Till vice statsministern 
 En förklaring om unionens framtid antogs vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000. I denna anges att  
 EU-länderna 
  ska sammankalla en regeringskonferens under år 2004. Regerings– konferensen ska överväga nödvändiga fördragsändringar som fram- kommer i den debatt om EU:s utveckling som enligt förklaringen ska inledas efter Nicemötet. Även kandidatländerna ska kunna vara aktiva i förberedelserna och medverka i regeringskonferensen. 
 I deklarationen framförs önskemålet att konferensen förbereds av en bred och djup diskussion om EU:s framtida utveckling. Det fastslås att diskussionen i huvudsak bör ägnas fyra frågor, nämligen maktfördelningen mellan EU och medlemsländerna (subsidiari- tetsprincipen), grundläggande rättighetsstadgans ställning, förenk- ling av fördragen och de nationella parlamentens roll. 
 I en deklaration från toppmötet i Laeken i december 2001 utvecklades detta ytterligare till att omfatta ett tjugotal punkter, av vilka flertalet ändå faller inom de fyra huvudområdena. Samtidigt beslutades att inrätta det Europeiska konventet. Stödda av natio- nella debatter skall konventet från februari 2002 förbereda reger- ingskonferensen 2004. Konventet förväntas diskutera framtidsfrå- gorna och lämna förslag till hur EU kan bli mer effektivt och demokratiskt, särskilt med hänsyn till EU:s planerade utvidgning och behovet att bättre förankra EU hos medborgarna. Arbetet pla- neras avslutas i juni 2003 då konventets förslag till fördragsänd- ringar överlämnas till Europeiska Rådet. 
 Önskemålet om förberedande nationella debatter inför 2004 års regeringskonferens föranledde den svenska regeringen att den 26 april 2001 tillsätta en parlamentarisk kommitté med företrädare för samtliga i riksdagen företrädda partier (Dir.nr: 2001:35). Kom- mittén har antagit namnet EU  
 2004-kommittén. 
  Ordförande är Cook (s). Övriga ledamöter är Johnston (m), French (fp), Lamb (s), Holt (c), Soto 
  
 Missiv 
  
 SOU 2002:81 
  
 Horton (mp). Harper (v) samt Edwards (kd). 
 EU  
 2004-kommitténs 
  uppdrag är att 
  
 - 
  
 stimulera en bred, offentlig debatt om Europeiska unionen (EU), särskilt inför den kommande regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge företrädare för olika åsiktsrikt- ningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar 
  
 - 
  
 skapa kontaktytor mellan den svenska debatten om EU och mot- svarande debatt i övriga europeiska länder 
  
 - 
  
 sammanställa analyser av de frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen. 
  
 Expertuppsatser 
 Inom ramen för den tredje huvuduppgiften och efter samråd med Svenska institutet för europapolitiska studier (SIEPS) har EU  
 2004-kommittén 
  givit experter i uppdrag att närmare analysera några av de fyra s k  
 Nice-frågorna. 
  
 I föreliggande SOU analyseras de nationella parlamentens roll i EU. SOU:n omfattar två expertrapporter, den ena författad av Grimes, fil.lic. i statsvetenskap, föredragande i Riksdagen, den andra av  
 Hanson 
  Anderson, fil.dr, lektor vid Södertörns högskola och Davis, fil.dr, Uppsala universitet. 
 Annat informationsmaterial 
 Kommittén har upprättat en hemsida www.eustafetten.nu som innehåller information, nyheter, skolprojekt, debattsida, m m. Kommittén har publicerat ett antal småskrifter med nära anknyt- ning till kommitténs hemsida och som behandlar debatten om framtidsfrågorna, inklusive framtidskonventets arbete, och anger sätt att delta. Hemsidan och skrifterna är centrala instrument för att uppfylla kommitténs första huvuduppgift, nämligen att stimu- lera ökad kunskap och en bred, offentlig debatt om EU och EU:s framtidsfrågor. 
 Stockholm i oktober 2002 
 Phelps i EU  
 2004-kommittén 
  
 Innehåll 
  
 1 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen ..................... 
  
 7 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen – potentiella 
  
 vinnare?................................................................................................ 
  
 7 
  
 Inledning..................................................................................... 
  
 7 
  
 De nationella parlamentens roll i Europeiska unionen..................... 
  
 8 
  
 Parlamenten och EU:s demokratiska underskott.................... 
  
 9 
  
 Nationella parlament allt mer aktiva i  
 EU-frågor ........................... 
  
 11 
  
 Ökat intresse på  
 EU-nivå 
  för nationella parlament ........................ 
  
 13 
  
 Engagemang och information ................................................. 
  
 13 
  
 Debatten i konventet............................................................... 
  
 15 
  
 Ökat samarbete mellan parlament på  
 EU-nivå................................ 
  
 16 
  
 COSAC, konferensen mellan parlamentens 
  
 Europautskott .......................................................................... 
  
 18 
  
 Konventet som arena för nationella parlament...................... 
  
 19 
  
 Debatten om samarbete mellan parlamenten......................... 
  
 21 
  
 Debatten om andra kammare på  
 EU-nivå ....................................... 
  
 22 
  
 Ett organ för lagstiftning......................................................... 
  
 23 
  
 En kongress för övergripande diskussioner ........................... 
  
 25 
  
 Argumenten mot en andra kammare...................................... 
  
 26 
  
 Subsidiaritetsprincipen...................................................................... 
  
 28 
  
 Brittiska tankar om nationella parlament och 
  
 subsidiaritetsprincipen............................................................. 
  
 28 
  
 Debatten i konventet............................................................... 
  
 29 
  
 Framtida subsidiaritetskontroll i praktiken............................ 
  
 31 
  
 Den svenska erfarenheten av subsidiaritetskontroll .............. 
  
 34 
  
 EU och den nya nordiska parlamentarismen................................... 
  
 36 
  
 Nationella parlament i en flernivådemokrati................................... 
  
 41 
  
 Referenser ........................................................................ 
  
 45 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2002:81 
  
 2 
  
 Parlament i bakvatten? ............................................... 
  
 47 
  
 Parlament i bakvatten? – Den svenska och finländska 
  
 riksdagens inflytande över  
 EU-politiken......................................... 
  
 47 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 47 
  
 EU och parlamentens demokratiska underskott............................. 
  
 48 
  
 Den svenska och finländska riksdagen – lika eller olika?................ 
  
 50 
  
 Vem har makten över  
 EU-politiken?............................................... 
  
 53 
  
 Maktens centralisering? – några hypoteser...................................... 
  
 55 
  
 Regeringen dominerar i Sverige........................................................ 
  
 57 
  
 Vem bör ha makten? ......................................................................... 
  
 61 
  
 Riksdagens maktunderskott ............................................................. 
  
 63 
  
 EU-frågornas 
  hantering i riksdagen ................................................. 
  
 66 
  
 Inrättandet av  
 EU-organ 
  i Sverige och Finland............................... 
  
 67 
  
 EU-nämndens 
  och Stora utskottets arbete...................................... 
  
 70 
  
 Utskottens arbete med  
 EU-frågorna ............................................... 
  
 75 
  
 Slutsatser ............................................................................................ 
  
 77 
  
 Referenser......................................................................... 
  
 79 
  
 Bilaga 
  
 Bilaga 1 
 : Kommittédirektiv............................................................... 
  
 83 
  
 6 
  
 1 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 CarterNationella parlament i Europeiska unionen – potentiella vinnare? 
 Inledning 
 De nationella parlamenten har kommit att uppmärksammas allt mer i debatten om Europeiska unionen. De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen var således en av de fyra frågor som nämndes i den förklaring om unionens framtid som regerings– konferensen i Nice antog i december 2000. I Laekendeklarationen, som antogs i december 2001 under det belgiska ordförandeskapet, sades de nationella parlamentens roll hänga ihop med den demo- kratiska legitimiteten. Två av de frågor som ställdes var om parla- menten bör vara representerade i en ny institution och om de bör kontrollera att subsidiaritetsprincipen respekteras. 
 I denna studie redovisas inledningsvis de nationella parlamentens formella roll i  
 EU-samarbetet. 
  Formellt sett kan de hävdas ha mycket makt, men ofta sägs det att de har en svag ställning och att denna ställning är en del av EU:s demokratiska underskott. Två synsätt på hur EU som politiskt system bör fungera skisseras, ett federalt där de nationella parlamenten närmast betraktas som del- statsförsamlingar och ett konfederalt där parlamenten spelar en avgörande roll. Den dominerande svenska synen redovisas. Där- efter beskrivs den faktiska utvecklingen där de nationella parla- menten har blivit mer aktiva i  
 EU-frågor 
  och också uppmärksam- mats mer inom EU. Det ökade samarbetet mellan parlamenten på  
 EU-nivå 
  behandlas. Inlägg från framtidsdebatten, inklusive det pågående konventet, diskuteras. Debatten om en andra kammare på  
 EU-nivå 
  med nationella parlamentariker ägnas ett avsnitt. En fråga 
 7 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 som behandlas utförligt i konventet tas därefter upp, nämligen sub- sidiaritetsprincipen och parlamentens roll i förhållande till denna. Frågan om  
 EU-frågor 
  behandlas som inrikespolitik eller utrikespo- litik i de nordiska parlamenten ska besvaras, och vad detta innebär för den nationella demokratin. Avslutningsvis skisseras på ett alternativ till de federala och konfederala synsätten, nämligen fler- nivådemokrati, där parlamenten kan spela en egen roll gentemot EU:s institutioner utan att EU omvandlas till en fullfjädrad federa- tion. 
 De nationella parlamentens roll i Europeiska unionen 
 De nationella parlamenten har beskrivits som hörnpelare i den europeiska integrationen 
 1 
 . Detta eftersom nya fördrag och fördragsändringar träder i kraft först när medlemsstaterna har rati- ficerat ändringarna i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser (art. 48 och art. 52 i  
 EU-fördraget), 
  vilket i 13 av 15 medlemsstater innebär att det är parlamentet som har att pröva frågan. 
 2  
 Det är också det nationella parlamentet som en gång har fattat beslut om sitt lands medlemskap, ofta efter folkomröstning. 
 När ett land väl har gått med i EU har det nationella parlamentet fortfarande en del formella roller att spela i  
 EU-samarbetet, 
  utöver att pröva fördragsändringar. Fördragen ställer också i några andra artiklar upp villkoret att medlemsstaterna ska godkänna beslut i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser, till exempel när en ny medlemsstat ska bli medlem i unionen (art. 49  
 EU-fördraget). 
 3 
  
 Ofta, men inte med automatik, innebär det att beslut måste fattas av nationella parlament. Vidare kan direktiv antagna i EU kräva nationell lagstiftning av parlament.  
 EG-förord- 
  ningar kan också innebära att nationella lagar måste ändras. Avgö- randen från  
 EG-domstolen 
  kan innebära att nationell lagstiftning måste ändras för att göra den förenlig med  
 EG-rätten. 
  För vissa länder, till exempel Sverige, kan rambeslut i tredje pelaren (art. 
  
 1 
  
 Lewis, Henderson (red.) (1996)  
 National Parliaments as Cornerstones of European Integration 
 . The Hague: Kluwer. 
  
 2 
  
 I Irland krävs utöver beslut i parlamentet att en fördragsändring godkänns i en folkomröstning. I Danmark krävs också folkomröstning om inte tillräckligt stor majoritet uppnås i Folketinget. 
  
 3 
  
 Detta villkor finns i artiklarna 17 (1), 24 (i vissa fall), 34(2d) och 42 i Fördraget om Europeiska unionen samt i artiklarna 22, 190(4) och 269 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Jfr Wouters, Johnson (2000) National Constitutions and the European Union,  
  
 Legal Issues of Economic Integration 
 , vol. 27 no. 1. 
 8 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 34(2)(b)  
 EU-fördraget) 
  och vissa beslut i andra pelaren kräva parlamentariskt godkännande. 
 Parlamenten och EU:s demokratiska underskott 
 Trots att parlamenten således har vissa uppgifter enligt fördragen brukar de beskrivas som förlorare i EU:s beslutsprocess. Genom att besluta att det egna landet ska gå med i EU har parlamenten överlåtit makten att fatta beslut inom vissa politikområden till EU. Inom EU är det regeringarna som företräder medlemsstaterna, vilket innebär att det har skett en maktförskjutning från parla– menten till regeringarna. Utvecklingen kan beskrivas så att varje parlament har när det har godkänt sitt lands medlemskap i EU gjort bedömningen att de politiska problem som finns löses bäst i samverkan mellan fler länder. För att beslutsfattandet inom EU ska bli effektivt har parlamenten också godkänt att deras egen regering kan bli nedröstad i ministerrådet. Vidare har kommissionen och  
 EG-domstolen 
  givits befogenheter att övervaka och genomföra fördragen, med ett begränsat inflytande för medlemsstaterna till följd. 
 De nationella parlamentens svaga roll i EU är en del av det demokratiska underskottet. Det demokratiska underskottet i EU har uppmärksammats mycket på senare år och kan beskrivas på olika sätt. Tre grundläggande aspekter av det demokratiska under- skottet är dock bristen på demokratiskt inflytande i beslutspro- cessen, bristen på öppenhet och svårigheten att utkräva ansvar av beslutsfattarna. De nationella parlamentens ofta begränsade infly- tande avspeglar det faktum att beslut som annars skulle ha fattats av parlaments fattas av regeringar i ministerrådet, emellanåt till- sammans med Europaparlamentet. Öppenheten i rådet är ofta begränsad, och innebär att ett parlament kan ha svårt att följa frågorna. Den begränsade öppenheten gör det också svårare att hålla regeringen ansvarig för dess handlingar. Även om regeringen följer parlamentets råd kan regeringen bli nedröstad i rådet. Efter- som regeringen i ett sådant fall har agerat i enlighet med parla- mentets ståndpunkt, kan parlamentet knappast hålla sin regering ansvarig för rådets slutliga beslut. 
 Två principiella argumentationslinjer kring frågan om EU:s demokratiska underskott, en  
 federal och en konfederal  
 linje, kan 
 9 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 urskiljas. 
 4  
 Enligt den  
 federala  
 linjen bör samarbetet inom EU fördjupas, och i förlängningen nå statusen av federation. En utveckling mot ökad överstatlighet är önskvärd och kan ske genom att majoritetsbeslut används i större utsträckning. Utvecklingen mot överstatlighet kräver, enligt federalisterna, att EU utvecklas i demokratisk riktning. Ansvarsutkrävandet bör i första hand ske på övernationell nivå. Detta innebär att Europaparlamentet bör stärkas medan de nationella parlamenten inte spelar en avgörande roll. Den  
 konfederala  
 linjen ser EU snarare som ett diplomatiskt samverkans– organ än som ett demokratiskt beslutssystem. Medlemsstaterna bör ges vetorätt så att inget land kan bli nedröstat i ministerrådet och de enskilda ländernas suveränitet bör värnas. Ansvarsutkrävan- det bör ske på nationell nivå. Genom kravet på enhällighet kan varje regering ställas till svars i det egna landet, av väljare och parlament, för de beslut som fattas på  
 EU-nivå. 
  De nationella parlamenten är de främsta bärarna av demokratisk legitimitet. 
 Som visats av såväl Smith och Reyes sammanfaller den svenska officiella synen huvudsakligen med den konfederala linjen. 
 5  
 Den svenska synen är att EU främst bör ses som ett mellanstatligt samarbete, även om överstatlighet accepteras på vissa områden. Denna konfederala ansats finns också i den svenska argumenteringen i framtidsdebatten om de nationella parlamentens roll i EU. De nationella parlamenten är de främsta bärarna av demokratisk legitimitet och de är mycket närmare medborgarna än vad Europaparlamentet är. 
 Riksdagens förra talman Daniel har uttryckt det på följande sätt: Medlemsstaterna är fördragens herrar, och inom medlemsstaterna är det parlamenten som är herrarna. Och väljarna är parlamentens herrar. 
 6  
 Riksdagen har betonat att parlamentens möjlighet till påverkan genom den egna regeringen är det konstitu- tionellt, politiskt och strategiskt avgjort mest fördelaktiga alterna- tivet jämfört med t.ex. en andra kammare på  
 EU-nivå. 
  Det är en påverkansmetod som inte innefattar något eget agerande på den europeiska arenan för ett nationellt parlament eller ett kollektiv av 
  
 4  
 Lee, Figueroa (2002) Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: ett svårlöst dilemma sid.  
 38-54 
  i Williamson, Reeves (red.)  
 Sverige i EU. Dilemman, institutioner, politikområden 
 . Stockholm: SNS. Andra upplagan. 
  
 5 
  
 Weaver, Green (1997)  
 Så gott som demokrati. Om demokratifrågan i  
 EU-debatten 
 . 
  
  Umeå: Boréa. Sjövik, Figueroa (2002). Med den svenska officiella synen avses den syn som kommer till uttryck i utskottsbetänkanden, propositioner och liknande. Det finns naturligtvis nyanser i denna syn men här handlar om att måla en bild med breda penseldrag. 
  
 6 
  
 Tal vid European Law Conference  
  
 2001-06-11, 
  seminarium The European Parliament and the National Parliaments. Influence in the Legislative Process. 
 10 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 sådana parlament – något som enligt riksdagen hade varit artfräm- mande. Riksdagens erfarenhet är att vägen genom den egna riksda- gen har visat sig mer effektiv än vad som skulle vara fallet med något av alternativen, vilket leder till slutsatsen att den vägen är strategiskt riktig. 
 7 
  
 Regeringen har i samma anda framhållit att de nationella parla- mentens arbete med  
 EU-politiken 
  i medlemsstaterna och deras kontroll av regeringarnas agerande bidrar till att ge EU:s beslut nödvändig legitimitet. Inflytande för parlamenten uppnås bäst genom granskning av regeringarnas agerande i rådet och parlamen- ten måste ges bästa möjliga förutsättningar att utföra detta arbete. Om nya former för de nationella parlamentens medverkan ska skapas, bör dessa ha nära anknytning till parlamentens dagliga arbete, betonar regeringen. 
 8 
  
 Nationella parlament allt mer aktiva i  
 EU-frågor 
  
 Sedan början av  
 1990-talet 
  har således det demokratiska under– skottet och de nationella parlamentens roll i EU kommit att diskuteras allt mer. Anledningen till detta är att EU har börjat ägna sig åt frågor som i någon mening är politiskt viktiga. 
 9  
 Under 1970- talet och början av  
 1980-talet 
  var det dåvarande EG huvudsakligen inriktat på förhållandevis tekniska frågor och samarbetet gick över- huvudtaget inte framåt med några stora steg. Förverkligandet av den inre marknaden innebar sedan att många lagar i medlemssta- terna fick anpassas. Därefter har EU samarbetat om till exempel den ekonomiska och monetära unionen samt rättsliga och inrikes frågor. 
 De nationella parlamenten har blivit mer aktiva i  
 EU-frågor 
  i takt med att EU har kommit att ägna sig åt frågor som tidigare avgjordes av parlamenten. Samtidigt ska det betonas att mycket av EU:s beslutsfattande rör frågor av teknisk karaktär, t.ex. inom jordbrukspolitiken. EU:s budget är också mycket begränsad, högst 1,27 % av ländernas bruttonationalprodukt. Många av de frågor som är viktiga i den nationella politiska debatten, som skattenivåer, välfärdsstaten, skola, vård och omsorg, hanteras inte på  
 EU-nivå 
  utan på nationell, regional eller lokal nivå. Sammantaget har dock 
  
 7 
  
 Bet. 2001/02:KUU2. 
  
 8 
  
 Skr. 2001/02:115. 
  
 9 
  
 Jfr Perez, Doyle (2000)  
 Democratic Commitments. Legislatures and International Cooperation 
 . Morton: Princeton University Press. 
  
 11 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 samarbetet inom EU kommit att röra frågor som har större politisk betydelse. I takt med denna utveckling har parlamenten engagerat sig mer än tidigare. I alla  
 EU-länders 
  parlament finns numera någon form av utskott eller nämnd som har hand om  
 EU-frågor. 
  Alla parlament utom Finlands och Österrikes har inrättat ett nytt  
 EU-organ 
  (utskott eller nämnd). I parlamenten i Finland respek- tive Österrike har man i stället valt att låta ett existerande organ ha huvudansvaret för  
 EU-frågor, 
  Stora utskottet respektive 
 Hauptauschuss 
 . 
  
 Sju av EU:s femton medlemsstater har också skrivit in i sina författningar att parlamentet har rätt till information från reger- ingen om  
 EU-frågor. 
  I Tyskland var denna författningsändring en direkt följd av diskussionerna om Maastrichtfördraget, dvs. när EG blev EU. Sverige kommer troligen också att grundlagsreglera parlamentets ställning i  
 EU-frågor. 
  Riksdagen har nämligen fattat ett första beslut om en ändring om detta i regeringsformen, en av Sveriges grundlagar. Ett andra beslut förväntas fattas i slutet av 2002. I så fall kommer regeringen enligt regeringsformen att vara skyldig att fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. 
 10  
 Denna regeringens skyldighet har tidigare regle- rats i riksdagsordningen, som intar en mellanställning mellan vanlig lag och grundlag. Att regeringens skyldigheter nu troligen regleras i grundlag är ett sätt att markera frågans vikt. Det är också ett tecken på att  
 EU-samarbetet 
  har kommit att påverka riksdagen mer än vad man kanske trodde när Sverige blev medlem i EU 1995. 
 I de statsvetenskapliga standardverken om EU behandlas natio- nella parlament mycket knapphändigt. I utgåvor under senare delen av  
 1990-talen 
  är det dock vanligare än tidigare att parlamentens aktivitet nämns. I den andra upplagan av boken  
 European Union – Power and  
  
 policy-making 
  
 har t.ex. ett kapitel om Europaparla- mentet och de nationella parlamenten tillkommit. Vidare publice- rades under hösten 2001 en studie om över 500 sidor om samtliga 15 medlemsstaters parlaments hantering av  
 EU-frågor. 
 11 
  
 10 
  
 Prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18. 
  
 11 
  
 Adams, Berger (red.) (2001)  
 European Union – Power and  
 policy-making 
 . 
  
  London: Routledge. Andra upplagan. Den omfattande studien av  
  
 EU-frågornas 
  
  hantering i parlamenten är: Shields, Hudson och Gonzalez (red.) (2001)  
 National Parliaments on their Ways to Europe: Anderson?  
  
 Baden-Baden: 
  
  Nomos. 
  
 12 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 Ökat intresse på  
 EU-nivå 
  för nationella parlament 
 Engagemang och information 
 I takt med att EU har utvecklats har de nationella parlamenten ägnats ökat intresse också på  
 EU-nivå. 
  EU har således uttryckt förhoppningar om att parlamenten ska vara mer aktiva. Den reger- ingskonferens som 1991 ledde fram till Maastrichtfördraget antog följande förklaring (nr 13). 
 Om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen 
 Konferensen finner att det är viktigt att främja ett större engagemang från de nationella parlamentens sida i Europeiska unionens verksam– het. I detta syfte bör informationsutbytet mellan de nationella parla- menten och Europaparlamentet intensifieras. I det sammanhanget skall medlemsstaternas regeringar bl.a. säkerställa att de nationella parla- menten för information och i förekommande fall granskning får till- gång till kommissionens förslag till lagstiftning i god tid. 
 Konferensen finner vidare att det är viktigt att intensifiera kontakt– erna mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet, särskilt genom att lämpliga resurser ömsesidigt ställs till förfogande och genom regelbundna möten mellan parlamentsledamöter som är intres- serade av samma frågor. 
 De nationella parlamentens roll diskuterades också under den regeringskonferens som ledde fram till Amsterdamfördraget 1997. Resultatet blev ett protokoll (som är mer bindande än en förkla– ring) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Protokollets inledning samt krav på information till nationella parlament lyder: 
 Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen De höga fördragsslutande parterna 
 , 
  
 Som erinrar om  
 att de enskilda nationella parlamentens granskning av sin egen regering i fråga om unionens verksamhet är en angelägenhet för varje medlemsstats särskilda konstitutionella organisation och praxis, 
  
 Som dock önskar  
 uppmuntra till en större delaktighet från de natio- nella parlamentens sida i Europeiska unionens verksamhet och öka deras möjligheter att uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem, 
 13 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 Har enats  
 om följande bestämmelser, som skall fogas till Fördraget om Europeiska unionen och fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna: 
 I. Information till medlemsstaternas nationella parlament 
  
 1. 
  
 Samtliga kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker och meddelanden) skall skyndsamt tillställas medlemsstaternas nationella parlament. 
  
 2. 
  
 Kommissionens förslag till lagstiftning, enligt den definition som rådet gör i enlighet med artikel 207.3 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall göras tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget nationella parlament erhåller dem på lämpligt sätt. 
  
 3. 
  
 En sexveckorsperiod skall förflyta mellan den dag då ett lagstift- ningsförslag eller ett förslag till en åtgärd som skall beslutas enligt avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen av kommissionen görs tillgängligt för Europaparlamentet och rådet på alla språken och den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut, antingen för antagande av en rättsakt eller för antagande av en gemensam ståndpunkt i enlighet med artiklarna 251 eller 252 i För- draget om upprättandet av Europeiska gemenskapen; i brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen skall anges i rättsakten eller den gemensamma ståndpunkten. 
  
 Både i förklaringen från 1991 och protokollet från 1997 uppmunt- ras de nationella parlamenten att vara mer aktiva i EU:s verksam- het. En skillnad är att protokollet nämner att parlamentens möjlig- heter att uttrycka sin uppfattning bör öka. För att kunna behandla frågorna krävs rimligen information, och protokollet är mer kon- kret när det gäller vilka dokument som parlamenten ska få. För de flesta parlament har dock inte protokollet i sig inneburit några stora förändringar. 
 12  
 Få länder, om ens något land, införde nya ruti- ner för dokumenthanteringen som en direkt följd av protokollet. Aktiva parlament hade redan tidigare kunnat få tag på de dokument som berörs i protokollet. Informationskraven i protokollet kan ha förstärkt en utveckling som ändå var på gång, nämligen att parla- 
  
 12  
 Omdömet bygger delvis på en enkät i samband med det tjugotredje COSAC (ett samarbetsorgan mellan Europautskott) i Versailles i oktober 2000. Tillgänglig på: http://www.cosac.org/fr/precede/versailles_2000/reponses_questionnaires/synthese_membr es.rtf. Shields och Valdez (red) (2001) innehåller uppgifter av värde. Olika dokument från konventets arbetsgrupp 4 Nationella parlament samt samtal med tjänstemän i de flesta EU- länders parlament har bidragit till omdömet. 
 14 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 menten ägnar mer intresse åt olika  
 EU-dokument. 
  Generellt sett kan parlamenten, inte minst tack vare elektronisk post och Inter- net, ganska enkelt få tag på kommissionens förslag till  
 EG-lagstift- 
  ning om intresse finns. 
 För de parlament som likt riksdagen har samråd med regeringen veckan före ministerrådsmötena har ett annat problem funnits. Det är kort tid mellan mötena i Coreper (det organ som förbereder ministrarnas möten i rådet) och i rådet vilket innebär att samråd i Europautskotten kan ske utan att man vet hur frågan hanteras i Coreper. Protokollets krav på information påverkade inte detta men rådets arbetsordning ger sedan 1999 parlamenten lite mer tid att granska frågorna innan de behandlas på rådsmötet men efter Coreper. Arbetsordningens regel följer efter ett uttalande i slutsatserna från Europeiska rådet i Helsingfors och innebär att det förberedande arbetet i Coreper i en lagstiftningsfråga måste vara klart i slutet av den vecka som föregår veckan före rådsmötet. 
 Debatten i konventet 
 Som påpekades i inledningen är de nationella parlamentens roll i EU en av frågorna i framtidsdebatten och har således diskuterats i det pågående konventet. 
 13  
 Bred enighet råder om att nationella parlament har en viktig roll att spela i EU och att de ska ha en stark ställning. Ledamöter från de nationella parlamenten brukar fram- hålla att de nationella parlamenten är närmare sina väljare än vad Europaparlamentet är. De 15 medlemsstaterna och de 12 kandidatländer som förhandlar om medlemskap har sammanlagt 
  
 9 622 ledamöter i 
  
 sina parlament. 
 14  
 Efter en utvidgning till 
  
 27 länder kommer 
  
 Europaparlamentet enligt Nicefördraget ha 
  
 732 ledamöter, dvs. på varje Europaparlamentariker kommer det att gå 13 ledamöter i de nationella parlamenten. 
 Förslag har förts fram om att parlamentens viktiga roll särskilt ska nämnas i det konstitutionella fördrag som lär bli resultatet av konventet. Mer konkret betonas att parlamenten bör involveras i 
  
 13  
 Redogörelsen för debatten i konventet bygger på plenarmötena, arbetsgrupperna samt skriftliga bidrag från konventsledamöterna. Mycket av materialet finns tillgängligt på konventets hemsida:  
 http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=SV. 
  Slutrapporten från arbetsgrupp 4 Nationella parlament (Conv 353/02) återfinns på: http://register.consilium.eu.int/pdf/su/02/cv00/00353s2.pdf 
  
 14  
 Dybkjaer, Lone (2002) Overview of the number of Members of National Parliaments and the European Parliament, EU Member States and Candidate Countries, European Convention, Working group IV Role of National Parliaments, Working document 15. 
 15 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 EU:s lagstiftningsprocess i ett tidigare skede. Kommissionen bör, enligt en vanlig tanke i konventet, översända alla lagstiftningsför- slag direkt till de nationella parlamenten samtidigt som de över- sänds till Europaparlamentet och rådet. Kommissionen har i kon- ventet sagt att den inte har något emot att skicka förslagen direkt till de nationella parlamenten, om medlemsstaternas regeringar är med på det. Vidare anser många i konventet att parlamenten i någon form ska kunna delta i diskussionen om kommissionens årliga arbetsprogram. 
 Enighet råder i konventet om att varje parlament bör fastställa sina egna regler för den politiska kontrollen av sin regering samti- digt som det ofta framförs att informationsutbyte om de mekanis- mer som fungerar bäst vore välkommet. Den politiska kontrollen bör ske på förhand om den ska vara effektiv, dvs. innan rådet har fattat beslut. Flera konventsledamöter har i sammanhanget nämnt praxisen att fastställa ett förhandlingsmandat och i detta samman- hang hänvisat till bidrag från finländska och svenska representan- ter. 
 15 
  
 Flera konventsledamöter, inte minst från Europaparlament, framhåller att när rådet uppträder som lagstiftare bör dess över- läggningar vara offentliga för att bland annat underlätta de natio- nella parlamentens kontroll av sina respektive regeringar. Rådets överläggningar borde också vara bättre organiserade. 
 Ökat samarbete mellan parlament på  
 EU-nivå 
  
 I takt med att parlamenten har ägnat sig mer åt  
 EU-frågor 
  på hemmaplan har också kontakterna mellan parlament i olika länder ökat, liksom kontakterna mellan nationella parlament och Europa- parlamentet. I förklaringen i samband med Maastrichtfördraget framhölls att informationsutbytet mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet bör intensifieras. 
 Europaparlamentarikernas roll i de nationella parlamenten varie- rar mellan länderna. Huvuddelen av kontakterna går dock i allmän- het genom de politiska partierna och Europaparlamentarikerna deltar sällan direkt i de nationella parlamentens arbete. I Belgien och Grekland finns det gemensamma utskott som består av leda- 
  
 15  
 Bidrag från företrädarna för Finlands riksdag i konventet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionens struktur 30/05/2002 CONV 82/02. 
 Bidrag från de svenska ledamöterna av konventet om de nationella parlamentens granskning av regeringsverksamheten i EU 22/05/2002 CONV 61/02. 
 16 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 möter från det nationella parlamentet och Europaparlamentet och där Europaparlamentarikerna har samma rättigheter som de natio- nella parlamentarikerna. I Tyskland består Förbundsdagens utskott för Europafrågor av 36 nationella ledamöter och 14 ledamöter från Europaparlamentet, men de senare har inte rösträtt. Det kan ofta vara svårt för Europaparlamentarikerna att hinna delta i arbetet i det nationella parlamentet. I Nederländernas parlament har man sedan 1999 en årlig debatt i plenum om EU där en företrädare för varje holländsk partigrupp i Europaparlamentet deltar. 
 I Sverige har riksdagen betonat att Europaparlamentet och riks- dagen är två skilda parlament och att mandaten för respektive parlaments ledamöter inte ska blandas ihop. Europaparlamentari- kerna kan inbjudas till öppna eller slutna utfrågningar i  
 EU-nämn- 
  den och utskotten, men Europaparlamentarikerna har inte getts tillfälle att delta i debatter i kammaren. 
 16 
  
 Det förekommer att ledamöter från de nationella parlamenten deltar i möten i Europaparlamentets utskott. De har rätt att yttra sig men inte rösträtt. I Europaparlamentets arbetsordning anges att man ska hålla medlemsstaternas nationella parlament regelbundet underrättade om Europaparlamentets verksamhet. 
 Samarbetet mellan parlamentens fackutskott har ökat under senare år. Som exempel kan nämnas att det under det svenska ordförandeskapet 2001 anordnades fem möten av fackutskott, där övriga nationella parlament och Europaparlamentet deltog med var sin representant (utrikespolitik, biståndspolitik, försvarspolitik, flyktingpolitik samt miljöpolitik). Vidare möts talmännen i de nationella parlamenten och i Europaparlamentet årligen. 
 I Rom i november 1990 träffades den så kallade Parlaments– konferensen  
 (the parliamentary assizes) 
 . Denna konferens tillkom på initiativ av Long, rådets dåvarande ordförande. Över 250 parlamentariker (två tredjedelar från nationella parla– ment, en tredjedel från Europaparlamentet) möttes i en hel vecka för att diskutera gemenskapens utveckling och en gemensam dekla- ration antogs. Vissa förslag om att institutionalisera denna parla- mentskonferens fanns men dessa vann inte gehör. I stället antogs i Maastricht en deklaration till fördraget, som uppmanar nationella parlament och Europaparlamentet att vid behov sammanträda såsom parlamentskonferens. Det är upp till parlamenten att avgöra när de anser att ett sådant möte är påkallat. Än så länge har det inte 
  
 16  
 Förs. 2000/01:RS1 sid. 142. 
 17 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 funnits konsensus om att hålla ett sådant möte, och frånvaron av hänvisning till denna möjlighet i Amsterdamfördraget verkar innebära att Romkonferensen var ett experiment som inte kommer att upprepas med mindre än att ett nytt beslut fattas. 
 17 
  
 COSAC, konferensen mellan parlamentens Europautskott 
 Det mest institutionaliserade samarbetet mellan nationella parla- ment sker inom ramen för COSAC 
 18  
 som är ett  
 samarbets–organ 
  mellan de nationella parlamentens särskilda utskott eller nämnder för  
 EU-frågor 
  samt Europaparlamentet. COSAC inrättades i Paris i november 1989. I protokollet om nationella parlament från Amsterdam sägs följande: 
 II. Konferensen mellan organ för  
 EG-frågor 
  
 4. 
  
 Den konferens mellan organ för  
  
 EG-frågor, 
  nedan kallad COSAC, som inrättades i Paris den  
 16-17 
  november 1989, får bidra med allt som den finner att Europeiska unionens institutioner bör upp- märksamma, särskilt på grundval av utkast till lagtexter som före- trädare för medlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågans art i samförstånd får besluta att tillställa COSAC. 
  
 5. 
  
 COSAC får granska alla lagförslag eller initiativ som rör upprättan- det av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka enskilda personers fri- och rättigheter. Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall informeras om alla bidrag från COSAC enligt denna punkt. 
  
 6. 
  
 COSAC får till Europaparlamentet, rådet och kommissionen över- lämna alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det rör uni- onens lagstiftande verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rätt- visa, samt frågor som rör de grundläggande rättigheterna. 
  
 7. 
  
 Bidrag från COSAC skall inte på något sätt vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. 
  
 COSAC möts en gång i halvåret, i ordförandelandets parlament. Varje nationellt parlament representeras av sex ledamöter från sitt Europautskott. Europaparlamentet har också sex representanter. 
  
 17 
  
 Corbett, Dawson, Martin och Kramer (2000)  
  
 The European Parliament 
 . Kramer. London: Parks, sid. 284. 
  
 18 
  
 COSAC är en förkortning av den franska benämningen Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes de lUnion européenne. COSAC:s hemsida återfinns på: Boyle 
  
 18 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 Vidare deltar tre observatörer från varje kandidatland. I mötena i COSAC, som varar en och en halv dag, håller värdlandets premiärminister eller utrikesminister oftast ett anförande och svarar på frågor. Vidare kan en  
 EU-kommissionär 
  från värdlandet framträda. 
 Enligt protokollet ovan kan medlemsstaterna lämna COSAC utkast till lagtexter men detta har inte skett i något fall. COSAC har antagit bidrag men dessa har inte gällt några konkreta lagförslag inom EU och har inte heller koncentrerat sig på de områden som pekas ut i protokollet. Bidragen har inte rört särskilt kontroversi- Smith frågor vilket kan bero på att enhällighet krävs för att bidrag ska antas (bidrag kan dock antas även om någon eller några delegatio- ner avstår från att rösta). 
 Slutsatserna från  
 COSAC-mötet 
  i Dublin 1996 bidrog till Amsterdamfördragets protokoll om nationella parlament, men normalt får COSAC:s bidrag inget stort genomslag. Efter COSAC i Versailles i oktober 2000 svarade den franske presidenten Paul på COSAC:s bidrag men i övrigt är reaktioner från dem som bidragen ställs till ovanliga. Lamb, som representerar riksdagen i konventet, har i konventets arbetsgrupp om nationella parlament föreslagit att de institutioner som mottar ett bidrag från COSAC också ska åläggas att reagera på bidraget. 
 Vid  
 COSAC-mötet 
  i Köpenhamn i oktober 2002 gavs en arbets- grupp i uppdrag att, utifrån de riktlinjer som det danska ordfö- randeskapet dragit upp, överväga hur COSAC kan reformeras. Syftet är att göra COSAC mer effektivt. Sammanfattningsvis har COSAC blivit ett fast samarbets- och diskussionsforum för Europautskottens ledamöter men har inte kommit att spela någon viktig roll i EU:s beslutsprocess. 
 Konventet som arena för nationella parlament 
 Konventet bildades efter förebild från det konvent som tog fram stadgan om grundläggande rättigheter. Enligt Peterson, från The European Policy Centre, bidrog de nordiska länderna vid Europeiska rådets möte i Gent i oktober 2001 till att de nationella parlamenten fick en starkare representation i konventet. 
 19 
  
 19  
 Palmer, Marshall (2001) Report from the European Council meeting in Gomez. Återfinns på följande webbadress: http://www.theepc.be/documents/dialdetail.asp?SEC=documentsSUBSEC=dialoguesS UBSUBSEC=REFID=566 
 19 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 Thompson d'Estaing är konventets ordförande och Riley och Ross Luc Dehaene är vice ordförande. Utöver dessa består konventet av: 
  
 15 företrädare för medlemsstaternas stats- och regeringschefer (1 för varje medlemsstat), 
  
 13 företrädare för kandidatländernas stats- och regeringschefer (1 för varje kandidatland), 
  
 30 företrädare för medlemsstaternas nationella parlament (2 för varje medlemsstat), 
  
 26 företrädare för kandidatländernas nationella parlament (2 för varje kandidatland), 
  
 16 företrädare för Europaparlamentet, 
  
 2 företrädare för Europeiska kommissionen. 
  
 Varje ordinarie konventsledamot har en suppleant. Av 105 ordinarie konventsledamöter är lite mer än hälften, 56 stycken, från nationella parlament vilket innebär att de nationella parlamen- tarikerna åtminstone till antalet är förhållandevis starka i konven- tet. I början av konventets arbete var de nationella parlamentari- kerna lite av kusinerna från landet. Mötena äger rum på Europa- parlamentarikernas hemmaplan, i deras byggnad i Bryssel, och Europaparlamentarikerna var vana vid sammanträdesformerna. Efter några plenarmöten blev dock de nationella parlamentarikerna mer varma i kläderna, även om deras konkreta erfarenhet av t.ex. förlikningsförfarandet mellan Europaparlamentet och ministerrådet av naturliga skäl är begränsad. Olika konstellationer av konvents- ledamöter har egna sammankomster, t.ex. regeringsrepresentan- terna. Företrädarna för de nationella parlamenten träffas regelbun- det inför konventets plenarmöten. Under det danska ordförande- skapet ägnas mötena mellan de nationella parlamentarikerna åt rapporter från konventets presidium samt från ordförandena i kon- ventets arbetsgrupper. Partigruppstillhörigheten torde dock vara viktigare än identiteten som nationell parlamentariker. 
 20 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 Debatten om samarbete mellan parlamenten 
 I debatten om EU:s framtid har flera inlägg gjorts där samarbetet mellan parlament har betonats. 
 20  
 Lionel Jospin framhöll under sin tid som fransk premiärminister att den nuvarande ordningen med diskussioner mellan Europaparlamentet och de nationella parla– menten inte användes i tillräcklig utsträckning utan borde förstär- kas. Vidare menade Williams att regelbundna samråd i medlemssta- terna borde anordnas. Samrådet skulle kunna ske genom de natio- nella parlamenten eller genom särskilda forum och behandla ett viktigt politiskt ämne, som är klart avgränsat och av europeisk betydelse. 
 21 
  
 Den polske presidenten Smith har pekat på vikten av att de nationella parlamenten engageras i framtagandet av en europeisk konstitution. Kwasniewksi vill ha en verklig konstitu- tionell process utan att fastställa något datum för när slutproduk- ten – en europeisk konstitution – ska vara färdig. Den grundläg- gande diskussionen ska föras i medlemsländerna, och röra önsk- värdheten av att ha en europeisk konstitution och dess förenlighet med de egna ländernas författningar. Parlamentens konstitutions- utskott är de som bäst handhar denna uppgift. Vidare bör ordfö- randena för konstitutionsutskotten regelbundet samråda med varandra på europeisk nivå och enas om konstitutionens huvudsak- liga innehåll. Därefter skulle en regeringskonferens sammankallas. Kwasniewksi understryker att ingen konstitutionell utveckling är möjlig på europeisk nivå utan tillräcklig demokratisk legitimitet. Och legitimitet kan endast skapas genom de nationella parlamen- ten. 
 22 
  
 Den franske kommissionären Duran, som är ledamot av konventet och inom kommissionen ansvarar för reformer av insti- tutionerna, har framhållit att samarbetet mellan ledamöterna i Europaparlamentet och i de nationella parlamenten borde inten- sifieras. Redan med dagens regler skulle de kunna förena sina ansträngningar och ta del av varandras analyser. Detta gäller enligt Barnier särskilt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och rättsliga och inrikesfrågor, som till stor del fortfarande regleras genom mellanstatliga förfaranden. 
 23 
  
 20 
  
 Många inlägg finns på svenska i Hall, Rodriguez (red.) (2002)  
  
 Från Marks till Johnson. 24 röster om Europas framtid 
 . Stockholm: SNS. 
  
 21 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 98ff. 
  
 22 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 93ff. 
  
 23 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 137ff. 
  
 21 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 Den svenska riksdagen har framhållit att partisamarbete på Moody är fortsatt den lämpligaste vägen för att bygga upp och bibehålla goda kontakter mellan riksdagen och Europaparlamentet. Samverkanskanaler mellan  
 EU-ländernas 
  nationella parlament bör utnyttjas och vidareutvecklas, såväl inom ramen för COSAC som i form av direktutbyte mellan fackutskott och i andra former, enligt riksdagen. 
 24  
 I diskussionen inför det som kom att bli det nu pågå- ende konventet betonade riksdagen att grundvalen för EU:s verk- samhet är sedvanliga folkrättsliga fördrag. En viss tveksamhet gent- emot det konvent som tog fram stadgan för grundläggande rättig- heter under 2000 fanns i riksdagen. De nationella parlamentens och COSAC:s roll i framtidsdebatten betonades. 
 25 
  
 I konventet har flera ledamöter framhållit att det vore positivt med ett bättre övergripande samarbete mellan de nationella parla- menten om unionens verksamhet. Vissa konventsledamöter har förordat att COSAC ska stärkas (fler möten, ständigt sekretariat och omröstning med kvalificerad majoritet snarare än enhällighet). Andra konventsledamöter är emellertid kritiska till hur COSAC fungerar och tveksamma till dess roll. Flera talare har föreslagit att samarbetet mellan de nationella parlamentens fackutskott och mot- svarande utskott i Europaparlamentet ska utökas. 
 Burton från det irländska parlamentet har i konventet framhållit kontakterna mellan fackutskotten i de nationella parla- menten och i Europaparlamentet. Fackutskotten i de nationella parlamenten bör ha en särskild rätt att ställa frågor direkt till kom- missionen i Europaparlamentet och de ska kunna sända en ledamot till Strasbourg för att ställa följdfrågor. Vidare bör kommissionärer regelbundet uppträda via videolänk i fackutskotten i medlemssta- terna. Kommissionärerna bör avsätta två dagar per månad för sådana uppträdanden, enligt Bailey. 
 Debatten om andra kammare på  
 EU-nivå 
  
 Med en konfederal syn på EU ska de nationella parlamenten agera på det nationella planet, mot sin egen regering. Med en mer federal inriktning blir parlamentens kollektiva engagemang på  
 EU-nivå 
  en naturlig del. I debatten om EU:s framtid har två olika slags organ bestående av ledamöter från nationella parlament framhållits. Dels 
  
 24 
  
 Bet. 2001/02:KUU2. 
  
 25 
  
 Bet. 2000/01:KUU1. 
  
 22 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 ett organ som skulle ha en roll i EU:s lagstiftningsprocess, dels ett organ som skulle samlas mer sällan och diskutera övergripande frå- gor, en kongress. Många invändningar har dock rests mot organ av detta slag. I detta avsnitt redovisas några inlägg. 
 Ett organ för lagstiftning 
 Ett viktigt inlägg för debatten om EU:s framtid var Williams tal vid Humboldtuniversitet i Berlin i maj 2000. Leblanc Fischer utvecklade där sina tankar om den europeiska integratio- nens slutmål. Ett EU med 30 medlemsstater kräver en fundamental reform av de europeiska institutionerna. Marks menade att man borde gå över från en union av ett statsförbund till fullt utvecklad parlamentarism i en europeisk federation. Detta innebär inget mindre än ett europeiskt parlament och en europeisk regering, som utövar den lagstiftande och den verkställande makten. Den euro- peiska verkligheten består av skilda nationella politiska kulturer vilket, enligt Marks, innebär att ett europeiskt parlament därför måste representera något dubbelt: nationalstaternas Europa och medborgarnas Europa. Det europeiska parlamentet ska föra sam- man de nationella politiska eliterna och de nationella offentlighe- terna. Marks anser att detta kan uppnås bara om Europaparla- mentet har två kamrar. Den ena kammaren skulle bestå av ledamö- ter från de nationella parlamenten. Därmed skulle det inte bli någon motsättning mellan de nationella parlamenten och Europa- parlamentet, eller mellan nationalstaten och Europa. Den andra kammaren skulle bestå antingen av direktvalda ledamöter eller av ledamöter utsedda av medlemsstaterna. Antal ledamöter kan vara samma för alla stater eller variera beroende på landets storlek. 
 Marks ser vidare två alternativ för hur en europeisk regering kan formas, även om olika blandformer är möjliga. En möjlighet är att vidareutveckla Europeiska rådet, vilket skulle innebära att den europeiska regeringen bildas av de nationella regeringarna. En annan möjlighet är att utgå från dagens kommissionsstruktur och införa direktval av en president med långtgående befogenheter. 
 26 
  
 Estlands utrikesminister Thompson Hendrik Ilves har, också i ett tal vid Humboldtuniversitet, anfört att det endast finns ett sätt att behålla medborgarnas stöd i både stora och små medlemsstater. Diaz föreslår en proportionellt vald kammare och en annan 
  
 26  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 51ff. 
 23 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 kammare där alla medlemsstater har lika många representanter. Därigenom kan de rättmätiga demokratiska intressen som de stora länderna har balanseras mot de små ländernas berättigade rädslor. Ett starkt Europaparlament behövs om EU:s beslut ska vara demo- kratiskt legitima, men parlamentet kommer inte att vara starkt så länge det är ett enkammarparlament med halvproportionell repre- sentation. Avsaknaden av styrka beror på att stora stater inte kommer att ha fullt förtroende för ett parlament där deras intres- sen inte är proportionellt representerade. Små stater är å andra sidan bekymrade över att ett fåtal stora länder kan få igenom lag- förslag som skadar de små ländernas intressen. Denna motsättning leder, enligt Diaz, till att varken små eller stora länder är villiga att ge den lagstiftningsbehörighet som man, när det gäller nationella parlament, anser vara förutsättningen för ett demokratiskt och legitimt beslutsfattande. Om folket ska anse att EU är demokra- tiskt legitimt och att Bryssel inte är en administrativ byråkrati utan ett säte för demokratiskt beslutsfattande, måste ett parlament med två kamrar inrättas. 
 27 
  
 I ännu ett tal vid Humboldtuniversitet har Portugals premiärmi- nister António Guterres pekat på att det finns två huvudmetoder att ta itu med problemen efter Nice. Den ena vägen innebär ett närmande till ett federalt styrelseskick. Europaparlamentet skulle då bestå av två separata kammare. Företrädare för de nationella parlamenten skulle utgöra en kammare, och en kammare skulle väljas direkt av medborgarna. Enligt Davis skulle ett federalt system kräva en avsevärd ökning av EU:s budget eftersom en fede- ral regering behöver en stark federal budget. Den andra metoden som Davis pekar på är den öppna samordningsmetoden som förknippas med Lissabonprocessen. 
 28  
 En nackdel är, enligt Davis, att den är mer invecklad ur institutionell synvinkel. Den har dock två viktiga fördelar: den underlättar en fördjupning av integrationsprocessen och möjliggör ett arbetssätt som är bättre anpassat till heterogeniteten i en utvecklad union. Guterres säger 
  
 27 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 82ff. 
  
 28 
  
 Vid Europeiska rådets extra möte i Lissabon i mars 2000 sattes ett mål upp om att inom tio år (dvs. år 2010) ska EU vara  
  
 världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. 
  Denna övergripande målsättning kallas Lissabonstrategin. Det är i huvudsak upp till vart och ett av medlemsländerna att självt prestera resultat för att nå de uppsatta målen i strategin. Denna arbetsmodell kallas för den öppna samordningsmetoden och innebär att  
 EU-länderna 
  utbyter och samordnar erfarenheter samt får en inblick i varandras arbete och resultat för att på så sätt sporra varandra att nå de slutliga målen. Det är alltså inte fråga om samordning genom lagstiftning. 
 24 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 inget om de nationella parlamentens roll i denna modell, men man kan anta att de främst ska verka genom sina regeringar. 
 29 
  
 En kongress för övergripande diskussioner 
 Inte minst från franskt håll har idéer om en kongress med leda- möter från de nationella parlamenten och från Europaparlamentet förts fram. Konventets ordförande, förre franske presidenten Thompson dEstaing, har diskuterat tanken på De europeiska folkens kongress. Kongressen skulle bestå av Europaparlamenta- riker och ett proportionellt antal nationella parlamentariker. Euro- paparlamentets lagstiftande makt ska inte påverkas av kongressen som således inte ska ägna sig åt lagstiftning. Kongressen ska diskutera unionens kompetens och befogenhetsfördelningen samt unionens utvidgning. Årligen skulle rådets ordförande och kommissionens president redogöra inför kongressen om tillståndet i unionens inre och yttre angelägenheter. Vidare skulle kongressen kunna yttra sig eller bekräfta utnämningarna till vissa höga politiska poster i EU. 
 30 
  
 Rodriguez talade under sin tid som fransk premiärminister om en federation av nationalstater där de nationella parlamenten skulle bli mer involverade i byggandet av Europa. Parlamentens ständiga konferens eller kongress borde ges en faktisk politisk roll. Den skulle samlas regelbundet och kontrollera att EU följer subsi- diaritetsprincipen samt varje år debattera tillståndet i unionen. Vidare skulle kongressen pröva ändringar av de tekniska bestäm- melser i fördragen som avser gemensamma politikområden. Kon- gressens förfarande skulle ersätta de närmare 30 nationella ratifice- ringar som annars skulle krävas i framtidens Europa. Därmed skulle enligt Williams den gemensamma politiken kunna utvecklas på ett mer flexibelt sätt. 
 31 
  
 Ledamöter från franska parlament framhåller ofta att de natio- nella parlamenten bör spela en kollektiv roll på  
 EU-nivå. 
  Det franska parlamentet är förhållandevis svagt gentemot sin egen regering i  
 EU-frågor, 
  och parlamentarikerna verkar se andra vägar, på europeisk nivå, som mer framkomliga för inflytande. I Frankrike 
  
 29 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 89ff. 
  
 30 
  
 Tal av Giscard dEstaing vid Collége dEurope i Brügge den 2 oktober 2002. Talet finns på: http://ue.eu.int/pressdata/FR/conveur/72348.PDF. Tankarna finns också i en artikel av Giscard dEstaing i den franska tidningen  
  
 Le Monde  
 22 juli 2002. 
  
 31 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 98ff. 
  
 25 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 har man också en ordning med en kongress, bestående av senaten och nationalförsamlingen, som sammankallas när den franska för- fattningen ska ändras. 
 Argumenten mot en andra kammare 
 Flera argument har framförts mot att de nationella parlamenten ska ha en kollektiv roll på  
 EU-nivå. 
  Den brittiske Europaparlamentari- kern Warren är en av dem som har uttryckt skepsis. 
 32  
 Skulle skapandet av en ännu en  
 EU-institution 
  vara populärt och göra EU mer lättförståeligt? Om kammaren skulle få någon reell makt skulle det innebära att EU:s beslutsprocess skulle bli ännu mer komplex och omständlig. En kammare med liten eller ingen makt skulle beskyllas för att bara vara ett diskussionsforum. Vidare består ministerrådet av medlemmar från regeringar som åtnjuter förtroende från sina parlament. På vilket sätt skulle, undrar Corbett, en ytterligare och direkt representation från de nationella parlamenten bidra? 
 Vidare framhåller Corbett de stora praktiska problem en andra kammare skulle innebära. Europaparlamentet bestod före 1979 av ledamöter från de nationella parlamenten. Dessa ledamöter kunde eller ville ofta inte finna tillräcklig tid för att effektivt fullgöra sitt uppdrag i Europaparlamentet. Huruvida det fanns majoritet för en viss fråga berodde ofta på vilken nationell delegation som var från- varande på grund av viktiga händelser i det nationella parlamentet. 
 Corbett tar upp argumentet att extra granskning av nationella politiker skulle återge EU allmänhetens förtroende och menar att det inte får stöd av erfarenheten från andra multilaterala organ. Hur många väljare har hört talas om de nationella parlamentariker som sitter i t.ex. Europarådets parlamentariska församling och hur många väljare vet ens om att dessa organ existerar? Sådana försam- lingar är bra för att skapa nätverk men inte för mycket annat. Vidare finns det redan ett organ inom EU för nationella parlamen- tariker, COSAC, som ger möjligheter att utveckla nätverk för dem som är intresserade av  
 EU-frågor. 
  Det är mer praktiskt att utveckla COSAC än att ändra fördragen i syfte att skapa en ny institution. Avslutningsvis pekar Corbett på att det är bättre att utveckla 
  
 32  
 Garner, Dawson (2001) An EU Senate is Superfluous April/May 2001 – Olsen, ISSUE 17 Centre for European Reform. Återfinns på: http://www.cer.org.uk/articles/issue17_corbett.html 
 26 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 kontrollen på nationell nivå än att uppfinna en ny kammare. Varje land får finna de former som passar dem, men Garner framhåller att de nordiska länderna har organiserat imponerande procedurer för att hålla sina ministrar ansvariga. 
 Irlands premiärminister Drake Ahern har uttryckt oro för att en kammare för de nationella parlamenten enbart skulle innebära att ökad komplexitet och att nya skikt infördes i de institutionella strukturerna. 
 33  
 Burton från det irländska parlamentet har i konventet framhållit att det redan finns för många institutioner i EU. Bruton har väckt tanken på att slå ihop Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén. 
 Det stora flertalet konventsledamöter har uttryckt tveksamhet till nyttan med att inrätta en ny institution som endast skulle repre- sentera de nationella parlamenten. Det finns en risk att inrättandet av en ny institution skulle leda till att medborgarna uppfattar unio- nens institutionella konstruktion som mer komplex och mindre lättöverskådlig. 
 Vissa konventsledamöter har dock talat för en kongress, bestående av företrädare för de nationella parlamenten och Europaparlamentet, dvs. i enlighet med Giscard dEstaings tankar. I konventets arbetsgrupp om nationella parlament fanns det inledningsvis ett stort motstånd mot ett nytt organ på  
 EU-nivå. 
  Efter Giscard dEstaings utspel försköts dock positionerna och flera talare har uttryckt sympati för ett organ av detta slag. Denna förskjutning hade knappast ägt rum om inte Giscard dEstaing hade varit så positiv till en kongress. 
 Den svenska riksdagen är tveksam till värdet av en andra kammare inom Europaparlamentet bestående av ledamöter från de nationella parlamenten – vare sig för subsidiaritetskontroll eller med en allmän roll. Enligt riksdagen behöver EU:s beslutsprocesser göras mer lättöverskådliga och en ytterligare beslutsinstitution på Europanivå skulle verka i motsatt riktning. 
 34 
  
 En del debattörer har framhållit att en möjlig roll för en andra kammare skulle vara att övervaka subsidiaritetsprincipen, och nästa avsnitt ägnas denna princip. 
  
 33 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid.176ff. 
  
 34 
  
 Bet. 2001/02:KUU2. 
  
 27 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 Subsidiaritetsprincipen 
 Subsidiaritetsprincipen brukar beskrivas som att beslut ska fattas på lägsta möjliga effektiva beslutsnivå. Enligt artikel 5 i  
 EG-fördraget 
  ska gemenskapen, på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig, i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig omfattning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på  
 EU-nivå. 
  Subsidiaritetsprincipen gäller således på de områden där både EU och medlemsländerna har rätt att fatta beslut. Princi- pen gäller inte inom områden där bara EU har rätt att fatta beslut. 
 Brittiska tankar om nationella parlament och subsidiaritetsprincipen 
 Trujillo har i ett tal i Warszawa i oktober 2000 framhållit vikten av att engagera de nationella parlamenten i subsidiaritetsdiskussio- nen. Burton vill att ett slags kompetensstadga tas fram. I denna kompetensstadga ska de principer enligt vilka beslut fattas samt vad som görs bäst på den europeiska nivån och vad som ska göras på den nationella nivån formuleras. Uttalandet om principerna skulle vara ett politiskt men inte rättsligt dokument. Burton föreslog att en andra kammare i Europaparlamentet, bestående av företrädare för de nationella parlamenten, ska granska EU:s arbete, i ljuset av kompetensstadgan. Denna andra kammare skulle se till att kompe- tensstadgans principer följs, så att det som behöver göras på Euro- panivå görs där men också så att makt kan delegeras nedåt. Burton framhöll att en formell konstitution logiskt sett skulle kräva lag- prövningsrätt genom en europeisk författningsdomstol. Med hans modell skulle det i stället bli en politisk granskning av en försam- ling bestående av demokratiskt valda politiker. Vidare skulle, enligt Burton, granskningen bli dynamisk i stället för statisk och tillämp- ningen av principen skulle kunna förändras utan att invecklade lag- ändringar genomförs varje gång. 
 35 
  
 I ett tal i november 2001 framhöll Burton vidare att det måste finnas riktiga garantier mot centralisering. Alla europeiska åtgärder bör prövas utifrån kriteriet att de verkligen tillför ett mervärde. Nya mekanismer bör därför inrättas för att upprätthålla subsidiaritetsprincipen, som en skyddande mur mot obefogad 
  
 35  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 65ff. 
 28 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 inblandning i det som egentligen bör vara nationella, regionala eller lokala beslut. Burton är fortfarande lockad av metoder som kan stärka den nationella parlamentariska kontrollen över orimlig byråkrati, överreglering och förslag som innebär onödig centralisering. 
 36 
  
 Hänvisningen i Niceförklaringen 2000 till de nationella parla- menten roll i den europeiska strukturen torde ha tillkommit på brittiskt förslag, och kan tolkas som en öppning för en andra kammare av det slag som Burton föreslog i sitt tal i Warszawa. I kon- ventet har den brittiske regeringsrepresentanten Diaz före- slagit att ett organ med en parlamentsledamot från varje medlems- stat skulle träffas sex gånger om året och bevaka att subsidiaritets- principen följs. Detta förslag har tolkats som att britterna har släppt sitt krav på en andra kammare. 
 37 
  
 Debatten i konventet 
 Patel, medlem av franska senaten, har i konventet fram- fört att det inte är lämpligt att EU:s institutioner övervakar subsi- diaritetsprincipen. Haenel anser att det vore som att be en björn vakta en kruka med honung. 
 I konventet har arbetsgruppen om subsidiaritetsprincipen under ledning av den spanske Europaparlamentarikern Frederick de Vigo presenterat en rapport. 
 38  
 Arbetsgruppens förslag är bland det mest konkreta som hittills kommit fram i konventet och därför av särskilt intresse. Arbetsgruppen betonar att de nationella parla- mentens inflytande på den egna regeringens hållning i  
 EU-frågor 
  bör stärkas. Vidare understryker gruppen vikten av att subsidiari- tetsprincipen beaktas redan tidigt i beslutsprocessen och föreslår därför att både Europaparlamentet och nationella parlament ska diskutera kommissionens årliga lagstiftningsprogram. Kommis- sionen ska skicka sina lagstiftningsförslag inte bara till rådet och Europaparlamentet utan också till de nationella parlamenten. 
 Det mest långtgående av gruppens förslag är dock att de natio- nella parlamenten, för egentligen första gången i EU:s historia, ska kunna spela en formell roll gentemot EU:s institutioner. Ett parla- ment ska inom sex veckor från det att kommissionen har lagt ett 
  
 36 
  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 168ff. 
  
 37 
  
 Jfr artikel i den brittiska tidningen  
  
 The Independent  
 den 22 juli 2002, tillgänglig på: http://www.independent.co.uk/story.jsp?story=317193 
  
 38 
  
 Conclusions of Working Group I on the Principle of Subsidiarity  
  
 23/09/2002  
 CONV 286/02 . 
 29 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 förslag kunna framföra sin åsikt om förslagets förenlighet med subsidiariteten. Åsikten ska framföras av en majoritet i parlamen- tet. Uttalandet ska avges av hela parlamentet i enlighet med de procedurer som parlamentet själv väljer. I t.ex. Finland och Österrike kan då deras Europautskott, dvs. Stora utskottet respek- tive Hauptausschuss, göra dessa uttalanden. I de flesta parlament skulle dock beslut av plenum – kammaren – krävas för att uttalan- det skulle anses komma från parlamentet i dess helhet. Uttalandena riktas till Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Subsidiari- teten är den enda fråga som ska tas upp i uttalandena; förslagets innehåll i substans ska inte behandlas. Uttalandet kan vara generellt eller avse någon särskild begränsad del av förslaget. Det kan också syfta till att väcka  
 EU-institutionernas 
  uppmärksamhet på att subsidiariteten kan hotas om förslaget ändras under lagstiftnings- processens gång. 
 Arbetsgruppen pekar på två möjliga konsekvenser av parlamen- tens uttalanden. Om bara ett begränsat antal parlament uttalar sig ska  
 EU-institutionerna 
  motivera förslaget ytterligare avseende för- hållandet till subsidiaritetsprincipen. Om en tredjedel av parla- menten uttalar sig ska kommissionen pröva sitt förslag på nytt. Prövningen kan leda till att kommissionen vidhåller sitt förslag, ändrar det eller drar tillbaks det. 
 Om en förlikningskommitté sammankallas i EU:s medbeslutan- deprocess ska kommissionen enligt arbetsgruppen skicka rådets gemensamma ståndpunkt och de ändringar som Europaparlamentet antagit till de nationella parlamenten. Parlamenten kan sedan agera mot sina regeringar eller framföra sina synpunkter till EU:s insti- tutioner. När en rättsakt väl är antagen ska de parlament som framfört invändningar enligt det system som här skisserats kunna klaga hos  
 EG-domstolen, 
  om de anser att rättsakten fortfarande strider mot subsidiaritetsprincipen. Vidare ska Regionkommittén ha möjlighet att föra rättsakter som den anser stå i strid med subsi- diaritetsprincipen till  
 EG-domstolen. 
  
 Arbetsgruppen framhåller att detta early warning system skulle uppmuntra parlamenten att behandla kommissionens förslag med avseende på subsidiaritetsprincipen. Förslaget innebär också att något nytt organ inte behöver inrättas samt att lagstiftningsproces- sen inte görs mer omständlig. 
 Arbetsgruppens förslag presenterades i konventets plenum den  
 3–4 
  oktober 2002 och bemöttes huvudsakligen positivt även om vissa invändningar restes. Några Europaparlamentariker ifrågasatte 
 30 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 förslaget. Den franske Europaparlamentarikern Mata menade att det finns en risk för att systemet skapar motsättningar mellan de nationella parlamenten och EU:s institutioner. Mekanis- men kan komma att missbrukas i ett maktspel mellan de nationella och de europeiska institutionerna. 
 Några talare, däribland den brittiske regeringsrepresentanten Diaz och den italienske regeringsrepresentanten Ortiz, föreslog att man skulle ge parlamentens uttalanden större vikt och ålägga kommissionen att omformulera sitt förslag om ett signifikant antal parlament har uttalat sig. Den danske Europapar- lamentarikern Nelson var också kritisk mot att parla- menten inte skulle få någon reell makt eftersom kommissionen inte förpliktigas att omformulera sitt förslag. Parlamenten borde enga- geras mycket mera aktivt, till exempel genom att godkänna kommissionens årliga lagstiftningsprogram. Vid ett tidigare konventsmöte hade Wagner framfört att varje lagförslag inom EU borde behandlas parallellt i de nationella parlamenten. Ett parla- ment ska kunna lägga in ett veto i vitala frågor, om parlamentets inställning stöds av landets statsminister på nästa  
 EU-toppmöte. 
  Eventuellt ska vetot kunna ändras till ett undantag för det aktuella landet. 
 Förslaget om att parlamenten ska kunna klaga hos  
 EG-domsto- 
  len möttes av skepsis i konventet. Flera talare pekade på risken för att domstolen skulle få behandla väldigt många mål. Vidare anför- des att subsidiaritetsprincipen inte är ett entydigt rättsligt begrepp utan snarare en politisk princip vilket innebär att domstolen skulle kunna bli politiserad. 
 Det förefaller sannolikt att huvudinriktningen i arbetsgruppens förslag kommer att finnas med i konventets slutprodukt. Till de frågor som är utestående hör hur ett begränsat antal parlament ska definieras och om bara de parlament som har klagat tidigare i processen ska kunna föra rättsakten till  
 EG-domstolen. 
  Man kan dock redan nu diskutera hur en subsidiaritetskontroll enligt det skisserade mönstret skulle fungera i praktiken. 
 Framtida subsidiaritetskontroll i praktiken 
 Parlamenten ska ha sex veckor på sig att från det att kommissionen lägger sitt förslag tills de senast ska ha framfört sina invändningar. Den tyske regeringsrepresentanten i konventet Taylor stöder 
 31 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 arbetsgruppens förslag men ifrågasätter om fristen om sex veckor är tillräcklig. Parlamenten kan få svårt att hinna behandla kommis- sionens förslag inom den tiden, och risken finns att de lämnar ett uttalande för säkerhets skull så att de har rätt att klaga till EG- domstolen när rättsakten väl är antagen. Konventets vice ordfö- rande Giuliano Amato delar Glotz betänkligheter och har föresla- git att parlamenten ska kunna uttala sig när som helst under beslutsprocessens gång. 
 Beträffande riksdagen kan inledningsvis konstateras att med gällande reglering kan inte  
 EU-nämnden 
  göra uttalanden å riksda- gens vägnar. Det vore möjligt att ge nämnden en sådan befogenhet, men troligare är att beslut om uttalanden kommer att fattas av kammaren efter beredning i berört fackutskott. Om riksdagen är samlad och ett utskott inleder sin beredning av frågan omedelbart när kommissionens förslag kommer hinner beslut tas i kammaren inom sex veckor. Riksdagen kan dock vilja avvakta regeringens kommentar till förslaget, i form av en så kallad faktapromemoria som regeringen för närvarande har fem veckor på sig att ta fram. Den tiden måste kortas väsentligt om riksdagen ska hinna beakta regeringens kommentar. Dock ska sägas att både riksdag och regering ofta känner till att ett förslag är på gång innan kommissio- nen formellt lämnar det, och man kan således förbereda sig för de förslag som kan förväntas vara problematiska. 
 Ett annat problem är att riksdagen inte är samlad hela tiden. Tidigare undersökningar har visat att omkring en femtedel av kommissionsdokumenten inkommer under riksdagens sommar- uppehåll. 
 39  
 Förslag som inkommer under sommaruppehållet skulle knappast bli behandlade inom sex veckor. Som illustration till hur riksdagens almanacka ser ut kan nämnas att de regeringspropositio- ner som ska behandlas före sommaruppehållet, som normalt inleds kring den  
 12–15 
  juni, måste lämnas till riksdagen senast omkring den 20 mars. För dessa nationella frågor styr riksdagen över tids- schemat, men man styr inte över EU:s tidsrytm. 
 40  
 Dessa praktiska problem kan lösas genom att både EU och parlamenten i ökad utsträckning accepterar varandras tidsrytm. Kommissionen bör tidigt signalera vilka förslag som avses komma, och när de ska 
  
 39 
  
 Förs. 2000/01RS1, bilaga 6 sid. 301. 
  
 40 
  
 Jfr Ekengren, Williams (1998)  
 Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches 
 . Stockholm: University of Stockholm, Department of Political Science. 
  
 32 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 läggas fram. Parlamenten bör skapa utrymme för att hantera EU- frågorna. 
 Den föreslagna mekanismen för subsidiaritetskontroll kan skapa ett medansvar för nationella parlament. Om de  
 inte  
 har sagt ifrån kan de aktörer som är för ett visst förslag säga att förslaget åtmin- stone implicit har godkänts av parlamenten. Ett parlament kan för- visso ha invändningar av annat slag, men tystnad kan komma att tolkas som ett godkännande av hela förslaget. 
 På detta sätt kan alltså subsidiaritetsmekanismen i praktiken innebära att parlamenten känner sig tvungna att behandla kommis- sionens förslag. Som Hansen, ordförande i konventets arbets- grupp om nationella parlament, har uttryckt det blir besluten våra och inte deras. Det blir svårare att skylla på Bryssel om parlamenten har haft möjlighet att reagera och framföra sina syn- punkter till EU:s institutioner. 
 Detta tvång kan visa sig vara värdefullt. En jämförelse mellan hanteringen i parlamenten i Sverige, Danmark och Finland visar vikten av att  
 EU-frågorna 
  kommer upp till explicit prövning i fack- utskotten. 
 41  
 I Danmark har man sedan 1973 uttalat att det är viktigt att fackutskotten engagerar sig i  
 EU-frågorna, 
  men varje gång har man sagt att det är upp till varje utskott att självt avgöra hur de vill arbeta. Också i Sverige har man betonat vikten av att utskotten är aktiva, men utskotten är inte skyldiga att avlämna betänkanden om kommissionens förslag. Precis som i Danmark har man i den svenska riksdagen funnit att utskotten inte är aktiva i den utsträck- ning som önskas. I Finland är fackutskotten ålagda att avge skrift- liga yttranden till Stora utskottet över de  
 EU-frågor 
  som parla- mentet skulle ha avgjort om Finland inte hade varit medlem i EU (så kallade  
 U-ärenden). 
  Den finländska riksdagen har ett tydligare kriterium för att identifiera viktiga frågor än vad som finns i Danmark och Sverige. Fackutskotten i Finland avger också skrift- liga yttranden över många andra  
 EU-frågor. 
  
 Genom att ålägga utskotten att engagera sig i dessa frågor, vilket görs i alla tre länderna för vanliga parlamentsärenden, täcker den finländska riksdagen in frågorna och tar explicit ställning till dem. Denna mekanism saknas i Danmark och Sverige i detta förhål- landevis tidiga skede av EU:s beslutsprocess och innebär att Folke- tinget och riksdagen i större utsträckning riskerar att hamna på mellanhand. 
  
 41  
 Hegeland, Hans (1999) Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin. En studie av riksdagens arbete med  
 EU-frågor. 
  Lund: Statsvetenskapliga institutionen, sid  
 167–169. 
  
 33 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 I Sverige behandlas samtliga propositioner (omkring 150 stycken per år) och samtliga motioner (omkring 3 000 stycken med totalt omkring 10 000 yrkanden) i utskott och blir föremål för riksdags- beslut i samband med att utskottsbetänkandet behandlas i kamma- ren. Riksdagen (genom den interna utredningen Riksdagskom- mittén 
 42 
 ) har dock avvisat den finländska modellen, som kan röra sig om 100  
 EU-förslag 
  per år, med hänvisning till att utskotten skulle åläggas att yttra sig över mängd förslag och oftast skulle hanteringen bara innebära ett onödigt pappersflöde. En ökad for- malisering likt den i Finland riskerar att medföra att resurser läggs på mindre viktiga saker, enligt Riksdagskommittén. Helt korrekt pekar Riksdagskommittén på att förhållandena skiljer sig åt mellan Sverige och Finland genom att motionsrätten i Finland är kraftigt begränsad jämfört med i Sverige. 
 Det är dock möjligt att riksdagen, om den anser att EU fattar viktiga beslut, kan komma att göra en annan prioritering och att  
 EU-frågorna 
  precis som i Finland blir föremål för formell riks- dagsbehandling. Framtiden får utvisa detta. Möjligheten att genom den nya subsidiaritetsmekanismen kunna påverka EU:s institutio- ner kan vara ett incitament för att vara aktiv. 
 Det kan dock konstateras att den föreslagna subsidiaritetsmeka- nismen ger parlamenten en påfallande reaktiv roll. Parlamenten ska kunna framföra sina synpunkter om de tycker att ett kommis- sionsförslag är för långtgående, men det finns inget utrymme för parlamenten att föra in frågor i  
 EU-samarbetet 
  den vägen. Den svenska riksdagen har uppmanat regeringen att driva vissa frågor i EU, t.ex. konsumentskydd, 
 43  
 men i konventet har möjligheterna för parlamenten att föreslå gränsöverskridande samarbete knappt berörs. 
 Den svenska erfarenheten av subsidiaritetskontroll 
 I enlighet med den konfederala ansatsen kan den svenska synen beskrivas som att nationella parlament bevakar subsidiaritetsprinci- pen bäst genom att påverka sin regering. 
 44  
 Subsidiaritetsprincipen ska således täckas in av riksdagens allmänna arbete med  
 EU-frågor. 
  
 42 
  
 Förs. 2000/01:RS1, bilaga 6 sid. 327. 
  
 43 
  
 Bet. 1994/95:UU5. 
  
 44 
  
 Jfr följande bidrag av Lamb till konventets arbetsgrupp om nationella parlament: Working Document 003 – WG IV Methods for subsidiarity control by National Parliaments. 
  
 34 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 I de faktapromemorior som regeringen överlämnar till riksdagen om nya kommissionsförslag ska förslagets förhållande till svenska regler beskrivas. Vidare ska konsekvenserna för Sverige om försla- get genomförs belysas. Det innebär att riksdagen kan göra en bedömning av om förslaget riskerar att strida mot subsidiaritets- principen. Inför samrådet i  
 EU-nämnden 
  översänder regeringen ministerrådspromemorior där frågorna behandlas på nytt. Fernandez möterna i  
 EU-nämnden 
  kan ta upp subsidiaritetsfrågorna i samrå- det med regeringen. 
 Mot bakgrund av diskussionen om subsidiaritetsprincipen är det särskilt intressant att i de båda fall när en majoritet i  
 EU-nämnden 
  tydligast har gått emot regeringen har majoriteten tyckt att EU- samarbetet har gått för långt. Enligt  
 EU-nämndens 
  uppfattning bör de områden som varit aktuella, turism och utbildning, inte bli föremål för samarbete i den utsträckning som ministerrådet varit på väg att fatta beslut om. 
 Det första fallet ägde rum vid ett samråd i november 1997 inför ett rådsmöte om turismfrågor då alla partier utom Socialdemo- kraterna uttalade skepsis mot ett föreslaget turismprogram. Regeringen intog en mer positiv hållning och ville inte som ensamt land stoppa programmet (enhällighet krävdes i rådet). En ledamot från oppositionen framhöll att om Sverige blir ensamt ska man inte lägga in veto, men man skulle visa att man var skeptisk mot att låta turism bli ett samarbetsområde inom EU. 
 45  
 I efterhand visade det sig att regeringen inte fullt ut hade följt  
 EU-nämndens 
  skeptiska inställning, vilket föranledde kritik från konstitutionsutskottet. 
 46  
 Det berörda statsrådet har därefter varit påtagligt angelägen om att förankra sina positioner i  
 EU-nämnden. 
  
 I det andra fallet, från hösten 2000, fanns det en majoritet i EU- nämnden för att Sverige inte skulle gå med på rådsslutsatser kring utbildningspolitiken. Dagarna efter  
 EU-nämndens 
  samråd tog utbildningsministern kontakt med företrädare för oppositions- partierna. Vid ett extra sammanträde i  
 EU-nämnden 
  fick utbild- ningsministern stöd för att Sverige kunde acceptera rådsslutsat- serna om man fick in en skrivning där medlemsstaternas ansvar för utbildning betonades. Sverige fick in denna skrivning i rådsslut- satserna, som således inte skulle ha återfunnits där om inte en majoritet i  
 EU-nämnden 
  framhållit sin ståndpunkt. 
  
 45 
  
 EU-nämndens 
  
  uppteckningar  
 1997-11-21, 
  sid.  
 24-28. 
  
 46 
  
 Bet. 1997/98:KU25, sid. 40. 
  
 35 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 EU-nämndens 
  tveksamhet till rådsslutsatserna på utbildnings– området berodde inte på den isolerade sakfrågan.  
 EU-nämnden 
  hade på andra områden, t.ex. kultur, noterat att EU börjat ägna sig åt saker som tidigare i allt väsentligt skötts nationellt. Sammantaget såg  
 EU-nämnden 
  en utveckling som man inte var nöjd med. Detta visar på värdet av att ha en överblick över samtliga  
 EU-frågor 
  på det sätt som  
 EU-nämnden 
  får. En annan fråga som flera partier, mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen, har uttryckt tveksamhet till i  
 EU-nämnden 
  har rört reglering av politiska partier på EU- nivå. 
 Den debatt som har förts i  
 EU-nämnden 
  och i andra samman- hang om vad EU bör ägna sig åt antyder att en ny konfliktdimen- sion håller på att uppstå i svensk  
 EU-debatt. 
  Socialdemokraterna är positiva till den nya samordningsmetoden för bland annat syssel- sättning och kan tänka sig att utnyttja den för olika politikområden som tidigare nästan uteslutande hanterades nationellt. 
 47  
 Särskilt moderaterna och folkpartiet är dock skeptiska och vill inte att EU- samarbetet ska omfatta frågor som exempelvis tillgång till barnom- sorg. Dessa partier var inför folkomröstningen 1994 om EU- medlemskap de mest  
 EU-positiva 
  partierna, men vill i dessa frågor ha mindre samarbete än vad socialdemokraterna kan tänka sig. Moderaterna och folkpartiet framhåller att EU:s kompetens ska vara begränsad, men att de beslut som väl fattas på  
 EU-nivå, 
  till exempel om den inre marknaden, ska genomföras fullt ut. Man kan i traditionellt konservativa ordalag beskriva detta som en begränsad men stark stat, på  
 EU-nivå. 
  
 Denna förskjutning mellan partierna leder över till frågan hur EU har påverkat riksdagen snarare än vilken roll riksdagen bör spela i EU. 
 EU och den nya nordiska parlamentarismen 
 I debatten om de nationella parlamentens roll har den nordiska modellen där parlamentet löpande samråder med regeringen väckt viss uppmärksamhet och inte sällan beundran. Inom konventet har den skandinaviska modellen med parlament som är starka gent- emot den egna regeringen blivit ett begrepp, inte minst hos kandi- datländerna. Den polske presidenten Alvarado har pekat på att 
  
 47  
 Jfr Jacobsson, Green, Perry och Taylor (2001)  
 Mot en europeisk välfärdspolitik? Ny politik och andra samarbetsformer i EU 
 . Stockholm: SNS förlag. 
 36 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 det redan i dag finns länder – där Sverige är ett av de främsta exemplen – där samråd mellan regeringen och parlamentet är praxis i  
 EU-frågor. 
  Det är den väg som Kwasniewksi vill gå. Man kan inte uppnå demokrati på europeisk nivå om inte nationalstaterna för en djupgående diskussion om  
 EU-politiken. 
 48 
  
 Wilcox från det spanska parlamentet har i konventets debatt om nationella parlament anfört att arbetet i ministerrådet försvåras om parlamenten, som i Danmark, Finland och Sverige, utövar en förhandskontroll av sina regeringar. Lamb, från den svenska riksdagen, replikerade att Ross slutsats var fel. Förhandskontrollen är en styrka för regeringsrepresentan- terna. De får uppbackning och självförtroende att agera på ett ansvarsfullt sätt i rådet. 
 För att förstå hur  
 EU-frågorna 
  har kommit att behandlas i de nordiska parlamenten ska avstamp tas i två olika slag av parlamen- tarism, som åtskiljs genom sju dimensioner. Riksdagens ställning står i fokus. De två typerna av parlamentarism är stiliseringar eller idealtyper som syftar till att peka på några kännetecken snarare än att vara exakta beskrivningar av verkligheten. 
 Å ena sidan finns parlamentarism för inrikespolitiska frågor. Här finns specifika regler i regeringsformen som innebär att riksdagen är folkets främsta företrädare och fattar de politiska besluten. Reglerna för vad som kommer under riksdagens prövning är tydliga. Öppenheten är stor och riksdagen har tillgång till mycket information. Riksdagens inflytande är stort; beslut om lagar och budget är rättsligt bindande för regeringen. Den inrikespolitiska striden tillåter att konflikter synliggörs i debatten och i beslutsfat- tandet. Samtliga riksdagsledamöter är engagerade. Riksdagen kan utkräva ansvar av regeringen och riksdagen styr sin dagordning. 
 I utrikespolitiska frågor är författningsregleringen allmänt hållen och det är regeringen som bedriver utrikespolitiken. Gränserna för vad som underställs riksdagen är flytande. Öppenheten är begrän- sad och regeringen har tillgång till betydligt mer information än riksdagen. Riksdagen har begränsat inflytande. Enighet eftersträ- vas. Det är blott ett begränsat antal av riksdagens ledamöter som är aktiva i utrikespolitiska frågor, men dessa är betydelsefulla leda- möter. Det är svårt för riksdagen att utkräva ansvar för regeringen eftersom informationen om hur regeringen bedriver utrikespoliti- 
  
 48  
 I Hall, Rodriguez (red.) (2002) sid. 93 ff. 
 37 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 Alexander är begränsad. Riksdagen har inget inflytande över den utrikes- politiska tidsrytmen. 
 Underförstått är att demokratin fungerar mycket bättre i den inrikespolitiska idealtypen än i utrikespolitiska. Frågan är nu hur parlamentarismen fungerar för  
 EU-frågor. 
  Å ena sidan kan konstateras att om man inte har några särskilda regler och rutiner för hur  
 EU-frågorna 
  ska hanteras så skulle de behandlas som utrikespolitik, eftersom den folkrättsliga grunden för EU är mellanstatlig och det är regeringen som företräder Sverige i EU. Å andra sidan anförs det ofta att EU är inrikespolitik. 
  
 EU-frågornas 
  hantering i de nordiska parlamenten kan mot bak- grund av de två skisserade idealtyperna beskrivas enligt följande. 
 49  
 Författningsregleringen ger i Finland och Sverige parlamenten explicit mer information och inflytande i  
 EU-frågor 
  än i utrikespo- litiska frågor, men hanteringen är särskilt i Sverige inte lika form- bunden som i inrikespolitiska frågor. I Danmark, där författningen ändras mindre ofta, har en fast konstitutionell praxis utvecklats som innebär att Folketinget följer  
 EU-frågorna 
  noga. Gemensamt för alla tre parlament är att deras Europautskott på fredagar samrå- der med regeringen inför den kommande veckans ministerråd. Europautskotten täcker samtliga frågor på rådets dagordning, vilket innebär en långtgående insyn i  
 EU-arbetet. 
  De tre ländernas parlament har mer långtgående rätt till information i  
 EU-frågor 
  än i traditionell utrikespolitik, men de fasta rutiner som finns brister emellanåt. Utskotten i den svenska riksdagen har rätt till mer information från regeringen i  
 EU-frågor 
  än i både inrikes- och utrikespolitiska frågor. Regeringarna får ofta som de vill gentemot sina parlament, och enigheten i parlamenten är större än i inrikes- politiska frågor. Det är fler parlamentsledamöter som är engagerade i  
 EU-frågor 
  än i utrikespolitiska frågor, men det är fortfarande ett begränsat antal och många av de aktiva är framträdande parlamenta- riker. Regeringarna har krav på sig att redovisa sitt agerande i EU för parlamenten, men parlamenten har inte tillgång till så många oberoende källor som kan ge information om hur regeringarna har uppfört sig som i inrikespolitiken. Som redan påpekats har parla- menten inte mycket inflytande på EU:s tidsrytm, men parlamen- 
  
 49  
 Beskrivningen bygger på en mängd källor från de tre parlamenten. Mer utförliga resonemang återfinns i Hegeland, Hans (kommande) Europeiska unionen och den nya nordiska parlamentarismen  i Ahlbäck, Shirin   
 Taylor (red.)  
 EU:s återverkningar på nordisk demokrati.  
 Uppsala: Uppsala Publishing House. 
 38 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 tens Europautskott sammanträder även när respektive kammare inte är samlad. Parlamenten har således delvis anpassat sig. 
 Denna starka förenkling av de tre parlamentens arbete med EU- frågor jämfört med det traditionella arbetet med inrikespolitiska och utrikespolitiska frågor sammanfattas i följande tabell. 
  
 Tabell 1 
 . Idealtyperna för inrikespolitik respektive utrikespolitik samt  
 EU-frågornas 
  behandling. 
  
 Dimension 
  
 Inrikespolitik 
  
 Utrikespolitik 
  
 EU-frågor 
  
 Författningsreglering 
  
 Noggrann, 
  
 Generell, riksdagen 
  
 Generell, riksdagen får 
  
 riksdagen 
  
 får information 
  
 information och samråder 
  
 bestämmer 
  
 med regeringen 
  
 Öppenhet och information 
  
 Stor 
  
 Liten 
  
 Fasta rutiner som kan brista 
  
 Riksdagens inflytande 
  
 Stort 
  
 Liten 
  
 Regeringen får oftast som 
  
 den vill 
  
 Strävan efter enighet 
  
 Begränsad 
  
 Stor 
  
 Stor 
  
 Deltagande 
  
 Brett 
  
 Elit 
  
 Bred elit 
  
 Riksdagens 
  
 Ja 
  
 Svårt 
  
 Fasta rutiner, regeringen 
  
 ansvarsutkrävande av 
  
 huvudsaklig 
  
 regeringen 
  
 informationskälla 
  
 Tidsrytm 
  
 Riksdagen styr 
  
 Riksdagen inget 
  
 Riksdagen delvis anpassat 
  
 inflytande 
  
 sig 
  
 Det finns förstås skillnader mellan de tre nordiska länderna. Den viktigaste skillnaden har berörts i ett tidigare avsnitt. I den finländska riksdagen har man en tydligare urvalsprincip för vilka  
 EU-frågor 
  som är viktiga, och fackutskotten är ålagda att avge skriftliga yttranden över de frågor som riksdagen skulle ha avgjort om Finland inte hade varit medlem i EU. I denna del liknar alltså hanteringen i Finland det inrikespolitiska arbetssättet mer än vad motsvarande hantering i Danmark och Sverige gör. 
 Sammanfattningsvis är dock inte skillnaderna större än att man kan tala om en nordisk modell för hantering av  
 EU-frågor. 
  Denna modell skiljer sig dessutom från hur både inrikespolitiska och utrikespolitiska frågor traditionellt hanteras i parlamenten. Parla– mentens ställning är inte lika stark som i vanliga inrikespolitiska frågor men den är starkare än för den traditionella utrikespolitiken. Således kan man tala om en ny nordisk parlamentarism för EU- frågorna. 
 För att kunna göra en rättvisande bedömning av hur de tre parlamenten har påverkats av  
 EU-medlemskapet 
  bör man fråga sig 
 39 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 hur alternativet till ett medlemskap ser ut. Med stor sannolikhet skulle länderna ha haft samma position i EES som Norge (och Island) har i dag. Trondal och Veggeland sammanfattar forsk- ningen kring det norska Stortinget och EU. 
 50  
 Författarna visar att Stortinget behandlar  
 EU/EES-frågor 
  som utrikespolitik. Storting- ets  
 EES-utskott 
  möter regeringen en gång i månaden för att över- lägga om  
 EES-frågor. 
  Organiseringen innebär att  
 EES-utskottet 
  och inte fackutskotten hanterar frågorna. Engagemanget och när- varon är låg.  
 EES-avtalet 
  innebär dock att Norge likväl binds av en mängd beslut som fattas inom EU. Om Sverige, Finland och Danmark inte hade varit medlemmar i EU skulle troligen dessa tre länders parlament ha samma ställning i  
 EU-frågor 
  som det norska Stortinget. Därmed skulle de de facto spela en mindre viktig roll i samhällsutvecklingen än vad de kan göra när deras länder är medlemmar i EU. 
 Det finns särskild anledning att uppmärksamma hur parlamen- tens ställning har påverkats av  
 EU-medlemskapet 
  när det gäller den traditionella utrikespolitiken. I EU:s framtidsdebatt hävdas emellanåt att det demokratiska underskottet skulle vara extra stort i frågor inom andra pelaren, den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken (GUSP). Detta skulle vara fallet eftersom Europa- parlamentet har ett mycket begränsat inflytande på frågorna. Men det paradoxala är att för de tre nordiska länderna har EU- medlemskapet bidragit till att de nationella parlamenten har fått ökad insyn i den traditionella utrikespolitiken. Utrikesdeparte– menten och utrikesutskotten i de tre länderna är alla mycket berörda av EU. Det beror dock inte på  
 EU-frågor 
  är utrikespolitik utan på att utrikespolitiken har kommit att bli en  
 EU-fråga. 
  Utri- kespolitiken bedrivs nämligen i mycket stor utsträckning inom ramen för  
 EU-samarbetet. 
  Detta innebär att parlamenten i större utsträckning än tidigare hanterar traditionella utrikespolitiska frå- gor, bland annat genom samråden med respektive utrikesminister inför mötena i allmänna rådet. Förvisso har också det kalla krigets slut bidragit till en öppnare debatt kring utrikespolitiska frågor, men  
 EU-medlemskapet 
  har stärkt parlamentens roll på detta område. Parlamenten är således inte bara förlorare i  
 EU-samman- 
  hang. 
  
 50  
 Cox, Miller och Webb (1999)  
 Norske myndigheter og EÖS: mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk 
 . Oslo: ARENA Working Papers 99/10. 
 40 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 Nationella parlament i en flernivådemokrati 
 Debatten om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen avspeglar debatten om EU:s framtid. Två modeller skisserades inledningsvis, en federal och en konfederal. Med utgångspunkt i frågan om parlamentens roll kan idealtyperna åtskiljas på följande sätt. I en federal modell utövar medborgarna inflytande på Europa- nivå dels genom en kammare som väljs direkt och dels genom de nationella parlamenten som är representerade i en andra kammare inom Europaparlamentet. I en konfederal modell är det medlems- staterna som är de helt dominerande aktörerna. Medlemsstaterna företräds av sina regeringar och väljarnas inflytande går genom de nationella parlamenten. 
 Det finns fördelar och nackdelar med båda modellerna. Den federala modellen innebär en tydlig kompetensfördelning mellan olika nivåer, och klar ansvarsfördelning. En europeisk regering utsedd genom Europaparlamentet skulle stå till svars vid ett valtill- fälle. Ett grundläggande problem med den federala modellen är att den torde förutsätta vad som kallas ett europeiskt  
 demos 
 . Medbor- garna bör känna betydligt större tillhörighet till Europa än i dag för att det ska finnas ett gemensamt politiskt rum på Europanivå, som kan motsvara det som finns i t.ex. USA. Det finns inte mycket av gemensam europeisk offentlig politisk debatt i dag. Åtgärder som bidrar till detta är varmt välkomna. Det kan röra sig om europeiska  
 TV-kanaler, 
  omfördelning av medel från den strukturpolitik som EU bedriver i dag till åtgärder som främjar den politiska samman- hållningen. 
 51  
 Även om dessa åtgärder vidtas förefaller det osanno- likt att EU inom överskådlig tid blir ett politiskt system av samma slag som de federationer som i dag existerar. 
 En mer mellanstatlig väg innebär att  
 EU-frågorna 
  hanteras inom den nationella politiska processen och att regeringen sedan företrä- der landet i EU, som i andra internationella sammanhang. Medbor- garna är betydligt mer förtrogna med det egna politiska systemet än med EU:s. Det nationella parlamentet ska i denna modell ha en stark roll i förhållande till den egna regeringen, och regeringen är ansvarig inför sitt parlament. Genom att frågorna behandlas i det nationella parlamentet kommer medborgarna närmare diskussio- nen. Denna mellanstatliga modell kan dock drabbas av samma demokratiska problem som traditionell utrikespolitik. Insynen i 
  
 51  
 Hall, Rodriguez, Perry, Smith och Johnson (2001) 
 Demokrati utan utland. Demokratirådets rapport 2001 
 . Stockholm: SNS förlag, särskilt kap. 5. 
  
 41 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 beslutsfattandet är begränsad och  
 ansvarsut–krävandet 
  försvåras. Regeringen får en stark ställning och det nationella parlamentet spelar en underordnad roll. 
 I jämförelsen mellan dessa båda alternativ måste man komma ihåg att en jämförelse mellan den ena riktningens tankar om hur det ska fungera i teorin och den andra riktningens faktiska funktions- sätt ofta är orättvis. Den mest relevanta jämförelsen torde vara hur väl respektive modell kan antas fungera. 
 Frågan om vilken roll man anser att de nationella parlamenten bör ha i framtidens EU hänger alltså ihop med vilken uppfattning man har om hur EU bör utvecklas. Om EU bör bli en federation bör de nationella parlamenten spela en roll i EU:s lagstiftnings– process genom att forma en andra kammare till Europaparlamentet. Om betoningen ligger på EU som ett mellanstatligt samarbete bör de nationella parlamenten verka genom de egna regeringarna. 
 Det ska betonas att om man argumenterar för en viss form för EU:s styrelseskick innebär inte det i sig att man har tagit ställning för omfattningen av  
 EU-samarbetet. 
  Den öppna samordnings– metoden innebär att länderna inom ramen för  
 EU-samarbetet 
  sätter upp mål som ska uppnås främst genom nationella åtgärder. Samarbetet rör områden som utbildning, vetenskap, kampen mot utslagning, sysselsättning och informationssamhället. Måluppfyllel- sen utvärderas, och man talar på engelska om name, shame and fame. Det innebär att ländernas måluppfyllelse görs offentlig, och att de som misslyckas får skämmas medan de som uppnår målen framstår som framgångsrika. Några starkare sanktioner för dem som inte uppfyller målen finns dock inte. Ett mål som har satts upp rör barnomsorg. I ett federalt EU med en strikt kompetensför– delning är det inte självklart att en fråga som barnomsorg skulle ha kommit upp till diskussion. Det är således inte nödvändigtvis så att dem som förespråkar ett mer mellanstatligt EU, som den svenska regeringen, alltid vill begränsa det område som EU ska ägna sig åt mer än dem som förespråkar ett federalt styrelseskick för EU. 
 Avslutningsvis ska några ord sägas om en tredje väg, som kan kallas för flernivådemokrati eller  
 multi level governance 
 . Det inne– bär att de politiska aktörerna är engagerade på flera olika nivåer, t.ex. lokalt, regionalt, nationellt, europeisk nivå och globalt. Demokratin förverkligas parallellt på flera skilda nivåer, och kon- takter sker mellan de olika nivåerna i olika former. I många avseen- den är detta en adekvat beskrivning av relationen mellan EU och 
 42 
  
 SOU 2002:81 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 dess medlemsstater. 
 52  
 Konventet i sig kan ses som ett slags flernivå- demokrati, där representanter från olika nivåer kommer samman. 
 Det danska Folketinget har i en mening accepterat flernivå- demokratin mer än vad den svenska riksdagen har gjort. Kommis- sionen publicerar varje år flera grön- och vitböcker, där mer eller mindre preliminära tankar diskuteras. De som är intresserade inbjuds komma in med synpunkter. Enligt fast praxis anordnar Folketingets Europaudvalg och berört fackutskott en offentlig utfrågning och förbereder sedan ett skriftligt yttrande till kommis- sionen. Flera sådana yttranden har avlämnats direkt till kommissio- nen. Man eftersträvar enighet i Europaudvalget och fackutskottet, men det har förekommit att minoriteten har reserverat sig. Den danska regeringen har inbjudits att medverka i remissvaren men har sagt att man föredrar att svara på egen hand. 
 I Sverige är principen att riksdagens ställningstaganden till kommissionens tankar framför allt ska gå genom regeringen. Det är således regeringen som riksdagen är aktiv gentemot. I frågor där det finns en tydlig svensk uppfattning kan riksdagsutskotten stödja svenska positioner i kontakter med företrädare för EU:s institutio- ner, enligt vad den ovan nämnda Riksdagskommittén har anfört. Som exempel på frågor där det råder svensk enighet nämns kravet på ökad öppenhet. I andra fall, där det inte lika tydligt finns någon svensk linje, bör riksdagsutskotten i kontakter med EU:s institu- tioner inte agera för någon viss ståndpunkt. 
 53  
 Riksdagen har senare delvis öppnat för en friare roll för individuella ledamöter, 
 54  
 men att riksdagen skulle avge remissvar direkt till kommissionen är än så länge inte möjligt. Frågan är om inte riksdagen därmed, i onödan, har begränsat sin egen handlingsfrihet. I en flernivådemokrati måste nya vägar kunna prövas och tidigare gränser kunna överskri- das. Ett exempel är de årliga debatter som hålls i det nederländska parlamentet där Gay inbjuds att delta. Ett annat exempel är ett förslag från kommissionären Duran. Han har föreslagit att ministrarna ska kunna biträdas av en eller två par- lamentsledamöter i ministerrådet. En kan komma från högersidan i politiken, den andre från vänstersidan. Barnier och andra har vidare framhållit värdet i att kommissionen ges tillfälle att presentera sina årliga lagstiftningsprogram i nationella parlament. 
  
 52 
  
 Jfr Hall, Rodriguez, Perry, Smith och Johnson (2001) 
  
 Demokrati utan utland. Demokratirådets rapport 2001 
 . Stockholm: SNS förlag, särskilt kap. 2. 
  
 53 
  
 Förs. 2000/01:RS1 sid. 132. 
  
 54 
  
 Bet. 2000/01:KUU1. 
  
 43 
  
 Nationella parlament i Europeiska unionen 
  
 SOU 2002:81 
  
 Man behöver inte tycka att alla dessa förslag är bra, men poängen är att det politiska system som EU har utvecklats till ställer nya krav på nationella parlament. De bör inte betrakta EU som utrikes- politik eller nöja sig med att bli betraktade som delstatsparlament. Parlamenten bör ta konsekvenserna av att EU kan ses som en fler- nivådemokrati. Riksdagen är faktiskt inte längre den första stats- makten. De beslut som fattas i EU normalt sett tar över riksdagens beslut. Men det finns ingen anledning till uppgivenhet från parla- mentens sida. Parlamenten måste lära sig att ta för sig i EU, obero- ende av sina regeringars agerande. EU är inget organ där borta utan en organisation som Sverige är medlem i och kan påverka. Det är naturligt att riksdagen främst går genom sin egen regering men riksdagen måste också våga gå egna vägar. Då kan riksdagen bli en vinnare i EU. 
 44 
 Referenser 
 Corbett, Dawson (2001) An EU Senate is Superfluous  
 April/May 2001 – Olsen, ISSUE 17 Centre for European Reform 
 . Återfinns på: http://www.cer.org.uk/articles/issue17_corbett.html 
 Corbett, Dawson, Martin och Kramer (2000)  
 The European Parliament 
 . Kramer.London: Parks. 
 Dybkjaer, Lone (2002)Overview of the number of Members of National Parliaments and the European Parliament, EU Member States and Candidate Countries, European Convention, Working group IV Role of National Parliaments, Working document 15. 
  
 Flores, Williams (1998)  
 Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches 
 . Stockholm: University of Stockholm, Department of Political Science. 
  
 Europeiska konventets hemsida:  
 http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=SV. 
  
 Hegeland, Hans (1999)  
 Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin. En studie av riksdagens arbete med  
 EU-frågor 
 . 
  
  Lund: Statsvetenskapliga institutionen. 
  
 Hegeland, Hans (kommande) Europeiska unionen och den nya nordiska parlamentarismen i Ahlbäck, Shirin   
 Taylor (red.)  
 EU:s återverkningar på nordisk demokrati 
 . Uppsala: Uppsala Publishing House. 
 Jacobsson, Green (1997)  
 Så gott som demokrati. Om demokratifrågan i EU- debatten 
 . Umeå: Boréa. 
 Jacobsson, Green, Perry och Taylor (2001) 
 Mot en europeisk välfärdspolitik? Ny politik och andra samarbetsformer i EU 
 . Stockholm: SNS förlag. 
  
 Perez, Doyle (2000)  
 Democratic Commitments. Legislatures and International Cooperation 
 . Morton: Princeton University Press. 
  
 Shields, Hudson och Gonzalez (red.) (2001)  
 National Parliaments on their Ways to Europe: Anderson?  
  
 Baden-Baden: 
  Nomos. 
 Palmer, Marshall (2001) Report from the European Council meeting in Gomez. Återfinns på följande webbadress: 
 45 
  
 Referenser 
  
 SOU 2002:81 
  
 http://www.theepc.be/documents/dialdetail.asp?SEC=documentsSU 
 BSEC=dialoguesSUBSUBSEC=REFID=566 
  
 Hall, Rodriguez (2002) (red.)  
 Från Marks till Johnson. 24 röster om Europas framtid 
 . Stockholm: SNS förlag. 
  
 Hall, Rodriguez, Perry, Smith och Johnson (2001)  
 Demokrati utan utland. Demokratirådets rapport 2001 
 . Stockholm: SNS förlag 
 Adams, Berger (red.) (2001)  
 European Union – Power and policy- making 
 . London: Routledge.Andra upplagan. 
 Riksdagstrycket. 
 Sjövik, Figueroa (2002) Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: ett svårlöst dilemma sid.  
 38-54 
  i Williamson, Reeves (red.)  
 Sverige i EU. Dilemman, institutioner, politikområden 
 . Stockholm: SNS. Andra upplagan. 
  
 Lewis, Henderson (red.) (1996)  
 National Parliaments as Cornerstones of European Integration 
 . The Hague: Kluwer. 
  
 Trondal, Miller och Webb (1999)  
 Norske myndigheter og EÖS: mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk 
 . Oslo: ARENA Working Papers 99/10. 
 Wouters, Johnson (2000) National Constitutions and the European Union, 
 Legal Issues of Economic Integration 
 , vol. 27 no. 1. 
  
 46 
 2 Parlament i bakvatten? 
  
 Hanson 
  Jungar 
 Shirin Graves 
 Parlament i bakvatten? – Den svenska och finländska riksdagens inflytande över  
 EU-politiken 
  
 Inledning 
 De nationella parlamenten har genom beslut om medlemskap i EU och senare fördragsförändringar överfört allt fler maktbefogen– heter till gemensamma europeiska politiska institutioner. 
 1  
 Värnan- det om fred och demokrati var till en början de bärande idéerna till samarbetet, men de europeiska parlamentens stöd till en fördjupad europeisk integrationen har med tiden mer handlat om större eko- nomisk handlingskraft i ett tätare sammanvävt globalt samhälle. Det kan te sig motsägelsefullt att de nationella  
 parla–menten 
  som genom konkreta politiska beslut fördjupat  
 EU-samarbetet 
  är den politiska institution som anses ha förlorat mest makt till följd av det europeiska samarbetet. Man har å ena sidan förklarat parla- mentens stöd till integrationsprocessen som ett led i att stärka den politiska handlingskraften och i slutändan rädda nationalstaten. 
 2  
 Å andra sidan, har det hävdats att parlamenten inte kunnat kon- trollera fördjupningen av den europeiska integrationen, utan sna- rare reagerat och mer eller mindre tvingats anpassa sig till en integ- rationsprocess som dominerats av aktörer som stött ett fördjupat 
  
 1  
 Denna undersökning är utförd inom ramen för ett av Riksbankens Jubileumsfonds finansierat forskningsprojekt med titeln EUs återverkningar på nordisk demokrati. För vidare information hänvisas till: www.statsvet.uu.se/nordicdemocracy. Författarna vill rikta et särskilt tack till  
 Tyler 
  Martin, Grimes, Schultz och Hernandez för värdefulla synpunkter på denna uppsats. 
  
 2  
 Milward 1993; Moravscik 1994. 
 47 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 europeiskt samarbetet, bl.a. marknadens aktörer och  
 EU-institu- 
  tioner som kommissionen och  
 EG-domstolen. 
 3 
  
 I den här rapporten ska vi studera de svenska och finländska parlamentens faktiska inflytande över den nationella  
 EU-politikens 
  utformning. I takt med att de överstatliga dragen i EU har stärkts samtidigt som allt fler politikområden har blivit föremål för gemensam europeisk politik ställs de nationella parlamentens posi- tion i EU:s politiska beslutsfattande på sin spets: Kan de på ett effektivt sätt delta och kontrollera beslutsfattandet i EU? Närmare bestämt, ligger makten hos folkförsamlingen eller har EU- medlemskapet inneburit att makten omfördelats till andra institu- tioner? 
 De nationella parlamenten har fortsättningsvis den allra vikti- gaste rollen i att förmedla demokratisk legitimitet till den Europe- iska Unionen, som i sig själv inte är fullt demokratiskt uppbyggd. De har därför metaforiskt beskrivits som hörnstenar som bär upp det europeiska integrationsbygget. 
 4  
 De nationella parlamentens roll i EU:s beslutsfattande är en knäckfråga oberoende av hur man för- håller sig till EU:s framtida arkitektur i termer av mellanstatlighet, överstatlighet eller flernivådemokrati. 
 5  
 Därför är parlamentens position i det framtida EU en av de fyra prioriterade frågor som ska diskuteras inför och vid regeringskonferensen 2004 där EU:s institutionella framtid står i centrum. 
 6 
  
 EU och parlamentens demokratiska underskott 
 Parlamentens faktiska möjligheter att utöva inflytande i den poli- tiska beslutsprocessen har varit en återkommande forskningsfråga inom statskunskapen 
 7  
 och internationaliseringen är en faktor som 
  
 3 
  
 Stone Sweet  Fisher (red.) 1998. 
  
 4 
  
 Lewis (red.) 1996. 
  
 5 
  
 Sjövik 2002, s.  
  
 41–44, 
 51–54. 
  
 6 
  
 I det tillägg till Nicefördraget där unionens framtid diskuteras understryks nödvändigheten av att undersöka de nationella parlamentens roll i den europeiska integrationen. I Laekendeklarationen utvecklas diskussionen genom ett antal frågor angående parlamentens roll: En andra fråga som också hänger samman med den demokratiska legitimiteten, gäller de nationella parlamentens roll. Bör de vara representerade i en ny institution, vid sidan av rådet och Europaparlamentet? Skall de ha en kompletterande roll på de områden där Europa agerar, som Europa saknar behörighet för? Skall de koncentrera sig på behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, exempelvis genom kontroll på förhand av att subsidiaritetsprincipen respekteras? 
  
 7 
  
 Alltsedan Jackson 1921 formulerade tesen om the decline of parliaments har forskare 
  
 försökt belägga eller vederlägga tesen om parlaments makt i det demokratiska 
 48 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 än mer anses ha urholkat parlamentens reella makt. Den europeiska integrationen bidrar till parlamentens marginalisering eftersom internationaliserade politiska processer bär starka drag av traditio- nellt utrikespolitiskt beslutsfattande. Sekretess och slutenhet, vilka inom diplomatin setts som förutsättningar för framgångsrika inter- nationella förhandlingar, står i motsättning till de demokratiska kraven på inflytande från folkrepresentationen och öppna politiska processer. Så har till exempel den svenska riksdagens faktiska delaktighet i utformandet av utrikespolitiken varit svagare än i inri- kespolitiken. 
 8  
 Den finländska utrikespolitiken var under den bipo- lära världsordningen i stort sett undanhållen folklig och i förläng- ningen riksdagens insyn, utan leddes och kontrollerades av presi- denten i syfte att åtnjuta ett långsiktigt förtroende från Sovjetunio- nen. Finlands relationer till Sovjetunionen, som formellt reglerades av  
 Vänskaps-, 
  samarbets- och biståndspakten, innebar att de aktö- rer som hade makten över utrikespolitiken även fick ett inrikespo- litiskt maktövertag, som tog sig uttryck i tolkningsföreträden av vilka personer eller partier som var lämpliga i att ingå i regeringen. 
  
 EU-politiken 
  befinner sig i ett gränsland mellan utrikes- och inrikespolitik. Beslutsfattandet i  
 EU-frågor 
  är i viss utsträckning organiserad som traditionell utrikespolitik, men i förhållande till övriga internationella åtaganden är omfattningen av  
 EU-samarbetet 
  mycket större både vad beträffar antal samarbetsområden och beslutens bindande effekter på de enskilda medlemsstaterna. Parlamentens svårighet att påverka  
 EU-politiken, 
  som inte kan karaktäriseras som traditionell utrikespolitik då allt från miljöpoli- tik till arbetsmarknadspolitik samordnas, är sålunda en viktig kom- ponent i EU:s demokratiska underskott. 
 Det demokratiska underskottet beskrivs vanligen utifrån tre huvudbeståndsdelar; delaktighet, ansvarsutkrävande och offentlig- het. För det första, det föreligger en brist på demokratiskt delta- gande i politikens utformning. Icke direkt folkvalda institutioner som kommissionen och rådet har en betydligt starkare ställning i det politiska beslutsfattandet än EU:s enda direkt folkvalda organ Europaparlamentet. De nationella parlamenten har ingen direkt representation i EU:s institutioner, utan företräds av sina reger- ingar i ministerrådet till vilka parlamenten har delegerat sin norm- givningsmakt i frågor som avgörs inom ramen för EU. Omfatt- 
 styrelseskicket. Nordiska och svenska bidrag till denna debatt är bl.a. Damgaard 1992, Sjölin 1993. 
  
 8  
 Stenelo 1990; Bjereld  Demker 1995. 
 49 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 ningen av det demokratiska underskottet är härvidlag i vilken utsträckning parlamenten kan påverka och kontrollera de aktörer som de lånat ut makten till. 
 9 
  
 För det andra, det är svårt att utkräva ansvar av beslutsfattande aktörer. Väljarnas möjligheter att ställa sina valda representanter till svars har försvårats då bl.a. majoritetsomröstningar blivit allt vanli- gare i EU, men även då fler politikområden är föremål för gemen- sam politik i EU. Enskilda medlemsstater kan befinna sig i en minoritetsposition vid majoritetsomröstningar i ministerrådet, vilket innebär att väljarna inte kan utkräva ansvar av sin egen minister som agerat i enlighet med givna instruktioner. Trots kra- ven på enhällighet inom de företrädesvis mellanstatliga andra och tredje  
 EU-pelarna, 
  samt i samband med den öppna samordnings- metoden är de nationella parlamentens inflytande- och kontroll- möjligheter begränsade då en stor del av förhandlingarna utspelar sig bakom ministerrådets lyckta dörrar. De nationella parlamentens möjligheter att påverka och kontrollera regeringens agerande är därför svagare i  
 EU-frågor 
  än i inrikespolitiska ärenden. 
 För det tredje, den bristande demokratiska insynen och offent- ligheten i  
 EU-arbetet 
  försvårar ytterligare medborgarnas och de folkvalda företrädarnas möjligheter att effektivt ta del i  
 EU-politi- 
  Alexander. Tillgång till information och kunskap är förutsättningar för att kunna påverka och parlamentens möjligheter att orientera sig i EU- frågor kan både handla om för mycket eller för lite information. 
 Den svenska och finländska riksdagen – lika eller olika? 
 I den pågående debatten om parlamentens position i det framtida EU är det angeläget att undersöka parlamentens faktiska delta- gande i utformningen av  
 EU-politiken. 
  I den här artikeln ska vi ta reda på den svenska och finländska riksdagens självbilder av den makt de har över  
 EU-politikens 
  utformning i sina respektive poli- tiska system. Bekräftas den utbredda uppfattningen om att parla- menten befinner sig i bakvattnet på regering och tjänstemän, som i sitt dagliga värv agerar inom ramen för EU:s institutioner? Eller är 
  
 9  
 Det finns olika sätt att tolka omfattningen av det demokratiska underskott. Räckvidden av och den faktiska möjligheten att återta den delegerade normgivningsmakten är avgörande för hur det demokratiska underskottet ses. T.ex. Dahl 1999 befarar att folkstyrelsens möjligheter att kontrollera besluten i internationella organisationer som EU innebär en reell försvagning av demokratin. Gordon 1998 menar å andra sidan att så länge normgivningsmakten som riksdagen delegerat är återtagbar – dvs. Sverige kan gå ut ur EU – finns inget demokratiskt underskott. Se Agné 1998 för en kritik av Gordon. 
 50 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 de två nordiska parlamentens kontrollinstrument tillräckliga för att garantera dem reellt inflytande i beslutsfattandet i  
 EU-frågor? 
  
 I det följande kommer vi inledningsvis att undersöka riksdagsle- damöternas uppfattning om parlamentens påverkansmöjligheter i förhållande till andra aktörer. Därefter undersöks även om det interna parlamentariska arbetet har betydelse för respektive riks- dags upplevda delaktighet i utformandet av  
 EU-politik. 
  Undersök- ningen grundar sig på en likalydande enkät som riktades till samt- liga parlamentariker i den svenska och finländska riksdagen under tidsperioden maj 2001 till maj 2002. 
 10  
 Svarsfrekvensen är 68 procent i Sverige och 65 procent i Finland, vilket i stort sett motsvarar de svarsnivåer som tidigare erhållits i den här typen av elitundersök- ningar i Norden. 
 11  
 Här koncentrerar vi oss sålunda på hur EU- politiken utformas inom medlemsländerna och närmare bestämt kartlägger vi hur makten över formuleringen av den svenska respektive finländska  
 EU-politiken 
  är fördelad. En övervägande del av den empiriska forskningen om EU:s demokratiska underskott har handlat om demokratiska tillkortakommanden hos och mellan EU:s institutioner, medan  
 EU-medlemskapets 
  demokratiska konsekvenser på medlemsländerna varit ett mer försummat område. 
 12  
 Här är det precisa syftet att specifikt utforska hur EU- medlemskapet återverkat på demokratin i två nordiska medlems- länder – Sverige och Finland. 
 Trots att medlemsländernas konstitutioner pekar ut parlamenten som de organ som ska ha den yttersta makten, så skiljer sig deras faktiska inflytande över politikens utformning åt. Såväl inom forskningen som i den allmänna debatten har det hävdats att den svenska och finländska riksdagen i jämförelse med många andra nationella parlament har stora möjligheter att utforma den natio- nella  
 EU-politiken. 
 13 
  
 En vedertagen allmän klassificering av parla- mentens faktiska påverkansmöjligheter urskiljer tre typer av par- lament. 
 14  
 De parlament som kan förändra eller avvisa förslag från 
  
 10 
  
 Enkäterna har förtjänstfullt administrerats av forskningsassistenterna Rodriguez och Higgins, och Richards har kodat materialet. 
  
 11 
  
 I jämförelse med övriga parlamentsledamotenkäter så är svarsfrekvensen i Sverige lägre än vad som är fallet för den svenska riksdagsledamotenkäten, som görs i Göteborg, medan svarsfrekvensen för motsvarande undersökningar i Finland är något högre än i tidigare enkätstudier, se Esaiasson  Heidar 2000, s. 11. 
  
 12 
  
 Detta är en viktig aspekt av europeisering, dvs. förändringar som den överstatliga politiska nivån har på nationella och subnationella politiska nivåerna. Se Radaelli 2000 och Olsen 2001, för en diskussion om europeiseringsbegreppet. 
  
 13 
  
 Maurer  Valdez 2001. 
  
 14 
  
 Norton 1996. 
  
 51 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 regeringen och formulera egna förslag är  
 politikskapande parlament 
 , medan parlament som enbart kan förändra och avvisa är  
 politikin- fluerande 
 . Om förslag inte kan förändras eller avvisas är det  
 parla- ment med litet eller inget inflytande 
 . Det finns även stora skillnader i hur medlemsländernas parlament är involverade i det politiska beslutsfattandet i  
 EU-frågor. 
 15 
  
 Den ovan beskrivna kategorise- ringen har operationaliserats med avseende på parlamentens infly- tandemöjligheter på den nationella  
 EU-politikens 
  utformning på så sätt att parlament som äger ett visst veto, har möjligheter att ändra i förslagen och styra kompromisser är starka politikskapande nationella spelare i utformningen av  
 EU-politiken. 
 16 
  
 Danmark, Finland, Österrike och Sverige hör till gruppen av inflytelserika parlament, medan parlamenten i Frankrike och Storbritannien är politikinfluerande. De övriga europeiska parlamenten har litet eller inget inflytande över  
 EU-politiken. 
  
 Man kan å ena sidan förvänta sig att parlamentens möjligheter att påverka politiken är lika stora i Finland och Sverige. Den likartade politiska strukturen och traditionen i termer av parlamentsstruktur, partisystem, ett brett deltagande i den politiska beslutsprocessen – inte enbart av politiska partier – utan även av organiserade intressen och det faktum att de båda länderna blev medlemmar i EU samti- digt skulle bädda för att de två parlamenten har likartade förutsätt- ningar att påverka  
 EU-politikens 
  utformning. Dvs. det finns en bakomliggande politisk struktur och tradition som de två länderna delar och som fortlever i hur man gör politik och i förlängningen hur beslutsfattandet i  
 EU-frågor 
  går till. Å andra sidan, så kunde man även förvänta sig en skillnad mellan Finland och Sverige utifrån hur beslutsfattandet i  
 EU-frågor 
  har organiserats i de två parlamenten. Såväl i Sverige som i Finland inrättades specifika EU- organ, vars syfte är att åtgärda det demokratiska underskott som uppstått på nationell nivå till följd av  
 EU-medlemskapet. 
  I Sverige inrättades en specifik  
 EU-nämnd 
  vars ställning särskiljdes från de övriga utskottens och i Finland ombildades det Stora utskottet till ett  
 EU-samordningsorgan. 
  Utskottens utformning och befogen- heter beskrivs i detalj längre fram i texten. Men det kan redan här påpekas att de finländska fackutskottens deltagande i beredningen av  
 EU-frågor 
  är formellt institutionaliserat då Stora utskottets behandling av  
 EU-frågor 
  grundar sig på den ståndpunkt som 
  
 15 
  
 Maurer  Valdez 2001 är en informativ översikt av hur  
  
 EU-arbetet 
  är organiserat i parlamenten i EUs medlemsländer. 
  
 16 
  
 Maurer  Valdez 2001, s. 509. 
  
 52 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 fackutskottet levererat. Utskotten är därmed regelmässigt involverade i  
 EU-politikens 
  utformning på ett annat sätt än i Sverige där utskotten kan – men inte tvingas – lämna yttranden över  
 EU-frågor. 
  Denna institutionella olikhet där de finländska riksdagsledamöterna i en större omfattning deltar i  
 EU-politikens 
  utformning kan avspeglas i riksdagsledamöternas upplevda delak- tighet i  
 EU-politikens 
  utformning, medan  
 EU-politikens 
  speciali- sering till  
 EU-nämnden 
  kan bidra till att de svenska riksdagsleda- möterna upplever ett större avstånd till beslutsfattandet i EU- frågor. Den institutionella utformningen av beslutsfattandet i EU- frågor kan sålunda tänkas göra en skillnad för den upplevda delak- tigheten. Inledningsvis kommer vi nu att studera ledamöternas uppfattning om olika aktörers inflytande över utformandet av den nationella  
 EU-politiken. 
  
 Vem har makten över  
 EU-politiken? 
  
 Det politiska beslutsfattandet har förändrats till följd av den euro- peiska integrationen. Anslutningen av nya medlemmar innebär att beslutsprocessen i EU påverkas då allt fler aktörer involveras, men också att sättet att bedriva politik inom medlemsländerna förändras då de nationella beslutsprocesserna sammanflätas med det kom- plexa nätverk av institutioner av aktörer som agerar i EU. Här ska vi ta reda på hur makten över den nationella  
 EU-politikens 
  utformning är fördelad mellan olika aktörer och institutioner inom medlemsstaterna. 
  
 EU-medlemskapet 
  har inneburit att politiska beslut, som tidi- gare suveränt fattades av riksdagen nu avgörs inom EU:s institutio- ner till vilka parlamenten inte har access. Eftersom parlamenten som institution lånat ut sin normgivningsmakt är det i synnerhet viktigt att utforska den folkvalda församlingens delaktighet i utformningen av  
 EU-politiken. 
  Därför står den svenska och finländska riksdagens självbilder i fokus. För det första, hur mycket makt anser riksdagen att de själva och andra politiska aktörer och institutioner har? Känner sig parlamentarikerna delaktiga i besluts- processen? Hur stort inflytande har de två parlamenten i förhål- lande till framför allt regering, tjänstemän och organiserade intres- sen, men även väljarkåren? För det andra, hur mycket makt bör riksdagen och andra politiska institutioner ha? Syftet är att kartlägga riksdagsledamöternas uppfattningar om eventuella 
 53 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 maktöver- eller underskott i det nationella beslutsfattandet i EU- frågor. Närmare bestämt, finns det institutioner som har för stor alternativt för liten påverkan på  
 EU-politiken? 
 17 
  
 Frågorna eller frågepaketen är härledda från ett antal hypoteser om hur EU- medlemskapet återverkar på aktörer och institutioner i de natio- nella politiska systemen. 
 Makt är ett av statsvetenskapens mest centrala, men också mest mångtydiga begrepp. Med makt menar vi här inflytande på besluts- processen. Här utgår vi från riksdagsledamöternas bedömningar av maktförhållanden på så sätt att de ombads att på en elvagradig skala  
 (0–10) 
  ange hur stort inflytande ett antal institutioner och aktörer  
 har  
 respektive  
 bör  
 ha över den nationella  
 EU-politiken. 
 18 
  
 0 innebär ingen eller lite makt, medan 10 innebär mycket makt. Skalan har senare modifierats så att den går mellan  
 0–100, 
  vilket kan avläsas som maktpoäng. 
 19 
  
 Denna ryktesmetod då individer uppmanas ange hur mycket makt de anser att olika grupper har är ett av många sätt på vilket man kan mäta graden av inflytande. 
 20  
 Metoden har två uppenbara brister. För det första, trots att riksdagsledamöterna är centrala aktörer i den politiska beslutsprocessen och därmed äger insyn så behöver deras uppfattningar inte reflektera den faktiska fördel- ningen av makt eftersom det kan vara svårt att bedöma det egna alternativt andras inflytande. För det andra, riksdagsledamöterna är så att säga parter i målet. Närmare bestämt, parlamentet är den institution som enligt regeringsformen borde ha den största makten över  
 EU-politikens 
  utformning och detta faktum kan bidra till att det finns en tendens hos ledamöter att över- eller under- skatta det egna maktinnehavet i relation till övriga institutioner. Men, det är just detta som gör det särdeles värdefullt att utforska riksdagsledamöternas syn på sitt eget och andras maktinnehav. Det primära är sålunda att kartlägga riksdagens uppfattning av sin egen makt i förhållande till andra politiska institutioner och aktörer. Har 
  
 17 
  
 Frågeställningen är i sin konstruktion identisk med den som använts i den svenska riksdagsenkäten, som görs vid den Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. De institutioner som ledamöterna ombeds poängsätta skiljer sig däremot något åt. 
  
 18 
  
 De svenska och finländska riksdagsledamöterna ombads att på en skala mellan  
  
 0–10 
  ange i vilken utsträckning institutioner och aktörer har att säga till om i den nationella EU- politiken. Frågan löd: Kan Du med hjälp av nedanstående skala ange hur mycket de uppräknade institutionerna/grupperna har att säga till om respektive bör ha att säga till om vad beträffar Sveriges/Finlands politik gentemot EU?. 
  
 19 
  
 På så sätt undviker man decimaler i presentationen. 
  
 20 
  
 Andra sätt att mäta makt är till exempel att utgå från deltagande i politiska beslutsprocesser, kontroll av resurser eller antal inflytelserika positioner. 
  
 54 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 riksdagen det inflytande över  
 EU-politiken 
  som den bör ha? Finns det ur riksdagens synpunkt grupper som har för stort eller alldeles för litet inflytande? 
 Svaren på dessa frågor är en given utgångspunkt för att senare ta reda på om riksdagen ser ett behov av att eventuellt stärka parla- mentens roll i  
 EU-beslutsfattandet 
  eller om den rådande besluts- ordningen är tillräcklig. Det har hävdats att uppfattat inflytande i tillägg till övriga maktmedel som till exempel kunskap och delta- gande är en viktig komponent för framgångsrik påverkan. 
 21  
 Om den självupplevda makten är liten kan det i förlängningen bidra till ett främlingskap och i detta fall leda till ett minskat intresse för, och deltagande i,  
 EU-politiken. 
  
 Maktens centralisering? – några hypoteser 
 Inledningsvis ska vi ta reda på hur riksdagsledamöterna uppfattar den faktiska maktfördelningen i den nationella beredningen av EU- frågor. Utifrån de svenska och finländska riksdagsledamöternas bedömningar av ett antal institutioners och aktörers påverkan på  
 EU-politiken 
  erhåller vi maktpoäng, som är grundat på medelvär- det av ledamöternas rangordningspoäng för varje enskild institu- tion. Dessa maktpoäng anges i parentes i den löpande texten. 
 Den första frågan som är av stort intresse är hur riksdagens ledamöter bedömer sitt inflytande i förhållande till övriga aktörer. Ytterligare, förekommer maktskillnader internt inom riksdagen på så sätt att de  
 EU-specialiserade 
  riksdagsorganen har större infly- tande på  
 EU-frågorna 
  än fackutskotten? Den ojämlika tillgången till beslutsfattandets rum på  
 EU-nivån 
  försvårar ett brett och informerat deltagande och på grund av att riksdagen i motsats till regering och förvaltning inte har direkt tillgång till EU:s institutio- ner kan dess roll vara att passivt reagera på regeringens agerande. Ett ytterligare problem för riksdagens möjligheter att påverka är att den involveras i ett relativt sent skede i beslutsprocessen. Den bristande offentligheten i  
 EU-institutionernas 
  beslutsprocesser lägger hinder i vägen för ett informerat deltagande och gör det svårare att kontrollera hur olika nationalstatliga aktörer agerar, t.ex. vilka ståndpunkter de driver inom EU:s organ. 
 För det andra, dominerar regeringen och tjänstemän den natio- nella  
 EU-politikens 
  utformning? Det har hävdats att nationella 
  
 21  
 Esaiasson  Holmberg 1990, s. 137. 
 55 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 aktörer som deltar i beslutsprocessen på  
 EU-nivån, 
  endera i kommissionens förberedande faser eller ministerrådets förhand- lings- och beslutsarenor, kan stärka sitt inflytande över  
 EU-politi- 
  Alexander inom medlemsländerna. Regeringens och tjänstemännens maktövertag uppstår genom tillgång till och möjligheter till kon- troll över information och i förlängningen möjligheter att i en högre utsträckning (än tidigare) kontrollera beslutsprocessen på hemmaplan. De offentliga tjänstemännen har inte bara ett kun- skapsövertag i kraft av sin specialisering, utan även av sin storlek och kontaktyta. Under olika skeden av beslutsprocessen – initie- ring, beredning, implementering och efterkontroll – kan förvalt- ningen påverka den politiska processens inriktning.  
 EU-medlem- 
  skapet har sålunda inneburit att ytterligare en politikskapande nivå tillkommit till vilken tjänstemännen har direkt tillgång. Eftersom lagstiftningen inom EU ofta är teknisk och specialiserad till sin karaktär kan tjänstemännen genom sina specialistkunskaper erhålla ett övertag i beslutsprocessen. I likhet med regeringen har depar- tement och tjänstemän till följd av  
 EU-medlemskapet 
  fått ytterli- gare maktresurser som kan omvandlas till större inflytande. 
 För det tredje, vilket inflytande har olika intressen över  
 EU-frå- 
  gorna. Konstitutionerna påtalar i liten omfattning intresse- och lobbyorganisationers plats i den politiska beslutsprocessen trots att de via kommitté- och remissförfarandet och medverkan i stora politiska uppgörelser traditionellt har haft betydande möjligheter att delta i det politiska beslutsfattandet i Sverige och Finland. 
 22  
 Även via partier har intresseorganisationer kunnat påverka politikens utformning. EU har inneburit att de organiserade intressena kan verka på ytterligare en arena för påverkan och de har inte varit sena att utnyttja denna kanal, främst genom lobbying, men även genom representation i Bryssel. 
 23  
 EU, fram för allt kommissionen, har även haft ett intresse av att knyta till sig olika intressen, vilket tagit sig uttryck i deltagande i arbetsgrupper och kommittéer. Intresse- och lobbygrupper kan därmed påverka politiken både inom sina respektive medlemsstater och i EU, vilket kan innebära ökade inflytandemöjligheter. Här har riksdagsleda– möterna fått ange hur stort inflytande arbetstagarorganisationer (LO/SAK), 
 24  
 arbetsgivarorganisationer (SAF/STK) 
 25  
 jordbruksor- 
  
 22 
  
 I den svenska fallet kan hänvisas till RF 7:2. 
  
 23 
  
 Murphy  McAdam 1996. 
  
 24 
  
 Förkortningarna LO står för Landsorganisationen i Sverige och SAK Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (på svenska FFC Finlands Fackförbunds Centralorganisation). 
  
 56 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 ganisationer (LRF/MTK), 
 26  
 vilka traditionellt beretts möjligheter att påverka politikens utformning. Riksdagsledamöterna har även fått ange det inflytande de anser att finansmarknaden och det privata näringslivets har på  
 EU-politiken. 
  
 För det fjärde, riksdagsledamöterna har även fått bedöma väljar- kårens påverkan på den nationella  
 EU-politiken. 
  EU beskrivs ofta som ett elitprojekt som inte återspeglar väljarnas åsikter och här kan vi studera hur riksdagsledamöterna, som är mer  
 EU-positiva 
  än sina väljare, ser på väljarkårens makt över  
 EU-politiken. 
  
 Regeringen dominerar i Sverige 
 Den svenska riksdagens självbild bekräftar i en större utsträckning de hypoteser om att makten i medlemsländerna centraliseras till regeringen till följd av den europeiska integrationen. De svenska riksdagsledamöterna anger att regeringen och regeringsorgan som departement och  
 EU-representationen 
  i Bryssel har ett avsevärt maktförsprång före folkförsamlingen. Regeringen är det organ som har mest att säga till om i  
 EU-politikens 
  utformning enligt de svenska såväl som de finländska riksdagsledamöterna, men maktav- ståndet mellan regering och riksdag är dubbelt så stort i Sverige (30 poäng) som i Finland (14 poäng). Dessutom upplever sig den finländska riksdagen (73) stå på något så när likvärdig fot med såväl utrikesministeriet som presidenten (74 respektive 72), medan de svenska riksdagsledamöterna upplever att både utrikesdeparte- mentet och  
 EU-representationen 
  kan påverka  
 EU-politiken 
  i en större utsträckning än de själva. Trots att presidentens maktbefo- genheter begränsades i samband med den finländska grundlagsför- ändringen år 2000 så har presidenten fortsättningsvis ett stort inflytande över det politiska beslutsfattandet och frågan är huru- vida  
 EU-medlemskapet 
  kan ha bidragit till att presidenten kunnat bibehålla sitt grepp över politiken. 
  
 25 
  
 SAF är förkortningen av Svenska Arbetsgivareföreningen, medan STK står för Suomen Työnantajain Keskusliitto. 
  
 26 
  
 LRF står för Lantbrukarnas Riksförbund och MTK för Gardner ja metsätaloustuottajain keskusliitto. 
  
 57 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 Tabell 1.  
 De svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfatt- ning om olika institutioners och aktörers makt över den nationella  
 EU-politikens 
  utformning (medeltal). 
  
 Sverige 
  
 poäng 
  
 Finland 
  
 poäng 
  
 Regeringen 
  
 82 
  
 Regeringen 
  
 87 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 69 
  
 Stora utskottet 
  
 77 
  
 EU-representationen 
  
 61 
  
 Utrikesministeriet 
  
 74 
  
 Finansmarknaden 
  
 53 
  
 Riksdagen 
  
 73 
  
 EU-nämnden 
  
 52 
  
 Presidenten 
  
 72 
  
 Riksdagen 
  
 52 
  
 EU-representationen 
  
 70 
  
 LRF 
  
 45 
  
 Fackutskotten 
  
 62 
  
 Privata näringslivet 
  
 45 
  
 Finansmarknaden 
  
 61 
  
 Väljarkåren 
  
 42 
  
 SAK 
  
 55 
  
 SAF 
  
 41 
  
 Offentliga tjänstemän 
  
 55 
  
 LO 
  
 40 
  
 Privata näringslivet 
  
 54 
  
 Offentliga tjänstemän 
  
 39 
  
 STK 
  
 54 
  
 Fackutskotten 
  
 35 
  
 MTK 
  
 53 
  
 Väljarkåren 
  
 45 
  
 Det är sålunda uppenbart att den svenska riksdagen i jämförelse med den finländska känner sig betydligt mer marginaliserad i utformningen av  
 EU-politiken 
  i förhållande till regeringsmakten. En möjlig förklaring till att den finländska riksdagens större upplevda makt över  
 EU-frågorna 
  är de breda samlingsregeringarna i vilka alla partier förutom Centern och Kristdemokraterna deltar. Då ett stort flertal av partierna innehar regeringstaburetter kan även ett större antal partier vara med och påverka  
 EU-frågornas 
  utformning genom regeringen, och detta faktum skulle kunna förklara den större upplevda delaktigheten. På den direkta frågan om regeringen är för dominerande i  
 EU-politikens 
  utformning finns dock ingen tydlig uppdelning mellan regerings- och oppositionspartier i Finland, medan så är fallet i Sverige. I Finland anser oppositionspartiet Centerns ledamöter (79 procent), regeringspartierna Vänsterförbundet (75 procent), Gröna (66 procent) och Socialdemokraterna (51 procent) att regeringen är för dominerande i  
 EU-politikens 
  utformning, dvs. det finns ingen systematisk differens mellan regerings- och oppositionspartier. I Sverige finns det däremot en stor skillnad i hur regerings- respektive oppositionspartier värderar regeringens dominans i EU- politiken. Endast 29 procent av de svenska socialdemokratiska 
 58 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 ledamöterna tycker att regeringen är för dominerande i EU- politikens utformning, medan mellan  
 70–84 
  procent av oppositionspartiernas ledamöter instämmer. 
 Eftersom regeringen i regel enbart förankrar sina förslag i EU- frågor i det egna partiet 
 27  
 och inte i andra, så har de socialdemokra- tiska ledamöterna större möjligheter att ha ett mer direkt infly- tande över  
 EU-politiken 
  genom sitt parti. Det vill säga den finländska riksdagens större upplevda delaktighet i  
 EU-politikens 
  utformning kan inte förklaras med att fler partier sitter i reger- ingen. 
 De specifika  
 EU-organen 
  i de två parlamenten –  
 EU-nämnden 
  i Sverige och Stora utskottet i Finland – har lika eller nästan lika stor makt som riksdagen som helhet i  
 EU-frågorna, 
  men de övriga utskottens inflytande över  
 EU-politikens 
  utformning skiljer sig avsevärt åt. Stora utskottet (77) och  
 EU-nämnden 
  (52) har därmed ett maktövertag i förhållande till fackutskotten. Riksdagens specia- liserade  
 EU-organ 
  utgör sålunda riksdagsinterna makteliter i utformningen av  
 EU-frågor. 
  En anmärkningsvärd skillnad mellan Sverige och Finland är fackutskottens makt över  
 EU-politikens 
  utformning. I Sverige intar utskotten (35) jumboplatsen med avse- ende på inflytande över  
 EU-politiken, 
  medan de finländska fackut- skotten (62) upplevs ha mycket mera att säga till om. Riksdagsle- damöternas inflytande över  
 EU-politiken 
  är därmed jämnare för- delad i Finland än i Sverige. Detta faktum motiverar en mer djuplo- dande undersökning av hur  
 EU-frågorna 
  bereds internt i riksda- garna, vilket vi återkommer till längre fram. 
 Det är intressant att notera att tjänstemännens inflytande över  
 EU-politiken 
  inte bedöms som särdeles stort trots att de i likhet med regeringen har direkt access till EU:s förhandlings- och beslutsarenor. Tanken att tjänstemännen på grundval av kontroll av ytterligare maktmedel skulle kunna påverka den nationella EU- politikens utformning får sålunda inget stöd utifrån riksdagsleda- möternas perspektiv. Tjänstemännen i Finland (55) och i Sverige (39) hör därmed till de grupper som ledamöterna uppfattar har minst att säga till om i  
 EU-politiken. 
  Vad beträffar olika intressens inflytande över  
 EU-politiken 
  har de i olika grad kunnat påverka denna. I Finland är det relativt små skillnader mellan olika intressens påverkan, medan det i Sverige finns en större spridning. De finländska intressena har haft mindre makt än de flesta andra 
  
 27  
 Lindgren 1999, s. 22. 
 59 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 aktörer, men i maktpoäng betraktat ett större inflytande än de svenska. Organisationer som verkar inom ramen för den första pelaren, dvs. på den gemensamma marknaden och jordbrukspoliti- Alexander, har enligt de svenska riksdagsledamöterna haft ett något större inflytande över den svenska  
 EU-politiken 
  än andra arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, SAF (41) och LO (40). Finansmark- naden (53), LRF (45) och det privata näringslivet (45) har enligt de svenska riksdagsledamöterna haft ett större eller nästan lika stort inflytande på  
 EU-frågorna 
  som de själva. Dessa organisationer har haft ett givet intresse av att försöka påverka den svenska linjen i  
 EU-frågor, 
  men har även via starka lobbygrupper verksamma inom EU haft möjligheter att påverka politiken. Deras ställningstaganden har även varit betydelsefulla både i frågan om svenskt medlemskap i EU och  
 EMU-frågan, 
  men de har också givna intressen inom ramen för EU:s jordbruks- och arbetsmarknadspolitik. De finländska riksdagsledamöterna upplever däremot att de har ett betydande maktförsprång före såväl arbetsmarknadens parter (SAK 55 och STK 54), som jordbruks- (53) och finansiella intressen (61). 
 En uppseendeväckande skillnad är hur de två parlamenten bedö- mer väljarkårens makt över  
 EU-politiken. 
  Trots att de svenska och finländska väljarna i maktpoäng betraktat (42 respektive 45) har lika stort – eller snarare litet – inflytande över  
 EU-politiken 
  så menar de finländska ledamöterna att den egna väljarkåren av de angivna institutionerna har minst inflytande över  
 EU-politiken. 
  Trots att den svenska väljarkårens makt i termer av maktpoäng inte skiljer sig nämnvärt från den finländska, så upplevs de svenska väljarna ha mera att säga till om vad gäller den nationella EU- politiken än bland andra arbetsmarknadens parter, tjänstemännen och fackutskotten. 
 Sammanfattningsvis, de hypoteser som formulerats om EU- medlemskapets konsekvenser på medlemsstaternas politiska system där bl.a. regering och förvaltning antas ha ett stort maktövertag över framför allt väljarna och deras valda representanter stämmer sålunda bättre överens med de svenska riksdagsledamöternas erfa- renheter. De svenska riksdagsledamöterna målar sålunda upp ett betydligt dystrare självporträtt av sina inflytandemöjligheter över den nationella  
 EU-politiken 
  än de finländska. Utifrån hur riks- dagsledamöterna rangordnar institutioners inflytande ligger den svenska riksdagen i bakvattnet på fram för allt regering och depar- tement. Det är även intressant att notera att de finländska riks- dagsledamöterna placerar väljarkåren på jumboplats vad beträffar 
 60 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 inflytande över  
 EU-politikens 
  utformning, medan den svenska väljarkåren intar en något mer fördelaktig maktposition. Den svenska riksdagens självbild är sålunda av en marginaliserad insti- tution, medan den finländska riksdagen målar fram en betydligt mer självsäker bild. 
 Vem bör ha makten? 
 Efter att ha kartlagt de två riksdagarnas bilder av vem som har makten ska vi ta reda på deras syn på vem som bör ha makten över  
 EU-politikens 
  utformning. I en stats konstitution ingår vanligtvis tre olika element: styrelsens yttersta legitimitetsgrund anges, kom- petensregler och medborgerliga fri- och rättigheter fastslås. 
 28  
 Här ska vi uppehålla oss vid den andra komponenten genom att ta reda på hur mycket makt riksdagsledamöterna anser att olika institutio- ner och aktörer bör ha över den nationella  
 EU-politikens 
  utform- ning. På samma sätt som det finns ett gap mellan demokratins ideal och praktik så kan man förvänta sig en skillnad mellan konstitutio- nens bokstav och det faktiska beslutsfattandet. 
 Riksdagsledamöternas syn på vem som  
 bör ha  
 makt återspeglar både konstitutionens bokstav såväl som etablerad praxis. Rangord- ningen av hur mycket inflytande olika aktörer och institutioner bör ha över det politiska beslutsfattandet i  
 EU-frågor 
  avspeglar det demokratiska idealet, men med vissa undantag. Intressant nog är de svenska och finländska ledamöternas maktrangordningar nästan identiska (Pearsons r =0,869) 
 29 
 . Skillnaderna i hur man uppfattar att makten fördelar sig mellan olika institutioner i de båda länderna beror således inte på att man har olika normativa utgångspunkter om hur makten borde vara fördelad, dvs. man kan inte avfärda resultaten med att det råder olika förväntningshorisonter. 
 De representativa politiska institutionerna är den grupp som i linje med konstitutionens bokstav bör ha det största inflytandet över  
 EU-politiken. 
  Föga förvånande anser både de svenska och finländska riksdagsledamöterna att riksdagen bör ha mest makt över  
 EU-politikens 
  utformning (82 respektive 89 poäng). Ett ytterligare tecken på att parlamenten ses som den institution som bör ha mest att säga till om i  
 EU-politikens 
  utformning är att EU- nämnden alternativt Stora utskottet, samt fackutskotten är institu- 
  
 28 
  
 Hall  Söderlind 1993, s. 11. 
  
 29 
  
 Signifikant på  
  
 0,01-nivån. 
  
 61 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 tioner som i hög utsträckning bör kunna påverka  
 EU-frågorna. 
  De svenska ledamöterna anser att  
 EU-nämnden 
  (65) och de fasta utskotten (64) bör vara likvärdiga i riksdagens beredning av EU- frågor. Stora utskottet (85) i Finland bör enligt de finländska leda- möterna ha något större inflytande över  
 EU-frågorna 
  än fackut- skotten (76). 
 Regeringen bör ha ett nästan lika stort inflytande över  
 EU-poli- 
  tikens utformning som parlamenten i de två länderna. Däremot bör det svenska utrikesdepartementets (63) respektive finländska utrikesministeriets (76) inflytande vara mindre än riksdagens och regeringens. 
  
 Tabell 2.  
 De svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfatt- ning om hur stort inflytande institutioner och aktörer bör ha över den nationella politikens utformning (medeltal). 
  
 Sverige 
  
 poäng 
  
 Finland 
  
 poäng 
  
 Riksdagen 
  
 82 
  
 Riksdagen 
  
 89 
  
 Regeringen 
  
 76 
  
 Regeringen 
  
 87 
  
 Väljarkåren 
  
 76 
  
 Stora utskottet 
  
 85 
  
 EU-nämnden 
  
 65 
  
 Fackutskotten 
  
 76 
  
 Fackutskotten 
  
 64 
  
 Utrikesministeriet 
  
 76 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 63 
  
 Presidenten 
  
 72 
  
 EU-representationen 
  
 59 
  
 EU-representationen 
  
 71 
  
 Privata näringslivet 
  
 40 
  
 Väljarkåren 
  
 62 
  
 LO 
  
 37 
  
 Privata näringslivet 
  
 57 
  
 Finansmarknaden 
  
 37 
  
 MTK 
  
 56 
  
 SAF 
  
 35 
  
 STK 
  
 54 
  
 LRF 
  
 35 
  
 SAK 
  
 54 
  
 Offentliga tjänstemän 
  
 33 
  
 Finansmarknaden 
  
 54 
  
 Offentliga tjänstemän 
  
 54 
  
 En överraskande skillnad finns mellan de svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfattning om det inflytande väljarna borde ha på den nationella  
 EU-politikens 
  utformning. De folkvalda i Sverige anser att väljarkåren (76) bör ha lika stor makt över den nationella  
 EU-politiken 
  som regeringen, medan de finländska ledamöterna menar att väljarnas inflytande över  
 EU-politiken 
  bör vara mer blygsam (62 poäng). Skillnaden i bör  
 ha-maktpoäng 
  mellan de två folkförsamlingarna och respektive väljarkår – sex poäng i Sverige och 27 poäng i Finland – pekar sannolikt på olika 
 62 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 demokratiska traditioner i de två länderna. En rimlig tolkning är att medan de svenska riksdagsledamöterna i en högre utsträckning anser att de ska följa och avspegla folkviljan, så uppfattar sig de finländska riksdagsledamöterna äga ett större oberoende gentemot väljarna. Detta är något överraskande med tanke på det finländska personvalssystemet, som kunde leda till en större lyhördhet hos de folkvalda inför väljarna. Skillnaden tyder sålunda på en mer elitistisk demokratitradition i Finland. Ett konkret exempel på detta är de olika sätt på vilket  
 EMU-deltagandet 
  hanterats i Sverige respektive Finland. Alla svenska partier menar att deltagande i EMU ska avgöras via folkomröstning, som föregås av grundlig offentlig debatt. Trots att det i de finländska opinionsmätningarna aldrig registrerats en  
 EMU-positiv 
  majoritet så fattades beslutet om Finlands deltagande i EMU genom ett ordinarie riksdagsbeslut. 
 Intresse- och lobbygrupper samt tjänstemän bör enligt en fallande inflytandeskala kunna påverka  
 EU-politikens 
  utformning, men i en betydligt mindre omfattning än de representativa politiska institutionerna. De finländska riksdagsledamöterna placerar i likhet med sina svenska kolleger intressen och tjänstemän på bottenpla- ceringar över hur mycket makt de bör ha över politiken. 
 Sammanfattningsvis, politikens representativa institutioner och medborgarna bör helt enligt vad som är formellt reglerat i de två ländernas konstitutioner ha mest att säga till om i  
 EU-politiken. 
  Föga förvånande menar således ledamöterna att riksdagen bör, följd av regeringen och väljarkåren, ha mest makt. De finländska riksdagsledamöterna avviker med avseende på det inflytande väljarna bör ha genom att framhålla att såväl riksdag som reger- ingsorgan äger rätt till ett oberoende i förhållande väljarna i utformningen av den nationella  
 EU-politiken. 
  Den höga placer- ingen av  
 EU-nämnden 
  och de fasta utskotten vittnar också om att riksdagsledamöterna framhåller folkförsamlingens företräde i den politiska beslutsprocessen. 
 Riksdagens maktunderskott 
 Rangordningarna av å ena sidan innehav av makt och å andra sidan hur mycket makt olika aktörer och institutioner bör ha gör det möjligt att utforska om det finns institutioner som har för mycket alternativt för lite makt. Närmare bestämt, vi kan kartlägga riks- dagsledamöterna bilder av institutioners maktöverskott respektive 
 63 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 maktunderskott. I tabellen nedan innebär  
 (-) 
  att institutionen har för litet inflytande, medan (+) att den har för stort inflytande. Siffervärdena är resultatet av att medelvärdet av bör ha makt subtraherats från medelvärdet av har makt för varje enskild institu- tion och på sätt kan institutionernas maktnetton fastställas. I tabellen finner vi de institutioner som har de största maktun- derskotten överst. I stort sett sammanfaller rangordningen av institutionerna i Sverige och Finland, men både maktöverskotten och maktunderskotten är större i Sverige än i Finland. Det finns en större skillnad mellan institutioners faktiska och önskvärda makt- innehav i Sverige. 
 30 
  
 Framför allt är det två institutioner – väljarkåren samt riksdagen och dess utskott – som har för litet inflytande över den nationella  
 EU-politiken. 
  Denna skillnad är större i Sverige än i Finland. Väljarkåren och riksdagen har enligt de svenska riksdagsledamö- terna alldeles för litet att säga till om i  
 EU-politiken: 
  Väljarkårens maktunderskott  
 (-35) 
  är något större än riksdagens  
 (-30). 
  Det är även intressant att notera att fackutskottens maktunderskott  
 (-29) 
  är större än  
 EU-nämndens 
 (-14). 
  Trots att de finländska riksdags- ledamöterna i jämförelse med de svenska upplever att de har ett större inflytande över den nationella  
 EU-politikens 
  utformning finns utrymme för förbättringar med avseende på såväl riksdagens  
 (-16) 
  som väljarkårens  
 (-17) 
  påverkansmöjligheter. Även fackutskotten  
 (-14) 
  och Stora utskottet  
 (-8) 
  har för litet att säga till om, men de finländska riksdagsorganens maktunderskott är inte tillnärmelsevis lika stora som i Sverige. 
 De två parlamentens självbilder bekräftar därmed hypotesen om att parlamenten har mindre makt än de bör ha över utformningen av den nationella  
 EU-politiken. 
  Den svenska väljarkårens maktun- derskott är ännu större än riksdagens och kan tolkas som att riks- dagsledamöterna anser att den svenska  
 EU-politiken 
  är otillräckligt förankrad hos väljarna. De finländska riksdagsledamöterna menar att riksdagens och väljarkårens maktunderskott är lika stora, vilket innebär att de folkvalda fortsättningsvis bör ha ett maktförsprång i 
  
 30  
 Detta framkommer också tydligt när man tar fram korrelationerna mellan maktpoängen för har makt och bör ha makt för de svenska respektive finländska parlamentarikerna. Rivera r för de svenska parlamentarikernas uppfattning om vem som har makt respektive bör ha makt över  
 EU-politiken 
  är = 0,464. Motsvarande mått för det finländska fallet är 0,847 (resultatet är signifikant på  
 0,01-nivån). 
  Innebörden av detta är att det är betydlig större skillnad mellan varat och börat i Sverige jämfört med Finland. De finländska parlamentarikernas uppfattning om vem som har makt och vem som borde ha makt vad gäller utformandet av  
 EU-politiken 
  är således mer i överensstämmelse än vad som är fallet för svensk del. 
 64 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 förhållande till sina väljare. Det är intressant att notera är att såväl  
 EU-nämndens 
  som Stora utskottets maktunderskott är mindre än fackutskottens, dvs. det finns en uppfattning om att de specifika  
 EU-organen 
  i högre utsträckning kan påverka den nationella EU- politiken än fackutskotten. Båda dessa organ erfar ett maktunderskott, men fackutskottens maktkonton har större underskott. Det är skäl att understryka att de svenska fackutskottens maktunderskott är nästan lika stort som väljarkårens och riksdagens. Å ena sidan kan man tolka detta som en önskvärd specialisering på samma sätt som riksdagsledamöter i fackutskotten är specialiserade på olika sakpolitiska områden och i enlighet med detta är  
 EU-organens 
  maktövertag acceptabel. Eftersom  
 EU-frågorna 
  å andra sidan skär på tvärs genom olika sakpolitiska frågor och därmed även berör konkreta politiska sakfrågor, som faller under fackutskottens områden, är EU- nämndens maktövertag ett tecken på en riksdagsintern förskjutning av makt från fackutskott till  
 EU-nämnden. 
  
 Tabell 3 
 . Cantrell bestående av poängdifferensen mellan riks- dagsledamöternas bedömning av institutioners faktiska och önsk- värda maktinnehav i Sverige och Finland. 
  
 Sverige 
  
 netto 
  
 Finland 
  
 netto 
  
 Väljarkåren 
  
 -35 
  
 Riksdagen 
  
 -16 
  
 Riksdagen 
  
 -30 
  
 Väljarkåren 
  
 -17 
  
 Fackutskotten 
  
 -29 
  
 Fackutskotten 
  
 -14 
  
 EU-nämnden 
  
 -14 
  
 Stora utskottet 
  
 -8 
  
 LO 
  
 -3 
  
 Privata näringslivet 
  
 -3 
  
 EU-representationen 
  
 +2 
  
 MTK 
  
 -3 
  
 Regeringen 
  
 +6 
  
 Utrikesministeriet 
  
 -2 
  
 SAF 
  
 +6 
  
 EU-representationen 
  
 -1 
  
 Offentliga tjänstemän 
  
 +6 
  
 Regeringen 
  
 0 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 +7 
  
 Presidenten 
  
 0 
  
 Privata näringslivet 
  
 +7 
  
 STK 
  
 0 
  
 LRF 
  
 +8 
  
 SAK 
  
 +1 
  
 Finansmarknaden 
  
 +17 
  
 Tjänstemän 
  
 +1 
  
 Finansmarknaden 
  
 +7 
  
 Trots att regeringen av ledamöterna uppfattas som dominerande i utformningen av  
 EU-politiken 
  så har regeringarna inte för stort inflytande. I synnerhet de finländska riksdagsledamöterna anser att 
 65 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 regeringens, tjänstemännens och de organiserade intressenas faktiska inflytande överensstämmer med det de bör ha, vilket avspeglas i marginella maktöver- och underskott. Intressen inom förstapelarfrågor som jordbruk och den inre marknaden – LRF och finansmarknaden – har däremot något för mycket makt enligt de svenska riksdagsledamöterna, medan detta mönster inte är lika klart i Finland. Att just dessa institutioner uppfattas som mycket inflytelserika hänger troligen samman med att de via EU kan få stöd för politik som går på tvärs gentemot riksdagens ståndpunk- ter. Den svenska riksdagen stöder en avreglering av jordbruket, medan LRF via den reglerade europeiska jordbruksmarknaden har fått stöd för sin jordbrukspolitik. Men, dessa institutioners makt- överskott är till sin omfattning inte tillnärmelsevis lika stora som väljarkårens och riksdagens maktunderskott. I denna del har vi undersökt riksdagsledamöternas upplevda inflytande över EU- politiken och funnit att det finns en skillnad mellan Sverige och Finland i synnerhet med avseende på riksdagens makt. Kan riks- dagsledamöternas självbilder i denna del härledas till hur det interna arbetet i samrådsförfarandet med regeringen är utformat? Detta är en huvudfråga när vi går in i nästa avsnitt. 
  
 EU-frågornas 
  hantering i riksdagen 
 Inrättandet av specifika  
 EU-nämnder 
  eller utskott tillhör de kon- stitutionella innovationer som uppmärksammats i flera studier av integrationens återverkningar på det nationella politiska systemen och förhållandet mellan regering och riksdag. 
 31  
 De kan uppfattas som institutioner syftande till att åtgärda de demokratiska under- skott som uppstått på nationell nivå till följd av EU. Låt oss bara sammanfattningsvis konstatera att både i Sverige och Finland – lik- som i övriga medlemsländer – har den offentliga retoriken handlat om att säkerställa parlamentens insyn och inflytande över den nationella politik som respektive regering vill bedriva i EU. Idén är närmare bestämt att regeringens försteg i formandet av svensk och finländsk politik i EU på detta vis skulle krympas. Parlamentens möjligheter till inflytande varierar dock mellan de två nordiska länderna. 
 32  
 I Sverige inrättades en  
 EU-nämnd, 
  vars ställning särskil- des från de ordinarie utskotten. I Finland tilldelades det redan exi- 
  
 31 
  
 Solomon 1997; Bergman 1997; Hegeland  Mattson 1995, 1997, 2000. 
  
 32 
  
 Rhodes  Damgaard (red.) 2000. 
  
 66 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 sterande Stora utskottet uppdraget att utöver sin uppgift att granska lagstiftningsärenden vara det organ inom riksdagen som hanterar  
 EU-frågorna. 
 33 
  
 Dessa två parlamentariska organ skiljer sig i sitt  
 EU-arbete 
  från ordinarie utskott på så sätt att deras huvud- sakliga uppgift inte är att lämna ett betänkande till riksdagen över regeringens propositioner eller inkomna motioner m.m., utan deras roll är snarare att verka som ett rådgivande organ till regeringen som i sin tur ska företräda en nationell position i Bryssel. Dessa  
 EU-organ 
  har dels att ta ställning till en färdig förhandlingsposi- tion från regeringen, dvs.  
 EU-nämnden 
  och Stora utskottet invol- veras formellt sett i ett relativt sent skede. Dels är utskottets möj- ligheter att binda regeringens företrädare att följa utskottets rekommendation begränsade. Därför kan de formella möjligheterna till inflytande för dessa organ kanske uppfattas vara små. 
 34  
 Frågan är emellertid hur stora parlamentens möjligheter till inflytande är i realiteten, en fråga som vi kommer att fokusera oss på i det föl- jande. Kan skillnaderna i den interna organiseringen av  
 EU-arbetet 
  i riksdagarna vara en förklaring till ledamöternas olika uppfattning om sitt inflytande i  
 EU-politiken? 
  Detta skulle innebära att den tidigare uppmärksammade skillnaden mellan länderna vad gäller delaktighet beror på  
 EU-arbetets 
  olika organisering i de två län- derna, dvs. det kan finnas en institutionell förklaring bakom olik- heterna. Innan den empiriska redovisningen ska vi dock kort uppe- hålla oss vid några av de politiska övervägandena då  
 EU-frågornas 
  hantering i respektive riksdag diskuterades. 
 Inrättandet av  
 EU-organ 
  i Sverige och Finland 
 I december 1994 beslutade den svenska riksdagen om formerna för hur riksdagen och regeringen skulle samverka i frågor som rör Europeiska unionen. 
 35  
 Bland de frågor som var uppe till diskussion var nämndens befogenheter och förhållandet till andra utskott. Bl.a. jämförde man med det danska fallet där  
 Europaudvalgets  
 besked till regeringen är bindande. KU vände sig emellertid emot en sådan ordning med hänvisning till att det var regeringen som 
  
 33 
  
 Frågor som berör den andra pelaren, dvs. utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, behandlas inte inom Stora utskottet, utan inom det ordinarie utrikesutskottet. 
  
 34 
  
 För ett illustrativt exempel av svårigheterna i detta avseende se Konstitutionsutskottets granskning av statsrådet Copeland agerande i EU i frågan om samarbete i turismpolitik, där Gonzalez frångick  
  
 EU-nämndens 
  rekommendation (KU 1997/98:25 s. 33ff). 
  
 35 
  
 KU 1994/95:22, rskr.  
  
 65–66; 
  Se RO 10 kap. 4 §. 
 67 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 företrädde Sverige i ministerrådet och man ansåg att regeringen skulle ges möjlighet att agera med fullt politiskt ansvar. Lösningen på problemet blev enligt KU att man skulle utgå från att reger- ingen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden gett uttryck för. 
 36  
 En kommitté inom riksdagen har nyligen framfört något som möjligen kan betraktas som en infor- mell skärpning av denna formulering. Kommittén konstaterar att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med  
 EU-nämndens 
  synpunkter, utan i stället förväntas regeringen agera i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Man menar att denna praxis bör bestå, vilket innebär att den också fortsättningsvis inte är formellt reglerad. 
 37  
 Även i det finländska fallet är det så att Stora utskottets ställnings- taganden inte är bindande för den finländska regeringen, men utgångspunkten är att regeringen måste följa dem. Vid eventuell avvikelse från det Stora utskottet sagt måste berörd minister vara beredd på att förklara sig inför utskottet. 
 38 
  
 Vad gäller förhållandet till andra utskott finns det en betydande skillnad mellan den svenska och den finländska riksdagen. I Sverige har man ända från början talat om det önskvärda i att det mellan  
 EU-nämnden 
  och fackutskotten finns goda kontakter, och att fackutskotten alltså tidigt följer arbetet i EU inom det egna områ- det. Det har ansetts vara ett värde att inte bara  
 EU-nämnden 
  utan också utskotten ska kunna spela en aktiv roll som samrådspartner till regeringen under beslutsprocessen inom EU. Nämnden skulle på så vis kunna tillgodogöra sig de expertkunskaper som utskotten besitter inom sina respektive områden, och de synpunkter som nämnden framför till regeringen skulle därmed få en bredare parla- mentarisk förankring. 
 39  
 Man har emellertid i Sverige inte varit beredd att formalisera detta samarbete, utan en väldigt öppen formulering i Riksdagsordningen anger att utskott inom sitt område  
 skall följa arbetet  
 i Europeiska unionen. 
 40  
 Något krav på att  
 EU-nämnden 
  måste inhämta uppgifter från berört utskott i ett visst ärende finns alltså inte. Utskotten har från början förväntats ta aktiv del i de  
 EU-frågor 
  som berör deras område, men erfaren- heterna visar nu att denna förhoppning inte infriats i det svenska 
  
 36 
  
 KU 1994/95:22 s. 15. 
  
 37 
  
 RS 2000/01:1 s. 137. KU 2000/01:23, rskr.  
  
 273–276. 
  
 38 
  
 Jääskinen  Kivisaari 1997 s. 44f; Welch  Wiberg 1997. 
  
 39 
  
 SOU 1993:14 s. 246; KU 1994/95:22; KU 2000/01:23. 
  
 40 
  
 KU 1994/95:2, KU 1994/95:22; RO 10 kap. 3 §. 
  
 68 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 fallet. 
 41  
 Ett exempel som vi här ska lyfta fram är möjligheterna för fackutskotten att om de så vill avge yttranden till  
 EU-nämnden 
  i en viss fråga, något som tidigt påtalades av KU som en möjlighet till samrådsförfarande inom riksdagen. 
 42  
 I realiteten har fackutskottens aktivitet i denna del varit mycket låg – under de sju år som Sverige varit medlem i EU har detta endast inträffat fyra gånger. 
 43  
 Detta ska jämföras med att de finländska fackutskotten under åren 1995– 200, dvs. under en kortare tidsperiod, avgett hela 879 yttranden till Stora utskottet. 
 44  
 Den låga aktiviteten mellan utskotten och den svenska  
 EU-nämnden 
  bekräftas av Yang som hävdar att i den utsträckning som kontakten mellan dessa parlamentariska organ förekommer så sker den genom partigrupperna. 
 45  
 I Riksdagskommitténs rapport framgår att man nog menar att EU- nämndens arbete avlöper så som det var tänkt, men man tar åter upp behovet av att fackutskotten är mer delaktiga i det samråd som riksdagen har med regeringen inför ministerrådsmötena. 
 46  
 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att de svenska utskotten inte utnyttjar sin möjlighet att delta i EU:s beslutsprocess i tillräcklig utsträckning. Innan vi funderar över vilka konsekvenser detta kan tänkas medföra ska vi först klarlägga hur delaktiga fackutskotten är i den finländska riksdagen. 
 På denna punkt är skillnaden i förutsättningar påtaglig mellan Sverige och Finland. Vid diskussionen om hur  
 EU-frågorna 
  skulle hanteras i den finländska riksdagen var man noga med att hela den finländska riksdagen skulle integreras i detta arbete. Sålunda behandlas  
 EU-ärendena 
  i riksdagen av Stora utskottet (med undantag för frågor som rör andra pelaren), vars ställningstagande baseras på de utlåtanden som specialutskotten avger. I det finländska fallet är det t.o.m. så att fackutskotten är skyldiga att avlämna yttranden till Stora utskotten i de av regeringen aviserade ärendena. I Finland är således utskottens medverkan i samrådsför- farandet inte milt förutsatt, utan deras medverkan är reglerat i den 
  
 41 
  
 Se t.ex. TK 1997/98:1 och RS 2000/01:1; Hegeland 1999, s. 100; Bergman  Damgaard 2000 s. 159. 
  
 42 
  
 KU 1994/95:22. 
  
 43 
  
 1999/2000:MJU1y, 2000/01:KU3y, 2000/01:SfU7y och 2001/02:TU2y. 
  
 44 
  
 www.eduskunta.fi,  
  
 2002-11-04. 
  Här ska nämnas att man i den finländska riksdagen skiljer mellan  
 U-ärenden 
  och  
 E-ärenden. 
  Stora utskottet behandlar alla s. k.  
 U-ärenden 
  och uttalar riksdagens ståndpunkt till dem.  
 U-ärenden 
  gäller förslag till  
 EU-beslut 
  i frågor som faller under riksdagens kompetens, övriga  
 EU-ärenden 
  benämns  
 E-ärenden. 
  Det är obligatoriskt för fackutskotten att yttra sig över  
 U-ärenden, 
  medan utskotten själva kan avgöra om de ska yttra sig i  
 E-ärenden. 
  
 45 
  
 Hegeland 1999. 
  
 46 
  
 RS 2000/01:1. 
  
 69 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 finländska grundlagen. 
 47  
 Flera författare har hävdat att detta inne- bär att de finländska riksdagsledamöterna är mer involverade i EU- politiken än på många andra håll. 
 48  
 Vad som hittills har saknats för att bringa klarhet i denna fråga är empiriska belägg i form av jämfö- rande data mellan olika parlament, en brist som vi avser att avhjälpa i denna studie. Vi har alltså här konstaterat att förutsättningarna för parlamentens delaktighet i utformandet av respektive lands EU- politik skiljer sig åt mellan Sverige och Finland. Visserligen har man inom riksdagarna parlamentariska organ som i arbetssättet liknar varandra, men en avgörande skillnad utgörs av i vilken mån hela parlamentet – dvs. även fackutskotten – är en integrerad del i detta samrådsförfarande. En förutsättning för att riksdagen ska känna sig delaktig i utformandet av  
 EU-politiken 
  torde vara att såväl fackut- skott som de särskilda  
 EU-organen 
  deltar. Detta ska i det följande studeras närmare. Är de finländska riksdagsledamöternas upplevda större makt en konsekvens av ett bättre organiserat internt arbets- sätt? 
  
 EU-nämndens 
  och Stora utskottets arbete 
 44 procent av de svenska riksdagsledamöterna menar att EU- nämnden har goda möjligheter att påverka den svenska regeringens linje i en viss politisk fråga. Denna andel kan i förstone verkar rela- tivt stor, men här ska vi alltså begrunda det faktum att en större andel svenska riksdagsledamöter sammantaget har svarat att de inte delar denna uppfattning. Inte överraskande är det företrädare för socialdemokraterna som instämmer helt eller delvis i påståendet att  
 EU-nämnden 
  har goda möjligheter att påverka den svenska reger- ingens linje i en viss fråga (64 procent). 
 49  
 Företrädarna för de mer  
 EU-kritiska 
  partierna som Vänsterpartiet, Centerpartiet och Miljö- partiet håller däremot inte med om detta i samma utsträckning, trots att två av dem under undersökningsperioden agerade stöd- parti åt regeringen (32, 17 respektive 0 procent instämmer helt eller 
  
 47 
  
 Finlands grundlag 731/1999 § 96. 
  
 48 
  
 Damgaard 2000; Hegeland 1999; Welch  Wiberg 1997. 
  
 49 
  
 Påståendet som ledamöterna skulle ta ställning till var formulerat så här:  
  
 EU-nämnden 
  har goda möjligheter att påverka den svenska regeringens linje i en viss politisk fråga respektive Stora utskottet har goda möjligheter att påverka den finländska regeringens linje i en viss fråga. Svarsalternativen var: Stämmer inte alls, Stämmer ganska dåligt, Stämmer varken bra eller dåligt, Stämmer ganska bra och Stämmer helt och hållet. Miljöpartiets procentsatser ska i denna framställning tolkas med viss försiktighet, eftersom det relativa bortfallet är såpass stort att observationerna blir få för just detta parti. 
 70 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 delvis). Övriga partier – Folkpartiet, Moderaterna och Kristdemo- kraterna – hamnar runt  
 40–50 
  procent. Exakt samma fråga har i undersökningen ställts till riksdagsledamöterna i Finland, och frågan har då gällt Stora utskottet. Andelen finländska riksdags- ledamöter som menade att Stora utskottet har goda möjligheter att påverka den finländska regeringens linje i en viss politisk fråga är hela 88 procent, dvs. en  
 betydligt  
 större andel ledamöter menar att den finländska riksdagen har inflytande över den finländska reger- ingens  
 EU-politik. 
  Med en sådan hög procentsats är det ju också så att huvuddelen av partierna i Finlands riksdag instämmer i påståen- det i mycket hög utsträckning. De enda avvikarna härvidlag är Vänsterförbundet och Kristdemokraterna (50 respektive 32 procent instämmer helt eller delvis), där ju Vänsterförbundet ingår i den sittande regeringen medan Kristdemokraterna är i oppo- sition. 
 Av dessa inledande resultat kan vi konstatera att det inte är det parlamentariska läget som är bestämmande för hur ledamöterna ställer sig till  
 EU-nämndens 
  respektive Stora utskottets möjligheter att påverka regeringens linje. I Sverige var det visserligen så att regeringspartiet instämde i klart högre utsträckning i påståendet om  
 EU-nämndens 
  möjligheter att påverkar regeringens linje, men folkpartister, moderater och kristdemokrater var inte långt efter. Däremot kan man se att de  
 EU-kritiska 
  partierna i Sverige svarade minst instämmande i påståendet. I det finländska fallet är bifallet för Stora utskottets möjligheter att påverka regeringens linje frapperande, och inte heller här kan man se att förklaringen till ledamöternas inställning på denna punkt enbart skulle ligga i parlamentarisk ställning. Innan vi fördjupar oss ytterligare i en eventuell förklaringsfaktor ska vi gå vidare och redovisa resultaten i ytterligare några frågor. 
 En vanlig diskussion i dessa sammanhang handlar om att den svenska  
 EU-nämnden 
  kommer in i ett sent skede i EU:s beslutsprocess, dvs. sent i förhållande till ministerrådets möten, och att det därmed medför en för stor kostnad för Sverige att ändra eller på annat sätt justera ståndpunkt. 
 50  
 Ett sådant resonemang innebär alltså att  
 EU-nämndens 
  verksamhet i realiteten inte tillför riksdagen egentliga påverkansmöjligheter, utan snarast då är att betrakta som ett vakande öga över regeringens  
 EU-politik. 
  Med detta resonemang kan riksdagen därmed inte påverka svensk EU- 
  
 50  
 Hegeland 1999. 
 71 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 politik i särskilt stor utsträckning. Mot detta kan hävdas att reger- ingen vet att ärendena ska dras i  
 EU-nämnden 
  och att regeringen därför ändå anstränger sig för att fatta kloka och övervägda beslut. Detta för att undvika att företrädarna i  
 EU-nämnden 
  annars kommer att ställa alltför besvärliga frågor. I vilket fall som helst är det i en diskussion som handlar om parlamentens ställning efter  
 EU-inträdet 
  ändå väsentligt att försöka få svar på frågan om man upplever att  
 EU-organen 
  kommer in i rätt skede i respektive lands  
 EU-arbete. 
  Ytterst handlar det ju om vilket inflytande på den svenska respektive finländska  
 EU-politiken 
  man från parlamentens håll ändå upplever att man har. På påståendet att  
 EU-nämnden 
  kommer in i rätt skede i det svenska  
 EU-arbetet 
  svarar knappt 22 procent av de svenska riksdagsledamöterna att så är fallet, vilket ska jämföras med 57 procent i det finländska fallet. 
 51  
 Här kan vi bara tolka det så att man i Sverige återigen är mer missnöjd med riksdagens arbetsförutsättningar att utöva inflytande i EU- frågorna. En förklaring kan vara att de svenska fackutskottens i grundlagen mer underordnade roll i hanterandet av  
 EU-frågor 
  innebär att den svenska riksdagens hantering i denna del – dvs. samrådet i  
 EU-nämnden 
  – blir alltför ministerrådsinriktade. 
 52  
 Det innebär att frågorna formellt sett når den svenska riksdagen i ett sent skede i EU:s beslutsprocess, och eftersom fackutskottens akti- vitet vad gäller delaktighet i samrådet med regeringen är lågt kompenseras denna ministerrådsstyrning inte av att utskotten av egen kraft involverar sig på ett tidigt stadium. I Finland däremot är fackutskotten genom regleringen i grundlagen i realiteten ålagda att ta tag i frågorna på ett tidigt stadium i EU:s beslutsprocess, detta för att i ett senare skede kunna avge utlåtanden i en viss fråga till Stora utskottet. Tidsmässigt innebär det alltså att den finländska riksdagen som helhet kommer i kontakt med ärendena tidigare än de svenska kollegerna. Denna skillnad i arbetssätt inom riksdagarna kan alltså förklara varför man i Sverige i upplever att man inte kommer in i rätt skede i regeringens  
 EU-arbete, 
  medan man i Finland ändå får sägas vara mer tillfredsställd även i denna del. 
 Upplevelsen av huruvida man har något att säga till om, dvs. om man har inflytande över i detta fall svensk  
 EU-politik 
  är förstås avhängig var i beslutsprocessen man kommer in. Ur detta perspek- 
  
 51 
  
 Påståendet var formulerad på följande vis:  
  
 EU-nämnden 
  kommer in i rätt skede i det svenska  
 EU-arbetet 
  respektive Stora utskottet kommer in i rätt skede i det finländska EU- arbetet. Svarsalternativen var Stämmer inte alls, Stämmer ganska dåligt, Stämmer varken bra eller dåligt, Stämmer ganska bra och Stämmer helt och hållet. 
  
 52 
  
 Jfr Hegeland  Mattson 2000. 
  
 72 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 tiv är de svenska siffrorna nedslående; det är uppenbart att den svenska riksdagen upplever att de hamnat i regeringens bakvatten vad gäller svensk politik i EU. Trots den stora skillnaden mellan den svenska och finländska riksdagen vad gäller känslan av timing så är man emellertid ense om en sak: att handlingarna inför ett möte i  
 EU-nämnden 
  respektive Stora utskottet inte når ledamö- terna i tillräckligt god tid. Tillgången på information och informa- tionens kvalitet har förstås betydelse för om man från riksdagarnas håll ges faktiska möjligheter att lämna synpunkter och ställa kritiska frågor. 
 På den direkta frågan om de svenska ledamöterna sammantaget tycker att  
 EU-nämnden 
  fungerar tillfredsställande svarar bara drygt 56 procent ja, medan bifallet i den finländska riksdagen är mer rungande – hela 92 procent svarar att Stora utskottet fungerar till- fredsställande. 
 53  
 Den finländska riksdagens uppseendeväckande höga tillfredsställelse med Stora utskottet står i bjärt kontrast till de svenska parlamentarikernas mer ljumma inställning till EU- nämnden. Av de frivilliga kommentarer som flera bland de svenska ledamöterna lämnat i enkätsvaren i denna del (50 st.) framgår att ledamöter i allmänhet känner sig bortkopplade från  
 EU-arbetet, 
  och att man beklagar detta. I flera av dessa kommentarer uttalas det önskvärda i att  
 EU-nämndens 
  arbete egentligen skulle skötas av respektive fackutskott. Detta är en fråga som ledamöterna har fått ta ställning till i vår enkät, och det finns anledning att uppehålla sig vid vilka förändringar som – framförallt – de svenska ledamöterna menar är nödvändiga för att stärka den samlade riksdagens roll i utformandet av svensk  
 EU-politik. 
  För vi kan redan här konstatera att undersökningsresultaten så här långt visar att det sammantaget finns en ansenlig och systematisk skillnad mellan de svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfattning av sin delaktighet i respektive lands  
 EU-politik: 
  den finländska riksdagen har lyckats bibehålla sin position som central statsmakt i betydligt högre grad än den svenska riksdagen. 
 Vad skillnaderna kan bero på återkommer vi strax till, men låt oss med anledning av de svenska ledamöternas kommentarer alltså först fundera kring några frågor som har att göra med EU- organens utformning. Givet att man i den svenska riksdagen inte är lika nöjd med hur  
 EU-nämndens 
  arbete fungerar som i Finland 
  
 53  
 Frågan löd: Sammantaget, anser Du att  
 EU-nämnden 
  fungerar tillfredsställande? respektive Sammantaget, anser Du att Stora utskottet fungerar tillfredsställande?. Svarsalternativen var ja och nej, och det lämnades utrymme för eventuella kommentarer. 
 73 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 finns det anledning att diskutera vad som skulle kunna förändras. Rent organisatoriskt kan man tänka sig att – i enlighet med de nyss redovisade ledamöternas förslag –  
 EU-nämnden 
  istället skulle utformas som ett regelrätt utskott vars uppgift vore att exempelvis producera betänkande för behandling i kammaren. Men enbart 28 procent av de svenska riksdagsledamöterna instämmer i ett sådant förslag. Däremot menar betydligt fler att  
 EU-nämnden 
  borde kunna binda regeringen vid en annan ståndpunkt om sådan majoritet skulle finnas i nämnden i en viss fråga (50 procent). I denna fråga är det framförallt regeringspartiet som motsätter sig idén. I Finland menar emellertid hela 71 procent av ledamöterna att Stora utskottet borde kunna binda regeringen vid en annan ståndpunkt om en sådan majoritet skulle föreligga i utskottet. Det intressanta i det finländska fallet är att flera av regeringspartierna är för en sådan reform i minst lika hög utsträckning som övriga partier. 
 54 
  
 Ett annat förslag som ledamöterna fått ta ställning till är huru- vida  
 EU-nämnden 
  borde ges en egen befogenhet att initiera sär- skilda debatter i kammaren. 61 procent av de svenska ledamöterna instämmer helt eller delvis i detta förslag, och det är återigen främst regeringspartiet som inte ser någon fördel med en sådan nyordning. I det finländska fallet har Talmanskonferensen möjlighet att initiera denna typ av debatter. 
 De svenska riksdagsledamöternas inställning till  
 EU-nämndens 
  arbete och funktionssätt är tydligt en funktion av huruvida man sitter i regeringsställning eller ej. De partier som sitter i opposition, inklusive regeringens s.k. stödpartier – är genomgående mer kritiska till  
 EU-nämndens 
  möjligheter att påverka svensk EU- politik. Oppositionspartierna är också betydligt mer intresserade av att vidga nämndens befogenheter än vad regeringspartiet är. Här ska understrykas att förklaringen till skillnaden mellan Sverige och Finland inte kan tillskrivas förhållandet att de svenska riksdags- ledamöterna skulle vara mer  
 EU-skeptiska 
  än sina finländska kolle- ger. I denna del är nämligen parlamentarikerna i de två riksdagarna tämligen samstämmiga. De svenska respektive de finländska riks- dagsledamöterna fick svara på frågan om de var för Sveriges respektive Finlands medlemskap i EU vid tidpunkten för folkom- röstningen 1994. Av de svenska ledamöterna svarar 73 procent att de var för ett medlemskap vid tidpunkten för folkomröstningen, 
  
 54  
 Vänsterförbundet (64 procent), Socialdemokratiska partiet (77 procent), Svenska Folkpartiet (43 procent) och Samlingspartiet (58 procent). 
 74 
 SOU 2002:81 Parlament i bakvatten? 
 och motsvarande andel bland de finländska ledamöterna är 70 procent. Här ser vi alltså ingen egentlig skillnad mellan länderna, och vi sluter oss alltså till att det inte är inställningen till EU som förklarar de vitt skilda uppfattningarna om hur respektive parla- ments  
 EU-organ 
  fungerar. Men å andra sidan kan ju inställningen till EU har förändrats sedan 1994. Därför fick ledamöterna även besvara följande fråga Vilken är Din uppfattning om Europeiska unionen idag?. 
 55  
 I den svenska riksdagen var drygt 68 procent positiva, och i den finländska riksdagen knappt 58 procent positiva. Vid kontroll för inställning till EU framkommer fortfarande samma mönster som hittills har redovisats, vilket innebär att det inte är ledamöternas inställning till EU som är avgörande för hur man ställer sig till de nyss redovisade frågorna. Vad vi däremot fortfarande kan se är att den interna arbetsordningen i riksdagen tycks ha betydelse för ledamöternas uppfattning om sina – eller riksdagens samlade – möjligheter att påverka den nationella EU- politiken. Därför vore det olyckligt att enbart fokusera på frågor som har att göra med  
 EU-nämnden 
  eller Stora utskottet, utan här krävs ett bredare perspektiv där man ser på parlamentens samlade aktivitet. En tentativ slutsats är ju redan här att arbetsordningen i den finländska riksdagen skapar bättre förutsättningar för parla- mentet att hålla jämna steg med den finländska regeringen, än vad som är fallet i Sverige. 
 56  
 Om riksdagens  
 EU-organ 
  och ordinarie utskott kontinuerligt informeras av regeringen om  
 EU-ärenden 
  och/eller det förs återkommande diskussioner mellan företrädare från regeringen (såväl politiker som tjänstemän) bereds ju riksda- gen större möjligheter att medverka i beslutsfattandet. Låt oss se vad som kommer fram av vår undersökning i denna del. 
 Utskottens arbete med  
 EU-frågorna 
  
 I Finland baserar sig Stora utskottets behandling av regeringens förslag på det berörda ordinarie utskottets utlåtande över regering- ens ställningstagande. Det faktum att de ordinarie utskotten på detta institutionaliserade sätt deltar i riksdagens beredning av EU- frågor, innebär att fler riksdagsledamöter deltar i beslutsprocessen och större kontaktytor uppstår –  
 EU-politiken 
  är inte enbart en 
  
 55 
  
 Idag innebär alltså våren  
  
 2001–våren 
  2002. 
  
 56 
  
 Jfr Raunio 2001. 
  
 75 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 angelägenhet för de parlamentariska  
 EU-organens 
  ledamöter. 
 57  
 I den mån riksdagen och dess utskott kan och även utnyttjar möjlig- heten att tillkalla regeringens företrädare för att redogöra för ären- dens beredning och behandling på  
 EU-nivån 
  torde även inverka på riksdagens reella möjligheter att utöva inflytande. Även väl funge- rande kontaktytor mellan Europaparlamentets parlamentariker och de nationella parlamentens utskott och/eller partigrupper skulle kunna främja riksdagens möjligheter till informationsutbyte och insyn i beslutsprocessen i  
 EU-frågor. 
 58 
  
 Det är alltså här av intresse huruvida riksdagsledamöterna rent allmänt känner att de kan påverka  
 EU-politik 
  och i så fall genom vilka fora. 
 I vår undersökning bad vi därför ledamöterna att ta ställning till huruvida de genom nedanstående organ upplevde att de kunde påverka Sveriges respektive Finlands politik i EU alternativt politi- ken i EU. 
  
 Tabell 4.  
 Andelen ledamöter som uppgivit att de i hög utsträckning upplever att de kan påverka svensk alternativt finländsk politik i EU samt politiken i EU genom nedanstående kanaler (procent) 
  
 Svenska rdl 
  
 Finländska rdl 
  
 Diff. proc.enh. 
  
 Facktskotten 
  
 24 % 
  
 50 % 
  
 - 26 
  
 EU-nämnden 
  alt. Stora utskottet 
  
 44 % 
  
 78 % 
  
 - 34 
  
 Riksdagsgruppen 
  
 24 % 
  
 30 % 
  
 - 6 
  
 Riksdagsgruppens förtroenderåd 
  
 22 % 
  
 32 % 
  
 - 10 
  
 Det egna partiet 
  
 44 % 
  
 37 % 
  
 + 7 
  
 Partistyrelsen 
  
 33 % 
  
 16 % 
  
 + 17 
  
 Kontakt med tjänstemän i svensk 
  
 12 % 
  
 39 % 
  
 - 27 
  
 alt. finländsk offentlig förvaltning 
  
 Kontakt med  
 EU-tjänstemän 
  
 18 % 
  
 42 % 
  
 - 24 
  
 Kontakt med  
 EU-parlamentariker 
  
 42 % 
  
 33 % 
  
 + 9 
  
 Kontakt med svenska alt. 
  
 19 % 
  
 33 % 
  
 - 14 
  
 finländska intresseorganisationer 
  
 För det svenska fallet kan vi i ovanstående tabell iaktta intressanta skillnader. För det första upplever finländska riksdagsledamöter i betydligt högre utsträckning att de kan påverka  
 EU-politik 
  genom 
  
 57 
  
 Jääskinen  Kivisaari 1997. 
  
 58 
  
 T.ex. så har den finländska riksdagen en egen representant i Bryssel. För en kritik av att allt för mycket av  
  
 EU-samordningen 
  går över de nationella politiska institutionerna, i stället för över partigrupperna, se intervju med  
 EU-parlamentarikern 
  Ballard i Hufvudstadsbladet  
 1998-02-17. 
  
 76 
  
 SOU 2002:81 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 vanligt utskottsarbete (50 procent instämmer helt eller delvis i Finland, medan motsvarande andel i Sverige är 24 procent). De uppfattade möjligheterna att påverka respektive lands  
 EU-politik 
  via riksdagens  
 EU-organ 
  skilde sig stort mellan de båda länderna; 78 procent av de finländska ledamöterna instämde i att de kunde påverka  
 EU-politiken 
  via Stora utskottet medan motsvarande andel för svensk del är 44 procent. Dessa organ är ju de i sammanhanget särskilda organ i vilka riksdagens samråd med respektive regering institutionaliserats, och återigen får vi en bekräftelse på att det finns en större uppgivenhet i den svenska riksdagen vad gäller dess möjligheter i denna del. Av tabellen framgår vidare att de svenska riksdagsledamöterna ser sina påverkansmöjligheter snarare via det egna partiet och partistyrelsen, vilket inte är en slump. När man i det svenska fallet valde att inte föreskriva ett samarbete mellan fackutskotten och  
 EU-nämnden 
  – på det sätt som man har gjort i Finland – var den uttalade motiveringen att ledamöterna kunde använda sig av sina partier för att påverka denna typ av frågor. Det är därför inte överraskande att man i Sverige ser detta som sin främsta påverkanskanal även om man i nivå inte når upp till de andelar som t.ex. de finländska ledamöterna kommer upp i för Stora utskottet. 
 En annan påtaglig skillnad är att de finländska ledamöterna i betydligt större utsträckning försöker påverka  
 EU-politiken 
  via offentliga tjänstemän på såväl nationell som  
 EU-nivå. 
  Överhuvud- taget förefaller det som om de finländska riksdagsledamöterna använder sig av ett större spektra kanaler för att påverka den finländska  
 EU-politiken 
  än vad de svenska ledamöterna gör. 
 Slutsatser 
 Trots att de svenska och finländska parlamenten har kategoriserats som lika delaktiga i den nationella  
 EU-politikens 
  utformning – dvs. som starka  
 politikskapande  
 parlament (se s. 5) – har vi här kunnat visa på en avsevärd skillnad i ledamöternas upplevda maktinnehav. De finländska ledamöterna känner sig mer jämstarka med reger- ingen och dess kansli än vad de svenska ledamöterna gör. Därut- över slår både Stora utskottets och de aktiva fackutskottens arbete i Finland igenom vad gäller de finländska ledamöternas upplevelse av delaktighet i  
 EU-frågornas 
  utformning. I det svenska fallet är det däremot påtagligt att ledamöter utanför  
 EU-nämnden 
  känner sig 
 77 
  
 Parlament i bakvatten? 
  
 SOU 2002:81 
  
 offside. Denna skillnad mellan den svenska och finländska riksdagen är betydande, och – som vi har visat – kan inte tillskrivas skilda inställningar till EU eller regerings- eller oppositionsställ- ning. Den sannolika förklaringen till den systematiska skillnaden mellan Sverige och Finland är institutionell, dvs. beror på hur man internt har organiserat  
 EU-frågornas 
  hantering inom respektive parlament. Skillnaden är i vilken mån man reglerat den interna arbetsordningen. I Finland har man inte nöjt sig med att som i det svenska fallet uttala en ambition om fackutskottens frivilliga enga- gemang i  
 EU-frågorna. 
  Fackutskottens medverkan i parlamentets samrådsförfarande med regeringen är i Finland inskriven i grund- lagen, och därmed en obligatorisk uppgift för utskotten. I och med att fler riksdagsledamöter därmed dagligen är involverade i utform- ningen av de nationella ståndpunkter som regeringen ska företräda i EU skapas inte bara en större kunskap om  
 EU-frågorna 
  inom det egna området, utan detta torde medföra en ökad känsla av delaktighet. 
 Risken med att  
 EU-arbetet 
  koncentreras till en liten elit är att de övrigas intresse för EU i allmänhet minskar. Trots att de svenska riksdagsledamöterna upplever att de har ringa inflytande i för Sverige så viktiga frågor som  
 EU-politikens 
  utformning är det besynnerligt att man varit obenägen att starkare reglera den interna arbetsordningen i riksdagen, vilket i realiteten skulle ha inneburit en kraftigare markering av att  
 hela  
 riksdagen ska delta aktivt i samrådsförfarandet. Frågan blir också på vilket sätt riksdagsleda- möternas intresse för  
 EU-frågor 
  i allmänhet, och de institutionella framtidsfrågorna i synnerhet, påverkas av den upplevda avsaknaden av inflytande i  
 EU-politiken. 
  Ett rimligt antagande är att det finns ett starkt samband mellan möjlighet att påverka en viss typ av fråga, och intresset av att följa densamma. I enkäten fick ledamöterna ta ställning till påståendet: Jag är mycket intresserad av institutio- nella frågor som berör EU. 
 59  
 I Finland instämde 72 procent i påståendet, medan motsvarande andel i den svenska riksdagen endast var 35 procent. Mycket tyder på att detta ljumma intresse kan hänföras till parlamentens olika framgång i att involvera hela riksdagen i  
 EU-arbetet. 
  
 59  
 Svarsalternativen var återigen Stämmer inte alls, Stämmer ganska dåligt, Stämmer varken bra eller dåligt, Stämmer ganska bra och Stämmer helt och hållet. 
 78 
 Referenser 
 Agné, Griffin, 1998, Demokrati på europeisk nivå i  
 Demokrati på europeisk nivå?  
 SOU 1998:124, s.  
 45–75. 
  
 Rhodes, Wu, 1997, Stephens inrikespolitik: riksdagen och EU- nämnden i EU i Baker, Hicks, Oconnor (red.),  
 Riksdagen på nära håll: sju studier av riksdagsarbetet,  
 Stockholm: SNS. 
 Rhodes, Padilla, Sanchez, 2000,  
 The Journal of Legislative Studies,  
 Special issue on Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union, vol. 6, nr 1. 
  
 Bjereld, Ramirez, Costa, 1995,  
 Utrikespolitiken som slagfält. De svenska partierna och utrikesfrågorna 
 , Stockholm: Gomez  Santerus förlag. 
  
 Gonzalez, Davis, 1999, Kan internationella organisationer vara demokratiska? En skeptikers synvinkel i  
 Bör demokratin avnationaliseras,  
 SOU 1999:11, s.  
 22–49. 
  
 Taylor, Sanchez, (red.) 1992,  
 Parliamentary Change in the Nordic Countries 
 , Oslo: Scandinavian University Press. 
  
 Taylor, Sanchez, 2000, Conclusion: The Impact of European Integration on Nordic Parliamentary Democracies, i Rhodes, Padilla, Sanchez (red.),  
 The Journal of Legislative Studies 
 , Special issue on Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union, vol. 6, nr 1, s.  
 151–170. 
  
 Guzman, Bush, Velez, 1990, Makten i Riksdagen i 
 Statsvetenskaplig Tidskrift  
 93:  
  
 137–47. 
  
 Guzman, Wright, Baker, 2000,  
 Stephens: The Nordic Experience 
 , Clay: Ohio State University Press. 
 Finlands grundlag nr 731/1999. 
  
 Hegeland, Griffin, 1999,  
 Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin: en studie av riksdagens arbete med  
 EU-frågor 
 , 
  
 lic.-avh. 
  
  Lund: Univ. 
  
 Hegeland, Porter, Sharp, 1995, Att få ett ord med i laget – En jämförelse mellan  
 EU-nämnden 
  och Europaudvalget i  
 Statsvetenskaplig Tidskrif 
 t, vol. 98, nr 4, s.  
 435–457. 
  
 79 
  
 Referenser 
  
 SOU 2002:81 
  
 Hegeland, Porter, Sharp, 1997, The Swedish Riksdag and the EU: Influence and Openness, i Solomon, Howell (red.),  
 Trying to Make Democracy Work – The Nordic Parliaments and the European Union 
 , Södertälje: The Bank of Sweden Tercentenary Foundation  Gidlunds Förlag. 
 Hegeland, Porter, Sharp, 2000, Another Link in the Chain: The Effects of  
 EU-membership 
  on Delegation and Accountability in Sweden, i  
 The Journal of Legislative Studies 
 , vol. 6, nr 1, s.  
 81–105. 
  
 Jääskinen, Niilo  Kivisaari, Tiina, 1997, Parliamentary Scrutiny of European Union Affairs in Finland i Solomon, Howell (red.),  
 Trying to Make Democracy Work: The Nordic Parliaments and the European Union 
 , Stockholm: Evans förlag. 
 Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU22,  
 Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. 
  
 Konstitutionsutskottets betänkande 1997/98:KU25,  
 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 
 . 
 Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU1,  
 Riksdagen inför 2000- talet. 
  
 Konstitutionsutskottets yttrande 2000/01:KU3y,  
 Kommissionens förslag om allmänhetens tillgång till  
  
 EU-institutioners 
  
  handlingar 
 . 
 Laekenförklaringen – den europeiska unionens framtid,  
 2001-12-15 
  (http://europa.eu.int). 
 Lindgren,  
 Mann, 
  1999,  
 EU-politiken 
  i riksdagen. Om EU- medlemskapets betydelse för den svenska parlamentarismen, Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. 
 Gordon, Mata, 1998,  
 EU-inträdet 
  och demokratin i Sverige i  
 Demokrati på europeisk nivå?  
 SOU 1998:124, s.  
 45–75. 
  
 Murphy, Jones, Fitzgerald, 1996, Social Movements and the Changing Structure of Political Opportunity in the European Union in Murphy, Scharpf, Roberts, Johnson,  
 Jacobson in the European Union 
 , London: Sage Publishers. 
 Maurer Ramos, Harris (red.), 2001,  
 National Parliaments on their ways to Europe: Losers or latecomers? 
 ,  
 Baden-Baden: 
  Nomos. 
 Miljö- och jordbruksutskottets yttrande 1999/2000:MJU1y,  
 Europeiska kommissionens vitbok om livsmedelssäkerhet 
 . 
  
 Milward, Hudson, 1993,  
 The European Rescue of the  
 Nation-State 
 , 
  
  London: Routledge. 
  
 Moravcsik, Fisher, 1994,  
 Why the European Community Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation 
 , unpublished paper presented at the Conference of Europeanists, Chicago, Il. 
  
 80 
  
 SOU 2002:81 
  
 Referenser 
  
 Cunningham, Collins (red.), 1996,  
 National Parliaments and the European Union 
 , Rodriguez, London. 
  
 Olsen, Jennings, 2001, The Many Faces of Europeanisation,  
 Williams WP 1/02 
 . 
 Maldonado, Berg, i  
 Hufvudstadsbladet 
 ,  
 1998-02-17. 
  
 Hall, Wilson, Short, 1993,  
 Förvaltningspolitik 
 , Stockholm, Publica. 
 Radaelli, French, 2000, Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change i  
 European Integration online papers (EIOP) 
 , vol. 4, n. 8 (http://eiop.or.at) 
 Welch, Tapio  Wiberg, Howell, 1997, Efficiency Through Decentralisation: The Finnish Eduskunta and the European Union i Solomon, Howell (red.), 
 Trying to Make Democracy Work – The Nordic Parliaments and the European Union 
 , Södertälje: The Bank of Sweden Tercentenary Foundation  Gidlunds Förlag. 
  
 Welch, Hicks, 2001, The Parliament of Finland: Wallace Case for Effective Scrutiny i Shields, Ramos, Harris (red.) 
 National parliaments on their ways to Europe: Losers or latecomers? 
 , Baden- Baden: Nomos. 
  
 Regeringsformen (SFS 1974:152). 
 Riksdagsordningen (SFS 1974:153). Riksdagsskrivelser. 
 Riksdagsstyrelsens förslag RS 2000/01:1,  
 Riksdagen inför  
  
 2000-talet. 
  
 Howard, Mata, 1991, Decline of  
 parliaments-tesen 
  och den svenska riksdagens makt under 1970- och  
 1980-talet 
  i  
 Statsvetenskaplig Tidskrift 
 , vol. 73, nr 2. 
  
 Howard, Mata, 1993,  
 Coalition Politics and Parliamentary Power 
 , Lund: Lund University Press. 
  
 Lee, Figueroa, 2002, Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: Ett svårlöst dilemma i Williamson, Reeves (red.),  
 Sverige i EU: dilemman, institutioner, politikområden 
 . Stockholm, SNS. 
  
 Lewis, Henderson (red.), 1996,  
 National Parliaments as Cornerstones of the European Integration 
 , The Hague: Kluwer. 
  
 Socialförsäkringsutskottets yttrande 2000/01:SfU7y 
 ,  
  
 EG-direktiv 
  
  om rätt till familjeåterförening 
 . 
 SOU 1993:14,  
 EG och våra grundlagar 
 , Stockholm: Reynolds. 
 Sweeney,  
 Combs, 
  1990, Den internationaliserade demokratin i Dean, Webster,  
 Combs, 
 Makt och internationalisering 
 , Stockholm: Contreras. 
 81 
  
 Referenser 
  
 SOU 2002:81 
  
 Stone Sweet, Randall, Santana (red.), 1998,  
 European Integration and Supranational Governance: State, Culture, and Ethnicity in Comparative Perspective 
 , Oxford: Oxford University Press. 
 Trafikutskottets yttrande 2001/02:TU2y 
 , Den gemensamma transport- politiken fram till 2010: Vägval inför framtiden (Europeiska kommissionens vitbok) 
 . 
  
 Solomon, Howell (red.), 1997,  
 Trying to Make Democracy Work – The Nordic Parliaments and the European Union 
 , Södertälje: The Bank of Sweden Tercentenary Foundation  Gidlunds Förlag. 
  
 82 
 Kommittédirektiv 
  
 Kommitté för debatt om Europeiska 
  
 Dir. 
  
 unionens utveckling och framtid inför 
  
 2001:35 
  
 2004 års regeringskonferens 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2001 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppdrag att 
  
 stimulera en bred, offentlig debatt om Europeiska unionen (EU), särskilt inför den kommande regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar, 
  
 skapa kontaktytor mellan den svenska debatten om EU och motsvarande debatt i övriga europeiska länder, 
  
 sammanställa analyser av de frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen. 
  
 EU och framtidsfrågorna:  
 Nice-förklaringen 
  
 I den förklaring om unionens framtid som antogs vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000 anges att en regeringskonferens skall sammankallas år 2004 för att överväga fördragsändringar som kan befinnas nödvändiga i ljuset av den breda och djupa debatt om EU:s utveckling som enligt förklaringen skall inledas under innevarande år. 
 Förklaringen slår fast att 2000 års regeringskonferens beslutat om de institutionella förändringar som är nödvändiga för anslutning av de nu aktuella kandidatländerna och konstaterar att förberedelserna inför en kommande regeringskonferens inte skall hindra eller utgöra villkor för utvidgningsprocessen. Det framhålls 
 83 
  
 Kommittédirektiv 
  
 SOU 2002:81 
  
 också att kandidatländerna skall kunna vara aktiva i förberedelserna och medverka i konferensen som deltagare eller observatörer. 
 En bred debatt med alla intresserade - nationella parlament, den politiska sfären, näringsliv, universitetsvärlden, representanter för det civila samhället osv. - skall uppmuntras. Det svenska och det belgiska ordförandeskapet ges i uppgift att, tillsammans med kommissionen och Europaparlamentet, föreslå lämpliga initiativ för processen. 
 Förklaringen understryker också att behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet liksom att föra dem närmare medborgarna skall beaktas. Som exempel på frågeställningar som skall behandlas anges: 
  
 hur man kan upprätta och övervaka en mer exakt avgränsning av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsländerna mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen), 
  
 vilken ställning den stadga om grundläggande rättigheter skall ha som proklamerades i Nice, i enlighet med Europeiska rådets beslut i Köln 1999, 
  
 hur fördragen kan förenklas och göras tydligare och lättare att förstå, men utan att deras innebörd ändras, 
  
 de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen. 
  
 Sveriges förberedelser 
 Det är angeläget att en bred debatt föregår nästa regeringskonferens och att denna debatt inte begränsas till frågor som kan hanteras genom fördragsändringar. Förberedelserna skall också inriktas på att få en bred genomlysning av hur unionen fungerar. Legitimiteten i unionens arbete kan stärkas genom institutionella förändringar. Dagordningen för reformer bör ha ett innehåll som försöker ge svar på medborgarnas frågor. 
 Kommitténs uppdrag 
 Kommitténs huvuduppgifter är att 
  
 bidra till bred och öppen debatt samt ökad kunskap om EU och framtidsfrågorna, 
  
 84 
  
 SOU 2002:81 
  
 Kommittédirektiv 
  
 länka den svenska debatten till den i övriga Europa och vice versa, 
  
 belysa och sammanställa aktuell debatt och aktuella frågeställningar. 
  
 Bred debatt och ökad kunskap 
 Det är av stor betydelse att kommittén genom sitt arbetssätt blir en katalysator för en bred, öppen och förutsättningslös debatt om EU:s utveckling och att ett brett deltagande i denna debatt stimuleras. Kommittén skall därför lägga tonvikt vid det första deluppdraget. Detta gäller särskilt i den inledande fasen, så att sedan ett växelspel mellan den allmänna debatten och kommitténs analysverksamhet kan uppstå. Det är viktigt att olika åsiktsriktningar kommer till uttryck. 
 Kommittén kan använda seminarier, skrifter, forskarrapporter och utfrågningar för att samla och sprida kunskap. För att särskilt försöka få med nya och större grupper i diskussionen om EU:s utveckling bör kommittén också arbeta via Internet och med uppsökande verksamhet samt samarbeta med enskilda organisationer, folkrörelser, folkbildningsorganisationer, bibliotek, nätverk etc. Kommittén skall vinnlägga sig om att informationsmaterial och den utåtriktade verksamheten över huvud taget blir så lättillgängliga och lättbegripliga som möjligt. 
 Det är därför angeläget att verksamhet bedrivs i olika delar av landet och att ungdomsgrupper nås t.ex. genom samarbete med ungdomsorganisationer och skolor. Lärdomar av samarbete med skolor kan dras av verksamheten under det svenska ordförandeskapet i EU. Bibliotekens erfarenheter av liknande verksamhet kan också tas till vara. Samarbete med biblioteken kan prövas för att t.ex. underlätta deltagande för dem som inte har tillgång till Internet. 
 En särskild webbplats på Internet skall inrättas. En sådan blir en viktig informationskälla för allmänheten och samtidigt ett av flera forum där debatten i sig kan föras. För att vidga kontaktytorna kan webbplatsen länkas till de webbplatser som med samma syfte sannolikt kommer att inrättas i andra medlemsländer och av EU:s institutioner. Webbplatsen kan även länkas till webbplatsen Demokratitorget. Kommittén skall sammanställa och hjälpa till att sprida kunskap om den debatt som förs via Internet. 
 85 
  
 Kommittédirektiv 
  
 SOU 2002:81 
  
 I detta arbete skall kommittén samverka med den demokratidelegation som leder regeringens utvecklingsarbete Tid för demokrati. 
 Det är också angeläget att kommittén i detta arbete drar nytta av de erfarenheter och slutsatser som Demokratiutredningen redovisat i betänkandet SOU 2000:1. 
 I kontakt med debatten i övriga Europa 
 Kommittén skall också särskilt vinnlägga sig om att främja svenskt deltagande i debatten om framtidsfrågorna i övriga Europa. Den skall också verka för att debatten i andra länder och i EU:s institutioner når ut i den svenska debatten. 
 Den bör använda sig av de möjligheter som bjuds då för första gången samtliga berörda länder beslutat sig för att försöka stimulera en nationell och gemensam debatt om EU:s utveckling inför en regeringskonferens. 
 Webbplatsen kan användas för detta ändamål. Kommittén kan även inbjuda utländska experter och debattörer samt publicera utländska bidrag. Den kan även låta översätta och sprida egna rapporter eller annat material samt främja svensk medverkan i seminarier eller liknande i andra länder. För att ge bredd också i de alleuropeiska kontakterna bör vänortssamarbeten, vänskolor eller andra sådana nätverk inbjudas att medverka. 
 Aktuella frågeställningar 
 Kommittén skall belysa och sammanställa de frågor som lyfts fram i både den svenska debatten om EU:s utveckling och i debatten i andra medlemsländer och i kandidatländerna. 
 Kommittén bör i ett  
 EU-perspektiv 
  diskutera begrepp som konstitution, federation, subsidiaritet, legitimitet, medborgarinflytande, demokratisk kontroll, ansvarsutkrävande och öppenhet. Dessa frågor spelar redan en stor roll i svensk och europeisk debatt om EU. Det gäller även EU:s förhållande till omvärlden och samspelet mellan EU:s institutioner inbördes och mellan institutionerna och den nationella nivån. 
 Frågor som hänger samman med valdeltagandet i Europaparlamentsvalen bör diskuteras inför valet 2004. 
 86 
  
 SOU 2002:81 
  
 Kommittédirektiv 
  
 I sammanhanget skall kommittén också diskutera avvägningen mellan olika samarbetsformer: traditionella överstatliga beslutsformer och mellanstatligt samarbete. Även nyare samarbetsformer kan tas upp till behandling. Det kan gälla t.ex. den öppna samordningsmetoden som används framför allt inom sysselsättnings- och arbetsmarknadsområdena. Ett annat exempel på nyare samarbetsformer är närmare samarbete där några medlemsländer går före inom ett verksamhetsområde. 
 Kommittén skall också belysa om svenska mål med samarbetet på enskilda sakområden kan främjas i regeringskonferensen - t.ex. miljö, livsmedelssäkerhet, konsumentintressen och budgetprocessen - och vad som kan göras för att samarbetet bättre skall motsvara de förväntningar som finns bland medborgarna. Även reformer som inte kräver fördragsändringar kan behandlas. 
 De fyra exemplen på frågor för regeringskonferensen som anges i  
 Nice-förklaringen 
  kan vara en utgångspunkt för kommitténs arbete eftersom de samtliga har bäring på de ovan nämnda bredare frågeställningarna. De rör också synen på förväntningar och ambitioner med  
 EU-samarbetet 
  och vad som inte bör bli föremål för detta samarbete. 
 Kommittén skall inte arbeta med förberedelser för en eventuell folkomröstning om Sveriges inträde i Ekonomiska och monetära unionen. 
 I sammanställnings- och analysarbetet skall kommittén samverka med den expertgrupp för  
 EU-frågor 
  som regeringen har beslutat att inrätta och med Demokratidelegationen. Kommittén skall beakta rapporter från  
 EU-96-kommittén, 
  Demokratiutredningen och Rådet för utvärdering av 1998 års val. 
 Övrigt 
 Kommittén skall belysa de aktuella frågorna och de svenska intressen som finns. Den skall även sammanfatta den nationella debatten. 
 Den har dock inte till uppgift att föreslå svenska ståndpunkter i regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd med riksdagen lägga fast dessa. Detta hindrar inte att kommittén, när så är lämpligt, kan göra bedömningar som är av värde vid beredningen av svenska ståndpunkter. 
 87 
  
 Kommittédirektiv 
  
 SOU 2002:81 
  
 Med tanke på uppdragets trefaldiga natur är inte en redovisning av uppdraget i form av ett samlat betänkande ändamålsenlig. I stället skall kommittén löpande publicera rapporter om de olika ämnena och den aktuella debatten. 
 Kommittén skall kunna knyta till sig referensgrupper. 
 Uppdraget skall vara slutfört när 2004 års regeringskonferens börjar. 
 (Statsrådsberedningen) 
 88