SOU 1997: 39 
  
 Innehållsförteckning 
  
 i 
  
 H 
 UVUDRUBRIKER 
 : 
  
 OFFENTLIGHETSPRINCIPEN I  
 IT-SAMHÄLLET........................ 
  
 465 
  
 14 
  
 Offentlighetsprincipen ........................................................................................... 
  
 467 
  
 15 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter ........................................................................ 
  
 479 
  
 16 
  
 En ny begreppsapparat........................................................................................... 
  
 493 
  
 17 
  
 Sökningar och sammanställningar ......................................................................... 
  
 521 
  
 18 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter........................................................................ 
  
 533 
  
 19 
  
 Biblioteksregeln ..................................................................................................... 
  
 553 
  
 20 
  
 Myndigheters datorprogram................................................................................... 
  
 557 
  
 21 
  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet.............................. 
  
 571 
  
 22 
  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen ..................................................... 
  
 581 
  
 KONSEKVENSERNA AV FÖRSLAGEN.................................................................. 
  
 591 
  
 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER ......................................................................... 
  
 597 
  
 RESERVATIONER...................................................................................................... 
  
 667 
  
 SÄRSKILDA YTTRANDEN....................................................................................... 
  
 677 
  
 BILAGA 1:  
 UTREDNINGSDIREKTIVEN................................................................ 
  
 709 
  
 BILAGA 2:  
  
 EG-DIREKTIVET ................................................................................... 
  
 721 
  
 BILAGA 3:  
 CYBERSPACE, REAL LIFE OCH JURIDIKEN  Rapport av 
  
 Wiggins och Cummings................................................. 
  
 763 
  
 BILAGA 4:  
 PERSONLIG INTEGRITET  Rapport av Abbott .................... 
  
 785 
  
 BILAGA 5:  
 ALLMÄNHETENS INSTÄLLNING  Rapport av Moore ..... 
  
 809 
  
 BILAGA 6:  
 LITTERATURFÖRTECKNING............................................................. 
  
 853 
  
 BILAGA 7:  
 SUMMARY IN ENGLISH ..................................................................... 
  
 865 
  
 SOU 1997: 39 
 Innehållsförteckning  
 iii 
  
 D 
 ETALJERAD INNEHÅLLSFÖRTECKNING 
 : 
  
 OFFENTLIGHETSPRINCIPEN I  
 IT-SAMHÄLLET........................ 
  
 465 
  
 14 
  
 Offentlighetsprincipen................................................................ 
  
 467 
  
 14.1 
  
 Allmänt 
  
 .......................................................................................... 
  
 467 
  
 14.2 
  
 Offentlighetsprincipens ......................................................syften 
  
 468 
  
 14.3 
  
 Motstående .....................................................................intressen 
  
 469 
  
 14.4 
  
 Nuvarande ........................................................................ordning 
  
 470 
  
 14.4.1 ..................................................................... 
  
 Allmänt 
  
 470 
  
 14.4.2 .................................................. 
  
 Handlingsbegreppet 
  
 471 
  
 14.4.2.1 .................................................................. 
  
 Pappershandlingar 
  
 471 
  
 14.4.2.2 .......................................................................... 
  
 Upptagningar 
  
 471 
  
 14.4.3 .................................................................... 
  
 Förvarad 
  
 472 
  
 14.4.3.1 ................................................................................. 
  
 Inledning 
  
 472 
  
 14.4.3.2 .................................................................. 
  
 Pappershandlingar 
  
 472 
  
 14.4.3.3 .......................................................................... 
  
 Upptagningar 
  
 472 
  
 14.4.3.4 ........................................... 
  
 Teknisk bearbetning eller lagring 
  
 473 
  
 14.4.4 ................................................................. 
  
 Inkommen 
  
 473 
  
 14.4.4.1 ................................................................................. 
  
 Inledning 
  
 473 
  
 14.4.4.2 .................................................................. 
  
 Pappershandlingar 
  
 473 
  
 14.4.4.3 .......................................................................... 
  
 Upptagningar 
  
 474 
  
 14.4.4.4 ....................................................................... 
  
 Särskilda regler 
  
 474 
  
 14.4.5 .................................................................. 
  
 Upprättad 
  
 475 
  
 14.4.6 ............................ 
  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 475 
  
 14.4.6.1 .................................................................. 
  
 Pappershandlingar 
  
 475 
  
 14.4.6.2 .......................................................................... 
  
 Upptagningar 
  
 476 
  
 14.4.7 ............................................................... 
  
 Utlämnande 
  
 477 
  
 15 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter ........................................... 
  
 479 
  
 15.1 
  
 IT då och nu .................................................................................. 
  
 479 
  
 15.2 
  
 Konsekvenser ................................................................................ 
  
 481 
  
 15.2.1 
  
 Allmänt ..................................................................... 
  
 481 
  
 15.2.2 
  
 Skillnaden mellan förvaring och tillgänglighet ........ 
  
 482 
  
 15.2.3 
  
 Potentiella handlingar ............................................... 
  
 484 
  
 15.2.4 
  
 Sammanfattning ........................................................ 
  
 485 
  
 15.3 
  
 En framtidsvision .......................................................................... 
  
 486 
  
 15.4 
  
 Uppdraget 
  
 ...................................................................................... 
  
 487 
  
 15.5 
  
 Våra utgångspunkter ..................................................................... 
  
 489 
  
 15.6 
  
 Ärendeinsyn .....................– verksamhetsinsyn – kunskapsinsyn 
  
 490 
  
 16 
  
 En ny begreppsapparat .............................................................. 
  
 493 
  
 16.1 
  
 Handlingsbegreppet ...................................................................... 
  
 493 
  
 16.1.1 
  
 Inledning ................................................................... 
  
 493 
  
 iv 
  
 Innehållsförteckning 
  
 SOU 1997: 39 
  
 16.1.2 
  
 Närmare om handlingsbegreppet i TF...................... 
  
 494 
  
 16.1.2.1 
  
 Handlingar .............................................................................. 
  
 494 
  
 16.1.2.2 
  
 Upptagningar .......................................................................... 
  
 495 
  
 16.1.2.3 
  
 Register ................................................................................... 
  
 496 
  
 16.1.3 
  
 Allmänna uppgifter................................................... 
  
 497 
  
 16.1.4 
  
 Handlingar och databaser ......................................... 
  
 500 
  
 16.1.4.1 
  
 Hur förvaras uppgifter? .......................................................... 
  
 500 
  
 16.1.4.2 
  
 En definition av handlingsbegreppet ...................................... 
  
 502 
  
 16.1.4.3 
  
 Andra uppgiftssammanställningar – databaser...................... 
  
 503 
  
 16.1.4.4 
  
 Gränsdragningen mellan handlingar och databaser.............. 
  
 504 
  
 16.1.4.5 
  
 Flera databaser....................................................................... 
  
 504 
  
 16.1.4.6 
  
 När blir uppgifterna offentliga?.............................................. 
  
 505 
  
 16.1.5 
  
 Följdändringar .......................................................... 
  
 505 
  
 16.1.6 
  
 Sammanfattning........................................................ 
  
 507 
  
 16.2 
  
 Förvaring....................................................................................... 
  
 508 
  
 16.2.1 
  
 Allmänt ..................................................................... 
  
 508 
  
 16.2.2 
  
 Myndighetsgränserna bör inte suddas ut.................. 
  
 508 
  
 16.2.3 
  
 Ett nytt sätt att avgränsa ........................................... 
  
 511 
  
 16.2.4 
  
 Fysiskt och logiskt förvar ......................................... 
  
 513 
  
 16.2.5 
  
 Gemensamt förvar..................................................... 
  
 515 
  
 16.2.6 
  
 Den lagtekniska lösningen........................................ 
  
 516 
  
 16.3 
  
 Inkommen...................................................................................... 
  
 516 
  
 16.3.1 
  
 Inledning ................................................................... 
  
 516 
  
 16.3.2 
  
 Förslag på angränsande områden ............................. 
  
 517 
  
 16.3.3 
  
 Vårt förslag ............................................................... 
  
 518 
  
 16.4 
  
 Upprättad....................................................................................... 
  
 519 
  
 17 
  
 Sökningar och sammanställningar............................................ 
  
 521 
  
 17.1 
  
 Bakgrund....................................................................................... 
  
 521 
  
 17.2 
  
 Utgångspunkter ............................................................................. 
  
 523 
  
 17.3 Förhållandet mellan databas och sökning..................................... 
  
 525 
  
 17.4 
  
 Skyldigheten att införa nya sök- och 
  
 sammanställningsmöjligheter – vårt förslag................................. 
  
 526 
  
 17.5 Rättsliga begränsningar som gäller för myndigheten................... 
  
 528 
  
 17.5.1 
  
 Sökbegränsningar måste finnas även i 
  
 fortsättningen ............................................................ 
  
 528 
  
 17.5.2 
  
 Begränsningarna bör finnas i 
  
 registerförfattningar.................................................. 
  
 529 
  
 17.5.3 
  
 Begränsningar av hänsyn till enskildas 
  
 personliga integritet.................................................. 
  
 529 
  
 17.5.4 
  
 Preciserade begränsningar........................................ 
  
 530 
  
 17.5.5 
  
 Sammanfattning........................................................ 
  
 531 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Innehållsförteckning  
 v 
  
 18 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter .......................................... 
  
 533 
  
 18.1 
  
 Uppdraget 
  
 ...................................................................................... 
  
 533 
  
 18.2 
  
 Den offentliga .............informationen – en kommersiell tillgång 
  
 534 
  
 18.3 
  
 Myndigheternas ................................................................service 
  
 535 
  
 18.4 
  
 Behovet av ....................................................elektronisk åtkomst 
  
 536 
  
 18.5 
  
 Elektronisk ...............................................................presentation 
  
 538 
  
 18.5.1 .................................. 
  
 Vid den aktuella myndigheten 
  
 538 
  
 18.5.2 ............................................. 
  
 Vid andra myndigheter 
  
 539 
  
 18.6 
  
 Elektroniskt ...............................................................utlämnande 
  
 539 
  
 18.6.1 ........................ 
  
 Elektroniskt utlämnande huvudregel 
  
 539 
  
 18.6.2 .................. 
  
 Elektroniskt innehav är en förutsättning 
  
 540 
  
 18.6.3 
  
 Skyldigheten följer myndighetens tekniska 
  
 .......................................................... 
  
 utvecklingstakt 
  
 540 
  
 18.6.4 ................................................ 
  
 Sättet för utlämnande 
  
 542 
  
 18.6.4.1 ............................................................. 
  
 On - lineuppkopplingar 
  
 542 
  
 18.6.4.2 ..................................................................................... 
  
 Format 
  
 543 
  
 18.6.5 .................................................................. 
  
 Massuttag 
  
 544 
  
 18.7 
  
 Avgifter ......................................................................................... 
  
 547 
  
 18.7.1 ................. 
  
 Avgifter för utlämnande enligt 2 kap TF 
  
 547 
  
 18.7.2 ................................. 
  
 Försäljning av personuppgifter 
  
 548 
  
 18.8 
  
 Sammanfattning ............................................................................ 
  
 549 
  
 18.9 
  
 En preliminär ..................................................sekretessprövning 
  
 549 
  
 18.9.1 ............................................ 
  
 Elektroniska handlingar 
  
 549 
  
 18.9.2 .................................................................. 
  
 Databaser 
  
 550 
  
 18.9.3 ........................................................ 
  
 Sammanfattning 
  
 551 
  
 19 
  
 Biblioteksregeln........................................................................... 
  
 553 
  
 19.1 
  
 Bakgrund 
  
 ....................................................................................... 
  
 553 
  
 19.2 
  
 Överväganden ............................................................................... 
  
 554 
  
 19.2.1 ..................................................................... 
  
 Allmänt 
  
 554 
  
 19.2.2 ............................................................... 
  
 Vårt förslag 
  
 554 
  
 20 
  
 Myndigheters datorprogram ..................................................... 
  
 557 
  
 20.1 
  
 Inledning 
  
 ....................................................................................... 
  
 557 
  
 20.2 
  
 Det upphovsrättsliga ............................skyddet av datorprogram 
  
 558 
  
 20.2.1 ..................................................................... 
  
 Allmänt 
  
 558 
  
 20.2.2 .............................................................. 
  
 Ensamrätten 
  
 559 
  
 20.2.3 ................................ 
  
 Specialregler för datorprogram 
  
 560 
  
 20.2.3.1 .................................................................... 
  
 Kopieringsförbud 
  
 560 
  
 20.2.3.2 .............................................................. 
  
 Exemplaranvändning 
  
 560 
  
 20.2.4 
  
 Upphovsrätten till allmänna handlingar................... 
  
 561 
  
 20.2.5 
  
 Registerbeskrivningar............................................... 
  
 562 
  
 vi 
  
 Innehållsförteckning 
  
 SOU 1997: 39 
  
 20.2.6 
  
 Konflikten mellan offentlighetsprincipen och 
  
 upphovsrätten............................................................ 
  
 563 
  
 20.2.6.1 
  
 Användning av program för att tillgodose rätten att 
  
 enligt offentlighetsprincipen ta del av sakuppgifter................ 
  
 563 
  
 20.2.6.2 
  
 Rätten att ta del av programkod.............................................. 
  
 564 
  
 20.3 Överväganden ............................................................................... 
  
 565 
  
 20.3.1 
  
 Konflikten mellan offentlighetsprincipen och 
  
 upphovsrätten............................................................ 
  
 565 
  
 20.3.2 
  
 Myndigheterna bör inte vara skyldiga att lämna 
  
 ut datorprogram i elektronisk form .......................... 
  
 565 
  
 20.3.3 
  
 Allmänhetens insynsrätt bör förstärkas.................... 
  
 566 
  
 20.3.4 
  
 Uppgifter om programmen kan vara offentliga 
  
 även om inte programmen är det .............................. 
  
 568 
  
 20.3.5 
  
 Vilka program omfattas? .......................................... 
  
 568 
  
 20.3.6 
  
 Kraven på dokumentationen ..................................... 
  
 569 
  
 20.3.7 
  
 Den lagtekniska utformningen ................................. 
  
 570 
  
 21 
  
 Myndigheternas registrerings- och 
  
 dokumentationsskyldighet ......................................................... 
  
 571 
  
 21.1 
  
 Allmänt 
  
 .......................................................................................... 
  
 571 
  
 21.2 
  
 Registreringsskyldigheten............................................................. 
  
 572 
  
 21.3 
  
 Dokumentationsskyldigheten ....................................................... 
  
 573 
  
 21.4 
  
 Överväganden ............................................................................... 
  
 574 
  
 21.4.1 ..................................................................... 
  
 Allmänt 
  
 574 
  
 21.4.2 ........................................ 
  
 Registreringsskyldigheten 
  
 574 
  
 21.4.2.1 ............................... 
  
 Konsekvenser av den gällande ordningen 
  
 574 
  
 21.4.2.2 ........................................................................ 
  
 Nya sökverktyg 
  
 575 
  
 21.4.2.3 ..................................................... 
  
 Registrering av handlingar 
  
 576 
  
 21.4.2.4 .............................. 
  
 Databaser behöver inte beskrivas särskilt 
  
 576 
  
 21.4.2.5 ................................................ 
  
 Den lagtekniska utformningen 
  
 578 
  
 21.4.3 ................................... 
  
 Dokumentationsskyldigheten 
  
 578 
  
 22 
  
 Följdändringar ......................i arkivlagen och sekretesslagen 
  
 581 
  
 22.1 
  
 En anpassning ........................................................av arkivlagen 
  
 581 
  
 22.1.1 ................................................................... 
  
 Inledning 
  
 581 
  
 22.1.2 ......................... 
  
 Förslag till ändringar av arkivregler 
  
 582 
  
 22.1.2.1 
  
 Anknytningen till TF bör förstärkas........................................ 
  
 582 
  
 22.1.2.2 
  
 Avgränsningen av arkivet........................................................ 
  
 583 
  
 22.1.2.3 
  
 Allmänna uppgifter tillhör omedelbart arkivet ....................... 
  
 584 
  
 SOU 1997: 39 
 Innehållsförteckning  
 vii 
  
 22.2 En anpassning av sekretesslagen .................................................. 
  
 586 
  
 22.3 En samordning av arkivlagen och 15 kap sekretesslagen ............ 
  
 587 
  
 KONSEKVENSERNA AV FÖRSLAGEN ........................................... 
  
 591 
  
 Inledning.................................................................................................... 
  
 591 
  
 E 
 N NY PERSONDATALAG  
 ............................................................................. 
  
 591 
  
 Ekonomiska konsekvenser ........................................................... 
  
 591 
  
 Konsekvenser för jämställdhetspolitiken ..................................... 
  
 592 
  
 Konsekvenser för regionalpolitiken ............................................. 
  
 593 
  
 Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet .......... 
  
 593 
  
 O 
 FFENTLIGHETSPRINCIPEN I  
  
 IT- 
 SAMHÄLLET 
 ............................................... 
  
 593 
  
 Ekonomiska konsekvenser ........................................................... 
  
 593 
  
 Konsekvenser för jämställdhetspolitiken ..................................... 
  
 595 
  
 Konsekvenser för regionalpolitiken ............................................. 
  
 595 
  
 Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet .......... 
  
 595 
  
 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER.................................................. 
  
 597 
  
 a) 
  
 Persondatalagen ............................................................................ 
  
 597 
  
 b) 
  
 Tryckfrihetsförordningen.............................................................. 
  
 601 
  
 c) 
  
 Regeringsformen........................................................................... 
  
 635 
  
 d) 
  
 Yttrandefrihetsgrundlagen ............................................................ 
  
 637 
  
 e) 
  
 Sekretesslagen............................................................................... 
  
 639 
  
 f) 
  
 Arkivlagen..................................................................................... 
  
 661 
  
 RESERVATIONER ................................................................................ 
  
 667 
  
 Reservation av ledamöterna Perry (kd), Francis 
  
 Hernandez (fp) och White (m) ........................................ 
  
 667 
  
 Reservation av ledamoten Walker (mp)....................................... 
  
 673 
  
 SÄRSKILDA YTTRANDEN ................................................................. 
  
 677 
  
 Särskilt yttrande av ledamoten Walker (mp)................................ 
  
 677 
  
 Särskilt yttrande av experten Waller med instämmande av 
  
 experten Gross................................................ 
  
 693 
  
 Särskilt yttrande av experten Rogers................................... 
  
 699 
  
 Särskilt yttrande av experten Huynh...................................... 
  
 701 
  
 Särskilt yttrande av experten Martinez................................................... 
  
 703 
  
 Särskilt yttrande av experten Gonzalez ........................................ 
  
 705 
  
 viii  
 Innehållsförteckning 
  
 SOU 1997: 39 
  
 BILAGOR 
  
 BILAGA 1:  
 UTREDNINGSDIREKTIVEN................................................................ 
  
 709 
  
 BILAGA 2:  
  
 EG-DIREKTIVET ................................................................................... 
  
 721 
  
 BILAGA 3:  
 CYBERSPACE, REAL LIFE OCH JURIDIKEN  Rapport av 
  
 Wiggins och Cummings................................................. 
  
 763 
  
 BILAGA 4:  
 PERSONLIG INTEGRITET  Rapport av Abbott .................... 
  
 785 
  
 BILAGA 5:  
 ALLMÄNHETENS INSTÄLLNING  Rapport av Moore ..... 
  
 809 
  
 BILAGA 6:  
 LITTERATURFÖRTECKNING............................................................. 
  
 853 
  
 BILAGA 7:  
 SUMMARY IN ENGLISH ..................................................................... 
  
 865 
  
 OFFENTLIGHETS- 
 PRINCIPEN I  
 IT-SAMHÄLLET 
  
 SOU 1997: 39 
  
 467 
  
 14 Offentlighetsprincipen 
  
 14.1 
  
 Allmänt 
  
 Den ursprungliga formen för offentlighetsprincipen är den s.k. förhand- lingsoffentligheten. Denna form av offentlighet kan sägas gå tillbaka till den tid när tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvis- ter och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Förhand- lingsoffentligheten kommer numera till uttryck i bl.a. 2 kap. 11 § andra stycket RF där det står att förhandling vid domstol skall vara offentlig. I huvudsak är även sammanträdena med de beslutande politiska försam- lingarna offentliga. Yttrande- och informationsfriheten liksom meddelarfri- heten brukar också anses utgöra inslag i offentlighetsprincipen. Det som i första hand förknippas med offentlighetsprincipen är emellertid rätten att ta del av allmänna handlingar som regleras utförligt i 2 kap. TF. Vi kommer i detta sammanhang uteslutande att behandla denna del av offentlighets- principen. 
 Beträffande handlingsoffentligheten ges i TF bestämmelser om vilka slag av handlingar som skall anses som allmänna och därmed vara till- gängliga för offentlighetsinsyn samt om hur sådana handlingar skall till- handahållas den som vill ta del av dem. Där ges vidare grundläggande be- stämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentlighe- ten. Närmare bestämmelser om detta finns i sekretesslagen, som också innehåller andra bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF, bl.a. regler om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar till allmänheten. I arkivlagen med anknytande författningar finns bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att arkivera och bevara allmänna handlingar. 
  
 468  
 Offentlighetsprincipen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 14.2 
  
 Offentlighetsprincipens syften 
  
 Principen om allmänna handlingars offentlighet har lång tradition i vårt land. Reglerna om allmänna handlingars offentlighet har alltsedan 1766 funnits i TF. 
 345  
 Den då införda tryckfriheten syftade till att tillgodose kra- vet på upplysning om allmänna angelägenheter. I det sammanhanget utgör rätten att trycka och sprida myndigheternas handlingar ett väsentligt inslag. I ett demokratiskt samhälle, som bygger på att medborgarna gör vissa val, är sådan information nödvändig. En vidsträckt yttrande- och informations- frihet utgör en av grundvalarna för ett demokratiskt samhällsskick. 
 Syftet med offentlighetsprincipen anges i nuvarande 2 kap. 1 § TF vara att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom all- mänhetens insyn kan missförhållanden, felaktigheter eller ineffektivitet uppdagas. Offentlighetsprincipen leder inte till att varje åtgärd som vidtas av en myndighet blir föremål för insyn och kontroll, långt därifrån. Vet- skapen om att allmänheten har möjlighet till insyn är emellertid ägnad att förebygga felaktigheter och sporra till grundlighet och omtanke i myndig- heternas verksamhet. Offentlighetsprincipen sägs på detta sätt garantera effektivitet i förvaltningen 
 .  
 Vidare sägs offentlighetsprincipen vara en förklaring till att korruption inom statsförvaltningen inte har fått något nämnvärt fäste i vårt land. 
 Principen brukar också framföras som en garanti för enskildas rättssä- kerhet. 
 346  
 Insynsrätten i myndigheternas handläggning av ärenden skall motverka rättsövergrepp. Här spelar den svenska myndighetsstrukturen också en viktig roll. Myndigheterna har en självständig roll, och ärenden kan inte formlöst föras över från en myndighet till en annan, genom un- derhandsdirektiv eller dylikt. Härav följer också att beslut i stor utsträck- ning måste få skriftlig form och att de som regel kan ställas under en annan, överordnad myndighets prövning genom överklagande. 
 347  
 Även övriga kontakter myndigheter emellan måste dokumenteras. Förekomsten rent allmänt av dokumenterade beslut, yttranden osv. har stor betydelse för offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar vore ju in- tet värd om det inte i grunden fanns en skyldighet för myndigheterna att framställa sådana. 
  
 345 
  
 För en historisk beskrivning se SOU 1988:64 s.  
  
 19–30. 
  
 346 
  
 SOU 1975:22 s. 87. 
  
 347 
  
 SOU 1980:31 s. 176. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Offentlighetsprincipen  
 469 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar tillkommer visserligen varje medborgare men i praktiken är det främst via massmedia som informatio- nen når en bred allmänhet. Liksom meddelarfriheten utgör rätten att ta del av allmänna handlingar en av huvudkällorna för nyhetsinformationen. Detta är förklaringen till varför reglerna om offentlighetsprincipen finns i en grundlag om tryckfrihet. 
 För vårt fortsatta resonemang kan det vara viktigt att peka på att offent- lighetsprincipen, framför allt under de senare årtiondena, har genomgått en förändring. Principens grundläggande syfte har varit att ge allmänheten möjlighet att få insyn i och kontrollera myndigheternas verksamhet. Nu- mera fyller offentlighetsprincipen också ett syfte som informationsför- sörjare i en vidare mening. Inom myndigheterna finns riklig tillgång till uppgifter både om förhållandena inom den offentliga verksamheten och på det privata området. Genom att åberopa offentlighetsprincipen kan bl.a. forskare, privata företag, journalister m.fl. få fram uppgifter som man se- dan kan utnyttja för den egna verksamheten, t.ex. för kommersiella syften. Via databaser knutna till nät har mediaföretag i allt högre grad kommit att tillhandahålla information som hämtats från myndigheter och förädlats för skilda syften. Offentlighetsprincipen har alltså stor betydelse också för forskningen, kulturen och vissa delar av näringslivet samt rent allmänt för ett öppet samhälle. 
 Numera ägnar sig många myndigheter åt en omfattande egen informa- tionsspridning. Den information som en myndighet själv sprider får dock i första hand antas vara inriktad antingen på materiella frågor som myndig- heten ägnar sig åt (t.ex. nya regler om förmåner eller skyldigheter för med- borgarna) eller på myndighetens verksamhet i stort. Sådan information innehåller antagligen mycket få kritiska inslag. Verksamhet av detta slag kan aldrig ersätta den rätt som medborgarna har att enligt 2 kap. TF  
 kräva  
 att få ta del av allmänna handlingar. Sett i ett större sammanhang har sådan informationsspridning ändå betydelse för den offentliga insynen (se även avsnitt 15.6). 
  
 14.3 
  
 Motstående intressen 
  
 Offentlighetsprincipen kan inte vara undantagslös. Av hänsyn till allmänna och enskilda intressen gäller en rad undantag som är tillkomna efter en av- vägning mellan motstående intressen. Grundläggande bestämmelser om sekretess finns i TF medan de mer detaljerade sekretessreglerna har brutits 
  
 470  
 Offentlighetsprincipen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ut ur TF och numera finns i sekretesslagen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat av hänsyn till 
  
 N  
 rikets säkerhet m.m., 
  
 N  
 rikets centrala finanspolitik, 
  
 N  
 myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,  
 N  
 intresset att förebygga eller beivra brott, 
  
 N  
 det allmännas ekonomiska intresse, 
  
 N  
 skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller  
 N  
 intresset att bevara djur- eller växtart (2 kap. 2 § TF). 
 Sekretesslagen innehåller i särskilda kapitel bestämmelser som närmare anger omfattningen av sekretessen. Vi kommer i vissa sammanhang in på frågor kring prövning av sekretess men gör inga överväganden när det gäller omfattningen av sekretesskyddet som sådant. 
 Offentlighetsprincipen ställs också – särskilt i  
 IT-sammanhang 
  – mot önskemålet att skydda den enskilde mot otillbörligt integritetsintrång. Det allmänna skall enligt RF värna den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 §). I kapitlet om de grundläggande fri- och rättigheterna har vi- dare införts en bestämmelse om skydd för den enskildes personliga integri- tet vid dataregistrering av personuppgifter (2 kap. 3 § 2 st. RF). En viss begränsning av offentlighetsinsynen har också, som kommer att framgå av det följande, gjorts beträffande upptagningar som ingår i personregister (2 kap. 3 § 2 st. TF). 
 Rätten till offentlighetsinsyn kan också föra med sig praktiska olägen- heter för myndigheterna. Att tillgodose krav på utfående av handlingar tar allmänna resurser i anspråk. Behovet av arbetsro hos myndigheterna kan kanske därför också sägas kollidera med offentlighetsprincipen, men detta utgör naturligtvis inte tillräckliga skäl för inskränkningar i den. 
  
 14.4 
  
 Nuvarande ordning 
  
 14.4.1 
  
 Allmänt 
  
 Offentlighetsprincipen ger en rätt för var och en att hos myndigheter och likställda organ ta del av handlingar som är allmänna och som inte är före- mål för sekretess. Den grundläggande förutsättningen för att en handling skall vara allmän är att den förvaras hos en myndighet. Därutöver krävs att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Offentlighetsprincipen  
 471 
  
 3 § 1 st. 2 men. TF). Det är däremot inte nödvändigt att handlingen rör allmänna angelägenheter eller att myndigheten kan anses äga handlingen. 
  
 14.4.2 
  
 Handlingsbegreppet 
  
 14.4.2.1 
  
 Pappershandlingar 
  
 Med handling förstås i traditionell miljö framställning i skrift eller bild (2 kap. 3 § 1 st. 1 men. TF). Någon närmare definition av sådana hand- lingar finns inte i lagen, och det finns inte några krav på att handlingar skall vara undertecknade eller på annat sätt försedda med uppgift om ur- sprung. Sådana krav kan dock följa av bestämmelser utanför TF. Det som utmärker en traditionell handling kan sägas vara bl.a. att den har ett visst innehåll som går att uppfatta direkt med mänskligt sinne och att innehållet är definitivt (fixerat). 
  
 14.4.2.2 
  
 Upptagningar 
  
 Begreppet handling i TF innefattar emellertid även upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpme- del. Det som kännetecknar en sådan upptagning är alltså att det normalt krävs ett tekniskt hjälpmedel för att den skall kunna läsas eller annars upp- fattas. 
 348  
 Den avgörande skillnaden brukar sägas vara att begreppet hand- ling i traditionell miljö tar sikte på bäraren av informationen medan de IT- baserade motsvarigheterna (upptagningarna) avser själva informations- innehållet. Det finns inte något originalexemplar av en upptagning. Varje exemplar som görs läsbart t.ex. på en bildskärm eller i en utskrift håller lika hög kvalitet. Man brukar därför i stället tala om originalinnehåll. Eftersom informationen inte är knuten till bäraren, är det vidare möjligt att ta fram de befintliga uppgifterna (eller vissa av dem) i helt nya konstella- tioner. Sådana sammanställningar brukar kallas potentiella handlingar; sammanställningarna finns inte förrän någon med tekniskt hjälpmedel tar fram dem. 
  
 348  
 Prop. 1975/76:160 s. 120. 
  
 472  
 Offentlighetsprincipen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 14.4.3 
  
 Förvarad 
  
 14.4.3.1 
  
 Inledning 
  
 Bara handlingar som förvaras hos en myndighet anses som allmänna handlingar hos denna (2 kap. 3 § 1 st. TF). 
  
 14.4.3.2 
  
 Pappershandlingar 
  
 En traditionell handling anses förvarad hos en myndighet om den rent fy- siskt finns hos myndigheten. 
 349  
 Handlingar som förväntas inkomma till eller upprättas hos en myndighet kan inte begäras i förväg. Offentlig- hetsprincipen ger således ingen rätt att få kontinuerlig tillgång till en viss typ av inkommande handlingar. 
 350 
  
 14.4.3.3 
  
 Upptagningar 
  
 Beträffande upptagningar gäller i stället att de anses förvarade hos en myndighet, om de är tillgängliga för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 § 2 st. 1 men. TF). Det har inte någon betydelse om lagringen av data faktiskt sker i myndig- hetens lokaler eller om myndigheten bara har tillgång till data via upp- koppling. Denna tillgänglighetsprincip innebär att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter är att betrakta som en handling och skall vara tillgänglig för envar i samma utsträckning som för myndigheten själv. 
 351  
 En sådan upptagning anses tillgänglig om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder 
 352  
 (se vidare angående detta begrepp nedan, avsnitt 14.4.6). Detta gäller oavsett om myndigheten själv använder en viss funk- tion i datorprogrammet eller ej. 
 Insynen kan beträffande personuppgifter vara begränsad på grund av författningsbestämmelser eller föreskrifter som har meddelats av Datain- 
  
 349 
  
 Detta får emellertid inte uppfattas så snävt att handlingen alltid måste finnas i myndighetens egna lokaler för att anses förvarad hos denna (prop. 1975/76:160 s. 122, jämför Glover, Allmänna handlingar, s. 74 ff. med hänvisningar). 
  
 350 
  
 RÅ 1981 Ab 283. 
  
 351 
  
 SOU 1988:64 s. 88. 
  
 352 
  
 Prop. 1990/91:60 s. 29. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Offentlighetsprincipen  
 473 
  
 spektionen (2 kap. 3 § 2 st. TF). En upptagning som ingår i personregister anses nämligen inte förvarad hos en myndighet om den enligt lag eller för- ordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form. Sådana begränsningar i rätten att göra upptagningar läsbara är vanliga i registerförfattningar (se vidare av- snitt 17.1). Datainspektionen får enligt 6 § första stycket datalagen med- dela föreskrifter angående bl.a. de bearbetningar i ett register som får göras med ADB, de personuppgifter som får göras tillgängliga och om utläm- nande och annan användning av personuppgifter. Föreskrifterna skall ha till syfte att förebygga otillbörliga integritetsintrång. En begränsning av t.ex. tillåtna söknycklar måste gälla lika för myndigheten och den enskilde. 
  
 14.4.3.4 
  
 Teknisk bearbetning eller lagring 
  
 En speciell regel finns i 2 kap. 10 § TF som innebär att en handling inte är allmän hos en myndighet som förvarar den enbart som ett led i teknisk be- arbetning eller lagring för annans räkning. Regeln har tillkommit särskilt med tanke på upptagningar för automatisk databehandling, men träffar även konventionella handlingar.  
 353 
  
 14.4.4 
  
 Inkommen 
  
 14.4.4.1 
  
 Inledning 
  
 För att en handling eller upptagning skall vara allmän krävs vidare att den antingen är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 § 1 st. TF). 
  
 14.4.4.2 
  
 Pappershandlingar 
  
 En traditionell handling anses inkommen när den har anlänt till myndighe- ten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § 1 st. 
  
 1 men. TF). Begreppet inkommen 
  
 har i TF en snävare innebörd än i 
  
 33 kap. 3 § rättegångsbalken, 44 § 
  
 förvaltningsprocesslagen (1971:291) 
  
 och 10 § förvaltningslagen (1986:223). 
 354  
 Enligt dessa bestämmelser an- ses en handling inkommen redan när en avi om postförsändelse som inne- 
  
 353 
  
 Prop. 1975/76:160 s. 171. 
  
 354 
  
 Glover, Offentlighetsprincipen, 4 uppl., s. 49. 
  
 474  
 Offentlighetsprincipen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 håller handlingen har anlänt till myndigheten. För handlingsoffentligheten är det av förklarliga skäl så att handlingen även rent fysiskt måste befinna sig hos myndigheten. En handling anses också inkommen om den lämnats till behörig befattningshavare, även om denne inte då befann sig i myndig- hetens lokaler. Det krävs inte att handlingen har diarieförts för att den skall anses vara inkommen. 
  
 14.4.4.3 
  
 Upptagningar 
  
 En upptagning anses inkommen till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 6 § 1 st. 2 men. TF). Det kan t.ex. gälla upp- gifter som inkommer till en myndighet via elektronisk post eller annars via nät. Att en handling som är en upptagning anses allmän så snart den har gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också att handlingen anses in- kommen så fort någon behörig tjänsteman kan ta fram uppgiften i en form som går att uppfatta. 
 När det gäller en myndighets åtkomst till externa databaser begränsas offentlighetsprincipen av den s.k. biblioteksregeln (se nedan avsnitt 19). I övrigt gäller att i den mån en myndighet ansluter sig till en extern databas (t.ex. en annan myndighet), blir de upptagningar som förekommer där att betrakta som inkomna till den första myndigheten och således allmänna hos myndigheten. 
 355 
  
 14.4.4.4 
  
 Särskilda regler 
  
 För vissa typer av handlingar eller upptagningar gäller vidare särskilda regler. Tävlingsskrifter, anbud m.m. skall i vissa fall inte anses inkomna före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet (2 kap. 6 § 2 st. TF). Att någon har vidtagit en åtgärd endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling åt en myndighet, medför inte att hand- lingen anses inkommen när den återkommer till myndigheten (6 § 3 st. TF). 
 356 
  
 355 
  
 SOU 1988:64 s. 36, prop. 1990/91:60 s. 31. 
  
 356 
  
 Prop. 1975/76:160 s.  
  
 137–138. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Offentlighetsprincipen  
 475 
  
 14.4.5 
  
 Upprättad 
  
 Bestämmelser om när handlingar skall anses upprättade finns i 2 kap. 7 § TF. En handling är att anse som allmän när den har expedierats. Om den inte har expedierats, är den upprättad när ärendet är slutbehandlat. Hör den inte till något bestämt ärende anses den upprättad när den har justerats eller färdigställts på annat sätt. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande, anses upprättade i och med att de är färdig- ställda att användas. Domar och beslut med tillhörande protokoll är upp- rättade när domarna eller besluten har avkunnats eller expedierats. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade när de är justerade eller färdigställda på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § TF). Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa nödvändig arbets- ro för myndigheten. Myndigheten kan även skicka handlingen på del- ning för synpunkter till utomstående utan att handlingen därmed blir all- män. 
 Ingen av dessa regler tar särskilt sikte på handlingar som utgör tekniska upptagningar. Samma regler gäller för dessa som för traditionella hand- lingar. Här bör dock nämnas att  
 ADB-upptagningar 
  som utgör register som förs fortlöpande och där uppgifter kontinuerligt förs in och ändras anses, precis som register i pappersform, upprättade redan när registren tas i bruk (2 kap. 7 § 2 st. 1 p. TF). 
 357 
  
 14.4.6 
  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 14.4.6.1 
  
 Pappershandlingar 
  
 En begäran att få en viss handling utlämnad måste vara någorlunda preci- serad. En myndighet kan inte anses skyldig att göra omfattande efter- forskningar för att få fram handlingar som sökanden inte kan beskriva närmare. 
 358  
 Allmänheten anses visserligen ha en generell rätt att få ta del av alla handlingar som har inkommit till myndigheten en viss dag, dagens 
  
 357 
  
 SOU 1988:64 s. 37. 
  
 358 
  
 NJA 1985 s. 537. 
  
 476  
 Offentlighetsprincipen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 post. Men om myndigheten inte har som rutin att samla in allt som kan anses ingå i dagens post har den inte heller någon skyldighet att lämna ut den, eftersom begäran då inte anses tillräckligt preciserad. Offentlighets- principen ger inte heller allmänheten någon rätt att söka efter handlingar i myndighetens arkiv eller bland akter. Allmänheten har således inte rent faktiskt samma möjlighet som myndigheten att ta fram handlingar. Regler- na i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar innebär emellertid att handlingar måste hållas ordnade så att en viss sökning blir möjlig. 
  
 14.4.6.2 
  
 Upptagningar 
  
 När det gäller sökningar bland och sammanställningar av elektroniskt lag- rade uppgifter gäller den s.k. tillgänglighetsprincipen i 2 kap. 3 § TF. Lik- ställighetsprincipen spelar också en central roll i sammanhanget; det elek- troniska material som är tillgängligt för myndigheten måste myndigheten på begäran av en enskild söka bland med alla de sök- och sammanställ- ningsmöjligheter som myndigheten genom rutinbetonade åtgärder har till- gång till. Är sökrutinen tillgänglig för myndigheten, så skall den vara det för allmänheten. Enligt motiven till bestämmelsen är myndigheten därut- över skyldig att utföra de sökningar och sammanställningar som kan utfö- ras med  
 rutinbetonade åtgärder.  
 Detta innebär bl.a. att myndigheten kan vara skyldig att låta göra ett nytt datorprogram om en begäran om utläm- nande förutsätter detta, men endast om programmet kan upprättas inom myndigheten genom en  
 enkel arbetsinsats  
 och utan nämnvärda kostnader och andra komplikationer. 
 359 
  
 Utvecklingen mot elektronisk dokumenthantering har också lett till att lagstiftaren har infört begränsningar i rätten för myndigheterna att utföra sökningar. Tanken har varit den att s.k. känsliga uppgifter varken kan för- bjudas eller sorteras bort vid en helt elektronisk ärendehandläggning. Även om saken är känslig måste den naturligtvis få behandlas i elektroniska in- lagor och beslutsmotiveringar. Därför har i vissa registerlagar som sökbe- grepp endast tillåtits mål- eller ärendebeteckning eller beteckning på handlingar i elektroniska akter. De sökningar som behövs får i stället ske i elektroniska diarier och liknande förteckningar, som hänvisar till de elek- troniska handlingarna. 
 360  
 I den mån sökbegränsningar gäller för en myn- 
  
 359 
  
 Prop. 1975/76:160 s. 90 f. 
  
 360 
  
 Prop. 1994/95:93 s. 32 och prop. 1994/95:168 s. 24. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Offentlighetsprincipen  
 477 
  
 dighet anses upptagningen inte förvarad hos myndigheten, vilket medför att allmänheten inte får ta del av uppgiftssammanställningar som förut- sätter att förbjudna sökningar utförs (se närmare om begreppet förvarad avsnitt 14.4.3). 
  
 14.4.7 
  
 Utlämnande 
  
 En begäran att få ta del av en allmän handling skall vanligtvis göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Myndigheten får inte efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han har med sin begäran, i större ut- sträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att lämna ut handlingen (2 kap. 14 § TF). 
 Det finns två alternativa förfaranden för den som vill få ut en handling. Antingen kan handlingen utan avgift begäras ut  
 på stället 
 , dvs. hos myn- digheten, eller också kan sökanden mot avgift få en avskrift eller en  
 kopia  
 av handlingen (2 kap. 12 och 13 §§ TF). 
 361 
  
 En myndighet är inte skyldig att lämna ut en handling på stället, om betydande hinder möter. Detsamma gäller beträffande upptagning, om sö- kanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Kan en handling inte tillhandahållas utan att sekre- tessbelagda uppgifter röjs, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sö- kanden i avskrift eller kopia. 
  
 ADB-upptagningar 
  behöver aldrig lämnas ut i annan form än utskrift. Denna bestämmelse har införts i syfte att förhindra att utlämnade kopior brukas på ett sätt som medför otillbörligt intrång i de registrerades person- liga integritet; jämför 7 kap. 16 § sekretesslagen. Det finns också ett un- dantag från rätten att få kopia av karta, ritning, bild och vissa upptag- ningar, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. 
  
 361 
  
 Här bör också nämnas myndigheternas skyldighet enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) att på begäran lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 479 
  
 15 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 IT-utvecklingen 
  har medfört att reglerna i 2 kap. TF i viss mån kommit att framstå som orimliga och till och med omöjliga att tillämpa. Det är framför allt den s.k. tillgänglighetsprincipen som fått helt andra konsekvenser än som var avsett från början. Vår uppgift är inte att förändra offentlighets- principen utan att anpassa reglerna till denna utveckling. Vi har satt upp två utgångspunkter för vår översyn: Offentlighetsprincipen skall vara så vid som möjligt. Reglerna skall vara så tydliga och enkla som möjligt. 
  
 15.1 
  
 IT då och nu 
  
 När de grundläggande reglerna för  
 ADB-upptagningars 
  offentlighet utar- betades fanns ett fåtal stordatorer i slutna miljöer. De flesta myndigheterna hade alltså inte egen dator, utan anlitade en servicebyrå eller en annan myndighet, i den mån någon databehandling förekom. Dessutom genom- fördes databehandlingen vanligtvis klumpvis så att alla aktuella körningar för en period gjordes vid ett visst tillfälle och överlämnades t.ex. i form av en utskrift. Om de efterfrågade uppgifterna inte blev fram- tagna fick man göra en ny körning, med den tidsutdräkt det innebar. De uppgifter som registrerades valdes vidare ut efter vissa kriterier 
 .  
 Bara vissa i förväg utvalda uppgifter registrerades – t.ex. ett bilnummer eller en fas- tighetsbeteckning – och uppgifterna kunde sorteras och hämtas fram bara i vissa konstellationer. Tekniken för lagring och bearbetning var uppbyggd så att den erbjöd endast ett fåtal alternativ för sökning och sammanställ- ning av data. 
 Om någon myndighet undantagsvis hade åtkomst till en annan myn- dighets dator skedde detta via terminal – ett hjälpmedel som till skillnad 
  
 480  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 från en persondator kan användas endast för att kommunicera med en da- tor, inte för lagring och bearbetning av data 
 362  
 – och det fanns oftast ett självklart samband mellan de båda myndigheternas verksamheter. En upp- koppling föregicks vanligtvis av noggranna överväganden rörande vilka uppgifter som skulle vara åtkomliga bl.a. med hänsyn till gällande sekre- tessregler. Det sågs därför inte som främmande att uppfatta informations- mängder, vilka fysiskt förs och används hos en annan myndighet i dess verksamhet, som en del också av de informationstillgångar som tillhör den terminalanslutna myndigheten. 
 Numera torde alla myndigheter ha datorer och IT används inom nära nog samtliga verksamhetsområden. Visserligen anlitas fortfarande företag (och myndigheter) för delar av myndigheters databehandling, men den myndighet som anlitar hjälpen torde som regel ha direkt åtkomst till sina data och kunna – sekundsnabbt – behandla dem som om datorn fanns i myndighetens lokaler. 
 Egentliga register – dvs. strukturerade samlingar av uppgifter såsom t.ex. bil- och fastighetsregistren som blir tillgängliga genom att man an- vänder vissa sökbegrepp – utgör ett viktigt användningsområde för IT. Det har emellertid blivit allt vanligare med ordbehandling, elektronisk post m.m. för att producera löpande text 
 363  
 och liknande noteringar. 
 364  
 Oneal nerna syftar därvid inte till att skapa egentliga register för sammanställ- ningar och bearbetningar, utan till att bevara viss text, på motsvarande sätt som en text dokumenterad på papper med bläck och försedd med under- skrift vid behov kan tas fram oförändrad. Vidare har tekniken för att lagra och ta fram data blivit allt mer flexibel. Övergången till modern teknik ger helt nya möjligheter att sammanställa och bearbeta data – i det närmaste oberoende av datas fysiska plats eller ordning. 
 365 
  
 En betydelsefull sida av  
 IT-utvecklingen 
  är övergången till s.k. öppna system. Det är numera snarare regel än undantag att myndigheternas dato- rer är kopplade i nät och att tjänstemännen vid en myndighet kan nå såväl myndighetens egna datorer som datorer hos andra myndigheter och en- 
  
 362 
  
 Numera används inte särskilda terminaler utan persondatorer förses med pro- gramvaror så att de fungerar som en dum terminal. 
  
 363 
  
 Angående detta begrepp samt egentliga register, se avsnitt 16.1.2.3 och SOU 1996:40 s. 166. 
  
 364 
  
 Som exempel kan nämnas EKG och andra uppteckningar av vissa förlopp. 
  
 365 
  
 Som exempel kan nämnas s.k. relationsdatabaser där uppgifter lagras i tabeller så att de kan sammanställas i nära nog oändliga alternativa uppgiftskonstellationer. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter  
 481 
  
 skilda, oberoende av om lagrade data har någon anknytning till myndighe- ten och dess verksamhet. Det finns planer på att varje enhet inom förvalt- ningen skall kunna nås med elektronisk post under år 1996. 
 366 
  
 Den ursprungliga utgångspunkten, att myndigheter gavs åtkomst till andra myndigheters eller enskildas data endast efter närmare övervägan- den, har således ersatts av tekniska möjligheter att ta del av enorma data- mängder, särskilt för de myndigheter som har anslutit sig till Internet eller andra globala kommunikationsleder. Gällande sekretessregler måste emellertid iakttas när en myndighet gör uppgifter tillgängliga via nät för andra myndigheter och enskilda. 
 De tekniska möjligheterna till egna behandlingar av data har också ökat genom att myndigheterna numera har persondatorer, inte terminaler kopp- lade till en stordator. Användarna kan, om begränsningar inte görs, hämta data via nät och hos sig utföra bearbetningar med egna program. 
  
 15.2 
  
 Konsekvenser 
  
 15.2.1 
  
 Allmänt 
  
 Eftersom  
 IT-utvecklingen 
  inneburit att allt mera extern information har blivit tillgänglig för myndigheterna, har allmänhetens möjligheter att med stöd av offentlighetsprincipen via myndigheterna få tillgång till informa- tion vidgats betydligt. Detta följer av tillgänglighetsprincipen som infördes på  
 1970-talet; 
  de uppgifter som en myndighet har tillgång till, är myndig- heten i princip skyldig att på begäran lämna ut till allmänheten. 
 Myndigheternas tillgång till allt mer extern och ostrukturerad informa- tion har å andra sidan inneburit att det blivit allt svårare för myndigheterna och allmänheten att hitta just den information som är relevant. Myndighe- terna har inte – och kan inte ha – någon kontroll eller överblick över all den information hos andra som kan nås via de externa nätverk som myn- digheten har tillgång till. Det kan vara svårt – ofta omöjligt – för myndig- heterna att redogöra för vilka uppgifter de har tillgång till. Detta kan i praktiken innebära svårigheter för allmänheten att utöva sina rättigheter enligt offentlighetsprincipen. 
  
 366 
  
 Se vidare Toppledarforums rapport Elektronisk post och katalog i offentlig för- valtning – En förstudie, s. 10. 
  
 482  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 15.2.2 
  
 Skillnaden mellan förvaring och tillgänglighet 
  
 Myndigheterna hade tidigare åtkomst bara till sådana uppgifter som hade anknytning till verksamheten även om den skedde över nät. 
 367  
 Vid sådana förhållanden uppfattades det inte som onaturligt att det var den  
 tekniska åtkomstmöjligheten  
 som fick bilda utgångspunkt för bedömningen av om en upptagning skulle anses förvarad hos myndigheten (2 kap. 3 § 2 st. TF). 
 Regeln att en upptagning är förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas 
 368 
 , kom därmed att innefatta så vitt skilda situationer som att 
  
 N  
 myndigheten lagrar en upptagning i anslutning till myndighetens egen utrustning, 
  
 N  
 myndigheten kan ta del av en upptagning i läsbar form via terminalför- bindelse med en dator hos ett annat organ, 
  
 N  
 myndigheten på begäran enligt avtal med annan kan få en upptagning överförd till papper och sänd till myndigheten, och 
  
 N  
 en (arkiv)myndighet innehar datamediet men inte egen dator eller avtal om överföring till läsbar form. 
 Regleringen har vidare inneburit att gränser som tidigare uppfattades som närmast givna och självklara med tiden har brutits igenom. Handlingar som är tekniskt åtkomliga för en myndighet anses vara allmänna hos den myndigheten även om de varken finns hos myndigheten eller annars har någon anknytning till denna. Att utgå från vad som är tekniskt tillgängligt, i stället för vad som i vid mening kan ses som förvarat i en myndighets informationslager, har därmed fört med sig att en myndighet inte längre kan veta vilka allmänna handlingar den har. Tillgänglighetsrekvisitet har därmed fört med sig en frikoppling från vad som brukar uppfattas som en viss myndighets informationstillgångar till skillnad från en annans. 
 Frågan om en upptagning skall anses inkommen har som framgått tidi- gare (se avsnitt 14.4.4) samordnats med förvaringsrekvisitet. Som exempel på att denna reglering bygger på ett föråldrat synsätt brukar nämnas att alla databaser som blir tekniskt tillgängliga när en myndighets datorer har 
  
 367 
  
 Som exempel kan nämnas rättsväsendets informationssystem där arbete via termi- nal mot datorer belägna på annan plats tidigt infördes. 
  
 368 
  
 2 kap. 3 § 2 st. 1 men. TF i dess lydelse före den 1 januari 1992. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter  
 483 
  
 kopplats till nät skall anses vara tillgängliga för offentlighetsinsyn hos myndigheten – med undantag för sådana som omfattas av den så kallade biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF. 
 369  
 Det har i olika sammanhang uttalats att en sådan reglering inte är rimlig och att myndigheterna uppenbarligen inte kan fullgöra sina skyldigheter enligt 15 kap. sekretesslagen beträffan- de de oräkneliga upptagningar som kan nås via t.ex. Internet: Hur skall myndigheterna kunna registrera allmänna handlingar, ordna dem med be- aktande av den i TF stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar och lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av dem, när myndigheten inte ens vet om att – och var – upptagningar- na finns? 
 På senare tid har också ifrågasatts om denna tolkning av rekvisitet in- kommen i 2 kap. 6 § TF är riktig.  
 IT-utredningen 
  har påpekat att en upp- tagning – enligt lagtextens ordalydelse – är inkommen först när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som angives i 3 § andra stycket, och att det inte redan genom en inkoppling av en databas mot t.ex. Internet kan sägas att annan har gjort upptagningarna i databasen till- gängliga för myndigheten. Tolkningen av bestämmelsen skulle annars, enligt  
 IT-utredningen, 
  leda långt bort från den avsedda samordningen med vad som gäller för traditionella handlingar och från offentlighetsinsynens syften. 
 370  
 Justitieombudsmannen har på en förfrågan om innehållet på In- ternet utgör allmän handling svarat att detta torde omfattas av biblioteks- regeln och därför normalt inte utgöra allmän handling. 
 371  
 På motsvarande sätt har det i en promemoria som nyligen upprättats inom statsrådsbered- ningen ifrågasatts om en handling som ett statsråd endast läser när han eller hon surfar på Internet, men inte hämtar, skall ses som en allmän handling. 
  
 369 
  
 Denna situationen där handlingar i en databas blir tillgängliga för myndigheter utan att den som tillhandahåller databasen har en tanke på att göra upptagningar tillgängliga för en viss myndighet nämns inte i lagmotiven. Vanligtvis har myn- dighetens överenskommelse med ett företag som tillhandahåller nätanslutningen inget samband med de databaser som tillhandahålls i större, kanske världsom- spännande nät. Myndigheternas avsikt med sådana uppkopplingar är vanligtvis endast att sända och ta emot meddelanden. Den nättjänst och de programvaror som myndigheten har tillgång till kan emellertid ge tekniska möjligheter att få tillgång till omfattande datamängder. 
  
 370 
  
 SOU 1996:40 s. 103. 
  
 371 
  
 Beslut  
  
 1996-08-19, 
  Dnr  
 3034-1996. 
  
 484  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sammanfattningsvis kan alltså sägas att de tekniska möjligheterna till åtkomst är avgörande för om en upptagning skall anses vara förvarad och inkommen i TF:s mening. Möjligheterna till åtkomst har ökat dramatiskt, bl.a. genom införandet av nya former för  
 IT-baserad 
  kommunikation. Se- dan offentlighetsinsynen, genom att vissa myndigheters datorer kopplats till t.ex. Internet, har inneburit en närmast global åtkomst till vad som tek- niskt kan göras tillgängligt har reaktioner dock framträtt. Det har inte setts som rimligt att allmänheten skall kunna begära att hos en myndighet få ta del av en tillgänglig upptagning som kan finnas på andra sidan jordklo- tet, bara för att myndigheten råkar ha tillgång till ett modem för data- kommunikation (eller för den delen en  
 TV-apparat 
  eller en radio). 
  
 15.2.3 
  
 Potentiella handlingar 
  
 En annan grundläggande fråga sammanhänger med att användaren inte kan läsa digitala mönster på databärare. 
 372  
 Dessa mönster måste översättas till läsbar eller annars uppfattbar form på t.ex. papper eller bildskärm. Denna skillnad mellan lagrad form och läsbar form, och de därmed samman- hängande möjligheterna till sökningar och sammanställningar, leder beak- tad fullt ut till att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program anses utgöra en handling (s.k. potentiella handlingar). Detta synsätt, som utarbetades mot bakgrund av de begränsade sök- och sammanställnings- möjligheter som förelåg förr, avser en  
 IT-användning 
  hårt knuten till egentliga register (se beträffande begreppet register avsnitt 16.1.2.3). 
 En synnerligen snabb utveckling har också skett mot i det närmaste obegränsade möjligheter att sammanställa och bearbeta lagrade data till nya uppgiftskonstellationer i läsbar eller annars uppfattbar form. Från att tidigare ha varit koncentrerad till hantering av egentliga register, används den nya tekniken numera också för behandling av löpande text såsom elektronisk post, elektroniska ansökningar och elektroniska beslut. Numera fattas också beslut med automatik av datorer. 
 373 
  
 Den avgörande skillnaden mellan egentliga register och löpande text är att lagringsenheten vid löpande text inte har strukturerats på ett sätt som 
  
 372 
  
 De digitala mönstren utgörs av elektroniska impulser, ettor och nollor. 
  
 373 
  
 Se t.ex. prop. 1993/94:224 och Rodriguez, Rättsautomation – Särskilt om statsförvaltningens datorisering. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter  
 485 
  
 gör det enkelt att automatiskt sammanställa och bearbeta uppgifter. 
 374  
 Syftet med den löpande texten är oftast i stället att, precis som i en tradi- tionell pappersurkund, bevara den dokumenterade informationen oföränd- rad (se vidare avsnitt 16.1.4.3). 
 Som exempel kan nämnas skatteförvaltningens ursprungliga  
 IT-användning, 
  där egentliga register skapades genom att vissa uppgifter valdes ut och re- gistrerades så att myndigheten vid behov enkelt kunde ta fram viss utvald information. Skatteregisterlagen (1980:343) har emellertid ändrats så att – utöver egentliga register – de elektroniska handlingar som inkommer eller upprättas vid skattemyndigheternas ärendehandläggning och som motsvarar traditionella pappersurkunder, får databehandlas i princip oberoende av vad de innehåller. Även handlingar som innehåller s.k. känsliga personuppgifter får alltså registreras; jämför 4 § och 6 § andra stycket datalagen samt 11 § andra stycket skatteregisterlagen (1980:343). Från rättssäkerhets- och in- formationssäkerhetssynpunkt har dessutom införts krav på elektronisk sig- nering av sådana handlingar för att säkerställa att de omanipulerat härrör från den som framstår som utställare. 
  
 IT-anpassningen 
  av 2 kap. TF har alltså hittills hårt knutits till egentliga register. Offentlighetsinsynen rörande löpande text i elektronisk form har fått följa samma synsätt. Standardprogram ger sedan länge betydande möjligheter att skapa olika typer av sammanställningar. Detta innebär exempelvis att en enskild som begär att få ta del av t.ex.  
 e-meddelanden 
  eller elektroniskt lagrade beslut i princip har rätt att begära att datorpro- grammen skall användas så att nya uppgiftskonstellationer skapas, trots att  
 e-post 
  och myndighetsbeslut knappast är meningsfulla från informations- synpunkt om de har manipulerats. 
 375 
  
 Här har således de tekniska möjligheterna, inte det ursprungliga syftet med användningen av IT – att bevara den löpande texten omanipulerad på motsvarande sätt som text på ett papper– fått fälla avgörandet. 
  
 15.2.4 
  
 Sammanfattning 
  
 Bestämmelserna om  
 ADB-upptagningar 
  har baserats på den traditionella terminologin – handling, förvarad, inkommen och upprättad. Dessa be- grepp ger vissa närmast självklara associationer, som dock leder tanken fel 
  
 374 
  
 Se vidare  
  
 IT-utredningens 
  gränsdragning mellan egentliga register och löpande text (SOU 1996:40 s. 166). 
  
 375 
  
 En sådan ändring av en traditionell handling skulle ses som förfalskning. 
  
 486  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 i  
 IT-miljö. 
 376 
  
 Exempelvis innefattar begreppet handling, som framgått, något helt annat än vad gemene man förutsätter, nämligen ett närmast oändligt antal möjliga uppgiftskonstellationer (potentiella handlingar). Vidare kan en handling anses vara förvarad hos en myndighet, trots att den finns i ett elektroniskt förvar med vilket myndigheten inte har något samröre; det föreligger endast teknisk åtkomst. Handlingen anses därmed också inkommen till myndigheten, trots att det inte har förts över något till myndigheten – det har endast öppnats en möjlighet att hämta hand- lingar, på motsvarande sätt som det är möjligt för vaktmästaren att hämta vanlig post som har avskilts för myndigheten på närmaste postkontor. 
 Regleringen i 2 kap. TF är alltså tämligen komplicerad och på åtskilliga punkter oklar när det gäller upptagningar. 
  
 15.3 
  
 En framtidsvision 
  
 Det är allmänt svårt att sia om framtiden. Den snabba tekniska utveck- lingen gör det inte enklare. Vad som främst kommer att påverka den fort- satta utvecklingen kan dock antas vara följande. 
 IT har kraftfullt medverkat till den sedan decennier pågående exempel- lösa globaliseringen. I en framtid kan alla – myndigheter, företag och en- skilda – antas vara anslutna till något slags globalt nätverk, en informa- tionsmotorväg så att alla kan få tag i information överallt. Informationen kommer att kunna hämtas från flera olika ställen för att sammanställas när den behövs. Alla uppgifter som upprättas av och de flesta uppgifter som kommer in till en myndighet kommer att ha elektronisk form och det blir enkelt och billigt att hantera stora informationsmängder. Det blir vidare tekniskt enkelt att söka bland de elektroniska uppgifter som finns hos olika myndigheter. 
 IT börjar också att mogna som teknologi. Detsamma gäller människan som användare. Kunskapen och förmågan att hantera IT blir större för varje kull av ungdomar som framöver lämnar skolan. De kommer att sätta 
  
 376 
  
 I tilläggsdirektiv (dir. 1984:48, avsnitt 3.1) till Lowery och offentlighetskommittén anförde departementschefen bl.a. att den innebörd handlingsbegreppet har fått när det gäller information på  
  
 ADB-medium 
  otvivelaktigt har medfört vissa problem, och att svårigheterna framför allt torde hänga samman med att ett existerande re- gelsystem, på ett i viss mån konstlat sätt, har överförts till ett område det inte har varit avsett för. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter  
 487 
  
 sin prägel på  
 IT-användningen. 
  Dessutom sammanförs IT i en och samma utrustning. Faxkortet sitter sedan länge i PC:n,  
 TV-bilden 
  går redan att fånga på  
 PC-skärmen. 
  Hamilton, TV, radio och telefon kommer att ingå i PC:n eller någon annan apparat som blir en centralenhet på arbetet och i hemmet. 
 Detta bidrar till de förändringar av arbete, organisationer och verksam- heter som redan har inletts. Traditionella organisationer – myndigheter så- väl som företag – kommer att bli delvis virtuella, dvs. en fast liten stab kompletteras temporärt med inlejda fysiska eller juridiska personer, natio- nellt eller internationellt, som samverkar till dess ett projekt har slutförts, för att sedan skingras och ingå i nya sådana sammanhang. 
 Till detta kommer att IT hittills har utnyttjats endast som ett redskap för att rationalisera ett manuellt uppbyggt och manuellt administrerat sam- hälle. Särskilt ungdomarna kommer att ifrågasätta detta. Även om ett för- ändrat synsätt redan kan skönjas kommer utvecklingen med stor styrka att präglas av att vi alltmer börjar använda IT med utgångspunkt direkt i IT:s möjligheter; dvs. att vi undviker en omväg över det manuella samhället. 
 Synen på arbete, arbetsplatser, fritid etc. förändras därmed och traditio- nella gränser mellan bl.a. organisationer, verksamheter och medier luckras upp på ett sätt som är rationellt. Nya strukturer och avgränsningar växer fram som en följd av en mer mogen  
 IT-användning. 
  De elektroniska förva- ren och de tekniska resurserna görs tillgängliga via nät närmast oberoende av var datorer och data fysiskt finns och frågor om informationssäkerhet blir alltmer betydelsefulla. 
 Det är omöjligt att sia om hur samhället kommer att te sig i ett per- spektiv om  
 10–20 
  år. Så mycket torde dock kunna hävdas att IT – liksom industrialiseringen på sin tid – kommer att kraftfullt påverka de närmaste decenniernas utveckling och det samhälle som är i vardande, och föränd- ringstakten kan antas komma att öka. 
  
 15.4 
  
 Uppdraget 
  
 Vi skall enligt direktiven (bilaga 1) se över TF:s regler om allmänna hand- lingar med hänsyn till utvecklingen på  
 IT-området 
  och föreslå de ändringar som är motiverade för att grundlagsregleringen skall bli anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. En förändring av TF:s grund- begrepp eller rent av införandet av en ny begreppsapparat sägs i direktiven kunna bli aktuell. Vi ges vidare i uppdrag att särskilt överväga om be- 
  
 488  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 greppet handling i TF är ändamålsenligt och att – utifrån utvecklingen mot globala nätverk – analysera innebörden av den s.k. biblioteksregeln. 
 En sådan anpassning skulle i och för sig kunna ges en radikal utform- ning och innebära att offentlighetsprincipen inte längre skulle vara knuten till myndigheternas dokumentation över huvud taget. Insyns- och kontroll- funktionen skulle kunna få nya former t.ex. genom ökad lekmannamedver- kan hos myndigheterna eller införande av nya allmänna organ för insyn. Några sådana överväganden skall vi enligt utredningsdirektiven dock inte göra. Syftet med översynen är, enligt vad som uttryckligen anges i direkti- ven, inte att förändra offentlighetsprincipen utan att anpassa den till dagens förhållanden. 
 Det bör därvid övervägas om regleringen kan göras enklare. Bland annat har Lagrådet, i yttrande över de förslag som låg till grund för 1992 års ändringar i 2 kap. TF, erinrat om att särskilda krav på tydlighet och överskådlighet måste gälla just för lagstiftningen om tryckfrihet och sekretess. Även om utbildningsinsatser kan lösa en del problem när det gäller myndigheternas hantering av offentlighetsfrågorna återstår det inte minst viktiga, nämligen att innehållet i reglerna skall kunna uppfattas av den som vill göra sin rätt enligt offentlighetsprincipen gällande, fortsatte Lagrådet. Även i andra sammanhang har påtalats att bestämmelserna är svåra att tränga igenom. 
 377  
 Riksdagen godtog visserligen år 1991 Data- och offentlighetskommitténs förslag i slutbetänkandet Integritetsskyddet i informationssamhället 5 (SOU 1988:64) att inte göra några ändringar i de grundläggande begreppen i TF såvitt avser  
 ADB-upptagningar. 
  Sedan dess har emellertid den tekniska utvecklingen fortsatt med ständigt ökande has- tighet. 
 Enligt våra direktiv skall regleringen vidare utformas så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer och vara anpassad inte bara till da- gens förhållanden utan om möjligt även till framtidens. 
 Vårt uppdrag kan alltså sammanfattningsvis sägas bestå i att finna enkla, varaktiga och teknikneutrala lösningar inom ramen för en alltmer föränderlig och komplicerad användning av datorer och telekommunika- tioner. 
  
 377 
  
 Se vidare angående lagrådets bedömning prop. 1990/91:60 s. 111 f., jämför depar- tementschefens uttalande i tilläggsdirektiv (dir. 1984:48, avsnitt 3.1) till Lowery och offentlighetskommittén att systemet har varit svårt att förstå och (att) det har lett till problem i den praktiska tillämpningen. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter  
 489 
  
 15.5 
  
 Våra utgångspunkter 
  
 Vi har satt upp två utgångspunkter för vårt arbete med översynen av 2 kap. TF. 
  
 För det första  
 strävar vi efter en så vid offentlighet som möjligt. Som tidigare har framgått utgör offentlighetsprincipen en av de viktigaste grundpelarna i vår demokrati. Den demokratiska ordningen kräver att myndigheternas verksamhet kan kontrolleras av medborgarna. Ett av offentlighetsprincipens huvudsyften är just att möjliggöra denna kontroll (se även avsnitt 14.2). Den ökade datoriseringen som effektiviserar myn- digheternas verksamhet bör enligt vår mening kunna utnyttjas för att för- bättra och vidga den offentliga insynen. 
 En allt mer omfattande och effektiv behandling av personuppgifter hos myndigheterna leder emellertid även till en ökad spridning av personupp- gifter i samhället. Detta får närmast ses som en oundviklig konsekvens av offentlighetsprincipen som kanske inte alltid är önskvärd. Syftet med offentlighetsprincipen är inte i första hand att enskilda, företag eller myn- digheter skall få del av integritetskänsliga uppgifter om enskilda männi- skor, utan att ge allmänheten rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Införandet av den digitala tekniken kan generellt sett sägas ha haft en ne- gativ inverkan på skyddet för den personliga integriteten. Dessa problem måste enligt vår mening lösas i första hand med hjälp av regler vars syfte är att skydda enskilda 
 378 
 , inte genom inskränkningar i offentlighetsprinci- pen. 
  
 Den andra utgångspunkten  
 för vår översyn är att skapa ordning och reda. Som tidigare nämnts (se avsnitt 15.2) har tillgänglighetsprincipen på senare tid inneburit att myndigheterna får allt svårare att avgöra vilka handlingar som är deras och över huvud taget vilka handlingar de har. Detta är inte en ordning som befrämjar offentlighet. Om inte myndigheten själv vet vilka handlingar den har, hur skall då allmänheten kunna ta reda på det? Vidare framgår för offentlighetsprincipen centrala bestämmelser, som det nu är, inte direkt av lagen utan endast av dess förarbeten. Det är enligt vår mening önskvärt att lagen formuleras tydligt och på ett så full- 
  
 378 
  
 Sådana regler finns t.ex. i de registerförfattningar som styr myndigheternas elek- troniska uppgiftsbehandling och i de lagar som reglerar masspridning av uppgifter, TF och YGL . 
  
 490  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ständigt sätt som möjligt. Begreppsbildningen när det gäller elektroniska uppgifter måste också bli tydligare och mera lättillämpad. 
  
 15.6 
  
 Ärendeinsyn – verksamhetsinsyn – kunskapsinsyn 
  
 Data- och offentlighetskommittén ansåg att offentlighetsinsynen i gällande rätt är uppbyggd av de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsin- syn med vissa inslag av kunskapsinsyn. 
 379  
 Man skulle kunna tänka sig att låta offentlighetsprincipen vara ärendestyrd. Detta skulle innebära att det blev möjligt att ta del endast av uppgifter som är hänförliga till ett visst ärende. Principen skulle vara tydlig; allmänheten skulle få ta del av uppgif- ter bara ärende för ärende och inte få söka i flera ärenden samtidigt. In- synen skulle bli vertikal. Ett sådant system skulle dock innebära en in- skränkning av den nuvarande offentlighetsprincipen som inte kan accepte- ras. Avgränsningen skulle inte heller vara tillräcklig. Även inom ärende- kretsen finns behov att hålla t.ex. utkast och annat arbetsmaterial inom myndigheten. 
 Verksamhetsinsyn ger en mer omfattande tillgång till uppgifter och förutsätter inte att de begärda handlingarna har anknytning till något visst angivet ärende. Om man tillämpar en renodlad verksamhetsinsyn ligger det en begränsning i att syftet med utfåendet av handlingen måste vara att ge möjligheter till inblick i myndighetens verksamhet. Verksamhetsinsyn innebär en möjlighet att få insyn i myndigheternas ärenden även horisontellt t.ex. genom sökning på olika kriterier (alla mål som rör en viss person, alla ärenden som rör fastigheter av visst slag osv.). Insyn av denna sort omfattar emellertid myndighetens verksamhet även utanför själva ärendehanteringen. Den medger insyn bl.a. i planering, handlägg- ningsrutiner och ekonomiadministration. 
 380  
 Myndighetens fastställda ar- betsordning kan t.ex. vara föremål för insyn. Exakt hur långt denna insyns- rätt sträcker sig är inte klart uttalat, utan är mera en följd av de praktiska regler i 2 kap. TF som avgör när handlingen som sådan är allmän. 
 381  
 Den 
  
 379 
  
 SOU 1988:64 s. 68. 
  
 380 
  
 SOU 1980:31 s. 176. 
  
 381 
  
 Förhållandet framgår i lagtexten egentligen endast av 2 kap. 4 § TF som talar om handling som gäller ärende eller  
  
 annan fråga  
 som ankommer på myndigheten. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Konsekvenser och utgångspunkter  
 491 
  
 osäkerhet som finns är inte ny utan förekommer även i det nuvarande systemet. Vad som kan vara intressant att notera är att den nya tekniken ger ökade möjligheter att få fram uppgifter om verksamheten i stort. Det kan gälla t.ex. statistiska uppgifter som tas fram löpande ur systemet. Verksamhetsinsynen ger antagligen också en principiell rätt att ta del av sådana handlingar som myndigheten använder för att få den information och kunskap som krävs i verksamheten. Biblioteksregeln i 11 § har uppen- barligen tillkommit för att åstadkomma en praktisk inskränkning i insyns- rätten. 
 Myndigheternas handlingar innehåller vidare en rik fond av fakta i de mest skilda samhällsangelägenheter. Det är i princip möjligt att låta alla uppgifter som en myndighet har tillgång till omfattas av offentlighetsprin- cipen oavsett om de förekommer i handlingar eller i digital form och om de har något samband med myndighetens verksamhet. Var och en skulle kunna få ta del av dem i vilka konstellationer som helst. Sådana tanke- gångar presenterades i en artikel den 10 april 1996 i Dagens Nyheter, där det under rubriken Den svenska offentlighetsprincipen skakar, uttalas bl.a. att det är uppenbart att den nya tekniken kan användas för att fördjupa insyn och andra demokratiska grundfunktioner och att det inte är svårt att föreställa sig vilket kraftfullt instrument en överallt och för alla tillgänglig databas med samtliga offentliga handlingar skulle kunna vara. Naturligtvis skulle tillgången till fri samhällsinformation, ett uttryck som används i artikeln, ytterligare vidgas om alla privata databaser som är tillgängliga via nät också var åtkomliga med stöd av offentlighetsprincipen. En sådan fullständig kunskapsinsyn skulle dock innebära en kraftig utvidgning av offentlighetsprincipen, och den skulle antagligen inte vara möjlig att ge- nomföra i praktiken bl.a. eftersom den skulle kräva en total revidering av hela sekretessregleringen. Vi har inte heller fått i uppdrag att föreslå så- dana förändringar. 
 Inte desto mindre ser vi det som ett viktigt resultat av vårt arbete, om möjligheterna till kunskapsinsyn i offentlig verksamhet kan förstärkas. Miller kan ses från två olika håll. För det första är kunskap alltid värdefull. Hos de statliga myndigheterna har enorma mängder av uppgifter samman- bragts på det allmännas bekostnad, och det är önskvärt att dessa kunskaper skall kunna användas till medborgarnas nytta. För det andra är det så att det krävs kunskap hos den som efterfrågar allmänna uppgifter. Om den allmänna kunskapen ökar om myndigheternas verksamhet så ökar också den offentliga insynen och därmed kontrollen över myndigheterna. Detta 
  
 492  
 Konsekvenser och utgångspunkter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 stärker i sin tur demokratin. Genom en ökad kunskap kan man också på- verka samhällsutvecklingen i stort. 
 Utan att föregripa den kommande diskussionen vill vi peka på möjlig- heten att man genom att slå fast att offentlighetsinsynen avser uppgifterna som sådana, dvs. innehållet i det samlade kunskapsmaterialet, kan förändra tänkandet i riktning mot krav på en ökad kunskapsinsyn. Förslaget impli- cerar en utvidgning från teknisk tillgång till innehållsmässig tillgång. Ini- tiativet flyttas ut till allmänheten. En annan möjlighet att vidga kunskaps- insynen är att låta allmänheten få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Gränsen mellan verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn är inte skarp men våra förslag bör kunna bidra till att flytta den. 
 Alltfler myndigheter använder den nya tekniken bl.a. för att informera om sig själva och sin verksamhet. Denna informations- och kunskaps- spridning är positiv och kan kanske i viss mån sägas fylla samma syften som offentlighetsprincipen, utan att för den skull på något sätt ersätta den. I så måtto utgör dock sådan kunskapsspridning en länk till rätten att få ut allmänna uppgifter, att den som har kunskap om myndigheter och deras verksamhet har större förutsättningar att efterfråga uppgifter. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 493 
  
 16 En ny begreppsapparat 
 Vi föreslår att grundbegreppet för offentlighetsinsynen i 2 kap. TF skall vara allmän uppgift. Sådana uppgifter som förvaras hos myndigheten i handlingar eller databaser skall vara allmänna. Genom den föreslagna konstruktionen behåller man handlingsbegreppet – som fortfarande spelar en central roll – samtidigt som man inför de nya teknikneutrala begreppen uppgift och databas. Vi föreslår vidare att den s.k. tillgänglighetsprincipen ersätts med en regel om att en uppgift anses förvarad hos en myndighet om den fysiskt finns hos myndigheten eller om den finns i myndighetens elektroniska arkiv. På motsvarande sätt bör en handling anses vara in- kommen när den har anlänt till myndighetens lokaler eller nått fram till ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten. 
  
 16.1 
  
 Handlingsbegreppet 
  
 16.1.1 
  
 Inledning 
  
 Vi skall särskilt överväga om handlingsbegreppet är ändamålsenligt eller om det bör ersättas. I våra direktiv påpekas det förhållandet att handlings- begreppet kommit att omfatta varje sammanställning av sakligt samman- hängande uppgifter som en myndighet kan göra med tillgängliga program, under förutsättning att det kan ske med en begränsad arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader (rutinbetonade åtgärder). Som tidigare har påpekats (se avsnitt 15.2.3) kan det ifrågasättas om en sådan definition är hållbar i en teknisk miljö av modernt slag. Dessutom är det enligt vår mening olämpligt att den avgränsning som ligger i begreppet rutinbetonade åtgär- der inte framgår av lagen utan bara av dess förarbeten. För att hitta andra gränser för allmänhetens insynsrätt, är det emellertid nödvändigt att först analysera vissa för 2 kap. TF centrala begrepp något. 
  
 494  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 16.1.2 
  
 Närmare om handlingsbegreppet i TF 
  
 16.1.2.1 
  
 Handlingar 
  
 Allmänhetens rätt enligt TF att ta del av allmänna uppgifter hos myndighe- terna har från början gällt traditionella handlingar, vanligen papper eller liknande med skriven text. 
 382  
 Någon definition av de traditionella hand- lingarna ges dock inte i TF, utöver en hänvisning till framställning i skrift. Ett tillägg genom 1949 års TF rörande kartor, ritningar och bilder – framställning i bild – har endast inneburit en precisering eller utvidgning av ett handlingsbegrepp som uppfattats som givet. 
 383  
 Allmänhetens rätt att ta del av framställning i skrift eller bild är alltså knuten till handlingen som ett konkret föremål. 
 Det är beträffande traditionella handlingar självklart att de skall ha en fysisk existens där texten slutligt har fixerats på bäraren så att innehållet låsts. 
 384  
 Regleringen i TF är alltså inriktad på fysiska föremål som för- medlar ett föreställningsinnehåll genom användning av tecken, såsom skrift med bokstäver eller siffror. 
 385  
 TF:s handlingsbegrepp innefattar även framställning i bild. 
 En handling enligt TF måste visserligen vara bärare av ett informa- tionsinnehåll men det krävs inte att den är försedd med utställarangivelse; den behöver alltså inte vara undertecknad eller annars försedd med äkt- hetstecken såsom stämplar eller tryckta logotyper. Även preliminära ut- kast, ofullständiga anteckningar och siffersammanställningar är att anse som handlingar enligt TF. 
 386  
 Om exempelvis en papperslapp utan ut- ställarangivelse och i övrigt med ofullständiga anteckningar har kommit in till en myndighet utgör den alltså en allmän handling. 
 Under senare år har det skett en snabb utveckling mot elektronisk do- kumenthantering såväl på myndighetsområdet som inom näringslivet. Elektroniska handlingar fyller samma funktion som traditionella. De har ett på förhand bestämt innehåll som kan läsas eller annars uppfattas med 
  
 382 
  
 Se vidare prop. 1975/76:160 s. 82, 1981/82:37 s. 8 och 1990/91:60 s. 18. 
  
 383 
  
 Prop. 1948:230 s. 125; jämför SOU 1972:47 s. 50 f. med hänvisningar och prop. 1973:33 s. 19 och s. 70. 
  
 384 
  
 En allmän handling skall bevaras om inte annat har bestämts; 2 kap. 1 § TF jäm- förd med 3 och 10 §§ arkivlagen (1990:782). 
  
 385 
  
 Samma sak gäller bestämmelserna i BrB om urkunder. 
  
 386 
  
 Prop. 1973:33 s. 19. 
  
 SOU 1997: 39 
 En ny begreppsapparat  
 495 
  
 tekniskt hjälpmedel på motsvarande sätt som texten i en traditionell pappershandling. En traditionell utställarangivelse kan ersättas med en digital signatur 
 387 
 . Som exempel kan nämnas inlagor och beslut i elektro- nisk form, datoriserad grundbokföring (10 § bokföringslagen) och journal- handlingar (3 § patientjournallagen). 
  
 16.1.2.2 
  
 Upptagningar 
  
 Det har ansetts att offentlighetsinsynen beträffande IT bör göras parallell med regleringen rörande traditionella handlingar. I det utredningsförslag som låg till grund för införandet av begreppet upptagning i TF anfördes därför att de nya reglerna bör ta sikte på ett konkret föremål som motsvarar en handling, inte på själva informationen. 
 388  
 Till följd av svårigheterna att i  
 IT-miljön 
  finna ett sådant konkret föremål fick begreppet upptagning i stället, enligt departementschefen, avse själva informationsinnehållet. Han betonade dock att informationen skall ha fixerats på någon form av data- medium. 
 389 
  
 I senare lagstiftningsärenden har resonemangen förskjutits mot än mer abstrakta synsätt där man knappt nämner den representation (lagrade data) och de tekniska hjälpmedel (t.ex. datorer och datorprogram) som behövs för att informationen skall kunna tas fram så att den kan läsas eller annars uppfattas. 
 390  
 I 1976 års lagstiftningsärende konstaterades att varje kon- stellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig (en s.k. potentiell handling). 
 391 
  
 De uppgifter som lagras elektroniskt skiljer sig emellertid från uppgif- ter på papper genom att de inte är unika som sak – de är endast digitala mönster som t.ex. kan lagras i en dator, skickas via ett nät eller göras läs- bara på en skärm. Som läsare tar man inte direkt del av det lagrade, utan av en omvandling av data till text. Det brukar beskrivas så att data har fri- kopplats från databäraren. När man tidigare tog del av en handling såg man 
  
 387 
  
 IT-utredningen 
  
  har nyligen i betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) föreslagit att digital signatur definieras som resultatet av en omvandling av en elektronisk handling som gör det möjligt att kontrollera om innehållet härrör från den fysiska person som framstår som utställare. 
  
 388 
  
 SOU 1972:47 s. 72. 
  
 389 
  
 Prop. 1973:33 s. 75. 
  
 390 
  
 Se vidare Seipel,  
  
 ADB-upptagningars 
  offentlighet,  
 IRI-rapport 
  1988:1, s. 66 m.fl. och SOU 1992:110 s. 107 f. 
  
 391 
  
 Prop. 1975/76:160 s. 90. 
  
 496  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 både data och databäraren på en gång. Nu ser man bara en återgivning av data via de tekniska hjälpmedlen, inte själva bäraren eftersom denna utgörs av ett underlag för digitala mönster som man inte kan se med blotta ögat. 
 Upptagningsbegreppet omfattar således uppgiftssammanställningar som inte har ett på förhand bestämt innehåll (potentiella handlingar). Avgränsningen har emellertid gjorts teknikstyrd genom att allt som har elektronisk form omfattas, även sådana uppgiftssammanställningar som är tänkta att ha ett bestämt innehåll (handlingar) faller formellt under defini- tionen. 
  
 16.1.2.3 
  
 Register 
  
 Ett register utgör i en traditionell miljö en speciell typ av handling. Efter- som registerbegreppet har använts i delvis andra betydelser i ADB- sammanhang finns det anledning att något beröra även detta begrepp. I traditionell mening avses med register förteckningar och listor samt även kortregister och kartotek (varmed avses kataloger eller register i form av lådor med lösa kort i bestämd ordning). Det avgörande är att uppgifterna är strukturerade. 
 392  
 Begreppet register används redan nu med denna innebörd i 2 kap. 7 § andra stycket TF, och den bestämmelsen omfattar även ADB- upptagningar. Regeln gäller emellertid endast register som förs fort- löpande, dvs. sådana register som är föremål för kontinuerlig uppdatering och som har en obestämd livslängd – inte register som upprättas endast för att användas vid lösandet av en till tiden avgränsad uppgift och som har relativt kort livslängd. 
 393 
  
 Registerbegreppet har vidare getts en särskild innebörd i datalagen 
 .  
 Enligt en definition i 1 § datalagen omfattar begreppet personregister nämligen inte bara register i vanlig mening utan också förteckningar och andra anteckningar. Av motiven till datalagen framgår att ett personregister undantagsvis kan utgöras av en enda uppgift och att även löpande text kan bli att anse som personregister. 
 394  
 I datalagen har vidare ändamålet med 
  
 392 
  
 Jämför s.k. löpande text beträffande vilken Datalagsutredningen och  
  
 IT-utred- 
  ningen föreslagit vissa undantag från persondataskyddet (SOU 1993:10 s. 100 och 110 och SOU 1996:40 s. 25 och 165 ff.). 
  
 393 
  
 Prop. 1975/76:160 s. 143 och Glover, Allmänna handlingar, s. 158 f. 
  
 394 
  
 Prop. 1973:33 s. 118 och Kring/Meadows, Datalagen med kommentarer, s. 55 f., där det sägs bl.a. att sådan  
  
 ADB-användning 
  som brukas som hjälpmedel vid för- fattande, lagring, överföring och utskrift av brev och andra dokument i många fall 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 497 
  
 registret en central betydelse, eftersom uppgifterna i personregistret bara får behandlas i enlighet med detta. Begreppet register synes härigenom ha mist sin ursprungliga betydelse och uttryck som register i vanlig mening eller egentliga register har börjat användas. 
 En annan sak är att frågan om ett eller flera register skall anses före- ligga enligt datalagen har lösts så att hela system av filer med därtill hö- rande programvaror kan ses som ett enda personregister, under förutsätt- ning att systemet administrativt och tekniskt fungerar så att det är naturligt att uppfatta det som en enhet. Egentliga register kan därmed även i IT- miljön hållas samman till naturliga enheter. I dataskyddsdirektivet definie- ras också register med personuppgifter (register) som varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden. Moderna stan- dardprogram gör det möjligt att synnerligen flexibelt bearbeta och sammanställa uppgifter i sådana register. 
 Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att datoriseringen, såvitt nu är av intresse, har börjat med egentliga register där vissa uppgifter struktu- rerats och gjorts enkelt tillgängliga i olika konstellationer. Det har därefter skett en snabb utveckling mot bl.a. elektronisk dokumenthantering baserad på digitala dokument och elektroniska akter. De nya reglerna för elektro- niskt lagrade uppgifter har då kommit att omfatta även löpande text. Au- tomatisk behandling av uppgifter som har helt skilda syften, såsom lö- pande text och egentliga register, har därmed delvis kommit att föras in under samma regelverk och terminologi, trots de komplikationer detta för med sig (se även avsnitt 15.2.3). 
  
 16.1.3 
  
 Allmänna uppgifter 
  
 Det ligger nära till hands att om handlingsbegreppet skall överges, låta in- synsrätten i stället omfatta innehållet i handlingen. Ett sådant synsätt inne- bär egentligen inte något nytt. Det får väl anses närmast självklart att det inte är själva handlingen eller data i sig som är det intressanta från offent- lighetssynpunkt utan innehållet – uppgifterna däri. Att insynsrätten ur- sprungligen har knutits till handlingar är inte resultat av noggranna över- 
 bör anses som personregister, förutsatt att t.ex. namn eller personnummer används som sorterings- eller sökbegrepp. 
  
 498  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 väganden, utan betingat av praktiska skäl. Allmänheten får helt enkelt en god inblick i myndigheternas förehavanden genom tillgången till deras dokumentation utan att det inkräktar allt för mycket på verksamheten. 
 Tanken att låta offentlighetsprincipen omfatta uppgifter i stället för handlingar är inte ny. Datainspektionen föreslog redan år 1975 i en skri- velse till regeringen att allmän uppgift skulle införas. 
 395  
 Uppgiftsbe- greppet övervägdes också av Data- och offentlighetskommittén (SOU 1988:64). Det avgörande skälet då att inte införa uppgiftsbegreppet var att det skulle medföra nya definitions- och avgränsningssvårigheter. 
 396  
 I den rapport av Institutet för rättsinformatik 
 397  
 som låg till grund för kommitténs ställningstagande uttalades i detta sammanhang bl.a. följande: 
 Uppgift är mer atomärt än handling. Skall allmänheten ha rätt att få del av uppgifter så inställer sig omgående frågorna: i vilken utsträckning? i vilka former? Och här kommer man till kärnan: begreppet uppgift är i själva verket redan centralt i 2 kapitlet TF och begreppet handling tjänar till att precisera i vilken utsträckning och i vilka former allmänheten kan få tillgång till uppgifter. Från den synpunkten kan man säga att allmän uppgift åt- minstone indirekt redan utgör en etablerad konstruktion i TF. 
 398 
  
 Uppgifterna har således alltid varit det centrala för offentlighetsprincipen medan handlingsbegreppet har fungerat som en praktisk avgränsare för insynsrätten. Motsvarande avgränsning för de elektroniska handlingarna kan väl inte sägas ha fungerat lika bra utan har medfört svårförståeliga ju- ridiska konstruktioner – såsom t.ex. potentiella handlingar – och samman- blandning av olika rutiner. 
 Sekretesslagens bestämmelser avser förbud att röja uppgift (1 kap. 1 § sekretesslagen). Den nya sekretesslagen innebar bl.a. att reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt förenades. En av utgångspunkterna vid tillkomsten av sekretesslagen var just att regleringen ansågs bli klarast och mest lättillämpad om sekretessen fick avse den berörda uppgiften som sådan, oberoende av om den fanns dokumenterad i en allmän handling eller inte. 
 399  
 Samma resonemang bör delvis vara möjligt att applicera på problemet med handlingar och upptagningar i 2 kap. TF. 
  
 395 
  
 Se beträffande Datainspektionens skrivelse, Seipel, Offentlighetens begrepp – TF, ADB och Allmänna handlingar,  
  
 IRI-rapport 
  1983:8, s. 25. 
  
 396 
  
 SOU 1988:64 s. 85. 
  
 397 
  
 Seipel,  
  
 ADB-upptagningars 
  offentlighet. 
  
 398 
  
 A. rapport s. 210. 
  
 399 
  
 Prop. 1979/80:2 s. 54, DsJu 1977:11 s. 106. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 499 
  
 Uppgiftsbegreppet är teknikneutralt. Problemet är, som påpekas i den tidigare nämnda rapporten (s. 26), att en uppgift kan vara både manifeste- rad och intellektuell – den kan finnas både fixerad på ett papper eller i en dator eller i tjänstemannens medvetande. Att låta offentlighetsprincipen omfatta även muntliga uppgifter (i betydelsen mänskligt talade) är inte aktuellt. 
 Om vi blickar något tillbaka kan vi konstatera att inte heller handlings- begreppet är närmare definierat i TF. I det sammanhanget har det påpekats att det är handlingens innehåll som är det primära, men att innehållet måste vara bevarat så att det kan studeras upprepade gånger. 
 400  
 Ett alternativ kan vara att i lagtexten avgränsa de uppgifter som på detta sätt är bevarade. Vårt förslag till ny begreppsapparat innebär emellertid även att bara de uppgifter som förvaras hos myndigheten är allmänna hos den (se vidare avsnitt 16.2.4). Enligt vår mening är kravet på förvaring tillräckligt för att utesluta tänkta eller muntligen meddelade uppgifter. För att en uppgift skall anses förvarad måste den på något sätt finnas registrerad hos myn- digheten och vara möjlig att ta del av upprepade gånger. 
 Begreppet uppgift har högre detaljgrad än handling. I traditionell miljö innehåller en handling oftast mängder av uppgifter, men den kan också bestå av bara en enda uppgift, ett tecken, t.ex. en bokstav eller en siffra. I den digitala miljön baseras all information i grunden på elektro- niska impulser (ettor och nollor). Först när de av datorn översätts till be- gripliga tecken, t.ex. bokstäver, siffror, bilder eller ljud kan man tala om uppgifter. En uppgift skulle kanske kunna definieras som den minsta upp- fattbara enhet som har ett sakligt innehåll. Enligt vår mening behövs emellertid inte någon sådan definition av uppgiftsbegreppet i lagen. 
 Om det grundläggande begreppet för allmänhetens insynsrätt enligt 2 kap. TF skall vara allmän uppgift blir nästa fråga: Kan insynsrätten knytas direkt till detta begrepp, eller måste man i lagen ha kvar överord- nade begrepp som t.ex. handling? En modell som bygger insynsrätten di- rekt på uppgifter skulle kanske vara att föredra för framtiden. De datorpro- gram som används för att hantera uppgifterna skulle utgöra den enda på- byggnaden. Allmänheten skulle med andra ord ha rätt att ta del av de upp- gifter som myndigheten förvarar i alla de olika konstellationer som är möjliga att åstadkomma med hjälp av de datorprogram som myndigheten använder. Ett avgörande skäl för att inte nu helt lämna handlingsbegreppet 
  
 400  
 Robinson, Tryckfrihetsrätt och annan yttrandefrihetsrätt, 11 uppl., s.  
 90–91. 
  
 500  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 är emellertid att traditionella pappershandlingar fortfarande spelar en vik- tig roll i myndigheternas verksamhet. Vidare är begreppet handling så djupt rotat i den svenska grundlagen att det är önskvärt att behålla det. 
  
 16.1.4 
  
 Handlingar och databaser 
  
 16.1.4.1 
  
 Hur förvaras uppgifter? 
  
 En reglering som innebär att var och en har rätt att ta del av de uppgifter som förvaras hos en myndighet bör konkretiseras för att kunna tillämpas i praktiken. Den omständigheten att uppgifterna måste vara förvarade vid myndigheten innebär som nämnts att de måste vara bevarade på ett sådant sätt att det går att ta del av dem vid upprepade tillfällen. De traditionella handlingarna vållar inte några problem i sammanhanget, utan det är regle- ringen av de elektroniskt lagrade uppgifterna som måste övervägas. Att endast ersätta handlingsbegreppet med begreppet uppgifter skulle bildligt sett innebära att man t.ex. lösgör alla bokstäver från myndighetens hand- lingar och lägger dem huller om buller i ett skåp. I syfte att förenkla och förtydliga bör regleringen därför även i fortsättningen knytas till vissa lag- ringsenheter som används (tidigare utgjordes, som nämnts, dessa lagrings- enheter uteslutande av traditionella handlingar). Vanliga pappershand- lingar fyller naturligtvis även i fortsättningen denna funktion som uppgiftslagrare. 
 I en digital miljö är det enligt vår mening naturligt att anknyta dels till uppgifterna lagrade i sin grundform dels till de tekniska hjälpmedel som finns för att göra uppgifterna läsbara. Dagens reglering, som tar sikte på de hypotetiska uppgiftskonstellationer som kan produceras med utgångspunkt från registret – s.k. potentiella handlingar – framstår emellertid som alltför svårbegriplig. Lagstiftaren har dolt vissa frågor inom ramen för begreppet upptagning. Enligt vår mening bör frågor om vad som i egentlig mening förvaras och om vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som före- ligger behandlas öppet och inte blandas samman. 
 Genom att skilja mellan grunduppgifter och vad som kan tas fram i läs- bar form bör vidare regler som har anknytning till 2 kap. TF kunna förtyd- ligas. Bestämmelserna dels i 15 kap. sekretesslagen, om registrering och utlämnande av allmänna handlingar, dels i arkivlagen, vilka båda tar sin utgångspunkt i 2 kap. TF, går inte att tillämpa på potentiella handlingar. Det är knappast praktiskt möjligt att på förhand ange alla de uppgiftskon- stellationer som kan tänkas bli producerade utifrån vissa grunddata, och 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 501 
  
 arkiveringen måste naturligtvis inriktas på grunduppgifter och eventuellt programvaror. Därför bör myndigheterna ange vad de mer konkret innehar; dvs. dels en uppgiftssamling som utgörs av vissa grunduppgifter, dels vissa möjligheter till sammanställningar. 
 För sådana uppgiftssamlingar används redan nu i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF beteckningen register. Vår genomgång av registerbegreppet (se avsnitt 16.1.2.3) har dock visat att det kommit att användas med helt annan betydelse i anknytande regler (1 § datalagen) och i tekniska sammanhang. Frågan är då om det går att finna någon annan term med den avsedda innebörden. Ett begrepp som beskriver dessa sammanställningar såsom strukturerad uppgiftssamling är knappast användbart eftersom det i alltför hög grad skulle belasta lagtexten. Vi har vidare övervägt att be- nämna sådana andra uppgiftssammanställningar som inte är handlingar för register eller andra uppgiftssammanställningar. I vår strävan att till- skapa ett så framtidsinriktat förslag som möjligt har vi emellertid valt att anknyta direkt till begreppet databas för att beskriva den plats där upp- gifterna förvaras, oavsett om det handlar om uppgifter på ett papper eller i en dator. Ett sådant val är också ägnat att garantera att inga uppgifter faller vid sidan av offentlighetsprincipen (om inte uppgifterna faller under något av de uttryckliga undantagen i TF för t.ex. minnesanteckning eller kon- cept). I Europeiska rådets direktiv 96/9/EG av den 11 mars 1996 om rätts- ligt skydd för databaser definieras en databas som en samling av verk, data eller andra självständiga element som sammanställts på ett systema- tiskt och metodiskt sätt och som var för sig är tillgänglig genom elektro- niska medier eller på något annat sätt. Som tidigare framgått är vår avsikt visserligen att ge begreppet databas en mer generell betydelse, men ett be- grepp som detta bör enligt vår mening ändå kunna användas. I det förslag till genomförande av databasdirektivet som har utarbetats på senare tid har man visserligen valt att använda ordet sammanställning i stället för data- bas. Orsaken är att man anser att när begreppet databas används i svenskan, förs tankarna som regel bara till sammanställningar i digital form. 
 401  
 Data i betydelsen uppgift är dock äldre. Vi anser emellertid att ordet databas är teknikneutralt och att ordet uppgiftssammanställning inte är lämpligt att använda i det här sammanhanget. 
 Vårt val av begreppet databas aktualiserar också frågan vad som skiljer uppgift från data. Data betyder i vissa sammanhang uppgifter som har 
  
 401  
 Ds 1996:71 s. 35. 
  
 502  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 elektronisk form. Vi avser emellertid inte att åstadkomma någon sådan distinktion. Med data avser vi uppgifter, oavsett vilken form de har. Vi skulle med andra ord lika gärna ha kunnat välja begreppet uppgiftsbas. 
  
 16.1.4.2 
  
 En definition av handlingsbegreppet 
  
 När det gäller elektroniska uppgifter kan man inte ta del av dem direkt i den form som de har i en databas, man måste använda ett datorprogram för att få fram uppgifterna. Analysen ovan (se avsnitt 16.1.2) visar att det typiskt sett handlar om två olika objektkategorier som man kan få del av: dels handlingar som har ett på förhand bestämt innehåll dels andra upp- giftssammanställningar som kan ha (och oftast har) olika innehåll beroende på vid vilken tid de tas fram och vilka kriterier man har angett för framtagningen. De senare kan kallas utdrag ur egentliga register. Proble- met med den nuvarande regleringen är (som tidigare utvecklats i avsnitt 16.1.2.3) att man blandat samman de båda kategorierna genom att be- handla handlingar på samma sätt som register, dvs. man har bortsett från att uppgifter i handlingar (till skillnad från andra upptagningar) formar ett bestämt innehåll som inte får ändras – då blir det nämligen en ny handling. Sammanblandningen har skett därför att uppgifterna i en handling lagras elektroniskt i form av ettor och nollor, alltså i samma grundform som uppgifter i t.ex. ett register. Men där upphör egentligen alla likheter mellan de båda typerna av uppgiftssammanställningar. 
 För att regleringen skall bli begriplig är det enligt vår mening nödvän- digt att handlingsbegreppet förbehålls sådana exklusiva uppgifts- sammanställningar som handlingar är. Även om de uppgifter som till- sammans bildar en handling lagras i och därmed utgör del av databaser, bör de behandlas, t.ex. visas, som en oförändrad sammanhållen enhet. Ett ytterligare skäl för att behålla handlingsbegreppet är, som tidigare nämnts, att en stor del av myndigheternas uppgifter alltjämt finns i traditionella handlingar. För handlingar i den traditionella miljön innebär vår föreslagna definition av handlingsbegreppet inte några nyheter. 
 De övriga uppgifter som förvaras i myndigheternas databaser bör precis som nu omfattas av offentlighetsprincipen i den mån de kan göras till- gängliga i begriplig form med hjälp av de tekniska hjälpmedel som myn- digheten förfogar över. Sådana uppgiftskonstellationer utgörs av det (utom handlingar) som i dag betecknas upptagningar. 
 Allmänna uppgifter kan således finnas i handlingar. Med handling av- ser vi en specifik samling uppgifter, nämligen sådana som har ett bestämt 
 SOU 1997: 39 
 En ny begreppsapparat  
 503 
  
 innehåll, oavsett om den förekommer på papper eller i elektronisk form. Innehållet har oftast bestämts av utställaren och skall inte förändras. 
  
 16.1.4.3 
  
 Andra uppgiftssammanställningar – databaser 
  
 Handlingar skiljer sig alltså typiskt sett från andra uppgiftssammanställ- ningar, även om en handling naturligtvis också kan sägas vara en uppgifts- sammanställning, en databas. En handling har ofta en utställarangivelse, det har inte en annan uppgiftssammanställning. Den som tar del av inne- hållet i en handling, texten, behöver kunna lita på att innehållet omanipule- rat härrör från den som framstår som utställare. Det har inte någon bety- delse om uppgifterna i en handling presenteras på ett papper eller på en bildskärm (elektronisk handling), karaktären på sammanställningen är ändå densamma och den bör benämnas handling. 
 När uppgifter i andra fall samlas in och lagras strukturerat i register är syftet med informationsbehandlingen vanligtvis att uppgifter snabbt skall kunna tas fram och sammanställas på det sätt som behövs i varje enskilt fall. Det har i huvudsak ingen betydelse när och i vilken ordning uppgif- terna har registrerats. Ett typiskt fall är att uppgifterna registreras vid skilda tider av olika tjänstemän. Det avgörande är att uppgifterna kan ligga till grund för mer eller mindre flexibla sökningar och sammanställningar. Uppgifterna har, redan när de registrerades i databasen, förberetts för så- dana förfaranden. Man vet med andra ord redan när uppgifterna förs in i databasen på vilket sätt man kan söka bland dem (t.ex. vilka sökbegrepp som kan användas) eller sammanställa dem (t.ex. vilka uppgifter som går att kombinera). Det är inte meningen att man skall läsa uppgifterna från början till slut i databasen, utan meningen är att uppgifterna skall läsas på de sätt som läsaren själv anger vid varje enskilt tillfälle. 
 Precis som när det gäller handlingar har det ingen betydelse om databa- sen finns på papper eller i elektronisk form. Även en pappersjournal eller ett kortregister är en databas. Det avgörande är att uppgifterna inte tas fram på ett sätt som är en gång för alla givet. Tvärtom är det typiskt att nya uppgifter skall tillföras och att uppgifterna har ställts upp på ett sådant sätt att de har förberetts för sökning. När man skall söka efter och samman- ställa uppgifter ur en manuell databas får man med hjälp av registrets upp- ställning, rubriker m.m. eller instruktioner själv utföra sökningen. I en elektronisk databas sköts naturligtvis själva sökningen och sammanställ- ningen av datorprogrammet. 
  
 504  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Vi föreslår sammanfattningsvis att begreppet databas får beteckna så- dana uppgiftssammanställningar som inte är handlingar och som typiskt sett har förberetts för införing, sökningar och sammanställningar (på ma- nuell eller elektronisk väg). 
  
 16.1.4.4 
  
 Gränsdragningen mellan handlingar och databaser 
  
 Frågan om en uppgift förekommer i en handling eller i en databas kan ibland tänkas bli svår att besvara. Elektroniska handlingar kan i vissa sammanhang vara att betrakta som databaser och vice verca. Elektroniska handlingar kan t.ex. innehålla definitioner av vissa fält som har förberetts för sökning. Det kan vara fält för namn, adress, ärendemening osv. Däref- ter kan följa en löpande text. De uppgifter som har förts in i sådana fält som är förberedda för sökning får utan tvekan sägas utgöra innehåll i en databas, men de är samtidigt en del av handlingen. Vidare kan en databas (dvs. uppgifter som har förberetts för sökning och sammanställning) komma att ges in till en myndighet t.ex. på en diskett. I den situationen får handlingsrekvisiten sägas ta över, dvs. den skall registreras som en handling och innehållet skall bevaras så som det såg ut när den kom in. Om uppgifterna sedan behandlas vidare eller sammanställs hos myndighe- ten får de sägas utgöra en databas. 
 Enligt vår mening bör inte dessa problem av mera teoretiskt slag över- drivas. Det väsentliga är att allmänheten kan få del av uppgifterna; huru- vida det egentligen är en handling eller en databas som är lagringsenhet spelar inte så stor roll. De båda begreppen kan tillåtas överlappa och in- tegreras i varandra. I praktiken torde det vara så att handlingar typiskt hanteras i ord- och textbehandlingsprogram och att registreringssystem av olika slag vanligtvis utgör databaser. Skulle det någon gång uppstå tvekan om en uppgift finns i en handling eller en databas bör det för offentlighets- insynen fördelaktigaste valet göras. 
  
 16.1.4.5 
  
 Flera databaser 
  
 En myndighet kan ha flera databaser och dessa måste ibland på grund av vissa bestämmelser hanteras var för sig. Databaserna får t.ex. inte hanteras så att ändamålet med behandlingen blir ett annat än det – eller de – som uppställts. Många myndigheter kan antas ha ett mål- eller ärendehante- ringssystem som innehåller grundläggande funktioner för sådan hantering, t.ex. registrering av ärenden, parter, inkommande handlingar, beslut osv. I den registerförfattning eller det beslut av Datainspektionen som gäller för 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 505 
  
 myndigheten finns ofta bestämmelser om vilka sökningar som får göras i systemet och vilka uppgifter som får (eller inte får) sammanställas. Om inte systemet skulle hållas åtskilt från de andra system som myndigheten eventuellt har tillgång till skulle dessa begränsningar inte ha den effekt som är avsedd. Situationen torde i praktiken inte vålla några större pro- blem utan torde i första hand bara uppkomma hos arkivmyndigheter. När allmänheten vill ha uppgifter eller sammanställningar av uppgifter ur data- baser hos en arkivmyndighet bör alltså varje databas behandlas som en en- het. Om det finns bestämmelser t.ex. i registerförfattningar om att den myndighet som hade uppgifterna innan de överlämnades till arkivmyndig- heten inte fick göra vissa sammanställningar eller sökningar, måste samma sak gälla för arkivmyndigheten. Den får inte heller blanda eller samköra databaser. 
  
 16.1.4.6 
  
 När blir uppgifterna offentliga? 
  
 Uppgifter i handlingar blir på samma sätt som i dag offentliga när hand- lingen har inkommit eller upprättats. De gällande reglerna är tillämpliga på alla handlingar – pappershandlingar så väl som elektroniska handlingar. Övriga uppgifter i databaser bör som huvudregel bli offentliga så fort de förs in i databasen (såvitt de inte faller under något av undantagen i 2 kap. TF om t.ex. koncept eller minnesanteckningar). De följer alltså de nuva- rande reglerna för register, så fort registret har färdigställts för införing blir det allmänt (2 kap. 7 § 2 st. TF). Härigenom garanteras mesta möjliga offentlighet. 
  
 16.1.5 
  
 Följdändringar 
  
 Den nya begreppsapparat som vi föreslår i 2 kap. TF kräver justeringar på alla ställen i lagstiftningen där begreppet allmän handling förekommer. Vi har inte haft möjlighet att inom den tidsram som givits oss lämna förslag till alla de formella följdändringar som behövs, dock lägger vi fram förslag till ändringar i de bestämmelser i grundlagarna – i tryckfrihetsförord- ningen, regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagen – där begreppet allmän handling förekommer. Vi lämnar också förslag till följdjusteringar i sekretesslagen och arkivlagen. 
 Den nya begreppsapparat som vi föreslår innebär visserligen att grundbegreppet i 2 kap. TF skall vara allmän uppgift men begreppet hand- ling har fortfarande en egen och delvis annan betydelse. De allmänna 
  
 506  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 uppgifterna formar en handling (manuell eller elektronisk) t.ex. när de lämnar en myndighet. Även uppgifter som hos myndigheten finns i en da- tabas, t.ex. på ett dagboksblad eller i ett elektroniskt register, lämnar myndigheten i form av en handling (i form av en kopia av dagboksbladet respektive ett registerutdrag). Det är bara så länge uppgiftssamlingar finns hos myndigheten som de har databaskaraktär dvs. så länge man kan fylla på med nya uppgifter, söka bland dem eller göra sammanställningar av dem. 
 402  
 Vilket begrepp som skall ersätta allmän handling i andra sammanhang får därför avgöras i varje enskilt fall. I många situationer går det säkert att knyta an direkt till begreppet allmän uppgift i stället, näm- ligen när det är uppgifterna  
 hos  
 myndigheten som avses. I andra samman- hang, när uppgifterna redan har lämnat myndigheten, kan det vara lämpli- gare att använda såväl handlingsbegreppet som begreppet allmän uppgift och tala om allmänna uppgifter i handlingar eller handlingar som inne- håller allmänna uppgifter. 
 Den nya begreppsapparaten innebär inte att de bestämmelser utanför 2 kap. TF som innehåller begreppet allmän handling förändras i sak. Vad det handlar om är att finna den bästa lagtekniska lösning i olika samman- hang där begreppet allmän handling förekommer utan att några ändringar i sak inträder. 
 De övriga regler i TF som är aktuella är för det första bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket som ger var och en rätt att bl.a. offentliggöra all- männa handlingar i tryckt skrift. Den rätten tar sikte just på uppgifter i handlingar till skillnad från meddelarfriheten i 1 kap. 1 § tredje stycket som omfattar vilka uppgifter som helst, både sådana som finns i handlingar (och databaser) och andra, t.ex. muntliga. Denna åtskillnad återkommer i bestämmelserna i 7 kap. som handlar om brott mot tryckfriheten. Vissa bestämmelser avser fall där någon på ett otillåtet sätt lämnar ut eller offent- liggör sekretessbelagda handlingar (7 kap. 3 § 1 st. 2 och 5 § 1). Annat utlämnande av sekretessbelagda uppgifter, t.ex. muntligt, faller under sär- skilda regler i 7 kap. (t.ex. 3 § 1 st. 1 och 3 samt 5 § 2 och 3). Generellt kan sägas att meddelarfriheten, dvs. rätten att straffritt lämna uppgifter, vilka som helst, är vidare än rätten att lämna ut eller offentliggöra all- männa handlingar. Meddelarfriheten inskränks bara i de kvalificerade fall som nämns i 16 kap. sekretesslagen (bortsett givetvis från de fall som di- 
  
 402 
  
 Det är en annan sak att den enskilde som har fått ut uppgifterna för egen del också kan vidta sådana åtgärder. Vid det tillfälle de lämnar myndigheten har uppgifts- samlingen ett bestämt innehåll och är därmed en handling. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 507 
  
 rekt anges i TF angående brott mot rikets säkerhet och liknande). Vårt för- slag till ny begreppsapparat i 2 kap. TF innebär inte på någon punkt någon förändring av de bestämmelser som tar sikte på muntligt utlämnande av uppgifter, varken när det gäller meddelarfriheten i 1 kap. 1 § tredje stycket eller när det handlar om de straffbara förfaranden som nyss nämnts. Dessa bestämmelser behöver således inte justeras. De bestämmelser däremot som handlar om att lämna ut eller offentliggöra allmänna handlingar på ett tillå- tet eller otillåtet sätt (1 kap. 1 § 2 st. samt 7 kap. 3 § 1 st. 2 och 5 § 1) avser just uppgifter som finns i handlingar. Begreppet allmän handling bör där- för i dessa bestämmelser ersättas av handlingar som innehåller allmänna uppgifter. Även den bestämmelse i YGL (5 kap. 3 §) som innehåller be- greppet allmän handling avser yttrandefrihetsbrott som består i att man lämnar ut en sekretessbelagd handling. Resonemanget äger därför til??lämpning också här. 
 De båda bestämmelser i regeringsformen som är aktuella – 2 kap. 1 § och 8 kap. 18 § – tar å andra sidan sikte på rätten att (hos myndigheten) ta del av allmänna handlingar. Här finns det ingen anledning att gå vägen via handlingsbegreppet utan det är bättre att knyta an direkt till allmän upp- gift. Ändringen av bestämmelsen i 18 § är för övrigt en direkt följd av ändringarna i sekretesslagen. 
 Den närmare utformningen av följdändringarna i de angivna be- stämmelserna framgår av författningsförslaget. Eftersom justeringarna inte innebär någon ändring i sak finns det inte någon särskild författnings- kommentar till dem. 
  
 16.1.6 
  
 Sammanfattning 
  
 Genom att anknyta direkt till uppgiftsbegreppet förenklas och förtydligas regleringen i 2 kap. TF. Ordet uppgift är teknikneutralt och knyter ihop sekretessreglerna med TF. Handlingsbegreppet bör finnas kvar men återfå sin egentliga betydelse. När det gäller övriga uppgifter (som inte finns i egentliga handlingar) bör insynsrätten knytas direkt till den logiska lag- ringsenheten, av oss benämnd databas. Uppgifter i handlingar bör precis som nu bli allmänna när handlingen (traditionell eller elektronisk) är in- kommen eller upprättad, medan uppgifter i databaser bör bli allmänna så fort databasen har färdigställts för införing. 
 Den nya begreppsapparaten innebär att allmänhetens insynsrätt inte längre knyts till tekniken. Sakligt sett innebär förslaget bara den föränd- ringen att man inte längre kan kräva att myndigheten sammanställer upp- 
  
 508  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 gifter (ord, meningar) ur riktiga handlingar till nya handlingar, däremot kan allmänheten även i fortsättningen kräva andra sammanställningar av uppgifter ur databaser. Att lagen tidigare formellt sett har omfattat även sådana s.k. potentiella handlingar fyller ingen vettig funktion. Meningen med en handling är just att den har ett visst, en gång för alla, bestämt inne- håll, och det är inte meningsfullt att tillskapa nya handlingar till vilka det inte finns någon egentlig utställare. Vi känner heller inte till något fall där sådana sammanställningar har begärts. Vårt förslag har i denna del inte något med användandet av sökfunktioner att göra. Man kan mycket väl även i fortsättningen använda sådana för att t.ex. söka efter ord i hand- lingar (till detta återkommer vi i avsnitt 17). Men har man väl fått tag i en handling skall hela handlingen, eller en bestämd del av den, lämnas ut så som den ser ut, inte med något annat potentiellt innehåll. 
  
 16.2 
  
 Förvaring 
  
 16.2.1 
  
 Allmänt 
  
 Längre tillbaka var de handlingar som förvarades vid en myndighet offent- liga, under förutsättning att de dessutom var inkomna eller upprättade. När upptagningsbegreppet infördes innebar detta, som tidigare nämnts (se av- snitt 15.2.2), att allt som är tillgängligt för en myndighet blev att anse som förvarat hos myndigheten. Dessutom kom allt som är tillgängligt för myndigheten att anses som inkommet. 
 När denna tillgänglighetsprincip infördes vållade reglerna inte några större problem. Varje tillgängliggörande föregicks av noggranna övervä- ganden (se avsnitt 15.1). Den nya tekniken med globala nätverk har emellertid gjort att principen nu leder till orimliga konsekvenser. Myndig- heterna kan inte längre hålla reda på vilka handlingar de har, än mindre registrera dem. Det är därför en naturlig utgångspunkt att försöka få ord- ning på vad som är en myndighets allmänna uppgifter och vad som inte är det. 
  
 16.2.2 
  
 Myndighetsgränserna bör inte suddas ut 
  
 Enligt vår mening bör offentlighetsinsynen även i fortsättningen innefatta såväl ärendeinsyn som verksamhetsinsyn, med inslag av kunskapsinsyn 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 509 
  
 (jämför avsnitt 15.6). Visserligen har datorerna blivit betydligt snabbare och informationsmängderna större men offentlighetsinsynen torde alltjämt och under överskådlig tid komma att fylla samma syften. Insynen bör i en- lighet härmed vara begränsad till (de svenska) myndigheternas uppgifter. Att en myndighet har tekniska möjligheter att nå databaser hos privaträtts- liga subjekt (eller utländska myndigheter) via t.ex. Internet bör alltså inte leda till att de upptagningar som finns där ses som allmänna. 
 Det angivna syftet med offentlighetsinsyn innefattar inte heller att offentlighetsuttag måste få ske över myndighetsgränser. Tvärtom bör det enligt vår mening undvikas att gränser mellan myndigheter och deras in- formationstillgångar raderas ut. Sådana gränser behövs om myndigheterna i praktiken skall kunna leva upp till kraven på god offentlighetsstruktur. För att myndigheterna skall kunna följa föreskrifterna i 15 kap. sekretess- lagen t.ex. om att registrera handlingar, att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar till allmänheten (vanligen vid telefonsamtal), att tillhandahålla tekniska hjälpmedel så att allmänheten själv kan ta del av uppgifter (s.k. presentationsterminal) osv. förutsätts att myndigheten har överblick över vilka handlingar den har. För att offentlighetsinsynen skall fungera krävs helt enkelt att myndigheterna har kontroll över sina uppgifter. Om grän- serna mellan myndigheter suddas ut kan det enligt vår mening i själva ver- ket innebära en försämrad offentlighetsinsyn. 
 Vidare bör sekretessfrågor och frågor om persondataskydd, som av myndigheterna allmänt uppfattas som svårhanterliga, inte kompliceras ge- nom att underlaget för denna prövning vidgas till uppgifter som egentligen tillhör andra myndigheter. Varje myndighet skall tillämpa sina sekretess- regler. Olika sekretessbestämmelser kan gälla för samma uppgift hos olika myndigheter. 
 Frågan är inte ny men den får helt andra dimensioner om stora mängder myndighetsinformation i enlighet med vår framtidsvision (se avsnitt 15.3) blir tekniskt åtkomlig hos flera myndigheter. Den nuvarande sekretessreg- leringen bygger på att myndigheterna typiskt sett hanterar vissa uppgifter. Om dessa uppgifter görs tillgängliga t.ex. även för en annan myndighet, tillskapas visserligen ofta nya sekretessregler så att samma sekretess skall gälla vid båda myndigheterna. När det gäller uppgifter som den andra myndigheten verkligen har hämtat och använder i den egna verksamheten uppstår inga problem. Regleringen urholkas emellertid om myndigheten tvingas lämna ut och sekretesspröva även uppgifter som inte har någon anknytning till verksamheten. Skyldigheten att lämna ut uppgifterna är i 
  
 510  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 det fallet helt och hållet knuten till den omständigheten att uppgifterna är tillgängliga. 
 Mot detta måste ställas önskemålet att inte besvära en enskild med att besöka olika myndigheter för att få del av visst material som är tekniskt åtkomligt vid en av myndigheterna. Med dagens kommunikationsteknik bör sådana hinder för den enskilde dock kunna undvikas genom en översyn av bestämmelserna om tillhandahållande av allmänna handlingar (2 kap. 12 och 13 §§ TF). Vidare kan myndigheterna ändå lämna ut materialet som en serviceåtgärd. Vi återkommer i avsnitt 18 till hur allmänhetens åtkomst till myndighetsinformation skall kunna underlättas. 
 Behovet av gränser mellan myndigheter och informationstillgångar gör sig alltså gällande med sådan styrka att regleringen i TF inte bör utformas så att en myndighet, endast på grund av teknisk åtkomst, skall vara skyldig att för offentlighetsinsyn lämna ut en annan myndighets uppgifter. De olä- genheter detta kan medföra för enskilda bör mötas genom att reglerna om utlämnande anpassas till dagens  
 IT-användning. 
  
 Beträffande handlingar hos (svenska) myndigheter innebär detta ingen inskränkning av rätten till offentlighetsinsyn. Den som vill ta del av en viss handling har endast att vända sig till en myndighet som har handlingen bland sina informationstillgångar. Beträffande upptagningar som finns hos privata subjekt eller myndigheter i annat land, men som är tekniskt åtkom- liga vid en svensk myndighet, bör nuvarande reglering dock begränsas. Det är inte önskvärt med en fortsatt utradering av gränser mellan svenska myndigheters respektive enskildas och utländska myndigheters uppgifter. Naturligtvis blir sådana upptagningar allmänna om de hämtas från en så- dan källa till en svensk myndighet. Dokumentationsskyldigheten enligt 14 § datalagen, som innebär att elektroniska uppgifter som har använts vid handläggningen av t.ex. ett ärende skall tillföras ärendet i läsbar form, ger ett skydd mot att ärendeinsynen inskränks (se vidare beträffande dokumen- tationsskyldigheten avsnitt 21.4.3) I den mån detta anses otillräckligt be- träffande externa uppgifter bör skyldigheten att dokumentera vidgas, inte synen på vad som utgör myndighetens uppgifter. Den snabba utvecklingen mot öppna informationssystem och kraftfulla telekommunikationer leder annars till en världsvid offentlighetsinsyn som inte har anknytning ens till kunskapsinsyn relaterad till svenska myndigheter. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 511 
  
 16.2.3 
  
 Ett nytt sätt att avgränsa 
  
 Frågan är då hur man avgränsar en myndighets allmänna uppgifter. Man skulle kunna tänka sig att sätta gränsen vid sådant (på papper eller i elek- tronisk form) som myndigheten ansvarar för, eller sådant som myndigheten skall ha enligt de regler som bestämmer verksamheten vid myndigheten. Sådana avgränsningsmetoder riskerar emellertid att inskränka insynen. Enligt gällande rätt behöver man inte göra någon bedömning av vems uppgifterna är eller borde vara. Finns handlingen hos myndigheten är den allmän, punkt slut. Enligt vår mening är detta en bra utgångspunkt som inte vållar några problem när det gäller traditionella pappershandlingar. 
 Vad som kräver närmare överväganden är hur man bestämmer vilka elektroniska uppgifter som finns hos myndigheten. Det har t.ex. blivit allt vanligare att en myndighet för sin verksamhet anlitar ett dataföretag – eller en annan myndighet – som äger och i sina lokaler driver (delar av) det in- formationssystem som myndigheten använder. 
 403  
 En användare som hämtar eller lagrar en elektronisk handling i t.ex. ett ärende märker dock knappast någon skillnad om data förvaras i samma hus eller på annan plats av ett privaträttsligt subjekt eller en annan myndighet som har anlitats för ändamålet. 
 Den syn som vuxit fram utanför TF, beträffande vem som skall anses inneha ett förvar för digitala data och de lagringsenheter som förvaras där, innebär inte att det anses tillräckligt om data är tillgängliga för över- föring till läsbar form. Ett sådant synsätt hade inneburit att t.ex. den som administrerar ett informationssystem för  
 e-post 
  och därmed har tekniska möjligheter att läsa meddelandena skulle ses som innehavare av dessa. 
 404  
 Synen på vem som anses inneha sådana förvar bygger inte heller på traditionella avgränsningar utifrån vad som fysiskt har inneslutits i traditionella utrymmen och förvar såsom rum, slutna lådor och kuvert. Då hade en rationell  
 IT-användning 
  hindrats. Utvecklingen har i stället gått mot logiska avgränsningar och skydd för de förvar för digitala data som tillhör en myndighet eller ett företag. 
 405  
 Numera finns i allmänt språkbruk 
  
 403 
  
 Det förekommer också att en annan myndighet anlitas för driften av informations- systemet, jämför t.ex. den roll RSV Dataservice har inom skatteförvaltningen. 
  
 404  
 Jämför straffbestämmelserna i 4 kap. 8 § BrB (brytande av telehemlighet) och 21 § datalagen (dataintrång). 
  
 405 
  
 Sådana skydd innebär vanligtvis att obehörig åtkomst hindras genom t.ex. krav på angivande av lösenord för tillträde eller genom att data krypteras. 
  
 512  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 till och med ett särskilt uttryck – cyberrymden (engelskans cyberspace) – för att beteckna de elektroniska platser som skapas. 
 406 
  
 Ett delvis nytt tänkande har alltså trängt in på området till följd av bl.a. informationssystemens utformning och nya uttryckssätt. På samma sätt som någon kan äga eller hyra och därvid ensam (eller tillsammans med vissa andra) ha rätten att bereda sig tillgång till hus, rum eller något annat fysiskt förvar och de handlingar som finns där, utformas  
 IT-miljön 
  alltmer så att elektroniska utrymmen med därtill knutna resurser för databehand- ling kan ägas, hyras etc. 
 407  
 Skillnaden är att det fysiska innehavet av visst rum eller förvar med där förvarade handlingar ersätts av en rätt till ett elektroniskt utrymme, som är i det närmaste oberoende av var de tek- niska hjälpmedlen finns. 
 408  
 Till detta knyts tekniska rutiner så att gränser mellan verksamheter och ansvarsområden kan upprätthållas. 
 Detta har kommit till särskilt tydligt uttryck på två områden; skyddet mot olovlig åtkomst och rutinerna för elektronisk adressering. När infö- randet av regler i 2 kap. TF för  
 ADB-upptagningar 
  övervägdes var skyddet mot olovlig åtkomst till data i huvudsak fysiskt. Datorer och andra tek- niska hjälpmedel förvarades så att endast vissa personer kunde komma åt dem. Utvecklingen mot att myndigheter och enskilda skall kunna kommu- nicera elektroniskt och att de som är behöriga skall kunna nå data obero- ende av var de befinner sig, har dock fört med sig att det fysiska skyddet – inriktat på t.ex. datorhallar, terminalrum, kopplingspunkter för nät etc. – har ersatts av logiska skydd såsom personliga lösenord, kryptering och lik- nande rutiner. 
 409  
 Övergången till logiska skydd har påskyndats genom att datorerna nu allt oftare ansluts till allmänt tillgängliga nät. Då är natur- ligtvis fysiska skydd inte tillräckliga; kan nätanslutningen användas för att 
  
 406 
  
 Jämför uttrycket kvasimateriella utrymmen som använts av Datastraffrättsutred- ningen (SOU 1992:110, bl.a. s. 96 ff.). 
  
 407 
  
 Här har, genom avtal, minst lika komplicerade rättsliga mönster som i traditionell miljö utvecklats. Exempelvis kan den som inte vill skaffa en egen webbserver (dvs. en dator uppkopplad direkt mot Internet) hyra plats i ett s.k. webbhotell. 
  
 408 
  
 Det som med en juridisk term i traditionell miljö betecknas som besittningen till en sak har alltså ersatts av en rätt till något närmast immateriellt. 
  
 409 
  
 Som ett ytterligare exempel på denna utveckling mot virtuella indelningar i olika elektroniska förvar kan nämnas en säkerhetsprogramvara, som numera blivit van- lig hos vissa myndigheter – det s.k. allterminalenkonceptet. Denna programvara kan till och med användas så att två användare som brukar samma persondator endast ges tillgång till sina egna informationslager på datorns hårddisk. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 513 
  
 nå ut finns också en öppen dörr för att ta sig in i myndighetens informa- tionssystem. 
 På motsvarande sätt har det i  
 IT-miljön 
  blivit allt svårare att finna en- tydiga fysiska knytningar mellan de adresser till och från vilka data över- förs och de tekniska hjälpmedel som avsändarna och mottagarna använder. Ett tydligt exempel på detta är de nyligen genomförda ändringarna av be- stämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning. Sambandet mellan den person som åtgärden skulle avse och viss plats, ledning, kopplingspunkt och (stationär) telefon var tidigare naturligt och närmast självklart. Regleringen kan emellertid inte längre knytas till sådana fysiska ting när telefonen som används är mobil. I stället för att knyta an till begrepp som teleanläggning och telenät har man fått identifiera den logiska adress ( 
 teleadress 
 ) som ett meddelande skickas från eller till (27 kap. 18 och 19 §§ RB). 
  
 IT-utredningen 
  har på liknande sätt föreslagit att en handling som över- förs elektroniskt skall anses ha kommit in till myndigheten i processuell mening, när den har anlänt till myndighetens elektroniska adress; oberoen- de av om meddelandet i teknisk mening befordras direkt till myndighetens informationssystem eller till en postbox som myndigheten hyr hos ett befordringsföretag. 
  
 16.2.4 
  
 Fysiskt och logiskt förvar 
  
 Regleringen av offentlighetsinsynen bör knytas till denna utveckling där fysiska gränser i traditionell miljö ersätts av motsvarande – logiska – av- gränsningar i  
 IT-miljön. 
  Därigenom tar man tillvara både traditionella ruti- ner och de synsätt utifrån vilka informationssystem och telekommunika- tioner numera byggs upp. Vi föreslår alltså att en myndighets  
 IT-baserade 
  informationstillgångar skall avgränsas utifrån de fysiskt och logiskt av- gränsade förvar som tillhör myndigheten. 
 410 
  
 I den mån disketter, magnetband, hårddiskar och andra bärare av digi- tala data finns i myndighetens lokaler bör dessa data, på motsvarande sätt som pappershandlingar, anses vara förvarade hos myndigheten. En sådan princip är lätt att förstå och kräver ingen särreglering. Därmed återstår de ovan beskrivna logiskt avgränsade förvaren för digitala data som en myn- 
  
 410 
  
 Jämför vårt ställningstagande i avsnitt 16.2.3 att gränser mellan myndigheter samt mellan myndigheter och enskild inte bör utraderas. 
  
 514  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 dighet kan nå med telekommunikation, utrymmen som kan betecknas elektroniska arkiv. 
 411  
 På samma sätt som det redan införda begreppet tele- adress och det föreslagna begreppet elektronisk adress inte är beroende av fysisk lokalisering, skall myndighetens elektroniska arkiv anses finnas hos myndigheten, även om lagringen fysiskt sker hos en annan myndighet eller ett företag som har anlitats för ändamålet. Synen på de elektroniska förva- ren blir därmed parallell med den syn på förvaring som gäller för traditio- nell miljö. Som exempel på en sådan  
 IT-användning 
  kan nämnas att vissa domstolars informationsbehandling till viss del utförs i en dator som finns hos en annan domstol. Domstolarna har därvid skilda elektroniska arkiv i samma dator. 
 I praktiken kan man alltså skilja mellan två fall. Det ena innebär att kommunikationen sker på traditionellt sätt. Myndigheten har en  
 sluten IT- miljö  
 så att data skapas och lagras i myndighetens lokaler eller tillförs ge- nom att disketter eller andra databärare rent fysiskt lämnas till myndighe- ten. Det andra huvudfallet baseras på en  
 öppen  
  
 IT-miljö 
 , 
  där myndigheten via nät kan nå egna elektroniska arkiv som fysiskt kan finnas på annat håll. I en sådan miljö kan data överföras via nät från någon annans elektroniska förvar till myndigheten, t.ex. som  
 e-post 
  via Internet. Som exempel kan nämnas att material på en diskett fysiskt kan föras bort från myndigheten genom att kopieras till ett elektroniskt arkiv som myndigheten har hos ett dataserviceföretag, medan disketten gallras. Eftersom materialet då finns i myndighetens elektroniska arkiv i stället för fysiskt hos myndigheten, blir det enligt vårt förslag inte någon skillnad från offentlighetssynpunkt, jäm- för en pappershandling som flyttas från en pärm i myndighetens kansli till en kartong i källaren för långtidsförvaring. 
 412 
  
 Regleringen i 2 kap. TF av vad som är att anse som förvarat hos en myndighet bör således innefatta inte bara det som finns i myndighetens lokaler utan också det som finns i elektroniska arkiv som tillhör myndighe- ten. Förvaring blir därmed – såsom i pappersmiljön – liktydigt med att nå- got har tillförts myndighetens (fysiska eller logiska) utrymmen och inte har gallrats. Rekvisitet förvarad får alltså en självständig betydelse också på 
  
 411 
  
 Denna begreppsanvändning, som kan antas ge läsaren just de associationer som avses, torde också kunna förenas med arkivlagen (1990:782), där det i 3 § före- skrivs att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighe- tens verksamhet. 
  
 412 
  
 I praktiken använder myndigheterna naturligtvis båda dessa förfaringssätt och i bland i olika kombinationer. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 515 
  
 IT-området, 
  samtidigt som denna lösning knyter an till traditionellt synsätt och härigenom blir enklare att förstå. 
 Vårt resonemang skulle kunna ge intryck av att vi avser att föreslå ett förbättrat integritetsskydd på bekostnad av insynen i myndigheternas all- männa uppgifter. Förslaget syftar emellertid till sådana förenklingar av regleringen att IT skall kunna användas på ett sätt som ger enskilda möj- lighet att minst lika enkelt och snabbt som i dag finna de allmänna uppgif- ter de söker och få dem utlämnade i en form och på en plats som är an- passad till de möjligheter som modern teknik ger. Förslaget leder enligt vår mening till att myndigheterna återfår kontrollen över sina allmänna uppgif- ter och därmed skapas bl.a. förutsättningar för att de skall kunna åläggas en principiell skyldighet att även lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form (se vidare avsnitt 18.6.1). 
  
 16.2.5 
  
 Gemensamt förvar 
  
 En databas kan vara gemensam för flera myndigheter. Det kan t.ex. finnas ett centralt register som regionala myndigheter inom samma organisation har helt eller delvis tillgång till. På motsvarande sätt kan myndigheter ha åtkomst till varandras databaser. Vem anses i dessa fall förvara databasen? Var basen finns rent fysiskt har enligt vårt resonemang ingen betydelse. 
 Den omständigheten att en myndighet kan se eller hämta uppgifter från t.ex. ett nationellt register medför inte att det anses förvarat hos myn- digheten (givetvis blir de uppgifter som väl hämtas till myndigheten till- höriga denna). Om myndigheten däremot kan påverka innehållet i databa- sen genom att självständigt föra in eller ta bort uppgifter får situationen anses vara den omvända. Den myndigheten får anses ha registret i sitt för- var. För myndigheten in uppgifter i en databas uteslutande enligt instruk- tioner av den myndighet som administrerar databasen kan emellertid inte den förstnämnda myndigheten sägas förvara databasen. Sådana osjälv- ständiga uppdateringar kan bestå i att en myndighet – i stället för att t.ex. expediera beslut till en annan myndighet – skickar uppgifter i elektronisk form till en annan myndighets dator i det format som den sistnämnda myndigheten bestämmer. I det fallet kan man inte tala om att den upp- giftslämnande myndigheten skulle ha databasen i sitt förvar. 
 Det kan även tänkas förekomma fall där flera myndigheter helt eller delvis har samma databas i sitt förvar (på motsvarande sätt kan samma handling förekomma hos flera myndigheter). I det fallet prövar var myn- dighet för sig utlämnanden av uppgifter ur hela databasen. Varje myndig- 
  
 516  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 het har därvid att tillämpa de sekretessbestämmelser som gäller för den myndigheten. 
 Sammantaget skall den myndighet (eller de myndigheter) som ansvarar för databasen anses förvara den. 
  
 16.2.6 
  
 Den lagtekniska lösningen 
  
 Vi föreslår således att konstruktionen i 2 kap. 3 § andra stycket TF som innebär att det skall anses förvarat som är tekniskt tillgängligt för myndig- heten skall tas bort. Vi har övervägt om det i lagen måste förklaras vad som är en myndighets förvar. Av den förklaringen skulle då framgå att även elektroniska arkiv (elektroniska förvar) omfattas. Vi har vidare över- vägt att föreslå en definition av begreppet elektroniskt arkiv, t.ex. ett lag- ringsutrymme för digitala data som används i myndighetens verksamhet eller som myndigheten förfogar över. Risken är emellertid att sådana de- finitioner blir begränsande. Förvaringsbegreppet har inte tidigare varit de- finierat. I en traditionell miljö krävs det visserligen att det finns en lokal anknytning till myndigheten, men detta skall enligt lagmotiven inte upp- fattas så snävt att handlingen alltid måste befinna sig i myndighetens egna lokaler för att anses förvarad hos denna. I praxis har sådana avsteg också skett. Vi avser inte att åstadkomma någon förändring härvidlag. Den om- ständigheten att begreppet förvar i en modern miljö även omfattar elek- troniska förvar, behöver enligt vår mening inte skrivas in i lagen. Som all- tid bör gälla i tveksamma fall skall den tolkning väljas som bäst tillgodoser offentlighetsinsynen, på motsvarande sätt som har gjorts beträffande tradi- tionella förvar. 
  
 16.3 
  
 Inkommen 
  
 16.3.1 
  
 Inledning 
  
 Som tidigare nämnts har tillgänglighetsprincipen fått avgöra även vad som skall anses vara inkommet till en myndighet. Det har således ansetts till- räckligt att det är möjligt för myndigheten att ta del av eller hämta uppgif- ter för att de skall anses vara inkomna. Konsekvensen i en modern  
 IT-miljö 
  har blivit att även sådana uppgifter som inte hämtas av myndigheten anses vara allmänna bara för att möjligheten finns att ta del av dem. Som anförts 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 517 
  
 (se ovan under avsnitt 15.2.2) har denna regeltolkning efter hand uppfattats som alltmer orimlig. Vårt förslag att uppgifter skall anses förvarade hos en myndighet om lagringsenheten finns i fysiska eller logiska utrymmen som tillhör myndigheten bör kunna användas även för att förenkla och förtydliga reglerna om inkommande handlingar. 
  
 16.3.2 
  
 Förslag på angränsande områden 
  
 Frågan om när en elektronisk handling skall anses vara inkommen till en myndighet har varit aktuell även i andra sammanhang. I samband med tulldatoriseringen infördes en bestämmelse i tullagen om inkommet elek- troniskt dokument, och den utformades utifrån samma tillgänglighetsprin- cip som i TF; dvs. att handlingen endast behöver vara tillgänglig för över- föring till läsbar form. 
 413  
 Detta synsätt återkom i ett förslag till reglering av inkommande elektroniska dokument på skatteområdet. 
 414  
 De undantag som bedömdes vara nödvändiga för att korrigera oönskade resultat av en tillgänglighetsprincip visade sig dock bli komplicerade och flera remissin- stanser var kritiska eller tveksamma till förslaget, som inte har föranlett lagstiftning. 
  
 IT-utredningen, 
  som nyligen föreslagit regler i RB, FPL och FL om in- kommande elektroniska handlingar, har betonat att frågan om en handling skall ses som inkommen – av hänsyn till arbetets behöriga gång – måste kunna avgöras enkelt och snabbt, oberoende av i vilken form och på vilket sätt handlingen når myndigheten. Grunderna för bedömningen av om en elektronisk handling är att anse som inkommen bör vara enkla och upp- fattas som naturliga, också av den som inte har ingående kunskaper om IT. Därför var det enligt utredningen mindre lämpligt att utgå från när en myndighet har tekniska möjligheter att göra en handling tillgänglig i läsbar eller annars uppfattbar form. I stället föreslogs en nära anknytning till de regler som gäller i dag för traditionella handlingar. Elektroniska handlingar på disketter eller andra databärare som överbringas med vanlig post eller lämnas t.ex. med bud i myndighetens lokaler bör enligt utredningen följa reglerna om när vanliga handlingar skall anses inkomna, medan en hand- ling som överförs elektroniskt som huvudregel bör anses ha kommit in till 
  
 413 
  
 Se vidare SOU 1989:20 s. 146 ff., prop. 1989/90:40 s. 28 ff. och numera 13 § tullagen (1994:1550); jämför prop. 1994/95:34 s. 8 och 129. 
  
 414 
  
 Ds 1994:80 s. 152 ff. 
  
 518  
 En ny begreppsapparat 
  
 SOU 1997: 39 
  
 en myndighet den dag då handlingen har anlänt till myndighetens elektroniska adress, oberoende av var denna elektroniska postbox fy- siskt är belägen. 
 415 
  
 16.3.3 
  
 Vårt förslag 
  
 Vår syn på förvaring gör det möjligt att såsom i traditionell miljö knyta inkommandepunkten till huruvida uppgifter har nått fram till ett utrymme som tillhör myndigheten. Överlämnas elektroniskt material genom att en databärare överbringas till myndigheten, t.ex. med vanlig post eller bud, bör materialet anses inkommet när databäraren anländer till myndigheten. På motsvarande sätt bör  
 IT-material 
  som överförs elektro- niskt anses ha kommit in när de elektroniska impulser som representerar handlingen har nått fram till myndighetens elektroniska arkiv – antingen till en dator i myndighetens lokaler eller till ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten men som finns på annan plats. 
 En sådan reglering blir enkel att tillämpa eftersom den följer samma principer som för traditionella handlingar. Lagtekniskt krävs, beträffande databärare som överbringas till myndigheten, endast att den nuvarande tillgänglighetsprincipen tas bort så att huvudregeln för traditionella hand- lingar blir tillämplig också på  
 IT-material. 
  Beträffande material som över- förs elektroniskt kan inkommandepunkten i princip bestämmas på samma sätt som  
 IT-utredningen 
  har föreslagit för den processuella regleringen, dvs. att data skall ha nått myndighetens elektroniska adress. Även i denna del blir regleringen alltså mer lättbegriplig. Den som handlägger en fråga om utlämnande har, i analogi med vad som redan gäller för traditionell miljö, att utgå från de lagringsenheter som finns hos myndigheten, inte vilka uppgifter som tekniskt kan nås oberoende av fysiska och logiska gränser mot andra myndigheters och enskildas informationstillgångar. 
 För att göra regleringen så enkel som möjligt bör samma terminologi användas i 2 kap. TF för såväl förvaring som inkommande. Elektroniskt material som överlämnas genom att en databärare överbringas till myndig- heten (t.ex. en diskett) anses enligt detta resonemang inkommet när da- Nicholson anländer till myndigheten, medan material som överförs elek- troniskt (t.ex. via  
 e-post) 
  anses ha kommit in när data som representerar handlingen har nått fram till ett elektroniskt arkiv som tillhör myndigheten. 
  
 415  
 SOU 1996:40 s. 63 ff. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En ny begreppsapparat  
 519 
  
 16.4 
  
 Upprättad 
  
 Syftet bakom regleringen i 2 kap. 7 § TF att en handling skall vara upp- rättad, dvs. ha fått sin slutliga utformning för att vara allmän, är att ge myndigheterna arbetsro. Paragrafen har getts en teknikneutral utformning och någon speciell definition för  
 ADB-upptagningarnas 
  del har inte in- förts. Vissa komplikationer har dock framträtt till följd av att gränsen mellan inkommande och upprättande i vissa fall varit oklar, t.ex. om en myndighet själv skaffat sig möjligheter att på visst sätt bearbeta material som hämtats ur en extern databas. 
 Frågan torde i någon mån komma att förenklas genom vår syn på för- varing och inkommande. Någon särskild reglering för upprättande i IT- miljö bör inte heller nu införas i TF. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 521 
  
 17 
  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 Myndigheternas skyldighet att använda tillgängliga sök- och samman- ställningsrutiner bör komma till uttryck direkt i lagen. Även i fortsätt- ningen bör myndigheterna vara skyldiga att utföra sådana ytterligare sök- och sammanställningsåtgärder som de inom rimliga gränser kan klara av. Detta bör i lagen uttryckas så att de är skyldiga att vidta sådana åtgärder om det kan ske utan nämnvärda kostnader. Regeln om att rättsliga be- gränsningar att söka och sammanställa gäller lika för myndigheter och allmänhet bör formuleras i en särskild bestämmelse. I stället för att knyta an till uppgifter som ingår i personregister bör regeln omfatta sådana be- gränsningar som har tillkommit för att skydda den personliga integriteten. 
  
 17.1 
  
 Bakgrund 
  
 När allmänheten tidigare ville söka bland myndighetens allmänna hand- lingar hänvisades man till vissa handlingar som typiskt sett var ämnade för detta, t.ex. diarier, journaler eller dagboksblad. Allmänheten hade (och har) ingen rätt att fritt söka efter handlingar i myndighetens lokaler. Det ansågs som självklart vilka rutiner som stod till allmänhetens förfogande för att söka efter och ta fram allmänna uppgifter. Som konsekvens av detta finns det inte några uttryckliga bestämmelser i TF om sökning. 
 Allmänheten kunde inte heller kräva att myndigheten sammanställde uppgifter från olika handlingar och presenterade resultatet i form av en ny handling. Handlingar (eller delar av sådana) lämnades ut med ursprungligt innehåll och eventuella bearbetningar för att framställa nya uppgiftskon- stellationer fick den sökande utföra själv. 
 Reglerna om  
 ADB-upptagningar 
  i TF som infördes på  
 1970-talet 
  har emellertid medfört att de sammanställningar av uppgifter som kan göras med de sökhjälpmedel som myndigheten har tillgång till eller kan ta fram 
  
 522  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 SOU 1997: 39 
  
 med rutinbetonade åtgärder numera omfattas av offentlighetsprincipen. Myndigheternas skyldighet att på begäran använda enkelt tillgängliga sök- och sammanställningsmöjligheter framgår dock bara av motiven till grundlagsändringen. 
 Vad som är rutinbetonat och enkelt beror i första hand på de tekniska förutsättningarna vid den enskilda myndigheten. Även kompetensen vid den enskilda myndigheten får betydelse för vad som kan anses vara rutin- betonat och enkelt. 
 Frågan kan belysas med följande exempel. Om ett register finns hos såväl RSV som ett skattekontor som hör till skattemyndigheten i ett län kan den enskilde välja att begära ut informationen hos RSV, där en tillgänglig ADB- expert kanske snabbt och enkelt kan genomföra synnerligen avancerade tekniska åtgärder varigenom den begärda körningen blir möjlig. För en handläggare vid närmaste skattekontor skulle samma begäran förmodligen uppfattas som en oöverstiglig uppgift. Experten kan eventuellt vidta åtgär- den på någon minut. För honom kan även synnerligen komplicerade åtgärder vara rutinbetonade. 
 Ibland har myndigheternas möjligheter att söka efter och sammanställa uppgifter i personregister begränsats rättsligt genom (vanlig) lag eller för- ordning eller ett särskilt beslut, som grundar sig på lag. De rättsliga be- gränsningarna har gjorts för att skydda enskildas personliga integritet. Så- dana rättsliga begränsningar gäller i dag också när någon med stöd av offentlighetsprincipen begär att en viss sammanställning skall göras (2 kap. 3 § 2 st. TF), dvs. det skall råda likställighet mellan myndighetens och allmänhetens möjligheter att söka och sammanställa uppgifter. 
 När kravet på likställighet upprätthålls har dock även allmänt hållna före- skrifter godtagits. Som exempel kan nämnas ett besvärsärende angående en föreskrift som Datainspektionen meddelat med stöd av 5 § datalagen rö- rande utsökningsregistret, för tid innan utsökningsregisterlagen antogs av riksdagen. Regeringen föreskrev därvid, med ändring av Datainspektionens beslut, att RSV och kronofogdemyndigheterna inte får överföra andra sammanställningar av uppgifter till läsbar form än som behövs för verksam- heten inom myndighetens verksamhetsområde. Enligt beslutsmotiveringen saknar de aktuella myndigheterna därmed rättslig befogenhet att göra sådana upptagningar tillgängliga, samtidigt som allmänheten inte har någon rätt en- ligt TF att ta del av sådana upptagningar. 
 416  
 Vid lagregleringen av utsök- ningsregistret infördes på motsvarande sätt en bestämmelse enligt vilken de registeransvariga myndigheterna särskilt skall iaktta att uppgifterna i regist- 
  
 416 
  
 Se vidare SOU 1988: 64 s. 78 och Kring/Meadows, Datalagen med kommentarer, s. 138 f. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sökningar och sammanställningar  
 523 
  
 ret får bearbetas endast i enlighet med registrets ändamål (om inte rege- ringen i det enskilda fallet medger annan bearbetning). Det skulle därmed enligt lagmotiven inte vara tillåtet att använda särskilda program för att sammanställa uppgifter om de registrerades ekonomiska förhållanden, i den mån detta inte är direkt motiverat av kronofogdemyndigheternas egen verk- samhet. 
  
 17.2 
  
 Utgångspunkter 
  
 Vår uppgift är inte att förändra offentlighetsprincipen men att se över re- gelverket mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. När de nya reglerna infördes på  
 1970-talet 
  var möjligheterna att elektroniskt söka och samman- ställa uppgifter relativt begränsade, och det krävdes oftast kostsamma och tidsödande åtgärder för att föra in nya sökmöjligheter. Nu behandlas allt- fler uppgifter i digital form och på ett sådant sätt att sökfunktioner är nöd- vändiga för att över huvud taget kunna ta del av uppgifterna. Detta kan ut- tryckas så att data har skilts från databäraren. Uppgifterna lagras på data- medium i sin grundform (i form av ettor och nollor), och det är först ge- nom att använda ett program som de lagrade uppgifterna blir begripliga för en människa. När det gäller databaser har man i regel inte något intresse av att på en gång få samtliga uppgifter som är lagrade, utan ett visst urval. Programmets sök- och sammanställningsfunktioner är således av grund- läggande betydelse för möjligheterna att ta del av elektroniskt lagrade uppgifter i databaser. Sökfunktionerna har också stor betydelse för möjlig- heterna att finna uppgifter i elektroniska handlingar. 
 Därför är det enligt vår mening otillfredsställande att myndigheternas skyldigheter att på begäran söka efter och sammanställa uppgifter endast framgår av lagens motiv. Denna skyldighet bör i stället komma till klart uttryck i grundlagen. Därmed blir regleringen tydligare och så enkel att förstå att den kan tillämpas i vardagslag på alla myndigheter. Samtidigt får allmänhetens rätt till en allsidig insyn ett förstärkt grundlagsskydd. 
 En utgångspunkt bör som vi ser det vara att de nya sök- och samman- ställningsmöjligheter som tekniken ger skall få utnyttjas också för att för- bättra offentlighetsinsynen, om det inte finns några verkligt bärkraftiga skäl för inskränkningar. I den mån myndigheternas verksamhet effektivise- ras skall även offentlighetsinsynen effektiviseras. I det sammanhanget bör 
  
 524  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 SOU 1997: 39 
  
 även i fortsättningen den s.k. likställighetsprincipen 
 417  
 råda. Detta är nöd- vändigt för att offentlighetsprincipens huvudsyften (kontroll och insyn) också i framtiden skall kunna tillgodoses. 
 En annan – tämligen given – utgångspunkt är att det i första hand måste vara verksamhetens behov som avgör vilka uppgifter som samlas in och med vilka tekniker uppgifterna hanteras. Det innebär bl.a. att en myndighet som inte på grund av verksamhetens behov har skaffat sig t.ex. vidsträckta sökmöjligheter inte heller skall behöva lägga ned pengar på detta för att bättre kunna tillgodose allmänhetens intresse av en allsidig insyn. Även i fortsättningen bör alltså offentlighetsinsynen följa den enskilda myndighe- tens nivå när det gäller informationshantering. De kommersiella eller andra intressen som finns, kan inte heller i fortsättningen kräva att myndigheten utför helt nya behandlingar, som går långt utöver verksamhetens behov. Om myndigheten ganska enkelt kan söka efter eller sammanställa uppgifter som den förvarar, bör dock allmänheten enligt vår mening ha rätt att dra nytta av sådana rutiner, även om det ligger utanför vad myndigheten normalt gör. 
 Att offentlighetsprincipen för det första skall omfatta alla sök- och sammanställningsrutiner som myndigheten faktiskt använder i sin verk- samhet är således klart. Enligt gällande rätt kan allmänheten dessutom kräva att myndigheten använder även andra sök- eller sammanställnings- rutiner, men bara om detta kan anses falla under rutinmässiga åtgärder. Vår uppgift i sammanhanget är att överväga om detta är en lämplig av- gränsning. 
 Den andra frågan är i vad mån rättsliga begränsningar av en myndig- hets rätt att själv söka och sammanställa, som har uppställts för att skydda enskildas personliga integritet, skall gälla även när någon enskild med stöd av offentlighetsprincipen begär att en viss sökning eller sammanställning skall göras. Likställighetsprincipen bör även i detta sammanhang bilda ut- gångspunkt. En myndighet bör inte vara skyldig att på begäran av en en- skild göra något som den enligt en klar rättsregel inte får göra själv. En annan ordning vore orimlig. 
  
 417  
 Dvs. det som myndigheten kan göra skall allmänheten ha rätt att ta del av. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sökningar och sammanställningar  
 525 
  
 17.3 
  
 Förhållandet mellan databas och sökning 
  
 Såsom framgått reglerar 2 kap. 3 § andra stycket TF med därtill hörande motivuttalanden både rätten att göra uppgiftssammanställningar och rätten att söka efter uppgifter och handlingar. Tillgänglighetsrekvisitet rymmer både uppgiftssammanställningar och rena sökningar efter uppgifter eller handlingar. En djupare analys skulle troligen visa att det i grund och botten handlar om samma sak 
 418 
 . För att hitta regler som är enkla och tydliga kan det dock vara ändamålsenligt att hålla isär å ena sidan sökningar som ty- piskt sett syftar till att sammanställa enstaka uppgifter i olika konstellatio- ner (såsom vanligen är fallet med uppgifter i databaser) och å andra sidan rena framsökningar. 
 Sökmomentet ingår redan i vår beskrivning av begreppet databas. En databas är en samling uppgifter som är så strukturerad att det går att söka i den på vissa sätt. Att ta del av uppgifter i en databas innebär i princip alltid att det sker en sökning. Det som är typiskt för en sådan sökning är att den resulterar i en uppgiftssammanställning som inte har ett en gång för alla bestämt innehåll, utan detta varierar beroende på vilka grunduppgifter som plockas ur databasen. Sammanställningen kan därför inte heller sägas ha någon utställare i egentlig mening. Den som framställer utdraget (dvs. vidtar sökningen) kan visserligen bekräfta att utdraget på ett korrekt sätt återspeglar databasens innehåll i vissa delar men inte att uppgifterna i sig är korrekta. 
 Det andra typfallet omfattar sökningar som används som hjälpmedel för att hitta handlingar. Sökningen har då mera karaktär av ren framsökning. Rutiner som ger möjlighet att söka på fri text eller annars utan användning av diarier eller andra sammanställningar som är inrättade för sökning, hör till kategorin ren framsökning. Om en sökning i en samling av elektroniska handlingar ger vissa träffar är det inte träfflistan som är det intressanta, utan den fungerar endast som ett hjälpmedel för att få fram den eller de efterfrågade handlingarna. Ett annat exempel kan vara de sökhjälpmedel som vanligen finns i ord- och textbehandlingsprogram. Genom att söka efter ett visst ord eller en kombination av vissa ord kan man finna det ställe i handlingen som söks. 
  
 418 
  
 Så kan t.ex. en träfflista över handlingar som innehåller ett sökt ord sägas vara en uppgiftssammanställning lika väl som en sökning efter en enda uppgift i ett register. 
  
 526  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 SOU 1997: 39 
  
 En sammanställning av uppgifter som en databassökning resulterar i kan i och för sig utgöras av uppgifter om handlingar, nämligen om dessa har lagts in i en databas. Det kan vara uppgifter om vad det är för slags handling, när den har upprättats eller till vilket ärende den hör. Ett typfall är en databas som består av korta noteringar om inkommande eller utgåen- de meddelanden i en elektronisk postfunktion. Om syftet med en sökning i en sådan databas är att hitta den eller de handlingar som efterfrågas, är det således inte förteckningen i sig som är intressant, utan den är endast ett redskap för att få fram den handling som söks. En sådan sökning får sägas vara en ren framsökning även om sökningen sker i en databas. 
 Sammanfattningsvis kan två typfall av sökrutiner förekomma. Det första fallet syftar till att få fram handlingar eller uppgifter ( 
 söka 
  
 ).  
 Det andra fallet är sådan sökning som man regelmässigt vidtar i databaser för att få fram vissa sammanställningar av uppgifter ( 
 sammanställa 
 ). 
  
 17.4 
  
 Skyldigheten att införa nya sök- och sammanställningsmöjligheter – vårt förslag 
  
 Sådana sökningar och sammanställningar som myndighetens personal vanligtvis gör enligt arbetsbeskrivningar, systemdokumentation m.m. om- fattas i dag och med vårt förslag klart av offentlighetsprincipen. Frågan är vilka andra, för myndigheten nya funktioner som på begäran skall behöva användas eller tillskapas. Sådant som kräver betydande insatser i form av programmering och liknande anpassningar med en nära nog obegränsad tillgång till datorkraft och teknisk expertis kan redan av resursskäl knappast omfattas. Sådana bearbetningar kan visserligen vara av intresse för att kontrollera myndigheternas verksamhet, t.ex. om personer som är bosatta i vissa områden särbehandlas av myndigheten eller om personer med utländska namn döms till hårdare straff. Det kan också finnas kommersiella intressen som skulle välkomna en så vid offentlighet. Enligt vår mening kan det emellertid inte krävas att myndigheterna, oavsett vad det kostar, skulle vara skyldiga att utföra vilka sökningar eller samman- ställningar som helst med de handlingar och databaser som de förvarar. 
 De funktioner som myndigheten använder för sin verksamhet kan kan- ske sägas utgöra en basnivå även för allmänhetens möjligheter. Frågan är då om gällande rätts begränsning till rutinbetonade åtgärder bör väljas som lämplig högre nivå. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sökningar och sammanställningar  
 527 
  
 Att som hittills knyta an till vad som kan utföras med rutinbetonade åtgärder innebär att offentlighetsinsynen i hög grad blir beroende av den tekniska och administrativa nivån samt kompetensen vid den enskilda myndigheten. Förhållandet var i princip detsamma på den manuella tiden. Allmänheten var hänvisad till de faktiska rutiner som användes vid myn- digheten (se avsnitt 14.4.6). Ytterst reglerades sökingångarna av de skyl- digheter myndigheten hade enligt särskilda bestämmelser att föra register och diarier. I övrigt var allmänheten hänvisad till att precisera sin begäran så, att myndigheten med en enkel arbetsinsats kunde ta fram handlingen. Myndighetens möjligheter att hitta bland sina handlingar måste givetvis även då ha varit beroende av många omständigheter som allmänheten inte kunde påverka eller ställa krav på; vilka personalkategorier som fanns, vil- ken kompetens personalen hade, hur ärendena var ordnade osv. 
 Frågan vad som är en rutinbetonad åtgärd i den elektroniska världen är ännu svårare att avgöra, i synnerhet för den enskilde som begär att få ut handlingar eller uppgifter. Emellertid bör man ha i åtanke att de offentlig- hetsuttag som vi nu diskuterar är sådana som ligger utanför myndighetens normala behandlingsåtgärder. En person som begär att en myndighet skall vidta extra åtgärder för att t.ex. få fram en viss uppgiftssammanställning måste givetvis framställa en preciserad begäran över vilka uppgifter han vill ha och på vilket sätt de skall vara ordnade. Redan av detta framgår att det handlar om förfrågningar av personer som är tämligen väl insatta i vilka uppgifter som behandlas vid myndigheten; det kan vara t.ex. journa- lister, forskare eller marknadsförare. 
 Sammanfattningsvis anser vi att man även i fortsättningen kan kräva av myndigheterna att de utför de sökningar och sammanställningar som de inom rimliga gränser kan klara av. Kan myndigheten enkelt tillhandahålla en sammanställning synes det för närvarande rimligt att så får ske, även om en sådan sammanställning inte används i myndighetens verksamhet. Detta bör komma till uttryck direkt i lagtexten. Därmed förstärks offent- lighetsprincipen. 
 Vad är då inom rimliga gränser, rutinbetonade åtgärder eller enkel arbetsinsats? Det som är enkelt för en myndighet som har personal med hög  
 IT-kompetens 
  kan vara svårt för en annan. Skall man inom ramen för rutinbetonade åtgärder kräva att myndigheten anlitar expertis på  
 IT-om- 
  rådet för att utföra sökningar eller sammanställningar som den ordinarie personalen inte klarar av? Det kan man antagligen kräva i vissa situationer, t.ex. om kompetensen finns på annat håll i en större organisation. Däremot kan man kanske inte kräva att myndigheten vidtar ändringar i ett kompli- 
  
 528  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 SOU 1997: 39 
  
 cerat system. För att investeringarna i utbildning och nya system skall stanna på en rimlig nivå skräddarsys vanligtvis de uttagsmöjligheter som kan förutses i verksamheten så att samtliga handläggare förmår att hantera dem och så att körningarna kräver minsta möjliga av datorer och nät. De tekniska hjälpmedlen är vanligtvis inte dimensionerade för fria sökningar, kanske i distribuerade databaser som täcker hela riket. Vidare kan behand- lingar för vilka systemet inte har förberetts ta stor kapacitet i anspråk och kostnaderna kan bli betydande i termer av handläggare som får vänta för att få svar på frågor som de har ställt. Enligt vår mening är det omöjligt att sätta upp en generell regel för vad som är en rutinbetonad åtgärd. Till syvende och sist blir det beroende av vilka möjligheter som finns vid den enskilda myndigheten. Däremot kan säkert de flesta fall av krav på extra åtgärder översättas i kostnader. Det får antas att det faller inom ramen för vad som kan krävas t.ex. att anlita specialistkompetens under ett par timmar eller att låta den ordinarie personalen arbeta övertid några timmar. 
 419  
 Att sätta åtgärden i relation till vad den kostar myndigheten att utföra i arbetstid eller utlägg ger en mera direkt bild av vad det handlar om än rutinbetonade åtgärder. Systemet har (redan som det är utformat i dag) den fördelen att när teknikanvändningen blir effektivare och billigare innebär detta också att offentlighetsinsynen vidgas efter hand. 
  
 17.5 
  
 Rättsliga begränsningar som gäller för myndigheten 
  
 17.5.1 
  
 Sökbegränsningar måste finnas även i fortsättningen 
  
 Som tidigare nämnts kan en myndighets rätt att för egen räkning vidta sökningar i elektroniska handlingar eller databaser vara begränsad. Sådana begränsningar bör finnas även i fortsättningen. Sökbegränsningar är nöd- vändiga i vissa sammanhang för att förhindra att det uppstår intrång i en- skildas personliga integritet. Begränsningarna omfattar i första hand myn- 
  
 419 
  
 I praxis har man hittills ansett att kostnader understigande 2 000 kr eller särskilda arbetsinsatser (i form av programmering eller annat) understigande två timmar normalt ryms inom begreppet rutinbetonade åtgärder (Toppledarforum, Offentlig- het  IT, Statskontoret 1995:14, s. 17). 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sökningar och sammanställningar  
 529 
  
 digheternas egen uppgiftsbehandling, men de träffar därigenom även all- mänhetens möjlighet att söka och sammanställa uppgifter. 
 420 
  
 17.5.2 
  
 Begränsningarna bör finnas i registerförfattningar 
  
 Vi anser att det även i fortsättningen bör avgöras för varje enskild myndig- het (eller större organisation) vilka sök- och sammanställningsfunktioner som bör tillåtas respektive förbjudas. Det krävs i det enskilda fallet att effektivitetskraven prövas mot andra krav, t.ex. på skydd för intrång i den personliga integriteten. Sådana begränsningar finns i dag företrädesvis i särskilda registerförfattningar eller på grund av beslut som har fattats av Datainspektionen med stöd av bestämmelser i en sådan författning. 
  
 17.5.3 
  
 Begränsningar av hänsyn till enskildas personliga integritet 
  
 I dag talas det i 2 kap. 3 § andra stycket TF om upptagning som ingår i personregister, och begreppet personregister definieras i grundlagen. Vi anser att det är olämpligt att här använda begreppet personregister, bl.a. eftersom det begreppet får en ny och annorlunda innebörd med  
 EG-rättslig 
  bakgrund enligt vårt förslag till ny persondatalag. 
 Den nuvarande anknytningen till personregister innebär formellt sett att även annat än personuppgifter kan falla in under undantaget. Av departe- mentschefens uttalanden vid bestämmelsens tillkomst framgår dock att begränsningen tar sikte på just personuppgifter, och det är skyddet av en- skildas personliga integritet som fokuseras i motiven. 
 421  
 Syftet med regis- terförfattningarna och persondatalagen är i första hand att skydda den en- skilde mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom behandlas elektroniskt. Vi anser därför att, även om den nuvarande regeln formellt kan tänkas tillåta ytterligare undantag, det ligger i linje med vår strävan efter en vid offentlighet att koncentrera begränsningen just till sådant som kan vara integritetskränkande. Detta innebär att sådana sökbe- 
  
 420 
  
 Jämför SOU 1997:3 s. 152. 
  
 421 
  
 Prop. 1975/76:160 s.  
  
 87-88. 
  
 530  
 Sökningar och sammanställningar 
  
 SOU 1997: 39 
  
 gränsningar som av hänsyn till den enskildes integritet har införts för myndigheterna skall gälla även för allmänheten. 
 422 
  
 Ett alternativ kunde vara att i stället knyta an till sekretessgrunden i 2 kap. 2 § 6 TF, nämligen skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Två problem uppstår emellertid då. För det första måste man tillskapa en ny sekretesslag som beskriver alla de fall där uppgifter inte får sökas eller sammanställas. För det andra innebär det att likställighetsprincipen överges i ökad omfattning (myndigheterna skulle få tillgång till rutinen men inte allmänheten). Sammantaget innebär detta att alternativet, enligt vår mening, inte är någon realistisk lösning. 
 Alternativt kunde man i stället låta begränsningen träffa inskränkningar i myndigheternas rätt att söka och sammanställa person 
 uppgifter 
 . Emeller- tid är det inte alltid som förbudet uttryckligen gäller sådana uppgifter, även sökningar på andra kriterier kan leda fram till personuppgifter eller sammanställningar av sådana uppgifter. 
 423 
  
 17.5.4 
  
 Preciserade begränsningar 
  
 Det kan inte krävas att det skall framgå uttryckligen av en begränsningsre- gel t.ex. i en registerförfattning att dess syfte är att skydda den personliga integriteten. Det måste räcka att detta framgår av bestämmelsens motiv eller på annat sätt. Gäller bestämmelsen personuppgifter bör man kunna utgå ifrån att syftet är att skydda enskilda, i annat fall får syftet med be- stämmelsen analyseras något djupare. 
 Om det skulle finnas exempel på sökbegränsningar som har andra syf- ten, t.ex. att skydda rikets säkerhet, omfattas de således inte av begräns- ningsregeln. Att låta även andra uppgiftskategorier omfattas skulle inne- bära en inskränkning av offentlighetsprincipen i förhållande till vad som gäller nu. Sådana aspekter får i stället beaktas vid den skadebedömning som skall göras i samband med att utlämnandet sekretessprövas. Detta innebär således att elektroniskt behandlade personuppgifter särbehandlas i 2 kap. TF i förhållande till andra uppgifter som har elektronisk form. Detta 
  
 422 
  
 Sådana begränsningar kan ofta antas vara införda just för att uppgifterna blir offentliga, men detta är ju inte konstigare än att det behövs fler sekretessregler om man tillämpar en offentlighetsprincip än om motsatsen gäller. 
  
 423 
  
 Att söka på t.ex. en ärendemening eller en sakentext kan så småningom leda fram till en eller flera personuppgifter. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sökningar och sammanställningar  
 531 
  
 har emellertid sin grund i att just behandling av personuppgifter anses extra känslig. 
 424 
  
 De regler som begränsar myndigheternas rätt att söka och sammanställa elektroniskt lagrade uppgifter måste vara preciserade. En regel som förbjuder myndigheten att använda andra rutiner än sådana som behövs för verksamheten är enligt vår mening inte tillräckligt konkret för att tillåtas inskränka offentlighetsprincipen. Det är viktigt att allmänheten kan förutse vilka rutiner myndigheten, med hänvisning till en rättslig begränsning, kan (och skall) vägra använda. 
  
 17.5.5 
  
 Sammanfattning 
  
 Det måste även i fortsättningen finnas vissa begränsningar i myndigheter- nas möjligheter att söka och sammanställa elektroniska uppgifter. Be- gränsningarna måste träffa även allmänheten. Det bör avgöras i varje en- skild registerförfattning vilka begränsningar som är nödvändiga för att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsintrång. De bestämmelser som på detta sätt begränsar sökningar eller sammanställningar måste vara pre- ciserade. 
  
 424  
 2 kap. 3 § 2 st. RF tar uteslutande sikte på personuppgifter. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 533 
  
 18 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 Offentlighetsprincipen bör innefatta en rätt att få ut allmänna uppgifter även i elektronisk form. Denna rätt bör inte vara absolut utan anpassad ef- ter de tekniska möjligheter som myndigheten faktiskt har. Ett utlämnande måste precis som nu föregås av en prövning enligt sekretesslagen. I det sammanhanget kan bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen om att per- sonuppgift inte får lämnas ut i elektronisk form om den kan antas bli före- mål för behandling i strid mot persondatalagen få en ökad betydelse. Myndigheterna skall inte ha någon skyldighet att via s.k.  
 on-lineuppkopp- 
  lingar låta allmänheten fritt söka och hämta allmänna uppgifter. I den mån det kan ske utan att sekretess- eller andra integritetsskäl hindrar är det emellertid inget som förbjuder att myndigheterna lägger ut sin information i för allmänheten åtkomliga webbsidor eller liknande förmedlingstjänster. 
  
 18.1 
  
 Uppdraget 
  
 Enligt gällande lag har ingen rätt att på grund av offentlighetsprincipen få handlingar eller uppgifter från myndigheter i elektronisk form (se ovan avsnitt 14.4.7). Det är inte vårt uppdrag att föreslå förändringar i offentlig- hetsprincipen men att se över den med hänsyn till utvecklingen på  
 IT-om- 
  rådet samt överväga hur den skall kunna tillämpas under nya tekniska för- utsättningar. Mot den bakgrunden är det enligt vår mening oundvikligt att ta upp frågan om utlämnande av uppgifter i elektronisk form. 
 Som tidigare nämnts (se avsnitt 14.4.7) finns det två sätt att ta del av allmänna uppgifter. Antingen gör man det direkt hos myndigheten (2 kap. 12 § TF) eller får man en kopia eller avskrift av uppgifterna (2 kap. 13 § TF). I vår framställning kommer vi att kalla det första fallet för presentation och det andra fallet för utlämnande. 
  
 534  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 I ingetdera av fallen får myndigheten efterforska vem den person är som begär utlämnande av uppgifter om det inte i ett särskilt fall är nödvän- digt för att myndigheten skall kunna pröva en fråga om sekretess (2 kap. 14 § 3 st. TF). Vi föreslår givetvis inga ändringar beträffande denna grund- läggande princip (se förslaget till ny lydelse av 2 kap. 16 § 3 st. TF). 
  
 18.2 
  
 Den offentliga informationen – en kommersiell tillgång 
  
 I vissa länder betraktas den lagrade informationen alltmer som en kommer- siell tillgång. Informationen kan förädlas, bearbetas på olika sätt – exploa- teras helt enkelt. 
 425  
 En stor del av den information som är intressant för kommersialisering finns i den offentliga sektorn, och i många länder är den viktiga frågan hur man skall kunna få tag i den. I Sverige kretsar dis- kussionen emellertid inte primärt kring detta – uppgifterna är i princip re- dan åtkomliga på grund av offentlighetsprincipen. Den fråga som är in- tressant är möjligheten att komma åt informationen i elektronisk form. Skall offentlighetsprincipen omfatta en rätt att få uppgifterna utlämnade – inte bara presenterade – i elektronisk form? 
 I praktiken är det naturligtvis en förutsättning att informationen har elektronisk form för att den skall kunna utnyttjas för kommersiella syften på ett någorlunda rimligt och billigt sätt. Ett sådant utnyttjande av uppgif- ter från den offentliga sektorn har visserligen inte något med offentlighets- principens ursprungliga eller nuvarande syften att göra. Diskussionen här i Sverige gäller närmast vem som skall äga denna rätt att göra vinst på informationen. Är det myndigheterna – som med hjälp av skattebetalarnas pengar ursprungligen har samlat in och använt uppgifterna för att fullgöra de uppgifter som samhället har ålagt dem – som även skall ha rätten att dra den kommersiella nyttan av informationen och därmed få tillbaka en del av de nedlagda resurserna? Det har, vad vi känner till, inte gjorts någon un- dersökning på senare tid hur omfattande försäljningen av information från den offentliga sektorn är och om den ger några inkomster till stats- kassan. 
 426 
  
 425 
  
 Man talar om  
  
 value-added 
  information. 
  
 426 
  
 Data- och offentlighetskommittén genomförde tillsammans med statskontoret år 1985 en enkätundersökning om försäljning av uppgifter ur  
  
 ADB-register. 
  Under- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 535 
  
 Riksrevisionsverket har i sin rapport 1995:64, Nelson för prissättning av informationstjänster, övervägt frågor i sammanhanget: Vilket pris skall myndigheterna få ta ut för uppgifter i elektronisk form? Kan man ta ut olika pris beroende på vem som är mottagare, kan man t.ex. ta mer betalt för massuttag som görs i kommersiellt intresse? I rapporten föreslås att en generell prissättningsprincip tillämpas oberoende av vilken teknik som an- vänds för överföringen, vilken typ av information uttaget avser eller vem som har begärt informationen. Vidare föreslås att den som beställer ett in- formationsuttag skall betala en avgift som svarar mot de kostnader som myndigheten direkt eller indirekt åsamkas vid framställning och distribue- ring av uttaget (självkostnaden). 
 Regeringen har vidare tillsatt en utredning som har till uppgift att se över de centrala  
 person-, 
  företags- och fastighetsdataregistren (dir. 1996:43). I uppdraget ingår bl.a. att föreslå åtgärder för att öka databaser- nas tillgänglighet samt att behandla frågor om finansiering och prissätt- ning. 
 Från främst massmedialt håll är man kritisk mot att offentlighetsprinci- pen inte omfattar information även i elektronisk form. Man anser att in- formationen kommit att bli en inkomstkälla för det offentliga och att den offentliga insynen därmed har kommersialiserats. 
  
 18.3 
  
 Myndigheternas service 
  
 Det förekommer redan nu att myndigheter lägger ut information på s.k. webbsidor. Det kan vara allmän information om myndigheten men även beslut och andra avgöranden. Sådan information blir tillgänglig för alla på nätet, i framtiden kanske efter betalning. Sådana förfaranden är na- turligtvis positiva från offentlighetssynpunkt och bör uppmuntras. Be- stämmelsen i 15 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen om att myndigheter- na skall ordna sin databehandling med beaktande av det intresse som all- mänheten kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel för att ta del av allmänna uppgifter, bör kunna användas för att påverka myndigheterna i denna riktning. I grunden har det visserligen inte något direkt samband med offentlighetsprincipen; den ger allmänheten rätt att kräva att få ut all- 
 sökningen finns redovisad i kommitténs delbetänkande (SOU 1986:46) Myndig- heternas försäljning av personuppgifter m.m. 
  
 536  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 männa uppgifter. Indirekt har ett sådant förfarande dock stor betydelse för tillgången till den offentliga informationen. Sådana handlingar, t.ex. myn- dighetens protokoll eller beslut, som går att hämta via nätet behöver inte bli föremål för en särskild begäran enligt 2 kap. TF. 
 427 
  
 18.4 
  
 Behovet av elektronisk åtkomst 
  
 Den naturliga utgångspunkten måste enligt vår mening vara att allmänhe- tens möjligheter att ta del av allmänna handlingar och andra uppgifter skall effektiviseras i samma omfattning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet. Myndigheternas uppgiftsbehandling och – inte minst – uppgiftsöverföring effektiviseras och integreras alltmer med hjälp av mo- dern teknik. Att mot denna bakgrund fortfarande låta allmänheten vara hänvisad till personliga besök hos myndigheterna för att ta del av hand- lingar eller till pappersutskrifter av elektroniskt lagrade uppgifter innebär från praktiska utgångspunkter att tillgången till information med stöd av offentlighetsprincipen inte tillåts öka så som på andra områden. 
 Man kan enligt vår mening förutse att det från myndigheternas sida kommer att upplevas alltmer som ett hinder och en fördyring av verksam- heten att behöva hantera utlämnanden av uppgifter enligt offentlighets- principen på ett sätt som avviker från det normala. Troligen kommer pappersdokument även under den närmaste tiden att vara den huvudsakliga utlämnandeformen t.ex. när det gäller dokument som kräver underteck- nande eller annan utställarangivelse. Det är antagligen inte någon djärv gissning att möjligheterna att säkra innehållet i motsvarande elektroniska dokument kommer att bli fler och enklare. Den nya tekniken har hittills använts främst för att effektivisera myndighetens eget interna arbete och framställning av traditionella handlingar. Överföring av handlingar såväl mellan myndigheter som mellan enskilda och myndigheter kommer med säkerhet att genomgå motsvarande förändring, men det reser som nyss nämnts nya problem (Hur sker undertecknande? Hur säkerställs att inne- hållet inte har manipulerats? Vilket är original och vilket är kopia? osv.) Vi kommer inte att diskutera dessa frågor vidare utan konstaterar bara att 
  
 427 
  
 Datainspektionen har genom en generell författning (DIFS 1996:3) gett kommuner och landsting rätt att lägga ut vissa sådana handlingar på Internet. När det gäller beslut som rör enskilda skall personuppgifter dock tas bort (7 §). 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 537 
  
 med största sannolikhet kommer även sättet för överföring, inklusive ut- lämnande, av uppgifter att förändras från pappershantering mot elektronisk överföring. 
 De skäl som tidigare har anförts mot att låta allmänheten få del av handlingar i elektronisk form är i huvudsak inte gångbara längre. Risken att allmänheten förändrar eller förstör uppgifterna kan numera elimineras. Allmänheten kan få en begränsad tillgång till vissa logiskt avgränsade ut- rymmen som innehåller elektroniska handlingar eller register. 
 428  
 Att det skulle vara för svårt för enskilda att använda datorprogrammen kan inte heller anföras som skäl för att hindra elektroniskt utlämnande. Digitalise- ringen innebär emellertid en enorm effektivisering av möjligheterna att använda uppgifterna för vidare bearbetning. Förutom den tidigare nämnda frågan om exploateringsrätten till uppgifterna är det frågan om eventu- ella intrång i den personliga integriteten som aktualiseras av denna effek- tivisering. 
 Ett av offentlighetsprincipens huvudsyften, att kontrollera myndighe- terna, utförs i dagens samhälle främst av massmedia. Den journalistiska verksamheten utövas effektivt med hjälp av digital teknik. Det måste enligt vår mening anses opraktiskt och oekonomiskt att myndigheterna först framställer pappersutskrifter t.ex. av elektroniskt lagrade handlingar och överlämnar dessa till journalisten, som därefter åter skall ge uppgifterna elektronisk form. 
 Det är ofrånkomligt anser vi, att flödet av information – även av per- sonlig natur – blir allt större i samhället. Det är också ofrånkomligt att uppgifter av privat natur förekommer elektroniskt i ökad omfattning. Den omständigheten att offentlighetsprincipen inte omfattar en rätt att få ut uppgifter i elektronisk form tycks inte ha hindrat kommersiella intressen från att komma åt de uppgifter de behöver – den som har råd kan alltså betala för informationen. Det är därför, enligt vår mening, inte mer än rim- ligt att även allmänheten får rätt till informationen i elektronisk form. 
 Sammanfattningsvis anser vi att offentlighetsprincipen måste följa med i den effektivisering av uppgiftsbehandlingen i stort som den nya tekniken har inneburit för myndigheterna. Även i det sammanhanget måste man dock överväga vilka risker för intrång i den personliga integriteten som detta kan medföra och hur dessa kan motverkas. 
  
 428 
  
 Genom att ge allmänheten en begränsad teknisk behörighet kan man utestänga den från de delar av informationssystemet som inte är offentligt. 
  
 538  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 18.5 
  
 Elektronisk presentation 
  
 18.5.1 
  
 Vid den aktuella myndigheten 
  
 Gällande rätt innebär i princip att om myndigheten har lämplig utrustning, är man skyldig att låta allmänheten använda den för att söka efter och ta del av allmänna handlingar. Den enskildes rätt är således i praktiken bero- ende av den tekniska nivån hos myndigheten. Att införa en längre gående skyldighet för myndigheterna att presentera handlingar och andra uppgifter med tekniska hjälpmedel är enligt vår uppfattning i nuläget inte menings- fullt. Det saknas anledning att tro att myndigheterna av principiella skäl vill motsätta sig att allmänheten får söka fritt bland dess allmänna hand- lingar via en terminal som är kopplad till myndighetens dator. Tvärtom måste det ofta vara enklare och billigare att hänvisa allmänheten till en presentationsterminal än att avsätta personalresurser för att leta efter hand- lingar. I takt med att myndigheterna får tekniskt stöd för informationsbe- handling bör informationen göras åtkomlig för allmänheten med tekniska hjälpmedel. 
 I den traditionella miljön hade allmänheten inte någon rätt att fritt få gå in och söka i myndighetens arkiv eller aktskåp. Att låta allmänheten fritt få söka bland de elektroniska handlingar och i de databaser som finns hos myndigheten innebär givetvis i praktiken en utvidgning av offentlighets- principen. Detta är enligt vår mening en önskvärd utveckling. 
 Myndigheternas datorer innehåller uppgifter av olika valör. En stor del av uppgifterna är inte allmänna (t.ex. utkast i ord- och textbehandlingspro- gram) och bör naturligtvis inte göras åtkomliga för visning enligt offent- lighetsprincipen. Andra uppgifter är allmänna men kan vara föremål för sekretess. Dessa får inte heller visas utan föregående sekretessprövning, vilket förutsätter manuell hantering. Situationer som dessa bör vålla mindre problem men som anges i 15 kap. 9 § sekretesslagen och påpekas i de råd som Statskontoret lämnat på senare tid 
 429  
 måste de beaktas när myndigheterna bygger upp sina system. 
 Sammanfattningsvis anser vi att myndigheternas skyldigheter att pre- sentera handlingar eller andra uppgifter i elektronisk form inte bör utvid- gas i nuläget. Regleringen bygger på att skyldigheten följer den praktiska 
  
 429 
  
 Toppledarforum, Offentlighet  IT – vägledning för den offentliga förvaltningen, Statskontoret 1995:14. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 539 
  
 möjlighet som finns vid den enskilda myndigheten. Vi menar att det finns mycket som talar för att effektiviseringen i sig av myndigheternas verk- samhet kommer att leda till att uppgifter i allt större utsträckning presente- ras för allmänheten i elektronisk form. 
  
 18.5.2 
  
 Vid andra myndigheter 
  
 Genom att, som vi föreslagit, överge principen att allt som är tekniskt åt- komligt skall anses vara en vid myndigheten förvarad handling, återskapar man de myndighetsgränser som bör upprätthållas. Detta behöver dock inte innebära att allmänhetens faktiska möjligheter att ta del av information minskar. I den mån en myndighet har tekniska möjligheter att nå en annan myndighets informationstillgångar bör myndigheten vara skyldig att bistå den enskilde med en begäran om en allmän handling eller en annan sammanställning av uppgifter i en databas. Om myndigheten alltså genom en enkel knapptryckning kan förmedla uppgifter från en annan myndighet bör allmänheten kunna få den servicen. Det är inte meningen att uppgif- terna därigenom skall betraktas som inkomna till myndigheten, utan det handlar om en ren förmedling. En av fördelarna med ett sådant system är att den myndighet som har en naturlig anknytning till informationen skall göra sekretessprövningen innan uppgifterna lämnas ut via den andra myn- digheten (jämför avsnitt 16.2.3). En bestämmelse om myndigheternas skyldighet att på detta sätt ge service åt allmänheten bör införas i 15 kap. sekretesslagen. 
  
 18.6 
  
 Elektroniskt utlämnande 
  
 18.6.1 
  
 Elektroniskt utlämnande huvudregel 
  
 Bestämmelsen om att upptagningar inte behöver tillhandahållas i annan form än utskrift infördes samtidigt med datalagen. Som tidigare nämnts var syftet med bestämmelsen att undvika otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Man befarade nämligen att uppgifterna kunde bli föremål för vidare behandling i strid mot datalagens bestämmelser. 
 430  
 Offentlighets- 
  
 430  
 Prop. 1973:33 s. 85. 
  
 540  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 och sekretesslagstiftningskommitténs förslag som låg till grund för bestämmelsen mötte kritik redan på den tiden. En rad remissinstanser an- såg bl.a. att det med hänsyn till den tekniska utvecklingen borde te sig alltmer naturligt och praktiskt att låta offentlighetsprincipen inrymma också direkt tillgång till datamedier. Det framhölls även från vissa att den föreslagna spärren var bristfällig, eftersom man med hjälp av optisk läs- ning (skanning) skulle kunna bygga upp sådana dataregister enbart med hjälp av utskrifter av upptagningar som myndigheterna är skyldiga att lämna ut. 
 Vi anser att tiden nu är mogen att lämna pappershanteringen även när det handlar om att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen. Myn- digheterna bör i princip ha en skyldighet att, inte bara visa utan även, lämna ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form. Det bör vara upp till den enskilde beställaren att välja i vilken form han vill ha uppgifterna. Vi är medvetna om att det finns problem och hinder för att uppnå detta mål, men det är viktigt att slå fast att det är detta som vi strävar mot. Ett sådant system bör på sikt även gynna effektiviteten vid myndighe- terna. 
  
 18.6.2 
  
 Elektroniskt innehav är en förutsättning 
  
 För att myndigheterna skall kunna förpliktas lämna ut uppgifter i elektro- nisk form krävs naturligen att de faktiskt har tillgång till uppgifterna i elektronisk form. När det gäller handlingar som kräver undertecknande, t.ex. domar eller beslut, kommer det i praktiken även en tid framöver att vara så att utlämnande sker i pappersform. För att det skall kunna ske elektroniskt utlämnande krävs nämligen att handlingen har låsts t.ex. med en digital signatur. Detta är rutiner som inte kan sägas vara allmänt spridda bland myndigheterna ännu. Det är således en förutsättning för elektroniskt utlämnande att myndigheten har originalhandlingen i elektro- nisk form. När det gäller andra uppgiftssammanställningar och där en icke underskriven handling kan godtas, t.ex. registerutdrag, finns det större förutsättningar redan i dag att lämna ut elektroniskt. 
  
 18.6.3 
  
 Skyldigheten följer myndighetens tekniska utvecklingstakt 
  
 Redan nu kan myndigheterna välja att lämna ut handlingar i elektronisk form, i den mån det finns tekniska möjligheter och sådana rutiner inte för- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 541 
  
 hindras på grund av särskilda föreskrifter. Utlämnandet kan gå till på många sätt. Uppgifterna kan lämnas på en diskett eller annat sådant me- dium. De kan också skickas direkt till mottagarens dator via nät. Det finns egentligen inga tekniska hinder längre för överföring av uppgifter elektro- niskt. Praktiska hinder som att mottagarens dator måste ha tillgång till vissa program för att kunna läsa uppgifterna måste dock överbryggas. 
 Den tekniska utvecklingen går visserligen snabbt, men det är inte sä- kert att det ännu finns lösningar på alla problem av detta slag. Myndighe- ternas skyldighet att lämna ut uppgifter på grund av offentlighetsprincipen kan kanske i vissa stycken anpassas efter de lösningar som är tekniskt möjliga och ekonomiskt effektiva. Att kräva att alla myndigheter skall lämna ut uppgifter i en viss elektronisk form är enligt vår mening inte rea- listiskt i nuläget. Precis som vid presentation av uppgifter hos myndigheten måste det vara myndighetens tekniska utrustning och kompetens som är avgörande. Något absolut krav på elektroniskt utlämnande kan därför enligt vår mening inte införas. Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar är redan nu i viss mån anpassad efter vad som kan åstad- kommas inom rimliga gränser. 
 431 
  
 Vårt förslag blir därför att ta bort bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF om att en myndighet inte är skyldig att lämna ut en upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. I stället bör det införas en rätt för allmänheten att få en allmän handling eller en annan uppgiftssamman- ställning i elektronisk form. Endast om det möter betydande hinder, t.ex. därför att myndigheten saknar tekniska hjälpmedel för utlämnande, bör en sådan begäran avslås. Allmänheten bör, bl.a. av säkerhetsskäl, inte heller ha någon rätt att kräva att myndigheten skall använda utrustning som den enskilde tillhandahåller för att möjliggöra elektroniskt utlämnande. En be- gäran om elektroniskt utlämnande skall helt enkelt bifallas om myndighe- ten med sin tekniska utrustning och utan större besvär kan tillmötesgå be- gäran. Begäran skall givetvis behandlas med samma krav på skyndsamhet som nu. 
  
 431 
  
 En myndighet är t.ex. inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället,  
  
 om be- tydande hinder möter  
 (2 kap. 12 § 2 st. TF). Allmänheten är då hänvisad till att ta del av handlingen i form av kopia eller avskrift. En myndighet är inte heller skyl- dig att framställa kopia av karta, ritning, bild eller vissa upptagningar,  
 om svårig- heter möter  
 och handlingen kan tillhandahållas på stället (2 kap. 13 § 1 st. TF). 
  
 542  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 18.6.4 
  
 Sättet för utlämnande 
  
 18.6.4.1 
  
 On-lineuppkopplingar 
  
 Som nämnts ovan kan utlämnande av handlingar eller andra uppgifter i elektronisk form ske på olika sätt. Det enklaste fallet är att en handling, enligt nuvarande rutin, lämnas ut först efter en preciserad begäran från den enskilde. Ett sådant förfarande är enligt vår mening en förutsättning för att myndigheten skall kunna göra en korrekt sekretessbedömning. Uppgifterna kan lämnas till den enskilde på en diskett eller överföras direkt till en bär- bar hårddisk. Det kan också gå till så att den enskilde skickar en begäran via  
 e-post 
  till myndighetens elektroniska adress och att myndigheten svarar med att (efter sekretessprövning) översända den efterfrågade handlingen över nätet. (Så länge det handlar om en begränsad mängd uppgifter borde det dessutom vara ofarligt från integritetssynpunkt – frågan om massuttag diskuteras nedan.) 
 Eftersom det är tekniskt möjligt, kan man även överväga att låta all- mänheten via s.k.  
 on-lineuppkopplingar 
  få fritt söka och hämta information från myndighetens dator. Med  
 on-lineuppkoppling 
  menar vi i detta sammanhang att man låter allmänheten koppla upp sig direkt mot myndig- hetens dator utan att det finns någon mellanhand som tar ställning till begäran. Man skulle med andra ord inte behöva gå till myndighetens pre- sentationsterminal för att t.ex. via sökkommandon finna de uppgifter man är intresserad av. Via  
 on-lineuppkopplingen 
  skulle man både kunna ta del av uppgifterna och hämta hem dem i elektronisk form till den egna datorn. Ett sådant system skulle onekligen ha många fördelar. Allmänhetens till- gång till offentlig information skulle öka i betydande grad och myndighe- terna skulle inte behöva lägga ner tid (och därmed pengar) på att plocka fram och lämna ut handlingar. 
 Modellen har emellertid även nackdelar. Det skulle bli möjligt för en enskild att överföra stora informationsmängder från olika myndigheter till en egen dator och man skulle från det offentliga helt tappa kontrollen över hanteringen av t.ex. personuppgifter. Ett sätt att möta problemet kan vara att avidentifiera handlingarna och dölja sådana uppgifter som anses kräva individuella sekretessbedömningar (se vidare om generalisering av sekre- tessen nedan). Det får dock enligt vår mening anses mycket svårt att ge- nom generella regler ange vilka uppgifter som skall döljas, och den arbets- insats som skulle krävas torde bli tämligen omfattande. Med hänsyn till att det kan uppstå risker för intrång i enskildas personliga integritet och för att 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 543 
  
 kunna upprätthålla ett system med individuell sekretessprövning vid varje utlämnandetillfälle, vill vi inte förorda att en sådan lösning görs obligato- risk. 
 Man kan givetvis ifrågasätta varför allmänheten skall ha rätt att via en presentationsterminal fritt söka bland och läsa myndighetens handlingar och andra uppgifter men inte ha denna rätt via en uppkopplad dator t.ex. hemifrån eller från en tidningsredaktion. Det avgörande är, enligt vårt sätt att se det, att i det förra fallet kan man bara läsa uppgifterna medan man i uppkopplingsfallet även kan hämta hem uppgifterna i elektronisk form. 
 Vi anser således att samma regler skall gälla för den grundlagsfästa rätten att få ut handlingar och andra uppgiftssamlingar i elektronisk form som för manuellt utlämnande. Det skall även i fortsättningen krävas en preciserad begäran. En sådan kan t.ex. ställas till myndighetens elektro- niska adress och myndigheten kan svara genom att skicka den efterfrågade handlingen i elektronisk form (i den mån myndigheten har denna möjlig- het). 
 Vi vill emellertid tillägga att om och när myndigheterna kan ordna sina handlingar och databaser så att det blir riskfritt att låta allmänheten hämta ut uppgifter  
 on-line 
  så ser vi inte några principiella invändningar mot att så sker. Det skulle öka offentlighetsinsynen och det skulle på lång sikt otvi- velaktigt bli billigare för myndigheterna. Den lagstiftning vi föreslår lägger inte några hinder i vägen för myndigheterna att lämna ut uppgifter på sådant sätt. 
  
 18.6.4.2 
  
 Format 
  
 Det kommer ibland att saknas tekniska förutsättningar för att överföra uppgifter i elektronisk form till en enskild som begär det. I ett samhälle där den digitala kommunikationen spelar en alltmer central roll kommer na- turligen kraven på standardisering av data att öka. Ännu en tid måste man dock räkna med vissa hinder vid överföring av data som beror på att man använder olika programvaror. I det sammanhanget är det viktigt att inte den enskilde blir helt beroende av myndighetens val av format. Rätten att få ut uppgifter i elektronisk form blir annars illusorisk. I den mån det är möjligt för myndigheten bör den enligt vår mening vara skyldig att till- mötesgå ett önskemål från en enskild om uppgifternas format. Det kan inte krävas att myndigheten köper in nya programvaror för att kunna lämna ut uppgifter i elektronisk form. I den mån myndigheten med en enkel åtgärd – t.ex. en konvertering som kan utföras enkelt – kan tillmötesgå en begäran 
  
 544  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 om att uppgifterna skall lämnas ut i ett format som passar mottagaren, är det rimligt att den tillgodoses. Det krävs att den enskilde framställer en be- gäran som är så preciserad att myndigheten kan ta ställning till om den kan bifallas eller inte. Myndigheten bör vara skyldig att lämna de upplysningar som krävs för att den enskilde skall kunna framställa en sådan preciserad begäran. Myndigheternas skyldigheter i de avseenden som nu berörts bör tas in bland servicebestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen. 
  
 18.6.5 
  
 Massuttag 
  
 Av de argument som tidigare har anförts mot utlämnande av uppgifter i elektronisk form kvarstår, som vi tidigare anfört, risken för otillbörliga in- trång i den personliga integriteten. Denna risk kan sägas hänga samman med digitaliseringen i sig. Att lämna ut en enstaka personuppgift som inte är sekretessbelagd via ett elektroniskt medium kan inte i sig sägas utgöra ett integritetsintrång. Om en tidning t.ex. publicerar uppgifter om var en känd persons barn går på dagis kan detta visserligen uppfattas som ett in- tegritetsintrång, men det har i huvudsak inget med saken att göra om tid- ningen har fått uppgiften på papper eller i elektronisk form (eller muntligt för den delen). Digitaliseringen av enstaka uppgifter medför visserligen att det går fortare att få tag i dem, men detta kan knappast sägas utgöra ett otillbörligt integritetsintrång. 
 Det är de ökade möjligheterna till lagring och bearbetning när uppgif- ten har elektronisk form som är det främsta problemet. I det sammanhanget kommer man in på diskussionen om massuttag. Vad händer om någon begär att få myndighetens  
 alla  
 handlingar? En sådan begäran kan inte sägas vara otillräckligt preciserad. Med modern teknik är den inte heller opraktisk. Om detta var möjligt skulle man på ganska kort tid kunna hämta hem och lagra myndigheters hela databaser i sin egen dator. Man skulle därefter med hjälp av ett sökprogram snabbt finna alla anteckningar rö- rande en viss person. Ett annat exempel som tidigare uppmärksammats i åtskilliga sammanhang är företagens intresse att utnyttja personuppgifter t.ex. för direktreklam. Departementschefen uttalade i prop. 1990/91:60 (s. 43) förståelse för att medborgarna kan känna irritation över att uppgifter som de är skyldiga att lämna till myndigheter i olika sammanhang används för helt andra syften än de samlats in för, t.ex. för kommersiella ändamål. 
 Tekniken kan också medföra att man i viss mån underminerar det skydd för integriteten som registerlagarnas sökbegränsningar innebär. Myndigheten får kanske i sitt ärendehanteringssystem inte utföra sök- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 545 
  
 ningar på begreppet nationalitet och därigenom få alla personer sorterade efter nationalitet; sådana sammanställningar är i vissa sammanhang oönskade. Men om allmänheten får tillgång till myndighetens beslut i elektronisk form där nationaliteten står angiven kan den som vill genom att använda ordbehandlingsprogrammets sökfunktioner ganska enkelt få fram sådana sammanställningar. Det kräver visserligen några ytterligare hand- grepp men det går ändå ganska fort. Mot detta kan invändas följande. Myndighetens beslut är offentliga och en nationalitetssammanställning kan ändå göras genom att den enskilde begär alla besluten i form av utskrift eller går till myndigheten och läser dem. Det är sant. Men det blir betydligt omständligare och utförs sällan eller aldrig i praktiken. 
 432  
 Elektronisk åt- komst till uppgifter medför, på motsvarande sätt, att det blir möjligt att sammanställa uppgifter från olika myndigheter (samkörning) som myn- digheterna själva inte får utföra mellan sig. 
 En tänkbar modell kunde vara att avidentifiera de elektroniska hand- lingarna eller registerutdragen innan de lämnas ut, dvs. utesluta alla per- sonuppgifter t.ex. i ett beslut. Det skulle emellertid, som tidigare anförts, vara förenat med svårigheter att i förväg avgöra vilka uppgifter som skulle utelämnas. Ytterligare en metod kunde vara att utesluta uttag av en viss storlek från offentlighetsprincipen. 
 433  
 En sådan metod har förkastats tidi- gare eftersom det är näst intill omöjligt att göra en sådan avgränsning. 
 434  
 Metoden är inte heller enligt vår mening bra. Det är inte bara mängden uppgifter som är intressant i sammanhanget utan även vilken typ av upp- gifter det gäller. Det finns mer eller mindre känslig information. Enligt vår mening är det omöjligt att på något sådant sätt särbehandla massuttagen med en bibehållen offentlighetsprincip. 
 Kravet att allt utlämnande av allmänna handlingar eller andra uppgifter i princip skall föregås av en sekretessprövning utgör enligt vår mening i praktiken ändå ett ganska effektivt hinder mot att alltför stora informa- 
  
 432 
  
 De tankar som tidigare fanns om att enskilda skulle skanna in utskrifter och däref- ter bearbeta uppgifterna vidare i en egen dator tycks inte ha blivit verklighet. 
  
 433 
  
 Data- och offentlighetskommittén föreslog bl.a. att en myndighet skulle vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar för ADB i form av utskrift, bara om ett sådant uttag ändå skulle ske för eller var förberett för myndighetens egen verksamhet. 
  
 434 
  
 Det fanns enligt departementschefen i prop. 1990/91:60 s. 45 anledning att tro att många myndigheter redan i den egna verksamheten använder sina register för vissa massuttag, dvs. de kan göras med rutinbetonade åtgärder. Hon pekade även på problemet att avgöra vad som är en stor mängd upptagningar. 
  
 546  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 tionsmängder lämnas ut i elektronisk form. Sekretessprövningen kommer att ta tid, det är bara själva utlämnandet av handlingen som går snabbare. Det finns visserligen en risk för att det i större omfattning än nu begärs ut stora informationsmängder eftersom det är så mycket lättare att hantera informationen med modern teknik. 
 435  
 Detta kan föranleda myndigheterna att i större omfattning ställa materialet till förfogande i avidentifierad form enligt en modell som har skisserats ovan. På så sätt kan man troligen undvika en del yrkanden om uttag enligt 2 kap. TF. 
 I övrigt anser vi att de olägenheter och intrång som kan uppstå bör mötas på annat sätt. Det är missbruket av uppgifterna som bör hindras, inte utfåendet. I det sammanhanget utgör persondatalagen ett viktigt inslag. Kanske skall regleringen kring utnyttjandet av uppgifterna förändras t.ex. genom ett starkare straffrättsligt skydd för den personliga sfären (se avsnitt 6.2) eller ökade krav på massmedia att inte publicera uppgifter av privat natur. Registerförfattningarnas gallringsregler och bestämmelser om att vissa personuppgifter inte får ges elektronisk form över huvud taget utgör vidare skydd för missbruk. 
 Slutligen kan vi erinra om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen som innebär att det gäller sekretess för personuppgifter hos myndigheten om det kan antas att ett utlämnande av uppgifterna skulle medföra att de blir föremål för automatisk databehandling i strid med persondatalagen. 
 436  
 Den föreslagna persondatalagen innehåller t.ex. ett principiellt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Endast i vissa speciellt angivna fall är sådan behandling tillåten. I den mån myndigheten kan misstänka att uppgifterna kommer att bli föremål för behandling, annat än att en enskild tar del av dem för egen del, kan och skall myndigheten vägra utlämnande i elektronisk form. Handlingar som t.ex. innehåller uppgifter om begångna brott (och som inte har avidentifierats av myndigheten) bör antagligen inte lämnas ut till enskilda i elektronisk form annat än i mindre omfattning ef- tersom behandling av sådana uppgifter enligt persondatalagen endast får utföras av myndighet. Det kan också bli aktuellt att vägra utlämnande i elektronisk form om det handlar om stora mängder av uppgifter, s.k. 
  
 435 
  
 Det är ju redan nu fullt möjligt att begära ut alla brottmålsdomar från en tingsrätt i form av papperskopior. Emellertid är det nog inte många som gör det bl.a. efter- som materialet är svårhanterligt. Kan man få domarna i elektronisk form är situa- tionen en annan. 
  
 436 
  
 I en sådan situation har myndigheten alltså möjlighet (och skyldighet) att närmare undersöka vem som begär uppgifterna och för vilket syfte. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 547 
  
 massuttag, där man kan misstänka att uppgifterna kommer att behandlas på ett otillåtet sätt. Persondatalagen omfattar visserligen inte behandlingar som utförs i syfte att framställa grundlagsskyddade yttranden (se 7 § i den föreslagna persondatalagen). Det skulle därför inte föreligga hinder att lämna ut även stora mängder uppgifter i elektronisk form t.ex. till en jour- nalist. Emellertid får den reglering som finns på yttrandefrihetsområdet antas motverka att detta leder till otillbörliga förfaranden. 
 Sammantaget anser vi att risken för att det skulle ske ökade intrång i den personliga integriteten om massuttag sker av uppgifter i elektronisk form inte bör överdrivas. Det kan antas att kommersiella intressen redan nu har tillgång till stora mängder av personuppgifter genom myndigheternas försäljning av uppgifter i elektronisk form. Enligt vår mening är risken inte så stor att man av hänsyn till denna även i fortsättningen måste hänvisa allmänheten till utlämnande på papper. De olägenheter som kan uppstå bör angripas genom att en olämplig användning av uppgifterna beivras. I det sammanhanget utgör persondatalagen ett viktigt inslag. 
  
 18.7 
  
 Avgifter 
  
 18.7.1 
  
 Avgifter för utlämnande enligt 2 kap. TF 
  
 Liksom när det gäller allmänhetens rätt att få ut t.ex. kopior på papper av handlingar är det rimligt att myndigheterna får ta betalt för vad det kostar att lämna ut handlingar eller andra uppgiftssammanställningar i elektronisk form. Man kan våga anta att det inom en snar framtid finns lösningar för att hantera även mindre betalningstransaktioner på ett ekonomiskt effektivt sätt. Vi har inte möjlighet att inom ramen för detta arbete närmare över- väga frågor om avgifternas storlek osv. Det ingår i Grunddatabasutred- ningens uppdrag (dir. 1996:43) att utreda bl.a. finansiering och prissättning av de stora samhällsdatabaserna, och vi vill inte föregripa utredningens ar- bete. Enligt vår mening kan det i och för sig finns goda skäl att, precis som när det gäller traditionella handlingar, låta små uttag vara avgiftsfria. 
 437 
  
 437  
 Enligt 16 § avgiftsförordning (1992:191) är de första nio sidorna gratis. 
  
 548  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 18.7.2 
  
 Försäljning av personuppgifter 
  
 Som nämnts förekommer det försäljning av bl.a. personuppgifter vid myndigheter. Försäljningen får enligt gällande rätt ske endast om det finns stöd i lag eller förordning eller efter beslut av regeringen (7 § datala- gen). 
 438  
 Sådan försäljning sker vid sidan av utlämnande enligt offentlig- hetsprincipen redan på den grunden att uppgifterna lämnas i elektronisk form. Ibland har myndigheten kanske gjort vissa bearbetningar eller sammanställningar som går utöver rutinmässiga åtgärder och tar betalt för det arbete som man har lagt ner. Det finns även register som har in- rättats direkt för försäljning av uppgifter till allmänheten, t.ex. SPAR och det allmänna företagsregistret (BASUN). 
 439  
 Hur går det med försäljningen av uppgifter från sådana register om offentlighetsprincipen får omfatta även uppgifter i elektronisk form? 
 Det finns enligt vår mening inget som hindrar att man även i fortsätt- ningen tar betalt för uppgifterna. Uttagen från sådana register får i regel antas ske för kommersiella ändamål, och det är enligt vår mening inte orimligt att man får betala de kostnader som direkt och indirekt är förenade med uttaget. Den som vill vidareförädla uppgifterna (i den mån det är tillå- tet enligt persondatalagen) får med andra ord betala för basmaterialet och kan därefter ta betalt för sin förädling. 
 440  
 De eventuella krav på en- samrätt till uppgifter i elektronisk form som enskilda företag kan ha skaffat sig genom avtal med en myndighet kan dock komma i konflikt med offent- lighetsprincipen. 
  
 438 
  
 Någon motsvarighet till 7 § datalagen finns inte i vårt förslag till ny persondatalag. Det förslaget innehåller inte i sig något hinder mot utlämnande enligt offent- lighetsprincipen. 
  
 439 
  
 Prop. 1990/91:60 s. 47. 
  
 440 
  
 Regeringen har i den s.k.  
  
 IT-propositionen 
  (1995/96:125) bl.a. tagit upp frågan om utvecklingen av samhällets grunddatabaser, t.ex. de centrala registren över perso- ner och företag, och förklarat att frågan kommer att bli föremål för vidare utred- ning. I det sammanhanget nämns även frågan om prissättningen på informations- tjänsterna (s.  
 45–46). 
  Grunddatabasutredningen (dir 1996:43) har därefter bl.a. fått i uppdrag att behandla frågan om finansiering och prissättning av sådana databa- ser. 
 SOU 1997: 39 
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 549 
  
 18.8 
  
 Sammanfattning 
  
 Även när myndigheterna lämnar ut (överför) uppgifter enligt offentlighets- principen, bör det kunna ske i elektronisk form. Skyldigheten måste dock, precis som när det gäller presentation av uppgifter, anpassas efter myndig- hetens tekniska förutsättningar. Allmänheten bör inte heller i fortsätt- ningen ha någon rätt att via s.k.  
 on-lineuppkopplingar 
  själv hämta hand- lingar eller andra uppgifter ur myndighetens dator. Detta hindrar givetvis inte att myndigheten lägger ut valda delar av sitt informationsmaterial på s.k. webbsidor där allmänheten fritt kan söka och hämta uppgifter. 
 Risken för otillbörligt intrång i den personliga integriteten när hand- lingar och andra uppgifter lämnas ut i elektronisk form motverkas dels ge- nom att varje utlämnande måste föregås av en sedvanlig sekretessprövning (där bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen utgör ett särskilt skydd för personuppgifter i elektronisk form), dels genom de begränsningar för vi- dare behandlingar av uppgifter som persondatalagen uppställer. 
  
 18.9 
  
 En preliminär sekretessprövning 
  
 18.9.1 
  
 Elektroniska handlingar 
  
 Sådana handlingar som i regel inte skall lämnas ut utan sekretessprövning i varje enskilt fall måste hållas avskilda i systemet (t.ex. så att de bara visas av programmet för personer med viss kvalificerad behörighet) och lämnas ut först efter en riktig sekretessprövning. För att man skall kunna låta all- mänheten självständigt, t.ex. via en presentationsterminal, ta fram uppgif- ter ur myndighetens dator krävs det därför ofrånkomligen en viss prelimi- när sekretessbedömning av den enskilda handlingen, inte när handlingen begärs utlämnad utan, när den förs in i myndighetens datorsystem. Det hindrar givetvis inte att den aktuella handlingen, efter en särskild begäran, lämnas ut efter en sedvanlig sekretessprövning. Information får dock inte utelämnas, utan det måste framgå att uppgifterna finns men att de lämnas ut först efter särskild begäran. Det återstår då för allmänheten att begära att 
  
 550  
 Utlämnande av allmänna uppgifter 
  
 SOU 1997: 39 
  
 handlingen eller uppgiften lämnas ut efter en sedvanlig sekretesspröv- ning. 
 441 
  
 18.9.2 
  
 Databaser 
  
 Det är tekniskt enkelt att skapa program som sekundsnabbt sammanställer och presenterar uppgifter ur databaser i önskade konstellationer. Vitsen med att låta allmänheten ta del av uppgifter via en presentationsterminal går förlorad om varje sådan sökning måste sekretessprövas av myndighe- ten. För att det skall fungera i praktiken måste den enskilde få sitta själv och fritt använda tillgängliga sökfunktioner. Detta kräver att myndigheten har gjort en preliminär sekretessbedömning av alla uppgifter och sökmöj- ligheter som görs åtkomliga. De uppgifter och sökmöjligheter som bedöms kunna vara omfattade av sekretess måste då undantas från elektronisk åt- komst och lämnas ut bara efter särskild sekretessprövning. 
 För att undvika sådana sekretessprövningar som i praktiken skulle kunna bli tämligen omfattande har man i vissa fall i stället, med likställig- hetsprincipen som grund, förbjudit sådana sökningar som kan vara integri- tetskränkande. 
 442  
 Prövningen av vilka sökningar och sammanställningar som skall döljas och vilka som skall tillåtas sker i själva verket numera vid tillkomsten av de registerförfattningar som reglerar myndigheternas uppgiftsbehandling. Sådana sökningar och sammanställningar som anses integritetskränkande förbjuds helt enkelt. Det är långt i från säkert att alla uppgiftssammanställningar som är resultat av sådana sökningar skulle an- ses integritetskränkande, men för att undvika ett opraktiskt system där varje resultat bedöms för sig, förbjuder man vissa sökningar helt. Den stora skillnaden när det gäller enstaka känsliga uppgifter som är sekretess- belagda är att myndigheten fortfarande själv har tillgång till dem, medan 
  
 441 
  
 Med modern teknik bör man kunna underlätta utlämnande av handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter. En elektronisk handling framställs ju på nytt varje gång den visas. Man bör på ett enkelt sätt kunna dölja känsliga uppgif- ter vid framtagning av handlingen i stället för att som i den manuella miljön kopi- era och stryka för hand innan handlingen lämnas ut. 
  
 442 
  
 Det är t.ex. tillåtet i tingsrättens målhanteringssystem att söka på en viss tilltalads namn och därigenom få fram uppgiften att han är åtalad för mord, men det är inte tillåtet att genom att söka på mord få fram hans namn. I den första situationen kan man förutsätta att den intresserade i vart fall känner till att en viss person är tilltalad. I det andra fallet avslöjas hans namn mera av en slump, och det kan sägas vara ett intrång i hans personliga integritet. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Utlämnande av allmänna uppgifter  
 551 
  
 ett förbud mot vissa känsliga sökningar innebär att varken myndigheten eller allmänheten har tillgång till dem. 
 Man kan överväga att i stället för att förbjuda sådana sökningar helt använda sekretessinstrumentet i större omfattning. Ett sådant system gör det möjligt för myndigheterna att skapa uppgiftssammanställningar som allmänheten, efter sekretessprövning, i vissa fall inte får se. Detta kan ord- nas tekniskt genom att vissa sökfunktioner inte görs direkt åtkomliga på elektronisk väg utan får användas först efter särskild sekretessprövning. Ett sådant förfarande kan inte sägas strida mot likställighetsprincipen i större omfattning än vad sekretessbeläggningen av enskilda uppgifter gör. Ge- nom ett sådant system kan man också skapa ett starkare skydd för den per- sonliga integriteten. 
 För att den nya tekniken skall utgöra ett effektivt stöd för offentlighets- principen är det emellertid bättre att bedömningen av vilka sökningar och sammanställningar som av hänsyn till den personliga integriteten inte bör få utföras liksom nu görs redan när programmet konstrueras eller tas i bruk. Precis som när det gäller vanliga sekretessregler bör riksdagen ytterst göra dessa bedömningar, när det gäller sökningar, sammanställningar och andra behandlingar, i de registerförfattningar (eller beslut grundade på be- stämmelser i sådana författningar) som redan nu reglerar detta. 
  
 18.9.3 
  
 Sammanfattning 
  
 Vi anser att sekretessprövningen i den elektroniska miljön måste alltmer utgå från preliminära bedömningar. Detta är en förutsättning för att den digitala tekniken på ett effektivt sätt skall kunna utnyttjas för att öka den offentliga insynen i myndigheternas verksamhet. Systemet med individuell prövning av varje uppgiftsutlämnande har i praktiken redan övergetts av vissa myndigheter (i vart fall hos dem som använder presentationstermina- ler). Systemet bygger på att de uppgifter som, enligt en preliminär be- dömning, aldrig kan bli föremål för sekretess läggs ut för direkt åtkomst t.ex. via en presentationsterminal. Utlämnande av andra uppgifter som kräver prövning i varje enskilt fall måste alltjämt hanteras manuellt. Den allmänt hållna bestämmelsen i 2 kap. 14 § TF om hur en begäran om att få ta del av allmänna handlingar skall hanteras behöver i princip inte ändras för att detta skall vara möjligt. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 553 
  
 19 Biblioteksregeln 
 Vårt förslag till ny avgränsning av en myndighets informationstillgångar innebär att bestämmelsen i 2 kap. 11 § andra stycket TF kan tas bort efter- som den inte längre fyller någon funktion. Detta medför också att regle- ringen kring biblioteksundantaget kan bli teknikneutral. En referensbok skall behandlas på samma sätt om den är tryck på papper, om den finns på en  
 cd-romskiva 
  eller om den finns t.ex. på en hårddisk i en av myndighe- tens datorer. 
  
 19.1 
  
 Bakgrund 
  
 En begränsning av offentlighetsprincipen följer av biblioteksregeln i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF. Enligt bestämmelsen anses bl.a. tryckta skrifter, ljud- eller bildupptagningar eller andra handlingar som ingår i bibliotek inte som allmänna handlingar. Bestämmelsen tar sikte både på sådana myndigheter som har biblioteksverksamhet till huvuduppgift och på samlingar av typ hand- eller referensbibliotek som finns hos myndighe- ter med andra arbetsuppgifter, även t.ex. hos domstolar. För att en handling skall omfattas av bestämmelsen krävs att den ingår som en beståndsdel i en samling av handlingar organiserade på sådant sätt att de enligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek. 
 443 
  
 En myndighets åtkomst till externa databaser som utgör bibliotek hos andra än myndigheter faller utanför begreppet allmän handling. Detta framgår motsatsvis av bestämmelsens andra stycke. Enligt den regeln gäller biblioteksundantaget inte upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet. Vid den bestämmelsens tillkomst nämndes två typer av hand- 
  
 443  
 Prop. 1975/76:160 s.  
 179–180. 
  
 554  
 Biblioteksregeln 
  
 SOU 1997: 39 
  
 lingar som därmed skulle falla utanför offentlighetsprincipen; databastjäns- ter som erbjuds via telenätet och referensmaterial på  
 cd-rom 
  medium. 
 444  
 Myndighetsdatabaser som andra myndigheter har tillgång till torde inte vara undantagna från offentlighetsprincipen på grund av biblio- teksregeln. 
 445 
  
 19.2 
  
 Överväganden 
  
 19.2.1 
  
 Allmänt 
  
 Vår uppgift är att analysera bestämmelsen i 2 kap. 11 § andra stycket mot bakgrund av utvecklingen mot globala nätverk. Som vi tidigare beskrivit har  
 IT-utvecklingen 
  sedan bestämmelsen tillkom varit närmast explosions- artad särskilt inom området för telekommunikation (se avsnitt 15.1). Över- föring av data via nät ersätter i allt större omfattning skriftlig och muntlig kommunikation. Myndigheterna behöver inte alltid träffa överenskommel- ser med andra subjekt, privata eller offentliga, för att få tillgång till infor- mation. Allt som läggs ut på nätet blir tillgängligt för alla. Den analys vi gjort visar att den s.k. tillgänglighetsprincipen i 2 kap. TF inte fungerar i denna nya situation. Det är inte rimligt att betrakta de enorma informa- tionsmängder som är tillgängliga via nät som allmänna handlingar. 
  
 19.2.2 
  
 Vårt förslag 
  
 Vårt förslag till ny begreppsapparat i 2 kap. TF innebär att det skall finnas gränser för vad som är en myndighets information. Bara på grund av att det 
  
 444 
  
 Prop. 1990/91:60 s. 75. 
  
 445 
  
 Vid tillkomsten av bestämmelsen i andra stycket konstaterade departementschefen att en  
  
 ADB-upptagning 
  omfattas av biblioteksregeln om upptagningen används i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker i ett bibliotek. Lagrådet utta- lade i lagstiftningsärendet att undantaget för  
 icke-myndighetsdatabaser 
  i själva verket innebar en begränsning av biblioteksregeln eftersom den aldrig blev til??lämplig på myndigheter (alltså inte heller på externa databaser som är tillgängliga för den andra myndigheten). Departementschefen uttalade i det sammanhanget att myndigheternas databaser i allmänhet torde innehålla enbart allmänna handlingar, och att det därför inte fanns någon anledning att inskränka allmänhetens rätt att ta del av en sådan databas (prop. 1990/91:60 s. 31). 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Biblioteksregeln  
 555 
  
 är möjligt för myndigheten att läsa eller hämta uppgifter via t.ex. Internet, skall inte detta medföra att allt som finns på nätet anses ingå i myn- dighetens informationstillgångar. Men om uppgifter väl hämtas och sparas i en databas som tillhör myndigheten blir de naturligtvis del även av den myndighetens information. Om uppgifterna sedan är allmänna får prövas i enlighet med reglerna i 2 kap. TF. Vid den bedömningen spelar den riktiga biblioteksregeln en väsentlig roll i praktiken. Tidningsartiklar, informationsmaterial osv. som hämtas via nät omfattas precis som motsva- rande material i tryckt form av biblioteksundantaget. 
 Med andra ord skall det inte ha någon betydelse om materialet i t.ex. en bok är tillgängligt för myndigheten i formen av en tryckt pappersskrift, på en  
 cd-romskiva 
  eller direkt från en databas där myndigheten har sparat det. Det kan ibland kanske vara oklart vilket material som har bibliotekskaraktär, dvs. vad som är referensmaterial hos myndigheten, men den gränsdragningen får inte kompliceras ytterligare av att olika reg- ler gäller beroende på vilken form materialet har. 
 Vårt förslag till ny begreppsapparat innebär alltså att regeln i 2 kap. 11 § andra stycket TF kan tas bort. För att göra lagen tydlig och teknik- neutral bör den egentliga biblioteksregeln moderniseras i enlighet med vad som nyss sagts. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 557 
  
 20 Myndigheters datorprogram 
 Om myndigheterna använder hjälpmedel för att fatta s.k. automatiserade beslut bör de vara skyldiga att för allmänheten hålla tillgängligt beskriv- ningar över hur programmen fungerar. Vi anser att en sådan rätt är ett vä- sentligt inslag i allmänhetens möjligheter att kontrollera och få insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsinsynen bör därför förstärkas på detta sätt. Allmänhetens rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form bör inte utsträckas till att omfatta myndigheternas datorprogram eftersom det då skulle uppstå intrång i upphovsrätten till programmen. 
  
 20.1 
  
 Inledning 
  
 Myndigheterna använder för sin verksamhet olika typer av datorprogram. Med sådana program avser vi de instruktioner som styr datorns behandling av uppgifter (programkod). Programmen kan vara av skilda slag och avse olika typer av behandlingar; ordbehandling, kalkylering, ritning, bokfö- ring, registrering, kommunikation osv. Andra program gör det möjligt att överföra, hämta eller visa uppgifter från andra datorer. Det finns också program som har till uppgift att styra andra program eller utgöra länk mellan program. En del program innehåller mer eller mindre avancerade funktioner för beslutsstöd, dvs. de regler som myndigheten skall tillämpa t.ex. vid beslut i en viss typ av ärenden finns inlagda i datorn. Myndighe- tens beslut fattas genom att datorn tillämpar de inlagda reglerna – man ta- lar om automatiserade beslut. Vissa av de program som myndigheterna använder sig av är inköpta på den kommersiella marknaden medan andra har utvecklats eller modifierats av myndigheterna själva. 
 I detta avsnitt diskuterar vi frågan om offentlighetsprincipens tillämp- ning på myndigheters datorprogram. Diskussionen handlar således inte om de sakuppgifter som hanteras i programmen, utan om själva programmen (programkoden). Det finns två aspekter på frågan. Den första gäller myn- 
  
 558  
 Myndigheters datorprogram 
  
 SOU 1997: 39 
  
 digheternas rätt att använda upphovsrättsligt skyddade program för att låta allmänheten ta del av de allmänna uppgifter som programmen hanterar. För det andra rör det allmänhetens rätt att med stöd av offentlighetsprinci- pen ta del av programkod. (Frågan om allmänhetens rätt att få ut allmänna sakuppgifter i elektronisk form har vi tidigare behandlat i avsnitt 18.) 
  
 20.2 
  
 Det upphovsrättsliga skyddet av datorprogram 
  
 20.2.1 
  
 Allmänt 
  
 Datorprogram och designmaterial som tas fram inför konstruktionen av sådana program är upphovsrättsligt skyddade (1 kap. 1 § URL 
 446 
 ). Någon närmare definition av begreppen datorprogram och designmaterial har inte gjorts i den upphovsrättsliga lagstiftningen. 
 447  
 Med datorprogram brukar man avse sådana instruktioner som erfordras för att en dator skall kunna arbeta, och med designmaterial resultatet av sådant arbete som leder till utvecklingen av datorprogram. Datorprogram kan förekomma i olika for- mer. Man brukar skilja mellan källkod och objektkod, där källkoden utgör programmet skrivet i en form som kan uppfattas av människor som har viss kunskap och objektkoden en form av programmet som bara kan uppfattas av en maskin (maskinläsbar). I den senare formen kan pro- grammet finnas på ett materiellt underlag t.ex. på en diskett, ett magnet- band eller chips eller direkt inmatat i datorn. Designmaterial kan i princip ha vilken form som helst t.ex. en beskrivning, ritning eller skiss. 
 För att omfattas av upphovsrätt måste produkten ha nått s.k. verkshöjd. Innebörden av det villkoret får bedömas från fall till fall. Allmänt gäller att ett verk måste vara resultatet av ett individuellt skapande och skall präglas av ett visst mått av originalitet. En annan grundläggande princip inom upphovsrätten är att de idéer som ligger bakom ett verk inte kan få något upphovsrättsligt skydd. De formler, algoritmer och idéer som ett datorpro- 
  
 446 
  
 Lag (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. 
  
 447 
  
 Prop. 1992/93:48 s. 112. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Myndigheters datorprogram  
 559 
  
 gram är byggt på åtnjuter således inte något skydd, utan dessa kan använ- das av andra för att skapa nya program. 
 448 
  
 20.2.2 
  
 Ensamrätten 
  
 Upphovsrätten innebär bl.a. att upphovsmannen ensam har rätt till det skyddade verket, t.ex. datorprogrammet. Ensamrätten ger dels en rätt till de ekonomiska fördelarna dels en s.k. ideell rätt (3 §). 
 De ekonomiska rättigheterna utgörs för det första av en uteslutande rätt att förfoga över verket genom att framställa exemplar av det. Att man har äganderätten till ett exemplar av verket innebär således inte att man har rätt att fritt göra nya exemplar av det. För det andra utgörs de ekonomiska rättigheterna av en rätt att göra verket tillgängligt för allmänheten i ur- sprungligt eller ändrat skick. Verket kan göras tillgängligt för allmänheten genom offentligt framförande eller genom spridning av exemplar till all- mänheten genom t.ex. uthyrning eller utlåning, eller genom offentlig vis- ning av exemplar. Det finns vissa inskränkningar i de ekonomiska rättighe- terna vilka framgår av 2 kap. URL. 
 De ideella rättigheterna innebär en principiell rätt för upphovsmannen att i samband med verkets utnyttjande bli angiven i den omfattning och på det sätt som god sed kräver. Vidare kan han motsätta sig att verket används på ett sätt eller i ett sammanhang som är kränkande för hans litterära eller konstnärliga anseende eller egenart. 
 449 
  
 Medan en exemplarinnehavare inte har rätt att framställa nya exemplar av verket eller framföra det offentligt har han däremot rätt att i övrigt för- foga över exemplaret genom att t.ex. sälja det eller låna ut det eller genom att visa det. Detta framgår av de s.k. konsumtionsreglerna (19 och 20 §§) 
 . Från spridningsrätten finns vissa undantag. Det är inte tillåtet att till- handahålla allmänheten exemplar genom uthyrning eller annat sådant förfarande. Denna rätt är alltså förbehållen upphovsrättsinnehavaren. Det är inte heller tillåtet att låna ut exemplar av datorprogram i ma- skinläsbar form (se vidare under nästa avsnitt). 
  
 Enligt gällande rätt varar upphovsrätten i princip i 70 år. 
  
 448 
  
 SOU 1985:51 s. 94. 
  
 449 
  
 SOU 1985:51 s. 93. 
  
 560  
 Myndigheters datorprogram 
  
 SOU 1997: 39 
  
 20.2.3 
  
 Specialregler för datorprogram 
  
 20.2.3.1 
  
 Kopieringsförbud 
  
 I URL finns vissa speciella regler beträffande datorprogram. En av de mera uppmärksammade är förbudet att framställa egna exemplar (kopior) av datorprogram för enskilt bruk (12 § 2 st.). Beträffande andra skyddade verk är huvudregeln att kopior får göras, inte för försäljning, men för pri- vat bruk (12 § 1 st.). Orsaken till det i stort sett totala kopieringsförbudet är att det är lätt att göra mycket bra kopior av datorprogram. 
 450  
 Om sådan kopiering var tillåten skulle den som har utvecklat programmet gå miste om stora intäkter från försäljning av programexemplar. Till saken hör att utvecklingskostnaderna ofta är mycket stora. 
 Förbudet hindrar dock inte att man gör säkerhetskopior, ändrar pro- grammet för att det skall kunna användas för sitt ändamål eller rättar fel i det (26 g §). Den sistnämnda rättigheten kan dock avtalas bort. Vidare har innehavaren av programmet rätt att iaktta, undersöka eller prova pro- grammets funktion för att fastställa de idéer och principer som ligger bakom programmet. Detta gäller dock endast om det sker vid sådan ladd- ning, visning, körning, överföring eller lagring av programmet som inne- havaren har rätt att utföra. Om det krävs för att programmet skall kunna samverka med något annat program (reverse engineering) har en behörig användare också rätt att översätta objektkoden till källkod (dekompilering) för att få nödvändig information (26 h §). 
 Även om idéerna och principerna bakom ett datorprogram inte är upp- hovsrättsligt skyddade, blir det till följd av bestämmelserna i 26  
 g–h 
  §§ i praktiken således omöjligt att studera hur de är uppbyggda. Det enda un- dantaget är det studium som är nödvändigt för att kunna använda pro- grammet tillsammans med andra program. 
  
 20.2.3.2 
  
 Exemplaranvändning 
  
 Att använda ett datorprogram innebär inte ett utnyttjande av programmet i upphovsrättslig mening. 
 451  
 Det som visas är ju de sakuppgifter som hante- ras av programmet, inte själva programkoden. Däremot kan sakuppgifterna 
  
 450 
  
 Det förekommer att sådana piratkopior av datorprogram tillhandahålls via s.k. BBS:er (Bullentin Board System), se t.ex. NJA 1996 s. 79. 
  
 451 
  
 Bishop, Jimenez, m.fl., Immaterialrätt, 5 uppl., s.  
  
 38–39. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Myndigheters datorprogram  
 561 
  
 som sådana vara föremål för upphovsrättsligt skydd, men detta är en annan sak. 
 De i föregående avsnitt nämnda konsumtionsreglerna innebär att den som äger ett exemplar av ett datorprogram har rätt att lämna detta exemplar vidare genom försäljning, byte eller gåva. På grund av undantaget i 19 § andra stycket första punkten får man inte hyra ut det. Det får heller inte lånas ut i maskinläsbar form – däremot i form av utskrift av källkoden (19 § 2 st. 2 p.). Det är i praktiken genom den maskinläsbara formen av programmet som det kan kopieras. 
 452 
  
 20.2.4 
  
 Upphovsrätten till allmänna handlingar 
  
 Huvudregeln är att sådana handlingar som är upprättade vid en myndighet inte omfattas av upphovsrätt, medan sådana som har getts in till myndighe- ten i regel omfattas av den eventuella upphovsrätt som före ingivandet fanns för handlingen. Handlingar som har upprättats vid en myndighet kan från upphovsrättslig synvinkel indelas i tre grupper. 
  
 N  
 För det första finns det handlingar som i princip inte omfattas av någon upphovsrätt. Det gäller författningar, beslut, yttranden och översätt- ningar av sådana (9 §). 
  
 N  
 Den andra gruppen, där upphovsrätt gäller enligt vanliga regler omfattar kartor, tekniska förebilder, datorprogram, verk som skapats för under- visning, verk som är resultatet av vetenskaplig forskning, alster av bild- konst, musikaliska verk, diktverk och verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls allmänheten i samband med affärs- verksamhet (26 a § 3 st.). 
  
 452 
  
 Garcia, Santiago  Baker, Mendez, Lärobok i immaterialrätt, 3 uppl., s. 113. 
  
 562  
 Myndigheters datorprogram 
  
 SOU 1997: 39 
  
 N  
 Den tredje gruppen omfattas av ett visst upphovsrättsligt skydd. Kartor, alster av bildkonst, musikaliska verk eller diktverk är skyddade även om de ingår i sådana verk som inte omfattas av något skydd alls (9 § 2 st.). Med undantag för kartor får verken dock återges. Upphovsmannen har då rätt till ersättning för återgivningen utom när den sker i myndighets verksamhet. Han har inte heller rätt till ersättning när återgivningen sker i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i vilket verket har förekommit och återgivningen sker endast i den omfattning som är be- tingad av ändamålet med redogörelsen (26 a § 1 st.). Även beträffande andra handlingar som har upprättats vid myndigheter gäller ett begränsat upphovsrättsligt skydd. De får återges utan samtycke, men de ideella rättigheterna skall respekteras (26 a § 2 st.). 
 Myndigheternas datorprogram åtnjuter således fullt upphovsrättsligt skydd, både sådana som har köpts in till myndigheten och sådana som myndigheten själv har utvecklat eller låtit utveckla. Det är lätt att inse att situationen skulle bli omöjlig om inte de privata leverantörerna fick be- hålla skyddet kring sina produkter, t.ex. ordbehandlings- eller registre- ringsprogram, när de säljer sådana till myndigheter. Vidare förekommer det en tämligen omfattande programutveckling vid landets olika statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter, som motsvarar ett stort ekonomiskt värde. När myndigheterna utvecklar egna programpro- dukter kan de använda särskilda program, s.k. utvecklingsverktyg och da- torprogram som köpts på den kommersiella marknaden. På samma sätt som när det gäller färdiga program är det uppenbart att sådana produkter måste åtnjuta upphovsrättsligt skydd när de säljs till myndigheter likaväl som när de säljs till privata företag. 
 Oavsett vilket upphovsrättsligt skydd som kan gälla för myndigheter- nas handlingar skall de tillhandahållas i enlighet med reglerna i 2 kap. TF (26 b § URL). 
  
 20.2.5 
  
 Registerbeskrivningar 
  
 I 15 kap. 11 § sekretesslagen föreskrivs att myndigheterna är skyldiga att ha beskrivningar över sina  
 ADB-register. 
  Dessa skall vara tillgängliga för allmänheten. Skyldigheten gäller inte beträffande register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten och omfattar inte heller beskrivningar som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Be- skrivningen skall ge upplysning om  
 ADB-registrets 
  benämning och ända- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Myndigheters datorprogram  
 563 
  
 mål, vilka typer av uppgifter i registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa normalt inhämtas, vilka andra myndigheter som har tillgång till registret i läsbar form, vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få utnyttja hos myndigheten, vilka sek- retessregler som myndigheten vanligen skall tillämpa på uppgifter i regist- ret, vem som kan lämna närmare upplysningar om registret samt rätt till försäljning av personuppgifter i personregister. Meningen med beskriv- ningen är att allmänheten genom den skall få en överblick över den före- kommande  
 IT-verksamheten 
  hos en myndighet. Detta förutsätter bl.a. att beskrivningen är aktuell, att den inte är alltför detaljerad och att den inte är tekniskt orienterad utan begriplig även för den som saknar närmare kun- skaper om IT. 
 453 
  
 Bestämmelsen tar dock inte alls sikte på det som vi benämner pro- gramkod utan enbart på de sakuppgifter som programkoden hanterar. Den innebär alltså inte att myndigheterna skulle vara skyldiga att ha beskriv- ningar över hur deras program fungerar. Det finns inte heller någon annan sådan bestämmelse. Inte heller i övrigt finns det någon regel om att myn- digheterna skulle vara skyldiga att lämna upplysningar om hur t.ex. ett program som fattar automatiserade beslut fungerar. 
  
 20.2.6 
  
 Konflikten mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten 
  
 20.2.6.1 
  
 Användning av program för att tillgodose rätten att enligt offentlighetsprincipen ta del av sakuppgifter 
  
 Den rättsliga grunden för en myndighets programanvändning är i regel ett licensavtal med rättighetshavaren till programmet. Det står avtalsparterna fritt att bestämma även om användningen av programmet. Genom avtalet kan det t.ex. bestämmas hur många som får använda programmet, på vilket sätt det får användas osv. De flesta av upphovsrättslagens regler är dispo- sitiva, dvs. de gäller endast i den mån inget annat har avtalats mellan par- terna. I princip skulle ett sådant avtal kunna innehålla bestämmelser som gör att programmen inte kan användas för att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen. Avtalsreglerna skulle så att säga ta över grund- lagsreglerna i 2 kap. TF. Vi känner inte till att det skulle förekomma några 
  
 453  
 Toppledarforum, Offentlighet  IT, Statskontoret 1995:14 s. 60. 
  
 564  
 Myndigheters datorprogram 
  
 SOU 1997: 39 
  
 sådana begränsningsregler i licensavtal som myndigheterna har slutit. Det får förutsättas att myndigheterna inte försätter sig i en sådan situation. (En myndighet får på motsvarande sätt naturligtvis inte blanda samman de all- männa handlingarna så att det inte går att hitta ibland dem.) 
 I samband med att bestämmelsen om upphovsrätt till myndigheternas datorprogram tillkom angavs att regeln bl.a. syftade till att ge rättighetsha- varen, t.ex. en statlig myndighet, en möjlighet att kontrollera mångfaldi- gandet och annat utnyttjande av programmet. 
 454  
 Samtidigt uttalades att upphovsrätten inte skulle innebära några inskränkningar i möjligheterna att få ut eller eljest ta del av programvara hos myndigheterna. Generellt sett gäller att det åligger myndigheterna att se till att de kan uppfylla lagens krav t.ex. när det gäller att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen. Upphovsrättslagen kan med andra ord inte sägas utgöra något hinder för myndigheterna att uppfylla offentlighetsprincipen. 
  
 20.2.6.2 
  
 Rätten att ta del av programkod 
  
 Frågan är då om allmänheten med stöd av offentlighetsprincipen kan kräva att få en kopia av myndighetens datorprogram trots att det är upphovs- rättsligt skyddat. 
 I samband med att 2 kap. 3 § TF fick sin nuvarande lydelse uttalade de- partementschefen att ett datorprogram är en upptagning och därmed en handling enligt förevarande bestämmelse. 
 455  
 Detta innebär i princip bl.a. att allmänheten har rätt att få en avskrift eller kopia av programmet/hand- lingen (2 kap. 13 § TF). Enligt gällande rätt behöver dock inte en upptag- ning för automatisk databehandling lämnas ut i annan form än på papper. Allmänheten har således en rätt att få ut myndigheternas datorprogram i form av en utskrift men inte i elektronisk form. Om en enskild person skulle använda en utskrift för att framställa ett datorprogram, skulle han dock begå ett upphovsrättsintrång när han använder programmet. 
  
 454 
  
 SOU 1985:51 s. 108. 
  
 455 
  
 Prop. 1975/76:160 s.  
  
 120–121, 
  se även Toppledarforum, Offentlighet  IT, Statskontoret 1995:14 s. 20. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Myndigheters datorprogram  
 565 
  
 20.3 
  
 Överväganden 
  
 20.3.1 
  
 Konflikten mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten 
  
 Rättsläget är således det att myndigheterna kan presentera och lämna ut uppgifter till allmänheten utan att det uppstår några upphovsrättsliga kon- flikter. Vidare kan allmänheten med stöd av offentlighetsprincipen kräva att få ut myndigheternas datorprogram i utskriven form på papper. I den formen har de flesta människor emellertid inte någon nytta av pro- grammen. Det är först när man har överfört programmet i en maskinläsbar form som man kan se hur det fungerar. Att förfara så med programmet innebär dock ett brott mot upphovsrätten. 
 Vårt förslag att myndigheternas uppgifter i princip skall kunna krävas ut i elektronisk form leder emellertid till att konflikten mellan offentlig- hetsprincipen och upphovsrätten skärps. Om myndigheterna plötsligt skulle bli skyldiga att lämna ut sina datorprogram i elektronisk form (t.ex. ett ord- och textbehandlingsprogram på en diskett) skulle detta med säker- het skapa reaktioner hos de företag som säljer sådana program kommer- siellt. Företagen skulle med största sannolikhet bli mycket ovilliga att sälja program till myndigheter under sådana förutsättningar. 
 Samtidigt har allmänheten inte någon rätt att få reda på hur myndighe- ternas datorprogram fungerar. Från offentlighetssynpunkt är det givetvis inte intressant hur ett ord- och textbehandlingsprogram eller ett registre- ringsprogram fungerar. Det kan däremot finnas ett intresse från allmänhe- tens sida att få insyn i hur sådana program fungerar som fattar mer eller mindre automatiserade beslut. 
  
 20.3.2 
  
 Myndigheterna bör inte vara skyldiga att lämna ut datorprogram i elektronisk form 
  
 Den mest gynnsamma situationen från offentlighetssynpunkt vore natur- ligtvis att alla myndigheternas program var fritt tillgängliga för allmänhe- ten även i elektronisk form. Detta skulle bidra till största möjliga offent- lighet. 
 Enligt gällande rätt anses datorprogrammen vara allmänna handlingar och allmänheten har alltså rätt att i någon form ta del av dem. Man kan visserligen diskutera värdet av att behålla en sådan rätt. Som tidigare 
  
 566  
 Myndigheters datorprogram 
  
 SOU 1997: 39 
  
 nämnts har de allra flesta människor inte någon nytta av att få programmen i den formen. Datorprogrammen i sig kan inte heller sägas ha något direkt samband med offentlighetsprincipen; den tar uteslutande sikte på sakupp- gifter i sitt sammanhang. Vi har därför övervägt att också utesluta pro- grammen i utskriven form från offentlighetsprincipen. De som emellertid har kunskap om programmering och kan läsa det språk som programmet är skrivet i, kan se hur det är konstruerat. I programkoden går det att se hur tillämpningen av en viss rättsregel har omvandlats till logik i programmet. Det är vidare troligt att kunskapen om programmering kommer att öka ef- ter hand, och fler och fler människor kommer att ha denna kunskap. Vi har inte velat föreslå några begränsningar i vad som nu gäller. Vi ser å andra sidan inte någon anledning föreslå att datorprogrammen skall kunna ut- lämnas i elektronisk form, eftersom sådant utlämnande skulle underlätta brott mot upphovsrättslagstiftningen. Den utvidgning av offentlighets- principen som det innebär att allmänheten även får rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form bör därför inte omfatta datorprogram. 
  
 20.3.3 
  
 Allmänhetens insynsrätt bör förstärkas 
  
 Intresset av att kunna kontrollera och få insyn i myndigheternas verksam- het motiverar emellertid att allmänheten ges rätt att undersöka hur vissa av programmen fungerar. I det sammanhanget finns det skäl att skilja mellan olika typer av program. 
 Det finns många program som inte är intressanta från offentlighetssyn- punkt. Hur ett ord- och textbehandlingsprogram är konstruerat eller funge- rar har inte någon självständig betydelse. Det är uteslutande själva texten som är intressant för allmänheten. Motsvarande gäller  
 registrerings-, 
 räkne-, 
  kommunikationsprogram osv. Däremot kan det finnas ett intresse för allmänheten att få insyn i och kontrollera sådana program som fram- ställer beslut på grundval av uppgifter som läggs in i programmet (s.k. au- tomatiserade beslut). 
 456  
 Programutvecklaren har då omvandlat rättsliga regler till logiska formler i programmet och i det sammanhanget varit tvungen att tolka vissa av reglerna. Det är då datorprogrammet som, på grundval av de inlagda reglerna, kommer fram till beslutet, inte en mänsk- lig hjärna. Typiska exempel på sådana program kan vara program som be- 
  
 456 
  
 Rodriguez har betecknat automation som användning av IT utan mänskligt ingripande (Rättsautomation – Särskilt om statsförvaltningens da- torisering, 1992, s. 35). 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Myndigheters datorprogram  
 567 
  
 räknar skatter eller avgifter, eller som räknar ut hur mycket pengar en bi- dragsberättigad person har rätt att få. Några hävdar att sådana datorpro- gram under vissa förutsättningar kan betraktas som generella förvaltnings- beslut. 
 457  
 Utgångspunkten för det resonemanget är att det alltid finns ett utrymme för och ett behov av tolkning när reglerna skall göras generella i ett datorprogram (t.ex. vilka omständigheter som man skall ta hänsyn till när en uträkning skall göras av en utbetalning eller en skattefordran). De rättsliga reglerna översätts med andra ord av programmakaren så att de tillämpas av datorn när tjänstemannen kör programmet. 
 Det kan naturligtvis hävdas att det är resultatet av regeltillämpningen som är det viktiga, och det är den som allmänheten med stöd av offentlig- hetsprincipen skall kunna få insyn i och kontrollera. Det finns inte någon mekanism för att kontrollera hur ett manuellt framställt resultat har blivit som det har blivit (mer än i den mån det framgår av beslutsmotivering etc.). De rutiner och hjälpverktyg som den enskilde tjänstemannen i övrigt använder vid regeltillämpning är inte föremål för allmänhetens insyn. Om myndighetens datorprogram innehåller felkonstruktioner så att det ger fel- aktiga resultat, kan dessa angripas på vanligt sätt t.ex. genom överkla- gande. Använder myndigheten datorsystem som är ineffektiva kan detta visas genom t.ex. långa handläggningstider eller höga kostnader. Även i detta fall kan symptomen angripas. 
 Enligt vår mening finns det dock en risk för att allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet minskar i takt med den ökade datoriseringen. Verksamheten blir svårare att se, särskilt när det gäller mer eller mindre automatiserade handläggningsformer. Många människor upplever en känsla av hjälplöshet när man vid kontakter med myndigheter får besked som det har datorn räknat ut, det står här i datorn osv. 
 458  
 Vidare skulle myndigheterna i princip kunna ha mindre kvalificerad personal när alltmer av tänkandet utförs genom körningar av datorprogram. Sammantaget leder detta enligt vår mening till att det finns starka skäl för att förstärka offentlighetsinsynen på detta område. 
  
 457 
  
 Dennis, Fields, Rättsautomation – Särskilt om statsförvaltningens datorisering, 1992, s. 209. 
  
 458 
  
 Vissa typer av automatiserade beslut har uppmärksammats särskilt i  
  
 EG-direktivet 
  om personuppgifter, artikel 15. 
  
 568  
 Myndigheters datorprogram 
  
 SOU 1997: 39 
  
 20.3.4 
  
 Uppgifter om programmen kan vara offentliga även om inte programmen är det 
  
 459 
  
 Enligt 29 § i den av oss föreslagna nya persondatalagen har den som har varit föremål för en viss typ av automatiserade beslut rätt att få information om vilka regler som har styrt den automatiserade behandling som har lett fram till beslutet. Bestämmelsen är emellertid tämligen snäv och omfattar endast sådana automatiserade beslut grundade på uppgifter vilka är av- sedda att bedöma egenskaper hos den berörda personen. Information kan inte heller begäras av vem som helst, utan bara av den som har varit före- mål för ett sådant beslut. Se vidare angående denna bestämmelse avsnitt 12.9. 
 Enligt vår mening bör det införas en generell bestämmelse som ålägger myndigheterna att ha viss systemdokumentation. Eftersom offentlighetsin- synen endast omfattar svenska myndigheter och inte privaträttsliga subjekt, t.ex. banker, bör regeln ges en vidare tillämpning än bestämmelsen i den föreslagna persondatalagen. Regeln bör ta sikte på alla sådana dator- program som används vid myndighetsutövning och som innebär att det framställs ett automatiskt beslut. Vi avser därmed datorprogram som har konstruerats för en viss – eller en viss slags – myndighet där de regler som skall tillämpas av myndigheten har lagts in i ett datorprogram. Var och en, alltså även andra än de personer som har varit föremål för sådana beslut, bör kunna få reda på hur programmen fungerar. En sådan regel skulle en- ligt vår mening stärka ett av offentlighetsprincipens huvudsyften, nämligen att kontrollera myndigheternas verksamhet. 
  
 20.3.5 
  
 Vilka program omfattas? 
  
 De program som är intressanta från offentlighetssynpunkt är i första hand de som fattar s.k. automatiserade beslut, dvs. när datorprogram används för att automatiskt generera beslut. Vi har inte inom ramen för detta arbete kunnat göra någon undersökning av i vilken omfattning sådana beslut före- kommer vid svenska myndigheter. Troligtvis förekommer sådana program i första hand när beräkningar skall utföras. Utgångspunkten bör vara att datorprogrammet kommer fram till ett resultat på grund av uppgifter som 
  
 459 
  
 Andra uppgifter kring programmen t.ex. upphandlingsdokument och konsultavtal omfattas som vanligt av offentlighetsprincipen och berörs inte vidare här. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Myndigheters datorprogram  
 569 
  
 registreras eller hämtas in på annat sätt, och att detta resultat utgör (helt eller delvis) myndighetens beslut. Program som lämnar förslag i olika sammanhang (t.ex. genom att lägga ut standardvärden som går att ändra) bör inte omfattas av regeln. Det är framför allt i de fall när – som beskrivits ovan – den tjänsteman som tillämpar programmet inte tänker själv, utan rättsreglerna tillämpas genom att programmet körs som denna insynsrätt är befogad. 
  
 20.3.6 
  
 Kraven på dokumentationen 
  
 Myndigheternas dokumentation om hur programmen som framställer au- tomatiserade beslut fungerar skall vara skriven på ett sådant sätt att en  
 icke-tekniker 
  kan förstå den. Den bör vara så utförlig att man kan förstå hur de tillämpliga rättsreglerna har lagts in i programmet. Det handlar alltså inte om sådana beskrivningar som nu regleras i 15 kap. 11 § sekre- tesslagen. Syftet med den bestämmelsen är att allmänheten skall få veta vad för slags  
 ADB-material 
  som finns hos myndigheten. (Vi föreslår för övrigt att den bestämmelsen skall tas bort, se avsnitt 21.4.2.3.) Det krav på systemdokumentation som vi förordar innebär något helt annat. Dokumen- tationen skall vara en ingående beskrivning av hur programmet, på grund av de sakuppgifter som matas in, kommer fram till ett visst resultat. Av dokumentationen skall också framgå vilken typ av uppgifter som behand- las i programmet och varifrån dessa hämtas. Dokumentationen skall också innehålla en beskrivning av hur de rättsregler som i vanliga fall skulle ha tillämpats av en tjänsteman har omvandlats till logiska regler i systemet. 
 Kravet på dokumentation av beslutssystem kan inte vara helt undan- tagslöst. Sådana funktioner i systemet som används t.ex. för att utföra kontroller, beräkna statistik eller säkra systemets funktion kan inte lämnas ut. 
 Vi anser att det är ytterst angeläget att kunskapen om hur rättsregler skall tillämpas finns kvar hos myndigheten. Det får inte bli så att det endast är den eller de personer som har konstruerat programmet som förstår hur regeltillämpningen i datorn har gått till. En regel om systemdokumentation, av i vart fall de program som framställer myndighetsbeslut, är därför viktig även för att se till att det hos myndigheten också i fortsättningen finns den nödvändiga kunskapen om hur deras egna program fungerar. 
  
 570  
 Myndigheters datorprogram 
  
 SOU 1997: 39 
  
 20.3.7 
  
 Den lagtekniska utformningen 
  
 Det bör alltså införas en bestämmelse om att myndigheterna är skyldiga att för allmänheten hålla tillgänglig systemdokumentation som beskriver hur sådana program är konstruerade som fattar automatiserade beslut. Be- stämmelsen bör införas i 15 kap. sekretesslagen där övriga regler om myndigheternas skyldigheter att registrera och dokumentera finns. När det gäller utlämnande av datorprogram behövs det en bestämmelse, utöver den som vi föreslagit i 2 kap. 13 § tredje stycket TF, som klargör att en myn- dighet inte är skyldig att tillhandahålla sådana i elektronisk form. Det finns som nämnts visserligen bestämmelser i URL som förbjuder utlämnande av datorprogram i elektronisk (maskinläsbar) form. Regeln i 26 b § URL om att allmänna handlingar utan hinder därav skall lämnas ut får dock antas ta över förbudsreglerna. I syfte att behålla gällande rättsläge måste det därför införas ett undantag för datorprogram när det gäller elektroniskt utläm- nande enligt TF. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 571 
  
 21 
  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet 
  
 Vårt förslag till ny begreppsapparat i 2 kap. TF leder till att myndigheter- nas skyldighet att registrera allmänna handlingar enligt 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen får den innebörd som ursprungligen varit avsedd. Myndig- heten skall registrera inkomna och upprättade handlingar, inte varje tänk- bar konstellation av uppgifter från handlingar (potentiella handlingar) eller uppgifter i databaser (som redan är registrerade). Myndigheterna skall inte heller registrera handlingar som finns i andras elektroniska förvar (jämför avsnitt 16.2.4). Myndigheternas skyldighet att hålla beskrivningar över sina  
 ADB-register 
  tillgängliga bör tas bort eftersom andra regler till- godoser allmänhetens möjligheter att få sådan information. Slutligen före- slår vi att det i 15 kap. sekretesslagen införs en bestämmelse om att sådana uppgifter i elektronisk form som har använts vid handläggning av mål eller ärende skall dokumenteras i läsbar form (motsvarande bestämmelse finns nu i 14 § datalagen). 
  
 21.1 
  
 Allmänt 
  
 Bestämmelserna i 2 kap. TF reglerar rätten att ta del av allmänna handlin- gar men inte vilka handlingar som skall finnas eller bevaras. Andra regler, dels bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen som behandlar registrering och utlämnande av allmänna handlingar dels reglerna i arkivlagen, är där- för av stor betydelse för rätten till offentlighetsinsyn. Vi kan inte inom ra- men för detta uppdrag se över myndigheternas hela ärende- och målhante- ring i  
 IT-miljö 
 460 
 , 
  utan vi kommer att begränsa genomgången till de be- 
  
 460 
  
 Nyligen har frågor om myndigheternas dokumenthantering och övergången till elektronisk post behandlats av  
  
 IT-utredningen, 
  SOU 1996:40. 
  
 572  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet 
  
 SOU 1997: 39 
  
 stämmelser som är av särskild betydelse för offentlighetsprincipen. I detta avsnitt kommer bestämmelserna om registrering och dokumentation att behandlas. 
  
 21.2 
  
 Registreringsskyldigheten 
  
 Syftet med reglerna om registrering av allmänna handlingar är att under- lätta den praktiska åtkomsten till handlingarna, både för myndigheten och allmänheten. Vid en manuell hantering är registret den huvudsakliga sök- ingången till en viss handling. Bestämmelser om diarieföring finns inte i TF utan bl.a. i sekretesslagen. I 15 kap. 1 § stadgas att alla allmänna hand- lingar hos en myndighet skall registreras. Undantag gäller dels för hand- lingar som uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet dels för  
 icke-sekretessbelagda 
  handlingar som ändå kan hållas ordnade så att det utan svårighet kan fastställas att de är allmänna. Om det föreligger särskilda skäl får regeringen föreskriva undantag från registreringsskyldig- heten i fråga om vissa slag av handlingar som förekommer i betydande omfattning (2 st.). 
 461  
 Bestämmelsen om registreringsskyldighet innebär inte att registreringen måste ske på ett visst sätt. Myndigheterna har stor frihet att ordna registreringen som de finner lämpligt i den mån inte sär- skilda regler gäller. 
 462  
 Dock finns vissa generella bestämmelser om vilka uppgifter som skall registreras beträffande de allmänna handlingarna. Av registret skall normalt framgå det datum när handlingen kom in eller upp- rättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör (2 §). 
 En specialbestämmelse finns för registrering av elektroniska hand- lingar. Enligt 15 kap. 13 § sekretesslagen är bara den myndighet som har gjort införingen registreringsskyldig, även om upptagningen är tillgänglig för flera myndigheter och därmed enligt gällande rätt allmän handling även vid dessa. Vid tillkomsten av bestämmelsen konstaterades att föreskrifter- na i sekretesslagen om registreringsskyldighet är svåra att tillämpa på 
  
 461 
  
 Regeringen har meddelat sådana bestämmelser i 5 § sekretessförordningen. 
  
 462 
  
 För de allmänna domstolarna t.ex. är bestämmelserna i bl.a. 6 kap. rättegångsbal- Allen om sammanföring av handlingar till akter och förande av dagbok tillämpliga. 
  
 SOU 1997: 39 
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet  
 573 
  
 ADB-upptagningar. 
 463 
  
 Departementschefen pekade särskilt på följande tre omständigheter. Det första problemet hänger samman med synen på delade databaser. Eftersom en upptagning som finns tillgänglig i en databas till vilken flera myndigheter är anslutna anses vara en allmän handling vid alla dessa myndigheter skall upptagningen i princip bli föremål för registrering vid samtliga myndigheter. Detta ansågs i praktiken vara omöjligt. Ett annat problem är att det kan vara svårt att avgöra när en handling är upprättad om den inte har expedierats, detta eftersom innehållet i upptagningen inte fixeras. För det tredje är det svårt att skilja en upptagning från en annan. Det går inte att registrera alla uppgiftskonstellationer – potentiella hand- lingar – som kan åstadkommas med hjälp av de ursprungligen registrerade uppgifterna. Bestämmelsen i 13 § och den nya bestämmelsen om myndig- heternas skyldigheter att tillhandahålla registerbeskrivningar (15 kap. 11 § sekretesslagen) ansågs tills vidare få råda bot på problemen med registre- ringen av  
 ADB-upptagningar. 
 464 
  
 21.3 
  
 Dokumentationsskyldigheten 
  
 Det är av grundläggande betydelse för offentlighetsprincipen att myndig- heterna dokumenterar de uppgifter som förekommer i verksamheten. Några generella regler om dokumentation finns dock inte. Vissa speciella regler förekommer, främst i de författningar som rör förfarandet hos myndig- heterna. Hit hör t.ex. 15 § förvaltningslagen. Enligt bestämmelsen skall myndigheten anteckna sådana uppgifter som myndigheten får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet. I fråga om  
 ADB-upptagningar 
  finns i 14 § datalagen en föreskrift om att en upptagning som en myndighet har använt sig av för handläggningen av ett mål eller ärende skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Det sistnämnda undantaget har införts för att undvika kostsam pappershantering hos myndigheterna. Ett särskilt skäl för att underlåta att överföra upptagningen till läsbar form kan vara att den ändå finns lätt tillgänglig t.ex. via bildskärm. 
 465 
  
 463 
  
 Prop. 1981/82:37 s. 29. 
  
 464 
  
 A. prop. s. 30. 
  
 465 
  
 SOU 1980:31 s. 62. 
  
 574  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Vi kommer inte att göra några överväganden när det gäller dokumenta- tionsskyldighet i stort, utan bara vad avser skyldigheten att dokumentera uppgifter som har elektronisk form (14 § datalagen). 
  
 21.4 
  
 Överväganden 
  
 21.4.1 
  
 Allmänt 
  
 Det finns till att börja med anledning att åter påpeka att register och registrering har kommit att få helt olika betydelser i manuella och digi- tala miljöer. I ett manuellt system innebär en registrering i huvudsak att man framställer en förteckning över befintliga handlingar eller uppgifter, medan registrering i ett datorprogram vanligen innebär att handlingarna eller uppgifterna produceras – själva upptagningen är ett register. Även löpande text kan utgöra ett register under förutsättning att uppgifter i texten blir föremål för behandling. 
 466  
 Att söka efter en uppgift i texten ut- gör behandling. Register av traditionellt slag ersätts i det digitala systemet i huvudsak av sök- och sammanställningsfunktioner (se vidare angående begreppet register avsnitt 16.1.2.3). 
  
 21.4.2 
  
 Registreringsskyldigheten 
  
 21.4.2.1 
  
 Konsekvenser av den gällande ordningen 
  
 Som framgått vållar tillgänglighetsprincipen problem även när det gäller myndigheternas skyldigheter (och möjligheter) att registrera allmänna handlingar som har elektronisk form. Om skyldigheten att registrera all- männa handlingar skulle tolkas bokstavligt innebär det att 
  
 N  
 allt som är tillgängligt skall registreras (även sådant som är tillgängligt via nät), och att 
  
 N  
 alla tänkbara sammanställningar av elektroniskt lagrade uppgifter skall registreras (s.k. potentiella handlingar). 
 Detta är naturligtvis inte möjligt. Vårt förslag till ny begreppsapparat, som bl.a. innebär att myndigheternas informationstillgångar begränsas till just 
  
 466  
 Prop. 1973:33 s. 118. 
 SOU 1997: 39 
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet  
 575 
  
 det som tillhör myndigheten och att handlingar har ett bestämt innehåll, leder emellertid till att en hel del av dessa problem försvinner. 
  
 21.4.2.2 
  
 Nya sökverktyg 
  
 Det har ibland påståtts att den tekniska utvecklingen gjort det så enkelt att söka bland datalagrad information att man inte längre skulle behöva regist- rera handlingar på förhand i diarier eller liknande; tekniken gör det ändå möjligt att ta fram erforderlig information när den behövs. 
 467  
 De tekniska möjligheterna bör emellertid inte överskattats. 
 Genom att t.ex. söka på vissa ord kan en lista produceras över de hand- lingar eller delar av register som innehåller dessa ord, eventuellt med vis- ning av större eller mindre delar av den text som berörs. Syftet med ett offentlighetsuttag är emellertid vanligtvis att ta del av ett visst ärende eller att följa upp en viss fråga som rör myndighetens verksamhet. Det krävs då att de handlingar som rör saken kan tas fram med oförändrat innehåll, ord- nade t.ex. kronologiskt så att ärendet kan följas, med alla uppgifter presen- terade i sitt sammanhang. De ständigt ökande informationsmängder som myndigheter, företag m.fl. hanterar har krävt betydande insatser för att strukturera den elektroniskt lagrade informationen så att det blir möjligt att hitta bland den. Eftersom det inte syns när man ändrar en elektroniskt lagrad uppgift (såvitt den inte har låsts med t.ex. en digital signatur) har det också blivit alltmer betydelsefullt att dokumentera de förändringar som görs av uppgifter, t.ex. genom loggning. Annars går det inte att i efterhand fastställa vilka uppgifter ett register innehöll vid en viss tidpunkt. 
 För att offentlighetsprincipen skall fungera är det alltså nödvändigt att myndigheterna även i  
 IT-miljön 
  håller sina handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det utan svårighet kan konstateras vilka allmänna handlingar som finns, vilket innehåll de har och till vilket ärende eller lik- nande de hör. Om informationen i stället togs fram utan fungerande diarie- system, t.ex. genom fritextsökning med en parts namn som sökbegrepp, skulle det bli oklart om alla handlingar som systemet pekar ut rör det ak- tuella ärendet. Samtidigt skulle handlingar  
 i  
 ärendet, som saknar de aktu- 
  
 467 
  
 En möjlighet som säkert många har dragit nytta av är att man i RIXLEX kan söka på visst ord och få ut några rader före och efter varje träff. På så sätt kan t.ex. före- komsten av och sätten att använda en viss term klarläggas med en snabbhet som saknar motsvarighet i manuell miljö. Liknande rutin förekommer via Internet där sökfunktioner, utöver en länk, kan ge vissa upplysningar om en handlings inne- håll. 
  
 576  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ella sökbegreppen, inte komma med. En effektiv ärende- och verksamhets- insyn förutsätter alltså – så länge vi har myndigheter med ett sektoriellt angivet ansvar – att traditionella sökingångar kan användas och att myn- digheternas handlingar klassificeras och registreras i ärendekategorier, ärenden, etc. 
 Nya  
 IT-baserade 
  sökmöjligheter inriktade på fri text bör i stället ses som ett annat verktyg som ger en annan typ av åtkomst. Fria sökningar inriktade på löpande text kan som sagt inte ersätta diarieföring eller lik- nande, utan kompletterar på ett naturligt sätt diarieföring och sökning i förutbestämda fält. 
  
 21.4.2.3 
  
 Registrering av handlingar 
  
 Till en början konstaterar vi att det inte är rimligt att låta registrerings- skyldigheten omfatta alla allmänna uppgifter. Att registrera varje uppgift för sig fyller ingen vettig funktion. Utgångspunkten för vårt resonemang måste precis som tidigare vara att allmänna uppgifter förekommer dels i handlingar dels i databaser. Handlingar kan vara dels traditionella hand- lingar dels elektroniska handlingar. En handling är en samling av uppgifter som har ett i förväg bestämt innehåll. Med databas avses en samling av uppgifter som är ordnade samt tillgängliga för sökning och sammanställ- ning. 
 Handlingar skall i motsats till uppgifter i databaser enligt vår mening även i fortsättningen registreras såsom anges i 15 kap. 1 § sekretesslagen. De skall med andra ord förtecknas vare sig de är inkomna eller upprättade, pappershandlingar eller elektroniska handlingar. Hur själva registreringen faktiskt går till, om den utförs manuellt så att uppgifterna skrivs in i ett elektroniskt register eller genom återvinning av redan registrerade uppgif- ter, har inte någon betydelse. Om en handläggare hos myndigheten upp- rättar en elektronisk handling och programmet automatiskt lägger upp en rad i det elektroniska diariet, uppfyller detta givetvis kravet på registrering. Samma sak kan gälla för elektroniskt inkommande handlingar. 
  
 21.4.2.4 
  
 Databaser behöver inte beskrivas särskilt 
  
 Nästa fråga gäller hur övriga uppgifter i databaser skall hanteras. Myndig- heterna skall enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen hålla tillgänglig en be- skrivning över de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling  
 (ADB-re- 
  gister). I första hand gäller det sådant som vi kallar egentliga register, 
  
 SOU 1997: 39  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet  
 577 
  
 dvs. sammanställningar ur vilka man typiskt sett vill hämta olika uppgifts- konstellationer. Vi har redan konstaterat att det inte är meningsfullt att alla sådana tänkbara konstellationer registreras. Enligt vår mening kan man dock överväga att behålla regeln om beskrivningar av  
 ADB-register, 
  men i stället göra den tillämplig på databaser. Rent allmänt kan sägas att ju mer information myndigheterna tillhandahåller, desto bättre är det från offent- lighetssynpunkt. Man måste ändå pröva om en sådan skyldighet att ha en särskild förteckning över myndighetens databaser fyller något praktiskt behov. 
 I den mån myndigheterna håller sig med register av olika slag (allt från dagboksblad eller diarier till omfattande register som täcker hela befolk- ningen) grundas detta i regel på en bestämmelse. Det framgår med andra ord av de regler som ligger till grund för myndigheternas verksamhet bl.a. vilka uppgifter myndigheten skall registrera och i övrigt hantera. Alla re- gister som förs med tekniska hjälpmedel och som innehåller känsliga per- sonuppgifter regleras antingen i en registerförfattning eller har sin grund i ett beslut som har meddelats av Datainspektionen på grund av en be- stämmelse i en sådan författning. Man kan i regel av den aktuella register- författningen få reda på ändamålet med behandlingen och vad det är för uppgifter som behandlas. När det gäller övriga register som innehåller per- sonuppgifter finns det i förslaget till ny persondatalag regler som innebär att allmänheten alltid kan få information om behandlingen genom att ta del av en anmälan om behandlingen som myndigheten har skickat till Datain- spektionen. Om behandlingen inte har anmälts till Datainspektionen skall den persondataansvarige till var och en som begär det lämna upplysningar om behandlingen. Upplysningarna skall omfatta det som en anmälan skulle ha omfattat (36 och 42 §§ i förslaget till ny persondatalag). Upplysnings- skyldigheten enligt förslaget till ny persondatalag omfattar emellertid en- dast personuppgifter. Sådana register som enbart innehåller andra typer av uppgifter träffas inte. Å andra sidan finns det bestämmelser i arkivförfatt- ningarna om att myndigheterna skall hålla arkivförteckningar och arkivbe- skrivningar tillgängliga för allmänheten, som upptar myndighetens samt- liga allmänna uppgifter, oberoende av på vilket medium de förvaras (se 6 § arkivlagen,  
 RA-FS 
  1991:1 och 4 kap. 5 §  
 RA-FS 
  1994:2). Bestämmelsen i 15 kap. 11 § har i huvudsak samma syfte. 
 468 
  
 468 
  
 Behovet av att samordna dessa delvis konkurrerande regelverk diskuteras i avsnitt 22. 
  
 578  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Mot bakgrund av de möjligheter som allmänheten har att ta reda på vilka uppgifter (utöver den registreringsskyldighet som finns beträffande handlingar) som hanteras vid myndigheterna, kan det enligt vår mening starkt ifrågasättas om bestämmelsen i 15 kap. 11 § sekretesslagen fyller någon praktisk funktion. Bestämmelsen är grundad på tanken att allmänhe- ten skall ha en extra, särskild möjlighet att få information om den upp- giftsbehandling som utförs just med tekniska hjälpmedel. Eftersom det in- formationsbehovet numera dels tillgodoses på andra sätt, dels har minskat eftersom man numera kan utgå ifrån att myndigheterna för sina register med hjälp av tekniska hjälpmedel, kan bestämmelsen i 15 kap. 11 § sekre- tesslagen tas bort. 
  
 21.4.2.5 
  
 Den lagtekniska utformningen 
  
 Bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar i 1 och 2 §§ kan behållas i stort sett oförändrade, men med den något förändrade betydelsen av begreppet handling som den nya definitionen innebär. Regeln i 11 § om myndigheternas skyldigheter att hålla beskrivningar över  
 ADB-register 
  bör tas bort. Slutligen kan bestämmelsen i 13 § om  
 ADB-register 
  som är till- gängliga för flera myndigheter tas bort. Om en handling finns hos flera myndigheter bör den registreras enligt 1 § hos samtliga dessa myndigheter oavsett om den har elektronisk form eller inte. Detta borgar för en god offentlighetsinsyn. 
  
 21.4.3 
  
 Dokumentationsskyldigheten 
  
 Datalagstiftningskommittén (DALK) pekade på att det allt sedan datala- gens tillkomst hade ifrågasatts om inte bestämmelsen i 14 § datalagen, om att upptagningar skall tillföras målet eller ärendet i läsbar form, hör hemma antingen i den lagstiftning som rör myndigheternas handläggning av mål och ärenden eller i TF. 
 469  
 Anknytningen till datalagen har ansetts vag eftersom den inte träffar bara personuppgifter utan alla typer av uppgifter. DALK föreslog att bestämmelsen skulle flyttas till en ny lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk databehandling. Departements- chefen pekade på ytterligare en möjlighet, nämligen att flytta bestämmel- 
  
 469  
 SOU 1980:31 s. 61. 
  
 SOU 1997: 39  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet  
 579 
  
 sen till 15 kap. sekretesslagen. 
 470  
 Ingen ändring vidtogs dock. Datalagsut- redningen föreslog att bestämmelsen oförändrad skulle föras över till 15 kap. sekretesslagen. 
 Vid bestämmelsens tillkomst och senare har det påpekats att dokumen- tationsskyldigheten som i bestämmelsen träffar ärendekretsen, följer även av andra bestämmelser (t.ex. 15 § förvaltningslagen). 
 471  
 Även uppgifter som inhämtas muntligen t.ex. genom telefonsamtal skall ju dokumenteras. Den första frågan är om bestämmelsen behövs över huvud taget.  
 IT-utred- 
  ningen har ansett att bestämmelsen bör upphävas såsom varande överflö- dig. 
 472  
  
 IT-miljön 
  ger stora möjligheter att hålla register aktuella; register i betydelsen sakligt sammanställda uppgifter som är sökbara på olika krite- rier t.ex. fastighetsbeteckning eller bilnummer. Om upplysningar ur sådana register används, hämtade inom eller utom myndigheten, följer dokumen- tationsplikten av allmänna regler. På vilket sätt dokumentationen görs får myndigheten själv avgöra, det viktiga är att det i efterhand skall vara möj- ligt att ta del av uppgifterna. Detta är inte något nytt och motiverar inte ensamt bestämmelsen annat än som en påminnelse om att dokumentations- skyldigheten gäller även i  
 IT-miljö. 
  I en automatiserad beslutsfunktion kan den dock spela en självständig roll. Ett automatiskt beslut fattas så att säga av datorn själv på grundval av uppgifter som finns i datorn eller som da- torn själv hämtar in från någon annan dator. Det är givetvis angeläget att alla dessa uppgifter som ligger till grund för avgörandet finns dokumente- rade så att de kan studeras och kontrolleras i efterhand. 
 Det har framförts kritik mot att bestämmelsen inte är teknikneutral. Kravet på läsbarhet har av vissa i praktiken ansetts innebära krav på pappersdokumentation. 
 473  
 Andra menar att särskilda skäl har tolkats så att omfattande undantag förekommer och att det mot bakgrund härav kan ifrågasättas om bestämmelsen behövs. 
 474 
  
 Från offentlighetssynpunkt hänger bestämmelsen om dokumentations- skyldighet enligt vår mening nära samman med reglerna om registrering av allmänna handlingar. Registreringsskyldigheten av andra uppgifter än så- dana som kan betecknas som handlingar (dvs. vars innehåll är en gång för 
  
 470 
  
 Prop. 1981/82:37 s. 31. 
  
 471 
  
 SOU 1980:31 s. 60. 
  
 472 
  
 SOU 1996:40 s. 264. 
  
 473 
  
 Lexit, IT 2005, s. 39. 
  
 474 
  
 SOU 1996:40 s. 263. 
  
 580  
 Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet 
  
 SOU 1997: 39 
  
 alla bestämt) har inte någon större praktisk betydelse (se ovan). När det gäller sådana andra uppgifter är det just skyldigheten att dokumentera som är det väsentliga. Uppgifterna får inte bara hämtas in i samband med att t.ex. ett avgörande produceras utan att bevaras på något sätt. Om man ef- teråt vill kontrollera uppgiften i databasen kan den vara ändrad. 
 Bestämmelsen i 14 § datalagen är enligt vår mening av så stor bety- delse för offentlighetsprincipen att den bör behållas, dock hör den enligt vår mening hemma närmast i 15 kap. sekretesslagen. Eftersom registre- ringsskyldigheten inte är grundlagsfäst behöver inte heller dokumenta- tionsskyldigheten vara det. Vidare bör bestämmelsens lydelse ändras så att den blir teknikneutral. Detta innebär att begreppet upptagning tas bort och att det helt enkelt föreskrivs att uppgifter som används för handläggningen skall tillföras målet eller ärendet. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 581 
  
 22 
  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen 
  
 Den nya begreppsapparat i 2 kap. TF som vi föreslår föranleder följdänd- ringar av närmast redaktionellt slag både i arkivlagen och sekretesslagen, främst dess 15 kap. Vi lämnar förslag till ny lydelse av dessa bestämmel- ser. Vidare föreslår vi vissa ändringar beträffande arkivreglerna. Arkivla- gen bör knytas närmare till 2 kap. TF, som nu inte innehåller någon be- stämmelse om vad som skall hända med allmänna uppgifter hos myndighe- terna när de inte längre är aktuella. Anknytningen bör kunna ske genom en bestämmelse i 2 kap. TF som hänvisar till bl.a. arkivlagen. Vidare föreslår vi bl.a. att myndigheternas uppgifter skall anses tillhöra arkivet så snart de är allmänna. Slutligen förordar vi att det sker en översyn som syftar till att samordna arkivlagen med 15 kap. sekretesslagen. 
  
 22.1 
  
 En anpassning av arkivlagen 
  
 22.1.1 
  
 Inledning 
  
 I 2 kap. TF finns uteslutande bestämmelser om allmänhetens rätt att få del av de uppgifter som myndigheten hanterar vid en viss tidpunkt. Det finns inte där några regler om att myndigheterna är skyldiga att bevara hand- lingar, t.ex. så att allmänheten kan läsa handlingar i ett ärende även efter det att ärendet har avgjorts. Bestämmelser om detta finner man i stället i arkivlagen m.fl. författningar (däribland främst Riksarkivets egen författ- ningssamling  
 RA-FS). 
  Det är en förutsättning för att offentlighetsprincipen skall vara något värd att uppgifter i handlingar och databaser sparas. 
  
 582  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Ytterst är det med stöd av offentlighetsprincipen som även äldre hand- lingar kan begäras utlämnade. 
 475 
  
 Arkivlagen knyter an till tryckfrihetsförordningen genom begreppet allmän handling. De förslag till ändringar i 2 kap. TF som har behandlats i de föregående avsnitten slår därför igenom också i arkivlagen. Den nya begreppsapparaten föranleder i stort inte annat än redaktionella ändringar i arkivlagen. Dessa behandlas uteslutande i författningskommentaren. På en del punkter har vi emellertid funnit anledning att lämna ytterligare förslag. 
  
 22.1.2 
  
 Förslag till ändringar av arkivregler 
  
 22.1.2.1 
  
 Anknytningen till TF bör förstärkas 
  
 Som nyss nämnts har arkivreglerna stor betydelse för offentlighetsprinci- pen. Enligt vår mening bör detta komma till uttryck genom en hänvisning i 2 kap. TF. Bestämmelsen bör ge upplysning om att det finns regler dels om bevarande och gallring av allmänna uppgifter dels om att handlingar och databaser så småningom skall överlämnas till arkivmyndighet. Frågan om förhållandet mellan 2 kap. TF och arkivlagen har tidigare berörts i sam- band med arkivlagens tillkomst. Data- och offentlighetskommittén föreslog att det skulle tas in en bestämmelse i 2 kap. TF om att allmänna handlingar får gallras endast om de är av ringa betydelse från offentlighetssyn- punkt. 
 476  
 Departementschefen ansåg emellertid att en sådan regel var överflödig eftersom gallring har förekommit under alla år TF funnits och aldrig satts i fråga. 
 477  
 Den regel som vi nu föreslår innebär inte att någon av arkivlagens materiella bestämmelser förs in i 2 kap. TF utan syftar en- bart till att fullständiga bilden av offentlighetsprincipen även i lagtexten. 
 Även en arkivmyndighet omfattas av 2 kap. TF. Arkivmyndighetens egna inkomna och upprättade handlingar är givetvis allmänna enligt dessa regler. Men även de handlingar som har överlämnats från andra myndighe- ter till arkivmyndigheten fortsätter att vara allmänna när de finns i arkivet. Detta kan i första hand sägas bero på att de är inkomna enligt 2 kap. TF och därmed allmänna. Detta resonemang går emellertid inte att applicera fullt ut på den nya begreppsapparat som vi har föreslagit i 2 kap. TF. 
  
 475 
  
 Prop. 1989/90:72 s. 31. 
  
 476 
  
 DsJu 1987:8. 
  
 477 
  
 Prop. 1989/90:72 s. 41. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen  
 583 
  
 Grundbegreppen är uppgifter, handlingar och databaser. En databas skiljer sig från en handling bl.a. på det sättet att den inte skickas omkring, den kan inte inkomma eller upprättas. Allmänhetens insynsrätt i en databas in- träder mycket tidigare, nämligen redan när den ställs i ordning för an- vändning. Inkommande- och upprättandekravet har därför ingen betydelse när det gäller databaser. Enligt detta resonemang är uppgifterna i en data- bas allmänna även om databasen har överlämnats till en arkivmyndighet. 
 Arkivlagen stadgar att en myndighets arkiv utgörs av dess allmänna handlingar. Enligt vår mening behåller arkivet sin status som allmänt även när det överlämnats till en arkivmyndighet utan att det behöver hängas upp på 2 kap. TF. Handlingarna hos arkivmyndigheten är med andra ord inte allmänna därför att de har inkommit till arkivmyndigheten utan för att de behåller denna egenskap (att vara allmänna) även hos ar- kivmyndigheten. I hänvisningen i 2 kap. TF bör därför begreppet över- lämna användas för att illustrera när aktiva uppgifter i handlingar eller databaser övergår till arkivmyndighet. 
  
 22.1.2.2 
  
 Avgränsningen av arkivet 
  
 Enligt motiven till arkivlagen skall en myndighets arkiv bildas av de all- männa handlingarna, med den begränsningen att handlingar som är till- gängliga för flera myndigheter skall bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter. Begreppet handling torde härvid ha uppfattats som detsamma som i 2 kap. TF. Lagtexten i 3 § arkivlagen utformades emellertid så att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet 
 478 
 . Motsvarande bestämmelse om gallring i 10 § arkivlagen som också gäller allmänna handlingar har inte någon sådan begränsning till viss verksamhet. 
 I 2 kap. TF finns inte något krav på att en handling eller uppgift skall ha anknytning till myndighetens verksamhet för att vara allmän. På mot- svarande sätt saknas det stöd i arkivlagens förarbeten för att någon sådan begränsning skulle ha varit avsedd på arkivområdet. För att undvika miss- förstånd föreslår vi därför att uttrycket från myndighetens verksamhet utmönstras ur 3 § arkivlagen. Det bör således föreskrivas att en myndighets arkiv består av myndighetens handlingar och databaser som innehåller allmänna uppgifter enligt förslaget till ändringar i 2 kap. TF. Myndighetens 
  
 478 
  
 Här kan bortses från sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförord- ningen. 
  
 584  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 arkiv bildas därmed av de handlingar och databaser med allmänna uppgifter som myndigheten förvarar, och ordet bildas får stå för det fort- gående förlopp där handlingar och databaser i enlighet med 2 kap. TF upp- rättas, inkommer, färdigställs för sökning eller sammanställning av uppgif- ter, eller – beträffande sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF – om- händertas för arkivering utan att dessförinnan ha blivit allmänna. 
 Frågan om vilka handlingar och databaser som bör ses som arkivmate- rial blir därmed löst redan inom ramen för regleringen i 2 kap. TF. Av samma skäl behövs inte längre det andra ledet i 3 § första stycket första meningen arkivlagen angående sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF. Begränsningen följer redan av vad som anses utgöra allmän upp- gift. 
 Även bestämmelsen i 3 § första stycket andra meningen arkivlagen, beträffande upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter, kan utmönstras som en följd av de ändringar vi föreslår i 2 kap. TF. Endast de uppgifter som finns i myndighetens lokaler eller elektroniska arkiv anses alltså vara förvarade hos myndigheten enligt TF, och detta synsätt kommer genom samordningen av regelverken att gälla också på arkivområdet. 
  
 22.1.2.3 
  
 Allmänna uppgifter tillhör omedelbart arkivet 
  
 Bestämmelserna i 3 § arkivlagen ger intryck av att en handling skulle bli arkivhandling redan när den blir allmän enligt TF. Enligt 6 § 4 arkivlagen ingår det emellertid i arkivvården att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar och av arkivförordningen och Riksarkivets föreskrif- ter framgår att de allmänna handlingarna ses som arkivhandling först efter att myndigheten har vidtagit vissa åtgärder – med undantag för register och liknande som förs fortlöpande. 
 479 
  
 479 
  
 Enligt 3 § arkivförordningen (1991:446) skall de allmänna handlingarna i ett ärende arkiveras sedan ärendet har slutbehandlats. Däremot sägs beträffande dia- rier etc. som förs fortlöpande att varje anteckning anses arkiverad i och med att den har gjorts. Handlingarna behöver alltså – med undantag för sådana som avses i 2 kap. 9 § TF – bli föremål för någon aktiv åtgärd från myndighetens sida för att ses som arkivhandling/arkiverad; jämför Arkivutredningens uttalande att hand- lingarna får sin karaktär av arkivhandlingar först genom arkivläggningen, dvs. in- placeringen i arkivet (SOU 1988:11 s. 194). 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen  
 585 
  
 Frågan är alltså om en myndighets handlingar skall ses som arkivhand- lingar 
  
 N  
 så snart de blir allmänna, eller 
  
 N  
 först efter att ha omvandlats till arkivhandlingar genom någon åtgärd av myndigheten, såsom att rensa den akt där handlingarna förvaras. 
 Enligt vår mening bör frågan om en handling skall ses som arkivhandling redan när den har inkommit respektive upprättats, eller först i ett senare skede när myndigheten har vidtagit åtgärder från arkivsynpunkt, bedömas främst från praktiska utgångspunkter. Själva hanteringen ger härvid knappast någon klar gräns mellan åtgärder före arkivläggningen och övriga åtgärder. Det är med andra ord inte alltid som man kan klart avgöra om t.ex. handlingar i ett visst ärende har arkivlagts eller inte. 
 Beträffande andra handlingar än sådana som blir allmänna endast om de tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § TF), torde det inte behövas något ställningstagande av myndigheten om arkivering, och de skyddsintressen som ligger bakom arkivförfattningarna aktualiseras redan innan de all- männa uppgifterna har behandlats färdigt av myndigheterna; något som framträder särskilt tydligt i anknytning till IT. Det finns inte några närmare bestämmelser om vid vilken tid handlingar övergår till att bli arkivhand- lingar eller vilka typer av åtgärder som just då skall vidtas. Detta torde framgå redan vid en genomläsning av bestämmelserna i 5 och 6 §§ arkiv- lagen, som bygger på en gräns mellan åtgärder före själva arkivläggningen som har betydelse för att arkivet skall kunna ordnas på ett rimligt sätt (5 §) och åtgärder som ingår i varje myndighets arkivvård (6 §). 
 480  
 Vi föreslår därför att handlingar och databaser skall ses som en del av myndighetens arkiv så snart uppgifterna är att anse som allmänna enligt 2 kap. TF. 
 Huruvida uppgifter i minnesanteckningar och koncept (se förslaget till lydelse av 2 kap. 10 §) är allmänna avgörs när man bestämmer om de skall tillföras arkivet eller inte. Till dess frågan är avgjord är uppgifterna inte allmänna och således inte del av myndighetens arkiv. Bara om de tas om hand för arkivering (dvs. tillförs arkivet, jämför 3 § arkivförordningen och 2 kap. 1 §  
 RA-FS 
  1991:1) blir de allmänna. 
  
 480  
 Prop. 1989/90:72 s. 72. 
  
 586  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 22.2 
  
 En anpassning av sekretesslagen 
  
 I 15 kap. sekretesslagen finns som framgått bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. Där finns också bestämmel- ser om myndigheternas serviceskyldighet och om hur de bör ordna sina  
 ADB-register 
  så att man uppnår en god offentlighetsinsyn. Slutligen finns det bestämmelser om hur hemligstämpling skall gå till samt hur pröv- ningen av en begäran om att få ut en allmän handling skall ske och om överklagande av beslut att inte lämna ut handlingar. 
 Bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen handlar i själva verket inte om sekretessfrågor, som resten av lagen gör, utan är stället ett komplement till 2 kap. TF. Det ingår visserligen inte direkt i vårt uppdrag att se över dessa bestämmelser, men vi har ändå berört vissa av dem i skilda sammanhang. Vidare leder den nya begreppsapparat som vi föreslår i 2 kap. TF till följd- ändringar i 15 kap. sekretesslagen på motsvarande sätt som i arkivlagen. Vi lägger därför fram även ett fullständigt förslag till ändringar i det aktuella kapitlet. 
 Bestämmelserna i 1 och 2 §§ handlar om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar. Dessa har vi berört i avsnitt 21 (Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet). Vidare har vi i avsnitt 18 (Utlämnande av allmänna uppgifter) föreslagit nya be- stämmelser i 4 § om myndigheternas skyldigheter att lämna service åt all- mänheten. Förslagen i detta sammanhang föranleds av vårt förslag att all- mänheten skall kunna få del av myndigheternas uppgifter även i elektro- nisk form. Vi har föreslagit att bestämmelsen i 11 § om myndigheternas skyldighet att hålla beskrivningar över sina  
 ADB-register 
  tas bort. Detta finns kommenterat i avsnitt 21. Den skyldighet som myndigheterna har en- ligt gällande 14 § datalagen att dokumentera uppgifter som har elektronisk form flyttas enligt vårt förslag till 15 kap. sekretesslagen (se vårt förslag till ny bestämmelse i 11 §). Förslaget behandlas i avsnitt 21. Vi har slut- ligen i avsnitt 20 (Myndigheternas datorprogram) föreslagit att myndighe- terna förpliktas att hålla tillgängligt systembeskrivningar av datorprogram som fattar automatiserade beslut (se vårt förslag till ny bestämmelse i 12 §). De ändrade bestämmelserna behandlas, liksom övriga ändringar i 15 kap. i författningskommentaren. 
 Den nya begreppsapparaten föranleder även i övrigt ändringar av vissa bestämmelser i sekretesslagen. Vi föreslår ny lydelse av dessa bestämmel- ser. Reglerna i 1 kap. 8 och 9 §§ innebär att offentlighetsprincipen omfattar även vissa andra organ än myndigheter. Bestämmelserna tar sikte på 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen  
 587 
  
 handlingar, men att det är just rätten att ta del av allmänna handlingar som avses framgår av hänvisningen till tryckfrihetsförordningen. 
 481  
 Vi anser därför att det blir tydligare och mer konsekvent att ersätta hand- lingar med allmänna uppgifter i stället för bara uppgifter, även om det naturligtvis inte innebär någon saklig skillnad. Även övriga ändringar i sekretesslagen är av redaktionellt slag och de kommenteras därför inte sär- skilt. 
  
 22.3 
  
 En samordning av arkivlagen och 15 kap. sekretesslagen 
  
 Arkivutredningen anförde i betänkandet Öppenhet och Minne – Arkivens roll i samhället (SOU 1988:11) att det vid en framtida översyn av arkivla- gen borde övervägas om bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen, om regist- rering och utlämnande av allmänna handlingar m.m., bör fogas till arkivla- gen (s. 192). Skälen för en samordning är att bestämmelserna i huvudsak fyller samma syften samt överlappar varandra så att det kan ifrågasättas vilka regler som primärt bör ses som arkivregler respektive regler rörande offentlighetsinsyn. Våra förslag till ändringar i 2 kap. TF bidrar ytterligare till att göra en sådan samordning naturlig. Denna bedömning vinner stöd av såväl bakomliggande skyddsintressen som bestämmelsernas innehåll. 
 Den teoretiska grunden för arkivbildningen i Sverige har sedan länge varit den s.k. proveniensprincipen, som innebär dels en yttre avgränsning så att varje arkivbildares arkiv skall hållas samman och uppfattas som en enhet, dels en inre avgränsning så att handlingarna skall bevaras i sitt ur- sprungliga sammanhang och alltså inte sorteras om och fogas in i nya sammanhang. 
 482  
 Frågan är då hur denna princip förhåller sig till de skyddsintressen som aktualiseras i 15 kap. sekretesslagen 
 . 
  
 481 
  
 Prop. 1979/80:2 Del A s.  
  
 124–125. 
  
 482 
  
 Äldre ordningsprinciper där man, för att söka tillgodose forskningens intressen, ordnade om och förtecknade handlingarna efter ämne oberoende av arkivtillhörig- het och den ordning arkivbildaren valt visade sig mindre lyckade. Därigenom för- stördes handlingarnas inre sammanhang – kontexten. Handlingarna utgör en kvarleva av händelseförlopp och kan inte förstås isolerade från sitt sammanhang med andra handlingar. En ämnesordningsprincip undergräver dessutom möjlighe- terna att använda de sökingångar arkivbildarna har upprättat; se vidare Nicholson/Mueller, Arkivlagen – Bakgrund och kommentarer, s. 15 ff. 
  
 588  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sekretesslagen innehåller regler om tystnadsplikt i det allmännas verk- samhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Denna lag syftar alltså till att begränsa allmänhetens insyn. I 15 kap. sekretesslagen finns emellertid bestämmelser med motsatt syfte; att tillgodose intresset av insyn i allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda. Dessa bestämmelser, som brukar beskrivas som regler om s.k. god offentlighetsstruktur, har alltså från systematisk synpunkt inte något samband med den egentliga sekretessregleringen. De har ändå ansetts kunna tas in i sekretesslagen. 
 483  
 En god struktur måste naturligtvis föreligga också för att behoven av ären- deinsyn och verksamhetsinsyn skall kunna tillgodoses. 
 En närmare jämförelse av de enskilda bestämmelserna i 15 kap. sekre- tesslagen och arkivförfattningarna gör det än mer tydligt att regleringen har betydande likheter, även på detaljnivå, och bärs upp av enhetliga intressen. Som exempel kan nämnas följande: I 15 kap. 1 § sekretesslagen ges grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att re- gistrera allmänna handlingar. På motsvarande sätt sägs i 5 § arkivlagen att myndigheterna, vid registreringen av allmänna handlingar, skall ta veder- börlig hänsyn till dess (registreringens) betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. I 15 kap. 2 § sekretesslagen finns föreskrifter om vilka uppgifter som skall anges när en handling registreras. Sådana detaljerade föreskrifter finns visserligen inte i arkivlagen. Det skulle emellertid, utan sådana dia- rier m.m., bli svårt att göra handlingarna tillgängliga för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (dvs. sådant som anges i 3 § arkiv- lagen). Motsvarande detaljföreskrifter har också utfärdats av Riksarkivet. I 15 kap. 9 § sekretesslagen sägs att myndigheterna skall ordna sin ADB- verksamhet med beaktande av allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Detsamma framgår av 6 § 1 arkivlagen där det föreskrivs att myndigheterna skall organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. 
 Målen för de aktuella bestämmelserna i sekretesslagen och arkivlagen är alltså nära nog identiska. Myndigheternas allmänna uppgifter måste, från såväl offentlighets- som arkivsynpunkt, organiseras, avgränsas, be- skrivas, förtecknas, skyddas etc. Det måste kunna fastställas vilka all- männa uppgifter som en myndighet har och de måste vid behov kunna gö- ras tillgängliga. En samordning är därmed både önskvärd och lämplig för 
  
 483 
  
 Allen m.fl., Sekretesslagen – Kommentar till 1980 års lag med ändringar, 3 uppl., s. 65; se 1 kap. 1 § 3 st. sekretesslagen. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen  
 589 
  
 att fungerande rutiner skall kunna upprätthållas inom ramen för snabbt ökande informationsmängder och allt mer begränsade resurser – utan att grundläggande krav på god offentlighetsstruktur och god arkivstruktur sätts åt sidan. 
 Den moderna tekniken medför att omständigheter som är av intresse även från arkivsynpunkt måste beaktas mycket tidigt, redan under uppgif- ternas aktiva tid. Det är myndigheternas hantering av uppgifterna under denna tid som regleras i 15 kap. sekretesslagen. Man kan än mindre än i dag från arkivmyndigheternas sida mer eller mindre passivt invänta att uppgifterna anländer för långtidsförvaring. Det finns med andra ord mycket som talar för att man bör se hela processen, från uppgifternas till- blivelse till långtidsförvaring, som en helhet. 
 Vi har övervägt att föra samman de berörda bestämmelser till en sär- skild lag. 
 484  
 En närmare genomlysning av hur olika bestämmelser bör in- tegreras och samordnas har dock inte varit möjlig inom den tid som har lämnats oss för vårt uppdrag. En sådan översyn bör i stället ske i särskild ordning. 
  
 484  
 Jämför SOU 1975:22 s. 40, som dock avsåg en annan typ av samordning. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 591 
  
 KONSEKVENSERNA AV 
 FÖRSLAGEN 
 Inledning 
 Under senare år har regeringen gett generella direktiv på olika områden till alla kommittéer och särskilda utredare. Dessa generella direktiv kan sägas innebära krav på att det skall göras en beskrivning av konsekvenserna i olika hänseende av framlagda förslag. 
 Ett generellt direktiv (dir. 1994:23) innebär krav på prövning av offentliga åtaganden och en analys av bl.a. de ekonomiska konsekvenserna. Andra generella direktiv gäller redovisning av konsekvenserna för 
  
 N  
 jämställdhetspolitiken (dir. 1994:124),  
 N  
 regionalpolitiken (dir. 1992:50) och 
  
 N  
 det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). 
 I det följande berörs i skilda avsnitt konsekvenserna av våra förslag i de två delar som utredningsuppdraget har innefattat –  
 E 
  
 N NY PERSONDATALAG 
  
 och  
 O 
  
 FFENTLIGHETSPRINCIPEN I  
  
 IT- 
  
 SAMHÄLLET 
 . 
  Det finns nämligen, såvitt vi 
 kunnat finna, inte några samlade effekter av förslagen i de båda delarna som bör redovisas gemensamt. 
  
 E 
 N NY PERSONDATALAG 
 Ekonomiska konsekvenser 
 I avsnitt 12.14.3 har vi berört hur Datainspektionens verksamhet bör fi- nansieras. Avsikten är att den föreslagna finansieringen skall vara kost- nadsneutral för såväl det allmänna som enskilda i förhållande till vad som 
  
 592  
 Konsekvenserna av förslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 gäller i dag. Av det  
 EG-direktiv 
  som Sverige är bunden av torde vidare följa att det inom ramen för det offentliga skall finnas en tillsynsmyndighet med vissa befogenheter. 
 För de persondataansvariga kommer det att uppkomma vissa kostnads- besparingar i och med att tillståndsplikten avskaffas och antalet anmäl- ningar till Datainspektionen minskas kraftigt. Med det föreslagna systemet är det dock i stället den persondataansvarige som själv i första hand måste bedöma om en viss behandling av personuppgifter är laglig. Detta kan å andra sidan förväntas leda till något ökade administrativa kostnader för de persondataansvariga, särskilt i ett inledningsskede. Exempelvis skyldighe- ten att självmant underrätta enskilda torde vidare innebära ökade kostnader för persondataansvariga, kanske främst i form av kostnader för utform- ningen av nya blanketter och liknande. 
 Det finns uppenbara svårigheter att bedöma de ekonomiska konsekven- serna av det föreslagna systemet i förhållande till det system som gäller i dag. Systemen är helt olika, och det är inte enkelt att bedöma t.ex. i vad mån de materiella reglerna i den föreslagna persondatalagen är strängare och därmed dyrare för de persondataansvariga än de villkor som Datain- spektionen med det nuvarande systemet ställer upp i enskilda fall. Det är vidare svårt att bedöma värdet för skyddet av den personliga integriteten av de föreslagna hanteringsreglerna i förhållande till de regler som gäller i dag. 
 Bland annat eftersom tillämpningsområdet för den föreslagna lagen är vidare än för den nuvarande, finns det anledning att tro att det föreslagna systemet innebär något högre kostnader för de persondataansvariga än det nuvarande system samtidigt som skyddet för den personliga integriteten ökar något. Hur stor ökningen av kostnaderna respektive nyttan för skyddet av den personliga integriteten är har vi inte kunnat uppskatta mera exakt än så. 
 Det bör i sammanhanget påpekas att den föreslagna persondatalagen baserar sig på ett  
 EG-direktiv 
  som Sverige – oavsett kostnaderna – är skyldig att genomföra och att vi inte på någon punkt går nämnvärt längre än vad Sveriges förpliktelser gentemot EU kan anses kräva. 
 Konsekvenser för jämställdhetspolitiken 
 I samband med utarbetandet av förslagen har vi försökt att kontinuerligt ha uppmärksamheten riktad mot jämställdhetsfrågorna. Trots detta har vi inte 
 SOU 1997: 39 
 Konsekvenserna av förslagen  
 593 
  
 kunnat finna att våra förslag skulle ha några beaktansvärda konsekvenser för jämställdheten. 
 Konsekvenser för regionalpolitiken 
 Regionalpolitiken kan inte sägas vara alls berörd av våra förslag. 
 Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet 
 Enligt den nuvarande datalagen är en lång rad förfaranden kriminaliserade (se avsnitt 12.13.1.2), bl.a. förandet av personregister utan licens. Det har uppskattats att det finns knappt en halv miljon licenspliktiga personregister som inte har anmälts för licens. 
 Vårt förslag att avskaffa licenssystemet och de allra flesta straffbe- stämmelserna kommer att frigöra resurser för annat brottsförebyggande arbetet. Det finns inte anledning att anta att våra förslag skulle ha någon effekt på annan brottslighet. 
  
 O 
 FFENTLIGHETSPRINCIPEN I  
 IT- 
  
 SAMHÄLLET 
 Ekonomiska konsekvenser 
 Att införa en ny begreppsapparat i 2 kap. TF kommer att medföra vissa övergångskostnader. Till att börja med krävs det följdändringar i andra för- fattningar; man kan utgå ifrån att begreppet allmän handling förekommer i många lagar och förordningar. Vi har inte inom ramen för vårt uppdrag kunnat kartlägga hur omfattande och kostsamma dessa ändringar kommer att bli. Vidare måste man utgå ifrån att det kommer att krävas en viss informationsinsats (och i vissa fall kanske till och med utbildning) inom bl.a. den offentliga sektorn för att sprida kunskap om den nya be- greppsapparaten. Förändringarna är dock av så begränsad art att den in- formationen bör kunna inrymmas i myndigheternas ordinarie informations- eller utbildningsverksamhet. 
 I den mån uppgifter som för närvarande anses allmänna uteslutande på den grunden att de är tekniskt tillgängliga för myndigheten inte längre an- 
  
 594  
 Konsekvenserna av förslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ses vara allmänna, innebär det naturligtvis en viss besparing för den myn- dighet som i fortsättningen inte behöver tillhandahålla dessa. För de flesta myndigheter kommer detta i praktiken inte att ha någon betydelse. Man får nämligen utgå ifrån att de flesta myndigheter i stort sett tillhandahåller en- dast sådana uppgifter som de måste lämna ut även enligt det nya förslaget. 
 Det förslag som i praktiken kanske får den största betydelsen är skyl- digheten att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Emellertid är det inte meningen att detta skall medföra några större ekonomiska kon- sekvenser för myndigheterna. Så som förslaget är utformat skall skyldighe- ten följa myndighetens utvecklingstakt. Generellt sett är det billigare att överföra uppgifter på elektronisk väg än att hantera papper och man kan nog utgå ifrån att den manuella hanteringen på sikt kommer att förbehållas vissa exklusiva förfaranden. Det kan dock inte uteslutas att det, i ett in- ledande skede, kan medföra en del kostnader för myndigheter som inför ny teknik. Vi menar emellertid att dessa kostnader ändå hade uppkommit förr eller senare bl.a. eftersom det ligger i myndigheternas eget intresse att göra överföringen av uppgifter mellan myndigheterna billigare. Det kan till och med vara positivt att den generella skyldigheten att lämna ut uppgifter i elektronisk form införs så fort som möjligt, så att myndigheterna beaktar denna i ett tidigt skede av uppbyggnaden av  
 IT-stödet. 
  Att i efterhand lägga till funktioner för sådant utlämnande till allmänheten kan bli ännu dyrare. På sikt får det också antas bli billigare för den allmänhet som har möjlighet att ta emot uppgifter i elektronisk form. Frågan om avgifter för elektroniska uppgifter har tagits upp i avsnitt 18.7. 
 I dag kan uppgifter som har elektronisk form i vissa fall säljas av myndigheterna (se avsnitt 18.7.2). I den mån sådan försäljning lämnar ett överskott skulle det medföra en minskad intäkt för det allmänna om man i fortsättningen inte kunde ta så mycket betalt eftersom uppgifterna då läm- nas enligt 2 kap. TF. Det har emellertid, vad vi har kunnat erfara, inte gjorts någon undersökning av i vad mån sådan försäljning bidrar till stats- kassan. Frågor om prissättning av offentlig information hanteras bl.a. av Riksrevisionsverket och utreds för närvarande av Utredningen om sam- hällets grunddatabaser (dir 1996:43). 
 Av de övriga förslag vi lämnar beträffande offentlighetsprincipen är det skyldigheten för myndigheterna att hålla tillgänglig dokumentation av program som fattar automatiserade beslut (se avsnitt 20) som kan få vissa ekonomiska konsekvenser. Det får förutsättas att myndigheterna redan nu har dokumentation beträffande sådana program, i vart fall i form av pro- gramkod. Vad som kan krävas är att dokumentationen anpassas så att den 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Konsekvenserna av förslagen  
 595 
  
 kan läsas av var och en. I princip borde enligt vår mening alla program som är framtagna speciellt för myndigheters verksamhet vara dokumente- rade på ett för alla begripligt sätt. Den begränsade skyldighet som vi före- slår får antas kunna utföras inom ramen för myndigheternas ordinarie IT- verksamhet. 
 Konsekvenser för jämställdhetspolitiken 
 Våra förslag kan inte antas ha några konsekvenser för jämställdhetspoliti- Allen. 
 Konsekvenser för regionalpolitiken 
 Regionalpolitiken berörs inte av våra förslag annat än att de främjar elek- troniskt uppgiftsutlämnande, vilket generellt sett gör att det får mindre be- tydelse var personer befinner sig rent fysiskt. Några mer direkta konse- kvenser i detta avseende kan dock inte antas uppkomma. 
 Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet 
 Brottsligheten och brottsförebyggandet påverkas, enligt vår mening, inte av förslagen. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Persondatalagen  
 597 
  
 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER 
 a) Persondatalagen 
 Beträffande den föreslagna persondatalagen finns det redan i den allmänna motiveringen utförliga kommentarer till de bestämmelser som föreslås. Vi har därför inte ansett det nödvändigt med en särskild författningskommen- tar av traditionellt snitt paragraf för paragraf för det lagförslaget. För att göra det lättare att hitta motivtexten till respektive paragraf har vi dock gjort följande uppställning med hänvisningar till avsnitt i betänkandet. 
  
 P 
 ARAGRAF  
 A 
 VSNITT 
 Inledande bestämmelser 
 Syftet med lagen 
  
 1 §  
 .................. 6 
 Avvikande bestämmelser i annan lagstiftning 
  
 2 §  
 .................. 
  
 8.2.2 
  
 Definitioner 
  
 3 §  
 .................. 
  
 12.2 
  
 Tillämpningsområdet 
 Det territoriella tillämpningsområdet 
  
 4 §  
 .................. 12.3 
 Vilken behandling av personuppgifter omfattas av lagen 
  
 5 §  
 .................. 7.2.1, 12.2.8 och 12.2.12 
 Undantag för privat användning av personuppgifter 
  
 6 §  
 .................. 7.2.4 
 Undantag med hänsyn till yttrandefriheten 
  
 7 §  
 .................. 10 
 Förhållandet till offentlighetsprincipen 
  
 8 §  
 .................. 9.2, 9.4 och 12.4.6.3 
  
 598  
 Författningskommentarer: Persondatalagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter 
  
 9 §  
 .................. 
  
 12.4 och 11.6.5 
  
 När behandling av personuppgifter är tillåten 
  
 Allmänt 
  
 10 §  
 ................ 
  
 12.5.1 och 11.6.4 
  
 Direkt marknadsföring 
  
 11 §  
 ................ 
  
 12.5.2.3 
  
 Samtycke återkallas 
  
 12 §  
 ................ 
  
 12.5.2.2 och 11.6.6 
  
 Förbud mot behandling av känsliga personuppgifter 13 §  
 ................ 12.5.3.2 
 Undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter 
 Allmänt 
  
 14 §  
 ................ 
  
 12.5.3.3 
  
 Samtycke eller offentliggörande 
  
 15 §  
 ................ 
  
 12.5.3.3 
  
 Behandlingen är nödvändig i vissa fall 
  
 16 §  
 ................ 
  
 12.5.3.3 
  
 Ideella organisationer 
  
 17 §  
 ................ 
  
 12.5.3.3 
  
 Hälso- och sjukvård 
  
 18 §  
 ................ 
  
 12.5.3.3 
  
 Forskning och statistik 
  
 19 §  
 ................ 
  
 11.6.3 
  
 Bemyndigande att föreskriva ytterligare undantag 
  
 20 §  
 ................ 12.5.3.3 
  
 Uppgifter om lagöverträdelser 21 §  
 ................ 12.5.3.4 
  
 Användning av personnummer 22 §  
 ................ 12.6 
 Information till den registrerade 
 Information skall lämnas självmant när uppgifterna samlas in 
  
 23 §  
 ................ 
  
 12.7.2 
  
 24 §  
 ................ 
  
 12.7.2 
  
 Vilken information skall lämnas självmant 
  
 25 §  
 ................ 12.7.2.3 
 Information skall också lämnas efter ansökan 
  
 26 §  
 ................ 12.7.3 och 11.6.7 
 SOU 1997: 39 
 Författningskommentarer: Persondatalagen  
 599 
  
 Undantag från informationsskyldigheten vid sekretess och tystnadsplikt 
  
 27 §  
 ................ 
  
 12.7.4 
  
 Rättelse 
  
 28 §  
 ................ 
  
 12.8 och 11.6.7 
  
 Automatiserade beslut 
  
 29 §  
 ................ 
  
 12.9 
  
 Säkerheten vid behandling 
 De personer som arbetar med personuppgifter 
  
 30 §  
 ................ 
  
 12.10.2 
  
 Skyddsåtgärder 
  
 31 §  
 ................ 
  
 12.10.2–4 
  
 Tillsynsmyndigheten får besluta om skyddsåtgärder 
  
 32 §  
 ................ 12.10.3 
 Överföring av personuppgifter till tredje land 
 Förbud mot överföring 
  
 33 §  
 ................ 12.11.2 
 Undantag från förbudet 
  
 34 §  
 ................ 
  
 12.11.3 
  
 35 §  
 ................ 
  
 12.11.4 
  
 Anmälan till tillsynsmyndigheten 
 Anmälningsskyldighet 
  
 36 §  
 ................ 12.12 
 Anmälan behöver inte göras om det finns ett persondataombud 
  
 37 §  
 ................ 12.12 
 Persondataombudets uppgifter 
  
 38 §  
 ................ 
  
 12.12.2.4 
  
 39 §  
 ................ 
  
 12.12.2.4 
  
 40 §  
 ................ 
  
 12.12.2.4 
  
 Obligatorisk anmälan för särskilt integritetskänsliga behandlingar 
  
 41 §  
 ................ 12.12.2.5 
 Upplysningar till allmänheten om behandlingar som inte anmälts 
  
 42 §  
 ................ 
  
 12.12.2.6 
  
 Skadestånd 
  
 43 §  
 ................ 
  
 12.13.2.1–3 
  
 Straff för osanna uppgifter 44 §  
 ................ 12.13.2.4 
  
 600  
 Författningskommentarer: Persondatalagen 
 Tillsynsmyndighetens befogenheter 
  
 45 §  
 ................ 
  
 12.14.1 
  
 46 §  
 ................ 
  
 12.14.1 
  
 47 §  
 ................ 
  
 12.14.1 
  
 48 §  
 ................ 
  
 12.14.1 
  
 49 §  
 ................ 
  
 12.14.1 
  
 Överklagande 
  
 50 §  
 ................ 
  
 12.14.2 
  
 Närmare föreskrifter 
  
 51 §  
 ................ 
  
 12.1.2 
  
 Övergångsbestämmelser P.  
  
 1–8 
 ............. 
  12.15 
 SOU 1997: 39 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 601 
  
 b) Tryckfrihetsförordningen 
 Ändringsförslagen i TF är koncentrerade till bestämmelserna i andra kapit- let. Dessa kommenteras nedan. Därutöver föreslår vi ändringar i 1 kap. 1 § samt 7 kap. 3 och 5 §§. De sistnämnda ändringarna är uteslutande föran- ledda av förslaget till ny begreppsapparat i andra kapitlet och innebär inte några sakliga förändringar. Vilka dessa ändringar är framgår av författ- ningsförslaget och de har kommenterats i den allmänna motiveringen, av- snitt 16.1.5. Ordet handling förekommer dessutom i 1 kap. 6 § men det har där inte någon anknytning till handlingsbegreppet i 2 kap. 
 2 kap. 
  
 Om allmänna  
 handlingars  
 offent- 
  
 Om allmänna  
 uppgifters  
 offent- 
  
 lighet 
  
 lighet 
  
 1 § 
 Till främjande av ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att  
 taga  
 del av allmänna  
 hand- lingar. 
  
 ___________________ 
 1 § 
 Till främjande av ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att  
 ta  
 del av allmänna  
 uppgif- ter. 
  
 Bestämmelsen utgör offentlighetsprincipens portalparagraf och anger dess syften. Våra förslag innehåller inga ändringar härvidlag. 
 Uppgifter 
 Vårt förslag till ny begreppsapparat innebär att offentlighetsinsynen for- mellt sett inte längre skall vara knuten till myndighetens handlingar utan till dess uppgifter. Förslaget behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 16.1.3. Som vi har anfört medför en sådan förändring inte något nytt i grunden. I en modern miljö där det inte längre är självklart att uppgifterna 
  
 602  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 finns att hämta i handlingar (i ordets traditionella betydelse), blir regle- ringen tydligare om insynsrätten knyts direkt till myndighetens uppgifter. 
 Med uppgift menar vi varje sakupplysning som kan uppfattas av en människa, antingen direkt eller med hjälp av tekniska hjälpmedel. Att det skall vara fråga om uppgifter innebär att materiella saker, ting, faller utan- för. De kan inte sägas ha något egentligt informationsinnehåll. Ingen har rätt att med stöd av offentlighetsprincipen få titta på myndighetens möbler eller kontorsmaterial. Gränsfall kan finnas. En tavla som myndigheten har köpt eller lånat för eget bruk omfattas inte, medan en tavla med samma motiv som har getts in t.ex. i ett mål om förfalskning omfattas. 
 Det finns inte enligt gällande rätt något krav på att en handling skall ha en viss omfattning eller ett visst utseende. Det brukar sägas att en enda bokstav på ett papper kan vara en handling. Även en bild kan vara en handling (som innehåller uppgifter). En övergång till uppgiftsbegreppet är inte tänkt att förändra detta. Sådant som ingen människa kan förstå eller sådant som inte kan sägas ha någon mening för någon människa omfattas inte av begreppet uppgift. 
 Vissa uppgifter kan bara uppfattas med hjälp av tekniska hjälpmedel. Det kan vara information som har digital form (dvs. som förekommer som elektriska impulser) t.ex. bokstäver, siffror, bilder eller ljud. Givetvis om- fattas även andra typer av upptagningar t.ex. upptagningar på magnetband, grammofoninspelningar, mikrofilmer och hålkort. Gemensamt är att det krävs teknisk utrustning för att omvandla innehållet till en form som går att uppfatta med mänskligt sinne. Skulle detta inte gå, t.ex. att omvandla en räcka elektriska impulser till något begripligt, kan man inte tala om att det är en uppgift. 
 För att en tekniskt behandlad uppgift skall vara allmän krävs det att myndigheten har tillgång till sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att göra uppgiften begriplig. Om inte myndigheten själv kan ta del av uppgiften, kan inte allmänheten heller få göra det. (Se vidare förslaget till 2 §.) 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 603 
  
 3 § 
  
 2 § 
  
 Med handling  
 förstås  
 framställning i skrift eller bild  
 samt upptagning  
 som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med  
 tekniskt  
 hjälpmedel. Handling är allmän om den  
 förvaras hos myn- dighet och  
 enligt  
 6  
 eller  
 7 §  
 är att anse som inkommen till eller upp- rättad hos  
 myndighet. 
  
 En uppgift  
 är allmän om den  
 finns i myndighetens förvar 
  
 a) 
  
 i en  
 handling  
 som  
 enligt  
 7  
 eller  
 8 §  
 är att anse som inkommen till eller upprättad hos  
 myndig- heten eller 
  
 b) 
  
 i ett register eller någon annan samling av uppgifter som har färdigställts för införing, sök- ning eller sammanställning av uppgifter (databas). 
  
 Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myn- dighet, om upptagningen är till- gänglig för myndigheten med tek- niskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i så- dan form att den kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller för- ordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befo- genhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, för- teckning eller andra anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänfö- ras till denne. 
 ___________________ 
 Uppgifter är allmänna oavsett om de finns  
 i skrift eller bild  
 eller i en form  
 som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med  
 tekniska  
 hjälpmedel  
 som myndighe- ten har. 
 Med handling  
 avses en  
 fram- ställning  
 som har ett bestämt inne- håll. 
  
 604  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Förvar 
 För att uppgifter skall kunna bli föremål för bl.a. allmänhetens insyn krävs att de har fått en definitiv form. Som har anförts i den allmänna motive- ringen omfattas inte uppgifter som är tänkta eller uttalade av tjänstemän hos myndigheten (se avsnitt 16.1.3). Inte heller signaler som finns en be- gränsad tid i luften eller i ledningar i myndighetens lokaler omfattas. Uppgifterna måste med andra ord vara materialiserade på något sätt hos myndigheten så att man kan ta del av dem upprepade gånger. Detta följer enligt vårt förslag av att uppgifterna måste vara förvarade hos myndighe- ten. 
 Att uppgiften måste finnas i myndighetens förvar för att omfattas av offentlighetsinsynen innebär, som utvecklats närmare i den allmänna moti- veringen (se avsnitt 16.2.4), att den måste finnas antingen i myndighetens fysiska eller logiska utrymme. När det gäller traditionella handlingar inne- bär detta inte något nytt. Tekniskt behandlade uppgifter anses däremot inte längre förvarade bara för att myndigheten kan få tillgång till dem med tekniska hjälpmedel. Detta innebär att kravet att uppgiften skall vara förva- rad hos myndigheten för att omfattas av offentlighetsprincipen innebär detsamma, oavsett om det är en tekniskt behandlad uppgift eller om upp- giften finns i en traditionell handling. Detta medför bl.a. att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen kan begära att få lyssna på radio hos myndigheten, titta på TV, svara i telefonen eller surfa på Internet. Om uppgifter i ett radio- eller  
 TV-program 
  har spelats in hos myndigheten eller om ett telefonsamtal har dokumenterats på något sätt är uppgifterna givetvis förvarade. Samma sak gäller om myndigheten via Internet har hämtat uppgifter som man har sparat. 
 Sådan tillfällig lagring hos myndigheten av signaler som bara är ett led i myndighetens utnyttjande av t.ex. ett program för datanätverkskommuni- kation innebär inte att signalerna skall anses finnas i myndighetens förvar. Det kan bl.a. vara de s.k.  
 cache-filer 
  och liknande program som Internet- program (t.ex. webbläsare) automatiskt sparar en tid på hårddisken. 
 Elektroniskt arkiv 
 Med förvar avser vi som nämnts både fysiska och logiska utrymmen. Be- greppen finns kommenterade i den allmänna motiveringen, avsnitt 16.2.4. Förslaget innehåller ingen definition av begreppet förvar, och när det gäller traditionella, fysiska förvar är ingen ändring avsedd (se även avsnitt 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 605 
  
 16.2.6). Samma synsätt skall råda beträffande uppgifter som har elektro- nisk form som de som har direkt läs- eller annars uppfattbar form. 
 Elektroniska uppgifter kan finnas på en databärare som fysiskt finns hos myndigheten, t.ex. på en diskett,  
 cd-romskiva 
  eller en hårddisk. Be- träffande sådana fysiska databärare kan man resonera på samma vis som med pappershandlingar, dvs. finns databäraren hos myndigheten i fysisk bemärkelse är den förvarad. Myndigheten kan emellertid förvara elektro- niska uppgifter utan att databäraren fysiskt finns hos myndigheten (s.k. öppen  
 IT-miljö, 
  se avsnitt 16.2.4). Databäraren kan finnas på ett helt annat ställe, hos en annan myndighet eller hos ett privat företag som tillhanda- håller elektroniskt utrymme åt myndigheten. Systemet bygger på att myn- digheten hanterar uppgifterna via elektroniska nätverk. Det är dessa ut- rymmen som vi avser med begreppet elektroniskt arkiv. 
 Frågan är då hur man skiljer mellan myndighetens elektroniska arkiv och de andra elektroniska förvar som myndigheten kan nå med hjälp av sin tekniska utrustning. Generellt sett förfogar myndigheten själv (eller till- sammans med någon annan) över uppgifterna i dess elektroniska arkiv. Det är vanligtvis myndigheten som för in och tar bort uppgifter i dessa. De be- stämmelser som i övrigt reglerar myndighetens uppgiftshantering t.ex. om diarieföring, dokumentationsskyldighet eller arkivering träffar även upp- gifterna i myndighetens elektroniska arkiv. Utgångspunkten är således att de elektroniska utrymmen som myndigheten innehar och ansvarar för utgör dess elektroniska arkiv. 
 Myndigheten anses däremot inte – i motsats till vad som nu gäller – förfoga över uppgifterna bara för att man kan läsa eller hämta dem med sina tekniska hjälpmedel. Situationen där en tjänsteman t.ex. läser en tid- ning via Internet bör jämställas med den där han går till stadsbiblioteket och läser en tidning på en rast. 
 Vissa elektroniskt lagrade uppgifter som myndigheten når via nät kan jämställas med uppgifter som finns i myndighetens fysiska förvar. Det enda som skiljer är att lagringsenheten (hårddisken) inte finns i myndighe- tens lokaler utan någon annanstans, t.ex. hos en annan myndighet. Om myndigheten ensam förfogar över uppgifterna (via nätverk) är de utan tve- kan i myndighetens förvar. Det har inte någon betydelse vem som har ställt i ordning eller organiserat arkivet. Att någon annan administrerar arkivet har inte heller någon avgörande betydelse. När det handlar om arkiv som inte finns i myndighetens fysiska förvar får det i regel antas finnas någon annan som i viss omfattning utför sådan administration. Det avgörande är vem som har den slutliga bestämmanderätten över uppgifterna. 
  
 606  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Uppgiftshanteringen kan också vara ordnad så att lokala eller regionala myndigheter förfogar över delar av ett centralt register som i sin tur en central myndighet ansvarar för. I det fallet får den lokala myndigheten an- ses förvara sin del av uppgiftssamlingen medan den centrala myndighe- ten förvarar hela registret. Om en lokal myndighet uteslutande rapporterar (expedierar) genom att föra in uppgifter t.ex. i ett centralt register som en annan myndighet har ansvar för, innebär inte detta att registret anses förva- rat även hos den rapporterande myndigheten. (Det är en annan sak att de uppgifter som rapporterats naturligtvis ändå är allmänna hos den rapporte- rande myndigheten, eftersom de betraktas som expedierade handlingar.) 
 Flera myndigheter kan ha ett elektroniskt arkiv i gemensamt förvar. Myndigheterna har då var och en möjlighet att föra in, ta bort och ändra uppgifter. 
 Handling 
 Som vi har anfört i den allmänna motiveringen (se avsnitt 16.1.4) kan inte alla uppgifter som förvaras hos myndigheten omedelbart vara offentliga. De flesta uppgifter förekommer, precis som de alltid har gjort, i handlingar. Definitionen av begreppet handling innebär i själva verket en återgång till vad som gällde innan upptagningsbegreppet infördes i lagen. Den viktiga skillnaden mot vad som gäller i dag är att regleringen blir teknikneutral. Både pappershandlingar och elektroniska handlingar faller under definitionen. 
 En handling är en uppgiftssammanställning som har ett bestämt inne- håll som det inte är meningen att man skall ändra på. Den kan precis som tidigare bestå av bara en enda uppgift. Det har ingen betydelse vilken form den har, och den behöver – precis som nu – inte vara undertecknad, diarie- förd osv. När det gäller handlingar som har elektronisk form krävs det att det går att uppfatta innehållet med de tekniska hjälpmedel som myndighe- ten har. Denna förutsättning har givetvis störst betydelse beträffande handlingar som inkommer till myndigheten. Om uppgifterna lämnas in i ett format som myndigheten inte kan uppfatta, kan handlingen inte anses ha något innehåll alls. Det kan inte krävas att myndigheterna skaffar ny tek- nisk utrustning för att kunna uppfatta den ingivna handlingen. Den en- skilde kan inte heller kräva att få tillhandahålla myndigheten tekniska hjälpmedel, t.ex. datorprogram, för att handlingen skall kunna uppfattas. 
 Att handlingen skall ha ett bestämt innehåll betyder inte annat än att den skall ha ett en gång för alla bestämt innehåll. Ingen ändrar väl texten i 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 607 
  
 en myndighets pappershandling (stryker eller lägger till tecken) utan att göra en särskild anteckning om ändringen. Samma sak måste gälla för handlingar som har elektroniskt form. 
 När har handlingen fått ett bestämt innehåll? När övergår den från att vara bara ett utkast till att bli en handling? Huvudregeln måste vara att det är utställaren som avgör när innehållet är slutligt bestämt. Ett vanligt fall är att handlingen undertecknas eller förses med en digital signatur. För offentlighetsprincipens tillämpning har det i och för sig inte någon avgö- rande betydelse exakt vid vilken tidpunkt innehållet blir bestämt, eftersom uppgifterna i handlingen inte blir allmänna för det. Det krävs, precis som i dag, att handlingen är antingen inkommen eller upprättad (vanligen expe- dierad) för att den skall vara allmän (se vidare avsnitt 16.3 och 16.4). När uppgiftssammanställningen har bytt ägare förfogar utställaren inte längre över den, och i vart fall då har handlingen fått ett bestämt innehåll. 
 Vilken funktion har då handlingsdefinitionen? Bland annat har defini- tionen betydelse för gränsdragningen mellan sådana andra uppgifter (än de som finns i handlingar) som är allmänna respektive  
 icke-allmänna. 
  Om uppgifterna används eller har använts för att framställa en handling hos myndigheten är de inte allmänna, de har då utkast- eller konceptform. Ut- gångspunkten annars är att alla andra uppgifter hos myndigheten än sådana som finns i handlingar genast blir offentliga (se vidare avsnitt 16.1.4.6). 
 Precis som i dag krävs det att handlingen är inkommen eller upprättad för att uppgifterna i den skall vara allmänna (se vidare 6 och 7 §§). 
 Databas 
 Med den definition som vi har gett begreppet handling kommer en hel del uppgifter som finns hos myndigheterna att falla utanför. Även andra upp- gifter omfattas givetvis av offentlighetsprincipen. Som vi har utvecklat i den allmänna motiveringen (se avsnitt 16.1.4.3) har vi valt att kalla dessa övriga uppgiftssammanställningar för databaser. Det som är typiskt för en databas är att den inte har ett på förhand bestämt innehåll. Exempel på da- tabaser är journaler, register, dagboksblad och andra förteckningar där det förs in uppgifter efter hand. Det kan också vara en viss mängd uppgifter som det är meningen att man skall söka bland och hämta ut i olika kon- stellationer (t.ex. registerutdrag). 
 Oftast anknyter uppgifterna i en databas till handlingar eller uppgifter i handlingar hos myndigheten. Det kan vara uppgifter om vilka handlingar som har kommit in till myndigheten (t.ex. ett diarium) eller till ett visst 
  
 608  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ärende (t.ex. ett dagboksblad). Vidare kan databasen innehålla uppgifter om upprättade handlingar (t.ex. en journal, där varje anteckning är en handling). Uppgifterna i en databas kan också vara hämtade från myndig- hetens handlingar, t.ex. register som baseras på en ärendehantering (bilregistret, folkbokföringsregistret, fastighetsregistret osv.). I stället för att leta efter ett enskilt ärende, kan man få de efterfrågade upplysningarna i registret. En databas kan givetvis också innehålla uppgifter som har införts direkt i databasen utan att ha någon anknytning till en handling. 
 En databas kan precis som en handling vara manuell eller ha elektro- nisk form. Liksom en handling kan den bestå av en enda uppgift. 
 Uppgifterna i databasen skall vara möjliga att söka eller sammanställa. Detta innebär inte att det måste finnas någon viss typ av funktioner för sökning och sammanställning. Bakgrunden är helt enkelt att om det inte finns något sätt att hitta uppgifterna i databasen kan de inte tas fram för insyn, varken för myndigheten själv eller för allmänheten. Några sådana uppgiftssamlingar skall inte förekomma hos myndigheterna. Det skall inte finnas några uppgifter som faller vid sidan av både handlingar och databa- ser och därför inte är allmänna. Alla uppgifter som finns, i den meningen att de kan plockas fram, omfattas givetvis även i fortsättningen av offent- lighetsprincipen. Däremot kan handlingar och databaser i vissa fall flyta samman (gränsdragningsfrågan behandlas i avsnitt 16.1.4.4). 
 Uppgifter i databaser blir i princip allmänna så fort de har fått sådan konkretion att man kan ta del av dem, dvs. så fort de har antecknats, regist- rerats, införts osv. Detsamma gäller i dag beträffande diarier, journaler och andra sådana register (se 7 §) som är typiska databaser. I stället för att gå vägen över rekvisitet upprättad blir uppgifterna omedelbart allmänna. 
 I vissa fall kan uppgifter som förs in t.ex. i en myndighets register komma utifrån – i vissa fall kan uppdateringen av registret till och med ske automatiskt – det handlar då om uppgifter i en handling (eftersom inne- hållet har bestämts av den som gav in uppgifterna). Hur skall man då se på uppgifterna – finns de i en handling eller i en databas? Frågan är i första hand av teoretiskt slag. Så fort uppgifterna hamnar i registret är de all- männa. Å andra sidan följer det av myndighetens skyldighet enligt 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen att det som inkommer till myndigheten skall re- gistreras. Den skyldigheten träffar även enstaka uppgifter som inkommer. Myndigheten är därför skyldig att bevara uppgifterna även i den form de hade när de kom in till myndigheten samt göra alla de anteckningar om uppgifterna som framgår av bestämmelserna i sekretesslagen. Naturligtvis är det inget som hindrar att detta sker automatiskt (t.ex. att det antecknas 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 609 
  
 från vem uppgifterna kommer och när de har inkommit). Allmänheten har alltså även rätt att ta del av den handling som uppgifterna utgjordes av när de en gång kom in. Men när uppgifterna därefter ingår i myndighetens da- tabas har allmänheten också rätt att få sammanställningar ur den. 
 Tekniska hjälpmedel 
 För att uppgifterna i en handling eller databas skall vara allmänna krävs det 
 – som tidigare anförts – att de kan göras uppfattbara med hjälp av den utrustning som myndigheten själv har. Manuellt förda uppgifter orsakar i princip inga problem (det kan ibland vålla tvekan t.ex. hur man skall be- handla en inkommen handling som är skriven på ett annat språk än svenska). 
  
 IT-utredningen 
  har tagit upp frågan hur man skall förfara med in- kommande handlingar som inte kan uppfattas av den mottagande myndig- heten på grund av att man där saknar tekniska hjälpmedel eller kunskap för att göra uppgifterna läsbara eller annars möjliga att uppfatta. 
 485  
 Utred- ningen har föreslagit att det skall ses som en allmän princip att en elektro- nisk handling som sänds in till en myndighet skall ha ett sådant format m.m. att den enkelt kan hanteras med hjälp av mottagarens tekniska hjälp- medel. Skickas handlingen i ett format som myndigheten inte kan uppfatta, bör handlingen – enligt utredningen – få lämnas utan avseende på samma sätt som en gravt ofullständig skrift. 
 Samma synsätt bör enligt vår mening kunna gälla generellt för vad som omfattas av offentlighetsprincipen. Om inte myndigheten själv med hjälp av sin tekniska utrustning kan uppfatta uppgifterna bör de inte heller om- fattas av allmänhetens insynsrätt. Det är dessutom en förutsättning att myndigheten kan uppfatta uppgifterna för att en sekretessprövning skall kunna vidtas. 
  
 485  
 SOU 1996:40 s.  
 70–72. 
  
 610  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 2 § 
  
 3 § 
  
 Rätten att  
 taga  
 del av allmänna 
  
 Rätten att  
 ta  
 del av allmänna  
 uppgif- 
  
 handlingar  
 får begränsas endast 
  
 ter  
 får begränsas endast om det är 
  
 om det är påkallat med hänsyn till 
  
 påkallat med hänsyn till 
  
 1. 
  
 rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 
  
 2. 
  
 rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 
  
 3. 
  
 myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 
  
 4. 
  
 intresset att förebygga eller beivra brott, 
  
 5. 
  
 det allmännas ekonomiska intresse, 
  
 6. 
  
 skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 
  
 7. 
  
 intresset att bevara djur- eller växtart. 
  
 Begränsning  
 av rätten att  
 taga  
 del av allmänna  
 handlingar  
 skall  
 angi- vas  
 noga i  
 bestämmelse  
 i en sär- skild lag eller, om  
 så  
 i visst fall  
 befinnes  
 lämpligare, i annan lag  
 vartill  
 den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan be- stämmelse får dock regeringen ge- nom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens til??lämplighet. 
 Utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses riks- dagen eller regeringen  
 tilläggas  
 be- fogenhet att efter omständigheterna  
 medgiva  
 att viss  
 handling  
 lämnas ut. 
 ___________________ 
  
 Begränsningar  
 av rätten att  
 ta  
 del av allmänna  
 uppgifter  
 skall  
 anges  
 noga i  
 bestämmelser  
 i en särskild lag eller, om  
 det är  
 lämpligare i  
 ett  
 visst fall, i  
 en  
 annan lag  
 till vilken  
 den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i  
 en  
 sådan be- stämmelse får dock regeringen ge- nom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens til??lämplighet. 
 Utan hinder av andra stycket får i  
 en  
 bestämmelse som där avses riksdagen eller regeringen  
 ges  
 be- fogenhet att efter omständigheterna  
 medge  
 att  
 en  
 viss  
 uppgift  
 lämnas ut. 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 611 
  
 4 § 
 Om en myndighets rätt att själv söka efter eller sammanställa uppgifter av hänsyn till enskildas personliga integritet har begrän- sats genom lag eller annan författ- ning 
 ,  
 gäller den begränsningen även för den som vill ta del av all- männa uppgifter. 
 ___________________ 
 Bestämmelsen innebär att de sökbegränsningar som av hänsyn till enskil- das personliga integritet har införts för myndigheten gäller även för all- mänheten. Regeln har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 17.4). 
 Genom att placera bestämmelsen i anslutning till sekretessregeln har vi velat markera att det är fråga om en inskränkning i offentlighetsprincipen. Det handlar om uppgifter som i och för sig finns hos myndigheten men som – trots att det kanske är tekniskt möjligt att åstadkomma – ändå inte får sökas fram för offentlighetsinsyn. Uppgifterna kan mycket väl vara offentliga men det är möjligheterna att söka efter dem som har begränsats. Bestämmelsen ger uttryck för likställighetsprincipen – myndighet och all- mänhet skall vara likställda när det gäller tillgången till myndighetens uppgifter. 
 Enligt gällande rätt kan en begränsningsregel även utgöras av ett sär- skilt beslut som grundar sig på lag (gällande 3 § 2 st. 2 men.). Det är i första hand Datainspektionen som fattar sådana beslut. Enligt förslaget räcker det emellertid inte med ett sådant beslut, utan det krävs författ- ningsstöd för att begränsa tillgången till allmänna uppgifter. Det är viktigt att inte bara integritetsintressena utan att även behovet för allmänheten att få tillgång till allmänna uppgifter tillåts väga tungt. Som nämnts i den all- männa motiveringen är det angeläget att begränsningsreglerna är precise- rade. 
  
 612  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 4 § 
 Brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som inne- har befattning vid myndighet anses som allmän  
 handling,  
 om  
 hand- lingen  
 gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndighe- ten och  
 ej  
 är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. 
 ___________________ 
 5 § 
 En uppgift i ett  
 brev eller annat meddelande som är ställt personli- gen till den som innehar  
 en  
 befatt- ning vid  
 en  
 myndighet anses som allmän, om  
 uppgiften  
 gäller  
 ett  
 ärende eller  
 en  
 annan fråga som an- kommer på myndigheten och  
 inte  
 är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. 
  
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 
 5 § 
 Med myndighet  
 likställas  
 i detta kapitel riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling. 
 ___________________ 
 6 § 
 Med myndighet  
 likställs  
 i detta kapitel riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling. 
 Förslaget innebär endast en viss modernisering av texten. 
  
 6 § 
  
 7 § 
  
 Handling anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.  
 I fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket gäller i stället att den anses inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som angives i 3 § andra stycket. 
  
 En  
 handling anses inkommen till  
 en  
 myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 613 
  
 Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses  
 ej  
 in- kommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet. 
 Åtgärd som någon vidtager en- dast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall ej anses leda till att handling är inkommen till den myndigheten 
 . 
  
 ___________________ 
 Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses  
 inte  
 inkom- men före den tidpunkt som har be- stämts för öppnandet. 
 För att en handling skall anses vara inkommen krävs det att den har anlänt till myndighetens fysiska eller elektroniska förvar. Det räcker således inte att den är tillgänglig för myndigheten och möjlig att nå t.ex. via nät. När det gäller traditionella handlingar innebär detta inte något nytt. En sådan handling anses inte allmän hos myndigheten bara för att myndigheten har möjlighet att få handlingen efter en begäran. Den domstolspraxis som finns kring inkommandekravet äger därför fortfarande giltighet. 
 Vad gäller fysiska bärare av elektroniskt lagrade uppgifter t.ex. disketter eller  
 cd-romskivor 
  som lämnas till myndigheten är det ingen principiell skillnad mot traditionella handlingar. De lämnas på samma sätt in till myndigheten. (Det är en annan sak att sådant material kanske inte alltid kan läsas av myndigheten därför att den saknar rätt teknisk utrust- ning. Då anses materialet över huvud taget inte vara allmänt, se 2 §.) 
 De fall som i första hand kan vålla problem är när handlingar lämnas över nät, alltså genom elektronisk kommunikation. Så långt det är möjligt bör man även här applicera ett synsätt som knyter an till de traditionella fallen. En förutsättning för att myndigheten skall kunna ta emot handlingar genom elektronisk kommunikation är att man har funktioner för detta; myndigheten måste med andra ord ha en elektronisk brevlåda eller annan ingång till sitt elektroniska arkiv. Myndigheten kan mer eller mindre av en slump ha flera funktioner för  
 e-post, 
  eftersom sådana ofta följer med i programpaket (t.ex. i färdiga kontorssystem). Det är inte säkert att alla sådana elektroniska adresser till myndigheten är aktiva. Myndigheten kan- ske inte tömmer alla sina brevlådor. Situationen är egentligen densamma som om en person går in i myndighetens lokaler och lägger ett papper på 
  
 614  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 en hylla var som helst. Är handlingen inkommen? Det beror på om någon hittar den. Skall myndigheten kunna hålla ordning på sin inkommande elektroniska post måste myndigheten ha rutiner för detta, t.ex. en officiell  
 e-postadress. 
 486 
  
 Använder ingivare andra vägar för att nå myndigheten blir det mer eller mindre en slump om handlingen blir allmän eller inte (det beror nämligen på om någon råkar hitta den). 
 För att en handling som har elektronisk form skall vara allmän krävs det att myndigheten med hjälp av sin tekniska utrustning kan göra den läs- bar (se avsnitt 16.1.4.2). Om någon lämnar in en handling som har elek- tronisk form till myndigheten (oavsett om det sker på en fysisk databärare 
 – t.ex. en diskett – eller via nät) och myndigheten inte kan få fram den är den inte allmän. Detta beror då inte på att den inte skulle anses vara in- kommen, utan redan på att den inte anses vara en handling (se 2 §). 
 I övrigt gäller samma synsätt beträffande elektroniska handlingar som för traditionella. Det krävs inte att den elektroniska handlingen har diarie- förts för att den skall omfattas av allmänhetens insynsrätt. Å andra sidan måste den ha varit föremål för sekretessprövning före utlämnandet. 
 Liksom när det gäller traditionella handlingar kan handlingen också vara inkommen om den har kommit behörig befattningshavare till handa. På samma sätt som man hanterar ett tjänstebrev som har skickats hem till en befattningshavare vid myndigheten skall man betrakta sådana brev som har skickats till tjänstemannens privata  
 e-postadress. 
  
 Bestämmelsen i tredje stycket gällande lydelse har flyttats till 11 §. 
  
 7 § 
  
 8 § 
  
 Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats 
 .  
 Handling som  
 ej  
 har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbe- handlats  
 hos  
 myndigheten eller, om handlingen  
 ej  
 hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. 
  
 En  
 handling anses upprättad hos  
 en  
 myndighet, när den har expedierats. Handling som  
 inte  
 har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbe- handlats  
 av  
 myndigheten eller, om handlingen  
 inte  
 hänför sig till  
 ett  
 visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. 
  
 486  
 SOU 1996:40 s. 63. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 615 
  
 I stället för  
 vad som  
 föreskrives  
 i första stycket gäller  
 att handling anses upprättad, 
  
 1. 
  
 diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när hand- lingen har färdigställts för an- teckning eller införing, 
  
 2. 
  
 dom  
 och  
 annat  
 beslut, som enligt  
 vad därom är föreskrivet  
 skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och  
 annan handling  
 i vad  
 den  
 hänför sig till  
 sådant  
 beslut, när beslutet har av- kunnats eller expedierats, 
  
 3. 
  
 annat myndighets  
  
 protokoll och därmed jämförliga anteckningar, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts 
 ,  
 dock  
 ej  
 protokoll hos riksdagens eller kyrkomötets utskott, riksdagens eller kom- muns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande. 
  
 ___________________ 
 Följande undantag  
 gäller  
 från  
 vad som  
 föreskrivs  
 i första stycket. 
  
 1. 
  
 Domar  
 och  
 andra  
 beslut, som enligt  
 föreskrift  
 skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och  
 andra handlingar  
 i vad  
 de  
 hänför sig till  
 sådana  
 beslut,  
 anses upprättade  
 när beslutet har avkunnats eller expedierats. 
  
 2. 
  
 Andra  
 protokoll och därmed jämförliga anteckningar  
 anses upprättade,  
 när handlingen har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt, dock  
 inte  
 protokoll hos riksdagens eller kyrkomötets utskott, riks- dagens eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som denna endast bere- der till avgörande. 
 Rekvisitet upprättad finns kommenterat i den allmänna motiveringen (se avsnitt 16.4). 
 Vårt förslag innebär inte något nytt vad gäller synen på upprättade handlingar, utöver den nya definitionen av handlingsbegreppet. En elek- tronisk handling anses också upprättad när den har expedierats, dvs. skickats till någon. Den får också anses upprättad om den via nät läggs ut på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för andra. 
  
 616  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Undantagen under punkterna 1 och 2 i förslaget är desamma som tidi- gare. Uppgifter i diarier osv. faller numera vid sidan av handlingsbe- greppet, och undantagsbestämmelsen här behövs inte längre (se 2 §). 
  
 8 § 
  
 9 § 
  
 Har organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndig- hetsorganisation överlämnat hand- ling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller fram- ställt handling för sådant överläm- nande, skall handlingen  
 ej  
 anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen  
 uppträda  
 som självständiga i för- hållande till varandra. 
 ___________________ 
 Har  
 ett  
 organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller  
 en  
 liknande myndighetsorganisation överlämnat  
 en  
 handling till  
 ett  
 annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt  
 en  
 handling för  
 ett  
 sådant överlämnande, skall hand- lingen  
 inte  
 anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen  
 uppträder  
 som självständiga i förhållande till var- andra. 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen innebär endast en viss moderni- sering av texten. 
  
 9 § 
  
 10 § 
  
 Hos myndighet tillkommen minnes- anteckning  
 som  
 ej  
 har expedierats  
 skall ej heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upp- rättad anses som allmän handling hos myndigheten 
 ,  
 om den icke tages  
 om hand för arkivering.  
 Med minnesanteckning förstås prome- moria och annan uppteckning eller upptagning  
 som har  
 kommit till  
 en- dast för ärendes föredragning eller beredning,  
 dock ej till den del den  
 har tillfört ärendet  
 sakuppgift 
 . 
  
 Uppgifter  
 som har  
 antecknats eller införts  
 endast för  
 ett  
 ärendes före- dragning eller beredning  
 är inte allmänna om de inte  
 har tillfört ärendet  
 något i sak. Inte heller uppgifter i  
 utkast eller koncept till  
 en  
 myndighets beslut eller skrivelse  
 eller uppgifter i någon  
 annan där- med jämställd handling  
 är all- männa 
 . 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 617 
  
 Utkast eller koncept till myn- dighets beslut eller skrivelse  
 och  
 annan därmed jämställd handling  
 som ej  
 har expedierats  
 anses ej som allmän handling, såvida den icke tages  
 om hand för arkivering. 
 ___________________ 
 Uppgifter som har tagits  
 om hand för arkivering  
 eller som före- kommer i handlingar  
 som har ex- pedierats  
 är dock alltid allmänna. 
 Bestämmelsen innehåller precis som tidigare de kanske viktigaste undan- tagen från allmänhetens rätt till insyn. Regeln i första meningen avser så- dant som tidigare betecknades minnesanteckning. Den nya lydelsen är i första hand föranledd av den nya begreppsapparaten, och den är inte äm- nad att medföra några sakliga nyheter. Bestämmelsen tar sikte direkt på uppgifter, eftersom det inte bara är uppgifter i handlingar som kan före- komma inför ett ärendes föredragning eller beredning. Även register eller datorprogram kan användas t.ex. för att göra beräkningar av olika slag eller framställa statistik. Varken datorprogram eller andra uppgiftssamman- ställningar som har tillkommit enbart för att användas i beredningsarbetet är allmänna. 
 Precis som enligt gällande rätt blir de dock allmänna om de tillför ärendet något i sak. Om en handling med uppgifterna har expedierats eller arkiverats blir uppgifterna liksom tidigare allmänna. Det framgår av den föreslagna bestämmelsens andra stycke. 
 Utkast eller koncept är – precis som nu – inte heller allmänna. Utan undantaget skulle alla uppgifter som t.ex. förs in i myndighetens ord- och textbehandlingssystem vara allmänna omedelbart. Det är inte meningen. Preliminära utkast till skrivelser, beslut m.m. är inte allmänna. En god ordning kännetecknas av att utkast och koncept hålls åtskilda från hand- lingar som är upprättade och därmed allmänna. Ännu torde det vara vanligt att de handlingar som upprättas hos myndigheterna kräver manuellt under- tecknande. I så fall har alla uppgifter i myndighetens ord- och textbehand- lingsprogram karaktär av utkast eller koncept, eftersom handlingen inte är komplett utan underskriften. Om det manuella undertecknandet ersätts av digitala signaturer eller liknande, bör de handlingar som har fått sin slut- liga utformning genom ett sådant förfarande läggas i särskilda s.k. biblio- tek där de kan visas för allmänheten. Uppgifter i databaser har inte utkast- karaktär – de blir omedelbart allmänna. 
 Om utkast eller koncept expedieras eller arkiveras blir de allmänna. 
  
 618  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Våra förslag beträffande arkivlagen innebär bl.a. att allmänna uppgifter skall anses tillhöra arkivet så fort de blir allmänna. När det gäller just uppgifter i minnesanteckningar, utkast eller koncept avgörs emellertid inte frågan om de är allmänna förrän myndigheten tar ställning till om de skall arkiveras. Innan dess är de således inte allmänna och omfattas inte heller av arkivreglerna. 
  
 10 § 
  
 11 § 
  
 Handling  
 som  
 förvaras hos myn- dighet  
 endast som led i teknisk be- arbetning eller teknisk lagring för annans räkning  
 anses ej som allmän handling  
 hos den myndigheten. 
  
 ___________________ 
 Uppgifter  
 som  
 finns i en myndighets förvar  
 endast som  
 ett  
 led i  
 en  
 tek- nisk bearbetning eller teknisk lag- ring för annans räkning  
 är inte all- männa  
 hos den myndigheten.  
 Upp- gifterna blir inte heller att anse som allmänna hos den myndighet som har tillhandahållit dem endast på grund av att de i samband med eller efter åtgärden återlämnas till den myndigheten 
 . 
  
 Bestämmelsen motsvarar gällande 6 § tredje stycket och 10 §. Den nya lydelsen innebär enbart en redaktionell samordning av dessa. 
 11 § 
  
 Som  
 allmän handling anses ej 
  
 1. 
  
 brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av medde- lande, 
  
 2. 
  
 meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upp- rättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som  
  
 utgives  
 genom myn- digheten, 
 12 § 
 Sådana uppgifter är inte allmänna  
 som  
 ingår i 
  
 1. 
  
 brev, telegram eller  
  
 någon  
 annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos  
 en  
 myndighet endast för be- fordran av meddelande, 
  
 2. 
  
 meddelande eller  
  
 någon  
 annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos  
 en  
 myndig- het endast för offentliggörande i  
 en  
 periodisk skrift som  
 utges  
 genom myndigheten, 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 619 
  
 3. 
  
 tryckt skrift, ljud- eller bildupp- tagning eller annan handling  
  
 som ingår i bibliotek  
 eller  
 som från enskild har tillförts  
 allmänt arkiv  
 uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller  
 upptagningar  
 som  
 eljest ha  
 överlämnats till myn- dighet uteslutande för ändamål  
 som nu angivits, 
  
 4. 
  
 upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upp- tagningen förvaras hos myndig- het där den ursprungliga hand- lingen ej skulle vara att anse som allmän. 
  
 Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek tillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndig- het. 
 ___________________ 
  
 3. 
  
 tryckta skrifter, ljud- eller bildupptagningar samt andra handlingar och databaser  
  
 som ingår i bibliotek 
 , 
  
 4. 
  
 handlingar och databaser  
  
 som från  
 en  
 enskild har tillförts  
 en myndighet  
 uteslutande för för- varing och vård eller forsk- nings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller  
 upp- gifter  
 som  
 annars har  
 överläm- nats till  
 en  
 myndighet uteslu- tande för  
 ett sådant  
 ändamål. 
  
 Bestämmelserna under punkterna 1 och 2 gäller enbart uppgiftssamman- ställningar som har handlingskaraktär (dvs. ett av utställaren bestämt inne- håll). Den nya lydelsen av dessa innebär inga sakliga nyheter. 
 Biblioteksregeln enligt förslaget i punkten 3 omfattar däremot både handlingar och andra typer av databaser. Regeln har gjorts teknikneutral, och därför behövs inte längre någon särskild bestämmelse för material som har elektronisk form. 
 Förutom traditionella skrifter omfattas elektroniskt material av biblio- tekskaraktär, t.ex. böcker eller praxissamlingar på  
 cd-rom 
  eller elektroniskt 
  
 620  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 material som finns i myndighetens elektroniska arkiv. Det bör inte heller när det gäller biblioteksmaterial ha någon betydelse vilken form materialet har för bedömningen av om det är allmänt eller inte. Om man är osäker på hur visst elektroniskt material skall bedömas, bör man fråga sig hur det skulle ha betraktats om det i stället hade haft tryckt form och funnits i myndighetens bokhylla. 
 Undantagsbestämmelsen i andra stycket fyller inte längre någon funk- tion eftersom tillgänglighetsprincipen har tagits bort. Om en myndighet har avtalat med en annan myndighet eller någon annan om att få söka eller hämta uppgifter elektroniskt, innebär inte detta att alla uppgifter som där- med blir möjliga att nå blir allmänna även hos den andra myndigheten. (Däremot är myndigheten skyldig att bistå allmänheten med att hämta så- dana uppgifter hos andra myndigheter, om det kan ske med en enkel ar- betsinsats. Se förslaget till ny lydelse av 15 kap. 4 § 3 st. sekretesslagen.) De uppgifter som hämtas och tillförs de uppgiftssamlingar som tillhör myndigheten blir naturligtvis allmänna även hos den myndigheten. 
 13 § 
 Den som begär att få ta del av all- männa uppgifter skall precisera sin begäran så att det är möjligt att finna den handling där uppgifterna ingår eller utföra den sökning eller sammanställning som annars krävs för att uppgifterna skall kunna tas fram. 
 ___________________ 
 Preciserad begäran 
 Den föreslagna bestämmelsen innebär att gällande rätt lagfästs. I praktiken krävs det att den som begär att få ut en allmän handling kan precisera sin begäran så att myndigheten med en enkel arbetsinsats kan hitta handlingen. En begäran kan naturligtvis också avse en samling av handlingar som myndigheten har, t.ex. akter eller domböcker, eller flera separata hand- lingar. Kravet att en begäran skall vara preciserad kan antas få ökad bety- delse i en elektronisk miljö. Det blir nästan omöjligt att söka efter uppgif- ter på måfå. Den som begär uppgifter ur en handling som har elektronisk 
 SOU 1997: 39 
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 621 
  
 form måste ge så mycket ledning att myndigheten med hjälp av sina dator- program kan hitta handlingen. 
 Den som begär uppgifter ur databaser kan typiskt sett vara ute efter två skilda saker. I det ena fallet vill den sökande se hela databasen (diariet, registret osv.) eller delar av den. Det handlar om fall där den enskilde inte i första hand letar efter uppgifter som han i förväg känner till förekomsten av, utan han vill helt enkelt se efter om det har kommit in t.ex. något ärende eller någon skrivelse som är av intresse. Sådana databaser som har till huvudsakligt syfte att hålla ordning på handlingar, t.ex. inkommande handlingar, bör i regel inte innehålla uppgifter som kan bli föremål för sek- retess (jämför 15 kap. 2 § 2 st. sekretesslagen som anger att uppgifter som kan bli föremål för sekretess skall särskiljas så att resten av registret kan lämnas ut). I dessa fall räcker det givetvis att sökanden begär att få se den specifika databasen, någon ytterligare precisering behövs inte. Detta gäller både för manuella och elektroniskt förda databaser. 
 I det andra fallet vill sökanden ha en viss konstellation av uppgifter t.ex. ur ett register. Manuellt förda databaser har i regel en begränsad om- fattning och kan därför oftast lämnas ut så som de ser ut på papperet (efter sedvanlig sekretessprövning), och den enskilde får söka själv, t.ex. i ett dagboksblad. När det gäller manuellt förda databaser är sökverktygen of- tast mycket rudimentära. De består ofta i att uppgifterna har ordnats efter ett visst kriterium, t.ex. datum eller efternamn. Några egentliga samman- ställningsmöjligheter kan man inte heller tala om. Uppgifterna får sökas en och en och antecknas. 
 Uppgifter i elektroniskt förda databaser kan ofta sökas och samman- ställas mycket effektivt. Begränsningen ligger i datorprogrammet. Här är det inte säkert att myndigheten kan lämna ut hela databasen för fri sökning. Varje utlämnande skall i princip föregås av en sekretessprövning (frågan om preliminära sekretessbedömningar har diskuterats i den allmänna moti- veringen avsnitt 18.9). Det är bara i sådana fall där man kan vara säker på att några sekretessregler inte är tillämpliga som hela databasen kan lämnas ut för fri sökning; som nämnts ovan gäller detta t.ex. myndigheters diarier. 
 I annat fall får den sökande helt enkelt ange den uppgiftssammanställ- ning som önskas. Man kan inte begära att allmänheten skall kunna ange den exakta sökvägen utan det blir upp till myndigheten att avgöra om sammanställningen kan göras. 
  
 622  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 12 § 
  
 14 § 
  
 Allmän  
 handling som får lämnas ut skall  
 på begäran  
 genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift  
 tillhandahållas den 
 ,  
 som önskar taga del därav 
 , så att  
 hand- lingen  
 kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.  
 Handling  
 får även skrivas av, avbildas eller  
 tagas  
 i anspråk för ljudöverföring. Kan handling  
 ej  
 tillhandahållas utan att  
 sådan del därav  
 som  
 icke  
 får läm- nas ut  
 röjes,  
 skall  
 den  
 i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i  
 av- skrift  
 eller kopia. 
 Myndighet är  
 icke  
 skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter.  
 I fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket föreligger ej heller sådan skyldighet, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan taga del av upptagningen hos när- belägen myndighet. 
  
 ___________________ 
 Om någon begär att få ta del av allmänna uppgifter  
 som får lämnas ut, skall  
 myndigheten  
 genast, eller så snart det är möjligt, utan avgift på stället 
  
 1. 
  
 tillhandahålla den  
  
 handling  
 där uppgifterna ingår  
 så att  
 den  
 kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt,  
 eller 
  
 2. 
  
 ta fram de begärda uppgifterna ur en databas, om det kan ske med användning av de tekniska hjälpmedel som myndigheten har eller annars utan nämn- värda kostnader. 
  
 Handlingar och uppgifter som till- handahålls på stället  
 får även skri- vas av, avbildas eller  
 tas  
 i anspråk för ljudöverföring. Kan  
 en  
 handling  
 inte  
 tillhandahållas utan att  
 uppgif- ter  
 som  
 inte  
 får lämnas ut  
 röjs,  
 skall  
 handlingen  
 i övriga delar göras till- gänglig för sökanden i  
 utskrift  
 eller kopia.  
 Motsvarande gäller om uppgifter ur databaser. 
  
 En  
 myndighet är  
 inte  
 skyldig att tillhandahålla  
 en  
 handling på stället  
 eller ta fram uppgifter ur en data- bas 
 , om  
 det  
 möter betydande hin- der. 
 SOU 1997: 39 
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 623 
  
 Offentlighetsprincipen erbjuder två vägar för den som vill ta del av all- männa uppgifter, varav den ena är på stället, gratis. Bestämmelsen finns kommenterad i den allmänna motiveringen, se avsnitt 18.5. 
 Tillhandahållandet 
 Bestämmelsen om tillhandahållande av uppgifter har delats upp i två mo- ment eftersom uppgifter enligt den nya begreppsapparaten kan förekomma i två typer av sammanställningar; handlingar och databaser. Precis som tidigare är det myndigheten som avgör om uppgifterna skall tillhandahållas på papper eller på skärm. Det krav som man har uppställt i gällande praxis på att en handling skall kunna tas fram med rutinbetonade åtgärder behövs inte längre när det gäller de uppgiftssammanställningar som vi har kallat handlingar. Handlingar skall alltid tas fram på begäran, oavsett om det är enkelt eller svårt (det finns dock undantag om det möter betydande hinder, se nedan). 
 Beträffande andra uppgiftssammanställningar (uppgifter i databaser) kan det förekomma mer kvalificerade krav på sammanställningar från all- mänheten; detta gäller i stort sett uteslutande sådana som har elektronisk form. Myndigheten är i första hand skyldig att ta fram och presentera de sammanställningar som den kan göra med hjälp av sin tekniska utrustning, med tillgängliga datorprogram osv. Därutöver är myndigheten skyldig att göra de sammanställningar som kan åstadkommas utan nämnvärda kostna- der. De extra åtgärder som myndigheten måste vidta för att ta fram sådana sammanställningar som den normalt inte gör, kan alltid översättas i kost- nader. Det kan ofta vara kostnader i form av den ordinarie personalens ar- betstid omsatt i pengar, eller insatser av personer som är specialutbildade och t.ex. kan programmera. Kostnaderna kan också hänföra sig till inköp av kompletterande programvara. Var gränsen går för myndighetens skyl- digheter har kommenterats ytterligare i den allmänna motiveringen, avsnitt 17.4. Däremot kan myndigheten inte räkna med kostnaden för den tid det tar att göra sekretessbedömningar av nya uppgiftskonstellationer. 
 Om myndigheten på begäran gör sammanställningar som går utöver vad som ryms inom nämnvärda kostnader, handlar det – precis som i dag – inte om uttag enligt 2 kap. TF utan om utlämnande av förädlade uppgifter. För sådant kan myndigheten givetvis ta betalt även i fortsättningen. 
  
 624  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Allmänhetens rätt att skriva av m.m. 
 Inga förändringar har föreslagits när det gäller allmänhetens rätt att skriva av, avbilda eller spela av allmänna uppgifter. 
 Hinder på grund av sekretess 
 Kan en handling inte lämnas ut i sin helhet därför att det finns sekretessbe- lagda uppgifter i den, skall den – precis som enligt gällande rätt – tillhan- dahållas i övriga delar. En manuell handling kan då aldrig visas i original eftersom de sekretessbelagda uppgifterna måste döljas. När det gäller ma- nuella handlingar torde det vanligaste vara att originalhandlingen kopieras sedan de sekretessbelagda uppgifterna har täckts över. Man kan givetvis förfara på samma sätt med handlingar som har elektroniskt form – dvs. först skriva ut dem på papper, sedan täcka över och kopiera. Beträffande elektroniska handlingar kan man alternativt utesluta uppgifterna redan i utskriften. Det är viktigt att det ändå framgår att uppgifterna finns där, men att de inte lämnas ut på grund av sekretessen. Motsvarande gäller för data- baser, manuella respektive elektroniska. – När det gäller uppgifter som har elektronisk form finns det ett särskilt krav på myndigheten att hålla uppgif- ter som är sekretessbelagda åtskilda från sådana som är offentliga (se 15 kap. 9 § sekretesslagen). 
 Möjligheten att få ut delar av en handling i form av en avskrift torde inte längre fylla någon praktisk funktion och har därför inte tagits med i lagen. Det kan emellertid inte helt uteslutas att utlämnande kan ske även i den formen i vissa speciella fall. 
 Betydande hinder m.m. 
 Ingen förändring är avsedd när det gäller myndigheternas möjligheter att neka ett utlämnande av en handling med hänvisning till att det föreligger betydande hinder. Om myndigheten kan ta fram begärda uppgifter med hjälp av de tekniska hjälpmedel den har är den i princip skyldig att göra det, även om det i och för sig för med sig kostnader för myndigheten (jämför första stycket). Skulle det emellertid uppstå mycket stora kostna- der, t.ex. därför att stora delar av verksamheten vid myndigheten måste stå still medan uppgifterna tas fram, får det anses föreligga sådana betydande hinder att myndigheten inte är skyldig att tillmötesgå begäran. Någonstans går det alltså en gräns även för vad myndigheten är skyldig att utföra med de hjälpmedel man faktiskt har. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 625 
  
 Som framgår av kommentaren till 2 § behövs inte längre bestämmelsen i gällande 12 § sista meningen. En myndighet som har tekniska möjligheter att hämta allmänna uppgifter hos en annan myndighet är dock skyldig att hjälpa en enskild att hämta sådana uppgifter om det kan ske utan större kostnad eller olägenhet. Detta framgår av förslaget till 15 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen. 
  
 13 § 
  
 15 § 
  
 Den som  
 önskar taga del av allmän handling  
 har även rätt att mot fast- ställd avgift få  
 avskrift eller  
 kopia  
 av handlingen  
 till den del  
 den  
 får lämnas ut.  
 Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet  
 att framställa  
 kopia  
 av  
 karta, ritning, bild  
 eller  
 annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits 
 , om  
 svårighet  
 möter och handlingen kan tillhan- dahållas på stället. 
  
 Begäran att få  
 avskrift eller ko- pia av  
 allmän  
 handling  
 skall be- handlas skyndsamt. 
  
 Den som  
 begär det  
 har även rätt att mot  
 en  
 fastställd avgift  
 i utskrift,  
 kopia  
 eller elektronisk form  
 få  
 ut en handling eller uppgifter ur en databas, allt  
 till den del  
 uppgif- terna  
 får lämnas ut. 
 Myndigheten är dock inte skyl- dig  
 att framställa  
 kopior  
 av  
 kartor, ritningar, bilder  
 eller  
 andra lik- nande handlingar  
 om  
 det  
 möter  
 svårigheter  
 och handlingen kan tillhandahållas på stället. 
  
 En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla uppgifter i elektro- nisk form om det finns en särskild bestämmelse i lag eller annan för- fattning som förbjuder detta eller om det möter betydande hinder 
 .  
 Datorprogram behöver aldrig till- handahållas i elektronisk form. 
  
 En  
 begäran att få  
 ut en  
 allmän  
 uppgift i någon av de angivna for- merna  
 skall behandlas skyndsamt. 
  
 626  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ___________________ 
 Bestämmelsen reglerar den andra möjligheten som allmänheten har att få del av allmänna uppgifter. Det som karakteriserar utlämnande enligt be- stämmelsen är att uppgifterna inte bara presenteras för den som begär det, utan att sökanden också får uppgifterna med sig i en eller annan form. Man behöver inte heller besöka myndigheten för att få uppgifterna utan man kan framställa sin begäran t.ex. via telefon, fax eller brev. Bestämmel- sen har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 18.6. 
 Elektroniskt utlämnande 
 Den avgörande skillnaden mot vad som gäller i dag är att myndigheterna i princip blir skyldiga att lämna ut uppgifter även i elektronisk form. Hand- lingar och andra uppgiftssammanställningar skall således lämnas ut t.ex. på en diskett eller via  
 e-post. 
  Såsom utvecklats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 18.6.3) är denna skyldighet för myndigheterna inte absolut, utan den är beroende av vilka möjligheter myndigheten faktiskt har. Detta framgår av bestämmelsen i tredje stycket om att elektroniskt utlämnande inte behöver ske om det möter betydande hinder. 
 Med elektroniskt utlämnande avses inte offentliggörande av uppgifter via allmänt tillgängliga nät, t.ex. Internet. Myndigheten kan inte neka en begäran att få allmänna uppgifter med hänvisning till att uppgifterna finns allmänt tillgängliga där. Å andra sidan innebär bestämmelsen inte att myndigheterna skulle vara skyldiga att låta allmänheten koppla upp sig mot någon dator hos myndigheten för att t.ex. kunna titta på myndighetens presentationsterminal hemifrån. Precis som tidigare krävs det en uttrycklig begäran från den enskilde för att allmänna uppgifter skall lämnas ut. Över huvud taget bör elektroniskt utlämnande så långt som möjligt jämställas med traditionellt utlämnande på papper. 
 Det är den enskildes begäran som skall avgöra om uppgifterna skall lämnas ut på papper eller i elektronisk form. Situationen är alltså den om- vända mot den när uppgifter presenteras för den enskilde på stället – då avgör myndigheten hur presentationen skall ske. Om myndigheten inte lämnar ut uppgifterna i den form som den enskilde har begärt, skall myn- digheten fatta ett överklagbart beslut. Motsvarande förfarande skall således tillämpas som när myndigheten beslutar att över huvud taget inte lämna ut uppgifter. 
 Även om en myndighet i princip bifaller en begäran om att lämna ut uppgifter i elektronisk form, är detta ointressant för den enskilde om ut- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 627 
  
 lämnandet sker på ett sådant sätt att han eller hon inte kan ta emot uppgif- terna eller få fram dem i läsbart skick. I den mån myndigheten kan tillmö- tesgå en enskilds önskemål om fysiskt eller logiskt format skall den göra det. Med fysiskt format avses medlet för utlämnande, t.ex. en begäran att få uppgifterna på diskett eller band, via  
 e-post 
  eller direkt på en hårddisk. Ett önskemål om logiskt format kan t.ex. utgöras av en begäran att få upp- gifterna som en fil i ett visst ordbehandlingsprogram eller att få dem orga- niserade på ett sätt som gör det möjligt för den enskilde att återanvända dem. Detta förutsätter att den enskilde har preciserat sin begäran så att myndigheten har fått klart för sig i vilken form uppgifterna önskas. I det sammanhanget framstår det som naturligt att myndigheten efter en oklar begäran tar kontakt med den enskilde för att få kompletterande upplys- ningar. Kan den enskilde inte precisera sin begäran återstår för myndighe- ten att skicka uppgifterna i det format som den själv väljer. 
 Om myndigheten inte tillgodoser en begäran att få uppgifterna i ett visst fysiskt eller logiskt format skall situationen jämställas med att myn- digheten har vägrat lämna ut uppgifterna. Detta innebär bl.a. att myndighe- ten i princip skall fatta ett överklagbart beslut (se även 17 §). En grund- förutsättning för att uppgifter skall kunna lämnas ut i elektronisk form är att myndigheten har dem i den formen (se den allmänna motiveringen av- snitt 18.6.2). Det kan inte krävas att myndigheten skannar in pappersdo- kument för att ge dem elektronisk form. Utgångspunkten är i stället, att det uteslutande är sådana uppgifter som myndigheten redan har i elektronisk form som omfattas av skyldigheten att också lämna ut i elektronisk form. Denna förutsättning kan tänkas innebära en begränsning, framför allt vad gäller handlingar som kräver undertecknande. Så länge myndigheten inte har funktioner för digitala låsningar av handlingar är handlingen inte komplett, om den inte har en manuell underskrift. Det som har elektronisk form och finns i ord- och textbehandlingsprogrammet är bara utkast. Om allmänheten begär att få ett beslut eller en dom via  
 e-post, 
  skulle myndig- heten tvingas att hänvisa till en papperskopia av handlingen. Motsvarande problem finns emellertid redan i dag med utlämnande via fax. Faxutskrif- ten utgör inget annat än en ovidimerad kopia. Den utgör i själva verket inte heller någon korrekt utlämnandeform – man kan inte garantera att den inte är manipulerad. Att utlämnandeformen ändå används får närmast sägas bygga på en överenskommelse mellan myndigheten och den som begär handlingen. På motsvarande sätt kan den enskilde godta ett utlämnande som inte är helt korrekt – namnteckningen saknas. Så länge de elektroniska uppgifterna bara är utkast kan man emellertid inte kräva att de skall beva- 
  
 628  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ras hos myndigheten i den formen (ibland finns det till och med gallrings- regler som gör att de elektroniska uppgifterna  
 skall  
 plockas bort inom en kortare tid, se t.ex. 5 § förordning [1986:104] om registerföring vid all- männa domstolar med hjälp av automatisk databehandling). Utlämnande av sådana uppgiftssammanställningar som inte kräver undertecknande bör i större utsträckning kunna ske elektroniskt. 
 Om den enskilde begär att få uppgifterna i elektronisk form bör en be- gäran att få dem i visst format tillgodoses i den mån det är möjligt (se för- slaget till 15 kap. 4 § 2 st sekretesslagen). Myndigheterna bör av säker- hetsskäl inte vara skyldiga att använda t.ex. disketter som den enskilde tillhandahåller. 
 Myndigheternas rätt att ta betalt för utlämnande har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 18.7. 
 Vissa kopior 
 Förslaget innebär inga sakliga ändringar när det gäller myndigheternas rätt att i vissa fall vägra att framställa kopior av kartor, ritningar eller bilder. I princip är det bara handlingar som inte har digital form som kan bli före- mål för kopiering (man talar t.ex. inte om original eller kopior av elektro- niska handlingar). Typexempel på sådana svårkopierade handlingar är kartor, ritningar och bilder. Även andra handlingar kan vara svåra att ko- piera, t.ex. videoband (som kräver två videoapparater) eller långa EKG- remsor. I dessa fall kan allmänheten hänvisas till att ta del av handlingen på stället. 
 Förbud mot elektroniskt utlämnande 
 Om det finns en bestämmelse som förbjuder myndigheten att lämna ut uppgifter i elektronisk form inskränker detta i motsvarande mån allmänhe- tens möjligheter att få ut uppgifter i den formen. Sådana bestämmelser kan finnas i registerförfattningar, och syftet med dem är – precis som när det gäller bestämmelser om sökbegränsningar – att skydda enskildas person- liga integritet. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motive- ringen i samband med frågan om massuttag (se avsnitt 18.6.5), men det kan naturligtvis också förekomma fall där enstaka utlämnande av uppgifter i elektronisk form kan vara integritetskränkande. Det kan således finnas bestämmelser som direkt förbjuder myndigheterna att lämna ut uppgifter i elektronisk form, se t.ex. 11 § lagen (1990:1536) om folkbokföringsregis- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 629 
  
 ter. Den särskilda bestämmelsen om utlämnande av datorprogram har kommenterats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 20.3.2). 
 I den allmänna motiveringen har även diskuterats tillämpningen av sek- retessbestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen (se avsnitt 18.6.5), som innebär att personuppgifter som har elektronisk form skall sekretessbe- läggas just för att de har elektronisk form, om man kan anta att de används i strid mot persondatalagen. 
 Betydande hinder 
 Om myndigheten saknar möjlighet att lämna ut uppgifter i elektronisk form föreligger helt klart betydande hinder. Kan myndigheten inte tillgodose en begäran om att få uppgifterna i en viss form för att den enskilde skall kunna ta emot dem, föreligger också betydande hinder. 
 Skyndsam handläggning 
 Kravet på skyndsam handläggning är detsamma som tidigare. 
  
 14 § 
  
 16 § 
  
 Begäran att få  
 taga  
 del av allmän  
 handling göres  
 hos myndighet som  
 förvarar handlingen 
 . 
  
 En  
 begäran att få  
 ta  
 del av  
 en  
 allmän  
 uppgift skall göras  
 hos  
 den  
 myn- dighet som  
 har uppgiften i sitt förvar. 
  
 630  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Begäran prövas av myndighet som  
 angives  
 i första stycket. Om särskilda skäl  
 föranleda  
 det, får dock i bestämmelse som avses i  
 2 §  
 andra stycket föreskrivas att pröv- ningen vid tillämpningen av be- stämmelsen skall ankomma på annan myndighet. I fråga om hand- ling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan även genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. I de nu nämnda fallen skall begäran om utlämnande ge- nast hänskjutas till behörig myn- dighet. 
 Myndighet får inte på grund av att någon begär att få  
 taga  
 del av allmän  
 handling  
 efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträck- ning än som behövs för att myndig- heten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att  
 handlingen  
 läm- nas ut. 
 ___________________ 
 Begäran  
 skall  
 prövas av  
 den  
 myndighet som  
 anges  
 i första stycket. Om det  
 finns  
 särskilda skäl får  
 det  
 dock föreskrivas i  
 en  
 be- stämmelse som avses i  
 3 §  
 andra stycket att prövningen vid tillämp- ningen av bestämmelsen skall an- komma på  
 en  
 annan myndighet. I fråga om  
 en  
 handling  
 eller en da- tabas  
 som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan även genom förordning föreskrivas att endast  
 en  
 viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. I de nu nämnda fallen skall  
 en  
 begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet. 
  
 En  
 myndighet får inte på grund av att någon begär att få  
 ta  
 del av  
 en  
 allmän  
 uppgift  
 efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträck- ning än som behövs för att myn- digheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att  
 uppgiften  
 lämnas ut. 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 631 
  
 15 § 
 Om annan än riksdagen eller rege- ringen avslår begäran att få  
 taga  
 del av  
 handling  
 eller lämnar ut  
 allmän handling  
 med förbehåll, som in- skränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller  
 eljest  
 förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol. 
 I den i  
 2 §  
 omnämnda lagen skall närmare  
 angivas  
 hur talan mot beslut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt. 
 Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder un- der riksdagen är särskilt föreskri- vet. 
 ___________________ 
 17 § 
 Om  
 någon  
 annan än riksdagen eller regeringen avslår  
 en  
 begäran att få  
 ta  
 del av  
 en allmän uppgift  
 eller lämnar ut  
 den  
 med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller  
 annars  
 förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet.  
 Detsamma gäller om en begäran att få ut uppgifter i en viss form har avslagits.  
 Talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol. 
 I den i  
 3 §  
 omnämnda lagen skall närmare  
 anges  
 hur talan mot beslut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt. 
 Angående rätt att föra talan mot beslut av  
 en  
 myndighet som lyder under riksdagen är särskilt före- skrivet. 
 Som tidigare anförts bör den som begär att få uppgifter i elektronisk form kunna överklaga ett beslut om att uppgifterna inte skall lämnas i den for- men. Förfarandet bör vara detsamma som när en myndighet vägrar att lämna ut uppgifter över huvud taget. 
 Bestämmelsen om överklagande gäller även när myndigheten vägrar att tillgodose en begäran om att få ut uppgifterna i ett visst fysiskt eller logiskt format (se kommentaren till 15 §). 
  
 632  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 16 § 
  
 18 § 
  
 Anteckning  
 om hinder att lämna ut allmän handling får göras endast  
 på handling  
 som omfattas av be- stämmelse som avses i  
 2 §  
 andra stycket. Härvid skall tillämplig be- stämmelse  
 angivas. 
  
 ___________________ 
 En markering  
 om  
 att det finns  
 hin- der att lämna ut  
 en  
 allmän  
 uppgift  
 får göras endast  
 i anslutning till en sådan uppgift i en  
 handling  
 eller databas  
 som omfattas av  
 en  
 be- stämmelse som avses i  
 3 §  
 andra stycket. Härvid skall tillämplig be- stämmelse  
 anges. 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är i huvudsak föranlett av den nya begreppsapparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig föränd- ring. Eftersom sekretessen med den nya begreppsapparaten knyts direkt till uppgiften i stället för handlingen är det mera naturligt att tala om att det finns en markering om sekretess än en anteckning. När det gäller uppgifter som har elektronisk form är det vidare inte alls säkert att sekre- tessvarningen har formen av en anteckning utan uppgiften kan vara ur- skiljbar på annat sätt. Se även kommentaren till 15 kap. 3 § sekretesslagen. 
 17 § 
 I lag får föreskrivas att regeringen eller beslutande kommunal försam- ling får besluta att allmänna  
 hand- lingar  
 som hänför sig till myndig- hets verksamhet,  
 vilken  
 skall övertas av enskilt organ, får överlämnas till det organet för förvaring, om detta behöver  
 handlingarna  
 i verk- samheten, utan att  
 handlingarna  
 därigenom upphör att vara all- männa. Ett sådant organ skall i fråga om överlämnade  
 handlingar  
 jäm- ställas med myndighet vid tillämp- ningen av  
  
 12–16 
  
  §§. 
  
 ___________________ 
 19 § 
 I lag får föreskrivas att regeringen eller beslutande kommunal försam- ling får besluta att allmänna  
 uppgif- ter  
 som hänför sig till  
 en  
 myndig- hets verksamhet,  
 som  
 skall övertas av  
 ett  
 enskilt organ, får överlämnas till det organet för förvaring, om detta behöver  
 uppgifterna  
 i verk- samheten, utan att  
 dessa  
 därigenom upphör att vara allmänna. Ett sådant organ skall i fråga om överlämnade  
 uppgifter  
 jämställas med  
 en  
 myn- dighet vid tillämpningen av  
 13– 18 §§. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen  
 633 
  
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 
 20 § 
 Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna uppgifter och om överlämnande av handlingar och databaser till arkiv- myndighet eller annan myndighet finns i lag. 
 ___________________ 
 Det har tidigare inte funnits någon upplysning i 2 kap. TF om arkivering av handlingar. Emellertid är det av mycket stor betydelse för offentlighets- principen att allmänna uppgifter bevaras även efter det att myndigheterna har skilt ärenden osv. ifrån sig. Vidare är det av stort intresse vad som hän- der med uppgifterna när handlingar och databaser överlämnas till arkiv- myndigheter eller andra myndigheter som av någon anledning skall överta dem. Den föreslagna bestämmelsen innehåller en upplysning om att det finns särskilda bestämmelser som reglerar dessa frågor. Bestämmelsen är uteslutande av informationskaraktär och innebär inga sakliga nyheter. Den har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 22.1.2.1. 
 Övergångsbestämmelser 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. 
  
 2. 
  
 Bestämmelsen i 2 kap. 4 § nya lydelsen tillämpas även när myndighe- 
  
 tens rätt att söka efter eller sammanställa uppgifter begränsats genom ett beslut som avses i 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen äldre lydel- sen och som meddelats före ikraftträdandet, dock längst till utgången av september 2001. 
 ___________________ 
 Ikraftträdande m.m. 
 De nya reglerna i 2 kap. TF bör kunna träda i kraft omedelbart den 1 januari 1999 utan att det uppstår några större övergångsfrågor. Vissa handlingar som enligt den gällande tillgänglighetsprincipen är allmänna även hos andra myndigheter än vid vilka de förvaras blir visserligen däref- 
  
 634  
 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ter i formell mening kanske inte offentliga vid samtliga dessa myndigheter, men problemet torde i första hand vara av teoretiskt slag. Även be- stämmelserna om elektroniskt utlämnande av allmänna uppgifter bör kunna tillämpas direkt på befintliga uppgifter eftersom myndigheternas skyldigheter i detta avseende är i hög grad anpassade efter deras faktiska möjligheter. 
 Bestämmelsen i gällande 3 § andra stycket andra meningen om att så- dana upptagningar i personregister som inte får tas fram – på grund av nå- gon bestämmelse eller särskilt beslut – inte är allmänna har i huvudsak er- satts av den föreslagna 4 §. Enligt denna krävs det dock att begränsningen finns i lag eller annan författning. Det räcker alltså inte med ett sådant be- slut som enligt den gällande datalagen (6 §) får fattas av Datainspektionen. I samband med att det sker översyn av de bestämmelser som reglerar myndigheternas personuppgiftsbehandling är det lämpligt att sådana beslut ersätts med författningsbestämmelser. Under en övergångsperiod, tills detta har skett, är det lämpligt att de gamla besluten får gälla. 
 SOU 1997: 39 
 Författningskommentarer: Regeringsformen  
 635 
  
 c) Regeringsformen 
 Förutom den ändring i 8 kap. 7 § RF som kommenteras nedan föreslår vi ändringar i 2 kap. 1 § och 8 kap. 18 § RF. De sistnämnda ändringarna är uteslutande föranledda av förslaget till ny begreppsapparat i 2 kap. TF och innebär inte några sakliga förändringar. Vilka dessa ändringar är framgår av författningsförslaget och de har kommenterats i den allmänna motive- ringen, avsnitt 16.1.5. Ordet handling förekommer dessutom i 12 kap. 1, 6 och 7 §§ men det har där inte någon anknytning till handlingsbegreppet i 2 kap. TF. 
 8 kap. 
 7 § 
 Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen: 
  
 1. 
  
 skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 
  
 2. 
  
 utlännings vistelse i riket, 
  
 3. 
  
 in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverk- ning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader, anläggningar eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 
  
 4. 
  
 jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 
  
 5. 
  
 trafik eller ordningen på allmän plats, 
  
 6. 
  
 undervisning och utbildning, 
  
 7. 
  
 förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, 
  
 8. 
  
 skydd för personlig integritet vid 8. skydd för personlig integritet vid 
  
 registrering av uppgifter med 
  
 behandling av personuppgifter 
 . 
  
 hjälp av automatisk databehand- 
  
 ling 
 . 
  
 Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela före- skrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som 
  
 636  
 Författningskommentarer: Regeringsformen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. 
 ___________________ 
 Den föreslagna ändringen i första stycket punkt 8 innebär att regeringen och Datainspektionen kan ges behörighet att meddela föreskrifter på hela det område som omfattas av den föreslagna persondatalagen, dvs. avseende även skydd för personlig integritet vid viss icke automatisk behandling av personuppgifter. Den föreslagna ändringen har berörts i avsnitt 12.1.2. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Yttrandefrihetsgrundlagen  
 637 
  
 d) Yttrandefrihetsgrundlagen 
 Ändringen i 5 kap. 3 § YGL är uteslutande föranledd av förslaget till ny begreppsapparat i 2 kap. TF och innebär inte någon saklig förändring. Den framgår av författningsförslaget och har kommenterats i den allmänna mo- tiveringen, avsnitt 16.1.5. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 639 
  
 e) Sekretesslagen 
 Som angetts i den allmänna motiveringen (se avsnitt 22.2) föranleder för- slaget till ny begreppsapparat ändringar av redaktionellt slag i ett flertal bestämmelser i sekretesslagen. Dessa ändringar tas emellertid inte upp i författningskommentaren utan framgår endast av författningsförslaget. Kommentaren nedan omfattar uteslutande sådana bestämmelser som före- slås bli ändrade i sak, dock redovisas samtliga bestämmelser i 15 kap. sek- retesslagen. 
 7 kap. 
 16 § 
 Sekretess gäller för personuppgift  
 i personregister som avses i datala- gen (1973:289) 
 , om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften  
 används för automatisk databehandling  
 i strid med  
 datala- gen 
 . 
 Sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att  
 ett  
 utlämnande skulle medföra att uppgiften  
 be- handlas  
 i strid med  
 persondatala- gen (1998:000) 
 . 
  
 640  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Sekretess för uppgift som anges i första stycket gäller också, om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i utlan- det och att detta medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Vid tillämpning av denna bestämmelse ankommer det på datainspektionen att pröva fråga om utlämnande. Sekretess enligt detta stycke gäller dock ej, om uppgiften skall använ- das för automatisk databehandling enbart i en stat som har anslutit sig till Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk behandling av personuppgifter. 
 ___________________ 
 Den föreslagna ändringen i  
 första stycket  
 innebär att sekretessbestämmel- sen samordnas med bestämmelserna i den föreslagna persondatalagen. 
 Det föreslås vidare att  
 andra stycket  
 upphävs. I den föreslagna person- datalagen finns bestämmelser om förutsättningarna för överföring av per- sonuppgifter till tredje land som gäller även för myndigheter. Bestämmel- serna har berörts i avsnitt 12.11. Redan det föreslagna första stycket i denna paragraf medför att sekretess gäller om ett utlämnande av person- uppgifter till tredje land skulle stå i strid med de nämnda bestämmelserna i den föreslagna persondatalagen. Andra stycket i paragrafen behövs således inte längre. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 641 
  
 9 kap. 
 6 § 
 Sekretess gäller hos  
 datainspektio- nen  
 i ärende om tillstånd eller till- syn, som enligt lag ankommer på inspektionen, och i ärende om så- dant bistånd som avses i Europarå- dets konvention om skydd för en- skilda vid automatisk databehand- ling av personuppgifter, för uppgift om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Har upp- gift, för vilken gäller sekretess en- ligt vad nu har sagts, lämnats till  
 regeringen eller justitiekanslern 
 , gäller sekretessen också där. 
 I fråga om uppgift  
 i  
 allmän  
 handling  
 gäller sekretessen i högst sjuttio år. 
 ___________________ 
 Sekretess gäller hos  
 Datainspek- tionen  
 i ärende om tillstånd eller tillsyn, som enligt lag  
 eller annan författning  
 ankommer på inspek- tionen, och i ärende om sådant bi- stånd som avses i Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Har upp- gift, för vilken gäller sekretess en- ligt vad nu har sagts, lämnats till  
 Justitiekanslern 
 , gäller sekretessen också där. 
 I fråga om allmän uppgift gäller sekretessen i högst sjuttio år. 
 I  
 första stycket  
 föreslås två ändringar i sak. 
 Den första föreslagna ändringen – varigenom ordet lag byts ut mot or- den lag eller annan författning – innebär att det även i förordning kan an- ges vilken tillsyn som ankommer på Datainspektionen. Bakgrunden är att vi föreslår att de bestämmelser om Datainspektionens uppgifter avseende persondataskyddet som inte bör ha lagform skall tas in i en av regeringen utfärdad förordning, se avsnitt 12.14.1.3. 
 Den andra föreslagna ändringen innebär att bestämmelsen om överfö- ring av nu aktuell sekretess till regeringen har tagits bort. Anledningen till detta är att ärenden som avses i denna paragraf enligt vårt förslag inte i nå- got fall skall överklagas till regeringen, se avsnitt 12.14.2. Då behövs inte längre någon bestämmelse om överföring av sekretess till regeringen; för uppgifter i ärenden som avgjorts av Datainspektionen genom beslut före ikraftträdandet och som överklagats till regeringen enligt den gamla ord- 
  
 642  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 ningen föreslås en särskild övergångsbestämmelse om att de äldre reglerna fortfarande skall tillämpas. Bestämmelsen om överföring av sekretess till Justitiekanslern har däremot behållits trots att vi föreslår att han inte längre skall få överklaga Datainspektionens beslut enligt den föreslagna person- datalagen, eftersom Justitiekanslern enligt annan lagstiftning kan över- klaga Datainspektionens beslut i ärenden som avses i denna paragraf. 
 Det bör nämnas att bestämmelser som motsvarar de bestämmelser som finns i denna paragraf, såvitt avser persondataskyddet, skall finnas enligt artikel 28.7 i  
 EG-direktivet, 
  se avsnitt 12.14.1. Paragrafen bör således i fortsättningen vid behov tolkas  
 EG-konformt. 
  
 Ändringen i  
 andra stycket 
 , varigenom uttrycket uppgift i allmän handling byts ut mot allmän uppgift, är bara redaktionell och föranledd av förslagen till ändring av 2 kap. TF. 
 15 kap. 
 Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna  
 handlingar  
 m.m. 
 Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna  
 uppgifter  
 m.m. 
  
 Allmänna bestämmelser 
  
 Registrering av handlingar med 
  
 allmänna uppgifter 
  
 1 § 
  
 När  
 allmän  
 handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock re- gistrering underlåtas om handling- arna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om hand- ling har kommit in eller upprättats. 
  
 När  
 en  
 handling  
 med allmänna uppgifter  
 har kommit in till eller upprättats hos  
 en  
 myndighet skall handlingen registreras utan dröjs- mål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myn- dighetens verksamhet. I fråga om handlingar  
 med  
 allmänna  
 uppgifter 
 , för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 643 
  
 Om särskilda skäl föreligger får regeringen föreskriva undantag från registreringsskyldighet enligt första stycket i fråga om handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning. 
 I 13 § finns bestämmelser om undantag från registreringsskyldig- heten i fråga om vissa upptagningar för automatisk databehandling. 
 ___________________ 
 Registreringsskyldigheten har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt (21.4.2). Som nämns där får den nya innebörden av begreppet handling i viss mån betydelse för registreringsskyldigheten. Den nya de- finitionen av begreppet handling finns kommenterad i avsnitt 16.1.4.2. 
 Hänvisningen i tredje stycket blir överflödig eftersom förslaget innebär att 13 § kan tas bort. 
 2 § 
 Beträffande handling som registrerats enligt 1 § skall av registret framgå 
  
 1. 
  
 datum, då handlingen kom in eller upprättades, 
  
 2. 
  
 diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, 
  
 3. 
  
 i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats, 
  
 4. 
  
 i korthet vad handlingen rör. 
  
 Vid registrering skall dock uppgift 
  
 Vid registrering skall dock uppgift 
  
 enligt första stycket 3 eller 4 ute- 
  
 enligt första stycket 3 eller 4 ute- 
  
 lämnas eller särskiljas om det be- 
  
 lämnas eller särskiljas om det be- 
  
 hövs för att registret i övriga delar 
  
 hövs för att registret i övriga delar 
  
 skall kunna  
 företes  
 för allmänhe- 
  
 skall kunna  
 visas  
 för allmänheten. 
  
 ten. 
  
 Regeringen får beträffande visst register föreskriva att föreskriften i andra stycket inte skall tillämpas, om denna annars skulle omfatta flertalet i registret upptagna handlingar. 
  
 644  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Hemligstämpling 
 3 § 
 Kan det antas att hinder mot ut- lämnande av uppgift  
 i  
 allmän  
 handling  
 föreligger enligt sekre- tessbestämmelse i denna lag eller annan författning, får  
 myndighet utmärka  
 detta  
 genom särskild an- teckning 
 . Sådan anteckning skall innehålla beteckningen hemlig samt ange tillämplig bestämmelse, dagen för  
 anteckningen  
 och den myndighet, som har låtit göra den. 
 Har genom förordning medde- lats föreskrift att fråga om utläm- nande till enskild av allmän  
 hand- ling 
 , som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, får prövas en- dast av viss myndighet, skall hand- ling som  
 avses med sådan före- skrift  
 så snart det kan ske förses med  
 anteckning  
 enligt första stycket.  
 Anteckningen  
 skall inne- hålla uppgift om vilken myndighet som är behörig att pröva  
 fråga  
 om utlämnande. 
 ___________________ 
 Kan det antas att hinder mot ut- lämnande av allmän uppgift före- ligger enligt  
 någon  
 sekretessbe- stämmelse i denna lag eller annan författning, får  
 myndigheten mar- kera  
 detta  
 särskilt 
 .  
 En  
 sådan  
 mar- kering  
 skall innehålla beteckningen hemlig samt ange tillämplig be- stämmelse, dagen för  
 markeringen  
 och den myndighet, som har låtit göra den. 
 Har genom förordning medde- lats föreskrift att fråga om utläm- nande till enskild av allmän  
 upp- gift 
 , som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, får prövas en- dast av  
 en  
 viss myndighet, skall handling  
 eller databas  
 som  
 inne- håller sådana uppgifter  
 så snart det kan ske förses med  
 markering  
 en- ligt första stycket.  
 Markeringen  
 skall innehålla uppgift om vilken myndighet som är behörig att pröva  
 frågan  
 om utlämnande. 
 Den föreslagna nya begreppsapparaten medför att sekretessmarkeringen (hemligstämplingen) inte längre knyts till den handling i vilken uppgiften förekommer utan direkt till uppgiften. Detta innebär ingen förändring i sak. 
 Redan nu förekommer det funktioner för hemligstämpling av uppgifter som har elektronisk form (jämför JO 1987/88 s. 195 och 1990/91 s. 387). Det får förutsättas att det går att utveckla teknik som gör det möjligt för myndigheterna att markera sekretessbelagda uppgifter på motsvarande sätt i digitala informationssystem som man nu gör med en stämpel. Man kan 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 645 
  
 inte bara utelämna sekretessbelagda uppgifter, utan de upplysningar som enligt bestämmelsen skall finnas i sekretessmarkeringen måste vara med. 
 Myndigheternas serviceskyldighet 
 4 § 
 Myndighet skall på begäran av en- skild lämna  
 uppgift  
 ur  
 allmän handling som förvaras  
 hos myn- digheten i den mån hinder inte möter på grund av  
 bestämmelse om sekretess  
 eller av hänsyn till arbe- tets behöriga gång. 
 Bestämmelser om tillhandahål- lande  
 av  
 allmän handling finns i 
 2 kap.  
 12 §  
 tryckfrihetsförordning- en. 
 ___________________ 
 Uppgiftslämnande utöver TF 
 En  
 myndighet skall,  
 utöver vad som följer av  
 2 kap.  
 14 och 15 §§  
 tryck- frihetsförordningen, på begäran av enskild lämna  
 allmänna uppgifter  
 ur  
 handlingar och databaser  
 hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av  
 någon sekretess- bestämmelse  
 eller av hänsyn till ar- betets behöriga gång. 
  
 Om en enskild begär att få allmänna uppgifter i elektronisk form skall myndigheten lämna de upplysningar och den hjälp som den enskilde behöver, under förutsättning att det kan ske utan olägenhet. 
 En myndighet som med tekniska hjälpmedel kan tillhandahålla allmänna uppgifter som finns i en annan myndighets förvar skall hjälpa den enskilde att ta del av dessa uppgifter. Detta gäller inte om uppgifterna är tillgängliga för allmänheten via allmänt nät eller liknande, eller om det skulle orsaka myndigheten påtagliga olägenheter att tillgodose en sådan begäran. 
 Den föreslagna regelns första stycke motsvarar den gällande bestämmel- sens första och andra stycke. Den nya lydelsen motiveras främst av den nya 
  
 646  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 begreppsapparaten. Genom att redan i inledningen av bestämmelsen hänvisa till 2 kap. 14 och 15 §§ TF markeras att det handlar om uppgiftsut- lämnande som går utöver den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna uppgifter, antingen presenterade hos myndigheten eller som utskrift eller kopia eller i elektronisk form. 
 Eftersom uppgiftsbegreppet blir det grundläggande i 2 kap. TF föranle- der bestämmelsen i 4 § dock ytterligare några kommentarer. Utgångspunk- ten är att uppgifter ur handlingar skall lämnas ut genom att handlingen till- handahålls (förslaget till 2 kap. 14 § 1 st. 1 TF). Regeln är i stort sett iden- tisk med den gällande. Uppgifter i databaser skall enligt förslaget till 2 kap. 14 § första stycket 2 TF tas fram på det sätt som är möjligt med myndighetens tekniska hjälpmedel eller på annat sätt som inte orsakar några nämnvärda kostnader. Vad är det för skillnad mellan att begära en uppgift ur en databas å ena sidan enligt 2 kap. 14 § första stycket 2 TF och å andra sidan enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen? Även ett lämnande av en uppgift enligt sekretesslagen förutsätter att myndigheten har möjlighet (tekniskt eller på annat sätt) att  
 ta fram  
 den. Skillnaden ligger i sättet för uppgiftslämnande. Det är bara vissa utlämnandeformer som har grundlags- skydd; presentation hos myndigheten eller någon av de i 2 kap. 15 § TF angivna formerna. Utanför skyldigheten enligt TF faller t.ex. uppgiftsläm- nande via telefon eller lämnande av uppgifter som förutsätter att tjänste- mannen läser igenom en mängd uppgifter och kanske skriver ner vissa av dem. 
 Om en myndighet inte tillmötesgår en begäran om uppgifter enligt 4 § kan den enskilde inte överklaga detta. Samma sak gäller i dag. 
 Myndigheten skall underlätta 
 I den mån en myndighet utan betydande hinder kan tillgodose en enskilds begäran att få uppgifter i en viss elektronisk form, skall den göra det. Detta framgår av 2 kap. 15 § TF. För ett utlämnande enligt TF måste det i grun- den finnas en preciserad begäran från den enskilde. Bestämmelsen här i sekretesslagen syftar till att ytterligare underlätta för den enskilde att få ut uppgifter i elektronisk form. För att uppgifter skall kunna överföras elek- troniskt krävs det ett visst mått av samarbete mellan den avlämnande och den mottagande parten. Det underlättar naturligtvis för den enskilde om han eller hon kan få uppgifter om vilka programvaror och övriga tekniska hjälpmedel som myndigheten har. Därför bör det ingå i myndighetens all- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 647 
  
 männa serviceskyldighet att lämna upplysningar om sådant och i övrigt underlätta för en enskild att få ut uppgifter i elektronisk form. 
 Uppgifter från andra myndigheter 
 I den mån myndigheterna kan, bör de bistå en enskild med att hämta upp- gifter även från andra myndigheter. Bestämmelsen i tredje stycket har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 18.5.2. Regeln syf- tar på fall där en myndighet med tekniska hjälpmedel kan nå en annan myndighets uppgifter, t.ex. via en terminaluppkoppling, utan att uppgif- terna för den skull har tillförts myndighetens uppgiftssamlingar. Uppgif- terna anses enligt förslaget inte förvarade även hos den myndigheten, vil- ket de enligt gällande rätt gör. För att inte allmänhetens möjligheter att få tag i allmänna uppgifter skall bli sämre åläggs därför myndigheterna att, i den mån det kan ske utan påtaglig olägenhet, hjälpa allmänheten. Man bör undvika att allmänheten hänvisas till en annan myndighet om det inte be- hövs. Framför allt handlar det om fall där den enskilde på stället vill ta del av uppgifter. I den mån den myndighet som den enskilde besöker kan pre- sentera uppgifterna skall den göra det. Att en myndighet på detta sätt hjälper till med presentation av uppgifter medför, som anförts i den all- männa motiveringen, inte att uppgifterna därigenom skall anses inkomna till den myndigheten. Den presenterande myndigheten utgör i stället en förlängd arm åt den myndighet som förvarar uppgifterna. 
 Sekretessbedömningen skall göras av den myndighet som förvarar uppgifterna. Om uppgifterna har gjorts tillgängliga (dvs. möjliga att hämta) även för en annan myndighet måste man utgå ifrån att sekretessfrågan re- dan är avgjord myndigheterna emellan, men när en enskild begär att få se uppgifterna – via den andra myndigheten – måste en sekretessprövning ske som vanligt. I sådana fall underlättar det naturligtvis om den förvarande myndigheten på motsvarande sätt har gjort en preliminär sekretessbe- dömning på samma sätt som när myndigheten hos sig visar uppgifterna via en presentationsterminal. Skillnaden för den enskilde blir då bara att pre- sentationsterminalen finns på ett annat ställe. Om uppgifterna är av sådant slag att de bör bli föremål för manuell sekretessbedömning bör man överväga om de verkligen skall ligga fritt tillgängliga för den andra myn- digheten. 
 En begäran att få uppgifterna på papper eller i elektronisk form skall som regel ställas direkt till den myndighet som förvarar uppgifterna. 
  
 648  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Enbart på grund av att en myndighet har tekniska möjligheter att nå uppgifter hos en annan myndighet skall inte allmänheten kunna gå till vil- ken myndighet som helst för att surfa. Undantagsbestämmelsen i styckets andra mening skär av sådant uppgiftslämnande. Samma sak gäller andra liknande möjligheter att nå uppgifter hos andra myndigheter t.ex. via en uppringd förbindelse (som exempel kan nämnas Rixlex eller Informa- tion Rosenbad). Här får andra samhällsfunktioner gripa in för att underlätta för allmänheten, t.ex. folkbiblioteken. Bestämmelsen innebär inte heller att en myndighet är skyldig att ställa sin elektroniska postfunktion till allmän- hetens förfogande, t.ex. för att en enskild skall kunna framställa en begäran om att få ut allmänna uppgifter. 
 Det är inte meningen att denna serviceskyldighet skall orsaka myndig- heten några större kostnader eller olägenheter. Myndigheten är inte enligt denna bestämmelse skyldig att skaffa ny teknisk utrustning eller i övrigt vidta åtgärder som går utöver vad myndigheten själv har nytta av. Det kan inte heller krävas att verksamheten vid myndigheten måste avstanna för att uppgifter skall kunna lämnas till allmänheten. Om det bara finns en för- bindelse och denna är upptagen får allmänheten vänta. Givetvis måste myndighetens tjänstemän lämna den hjälp som krävs för att uppgifterna skall kunna hämtas. 
 5 § 
 Myndighet skall på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. 
 ___________________ 
 Myndigheter har en mer vidsträckt skyldighet att lämna uppgifter till var- andra än till allmänheten. Uppgiftsskyldigheten omfattar nämligen alla uppgifter som den förfogar över, således även uppgifter som inte är all- männa. Vårt förslag till ny begreppsapparat är inte ämnat att innebära nå- gon förändring i detta avseende. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 649 
  
 Prövning av begäran om utlämnande 
 6 § 
 Av 2 kap.  
 14 §  
 andra stycket tryck- frihetsförordningen framgår att fråga om utlämnande av allmän  
 handling  
 till enskild prövas av den myndighet som  
 förvarar hand- lingen 
 , om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet. 
 Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, ankommer det på honom att i första hand pröva fråga om  
 handlingens  
 utlämnande till en- skild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Väg- rar han att lämna ut  
 handling  
 eller lämnar han ut  
 handling  
 med förbe- håll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han, om sö- kanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. 
 ___________________ 
 Av 2 kap.  
 16 §  
 andra stycket tryck- frihetsförordningen framgår att fråga om utlämnande av allmän  
 uppgift  
 till enskild prövas av den myndighet som  
 har uppgiften i sitt förvar 
 , om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet. 
 Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling  
 eller databas där uppgif- ten finns 
 , ankommer det på honom att i första hand pröva fråga om  
 uppgiftens  
 utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hän- skjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut  
 uppgift  
 eller läm- nar han ut  
 uppgift  
 med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars för- foga över den, skall han, om sö- kanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 
  
 Beslut  
  
 som avses i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen  
  
 överkla- gas, om inte annat följer av andra– fjärde styckena, hos kammarrätten eller, såvitt gäller kammarrätts be- slut i där väckt ärende, hos Francis ringsrätten. Har beslutet meddelats av organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket eller 9 § tillämpas bestämmelserna i  
  
 23–25 
  
  §§ och 30 § första meningen förvaltnings- lagen (1986:223) om överklagande. 
  
 Har beslut som avses i första stycket meddelats av tingsrätt och rör det  
  
 uppgift  
  
 i domstols rättski- pande eller rättsvårdande verksam- het, överklagas det hos hovrätten. Motsvarande beslut av hovrätt i där väckt eller dit överklagat ärende överklagas hos Högsta domstolen. Vid överklagande av tingsrätts eller hovrätts beslut tillämpas i övrigt bestämmelserna i rättegångsbalken om överklagande av beslut. 
  
 650  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Överklagande 
 7 § 
  
 Beslut  
 varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden.  
 Om inte annat följer av  
  
 andra–fjärde 
  
  styckena, överklagas  
 beslutet  
 hos kammarrätten eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos Regerings- rätten. Har beslutet meddelats av organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket eller 9 § tillämpas be- stämmelserna i  
  
 23–25 
  
  §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande. 
  
 Har beslut som avses i första stycket meddelats av tingsrätt och rör det  
 handling  
 i domstols rätt- skipande eller rättsvårdande verk- samhet, överklagas det hos hov- rätten. Motsvarande beslut av hov- rätt i där väckt eller dit överklagat ärende överklagas hos Högsta domstolen. Vid överklagande av tingsrätts eller hovrätts beslut til??lämpas i övrigt bestäm- melserna i rättegångsbalken om överklagande av beslut. 
 Första och andra styckena gäller inte för beslut av riksdagen, rege- ringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 651 
  
 Att beslut av statsråd skall över- 
  
 Att beslut av statsråd skall över- 
  
 klagas hos regeringen föreskrivs i 
  
 klagas hos regeringen föreskrivs i 
  
 2 kap. 
  
 15 § 
  
 tryckfrihetsförord- 
  
 2 kap. 
  
 17 § 
  
 tryckfrihetsförord- 
  
 ningen. 
  
 ningen. 
  
 Angående rätt att överklaga beslut av myndighet som lyder under riks- dagen är särskilt föreskrivet. 
 ___________________ 
 Regeln kompletterar bestämmelsen i 2 kap. TF (17 § i förslaget) om över- klagande. I bestämmelsens inledning anges vilken typ av beslut som kan överklagas. Detta kommenteras nedan. Vi föreslår inga ändringar av de bestämmelser som anger till vem ett överklagande skall riktas. 
 I stället för att repetera vilka beslut som enligt 2 kap. TF kan överkla- gas, hänvisas i den föreslagna lydelsen direkt till den aktuella bestämmel- sen i TF (17 §). 
 Det är bara beslut som innebär att en myndighet har antingen avslagit en enskilds begäran att få ta del av handling eller lämnat ut den med förbe- håll som inskränker sökandens rätt att förfoga över handlingen som kan överklagas. Enligt gällande rätt kan man t.ex. inte överklaga ett beslut av en myndighet att inte lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen. 
 487  
 Det är med andra ord endast den rätt man har enligt TF som skyddas på detta sätt. Vårt förslag innebär att även sättet för utlämnande av uppgifter (på papper eller i elektronisk form) får detta skydd, se förslaget till 2 kap. 17 § TF. Sekretesslagen innehåller ytterligare ett fall där överklagande kan ske, se 10 §. 
 Den serviceskyldighet som åvilar myndigheterna enligt förslagets 4 § kan inte föranleda överklaganden. 
  
 487  
 Glover, Allmänna handlingar, s.  
 336–343. 
  
 652  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 8 § 
  
 Beslut varigenom myndighet har 
  
 Beslut varigenom myndighet har 
  
 avslagit annan myndighets begäran 
  
 avslagit  
 en  
 annan myndighets be- 
  
 att få ta del av  
 handling eller på 
  
 gäran att få ta del av uppgift får 
  
 annat sätt få del av  
 uppgift får 
  
 överklagas i samma ordning som 
  
 överklagas i samma ordning som 
  
 gäller i fråga om överklagande en- 
  
 gäller i fråga om överklagande en- 
  
 ligt 7 §. Överklagandet görs hos 
  
 ligt 7 §. Överklagandet görs hos 
  
 regeringen, om beslutet har med- 
  
 regeringen, om beslutet har med- 
  
 delats av en statlig myndighet och 
  
 delats av en statlig myndighet och 
  
 överklagas av en annan statlig 
  
 överklagas av en annan statlig 
  
 myndighet. 
  
 myndighet. 
  
 Första stycket gäller inte för beslut av riksdagen, regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten. 
 Har i lag eller förordning meddelats bestämmelse som avviker från föreskrifterna i första stycket, gäller den bestämmelsen. 
 I fråga om beslut som har meddelats av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet. 
 ___________________ 
 Precis som tidigare är en myndighets möjligheter att överklaga beslut av en annan myndighet att inte lämna ut uppgifter mer omfattande än allmänhe- tens. Informationsskyldigheten myndigheter emellan har i grunden inte något samband med offentlighetsprincipen (det finns inte heller några be- stämmelser i 2 kap. TF som tar sikte på utlämnande av uppgifter myndig- heter emellan). Även ett beslut att inte lämna ut uppgifter muntligt enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen kan därför överklagas. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 653 
  
 Särskilda bestämmelser om 
  
 En god offentlighetsstruktur 
  
 upptagningar för automatisk 
  
 databehandling 
  
 9 § 
  
 Myndighet  
 som  
 i sin verksamhet använder automatisk databehand- ling skall  
 ordna denna  
 med beak- tande av den i tryckfrihetsförord- ningen stadgade rätten att ta del av allmänna  
 handlingar 
 . Därvid skall myndigheten särskilt beakta 
  
 1. 
  
 att allmänna  
  
 handlingar  
 bör hållas åtskilda från andra  
 hand- lingar 
 , 
  
 2. 
  
 att skyddet av sekretessbelagda uppgifter  
  
 i upptagningar  
 som är allmänna  
 handlingar  
 bör vara sådant att insynen enligt tryck- frihetsförordningen inte försvå- ras, 
  
 3. 
  
 att uppgifter  
 i upptagningar som är  
 allmänna  
 handlingar inte  
 bör  
 innehålla förkortningar, koder och liknande som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen 
 , 
  
 4. 
  
 att det bör framgå när uppgifter tillförts en  
  
 upptagning som är allmän handling  
 och, om de änd- rats eller gallrats, vid vilken tid- punkt detta skett. 
  
 När en  
 myndighet använder auto- matisk databehandling i sin verk- samhet skall  
 det ske  
 med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av all- männa  
 uppgifter 
 . Därvid skall myndigheten särskilt beakta 
  
 1. 
  
 att allmänna  
  
 uppgifter  
 bör hållas åtskilda från andra  
 uppgifter 
 , 
  
 2. 
  
 att skyddet av allmänna uppgif- ter som är sekretessbelagda bör vara sådant att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvåras, 
  
 3. 
  
 att allmänna uppgifter bör  
  
 pre- senteras i klartext, 
  
 4. 
  
 att det bör framgå när  
  
 allmänna  
 uppgifter  
 har  
 tillförts en  
 data- bas  
 och, om de  
 har  
 ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett. 
  
 654  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Myndigheten skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja  
 terminal eller annat tekniskt  
 hjälpmedel  
 hos myndigheten  
 för att ta del av all- männa  
 handlingar 
 . 
 ___________________ 
 Myndigheten skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja  
 tekniska  
 hjälp- medel för att ta del av allmänna  
 uppgifter 
 . 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen i första stycket är i huvudsak föranlett av den nya begreppsapparaten och är inte ämnat att innebära nå- gon saklig förändring. 
 Bestämmelsen i andra stycket om att myndigheten skall underlätta för enskilda att själva utnyttja tekniska hjälpmedel för att ta del av allmänna uppgifter, tar enligt förslaget inte längre sikte bara på presentation av uppgifter hos myndigheten utan även annat utlämnande. Ändringen har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 18.3. När myndig- heterna ordnar sina digitala informationssystem skall de enligt bestämmel- sen t.ex. beakta möjligheten att skicka handlingar via  
 e-post 
  till allmänhe- ten. 
 10 § 
 Myndighet skall på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda  
 terminal eller annat tekniskt  
 hjälpmedel som myndigheten för- fogar över för att ta del av  
 upptag- ning för automatisk databehand- ling 
 . Sådan skyldighet föreligger dock inte, om sökanden därigenom får tillgång till  
 upptagning  
 som inte  
 anses som allmän handling  
 hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelse om sekre- tess, på grund av fara för för- vanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. 
 Myndighet skall på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda  
 tekniska  
 hjälpmedel som myndig- heten förfogar över för att ta del av  
 allmänna uppgifter. Myndigheten skall därvid lämna nödvändiga upplysningar om användningen. 
  
 Sådan skyldighet föreligger dock inte, om sökanden därigenom får tillgång till  
 uppgifter  
 som inte  
 är allmänna  
 hos myndigheten eller om hinder möter på grund av be- stämmelse om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller för- störing eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 655 
  
 I fråga om beslut, varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivet om överklagande av beslut som avses i 7 § första stycket. 
 ___________________ 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är i huvudsak föranlett av den nya begreppsapparaten. För att myndighetens skyldighet att låta allmänhe- ten använda dess tekniska utrustning inte skall framstå som illusorisk, fö- reslår vi att myndigheterna enligt en uttrycklig bestämmelse även skall vara skyldiga att lämna upplysningar om hur utrustningen används. 
 Dokumentationsskyldighet 
 11 § 
 Varje myndighet skall för allmän- heten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndig- heten som förs med hjälp av auto- matisk databehandling  
 (ADB-re- 
  gister). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om  
 ADB-register 
  som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. 
 Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 
  
 1. 
  
 ADB-registrets 
  
  benämning, 
  
 2. 
  
 ADB-registrets 
  
  ändamål, 
 Om en myndighet för handlägg- ningen av ett mål eller ärende an- vänder en uppgift i en databas skall uppgiften på lämpligt sätt till- föras målet eller ärendet. 
  
 656  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 3. 
  
 vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter normalt inhäm- tas, 
  
 4. 
  
 hos vilka andra myndigheter  
  
 ADB-registret 
  är tillgängligt för överföring till läsbar form, 
  
 5. 
  
 vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som en- skild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 
  
 6. 
  
 vilka bestämmelser om sekre- tess som myndigheten vanligen skall tillämpa på uppgifter i  
  
 ADB-registret, 
  
 7. 
  
 vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om  
  
 ADB-registret 
  och dess an- vändning i myndighetens verk- samhet, 
  
 8. 
  
 rätt till försäljning av person- uppgifter i personregister som avses i datalagen (1973:289). 
  
 I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. 
 ___________________ 
 Borttagandet av bestämmelsen i 11 § om myndigheternas skyldighet att hålla registerbeskrivningar tillgängliga har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 21.4.2.4. 
 Bestämmelsen om myndigheternas skyldighet att bevara uppgifter som har använts för handläggning av mål eller ärende flyttas enligt förslaget hit från datalagen (se allmänna motiveringen avsnitt 13.2). Regeln har kom- menterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 21.4.3. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 657 
  
 Systemdokumentation 
 12 § 
 Myndighet skall på begäran av en- skild  
 lämna  
 de särskilda  
 upplys- ningar  
 som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptag- ningar för automatisk databehand- ling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten. Så- dan skyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn till arbetets behöriga gång. 
 ___________________ 
 En myndighet som i sin myndig- hetsutövning använder tekniska hjälpmedel för att fatta automatise- rade beslut skall hålla systemdo- kumentation tillgänglig för all- mänheten. Av dokumentationen skall framgå 
  
 1. 
  
 ändamålet med systemet, 
  
 2. 
  
 vilka uppgifter som används i systemet, 
  
 3. 
  
 varifrån och hur de uppgifter som används i systemet hämtas, 
  
 4. 
  
 hur aktuella rättsregler har om- vandlats till logiska regler i systemet, 
  
 5. 
  
 vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om hur systemet fungerar. 
  
 Dokumentationen får dock inte innehålla upplysningar som kan leda till att sekretessbelagda upp- gifter om systemet röjs. 
 Syftet med den föreslagna nya bestämmelsen om myndigheternas skyldig- heter att hålla viss systemdokumentation tillgänglig för allmänheten har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt  
 20.3.3–6. 
  
 658  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Tillämpningsområdet 
 Bestämmelsen tar sikte på program som myndigheten använder i sin myndighetsutövning mot enskilda för att fatta beslut. Det handlar, med andra ord, om beslut som har direkt rättsverkan för enskilda, t.ex. om utbe- talning av bidrag eller inbetalning av skatter eller avgifter. Sådana beslut som enbart är av indirekt betydelse för allmänheten och som rör myndighe- tens egen verksamhet, t.ex. budget eller andra administrativa frågor, om- fattas inte av bestämmelsen. 
 Regeln är typiskt sett tillämplig på program som på grundval av vissa automatiskt inhämtade eller manuellt inmatade sakuppgifter kommer fram till ett visst resultat som utgör myndighetens beslut beträffande en enskild. Som nämnts i den allmänna motiveringen gäller bestämmelsen inte s.k. beslutsstödsprogram, dvs. program som mot bakgrund av de uppgifter som matas in lämnar förslag. I de fallen är det ändå alltid en människa som fattar det slutliga beslutet och som får antas ha kunskap om de rättsregler som är tillämpliga. Bestämmelsen tar enbart sikte på beslut som inte granskas eller kontrolleras innan det blir definitivt. Det har i och för sig inte någon avgörande betydelse att en tjänsteman har satt sin namnteckning på beslutet. I vissa fall innebär ett sådant undertecknande kanske bara ett intygande att ett visst beslut har producerats av datorn, och det innebär inte att den som har undertecknat beslutet har kontrollerat att datorn har gjort rätt. Ett sådant förfarande måste i första hand betecknas som ett au- tomatiserat beslut även om det finns en namnteckning på beslutet. 
 Å andra sidan kan man inte kräva systemdokumentation beträffande ett vanligt räkneprogram eller det ord- och textbehandlingsprogram som ger beslutet form. Det är först när rättsliga regler tillämpas genom att dator- programmet körs som man kan tala om automatiserade beslut. Man kan inte uppställa något generellt krav på att reglerna skall ha någon viss form, t.ex. lag- eller förordningsform, utan alla regler som har betydelse för myndighetsutövningen kan vara aktuella. 
 Ibland kan det vara en del av myndighetens beslutsfunktion som är automatiserad. I grunden kan det finnas ett beslut, t.ex. om betalning, som har fattats på manuell väg. Med det beslutet som grund fattas sedan nya, automatiserade beslut, t.ex. om uppräkning av beloppet. I det fallet krävs det endast att myndigheten har dokumentation beträffande de nya besluten om uppräkning. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Sekretesslagen  
 659 
  
 I huvudsak handlar det om program som har konstruerats av eller på uppdrag av den myndighet som använder programmet eller någon annan myndighet som svarar för sådant utvecklingsarbete. 
 Systemdokumentationen 
 Systemdokumentationen skall för det första innehålla en allmän beskriv- ning av ändamålet med systemet. Av denna bör bl.a. framgå vilka rättsreg- ler som tillämpas i systemet och vilken slags beslut som produceras. Vi- dare bör det framgå vilka uppgifter som används för att producera beslut samt varifrån dessa uppgifter inhämtas; om de hämtas från den enskilde direkt, från någon annan enskild (t.ex. en bank eller en arbetsgivare), från den egna myndigheten eller från någon annan myndighet. Det bör också framgå hur uppgifterna hämtas in, t.ex. om det sker automatiskt genom uppdatering hos myndigheten eller på manuell väg. Slutligen skall det framgå av systembeskrivningen hur rättsreglerna har lagts in i systemet, dvs. hur uppgifterna behandlas för att få fram beslutet. Det går inte att närmare ange hur en sådan beskrivning skall se ut, utan detta får avgöras från fall till fall. Man bör i beskrivningen kunna se vilka rättsliga regler som har översatts till logiska regler (om – så – regler). 
 Det skall finnas upplysning om vilken person hos myndigheten som kan svara på frågor om systemet. Denna person behöver inte vara namngi- ven, utan upplysningen kan hänvisa till viss befattningshavare. Finns det inte någon person hos myndigheten som kan besvara frågor om systemet, skall det åtminstone finnas någon som kan hänvisa till en person (t.ex. hos en annan myndighet) som kan det. 
 Sådana upplysningar som skulle äventyra användningen eller driften av systemet och av den anledningen är sekretessbelagda skall inte lämnas ut (andra stycket). Det gäller framför allt uppgifter som skulle kunna miss- brukas om de blev allmänt kända. Som exempel kan nämnas sådana upp- gifter som enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen skall hållas hemliga med hänsyn till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. En systembeskrivning skall därför inte innehålla uppgifter som avslöjar de kontrollmetoder som myndigheten använder, t.ex. vilka uppgifter som jäm- förs för att kontrollera skattskyldiga eller hur urvalet av bidragsberättigade som skall granskas sker. En bestämmelse av motsvarande slag finns i gällande 15 kap. 11 § tredje stycket. Systemdokumentationen får inte heller avslöja uppgifter som innebär att det sker intrång i upphovsrätten till datorprogrammet. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Arkivlagen  
 661 
  
 f) Arkivlagen 
 1 § 
 I denna lag ges bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. 
 Bestämmelserna i  
 3–6 
  och 10 §§ skall tillämpas också på statliga, kommunala och kyrkokommunala beslutande församlingar. 
  
 Bestämmelserna i  
 3–6 
  samt 9 
  
 Bestämmelserna i  
 3–6 
  samt 9 
  
 och 10 §§ skall i tillämpliga delar 
  
 och 10 §§ skall i tillämpliga delar 
  
 gälla också sådana enskilda organ 
  
 gälla också sådana enskilda organ 
  
 hos vilka allmänna  
 handlingar för- 
  
 som har  
 allmänna  
 uppgifter i sitt 
  
 varas  
 med stöd av lagen 
  
 förvar  
 med stöd av lagen 
  
 (1994:1383) om överlämnande av 
  
 (1994:1383) om överlämnande av 
  
 allmänna handlingar till andra or- 
  
 allmänna handlingar till andra or- 
  
 gan än myndigheter för förvaring. 
  
 gan än myndigheter för förvaring. 
  
 ___________________ 
  
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 
  
 662  
 Författningskommentarer: Arkivlagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 3 § 
 En myndighets arkiv bildas av de En myndighets arkiv bildas av de allmänna  
 handlingarna från myn- handlingar och databaser med dighetens verksamhet och sådana  
 allmänna  
 uppgifter som finns i handlingar som avses i 2 kap. 9 § myndighetens förvar. tryckfrihetsförordningen och som 
  
 myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndighe- ter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndighe- ter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. 
 Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. 
 Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 
  
 1. rätten att ta del av allmänna 
  
 1. rätten att 
  
 ta del av allmänna 
  
 handlingar, 
  
 uppgifter, 
  
 2. 
  
 behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och 
  
 3. 
  
 forskningens behov. 
  
 ___________________ 
 Enligt förslaget tas kravet på att handlingar och databaser skall komma från  
 myndighetens verksamhet  
 bort. Förslaget, som inte innebär någon saklig ändring, har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 22.1.2.2. I det sammanhanget kommenteras också förflyttningen av hän- visningen till bestämmelsen i 2 kap. 9 § TF. 
 Den föreslagna lydelsen av bestämmelsen innebär att de handlingar och databaser som innehåller allmänna uppgifter omedelbart anses tillhöra myndighetens arkiv. Detta framgår också genom att den generella be- stämmelsen om arkivläggning i 6 § 4 tas bort. Förslaget kommenteras i den allmänna motiveringen, se avsnitt 22.1.2.3. Som framgår där har det i en modern  
 IT-miljö 
  blivit nödvändigt att beakta frågor kring den framtida ar- kiveringen av uppgifter redan när uppgifterna kommer in till myndigheten eller tillkommer där. Det är också nödvändigt att beakta arkivfrågor redan 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Arkivlagen  
 663 
  
 när myndigheterna bygger eller ordnar sina informationssystem. Det an- kommer på Riksarkivet att lämna de föreskrifter som är nödvändiga för ett framtida bevarande av allmänna uppgifter i handlingar och databaser redan för tiden innan den mer eller mindre definitiva arkivläggningen. Sådana föreskrifter får givetvis inte hindra eller försvåra myndigheternas dagliga verksamhet. 
 I övrigt är förslaget till ny lydelse föranlett av den nya begreppsappara- ten. 
 5 § 
 Som grund för arkivvården skall myndigheterna 
  
 1. vid 
  
 registreringen 
  
 av 
  
 allmänna 
  
 1. 
  
 vid registreringen av handlingar 
  
 handlingar ta vederbörlig hänsyn 
  
 med  
 allmänna  
 uppgifter  
 ta ve- 
  
 till dess betydelse för en ända- 
  
 derbörlig hänsyn till dess bety- 
  
 målsenlig arkivvård, och 
  
 delse för en ändamålsenlig ar- 
  
 2. vid 
  
 framställningen 
  
 av 
  
 hand- 
  
 kivvård, och 
  
 2. 
  
 vid framställningen av hand- 
  
 lingar 
  
 använda 
  
 materiel 
  
 och 
  
 lingar  
 och databaser  
 använda 
  
 metoder som är lämpliga med 
  
 materiel och metoder som är 
  
 hänsyn till behovet av arkivbe- 
  
 lämpliga med hänsyn till beho- 
  
 ständighet. 
  
 vet av arkivbeständighet. 
  
 6 § 
  
 I arkivvården ingår att myndigheten skall 
  
 1. organisera arkivet på ett sådant 
  
 1. 
  
 organisera arkivet på ett sådant 
  
 sätt att rätten att ta del av all- 
  
 sätt att rätten att ta del av all- 
  
 männa  
 handlingar  
 underlättas, 
  
 männa  
 uppgifter  
 underlättas, 
  
 2. upprätta 
  
 dels en 
  
 arkivbeskriv- 
  
 2. 
  
 upprätta dels en arkivbeskriv- 
  
 ning som ger information om 
  
 ning som ger information om 
  
 vilka slag av handlingar som kan 
  
 vilka slag av handlingar  
 och 
  
 finnas i myndighetens arkiv och 
  
 databaser  
 som kan finnas i 
  
 hur arkivet är organiserat, dels 
  
 myndighetens arkiv och hur ar- 
  
 en systematisk arkivförteckning, 
  
 kivet är organiserat, dels en 
  
 systematisk arkivförteckning, 
  
 3. skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, 
  
 664  
 Författningskommentarer: Arkivlagen 
  
 SOU 1997: 39 
  
 4. avgränsa arkivet genom att fast- 
  
 4. avgränsa 
  
 arkivet genom att 
  
 ställa vilka  
 handlingar  
 som skall 
  
 fastställa 
  
 vilka  
 uppgifter enligt 
  
 vara arkivhandlingar 
 , och 
  
 2 kap. 10 § tryckfrihetsförord- 
  
 ningen  
 som skall  
 höra till arki- 
  
 vet 
 , och 
  
 5. verkställa föreskriven gallring i arkivet. 
 ___________________ 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelserna i punkt  
 1–3 
  är föranlett av den nya begreppsapparaten. 
 Genom vårt förslag till ny lydelse av 3 § arkivlagen klargörs att alla allmänna uppgifter tillhör myndighetens arkiv. När det gäller minnesan- teckningar och koncept beror det emellertid på om man beslutar att uppgif- terna skall tas om hand för arkivering eller inte huruvida de blir allmänna. Detta framgår av bestämmelsen i punkt 4. 
 10 § 
 Allmänna  
 handlingar  
 får gallras. Allmänna  
 uppgifter  
 får gallras. 
 Vid gallring skall dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kultur- arvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose de än- 
  
 damål som anges i 3 § tredje stycket. 
  
 Om det finns avvikande be- 
  
 Om det finns avvikande be- 
  
 stämmelser om gallring av vissa 
  
 stämmelser om gallring av vissa 
  
 allmänna  
 handlingar  
 i annan lag 
  
 allmänna  
 uppgifter  
 i annan lag eller 
  
 eller i förordning gäller dessa be- 
  
 i förordning gäller dessa be- 
  
 stämmelser,  
 dock med undantag för 
  
 stämmelser. 
  
 bestämmelserna i 12 § datalagen 
  
 (1973:289). 
  
 ___________________ 
  
 I förslaget till ny persondatalag finns inte några preciserade gallringsregler och det finns inte heller något förbud för myndigheterna att bevara all- männa uppgifter. Det blir med andra ord bestämmelser i annan lagstiftning som får avgöra i vad mån myndigheterna skall spara eller gallra sina all- männa uppgifter (se avsnitt 12.4.5 och 12.4.6). Dessa särskilda regler tar alltid över, och därför behövs inte längre något motsvarande undantag från 12 § datalagen. I övrigt är ändringarna redaktionella. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Författningskommentarer: Arkivlagen  
 665 
  
 12 § 
 Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 11 §§ får en statlig myndighet avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av 
 Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 11 §§ får en statlig myndighet avhända sig handlingar  
 och databaser med  
 all- männa  
 uppgifter  
 endast genom så- dant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av 
  
 1. 
  
 lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller 
  
 2. 
  
 särskilt beslut av regeringen. 
  
 Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån. 
 15 § 
 Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 §§ får en kommunal myndighet avhända sig allmänna handlingar endast ge- nom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av 
 Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 §§ får en kommunal myndighet avhända sig handlingar  
 och databaser med  
 allmänna  
 uppgifter  
 endast genom sådant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av 
  
 1. 
  
 lag, eller 
  
 2. 
  
 särskilt beslut av kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige. 
  
 Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån. 
 ___________________ 
 Förslaget till ny lydelse av bestämmelserna i 12 och 15 §§ är föranlett av den nya begreppsapparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 
  
 SOU 1997: 39  
 Reservationer: Perry, Garrett  White  
 667 
  
 RESERVATIONER 
 Reservation av 
 ledamöterna Perry (kd), Garrett (fp) och White (m) 
 Vår syn på de rättsliga villkoren för verksamheten i informationssamhället föranleder oss att göra vissa förtydliganden och kompletteringar till kommitténs förslag. 
 1. Bakgrunden till  
 EG-direktivet 
  är en önskan att stärka integritetsskyddet och åstadkomma en gemensam hög europeisk skyddsnivå som ska möjlig- göra ett fritt flöde av information inom Europeiska Unionen. Direktivets utgångspunkt är att det är den enskilde som själv förfogar över sina per- sonuppgifter. Uppgifter om den enskilde utgör en oupplöslig del av den personliga integriteten. Ett godtagbart intrång i integriteten förutsätter an- tingen att den enskilde själv genom informerat samtycke medgivit in- trånget, eller att något övergripande allmänt intresse, som t.ex. granskning av myndigheters verksamhet, motiverar detta. 
 Den svenska offentlighetsprincipen är en fundamental och oskiljaktig del av vår rättstradition. Det är glädjande att den nordiska synen på öppen- het får insteg i det pågående arbetet inom Unionen. Sett från svensk ut- gångspunkt är en huvudfråga hur det stärkta integritetsskyddet ska kunna förenas med vår offentlighetsprincip. Denna rätt att ta del av allmänna handlingar och allmänna uppgifter är inte absolut, lika lite som rätten till personlig integritet är det. Integriteten och offentligheten möts i be- stämmelserna om sekretess. Intresset av att kunna granska och kontrollera 
  
 668  
 Reservationer: Perry, Garrett  White 
  
 SOU 1997: 39 
  
 den offentliga makten får stundom vika för den enskildes rätt till integri- tetsskydd. 
 Detta ligger i linje med huvudsyftet för offentlighetsprincipen: det är den offentliga maktutövningen som ska granskas. Denna möjlighet att följa statliga och kommunala myndigheters verksamhet är grundläggande för en demokratisk medborgarkontroll, där mediernas granskande aktiviteter ut- gör väsentliga inslag. 
 Mot denna samlade bakgrund kan det inte anses som självklart att di- rektivets verkliga innebörd rörande skydd för den personliga integriteten på ett problemfritt sätt är förenlig med vår offentlighetsprincip. Det svenskt grundade allmänintresset kan i flera avseenden komma i konflikt med det europeiskt grundade personintresset. 
 Kommittén borde ha ägnat mer tid åt att överväga en lösning som bättre överensstämmer med principerna bakom direktivet, och som utgår från det förhållandet att om den enskilde inte direkt eller indirekt tillåtit uppgiftsutlämnande, och detta inte kan motiveras av ett övergripande all- mänt intresse, bör utlämnande inte ske. Det går inte i längden att hävda att offentlighetsprincipen generellt speglar ett sådant allmänt intresse att in- tegritetsskyddet alltid får vika. Kommittén borde enligt vår mening djupare ha analyserat denna grundläggande frågeställning. 
  
 2. 
  
 Den nya persondatalagen flyttar på ett värdefullt sätt fokus från själva metoden för lagring och bearbetning av personuppgifter till bruket av uppgifterna. Det är inte längre datorn som deltar som medskyldig till ett eventuellt missbruk av personuppgifter. En sådan förflyttning från form till innehåll är tillfredsställande. Vi anser emellertid att detta tänkande hade kunna nå ända fram till benämningen för lagen. Begreppet persondatalag speglar fortfarande en anknytning till formen för lagringen eller bearbet- ningen. 
  
 Vi är medvetna om att  
 EG-direktivet 
  kan anses utöva en viss påverkan i denna benämningsfråga, men vill ändå förorda en helt medieoberoende lagbenämning, förslagsvis Lag om behandling av personuppgifter. 
  
 3. 
  
 Kommittén har fört ett resonemang om formen för den föreslagna per- sondatalagen, och valt att, i enlighet med  
  
 EG-direktivet, 
  formulera en s.k. hanteringslag, i vilken det beskrivs vilken hantering av personuppgifter som är tillåten, i stället för vilken hantering som bör vara förbjuden. I det senare fallet kan man tala om en missbrukslag. Kommittén är medveten om att skäl finns för en övergång till en missbrukslag, men har valt att i enlighet med direktivet stanna för hanteringslagsmodellen. 
  
 SOU 1997: 39  
 Reservationer: Perry, Garrett  White  
 669 
  
 Vi är medvetna om att direktivet i viss mening kan anses föreskriva den valda hanteringsmodellen, men anser att missbruksmodellen helt klart vore att föredra. Kommittén borde enligt vår mening ha avsatt tid för en djupare analys av förutsättningarna för att implementera missbruksmodellen, i stället för att som nu tämligen lättvindigt avfärda den till förmån för en hanteringsmodell som de flesta är överens om är både byråkratisk och otidsenlig. 
  
 4. 
  
 I Tryckfrihetsförordningens 2 kap. 1 § införs av kommittén begreppet allmän uppgift i stället för det hittillsvarande allmän handling. Grundtanken bakom detta är att möjliggöra en vidare tillämpning och ett ökat medieoberoende. Denna grundtanke är värdefull och viktig. Kommittén har även fört ett resonemang om de konsekvenser denna grundläggande begreppsförändring för med sig, och föreslår följdändringar i flera rättsliga sammanhang. 
  
 Begreppet handling utgör emellertid något annat än den samling uppgifter som finns i handlingen. I många tillämpningar är detta sannolikt av mer teoretiskt än praktiskt intresse. Vi vill dock inte utesluta att den föreslagna begreppsförändringen kan ha oförutsedd betydelse i vissa tillämpningssituationer, och vi menar att kommittén inte på ett tillräckligt fullständigt sätt analyserat denna fråga. Oönskade begränsningar kan komma att framträda. Det kan också visa sig att konsekvenserna av den grundläggande begreppsförändringen kan visa sig beröra annan lag än den som här analyserats. 
 För att undvika möjliga problem i tillämpningen av ändringen av TF är det tillrådligt att till den existerande lydelsen av 2 kap. 1 § tillföra be- greppet allmän uppgift, men att där samtidigt kvarhålla begreppet allmän handling. 
  
 5. 
  
 Konsekvenserna av den av kommittén föreslagna begreppsförändringen, och av en övergång till förtydligade begrepp i den nya persondatalagen, berör en mängd speciella registerlagar. Det kan bli fråga om tämligen om- fattande omarbetningar av dessa lagar, för att anpassa till det nya be- greppsbruket. 
  
 Vi förordar att denna omarbetning inte bara blir av formell art, utan också bör omfatta en materiell översyn av möjligheterna att sammanföra vissa registerlagar till en gemensamhet av större bredd. Existensen av en stor mängd speciella registerlagar skapar svårigheter att få rättslig över- blick, både hos myndigheter och hos medborgarna. 
  
 670  
 Reservationer: Perry, Garrett  White 
  
 SOU 1997: 39 
  
 6. 
  
 Sverige har särskilt främjat användningen av personuppgifter genom ett tydligt genomfört bruk av personnummer. Väl motiverad användning av dessa kompletteras för närvarande av ett stundom mindre nogräknat bruk i sammanhang där denna typ av identifikation egentligen är helt onödig. Det förekommer slentrianmässigt bruk av personnummer i många administra- tiva system. Vi anser att användning av personnummer bör ske med om- sorg och försiktighet, och vi efterlyser en hög kvalitetsmedvetenhet vid allt bruk av denna form av personidentifikation. Det bör anförtros Datainspek- tionen att i sin tillsynsverksamhet med höjd prioritet uppmärksamma detta. 
  
 7. 
  
 I den nya persondatalagen används benämningen samtycke i ett antal sammanhang. I anknytning härtill har tidigare informerat samtycke an- vänts. Tanken bakom kommitténs renodling av uttrycket utgår från att samtycke till en åtgärd i sig omfattar tillgång till information om den be- rörda åtgärden. En person kan med detta resonemang inte ge sitt samtycke till något som hon inte känner till, är informerad om.  
  
 EG-direktivet 
  för ett resonemang om tillägg av förtydligande ord som otvetydigt och/eller uttryckligt. Kommittén har emellertid valt att enbart använda begreppet samtycke. 
 Vi vill för vår del i detta sammanhang framhålla att samtycke kan ges mot bakgrund av tillgång till mer eller mindre fullständig information. Tillämpning av samtycke som bygger på fullständig information är fun- damental för många situationer där persondatalagen kommer att användas. För att betona att denna informationstillgång bör vara helt fullständig för- ordar vi att formuleringen informerat samtycke ska användas. 
  
 8. 
  
 Den nya persondatalagens 20 § omfattar ett bemyndigande för rege- ringen eller för den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva undantag från förbudet mot att behandla känsliga uppgifter, om detta behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Detta är ett generellt bemyndigande som enligt vår mening bör förankras i ett preciserande ställningstagande från riksdagens sida. 
  
 9. 
  
 Undantag från förbud mot hantering av personuppgifter utan informerat samtycke föreslås för forskningsändamål, om sådan hantering av en forskningsetisk kommitté bedöms som godtagbar. Formerna för verksam- het inom sådana forskningsetiska kommittéer bereds för närvarande inom regeringen, och en forskningsetisk utredning är enligt uppgift att vänta inom kort. 
  
 SOU 1997: 39  
 Reservationer: Perry, Garrett  White  
 671 
  
 Vi förutsätter att de forskningsetiska kommittéerna i sin nya form får tillgång till erforderlig kompetens inom alla områden som berörs av kommittéernas aktuella ärenden, och att en tillfredsställande allmän insyn kan garanteras. 
 10. Tillämpning av offentlighetsprincipen bör inte utgöra grund för för- säljning av personuppgifter. Denna princip har tillkommit för att förstärka insyn och ge möjlighet till förbättrad offentlig verksamhetskvalitet, och inte för att möjliggöra inkomster för staten eller andra för försäljning av personuppgifter som medborgarna uppmanats lämna för andra ändamål. Sådan försäljning av personuppgifter kan ofta inte anses representera ett berättigat intresse. Den bygger ofta heller inte på informerat samtycke. 
  
 SPAR-registret 
  används för sådan försäljning. Enligt kommitténs för- slag avses villkoren för SPAR lyftas ut och placeras i egen lag. 
 Ansvaret för verksamheten kring SPAR vilar för närvarande på SPAR- nämnden. Vi förordar att denna nämnd låter genomföra en ytterligare in- tensifierad satsning på allmänupplysning samt på information till de regist- rerade. Vi förordar vidare att nämnden i framtiden tillämpar en ökad re- striktivitet rörande tillståndsgivning för användningen av SPAR för för- säljning av personuppgifter. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Reservationer: Walker  
 673 
  
 Reservation av 
 ledamoten Walker (mp) 
 Delegation av normgivningsmakt 
 Utredningen har föreslagit en persondatalag som utgör en nära avbildning av  
 EG-direktivets 
  text. Generella regler och principer har tagits in i lag- texten, medan det överlåts åt regeringen och Datainspektionen att utforma detaljreglering för t.ex. särskilda områden. 
 Till följd av den valda lagstiftningstekniken föreslås en lag om ändring i regeringsformen 8 kap. 7 §. Den föreslagna ändringen i första stycket punkt 8 innebär att regeringen och Datainspektionen kan ges behörighet att meddela föreskrifter på hela det område som omfattas av den föreslagna persondatalagen. Som grund till ändringen i RF anför utredningen bl.a. följande: 
 Att de generella huvudreglerna och principerna samt de likaledes ofta generellt utformade undantagsmöjligheterna införs i den nya persondatala- gen är enligt vår mening både naturligt och nödvändigt. Däremot är det som vi ser det inte lämpligt att tynga lagtexten med den nödvändiga detalj- regleringen och konkretiseringen. Den korta utredningstiden om drygt ett år har vidare gjort det omöjligt för oss att identifiera t.ex. alla områden där det kan vara befogat att behandla känsliga uppgifter. 
 Utredningens slutsats är att det inte finns någon annan möjlighet än att lita till att regeringen och Datainspektionen inom den ram som den före- slagna persondatalagen drar upp preciserar och konkretiserar regleringen. Vidare sägs att regeringen och Datainspektionen vid sin precisering och konkretisering av lagregleringen har att hålla sig inom den ram som EG- direktivet ställer upp. 
 I propositionen 1993/94:116 föreslog regeringen en ändring i rege- ringsformen, som sedan tillstyrktes i riksdagen, som öppnade en möjlighet för regeringen att efter bemyndigande i lag delegera normgivningskompe- tens i fråga om  
 ADB-behandling 
  av personuppgifter till Datainspektionen. 
  
 674  
 Reservationer: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Frågan är om det kan anses befogat att ytterligare utöka regeringens normgivningskompetens på sätt som utredningen föreslagit? 
 Regeringsformen ger riksdagen möjlighet att i viss omfattning över- lämna normgivningsmakt åt regeringen. Bestämmelserna om delegation av riksdagens normgivningsmakt finns i bl.a. RF 8:7. Dessa bestämmelser är avsedda att vara uttömmande. Normgivningsmakt får alltså inte delegeras i andra fall än RF uttryckligen medger. 
 Regeringsformen säger i huvudsak ingenting om kvalitén på de före- skrifter som regeringen kan meddela efter delegation. Man fann det under förarbetena inte möjligt att dra någon generell gräns i grundlagen: frågan borde få avgöras av riksdagen från fall till fall (prop. 1973:90 s. 209). Gäller det mindre ingripande bestämmelser, borde man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. I fall där mer väsentliga medborgarintressen kunde beröras, borde riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig. 
 Det kan inte råda någon tvekan om att den föreslagna persondatalagen innehåller bestämmelser där väsentliga medborgarintressen berörs. Som exempel kan nämnas lagens bestämmelse om förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Som känsliga uppgifter anses sådana uppgifter som rör hälsa eller sexualliv eller som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Sådana uppgifter får behandlas bara i de fall som räknas upp i lagen. Men utredningen har med hänvisning till artikel 8.4 i  
 EG-direktivet 
  föreslagit ett bemyndigande för regeringen och Datainspektionen att före- skriva ytterligare undantag. Enligt nämnda artikel i  
 EG-direktivet 
  får näm- ligen medlemsstaterna av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse avgöra ytterligare undantag från förbudet mot att behandla känsliga personuppgif- ter. Regeringen överlåts alltså här att avgöra vad som är ett viktigt allmänt intresse. För det första kan här ifrågasättas huruvida den lagtekniska kon- struktionen överensstämmer med regeringsformen. För det andra anser jag att bedömningen av vad som är ett viktigt allmänt intresse bör göras av folkrepresentationen, dvs. riksdagen. 
 Till detta kommer den osäkerhet som föreligger avseende offentlig- hetsprincipens förenlighet med EG:s datadirektiv. Då vi inte med säkerhet kan bedöma  
 EG-direktivets 
  inverkan på den svenska offentlighetsprincipen är det av stor vikt att kommande justeringar i persondatalagen sker genom en sedvanlig lagstiftningsprocess. Riksdagen bör därför inte ge regeringen ytterligare kompetens att efterhand detaljreglera bestämmelser som kan komma att påverka offentlighetsprincipen. Denna princip förvaltas bäst av 
 SOU 1997: 39 
 Reservationer: Walker  
 675 
  
 riksdagen och för att kunna bevaka den framtida utvecklingen på området krävs att folkrepresentationen får full insyn och möjlighet att stoppa för- slag som undergräver eller försämrar t.ex. rätten att ta del av allmänna handlingar. 
 Utredningens förslag kommer att leda till en omfattande detaljreglering och ett överdrivet införande av tvingande regler. Genom en sådan ordning torde det bli svårt att överblicka omfattningen av undantagen. En lösning skulle i stället kunna vara att Datainspektionen utfärdar allmänna råd. 
 Med hänvisning till det ovan anförda anser jag således att kommande justeringar i persondatalagen skall ske genom en sedvanlig lagstiftnings- process via regering och riksdag. 
  
 Bearbetnings-, 
  analys- och tolkningsfrihet 
 RF 2 kap. 1 § tillförsäkrar varje medborgare gentemot det allmänna rätten att meddela information (punkt 1) och rätten att inhämta, mottaga och ta del av information (punkt 2). 
 Rätten att bearbeta, analysera och tolka information (i vid mening) saknas. Möjligheter som i dag finns till avancerad elektronisk bearbetning gör en sådan rättighet mer aktuell. Enligt min mening bör en punkt med denna rättighet införas som tredje punkt, t.ex. 
 3.  
 bearbetningsfrihet 
 : frihet att bearbeta, analysera och tolka information av alla slag 
 Det är uppenbart att denna rättighet är nödvändig för t.ex. fri forskning, undersökande journalistik och politisk verksamhet. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Walker  
 677 
  
 SÄRSKILDA YTTRANDEN 
 Särskilt yttrande av ledamoten Walker (mp) 
 Om personuppgifters kvalitet, integritet m.m. 
 Inledning 
 Syftet med detta yttrande är att något bidra till att skärpa politikers, myn- digheters och andra berördas uppmärksamhet på kvalitetsfrågorna rörande personuppgifter  
 oavsett  
 vilken lag eller teknisk form som är aktuell. 
 Enligt min bedömning som politiker, utbildare, forskare och sakkunnig är kvaliteten på personuppgifter i det svenska samhället inte sällan extremt undermålig och inom vissa samhälleliga verksamheter verkar det närmast vara regel att inte iaktta de mest elementära saklighetskrav – exempel utgör sociala och barnpsykiatriska/barnpsykologiska s.k. utredningar. Sådana dokument konstrueras ofta som övertalningsdokument enligt propagandans grundprinciper, t.ex. ensidigt urval, vaghet och omfattande upprepning. Sådana allvarliga fenomen som avsaknad av källangivelse, felaktiga uppgifter, ogrundade tyckanden, undanhållande av uppgifter som står i strid med den önskade slutsatsen samt oberättigade tolkningar och obe- rättigade slutsatser, har en avsevärd omfattning (för analys av konkreta exempel, se t.ex. Edvardsson, 1996). Behoven av forskning, utbildning och kvalitetssäkringsåtgärder är stora. 
 Enligt förslaget till persondatalag 1 § är syftet med lagen att  
 skydda  
 människor mot otillbörligt intrång i den personliga  
 integriteten  
 vid be- handling av personuppgifter. När grundläggande saklighetskrav inte till- 
  
 678  
 Särskilda yttranden: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 godoses och dokument konstrueras propagandistiskt mot en person/familj uppkommer rimligen integritetskränkning. Exempelvis uppkommer en all- varlig form av integritetskränkning, när det förekommer och cirkulerar fel- aktiga, förvrängda, överdrivna etc. personuppgifter – inte sällan upprepas sådana uppgifter ett avsevärt antal gånger i samma eller olika handlingar. En annan allvarlig form av integritetskränkning föreligger, när person- uppgifter är korrekta, men ändå ger en falsk bild, då negativ selektivitet föreligger. Exempelvis förekommer att hög proportion negativa person- uppgifter presenteras samtidigt som många för personen positiva uppgifter undanhålls eller att korrekta uppgifter tas ur sitt sammanhang och därige- nom blir felaktigt tolkade av en mottagare. Problemen är desamma för de verksamheter, t.ex. journalistik, som inte lagregleras, utan förutsätts egen- kontrollerade. Bristande kvalitet hos personuppgifter leder inte bara till integritetskränkningar utan också till fel vid beslut, till uppkomst av eller förvärrande av konflikter, till onödiga processkostnader och till fel vid an- vändning av uppgifterna för historiska, statistiska och vetenskapliga än- damål. 
 I svensk grundlag, regeringsformen 1 kap. 9 §, föreskrivs saklighet och opartiskhet vid offentlig verksamhet och detta bör då rimligen ut- märka hanteringen av personuppgifter inom sådan verksamhet. I förslaget till persondatalag behandlas kvalitetsfrågorna i form av  
 Grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter  
 i 9 § och vad gäller  
 Rättelse  
 i 28 § och viss text i betänkandet anknyter till dessa frågor. Jag skall här från mina utgångspunkter tydliggöra  
 några  
 av de  
 elementära kvalitetskrav  
 som bör vara uppfyllda beträffande personuppgifter/persondata. Jag be- traktar härvid termerna data respektive uppgifter som synonyma – den förra termen är mer utmärkande för forskningskulturen och den senare är mer utmärkande för utredarkulturen. 
 Några elementära saklighetskrav 
 1.  
 Uttalat syfte eller frågeställning  
 (eventuellt i form av hypotes, dvs. på- stående på försök) eller ett angivet godtagbart ändamål utgör utgångspunk- ten för att söka eller skapa data. Det kan som exempel nämnas att s.k. so- ciala utredningar i barnavårdsärenden i regel saknar uttalad frågeställning. De utgör mestadels mer eller mindre metodiskt naiva klippkollage av övervägande negativa uppgifter som är osakligt och olagligt tillrättalagda utifrån en förutfattad bedömning i syfte att övertala en beslutsinstans. Re- dan därmed kan de inte betraktas som sakliga utredningar utan är konstrue- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Walker  
 679 
  
 rade som övertalningsdokument. Förekommande underförstådda syften i många utredningar att söka maximera mängden brister rörande en person eller familj framstår som osakliga, oetiska och olagliga. 
  
 2. 
  
 Metodiken skall vara lämplig  
 i förhållande till frågeställningen. Gäller t.ex. frågeställningen vilken relation en far har till sin son, så kan inte ut- redningen begränsas till moderns relation till sonen, varpå bedömningar utan saklig grund presenteras om faderns relation till sonen – en metodik, som jag sett i vissa barnpsykiatriska s.k. utredningar. 
  
 3. 
  
 Relevanta data/uppgifter  
 krävs.  
 Relevans  
 hos data/uppgifter gäller i för- hållande till en viss frågeställning. Om data har betydelse för frågeställ- ningen/det saken gäller, så brukar detta uttryckas som att de är relevanta. 
  
 4. 
  
 Tillförlitlighet  
 måste föreligga hos data/uppgifter. Om tillförlitlighet inte föreligger, så måste data avföras som otillförlitliga. Tillförlitlighet fast- ställs t.ex. genom kontroll, genom att studera överensstämmelse mellan oberoende källor/metoder, genom att överväga felmöjligheter och påver- kande faktorer (t.ex. sättet att fråga), genom att osäkerhetstecken, tecken på låg kvalitet m.m. beaktas, genom källkritiska överväganden etc. 
  
 5. 
  
 Källredovisning  
 av uppgifter måste föreligga i de fall källan inte kan anses självklar, t.ex. ett välkänt register. Källan till en uppgift skall anges så noga att den lätt kan sökas och kontroll utföras. Exempelvis skall per- sonkällor återges med namn och annan erforderlig identifikation och do- kument/skrifter skall anges så exakt att de kan beställas fram. Detta är in- ternationell praxis inom forskningen. Uppgifter av typen  
 Enligt under- sökningar, Det är känt att, Enligt personalen i organisation X, Föreståndaren förmedlar uppgifter från personal om att  
 etc. uppfyller inte krav på källredovisning som är så noggrann att kontroll kan göras. Det måste åligga utredaren att utan anmaning redovisa källan i an- slutning till uppgift. Uppgifter utan godtagbar källredovisning måste för- kastas, när anspråk på saklighet föreligger. Anonyma uppgifter kan inte kontrolleras, medger obegränsade möjligheter till falska anklagelser, är ofta felaktiga och kan enbart ha värde som utgångspunkt för att söka rele- vanta, kontrollerbara uppgifter. 
  
 6. 
  
 Skriftliga  
  
 bestyrkanden  
 av lämnade uppgifter måste anses vara ett nöd- vändigt och elementärt kvalitetskrav, då risken för överföringsfel vid muntlig överföring är stor. Ofta hävdas att personer har lämnat uppgifter utan att det framgår att citat/referat/sammandrag är bestyrkta av upp- 
  
 680  
 Särskilda yttranden: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 giftslämnaren. Enbart uppläsning minskar avsevärt möjligheten att kritiskt granska och upptäcka fel, utelämnanden etc. Speciella problem föreligger vid bestyrkande av vad ett barn påstås ha sagt till någon. I beaktande av att människor inte ordagrant kan minnas ens korta samtal och utifrån det fak- tum att omedelbart löpande uppteckning av vad ett barn säger torde vara ovanligt, så måste sådana uppgifter bedömas som otillförlitliga, när inte åtminstone ljudbandsupptagning föreligger. Utan sådan går inte påverkan genom påståenden, frågor etc. att kontrollera. 
  
 7. 
  
 Personuppgifter om besök, händelser, testresultat etc. bör vara  
  
 daterade 
 . Ofta är det även betydelsefullt att ange klockslag, då klockslag kan vara viktiga för att fastställa ordningsföljd mellan händelser eller för att tolka händelser. Om datum inte dokumenterats, så har inte heller innehållet do- kumenterats och det rör sig om uppenbara efterhandskonstruktioner. För vissa typer av personuppgifter, t.ex. permanenta egenskaper, så behöver datering inte vara aktuell. Om datum för införsel är senare än datum för händelsen etc., så bör båda datumen anges. Differenser utgör ett tecken på bristande kvalitet på grund av minnesbortfall, minnesförändringar m.m. 
  
 8. 
  
 Precisering  
 är ett grundläggande kvalitetskrav. Utan precisering av en personuppgift går det ofta inte att förstå vad som menas med uppgiften – den blir inte meningsfull. Logiskt innebär precisering att mängden av tänkbara tolkningar till ett yttrande reduceras. Ett viktigt krav vad gäller situationer/händelser rörande personer är att de kan preciseras utifrån frå- gor som Vem/vilka, vad, var, när, hur, hur ofta, hur länge, vad skedde omedelbart före respektive efter? Exempelvis skall inte opreciserade, vaga generaliseringar av typen Wade är besvärlig förekomma i pro- fessionell verksamhet. Vilka situationer och förlopp är det frågan om? 
  
 9. 
  
 All  
  
 osäkerhet  
 kring en personuppgift, som anses föreligga skall marke- ras språkligt med kortare eller längre osäkerhetsmarkörer, t.ex. möjligen, flera felkällor föreligger etc. Andra sätt att ange osäkerhet är frågetecken eller hela frågesatser. Självklart kan det i vissa fall vara att föredra att ute- lämna en osäker uppgift för att inte åsamka skada. Negativa skvallerartade uppgifter, tyckanden etc. skall inte återges, bl.a. då de i stor utsträckning saknar källor, precisering, begriplighet m.m. Vid överföring av person- uppgifter mellan personer och mellan dokument, så uppkommer ofta fel och snedvridningar i efterföljande utsagegenerationer. Det är därför viktigt att vara klar över vilka överföringar som gjorts och om kontroll skett vid överföringarna. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Walker  
 681 
  
 10. 
  
 Sökandet efter och skapandet av personuppgifter får inte ske på så sätt att utredaren eftersträvar att  
  
 ensidigt  
 leta och redovisa material som bekräf- tar en förhandsuppfattning eller fix övertygelse (ensidigt bekräftelsesökan- de). Olika möjligheter i sakfrågan skall hållas öppna och information sökas för att klargöra dessa. 
  
 11. 
  
 Personuppgifter skall ha  
  
 saklig grund  
 och får inte förändras, fabriceras eller fabuleras, t.ex. genom förändringar av uttalanden, genom borttagande av betydelsefulla sammanhang, genom bortfall av osäkerhetsmarkörer, ge- nom betoning av trivialiteter eller genom tillämpning av  
 tycka-tro-känna- 
 uppleva-kulturen. 
  Tillvägagångssättet att producera personuppgifter ge- nom att uppleva saker rörande personer medger obegränsade möjligheter till fabrikation och personlig kontaminering av uppgifter och kan själv- fallet inte accepteras som saklig grund. 
  
 12. 
  
 För syftet, frågeställningen eller ändamålet väsentligt material får aldrig  
  
 undanhållas 
 . 
  
 13. 
  
 Argumentationen kring ett omstritt påstående om en person/familj bör ofta ske  
  
 för respektive emot 
 . Härvid skall saklighetskrav på relevans, till- förlitlighet, källredovisning, precisering, motsägelsehantering m.m. beak- tas. Givetvis kan olikheter i mängden argument för respektive emot före- ligga. 
  
 14. 
  
 Psykologiska testresultat  
 skall åtföljas av kortfattade generella testbe- skrivningar med redovisning av testens validitet, dvs. samband med det saken gäller och av testens reliabilitet, dvs. mättekniska tillförlitlighet för relevant referensgrupp. Att utan saklig grund anta att ett testresultat är re- levant och tillförlitligt är inte acceptabelt. Kan inte utredaren redovisa det nämnda skall testresultaten förkastas. Vidare skall inverkande omständig- heter vid testningen, t.ex. att ett barn några dagar tidigare förflyttats från sin hemmiljö, spärrats från föräldrakontakt, befinner sig i kristillstånd m.m. klart redovisas, då sådana faktorer måste vägas in i tolkning av testresultat. Redovisas inte inverkande omständigheter skall testresultat förkastas. Gamla testresultat skall inte användas för bedömning av en aktuell situation. 
  
 15. 
  
 Tolkningar, slutsatser och bedömningar  
 skall logiskt sammanhänga med det redovisade grundmaterialet. Medger materialet alternativa tolk- ningar skall dessa redovisas. Saknas rimligt sakligt underlag skall inte slut- satser/bedömningar utan saklig grund avges. Osäkerhet skall anges. 
  
 682  
 Särskilda yttranden: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Personuppgifter i praktiken 
 Några exempel rörande hur mjuka personuppgifter kan se ut i praktiken skall här redovisas. 
 1. I ett överläkaryttrande står om en mor: 
 Hon tedde sig som en strykrädd hund likgiltig, nollställd, utsla- gen. 
 Kommentar överflödig. 
 2. I en vårdnadsutredning står om en far: 
 Han drack sig berusad varje fredag och lördag. 
 Någon saklig grund för påståendet redovisas inte, utan det verkar härröra från en parts benägenhet att svartmåla den andra parten. 
  
 3. 
  
 Det framgår i ett barnpsykiatriskt yttrande att texten innehåller en del ologiska och av utredarens egen ideologi kontaminerade uttalanden, t.ex. 
  
 Föräldrarnas tendens till att svartmåla myndigheter och institutioner kan i längden vara skadligt för barnen, eftersom dessa kan utveckla en negativ bild, dels av sig själva, dels utveckla en antisocial attityd i framtiden. 
 Observera här den värderande termen svartmåla. Observera även den ensidiga tolkningen utan något som helst redovisat vetenskapligt stöd. Tankefelet  
 imperfecta enumeratio  
 (dvs. ofullständigt övervägande av al- ternativa utfall) föreligger. Om barnens kritiska tänkande utvecklas så kan det tvärtom ge dem en starkare grund att stå på i framtiden. Observera hur utredarens egen ideologi leder till kopplingen mellan antisocial attityd och kritik av myndigheter och institutioner. Utredarens antidemokratiska ideologi står här i strid med den yttrandefrihet som stadgas i svensk grundlag (RF 2 kap. 1 §) och irrelevanta uttalanden av detta slag skall därmed inte förekomma i intyg av detta slag eller på av samhället betald arbetstid. 
  
 4. 
  
 I en journalanteckning av en chefsöverläkare i barnpsykiatri vid Region- sjukhuset i Örebro står följande om en far efter endast ett kort samtal med föräldrarna. Ett omhändertagande utan saklig grund har gjorts av familjens lilla flicka utifrån byskvaller, varför en konfliktsituation råder. 
  
 Han har också aggressivt tagit fram handlingar som har behövts i ärendet och han har fått hjälp där via sin advokat aggressivt framför sin kritik gentemot samhälle, myndigheter Han uttrycker klara 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Walker  
 683 
  
 tecken av att vara tidigt störd, misstänkt karaktärsstörning och en klar separationsskada. 
 Det är en vanlig hederlig arbetare med förtroendeuppdrag och som aldrig legat samhället till last som här beskrivs. Vid de mycket mer ingående kontakter som jag haft med mannen framstår han som begåvad och efter- tänksam. Den omfattande barnpsykjournalen kom inte till föräldrarnas kännedom förrän jag påpekade att den fanns Mannens lagliga rätt att ta fram handlingar psykiatriseras här med fabuleringar som förs in i journa- len. Den kringflytande modeetiketten tidigt störd kommer till använd- ning även här och kompletteras av ytterligare två sakligt ogrundade eti- ketter. 
 En jämförelse kan göras med följande påstående på samma nivå: 
 Ledamöter i Datalagskommittén yrkade aggressivt på offentlighets- principens bibehållande och betonade vikten av att kunna kritisera myndigheter. Detta innebär klara tecken på tidig störning, misstänkta karaktärsstörningar och klara separationsskador. 
 Det kan nämnas att barnpsykiatrin vid det aktuella landstinget i ärende ef- ter ärende undanhållit journaler från föräldrar som velat ha ut dem och också utan att erforderligt politiskt beslut förelegat under ett antal år tagit ut orimligt höga avgifter för journalkopior, sannolikt för att motverka ut- lämning. Landstinget har också förlorat utlämningsmål i kammarrätten. 
 5. Vid en familjesession i en sandlåda, där fadern deltog, ger psykologen i journalen stort utrymme åt att en flicka inte vill röra vid sanden och slutar med följande uttalande: 
 I de fall där man har en negativ inställning till den torra sanden  
 bru- kar  
 det finnas någon form av övergrepp i historien. 
 Vetenskapliga referenser för detta finns inte angivna och jag har aldrig stött på denna idé i all den internationella facklitteratur kring sexuella övergrepp jag tagit del av de senaste åren. Det torde för den som inte fixe- rat sitt tänkande vid övergrepp finnas ett antal konkurrerande orsaker, t.ex. renlighetsfostran, social inlärning, humörvariationer, sjukdom, motstånd mot en otrevlig psykolog m.fl. I journalen står för samma tillfälle att flickan  
 har lite feber i dag  
 utan att psykologen nämnt något möjligt samband. Vid leksessionen sex dagar senare med familjen står inget om någon sandrädsla utan där står t.ex. att  
 Flickan gör nästan slut på sanden i broderns område 
 . 
 Psykologen underlåter dock att uttala något om att detta strider mot föreställningen om övergrepp eller att dementera de tidigare uttalandena. 
  
 684  
 Särskilda yttranden: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Det kan påpekas att samma psykolog i ett annat av mig granskat ärende angav ormrädsla som tecken på sexuella övergrepp (och angav inte heller då alternativa förklaringar, t.ex. social inlärning). Många barn har något de ogillar eller är rädda för – basfrekvenserna är avsevärda – vilket gör detta slag av godtycklig argumentation än mer suspekt. Dessutom bygger sådana här idéer på den i psykoanalytisk teori från gammal folktro och vidskepelse införda  
 likhetsprincipen 
 . Orm, svans etc. liknar penis, sand liknar säd/sperma, eksem runt munnen, att ogilla filmjölk osv. betyder att man varit utsatt för orala sexuella övergrepp. Barnpsykiatriska utredningar skall innehålla  
 kritisk-vetenskapligt 
  grundade metoder, kunskaper och bedöm- ningar – inte fantasier. 
 6. I en till domstol ingiven skvallerskrivelse om en  
 8-årig 
  pojke, dolt upp- rättad av socialtjänsten, men tillställd skolan och undertecknad av en bitr. rektor, så att den ser ut att komma från skolan står exempelvis följande: 
 Wade är snoppfixerad. 
 Detta är en generalisering, vilken i texten har som enda underlag två trivia- la skvallerexempel utan källa. Pojkars snoppintresse i här aktuell ålder torde ha avsevärd frekvens. 
 I skrivelsen står även t.ex. 
 Wade är bråkig på rasterna. 
 Personkällor och konkreta situationer saknas. Det påvisas inte på något sätt med exempel eller bedömningar att Wade skulle ligga utanför normalva- riationen. Om det funnits graverande konkreta exempel borde det varit lätt att preciserat beskriva dessa. 
 Båda exemplen kan illustrera det omfattande förtal och förtryck av barn med generaliserande, dekontextualiserade skvalleruppgifter som före- kommer inom skolkulturen. 
 7. Följande påstående finns i en social utredning: 
 Personal på barnpsykiatriska kliniken har sagt att de känner oro in- för faderns negativa inställning och aggressivitet gentemot myndighe- ter. 
 Hela utredningen innehåller ingen frågeställning och ingen beskriven me- todik i förhållande till frågeställningen. Den implicita utredningsmetodiken har som väsentligt inslag att maximera antal negativa uppgifter om fadern och på omfattande sätt repetera dem i texten – dvs. förföljande strategier föreligger. Därmed föreligger i denna inte ovanliga typ av påståenden brott mot många av de här nämnda elementära saklighetskraven. Exempelvis 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Walker  
 685 
  
 faller påståendet redan på att ingen personkälla namnges och att tidsangi- velse saknas. Personalens egen oro är självfallet  
 icke-relevant 
  uppgift här och inte heller faderns icke preciserade inställning till myndigheter har med barnets förhållanden att göra. Något som helst samband mellan för- mågan att ta vård om eget barn och nyttjande av yttrandefriheten till att uttala sig kritiskt om myndigheter finns inte belagt och uppgiften är därför icke relevant. Vad gäller den vanligt förekommande anklagelsen om aggressivitet, så saknas precisering och uppgiften är därmed obegriplig. Föreligger något speciellt beteende hos fadern eller är aggressivitet ett tyckande eller en fabulering hos utredaren, t.ex. en språklig association till negativ inställning, som läggs till för att förföljande öka mängden fel? 
 8. I en studie studerades bl.a.  
 socialtjänstens beskrivningar av klienterna 
 . För ett av fallen blev beskrivningarna (aktmaterial plus handläggarinter- vju) av en tonårsflicka följande (totalfrekvenser inom parentes): 
  
 – 
  
 Intensiv egocentrisk (5) 
  
 – 
  
 Ingen gränsdragning (7) 
  
 – 
  
 Får aggressiva impulsgenombrott (5) 
  
 – 
  
 Har en tidig psykologisk störning, men också neurotiska drag (5) 
  
 – 
  
 Förbrukar relationer på ett destruktivt sätt (8) 
  
 – 
  
 Vet inte vad hon vill och vart hon är på väg (2) 
  
 – 
  
 Delat upp sin tillvaro i svart eller vit, ont eller gott (10) 
  
 – 
  
 Har bristande uthållighet (2) 
  
 – 
  
 Mycket ångestfylld (3) 
  
 – 
  
 Uppfattas som mycket intellektuell (6) 
  
 – 
  
 Väl bevandrad i terminologin inom både psykologi och socialt ar- bete (3) 
  
 – 
  
 Har mycket utmanande beteende mot män (5) 
  
 – 
  
 Har behov av att bli bekräftad (5) 
  
 – 
  
 Spelar ut vuxna (6) 
  
 Av de 14 nämnda upprepade personegenskaperna/attributionerna kan alla utom möjligen ett par värderas som negativa. Här förekommer flera av de vanliga etiketter som ofta används inom den naivistiska utredningskultu- ren, t.ex. tidig störning, ångestfylld, bristande gränsdragning, bristande ut- hållighet, spelar ut, utmanande. Några av egenskaperna är beteendegene- raliseringar, t.ex. spelar ut vuxna, utan beskrivning av inträffade situa- tioner. 
 Situationsbeskrivningar och preciseringar framkommer inte. De språk- liga etiketterna har tappat kontakten med den konkreta verkligheten, vilket gör personbeskrivande av det här slaget osakligt och farligt. Mottagaren 
  
 686  
 Särskilda yttranden: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 associerar lätt till något annat än vad som ursprungligen avsågs. Uppgif- terna saknar redovisad saklig grund, även i totalmaterialet. 
 Samma personuppgifter cirkulerar mellan flera olika myndigheter. Detta är tyvärr en del av innehållet i det som kallas samarbete. Det är svårt att förstå hur en människa kan få hjälp när den hjälpande myndighe- ten konstruerat fram en så negativ bild av henne och enligt praxis i strid med socialtjänstlagen ignorerat klientperspektivet och resursanalysen. I detta fall utgjorde 3 procent av meningarna uttalanden från klienten och 0,6 procent av meningarna nämnde resurser utan att en närmare analys gjorts. 
 De personuppgifter som exemplifierats ovan kan ge förödande effekter på relationen till klienten, när en ny handläggare eller annan myndighet får detta slag av information eller snarare desinformation. Det kan också bli lätt att skylla orsakerna till en händelse på klienten. Överbetoning av indi- vidfaktorer som orsaker ligger nära tillhands när ett antal individfaktorer genom myndigheternas skvallerkultur är mentalt lätt tillgängliga. Ett exempel på detta är att då flickan sade sig ha blivit sexuellt utnyttjad blev socialsekreterarens förklaring att hon bjudit ut sig. 
 9. I en  
  
 LVU-utredning 
  
 stod följande att läsa: 
 Personal på socialförvaltningen tyckte att det luktade hasch i rummet där K varit. 
 Källa till detta tyckande saknas och det finns ett stort antal frågetecken och möjliga tolkningar av detta påstående. Det utgör skvaller som inte har i en utredningstext att göra. Observera att det inte bokstavligen sägs att modern luktade hasch och att om uppgiften innehåller någon sanning, så finns det ett flertal möjliga uppkomstbetingelser för haschlukt i ett rum, t.ex. att nå- gon annan än K fört dit haschlukten. Uppgiften behöver inte vara bokstav- ligen felaktig, men genom att K nämns så kommer den genom samman- hanget att belasta K inför en okritisk läsare. Jämför med påståendet: 
 Personal på riksdagshuset tyckte att det luktade hasch i konstitu- tionsutskottets sammanträdesrum, där Datalagskommittén varit. 
 Med utnyttjande av i dag förekommande tekniker för generering av per- sonuppgifter av det här slaget blir möjligheten att negativt belasta kommitténs ledamöter (eller vem som helst) obegränsade. 
 10. Previa i Göteborg producerade 1995 en s.k.  
 psykosocial rapport  
 om en stor forskningsavdelning vid Göteborgs universitet. Trots att de angivna syftena var allmänna, så inriktade utredaren rapporten enbart på att genom oseriösa intervjuer ta fram och skriva ner anonymt skvaller om en enda 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Walker  
 687 
  
 person, som en del av personalen ogillade. De som var kritiska valdes ut för intervjuer och inga preciserade eller källredovisade uppgifter från för- följarna redovisades. Statens ansvarsnämnd erhöll den förfalskade rappor- ten plus en egendomlig revisionsrapport efter anmälan från universitetet och begärde omedelbart precisering, vilket universitetet inte kunde ge. Den berörde professorn fick i rapporten inte yttra sig alls över skvalleruppgif- terna i rapporten och han förvägrades tillgång till rapporten i ett halvår. 
 Ett exempel på den låga nivån i Previas skvallerpromemoria och därmed i universitetets argumentation utgör följande formulering: 
 förefaller njuta av blodiga halshuggningar av råttor med giljotin 
 I min granskning av rapporten (Edvardsson, 1996c) lät jag professorn avge skriftliga kommentarer. Det framgår att han vid ett flertal tillfällen fann att annan personal inte avlivade råttor på rätt sätt och att det fortfarande låg levande råttor bland liken. Hans tillsägelser om detta gjorde personal mycket förbannade på honom. En del personal hade också upprepat kommit till honom och bett honom avliva råttor, då de inte kunde klara av/lära sig detta själva. Genom att inte efterhöra den anklagades uppfatt- ning om materialet, så kunde sådana förhållanden undanhållas i rapporten. 
 Exemplet visar hur anonymt personskvaller används som metod i en maktkamp och mobbingkampanj på en universitetsinstitution. Pressen lät sig liksom Previa okritiskt göras till en spelbricka i förföljelsen och publi- cerade utan att höra professorn hänsynslösa skriverier och bilder med namns nämnande, som skadade den utpekade och dennes familj. Det kan nämnas att universitetets ledning senare skriftligt återtog alla anmärk- ningar – bristen på substans gjorde situationen ohållbar för universitetets ledning. Men då hade universitetet redan åstadkommit stora skador genom att sprida personuppgifter utan saklig grund. Till historien hör att pro- fessorn var den mest vetenskapligt produktive på fakulteten, vilket var svårt att ta för en del kollegor. 
 11. Den 8 februari 1997 förekom i Bergslagsposten en stor fet rubrik LO- Mullins tvingas säga upp kanslist med en åtföljande text där personen namnges och det framgår att det gäller en lönebidragsanställning. Den ut- hängde har inte tillfrågats. Reportaget är undertecknat av redaktionschefen Ruiz. Den 14 februari står följande insändare att läsa från den berörde och samme Ruiz som skrev reportaget svarar med ett märkligt resonemang. 
  
 688  
 Särskilda yttranden: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 I samma tidning förekommer sedan åratal bland mycket annat ogenerat en praxis att ta in anonyma insändare med felaktiga och grundlösa sakuppgif- ter, även privata skvalleruppgifter, om offentliga personer utan att kontroll med den berörde först görs. 
 12. I en  
 avdragsutredning  
 1996 beträffande datorutrustning i hemmet skri- ver en skattemyndighet utan att ha tagit reda på något i frågan följande: 
 Skattemyndigheten anser att den persondator som Ni använt för ar- betsuppgifterna till viss del även använts för privat bruk. 
 Trots att skattemyndigheten upplyses skriftligen och muntligen om att så inte är fallet och om att personen innehar ytterligare en dator för vilken avdrag inte yrkats, så kvarstår uppgiften i skattenämndens offentliga be- slut, vilket en journalist tog fram – dock skrevs inget i pressen. Såvitt jag förstår finns inga hinder för att vägra den skattskyldige yrkat avdrag utan att samtidigt offentligt sprida fabuleringar om vad den skattskyldige an- vänder datorn till. 
 13. Från en skola utskickades i februari 1997 till föräldrarna till eleverna i årskurs 2 ett  
 formulär 
 , som det på flera ställen står att de ska fylla i till- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Walker  
 689 
  
 sammans med sitt barn. Någon frivillighet anges inte. Det står att enkäten skall skickas tillbaka till läraren. Exempel på frågor är följande: 
  
 – Hur trivs du i skolan? 
  
 ____________________________ 
  
 Bra 
  
 Mycket bra 
  
 – Har du många kamrater? 
  
 ____________________________ 
  
 Inga 
  
 Många 
  
 – Hur trivs du med dina lärare? ____________________________ 
  
 – Hur tycker du att du uppträder 
  
 Inte så bra 
  
 Bra 
  
 i skolan? 
  
 ____________________________ 
  
 Inte så bra 
  
 Bra 
  
 Att föräldrar och lärare bör muntligt diskutera uppkomna problem är en självklar sak, men att generellt kräva att elever i beroendeställning skall enligt strukturerade formulär uppge hur de t.ex. trivs med lärarna uppfattas av åtminstone en del som integritetskränkande. Det framgår inte om upp- gifterna skall hanteras med sekretess, vem som kommer att få tillgång till dem, om de kommer att förvaras och i så fall på vad sätt och hur länge. Det framgår inte heller om de kan komma att användas i t.ex. sociala eller andra utredningar eller i domstol. 
  
 Sammanfattningsvis  
 är det min – på genomgång av material under många år och kontakter med hundratals drabbade människor – grundade bedöm- ning att allvarliga och på sina håll närmast systematiska integritetskränk- ningar i dag förekommer i Sverige genom att personuppgifternas kvalitet inte upprätthålls. Ur politisk synpunkt kan det också vara värt att påpeka att dessa kvalitetsbrister uppskattningsvis kostar det svenska samhället flera miljarder kronor årligen på grund av utebliven adekvat problemanalys och problemlösning, ignorerande av människors resurser, kontraproduktiv tidsanvändning, kostnadskrävande misstag och konflikter, felaktiga åtgär- der, psykiska och sociala skador med samhälleliga följdkostnader m.m. Exempelvis har jag som sakkunnig sett exempel på hur det kan kosta i storleksordningen en halv miljon i enbart processkostnader, när en familje- rättsutredare och en överläkare levererar ett antal osakliga personuppgifter i utredningspapper rörande en pappas umgänge med sin son. Mänskligt lidande, förtroendeskador på  
 medborgar–myndighetsrelationer, 
  känslor av att vara kränkt och förnedrad och skador på demokratin tillkommer och låter sig inte lätt översättas till ekonomiska termer. Sakligheten och etiken i 
  
 690  
 Särskilda yttranden: Walker 
  
 SOU 1997: 39 
  
 personuppgifterna måste skärpas avsevärt. Kvalitetshöjande arbete måste ske. 
 De här exemplifierade problemen förekommer även inom andra myn- digheter och organisationer än de som här nämnts och tenderar att via till domstolar ingivna utredningsmaterial återfinnas även i domskrivningar, dvs. rättssäkerheten är berörd. Frågan varför intresset för personuppgifters kvalitet hittills varit så svagt från myndigheternas sida är viktig att ställa. En möjlig tolkning utöver okunnighet är att höjda kvalitetskrav kan minska myndigheternas möjligheter att som nu inte sällan utan saklig grund defi- niera verkligheten och skulle därmed stärka medborgarnas ställning gen- temot myndigheterna. Det svaga intresset för brister i personuppgifters kvalitet kan handla om en strävan att förhindra sådan maktförskjutning. För att komma till rätta med kvalitetsproblemet krävs politiska initiativ. Exempelvis vore det rimligt att kvalitetsproblemet utreds och att det upp- märksammas vid konstruktion av lagtexter som berör personuppgifter. Även i förslaget till persondatalag kunde kvalitetskraven med fördel ha preciserats tydligare och ställts högre. 
 Några exempel på litteratur rörande personuppgifter, saklighet och källkritik 
  
 Ask, U.,  Roth, I. (1994).  
 Kritisk granskning av  
 BUP-utredningar. 
  
 Högskolan i Örebro, rapport. 
 Dahl, A.,  Martinez, House (1995).  
 Vårdnadsutredningar: En kritisk granskning av 20 vårdnadsutredningar.  
 Högskolan i Örebro, rapport. 
  
 Lewis, O. (1967).  
 Patton i historieforskningens metodelære.  
 Oslo: Universitetsforlaget. 
  
 Edvardsson, B. (1993a).  
 Anmälarfallet.  
 Modifierat sakkunnigyttrande. Edvardsson, B. (1993b).  
 Dagisfallet.  
 Modifierat sakkunnigyttrande. Edvardsson, B. (1995).  
 Relationsfallet.  
 Modifierat sakkunnigyttrande. Edvardsson, B. (1996a).  
 Kritisk utredningsmetodik.  
 Liber Utbildning. Edvardsson, B. (1996b).  
 Flumfallet.  
 Modifierat sakkunnigyttrande. Edvardsson, B. (1996c).  
 Professorsfallet.  
 Modifierat sakkunnigyttrande. Edvardsson, B. (1996d).  
 Child protection investigations in the Swedish 
  
 social services – for the best of the children?  
 Konfe- rensföredrag under publicering. 
  
 Forsberg,  
 A-C., 
   Örtenmalm, L. (1994).  
  
 LVM-utredningar 
  
  – en kritisk granskning.  
 Högskolan i Örebro, rapport. 
 Gunnarsson, Smith,  Tran, House,  Sandoval, House (1993).  
  
 LVU-utredningar 
  
 – en kritisk granskning.  
 Högskolan i Örebro, rapport. 
 SOU 1997: 39 
 Särskilda yttranden: Walker  
 691 
  
 Ivemyr, C.,  Franco, C. (1995).  
 Repetivitet i  
  
 LVU-utredningar. 
  
 Hög- skolan i Örebro, rapport. 
 Naess, A. (1966).  
 Empirisk semantik.  
 Norstedts. 
  
 Green, B. (1993).  
 Barnet i focus? Vissa faktorers inverkan i vårdnads- och umgängesutredningar.  
 Socialförvaltningen i Lund, rapport. 
  
 Trankell, A. (1963).  
 Vittnespsykologins arbetsmetoder.  
 Liber. 
  
 (Många fler rapporter etc. finns i dessa frågor.) 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Waller  Gross  
 693 
  
 Särskilt yttrande av experten Waller med instämmande av 
 experten Gross 
 Är offentlighetsprincipen förenlig med EG:s datadirektiv? 
 Inledning 
 Två utredningar – Datalagsutredningen (DLU) och Datalagskommittén (DLK) – har tagit ställning till frågan om den svenska offentlighetsprinci- pens förenlighet med EG:s datadirektiv. 
 DLU bedömde i sitt slutbetänkande (SOU 1993:10) det då föreliggande direktivförslaget från 1992, medan DLK behandlat den slutliga versionen från 1995. I den slutliga texten tillkom på svenskt initiativ en förklarings- sats 72 i ingressen, vilken alltså inte fanns 1993. Beträffande artiklarna i direktivet finns vissa olikheter mellan den reviderade och den definitiva texten men ingen ändring har betydelse för nu aktuell fråga om normkolli- sion. Vid en jämförelse mellan utredningarnas resonemang beträffande de enskilda artiklarna bör emellertid beaktas, att DLU i huvudsak utgått från de i ingressen angivna ändamålen medan DLK dessutom fäst stort avseen- de vid förklaringssats 72. 
 I regeringens direktiv till DLK anförs: I arbetet med direktivet har Sverige agerat hårt för att få till stånd sådana lösningar att direktivet inte står i motsättning till den svenska offentlighetsprincipen och annan grundlagsreglering. De svenska ansträngningarna på detta område har varit framgångsrika. Det finns i den gemensamma ståndpunkten inte någon be- stämmelse som står i strid med tillämpning av den svenska offentlighets- principen. För att undanröja alla eventuella oklarheter vid tolkningen av direktivets förenlighet med offentlighetsprincipen, har på svenskt initiativ tagits in en klausul i ingressen som gör det möjligt att ta hänsyn till offent- lighetsprincipen när direktivets bestämmelser införlivas i nationell rätt. 
  
 694  
 Särskilda yttranden; Waller  Gross 
  
 SOU 1997: 39 
  
 DLK instämmer i vad som sägs i kommittédirektiven och argumenterar utförligt för sin ståndpunkt, dock utan att beröra DLU:s delvis motsatta uppfattning. DLU tolkade i flera avseenden artiklarna på annat sätt och an- såg att en normkollision förelåg. 
 Jag har funnit att framför allt förklaringssats 72 och artiklarna 6.1 b, 7 c samt 11 skapar problem som visar att tolkningsläget är mer komplicerat än DLK:s resonemang ger intryck av. Jag begränsar framställningen till ovan nämnda bestämmelser och förbigår bl.a. reglerna om känsliga uppgifter och om gallring. 
 Förklaringssats 72 
 Enligt den sista punkten i direktivets ingress gör direktivet det möjligt att vid genomförandet av dessa bestämmelser ta hänsyn till principen om all- mänhetens tillgång till allmänna handlingar. 
 DLK fäster stor vikt vid denna sats och anför: Vi anser att det är möj- ligt att – mot bakgrund av den uttryckliga bestämmelse som har tagits in i punkt 72 i ingressen – tolka bestämmelserna i  
 EG-direktivet 
  på ett sådant sätt att det som är grundlagsfäst eller annars särskilt betydelsefullt be- träffande offentlighetsprincipen kan behållas. 
 Det finns emellertid tre omständigheter som enligt min mening begrän- sar vikten och räckvidden hos punkt 72. 
 För det första är termen allmän handling speciell för Sverige (och Finland). Den engelska, franska respektive tyska motsvarigheten i ingress- texten är official document, document administratif och amtliches Dokument. Till skillnad från det svenska offentligrättsliga begreppet, som omfattar både inkomna och upprättade handlingar som förvaras hos en myndighet, innefattar de utländska begreppen bara i tjänsten upprättade handlingar och inte t.ex. inlagor från enskilda. Denna skillnad är betydelse- full och frågan är hur  
 EG-domstolen 
  skulle bedöma saken om den önskade fastlägga en  
 EG-gemensam 
  betydelse. Skulle den vidare svenska (och finska) begreppsbildningen väljas framför de andra medlemsländernas snävare begrepp? 
 För det andra är uttrycket ta hänsyn till (take into account, prendre en compte, die Berücksichtigung) svagt och vagt. Man kan jämföra med den uttryckliga undantagsbestämmelsen i artikel 9, där medlemsländerna för vissa ändamål som rör yttrandefriheten skall [] besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i detta kapitel. 
 SOU 1997: 39 
 Särskilda yttranden: Waller  Gross  
 695 
  
 För det tredje har ingressen till ett direktiv ingen egentlig ställning som rättskälla.  
 EG-domstolen 
  åberopar visserligen ofta de uttalanden om ett direktivs ändamål som finns i företalen, men jag känner inte till något fall där en förklaringssats har använts till att undantränga en tydlig bestämmel- se i en artikel. 
 Tillsammans ger de tre anförda omständigheterna anledning till försik- tighet vid bedömningen av om och i vad mån punkt 72 innehåller en dero- gationsregel. 
 Artikel 6.1 b 
 Artikel 6.1 b kräver att personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att senare behandling av uppgifterna inte får ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Enligt legal- definitionen i artikel 2 är utlämnande en form av behandling. 
 DLK anför: Enligt vår uppfattning kan en myndighets utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen inte anses vara ofören- ligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. Offentlighetsprincipen framgår av grundlagarna och får anses vara en in- tegrerad del av all förvaltningsverksamhet som myndigheterna ägnar sig åt. 
 DLU hade att ta ställning till samma artikel (med den skillnaden att det stod skall vara förenlig i stället för får inte vara oförenlig, vilket av rent formallogiska skäl inte gör någon skillnad i sak). Utredningen gjorde följande bedömning: En myndighet får [] samla in personuppgifter en- dast om uppgifterna skall behandlas i den verksamhet som myndigheten är ålagd att utföra. Ändamålet med behandlingen av uppgifterna skall definie- ras så klart som möjligt i enlighet härmed. Enligt utredningen kan man inte gärna hävda att en myndighet samlar in uppgifter för att tillgodose offent- lighetsprincipen. Innebörden härav är att ändamålet med behandlingen av uppgifter inte kan bestämmas på det sättet att det skall tillgodose offentlig- hetsprincipen. Ett utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlig- hetsprincipen kan därmed inte anses förenligt med den ändamålsangivning som artikel 6.1 b föreskriver. 
 Problemet kan kort och gott uttryckas så: Innebär ett utlämnande av personuppgifter till en anonym person för vilket okänt ändamål som helst en tillräckligt preciserad ändamålsangivelse i direktivets mening? Det före- faller inte uppenbart att frågan bör bejakas. 
  
 696  
 Särskilda yttranden; Waller  Gross 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Artikel 7 c 
 Enligt artikel 7 c får behandling av personuppgifter ske om den är nöd- vändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransva- rige. 
 DLK framhåller att de registeransvariga myndigheterna är rättsligt förpliktade att följa bl.a. grundlagsreglerna om utlämnade av allmänna handlingar och utlämnandet är också ett led i deras myndighetsutövning. Utlämnandet är alltså tillåtet enligt artikel 7 c. 
 Även DLU redovisade denna tolkningsmöjlighet men karakteriserade den som bokstavstolkning, vilken antagligen inte var förenlig med direkti- vets syfte: Enligt utredningen måste det anses tveksamt om den aktuella punkten verkligen kan ta sikte på bl.a. utlämnande enligt offentlighets- principen. Vad som talar för denna tolkning är att offentlighetsprincipen i betydelsen rätten att ta del av allmänna handlingar som den til??lämpas i Sverige saknar närmare motsvarighet i EG:s medlemsländer. Av betydelse för tolkning är också att syftet med direktivförslaget är att fastställa en hög skyddsnivå, ett syfte som nog inte kan uppnås om offentlighetsprincipen som den tillämpas i Sverige får gälla. De författningar som avses torde vi- dare få uppfylla vissa krav på konkretion. Utredningen är därför närmast benägen att hävda den ståndpunkten att artikel 7 inte tillåter något utläm- nande enligt offentlighetsprincipen, även om den ovan redovisade punkten enligt sin bokstav inte utesluter en sådan tolkning. (S. 87.) 
 Såvitt jag kan bedöma är det inte möjligt att med ledning av direktivets ingress eller lagtext avgöra vilken grad av konkretion en åsyftad författ- ningsbestämmelse måste ha. Även på denna punkt har domstolen sista or- det. 
 Artikel 11 
 Om personuppgifter samlats in från någon annan än den registrerade själv och skall lämnas ut till någon tredje man, skall enligt artikel 11 den regist- rerade obligatoriskt underrättas om åtminstone den registeransvariges eller dennes ställföreträdares identitet och om ändamålet med behandlingen. I vissa fall skall ytterligare information lämnas. Undantag gäller för det fall att den registrerade redan känner till informationen, det är omöjligt eller oproportionerligt ansträngande att ge den eller om registrering eller utläm- nande uttryckligen föreskrivs i författning. 
 DLK anför beträffande artikel 11: Eftersom offentlighetsprincipen innebär att var och en kan få ut personuppgifter och att den som får uppgif- 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Waller  Gross  
 697 
  
 terna i princip har rätt att vara anonym, kan den myndighet som samlar in uppgifter inte lämna information om till vilka personer uppgifterna kan komma att lämnas ut. Däremot kan information givetvis lämnas om att uppgifterna kan komma att lämnas ut enligt offentlighetsprincipen till den som begär det. Härigenom får de registrerade – på det sätt direktivet kräver 
 – information om till vilka kategorier av mottagare som uppgifterna kan komma att lämnas ut. Eftersom utlämnande enligt offentlighetsprincipen sedan lång tid tillbaka föreskrivs i svensk grundlag, kan det vidare förut- sättas att allmänheten redan känner till den informationen. Därför torde det inte vara helt nödvändigt att lämna information i detta hänseende. 
 DLU tolkade artikeln (dåvarande artikel 12) på annat sätt: Det skulle i anslutning till dessa undantag i direktivförslaget kunna hävdas att allmän- heten i Sverige är väl medveten om offentlighetsprincipens existens. Vi- dare är såväl myndigheternas skyldighet att lämna ut allmänna handlingar som anonymitetsskyddet reglerade i grundlag. 
 De nu berörda undantagen i direktivförslaget torde dock inte ge ut- rymme för att lämna ut personuppgifter enligt offentlighetsprincipen. In- formationsskyldigheten för den persondataansvarige enligt direktivförsla- get syftar till att ge den enskilde kunskap om behandling som pågår i det särskilda fallet så att han i fråga om den enskilda datasamlingen kan utöva sina rättigheter enligt dataskyddsbestämmelserna. Vidare torde de författ- ningar som åsyftas i direktivförslaget få uppfylla vissa krav på konkre- tion. (S. 91.) 
 Härtill kan fogas den kommentaren att med hänsyn till det svenska anonymitetsskyddet den enskilde, vars uppgifter lämnats ut till någon tredje man inte kan få – med DLK:s tolkning – reda på mer än att mottaga- ren tillhör en kategori personer vilken som helst. Detta kan knappast vara en information som är tillräcklig enligt denna artikel. I själva verket har DLK gjort ett undantag till huvudregel och till och med till en huvudregel utan undantag. 
 En realistisk syn på tolkningsläget beträffande kollisionsfrågan ger en- ligt min mening en mer komplicerad bild än den som förmedlas av kommittédirektiven och kommitténs betänkande. Icke minst har jag vid denna bedömning tagit hänsyn till  
 EG-domstolens 
  tolkningsmetoder. Det är ostridigt i litteraturen att domstolen i stor utsträckning använder en te- leologisk tolkningsmetod. Denna innebär, att både begreppsliga och mate- riella juridiska problem löses på det sätt som anses bäst förenligt med rättsaktens i fråga ändamål. Datadirektivets syfte är dels att skapa ett fritt flöde av personinformation mellan medlemsländerna dels – och som en 
  
 698  
 Särskilda yttranden; Waller  Gross 
  
 SOU 1997: 39 
  
 förutsättning för informationsfriheten – att skapa en gemensam, hög skyddsnivå för den personliga integriteten. Tolkningen av enskilda be- stämmelser blir rimlig endast om dessa bakomliggande personrättsliga syften beaktas. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Brown Fischerström  
 699 
  
 Särskilt yttrande av 
 experten Rogers 
 Det centrala begreppet i regleringen av allmänhetens insynsrätt är allmän handling. Kommittén har stannat för att föreslå att man överger detta be- grepp och i stället i fortsättningen använder sig av begreppet allmän uppgift. Fördelen med detta är uppenbar. Begreppet är teknikneutralt. Det förenklar lagregleringen av offentlighetsprincipen. Och det skapar över- ensstämmelse med sekretesslagens inskränkningar i rätten till insyn. 
 Avsikten med kommitténs förslag är inte att åstadkomma någon för- ändring i sak när det gäller allmänhetens insynsrätt. Enligt min mening finns ändå en risk för att så blir fallet. Skälet härför är att handlingen som sådan har fått en betydelse i detta sammanhang som underordnats uppgif- tens. 
 I offentlighetssammanhang har handlingen en självständig betydelse. Insynsrätten skall inte begränsas till en rätt att få del av uppgifter utan gäller också rätten att få insyn i hur uppgifterna presenteras, i vilken miljö som de förekommer. Detta framgår enligt min mening inte i den föreslagna lagstiftningen med den tydlighet som kan krävas. 
 Förvisso innebär förslaget att den uppgift som skall lämnas ut i före- kommande fall tillhandahålls genom att den handling i vilken uppgiften förekommer lämnas ut. Men att handlingen lämnas ut är därmed närmast att se som en metod för att lämna ut offentliga uppgifter i stället för som en självständig rätt att få ut handlingen. Offentlighetsprincipens portalparagraf (TF 2 kap. 1 §) borde enligt min mening innehålla ett er- kännande av denna rätt. 
 Kommitténs arbete i denna del har i allt väsentligt varit inriktat på TF 2 kap. Någon noggrann analys av de konsekvenser som förslaget att överge allmän handling som centralt begrepp i detta sammanhang kan ha i andra delar av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området har inte skett. Tiden har inte medgett en sådan analys. Detta är otillfredsställande och föranleder enligt min uppfattning osäkerhet om huruvida begreppsskiftet kan ske utan att det innebär eller medför sakliga förändringar inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Huynh  
 701 
  
 Särskilt yttrande av experten Huynh 
 Med anledning av Datalagskommitténs förslag vill jag göra följande kommentar: 
 Datalagskommitténs uppdrag att införliva EU:s dataskyddsdirektiv i svensk lagstiftning har varit en stor utmaning. Det är därför glädjande att konstatera att förslaget om en ny persondatalag och reviderad tryckfrihets- förordning m.m., innebär fundamentala förändringar, huvudsakligen i po- sitiv riktning för både förvaltning och allmänheten. DALK har särskilt slagit vakt om offentlighetsprincipens fortsatta giltighet på ett sådant sätt att man stärkt rättssäkerheten och de demokratiska möjligheterna till insyn i förvaltningen m.m. Samtidigt har man lagt grunden för en utveckling mot  
 elektronisk förvaltning 
 . Förslaget  
 kan  
 därmed på lång sikt leda till bättre service för allmänheten och lägre förvaltningskostnader, under förutsätt- ning att statsmakterna också etablerar väl avvägda spelregler för informa- tionshanteringen i en elektronisk förvaltning. 
 Dessvärre måste konstateras att förslaget i viktiga delar är ofullständigt. Jag har sålunda svårt att utifrån DALK:s förslag fullt ut bedöma de verk- samhetsmässiga och ekonomiska konsekvenserna för förvaltningen och efterlyser därför främst en ordentlig konsekvensbedömning av kommitténs förslag. Helt klart är att förslaget ställer alla myndigheter inför nya förut- sättningar när det gäller informationsförsörjning och informationsuttag. Enligt kommittédirektiv 1994:23 är varje kommitté skyldig att göra en konsekvensbedömning av det förslag som läggs samt redogöra för hur förslaget skall finansieras. 
 Jag har därför underhand inhämtat uppgifter från ett antal register- hållande myndigheter vars primära uppdrag är att sprida offentlig infor- mation. Det visar sig vid närmare granskning att flera av dessa myndighe- ter i hög grad kommer att påverkas negativt av Datalagskommitténs förslag om inte regeringen senast när den föreslagna persondatalagstiftningen träder i kraft vidtagit åtgärder som mildrar konsekvenserna. Huvudregeln i nya TF, att myndigheterna blir skyldiga inte bara att presentera utan också att lämna ut allmänna handlingar/uppgifter elektroniskt, kommer 
  
 702  
 Särskilda yttranden: Huynh 
  
 SOU 1997: 39 
  
 enligt min bedömning att innebära betydande problem – åtminstone på kort sikt – för vissa av myndigheterna. Utrymme ges för vissa kompensatoriska åtgärder som neutraliserar delar av förslaget, men det saknas ett grundläggande resonemang kring de finansiella aspekterna. 
 För de myndigheter som är  
 intäktsfinansierade 
 , kommer kommitténs förslag att få stor ekonomisk betydelse med avseende på den mängd offent- lighetsuttag som kan förväntas. Tyvärr saknas i betänkandet en realistisk analys, t.ex. av hur kommittén tänkt sig myndigheternas hantering av en begäran från privata aktörer om utlämnande av stora mängder allmänna uppgifter, s.k. massuttag för kommersiella ändamål. Enligt min bedömning kommer kommitténs förslag att leda till oacceptabla konsekvenser för centrala delar av förvaltningen beträffande möjligheten till massuttag. Flera myndigheter har i dag mandat att tillämpa en högre uttagskostnad än vad avgiftsförordningen medger. För dessa myndigheter föreligger en upp- enbar risk för underskott i verksamheten som måste täckas med intäkter från annat håll – eller finansieras över statsbudgeten. DALK har heller inte fört något principiellt resonemang kring prissättning av informationsuttag, vare sig det gäller offentlighetsuttag eller uttag för kommersiell försäljning 
 – och om det bör föreligga någon skillnad härvidlag. 
 Sammanfattningsvis vill jag understryka att Datalagskommitténs för- slag i grunden är riktiga, men att konsekvenserna för förvaltningens och statskassans del inte är tillräckligt belysta. Det är från mina utgångspunkter också oklart hur man tänkt sig att ett lagförslag som syftar till ökad  
 elek- tronisk  
 insynsmöjlighet m.m. ska kunna förverkligas i praktiken på bred front inom förvaltningen – utan att det finns en väl utvecklad finansie- ringsmodell för utbyggnaden av en elektronisk informationsinfrastruktur, som ju ska möjliggöra en allmän tillgänglighet till information i elektro- nisk form. 
 Min slutsats är således att förslaget i sin nuvarande form dels, riskerar att bli en kakelugn i papp, på grund av att den elektroniska tillgänglighe- ten är ojämn, dels är underfinansierat i storleksordningen ett par hundra miljoner kronor. Det kan inte uteslutas att underskottet kan komma att bli betydligt större. Enbart Datalagskommitténs förslag om Datainspektionens nya organisation och finansiering innebär uteblivna licensavgifter på ca 55 milj. kr årligen som därmed undergräver statsfinanserna med samma belopp. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Martinez  
 703 
  
 Särskilt yttrande av experten GarciaDen personliga integriteten skyddas inte bara av datalagen (1973:289). Andra regelverk av stor betydelse för skyddet är tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet och sekretesslagen (1980:100), som balanserar tryckfrihetsförordningen när insynen enligt den blir för stor. Speciallagar på områdena för inkasso och kreditupplysning liksom  
 TV-övervakning 
  är andra exempel. Mera allmänt har regler bl.a. inom  
 straff-, 
  process- och förvaltningsrätt också stor betydelse för personskyddet. 
 Trots att skyddet för den personliga integriteten till och från stått i fo- kus och ofta angetts som beaktansvärt i allehanda lagstiftningsarbeten un- der mer än tre decennier har den skyddade personliga sfären fortlöpande inskränkts. En jämförelse med den av Brown i Svensk Juristtid- ning 1971 (s. 698 f.) publicerade kränkningskatalogen eller kartläggningen i Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande (SOU 1972:47) Data och integritet och dagsläget talar sitt tydliga språk. Utveck- lingen har bidragit till att utländska forskare som t.ex. Morton, University of Western Ontario, redan 1989 i den internationella översikten Protecting Privacy in Surveillance Societies (Marshall) utnämnde Sverige till ett övervakningssamhälle. 
 Orsaken till denna utveckling är naturligtvis att det alltför ofta ansetts finnas skäl som betraktats som mer behjärtansvärda – fiskaliska eller till synes rationella m.fl. – att tumma på den personliga integriteten utan att se till det förödande helhetsresultatet. Tydliga exempel är skatteregisterlagen (1980:343) och skatteregisterförordningen (1980:666) som vid tillkomsten utlovades vara uttömmande från början. Få regelverk har kompletterats så mycket under resans gång. Andra påtagliga områden är sjuk- och social- försäkringens. 
 I stället för att försöka sätta sig in i  
 IT-utvecklingens 
  effekter på männi- skor och samhälle och överväga alternativa administrativa rutiner, an- passade till  
 IT-åldern, 
  har bl.a. allehanda samkörningar fått företrädesrätt. Resultatet har menligt inverkat på integritetsskyddet samtidigt som det ge- 
  
 704  
 Särskilda yttranden: Martinez 
  
 SOU 1997: 39 
  
 nom den unika integreringen av personregistren nu inför Millenniumskiftet försätter Sverige i en väsentligt sämre position än andra länder. 
 Föreliggande förslag följer självfallet Europaparlamentets och Rådets datalagsdirektiv 95/46/EG som anpassats till Europarådskonventionen och OECD:s Guide Lines från 1980, vilka tog starka intryck från den svenska datalagen i 1973 års skepnad och den i sin tur följde Europarådets två reso- lutioner, då i tillblivelse, från 1973 och 1974 (res. 73:22 och 74:29). Resul- tatet har – i en tid då en  
 PC-generation 
  är tre till sex månader och teknik- konvergensen med alla sina effekter blir allt tydligare – blivit en föråldrad legal produkt som till skillnad från i en del andra länder inte kommer att leda till ett tillfredsställande integritetsskydd. Dessutom blir regelverket svårt att tillämpa. 
 Det hade funnits all anledning att, naturligtvis med beaktande av EU:s särskilda krav, utveckla en modern och mer generell integritetsskydds- lagstiftning som hade blivit, dels mer varaktig, dels liksom datalagen 1973 vägledande för andra (medlems)länder. 
 Slutligen har jag inte övertygats om att punkten 72 i förarbetena till di- rektivet medger särbehandling annat än i exceptionella fall. Formuleringen kan knappast avse ett generellt undantag. För den händelse så ändock skulle vara fallet borde en sådan tolkning kullkasta grunderna för direkti- vet. 
  
 SOU 1997: 39 
  
 Särskilda yttranden: Gonzalez  
 705 
  
 Särskilt yttrande av experten Gonzalez 
 Nuvarande datalag omfattar endast bearbetning på  
 ADB-medium. 
  Ordet data, som betyder uppgift, har därigenom kommit att förknippas med datorer. Det är därför missvisande att kalla en lag som omfattar annan teknik än ADB och även manuell hantering av personuppgifter för person- datalag. Lagen bör i stället få en rubrik som visar att den handlar om skydd av den personliga integriteten (jfr engelskans privacy). Den kan uttryckas på olika sätt, t.ex. integritetsskyddslag, lag om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter eller helt enkelt lag om behandling av personuppgifter (jfr Registerutredningens förslag till lag om polisens behandling av person- uppgifter). I lagtexten bör persondata bytas ut mot personuppgift. 
 Den föreslagna lagen skall tillämpas av många människor inom vitt skiftande samhällssektorer. Det ställer stora krav på lagens utformning. I den mån den nu gällande datalagen har medfört tolkningsproblem har till- ståndssystemet inneburit att bedömningarna har gjorts i de enskilda fallen av Datainspektionen. När bedömningarna i större utsträckning i stället skall göras av den som avser att behandla personuppgifter själv behövs klara och precisa regler. Där brister den föreslagna lagen vilket särskilt hänger samman med att regler ur direktivet är direkt överförda till lagen. Dessa regler är så allmänt hållna att de kräver precisering och anpassning till svenska förhållanden. Precisering kommer med den föreslagna lagstift- ningstekniken i stället att behöva göras i ett senare led av någon annan, re- geringen, tillämpande myndighet eller enskilda. Särskilt bekymmersamt är att man inte direkt kan utläsa vad som är tillåtet resp. förbjudet. 
 När det gäller behandling av personuppgifter har från direktivet till lag- förslagets 10 § g) hämtats att personuppgifter får behandlas oberoende av samtycke för ändamål som rör ett berättigat intresse hos den persondata- ansvarige eller hos sådana tredje män till vilka personuppgifterna lämnas ut när detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse. Denna be- stämmelse är inte bara alltför generellt utformad och därför svår att til??lämpa utan också alltför tillåtande. Av motiveringen kan utläsas att 
  
 706  
 Särskilda yttranden: Gonzalez 
  
 SOU 1997: 39 
  
 den bl.a. tar sikte på marknadsföring. Behandling för direkt marknadsföring bör i vart fall inte vara tillåten av uppgifter som lämnats med tvång till en myndighet utan att den som uppgifterna gäller i förväg gett sitt samtycke. Kommersialiseringen av offentliga uppgifter, dvs. behandling för kommersiella ändamål av uppgifter som man inte kan underlåta att lämna till myndigheter, är ett allvarligt integritetsproblem. En sådan behandling strider också mot grundtanken i direktivet om behandling för på förhand bestämda ändamål. Även om det rör sig om uppgifter som är harmlösa i sig kan en behandling komma att ske på ett sätt som kränker enskildas personliga integritet och där den enskilda har mycket svårt att värja sig särskilt vid behandling utanför Sverige. Ett särskilt bekymmer i detta sammanhang är också SPAR och dess försäljning av personuppgifter för kommersiella ändamål. En verksamhet som mot bakgrund av direktivet starkt kan ifrågasättas. 
 En viktig tanke bakom de nya reglerna är att tillsynsmyndigheten skall befrias från en rad rutinuppgifter. Samtidigt skapas en ny sådan uppgift i 4 § tredje stycket. Denna uppgift skulle mycket väl kunna utföras av någon annan myndighet, t.ex. Patent- och registreringsverket. Den som söker en uppgift om vem som företräder ett utländskt bolag eller dess dotterbolag i Sverige vänder sig rutinmässigt ändå dit i alla frågor. 
 I 20 § föreslås ett bemyndigande att föreskriva undantag från förbudet att behandla känsliga uppgifter. Undantaget kan avse i princip vad som helst och bör för att tillgodose integritetsskyddet begränsas så att det för undantag inte är tillräckligt med ett allmänt intresse av enbart ekonomisk natur. 
 Överföring av personuppgifter till stater som anslutit sig till Europarå- dets konvention om skydd för enskilda vid automatisk behandling av per- sonuppgifter tillåts generellt i 34 § andra stycket. I vilken omfattning över- föringar till stater som inte är medlemmar i EU skall få ske kan inte vara enbart en nationell fråga. Syftet med direktivet är gemensamma regler inom EU och en gemensam hållning mot omvärlden. Det senare kan bara uppnås om de enskilda staterna och kommissionen tillsammans kommer fram till rimliga lösningar. Det gäller inte enbart Europarådskonventionen. F.n. pågår förhandlingar inom EU huruvida EU skall ansluta sig till Euro- parådets dataskyddskonvention. Uppfattningarna huruvida konventionen tillgodoser dataskyddsdirektivet är divergerande länderna emellan. Något generellt undantag för konventionsländerna kan mot bakgrund härav inte tillrådas. 
 SOU 1997: 39 
 Särskilda yttranden: Gonzalez  
 707 
  
 I 44 § finns en bestämmelse om straff för osanna uppgifter. Det straff- bara området har starkt begränsats och det föreslagna straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller om brottet är grovt fängelse i högst två år. I dag är straffmaximum fängelse i ett år vilket innebär en preskriptions- tid på två år. De brott mot datalagen som anmäls är relativt få. De priorite- ras normalt inte särskilt högt hos polis- och åklagarmyndigheter vilket ofta innebär att brotten preskriberas innan de hunnit utredas. För att utredning skall komma till stånd behövs en längre preskriptionstid. Det innebär i sin tur att straffskalan bör omfatta fängelse i högst två år. Någon uppdelning i normalbrott och grovt brott bör inte göras. Hur grovt brottet varit får av- speglas i straffet. Vidare skulle med utredningens förslag möjligheterna att använda tvångsmedel, t.ex. beslag ytterligare begränsas. 
 Den nya lagen skall enligt direktivet träda i kraft senast den 24 oktober 1998. Praktiska skäl eller traditioner i fråga om grundlags ikraftträdande kan inte motivera att lagen inte skulle träda i kraft förrän den 1 januari 1999. Den tid som den gamla lagen skall tillämpas på redan pågående be- handlingar, i vart fall när det gäller register som förs med stöd av Datain- spektionens beslut eller författningar, bör vara så kort som möjligt. Ett år framstår som en tillräcklig övergångstid.