SOU 1998:24 
 DEL III 
 Del 3 omfattar kapitlen 10 till och med 13 och behandlar utredningens fö rslag. I kapitel 10 analyseras det offentliga åta gandet samt framfö rs vissa fö rslag avseende detta. I kapitel 11 presenteras fö rslag hur administrationen kan fö rbä ttras avseende den gemensamma fiskeri- politiken dels i fö rhå llande till olika faser i fö rhandlingar, dels vid genomfö rande. I kapitel 12 fö reslå s fö rä ndringar som rör undersökning s- och  
 FoU-verksamheten. 
  Fö rslag avseende den nationella fiskeripolitiken lä mnas i kapitel 13 tillsamman med fö rslag avseende organisations- utformning och administrationsfö rä ndringar avseende hela fiskeriadmini- strationen. En beskrivning av förslagens konsekvenser avslutar kapitlet. 
  
 SOU 1998:24 
  
 309 
  
 10 Det offentliga åtagandet 
 I alla utredningar skall det offentliga åtagandet prövas enligt generella direktiv, dir. 1994:23 kommittéers prövning av offentliga åtaganden. En samlad bedömning skall göras av de förhållanden som kan motivera ett offentligt åtagande. Inom fiskeripolitiken bestäms detta av Sveriges medlemskap i EU, anslutning till olika internationella överens- kommelser samt av den svenska fiskelagstiftningen. Administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken såväl som av den nationella fiskeripo- litiken styrs i hög grad av politiska beslut som medför en hög grad av offentliga åtaganden inom området. 
  
 10.1 
  
 Det offentliga åtagandet avseende den gemensamma fiskeripolitiken 
  
 Den gemensamma fiskeripolitiken (CFP) är en fullt utvecklad gemen- skapspolitik. I likhet med jordbrukspolitiken innebär den gemensamma fiskeripolitiken att samtliga medlemsländer omfattas av samma bestäm- melser. Den gemensamma fiskeripolitiken är en överstatlig politik vars regler blir direkt bindande för varje medlemsland. Den gemensamma fiskeripolitiken reglerar alla aspekter på fisket från havet till konsumen- ten. Detta innebär att fiskeripolitiken, tillsammans med jordbrukspoliti- Gardner och ett fåtal andra områden, intar en särställning i den europeiska samarbetet. 
 Besluten inom den gemensamma fiskeripolitiken påverkar direkt bland annat följande förhållanden: 
  
 · 
  
 fiskresursen och den biologiska mångfalden i haven 
  
 · 
  
 EU:s budget, vilken Sverige medfinansierar 
  
 · 
  
 den svenska fiskenäringens ekonomiska förutsättningar 
  
 · 
  
 regionalpolitiken. 
  
 Indirekt påverkas även förutsättningarna för fritidsfisket vilket är en nationell angelägenhet. 
  
 310  
 Det offentliga åtagandet 
  
 SOU 1998:24 
  
 10.1.1 
  
 Multilaterala överenskommelser begränsar resursuttaget 
  
 Redan före medlemskapet i EU var fiskerinäringen reglerad. Fiskerinä- ringen vilar på en gemensam resurs i haven och för att inte uttömma re- sursen kan det inte finnas fri tillgång till denna. Ett stort problem för fisket i hela världen är att det råder obalans mellan fiskeresurser och fiskekapacitet. Så är även fallet inom EU där ett flertal av de anslutna länderna har en alltför stor fiskeflotta. I artikel 1, grundförordningen beskrivs den gemensamma fiskeripolitiken som ett system för nyttjande av levande resurser i vattnen och inom vattenbruket samt för beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter i den mån dessa verksamheter bedrivs inom medlemsstaternas territorier eller i gemen- skapens fiskevatten eller av gemenskapens fiskefartyg vid fiske utanför gemenskapens vatten. 
 Gemenskapens deltagande i olika internationella organisationer på- verkar utformningen av gemenskapens bestämmelser om fiske på samma sätt som detta tidigare påverkade Sverige. 
 Av grundläggande betydelse för havsfisket är Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 som ger kuststaterna rätt att intill 200 sjömil utöva suveräna rättigheter avseende bl.a. fisket. Kuststaterna är skyldiga att verka för bevarande av fisktillgångarna i dessa områden. Alla stater måste också samarbeta i fråga om bevarande och förvaltning av fiskbestånden i de fria haven. Internationella överens- kommelser som vilar på de bestämmelser som finns i havsrättskonven- tionen är därför nödvändiga. 
 Havsrättskonventionen kompletterades 1995 med konventionen om gränsöverskridande fiskbestånd som vidareutvecklar havsrätts- konventionens bestämmelser om samarbete för att bevara  
 fisk-bestånden. 
  Enligt den senare konventionen skall kuststater och andra stater som fis- kar på de fria haven samarbeta i s.k. regionala organisationer för att åstadkomma bevarande och optimalt nyttjande på lång sikt. Inom FAO deltar den Europeiska gemenskapen för att genomföra en uppförandekod för ansvarsfullt fiske. 
 Utöver dessa organisationer påverkas Sverige i särskilt hög grad av avtal med länderna kring Östersjön bl.a.  
 Gdansk-konventionen 
  som av- ser fisket och bevarandet av de levande tillgångarna i Östersjön och Bälten. Genom konventionen upprättades fiskerikommissionen för Öster- sjön, Hall. 
 Av det här relaterade framgår att den svenska fiskeripolitiken är en integrerad del av den gemensamma fiskeripolitiken som i sin tur är knu- ten till globala överenskommelser och avtal samt att därutöver förekom- mer åtskilliga multilaterala och bilaterala överenskommelser. Grunden 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 311 
  
 för framgång inom fiskepolitiken är därför att Sverige som stat inom dessa organisationer kan driva frågor och krav som är av intresse för landet. 
  
 10.1.2 
  
 En överstatlig politik 
  
 Även om fisket i ekonomiska och andra avseenden är ett litet politikom- råde i Sverige, är det ett stort område i EU med betydande politisk sprängkraft. Besluten inom den gemensamma fiskeripolitiken och Sveri- ges agerande inom detta politikområde har på grund av sin speciella ka- raktär av fullt utvecklad gemenskapspolitik även stor betydelse för Hall roll som aktivt medlemsland i sin helhet och för vårt totala infly- tande i  
 EU-samarbetet. 
  
 Eftersom politiken skall föras av EU gemensamt i förhållande till länder utanför EU måste Sverige delta i utvecklings- och beslutsproces- sen även i frågor som är av liten eller ingen direkt betydelse för landet. Det räcker inte med att ha uppfattningar om fisket i det egna närområdet utan det krävs att varje land har uppfattningar om fisket inom andra om- råden, t.ex. i Medelhavet, om avtal med tredje land o.s.v. I de fall frågor är av mindre betydelse för Sverige kan Sverige ändå markera sina åsikter genom att delta och ge stöd till andra  
 EU-länder. 
  Fiskeripolitiken erbju- der därigenom en möjlighet att skapa allianser och informellt samarbete med andra medlemsländer. Detta sker främst genom arbetet i Coreper, i rådsarbetsgrupper och i ministerrådet men det finns även rika t illfällen till att påverka i olika förvaltningskommittéer, genom tidiga förslag rik- tade mot kommissionen, genom direkt kontakt med andra länders myn- digheter och departement och i internationella sammanhang utanför EU t.ex. ICES och FAO. Det sätt på vilket Sverige deltar i den gemensamma fiskeripolitiken får därigenom betydelse för hur Sverige lyckas även på andra politikområden. 
 Vid anslutningen till EU valde Sveriges regering att fullt ut och aktivt delta i den gemensamma fiskeripolitiken. I en rad  
 regerings-förklaringar 
  därefter har regeringen poängterat att Sverige skall vara en aktiv medlem av den Europeiska unionen. 
 Sveriges medlemskap i EU bestämmer såväl det offentliga åtagandet som den svenska fiskeriadministrationens dimensionering och uppgifter. De förordningar som reglerar den gemensamma  
 fiskeri-politiken 
  är di- rekt tillämpliga i Sverige, men i många fall överlåts åt medlemsländerna att komplettera med mer detaljerade regler för genomförandet. 
  
 312  
 Det offentliga åtagandet 
  
 SOU 1998:24 
  
 10.1.3 
  
 EU:s regelverk och den gemensamma fiskeripolitiken 
  
 Genom den gemensamma fiskeripolitikens grundförordning bestäms marknadens förutsättningar och inom vilka ramar olika delar av fiskeri- näringen kan verka. Eftersom grundförordningen direkt blir tillämplig i medlemslandet verkar den på samma sätt i alla medlemsländer. 
 Marknadsordningarna anger ett system för prissättning, överskotts- hantering, kvalitetsnormer samt import- och  
 export-bestämmelser. 
  Utbu- det regleras genom restriktioner avseende fiskekvoter. Produktionen för varje fiskare är dock inte reglerad i Sverige eftersom Sveriges andel av TAC:n inte fördelas på fiskarena eller på producentorganisationerna. Genom att utbudet av svenskfångad fisk är begränsat uppstår ett efter- frågeöverskott som tillfredsställs med import. Import från andra EU- länder är fri medan import från tredje land oftast innebär pålagor i form av för  
 EU-länderna 
  gemensamma tullar. Utanför den kommersiella marknaden pågår i Sverige ett fritidsfiske av sådan omfattning att det med all säkerhet påverkar efterfrågan på fisk och fiskprodukter. 
 Strukturstöden inom EU utgör ytterligare en reglering som kan verka stimulerande genom de satsningar som görs på förbättringar för fiske- sektorn men också återhållande genom de nedläggningar som blir följden av dels de fleråriga programmen för dimensionering av fiskeflottan, dels att vissa, oftast mindre, företag inte klarar konkurrensen. 
 Den sammanlagda effekten av marknadsinterventionerna i kombina- tion med produktionsregleringen medför en i hög grad styrd marknad där grunden för de fria marknadskrafternas verkningar i det närmaste är satta ur spel. Den gemensamma fiskeripolitikens nuvarande utformning fastställdes 1992. År 2002 kommer ett nytt beslut avseende politikens inriktning att fattas. Under tiden fram till dess sker utvärdering av den nuvarande politikens effekter samt påbörjas förslag till förändringar. För Sverige gäller det, om vi vill föra en aktiv politik, att redan nu utarbeta och lägga förslag som kan påverka den framtida inriktningen. 
  
 10.1.4 
  
 Regionalpolitiken 
  
 Genom EU:s strukturstödsprogram och gemenskapsinitativ påverkas även regionalpolitiken av den gemensamma fiskeripolitiken. Pågående programperiod för strukturstöden avslutas 1999. Arbetet med föränd- ringar är redan långt gånget. Bl.a. kommer troligen det mot fiskerinä- ringen speciellt riktade 5a stödet att utgå. Det är troligt att stöden istället blir mer inriktade på samverkande regionala stöd. Det är dock ännu för tidigt att ha synpunkter på hur detta kommer att påverka fiskerinäringen. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 313 
  
 Utredningen vill här endast peka på att politiken inte är statisk utan en ständigt pågående process där det gäller att vara tidigt ute om det ska vara möjligt att påverka inriktningen. 
  
 10.2 
  
 Åtagande inom nationell fiskeripolitik 
  
 Väsentliga delar av fisket i Sverige bedrivs i områden där den gemen- samma fiskeripolitiken inte tillämpas fullt ut. Detta gäller kustvattnen innanför baslinjen samt alla söta vatten, sjöar såväl som rinnande vatten. 
 Reglering i dessa vatten sker huvudsakligen genom fiskelagen, förord- ningen om fiske, vattenbruk och fiskerinäringen, rennäringslagen och finsk/svenska gränsälvskonventionen. När det gäller yrkesfiske i kust- vattnen och i de stora sjöarna ger lagen och förordningarna utrymme för en tillämpning som nära ansluter till den gemensamma fiskeripolitiken. Medlemsstater får vidta åtgärder utöver de som regleras enligt den ge- mensamma fiskeripolitiken för bevarande och förvaltning i sina vatten, förutsatt att åtgärderna är riktade mot uteslutande lokala bestånd som bara är av intresse för fiskare i från staten ifråga. De nationella bestäm- melserna skall enligt artikel 10 i grundförordningen vara förenliga med målen för den gemensamma fiskeripolitiken och inte vara mindre stränga än gemenskapens bestämmelser. Sådana nationella bestämmelser skall lämnas till kommissionen för synpunkter. 
 Fritidsfisket är däremot inte alls reglerat inom den gemensamma fis- keripolitiken. Den gemensamma fiskeripolitiken ger emellertid företräde för yrkesfisket framför fritidsfiske. Fritidsfiske får således inte inverka hindrande för yrkesfisket eller ta i anspråk ansenliga delar av fiskekvo- terna. Detta kan ha sin betydelse i ett land som Sverige med ett stort fri- tidsfiske avseende laxfiskar som även är en kvoterad art i Öste rsjön. 
 När det gäller bevarande av biologisk mångfald och åtgärder för fis- kevård gäller även inom EU:s naturvårdspolitik art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Enligt dessa direktiv skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att skydda växt- och djurlivet. 
 I flera propositioner har vikten av bevarandet av den biologiska mångfalden kommit till uttryck. Inom fiskets område senast i prop. 1997/98:2, Hållbart fiske och jordbruk där regeringen gör följande be- dömningar under avsnitt sju och åtta: 
  
 314  
 Det offentliga åtagandet 
  
 SOU 1998:24 
  
 7 Hållbart fiske 
 Det svenska fisket skall bedrivas på ett hållbart sätt. Ett opti- malt nyttjande av fiskbestånden skall nationellt uppnås genom att försiktighetsprincipen tillämpas och att den biologiska mångfalden säkerställs. 
 7.1 sektorsansvar på fiskets område 
 sektorsansvaret är en förutsättning för ett framåtsyftande mil- jöarbete på fiskets område och skall tillämpas i en fortlöpande dialog med miljöns företrädare. 
 7.2 Styrmedel för ett hållbart fiske 
 Statliga styrmedel bör utvecklas i takt med att miljöarbetet för- stärks. Nya och kompletterande styrmedel utgör, tillsammans med sektorns ökade miljöarbete samt konsumenternas krav på ökad miljöanpassning, viktiga förutsättningar för en fortsatt utveckling av miljöarbetet. 
  
 8.1 
  
 Aktionsplan för biologisk mångfald på fiskets område 
  
 Fiskeriverkets aktionsplan för biologisk mångfald bör i allt vä- sentligt genomföras i syfte att uppnå ett hållbart fiske. Arbetet med att utveckla miljökvalitetsmål bör fortsätta. 
  
 8.2 
  
 Fiskevård 
  
 En ökad satsning skall göras på en förbättrad fiskevård, främst i kustområdena och i de sjöar där det förekommer fritt fiske. I 
 första hand skall insatser för bevarande av hotade arter och stammar, biotopåtgärder, bildande av fiskevårdsområden och skärpt fisketillsyn prioriteras. 
 För ökade fiskevårdsåtgärder föreslår regeringen i budgetpropositio- nen för år 1998 en ytterligare satsning på fiskevården genom att anslaget C 4 höjs till 20 miljoner kronor fr.o.m. 1998, en höjning med 14,5 m iljo- ner kronor. I första hand är dessa medel avsedda för ökade direkta åt- gärder i allmänna och enskilda vatten i kustområdena samt i de stora sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. 
 I enskilda vatten utöver ovan nämnda sköts fiskevården av fiskevat- tenägarna. Således prioriteras inte fiskevårdsåtgärder med statliga medel i dessa enskilda vatten. Åtgärder för att ytterligare öka antalet fiske- vårdsområden samt förbättrad kunskap om väl utförda fiskevårdsåtgär- der anges dock som uppgifter som Fiskeriverket bör verka för. 
 Då det gäller fiskevården i enskilda vatten är den redan nu en fråga för ägarna. Enligt EU:s habitatdirektiv har varje land ett ansvar för bio- 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 315 
  
 topvården i alla vatten inom sina gränser, även i enskilda vatten. Speci- ellt gäller detta objekt som är av riksintresse eller av allmänt intresse. Staten har dock för närvarande inte tillräckliga instrument för att följa utvecklingen av fiskevården hos enskilda ägare eller fiskevårdsområden och kan därför inte utöva tillsyn. Med den ökade betoningen på biologisk balans och hållbarhet bör staten ges instrument för att kunna utöva till- syn utöver de möjligheter som tillämpningen av vanhävdsparagrafen i fiskelagen idag medger. Utredningen anser att frågan bör uppmärksam- mas och bearbetas vidare samt ger ett inriktningsförslag i kapitel 13 till vidgat statligt åtagande genom att länsstyrelserna efter tillstånd från Fis- keriverket ges möjlighet att utfärda föreskrifter i såd ana fall. 
  
 10.3 
  
 Analys av offentligt åtagande enligt direktivet 
  
 Enligt direktivet skall utredningen utföra en samlad bedömning av de förhållanden som kan motivera ett offentligt åtagande. Enligt de gene- rella direktiven skall samtliga kommittéer dessutom analysera de resultat som hittills uppnåtts genom det offentliga åtagandet på utredningsområ- det. Förslag som leder till utgiftsökningar eller  
 inkomst-minskningar 
  skall finansieras och konsekvensanalyser skall utföras. 
 Fiskeriutredningen har i sina direktiv inte fått några mer långtgående uppgifter på detta område än vad som anges generellt. 
 Då det offentliga åtagandet prövas bör, enligt det allmänna direktivet, verksamhetens framtida förutsättningar analyseras. Om nulägets utgifts- sammansättning tas som norm kan detta leda till att befintliga program automatiskt får högre prioritet än nytillkommande. 
  
 10.3.1 
  
 Allmänna motiv för offentliga åtaganden 
  
 Motivet för att en verksamhet ska utgöra ett offentligt åtagande kan vara helt politiskt. Detta medför att en analys av tidigare beslutade offentliga åtaganden kan leda fram till att verksamheten inte borde vara ett offent- ligt åtagande. Trots detta kan det ändå vara svårt att vidta förändringar om motiven för det offentliga åtagandet fortfarande är pol itiskt. 
 Utöver det politiska motivet finns åtta skilda principiella motiv enligt Finansdepartementets promemoria, Motiv för offentliga åtaganden, Ds 1994:23. Den modell som rekommenderas som stöd för analysen b ygger på traditionell ekonomisk teori. Där anges åtta motiv för offentliga åta- ganden: 
  
 316  
 Det offentliga åtagandet 
  
 SOU 1998:24 
  
 1. 
  
 negativa externa effekter 
  
 2. 
  
 kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter 
  
 3. 
  
 lång tidshorisont 
  
 4. 
  
 informationsbrist 
  
 5. 
  
 autonomibrist 
  
 6. 
  
 konkurrensfrågor 
  
 7. 
  
 fördelningspolitik 
  
 8. 
  
 stabiliseringspolitik 
  
 De fyra första kriterierna för offentliga ingripanden uppstår om för- utsättningarna för effektivitetsresultatet inte är uppfyllda. Detta kan uppstå om det finns effekter på omgivningen av olika transaktioner som inte återspeglas i prissättningen. 
 Inom den använda ekonomiska grundmodellen förutsätts att aktörerna på marknaden kan överblicka situationen och värdera konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Om besluten får effekter på mycket lång sikt kan inte alltid aktörerna göra en riktig bedömning av situationen, vilket kan leda till att kortsiktigt goda beslut får icke önskade effekter i ett längre tidsperspektiv. 
 Aktörerna på marknaden antas även kunna samla in och bearbeta in- formation samt använda informationen på ett sådant sätt att de kan fatta de bästa besluten ur sin egen synpunkt, autonomi. Marknaden förutsätts i grundmodellen kännetecknas av perfekt konkurrens vilket innebär att nya producenter lätt kan komma in på marknaden och att prissättningen varierar med konkurrensförhållandena. Perfekt konkurrens existerar emellertid endast i den ekonomiska teorin. I verkligheten förekommer olika typer av hinder för konkurrens, naturliga eller institutionella. 
 Ett analytiskt instrument ersätter inte politiska beslut men kan bidra till ett förbättrat underlag för de politiska besluten. Det finns andra eko- nomiska teorier än de som ligger till grund för de slutsatser och rekom- mendationer som återfinns i Ds 1994:23. Nå gon fullständig objektivitet finns inte på detta område. Bedömningen av vad som ska betraktas som offentligt åtagande måste göras inom det sammanhang som råder. Avgö- randet ligger till slut ändå hos dem som fattar besluten i dessa frågor d.v.s. riksdag och regering. 
  
 10.3.2 
  
 Kriterier för omprövning av statliga åtaganden 
  
 Av de åtta kriterierna kan åtminstone de sex första direkt appliceras på fiskeripolitiken. Den gemensamma fiskeripolitikens syfte är att reglera en gemensam tillgång, d.v.s. begränsa produktionen och därmed utbudet på 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 317 
  
 marknaden. Den gemensamma fiskeripolitiken reglerar prissättningen på marknaden och tillträdet till marknaden. Samtidigt finns inom den ge- mensamma fiskeripolitiken styrmedel för att öka efterfrågan i form av marknadsföringsstöd och stöd till utveckling av näringarna. Genom de olika åtgärder och instrument som tillämpas har marknadskrafterna tvingats ur spel på ett sådant sätt att vi kan tala om en marknadssituation där inte längre gängse modeller för marknadskrafternas verkningar kan tillämpas. Den gemensamma fiskeripolitiken har införts i Sverige genom politiska beslut och är till sin natur tvingande. Politiken var en obligato- risk del av anslutningen till Europeiska unionen som då inte kunde änd- ras. 
 En närmare analys av de offentliga ingripandena i marknaden kan sä- kert vara av värde men för att kunna göra det behövs tillgång till model- ler för simulering p.g.a. det stora antalet variabler. Ett sådant arbete faller utanför denna utrednings ram. 
 Det kan dock konstateras att den gemensamma fiskeripolitiken genom politiska beslut, medlemskapet i EU, har blivit ett offentligt åtagande. Dessutom skulle fiskeripolitiken även utan ett sådant politiskt ställ- ningstagande ändå vara ett område som kan vara ett offentligt åtagande, eftersom kriterierna för när man kan överväga offentliga ingripanden är uppfyllda i sex av de fall som anges. 
 Därtill kan läggas att ett ingripande, även om alla andra kriterier fal- ler, förmodligen hade varit nödvändigt mot bakgrund av politiska beslut inom miljöpolitiken. Målet, ett långsiktigt stabilt uttag av en biologisk resurs, är svårt att kombinera med en fri marknad. Det sistnämnda är emellertid svårt att demonstrera och bevisa med hjälp av den gängse ekonomiska teoribildningen eftersom denna per definition beskriver en kortsiktigt optimal situation. Miljökriterier är inte heller möjliga att an- bringa utan svårighet. I den gängse modellen får de oftast formen av re- striktioner på huvudmodellen. Detta kan i många fall vara ytterst tvek- samt då det gäller att uppskatta och värdera m iljöeffekter. När det handlar om naturliga cykler och skeenden under längre tidsperioder fun- gerar inte denna teoribildning särskilt väl, vilket bl.a. även har konstate- rats avseende marknaden för trävaror och skogens återväxt som sker i  
 50-åriga 
  cykler. 
 Vi konstaterar således här att inträdet i EU var ett politiskt beslut och att den gemensamma fiskeripolitiken följde med detta beslut. Den ge- mensamma fiskeripolitiken i nuvarande utformning förutsätter statliga ingripanden för att genomföra politiken. Den förutsätter också att vissa statliga myndigheter och organ skall finnas eller organiseras i syfte att utföra administration och kontrolluppgifter. 
 Om inte denna inriktning är önskvärd i framtiden måste politiska be- slut fattas om en annan ordning. I Sverige skulle det betyda att politiska 
  
 318  
 Det offentliga åtagandet  
 SOU 1998:24 
  
 ställningstaganden krävs för ändringar som därefter måste förhandlas fram inom gemenskapen och beslutas av denna i den ordning som beslut fattas inom gemenskapen. Vägen till förändringar är lång. Utredningens förslag avseende framtida administration och forskning inom fiskeriom- rådet vilar därför på den politik och de beslut som existerar idag men med inriktningen att kunna anpassas flexibelt till nya förhållanden. Inom vissa delar av administrationen kan och bör dock andra utförare än sta- ten förekomma. 
 När det gäller den helt nationella delen av fiskeripolitiken finns redan idag utrymme för både statliga, kommunala och privata initiativ. 
  
 10.4 
  
 Prövning av de offentliga åtagandet 
  
 10.4.1 
  
 Prövning avseende svensk administration av CFP 
  
 I inledningen konstaterades att regeringen har fattat beslutet att Sverige fullt ut och aktivt skall delta i den gemensamma fiskeripolitiken. Detta beslut bestämmer dels villkoren för den svenska fiskerinäringen, dels graden av det offentliga åtagandet. Endast om riksdag och regering änd- rar detta beslut kan nuvarande åtaganden inom den nu gällande gemen- samma fiskeripolitiken ändras. Om statsmakterna exempelvis skulle fatta beslut om att Sverige inte längre skall delta i kvotförhandlingarna om fisket i västerhavet skulle det medföra att det svenska yrkesfisket endast kan bedrivas i Östersjön och i kustvattnen. Ett sådant beslut skulle också medföra att den statliga fiskeriadministrationen, inklusive undersök- nings- och forskningsverksamheten kan minskas högst väsentligt. I ut- redningens direktiv förutsätts emellertid att den nu gällande politiken fortsätter. Därför ingår det inte i utredningens uppgift att pröva effekter- na av åtgärder som kräver beslut om fiskeripolit ikens inriktning. 
 Ansvaret för den gemensamma fiskeripolitiken utgör ett offentligt åtagande för samtliga länder inom unionen. I vissa delar förutsätts redan i förordningarna att administrationen utförs av departementen eller andra statliga organ. I några avseenden kan dock utförandet ligga på organisa- tioner eller företag likaväl som på den offentliga förvaltningen. Trots att ansvaret för att den gemensamma fiskeripolitiken genomförs är en statlig angelägenhet finns dock inget som hindrar att lämpliga delar av admi- nistrationen läggs ut på olika utförare, utom i de fall det uttryckligen 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 319 
  
 framgår av EG:s förordningar att uppgiften skall utföras av en m yndig- het. Detta är t.ex. fallet med betalningsansvar och intern kontroll 
 När det gäller nuvarande gemensamma fiskeripolitik finns utrymme för att minska det offentliga åtagandet i vissa bestämda delar. 
 Inom  
 resurspolitiken  
 skall varje land utföra undersökningar av fisk- bestånden. Undersökningarna behöver inte utföras av en statlig myndig- het. Forskning behöver inte heller bedrivas inom en statlig myndighet. De överväganden som görs i kapitel 12 avseende undersöknings- och forskningsverksamheten medför att utredningen bedömer att dessa verk- samheter till stor del ändå bör utföras av statligt finansierade organ eller myndigheter. 
 Inom  
 fiskerikontrollen  
 ligger ansvaret för att ett land har ett kontroll- system hos dess regering medan utförandet kan organiseras på olika sätt. Utförandet kan samlas i en myndighet eller delas upp på flera. Vissa tjänster eller delar av administrationen kan också skötas av privata aktö- rer och regleras genom avtal. Det finns möjlighet att lägga ut delar av verksamheten på entreprenad, bl.a. landningskontroll i hamn och regist- rering av loggböcker och avräkningsnotor. Det finns dock få exempel från andra länder på detta. Landningskontrollen i Nederländerna är ett exempel. Där utförs landningskontrollen av ett privat vaktbolag. Orsa- ken till detta är dock inte ekonomiska besparingar utan behovet av en skärpt  
 säkerhets-kontroll. 
  Exempel på en samlad fiskerikontroll finns i flera länder bl.a. Danmark där kontrollens alla delar utförs av samma myndighet. I England är kontrollorganisationen direkt knuten till depar- tementet. I Skottland utförs kontrollen också av en särskild myndighet men flygövervakning utförs med hjälp av inhyrda resurser. I Sverige finns f.n. inte någon heltäckande rutin för denna typ av kontroll. Utred- ningen bedömer därför att uppgiften bäst inordnas i en total rutin för kontrollsystemet och tills vidare utförs inom en myndighet. 
 När det gäller projekt inom  
 strukturstödens  
 ram är även där förut- sättningen att dessa skall hanteras genom att myndigheten samverkar med den privata sektorn. Möjligen skulle en större andel privat kapital kunna ge bättre samverkan och en lägre offentlig medfinansieringsgrad men inte några effekter i fråga om fördelningen av ansvar. 
 Inom  
 marknadspolitiken  
 samverkar myndigheter med det privata nä- ringslivet. Denna samverkan är grunden för marknadsordningarnas funktionssätt. Därför krävs även på detta område en myndighet. Inom marknadspolitiken organiserar fiskarena producentorganisationer vars uppgift är att hantera prissättningen. I några länder hanterar produ- centorganisationerna även fördelning av landets kvot till fiskeföretagar- na. Eftersom Sverige har valt en modell med en kvot för hela landet som räknas av vartefter den går åt så måste systemet ändras genom ett poli- 
  
 320  
 Det offentliga åtagandet 
  
 SOU 1998:24 
  
 tiskt beslut om istället fördelningen skall ske i förhand på respektive fö- retagare. 
 Marknadsföringsåtgärder utförs idag av Svensk Fisk som finansieras av medel från den före detta svenska prisregleringspolitiken, den s.k. prisregleringskassan. Svensk Fisk är en fristående organisation inom Fiskeriverket. Marknadsföringsåtgärder kan finansieras delvis med EU- medel. I några andra  
 EU-länder 
  som Danmark och England finns exem- pel på samarbete mellan staten och näringen då det gäller produktut- vecklingsprojekt och marknadsföring. I Danmark antog folketinget 1992 en lag (lov nr. 340) om bidrag till produktutveckling av jordbruks- och fiskeriprodukter. Strukturdirketoratet administrerar lagen och beslut fattas av ett råd som består av företrädare för näringarna och staten. Syftet med lagen är att främja den danska livsmedelssektorns produktion av produkter med hög kvalitet och hög potentiell tillväxt och därmed god konkurrenskraft. Samtidigt tillgodoses konsumenternas krav på produk- ter med hög kvalitet som produceras på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt. Bidragen uppgår t ill 40% av projektkostnaden bl.a. för produktutveck- lings- och marknadsföringsprojekt. Generellt tilldelas medlen efter en form av försäkringsprincip och skall utom i vissa preciserade fall åter- betalas om projektets resultat blir kommersiellt gångbart. Fiskerisektorn fick sina första projektmedel 1993. Dessa används dels för forsknings- och utvecklingsprojekt, dels inom Fiskeriindustrin som 1995 mottog 4 miljoner danska kronor, fördelat på 4 olika projekt. Detta var en minsk- ning från föregående år och i framtiden förväntas mer bidrag beviljas till marknadsföringsåtgärder för fiskeriprodukter. I Storbritannien inrättades en myndighet 1981, Seafish Industry Authority (SFIA) som arbetar med alla delar av fiskerinäringen i syfte att främja näringen och utgöra ett serviceorgan till konsumenterna. Myndigheten finansieras huvudsakligen av avgifter på all landad och importerad fisk men också med  
 EU-medel 
  och med bidrag från staten. Myndighetens huvud uppgifter består av råd- givning, forskning, utbildning, utveckling samt konsumtionsfrämjande åtgärder. 
 I Sverige tar normalt enskilda företag eller branschorganisationer an- svar för produktutveckling och marknadsföringsåtgärder. Utredningen anser att denna inriktning även bör gälla för fiskeribranschen. I framti- den bör därför näringen ta ett större eller hela ansvaret för finansieringen av marknadsföringsåtgärder. Nya Svensk Fisk som bedriver information 
 om fisk som livsmedel finansieras idag med kvarvarande prisreglerings- medel. Det innebär att statsmakterna inom kort måste ta ställning till om verksamheten skall fortsätta och i vilka former. Det finns tre sätt att hantera den frågan: 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 321 
  
 1. 
  
 fortsätta på samma sätt som nu, nämligen att medlen används för konsumtionsfrämjande åtgärder tills de tar slut 
  
 2. 
  
 att låta kvarvarande medel bilda en fond vars ränta kan utnyttjas för konsumentrådgivning och produktutvecklingsprojekt 
  
 3. 
  
 dela upp kvarvarande medel mellan staten och branschen efter någon fördelningsnyckel. 
  
 Ett problem med de kvarstående medlen från prisregleringskassan är att bestämma ägarskapet. Att finna en lösning på fördelningsfrågan med- för svårigheter, åtminstone på kort sikt, varför utredningen ser alternativ tre som mindre lämpligt. Alternativ ett innebär att medlen tar slut inom en mycket kort tidsperiod, enligt Fiskeriverket kanske  
 2-4 
  år. Utredning- en föreslår därför att staten även i fortsättningen tar ett begränsat ansvar 
 för konsument upplysning. De medel som nu står t ill Nya Svensk Fisks disposition bör utgöra grunden i kombination med tillskott från bran- schen. Medlen avsätts i en fond och räntan ställs till förfogande för pro- duktutvecklings- och marknadsföringsprojekt samt för konsumentråd- givning. 
 En sådan lösning innebär ingen ökad kostnad för statskassan men kan möjliggöra ett stöd och ett igångsättningskapital till en svag bransch. Möjligheten att delfinansiera vissa projekt med  
 EU-medel 
  ökar också om branschen och staten gemensamt söker projektmedel. 
 Förslag: 
  
 1. 
  
 Staten bör även i fortsättningen ta ett begränsat ansvar för konsu- mentupplysning. 
  
 2. 
  
 De medel som nu står till Nya Svensk Fisks disposition bör utgöra grunden. 
  
 3. 
  
 Medlen avsätts i en fond och räntan ställs till förfogande för produk- tutvecklings- och marknadsföringsprojekt samt för konsumentrådgiv- ning. 
  
 10.4.2 
  
 Prövning avseende administration av den nationella fiskeripolitiken 
  
 Den nationella fiskeripolitiken har tillkommit genom politiska beslut som fastställs i lagar och förordningar. Fisket i kust- och sötvatten utnyttjar en biologisk resurs på samma vis som då fisket bedrivs i havet med den skillnaden att fångstmetoderna är andra, att fritidsfisket bedrivs på annat sätt samt att vattnen i stor utsträckning är privatägda. Även för fiske i sötvatten och längs kusterna gäller vissa internationella överenskommel- 
  
 322  
 Det offentliga åtagandet  
 SOU 1998:24 
  
 ser om bevarande och t.ex. EU:s habitatdirektiv. Det är möjligt att till- lämpa strängare bestämmelser men inte lindrigare än dessa överens- kommelser statuerar. Genom lagstiftningen reglerar staten resursuttaget och utövar tillsyn av fiskevårdsåtgärder. 
 Fiskeriverket är den enda myndighet som har föreskriftsrätt på områ- det. Fiskeriverkets föreskrifter baseras på undersökningar av fiskevatten som utförs på flera olika sätt, genom av Brown och Söt- vattenslaboratorier upplagda undersökningar, genom undersökningar som utförs av Fiskeriverkets utredningskontor under utredning i vatten- mål, genom länsstyrelsernas fiskeriexpertis eller av fiskevattenägare. Länsstyrelsernas uppgifter avser t illstånd och tillsyn, prövningar samt fiskevårdsplanering och rådgivning. 
 Uppgifter som avser föreskrifter samt tillstånd och tillsyn är offentli- ga uppgifter medan uppgifter avseende planering, rådgivning och även undersökningar och åtgärder i samband med fiskevård inte behöver vara en offentlig uppgift. I vattenmål lägger vatte ndomstolarna utredningar avseende fisket så gott som enbart på Fiskeriverket. Även om Fiskeri- verket förordnas som expert i dessa mål behöver det inte innebära att utredningar skall utföras av verkets personal. I samma vattenmål kan SMHI ha uppdraget att vara expert på t.ex. vattenföring eller iskravning men vattenföringsundersökningar utförs ofta, kanske till största delen, av externa konsultföretag. Ett skäl till att nästan enbart Fiskeriverket utför utredningar om fisket i vattenmål är att Fiskeriverkets organisation med utredningskontor har samlat en stor del av kompetensen på området så att det f.n. inte finns tillräckligt med fristående konsulter på området. 
 Uppgifter som avser planering och rådgivning kan överföras till pri- vata utförare. Så har t.ex. skett med länsstyrelserna rådgivning till jord- brukare där länsstyrelserna inte längre har resurser för privat rådgivning. Denna ligger istället på hushållningssällskapen och branschorganen. En viss rådgivning av allmän karaktär som kan ges i form av informations- skrifter eller utbildnings- och seminarieinsatser bör dock kunna före- komma i syfte att komplettera branschinformationen med mer neutral information. 
 När det gäller fiskevården i privata vatten samt fritidsfisket är utred- ningens utgångspunkt att det förhållande som råder nu inte ändras, näm- ligen att fiskevattenägaren är ansvarig för vården av sina vatten. Inom miljövården är det en allmän princip som även finns intagen i den nya miljöbalken att förorenaren skall betala (polluter pay principle, ppp). Det har även blivit alltmer vedertaget att överföra denna princip till nyttjaren (user pay principle, upp) så att denne får ett betalningsansvar även om varken ägande eller nyttjandet i sig innebär miljöförstöring. Redan nu tar fiskevattenägarna betalt för nyttjandet genom försäljning av fiske- kort. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 323 
  
 De fiskevattenägare som organiserat sig i fiskevårdsföreningar beta- lar en avgift till föreningen. Priset på fiskekort sätts av ägaren och av- giften till föreningen bestäms av föreningen. Det finns flera sätt att fi- nansiera fiskevården i privata vatten så att kostnaderna fördelas mellan ägare och nyttjare. Priset på fiskekorten kan t.ex. sättas så att intäkterna täcker kostnaderna för vården av vattnen, vilket redan är fallet på många ställen. Alternativt kan en avgift för fiskevattenägarna baseras på areal betalas till fiskevårdsföreningarna. Ytterligare ett alternativ är att göra en avvägning mellan dessa två alternativ. Genom olika initiativ, privata såväl som offentliga kan fritidsfisket bl.a. inom turistnäringen komma att utvecklas till en ny näringsgren. I takt med att fritidsfisket utvecklas som en näring och kan generera vinst för ägarna till vattnen är det rimligt att dessa i likhet med andra näringsidkare tar ett fullt utvecklat ansvar för tillgången. Det är också rimligt att ägarna tar ett ökat ansvar för att fi- nansiera undersökningar och forskning som är till gagn för näringen. 
 Det finns f.n. inte några möjligheter för myndigheterna att i tid för- hindra att privat ägda vatten förvaltas på ett felaktigt sätt. Först när ska- dan redan är skedd kan med nuvarande lagstiftning en vanhävdsparagraf tillämpas. Det räcker inte heller att de flesta fiskevårdsområden har en god fiskevård. Om det i ett sammanhängande vattensystem som förvaltas av flera olika föreningar och ägare finns någon eller några som sköter sina vatten mindre väl kan detta påverka hela vattenområdet. För att åstadkomma en bättre fiskevård bör i första hand informationsinsatser användas. I vissa fall är inte detta tillräckligt. Utredningen föreslår i detta sammanhang ett visst utökat offentligt åtagande för att det skall bli möjligt att i tid vidta åtgärder som syftar till vård av biotoper och fisk. Det kan ske genom en ändring i fiskelagen varvid ansvaret för tillsynen bör åvila Fiskeriverket med rätt att delegera uppgifterna t ill länsstyrel- serna. Utredningen har emellertid inte utarbetat förslag till ny lagtext. För detta krävs ytterligare beredning. 
 Förslag: Utredningen föreslår att den statliga uppgiften avseende t illsyn utökas på så sätt att även privata fiskevattenägare kan föreläggas fiske- vårdsåtgärder. Detta kommer i någon mån att öka tillsynen av att före- lagda åtgärder har verkställts. Utredningen bedömer dock att uppgiften kan rymmas inom länsstyrelsernas nuvarande resurser. 
  
 324  
 Det offentliga åtagandet 
  
 SOU 1998:24 
  
 10.5 
  
 Utförare 
  
 10.5.1 
  
 Tänkbara utförare av administration för den gemensamma fiskeripolitiken 
  
 När det gäller den gemensamma fiskeripolitiken har redan konstate- rats att det är svårt att finna privata utförare annat än möjligen för vissa mindre och avgränsade uppgifter. Däremot finns inom statsförvaltningen möjligheter att fördela om uppgifterna mellan olika myndigheter. 
 En förutsättning för att en omfördelning skall göras är att administ- rationen på detta sätt blir mer effektiv så att staten sparar pengar. Ytter- ligare ett skäl kan vara att principer om decentralisering anses viktigare än besparing i sig. Decentralisering har hittills setts som ett medel att effektivisera administration men det är inte i alla fall som en besparing uppstår. En ökad effektivitet kan även bestå i ökad kvalitet och förank- ring i beslutsfattandet samt hänsyn till mål som ligger utanför sakområ- det t. ex. arbetsmarknadspolitiska mål. 
 I kapitel 11 görs avvägningar avseende tänkbara omfördelningar dels mellan Fiskeriverket och länsstyrelserna avseende strukturstöden, dels mellan Fiskeriverket och Kustbevakningen avseende landningskontrollen i hamnar. 
 I kapitel 12 prövas olika möjligheter avseende dels undersöknings- verksamheten inklusive datafångst, analyser och metodutveckling, dels avseende forskningen. 
  
 10.5.2 
  
 Utförare av den nationella administrationen 
  
 Administrationen av den nationella fiskeripolitiken omfattar privata så- väl som offentliga utförare. Bland de offentliga utförarna finns såväl statliga som kommunala. Det har inte varit ett uppdrag för utredningen att närmare undersöka de kommunala utförarna. Här kan endast nämnas att det finns kommunala fiskerikonsulenter i ett antal kommuner. Dessa finansieras dock inte med statliga medel utan med kommunala medel. Indirekt, genom att en ansenlig del av statsbudgeten fördelas till kommu- nerna, kan givetvis enstaka utgiftsposter inom den kommunala budgeten såsom kommunal fiskeadministration återverka på den statliga budgeten. Vi bortser emellertid från denna aspekt i det vidare resonemanget och föreslår att omfattningen av de kommunala intressena i fiskeriadminist- rationen undersöks vidare. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 325 
  
 Privata utförare är fiskevattenägarna och fritidsfiskarna, speciellt sportfiskarna. Fiskevattenägarna är ofta även deltidsfiskare eller husbe- hovsfiskare. Till bildande av fiskevårdsområden utgår statliga bidrag. Ännu återstår att bilda fiskevårdsområden för en ansenlig del av den pri- vat ägda vattenarealen. 
 När det gäller insamling av data för resursuppskattningar finns f.n. flera olika utförare. Inom Fiskeriverket samlas dessa data i olika databa- ser varav  
 RASKA-basen 
  är den mest omfattande. För att underlaget för prognoser och modeller i framtiden skall bli bättre behövs en planering avseende vilka vattendrag som skall ingå i de olika databaserna. Utifrån planeringen bör sedan datainsamling ske. Fiskeriverket bör i största möjliga utsträckning, som nu, använda data som även används för andra ändamål. För att göra verksamheten med RASKA mindre beroende av frivilliga inskick av primärdata, bör alla elfiskedispenser (elfiske är en förbjuden fångstmetod men kan användas efter dispens i forskningssyfte eller undersökningssyfte) villkor att resultaten skall sändas till Fiskeri- verket på standardiserade protokoll. Ett sådant förfarande skulle öka tillgången till data högst väsentligt och skulle därför utgöra en ovärderlig tillgång för Fiskeriverket. I de fall Fiskeriverket inte kan få tillgång till data för den planerade prognosverksamheten genom undersökningar som ändå skulle ha genomförts bör kompletterande uppgifter kunna upp- handlas. 
  
 10.6 
  
 Principer för utredningens förslag 
  
 Utredningens förslag avseende den framtida organisationen och admi- nistrationen på fiskeområdet följer vissa principer. Dessa utgår från di- rektivens krav om en organisationsutformning som syftar till att renodla verkets roll som regeringens instrument för en fiskeripolitik inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Ytterligare en utgångspunkt för förslagen skulle vara att den nationella organisationen är uppb yggd på ett sådant sätt att samverkan med  
 EG-kommissionens 
  direktorat för fiske Simpson underlättas. 
 Den första principiella utgångspunkten har varit att den nya organi- sationen skall särskilja det som ingår i den gemensamma fiskeripolitiken från det som ingår i nationell politik. Genom att den gemensamma fiske- ripolitiken reglerar det marina fisket har en utgångspunkt varit att skilja mellan uppgifter som stöder den marina delen och uppgifter som stöder den del som avser kust- och sötvatten. Denna principiella uppdelning följs i utredningens förslag avseende departementet, Fiskeriverkets cent- rala delar och för laboratorier och utredningskontor. Genom uppdelning- en blir det i framtiden möjligt att forma politiken och beräkna effekter av 
  
 326  
 Det offentliga åtagandet  
 SOU 1998:24 
  
 ändringar utifrån dessa två huvudlinjer eller verksamhetsområden. Dess- utom kan de rent nationella delarna i en framtid, om så skulle vara önsk- värt, föras samman med andra politikområden eller sektorer utan att stö- ra inriktningen av den gemensamma fiskeripolitiken. 
 Den andra principiella utgångspunkten har varit att låta så mycket som möjligt av administrationen av den nationella fiskeripolitiken ligga på länsstyrelser eller hos privata utförare så nära användarna som möj- ligt. Kopplingarna till miljöpolitiken har här spelat en viktig roll. När det gäller den gemensamma fiskeripolitiken är användarna ett så litet kollek- tiv att avvägningen istället har varit att inte splittra resurserna på alltför många händer. Detta innebär att ansvaret för och administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken enligt utredningens uppfattning bäst genomförs i en samlad organisation. På så sätt kommer utbytet med DG XIV att underlättas och även samarbetet med departementet både avse- ende den långsiktiga inriktningen och i förhandlingar på kort sikt. När det gäller strukturstöden har vi valt att inte lämna mer ingående förslag avseende den framtida organisationen och administrationen eftersom programmen troligen kommer att få en annan inriktning fr.o.m. 1999. I denna del kan, med nuvarande administration och resurser, länsstyrel- serna ta ett något större ansvar. 
 En tredje princip har varit att i så stor utsträckning som möjligt över- föra till privata utförare sådant som inte är myndighets uppgifter. I de fall Fiskeriverket även i fortsättningen utför uppgifter som likaväl kan utfö- ras inom den privata sektorn skall verket ha full kostnadstäckning för sina tjänster. Detta gäller t.ex. odling för utsättning och användning i kommersiellt syfte såsom utsättning i Dalälven och viss del av verksam- heten i Woodward. Även SWEDMAR:s verksamhet skall såsom hittills bedrivas med full kostnadstäckning och vara förenlig med Fiskeriverkets myndighetsuppgifter i övrigt. M yndigheten skall inte bedriva affärsverk- samhet. 
 En fjärde princip som utredningen har försökt tillämpa är att överföra 
 till andra myndigheter eller till den privata sektorn sådana uppgifter som Fiskeriverket utför på uppdrag av andra m yndigheter, t.ex. på uppdrag av Naturvårdsverket eller domstolar. I dessa fall gäller först att avgöra om uppgiften är en m yndighetsuppgift. I vissa fall finns emellertid för närvarande ingen annan som kan ta över verksamheten oavsett om denna kan definieras som en myndighetsuppgift eller inte. När det gäller t.ex. recipientkontroll kan SLU vara en tänkbar framtida utförare om SLU får möjlighet att utveckla sina resurser för detta arbete. En annan tänkbar framtida utförare kan tillkomma om staten beslutar att inrätta särskilda avrinningsmyndigheter eller vattenmyndigheter i enlighet med förslagen i utredningen om avrinnigsområden, delbetänkande, En ny vattenadminist- 
  
 SOU 1998:24 
  
 Det offentliga åtagandet  
 327 
  
 ration - Vatten är livet, SOU 1997:99 och slutbetänkande M iljösamver- kan i vattenvården, SOU 1997:155. 
 Utredningen har genom att följa direktivet och använda de anförda prin- ciperna så långt det går f.n. försökt renodla administrationen inom fiske- risektorn till ett verksamhetsområde för det marina yrkesfisket och ett verksamhetsområde för kust- och sötvattensfisket inklusive fritidsfisket. Förslagen redovisas i de kommande kapitlen och sammanförs till ett av- slutande kapitel där konsekvenser för organisationen och förslag till ny organisation beskrivs. 
  
 SOU 1998:24 
  
 329 
  
 11 
  
 Fiskeriadministration av den gemensamma fiskeripolitiken, CFP 
  
 11.1 
  
 Utgångspunkter för översynen 
  
 Utredningen skall göra en översyn av fiskeriadministrationen med ut- gångspunkt i de erfarenheter som hittills vunnits av  
 EU-medlemskapet. 
  En utgångspunkt för förslagen är att den nationella organisationen skall vara uppbyggd på ett sådant sätt att samverkan med  
 EU-kommissionens 
  direktorat för fiske, DG XIV underlättas. 
 Översynen avser den statliga fiskeriadministrationen som är uppdelad på Jordbruksdepartementets fiskeenhet, Fiskeriverket som central för- valtningsmyndighet, sektorsmyndighet, länsstyrelserna som svarar för frågor om fisket på regional nivå samt Kustbevakningen som övervakar efterlevnaden av föreskrifter för fisket i havet, i kustvattnen samt i vissa sjöar. 
 Utredningen skall koncentrera sitt arbete på detta område till en över- syn av fiskeriadministrationen, särskilt Fiskeriverket. Syftet med översy- nen av Fiskeriverket är att renodla verkets funktion som regeringens in- strument för en fiskeripolitik inom ramen för den gemensamma fiskeri- politiken. Ansvarsfördelningen mellan regeringen och Fiskeriverket skall bedömas och samordningen och samarbete med andra myndigheter bely- sas. Förslag skall leda till förbättringar och effektivisering. 
 I utredningens direktiv har särskilt framhållits att länsstyrelsernas uppgifter på strukturstödsområdet bör prövas, samt att i arbetet med Fiskeriverkets organisation och dimensionering utredaren bör uppmärk- samma andra medlemsländers fiskeriadministration, särskilt organisation och dimensionering av fiskerikontrollen. I det följande behandlas därför områdena strukturstöd och fiskerikontroll mer ingående än övriga delar av organisationen. 
 Utredningen har valt att beskriva arbetet i förhållande till EU utifrån två olika steg i beslutsprocessen, en förhandlingsfas och en verkställig- hetsfas eller genomförandefas. Anledningen till detta är att arbetssätten 
  
 330  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 delvis är olika och rollerna för de parter som agerar är olika i de olika stegen. Förhandlingsfasen består av momenten, förberedelser, förhand- ling, återrapportering och uppföljning medan verkstä llighetsfasen tar vid då ett beslut är fattat i EU och dess konsekvenser skall genomföras i medlemslandet. Denna fas innehåller analys, förberedelse, arbete i för- valtningskommitté, eventuella förhandlingar om tillämpning samt ge- nomförande i Sverige, d.v.s. införlivandet i svensk administration. För- slagen beskrivs i förhållande till förhandlingsfasen respektive genomfö- randefasen. 
  
 11.2 
  
 Ansvarsfördelning mellan regeringen och Fiskeriverket - principer och förslag 
  
 Inträdet i EU innebar en stor omställning för Sverige och den svenska statsförvaltningen. I synnerhet är omställningen stor inom de områden där det finns en fullt utvecklad gemenskapspolitik, såsom jordbrukspoli- tiken och fiskepolitiken. Fiskeripolitiken är ett gemensamt politikområde som helt står under gemenskapens kompetens. Arbetet styrs nästan ute- slutande genom förordningar och beslut som är direkt tillämpliga i med- lemsländerna. 
 Flera utredningar har granskat om den svenska förvaltningsmodellen är ändamålsenlig i förhållande till EU:s arbetsformer. Samtliga utredare har funnit att flera av modellens förutsättningar snarare är en fördel än en nackdel i  
 EU-arbetet. 
  
 I budgetpropositionen för 1997 uttalade regeringen att även om den svenska förvaltningsmodellen har visat sig ändamålsenlig och i flera av- seenden är till fördel för  
 EU-arbetet 
  kommer även i fortsättningen stats- förvaltningens organisation och arbetsformer att behöva anpassas till de krav som  
 EU-samarbetet 
  i framtiden ställer. 
 Den svenska statsförvaltningen befinner sig för närvarande i en ut- vecklingsfas med syfte att anpassa organisation och arbetsmetoder till de krav och möjligheter som  
 EU-medlemskapet 
  innebär. 
 Till skillnad från flertalet av EU:s medlemsländer tillämpas i Sverige inte ministerstyre. Den svenska modellen kännetecknas av att regeringen som kollektiv fattar beslut och att myndigheterna är fristående med eget besluts- och verksamhetsansvar. Myndigheterna lyder under regeringen. 
 Modellen med kollektiva beslut förutsätter ett utvecklat samrådsför- farande med gemensam beredning mellan olika politikområden. De olika politikområdena är inte avgränsade på samma sätt inom EU:s förvalt- ning som i Sverige. Det gemensamma beredningsförfarandet underlättar 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 331 
  
 dock samordningen av olika departements ansvarsområden och kan vara till fördel genom att frågor belyses från flera håll. 
 Som framhållits av bland annat den förvaltningspolitiska kommissio- nen är besluten inom EU ett resultat av en sammanvävd process inom vilken myndigheter, företag, organisationer, regeringar och kommissio- nen verkar. För att Sverige, med bibehållande av sin traditionella för- valtningsstruktur, skall nå framgång är det nödvändigt med täta formella och informella kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. I län- der med utvecklat ministerstyre kan detta ske smidigt genom att minis- tern när som helst kan utnyttja sin befälsrätt för att styra administra- tionen. 
 Detta är inte möjligt i Sverige. Länder med annan konstitutionell tra- dition än ministerstyre måste därför finna andra vägar för att uppnå öns- kad effektivitet, smidighet och snabbhet i beredningen av ärenden. 
 Av verksförordningen (1995:1322) framgår att m yndigheterna skall medverka i  
 EU-arbetet. 
  Det innebär bland annat att myndigheterna skall utarbeta underlag och förslag för regeringen, bistå med expertsynpunkter och medverka i förhandlingar. 
 Fiskeriverket och andra myndigheter som är verksamma inom detta politikområde skall således självständigt inrikta och organisera sitt ar- bete så att regeringen får det stöd som är nödvändigt för ett framgångs- rikt agerande i  
 EU-sammanhang. 
  
 En förutsättning för att svensk förvaltningsmodell i detta avseende skall fungera effektivt är att de politiska målsättningarna är tydliga. Uti- från en av regeringen formulerad och av riksdagen fastställd politisk in- riktning skall sedan myndigheten, i detta fall Fiskeriverket, självständigt utforma och bedriva sin verksamhet. 
 En annan förutsättning är att regeringen på ett mer aktivt sätt styr si- na myndigheter när det gäller  
 EU-frågor. 
  Regleringsbrev, instruktion och formella regeringsuppdrag är i allmänhet alltför trubbiga styrinstrument. I stället krävs en dialog mellan departementets politiska ledning och verksledningen om strategiska frågor och verksamhetens inriktning. För att möjliggöra ett sådant arbetssätt förslår utredningen (se kap. 13) att Fiskeriverket organiseras som ett enrådighetsverk. 
 Den duala strukturen, med regeringen och självständiga myndigheter, kan jämföras med EU:s organisation. Regeringskansliet arbetar huvud- sakligen mot rådet och dess arbetsgrupper och m yndigheterna mot kom- missionen och dess förvaltningskommittéer. De rutiner som fastlagts för samarbete inom regeringskansliet och mellan regeringskansliet och myn- digheterna tar fasta på denna uppdelning. Det finns dock inte nå gon ab- solut norm för vem som skall föra Sveriges talan i olika sammanhang. Alla som representerar Sverige i  
 EU-sammanhang 
  skall ha ett mandat eller en instruktion att utgå från. Det gäller både politiska företrädare 
  
 332  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 och tjänstemän och det är ett villkor som kan härledas ur regeringsfor- men, vilket innebär att det i princip inte är någon skillnad om Sverige i t.ex. en arbetsgrupp företräds av en tjänsteman från departement eller myndighet. Båda skall agera utifrån instruktion. Det som fäller avgöran- det om deltagande är andra faktorer som personlig lämplighet, tillgänglig kapacitet, arbetsbelastning m.m. I förhandlings- och beslutssammanhang där det krävs vidare överväganden än rena expertkunskaper, kan perso- ner med god allmänbildning och breda politiska kunskaper och omdöme utses att föra Sveriges talan. Sådana tjänstemän står att finna såväl inom regeringskansliet som inom myndigheterna. I samtliga fall krävs dock instruktioner som möjliggör aktiv förhandlingsinsats samt utförlig åter- rapportering till både regeringskansli och myndighet. 
 Då det gäller arbetsfördelning mellan Fiskeriverket och departemen- tets fiskeenhet har förhandlingsdeltagandet helt bestämts av tillgången på kompetens. Resurserna inom departementet har varit mycket begränsade vilket har medfört att Fiskeriverket och dess tjänstemän i stor utsträck- ning har anlitats i rådsarbetet. Det finns inget som hindrar att så sker även i framtiden. Regeringen kan om den så önskar, med iakttagande av övergripande policy, tydliga instruktioner och ovillkorlig återrapporte- ringsskyldighet, överlåta ett ännu större ansvar på Fiskeriverket, t.ex. ett generellt uppdrag att förhandla å Sveriges vägnar. Ett sådant förfarande kan bidra till att ytterligare integrera regeringskansliet och dess myndig- heter utan att de grundläggande principerna för den svenska förvalt- ningsstrukturen åsidosätts. 
 Ytterligare en uppgift för Fiskeriverket är att samråda med andra medlemsländer i olika frågor. 
 Förhandlingsintensitet och utrymme för genomförande 
 De olika delarna av den gemensamma fiskeripolitiken följer olika tids- cykler avseende förhandlingar. Beroende av ämnesområde överlämnar rådet i varierande grad till kommissionen och medlemsländerna genom- förandet av fattade beslut. Sakområdenas speciella karaktär i detta avse- ende får effekter dels på ansvarsfördelning mellan departement och myn- dighet, dels på hur arbetet kan planeras. Dessa olikheter mellan olika sakområden utgör en viktig faktor när principer om ansvarsfördelning mellan departement och myndighet diskuteras. 
  
 Resurspolitiken  
 är ett område som dels utvecklas kontinuerligt, dels lämnar lite av genomförandet till kommissionen. Arbetet avser t.ex. nya förvaltningssystem, utveckling av nya fiskeredskap och  
 -metoder, 
  sam- arbetet inom regionala fiskerikommissioner och fiskeripolitikens roll i miljöarbetet. Därutöver återkommer årligen förhandlingar avseende fis- 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 333 
  
 kekvoter i olika vatten samt EU:s avtal om fiskerättigheter i tredje land. Överläggningar om resurspolitiken i någon form äger rum inom rådets båda arbetsgrupper för fiske i genomsnitt en till två gånger per vecka. 
  
 Marknadspolitiken  
 kan delas in i följande delområden: gemensamma marknadsnormer, producentorganisationer och ett gemensamt system för överskottshantering, samt regler för handeln med tredje land. Handels- politiken är en fråga för rådet och hanteras som regel antingen inom den s.k.  
 113-kommittén 
  (handelsarbetsgruppen) eller inom rådsarbetsgrup- pen för ekonomiska frågor. Handelsfrågor förekommer mer sällan inom rådets interna och externa arbetsgrupp för fiske. Ansvaret för handels- frågorna i Sverige ligger på UD. Jordbruksdepartementet yttrar sig till UD när fiskets handelsfrågor aktualiseras. 
 Övriga delar av marknadspolitiken hanteras till största delen inom kommissionens förvaltningskommitté för fiskeriprodukter. Som regel är det endast de årligen fastställda orienteringspriser som beslutas av rådet. 
  
 Strukturpolitiken  
 karaktäriseras av att regelrätta förhandlingar endast förekommer inför en ny programperiod. Olika programperioder gäller för å ena sidan de fleråriga utvecklingsprogrammen för fiskeflottan (MGP) och å andra sidan strukturstödsprogrammen. Nuvarande struk- turstödsprogram löper t.o.m. år 1999. Förhandlingar om de fleråriga utvecklingsprogrammen för perioden 1997 - 2001 har nyligen avslutats. 
 Övergripande riktlinjer för såväl strukturstödsprogrammen som de fleråriga utvecklingsprogrammen förhandlas inom rådet. Strukturstöden styrs av rådsförordningar och de fleråriga utvecklingsprogrammen av rådsbeslut. Förhandlingar om specifika program för de enskilda med- lemsländerna, avseende såväl stöd som MGP, sker dock inom kommis- sionens ständiga förvaltningskommitté för fiskerinäringens struktur. När programmen är fastställda inträder en verkställighetsfas på såväl EU- nivå som nationell nivå. 
  
 Kontrollfrågorna  
 handlar om att följa upp beslut som fattats inom  
 resurs-, 
  marknads- och strukturpolitiken. Förhandlingarna inom kon- trollområdet avser således att förbättra utformning och utförande av kontrollen. Beslut av övergripande karaktär hanteras inom rådets interna grupp. Ekonomiska beslut om kostnader för medlemsstaternas kontroll tas inom kommissionens förvaltningskommitté för fiske och vattenbruk. Härutöver har förvaltningskommittén expertgrupper som behandlar tek- niska förslag om kontrollens utformning. 
  
 11.3 
  
 Förhandlingsfasen 
  
 Den gemensamma fiskeripolitiken utvecklas kontinuerligt dels genom beslut i såväl rådet som i kommissionen om frågor på kort sikt, dels ge- 
  
 334  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 nom beslut om större reformer. Förändringar sker formellt på initiativ av kommissionen men förslagen kan ha sitt ursprung i synpunkter framför- da av medlemsstater eller organisationer. Nuvarande ramregelverk gäller till utgången av år 2002. Dessförinnan skall beslut fattas om den fiskeri- politik som skall följa därefter. 
  
 11.3.1 
  
 Underlag för regeringens långsiktiga ställningstaganden 
  
 De första åren efter  
 EU-medlemskapet 
  har inneburit en stor arbetsbör- da för såväl regeringskansliet som för myndigheterna. Anpassning av svensk lagstiftning till ett stort befintligt regelverk, introduktion av nya arbetssätt, samt beredning av framlagda förslag har dominerat arbetet. Tillgängliga resurser har nästan uteslutande använts för att reagera på förslag. Utrymme för arbete med frågor och problem på medellång sikt har varit alltför litet. Arbetet under medlemskapets första år har snarare varit reaktivt än proaktivt. Utredningens förslag i detta avsnitt syftar till att förbättra förutsättningarna för ett aktivt långsiktigt agerande. 
 Erfarenheterna av de första åren har visat att små medlemsländer har goda möjligheter till inflytande. För att nå framgång i förändringen och utvecklingen inom ett område som fiskepolitiken krävs emellertid nog- granna förberedelser, goda argument och genomtänkta förslag. I synner- het är det viktigt att Sverige stärker sin  
 EU-kompetens, 
  eftersom Sverige kommer att inneha ordförandeskapet under det första halvåret av år 2001. Dagordningen för arbetet inom rådet sätts av det land som innehar ordförandeskapet. 
 För att kunna påverka utvecklingen av den gemensamma fiskeripoli- tiken på lång sikt, t.ex. avseende beslut om CFP för perioden efter år 2002, krävs dels att nya frågeställningar identifieras tidigt, dels att det finns en fastlagd policy för varje område inom den gemensamma fiskeri- politiken. 
 De enskilda frågorna kan i många fall behandlas inom kommissionen under en lång period, ibland flera år, innan de når rådet för beslut. För att kunna påverka utvecklingen och nå framgång krävs därför att ett medlemsland redan i detta stadium driver en genomtänkt och konsekvent linje. I allmänhet representeras Sverige av Fiskeriverket i det arbete som bedrivs inom kommissionens ram. För att effektivt kunna agera i detta arbete krävs en fastlagd policy att utgå från. Även i de fall det rör sig om expertmedverkan är det av värde att strategin har lagts fast så att de svenska experterna kan relatera till den. 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 335 
  
 Omfattande förslag föregås ibland av en särskild rapport i ärendet från kommissionen. Vid utformningen av sådana rapporter kan med- lemsländerna aktivt påverka, vilket Sverige bör utnyttja. 
 Information om nya inriktningar och förslag kommer fram antingen i kommissionens expertgrupper eller genom informella kontakter. Såväl de personer som deltar i expert- och arbetsgrupper som tjänstemän inom representationen har en viktig roll i att samla in och till Jordbruksdepar- tementet och Fiskeriverket vidarebefordra information om kommande förslag eller rapporter från kommissionen. Det är också möjligt för län- derna att utarbeta egna förslag och försöka förankra dessa hos kommis- sionens tjänstemän. 
 Det är viktigt att Sverige i större utsträckning vänder agerandet inom EU från att reagera på befintliga förslag till att arbeta proaktivt, d.v.s. ta initiativ till ändringar i politik och administration. 
 På grund av arbetsbördan har dock det långsiktiga analysarbetet fått stå tillbaka. Det har inte funnits tillräckliga resurser för att både imple- mentera befintlig politik, vara tidigt ute med analyser inom pågående förhandlingar och dessutom initiera nya frågeställningar. 
 För att förbättra kapaciteten för långsiktigt analysarbete föreslår ut- redningen att Fiskeriverket inrättar en analysenhet. Vidare bör Jord- bruksdepartementets fiskeenhet förstärka möjligheterna till förbättrad analys hos sin beställar- och utvärderingsfunktion. 
 Det bör vara Fiskeriverkets uppgift att på ett tidigt stadium t illhanda- hålla analyser om vad olika förändringar kan tänkas innebära för svensk fiskerinäring. Fiskeriverket bör på eget initiativ sammanställa och analy- sera tillgängliga fakta i en problemorienterande pm när en ny fråga dyker upp. Därefter bör utkast till en  
 ståndspunkts-pm 
  utarbetas. 
 Fiskeriverket bör också kunna ta helt nya initiativ, förankra dessa hos departementet och härefter gå vidare till kommissionen. 
 I syfte att underlätta och effektivisera det svenska analys- och ut- vecklingsarbetet inom den gemensamma fiskeripolitiken krävs en fast- lagd svensk policy inom fiskeripolitikens olika områden. Policydokument inom olika sakområden skall utgöra riktlinjer för enskilda tjänstemäns arbete med utformning av underlag och instruktion samt vid värdering av nya förslag. 
  
 336  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 Förslag: Analyskapaciteten bör förstärkas inom Fiskeriverket. Det bör ske genom att en analysenhet inrättas under generaldirektören. 
 Fiskeenheten i jordbruksdepartementet bör förstärka sin beställar- och utvärderingskompetens. 
 Jordbruksdepartementet bör för vart och ett av den gemensamma fis- keripolitikens sakområden utarbeta, bereda och fastställa särskilda po- licydokument. Det kan ske i form av skrivelse eller proposition till riks- dagen. 
 Dessa åtgärder är särskilt viktigt inför den förestående revideringen av den gemensamma fiskeripolitiken år 2002 samt Sveriges ordförande- skap år 2001. 
  
 11.3.2 
  
 Underlag för regeringens kortsiktiga ställningstaganden 
  
 Den korta tiden mellan förslag och diskussion inom EU:s olika arbets- grupper och kommittéer som i allmänhet råder, framför allt avseende resurspolitiken, nödvändiggör ett mycket flexibelt och effektivt bered- ningsarbete i Sverige. En avvägning krävs mellan å ena sidan höga krav på instruktionsgivning, koordination och rapportering och å andra sidan en effektiv och i praktiken fungerande organisation. 
 Enligt de generella rutiner som utarbetats i UD:s cirkulärserie och som gäller för regeringskansliet och myndigheterna är departementen ordinarie delegationsledare i rådets arbetsgrupper. M yndigheternas re- presentanter är ordinarie delegationsledare i kommissionens förvalt- ningskommittéer. Myndigheterna deltar vanligen även i de olika expert- grupper som inrättas inom ramen för kommissionen. Härutöver deltar myndigheterna som experter i rådsarbetsgr upperna och departementet som politiska rådgivare i förvaltningskommittéerna när det behövs. 
 Förhandlingarna inom EU leder ofta fram till ny lagstiftning. När tjänstemän från myndighet eller departement deltar i möten inom såväl rådets arbetsgrupper som kommissionens förvaltningskommittéer är de företrädare för Sverige. I sådana sammanhang skall det finnas en in- struktion. I expertgrupper agerar dock deltagarna formellt som experter och inte på uppdrag av enskilda regeringar varför instruktioner inte be- hövs. 
 Enligt regeringskansliets rutiner är departementet ansvarigt för att in- struktioner utarbetas. Instruktioner skall utgå ifrån de  
 ståndpunkts-pm 
  som fastställs inför att en fråga behandlas för första gången. Myndighe- 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 337 
  
 terna skall till departementet lämna underlag till instruktion. Departe- mentet kompletterar härefter med politiska ställningstaganden. 
 Efter  
 EU-inträdet 
  har fiskeenheten successivt förstärkts. De hittills knappa resurserna har emellertid medfört att enheten inte alltid har kun- nat aktivt bevaka och följa alla frågor. Som en följd av detta har Fiskeri- verkets tjänster bl.a. i förhandlingsarbete, tagits i anspråk i betydande omfattning. än vad som i allmänhet gäller för myndigheter. Förslag till instruktioner har hittills i praktiken ofta i sin helhet utarbetats av Fiske- riverket. Även i rådsarbetsgrupper har Fiskeriverket fått göra en större arbetsinsats än vad som är vanligt. Bland annat medverkar tjänstemän från verket utöver sin rena expertroll och en tjänsteman från verket har uppdrag som ställföreträdande delegationsledare. 
 Jordbruksdepartementets  
 EUI-kansli 
  har hittills inte kunnat utöva ett lika aktivt samordningsarbete för fisket som för jordbruket. Nyrekryte- ringar under oktober 1997 till  
 EUI-kansliet 
  kan antas medföra att situa- tionen nu förbättras i detta avseende. 
 Fiskeriverkets aktiva roll vid såväl förberedelser inför som deltagande 
 i rådsarbetsgrupperna har i sin tur lett t ill att Fiskeriverkets resurser inte har räckt till. Bl.a. på grund härav har kravet på återrapportering inom 24 timmar inte alltid kunnat hållas. Resultatet av dessa olika men sam- verkande faktorer har blivit att Jordbruksdepartementet inte alltid har tillräcklig information om möten som nyligen har ägt rum. Den slutliga effekten av detta kan i sin tur bli brister i den politiska rådgivningen. 
 Utredningen föreslår på annan plats en omorganisation av Fiskeriver- ket som leder till att en marin resursavdelning skapas. För denna avdel- ning skall en chef tillsättas. Härutöver har utredningen föreslagit att en särskild analysenhet skall inrättas som en stabsenhet. Dessa förändringar kommer att stärka Fiskeriverkets resurser för att ta fram underlag för förhandlingar och samtidigt leda till förbättrad framförhål lning. 
 Förslag: Fiskeriverkets resurser för att bistå regeringen i förhandlingsar- betet bör förstärkas. 
  
 11.4 
  
 Genomförandefasen 
  
 Genomförandefasen består dels av att genomföra beslutade regelverk i hemlandet, dels av att delta i EU:s arbete med verkställighet och uppfölj- ning. Den senare verksamheten sker i första hand inom ramen för kom- missionens olika förvaltningskommittéer. 
 Fiskeriverket ansvarar för att beslutat regelverk genomförs i Sverige och representerar Sverige i förvaltningskommittéerna. Ibland behandlas 
  
 338  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 dock frågor av mer politisk karaktär även i förvaltningskommittéerna (t.ex. att utarbeta fleråriga utvecklingsprogram för fiskeflottan i respek- tive medlemsland). I dessa frågor bör även departementet delta aktivt i arbetet. 
 Inom kommissionen finns tre kommittéer som förvaltar fiskeripolitik. Förvaltningskommittén för fiske och vattenbruk som handhar vissa re- surspolitiska frågor, Förvaltningskommittén för fiskeriprodukter som hanterar marknadsfrågor och den Ständiga förvaltningskommittén för fiskerinäringens struktur som hanterar strukturfrågor. 
  
 11.4.1 
  
 Resursfrågor 
  
 Resultatet av förhandlingarna inom rådets interna och externa arbets- grupp kräver visst genomförandearbete på nationell nivå. Exempel på sådana uppgifter, för vilka Fiskeriverket ansvarar, är att utfärda be- stämmelser för fiskets bedrivande samt att informera fiskerinäringen om gällande regler. 
 Genomförandet av resursfrågor på nationell nivå består i övrigt i första hand av att hantera det administrativa systemet för kvotförvalt- ning. I anslutning härtill sker uppföljning och rapportering av statistik till kommissionen. 
 På  
 EU-nivå 
  delegeras endast en mindre del av arbetet med resursfrå- gor av rådet till kommissionen. Kommissionens  
 förvaltnings-kommitté 
  för fiske och vattenbruk behandlar i allmänhet endast frågor av rent tek- nisk karaktär såsom definitioner avseende fiskefartyg, frågor kring kommissionens fiskefartygsregister m.m. Fiskeriverket representerar Sverige i kommittén. Antalet sammanträden uppgår t ill mellan fyra och sex per år. Inom ramen för förvaltningskommittén sammankallas expert- grupper vid behov. 
  
 11.4.2 
  
 Marknadsfrågor 
  
 Gemensamma marknadsnormer, producentorganisationer och de ekonomiska stöden 
 Kommissionens arbete med marknadsordningen hanteras inom förvalt- ningskommittén för fiskeriprodukter som sammanträder ca åtta gånger per år. 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 339 
  
 Exempel på frågor som hanteras inom förvaltningskommittén är för- slag till kommissionsförordningar om exempelvis återtagspriser och tillämpningsregler för producentorganisationer. 
 I Sverige är det Fiskeriverket som godkänner och utövar tillsyn över producentorganisationer. Fiskeriverket administrerar även de ekonomis- ka stöd som kan utgå till en producentorganisation för bl.a. återtag av överskottsfisk samt kontrollerar genom sina egna kvalitetskontrollanter den fisk som återtas. Jordbruksverket är utbetalningsmyndighet för stö- den, vilka finansieras av Jordbruksfondens garantisektion. 
 I Sverige har producentorganisationerna ett begränsat ansvarsområde i jämförelse med flera andra medlemsländer, se kap. 10. 
 Handelsfrågor 
 Inom kommissionen är DG I huvudansvarigt för handelsfrågorna. Inom DG XIV hanteras dock öppnandet av autonoma tullkvoter inom ramen för framförhandlade avtal. Innan Simpson lämnar ett förslag till rådsför- ordning om en autonom tullkvot diskuteras frågan inom förvaltnings- kommittén för fiskeriprodukter. 
 Ansvariga myndigheter under UD är för allmänna handelsfrågor Kommerskollegium och för tullfrågor Generaltullstyrelsen. Dessa myn- digheter remitterar ärenden till Fiskeriverket direkt när fiskefrågor aktu- aliseras. Fiskeriverket har inte det direkta ansvaret för någon handelsfrå- ga. Det är ändå viktigt att verket kan följa utvecklingen på området och har god kompetens för att kunna besvara remisser. 
 Förslag: Fiskeriverket bör mer aktivt kunna delta i arbetet med fiskets handelsfrågor. Kontakterna mellan Fiskeriverket och de myndigheter som har ansvaret för fiskets handelsfrågor bör förstärkas. 
  
 11.4.3 
  
 Strukturfrågor 
  
 Den största delen av det nationella arbetet med strukturstöden avser att genomföra beslutade program, i första hand att handlägga stödärenden. Förutom det direkta genomförandet av programmen i medlemslandet omfattar dock strukturstödsarbetet även att delta i arbete på  
 EU-nivå. 
  Strukturstöden är efter beslut om rådsförordningar till största delen ett arbetsområde som delegerats till kommissionen att förvalta. 
 I Sverige finns det ett forum för diskussioner kring genomförandet av stödprogrammen för fiskerinäringen, de båda övervakningskommittéer- na. Dessa är dock mindre lämpade för strategiska diskussi oner. 
  
 340  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 Inom kommissionen sker diskussionen inom ramen för kommissio- nens Ständiga kommitté för fiskerinäringens struktur, vilken normalt sammanträder fyra till sex gånger per år. Vid mötena diskuteras sådana frågor som tolkningar av regler, ändringar i medlemsstaters program, procedurer för utvärdering och uppföljning och annat som i första hand har med medlemsstaternas förvaltning av programmen att göra. 
 Eftersom kommitténs uppgifter huvudsakligen är förvaltande har an- svaret för att delta i Ständiga kommittén för fiskerinäringens struktur delegerats till Fiskeriverket med avdelningschefen för marknads- och strukturavdelningen som Sveriges representant. Fiskeriverket är i detta fall delegationsledare även när departementet deltar. 
 Representationen deltar endast undantagsvis i möten inom Ständiga kommittén för fiskerinäringens struktur. Eftersom hanteringen av struk- turstödsfrågorna i första hand avser redan beslutade program, är repre- sentationens roll i arbetet mindre framträdande. All korrespondens med kommissionen skall dock gå genom eller för kännedom till Representa- tionen så att representationen kan verka när det behövs. 
 Nuvarande arbetsfördelning innebär att Fiskeriverket ansvarar för alla frågor som har att göra med genomförande medan även departe- mentet deltar i arbetet med att utarbeta nya program, förhandlingar med kommissionen, övervakningskommitténs sammanträden samt i diskus- sioner om vissa enskilda frågor i kommissionens förvaltningskommitté när så är påkallat. 
 Sedan  
 EU-inträdet 
  har flera olika personer innehaft rollen som strukturstödsansvarig vid departementets fiskeenhet. Den bristande kon- tinuiteten har inneburit att Fiskeriverket i praktiken har fått ta en tyngre roll även vad avser utformning av den politik Sverige önskar driva på området. Det behövs en tydligare markering av vilka Sveriges långsikti- ga ambitioner är. 
 Arbetsfördelning mellan Fiskeriverket och länsstyrelserna 
 Fördelningen mellan Fiskeriverket och länsstyrelserna i arbetet med strukturstöden har beskrivits i detalj i tidigare kapitel. 
 Den arbetsfördelning som gäller utgår ifrån att länsstyrelserna fattar beslut avseende mål  
 5a-åtgärderna 
  vattenbruk, hamnar och beredning och att Fiskeriverket fattar beslut om övriga  
 5a-åtgärder, 
  samt om Riggs. 
 Gällande beslutsordning fastlades i förordningen (1994:1716) om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen. Inför ett förslag om eventuella för- ändringar i denna ordning bör beaktas dels hur arbetsfördelningen har 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 341 
  
 fungerat under innevarande period, dels programmens utformning under kommande programperiod. 
 Arbetet under innevarande programperiod 
 Med tanke på den korta tid som återstår av innevarande programperiod anser utredningen inte att det är meningsfullt att föreslå några ändringar i beslutsordningen. Däremot bör den administrativa hanteringen utvärde- ras före programperiodens slut och ligga till grund för beslut om de ad- ministrativa formerna för nästa programperiod. 
 Redan nu har dock ett antal konsekvenser av nuvarande beslutsord- ning framkommit. 
 Genom att  
 EU-medlen 
  kanaliseras till Fiskeriverket, i egenskap av fondansvarig myndighet, och beslutsrätten i vissa ärenden förlagts till länsstyrelserna, uppstår frågan om hur  
 EU-medlen 
  skall fördelas till länsnivå. För 1995, 1996 och 1997 fördelades medlen i huvudsak efter investeringviljan i respektive län (undantag de s.k. indexeringsmedlen för 1997). Detta har inneburit att länen erhå llit medel i proportion till hur mycket av  
 EU-medlen 
  inkomna ansökningar skulle ta i anspråk. Effekten av denna princip har blivit något olika för olika åtgärdsomr åden. 
 För investeringar i  
 vattenbruksnäringen  
 har tillgängliga medel räckt till samtliga relevanta ansökningar. I princip samtliga stödberättigade ansökningar har kunnat beviljas stöd, d.v.s. länen har fått den summa som de har begärt och har inte behövt prioritera mellan ansökningar. 
  
 Utrustning i fiskehamnar  
 är ett område där det har varit ett kraftigt underskott på medel vilket lett till att länen endast har fått mindre delar av vad de efterfrågat. Det faktum att investeringar till utrustning i ham- nar som regel är omfattande, har fått till följd att de medel vissa län blir tilldelade inte räckt för att bifalla någon av de ansökningar som finns. Investeringar kommer därför i huvudsak till stånd där det redan idag finns en väl utvecklad infrastruktur, i huvudsak i Göteborgs och Bohus län. 
 Samma förhållande gäller för ansökningar om stöd till investeringar inom  
 beredning och saluförande  
 . Tillgängliga medel har inte alls mot- svarat behovet. Eftersom de medel som finns till förfogande kanaliseras till de län där investeringsviljan är störst, har effekten blivit att investe- ringar koncentreras till de områden där det redan idag finns en omfattan- de beredning, i första hand till Göteborgs och Bohus län. Resultatet blir att stöden bidrar till att permanenta nuvarande geografiska närings- struktur. 
 Utifrån utredningens förslag att nuvarande beslutsordning bör bibe- hållas under innevarande programperiod, det vill säga att länen behåller 
  
 342  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma...  
 SOU 1998:24 
  
 beslutsrätten för ovanstående tre åtgärdsområden, är det viktigt att en ny modell för fördelning av  
 EU-medel 
  på länen utarbetas. 
 För att nyttja strukturstödet så effektivt som möjligt är det väsentligt att medlen används till de mest angelägna satsningarna. Utredningen föreslår att ansökningar om stöd prioriteras, så att ansökningar oavsett från vilken del av landet de kommer kan ställas mot varandra vid fördel- ning av medel på länen. Prioriteringarna bör ske med utgångspunkt från de urvalskriterier som beslutats om inom övervakningskommittén. Uti- från prioriteringarna kan medel fördelas till de län där det finns en vilja att investera i högt prioriterade åtgärder. 
 För gemenskapsinitiativet Pesca förefaller det huvudsakliga proble- met vara avsaknad av relevanta ansökningar och inte arbetsfördelning mellan myndigheterna. 
 Förslag: Fiskeriverket bör efter samråd med länsstyrelserna och näringen formulera en strategi för olika åtgärdsområden och se över och följa upp principer för fördelning av  
 EU-medel 
  på länen. 
 Nästa programperiod 
 Den nya programperioden, som börjar år 2000 och skall gälla Jensen ill år 2006, kommer med största sa nnolikhet att innebära genomgripande för- ändringar i EG:s struktur- och regionalpolitik. 
 Stora förändringar har föreslagits av kommissionen avseende såväl vilka åtgärder och regioner som kommer att vara stödberättigade, som själva procedurerna för förhandling och genomförande av programmen. Kommissionen har i sitt förslag bl.a. aviserat ett färre antal mål och ge- menskapsinitiativ, större integration i programmen mellan olika fonder, en mer framträdande roll för det s.k. partnerskapet vid utarbetande av program, ytterligare decentraliserad förvaltning i medlemsstaterna samt krav på förbättrade och mer rigorösa övervaknings- och utvärderings- system. 
 Förslag till nya rådsförordningar för strukturfonderna väntas i febru- ari 1998 och ett beslut kommer förhoppningsvis att fattas i december 1998. En dylik utveckling skulle medge 12 månader för att utarbeta och förhandla fram innehållet i de nya programmen för samtliga 15 med- lemsstater. 
 Det är för närvarande inte möjligt att ha en bestämd uppfattning om vilka program som kommer att omfatta fisket. Det framstår dock som troligt att gemenskapsinitiativet Pesca försvinner och att fiskets struktur- stöd motsvarande mål  
 5a-stöd 
  kommer att delas upp i flera delar. För de regioner som skulle omfattas av det nya mål 2 och eventuellt mål 1 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 343 
  
 kommer stöd till förmån för fiskerinäringen att integreras med åtgärder som stöds av övriga strukturfonder i ett samlat programdokument för de olika regionerna. Utanför de utpekade målområdena skulle stöd till fiske- rinäringen endast utgå till kustområden. Ännu finns ingenting nämnt om insjöfisket eller vattenbruk och beredningsindustri i inlandet utanför de aktuella regionerna. 
 Det framstår sålunda enligt liggande förslag som om stödet till fiske- rinäringen kan splittras på flera program i olika målområden. 
 I diskussionen inför nästa programperiod om ansvarsfördelning för handläggning av fiskets struktur- och regionalstöd, är det en viktig av- vägning mellan att i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen) lägga besluten så nära de berörda som möjligt och att 
 få en så enhetlig handläggning som möjlig. Avvägningen handlar om decentralisering, att nyttja regionala och lokala myndigheter, kontra centralisering, att lägga hela ansvaret på Fiskeriverket. 
 Den generella trenden inom såväl EG:s struktur- och regionalpolitik som i den svenska politiken är att föra ut så mycket som möjligt av an- svaret till berörda regioner. Det specifika för fiskets område är att struktur- och regionalpolitiken skall inlemmas i ett gemensamt politi- kområde, den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskets och jordbrukets stöd kräver särskild uppmärksamhet vid fördelning av beslutsbefogenheter, eftersom de omfattas av en gemensam politik. 
 Genom att förlägga besluten till regional nivå säkerställs att lokala och regionala aspekter får en framträdande roll. Fördelar med en ärende- hantering nära den sökande är att närheten till företagen ger möjlighet att lättare få kunskap och göra bedömningar om det sökande företaget och dess omvärldsfaktorer. På regional nivå har man också bättre möjlighet att följa företagets utveckling samt att enklare ta direkta kontakter och utföra kontroller. Vidare kan investeringsbehovet för regionen som hel- het bedömas snabbare och mer noggrant, vilket underlättar prioriteringen mellan olika satsningar. Samordningen med andra stöd och åtgärder un- derlättas också. För stöd som kräver regional medfinansiering kan ären- det enklare avgöras på plats av länsstyrelsernas regionalekonomiska en- heter. Länsstyrelsernas miljö- och veterinärfunktioner kan nyttjas när sådana frågor skall vägas in vid beslut. 
 Ett argument emot en regional beslutsfunktion är att det finns risk för att ansökningarna behandlas olika. Besluten i de olika länen skall dock överensstämma med den övergripande politiska inriktningen. För att åstadkomma detta skulle krävas att Fiskeriverket utformade en policy för hur ansökningar bör tolkas och följer upp denna policy. Stöden t ill fisket utgör, i de fall de finansieras av Fiskefonden, en del av den gemensamma fiskeripolitiken och det bör vara enklare att säkerställa att stödet hante- 
  
 344  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 ras inom ramarna för den fastställda fiskeripolitiken med en central be- slutsinstans där Fiskeriverket även är fondförvaltande myndighet. 
 Vad avser  
 stödet till flottan  
 , skrotning, nybyggnation och modernise- ring påverkas kapaciteten. Detta måste hanteras inom ramen för det fler- åriga utvecklingsprogrammet för fiskeflottan, för vilket Fiskeriverket är ansvarig myndighet. Det är svårare att förlägga beslut om sådana inves- teringar till regional nivå eftersom en avstämning måste göras mot Fiske- riverkets fiskefartygsregister och de krav Sverige ålagts vad avser fiske- flottans utveckling avseende storleken i olika segment. En jämförelse kan i och för sig göras med Danmark där besluten om stöd till flottan ligger på annan myndighet, Strukturdirektoratet, än den som ansvarar för far- tygsregistret och utrymmet för förnyelse i den danska flottan, Fiskeridi- rektoratet, men det bör poängteras att det då fortfarande rör sig om cent- rala myndigheter. 
 Mot bakgrund av de begränsade resurserna till stöd, finns en risk att investeringarna fragmentiseras med en beslutsfunktion på länsnivå. I synnerhet gäller detta för utrustning i fiskehamnar samt stöd till bered- ningsindustrin. Den starka koncentrationen till Göteborgs och Bohus län medför att övriga län får mycket svårt att konkurrera om medlen. 
  
 För stödet till  
 beredningsindustrin och vattenbruket  
 krävs f.n. inte någon medfinansiering vare sig från länen eller från regionala medel. Någon regional medfinansiering finns inte heller i de stöd som beslutas centralt. Det kan diskuteras huruvida beslutsfunktionen skall förläggas till en instans som inte går in med någon medfinansiering. 
  
 Förslag: Sverige bör agera tidigt och ha förslag till en policy klar redan innan kommissionens förslag till utformning av struktur- och regional- politik inför nästa programperiod skall behandlas. Ansvarsfördelningen mellan regional och central nivå avseende strukturstöden får klargöras när villkoren för nästa stödperiod är beslutade. 
 Yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd 
 De fleråriga utvecklingsprogrammen för fiskeflottan (MGP) är en cen- tral del inom den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskeriverket är ansvarig myndighet för programmens genomförande och dess uppföljning. 
 Instrumenten Fiskeriverket har till sitt förfogande för att uppfylla de fleråriga utvecklingsprogrammen för flottan är skrotningspremier samt kraven på fartygstillstånd för att få bedriva yrkesmässigt fiske med visst fartyg. Härutöver har Sverige infört ett system med personlig yrkesfis- kelicens för att få bedriva yrkesmässigt fiske. 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 345 
  
 Fiskeriverket är beslutande myndighet i samtliga dessa ärenden. När det gäller yrkesfiskelicenserna skall Fiskeriverkets beslut föregås av ytt- rande från berörd länsstyrelse. 
 För att kunna följa fiskeflottans utveckling och lämna begärd infor- mation till kommissionen förvaltar Fiskeriverket ett register över samtli- ga fiskefartyg. 
 Förslag: Utredningen anser att Fiskeriverket skall hantera samtliga instru- ment som används för att uppfylla och följa de fleråriga utvecklingspro- grammen för fiskeflottan. För att få en enhetlig handläggning är det viktigt att yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd behandlas i ett sammanhang. 
  
 11.4.4 
  
 Rådgivande grupper 
  
 Fiskeriverket har inrättat, eller nyttjar redan befintliga, rådgivande grupper för diskussion av strukturstödsärenden inom olika åtgärdsområ- den. Såväl principiella frågor som enskilda ärenden tas upp t ill diskus- sion. Grupperna är av stort värde för hanteringen av stödärenden. 
 För närvarande finns följande rådgivande grupper med direkt a nknyt- ning till handläggning av strukturstöd och strukturfrågor: rådgivande gruppen för yrkesfiskefrågor (skrotning, förnyelse och modernisering av fiskeflottan samt personliga yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd), råd- givande gruppen för vattenbruksfrågor (vattenbruk samt studier och pi- lotprojekt med anknytning till vattenbruket), rådgivande gr uppen för marknadsföringsfrågor (marknadsföring) och rådgivande gruppen för PESCA. 
 Stöd till beredningsindustrin diskuteras ännu inte inom någon rådgi- vande grupp men frågor av mera allmän karaktär tas ibland upp vid de regelbundna träffar Fiskeriverket har med Fiskbranschens Riksförbund. 
 Utöver ovan nämnda grupper finns ytterligare en rådgivande grupp som nyttjas för diskussion om stöd, rådgivande gruppen för forsknings- frågor, vilken nyttjas för rådgivning angående stöd till studier och pilot- projekt. 
 Utredningen anser att Fiskeriverket i sina rådgivande grupper inte skall diskutera enskilda ärenden. 
 Förslag: Fiskeriverket skall organisera sina rådgivande grupper på ett sådant sätt att gällande sekretessbestämmelser beaktas. 
  
 346  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 11.4.5 
  
 Kontrollfrågor 
  
 Utgångspunkter för Fiskekontrollen 
 Fiskekontrollen i Sverige följer två regelsystem. Kontrollen av yrkesfis- ket i marina vatten följer EG:s lagstiftning medan kontrollen av yrkesfis- ket i sötvatten, husbehovsfisket samt fritidsfisket följer svensk lagstift- ning. 
 När det gäller den del av fiskekontrollen som följer svensk lagstift- ning bestäms organisation och ambitionsnivå nationellt. Det finns inte några hinder för att en medlemsstat använder samma slag av kontroll som EG:s kontrollförordning anger för allt yrkesfiske. I Sverige har vi valt att använda samma rutin även för yrkesfiske i kustvattnen och i söta vatten. 
 Den obligatoriska kontrollen som ingår i den gemensamma fiskeripo- litiken skall utföras enligt EG:s kontrollförordning. Fiskeriverket har ansvaret för att en sådan kontroll kommer till stånd. Fiskeriverket har sedan  
 EU-inträdet 
  anpassat organisation och administrativa rutiner till kontrollförordningens krav men ännu återstår väsentliga delar, bl.a. att utveckla det administrativa systemet och en landningskontroll i hamn som uppfyller EG:s målsättning. 
 Kontrollens omfattning 
 Fiskerikontrollen omfattar kontroll av fisket, kontroll av marknaden och kontroll av strukturinsatser på fiskeområdet. 
 EG:s kontrollförordning anger hur kontrollen skall gå till. I Förord- ningen 1194:1716 om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen, kapitel 5 anges ansvaret för uppgiftsskyldighet, t illsyn och kontroll. Enligt § 1 meddelar Fiskeriverket föreskrifter om skyldighet för den som bedriver yrkesmässigt fiske om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, försäljning och andra för- hållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt §4 utövar Fis- keriverket tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar om den ge- mensamma fiskeripolitiken och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fis- keriverket får överlåta åt annan myndighet att: 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 347 
  
 1. 
  
 vara mottagare av landningsanmälan och landningsdeklaration 
  
 2. 
  
 kontrollera transportdokument, och 
  
 3. 
  
 utföra kvalitetskontroll av fisk och fiskprodukter 
  
 Enligt § 5 kontrollerar Kustbevakningen till sjöss och vid landning av fisk inom sitt verksamhetsområde efterlevnaden av bestämmelserna om fiske. Enligt § 7 får Fiskeriverket meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillsynen och kontrollen av efterlevnaden av EG:s förordning- ar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella föreskrifter på området. Fiskeriverket meddelar sådana föreskrifter om inspektion och kontroll som är grundade på internationella överenskommelser och re- kommendationer. 
 Myndigheter som utför kontroll 
  
 Fiskeriverket  
 svarar för kontroll av marknadsregleringar och teknisk övervakning av strukturåtgärder, administration och kontroll av uppgif- ter i det administrativa systemet och utveckling av ett satellitbaserat kontrollsystem, samt kontroll av handelsstandarder. För kontroll vid gränsen mot Norge svarar  
 kommunala inspektörer  
 för kontroll av trans- porter avseende handelsstandards för Livsmedelsverkets räkning och på uppdrag av Fiskeriverket.  
 Kustbevakningen  
 svarar för flygspaning, kontroll till sjöss och vid landning av fisk samt på uppdrag av Fiskeri- verket för kontroll av handelsstandarder på Gotland. Kustbevakningen svarar också för det anmälningssystem per radio som skall användas av gemenskapens såväl som tredje lands fiskefartyg för aktivitetsrapporter avseende fisket i svensk ekonomisk zon, hailingsystemet. 
 Behörighet att utöva kontroll har fisketillsyningsmän enligt fiskelagen § 34. Enligt förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen kapitel 5 svarar Fiskeriverket för kontroll av yrkesfisket enligt EG:s kontrollförordning och enligt lagen om EG:s förordningar om den ge- mensamma fiskeripolitiken §6 anges tillsynsmyndighetens befogenheter samt rätt att tillkalla handräckning från polisen eller i förekommande fall från Kustbevakningen som har denna befogenhet. 
 EG:s kontrollförordning 
 Kontrollförordningen anger i artikel 2 att varje medlemsland inom sitt territorium och inom marina vatten som är under deras suveränitet och jurisdiktion skall övervaka fiskeaktiviteterna och därtill hörande aktivi- teter. Medlemslandet skall inspektera fiskefartyg och undersöka alla ak- 
  
 348  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 tiviteter som medför att kontrollförordningen verkställs. Detta inbegriper inspektion av landning, försäljning, transporter, lagring av fisk samt att föra statistik över landningar och försäljningar. Kontrollförordningen anger att detta skall ske i en obruten kedja från fiskeaktiviteter till sjöss till och med den första försäljningen. 
 I kontrollförordningen anges hur dokumentationen avseende fisket och första försäljningen skall ske. EG:s loggbok skall användas och där- utöver skall finnas landningsdeklaration, transportdokument och försälj- ningsnotor. Vidare anges hur dessa dokument skall hanteras och lämnas till ansvarig myndighet på datamedia eller papper inom 48 timmar samt att medlemsländerna inom en viss tidsrymd skall bygga upp ett administ- rativt datasystem som tillåter överföring av kontrollerade data till kom- missionen. Speciellt anges att dubbelkontroll  
 (cross-checking) 
  av land- ningsdeklaration och försäljningsnota skall ske samt att dessa data skall kontrolleras mot licensregister. 
 Vidare anges vilka befogenheter kontrollanter bör ha samt vilka straff som bör tillämpas vid överträdelser. Kontrollförordningen anger även hur rapportering till EU skall ske, vad EU:s inspektörer skall utföra samt hur medlemslandet är skyldigt att ta emot dessa. 
 Kontrollförordningen anger inte någon ambitionsnivå för kontrollen och inte hur kontrollen skall organiseras. Det är medlemslandets uppgift att bygga upp en lämplig organisation som bekostas av medlemslandet. Organisation och ambitionsnivå skall redovisas till EU. Dessutom anges i kontrollförordningen att medlemslandet skall ställa tillräckliga resurser till förfogande för att fiskerikontrollen skall kunna verka efter dessa rikt- linjer. 
 Kontrollförordningen skiljer mellan inspektion och övervakning av fiskefartyg och dessas aktiviteter (artiklarna  
 2-5), 
  övervakning av fångsten (artiklarna  
 6-19) 
  samt övervakning av fiskeutrustning (artikel 20). Artiklarna  
 2-5 
  anger bestämmelser och kontroll av fiskeaktiviteten medan artiklarna  
 6-19 
  anger hur fångsten skall kontrolleras. Syftet är att till EU redovisa vad och hur mycket som har fiskats upp så att EU och landet i fråga skall kunna utfärda fiskestopp då kvoterna är uppfiskade. 
 Vid den årliga redovisningen av överträdelser till DG XIV skall alla länder redovisa samma uppgifter enligt gemensamma blanketter. Dessa omfattar en uppsättning åtgärder som avser inspektioner av fiskefartyg till havs, del A samt överträdelser som upptäcks i hamn, del B. Rappor- terna omfattar endast sådana överträdelser som lett till påföljder i form av officiella skriftliga varningar, administrativa påföljder samt överträ- delser där åtal väckts. 
 I olika länder har kontrollorganisationerna byggts upp på olika sätt och det varierar vilka myndigheter som är ansvariga för olika delar. Ibland finns även privata inslag i kontrollorganisationerna. I samtliga 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 349 
  
 länder finns dock sjöbaserade organisationer som övervakar och inspek- 
  
 terar fisket till sjöss samt organisationer som kontrollerar landningen av 
  
 fisk, lagring, omlastning, försäljning samt kvalitet. Kontrollen i hamn 
  
 uppnår olika mål i olika länder. Måluppfyllelsen ställs i relation t ill an- 
  
 talet landningar eller antalet loggboksblad. Ett mål för fiskekontrollen i 
  
 hamn anges av Simpson och besökta länder vara  
 5-10 
  procent. 
  
 Hur landningskontrollen bedöms av kommissionen och av andra län- 
  
 der beror av hur dokumenthanteringen i övrigt sker. Bl.a. skall systemen 
  
 för dokumentkontroll byggas upp så att en validering sker av data avse- 
  
 ende mängder uppfiskade kvoterade arter. Detta sker genom avstämning 
  
 av loggböcker/landningsdeklarationer mot  
 försäljnings-dokumentation 
  
 och licensregister. Medlemsländerna skall bygga upp fungerande data- 
  
 system för detta ändamål. Målet för dokumentkontrollen är att 
  
 100 pro- 
  
 cent av inlämnade dokument kan registreras och stämmas av, d ubbel- kontrolleras. För att uppnå detta krävs åtgärder för att få alla inblandade att rapportera alla data till de ansvariga myndigheterna på rätt sätt, in- datakontroll. Svårigheten att få rätt indata har medfört att flera länder redan i hamnen gör en första kontroll och parar ihop alla dokument ma- nuellt. I andra länder läggs ansvaret på fiskare och förstahandsmottagare att sända in rätt ifyllda dokument i tid. Dessa paras sedan ihop i data- systemet. 
 Kontrollens syften och medel 
 Det primära syftet med kravet på en kontrollorganisation för fisket i samtliga medlemsländer är att medlemsländerna själva skall övervaka att inte de överenskomna fiskekvoterna överskrids. De uppgifter som skall lämnas i loggböcker och vid försäljning av fisk ger kunskap om fångs- terna. Varje medlemsstat måste ansvara för tillförlitligheten i de data som lämnas till kommissionen. Kontrollens olika delar syftar till att säk- ra kvaliteten på och riktigheten i de uppgifter som lämnas. 
 Då 70 % av ett lands kvot utnyttjats skall kommissionen meddelas detta. Varje månad lämnas till kommissionen information om de mäng- der av kvoterade fiskbestånd som landats under föregående månad. En medlemsstat skall också meddela andra medlemsstater vilka landningar som skett av egna fartyg. För dessa uppgifter används som underlag loggboksblad, landningsdeklarationer och uppgifter om försäljningen (avräkningsnotor i förekommande fall). 
 Det yttersta syftet med kontrollen oavsett hur den utförs är således att genom övervakning och stickprov kontrollera att de uppgifter som läm- nas om fångst och fångstområde är riktiga så att fisket av en kvoterad art kan stoppas i tid. Om inte stopp införs i tid kan kvoten överskridas. 
  
 350  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma...  
 SOU 1998:24 
  
 Överskridanden skall av kommissionen dras av mot nästa års kvot. Vid oriktiga uppgifter kan landet även tvingas betala ut ersättning. 
 Ett annat problem uppstår om de uppgifter som framkommer i rap- porteringen är så osäkra eller innehåller så många fel att bedömningar av hur mycket som fiskats upp är svåra att göra. Då kan det bli nödvändigt för landet att av säkerhetsskäl och för att undvika påföljder stoppa fisket även om kvoten inte är uppfiskad. Sådana stopp betraktas självklart som onödiga av fiskarena. De kan i sin tur leda till irritation inom fiskenä- ringen. 
 Ambitionsnivån för fiskeriövervakningen bestäms inte längre helt av nationella förhållanden. Genom  
 EU-inträdet 
  gäller EG:s kontrollförord- ning för yrkesfisket i marina vatten. De av europeiska kommissionen utsända inspektörerna kontrollerar organisation, rutiner och ambitionsni- vå och om dessa anser att förbättringar krävs sammanställs kritiken i en rapport som mottas av medlemslandet, I Sverige, departementet eller Fiskeriverket som behörig myndighet. Eftersom kommissionen inte har angivit några kvalitetsmål eller krav på hur kontrollen skall organiseras finns inte någon absolut måttstock för ambitionsnivån. Bedömningen sker istället i enlighet med inspektörernas erfarenheter och utifrån jämfö- relser med andra länder. En tumregel för ambitionsnivån som nämnts är att landningskontroll bör omfatta 10 procent av inlämnade loggboksblad. Under förutsättning att urvalet kontrollobjekt sker slumpmässigt och att data från det administrativa systemet utnyttjas för att fånga in regel- bundna överträdelser som hanteras i särskild ordning kan en lägre nivå accepteras. 
 Den kontinuerliga inrapportering som sker till generaldirektorat XIV, inspektörernas uppgifter samt dialoger på tjänstemannanivå mellan di- rektoratet och Sverige bidrar till att en uppfattning växer fram. Denna bild av den svenska kontrollmodellen kan stödjas i positiv riktning ge- nom förbättringar på punkter som särskilt anvisas och fördjupad dialog eller undergrävas genom minskad dialog och underlåtenhet att inom rim- lig tid utföra förbättringar. Tyvärr kan i sin tur en negativ bild av svensk förvaltning uppstå som kan inverka menligt även vid kontakter inom andra områden eller vid förhandlingsbordet. 
 Svensk fiskerikontroll före EU inträdet 
 Fram till EU inträdet utfördes fiskerikontrollen till havs och i vissa av de stora sjöarna i Sverige helt av Kustbevakningen. Yrkesfisket såväl som fritidsfisket kontrollerades. Systemet med loggböcker för det svenska yrkesfisket togs i bruk 1978. Uppgifterna i loggböcker, biologiska data, landningsstatistik m.m. användes för bestånds- uppskattningar som ut- 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 351 
  
 gjorde grunden i de internationella förhandlingar som Sverige då deltog i och där Sverige var en suverän part. Loggböcker fördes av fiskarena och sändes till länsstyrelserna för vidare befordran till Fiskeriverket. De uppgifter som fiskarena skulle lämna omfattade bl.a. använda fångstred- skap, antal kilo fångad fisk fördelad på fiskslag, storlek, hur lång tid det tog att fånga fisken (fiskeansträngning) samt fångstområde. Daglig loggbok fördes för fartyg längre än 12 m eller vid fiske i internationellt vatten. I övrigt fördes uppgifterna månadsvis. Vid insjöfiske infordrades varje år fångststatistik genom en enkät där yrkesfiskarena använde av- räkningsnotorna som underlag. 
 Vid försäljningen upprättades avräkningsnotor som skickades till SCB för registrering av försäljningsdata. Avstämning av loggboks upp- gifter mot avräkningsnotor skedde årligen i syfte att beräkna fisket i för- hållande till avtal och kvoter. 
 Dokumentkontrollen utfördes således av länsstyrelserna medan re- gistreringen av loggböcker skedde vid Fiskeriverket. Den huvudsakliga operativa kontrollinsatsen utfördes före  
 EU-inträdet 
  av Kustbevakningen som budgetåret 1992/93 använde 26 700 sjötimmar för fiske kontroll motsvarande 22% av all sjögående tid, vilket motsvarade 46,4 Mkr. Ut- över detta användes drygt 400 flygtimmar. Kalenderåret 1992 genom- fördes 331 bordningar (inspektioner av yrkesfiskefartyg) t ill sjöss vilket motsvarade 0,6% av det totala antalet landningar. Landningskontroll i hamnar omfattade samma moment som landningskontrollen till sjöss och utfördes även den av Kustbevakningen och var av mindre omfattning, 70 kontroller per år. Landningskontroll i den bemärkelse som finns enligt kontrollförordningen där den  
 invägda fisken även kontrolleras mot försäljningsnota och loggbok  
 förekom inte. 
 En ansenlig del av kontrolltiden och rapporterade förseelser avsåg fritidsfisket och husbehovsfisket. 
 Kustbevakningens insats inom fiskerikontrollen efter  
 EU-inträdet 
  
 Under 1996 avsattes 30 000 fartygstimmar och 500 flygtimmar för fis- keövervakning. Traditionell fiskeövervakning till sjöss utgjorde ca 25% av all sjögående tid. Antalet fiskeinspektioner avseende det yrkesmässiga fisket uppgick totalt till 595, varav 71 st medförde anmärkning och 15 st rapporterades till åtal. Antalet landningskontroller i bemärkelsen kontroll av bl.a. invägd fisk uppgick t ill 431. Övervakningen av allt fiske under samma tid uppgick till 27 575 ingripanden, 11 187 kontroller som med- fört 277 rapporter till åtal. 
 Kustbevakningen har sedan  
 EU-inträdet 
  ökat sjöövervakningen av fisket med 3 procentenheter och flygövervakningen med ca 20%. Antalet 
  
 352  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 kontroller som avser fritidsfiske och husbehovsfiske är fortfarande stort. Kustbevakningen framhåller att i de fall  
 landnings-kontroller 
  utförs i hamn så kontrolleras numer den invägda fångsten. 
 Under första kvartalet 1997 genomfördes intensifierad fiske kontroll inom regionerna Väst, Syd och Ost. Insatserna genomfördes temporärt genom omgrupperingar av personal. Under januari utfördes 147 stycken fullständiga landningskontroller av vilka 9 har lett till att rapport om åtal har lämnats. Fram till i oktober 1997 har 530 landningskontroller ge- nomförts under 1997. 
 För närvarande är landningskontrollen d.v.s. kontrollen av landad in- vägd fisk jämfört med uppgifter i l oggbok och fartygets utrustning såle- des inte alls tillräcklig enligt EU:s mål. Ambitionsnivån vad gäller fiske- övervakningen och kontroll till havs bör däremot vara av tillräcklig om- fattning men kvalitetskrav och ambitionsnivå bör utvecklas och doku- menteras. 
 Den organisation för myndighetsutövning till sjöss som finns i Sveri- ge innebär en koncentration av dessa uppgifter till Kustbevakningen. Att någon annan organisation snabbt skulle kunna överta fiskekontrollen till sjöss är inte troligt. Om Fiskeriverket skulle bygga upp en egen övervak- ningsorganisation till sjöss skulle det krävas stora investeringar i fartyg. Kustbevakningen har dessutom redan beviljats bidrag från EU till in- vesteringar för att förbättra fiskerikontrollen. Bidragen utbetalades med drygt 8 miljoner kronor 1996 och med drygt 11 miljoner kronor 1997. 
 Förslag: Kustbevakningen bör även fortsättningsvis ha uppdraget att utföra övervakningen av fisket till sjöss och med flyg. Precisering avse- ende ambitionsnivån för denna del av kontrollen bör även i fortsättningen ske utifrån en analys av brottsbenägenheten samt utifrån ett slumpmäs- sigt urval. Ambitionsnivå för kontrollen bör preciseras avseende yrkes- fiske utanför kustzonen, inom kustzonen och i Vänern och Mälaren samt för fritidsfiske där Kustbevakningen normalt opererar. Ambitionsnivån bör ses över årligen och resultatet av kontrollen bör redovisas årligen. 
 Fiskeriverkets insats inom fiskerikontrollen efter  
 EU-inträdet 
  
 Efter  
 EU-inträdet 
  1995 har Fiskeriverket påbörjat förändringar avseende organisationen inom det centrala verket genom att bygga upp en särskild kontrollenhet. I september 1997 inrättades avdelningen för fiskeri kon- troll. 
 Dokumenthanteringen och  
 ADB-systemet 
  är föremål för översyn men det kvarstår flera problem att lösa. Bl.a. tillåter det administrativa sys- temet inte ännu att loggbok och avräkningsnota kan paras ihop på far- 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 353 
  
 tygsnivå vilket är ett krav enligt kontrollförordningen. Ett första steg mot att jämföra data mellan systemen har tagits. Lösningen innebär att av- stämning kan ske månadsvis av totalsummor. Detta innebär emellertid inte att en fullständig  
 "cross-checking" 
  kan utföras. En av orsakerna till att det inte är möjligt att para ihop dokument är att avräkningsnotorna behandlas av SCB och att rapportering till Fiskeriverket har skett må- nadsvis men nu kan stämmas av per vecka. Även återrapportering till EU har medfört problem. Ytterligare ett problem är att registreringen av grunddata kompliceras av otillräckligt eller felaktigt ifyllda loggböcker och avräkningsnotor. 
 Inspektion och kontroll av åtgärder för strukturanpassning inom fis- kesektorn avser åtgärder för att begränsa fiskekapaciteten inom gemen- skapens fiskeflotta. Kontrollen bygger på data som hämtas från logg- böcker och fartygsregister. För närvarande kan inte data från loggböcker samköras med data från fartygsregistret. Fiskeriverket har påbörjat sys- temutveckling även inom detta område. 
 En datakonsult är engagerad för systemutvecklingsarbete och Fiske- riverket har förbättrat kompetensen genom att en ny datachef har rekry- terats. Fiskeriverket anger att det är oklart när ett mer effektivt datasys- tem kan tas i bruk. Systemets tillförlitlighet har förbättrats men är fort- farande inte tillräcklig. Den lösning som bedömts vara mest lämplig är ny och det kommer att ta tid innan systemet är driftsäkert. 
 En organisation för kvalitetskontroll har byggts upp. Denna omfattar inspektion och kontroll av organisationen av marknaden för fisk och fiskprodukter. 
 En organisation för landningskontroll av industrifisk har införts. 
 Det projekt för utveckling av satellitkontroll som Fiskeriverket delta- git i har medfört att kunskap har byggts upp. På detta område är Fiske- riverket därför lika långt kommet som övriga  
 EU-länder. 
  I Sverige kom- mer satellitkontroll att i ett första skede användas för ett  
 40-tal 
  större fartyg. En organisation håller på att byggas upp som innebär att Kustbe- vakningen genom sin sambandscentral i Gryt sköter mottagning av sig- naler och sänder data vidare till Fiskeriverket som bearbetar och analy- serar materialet. 
 De brister inom dokumenthantering och kontroll som Fiskeriverket har identifierat bör åtgärdas. Fiskeriverket har även vid Kommissionens inspektioner fått anmärkningar avseende främst att landningskontroll så gott som saknas och att dubbelkontrollen av loggböcker mot avräk- ningsnotor inte går att utföra i det administrativa systemet. Det är viktigt att  
 ADB-systemet 
  börjar fungera på avsett sätt utan ytterligare dröjsmål. Fiskeriverkets systemutveckling har blivit alltför beroende av en enda konsult. Dessutom har övrig  
 ADB-kompetens 
  sviktat genom att det un- 
  
 354  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 der lång tid har saknats en  
 ADB-chef 
  vilket har medfört att konsulten även ha upprätthållit dessa uppgifter. 
 Kvarstående problem 
  
 Ett första problem  
 är att kontrollförordningen inte anger ambitionsnivå eller kvalitetsmål för kontrollen. Däremot anges vad som skall kontrolle- ras och hur rapportering skall ske till kommissionen samt hur kontroll- systemet följs upp av EU:s inspektörer. 
 Att varje medlemsstat utifrån sina förutsättningar bestämmer hur or- ganisationen av kontrollen skall utformas betyder att organisationsfor- men kan synliggöra vissa delar av ambitionsnivån. Den svenska ambi- tionsnivån och de svenska kvalitetskraven på kontrollen är inte definie- rade. Det bör ske genom att regeringen fastställer att ambitionsnivån för kontrollens olika delar bör vara sådan att klagomål inte uppstår. 
  
 Ett andra problem  
 är att EG:s kontrollförordning preciserar vilka data som skall redovisas till kommissionen. I sin tur ställer det krav på att de administrativa systemen fungerar väl. Om säkerheten i insamlade, registrerade och bearbetade data är hög och kontrollsystemet bygger på data från en sådan landningsstatistik kan troligen antalet kontroller av fiskarena på plats minska. I sin tur kan detta leda till en effektivare or- ganisation sammantaget. Fiskeriverket har sedan  
 EU-inträdet 
  arbetat med att förbättra de administrativa systemen inklusive datasystemen. Ännu bygger dock systemen i stor utsträckning på de rutiner som fanns före  
 EU-inträdet 
  och som inte hade samma syfte som EU:s system. Det innebär att systemet inte klarar den dubbel kontroll och de avstämningar med t.ex. licensregister som kommissionen kräver. Före  
 EU-inträdet 
  fanns inte samma kvalitetskrav på indata och inte heller samma krav på snabbhet och tillförlitlighet i rapporteringen. Åtgärder kommer att ta tid att genomföra och kommer att ta i anspråk resurser för utveckling av datasystem och personal. 
 Organisation och rutiner för datainsamling och databearbetning bör övervägas utifrån effektivitetskriterier och vad som är tekniskt möjligt. 
 Kontrollen bör betraktas som en naturlig del av redovisningssystemet för fångstdata. Det finns många andra redovisningssystem och system för uppgiftslämnande som innebär att kontroll av medborgare och före- tag måste utföras. Ett exempel är de uppgifter om bilen som lämnas till bilregistret för kontroll av om skatten är betald och bilen är besiktigad. Sina inkomster undkommer inte någon att deklarera till skatteförvalt- ningen som därefter kan utföra kontroll och revision. Företag måste följa bokföringslagen och lämna vissa uppgifter t ill myndigheterna. Att fiska- re lämnar uppgifter om sina fångster borde inte väcka mer uppmärksam- 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 355 
  
 het än andra former av uppgiftslämnande och re dovisning till myndighe- terna. 
 Fiskeriverket bör ges i uppdrag att i samarbete med näringens organi- sationer informera och utbilda fiskarena om kontrollens utformning och syfte. 
  
 Ett tredje problem  
 har att göra med att den sammantagna kontrollin- satsen i Sverige utförs av två olika myndigheter, Kustbevakningen och Fiskeriverket med skilda mål och prioriteringar. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är inte tillräckligt tydlig. Ingenting talar emot att kontrollens olika delar kan ha olika utförare. Vid jämförelser med andra länder är detta snarare regel än undantag. Problem uppstår emellertid om inte samordningen fungerar eller om ansvarsfördelningen inte är nog tydlig även avseende operativa uppgifter. Vid jämförelser med andra länder kan konstateras att samordningen inom fiskerikontrollen antingen kan vara regeringens uppgift eller en ansvarig myndighets uppgift. Om ansvaret och utförandet i fortsättningen skall genomföras av två olika myndigheter måste ansvars- och uppgiftsfördelning preciseras så att var och en av myndigheterna har sitt ansvar för innehåll, ambitionsnivå, rapportering samt när och hur överlämnande till annan myndighet skall ske. Arbetsprocesserna måste fungera som sammanlänkade kedjor även om det finns flera utförare. Om regeringen väljer att även i fortsättningen fördela uppgifter på två m yndigheter är det av stor vikt för att få en ef- fektiv organisation att ansvarsfördelningen klargörs antingen i grundläg- gande styrande direktiv som instruktioner och regleringsbrev eller i nå- gon form av skriftlig överenskommelse. Dialogen avseende generella riktlinjer mellan myndighet och regering underlätts dock om en myndig- het bär huvudansvaret. 
  
 Ett fjärde problem  
 som måste lösas är hur organisationen för land- ningskontroll i hamn skall byggas upp och vem som skall utföra olika moment i kontrollen. 
  
 Ett femte problem  
 har att göra med befogenheterna för kontrollperso- nalen i hamn och sanktionssystemet vid överträdelser måste fastställas. Kontrollrutinerna infattar moment som kräver polismans befogenheter. Det finns i detta fall två möjligheter, antingen ges kontrollanterna polis- mans befogenheter på de områden som behövs eller också utnyttjar kon- trollpersonalen polisen vid de tillfällen det behövs. När det gäller sank- tionssystemet är det största problemet att det tar lång tid innan ärenden om fiskeförseelser behandlas i domstol och straffen är ringa. Enligt kon- trollförordningen är medlemsstaterna ansvariga för att åtgärder vidtas om bestämmelserna överträds. Antalet överträdelser samt överträdelser som lett till sanktioner rapporteras till kommissionen. Rapporterna utgör en viktig del av utvärderingssystemet. Några länder har infört administ- rativa bestraffningar bl.a. tillfällig eller begränsad indragning av licen- 
  
 356  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 sen. Syftet med de administrativa bestraffningarna är att de snabbare leder till åtgärder samt att dessa kopplas till  
 förse-elserna. 
  Administrati- va bestraffningar är dock f.n. inte regel i Sverige. 
 Förslag till förbättringar av nuvarande ansvarsfördelning 
 Ansvaret för fiskerikontrollen anges i fiskelagen, i förordningen om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen samt i lagen 1982:395 om Kustbe- vakningens medverkan vid polisiär övervakning och i förordningen 1983:124 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. 
 Fiskerikontrollen nämns inte särskilt varken i Fiskeriverkets eller i Kustbevakningens instruktioner vilket kanske inte var nödvändigt före  
 EU-inträdet 
  då kontrollen och dess syften var en nationell angelägenhet. 
 Genom  
 EU-inträdet 
  deltar Sverige fullt ut i den gemensamma fiskeripo- litiken och ansvaret för olika delar av politiken inom den svenska för- valtningen bör därför preciseras. 
 Regleringsbrev 1997 för Fiskeriverket och Kustbevakningen 
 I regleringsbrevet för 1997 har regeringen för Fiskeriverket angivit verk- samhetsmål. Här redovisas sådana mål som har betydelse för fiskeri- kontrollen. 
  
 · 
  
 Fiskeriverket skall tillsammans med Kustbevakningen förbättra kon- trollen på fiskets område, särskilt landningskontrollen 
  
 · 
  
 Åtgärder som förhindrar överskridande av kvoter skall särskilt prio- riteras 
  
 I Kustbevakningens regleringsbrev är fiskerikontrollen invävd bland andra mål för verksamheten. De övergripande målen anger att Kustbe- vakningen skall: 
  
 · 
  
 bedriva övervakning och kontroll inom svenskt sjöterritorium och svensk ekonomisk zon i syfte att begränsa brottsligheten 
  
 · 
  
 bedriva sjöräddningstjänst 
  
 · 
  
 ha en hög beredskap för sjöräddningstjänst 
  
 · 
  
 medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjööver- vakning särskilt behov och möjligheter beträffande länderna kring Östersjön 
  
 · 
  
 person- och varukontrollen till sjöss vid den svenska delen av EU:s yttre gräns skall hållas hög genom en effektiv patrullering. 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 357 
  
 Under verksamhetsmål för verksamhetsgrenen Sjöövervakning anges under mål 3 att särskild vikt skall läggas vid den yttre gränskontrollen och fiskekontrollen. Inom fiskekontrollen skall antalet landningskontrol- ler öka. Under mål 2 anges att inriktningen av övervakningen skall göras dels mot bakgrund av en bedömning av spridningen av brottsbenägenhe- ten, dels en prioritering mellan skilda uppgifter. Som grund för bedöm- ningarna skall en dialog äga rum med polisen, Tullverket, Sjöfartsverket, Fiskeriverket, Statens naturvårdsverk och Försvarsmakten. 
 Kustbevakningen skall inom samma verksamhetsgren bl.a. återrap- portera: 
  
 · 
  
 resurser som avsatts för sjöövervakningen som en konsekvens av ge- nomförd analys av brottsbenägenheten till sjöss samt den geografiska spridningen uppdelad på olika typer av brott 
  
 · 
  
 antalet genomförda landningskontroller samt antalet rapporterade överträdelser avseende den yttre gränskontrollen. 
  
 Det finns även särskilda krav på återrapportering vari ingår ett antal nyckeltal. Inget av dessa mäter kontrollinsatsen avseende fisket i förhål- lande till övriga insatser vid sjöövervakningen. 
 Beskrivningen av fiskekontrolluppgiften som en del av sjöövervak- ningen samt det angivna sättet att prioritera olika uppgifter medför att den dialog som Kustbevakningen är ålagd att föra med andra myndighe- ter behöver vara mycket ingående för att kunna operationaliseras. Dialo- gen torde behöva vara så ingående att kvalitetsmål avseende utförandet sätts i samråd med Fiskeriverket. Kustbevakningen behöver bl.a. även tillgång till eller uppgift om återkommande överträdelser på identifierad fartygsnivå samt en plan för slumpmässig kontroll. 
 För att kunna utkräva ansvar är det viktigt att ansvarsområdet är väl preciserat. De båda myndigheternas instruktioner anger inte på vilket sätt ansvaret delas för kontrollen. I Kustbevakningens instruktion anges att prioriteringar mellan uppgifter beslutas av styrelsen. Med senare års mer detaljerade regleringsbrev behövs inte prioriteringsbeslut. Däremot förs diskussioner i styrelsen om verksamhetens inriktning. I styrelsen finns en ledamot från Fiskeriverket. 
 Om flera myndigheter verkar inom samma eller angränsande områden bör ansvarsfördelningen klargöras entydigt. Detta kan ske genom preci- seringar i instruktionerna eller genom regeringsbeslut. En myndighet kan inte lägga ut uppdrag på andra m yndigheter. I gällande förordning ges Kustbevakningen ansvaret för kontroll uppgifter som faller inom myn- dighetens verksamhetsområdet samt för fiskeövervakning till sjöss och vid landning av fisk. Denna skrivning klargör inte vilken typ av övervak- 
  
 358  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 ning som skall ske. Inte heller anges ambitionsnivån i operationella ter- mer i något dokument. 
 Förslag: Då utförandet även i fortsättningen skall delas av flera myndig- heter bör preciseringar göras i dessa myndigheters instruktioner. Den dialog som Kustbevakningen skall föra med myndigheter som nyttjar dess tjänster bör vad avser fiskekontrollen preciseras. Mål för ambi- tionsnivån bör anges i regleringsbrev. Även förordningen om fisket, vat- tenbruket och fiskerinäringen bör preciseras. 
 Basen för fiskerikontrollen bör vara ett väl fungerande administrativt system med tillförlitlig datainsamling. Rutiner för kontroll av invägd fisk i hamn så kallad landningskontroll i hamn, måste införas. Ambitionsni- vån bör bestämmas av hur väl det administrativa systemet fungerar. Fortsatt centraliserad lösning bör prövas framför en decentraliserad lös- ning. 
 Målet för det administrativa uppföljningssystemet bör vara att avräk- ningsnota (i förekommande fall landningsdeklaration) kan paras ihop med relevant loggbok, s.k. fullständig  
 cross-checking 
  samt att svarstiden vid rapportkörningar minskar. För att uppnå detta bör ett antal åtgärder påskyndas. Den viktigaste är att utvecklingen av  
 ADB-systemet 
  bör in- tensifieras. Upphandling av något annat lands fungerande system bör övervägas som alternativ till egen systemutveckling. Registreringen av avräkningsnotor överförs från SCB till Fiskeriverket (vilket kräver ett resurstillskott i Fiskeriverket som verket har beräknat till tre årsarbets- krafter). 
 Förslag till förbättring av landningskontroll 
 Utredningen har haft att ta ställning till hur landningskontrollen skall organiseras. Två huvudalternativ har övervägts, förbättringar av den nuvarande ordningen eller överföring av uppgifter från Kustbevakningen till Fiskeriverket. 
 Den största bristen i den nuvarande kontrollen är landningskontrollen i hamn. Den nuvarande landningskontrollen som utförs av Kustbevak- ningen innehåller alla de moment som avses men ambitionsnivån är en- ligt de siffror som redovisas fortfarande alltför låg. Landningskontrollen uppgick till  
 0,5-1 
  % år 1996 och ökades för hela 1997 t ill drygt 1 %. Under första kvartalet 1997 utfördes dock 425 kontroller vilket motsva- rar ungefär 3% uppräknat t ill kalenderår. Kontrollerna utförs enligt vår bedömning fortfarande inte slumpmässigt. 
 När det gäller frågan om vem som skall utföra kontrollerna i hamn kan flera alternativ övervägas. Vid bedömningen av dessa alternativ är 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 359 
  
 det dock viktigt att ta hänsyn till hur en organisation för landningskon- troll kan komma igång snabbt. Anmärkningarna från kommissionen an- gående nuvarande organisation samt de samtal utredningen har fört med kommissionstjänstemän pekar mot att den övergångsperiod med större hänsyn som Sverige har som nytt medlemsland snart är till ända. 
 Vid jämförelser med andra länder finns olika utförare representerade. Det finns lösningar där kontrollen utförs av privata företag, lokala myn- digheter, andra offentliga huvudmän såväl som av "inspektorat" knutna direkt till den ansvariga organisationen. Flera utförare kan övervägas även i Sverige t.ex. Polisen, länsstyrelser, vissa kommuner, privata fö- retag, Kustbevakningen och Fiskeriverket. 
 Vid organisation bör effektiviteten vara vägledande. Utformningen bestäms genom avvägning av olika kriterier varav några av de viktigaste är: 
  
 · 
  
 utförarens kunskap om uppgiften 
  
 · 
  
 antalet kontrollställen och frekvensen kontroller på varje plats 
  
 · 
  
 fördelar och nackdelar med lokalt placerade utförare 
  
 · 
  
 fördelar och nackdelar med fast placerad personal kombinerad med rörliga team i förhållande till en helt rörlig organisation 
  
 · 
  
 fördelar och nackdelar med att även andra uppgifter t.ex. doku- menthantering och kvalitetskontroll utförs av samma personal som utför kontroll 
  
 · 
  
 fördelar och nackdelar med en samlad organisation kontra en organi- sation som upprätthålls genom samverkan av flera myndigheter 
  
 · 
  
 kostnader för organisationen 
  
 Antalet kontrollställen och frekvensen kontroller på varje plats d.v.s. 
 hur ambitionsnivån översätts till en praktisk handlingsplan är oavsett vem som utför kontrollerna en uppgift för den ansvariga m yndigheten dvs. Fiskeriverket att bedöma. 
 Av de tidigare nämnda tänkbara utförarna har endast Kustbevakning- ens personal kunskaper om landningskontroll i hamn. Fiskeriverket har personal med kunskap om industrilandningar. Inte någon av de tänkbara utförarna har en färdig organisation för att utföra uppgiften. 
 Kunskap och organisation måste byggas upp i samtliga fall. Länssty- relser, kommuner och polisen samt eventuellt också privata utförare har dock lokalkännedom och närhet till landningsplatserna som sin främsta fördel. Polisen har även fordon som gör dem rörliga. I samtliga dessa fall krävs att kontroll uppgiften inlemmas bland respektive utförares övriga uppgifter. Detta kräver en ingående utredning för var och en om uppgif- ten skall överlämnas utan resurstillskott. 
 Fiskeriverket har f.n. ingen personal som är kunnig i att utföra land- ningskontroll av landad konsumfisk. Vid Ängholmens fiskmjölsfabrik 
  
 360  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 har Fiskeriverket två kontrollanter anställda. Vidare finns fem kvalitets- kontrollanter vilka efter utbildning skulle kunna utföra kontroll. I övrigt saknas kompetens, organisation, lokaler för kontor, fordon för rörlig kontroll. En fördel med Fiskeriverket som utförare är att kompetensen inom organisationen kan fördjupas. Personalen som utför de administra- tiva uppgifterna med loggböcker m.m. skulle även kunna utnyttjas för de fysiska kontrollerna. Om de båda uppgifterna integreras krävs en med- veten rekryteringspolicy i framtiden. Exempel på sådana organisationer finns i Danmark och i Skottland. Bedömningar av om dessa organisatio- ner är mer effektiva än sådana där inhyrd personal används är dock svå- ra att göra. 
 Kustbevakningens personal utför landningskontroller idag men har framhållit att utan ytterligare resurstillskott kan inte ambitionsnivån öka. Vid en ambitionsnivå motsvarande 5% av alla loggböcker skulle antalet kontroller uppgå t ill ca 3 000 d.v.s. ungefär dubbelt så många som under den period 1997 då kontrollverksamheten ökade genom omdisponeringar och som enligt Kustbevakningens bedömning endast kan upprätthållas temporärt. Tre personer från Kustbevakningen arbetar i kommissionen som  
 EU-inspektörer 
  och kommer att ha en ingående kännedom om fiske- rikontroll efter avslutad tjänstgöring i kommissionen. Kustbevakningen har tillgång till sådana fordon som krävs för rörliga team (bilar och bå- tar). Om regeringen beslutar att Kustbevakningen blir den myndighet som skall utföra landningskontrollen måste den kontrollansvariga myn- digheten, Fiskeriverket, eller regeringen utfärda detaljerade instruktioner om hur kontrollen skall utföras. Enbart kontroll till sjöss kan inte ersätta landningskontrollen i hamn. En speciell rutin bör upprättas för den land- ningskontroll som utförs i hamn. Den bör planläggas så att kontroller utförs på ett slumpvis uttaget antal platser som grundas på bedömningar av landningsstatistiken från det administrativa systemet. En sådan inrikt- ning innebär att Kustbevakningen måste bygga upp en organisation vid sidan av övriga uppgifter för att hantera fiske kontrollen i hamnar vilket skulle kräva ytterligare resurstillskott. Fiskeriverket skall dock fortfa- rande ha ansvaret för ambitionsnivå och kvalitet. Om Kustbevakningen eller någon annan myndighet eller en privat organisation utför kontrollen bör utförandet preciseras och dokumentras (i ett avtal eller kontrakt). 
 När det gäller inspektörernas/kontrollörernas kompetens- uppbyggnad och vidareutbildning finns möjligheter att samarbeta såväl med andra medlemsländer som med kommissionen. Eventuellt kan även bidrag er- hållas för dessa åtgärder från kommissionen. 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 361 
  
 Uppdrag till Fiskeriverket och Kustbevakningen avseende kontrollorganisation i hamn 
 Fiskeriverket och Kustbevakningen har av utredningen givits i uppdrag att var för sig utarbeta ett förslag till en svensk organisation för land- ningskontroll i hamn av det yrkesmässiga fisket inom den gemensamma fiskeripolitiken samt att beräkna kostnaderna för förslaget. Beskrivning- arna skulle avse kontroll av den landade invägda fisken samt minst de moment som anges under rubriken kontrollmoment i hamn. Dessa är härledda från kontrollförordningen ( 2847/93). Fiskeriverket fick dess- utom i uppdrag att ange en kravspecifikation avseende datasystemet för administration av kontroller och kvoter. Som en utgångspunkt skulle förslagen till organisation skall baseras på en kontrollnivå i hamn mot- svarande 5% antalet loggboksblad 1996 (56 000) vilket innebär 2 800 kontroller. Förslaget skulle innehålla: 
  
 1. 
  
 Kostnadsberäkning för ambitionsnivån angiven i kronor och antal årsarbetskrafter. 
  
 2. 
  
 Förslag till finansiering. 
  
 3. 
  
 Vilken personal som skall användas samt dessas kompetensbehov och eventuella utbildningsbehov som kostnadsberäknas. 
  
 4. 
  
 En beskrivning av utformningen av organisationen avseende t.ex. antalet fasta kontrollplatser och dessas lokalisering, antalet rörliga enheter, dessas bemanning samt utrustning för rörliga enheter och rörliga kontrollplatser. 
  
 5. 
  
 Tidpunkt då organisationen kan träda i kraft. 
  
 Utöver förslag avseende kontroll av yrkesfisket fick Fiskeriverket och 
 Kustbevakningen i uppdrag att ange om kontrollnivån eller kontrollens organisation/utformning avseende det icke yrkesmässiga fisket skulle kunna ändras och i så fall på vilka sätt. 
 Kontrollmoment i hamn 
 Kontroller i hamn avser den invägda fisken (syftet är att kunna avgöra vad som går till försäljning och vad som inte kan säljas t.ex. därför att fiskarna ej håller minimimått eller utgör bifångst) omfatta följande mo- ment: 
  
 · 
  
 rätt ifylld loggbok/ landningsdeklaration, alla uppgifter i loggboken samt kontroll av att redskap ombord överensstämmer med angivna, fartygsbeteckningar stämmer, tonnage och maskinstyrka 
  
 362  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 · 
  
 rätt ifylld försäljningsdeklaration (avräkningsnotan) enligt angivna moment i kontrollförordningen, storlek och vikt för relevanta arter, pris, kvantitet, återtag, namn på säljare och köpare, plats och datum för försäljningen. Även handelsstandarder kan kontrolleras i samband med detta. 
  
 · 
  
 komplettering av försäljningsdeklarationen (avräkningsnotan) med uppgifter om identifikation på fiskefartyget som landade produkterna, namn på fartygets ägare och skeppare, hamn och landningsdatum. 
  
 · 
  
 transportdokument avseende landad fisk som skall säljas första gång- en på annat ställe 
  
 · 
  
 vid kontrollen i hamn skall även förekomma kontroll utförd av hälso- skyddsmyndigheterna avseende undermålig fisk som inte får gå till 
  
 försäljning. 
 Lagen om EG:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken an- ger i §§, 5, 6 och 7 vilka befogenheter som tillkommer tillsynsmyndig- heten. 
 Fiskeriverkets förslag 
 Fiskeriverket föreslår en samordnad organisation av kontrollen i hamnar som omfattar, landningskontroll (enligt konrollförordningens kontroller i hamn), provtagningar av landningar för industriändamål samt kontroll av handelsstandarder. 
 Ambitionsnivån  
 5-10% 
  avser landningskontroll i hamnar och han- delsstandarder. För industrilandningar skall ambitionsnivån vara 100% men är i praktiken omkring 80% (i framtiden koncentrerade till Rönnäng och Västervik) 
 Fiskeriverket ställer upp följande effektivitetskrav utöver kontrollför- ordningens krav: 
  
 · 
  
 Landningskontroll, provtagning på industrilandningar samt kontroll av handelsstadarder bör vara samordnad i en organisation vilket ger effektivitetsvinster samt ett direkt informationsflöde mellan kontrol- lens olika delar vilket medför att fiskaren och förstahandmottagaren endast kontrolleras en gång i hamnen. 
  
 · 
  
 Kontrollen i hamnar bör styras direkt från en central ledning som är samordnad med organisationen för den administrativa dokumentkon- trollen, kvotavräkningen och uppföljningen av överträdelser. Indika- tioner från det administrativa systemet skall kunna leda direkt till kontroll i hamn. Kontrollen i hamn kan även ge indikationer som be- rör övrig organisation. 
  
 · 
  
 organisationen skall vara flexibel och medge koncentration av åtgär- der till ett specifikt fiske eller till ett geografiskt område. 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 363 
  
 · 
  
 organisationen skall vara flexibel och anpassningsbar till förändring- ar som kan krävas genom ändrade fiske- och landningsmönster i framtiden. 
  
 · 
  
 organisationen skall medge en effektiv dialog och informationsverk- samhet bland fiskare och förstahandsmottagare om regleringar och dokumenthantering. Organisationen skall ha ett informations- och ut- 
  
 bildningssyfte och vara förtroendeskapande vid sidan av kontrollen. Huvudman för en samordnad kontroll bör vara Fiskeriverket och led- ningsfunktionen bör vara placerad i Göteborg. Den övriga organisatio- nen delas upp i tre regioner, Västkusten, Syd- och ostkusten samt Bot- tenhavet/Bottenviken. Inspektörerna koncentreras till platser med stort antal landningar, men med ansvar för en definierad kuststräcka. Den föreslagna organisationen och dimensioneringen följer aktuellt fiske- 
 mönster. Om fiskemönstret ändras måste organisationen ändras därefter. Västkusten har ett stort antal landningar och landningsplatser samt 
 landningar för industriändamål vid Ängholmen där jourtjänstgöring krävs. Antalet fiskarter är också omfattande. Syd- och ostkusten har också ett stort antal landningar, huvudsakligen av torsk, sill, skarpsill och lax. Från 1998 kommer nya la ndningsmöjligheter att öppnas i Väs- tervik, troligen med stort inslag av industrilandningar, Även i Västervik krävs därför jourtjänstgöring. Inspektören på Gotland kan anställas på deltid. När det gäller Bottenhavet/Bottenviken rör det sig om ett mindre antal landningar säsongsvis lax. Inspektören som placeras i Luleå kan vara säsongsanställd. Personal i den övriga organisationen kan användas under stoppet för torskfiske på sommaren. 
  
 Tabell 11.1: Organisation för hamnkontroll enligt Fiskeriverket 
  
 Kontrollområde 
  
 Placering 
  
 Antal 
  
 Central ledning 
  
 Göteborg 
  
 1 
  
 Västkusten 
  
 Strömstad/Lysekil 
  
 Smögen 
  
 2 
  
 Orust/Tjörn 
  
 Rönnäng 
  
 4 
  
 Uddevalla/Kungsbacka 
  
 Göteborg 
  
 3 
  
 Kungsbacka/Landskrona 
  
 Träslövsläg alt. Bua 
  
 2 
  
 Syd- och Ostkusten 
  
 Landskrona /Sölvesborg 
  
 Simrishamn 
  
 2 
  
 Karlshamn/Oskarshamn, Öland 
  
 Karlskrona 
  
 4 
  
 Västervik/Stockholm 
  
 Västervik 
  
 4 
  
 Gotland 
  
 Visby 
  
 1 
  
 Bottenhavet/Bottenviken 
  
 Stockholm/Umeå 
  
 Gävle 
  
 2 
  
 Umeå/Haparanda 
  
 Luleå 
  
 1 
  
 Summa 
  
 26 
  
 Herrera med avseende på den gemensamma...  
 SOU 1998:24 
  
 För gränskontroller mot Norge har Fiskeriverket slutit avtal med, miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna i Strömstad, Ed, Åre, Årjäng och Kiruna. Inspektörerna utför kontroll av handelsstandarder enligt Fiskeri- verkets föreskrifter avseende fisk som passerar den norska gränsen. För denna verksamhet föreslås inte några förändringar. 
 Fiskeriverkets inspektörer förutsätts utföra sitt arbete med den behö- righet som ges med stöd av kapitel 5 i förordningen om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen. Denna behörighet är tillräcklig även för den samordnande kontroll i hamnar som föreslås. Vid behov kan Fiskeriver- kets inspektörer begära handräckning från polis, tull eller Kustbevak- ningen. Behörigheten är lämplig med hänsyn till att inspektörerna också skall ha förtroendeskapande uppgifter. 
 Den föreslagna organisationen kräver totalt 25 årsarbetskrafter, 24 heltid och 2 deltid. Av dessa har Fiskeriverket redan 8 varav en person för arbetsledning, 5 inspektörer som kontrollerar handelsstandarder och 2 inspektörer vid Ängholmen. Rekryteringsbehovet är 18 personer. Fis- keriverket avser att anställa huvuddelen av inspektörerna men även and- ra former kan komma att prövas t.ex. avtal med enskilda företagare, kommuner eller länsstyrelser. 
 Fiskeriverket avser följa EG:s formella kompetenskrav för kommis- sionens inspektörer. Fiskeriverkets krav kommer att bestå i, minst gym- nasial utbildning, kompletterad med utbildning i biologi, särskilt marin- biologi eller motsvarande kunskaper som erhållits på annat sätt. Därut- över krävs goda språkkunskaper, särskilt i engelska. 
 För att få till stånd den nya organisationen krävs en inledande utbild- ningsinsats. Denna föreslås omfatta en månad och täcka områdena juri- dik, behörighet, inspektionsförfarande, personligt uppträdande, fiskered- skap och fartyg samt biologi. Den inledande utbildningen kompletteras årligen med fortbildning på en vecka samt seminarier. Fiskeriverkets nuvarande inspektörer föreslås anlitas som handledare under uppb ygg- nadsskedet. 
 Lokaler utöver de redan befintliga i Göteborg, Rönnäng, Karlskrona och Luleå kommer inte att behövas utom i Västervik. Istället bör hemar- betsplatser utnyttjas och inspektörerna utrustas med bärbara datorer, mobiltelefon och modem så att modern  
 IT-teknik 
  kan användas. Genom denna upplä ggning kommer inspektionsrapporter att kunna skrivas in direkt i Fiskeriverkets databas och vara tillgänglig för den administrativa dokumentkontrollen. 
 För rörliga enheter krävs bilar. Dessa kan antingen anskaffas genom inköp eller genom avtal så att privata bilar används i tjänsten. Frågan om tjänstebil eller privat bil får utredas vidare. Årskostnaden för organi- sationen blir totalt 13,5 miljoner kronor enligt Fiskeriverkets beräkning som bygger på en genomsnittlig lönekostnad på 17 500 kronor per må- 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 365 
  
 nad, övriga direkta kostnader i form av traktamenten, utbildningskostna- der, bensin, eventuella hyreskostnader, avskrivningskostnader för IT- utrustning (5000 kronor per år) och bilar (20 000 kronor per år). I denna beräkning har Fiskeriverket räknat med bidrag från EU motsvarande 50% av investeringskostnaderna. 
 Tabell 11.2: Fiskeriverkets beräknade årskostnad för hamnkontroll. 
  
 Kostnadsslag 
  
 Kronor 
  
 1. 
  
 Lönekostnader inkl. LKP, central ledning 
  
 420 000 
  
 2. 
  
 Lönekostnader, inkl LKP, 25 inspektörer 
  
 7 350 000 
  
 3. 
  
 Övriga direkta kostnader 
  
 2 080 000 
  
 4. 
  
 Utbildning 
  
 225 000 
  
 5. 
  
 Avskrivning av datorer m.m. 
  
 130 000 
  
 6. 
  
 Avskrivning bilar (10 st) 
  
 200 000 
  
 7. 
  
 Administrativa omkostnader 40% på 1 och 2 
  
 3 108 000 
  
 Totalt 
  
 13 510 000 
  
 Utbildningskostnaderna är beräknade för 5 nyrekryterade personer per år samt fortbildning av samtliga en vecka varje år och tilläggsseminarier. 
 Kommissionen förväntas bidra med 50% av kostnaderna för utrust- ning. Vilket beräknas utgå för det första året med 1 miljon kronor för bilar och 625 000 kronor för datorer och kommunikationsutrustning. 
 Organisationen beräknas kunna verka fullt ut ca 1 år från beslut. Fis- keriverket har sju inspektörer i verksamhet. Rekrytering och utbildning av inspektörer beräknas ta sex månader och efter ytterligare sex månader med handledning bör organisationen kunna verka effektivt. Under över- gångsperioden måste Kustbevakningens resurser utnyttjas till landnings- kontrollen. 
 Kustbevakningens förslag 
 Kontrollen av fisket är en del av Kustbevakningens sjöövervaknings- verksamhet. Enligt kapitel 5 § 5 förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen gäller följande: 
 Till sjöss och vid landning av fisk kontrollerar Kustbevakningen in- om sitt ansvarsområde efterlevnaden av bestämmelser om fiske. 
 Kustbevakningens organisation omfattar den centrala ledningen i Karlskrona och fyra regionala ledningar i Härnösand, Stockholm, Karls- krona och Göteborg. Tre av dessa är samlokaliserade med respektive marinkommando medan den fjärde, Marinkommando Ost är samlokali- 
  
 366  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 serat med polisen. Sjöövervakningstjänsten leds operativt från Kustbe- vakningens dygnet runt bemannande fyra regionala ledningscentraler. 
 Den lokala organisationen omfattar 26  
 huvud-, 
  miljö, kust- och flygstationer. Antalet anställda är 600 varav 450 i linjetjänst. 
 Kustbevakningens verksamhet innebär myndighetsutövning som till största delen omfattar övervakning och kontroll med tull- och polisiär inriktning till sjöss. Den polisiära övervakningen utövas till hav och i kustvattnen (inre vatten, territorialhavet och den ekonomiska zonen) samt i Vänern och Mälaren. Övervakningen genomförs av kustbevak- ningstjänstemän med polis- och tullbefogenheter samt i vissa fall befo- genheter som fartygsinspektör. I verksamheten används i huvudsak flyg- plan och fartyg. Som komplement används även svävare, hydrokoptrar, snöskotrar och bilar. Sammanlagt finns 100 fartyg, tre flygplan och 80 fordon, mest bilar. 
 Kustbevakningens verksamhet är helt finansierad med anslag. Den kännetecknas av att myndigheten samtidigt utför uppgifter åt många myndigheter och organisationer till sjöss. En väl fungerande samverkan utgör därför en förutsättning för en effektiv övervaknings- och rädd- ningstjänst. Målet för kustbevakningen under 1997 är att utföra olika uppgifter i dialog med ansvariga myndigheter. Särskild vikt skall läggas vid den yttre gränskontrollen och fiskerikontrollen. Inom fiskerikontrol- len skall antalet landningskontroller ökas väsentligt. I budgetpropositio- nen för 1998 gör regeringen bedömningen att den verksamhet som Mccoy bevakningen har bedrivit under föregående budgetår har begränsat brottsligheten och ökat säkerheten till sjöss. 
 Antalet landningskontroller har ökat under 1996 och 1997. Fram till den 20 oktober hade kustbevakningen utfört 520 la ndningskontroller och beräknar att antalet för helt år kommer att uppgå t ill ca  
 700-800. 
  Det statistiska underlaget är relaterat till den säsongvariation som präglar det svenska yrkesfisket och som medför intensivast fiske under vintern och minst fiske under sommaren. 
 Kustbevakningen kontrollerar att de stadgade fiskestoppen efterlevs. Dessa kontroller registreras dock inte i statistiken. 
 Kustbevakningen beviljades ett engångsbelopp på 20 miljoner kronor för 1997 för ökade uppgifter efter  
 EU-inträdet 
  bl.a. för fiskeövervak- ning. Endast för årets första kvartal har en ökning av kontrollen skett eftersom fisket, enligt statistiken, inte är så stort på sommaren. Rege- ringen föreslår i budgetpropositionen för 1998 att det bev iljade engångs- beloppet permanentas. 
 Kontrollverksamheten bedrivs i dialog med Fiskeriverket. Under den intensifierade fiskeövervakningen första kvartalet 1997 valde Fiskeriver- ket ut de hamnar där kontrollen skulle intensifieras. Enligt ett avtal med 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 367 
  
 Fiskeriverket svarar Kustbevakningen även för kvalitetskontrollen på Gotland som uteslutande sker i hamn. 
 För att en organisation för landningskontroller skall kunna agera i en obruten kedja från fiskeaktiviteter till sjöss till och med den första för- säljningen krävs enligt Kustbevakningen en rörlig och flexibel organisa- tion. Det krävs även ett internationellt operativt samarbete främst avse- ende utbytet av information och underrättelser. Kustbevakningen anser att det inte finns något bärande skäl att bygga upp en separat organisa- tion för landningskontroll i hamn. Istället bör ifrågasättas hur kontrollen ska genomföras och organiseras på mest effektiva sätt. Organisationen behöver resurser i form av ledningscentraler, fartyg, flygplan, bilar etc. som är anpassade för uppgiften samt kompetent personal som har befo- genheter att ingripa om misstanke om brott uppstår. Det är också vä- sentligt att organisationen av de kontrollerade upplevs som effektiv och därmed brottsförebyggande. Kontrollnivån bör vara beroende av brotts- benägenheten, den intensitet i och det slag av fiske som pågår. Sverige bör på sikt verka för att detta synsätt implementeras i  
 EU-sammanhang 
  men f.n. får kontrollnivån anges på ett sätt som kan betraktas som mind- re resultatinriktat. 
 Organisationen måste ha förmågan att självständigt analysera sin verksamhet och bedöma uppnådda effekter. Detta sker främst genom: 
  
 · 
  
 analys av tidigare kontrollverksamhet 
  
 · 
  
 att inhämta underrättelser såsom 
  
 · 
  
 uppföljning av passiv och aktiv anmälda fiskefartyg 
  
 · 
  
 uppgift på fiskefartyg inom EU och från tredje land som ämnar landa fisk i Sverige 
  
 · 
  
 patrulleringsrapporter från flyg och fartyg 
  
 · 
  
 information från sjöbevakningscentralernas radarövervakning avse- ende pågående fiskeaktiviteter 
  
 Analyser av tidigare kontrollverksamhet innefattar att klarlägga avvi- kelser från vad som är föreskrivet inom ramen för EG:s gemensamma fiskeripolitik. 
 Kustbevakningens förslag bygger på de relaterade principerna som innebär att Kustbevakningen svarar för all fysisk kontroll av det yrkes- mässiga fisket och Fiskeriverket svarar för den administrativa kontrol- len. Större effektivitet kan uppnås om även kvalitets kontrollen i hela lan- det ingår i Kustbevakningens uppgifter. 
 En väl fungerande helhet skall genomföras genom samverkan som re- dan nu är väl utbyggd mellan Kustbevakningen och Fiskeriverket men som kan förbättras ytterligare. Framtida former för samverkan bör om- fatta: 
  
 368  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 · 
  
 tydlig ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter, främst som styrande direktiv innefattande bl.a. svenska ambitionsnivåer från re- geringen uttryckta som ramar 
  
 · 
  
 för myndigheterna gemensamma strategi- och målformuleringar, möjligen kompletterade med myndighetsvisa överenskommelser 
  
 · 
  
 kontinuerlig gemensam uppföljning och analys av strategier och mål- sättningar 
  
 · 
  
 en sambandsfunktion inrättas genom att en tjänsteman placeras i nå- gon av myndigheterna med uppgift att hantera kontroll och övervak- ningsfrågor avseende fisket och kanalisera dessa för båda myndighe- terna 
  
 · 
  
 att Kustbevakningen deltar i de internationella samarbetsorgan som behandlar kontrollfrågor som avser fisket 
  
 Något ytterligare resurstillskott utöver de 20 miljoner kronor som an- givits i budgetpropositionen för 1998 bedöms nu inte vara aktuellt för att Kustbevakningen skall kunna utföra landningskontrollen i hamn. Om regeringens förslag antas av riksdagen är Kustbevakningen beredd att inom ramen för sjöövervakningsverksamheten inrikta landnings- kontrollen mot den av utredningen angivna nivån, minst 5% av antalet loggboksblad. Ett annat mått på insatsen kan dock vara antalet land- ningar. 
 Den personal som kommer att tas i anspråk är ordinarie kustbevak- ningstjänstemän med lägst grundutbildning som efter godkänd kurs ger nödvändiga kunskaper och befogenheter. Här kan tilläggas att Kustbe- vakningen redan nu har tjänstemän som av t.ex. medicinska skäl inte längre fyller kraven i sjötjänst som kan beredas uppgifter som är mer landbaserade. 
 Befintliga kontrollplatser som är relaterade till befintliga landnings- hamnar bedöms kvarstå. Dessa kan kompletteras vid behov med rörliga kontroller. Kustbevakningen bemannar minst 16 rörliga enheter per dygn. 
 Kustbevakningen har redan idag en fungerande organisation för att klara landningskontrollerna i enlighet med vad utredningen angivit avse- ende kontrollmoment i hamn. Någon ny organisation behöver därmed inte skapas. För att nå ambitionsnivån krävs rekrytering av personal som Kustbevakningen enligt den planering som gäller redan har påbörjat. Nödvändig rekrytering och utbildning genomförs successivt. Nu påbör- jad utbildningsomgång är klar under 1999. 
 Några resurser som ständigt är i beredskap för enbart fiskeövervak- ningen finns inte i systemet och kan inte avskiljas från organisationen utan att men uppstår för den övriga kustbevakningsverksamheten. 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 369 
  
 Beträffande kontrollnivån för det icke yrkesmässiga fisket är Kustbe- vakningen beredd att i dialog med Fiskeriverket fastlägga en nivå som är relaterad till brottsbenägenheten inom området. 
 Avseende kostnader för Kustbevakningens insatser inom landnings- kontrollen i hamn har Kustbevakningen redovisat att det inte finns några öronmärkta resurser för fiskeövervakningen. Istället är idén med en myndighet som utför all övervakning till sjöss att minska sektoriseringen avseende den civila övervakningen till sjöss. Tanken är att denna på så sätt kan bedrivas mer kostnadseffektivt genom att Kustbevakningen kan utföra flera uppgifter samtidigt och verksamheten alltid kan inriktas mot de områden som för tillfället är mest aktuella. Det är inte f.n. möjligt att fördela den avsatta resursen på yrkesmässigt fiske och fritidsfiske. Un- der 1998 kommer redovisningen att förbättras så att antalet kontroller avseende yrkesmässigt fiske respektive fritidsfiske kan redovisas var för sig. I årsredovisningen för 1997 skall Kustbevakningen återrapportera kostnaden per kontroll som ett mått på kostnaden per prestation. Om denna beräkningsgrund används blir den genomsnittliga kostnaden per kontroll 8 600 kronor, beräknat på driftkostnaden för sjöövervakningen delat med antalet genomförda kontroller. Inga kapitalkostnader ingår i denna summa. I verkligheten är dock kontrollerna olika till omfattningen och kräver därför olika stor resursinsats. Med detta beräkningssätt upp- gick kostnaderna för kontrollen avseende det yrkesmässiga fisket till 73 miljoner kronor och fritidsfisket 7,5 miljoner kronor. Under 1996 utförde kustbevakningen 431 landningskontroller i hamn. Med samma beräk- ningsgrund kostade landningskontrollerna 3,7 miljoner kronor. Ett annat sätt att beräkna kostnaderna är att sjöövervakningens andel av Kustbe- vakningens totala verksamhet 1996 utgjorde 83% av myndighetens drift- kostnad. Totalkostnaden för fiskekontrollerna beräknat på en snittkost- nad per kontroll är ca 80 miljoner kronor. 
 Utredningens överväganden 
 Landningskontroll i hamn är en uppgift som kan förenas med kontroll av industrilandningar och kvalitetskontroll. Det är viktigt att kontrollinsat- serna bygger på uppgifter från det administrativa kontrollsystemet. I dokumenthanteringen kan systematiska avvikelser upptäckas. Dessa bör leda till fysiska kontrollåtgärder. Därutöver bör kontrollen i hamn utfö- ras i preventivt syfte där kontrollinsatsen är ett komplement till doku- mentkontrollen för att avskräcka från vidare överträdelser. De fysiska kontrollinsatserna bör planeras utifrån statistik avseende antalet land- ningar i vissa hamnar och kuststräckor. Därefter bör en plan för insatser läggas upp på så sätt att kontrollplatser väljs slumpmässigt samt att alla 
  
 370  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 fartyg som landar fångst kontrolleras vid detta tillfälle. Planeringen för kontrollinsatser bör således inte endast bygga på brottsbenägenhet utan även vara en planlagd preventiv åtgärd. Det viktigaste basmaterialet i rapporteringen till EU avseende kvotavräkningen är loggböcker och av- räkningsnotor. Det är därför av mycket stor betydelse att det administra- tiva systemet fungerar väl. Därför bör åtgärder för att informera och utbilda fiskarena ingå som en uppgift för kontrollpersonalen. Samtliga uppgifter i det administrativa systemet och kontrollsystemen i land, till sjöss och i luften bildar ett system. Huvudansvaret bör därför för helhe- ten ligga hos en myndighet. 
 Kustbevakningen har personal som kan uppgiften men har inte den ingående kunskapen om det administrativa systemet. Kustbevakningens arbetssätt innebär att prioritera mellan olika uppgifter. Det innebär att en planerad kontrollinsats i hamn kan avbrytas av en högre prioriterad upp- gift. I Kustbevakningens uppgifter efter  
 EU-inträdet 
  har i än högre grad än tidigare den yttre gränskontrollen och fiskekontrollen poängterats. Genom betoningen på gränskontrollen förväntas Kustbevakningen befin- na sig ännu mer till havs medan den fiskerikontroll som avser landnings- kontroll förväntas ske i land. Kustbevakningen kan inte redovisa sär- kostnaderna för en hamnkontroll som bedrivs utifrån fiskerikontrollens krav. Utredningen bedömer att Kustbevakningen har svårt, även med en toppad organisation att uppnå ambitionsnivån 5%. Om ambitionsnivån enligt målsättningen inom EU skulle sättas till 10% torde resurser behö- va tillföras. Den utbildning som kustbevakningens tjänstemän får torde behöva kompletteras avseende kontroll i hamn om Kustbevakningen i framtiden skall fortsätta utföra uppgiften. Fiskeri kontrolluppgiften är inte enbart en polisiär brottsbekämpande funktion. 
 Fiskeriverket har redogjort för hur verket skulle bygga upp en funk- tion för landningskontroll i hamn. En integration med landningskontroll av industrilandningar, kvalitetskontroll samt av det administrativa sys- temet kan uppnås i Fiskeriverkets förslag. Det är mycket viktigt att även datasystemet för dokumenthantering kan bli klart i samma tid som Fiske- riverket börjar utföra kontroller i hamn. Vidare bör registreringen av avräkningsnotor föras över från SCB till Fiskeriverket. Fiskeriverket har översiktligt beskrivit den utbildningsinsats som behövs. Utredningen an- ser att Fiskeriverket bör närmare beskriva det behovet av grundutbild- ning och vidareutbildning och ta ställning till utbildningens längd och dess kostnader. 
 Kostnaderna för organisationen har beräknats av Fiskeriverket. Där förutsätts kommissionen bidra med 50% av utrustningskostnaderna. Kommissionens beredvillighet att lämna bidrag till ytterligare bilar eller kommunikationsutrustning i Sverige bedömer utredningen dock som be- gränsad eftersom redan nästan 20 miljoner kronor har beviljats för in- 
  
 SOU 1998:24  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 
  
 371 
  
 vesteringar i Kustbevakningen. Däremot kan enligt utredningens erfa- renhet utbildningsinsatser bekostas av kommissionen. Utredningen be- dömer därför att avskrivningskostnaderna är för låga medan de administ- rativa omkostnaderna är något höga. Vi kan dock inte bedöma ingående poster utan mer ingående underlag. 
 Beräkningen avser särkostnader för hela organisationen. Fiskeriver- kets resurstillskott har emellertid beräknats till 18 årsarbetskrafter. Be- räkningen av löner bör därför reduceras med kostnaderna för den cent- rala ledningsfunktionen och sju årsarbetskrafter avseende inspektörer. Fiskeriverkets merkostnaderna uppgår då till drygt 11 miljoner kronor. 
 Med en ambitionsnivå på 5% kontroll av alla loggboksblad skulle 2 800 kontroller av loggboksblad genomföras i hamn. Kustbevakningens beräkning av kostnaderna bygger på 431 landningskontroller 1996 och utan att kapitalkostnaderna ingår. I landningskontrollen av ett fartyg kan flera loggboksblad förekomma men om vi antar att varje kontroll innebär ett loggboksblad skulle kostnaden för 5% ambitionsnivå bli ca 22 miljo- ner kronor med Kustbevakningens beräkningssätt. Trots skilda uppfatt- ningar huruvida beräkningarna skall baseras på antal loggboksblad eller antalet landande fartyg anser utredningen att landningskontroll utförd av Kustbevakningen kostar betydligt mer än landningskontroll utförd av Fiskeriverket. 
 Utredningen anser att det finns såväl ekonomiska som organisatoriska skäl som talar för att Fiskeriverket av regeringen bör ges i uppdrag att ansvara för landningskontrollen. Fiskeriverkets kostnader idag för land- ningskontroll uppgår t ill 2,5 miljoner kronor. Dessa uppgifter kommer Fiskeriverket att ha oavsett om regeringen beslutar att Fiskeriverket eller Kustbevakningen skall ansvara för landningskontrollen. För tillkomman- de uppgifter beträffande la ndningskontroll beräknas för Fiskeriverket 11 miljoner kronor medan kostnaden för uppgiften utförd i Kustbevakning- ens regi har beräknats till ca 22 miljoner kronor. 
 För att finansiera landningskontrollen föreslår utredningen att en del (11 miljoner kronor) av det extraanslag på 20 miljoner kronor som Kustbevakningen beviljats för tillkommande EU- uppgifter överförs till Fiskeriverket. Inom Kustbevakningen finns emellertid inte ett redovis- ningssystem eller kontosystem där medel avsedda för landningskontrol- len idag kan identifieras. En överföring av medel från Kustbevakningen till Fiskeriverket kan därför medföra att regeringen behöver göra vissa justering vad gäller kustbevakningens uppdrag. Det kan lämpligen göras i relevant regleringsbrev. 
  
 372  
 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... 
  
 SOU 1998:24 
  
 Förslag: Fiskeriverket är ansvarig myndighet avseende den gemen- samma fiskeripolitiken i Sverige således även för kontrollförordningen får uppgiften att ansvara för landningskontrollen. 
 En organisation för landningskontroll bör byggas upp inom Fiskeri- verket enligt Fiskeriverkets förslag. De tillkommande kostnaderna upp- går sammanlagt till 11 miljoner kronor och den totala kostnaden jämfört med idag beräknas därmed bli 13,5 miljoner kronor. En organisation kan vara i drift första halvåret 1999. Int ill dess bör Kustbevakningen utföra landningskontroll i hamn enligt nuvarande rutiner. 
 Eftersom Kustbevakningen samtidigt blir av med uppgiften men har fått anslag för verksamheten bör medel motsvarande 11 miljoner kronor överföras från Kustbevakningens budget till Fiskeriverkets budget fr.o.m. år 1999. Kustbevakningen upprätthåller la ndningskontrollen i hamn på nuvarande nivå till årsskiftet 1999. 
 Fiskeriverket bör i sin rekrytering av kontrollanter om så önskas, er- bjuda anställning till personer från Kustbevakningen som har erfarenhet av fiskerikontroll. 
 Arbetsuppgifterna vid SCB förs över t ill Fiskeriverket. Detta innebär inte någon kostnad om Fiskeriverket använder de medel som nu används för upphandling av tjänsten till verksamhet inom Fiskeriverket. 
  
 SOU 1998:24 
  
 373 
  
 12 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 12.1 
  
 Inledning 
  
 Av direktiven till utredningen framgår att utredningen skall föreslå åt- gärder för en effektiviserad  
 FoU-verksamhet 
  på fiskets område. Uppdra- get omfattar att göra en kartläggning av verksamheten i Sverige och granska Fiskeriverkets undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  samt verkets stöd till externt utförd FoU. Utredaren skall lämna ett principförslag om gränsdragning mellan den för Fiskeriverkets myndighetsfunktion erfor- derliga  
 FoU-verksamheten 
  och övrig FoU på området och mot denna bakgrund göra en bedömning av vilken FoU som bör handhas av Fiske- riverket respektive handhas av andra utförare. 
 Utgångspunkten för bedömningen skall vara att endast sådan FoU- verksamhet som har omedelbar betydelse för verkets myndighetsutöv- ning skall handhas av Fiskeriverket. Vidare skall utredningen pröva vil- Gardner organisation och vilka arbetsformer som bäst svarar mot Fiskeriver- kets behov av kunskapsunderlag för verkets myndighetsutövning. 
 I uppdraget ingår även att mot bakgrund av en effektiviserad FoU- verksamhet på fiskets område, beakta SJFR:s roll, Fiskeriverkets med- verkan i olika internationella organisationer på forskningens område, samt belysa möjligheterna till ökade  
 FoU-insatser 
  genom EG:s rampro- gram. 
 Utredningen tolkar detta så att Fiskeriverket kan handha, d.v.s. kan vara utförare av undersöknings- och  
 FoU-verksamhet, 
  men att denna endast skall omfatta sådan verksamhet som har omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning, vilket innebär att den för Fiskeriverket er- forderliga undersöknings- och  
 FoU-verksamheten 
  även kan ha andra utförare. Utredningen har definierat verkets myndighets uppgifter utifrån nationell fiskeripolitik och åtaganden inom den gemensamma fiskeripoli- 
  
 374  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 tiken. Vidare har en bedömning gjorts av vilken undersökningsverksam- het och FoU som är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutöv- ning och övrig FoU på området. Med ledning av detta har ett förslag utarbetats om vilka av nuvarande verksamheter vid Fiskeriverket som bör avvecklas eller flyttas till annan utförare. Ytterligare en utgångs- punkt för granskningen har varit att renodla verkets myndighetsfunktion med avseende på CFP respektive nationell fiskeripolitik. 
  
 12.2 
  
 Problembild 
  
 I det analys- och kartläggningsarbete som utredningen genomfört vad avser svensk fiskeriforskning har följande problembild erhållits: 
  
 · 
  
 Fiskeriverkets resurser (bl.a. anslagen C1 och C2) för fiskeriforsk- ning har under senare år minskat. 
  
 · 
  
 Hög andel externfinansiering och ett flertal finansiärer försvårar prio- riteringen inom Fiskeriverkets undersöknings- och  
  
 FoU-verksamhet. 
  
 · 
  
 Fiskeriverkets splittrade undersöknings- och  
  
 FoU-organisation 
  för- svårar samordning och prioritering av uppgifter. 
  
 · 
  
 Sveriges insatser inom ICES är av för liten omfattning. 
  
 · 
  
 Vid SJFR:s stöd till fiskeriforskningen har en för låg andel gått till för sektorn relevant forskning. 
  
 · 
  
 Brist på kompetenta utförare av utredningsarbete och undersöknings- verksamhet vid sidan av Fiskeriverket har medfört små valmöjligheter för uppdragsgivare. 
  
 · 
  
 Kvaliteten har inte kunnat verifieras p.g.a. att kvalitetssäkring sak- nas. 
  
 12.3 
  
 Principiella utgångspunkter  
  
 -  
 svensk forskningspolitik 
 Ett karaktäristiskt drag i det svenska forskningssystemet, vilket är en utgångspunkt för utredningens överväganden, är att huvuddelen av stat- ligt finansierad forskning utförs vid universitet och högskolor. Dessa utför därmed både den inomvetenskapligt motiverade forskningen och en stor del av den sektorsforskning som motiveras utifrån kunskapsbehovet inom olika samhällssektorer. 
 Fakultetsanslag till universitet och högskolor svarar för infrastruktur medan själva forskningen i stor utsträckning finansieras av forsknings- råd. När det gäller den mer tillämpade forskningen finansieras den ofta 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 375 
  
 av olika myndigheter som köper undersökningar eller forskning av universitet och högskolor. Det normala i det svenska systemet är således att myndighetsutövningen är skild från forskningen, d.v.s. att det för myndigheten erforderliga kunskapsunderlaget beställs hos en extern utfö- rare. Detta är exempelvis fallet inom jord- och skogsbrukssektorn där myndigheternas behov av kunskapsunderlag tillgodoses av bland annat Sveriges lantbruksuniversitet, SLU. Det finns även exempel på motsat- sen, d.v.s. att myndigheter i egen regi bedriver undersökningsverksamhet eller forskning. Det motiveras i sådana fall av effektivitetsskäl, av stort behov av närhet mellan myndighets uppgiften och kunskapsproduktionen, brist på samlat ansvar inom universitetsvärlden för ett speciellt forsk- ningsområde, av svårigheter att styra forskningen till för myndigheten relevanta områden eller av sekretesskäl. 
 Med forskning anknuten till myndigheten åstadkommer man lättare en styrning mot relevanta områden. Ett problem med forskning som fi- nansieras inom ramen för en myndighet kan emellertid vara att kvalitén med tiden kan bli lidande. När det gäller den forskning som finansieras genom forskningsråd gäller det omvända. Systemet ger goda förutsätt- ningar för hög kvalitet tack vare att beslut i stor utsträckning grundas på inomvetenskapliga kriterier. Det gäller oavsett om den av forskningsrå- den finansierade forskningen bedrivs vid universitet, institut eller myn- digheter. Däremot finns det en risk att universitetsforskning blir mindre relevant så att den inte svarar mot behoven i samhället. 
 Svårigheten inom forskningspolitiken är att långsiktigt kunna förena kvalitet och relevans. Uppbyggnaden av särskilda institut under 60- och  
 70-talen 
  var ett uttryck för att statsmakterna i ökad utsträckning ville öka relevansen i forskningen. Under  
 1980-talet 
  har pendeln svängt åt andra hållet och inomvetenskapliga kriterier har fått ökad betydelse. Det har skett dels genom att representationen från forskarsamhället inom olika forskningsråd ökats, dels genom att sektorsmyndigheter i högre utsträckning än tidigare arbetat på ett sätt som liknar det inom forsk- ningsråden. Under de senaste åren har ånyo samhällsnyttan av FoU- verksamheten betonats. I forskningspropositionen 1996/97:5 framhålls följande: 
 Forskningens samhällsrelevans bör tillmätas större betydelse inom all forskning. Därför måste alla forskningsfinasiärer och forskare i ökad utsträckning uppmärksamma relevansen i den forskning som bedrivs. I detta syfte avser regeringen att ändra i instruktioner och föreskrifter. 
 Denna utveckling återspeglas även i den av regeringen nyligen till- satta utredningen med uppgift att se över den svenska forskningspoliti- Gardner (Utbildningsdepartementet Dir. 1997:67). Denna utrednings uppgift 
  
 376  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 är att analysera forskningens styrning, organisation och inriktning för att stärka dess relevans samtidigt som forskningens oberoende värnas vad gäller kvalitetsbedömningar och val av metoder. 
 Parallellt med detta har krav på effektiv resursanvändning medfört att ytterligare vikt läggs på utvärdering och uppföljning av forskningsresul- tat. 
  
 12.4 
  
 Principiella utgångspunkter  
  
 -  
 EU:s forskningspolitik 
 Enhetsakten 1986 tog ett stort steg mot en gemensam forskningspolitik inom EG. Syftet med forskningspolitiken är att stärka den vetenskapliga och teknologiska grunden inom Europa. Två överordnande principer gäller. Stöd skall utgå till verksamheter för vilka målen inte kan uppnås av medlemsstaterna själva och där ett tydligt gemenskapsintresse före- ligger. Stödet skall vidare vara additativt, d.v.s. komplettera inte ersätta de enskilda ländernas FoU på området. 
 Inom CFP ges stöd till bl.a. undersökningsverksamhet och utveck- lingsarbete i syfte att förbättra datainsamling och utveckla nya modeller vad gäller beståndsuppskattningar. Vidare utgår stöd t ill mer grundläg- gande FoU för att erhålla en vetenskaplig bas vad gäller de biologiska och ekologiska sammanhangen för utnyttjandet av fiskeresurserna. Stöd till undersökningsverksamhet och utvecklingsarbete ges genom direkt stöd från DG XIV medan stöd till den mer grundläggande forskningen ges inom ramen för EG:s forskningsprogram. 
 Stöd utgår i form av projektmedel till gemensamma undersökningar. För att genomföra dessa insatser förutsätts att det finns en nationell forskning inom de av EU prioriterade områdena och att medlemsländer- na bidrar med resurser i form av både kompetens och finansiella resurser eftersom EU vanligen endast delvis finansierar projekt. Tillförlitlighet, relevans och nytta är kriterier som enligt kommissionens bedömning le- der till bäst utbyte av forskningsbidrag. Om ett projekt är förankrat i eller stöds av statlig myndighet ökar, enligt bedömning av DG XIV, dess tillförlitlighet. 
  
 12.5 
  
 Sektorsansvaret för forskning 
  
 En annan utgångspunkt för svensk forskningspolitik är att varje sektor har ett ansvar för att bedöma behovet av, initiera och finansiera den för sektorn nödvändiga undersöknings- och  
 FoU-verksamheten. 
  För området 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 377 
  
 fiskforskning är Jordbruksdepartementet ansvarigt. Inom departementets ansvarsområde fördelas medel till SJFR, SLU och Fiskeriverket. Därut- över bedrivs forskning som är till gagn för svenskt fiske och svensk fis- keripolitik vid övriga universitet. Universitetsforskningen finansieras av Utbildningsdepartementet genom fakultetsanslag och med anslag från olika forskningsråd som SJFR, NFR, MISTRA m.fl., vilka beviljar me- del till projekt och forskartjänster. 
 Inom denna ram, som utgörs av SJFR, SLU, Fiskeriverket, LFI och universiteten bedrivs undersökningsverksamhet och utvecklingsarbete samt tillämpad och grundläggande forskning inom områdena fisk och fiske. 
  
 Undersökningsverksamhet  
 bedrivs främst i syfte att övervaka fiskbe- stånden, d.v.s. storleken på fiskeresurserna, men utnyttjas också för att övervaka tillståndet i miljön. Den omfattar två moment, dels insamling av data i form av t.ex. provfisken och fiskestatistik, dels bearbetning och analys av dessa data med hjälp av olika modeller. 
  
 Utvecklingsarbete  
 omfattar t.ex. att förbättra befintlig metodik och analysförfarande, vidareutveckla modeller m.m. 
  
 Tillämpad forskning  
 omfattar studier inom t.ex. områdena fiskevård, fiskeriteknik, fiskeriekonomi och vattenbruk. 
  
 Grundläggande forskning  
 omfattar ämnesområden som ekologi, fy- siologi, genetik, sjukdomar, molekylärbiologi och toxikologi. 
 Sektorsforskningens syfte är att lösa problem eller finna nya möjlig- heter när det gäller samhällets eller ett visst områdes utveckling. Rele- vansen, d.v.s. samhällsnyttan är uppenbar i och med att forskningen är riktad mot resultat som kan tillämpas. Samhällsnyttan av mer grundläg- gande forskning med inomvetenskapliga frågeställningar är däremot inte på samma sätt uppenbar. Även grundläggande mer teoretisk kunskap- sinhämtning bidrar dock till resultat som på sikt kan omsättas i tillämp- ningar. Sådan grundläggande forskning är en förutsättning för den till- lämpade  
 FoU-verksamheten. 
  
 12.6 
  
 Behov av undersöknings- och FoU- verksamhet inom den gemensamma och den nationella fiskeripolitiken 
  
 En central uppgift för utredningen är att lämna förslag för vilken under- söknings- och  
 FoU-verksamhet 
  som är av omedelbar betydelse för Fiske- riverkets myndighetsutövning 
 . 
  
 378  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 Steg ett i denna analys är att beskriva sådana myndighets uppgifter som är beroende av att det bedrivs undersökningsverksamhet och forsk- ning. 
 Steg två i analysen är att bedöma gränsen mellan den undersöknings- verksamhet och den typ av forskning som är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning och den verksamhet som inte är av omedel- bar betydelse och således kan överföras till annan huvudman eller av- vecklas. 
  
 12.6.1 
  
 Behov utifrån CFP 
  
 Inom den gemensamma fiskeripolitiken regleras det yrkesmässiga fisket i haven. Enligt EG:s förordning om ett gemenskapssystem för fisket skall denna reglering av fisket bygga på biologiska, socioekonomiska och tek- niska analyser. Detta förutsätter att de enskilda medlemsländerna bidrar med datainsamling, analys och rådgivning. ICES samordnar och ut- vecklar detta arbete. Arbetet utmynnar i biologiskt grundade råd till kommissionen om lämpligt fiskeuttag. Kommissionens förslag ligger sedan till grund för ministerrådets beslut om kvoternas storlek och för- delning på medlemsländerna. 
 Erforderliga data samlas in inom ramen för den undersökningsverk- samhet som bedrivs. Denna omfattar den av fiskarena inrapporterade fångststatistiken kompletterad med biologisk provtagning på landad fisk samt fiskeoberoende undersökningar i form av hydroakustiska undersök- ningar och/eller standardiserade provfisken inklusive biologisk provtag- ning. Vidare krävs uppgifter om fiskeflottan vad avser storlek, effektivi- tet bl.a. i form av egenskaper hos använda redskap och aktivitetsgrad. För förvaltningen behövs dessutom kunskap om socioekonomiska as- pekter som lönsamhet och kostnader i olika typer av fisken. 
 Ovanstående kan sägas utgöra kärnverksamheten inom CFP. Sveriges anslutning till EU innebär ett åtagande att genomföra den 
 gemensamma fiskeripolitiken. Det innebär exempelvis att Sverige måste följa beslut om fångstmängder, fredade arter och att beslutade förord- ningar på detta område direkt blir svensk lag. Tillämpning av lag är en myndighetsuppgift. Beslut av ministerrådet blir därigenom en svensk myndighetsuppgift. 
 Inom CFP ingår, i syfte att öka sysselsättningen och öka utbudet av fisk utan att utarma de naturliga bestånden, också vattenbruket varför stöd från gemenskapen utgår till FoU kring vattenbruket. För att kunna fatta beslut om stöd till och regler för vattenbruk behövs kunskap om de olika fiskarternas biologi och dessas potential inom vattenbruket samt 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 379 
  
 om utveckling av metoder och teknik för ökad effektivitet inom produk- tionen och för att minska vattenbrukets miljöproblem. 
  
 12.6.2 
  
 Behov utifrån nationell fiskeripolitik 
  
 Den undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  som genereras mot bakgrund av nationell fiskeripolitik omfattar alla typer av fisken och vatten, d.v.s. även fisket i haven på gemensamma bestånd. Genom att Sverige är an- slutet till konventionen om ICES, FAO:s uppförande kod och FN:s havs- rättkonvention, har Sverige förbundit sig att med utgångspunkt från ve- tenskapligt underlag vidta förvaltningsåtgärder som leder till ett ansvars- fullt fiske. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar i princip allt fiske, men den del som omfattar resurspolitiken tillämpas endast på fisket i haven. För medlemsstaterna finns det därför ett utrymme för nationell reglering av fisket i kustzonen och i inlandet. I Sverige följer regleringen de områden som omfattar statens ansvar, nämligen förutom kustzonen allmänt vatten i inlandet, d.v.s. i de stora sjöarna och i vattendrag upp till första definitiva vandringshindret. 
 För att uppfylla målet om ett ansvarsfullt utnyttjande av fiskresurser- na i dessa vatten krävs undersökningsverksamhet motsvarande den i ha- vet, d.v.s. uppgifter om beståndsutveckling och fisketryck. Genom att både exploateringsgraden och  
 exploaterings-mönstret 
  är annorlunda för de flesta bestånd inom kust- och insjöfisket kan fångststatistik och fiske- aktivitet inte utnyttjas på samma sätt som inom havsfisket. Detta medför att det i hög utsträckning krävs provfiskeinsatser, där relativa mått an- vänds för att registrera trender i beståndsutvecklingen. 
 Fiskeriverkets sektorsansvar för miljön innebär att verket ansvarar för att inom fisket beakta målet att bevara den biologiska mångfalden och därmed verka för att ett rikt och varierat fiskbestånd bibehålls. An- svaret för den biologiska mångfalden delas med Naturvårdsverket. Fis- keriverkets ansvar har definierats så att det omfattar de kommersiella arterna men också att inte övriga fiskarter påverkas negativt. Det är i sammanhanget väsentligt att även beakta genetisk variation inom arter då många arter förekommer i stammar med olika livsstrategier och egen- skaper. För att uppfylla detta krävs unders ökningar för att kartlägga arters och stammars status och utbredning. 
 Fisket är ofta den enskilt största faktorn som påverkar kommersiellt viktiga arter. Det stora fiskeuttaget påverkar inte bara beståndet i sig utan, genom bortfallet av stora mängder fisk, även övriga delar av eko- systemet. Vidare påverkas genom bifångster även andra arter än målar- ten, inklusive andra djurarter som sjöfågel och säl. 
  
 380  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 För att varaktigt hushålla med fiskeresurserna och för att bevara ho- tade arter och stammar krävs kunskap om olika fiskevårdsåtgärder så att avvägning kan ske mellan nyttjande och bevarande. Fiskeriverket hand- har frågor om stöd till fiskevårdsåtgärder, t.ex. bildande av fiskevårds- områden, fisketillsyn och biotopvård samt meddelar i detta sammanhang föreskrifter om tillstånd och villkor för utsättning och flyttning av fisk. För att kunna utarbeta olika åtgärdsförslag krävs kunskap om arters miljökrav och om effekter av olika fiskevårdsåtgärder, t.ex. vad gäller bestånds- och biotopvård. Kunskapen om fiskets miljöeffekter är för närvarande begränsade och ett omfattande forskningsbehov föreligger. 
 Genom att fisken påverkas av sin omgivning behövs, för att bevara såväl resursen som biologisk mångfald, kunskap om olika miljöstörning- ars effekter på fiskbestånd. Sådana störningar förekommer med olika omfattning både storskaligt och som mer lokal påverkan. 
 I regeringens proposition 1997/98:2, Hållbart fiske och jordbruk, an- ges att Sverige för att utveckla ett ekologiskt hållbart och bärkraftigt fiske skall verka för att integrera miljöaspekter och beakta ekologiska krav i fisket. Vägledande skall vara tillämpning av försiktighetsprincipen inom fisket samt en ekosystemansats för att minska och förebygga nega- tiva effekter på ekosystemet och dess levande resurser. Detta innebär ett delvis nytt synsätt där miljömålen prioriteras vid sidan av resursutnytt- jandet. Motsvarande gäller redan för skogspolitiken där miljö- och pro- duktionsmål är jämställda. Detta kommer att ställa nya och ökade krav på FoU när det gäller fiskets miljöpåverkan, inte minst vad gäller effek- ter av fiskeuttag på övriga organismer i ekosystemet. Omfattningen av de ökade  
 FoU-behoven 
  är i dag svåra att överblicka men innebär behov av grundläggande kunskaper om fiskars roll i ekosystemet. 
 Av här redovisade skäl framgår att Fiskeriverket har behov av en om- fattande undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  för att verket skall kunna utföra sina myndighets uppgifter. Utredningen har vidare funnit att verket kontinuerligt behöver tillgång till ett stort antal experter i arbetet med att ta fram underlag inför beslut om regleringar eller fiskevårdsåtgärder, remissvar och vattenmål. 
  
 12.7 
  
 Gränsdragning mellan för Fiskeriverket erforderlig och icke erforderlig undersöknings- och  
  
 FoU-verksamhet 
  
 När myndighets uppgiften är klargjord är steg två i analysen att bedöma gränsen mellan den undersökningsverksamhet och den typ av forskning som är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning och den 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 381 
  
 verksamhet som inte är av omedelbar betydelse och således kan överfö- ras till annan huvudman eller avvecklas. 
 En sådan gränsdragning kan inte göras entydig. Så gott som all fisk- forskning, inom och utom Fiskeriverket, har åtminstone indirekt betydel- se för myndigheten Fiskeriverket. Utredningen har gjort en gränsdrag- ning genom att sortera den undersöknings- och forskningsverksamhet som finns f.n. på två sätt dels utifrån graden av relevans för myndigheten avseende ämnesval, dels utifrån graden av forskningsinnehåll: 
  
 1. 
  
 Sektormyndigheten Fiskeriverkets primära uppgifter inom forskningen är att bedriva fiskeriforskning som avser fiskar och skaldjur som är utsatta för exploatering. Detta forskningsfält inkluderar redskapsteknik, pro- duktionsteknik och ekonomi. Det forskningsfält som därefter har bety- delse för fisket och myndighets uppgiften avser övriga fiskarter och eko- logiska samband. Utanför myndighets uppgiften ligger forskning och un- dersökningar som avser miljön t.ex. recipientundersökningar. 
  
 2. 
  
 De för myndighets uppgiften mest angelägna uppgifterna är att bedriva resursövervakning av exploaterade fiskbestånds utveckling, undersök- ningsverksamhet. Därefter kommer sådant utvecklingsarbete som direkt 
  
 stödjer undersökningsverksamheten. Efter denna uppgift följer den t ill- lämpade forskning som bedrivs för att få bättre kunskap om hur fiskre- surserna kan utnyttjas t.ex. forskning kring olika fiskevårdsåtgärder. Utanför myndighetens direkta behov av forskning befinner sig grundläg- gande forskning. 
 Som framgår av det hittills anförda behöver verket för sin myndig- hetsutövning kontinuerligt data från undersökningsverksamhet. Det in- nebär att material måste insamlas, bearbetas och analyseras för att kun- na genomföra beståndsuppskattningar, vilka ligger t ill grund för rådgiv- ning och beslut om lämpliga uttag. Enligt utredningens uppfattning kan detta tillsammans med att utveckla lämpliga beskattningsstrategier och verkets sektorsansvar för miljön beskrivas som Fiskeriverkets kärnverk- samhet. 
 Inom Fiskeriverket bedrivs även undersökningsverksamhet och forsk- ning som inte är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning och således bör överföras till någon annan utförare eller a vvecklas. 
 När det gäller fiskbiologiska undersökningar som avser icke exploa- terade men t.ex. hotade arter ligger detta i första hand inom Naturvårds- verkets ansvarsområde. Det är således inte Fiskeriverkets ansvar att be- driva sådana undersökningar. Den verksamhet som pågår vid Sötvat- 
  
 382  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 tenslaboratoriet vad gäller hotade arter som mal, asp, groplöja och vår- lekande siklöja bör handhas av annan utförare. 
 När det gäller miljöövervakning, t.ex. inom miljöövervakningen, un- dersökningar av kalkningseffekter m.m. där fisk ingår som indikatoror- ganism, följs bl.a. storleken och utvecklingen av fiskbestånden för att erhålla ett mått på miljöns tillstånd. Sådan verksamhet utförs på uppdrag av Naturvårdsverket vid både Sötvattens- och Kustlaboratorierna. Den- na verksamhet faller utanför Fiskeriverkets primära ansvar och bör där- för överföras till annan utförare. Detta gäller även det slag av verksam- het som omfattar recipientundersökningar, d.v.s. övervakning av effekter av utsläpp från olika typer av industrianläggningar. För närvarande på- går vid Kustlaboratoriet löpande undersökningar utanför kärnkraftver- Gardner och vissa andra industrier, bl.a. skogsindustrier. Denna typ av verk- samhet är inte av oundgänglig betydelse för verkets myndighetsfunktion, d.v.s. de nu pågående uppdragen bör avvecklas. 
 Av det skälet att verksamheten inom miljöövervakningen och recipi- entundersökningar till stor del omfattar övervakning av fiskbeståndens utveckling över tiden, d.v.s. ger långa tidsserier, kan dessa uppgifter även utnyttjas i resursövervakningen inom Fiskeriverkets kärnverksam- het 
 .  
 Detta gäller för både Kust- och Sötvattenslaboratoriernas verksam- het. En överföring av verksamhet till annan utförare bör organiseras på ett sådant sätt att data görs tillgängliga för Fiskeriverket. 
 Förslag: Principerna för gränsdragningen mellan för myndighets uppgif- ten relevant undersöknings- och FoU- verksamhet och sådan verksamhet som inte bör utföras inom myndigheten skall tillämpas vid beslut om forskningsinriktning i Fiskeriverket. 
  
 12.8 
  
 Möjligheter för Fiskeriverket att erhålla erforderligt kunskapsunderlag 
  
 När det gäller att tillgodose Fiskeriverkets behov av undersökningar och FoU, d.v.s. det kunskapsunderlag som krävs för verkets myndighets- utövning, kan två modeller vara tänkbara. Ett sätt är att verket med an- slagsmedel beställer erforderliga undersökningar och FoU. Ett annat är att verket bedriver egen undersöknings- och  
 FoU-verksamhet. 
  Ett tredje alternativ kan vara en kombination av båda, d.v.s. att myndigheten be- driver viss egen FoU men också beställer FoU. Dessa modeller kan vara tillämpliga när det gäller samtliga forskningskategorier, från datainsam- ling inom  
 undersöknings-verksamheten 
  till grundläggande forskning. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 383 
  
 I det fall Fiskeriverket står som beställare kan styrning mot hög kva- litet erhållas genom att bland olika utförare bevilja medel till den som enligt bedömning har bäst kvalitet. Nackdelarna med denna modell är att det kan vara svårt att upprätthålla långsiktighet vad avser utförande och kompetens inom det önskade området. I det fall myndigheten bedriver egen undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  finns möjligheter att uppnå långsiktighet och att styra verksamheten mot de för myndighetsfunktio- nen relevanta frågeställningarna. Den FoU som bedrivs inom en myndig- het leder till en mer varaktig kompetensuppbyggnad och god tillgänglig- het. Därmed kan kompetensen användas direkt. En nackdel kan vara att verksamheten utförs utan konkurrens och att kvaliteten på verksamheten härigenom på längre sikt kan försämras. 
 I de fall Fiskeriverket skall erhålla erforderligt kunskapsunderlag ge- nom att beställa undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  av externa utförare fordras beställarkompetens. Det innebär att verket måste förfoga över dels medel för detta men också kompetent personal som kan beställa re- levanta undersökningar. Verket måste också kunna fungera som motta- gare och ha kompetens för att analysera resultaten. 
 I det fall verket skall erhålla erforderligt underlag genom egen verk- samhet krävs att verket förfogar över resurser för att driva laboratorie- verksamheten samt att kvaliteten på verksamheten säkras. 
  
 12.9 
  
 Utförare och finansiering av för Fiskeriverket erforderlig undersöknings- och  
  
 FoU-verksamhet 
  
 Vid sidan av Fiskeriverket kan, beroende på slag av verksamhet, även universitet och högskolor, forskningsinstitut, länsstyrelser och konsultfö- retag utgöra tänkbara utförare. Överväganden om tänkbara utförare av undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  bör utgå ifrån de delvis olika krav som ställs på undersökningsverksamhet och forskning. 
  
 12.9.1 
  
 Undersökningsverksamhet 
  
 När det gäller insamling av data för resursuppskattningar krävs i syfte att kunna följa trender i beståndsutvecklingen en viss omfattning vad gäller mängden data men framförallt långsiktighet. Datainsamlingen måste även hålla hög kvalitet avseende metodiken. Den måste ske stan- dardiserat så att resultaten kan jämföras år från år. Att det krävs stan- dardiserad datainsamling över långa tidsspann samt att oftast inomveten- 
  
 384  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 skapliga frågeställningar saknas innebär att universitet och högskolor är mindre lämpliga som utförare av sådan undersökningsverksa mhet. 
 Vid undersökningar till havs på marina arter liksom vid viss övervak- ning i de stora sjöarna krävs tillgång till undersökningsfartyg och speci- ell utrustning i form av trålar och ekolod för hydroakustiska undersök- ningar. Denna typ av provtagning kräver ofta specialkompetens som är mycket begränsad. För t.ex. undersökning med s.k. ekointegreringar finns i Sverige endast  
 3-4 
  personer med sådan kompetens. Av denna an- ledning är varken länsstyrelser eller konsultföretag för närvarande tänk- bara utförare. Dessa resurser och den erforderliga kompetensen bör fin- nas kvar inom Fiskeriverket. 
 I sjöar, i rinnande vatten och i kustzonen kan flera utförare komma i fråga i de fall beståndsövervakning utförs med nät, ryssjor eller genom elfiske. Förutom Fiskeriverket, kan även länsstyrelser, konsultföretag eller andra som kan medverka i långsiktiga kontrakt vara lämpliga utfö- rare. Oavsett vem som utför sådana uppdrag måste Fiskeriverket ha en övervakande roll och svara för att kvaliteten i datainsamlingen upprätt- hålls. 
 Bearbetning och analys av insamlat material omfattar dels upparbet- ning av biologiskt material, dels att resultaten samlas i databaser, t.ex. RASKA och inom ICES verksamhet. Insamlade data analyseras med hjälp av populationsdynamiska modeller och/eller trendanalyser. Resul- taten ger uppgifter om beståndsstorlek och rekrytering och ligger till grund för bedömning av olika nivåer för uttag genom fiske och därmed för reglering av fiskets omfattning. Att datainsamlingen sker under läng- re tidsperioder är av stor betydelse. För att avläsa trender och finna or- sakssamband krävs ofta tidsserier på flera decennier. Att utföra detta arbete hör till Fiskeriverkets kärnverksamhet. 
 Förutom när det gäller lax, där LFI bedriver undersökningsverk- samhet, finns kompetens av detta slag inte att tillgå på annat håll än vid Fiskeriverket. För att Fiskeriverket skall kunna ta fram resursöversikter som underlag för verkets myndighetsutövning, bör bearbetning och ana- lys av insamlat material så långt det är möjligt utföras inom verket. 
 Detta säkerställer kvaliteten, t.ex. vad gäller  
 ålders-läsning, 
  och medför att kompetens finns tillgänglig när resultaten skall tolkas. 
 Det är även rimligt att utvecklingsarbete och metodutveckling vad gäller datainsamling, bearbetning och analys inom  
 resurs-övervakningen, 
  utförs inom Fiskeriverket. Kompetensen bör vara sådan att nya resultat som genereras inom den grundläggande forskningen kan tas tillvara. Dessa data och databaser skall göras tillgängliga för forskare från andra institutioner, universitet och högskolor såväl som för andra myndigheter. 
 Fiskeriverket bör dessutom utveckla databaserna så att de kan ut- nyttjas av flera användare t.ex. kommuner, privata användare som hus- 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 385 
  
 hållningssällskap och fiskevårdsorganisationer. I dessa fall bör Fiskeri- verket ta betalt för data och rapporter. 
 Förslag: Ansvaret för undersökningsverksamheten inom resursövervak- ningen skall ligga på Fiskeriverket. 
 Fiskeriverket skall handha datainsamlingen när det gäller fiskresur- serna i havet. Även när det gäller insamlingen av data vad avser fiskre- surserna i sjöar, i kustzonen och i rinnande vatten ligger ansvaret på Fis- keriverket. Fiskeriverket kan dock upphandla undersökningar av t.ex. länsstyrelser, SLU m. fl. organisationer. Bearbetning och analys av det insamlade materialet skall utföras av Fiskeriverket. Databaser skall gö- ras tillgängliga för forskare även utanför Fiskeriverket. 
 Sådant utvecklingsarbete som utförs i syfte att förbättra metodik och analys inom resursövervakningen skall utföras inom Fiskeriverket. 
 Finansiering bör ske med anslagsmedel och genom det direkta stöd som kan utgå från DG XIV. 
  
 12.9.2 
  
 Tillämpad forskning 
  
 När det gäller forskning, tillämpad eller grundläggande, begränsas de tänkbara utförarna till universitet och högskolor, forskningsinstitut som LFI samt Fiskeriverket. Den tillämpade forskningen och utvecklingsar- betet skall svara mot användarnas behov. Syftet är i detta fall att ta fram resultat som kan tillämpas direkt t.ex. vad gäller fiskevårdsåtgärder, vattenbruk eller fiskeriteknik (t.ex. selektion hos redskap). För att vara användbara krävs att resultaten är tillförlitliga, d.v.s. att de håller till- räcklig vetenskaplig kvalitet. Denna typ av forskning, där inomveten- skapliga frågeställningar inte står i centrum, tillhör inte universitet och högskolors primära uppgifter. 
 I Sverige finns vid sidan av Fiskeriverket få institutioner med verk- samhet riktad mot olika typer av fiskforskning. Eftersom forskningens samhällsrelevans i enlighet med regeringens forskningsproposition till- mäts allt större betydelse förväntas tillämpad forskning få ett större ut- rymme vid universitet och högskolor. Uppgiften att ta fram det för Fis- keriverket erforderliga kunskapsunderlaget inom områdena fiskevård, fiskeriteknik, fiskeriekonomi och vattenbruk kan antingen ligga inom Fiskeriverket eller, beroende på frågeställning, utföras av någon annan, LFI eller eventuellt ett universitet t.ex. SLU. När det gäller vattenbruket har ansvaret för att utföra FoU redan lagts ut på institutionen för vatten- bruk i Umeå som är en del av SLU. 
  
 386  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 Förslag: Tillämpad forskning som är direkt användbar för myndighets- utövningen bör bedrivas såväl inom Fiskeriverket som av universiteten. 
 Finansiering av denna verksamhet bör ske med dels anslagsmedel, dels genom att medel söks externt, t.ex. hos SJFR, MISTRA, DG XIV, samt för  
 10:6-medel. 
  
 12.9.3 
  
 Grundläggande forskning 
  
 Grundläggande forskning ger kännedom om fiskars biologi, miljökrav och om ekologiska sammanhang. Den utgör därför en vetenskaplig bas för hur resursen fisk bör utnyttjas  
 . 
  
 Höga krav på kvalitet i metodik och analys föreligger. I det svenska forskningssystemet bedrivs grundläggande forskning framförallt inom universitet och högskolor. När det gäller den del av den grundläggande forskningen där avsikten är att lägga en grund som kan komma att ge tillämpning, så kallad riktad grundforskning, identifieras sådana fråge- ställningar ofta inom sektorsforskningen. I detta sammanhang kan Fiske- riverket, vid sidan av universiteten utgöra en lämplig utförare. 
 Enligt utredningens uppfattning bör därför, som en del i kompe- tensutvecklingen, viss forskning av typen riktad grundforskning utföras inom Fiskeriverket. Eftersom denna forskning medför höga vetenskapli- ga krav är det särskilt viktigt att den är utsatt för konkurrens. 
 Förslag: Behovet av fackkunskap inom respektive ämnesområde, t.ex. fysiologi, genetik, ekologi etc. medför att grundläggande forskning bäst utförs vid universitet och högskolor. 
 Den del av den grundläggande forskningen som bedrivs för att besva- ra inomvetenskapliga frågeställningar, d.v.s. där målet är att söka efter ny kunskap utan att någon speciell tillämpning finns i sikte, skall inte utföras vid en sektorsmyndighet. 
 Viss forskning av typen riktad grundforskning bör dock ingå i Fiske- riverkets verksamhet 
 Finansieringen skall erhållas i konkurrens med andra utförare, d.v.s. helt utgöras av externa medel från forskningsråd som SJFR, MISTRA och inom ramen för EU:s forskningsprogram 
  
 12.10 
  
 Att upprätthålla kvalitet 
  
 Av avgörande betydelse för den av Fiskeriverket utförda undersöknings- och  
 FoU-verksamheten 
  är att den omsätts i nyttigheter. Den viktigaste 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 387 
  
 nyttan är att kunna stödja Fiskeriverkets kärnverksamhet vilket betyder att kunna generera sådan kunskap som kan ligga till grund för att varak- tigt nyttja fiskeresurserna och bevara den biologiska mångfalden. Det är därför av största vikt att resultaten håller hög kvalitet avseende metodik och analys för att säkra tillförlitligheten. Såväl undersöknings- som  
 FoU-verksamheten 
  bör med andra ord kvalitetssäkras. 
 När det gäller undersökningar inom resursövervakningen är det, för att erhålla långsiktigt tillförlitliga resultat, särskilt viktigt att den kvali- tetssäkras och att metodiken standardiseras. Detta gäller för såväl data- insamling i samband med provfisken och insamling av fiskestatistik som för bearbetning av biologiska prover vid t.ex. åldersanalys av fisk. 
 Granskning och utvärdering av grundläggande  
 FoU-verksamhet 
  kan oftast bara göras som internationella jämförelser. Ett sätt att fortlöpande granska kvaliteten är att publicera undersökningsresultaten i erkända internationella vetenskapliga tidskrifter. Resultaten granskas och disku- teras då av det internationella forskarsamhället. Ett annat sätt som också innebär fortlöpande granskning av forskarsamhället är att låta verksam- heten vara konkurrensutsatt i samband med tilldelning av forskningsme- del. Detta innebär att medel för  
 FoU-projekt 
  får sökas externt, i konkur- rens med andra utförare, t.ex. inom ramen för EU:s forskningsprogram och t.ex. SJFR och MISTRA varvid kvalitetsaspekten bedöms då pro- grammen godkänns. 
 För att uppnå både relevans och kvalitet inom unders öknings- och  
 FoU-verksamheten 
  bör denna utvärderas regelbundet av företrädare för dels sektorns intressenter, dels representanter för forskarsamhället. Detta kan med fördel göras genom att anlita internationella experter. Oavsett om det är fråga om grundläggande forskning eller datainsamling inom resursövervakningen, gäller att internationellt samarbete såsom inom EU:s forskningsprogram och ICES:s arbetsgrupper medför en löpande kvalitetsgranskning av de svenska insatserna. 
 Av resonemanget framgår att det finns möjligheter att upprätthålla kvalitet även i det fall undersöknings- och  
 FoU-verksamheten 
  handhas av en myndighet. 
  
 388  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 12.11 
  
 Fiskeriverkets organisation för undersöknings- och  
  
 FoU-verksamhet 
  
 12.11.1 
  
 Nuvarande organisation 
  
 Fiskeriverkets undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  utförs inom utred- ningsavdelningen vilken består av en central enhet samt verkets tre labo- ratorier och två försöksstationer. Den centrala enheten är relativt liten med tre årsarbetskrafter. 
 Tidigare organiserades även Fiskeriverkets tre utredningskontor inom utredningsavdelningen men dessa har fr.o.m. 1 september 1997 överförts till resurs- och miljöavdelningen. 
 Utredningsavdelningens uppgift är att svara för det biologiska, fiske- ritekniska och fiskeriekonomiska kunskapsunderlag som erfordras för att verket skall kunna fullgöra myndighets uppgifterna. Det betyder att av- delningen skall ansvara för att tillfredsställa de behov av kunskapsun- derlag som övriga avdelningar inom verket efterfrågar. 
 Den centrala enheten ansvarar för planering, samordning och arbete med övergripande nationella och internationella  
 FoU-frågor. 
  Enheten handlägger även stöd till extern FoU och representerar Fiskeriverket i flera samarbetsorgan bl.a. SJFR:s programorgan för fiskforskning, Na- turvårdsverkets miljöövervakningsnämnd och arbetsgr upp för FoU kring biologisk mångfald samt Nordiska ministerrådets grupp för fiskeriforsk- ning. Tillsammans med Havsfiskelaboratoriet representerar den centrala enheten Sverige även i STECF inom EU och i ICES:s beslutande råd. 
  
 FoU-verksamheten 
  inom Fiskeriverket bedrivs för närvarande vid tre laboratorier,  
 Havsfiske-, 
  Mccoy och Sötvattenslaboratorierna, vid två försöksstationer, samt i viss utsträckning även vid de tre utredningskon- toren (i Jönköping, Härnösand och Luleå). Sammanlagt bedrivs verk- samhet vid 14 platser. Havsfiskelaboratoriet är beläget i Lysekil och har en avdelning i Karlskrona. Sötvattenslaboratoriet ligger i Drottningholm med verksamhet även vid ett kontor i Örebro och svarar för de båda för- söksstationerna i Älvkarleby respektive Woodward. Kustlaboratoriet finns vid Öregrund och har kontor även vid Nya Varvet i Göteborg samt vid kärnkraftverken, Oskarshamn, Barsebäck och Ringhals. 
 Då fiskar kan förekomma i olika områden under olika tider på året eller under olika delar av livscykeln kan intresset för arter falla inom mer än ett laboratoriums ansvarsområde. Detta kan antingen leda till att inte något av laboratorierna tar det fulla ansvaret för arten i fråga, alternativt att visst dubbelarbete förekommer. Som exempel kan nämnas att det 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 389 
  
 pågår arbete kring problematiken med ål vid både Kust- och Sötvat- tenslaboratoriet. Andra exempel utgör vissa marina fiskar där Havsfis- kelaboratoriet ansvarar för biologi och fisket i havet medan Kustlabora- toriet ansvarar för fisket i kustzonen där arten kan uppehålla sig under delar av livscykeln eller under vissa delar av året. Vidare förekommer i flera fall snarlika frågeställningar vid de olika laboratorierna. Enligt ut- redningens uppfattning skulle ökad samverkan mellan laboratorierna leda till effektivisering. 
 Fiskeriverkets totala undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  finansieras till största delen med externa medel. De medel som verket förfogar över, anslaget C1 samt  
 10:6-medel, 
  motsvarar enligt den av utredningen ge- nomförda enkätundersökningen cirka 40% under 1997 (se bilaga 2). Un- der de senaste åren har förändringar skett vad gäller finansiering av ver- kets undersöknings- och  
 FoU-verksamhet. 
  Medel som Fiskeriverket tidi- gare har förfogat över, t.ex. prisregleringsmedel, villkorsmedel och an- slaget C2 som avsåg extern FoU har upphört. Samtidigt har besparings- krav ålagts Fiskeriverket för anslaget C1. Andra, externa, finansie- ringskällor har tillkommit, t.ex. MISTRA och olika former av  
 EU-stöd. 
  Dessa är dock bundna till speciella områden och begränsar därmed möj- ligheterna för Fiskeriverket att styra verksamheten mot för verket ange- lägna problemområden. 
 De för verket mest centrala forskningsprojekten styrs med egna medel genom budgetprocessen. Laboratorierna har hittills agerat relativt själv- ständigt vilket har lett till bristande samordning mellan enheterna. 
 Sammantaget medför denna situation att det krävs klara prioritering- ar av den undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  som kan anslagsfinansie- ras och att extern finansiering måste sökas för att komplettera den prio- riterade verksamheten. 
  
 12.11.2 
  
 Ny organisation 
  
 Fiskeriverkets centrala enheter bör ansvara för övergripande planering och styrning av verksamheten. Till detta hör att sätta ambitionsnivåer och prioritera samt att fördela insatser till egen undersöknings- och FoU verksamhet eller till externa utförare. 
 Fiskeripolitiken omfattar en nationell del och en del som ingår i EU:s gemensamma fiskeripolitik. Detta bör, enligt utredningens förslag av- speglas i Fiskeriverkets organisation. Därför bör undersöknings- och  
 FoU-verksamheten 
  inom verket organiseras på motsvarande vis så att en avdelning omfattar fisket i havet och en avdelning som omfattar fisket i sötvatten och i kustzonen. Genom en sådan organisatorisk styrning och med hjälp av en väl genomförd verksamhetsplanering av undersöknings- 
  
 390  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 och  
 FoU-verksamheten 
  kan verket centralt erhålla erforderligt kunskap- sunderlag i den löpande verksamheten och samtidigt successivt precisera kraven på de undersökningar och den FoU som verket behöver. På så sätt kan inriktning på relevanta frågeställningar göras. 
 En avvägning måste göras mellan kärnverksamhet och stödjande verksamhet. Detta måste gälla oberoende av hur verksamheten som hel- het finansieras. Styrningen bör vara sådan att samordning sker på så sätt att dubbelarbete minimeras och så att frågeställningar löses gemensamt. Exempel på områden där samordningsvinster kan erhållas är, förutom åldersanalys, t.ex. redskapsselektion, metodik för hydroakustiska under- sökningar, och rekryteringsmodeller Även problematiken kring ål m.fl. vandrande arter kan lösas bättre genom samverkan. 
 I all  
 FoU-verksamhet 
  gäller att större enheter befordrar kontinuitet i verksamheten genom att kompetensen i organisationen då kan vara mer varierad och ge utrymme för både bredd och djup. Detta gäller speciellt fiskeriforskning där frågeställningarna ofta är av tvärvetenskaplig ka- raktär. 
 För att åstadkomma ökad effektivitet med mindre risk för dubbelar- bete och samtidigt stärka sambanden mellan verkets olika undersök- nings- och forskningsverksamheter bör undersöknings- och forsknings- verksamheten sammanföras i färre och mindre spridda enheter. 
 Utredningen anser att verksamheten med undersökningar och FoU bör sammanföras i två enheter inom de två föreslagna avdelningarna. Den ena enheten, Enheten för marina undersökningar bör i huvudsak ansvara för undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  som är relaterade till CFP och därför avser marina arter. Den andra enheten, Enheten för kust- och sötvattensundersökningar, inriktas mot frågeställningar rela- terade till den nationella fiskeripolitiken och ansvarar för undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  kring sötvattensarter inklusive vandringsfiskar, t.ex. ål, lax och havsöring samt fisket i kustzonen. 
 Uppdelningen motsvarar inte fullständigt en uppdelning utifrån den gemensamma fiskeripolitiken respektive nationell fiskeripolitik avseende arter. Vissa arter inom det föreslagna ansvaret för Enheten för kust- och sötvattenundersökningar, t.ex. ål och laxen i Östersjön omfattas av CFP. Vissa marina arter utgör även en viktig del av kustfisket, d.v.s. faller inom den nationella fiskeripolitiken. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 391 
  
 Förslag: Fiskeriverkets undersöknings- och forskningsverksamhet kon- centreras geografiskt till två enheter. Dessa knyts direkt till fackavdel- ningarna med avseende på ämnesområde. 
 Till Enheten för marina undersökningar förs verksamhet för under- söknings- och  
 FoU-verksamhet 
  som avser behoven inom den gemen- samma fiskeripolitiken, d.v.s. marin verksamhet. 
 Till Enheten för kust- och sötvattenundersökningar förs verksam- heter relaterade till den nationella fiskeripolitiken, i huvudsak de områ- den som nu täcks av Sötvattens- och Kustlaboratorierna. Därvid skall dessa verksamheter i ökad utsträckning integreras och koncentreras. Kustfrågor kräver samordning även med den marina verksamheten. 
 Forskningsfartygen 
 Fiskeriverket förfogar över två forskningsfartyg, det oceangående U/Shepard som används för resursövervakning i havet, och U/Ward som förutom av Havsfiskelaboratoriet, även används av Mccoy och Sötvat- tenslaboratoriet för undersökningar vid kusten och i de Stora sjöarna. 
 Fartygen ingår i utredningsavdelningen och administreras av Havsfiske- laboratoriet vad gäller planering av expeditioner och tillstånd till under- sökningar på andra staters vatten. 
 U/F Argos är Sveriges enda oceangående forskningsfartyg. Den akti- va verksamhetstiden med nuvarande storlek på besättningen delas med SMHI genom ett samarbetsavtal som innebär att SMHI använder farty- get och betalar enligt en fastställd taxa. Drifttiden för U/F Argos mot- svarade under 1997  
 32-33 
  veckor varav Fiskeriverket står för 60% och SMHI för 40%. Den totala kostnaden är  
 9-10 
  miljoner kronor årligen. Expeditionerna är väl samordnade mellan Fiskeriverket och SMHI vilket innebär att personal från SMHI nästan alltid ingår i Fiskeriverkets expe- ditioner. Kostnaderna för U/Ward uppgår t ill ca 800 000 kronor årligen. Drifttiden är cirka 30 veckor per år, vilket är vad som är möjligt med nuvarande storlek på besättningarna. 
 För att minska kostnaderna bör beläggningen vara så hög som möj- ligt. Havsfiskelaboratoriet planerar fartygstider och fördelar expedi- tionstid mellan Fiskeriverket och SMHI. Det finns en strävan att genom de kontakter som framförallt Havsfiskelaboratoriet har inom ICES och DG XIV samordna fartygsexpeditioner med andra länder, antingen bila- teralt eller inom  
 EU-samarbetet. 
  
 Utredningen anser att nuvarande ordning bör bibehållas så att plane- ringen av fartygens aktivitet och kostnader ingår i ansvaret för Enheten för marina undersökningar. 
  
 392  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 12.12 
  
 Samarbete med andra forskningsorgan och forskningsinstitut 
  
 12.12.1 
  
 Uppdragsverksamhet 
  
 Eftersom Fiskeriverket besitter en omfattande kompetens när det gäller undersöknings- och  
 FoU-verksamhet 
  anlitas verkets laboratorier ofta av andra avnämare, inte minst av Naturvårdsverket. Sådan uppdrags- verksamhet kan bli omfattande. 
 Förslag: Fiskeriverket skall begränsa sin uppdragsverksamhet t ill att endast omfatta objekt som även är av väsentlig betydelse för verkets be- hov av kunskapsunderlag och bas för kärnverksamheten. 
  
 12.12.2 
  
 Laxforskningsinstitutet. 
  
 Laxforskningsinstitutet, LFI, är en ideell förening. Inom föreningens ram samverkar kraftindustrin med fiskeintresset, vilket företräds av Fiskeri- verket. Fiskeriverket står för minst 20% av finansieringen. Vid LFI på- går i huvudsak arbete avseende laxens havsfas medan arbete kring lax- ens älvfas utförs vid bl.a. Sötvattenslaboratoriet och utredningskontoren inom Fiskeriverket. LFI:s arbete omfattar resursövervakning i form av beståndsuppskattningar, utvärdering av olika beskattningsmönster m.m. LFI ställer personal till förfogande när det gäller laxfrågor i ICES och Barton. Fiskeriverket svarar med anledning av detta för 25% av en tjänst vid LFI. 
 Resursövervakning och rådgivning med avseende på beskattning hör till Fiskeriverkets kärnverksamhet. Det gäller speciellt problematiken kring laxen i Östersjön som enligt regleringsbrev är en prioriterad upp- gift för Fiskeriverket. För att erhålla ett helhetsgrepp om laxproblemati- Gardner och för att ansvaret för resursuppskattningar på lax skall läggas till övriga uppskattningar av fiskresurserna föreslås att denna verksamhet överförs till Enheten för kust- och sötvattensfiske. Fiskeriverkets en- gagemang i LFI avvecklas därmed. 
 Förslag: Överläggningar inleds med LFI i syfte att avveckla Fiskeriver- kets engagemang i LFI. Samtidigt överförs till Fiskeriverket den speci- ella funktionen avseende resursuppskattningar. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 393 
  
 12.12.3 
  
 Universiteten 
  
 Sveriges lantbruksuniversitet, SLU 
 Lantbruksuniversitetet intar en särställning bland universiteten eftersom det är ett universitet för sektorn med finansiering från Jordbruksdepar- tementet. Institutionen för vattenbruk i Umeå skall även i fortsättningen ansvara för forskningsfrågor som rör vattenbruket. Ett ökat samarbete bör utvecklas med Lantbruksuniversitetets institution för vattenbruk i frågor som rör vissa vandringsfiskar, lax och havsöring. 
 Fiskeriverket har ett ansvar för utvecklingen av vattenbruket, d.v.s. od- ling av fisk för konsumtion och sättfisk. Utförandet av  
 FoU-verksamhet 
  och problematiken kring vattenbruket ligger däremot på SLU genom Institutionen för vattenbruk i Umeå, med två profess urer i ämnet. 
 Vattenbruket ingår i den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskeriverket har, inte minst för utvecklingen av näringen och de därmed samman- hängande stöden från EU behov av visst kunskapsunderlag. Odlings- verksamhet inom vattenbruk och därtill hörande problematik utgör ett avgränsat område varför utförandet av  
 FoU-verksamheten 
  mycket väl kan ligga utanför Fiskeriverket. Inom Fiskeriverket bör dock finnas kompetens så att problematiken kan förstås och så att myndigheten kan fatta de beslut avseende näringen som erfordras. 
 Övriga universitet och högskolor 
 Eftersom det svenska systemet med sektorsforskning respektive inomve- tenskaplig forskning utförs vid olika institutioner är utbyte mellan olika utförare nödvändig. 
 Samarbete mellan Fiskeriverkets laboratorier och olika universitet är av stor vikt då Fiskeriverket inte utför grundläggande forskning. Samar- bete med universiteten ger värdefulla tillskott till Fiskeriverkets FoU- verksamhet men innebär också att forskningen vid universiteten riktas mot för sektorn relevanta frågeställningar. 
 Lokalisering av Fiskeriverkets laboratorier till universitetsorter är en fördel. En lokalisering av Enheten för marina undersökningar till Ly- sekil ger goda förutsättningar till samarbete med Göteborgs universitet och speciellt dess institution för Arnold vid Kristineberg och Tjärnö. På motsvarande sätt innebär en lokalisering av Enheten för 
  
 394  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 kust- och sötvattenundersökningar till Drottningholm möjligheter till samarbete med institutioner vid universiteten i Stockholm och Uppsala. 
 En del i ett sådant samarbete bör vara att doktorander vid universite- ten bereds möjlighet att utföra sin uppgift inom Fiskeriverkets enheter men med handledning från universiteten. Inom enheterna bör finnas möj- lighet att finna biträdande handledare vilket även kan bidra till att perso- nal vid enheterna tillgodogör sig aktuella forskningsrön. Ett sådant dok- torandsamarbete kan vara av speciell vikt för rekrytering till Fiskeriver- ket, speciellt som fiskeribiologisk utbildning saknas i Sverige. Dokto- randsamarbete förekommer redan men kan stärkas. Ett sätt skulle kunna vara att forskning ingår i vissa tjänster på de två föreslagna FoU- enheterna vid Fiskeriverket t.ex. i form av adjungerade professorer. Att låta forskning ingå i vissa tjänster vid Fiskeriverket bidrar till att aktu- ella forskningsrön snabbare kan komma att omsättas i nyttigheter efter- som utvecklingen inom forskningen följs kontinuerligt. 
 Det är utredningens uppfattning att Fiskeriverket som ansvarig myn- dighet för sektorn bör ta initiativ till att samla den kompetens som finns inom landet i fiskeribiologiska frågor. Detta kan ske genom att Fiskeri- verket anordnar symposier, seminarier m.m.. På så sätt kan även den kunskap som finns inom universitet och högskolor tas tillvara. 
 Förslag: Samarbetet med lantbruksuniversitetets institution för vatten- bruk i Umeå utvecklas. 
 Samarbetet med universiteten utvecklas avseende doktorander, adjunge- rade professurer, gästforskning m.m. Fiskeriverket utvecklar ett program för sådant samarbete med forskningsinstitutioner vid universiteten. 
  
 12.13 
  
 Internationella havsforskningsrådet, ICES 
  
 ICES är en opolitisk mellanstatlig organisation för vetenskapligt utbyte av information om havet och dess resurser. Detta sker genom att främja och koordinera forskningsaktiviteter i de olika medlemsländerna. Samar- betet över nationsgränserna har kommit till stånd för att gemensamma insatser krävs när det gäller att hushålla med resurser i haven. ICES verkar på områdena fiskeri, oceanografi och miljöfrågor. Det utmynnar i vetenskapligt baserad rådgivning till medlemsländerna och till interna- tionella organ, däribland EU. ICES utgör en paraplyorganisation där experter från de olika medlemsländerna deltar i olika kommitteer och arbetsgrupper. 
  
 SOU 1998:24  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 395 
  
 Enligt konventionens artikel 5 åtar sig medlemsländerna att förse rå- det med de upplysningar som behövs för att uppfylla rådets målsättning- ar. Merparten av arbetet utförs av experter i de olika arbetsgrupper m.m. som finns (se vidare kapitel 9). Att delta i detta internationella samarbete får anses vara speciellt viktigt för ett litet land som Sverige som därmed får tillgång till  
 FoU-resultat 
  på en rad områden, även där de nationella insatserna är små  
 . 
  
 SIKO, Svenska ICES kommittén, har Fiskeriverket som huvudansva- rig. Kommittén prioriterar deltagandet i olika arbetsgrupper. Inom SIKO arbetar Fiskeriverket i samarbete med de andra intressenterna, SMHI, Naturvårdsverket m.fl. fram ett förslag på vilken medverkan i arbets- och studiegrupper som olika intressenter skall ha. Förslaget föredras för Jordbruksdepartementet som sätter de ekonomiska ramarna och förord- nar de svenska representanterna. De svenska delegaterna i ICES:s råd anmäler sedan det svenska deltagandet till ICES:s sekretariat. 
 Det mesta arbetet med att ta fram underlag till ICES sker i det ordi- Hall arbetet vid de olika institutionerna och bekostas således av projekt eller anslagsmedel. Det är av den anledningen viktigt att de arbets- och studiegrupper som väljs ut motsvarar den ordinarie verksamheten, d.v.s. de nationella prioriteringarna. Risken för fokusförskjutning finns annars och att resurser satsas på mindre viktiga frågeställningar. Sverige bör delta i sådana arbetsgrupper som är av betydelse för  
 EU-arbetet. 
  
 Efterfrågan vad gäller rådgivning från ICES ökar, inte minst från EU:s sida. Dessutom har bristfällig statistik i det kommersiella fisket medfört att det för att göra tillförlitliga bestånds uppskattningar krävs allt fler fiskeoberoende provtagningar. Sammantaget innebär detta att arbetet inom ICES ökar. 
 Problemet med undermålig fiskestatistik för en rad bestånd har i brev från ICES (Ref. J.4), daterat 5:e mars 1996, påtalats för medlemslän- dernas ansvariga ministrar. Detta gäller bl.a. fisket på torsk och tunga i Skagerack och Kattegatt samt fisket på torsk, sill och skarpsill i Öster- sjön. 
 När det gäller uppskattningar av fiskresurserna bidrar Sverige enligt ICES uppfattning under genomsnittet i bearbetnings- och analysarbetet och endast i liten omfattning när det gäller att utveckla nya modeller. Undantag finns dock, t.ex. för lax. 
 Förslag: Sveriges deltagande i ICES bör bibehållas på minst samma nivå som för närvarande med finansiering via anslag från Jordbruksdeparte- mentet. Sverige bör i större omfattning bidra i arbetet med att uppskatta fiskresurserna. 
  
 396  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 12.14 
  
 Skogs- och jordbrukets forskningsråd, SJFR 
  
 SJFR har på regeringens uppdrag ett övergripande ansvar att fördela forskningsmedel inom området fisk och fiske. Rådet skall i enlighet med sin instruktion stödja och främja i första hand grundläggande och lång- siktig forskning som gagnar ett hållbart utnyttjande av de biologiska re- surserna. Stödet till fiskforskning omfattar både grundläggande och till- lämpad forskning inom fiskerinäringen inklusive vattenbruket. Detta ges antingen inom ramen för programorganet för fisk, sektoriell forskning, eller inom något av ämnesutskotten för disciplinär forskning: organism- biologi, ekologi, cellbiologi och kemi samt ekonomi och samhälle. 
 När det gäller ansökningar inom programorganet för fiskforskning behandlas inkomna ansökningar av organets ledamöter varvid varje an- sökan erhåller ett prioriteringsvärde. Stor vikt läggs vid ansökans veten- skapliga kvalitet samt bedömning av sökandens kompetens utifrån publi- ceringsprofil. Ansökan poängsätts och kan maximalt erhålla 25 poäng. Av dessa bedöms ansökans sektorsrelevans på en skala  
 0-2 
  poäng där 0 innebär att ansökan inte bör erhålla stöd från SJFR. Programorganets sammansättning utgörs av fem representanter för forskarsamhället, en representant från Fiskeriverket samt som sekreterare en person från SJFR:s kansli. Enligt den utvärdering som genomfördes 1992 har rådets satsningar bidragit till att bygga upp en hög internationellt erkänd grundforskningskompetens inom flera ämnesområden. 
 SJFR:s stöd till fiskeriforskningen, d.v.s. undersökningar av fiskar och skaldjur som är utsatta för exploatering vilket förutom biologi och ekologi även inkluderar tekniska och ekonomiska aspekter, bör enligt utredningens uppfattning kunna öka. Inom programorganet för fisk- forskning bör stöd utgå till FoU som är relevant för sektorn, d.v.s. till både grundläggande och tillämpad forskning som kan komma att om- sättas i nyttigheter. Stöd bör utgå till FoU med betydelse för t.ex. fiske- rinäringen, vattenbruket och inom fiskevården samt för bevarande av biologisk mångfald. Den nuvarande ordningen som kommer till uttryck i sammansättningen på ledamöterna och prioriteringssystemet innebär att relevansen för sektorn inte prioriteras tillräckligt jämfört med mer dis- ciplinär, inomvetenskapliga kriterier. 
 Ett sätt att styra tilldelningen av medel mot för sektorn relevanta frå- geställningar kan vara att SJFR vid utlysning av ansökningstillfällen tillkännager prioriterade områden. Detta skulle kunna medföra ökad forskning på eftersatta områden. 
 Mot bakgrund av att stora förändringar i fiskets förutsättningar har skett under det senaste decenniet, inte minst genom  
 EU-inträdet, 
  bör vis- 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 397 
  
 sa  
 FoU-områden 
  ges annan prioritet. Detta gäller t.ex. miljöansvaret in- om fisket där ökad FoU fordras för att få kunskaper om fiskars roll i ekosystemet och därmed fiskets påverkan på systemet (se proposition 1997/98:2). De prioriteringar som för närvarande råder utarbetades i Programmet för fiskforskning i Sverige av SJFR i samverkan med dåvarande Fiskeristyrelsen 1987. 
 Utredningen föreslår att uppdraget t ill SJFR ändras på så sätt att rele- venskriteriet ges ökad betydelse. Utredningen förordar att Programorga- nets sammansättning förändras. Detta skall ske med beaktande av kvali- tetsnormer och en starkare styrning mot projekt med för sektorn rele- vanta frågeställningar. Antingen kan antalet ledamöter utökas med ytter- ligare representanter för sektorsintressena eller också kan sammansätt- ningen ändras. Forskarrepresentanternas roll i sammanhanget bör vara att bedöma ansökningarnas kvalitet medan sektorsföreträdarna skall sva- ra för prioritering med avseende på relevans. 
 Utredningen föreslår vidare att den princip som skall råda vad gäller tilldelning av medel bör vara sådan att, bland de ansökningar som upp- fyller ställda kvalitetskrav väljs de med högst sektorsrelevans. 
 Ett nytt program för Fiskforskning i Sverige bör utarbetas. 
  
 12.15 
  
 EU-stöd 
  
 På fiskets område förekommer, som en del i CFP, två typer av stöd till  
 FoU-verksamhet 
  i medlemsländerna, nämligen dels stöd via rampro- grammen för forskning och utveckling, dels stöd direkt från DG XIV för mer tillämpade projekt och undersökningsverksamhet. Stöd utgår till verksamheter med ett tydligt gemenskapsintresse och skall vara addita- tivt, dvs komplettera inte ersätta de enskilda ländernas FoU på området. Projekten drivs i samarbete med andra länder och stöd utgår med vanli- gen upp till 50% av projektkostnaderna (se vidare kapitel 9). 
 När det gäller stöd inom det nu pågående 4:e ramprogrammet har Sverige varit framgångsrikt i jämförelse med andra länder. Sverige har erhållit motsvarande  
 4,5-5,1% 
  av tilldelade medel, vilket skall jämföras med det finansiella bidrag på cirka 2,7% som Sverige svarat för. Även när det gäller det direkta stödet från DG XIV hävdar sig Sverige väl. 
 Under 1995 erhölls 2,7% av medlen och under 1996 3,9%. Stöd via ramprogrammen har framförallt gått till universiteten men också till projekt vid Sötvattenslaboratoriet och Havsfiskelaboratoriet medan stöd från DG XIV endast har utgått till Havsfiskelaboratoriet. Att Sverige har varit framgångsrikt i fråga om  
 EU-medel 
  visar att svensk forskning häv- 
  
 398  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 
  
 SOU 1998:24 
  
 dar sig väl i den internationella konkurrensen, vilket också är ett bevis på att den svenska  
 FoU-verksamheten 
  håller hög kvalitet. Mot bakgrund av att Sverige hittills har varit framgångsrikt avseende medel för FoU från EU anser utredningen att det inte föreligger behov av att inrätta någon ny funktion för detta. 
 När det gäller Fiskeriverkets engagemang är en av fördelarna med att delta i detta internationella samarbete att kunskap och information utbyts och en annan att en kvalitetsgranskning av de svenska insatserna erhålls automatiskt. Risken med att delta i forskningssamarbetet är att det eventuellt kan innebära en fokusförskjutning. Projekten tillkommer inom ramen för CFP, d.v.s. för Fiskeriverket relevant verksamhet men kan, när det gäller stödet från forskningsprogrammen eventuellt innebära en förskjutning från kärnverksamheten mot mer grundläggande frågeställ- ningar. 
 Deltagande innebär att resurser binds upp genom att vanligen 50% av projektkostnaderna utgör nationella medel. Det behövs med andra ord finansiella resurser för nationellt bidrag för att erhålla  
 EU-stöd. 
  För Fis- keriverket är det därför viktigt att projekten ryms inom ramen för prio- riterade områden och att resurser inte tas från kärnverksamheten. 
  
 12.16 
  
 Medel enligt 10 kap. 6 §, vattenlagen 
  
 Denna avgift fastställs enligt 10 kap 6§ vattenlagen och utdöms i vat- tenmål i syfte att kompensera den skada som kan antas påverka fisket. Avgiften skall enligt vattenlagen främja fisket inom landet och enligt förordning (1983:945) användas t ill att bekosta forskning och utveckling inom fiskevården enligt Fiskeriverkets bestämmande. Med hänsyn till medlens ursprung har användningen begränsats till FoU som rör sötvat- ten, sötvattensarter och vandringsfisk  
 .  
 Intäkterna av avgifterna uppgår årligen till ca 7 miljoner kronor. 
 Fiskeriverket samråder med SJFR om medlens användning. Frågor om medlen behandlas även i Fiskeriverkets rådgivande grupp för forsk- ningsfrågor. Regeringen godkänner användningen av de medel som an- vänds i Fiskeriverkets och länsstyrelsernas verksamhet. I takt med att anslagen till Fiskeriverket har minskat har medlen i allt högre grad kommit att användas i verkets interna FoU. 
 Olika medel som Fiskeriverket tidigare har förfogat över har dragits in. År 1997 upphörde bl.a. anslag C 2, för främjande av fisket inom lan- det. Detta anslag användes för forskning och disponerades i samråd med SJFR inom ramen för programmet, Fiskforskning för Sverige, bl.a. för att stödja extern FoU. Fiskeriverkets stöd riktades främst mot sådan till- lämpad forskning och sådant utvecklingsarbete som inte omfattas av 
  
 SOU 1998:24 
  
 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning  
 399 
  
 stöd från SJFR. Eftersom det nu inte finns något anslag för extern forsk- ning innebär det att Fiskeriverkets möjligheter att i samråd med SJFR främja extern fiskforskning är mycket begränsade. 
 Utredningen anser att de så kallade 10:6 medlen även fortsättnings- vis skall handhas av Fiskeriverket. De skall kunna användas till såväl undersökningsverksamhet som till forskning. 
 Vidare bör anslaget göras tillgängligt för forskare såväl inom som ut- om Fiskeriverket. Det kan åstadkommas genom ett ansökningsförfarande och genom ett utökat samarbete med SJFR. 
 Ansökningarna skall ställas till Fiskeriverket som därefter gör en uppdelning av ansökningarna efter kategorierna undersöknings- verksamhet och forskning. Ansökningar om medel till forskning skall vetenskapligt granskas av SJFR. Fiskeriverket kan sedan bevilja medel till projekt som av SJFR bedömts hålla tillräckligt hög vetenskaplig kva- litet. Om en sådan ordning införs kan regeringen ge Fiskeriverket ett ge- nerellt uppdrag att besluta om 10:6 medel. 
 Förslag: Fiskeriverket skall även i fortsättningen handha medel beslutade enligt 10 kap. 6 § i vattenlagen. Medlen skall användas till såväl forsk- ning som undersökningsverksamhet. De skall göras tillgängliga för fors- kare även utanför Fiskeriverket genom ett ansökningsförfara nde. 
 Regeringen bör överföra till Fiskeriverket beslutsrätten om medlens användning med villkoret att SJFR skall ansvara för den vetenskapliga bedömningen av forskningsansökningarna. 
  
 SOU 1998:24 
  
 401 
  
 13 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 13.1 
  
 Utgångspunkter för organisationsförslaget 
  
 13.1.1 
  
 Principer för organisationsutformning 
  
 Som framgår av kapitel 10 följer utredningens förslag avseende den framtida organisationen och administrationen på fiskeriområdet vissa principer. Enligt utredningens direktiv skall en ny organisationsutform- ning syfta till att renodla verkets roll som regeringens instrument för en fiskeripolitik inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Organi- sationen skall även vara uppb yggd på ett sådant sätt att samverkan med  
 EG-kommissionens 
  direktorat för fiske, DG XIV underlättas. 
 Utredningens utgångspunkt har därför varit att den nya organisatio- nen skall utformas så att uppgifter som ingår i den gemensamma fiskeri- politiken skiljs från uppgifter som ingår i nationell politik. Det är en uppdelning som utredningen följer i sina överväganden och förslag på alla nivåer i organisationen; departementet, Fiskeriverkets centrala delar, laboratorier och utredningskontor. En annan princip som tillämpas är att så mycket som möjligt av administrationen av den nationella fiskeripoli- tiken bör ligga på länsstyrelser eller hos privata utförare så nära använ- darna som möjligt. Kopplingarna till miljöpolitiken spelar här en viktig roll. När det gäller den gemensamma fiskeripolitiken följer istället utred- ningen principen om koncentration så att resurserna hålls samman och på så sätt förbättrar kommunikation och utbyte och därigenom kan med- föra en förbättrad effektivitet. Utbytet med DG XIV kan underlättas och även samarbetet med departementet både avseende den långsiktiga in- riktningen och i förhandlingar på kort sikt. Utredningen har intentionen att i så stor utsträckning som möjligt överföra till privata utförare sådant 
  
 402  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 som inte är myndighets uppgifter och att överföra t ill andra myndigheter eller till den privata sektorn sådana uppgifter som Fiskeriverket utför på uppdrag av andra myndigheter. Genom att fullfölja denna principiella inriktning kan administrationen renodlas inom fiskerisektorn, så långt f.n. är möjligt till ett verksamhetsområde för det marina yrkesfisket och ett verksamhetsområde för kust- och sötvattensfisket inklusive fritidsfis- ket. 
  
 13.1.2 
  
 Det offentliga åtagandet och den svenska förvaltningsstrukturen 
  
 Ansvaret för den gemensamma fiskeripolitiken utgör ett offentligt åta- gande för samtliga länder inom unionen. Som framgår av kapitel 10 bör därför fiskeriadministrationen till stor del bedrivas i offentligt regi även i Sverige. Eftersom varje medlemsland bestämmer hur organisationen skall byggas upp inom landet bör, där så är mö jligt, administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken följa inriktningen för svensk förvalt- ningspolitik i övrigt. Detta innebär att olika uppgifter kan komma att utföras av organisationer eller företag likaväl som av den offentliga för- valtningen. 
 Flera utredningar, bl.a. Statsförvaltningen och EG, SOU 1993:80, Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:9 och Stats kontoret, 1996:7,  
 EU-medlemskapets 
  effekter på svensk statsförvaltning har vär- derat den svenska förvaltningsmodellen ur ett  
 EU-perspektiv. 
  Samtliga utredningar har bekräftat att det inte föreligger några hinder för att fort- sätta arbeta inom den nuvarande förvaltningsmodellens ram. Däremot kan vissa delar av förvaltningen behöva utvecklas vidare för att arbetet i förhållande till administrationen inom EU skall kunna bli så effektivt som möjligt. 
 Det finns inte, som framgår av kapitel 11 några betänkligheter huru- vida den nationella organisationen för administration av såväl den ge- mensamma fiskeripolitiken som den nationella fiskeripolitiken även i fortsättningen kan organiseras inom ramen för svensk förvaltningspoli- tisk tradition. Emellertid är den gemensamma fiskeripolitiken i likhet med den gemensamma jordbrukspolitiken en överstatlig politik. Detta medför att vissa anpassningsåtgärder krävs inom såväl departementet som inom berörda verk. Sådana anpassningsåtgärder avser främst hur departementet och verket skall samarbeta för att både kunna åstadkom- ma analyser och förslag avseende ändringar i den överstatliga politiken på lång sikt samt även resultat och beslut i det kortsiktiga förhandlings- arbetet. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 403 
  
 För att undanröja missförstånd bör i enlighet med nämnda utredning- Hubbard också göra övriga länder inom EU uppmärksamma på att 
 uppdelning mellan departement och myndigheter av uppgifter snarare är en fördel än en nackdel då komplexiteten ökar. 
  
 13.1.3 
  
 Fiskeriadministration avseende den gemensamma fiskeripolitiken 
  
 Förutom av Jordbruksdepartementet utgörs aktörerna inom administra- tionen av den gemensamma fiskeripolitiken av Fiskeriverket, länsstyrel- serna, Kustbevakningen och i viss mån av Statens jordbruksverk. 
 Fiskeriverket är en myndighet med sektorsansvar för förvaltningen av fiskeripolitiken under regeringen. De uppgifter Fiskeriverket har att verkställa regleras genom verkets instruktion, lagar, förordningar och regleringsbrev. Inom det område som avser den gemensamma fiskeripo- litiken finns inte anledning att ändra på rådande formella förhållanden. Däremot krävs som framgår av kapitel 11 i framtiden ett fördjupat och utökat samarbete med departementet i denna del. En sådan fördjupad samarbetsform medför att Fiskeriverket i likhet med Jordbruksverket måste kunna ta och få uppdrag direkt av regeringen utan onödiga hinder. I denna del får myndigheten en roll som liknar stabsmyndighetens. Roll- fördelningen mellan departementet och verket kan dock ändå ske inom ramen för den nuvarande förvaltningsmodellen genom fördjupad dialog och överenskommelser. Samarbetsformerna kommer dock att behöva följas upp regelbundet för att kunna hållas levande och på så sätt anpas- sas till nya behov. 
 Förslag avseende administrationen av den gemensamma fiskeripoliti- Gardner framgår av kapitel 11. 
 Förslag: Den svenska förvaltningsmodellen bör bibehållas inom fiskeri- administrationen och organisationsförändringar görs inom ramen för modellen. 
 Samarbetsformerna mellan departement och myndigheter bör följas upp regelbundet. 
  
 13.1.4 
  
 Fiskeriadministration med avseenden på nationell fiskeripolitik 
  
 Geografiska avgränsningar styr tillämpningen av olika regelverk i Sveri- ge. 
  
 404  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 EG:s regelverk har införlivats i svensk lagstiftning och omfattar alla aspekter på fisket. Inom ramen för resurspolitiken begränsas dock regle- ringarna till det yrkesmässiga fisket i marina vatten. Sverige har dock valt att tillämpa en resurspolitik som nära ansluter till EG:s även för det yrkesmässiga fisket i övriga vatten. Kompletterande bestämmelser finns i fiskelagen och i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäring- en. Fritidsfisket inom Sveriges territorium regleras inte av den gemen- samma fiskeripolitiken men styrs av fiskelagen och förordningen om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen. 
 Två geografiska områden ingår inte i detta regelkomplex. Det är fiske på statens vatten ovan odlingsgränsen som regleras i rennäringslagen och rennäringsförordningen, och fisket i gränsälvarna mot Finland som regle- ras i ett särskilt avtal mellan Finland och Sverige. 
 När det gäller tillämpningen av EG:s förordningar och fiskelagen lig- ger ansvaret på Jordbruksdepartementets fiskeenhet och på Fiskeriverket medan länsstyrelserna utför vissa delar av administrationen på delega- tion från Fiskeriverket eller genom att ansvaret fördelats till länsstyrelser genom förordning. 
 För fisket i statens vatten ovan odlingsgränsen är det Jordbruksde- partementets same- och utbildningsenhet samt Jordbruksverket som har ansvaret och tre länsstyrelser som utför arbetet. En särskild kommitté, regeringsbeslut  
 1997-09-11 
  (Jo 97/720, 1103 (delvis), 1669, 1694) har tillkallats för att utreda frågor om en ny rennäringspolitik. Enligt direkti- ven (dir 1997:102 
 )  
 skall en av utgångspunkterna för kommitténs övervä- ganden vara att de myndighetsuppgifter som avser förhållanden mellan rennäringen och andra användare av marken liksom förvaltningen av statens mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen, vilket inklude- rar fisket, bli kvar hos Statens fastighetsverk och länsstyrelsen. Kom- mittén skall redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av år 1999. 
 När det gäller gränsälvarna mot Finland har  
 finsk-svenska 
  gränsälv- skommissionen ansvaret. Avtalet utreds f.n. av en särskild utredning, Gränsälvsutredningen (dir. 1997:79)  
 .  
 I det fall utredningens förslag med- för sådana ändringar att avtalet mellan Sverige och Finland angående administrationen och organisationen av dessa frågor ändras kan detta få konsekvenser för den svenska fiskeriadministrationen. 
 Fisket i enskilda vatten är inte närmare reglerat men kan vid vansköt- sel stoppas enligt en särskild vanhävdsparagraf, 29 § fiskelagen. Denna har dock aldrig utnyttjats. Någon direkt insyn i fisket i enskilda vatten kan inte utövas av staten. Indirekt har detta lösts genom att fiskevårds- områden har inrättats, enligt lagen om fiskevårdsområden. Fiskevårds- områden har dock inte bildats för alla enskilda vatten. Av landets sjöyta, de stora sjöarna oräknat, ingår 60 % inte i något fiskevårdsområde. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 405 
  
 För att få en mer enhetlig hantering av beståndsuppföljning med hän- syn till Fiskeriverkets ansvar för fiskeresurserna och den biologiska mångfalden och en enhetligare nationell administration av fiskefrågor borde dessa följa samma princip för administration och organisation oavsett geografisk belägenhet och ägarskap. Detta skulle i så fall kräva flera lagändringar bl.a. i fiskelagen, rennäringslagen och lagen om fiske- vårdsområden. Om en sådan princip fullföljdes skulle fiskefrågor som nu hanteras inom Jordbruksdepartementets same- och utbildningsenhet fö- ras över till fiskeenheten. Fiskeriverket som sektorsmyndighet skulle där- efter, om regeringen så beslutar, kunna bli ansvarig myndighet för samt- liga frågor om fiske. Länsstyrelsernas roll och uppgifter på fiskets om- råde enligt nuvarande lagstiftning behöver i princip inte ändras även om ansvaret för fiske i sin helhet åläggs Fiskeriverket. Fler uppgifter av re- gional och lokal karaktär kan med fördel ändå överföras till länsstyrel- serna genom att Fiskeriverket av regeringen bemyndigas överföra upp- gifter till annan myndighet. 
 Ansvaret för fiskevården i enskilda vatten ankommer på ägaren. 
 På annan plats i utredningen, kapitel 10 föreslås att fiskelagen bör ändras så att en bestämmelse om tillsyn (som inte kräver vanhävd) in- förs. Förslaget kräver emellertid ytterligare beredning. 
 Förslag: Principiellt bör Fiskeriverket som sektorsmyndighet svara för frågor om nyttjande av fiskeresursen inom Sveriges territorium och eko- nomiska zon oavsett ägarförhållanden. 
  
 13.1.5 
  
 Uppdelning av fiskeriadministrationen på en  
  
 CFP-del 
  och en nationell del 
 För att kunna göra avvägningar mellan insatser som avser den ge- mensamma fiskeripolitiken och nationella delar av fiskeripolitiken bör en bodelning utföras såväl organisatoriskt som administrativt av dessa båda verksamhetsområden. Den gemensamma fiskeripolitiken är mycket starkt yrkesfiskeorienterad medan den nationella politiken även inriktas mot fritidsfiske och beståndsvård i sötvatten. Detta medför att dessa två po- litikområden som också till viss del är överlappande har olika intressen- ter, delvis kommunicerar i olika riktningar och har olika legal grund. 
 För att den gemensamma fiskeripolitiken ska kunna tillämpas aktivt såsom regeringen önskat krävs att den nationella administrationen på detta område orienteras mot producenter av marina fångster och pro- dukter från sådana fångster, d.v.s. mot yrkesfiskarena och dessas organi- sationer, mot vattenbruket och förädlingsindustrin samt dessas organisa- 
  
 406  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 tioner, mot konsumenter, mot forskning om fiske och fiskproduktion och mot EU:s olika organ samt mot andra medlemsländers administrationer. Härutöver finns behov av att kunna kommunicera och förhandla med ett stort antal internationella organisationer. 
 För att det nationella fisket som består av en liten del yrkesfiske och en stor andel fritidsfiske ska kunna bedrivas vid sidan av den gemen- samma fiskeripolitiken utan konflikter, krävs kommunikation med vatte- nägare, med fritidsfiskets organisationer, med turistnäringen, med läns- styrelser och kommuner samt med miljömyndigheter i Sverige. 
 Dessa olika aktörers intressen är inte identiska. Det främsta proble- met är att det krävs fortlöpande avvägning av hur olika intressenter som ibland helt och ibland delvis konkurrerar om samma resurs ska kunna ta del i denna resurs utan att den utarmas, d.v.s. på ett långsiktigt hållbart sätt. 
 De av utredningen besökta administrationerna i Storbritannien och Danmark har löst dessa kommunikations- och administrationsproblem på delvis olika sätt. Båda länderna har emellertid delat upp administra- tionen i departementet så att de nationella frågorna behandlas för sig och frågor avseende den gemensamma fiskeripolitiken för sig. På myndig- hetsnivå finns vissa gränsdragningar men dessa förvaltningar har inte fullföljt uppdelningen fullt ut. Det kan finnas flera orsaker t ill detta. Danmark och Storbritannien har inte så stora inhemska vattenterritorier som Sverige, det finns andra ägarförhållanden och förvaltningsstrukturen med fristående myndigheter är i dessa länder en ny företeelse. På lokal nivå finns emellertid återigen en uppdelning genom att särskilda m yndig- heter ansvarar för fritidsfisket. 
 För att bättre svara mot de krav som ställs inom fiskeripolitiken i dess helhet och kunna göra bedömningar i enlighet med de kriterier som gäller för respektive del av politiken bör de båda delarna i fiskeripoliti- Gardner avgränsas administrativt och organisatoriskt. En gränsdragning mellan administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken och av den nationella fiskepolitiken bör löpa hela vägen från departementsnivån över myndigheterna och Fiskeriverkets laboratorier och andra lokala enheter. I de fall en organisatorisk bodelning inte är effektiv bör ändå arbetet redovisas på två huvudkostnadsbärare så att det blir möjligt att följa kostnadsutvecklingen inom vardera delen för sig. Detta gäller även i det fall administrationen sköts av länsstyrelsen, Kustbevakningen eller annan utförare. 
 Förslag: Organisationen för att administrera den gemensamma fiskeripo- litiken och den nationella fiskeripolitiken delas upp med klara gränser. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 407 
  
 13.2 
  
 Organisatoriska konsekvenser 
  
 I de följande avsnitten redovisas förslag till organisatoriska förändringar inom Jordbruksdepartementet och Fiskeriverket. Därefter redovisas för- slag angående några frågor som nu utförs av andra myndigheter. 
 Förslag som avser administrationen av den gemensamma fiskeripoli- tiken redovisas i kapitel 11 och förslag avseende utrednings- och FoU- verksamheten redovisas i kapitel 12. 
  
 13.2.1 
  
 Jordbruksdepartementet 
  
 Inom fiskeenheten bör ansvaret för den gemensamma fiskeripolitiken och för den nationella fiskeripolitiken uppdelas på särskilda medarbetare (om det fanns fler medarbetare vore det lämpligt att funktionsindela fiskeen- heten). En medarbetare bör avdelas för arbete med den nationella fiske- ripolitiken. På departementsnivå har de frågor som hanteras inom den nationella delen av fiskeripolitiken fler kopplingar till miljöfrågor och andra areella näringar, friluftslivet samt nationell regionalpolitik än mot EU. Samarbetet kan då utvecklas i fråga om miljöfrågor, recipientkon- troll, fiskevårdsinsatser och frågor om biologisk mångfald m.m. tillsam- mans med Miljödepartementet och Naturvårdsverket. Andra kopplingar är visst internationellt arbete riktat mot grannländer samt olika organi- sationer som arbetar med fritidsfiske, fiskevårdsområden mm. När det gäller näringslivet är kopplingarna till turism och besöksnäring större än till fiskerinäringen. 
 Inom Jordbruksdepartementets fiskeenhet kan avlastningen av natio- nella frågor på en särskild handläggare medföra att frågor avseende den gemensamma fiskeripolitiken hanteras mer koncentrerat. 
 Jordbruksdepartementets fiskeenhet har förändrats och utvidgats se- dan  
 EU-inträdet. 
  Anpassningsprocessen till den gemensamma fiskeripo- litikens behov av kompetens och flexibilitet har gradvis stabiliserats. Förändringar i Fiskeriverkets organisation och administration kan förut- ses få effekter för fiskeenheten. 
 Förslag: Utredningen föreslår inte några ändrade ansvarsförhållanden mellan departement och myndighet men samarbetet och flexibiliteten i administrationen och utbytet av kompetens och information måste öka. 
  
 408  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 13.2.2 
  
 Fiskeriverkets ledningsform 
  
 Fiskeriverket leds idag av en generaldirektör som biträds av en lekman- nastyrelse med vissa beslutsbefogenheter. För att underlätta styrning och beslut bör Fiskeriverkets styrelse dras in och Fiskeriverket bli ett enrå- dighetsverk. Ansvarsförhållandet gentemot regeringen kan på så sätt bli tydligare. Ledningsformen för myndigheten bör anpassas till de förut- sättningar som nu gäller med ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar. En klar ansvarsbild underlättar dialogen mellan myndigheten och regeringen. 
 Ett annat viktigt skäl för att förändra ledningsformen är att medlem- skapet i europeiska unionen ställer delvis andra och nya krav på rege- ringen. Regeringens styrning av myndigheterna måste ske mer direkt och på ett tydligare sätt än tidigare. Regeringen måste nu med hjälp av myn- digheterna, ofta med kort varsel, kunna agera enhetligt och samordnat i olika förhandlingssituationer och kontakter med EU:s organ. Vidare måste analyser och utvärderingar, ställningstaganden och politik i ett långsiktigt perspektiv kunna utföras under längre perioder i ett utvecklat samarbete mellan regeringen och myndigheten. 
 Regeringens möjligheter att styra myndigheterna strategiskt, samord- nat och effektivt ökar om en myndighet har ledningsformen enrådighets- verk. Inom ramen för de konstitutionella regler som gäller kan då rege- ringen utan omvägar eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret för verksamheten. Modellen med enrådighetsverk tillgodoser kraven på såväl en tydlig ansvarsbild som behovet av att stärka regeringens styrmöjligheter bl.a. genom att klargö- ra politiska prioriteringar. 
 Det finns exempel på att flera myndigheters generaldirektörer deltar i beredningen av den politik som Sverige för inom ramen för den europe- iska gemenskapen. En sådan modell bör även tillämpas avseende fiskeri- politiken. 
 Redan i propositionen (1993/94:185) om Förvaltningsm yndigheternas ledning förordades modellen med enrådighetsverk särskilt för de myndigheter som skulle komma att få en stark anknytning till ge- menskapens politik. I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150), bilaga 7, föreslogs att verksamhetens art och regeringens behov av styrning skulle vara utgångspunkten för valet av ledningsform. En genomgång av samtliga myndigheters ledningsformer ledde till en departementsvis redovisning av vilka myndigheter som regeringen avsåg att ge ny ledningsform under 1995. Fiskeriverket avsågs få ledningsfor- men enrådighetsverk med insynsråd. 
 Jordbruksutskottet delade regeringens överväganden i fråga om de allmänna principerna för förvaltningsmyndigheternas ledning och ansåg 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 409 
  
 att bl.a. Fiskeriverket borde få ledningsformen enrådighetsverk i kombi- nation med insynsråd. 
 Konstitutionsutskottet föreslog i sin behandling av frågan om förvalt- ningsmyndigheternas ledningsform (bet. 1995/96 KU1) att den tidigare gällande huvudregeln att statliga myndigheter normalt skall ha en lek- mannastyrelse vid sidan av myndighetschefen återinförs. Konstitutions- utskottet hänvisade i sitt betänkande även till Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag att analysera om nuvarande former för organi- sation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsen- lig i förhållande till de mål som lagts fast av regering och riksdag. 
 Den förvaltningspolitiska kommissionen anför i sitt slutbetänkande I medborgarens tjänst, en samlad förvaltningspolitik för staten följande (SOU 1997:57): 
 Vid en sammanvägning av vad som nu har sagts finner kommissionen att den nuvarande formen lekmannastyrelse med delat ansvar bör av- skaffas. 
 Den förvaltningspolitiska kommissionen ansåg att om beslutsbefo- genheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att styrelsen på en gång är rådgivande och beslutande gör dess roll diffus. 
 Utredningen delar förvaltningspolitiska kommissionens bedömning i detta fall vilket innebär att utredningen förordar att Fiskeriverkets styrel- se läggs ned. 
 Förslag: Fiskeriverkets ledningsform ändras till enrådighetsverk utan insynsråd. Modellen med enrådighetsverk tillgodoser kraven på såväl en tydlig ansvarsbild som behovet av att stärka regeringens styrmöjligheter bl.a. genom att klargöra politiska prioriteringar och samordna arbetet i EU. Ändringen kräver att Fiskeriverkets instruktion Chambers. 
 Fiskeriverkets generaldirektör bör delta i beredningen av den politik som Sverige för inom ramen för den europeiska gemenskapen. 
  
 13.2.3 
  
 Fiskeriverkets organisation 
  
 Fiskeriverket har sedan  
 EU-inträdet 
  successivt utvecklat sin organisation för att möta de krav som den gemensamma fiskeripolitiken ställer. De delar av organisationen som nu nästan enbart har uppgifter inom den gemensamma fiskeripolitiken är i det centrala verket marknads- och strukturavdelningen, avdelningen för fiskerikontroll, samt internrevisio- 
  
 410  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 nen som har bemannats under 1997. Av Fiskeriverkets laboratorier har Havsfiskelaboratoriet så gott som helt uppgifter avseende den gemen- samma fiskeripolitiken. 
 Övriga delar av verksamheten riktas mot nationell fiskeripolitik eller administrerar en blandning av uppgifter inom den gemensamma fiskeri- politiken och rent nationella delar. 
 För att kunna värdera och anpassa insatserna för den gemensamma fiskeripolitiken och nationella delar av fiskeripolitiken var för sig bör Fiskeriverkets organisation anpassas så att två verksamhetsområden renodlas, verksamhetsområdet för den gemensamma fiskeripolitiken och verksamhetsområdet för den nationella fiskeripolitiken. Om en sådan delning inte fullt ut kan åstadkommas med organisatoriska förändringar bör verkets interna redovisning anpassas till motsvarande kostnadsbärare så att det blir möjligt att bedöma effektiviteten för vardera verksamhets- området för sig. 
 Förändringar inom undersöknings- och  
 FoU-verksamheten 
  medför om de genomförs flera olika konsekvenser både avseende effektivitet och kostnader. 
 För att stärka det arbetet inom gemenskapspolitiken på lång sikt är det nödvändigt att inom verket inrätta en analys- och utredningsenhet. För Fiskeriverkets organisation för och arbete med strukturstöd kan marginella förändringar behövas. 
 Beslut måste fattas om hur fiskerikontrollen skall organiseras. Utred- ningen har beskrivit två förslag och förordar att regeringen beslutar att Fiskeriverket skall bygga upp en samlad organisation för dokumenthan- tering, analys och fysisk kontroll. Om kontrollen ska utföras av en orga- nisation på lokal nivå inom verket innebär det en resursförstärkning med 18 årsarbetskrafter enligt Fiskeriverkets kalkyl. Om däremot endast hanteringen av avräkningsnotor flyttas från SCB till Fiskeriverket med- för detta ett personaltillskott, enligt Fiskeriverket på ca 3 årsarbetskraf- ter, som emellertid finansieras genom överföring till Fiskeriverket av kostnaderna för SCB:s uppdrag. Om däremot lösningen med Kustbevak- ningen som utförare av landningskontrollen i hamn väljs krävs inte något personaltillskott vid Fiskeriverket, men om tjänsten skall upphandlas krävs ett resurstillskott motsvarande priset för Kustbevakningens arbete. Kustbevakningen redovisar att det inte finns några öronmärkta resurser för fiskeövervakningen. Kustbevakningens resurser har avpassats för att lösa samtliga uppgifter som åvilar myndigheten. 
 Fiskeriverkets nuvarande organisation har beskrivits i kapitel 4. Harrison sonalresursen den 1 januari 1997 uppgick till 228 årsarbetskrafter. Vid en uppdelning av Fiskeriverkets nuvarande personal enligt föreslagna kriterier skulle 72 årsarbetskrafter föras till den nationella delen och 126 årsarbetskrafter föras till den del som hanterar den gemensamma fiskeri- 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 411 
  
 politiken. Administrativa avdelningen har oförändrat 21 årsarbetskrafter. I det följande redovisas ett förslag till organisation efter de principer som här har redovisats. Därefter beskrivs de delar i organisationen som be- höver förändras för att åstadkomma en sådan inriktning. 
 Fig. 13:1 Förslag till ny organisation för Fiskeriverket 
  
 Generaldirektör 
  
 Internrevisor 
  
 SWEDMAR 
  
 Analys 
  
 stabsenhet 
  
 Administrativ 
  
 Marknads- och 
  
 Kontroll- och 
  
 Marin resurs 
  
 Nationell 
  
 avdelning 
  
 Strukturavdelning 
  
 statistikavdelning 
  
 avdelning 
  
 avdelning 
  
 Svensk Fisk 
  
 Lokal 
  
 Hawkins 
  
 Kust-och 
  sötvatten 
  
 Utrednings- 
  
 organisation 
  
 undersökningar 
  
 undersökningar 
  
 kontor 
  
 Undersöknings- 
 fartyg 
 Förslag: Fiskeriverkets organisation bör anpassas så att den gemensam- ma fiskeripolitiken och den nationella fiskeripolitiken administreras var för sig med klara gränser. I de fall detta inte kan ske organisatoriskt skall en uppdelning av kostnaderna på dessa två kostnadsbärare göras inom hela verket. 
 Det skall vara möjligt att följa kostnaderna för de båda delarna var för sig så att detta underlag kan användas för beslut om resultat och effekti- vitet i förhållande till politikens inriktning och satta mål. 
 Stab för långsiktiga analyser 
 För att Fiskeriverket ska kunna ge regeringen underlag till långsiktiga ställningstaganden om inriktningen av fiskeripolitiken bör verket förstär- 
  
 412  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 ka sina resurser för analyser. Sådana analyser bör omfatta större delar av fiskeripolitiken. En stabsfunktion med denna inriktning inrättas direkt under generaldirektören. I staben bör ingå personer med särskild kom- petens avseende långsiktiga utredningar inom fiskeripolitikens olika delar samt med kompetens inom t.ex. fiskeriekonomi, analyser av data från beståndsövervakning och fiskevård samt utveckling och forskning på fiskets område. Staben bör i ett inledningsskede innehålla ca  
 4-5 
  person- år. 
 Det är särskilt viktigt att analysenheten kan inrättas utan dröjsmål eftersom det f.n. inte finns utrymme inom nuvarande resursram varken i departementet eller i Fiskeriverket för att åstadkomma analyser eller framställa underlag för politikens inriktning på lång sikt. Det är betydel- sefullt att sådana analyser kan komma till stånd snarast för att under- bygga inriktningar inför de förändringar av den gemensamma fiskeripo- litiken som kommer att förhandlas fram år 2002. Även Sveriges ordför- andeskap under år 2001 samt ändrad inriktning av strukturstödspro- grammen 1999 kräver en förstärkt analyskapacitet. 
 Den administrativa avdelningen 
 Vid Fiskeriverket pågår en successiv kompetensutveckling på skilda om- råden som inte föranleder någon förändring avseende organisationen. En förändrad organisation med uppdelning på en nationell del och en CFP- del medför inte några stora förändringar i den administrativa avdelning- ens arbetsuppgifter. Om den fysiska kontrollen kommer att utföras av Fiskeriverket i framtiden kommer personalen att utökas med 18 årsar- betskrafter placerade på olika ställen i landet. Denna organisation kan medföra merarbete för personalfunktionen såväl som för ekonomifunk- tionen. Å andra sidan, om antalet laboratorier minskar och utrednings- kontorens verksamhet förändras innebär detta en minskning av administ- rativa avdelningens arbete. Effekter av den organisatoriska förändringen för den administrativa avdelningen bör följas upp under och efter omor- ganisationen. 
 Den gemensamma fiskeripolitikens administration 
 Administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken organiseras i tre avdelningar, en marknads- och strukturavdelning, en resursavdelning avseende marina vatten och en kontrollavdelning. 
  
 Marknads- och strukturavdelningen  
 får i stort sett samma innehåll som idag, men kompetensen avseende handelsfrågor bör stärkas. Ansva- 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 413 
  
 ret för verksamheten med vattenbruk kan ligga kvar inom avdelningen men i vattenbruket finns även ett nationellt intresse, nämligen odling för utsättning av fiskevårdsskäl. Kompetensen och samordningen inom ver- ket såväl som med länsstyrelserna avseende vattenbruksfrågor bör stär- kas. Avdelningen deltar i  
 förvaltnings-kommittéer 
  samt ger regeringen underlag till förhandlingar avseende ändringar i politiken samt deltar i förhandlingar efter regeringens begäran. 
 Avdelningen för marina resurser  
 bildas genom att nuvarande resurs- och miljöavdelningen delas. Avdelningen administrerar resurspolitiken i marina vatten och därtill hörande politik inom CFP, deltar i förvalt- ningskommittéer, ger regeringen underlag till förhandlingar avseende ändringar i politiken samt deltar i förhandlingar efter regeringens begä- ran. 
  
 Enheten för marina undersökningar  
 ingår i avdelningen. Denna be- står av Havsfiskelaboratoriets verksamhet i Lysekil och Karlskrona samt undersökningsfartygen. Verksamhet från Kustlaboratoriet tillförs i lämpliga delar. Mer ingående beskrivning finns i kapitel 12. Enheten utför undersökningar samt den forskning och utveckling som Fiskeriver- ket planerar inom området. Enheten deltar vidare i ICES och andra in- ternationella forskningsorgan. Inom ramen för avdelningens arbete deltar enheten i expertgrupper och förvaltningskommittéer samt i förhandling- ar. Enhetens verksamhetsinriktning, budget och resultat bör särredovi- sas. 
  
 Avdelningen för fiskerikontroll och statistik  
 administrerar Fiskeri- verkets uppgifter inom den gemensamma fiskeripolitikens fiskerikontroll. Inom enheten organiseras administrativ  
  
 dokument-hantering 
  
  och kon- troll, rapporter till DG XIV, samarbete och avtal med övriga utförare inom kontrollverksamheten främst Kustbevakningen. Den centrala kon- trollavdelningen deltar i kommissionens förvaltningskommittéer och ex- pertgrupper på området samt deltar i förhandlingar efter regeringens be- gäran.  
 Den lokala (fysiska) fiskerikontrollen  
 bör organiseras som en enhet under  
  
 kontroll-avdelningen 
  
  om detta kommer att ligga på Fiskeri- verket, om däremot den fysiska kontrollen har en annan utförare bör av- delningen för fiskerikontroll ha ansvaret för att avtal upprättas med utfö- rare. I fiskerikontrollen ingår även uppgifter som avser marknads- och strukturordningarna. 
  
 Nuvarande  
 utredningsavdelning  
 dras in. Vissa samordnande funktio- ner bör hanteras av den stab för långsiktiga analyser som föreslås. 
  
 person år 
  
 5 
  
 11 
  
 21 
  
 2 
  
 32 
  
 7 
  
 17 
  
 11 
  
 13 
  
 2 
  
 5 
  
 126 
  
 414  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 Resurser 
 Fiskeriverket har utfört en översiktlig fördelning av nuvarande resurser på en del som f.n. administrerar den gemensamma fiskeripolitiken, tabell 13:1 och en del som administrerar nationell politik, tabell 13.2. persona- len har fördelats utan hänsyn till utredningens överväganden avseende nedläggningar och förändrad organisation avseende forskning mm. Nu- varande personalresurser beräknas till 228 årsarbetskrafter. Vid en oför- ändrad personalstyrka skulle den gemensamma fiskeripolitiken hanteras med 126 årsarbetskrafter, därt ill kommer 18 årsarbetskrafter för fiskeri- kontroll och 3 för registrering och bearbetning av avräkningsnotor som nu utförs vid SCB. 
 Tabell 13:1: Fördelning av personår vid ny organisation avseende den gemensamma fiskeripolitiken 
 Enhet 
 Marin resursavdelning (del av nuvarande Resurs och miljöavd.) 
 Marknads och strukturavdelningen Avdelningen för fiskerikontroll och statistik Analysavdelningen (från utredningsavdelningen) 
 Marina undersökningar (Havsfiskelaboratoriet i Lysekil) Östersjölaboratoriet 
 Undersökningsfartygen Kustlaboratoriet Sötvattenslaboratoriet Filialkontor Örebro Fiskeriförsöksstation Älvkarleby Summa 
 Organisation för administration av nationell fiskeripolitik 
 Samtliga uppgifter som avser administration av nationell fiskeripolitik samlas i en avdelning,  
 nationella avdelningen 
 . I denna nya avdelning bör ingå: 
  
 · 
  
 vissa delar av den nuvarande resursavdelningens arbete, nämligen enheten för nationella resursfrågors verksamhet avseende bestånds- vård och fiskevård i vatten som inte regleras i CFP 
  
 · 
  
 i avdelningen ingår även Fiskeriverkets ansvar för undersökningar i vattenmål 
  
 · 
  
 Frågor avseende fritidsfisket och 
  
 SOU 1998:24  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 415 
  
 ·  
 frågor avseende nationell fiskeripolitik i övrigt t.ex. sektorsansvaret för miljön m.m. 
 Om även statens vatten ovan odlingsgränsen, gränsälvarna och fiske- vården i enskilda vatten i framtiden ingår i Fiskeriverkets ansvar hänförs dessa uppgifter till denna enhet. Föreskrifter avseende nationellt fiske och flertalet remisser bör också handläggas inom avdelnin gen. 
 I den nationella avdelningen kommer att ingå  
 enheten för kust- och sötvattensundersökningar  
 som omfattar, de uppgifter som idag utförs av Sötvattenslaboratoriet i Drottningholm, inklusive bestånds uppskattning- ar och databasen RASKA som hanteras vid kontoret i Örebro. Även verksamheten vid försöksstationerna i Kälarne och Älvkarleby bör ingå. Delar av verksamhet från Kustlaboratoriet tillförs. Enheten för under- sökningar i kust- och sötvatten bör svara för rådgivning om fiskevård, miljö, fritids- och turistfiske. Även vissa administrativa uppgifter som avser reglering och att besvara remisser bör föras till enheten. Enheten förläggs till Drottningholm. 
  
 Utredningskontoren  
 avvecklas som särskilda kontor och inlemmas i den nationella avdelningen där de tills vidare bör bilda en särskild enhet. Inriktningen bör vara att successivt tillämpa de principer som utredning- en har använt och som redovisas i kapitel 10. Detta innebär att Fiskeri- verkets myndighetsuppgift avseende vattenmål bör utföras av personal inom verket men i övrigt bör så mycket av utredningsarbetet som möjligt överföras till andra utförare. En tänkbar annan offentlig utförare är läns- styrelsen. Den påbörjade indragningen av kontoret i Jönköping bör full- följas. Om Fiskeriverket genom förslaget om en särskild miljöprövnings- nämnd i samband med miljöbalksutredningen ges utökade uppgifter kan det offentliga åtagandet inom detta område utökas. Utredningen föreslår därför att frågan om Fiskeriverkets resurser avseende detta arbete åter prövas efter det att ett beslut har fattats av regeringen. 
 Resurser 
 Följande tabell visar den avdelningens sammansättning i personår som uppskattats av Fiskeriverket baserad på nuvarande personalstyrka. 
  
 416  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 Tabell 13:2: Fördelning av personår vid ny organisation av nationell fis- 
  
 keriadministration 
  
 Från enhet 
  
 personår 
  
 Nationell avdelning (nuvarande Resurs och miljöavd. 
 ) 
  
 6 
  
 Analysenheten ( nuvarande Utredningsavdelningen) 
  
 2 
  
 Kust- och Sötvattensenheten (Sötvattenslaboratoriet) 
  
 13 
  
 laboratoriet 
  
 Filial Örebro 
  
 3 
  
 Fiskeriförsöksstation Älvkarleby 
  
 5 
  
 Boyle 
  
 9 
  
 Kustlaboratoriet 
  
 14 
  
 Utredningskontor Luleå 
  
 7 
  
 Utredningskontor Härnösand 
  
 5 
  
 Utredningskontor Jönköping 
  
 4 
  
 Summa 
  
 68 
  
 Swedmar 
  
 4 
  
 Summa 
  
 72 
  
 Förslag avseende Fiskeriverkets organisation 
 Förslag: Omfördelningar inom Fiskeriverkets centrala förvaltning bör göras enligt utredningens förslag. Detta innebär att för den centrala ad- ministrationen inrättas fem avdelningar och en stab för långsiktiga ana- lyser. Tre avdelningar avser administration av den gemensamma fiskeri- politiken; marknads- och strukturavdelningen, avdelningen för fiskeri- kontroll och statistik samt marin resursavdelning. En avdelning avser administration av nationell fiskeripolitik, nationell avdelning. En avdel- ning avser intern administration, administrativa avdelningen. 
 Samtidigt dras utredningsavdelningen in och uppgifterna delas upp på nationella avdelningen och analysstaben. 
 Detta innebär att avdelningen för fiskerikontroll som inrättades i september 1997 permanentas och utvecklas avseende fiskeristatistik. 
 Den nuvarande staben dras in och expertfunktionerna flyttar över till den administrativa avdelningen. 
 Utredningskontoren inordnas i den nationella avdelningen där de tills vidare bildar en särskild enhet. Frågan om Fiskeriverkets resurser avse- ende detta arbete bör åter prövas om det offentliga åtagandet på detta område utökas med anledning av ny miljöbalk, förslag till nya vatten- myndigheter, gränsälvsutredningen m.fl. 
 Undersöknings- och forskningsverksamheten sammanförs till två en- heter: 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 417 
  
 1. 
  
 Enheten för marina undersökningar skall bedriva undersöknings- samt  
  
 FoU-verksamhet 
  med avseende på behoven inom CFP, d.v.s. marin verksamhet. Enheten lokaliseras till Lysekil. 
  
 2. 
  
 Enheten för kust- och sötvattensundersökningar skall inriktas mot frågeställningar relaterade till den nationella fiskeripolitiken, d.v.s. verksamhet avseende kust- och sötvatten. Verksamheten kommer då att avse arter som lever i sötvatten, vandringsfiskar och fisket i kustzonen. Enheten skapas genom en sammanslagning av Kustlabo- ratoriet och Sötvattenslaboratoriet. Den nya enheten lokaliseras till Drottningholm. Verksamheten i Örebro ingår i nationella avdelning- en. En bättre integration bör åstadkomms med övrig verksamhet för resursövervakning i de stora sjöarna och databasen i RASKA m.fl. databaser. 
  
 Kustlaboratoriet i Öregrund 
 Verksamheten delas upp på de två nya enheterna, Enheten för marina undersökningar och Enheten för kust- och sötvattensundersökningar en- ligt beskrivningen i kapitel 12. I samband med att verksamheten delas upp måste hänsyn tas t ill den omfattande uppdragsverksamhet som be- drivs. Nuvarande åtaganden. medför att det krävs en övergångsperiod. Uppdelningen bör dock vara klar vid årsskiftet 1999/2000. 
 Älvkarleby 
 Fiskeriverkets verksamhet i Älvkarleby utgörs av FoU kring lax och havsöring, bl.a. förfogar verket över ett strömvattensakvarium och en konstgjord bäck. Fiskeriförsöksstationens verksamhet omfattar också odlingsverksamhet för kompensationsutsättning av lax och havsöring i Dalälven enligt en vattendom. I Älvkarleby bedriver även Vattenfall AB odlingsverksamhet för kompensationsutsättning av lax i Dalälven. Vid Vattenfall AB:s anläggning, Västanå, kompensationsodlas 190 000 laxar och i Fiskeriverkets odling 60 000 laxar och 60 000 havsöringar årligen. Som framgår av kapitel 10 anser utredningen att odling inte är ett statligt åtagande. 
 Utredningen föreslår att Fiskeriverkets engagemang i kompensation- sodlingen avvecklas genom att verksamheten överförs till Vattenfall AB. Ett avtal om att Fiskeriverket även i fortsättningen skall ha rätt att nyttja forskningsanläggningarna bör upprättas och en förhandlingsman bör utses för att genomföra överföringen. 
  
 418  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 Förslag: Utredningen föreslår att den odling som bedrivs i Fiskeriverkets regi avvecklas. Överläggningar inleds med Vattenfall AB om att överta anläggningen samt att långsiktigt säkra forskningsanläggninga rna. 
 Kälarne 
 Den verksamhet som bedrivs vid Woodward omfattar åtgärder för att beva- ra hotade lax- och öringstammar. Arbetet omfattar att ta fram lämpliga fiskevårdsåtgärder, utveckla metoder för att upprätthålla genetisk varia- tion samt att hålla hotade stammar i odling i form av en levande gen- bank. Forksningsverksamheten är av relativt liten omfattning. 
 Hyreskostnaden är mycket hög. I årsredovisningen för 1995/96 om- räknat till 12 månader uppgick en till 4,2 miljoner kronor. Hyran har under 1997 omförhandlats och uppgår vid slutet av 1997 t ill 3.1 miljoner kronor per år. Innevarande hyreskontrakt löper ut år 2001. Enligt utred- ningens uppfattning kan anlä ggningen inte drivas vidare p.g.a. de höga kostnaderna för lokalerna. Anläggningen bör därför avvecklas eller föras över till en annan huvudman. 
 Förslag: Anläggningen avvecklas eller överförs till annan huvudman. Ansvaret för arbetet med en levande genbank och att bevara hotade lax- och öringstammar skall ligga hos nationella avdelningen. 
 Nya Svensk Fisk 
 Förslag avseende Nya Svensk Fisk redovisas i kapitel 10. 
 SWEDMAR 
 Verksamheten bör drivas på ett sådant sätt att full kostnadstäckning erhålls. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 419 
  
 13.3 
  
 Konsekvenser avseende övriga myndigheter 
  
 13.3.1 
  
 Länsstyrelserna 
  
 Länsstyrelsernas resurser för fiskefrågor uppgick enligt årsre dovisning- arna för 1995/96 omräknat till kalenderår till 54,2 årsarbetskrafter. 
 Enkät avseende strukturstöden 
 Utredningen genomförde i samarbete med länsstyrelserna en enkät för att ta reda på hur stor andel av resurserna som används för arbete inom den gemensamma fiskeripolitiken. Länsstyrelsernas uppgift omfattar för när- varande främst olika åtgärder avseende strukturstöden inom fisket. 
 Länsstyrelsernas fiskerikonsulenter fick uppskatt hur mycket tid som användes för arbete med EU stöd inom strukturpolitiken mål 5 a samt för Riggs, insatser inom mål 2, 5 b, 6, Leader Interreg samt för informa- tionsinsatser under perioden 1 juli 1995 till 1 juli 1997. Perioden valdes för att säkerställa att den första periodens informations- och utbildnings- behov skulle fångas upp så att det kunde fördelas över en längre tid. 
 Enligt resultatet av enkäten användes totalt nästan 23 årsarbetskrafter under perioden 1 juli 1995 till 1 juli 1997 för hanteringen av  
 EU-stöd 
  inom strukturpolitiken (18,4 årsarbetskrafter för mål 5a och för Riggs samt 4,4 årsarbetskrafter för insatser inom mål 2, 5b, 6, Leader, Interreg samt informationsinsatser). Genomsnittet per år blir 11,4 årsarbetskraf- ter. Resursåtgången varierar kraftigt mellan länen såväl som antalet ärenden under den valda perioden. Göteborgs- och Bohus län är klart dominerande inom mål 5a med 451 ärenden och 9,3 årsarbetskrafter un- der 24 månaders perioden. Därefter följer Skåne län (135 ärenden och 2,6 årsarbetskrafter) Samt Hallands och Blekinge län (86 respektive 61 ärenden). 
 Enligt länsstyrelsernas bedömning av resursåtgången under komman- de år kommer den att vara ungefär lika stor, 10 årsarbetskrafter. En ök- ning bedöms dock bli följden av insatser inom projektverksamhet avse- ende turist- och husbehovsfiske samt fiskevård inom ramen för mål 2, 5b, 6, Leader och Interreg bedöms resursbehovet öka med  
 5-6 
  årsarbets- krafter under 1998 och 1999. 
 Länen prioriterar olika vad gäller  
 EU-stöden. 
  Några län satsar myck- et av resurserna på olika initiativ och information medan andra endast avsätter tid för handläggning av ärenden. Fisket har olika betydelse för 
  
 420  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 näringslivet i länen vilket medför en varierad ambitionsnivå. Svårighets- graden och ärendetypen varierar också vilket även kan påverka resursåt- gången. 
 Utredningens förslag avseende länsstyrelsernas fortsatta arbete med strukturstöden redovisas i kapitel 11. 
 Uppgifter avseende nationell administration 
 Länsstyrelsernas uppgifter avseende den nationella fiskeriadministratio- nen kan beräknas till ca 43 årsarbetskrafter  
 (54,2-11,5). 
  Dessa är ojämnt fördelade på länen eftersom arbetsuppgifterna inom fisket varierar över landet. Några länsstyrelser har speciella uppgifter avseende fisket ovan odlingsgränsen och i gränsälvarna. Även om länsstyrelserna efter utred- ningens förslag ges vissa ökade uppgifter bör inte länsstyrelsernas resur- ser totalt öka avseende fiskefrågor. Emellertid är det av betydelse att det finns en sakkunnnig person i fiskefrågor vid samtliga länsstyrelser. 
 Länsstyrelserna bör koncentrera sina uppgifter till sitt offentliga upp- drag enligt lagar och förordningar, d.v.s. till frågor som rör tillstånd, undantag, tillsyn och överklaganden. I rollen ingår också att på olika sätt främja fiskets intressen och möjligheter i arbetet med regional utveck- ling, miljö- och landskapsvård etc. Möjligheten att knyta an det fiskere- laterade arbetet till andra sektorer i en helhetssyn på regionen är i själva verket ett av huvudargumenten för den principutgångspunkt som fram- hållits i kapitel 10.6, nämligen att föra ut så mycket som möjligt av den nationella fiskeadministrationen på länsstyrelserna. Rådgivning om fis- kevård bör även i fortsättningen ingå i länsstyrelsernas uppgifter där- emot bör länsstyrelserna begränsa sina åtaganden avseende planeringen av fiskevården i enskilda vatten. För fiskevården i enskilda vatten har fiskevattenägarna enligt den nya fiskelagen huvudansvaret och principen om ägarens ansvar i detta avseende bör ges möjlighet att få genomslags- kraft. Däremot är det viktigt med en möjlighet till ökad tillsyn enligt för- slag i nästa avsnitt. 
 Länsstyrelserna bör enligt utredningens uppfattning även få utökade möjligheter att använda medel och åtgärder som utdöms enligt vattenla- gen kap. 10 § 5 avseende vård av vatten som skadats genom byggnation m.m. Fiskeriverket har redan delegerat ca 70% av ansvaret och  
 30-40% 
  av medlen. Dessa uppgifter kan i än högre grad överföras från Fiskeri- verkets utredningskontor till länsstyrelsernas fiskesakkunniga. Förutom att principen om delegering upprätthålls medför en sådan förändring att åtgärderna kan bli bättre och medlen användas mer effektivt eftersom länsstyrelserna med sin bredd, lokala förankring kan tillföra en regional aspekt som i dessa fall bör ge ett extra värde. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 421 
  
 Utredningen anser inte att länsstyrelsernas föreskriftsrätt bör återin- föras. Erfarenheterna av den lokala föreskriftsrätten är att ett alltför stort antal föreskrifter ökade administrationen. Vissa tolkningsproblem och överklaganden förekommer f.n. då Fiskeriverket är enda myndigheten med föreskriftsrätt men detta uppvägs av minskad administration totalt vilket medför högre effektivitet. 
 Tillsyn avseende privata vatten 
 Fiskevattenägarna bör ha fortsatt ansvar för vården av sina fiskevatten. Länsstyrelser utövar tillsyn, men bör i ökad utsträckning överlåta till fiskevårdsföreningar och riksorganisationen, Fiskevattenägarnas Riks- förbund, att planera och utföra åtgärder för fiskevård. Fiskevården i pri- vata vatten bör betalas av nyttjaren. 
 För tillsynen bör länsstyrelsen svara. Tillsyns uppgiften kan öka något om Fiskeriverket delegerar rätt till ökad tillsyn i privata vatten efter la- gändring av vanhävdsparagrafen i fiskelagen. Utredningen anser dock att denna ändring medför marginellt utökade uppgifter. 
  
 13.4 
  
 Kustbevakningen 
  
 Enligt förslag i kapitel 11 bör Kustbevakningen även fortsättningsvis utföra övervakningen av fisket till sjöss och med flyg. Uppdraget bör preciseras i myndighetens instruktion och i regleringsbrev. 
 Ambitionsnivån för kontrollen bör sättas utifrån en analys av brotts- benägenheten och preciseras avseende yrkesfiske utanför kustzonen, in- om kustzonen och i de stora sjöarna samt för fritidsfisket. Ambitionsni- vån bör läggas fast i en årlig överenskommelse mellan Kustbevakningen och Fiskeriverket. Resultatet av kontrollen bör redovisas årligen till Fis- keriverket som har ansvaret för att rapportera utfallet till kommissionen per den sista juni varje år. 
 Om Fiskeriverket i framtiden kommer att utföra landningskontroller i hamn med personal som är anställd av Fiskeriverket eller personal som kontrakterats av Fiskeriverket krävs en ändring i 5 kap. 5 § förordning 1994:1716 om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen som lyder: 
  
 · 
  
 Till sjöss och vid landning av fisk kontrollerar Kustbevakningen inom sitt verksamhetsområde efterlevnaden av bestämmelserna om fiske. 
  
 422  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 Om Kustbevakningen inte skall kontrollera landningen av fisk i hamn bör paragrafen lyda: 
  
 · 
  
 Till sjöss och intill tilläggsplats kontrollerar Kustbevakningen inom sitt verksamhetsområde efterlevnaden av bestämmelserna om fisket. 
  
 Det är av betydelse att Kustbevakningen kan följa ett fiskefartyg än- da in i hamnen och även där utföra en bordning vid misstanke om brott. 
 Enligt nu gällande lagar har den som förordnats som tillsynsman eller inspektör befogenhet att utföra uppdraget. Om däremot den som skall kontrolleras vägrar tillträde kan enligt gällande lag polismyndigheten tillkallas. Kustbevakningen har avseende fisketillsynen även polismans befogenhet som även i fortsättningen bör utnyttjas. Om Kustbevakningen istället för polisen är enklare att tillkalla som stöd vid fisketillsynsåtgärd bör en ändring göras i lagen 1994:1709 om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Lagens § 6 tredje stycket som lyder: 
  
 · 
  
 Polismyndighet skall på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. 
  
 Förslag: Ett tillägg görs i lagen 1994:1709 om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken med följande lydelse: 
  
 · 
  
 Kustbevakningen skall på begäran inom sin befogenhet lämna den hjälp som behövs vid landningskontroll i hamn. 
  
 Tillsynen av fritidsfisket ingår i Kustbevakningens nuvarande uppgifter. Fiskeriverket bör i samråd med Kustbevakningen sätta en ambitionsnivå för övervakningen av fritidsfisket. Kustbevakningen bör till Fiskeriverket meddela resultatet av tillsynen av fritidsfisket årligen. Mot bakgrund av den årliga rapporteringen bör ambitionsnivån revideras. 
  
 13.5 
  
 Effekter av föreslagna förändringar 
  
 Enligt utredningens direktiv skall förändringar avseende fiskeriadminist- rationen leda till effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar. De i för- slagen framförda förändringarna innebär sammantaget en omfattande strukturförändring av  
 fiskeri-administrationen 
  och forskningsorgnisatio- nen. Samtliga förslag har var för sig tillkommit i syfte att effektivisera fiskeriadministrationen inom de politiska ramar som idag gäller. Flera av de i förslagen ingående förändringarna medför omfördelningar av kost- nader men inte minskning som påverkar statskassan. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 423 
  
 För att hämta hem effektivitetsvinster och besparingar krävs ett om- fattande arbete med genomförandet där bl.a. Jordbruksdepartementet och Fiskeriverket redan har påbörjat en sådan process. Inte minst har de be- sparingskrav som lagts på Fiskeriverket under de senaste två budgetåren medfört att verket kontinuerligt har tvingats göra interna omfördelningar och effektiviseringar för att hålla budgeten. Några stora ytterligare be- sparingar kan därför inte påräknas vid nuvarande inriktning för fiskeri- politiken och den kraftigare betoningen av sektorsmyndigheten Fiskeri- verkets miljöansvar. 
 För att åstadkomma en förändring av organisationsstrukturen krävs en övergångsperiod för genomförande under vilken ett visst tillskott av resurser kan bli nödvändigt. Bl.a. är detta fallet vid omorganisation av inom den centrala delen av Fiskeriverket, laboratorierna, utrednings- kontoren och framför allt avseende fiskerikontrollen. 
 Kostnader kommer att uppstå i samband med beredning och beslut om förändring av verksamhet, för att dra ned eller lägga ned verksamhet, för att etablera sådan verksamhet som hittills inte har funnits i tillräcklig omfattning och för att överföra verksamhet till andra utförare. Vissa av dessa kostnader är mer synliga än andra och belastar antingen myndig- heterna, speciellt Fiskeriverket direkt eller belastar andra organisationers budgetar. Statskontoret redovisar i rapporten Avveckla med förnuft, er- farenheter av avvecklingar inom statsförvaltningen, 1995:17 en modell för hur kostnader vid omställningar bör redovisas så att totalkostnaderna för genomförandet kan avläsas. 
 Utredningen har valt att redovisa vilka effekter som uppstår genom utredningens förslag i ett stabilt läge efter en omställningsperiod. Detta kan, enligt utredningens bedömning inträffa tidigast under andra halvåret 1999. Effekterna på statsbudgeten beräknas därför för år 2000. De myndigheter som påverkas av förändringarna bör åläggas att i sina års- redovisningar lämna redogörelse för kostnaderna i samband med föränd- ringarna samt att utvärdera effekterna av omställningen. 
  
 13.5.1 
  
 Kostnadseffekter 
  
 I detta avsnitt redovisas beräknade kostnadseffekter av samtliga förslag för varje förlagskapitel för sig, d.v.s. för kapitlen  
 10-13. 
  Besparingarna 
 är beräknade på uppgifter hämtade från årsre dovisningen för  
 1995-96 
  omräknat till 12 månader. 
 Kapitel 10 behandlar förslag avseende det offentliga åtagandet. Ut- redningen ger här motiv för vilket det offentliga åtagandet inom fiskeri- politiken bör vara de närmaste åren. Utredningens slutsats är att det inte finns tillräckliga motiv för att minska det offentliga åtagandet utom av- 
  
 424  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen 
  
 SOU 1998:24 
  
 seende Nya Svensk Fisk. Utredningens förslag i denna del medför dock inga förändringar avseende statskassan. På en punkt föreslår utredningen vidgning av det offentliga åtagandet, nämligen avseende tillsynen av fis- kevårdsåtgärder för privata vatten. Denna uppgift bedömer utredningen kan tillföras utan fler resurser och uppgiften påverkar därför inte stats- kassan. 
 Utredningens slutsats är att bortsett från de beskrivna två mindre för- ändringarna avseende det offentliga uppdraget skall detta ha samma om- fattning som idag. Detta medför att varje minskning av kostnaderna eller förbättring av kvaliteten till samma kostnad innebär en effektivitetsvinst och varje ökning av kostnaderna eller försämring av kvaliteten vid sam- ma kostnad innebär en effektivitetsförlust. 
 Kapitel 11 behandlar förslag avseende förbättrad administration av den gemensamma fiskeripolitiken, kapitel behandlar 12 förslag avseende Un- dersöknings och  
 FoU-verksamheten 
  och kapitel 13 behandlar organisato- riska förslag. I det följande behandlas förslagen per organisat orisk enhet. 
 Jordbruksdepartementet, fiskeenheten 
 Utredningens förslag innebär förstärkningar avseende det långsiktiga policyarbetet, att rutinerna i det kortsiktiga förhandlingsarbetet stärks, att beställar- och utvärderingskompetensen stärks samt att en person speciellt arbetar med nationella fiskefrågor. Redan nu är dock fiskeen- hetens kapacitet ansträngd. Fiskeenhetens resurser har under 1997 utök- ats med en medarbetare och  
 EUI-kansliet 
  har rekryterat en medarbetare med särskild inriktning mot fiskefrågor. Förstärkningarna vid departe- mentet har inte tillkommit som en följd av utredningen utan i det normala planeringsarbetet. Utredningens förslag kan motivera ytterligare resurs- förstärkning. Vid ingången av 1997 fanns 8 årsarbetskrafter och vid ut- gången av 1997 finns 9 årsarbetskrafter vid fiskeenheten. En ytterligare förstärkning med en årsarbetskraft skulle innebära att departementet an- vänder 11 årsarbetskrafter för fiskefrågor. Sedan början av 1997 har kostnaderna ökat med ca 1 miljon kronor. 
 Fiskeriverket 
 Utredningens förslag avseende ny ledningsform för Fiskeriverket kom- mer att medföra kostnadsbesparingar i form av att kostnaderna för sty- relsen bortfaller. Å andra sidan kommer det intensifierade samarbetet med departementet att medföra ökade kostnader. Vid ett genomförande 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 425 
  
 av ny ledningsform bör Fiskeriverket inte åläggas besparingar men inte heller tillskott. 
 Inom Fiskeriverket bör den långsiktiga analyskapaciteten stärkas vil- ket medför att resurserna utökas med  
 4-5 
  årsarbetskrafter. Förändringen uppvägs emellertid av att utredningsavdelningen samtidigt läggs ned. Inrättande av analysenheten kan därför utföras utan kostnader för stats- kassan. 
 Fiskeriverkets resurser för att bistå regeringen i förhandlingsarbetet bör stärkas. Även Fiskeriverkets delaktighet i fiskets handelsfrågor bör stärkas. Dessa två förändringar innebär att Fiskeriverket kan behöva ett visst resurs- och kompetenstillskott. Genom de föreslagna organisations- förändringarna och pågående omstruktureringar inom verket anser ut- redningen att det till stor del är en rekryteringsfråga hur förstärkningen kan tillgodoses. Genom organisationsförändringar m.m. kommer det att krävas en ny avdelningschef för resursavdelningen för marina resurser, utredningens förslag bör även leda till en stramare intern planering och resursfördelning. Dessutom har fiskeenheten vid departementet stärkts och  
 EUI-kansliet 
  stärkts med resurser som kan underlätta förhandlings- arbetet. Förhandlingsarbetet medför dock genom upprepade resor stora ansträngningar för personalen och det behövs en säkrad återväxt av per- sonal. Fiskeriverket bör vid genomförandet av organisationsförändringen särskilt tillse att det finns tillräckliga resurser med förhandlingskapacitet. Detta bör i första hand ske genom omfördelningar av arbetet inom men kan under ett övergångsskede kräva ett resurstillskott på c:a en årsar- betskraft. 
 När det gäller strukturstöden föreslår utredningen i kapitel 11 vissa förbättringar. Dessa medför en bättre effektiviteten men inte några extra kostnader för Fiskeriverket. 
 En fiskerikontroll enligt utredningens förslag får två direkta konsek- venser. För det första att vissa frågor som idag utförs av SCB hämtas hem till Fiskeriverket och för det andra medför hamnkontrollen ett re- kryteringsbehov inom Fiskeriverket på 18 personer. Det första förslaget finansieras med medel som idag används för att köpa tjänsten från SCB. Det andra förslaget medför ett kostnadstillskott på 11 miljoner kronor. Det är utredningens uppfattning att dessa medel bör överföras från Kustbevakningen som därmed får en minskad budget för fiskerikontroll. Med en sådan upplä ggning skulle förändringar avseende organisation av kontrollfrågorna inte medföra någon ytterligare kostnad för statskassan. För att inte effektivitetsförluster skall uppstå är det mycket viktigt att Fiskeriverket och Kustbevakningen kommer överens om en ambitionsni- vå för övrig kontrollverksamhet samt att förbättringarna avseende data- systemet genomförs och att etableringen av kontrollorganisationen i hamn snabbas upp. När det gäller datasystemet har redan Fiskeriverket 
  
 426  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 SOU 1998:24 
  
 erhållit tillskott i budgeten och från EU. När det gäller uppbyggnaden av kontrollorganisationen bör Fiskeriverket tillförsäkras medel för en över- gångsperiod tills dess frågan om överföring från Kustbevakningen är löst. Detta innebär att kan frågan lösas fr.o.m. 1999 års budget be hövs inget resurstillskott från statskassan. 
 Förslagen avseende undersöknings- och FoU verksamheten medför att Fiskeriverket ges ett resurstillskott i syfte att förbättra kvaliteten på de marina undersökningarna. Resurstillskottet beräknas till ca 10% av Havsfiskelaboratoriets nuvarande budget vilket innebär c:a 1 miljon kro- nor. 
 Övriga förslag avseende avvägningen mellan olika ämnesområden och forskningsnivåer medför inte några direkta kostnader utan är en frå- ga för ledningen att hantera inom ramen för verksamheten. 
 De organisatoriska förändringarna avseende Fiskeriverkets laborato- rier medför en direkt kostnadsbesparing i de fall Woodward läggs ned med c:a 3,1 miljoner kronor för uteblivna hyreskostnader. Kontraktet löses först år 2000 vilket kan medföra att kostnader uppstår om Fiskeriverket väljer att lösa kontraktet tidigare. Om Fiskeriverket minskar sitt enga- gemang i Älvkarleby medför detta inte några direkta besparingar efter- som den kompetens avseende laxfrågor som Fiskeriverket har där inord- nas inom verksamheten vid den nationella avdelningen. Om någon be- sparing ska kunna göras avseende en nedläggning av Kustlaboratoriet och flyttning av verksamheten är beroende av om nuvarande lokaler i Lysekil och Drottningholm räcker till eller inte. Uppdragsverksamheten bör dock även vid överföring till annan huvudman vara självfinansieran- de och inte medföra att ytterligare resurstillskott krävs. Sötvattenslabo- ratoriets nuvarande kontor i Örebro bör överförs till Göteborg vilket medför kostnadsbesparingar avseende hyran. Å andra sidan kan utred- ningens förslag avseende Kustlaboratoriet och utredningskontoren med- föra att vissa data måste upphandlas som komplement för att kunna ut- veckla  
 RASKA-databasen. 
  
 Utredningen räknar med att förändringarna avseende laboratorierna och utredningskontoren inte medför ökad kostnader men däremot kvali- tetsförbättringar. Förändringarna skall enligt utredningens uppfattning utföras inom nuvarande budgetramar. En uppföljning av kostnaderna bör göras då den nya organisationen har genomförts. 
 De förändringar som utredningen föreslår avseende den nationella fiskeripolitiken medför inte några ytterligare kostnader. Enligt utredning- ens uppfattning kommer synliggörandet av den nationella fiskeriadmi- nistrationen i en särskild avdelning inom Fiskeriverket att medföra ef- fektivitetsvinster. 
  
 SOU 1998:24 
  
 Organisation för uppgifter inom fiskeriadministrationen  
 427 
  
 Länsstyrelserna 
 Utredningens förslag avseende länsstyrelserna förväntas inte medföra kostnadsökningar eller besparingar. 
 Kustbevakningen 
 Utredningens förslag avseende kontrollorganisationen medför att Mccoy bevakningen budgetåret 1999 skall minska sin budget för fiskeri kontroll med 11 miljoner kronor. Samtidigt ökas Fiskeriverkets budget med mot- svarande belopp. 
 Sammanfattning av kostnadskonsekvenser 
 Sammanfattningen summerar den direkta påverkan på statsbudgeten budgetåret 2000 av utredningens förslag. 
 Tabell 13.3. Resurstillskott och resursminskningar som påverkar stats- budgeten för år 2000, kr. 
  
 Ändamål 
  
 Resurstillskott/minskning 
  
 Jordbruksdep., fiskeenheten 
  
 - 500 000 
  
 Fiskeriverket, förhandlingar m.m. 
  
 - 500 000 
  
 Fiskeriverket, marina undersökningar 
  
 - 1 000 000 
  
 Fiskeriverket, Woodward 
  
 3 100 000 
  
 Fiskeriverket, kontrollorg. 
  
 - 11 000 000 
  
 Kustbevakningen kontrollorg. 
  
 11 000 000 
  
 Summa 
  
 1 100 000