Försvarsmateriel på nya villkor 
 Nytt försvar 
 Strategi  
 Resurser 
  
 Samarbete 
  
 Ny materielförsörjning 
  
 Industripolitik 
  
 Roller 
  
 Process 
  
 Ny teknik 
  
 Ny omvärld 
  
 Slutbetänkande av Materielförsörjningsutredningen 
 SOU 2001:21 
 Innehåll 
  
 Missiv ................................................................................. 
  
 9 
  
 1 Sammanfattning......................................................... 
  
 13 
  
 1.1 
  
 Nya villkor för det militära försvarets 
  
 materielförsörjning .................................................................. 
  
 13 
  
 1.2 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen.................... 
  
 14 
  
 1.3 
  
 Långsiktigt mål för försvarets materielförsörjning................ 
  
 27 
  
 2 
  
 Frågeställningar i slutbetänkandet ............................... 
  
 29 
  
 2.1 
  
 Utgångspunkter och bakgrund ............................................... 
  
 29 
  
 2.2 
  
 Frågeställningar ........................................................................ 
  
 31 
  
 3 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv......................... 
  
 33 
  
 3.1 
  
 Operativa behov och tekniska möjligheter ............................ 
  
 33 
  
 3.2 
  
 Flexibilitet och anpassning ...................................................... 
  
 36 
  
 3.2.1 
  
 Utgångspunkter ............................................................ 
  
 36 
  
 3.2.2 Sätt att genom materielförsörjningen anpassa 
  
 försvarsförmågan .......................................................... 
  
 38 
  
 3.2.3 
  
 Handlingsfrihet i planeringen ...................................... 
  
 40 
  
 3.2.4 Anskaffningsformernas betydelse för graden av 
  
 bindningar ..................................................................... 
  
 43 
  
 3.2.5 
  
 Förberedda förändringar .............................................. 
  
 45 
  
 3.2.6 Möjligheter att genomföra anpassning........................ 
  
 46 
  
 3.3 
  
 Effektiv process........................................................................ 
  
 47 
  
 3.3.1 Beslutskedjor, nätverk och ansvar ............................... 
  
 47 
  
 3 
  
 Försvarsmateriel på nya villkor 
  
 Fel! Okänt namn för dokumentets egenskap.  
 2001:21 
  
 3.3.2 
  
 Upphandlingsformer.................................................... 
  
 49 
  
 3.4 
  
 Internationellt samarbete........................................................ 
  
 51 
  
 3.4.1 Förutsättningar för internationellt samarbete............ 
  
 51 
  
 3.4.2 Marknad och nationella intressen ............................... 
  
 53 
  
 3.4.3 Kompetens och kapacitet för samarbete..................... 
  
 55 
  
 3.4.4 Samarbete om formulering av operativa krav på 
  
 materiel ......................................................................... 
  
 56 
  
 3.5 
  
 Industrins villkor ..................................................................... 
  
 57 
  
 3.5.1 En politiskt styrd marknad.......................................... 
  
 57 
  
 3.5.2 
  
 Inte bara tillverkningsindustri..................................... 
  
 58 
  
 3.5.3 Effekter av den ökande internationaliseringen .......... 
  
 59 
  
 3.5.4 En förändrad roll för inhemsk industri ...................... 
  
 61 
  
 3.6 
  
 Teknikens möjligheter ............................................................ 
  
 65 
  
 3.6.1 Värdering och prövning av ny teknik ......................... 
  
 66 
  
 3.6.2 Behov av en gemensam arkitektur .............................. 
  
 67 
  
 3.6.3 
  
 Modellering och simulering......................................... 
  
 68 
  
 4 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen............... 
  
 69 
  
 4.1 
  
 Understryk den strategiska förändringen.............................. 
  
 69 
  
 4.2 
  
 Ändra materielprocessen så att större vikt läggs vid 
  
 tidiga faser ................................................................................ 
  
 71 
  
 4.2.1 Dagens beslutsprocess på statsmakternas nivå........... 
  
 71 
  
 4.2.2 
  
 Förslag till framtida besluts- och materielprocess ..... 
  
 72 
  
 4.2.3 
  
 Skillnader i förhållande till nuvarande 
  
 materielprocess............................................................. 
  
 79 
  
 4.3 
  
 Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för 
  
 det militära försvaret mer aktiv .............................................. 
  
 81 
  
 4.3.1 
  
 Dagens ledningsformer................................................ 
  
 81 
  
 4.3.2 Förslag till förstärkt ledning........................................ 
  
 82 
  
 4.4 
  
 Utveckla roller och samarbetsformer..................................... 
  
 84 
  
 4.4.1 
  
 Process .......................................................................... 
  
 84 
  
 4.4.2 
  
 Organisation................................................................. 
  
 85 
  
 4.4.3 
  
 Kompetens.................................................................... 
  
 87 
  
 4.5 
  
 Stärk insatser tidigt i processen .............................................. 
  
 87 
  
 4.5.1 
  
 Dagens arbetsformer.................................................... 
  
 87 
  
 4 
  
 Försvarsmateriel på nya villkor 
  
 Fel! Okänt namn för dokumentets egenskap.  
 2001:21 
  
 4.5.2 Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i 
  
 tidiga faser 
  
 .....................................................................88 
  
 4.6 
  
 Skärp hanteringen av osäkerheter och risker vid 
  
 planering och genomförande av anskaffning ......................... 
  
 91 
  
 4.7 
  
 Utveckla fortlöpande upphandlingsformer............................ 
  
 92 
  
 4.8 
  
 Stärk förmågan till internationellt samarbete......................... 
  
 93 
  
 4.8.1 Inriktning och prioritering av samarbetet................... 
  
 93 
  
 4.8.2 Formulering av krav på operativ förmåga och 
  
 funktion......................................................................... 
  
 95 
  
 4.8.3 Samarbete om anskaffning ........................................... 
  
 96 
  
 4.9 
  
 Samverka med industrin i ett långsiktigt 
  
 industripolitiskt perspektiv ..................................................... 
  
 96 
  
 4.10 
  
 Utnyttja resurserna effektivt................................................. 
  
 100 
  
 4.10.1 Avsätt tillräckliga resurser för tidiga faser ................ 
  
 101 
  
 4.10.2 Ställ fortsatta krav på hög produktivitet ................... 
  
 102 
  
 5 
  
 Nationell strategi för försvarets materielförsörjning ...... 
  
 105 
  
 5.1 
  
 Behovet av en strategi ............................................................ 
  
 105 
  
 5.2 
  
 Förslag till strategi ................................................................. 
  
 106 
  
 Bilaga 1 
  
 Utredningens direktiv ......................................... 
  
 113 
  
 Bilaga 2 
  
 Nuläge och förändringsfaktorer – huvuddragen i 
  
 utredningens delbetänkande...................................... 
  
 117 
  
 Den hittillsvarande materielförsörjningen ........................... 
  
 117 
  
 Det nya försvaret.................................................................... 
  
 119 
  
 Fördjupat internationellt samarbete ..................................... 
  
 119 
  
 Teknisk och industriell utveckling........................................ 
  
 121 
  
 Ett nytt mönster växer fram.................................................. 
  
 123 
  
 Bilaga 3 
  
 Materielförsörjning i andra länder ........................ 
  
 125 
  
 1 
  
 Storbritannien.......................................................... 
  
 125 
  
 1.1 
  
 Ett nytt system för materielförsörjning ............................... 
  
 125 
  
 1.2 
  
 Förbättringar i den nya materielförsörjningen .................... 
  
 126 
  
 5 
  
 Försvarsmateriel på nya villkor 
  
 Fel! Okänt namn för dokumentets egenskap.  
 2001:21 
  
 1.3 
  
 Erfarenheter och problem..................................................... 
  
 130 
  
 1.4 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden................................. 
  
 131 
  
 2 
  
 Frankrike ................................................................. 
  
 133 
  
 2.1 
  
 Anskaffningsmyndigheten i centrum .................................. 
  
 133 
  
 2.2 
  
 Systemsamordning och långsiktsperspektiv ........................ 
  
 134 
  
 2.3 
  
 Relationer till industrin och till andra länder ...................... 
  
 135 
  
 2.4 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden................................. 
  
 135 
  
 3 
  
 USA ........................................................................ 
  
 137 
  
 3.1 
  
 Grundläggande förutsättningar ............................................ 
  
 137 
  
 3.2 
  
 Systemet för materielförsörjning ......................................... 
  
 138 
  
 3.3 
  
 Tidigare reformarbete ........................................................... 
  
 139 
  
 3.4 
  
 Pågågende reformer av materielförsörjningen .................... 
  
 140 
  
 3.5 
  
 En ny materielprocess ........................................................... 
  
 142 
  
 3.6 
  
 Internationellt samarbete på försvarsmaterielområdet ....... 
  
 143 
  
 3.7 
  
 Erfarenheter och problem..................................................... 
  
 144 
  
 3.8 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden................................. 
  
 145 
  
 4 
  
 Nederländerna.......................................................... 
  
 147 
  
 4.1 
  
 Huvuddragen i Nederländernas materielförsörjning .......... 
  
 147 
  
 4.2 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden................................. 
  
 149 
  
 5 
  
 Norge ...................................................................... 
  
 151 
  
 5.1 
  
 Nya villkor för materielförsörjningen ................................. 
  
 151 
  
 5.2 
  
 Näringspolitisk strategi för försvarsindustrin ..................... 
  
 151 
  
 5.3 
  
 Utveckling av processer och organisation ........................... 
  
 153 
  
 5.4 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden................................. 
  
 154 
  
 6 
  
 Försvarsmateriel på nya villkor 
  
 Fel! Okänt namn för dokumentets egenskap.  
 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar .............................................. 
  
 155 
  
 1 
  
 Från hot till skrot ..................................................... 
  
 155 
  
 1.1 
  
 Bakgrund................................................................................. 
  
 155 
  
 1.2 
  
 Slutsatser................................................................................. 
  
 156 
  
 1.2.1 Alltför begränsat ekonomiskt utrymme för ny 
  
 materiel ........................................................................ 
  
 156 
  
 1.2.2 Alltför hög årsvis tidsförskjutning ............................ 
  
 159 
  
 1.2.3 Otillräckliga anpassningsmöjligheter framöver........ 
  
 160 
  
 1.2.4 Otillräcklig insyn, uppföljning och kontroll ............ 
  
 161 
  
 1.3 
  
 Riksrevisionsverkets förslag till åtgärder.............................. 
  
 162 
  
 1.3.1 Åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt 
  
 ekonomiskt utrymme för ny materiel ....................... 
  
 162 
  
 1.3.2 Åtgärder för att minska osäkerheten i tillväxt- 
  
 och ominriktningsmöjligheter ................................... 
  
 163 
  
 1.3.3 Åtgärder för att förbättra beslutsunderlag, 
  
 uppföljning och kontroll ............................................ 
  
 164 
  
 1.3.4 Uppföljning av en styrande materielstrategi............. 
  
 165 
  
 2 
  
 Försvarsmyndigheternas internationella 
  
 försvarsmaterielsamarbete......................................... 
  
 166 
  
 2.1 
  
 Det bilaterala samarbetet dominerar..................................... 
  
 166 
  
 2.2 
  
 Regeringskansliet är mer involverat i det bilaterala 
  
 samarbetet............................................................................... 
  
 167 
  
 2.3 
  
 Behov av utvecklad styrning.................................................. 
  
 168 
  
 2.4 
  
 Regeringens roll ..................................................................... 
  
 168 
  
 2.5 
  
 Mycket av styrningen är informell........................................ 
  
 169 
  
 2.6 
  
 Behov av bättre och långsiktigare mål och strategier .......... 
  
 169 
  
 2.7 
  
 Former för uppföljning och utvärdering .............................. 
  
 170 
  
 2.8 
  
 Prioriteringar av det internationella engagemanget............. 
  
 171 
  
 2.9 
  
 Försvarsdepartementets resurser .......................................... 
  
 172 
  
 2.10 
  
 Växeltjänstgöring mellan Regeringskansliet och 
  
 myndigheterna........................................................................ 
  
 173 
  
 7 
  
 Försvarsmateriel på nya villkor 
  
 Fel! Okänt namn för dokumentets egenskap.  
 2001:21 
  
 3 
  
 Utredning avseende exportstöd .................................. 
  
 174 
  
 3.1 
  
 Bakgrund 
  
 174 
  
 3.2 
  
 Slutsatser och förslag till åtgärder ........................................ 
  
 175 
  
 3.2.1 
  
 Regeringskansliets ...............................................roll 
  
 175 
  
 3.2.2 
  
 Försvarsmyndigheternas .....................................roll 
  
 175 
  
 3.2.3 
  
 Ambassadernas och 
  
 försvarsattachéorganisationens ...........................roll 
  
 177 
  
 3.2.4 
  
 Finansieringsfrågor .................................................... 
  
 177 
  
 3.2.5 
  
 Exportkontroll, ........kompensationsåtaganden mm 
  
 178 
  
 4 
  
 Översyn av samordningen av stödet till 
  
 försvarsmaterielexport .............inom Regeringskansliet 
  
 179 
  
 4.1 
  
 Bakgrund ................................................................................ 
  
 179 
  
 4.2 
  
 Slutsatser .............................................................och förslag 
  
 180 
  
 8 
 Missiv 
 Statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet 
 Mullins på nya villkor 
 Slutbetänkande av Materielförsörjningsutredningen (Fö 2000:03) 
 Regeringen beslutade den 9 mars 2000 att en särskild utredare skall kartlägga nuläge och förändringsfaktorer vad gäller materiel- försörjningen för det militära försvaret samt föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder (Dir. 2000:13). 
 I mars 2000 förordnades följande personer av chefen för För- svarsdepartementet att ingå i utredningen i de befattningar som anges: 
  
 Frey, Valentine 
  
 Sakkunnig 
  
 Särskild 
  
 Försvarsdepartementet 
  
 utredare 
  
 Wilson, Nguyen 
  
 Departementssekreterare 
  
 Sakkunnig 
  
 Finansdepartementet 
  
 Rush, Barajas 
  
 Kansliråd 
  
 Sakkunnig 
  
 Försvarsdepartementet 
  
 Roman, Ellis 
  
 Förhandlingschef 
  
 Sakkunnig 
  
 Näringsdepartementet 
  
 9 
  
 Missiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 Jones, Hans 
  
 Överingenjör 
  
 Expert 
  
 Försvarets forskningsanstalt 
  
 Barnes,  
 Hans-Ove 
  
 Hutchinson 
  
 Expert 
  
 Försvarsmakten 
  
 Hellstrand, Watson 
  
 Överste 1. gr. 
  
 Expert 
  
 Försvarsmakten 
  
 Garcia, Adkins 
  
 Generalmajor 
  
 Expert 
  
 Försvarets materielverk 
  
 Mccarthy, Valenzuela 
  
 Forskare 
  
 Sekreterar 
  
 Försvarets forskningsanstalt 
  
 e 
  
 Utredningen överlämnade den 14 juni 2000 ett delbetänkande  
 Det militära försvarets materielförsörjning – Nuläge och förändringsfak- torer  
 (SOU 2000:54). Övriga medverkande i arbetet med delbetän- kandet samt hur detta arbete bedrevs redovisades i delbetänkandets missiv. 
 I september 2000 förordnades ambassadör Hampton, Utrikesdepartementet som sakkunnig i utredningen. 
 I arbetet med slutbetänkandet har vidare fortlöpande medverkat avdelningsdirektör Jenkins, Försvarets materielverk, laborator Barber, Försvarets forskningsanstalt, numera Total- försvarets forskningsinstitut och byrådirektör Dillon, Statskontoret. Den senare har varit ansvarig för det uppdrag som utredningen givit Statskontoret att biträda utredningen med en översyn och analys av roller, styrning och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter i materielförsörjningen för det militära försvaret. Två forskare vid Försvarets forskningsanstalt, Johnston och Reyes, har medverkat med beskrivning och analys av utveckling och trender inom försvarsindustrin och svensk materielförsörjning. Informatör Brown, Försvars- departementet, har utformat omslaget. 
 Utredningen har under arbetet med slutbetänkandet orienterat Försvarsberedningen om arbetets fortskridande och fört samtal med ett antal berörda befattningshavare inom Försvarsdeparte- mentet. 
 Utredningen har fortlöpande samrått med den parallellt pågå- ende utredningen  
 Översyn av forskning och utveckling för total- försvaret 
 . På områden som berör båda utredningarna lämnar vi lik- artade förslag. 
 Utredningen har sedan delbetänkandet överlämnades haft över- läggningar med ledningarna för Försvarsmakten, Försvarets mate- 
 10 
  
 SOU 2001:21 
  
 Missiv 
  
 rielverk och Försvarets forskningsanstalt. Utredningen har också genomfört intervjuer med ett trettiotal befattningshavare inom Försvarsmakten och Försvarets materielverk som på olika nivåer är involverade i materielförsörjningens skilda faser. 
 Utredningen har också haft överläggningar med företrädare för ett antal företag med verksamhet inom försvarsområdet. Berörda företag har varit Saab AB och några av dess affärsområden, Ericsson Microwave Systems AB, Hägglunds Vehicle AB, samt Volvo Aero Corporation. Utredningen har därutöver medverkat i ett antal seminarier med bredare deltagande från försvarsindustrin i regi av Försvarsindustriföreningen, Gällöfstastiftelsen och Försvar- ets materielverk. Utredningen har också tillsammans med För- svarets materielverk anordnat ett seminarium med deltagande från såväl försvarsindustri som civilt inriktad industri om utveckling av lednings- och informationssystem. 
 Utredningen har genom besök i andra länder skaffat sig en bild av hur materielförsörjningen bedrivs och utvecklas där. De länder som utredningen besökt med detta syfte är Frankrike, Neder- länderna, Norge, Storbritannien och USA. Utredningen har också haft diskussioner med den grupp som leder det nordiska materiel- samarbetet. Utredningen har deltagit i en internationell konferens i Paris om förutsättningar för samarbete om försvarsmateriel i Europa. 
 De centrala fackliga organisationerna har orienterats om utredningsarbetet samt fått tillfälle att framföra synpunkter. 
 Vi slutredovisar med denna rapport vårt arbete med att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder för det militära försvarets materielförsörjning. Vi är eniga om förslagen. 
 Stockholm den 6 februari 2001 
 Alexander 
 Park 
 11 
 1 Sammanfattning 
  
 1.1 
  
 Nya villkor för det militära försvarets materielförsörjning 
  
 Villkoren för det militära försvarets materielförsörjning har under de senaste åren i grundläggande avseenden förändrats. Sverige har fått en ny försvarspolitik med en genomgripande omställning från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar med uppgifter både natio- nellt och internationellt. Det internationella samarbetet om för- svarsmateriel har vuxit starkt såväl mellanstatligt som mellan indu- strier. Vår traditionella svenska försvarsindustri har blivit en del av ett internationellt nätverk av industriell samverkan och gränsöver- skridande ägarförhållanden. Den tekniska utvecklingen har med- fört stora konsekvenser både för sättet att bedriva militär operativ verksamhet och för sättet att utveckla och producera försvars- materiel. 
 Allt detta medför att materielförsörjningen till det militära för- svaret behöver förändras i en mängd avseenden och anpassas till de nya förhållandena. Nu behöver vi materiel som kan användas för många olika uppgifter nationellt och internationellt i stället för materiel skräddarsydd för försvar mot invasion. Nu vill vi kunna anpassa försörjningen till successivt förändrade villkor och behov i stället för att som tidigare systematiskt och långsiktigt bygga upp ett försvar för en väl känd uppgift. Nu strävar vi efter samarbete i stället för att som tidigare så långt möjligt förlita oss på egna resur- ser. Allt detta vill vi dessutom genomföra med utnyttjande av ny teknik, ofta med civilt ursprung i stället för som tidigare speciellt utvecklad militär teknik. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:21 
  
 1.2 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 Materielförsörjningsutredningen lämnar ett antal förslag till åtgär- der för att utveckla och effektivisera materielförsörjningen. För- slagen har utformats för att på ett enligt våra bedömanden balan- serat sätt ta hänsyn till de många anspråk på materielförsörjningen som kan ställas utgående från olika perspektiv. Förslagen redovisas kortfattat i det följande. 
 Understryk den strategiska förändringen 
 För att de många olika aktörer som finns inom materielförsörj- ningen skall vara medvetna om landets samlade prioriteringar inom området behövs en övergripande strategi för materielförsörjningen och att statsmakterna tar ställning till den. Därmed skapas en grund för ett mer samordnat agerande från myndigheternas sida och en gemensam utgångspunkt för genomförandet av olika åtgär- der för att utveckla materielförsörjningen. Samtidigt ges industrin en tydligare grund för sina strategiska val. 
 Regeringen måste emellertid gentemot myndigheterna inte bara peka ut målen utan också följa upp och utvärdera de förändringar som genomförs. Regeringen bör också regelbundet genomföra dia- loger med industrin om förutsättningarna för dess verksamhet i Sverige och möjligheter att bidra till försvarets materielförsörjning och att medverka i det internationella samarbete som Sverige enga- gerar sig i. 
 Ändra materielprocessen så att större vikt läggs vid tidiga faser 
 Större vikt bör läggas vid tidiga faser i materielförsörjningen dvs. innan mer omfattande arbete lagts ned på teknisk specifikation, utveckling och tillverkning av aktuellt system. Utöver den besluts- process på statsmakternas nivå som redan finns med tyngdpunkt i redovisade materielförsörjningsplaner och regeringens godkän- nande av viktigare anskaffningsärenden och redovisning av dem i objektsramar bör följande moment tillkomma. 
 Regeringen bör i anslutning till försvarsbesluten ge en allmän in- riktning av materielförsörjningen som riktar sig till alla inblandade aktörer vid såväl myndigheter som industri. Denna inriktning bör ha formen av en materielstrategi som i sina huvuddrag även beslu- tas av riksdagen. 
 14 
  
 SOU 2001:21 
  
 Sammanfattning 
  
 För viktigare materielfunktioner bör olika handlingsvägar prövas inom en utvecklad materielprocess där större vikt än tidigare läggs vid tidiga faser. I dessa skall relevanta systemalternativ identifieras och värderas i syfte att få fram ett gott underlag före beslut om omfattande teknisk systemspecifikation och kostsam senare in- dustriell produktutveckling och tillverkning. 
 Regeringen bör utöver att besluta om att genomföra en anskaffning också tidigare i processen fatta beslut om vägval med hänsyn till strategiska konsekvenser vad gäller t.ex. långsiktig handlingsfrihet, framtida förutsättningar för industriell verksamhet i landet och internationella beroenden. 
 Ökad vikt bör vidare läggas vid att skapa ett tydligt samband mellan den önskade utvecklingen av det militära försvarets opera- tiva förmåga och kompetens å ena sidan och behov av funktion hos materielen å den andra. Materielförsörjningen fokuserar då inte de enskilda fysiska produkterna utan ses mer som en evolutionär ut- veckling av materielens funktion. Materielfunktionen kan tillgodo- ses genom att tillföra ny materiel, modifiera, behålla eller avveckla befintlig materiel och genom att utveckla samverkan mellan olika typer av materiel. För att sätta materielfunktionen i fokus krävs en tyngdpunktsförskjutning i myndigheternas arbete mot processens tidiga faser. 
 Materielprocessen bör omfatta följande faser: 
 Idéer om förnyad materielfunktion 
 Fortlöpande prövas sättet att lösa Försvarsmaktens uppgifter och behovet av utvecklade materielfunktioner. Detta bör ske inom ra- men för en av Försvarsmakten inriktad studieverksamhet, knuten till det övergripande arbetet med att ta fram idébilder för Försvars- maktens utveckling. Därvid bör såväl nya tekniska möjligheter som behovet av samverkan mellan olika system beaktas. Erfarenheter från operativ verksamhet utgör en väsentlig grund för att finna bättre lösningar. Idéer om utveckling och förnyelse kan lika gärna handla om förnyelse av funktion genom t.ex. nya samverkansmöj- ligheter mellan system eller genom mjukvarubaserad förändring av systemegenskaper som om tillförande av nya självständiga fysiska produkter. Arbetet redovisas årligen för regeringen. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:21 
  
 Värdering av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer 
 För utvalda viktiga materielfunktioner studeras det operativa vär- det samt teknisk och ekonomisk realiserbarhet av olika principiella lösningar, systemarkitekturer och väsentliga teknikalternativ för att tillgodose funktionen. Därvid bör bl.a. finansieringsmöjlighe- ter, underhållsmöjligheter och  
 -kostnader 
  samt framtida möjlighe- ter att anpassa systemet till nya villkor beaktas. 
 Tänkbara anskaffningsformer bör prövas. Val mellan egen- utveckling, utveckling i samverkan med andra länder eller anskaff- ning av redan utvecklade system eller vidareutveckling av befintliga system bör göras. Tänkbara samverkande länder och leverantörer bör kartläggas och värderas. I sammanhanget måste också värdet av befintliga system och deras eventuella avveckling övervägas. 
 Arbetet redovisas årligen för regeringen. För system som reger- ingen föreskrivit skall beslut att starta systemdefinition och de- monstration underställas regeringen eller Regeringskansliet för prövning. 
 Systemdefinition och demonstration 
 I denna fas bedrivs ett arbete för att närmare definiera och demon- strera funktion och för att väga militära funktionskrav mot kost- nader och tekniska möjligheter. Viktiga aspekter är systemarki- tektur och möjligheter till samverkan med befintliga system samt val av teknik för kritiska funktioner. I arbetet ingår också att välja form för upphandling och leverantörer samt att överlägga med eventuella samverkande länder om funktionskrav och med indu- strin om lämplig utformning, konstruktion och tillverkning av systemet. 
 Försvarsmakten är beställare av arbetet som i regel genomförs av Försvarets materielverk och där leds av en projektledare. Projekt- ledaren bör för viktiga system till sitt stöd ha en allsidigt samman- satt projektgrupp där militär, systemmässig, affärsmässig, tekniskt vetenskaplig, analytisk och, när konkurrenshänsyn medger, indu- striell kompetens ingår. 
 Arbetet skall utgöra underlag för Försvarsmaktens ställnings- tagande till hur anskaffningen bör drivas vidare. Det kan innebära att beställa produktutveckling eller att beställa tillverkning av ett system man tidigare låtit utveckla. Det kan också där så är lämpligt innebära att beställa ett på marknaden tillgängligt system eller att 
 16 
  
 SOU 2001:21 
  
 Sammanfattning 
  
 beställa vidareutveckling av ett befintligt system eller eventuellt att enbart anskaffa någon enstaka demonstrator eller prototyp. Arbe- tet bör också innefatta överväganden om eventuell avveckling av befintliga system. För system som regeringen föreskrivit skall re- geringens godkännande inhämtas innan anskaffningen genomförs. 
 Produktutveckling och tillverkning 
 Anskaffning av produkter (eller tjänster) kan ske antingen genom att först beställa utveckling och sedan tillverkning av produkten eller genom att direkt anskaffa en produkt från marknaden. 
 Produktutveckling och därtill knuten tjänsteproduktion och till- verkning upphandlas på Försvarsmaktens uppdrag av Försvarets materielverk från industrin. I vissa fall kan Försvarets materielverk hantera upphandlingen med hjälp av en samarbetande organisation t.ex. OCCAR eller ett annat lands anskaffningsmyndighet. Materi- elverkets projektledare har ett sammanhållande ansvar med mandat att inom givna ramar göra erforderliga avvägningar. Beroende på möjligheterna att definiera produktens egenskaper och projektets omfattning och varaktighet samt marknadens karaktär kan upp- handlingsformerna variera. 
 Modifiering 
 När materielen väl anskaffats är det väsentligt att fortlöpande pröva behovet att vidareutveckla funktionen. Vidareutveckling kan motiveras av förändrade uppgifter, vunna erfarenheter vid insats samt nya hot och risker. Vidareutveckling kan också motiveras av att den tekniska utvecklingen skapat nya möjligheter att utveckla materielfunktionen och att integrera olika materielsystem. 
 Avveckling 
 Även avveckling av materielen måste ägnas uppmärksamhet. En fråga som fortlöpande måste prövas är om ett fortsatt vidmakt- hållande av materielen är motiverat. Kostnader för drift och vid- makthållande behöver vägas mot det bidrag som materielen kan lämna till önskad operativ förmåga och kompetens hos det militära försvaret. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:21 
  
 Operativ användning, drift och underhåll 
 Den materiel som tillförs materielstocken kommer i regel att an- vändas i försvarets operativa verksamhet under lång tid. Sättet att tekniskt och taktiskt använda materielen, att få den att fungera till- sammans med andra system och att utbilda personal behöver fort- löpande utvecklas. 
 Det är väsentligt att materielen kan underhållas på ett kostnads- effektivt sätt så att den blir tillgänglig med begränsade underhålls- tider. För att uppnå en bra avvägning och ge det militära försvaret en totalt sett kostnadseffektiv tillgång till den materiel som behövs är det nödvändigt att beakta drift och vidmakthållande redan tidigt i materielprocessen. 
 Forskning och teknikutveckling m.m. 
 Forskning, teknikutveckling, studier, simulering, demonstrationer och försök utgör under hela materielprocessen väsentliga hjälpme- del för att finna nya lösningar och göra processen innovativ. Insat- ser av dessa slag behövs bl.a. för att skapa goda förutsättningar att anpassa materielförsörjningen till förändrade villkor, för att tydlig- göra nya möjligheter och stimulera samarbete, för att säkerställa realiserbarhet och minska risker, för att främja en effektiv pro- duktutveckling och produktion samt en effektiv operativ använd- ning av systemen. 
 Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för det militära försvaret mer aktiv 
 Regeringen får med den föreslagna beslutsordningen i materiel- processen spela en mer aktiv roll. För att regeringen skall kunna utöva en mer aktiv ledning och inriktning av materielförsörjningen och för att ställningstaganden i konkreta frågor skall ske ur ett strategiskt perspektiv bör Regeringskansliets, främst Försvars- departementets, kompetens och kapacitet förstärkas. En förstärk- ning är viktig för kvaliteten i de beslut som fattas om den mång- miljardverksamhet som materielförsörjningen årligen omfattar. 
 De svenska aktörerna behöver tala med en röst i det internatio- nella samarbetet. Det finns behov av att utveckla formerna för samordning och informationsutbyte mellan berörda myndigheter och departement för att därigenom uppnå prioriterad samverkan. 
 18 
  
 SOU 2001:21 
  
 Sammanfattning 
  
 Utveckla roller och samarbetsformer 
 Materielförsörjningens process bör utvecklas från dagens besluts- kedja med många nivåer mot en mer nätverksbetonad lösning. Samtidigt är det viktigt att klargöra hur beslutsansvar är fördelat i nätverket så att materielprocessen kan styras och auktoritativa beslut kan fattas. Det brittiska systemet kan ge vägledning för en sådan förändring. 
 Samarbetet mellan Försvarsmaktens strategiska inriktning (inklusive studieverksamhet, forskning och teknik) och materiel- verkets systemledning bör utvecklas. Detsamma gäller inom För- svarsmakten samarbetet mellan den strategiska inriktningen av operativ förmåga och av materielförsörjningen i stort och den konkreta planeringen och ledningen av materielförsörjningen. Högkvarteret måste i sin ledning och genomförande av materiel- försörjningen ha ett helhetsgrepp över såväl operativa behov och därtill knutna funktionskrav som ekonomiska förutsättningar och konsekvenser för industri och internationellt samarbete. Vidare bör samarbetet mellan materielverkets system- och projektledare och den militära kunden i vissa fall fördjupas för att utveckla dialogen om operativa och taktiska behov och hur de kan tillgodoses med utvecklad systemfunktion. 
 Samarbetet mellan Försvarets materielverk och industrin är tra- ditionellt väl utvecklat, men behöver anpassas till de förändrade roller för såväl materielverket som industrin som det starkt ökande internationella samarbetet medför. Industrins samarbete med de militära kunderna och med försvarets forskningsorgan behöver utvecklas. 
 Vi har inom utredningen övervägt alternativa sätt att dra gränsen mellan Försvarsmaktens och materielverkets ansvar i materielpro- cessen eller att inlemma materielverket i Försvarsmakten. Vi anser dock inte att sådana organisatoriska förändringar skulle lösa de problem som finns utan förordar ett fördjupat samarbete inom nu- varande organisatoriska ramar. Försvarets materielverk bör förbli en självständig myndighet med en styrelse som har tydligt ansvar för myndighetens kompetens och för att verksamheten bedrivs med kvalitet och effektivitet väl i paritet med motsvarande institu- tioner i andra länder. Ett av kvalitetskraven bör då vara att myn- digheten skall ha väl utvecklade nätverk inte minst till den militära kunden. 
 Myndigheterna måste ha tillgång till tillräcklig kapacitet och kompetens för att kunna leda materielförsörjningen i alla dess 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:21 
  
 faser. Det kräver bl.a. överblick över utvecklingen i omvärlden, förmåga att formulera alternativ och värdera dem, förmåga att upphandla på ett kompetent sätt och att effektivt utnyttja materie- len i operativ verksamhet. I alla faser av materielförsörjningen måste det finnas en förmåga att samarbeta internationellt. Myndig- heterna behöver för anskaffningen ha egen kompetens framför allt på höga systemnivåer. För sådana materielsystem som på lägre nivåer bygger upp den samlade operativa förmågan kan system- kompetenser i större utsträckning hämtas från långsiktigt pålitliga leverantörer inom industrin. 
 Stärk kompetens och kapacitet för insatser tidigt i processen 
 Regeringen har gjort bedömningen att en ökad satsning bör ske på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demon- stratorer och simulatorer. Det är angeläget att de framåtsyftande insatserna verkligen prioriteras, något som också understrykes av utredningen  
 Översyn av forskning och utveckling inom total 
 -  
 försvaret 
 . De båda utredningarna lämnar på detta område liknande förslag. 
 Regeringen bör stärka sin uppföljning av vad som faktiskt genomförs. Möjligheterna till uppföljning bör förbättras genom att samla all materielanknuten verksamhet som har långsiktigt kun- skapsuppbyggande syfte under en gemensam anslagspost. Anslags- posten bör omfatta verksamhet inom den nuvarande anslagsposten för forskning och teknikutveckling inom anslaget 6.3 samt all övrig verksamhet inom detta anslag som inte avser något konkret objekt för vilket beslut om systemdefinition, produktutveckling eller till- verkning har fattats. Den studieverksamhet som Försvarsmakten själv genomför (inklusive operationsanalytiskt stöd) och som idag finansieras inom anslaget 6.1 bör även den föras till den föreslagna vidgade budgetposten för långsiktigt kunskapsuppbyggande under anslaget 6.3. 
 Ett sätt att stärka samarbetet i de tidiga faserna är att införa en ny studienivå mellan de övergripande perspektivstudierna och de studier som avser materielsystem. Studier på denna nivå kan t.ex. indelas i ledning och underrättelsetjänst, strategisk och operativ rörlighet, krishantering, luftunderstödda markoperationer, luft- understödda sjöoperationer och luftförsvar. Genom studier av detta slag kan en mer direkt bild skapas av hur utformningen av 
 20 
 SOU 2001:21 Sammanfattning 
 materielsystemen påverkar den operativa förmågan och av hur systemen ömsesidigt samverkar. 
 Olika åtgärder bör vidtas för att vidga den flaskhals som den militära organisationens kapacitet att genomföra studier synes ut- göra. Sätt att åstadkomma detta kan vara att lägga större ansvar på de medverkande myndigheterna Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut att leda och hålla samman studier. Även industrin bör i ökande utsträckning kunna bidra till studierna. 
 Skärp hanteringen av osäkerheter och risker vid planering och genomförande av anskaffning 
 Möda bör läggas ned på att söka öka säkerheten i planeringen, att analysera vilken handlingsfrihet som finns att förändra planerad verksamhet och att i förväg överväga hur uppdykande svårigheter skall hanteras. En för handlingsfriheten starkt styrande faktor är vilken form för anskaffning som används. Ledtider, bindningar, erforderliga seriestorlekar m.m. påverkas. Vid val av anskaffnings- form bör därför dess betydelse för handlingsfriheten vägas in som en av flera för valet avgörande faktorer. 
 Vid överväganden om tillförande av större nya objekt i materiel- planen bör värderingar och motiv för införandet uttryckligen om- fatta också frågor om risker och hur de kan hanteras. De förslag som Riksrevisionsverket lämnat till åtgärder i syfte att minska de ekonomiska konsekvenserna av risker i materielanskaffningen bör prövas av myndigheterna. Det bör också övervägas att vidga ramen för anslagssparande och anslagskredit. 
 Utveckla fortlöpande upphandlingsformer 
 Traditionell upphandling med kravspecifikation och anbud kan inte alltid enkelt tillämpas för försvarsmateriel. Skälen till detta är flera. När systemen blir mycket komplexa är det inte möjligt att redan från början göra en tillräckligt detaljerad eller tydlig specifi- kation. Den ökande betydelsen av att försvarets olika system kan ledas effektivt och samverka med varandra gör också att kraven på systemen successivt måste förändras. Sådana förändringar blir ofta också nödvändiga genom att utbud och tillgång på komponenter och delsystem förändras snabbare än utveckling och produktion av 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:21 
  
 större försvarssystem kan genomföras. Ytterligare en komplikation utgör upphandling inom ramen för internationellt samarbete. Genom att den tekniska utvecklingen på det civila området blir allt viktigare för försvarstillämpningarna behöver de upphandlings- metoder som används utvecklas för att stimulera utnyttjandet av civil teknik. Erfarenheter från civil upphandling av komplexa system bör utnyttjas för att utveckla upphandlingsmetoderna också inom försvaret. 
 För att kunna hantera upphandling under de skiftande villkor som gäller för olika typer av materielsystem inom försvaret med bibehållna anspråk på affärsmässighet måste upphandlingsformerna utvecklas och ofta skräddarsys till de speciella omständigheterna i respektive fall. 
 Försvarets materielverk bör lägga ned stor möda på att vidmakt- hålla sin som vi bedömer goda kompetens på området och satsa på att vidareutveckla den. Samarbete bör sökas med andra länder för att vi i Sverige skall kunna dra nytta av den utveckling på området som sker i många länder för närvarande. Den egna personalen bör utbildas, problemen bör diskuteras med industrin och inte minst bör en fortlöpande uppföljning göras av hur verksamheten bedrivs och av hur olika former fungerar i praktiken. 
 Stärk förmågan till internationellt samarbete 
 För att det internationella samarbetet skall kunna bedrivas effektivt är det väsentligt att det inriktas och prioriteras mot områden som har bäst förutsättningar att bli framgångsrika. 
 Samarbete med andra länder kan omfatta samverkan om utveck- ling av system men också export och import av redan utvecklade produkter och tjänster. Även export till och import från tredje part kan bli föremål för samarbete. Samarbetet kan vidare omfatta forskning och teknikutveckling, provning, utbildning, underhåll m.m. med anknytning till det direkta materielsamarbetet. 
 Samarbetet bör koncentreras till länder där det kan komma till uttryck i flera av materielförsörjningens olika faser från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift samt där det kan omfatta både myndigheter och företag och flera teknik- områden. Samverkansförhållanden med ett begränsat antal delta- gare bedömer vi ha bäst förutsättningar till framgång och sådana bör därför eftersträvas. 
 22 
  
 SOU 2001:21 
  
 Sammanfattning 
  
 För att tillgodose försvarets behov bör staten när svensk industri har förutsättningar att konkurrenskraftigt delta i ett projekt över- väga att samverka om utveckling med andra länder. Vid utveckling av stora komplexa system bör Sverige i första hand samverka med industriellt ledande länder i Europa. Vi bör också eftersträva att inom utvalda områden samverka med USA. Vid utveckling av mindre och medelstora system bör Sverige också samverka med andra europeiska länder, inte minst med de nordiska länderna. Samarbete med länder i övrigt om utveckling bör ske med ut- gångspunkt i vad som främjar Sveriges tillgång till kvalificerad tek- nik och vidmakthållande av säkerhetspolitiskt värdefull industriell kompetens inom landet. 
 Import av kvalificerad materiel bör främst ske från länder med vilka Sverige har ett materielsamarbete i övrigt. Samarbete om an- skaffning från tredje part, med därtill knuten samverkan om drift och underhåll bör främst ske med de nordiska länderna. 
 Såväl Sveriges förmåga som landets faktiska samverkan med andra länder om att formulera krav på operativ förmåga och funk- tion behöver utvecklas. Försvarsmakten bör därför fortsätta att fördjupa utbildning och träning för militär personal att genomföra ett sådant samarbete och Sverige bör söka träffa överenskommelser med oss närstående länder om sådant. 
 Sverige bör systematiskt söka utnyttja och ta tillvara erfarenhe- ter från samarbetet inom Partnerskap för fred (PFP) och EU också för inriktningen av vår egen materielförsörjning. Andra multina- tionella fora bör också utnyttjas. Goda möjligheter bör finnas till samarbete med de nordiska länderna om vilka funktionskrav som olika operativa behov ställer på materielen. 
 Försvarets materielverk och andra inblandade myndigheter bör lägga ner fortsatt möda på att utveckla sina internationella nätverk, förändra arbetsprocesser och koordinera sina insatser. 
 Samverka med industrin i ett långsiktigt industripolitiskt perspektiv 
 Ett framgångsrikt samarbete med andra länder om försvarsmateriel utgör ett säkerhetspolitiskt motiverat grundläggande mål för mate- rielförsörjningen. Därmed kan anspråken på säker tillgång till kva- lificerad materiel för att lösa det militära försvarets uppgifter till- godoses på bästa sätt. För att målet skall kunna nås är det viktigt att Sverige är kompetent och ligger på framkant både på myndig- 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:21 
  
 hetssidan och i industrin. Sverige behöver vara en intressant part- ner. 
 Statens samverkan med i Sverige verksam försvarsindustri bör ske med det långsiktiga målet att skapa goda förutsättningar för en inom utvalda områden livskraftig och konkurrenskraftig industri som kan utgöra en grund för materielförsörjning i internationell samverkan. Regeringen bör regelbundet överlägga med industrin om de långsiktiga förutsättningarna för dess verksamhet. 
 Såväl utvecklingsuppdrag till svensk industri som åtaganden i multilaterala utvecklingsprojekt bör givetvis motiveras av det framtida försvarets behov. Samtidigt bör försvarets satsningar hos den inhemska industrin ske inom områden där industrin bedömer sig ha möjlighet att etablera och vidareutveckla en stark ställning internationellt. Begränsade resurser gör att Sverige måste välja att koncentrera satsningar till ett fåtal teknikområden. Vid val av pro- jekt bör strävan vara att exploatera och vidareutveckla starka svenska nischer, inklusive civila sådana, hos såväl försvaret som industrin. 
 Satsningar på inhemskt verksam industri är därutöver i vissa fall nödvändiga därför att viss teknologi av sekretesskäl eller andra speciella skäl måste finnas inom landet. 
 Export av försvarsmateriel har säkerhets- och försvarspolitisk betydelse för Sverige genom att den bidrar till att upprätthålla de inhemska företagens kompetens och kapacitet. Exportframgångar bidrar även till att den inhemska industrin uppfattas som en intres- sant partner i internationella samarbeten. Därmed skapas en grund för Sveriges materielförsörjning baserad på internationellt samar- bete i vilket en konkurrenskraftig svensk industri deltar. 
 Aktiva exportstödjande åtgärder från regering och myndigheter bör genomföras för att förbättra industrins förutsättningar att marknadsföra och sälja materiel utomlands. Villkoren för att ta statens resurser i anspråk för en enskild exportsatsning bör vara att den har godkänts ur exportkontrollsynpunkt och att en föregående analys visar att satsningen är till nytta för staten i såväl säkerhets- och försvarspolitiska som ekonomiska termer. Då en framgångsrik export bör leda till en totalt sett säkrare och effektivare materiel- försörjning är en selektiv satsning på exportfrämjande verksamhet finansierad inom det totala anslaget 6.3 väl motiverad. Det finns ett behov av att anpassa utformningen av exportstödet från en situa- tion där inhemska produkter och system erbjuds andra länder till en situation där inhemsk industri i allt högre grad bidrar med del- system i ett internationellt samarbete. 
 24 
  
 SOU 2001:21 
  
 Sammanfattning 
  
 I samband med import och export av försvarsmateriel förekom- mer ofta kompensationsåtaganden, också kallad offset. Det ökande samarbetet mellan försvarsmyndigheter och försvarsindustrin som äger rum främst inom Europa leder till att förutsättningarna för offset mellan de samverkande länderna minskar. Trots detta påver- kar frågan om offset fortfarande den i Sverige verksamma indu- strins villkor. Många länder använder offset för att allmänt stärka den egna industrin eller för att få tillgång till teknologi. Samtidigt anser många att offset totalt sett innebär ett ineffektivt utnyttjande av resurser. Vi har inom utredningen inte närmare analyserat frå- gan om behov eller betydelse av offset. Det är dock vår uppfattning att frågan bör utredas närmare, bl.a. mot bakgrund av utvecklingen av internationell praxis på området. 
 Staten bör också på ett mer generellt sätt skapa gynnsamma vill- kor för att förlägga försvarsindustriell verksamhet i Sverige. Detta kan ske genom att tillhandahålla en god infrastruktur. Tillgång till välutbildad personal inom områden som är viktiga inom försvars- relevant industri är en viktig komponent i detta, en annan är till- gång till resultat från försvarsinriktad och annan forskning som kan omsättas i avancerad teknik- och produktutveckling. 
 Det är också viktigt att i sammanhanget uppmärksamma de allt tydligare samband som finns mellan militära och civila tillämp- ningar. Sektorövergripande satsningar på forskning och teknik- utveckling blir därmed både möjliga och önskvärda. Detta gäller särskilt inom de informationstekniska och flygtekniska områdena. Såväl nationella program som Sveriges deltagande i EU:s forsk- ningsprogram utgör viktiga instrument som bör utnyttjas för att nå synergieffekter. 
 Företag som traditionellt sett inte levererat produkter eller tjänster till försvarssektorn bör i större utsträckning engageras i materielförsörjningen, både som direkta leverantörer till försvaret och som underleverantörer till försvarsindustrin. Först och främst måste det uppfattas som intressant att engagera sig gentemot en försvarskund. 
 Det är för relationerna till industrin generellt sett viktigt att för- svaret uppfattas som en kunnig kravställare med god förmåga att kommunicera behov och diskutera lösningar på komplexa problem. En grundförutsättning är förstås att det finns utsikter till lönsam- het i de satsningar som görs från företagens sida. 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:21 
  
 Utnyttja resurserna effektivt 
 Utvärdering av genomförd verksamhet är en väsentlig grund för en effektiv verksamhet. För att få bättre möjligheter till uppföljning och analys bör det ekonomiska redovisningssystemet utvecklas så att det bättre går att följa hur medlen för materielförsörjningen fördelas. 
 En relativ förskjutning av medelsanvändningen bör kunna ske mot de tidiga faser i materielförsörjningen som föregår system- definition och demonstration. Sådana insatser har stor betydelse för anpassningsförmågan och för att välja lösningar som bäst till- godoser de operativa behoven. 
 Att Sverige ensamt driver större utvecklingsprojekt kommer i framtiden att vara sällsynt. Därmed borde utvecklingsandelen av medelsanvändningen kunna minska i synnerhet om vi köper redan utvecklade system på marknaden. I dessa fall kommer vi dock givetvis få betala för utvecklingen genom ett högre pris för pro- duktionen. 
 För att kunna vara en intressant samarbetspartner internationellt behöver Sverige inom delområden ha en kvalificerad industri verk- sam inom landet. För att detta skall bli möjligt kommer det behö- vas såväl vissa utvecklingsuppdrag till denna industri som samar- bete med andra länder om utvecklingsprojekt där i Sverige verksam industri deltar. I utvecklingsprojekt som klart stärker industrins marknadsposition, konkurrenskraft och möjligheter till senare lön- sam försäljning bör industrin kunna satsa också egna resurser. 
 Även om utvecklingssatsningarna totalt sett kommer att minska måste deras andel av materielbudgeten därför kvarstå på en ansen- lig nivå så länge Sverige har ambitioner att vara en kvalificerad partner i det internationella samarbetet. 
 Det är väsentligt att produktivitetskraven på myndigheterna trots alla pågående förändringar upprätthålls. Materielverkets sty- relse har ett särskilt ansvar att tillse att verksamheten bedrivs pro- fessionellt och effektivt och successivt utvecklas. Jämförelse med systerorganisationer i andra länder kan här utgöra ett medel för styrelsens bedömningar. Försvarsmakten bör som kund utvärdera nyttan av och kvaliteten på de tjänster som FMV utför inom ramen för materielförsörjningen. 
 Regeringen bör ställa tydliga krav på myndigheterna att utveckla kvalitativa och kvantitativa metoder för utvärdering och uppfölj- ning av materielarbetets inriktning, omfattning, kostnader och re- 
 26 
  
 SOU 2001:21 
  
 Sammanfattning 
  
 sultat, något som i synnerhet gäller för det internationella samar- betet. 
  
 1.3 
  
 Långsiktigt mål för försvarets materielförsörjning 
  
 Materielförsörjningsutredningen föreslår följande långsiktiga mål för materielförsörjningen till det militära försvaret. 
 Det militära försvaret skall kostnadseffektivt och säkert förses med materiel så att det kan lösa sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt inom ramen för givna resurser. Försvarets materiel skall vara flexibelt användbar och successivt kunna anpassas till föränd- ringar i hot och risker, i försvarets uppgifter, i tekniska möjligheter och i ekonomiska förutsättningar. Materielen skall utformas så att förband och system effektivt kan samverka såväl inom det svenska försvaret som vid insatser tillsammans med andra länder. 
 Vi skall dra fördel av den tekniska utvecklingen så att vårt för- svar i internationell jämförelse håller hög kvalitet och kan lösa sina operativa uppgifter på ett effektivt sätt och med begränsade risker. Materielförsörjningen skall i grunden ske genom att Sverige deltar i ett internationellt samarbete på marknadsmässiga villkor. Därige- nom kommer en arbetsfördelning och beroenden mellan parterna att uppstå. Genom samarbetet kommer försörjningssäkerheten att stärkas, kostnaderna att begränsas och kraftsamlade insatser att möjliggöras för att ta fram stora och komplexa system. Genom att vara en kompetent och framgångsrik part i detta samarbete skall Sverige säkerställa tillgång till kvalificerad materiel på ett kostnads- effektivt sätt. Sverige skall bygga sin position i det internationella samarbetet på kompetenta myndigheter, på en lönsam och inom delområden konkurrenskraftig industri och på landets allmänna tekniska och industriella styrka. 
 27 
  
 2 
  
 Frågeställningar i slutbetänkandet 
  
 Materielförsörjningsutredningen ska enligt sina direktiv kartlägga nuläge och förändringsfaktorer vad gäller materielförsörjningen för det militära försvaret samt föreslå utvecklings- och effektivi- seringsåtgärder. Direktiven i sin helhet återges i bilaga 1. 
 Detta kapitel redovisar de frågeställningar som legat till grund för de förslag till utvecklings- och effektiviseringsåtgärder som utredningen redovisar i detta slutbetänkande. 
  
 2.1 
  
 Utgångspunkter och bakgrund 
  
 Utredningen redovisade i sitt delbetänkande  
 Det militära försvarets materielförsörjning – Nuläge och förändringsfaktorer  
 (SOU 2000:54) en beskrivning av materielförsörjningsprocessen med dess vikti- gaste aktörer och en analys av de villkor som påverkar materielför- sörjningen. Huvuddelen av sammanfattningen återges i bilaga 2. 
 Den materielförsörjning som utredningen behandlar avser de olika sammanhängande verksamheter som genomförs för att förse det militära försvaret med materiel och vidmakthålla denna så att uppgifterna kan lösas. Med det militära försvaret avser vi därvid i detta sammanhang sådan verksamhet som Försvarsmakten med stöd av andra myndigheter och organisationer bedriver för att för- bereda och genomföra sina fyra huvuduppgifter att 
  
 – 
  
 försvara Sverige mot väpnat angrepp, 
  
 – 
  
 hävda vår territoriella integritet, 
  
 – 
  
 bidra till fred och säkerhet i omvärlden och 
  
 – 
  
 stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. 
  
 Vi behandlar i utredningen materielförsörjningen med hänsyn till alla skeden i ett materielsystemens livscykler. En sådan livs- cykel omfattar normalt tidiga idéer följda av successiv precisering av anspråk på materielen, prioritering och planering, teknisk 
 29 
  
 Förändringsfaktorer, utmaningar och problem 
  
 SOU 2001:21 
  
 specifikation och upphandling, industriell produktutveckling och produktion, drift och vidareutveckling och till sist avveckling. 
 Inblandade aktörer är främst regeringen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut (tidigare Försvarets forskningsanstalt och Flygtekniska försöks- anstalten) och försvarsindustrin. Det internationella samarbetet är omfattande mellan såväl länder som företag. 
 Tre viktiga förändringsfaktorer som påverkar materielförsörj- ningen identifierades i utredningens delbetänkande. En faktor är det nya försvarets behov. Försvarsmakten omvandlas från att näs- tan helt ha varit inriktat på att kunna möta ett invasionsföretag syftande till att ockupera landet till ett insatsförsvar med förmåga att lösa många olika typer av uppgifter såväl nationellt som inter- nationellt. Den ökande internationaliseringen av försvarsindustrin jämte utvecklingen av det mellanstatliga samarbetet inom för- svarsmaterielområdet är en annan faktor. En tredje faktor är den snabba tekniska utvecklingen, inte minst inom  
 IT-området, 
  som får genomslag även inom materielområdet. 
 Nytt försvar 
 Ny materiel- försörjning? 
  
 Ny teknik 
  
 Ny omvärld 
  
 I delbetänkandet beskrev vi också det nya mönster för Sveriges materielförsörjning som etablerats efter det kalla krigets slut. Un- der det kalla kriget strävade Sverige efter nationell självständighet i materielförsörjningen, utnyttjande av modern teknik och ett lång- siktigt planerat och därmed effektivt resursutnyttjande i den in- hemska försvarsindustrin. Det nya mönstret innebär att istället för nationella lösningar satsa på interoperabilitet och utveckling av materiel i internationellt samarbete. Detaljerade långsiktiga planer 
 30 
  
 SOU 2001:21 
  
 Förändringsfaktorer, utmaningar och problem 
  
 för materielförsörjningen måste ersättas med en strategi som sätter förändringsmöjligheter i centrum och skapar optioner för fram- tiden. Strävan att ta tillvara fördelarna med att utnyttja modern teknik är fortsatt giltig. 
 Utredningen har sedan delbetänkandet publicerades besökt Frankrike, Nederländerna, Norge, Storbritannien och USA för att studera hur man i dessa länder utvecklar sättet att förse försvaret med materiel. Erfarenheterna från dessa besök redovisas i bilaga 3. I alla länderna tillmäts formerna för materielförsörjningen stort in- tresse och en omfattande utveckling har skett på området. Problem som man söker hantera rör bl.a. långa cykeltider, kostnadskontroll, hur man skall få en effektiv process mellan nyttjare, anskaffare och industri, utnyttjande av ny och allt oftare civilt utvecklad teknik, relationer till industrin och internationellt samarbete. 
 Våra överväganden grundas också på ett antal andra utredningar som överlämnats till Materielförsörjningsutredningen, RRV:s ut- redning  
 Från hot till skrot  
 (RRV 2000:26), generalmajor Frank  
 Utredning avseende exportstöd 
 , ambassadör Pope  
 Översyn av samordningen av stödet till försvarsmateriel- export  
 samt den utredning som vi själva initierat hos Statskontoret 
 Med världen i sikte – En studie av Sveriges internationella försvars- materielssamarbete  
 (Statskontoret 2000:46). Dessa utredningar be- skrivs översiktligt i bilaga 4. 
  
 2.2 
  
 Frågeställningar 
  
 Enligt direktiven skall utredaren i den andra etappen av arbetet föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder vad avser materiel- försörjningen. 
 Utöver de frågeställningar som direktiven anger har vi under utredningsarbetets gång funnit ytterligare ett antal frågeställningar som enligt vår mening har stor betydelse för materielförsörjningen och som vi därför också diskuterar. Sammantaget tar vi upp följande frågeställningar 
  
 Hur skall militära behov tillräckligt snabbt och tydligt kunna påverka materielförsörjningen? 
  
 Hur kan materielförsörjningen göras mer flexibel och anpassbar till förändrade säkerhetspolitiska, försvars- politiska, organisatoriska och tekniska förutsättningar och behov? 
  
 31 
  
 Förändringsfaktorer, utmaningar och problem 
  
 SOU 2001:21 
  
 Hur kan själva processen att hantera materielförsörjningen hos inblandade myndigheter göras mer effektiv? 
  
 Hur kan det internationella samarbetet inom området stärkas? 
  
 Hur bör statens politik gentemot i landet verksam försvarsindustri utformas? 
  
 Hur bör ny teknik och nya tekniska möjligheter på ett effektivt sätt tas om hand och utnyttjas inom materielför- sörjningen? 
  
 Hur bör resursfördelningen i princip göras mellan olika faser av materielförsörjningen, från tidiga studier till av- veckling? 
  
 Materielförsörjningen bör således enligt vår mening ta hänsyn till ett stort antal faktorer. En avvägning måste göras mellan de olika hänsyn som behöver tas. I de förslag till att utveckla materielför- sörjningen och göra den mer effektiv som vi lämnar försöker vi göra en sådan avvägning. 
 I det följande kapitel 3 diskuterar vi i tur och ordning alla dessa frågeställningar. Frågan om resursfördelning belyses därvid inom ramen för de andra frågorna. I kapitel 4 redovisar vi våra förslag till åtgärder för att effektivisera och utveckla materielförsörjningen. I kapitel 5 lämnar vi ett förslag till strategi för materielförsörjningen. 
 Parallellt med Materielförsörjningsutredningen lämnar utred- ningen  
 Översyn av forskning och utveckling för totalförsvaret  
 sitt slutbetänkande  
 Forskning och utveckling för totalförsvaret – Överväganden och förslag till åtgärder  
 (SOU 2001:22). 
 32 
  
 3 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 I detta kapitel diskuteras materielförsörjningen ur ett antal mer eller mindre renodlade perspektiv. Avsikten är att diskutera behov och möjligheter och vad som vore en önskvärd utveckling med hänsyn till respektive perspektiv. Vi lämnar dock inga konkreta förslag i detta kapitel utan gör det först i kapitel 4 efter att där ha vägt samman de skilda perspektivens anspråk. 
  
 3.1 
  
 Operativa behov och tekniska möjligheter 
  
 Det grundläggande målet för materielförsörjningen måste vara att det militära försvaret på ett kostnadseffektivt och säkert sätt får tillgång till den samlade materielstock som det behöver för att lösa sina uppgifter. Det gäller då såväl att skapa förutsättningar för För- svarsmakten att nå avsedd operativ förmåga och kompetens i olika tidsperspektiv som att kunna utveckla förmågan med hänsyn till eventuellt förändrade förutsättningar och behov. För att det målet skall kunna nås är det väsentligt att materielförsörjningen genom- förs med utgångspunkt i de operativa behoven. 
 Omvänt utgör möjligheterna att förändra materielstocken en av- görande faktor för på vilket sätt, hur snabbt och hur mycket den operativa förmågan kan förändras. Bestämmande är såväl arvet som tekniska och ekonomiska möjligheter till förnyelse. 
 Det arbete som bedrivs för att värdera och utveckla den militära operativa förmågan måste därför nära knytas till arbetet med att tillföra ny materiel, att vidareutveckla den befintliga materielen, att säkerställa samverkansmöjligheter (systemintegration) och att av- veckla materiel. Operatörer och planerare måste samverka. 
 Tre viktiga faktorer bör således påverka utvecklingen av materi- elstocken, dels de behov som genereras av de militära uppgifterna och deras förändring, dels de möjligheter som skapas av den tek- niska utvecklingen och dels de ekonomiska förutsättningarna. 
 33 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 Dessa faktorer analyseras och värderas framför allt inom ramen för Försvarsmaktens perspektivplanering, den studie- och försöks- verksamhet som bedrivs under Försvarsmaktens ledning, materiel- verkets tidiga arbete med systemutformning samt en stor del av den verksamhet som bedrivs inom ramen för Försvarsmaktens program för forskning och teknik. 
 Dessa tidiga insatser är viktiga för att uppnå vad som brukar kallas spårbarhet. Därmed menas att det skall gå att identifiera vilka krav på materiell förnyelse som olika anspråk på att utveckla den operativa förmågan och kompetensen hos Försvarsmakten ställer. Det är för effektiviteten viktigt att kunna se att invester- ingar i materielsystem verkligen svarar mot angelägna operativa behov. En sådan analys bör dessutom inte bara påvisa att det finns ett samband av detta slag utan också att det handlar om en lösning som jämfört med tänkbara alternativ är kostnadseffektiv. 
 Ledtiderna för att ta fram ny materiel är i regel långa och materi- elen är normalt i tjänst en lång tid. Det går därför vid utveckling och anskaffning av materiel inte att enbart utgå från för tillfället aktuella operativa behov och ramvillkor utan det är nödvändigt att också kalkylera med tänkbara förändrade operativa behov och alternativa ekonomiska och andra villkor i framtiden. Som diskute- ras i följande avsnitt 3.2 är ett sätt att hantera problemet att söka göra materielen flexibelt användbar och att skapa förutsättningar för framtida anpassning. Spårbarheten handlar därmed inte bara om spårbarhet till aktuella operativa behov utan också om spårbar- het till framtida tänkbara behov och villkor. 
 Behov av och möjligheter till utveckling och förnyelse av materi- elstocken måste naturligtvis också vägas mot andra anspråk och mot den tid och de ekonomiska resurser som behövs för att tillgo- dose dem. Det är dock för att säkerställa en god operativ förmåga väsentligt att anspråken på utveckling och förnyelse väger tungt i planeringen av materielförsörjningen. Det är också viktigt att skapa utrymme för förnyelse genom att avstå från befintlig materiel eller planerad tillförsel av sådan, som det med hänsyn till operativa behov, effekt och kostnader inte längre är motiverat att behålla. Hänsyn till olika organisatoriska intressen eller strävan att ersätta föråldrad materiel med ny av samma slag får inte bli styrande. Materielförsörjningsprocessen måste därför ge utrymme för och möjliggöra inflytande från ett strategiskt tänkande beträffande försvarets utveckling. 
 Den internationella utvecklingen inom materielförsörjningens område pekar på vikten av att stärka tidiga faser av materielförsörj- 
 34 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 ningen och att utveckla relationerna mellan beställare och industri. De stora förändringar som sker i försvarets uppgifter i de flesta länder med en förskjutning mot krishantering och från storskaliga krig kräver en anpassning bl.a. av materielen. Den tekniska utveck- lingen med dess revolution in military affairs gör detsamma. För att närmare analysera dessa frågor används i ökande utsträckning andra typer av verktyg än fullskaliga prov med ny materiel. Det gäller t.ex. simulering och analyser för att värdera tilltänkta systems funktion. Det gäller teknikdemonstratorer för att prak- tiskt visa hur ny teknik och nya systemlösningar kan fungera. Det gäller experiment med nya lösningar i fältmässig miljö för att pröva och utveckla sättet att lösa de militära uppgifterna. 
 De särskilda anspråken på anpassningsförmåga hos det svenska försvaret kräver tidiga insatser av detta slag på större bredd än vad som svarar mot gällande plan för anskaffning. Tidiga insatser ger kunskap om åtgärder som kan vara lämpliga att genomföra i olika lägen och förbereder vidareutveckling eller förnyelse av materielen så att sådan snabbt kan genomföras efter beslut om genomförande. Detta diskuteras närmare i avsnitt Förberedda förändringar. 
 De tidiga insatserna innan en anskaffning konkretiseras kommer att medföra kostnader som av många kan uppfattas som mindre motiverade eftersom de inte direkt leder till en förbättrad materiel- stock utan endast ökar kunskaper och skapar handlingsfrihet. Erfa- renheter bl.a. från USA talar dock för att en ökad satsning på tidiga insatser minskar risker och fördyringar i senare skeden. De kan också förväntas bidra till att den materiel som senare faktiskt an- skaffas blir modernare, utnyttjar senaste tillgänglig teknik, blir bil- ligare och inte minst för totalt satsade medel ger ett bättre bidrag till den operativa förmågan. 
 Vi har inom Materielförsörjningsutredningen funnit att särskilt Försvarsmaktens studieverksamhet kommit att urholkas under se- nare år. Det kan säkert finnas många anledningar till detta. Vi har vid vår granskning funnit att inriktningen av studierna är relativt väl genomarbetad och anpassad till det nya försvarets problem men att kapaciteten för att sedan genomföra studierna är begränsad. De många organisationsförändringarna tar mycken kraft och vakans- läget är ofta besvärande. En försvårande faktor är också att bestäl- lande enhet i Högkvarteret inte är densamma som sedan skall ta emot resultatet av studierna. Uppföljning av studieverksamheten samt utvärdering och utnyttjande av dess resultat hämmas därmed. 
 Sammantaget pekar således ett antal faktorer på att det är ange- läget att stärka de tidiga faser av materielförsörjningsprocessen 
 35 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 innan en anskaffning konkretiserats. Med hänsyn till den större effekt i de senare faserna som de tidiga insatserna bör leda till bör ökade tidiga insatser kunna finansieras av en något minskad sats- ning på faktisk anskaffning av materiel. Tidiga insatser av här dis- kuterat slag är relativt billiga jämfört med anskaffning i full skala. 
 Tidiga insatser i materielförsörjningsprocessen är också av bety- delse för möjligheterna att göra långsiktiga bedömningar om tänk- bara motståndares utrustning och operativa förmåga. 
  
 3.2 
  
 Flexibilitet och anpassning 
  
 3.2.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 I proposition  
 Förändrad omvärld – omdanat försvar  
 (prop. 1998/99:74, avsnitt 5.4.2) behandlas den fortsatta utvecklingen av förmågan till anpassning. Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag: 
  
 Förmågan till anpassning skall även fortsättningsvis till- mätas stor vikt vid utformningen av totalförsvarsresur- serna. 
 Anpassningsförmågan skall förbättras genom att 
  
 underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till anpass- ningens behov, 
  
 kunnandet utvecklas om olika typer av hot och hur de kan mötas, 
  
 planer för anpassningsåtgärder utarbetas i ett femårs- perspektiv, 
  
 åtgärder vidtas för att reducera bindningarna i personal och materiel och 
  
 materielförsörjning i internationellt samarbete främjas. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen: 
  
 För att en anpassning av totalförsvarsförmågan skall kunna komma till stånd i tid, krävs förmåga att tidigt upp- täcka och tolka omvärldsförändringar samt medvetenhet om vikten av tidiga beslut. 
 För att på ett effektivt sätt kunna genomföra anpassningsåtgärder behöver förberedelser göras såväl för att kunna tillföra nya försvarsförmågor som att minska ambitionen inom lägre prioriterade områden. 
 Anpassning kan ske inom befintliga eller förändrade ekonomiska ramar. 
 36 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 I propositionen  
 Det nya försvaret  
 (prop. 1999/2000:30) preciseras innebörden av den omfattande reform som försvaret för närva- rande genomgår. Denna reform kan i sig ses som en mycket om- fattande anpassning till ett nytt säkerhetspolitiskt läge. Propositio- nen anger i avsnitt 5.2 i vilka tidsperspektiv som olika typer av ope- rativ förmåga skall uppnås eller kunna uppnås. Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag vad avser uppgiften  
 försvara Sverige mot väpnat angrepp 
 : 
  Försvarsmakten skall 
  
 ha förmåga att upptäcka, analysera och möta begränsade insatser mot Sverige som sker med i första hand fjärr- stridsmedel, eller hot om sådana insatser, 
  
 ha förmåga att minska verkningarna vid en insats med  
  
 NBC-stridsmedel, 
  
 ha förmåga att i samverkan med övriga delar av total- försvaret vidta skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål, 
  
 ha förmåga att hantera informationskrigföring och bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informa- tionsoperationer och 
  
 ha förmåga att möta intrång på vårt territorium. Försvarsmakten skall ha beredskap för att på kort sikt (högst ett år) kunna utveckla förmåga 
  
 till skyddsåtgärder som medför att samhället kan motstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur och 
  
 att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade 
  
 luftrörliga insatsstyrkor. 
 Försvarsmakten skall vidare på medellång sikt (inom fem år), efter beslut om anpassningsåtgärder kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära operationer. 
 Försvarsmakten skall vidare skapa en grund för att på lång sikt (mer än tio år) kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp.  
 Riksdagen beslutade vad avser uppgiften att  
 bidra till fred och säkerhet i omvärlden: 
  
  Försvarsmakten skall 
  
 ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsbevarande operationer som inled- ningsvis främst skall kunna ske med markförband, landminröjnings- och sjöminröjningskapacitet, trans- 
  
 37 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 portresurser och andra specialenheter, företrädesvis i Europa och dess närhet, men även globalt, 
  
 ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsframtvingande operationer som främst skall kunna ske med markförband i Europa och dess närhet, 
  
 kunna lämna stöd till fredsfrämjande och humanitär verksamhet som främst skall omfatta land- och sjömin- röjningskapacitet, transportresurser och andra special- enheter, främst i Europa och dess närhet och 
  
 ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och delta i övningsverksamhet som skall omfatta såväl mark- som sjö- och flygstridskrafter inom 
  
 ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet. 
 På medellång sikt skall Försvarsmakten även 
  
 kunna delta i begränsade fredsframtvingande operatio- ner med markförband globalt och 
  
 kunna delta i fredsbevarande operationer med sjö- och flygstridskrafter i vårt närområde. 
  
 3.2.2 
  
 Sätt att genom materielförsörjningen anpassa försvarsförmågan 
  
 Inom materielområdet kan frågor om anpassning av försvarsför- mågan ta sig många olika uttryck. Det kan i många fall vara möjligt att uppnå en förändrad försvarsförmåga med användande av redan befintlig materiel. Det kan t.ex. gälla att använda stridsfordon ursprungligen anskaffade och avsedda för försvar mot invasion av Sverige i stället inom ramen för internationella fredsfrämjande insatser. Personalen behöver då utbildas för sina nya uppgifter och stridsfordonen kan behöva viss ny utrustning. Transporter och underhåll behöver organiseras. I grunden kan dock stridsfordonen sägas vara flexibelt användbara för många olika uppgifter. 
 I andra fall kan det vara nödvändigt att genomföra en betydande modifiering och vidareutveckling av den befintliga materielen för att uppnå en ny förmåga. Ett stridsfordon kan t.ex. behöva förses med ett nytt robotvapen för att kunna verka på långa avstånd och ges nya sensorer, kommunikations- och informationsmöjligheter för att kunna inlemmas i ett nytt taktiskt ledningssystem. 
 38 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 I andra fall igen kan det handla om att skaffa fler enheter av ett redan utvecklat materielsystem för att därmed snabbt kunna sätta upp fler förband och stärka försvarsförmågan. 
 När det i stället handlar om sänkta ambitioner är det önskvärt att kunna avyttra överskottsmateriel för att frigöra resurser för andra ändamål. På motsvarande sätt är det önskvärt att utan höga kostnader kunna avbeställa materiel där behovet inte längre kvar- står och där leverans inte hunnit ske. På grund av de långsiktiga beroenden som ofta finns mellan kund och leverantör har detta dock visat sig svårt att uppnå. Även planer vad gäller ännu ej be- ställda anskaffningar kan behöva förändras, något som trots att kontraktsbindning inte skett kan vara svårt nog genom de förvänt- ningar som liggande planering skapat om förbättringar av olika slag. 
 Det kan också vara frågan om att utveckla försvarsförmågan genom att uppträda på ett nytt sätt som kräver en helt ny typ av materiel. Det kan t.ex. handla om att kombinera god spanings- och ledningsförmåga med förmåga till snabbt och flexibelt agerande. Då kan de traditionella stridsfordonen behöva ersättas av beväp- nade helikoptrar. 
 Faktorer som påverkar möjligheterna att genomföra alla dessa olika typer av åtgärder är bl.a. bindningar i liggande kontrakt, gra- den av fritt planeringsutrymme, marknadens utbud, tillgång på kompetens och kapacitet att hantera nya projekt vid både myndig- heter och industri, beslutsprocessernas smidighet, graden av förbe- redelser som gjorts i form av studier, demonstratorer, simulering och försök för att förbereda nya lösningar och alternativ samt inte minst av hur lätt befintlig materiel låter sig modifieras. 
 Möjligheter att anpassa försvarsförmågan kan således ställa många olika anspråk på materielen och materielförsörjningen. Materielen bör redan från början utformas så att den är flexibelt användbar. Den bör kunna modifieras och vidareutvecklas och tillföras nya funktioner. Vi bör kunna anskaffa redan utvecklade typer av materiel i större volymer. Vi bör kunna avyttra överskott av materiel, göra avbeställningar och ändra planering. Och vi bör givetvis snabbt och samtidigt väl övervägt kunna anskaffa helt nya typer av materiel, integrera nyanskaffad materiel med befintlig, köpa tjänster för att förbättra materielen och dess funktion och utveckla sättet att använda materielen. 
 Frågan är i vilken utsträckning som alla dessa anspråk på möjlig- heter att anpassa materielen och materielförsörjningen går att till- godose. Realiserbarheten måste prövas, konsekvenser för andra 
 39 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 områden och kostnader måste övervägas. I det följande diskuterar vi tre gränssättande faktorer för anpassbarheten nämligen hand- lingsfriheten i planeringen, anskaffningsformerna och de förbere- delser som görs för förändringar. Hur mycket försvaret skall satsa på förmåga till anpassning blir till sist en politisk avvägningsfråga. 
  
 3.2.3 
  
 Handlingsfrihet i planeringen 
  
 De problem som för närvarande upplevs när det gäller den pågå- ende ominriktningen mot det nya försvaret är inte minst att hand- lingsfriheten inom gällande ekonomiska ramar är låg inom materi- elområdet. Den materiel som finns är till stora delar modern, men det ekonomiska utrymmet är under ett antal år begränsat för att genomföra förnyelseåtgärder. Sådana åtgärder kan t.ex. behövas för att utveckla interoperabilitet och förmågan att medverka till inter- nationell krishantering. Planerad verksamhet domineras av åtgärder för att vidmakthålla befintlig materiel och att fullfölja tidigare beställd anskaffning. Detta är något som understryks bl.a. av Riks- revisionsverkets granskning av materielförsörjningen i rapporten 
 Från hot till skrot 
 . 
  
 Det är givetvis angeläget att för framtiden söka öka handlings- friheten och att söka begränsa mängden av långsiktiga låsningar. Å andra sidan är det att förvänta att handlingsfriheten skall vara låg åren efter en större åtstramning av förutsättningarna för den mate- riella förnyelsen i förhållande till vad som tidigare lagts till grund för planeringen. Nu minskas den totala försvarsramen med ca 10 procent och den särskilda omräkningsfaktor (den s.k. teknik- faktorn) om 1,5 procent utöver den gängse pris- och löneomräk- ningen på anslaget för materielanskaffning upphör. Detta har han- terats genom att tidigare planerade åtgärder senarelagts eller utgått och genom att utrymmet för nya åtgärder starkt begränsats. Det har visat sig möjligt att på detta sätt anpassa verksamheten till de nya villkoren, även om konsekvenserna i form av förseningar, ute- bliven förnyelse och olyckliga avvägningar av många har upplevts som stora. 
 Riksrevisionsverket (RRV) pekar på ett antal risker för fördy- ringar och minskat utrymme för materielförsörjningen i framtiden och diskuterar åtgärder för att kunna minska de negativa ekono- miska konsekvenserna av dessa risker. Verket konstaterar att om Försvarsmaktens målbild 2010 skall kunna uppnås så är utrymmet för planerade anskaffningar som kan omplaneras begränsat. I syn- 
 40 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 nerhet gäller detta luftförsvarsdelen av materielplanen under åren 2000 – 2006. Verket pekar på vikten av att ha ett tillräckligt eko- nomiskt utrymme för ny materiel, att minska osäkerheten i till- växt- och ominriktningsmöjligheter, att förbättra beslutsunderlag, uppföljning och kontroll och att utarbeta en mer styrande materi- elstrategi där också risker behandlas. 
 RRV understryker betydelsen av att analysera och redovisa den s.k. spårbarheten dvs. sambandet mellan den önskade operativa förmågan och tillförsel men också avveckling av materiel. Verket föreslår att möjligheterna att frigöra medel genom att sälja, byta eller leasa ut övertalig ny och modern materiel till andra länder sär- skilt prövas. 
 För att kunna hantera situationen anser RRV det också nödvän- digt att skapa ökade möjligheter att kunna reservera medel inom materielförsörjningen och därigenom hantera variationer i leve- ransutfall. Därigenom skulle osäkerheter om vad som faktiskt kommer att levereras under ett budgetår kunna hanteras på annat sätt än genom s.k. förskjutningsplanering. Genom sådan förbereds för närvarande anskaffning i större omfattning än vad tillgängliga betalningsmedel ger utrymme för, vilket ibland när faktiska leve- ranser underskattats leder till omförhandlingar och fördyringar. 
 Många av de problem som RRV diskuterar och även kvantitativt belyser liknar vad vi inom Materielförsörjningsutredningen tagit upp i mer kvalitativ form. Vi delar verkets slutsats att det är ange- läget att säkerställa en handlingsfrihet i planeringen och ett till- räckligt utrymme för en materiell förnyelse. 
 Det är enligt vår mening lämpligt att skilja på handlingsfriheten att ändra både planering och målbild å ena sidan och handlings- frihet att hantera osäkerheter för att uppnå en given målbild å den andra. RRV diskuterar främst det senare. 
 En för optimistisk plan ger framför allt en felaktig bild om vad som är rimligt att uppnå med rådande ramvillkor. Detta utgör naturligtvis en nackdel i sig och leder ofta till fördyringar och förseningar och till en sämre operativ förmåga än vad som med en mer realistisk målbild från början hade varit möjligt att uppnå. 
 Det bör dock snarast ses som normalt att målbilden av många olika anledningar successivt och helt avsiktligt modifieras. Behov ändras, nya tekniska lösningar kan ge större effekt, förändrade kostnader kan motivera en annan avvägning etc. Handlingsfriheten att ändra planering och målbild kan sägas vara för liten om det inte är möjligt att ändra dessa utan oproportionerligt stora negativa konsekvenser för den operativa förmågan. 
 41 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 Reserver behövs framför allt för att i närtid hantera osäkerheter. Eftersom det i regel är svårt att på kort sikt förändra planerad verksamhet behövs reserver för att hantera osäkerheter om bud- getutfallet. Reserver skapas idag genom möjligheter att utnyttja en anslagskredit som för närvarande uppgår till 3 procent av anslaget och möjligheter att föra med sig ett motsvarande anslagssparande från ett år till ett annat. Reserver kan också sägas skapas genom omförhandlingar av kontrakt med tidsförskjutningar av planerade leveranser, något som sker till priset av fördyringar. En större an- slagskredit bör enligt RRV:s bedömning prövas. 
 På längre sikt är möjligheterna att förändra planerad verksamhet större. Det finns därför egentligen inget behov av reserver för att undvika ramöverskridanden. Däremot kan det vara ändamålsenligt att i planeringen av verksamheten på sikt använda sig av ett eko- nomiskt utrymme i planen vars innehåll ej konkretiseras på en- skilda objekt utan avsätts för förnyelse inom områden som efter genomförda studier, forskning, försök m.m. visar sig mest angelä- get att satsa på. 
 För att materielförsörjningens aktörer skall sträva efter att öka handlingsfriheten i planeringen behövs incitament. Ur ett budget- perspektiv är naturligtvis försvarsbudgeten en integrerad del av statsbudgeten, vilket innebär att den omfattas av årligen återkom- mande överväganden om i vilken omfattning och för vilka ändamål som de statliga medlen skall användas. Ur ett försvarsperspektiv upplevs det dock som negativt om den statliga budgetprocessen leder till att avsatta reserver används för helt andra ändamål. Där- med skapas snarast incitament att binda upp så mycket som möjligt i stället för att skapa handlingsfrihet i den egna planeringen. Vad som för den överordnade nivån för ögonblicket kan förfalla vara en bättre avvägning kan därmed leda till ett långsiktigt ineffektivt och stelt resursutnyttjande. 
 Det måste dock noteras att inriktningen av försvaret främst styrs genom de regelbundet återkommande försvarsbesluten. Det kom- mande beslutet år 2001 avser tre år och innefattar även beslut om ekonomiska ramar. Detta ger försvaret en längre ekonomisk plane- ringshorisont än vad som gäller för de flesta andra delar av stats- budgeten. 
 Något som på sikt kan komma att påverka frågor om finansie- ring av försvarsmateriel är de förslag till utveckling av den ekono- miska styrningen som lämnats inom ramen för det så kallade  
 VESTA-projektet 
  (Ds 2000:63  
 Ekonomisk styrning – Effektivitet och transparens 
 ). De förslag till förändringar som presenteras i 
 42 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 rapporten berör bl.a. budgetdokumentens roll som styrdokument, dvs. den styrning som regeringen och riksdagen utövar i den årliga budgetsprocessen. Förslagen avser på detta område beslut om mål och kostnader i en verksamhetsstruktur, beslut om anslag, hantering av investeringar samt vissa nödvändiga förändringar av utgiftstakets konstruktion som en konsekvens av förslagen. 
 Utifrån Materielförsörjningsutredningens perspektiv är försla- gen om framtida hantering av investeringar särskilt intressanta. Grundprinciperna i förslagen är att alla investeringar skall följa samma regler, att investeringar skall behandlas på samma sätt i budget och redovisning och finansieras antingen med lån i Riks- gäldskontoret eller genom kapitaltillskott över anslag. I normal- fallet skall anläggningstillgångar beläggas med avkastningskrav. Dessa principer är i vissa avseenden nya och får konsekvenser för hur investeringarna hanteras i den årliga budgetprocessen. 
 I det fortsatta utredningsarbetet i  
 VESTA-projektet 
  skall en de- taljerad genomgång göras av förutsättningarna och möjligheterna att tillämpa ovanstående principer på enskilda politikområden. Detta arbete får utvisa om och hur principerna kan tillämpas på investeringar i försvarsmateriel. 
  
 3.2.4 
  
 Anskaffningsformernas betydelse för graden av bindningar 
  
 En fråga som har avgörande betydelse för hur snabbt planerade åtgärder inom ramen för materielförsörjningen kan förändras är de cykeltider som gäller för utveckling och produktion av materielen och hur omfattande och långvariga kontrakt som tecknas med leve- rantörerna. Cykeltider och kontraktsformer varierar starkt mellan olika typer av materiel och med olika marknadsförutsättningar. 
 Inköp av standardmateriel från en internationell marknad där Sverige är en av många kunder kan göras med korta cykeltider och utan långa kontraktsbindningar. Exempel kan vara anskaffning av personbilar. Större serier, särskilda arrangemang för underhåll m.m. kan medföra pris- och funktionsmässiga fördelar men medför då också längre cykler och bindningar. Det blir fråga om en avväg- ning mellan olika för- och nackdelar. 
 Ett sätt att minska bindningar genom investeringar i standard- materiel, kan vara att i stället för att anskaffa materielen köpa tjänsten att få materielen tillhandahållen för viss tid. Det kan också vara ett sätt att få underhåll utfört på ett professionellt och effek- 
 43 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 tivt sätt. Många länder prövar idag nya former för samarbete mellan statlig och privat verksamhet inom försvarssektorn. Det kan vara av intresse att pröva också i Sverige för att minska behovet av investeringar och egna specialister, öka handlingsfriheten genom anknytning till en civil marknad och möjligen också sänka kostnader. 
 Utveckling av komplexa system till speciella svenska krav kräver långa utvecklingstider. En efterföljande anskaffning från en indu- stri som har Sverige som enda eller dominerande kund kräver också långa kontraktstider för att industrins risktagning och där- med prisnivån skall bli rimlig. Ett extremt exempel utgör anskaff- ning av stridsflygsystem som medför cykeltider och bindningar som kan utryckas i decennier. Den handlingsfrihet som finns att avväga mot andra mål inom ramen för anskaffningar av detta slag hänför sig till gradskillnader inom en helhet som förblir mycket långsiktig. 
 Ett svenskt deltagande i internationella samarbetsprojekt där vi går samman med andra länder om utveckling och anskaffning av större system torde också vara förknippad med både långa cykler och långa bindningar. Erforderliga serier för vår del kan i detta fall dock bli mindre samtidigt som utvecklingskostnaderna, även om de totalt sett blir större, ändå kan fördelas på flera parter. Samar- betsprojekt kan därför förväntas medföra något lägre ekonomiska åtaganden än egenutvecklingar men snarast medföra längre cykel- tider genom de långa tider som i regel erfordras för att komma överens om och leda mångnationella projekt. 
 Kortare cykeltider och begränsade kontraktstider kan uppnås om vi i stället anskaffar materiel som redan har utvecklats av andra länder och som tillverkas för många kunder. Nackdelar finns då i stället i att vi i ringa grad kan påverka systemutformningen, att vi får bristande insyn i systemets funktion och blir mer utlämnade åt marknadens tillgång på produkter och prissättning av dem. 
 Ytterligare problem med att anskaffa från en marknad samman- hänger med svårigheterna att få tillgång till all information om de produkter man anskaffar. Allt mer av systemens egenskaper bestäms av programvara och leverantörerna kan av kommersiella eller säkerhetspolitiska skäl vara ovilliga att ge en köpare tillgång till källkod. Därigenom skapas osäkerheter om systemens funktion och försvåras möjligheterna till vidareutveckling utan den ur- sprunglige leverantörens medverkan. I samarbetsprojekt kan insyn i en komplex systemfunktion och tillgången till källkod i allmänhet tillgodoses mycket bättre. 
 44 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 Handlingsfriheten i materielförsörjningen kommer alltså att sammanhänga med i vilken utsträckning som vi anser det väsentligt att själva påverka utformningen av materielen, att kunna utnyttja modern teknologi och att ha god leveranssäkerhet. Avstår vi från anspråk på dessa områden kan cykeltider och kontraktstider bli kortare. 
  
 3.2.5 
  
 Förberedda förändringar 
  
 Den just diskuterade handlingsfriheten i planeringen är en viktig faktor för de ekonomiska möjligheterna till anpassning. Väl så vik- tigt som att ha råd att genomföra en anpassning är att veta vad som behöver och kan göras för att förändra försvarsförmågan i olika lägen. En mängd åtgärder kan vidtas för att på olika sätt skapa en god uppfattning om utvecklingen i omvärlden och dess konse- kvenser för Sveriges försvar och om möjligheter att på olika sätt utveckla och förändra försvarsförmågan. Särskilda åtgärder kan behöva vidtas för att säkerställa eller åtminstone förbättra tillgång till den kompetens som behövs. 
 Inom materielförsörjningen är det väsentligt att ha en överblick över den internationella utvecklingen av sättet att bedriva militär verksamhet och hur det beror av och påverkas av materielsyste- mens egenskaper. Den tekniska utvecklingen ger förutsättningar för nya militära tillämpningar. Möjligheterna ökar att militärt ut- nyttja den mycket snabba civila teknikutvecklingen särskilt inom informationsteknologin. 
 Vi måste kunna förstå vart utvecklingen är på väg och kunna be- döma vilka åtgärder som skulle kunna genomföras för att utveckla just det svenska försvarets operativa förmåga i olika avseenden. För att det skall vara möjligt måste vi bedriva en egen  
 forsknings-, 
  tek-  
 nikutvecklings-, 
  studie och försöksverksamhet. Egen kunskap och kompetens utgör också en nödvändig förutsättning för att kunna upprätthålla ett internationellt kontaktnät och vara en intressant samarbetspartner. 
 Det är viktigt att det finns ett sammanhängande system av verk- samheter som tillsammans skapar anpassbarhet av försvarsförmå- gan. Inom ramen för materielförsörjningen bedrivs studier och försök, forskning och teknikutveckling med sikte på att kunna utveckla och anskaffa nya typer av materiel, modifiera befintlig materiel och lösa militära funktioner på ett nytt sätt. Dessa verksamheter måste som påpekats i föregående avsnitt 3.1 knytas 
 45 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 till den mer allmänna studie- och planeringsverksamhet som be- drivs inom ramen för Försvarsmaktens perspektivplanering och annat underlagsarbete för långsiktiga försvarsbeslut. Det bör finnas en spårbarhet i materielförsörjningen från de mer övergripande målen och alternativen för försvarets utveckling i stort. Men det bör också finnas förslag och idéer, prövade och värderade lösningar från materielförsörjningens tidiga faser som underlag för de mer allmänna övervägandena. 
 Behovet av en god anpassningsförmåga är alltså ett av skälen till att lägga stor vikt vid materielförsörjningens tidiga faser. Lyckligtvis har den tekniska utvecklingen medfört nya möjligheter att med utnyttjande av modern teknik bedriva sådan verksamhet på ett effektivt sätt. Informationstekniken har skapat långt större möjligheter än tidigare att arbeta med simulering och modellering såväl på teknisk nivå som för att testa och värdera system- utformningar på högre systemnivåer inkluderande den operativa nivån. Det har blivit möjligt att testa nya tekniska lösningar med hjälp av demonstratorer och en blandning av försök, simulering och i vissa fall experimenterande i fältmässig taktisk miljö. 
 Förmåga till anpassning beror emellertid inte bara av god kunskap och goda förberedelser för att ta fram nya system. Av stor vikt är också att kunna vidareutveckla befintliga system. Genom vidareutveckling kan ofta den operativa funktionen av befintliga system förbättras högst avsevärt. 
 För att detta skall bli möjligt är det väsentligt att redan i utgångsläget planera för uppgraderings- och utvecklingsmöjlig- heter. Det kan ske genom att redan från början i detalj planera sådana förändringar. Men viktigare är kanske att ha en sådan sys- temuppbyggnad i stort, en sådan systemarkitektur, att den lämpar sig för senare förändringar. Ofta kan det handla om att modifiera mjukvara, byta ut delsystem eller tillföra nya. Viktiga aspekter är då att ha en modulariserad uppbyggnad, väl definierade och stan- dardiserade gränssnitt för samverkan mellan delsystem, förberedda utrymmen och energiförsörjning för tillkommande utrustning etc. 
  
 3.2.6 
  
 Möjligheter att genomföra anpassning 
  
 För att faktiskt kunna genomföra anpassningsåtgärder är det givet- vis av stor betydelse att också vid genomförandetillfället ha tillgång till tillräcklig systemkompetens för att kunna leda arbetet och att ha tillgång till den industriella kompetens och kapacitet som be- 
 46 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 hövs. Med en försvarsindustri som blir alltmer mångnationell och med komplexa system med många delsystem och komponenter är detta ingen självklarhet och i varje fall något som kan bli förenat med höga kostnader. Angelägna anpassningsåtgärder, t.ex. i ett för- sämrat säkerhetspolitiskt läge eller till följd av ett tekniskt genom- brott som skapat nya möjligheter, kan förväntas bli aktuella samti- digt inte bara i Sverige utan i ett flertal länder. Marknaden kan då i hög grad fungera på säljarens villkor och komma att styras av nationella hänsyn. 
 På vissa områden kommer en inhemsk industriell förmåga att vara nödvändig för att en anpassning skall kunna genomföras. Det gäller främst områden som av sekretesskäl är omöjliga att få insyn i eller som vi vill ha full kontroll över inom landet. I övrigt är det vår bedömning inom utredningen att Sverige i första hand måste söka säkerställa tillgång till industriell kompetens och kapacitet genom att utveckla ett förtroendefullt samarbete och bygga upp ett brett kontaktnät under normala fredstida förhållanden. Vi kommer knappast att i strikt mening kunna skapa ett ömsesidigt beroende mellan oss och alla de på materielområdet dominerande länderna. Ett etablerat samarbete med länder, som har likartade säkerhets- politiska intressen som vi, skapar både förtroende och gemen- samma värden. Samarbetet bör ha goda förutsättningar att fortsätta också under mer krisartade tider. Genom att vara en intressant samarbetspartner i fred skapar vi förutsättningar för att förbli det i kris. Ett etablerat samarbete i fred bör vara vägen till leverans- säkerhet i kris. 
  
 3.3 
  
 Effektiv process 
  
 3.3.1 
  
 Beslutskedjor, nätverk och ansvar 
  
 Den process som leder till att det militära försvaret försörjs med materiel är mycket komplex. Den sträcker sig för varje enskilt materielsystem i regel över lång tid och den berör en mängd olika instanser. Det är för att materielförsörjningen skall bli effektiv naturligtvis viktigt att denna process kan löpa någorlunda smidigt och att ansvarsförhållanden, roller och kommersiella villkor är utklarade. Samtidigt är det för materielens funktion i den militära verksamheten väsentligt att alla samband och beroenden har blivit övervägda och att systemet utformas på ett bra sätt för att bidra till den samlade operativa förmågan. 
 47 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 Allt detta gör att det angeläget att lägga ned en viss möda på att utforma materielförsörjningens process så att den blir effektiv. Det är också något som har stått i fokus för intresset i många länder under senare tid. Som framgår av redogörelserna i bilaga 3 har bl.a. USA och Storbritannien nyligen genomfört reformer på området. 
 En offentlig utredning som Materielförsörjningsutredningen med sina förhållandevis begränsade resurser har knappast möjlighet att i någon större detalj penetrera och värdera den process som för närvarande finns. Vad vi försökt att göra är att skaffa oss en upp- fattning om hur medveten man är om processaspekterna och att få en bild av hur pass smidigt processen verkar fungera. Det vi kan komma fram till är snarare indikatorer som pekar i olika riktningar än en djupare värdering om hur processen bör förändras för att bli mer effektiv. Vi redovisar i det följande några iakttagelser. 
 Processen att anskaffa materiel formas främst kring en lång kedja av aktörer. Regeringen styr försvarspolitikens förverkli- gande. Försvarsmakten leder sin egen utveckling i stort i Hög- kvarteret genom Strategiledningen som inriktar varefter Krigsför- bandsledningen planerar och styr materielförsörjningen. Försvarets materielverk sammanhåller på ett försvarsmaktsövergripande plan materielförsörjningen genom Systemledningen medan den kon- kreta ledningen av försörjningen med enskilda system sedan hand- has av Produktionsledningen. Industrin genomför slutligen pro- duktutveckling, konstruktion och produktion. Alla aktörerna i denna kedja har sina speciella roller och kompetenser. Till detta kommer stödjande bidrag från Försvarsmaktens kommandon, skolor och förband när det gäller studier m.m. samt från Total- försvarets forskningsinstitut, andra forskningsorgan och industri när det gäller forskning och teknikutveckling. På flera nivåer finns också ett utlandssamarbete som skall inlemmas i den samlade processen. 
 Vägen är onekligen ganska lång i denna kedja. Skulle materielförsörjningen bedrivas i strikt successiva steg i kedjan skulle den bli omständlig, tidsödande och stel. Risken skulle vara stor att man i kedjans senare delar skulle ha föga förståelse för de överordnade målen. Omvänt skulle erfarenheter, idéer och lös- ningar som kommer fram i senare länkar ha svårt att återkopplas till de tidiga inriktande delarna av processen. Vissa effekter av detta slag kan iakttas men det görs också en hel del för att kortsluta pro- cessen och skapa kontakter av ett mer nätverksbetonat, informellt slag. Viktiga för att underlätta detta är de materielsystemansvariga på Högkvarteret respektive Försvarets materielverk. 
 48 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 3.3.2 
  
 Upphandlingsformer 
  
 En viktig fråga för effektiviteten i materielförsörjningen är utformningen av de upphandlingsformer som används. De mycket speciella förhållanden som råder inom försvarssektorn skiljer sig från marknadsvillkor i allmänhet. Leverantörerna är i varje fall av större system få och kunderna är i princip endast stater. Säkerhets- politiska hänsyn begränsar öppenheten i marknaden. Frågor om sekretess och säkerhet har stort inflytande. 
 Att under dessa förutsättningar upprätthålla en effektiv upp- handling med konkurrens och sunda kommersiella relationer har i många länder uppfattats som en utmaning. Reformer av olika slag har genomförts i syfte att öka konkurrens och pressa priser. De har bl.a. omfattat privatisering av försvarsindustri, långt driven kon- kurrensupphandling och särskilt i USA mycket höga krav på redo- visning. Ibland har dessa strävanden dock inte medfört förväntade effekter. Långt driven konkurrens har medfört att de företag som vunnit anbuden inte förmått genomföra sina åtaganden. Det har visat sig nödvändigt att senare korrigera upphandlingens tidiga kravspecifikationer, vilket medfört höga tillkommande kostnader. Omständliga procedurer och försvarsspecifika krav har avhållit civilt inriktade företag från att över huvud taget engagera sig i för- svarsrelaterad verksamhet. 
 Under  
 1990-talet 
  har det bl.a. i USA och Storbritannien vuxit fram en mer nyanserad syn på relationerna till industrin. Fort- farande är strävan efter konkurrens väsentlig, men vad som bedöms som konkurrenskraftigt är inte bara pris utan också andra faktorer. Strävan är att bygga mer långsiktiga samarbetsrelationer med industrin och att arbeta med andra metoder för att nå god effektivitet, bl.a. incitament, krav på konkurrens mellan underleve- rantörer och insyn. 
 Vi har inom Materielförsörjningsutredningen försökt att skaffa oss en bild av hur medvetet val av upphandlingsformer och arbets- sätt görs av Försvarets materielverk. Vårt allmänna intryck är att medvetenheten är god, något som bl.a. tar sig uttryck i att sättet att genomföra upphandlingen varierar starkt mellan olika produktom- råden och att ansträngningar görs att öka effektiviteten. Den om- organisation som nyligen genomförts har bl.a. haft till syfte att med hjälp av en mer matrisbetonad organisation kunna utnyttja personalen effektivare och att få en tydligare rollfördelning mellan kund, upphandlare och leverantör. Det vi möjligen saknar är en 
 49 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 fortlöpande uppföljning av reformernas funktion i praktiken och utvärdering av upphandlingarnas effektivitet. 
 Huvuddelen av den upphandling som genomförs av Försvarets materielverk rör försvarssekretess eller försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning. Sådana upphandlingar regle- ras i 6 kap. lagen om offentlig upphandling (LOU). Det finns för närvarande två olika upphandlingsförfaranden enligt detta kapitel, förenklad upphandling och direktupphandling. Förenklad upp- handling är huvudregeln och avvikelse från denna genom direkt- upphandling är endast tillåten vid låga upphandlingsvärden och force  
 majeure-liknande 
  förhållanden. 
 Förenklad upphandling innebär kortfattat att skriftliga anbud infordras genom annons eller skrivelse, varvid existerande konkur- rens skall sökas i enlighet med lagens huvudregel om affärsmässig- het. Den upphandlande enheten tillhandahåller anbudsgivarna ett förfrågningsunderlag med administrativa, kommersiella och tek- niska villkor för upphandlingen. Anbudsgivarna ges skälig tid för att lämna anbud och därefter genomförs som regel en förhandling om villkoren i de mest förmånliga anbuden med aktuella anbuds- givare. Den anbudsgivare som uppfyller de för upphandlingen fast- ställda kvalifikationskraven och samtidigt lämnat det anbud som bäst uppfyller angivna utvärderingskriterier tilldelas upphand- lingen. 
 När det föreligger försvars- och säkerhetspolitiska intressen som nödvändiggör upphandling på annat sätt än enligt 6 kap. LOU kan undantag från kapitlets bestämmelser medges. Sådana undantag får beslutas av regeringen eller den upphandlande enhet som för vissa fall fått delegation från regeringen att besluta om erforderliga un- dantag. I princip har denna möjlighet utnyttjats restriktivt och främst för att styra upphandlingar till viss industri där det bedöms finnas ett direkt behov av verksamhet för att kunna behålla eller utveckla för det militära försvaret väsentlig kompetens. Ungefär 5 procent av den totala andelen upphandlingar som Försvarets materielverk gör för Försvarsmaktens behov sker med stöd av regeringsbeslut om undantag enligt 6 kap. 17§. Däremot utgör denna riktade upphandling ca 35 procent av den totala kostnaden. 
 Vad som utgör försvars- och säkerhetspolitiska intressen när det gäller försörjning med materiel till det svenska försvaret kan vari- era över tiden och utgår i första hand från de uttalanden som statsmakterna gör i anslutning till ett försvarsbeslut. 
 Vi har inom utredningen i våra kontakter med dem som prak- tiskt sysslar med upphandling av försvarsmateriel funnit delade 
 50 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 meningar om möjligheterna att med lagen som grund i alla lägen bedriva en effektiv upphandling. En del anser att lagen kan vara svår att tillämpa t.ex. i samband med utlandssamarbete eller evolu- tionär utveckling. Andra anser att de undantagsmöjligheter som lagen anger är tillräckliga för att upphandlingen skall kunna genomföras på ett effektivt sätt och så att försvars- och säkerhets- politiska intressen tillgodoses. Vi ansluter oss inom utredningen snarast till den senare bedömningen i synnerhet om möjligheterna till delegation utnyttjas. Det kan dock vara befogat att i framtiden pröva frågan i anslutning till den successiva utveckling av upp- handlingsformerna som kan förväntas ske. 
  
 3.4 
  
 Internationellt samarbete 
  
 Den säkerhetspolitiska, försvarspolitiska och tekniska utvecklingen gör att det blir alltmer nödvändigt att samarbeta internationellt om försvarsmateriel. Frågan är hur ett sådant arbete bäst skall bedrivas från svensk utgångspunkt så att vi säkert och till rimliga livstids- kostnader får tillgång till den materiel vi behöver. 
  
 3.4.1 
  
 Förutsättningar för internationellt samarbete 
  
 Marknaden för försvarsmateriel är i många avseenden speciell. De flesta länder har särskilda restriktioner som i olika avseenden regle- rar handel och samarbete om försvarsmateriel. Protektionismen är fortfarande ganska stark av såväl säkerhetspolitiska som närings- politiska skäl även om det finns en trend mot större öppenhet och ökat samarbete. De stora länderna och de stora företagen har en dominerande ställning och länder som Sverige kan ha svårt att inom ramen för samprojekt hävda sig, få gehör för sina önskemål och få sina behov tillgodosedda. En viktig förutsättning för att nå inflytande är att besitta en i internationell jämförelse hög kompe- tens i varje fall inom vissa teknikområden. 
 Sverige har dock en god utgångspunkt i att vi har kompetenta myndigheter och en kvalificerad industri med anseende att tillsam- mans kunna ta fram tekniskt kvalificerade produkter på ett kost- nadseffektivt sätt. Det svenska försvaret har också visat sig väl kapabelt att medverka till de olika typer av krishantering som står i centrum för intresset idag. Den svenska marknaden är inte så stor, men Sverige kan ändå vara intressant som kund, samarbetspartner 
 51 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 och referens genom att vi länge visat god förmåga att utnyttja ny teknik för militära ändamål på ett kompetent och effektivt sätt. Sverige har tillsammans med Italien, Frankrike, Spanien, Storbri- tannien och Tyskland, den så kallade sexnationskretsen eller LoI- kretsen (efter den gemensamma avsiktsförklaringen, Letter of Intent, från år 1998), undertecknat ett ramavtal om olika åtgärder för att underlätta materielsamarbete. Sveriges medverkan kan ses som ett uttryck för att vi betraktas som en mycket kompetent aktör i Europa inom försvarsmaterielområdet. 
 En fördel för försvarsindustriell verksamhet i Sverige är också den starka internationella position som landets  
 IT-industri 
  har. Det informationsteknologiska innehållet i försvarssystem tenderar att bli allt större och möjligheterna att utnyttja civilt framtagen teknologi, civila komponenter och delsystem ökar. 
 Sveriges samarbetsmöjligheter begränsas möjligen i några fall av vår militära alliansfrihet, som – även om den inte är relevant i sam- band med krishantering – ändå i några länder som är medlemmar i Nato eller eftersträvar sådant medlemskap uppfattas som en viss nackdel. Många av de andra begränsande faktorer som kan finnas när det gäller sekretess och säkerhet, leveranssäkerhet, exportregler m.m. bör för sexnationskretsens del i stor utsträckning kunna hanteras av det ovan nämnda ramavtalet. 
 Tänkbara samarbetspartner värderar oss mot bakgrund av graden av uppslutning kring vår politik på försvars- och försvarsmateriel- områdena. Man vill säkerställa att försörjningen till det egna landet eller samarbete med tredje part i framtiden inte skall kunna äventyras av bristande stabilitet i förutsättningarna för samarbetet med Sverige. Av betydelse är också Sveriges storlek och den bedömda långsiktiga överlevnaden hos i Sverige verksam industri och Sveriges möjligheter att långsiktigt tillhandahålla stöd till köpare av i Sverige utvecklad eller tillverkad materiel. 
 USA har visat intresse för viss förenkling av sitt synnerligen omfattande och svårhanterliga regelverk för samarbete om försvarsmateriel med andra länder. Det torde dock ännu vara lång väg att gå innan samarbete med USA går att genomföra utan en omfattande tillståndsprocedur och inträngande kontroll från ame- rikanska myndigheters sida. Den långtgående inblandningen från Kongressens sida och det faktum att export av försvarsmateriel ut- gör ett instrument för USA:s globala utrikespolitik kan ibland skapa viss tvekan om när anskaffning av materiel från USA kan ske och vilka leveransgarantier som kan påräknas. Samtidigt utgör våra 
 52 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 i regel med USA sammanfallande säkerhetspolitiska intressen en viss garanti för att våra behov kommer att tillgodoses. 
 För att ett internationellt samarbete om materiel skall utvecklas krävs många samverkande gynnsamma faktorer. Grundläggande för såväl politiskt sanktionerade samarbeten som för företags- samarbeten är att deltagarna måste uppleva att de vinner på sam- arbetet. En annan viktig faktor för samarbete mellan två eller flera nationer är att deltagande länder i huvudsak lyckats enas om funktions- och tidskrav och om fördelning av ansvar, insatser och kostnader i samarbetet. 
 En tredje är att ländernas regelverk är tillräckligt harmoniserade. En fjärde är att deltagande länder har förtroende för övriga deltagares vilja och förmåga att fullfölja samarbetet. För Sveriges del pekar det bl.a. på betydelsen av ett välutvecklat kontaktnät på alla nivåer, en beredvillighet att kompromissa om målsättningar och krav och att ensa regelverk. Särskilt viktigt för att vi skall kunna ligga på framkant i det internationella samarbetet är att Sverige totalt sett upplevs som en intressant partner. Om så inte är fallet torde vi som liten nation ha svårt att få tillgång till den mest kvalificerade och moderna materielen och komma långt bak i kön när efterfrågan i ett krisläge är stor. 
  
 3.4.2 
  
 Marknad och nationella intressen 
  
 En öppnare marknad för försvarsmateriel mellan med oss lika- sinnade länder bör ligga i Sveriges intresse. Förutsättningarna bör då öka för samverkan och strukturrationaliseringar mellan länderna med utgångspunkt i kommersiell bärkraft och kostnadseffektivitet. Ett nödvändigt villkor är dock att de samverkande länderna har likartade säkerhetspolitiska intressen och likartade värderingar så att inte skillnader t.ex. i synen på vapenexport eller upphandlings- principer hindrar marknadens funktion. Det nyss nämnda ramav- talet mellan sex nationer utgör ett tydligt uttryck för ländernas strävan att skapa en öppnare marknad för försvarsmateriel i Europa. 
 Samtidigt bör förväntningarna inte ställas för högt på att nationella hänsyn snabbt skulle försvinna i samarbete och handel med försvarsmateriel. Det kommer med all sannolikhet att för lång tid finnas överlagrade intressen i de flesta länder att säkra inhemsk kompetens och kapacitet inom försvarsviktiga områden. Sådana intressen kommer att vara försvårande för etablerandet av en 
 53 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 marknad på rent kommersiella grunder i synnerhet som det alltid i slutändan är regeringar med politiska intressen som är kunder. Det är t.ex. ett vanligt förekommande krav i de samarbeten som etable- ras att de aktuella uppdragen att utveckla och producera det gemensamma projektet skall fördelas på ländernas industri i pro- portion till ländernas ekonomiska insats som köpare. Nationella intressen dominerar därmed i viss mån över vad som sannolikt vore tekniskt och ekonomiskt mest effektivt. 
 Även Sverige har givetvis nationella intressen av en i landet verk- sam försvarsindustri bl.a. för att därmed öka leveranssäkerheten i krislägen och säkerställa en anpassningsförmåga på materiel- området. Samtidigt är det för ett mindre land som Sverige mer uppenbart än för t.ex. de största länderna i Europa att ett utökat samarbete är absolut nödvändigt. Utan samarbete skulle vi inte få tillgång till den tekniska kunskap som behövs och skulle få orim- liga kostnader för försvarets materielförsörjning. 
 Inom ramen för det regelverk om internationellt samarbete som Sverige överenskommer med andra länder om behöver därför den i landet verksamma försvarsindustrin ges goda förutsättningar. Den behöver kunna hävda sig i det internationella samarbetet och utveckla en långsiktig konkurrenskraft inom vissa nischer och därmed en förmåga att överleva. Inom andra områden behöver vi samtidigt vara öppna för att avstå från inhemsk industriell förmåga och i stället tillgodose våra behov på ett förhoppningsvis både kostnadseffektivt och säkert sätt genom ett väl etablerat samarbete med och köp från andra länder. 
 Den privata, delvis utlandsägda industri som finns i Sverige kommer givetvis att i första hand agera utifrån ägarnas intressen att kunna göra goda affärer. Vad som då kan tala till Sveriges förmån när det gäller att förlägga verksamheten just här är bl.a. tillgång till kompetent arbetskraft och kunnande både tekniskt och vad gäller militär verksamhet. Det är vidare tillgång till en referenskund och den styrka som ett statligt exportstöd kan ge. 
 Goda villkor för den i Sverige verksamma försvarsindustrin är således nödvändiga för att Sverige skall kunna etablera ett fram- gångsrikt samarbete med andra länder om försvarsmateriel. Det handlar om att vara en intressant partner för andra länder. För detta behövs en kombination av åtgärder. Det är viktigt att Sverige är kompetent och ligger på framkant både på myndighetssidan och i industrin. Det är viktigt att i Sverige verksam industri på de om- råden där man har förutsättningar att agera internationellt backas upp av Sverige som beställare och kompetent kund. Det är viktigt 
 54 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 att samarbeten mellan företag i andra länder har sin motsvarighet i samarbete mellan regeringarna. Det är viktigt att staten lämnar industrin exportstöd i stora affärer. Det är viktigt att de många inblandade aktörerna kan agera kraftsamlat och dra åt samma håll. 
  
 3.4.3 
  
 Kompetens och kapacitet för samarbete 
  
 Sveriges utlandssamarbete i försvarsrelaterade frågor har utvecklats synnerligen snabbt under det senaste decenniet. Det gäller vårt nära samarbete operativt i krishanteringsinsatser främst på Balkan. Det gäller vårt samarbete om att utveckla kompetens och kapacitet för gemensam krishantering inom såväl Natos Partnerskap för fred (PFF) som inom EU. Det gäller vårt snabbt växande samarbete om försvarsmateriel samt forsknings- och teknikutveckling såväl i multilaterala fora som i många bilaterala konstellationer. Sveriges internationella engagemang inom materielområdet har vi närmare beskrivit i delbetänkandet (SOU 2000:54, avsnitt 4.6). 
 Sedan delbetänkandet publicerades har det tidigare nämnda ram- avtalet om åtgärder för att underlätta gränsöverskridande sam- arbete inom försvarsmaterielområdet undertecknats av sex euro- peiska länder, däribland Sverige (se avsnitt Förutsättningar för internationellt samarbete). Sverige har även blivit medlem i Västeuropeiska försvarsmaterielgruppen (WEAG) efter att ha varit observatör sedan 1997. 
 Den snabba utvecklingen gör att man kan befara att sektorns förmåga att genomföra alla dessa olika typer av insatser utgör en flaskhals. Den bild vi inom Materielförsörjningsutredningen skapat oss genom egna intervjuer och genom Statskontorets särskilda stu- die av hur vårt samarbete bedrivs pekar på tre bristområden. 
 För det första saknas en tillräckligt tydlig ledning, samordning och prioritering av de olika insatserna. Särskilt angeläget är att regeringens strategiska ledning kan bli tydligare. Möjligheterna till samarbete finns med ett stort antal länder och inom ett stort antal områden. Samtidigt är landets resurser för att faktiskt genomföra ett samarbete begränsade. Det är angeläget att söka nå en ökad effektivitet och ett ökat utbyte av utlandssamarbetet genom en prioritering av sådana områden och sådana länder där förutsätt- ningarna är särskilt goda att nå framgång. Samarbetet skall ligga i Sveriges säkerhetspolitiska intresse, bidra till det svenska försvarets operativa förmåga och till en säker försörjning med modern mate- riel på ett kostnadseffektivt sätt. 
 55 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 Det multilaterala samarbetet upplevs ofta som ineffektivt då det i regel stora antalet deltagande länder gör det svårt att nå fram till konkreta samarbetsprojekt. Samtidigt utgör de multilaterala fora ett värdefullt instrument för att skapa överblick och knyta kon- takter. Konkreta samarbetsprojekt bedrivs ofta mest effektivt bi- lateralt eller tillsammans med ett fåtal länder. En ny samarbetsform håller på att utvecklas inom OCCAR (Organisation Conjointe de Coopération en matière dArmement), där projektdeltagande utgör en förutsättning för medlemskap och där organisationen i sig ges en stark projektledande ställning. 
 För det andra är den engagerade personalen inte alltid så väl ut- bildad för och förberedd på denna typ av arbetsuppgifter som vore önskvärt för att kunna fungera effektivt. Det är därför viktigt att fortsatt satsa på utbildning och träning. Den snabbt ökande erfa- renhetsbanken kommer här att kunna vara till god hjälp. 
 För det tredje finns det ett behov av att utveckla formerna för uppföljning och utvärdering av det internationella försvars- materielsamarbetet. Möjligheterna till bättre samordning, prio- ritering, strategisk ledning och mer operativa krav är avhängiga att aktörerna i större omfattning utvärderar och analyserar arbetets inriktning, kostnad och resultat. 
  
 3.4.4 
  
 Samarbete om formulering av operativa krav på materiel 
  
 För att länder gemensamt skall kunna driva en utveckling och till- verkning av ett materielsystem är det av stor vikt att man har en gemensam uppfattning om vilken roll som systemet skall spela i militär verksamhet, vilket i sin tur skapar en gemensam grund för att formulera operativa krav på materielsystem. Gemensam och ensad syn av vilka anspråk som bör ställas på materielen skapar förutsättningar för att begränsa kostnaderna för materielanskaff- ningen genom samarbete och gemensamma projekt med väl avvägda funktionskrav. 
 Sverige har genom sin alliansfrihet endast begränsad erfarenhet av internationellt fackmässigt militärt samarbete. En viss grund finns dock genom den möjlighet som ett antal svenska officerare haft att genomgå utbildning vid högre militära skolor i andra län- der. Av stor vikt är givetvis också den praktiska erfarenhet som ett antal officerare fått genom de internationella insatser som Sverige deltagit i sedan lång tid. 
 56 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 En väsentlig kanal för att utveckla samarbetet är genom vår sam- verkan som partner med Nato inom PFF och då särskilt dess pla- neringsprocess (Planning and Review Process, PARP). En annan sådan kanal utgörs av det arbete som börjat bedrivas inom EU för att utveckla unionens gemensamma förmåga att utnyttja försvars- resurser för krishantering. 
 I inget av dessa fall är samarbetet primärt inriktat på materiel- frågor. Det syftar till att definiera behov av operativ förmåga, på att klarlägga möjligheter och vilja från olika länder att ställa olika typer av förband och andra resurser till förfogande. Det syftar också till överenskommelser om vilka krav som skall ställas på förmåga att samverka (interoperabilitet). Även om samarbetet inte direkt avser själva materielen ställer dock de överenskommelser som görs krav på materielens egenskaper som blir likartade för deltagande länder. Själva processen att komma fram till överenskommelser ger också en god inblick i hur deltagarna ser på behovet av och värderar olika typer av militär förmåga. 
 För ett lyckosamt samarbete om försvarsmateriel är det alltid vä- sentligt att deltagande länder i pågående och övervägda projekt också genomför ett samarbete när det gäller värdering av operativa och taktiska behov och deras inverkan på funktionskraven. Detta bör ske genom gemensamma studier och genom samverkan om värderingsmodeller och grunddata för sådana. Om samarbetet begränsas till en senare fas där funktionskraven är fastställda riskerar man stora svårigheter att enas eller att hamna i val av dyra lösningar för att allas krav skall kunna tillgodoses. Lika viktigt som att vid inhemsk upphandling ha nära kontakter och ömsesidiga hänsynstaganden mellan brukare, anskaffare och industri är det att ha medverkan från alla parter också i det internationella samarbetet om materielförsörjning. 
  
 3.5 
  
 Industrins villkor 
  
 3.5.1 
  
 En politiskt styrd marknad 
  
 Marknaden för försvarsmateriel, i Sverige såväl som utomlands, styrs ytterst av politiska beslut om investeringar i militär kapacitet. Därtill är utveckling, produktion och försäljning av försvars- materiel i regel omgärdad av lagstiftning som reglerar villkoren för de företag som är verksamma inom området. 
 57 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 Statsmakternas beslut under åren 1999 och 2000 om det nya för- svaret påverkar i flera avseenden villkoren för den i landet verk- samma försvarsindustrin. En grundläggande utgångspunkt är att framtida materielbeställningar från det svenska militära försvaret inte bedöms vara tillräckliga som hemmamarknad för en försvars- industri av dagens omfattning. Inriktningen är att på olika sätt, genom att bland annat utveckla förutsättningarna för mellanstatlig samverkan och ömsesidiga beroenden samt ge stöd till industrins exportansträngningar, förbättra möjligheterna för den inhemska försvarsindustrins närvaro på en internationell marknad. 
 Materielförsörjningen skall förändras från dagens situation med långsiktiga bindningar i form av omfattande tidsutsträckta serie- leveranser till en ökad satsning på forsknings- och utvecklings- projekt samt anskaffning av demonstratorer och simulatorer. 
 Den nuvarande inriktningen innebär också att ett deltagande i internationell samutveckling från statsmakterna, myndigheterna och industrin bör åstadkommas för sådana system som ingår i det framtida försvarets behov eller där sådan utveckling bidrar till att viktiga kompetensområden kan upprätthållas inom landet. Vidare bör en förändrad fördelning av affärsrisker åstadkommas genom att industrin i högre grad än i dag deltar i finansieringen av utveck- lingsprojekt. En ytterligare möjlighet att åstadkomma internatio- nella gemensamma utvecklingsprojekt är långsiktiga åtaganden mellan de samutvecklande länderna i kombination med industrins egensatsning och omstrukturering. 
  
 3.5.2 
  
 Inte bara tillverkningsindustri 
  
 Synen på försvarsmateriel – och därmed på försvarsindustrins leve- ranser – är traditionellt präglad av tunga utrustningar som artilleri- system, ubåtar och flygplan. Tjänsteleveranser, t.ex. av underhåll, har alltid spelat en viktig roll, men har traditionellt ändå tillmätts en underordnad betydelse i bilden av försvarets leverantörer. Del- vis beror detta säkert på att underhåll och liknande tjänster i hög grad producerats i myndigheternas egen regi. Idag berörs emeller- tid försvaret starkt av ett par allmänna tendenser som innebär krav på att dessa traditionella synsätt omprövas. 
 Den ena tendensen brukar förknippas med begreppet outsour- cing. Istället för att en kund på traditionellt sätt köper in utrust- ning och bygger upp egen förmåga att handha denna har det på senare år blivit allt vanligare att upphandla funktioner av externa 
 58 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 leverantörer. Detta kan innebära att en leverantör sköter drift och underhåll av en anläggning eller utrustning som kunden fort- farande äger (t.ex. en telefonväxel), men också att leverantörs- företaget bär totalansvaret för att funktionen ifråga fungerar. För försvarsindustrins del kan detta betyda att man i större utsträck- ning behöver ta ansvar för materielens funktion under hela dess livslängd. 
 Den andra tendensen har att göra med  
 IT-utvecklingen 
  – att funktioner i allt högre grad realiseras i programvara och att infor- mation och programvara kan utbytas mellan olika system i allt högre hastigheter och fungera i olika systemmiljöer. 
 Försvarsindustrin har länge varit en utpräglad kunskapsindustri med en hög andel kvalificerade ingenjörer och fackarbetare. Kun- skapen levereras emellertid traditionellt till kund inbyggd i de hårt integrerade system man producerar. Det är också viktigt i sam- manhanget att försvarsindustrins vinster traditionellt sett kommer från serieleveranserna medan utveckling utförts som uppdrag på basis av kostnadstäckning. Detta gör sammantaget att tillverkning och leverans av fysiska produkter kommit att dominera bilden av försvarsindustrin på ett delvis missvisande sätt. 
  
 IT-utvecklingen 
  gör nu att kunskapen blir mer fristående och flyttbar. Samma databaser – t.ex. mål- och miljödata – kan använ- das i många olika system. Denna utveckling innebär att förmågan att behärska  
 system-av-systemfrågor 
  blir allt viktigare. Tjänster och kunskap kommer att få en större betydelse för förmågan att leverera efterfrågade tekniska lösningar och applikationer. För- svarsindustrin kommer i ökande grad att behöva generera sina vinster genom försäljning av kunskapsintensiva tjänster. 
 Behovet av fysisk utrustning för försvarstillämpningar för- svinner dock inte och fortfarande krävs det betydande industriell kompetens att konstruera och tillverka avancerade och komplexa produkter. Även om  
 IT-utvecklingen 
  har en betydande inverkan också på hur fysiska produkter konstrueras och tillverkas görs det viktiga framsteg även inom andra områden, t.ex. materialteknik, som bör omsättas i industriell kompetens och nyttiggöras för försvarstillämpningar. 
  
 3.5.3 
  
 Effekter av den ökande internationaliseringen 
  
 Omstruktureringen av den västliga försvarsindustrin efter det kalla krigets slut beskrevs i utredningens delbetänkande (SOU 2000:54, 
 59 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 avsnitt 6.2.1). Slutsatsen var att industrin internationaliseras i en allt snabbare grad och att även den i Sverige verksamma försvarsin- dustrin är en del av denna process. Formerna för internationalise- ringen är såväl samarbetsprojekt och allianser som förändringar i ägande genom samgåenden och regelrätta uppköp. 
 Samarbete, allianser och ägande mellan företag i olika länder motiveras främst av att man vill kunna dela utvecklingskostnader, underlätta tillgång till utländsk teknologi och få tillträde till nya marknader. En konsekvens av det ökande antalet gränsöverskri- dande samarbeten och ägarförhållanden är ett framväxande kom- plext nätverk av bindningar mellan företag som är konkurrenter inom vissa områden och samarbetar inom andra. Exempelvis är de två ledande europiska försvarsföretagen inom flygområdet, BAE Systems och EADS, starkt hoplänkade i olika samarbetsprojekt och samriskbolag  
 (joint ventures).  
 Denna utveckling riskerar att negativt påverka möjligheterna till konkurrens på marknaden för försvarsmateriel. Å andra sidan kan sådana samarbeten inom Europa vara ett sätt att möta amerikansk konkurrens eller natio- nella monopol. 
 Internationaliseringen medför också att relationen mellan stater och industrin förändras då den nationella identiteten hos försvars- industriföretag försvagas. Det blir exempelvis svårare för den enskilda staten att på egen hand påverka företagens inriktning och utveckling av system. Förändringen blir inte minst påtaglig för länder som under lång tid förlitat sig på en stark inhemsk för- svarsindustri för huvuddelen sin materielförsörjning. 
 Efter en våg av konsolidering på båda sidor av Atlanten går det idag att skönja en struktur där sex företag, Boeing, Hill och Raytheon i USA samt BAE Systems, EADS och Rodriguez (hette tidigare  
 Thomson-CSF) 
  med europeisk hemvist, utvecklats till starka noder i ett globalt nätverk av försvarsföretag. 
 Generellt sett har företag med en central position i det interna- tionella försvarsindustrinätverket större möjligheter att få tillgång till kompetens, teknologi och beställningar än företag med perifer position i nätverket. Detta innebär att för små och medelstora för- svarsföretag kommer tillgången till projekt att till stor del att sty- ras av deras relationer till någon eller några av de systemsamman- hållande företagen och goda relationer till slutkunder. 
 För svenskt vidkommande är det väsentligt att rikta ansträng- ningarna mot ett begränsat antal områden där den inhemska för- svarsindustrin har potential att vara internationellt konkurrens- kraftig. För att utveckla sådana områden krävs långsiktiga sats- 
 60 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 ningar. Det önskade resultatet är att inom landet skapa ett antal starka nischer för att därigenom kunna etablera en stark position i det industriella nätverket och därmed lägger grunden för landets materielförsörjning i internationell samverkan. Utan en sådan position reduceras möjligheterna att nå framgångar på en internationell marknad. 
 I en situation när industrins internationalisering tilltar är det viktigt att peka på betydelsen av att villkoren för att bedriva för- svarsindustriell verksamhet i Sverige är gynnsamma. Samhällets infrastruktur i form av tillgång till välutbildad personal är en viktig faktor vid lokalisering av högteknologisk industri. Tillgång till den militära användarmiljön och till resultat från försvarsforskning och annan forskning är andra. I Sverige finns även en avancerad IT- och kommunikationsindustri vars kunnande och teknologi i ökande utsträckning kan komma att utnyttjas i försvarstillämpningar. Möjligheten att utnyttja kompetens för såväl militära som civila produkter kan bidra till bevarande av en industriell bas i landet för militära ändamål. 
  
 3.5.4 
  
 En förändrad roll för inhemsk industri 
  
 Den politiska inriktningen att Sveriges materielförsörjning ska ske i internationell samverkan samt den ökande internationaliseringen av marknaden för försvarsmateriel förändrar på ett grundläggande sätt den inhemska industrins roll. Därutöver finns det ett antal faktorer som kan komma att påverka den inhemska försvarsindu- strins roll i framtiden. Detta gäller industrins medverkan i samtliga faser av materielförsörjningen. 
 Relationerna mellan leverantör och kund måste differentieras beroende på vilken typ av upphandling som äger rum. Å ena sidan kommer komplexa projekt i en anda av evolutionär utveckling att kräva en mycket intim relation mellan de inblandade aktörerna. Å andra sidan så kan för svensk del en ökande grad av anskaffning av redan utvecklad materiel kräva en traditionell affärsmässigt strikt relation mellan köpare och säljare som är förenlig med upphandling i konkurrens. Det senare gäller framförallt för produkter med be- gränsade behov av modifiering innan de införs i Försvarsmakten. 
 Industrin önskar tillgång till användarmiljön i Försvarsmakten för att bättre förstå de taktiska och operativa behoven och för att kunna visa på de möjligheter som finns i de koncept som industrin 
 61 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 kan erbjuda. Detta ger också en möjlighet för industrin att tidigt kunna inrikta sina resurser för att ta fram tänkbara koncept. 
 Vid utveckling av komplexa system krävs en intensiv dialog och ett nära samarbete mellan leverantör och kund under hela utveck- lingsprocessen. Dialogen omfattar bland annat krav på systemet, användaraspekter, kostnadsdrivande faktorer och frågor om tek- nisk realiserbarhet. Leverantörer som på förhand besitter kunskap om försvarets användarmiljö underlättar ett löpande och nära sam- arbete. Det är viktigt att uppdelningen mellan materielverkets roll som beställare till industrin och kund i formell mening och Försvarsmaktens roll som faktisk användare och egentlig slutkund inte lägger hinder i vägen för breda kontaktytor mot industrin. 
 Det är viktigt att hitta lämpliga former för företagens deltagande i tidiga skeden, t.ex. i diskussioner kring koncept och idéer, utan att detta medför restriktioner för deltagande i ett senare upphand- lingsskede. Gällande lagstiftning om offentlig upphandling (LOU) uppfattas av vissa som hindrande för industrins engagemang i tidiga faser (se avsnitt Upphandlingsformer). 
 En kvalificerad kund som har förmåga att delta i ett nära samar- bete under utvecklingsfasen är också värdefull för det företag som utvecklar produkten. En kund som ställer höga krav men också har förståelse för vad som tekniskt är möjligt och ekonomiskt försvar- bart bidrar till att utveckla konkurrenskraftiga produkter som kan vara intressanta även för andra. Genom att öka industrins insyn i dialogen om vart den taktiska och operativa utvecklingen är på väg och hur de materiella behoven därmed förändras skulle industrins applikationskunnande förstärkas. 
 Försvarsindustrins produktutveckling har traditionellt finan- sierats genom utvecklingsuppdrag som beställts av försvars- myndigheterna. Kännetecknande för detta system är att kunden genom att betala utvecklingen burit risken i projektet. I en del fall, bl.a.  
 JAS-projektet, 
  har dock industrin tagit del av risken i utvecklingsprojekt. Utvecklingsarbetet har i regel följts av en seriebeställning av den färdigutvecklade produkten. I detta system har industrin i princip fått ersättning för sina kostnader under utvecklingsfasen och vinsten har istället genererats av påföljande serietillverkning samt, i gynnsamma fall, genom påföljande export- affärer. Med politiska krav på en ökad egensatsning och egen- finansiering vid utveckling följer ett ökat risktagande för industrin. Detta måste industrin tillåtas att på något sätt kompensera sig för i sin prissättning. 
 62 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 Deltagande i bi- och multilaterala utvecklingsprojekt har fått en ökad betydelse de senaste åren. De höga kostnader som är för- knippade med utveckling av nya generationer av försvarsmateriel är ett viktigt skäl till att länder går samman för att finansiera framta- gandet av nya produkter. Antalet större utvecklingsprojekt har därmed reducerats. Det politiska inflytandet på försvarsmateriel- området har hittills som regel yttrat sig i att företag från de berörda länderna i stort sett har fått andelar av utvecklingsuppdragen som motsvarar de egna regeringarnas satsningar. Teknisk kompetens eller industriell förmåga har inte varit styrande för fördelningen. 
 En stor andel av genomförda utvecklingsprojekt med flera län- der inblandade har drabbats av förseningar och fördyringar. Om- fattande förhandlingar och kompromissande mellan aktörerna har ökat cykeltiderna. I en situation med snabb teknisk utveckling lö- per de därför en risk att bli tekniskt obsoleta. Med rådande anpass- ningsfilosfi är det också olämpligt att binda sig till långsiktiga åtaganden i multilaterala projekt, som dessutom ofta tillåts fortleva av politiska skäl trots att de grundläggande förutsättningarna och behoven förändrats. Argumenten för att avstå deltagande i fram- tida liknande utvecklingsprojekt är många, men det finns andra skäl, inte minst för att stödja inhemsk industri, som kan motivera deltagande. 
 Ett skäl är att företag från länder som står utanför samarbetet i stort sett saknat möjligheter att konkurrera om delar av projektet. Inom områden där det är av politiska skäl bedöms viktigt att upp- rätthålla en inhemsk industriell förmåga kan deltagande motiveras för att säkra berörda kompetensområden. Genom att staten går in och binder sig långsiktigt i multilaterala utvecklingsprojekt styrks inhemska företags position som trovärdiga samarbetspartners. För- och nackdelar med olika anskaffningsformer, bl.a. deltagande i multilaterala materielprojekt, diskuteras också i avsnitt Anskaffningsformernas betydelse för graden av bindningar. 
 En fråga av stor betydelse för industrins ansträngningar att sälja på exportmarknaden är att ha stöd från regeringen. Det är även ett starkt försäljningsargument att det finns en referenskund som långsiktigt har bundit sig för produkten. För leverantören ger det trovärdighet i frågor om vidareutveckling och framtida tillgång till reservdelar. Även insatser där försvarsmyndigheterna på olika sätt direkt engageras, genom bland annat förevisningar och utbildning, bidrar starkt till möjligheterna att bearbeta potentiella kunder. 
 Motiven för staten att engagera sig i exportstödjande åtgärder är flera. Export av försvarsmateriel bidrar till att långsiktigt säker- 
 63 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 ställa en teknologisk och industriell bas för vidmakthållande och vidareutveckling av befintliga materielsystem och bidrar också till den inhemska industrins konkurrenskraft. Det finns också ett värde i att kundbasen för materiel som används i Försvarsmakten breddas. Därigenom uppstår möjligheter att t.ex. dela kostnader för vidareutveckling, samordna utbildning och underhåll samt ut- byta erfarenheter om användning. Utöver att kostnaderna över materielens livslängd kan slås ut på fler användare genereras även intäkter till staten i form av royalty vid exportförsäljning av pro- dukter utvecklade inom landet för det svenska försvarets räkning. En grundläggande utgångspunkt för statens exportstöd är givetvis att aktuella projekt skall vara godkända ur exportkontrollsynpunkt. 
 Hittillsvarande exportstöd är främst utformat för att hantera en situation där aktuella materielobjekt är utvecklade och producerade i Sverige. Mot bakgrund av ett ökat internationellt samarbete mel- lan myndigheter och internationaliseringen av industrin kommer det i framtiden att utvecklas få stora system inom landet. I stället kommer inhemsk industri i större utsträckning utveckla en del av ett större system. Det är därför nödvändigt att efterhand anpassa exportstödet till en situation där inhemsk industri i regel kommer att bidra med delsystem i en större helhet. Som grund för detta krävs en samlad syn på internationellt samarbete och exportstöd ställt i relation till behoven för svensk materielförsörjning i stort. Även tillämpningen av reglerna för export av krigsmateriel måste utgå ifrån denna förändrade situation. Samarbete över gränserna inom området, inte minst genom ramavtalet mellan sex europeiska länder, leder samtidigt till att Sverige får ett utökat inflytande över frågor som rör export till tredje land. 
 Den kanske viktigaste aktuella tendensen inom försvarsmateriel- området är den ökande betydelsen av civila teknologier. Den civila industrin utvecklar inom en mängd områden, inte minst inom elektronikindustrin, mer sofistikerade, mer kapabla och billigare teknologier än försvarsindustrin – och dessutom snabbare. Forsk- ning och industriell utveckling av försvarsspecifika teknologier sker främst inom sådana teknikområden där det inte finns en ome- delbar civil avsättning, exempelvis teknologi för signaturanpass- ning och de flesta områden som berör vapen och vapenverkan. 
 Den internationella utvecklingen inom försvarsindustrin och in- dustrins ökande beroende av civila teknologier och kompetenser förändrar sannolikt dess roll i den framtida materielförsörjningen. För försvarsindustrin gäller det att bereda sig tillgång till civila teknologier genom utvecklade relationer till civila företag på de 
 64 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 villkor som den kommersiella marknaden kräver. Avgörande för konkurrenskraften blir förmågan att förstå de militära möjlighe- terna som nya teknologier och ny kunskap medför. Dessa insikter måste industrin använda för att utforma militära applikationer och för att konstruera militära system samt för att integrera dem till vad som brukar kallas system av system. Viktigt i detta samman- hang är att system utformas modulärt för att möjliggöra enkel uppgradering samt att alltmer funktionalitet realiseras i program- vara (jfr avsnitt Inte bara tillverkningsindustri). 
 Med denna tolkning är det alltså applikationskunnandet som ut- gör grunden för en nationellt och internationellt konkurrenskraftig försvarsindustri. Försvarsindustrins konkurrenskraft skapas därmed mer av dess förmåga att utveckla kvalificerade tekniska lös- ningar än av en egen avancerad produktionsförmåga. Ur industriell synpunkt bör produktion av olika delar av försvarssystem förläggas där det tekniskt och affärsmässigt är mest effektivt. Den fortgå- ende specialiseringen och utvecklingen av industriella nätverk ska- par här nya möjligheter. Nationella säkerhetspolitiska övervägan- den och hänsyn till bl.a. sysselsättningen komplicerar dock bilden. Med hänvisning till bl.a. leveranssäkerhetsskäl och till behovet av att kunna genomföra anpassning av försvarsförmågan är det dock i allmänhet fortfarande så att stater med inhemsk försvarsindustri önskar vidmakthålla viss produktionskapacitet inom landet. 
  
 3.6 
  
 Teknikens möjligheter 
  
 Ett antal tendenser i den tekniska utvecklingen påverkar materiel- försörjningen. Till dessa hör  
 IT-utvecklingens 
  genomslag och den ökande användningen av kommersiellt tillgänglig teknologi i mili- tära system. En annan tendens är att materielens prestanda i ökande grad bestäms av mjukvara, vilket gör det möjligt att snabbt anpassa funktion utifrån förändrade behov och krav. Sammantaget förändrar detta förutsättningarna för hur produkter och tjänster utvecklas, anskaffas och nyttjas. En utförligare redovisning av hur materielförsörjningen påverkas av den tekniska utvecklingen finns i utredningens delbetänkande (SOU 2000:54, avsnitt 6.3). 
 Utvecklingskostnaderna för att ta fram nya generationer för- svarsmateriel har ökat i takt med att systemen blir allt mer kom- plexa och utnyttjar allt mer avancerade teknologier. De flesta län- der har varken råd eller den teknologiska förmågan att på egen hand utveckla större system. Sverige måste därför samverka inter- 
 65 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 nationellt för att på ett bra sätt få tillgång till ny teknik eller mate- riel som utnyttjar sådan teknik. Att i efterhand köpa färdigutveck- lade system riskerar att medföra lägre modernitet, sämre insyn i systemens funktion och lägre leveranssäkerhet. Den civila teknolo- gins allt större betydelse för försvarets system kräver också att för- sörjningsbasen breddas utanför den traditionella försvarsindustrin. 
  
 3.6.1 
  
 Värdering och prövning av ny teknik 
  
 Erfarenheter från krig och konflikter säger att den part som har tillgång till försvarsmateriel med nya egenskaper och förstår att utnyttja dem rätt kan skaffa sig stora taktiska och operativa för- delar. I senare års konflikter har betydelsen av bland annat led- ningsöverlägsenhet och förmåga till precisionsbekämpning tydligt illustrerats. 
 Sveriges materielförsörjning har traditionellt kännetecknats av en strävan att utveckla materiel som bygger på kvalificerad teknik och på att utnyttja tekniska landvinningar i det militära försvaret. Denna inriktning är fortsatt giltig. Det är betydelsefullt att nya tekniska möjligheter, inte minst för samverkan mellan system i operationer, får större genomslag i materielförsörjningen. Det är viktigt att betona betydelsen av att exploatera innovationer för militär användning. 
 I exempelvis USA finns det en uttalad strävan att utnyttja den tekniska utvecklingen för att nå taktiska och operativa fördelar ge- nom att snabbt omsätta tekniska framsteg i ny materiel. I den nya process för materielförsörjning som fastställdes i USA under år 2000 betonas just att nya tekniska möjligheter kan vara en tillräck- lig avstamp för att inleda ett materielprojekt. Detta till skillnad från tidigare, där uppgiftsanknutna behov var det enda som kunde motivera att ett projekt initierades. Detta betyder självfallet inte att en långtgående utveckling av materiel som inte fyller något militärt behov tillåts fortgå, snarare att potentiellt intressant teknik ska ges en ordentlig prövning i ett militärt sammanhang. 
 Just att kunna demonstrera potentialen och begränsningarna i tänkbara tekniska lösningar är något som man förutom i USA också eftersträvar i Storbritannien och Frankrike. Gemensamt för dessa länder är inriktningen att lägga relativt stora resurser på tidiga demonstrationer och försök av teknologiska koncept och idéer. Här finns också inslag av att fältmässigt pröva och utvärdera ny teknik och samtidigt ha möjligheten att utveckla taktik med 
 66 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 hänsyn till nya typer av utrustning. Vi anser inom Materielförsörj- ningsutredningen att satsningar av detta slag i tidiga skeden är av stort värde för en materielförsörjning som ska stödja anpassning och flexibilitet. 
  
 3.6.2 
  
 Behov av en gemensam arkitektur 
  
 Försvarsmakten utvecklas för närvarande i en riktning som under- stryker betydelsen av samverkan mellan olika system, ett nätverks- centrerat försvar. Denna utveckling innebär också att den tekniska struktur som behövs för att bedriva militär verksamhet förändras. Materielmässigt förskjuts fokus från plattformar till ett nätverk av sensorer, databaser och verkansenheter som binds samman av  
 kommunikations-, 
  informations- och ledningssystem. Den samlade materielstocken blir som helhet ett mycket komplext tekniskt system, ett system av system. 
 Som grund för detta komplexa system finns behov av en gemen- sam arkitektur där de ingående delarna kan inordnas så att helheten fungerar. Den samlade arkitekturen består i sin tur av olika delom- råden. En verksamhetsarkitektur kan omfatta en beskrivning av uppgifter, roller och informationsbehov. På en övergripande tek- nisk nivå går det att tala om en systemarkitektur som beskriver en uppdelning i delsystem och produkter. För att få olika delsystem att fungera tillsammans behövs en teknisk arkitektur som anger standarder och definierar gränssnitt. En informationsarkitektur omfattar bl.a. hur information ska struktureras och vilka format som ska användas. 
 En fungerande arkitektur skapar goda förutsättningar för evolu- tionär utveckling, modulär uppbyggnad och samtidiga förändringar i olika delar av det totala systemet, t.ex. för att införa ny teknik eller anpassa systemet till nya förhållanden. Integrerade arbetsfor- mer för utveckling med många inblandade aktörer kräver bl.a. att gränssnitt och dataformat är gemensamma Arkitekturen gör det möjligt för olika aktörer att på sin nivå utveckla olika delar av hel- heten. Det finns också skäl att utforma arkitekturer som är enhet- liga över nationsgränser för att underlätta gemensam utveckling och andra gemensamma insatser inom materielförsörjningen. 
 Även ur ett livstidsperspektiv finns behov av en arkitektur som är lämpad för vidareutveckling och modifiering. Detta för att bl.a. underlätta att löpande kunna ersätta komponenter som föråldrats och inte längre finns kvar på marknaden. Det här är ett problem 
 67 
  
 Materielförsörjningen i olika perspektiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 som blir allt mer påtaglig i takt med att kommersiellt tillgängliga komponenter i en ökande omfattning utnyttjas i militära system. 
  
 3.6.3 
  
 Modellering och simulering 
  
 Modellering går i korthet ut på att förenklat avbilda ett befintligt eller tänkt objekt eller fenomen genom att beskriva dess viktigaste egenskaper. Med simulering avses vanligen att i datormiljö skapa förlopp där modeller av enskilda objekt samverkar. Exempel på faser där modellering och simulering kan användas vid utveckling av försvarsmateriel är vid formulering av tänkbar system- uppbyggnad, prövning och utvärdering av framtagna alternativ och stöd vid konstruktion. Modellering och simulering kan också användas för taktikutveckling, utbildningsändamål och vid övningar. 
 En fördel med att använda modellering och simulering är att det blir möjligt att pröva och värdera alternativa tekniska lösningar och egenskaper i olika tillämpningar utan att ett fullskaligt system behöver tas fram. Detta bör i sin tur leda till att tekniska risker kan reduceras. Modellering och simulering underlättar även successiv utveckling i små steg. Utbildning och övning som genomförs i en virtuell miljö har fördelen att farliga situationer kan övas upp- repade gånger utan att exponera den enskilde för fara. 
 En nackdel med modellering och simulering är att den initiala arbetsinsatsen och kostnaden för att skapa modeller och att säker- ställa att simuleringen återger realistiska förlopp är relativt hög. Å andra sidan är det sedan möjligt att pröva en stor mängd alternativ jämfört med om fullskaleförsök skulle ha genomförts i mot- svarande omfattning. 
 Genom att koppla ihop olika aktörer inom materielförsörj- ningen är möjligt att genomföra distribuerad simulering. Förutom att detta blir ett hjälpmedel för att samordna de utvecklingsinsatser som görs förstärks också möjligheten till  
 informations-, 
  kunskaps- och teknikspridning mellan olika aktörer. 
 68 
  
 4 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 I detta kapitel redovisas ett antal förslag till åtgärder för att ut- veckla och effektivisera materielförsörjningen. Förslagen har utformats för att på ett enligt våra bedömanden balanserat sätt ta hänsyn till de anspråk på materielförsörjningen som kan ställas utgående från de olika perspektiv som redovisats tidigare i kapitel 3. Vi har därvid också sökt att ta hänsyn till de förändringsfaktorer vi diskuterade i delrapporten (se bilaga 2) och har övervägt i vilken utsträckning erfarenheter från andra länder (se bilaga 3) kan tillämpas för Sveriges del. Våra förslag bygger också på de andra utredningar som överlämnats till Materiel- försörjningsutredningen och som beskrivs översiktligt i bilaga 4. 
  
 4.1 
  
 Understryk den strategiska förändringen 
  
 Materielförsörjningen till det militära försvaret utgör en mycket komplex och mångfacetterad verksamhet av stor ekonomisk om- fattning. Den är till dominerande del av investeringskaraktär och får därmed för lång tid stora konsekvenser för försvarets möjlig- heter att verka. Den berör ett stort antal aktörer vid myndigheter och industri och har en mängd internationella förgreningar. 
 Samtidigt är det en verksamhet vars förutsättningar under de senaste åren i grundläggande avseenden har förändrats. Sverige har fått en ny försvarspolitik med en genomgripande omställning från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar med uppgifter både nationellt och internationellt. Det internationella samarbetet om försvarsmateriel har vuxit starkt såväl mellanstatligt som mellan industrier. Vår traditionella svenska försvarsindustri har blivit en del av ett internationellt nätverk av industriell samverkan och gränsöverskridande ägarförhållanden. Den tekniska utvecklingen har medfört stora konsekvenser både för sättet att bedriva militär 
 69 
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen SOU 2001:21 
 operativ verksamhet och för sättet att utveckla och producera försvarsmateriel. 
 Allt detta medför att materielförsörjningen till det militära för- svaret behöver förändras i en mängd avseenden och anpassas till de nya förhållandena. Det är en förändring som berör helheten och där åtgärder inom olika delområden är ömsesidigt beroende och påverkar varandra. Det handlar om en strategisk förändring av sät- tet att förse det militära försvaret med materiel. Nu behöver vi materiel som kan användas för många olika uppgifter nationellt och internationellt i stället för materiel skräddarsydd för försvar mot invasion. Nu vill vi kunna anpassa försörjningen till successivt för- ändrade villkor och behov i stället för att som tidigare systematiskt och långsiktigt bygga upp ett försvar för en väl känd uppgift. Nu strävar vi efter samarbete i stället för att som tidigare så långt möj- ligt förlita oss på egna resurser. Allt detta vill vi dessutom genom- föra med utnyttjande av ny teknik, ofta med civilt ursprung i stället för som tidigare speciellt utvecklad militär teknik. 
 För att den genomgripande förändring som det är fråga om verkligen skall kunna genomföras effektivt och lyckosamt är det nödvändigt att alla inblandade parter är medvetna om förändring- ens strategiska karaktär. Anspråken blir stora på att statsmakterna utövar strategisk ledning av den nödvändiga omställningen. 
 För att de många olika aktörer som finns inom materielförsörj- ningen skall vara medvetna om landets samlade prioriteringar inom området behövs en övergripande strategi för materielförsörjningen och att statsmakterna tar ställning till den. Därmed skapas en grund för ett mer samordnat agerande från myndigheternas sida och en gemensam utgångspunkt för genomförandet av olika åtgär- der för att utveckla materielförsörjningen. Samtidigt ges industrin en tydligare grund för sina strategiska val. Vi lämnar i kapitel 5 ett förslag till en nationell strategi för materielförsörjningen till det militära försvaret. 
 Regeringen måste emellertid gentemot myndigheterna inte bara peka ut målen utan också följa upp och utvärdera de förändringar som genomförs. Regeringen bör också regelbundet genomföra dialoger med industrin om förutsättningarna för dess verksamhet i Sverige och möjligheter att bidra till försvarets materielförsörjning och att medverka i det internationella samarbete som Sverige enga- gerar sig i. 
 I de beslut som fortlöpande fattas i enskilda ärenden är det väsentligt att kontrollera att de står i överensstämmelse med de strategiska målen för materielförsörjningens utveckling och an- 
 70 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 passning till de nya villkoren. På samma sätt bör beslut om att för- ändra materielförsörjningen inom olika delområden fattas mot bakgrund av en helhetssyn. 
 Sammantaget bör detta leda till en effektivare materielförsörj- ning och stärka Sveriges position i det internationella samarbetet. 
  
 4.2 
  
 Ändra materielprocessen så att större vikt läggs vid tidiga faser 
  
 4.2.1 
  
 Dagens beslutsprocess på statsmakternas nivå 
  
 Försvarsmakten redovisar årligen på våren en materielförsörjnings- plan till regeringen och under hösten en uppdatering av denna. Regeringen anger i regleringsbrev vilka anskaffningar i materielför- sörjningsplanen som Försvarsmakten ska förelägga för Regerings- kansliets (Försvarsdepartementet) eller regeringens prövning innan beställning får ske. 
 De större materielobjekten i materielförsörjningsplanen styrs, följs upp och redovisas med hjälp av s.k. objektsramar. En objekts- ram består av ett väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk ram samt en tidsram för den samlade investeringen. Regeringen infor- merar årligen riksdagen om utvecklingen inom respektive objekts- ram. 
 Beredningen av försvarsmaterielfrågor sker i stor utsträckning med hjälp av underlag som inhämtas genom utredningsuppdrag till försvarsmyndigheterna. Vidare ingår kontakter med näringslivet bl.a. rörande de strategiska förutsättningarna för materielpro- duktion inom landet och olika aspekter på industrins inter- nationalisering. 
 Försvarsdepartementet genomför även regelbundna dialoger med Försvarsmakten och Försvarets materielverk avseende materielanskaffningar och planering av materielförsörjningen. 
 Utrikesdepartementet svarar för samordning inom Regerings- kansliet av säkerhetspolitiska aspekter på vårt utlandssamarbete. Försvarsdepartementet medverkar i stor utsträckning i det interna- tionella säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet. Utrikes- departementet samordnar frågor om såväl främjande som kontroll av försvarsmaterielexporten. Näringsdepartementet samordnar näringspolitiska aspekter på materielförsörjningen. 
 71 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 4.2.2 
  
 Förslag till framtida besluts- och materielprocess 
  
 Beslutsprocessen på statsmakternas nivå bör lägga större vikt vid tidiga faser i materielförsörjningen dvs. innan mer omfattande arbete lagts ned på teknisk specifikation, utveckling och tillverk- ning av aktuellt system. Skälen till detta är bl.a. följande. 
 Allt mer komplexa system och tilltagande internationellt samar- bete gör vägval i tidiga faser allt viktigare. I praktiken kommer de ofta att i hög grad bestämma handlingsmöjligheterna i senare faser. Det gäller sådana områden som val av huvudsakliga funktionskrav eller av anskaffningsform och eventuella samarbetspartner. Det är angeläget att sådana strategiska vägval med ofta både  
 utrikes-, 
  för- svars- och näringspolitiska konsekvenser och med betydande eko- nomisk innebörd fattas på statsmakternas nivå. 
 I de tidiga faserna bestäms vidare i hög grad hur ett materiel- system kan integreras med andra sådana till system av system för att lösa operativa uppgifter. 
 I det följande beskriver vi ett förslag till framtida process för att försörja försvaret med materiel. 
 Allmän inriktning av materielförsörjningen 
 Regeringen ger en allmän inriktning av materielförsörjningen som riktar sig till alla inblandade aktörer vid såväl myndigheter som industri. Denna inriktning har formen av en materielstrategi som i sina huvuddrag även beslutas av riksdagen. 
 Försvarsmakten redovisar som tidigare årligen en samlad materi- elförsörjningsplan till regeringen. Regeringen ger som tidigare årliga anvisningar till myndigheterna i regleringsbrev. I dessa anges bl.a. i vilka fall som kommande beslut om systemdefinition och demonstration respektive om beställning av produktutveckling och tillverkning enligt nedan beskrivna modell skall föreläggas regeringen eller Regeringskansliet för prövning. 
 Liksom tidigare ges också vid behov särskilda utredningsupp- drag till myndigheterna. Regeringskansliet genomför regelbundna dialoger med myndigheterna och med företrädare för berörda delar av näringslivet. Ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet är densamma som tidigare. 
 För viktigare system genomförs materielförsörjningen därutöver enligt följande process. Beskrivningen belyser särskilt hur stats- 
 72 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 makternas nivå bör komma in men redovisar för sammanhangets skull materielprocessen i dess helhet. 
 Ny materielprocess 
  
 Regeringsbeslut 
  
 Vägval 
  
 Anskaff- 
  
 ning 
  
 Idéer om 
  
 System- 
  
 Utveckling 
  
 Operativ 
  
 Värdering 
  
 Tillverkning 
  
 funktion 
  
 definition 
  
 Modifiering 
  
 användning 
  
 Avveckling 
  
 Forskning, teknikutveckling, studier, 
  
 simulering, demonstrationer, försök 
  
 Idéer om förnyad materielfunktion 
 Utgående från Försvarsmaktens tänkbara framtida och nuvarande uppgifter och däremot svarande operativ förmåga och med hänsyn taget till ekonomiska begränsningar prövas fortlöpande sättet att lösa uppgifterna och behovet av utvecklade materielfunktioner. Detta bör ske inom ramen för en av Försvarsmakten inriktad stu- dieverksamhet, knuten till det övergripande arbetet med att ta fram idébilder för Försvarsmaktens utveckling. Därvid bör såväl nya tekniska möjligheter som behovet av samverkan mellan olika system beaktas. Erfarenheter från operativ verksamhet utgör en väsentlig grund för att finna bättre lösningar. Idéer om utveckling och förnyelse kan lika gärna handla om förnyelse av funktion genom t.ex. nya samverkansmöjligheter mellan system eller genom mjukvarubaserad förändring av systemegenskaper som om till- förande av nya självständiga fysiska produkter. 
 73 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 Försvarsmakten bör bedriva arbetet i samverkan med Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut och med ut- nyttjande av ett internationellt nätverk. Även industrin bör ges möjligheter att bidra. Arbetet skall kunna inriktas utgående från systematiskt genererade idéer om framtida möjligheter samt erfar- enheter från och utvärderingar av genomförd operativ verksamhet. Arbetet skall kunna stödjas av simulering, teknikdemonstrationer, experiment i fältmässig miljö, tillgång till kompetenta analytiker, forskare och tekniker samt av tjänster från industrin. När så är lämpligt bör direkt samarbete ske med andra länder. Arbetet syftar till sådan konkretisering och värdering att den kan ligga till grund för Försvarsmaktens beslut om vilka idéer om förnyelse av materielfunktioner som närmare skall studeras. Arbetet redovisas årligen för regeringen. 
 Värdering av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer 
 För utvalda viktiga materielfunktioner studeras det operativa vär- det samt teknisk och ekonomisk realiserbarhet av olika principiella lösningar, systemarkitekturer och väsentliga teknikalternativ för att tillgodose funktionen. Därvid bör bl.a. finansieringsmöjlighe- ter, risker, underhållsmöjligheter och  
 -kostnader 
  samt framtida möjligheter att anpassa systemet till nya villkor beaktas. 
 Tänkbara anskaffningsformer bör prövas. Val mellan egenut- veckling, utveckling i samverkan med andra länder eller anskaff- ning av redan utvecklade system eller vidareutveckling av befintliga system bör göras. Tänkbara samverkande länder och leverantörer bör kartläggas och värderas. I sammanhanget måste också värdet av befintliga system och deras eventuella avveckling övervägas. 
 Det är väsentligt att belysa hur olika alternativ beträffande systemlösning och anskaffningsformer påverkar den framtida handlingsfriheten och möjligheterna till anpassning till förändrade förutsättningar. Viktigt är också att analysera hur olika vägval på- verkar möjligheterna att tillgodose Sveriges behov av kompetenser av väsentlig betydelse för försvaret. 
 Värderingsarbetet under denna fas har sin tyngdpunkt i olika strategiska perspektiv. Ett första handlar om systemets roll och bidrag till utvecklingen av det militära försvarets samlade operativa förmåga. Ett andra handlar om systemets tekniska integration och förenlighet med utvecklingen av försvarets samlade materielstock. Ett tredje handlar om systemets och tänkbara anskaffningsformers 
 74 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 betydelse ur ett bredare  
 försvars-, 
  industri- och utrikespolitiskt perspektiv. 
 Arbetet bör utgå från idéfasens inriktning, knytas till Försvars- maktens arbete med att utveckla krigsförbanden och ske i nära samverkan med Försvarets materielverk. Resultatet av arbetet under värderingsfasen skall utgöra underlag för Försvarsmaktens ställningstagande till hur processen skall drivas vidare. Det kan då såväl vara fråga om att fortsätta en anskaffningsprocess som att ytterligare fördjupa värderingen t.ex. med hjälp av en större demonstrator och försök i fältmässig miljö. Det kan också vara aktuellt att avbryta processen och använda hittillsvarande resultat som grund för eventuell framtida anpassning. 
 Arbetet redovisas årligen till regeringen. För system som regeringen föreskrivit skall beslut att starta systemdefinition och demonstration underställas regeringen eller Regeringskansliet för prövning. 
 Systemdefinition och demonstration 
 I denna fas bedrivs ett arbete för att närmare definiera och demon- strera funktion och för att väga militära funktionskrav mot kost- nader och tekniska möjligheter. Viktiga aspekter är systemarki- tektur och möjligheter till samverkan med befintliga system samt val av teknik för kritiska funktioner. I arbetet ingår också att välja form för upphandling och leverantörer samt att överlägga med eventuella samverkande länder om funktionskrav och med indu- strin om lämplig utformning, konstruktion och tillverkning av systemet. Strävan bör vara att ta till vara möjligheter att utnyttja civil teknik och i varje fall på delområden söka utnyttja leverantö- rer med primärt civil inriktning. 
 Systemdefinition och demonstration bidrar till att lösa upp osä- kerheter och pröva realiserbarhet vilket gör senare faser säkrare, snabbare och billigare. 
 Försvarsmakten är beställare av arbetet som i regel genomförs av Försvarets materielverk och där leds av en projektledare. Projekt- ledaren bör för viktiga system till sitt stöd ha en allsidigt samman- satt projektgrupp där militär, systemmässig, affärsmässig, tekniskt vetenskaplig, analytisk och, när konkurrenshänsyn medger, indust- riell kompetens ingår. Modellering, simulering och demonstration av tidigare oprövade tekniska lösningar och metoder samt prov och försök bör användas för att minska risker och säkerställa funktio- 
 75 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 nalitet samt god kontroll över arbetsomfång, tid och kostnader i efterföljande produktutveckling och tillverkning. Industrin kan härvid medverka med tjänster. Under arbetet bör en fortlöpande balansering ske av funktionskrav, möjligheter till underhåll och vidareutveckling samt tid, kostnad och risk. 
 Arbetet skall utgöra underlag för Försvarsmaktens ställningsta- gande till hur anskaffningen bör drivas vidare. Det kan innebära att beställa produktutveckling eller att beställa tillverkning av ett sy- stem man tidigare låtit utveckla. Det kan också där så är lämpligt innebära att beställa ett på marknaden tillgängligt system eller att beställa vidareutveckling av ett befintligt system eller eventuellt att enbart anskaffa någon enstaka demonstrator eller prototyp. Arbe- tet bör också innefatta överväganden om eventuell avveckling av befintliga system. För system som regeringen föreskrivit skall re- geringens godkännande inhämtas innan anskaffningen genomförs. 
 Regeringen tar ställning till hur den fortsatta beslutsgången skall ske bl.a. till om objektsramar skall tillämpas och om ytterligare godkännanden erfordras av regeringen i senare steg av anskaff- ningsprocessen. Riksdagen orienteras årligen om hur arbetet fram- skrider inom beslutade objektsramar. 
 Produktutveckling och tillverkning 
 Anskaffning av produkter (eller tjänster) kan ske antingen genom att först beställa utveckling och sedan tillverkning av produkten eller genom att direkt anskaffa en produkt från marknaden. 
 Produktutveckling och därtill knuten tjänsteproduktion och till- verkning upphandlas på Försvarsmaktens uppdrag av Försvarets materielverk från industrin. I vissa fall kan Försvarets materielverk hantera upphandlingen med hjälp av en samarbetande organisation t.ex. OCCAR eller ett annat lands anskaffningsmyndighet. Materi- elverkets projektledare har ett sammanhållande ansvar med mandat att inom givna ramar göra erforderliga avvägningar. Beroende på möjligheterna att definiera produktens egenskaper och projektets omfattning och varaktighet samt marknadens karaktär kan upp- handlingsformerna variera. 
 För välkända typer av materiel och tjänster med begränsad kom- plexitet kan upphandling med väl definierade prestandakrav och fast pris vara en lämplig form. Verifiering och validering är materi- elverkets medel för att kontrollera industrins produkter. För att hänsyn tidigt skall tas till underhåll och drift kan det i vissa fall vara 
 76 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 lämpligt att i stället för att upphandla en fysisk produkt som leve- reras upphandla tjänsten att för viss tid tillhandahålla och under- hålla produkten. 
 För mer komplexa produkter med stort innehåll av ny teknik kan i stället stegvis upphandling med optioner vara att föredra. Det kan också vara aktuellt att först under utvecklingsarbetets gång efterhand precisera funktionskrav (s.k. evolutionär utveckling). Det blir då fråga om en upprepad växling mellan systemdefinition och produktutveckling. Den snabba tekniska utvecklingen gör det angeläget att välja på marknaden tillgängliga delsystem och kom- ponenter så sent som möjligt. Teknikval och tekniska prestanda blir främst industrins ansvar och medel för att nå avsedd funktio- nalitet. En fortlöpande samverkan behövs i dessa fall mellan bru- kare, anskaffare och leverantör. Incitament blir då betydelsefulla för att upprätthålla affärsmässigheten. 
 Alternativ och delfunktioner prövas ofta genom simulering in- nan fullskalig produktutveckling och tillverkning sker. Verifiering och validering blir för komplexa system väl så mycket medel för utvecklingen som för att kontrollera industrins produkter. Något som måste ägnas stor uppmärksamhet är att komplexa system verkligen kommer att fungera på ett fullt säkert sätt i drift. Detta gäller speciellt flygsäkerhet och informationssäkerhet. 
 För större system kommer i allmänhet produktutveckling och tillverkning att ske i olika former av internationellt samarbete. Det är en fördel om industri verksam i Sverige kan medverka i synner- het inom områden med snabb teknisk utveckling. Därigenom för- djupas förståelsen för den militärtekniska utvecklingen och stärks säkerheten av leveranser till det svenska försvaret. 
 Sverige bör därför söka medverka redan i tidiga faser av interna- tionella projekt där i Sverige verksam industri utvecklar kompetens och skapar komparativa fördelar för sitt deltagande. Regeringen bör spela en aktiv roll i utlandssamarbete, export och import av viktigare materielsystem. 
 I andra fall kan det ge större handlingsfrihet och medföra lägre risker att på den internationella marknaden upphandla redan färdigutvecklad materiel och i efterhand modifiera den till eventu- ella speciella svenska krav. På områden där av sekretess- eller andra skäl upphandling internationellt inte är möjlig kommer det att vara nödvändigt att utnyttja inhemsk industri för att tillgodose behoven. 
 Stor vikt bör läggas vid säkerheten i anskaffningsprocessen så att kostnads- och tidsramar kan innehållas och risker begränsas. Medel 
 77 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 för detta är dels ett väl genomfört förarbete innan upphandling sker dels affärsmässig upphandling och en fortlöpande uppföljning och analys av hur olika projekt fortlöper. 
 Modifiering 
 När materielen väl anskaffats är det väsentligt att fortlöpande pröva behovet att vidareutveckla funktionen. Vidareutveckling kan motiveras av förändrade uppgifter, vunna erfarenheter vid insats samt nya hot och risker. Vidareutveckling kan också motiveras av att den tekniska utvecklingen skapat nya möjligheter att utveckla materielfunktionen och att integrera olika materielsystem. 
 Modifiering och uppgradering av befintlig materiel kan många gånger ske genom att tillföra kompletterande delsystem och funk- tioner. För sådana uppdrag bör möjligheterna prövas att även utnyttja mindre företag och huvudsakligen civilt inriktad industri. 
 Avveckling 
 Även avveckling av materielen måste ägnas uppmärksamhet. En fråga som fortlöpande måste prövas är om ett fortsatt vidmakthål- lande av materielen är motiverat. Kostnader för drift och vidmakt- hållande behöver vägas mot det bidrag som materielen kan lämna till önskad operativ förmåga och kompetens hos det militära för- svaret. I sammanhanget bör kostnaderna för den personal som be- hövs för att driva systemet beaktas och de intäkter som en even- tuell försäljning kan ge vägas in. Med hänsyn till förändringar i uppgifter, tekniska möjligheter och ekonomi kan det många gånger vara lämpligt att avveckla materiel även om den rent tekniskt kan hållas funktionsduglig till rimliga kostnader. Spårbarhet till de ope- rativa behoven är nödvändigt att ha aktuell under materielförsörj- ningens alla faser. 
 För att genomföra avvecklingen på ett kostnadseffektivt och miljömedvetet sätt kan det ofta vara lämpligt att utnyttja industrin. 
 Operativ användning, drift och underhåll 
 Den materiel som tillförs materielstocken kommer i regel att an- vändas i försvarets operativa verksamhet under lång tid. Sättet att tekniskt och taktiskt använda materielen, att få den att fungera till- 
 78 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 sammans med andra system och att utbilda personal behöver fort- löpande utvecklas. Erfarenheter från den operativa användningen bör användas som grund för idéer om nya system och modifiering av befintliga. 
 Det är väsentligt att materielen kan underhållas på ett kostnads- effektivt sätt så att den blir tillgänglig med begränsade underhålls- tider. För att uppnå en bra avvägning och ge det militära försvaret en totalt sett kostnadseffektiv tillgång till den materiel som behövs är det nödvändigt att beakta drift och vidmakthållande redan tidigt i materielprocessen. Ofta är kostnaderna för drift och underhåll samt insatser för utbildning inklusive t.ex. utbildningssimulatorer väl så stora som de ursprungliga anskaffningskostnaderna. 
 För att få tillgång till den tekniska kompetens som behövs och för att begränsa kostnader är det ofta nödvändigt att centralisera eller att utnyttja industrin för underhållstjänster. 
 Forskning och teknikutveckling m.m. 
 Forskning, teknikutveckling, studier, simulering, demonstrationer och försök utgör under hela materielprocessen väsentliga hjälpme- del för att finna nya lösningar och göra processen innovativ. Insat- ser av dessa slag behövs bl.a. för att skapa goda förutsättningar att anpassa materielförsörjningen till förändrade villkor, för att tydlig- göra nya möjligheter och stimulera samarbete, för att säkerställa realiserbarhet och minska risker, för att främja en effektiv pro- duktutveckling och produktion samt en effektiv operativ använd- ning av systemen. 
 För en utförligare diskussion om forskning och teknik- utveckling m.m. hänvisar vi till utredningen  
 Översyn av forskning och utveckling inom totalförsvaret 
 . 
  
 4.2.3 
  
 Skillnader i förhållande till nuvarande materielprocess 
  
 Det förslag till ny materielprocess som vi lämnar skiljer sig från den tidigare processen framför allt genom att lägga större vikt vid idéskapande och tidiga principiella vägval samt att utveckla relatio- nerna mellan myndigheter och industri. I de tidiga faserna av pro- cessen skall relevanta systemalternativ identifieras och värderas i syfte att få fram ett gott underlag för strategiska vägval. Nya ar- betssätt under systemdefinition och demonstration bör skapa för- 
 79 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 utsättningar för en snabbare, säkrare och billigare industriell pro- duktutveckling och tillverkning. 
 Regeringen engageras mer i de strategiska val som efterhand görs när ett materielprojekt i den tidiga processen successivt preci- seras. Tanken är inte att regeringen härigenom skall överpröva de militära och tekniska värderingar som de ansvariga fackmyndighe- terna gör. Däremot bör regeringen fatta beslut om vägval med hän- syn till strategiska konsekvenser vad gäller t.ex. långsiktig hand- lingsfrihet, framtida förutsättningar för industriell verksamhet i landet och internationella beroenden. En förutsättning för att detta skall kunna fungera väl är att Försvarsdepartementets kompetens utvecklas att bereda frågor av detta slag. 
 Ökad vikt läggs genom den föreslagna materielprocessen vid att skapa ett tydligt samband mellan den önskade utvecklingen av det militära försvarets operativa förmåga och kompetens å ena sidan och behov av funktion hos materielen å den andra. Materielför- sörjningen fokuserar då inte de enskilda fysiska produkterna utan ses mer som en evolutionär utveckling av materielens funktion. Materielfunktionen kan tillgodoses genom att tillföra ny materiel, modifiera, behålla eller avveckla befintlig materiel och genom att utveckla samverkan mellan olika typer av materiel. För att sätta materielfunktionen i fokus krävs en tyngdpunktsförskjutning i myndigheternas arbete mot processens tidiga faser. 
 Betoningen av de tidiga faserna syftar också till att lyfta fram frågor om möjligheter till anpassning av den operativa förmågan till nya behov och förutsättningar. För materielförsörjningens del handlar det dels om att beakta bindningar och handlingsfrihet i planeringen och dels om att skapa kunskaper och andra förutsätt- ningar som underlättar framtida anpassning. 
 Ett ökat engagemang från regeringens sida i tidiga faser bör utgöra ett incitament för försvarsmyndigheterna att verkligen genomföra de studier, analyser och värderingar som behövs. Regeringen bör även kunna ställa hårdare krav på myndigheterna att bättre redovisa och utvärdera hittills genomförda aktiviteter. Regeringens efterfrågan minskar risken att de långsiktiga, hand- lingsfrihetsskapande aktiviteterna prioriteras bort till förmån för de mer omedelbara behoven. 
 Den nu föreslagna processen lägger också större vikt än tidigare vid att medvetet välja upphandlings- och samarbetsformer och relationer till industrin så att Sveriges materielförsörjning inte- greras mer med andra länders. Strävan är att säkra landets tillgång till modern och effektiv försvarsmateriel genom en utvecklad 
 80 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 internationell samverkan. I Sverige verksam industri bör medverka på ett konkurrenskraftigt sätt inom vissa teknikområden medan vi på andra områden drar fördel av andra länders kompetens och konkurrenskraft. 
 Upphandlingsformerna behöver i ännu högre grad än tidigare skräddarsys med hänsyn det aktuella systemets komplexitet, möj- ligheter att utnyttja civil teknik, marknadens karaktär, internatio- nellt samarbete m.m. Affärsmässighet, uppföljning och risk- hantering anpassade till förutsättningarna i olika fall har stor bety- delse för en kostnadseffektiv och säker materielförsörjning. 
 Vi lägger i vårt förslag lägger ökad vikt vid att i processens olika faser utnyttja de tekniska möjligheter som finns att utan fullskaligt genomförande pröva nya möjligheter genom demonstration, modellering och simulering. 
 En allmän strävan med den föreslagna processen är vidare att där så är möjligt förskjuta ansvar för genomförande av olika moment i materielförsörjningen från myndigheter till industri. Industrin bör så långt konkurrenshänsyn medger ges insyn i och möjligheter att bidra till processens alla faser. Myndigheternas ansvar ligger främst på att leda anskaffningen genom alternativgenerering och urval tidigt i processen och att fortlöpande styra och kontrollera den därefter. 
  
 4.3 
  
 Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för det militära försvaret mer aktiv 
  
 4.3.1 
  
 Dagens ledningsformer 
  
 Regeringen leder idag materielförsörjningen främst genom sin all- männa inriktning av försvarets planering och verksamhet samt genom att ta del av materielförsörjningsplanen och ta ställning till vissa föreslagna anskaffningar. I regleringsbrev anger regeringen vilka anskaffningar som skall föreläggas regeringen eller Reger- ingskansliet för prövning innan beställning får ske. 
 Regeringen är i regel också direkt inblandad i ledningen av vik- tigare internationella samarbetsprojekt om försvarsmateriel i vilka Sverige deltar. 
 81 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 4.3.2 
  
 Förslag till förstärkt ledning 
  
 Det militära försvarets materielförsörjning bestäms i praktiken i relativt stor utsträckning redan i tidiga faser av processen. Då prio- riteras vilka funktioner som behöver utvecklas, då görs ansatser beträffande ambitionsnivåer, tider och kostnad, då klarläggs möj- ligheter till internationell samverkan och då klarläggs möjligheter till medverkan från i Sverige verksam industri. Ställningstaganden till vilka funktioner som skall övervägas för utveckling och för- nyelse blir i praktiken styrande för vilka alternativ som kommer att stå till buds när det senare i processen blir aktuellt att göra en beställning. Därmed bestäms också i relativt hög grad vilken hand- lingsfrihet, flexibilitet och anpassningsförmåga som kommer att finnas. De tidiga vägvalen i processen kan därför inte enbart göras ur ett försvarsmaktsperspektiv utan måste också beakta vidare säkerhets- och försvarspolitiska och industriella aspekter. 
 Regeringen bör därför ha god insyn i de tidigare faserna av mate- rielförsörjningen och för viktigare materielfunktioner ta ställning till förslag om att påbörja systemdefinition och demonstration. 
 I en materielförsörjning som alltmer kommer att internationali- seras är det väsentligt att Sverige kan uppträda på ett samlat sätt som en kompetent och trovärdig samarbetspartner. Sveriges in- tresse som sådan, som leverantör och köpare av försvarsmateriel, kommer att bedömas av omvärlden utifrån den samlade bilden av vårt politiska agerande, våra myndigheters kompetens samt kun- nande och livskraft hos i Sverige verksam försvarsindustri. För att Sverige skall kunna delta i samarbete med andra och i regel större länder är det väsentligt att vi vinnlägger oss om att som nation vara en intressant samarbetspartner. Därigenom kan vi få tillgång till modern materiel och utnyttja tekniska möjligheter och bygga upp ett ömsesidigt förtroende och gemensamma värden som borgar för att samarbetet skall hålla också i kristid. För att detta skall lyckas krävs det en medveten strategisk ledning från statsmakternas sida. 
 Regeringen behöver därför utveckla och hålla en strategi för materielförsörjningen levande genom att lägga den som grund för val och prioriteringar i den konkreta verksamheten. De svenska aktörerna behöver tala med en röst i det internationella samarbetet. Det finns behov av att utveckla formerna för samordning och informationsutbyte mellan berörda myndigheter och departement för att därigenom uppnå prioriterad samverkan. 
 Statskontoret föreslår i sin granskning av Sveriges internatio- nella försvarsmaterielsamarbete att en funktion inrättas på För- 
 82 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 svarsdepartementets enhet för det militära försvaret för att analy- sera och utveckla strategier för det internationella materielsamar- betet. Vi delar uppfattningen att Försvarsdepartementets förmåga till strategisk ledning behöver förstärkas. 
 Det är angeläget att Sverige kan uppträda enat och kraftsamlat i det internationella samarbetet på alla plan,  
 tekniskt-vetenskapligt, 
  industriellt och i anskaffning. Företagssamarbeten bör gå hand i hand med samarbeten mellan regeringar. Staten bör stötta indu- strins internationella försäljning och samverkan. Det är för vår ställning i det internationella samarbetet viktigt att vi i Sverige genom ett bra samarbete mellan beställande myndigheter och indu- strin och genom insatser på forskning och teknik kan skapa teknikområden där vi globalt uppnår en ledande ställning. 
 Sammantaget ställer de stora förändringarna i materielförsörj- ningens villkor med kraftigt ökat internationellt samarbete mellan- statligt och industriellt stora och ökade anspråk på regeringens ledning. 
 För att regeringen skall kunna utöva en mer aktiv ledning och inriktning av materielförsörjningen och för att ställningstaganden i konkreta frågor skall ske ur ett strategiskt perspektiv behöver Regeringskansliets, främst Försvarsdepartementets, kompetens och kapacitet förstärkas. En förstärkning är viktig för kvaliteten i de beslut som fattas om den mångmiljardverksamhet som materiel- försörjningen årligen omfattar. Det är nödvändigt för att materiel- försörjningen skall kunna ske ur ett övervägt utrikes- och närings- politiskt perspektiv. Det är avgörande för att Sverige skall uppnå en kostnadseffektiv och säker materielförsörjning i internationellt samarbete. 
 En utökning av Försvarsdepartementets resurser på området är väl motiverad med hänsyn till de effektivitetsvinster som den för- väntas leda till och bör kunna finansieras genom omfördelning av medel från anslaget 6.3. Vad som i första hand behöver tillföras är en grupp inom Försvarsdepartementet som huvudsakligen ägnar sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning. Den bör bl.a. analysera frågor om samband mellan operativa behov och materie- lens sammansättning, om handlingsfrihet, risker och anpassnings- möjligheter, om internationella samarbetsmöjligheter och beroen- den, om inriktning av forskning och teknikutveckling och om för- utsättningar för försvarsindustriell verksamhet i Sverige. Gruppen bör svara för att utforma en strategi för materielförsörjningen och föra en dialog om den med myndigheter, industri och andra länder. Några miljoner kronor per år i kostnad för att säkerställa en stra- 
 83 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 tegisk ledning av en materielförsörjning av 
  
 storleksordningen 
  
 20 miljarder kronor per år bedömer vi vara en mycket väl moti- verad satsning. 
 Förstärkning av Försvarsdepartementets kompetens bör också ske genom lämplig rekrytering, ett ökat inslag av analys mer gene- rellt i departementets eget arbete samt uppdrag till t.ex. Försvars- makten i samverkan med Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Statskontoret att på olika sätt utvärdera och analysera olika aspekter av materielförsörjningen. Genom den tyd- ligare strategiska inriktningen bör det i högre grad bli möjligt att delegera genomförande av utlandssamarbetet till myndigheterna och minska departementets inblandning i senare skeden av materielprocessen. Uppdrag till myndigheterna bör kunna rymmas inom deras respektive anslag. Ett sätt att åstadkomma en flexiblare kompetens- och resursallokering är också som Statskontoret påpe- kar att öka växel- och utbytestjänstgöringen mellan departement och myndigheter. 
  
 4.4 
  
 Utveckla roller och samarbetsformer 
  
 4.4.1 
  
 Process 
  
 Försvarets materielförsörjning formas som tidigare diskuterats främst kring en lång kedja av aktörer från statsmakterna till För- svarsmakten via olika delar av Högkvarteret till Försvarets materi- elverk och olika delar av verket till industrin. Till detta kommer stödjande bidrag från en mängd ytterligare aktörer inom och utom landet. Det finns en risk att materielprocessen blir svåröverskådlig och tungrodd med långa avstånd mellan olika aktörer och moment. 
 Vi har i utredningen uppfattningen att det är angeläget att ytter- ligare utveckla materielförsörjningens process från en beslutskedja mot en mer nätverksbetonad lösning. Samtidigt är det viktigt att klargöra hur beslutsansvar är fördelat i nätverket så att materiel- processen kan styras och auktoritativa beslut kan fattas. Det brit- tiska systemet med klart uttalat ansvar och delegering av befogen- heter till enskilda individer i den militära ledningsorganisationen respektive till ledarna för anskaffningsorganisationens projekt- grupper (Integrated Project Teams, IPT) gör ansvaret tydligt. Samtidigt bygger den brittiska processen i övrigt på att upprätt- hålla ett aktivt nätverk under hela processen mellan alla berörda parter. 
 84 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 Det svenska systemet bör kunna gå längre i brittisk riktning. Bland annat bör sambandet mellan Försvarsmaktens strategiska inrikt- ning (inklusive studieverksamhet, forskning och teknik) och materielverkets systemledning utvecklas. Detsamma gäller inom Försvarsmakten sambandet mellan den strategiska inriktningen av operativ förmåga och materielförsörjningen i stort och den kon- kreta planeringen och ledningen av materielförsörjningen. Hög- kvarteret måste i sin ledning och genomförande av materielförsörj- ningen ha ett helhetsgrepp över såväl operativa behov och därtill knutna funktionskrav som ekonomiska förutsättningar och konse- kvenser för industri och internationellt samarbete. Vidare bör sam- arbetet mellan materielverkets system- och projektledare och den militära kunden i vissa fall fördjupas för att utveckla dialogen om operativa och taktiska behov och hur de kan tillgodoses med utvecklad systemfunktion. 
 Samarbetet mellan Försvarets materielverk och industrin är traditionellt väl utvecklat, men behöver anpassas till de förändrade roller för såväl materielverket som industrin som det starkt ökande internationella samarbetet medför. Industrins samarbete med de militära kunderna och med försvarets forskningsorgan behöver utvecklas. 
  
 4.4.2 
  
 Organisation 
  
 Vi har inom utredningen övervägt alternativa sätt att dra gränsen mellan Försvarsmaktens och materielverkets ansvar i materielpro- cessen. Vi bedömer dock att frågor om operativa behov och mili- tära funktionskrav måste vara Försvarsmaktens ansvar samtidigt som frågor om teknisk systemintegration är så nära förknippade med annan teknisk verksamhet att Försvarets materielverk här bör ha huvudansvaret. Samtidigt blir med den tekniska utvecklingen frågor om systemintegration allt viktigare också i ett operativt sammanhang. Detta kan tala för att föra över viss del av System- ledningen till Högkvarteret. En svårighet med detta kan vara att vidmakthålla den tekniska kompetensen hos personalen i Hög- kvarteret. Sannolikt kommer man också i praktiken att i relativt hög grad dubblera kompetenser, viket inte förefaller effektivt. 
 Bästa lösningen bedömer vi i stället vara att lägga stor vikt vid samverkan. En sådan underlättas av växeltjänstgöring och av att myndigheterna för viss tid tillhandahåller specialister hos varandra. Officerare vid de tekniska myndigheterna behövs för att uttrycka 
 85 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 de militära operativa kraven och teknik- och systemspecialister vid Försvarsmakten behövs för att ange tekniska möjligheter och krav på systemintegration. Sättet att tillhandahålla operationsanalytiker kan här utgöra en modell. 
 Att organisatoriskt inlemma Försvarets materielverk i För- svarsmakten skulle kunna ses som ett sätt att underlätta samverkan och ge Försvarsmaktens ledning ett direkt inflytande över materi- elverkets verksamhet. Ett materielverk som en enhet inom För- svarsmakten skulle dock ändå förbli stort och behöva styras från Högkvarteret. Styrningen kan då ske genom uppdragsstyrning eller i mer direkt form. Styrning genom uppdrag med uppföljning av resultat motsvarar vad som redan idag är fallet. En sammanslagning skulle då i realiteten betyda föga, möjligen underlätta personal- rotation som dock går att hantera även mellan myndigheter. Direkt styrning genom föreskrifter från Högkvarteret med kontroll av att de efterlevs riskerar att bli stel och byråkratisk och ställer mycket höga krav på mångsidig kompetens och detaljkunskap i Högkvar- teret. Vår uppfattning är att en sådan centralstyrning går emot trenden när det gäller ledning av stora organisationer. 
 Vi förordar i stället att Försvarets materielverk förblir en själv- ständig myndighet med en professionell styrelse som har tydligt ansvar för myndighetens kompetens och för att verksamheten bedrivs med kvalitet och effektivitet väl i paritet med motsvarande institutioner i andra länder. Ett av kvalitetskraven bör då vara att myndigheten skall ha väl utvecklade nätverk inte minst till den militära kunden. 
 Ett fristående Försvarets materielverk har dessutom ur regering- ens synpunkt fördelen att det ger regeringen möjlighet att obero- ende av Försvarsmakten föra en direkt dialog med verket. Därmed kan regeringen få materielfrågor belysta ur ett självständigt tek- niskt, industriellt och anskaffningsmässigt perspektiv. Detta har betydelse för regeringens möjligheter att utöva en mer aktiv strate- gisk ledning av materielförsörjningen (jämför avsnitt Förslag till förstärkt ledning). 
 Skall några organisatoriska förändringar göras bör de snarast ligga inom området att flytta ut delar av verksamheten från materi- elverket till leverantörer i näringslivet. Detta är något som är en trend i många andra länders försvarsrelaterade verksamhet, inte minst i Tyskland som i stor skala övergår till att köpa tjänster på understödjande områden som inte utgör utpräglat militär verk- samhet. Syftet med detta är att införa ett mått av konkurrens och 
 86 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 att också inom det militära området dra nytta av den effektivisering som skett i civil verksamhet av liknande slag. 
  
 4.4.3 
  
 Kompetens 
  
 Myndigheterna måste ha tillgång till tillräcklig kapacitet och kom- petens för att kunna leda materielförsörjningen i alla dess faser. Det kräver bl.a. överblick över utvecklingen i omvärlden, förmåga att formulera alternativ och värdera dem, förmåga att upphandla på ett kompetent sätt och att effektivt utnyttja materielen i operativ verksamhet. I alla faser av materielförsörjningen måste det finnas en förmåga att samarbeta internationellt. 
 Myndigheterna behöver för anskaffningen ha egen kompetens framför allt på höga systemnivåer. Kompetensen behöver främst omfatta materielens betydelse för Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer till lands, till sjöss och i luften och att leda sådana operationer. Materielen behöver utformas så att alla typer av förband och system kan samverka och effektivt lösa sina uppgifter. Samverkan måste också kunna ske i internationell krishantering. 
 Materielverkets kompetens avseende materiel på hög systemnivå behöver också omfatta förmåga att värdera funktionen hos kritiska delsystem som bygger upp den samlade systemfunktionen. Vidare måste verket på en strategisk nivå kunna leda försvarets försörjning med ny teknik. 
 För sådana materielsystem som på lägre nivåer bygger upp den samlade operativa förmågan kan systemkompetenser i större ut- sträckning hämtas från långsiktigt pålitliga leverantörer inom industrin. Också för att leda tekniskt stöd till drift, underhåll och vidareutveckling av anskaffad materiel bör industrin i de flesta fall kunna spela en roll. 
  
 4.5 
  
 Stärk insatser tidigt i processen 
  
 4.5.1 
  
 Dagens arbetsformer 
  
 Försvarsmaktens långsiktiga tidiga insatser med anknytning till materielförsörjningen bedrivs i stor utsträckning inom ramen för den studieverksamhet som leds från Strategiledningen i Högkvar- teret. Denna studieverksamhet är i sin tur knuten till dels perspek- tivplaneringen som syftar till att ta fram långsiktiga idébilder för Försvarsmakten som helhet dels Försvarsmaktens program för 
 87 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 forskning och teknik. Studierna som även kan omfatta studieför- sök och experimenterande med demonstratorer genomförs främst vid taktiska kommandon, skolor och centra under en omfattande medverkan från andra myndigheter främst Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut samt i vissa fall även från industrin. Studierna är långsiktiga till sin karaktär och avser att ge ett underlag inför fastställande av materielförsörjningsplanen. 
 Med dessa studieresultat som utgångspunkt förekommer i senare stadier av processen, men innan serieanskaffning beslutats, ytterligare studier och försök bl.a. utvärdering av förslag till ut- formning, materiel- och organisationsförsök. Här kan även an- skaffning av mer omfattande demonstratorer vara aktuell. Ett exempel på det senare är  
 SMYGE-plattformen 
  för att testa ut- formning av framtida ytattackfartyg med låg signatur. 
 Studieverksamheten har under  
 1990-talet 
  av olika skäl kommit att urholkas jämfört med tidigare. 
  
 4.5.2 
  
 Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser 
  
 I propositionen om det nya försvaret gör regeringen bedömningen att en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demonstratorer och simulatorer bör ske. Därmed finns en tydlig inriktning om i vilken riktning förändringar bör ske. Vi har dock i vårt utredningsarbete funnit att det finns ett antal faktorer som motverkar ett realiserande av intentionerna. 
 En svårighet är förknippad med det begränsade ekonomiska ut- rymmet för nya åtgärder i materielplanen. En annan samman- hänger med den tveksamhet som många känner för att satsa inve- steringsmedel på att skapa kunskap och handlingsfrihet för fram- tiden i stället för att använda dem för anskaffning av materiel som direkt stärker den operativa förmågan. En tredje svårighet kan vara det stora steget mellan perspektivplaneringens tankar beträffande Försvarsmaktens utveckling i stort och de konkreta frågorna om materiell förnyelse. 
 Det är trots dessa svårigheter och hinder angeläget att de framåt- syftande insatserna verkligen prioriteras. De utgör en väsentlig del av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik. Vi lämnar i det följande förslag till åtgärder för att säkerställa att de framåtsyftande åtgär- derna prioriteras. Förslagen överensstämmer nära med vad som 
 88 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 diskuteras inom utredningen  
 Översyn av forskning och utveckling inom totalförsvaret 
 . 
  
 Regeringen bör stärka sin uppföljning av vad som faktiskt genomförs. Detta bör utgöra en del av den aktivare ledning från regeringens sida som vi föreslagit i avsnitt Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för det militära försvaret mer aktiv. 
 Möjligheterna till uppföljning bör förbättras genom att samla all materielanknuten verksamhet som har långsiktigt kunskapsupp- byggande syfte under en gemensam anslagspost. Anslagsposten bör omfatta verksamhet inom den nuvarande anslagsposten för forskning och teknikutveckling inom anslaget 6.3 samt all övrig verksamhet inom detta anslag som inte avser något konkret objekt för vilket beslut om systemdefinition, produktutveckling eller till- verkning har fattats. Exempel kan vara demonstratorer, utveckling av kompetens för anskaffning, uppbyggnad av simuleringsverktyg m.m. Den studieverksamhet som Försvarsmakten själv genomför (inklusive operationsanalytiskt stöd) och som idag finansieras inom anslaget 6.1 bör även den föras till den föreslagna vidgade budgetposten för långsiktigt kunskapsuppbyggande under anslaget 6.3. Med hänsyn till studieverksamhetens strategiska betydelse bör regeringen begära en årlig redovisning av genomförda studier. 
 Samarbetet mellan Högkvarteret och Försvarets materielverk i de tidiga faserna bör utvecklas så att inte kontakterna som idag främst kanaliseras mellan genomförandeansvariga delar av Hög- kvarteret och produktionsansvariga vid Försvarets materielverk. Samarbetet bör i ökad grad inkludera också strategiskt ansvariga delar av Högkvarteret och Systemledningen på materielverket. Detta är väsentligt för att de operativa behoven skall få en tydligt styrande inverkan och för att den allt viktigare tekniska system- integrationen skall komma till klart uttryck. Det är också väsentligt för att värderingen av olika alternativ skall ske mot bakgrund av ett bredare försörjningsperspektiv där konsekvenser för i Sverige verksam försvarsindustri liksom för internationella samarbeten och beroenden beaktas. 
 Ett sätt att stärka detta samarbete och att därvid också förbättra samverkan mellan olika delar av Högkvarteret är att införa en ny studienivå mellan de övergripande perspektivstudierna och de stu- dier som avser materielsystem. Studier på denna nivå kan t.ex. in- delas i ledning och underrättelsetjänst, strategisk och operativ rör- lighet, krishantering, luftunderstödda markoperationer, luftunder- stödda sjöoperationer och luftförsvar. Genom studier av detta slag kan en mer direkt bild skapas av hur utformningen av materiel- 
 89 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 systemen påverkar den operativa förmågan och av hur systemen ömsesidigt samverkar. 
 Ett ytterligare sätt att stärka samarbetet är att myndigheterna gemensamt utvecklar en strategi för materielförsörjningen som ger en grund för vägval också i frågor om hur materielförsörjningen bör ske. En sådan strategi bör utgöra en vidareutveckling och kon- kretisering av den strategi på statsmakternas nivå som vi föreslår. 
 Olika åtgärder bör vidtas för att vidga den flaskhals som den militära organisationens kapacitet att genomföra studier synes ut- göra. Sätt att åstadkomma detta kan vara att lägga större ansvar på de medverkande myndigheterna Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut att leda och hålla samman studier. Försvarsmakten tillhandahåller då den militära fack- kompetensen. Behovet av sådana åtgärder accentueras ytterligare av den ökande internationaliseringen också av studieverksamheten. 
 Det bör i vissa fall också vara möjligt att lägga studieuppdrag på industrin och köpa tjänster från industrin som stöd i de tidiga sta- dierna av materielprocessen. Om detta sker i stadier innan några konkreta materielprojekt hunnit ta form bör det knappast behöva äventyra affärsmässigheten i en eventuellt följande upphandling av produkter. Det ömsesidiga informationsutbytet mellan myndig- heter och industrin i de tidiga utforskande faserna av materiel- försörjningen bör vara till ömsesidig nytta och ses som en del av det nätverksknytande som är nödvändigt för att hantera komplexa processer och system. 
 Något som också bör eftersträvas är att utveckla gemensamma metoder och verktyg för att genomföra studier och värderingar av alternativ. Särskilt angeläget är att simuleringsverktyg av olika slag byggs upp med en gemensam arkitektur som grund så att de kan samverka och utnyttjas för flera ändamål. För ytterligare förslag på åtgärder som syftar till att förstärka området modellering och simulering hänvisar vi till utredningen  
 Översyn av forskning och utveckling inom totalförsvaret. 
  
 Det är givetvis väsentligt att forskning och teknikutveckling på ett systematiskt och målmedvetet sätt inriktas och utnyttjas sär- skilt för materielförsörjningens behov i tidiga faser men också för att ha ett tekniskt och vetenskapligt underlag för värdering i senare faser. Vi avstår dock från att här närmare ta upp dessa frågor efter- som de parallellt behandlas av den nyss nämnda utredningen. 
 90 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 4.6 
  
 Skärp hanteringen av osäkerheter och risker vid planering och genomförande av anskaffning 
  
 Materielförsörjningen till det militära försvaret är förknippad med osäkerheter och risker av olika slag som medför att planerad verk- samhet ibland inte kan genomföras. Detta medför ofta missbe- dömningar av vad som faktiskt kan uppnås, fördyringar och förse- ningar samt att det ekonomiska utrymmet för långsiktiga åtgärder blir beskuret. 
 Möda bör läggas ned på att söka öka säkerheten i planeringen, att analysera vilken handlingsfrihet som finns att förändra planerad verksamhet och att i förväg överväga hur uppdykande svårigheter skall hanteras. En för handlingsfriheten starkt styrande faktor är vilken form för anskaffning som används. Ledtider, bindningar, erforderliga seriestorlekar m.m. påverkas. Vid val av anskaffnings- form bör därför dess betydelse för handlingsfriheten vägas in som en av flera för valet avgörande faktorer. 
 Vid överväganden om tillförande av större nya objekt i materiel- planen bör värderingar och motiv för införandet uttryckligen omfatta också frågor om risker och hur de kan hanteras. Vid värdering av den samlade materielplanen bör en känslighetsanalys göras av hur en förändrad ekonomisk ram skulle förändra planen. RRV har i sin rapport  
 Från hot till skrot  
 (RRV 2000:23) lämnat ett antal förslag till åtgärder i syfte att minska de ekonomiska konse- kvenserna av risker i materielanskaffningen. 
 Vi anser att de förslag som RRV lämnat bör prövas av myndig- heterna. De bör kunna leda till en säkrare och effektivare materiel- försörjning, även om vi bedömer att trots alla ansträngningar bety- dande osäkerheter kommer att kvarstå och nya krav och omstän- digheter ständigt kommer att tillföras. De måste då hanteras med en beredskap för att förändra både plan och målbild. Särskilt vik- tiga finner vi förslagen att formulera en strategi för materielför- sörjningen, att beakta möjligheterna att frigöra medel genom avveckling av materiel, att tydligt behandla risker i materiel- försörjningen och att utveckla formerna för att använda reserver. 
 Osäkerheter om i vilken takt den planerade materielförsörj- ningen kan genomföras medför i sin tur osäkerheter om det kort- siktiga behovet av betalningsmedel. Detta hanteras idag dels genom att utnyttja möjligheterna till anslagssparande respektive att få anslagskredit dels genom så kallad förskjutningsplanering. Det bör övervägas att vidga ramen för anslagssparande och anslagskredit. 
 91 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 4.7 
  
 Utveckla fortlöpande upphandlingsformer 
  
 Traditionellt har upphandlingen av försvarsmateriel skett genom att industrin lämnat anbud på produktutveckling och tillverkning av produkter i enlighet med specificerade krav på tekniska pre- standa och andra givna villkor. Avtal har sedan träffats på affärs- mässiga grunder utgående från offererade priser och möjligheter att tillgodose de ställda kraven. Denna metod har varit användbar för materielsystem som inte varit alltför komplexa och som kunnat fungera självständigt. 
 Nu kan denna upphandlingsform inte alltid tillämpas på detta enkla sätt. Som vi ytterligare utvecklar i avsnitt Utveckla fortlöpande upphandlingsformer behöver upphandlingsformerna variera starkt. Skälen till detta är flera. När systemen blir mycket komplexa är det inte möjligt att redan från början göra en tillräckligt detaljerad eller tydlig specifikation. Anspråken på systemet måste i stället växa fram under utvecklingsarbetets gång i en dialog mellan brukare, anskaffare och producent. Arbetet bedrivs ofta i flera steg där de tidigare omfattar simulering av egenskaper och värdering i modeller av olika slag snarare än framtagning av fysiska produkter och verifiering av deras prestanda. 
 Den ökande betydelsen av att försvarets olika system kan ledas effektivt och samverka med varandra gör också att kraven på systemen successivt måste förändras. Sådana förändringar blir ofta också nödvändiga genom att utbud och tillgång på komponenter och delsystem förändras snabbare än utveckling och produktion av större försvarssystem kan genomföras. Ytterligare en komplikation utgör upphandling inom ramen för internationellt samarbete. Olika regelsystem och olika kultur försvårar då ofta upphandlings- arbetet. 
 Genom att den tekniska utvecklingen på det civila området blir allt viktigare för försvarstillämpningarna behöver de upphandlings- metoder som används utvecklas för att stimulera utnyttjandet av civil teknik. Erfarenheter från civil upphandling av komplexa system bör utnyttjas för att utveckla upphandlingsmetoderna också inom försvaret. 
 För att kunna hantera upphandling under de skiftande villkor som gäller för olika typer av materielsystem inom försvaret med bibehållna anspråk på affärsmässighet måste upphandlingsformerna utvecklas och ofta skräddarsys till de speciella omständigheterna i respektive fall. 
 92 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 Vi anser det angeläget att Försvarets materielverk lägger ned stor möda på att vidmakthålla sin som vi bedömer goda kompetens på området och satsar på att vidareutveckla den. Samarbete bör sökas med andra länder för att vi i Sverige skall kunna dra nytta av den utveckling på området som sker i många länder för närvarande. Den egna personalen bör utbildas, problemen bör diskuteras med industrin och inte minst bör en fortlöpande uppföljning göras av hur verksamheten bedrivs och av hur olika former fungerar i praktiken. 
 Regeringen bör begära att Försvarets materielverk redovisar på vilket sätt man utvecklar sin professionalism som upphandlare och att man låter utvärdera den i ett internationellt perspektiv. 
  
 4.8 
  
 Stärk förmågan till internationellt samarbete 
  
 4.8.1 
  
 Inriktning och prioritering av samarbetet 
  
 För att det internationella samarbetet skall kunna bedrivas effektivt är det väsentligt att det inriktas och prioriteras mot områden som har bäst förutsättningar att bli framgångsrika. 
 Samarbete med andra länder kan omfatta samverkan om utveck- ling av system men också export och import av redan utvecklade produkter och tjänster. Även export till och import från tredje part kan bli föremål för samarbete. Det kan vidare omfatta forskning och teknikutveckling, provning, utbildning, underhåll m.m. med anknytning till det direkta materielsamarbetet. 
 Samarbetet bör koncentreras till länder där det kan komma till uttryck i flera av materielförsörjningens olika faser från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift samt där det kan omfatta både myndigheter och företag och flera teknikområ- den. Samverkansförhållanden med ett begränsat antal deltagare bedömer vi ha bäst förutsättningar till framgång och sådana bör därför eftersträvas. 
 För att tillgodose försvarets behov bör staten när svensk industri har förutsättningar att konkurrenskraftigt delta i ett projekt över- väga att samverka om utveckling med andra länder. Vid utveckling av stora komplexa system bör Sverige i första hand samverka med industriellt ledande länder i Europa. Vi bör också eftersträva att inom utvalda områden samverka med USA. Vid utveckling av mindre och medelstora system bör Sverige också samverka med andra europeiska länder, inte minst med de nordiska länderna. 
 93 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 Samarbete med länder i övrigt om utveckling bör ske med utgångspunkt i vad som främjar Sveriges tillgång till kvalificerad teknik och vidmakthållande av säkerhetspolitiskt värdefull indust- riell kompetens inom landet. Inom specialområden kan härvid även länder utanför Europa och USA vara av intresse. 
 Import av kvalificerad materiel bör främst ske från länder med vilka Sverige har ett materielsamarbete i övrigt. Samarbete om anskaffning från tredje part, med därtill knuten samverkan om drift och underhåll bör främst ske med de nordiska länderna. 
 Samtidigt som prioriteringar är nödvändiga är det angeläget att ha en sådan bredd i det internationella samarbetet att vi kan upp- rätthålla en viss konkurrens och inte ensidigt blir beroende av sam- arbete med ett enda land. För de mest komplexa systemen kan detta dock visa sig omöjligt genom den långtgående gränsöverskri- dande konsolideringen av industrin som håller på att ske. Desto viktigare blir då ett samarbete mellan industrins kunder för att skapa en tillräckligt stark motpart. 
 Genom ett mångsidigt – militärt,  
 tekniskt-vetenskapligt, 
  indust- riellt – väl etablerat internationellt samarbete kan Sverige förbättra förutsättningarna för en god materielförsörjning också i lägen med ökande efterfrågan och bristande utbud. Vi utgår från att USA inte vill göra sig ensidigt beroende av Sverige som leverantör av viktiga materielsystem för försvaret. För de europeiska länderna bör detta dock i många fall te sig acceptabelt genom vårt medlemskap i EU, vårt starka engagemang i gemensam krishantering med Nato, vårt medlemskap i WEAG, undertecknande av ramavtalet mellan sex nationer i Europa om materielsamarbete, närmande till OCCAR m.m. Av stor vikt är givetvis också att vi har tillgång till hög kom- petens och en kvalificerad industri. 
 Ett ömsesidigt beroende kan knappast bli absolut. Ett väl etable- rat och förtroendefullt samarbete med länder som har liknande säkerhetspolitiska intressen som Sverige bör dock ha goda förutsättningar att bestå också i en krissituation med ökande efterfrågan. Därmed bör leveranser till Sverige kunna upprätthållas. En inhemskt verksam industri med internationell konkurrenskraft och export medför i sig en stärkt försörjningssäkerhet också för Sveriges del. 
 94 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 4.8.2 
  
 Formulering av krav på operativ förmåga och funktion 
  
 Ett fackmässigt militärt samarbete på ett tidigt stadium med andra länder är avgörande för att vi skall kunna nå god förmåga till sam- verkan i faktiska insatser. Genom samarbetet skapas förutsätt- ningar för att kunna nå en gemensam uppfattning om anspråken på operativ förmåga, hur den befintliga förmågan behöver utvecklas och vilka krav som bör ställas på olika militära funktioner. Därmed läggs också grunden för att effektivt kunna samverka om utveck- ling och anskaffning av materielsystem. 
 Vår bedömning inom Materielförsörjningsutredningen är att såväl Sveriges förmåga som landets faktiska samverkan med andra länder om att formulera krav på operativ förmåga och funktion behöver utvecklas. Försvarsmakten bör därför fortsätta att fördjupa utbildning och träning för militär personal att genomföra ett sådant samarbete och Sverige bör söka träffa överenskommelser med oss närstående länder om sådant. Det är också viktigt att sam- arbeten i värderingsfrågor t.ex. i form av gemensamma värderings- och simuleringsmodeller etableras. 
 Sverige bör systematiskt söka utnyttja och ta tillvara erfarenhe- ter från samarbetet inom PFF och EU också för inriktningen av vår egen materielförsörjning. Vid Europeiska rådets möte i Hel- singsfors i december 1999 uppmärksammades behovet av att ensa militära krav samt samordna planering och anskaffning av försvars- materiel. 
 Andra multinationella fora bör givetvis också utnyttjas för att skapa överblick över hur man i olika länder ser på sina operativa behov och på behovet av militära system för att tillgodose dem. Av särskilt intresse i sammanhanget bedömer vi vara det arbete som bedrivs för att fortsatt harmonisera funktionskrav ( 
 harmonisation of military requirements 
 ) inom det europeiska sexnationssamarbetet samt det motsvarande arbete som bedrivs inom WEAG. 
 Goda möjligheter bör finnas till samarbete med de nordiska län- derna om vilka funktionskrav som olika operativa behov ställer på materielen. Såväl vårt nära samarbete i internationella insatser som likartade förhållanden i våra respektive försvarsmakter gör att ett sådant samarbete bör vara till god ömsesidig nytta och underlätta både gemensamma insatser och samverkan om materielförsörjning. 
 95 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 4.8.3 
  
 Samarbete om anskaffning 
  
 Sveriges traditionella form för anskaffning av försvarsmateriel har varit att upphandla utveckling och produktion från inhemsk indu- stri. Villkoren är nu i avgörande grad förändrade och kräver upp- handling från internationellt verksamma industrier under hänsyn också till möjligheterna för i Sverige verksam industri att vara lön- sam och konkurrenskraftig inom vissa teknikområden. Förmåga att göra gemensamma insatser med andra länder blir ett krav. Allt detta kräver en grundläggande attitydförändring hos dem som anskaffar materielen. Vår bedömning är att dessa nya attityder ännu inte har fått fullt genomslag. 
 Försvarets materielverk och andra inblandade myndigheter bör därför lägga ner fortsatt möda på att utveckla sina internationella nätverk, förändra arbetsprocesser och koordinera sina insatser. Samarbetsmöjligheter och utländska alternativ bör uppmärksam- mas tidigt, utbyte av tjänstemän med andra länders myndigheter bör uppmuntras, förhandlingskunnande bör utvecklas etc. Strävan bör också vara att aktivt verka för att pröva samarbetsmöjligheter och öka effektiviteten i samarbetsprojekt genom systematiska överläggningar med tänkbara samarbetsländer och i multilaterala fora som sexnationskretsen, WEAG, OCCAR, den nordiska sam- arbetskretsen m.fl. En förutsättning för att detta skall kunna ske effektivt är att Försvarsmakten i tillräcklig utsträckning ger upp- drag till myndigheterna med detta syfte. 
  
 4.9 
  
 Samverka med industrin i ett långsiktigt industripolitiskt perspektiv 
  
 Ett framgångsrikt samarbete med andra länder om försvarsmateriel utgör ett säkerhetspolitiskt motiverat grundläggande mål för mate- rielförsörjningen. Därmed kan anspråken på säker tillgång till kva- lificerad materiel för att lösa det militära försvarets uppgifter till- godoses på bästa sätt. För att målet skall kunna nås är det viktigt att Sverige är kompetent och ligger på framkant både på myndig- hetssidan och i industrin. Sverige behöver vara en intressant partner. 
 Statens samverkan med i Sverige verksam försvarsindustri bör ske med det långsiktiga målet att skapa goda förutsättningar för en inom utvalda områden livskraftig och konkurrenskraftig industri som kan utgöra en grund för materielförsörjning i internationell 
 96 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 samverkan. Regeringen bör regelbundet överlägga med industrin om de långsiktiga förutsättningarna för dess verksamhet. 
 Såväl utvecklingsuppdrag till svensk industri som åtaganden i multilaterala utvecklingsprojekt bör givetvis motiveras av det framtida försvarets behov. Samtidigt bör försvarets satsningar hos den inhemska industrin ske inom områden där industrin bedömer sig ha möjlighet att etablera och vidareutveckla en stark ställning internationellt. Begränsade resurser gör att Sverige måste välja att koncentrera satsningar till ett fåtal teknikområden. Vid val av projekt bör strävan vara att exploatera och vidareutveckla starka svenska nischer, inklusive civila sådana, hos såväl försvaret som industrin. 
 Satsningar på inhemskt verksam industri är därutöver i vissa fall nödvändiga därför att viss teknologi av sekretesskäl eller andra speciella skäl måste finnas inom landet. 
 Tillgång till användarmiljön är viktig för att industrin ska förstå de krav som ställs på materielen när den utnyttjas. Genom att un- derlätta för relevant och intresserad industri att få insyn i faktiskt operativt utnyttjande av försvarets förband och materielsystem ökar förståelsen för de krav som ställs på materielen idag. För att också bygga upp en förståelse av framtida krav på materiel bör industrin ges möjlighet att följa den dialog om taktisk och operativ utveckling som pågår om framtida utformning och utnyttjande av försvarets resurser. 
 Aktiva exportstödjande åtgärder från regering och myndigheter bör genomföras för att förbättra industrins förutsättningar att marknadsföra och sälja materiel utomlands. Värdet av att kunna hänvisa till en referenskund är stort, inte minst för att trovärdigt kunna hävda möjligheterna till vidareutveckling och tillgång till reservdelar för system med lång förväntad livslängd. 
 Den Utredning avseende exportstöd (dnr Fö1999/2242/MIL) som överlämnats till Materielförsörjningsutredningen lyfter fram att export av försvarsmateriel har säkerhets- och försvarspolitisk betydelse för Sverige. (Utredningen refereras i bilaga 4, avsnitt 3.) Detta gäller inte minst genom att exporten bidrar till att upprätt- hålla de inhemska företagens kompetens och kapacitet att under- hålla, vidareutveckla och anpassa Försvarsmaktens materiel. Ex- portframgångar bidrar även till att den inhemska industrin uppfat- tas som en intressant partner i internationella samarbeten och stär- ker dess position i ett gränsöverskridande nätverk av försvarsindu- strier, vilket är en viktig grund för att etablera långsiktiga rela- tioner som ökar leveranssäkerheten. Staten har därmed ett egen- 
 97 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 intresse i att företagens exportsatsningar blir framgångsrika och utredaren föreslår därför att staten normalt skall finansiera sitt eget engagemang i exportverksamheten fram till dess att kontrakt skrivs. Finansiering av statens åtaganden efter ett eventuellt kon- trakt bör, beroende på hur åtagandet avtalats, finansieras av kunden direkt till staten eller indirekt via den exporterande industrin. 
 Enligt vår mening i Materielförsörjningsutredningen bör vill- koren för att ta statens resurser i anspråk för en enskild export- satsning vara att den har godkänts ur exportkontrollsynpunkt och att en föregående analys visar att satsningen är till nytta för staten i såväl säkerhets- och försvarspolitiska som ekonomiska termer. Vi delar utredarens förslag om principerna för finansiering, men vill ytterligare betona att statens stöd till industrins exportansträng- ningar bör riktas selektivt i syfte att långsiktigt kunna vidmakthålla prioriterade teknik- och kompetensområden inom landet. Då en framgångsrik export bör leda till en totalt sett säkrare och effekti- vare materielförsörjning är en selektiv satsning på exportfrämjande verksamhet finansierad inom det totala anslaget 6.3 väl motiverad. I sammanhanget bör också beaktas den royalty som kan erhållas vid export. Medel för exportfrämjande verksamhet bör avsättas i budgetarbetet. Inom ramen för den förstärkta ledningen inom Regeringskansliet, främst Försvarsdepartementet, som vi föreslår i avsnitt Förslag till förstärkt ledning skapas förutsättningar att tydligt ta ställning till när stöd bör lämnas till industrins exportansträngningar. 
 Försvarsmyndigheterna har som en uppgift att stödja svensk försvarsindustri när det gäller exportfrämjande verksamhet. De insatser som genomförs är ofta svåra att avgränsa från annan verk- samhet, till exempel när Försvarsmakten genomför förevisningar av materiel och besöksutbyten inom ramen för förbandsverksam- heten. Det är därför rimligt att inte särfinansiera denna verksam- het. Det finns dock anledning att begära sådan redovisning från myndigheterna som gör det möjligt att få en kvantitativ uppskatt- ning om myndigheternas samlade insatser för att främja exporten. 
 Den ovan nämnda utredningen avseende exportstöd och den utredning om Regeringskansliets samordning av exportstödet som överlämnats till Materielförsörjningsutredningen (se referat i bilaga 4, avsnitt 4) innehåller flera förslag om organisatoriska åtgärder för att bättre kunna inrikta, leda och samordna statens exportstöd- jande åtgärder. Dessa förslag bör hanteras i samband med den för- stärkning av ledningen av materielförsörjningen inom Regerings- kansliet som vi föreslår. 
 98 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 Det finns ett behov av att anpassa utformningen av exportstödet från en situation där inhemska produkter och system erbjuds andra länder till en situation där inhemsk industri i allt högre grad bidrar med delsystem i ett internationellt samarbete. 
 I samband med import och export av försvarsmateriel förekom- mer ofta kompensationsåtaganden, också kallad offset. Det ökande samarbetet mellan försvarsmyndigheter och försvarsindustrin som äger rum främst inom Europa leder till att förutsättningarna för offset mellan de samverkande länderna minskar. Trots detta påver- kar frågan om offset fortfarande den i Sverige verksamma indu- strins villkor. Många länder använder offset för att allmänt stärka den egna industrin eller för att få tillgång till teknologi. Samtidigt anser många att offset totalt sett innebär ett ineffektivt utnyttjande av resurser. Vi har inom utredningen inte närmare analyserat frå- gan om behov eller betydelse av offset. Det är dock vår uppfattning att frågan bör utredas närmare, bl.a. mot bakgrund av utvecklingen av internationell praxis på området. 
 Staten bör också på ett mer generellt sätt skapa gynnsamma vill- kor för att förlägga försvarsindustriell verksamhet i Sverige. Detta kan ske genom att tillhandahålla en god infrastruktur. Tillgång till välutbildad personal inom områden som är viktiga inom försvars- relevant industri är en viktig komponent i detta, en annan är till- gång till resultat från försvarsinriktad och annan forskning som kan omsättas i avancerad teknik- och produktutveckling. 
 Regeringen bör vidare fortsatt verka för att sådana mellanstatliga avtal som underlättar gränsöverskridande samarbete mellan företag inom försvarsmaterielområdet kommer till stånd. De regelverk som omgärdar industriellt samarbete bör harmoniseras så långt som möjligt när det gäller länder som vi i övrigt har ett nära säker- hetssamarbete med. 
 Det är också viktigt att i sammanhanget uppmärksamma de allt tydligare samband som finns mellan militära och civila tillämp- ningar. Sektorövergripande satsningar på forskning och teknik- utveckling blir därmed både möjliga och önskvärda. Detta gäller särskilt inom de informationstekniska och flygtekniska områdena. Såväl nationella program som Sveriges deltagande i EU:s forsk- ningsprogram utgör viktiga instrument som bör utnyttjas för att nå synergieffekter. 
 Företag som traditionellt sett inte levererat produkter eller tjänster till försvarssektorn bör i större utsträckning engageras i materielförsörjningen, både som direkta leverantörer till försvaret och som underleverantörer till försvarsindustrin. Särskilda militära 
 99 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 specifikationer på komponent- och produktnivå och militära tek- niska standarder bör undvikas så långt det är möjligt. Först och främst måste det uppfattas som intressant att engagera sig gent- emot en försvarskund. 
 Det är för relationerna till industrin generellt sett viktigt att för- svaret uppfattas som en kunnig kravställare med god förmåga att kommunicera behov och diskutera lösningar på komplexa problem. En grundförutsättning är förstås att det finns utsikter till lönsam- het i de satsningar som görs från företagens sida. 
  
 4.10 
  
 Utnyttja resurserna effektivt 
  
 Materielförsörjningen genomförs huvudsakligen inom ramen för anslaget 6.3, Materiel, anläggningar samt forskning och teknik- utveckling, under statsbudgetens utgiftsområde 6. Över anslaget 6.3 finansieras utveckling, anskaffning, vidmakthållande och av- veckling av materiel, anskaffning, vidmakthållande och avveckling av anslagsfinansierade anläggningar samt forskning och teknik- utveckling. Anslaget används också för finansiering av det natio- nella flygtekniska forskningsprogrammet. 
 Över anslaget finansieras verksamhet avseende materielförsörj- ningen vid Försvarets materielverk och Totalförsvarets forsk- ningsinstitut. Försvarsmaktens personalkostnader för materiel- försörjning samt nyttjande av materielen finansieras av anslaget 6.1, Förbandsverksamhet och beredskap m.m. 
 Det har med de redovisningsrutiner som finns varit svårt att få fram material som belyser hur medelsförbrukningen fördelar sig på olika typer av ändamål eller hur den utvecklats över tiden. För att få bättre möjligheter till uppföljning och analys bör det ekono- miska redovisningssystemet utvecklas så att det bättre går att följa hur medlen fördelas. En uppdelning kan t.ex. göras på olika typer av materiel, på olika faser av försörjningsprocessen, på myndig- heter respektive industri och på samarbete med olika länder. 
 Materielförsörjningsutredningen har inte kunnat göra någon detaljerad granskning av resursavvägningen eller kunnat pröva skä- ligheten av olika insatser för att upprätthålla olika typer av kom- petens eller genomföra olika typer av upphandling. Vi gör dock följande mer allmänna prioriteringar. 
 100 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 4.10.1 
  
 Avsätt tillräckliga resurser för tidiga faser 
  
 Den totala ekonomiska omfattningen av materielförsörjningen kommer med nuvarande inriktning av försvarspolitiken att minska under de närmaste åren. Vi gör inom utredningen bedömningen att trots detta en relativ förskjutning av medelsanvändningen bör kunna ske mot de faser i materielförsörjningen som föregår sy- stemdefinition och demonstration. Sådana insatser har stor bety- delse för anpassningsförmågan och för att välja lösningar som bäst tillgodoser de operativa behoven. I avsnitt Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser har vi föreslagit att medel för alla tidiga insatser skall samlas i en särskild anslagspost. 
 Även insatser under systemdefinition och demonstration är viktiga för att ha god kontroll på prestanda, kostnader och risker och skapa förutsättningar för en senare effektiv, snabb och säker produktutveckling, tillverkning och tjänsteproduktion vid indu- strin. Ökade insatser före systemdefinition och demonstration bör därför inte ske på bekostnad av insatser under just denna fas utan genom att något begränsa resurserna för alla efterföljande faser. Insatserna under systemdefinition och demonstration bör avvägas med hänsyn till deras förväntade betydelse för den totala kostnads- effektiviteten i den aktuella anskaffningen. 
 En väsentlig avvägning i materielförsörjningen sker mellan sats- ningar på utveckling respektive på produktion av materiel. Med den stora andel av materielen som tidigare levererats från svensk industri har det varit nödvändigt att en förhållandevis stor andel av tillgängliga medel använts för utveckling. Industrin har inte själv kunnat ta risken att satsa egna medel på stora utvecklingsobjekt utan att ha en garanterad kund, varför staten varit beställare av sådan utveckling. 
 Att Sverige ensamt driver större utvecklingsprojekt kommer i framtiden att vara sällsynt. Därmed borde utvecklingsandelen av medelsanvändningen kunna minska i synnerhet om vi köper redan utvecklade system på marknaden. I dessa fall kommer vi dock givetvis få betala för utvecklingen genom ett högre pris för produktionen. 
 För att kunna vara en intressant samarbetspartner internationellt behöver Sverige inom delområden ha en kvalificerad industri verk- sam inom landet. För att detta skall bli möjligt kommer det behö- vas såväl vissa utvecklingsuppdrag till denna industri som samar- bete med andra länder om utvecklingsprojekt där i Sverige verksam industri deltar. I utvecklingsprojekt som klart stärker industrins 
 101 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 SOU 2001:21 
  
 marknadsposition, konkurrenskraft och möjligheter till senare lönsam försäljning bör industrin kunna satsa också egna resurser. 
 Även om utvecklingssatsningarna totalt sett kommer att minska måste deras andel av materielbudgeten därför kvarstå på en ansen- lig nivå så länge Sverige har ambitioner att vara en kvalificerad partner i det internationella samarbetet. Också teknikutvecklings- uppdrag och uppdrag att utveckla demonstratorer kan medverka till att stärka industrins insikt om militära behov och utvecklings- tendenser och därmed stärka dess internationella konkurrenskraft. 
  
 4.10.2 
  
 Ställ fortsatta krav på hög produktivitet 
  
 Försvarets materielverk håller på att genomföra en utveckling av verksamheten och samtidigt en minskning av den egna personalen med ungefär 20 procent. Därtill kommer en stor personalomsätt- ning, både inom Försvarets materielverk och industrin, betingat av den rådande högkonjunkturen. Detta i kombination med ännu kanske inte helt utvecklade arbetssätt i den nya organisationen har lett till svårigheter för Försvarets materielverk att genomföra pro- jekt i önskvärd takt och omfattning. Det kommer sannolikt att ta viss tid att skapa en lämplig kompetensstruktur och stabilitet i verksamheten. Nya upphandlingsformer, koncentration på högre systemnivåer, utökat utlandssamarbete m.m. ställer krav på för- måga till förändring och anpassning till nya villkor. 
 Samtidigt noterar vi i utredningen att materielverkets myndig- hetsuppgift ger verket en helt dominerande ställning som upp- handlare av materiel till det militära försvaret. Det är därför väsentligt att produktivitetskraven trots alla pågående förändringar upprätthålls. Materielverkets styrelse har ett särskilt ansvar att tillse att verksamheten bedrivs professionellt och effektivt och succes- sivt utvecklas. Jämförelse med systerorganisationer i andra länder kan här utgöra ett medel för styrelsens bedömningar. Försvars- makten bör som kund utvärdera nyttan av och kvaliteten på de tjänster som Försvarets materielverk utför inom ramen för materi- elförsörjningen. 
 Det är svårt att bedöma hur stort Försvarsmaktens eget bidrag (finansierat över anslaget 6.1) är till den samlade materiel- försörjningen. Dels är det en definitionsfråga, dels saknas en redo- visning i sådana termer. Vi har inom utredningen pekat på att vi anser att Försvarsmaktens studieverksamhet blivit för urholkad 
 102 
  
 SOU 2001:21 
  
 Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 
  
 under  
 1990-talets 
  omorganisationer och neddragningar av perso- nalvolymen. Om bristerna i studieverksamheten är ett resultat av totalt sett otillräckliga resurser eller om studierna bara blivit för nedprioriterade är svårt att bedöma. Vi anser det dock inte rimligt att nu rekommendera någon förändring av den samlade officers- kårens storlek för att studierna skall bli bättre utan hänvisar till de typer av åtgärder som redovisats i det tidigare avsnittet Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser. 
  
 Utredningen  
 Översyn av forskning och utveckling inom total- försvaret  
 lämnar parallellt med vår utredning förslag till hur forsk- ning och utveckling m.m. bör styras och utvärderas. 
  
 Regeringen bör ställa tydliga krav på myndigheterna att utveckla kvalitativa och kvantitativa metoder för utvärdering och uppfölj- ning av materielarbetets inriktning, omfattning, kostnader och resultat, något som i synnerhet gäller för det internationella sam- arbetet. 
 103 
  
 5 
  
 Nationell strategi för försvarets materielförsörjning 
  
 5.1 
  
 Behovet av en strategi 
  
 För att de många olika aktörer som finns inom materielförsörj- ningen skall vara medvetna om landets samlade prioriteringar inom området behövs en övergripande strategi för materielförsörjningen och att statsmakterna tar ställning till den. Därmed skapas en grund för ett mer samordnat agerande från myndigheternas sida och en gemensam utgångspunkt för genomförandet av olika åtgärder för att utveckla materielförsörjningen. Samtidigt ges industrin en tydligare grund för sina strategiska val. 
 En sådan strategi bör vara tillräckligt allmängiltig och långsiktig för att kunna utgöra vägledning för åtgärder som genomförs under ett antal år och vars konsekvenser sträcker sig ännu längre in i framtiden. Den bör således uppvisa en stabilitet och inte ändras för ofta. Å andra sidan måste strategin givetvis prövas mot de viktigare förändringar som sker i omvärlden och vid behov anpassas. En rimlig avvägning mellan kontinuitet och anpassning kan vara att se över en strategi för materielförsörjningen i anslutning till försvars- besluten. 
 I det följande redovisar vi ett förslag till strategi som skulle kunna ingå i nästa försvarsbeslutsproposition och vad gäller inrikt- ningen i stort beslutas av riksdagen. Det är en ansats som utgår från de beslut som riksdagen våren 2000 fattat om materielförsörj- ningens inriktning med anledning av regeringens förslag i propo- sitionen  
 Det nya försvaret  
 (prop. 1999/2000:30 avsnitt 5.5.2). 
 Enligt riksdagens beslut skall Försvarsmaktens anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar samt inriktning av forskning och teknikutveckling ha sådan flexibilitet att den kan utgöra en integrerad del av Försvarsmaktens förmåga att kunna anpassas mot nya hot och risker som kan uppstå i framtiden. 
 Forskning och teknikutveckling samt utveckling och anskaff- ning av ny försvarsmateriel skall vidare enligt beslutet inriktas så 
 105 
 Materielstrategi SOU 2001:21 
 att de tillgodoser Försvarsmaktens förnyelse. Nationell och internationell interoperabilitet skall prioriteras. 
 Vi ser ingen anledning att föreslå någon ändring av riksdagens beslut om materielförsörjningens inriktning, men har i vårt förslag till strategi utvecklat beslutets innebörd. 
 Vårt förslag utgår också från de bedömningar avseende materi- elförsörjningen som regeringen redovisade i propositionen. I det förslag vi lämnar till materielstrategi har vi preciserat och vissa fall nyanserat de bedömningar som regeringen gjorde. 
 Vårt förslag till strategi har därutöver utformats mot bakgrund av de erfarenheter som utredningsarbetet givit och de konkreta förslag vi lämnar i övrigt. För att förslaget skall kunna leda fram till en väl förankrad strategi, som blir till vägledning för materiel- försörjningens många aktörer, är det väsentligt att det blir föremål för en bred granskning och remissbehandling. En samordning bör dessutom ske med de förslag som lämnas av den parallella utred- ningen  
 Översyn av forskning och utveckling för totalförsvaret. 
  
 5.2 
  
 Förslag till strategi 
  
 Långsiktigt mål 
 Det militära försvaret skall kostnadseffektivt och säkert förses med materiel så att det kan lösa sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt inom ramen för givna resurser. Försvarets materiel skall vara flexibelt användbar och successivt kunna anpassas till föränd- ringar i hot och risker, i försvarets uppgifter, i tekniska möjligheter och i ekonomiska förutsättningar. Materielen skall utformas så att förband och system effektivt kan samverka såväl inom det svenska försvaret som vid insatser tillsammans med andra länder. 
 Vi skall dra fördel av den tekniska utvecklingen så att vårt för- svar i internationell jämförelse håller hög kvalitet och kan lösa sina operativa uppgifter på ett effektivt sätt och med begränsade risker. Materielförsörjningen skall i grunden ske genom att Sverige deltar i ett internationellt samarbete på marknadsmässiga villkor. Därige- nom kommer en arbetsfördelning och beroenden mellan parterna att uppstå. Genom samarbetet kommer försörjningssäkerheten att stärkas, kostnaderna att begränsas och kraftsamlade insatser att möjliggöras för att ta fram stora och komplexa system. Genom att vara en kompetent och framgångsrik part i detta samarbete skall Sverige säkerställa tillgång till kvalificerad materiel på ett kostnads- 
 106 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielstrategi 
  
 effektivt sätt. Sverige skall bygga sin position i det internationella samarbetet på kompetenta myndigheter, på en lönsam och inom delområden konkurrenskraftig industri och på landets allmänna tekniska och industriella styrka. 
 Försvarsmaktens behov av omprövning och förnyelse 
 Materielförsörjningen måste sätta omprövning, förnyelse och utveckling av den operativa förmågan i centrum. Den måste ta sin utgångspunkt i att kostnadseffektivt bidra till detta mål under tek- niska, ekonomiska och andra villkor som fortlöpande förändras. 
 Under de närmaste åren är det av särskild vikt att materiel- försörjningen stöder en utveckling av det militära försvarets för- måga att lösa ett brett spektrum av uppgifter inom ramen för utvecklingen av EU:s förmåga och Tanner förmåga att tillsammans med partnerländer hantera kriser. Vidare måste förmågan säker- ställas att möta tänkbara angrepp med tekniskt kvalificerade eller okonventionella metoder mot mål i Sverige. Anskaffning av nya materielsystem och vidareutveckling av befintliga bör ske så att lednings- och samverkansmöjligheter förbättras. Så långt möjligt bör systemen göras så flexibla, operativt rörliga och modulärt upp- byggda att de kan användas för flera operativa uppgifter såväl nationellt som internationellt. 
 Anpassningsförmåga 
 Särskild vikt bör läggas vid att planera materielförsörjningen så att en anpassning till nya behov, möjligheter och villkor underlättas. Det kan göras genom att skapa handlingsfrihet i planeringen, genom att förbereda anpassningsåtgärder och genom att säkra till- gången till leverantörer. 
  
 Handlingsfrihet i planeringen  
 kräver möjligheter för att förändra planerad verksamhet så att en anpassning snabbt kan ske utan oproportionerligt stora negativa konsekvenser för den operativa förmågan i övrigt. Det gör det angeläget att söka begränsa långsik- tiga åtaganden, att förkorta ledtider och att minska risker för för- dyringar och förseningar som urholkar utrymmet för nya åtgärder. 
 Samtidigt går det inte att driva anspråken på handlingsfrihet för långt utan att riskera bristande tillgång till eller mycket höga kost- nader för kvalificerad materiel. För att försvaret skall få säker till- 
 107 
  
 Materielstrategi 
  
 SOU 2001:21 
  
 gång till kvalificerad materiel måste materielförsörjningen ske med ett långsiktigt perspektiv och omfatta vissa satsningar på mångåriga utvecklings- och anskaffningsprojekt. Detta kommer att medföra såväl bindningar som ett visst risktagande. 
 Materielförsörjningen måste därför utformas med en rimlig av- vägning mellan anspråken på handlingsfrihet resp. på långsiktiga satsningar inom utvalda områden. De närmsta åren bör anskaff- ningsformer i ökad grad väljas som ger handlingsfrihet för fram- tiden t.ex. genom köp av standardprodukter på marknaden och genom användning av optioner. Planeringen behöver så snart som möjligt förändras i riktning mot ökat utrymme för på kort till medellång sikt nytillkommande åtgärder. På medellång till lång sikt bör den innehålla ett ännu ej objektspecificerat ekonomiskt ut- rymme för framtida alternativa anskaffningsmöjligheter. Risker bör kalkyleras så att de kan hanteras på ett förberett sätt och så långt möjligt successivt reduceras. 
 Anpassningsförmåga måste också skapas genom att  
 förbereda anpassningsåtgärder 
 . Det behövs långsiktiga satsningar för att för- bereda och underlätta framtida anpassning av materielstocken och utveckling av materielens funktion. Sådana förberedelser bör om- fatta forskning, teknikutveckling, studier, simulering, demon- stration, försök och experiment för att pröva alternativ och hitta nya lösningar. De system som anskaffas måste redan från början utformas för att underlätta framtida modifiering och vidare- utveckling. 
 För att anpassning av materielen skall kunna genomföras krävs  
 tillgång till leverantörer  
 med industriell kompetens och kapacitet. Genomförandet måste bygga på leveranser från både svensk och utländsk industri. Genom ett mångsidigt – militärt,  
 tekniskt-veten- 
  skapligt, industriellt – väl etablerat internationellt samarbete kan Sverige förbättra förutsättningarna för en god materielförsörjning också i lägen med ökande efterfrågan och bristande utbud. 
 Internationellt samarbete 
 Sverige bör i sin försörjning med försvarsmateriel sträva efter lång- siktigt internationellt samarbete grundat på politiska, försvars- tekniska och kommersiella relationer. Det kan omfatta samverkan om utveckling av system men också export och import av tjänster och utvecklade produkter. Även export till och import från tredje part kan bli föremål för samarbete. Samarbetet kan vidare omfatta 
 108 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielstrategi 
  
 forskning och teknikutveckling, provning, utbildning, underhåll m.m. med anknytning till det direkta materielsamarbetet. 
 Samarbetet bör koncentreras till länder där det kan komma till uttryck i flera av materielförsörjningens olika faser från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift samt där det kan omfatta både myndigheter och företag och flera teknik- områden. Samverkansförhållanden med ett begränsat antal delta- gare bedömer vi ha bäst förutsättningar till framgång och sådana bör därför eftersträvas. 
 För att tillgodose försvarets behov bör staten när svensk industri har förutsättningar att konkurrenskraftigt delta i ett projekt över- väga att samverka om utveckling med andra länder. Vid utveckling av stora komplexa system bör Sverige i första hand samverka med industriellt ledande länder i Europa. Vi bör också eftersträva att inom utvalda områden samverka med USA. Vid utveckling av mindre och medelstora system bör Sverige också samverka med andra europeiska länder, inte minst med de nordiska länderna. Samarbete med länder i övrigt om utveckling bör ske med utgångspunkt i vad som främjar Sveriges tillgång till kvalificerad teknik och vidmakthållande av säkerhetspolitiskt värdefull indus- triell kompetens inom landet. 
 Import av kvalificerad materiel bör främst ske från länder med vilka Sverige har ett materielsamarbete i övrigt. Samarbete om anskaffning från tredje part, med därtill knuten samverkan om drift och underhåll bör främst ske med de nordiska länderna. 
 Statens relationer till försvarsindustrin 
 Sverige bör verka för en öppnare marknad för försvarsmateriel mellan de likasinnade länder med vilka vi samarbetar om säkerhet. Genom fortsatta överenskommelser med andra länder bör Sverige förenkla regelverken för samarbete om försvarsmateriel. Inom ramen för de regelverk för sådant samarbete som utvecklas bör staten främja möjligheterna för i Sverige verksam industri av bety- delse för försvaret att hävda sig på den internationella marknaden. Det är industrins ansvar att välja vilka områden och nischer som man vill satsa på. Dessa val kommer att styras av marknadsmässiga överväganden i ofta mångnationella företag. 
 Industriell kompetens behöver inte inom alla områden finnas inom landet. Strävan bör i stället vara att skapa tillgång till den kompetens som behövs på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt 
 109 
  
 Materielstrategi 
  
 SOU 2001:21 
  
 genom samarbeten och köp av tjänster och färdiga produkter på marknaden. För att kunna nå detta mål måste Sverige vara en in- tressant partner med en sammantaget hög professionalitet vid myndigheter och industri och en djupare inhemsk industriell kom- petens inom utvalda områden. Inhemsk industriell kompetens kan dock inom vissa områden vara nödvändig av sekretess- eller andra skäl. Strävan bör vara att ta tillvara landets komparativa fördelar inom civil teknisk och industriell verksamhet också inom försvars- området. 
 Staten bör stödja i Sverige verksam försvarsindustri genom att delta i internationella utvecklingsprojekt. Industrins samarbete bör stödjas genom mellanstatliga avtal om samarbete inom bl.a. forsk- ning- och teknikutveckling. Staten bör för viktiga system lämna stöd i anslutning till företagens exportansträngningar. Detta kan bland annat ske genom att tillhandahålla en referens med hjälp av berörda myndigheter. 
 När industrin blir mer internationaliserad och dess kunder blir fler är det rimligt att industrin i högre grad än i dag deltar i sats- ningen på utvecklingsprojekt och bär en större affärsrisk. Målet bör vara att industrin av egen kraft skall kunna utveckla konkur- renskraftiga produkter. Industrins vilja och förmåga att göra detta sammanhänger med dess bedömning av den framtida marknaden. Ett väl fungerande samarbete mellan köparländer och samordnade krav på systemens funktion bör ge förutsättningar för ett ökat engagemang från industrin. En egensatsning från industrins sida i ett internationellt utvecklingssamarbete utgör ett mått på indu- strins värdering av sin egen konkurrenskraft. 
 Staten bör skapa gynnsamma villkor för att förlägga försvars- industriell verksamhet i Sverige genom att tillhandahålla en god infrastruktur. Staten bör främja forskning och teknikutveckling och tillgång på kompetent personal inom för försvarsindustrin väsentliga basområden. 
 Myndigheternas kompetens 
 Myndigheterna måste ha tillgång till tillräcklig kapacitet och kom- petens för att kunna leda materielförsörjningen i alla dess faser. Det kräver bl.a. överblick över utvecklingen i omvärlden, förmåga att formulera alternativ och värdera dem, förmåga att upphandla på ett kompetent sätt och att effektivt utnyttja materielen i operativ 
 110 
  
 SOU 2001:21 
  
 Materielstrategi 
  
 verksamhet. I alla faser av materielförsörjningen måste det finnas en förmåga att samarbeta internationellt. 
 Myndigheterna behöver ha egen kompetens framför allt på höga systemnivåer. Kompetensen behöver främst omfatta materielens betydelse för Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer till lands, till sjöss och i luften och att leda sådana operationer. Materielen behöver utformas så att alla typer av förband och system kan samverka och effektivt lösa sina uppgifter. Samverkan måste också kunna ske i internationell krishantering. 
 Myndigheternas kompetens avseende materiel på hög system- nivå behöver också omfatta förmåga att värdera funktionen hos kritiska delsystem som bygger upp den samlade systemfunktionen. Vidare måste myndigheterna på en strategisk nivå kunna leda för- svarets försörjning med ny teknik. 
 För sådana materielsystem som på lägre nivåer bygger upp den samlade operativa förmågan kan systemkompetenser i större utsträckning hämtas från långsiktigt pålitliga leverantörer inom industrin. Också för att leda tekniskt stöd till drift, underhåll och vidareutveckling av anskaffad materiel bör industrin i de flesta fall kunna spela en roll. 
 Upphandlingsformer 
 De upphandlingsformer som används måste fortlöpande utvecklas och anpassas till de nya villkoren för materielförsörjningen till det militära försvaret. En fråga av övergripande betydelse är att upp- handlingen måste ske med en tillräckligt bred syn på hur de mili- tära systemen kan samverka som ett system av system i komplexa operationer. Det kommer allt mer bli fråga om att träffa val mellan att själv utveckla och anskaffa ett system, att göra detta tillsam- mans med andra kunder och att köpa vad andra redan utvecklat. Det kommer också att behöva träffas val mellan att upphandla med hjälp av anbudsförfaranden från huvudleverantörer, mer stegvisa upphandlingar och vad som brukar kallas evolutionär upphandling där målsättningar och systemfunktion successivt klarläggs under upphandlingens gång. Formerna för att väga funktionskrav, kost- nader och risker mot varandra behöver utvecklas liksom för upp- följning och kontroll av industrins arbete. 
 Vad som kan bedömas vara mest effektivt kommer att bero av en mängd faktorer som marknadens karaktär, systemens komplexitet, takten i den tekniska utvecklingen, vikten av att ge förutsättningar 
 111 
  
 Materielstrategi 
  
 SOU 2001:21 
  
 för i Sverige verksam industri att konkurrera, bedömningar av ris- ker m.m. Det är väsentligt att upphandlingsformerna skräddarsys till förutsättningarna och att myndigheterna vidmakthåller en god professionalism för att göra detta. En fortlöpande uppföljning av hur planerad materielförsörjning kan fullföljas och av erfarenheter från genomförda upphandlingar utgör en viktig förutsättning för att kunna hålla en sådan professionalism vital. 
 Livstidsperspektiv 
 Livslängden för militär materiel omfattar normalt åtskilliga år. Möjligheterna att under några få år genomföra en radikal förnyelse av materielstocken är av ekonomiska skäl små. Det blir därför väsentligt att den befintliga materielen kan underhållas på ett effektivt sätt och att den utan alltför stora kostnader kan vidare- utvecklas så att den förblir operativt användbar. En fortlöpande utvärdering av den befintliga materielens funktion bör ske och erfarenheter från dess operativa användning bör tas tillvara. När den befintliga materielen inte längre svarar mot eller kan anpassas till aktuella behov bör den avvecklas för att därigenom frigöra resurser för förnyelse. 
 Materielförsörjningen bör därför hela tiden ske med ett livstids- perspektiv för ögonen. Anskaffningskostnader måste vägas mot kostnader för underhåll och drift. Ursprungliga prestanda måste vägas mot möjligheter till vidareutveckling. Avveckling måste vägas mot förnyelse. 
 112 
 Bilaga 1 Utredningens direktiv 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Översyn av materielförsörjningen för det 
  
 Dir. 
  
 militära försvaret 
  
 2000:13 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 9 mars 2000. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare skall kartlägga nuläge och förändringsfaktorer vad gäller materielförsörjningen för det militära försvaret samt föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. 
 Bakgrund 
 Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Överstyrelsen för civil beredskap och Försvarets forskningsanstalt överlämnade i oktober 1998 rapporten Försörjning med materiel och anläggningar samt vissa försörjningsberedskapsfrågor till regeringen (dnr Fo98/2108/MIL). I rapporten redovisade de fyra myndigheterna en gemensam syn på frå- gor om Försvarsmaktens försörjning med materiel, däri inbegripet internationellt samarbete inom materielområdet samt materielanskaff- ning i en anpassningssituation. 
 113 
  
 Bilaga 1 Utredningens direktiv 
  
 SOU 2001:21 
  
 Regeringen uppdrog i februari 1999 åt Försvarets materielverk att i samverkan med Försvarsmakten, övriga berörda försvarsmyndigheter och svensk försvarsindustri samt SWEDAC utreda och lämna förslag i frågor rörande provningsresurser för Försvarsmaktens behov. 
 Regeringen överlämnade i mars 1999 propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar till riksdagen (prop. 1998/99:74). I propo- sitionen redovisade regeringen som sin bedömning att ett samlat utvecklings- och effektiviseringsarbete avseende materielförsörjnings- processen bör påbörjas under 1999. 
 Försvarsmakten överlämnade i juni 1999 en materielplan till re- geringen (dnr Fö1999/1389/MIL, Fö1999/1390/MIL). 
 Regeringen uppdrog i juni 1999 åt Försvarets materielverk att dels redovisa vilka konsekvenser som Försvarsmaktens materielplan kan komma att få för försvarsindustrin och för det internationella samar- betet inom materielområdet, dels i samråd med Försvarsmakten, Över- styrelsen för civil beredskap, Försvarets Forskningsanstalt och Flyg- tekniska försöksanstalten föreslå vilka strategiska kompetenser som Sverige bör ha tillgång till, hur dessa skall säkerställas samt i vilken omfattning och var de skall finnas. Försvarets materielverk redovisade uppdragen till regeringen i oktober 1999 (dnr Fö1999/2111/MIL, Fö1999/2220/MIL). 
 Försvarsmakten överlämnade i november 1999 en reviderad mate- rielplan till regeringen (dnr Fö1999/1389/MIL, Fö1999/1390/MIL). 
 Regeringen överlämnade i november 1999 propositionen Det nya försvaret till riksdagen (prop. 1999/2000:30). I propositionen lägger regeringen fram förslag om bl.a. inriktning av Försvarsmaktens an- skaffning av materiel samt forskning och teknikutveckling. Riksdagen väntas besluta med anledning av propositionen i mars 2000. 
 Regeringen uppdrog i juli 1999 åt en särskild utredare att genom- föra en översyn av nuvarande organisation och resurser för stöd för försvarsmaterielexport inom Försvarsdepartementets ansvarsområde samt utifrån denna översyn föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra verksamheten. Utredaren överlämnade i oktober 1999 sitt förslag till regeringen (dnr Fö1999/2242/MIL). Förslaget är under beredning i Regeringskansliet 
 . 
  
 Riksrevisionsverket bedriver f.n. granskningsprojektet Från Hot till Skrot, som berör Försvarsmaktens materielförsörjning. Verket bedö- mer att projektet kommer att slutredovisas i april 2000. 
 Under senare tid har betydande förändringar skett i försvarsindu- stristrukturen, såväl i Sverige som internationellt. 
 114 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 1 Utredningens direktiv 
  
 Uppdraget 
 Utredaren skall i en första etapp, mot ovan angiven bakgrund, kart- lägga och analysera dels den nuvarande materielförsörjningen, dels sådana förändringsfaktorer som bedöms ha betydelse för materiel- försörjningens fortsatta utveckling. 
 Utredaren skall i en andra etapp, mot ovan angiven bakgrund, före- slå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder vad avser materielför- sörjningen. Därvid skall utredaren bl.a. överväga 
  
 hur materielförsörjningen kan göras mer flexibel och anpassbar till förändrade säkerhetspolitiska, försvarspolitiska, organisatoriska och tekniska förutsättningar och behov, 
  
 hur det internationella samarbetet inom området kan stärkas, 
  
 hur resursfördelningen i princip bör göras mellan olika faser av materielförsörjningen, från tidiga studier till avveckling. 
  
 Arbetets bedrivande 
 Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med berörda myndig- heter och med den parallella översynen av forskning och utveckling inom totalförsvaret. Försvarsberedningen skall fortlöpande informeras om arbetet. 
 Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra syn- punkter. 
 Redovisning av uppdraget 
 Utredaren skall redovisa sitt arbete i etapp ett senast den 15 juni 2000 och sitt arbete i etapp två senast den 28 februari 2001. 
 (Försvarsdepartementet) 
 115 
 Bilaga 2 Nuläge och förändrings- faktorer – huvuddragen i utredningens delbetänkande 
 Materielförsörjningsutredningen har till uppgift att kartlägga nu- läge och förändringsfaktorer vad gäller materielförsörjningen för det militära försvaret samt att föreslå utvecklings- och effektivise- ringsåtgärder. Den första delen av detta uppdrag har vi redovisat i delbetänkandet  
 Det militära försvarets materielförsörjning – Nuläge och förändringsfaktorer  
 (SOU 2000:54). 
 I det följande återgers huvuddragen i delbetänkandet med tyngdpunkt på dess karaktäristik av förändringsfaktorer och analys av deras konsekvenser för materielförsörjningen. För en utförligare beskrivning av hur den hittillsvarande materielförsörjningen gått till hänvisar vi till det fullständiga delbetänkandet. 
 Den hittillsvarande materielförsörjningen 
 I delbetänkandet beskrev vi den hittillsvarande materielförsörj- ningen genom att dela in den i ett antal skeden. Genom studier, forskning och teknikutveckling analyseras på ett tidigt stadium be- hov och prövas nya möjligheter. Åtgärder för att tillgodose beho- ven prioriteras i en materielförsörjningsplan. Beställningar läggs sedan efter specificering ut att i de flesta fall först utveckla och se- dan tillverka materiel. Produkternas avsedda egenskaper verifieras och valideras varefter materielen tas i drift och underhålls. Det kan bli aktuellt att genomlöpa de olika skedena igen för vidareutveck- ling och modifiering innan materielen till sist avvecklas. 
 117 
  
 Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer 
  
 SOU 2001:21 
  
 De olika skedena illustreras i följande figur: 
 I delbetänkandet beskrivs de viktigaste aktörer som hittills varit engagerade i materielförsörjningen. De utgörs av statsmakterna, Försvarsmakten (FM), Försvarets materielverk (FMV), Försvarets forskningsanstalt (FOA), Flygtekniska försöksanstalten (FFA) och den industri verksam i Sverige som utvecklar och producerar försvarsmateriel. Materielförsörjningen har också i hög grad påver- kats av internationellt samarbete i olika former. Myndigheternas och industrins hittillsvarande roller i de olika skedena illustreras översiktligt i nedanstående tabell. 
 Myndigheternas och industrins roller 
  
 Skede 
  
 FM 
  
 FMV 
  
 FOA 
  
 Industrin 
  
 FFA 
  
 Studier 
  
 H 
  
 M 
  
 M 
  
 B 
  
 Planering 
  
 H 
  
 M 
  
 Beställning 
  
 M 
  
 H 
  
 M 
  
 B 
  
 Utveckling 
  
 B 
  
 B 
  
 M 
  
 H 
  
 Tillverkning 
  
 H 
  
 Verif o valid 
  
 M 
  
 H 
  
 B 
  
 M 
  
 Drift o uh 
  
 H 
  
 M 
  
 B 
  
 B 
  
 Avveckling 
  
 H 
  
 M 
  
 B 
  
 H = huvudroll 
  
 M = medverkar 
  
 B = bidrar 
  
 I delbetänkandets kapitel 4 beskrivs statsmakternas sätt att agera samt myndigheternas egen syn på sina roller och sin verksamhet inom ramen för materielförsörjningens olika skeden. Vidare be- skrivs olika organ för internationellt samarbete och de för mate- rielförsörjningen viktigaste industrierna. 
 I delbetänkandets kapitel 5 beskrivs översiktligt hur de för när- varande ca 20 miljarder kronor per år som satsas på materielför- sörjningen används. Vidare ges en bild av vilka resurser och kom- petenser som de olika myndigheterna disponerar för att hantera sina uppgifter inom materielförsörjningen. 
 118 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer 
  
 Det nya försvaret 
 Totalförsvaret håller på att omvandlas från att nästan helt ha varit inriktat på att kunna möta ett invasionsföretag syftande till att ockupera landet till ett insatsförsvar med förmåga att lösa många olika typer av uppgifter såväl nationellt som internationellt. De re- surser vi skapar ska vara flexibelt användbara i den utformning de ges idag samtidigt som det ska finnas goda möjligheter att anpassa försvarsförmågan till förändrade säkerhetspolitiska förhållanden, till nya uppgifter att lösa, till ändrade ekonomiska villkor, till nya tekniska möjligheter till både verkan och motverkan etc. 
 Genom att förmågan till anpassning i det nya säkerhetspolitiska läget givits hög prioritet måste även de materiella resurserna kunna anpassas genom modifiering och vidareutveckling av befintlig ma- teriel eller genom nyanskaffning. För att detta ska kunna ske på ett snabbt och effektivt sätt krävs förberedelser dels för att kunna de- finiera och prioritera vad som i olika lägen behöver göras, dels för att säkerställa tillgång till leverantörer och produktionskapacitet. Det blir väsentligt att utnyttja de förutsättningar som den tekniska utvecklingen ger att successivt och stegvis utveckla och producera materiel och utforma den så att en förmåga till anpassning redan från början byggs in. 
 Sammantaget ställer det nya försvaret anspråk på att materielen är mer mångsidigt användbar än tidigare och att den kan sättas in, brukas och underhållas i samverkan med andra länder i många skiftande miljöer i allt från övervakande till fredsframtvingande uppgifter. Förmågan till anpassning och leveranssäkerheten i lägen med höjd efterfrågan bör främjas genom att vi ökar vårt internatio- nella samarbete om materiel på ett sätt som innefattar ömsesidiga beroenden. 
 Fördjupat internationellt samarbete 
 Sedan det kalla krigets slut har försvarssatsningarna i de flesta västländer reducerats och den samlade efterfrågan på försvarsma- teriel minskat vilket medfört att den tillgängliga försvars- industriella kapaciteten blivit större än efterfrågan. Det har därför funnits ett starkt tryck under  
 1990-talet 
  på att omstrukturera och rationalisera försvarsindustrin och på att öka den internationella samverkan för att göra materielförsörjningen mer rationell. 
 119 
  
 Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer 
  
 SOU 2001:21 
  
 Jämfört med USA har utvecklingen av den europeiska samarbetsstrukturen gått långsamt. Insikten om behovet av ett ökat europeiskt samarbete har i praktisk politik ofta förenats med hänsyn till nationella intressen, både näringspolitiska och säker- hetspolitiska. Under de allra senaste åren har det i Europa dock skett betydande förändringar i samarbete och struktur för mate- rielförsörjningen såväl på det industriella som på det mellanstatliga planet. 
 På det industriella planet syns detta mest tydligt inom flygområ- det där två poler kan urskiljas kring European Aeronautic Defence and Space Company (EADS) respektive kring BAE Systems och Saab. 
 Inom Nato och dess samarbete med partnerländer inom partner- skap för fred (PFF) har behovet av att utveckla försvarsförmågan fått ökad uppmärksamhet under år 1999 (Defence Capabilities Ini- tiative, DCI). Inom Nato sker försvarsmaterielsamarbetet framför- allt inom Conference of National Armaments Directors (CNAD). 
 Med Amsterdamfördragets ikraftträdande och toppmötena i Köln och Helsingfors har också utvecklingen av europeiska för- svarsresurser för krishantering börjat konkretiseras inom EU. 
 Försvarsministrarna i Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland undertecknade i juli 1998 en gemensam avsiktsförklaring (Letter of Intent, LoI) i syfte att underlätta en omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin. 
 Sverige har under  
 1990-talet 
  breddat sitt redan tidigare existe- rande samarbete om försvarsmateriel till fler områden och till fler länder. Vi har också efter det kalla krigets slut engagerat oss alltmer i samarbete i olika multinationella fora, t.ex. i Western European Armaments Group (WEAG), som partnerland i CNAD och i det nämnda  
 LoI-samarbetet. 
  
 Även det nordiska samarbetet om försvarsmateriel har utvecklats under senare år. Sedan 1994 finns ett ramavtal om sådant samarbete. Syftet är att nå ekonomiska, tekniska och industriella fördelar. Samarbetet utvecklas främst i ett antal arbetsgrupper. För närvarande står frågan om en gemensam nordisk upphandling av helikoptrar och gemensamma studier av ett nytt ubåtssystem i fokus. 
 Den svenska materielförsörjningen kommer att behöva ansluta till de förnyelseområden som aktualiseras inom ramen för Natos och EU:s utveckling av den gemensamma samlade förmågan till krishantering. I många fall kommer anskaffningen att ske från transnationella industriella aktörer. Avvägningar och val som vi 
 120 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer 
  
 kommer att ställas inför kommer att bl.a. beröra våra relationer till europeiska respektive amerikanska partner och i vilken utsträck- ning som vi ska anpassa egna behov och planer till förhållandena i andra länder. 
 Vi kommer också att behöva väga ett långsiktigt engagemang i internationellt samarbete mot en mer obunden roll som köpare av vad marknaden erbjuder. Ett långtgående engagemang i internatio- nellt samarbete ger sannolikt bättre förutsättningar för industrin i Sverige att fortleva och skapa sig en konkurrenskraftig position. Det ger också Sverige större inflytande och bör främja leverans- säkerheten. Men det medför sannolikt också större bindningar ge- nom omfattande och långsiktig avtalsreglering och mångåriga ge- mensamma projekt. 
 Inom ramen för de senaste årens beslut om inriktning av försvarspolitiken har successivt ett antal teknikområden valts ut och specificerats där det alltjämt är nödvändigt att säkerställa till- gång till kompetens, så kallad strategisk kompetens. För att Sveri- ges materielförsörjning ska kunna ske i internationellt samarbete med ömsesidiga beroenden är det nödvändigt att det inom nischer finns kvar försvarsindustri som är verksam i Sverige och samtidigt har en långsiktigt internationellt konkurrenskraftig position. Vill- koren för industrins utlandssamverkan och exportmöjligheter har i sammanhanget stor betydelse. 
 Det står sammanfattningsvis helt klart att Sverige för sin mate- rielförsörjning i långt större utsträckning än tidigare kommer att vara beroende av samarbete med andra länder och av exportmöjlig- heter för den i Sverige verksamma försvarsindustrin. 
 Teknisk och industriell utveckling 
 Den militära högteknologin och det etablerade mönstret för militär materielförsörjning har under  
 1990-talet 
  alltmer framgångsrikt ut- manats från den kommersiella teknologins sida. Denna utmaning har successivt utvecklats från att endast visa på möjligheter att uppnå samma effekt till lägre kostnad, till att också ange sätt att uppnå mer avancerad militär funktionalitet än vad efterkrigstidens traditionella mönster för militär materielförsörjning tillåtit. 
 Det har bl.a. inneburit att man även inom den militära högtek- nologin i ökande utsträckning använder sig av produkter som är tillgängliga på den kommersiella marknaden – så kallade COTS (Commercial off the shelf). 
 121 
  
 Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer 
  
 SOU 2001:21 
  
 En mer genomgripande förändring hänger samman med vad som brukar kallas nätverksekonomin. Verksamhet i nätverk utgör en viktig aspekt på både teknisk och affärsorganisatorisk nivå. 
 Genom att  
 IT-utvecklingen 
  under de senaste två årtiondena gått mot ett litet antal standardplattformar spridda globalt och i alla till- lämpningar har vi fått radikalt förbättrade möjligheter att kommu- nicera över både tekniska, organisatoriska och geografiska gränser. Särskilt viktig är utvecklingen av Internet som har skapat en enhet- lig nätverksstandard för nästan alla tillämpningsområden. 
 Denna utveckling har skapat en förändringspotential som ännu till stor del återstår att utnyttja. Inte minst gäller detta möjligheter att snabbt ta fram nya produkter och tjänster. 
 I framväxten av nätverksekonomin har USA hittills spelat en dominerande roll. Denna dominans är ännu mer uttalad när det gäller att militärt utnyttja de nya möjligheterna. Områden som på- verkas i hög grad är ledning, underrättelseverksamhet, vapenstyr- ning och graderad verkan. Det går att med modern nätverksbaserad teknik hämta aktuell information från en mängd olika sensorer och andra källor och använda den för att styra och leda egen verksam- het så att resurserna utnyttjas långt mer effektivt än tidigare. Det går också att åstadkomma en helt annan precision i vapeninsatser än tidigare. En del av utvecklingen är också att andra insatsformer än traditionell vapenverkan ökar i betydelse, t.ex. telekrigföring och  
 IT-vapen. 
  
 Informationstekniken och nätverksekonomin skapar och kräver nya sätt att ta fram försvarsmateriel. Tidigare skedde det i hierar- kiska system där man systematiskt definierade sina behov och samlat styrde framtagandet av ny materiel. Dagens komplexa system och snabba förändringar kräver en annan typ av utveckling som mer karakteriseras av flexibilitet och samverkan i nätverk. De militära systemen innehåller komponenter som används för en mängd olika ändamål, främst civila, och som ständigt får nya egen- skaper och prestanda. Detta kräver en öppenhet för fortlöpande vidareutveckling. 
 Genom modellering och simulering kan samtidigt nya lösningar och egenskaper provas och värderas utan att utveckling av fullska- lesystem behöver ske. Utvecklingen kan göras i små steg i olika delsystem i taget med en ständig anpassning till nya förhållanden som hade varit helt omöjliga att förutse eller hantera genom en de- taljerad centralt styrd specifikation i förväg. Förmågan till successiv anpassning, vare sig det gäller till nya tekniska komponenter eller till nya operativa uppgifter, blir en väl så 
 122 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer 
  
 väsentlig egenskap hos informationsålderns försvarssystem som deras ursprungligt definierade prestanda. 
 Ett nytt mönster växer fram 
 Under det kalla kriget präglades materielförsörjningen i Sverige av vissa grundläggande utgångspunkter för vad som bäst ansågs främja landets säkerhetspolitiska intressen och utgöra det bästa sättet att medverka till uppbyggnaden av ett starkt försvar. Vi strävade efter nationell självständighet, modern teknik och ett långsiktigt planerat och därmed effektivt resursutnyttjande. 
 En första grundläggande utgångspunkt var att vi borde efter- sträva att utveckla och tillverka försvarsmaterielen inom landet. Därmed skulle vi undvika beroende av andra länder, något som kunde inskränka våra möjligheter att föra en trovärdig neutralitets- politik. I tider av oro skulle ett oberoende av utlandet säkerställa fortsatta möjligheter till nyanskaffning av materiel och till vid- makthållande av den befintliga. 
 En andra för materielförsörjningen styrande utgångspunkt var att det lönade sig att vara tekniskt överlägsen och att utnyttja nya tekniska och taktiska idéer och möjligheter. 
 En tredje styrande utgångspunkt var att det bedömdes kostnads- effektivt att ha en långsiktig planering som grund för anskaffnings- processen så att resursutnyttjandet i industrin kunde bli rationellt och verksamheten kunde planeras så att väsentlig kompetens kunde vidmakthållas. 
 Nu är det dock inte längre möjligt att förse försvaret med mo- dern och tekniskt avancerad materiel genom en långsiktig, själv- ständig och väsentligen inhemsk materielförsörjning. Vi behöver ett nytt mönster för materielförsörjningen. 
 Sverige är fortfarande militärt alliansfritt med innebörden att vi inte ingår några avtal om ömsesidiga försvarsgarantier i händelse av väpnat angrepp. Men i dagens säkerhetspolitiska läge finns inte längre något behov av att vi i övrigt avstår från allt försvars- och säkerhetsrelaterat samarbete med andra länder. Tvärtom har vi fun- nit att det ligger klart i vårt eget säkerhetspolitiska intresse att sam- verka med andra länder om gemensam säkerhetsfrämjande verk- samhet och krishantering. 
 Mot den bakgrunden är det naturligt att samverka också inom området materielförsörjning med de länder med vilka vi i övrigt har ett nära säkerhetssamarbete. Därmed fördjupas och stärks 
 123 
  
 Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer 
  
 SOU 2001:21 
  
 banden för säkerhetssamarbetet och leveranssäkerheten också i tider av ökad efterfrågan samtidigt som bättre förutsättningar skapas för en effektiv operativ samverkan i insatser för krishantering. Vidare kan materielförsörjningen göras mer kostnadseffektiv för alla. 
 Även om vi har anledning att ompröva vår strikt nationella pro- filering är det fortfarande väsentligt att ha modern materiel som utnyttjar ny teknik. Fortfarande säger erfarenheter från krig och konflikter att den part har stor fördel som har tillgång till för- svarsmateriel med nya egenskaper och förstår att utnyttja dem för att nå taktiska och operativa fördelar. För att kunna uppnå detta måste vi med dagens komplexa system och snabba tekniska ut- veckling samverka internationellt. 
 Vår gamla strävan att lägga en långsiktig planering till grund för resursutnyttjande vid industrin och åtgärder för att utveckla och vidmakthålla kompetenser går därmed inte längre att upprätthålla på samma sätt som tidigare. Det är inte längre möjligt att skapa långsiktiga och stabila förutsättningar för materielförsörjningen genom planer som anger i detalj när olika typer av materiel ska an- skaffas. Vi kan inte längre långsiktigt lägga fast vad som ska an- skaffas utan får i stället utgå från en strategi som sätter föränd- ringsmöjligheter i centrum och skapar optioner för framtiden. Även en sådan strategi måste dock omfatta en långsiktig uppbygg- nad av såväl relationer som kompetenser. 
 Nu måste vi alltså planera med nya utgångspunkter för vilka grundläggande drag i materielförsörjningen som bäst främjar våra säkerhetspolitiska intressen och bäst kan bidra till att utveckla för- svarets operativa förmåga. 
 Materielen ska tas fram i internationellt samarbete. Den ska flexibelt kunna brukas för många olika uppgifter och i samverkan med andra länder. Vi ska fortsatt ta tillvara de stora fördelarna med att utnyttja modern teknik. Vi ska sätta anspråken på flexibilitet och anpassningsförmåga i fokus. 
 124 
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
 I denna bilaga redovisas hur man hanterar materielförsörjningen i fem länder, Storbritannien, Frankrike, USA, Nederländerna och Norge. Avsikten är att därmed få en grund för jämförelser med förhållandena i Sverige och tänkbar utveckling av den svenska materielförsörjningen. Urvalet har gjorts med hänsyn till att de tre första länderna nyligen genomfört större reformer av sina system för materielförsörjning. Nederländerna har vi bedömt intressant för en jämförelse eftersom det är ett tekniskt och industriellt utvecklat land inte alltför mycket större än Sverige men utan en omfattande försvarsindustri. Norge är intressant som nordiskt grannland. 
 1 Storbritannien 
  
 1.1 
  
 Ett nytt system för materielförsörjning 
  
 Storbritannien har sedan år 1998 och som ett led i labourregeringens försvarsreform ( 
 Strategic Defence Review 
 ) infört betydande förändringar i sättet att hantera försvarets materiel- försörjning. De nya angreppssätten beskrivs med slagordet  
 Smart Procurement 
 . Begreppet håller nu på att ändras till  
 Smart Acquisition  
 för att markera att det inte bara handlar om själva anskaffningen utan om hela processen från att formulera anspråk på operativ förmåga, via anskaffning av system för att tillfredsställa dessa anspråk, till drift och underhåll av systemen och slutligen deras avveckling. 
 125 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bakgrunden till förändringarna var enligt Strategic Defence Review att man upplevt brister i det tidigare systemet. Bland upplevda problem nämndes långa tidsutdräkter för införande av nya system, kostnadsöverdrag och förseningar samt problem med tillgänglighet och underhåll. De tidigare processerna hade svagheter genom att man inte satsat tillräckligt på att reducera risker i tidiga faser av projekt, vilket medfört stora kostnader senare. Vidare hade förmågan varit dålig att balansera kostnader, tid och prestanda mot varandra i tidiga stadier av projekt. Samma formella processer hade använts för vitt skilda typer av system, delegering av beslutsrätt till projektledare hade varit otillräcklig och incitamenten hade varit otillräckliga för såväl leverantörer som egen personal. 
 Den organisatoriska bilden hade varit splittrad med många olika delar av försvarsdepartementet ansvariga för olika funktioner och en påtaglig rivalitet mellan försvarsgrenarna. Beslutsprocesserna hade varit mycket utdragna och komplicerade. 
  
 1.2 
  
 Förbättringar i den nya materielförsörjningen 
  
 För att komma tillrätta med problemen har en hel rad åtgärder genomförts. De omfattar främst följande områden: 
  
 införande av Integrated Project Teams, 
  
 förenklade beslutsprocesser, 
  
 livstidsperspektiv, 
  
 kunden görs tydlig, 
  
 moderna metoder för management, 
  
 nya relationer till industrin. 
  
 Integrated Project Teams 
 Mest omtalat är införandet av Integrated Project Teams (IPT). Sådana har införts för ca 140 projektområden i olika stadier av livscykeln. Drygt 80 avser ursprunglig anskaffning och hanteras av 
 Defence Procurement Agency (DPA)  
 och drygt 50 avser underhåll av anskaffade system och hanteras av  
 Defence Logistics Organisa- tion (DLO) 
 . En IPT leds av en chef med långtgående besluts- befogenheter inom givna ekonomiska ramar och anspråk på systemets operativa funktion ( 
 equipment capabilities 
 ). 
  
 Ansvarsområdet för en IPT kan omfatta flera olika produkter som samverkar till att skapa den operativa funktionen. Genom en 
 126 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 IPT samlas på en hand ansvar för att omsätta anspråk på operativ funktion till prestandakrav på produkter som anskaffas, för att driva anskaffningsprocessen, för avtal, finansiering och underhåll. I en IPT finns medlemmar som representerar kunden, experter på projektledning, teknik, ekonomi, underhåll m.m. samt – utom under konkurrensupphandling – representanter för industrin. En IPT följer ett projekt under dess livstid, dock med ett successivt utbyte av personal. 
 Beslutsprocessen förenklas 
 Den tidigare beslutsprocessen innehöll successiva centrala beslut i fyra steg före produktion av ett nytt system. Dessa har nu reducerats till två ganska tidigt i processen. Ett inledande beslut ( 
 Initial Gate 
 ) fattas efter en  
 Concept Phase  
 som fastlägger anspråken på att utveckla en viss operativ funktion och klarlägger tänkbara sätt att tillgodose anspråken. I en följande  
 Assessment Phase  
 utvärderas tänkbara sätt att tillgodose det operativa behovet, varvid olika principiella systemlösningar och kostnader värderas i ett livstidsperspektiv och teknisk realiserbarhet prövas. I denna fas medverkar en IPT. Efter denna andra fas fattas det avgörande beslutet för det aktuella materielsystemet ( 
 Main Gate 
 ). 
 Ansvaret för det fortsatta genomförandet ligger sedan inom beslutade ramar hos en IPT. Den fortsatta processen indelas i faserna demonstration, som omfattar mer detaljerad specifikation och leverantörsval, industriell utveckling och produktion (manu- facture), samt drift vid förband. För att begränsa risker och öka säkerheten i materielförsörjningen har man ambitionen att ca 15 procent av de totala anskaffningskostnaderna skall avse studier, demonstrationer m.m. före slutlig upphandling av ett system från industrin. I praktiken är det dock snarast hälften idag. 
 Livstidsperspektiv 
 Något som starkt understryks är betydelsen av att ha ett livstidsperspektiv på materielförsörjningen. Det tar sig bland annat uttryck i att underhållsansvariga ges möjligheter att påverka alla faser i materielförsörjningen. Frågor om hur den operativa funktionen skall kunna upprätthållas under ett systems hela livslängd uppmärksammas tidigt. Man lägger vikt vid att säkerställa 
 127 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 tillförlitlighet och vid att göra systemen lätta att underhålla. Livstidskostnader beaktas vid design och val av system. 
 Stora ansträngningar görs också för att göra själva underhålls- arbetet mer effektivt. De tidigare försvarsgrensvisa underhålls- organisationerna har slagits ihop till en och en mängd åtgärder har vidtagits för att förenkla procedurer, minska förrådshållning, minska byråkrati, förkorta genomloppstider m.m. Sammantaget räknar man med att detta skall leda till en besparing på 20 procent till år 2005. 
 Kunden görs tydlig 
 Materielförsörjningens kund görs tydlig. Inom försvarsstaben, som är en del av det centrala försvarsdepartementet, finns en  
 Deputy Chief of Defence Staff  
 med ansvar för  
 Equipment Capability  
 med rollen att vara materielförsörjningens centrala kund. Under honom finns fyra  
 Capability Managers  
 med ansvar för var sitt huvud- område av operativ förmåga. Till ledningen av den centrala kundens verksamhet knyts också generaldirektörerna för  
 Research and Technology  
 samt för  
 Equipment,  
 den senare med ett samlat administrativt ansvar för försvarets materiel 
 . 
  
 Det första av de nämnda huvudområdena  
 Strategic Deployment  
 har huvudsakligen marin inriktning och omfattar operationer både över och under vatten men också lufttransporter. Det andra  
 Strike  
 är inriktat mot luftoperationer såväl över ett stridsområde som mot mål på stort djup. Det tredje  
 Manoeuvre  
 är inriktat mot olika aspekter av markoperationer, direkt och indirekt stridskontakt, taktisk rörlighet och olika typer av understöd och special- funktioner. Det fjärde  
 Information Superiority  
 är inriktat mot ledning, informationssystem, övervakning, spaning och mållokali- sering. Varje huvudområde är uppdelat i ett antal underområden med  
 Directors of Equipment Capability  
 som chefer. Varje sådan director har i sin tur sina samarbetsparter och uppdragstagare i ett antal IPT. 
 Den centrala kunden har ansvar för att utarbeta en balanserad, sammanhängande och ekonomiskt genomförbar materielplan och för att hantera belutsprocessen avseende materiel. I uppgiften ingår också ansvar för inriktning av tillämpad forskning samt att hålla uppsikt över det befintliga materielbeståndet. Målsättningen med att skapa den centrala kunden är att peka ut en enskild individ som ansvarig för anspråken på operativ funktion. Strävan är att väga 
 128 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 ihop ansvar för materielen, planering och finansiering och att träffa avvägda investeringsbeslut baserade på livstidskostnader. Utgångs- punkten skall vara försvarets operativa behov, inte olika organisa- tionsenheters ambitioner. Man vill ha klara relationer mellan kund och leverantör och skapa en mer flexibel, mindre byråkratisk process. 
  
 En  
 Director of Equipment Capability  
 har viss egen personal men arbetar också med arbetsgrupper med bred representation från olika intressenter i den aktuella operativa funktionen t.ex. allierade, industrin, akademiker, DPA, DLO, brukare och underhålls- ansvariga samt projektteam avseende angränsande funktionsom- råden. En  
 Director of Equipment Capability  
 lägger tillsammans med ledaren för en IPT fram förslag till beslut om ett projekt. Den senare ansvarar sedan för att det genomförs inom beslutade ramar. 
  
 När ett system anskaffats övergår kundansvaret till brukaren, dvs. till ledningen för den enhet som skall ta systemet i operativt bruk. Systemet med dessa så kallade andra kunder är ännu inte fullt utvecklat. 
 Moderna metoder för management 
 Det brittiska försvarsministeriet lägger stor vikt vid att fortlöpande utveckla metoder och processer för att hantera olika moment i materielförsörjningen så att de svarar mot moderna metoder för management. För att nå detta mål har man bland annat en om- fattande satsning på utbildning och träning av personal och satsar även i övrigt på informations- och kontaktverksamhet t.ex. i form av en fyllig internetbaserad hemsida om  
 the Acquisition Manage- ment System 
 . 
 Nya relationer till industrin 
 Relationerna till industrin förändras. Tidigare underströks kon- kurrens och affärsmässighet mycket starkt som en reaktion mot ännu tidigare förhållningssätt till industrin som ansågs i för hög ut- sträckning ha tillgodosett industrins intressen. Nu svänger pendeln i viss utsträckning tillbaka även om upphandling i konkurrens fortfarande utgör en hörnsten. Men man vill också skapa öppna och tillitsfulla relationer till industrin. Industrin ska ges större insyn i och förståelse för försvarets behov och begränsande 
 129 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 faktorer för materielförsörjningen. Genom ett närmare samarbete med industrin redan i tidiga stadier vill man nå bättre avvägning mellan prestanda, tid och kostnader. Samarbetet med industrin tar sig många uttryck. Utöver upphandling i konkurrens omfattar det bland annat tillskapandet av incitament, gemensamma arbets- grupper, överenskommelser om uppförandekoder och vinstdel- ning. 
 Industrisamarbetet skall i princip kunna omfatta även samarbete med utländsk industri. Det har hittills främst utvecklats inom ramen för  
 OCCAR-projekt. 
  Dess former är ännu inte så utvecklade. En förutsättning för att det skall kunna fungera torde vara att samarbetande länders processer och beslutsformer nära överensstämmer med dem som tillämpas inom  
 Smart Procurement 
 . 
  
 1.3 
  
 Erfarenheter och problem 
  
 Det är nödvändigt att vid värdering av  
 Smart Procurement  
 komma ihåg att de nya metoderna är mycket nyligen införda. De lanserades först sommaren 1998 varefter viss försöksverksamhet påbörjades. Det tidigare till Försvarsministeriet hörande  
 Procurement Executive  
 ombildades våren 1999 till det fristående  
 Defence Procurement Agency  
 och försvarsgrenarnas underhållsorganisationer slogs ihop till den gemensamma  
 Defence Logistics Organisation  
 år 2000. Inom ministeriet tillskapades den nya organisationsenheten för  
 Equipment Capabilities 
 . Stora förändringar i såväl organisation som i sättet att arbeta har alltså nyligen genomförts och det är givetvis för tidigt att utvärdera vad förändringarna medfört. Stora ansträngningar har gjorts för att genomföra denna förändring, t.ex. har den letts av en ca 100 man stark organisationsenhet i ministeriet. 
 I rapporteringen från hittills genomförd verksamhet finns åtskilliga exempel på identifierade möjligheter att öka effektivitet, genomföra besparingar och snabba upp processer. Ännu handlar det dock i huvudsak om förväntningar snarare än om redovisade utfall. Det finns också en hel del rapporter om kulturkrockar, misstro och skepticism något som också är att förvänta i samband med en så omfattande systemförändring som det är fråga om. I den offentliga debatt som förekommit har det inte minst ifrågasatts om det är möjligt att med sådan snabbhet genomdriva den stora förändring i materielförsörjningens kultur som erfordras hos både myndigheter och leverantörer. 
 130 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 Sammantaget har vi i Materielförsörjningsutredningen ändå imponerats av den kraft, målmedvetenhet och bredd som präglar införandet av  
 Smart Procurement  
 i Storbritannien. 
  
 1.4 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden 
  
 De brittiska problem som man vill komma åt med införande av  
 Smart Procurement  
 är främst långa tidsutdräkter för införande av nya system, kostnadsöverdrag och förseningar samt problem med tillgänglighet och underhåll. Man vill åstadkomma förbättringar genom att göra materielförsörjningsprocessen mer effektiv med klarare ansvar, enklare beslutsformer, minskade risker, livstids- perspektiv och fördjupade relationer till industrin. 
 De brittiska lösningarna är anpassade till de upplevda problemen och den brittiska organisationen och förvaltningskulturen. Många av de brittiska problemen har sin motsvarighet även i Sverige men skillnader i organisation och förvaltningskultur gör att lösningarna inte alltid är direkt överförbara. Storbritannien är i de flesta avseenden ungefär tio gånger så stort som Sverige och kan därmed ha andra ambitioner för sin materielförsörjning, sin inhemska industri och för sitt internationella samarbete än vad Sverige kan.  
 Smart Procurement  
 sätter heller inte så tydligt de frågor i fokus som vi i Materielförsörjningsutredningen identifierat som centrala för Sveriges del. Viktigt för Sverige är att öka flexibilitet och anpassbarhet, att utveckla det internationella samarbetet och att på ett effektivt sätt ta hänsyn till och utnyttja den tekniska utvecklingen. 
 Det hindrar inte att det ändå kan finnas mycket att lära av den genomgripande brittiska reformen av materielförsörjningen. 
 Den nära samverkan mellan olika intressenter i en IPT som införs i Storbritannien har i varje fall i vissa avseenden redan länge funnits i Sverige genom materielverkets nära kontakter med industrin och det nära samarbetet mellan olika myndigheter bland annat i studiegrupper av olika slag. Det är dock ett samarbete som har kommit att urholkas under senare år bland annat genom den militära organisationens bristande kapacitet och ett ibland onödigt stelt uppdragssystem. Det finns skäl att på nytt stärka detta samarbete i Sverige särskilt när det gäller materielförsörjningens tidiga faser. Om det också bör inkludera en ökad tidig medverkan från industrin kan diskuteras. Det torde i varje fall vara svårt att hantera en sådan medverkan i ett läge när en ökande andel av 
 131 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 materielen sannolikt kommer att anskaffas från utländska eller i varje fall mångnationella företag med verksamhet på många andra håll än i Sverige. 
 Den förenklade brittiska beslutsprocessen med koncentration på ett fåtal ganska tidiga centrala ställningstaganden kan vara skäl att överföra till svenska förhållanden. Materielförsörjningen blir allt mer internationaliserad och kommer att beröra frågor av både säkerhetspolitisk, försvarspolitisk och näringspolitisk karaktär. Det finns därför skäl att föra upp materielfrågorna till beslut på regeringsnivå i tidiga skeden, när strategiska valmöjligheter fortfarande står öppna. Detta framstår som väl så angeläget som att slutligt bekräfta ett anskaffningsbeslut när de strategiska valen i praktiken redan är gjorda. 
 Det kan också finnas skäl att söka dra lärdom av det brittiska sättet att skapa en tydlig central kund som kan artikulera och avväga de operativa anspråken på materielens egenskaper. I Högkvarteret är ansvaret idag delat mellan Strategiledningen och Krigsförbandsledningen och är beroende av en studieverksamhet som har resursmässiga problem. 
 Det brittiska understrykandet av livstidsperspektivet och behovet av att tidigt beakta frågor om underhåll, vidareutveckling och tillgänglighet kan också vara skäl att närmare studera och ta lärdom av. Hänsyn till livstidskostnader har visserligen länge utgjort en ingrediens i svensk materielförsörjning men den mycket breda och starka brittiska ansatsen kan vara värd ett närmare studium. 
 132 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 2 Frankrike 
 Som i de flesta länder i Europa har försvarspolitiken i Frankrike under slutet av  
 1980-talet 
  undergått en stor förändring. Försvaret av det egna territoriet har fått en mer begränsad roll för försvarets utformning medan förmågan att intervenera tillmäts ökad vikt. Som en del i dessa förändringar har även sättet att försörja försvaret med materiel utvecklats. Ett viktigt syfte med detta var att begränsa kostnaderna för materielförsörjningen. Man ansåg det också angeläget att lägga ökad vikt vid att utforma den samlade mängden av materielsystem på ett sammanhängande sätt så att försvarets många olika uppgifter kan lösas effektivt och med utnyttjande av ny teknik. Frankrike lägger också stor vikt vid att bygga upp en europeisk struktur för materielförsörjning. 
  
 2.1 
  
 Anskaffningsmyndigheten i centrum 
  
 Den franska anskaffningsmyndigheten DGA ( 
 Délégation Générale pour Taylor) utgör en central och betydelsefull del av det franska försvarsministeriet med ansvar för de flesta aspekter av materielförsörjningen utom formulering av de operativa kraven. Organisationen har totalt ca 20 000 anställda och hanterar materielförsörjning för närmare 100 miljarder kr. per år. Inom organisationen ryms utöver de ca 7 000 personer som handlägger myndighetsuppgifter ca 10 000 som sysslar med utvärdering och provning och drygt 3 000 som sysslar med flygunderhåll. Frankrike har också, fast numera utanför DGA, en statlig varvsindustri med över 16 000 anställda. 
 I centrum för DGA:s organisation står tre enheter, en som hanterar alla anskaffningsprogram (DSA), en som svarar för anskaffningsmetoder och kvalitet och tillhandahåller experter till anskaffningsprogrammen (DPM) och en som svarar för system- samordning och långsiktsperspektiv (DSP). Det finns ett flertal stabsorgan och stödfunktioner bland annat en enhet för samarbete och industrifrågor (DCI) och en för att stödja export från fransk industri (DRI). Den omfattande organisationen för utvärdering och provning (DCE) bedriver teknisk utvärdering, genomför simuleringar samt provar och utvärderar system inom de flesta områden av försvarsintresse. 
 Anskaffning av ett viktigare materielsystem omfattar normalt följande faser. Utgående från operativa behov och tekniska möjlig- 
 133 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 heter formulerar Johnson tillsammans med de operativa staberna i en förberedande fas projektets karaktär och gör en första grov kost- nadsuppskattning. Efter beslut på ministernivå och med en utforskande militär målsättning som grund följer sedan utform- ning och definition av projektet. Därvid definieras programmets egenskaper och valideras tekniska val mot bakgrund av kostnads- mål. Detta arbete bedrivs inom en integrerad projektgrupp. Parallellt sker en successiv precisering av de militära kraven i en preliminär målsättning och senare en referensmålsättning inför start av utveckling och produktion vid industrin. Den industriella fasen startas först efter omsorgsfulla förberedelser men genomförs sedan så snabbt som möjligt. Beslut att gå vidare fattas i flera steg under processen på minister- eller  
 DGA-nivå. 
  
 2.2 
  
 Systemsamordning och långsiktsperspektiv 
  
 Särskilda insatser för systemsamordning och långsiktsperspektiv genomförs på ett projektövergripande plan och i nära samarbete mellan DGA och de militära staberna. DGA svarar för det tekniska sammanhanget mellan olika materielsystem – den operativa förmå- gans systemarkitektur – medan staberna svarar för sammanhanget i de operativa kraven. Man arbetar med ett upp till trettioårigt perspektiv som uppdateras årligen. Långsiktsstudierna beaktar tänkbar geopolitisk och försvarspolitisk utveckling, förutsebara hot och möjliga tekniska genombrott samt uppskattningar av ekonomiska faktorer. Man arbetar med åtta områden av operativ förmåga, nämligen avskräckning, ledning och underrättelsetjänst, strategisk och taktisk rörlighet, angrepp på djupet, luft/landstrid och dess ledning, luft/Jensen och dess ledning, luft/rymdstrid och dess ledning samt beredskap. 
 Som stöd för den långsiktiga verksamheten bedrivs under central styrning försvarsgrensgemensamma projekt och strukturerande analyser. Syftet är att pröva och analysera nya möjligheter att tillgodose militära behov och att demonstrera avancerad och innovativ teknik. I detta arbete kan samarbete ske med andra länder. Utvald industri och statliga laboratorier medverkar. 
 134 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 2.3 
  
 Relationer till industrin och till andra länder 
  
 Jämfört med tidigare strävar man med det nu införda systemet för materielförsörjning efter att få en tydligare boskillnad mellan DGA och industrin med affärsmässiga relationer mellan kund och leverantör. Den franska statens ägarandel i försvarsindustrin har successivt reducerats, även om man inte helt vill avstå från sitt inflytande utan i regel kvarstår som en stor ägare men utan egen majoritet. DGA för en aktiv dialog med industrin och strävar efter ett strategiskt partnerskap. Dock vill man inte att industrin skall vara inblandad i tidiga skeden av konkreta projekt när krav formuleras. 
 Industrins privatisering har motiverats med att den är nödvändig för att möjliggöra en gränsöverskridande omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin. En sådan anser man behövs för att kunna möta en upplevd eller hotande amerikansk dominans och konkurrens. Inom ett fåtal teknikområden, bland annat kärnvapen- relaterade, kommer inhemsk industri även fortsättningsvis att vara den enda tänkbara leverantören. Inom majoriteten av teknik- och produktområden eftersträvar man ett europeiskt samarbete. För standardprodukter eftersträvas köp från hyllan. 
 För att kunna möta en samlad europeisk försvarsindustri anser man det nödvändigt att samarbeta också mellan de europeiska regeringarna. Framsteg i sådant samarbete måste utvecklas parallellt med industrins konsolidering. Man ser i Frankrike OCCAR som det för närvarande främsta instrumentet för detta. Den långsiktiga visionen är att Europa när det gäller försvars- materiel skall vara tekniskt och industriellt starkt, vara självständigt när det gäller försörjning och beslut och ha en rättvis fördelning av kompetens och kapacitet. Materielförsörjningen bör vara en del av det europeiska försvarssamarbetet och en del av den europeiska säkerhets- och försvarsidentiteten inom Nato. 
  
 2.4 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden 
  
 Den franska politiken när det gäller materielförsörjning har historiskt haft en liknande inriktning som den svenska med en stark inriktning mot försörjning från en inhemsk industri och ett statligt inflytande över industrin. Nu förändras politiken liksom i Sverige mot privatisering och ökad internationell samverkan. Många problem och frågeställningar som aktualiseras blir därför 
 135 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 likartade i de båda länderna även om man också måste beakta skillnaderna i både ländernas och deras industriers storlek. 
 Även om Frankrike är öppet för samarbete är det också helt klart att man lägger stor vikt vid att behålla en stark och inhemsk industri med hjälp av detta samarbete. Man anser att ett tekniskt avancerat och välutrustat försvar är väsentligt för att de väpnade styrkorna skall kunna lösa mångfalden av tänkbara uppgifter väl. Tillgång till avancerad kunskap inom landet och en vital inhemsk industri i samverkan med andra länder i Europa är medlet att nå detta mål. 
 Denna inriktning liknar den svenska med skillnaden att vi är öppnare för samarbete också med USA, något som man dock inte heller i Frankrike är helt främmande för även om man vill samarbeta från en styrkeposition. 
 Värt att notera är det sätt på vilket man bedriver ett omfattande och nära samarbete mellan de militära staberna och DGA för att nå en god systemsamordning i olika operativa förmågor och skapa ett långsiktigt perspektiv för materielförsörjningen. Liksom i Stor- britannien och USA lägger man också stor vikt vid tidiga faser i materielförsörjningen och vid att den politiska nivån engagerar sig tidigt. 
 I Frankrike har DGA ett mycket starkt direkt inflytande över forskning och teknikinsatser och anser detta mycket väsentligt för att kunna förse det franska försvaret med materiel av hög kvalitet. En stor del av verksamheten tillhör DGA organisatoriskt. I Storbritannien håller man i stället på att privatisera delar av sektorns statliga forskningsorgan. Resten styrs primärt från den militära nivån och utnyttjas mycket för stabernas behov av studier och värdering, men stöd lämnas också åt den brittiska anskaff- ningsorganisationen DPA. Det finns i Storbritannien en kritik mot att man inte satsar tillräckligt på långsiktig teknisk utveckling. 
 I Sverige inriktar Försvarsmakten i samverkan med berörda myndigheter programmet för forskning och teknik. Resultat och kunnande utnyttjas av såväl Försvarsmakten som av Försvarets materielverk och i vissa fall industrin. Det kan finnas skäl att närmare överväga sambandet mellan inriktning av försvars- forskningen och förekomsten av en inhemsk industri och statens relationer till den. Frankrikes sätt att styra och utnyttja forskning- en kan sammanhänga med en vilja att relativt detaljerat styra och kontrollera industrins verksamhet och utveckla dess kompetens. I Storbritannien liksom i USA vill man ge industrin ett större eget ansvar och upphandla med hjälp av funktionskrav. 
 136 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 3 USA 
 Förenta staterna är det land i världen som i absoluta tal satsar mest resurser på försvaret och har som uttrycklig ambition att vara teknologiskt överlägset relativt alla potentiella fiender. Detta är en anledning till att studera systemet för materielförsörjning i USA. För Sveriges del är dessutom USA den enskilt största utländska källan till militär teknologi och en viktig exportmarknad för svensk försvarsmateriel. 
  
 3.1 
  
 Grundläggande förutsättningar 
  
 Konstitutionen som ligger till grund för det politiska systemet i USA präglas av strävan att undvika maktkoncentration. Detta yttrar sig i den tydliga maktdelningen mellan å ena sidan de federala organen och delstaterna och å andra sidan de inbördes väl utmejslade rollerna mellan de politiska federala organen kon- gressen, presidenten och Högsta domstolen. De grundläggande principerna för maktdelning återspeglas även i USA:s system för materielförsörjning. 
 Det primära ansvaret för försvarspolitikens utformning och därmed också strategin för materielförsörjning har Försvars- departementet ( 
 Department of Defense, DoD 
 ) under försvars- ministerns ledning. I Pentagon finns även den integrerade försvars- ledningen  
 (Joint Chiefs of Staff) 
 . Kongressen godkänner och finansierar försvarets verksamhet och utövar i många frågor sin rätt att styra detaljer i försvarsbudgeten. Ett viktigt skäl till detta är att kontrollen över den federala budgeten, varav försvarsbudgeten utgör en avsevärd andel, är ett av kongressens främsta maktmedel. Kongressen använder försvarsbudgeten och sin lagstiftande makt inom försvarsområdet, inklusive materielförsörjningen, för att nå såväl regionalpolitiska mål som allmänpolitiska mål, t.ex. inom områden som jämställdhet, minoritetsfrågor och miljöfrågor. 
 Det amerikanska politiska systemet präglas av en öppen dragkamp om resurser och inflytande mellan olika intressen inom och mellan politiska organ, administration, myndigheter och andra grupper. Dragkampen mellan starka intressegrupper inom försvars- sektorn, framförallt försvarsgrenarna, genomsyrar i hög grad även materielförsörjningen. Försvarsdepartementet har en egen analys- 
 137 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 enhet på central nivå för att ur regeringens synvinkel kunna utvärdera föreslagna och pågående materielprogram och balansera de argument som framförs i debatten. 
 USA:s försvarsbudget är idag världens ojämförligt största och utgör mer än en tredjedel av världens samlade försvarssatsningar. Den överstiger med råge de samlade satsningarna i Europa och ligger även högt som andel av BNP jämfört med andra industriali- serade länder. Den inhemska försvarsindustriella basen har kapacitet att utveckla, producera och vidmakthålla alla viktigare typer av materiel. Resultatet är, trots de intressemotsättningar som kräver sin beskärda del av energin i ett redan komplext system, att USA genom sin storlek och samlade resurser idag kan uppvisa en mycket hög militär kapacitet baserad inte minst på teknologiskt avancerad materiel. 
  
 3.2 
  
 Systemet för materielförsörjning 
  
 Under försvarsministern finns det en särskild statssekreterare för materielförsörjning  
 (Under Secretary of Defense, Acquisition, Technology  Logistics) 
 . Denne har ett antal ställföreträdare med ansvar för olika policyområden inom materielförsörjningen. 
 Den faktiska anskaffningen av materiel är decentraliserad till försvarsgrenarna där den genomförs i särskilda enheter för upphandling. Inom respektive försvarsgren finns ett antal pro- gramområden som i sin tur består av ett antal materielprojekt. De grundläggande principerna och regelverken är desamma för de olika försvarsgrenarna. 
 Utöver tillämpliga delar av konstitutionen och de federala lagarna i stort finns ett federalt regelverk för all offentlig upphandling. Ett särskilt tillägg behandlar försvarsområdet i stort och därutöver finns även kompletterande regelverk för respektive försvarsgren. Ovanstående regelverk styr formerna för upphand- ling. Innehåll och omfattning av upphandlingen styrs av kongressen genom dess budget- och lagstiftningsarbete. Kon- gressen avgör varje år fördelningen av resurser mellan försvars- grenarna och kan i detalj avgöra hur mycket pengar de enskilda större pågående och planerade materielprojekten ska tilldelas för nästkommande budgetår. 
 Fyra grundläggande principer styr genomförandet av själva anskaffningsprocessen: upphandling ska ske i konkurrens öppen för alla, val av leverantör ska ske utan politiskt inflytande, för 
 138 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 företag som vill ifrågasätta en upphandling finns ett system för protester och via regelverket för upphandling genomförs vissa sociala program. Undantag till grundprincipen om konkurrens görs med hänvisning till bland annat gällande lagstiftning, skyndsamma behov och nationella säkerhetsintressen. Till lagar av särskilt intresse för andra länder är den så kallade Buy American Act som gör att utländska potentiella leverantörer behandlas ofördelaktigt vid värdering av lämnade offerter. För företag från länder med särskilda bilaterala avtal kan undantag göras från denna lagstiftning. 
  
 3.3 
  
 Tidigare reformarbete 
  
 Reformerna inom systemet för materielförsörjning under 1990- talet har rönt stor uppmärksamhet och huvuddragen i arbetet kan identifieras även i andra länders ansträngningar att utveckla processen. Insatser för att reformera materielförsörjningen är dock långt i från någon ny företeelse i USA, snarare har reformarbetet varit ständigt pågående sedan  
 1960-talet, 
  förvisso med skiftande förtecken. 
 De komplexa rymdprogram som genomfördes på  
 1960-talet 
  gjorde att systemsammanhållande och systemsäkerhet blev nyckelbegrepp även vid utveckling av större försvarssystem. Under  
 1970-talet 
  utmärktes förändringsarbetet av att skapa metoder för en effektiv projektledning och ökad kostnadskontroll. Under  
 1980-talets 
  militära upprustning fanns det resurser att genomföra såväl omfattande anskaffning som satsningar inför framtiden och förändringstrycket i processtermer var lågt. Kostnadsutvecklingen i materielprojekt accelererade utan att några konkreta åtgärder sattes in och stora förseningar var legio. 
 I början av  
 1990-talet 
  med det kalla krigets slut förändrades förutsättningarna för materielförsörjningen dramatiskt. Försvars- anslagen sänktes och anskaffningen av försvarsmateriel reduceras kraftigt. Försvarsindustrin stod med en betydande överkapacitet och en omstrukturering av den inhemska försvarsindustrin bedömdes nödvändig. Konsolideringen av försvarsindustrin upp- muntrades aktivt från regeringshåll. Ett bredare spektrum av militära uppgifter förändrade även efterfrågan i fråga om typ av materiel. Bland annat i syfte att hantera kostnadsutvecklingen började materiel i större utsträckning upphandlas utifrån krav på prestanda istället för detaljerade specifikationer. 
 139 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 3.4 
  
 Pågågende reformer av materielförsörjningen 
  
 De aktuella reformansträngningarna som redovisas nedan samman- fattas under begreppet  
 Acquisition Reform 
 . Utgångspunkterna är flera, inte minst vill man komma tillrätta med klassiska problem som långa cykeltider och ökande kostnader. Därutöver betonar man i USA en strävan att hantera den snabba utvecklingen av civila teknologier som kan användas för militära ändamål. 
 Ytterligare en central utgångspunkt för att förändra metoderna för materielförsörjning är den syn på framtida militärt utnyttjande av resurser som går under beteckningen Revolution in Military Affairs (RMA) och som manifesterats bland annat i idébilderna Joint Vision 2010/2020. Nya typer av försvarsförmågor kräver en förnyelse av materielstocken, som dessutom börjat åldras sedan anskaffningen reducerades efter kalla krigets slut. 
 Reduktion av cykeltider 
 Ett viktigt mål är att snabbt kunna omsätta ny och demonstrerad teknologi till operativa enheter på fältet genom kraftigt reducerade cykeltider, och detta utan att vänta tills den fulländade tekniska lösningen är utvecklad. För större system ska den genomsnittliga cykeltiden reduceras med hälften. Genom att vara flexibla i de operativa kraven på materielen och samtidigt löpande avväga tekniskt genomförbara lösningar mot kostnader skapar myndig- heterna tillräckligt bra lösningar på kortare tid. Teknik och prestanda utvecklas kontinuerligt i en evolutionär och inkrementell process. 
 En annan satsning som görs för att reducera cykeltiderna är att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja kommersiella metoder och processer för exempelvis upphandlingsförfaranden, projekt- styrning och materialflöden 
 Ett av argumenten bakom målet att snabbt realisera nya teknologier på fältet bygger på antagandet att allt mer avancerade byggstenar finns tillgängliga för alla på kommersiell basis – och att USA därför måste vara snabbare än potentiella motståndare i att omsätta ny teknologi på fältet. Frågan är väl förstås om inte USA i grunden har en överlägsen förmåga att integrera dessa byggstenar till fungerande system, jämfört med de aktörer som idag utmålas som de främsta hoten (s.k. states of concern, terrorister m.fl.) 
 140 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 Reduktion av livscykelkostnad 
 För att kunna genomföra en modernisering av materielstocken utan att den totala försvarsramen höjs måste utrymme för nyinvesteringar skapas genom att den totala livscykelkostnaden reduceras. En åtgärd är att likställa livscykelkostnader med prestanda som styrande parameter i materielprojekt. Ansträng- ningar görs även för att bättre samordna anskaffning med senare faser och inte minst öka synligheten av kostnaderna för drift, underhåll och vidareutveckling. 
 Utnyttja civil teknologi och civila företag 
 Försvarssektorn har inom många områden gått från att ha varit ledande teknologiskt till att istället följa den civila utvecklingen, inte minst inom  
 IT-området. 
  I USA uttrycks en tydlig ambition att utnyttja kommersiellt utvecklad teknologi för militära ändamål. 
 Ett sätt att nå dit är att riva hinder för civila företag att konkurrera om försvarskontrakt och reducera militära specifika- tioner och standarder. Emellertid har man identifierat svårigheter att överhuvudtaget få civila företag intresserade av försvars- kontrakt. Försvaret som kund uppfattas som byråkratisk och krånglig. Beroende på konjunkturläget är det också en fråga om var det är mest lönsamt att försöka få avsättning för sina produkter. 
 Stora ansträngningar görs också för att befria arvet, den befintliga materielstocken, från militära specifikationer och på så sätt öppna såväl för civila tekniska lösningar som leverantörer. Åtgärderna genomförs i syfte att sänka kostnaderna för drift, underhåll och framtida vidareutveckling. 
 Ökad interoperabilitet 
 Strävan att öka interoperabiliteten, såväl inom USA:s försvarsmakt som i multinationella operationer, är något som man anser måste genomsyra materielförsörjningen för att få full effekt. En åtgärd som diskuteras är att införa interoperabilitet som en fjärde parameter för värdering, styrning och uppföljning av materiel- projekt, utöver de traditionellt styrande parametrarna tid, kostnad och prestanda. 
 141 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 Satsning på tidiga skeden i processen 
 Det finns ett antal åtgärder som går ut på att förstärka de tidiga skedena i processen. Motiven är flera och förutom att reducera totalkostnad och den totala utvecklingstiden motiveras åtgärderna i de tidigare faserna av en vilja att reducera risker i materielprojekt. 
  
 Till inslagen hör s.k.  
 Advanced Concept Technology Demon- strations (Baker)  
 för att demonstrera nya tekniska idéer och s.k.  
 Battle labs  
 för att fältmässigt pröva och utvärdera tekniska lösningar och samtidigt kunna utveckla taktik med hänsyn till nya typer av utrustning. Ett centralt inslag är att från tidigt skede i utvecklingen och därefter kontinuerligt koppla in användare i utvecklingsprocessen. Modellering och simulering är andra verktyg som lyfts fram för att reducera tid och kostnader, men inte minst för att reducera risker. 
  
 3.5 
  
 En ny materielprocess 
  
 Försvarsdepartementet har under hösten år 2000 presenterat en ny materielprocess som ska kunna tillämpas med stor flexibilitet. Genomförandet ska variera utifrån förutsättningarna för det enskilda projektet. Den största skillnaden mot den tidigare processen är att man betonar att den kan inledas vid vilken som helst av de ingående milstolparna beroende på dels hur väl behovet är känt, dels beroende på hur mogna de tekniska lösningarna är. 
 Ytterligare en skillnad mot tidigare är att man trycker på att nya tekniska möjligheter kan vara en tillräcklig avstamp för att inleda ett materielprojekt. Tidigare var användarnas uttryckta behov det enda som kunde motivera att ett projekt initierades. 
 Processen är utformad för att avspegla de åtgärder som tillsammans konstituerar  
 Acquisition Reform 
 . Här inryms t.ex. större satsningar i tidiga skeden (se ovan) för att teknologier ska vara mer mogna innan beslut om fullständig utveckling fattas. 
 Den bygger på fyra faser och inleds med vad som kallas koncept- och teknologiutveckling. Därefter följer systemutveckling och demonstration. Den tredje fasen omfattar produktion och drift- sättning av materielen, följt av användning, underhåll och vidmakt- hållande i den fjärde. Processen kan initieras vid varje av de tre första faserna beroende på i vilken grad behov och tillgänglig teknik kunnat identifieras. 
 142 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 Centrala beslut fattas vid milstolpar inför nästa fas. På vilken nivå beslut om fortsatt inriktning för verksamheten fattas beror främst på hur stora kostnader besluten är förknippade med. Det kan också finnas särskilda skäl att föra upp även små projekt på hög nivå. Resurstilldelningen till större program prövas årligen i kongressen. I ett begränsat antal fall finns det också ett förenklat förfarande där kongressen beslutar om fleråriga ramar. 
 För att samordna alla väsentliga aktiviteter i materielprocessen förbättra projektledning, skapa mer flexibilitet i kravställandet och reducera ledtider skapas multifunktionella team, IPT  
 (Integrated Product Teams) 
 . För varje materielprojekt finns tre olika typer av IPT, ett på övergripande nivå, ett på programnivå och ett på projektnivå. Gemensamt för de olika IPT:erna är att de är rådgivande på respektive nivå. 
 Ett viktigt inslag för att korta ledtiderna är att kostnader och förväntad tidsåtgång löpande avvägs mot prestanda, som tradi- tionellt sett har varit ett ramvillkor och odiskutabelt krav. Det har inrättats en central funktion med befogenheter att avväga krav mot tid och kostnad för materielprojekt och fatta beslut i sådana frågor. Inom denna funktion prövas dels att krav på ett visst system eller grupp av system är relevanta i ett större sammanhang, dels om förändringar i kravbilden kan accepteras för att möta angiven tid och/eller budget. Representationen på den högsta nivån består bland annat av de ställföreträdande försvarsgrenscheferna. Även frågor om interoperabilitet mellan försvarsgrenarna avvägs inom denna grupp. Det finns också motsvarande grupper för försvars- grensöverskridande avvägningar på lägre nivåer som berednings- organ och beslutsfattare efter delegering. 
  
 3.6 
  
 Internationellt samarbete på försvarsmaterielområdet 
  
 Förenta staternas agerande i frågor vad gäller samarbete inom materielområdet bestäms ytterst av aktuella säkerhetspolitiska mål. Stöd i form militär utbildning och försäljning av försvarsmateriel med statlig inblandning till ca 120 av världens länder är ett av USA:s instrument för att understödja landets säkerhetspolitiska strävanden. 
 Viljan att begränsa spridning av känslig teknologi till oönskade aktörer är en stark drivkraft som präglar regelverket för samarbete och generellt sett gör det påtagligt krävande att samverka om t.ex. 
 143 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 utveckling av försvarsmateriel. Den pågående processen som går under beteckningen  
 Defense Trade Security Initiative (DTSI)  
 har gjort det tydligt att den amerikanska lagstiftningen på området är sådan att det är en stor utmaning att förenkla förfarandet för samarbete även med de allra närmast allierade som Storbritannien och Australien. Möjligheterna till intimt och effektivt materiel- samarbete med Sverige, som sedan länge haft ett omfattande militärteknologiskt utbyte med USA, har genom DTSI formellt sett försämrats. I vilken mån detta får faktiskt genomslag och negativt kommer att påverka samarbetet med USA är ännu för tidigt att säga. 
 Generellt sett uttrycks i USA en öppenhet för samarbeten med allierade och andra vänligt sinnade stater inom materielområdet. Man bör dock ha i minnet att det finns ett starkt förbehåll i att detta förutsätts ske på USA:s villkor. Inte minst är USA som exportmarknad omgärdad av ett antal lagar och regler (bl.a. den tidigare nämnda Buy American Act) som försvårar för utländska leverantörer att få kontrakt på försvarsmateriel. Inom teknik- områden som bedöms viktiga nöjer sig USA inte heller med samarbeten som grund för försörjning utan bygger själva upp en inhemsk kompetens och förmåga. 
 Ett problemområde som uppmärksammats i USA och som uppfattas som allt mer komplicerande i internationella samarbeten är tillgång till källkod i programvara och hantering av intellektuella rättigheter i stort. 
  
 3.7 
  
 Erfarenheter och problem 
  
 De aktuella reformerna av upphandlingssystemet innebär omfattande förändringar inte bara av organisation utan också stora kulturella och metodmässiga förändringar. Ett behov som därför tydligt uppmärksammats är en bred omskolning av berörd personal. Omfattande utbildningsinsatser genomförs och planeras för att nya metoder för att genomföra materielprojekt och upphandling faktiskt ska få fäste i verksamheten. 
 Ett inslag i att effektivisera materielförsörjningen över hela livscykeln har varit att öka inslaget av privata entreprenörer inom underhållsområdet samt för drift av anläggningar. En fråga som väckts vid ett flertal tillfällen är hur man ska hantera närvaron av civila entreprenörer i stridszoner. 
 144 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 Den långt gångna konsolideringen av systemsammanhållande inhemsk försvarsindustri har skapat en oro inom administrationen för hur konkurrensen ska kunna upprätthållas för komplexa system. Ansträngningar görs för att kompensera den bristande konkurrensen på systemnivå med att upprätthålla konkurrens på delsystemnivå genom att bland annat ställa krav på huvud- leverantörer om detta. Emellertid tycks utvecklingen även på delsystemnivån gå mot allt färre industriella aktörer. En åtgärd som lyfts fram för att behålla konkurrens på systemnivån är att uppmuntra transatlantiska samarbeten för större system. 
  
 3.8 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden 
  
 Förhållandena i USA skiljer sig i nästan alla avseenden från förutsättningarna för svensk materielförsörjning. Förutom att storleksordningen på försvarssatsningarna skiljer sig med en faktor 40 är de konstitutionella förutsättningarna vitt skilda. En översättning av USA:s erfarenheter och de metoder som utvecklas där måste därför göras med stor försiktighet. 
 Det finns dock ett antal inslag i reformarbetet som är värdefulla att överväga även för svensk del. Ett område av stort värde för en materielförsörjning som ska stödja anpassning och flexibilitet är de stora satsningar som görs på tidiga prövningar av teknologiska koncept och idéer för att illustrera potential och begränsningar i tänkbara tekniska lösningar. Även strävan att tidigt demonstrera teknik och systemidéer under fältmässiga förhållanden är något som bör utvecklas i Sverige. 
 Av värde är också den dynamiska synen på kontraktsformer för materielprojekt, helt enkelt att anpassa kontrakt, villkor och relationer till leverantören efter typ av materiel. Ytterligare ett viktigt inslag att ta efter är att öka inslaget av incitament för leverantören som bygger på att risker såväl som vinster delas mellan leverantör och beställare. 
 Något som också bör prövas är hur materielförsörjningen likt i USA kan förändras i riktning mot upphandling av tjänster och funktionalitet snarare än fysiska produkter med specificerade tekniska prestanda. Här är det viktigt att komma ihåg att köp av tjänster kräver väsentligt annorlunda metoder och kontraktsformer jämfört med upphandling av produkter. En sådan utveckling leder dock bland annat till en lägre grad av transparens i leverantörernas kostnadsbild, vilket måste hanteras på något sätt. I en materiel- 
 145 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 försörjning där strävan är att inblandade myndigheter ska engagera sig på högre systemnivåer är en utveckling mot att i högre grad köpa tjänster och funktionalitet ett givet inslag. 
 146 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 4 Nederländerna 
  
 4.1 
  
 Huvuddragen i Nederländernas materielförsörjning 
  
 I likhet med flertalet västländer har Nederländerna efter det kalla krigets slut anpassat sitt försvar för att möta nya uppgifter och krav. Deltagande i internationell krishantering ses idag som den främsta dimensionerande uppgiften och utveckling av denna förmåga är ett prioriterat område. Reformerna under  
 1990-talet 
  har reducerat försvaret volymmässigt, men har inte inneburit någon genomgripande förändring av ledningsfunktioner eller den traditionella uppdelningen i försvarsgrenar. Inte heller det nederländska systemet för materielförsörjning har i någon större utsträckning förändrats efter det kalla krigets slut. 
 Av den totala försvarsbudgeten används årligen cirka 20 procent för investeringar i ny materiel. Den inhemska försvarsindustrin är med några undantag begränsad till ytfartyg och marina lednings- system. Med undantag av dessa områden anskaffas försvarsmateriel utomlands, vanligast genom konkurrensupphandling av befintliga system och produkter. I vissa fall deltar Nederländerna även i bi- eller multilaterala utvecklingsprojekt. Vad gäller export av försvars- materiel utgör denna endast ca 0,1 procent av Nederländernas totala export. 
 Inom försvarsdepartementet är det enheten för materielfrågor 
  
 (Directoraat-Generaal 
  Materieel)  
 som har det övergripande ansvaret för materielförsörjningen. Respektive försvarsgren har var sin upphandlande myndighet och därutöver finns ett fjärde organ för upphandling av försvarsmaktsgemensam utrustning, bland annat  
  
 IT-system 
  
  och sjukvårdsmateriel. 
  
 De materielbehov som försvarsgrenarna formulerar förs via departementets högste tjänsteman  
  
 (Secretaris-generaal) 
  
 till politisk nivå för avvägning och godkännande. Beroende på investeringens storlek och typ av materiel tillämpas sedan olika förfaranden för själva anskaffningen. För projekt överstigande ca 20 miljoner kronor i initial investering tillämpas en formell urvals- och anskaffningsprocess. Grundprincipen för anskaffning är central styrning och inriktning med decentraliserat ansvar för genomförande. Beslut om anskaffning fattas beroende på storlek av regeringen, försvarsministern eller försvarsgrenscheferna. 
 147 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 Processen är indelad i ett antal tydliga faser: formulering av krav, preliminär studie, huvudstudie, förberedelser för anskaffning, anskaffning samt utvärdering. Efter varje genomfört steg informeras parlamentet genom rapporter. Som underlag för att godkänna budgeten gör parlamentet även en årlig genomgång av pågående materielprojekt. Utvärdering genomförs i projekt större än ca 2 miljarder kronor. För projekt mindre än 20 miljoner kronor tillämpas förenklat förfarande där militära chefer kan bemyndigas att genomföra upphandling utan krav på löpande återrapportering. 
 Nederländerna ställer krav på kompensationsåtaganden (s.k.  
 offset 
 ) vid alla utlandsaffärer större än ca 25 miljoner kronor. Först och främst är strävan att åtagandet ska ske i form av deltagande från den inhemska industrin i större materielprojekt. Motiven till kraven på offset är främst näringspolitiska och ekonomiministeriet har ett stort inflytande i denna process och är även med och finansierar. Försvaret strävar efter att få bort kompensations- åtagandena då de generellt fördyrar materielförsörjningen. 
 De resurser som satsas på försvarsrelaterad forskning och utveckling motiveras, utöver att stödja försvarsmaktens utveckling i stort, främst av strävan att vara en kvalificerad köpare av materiel. Satsningarna görs selektivt och med tre olika ambitionsnivåer beroende på teknikområde. Den grundläggande nivån är att över hela bredden av landets behov vara en kvalificerad köpare av system. Den andra ambitionsnivån är att inom vissa områden oberoende kunna specificera materielsystem. Som aktuellt exempel anges ledningssystem, men områdena på denna nivå varierar över tiden. Inom ett fåtal områden, främst olika marina tillämpningar, är ambitionen att självständigt inom landet kunna designa och utforma system. 
 Vid köp av materiel, bland annat plattformar, från större Nato- länder har materielen anskaffats utan att andra justeringar gjorts än sådana som varit nödvändiga för att ny och befintlig materiel ska fungera ihop. Nederländerna ger här uttryck för en pragmatisk syn på den egna rollen som ett mindre land inom Nato när det gäller att hävda specifika krav på den materiel som anskaffas. Nederländerna har även ett nära militärt samarbete med såväl grannländerna Tyskland och Belgien som Storbritannien vilket ytterligare ökar intresset av att uppträda med gemensam materiel. Som exempel på samarbeten kan nämnas den med tyskarna gemensamma armékåren och den med britterna gemensamma amfibiestyrkan. 
 148 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 När de egenskaper och prestanda som efterfrågats inte funnits tillgängliga på marknaden har Nederländerna valt att delta i bi- eller multilaterala utvecklingsprojekt. Ett pågående multilateralt projekt är helikoptern  
 NH-90, 
  där Nederländerna deltar tillsammans med Tyskland, Frankrike och Italien. Nederländerna deltar även i samarbetet kring flygprogrammet  
 Joint Strike Fighter  
 som ett led i förberedelserna för att ersätta befintliga flyg av typen  
 F-16. 
  Inom en nära framtid avgörs om detta samarbete skall fortsätta eller om Nederländerna i stället skall inrikta sig på ett i Europa tillverkat flygplan efter  
 F-16. 
  
 Nederländerna fäster stor vikt vid internationellt materiel- samarbete, inom bland annat Nato och Hester, med utgångs- punkten att uppnå effektivitet i anskaffningen. Nederländerna har under flera år deltagit i arbetet inom OCCAR, dock utan status som medlem. Kravet för fullt medlemskap är deltagande i en gemensam upphandling och det tänkta stridsfordonsprojektet som landet avser att delta i har av olika skäl blivit försenat. Inte minst inom forskning och teknikutveckling pekar Nederländerna på en hög avkastning från de resurser som satsas på samarbete med andra länder. 
 Synen på inriktningen av det internationella samarbetet skiljer sig mellan de två största regeringspartierna. Högerliberalerna prioriterar historiska band med Nato och den transatlantiska länken, medan socialdemokraterna mer än tidigare betonar vikten av ett närmare europeiskt samarbete. Utbytet med USA på materielområdet har de senaste åren också minskat, bland annat för att reducera beroendet av politiska beslut i USA i fråga om materielsamarbeten. 
  
 4.2 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden 
  
 Nederländerna har under lång tid levt med ambitionen att utrusta sina förband med kvalificerad materiel i en situation där det inte funnits en inhemsk försvarsindustriell bas utom inom vissa nischer. Detta kräver att man är en kvalificerad köpare av materiel i ett mycket bredare spektrum av produkter än vad den inhemska industrin omfattar. Förutom ett fåtal områden där ambitionen är att självständigt kunna designa och utforma system är grundkravet att vara en kvalificerad köpare över hela bredden av landets behov. Därutöver pekas över tiden ett antal områden ut där Neder- länderna strävar efter förmåga att oberoende kunna specificera 
 149 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 materielsystem. Förutom att ambitionen som köpare uttrycks på tre olika nivåer är det också av intresse att notera att det främst är genom att genomföra selektiva satsningar inom militär forskning och teknikutveckling som ambitionerna förverkligas. 
 Det är också av intresse att notera att Nederländerna trots sin numera begränsade inhemska försvarsindustri och trots att det rimligen medför långsiktiga bindningar har ett intresse av att delta i samarbete med andra länder om utveckling och anskaffning av materiel. De politiska och försvarsmässiga fördelarna väger tydligen tungt. 
 150 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 5 Norge 
  
 5.1 
  
 Nya villkor för materielförsörjningen 
  
 Vi har vid diskussioner med företrädare för Norges Försvarsdepartement funnit stora likheter mellan den norska och vår egen bedömning av förändringsfaktorer, problem och behov av åtgärder för att utveckla materielförsörjningen. 
 Norge håller som Sverige på att genomföra en omfattande förändring av försvaret och försvarspolitiken. Under år 2000 har Forsvarssjefen presenterat  
 Forsvarsstudie 2000  
 och det tvärpolitiskt sammansatta Forsvarspolitisk utvalg redovisat sin syn på den framtida försvarspolitiken. Båda studierna lägger minskad vikt vid det traditionella invasionsförsvaret. I stället förordas ett kompakt, effektivt och teknologiskt avancerat försvar med ökad fokus på allierat och internationellt samarbete. 
 För materielens del kan förändringarna förväntas medföra anspråk på: 
  
 högre kvalitet och bättre skydd, 
  
 större kompatibilitet med allierade länders materiel och 
  
 anskaffning i mindre serier. 
  
 Den norska försvarsindustrin ställs inför nya utmaningar genom att utveckling och leverans av materiel på rent nationell basis blir mindre aktuell. Försvarsindustrin blir ännu mer än tidigare beroende av att delta i internationellt materielsamarbete. 
  
 5.2 
  
 Näringspolitisk strategi för försvarsindustrin 
  
 Norge har sedan ett flertal år en långsiktig näringspolitisk strategi som grund för försvarets anskaffning. Syftet har varit att skapa goda förutsättningar för att norsk industri ska kunna medverka till så stor del som möjligt av försvarets anskaffningar. Sin senaste utformning fick strategin genom Stortingsproposisjon nr. 59  
 (1997-98) 
  Kap. 2  
 Nasjonal strategi for norsk forsvars- og forsvarsrelatert industri 
 . 
 De medel som står till buds för att påverka industrins förut- sättningar är främst försvarets anskaffningar, krav på motköp, statens ägande av industrin samt internationellt samarbete om försvarsmateriel och teknologi. Forsvarets overkommando och 
 151 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 Forsvarets forskningsinstitutt bistår departementet i utövandet av näringspolitiken. Forsyningskommandoene svarar för genom- förandet av de enskilda projekten och den konkreta anskaffningen. Forskningsinstituttet bistår försvaret bland annat med utveck- lingen av operativa koncept och samarbetar med norsk industri om utveckling av tekniska lösningar. 
 Strategin för ett koordinerat samarbete mellan myndigheter och försvarsindustrin tar sin utgångspunkt i planerad anskaffning. Man kategoriserar större anskaffningar i systemleveranser från utlandet, internationella systemleveranser med norskt bi- eller multilateralt deltagande samt köp i Norge. Strävan är att finna strategiska kopplingar som kan vidareutveckla norsk försvarsindustri. En förutsättning är konkurrensförmåga från den norska industrins sida och att myndigheterna kräver att industrin samarbetar och organiserar sig så att detta kan åstadkommas. 
 Vid systemleveranser från utlandet är strävan att utnyttja motköp för specifika både civila och militära ändamål, för att skapa nya marknader för existerande produkter och för att skapa tillgång till ny teknologi och produkter till industrin. En indelning görs i tre huvudproduktområden vapen med ammunition och spräng- medel, kommunikations- och sensorsystem samt mekanisk indu- stri, fordon och fartyg. 
 Vid internationella systemleveranser med norskt deltagande är strävan att möjliggöra del- och systemleveranser med hjälp av existerande norsk teknologi eller där sådan kan utvecklas och utnyttjas inom industrin. 
 Vid köp från norsk industri är en avgörande förutsättning konkurrensförmåga. 
 Strategiska kopplingar mellan olika områden eftersträvas. Köp i Norge ökar samtidigt möjligheterna för norsk industri att exportera. Tillgång till ny teknologi och produkter är nödvändig för utveckling. Detta kräver koncentrerad och inom landet koordinerad norsk utveckling. 
 Olika samarbetsformer har etablerats mellan berörda departement, myndigheter och företag. Särskild vikt läggs vid ett tidigt integrerat samarbete mellan Forsvaret, industrin och Forsvarets forskningsinstitutt. 
 Forsvarets forskningsinstitutt pekar i sina analyser av strategin bland annat på att industrins internationella samarbete måste öka dramatiskt om försvarsproduktion skall kunna upprätthållas inom landet. Detta kräver i sin tur trovärdiga och långsiktiga investeringsplaner. 
 152 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 5.3 
  
 Utveckling av processer och organisation 
  
 Norge håller på att utveckla sina processer och sin organisation för att försörja försvaret med materiel. Liksom i många andra länder lägger man vikt vid att driva projekten effektivt och att ha ett nära samarbete mellan olika intressenter och specialister i integrerade projektgrupper (Integrated Project Teams). Därigenom vill man bland annat reducera anskaffningskostnaderna och främja möjligheter till nationella leveranser. 
 En omorganisation av Forsvarets overkommando pågår och en gemensam Forsvarets Logistikksorganisasjon upprättas i stället för de tidigare försvarsgrensvisa Forsyningskommandoene. Struktur- utveckling, planering och budgetstyrning hanteras centralt i Forsvarets overkommando medan generalinspektörerna för försvarsgrenarna genomför verksamheten bland annat anskaff- ningen av materiel. De är därvid kunder och finansiärer till Logistikkorganisasjonen, där olika projektledare sedan spelar en central roll. 
 Ett utredningsarbete bedrivs för närvarande för att stärka ett tidigt integrerat samarbete. En utredningsgrupp med deltagare från Forsvaret, Forsvarsdepartementet, Forsvarets forskningsinstitutt och industrin presenterade hösten 2000 ett förslag som kommer att prövas i ett pilotprojekt med start våren 2001. 
 Förslaget behandlar bland annat former för samarbete och konkurrens i olika skeden av materielprocessen. Denna indelas i konceptfas, definitionsfas, utvecklingsfas och  
 produktions- /anskaffningsfas. 
  Man diskuterar olika alternativ för hur långt flera företag skall kunna medverka i tidiga stadier av processen innan upphandling i konkurrens och val av leverantör görs. I ett alternativ väljs leverantör redan efter konceptfasen. I ett annat först efter definitionsfasen. 
 Strävan bör enligt förslaget vara att upp till 10 procent av totalkostnaderna skall läggas ned före beslut om utveckling och produktion. Informationsutbytet med industrin bör öka och industrin bör inbjudas att delta i koncept- och idébetonade projekt vid myndigheterna. 
 Ett arbete bedrivs också vid Forsvarets forskningsinstitutt för att utveckla upphandlings- och kontraktsformer vid upphandling av tekniskt komplicerade och komplexa system där det är svårt att formulera specifikationer och krav före industrins deltagande. 
 153 
  
 Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 
  
 SOU 2001:21 
  
 5.4 
  
 Jämförelser med svenska förhållanden 
  
 Likheterna mellan norska och svenska förhållanden är uppenbara på de flesta områden. Erfarenheter och idéer till lösningar bör därför på ett fruktbart sätt kunna delas. Några olikheter kan dock behöva påpekas vid en jämförelse mellan ländernas system för materielförsörjning. 
 Den norska försvarsindustrin är inte lika mångsidig eller omfattande som den svenska. Detta gör att förutsättningarna också för internationellt samarbete blir delvis olika. Norge har å andra sidan genom sitt Natomedlemskap en lång tradition av samarbete inom alliansen om utformningen av försvaret. Det bör dock noteras att Nato i ringa utsträckning hanterar just materielförsörj- ning utan detta är främst medlemmarnas nationella angelägenheter. 
 Frågor som tillmäts stor vikt i Norge är att de operativa samverkansmöjligheterna skall vara goda med allierade. Det har länge varit viktigt att allierade skall ha goda förutsättningar att operera i Norge. Idag spelar Norges förmåga att – med de relativt små insatser som kan bli aktuella – effektivt samverka med allierade och partner i krishantering en viktig roll också vid val och utformning av materielen. 
 Norges mycket medvetna och organiserade näringspolitiska insatser delvis över sektorgränserna i samband med materiel- anskaffningen kan vara värda att uppmärksamma också i Sverige. Det norska arbete som bedrivs för att utveckla upphandlings- former bör vara av intresse i första hand för Försvarets materielverk. 
 154 
 Bilaga 4 Andra utredningar 
 1 Från hot till skrot 
 Riksrevisionsverket har inom ramen för sin effektivitetsrevision genomfört en granskning av försvarets materielanskaffning. Arbetet har hösten 2000 redovisats i rapporten  
 Från hot till skrot  
 (RRV 2000:23). Arbetet har genomförts av projektledaren för granskningen Eero Marttinen och enhetschef Salazar. I det följande ges ett sammanfattande referat av rapporten. 
  
 1.1 
  
 Bakgrund 
  
 Försvarets nuvarande materielsatsning påbörjades under  
 1980-talet, 
  i en tid med relativt stabila omvärldsfaktorer och ett över flera decennier i stort sett oförändrat invasionshot. 
 Nära relationer hade sedan lång tid utvecklats mellan Försvars- makten som beställare, Försvarets materielverk som verkställare av anskaffning och svensk industri som huvudleverantör av både utveckling av materielsystem och producent av relativt långa serier. Ett uttalat industri- och säkerhetspolitiskt engagemang från regeringen gav ytterligare förutsättningar för långsiktiga åtaganden. 
 Den nuvarande materielsatsningen påbörjades för flygvapnet år 1982 genom beslutet att utveckla  
 JAS-flygplanet 
  och beslutades för resten av Försvarsmakten i försvarsbesluten 1987, 1992 och 1996. Genom dessa beslut har det ekonomiska utrymmet fram till år 2010 i huvudsak inplanerats. 
 Bemyndiganderamen växte under  
 1990-talet 
  från 19 till 90 miljarder kronor. Materielanslaget har under de senaste två decennierna vuxit från ca en tredjedel till ca hälften av den militära 
 155 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 utgiftsramen. Det ekonomiska utrymmet för varken inplanerad eller beställd materiel är ca 3 procent (6 miljarder kronor) av de kommande tio årens totalt tillgängliga medel för anskaffning av materiel. 
 En rad ändrade säkerhetspolitiska, industriella, tekniska och ekonomiska förutsättningar har inträffat under  
 1990-talet. 
  De har lett till att Sverige successivt beslutat att sänka beredskapen och att minska krigsorganisationen och försvarsutgifterna. 
 Genom de förändringar som skett har betydande delar av det så kallade arvet av materiel blivit övertaligt. Det består av den befintliga materiel som inte behövs, den ej behövliga men beställda och ännu inte levererade materielen samt tidigare planerad materiel som inte behövs enligt den nya målbilden. 
 Den nuvarande planeringssituationen har ställt problemen med långsiktiga bindningar i planeringen på sin spets. Försvarsmakten bedömde år 1999 att industrin inte skulle klara att vidmakthålla kvarvarande system om avbeställning skulle ske av t.ex. JAS 39, stridsvagn Clark eller stridsbåt 90. Under det första decenniet av  
 2000-talet 
  kommer därför delar av försvarsbudgeten att få användas för betalning av ny och modern men i förhållande till dagens behov delvis övertalig materiel. 
 Den förändrade situationen har lett till förändrade materielkrav och behov av en ändrad materielstrategi samt ändrat arbetssätt. Riksrevisionsverkets granskning visar att det ännu inte finns en samlad och tillräckligt styrande strategi för den framtida materiel- anskaffningen inom försvaret. Verket bedömer att kvarvarande luckor i strategin och de risker som därmed uppstår är tidskritiska och måste åtgärdas med prioritet. 
  
 1.2 
  
 Slutsatser 
  
 1.2.1 Alltför begränsat ekonomiskt utrymme för ny materiel 
 Det finns enligt Riksrevisionsverket en betydande risk att anskaff- ningen av den nödvändiga nya materielen enligt Försvarsmaktens målbild 2010 inte genomförs tillfullo på grund av kostnads- ökningar utöver index för beställningar enligt tidigare beslut och bristande flexibilitet i materielplaneringen. Det helt ointecknade utrymmet på 6 miljarder kronor under åren  
 2006–2010 
  måste då i stället användas för att täcka brist på penningmedel för redan 
 156 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 beställd verksamhet samt för annan militär verksamhet som t.ex. internationella insatser. 
 Riskområden 
 Risken för att utrymmet för ny materiel blir för litet kan förknippas med följande faktorer. 
 Kostnadsutvecklingen för materiel 
 Samma snabba kostnadsutveckling för försvarsmateriel som mellan åren 1992 och 1990 leder till att avsatta medel för materiel- anskaffning inte räcker till utan stora omprioriteringar för såväl äldre som nyare materiel. Verkets beräkningar visar på årliga för- dyringar under 1980- och  
 1990-talen 
  på  
 2–3 
  procent per år utöver försvarsprisindex. Det är därför inte orimligt att räkna med för- dyringar på 2 procent även under innevarande decennium. En fördyring av detta slag skulle i materielplanen för perioden 2000– 2010 innebära att materiel för 16 av planens 222 miljarder kronor måste utgå ur planen eller förskjutas bortom år 2010. 
 Dyrare övrig verksamhet 
 Övrig planerad verksamhet inom Försvarsmakten (förbands- verksamhet respektive fredsfrämjande insatser) kan dessutom behöva överskrida budgeterade ramar i försvarsmaktsplanen. Risk finns enligt Riksrevisionsverkets bedömning att personal- kostnaderna blir högre än budgeterat. De medel som budgeterats för den internationella verksamheten är inte tillräckliga för nu aktuell omfattning av verksamheten. Ytterligare antaganden som innehåller risker rör budgeterade medel för värnpliktsutbildning och förbandsövningar som skall bedrivas i ökad omfattning. 
 Osäker anskaffningsmiljö 
 Fördyringar kan också komma att uppstå till följd av en alltmer komplex och osäker anskaffningsmiljö. Det gäller den ökande graden av systemintegration, det relativt nya förfarandet med demonstratorer m.m. samt den internationella och avsevärt mer 
 157 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 komplexa anskaffningsmiljön framöver. Risken är att detta leder till en försämrad styrning och kontroll från de ansvariga materiel- anskaffarna. 
 Dålig spårbarhet 
 Det finns också en risk att befintlig materiel som inte svarar mot de nya kraven behålls alltför länge i insatsförsvaret på grund av låg spårbarhet mellan enskilda anskaffningar och försvarsförmåga. Försvarsmyndigheterna måste omgående analysera och redovisa hur planerade och redan gjorda investeringar i materiel bidrar till att förbättra förmågan i krigsförbanden och vilken materiel som kan avvecklas. Så länge detta inte skett finns risk att annan materiel med lägre prioritet behålls eller tillförs försvaret. 
 Bundna reserver 
 Utrymmet för ny materiel riskerar även att krympa beroende på att man i allt fler större projekt lägger in ökade reserver för oförut- sedda händelser. Det är inte rationellt med reserver i varje projekt, eftersom oförutsedda händelser inte inträffar i alla anskaffningar. Omfattande bundna reserver i projekt minskar utrymmet för anskaffning av ny materiel och försvårar de nödvändiga omprioriteringar som kan behöva göras i senare skeden. 
 För långsam avveckling 
 Kostnaderna för avveckling av materiel kan slutligen komma att inkräkta på utrymmet för nyanskaffning. Resurser för en snabb avveckling finns inte inplanerade i tillräcklig omfattning. Kost- naderna för underhåll m.m. kan därigenom komma att öka. 
 Små möjligheter till omplanering 
 Att säkerställa ett ekonomiskt utrymme för ny materiel är avgörande för att Försvarsmakten skall kunna uppnå sin målbild 2010. Redan beställd materiel är enligt Försvarsmakten svår att omplanera på grund av kontraktsvillkor och behov av att bevara en förtroendefull relation mellan försvaret och dess leverantörer. 
 158 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 Planerade beställningar är till stora delar logiskt bundna till redan gjorda beställningar och innehåller även långsiktiga åtaganden för att behålla kompetens i landet eller för att fullfölja ett inter- nationellt utvecklingssamarbete. 
 Riksrevisionsverkets granskning visar att luftförsvarsdelen av materielplanen inte medger utrymme för omplanering under åren  
 2000–2006 
  om målbilden 2010 skall kunna uppnås. För åren 2007– 2010 finns ett begränsat utrymme av planerade anskaffningar som kan omplaneras. 
 Markstridskrafterna har fler åtskilda materielsystem som dock måste kunna samverka vid skilda typer av insatser. Skall målbild 2010 kunna uppfyllas finns enligt Riksrevisionsverkets granskning även här ett begränsat utrymme för planerade anskaffningar som kan omplaneras. En omplanering skulle ge direkt negativa effekter på krigsförbandens förmåga att lösa sina uppgifter. 
 Det kommer med stor sannolikhet att behöva bli väsentliga förändringar i framtida beställda och planerade anskaffningar. Behovet av en väsentligt ökad flexibilitet är stort. De möjligheter som för närvarande inte utnyttjas för att uppnå detta är att sälja, byta eller leasa ut större mängder övertalig materiel till andra länders försvarsmakter. 
 1.2.2 Alltför hög årsvis tidsförskjutning 
 Genom att störningar av olika slag inträffar kan leveranser inte alltid ske eller beställningar läggas ut i den takt som materielplanen anger. Anspråken på medel ett visst år blir då mindre än vad kontrakt eller vad ursprungliga planer anger. För att ändå hålla uppe takten i materielanskaffningen förbereder Försvarsmakten anskaffning i större omfattning än vad tillgängliga betalningsmedel för ett visst år räcker till. Denna teknik kallas förskjutnings- planering (i vissa sammanhang har den benämnts överplanering). 
 Den årsvisa förskjutningen av beställd och planerad materiel är idag hög. Det är relativt långt kvar till regeringens och Försvars- maktens uttryckta mål att väsentligt minska denna tids- förskjutning. 
 För närvarande förskjutningsplaneras över 4 miljarder kronor per år eller drygt 20 procent av materielanslaget. Målet är att halvera förskjutningen till 10 procent. Om mer beställd materiel än prognostiserat går till fakturering under det innevarande eller det kommande året måste man – av likviditetsskäl – tillfälligt avbryta 
 159 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 eller senarelägga annan verksamhet som planeras bli färdig under samma år. Riksrevisionsverkets granskning har visat att redan beställd materiel har omförhandlats och tidsförskjutits av sådana skäl med ökade kostnader som följd. 
 Regeringens årliga samlade budgetprövning kan innebära att reserver hos myndigheter prövas mot aktuella angelägna behov. Försvarsmaktens nödvändiga reserver för t.ex. ännu inte identifie- rade behov har ingen särställning vid en sådan prövning, vilket är ett problem för den långsiktiga planeringen vid Försvarsmakten och kan bidra till suboptimering. 
 Om den årsvisa förskjutningen skall minskas till ca 10 procent behöver säkerheten i planeringen ökas väsentligt. Bland annat behövs bättre beslutsunderlag i fråga om kostnader, tider m.m., enhetlig verksamhetsuppföljning enligt en så kallad  
 earned-value- 
  metod eller liknande samt mindre långsiktiga bindningar och kortare anskaffningsserier. 
 1.2.3 Otillräckliga anpassningsmöjligheter framöver 
 Minskande beställningsvolymer och försvarsindustrins inter- nationella omstrukturering gör det oklart i vilka avseenden som den kvalificerade inhemska försvarsindustriella förmågan räcker till för planerad tillväxt och ominriktning. Det är också osäkert i vilka avseenden som åtgärder måste vidtas för att komplettera denna förmåga. Det sammanhänger bland annat med att det är oklart i vilken grad som strategisk kompetens skall upprätthållas av försvarsindustrin eller av myndigheter. 
 Det är vidare ännu inte klargjort i vilken grad som utvecklings- och produktionskompetens eller enbart beställarkompetens skall finnas inom dessa områden. I materielverkets utredning från 1999 hade kostnaderna för att säkerställa rekommenderade nivåer på strategisk kompetens inte klargjorts, trots de högst betydande ekonomiska konsekvenserna. 
 Det är också oklart om internationellt materielsamarbete leder till att tillgången på strategisk kompetens för Sveriges del säkras i tillräcklig utsträckning (dvs. om ömsesidiga beroenden faktiskt kan skapas). 
 En samlad bedömning av kostnader och risker för att upp- rätthålla nödvändiga strategiska kompetenser som skall möjliggöra en anpassning till ett förändrat säkerhetspolitiskt läge har ännu inte gjorts. Bedömningar av risker eller av hur industriella och mellan- 
 160 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 statliga partners kan förväntas agera i framtiden saknas i stor utsträckning. Sverige blir en förhållandevis liten aktör i ett internationellt perspektiv på materielmarknaden. 
 Vid internationellt materielsamarbete föreligger en viss risk för långsiktiga bindningar samtidigt som risken för fördyringar, avbrutna utvecklingsarbeten eller försenade leveranser snarare ökar än minskar. 
 Det gäller att identifiera, analysera och bevaka utvecklingen för de riskfaktorer som har nämnts ovan även om det inte helt går att klarlägga samtliga. 
 1.2.4 Otillräcklig insyn, uppföljning och kontroll 
 Sverige kan i internationellt materielsamarbete få acceptera att ny materiel anskaffas som inte uppfyller kostnads- och prestandakrav för förband enligt Försvarsmaktens målbild 2010 på grund av bristande möjligheter till insyn och påverkan. Den svenska erfaren- heten av försvarsmaterielsamverkan på industrinivå är ännu relativt outvecklad. Insyn och kontroll behöver förbättras bland annat för att kunna säkra leveranser i ett krisläge. 
 Bristande kostnadskontroll kan uppstå om inte redovisnings- kraven på objektsramar ökar och nuvarande uppföljningssystem utvecklas. Dessa svagheter får större konsekvenser framöver i internationella samarbetsprojekt än tidigare då man haft väl etablerade och nära relationer med nationell industri. 
 Produktionsledningssystemet vid Försvarets materielverk medger idag inte en fortlöpande dokumentation av förändringar i prestanda, funktionsändringar, systemarkitektur eller tider. Därför erhålls ingen automatisk koppling mellan redovisnings- och faktu- reringssystemet, samt mellan milstolpar och redovisning av objektsramar. Uppföljningssystemet är inte konstruerat för att enkelt följa upp ett projekt från start till projektslut. 
 Risk finns att svenska myndigheter får ett informations- underläge och riskerar bristande kostnadskontroll i den ekono- miska uppföljningen vid snabba och omfattande förändringar vid internationell flerpartssamverkan. 
 161 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 1.3 
  
 Riksrevisionsverkets förslag till åtgärder 
  
 Åtgärderna syftar främst till att minimera de negativa ekonomiska konsekvenserna av de mest tidskritiska riskerna i materiel- anskaffningen. Riksrevisionsverket bedömer att bristerna måste åtgärdas de närmaste tre åren om uppgifterna relativt Försvars- maktens målbild 2010 skall kunna lösas. Alternativt kommer försvarsramen inte att kunna innehållas. 
  
 1.3.1 
  
 Åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt ekonomiskt utrymme för ny materiel 
  
 Ökad spårbarhet m.m. 
 Analyser och redovisningar av spårbarheten, dvs. hur planerade och redan gjorda investeringar i materiel bidrar till att förbättra förmågan i krigsförbanden och vilken materiel som kan avvecklas, är ett mycket centralt instrument vid anskaffningen av ny och avvecklingen av övertalig materiel. Försvarsmakten bör omgående intensifiera och förstärka detta arbete. Möjligheterna att sälja, byta eller leasa ut större mängder övertalig materiel till andra länder bör därefter särskilt prövas. 
 Ökade möjligheter att reservera medel 
 För att kunna hantera situationen är det också nödvändigt att kunna skapa ökade möjligheter att reservera medel inom materiel- anskaffningen. Olägenheterna med den omfattande tidsförskjut- ningen i materielplanen har belysts ovan. Förutom åtgärder för att minska tidsförseningar och förbättra beslutsunderlaget i materiel- planen bör ett alternativ till sådan tidsförskjutning prövas. Det är att i ökad grad kunna spara anslagsmedel till nästkommande år eller att utnyttja en anslagskredit. 
 Möjligheterna till ökat anslagssparande och anslagskredit på försvarsområdet eller att på annat sätt reservera medel så att de i allt väsentligt inte kan tas i anspråk för annat i regeringens årliga budgetprövningar (förutsatt att inte regering och riksdag ändrar säkerhetspolitik, målbild eller anskaffningsplaner) bör utredas. 
 162 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 Icke objektbundna reserver 
 Omfattande projektbundna reserver minskar utrymmet för anskaffning av ny materiel och försvårar de nödvändiga omprioriteringar som kan behöva göras i senare skeden. Enbart i materielanskaffningar med objektsramar finns för närvarande ca 2 miljarder kronor avsatta i reserver. Även i övriga anskaffnings- projekt torde reserver i skilda former finnas avsatta. Därför kan enligt Riksrevisionsverkets mening Försvarsmakten behöva öka avsättningen till icke objektbundna reserver i relation till reserver i objektsramar och i andra projekt. 
 Bemyndiganderamar 
 Tidigare styrdes materielanskaffningen i huvudsak genom be- myndiganden. Framöver skall regeringen även styra materiel- anskaffningen genom så kallade objektsramar. På sikt skall den allra största delen av materielanslaget omfattas av sådana ramar, dvs. objektsramarna kan komma att omfatta bortåt 200 miljarder kronor. Objektsramarna innehåller även ekonomiskt utrymme för planerad verksamhet bortom det innevarande året. När objekts- ramar blir det mest betydelsefulla styrmedlet på materielområdet kan det således bli oklart vad myndigheterna har befogenhet att besluta om bland annat i fråga om framtida planerade anskaff- ningar. Styrningen med bemyndiganden bör därför ses över. 
  
 1.3.2 
  
 Åtgärder för att minska osäkerheten i tillväxt- och ominriktningsmöjligheter 
  
 En samlad bedömning av kostnader och risker för att upprätthålla nödvändiga strategiska kompetenser som skall möjliggöra en anpassning till ett förändrat säkerhetspolitiskt läge bör göras. Det gäller att identifiera, analysera och bevaka de risker som nämnts tidigare. 
 Följande anpassningsåtgärder bör ingå i en sådan samlad bedömning. 
 De ekonomiska konsekvenserna av att få tillgång till alternativa strategiska kompetenser bör klarläggas. Det gäller även i vilken grad internationell kompetens finns tillgänglig och till vilka kostnader dessa kan säkerställas. 
 163 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 Även det ömsesidiga beroendet m.m. i internationella projekt bör klarläggas. Det gäller bland annat riskbedömning, fördyrande faktorer, förseningar, möjligheter att lämna ingånget arbete vid fördyringar/förseningar samt sist men inte minst kriterier för att avväga tvingande ambitionsändringar. Rapportering bör ske i samlad form och på sådant sätt att erfarenheter och lärdomar kan dras av turerna i pågående och genomförda samarbetsprojekt. 
 För att internationella samarbetsprojekt skall kunna förlöpa på ett tillfredsställande sätt behöver insyn och kontroll säkerställas. Detta är av vitalt säkerhetsintresse i samband med försvarssamarbete. 
  
 1.3.3 
  
 Åtgärder för att förbättra beslutsunderlag, uppföljning och kontroll 
  
 Försvarsmakten bör avsevärt förstärka den studie- och analys- verksamhet som föregår en anskaffning av materiel. I sådana studier bör kostnaderna för alternativa teknikprestationer beräknas. I materielplanen bör, förutom det icke planerade utrymmet, företrädesvis finnas projekt baserade på systematiska kostnadsberäkningar. Bland alternativen bör finnas både köp av färdiga produkter, utveckling, leasing, byte och vidmakthållande av äldre system. 
 En förbättrad prognosverksamhet behövs för hur kostnader, tider, verksamhet m.m. för objekt i materielplanen utvecklas (early warning systems). Planer och budgetar bör automatiskt kunna uppdateras med hänsyn till ändrade förutsättningar, utfall m.m. För bättre prognoser behövs ett projektuppföljningssystem. 
 Försvarsmakten och Försvarets materielverk bör i varje större anskaffning regelmässigt följa upp upphandlings- och anskaff- ningsstrategierna. 
 Redovisningskraven på objektsramarna bör skärpas. Krav bör kunna ställas på versionshantering. Projekt som styrs med objekts- ramar måste fortlöpande kunna dokumentera förändringar i kostnader, prestanda, förändringar i systemomfång eller avtalade tider. En automatisk koppling mellan redovisnings- och faktureringssystemet samt mellan milstolpsrapporteringen och redovisningen av objektsramar bör även finnas. 
 För att skapa ökad kontinuitet och ett tydligt ansvar i anskaff- ningen och för att utveckla den svenska modellen i en inter- nationell anskaffningsmiljö bör Försvarsmakten i samarbete med Försvarets materielverk pröva att använda sig av integrerade 
 164 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 produktteam. Erfarenheter av sådana integrerade team finns bland annat i Storbritannien inom deras modell för smart procurement. Dessa erfarenheter bör följas upp. 
 Försvarsmakten bör utveckla informationsstödet så att en enhetlig uppföljningsmetod för projektverksamhet finns inom Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Materielverket bör kräva att en earned value metod eller motsvarande tillämpas av företagen i de avtal som ingås framöver vid anskaffningen av materiel. 
 För att kunna följa upp och utvärdera anskaffningar bör Försvarsmakten i samarbete med Försvarets materielverk regelmässigt se till att det för varje större materielanskaffning finns a) investeringskalkyl (förkalkyl) som inkluderar väsentliga ekono- miska och andra konsekvenser för flera alternativ eller ett nollalternativ, b) efterkalkyl inklusive utvärdering av avvikelser gentemot ursprunglig investeringskalkyl. 
 1.3.4 Uppföljning av en styrande materielstrategi 
 Försvarsmakten bör utarbeta en mer styrande materiel- försörjningsstrategi, i vilken åtgärder för att hantera de risker som Riksrevisionsverket identifierat i sin granskning övervägs. Åtgärderna bör regelbundet följas upp och genomförandet kontrolleras för att kunna förbättra materielanskaffningens effektivitet. En viktig förutsättning för att göra detta är att återkommande kontrollera strategins utgångspunkter, mål och handlingsplaner. Materielstrategin bör brytas ned i operativt tidsbestämda mål och handlingsplaner som kan följas upp. 
 165 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 2 
  
 Försvarsmyndigheternas internationella försvars- materielsamarbete 
  
 Statskontoret har på uppdrag av Materielförsörjningsutredningen studerat den svenska statsförvaltningens deltagande i inter- nationella bilaterala och multilaterala försvarsmaterielsamarbeten. Det övergripande syftet med studien har varit att kartlägga inriktningen och omfattningen av det svenska deltagandet samt att analysera om formerna för styrning, samordning och ansvars- fördelning mellan de berörda aktörerna i den svenska stats- förvaltningen är ändamålsenliga och effektiva. Ansvarig för studiens genomförande har varit byrådirektör Dillon. 
  
 Statskontorets rapport,  
 Med världen i sikte – en studie av Sveriges internationella försvarsmaterielsamarbete  
 (2000:46), visar att det svenska försvarsmaterielsamarbetet i många avseenden är framgångsrikt. Inte minst visar Sveriges deltagande i sexnations- samarbetet att Sverige har gott internationellt renommé och är attraktivt att samarbeta med. I studien har dock framkommit att det finns brister som kan hämma effektiviteten i samarbetet. Statskontoret pekar bland annat på att: 
  
 det finns behov av att utveckla formerna för styrning och samordning i samband med det internationella samarbetet, 
  
 regeringen bör komma in i ett tidigare skede av det internationella samarbetet än vad som idag är fallet, 
  
 det finns ett behov av utveckla bättre och långsiktigare mål och strategier för det internationella samarbetet, 
  
 formerna för uppföljning och utvärdering av det internationella samarbetet kan förbättras. 
  
 2.1 
  
 Det bilaterala samarbetet dominerar 
  
 Av Statskontorets studie framgår att den absoluta merparten av det internationella materielsamarbetet, både vad gäller resurser och projekt, än så länge utgörs av bilaterala kontakter och projekt. Mycket av det multilaterala arbetet befinner sig ännu på en mera diskussionsbaserad nivå medan det bilaterala samarbetet innehåller 
 166 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 avsevärt mera konkreta projekt om forskning och utveckling, gemensamma inköp, utbildning, exportsamarbeten m.m. Detta innebär dock inte att det multilaterala materielsamarbetet är mindre betydelsefullt. Det är viktigt för Sverige att vara representerat i de multilaterala organen. Detta beror inte minst på att de kontakter som knyts i dessa organ ofta är en inkörsport till gynnsamma bilaterala  
 forsknings-, 
  samordnings- och materielanskaffningsprojekt. 
  
 2.2 
  
 Regeringskansliet är mer involverat i det bilaterala samarbetet 
  
 Det bilaterala arbetet är reglerat av mellanstatliga avtal och Regeringskansliet är avsevärt mera involverat i det bilaterala arbetet vad gäller styrning och deltagande i förhandlingar. Regerings- kansliet svarar för instruktionsgivning, samordning och utnämning av svenska representanter i det övergripande bilaterala utbytet. 
 Det multilaterala samarbetet är i mindre omfattning reglerat av avtal som är bindande för regeringen. Det multilaterala materiel- samarbetet är även i större utsträckning delegerat till myndighetsnivå vad gäller både deltagande, styrning och sam- ordning. För flera av de multilaterala organen har regeringen gett myndigheterna generella bemyndiganden att delta på områden som är viktiga för respektive myndighet. 
 Det har inte legat inom ramen för Statskontorets uppdrag att bedöma om det svenska engagemangets inriktning och omfattning är ändamålsenligt. Vad som dock kan konstateras är att det svenska engagemanget är relativt omfattande vad gäller både antalet bilaterala avtal (Memorandum of Understanding, MOU) och multilaterala organ. Den utveckling som flera bedömare förutspår är att det multilaterala arbetet kommer att öka i omfång de närmaste åren. 
 Regeringskansliet och myndigheterna bör därför göra en noggrann avvägning mellan bilateralt och multilateralt arbete och mellan ett brett angreppssätt och färre och djupare samarbeten. Dessa frågor måste analyseras i förhållande till tillgängliga resurser och de mål som finns för materielförsörjningen. Statskontoret pekar särskilt på vikten av att det i större utsträckning än idag förs en diskussion om vilka verktyg och metoder som kan utvecklas för att ställa befintliga resurser i relation till prioriteringar och uppnådda resultat. 
 167 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 2.3 
  
 Behov av utvecklad styrning 
  
 Av Statskontorets studie framgår att flertalet av de intervjuade departements- och myndighetsrepresentanterna bedömer att principerna för styrning, gränsdragning och ansvarsfördelning mellan Regeringskansliet och myndigheter i huvudsak är väl avvägda. I enlighet med de styrprinciper Försvarsdepartement fastställt och de olika avtalsnivåer som finns för det bilaterala arbete deltar departementet på den mellanstatliga nivån medan myndigheternas roll ökar i och med att samarbetet konkretiseras och frågorna blir mer expertbetonade. Eftersom det multilaterala arbetet i större utsträckning än det bilaterala redan på inlednings- stadiet befinner sig på en mera expertbetonad nivå uppfattas det även som naturligt att regeringen delegerat ansvaret för flera av de multilaterala organen till myndigheterna. 
 Även om den övergripande ansvarsfördelningen upplevs som ändamålsenlig framkommer kritik i studien om den löpande styrningen av det internationella försvarsmaterielsamarbetet. Statskontorets bedömning är att styrprocesserna mellan såväl departement och myndigheter som internt i myndigheterna är svaga och kan utvecklas. Ett enhetligt och fast svenskt agerande på olika nivåer i det internationella materielsamarbetet kräver tydligare styrning på övergripande politisk nivå och väl utvecklade myndighetsinterna rutiner. 
  
 2.4 
  
 Regeringens roll 
  
 En förutsättning för att stärka den övergripande styrningen är enligt Statskontorets bedömning att Regeringskansliet spelar en aktiv roll i ett tidigare skede av en förhandlings- och avtalsprocess än vad som idag är fallet. När en myndighet begär tillstånd att påbörja nya förhandlingar, ingå avtal eller på annat sätt fördjupa ett samarbete har Regeringskansliet idag i många fall att ta ställning till i princip färdiga underlag. Regeringskansliets roll blir att reagera snarare än att på ett tidigt stadium påverka inriktningen. Statskontoret föreslår därför att regeringen ser över möjligheterna till att i större omfattning utfärda tidiga inriktningsbeslut. Vidare bör det vara möjligt att tydligare reglera och ställa krav på att myndigheterna kontinuerligt skall samråda med Regeringskansliet. 
 168 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 2.5 
  
 Mycket av styrningen är informell 
  
 Statskontoret konstaterar att både relationen mellan departement och myndigheter och den myndighetsinterna styrningen i samband med både det bilaterala och multilateralt samarbetet idag är av relativt informell karaktär. De informella kontakterna har ett stort värde när det gäller att upprätthålla en levande och kontinuerlig kontakt mellan departement och myndigheter. Det informella inslaget bör dock inte ersätta formella rutiner utan snarare ses som ett komplement. Statskontorets bedömning är att det ur aspekter som tydlighet och kontinuitet finns ett värde i att utveckla regeringens styrning och myndigheternas interna rutiner vad gäller instruktionsgivning och återrapportering både i det bilaterala och multilaterala arbetet. 
 I studien framhåller intervjuade chefstjänstemän och personer med koordinerings- och planeringsansvar inom myndigheterna att styrningen ibland brustit och att det i större omfattning borde finnas mer formella rutiner. Även intervjuade departements- tjänstemän har tryckt på betydelsen av att utveckla regeringens styrning och de myndighetsinterna rutinerna. 
 Det är enligt Statskontoret av vikt att myndigheterna ser över de brister som finns i de interna rutinerna. Hittills har en mera formell myndighetsintern instruktionsgivning och åter- rapportering överlag varit begränsad och i vissa fall obefintlig. Det är därför av högsta vikt att myndigheterna värnar om och fullföljer det arbete som inletts med att bättre strukturera rutinerna för främst det multilaterala arbetet. 
  
 2.6 
  
 Behov av bättre och långsiktigare mål och strategier 
  
 Enligt Statskontorets finns det ett behov av att utveckla de övergripande målen och strategierna för det svenska internationella försvarsmaterielsamarbetet. Statskontorets bedömning är att det i många fall saknas en mera övergripande strategi, långsiktighet och policy från regeringens sida när det gäller inriktning och mål i det internationella materielsamarbetet. Det vilar ett stort ansvar på regeringen att se över de brister som framkommit rörande mål och strategier men även myndigheterna har en viktig roll att spela. 
 Departements- och myndighetsrepresentanter har i Statskon- torets studie pekat på brister i strategi och policy. Kritiken gäller dock inte enbart regeringen. Både myndighets- och departements- 
 169 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 tjänstemän har tryckt på att den berörda statsförvaltningen som helhet saknar en gemensamt utarbetad och förankrad grund att stå på när det gäller att driva svenska ståndpunkter och strategier i internationella förhandlingar. 
 I syfte att stärka Försvarsdepartementets förmåga att utarbeta strategier och operativa mål föreslår Statskontoret att det inrättas en analysfunktion på Försvarsdepartementets enhet för det militära försvaret. Denna funktion, bestående av förslagsvis ett par heltidstjänster, bör ha specifikt ansvar för att operativt analysera och utveckla strategier för det internationella materielsamarbetet. En stärkt strategikapacitet på Försvarsdepartementet bör även ge förutsättningar för departementet att stärka den övergripande styrningen och komma in tidigare i samarbetsprocessen. 
  
 2.7 
  
 Former för uppföljning och utvärdering 
  
 I studien har även framkommit att det både på departements- och myndighetsnivå i många fall saknas en samlad bild av det svenska engagemangets inriktning, omfattning och status. 
 Det finns idag, enligt flera bedömningar från både departements- och myndighetsföreträdare, en risk för onödigt dubbelarbete och att Sverige inte driver en konsekvent linje och talar med en röst i olika organ. Berörda departement och myndigheter måste arbeta mera integrerat, något som förutsätter bättre utvecklade metoder för att överblicka och samordna olika myndigheters deltagande och insatser. 
 Det är ur både effektivitets- och trovärdighetssynpunkt nödvändigt att tala med en röst oavsett vem som företräder stats- förvaltningen. Behovet av att samordna och prioritera positioner som Sverige intar i olika internationella organ blir starkare och svenska ståndpunkter måste vara förankrade i hela förvaltningen. 
 Enligt Statskontoret är bristen på överblick och utvärdering inte tillfredsställande. Formerna för återrapportering och utvärdering av det svenska deltagandet bör ses över och rutinerna utvecklas. 
 För att åstadkomma detta behövs utvecklingsinsatser på flera plan. Enligt Statskontoret bör bland annat redovisningen och uppföljningen av det svenska deltagandet i det internationella materielsamarbetet utvecklas från myndigheternas sida. Myndig- heterna är idag ålagda att i sina årsredovisningar rapportera det internationella arbetet. Enligt Statskontoret är detta inte tillräckligt för att ge en heltäckande bild av kostnader och resultat. Stats- 
 170 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 kontoret föreslår därför att regeringen ger myndigheterna i uppdrag att utarbeta tydligare rutiner och verktyg för såväl kvanti- tativ som kvalitativ uppföljning av den internationella verksam- hetens inriktning, kostnad och resultat. 
  
 2.8 
  
 Prioriteringar av det internationella engagemanget 
  
 Ett viktigt syfte med det internationella materielsamarbetet är att på både lång och kort sikt skapa och upprätthålla nätverk. I detta ligger en avvägning mellan ett brett deltagande där Sverige synlig- görs på så många arenor som möjligt och ett mera avgränsat angreppssätt mot några få viktiga länder och frågor. 
 I studien framförs från både departements- och myndighetshåll kritik mot såväl bristande resurser som otillfredsställande prio- riteringar i samband med det internationella engagemanget. 
 I studien framkommer att Försvarsdepartementet och myndig- heterna i många fall har olika synsätt på prioriteringsfrågan och bredden på insatserna. Från myndighetshåll framhålls att departe- mentet har en allt för bred ambitionsnivå och att det vore önskvärt att i större utsträckning selektera och fördjupa insatserna på några avgränsade områden och länder. Försvarsdepartements intervjuade representanter delar delvis uppfattningen att departementet skulle kunna utveckla och bli tydligare i sina prioriteringar. Samtidigt poängteras att det mesta av prioriteringarna är upp till myndig- heterna själva att göra. 
 För ett litet land som Sverige är möjligheterna att driva samtliga frågor på den internationella arenan begränsade. Det blir därmed nödvändigt att släppa vissa frågor för att kunna koncentrera sig på områden och länder som bedöms som strategiskt viktiga att driva. Detta kräver tydliga prioriteringar både på övergripande politisk nivå och på myndighetsnivå. Statskontorets bedömning är att sådana prioriteringar till viss del saknas i det internationella arbetet och att både Regeringskansliet och myndigheter behöver utveckla formerna för långsiktiga och strategiska prioriteringar. Förutsätt- ningarna för sådana prioriteringar är i sin tur avhängiga en tydligt preciserad målbild och strategi för vad Sverige vill uppnå både på kort och lång sikt. 
 171 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 2.9 
  
 Försvarsdepartementets resurser 
  
 I stort sett samtliga av de Förvarsmakts- och stödmyndighets- företrädare som Statskontoret intervjuat har framhållit att den svenska statsförvaltningens organisering av det internationella materielarbetet måste stärkas resursmässigt. Myndigheterna fram- håller i synnerhet behovet av att Försvarsdepartementet stärks personalmässigt. Bland annat poängteras det att beredningstiderna i Regeringskansliet ibland upplevs som långa när myndigheterna hemställer om avtal eller bemyndiganden att fördjupa ett inter- nationellt samarbete. Vidare framhålls att en personalmässig förstärkning av Försvarsdepartementet krävs för att ge departe- mentstjänstemännen möjligheter att ägna mera tid åt strategiska och långsiktiga frågor. 
 Även från Försvarsdepartementets sida framhålls behovet av ytterligare resurser och att personalstyrkan inte räcker till för att med kraft och framförhållning styra det internationella materiel- samarbetet. 
 Statskontoret föreslår i studien att möjlighet delegera mera upp- gifter till myndigheterna för att frigöra resurser på Försvars- departementet utreds. Det är av vikt att konsekvenserna av en sådan omstrukturering noggrant genomlyses med avseende på vilka uppgifter och befogenheter som bör delegeras, styrningsfrågor m.m. 
 Möjligheten att vid behov, och inom ramen för befintliga medel, styra om resurser till det internationella arbetet bör vara större på stora myndigheter som Försvarsmakten, Försvarets forsknings- anstalt och Försvarets materielverk än på Försvarsdepartement. Genom att i större utsträckning t.ex. delegera ordförandeskap och sekreterarskap i  
 MOU-kommissionerna 
  till myndigheterna kan Försvarsdepartementet få resurser till bättre styrning och att arbeta med mera långsiktiga och strategiska frågor. 
 Åtminstone på kort sikt gör dock Statskontoret bedömningen att en ökad delegering av uppgifter till myndighetsnivå inte är en tillräcklig åtgärd. Statskontoret förordar därför att Försvars- departementet stärks något personalmässigt. 
 172 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 2.10 
  
 Växeltjänstgöring mellan Regeringskansliet och myndigheterna 
  
 Vad avser kompetensbehov betonar samtliga av de tjänstemän Statskontoret intervjuat att den tekniska kompetensen och sakkunskapen är mycket hög i Sverige. Sverige ligger i många avseenden lång framme och det är attraktivt för många länder att samarbeta med Sverige. Många av de intervjuade tjänstemännen menar dock att det finns behov av ett bättre kunskaps- och kompetensutbyte mellan aktörerna. 
 Dels ur kompetensutvecklingssynpunkt, dels för att skapa förutsättningar för en flexiblare kompetens- och resursallokering föreslår Statskontoret att det utarbetas konkreta åtgärder, t.ex. individuella program, för ökad växel- och utbytestjänstgöring mellan departement och myndigheter. 
 Andra behov som framförs i studien rör förhandlingserfarenhet, förmågan att skapa och bibehålla nätverk och att på ett tidigt stadium mer aktivt föra fram svenska intressen. Svenska aktörer bör i större utsträckning verka för att skapa kontakter och på ett tidigare stadium komma in i strategiska dialoger med intressanta länder och aktörer. 
 173 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 3 Utredning avseende exportstöd 
 Regeringen gav den 1 juli 1999 en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av nuvarande organisation och resurser för stöd för försvarsmaterielexport inom Försvarsdepartementets ansvarsområde samt att föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra verksamheten. Utredaren, generalmajor Kline, lämnade sitt förslag till regeringen den 4 oktober 1999 (diarienummer Fö1999/2242/MIL). Utredningen refereras nedan i samman- fattning. 
  
 3.1 
  
 Bakgrund 
  
 Den svenska staten lämnar på olika sätt stöd till svensk industris exportansträngningar baserat på ett intresse för Sverige som nation att främja svensk export. Handelsbalans, sysselsättning etc. är några motiv för statligt engagemang i exportarbetet. Det statliga engagemanget kanaliseras via ett antal olika funktioner såsom medverkan på hög politisk nivå, UD:s exportfrämjande verk- samhet, exportrådet, exportkreditnämnden m.m. 
 Specifikt för försvarsmaterielexport finns det utöver de ovan beskrivna allmängiltiga motiven ytterligare skäl att stödja export- industrin. Dessa motiv är i grunden av försvars- och säkerhets- politisk karaktär. Ett sådant motiv är att export av försvars- produkter är av synnerlig betydelse för att den svenska försvars- industrin skall kunna behålla den teknologiska och industriella bas som är nödvändig för att säkerställa drift, anpassning och vidareutveckling av till det svenska försvaret levererade system. Ytterligare motiv är att staten kan påräkna royaltyintäkter vid export av system där utvecklingen bekostats av staten och att kostnader för vidareutveckling kan delas mellan flera användare. Därutöver torde försäljning av svenska försvarssystem till länder/regioner, som är av betydelse för svenska säkerhets- intressen, ha ett långsiktigt säkerhetspolitiskt värde. 
 174 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 3.2 
  
 Slutsatser och förslag till åtgärder 
  
 3.2.1 Regeringskansliets roll 
 Utredningen har identifierat ett behov av ökad koordination och styrning i uppdragskedjan från Regeringskansli till försvars- myndigheter och industri. 
 Modellen med en exportsamordnare inom Regeringskansliet fungerar väl, men utveckling av koordinations- och referens- gruppernas (KRG) arbetsformer samt viss utökning av resurser bedöms önskvärd. Utredningen tar inte ställning till det kvantitativa behovet av utökade resurser inom Regeringskansliet, men viss resursförstärkning hos såväl exportsamordnaren på Utrikesdepartementet som inom Försvarsdepartementet bedöms erforderlig. 
 En förändring av nuvarande modell för koordinations- och referensgrupper föreslås på så sätt att Regeringskansliets centrala koordinationsorgan, i ett och samma forum hanterar samtliga prioriterade försvarssystem och aktuella marknader. 
 Statens samlade exportstöd bör i ökad omfattning prioriteras, styras och koordineras utifrån en långsiktig och strategisk exportstödsplan upprättad i samarbete med den exporterande industrin. En vidareutvecklad  
 KRG-funktion 
  enligt ovan utgör den naturliga organisationen för utarbetande av en sådan strategisk plan. 
 Försvarsdepartementet föreslås svara för den övergripande koordinationen mellan försvarsmyndigheterna, Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarets forskningsanstalt, genom fördelning av generella ansvarsområden och fördelning av budget. En tydlig rollfördelning, som på bästa sätt tillvaratar respektive myndighets ordinarie kärnkompetenser bör göras i syfte att undvika uppbyggnad av dubbelkompetens. I övrigt förutsätts myndigheterna svara för sin inbördes koordination genom sedvanlig myndighetssamverkan. 
 3.2.2 Försvarsmyndigheternas roll 
 Det bedöms inte motiverat eller lämpligt att bygga upp en exklusiv exportstödsorganisation vid sidan av de nu etablerade myndigheter. Den svenska försvarsmaterielexporten bedöms inte vara av den omfattningen att detta skulle vara rationellt. Ett balanserat utnyttjande av tillgängliga resurser med vissa selektiva 
 175 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 resursförstärkningar och tillvaratagande av synergieffekter med försvarsmyndigheternas ordinarie verksamhet torde vara det mest resurseffektiva sättet att lösa exportstödsuppgifterna för myndigheterna. 
 Vad gäller försvarsmyndigheternas resursbehov bör detta klar- läggas efter det att metodiken för styrning och prioritering av verksamheten utvecklats i enlighet med vad som föreslås ovan. Dagens resurstilldelning borde kunna utgöra en rimlig utgångs- punkt för en sådan översyn av resursbehovet. En förbättrad styrmodell bedöms kunna bidra till ett bättre utnyttjande av tillgängliga resurser samt förhindrande av dubbelarbete mellan och inom de berörda myndigheterna. Principerna för användning av tilldelade medel för referensmyndighetsuppgifter är i dagsläget inte helt klara. Rena myndighetsuppgifter inom området internationell verksamhet bör hållas isär från referensmyndighetsuppgifter. 
 Oberoende av hur detta utreds vidare är dock bedömningen att en utökning av dagens resurser för exportstöd vid de berörda myndigheterna erfordras om försvarsindustrins behov skall till- godoses. För de projekt där exportavtal tecknats är det väsentligt att myndigheterna ges möjlighet att inom ramen för kund- finansierade åtaganden temporärt bygga upp de resurser som erfordras utan begränsning av eventuella personal- och löneramar. 
 Försvarsmyndigheterna bör så långt möjligt ges generella mandat att agera inom ramen för givna uppdrag och i enlighet med en fastställd långsiktig strategisk plan. 
 Försvarsmyndigheterna förutsätts svara för kontakterna med försvarsindustrin beträffande genomförande av den export- stödsverksamhet som berör myndigheterna syftande till löpande koordination och reglering av olika sorts åtaganden. Försvarets materielverk bör vara sammanhållande för kommersiella frågor och kommersiella åtaganden gentemot industrin. Samarbete mellan myndigheter och industri rörande exportstöd bör regleras genom principavtal enligt den modell som finns etablerad mellan materielverket och Industrigruppen JAS. 
 Det finns situationer då industrin av olika skäl inte förfogar över resurser och/eller kompetenser, vilka normalt skulle kunna anses utgöra naturliga industriella resurser och kompetenser, och då man av olika skäl inte har möjlighet att anskaffa dessa inom den tid som står till buds. Vid sådana fall bör industrin genom förhyrning av materiel respektive tillfällig anställning av personal från t.ex. Försvarsmakten eller Försvarets materielverk på kommersiella 
 176 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 grunder och för begränsad tid kunna erbjudas möjlighet att anskaffa de erforderliga resurserna och/eller kompetenserna. Försvarsmakten, Högkvarteret, bedöms behöva förstärka sin sammanhållande roll beträffande Försvarsmaktens samlade med- verkan i exportverksamhet. 
 3.2.3 Ambassadernas och försvarsattachéorganisationens roll 
 Ambassaderna inklusive försvarsattachéorganisationen utgör en viktig del av den svenska statens exportstödjande funktion vad gäller försvarsmateriel. 
 För försvarsattachéorganisationen föreslås en översyn av ledningsprinciperna på så sätt att försvarsattachéverksamheten dimensioneras och inriktas så att samtliga intressenters behov bättre kan tillgodoses utan att behöva ändra på nuvarande organisationstillhörighet. Förslaget grundar sig på en liknande modell använd inom det brittiska systemet. 
 3.2.4 Finansieringsfrågor 
 Baserat på att den svenska staten har ett eget intresse av export av viss försvarsmateriel bör det statliga exportstödet vad avser försvarsmateriel finansieras över statsbudgeten. Det är väsentligt att enskilda exportprojekt analyseras och värderas med avseende på exportnytta innan staten satsar resurser på projektet. Möjligheten att återföra royaltyintäkter från försäljning av försvarsmateriel direkt till statens exportstödsbudget bör övervägas. 
 Finansiering av statens åtaganden efter ett eventuellt kontrakt, bör som grundregel finansieras av kunden direkt till staten eller indirekt via den exporterande industrin, beroende på hur åtagandet avtalats. I det fall bilaterala avtal på regerings- eller myndighetsnivå blir upprättade som en följd av en exportaffär bör dock respektive land svara för sina respektive kostnader för samarbetet. Detta bör bygga på att samarbetet bedöms vara till ömsesidig nytta för de samarbetande länderna. 
 Av samma skäl som beträffande finansiering, bör staten svara för sitt eget ansvar och sin egen risk vid medverkan i export- verksamhet. 
 177 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 3.2.5 Exportkontroll, kompensationsåtaganden mm. 
 Det svenska systemet för exportkontroll fungerar väl och är på ett lämpligt sätt avgränsat från exportstödjande verksamhet. 
 Det etablerade samarbetet med USA rörande reexport till tredje land av  
 USA-teknologi 
  i JAS 39 Gripen inom ramen för arbets- gruppen Defense Export Working Committee (DEWC) bör utvecklas genom att arbetsgruppen ges mer generella uppgifter och Försvarets materielverk, som myndighetsuppgift, tilldelas upp- giften att sammanhålla verksamheten på svensk sida. 
 Staten bör normalt inte svara för försäljning av försvarsmateriel till utländsk kund. Undantag bör dock kunna göras om kunden ställer som krav att ha svenska staten som motpart. Överskotts- materiel bör i vissa fall försäljas genom svenska statens försorg. 
 Frågan om offset och motköpsaffärer som en del i statligt exportstöd bör utredas ytterligare. 
 178 
  
 SOU 2001:21 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 4 
  
 Översyn av samordningen av stödet till försvarsmaterielexport inom Regeringskansliet 
  
 Statssekreterargruppen för samråd om försvarsmaterielfrågor beslöt den 11 juni 1999 att en intern genomgång skulle göras av rutiner, organisation och koordinering av stödet inom regerings- kansliet för export av svensk försvarsmateriel. Som ansvarig för översynen utsågs samordnaren av försvarsmaterielexport, ambassadör Hampton,  
 UD-EIM. 
  Denna översyn skulle samordnas med det uppdrag som generalmajor Kline erhållit att se över nuvarande organisation och resurser för exportstöd inom Försvarsdepartementets ansvarsområde. 
 Genomgången överlämnades till Försvarsdepartementet den 11 oktober 1999 och berörde behovet av stöd, stödets former, organisation, inriktning, informationsflöde och resurser. 
  
 4.1 
  
 Bakgrund 
  
 I  
 prop. 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse  
 konstaterades att det var viktigt att regeringen och svenska myndigheter på ett aktivt och strukturerat sätt stödde försvarsindustrins exportansträngningar, under förutsättning att exporten stod i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk försvarsmaterielexport. 
  
 Inom regeringskansliet bildades därför 1996 en statssekreterar- grupp för samråd om försvarsmaterielfrågor och en tjänst tillsattes för samordning inom regeringskansliet av stödet till försvars- materielexporten. Denna tjänst är placerad vid UD:s enhet för exportfrämjande och inre marknaden (EIM). Två undergrupper till statssekreterargruppen upprättades samtidigt, en för försvars- industri  
 (FIND-gruppen) 
  som leds av Försvarsdepartementet samt en för försvarsmaterielexport som leds av UD. Dessutom har olika samråds- och projektgrupper inom regeringskansliet, myndighets- sfären och med deltagande av industrin tillsatts. 
 Försvarsutskottet anmodade i sitt  
 betänkande 1998/99:FöU1  
 regeringen att i en situation med en vikande internationell marknad för försvarsmateriel och skärpt konkurrenssituation vidta 
 179 
  
 Bilaga 4 Andra utredningar 
  
 SOU 2001:21 
  
 ytterligare åtgärder i syfte att skapa bättre förutsättningar för angelägna exportframgångar för viktiga försvarsmaterielprojekt. 
  
 4.2 
  
 Slutsatser och förslag 
  
 Utredningen konstaterade att det i ännu högre grad än tidigare är försvarspolitiskt viktigt att stödja svensk försvarsmaterielexport. Export av större försvarssystem kräver regerings- eller myndighetsstöd. Det finns för detta ett tydligt politiskt mandat. Inom regeringskansliet, ambassaderna och myndighetssfären berörs ett större antal tjänstemän av denna verksamhet vilket understryker behovet av prioritering och samordning. Det ökande internationella samarbetet ställer nya krav på kompetens och resurser. Utredningen föreslog följande åtgärder: 
  
 – 
  
 Den år 1996 upprättade statssekreterargruppen för försvars- industrifrågor borde i ökad utsträckning användas för policy- diskussioner och prioriteringar. De två undergrupperna, försvars- industri- och exportgruppen, kunde slås ihop och utgöra ett förstärkt beredningsorgan till statssekreterargruppen. 
  
 – 
  
 För det löpande exportstödet borde ökad effektivitet skapas genom nya riktlinjer och instruktioner för beslutsfattande, sam- ordning, prioritering och informationsgivning. 
  
 – 
  
 Försvarsattachéverksamheten borde byggas ut för att öka den internationella erfarenheten inom Försvarsmakten och för att underlätta kontakterna med länder som köpt eller kan tänkas köpa större svenska vapensystem. 
  
 – 
  
 Det föreslogs att ytterligare koordinations- och referensgrupper (KRG) skulle inrättas. 
  
 180