Del 2 Bakgrund 
 4 Uppdraget 
  
 4.1 
  
 Uppdragets bakgrund och innehåll 
  
 4.1.1 
  
 Problembeskrivning 
  
 Många av de teknologier mänskligheten använder för sin pro- duktion av varor och tjänster bygger på förbränning av fossila bränslen. Detta har lett till att stora mängder kol släpps ut i atmosfären. Koldioxid är den viktigaste av de s.k. växthusgaserna. Meteorologiska data pekar på en förhöjning av den globala medel- temperaturen det senaste århundradet. Trenden mot en förhöjning av medeltemperaturen är konsistent med förutsägelser från klimat- modeller, där inströmmande värme från solen hindras att stråla tillbaka till rymden på grund av högre koncentrationer av växt- husgaser. 
 Det råder vetenskaplig konsensus om att den globala genom- snittliga yttemperaturen har ökat med 0,6 ± 0,2°C under 1900- talet. Det har framkommit nya och starkare bevis för att den uppvärmning som ägt rum de senaste 50 åren är resultatet av ökade koncentrationer av växthusgaser, som orsakats av mänsklig akti- vitet. Det anses vidare att  
 1900-talets 
  förhöjda medeltemperatur på ett signifikant sätt har medverkat till den observerade höjningen av havsytan genom värmeutvidgning av havsvatten och vidsträckta förluster av landis. 
 Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ut- gör en väsentlig utmaning, som mänskligheten möter under 2000- talet. Detta mål skall uppnås samtidigt som mänskligheten söker nå en högre levnadsstandard, vilket kommer att bli utomordentligt svårt med nuvarande teknologi. Inom ramen för försöken att redu- cera effekterna av klimatförändringen kan Kyotoprotokollet och EU:s nuvarande förslag till åtgärder endast ses som startpunkten på ett långsiktigt åtagande att minska utsläppen av växthusgaser. 
 129 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 I en situation med väl fungerande marknader finns det inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra företagens och konsumenternas val. Det kan emellertid knappast ifrågasättas att klimatförändringar är ett resultat av att allvarliga marknads- brister förekommer. Det saknas dock skäl för enskilda stater att intervenera i syfte att påverka klimatpåverkande utsläpp eftersom problemet är globalt och ingen enskild stat kan genom isolerade åtgärder hindra klimatförändringen. Internationellt samarbete är alltså en nödvändig förutsättning. En central uppgift för klimat- politiken kan därför formuleras som att åstadkomma en s.k. inter- nalisering av kostnader för produktionens och konsumtionens klimatpåverkan, så att de företag och hushåll, som förorsakar den också får bära de fulla samhällsekonomiska kostnaderna. Eftersom kostnaderna är svåra att uppskatta har man i Kyotoprotokollet satt upp differentierade nationella kvantitativa åtaganden för utsläpps- begränsningar. Eftersom klimatproblematiken kommer att kräva ett åtagande som sträcker sig över många decennier blir kostna- derna för olika styrmedel att reducera växthusgaserna av utom- ordentlig betydelse. 
 En av nationalekonomins tidigaste och mest robusta upptäckter är att när de relativa kostnaderna för att utföra en aktivitet skiljer sig åt mellan individer, företag eller regioner finns förutsättningar för att handel skall medföra fördelar för deltagande parter. Tra- ditionellt har samhället inte använt sig av denna potential när det gäller att vidta åtgärder för att lösa miljöproblem. I stället har man använt sig av normer, gränsvärden, regleringar eller andra admi- nistrativa styrmedel. Den nuvarande naturresurs- och miljöpoli- tiken, i Sverige och i andra länder, utgör ett komplicerat system av prispåverkande medel, kvotsystem och regleringar. 
 Olika analysgrupper runt om i världen har en gemensam upp- fattning att handel med utsläppsrätter på ett avgörande sätt kan minska kostnaderna att uppnå en viss given nivå av utsläppsminsk- ningar, låt vara att det finns kvantitativa skillnader mellan olika modellresultat, som orsakas av rimliga skillnader i antaganden och i modellstrukturer. 
 En utgångspunkt för utredningens arbete är att Kyotoproto- kollet kommer att träda i kraft och att en internationell marknad för handel med utsläppsrätter kommer att etableras, som ett sätt att komma tillrätta med klimatförändringarna. Tidpunkten för ikraft- trädandet är osäker, men den ligger tillräckligt nära i tiden för att enskilda länder eller grupper av länder skall finna det fördelaktigt 
 130 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 att införa inhemska system för utsläppshandel. Det finns inte någon motsatsställning mellan de internationella strävanden som nu pågår för att skapa ett internationellt system för handel med utsläppsrätter och de åtgärder enskilda länder eller grupper av länder vidtar för att införa ett inhemskt system för handel med utsläppsrätter. 
 Inom EU pågår för närvarande ett arbete, som syftar till att in- föra ett handelssystem med utsläppsrätter bland medlemsländerna med en tänkt början år 2005. I oktober 2001 presenterade kom- missionen ett förslag till direktiv, vars innehåll ministerrådet blev överens om i december 2002, men som alltjämt återstår för Europa- parlamentet att ta ställning till. Vi återkommer till direktivet i kapitel 7. Avsikten med detta delbetänkande är bl.a. att med utgångspunkt från  
 EU-direktivet 
  utarbeta principerna för hur detta skall implementeras i Sverige. 
  
 4.1.2 
  
 Bakgrund 
  
 1 
  
 Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp av växthusgaser med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden  
 2008–2012 
  jämfört med 1990 års nivå. Medlems- länderna i EU har som grupp åtagit sig att minska sina utsläpp med åtta procent. I enlighet med bördefördelningen mellan  
 EU-länder- 
  na får Sveriges utsläpp av växthusgaser öka med högst fyra procent under den aktuella perioden. 
 Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut år 1993 (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt på Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyoto- protokollet. I prop. 1997/98:145 föreslog regeringen ett antal svenska miljömål, däribland ett miljökvalitetsmål för minskad kli- matpåverkan, som fastställdes av riksdagen år 1999. Vidare tillsatte regeringen år 1998 en parlamentarisk kommitté med uppgift att ta 
  
 1  
 Mer utförliga beskrivningar av klimatpolitikens utveckling internationellt och nationellt ges i kapitel 5. 
 131 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 fram en nationell klimatstrategi 
 2 
 . Mot bakgrund av klimatkommit- téns arbete föreslog regeringen i november 2001 en svensk klimat- strategi, vilken antogs av riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). 
 Enligt 1993 års riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. I den våren 2002 antagna klimatstrategin har fastslagits att de svenska utsläppen av växthusgaser, som ett medelvärde för perioden 2008 2012, skall vara minst fyra procent lägre än ut- släppen år 1990. 
 Det våren 2002 antagna nationella målet om att minska ut- släppen av växthusgaser med minst fyra procent skall uppnås utan kompensation för upptag i s.k. sänkor eller med s.k. flexibla meka- nismer. Vid en kontrollstation år 2004 skall som komplement övervägas ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. 
 I Kyotoprotokollet ingår tre flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar: 
  
 Handel med utsläppsrätter,  
 som innebär överlåtelser av utsläpps- utrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att över- låtelsen knyts till något visst konkret projekt. 
  
 Gemensamt genomförande,  
 som innebär att en överenskom- melse görs mellan två länder med utsläppsåtaganden i Kyoto- protokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. 
  
 Mekanismen för ren utveckling,  
  
 som liknar gemensamt genom- förande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklings- land utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. 
  
 Inom EU finns ett europeiskt klimatförändringsprogram (Euro- pean Climate Change Programme, ECCP). I mars 2000 presente- rade kommissionen en grönbok om ett  
 EU-system 
  för handel med utsläppsrätter. Mot bakgrund av grönboken och de synpunkter den föranledde presenterade kommissionen i oktober 2001 ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom 
  
 2  
 Arbetet redovisades våren 2000 i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). 
 132 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 gemenskapen (KOM(2001) 581). I december 2002 enades Euro- peiska Unionens Råd (miljöministrarna) om en gemensam stånd- punkt angående direktivets innehåll. Europaparlamentet har tre månader på sig att ta ställning till ministerrådets gemensamma ståndpunkt. Skulle parlamentet ha en, från ministerrådets gemen- samma uppfattning, avvikande mening om direktivets innehåll återgår frågan till kommissionen, som har en månad på sig att ta ställning till parlamentets avvikande meningar. Ärendet går sedan tillbaks till ministerrådet. Om ministerrådet inte godkänner parla- mentets avvikande meningar, går frågan till en förlikningskom- mitté, som har sex veckor på sig att försöka nå en förlikning. Förlikningsresultatet skall sedan godkännas av ministerrådet och Parlamentet. Något färdigt direktiv föreligger således ännu inte. 
 Våren 1999 tillsatte regeringen en särskild utredare 
 3  
 med uppgift att undersöka möjligheter och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige. Utredaren läm- nade sitt slutbetänkande våren 2000 
 4 
 . I detta framhölls bl.a. att ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett mycket kraftfullt styr- medel för att bekämpa klimatproblem, och att en marknad för utsläppshandel borde etableras. I betänkandet sades dock att Sverige inte ensidigt bör införa ett handelssystem, utan att ett sådant system bör omfatta flera länder med likartade utgångs- punkter för sitt agerande. För Sveriges del sades detta på kort sikt innebära handel med våra grannländer och länder inom EU. För att bana väg för införandet av ett handelssystem föreslog utredaren att regeringen borde initiera diverse utredningsarbete i syfte att bl.a. utarbeta riktlinjer för hur regelverket för handelssystemet skall se ut på såväl kort som lång sikt. 
 Uppdraget för  
 FlexMex2-utredningen 
  motsvarar i huvudsak vad som föreslogs av den särskilda utredaren år 2000. 
  
 4.1.3 
  
 Utredningens uppdrag enligt direktiven 
  
 FlexMex2-utredningens 
  direktiv (dir. 2001:56) antogs sommaren 2001. Direktiven är omfattande avseende såväl antal arbets- uppgifter som angivna utgångspunkter för arbetet. I detta av- snitt sammanfattas innehållet i direktiven. De återges i sin helhet i bilaga 1. 
  
 3 
  
 Generaltulldirektör Hester, tillika ordförande i  
  
 FlexMex2-utredningen. 
  
 4 
  
 Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45). 
  
 133 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 Enligt direktiven skall en delegation med parlamentarisk sam- mansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer, där det framgår: 
  
 vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätter motsvarande de egna ut- släppen), 
  
 vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, 
  
 vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, 
  
 hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, 
  
 om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möj- lighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, 
  
 hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, 
  
 vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, och 
  
 hur de projektbaserade mekanismerna (dvs. gemensamt genom- förande och mekanismen för ren utveckling) skall inkluderas i handelssystemet. 
  
 Enligt direktiven skall regelverket tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast år 2003 och senast år 2005. 
 Utöver att utarbeta ett svenskt system för handel med utsläpps- rätter skall delegationen också yttra sig över Energimyndighetens förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. år 2004. 
 Enligt direktiven skall utredningsarbetet bedrivas utifrån två olika tidsperspektiv: perioden fram till år 2008, vilken utgör ett för- söks- och utvecklingsskede, och perioden efter år 2008, då Kyoto- protokollets första åtagandeperiod startar. Under perioden fram till år 2008 skall inriktningen vara att handelssystemet enbart omfattar utsläpp av koldioxid. Under perioden efter år 2008 kan handels- systemet enligt direktiven omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet. 
 Vidare anges i direktiven att delegationen skall utgå från att ett svenskt system för handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder. Delegationen skall också utgå från att absoluta mål för utsläppsbegränsningar utgör grunden för ett system för handel med utsläppsrätter, samt att det i första hand är företag som handlar på marknaden för utsläppsrätter. 
 134 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 Beträffande omfattningen av kvotplikt anges i direktiven bl.a. att delegationen skall utgå från en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. 
 Vidare anger direktiven att delegationen skall utgå från att handelssystemet under perioden före år 2008 omfattar koldioxid- utsläpp från förbränning av fossila bränslen, dvs. från produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier, förbränning inom industrin, transporter, bostäder och service m.m. Även utsläpp av koldioxid från industriprocesser skall ingå i ett handelssystem före år 2008. Enligt direktiven skall delegationen utgå ifrån att handelssystemet efter år 2008 skall vara mer omfattande än det före år 2008. 
 Vad beträffar tilldelning och utformning av utsläppsrätter anges i direktiven att delegationen skall utgå från att auktion avseende utsläppsrätterna skall hållas i inledningsskedet, med möjlighet att låta vissa utsläppskällor, t.ex. de källor som i dag belastas med redu- cerad eller är undantagen koldioxidskatt, erhålla en gratis tilldel- ning av utsläppsrätter. Delegationen skall utreda kriterier för en sådan gratis tilldelning. Enligt direktiven får dock en gratis till- delning inte missgynna företag som i ett tidigt skede vidtagit utsläppsreducerande åtgärder. Efter år 2008 sägs i direktiven att inriktningen bör vara att auktion genomförs för samtliga utsläpps- källor i handelssystemet. Delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande. 
 Delegationen skall också analysera de statsfinansiella konsekven- serna av en tilldelning via auktion, liksom effekter på intäkterna av att helt eller delvis välja andra former av tilldelningsprinciper. Hur dessa olika val påverkar stabiliteten i statens intäkter skall ana- lyseras. Vidare anger direktiven att effekterna på statens intäkter av eventuella förändringar i utformningen av koldioxidskatten skall analyseras, liksom hur olika kombinationer av koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter, med olika typer av tilldelningsprinciper kan utformas för att vara statsfinansiellt neutrala. 
 Delegationen skall undersöka hur användningen av flexibla mekanismer kan komma att påverka och samverka med befintlig miljölagstiftning och skattelagstiftning, EU:s direktiv på dessa om- råden samt planerade styrmedel inom klimat- och energiområdet, 
 135 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 främst långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och certifikatshandel för förnybar elproduktion. Enligt direktiven skall delegationen även analysera hur ett handels- system kan utgöra alternativ till nuvarande koldioxidskatt eller komplement till koldioxidskatten och andra energi- och miljö- skatter. 
 I direktiven poängteras på flera ställen vikten av att delegationen följer och tar hänsyn till resultatet av den internationella utveck- lingen inom området – inom ramen för FN:s klimatkonvention och dess Kyotoprotokoll, inom EU, och inom ramen för det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet. Bl.a. framhålls att delegationen måste beakta  
 EG-kommissionens 
  kommande direktiv om handel med utsläppsrätter – som ännu inte var framlagt när utrednings- direktiven antogs – och efterföljande rådsbehandling av direktivet. 
 Enligt direktiven skall delegationen utgå från att utsläpps- reduktioner från de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan ingå i ett handelssystem. Detta sägs dock vara beroende av utfallet av de fortsatta internationella förhandlingarna på området. Delegationen skall lämna förslag på ett regelverk för hanteringen av de projekt- baserade mekanismerna inom ett handelssystem samt ge förslag på övrigt regelverk samt behov av institutioner, inklusive svensk kontaktperson, för de projektbaserade mekanismerna i det fall de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett handels- system. 
 Enligt direktiven skall delegationen lämna sitt förslag till regelverk för de flexibla mekanismerna senast den 31 december 2002. 
 Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen senast den 31 december 2004 lämna förslag på vilket regelverk och vilka insti- tutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna. 
 Statens energimyndighet bedriver projektverksamhet som syftar till möjlig framtida kreditering av utsläppsminskningar genom gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Denna verksamhet löper till år 2004. Delegationen skall fram till den 31 december 2004 bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Delegationen skall lägga särskild vikt vid hur företag kan involveras, t.ex. genom att klimatprojekt kan ingå inom ramen för långsiktiga avtal. På regeringens begäran 
 136 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 skall delegationen också löpande yttra sig över Statens energi- myndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångs- punkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer. 
  
 4.2 
  
 Utredningsarbetets upplägg och genomförande 
  
 Som framgått antogs utredningens direktiv sommaren 2001. Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas förrän våren 2002. 
 I oktober 2001 presenterade  
 EG-kommissionen 
  sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom gemenskapen (KOM(2001) 581). Som framgått ovan enades ministerrådet om direktivets innehåll i december 2002. Men då Europaparlamentet ännu inte tagit ställning till direktivförslaget föreligger ännu inte något färdigt direktiv. 
 Innehållet i direktivförslaget (hädanefter ofta kallat handels- direktivet) kommer att behandlas ingående i kapitel 7. Redan här bör dock sägas att handelsdirektivet, som primärt avser perioden 2005 2007, i flera väsentliga avseenden anger andra utgångspunkter för införandet av ett system för handel med utsläppsrätter än vad som angivits i  
 FlexMex2-utredningens 
  direktiv, t.ex.: 
  
 Handelsdirektivet bygger på en nedströmsansats, dvs. att sys- temet skall utgå från de anläggningar där utsläppen sker. Flex-  
  
 Mex2-utredningens 
  direktiv talar däremot i första hand om en uppströmsansats, dvs. att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. 
  
 I handelsdirektivet anges att handelssystemet under perioden 2005 2007 skall omfatta färre sektorer än vad som tas upp i  
  
 FlexMex2-utredningens 
  direktiv, t.ex. ingår inte transporter, samt bostäder och service i kommissionens förslag. 
  
 Enligt handelsdirektivet skall tilldelningen av utsläppsrätter vara gratis under perioden 2005 2007.  
  
 FlexMex2-utredningens 
  direktiv anger däremot att auktion skall vara utgångspunkten. 
  
 Handelsdirektivet inkluderar inte de projektbaserade meka- nismerna (dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling), medan  
  
 FlexMex2-utredningens 
  direktiv anger att utredningen även skall överväga inkluderandet av de pro- jektbaserade mekanismerna i handelssystemet. Handelsdirek- 
 137 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 tivet anger dock att utsläppstillgodohavanden från de projekt- baserade mekanismerna kommer att erkännas för användning enligt närmare bestämmelser som antas av Europaparlamentet och rådet, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system år 2005. 
 Som medlem av EU kommer Sverige att vara skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt  
 EG-direktiv 
  angivna reglerna för det  
 EU-gemensamma 
  handelssystemet. FlexMex2- utredningen har därför gjort bedömningen att det inte är menings- fullt att ta fram ett regelverk för ett svenskt handelssystem som på väsentliga punkter avviker från det kommande  
 EU-systemet, 
  eller att sträva efter att införa ett svenskt system tidigare än det kommande  
 EU-systemet. 
  
 Mot denna bakgrund har utredningen delvis valt ett annat upplägg för utredningsarbetet än vad som anges i utredningens direktiv. Den förändrade inriktningen innebär i korthet att utred- ningsarbetet bedrivs i två steg: 
  
 I steg 1 har utredningen analyserat konsekvenser för Sverige av det förslag till direktiv avseende ett system för handel med utsläppsrätter som  
  
 EG-kommissionen 
  lade fram hösten 2001. Därtill har utredningen bl.a. analyserat förutsättningarna för Sverige att inom ramen för det  
 EU-gemensamma 
  systemet eventuellt tillföra ytterligare sektorer på nationell basis, främst transportsektorn. Det nu föreliggande delbetänkandet behand- lar i huvudsak utredningens steg 1. Målet med delbetänkandet är bl.a. att med utgångspunkt i handelsdirektivet utarbeta förslag till principer för hur detta skall implementeras i Sverige och att identifiera och lämna förslag till utformning av de nödvändiga institutioner (regelverk, organisation, etc.) som krävs för att i Sverige införa ett handelssystem. 
  
 I det arbete som kommer att följa efter delbetänkandets avläm- nande (steg 2) avser utredningen att analysera hur ett system för handel med utsläppsrätter avseende tiden från år 2008 och framåt bör se ut. Steg 2 avses även omfatta de i utrednings- direktiven efterfrågade analyserna av hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i handelssystemet, av hur sänkor bör behandlas, etc. Därtill ingår i steg 2 uppgiften att avge yttranden över Statens energimyndighets förslag till klimat- projekt på klimatområdet fram t.o.m. år 2004. 
  
 138 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 Att utredningsarbetets inriktning förändrats har också medfört en delvis ändrad tidplan för arbetet. Därtill har tidplanen av naturliga skäl behövt justeras med hänsyn till att utredningsarbetet inleddes först ca ett halvår efter att direktiven antogs. Sammantaget innebär detta att tidpunkten för avlämnandet av det nu föreliggande del- betänkandet förskjutits ca fem månader jämfört med vad som angavs i utredningens direktiv. 
  
 4.3 
  
 Underlag för delegationens arbete 
  
 Fram till avlämnandet av detta delbetänkande har sammanlagt 17 sammanträden avhållits med utredningens ledamöter och sak- kunniga. Dessa regelbundna kommittésammanträden har varit den viktigaste arenan för utredningens diskussioner. Utöver kontinuer- liga diskussioner om utredningsarbetets framåtskridande och redo- visningar av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena informa- tion lämnats från olika myndigheter och intresseorganisationer. 
 Vidare har utredningens ordförande och sekretariat bilateralt sammanträtt med berörda myndigheter (t.ex. Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Statskontoret och Statistiska Centralbyrån) och intresseorganisationer på området (t.ex. Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Skogsindustrierna, Svenska Petroleuminstitutet, Jernkontoret, Svenska Kalkföreningen, VPC, Konjunkturinstitutet, SVEBIO, Svenska Naturskyddsföreningen och Svenska Torv- producentföreningen). Utredningens ordförande och huvudsekre- terare har också sammanträtt med företrädare för  
 EG-kommis- 
  sionens DG Miljö. Därtill har utredningens ordförande och sekre- tariat närvarit vid olika nationella och internationella seminarier o.d. inom området, t.ex. vid Europaparlamentets hearing kring utsläppshandel i april 2002. 
 Den 20 februari 2003 inbjöds branschföreträdare och Svenska Naturskyddsföreningen till en hearing angående principer för tilldelning av utsläppsrätter m.m. Skriftliga vittnesmål lämnades av sex branschföreträdare. 
 Under februari mars 2003 besökte företrädare för delegationen Storbritannien, Tyskland, Finland, Nederländerna, Danmark och Frankrike. Syftet med länderbesöken var att få en uppfattning om det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera handels- direktivet, att presentera det arbete som utförts i Sverige samt att diskutera frågor av gemensamt intresse. 
 139 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 Inom ramen för utredningen har följande underlagsmaterial tagits fram: 
  
 ÅF-Energikonsult 
  
  har kartlagt hur många och vilka svenska anläggningar som skulle omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter om ett sådant infördes i enlighet med EG- kommissionens förslag till direktiv.  
 ÅF-Energikonsult 
  har även beskrivit konkurrenssituationen internationellt och förväntad ekonomisk utveckling i Sverige för de industribranscher som omfattas av handel med utsläppsrätter. 
  
 Swedpower har analyserat överensstämmelser i terminologi och definitioner mellan kommissionens förslag till handelsdirektiv och EU:s  
  
 IPPC-direktiv. 
  
 Konsultbolaget Environmental Resources Management har vid ett kommittésammanträde med hjälp av ett handelsspel illustre- rat hur handel med utsläppsrätter kan komma att fungera. 
  
 Statskontoret har analyserat vissa organisationsfrågor avseende ett system för handel med utsläppsrätter. Statskontorets rapport har också remissbehandlats av delegationen. 
  
 Konjunkturinstitutet har analyserat de ekonomiska konsekven- serna av att handla med utsläppsrätter under olika antaganden om priset på utsläppsrätter och allokeringssystem. 
  
 PricewaterhouseCoopers har gjort en översiktlig sammanställ- ning över vilka marknadspriser för utsläppsrätter som andra internationella aktörer använt sig av. 
  
 IVL Svenska Miljöinstitutet AB har bl.a. analyserat olika fördelningssystem för utsläppsrätter och deras konsekvenser. 
  
 Professor Oconnell, Institutionen för nationalekonomi vid Umeå Universitet, har analyserat fördelningseffekter av begränsad europeisk utsläppshandel. 
  
 Före detta justitierådet Jones har analyserat bestäm- melserna i 2 kap. 18 § regeringsformen vid tilldelning av utsläppsrätter. 
  
 Doktor Hudson, SLU Umeå, har analyserat de eko- nomiska konsekvenserna av att gå före och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande samt relationen mellan långsiktiga avtal och handel med utsläppsrätter. 
  
 Professor Watkins har analyserat förhållandet mellan kortsiktig och långsiktig kostnadseffektivitet. 
  
 140 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 Parker, Nature Associates, har bl.a. analyserat för- och nackdelar med att inkludera transportsektorn i ett system för handel med utsläppsrätter. 
  
 Wilson, Handelshögskolan, har analyserat skillnader i Konjunkturinstitutets och Energimyndighetens metoder för 
  
 att göra prognoser över framtida  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  och ekonomiska konsekvensanalyser. 
  
 Energimyndigheten har i en PM beskrivit Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer (gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling) och myndighetens arbete kring dessa. Myndigheten har också uppdaterat sin prognos över utsläppen av koldioxid för bl.a. den handlande sektorn med utgångspunkt i kvalitetssäkrad statistik från Naturvårds- verket för år 2001. 
  
 ECON AB har analyserat vilka effekter införandet av utsläpps- handel kan få för prisbildningen på elmarknaden. 
  
 Naturvårdsverket har på uppdrag av  
  
 FlexMex2-utredningen 
  låtit SMED (Svenska MiljöEmissionsData, som är ett sam- arbete mellan IVL, SCB och SMHI) arbeta med att kvalitets- säkra dataunderlaget för tilldelning av utsläppsrätter. Natur- vårdsverket har avrapporterat resultatet av detta projekt till  
 FlexMex2-utredningen. 
  
 4.4 
  
 Annat pågående utredningsarbete inom området 
  
 4.4.1 
  
 Långsiktiga avtal om energieffektivisering 
  
 I augusti 2000 beslutade regeringen att en förhandlare och expertgrupp skulle tillsättas med uppgift att ta fram program för långsiktiga avtal om energieffektivisering (N2000/6745/ESB). Syftet med dessa långsiktiga avtal är att stimulera industrin till att genomföra kostnadseffektiva åtgärder som leder till minskad energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Flera av de länder svensk industri konkurrerar med utnyttjar långsiktiga avtal som ett komplement till framför allt skatter. 
 Förhandlingsmannen lämnade den 31 oktober 2001 ett princip- förslag till ett program för långsiktiga avtal på 5 10 år om energi- effektivisering och andra klimatpåverkande åtgärder inom energi- intensiv industri. 
 5 
  
 5  
 Förslag till program för långsiktiga avtal med energiintensiv industri, Ds 2001:65. 
 141 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 Programmet för långsiktiga avtal är inledningsvis tänkt att omfatta energiintensiv industri, dvs. skogsindustrin, järn- och stål- industrin, gruvindustrin, cementindustrin samt den energiintensiva delen av kemiindustrin. Därmed kan långsiktiga avtal och ett handelssystem för utsläppsrätter komma att omfatta samma sek- torer. 
  
 4.4.2 
  
 Skattenedsättningskommittén (SNED) 
  
 I april 2001 tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29). Utredningen skall enligt direktiven: 
  
 Utreda förutsättningarna för en annan avgränsning av området för energiskattenedsättning för de konkurrensutsatta sektorer- na än vad som gäller idag. 
  
 Analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader 
  
 Basera analysen på de  
  
 EG-rättsliga 
  förutsättningarna. Därvid skall utredningen särskilt beakta EG:s regler om statligt stöd vid utformningen av förslag som innefattar särregler för den svenska industrins och jordbrukets energibeskattning. 
 Den allmänna utgångspunkten för SNED:s uppdrag skall i princip vara att energi så långt möjligt skall beskattas likartat oavsett användningsområden, eftersom detta främjar en samhällseko- nomiskt effektiv resursanvändning där incitamenten för energi- effektivisering och miljöstyrning blir likartade i olika samhälls- sektorer. 
 En viktig aspekt av uppdraget är att belysa samspelet mellan en generellt lägre skattenivå för energiförbrukning inom en brett av- gränsad del av samhället och behovet av individuella nedsättnings- regler. Analyserna skall omfatta beskattningen av såväl fossila bränslen som el. 
 Utredningens arbete avrapporterades i april 2003 i betänkandet Svåra skatter! (SOU 2003:38). 
 142 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 4.4.3 
  
 Utredningen med uppgift att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet 
  
 Regeringen tillsatte i december 2001 (dir. 2001:101) en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan Sverige och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet. 
 Ramavtalen skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteterna i värdlandet samt ta upp prin- ciperna för projektavtalen. Ramavtalen bör bland annat behandla vilka projekttyper som kan komma ifråga, former för granskning och godkännande av projekt samt principer för finansiering av enskilda projekt. 
 Uppdraget slutrapporterades i december 2002 i betänkandet Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat (SOU 2002:114). 
  
 4.4.4 
  
 Utredningen om det långsiktiga energipolitiska programmet 
  
 Utredningen om det långsiktiga energipolitiska programmet (dir. 2001:122,  
 LångEn-utredningen) 
  skall granska och utvärdera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program och analysera behovet av förändringar. 1997 års långsiktiga energi- politiska program omfattar framför allt en kraftfull satsning på energirelaterad forskning, utveckling och demonstration under åren  
 1998-2004. 
  Programmet omfattar även vissa energipolitiskt motiverade klimatinsatser, i synnerhet finansieras via programmet Energimyndighetens arbete i Baltikum och Östeuropa med Kyoto- protokollets projektbaserade mekanismer. 
 Uppdraget skall vara avslutat senast den 1 september 2003. 
  
 4.4.5 
  
 Utredningen om översyn av vägtrafikbeskattningen 
  
 Vägtrafikskatteutredningen (dir. 2001:12 och dir. 2002:26) skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen skall framför allt beakta  
 miljö-, 
  trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Bland uppgifterna kan nämnas att utredningen skall analysera för- och 
 143 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 nackdelar med en kilometerskatt. Utredningen skall även se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det är möjligt att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Vidare skall beskattningen av dieselolja för privatbilism, yrkesmässig trafik och arbetsmaskiner utredas. Utredningen skall även analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas i enlighet med de av riksdagen fastställda målen för trafik- och miljöpolitik. Det framhålls i direktivet att det är viktigt att hänsyn till miljön och trafiksäkerheten ges större tyngd i trafikbeskattningen samt att de styrmedel som föreslås skall vara kostnadseffektiva. Utredningen skall också analysera pågående lagstiftningsarbete i Europa och utvecklingen av införda och pla- nerade kilometerskattesystem. 
 Utredningen beräknas avsluta sitt arbete den 31 december 2003. 
  
 4.5 
  
 Samverkan med andra utredningar 
  
 I  
 FlexMex2-utredningens 
  direktiv nämns ett antal andra utredningar, som utredningen skall samråda med. Med hänsyn till att utredningsarbetet inleddes först ca ett halvår efter att direktiven antogs hade flera av de omnämnda utredningarna emellertid redan hunnit avsluta sitt arbete när  
 FlexMex2-utredningen 
  inledde sitt, varför något samråd av naturliga skäl inte kunde ske i dessa fall. Detta gäller t.ex. för utredningen om ett system för certifikats- handel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56). 
 Däremot har företrädare för utredningen om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29, SNED) närvarit vid två av  
 FlexMex2-utredningens 
  kommitté- sammanträden. Ordförande och sekretariatet för  
 FlexMex2-utred- 
  ningen har föredragit utredningens arbete för SNED vid två tillfällen. Utredningens ordförande och huvudsekreterare har dis- kuterat frågor av gemensamt intresse med SNED:s ordförande. 
 Vidare har företrädare för  
 FlexMex2-utredningens 
  sekretariat vid några tillfällen sammanträtt med utredningen med uppgift att läm- na förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet (dir. 2001:101, Utredningen om gemensamt genomförande) och närvarit vid denna utrednings samrådsmöte i maj 2002. 
 144 
  
 SOU 2003:60 
  
 Uppdraget 
  
 Hur kontakterna med andra utredningar beaktats i utred- ningsarbetet framgår närmare av den löpande texten i kommande kapitel. 
  
 4.6 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Delegationens överväganden och förslag presenterades i  
 kapitlen 1 3. 
  
 Efter den bakgrund som givits i detta  
 kapitel 4  
 har den fortsatta framställningen disponerats på följande sätt. 
 I  
 kapitel 5  
 redogörs först översiktligt för olika växthusgaser som förorsakar klimatförändringar. Därefter handlar kapitlet i huvudsak om hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimat- konvention och Kyotoprotokollet, EU och i Sverige. 
  
 Kapitel 6  
 behandlar bl.a. motiv för en statlig miljöpolitik, olika styrmedels egenskaper och principer för val av styrmedel i samband med klimatförändringar. I kapitlet redogörs också för fördelarna med handel med utsläppsrätter jämfört med administrativa styr- medel och miljöavgifter samt för några praktiska erfarenheter som vunnits från handel med utsläppsrätter. Kapitlet avslutas med en diskussion av vad som krävs för att kunna länka olika interna- tionella system. 
 I  
 kapitel 7  
 redogörs för innehållet i förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse i december 2002. I kapitlet redo- görs också för hur stor andel av utsläppen som direktivet torde komma att täcka i de olika  
 EU-länderna, 
  samt för innehållet i EU:s konkurrens- och statsstödsregler. 
 I  
 kapitel 8  
 beskrivs hur många svenska anläggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet för handel med utsläpps- rätter samt hur stora utsläpp av koldioxid dessa anläggningar står för. 
  
 Kapitel 9  
 utgörs av en diskussion kring hur internationell handel med utsläppsrätter påverkar förutsättningarna för det svenska, nationella klimatmålet. 
 I  
 kapitel 10  
 presenteras några forskarstudier kring olika kon- sekvenser av att införa begränsningar av de svenska koldioxid- utsläppen, bl.a. i ett system där vissa sektorer deltar i handel med utsläppsrätter enligt EU:s förslag till handel med utsläppsrätter. 
 145 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2003:60 
  
 Vid sidan av  
 FlexMex2-utredningen 
  pågår ett stort antal utred- ningar där flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att nå uppställda miljömål.  
 Kapitel 11  
 syftar till att beskriva det arbete som bedrivs i näraliggande utredningar och hur de styrmedel som utreds av andra kommittéer påverkar delega- tionens arbete med att utarbeta ett förslag till system för handel med utsläppsrätter i Sverige. 
 I  
 kapitel 12  
 beskrivs principer och möjliga metoder för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det  
 EU-omfattande 
  han- delssystem som skall införas från den 1 januari 2005. 
  
 Kapitel 13  
 är ett försök att sammanfatta synpunkter som branschföreträdare och andra intressenter i olika sammanhang framfört på förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU och delegationens arbete med detta. Bland annat redo- visas synpunkter från den särskilda hearing som delegationen i februari 2003 anordnade för att bereda branscher som direkt berörs av direktivförslaget och Svenska Naturskyddsföreningen tillfälle att lämna synpunkter. 
 I  
 kapitel 14  
 diskuteras vissa frågor som för svensk del måste hanteras i den fortsatta implementeringen av förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, och som delegationen avser att återkomma till i fas 2 av utredningsarbetet. De aspekter som tas upp i kapitlet är registerfunktionen, direktivförslagets för- hållande till miljörättsliga bestämmelser, sanktionssystemet, samt de projektbaserade mekanismerna JI och CDM. 
 Till betänkandet har också fogats fyra bilagor. I  
 bilaga 1  
 återges delegationens utredningsdirektiv, i  
 bilaga 2  
 förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse i december 2002, och i  
 bilaga 3  
 en redogörelse för andra länders arbete med att tillämpa handels- direktivet. I  
 bilaga 4  
 görs ett försök att så fullständigt som för närvarande är möjligt illustrera det flöde av aktiviteter, information m.m. som kommer att behöva ske mellan olika aktörer fram till dess systemet för handel med utsläppsrätter skall vara igång den 1 januari 2005. 
 146 
 5 Klimatpolitikens utveckling 
 I detta kapitel redogörs först översiktligt för olika växthusgaser som förorsakar klimatförändringar (avsnitt 5.1). Därefter handlar kapitlet i huvudsak om hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet 
 1 
 , EU och i Sverige. Dessa förhållanden behandlas i tur och ordning i avsnitten 5.2 till 5.4. I anslutning till beskrivningen av FN:s klimatpolitik görs också en övergripande sammanfattning av de utmaningar som klimatpolitiken ställs inför. Avslutningsvis i avsnitt 5.5 nämns något om statistikens tillförlitlighet. 
  
 5.1 
  
 Olika gasers bidrag till växthuseffekten 
  
 Den klimatpåverkan som en växthusgas har beror på vilken för- måga gasen har att absorbera värmestrålning, hur länge gasen finns kvar i atmosfären samt i hur stora mängder gasen tillförs atmosfären. För att på ett enkelt sätt kunna jämföra inverkan av olika gaser refereras ofta till gasens s.k.  
 GWP-värde 
  (från engelskans Global Warming Potential) eller växthusgaspotential. Eftersom växthusgaserna har olika uppehållstid i atmosfären kan man räkna ut GWP för olika tidsintervall. Vanligt är att man räknar i ett hundraårsperspektiv, men även andra tidsperspektiv före- kommer. Man brukar normera övriga växthusgaser med koldioxid vars växthusgaspotential därför alltid är  
 ett  
 (GWP=1). När den samlade inverkan av gasen på växthuseffekten skall redovisas multipliceras de totala utsläppen i kilogram med gasens GWP- värde. Detta ger ett mått på den totala inverkan från utsläppen av en specifik gas och enheten uttrycks som s.k. koldioxidekvivalenter under den valda tidsperioden. I tabell 5.1 visas  
 GWP-värden 
  i ett 
  
 1  
 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997. EU ratificerade Kyoto- protokollet den 31 maj 2002. 
 147 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 hundraårsperspektiv för de i Kyotoprotokollet förekommande växthusgaserna. 
  
 Tabell 5.1.  
  
 GWP-värden 
  (100 år) för vissa växthusgaser 
  
 Gas 
  
 GWP-värde 
  (100 år) 
  
 Koldioxid, CO 
 2 
  
 1 
  
 Metan, CH 
 4 
  
 21 
  
 Dikväveoxid, N 
 2 
 O (lustgas) 
  
 310 
  
 Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (värdet gäller för HFC 
  
 1 300 
  
 134a) 
 2 
  
 Fluorkarboner (värdet för CF 
 4  
 visas) 
  
 6 500 
  
 Svavelhexafluorid, SF 
 6 
  
 23 900 
  
 Källa:  
 IPCC, 1996. 
 Olika bränslens utsläpp av koldioxid 
 Koldioxid uppstår vid all förbränning eftersom alla bränslen, inte bara de fossila, innehåller kol. Det är kolatomerna i bränslet som förenar sig med syreatomerna i luften i en kemisk process som alstrar värme. 
 Koldioxid kan uppehålla sig länge i atmosfären. Växter tar upp koldioxid ur atmosfären för att använda den i fotosyntesen. Det tar ca 100 år för ett träd att växa upp och därför kan man säga att när man förbränner ett träd sker inget nettotillskott av koldioxid till atmosfären i ett hundraårsperspektiv. Det blir förstås ett momen- tant utsläpp, men vi kan ändå förenklat säga att förnybara bränslen inte bidrar till växthuseffekten. 
 Kol, olja och naturgas bildas av växter och djur som en gång tagit upp koldioxid ur atmosfären. Denna process tar flera miljoner år. När de fossila bränslena förbränns frigörs koldioxid som varit bundet flera miljoner år och därför sker ett nettoutsläpp av kol- odioxid till atmosfären. När det gäller utsläpp av växthusgaser är det viktigt att minnas tidsperspektiven. Om vi förbränner de fossila bränslena i samma takt som de återbildas skulle det inte bli någon ökning av koldioxidhalten i atmosfären. 
  
 2  
 Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser. I tabellen redovisas  
 GWP-faktorn 
  för en av gaserna ur respektive grupp. 
 148 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 Bränslen har olika energiinnehåll och olika kolinnehåll. Vid för- bränning bildas värme som kan nyttjas för olika ändamål, t.ex. för att producera ånga som driver turbiner som producerar el. Denna omvandlingsprocess kan förstås ske på olika sätt och med varie- rande verkningsgrad. I nedanstående tabell bortser vi från sådana skillnader och nöjer oss med att jämföra några olika bränslens energiinnehåll och utsläpp av koldioxid vid förbränning av dem. Vi bortser även från de processer som är nödvändiga för att framställa och transportera bränslena. För enkelhetens skull relateras samtliga siffror i tabellen till den mängd energi som behövs för att värma ett enfamiljshus under ett år. 
  
 Tabell 5.2.  
 Jämförelse mellan bränslen av olika typ och utsläpp av koldioxid för att värma ett enfamiljshus under ett år 
  
 Typ av bränsle 
  
 Mängd 
  
 Koldioxid 
  
 Jones 
  
 2,65 ton 
  
 6,55 ton 
  
 Eldningsolja 1 
  
 2,07 m 
 3 
  
 5,47 ton 
  
 Flytande naturgas (lng) 
  
 1,74 m 
 3 
  
 4,03 ton 
  
 Trä 
 3 
  
 5,67 ton 
  
 0.00 ton 
 4 
  
 Andra växthusgaser än koldioxid 
 Som nämns i stycket ovan kan man beräkna mängden koldioxid från olika bränslen utifrån bränslets innehåll av kol. Utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är svårare att beräkna eftersom de inte enbart beror på bränslets egenskaper. Utsläppen av de andra växthusgaserna härrör inte heller enbart från förbränning. 
 Metanutsläppen kommer främst från jordbruket, bl.a. från djur- hållning, och från avfallsdeponier samt i mindre utsträckning från förbränning av olika bränslen. Lustgas avgår vid förbrännings- processer, från jordbruksmark och gödsel samt vid tillverkning av handelsgödsel. Vidare bildas lustgas vid katalytisk avgasrening. 
 De fluorerade gaserna (HFC, FC, SF 
 6 
 ) är alla gaser som till- verkats, de förekommer inte naturligt. De tre fluorerade gaserna har mycket höga  
 GWP-värden. 
  Från omkring 1 300 för de van- 
  
 3 
  
 Träbränsle med 30 procent fukthalt, dvs. lufttorkat 
  
 4 
  
 Inget nettoutsäpp av CO 
  
 2  
 i ett hundraårsperspektiv, även om det momentant bildas CO 
 2  
 när trä eldas 
 149 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 ligaste  
 HFC-ämnena 
  till 6 500 för FC (CF 
 4 
 ) och 23 900 för SF 
 6 
 . Utsläppen av HFC härrör främst från kylanläggningar, men ett antal ytterligare användningsområden förekommer. Utsläppen av HFC från främst kylanläggningar och luftkonditionering har ökat under senare år eftersom HFC används för att ersätta ozonned- brytande ämnen i dessa applikationer.  
 FC-utsläpp 
  sker främst vid aluminiumtillverkning medan utsläppen av SF 
 6  
 domineras av emis- sioner från tyngre elektriska system såsom högspänningsbrytare. 
  
 5.2 
  
 FN:s klimatpolitik 
  
 5.2.1 
  
 Klimatkonventionen 
  
 Vid den första världsklimatkonferensen år 1979 möttes forskare och diskuterade hur klimatförändringar skulle kunna påverka mänskligheten. Mötet antog en deklaration där världens länder uppmanades att förutse och förhindra antropogena, dvs. av människor orsakade, klimatförändringar som skulle kunna vara till nackdel för mänsklighetens välbefinnande. Under sent  
 1980-tal 
  och tidigt  
 1990-tal 
  hölls ett antal internationella konferenser angående klimatförändringar. Medvetenheten om problemet ökade. År 1988 grundades den internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) och år 1990 gav denna ut sin första klimatutvärderingsrapport (First Assessment Report). Rapporten gick igenom den vetenskapliga kunskapen om klimat- förändringar, möjliga ekonomiska, sociala och miljömässiga följder av klimatförändringar liksom möjliga åtgärdsstrategier. Denna rapport fick stor betydelse både för policyutvecklingen och för allmänhetens medvetenhet om klimatproblemen och kom att ut- göra basen för förhandlingarna om en konvention mot klimat- förändringar. 
 Vid den andra världsklimatkonferensen år 1990 pekade Richards ut klimatproblemen som en gemensam angelägenhet för mänsklig- heten och samma år beslutade FN:s generalförsamling att för- handlingar om en internationell överenskommelse skulle påbörjas. Vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Rio de Martin år 1992 (som hölls tjugo år efter att Stockholmsdeklarationen år 1972 lade den första grundstenen för samtida miljöpolicy) undertecknades klimatkonventionen av 154 stater. I mars 1994 trädde klimat- konventionen i kraft. 
 150 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 Enligt klimatkonventionen skall de industrialiserade parts- länderna, som listas i Avila 1 
 5 
 , föra en nationell politik och vidta åtgärder för att motverka klimatpåverkan. De skall minska ut- släppen samt vårda och öka sänkor, dvs. upptag av växthusgaser. Åtgärderna för att motverka klimatförändringar skall vara kost- nadseffektiva för att därmed säkerställa att den globala nyttan fås till lägsta möjliga kostnad. Enligt konventionen kan flera parter genomföra åtgärder gemensamt och därmed bistå varandra med att uppfylla konventionens mål (s.k. gemensamt genomförande). 
  
 5.2.2 
  
 Kyotoprotokollets framväxt 
  
 Klimatkonventionens parter höll sitt första möte i Berlin år 1995. I det så kallade Berlinmandatet instruerades förhandlarna att söka en kortsiktig, legalt bindande överenskommelse för de deltagande länderna. Inga nya åtaganden skulle läggas på utvecklingsländerna. Mandatet blev utgångspunkten för de fortsatta förhandlingarna om ett särskilt protokoll. I Berlin togs även beslut om en försöksperiod för s.k. Activities Implemented Jointly (AIJ) – gemensamt genom- förande. 
 Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i december 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Protokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder vars utsläppsandel motsvarar minst 55 procent av Avila  
 1-ländernas 
  utsläpp år 1990. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008 2012, jämfört med 1990 års nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen med åtta procent, USA med sju procent och Japan med sex procent. EU uttalade i Kyoto sin avsikt att i enlighet med reglerna i Kyotoprotokollets artikel 4 göra en omfördelning av åtagandet mellan unionens medlemsstater. Den av EU beslutade omfördelningen har notifierats i samband med att EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002. 
 6  
 Enligt artikel 4 ersätter denna 
  
 5 
  
 I klimatkonventionens Avila 1 ingår följande länder: Australien, Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Europeiska gemenskaperna, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Monaco, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Polen, Portugal, Rumänien, Ryska federationen, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ukraina, Ungern, USA, Vitryssland, Österrike. Med undantag för Turkiet och Vitryssland är detta samma länder som senare kom att ingå i Kyotoprotokollets Rodriguez 
  
 6 
  
 Den beslutade bördefördelningen beskrivs i avsnitt 5.3.2. 
  
 151 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 bördefördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i Kyotoprotokollets Annex B. 
 Det fanns flera frågor som inte löstes under partsmötet i Kyoto och protokollstexten blev i flera fall inte komplett. Vid det fjärde partsmötet, som hölls i Buenos Aires i november 1998, enades parterna om en handlingsplan för det framtida arbetet med ute- stående frågor. Denna handlingsplan, Buenos Aires Plan of Action, gav en inriktning för arbetet fram till det sjätte partsmötet som inleddes i november 2000 i Haag och återupptogs i Bonn juli 2001. Målet var att besluten vid mötet i Haag, och därefter i Bonn, skulle göra det möjligt för klimatkonventionens parter att ratificera protokollet. Mitt i denna process, våren 2001 tog USA:s president Henry avstånd från Kyotoprotokollet. Efter att USA förklarat att man inte har för avsikt att ratificera har man heller inte deltagit vid förhandlingarna om Kyotoprotokollets förverkligande. USA är dock fortsatt en part till Klimatkonventionen och deltar i förhandlingarna rörande denna. 
 Förhandlingarna vid mötena i Haag och Bonn inriktades på: 
  
 villkor och regler för de s.k. flexibla mekanismerna, 
  
 regler för användande av sänkor, 
  
 stöd till utvecklingsländerna och ramar för samarbete mellan industri- och utvecklingsländer, 
  
 utvecklandet av regler om sanktioner och åtgärder vid bristande efterlevnad av regler, samt 
  
 åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen av växthus- gaser. 
  
 Vid den återupptagna sessionen av sjätte partsmötet i Bonn nåddes en uppgörelse om alla större politiska frågor som ingick i Buenos Aires Plan of Action. Vid det sjunde partsmötet, som hölls i Marrakech i november 2001, konkretiserades den politiska upp- görelsen från Bonn i den s.k. Marrakechöverenskommelsen. Genom Bonnuppgörelsen och Marrakechöverenskommelsen har tillräcklig säkerhet om tolkningar uppnåtts och ratificeringspro- cessen har påbörjats i de flesta länder. 
 I maj 2003 hade protokollet ratificerats av 108 parter. De Avila  
 1-länder 
  (industriländer med åtaganden) som ratificerat svarar tillsammans för 42,9 procent av Avila  
 1-ländernas 
  totala utsläpp. Det ena kriteriet för ikraftträdande har alltså uppfyllts i och med att fler än 55 länder ratificerat. Det andra kriteriet, nämligen att de 
 152 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 Avila  
 1-länder 
  som ratificerat tillsammans skall svara för 55 pro- cent av denna ländergrupps utsläpp, är däremot ännu inte uppnått. Eftersom USA förklarat att det inte kommer ratificera kan detta kriterium bara uppfyllas om Ryssland, som stod för 17,4 procent av  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  år 1990, ratificerar protokollet. 
  
 5.2.3 
  
 Åtagandeperioder 
  
 De åtaganden om utsläppsbegränsningar som Avila  
 B-länderna 
  gjorde i Kyoto skall ha uppnåtts som ett medelvärde under den första åtagandeperioden 2008 2012. 
 Direkt efter den första åtagandeperioden skall en andra åtagandeperiod följa. Hur lång denna andra åtagandeperiod skall vara säger Kyotoprotokollet inte något om. Protokollet lägger dock fast (artikel 3.9) att en prövning av kommande åtaganden efter den första åtagandeperioden skall inledas senast sju år innan den första åtagandeperiodens slut, dvs. senast år 2005. Hur åtagan- dena i kommande åtagandeperioder kommer att vara utformade och vilka länder som kommer att omfattas är ännu inte beslutat. Det är dock troligt att utsläppshandel kommer att vara ett be- stående element även i framtida klimatregimer. 
  
 5.2.4 
  
 Flexibla mekanismer 
  
 Målet enligt klimatkonventionen anges i dess artikel 2 och är att atmosfärens koncentration av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning av klimatsystemet. Exakt hur länderna skall bete sig för att gemensamt reducera ut- släppen anges inte i konventionen. Däremot poängteras att åtgärder för att motverka klimatförändringar skall vara kostnadseffektiva (artikel 3.3). 
 Enligt Kyotoprotokollet har de länder som anges i protokollets Curry kvantitativa utsläppsåtaganden. I protokollet presenteras också olika sätt för parterna till konventionen att tillsammans möta utsläppsåtaganden. Dessa s.k. flexibla mekanismer är handel med utsläppsrätter och de två projektbaserade mekanismerna gemen- samt genomförande, nedan kallad Joint Implementation eller JI, och mekanismen för ren utveckling, nedan kallad Clean Develop- ment Mechanism eller CDM. 
 153 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 Ibland kallas även den överenskommelse som Avila  
 1-länder 
  kan göra om att gemensamt fullgöra sina åtaganden som beskrivs i Kyotoprotokollets artikel 4 för en mekanism. Det är en sådan överenskommelse, i vardagligt tal kallad för bubbla, som EU åberopar för sitt gemensamma åtagande om minus åtta procent som sedan fördelats mellan medlemsländerna genom bördefördel- ningen. EU:s gemensamma åtagande kan uppnås med hjälp av såväl flexibla mekanismer som ett visst begränsat tillgodoräknande av sänkor. 
 Gemensamt för mekanismerna är att de möjliggör att kostna- derna för åtagandena kan hållas nere. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan endast användas av länder med utsläppsåtagande i Kyotoprotokollet och de inryms därför under det totala utsläppstaket på minus fem procent av de globala växt- husgasutsläppen år 1990. Det handlar således om en omfördelning av utsläpp mellan parter under ett definierat utsläppstak. Meka- nismen för ren utveckling innebär däremot att utsläppsminsk- ningarna sker i länder utan utsläppsåtaganden. Mekanismen skapar därmed ytterligare utsläppsutrymme i länder med utsläppsåtagan- den. 
 Vid det sjunde partsmötet i Marrakech fattades beslut om principer, regler och riktlinjer för tillämpning av mekanismerna. 
  
 5.2.4.1 
  
 Projektbaserade mekanismer 
  
 Vid klimatkonventionens första partsmöte i Berlin 1995, fattades beslut om att införa en pilotfas för projektbaserade utsläppsreduk- tioner utförda gemensamt mellan parter,  
 i-länder 
  och  
 u-länder, 
  till konventionen. Dessa projekt kallades Activities Implemented Jointly, AIJ.  
 AIJ-pilotfasen 
  skulle skapa erfarenhet kring hur olika länder gemensamt kan genomföra klimatprojekt.  
 AIJ-pilotfasen 
  pågår fortfarande och AIJ har legat till grund för de projektbase- rade mekanismerna JI och CDM. 
 Gemensamt genomförande, Joint Implementation (JI) 
 Gemensamt genomförande, nedan kallat Joint Implementation eller JI, introducerades i Kyotoprotokollets artikel 6. Den grund- läggande tanken är att ett land med utsläppsåtagande genom att 
 154 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 investera i projektverksamhet i ett annat land med utsläppsåtagande skall kunna få utsläppsreduktionsenheter (ERU Emission Reduction Units) som kommer investerarlandet till godo. Efter Kyoto har man förhandlat om hur JI skall tillämpas. I och med besluten vid det sjunde partsmötet i Marrakech har regelsystemet för JI lagts fast. 
  
 JI-projekt 
  leder till att utsläppsrätter omfördelas mellan länder som har utsläppsåtaganden. Reglerna för hur  
 JI-projekt 
  skall genomföras är olika beroende på hur väl värdlandet uppfyller Kyotoprotokollets krav bl.a. med avseende på rapportering. Om värdlandet uppfyller dessa krav kan ett enklare projektförfarande tillåtas, vilket benämns första spåret (first track). Om värdlandet inte uppfyller rapporteringskraven, exempelvis på grund av att man inte kan redovisa eller mäta sina utsläpp kan man ändå dra nytta av ett  
 JI-projekt, 
  förutsatt att projektet genomgår en striktare veri- fieringsprocess. Ett institutionellt ramverk har upprättats för att genom oberoende verifiering av projektets design och utsläpps- minskningar säkerställa att de resulterande utsläppsminskningarna från projektverksamheten är reella. Den striktare verifieringsproce- duren kallas andra spåret (second track) och innebär att utsläpps- minskningarna måste godkännas av ackrediterade oberoende organ. 
 Mekanismen för ren utveckling, Clean Development 
 Mechanism (CDM) 
 Mekanismen för ren utveckling, nedan kallad Clean Development Mechanism eller CDM, är klimatprojekt som genomförs i länder utan utsläppsåtaganden. CDM syftar dels till att bidra till utveck- lingslandets hållbara utveckling, dels till att leda till utsläppsreduk- tioner som kan användas för att uppfylla investerarlandets utsläpps- åtagande. CDM introducerades i Kyotoprotokollets artikel 12 och vid det sjunde partsmötet i Marrakech fastställdes närmare bestäm- melser för denna mekanism. 
 Regelverket söker säkerställa att de klimateffekter, som i pro- jektansökan angivits uppkomma som ett resultat av  
 CDM-projek- 
  tet, motsvaras av verkliga klimateffekter, vilket kräver mer långt- gående kontroll eftersom det land som står värd för projektet inte har ett utsläppsåtagande. För att få utfärda utsläppsreduktioner är det således nödvändigt att kunna påvisa att projektverksamheten kommer att resultera i utsläppsminskningar som annars inte skulle 
 155 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 ha åstadkommits, dvs. projektet måste ge vad som brukar kallas additionella utsläppsminskningar. För att kunna bedöma detta måste en referensbana upprättas, som innefattar ett hypotetiskt referensscenario över hur utsläppssituationen skulle ha tett sig om projektet inte hade genomförts. Projektet skall godkännas av ett oberoende, operationellt organ (operational entity). Detta granskar aspekter såsom additionalitet, referensbana, övervakningsmetoder etc., och rekommenderar därefter en verkställande styrelse (Exe- cutive Board) att registrera projektet. Denna verkställande styrelse inrättades och ledamöter i styrelsen valdes vid det sjunde parts- mötet i Marrakech. 
 Utifrån projektets referensbana och de uppmätta utsläppen räk- nar det operationella organet i ett senare skede ut summan av de utsläppsreduktioner som projektverksamheten resulterat i och veri- fierar dessa. Utsläppsminskningarna certifieras därefter av den verkställande styrelsen och utfärdas till investerarlandet efter det att en avgift tagits ut (share of proceeds). Avgiften skall bidra till att finansiera anpassningsprojekt i de mest sårbara länderna. Även den verkställande styrelsens administrativa kostnader skall täckas. De utsläppsreduktioner som ett  
 CDM-projekt 
  resulterar i kallas CER – Certified Emissions Reductions och dessa utsläppsreduk- tioner kan räknas från år 2000. Detta skiljer CDM från JI där utsläppsreduktioner räknas från och med år 2008. 
 Genom de beslut som fattades i Bonn och Marrakech klarläggs att det är värdlandets privilegium att bestämma vilka projekt som är förenliga med landets hållbara utvecklingsstrategi och därmed får genomföras i det landet. Projekt som syftar till att öka upptag i sänkor (se avsnitt 5.2.6) tillåts endast i begränsad omfattning under den första åtagandeperioden medan parterna uttalar att projekt som rör kärnkraft inte skall användas alls. 
 För att uppnå en geografiskt rättvis spridning av  
 CDM-pro- 
  jekten och särskilt för att främja projekt i de minst utvecklade länderna enades parterna om att tillåta särbehandling av små pro- jekt och tillåta enklare regler. Två procent av ett  
 CDM-projekts 
  utsläppsreduktioner (CER) går till en speciell anpassningsfond för finansiering av anpassningsprojekt i de mest sårbara utvecklings- länderna. 
 156 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 5.2.4.2 
  
 Handel med utsläppsrätter 
  
 Kyotoprotokollets kapitel 17 behandlar handel med utsläppsrätter. Protokollet nämner endast handel mellan länder med utsläpps- åtaganden, men länder ges möjlighet att delegera rätten att handla till juridiska personer, t.ex. företag. 
 Från den initiala tilldelningen, de flexibla mekanismerna och sänkor får vi olika typer av utsläppsrätter, med olika beteckningar och delvis olika egenskaper, se tabell 5.3 nedan. I Marrakech klar- gjordes vilka olika typer av utsläppsrätter som skapats genom det system som föreslagits och hur de får användas. 
  
 Tabell 5.3.  
 Översikt över olika typer av utsläppsrätter inom ramen för Kyotoprotokollet, samtliga mäts i enheten ton  
 CO 
 2 
 -ekvivalent 
  
 Namn på 
  
 Förkortning 
  
 Ursprung 
  
 Kan 
  
 Överförbarhet mellan 
  
 utsläppsrätt 
  
 handlas 
  
 åtagandeperioder 
  
 fritt 
  
 Assigned 
  
 AAU 
  
 Initial tilldelning under 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Baker Unit 
  
 Kyotoprotokollet. AAU 
  
 motsvarande landets 
  
 tillåtna utsläpp under den 
  
 fem år långa 
  
 åtagandeperioden delades 
  
 ut 
  
 Emission 
  
 ERU 
  
 Skapas genom  
 JI-projekt, 
  
 Ja 
  
 Ja, ERU motsvarande 
  
 Reduction 
  
 värdlandet omvandlar delar 
  
 2,5 % av ett lands AAU 
  
 Unit 
  
 av sina AAU till ERU som 
  
 får överföras till 
  
 investerarlandet får 
  
 kommande 
  
 åtagandeperioder 
  
 Certified 
  
 CER 
  
 Skapas genom  
 CDM-projekt 
  
 Ja 
  
 Ja, CER motsvarande 
  
 Emission 
  
 2,5 % av ett lands AAU 
  
 Reduction 
  
 får överföras till 
  
 kommande 
  
 åtagandeperioder 
  
 Removal Unit 
  
 RMU 
  
 Skapas genom sänkor till 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 följd av mark- och 
  
 skogsvård enligt artikel 3.4 
  
 (se avsnitt 5.2.6) 
  
 Som framgår av tabellen får endast AAU överföras fritt till kom- mande åtagandeperioder. ERU och CER får överföras upp till 2,5 procent av den initiala tilldelningen. RMU får inte överföras alls. Däremot kan parten välja vilken typ av utsläppsrätter som 
 157 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 överförs till nästföljande åtagandeperiod. Om parten har tillräckligt många AAU:s får begränsningen att överföra RMU, CER och ERU inte någon praktisk betydelse. 
  
 5.2.5 
  
 Supplementaritet och åtagandeperiodsreserv 
  
 Supplementaritet 
 I Kyotoprotokollets artikel 6, som behandlar gemensamt genom- förande, JI, står att de förvärvade utsläppsminskningsenheterna skall vara supplementära till nationella åtgärder för att uppfylla åtagandena. I artikel 17, som behandlar internationell handel med utsläppsrätter, står att sådan handel skall vara supplementär till de nationella åtgärderna för att fullgöra de kvantifierade åtagandena om begränsning och minskning av utsläpp. Däremot finns inga skrivningar om supplementaritet i Kyotoprotokollets artikel 12 som behandlar mekanismen för en ren utveckling, CDM. Inte heller står det något om supplementaritet i artikel 4, som är basen för EU:s bördefördelning. 
 Även om det kan tyckas tydligt att protokollet således menar att t.ex. handel med utsläppsrätter skall komplettera, och inte ersätta, parternas nationella åtgärder, så debatterades ändå tolkningen av begreppet supplementaritet intensivt efter Kyotomötet. Vissa länder var emot alla slags restriktioner för användningen av meka- nismerna. Andra länder, t.ex. EU, ville ha en kvantitativ begräns- ning för att säkerställa att alla länder också vidtar utsläppsbegrän- sande åtgärder nationellt och inte bara förlitar sig på de flexibla mekanismerna. 
 Efter flera års diskussion kunde man slutligen nå en överens- kommelse vid det sjunde partsmötet i Marrakech kring hur supplementaritet skall tolkas. I Marrakechöverenskommelsen står: 
 användningen av mekanismerna skall vara supplementär till inhemska åtgärder och inhemska åtgärder skall således utgöra en signifikant beståndsdel av ansträngningen varje Part i Avila 1 gör för att möta sina kvantifierade utsläppsbegränsningar och reduktionsåtaganden. 
 Supplementaritet kom således i slutändan att tolkas kvalitativt, inte kvantitativt. 
 158 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 Åtagandeperiodsreserven 
 Vid andra hälften av det sjätte partsmötet, i Bonn i juli 2001, beslutades att varje land med utsläppsåtagande skall ha en åtagande- periodsreserv (Commitment Period Reserve). Åtagandeperiods- reserven skall reducera risken för att ett land säljer utsläppsrätter i en sådan omfattning att det inte kan möta sitt åtagande. 
 Åtagandeperiodsreserven beskrivs i Marrakechöverenskommel- sen. Utsläppsrätterna som finns i åtagandeperiodsreserven kan vara avsedda att täcka utsläpp som redan skett inom en åtagandeperiod eller sådana som kommer att ske inom samma åtagandeperiod. Reserven skall under åtagandeperioden 2008 2012 uppgå till det  
 lägsta  
 av antingen 90 procent av ett lands totala utsläppsutrymme under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (AAU) eller fem gånger 100 procent av landets senaste granskade utsläppsinven- tering (som i princip skulle kunna vara från närmast föregående år). 
  
 Exempel 5.1.  
 Beräkning av åtagandeperiodsreserven 
 Ett industrialiserat land vi kallar Landet har ett utsläppsåtagande under Kyotoprotokollet. Landet släppte ut 100 enheter  
 CO 
 2 
 -ekvi- 
  valenter år 1990 och skall enligt Kyotoprotokollet minska sina utsläpp med 10 procent. Landet får därmed i den initiala tilldelningen 450 enheter AAU för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod år 2008 till 2012. Åtagandeperiodsreserven för landet skall härmed uppgå till det lägsta av 405 enheter eller fem gånger 100 procent av landets senaste granskade utsläppsinventering. Om landet vid åtagande- periodens början har ökat sina utsläpp jämfört med sitt åtagande kommer gränsen för åtagandeperiodsreserven att ligga på 405. Om landet däremot minskat sina utsläpp rejält sänks nivån för åtagande- periodsreserven så att landet kan sälja fler av sina utsläppsrätter. Låt oss säga att landet 2007 släppte ut 80 enheter. I så fall får åtagande- periodsreserven som lägst uppgå till 400 enheter. Om utsläppen i landet ökar igen räknas ett nytt värde för åtagandeperiodsreserven ut och landet måste skaffa fler utsläppsrätter att fylla reserven med. På så sätt försöker man förhindra att länder gör sig av med fler utsläpps- rätter än de har råd med i förhållande till sina egna utsläpp. 
 Åtagandeperiodsreserven kan innehålla utsläppsrätter av olika slag, AAU:s, ERU:s, CER:s och RMU:s (se förklaring i tabell 5.3) och sammansättningen kan variera över tiden. Den nationella rapporte- 
 159 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 ringen som lämnas till klimatkonventionens sekretariat skall innehålla uppgifter om åtagandeperiodsreserven för föregående år. 
 Vid slutet av åtagandeperioden skall varje part påvisa efterlevnad av sitt åtagande. Eventuellt kvarvarande utsläppsrätter, som över- skrider de sammanlagda utsläppen under åtagandeperioden, kan då säljas alternativt sparas till nästkommande åtagandeperiod. Regler- na för hur utsläppsrätter kan sparas har beskrivits ovan. 
 Marrakechöverenskommelsen anger att åtagandeperiodsreserven skall hållas i landets nationella register och att landet inte skall göra transaktioner så att reserven minskar under den föreskrivna nivån. 
 Åtagandeperiodsreservens betydelse för ett  
 EU-handelssystem 
  
 Vilken betydelse kan åtagandeperiodsreserven komma att få för ett  
 EU-handelssystem 
  för utsläppsrätter? Kravet på åtagandeperiods- reserven gäller för landet som helhet och är oberoende av vem som äger utsläppsrätterna. Avstämningstillfällen äger rum vid den årliga rapporteringen till klimatkonventionens sekretariat. 
 Utsläppsrätterna som finns i reserven under åtagandeperioden kan vara avsedda att täcka utsläpp som redan skett i landet eller för utsläpp som kommer att ske. Andelen utsläppsrätter i reserven, som är avsedda för utsläpp som redan skett, kommer att vara låg det första året under åtagandeperioden. Denna andel ökar sedan från år till år och sista året motsvaras nästan hela åtagandeperiods- reserven av utsläpp som redan skett. Vid åtagandeperiodens slut år 2012 sker en avstämning och utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som skett makuleras, resten kan säljas eller sparas enligt de regler som beskrivits ovan. 
 Begränsningen som åtagandeperiodsreserven medför, gäller lan- det som helhet. Företag som tilldelats utsläppsrätter i ett handels- system får fritt förfoga över dessa och även föra dem utanför landets gränser. Eftersom ett  
 EU-handelssystem 
  troligen kommer att utformas så att företagen lämnar in utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp årligen, kommer åtagandeperiodsreserven att kunna upprätthållas utan att det i praktiken torde medföra restriktioner på handeln. 
 160 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 Exempel 5.2.  
 Åtagandeperiodsreserven för ett land som Sverige och EU:s handelssystem för utsläppsrätter enligt kommissionens förslag 
 Låt oss för enkelhetens skull anta att ett visst land år 1990 släppte ut 60 Mton  
 CO 
 2 
 -ekv 
  och att detta land har ett åtagande på plus fyra procent under Kyotoprotokollet. Låt oss vidare anta att ungefär 35 procent av landets utsläpp omfattas av ett  
 EU-handelssystem. 
  
 Landet har fått sig tilldelat AAU motsvarande 312 Mton  
 CO 
 2 
 -ekv. 
  Åtagandeperiodsreserven skall då uppgå till det lägsta av antingen 90 procent av 312 eller fem gånger senaste utsläppsinventeringen. Därför behöver åtagandeperiodsreserven aldrig uppgå till mer än 280 Mton  
 CO 
 2 
 -ekv. 
  Detta betyder att nettoutflödet av utsläppsrätter från landet kan vara 31 Mton  
 CO 
 2 
 -ekv. 
  utan att åtagandeperiods- reserven understiger den tillåtna nivån. 
 Vi har tidigare antagit att ungefär 35 procent av landets utsläpp om- fattas av ett  
 EU-handelssystem. 
  Dessa utsläpp uppgår således till unge- fär 20 Mton  
 CO 
 2 
 -ekv. 
  och kommer från företagen i de sektorer som ingår i handelssystemet. Om nu landet skulle tilldela dessa företag utsläppsrätter motsvarande 20 Mton  
 CO 
 2 
 -ekv. 
  årligen, låta företagen handla fritt med dessa, och årligen kräva in utsläppsrätter motsvarande de faktiska utsläppen så utgör detta inget hot mot åtagandeperiods- reserven. Även om  
 alla  
 företag skulle bestämma sig för att  
 samtidigt  
 sälja  
 alla  
 sina rätter utomlands, och därmed utsätta sig för höga sank- tionsavgifter, så skulle det inte kunna medföra ett nettoutflöde från landet stort nog för att åtagandeperiodsreserven skulle kunna under- stiga den tillåtna nivån. Det behövs således ingen begränsning i handeln på företagsnivå för att säkerställa att åtagandeperiodsreserven upprätthålls. 
  
 5.2.6 
  
 Sänkor 
  
 Sänkor definieras i klimatkonventionen som processer, aktiviteter eller mekanismer som avlägsnar en växthusgas, aerosol eller före- gångare till växthusgas från atmosfären. Det kan till exempel vara frågan om skog och mark som tar upp kol från atmosfären. I klimatkonventionen fastslås att sänkorna har en viktig roll och att parterna skall vårda och öka omfattningen av sänkorna (arti- kel 4.1 d). 
 Kyotoprotokollets artikel 3.3 och 3.4 behandlar sänkor. Enligt artikel 3.3 skall parterna i sina beräkningar räkna med de utsläpp 
 161 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 respektive upptag av växthusgaser som sker till följd av beskogning, återbeskogning och avskogning. Protokollet saknar dock defini- tioner på dessa aktiviteter och innehåller inte heller några regler för hur beräkningarna av utsläppens storlek och upptag skall göras. Artikel 3.4 behandlar övriga aktiviteter som förändrar upptagen i eller utsläppen från jordbruksmark och skog samt de effekter som fås eller till följd av en ändrad markanvändning. Enligt denna artikel skall parterna innan protokollets första partsmöte bestämma vilka övriga mänskligt initierade aktiviteter av denna typ som skall räk- nas med. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. osäkerheter och möjlig- heter till en överskådlig rapportering. 
 Hur artikel 3.4 skall tolkas har utgjort en av de svåraste förhandlingsfrågorna sedan Kyotoprotokollets tillkomst år 1997. Enligt Bonnuppgörelsen och Marrakechöverenskommelsen skall på längre sikt ett system som bygger på ett vetenskapligt tillväga- gångssätt utvecklas för att beräkna upptagen i sänkor och därmed hur mycket som parterna får tillgodoräkna sig. Förhandlingarna om den andra åtagandeperioden kommer därför att omfatta vilka regler som skall gälla för beräkningar av sänkor. För den första åtagande- perioden kommer mer pragmatiska regler att tillämpas, bl.a. efter- som det saknas vetenskapligt underlag för att göra tillräckligt säkra beräkningar. 
 Besluten i Bonn och Marrakech resulterade i gränser för hur stor del av kolupptaget från skogsbruksaktiviteter, under artikel 3.4, olika länder kan tillgodoräkna sig för att möta sina utsläppsåtagan- den. I tabell 5.4 anges värdena för ett urval av länder. 
  
 Tabell 5.4. 
  
 Kolupptag i sänkor som får tillgodoräknas enligt arti- 
  
 kel 3.4 
  
 Miljoner ton kol per år 
  
 Motsvarar i miljoner 
  
 Ungefärlig andel av 
  
 som högst får räknas 
  
 ton CO 
 2  
 per år 
  
 totala upptaget genom 
  
 skogsaktiviteter som 
  
 högst får räknas 
  
 Ryssland 
  
 33 
  
 121 
  
 mellan 10 och 25 % 
  
 Japan 
  
 13 
  
 47,7 
  
 100 % 
  
 Kanada 
  
 12 
  
 44 
  
 90 % 
  
 Sverige 
  
 0,58 
  
 2,13 
  
 10 % 
  
 Övriga länder 
  
 mellan 0 och 1,2 
  
 mellan 0 och 4,4 
  
 EU totalt 
  
 5,2 
  
 19,1 
  
 10 % 
  
 162 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 Länderna skall ange senast vid första åtagandeperiodens början om man ämnar räkna in sänkor till följd av skogsbruksaktiviteter enligt artikel 3.4. Länderna kan välja definition av sådana skogsbruks- aktiviteter inom vissa gränser. Den definition man initialt väljer för skog ligger sedan fast och länderna är permanent ansvariga för ytor där man tillgodoräknat sig sänkor – även om de utvecklas till utsläppskällor senare. Rapporteringskraven är också detaljerade. Den typ av utsläppsrätter som sänkor ger upphov till kallas RMU (Removal Units). 
  
 5.2.7 
  
 Klimatpolitikens utmaningar 
  
 Det finns fyra grundläggande utmaningar som länderna måste konfrontera för att kunna möta klimatförändringen. 
 Den  
 första  
 utmaningen rör  
 målet.  
 Sverige har ratificerat FN:s klimatkonvention, som beslutades i Rio de Martin år 1992 och Kyotoprotokollet som beslutades i december 1997. Klimatkonven- tionens mål är att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet kan nås antingen genom att minska utsläppen av de växthusgaser som förorsakar klimatförändringen eller anpassa sam- hället till klimatförändringarna. 
 Kyotoprotokollet anger mål och tidtabell för ansträngningarna att minska utsläppen. Kyotoprotokollet lägger fast (Art 3.9) att en prövning av kommande åtaganden efter den första åtagande- perioden skall inledas senast sju år innan den första åtagande- perioden är slut, dvs. senast år 2005. Långsiktiga reduktionsmål måste slås fast. Dessa mål behöver vara långt mer långtgående än de som är beslutade enligt Kyotoprotokollet 
 Den  
 andra  
 utmaningen handlar om  
 rättvisa.  
 Klimatförändringar resulterar i orättvisor av olika slag. Dessa orättvisor kan kanske fångas i observationen att de länder som historiskt bär minst ansvar för klimatförändringar är de som drabbas värst av desamma och som också har minst förutsättningar att påverka klimatföränd- ringarna. Frågan om utvecklingsländernas åtaganden är politiskt känslig. Samtidigt står det klart att åtminstone vissa utvecklings- länder efter den första åtagandeperioden på något sätt bör medverka med kvantitativa åtaganden. Hur förutsättningarna skall skapas för detta kommer de närmaste åren att bli en central fråga. Det behövs ett rättvist och samlat handlande som inte äventyrar 
 163 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 utan snarare bidrar till utvecklingsländernas utveckling och kamp mot fattigdom. För detta behövs biståndsinsatser, inte minst när det gäller kapacitetsuppbyggnad och överföring av teknologi. Viktigt är också att man strävar efter en rättvisare fördelning mellan olika länder och befolkningsgrupper i fråga om utsläpps- nivåer. Fördelningspolitiska skäl talar också för att under de när- maste decennierna kommer större krav att ställas på industri- länderna än på utvecklingsländerna, vars per capita utsläppsnivåer är mycket lägre. Supplementaritetsprincipen omnämns i Kyoto- protokollet men begreppet definieras endast i termer av att mekanismanvändning skall vara supplementär i förhållande till inhemska åtgärder. Beslutet från Bonn innebär ett förtydligande genom en kvalitativ tolkning av supplementaritet som innebär att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande andel av varje parts ansträngning att nå sitt utsläppsåtagande. 
 Detta kommer å andra sidan att stå i konflikt med önskemålet om en global kostnadsminimering. Stora avvikelser från klimat- konventionens princip om kostnadseffektivitet kan i det långa loppet äventyra uthålligheten i den globala och gemensamma ansträngningen att minska mänsklig klimatpåverkan. Även av- vikelser från en rättvis fördelning av det ekonomiska ansvaret för att vidta åtgärder oavsett var dessa åtgärder vidtas kan leda till att ett internationellt samarbete äventyras genom att anslutningen minskar eller blir otillräcklig. Det handlar också om rättvisa mellan generationer. Om inte åtgärder vidtas i dag lämnar vi över ett större ansvar på våra barn. Inom ett land handlar rättvisefrågorna om vem som skall betala för de kostnader som är förenade med åtgärder att minska utsläppen av växthusgaser. 
 Den  
 tredje  
 utmaningen handlar om att vidta de nödvändiga åtgärderna för att uppnå de påtagna internationella förpliktelserna på ett  
 kostnadseffektivt  
 sätt. Det är uppenbart att det erfordras både styrmedel och att en rad institutionella förutsättningar är uppfyllda för att de uppsatta målen skall nås. Den totala kostnaden för att minska utsläppen till en viss nivå beror på vilken politik som används. 
 Den  
 fjärde  
 utmaningen handlar om den osäkerhet som är för- knippad med klimatförändringar. Det finns inom samhällsveten- skaperna en fundamental osäkerhet om olika samband, en osäker- het som ofta är större än vad som gäller för naturvetenskapliga sammanhang. En viktig princip som klimatkonventionen anger är försiktighetsprincipen. 
 164 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 5.3 
  
 EU:s klimatpolitik, European Climate Change Programme (ECCP) 
  
 5.3.1 
  
 Inledning 
  
 Sedan år 2000 pågår inom det Europeiska Programmet mot Klimatförändringar (European Climate Change Programme, ECCP) ett arbete med att utveckla en klimatstrategi med konkreta åtgärder som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier. Programmets syfte är att identifiera de mest verk- ningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder som kan vidtas på EU- nivå för att säkerställa att åtagandena under Kyotoprotokollet uppnås. ECCP fokuserar på områdena energi, transport, industri och jordbruk. Arbetet bedrivs i olika grupper där representanter från medlemsländerna, industrin, miljöorganisationer och kommis- sionen ingår. 
 I juni 2001publicerade ECCP en rapport, i vilken bl.a. lyftes fram möjligheten att arbeta med ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. 
 I oktober 2001 presenterade kommissionen i ett kommissions- meddelande vilka förslag till strategier och åtgärder man avser att lägga fram för vidare behandling i rådet och  
 EU-parlamentet. 
  Sam- tidigt lade kommissionen fram det förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter, som ligger till grund för detta delbetänkande. Som framgått av kapitel 4 enades ministerrådet om en gemensam ståndpunkt angående direktivets innehåll i december 2002. Då Europaparlamentet ännu inte tagit ställning till direktivförslaget finns emellertid ännu inte något färdigt direktiv. 
  
 5.3.2 
  
 Bördefördelningen och nationella mål 
  
 I Kyoto åtog sig  
 EU-länderna 
  år 1997 att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008 2012) minska sina utsläpp med åtta procent jämfört med utsläppen år 1990. Efter förhandlingar mellan medlemsländerna fördelades detta reduktionsåtagande mellan EU:s medlemsländer enligt den så kallade bördeför- delningen och fastställdes i rådsslutsatserna från juni 1998. Denna omfördelning har sedan notifierats i samband med att EU ratifice- rade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002. Enligt artikel 4 i proto- kollet ersätter denna omfördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i protokollets Wallace165 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 Bördefördelningen avses återspegla skillnader i utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnad för åtgärder 
 7 
 . Länder vars energiproduktion till stor del är baserad på fossila bränslen har t.ex. accepterat större procentuella minskningar än andra eftersom de kan åstadkomma betydande utsläppsminskningar utan eller till jäm- förelsevis låga kostnader. De olika ländernas respektive åtaganden enligt EU:s bördefördelning framgår av tabell 5.5 nedan. 
  
 Tabell 5.5.  
 EU:s bördefördelning 
  
 Åtagande 
  
 Utsläpp 1990 
  
 (%) 
  
 (Mton CO 
 2  
 ekv) 
  
 Europeiska Unionen 
  
 92 
  
 4170 
  
 Österrike 
  
 87 
  
 78 
  
 Belgien 
  
 92,5 
  
 139 
  
 Danmark 
  
 79 
  
 72 
  
 Finland 
  
 100 
  
 65 
  
 Frankrike 
  
 100 
  
 512 
  
 Tyskland 
  
 79 
  
 1204 
  
 Grekland 
  
 125 
  
 99 
  
 Irland 
  
 113 
  
 57 
  
 Italien 
  
 93,5 
  
 542 
  
 Luxemburg 
  
 72 
  
 14 
  
 Nederländerna 
  
 94 
  
 208 
  
 Portugal 
  
 127 
  
 69 
  
 Spanien 
  
 115 
  
 302 
  
 Sverige 
  
 104 
  
 65 
  
 Storbritannien 
  
 87,5 
  
 745 
  
 Även för länder utanför EU är åtaganden differentierade. Exempel- vis har Norge 101 procent, Island 110 procent och Japan har 96 procent av 1990 års nivå som åtagande. Vissa av medlems- länderna har egna, nationella reduktionsmål. Sverige har som mål att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008 2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990, utan kompensation för upptag i sänkor och utan använd- ning av flexibla mekanismer. 
 EG, som också är part till Kyotoprotokollet, kommer sannolikt inte att uppnå efterlevnad av sitt åtagande om inte flertalet EU- 
  
 7  
 9702/98, ENV299, ENER91, FISC96, ONU20,  
 16-17 
  juni 1998. 
 166 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 länder når sina individuella utsläppsåtaganden. Ett enskilt  
 EU-land 
  kan dock inte som part bestraffas om ett annat  
 EU-land 
  inte skulle uppnå sitt åtagande enligt bördefördelningen. Juridiskt sett har heller inte ett medlemsland som har utsläppsrätter över skyldig- het att dela med sig till andra medlemsländer som skulle behöva utsläppsrätter. 
 De svenska utsläppen är låga i jämförelse med flertalet andra industriländer. Detta beror bl.a. på att Sverige efter oljekriserna åren 1973 och 1979 vidtog åtgärder för att minska beroendet av fossila bränslen. Bl.a. dessa förhållanden förklarar varför Sverige genom bördefördelningen har ett åtagande som innebär att ut- släppen skall begränsas till högst 104 procent jämfört med 1990 års nivå.. Utifrån dagens befolkningsprognoser för EU:s medlems- stater skulle Sveriges utsläppstak innebära att vi år 2010 är det land i EU som har lägst utsläpp per invånare (se figur 5.1) 
  
 Figur 5.1.  
 Utsläpp av växthusgaser inkluderade i Kyotoprotokollet per invånare i EU och dess medlemsländer (exkl. Luxemburg) år 1990 samt enligt EU:s bördefördelning för den första åtagande- perioden 
  
 ton CO2 ekv/invånare 
 20 
  
  Utsläpp per invånare 1990 
  
  Utsläpp per invånare under första åtagandeperioden enligt bördefördelningen 
 15 
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 Portugal 
  
 Spanien 
  
 Sverige 
  
 Frankrike 
  
 Grekland 
  
 Italien 
  
 Österrike 
  
 Irland 
  
 England 
  
 Danmark 
  
 Holland 
  
 Finland 
  
 Belgien 
  
 Tyskland 
  
 EU 
  
 EU-länder 
  (exkl. Luxemburg) 
 Källor: European Environment Agency samt EU Kommissionen 
 167 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 5.3.3 
  
 EU-ländernas 
  
  utsläpp av växthusgaser idag 
 Under år 2000 har EU lyckats stabilisera utsläppen av koldioxid, som svarar för ca 80 procent av unionens utsläpp av växthusgaser, på 1990 års nivå. Enligt den Europeiska Miljöbyrån (EEA) har EU nu nått nästan hälften av Kyotoåtagandet på minus åtta procent. Medlemsländerna har dock med varierande framgångs lyckats minska utsläppen. Enligt statistiken för år 2000 tycks Österrike, Belgien, Danmark, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna, Portu- gal och Spanien vara på väg att överskrida sina utsläppsutrymmen enligt den beslutade bördefördelningen. 
 Om man tänker sig en rak linje mellan utsläppsnivån år 1990 och målet för år  
 2008-2012 
  och mäter den procentuella avvikelsen från denna räta linje kan medlemsländernas prestation hittills illustreras som i figur 5.2 
  
 Figur 5.2.  
 Procentuell avvikelse från utsläppsmålet för 2008 2012, givet att utsläppsreduktionen antas ske i samma takt varje år. 
  
 Källa:  
 Europeiska Miljöbyrån (EEA). 
 168 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 5.4 
  
 Sveriges klimatpolitik 
  
 5.4.1 
  
 Politikens utveckling 
  
 Sverige har begränsat utsläpp av växthusgaser sedan slutet av 1980- talet. År 1987 fattades ett beslut om miljöpolitiken inför  
 1990-talet, 
  i vilket frågan om risken för långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen för första gången gavs stor uppmärksamhet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23). Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde öka utöver 1988 års nivå. 
 Riksdagen fattade ett klimatpolitiskt beslut år 1991 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Ett mer omfattande program antogs genom 1993 års klimatpolitiska beslut (prop. 1992/93:179 bil. 1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Det mål som riksdagen lade fast var att utsläppen av koldioxid från fossila källor år 2000 skulle stabiliseras på 1990 års nivå och därefter minska, i överensstämmelse med FN:s klimat- konvention. Vidare föreslogs att utsläppen av metan från avfalls- hantering borde minskas med 30 procent mellan åren 1990 och 2000. Riksdagen slog också fast att det är viktigt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 samt att utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. I 1993 års klimatpolitiska beslut angavs vidare att satsningar från svensk sida på att utveckla sänkor borde ses som en kompletterande åtgärd till huvudstrategin att minska utsläppen av koldioxid. I beslutet betonades att klimat- politiken bör utformas med ett internationellt perspektiv och mot bakgrund av de åtgärder som vidtas i andra industriländer för att undvika att Sverige påtar sig väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Överlåtbara utsläppsrätter angavs som instrument som kunde ge kostnadseffektiva lösningar men ett om- fattande arbete bedömdes återstå innan sådana system skulle kunna tillämpas internationellt. Ett förberedande program för gemensamt genomförande infördes. 
 Riksdagens energipolitiska beslut från år 1997 gav riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). De svenska utsläppen av koldioxid inom energiområdet skall enligt riktlinjerna begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimat- 
 169 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 strategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att undvika att lägga en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad kon- kurrentländerna lägger på sin industri. 
 I propositionen Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart Sverige föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål, vilka fastställdes av riksdagen i april 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver- kan innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Då klimatfrågan är global till sin natur kan målet endast nås om insatser görs i alla länder. 
 Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) bedömt att utsläppen av kol- dioxid från transporter som etappmål år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå. För trafiken har regeringen bedömt att de tran- sportpolitiska etappmålen för en god miljö även fortsatt bör gälla (prop. 2001/02:20). 
 I maj 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödeparte- mentet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram på klimatområdet. Klimatkommitténs slutbetän- kande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) överläm- nades till regeringen i april 2000. Kommittén föreslog som mål för perioden 2008 2012 att utsläppen av växthusgaser för Sverige skulle vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990. Åtgärder utanför landets gränser skulle vara supplementära. 
 Mot bakgrund av kommitténs arbete presenterade regeringen hösten 2001 propositionen Sveriges klimatstrategi, vilken antogs av riksdagen i mars 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). 
 Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut skall som nationellt klimat- mål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008 2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekviva- lenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppsvärdena skall normalårskor- rigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variationer i temperatur och nederbörd. 
 170 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 I propositionen framhåller regeringen att det är angeläget att redan i dagsläget skärpa klimatpolitiken och att det är av stor vikt att minimera risken för en fastlåsning vid ohållbara strukturer som är långsiktigt bindande. Riksdagen vill genom det föreslagna reduk- tionsmålet tydligt markera att klimatfrågorna nu och framgent kommer att vara en central fråga i arbetet för hållbar utveckling. Genom att ytterligare skärpa det nationella målet, jämfört med det åtagande som efter Kyotoprotokollet överenskommits i EU:s interna bördefördelning för år 2008 2012, vilken innebär en ökning med fyra procent jämfört med 1990 års nivå, vill riksdagen understryka vikten av att tidigt söka möta den utmaning som hotet om klimatförändringar utgör. Sverige skall såväl nationellt som i samarbete med andra länder söka göra detta. Enligt det klimat- politiska beslutet skall det nationella målet att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Därvid skall hänsyn tas till svensk industri och dess konkurrenskraft. 
  
 5.4.2 
  
 Utveckling av de svenska utsläppen 
  
 Naturvårdsverket arbetar bl.a. genom SMED (Svenska Miljö- EmissionsData, som är ett samarbete mellan IVL, SCB och SMHI) med att förbättra den officiella svenska utsläppsstatistiken som används vid internationell rapportering. Tidsperspektivet för färdigställandet av detta arbete är dock avsevärt längre än vad  
 FlexMex2-utredningen 
  har till sitt förfogande. 
 På uppdrag av delegationen har Naturvårdsverket dock låtit SMED arbeta med att kvalitetssäkra dataunderlaget för tilldelning av utsläppsrätter, och genom en mycket koncentrerad insats söka uppdatera utsläppssiffrorna för perioden 1990 2001. Naturvårds- verket har avrapporterat resultatet av detta projekt till FlexMex2- utredningen. Med utgångspunkt i den kvalitetssäkrade statistiken från Naturvårdsverket för år 2001 har Energimyndigheten sedan uppdaterat den prognos över utsläpp av växthusgaser som man tidigare gjort som underlag för den tredje nationalrapporten. 
 171 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 I figur 5.4 nedan redovisas vad som genom detta arbete fram- kommit om historiska respektive prognostiserade utsläppsvärden för  
 totala utsläpp av samtliga växthusgaser  
 (den totala kurvan i figuren, dvs. den som börjar på ca 71 Mton år 1990). 
 I figuren visas också hur  
 den handlande sektorns koldioxidutsläpp  
 utvecklades mellan åren 1990 och 2001 samt en prognos över dessa utsläpp fram till år 2010. De historiska värdena är desamma som delegationen redovisar i bl.a. avsnitt 1.4, vilket innebär att kol- dioxidutsläpp från förbränning av torv inte ingår, i enlighet med den bedömning avseende torv som delegationen gör i avsnitt 1.5.3. Grunden för prognosen för den handlande sektorn fram till år 2010 härrör från Energimyndighetens redovisning till delegationen, men för varje år i prognosen har dock ett avdrag gjorts för  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  från torv inom den handlande sektorn av samma storlek som dessa var år 2001, dvs. ca 1 Mton. 
  
 Figur 5.4.  
 Utsläpp av växthusgaser 1990 2001 samt prognos fram till år 2010 (miljoner ton koldioxidekvivalenter) 
  
 90 
  
 Milj. Ton CO 
 2 
 ekv. 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 Handlande sektorn 
  
 50 
  
 40 
  
 30 
  
 Totalt minus handlande sektor 
  
 20 
  
 10 
  
 0 
  
 1990 
  
 991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 06 
  
 2007 
  
 2008 
  
 2009 
  
 10 
  
 1 
  
 200 
  
 20 
  
 20 
  
 Källa:  
 Totala värdena Naturvårdsverket och Energimyndigheten. 
 172 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 Som kommentar till figuren kan sägas att värdet för samtliga växthusgaser år 1990 är 71,1 Mton, att jämföra med 68,0 Mton år 2001. Det högsta värdet uppnåddes år 1996 med 76,6 Mton. Det prognostiserade värdet för år 2010 är Martinez. 
 Figur 5.4 visar totalen för samtliga växthusgaser. Det kan också vara intressant att se hur de totala  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  utvecklats. Av Naturvårdsverkets redovisning till delegationen framgår att Lewis samlade  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  år 1990 låg på 54,8 Mton, att jämföra med 52,8 Mton år 2001. Som högst under perioden låg CO 
 2 
 - utsläppen år 1996, som var ett torrår med ovanligt lite vatten- kraftproduktion, då de uppgick till 60,4 Mton. Det bör dock sägas att de svenska utsläppen av koldioxid har minskat kraftigt sedan  
 1970-talet. 
  Exempelvis var koldioxidutsläppen mer än 100 miljoner ton år 1970 och ca 80 miljoner ton år 1980. 
  
 5.5 
  
 Statistikens tillförlitlighet 
  
 Delegationen föreslår:  
 Det kvalitetssäkringsarbete som på- börjats och bedrivits av SMED 
 8  
 på uppdrag av Naturvårdsverket för statistiken inom den handlande sektorn bör utvecklas ytterligare och utvidgas till att omfatta de övriga samhällssek- torer som medverkar till klimatförändringar. 
 Vidare bör samarbetet utvecklas mellan primärstatistik och användare. När det gäller prognosarbetet föreslår delegationen att analyskapaciteten och kompetensen inom Konjunktur- institutet och Energimyndigheten i framtiden måste samordnas bättre för att ge beslutsfattare bästa möjliga prognosunderlag. Prognosverksamheten måste utgå från kvalitetssäkrad primär- statistik. Regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket och SCB utarbeta en strate- gisk plan för detta samarbete. 
 Den ekonomiska statistiken har på senare år kommit att användas allt mer för uppföljning av ekonomisk politik på både nationell och  
 EU-nivå, 
  vilket ställer större krav på tillförlitlighet och snabbhet. Denna tendens kommer att förstärkas i framtiden. 
  
 8  
 SMED, SvenskaMiljöEmmissionsData, ett samarbete mellan Svenska Miljöinstitutet AB (IVL), SCB och SMHI. 
 173 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 SOU 2003:60 
  
 Under arbetet med att utveckla fördelningsmetoder har delega- tionen stött på brister i den statistiska beskrivningen som försvårat arbetet med att föreslå grundläggande element i den fördel- ningsplan som regeringen skall lämna till kommissionen senast den 31 mars 2004. 
 Kvantitativa angivelser av utsläppsdata innebär alltid en viss osäkerhet. Osäkerheten i utsläppsdata för koldioxid kan bero på såväl tillfälliga som systematiska fel, där metodval och kvalitets- säkringsrutiner av hela framtagningsprocessen är avgörande för dess storlek. De utsläppsdata för koldioxid som används av  
 FlexMex2-utredningen 
  för tidsperioden 1990 2001, bör överens- stämma med Sveriges internationellt rapporterade siffror. Inter- nationellt rapporterade svenska utsläppssiffror för koldioxid har dock genom åren justerats och räknats om vid flera tillfällen, i syfte att åtgärda fel samt att minska osäkerheter. På initiativ av  
 FlexMex2-utredningen, 
  har Naturvårdsverket uppdragit åt SMED att genom en koncentrerad insats snabbt granska och förbättra data, samt att uppskatta osäkerheten i utsläppsstatistiken för den handlande sektorn. 
 Utsläppssiffror granskades på anläggningsnivå och osäkerheter beräknades främst genom att jämföra energistatistiken på anlägg- ningsnivå med miljörapporterna från berörda anläggningar. Vidare jämfördes emissionsfaktorer använda i den internationella rappor- teringen med trovärdiga alternativa emissionsfaktorer. Även siffror som finns för processutsläpp av koldioxid ingick i analysen. Kompletterande information och data inhämtades också från branschorganisationer och företag. År 2001 valdes som typår för analysen av hela tidsperioden 1990 2001. Metodik och data som använts i Sveriges internationella rapportering till klimatkonven- tionen tillämpades så långt möjligt vid val av systemgränser mellan  
 förbrännings-/processutsläpp 
  och tillämpning av emissionsfakto- rer. Speciell uppmärksamhet ägnades åt järn- och stålindustri samt raffinaderier. 
 Resultatet från SMED:s arbete har medfört att Naturvårdsverket reviderat sin utsläppsstatistik för koldioxid. Osäkerheten i de totala utsläppen från den handlande sektorn uppskattas till  
 +/-20 
  procent för år 2001 och är av samma storleksordning under hela perioden 1990 2001. För industridelen i den handlande sektorn uppskattas osäkerheten till  
 +/-30 
  procent för år 2001. För energisektorn exklusive industripannor är motsvarande siffra 21 procent för 
 174 
  
 SOU 2003:60 
  
 Klimatpolitikens utveckling 
  
 år 2001. Osäkerheten för industripannorna avviker kraftigt och uppskattas till  
 +/-79 
  procent för år 2001. 
 Bidragande orsaker till de funna osäkerheterna är: 
  
 dataframtagning och överlämnande av data från företagen 
  
 osäkerheter i använda emissionsfaktorer 
  
 osäkerheter i den metodik som används vid framtagning av energistatistiken. 
  
 Energistatistiken har under tidsperioden varit en huvudkälla för den bränslestatistik som används för att beräkna koldioxid- utsläppen för den internationella rapporteringen. De ovan nämnda faktorerna bidrar till uppskattade osäkerheter, även om den enskilda faktorns påverkan varierar något mellan olika branscher. För den del av järn- och stålindustrin som inbegriper masugnsgas varierar alternativa emissionsfaktorer med en faktor tre. Osäker- heten i siffror för koldioxidutsläpp från transportsektorn och totalt för Sverige torde vara av samma storleksordning som för den handlande sektorn. 
 Mot bakgrund av ovanstående föreslår delegationen att det kva- litetssäkringsarbete som redan påbörjats utvecklas vidare och utvid- gas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatföränd- ringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet ut- vecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. 
 175 
  
 6 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 Kapitlet inleds med en översiktlig och principiellt inriktad dis- kussion rörande motiven för en statlig miljöpolitik. Handel med utsläppsrätter är endast ett av många möjliga styrmedel som kan användas för att uppnå beslutade miljömål. I avsnitt 6.2 redovisas därför olika styrmedels egenskaper. I avsnitt 6.3 diskuteras valet av styrmedel. Det inleds i avsnitt 6.3.1 med några allmänna principer som påverkar valet av styrmedel. I avsnitt 6.3.2 diskuteras styr- medelsval i samband med klimatförändringar. I avsnitt 6.3.3 anges fördelarna med tak och handel med utsläppsrätter jämfört med administrativa styrmedel och miljöavgifter. I avsnitt 6.4 redovisas några praktiska erfarenheter som vunnits från handel med utsläpps- rätter. Kapitlet avslutas i avsnitt 6.5 med en diskussion av vad som krävs för att kunna länka olika internationella system. 
  
 6.1 
  
 Motiv för en aktiv klimatpolitik 
  
 En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. 
 Det finns bl.a. följande två situationer, som kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurshus- hållning: 
  
 Om den genom marknaden uppkomna inkomstfördelningen betraktas som oacceptabel av sociala eller andra skäl. Denna fråga behandlas inte av utredningen. 
  
 177 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 Vid förekomst av s.k. marknadsmisslyckanden, som har att göra med brister i de mekanismer och anpassningsprocesser, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer. 
  
 Bristerna i marknadshushållningens funktionssätt (marknads- misslyckanden) är i huvudsak av två slag: 
  
 Externa effekter 
  
 1 
 , som sammanhänger med frånvaron av defi- nierade rättigheter i fråga om utnyttjande av viktiga resurser, som t.ex. luft och vatten. 
  
 Ofullständig information och kunskap om konsekvenserna av olika handlingsalternativ, inte minst när det gäller miljöeffekter och inverkan på framtida produktionsbetingelser och levnads- förhållanden. 
  
 De klimatförändringar som uppkommer till följd av utsläpp av växthusgaser är ett typiskt exempel på ett marknadsmisslyckande. Marknaden har i detta fall inte sänt rätt prissignaler till marknadens aktörer. Detta betyder att det finns utrymme för samhälleliga ingripanden i syfte att lämna de rätta  
 (pris-)signalerna 
  till aktörerna och därmed styra samhällets resursfördelning i en effektivitets- höjande riktning. 
 Situationen kompliceras ytterligare genom att det existerar andra avvikelser från en perfekt marknadsekonomi. Ofullständig kunskap och information, risk och osäkerhet är i detta samman- hang mest betydelsefulla. Så förutsätter t.ex. en internalisering av miljöskadekostnaderna att man har fullständig kunskap om effek- terna på miljön och skadekostnaderna. Härtill kommer före- komsten av s.k. kritiska belastningsgränser, där skadekostnaderna kan stiga mycket brant vid vissa nivåer av utsläppen eller över tiden ackumulerade utsläpp. Existensen av risk och osäkerhet och av kritiska belastningsgränser kan vara skäl för att lägga fast kvan- titativa mål för miljöpåverkande utsläpp. Målen bör baseras på en försiktighetsprincip, dvs. en hög, negativ riskvärdering bör tilläm- pas för utsläpp med svårbedömda miljöeffekter. 
  
 1  
 Externa effekter eller sidoeffekter kallas sådana effekter av produktion och konsumtion som inte avspeglas i marknadspriserna. De ger upphov till en skillnad mellan privat- och samhällsekonomiska kostnader. 
 178 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 Två viktiga frågor följer av detta: 
  
 Vilka klimatmål skall Sverige ha? 
  
 Hur skall vi uppnå de uppsatta målen? 
  
 Den första frågan diskuteras inte vidare i detta sammanhang, eftersom den har besvarats genom ratificeringen av Kyotoproto- kollet och det beslut om en svensk klimatstrategi som antogs av riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02: 163). 
 Däremot finns skäl att analysera den andra frågan. Även om  
 FlexMex2-utredningen 
  i detta skede främst handlar om att imple- mentera  
 EG-direktivet 
  för handel med utsläppsrätter finns det anledning att inledningsvis diskutera styrmedel i generella termer. Ett skäl till detta är att handel med utsläppsrätter endast är ett av många möjliga styrmedel som kan användas för att nå uppsatta klimatmål. Ett annat skäl till att diskutera olika styrmedel är att se vilka effekter handel med utsläppsrätter får på befintliga styrmedel. Vilka konsekvenser får t.ex. införandet av handel med utsläpps- rätter på miljöskatter, långsiktiga frivilliga avtal, handel med el- certifikat osv. Vilka styrmedel kan betraktas som komplement och vilka styrmedel kan betraktas som substitut? 
  
 6.2 
  
 Huvudgrupper av styrmedel 
  
 Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Styr- medlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper: 
  
 Direkt prispåverkande  
  
 ekonomiska  
 styrmedel som skatter, av- gifter och subventioner. 
  
 Administrativa  
 styrmedel som direkt reglerar resurstilldel- ningen och/eller resursanvändningen. Det kan gälla markna- dens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resurs- användning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktionsmetoder samt myndig- heters tillsyn av reglernas tillämpning. 
  
 Direkta statliga resursinsatser,  
 för investeringar i infrastruktur eller i forskning, utbildning och informationsspridning. Infor- 
 179 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 mation kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekono- miska och administrativa styrmedel. För att t.ex. handel med utsläppsrätter skall få någon effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. de förutsättningar och regler som gäller för sådan handel. 
 Inom var och en av de tre ovanstående huvudgrupperna återfinns såväl generella som selektiva styrmedel. Valet av styrmedel innebär ett val mellan styrmedel som har olika egenskaper. 
 Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och ekono- miska (eller incitamentsskapande) styrmedel är att administrativa styrmedel anger  
 hur  
 ett visst mål skall nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet visserligen skall nås men  
 inte hur.  
 De ekonomiska styrmedlen har de senaste decennierna använts i större utsträckning än tidigare. Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda. 
 Det finns i princip två modeller för handel med utsläpps- rätter/utsläppsreduktioner, nämligen den s.k. cap and trade modellen respektive den s.k. baseline and credit modellen. I den fortsatta framställningen kommer vi endast att diskutera cap and trade modellen, eftersom EG:s handelsdirektiv förutsätter att det är denna modell som används i det tänkta handelssystemet. 
 Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara och att de förorenande aktörerna som ingår i handelssystemet därefter enligt någon fördelnings- modell tilldelas överlåtbara utsläppsrätter som motsvarar det totala utsläppstaket. Härmed utgör handel med utsläppsrätter en kombi- nation av administrativt och ekonomiskt styrmedel. Taket är ett administrativt styrmedel i den meningen att det anger den rättsliga gränsen för hur stort det samlade utsläppet får vara. Det ekono- miska inslaget är att inom ramen för det satta taket kommer handeln med utsläppsrätter på en marknad att se till att det är de mest kostnadseffektiva åtgärderna som vidtas. Vi återkommer till detta längre fram. 
 180 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 6.3 
  
 Vilka styrmedel bör väljas? 
  
 6.3.1 
  
 Allmänna principer 
  
 En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning skall riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område upp- nås på bekostnad av andra mål. 
 Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångspunkt i dels de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar de statliga ingripandena. 
 Med en samhällsekonomiskt effektiv utsläppsnivå avses den utsläppsnivå där hänsyn tas till skadekostnader och kostnader för utsläppsminskning på ett sådant sätt att på marginalen skade- kostnaderna är lika med kostnaden för utsläppsreduktionen för ytterligare en enhet av utsläppen. För att nå den  
 samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån  
 måste vi förutsätta att skadekostnadskurvan och kostnadskurvan för utsläppsminskningar är kända. Det är dock en orealistisk förutsättning. I praktiken saknas många gånger såväl information som kunskap om de skador som är förknippade med olika utsläpp liksom om de kostnader som är förknippade med olika reduktionsnivåer. Om dessa kostnader och värderingar av skadorna inte är kända kan vi knappast uppnå samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivåer. Om miljömålen inte kan bestämmas utifrån renodlade ekonomiska principer måste dock någon annan princip användas. Det uttalade kriteriet i den svenska miljö- politiken är att miljömålen dels skall spegla kritiska belastnings- punkter, dels skall bestämmas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till. I särskilt hög grad kan detta sägas gälla klimatmålet, eftersom skadekostnaderna och deras geografiska fördelning är mycket svåra att uppskatta. 
 Även om informationstillgången sällan är sådan att vi kan uppnå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån både kan och bör vi däremot alltid sträva efter en  
 kostnadseffektiv klimatpolitik. 
  
 181 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 Kostnadseffektivitet innebär att miljömålen skall nås till minsta möjliga kostnad. Till exempel är det i allmänhet inte kostnads- effektivt att varje sektor i samhället skall bidra lika mycket till utsläppsreduktionerna. I stället är villkoret för samhällsekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på marginalen för de åtgärder som vidtas skall vara lika stora för samtliga källor till problemet. 
 Som framgår av ovanstående är tillgången på information ofta en avgörande faktor i valet av styrmedel. Informationsbehovet för en kostnadseffektiv klimatpolitik är mindre än för beslut om en effektiv utsläppsnivå. Om vi känner marginalkostnadskurvan 
 2  
 för att minska utsläppen vet vi att vi med exempelvis en skatt kan nå en viss på förhand bestämd utsläppsnivå till lägsta möjliga kostnad. Känner vi inte till kostnadskurvan för att minska utsläppen vet vi i alla fall att den på förhand okända utsläppsnivån, som exempelvis en skatt resulterar i, nås till lägsta möjliga kostnad. 
 En annan faktor som påverkar valet av styrmedel är den osäker- het som är förknippad med hur stora intäkterna och kostnaderna är av att minska utsläppen. Vi vet att det på förhand inte går att säga om en reglering är bättre eller sämre än handel med utsläppsrätter eller en miljöavgift. Valet av styrmedel blir beroende av lutningen på skadekostnadskurvan och kostnadskurvan för att minska utsläppen. En brant skadekostnadskurva innebär att ytterligare utsläpp orsakar mycket stor skada. En tumregel för styrmedelsvalet skulle därför kunna vara att välja kvantitetsstyrning när vi har att göra med mycket skadliga ämnen och prisstyrning i de fall marginella utsläppsförändringar inte orsakar någon katastrof. 
 Vid val av styrmedel måste hänsyn också tas till att valet har effekter på fördelningen av samhällets resurser mellan bl.a. in- komstgrupper, företagstyper, regioner samt mellan företag och hushåll. Till exempel är en viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering att den senare inte ger några stats- finansiella intäkter och därmed färre möjligheter att korrigera för oönskade effekter. Å andra sidan innebär en finansiell avgift en belastning för det enskilda företaget, vilket kan ha betydelse för den fortsatta driften. 
 I en diskussion av valet mellan olika styrmedel har också tidsdimensionen stor betydelse. Anpassningstider och styrningens 
  
 2  
  
 Marginalkostnaden för utsläppsreduktioner  
 beskriver kostnadsökningen av att reducera ut- släppen ytterligare en enhet. Den  
 marginella skadekostanden  
 anger den ökning av skadekost- nader som utsläpp av ytterligare en enhet innebär. 
 182 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 varaktighet påverkar användbarheten av olika klimatpolitiska styr- medel, och man bör skilja mellan tre olika tidsperspektiv: 
  
 Vid en  
  
 akut  
 situation, då utsläppen mycket snabbt måste be- gränsas eller ges en annan inriktning, måste anpassningen till minskade utsläpp ske vid given teknik och med utnyttjande av existerande kapitalutrustning. 
  
 På  
  
 medellång  
 sikt, då målet är att t.ex. inom en tioårsperiod minska utsläppen av växthusgaser totalt eller tillväxten av be- stämda växthusgaser, aktualiseras teknikförändringar och inver- kan på produktions- och konsumtionsmönster. 
  
 I det  
  
 långsiktiga  
 perspektivet, då hänsyn tas till förväntningar om ökade risker för effekterna av växthusgaser kan styrmedlen också påverka samhällsstrukturens utveckling i stort, struktur- omvandlingen i näringslivet, industrins lokaliseringsval, plane- ring av bebyggelse, transportsystemets utformning m.m. 
 Det är en väsentlig skillnad mellan det ekonomiska systemets anpassningsmöjligheter på kort, medellång sikt och lång sikt, vilket har konsekvenser för bedömningar av vilka effekter olika klimatpolitiska styrmedel kan få i olika tidsperspektiv. Åtgärder som påverkar priser och syftar till att förändra attityder brukar betraktas som relativt långsamt och långsiktigt verkande styrmedel, även om åtgärderna kan träda i kraft så fort beslut fattats om detta. När styrmedlet väl är i kraft kan dock anpassningstiden vara längre för ekonomiska styrmedel än för tvingande administrativa styr- medel. 
 Administrativa styrmedel har å andra sidan i regel en relativt lång  
 starttid,  
 dvs. tiden det tar från att beslut fattas om en viss åtgärd tills styrmedlet i fråga kan träda i funktion. Detta beror på att detaljbestämmelser måste utformas och en organisation måste byggas upp för styrning och kontroll av verksamheten. Anpass- ningstiden är däremot kort. Direkt reglering av hushålls och före- tags resursanvändning har därför i allmänhet uppfattats som ett medel för styrning på kort sikt. 
  
 6.3.2 
  
 Styrmedelsval i samband med klimatförändringar 
  
 Klimatproblemet har vissa speciella egenskaper som är av största betydelse vid val av styrmedel. En fundamental faktor är till att börja med att det från klimatsynpunkt saknar betydelse varifrån 
 183 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 utsläppen av klimatpåverkande gaser sker. Varje molekyl av växt- husgaser som släpps ut i atmosfären medför samma risk vare sig den kommer från en taxi i Stockholm, en stålindustri i USA eller en kraftstation i New Delhi. Detta betyder att alla måste dela på ansvaret. Kostnaderna för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika sektorer inom ett land. Sammantaget är kostnaderna dessutom mycket stora. Detta är bakgrunden till önskemålet att få till stånd de överenskomna globala åtagandena till lägsta möjliga kostnader. 
 Att skadorna beror på de totala utsläppen i absoluta tal och inte på deras storlek i förhållande till produktion eller konsumtion är också väsentligt, och motiverar att kvantitativa, absoluta mål för utsläppen av växthusgaser ställs upp. 
 De styrmedel som hittills i huvudsak har valts av politiker för att hantera miljöproblem är olika typer av kvantitativa och administra- tiva regleringar. Bland kvantitativa regleringar märks gränsvärden som inte får överskridas, förbud mot vissa typer av utsläpp, m.m. Regleringarna kan också vara av administrativ natur. Det kan gälla krav på katalysatorer eller krav på koncessionstillstånd för vissa typer av verksamhet. 
 Administrativa styrmedel uppfyller i allmänhet inte kravet på kostnadseffektivitet. För att kravet på kostnadseffektivitet skall vara uppfyllt måste den reglerande myndigheten ha fullständig kunskap om alla tänkbara teknologier vid alla tänkbara utsläpps- källor. Det finns emellertid inte anledning tro att samtliga utsläpps- källor har samma kostnader för att reducera utsläppen. 
 Detta betyder inte att administrativa styrmedel behöver vara ett dåligt alternativ i klimatpolitiken. En kvantitativ reglering har den goda egenskapen att miljömålet med mycket stor sannolikhet upp- nås, förutsatt att vi har ett bra kontrollsystem och kraftiga sank- tioner mot dem som bryter mot reglerna. Administrativa styrmedel har främst använts vid högt prioriterade mål och då inte ens enstaka avvikelser kan accepteras. Det har också tidigare ansetts vara svårt att finna det pris på miljön, som skulle resultera i just den utsläpps- mängd som tolererades av samhället. 
 När det gäller att med ekonomiska styrmedel hantera problemen med externa effekter och frånvaro av nyttjanderätter är någon form av internalisering den åtgärdstyp som i första hand bör övervägas. Det kan innebära att någon form av rättigheter för utnyttjande etableras (t.ex. utsläppsrätter) eller att resursanvändning eller ut- släpp belastas med skatter eller avgifter som svarar mot en sam- 
 184 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 hällelig värdering av de externa kostnaderna. Fördelen med att använda ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen är att de skapar incitament att reducera utsläppen genom att det blir förenat med en kostnad att släppa ut t.ex. växthusgaser. Under förutsätt- ning att alla betalar samma pris är ekonomiska styrmedel också i allmänhet kostnadseffektiva. Detta betyder t.ex. att differentierade skatter i allmänhet inte är kostnadseffektiva. 
 En viktig egenskap hos de prispåverkande ekonomiska styr- medlen är att de är likformigt verkande i förhållande till skade- funktionerna. En ökad skatt på t.ex. koldioxid leder till att den åstadkomna begränsningen har samma värde oberoende av hur den har åstadkommits – genom ändrad produktionsteknik, renings- åtgärder eller ändrad produktutformning. Samma typ av likfor- mighet kan åstadkommas vid användning av utsläppsrätter. En nödvändig förutsättning är då att rätterna görs överlåtbara, så att de kan utnyttjas av de aktörer för vilka de har störst utbyte. 
 Det finns emellertid ett antal begreppsmässiga och praktiska problem som måste lösas för att handel med utsläppsrätter skall bli det effektiva styrmedel som det har potential till. För att handel med utsläppsrätter skall fungera måste utsläppsrätten få karaktär av legalt bindande äganderätt och kunna förknippas med varaktighet. Därför måste utsläppsrätten vara väl definierad (varaktighet, giltig- het) och det totala antalet utsläppsrätter måste vara känt. 
 I korthet kan sägas att för att ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter skall fungera krävs att följande funktioner etableras: 
  
 Enheten som det skall handlas med skall vara väl definierad, t.ex. i ton  
  
 CO 
 2 
 -ekvivalenter. 
  
 Omfattningen av den aktuella marknaden skall vara väl defi- nierad. 
  
 Taket skall anges och omfatta den totalt tillåtna mängden utsläpp av växthusgaser som får släppas ut inom ett fastställt tidsintervall, t.ex. ett år. 
  
 Utifrån omfattningen av handelssystemet (växthusgaser och utsläppskällor) skall lagstiftaren efter tillståndsansökan utse adressater som skall omfattas av kvotplikt 
  
 3 
 . Utsläppskällorna använder handelsvaror, t.ex. kol och olja som vid förbränning ger upphov till utsläpp som påverkar klimatet. 
  
 3  
 Kvotplikt innebär att ett företag måste inneha utsläppsrätter för att få släppa ut växthus- gaser, t.ex. koldioxid. 
 185 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 Tilldelningsform skall anges. Det kan gälla fri tilldelning eller auktion i någon form. 
  
 Regler för att överföra utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan skall vara fastställda. 
  
 Ett kontroll- och sanktionssystem måste fastställas som garan- terar att det fastställda taket upprätthålls, dvs. att företagen fullföljer sina åtaganden. Ett rapporteringssystem skall upp- rättas och ett strikt sanktionssystem med avgifter måste in- föras. 
  
 Ett register måste införas som tillhandahåller information om vem som innehar utsläppsrätter, antal utsläppsrätter per inne- havare och utsläppsrättens giltighetstid. 
  
 Vissa organisatoriska funktioner måste etableras, t.ex. organisa- tioner som administrerar tilldelningen av utsläppsrätter, som för register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar i detsamma, och som kontrollerar överensstäm- melsen mellan aktörernas faktiska utsläpp och det antal utsläppsrätter de redovisar. 
  
 6.3.3 
  
 Varför är handel med utsläppsrätter bra? 
  
 Låt oss inledningsvis konstatera att tak och handel med utsläpps- rätter inte är det enda styrmedel som kan användas för att nå fastställda miljömål för koldioxidutsläppen. Det är naturligtvis möjligt att använda administrativa styrmedel och andra ekonomiska styrmedel som t.ex. miljöavgifter. Valet av styrmedel är underkastat de övergripande klimatpolitiska målen. Enligt Kyotoprotokollet har EU åtagit sig ett kvantitativt klimatmål. Det måste tillgodoses. 
 En kvantitativ reglering kan i princip definieras som en rättig- het att nyttja en miljöresurs i en av myndigheterna bestämd om- fattning. Det kan t.ex. gälla ett tillstånd att släppa ut ett maximalt antal ton miljöförstörande ämnen. Rättigheten karaktäriseras av att den är individuell. Den kan inte överlåtas och den kan inte sparas över tiden. En sådan kvantitativ reglering är emellertid i regel inte kostnadsminimerande. 
 Ett alternativ till denna typ av reglering är tillstånd som kan överlåtas och sparas, s.k. överlåtbara rättigheter. Utgångspunkten för ett handelssystem för utsläppsrätter enligt cap and trade modellen är att det sätts ett  
 absolut tak  
 för de totala utsläppen inom en viss region. Därefter fördelas utsläppsrätter mellan berörda 
 186 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 aktörer. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar det totala taket. För fördelningen av utsläppsrätter finns i huvudsak två principer. Den ena innebär att man delar ut utsläppsrätterna gratis till före- tagen. Den andra principen innebär att man auktionerar ut ut- släppsrätterna. Även någon form av kombination av gratis tilldel- ning och auktion är tänkbar. 
 Om de totala utsläppen fastställs och man samtidigt vill tillåta en dynamik i ekonomin för att möta befolkningsökning, ändrad teknologi, rörlighet och ekonomisk tillväxt måste de allokerade utsläppsrätterna vara överlåtbara. Om inte detta vore fallet skulle nya aktiviteter definitionsmässigt vara omöjliga. Taket kan betrak- tas som en reglering, men till skillnad från konventionella regle- ringar är utsläppsrätterna överlåtbara mellan utsläppskällorna. Detta skapar flexibilitet och handlingsfrihet för att finna kostnads- effektiva lösningar. Eftersom utsläppen av växthusgaser påverkar klimatet på samma sätt, oavsett var på jorden utsläppen faktiskt sker, blir överlåtbarheten ett ekonomiskt styrmedel, som till- sammans med det angivna taket garanterar att det klimatpolitiska målet uppnås till lägsta möjliga kostnad. 
 Det är lätt att visa att en miljöavgift kommer att leda till en  
 kostnadsminimerande fördelning  
 av utsläppen. För att få till stånd en kostnadseffektiv minskning av utsläppen behöver staten inte detaljerade kunskaper om företagens kostnader för utsläppsminsk- ningar. Det räcker med att staten bestämmer sig för att varje källa till utsläpp skall betala en viss bestämd avgift. Orsaken till att resultatet blir en kostnadseffektiv lösning är att företagen kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (miljöavgiften) med kostnaden för att minska samma enhet inom den egna verksamheten (marginalkostnaden för en utsläppsminskning ). Det blir alltså lönsamt för alla företag att rena utsläppen så länge som kostnaden för att minska utsläppen är lägre än miljöavgiften.  
 I slut- läget kommer alla företag att ha samma marginalkostnad för att minska utsläppen.  
 Sammantaget leder detta till den lägsta totala kostnaden för att minska utsläppen med en viss mängd. 
 Det intressanta är att ett kostnadsminimerande resultat också fås med styrmedlet  
 handel med utsläppsrätter.  
 Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöavgift (under förutsättning att inte något företag med sina aktioner kan påverka mark- nadspriset). Ett marknadspris kommer att skapas som avspeglar marginalkostnaden för att minska det sista tonnet utsläpp för att uppnå det totala utsläppsmålet. Detta faktum beror på att före- 
 187 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 tagens betalningsvilja för utsläppsrätter  
 direkt avspeglas  
 i kostna- derna för att minska utsläppen. Företag med höga kostnader för utsläppsminskningar väljer att köpa utsläppsrätter, vilka skapas genom att företag med låga kostnader för att minska utsläppen minskar sina utsläpp. Varje företag kommer att köpa och sälja rätter tills incitamenten till ytterligare handel är uttömda. Detta kommer att vara fallet när alla företag har en marginalkostnad för utsläppsminskning som överensstämmer med marknadspriset för utsläppsrätter. 
 Både avgifter och handel med utsläppsrätter leder alltså till en kostnadsminimering. Vad är då skillnaden mellan handel med utsläppsrätter och någon form av miljöavgift? I princip handlar det om att i fallet med miljöavgifter känner beslutsfattaren till priset på rätten att släppa ut (detta motsvaras av miljöavgiften), men utsläppsminskningen blir dock inte känd förrän i efterhand. När det gäller tak och handel med utsläppsrätter känner beslutsfattaren däremot till vilka utsläppsbegränsningar som kommer att uppnås redan när taket fastställts, medan priset på utsläppsrätter initialt inte är känt utan etableras i handeln på marknaden. Man kan nå samma kvantitativa punkt som taket motsvarar med miljöavgifter, men det förutsätter en sökprocess, där man söker sig fram till den nivå på miljöavgiften som ger en viss önskvärd utsläppsreduktion. Det skulle således innebära att riksdagen skulle behöva besluta om att höja och sänka miljöavgiften vid ett antal tillfällen för att hitta rätt nivå. 
 Handel med utsläppsrätter ger företag rätten att släppa ut koldioxid. Det är viktigt att notera att handel med utsläppsrätter i detta avseende inte skiljer sig från andra regleringsåtgärder. Regle- ringar som anger gränsvärden för utsläpp eller kräver bästa möjliga teknik ger också företagen rätten att släppa ut koldioxid. Inom ramen för det fastställda taket behöver inte alla företag vidta samma miljöeffektiva åtgärder. Den stora skillnaden mellan handel med utsläppsrätter och traditionella styrmedel är att företag som deltar i handel med utsläppsrätter kan få betalt för de åtgärder som över- stiger minimikraven. Man skapar en marknad för åtgärder mot utsläpp utöver de krav som en kvantitativ reglering ställer. 
 Nackdelarna med systemet är knutna till hur väl utsläppsmark- naden fungerar, samt om  
 transaktions-, 
 mät-, 
  övervaknings- och administrationskostnaderna blir höga jämfört med andra styrmedel. Om marknaden består av få aktörer finns risk för att dessa kan påverka utfallet på marknaden. Om transaktionskostnaderna i 
 188 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 själva bytesprocessen blir höga påverkar detta också hur väl mark- naden fungerar. 
  
 6.4 
  
 Praktiska erfarenheter av utsläppshandel 
  
 Det bör poängteras att det inte finns någon naturlig, frivillig efter- frågan på utsläppsrätter som kan agera som drivkraft för handel. Det är kravet på att inneha utsläppsrätter som gör det intressant för företag och länder att delta i handeln. Kyotoprotokollet ställer sådana krav vad gäller utsläpp av växthusgaser, men Kyoto- protokollet har ännu inte trätt i kraft. 
 Trots att Kyotoprotokollet inte trätt i kraft finns det redan i dag exempel på handel med växthusgaser och handelssystem för utsläppsrätter. Det kan t.ex. handla om nationella system, varav det mest kända exemplet torde vara handelssystemet för SO 
 2  
 på USA:s östkust. I andra fall kan det handla om att handeln har startat i förväntning om att restriktioner i framtiden skall komma att införas för utsläpp av växthusgaser och att det därför finns skäl att skaffa sig erfarenhet inför ett kommande handelssystem. Viss handel med utsläppsreduktioner sker också med förhoppning att reduktionerna skall kunna användas i ett framtida handelssystem. Några exempel på sådan handel är att BP och Leonard har startat interna handelssystem och satt upp interna reduktionsmål och ett frivilligt system för utsläppshandel i Ontario, Kanada. 
 Utöver det  
 EU-system 
  för handel med utsläppsrätter som planeras (se vidare kapitel 7) finns inhemska, nationella initiativ i flera europeiska länder, varav några beskrivs i avsnitten 6.4.1 6.4.4. I sammanhanget bör också nämnas att de nordiska energi- och miljöministrarna hösten 2000 och Östersjöregionens energiminist- rar hösten 2002 fattade beslut om att etablera Östersjöregionen som ett testområde för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Bland aktiviteterna inom detta testområde ingår att undersöka möjligheterna att etablera en gemensam marknad för handel med utsläppsrätter. Försöksverksamheten avser främst gemensamt genomförande. 
 189 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 6.4.1 
  
 Storbritannien 
  
 Storbritannien har sedan april 2002 ett nationellt system för handel med utsläppsrätter. Systemet är frivilligt och staten har skapat incitament för företagen att delta. Företagen som deltar i handel har reduktionsmål som antingen sätts som absoluta tal (34 företag) eller relateras till produktionsvolymen (ca 6 000 företag). De två grupperna får handla med varandra, men mellan dem finns det en sluss (gateway) som förhindrar ett nettoflöde av utsläppsrätter från gruppen med relativa mål till gruppen med absoluta mål. Reduk- tioner som skapats med hjälp av klimatprojekt inom de sektorer i Storbritannien som inte deltar i handeln kan användas i systemet, förutsatt att projekten är godkända. 
 Innan handeln började gjorde staten en upphandling av reduktioner, i vilken företag fick erbjuda reduktionsvolymer till olika priser (kostnader). Trettiofyra företag erbjöd reduktioner motsvarande 4 Mton CO 
 2  
 jämfört med utsläppsnivån under perioden 1998 2000 och staten betalade £215 miljoner för dessa över en  
 5-årsperiod. 
  De företag som erbjudit reduktioner får absoluta utsläppsmål fastställda. Om de överskrider dessa mål måste de köpa utsläppsrätter. Om företagen reducerar utsläppen ytterligare kan de sälja utsläppsrätter. 
 De ca 6 000 företag som har relativa (produktionsrelaterade) mål har långsiktiga avtal med staten om utsläppsreduktioner och energieffektiviseringar. Dessa avtal löper på fem år och företagen får som incitament att delta en 80 procentig rabatt på en energi- skatt (climate change levy). 
  
 6.4.2 
  
 Danmark 
  
 Det danska Folketinget beslutade år 1999 att införa ett system för handel med utsläppsrätter. Handeln startade i april 2001. Systemet omfattar åtta stora elproducenter och sätter ett tak på CO 
 2 
 - utsläppen under perioden 2001 2003. Taket ligger på 22 Mton CO 
 2  
 år 2001 och minskar sedan med 1 Mton CO 
 2  
 per år till 20 Mton CO 
 2  
 år 2003. Utsläppsrätterna tilldelas gratis till företagen och baseras på anläggningarnas utsläpp under perioden  
 1994-98. 
  Av de åtta deltagande företagen fick de två i särklass största, Elsam och Energi E2, tillsammans 93 procent av utsläppsrätterna. Sanktions- avgiften är 40 DKK per ton CO 
 2  
 som fattas i förhållande till reduk- 
 190 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 tionsmålet. Under handelssystemets första år skedde 12 trans- aktioner och alla deltagande företag mötte sina åtaganden. 
 Beslut har ännu inte fattats om handelssystemet skall fortsätta efter år 2003. 
  
 6.4.3 
  
 Nederländerna 
  
 I Nederländerna har industrin och staten slutit avtal om energi- effektiviseringar till år 2012. I utbyte mot dessa energieffektivise- ringar ges vissa forskningsbidrag samt löfte om att inte införa nya energiskatter. Energieffektiviseringsmålen sätts med hjälp av ett  
 benchmarking-system, 
  med krav på att nederländsk industri i en global jämförelse skall ligga inom de bästa tio procenten. 
 År 2000 tillsatte miljö- och ekonomiministerierna en kommis- sion med uppdrag att undersöka möjligheterna till handel med CO 
 2 
 . Kommissionen presenterade sin rapport i januari 2002. I denna framhålls att ett internationellt handelssystem ger större fördelar än ett nationellt handelssystem. För att utnyttja det internationella systemet fullt ut framhålls att Nederländerna måste överge sin policy att uppnå 50 procent av reduktionerna nationellt och 50 procent internationellt. 
 I avsaknad av ett internationellt handelssystem skulle dock Nederländerna enligt kommissionen tjäna på att ha ett nationellt handelssystem. I detta fall föreslår kommissionen ett nedströms- system 
 4  
 där el inkluderas indirekt, dvs. emissioner från elproduk- tion räknas hos kunden. För att systemet inte skall bli för admi- nistrativt krångligt för små konsumenter ligger kvotplikten på distributörerna. 
 Kommissionen föreslår vidare att systemet skall träda i kraft stegvis och börja med stora aktörer år 2005. I princip föredrar kommissionen att utsläppsrätterna tilldelas genom auktion och intäkterna från denna auktion recirkuleras, t.ex. via en energi- skatterabatt. För energiintensiva företag som är utsatta för inter- nationell konkurrens, bör enligt kommissionen tilldelningen Acevedo ras på performance standard. Företagen skall få gratis tilldelning av utsläppsrätter upp till nivån för performance standard. Ytter- ligare behov måste tillgodoses på marknaden för utsläppsrätter. 
  
 4  
 När kvotplikten läggs på importörer av fossila bränslen eller i distributionsledet kallas ansatsen  
 uppströmsansats.  
 En  
 nedströmsansats  
 innebär att kvotplikten läggs på de anlägg- ningar/utsläppskällor som släpper ut gasen. 
 191 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 Lyckas företagen bättre än standarden kan de sälja utsläppsrätter. Dessa performance standards skall uttryckas som utsläpp av CO 
 2  
 per producerad enhet. Reduktionsmålen för företag i den utsatta sektorn är alltså relativa. Kommissionen föreslår att samma princip som används för  
 benchmark-systemet 
  också skall ligga till grund för performance standard. Detta har dock visat sig vara svårt eftersom energieffektiviseringsmåtten, som använder schablon- siffror för insatsel, inte lätt låter sig räknas om till faktiska ut- släppsreduktioner. 
 Något beslut om att införa ett inhemskt system för utsläpps- rätter i Nederländerna har inte fattats och för närvarande pågår förberedelser inför deltagande i ett eventuellt gemensamt EU- handelssystem. 
  
 6.4.4 
  
 Norge 
  
 Den norska regeringen föreslog i juni 2001 att ett nationellt system för handel med utsläppsrätter skall införas år 2008. Systemet skall vara så brett som möjligt och omfatta koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och från industriella processer samt lustgas, perfluorkarboner och svavelhexafluorid från industriella processer. Avsikten är att den initiala tilldelningen av utsläpps- rätterna i första hand skall ske genom försäljning, men gratiskvoter kan av konkurrensskäl tänkas under en begränsad period. 
 Efter att ett regimskifte skett hösten 2001, föreslog den nya regeringen i mars 2002 att ett smalare handelssystem dessutom skall införas redan år 2005. Detta handelssystem skall endast omfatta de sektorer som idag inte omfattas av  
 CO 
 2 
 -skatt, 
  dvs. metallproduktion, gödsel, Burnett, raffinaderier, karbider samt cement, kalk och leka. 
 5  
 Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara gratis och uppgå till 80 procent av utsläppen år 1990. Sanktions- avgifter fastställs senare. 
 Stortinget beslutade i enlighet med dessa förslag i juni 2002. Sedan dess har detaljutformningen av systemet vidtagit, i vilken industrin givits tillfälle att framföra sina synpunkter. 
  
 5  
 Dock inte fiskeri som också är befriad från  
 CO 
 2 
 -skatt. 
  
 192 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 6.5 
  
 Vad krävs för att länka olika system i ett internationellt handelssystem? 
  
 Mot bakgrund av vad som hänt på senare tid på klimatpolitikens område torde för en överblickbar framtid de industrialiserade länderna fortskrida längs två spår. De flesta länderna kommer att ratificera Kyotoprotokollet och börja implementera inhemska styrmedel för att möta de bindande åtagandena. USA torde följa en annan klimatstrategi, som åtminstone inledningsvis inte kommer att länkas till den internationella regimen. 
 Det är inte troligt att Kyotoprotokollet i ett inledningsskede leder till ett sammanhållet, integrerat handelssystem för utsläpps- rätter. Det är mer sannolikt att det växer fram olika nationella och/eller regionala handelssystem, som i ett senare skede länkas i olika utsträckning inom ramen för Kyotoprotokollets regler för handel med utsläppsrätter. 
 För närvarande pågår ansträngningar att utveckla ett handels- system för  
 EU-länderna. 
  I ett antal länder finns eller planeras också inhemska system 
 6 
 . Av många skäl är det viktigt att dessa parallella ansträngningar länkas och i slutändan sammanjämkas i ett globalt handelssystem. 
 Det förtjänar återigen påpekas att enligt Kyotoprotokollet skall användningen av de flexibla mekanismerna Joint Implementation och Internationell Handel med Utsläppsrätter vara supplementär i förhållande till inhemska åtgärder.  
 Marrakech-uppgörelsen 
  förtyd- ligar detta genom att de inhemska åtgärderna skall utgöra en be- tydande del i partens ansträngningar för att uppfylla sina åtagan- den. Att bedöma om de flexibla mekanismerna är ett supplement till åtgärder som vidtas på hemmaplan kan göras genom uppskatt- ning av effekterna på utsläppen eller genom en ekonomisk bedömning av kostnaden för landets nationella och klimatpolitiska program. 
 Länkningen är ett kritiskt element i en långsiktig strategi för att reducera utsläppen av växthusgaser. Ur klimatsynpunkt kan de långsiktiga minskningarna av utsläppen av växthusgaser som är nödvändiga för att stabilisera klimatet endast uppnås om länderna med de största utsläppen deltar i en gemensam klimatstrategi och att de som påtagit sig förpliktelser lever upp till dessa. Ur eko- 
  
 6  
 Danmark och Storbritannien har infört nationella handelsprogram. Australien, Kanada, Nya Zeeland och Norge överväger att införa nationella system. 
 193 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 SOU 2003:60 
  
 nomisk synpunkt kan dessa utsläppsminskningar nås på billigast sätt genom en integrerad, global marknad för växthusgaser. 
 Handel mellan nationella handelsprogram kommer att resa ett antal legala, ekonomiska och miljömässiga frågor. Framför allt finns det två komponenter i handelssystemet som  
 måste  
 vara koordinerade för att olika system skall kunna länkas: 
  
 Enheten som det skall handlas med måste vara väl definierad. De olika länderna kommer att tilldelas utsläppsrätter baserade på legalt bindande åtaganden. 
  
 Ett registersystem för att följa handeln med varan mellan olika handelssystem. Initialt torde endast länder med ett utvecklat myndighetssystem delta, eftersom det endast är dessa länder som kan garantera att handeln kommer att ske effektivt. En internationell kontrollgrupp utövar årlig kontroll av beräk- ningsmetodik och rapporteringsformat samt gör kontroller baserade på länderbesök. 
  
 Kyotoprotokollet tar upp en del av dessa frågor i samband med fastställande av regler för handeln enligt protokollet. Kyotoproto- kollet definierar enheten 
 7  
 som det skall kunna handlas med ut- tryckt i  
 CO 
 2 
 -ekvivalenter 
  (t.ex. en enhet av assigned Smith) och etablerar ett system för att följa transaktioner genom ett system av nationella register. Dessa två element är centrala för att kunna länka olika system. 
 Vissa komponenter i handelssystemet har betydelsefulla klimat- mässiga, ekonomiska, och fördelningsmässiga konsekvenser och tas upp i Kyotoprotokollet: 
  
 stringensen i utsläppsmålen 
  
 övervakning och kontroll av utsläpp 
  
 rapporteringssystem 
  
 system för att uppfylla förpliktelser 
  
 skadeståndsregler 
  
 Endast länder som har ett starkt inhemskt system för övervakning, kontroll, beräkningsmetodik, rapporteringsformat, nationellt regis- 
  
 7  
 Delegationen har valt att använda enheten  
 utsläppsrätt  
 som samlingsnamn för de olika utsläppsrätter som skapats och kan handlas med i det föreslagna handelssystemet, nämligen den  
 initiala tilldelningen  
 (AAU:s), de projektbaserade mekanismerna  
 gemensamt genom- förande  
 (ERU:s) och  
 mekanismen för ren utveckling  
 (CER:s) samt  
 sänkor  
 (RMU:s). Dessa begrepp definieras i kapitel 5. 
 194 
  
 SOU 2003:60 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 
  
 ter och ett starkt sanktionssystem för de aktörer som inte lever upp till sina förpliktelser kan delta i ett internationellt handelssystem. 
 Vidare måste en internationell övervakningsmyndighet skapas med uppgift att fastställa det totala utsläppstaket, ansvara för det internationella registret som länkas med de nationella registren, följa och registrera alla transaktioner, upprätthålla ett utsläpps- konto för alla deltagande länder, som gör det möjligt att i slutet av varje åtagandeperiod kontrollera att varje land levt upp till sina åtaganden och att samtliga transaktioner som påverkar parternas tilldelade mängder också reflekteras i de nationella registren 
 Även om en harmonisering av dessa komponenter i handels- systemet inte är nödvändig torde det av politiska skäl vara en för- utsättning för att avtalsslutande parter skall erkänna utsläppsrätter från deltagande länder. Detta gäller speciellt länder som inte ingår som avtalsslutande parter i Kyotoprotokollet. 
 Därutöver finns det element som inte är koordinerade i Kyotoprotokollets handelsregler och som inte torde vara väsentliga att koordinera för att länka olika handelssystem: 
  
 var i förädlingskedjan skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs 
  
 sättet att initialt fördela utsläppsrätterna 
  
 vilka gaser och sektorer som ingår 
  
 Däremot kan ur konkurrenssynpunkt frågan om tilldelningsprincip för fördelning av utsläppsrätter liksom vilka sektorer som ingår i handelssystemet skapa problem. 
 Ambitionsnivån i de nationella systemen kan variera utan att detta påverkar möjligheterna att länka systemen. Däremot är det troligt att länder med lägre åtgärdskostnader har mindre intresse av att länka ihop systemen än länder med höga åtgärdskostnader. Samtidigt tjänar båda länderna på möjligheten att handla med varandra. Landet med höga åtgärdskostnader får tillgång till ett billigare alternativ samtidigt som landet med låga åtgärdskostnader får möjlighet till en större intäkt genom att landet med högre åtgärdskostnader är villigt att betala mer än åtgärdskostnaden. 
 195 
  
 7 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 I mars 2000 presenterade  
 EG-kommissionen 
  en grönbok om handel med utsläppsrätter. Avsikten var att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter inom EU och om förhållandet mellan en sådan handel och andra politiska strategier och åtgärder mot klimatförändringar. I grönboken angav kommissionen riktlinjer för hur ett handelssystem med utsläppsrätter inom EU skulle kunna se ut och ställde också en rad frågor rörande utformningen av ett sådant system. Medlemsländerna och andra intressenter upp- manades att lämna synpunkter. 
 Mot bakgrund av de synpunkter som grönboken föranledde lade kommissionen i oktober 2001 fram ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU 
 1 
 . I december 2002 enades Europeiska Unionens Råd (miljöministrarna) om en gemensam ståndpunkt rörande innehållet i direktivet 
 2 
 . 
 I detta kapitels första avsnitt redogörs för innehållet i direktivet, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse i de- cember 2002. Direktivförslaget, som nedan ofta benämns handels- direktivet, framgår i sin helhet av bilaga 2. I kapitlet redogörs där- efter för hur stor andel av utsläppen som direktivet torde komma att täcka i de olika  
 EU-länderna 
  (7.2). 
 Tillämpningen av  
 EG-rätten 
  på ett nationellt plan sker till stora delar på basis av reglernas direkta effekt, dvs. reglernas förmåga att ge enskilda rättigheter eller ålägga dem skyldigheter som nationella organ måste respektera. Effekten av  
 EG-rätten 
  i de nationella rätts- ordningarna baseras vidare på  
 EG-rättens 
  företräde framför däre- 
  
 1 
  
 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 
  
 2 
  
 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (13 mars 2003) samt King (17 mars 2003). 
  
 197 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 mot stridande nationell rätt.  
 EG-rättens 
  direkta effekt och före- träde är därför av fundamental betydelse för dess genomslagskraft. 
 Handelsdirektivet lämnar viss frihet till enskilda medlemsstater att besluta hur administration av handelssystemet skall ske inom respektive land. Dessutom finns frihetsgrader avseende själva ut- formningen av systemet, framför allt hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall gå till. Denna måste dock godkännas av EG- kommissionen. Det är därför av intresse att se om det finns frågor som särskilt skall beaktas vid implementeringen av handelsdirek- tivet. Ett svenskt system med utsläppshandel måste baseras på regler som inte står i strid med Romfördragets krav på varors fria rörlighet och på fri etableringsrätt, förbud mot konkurrenshäm- mande avtal och förbud mot missbruk av dominerande ställning, liksom reglerna för statsstöd 
 3 
 . Mot denna bakgrund beskrivs avslutningsvis i kapitlet EU:s konkurrens- och statsstödsregler (7.3). 
  
 7.1 
  
 Handelsdirektivets innehåll 
  
 Enligt förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter skall systemet införas den 1 januari 2005. Direktivet delar upp handeln i två tidsperioder. Den första handelsperioden  
 2005-2007, 
  som före- går Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, är delvis tänkt att fungera som en läroperiod för EU och dess medlemsländer. 
 För perioden  
 2005-2007 
  är systemet för handel med utsläpps- rätter inom EU tänkt att endast avse växthusgasen koldioxid. Sys- temet skall bygga på en nedströmsansats, dvs. utgå från de enskilda anläggningar där utsläppen sker. Systemet skall omfatta anlägg- ningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. 
 Som huvudregel gäller att handelssystemet skall vara obliga- toriskt för de anläggningar som omfattas. Om en medlemsstat så önskar, kan man dock ansöka hos kommissionen om att vissa an- läggningar och verksamheter fram till och med den 31 december 2007 tillfälligt skall undantas från systemet. För att kommissionen skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av nationell politik ändå kommer att begränsa 
  
 3  
 Dessa regler är, förutom konkurrensreglerna, tillämpliga på staters agerande och inte på agerande av enskilda företag eller enskilda medborgare. Konkurrensreglerna däremot är i princip endast tillämpliga på företags agerande. 
 198 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 sina utsläpp lika mycket som om de omfattades av handelssyste- met, kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapporte- ring och kontroll som motsvarar vad som föreskrivs i handels- direktivet, och – om de nationella kraven inte följs – kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de som gäller för handelssystemet. 
 Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO 
 2 
 - utsläpp utan att verksamhetsutövaren har  
 tillstånd  
 för detta – förutsatt, givetvis, att inte anläggningen beviljats sådant tillfälligt undantag som beskrivs i föregående stycke. Systemet bygger så- ledes på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive medlemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen. Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anläggningar som har tillstånd enligt kriterier som beskrivs närmare i avsnitt 7.1.2. Efter varje kontroll- period, dvs. varje år, skall berörda anläggningar redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars ut- går sanktioner. 
 Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare för de anlägg- ningar där det bedrivs en av de verksamheter som omfattas av direktivet bildar en sammanslutning av anläggningar med samma verksamhet. De verksamhetsutövare som önskar bilda en samman- slutning skall utse en förtroendeman till vilken det totala antalet utsläppsrätter för de i sammanslutningen ingående anläggningarna utfärdas. Förtroendemannen ansvarar för överlämnandet av ut- släppsrätter motsvarande de totala utsläppen från anläggningar i sammanslutningen och är underkastad de påföljder som fastställts för överträdelser av kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen från anläggningarna i sammanslutningen. Om förtroendemannen inte rättar sig efter dessa påföljder skall alla verksamhetsutövare för anläggningarna i sammanslutningen hållas ansvariga för utsläppen från sina egna anläggningar. 
 199 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 7.1.1 
  
 Omfattning av handelssystemet 
  
 I den inledande motiveringen till direktivförslaget uppskattade Herrera kommissionen i oktober 2001 att systemet för handel med ut- släppsrätter under perioden 2005 2007 kommer att omfatta mellan 4 000 och 5 000 anläggningar inom EU, och täcka ungefär 46 pro- cent av EU:s beräknade koldioxidutsläpp år 2010. Eventuellt utgör dock kommissionens bedömning en underskattning. För det talar de bedömningar om antal berörda anläggningar som förmedlades vid sekretariatets studiebesök i andra länder, nämligen för Dan- mark ca 30 anläggningar, för Finland ca 300, för Frankrike ca 800, för Nederländerna ca 170 och för Tyskland ca 2 500 3 000. Som kommer att framgå närmare av kapitel 8 torde handelsdirektivet för svensk del komma att omfatta ca 300 anläggningar 
 4 
 . 
 Berörda sektorer och anläggningstyper framgår av faktaruta 7.1. 
  
 4  
 Det bör också påpekas att kommissionens uppskattning avser nuvarande medlemsländer. Vid en utvidgning av unionen ökar givetvis antalet. 
 200 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 Faktaruta 7.1.  
 Sektorer och anläggningstyper enligt handels- direktivet 
 Energisektorn 
  
 Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall). 
  
 Mineraloljeraffinaderier 
  
 Koksverk 
  
 Produktion och bearbetning av järnmetaller 
  
 Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklu- sive svavelhaltig malm). 
  
 Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekun- därsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som över- stiger 2,5 ton per timme. 
  
 Mineralindustrin 
  
 Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 500 ton per dag, eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som över- stiger 50 ton per dag. 
  
 Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som över- stiger 20 ton per dag. 
  
 Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom brän- ning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en satsnings- densitet på mer än 300 kg/m³. 
  
 Annan verksamhet 
 Industriella anläggningar för framställning av: 
  
 pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, 
  
 papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dag. 
  
 Det är endast dessa sektorer och verksamheter som kommer att omfattas av handelssystemet från och med år 2005. Om en medlemsstat så önskar, får den dock från och med 2005 även låta 
 201 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 anläggningar under de angivna kapacitetsgränserna ingå i handels- systemet. 
 På grundval av framsteg som gjorts i fråga om övervakning av utsläpp kan dock  
 EG-kommissionen 
  lämna förslag till Europaparla- mentet och Rådet om att ändra omfattningen av handelssystemet med avseende på sektorer och gaser. Ett sådant förslag skall lämnas senast den 31 december 2004. Kommissionen skall också samman- ställa en rapport om tillämpningen av direktivet och överlämna denna till Europaparlamentet och Rådet senast den 30 juni 2006. I rapporten skall bl.a. analyseras om sektorsomfattningen bör ändras i syfte att öka systemets ekonomiska effektivitet 
 5 
 . 
 Från och med år 2008 skall emellertid en medlemsstat som så önskar unilateralt få låta handelssystemet omfatta även andra verk- samheter än de som anges i faktaruta 7.1 och andra växthusgaser än koldioxid. Detta kommer dock att kräva  
 EG-kommissionens 
  god- kännande. 
 Som kommentar till faktarutan bör även sägas att handelsdirek- tivet inte omfattar anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer. 
 I den mån det finns industriella kraftvärme- och värmepannor inom andra sektorer än de som nämns i faktaruta 7.1 klassas även dessa som energiverksamhet. Detta innebär t.ex. att  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  från el- eller värmekraftverk inom kemianläggningar räknas med om produktionen överskrider 20 MW – trots att kemisektorn inte i sig omfattas av direktivet. Enligt bedömningar som Kemikontoret redovisat i sitt remissyttrande över direktivförslaget torde detta innebära att mer än 80 procent av baskemikaliernas koldioxid- utsläpp kommer att ingå i handelssystemet 
 6 
 . 
  
 5 
  
 Rapporten skall bl.a. även behandla om andra växthusgaser bör ingå i systemet, kopplingen mellan EU:s handelssystem och den internationella handel med utsläppsrätter som kommer att inledas år 2008, förutsättningar för ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden och kriterierna för de nationella fördelningsplanerna, utnyttjandet av tillgodohavanden från pro- jektbaserade mekanismer, och om det är lämpligt att införa ett gemensamt register för hela gemenskapen. 
  
 6 
  
 Referat från Näringsdepartementets sammanställning av svenska remissvar med anledning av kommissionens förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter. (EUN/2001/2396/ESB). 
  
 202 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 Koppling till  
 IPPC-direktivet 
  
 De sektorer som direktivet omfattar har fastställts med utgångs- punkt från de rättsliga ramar som  
 IPPC-direktivet 
 7 
  
 tillhandahåller. Detta direktiv handlar om tillstånd för olika slags utsläpp från stora industriella punktkällor. Inom energisektorn omfattar handels- direktivet dock fler förbränningsanläggningar än  
 IPPC-direktivet, 
  eftersom alla förbränningsanläggningar med större tillförd effekt än 20 MW medräknas.  
 IPPC-direktivet 
  gäller endast för anläggningar över 50 MW. 
 Det bör noteras att det i handelsdirektivet talas om  
 tillförd  
 effekt, medan  
 IPPC-direktivet 
  talar om  
 installerad tillförd  
 effekt. Om endast tillförd effekt anges kan denna variera beroende på hur stor bränsletillförseln är, medan däremot installerad tillförd effekt torde utgå från vad anläggningen är dimensionerad för. Energi- myndigheten har dock gjort bedömningen att det torde vara  
 installerad  
 tillförd effekt som avses i handelsdirektivet 
 8 
 . 
 Många av de anläggningar som kommer att omfattas av handels- systemet för utsläppsrätter omfattas även av  
 IPPC-direktivet. 
 IPPC-direktivet 
  omfattar utsläpp av växthusgaser. I direktivet före- skrivs att medlemsstaterna skall se till att alla lämpliga förorenings- förebyggande åtgärder vidtas vid drift av anläggningar, och i synnerhet att bästa tillgängliga teknik tillämpas. I  
 IPPC-direktivet 
  definieras föroreningar mycket allmänt 
 9 
 . Enligt direktivet skall de behöriga myndigheterna normalt sett fastställa gränsvärden för för- oreningar som kan väntas släppas ut från berörda anläggningar i betydande mängder. Sådana gränsvärden skall grundas på bästa till- gängliga teknik.  
 IPPC-direktivet 
  ställer också krav på energieffek- tivitet i samband med utfärdandet av tillstånd för verksamhet. 
 Krav av typen bästa tillgängliga teknik, gränsvärden för förore- ningar och energieffektivitet skulle lägga en hämsko på handeln med utsläppsrätter. I handelsdirektivet föreslås därför vissa änd- ringar i  
 IPPC-direktivet, 
  i syfte att se till att systemet för handel med utsläppsrätter fungerar smidigt. Således föreslås i IPPC- direktivet införas, att i det fall en anläggning som ingår i EU:s 
  
 7 
  
 Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. 
  
 8 
  
 Energimyndigheten, Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 
  
 9 
  
 I direktivet definieras förorening som direkt eller indirekt överföring genom mänsklig verksamhet av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön, medföra försämring av materiell egendom, medföra försämring av eller hindra möjligheterna att dra nytta av de fördelar naturen er- bjuder eller annan legitim användning av miljön. 
  
 203 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 system för handel med utsläppsrätter släpper ut en växthusgas som omfattas av handelssystemet, så skall anläggningens tillstånd inte omfatta gränsvärden för direkta utsläpp av denna gas, såvida detta inte är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Vidare föreslås i  
 IPPC-direktivet 
  införas, att för de verksamheter som ingår i handelssystemet skall medlemsstaterna få välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanlägg- ningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. 
 Att det i  
 IPPC-direktivet 
  sägs att effektiv energianvändning skall föreskrivas i samband med utfärdandet av tillstånd påverkas dess- utom enligt  
 EG-kommissionen 
  inte av förslaget om handel med utsläppsrätter. Medlemsstaterna har i princip frihet att själva välja hur stränga minimikrav rörande energieffektivitet de vill föreskriva för olika verksamheter, och  
 IPPC-direktivet 
  skulle kunna tolkas som att det bara innebär en måttligt ambitiös gemensam minimi- nivå. För svenskt vidkommande inkorporeras  
 IPPC-direktivet 
  i den nationella lagstiftningen via miljöbalken. Det är således även av betydelse hur miljöbalken kopplar till ett handelssystem. Denna fråga berör  
 FlexMex2-utredningen 
  i kapitel 14. 
 Beträffande kopplingar till  
 IPPC-direktivet 
  bör även nämnas att handelsdirektivet anger att för anläggningar som omfattas av båda direktiven skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt  
 IPPC-direktivet. 
  Detta innebär t.ex. att handels- direktivets krav beträffande tillstånd och tillståndsansökningar får integreras med de förfaranden som anges i  
 IPPC-direktivet. 
  
 En eller flera anläggningar? 
 För flertalet anläggningstyper innehåller handelsdirektivet, som framgår av faktaruta 7.1, någon form av tröskelvärde, t.ex. krav på minsta produktionsvolym. Hur skall man då göra om en verk- samhet består av flera enheter (t.ex. flera pannor), som var för sig inte kommer över tröskelvärdet? Skall dessa enheter betraktas som en anläggning eller som flera? I direktivet anges att 
 om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och samma plats skall dessa verksamheters produktions- kapacitet räknas samman. 
 204 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 Med utgångspunkt i den juridiska begreppsanalys som Swedpower utfört på  
 FlexMex2-utredningens 
  uppdrag 
 10  
 menar delegationen att formuleringen bör tolkas på följande sätt: 
  
 Om en verksamhetsutövare bedriver flera olika verksamheter (t.ex. ett koksverk och en förbränningsanläggning) vid samma anläggning eller på samma plats, bör detta betraktas som två separata verksamheter. 
  
 Om en verksamhetsutövare driver flera produktionsenheter, t.ex. flera pannor, inom anläggningen eller på samma plats skall effekten av dessa läggas samman, dvs. i förhållande till de kapacitetsgränser som anges i direktivet är det i detta fall den samlade effekten som är avgörande. Med hänsyn till hur be- greppet anläggning definieras i direktivet 
  
 11  
 räknas också flera förbränningsanläggningar som är sammankopplade, t.ex. om de ingår som produktionsenheter i ett och samma fjärrvärmenät, som en och samma anläggning, även om de geografiskt kan befinna sig långt ifrån varandra. 
  
 Om olika verksamhetsutövare bedriver var sin verksamhet inom samma anläggning eller på samma plats, t.ex. om en industri driver en panna och ett utomstående företag en annan panna, skall dessa verksamheter  
  
 inte  
 läggas samman utan betraktas som två separata enheter. Detta skall ske trots att verksamheterna faller under samma rubrik i förteckningen. 
  
 7.1.2 
  
 Tilldelning av utsläppsrätter 
  
 Enligt handelsdirektivet skall alla personer, fysiska såväl som juri- diska, ha rätt att inneha utsläppsrätter. Tilldelning av utsläppsrätter kommer dock endast att ske till verksamhetsutövare för anlägg- ningar med tillstånd. 
 För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis. För nästa period, den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008, skall medlems- staterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis. 
  
 10 
  
 Swedpower, Juridisk analys av vissa begrepp i EG:s förslag till handelsdirektiv samt i  
  
 IPPC-direktivet 
  (juni 2002). 
  
 11 
  
 En fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verk- samheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar. 
  
 205 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 Medlemsländerna skall för varje period utforma en egen nationell fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i direktivets bilaga III, vilka beskrivs i faktaruta 7.2. 
  
 Faktaruta 7.2.  
 Kriterier för den nationella fördelningsplanen 
  
 1. 
  
 Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyoto- protokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. 
  
 2. 
  
 Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG. 
  
 3. 
  
 De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet. 
  
 4. 
  
 Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lag- stiftningen. 
  
 5. 
  
 Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. 
  
 6. 
  
 Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. 
  
 7. 
  
 Planen för beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. 
  
 206 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 8. 
  
 Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 
  
 9. 
  
 Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 
  
 10. 
  
 Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläpps- rätter som avses tilldelas var och en. 
  
 11. 
  
 Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas. 
  
 Inför perioden 2005 2007 skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. Planen skall sedan godkännas av kommissionen, som kommer att pröva dels om planen uppfyller kriterierna enligt direktivets bilaga III, dels om fördelningsplanen är förenlig med den europeiska gemenskapens regler om statsstöd. Inom tre måna- der efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en med- lemsstat får kommissionen avslå planen eller någon del av denna. 
 Den enskilda medlemsstatens slutliga beslut inför perioden  
 2005-2007 
  om det sammanlagda antal utsläppsrätter som den skall fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning, skall sedan fattas minst tre månader innan den aktuella perioden börjar, dvs. senast den 1 oktober 2004. 
 Utsläppsrätter skall kunna sparas mellan år inom handels- perioderna och mellan två handelsperioder. Sparande mellan den första perioden, 2005 2007, och den andra perioden, 2008 2012, föreslås dock vara något som medlemsländerna själva skall besluta om. Miljöministrarna stödjer detta förslag i sin gemensamma ståndpunkt. 
  
 7.1.3 
  
 Rapportering, register och årlig kontroll av antal rätter 
  
 Medlemsstaternas behöriga myndigheter skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning endast om den anser att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Tillståndet skall innehålla 
 207 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 övervakningskrav som skall innefatta övervakningsmetod och över- vakningsfrekvens samt rapporteringskrav. Tillståndet skall även innehålla krav på att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalenderåret. Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndigheten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion, eller utvidgningar av anläggningen, som kan innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste förnyas. 
 Medlemsstaterna skall se till att utsläppen övervakas i enlighet med de riktlinjer för övervakning och rapportering som direktivet fastslår och att varje verksamhetsutövare vid en anläggning i slutet av varje kalenderår rapporterar utsläppen från anläggningen till den berörda myndigheten. Dessa rapporter skall kontrolleras av en part oberoende av verksamhetsutövaren och de behöriga myndigheterna skall underrättas om resultatet. 
 Medlemsstaterna skall upprätta och föra ett register för att se till att utfärdande, innehav, överföring och annullering av utsläpps- rätter redovisas korrekt. Medlemsstaterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. Registret skall omfatta separata konton för redovisning av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts. 
 Kommissionen skall anta en förordning för att införa ett stan- dardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överföring och annullering av utsläppsrätter. Kommissionen skall också utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överföring och annullering av utsläppsrätter redovisas. 
  
 7.1.4 
  
 Påföljder och sanktioner 
  
 De verksamhetsutövare som inte uppfyller sina åtaganden enligt direktivet, dvs. som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka en anläggnings ut- släpp under det föregående året, kommer att åläggas två typer av sanktioner. Den ena är att medlemsstaten skall se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter. 
 208 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 Den andra sanktionen är att verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter skall åläggas att betala en avgift för överskridande av utsläppsrätterna. För handelssystemets första period, 2005 2007, skall avgifts- beloppet uppgå till 40 Euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut av anläggningen och som verksamhetsutövaren inte över- lämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften skall inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. För kommande perioder, efter år 2007, skall avgiften vara 100 Euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. 
 Medlemsländerna skall fastställa regler om påföljder för över- trädelser av nationella bestämmelser, t.ex. rörande övervakning och rapportering av utsläpp. 
  
 7.1.5 
  
 Organisation 
  
 Som framgått av kapitel 6 kan generellt sägas att för att ett system för handel med utsläppsrätter skall fungera, så krävs att vissa insti- tutionella funktioner har etablerats. Några exempel på sådana funktioner är att någon organisation måste administrera tilldel- ningen av utsläppsrätter, att någon organisation måste föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar i detsamma, och att någon organisation måste kontrollera att det finns en överensstämmelse mellan aktörernas faktiska utsläpp och det antal utsläppsrätter de redovisar. De nödvändiga funktionerna kan utföras av en och samma organisation eller av flera olika. 
 I handelsdirektivet ges inte någon uttömmande redovisning av vilka arbetsuppgifter som behöver utföras om ett system för handel med utsläppsrätter införs i enlighet med förslaget, eller av vilka organisationer som bör ansvara för dessa arbetsuppgifter. Dock pekas på flera ställen i direktivet på arbetsuppgifter som skall utföras av en behörig myndighet. Ett exempel är att en behörig myndighet skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Ett annat exempel är att en behörig myndighet årligen till berörda anläggningar skall utfärda årets andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. 
 209 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 Direktivet lämnar till medlemsstaterna att själva avgöra vilken/vilka eller hur många behöriga myndigheter man vill utse. Enligt  
 EG-kommissionen 
  kan det vara samma myndigheter som genomför  
 IPPC-direktivet, 
  eller nya myndigheter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myndighet utses måste dock deras verksamhet inom ramen för handels- direktivet samordnas. 
 Utöver de uppgifter som skall utföras av en behörig myndighet pekas i direktivet även på andra uppgifter för vilka medlemsstaterna måste utse lämpliga utförare. Till exempel bör någon organisation ges i ansvar att administrera den nationella fördelningsplanen. Vidare bör någon organisation ges i uppgift att administrera det nationella registret. Ett ytterligare exempel är att någon organi- sation skall ges i uppdrag att kontrollera de berörda anläggningar- nas uppgifter om utsläpp. Enligt  
 EG-kommissionen 
  faller det på medlemsstaternas ansvar att bestämma huruvida kontrollerna genomförs av deras behöriga myndigheter eller av opartiska kontrollörer, och vem som skall stå för kostnaderna för sådana kontroller. 
  
 7.1.6 
  
 Nya anläggningar 
  
 Enligt handelsdirektivet definieras  
 nya deltagare  
 som varje anlägg- ning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. 
 När medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläpps- rätter. Som framgått av faktaruta 7.2 skall också den nationella fördelningsplanen innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet för handel med utsläppsrätter. Det finns dock inte något i direktivet eller i kommentarerna till det som anger att nya deltagare skall få utsläppsrätter på samma villkor som de anläggningar som är i drift den 1 januari 2005 och som ingår i den nationella fördelningsplan som medlemsstaterna skall under- ställa kommissionens prövning senast den 31 mars 2004. 
 210 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 7.1.7 
  
 Kopplingar mellan EU:s handelssystem och andra mekanismer 
  
 I direktivet anges att det är önskvärt att koppla de projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling till EU:s handelssystem för att uppnå målet att minska de globala utsläppen av växthusgaser och att uppnå kostnadseffek- tivitet. Utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismer- na skall därför godkännas för användning i EU:s handelssystem enligt regler i ett nytt direktivförslag som  
 EG-kommissionen 
  kommer att presentera under år 2003. Senast den 30 juni 2006 skall kommissionen överlämna en rapport till Europaparlamentet och Rådet om tillämpningen av handelsdirektivet och bl.a. utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer. 
 EU:s handelssystem är tänkt att kunna kopplas till andra länders handelssystem under förutsättning att de utsläppsrätter som utfär- das i den andra staten uppvisar tillfredsställande miljökvalitet och att övervakningen, efterlevnaden och bestämmelserna avseende de nationella registren är förtroendeingivande. EG skall i sådana fall sluta avtal med det berörda landet om ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter. Kommissionen avser att ta fram bestämmelser för hur detta skall ske. 
  
 7.2 
  
 Andel av utsläpp som omfattas 
  
 I detta avsnitt ges för respektive  
 EU-land 
  en uppskattning av hur stor del av  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  som handelsdirektivet kommer att täcka och hur stor andel av landets  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  de olika berörda sek- torerna står för. 
 Mellan åren 1990 och 1999 var transportsektorn, som inte om- fattas av handelsdirektivet, den sektor vars koldioxidutsläpp ökade mest inom EU. Totalt för EU ökade transportsektorns CO 
 2 
 - utsläpp med ca 125 miljoner ton under denna period. Den sektor vars  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  minskade mest mellan år 1990 och år 1999 (ca minus 100 miljoner ton) var energisektorn, som däremot omfattas av handelsdirektivet. 
 12 
  
 Tabell 7.1 anger statistik över de olika  
 EU-ländernas 
  utsläpp av koldioxid åren 1990 och 1999. Med hänsyn till att transportsektorn 
  
 12  
 Commission of the European Communities, Third Communication from the European Community under the UN Framework Convention on Climate Change (Commission Staff Working Paper, 30 November 2001 SEC(2001) 2053). 
 211 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 är den sektor vars utsläpp ökat mest har för jämförelsens skull även respektive lands  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  från transportsektorn lagts in i tabellen. 
  
 Tabell 7.1.  
 Utsläpp 1990 och 1999 av koldioxid totalt samt från transportsektorn (miljoner ton) 
  
 Totalt 
  
 Totalt 
  
 Ändring 
  
 Transport 
  
 Transport 
  
 Ändring 
  
 CO 
 2  
 1990 
  
 CO 
 2  
 1999 
  
 totalt CO 
 2 
  
 CO 
 2  
 1990 
  
 CO 
 2  
 1999 
  
 transport 
  
 CO 
 2 
  
 Belgien 
  
 114,0 
  
 117,0 
  
 2,6 % 
  
 20 
  
 23,0 
  
 15 % 
  
 Danmark 
  
 53,0 
  
 57,0 
  
 7,4 % 
  
 10 
  
 11,7 
  
 17 % 
  
 Finland 
  
 62,5 
  
 64,2 
  
 2,8 % 
  
 12 
  
 12,2 
  
 2 % 
  
 Frankrike 
  
 385,5 
  
 404,7 
  
 5,0 % 
  
 123 
  
 143,9 
  
 17 % 
  
 Grekland 
  
 84,3 
  
 98,5 
  
 16,7 % 
  
 15 
  
 19,1 
  
 27 % 
  
 Irland 
  
 31,6 
  
 41,9 
  
 32,7 % 
  
 5 
  
 9,8 
  
 96 % 
  
 Italien 
  
 437,7 
  
 456,5 
  
 4,3 % 
  
 95 
  
 113,0 
  
 19 % 
  
 Luxemburg 
  
 10,2 
  
 5,4 
  
 -46,3 
  % 
  
 3 
  
 4,6 
  
 55 % 
  
 Nederländerna 
  
 161,2 
  
 174,1 
  
 8,0 % 
  
 29 
  
 34,5 
  
 19 % 
  
 Portugal 
  
 44,1 
  
 57,9 
  
 31,2 % 
  
 14 
  
 23,2 
  
 66 % 
  
 Spanien 
  
 226,1 
  
 281,1 
  
 24,3 % 
  
 58 
  
 84,1 
  
 45 % 
  
 Storbritannien 
  
 583,5 
  
 531,5 
  
 -8,9 
  % 
  
 116 
  
 120,6 
  
 4 % 
  
 Sverige 
  
 54,8 
  
 54,7 
  
 0 % 
  
 18,3 
  
 19,7 
  
 8 % 
  
 Tyskland 
  
 1 014,5 
  
 858,5 
  
 -15,4 
  % 
  
 162 
  
 186,3 
  
 15 % 
  
 Österrike 
  
 62,1 
  
 65,8 
  
 5,9 % 
  
 14 
  
 18,2 
  
 30 % 
  
 Totalt  
 EU-15 
  
 3 325,4 
  
 3 270,6 
  
 -1,6 
  % 
  
 695 
  
 824,3 
  
 18 % 
  
 Källa:  
 Klimatkonventionen (transportsektorn 1990), Naturvårdsverkets kvalitetssäkrade data som rapporterats till  
 FlexMex2-utredningen 
  i april 2003 (Sverige), Europeiska Miljöbyrån (övrigt). 
 För de olika  
 EU-länderna 
  visas i figur 7.1 nedan hur stor andel av respektive lands totala koldioxidutsläpp som härrör från de sek- torer som omfattas av handelsdirektivet. Observera att figuren utgör en uppskattning baserad på olika källor. I stora drag torde den dock ge en korrekt bild av dagens förhållanden. 
 212 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 Figur 7.1.  
 Uppskattning för  
 EU-länderna 
  av  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  inom sektorer som omfattas av handelsdirektivet 
  
 100% 
  
 80% 
  
 60% 
  
 Handel 
  
 40% 
  
 Övrigt 
  
 20% 
  
 0% 
  
 Finland 
  
 Frankrike 
  
 Tyskland 
  
 Irland 
  
 Italien 
  
 Portugal 
  
 Österrike 
  
 Belgien 
  
 Danmark 
  
 Grekland 
  
 Nederländerna 
  
 Spanien 
  
 Sverige 
  
 Storbritannien 
  
 Som framgår av figuren är Frankrike och Sverige de länder där handelsdirektivet torde komma att täcka minst andel av de totala koldioxidutsläppen. Detta förklaras av att energisektorn jämfört med många andra länder har låga  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  i Frankrike, vars elproduktion till stor del sker med kärnkraft, och i Sverige, som har stora andelar vattenkraft och kärnkraft. 
  
 7.3 
  
 EU:s konkurrens- och statsstödsregler 
  
 Som sades i inledningen till kapitlet lämnar handelsdirektivet viss frihet till de enskilda medlemsstaterna beträffande hur den konkreta implementeringen skall ske. Därvid måste dock hänsyn tas till vissa allmänna  
 EG-rättsliga 
  regler. Av störst betydelse torde gemenskapens regler om konkurrens och statsstöd vara. Mot denna bakgrund ges i detta avsnitt en översiktlig redovisning av innehållet i dessa regelverk. 
 213 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 7.3.1 
  
 Konkurrensreglerna 
  
 Allmänt sett gäller EG:s konkurrensregler för alla områden som omfattas av  
 EG-fördraget. 
  Reglerna är i princip tillämpliga endast på företagens ageranden, inte på medlemsstaters. 
 Romfördragets konkurrensregler bygger på två typer av förbud. Ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag (arti- kel 81) och ett förbud mot missbruk mot dominerande ställning (artikel 82) 
 13 
 . För att förbuden skall vara tillämpliga krävs att aktuella förfaranden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Syftet med reglerna är att uppnå en ordning som säkerställer kon- kurrensen på den inre marknaden. 
 Detta innebär att systemet med utsläppsrätter som sådant inte kan ifrågasättas enligt artikel 81 och 82. Orsaken till att innehållet i artikel 81 behandlas åtskilt från innehållet i artikel 82 är skillnaden i tillämplighet. Medan förbudet i artikel 81 gäller fram tills dess att undantag meddelats, föreligger ett förbjudet missbruk enligt artikel 82 endast när så har konstaterats. De båda artiklarna syftar emellertid till samma sak, dvs. en oförvanskad konkurrens. 
 Artikel 81 förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag oavsett om dessa tar sig uttryck i uttryckliga avtal eller inte. För att en konkurrensbegränsning skall omfattas av förbudet i artikel 81 krävs att fem kriterier är uppfyllda: det skall röra sig om 
 (i) avtal mellan (ii) företag som kan (iii) påverka handeln mellan medlemsstater och som (iv) har till syfte eller resultat att påverka konkurrensen på (v) ett märkbart sätt. 
 Konkurrensbegränsande avtal kan förekomma på alla typer av marknader och konkurrensbegränsningarna bedöms på samma sätt för marknaden för utsläppsrätter som för varje annan marknad. 
 Ett exempel på konkurrensbegränsande avtal i ett system för handel med utsläppsrätter skulle kunna vara samordnad budgivning vid auktioner för att hålla priserna på utsläppsrätter nere. Sam- ordnad budgivning vid auktioner kommer att falla under förbudet i artikel 81. 
 Kommissionen kan på ansökan av avtalsparterna förklara att ett avtal inte omfattas av förbudet i artikel 81. Ett sådant icke- ingripandebesked kan endast meddelas om kommissionen finner att artikel 81 eller 82 över huvud taget inte är tillämpliga. 
  
 13  
 De svenska motsvarigheterna,  
 6-8 
  och 19 §§, Konkurrenslagen är mycket lika artiklarna 81 och 82. 
 214 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 Vidare kan kommissionen, trots att den finner att konkurrensen begränsas, bevilja undantag från samarbeten. Fyra kriterier skall samtidigt vara uppfyllda, nämligen att avtalet måste (i) bidra till att förbättra produktionen eller distributionen av varor, eller främja tekniskt framåtskridande, (ii) samtidigt som konsumenterna får en skälig andel av den uppkomna vinsten, (iii) inte ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål, eller (iv) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av ifrågavarande varor. Formellt sett kan undantag ges endast i form av individuella beslut eller genom att avtalet omfattas av ett gruppundantag. 
 Artikel 82 riktar sig mot konkurrensbegränsningar som ett eller flera dominerande företag tillämpar ensidigt till skillnad från artikel 81 som avser avtal eller samordnade förfaranden mellan två eller flera företag. Även artikel 82 innehåller fyra kriterier som samtidigt måste vara uppfyllda för artikelns tillämpning. Ett (i) företag skall (ii) missbruka sin (iii) dominerande ställning på den gemensamma marknaden varvid detta missbruk skall (iv) påverka handeln mellan medlemsstaterna. För att klargöra om ett företag har en domine- rande ställning måste den relevanta marknaden avgränsas. Denna indelas därvid i en produktmarknad och en geografisk marknad. Avgörande för om vissa produkter skall räknas som tillhandahållna på samma marknad är deras inbördes substituerbarhet. Utbytbara produkter ingår i samma produktmarknad. Den relevanta geogra- fiska marknaden måste också bestämmas. 
 EG:s koncentrationsförordning 4064/89 är tillämplig på kon- centrationer, bl.a. förvärv och sammanslagningar av företag, som har en gemenskapsdimension enligt en definition som bygger på de berörda företagens årsomsättning.  
 EG-kommissionen 
  har enligt förordningen exklusiv behörighet att pröva och kontrollera sådana ärenden. Förordningen ger kommissionen en rätt att i undantags- fall förbjuda sådana strukturella förändringar som leder till att företagen ifråga uppnår en dominerande ställning på marknaden, som långsiktigt och påtagligt befaras begränsa konkurrensen. Motsvarande regler om företagskoncentrationer finns i den svenska konkurrenslagen. 
 I december 2003 presenterade kommissionen ett förslag till ändrad koncentrationsförordning. Förslaget syftar till att anpassa förordningen till det ökade antalet globala koncentrationer, den monetära unionen, unionsutvidgningen och behovet av samarbete mellan olika rättsinstanser. Förslagen till nya regler innebär bl.a. 
 215 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 följande. Ett nytt system införs för att säkerställa att den bäst lämpade myndigheten –  
 EG-kommissionen 
  eller en nationell myn- dighet – handlägger ett specifikt ärende, och för att företagen på ett tidigt stadium själva skall kunna fastställa vilken myndighet som är bäst lämpad att pröva deras ärende. Definitionen av begreppet koncentration ändras för att förtydliga vilka transaktioner som skall omfattas av begreppet. Vidare görs ett tillägg till begreppet dominerande ställning, som används som den materiella normen vid prövningen av koncentrationer. En rad förändringar införs även för att göra förfarandereglerna mer enkla och flexibla och kommissionens utredningsbefogenheter ökas. Rådsarbetsgruppen arbete beräknas pågå under hela år 2003. Kommissionen bedömer att rådet kan anta förordningen i december 2003. Förordningen bör i så fall kunna träda i kraft som planerat den 1 maj 2004. 
 Vad gäller produktmarknaden för utsläppsrätter i form av CO 
 2 
 - ekvivalenter är möjligheterna för en varierande marknadsdefinition obefintlig. På samma sätt är den geografiska marknaden lätt att ange. I ett system som enbart omfattar Sverige skulle marknaden vara Sverige. Om systemet omfattar hela EU skulle marknaden vara att betrakta som EU. 
 Möjligheterna för ett enskilt företag att uppnå en dominerande ställning på en marknad för utsläppsrätter får anses vara begrän- sade. Detta gäller i synnerhet om man väljer ett system med ned- strömsansats. Skulle ett eller flera företag trots allt komma att befinna sig i en dominerande ställning är leveransvägran och över- prissättning i första hand de typer av missbruk som kan komma i fråga. 
  
 7.3.2 
  
 Statsstödsreglerna 
  
 Enligt direktivet för handel med utsläppsrätter skall berörda anläggningar i den första omgången tilldelas utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen skall dock vara förenlig med vissa kriterier som anges i bilaga III till direktivförslaget. Kommissionen skall också godkänna medlemsländernas fördelningsplaner. 
 Den tilldelning medlemsländerna väljer får heller inte strida mot EU:s statsstödsregler. Dessa regler återfinns i artiklarna  
 87-89 
  i  
 EG-fördraget. 
  
 216 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 Statsstödsreglerna skall tillämpas om inte annat föreskrivs i fördraget. Enligt artikel 87 är 
 stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
 För att en åtgärd skall betecknas som stöd måste den samtidigt uppfylla följande kriterier: 
  
 åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kost- nader som normalt belastar deras ekonomi, 
  
 fördelen måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel, 
  
 åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, och 
  
 åtgärden måste vara specifik eller selektiv i det att den gynnar vissa företag eller viss produktion. 
  
 Det bör noteras att såväl  
 EG-domstolen 
  som kommissionen har gett begreppet stöd en vidsträckt tolkning. Det är inte åtgärdens form utan dess verkan som är avgörande. Således betraktas inte endast direkta monetära bidrag som stöd, utan även skattelättnader, fördelaktiga räntesatser, andra fördelaktiga lånearrangemang e.d., och därtill även åtgärder som mildrar de kostnader ett företag normalt skulle ha, exempelvis leverans av varor till förmånliga vill- kor. 
 Artikel 87 anger också ett antal undantagsfall där en viss stödåtgärd inte skall betraktas som statsstöd. Undantagen är av två slag: 
  
 Stödåtgärder som utan föregående prövning anses förenliga med den gemensamma marknaden. Tre sådana tas upp i artikel 87: a) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung, b) stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, samt c) stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för 
  
 217 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2003:60 
  
 att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning. 
  
 Stödåtgärder som efter prövning av kommissionen kan bedömas vara förenliga med den gemensamma marknaden. Fem sådana tas upp i artikel 87: a) stöd för att främja den eko- nomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, 
  
 b) 
  
 stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, d) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemen- skapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, samt e) stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet. 
  
 Ytterst är det kommissionen som ansvarar för tillämpningen av EU:s statsstödsregler och kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Ett medlemsland kan heller inte själv- ständigt avgöra om en viss åtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden, utan alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder skall anmälas till kommissionen för godkännande. 
 Om kommissionen finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma mark- naden enligt artikel 87, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stöd- åtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer. 
 Kommissionen har även vid några tillfällen utfärdat riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön – de nu gällande antogs vid års- skiftet 2000/2001 
 14 
 . Dessa riktlinjer gäller stöd som syftar till att säkerställa miljöskydd inom alla sektorer som berörs av  
 EG-för- 
  draget. Riktlinjerna visar att vissa typer av stöd som ges av miljö- skäl kan accepteras, även om de till sin karaktär påminner om statsstöd, t.ex. investeringsstöd som möjliggör för företag att gå 
  
 14  
 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C 37/03). 
 218 
  
 SOU 2003:60 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 
  
 längre än vad som föreskrivs i tillämpliga  
 EG-normer 
  avseende miljöskydd, eller vissa typer av investeringsstöd till förnybara energikällor. 
 Det finns dock inte skäl att tro att en tilldelning av utsläppsrätter som särskilt subventionerar vissa sektorer eller branscher i ett medlemsland skulle kunna godtas enbart med hänvisning till att åtgärden av medlemslandet anses ske av miljöskäl. 
 219 
  
 8 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
  
 EU-direktivet 
  
 Syftet med detta kapitel är att beskriva hur många svenska an- läggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet samt hur stora utsläpp av koldioxid dessa anläggningar står för. Först ges en översiktlig beskrivning av berörda anläggningar och deras CO 
 2 
 - utsläpp (avsnitt 8.1). Därefter beskrivs respektive sektor i tur och ordning (avsnitten 8.2 8.5). 
 Kapitlet bygger på arbete som  
 ÅF-Energikonsult 
  utfört på upp- drag av  
 FlexMex2-utredningen 
 1 
  
 samt, beträffande utsläppsdata, på arbete som IVL utfört på uppdrag av delegationen 
 2 
 . De kvantitativa uppgifter som redovisas i kapitlet härrör från dessa källor. Det bör noteras att sammanställningen av utsläppsdata bygger på en något tidigare version av  
 ÅF-Energikonsults 
  arbete, och därför utgått från knappt tio anläggningar färre än vad som framkommit i den slutgiltiga uppdateringen av antalet anläggningar. Sett ur ett ut- släppsperspektiv på nationell nivå torde detta dock sakna betydelse. 
 Enligt Energimyndigheten 
 3  
 finns det idag inte något register för förbränningsanläggningar som utan modifieringar kan användas i samband med ett system för handel med utsläppsrätter enligt kom- missionens direktivförslag. I sitt arbete har  
 ÅF-Energikonsult 
  där- för fått förlita sig på kontakter med berörda myndigheter, företag och branschföreningar,  
 NO 
 x 
 -registret, 
  tidigare egna erfarenheter, m.m. 
  
 1 
  
 ÅF-Energikonsults 
  
  arbete har redovisats i rapporterna Kartläggning av svenska anlägg- ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter (september 2002), Den handlande sektorns konkurrenssituation (april 2003) samt Kartläggning av svenska an- läggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och upp- datering (maj 2003). 
  
 2 
  
 Estrada, Hale, Coleman Tilldelning av utsläppsrätter på anläggningsnivå baserat på  
  
 SMED-data 
  (maj 2003) med tillägg för senare gjorda uppdateringar avseende torv. 
  
 3 
  
 Se rapporten Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 
  
 221 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 SOU 2003:60 
  
 8.1 
  
 Översiktlig bild 
  
 Av  
 ÅF-Energikonsults 
  arbete åt delegationen framgår att ca 300 svenska anläggningar kommer att omfattas av handelsdirektivet. Det totala antalet berörda anläggningar och deras fördelning mellan olika sektorer framgår av tabell 8.1 nedan. 
  
 Tabell 8.1.  
 Sammanställning av samtliga berörda anläggningar 
  
 Verksamhetsområde 
  
 Antal anläggningar 
  
 Energisektorn 
  
 207 
  
 varav kondenskraftanläggningar 
  
 4 
  
 varav gasturbinanläggningar 
  
 21 
  
 Produktion och bearbetning av järnmetaller 
  
 14 
  
 Mineralindustrin 
  
 19 
  
 Annan verksamhet 
  
 61 
  
 varav enbart pappersmassa 
  
 13 
  
 varav enbart papper och papp 
  
 15 
  
 varav enbart returpapper 
  
 7 
  
 varav integrerade bruk 
  
 26 
  
 TOTALT 
  
 301 
  
 Det bör påpekas att det inom industrin finns ett antal pann- anläggningar för värme- eller ångproduktion. Inom främst massa- och pappersindustrin finns också anläggningar för samtidig kraft- och värmeproduktion. Den senare anläggningstypen är ofta inte- grerad i processen. Mot denna bakgrund betraktas i tabell 8.1 kraftproduktionen inom massa- och pappersindustrin som en del av den process den försörjer, och redovisas under annan verk- samhet. Pannanläggningar inom annan industri redovisas däremot under energisektorn. 
 I tabell 8.2 nedan redovisas de samlade utsläppen för respektive verksamhetsområde under åren 1990 till 2001. Sammanställningen är gjord av IVL. Data som använts är levererade av Naturvårds- verket som i sin tur beställt underlaget från det s.k.  
 SMED-pro- 
  jektet. SMED är ett konsortium bestående av IVL, SCB och SMHI.  
 SMED-projektet 
  har under våren 2003 sammanställt uppgifter om de anläggningar som kommer att ingå i handelssystemet. Upp- gifterna har dels inhämtats från energistatistiken som drivs av SCB, dels från miljörapporter inlämnade till länsstyrelser. Uppgifterna har kvalitetsgranskats och osäkerheten har uppskattats i redovisade 
 222 
  
 SOU 2003:60 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 uppgifter. SMED uppskattar den möjliga felmarginalen i redovisade värden till ca 20 procent. 
  
 Tabell 8.2.  
 Koldioxidutsläpp från berörda anläggningar (miljoner ton CO 
 2 
 , avrundningsfel kan förekomma) 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Energisektorn 
 1 
  
 4,9 
  
 6,1 
  
 6,9 
  
 6,7 
  
 8,2 
  
 7,4 
  
 8,7 
  
 7,7 
  
 7,6 
  
 6,8 
  
 6,0 
  
 7,0 
  
 Mineraloljeraffina- 
  
 1,7 
  
 1,8 
  
 1,9 
  
 1,9 
  
 2,0 
  
 1,9 
  
 2,2 
  
 2,3 
  
 2,1 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 derier 
 2 
  
 Produktion och 
  
 2,6 
  
 2,8 
  
 2,6 
  
 3,2 
  
 3,6 
  
 3,5 
  
 3,1 
  
 3,6 
  
 2,8 
  
 3,3 
  
 3,3 
  
 3,8 
  
 bearbetning av 
  
 järnmetaller 
 3 
  
 Mineralindustrin 
  
 2,7 
  
 2,6 
  
 2,4 
  
 2,6 
  
 2,6 
  
 2,8 
  
 2,8 
  
 2,6 
  
 2,7 
  
 2,6 
  
 2,9 
  
 3,0 
  
 Annan verksamhet 
  
 1,6 
  
 1,5 
  
 1,4 
  
 1,8 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 2,7 
  
 2,5 
  
 2,4 
  
 2,3 
  
 1,9 
  
 2,2 
  
 (papper och 
  
 massa) 
  
 TOTALT 
  
 13,6 
  
 14,7 
  
 15,2 
  
 16,1 
  
 18,8 
  
 17,9 
  
 19,5 
  
 18,7 
  
 17,7 
  
 17,2 
  
 16,4 
  
 18,3 
  
 1) 
  
 Inkluderar industripannor. Det bör noteras att utsläppen från dessa inte går att få särredovisade för den 
  
 enskilda pannan, utan endast för hela anläggningen som den står i, vilket innebär att  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  för industripannorna är något överskattade. Vidare inräknas i energisektorn i detta fall masugnsgas och  
 LD-gas 
  som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Däremot ingår 
 inte koksverk, och heller inte  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  från förbränning av torv m.h.t. den bedömning delegationen gör avseende torv (se avsnitt 1.5.3). 
  
 2) 
  
 SMED redovisar inte värden för raffinaderierna för åren 1991 1993. De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991 1993 är beräknade som tidsviktade medelvärden (interpolation) av värdena för 1990 och 1994. 
  
 3) 
  
 Inkluderar koksverk, men inte masugnsgas och  
  
 LD-gas 
  som SSAB säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund). Trots det står SSAB för ca 70 % av verksamhetsområdets utsläpp. Vidare är utsläpp från valsning (som inte omfattas av handelsdirektivet) inkluderade då de inte kan särskiljas i underlaget, vilket kan innebära att utsläppen överskattats med ca 0,2 0,3 Mton/år. 
 Som framgår av tabellen är det i första hand inom energisektorn som det kan förekomma relativt stora variationer i koldioxid- utsläppen mellan olika år. Detta beror på utomhustemperaturen och behovet av elproduktion i landet. Sålunda var det år som i tabellen har det högsta utsläppstalen i energisektorn, 1996, ett torrår med lägre tillgång på vattenkraft än under ett normalt år. Under sådana år är behovet av elproduktion från  
 kraftvärme-, 
  kon- dens- och andra anläggningar ovanligt högt. 
 223 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 SOU 2003:60 
  
 8.2 
  
 Energisektorn 
  
 Inom energisektorn omfattar handelsdirektivet förbrännings- anläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med undan- tag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall) samt mineraloljeraffinaderier och koksverk. 
 Som framgått av kapitel 7 menar dock Energimyndigheten att handelsdirektivet beträffande förbränningsanläggningar torde avse  
 installerad  
 tillförd effekt, mot bakgrund av att den engelska ver- sionen av handelsdirektivet talar om rated thermal input 
 4 
 . Den installerade effekten blir då den bränsleeffekt som behöver tillföras för att anläggningen skall ge den installerade panneffekten. 
 I samband med redovisningen av berörda anläggningar inom energisektorn finns skäl att påpeka att tolkningen av anläggnings- begreppet beträffande fjärrvärmenät har förändrats inom  
 EU-sys- 
  temet sedan  
 EG-kommissionen 
  hösten 2001 framlade sitt förslag till direktiv. Enligt det ursprungliga direktivförslaget skulle varje till ett fjärrvärmenät ansluten central betraktas som en separat anläggning, förutsatt att centralen hade en installerad tillförd effekt över 20 MW och den inte befann sig på samma geografiska plats som övriga centraler i nätet. 
 Som framgått av kapitel 7 bygger dock den gemensamma stånd- punkt rörande innehållet i direktivet som Europeiska Unionens Råd (miljöministrarna) enades om i december 2002 på en annan definition av begreppet anläggning 
 5 
 . Enligt denna definition skall ett fjärrvärmenät betraktas som  
 en  
 anläggning, dvs. alla centraler i ett och samma nät skall räknas samman. 
 Av lätt förstådda skäl innebär den ursprungliga definitionen att antalet anläggningar blir större än den senare gjorda definitionen. Således bedömer  
 ÅF-Energikonsult 
  att den ursprungliga defini- tionen skulle innebära att antalet berörda, svenska anläggningar skulle bli ca 100 stycken fler än med den senare definitionen. 
 Med den tolkning som gjordes av rådet i december 2002 kan antas att 207 svenska anläggningar inom energisektorn kommer att omfattas av handelsdirektivet. Av tabell 8.3 nedan framgår hur berörda förbränningsanläggningar fördelas mellan olika produk- 
  
 4 
  
 Se Energimyndighetens rapport Konsekvenser för Sverige av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 
  
 5 
  
 Definitionen av anläggning lyder: En fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksam- heter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar. Se Ändrat förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (18 december 2002). 
  
 224 
  
 SOU 2003:60 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 tionskällor, samt hur många mineraloljeraffinaderier och koksverk som antas komma att omfattas av direktivet. 
  
 Tabell 8.3.  
 Antal anläggningar som omfattas inom energisektorn 
 1 
  
 Anläggningstyp 
  
 Antal 
  
 anläggningar 
  
 Fjärrvärmeproduktion (88 st)/Kraft- och värmeproduktion (43 st) 
  
 131 
  
 Kondenskraft 
 2 
  
 4 
  
 Gasturbiner (exkl. gasturbinkraftvärme) 
 2 
  
 21 
  
 Kemiindustrin (exkl. raffinaderier) 
  
 13 
  
 Livsmedelsindustrin 
  
 12 
  
 Metallindustrin (exkl. de som redovisas under särskilt verksamhetsområde, 
  
 10 
  
 se 8.3) 
  
 Träindustrin 
  
 9 
  
 Mineraloljeraffinaderier 
  
 5 
  
 Koksverk 
 3 
  
 2 
  
 TOTALT 
  
 207 
  
 1) 
  
 Eventuellt medräknas i tabellen något fåtal anläggningar som bara eldar med torv och som därmed inte skall ingå m.h.t. den bedömning delegationen gör avseende torv (se avsnitt 1.5.3). 
  
 2) 
  
 Avser anläggningsplatser. 
  
 3) 
  
 Koksverken är integrerade med stålproduktionen vid SSAB:s anläggningar i Luleå och Oxelö- sund. 
  
 Tabellen visar att det största antalet anläggningar finns inom fjärrvärmeproduktion/kraft- och värmeproduktion, med totalt 131 anläggningar. 
 Flera industribranscher med relativt betydande utsläpp av kol- dioxid från sina processer omfattas inte av direktivet, t.ex. kemi- industrin. Ett antal av dessa industrier kvalificerar sig emellertid delvis ändå för systemet, eftersom de kopplat till den normala produktionen har energianläggningar vars tillförda bränsleeffekt är större än 20 MW. Som framgår av tabell 8.3 förekommer sådana pannanläggningar inom industrigrenarna kemi, livsmedel, metall och trä 
 6 
 . Det finns inom dessa industrigrenar även vissa anlägg- ningar som helt och hållet omfattas av direktivet, främst inom kemiindustrin (raffinaderier) och metallindustrin (vissa anlägg- ningar för produktion och bearbetning av järnmetaller). 
  
 6  
 Det går inte att utesluta att det kan finnas några ytterligare enskilda anläggningar inom branscherna i tabellen eller inom udda industrier som har en sammanlagd effekt som över- stiger 20 MW och som inte kunnat identifieras av  
 ÅF-Energikonsult. 
  
 225 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 SOU 2003:60 
  
 Som framgår av tabell 8.4 nedan står anläggningarna inom fjärr- värmeproduktion/kraft- och värmeproduktion för den största delen av energisektorns koldioxidutsläpp. Som sades i avsnitt 8.1 varierar utsläppen från dessa anläggningar relativt mycket mellan olika år beroende på utomhustemperaturen och behovet av elproduktion i landet. 
  
 Tabell 8.4.  
  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
 1990-2001 
  från berörda anläggningar inom energisektorn (miljoner ton CO 
 2 
 ) 
 1 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Fjärrvärme/Kraft- 
  
 4,1 
  
 5,3 
  
 5,8 
  
 5,7 
  
 7,0 
  
 6,2 
  
 6,8 
  
 6,3 
  
 6,5 
  
 5,7 
  
 5,1 
  
 5,8 
  
 och värme 
  
 Kondenskraft 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,2 
  
 0,1 
  
 0,1 
  
 0,1 
  
 0,8 
  
 0,2 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 Gasturbiner 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 Kemiindustrin 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,4 
  
 0,2 
  
 0,5 
  
 Livsmedelsindustr 
  
 0,3 
  
 0,2 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,2 
  
 0,3 
  
 in 
  
 Metallindustrin 
  
 0,1 
  
 0,1 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 Träindustrin 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,1 
  
 Mineraloljeraffina- 
  
 1,7 
  
 1,8 
  
 1,9 
  
 1,9 
  
 2,0 
  
 1,9 
  
 2,2 
  
 2,3 
  
 2,1 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 derier 
 2 
  
 Koksverk 
 3 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 --- 
  
 1) 
  
 Med hänsyn till den bedömning delegationen gör avseende torv (se avsnitt 1.5.3) ingår inte  
  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  från sådan förbränning. 
  
 2) 
  
 Som framgått ovan är de i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991 1993 beräknade som tidsviktade medelvärden (interpolation) av värdena för 1990 och 1994. 
  
 3) 
  
 Koksverken är integrerade med stålproduktionen vid SSAB:s anläggningar i Luleå och Oxelösund. Utsläppen från koksverken kan ej särskiljas i statistiken, utan redovisas i avsnitt 8.3 nedan. 
  
 Till följd av i första hand goda förutsättningar för vattenkraft- produktion kombinerat med förhållandevis varmt väder har de svenska kondenskraft- och gasturbinanläggningarna haft mycket korta drifttider de senaste åren, vilket påverkat storleken på CO 
 2 
 - utsläppen. Drifttiden kan komma att öka avsevärt vid kallare väder och om annan elproduktionskapacitet tas ur drift tillfälligt eller permanent av olika skäl. 
 Enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  är de svenska raffinaderierna, vilka har ca 0,5 procent av världsmarknaden och 2,5 procent av den euro- peiska raffinaderikapaciteten, mycket energieffektiva i en interna- tionell jämförelse. Raffinering av råolja medför koldioxidutsläpp i relation till energieffektiviteten, produktionsvolymen och graden 
 226 
  
 SOU 2003:60 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 av förädlade och renade produkter. Eftersom de svenska raffina- derierna ligger väl till i ett internationellt perspektiv beträffande energieffektivitet bedömer  
 ÅF-Energikonsult 
  att möjligheten till ytterligare effektivisering är begränsad och förenad med höga kostnader. För att kunna tillmötesgå skärpningar av miljökraven inom EU, främst avseende krav på minskad svavelhalt i bensin och diesel 
 7 
 , måste också ytterligare investeringar göras. Nödvändiga reningsprocesser kommer att öka utsläppen av koldioxid i raffina- derierna. 
  
 8.3 
  
 Produktion och bearbetning av järnmetaller 
  
 Inom detta verksamhetsområde omfattar handelsdirektivet anlägg- ningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavelhaltig malm), samt anläggningar för tackjärns- eller ståltill- verkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjut- ning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme. 
 8 
  
 ÅF-Energikonsult 
  bedömer att totalt 14 svenska anläggningar omfattas av direktivet (se tabell 8.5). Eftersom samtliga svenska anläggningar inom verksamhetsområdet är förhållandevis stora torde få gränsfall förekomma inom denna sektor. 
  
 Tabell 8.5.  
 Antal anläggningar som omfattas inom produktion och bearbetning av järnmetaller 
  
 Anläggningstyp 
  
 Antal 
  
 anläggningar 
  
 Rostning och sintring 
  
 3 
  
 Tackjärns- eller ståltillverkning, inkl. stränggjutning 
  
 11 
  
 TOTALT 
  
 14 
  
 Anläggningarna för rostning och sintring avser LKAB:s produktion i Kiruna respektive Malmberget. LKAB är i princip den enda järnmalmsproducenten på den europeiska marknaden och har en nästan hundraprocentig andel på den svenska marknaden. På 
  
 7 
  
 Se KOM(2001) 241,  
  
 EG-kommissionens 
  förslag till Europaparlamentets och Rådets direk- tiv om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv 98/70/EG. 
  
 8 
  
 I anslutning till tackjärns- och ståltillverkningen finns också energikrävande processer som varmvalsverk och gjuterier.  
  
 ÅF-Energikonsults 
  tolkning, för vilken man fått stöd av branschföreträdare, är att varken valsverk eller gjuterier omfattas av direktivet. 
 227 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 SOU 2003:60 
  
 världsmarknaden dominerar tre företag (från Australien, Brasilien och Kanada) med ca 70 procent av världsexporten. Dessa tre före- tag är prissättande. LKAB har genom sin inriktning mot hög- förädlade malmprodukter en stark position i sin närmarknad (masugnspellets) samt i Mellanöstern (direktreduktionspellets). 
 Anläggningarna för tackjärns- eller ståltillverkning fördelar sig mellan ca 10 olika företag (t.ex. Fundia Special Bar AB, Ovako Steel AB, AB Sandvik Materials Technology, SSAB och Uddeholm Tooling AB). 
 Svenska producenter av förädlade specialstål konkurrerar med stora koncerner på världsmarknaden. Inom de flesta specialstål- kvaliteter finns ett fåtal större världsomspännande företag. Stål- industrin globalt har genomgått omfattande omstruktureringar och specialiseringar under senare år, vilket gör att företagen inte har en speciell anknytning till enskilda länder. Beträffande produktionen av specialstål är det främst aktörer på den västeuropeiska mark- naden som är världsledande. Svenska ståltillverkare är världsledande eller tillhör de världsledande tillverkarna inom sina respektive produktsegment. Som exempel kan nämnas att Ovako Steel är störst i världen på kullagerstål, att SSAB är världsledande på kylda stål, dvs. slitstål och höghållfasta konstruktionsstål, samt att Udde- holm är störst på verktygsstål inom ett flertal kvaliteter. 
 Enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  bedöms järn- och stålindustrin fram- över ha en positiv ekonomisk utveckling i Sverige. Samtliga företag satsar på fortsatt specialisering och ökad förädlingsgrad. Generellt sett har företagen i Sverige en modern och konkurrenskraftig tillverkningsprocess genom de investeringar som genomförts under senare år. Investeringstakten bedöms bli lägre under de närmast kommande åren. 
 I tabell 8.6 nedan redovisas  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  för berörda an- läggningar. Tabellen inkluderar utsläpp från valsning, som inte omfattas av handelsdirektivet, eftersom de inte kan särskiljas i underlaget. Detta kan innebära att utsläppen överskattats med ca 0,2 0,3 Mton/år. 
 228 
 SOU 2003:60 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 Tabell 8.6.  
  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  1990 2001 från berörda anläggningar inom järn och stål (miljoner ton CO 
 2 
 ) 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Rostning och 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,5 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 sintring 
  
 Tackjärns- eller 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 ståltillverkning, 
  
 exkl SSAB 
  
 SSAB, inkl 
  
 1,9 
  
 2,0 
  
 1,9 
  
 2,5 
  
 2,8 
  
 2,5 
  
 2,1 
  
 2,5 
  
 1,8 
  
 2,4 
  
 2,3 
  
 2,7 
  
 koksverk, men exkl 
  
 Lukab/ OK2/OK3 
  
 Som framgår av tabellen står SSAB:s framställning av råjärn och råstål i Luleå och Oxelösund för en mycket stor del av CO 
 2 
 - utsläppen inom detta verksamhetsområde. Skälet till det är att SSAB som enda företag i Sverige baserar sin ståltillverkning på masugnsprocessen, vid sina två masugnar i Oxelösund respektive Luleå. 
 Stål produceras antingen från järnmalm eller genom omsmält- ning av stålskrot. Järnmalm består av järnoxid och för att få fram råjärn måste syret tas bort (reduceras). Det sker genom en kemisk reaktion mellan järnoxid och kol varvid det bildas råjärn och koldioxid. Det finns olika reduktionsprocesser, men 95 procent av världens produktion av reducerat järn sker idag i masugnar. I masugnen används både kol och koks av processtekniska skäl. 
 Det pågår intensiv forskning för att finna alternativ till masugns- processen. På prototypstadiet görs försök att reducera järnmalm genom direkt förgasning av kol, men det är ännu inte någon kom- mersiell teknik. De svenska masugnarna har därför små möjligheter att byta ut kolet mot något annat reduktionsmedel. Utsläppen av koldioxidutsläpp står därmed i direkt relation till produktions- volymen. 
 Storleken på utsläppen från anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning är således beroende av produktionsvolymen. Mellan åren 1990 och 2001 ökade produktionen med 30 procent för råjärn och 26 procent för råstål. Enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  bedömer branschen själv att produktionsökningarna kommer att fortsätta de kommande tio åren. 
 229 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 SOU 2003:60 
  
 8.4 
  
 Mineralindustrin 
  
 Mineralindustrin består av ett stort antal industrigrenar, inom vilka produceras cement, kalk, glas, isolermaterial, samt keramiska pro- dukter såsom takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods och porslin. Nedan redovisas  
 ÅF-Energikonsults 
  bedömning för de verksamheter inom mineralindustrin som tas upp i handels- direktivet. 
  
 8.4.1 
  
 Cement och kalk 
  
 Handelsdirektivet omfattar anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som över- stiger 500 ton per dag, eller av kalk i roterugn med en produk- tionskapacitet som överstiger 50 ton per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag. 
 Sveriges produktion av cement domineras i princip helt av ett företag, Cementa, som ägs av den tyska Heidelbergerkoncernen. Cementa har idag närmare 90 procent av marknaden i Sverige. Cementas produktionen sker i tre anläggningar (Slite på Gotland, Degerhamn på Öland, samt Skövde), vilka alla har en kapacitet som klart överskrider direktivets tröskelvärde. 
 Framställningen och användningen av cement följer främst konjunkturen för bygg- och anläggningsprojekt. Vid god konjunk- tur inom dessa områden kan cementförbrukningen öka avsevärt. 
 Storskalig produktion av kalk sker i Sverige i ugnar i sju anlägg- ningar, vilka ägs av två större nordeuropeiska koncerner. Svenska Mineral AB har kalkbränningsugnar i Rättvik, Boda, Sandarne och i Oxelösund. Nordkalk AB har helägda anläggningar i Köping och i Luleå samt en delägd anläggning i Lärbro på Gotland (Kalkproduk- tion Storugns AB). Alla anläggningarna har en kapacitet som klart överskrider kraven för handel med utsläppsrätter 
 9 
 . I Sverige finns inga större konkurrenter till de företag som är etablerade i landet förutom en begränsad import av speciella kvaliteter. 
 Framställningen och användningen av bränd kalk följer kon- junkturen för den tunga industrin till följd av att järn- och stål- 
  
 9  
 I anläggningar hos två företag (Casco Products Stockviksverken i Sundsvall och Danisco Sugars anläggningar i Örtofta och Köpingsbro) som med pannanläggningar över 20 MW ingår som en del av energisektorn ovan, sker bränning av kalk i en sådan omfattning att även den verksamheten inom industrierna omfattas. I det här sammanhanget redovisas dock dessa anläggningar endast under energisektorn. 
 230 
  
 SOU 2003:60 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 industrin står för ca 55 procent och massa- och pappersindustrin för ca 15 procent av användningen idag. Vid god byggkonjunktur kan kalkförbrukningen för den sektorn flerdubblas från i storleks- ordningen 10 000 ton per år till 50 000 ton per år. 
  
 8.4.2 
  
 Glas och glasfiber 
  
 Handelsdirektivet omfattar anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dag. 
 I Sverige finns två anläggningar för storskalig produktion av glas (Pilkington Floatglas i Halmstad och Rexam Glass Limared AB) och en för storskalig produktion av glasfiber  
 (Saint-Gobain 
  Isover AB i skånska Billesholm). Dessa tre anläggningar bedöms klart överskrida direktivets tröskelvärde. 
  
 ÅF-Energikonsult 
  anser att också tre anläggningar för produk- tion av stenull (Paroc AB:s anläggningar i Hällekis respektive Hässleholm, samt  
 Saint-Gobain 
  Garcia anläggning i Vrena) bör tas med i detta verksamhetsområde. Visserligen anges inte explicit i handelsdirektivet att sådan verksamhet skall omfattas, men eftersom dessa anläggningar har en smältningskapacitet som klart överstiger 20 ton per dag antar  
 ÅF-Energikonsult 
  att de om- fattas av direktivet. 
  
 8.4.3 
  
 Keramiska produkter 
  
 Handelsdirektivet omfattar anläggningar för tillverkning av kera- miska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktions- kapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapa- citet som överstiger 4 m³ och med en satsningsdensitet 
 10  
 på mer än 300 kg/m³. 
 Enligt  
 ÅF-Energikonsults 
  bedömning finns totalt tre svenska anläggningar inom detta verksamhetsområde som torde beröras av direktivet: Wienerberger AB som tillverkar tegel i Enköping, 
  
 10  
 Begreppet satsningsdensitet kommer av att man satsvis fyller ugnen med material som sedan t.ex. bränns, värms eller torkas. Tröskelvärdet innebär att ugnen skall klara av att varje kubikmeter gods väger minst 300 kg. 
 231 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 SOU 2003:60 
  
 Lafarge Tekkin AB som tillverkar taktegel i Vittinge i Västmanland, samt Höganäs Bjuf AB som bränner eldfast tegel 
 11 
 . 
 I tabell 8.7 nedan sammanfattas hur många anläggningar inom den svenska mineralindustrin som torde komma att omfattas av handelsdirektivet. 
  
 Tabell 8.7.  
 Antal anläggningar som omfattas inom mineral- industrin 
  
 Anläggningstyp 
  
 Antal anläggningar 
  
 Cement 
  
 3 
  
 Kalk 
  
 7 
  
 Glas 
  
 2 
  
 Glasfiber 
  
 1 
  
 Stenull* 
  
 3 
  
 Tegel, takpannor 
  
 3 
  
 TOTALT 
  
 19 
  
 * Som framgått finns viss osäkerhet kring om dessa anläggningar skall medräknas. 
 Beträffande  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  kan sägas att den koldioxid som frigörs från cement inte kan reduceras på annat sätt än genom minskad produktion. När det gäller bränslerelaterad koldioxid bedömer ÅF- Energikonsult möjligheterna att minska koldioxidutsläppen vara relativt goda genom övergång till alternativa bränslen såsom exempelvis returbränslen (gummi, plast, spilloljor, papper m.m.). I Cementas anläggningar svarar idag alternativbränslen för en andel av cirka 25 procent. 
 Även beträffande storskalig produktion av kalk gäller att den koldioxid som frigörs från kalkstenen inte kan reduceras – utan att produktkvaliteten försämras – på annat sätt än genom minskad produktion.  
 ÅF-Energikonsult 
  bedömer att möjligheterna att minska koldioxidutsläppen i kalkproduktion är begränsade även när det gäller bränslerelaterad koldioxid. Investeringskostnaderna i nya 
  
 11  
 Utöver de anläggningar som enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  omfattas av direktivet finns inom verksamhetsområdet andra anläggningar som inte omfattas, men som i sin produktion upp- når delar av de tröskelvärden direktivet anger. T.ex. finns två svenska anläggningar för stor- skalig produktion av keramik och porslin (Gustavsberg AB utanför Stockholm och IFÖ Sanitär AB i Bromölla), som båda har ugnskapaciteter som uppgår till flera hundra kubik- meter, dvs. klart överstigande direktivets krav på 4 m³, men som har lägre produktionskapa- citeter än 75 ton per dygn samt satsningsdensiteter lägre än 300 kg/m³. 
 232 
  
 SOU 2003:60 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 anläggningar är höga och bränslebyte försvåras till följd av kva- litetskrav på slutprodukten. 
 I tabell 8.8 nedan redovisas  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  för berörda anlägg- ningar. 
  
 Tabell 8.8.  
  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  1990 2001 från berörda anläggningar inom mineralindustrin (miljoner ton CO 
 2 
 ) 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Cement 
  
 2,09 
  
 1,87 
  
 1,79 
  
 1,80 
  
 1,83 
  
 2,05 
  
 2,02 
  
 1,79 
  
 1,85 
  
 1,85 
  
 2,13 
  
 2,18 
  
 Kalk 
  
 0,42 
  
 0,53 
  
 0,46 
  
 0,49 
  
 0,60 
  
 0,55 
  
 0,55 
  
 0,62 
  
 0,56 
  
 0,51 
  
 0,58 
  
 0,60 
  
 Övrig 
  
 0,18 
  
 0,16 
  
 0,16 
  
 0,29 
  
 0,15 
  
 0,16 
  
 0,19 
  
 0,19 
  
 0,29 
  
 0,20 
  
 0,18 
  
 0,22 
  
 mineralindustri 
  
 8.5 
  
 Annan verksamhet 
  
 Detta verksamhetsområde avser industriella anläggningar för fram- ställning av pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, samt papper och papp där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dag. 
 Enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  sker storskalig produktion av pappers- massa i 39 svenska anläggningar (ägda av ca 20 olika företag) och storskalig produktion av papper och papp i 48 anläggningar (ägda av ca 25 olika företag). Det bör dock noteras att i 26 anläggningar är produktionen av pappersmassa integrerad med ett pappersbruk. Samtliga anläggningar har en kapacitet som överskrider 20 ton per dag. 
 De viktigaste konkurrenterna för svensk massa- och pappers- industri finns i Kanada, USA, Finland, Tyskland och Brasilien. De viktigaste marknaderna för papper finns inom landet samt i Tysk- land, Storbritannien och Asien. För massa är den inhemska mark- naden samt export till Tyskland, Frankrike och Italien viktigast. 
 Enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  förväntas exporten av papper och papp öka med 2,7 procent under 2003 och 4,2 procent under år 2004. Priset på pappersmassa har år 2003 börjat stiga och förväntas enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  stiga ytterligare under år 2004. Uppgången kan dock för svensk del motverkas av en stärkt kronkurs. 
 Enligt  
 ÅF-Energikonsult 
  är den svenska fabriksstrukturen inom verksamhetsområdet överlag i relativt konkurrenskraftigt skick och 
 233 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet 
  
 SOU 2003:60 
  
 några dramatiska förändringar är inte att förutse under de närmaste 5 10 åren. Inga stora nya anläggningar eller nedläggningar planeras, men väl fortsatta kompletterande investeringar och mindre ned- läggningar vid existerande bruk i syfte att öka kapaciteter samt öka specialisering och förädlingsgrad inom existerande produkt- områden. 
 Antal anläggningar inom svensk massa- och pappersindustri som berörs av handelsdirektivet sammanfattas i tabell 8.9 nedan. 
  
 Tabell 8.9.  
 Antal anläggningar som omfattas av annan verksamhet 
  
 Anläggningstyp 
  
 Antal anläggningar 
  
 Enbart pappersmassa 
  
 13 
  
 Enbart returpapper 
  
 7 
  
 Integrerade bruk 
  
 26 
  
 TOTALT 
  
 61 
  
 När man studerar  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  inom verksamhetsområdet (se tabell 8.10 nedan) bör man ha i minnet att produktionen har ökat, t.ex. med ca 4 procent för avsalumassa och ca 32 procent för papper mellan åren 1988 och 2000. Att utsläppen ändå varit relativt stabila, åtminstone sedan mitten av  
 90-talet, 
  förklaras enligt  
 ÅF-Energi- 
  konsult bl.a. av att äldre omoderna anläggningar har ersatts med moderna energieffektiva anläggningar, varigenom användningen av olja relativt sett har minskat, samt att en övergång dessutom har skett från kol till naturgas och gasol. 
  
 Tabell 8.10.  
  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
 1990-2001 
  från berörda anläggningar inom annan verksamhet (miljoner ton CO 
 2 
 ) 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Papper och 
  
 1,6 
  
 1,5 
  
 1,4 
  
 1,8 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 2,7 
  
 2,5 
  
 2,4 
  
 2,3 
  
 1,9 
  
 2,2 
  
 massa 
  
 234 
 9 Måldiskussion 
  
 Delegationens förslag:  
 Det är den  
 tilldelade  
 mängden utsläpps- rätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008 2012. Riks- dagen skall vid kontrollstationen 2004, som komplement, över- väga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. 
 1 
  
 Sverige har både ett internationellt åtagande och en nationell målsättning i fråga om utsläppsreduktioner. Ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter kommer liksom ett nationellt handelssystem att omfördela de faktiska utsläppen. I det  
 EU-base- 
  rade handelssystemet kommer EU:s fördelningsöverenskommelse (burden sharing agreement) att utgöra en utgångspunkt för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men däremot inte bestämma i vilka länder som reduktionerna av utsläpp kommer att ske. 
 Avsikten med detta kapitel är att diskutera tre frågor: 
  
 Kan man genom antalet initialt tilldelade utsläppsrätter påverka hur mycket vi släpper ut i Sverige? 
  
 Under vilka förutsättningar skall Sverige antas ha uppfyllt sina internationella åtaganden vid ett svenskt deltagande i ett europeiskt handelssystem för utsläppsrätter 
  
 Hur förändras förutsättningarna om vi skall uppnå ett visst utsläppsmål  
  
 i  
 Sverige? 
 I avsnitt 9.1 ges en kort översikt av Sveriges internationella åtaganden och i avsnitt 9.2 beskrivs det nationella målet. Därefter diskuteras i avsnitt 9.3 vad som kan påverkas genom att förändra 
  
 1  
 Att en sådan kontrollstation skalll hållas framgår av den svenska klimatstrategi som antogs av riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr.2001/02:163). Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall enligt riksdagens beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla meka- nismer. 
 235 
  
 Måldiskussion 
  
 SOU 2003:60 
  
 antalet initialt utdelade utsläppsrätter. I avsnitt 9.4 behandlas frå- gan om under vilka förutsättningar Sverige som deltagare i ett europeiskt handelssystem skall anses ha uppfyllt sina interna- tionella åtaganden. I avsnitt 9.5 behandlas frågan hur systemet fun- gerar om vi har ett nationellt mål att reducera utsläppen i Sverige. 
  
 9.1 
  
 Internationella åtaganden 
  
 I Kyoto åtog sig EU att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008 2010) minska sina utsläpp med åtta pro- cent jämfört med år 1990 med visst begränsat avdrag för sänkor. Det för hela EU gemensamma åtagandet har efter förhandlingar fördelats mellan EU:s medlemsstater på ett sådant sätt att åtagan- dena avses återspegla hänsyn till utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnader för åtgärder. Dessa förhållanden förklarar varför Sverige genom bördefördelningen åtagit sig att begränsa sina utsläpp till högst 104 procent av 1990 års utsläppsnivå. Utifrån dagens befolkningsprognoser för EU:s medlemsstater skulle Lewis utsläppstak innebära att vi år 2010 är det land i EU, som har lägst utsläpp per invånare. 
 Vid miljörådet i juni 2001 antogs en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Som långsiktigt mål anges att koldioxidutsläppen skall stabiliseras på en halt under 550 ppm och att det troligtvis innebär en minskning med 70 procent av de globala utsläppen av koldioxid. 
  
 9.2 
  
 Nationella mål för perioden 2008 2012 
  
 Enligt regeringens proposition 2001/02:55 om Sveriges klimatstra- tegi bör klimatarbetet utformas så att det nationella utsläppsmålet och åtagandet enligt Kyotoprotokollet kan nås på ett kostnads- effektivt sätt. Regering och riksdag har vid ett flertal tillfällen uttalat att det är ett mål att genomföra reduktionen av utsläppen av växthusgaser så billigt som möjligt. Man säger vidare att Sverige skall vara drivande i de internationella förhandlingarna och att användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. Man uttalar vidare att kost- nadseffektivitet är ett viktigt kriterium för svensk klimatpolitik, såväl nationellt som internationellt och här kan mekanismerna, 
 236 
  
 SOU 2003:60 
  
 Måldiskussion 
  
 utöver insatser inom landet, spela en roll. Genom att verka för att åtgärder vidtas, inte bara inom vårt lands gränser, utan också utom- lands, räcker en given resursinsats till mer långtgående utsläpps- reduktioner än om resurserna bara används inom landet. 
 I prop. 2001/02:55, som riksdagen ställde sig bakom, föreslår regeringen ett reduktionsmål för att precisera den minskning av utsläppen efter år 2000 som 1993 års klimatpolitiska beslut fram- hållit. Målet innebär att de svenska utsläppen av de sex växthus- gaserna som ett medelvärde för perioden 2008 2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. 
  
 9.3 
  
 Vad kan påverkas med den initiala tilldelningen av utsläppsrätter? 
  
 Oberoende av omfattningen på EU:s handelssystem är det viktigt att poängtera att det är EU:s bördefördelning som bildar förut- sättning och ram för EU:s handelssystem, liksom att varken EU eller Sverige har några utsläppsmål för perioden 2005 2007. Hur reduktionen mellan år 1990 och år 2010 skall ske är inte fastlagt. Vidare är de 15 länder som ingår i EU  
 gemensamt  
 ansvariga för att uppnå sitt åtagande att reducera utsläppen med 8 procent från 1990 års nivå. 
 Det är också av intresse att klargöra  
 vad man kan påverka  
 med den  
 initiala tilldelningen  
 av utsläppsrätter. Tilldelningen har effekter både på den handlande sektorn och den  
 icke-handlande 
  sektorn: 
  
 Tilldelningen  
 av utsläppsrätter till den handlande sektorn  
 på- verkar inte  
 det faktiska utfallet i den handlande sektorn i respektive land. Den slutliga utsläppsmängden i den handlande sektorn är oberoende av antalet tilldelade utsläppsrätter. För alla länder som handlar finns sammantaget dock endast en begränsad mängd utsläppsrätter. Det faktiska utfallet i varje enskilt land bestäms av det internationellt fastställda priset på utsläppsrätter och kostnaderna för att vidta åtgärder i det enskilda landet och anläggningen. Däremot påverkar tilldel- ningens storlek givetvis företagens totala kostnader, eftersom tilldelningen avgör i vilken mån företagen behöver köpa eller kan sälja utsläppsrätter. 
 237 
  
 Måldiskussion 
  
 SOU 2003:60 
  
 Tilldelningen  
 till den handlande sektorn  
 kan  
 också påverka kostnaden för att vidta åtgärder i den  
 icke-handlande 
  sektorn. Det blir fallet om de krav som ställs på den handlande och den  
 icke-handlande 
  sektorn fastställs vid ett och samma tillfälle. Eftersom Sverige skall uppnå ett visst givet tak enligt börde- fördelningen, medför en riklig tilldelning av utsläppsrätter till den handlande sektorn att den  
 icke-handlande 
  sektorn får ta ett större ansvar och därmed blir det relativt kostsammare för den  
 icke-handlande 
  sektorn att medverka till att nå taket än i det fall då man tilldelar den handlande sektorn ett mindre antal utsläppsrätter. 
  
 9.4 
  
 Under vilka förutsättningar kan Sverige sägas ha uppfyllt sina internationella åtaganden? 
  
 9.4.1 
  
 Handeln omfattar alla sektorer 
  
 Om handeln omfattar alla samhällssektorer i samtliga medlems- länder kommer EU:s överenskommelse om bördefördelning att vara basen för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men där- emot inte bestämma i vilka medlemsländer som utsläppsminsk- ningarna kommer att ske. I detta fall har regeringen inte fler utsläppsrätter att fördela än som motsvarar bördefördelningen (104 procent). 
 Med stor sannolikhet kommer Sverige att bli nettoköpare i ett sådant system. Nettoimporten av utsläppsrätter leder till att Sverige kommer att bokföras för högre utsläpp än som annars skulle vara fallet.  
 Detta skall dock inte tolkas som att Sverige inte uppfyller sitt åtagande enligt den överenskomna bördefördelningen. 
  
 Sverige har endast deltagit i den avsedda handeln och har ju betalt för åtgärder som vidtagits i andra länder. Effekten på klimat- förändringarna är oberoende av var utsläppsminskningarna sker och handeln bidrar till att sänka kostnaderna. 
  
 9.4.2 
  
 Om handeln begränsas till vissa sektorer 
  
 Om Sverige endast har sitt internationella åtagande (börde- fördelningen) att ta hänsyn till är det  
 två krav  
 som ställs på Sverige i det fall som handeln med utsläppsrätter är begränsad till vissa sektorer: 
 238 
  
 SOU 2003:60 
  
 Måldiskussion 
  
 1. 
  
 För den handlande sektorn skall de berörda anläggningarna visa upp utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen. 
  
 2. 
  
 Visa att man uppnått målen, dvs. att landet uppnått det nationella tak för utsläppen som fastställs i bördefördelningen. Vid en sådan utvärdering bör, enligt delegationen, det fast- ställda taket jämföras med  
  
 summan av de utsläppsrätter som ini- tialt delats ut till den handlande sektorn och de faktiska utsläppen i den  
  
 icke-handlande 
  
  sektorn. 
  
 Eftersom de faktiska utsläppen i den handlande sektorn är beroende av det pris som kommer att råda på utsläppsmarknaden och kostnaderna för att minska utsläppen inom respektive anlägg- ning, kommer de faktiska utsläppen i den handlande sektorn med stor sannolikhet att avvika från det nationella tak som fastställts i bördefördelningen, som definierar Sveriges ansvar för EU:s gemen- samma åtagande för utsläpp från samtliga samhällssektorer. Dele- gationen anser att det är det  
 från bördefördelningen beräknade och initialt utdelade antalet utsläppsrätter  
 som tillsammans med de faktiska utsläppen från de  
 icke-handlande 
  sektorerna bör ligga till grund för bedömningen om Sverige fullföljt sina åtaganden enligt bördefördelningen. Det faktiska utfallet efter handel är inte den relevanta bedömningsgrunden. Bördefördelningen är ingen exakt vetenskap utan är endast vägledande för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. Avsikten är ju att handeln med utsläppsrätter skall resultera i att man når klimatmålet till lägsta möjliga kostnad. Det vore en slump om bördefördelningen i sig skulle motsvara denna kostnadseffektiva punkt. Detta betyder att vid bedömningen av om Sverige uppfyllt sitt internationella åtagande så kan de faktiska utsläppen avvika från de beräknade utsläpp som bördefördelningen leder till. Om handeln med utsläppsrätter resulterar i en netto- import av utsläppsrätter kommer Sverige att bokföras för högre utsläpp än vad som annars skulle bli fallet. Nettoimport av utsläppsrätter skall, enligt delegationen, inte ses som om Sverige har gjort avsteg från sitt åtagande enligt EU:s överenskommelse om bördefördelning. 
 De faktiska utsläppen från ett land som köper fler utsläppsrätter än det säljer kommer att överstiga den överenskomna nationella tilldelningen. Frågan är om man bör korrigera för dessa över- utsläpp i de sektorer som omfattas av handeln genom att avkräva de övriga sektorerna större nedskärningar än vad de annars skulle 
 239 
 Måldiskussion SOU 2003:60 
 ha behövt genomföra? Genom en sådan korrigering skulle ju landets totala utsläpp hållas under det nationella taket. 
 Det skulle emellertid leda fel att avkräva de nettoköpande länderna åtgärder inom deras  
 icke-handlande 
  sektorer som upp- väger överutsläppen i handelssektorn. I konsekvens därmed skulle man nämligen behöva bevilja nettosäljarländerna en möj- lighet att öka utsläppen från sina  
 icke-handlande 
  sektorer till vad som motsvarar det lediga nationella utrymme som uppstår när dessa länders handelssektor frigör utsläppsrätter för utnyttjande i andra medlemsländer. På en sådan korrigering skulle ingen vinna. Europa skulle förlora ekonomiskt, eftersom korrigeringen medför att man vidtar onödigt dyra åtgärder i köparländernas icke- handlande sektorer samtidigt som man missar billigare åtgärder i säljarländernas motsvarande sektorer. Denna form av justering av resultaten skulle ta bort fördelen med internationell handel, näm- ligen att vidta åtgärderna där det är billigast. 
 Avsikten med att göra utsläppsrätterna överlåtbara är just att man saknar information för att besluta om  
 den  
 åtgärds- eller utsläppsfördelning som gör att kostnaden för att reducera ut- släppen ytterligare en enhet är densamma i de olika länderna. Handeln klarar av detta. Genom denna handel uppnås det gemen- samma målet till en lägre kostnad. Om Sverige är nettoköpare har vi i praktiken fått betala för åtgärder som vidtagits i andra länder. 
 Av dessa skäl bör den initiala tilldelningen ligga till grund för bedömningen av om Sverige fullgjort sina internationella åtagan- den. 
  
 9.5 
  
 Hur förändras förutsättningarna om Sverige skall uppnå ett visst utsläppsmål i Sverige? 
  
 Den avgörande förutsättningen i detta avsnitt är att Sverige har ett mål för utsläppsnivån  
 i  
 Sverige. Den kommande diskussionen förutsätter  
 inte  
 att den nationella nivån (i procent av nivån år 1990) i sig skiljer sig från det internationella åtagandet. 
 Det är möjligt att hävda att minskningen med fyra procent skall ske  
 i  
 Sverige. Detta innebär att vid beräkningen av om det nationella målet uppnåtts, skall summan av utsläppen från den icke- handlande sektorn och det totala antalet utsläppsrätter som han- deln resulterar i (inklusive nettoinköp av utsläppsrätter, som inne- 
 240 
  
 SOU 2003:60 
  
 Måldiskussion 
  
 bär att de faktiska reduktionerna görs i annat medlemsland, men betalas av svenska företag) jämföras med det nationella målet. 
 Sverige förutsätts bli nettoköpare av utsläppsrätter i det euro- peiska handelssystemet. Att utsläppsnivån skall reduceras i Sverige betyder att de utsläppsrätter som Sverige nettoköper i samband med handeln med utsläppsrätter inte medräknas när det bestäms om Sverige uppfyller bördefördelningen, men att de medräknas när det gäller att bedöma om utsläppen minskat  
 i  
 Sverige. 
 Som tidigare sagts är det faktiska resultatet i den handlande sektorn en okänd faktor. Det enda vi vet om resultatet av handeln är att det blir vad det blir. Det finns i princip bara ett till- vägagångssätt (om man inte accepterar att låta den tilldelade mängden utsläppsrätter avräknas mot det nationella målet) att tillgodose målet att reducera utsläppen i Sverige, när internationell handel tillåts och vi samtidigt förutsätter att Sverige är  
 nettoköpare av  
 utsläppsrätter: 
  
 När det blivit klart vad handeln ger för resultat i den handlande sektorn, får den  
  
 icke-handlande 
  
 sektorn reducera sina utsläpp ytterligare för att kompensera för nettoinköpen av utsläppsrätter i den handlande sektorn. Detta skulle kunna medföra stora kostnader. 
 Det är emellertid svårt att se vilka dessa styrmedel är och hur de skall utformas för att klara den snabba kompensationsprocess, som regelsystemets utformning kräver. Det går att konstruera exempel som visar att det inte ens är möjligt att kompensera nettoinköpen med åtgärder i den  
 icke-handlande 
  sektorn. Detta kan bli fallet om den handlande sektorn svarar för en majoritet av utsläppen. Nettoinköp av den handlande sektorn kan i ett sådant fall kräva att utsläppen reduceras till noll i de  
 icke-handlande 
  sektorerna för att kompensera för nettoinköpen i den handlande sektorn. Ett sådant kompensationsförfarande står dessutom i skarp kontrast till de positiva uttalanden om angelägenheten av flexibla mekanismer som regering och riksdag gjort i ett antal sammanhang. De icke- handlande sektorerna skulle alltså utsättas för krav på att reducera sina utsläpp som kompensation för utsläppsminskningar som gjorts i annat land och som den handlande sektorn  
 redan betalt för. 
  
 241 
  
 Måldiskussion 
  
 SOU 2003:60 
  
 9.6 
  
 Sammanfattande bedömningar 
  
 Delegationen har under arbetets gång diskuterat ett antal mål- modeller. De slutsatser som delegation dragit av dessa diskus- sioner kan sammanfattas på följande sätt. 
 Delegationen har konstaterat att det vid en handel som omfattas av  
 alla sektorer  
 inte finns anledning för Sverige att upprätthålla kravet på att de verkliga utsläppen efter handel skall motsvara den andel som bördefördelningen implicerar. Att kräva detta skulle vara detsamma som att förneka själva avsikten med handel. Om de faktiska utsläppen i det enskilda landet blir högre eller lägre än det nationella taket spelar därvid ingen roll så länge all förbränning av fossila bränslen har täckning av utsläppsrätter. Bördefördelningen garanterar att EU:s gemensamma åtagande om  
 –8 
  procent uppfylls. Var de slutliga utsläppsminskningarna efter handel uppstår för- ändrar inte detta faktum. 
 I ett fall där handeln med utsläppsrätter bara omfattar  
 vissa sektorer  
 i medlemsländerna uppfyller, enligt delegationen, respek- tive medlemsland sitt internationella åtagande under förutsättning att summan av de utsläppsrätter regeringen fördelat till företag inom den handlande sektorn och de faktiska utsläppen från den  
 icke-handlande 
  sektorn inte överstiger taket. Det spelar ingen roll om utsläppen inom den handlande sektorn är högre än de ut- släppsrätter som regeringen fördelat till de berörda företagen så länge all förbränning av fossila bränslen inom dessa sektorer har täckning av utsläppsrätter. 
 Det finns, enligt delegationen, flera principiella invändningar mot ett önskemål att inom ramen för ett handelssystem minska utsläppen i Sverige med t.ex. fyra procent. Det blir för det första en fråga om att motsäga avsikten med handel, eftersom det varken garanterar att Sverige släpper ut mindre än som annars skulle vara fallet eller att det finns en garanti för att utsläppen reduceras där det är billigast. 
 Dessutom är det svårt att se vilka de styrmedel är, som skulle kunna ombesörja att målet att minska utsläppen i Sverige till- godoses. 
 Mot bakgrund av ovanstående föreslår delegationen att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas både mot det internationella åtagandet och det nationella målet, oavsett vilken procentsats som anges. 
 242 
  
 SOU 2003:60 
  
 Måldiskussion 
  
 Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall enligt riksdagens beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla meka- nismer. Riksdagen skall vid kontrollstationen år 2004, som komple- ment, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. 
 243