett gräs som tar upp det kväve som naturligt frigörs från markens stora förråd av kväve under hösten. Därigenom mins- kar markens kväveinnehåll inför vintern och därmed också kväve- utlakningen. I Sverige har arealen fånggrödor ökat kraftigt sedan år 2001 som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram. Den fak- tiska arealen som odlas innevarande år är knappt 180 000 ha och minskningen av kväveutsläppet har blivit tre till fyra gånger större än väntat. För att det framgångsrika arbetet med odling av fång- grödor och minskade utsläpp ska bli bestående är det avgörande att miljöersättningen inom EU:s jordbrukspolitik består kommande programperioder. Fånggrödorna tillsammans med vårbearbetning (se nedan) har i en ny beräkning visat sig ha minskat kväveutsläp- pet med ca 2 000 ton/år. 
 2. Arealen åkermark som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. 
 Åkermark skall i möjligaste mån bearbetas sent på hösten eller på våren för att minska frigöringen av markens stora förråd av natur- ligt kväve. I Sverige har arealen vårbearbetning ökat kraftigt sedan år 2001 som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram. Den faktiska arealen som vårbearbetas år 2003 är drygt 90 000 ha och minskningen av kväveutsläppet blir därmed knappt två gånger större än väntat. För att det framgångsrika arbetet med vårbearbet- ning ska bli bestående är det avgörande att miljöersättningen inom EU:s jordbrukspolitik består kommande programperioder. 
 3. Tillförsel av kväve vid odling får inte överskrida växternas behov. 
 Vissa lantbrukare använder mindre gödsel än de statliga riktlinjerna och vissa använder mer. Miljörådgivning pågår för att minska göds- ling över grödans behov men om inte denna lyckas skall någon form av styrning av kvävetillförsel införas som omfattar alla former av tillförsel. Potentialen i denna åtgärd är ca 2 500 ton kväve/år. 
 136 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 4. Spridning av flytgödsel från djur på hösten till höstsäd skall minskas. 
 Till år 2008 skall arealen höstsäd som tillförs stallgödsel på hösten ha minskat med 75 procent. Nås inte målet bör föreskrifter införas som reglerar spridningen av stallgödsel. Potentialen i denna åtgärd är maximalt 1 300 ton kväve. 
 5. Fast träda skall införas. 
 Modellberäkningar visar att fastliggande träda enligt MTR (Halv- tidsöversynen av EU:s jordbrukspolitik, Midterm Review) kan leda till en minskning av utlakningen jämfört med nuvarande blandning av ettårig och flerårig träda. Bestämmelserna för hur trädan ska komma i växtföljden ändras för att få en fast träda istället för en rörlig med återkommande trädesbrott. Potentialen i denna åtgärd är ca 1 500 ton kväve. 
 6. 12 000 ha våtmarker skall anläggas. 
 I södra Sverige där behovet av våtmarker som kvävefälla är störst krävs cirka 1 ha våtmark per 100 ha åkermark för att nå arealmålet om 12 000 ha till år 2010. Hittills har 2  
 500–3 
  000 ha anlagts sedan år 1995, vilket minskat kväveutsläppen med  
 300–400 
  ton/år. För att nå arealmålet behöver anläggningstakten öka generellt. Mer speci- fikt skall anläggning av våtmarker kopplas till vattendirektivets avrinningsområdesförvaltning, där ett beting skall läggas fast för varje avrinningsområde. Därmed kan lämpligaste placering avgöras lokalt. En generell ökning av anläggningen av våtmarker kan åstad- kommas genom att öka den nuvarande budgeten för projektstöd och genom en informationskampanj till markägare. Informations- kampanjen bör genomföras av Jordbruksverket i samarbete med miljömålskampanjen  
 Greppa Näringen  
 och länsstyrelserna. Det är dock inte arealen våtmarksyta i sig som är målet, utan våtmarkernas funktion. En förbättrad funktion kan uppnås med mindre areal genom strategisk placering, dvs. var i landet respektive i landskapet våtmarken placeras. Våtmarken bör samtidigt utformas så att den ger en optimal kväverening. Jordbruksverket utreder, på regering- ens uppdrag, kvalitetskriterier för våtmarker för att skapa förbätt- rade anläggningsvillkor. Potentialen i denna åtgärd är ca 2 400 ton kväve/år. 
 137 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 7. Deltagandet i miljöutbildningar skall vara obligatoriskt för lant- brukare. 
 Den största begränsningen i åtgärdsarbetet är brist på kunskap. Detta gäller på systemnivå, men även hos den enskilda människan som ska göra jobbet. I en ny undersökning svarar ca 65 procent av lantbrukarna att brist på kunskap om vilka åtgärder som är effektiva är det största hindret för att åtgärda växtnäringsläckage. Detta är ett tydligt bevis på att kunskapsförsörjningen till lantbru- ket om miljövänliga odlingsmetoder brister. 
 I ett första steg skall det vara obligatoriskt för lantbrukare med mer än 50 hektar åkermark och mer än 25 djurenheter (och som inte tidigare deltagit i någon form av miljöutbildningar) att delta i utbildning eller rådgivning. Utbildning och rådgivning genomförs för närvarande i miljömålskampanjen  
 Greppa Näringen 
 , i de sex kustnära länen i södra Sverige. 
 Parallellt bör lantbruksnäringen och Jordbruksverket gemensamt utreda potentialen i ytterligare obligatorisk utbildning om växt- näringsförluster. Utredningen bör ta tillvara och beakta de olika utbildningsinitiativ som pågår inom lantbruksnäringens miljö- och kvalitetsprogram. Utbildning och rådgivning i dessa frågor behöver förstärkas och bli betydligt mer systematisk och uthållig än hittills för att åstadkomma förändring, och för att nå fler lantbrukare. Det är svårt att kvantifiera värdet av utbildning då det inte handlar om en enskild åtgärd, utan om flera små och stora åtgärder. I praktiken kommer ökad kunskap att leda till åtgärder mot såväl kväveutsläpp som fosfor- och ammoniakkväveförluster. 
 8. En utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur skall genomföras. 
 Sedan lång tid tillbaka har framhållits att stora miljövinster kan göras om växt- och animalieproduktionen var mer sammanhållen. Förslagets potential, för att minska den vattenburna nettobelast- ningen av kväve på olika svenska havsområden och konsekvenserna för jordbruksnäringen, har dock inte belysts tillräckligt. Därför bör effekterna av en annorlunda fördelning av lantbrukets djur, med hänsyn till de svenska kustområdenas olika känslighet för kvävebe- lastning, utredas. 
 Det måste dock påpekas att en sådan förändring medför stora strukturförändringar inom jordbruket. Det är därmed en mycket 
 138 
  
 SOU 2003:72 
  
 En nationell marin strategi 
  
 kostsam åtgärd att genomföra och Sverige har redan Europas strängaste regler gällande antal tillåtna djur per hektar åkermark. 
 En sådan åtgärd kan genomföras såväl inom ekologiska som konventionella produktionsformer varför båda dessa odlingsformer bör ingå i utredningen. Med hjälp av  
 TRK-systemet 
  (TRK = Transport, Retention och Källfördelning) kan modellberäkningar av potentiell minskning av kvävetillförseln till havet utföras. För att klara detta behöver dock  
 TRK-systemet 
  förbättras med avseende på hanteringen av ekologiska jordbrukssystem, vilket också är angeläget då andelen ekologiskt jordbruk i landet växer. 
 9. Kvävereningen skall utökas i vissa reningsverk. 
 Det finns betydande möjligheter att ytterligare minska tillförseln av kväve från reningsverk genom att optimera befintlig teknik eller att nyttja för Sverige ny teknik. Flera års erfarenheter från Him- merfjärdsverket, som mottar avloppsvatten från sydvästra stor- Stockholmsområdet, visar att  
 85–90 
  procent kvävreduktionen kan uppnås i s.k. fluidiserande bäddar. 
 Enligt EU:s avloppsvattendirektiv (artikel 5.4, 91/271/EEG) behöver det generella kravet på kväverening inte tillämpas om det kan visas att den sammanlagda belastningen som tillförs renings- verken genom avloppsvatten från tätbebyggelse (>2 000 personek- vivalenter, pe) reduceras med minst 75 procent avseende total- kväve. Detta mål skulle kunna uppnås för hela Sverige om renings- verk med >10 000 pe från Norrtälje kommun och söderut uppnår 85 procent reduktion och att retention får inräknas. Därigenom koncentreras åtgärderna till reningsverk med utsläpp till kväve- känsliga kust- och havsområden. Om retention inte får räknas in måste troligen ytterligare åtgärder vidtas, t.ex. viss kvävereduktion även i mindre reningsverk ( 
 Eftersom kraftigt minskad kvävetillförsel i vissa recipienter kan leda till ökad förekomst av kvävefixerande cyanobakterier (blå- gröna alger) bör även förhållandena i enskilda kust- och inlandsre- cipienter bedömas. En sådan bedömning ingår naturligt i en adaptiv 
 139 
  
 En nationell marin strategi 
  
 SOU 2003:72 
  
 förvaltning och är av generellt intresse i arbetet med att nå miljö- målet  
 Ingen övergödning 
 . 
 10. Reningsgraden i enskilda avlopp skall förbättras. 
 Enskilda avlopp bidrar till övergödningen. Av Sveriges cirka 1 mil- jon enskilda avlopp finns de flesta i glesbygds- och skärgårdsområ- den. Behov av åtgärder finns generellt då avloppen i glesbebyggelse svarar för en mycket stor tillförsel av fosfor till sjöar och vatten- drag. Utsläpp från enskilda avlopp kan även förväntas bli ett ökat problem i vissa områden, eftersom fritidsbebyggelsen på senare tid börjat övergå från fritidsutnyttjande till permanent boende, särskilt i storstadsområdena. Denna bebyggelse har ofta en undermålig avloppsreningskapacitet som inte är anpassad till åretruntboende. 
 De flesta enskilda avlopp har idag bara slamavskiljning. Det behövs därför en uppgradering av alla vattenburna avlopp till sådana med både fosfor- och kväverening. 
 Finland har nyligen antagit en förordning om behandling av hus- hållsavloppsvatten utanför vattenverkens avloppsnät, som träder i kraft 1 januari år 2004. Där beräknas fosforbelastningen från cirka en miljon människor med enskilda avlopp vara 1,5 ggr större än från de fyra miljoner invånare som är anslutna till de kommunala reningsverken. Svenska beräkningar är osäkra men i t.ex. Blekinge beräknas fosforutsläppen år 1992 från enskilda hushåll vara 2,5 ggr större än från de kommunala reningsverken. Enligt nuvarande beräkningar, som dock är osäkra och som behöver utvärderas, står enskilda avlopp för en betydande del av tillförseln av fosfor till havet. Även om tillförseln skulle vara mindre finns skäl att minska utsläppen från enskilda avlopp, särskilt i områden med tät bebyg- gelse nära vattendrag eller kust. Nya tekniska lösningar visar att det går att reducera fosfor med 90 procent. Ny teknik för enskilda avloppsanläggningar ger även effektivare kvävereduktion och en  
 40-procentig 
  minskning bör vara möjlig på sikt. 
 Havsmiljökommissionen föreslår att nya allmänna krav på behandlingen av avloppsvatten från enskilda hushåll, liknande dem i Finland, införs med anpassning till svensk miljölagstiftning. Den belastning som avloppsvatten utgör i miljön skall i fråga om orga- niskt material (BOD 
 7 
 ) minskas med minst 90 procent, för total- fosfor med minst 85 procent och för kväve med minst 40 procent, jämfört med belastningen från obehandlat avloppsvatten. 
 140 
 6 Forskningsbehov 
 Ett stort genomförandeunderskott snarare än kunskapsbrist är den främsta anledningen till bristerna i dagens förvaltning av havet, men detta utesluter inte att det finns viktiga kunskapsluckor att fylla. Idag pågår mycket forskning som kommer att bli nyttig för en framtida förvaltning, inte minst har Naturvårdsverket satsat på två omfattande forskningprogram om marin miljö, ett mer inriktat på biodiversitet och ett annat med fokus på effekter av introduce- rade arter (i programmet omfattas även sötvatten). Forskningsrå- det för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS) prioritering av marin miljöforskning under år 2003 kommer också att ge kunskaper till gagn för en framtida havsförvaltning. Likaså finansieras en pågående satsning på marin forskning inom inrikt- ningen ekologi, biodiversitet och hållbart nyttjande av FORMAS, Vetenskapsrådet och Artdatabanken. Ytterligare ett viktigt initiativ är det forskningprogram för att utveckla en miljövänlig båtbotten- färg som drivs av Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA), samt forskningsprogrammet SUCOZOMA som inte- grerar samhällsekonomiska aspekter med naturvetenskap inom ramen för kustzonsförvaltning. Havsmiljökommissionen vill som ett komplement till dessa och liknande satsningar lyfta fram några områden där kommissionen antingen ser att betydande forskning saknas helt eller där pågående eller planerad forskning behöver för- stärkas. Listan ska inte betraktas som fullständig, utan mer ge exempel på inriktningar som behövs för att stödja Havsmiljökom- missionens åtgärdsförslag. 
  
 6.1 
  
 Generellt 
  
 Det behövs en sektorsövergripande och tvärvetenskaplig forskning för att ge ett bättre underlag för beslutsfattare. Det saknas forsk- ning som kombinerar naturvetenskap med samhällsvetenskap för 
 141 
  
 Forskningsbehov 
  
 SOU 2003:72 
  
 att kunna hantera komplexa miljöproblem och argumentera för att prioritera biologiska värden. Eftersom flera typer av mänsklig påverkan samverkar över tid och rum vid uppkomsten av miljöpro- blem, är forskning som bara baseras på nyligen insamlad data eller är fokuserad på ett område otillräcklig. Retrospektiva och/eller tvärvetenskapliga studier kan bidra till att klargöra orsakerna till dagens miljötillstånd och tydliggöra vilka åtgärder som behöver prioriteras för att uppnå miljömålen. Principer och metoder för en effektiv adaptiv förvaltning behöver utvecklas och nya kunskaper tas fram för hur arbetet med zonering av kustområdet ska genom- föras. 
  
 6.2 
  
 Sjöfart m.m. 
  
 Problemet med buller och andra störningar från fartygs- och små- båtstrafik är uppmärksammat i miljömålsarbetet men effekterna av buller på marina organismer är till stor del okänt. Ljud transporte- ras lättare i vatten än i luft och alla fiskar utom hajar uppfattar ljud. 
 Viss forskning av bullereffekter på tumlare och säl finns men i övrigt råder kunskapsbrist. 
 Kunskapen är dålig om omfattningen av miljöförstöring vid kon- struktion av marinor och annan mänsklig aktivitet (muddring, sön- dertrålade hårdbottnar), liksom igenväxning med trådalger och sva- velvätedrabbade grunda mjukbottnar. Betydelsen av sådan inverkan på ekosystemens struktur och funktion är bara till mindre del känt och otillräckligt sammanställt. Detta behöver utredas både kvalita- tivt och kvantitativt och integreras i ett  
 GIS-baserat 
  planeringsin- strument. Materialet kan även utgöra ett bra underlag för hantering av kustvatten inom EU:s vattendirektiv. 
  
 6.3 
  
 Fisk 
  
 Kunskapen om det komplexa system som omfattar fisken samt dess omvärld och exploatering genom fiske är ofullständig. De stora fiskarterna (torskfiskar, plattfisk, hajar och rockor) utgör emellertid nyckelarter i de marina ekosystemen. Utgångspunkten när försiktighetsprincipen tillämpas, måste vara att fiske i den omfattning som nu sker innebär en betydande ekologisk och mil- jömässig störning. Ökad kunskap om t.ex. olika fiskarters roll i 
 142 
  
 SOU 2003:72 
  
 Forskningsbehov 
  
 olika delar av ekosystemen och om interaktioner mellan fiskarter och andra arter i näringsväven är avgörande för bra förvaltning och här behövs mycket ny kunskap. Dessutom bör ekologiska och samhällsekonomiska effekter av ett zoneringssystem där områden med totalt fiskeförbud ingår analyseras. 
 Fiskforskningens förutsättningar 
 Det är viktigt att några av våra universitet skapar goda förutsätt- ningar för forskning om havens fiskbestånd som del i ekosystemen. Både i Sverige och utomlands har det ofta varit ett problem att endast laboratorier som tillhör den statliga myndighet som ansvarar för förvaltningen av fiskbestånden har haft resurser för forskning om dessa bestånd, vilket undertryckt en vetenskaplig diskussion. Kvalificerad utbildning i fiskeribiologi saknas i stort sett vid svenska universitet. Dessutom har forskning relaterad till sport- och husbehovsfiske nedprioriterats vilket kan förklaras av fiskeri- verkets starka koppling till yrkesfisket. 
 Fiskbestånden 
 Kunskap om den faktiska fiskeridödligheten, dvs. det totala uttaget av fisk inklusive dumpning och svartfiske är bristfällig. Bristen på rapporteringsskyldighet för fritidsfiskare, enskilda vattenägare och fisketurismföretag innebär också stora mörkertal om fångstuttag. Kunskapen om vilka miljöeffekter trålfisket medför på produk- tionsbottnar, bottenfauna och andra stationära fiskbestånd är likaså dålig. Undersökningar av effekterna av olika typer av områdes- skydd är väsentliga. Ett första steg skulle kunna vara att utvärdera effekterna av trålfiskeförbudet i Öresund. 
 Den biologiska kunskapen om kustfiskbestånden och åtskilliga andra arter som inte är reglerade av kvoter är bristfällig. Utökade undersökningar av beståndsstrukturen (genetisk och ekologisk) hos kommersiella arter är viktiga för att kunna förbättra den fram- tida förvaltningen, speciellt för att kunna bedöma värdet av skyd- dade områden och för att bedöma möjligheterna till lokal förvalt- ning av fiskresurser. Utsättningar av lax och ål påverkar bestånds- strukturen. Kunskapen om ålens fortplantning är fortfarande 
 143 
  
 Forskningsbehov 
  
 SOU 2003:72 
  
 begränsad och nya rön tyder på att förstärkningsutsättningar med importerad glasål kan vara olämpliga. 
 Vilka långsiktiga genetiska effekter som ett storskaligt fiske ger upphov till är dåligt känt. Om endast de allra största individerna fiskas så kan på sikt tillväxten i ett bestånd försämras genom riktad selektion på de anlag som gynnar långsam tillväxt och en sådan utveckling kan behöva stävjas med införandet av maximimått som ett komplement till minimimått. Forskning behövs för att utröna dessa och andra långsiktiga effekter som kan påverka fiskbestån- den, som t.ex. förändrade salthalter i kustvattnet som en följd av klimatförändringar. 
 Teknisk utveckling 
 Forskning och utveckling behövs i ett samarbete mellan yrkesfis- kare, tekniker och forskare för att hitta redskap som är selektiva och förhindrar bifångster av småfisk, marina fåglar och däggdjur och andra arter. Speciellt för att hantera däggdjur och fåglar behö- ver troligen sofistikerade tekniker för passiva redskap utvecklas. Syftet med redskapen är både att rädda djuren och att förhindra förlust av fångster genom att t.ex. sälar och skarvar vittjar redska- pen. En viss utveckling har redan skett med bl.a. en sälsäker lax- fälla, men mycket mer återstår att göra. 
  
 6.4 
  
 Gifter 
  
 Det saknas ännu mycket kunskaper om kemiska ämnen, dess inne- boende egenskaper och dess effekter på hälsa och miljö. Arbetet hittills med att riskbedöma enskilda ämnen har gått mycket trögt och lett till att mycket få beslut har kunnat fattas om begränsningar eller förbud mot skadliga kemikalier. En ny kemikaliestrategi håller därför på att utvecklas i EU. 
 När det gäller kunskapsbristen handlar det t.ex. om okunskapen om kemikaliers hälso- och miljöeffekter, framför allt miljö- och hälsoeffekter som uppstår först efter lång tid. Det behövs t.ex. en bättre kunskap om sambandet mellan miljöföroreningar och män- niskors hälsa. Här kan också noteras att det till och med saknas grundläggande kunskap om de flesta ämnenas inneboende hälso- och miljöegenskaper. 
 144 
  
 SOU 2003:72 
  
 Forskningsbehov 
  
 En särskilt vinkling på kemikalieproblematiken är den diffusa och mycket storskaliga spridningen av kemikalier i varor. Det är både ett stort problem och svårt att lösa. Utvecklingen har gått från ett antal enskilda ämnen där källorna är möjliga att urskilja till en utveckling där ett oerhört brett spektrum av ämnen används. Vart och ett av dessa ämnen kan redan i låg koncentration sammantaget ge upphov till ospecifika effekter som är mycket svåra eller helt omöjliga att koppla till någon viss exponering. De stora mängderna av kemiska ämnen i samhället som inte sällan hamnar i havet, den stora kunskapsbristen om kemiska ämnens hälso- och miljö- effekter, den storskaliga diffusa spridningen i kombination med svårigheterna att förstå komplexa biologiska samband gör att det finns mängder av kunskapsluckor att fylla – både sådant som forskningen eller myndigheterna bör ansvara för och sådant som företagen bör ha ansvaret för att ta fram kunskap om. 
 Hur går vi från en konkret kontroll av en handfull ämnen till mer varierad kontroll av tusentals ämnen som kan befaras vara skadliga? Hur skall samhället klara av att kontrollera alla dessa tusentals ämnen när det stora flertalet saknar eller har mycket begränsad information om hälso- och miljöfarlighet? 
 Försiktighetsprincipen måste vara ledstjärna i kemikaliesäker- hetsarbetet. Kemikaliepolitiken måste bygga på fakta från veten- skapen men samtidigt innefatta värderingar och etik, såsom försik- tighetsprincipen och utbytesprincipen. Samhället bör ha tillräcklig grund för att förbjuda eller begränsa ett kemiskt ämne, men samti- digt måste förenklingar accepteras för att överhuvudtaget ha möj- lighet att komma vidare i kemikaliesäkerhetsarbetet. Ett generellt angreppssätt som innefattar utfasning av persistenta (långlivade) och bioackumulerbara ämnen är nödvändigt. Vi kan inte kräva liken på bordet innan åtgärder vidtas mot kemiska ämnen som misstänks ge upphov till långsiktiga effekter. Att bara vänta och låta bli att göra något är också ett beslut. 
 Kunskapsbristen är stor om vilka kemikalier som ingår i pro- dukter eller bildas vid förbränning, varifrån kemikalier som trans- porteras långa sträckor härstammar och om dessa ämnens potenti- ella effekt på marina ekosystem. Utöver detta finns ofullständig kunskap om läckage vid hanteringen och slutförvaringen av aska och slagg från olika typer av förbränningsprocesser. Kunskap sak- nas även om läckage av gifter från förorenade mark- och sediment- områden. 
 145 
  
 Forskningsbehov 
  
 SOU 2003:72 
  
 För att kunna vidta åtgärder som minskar halterna av PCB och dioxiner i fet fisk från Östersjön och på sikt häva kostråden, krävs en omfattande kunskap om källorna till dessa miljögifter. Grund- läggande kunskap saknas om vilka källor bidrar med mest PCB och dioxiner och om hur snabbt dessa ämnen bryts ned och cirkulerar i ekosystemet. En ökad sopförbränning som resultat av ökande kon- sumtion i Baltikum, Ryssland och Polen kan även bidra till att utsläppskällornas relativa storlek förändras. Fisket efter skarpsill i Östersjön har ökat och med detta sannolikt även den indirekta konsumtionen av fet östersjöfisk i form av foder till fjäderfä. Vi saknar kunskap om hur dioxinerna från fiskmjöl transporteras via fjäderfä till människan. 
 Ett forskningsprogram bör initieras för att utveckla kemiska kontrollprogram för mark och vatten. Ny kunskap behövs även för att utveckla reningstekniker som kan klara miljögifter i reningsver- ken. 
  
 6.5 
  
 Övergödning 
  
 Övergödning i havet påverkas av markanvändning och fördröj- ningsmekanismer i naturen, åkerläckage och klimatförändringar. Mycket kunskap saknas om flera av dessa mekanismer. Föränd- ringar i brukningsmetoder för de areella näringarna är dåligt doku- menterade vilket gör det svårt att göra prognoser och följa upp effekterna av åtgärderna. En bättre statistik kring de areella näring- arna behövs, liksom en utökad mätning av effekterna i vattendra- gen. I bägge fallen krävs en högre rumslig upplösning. 
 Vi har ännu alltför dåliga kunskaper om de mekanismer som reglerar omsättningen av näringsämnen i havet, för att kunna dra säkra slutsatser om orsakerna till kortvariga trender över decennier. Dock visar analyser dels att trender i ytskiktet inte behöver spegla vattenpelarens hela innehåll av näringsämnen, dels att stora och snabba förändringar i djupvattnets innehåll av näringsämnen sker när syresituationen ändras. 
 Den kvantitativa betydelsen av denitrifikation (återföring av kväve till atmosfären) behöver uppskattas och de processer som påverkar denitrifikationen utredas i detalj. 
 Vi behöver också mer kunskap om näringsämnenas transport och omvandling från kusten till utsjön, liksom utbytet mellan djupvatten och ytvattnet. I många kustområden är det inte lokal 
 146 
  
 SOU 2003:72 
  
 Forskningsbehov 
  
 tillförsel som bestämmer vattenkvaliten utan förhållandena i utsjön. Hur stor påverkan blir är beroende av en mängd faktorer såsom vattenutbytet och varifrån vattnet härrör. 
 Ett forskningsprogram om fosfor 
 Beräkningarna för fosfor pekar på att Sverige idag har en lägre till- försel än på  
 1940-talet, 
  och att miljömålet vad gäller tillförseln redan nåtts. Reningsverken i Sverige har idag en så effektiv reduk- tion av fosfor att ytterligare rening inte kan anses motiverad. Bris- tande kunskap om den biogeokemiska omsättningen av fosfor i mark och vatten gör det svårt att föreslå åtgärder för att minska tillförseln och att beräkna den potentiella effekten av denna. Ökad kunskap om de faktorer som styr förlusten från mark och retentio- nen av fosfor är därför en viktig förutsättning för att kunna upp- skatta bakgrundsläckage och olika källors bidrag till transporten av fosfor till havet. 
 För framtiden bör särskild uppmärksamhet ges åt minskad kvä- veutlakning och ökad kväverening i reningsverk. En förbättrad kväverening kan bl.a. komma att leda till ett fosforöverskott i sjöar och där öka förekomsten av kvävefixerande cyanobakterier. 
 Reglerad dränering 
 Reglerad dränering innebär att utflödet av dräneringsvatten från täckdikade åkrar hindras under vintern för att skapa syrefria för- hållanden och därigenom öka denitrifikationen. Metoden bedöms kunna användas på ca 100 000 ha åkermark i Sverige. Internationell forskning visar att metoden har god effekt men de få försök som hittills genomförts i Sverige ger inget entydigt svar på om metoden är användbar under svenska förhållanden. Ett forskningsprojekt koordinerat av Jordbruksverket bör därför startas för att allsidigt belysa potentialen i reglerad dränering. 
 Satsning på metodutveckling av miljövänliga odlingsformer 
 Stora frågetecken återstår på vissa områden, inte minst om fosfor- förluster och hur de stora naturliga förråden av kväve i marken ska förvaltas för att inte frisättas. De miljörådgivare som ger råd till 
 147 
  
 Forskningsbehov 
  
 SOU 2003:72 
  
 och utbildar lantbrukare måste försörjas med ny kunskap. Det handlar t.ex. om underlag för rekommendationer om odling som minskar läckaget av växtnäring. Detta kräver en förstärkt satsning på forskning om nya miljövänliga odlingsmetoder. 
 Övergödingens påverkan på ekosystemet 
 Kommande forskning bör också fokusera på ekosystemeffekter av övergödning kopplade till fisk och fiske. Övergödningen har för- sämrat möjligheterna för en rad fiskarter (t.ex. rödspotta och torsk) att reproducera sig och växa upp, medan andra fiskarter (t.ex. spigg) har gynnats. Det finns idag inte tillräcklig kunskap om hur stor minskning detta medför på rekryteringen av kustfiskebe- stånd. Vi saknar även kunskap om övergödningens eventuella posi- tiva effekter på storleken hos vissa fiskbestånd. Denna beståndstill- växt kan bero på ökad produktion av fiskföda, som djurplankton och i vissa områden av bottenlevande arter (där bottendöd inte minskat produktionen). 
 Förändrad mängd och artsammansättning hos växt- och djur- planktonblomningar kan också förväntas ha konsekvenser på fisk- faunan, liksom effekter av hög organisk belastning på djupare bott- nar. Idag följer vi endast fragmentariskt fisk- och planktonsamhäl- lenas dynamik i miljöövervakningen, p.g.a. otillräckliga resurser. Mycket av den forskning som görs har en begränsad utsträckning över tid och rum. Även uppföljningen av kustens plankton och bottenlevande djur och växter är otillräcklig, särskilt i förhållande till de skärpta krav som vattendirektivet kommer att medföra. Genomförandet av vattendirektivet leder också till ett ökat behov av kunskap om kustzonens vattenomsättning och därmed för- bundna transporter av näringsämnen och föroreningar. Sådan kun- skap är viktig då mänsklig aktivitet kan förväntas ge effekter i betydligt större skala än dem som dagens studier är inriktade på. 
 148