Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade den 9 december 1999 att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att samordna och utreda det fortsatta nationella ar- betet med att åstadkomma slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Samma dag förordnade statsrådet Murray gene- raldirektören Dunn som särskild utredare. 
 Experter biträder utredningen. Kanslirådet Wood (Miljö- departementet) och enhetschefen Pearson (Naturvårdsverket) förordnades som experter från den 20 mars 2000 och professorerna Wilson (Örebro Universitet) och Lawson (Kungliga Tek- niska Högskolan) samt teknologie doktorn Barrett (Statens kärnkraftsinspektion) från den 11 september 2000. 
 Hovrättsassessorn West förordnades som sekreterare den 7 februari 2000. 
 Utredningen har antagit namnet Utredningen om slutförvaring av kvicksilver M (1999:01). Den 21 december 2000 överlämnade vi pro- memorian "Problemanalys och handlingsplan för fortsatt arbete - ett diskussionsunderlag." 
 Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande "Kvicksilver i sä- kert förvar" (SOU 2001: 58). 
 Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda experter och betän- kandet är därför skrivet i vi  
 -form. 
  
 Utredningens uppdrag är slutfört. 
 Stockholm den 25 juni 2001. 
 Dunn 
 Hayes 
  
 SOU 2001:58 
  
 Innehåll  
 5 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning 
 .................................................................................... 
  
 9 
  
 Författningsförslag  
 ............................................................................ 
  
 13 
  
 1 
  
 Förslag till Förordning om ändring i förordningen 
  
 (1996:971) om farligt avfall ..................................................... 
  
 13 
  
 2 
  
 Förslag till Förordning om ändring i förordningen 
  
 (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd........... 
  
 16 
  
 1 
  
 Bakgrund till utredningen  
 ........................................................ 
  
 17 
  
 1.1 
  
 Regeringens policy om kvicksilver .......................................... 
  
 17 
  
 1.2 
  
 Naturvårdsverkets rapport 4752............................................... 
  
 19 
  
 1.2.1 
  
 Innehållet i rapporten................................................ 
  
 19 
  
 1.2.2 
  
 Remissutfallet ........................................................... 
  
 21 
  
 2 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning  
 ................................. 
  
 23 
  
 2.1 
  
 Direktiven................................................................................. 
  
 23 
  
 2.2 
  
 Utredningens uppläggning ....................................................... 
  
 23 
  
 2.3 
  
 Betänkandets disposition.......................................................... 
  
 24 
  
 3 
  
 Kartläggning av befintligt och fallande kvicksilveravfall 
 ........ 
  
 25 
  
 3.1 
  
 Innehavare och mängder (lagrade och fallande i olika 
  
 tidsperspektiv) .......................................................................... 
  
 25 
  
 3.1.1 
  
 Batterier ................................................................... 
  
 29 
  
 3.2 
  
 Det kvicksilverhaltiga avfallets kemiska form ........................ 
  
 30 
  
 4 
  
 Internationellt perspektiv  
 ......................................................... 
  
 31 
  
 4.1 
  
 EU............................................................................................. 
  
 31 
  
 4.2 
  
 Norden...................................................................................... 
  
 32 
  
 4.3 
  
 Tyskland /Storbritannien.......................................................... 
  
 34 
  
 4.4 
  
 USA.......................................................................................... 
  
 34 
  
 6  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:58 
  
 5 
  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar 
 ................. 
  
 35 
  
 5.1 
  
 Mål för skydd av hälsa och miljö............................................. 
  
 35 
  
 5.2 
  
 Lämpliga avfallsformer för slutförvaring................................. 
  
 37 
  
 5.3 
  
 Behandling och upparbetning av kvicksilveravfall.................. 
  
 38 
  
 6 
  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar för 
  
 hantering av kärnavfall  
 ............................................................ 
  
 43 
  
 6.1 
  
 Lösningar på kärnavfallsområdet som tänkbar förebild........... 
  
 43 
  
 6.1.1 
  
 Ansvarsfördelning stat/kärnkraftsindustri ................ 
  
 43 
  
 6.1.2 
  
 Finansiering .............................................................. 
  
 45 
  
 6.1.3 
  
 Samarbete kring driftavfall från kärnkraft- 
  
 verken........................................................................ 
  
 46 
  
 6.1.4 
  
 Utfallet ...................................................................... 
  
 46 
  
 6.2 
  
 Analys – likheter/skillnader mellan kärnkraftsavfall och 
  
 kvicksilveravfall....................................................................... 
  
 47 
  
 6.2.1 
  
 Likheter..................................................................... 
  
 47 
  
 6.2.2 
  
 Skillnader.................................................................. 
  
 48 
  
 6.3 
  
 Slutsatser .................................................................................. 
  
 49 
  
 7 
  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning  
 ..... 
  
 51 
  
 7.1 
  
 Tillståndsprövningen ............................................................... 
  
 51 
  
 7.2 
  
 Det juridiska ansvaret............................................................... 
  
 52 
  
 7.3 
  
 Möjligheter att lagstifta ............................................................ 
  
 53 
  
 7.4 
  
 Kan EG- rätten utgöra ett hinder för Sverige att bygga 
  
 ett djupförvar? .......................................................................... 
  
 54 
  
 7.5 
  
 Kan EG- rätten innebära en skyldighet för Sverige att ta 
  
 emot och förvara även utländskt kvicksilverhaltigt avfall? ..... 
  
 54 
  
 7.6 
  
 Skatterättsliga och konkurrensrättsliga aspekter...................... 
  
 55 
  
 8 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 ............................. 
  
 57 
  
 8.1 
  
 Utgångspunkter för utredningens överväganden...................... 
  
 57 
  
 8.2 
  
 De tekniska och miljömässiga förutsättningarna för 
  
 ett djupförvar............................................................................ 
  
 58 
  
 8.2.1 
  
 Behandling och upparbetning av kvicksilver- 
  
 avfall ......................................................................... 
  
 59 
  
 8.2.2 
  
 Principiella överväganden om val av plats ............... 
  
 60 
  
 8.2.3 
  
 Vad kommer ett djupförvar att kosta? ...................... 
  
 61 
  
 8.3 Kriterier för att kräva djupförvaring ........................................ 
  
 63 
  
 8.3.1 
  
 Principiella utgångspunkter för att fastställa 
  
 kriterier ..................................................................... 
  
 63 
  
 8.3.2 
  
 Den miljömässiga nyttan av djupförvaring............... 
  
 64 
  
 SOU 2001:58 
  
 Innehåll  
 7 
  
 8.3.3 
  
 Skälighetsbedömning – den miljömässiga nyttan i 
  
 förhållande till kostnaderna ...................................... 
  
 65 
  
 8.4 Förslag till organisatorisk lösning ........................................... 
  
 66 
  
 8.4.1 
  
 Samverkan mellan avfallsägarna .............................. 
  
 66 
  
 8.4.2 
  
 En utveckling av det juridiska ansvaret för 
  
 avfallet ...................................................................... 
  
 67 
  
 8.4.3 
  
 Statens roll ................................................................ 
  
 68 
  
 8.4.4 
  
 Avfallsägarnas inställning till ett avtal ..................... 
  
 69 
  
 8.4.5 
  
 Tidsplan för att införa krav om djupförvaring.......... 
  
 72 
  
 8.5 
  
 Utredningens slutsatser ............................................................ 
  
 73 
  
 9 
  
 Utredningens förslag 
 ................................................................ 
  
 77 
  
 9.1 
  
 Utgångspunkter ....................................................................... 
  
 77 
  
 9.2 
  
 Lagstiftning om djupförvaring av kvicksilverhaltigt 
  
 avfall......................................................................................... 
  
 78 
  
 9.2.1 
  
 Hur ser man till att paragraferna följs? ..................... 
  
 83 
  
 9.3 
  
 Förslag om förändringar i instansordningen ............................ 
  
 83 
  
 9.3.1 
  
 Författningsförslag om förändrad instansordning .... 
  
 84 
  
 10 
  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företags- 
  
 ekonomiska kostnader av föreslagna åtgärder  
 ........................ 
  
 87 
  
 10.1 
  
 Utredningens förslag om en skyldighet enligt lag att 
  
 djupförvara kvicksilverhaltigt avfall ........................................ 
  
 87 
  
 10.1.1 
  
 Företagsekonomiska kostnader................................. 
  
 87 
  
 10.1.2 
  
 Konsekvenser för små företag .................................. 
  
 89 
  
 10.1.3 
  
 Statsfinansiella kostnader ......................................... 
  
 90 
  
 10.1.4 
  
 Samhällsekonomiska kostnader................................ 
  
 90 
  
 10.2 
  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företagsekono- miska kostnader av utredningens förslag om ändrad instans- 
  
 ordning .................................................................................... 
  
 91 
  
 Bilaga 1 
  
 Direktiven ...................................................................... 
  
 93 
  
 Bilaga 2 
  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar ............................... 
  
 97 
  
 8  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:58 
  
 SOU 2001:58 
  
 Sammanfattning  
 9 
  
 Sammanfattning 
 Våra förslag 
 Vi föreslår att förordning (1996:971) om farligt avfall kompletteras med lagfästa krav på att avfall som innehåller minst en viktprocent kvicksilver skall föras till permanent förvaring djupt ner i berg. Un- dantag får endast medges om det är fråga om mycket små mängder av- fall. Även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall föras till sådan djupförvaring om det är skäligt i miljöbalkens mening. Avfallet skall föras till permanent djupförvaring inom fem år om inte särskilda skäl föreligger. Som övergångsbestämmelse föreslår vi att denna tidsfrist förlängs till åtta år från det bestämmelserna trätt i kraft. Detta föreslår vi skall ske den 1 juli 2002. Vi finner att kvicksilverav- fallet måste djupförvaras inom Sverige som följd av gällande export- förbud för kvicksilver och andra överväganden. 
 Vi föreslår vidare att förordning (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd kompletteras så att en anläggning för perma- nent förvaring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksil- ver skall tillståndsprövas i miljödomstol i första instans, även om de mängder avfall som årligen skall föras till förvaret understiger 1000 ton. Enligt nuvarande bestämmelser skulle i sådana fall länsstyrelse va- ra första prövningsinstans. Oavsett prövningsinstans skall en ansökan om lokalisering och byggande av ett slutförvar föregås av ett utökat samrådsförfarande enligt bestämmelserna i miljöbalken. Vi framhåller att den lokala samrådsprocessen måste bedrivas med stor omsorg. Lär- domar från andra områden, t.ex. kärnavfallsområdet, bör tas till vara av både företag och myndigheter. 
 Det är berörda avfallsinnehavare som har ansvaret för att djupförva- ring av det aktuella kvicksilveravfallet jämte för ändamålet nödvändig teknikutveckling kommer till stånd. Vi förordar att berörda avfallsin- nehavare samarbetar kring konstruktion, lokalisering, byggande och drift av  
 ett  
 djupförvar. Starka tekniska och ekonomiska skäl talar för en sådan samarbetslösning. Avfallsinnehavarna har också ställt sig positi- 
  
 10  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:58 
  
 va till tanken att samarbeta under vissa förutsättningar. Vi har dock funnit att majoriteten av de företag som har eller kommer att få ansvar för stora mängder kvicksilveravfall inte är beredda att påbörja konkreta förhandlingar innan det föreligger lagligt tvingande krav på djupförva- ring. 
 Vi föreslår slutligen att regeringen via ett särskilt rapporterings- uppdrag till Naturvårdsverket håller sig underrättad om utvecklingen inom industrin för att kunna vidta de eventuella ytterligare åtgärder som kan visa sig vara påkallade från regeringens sida för att driva på utvecklingen mot ett djupförvar på grundval av våra förslag om tving- ande krav enligt ovan. 
 Motiven för förslagen i sammanfattning 
 Den allmänna utgångspunkten för våra överväganden och förslag är att användningen av kvicksilver i Sverige skall upphöra senast 2010, med ett fåtal undantag där mycket begränsade mängder används på dispens i slutna kretslopp. Det avfall som då finns som följd av tidigare använd- ning skall tas om hand och förvaras på ett säkert sätt med hänsyn till kvicksilvers och kvicksilverföreningars skaderisker för hälsa och miljö. Huvuddelen av kvicksilveravfallet med halter överstigande 0,1 vikt- procent kvicksilver finns idag eller kommer 2010 att finnas hos ett fåtal företag. Den totala mängden kvicksilver i detta avfall uppskattas kom- ma att uppgå till ca 1400 ton varav 1100 ton i avfall med kvicksilver- halter över en viktprocent. Häri ingår bl.a. de kvicksilverhaltiga batteri- er som samlats in och för vilka staten har ett ekonomiskt ansvar för det vidare omhändertagandet. Prov har inletts med upparbetning av dessa batterier för överföring av kvicksilvret i för slutförvaring lämplig form. 
 Våra överväganden har bekräftat den i utredningsdirektiven föror- dade inriktningen på ett djupförvar. Kvicksilver skiljer sig från många andra typer av farligt avfall, då metallen är särskilt giftig. Eftersom det vidare är ett grundämne bryts det inte heller ner. Detta motiverar ett förvar som isolerar kvicksilvret från biosfären under mycket långa tids- rymder (helst långt mer än 1000 år) för att ge dricksvattenbrunnar, sjö- ar och vattendrag ett tillfredsställande skydd mot kvicksilverförore- ningar också på mycket lång sikt. En utgångspunkt är därvid också att negativa miljöeffekter från en generation inte skall belasta kommande generationer. Det är därför olämpligt att övervältra ett omfattande till- syns- och underhållsansvar för ett kvicksilverförvar på kommande ge- nerationer. En slutsats är därför att ett förvar i möjligaste mån bör vara underhållsfritt. Därmed är det endast ett djupförvar som uppfyller kra- ven för förvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Därtill kommer att ett 
  
 SOU 2001:58 
  
 Sammanfattning  
 11 
  
 djupförvar enligt vår bedömning ger ett större utrymme för teknisk- ekonomisk optimering av behandlingsteknik för avfallet och detaljut- formning av slutförvaret. 
 Företagens gemensamma kostnader för ett djupförvar blir relativt höga; ca  
 200-300 
  miljoner kronor enligt Naturvårdsverkets uppskatt- ning. Därtill kommer behandlingskostnader som kan bli av samma storleksordning. Behandlingskostnaderna blir dock lika stora vid en förvaring i en ytdeponi. 
 Berörda företag instämmer i att kvicksilveravfallet måste tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Flera av företagen framhåller dock att de arbetar på internationella marknader under hård priskonkur- rens. De motsätter sig därför svenska särkrav som gör att de drabbas av kostnader som de anser påverkar deras konkurrensförmåga. I första hand vill man vänta tills det finns  
 EU-gemensamma 
  krav och samar- betslösningar. Sådana lösningar skulle kunna få innefatta export från Sverige av rent kvicksilver, utvunnet ur avfallet, till tillåtna använd- ningar inom EU, så att nyproduktionen av kvicksilver inom EU kunde minska i motsvarande mån. För utredningens del noterar vi att direkti- ven inte ger oss mandat att ifrågasätta exportförbudet. Vi noterar dess- utom att en eventuell export av kvicksilver i samband med pågående avveckling av kvicksilveranvändningen i Sverige i slutänden skulle övervältra ansvar och kostnader för avfallshanteringen på andra länder, eftersom den tillåtna användningen av kvicksilver inom EU kan för- väntas minska kraftigt under de närmaste årtiondena. Sammantaget kan vi inte finna att samhällsekonomiska skäl skulle tala mot krav på djup- förvar för höghaltigt kvicksilveravfall. Vi erinrar i detta sammanhang om att det finns många historiska erfarenheter som visar att brister i hanteringen av farligt avfall lett till stora saneringskostnader för sam- hället. 
  
 12  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:58 
  
 SOU 2001:58 
  
 Författningsförslag  
 13 
  
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:971) om farligt avfall 
  
 Härigenom föreskrivs, 
  
 dels  
 att nuvarande 37 § skall betecknas 39 § 
 1 
 , 
  
 dels  
 att rubriken närmast före 37 § skall sättas närmast före 39 §,  
 dels  
 att 37 § samt rubriken före 37 § skall ha följande lydelse,  
 dels  
 att det skall införas en ny paragraf, 38 § 
 2 
 , av följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i bilaga 4 skall införas en ny punkt, D 16, av följande lydelse,  
 dels  
 att det i övergångsbestämmelserna skall införas en ny punkt, 3, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Överklagande 
  
 Bortskaffande av kvicksilveravfall 
  
 37 § 
  
 I 19 kap. 1 § miljöbalken finns be- stämmelser om överklagande. 
 Ett beslut av länsstyrelsen om tillstånd enligt 22 § får överklagas av Naturvårdsverket, Socialstyrel- sen och Statens jordbruksverk in- 
 Avfall som innehåller minst en vikt- procent kvicksilver skall bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4. Sådant bortskaffande skall ske inom fem år om inte särskilda skäl före- ligger. Är det dock fråga om så små 
  
 1 
  
 Tidigare 39 § upphävd genom 1998:948. 
  
 2 
  
 Tidigare 38 § upphävd genom 1998:948. 
  
 14  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:58 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 om respektive myndighets ansvar- 
  
 mängder avfall att ett sådant bort- 
  
 sområde. 
  
 skaffande framstår som uppenbart 
  
 oskäligt får detta i stället återvinnas 
  
 eller bortskaffas på annat sätt. 
  
 38 § 
  
 Även avfall som innehåller minst 
  
 0,1 
  
 viktprocent 
  
 kvicksilver skall 
  
 bortskaffas på sätt som anges i D 
  
 16 i bilaga 4 om detta är skäligt. 
  
 Vid bedömningen skall nyttan av 
  
 bortskaffandet jämföras med kost- 
  
 naderna för åtgärden. Sådant bort- 
  
 skaffande skall också ske inom fem 
  
 år om inte särskilda skäl föreligger. 
  
 Överklagande 
  
 39 § 
  
 I 19 kap. 1 § miljöbalken finns be- 
  
 stämmelser om överklagande. 
  
 Ett beslut av länsstyrelsen om 
  
 tillstånd enligt 22 § får överklagas 
  
 av 
  
 Naturvårdsverket, Socialstyrel- 
  
 sen och Statens jordbruksverk inom 
  
 respektive myndighets ansvarsom- 
  
 råde. 
  
 Bilaga 4 
  
 Bortskaffningsförfaranden 
  
 D16 
  
 Underjordsförvar, 
  
 dvs. anläggning 
  
 för permanent lagring av avfall i 
  
 djup geologisk hålighet. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Författningsförslag  
 15 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Övergångsbestämmelser 
  
 3. För kvicksilveravfall som upp- 
  
 kommit före den 1 juli 2005 och som 
  
 skall bortskaffas på sätt som anges i 
  
 D 16 i bilaga 4 gäller i stället för 
  
 tidsfristen om fem år att det skall 
  
 bortskaffas senast den 1 juli 2010 
  
 om inte särskilda skäl föreligger. 
  
 ________________ 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2002. 
  
 16  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:58 
  
 2 
  
 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 
  
 Härigenom föreskrivs 
  
 att  
 det i bilaga skall införas en ny punkt, samt en ny rubrik av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Radioaktivt Avfall 
 anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av använt kärnbränsle, kärnavfall eller annat radioaktivt avfall enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eller strålskyddslagen (1988:220) 
  
 90.004-4 
  A 
 Kvicksilveravfall 
 Anläggning för bortskaffande av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver  
 00.000-0 
  
 A 
 _______________ 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2002. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bakgrund till utredningen  
 17 
  
 1 Bakgrund till utredningen 
  
 1.1 
  
 Regeringens policy om kvicksilver 
  
 Kvicksilver är enligt dagens kunskap ett av de allra farligaste miljögif- terna. Stora mängder kvicksilver finns lagrade i varor och produkter samt i avfall. På sikt skall kvicksilver inte återvinnas utan tas bort från kretsloppet. Härigenom kan belastningen på miljön minskas snabbare och även långsiktigt hållas på en lägsta möjliga nivå. För att åstad- komma en ekologiskt hållbar utveckling för kommande generationer måste frågan lösas om hur det kvicksilverhaltiga avfallet skall förvaras. 
 Kvicksilver förekommer i en rad olika användningar och i produk- ter, vilket medför både utsläpp till luft och problem i avfallshantering- en. Kvicksilver är bioackumulerande, mycket giftigt och påverkar bio- logiska processer i marken samt kan allvarligt skada människor och djur. En form av kvicksilver (metylkvicksilver) ger skador på det cent- rala nervsystemet och påverkar särskilt foster och barn. Metylkvicksil- ver anrikas i näringskedjan och de allt högre koncentrationerna ger mer och mer allvarliga skador. 
 Regeringen har mot den bakgrunden sedan år 1991 vidtagit ett antal åtgärder för att begränsa omsättningen av kvicksilver i samhället. An- vändning av kvicksilver i Sverige är reglerad i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och ut- försel av kemiska produkter. Enligt denna förordning får sedan den 1 januari 1992 vissa specificerade varor inte yrkesmässigt tillverkas eller säljas om varan innehåller kvicksilver. Sedan den 1 juli 1997 är det också enligt förordningen förbjudet att exportera kvicksilver samt ke- miska föreningar och beredningar där kvicksilver ingår. 
 För att ytterligare begränsa användningen anmälde regeringen ett förbud mot användning av kvicksilver till EU den 6 juli 2000. Förbudet innebär att kvicksilver inte får användas som analyskemikalie och rea- gens från år 2004 och inte heller för produktion inom kloralkaliindu- strin från år 2010. Därutöver får Kemikalieinspektionen föreskriva om en högsta tillåten halt kvicksilver i ljuskällor. 
  
 18  
 Bakgrund till utredningen 
  
 SOU 2001:58 
  
 I proposition 2000/01:65 Kemikaliestrategi för giftfri miljö anger regeringen att nyproducerade varor skall vara fria från kvicksilver se- nast år 2003. Årtalet har valts så att industrin ges skälig tid för omställ- ning. Eftersom kvicksilver har använts under lång tid finns det i varor som är i bruk i samhället idag. Det kan röra sig om varor som har en återstående förväntad livstid på flera decennier. Dessa varor måste hanteras på ett sådant sätt att kvicksilvret inte läcker ut i miljön eller kan förorsaka exponering av människor. Det är på grund av risken för spridning motiverat att samla in varor som innehåller kvicksilver innan de tjänat ut. En sådan insamling pågår. 
 Regeringen anser att användningen av kvicksilver bör avvecklas in- om hela EU med tanke på handel och gränsöverskridande luftförore- ningar. Sverige verkar för att återstående användning av kvicksilver upphör i bl.a. batterier. EU:s miljöministrar antog vidare den 7 juni 2001 en slutsats om kvicksilver i vilken de uppmanade EU- kommis- sionen att snarast möjligt utveckla strategier för att ta hand om kvick- silver på ett miljösäkert sätt. Kommissionen skulle därvid bl.a. beakta avvecklingen av kvicksilveranvändningen inom kloralkaliindustrin. 
 Inom FN:s ekonomiska kommission för Europa finns sedan år 1979 konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Sveri- ge verkar för att konventionen kompletteras med ett övergripande mål om att punktutsläpp och diffusa utsläpp av farliga ämnen bör upphöra till år 2020. Under konventionen finns ett protokoll om tungmetaller. Sverige verkar för att protokollet snarast utvidgas för att ytterligare minska den långväga luftspridningen av kvicksilver. 
 På global nivå beslutade FN:s miljöprogram den 9 februari 2001 om en global utvärdering av miljöpåverkan från kvicksilver. Utvärderingen skall redovisas till UNEP:s styrelsemöte år 2003. Utvärderingen skall bl.a. omfatta: 
 befintlig information om påverkan på människors hälsa och miljön, 
 produktion och användningsområden, 
 tekniker för utsläppskontroll, 
 alternativa kemikalier och tekniker samt 
 möjliga åtgärder på global nivå. 
 Ett beslut om åtgärder skall övervägas av UNEP:s styrelse år 2003. I detta sammanhang skall beslut tas om behov av utvärderingar av andra tungmetaller. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bakgrund till utredningen  
 19 
  
 1.2 
  
 Naturvårdsverkets rapport 4752 
  
 1.2.1 
  
 Innehållet i rapporten 
  
 Regeringen gav 1994 Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta ett för- slag till slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall. I uppdraget var en ut- gångspunkt att kvicksilver inte skulle återvinnas utan avfallet skulle tas om hand på ett säkert och miljöriktigt sätt. Regeringen angav vidare att ett långsiktigt säkert slutförvar kunde innebära förvar i bergrum. Enligt regeringen borde samma grundläggande kriterier gälla för förvaringens långtidsbeständighet och andra säkerhetsaspekter som t.ex. för radio- aktivt avfall. 
 Naturvårdsverket redovisade uppdraget i en rapport i december 1997 (Slutförvar av kvicksilver, huvudrapport 4752). 
 I sin rapport slog Naturvårdsverket fast att kvicksilver skiljer sig från andra metaller, eftersom ämnet är särskilt giftigt och dessutom lättflyktigt. Eftersom kvicksilver är ett grundämne bryts det inte ner utan behåller sin toxicitet för evigt. Det skulle därför krävas ett kvalifi- cerat förvar som var beständigt i ett långt tidsperspektiv. Kravet på tidsbeständighet skulle i sin tur medföra att förvaret måste vara hållbart mot oförutsedda händelser som t.ex. bristande barriärer eller oavsiktli- ga intrång från kommande generationer. 
 Som utgångspunkt hade Naturvårdsverket att utsläppen från förvaret skulle uppgå till högst  
 0,5–10 
  gram kvicksilver per år. Vid bestämman- det av det värdet utgick verket från hypotesen att hela det årliga utsläp- pet skulle hamna i en liten näringsfattig sjö. Denna hypotes valdes, ef- tersom det är främst genom intag av insjöfisk som människors hälsa kan påverkas av kvicksilver. Först vid årliga utsläpp om  
 50–100 
  gram kvicksilver påverkas metylkvicksilverhalterna i fisk märkbart. Av för- siktighetsskäl har verket sedan reducerat detta värde till  
 0,5–10 
  gram kvicksilver. Vidare skulle kvicksilverhalten i grundvattnet vid förvaret inte överstiga dricksvattennormen, en miljondels gram per liter. Ett ut- släpp om  
 0,5–10 
  gram kvicksilver om året skulle vara ett ringa utsläpp. Som jämförelse nämndes att det motsvarar kvicksilverinnehållet i en febertermometer. Med utgångspunkt från att ett förvar innehöll 1 000 ton kvicksilver skull det ta  
 100–1 
  000 miljoner år att tömma det. 
 Därefter jämförde verket tre olika typer av förvar, kvalificerat ytför- var, ytnära bergförvar och djupt bergförvar. Det beräknade att om obe- handlat kvicksilveravfall skulle förvaras utan tekniska barriärer skulle utsläppen från ett ytförvar uppgå till 320 000 gram per år, utsläppen från ett ytnära bergförvar till 3 300 gram per år och utsläppen från ett djupt bergförvar till 1 000 gram per år. Om tekniska barriärer tillsattes skulle utsläppen från ett ytförvar minska till 260 gram per år, från ett 
  
 20  
 Bakgrund till utredningen 
  
 SOU 2001:58 
  
 ytnära bergförvar till 430 gram per år och utsläppen från ett djupt berg- förvar till 140 gram per år. Skulle avfallet slutligen även stabiliseras skulle utsläppsnivån för samtliga förvarsalternativ minska med en fak- tor 100. Därmed skulle en slutsats vara att den uppsatta utsläppsnivån bara kunde uppnås om avfallet stabiliseras. En annan var att med tek- niska barriärer och stabilisering kunde utsläppsnivån i och för sig upp- nås för samtliga förvarsalternativen. Naturvårdsverket pekar dock vida- re i rapporten på att vid ett ytförvar är det de tekniska barriärerna som ensamt begränsar utsläppen medan vid ett bergförvar berget skulle ut- göra såväl skydd för avfallet som buffert mot utsläpp. Eftersom det skulle föreligga en risk för yttre påverkan av de tekniska barriärerna genom exempelvis vind- och vattenerosion eller grävning under den långa tid som förvaret skulle existera förordade Naturvårdsverket ett bergförvar. Det angav vidare att ett ytnära bergförvar skulle ha allvarli- ga svagheter jämfört med ett djupt bergförvar, bl.a. eftersom det finns fler sprickor nära markytan. Naturvårdsverket fann därför att förvaring i ett djupt bergförvar var det bästa alternativet. Samtidigt angav dock verket att en djupförvaring var en mycket ambitiös lösning. Möjligen skulle därför inte allt kvicksilveravfall behöva djupförvaras utan en del skulle kunna läggas i en ytdeponi. 
 Naturvårdsverket gjorde vidare en inventering över befintligt kvick- silveravfall och en uppskattning om hur mycket avfall som kunde tän- kas tillkomma till år 2010. Det fann att kvicksilveravfall uppkommer i ett fåtal sammanhang. Större mängder kvicksilveravfall uppkommer främst i kloralkaliindustrin och från Boliden Mineral AB:s smältverk. Vidare utgör insamlade produkter en källa. Dessa lagras för närvarande hos SAKAB. Slutligen finns det stora mängder gruvavfall. 
 Därefter gjorde verket den bedömningen att det av miljömässiga skäl var rimligt att i första hand förvara avfall med en kvicksilverhalt om minst en procent i ett djupt bergförvar. Det skulle vara avfall från kloralkaliindustrin, Boliden Mineral AB och SAKAB, men det låghal- tiga gruvavfallet skulle falla utanför. Sammantaget skulle det vara fråga om ca 1 000 ton kvicksilver i ett djupförvar. 
 Naturvårdsverkets utredning hade inte till syfte att föreslå en plats- specifik lokalisering av ett slutförvar. Det angav dock följande sju faktorer som skulle vara av betydelse vid val av plats: 
 Berg med låg vattengenomsläpplighet 
 Frånvaro av större sprickzoner 
 Kemisk stabil miljö 
 Berg i mekaniskt stabilt område 
 Minimering av risken för oavsiktligt intrång 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bakgrund till utredningen  
 21 
  
 Lokalisering för att om möjligt uppnå längsta möjliga transportvä- gar till markytan 
 Lokalisering med utspädningsmöjligheter i mottagande recipient 
 Naturvårdsverket bedömde vidare att det borde vara ett tänkbart alter- nativ att förlägga ett djupförvar intill en gruva. 
 Som ytterligare förutsättning för djupförvaring angav verket att det även skulle vara ekonomiskt rimligt. Verket uppskattade kostnaden för djupförvaring till  
 240–650 
  kr per kg kvicksilver, vilket skulle innebära en kostnad för 1000 ton om  
 240–650 
  miljoner kronor. Denna kostnad bedömde verket var rimlig. 
 Naturvårdsverkets slutsats blev sedan att regeringen borde besluta om att kvicksilveravfall bör slutförvaras i ett djupt bergförvar och att därefter inleda överläggningar med de berörda avfallsägarna för att ut- röna de närmare förutsättningarna för att etablera ett djupt bergförvar i Sverige. 
  
 1.2.2 
  
 Remissutfallet 
  
 Naturvårdsverkets rapport remitterades och remissvar kom in från 54 remissinstanser. Dessa ställde sig med något undantag genomgående positiva till att kvicksilveravfall skulle slutförvaras i ett djupt bergför- var. Det framfördes dock från många håll att beslutsunderlaget borde förbättras i vissa avseenden, exempelvis påpekades att det var viktigt att utarbeta en fungerande finansieringsmodell för ett slutförvar. Vidare skulle det behöva klarläggas vem som skulle bära det långsiktiga an- svaret för förvaret. 
 Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) anförde att det var en brist i utredningen att inte ytnära bergförvar utretts närmare. SGU upp- gav också att det var olämpligt att använda nedlagda gruvor som förva- ringsplats för kvicksilveravfall, eftersom det i framtiden skulle kunna försvåra utvinning av mineraler. Svensk kärnbränslehantering AB, SKB, framhöll att det i och för sig förstod att djupförvaring i en ned- lagd gruva kunde innebära en ekonomisk fördel, men att följande skäl talade mot ett utnyttjande av övergivna gruvor. 
 Ökad risk för oavsiktligt mänskligt intrång i en malmpotentiell mil- jö; 
 Risk för negativ påverkan på grundvattnets rörelse och kemi genom gruvdrift i förvarets närområde; 
 Även om förvaret återfylls på ett bra sätt finns risk för att gruvgång- ar och borrhål i dess närhet kan fungera som kortslutande transport- vägar för grundvattnet; 
  
 22  
 Bakgrund till utredningen 
  
 SOU 2001:58 
  
 Förvaret kan blockera framtida användning av ett gruvområde vilket kan stå i strid med naturresurslagen. 
 Sammantaget angav dock SKB att ett förvar i en gruva var ett bättre alternativ än en markdeponi eller ett ytligt bergförvar. Även Statens strålskyddsinstitut, SSI, ifrågasatte användningen av en befintlig gruva, men sade sig ha förståelse för att det kunde vara kostnadseffektivt. SKI, Statens kärnkraftsinspektion, påpekade att den ökande risken för mänskligt intrång samt att brytningen av eventuell kvarvarande malm försvårades utgjorde viktiga argument mot att förvara kärnavfall i en nedlagd gruva. Den anförde dock vidare att argumenten kunde tillmätas mindre betydelse för kvicksilveravfall, eftersom kvicksilver före- kommer naturligt i malm. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning  
 23 
  
 2 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
  
 2.1 
  
 Direktiven 
  
 Utredningen skall enligt direktiven  
 samordna och utreda  
 det fortsatta nationella arbetet med att åstadkomma slutförvaring av kvicksilverhal- tigt avfall i djupt bergförvar. Utredaren skall lämna förslag till en väl fungerande lösning där ägarna av avfallet tar ansvar för slutförvaring- en. 
 En uppgift är att komplettera Naturvårdsverkets rapport för att åstadkomma ett bättre beslutsunderlag för regeringen. Utredningen skall vidare initiera och föra överläggningar med avfallsägarna och andra berörda för att etablera ett djupt bergförvar i första hand i Sveri- ge eller i andra hand i ett nordiskt samarbete. Överläggningarna skall tydliggöra de närmare organisatoriska, tidsmässiga, ekonomiska, an- svarsmässiga och miljömässiga förutsättningarna för ett djupt bergför- var. 
 Utredningen har därefter som uppgift att komma fram till en organi- satorisk, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lös- ning. Det skall ingå ett förslag till huvudmannaskap eller organiserad samverkan mellan olika intressenter. Det långsiktiga ansvaret och fi- nansieringen av förvaret skall säkerställas. Utredningen skall vidare ange vilket kvicksilverhaltigt avfall som skall djupförvaras och föreslå en lämplig tidsplan. 
  
 2.2 
  
 Utredningens uppläggning 
  
 Utredningens arbete inleddes i februari 2000. Inledningsvis samman- träffade utredningen med företrädare för myndigheter samt avfallsägar- na Boliden Mineral AB, Eka Chemicals AB, Hydro Polymers AB och SAKAB. Syftet var att kartlägga det kvicksilverhaltiga avfallet samt att få en överblick över problemområdet. Under hösten 2000 gav utred- 
  
 24  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
  
 SOU 2001:58 
  
 ningen Kemakta Konsult AB i uppdrag att kartlägga den behandling av kvicksilveravfall som skulle vara nödvändig inför en djupförvaring. Uppdraget resulterade i rapporten Inventering och utvärdering av tek- nologier för konditionering av kvicksilveravfall inför slutförvaring . I december 2000 presenterade utredningen sin syn på hanteringen av kvicksilveravfall i promemorian Problemanalys och handlingsplan för fortsatt arbete – ett diskussionsunderlag. Avsikten var att promemori- an skulle utgöra ett underlag för överläggningar med de berörda avfall- sägarna. Utredningen har därefter under våren 2001 haft ytterligare möten med avfallsägarna. Under utredningstiden har utredningen vida- re sammanträtt fyra gånger med de tekniska experterna Wilson, Lawson och Barrett samt nio gånger med övriga ex- perter i utredningen. 
  
 2.3 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapi- tel 3 redovisar vi utredningens kartläggning av det befintliga och till- kommande kvicksilveravfallet i Sverige. Uppgifterna har inhämtats från avfallsägarna och Naturvårdsverket. I kapitel 4 anlägger utred- ningen ett internationellt perspektiv och beskriver hanteringen av kvicksilveravfall ur europeisk och nordisk synvinkel. De tekniska och miljömässiga förutsättningarna för ett djupförvar redovisas i kapitel 5. Utredningen har studerat hur avfallet kan slutförvaras och vilken för- behandling som är nödvändig och möjlig att använda. Till grund för kartläggningen har tidigare omnämnda konsultrapport från Kemakta Konsult AB legat. Enligt utredningens uppfattning är det vidare vid sö- kandet av en lämplig form för en samverkan mellan avfallsägarna vik- tigt att ta tillvara de erfarenheter som finns om samverkan mellan av- fallsägarna av kärnkraftsavfall. I kapitel 6 finns därför som en jämfö- relse lösningar på kärnavfallsområdet presenterade. De juridiska regel- verk som är av intresse för ett djupförvar analyseras i kapitel 7. Kapit- let utgör en sammanfattning. Den juridiska analysen finns i sin helhet intagen i bilaga 2. I kapitel 8 anger utredningen sina överväganden och i kapitel 9 lämnar utredningen sina förslag. Slutligen finns de samhälls- ekonomiska, statsfinansiella och företagsekonomiska kostnaderna av föreslagna åtgärder redovisade i kapitel 10. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Kartläggning av befintligt och fallande kvicksilveravfall  
 25 
  
 3 
  
 Kartläggning av befintligt och fallande kvicksilveravfall 
  
 3.1 
  
 Innehavare och mängder (lagrade och fallande i olika tidsperspektiv) 
  
 Det kvicksilverhaltiga avfall som Naturvårdsverket i första hand pekat ut för djupförvaring är avfall med en kvicksilverhalt överstigande en procent. Det är i huvudsak avfall från Boliden Mineral AB, Eka Che- micals AB, Hydro Polymers AB och SAKAB. Vidare kan sådant kvicksilverhaltigt avfall uppkomma från det dolda lagret i samhället och från nu tillåten användning av kvicksilver. Därutöver finns det av- fall med en lägre halt kvicksilver. 
 För närvarande uppgår Bolidens Mineral AB:s lagrade avfall med kvicksilverhalt överstigande en procent till cirka 5 000 ton, vilket mot- svarar cirka 280 ton kvicksilver. Avfallet mellanlagras. Det tillkommer därutöver årligen 400 ton avfall, som innehåller drygt 20 ton kvicksil- ver. 
 Eka Chemicals AB och Hydro Polymers AB innehar en begränsad andel kvicksilverhaltigt avfall. Det föreligger dock som tidigare nämnts ett förslag till förordning, som anger att kvicksilver får användas i klo- ralkaliproduktion endast till och med år 2009. Det skulle innebära att Eka Chemicals AB och Hydro Polymers AB senast år 2010 kommer att inneha överflödigt kvicksilver. Enligt utredningens uppfattning kom- mer detta då att utgöra avfall, jämför avsnitt 7.3. Mängderna uppgår till cirka 200 ton för vardera företaget. 
 SAKAB:s lager av kvicksilveravfall uppgår för närvarande till 2 660 ton. Halten kvicksilver i avfallet är i många fall okänd, men SAKAB uppskattar att lagret motsvarar 60 ton kvicksilver. Därutöver förvarar SAKAB 1 800 ton batterier, som innehåller ca 30 ton kvicksilver, jäm- för vidare även avsnitt 3.1.1 En del av batterierna innehåller dock bara 0,3 procent kvicksilver. Det har anförts att det inte skulle vara möjligt att sortera ut dessa låghaltiga batterier, eftersom det är fråga om en ge- mensam förvaring. Det tillkommer vidare  
 50–100 
  ton kvicksilverhaltigt 
  
 26  
 Kartläggning av befintlig och fallande kvicksilveravfall 
  
 SOU 2001:58 
  
 avfall varje år. Hur mycket kvicksilver det fallande avfallet innehåller kan inte anges utan en grov uppskattning får göras utifrån en jämförel- se med det lagrade avfallet. Den genomsnittliga kvicksilverhalten i lag- ret skulle enligt SAKAB:s uppskattningar om att det motsvarar 60 ton kvicksilver vara drygt två procent. Utifrån ett antagande om att det fal- lande avfallet höll ungefär samma genomsnittliga kvicksilverhalt skulle grovt kunna uppskattas att det fallande avfallet kommer att motsvara drygt ett ton kvicksilver om året. 
 Naturvårdsverket har uppskattat att det finns ett stort dolt lager av varor och produkter i samhället som innehåller kvicksilver. Exempel på sådana varor är termometrar, instrument eller elektriska apparater. Det pågår en successiv utfasning av dessa produkter, eftersom det för flera av dessa grupper finns förbud mot tillverkning eller användning. Na- turvårdsverket har uppskattat att det dolda lagret om ca 200 ton mot- svarar 100 ton kvicksilver. En del levereras successivt till SAKAB och andra avfallsföretag. 
 Ca två ton kvicksilver per år omsätts i tillåtna användningar i övrigt, huvudsakligen som tandfyllning, i olika typer av belysningar (lysrör och olika typer av lågenergilampor) samt i vissa instrument och ana- lysprocesser, där kvicksilver hittills inte kunnat ersättas, bl.a. för att internationella standarder föreskriver användning av kvicksilver eller kvicksilverföreningar. Av dessa två ton återvinns högst ca ett ton. Res- ten bör hamna i insamlingar av farligt avfall och därmed i SAKAB:s och andra avfallsföretags mellanlager av kvicksilver, men det kan inte uteslutas att en del fortfarande följer med vanligt hushålls- och indust- riavfall. 
 Vidare finns det kvicksilveravfall som innehåller mindre än en pro- cent kvicksilver. Boliden AB innehar utöver vad som anges ovan 51 000 ton avfall som motsvarar ca 300 ton kvicksilver. Ca 250 ton av detta finns i 29 000 ton avfall med en kvicksilverhalt om  
 0,5–1 
  procent och ca 60 ton i 22 000 ton avfall med en kvicksilverhalt om  
 0,1–0,5 
  procent. Därutöver finns det mycket låghaltigt avfall från Boliden AB och enligt Naturvårdsverkets kartläggning 
 1 
 , kvicksilverhaltigt avfall från gruvindustrin, järn- och stålindustrin och ferrolegeringsverk, mas- sa- och pappersindustrin samt vid vissa deponier. Kvicksilverhalten i detta avfall är mycket låg. Gruvindustrins avfall på 500 miljoner ton har en kvicksilverhalt på ca 0,0001 procent kvicksilver. Avfallet skulle motsvara 475 ton kvicksilver. Hur mycket detta skulle kunna öka till år 2010 går inte att beräkna. Järn- och stålindustrin och ferrolegeringsver- ken innehar avfall med uppskattningsvis 0,0004 procent kvicksilver 
  
 1  
 Kvicksilverhaltigt avfall i Sverige - inventering, karakterisering och priorite- ring rapport 4768 
  
 SOU 2001:58 
  
 Kartläggning av befintlig och fallande kvicksilveravfall  
 27 
  
 vilket år 2010 skulle motsvara ca åtta ton kvicksilver. Massa- och pap- persindustrins avfall har en kvicksilverhalt om 0,0007 procent och den totala mängden kvicksilver uppgår till sju ton. Vidare finns det på de- ponier i Skutskär, Korsnäs, Strömsbruk, Skoghall och Östrand avfall som sammantaget motsvarar ca 13 ton kvicksilver. Slutligen innehar SAKAB mycket små mängder låghaltigt kvicksilveravfall som det har tillstånd att deponera. 
 Sammanfattningsvis skulle det år 2010 finnas ca 15 000 ton kvick- silveravfall med en högre halt kvicksilver än en procent. Det skulle motsvara 1 100 ton kvicksilver. Det är fråga om kloralkaliindustrins av- fall, SAKAB:s avfall och delar av Boliden Mineral AB:s avfall samt avfall från det dolda lagret i samhället och tillåten användning i öv- rigt. Vidare skulle det finnas 51 000 ton avfall med en kvicksilverhalt om  
 0,1–1 
  procent kvicksilver, vilket skulle motsvara ca 300 ton kvick- silver. Det skulle vara Boliden Mineral AB: s återstående avfall. Slutli- gen skulle det finnas 500 miljoner ton övrigt kvicksilveravfall med en kvicksilverhalt understigande 0,1 procent, vilket skulle motsvara ca 500 ton kvicksilver. Det skulle i huvudsak vara fråga om gruvavfall. Sammantaget är det därmed fråga om ca 1 900 ton kvicksilver. 
 Med utgångspunkt från Naturvårdsverkets bedömning om att i första hand kvicksilveravfall med en högre halt än en procent skulle vara ak- tuellt för ett djupförvar år 2010 (jämför dock vidare om detta avsnitt 8.3.3) kan vidare nedanstående figur sammanfatta de tänkta mängderna i ett djupförvar år 2010. För tiden efter år 2010 skulle Boliden AB möjligen kunna fortsätta att tillföra förvaret 20 ton kvicksilver om året. I övrigt skulle den årliga tillförseln bli mycket låg, eftersom man kan hoppas att insamlingskampanjer då har fångat upp vad som rimligen kan fångas upp av det dolda lagret i samhället. Återstående tillåten kvicksilveranvändning skall ske i slutna kretslopp. 
  
 28  
 Kartläggning av befintlig och fallande kvicksilveravfall 
  
 SOU 2001:58 
  
 KVICKSILVERMÄNGDER AKTUELLA 
 FÖR DJUPFÖRVAR I SVERIGE ÅR 2010 
  
 Hydro 
  
 EKA 
  
 ca 200 ton 
 Djupförvar 
  
 3-4 
  ton/år 
 SAKAB 
  
 20-100 
  ton 
  
 som rent Hg (ca 100 m 
 3 
 ) 
  
 Batterier 
 ca 30 ton 
 Boliden /Rönnskär 
  
 Stoft och slam 
  
 ca 500 
  
 ca 20 ton Hg/år 
  
 ton Hg 
  
 Smält- 
  
 verk 
  
 Slig från 
  
 00-06-19/LHG 
  
 bl.a. Aitik 
  
 ca 200 ton 
  
 3-4 
  ton/år 
 Dolt lager i samhället 
 ca100 ton 
 ca 1 ton/år 
  
 Nu tillåten 
  
 användning i 
  
 övrigt 
  
 Ca 2 ton/år 
  
 ca 1 ton/år återförs/jordfästs 
  
 SOU 2001:58 
  
 Kartläggning av befintlig och fallande kvicksilveravfall  
 29 
  
 3.1.1 
  
 Batterier 
  
 Allmänt 
 I Sverige har batterier samlats in sedan mitten av  
 1970-talet. 
  Från bör- Johnson tog insamlingen huvudsakligen syfte på kvicksilverhaltiga batterier, men sedan 1999 gäller enligt förordning (1997:645) om batterier att alla batterier skall samlas in. Skälet för att insamlingen skall avse alla typer av batterier är att det kan vara svårt för konsumenterna att skilja ut miljöfarliga batterier från miljöanpassade batterier. Enligt förord- ningen är batterier med mer än 0,0005 viktprocent kvicksilver, 0,025 viktprocent kadmium eller 0,4 viktprocent bly miljöfarliga. Övriga batterier skall vara miljöanpassade batterier. 90 procent av de batterier som säljs idag är miljöanpassade, medan 10 procent är miljöfarliga. 
 Det ankommer på kommunerna att organisera insamlingssystem. De miljöfarliga batterierna skall sorteras ut och sedan transporteras för upparbetning eller slutförvaring. Batterier som innehåller kvicksilver transporteras till SAKAB. Batterierna mellanlagras där i avvaktan på en slutlig lösning. 
 Finansiering 
 Omhändertagandet av de miljöfarliga batterierna bekostas av dem som tillverkar eller importerar sådana batterier till Sverige. De betalar in en avgift till Batterifonden som administreras av Naturvårdsverket. Av- giften skall täcka kostnaderna för kommunernas sortering samt det slutliga omhändertagandet av batterierna. I fonden finns för närvarande enligt uppgift från Naturvårdsverket 50 miljoner kronor. 
 Försöksverksamhet 
 Batterierna som mellanlagras hos SAKAB förvaras där i tunnor. Natur- vårdsverket har inlett en utredning som har till syfte att utröna hur detta avfall kan mellanlagras på ett lämpligare sätt till dess en slutförvaring är möjlig. Ett tänkbart alternativ skulle vara att avskilja kvicksilvret från batterierna och sedan överföra kvicksilvret till sulfid eller selenid. Detta avfall skulle sedan kunna slutförvaras. Naturvårdsverket har i en försöksverksamhet gett SAKAB i uppdrag att behandla 36 tunnor batte- rier. Detta har blivit möjligt för SAKAB, eftersom det med den nya skrubbern som nu är i drift kan behandla batterier med kvicksilversul- fid som slutprodukt. Det finns även möjlighet till upparbetning av bat- terier utomlands. SAKAB kommer att rapportera utfallet av verksam- 
  
 30  
 Kartläggning av befintlig och fallande kvicksilveravfall 
  
 SOU 2001:58 
  
 heten under sommaren år 2001. Därefter kommer Naturvårdsverket att göra en utvärdering. 
  
 3.2 
  
 Det kvicksilverhaltiga avfallets kemiska form 
  
 Bolidens Mineral AB:s lagrade avfall utgörs av rostugnsstoft, gasre- ningsslam, aktivt kol, selenfiltermassa och  
 V-selen 
  slam. Den närmare kemiska sammansättningen och formen av detta avfall är okänt, men avfallet innehåller utöver kvicksilver delvis även koppar, arsenik, zink, bly och kadmium. Det avfall som årligen tillkommer är stoft och slam. Kunskap om den närmare kemiska sammansättningen och formen sak- nas även för detta avfall. 
 Hydro Polymers AB:s och Eka Chemicals AB:s avfall är metalliskt kvicksilver. 
 SAKAB:s lagrade avfall består bland annat av slam, jordar, instru- ment, och batterier. Den närmare kemiska sammansättningen av avfal- let är till stor del okänt. Batterierna kan förutom kvicksilver även inne- hålla bly och kadmium. Det kan inte ens anges vad det fallande avfallet kommer att bestå av, än mindre kan den närmare kemiska sammansätt- ningen beskrivas. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Internationellt perspektiv  
 31 
  
 4 Internationellt perspektiv 
  
 4.1 
  
 EU 
  
 Inom EU utgör framför allt det kommande kvicksilverhaltiga avfallet från kloralkaliindustrin ett problem och det pågår ett europeiskt samar- bete för att finna en gemensam strategi. Diskussioner om miljökrav för kvicksilver förs inom ramen för samarbetet under OSPAR- konventionen (The Convention for the Protection of the Marine Envi- ronment of the  
 North-East 
  Atlantic) 
 1 
 .  
 OSPAR-parterna 
  beslutade 1990 om rekommendationen att kvicksilveranvändningen i kloralkaliindust- rin skulle upphöra till år 2010. Det diskuteras nu vidare vad som skall ske med de ca 12 000 ton kvicksilver som skulle bli över vid en av- veckling av kvicksilveranvändningen inom kloralkaliindustrin i Europa. Industrins europeiska branschorganisation, EuroChlor, har deltagit i dessa diskussioner. EuroChlor har utarbetat ett förhandlingsförslag med följande innehåll: 
 Om kloralkaliindustrierna i Europa får möjlighet att använda kvick- silver i sina processer till längst  
 2020–2025 
  garanterar EuroChlor i gengäld att de totala utsläppen under denna tid inte kommer att inne- hålla mer kvicksilver än de totala utsläppen vid en tvångsmässig av- veckling år 2010. Enligt EuroChlor skulle nämligen kloralkaliindustrin om den fick möjlighet att avveckla med hänsyn även till företagseko- nomiska aspekter kunna finansiera investeringar som begränsade ut- släppen. Den förlängda tiden skulle även kunna möjliggöra att de ca 12 000 ton kvicksilver som blir över vid en avveckling skulle kunna av- sättas med i genomsnitt 500 ton per år, vilket skulle innebära att det år 2025 inte skulle finnas kvar något överflödigt kvicksilver från kloral- kaliindustrin. För närvarande köper hela kloralkaliindustrin in ca 150 ton kvicksilver per år. Företagen skulle åtaga sig att i framtiden i första 
  
 1  
  
 OSPAR-konventionen 
  har tillträtts av Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbri- tannien, Schweiz, Sverige och Tyskland samt av den Europeiska kommissio- nen. 
  
 32  
 Internationellt perspektiv 
  
 SOU 2001:58 
  
 hand köpa kvicksilver från anläggningar som avvecklat användningen av kvicksilver. EuroChlor har vidare slutit en preliminär överenskom- melse med det statliga spanska företag som utvinner kvicksilver ur en gruva i Carson. Företaget säljer för närvarande 1 000 ton kvicksilver om året och behärskar  
 70–80 
  procent av världsmarknaden. Överens- kommelsen innebär att företaget förklarat sig villig att ta emot det kvicksilver som blir över från kloralkaliindustrin och att minska sin egen brytning i motsvarande mån. 
 EuroChlors förhandlingsförslag har accepterats av samtliga kloral- kaliindustrier i Europa. OSPAR kommer först år 2002 att fatta en for- mell rekommendation om hanteringen av kvicksilvret. Rekommenda- tionen om att kvicksilveranvändningen i kloralkaliindustrin skall upp- höra till år 2010 står dock fast. Det rådande exportförbudet mot kvick- silver i Sverige skulle vidare omöjliggöra att kvicksilver från kloralka- liindustrin i Sverige såldes till kloralkaliindustrier i andra länder eller att det överlämnades till det spanska företaget. Sverige motsätter sig också förslaget och har i förhandlingarna anfört att EuroChlors lösning skulle gynna kloralkaliindustrin på staternas bekostnad. Många stater samlar in kvicksilveravfall till stora kostnader som betalas av skatte- medel. EuroChlors förslag innebär att kloralkaliindustrin skulle kunna göra sig av med avfall utan att erlägga betalning. Kvicksilvret skulle sedan spridas på världsmarknaden. Därefter skulle det av miljöskäl åter behöva samlas in. Ansvaret för detta skulle vila på de enskilda staterna och allmänna medel skulle därmed utgöra betalningsunderlag. Sverige har vidare anfört att kloralkaliindustrins kvicksilver efter en avveckling kommer att juridiskt att betraktas som avfall. Därmed skulle ett över- lämnande av avfallet från ett europeiskt land till Spanien kräva tillstånd enligt förordningen 259/93 om övervakning och kontroll av av- fallstransporter inom, till och från den europeiska Gemenskapen, jäm- för avsnitt 1.4.2 i bilaga 2. Sådant tillstånd skulle sannolikt inte att komma att beviljas, eftersom det inte skulle vara fråga om bortskaffan- de på ett miljömässigt godtagbart sätt. 
  
 4.2 
  
 Norden 
  
 I  
 Finland  
 utgörs kvicksilveravfallet i huvudsak av hushållsavfall och avfall från gruvindustrin eller metallförädlingsindustrin. Det finns vida- re en kloralkalianläggning som använder kvicksilver. Verksamheten planeras att pågå till längst år 2010. En del av avfallet stabiliseras och deponeras i ytförvar. Återstående delen exporteras för upparbetning och återvinning. Finland exporterar även kvicksilver som utvinns ur processavfall. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Internationellt perspektiv  
 33 
  
 I  
 Danmark  
 är det huvudsakligen fråga om hushållsavfall, eftersom landet saknar gruvindustri och metallförädlingsindustri. Vidare stäng- des den sista kloralkalianläggningen år 1997. Med undantag av batteri- er exporteras allt avfall för återvinning eller deponering i tyska saltgru- vor. Batteriavfall läggs på en särskild ytdeponi i Danmark. 
 Även  
 Islands  
 kvicksilveravfall består huvudsakligen av hushållsav- fall och det exporteras i sin helhet till Danmark. 
 I  
 Norge  
 kommer kvicksilveravfallet från gruvindustrin, metallför- ädlingsindustrin och hushållen. Industriavfallet deponeras i ytförvar, dels inom berörda industrianläggningar, dels i ett f.d. dagbrott på en ö i en fjord på västkusten. Inneslutning i betong används ofta. Hushållsav- fallet exporteras för upparbetning och återvinning eller lagras i avvak- tan på behandling och deponering. 
 Som framgår av ovanstående beskrivning skiljer sig de nordiska ländernas syn på hantering av kvicksilveravfall. Gemensamt för de nordiska länderna är i och för sig att man önskar fasa ut användningen av kvicksilver och samla in befintligt kvicksilver samt att man vill ska- pa miljömässigt säkra förvar till en rimlig kostnad. Det är dock endast Sverige som infört ett förbud mot export av kvicksilver och som uttalat att kvicksilver inte bör återvinnas samt förordat förvaring av kvicksil- veravfall i djupt bergförvar. 
 Inom det Nordiska Ministerrådet har det sedan 1996 pågått ett pro- jekt med syfte att utröna om det är möjligt att finna en gemensam nor- disk lösning för kvicksilverhaltigt avfall. Projektet drivs av en särskild arbetsgrupp. Skälen för att skapa en gemensam lösning skulle vara att samtliga länder innehar kvicksilverhaltigt avfall och att behandling och förvaring skulle kunna bli billigare i gemensam regi. Vidare skulle en samnordisk lösning ha större politisk tyngd i övriga Europa. Det är dock arbetsgruppens nuvarande uppfattning att det inte är möjligt att åstadkomma ett djupförvar i nordiskt samarbete. Det huvudsakliga skälet för det är att inget land är berett att förvara annans lands kvick- silveravfall. På grund av de skiftande geologiska förhållanden är det inte heller möjligt att skapa ett djupförvar i samtliga de nordiska län- derna. Vidare anser arbetsgruppen att det beslut om exportförbud Bentley redan fattat försvårar ett samarbete, eftersom det skulle innebära att det förelåg formella hinder mot en djupförvaring av svenskt avfall i ett annat nordiskt land. Däremot kan det enligt gruppen i framtiden fin- nas utrymme för ett samarbete beträffande behandling av avfall. Arbe- tet inom projektet kommer därför att fortsätta med en sådan inriktning. 
  
 34  
 Internationellt perspektiv 
  
 SOU 2001:58 
  
 4.3 
  
 Tyskland/Storbritannien 
  
 I Tyskland har användningen av kvicksilver minskat sedan  
 1970-talet. 
  Ur en stor andel av kvicksilveravfallet återvinns kvicksilvret. Den åter- stående delen deponeras. Deponering sker i övergivna gruvor. Avsikten med deponeringen är att långsiktigt isolera det farliga avfallet från bi- osfären. Gruvorna har dock inte förslutits. Det finns därmed möjlighet att vid behov återta avfallet. 
 I Storbritannien återvinns kvicksilver från lampor, termometrar och dylika produkter. Merparten av avfallet deponeras dock. En stor del av avfallet kommer från kloralkaliindustrin. Deponering sker i specialkon- struerade deponier som har till uppgift att isolera kvicksilveravfallet. Inte heller dessa är förslutna utan övervakas. 
  
 4.4 
  
 USA 
  
 I USA har tidigare kvicksilver återvunnits i hög utsträckning. Under de senaste åren har dock USA ändrat sin policy om kvicksilver och inrikt- ningen är numera att försöka finna alternativa behandlingstekniker för att permanent stabilisera kvicksilveravfall för slutförvaring. Det kom- mer därvid förmodligen att bli fråga om ytdeponier. Skälen för den för- ändrade inriktningen är att efterfrågan på återvunnet kvicksilver tende- rar att vara mindre än tillgången och att återvinningsprocesserna ger ut- släpp av kvicksilver till luft. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar  
 35 
  
 5 
  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar 
  
 5.1 
  
 Mål för skydd av hälsa och miljö 
  
 De mål för skyddet av hälsa och miljö som vi har lagt till grund för vå- ra överväganden är i huvudsak följande: 
 Eventuellt läckage av kvicksilver från förvar till brunn skall ge en kvicksilverhalt i dricksvatten som understiger en miljondels gram 
 per liter (1  
 µ  
 g/l) enligt Spears dricksvattenkriterium. 
 Eventuellt läckage av kvicksilver från förvar till vattendrag skall understiga  
 0,5-10 
  g/år för att skydda näringsfattiga sjöar enligt Naturvårdsverket. Också för eventuellt läckage till havet från kust- förlagda förvar gäller stränga skyddsmål. 
 Bördor skall inte läggas på kommande generationer för att upprätt- hålla skyddsnivån. Målet är ett i möjligaste mån underhållsfritt för- var som isolerar kvicksilvret från biosfären under mycket långa tidsrymder (mer än 1000 år). 
 Redan mycket översiktliga säkerhetsanalyser av ett modellförvar om 1000m 
 3  
 (se följande figurer) leder till slutsatsen att dessa mål för skyd- det av människa och miljö inte kan nås utan att höghaltigt kvicksilver- avfall slutförvaras i djupa bergrum. En avgörande faktor är att bördor inte skall läggas på kommande generationer för att upprätthålla skyddsnivån. 
 Slutförvar i djupa bergrum erbjuder samtidigt sådana kemiska och hydrologiska förhållanden att det jämfört med ytnära deponier finns större utrymme för  
 teknisk-ekonomisk 
  optimering av behandlingsteknik för avfallet och detaljutformning av slutförvaret. Detta diskuteras i ett följande avsnitt. För utförligare beskrivningar och analyser av olika slutförvarsalternativ hänvisas till underlagsrapporterna till Naturvårds- verkets rapport från 1997. 
  
 36  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar 
  
 SOU 2001:58 
  
 Total förvarsvolym: 1000 m 
 3 
  
 Genomflödad yta: 500m 
 2 
  
 Totalt flöde genom avfallsvolymen: 50 l/år 
 Löslighet:  
 Utflöde Hg:  
 Ca 3m 
 REALISTISKAVARIATIONERI ANSATTAVÄRDEN 
  
 VATTENFLÖDE I BERG:  
  
 10 
 -1 
  
  l/m 
  
 2 
 ,ÅR 
  
 LERBARRIÄRBROMSAR FLÖDET MEDFAKTOR: 1 – 0,001(BEROENDE PÅ VALD 
  
 lerkvalitet) 
  
 LÖSLIGHET: 0,005 –  
 0,05 mg/l (sulfid  
 –  
 metalliskt Hg i 
 DJUPFÖRVARSMILJÖ) 
  
 NATURLIG ELLERTILFÖRD SULFID PÅ FÖRVARSDJUP KANFÄLA UTLÖSTHG 
  
 VATTENUTTAG I BRUNN> 10 000 L/ÅR(>30 L/DYGN) GER UTSPÄDNINGSFAKTORFÖRDRICKSVATTEN 
  
 0m 
  
 Ca 
  
 15 
  
 Barriär 
  
 Diffusions- 
  
 styrt flöde 
  
 av lera 
  
 genom 
  
 Kvicksilver i 
  
 lerbarriär: 
  
 0,1 l/m 
 2 
 ,år 
  
 lämplig form 
  
 Figur 2:  
  
 Enkel uppskattning av årligt utflöde av kvicksilver från ett djupförvar  
 (Källa: Utredningens expertgrupp) 
 VATTENFLÖDE 
  
 0,5-5-50 
  l/m 
 2 
  
 , ÅR 
  
 (i tidsperspektivet  
  
 0-100- 
 1000ÅR) 
  
 BEROENDE PÅ FÖRSÄMRAD FUNKTION HOS TÄTANDE SKIKT 
 Total förvarsvolym: 1000 m 
 3 
  
 Genomflödad yta: 500 m 
 2 
  
 Totalt flöde:  
 250-25 
  000 l/år 
 Löslighet:  
 1-40 
  mg/l p.g.a. med tiden ökande syrehalt i vattnet 
 Utflöde Hg: 250  
 mg-1 
  kg/år 
  
 Figur 3:  
 Enkel uppskattning av årligt utflöde av kvicksilver från en klass 1 markdeponi. ( 
 Källa: NV rapport 4771, s 49) 
  
 Det bör noteras att när volymen på förvaret ökar ökar också den totala vattenmängd som flödar genom förvaret och kan lösa ut kvicksilver. Därmed blir det totala utflödet av kvicksilverhaltigt vatten i motsvaran- de grad större. Utspädningen till brunn kan därmed komma att minska, vilket slår mot dricksvattenkriteriet. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar  
 37 
  
 5.2 
  
 Lämpliga avfallsformer för slutförvaring 
  
 Vid genomgångar med utredningens  
 teknisk-vetenskapliga 
  expertgrupp har följande bedömningar gjorts: 
 För det första bör kvicksilveravfall med ren, d.v.s. enkel och väl- definierad kemisk sammansättning (metalliskt Hg, sulfid eller selenid), inte blandas med avfall av blandad och delvis svårkarakteriserad ke- misk sammansättning (t.ex. blandat processavfall). Skälet är att den kemiska miljön i ett gemensamt bergrum då skulle bli onödigt svårbe- stämd och svårkontrollerad. Detta utesluter inte djupförvaring av så- dant processavfall i väl stabiliserad form i ett separat bergrum på lämpligt säkerhetsavstånd från det bergrum där rent kvicksilveravfall förvaras. Säkerhetsavståndet skall förhindra att det blandade avfallet kemiskt påverkar förhållandena i det renare förvaret. Över huvud ta- get bör så rena systemlösningar som möjligt eftersträvas för det mest höghaltiga avfallet. Betongingjutning kan exempelvis leda till onödig osäkerhet om de kemiska förhållandena på lång sikt i ett slutförvar. 
 För det andra talar mycket för att kvicksilversulfid är den lämpli- gaste formen för slutförvaring eftersom dess egenskaper är väl kända, och det bör vara möjligt att upprätthålla en miljö i förvaret som främjar att Hg hålls bundet i en mycket svårlöslig sulfidform. Vattnet i berget på stora djup är syrefritt och har i många fall en viss naturlig sulfidhalt. Det är dock rätt begränsade fönster i form av kombinationer av olika kemiska egenskaper hos miljön i djupförvaret man bör hålla sig inom för att nå de lägsta lösligheterna. Kvicksilvers sulfidkemi är väl känd. Selenid är ett andra alternativ, men selen är ett dyrare ämne än svavel och med mer begränsad tillgång. Man kan heller inte nå de fördelar som torde hänga samman med en naturligt stabiliserad sulfidmiljö i ett djupförvar. 
 Vidare bör noteras att överföring av metalliskt kvicksilver till sulfid eller selenid i industriell skala kan komma att kräva en relativt kompli- cerad process med åtföljande problem vad gäller arbetsmiljö och be- gränsning av processutsläpp och processavfall. Om man kan finna ett bergrum med rimligt låg vattengenomströmning och kompletterar med en lerbarriär skulle det löslighets- och strömningshastighetsbegränsade läckaget av kvicksilver ligga väl under skyddsmålen för högsta belast- ningsnivå på miljön  
 (0,5-10g 
  Hg/år), även med avfall i form av metal- liskt kvicksilver. Sulfid- eller  
 selenid-formen 
  skulle i den reducerande miljön i ett djupförvar ge en ytterligare reduktion med minst en faktor 5 
 1 
 . Det skall vidare noteras att det inte är möjligt att deponera flytande avfall, eftersom det framgår av EU:s deponeringsdirektiv att medlems- 
  
 1  
 Naturvårdsverkets rapport 4771 (1997), sid 44 
  
 38  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar 
  
 SOU 2001:58 
  
 staterna skall vidta åtgärder för att se till att flytande avfall inte tas emot vid en deponi, se vidare om detta direktiv i avsnitt 1.4.2 i bilaga 2. Naturvårdsverket anser också att slutförvaring av kvicksilver i fly- tande, metallisk form är direkt olämplig från miljösynpunkt 
 Om det skulle ge bättre förutsättningar för en optimal systemlösning (tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt) kan det därför vara intressant att undersöka andra alternativ än överföring av metalliskt kvicksilver till sulfid eller selenid. I första hand kan då amalgamer med metaller lämpliga ur slutförvarssynpunkt vara lämpliga att studera. Exempelvis förekommer en  
 koppar-kvicksilveramalgam 
  med sammansättningen 27 procent koppar, 73 procent kvicksilver som ett naturligt mineral. Upp- gifter saknas för att här kunna bedöma i vad mån amalgamering kan minska utlakningen av kvicksilver. Lösligheten för metalliskt kvicksil- ver sätter under alla förhållanden en övre gräns. Man kan också över- väga att skapa en kemisk miljö i förvaret som med tiden leder till en successiv omvandling av kvicksilver i amalgamform till kvicksilver- sulfid. Det kan ske genom blandning med ämnen som tillför sulfid och i övrigt skapar en lämplig vattenkemi. 
 Slutligen vill vi återigen erinra om att ett läckage av kvicksilver från ett slutförvar ytterst är löslighetsbegränsat. Det talar naturligtvis för att välja avfallsformer med så låg löslighet som möjligt under aktuella för- varsbetingelser. Men det talar också för att göra förvaret så kompakt som möjligt för att på så sätt geometriskt begränsa den mängd vatten som kan ta upp kvicksilver till aktuell löslighet. 
  
 5.3 
  
 Behandling och upparbetning av kvicksilveravfall 
  
 Slutförvarets krav på lämpliga egenskaper hos det avfall som skall de- poneras blir styrande för kraven på behandling och upparbetning av olika avfallstyper. I föregående avsnitt diskuterade vi översiktligt vilka avfallsformer som i första hand är lämpliga i ett slutförvar djupt nere i berggrunden. En slutsats blir att man i möjligaste mån bör söka vägar att upparbeta blandat avfall, såsom batterier, för att utvinna kvicksilvret och överföra det i för slutförvaring lämplig form. Vi rekommenderar med stöd av utredningens  
 teknisk-vetenskapliga 
  expertgrupp metalliskt kvicksilver eller kvicksilversulfid som lämplig slutprodukt av sådan upparbetning av blandat avfall. Kvicksilversulfid är en kemisk form lämplig för slutförvaring, och metoder för att överföra stora mängder metalliskt kvicksilver i för slutförvaring lämplig form måste ändå ut- vecklas. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar  
 39 
  
 För vissa typer av blandat avfall, t.ex. processavfall från metallur- gisk industri, kan skälighetsbedömningar med stöd av miljöbalken leda till att också andra behandlingsformer kan behöva prövas, såsom stabi- lisering av avfallet genom inblandning av lämpliga ämnen som gör kvicksilver och andra giftiga ämnen svårlösliga under de förhållanden som råder i ett djupförvar. Vid användning av olika tillsatsämnen måste emellertid deras långsiktiga inverkan på miljön i ett djupförvar noga ut- redas och prövas. 
 Tänkbara vägar för behandling och upparbetning före deponering i ett djupförvar kan sammanfattas i följande figur: 
  
 Metalliskt 
  
 Amalgamering  
 ? 
  
 Hg- 
  
 Hg 
  
 amalgam 
  
 ? 
  
 Lakning, 
  
 Hg- 
  
 sulfid 
  
 destillation 
  
 (selenid) 
  
 Blandat 
  
 Stabilisering  
 ? 
  
 ? 
  
 process- 
  
 avfall 
  
 ? anger  
 behov av processutveckling 
  
 Figur 4:  
 Principlösningar för behandling och upparbetning 
 Det är inte utredningens uppgift att i detalj ange specifika behandlings- vägar för olika typer av kvicksilveravfall. Det är avfallsägarna som har ansvaret för att välja och vid behov se till att tekniskt utveckla lämpliga behandlingsmetoder i industriell skala. Däremot bör vi kunna peka på några principiellt möjliga och miljömässigt godtagbara avfallsformer för slutförvaring med tillhörande behandlingsmetoder, särskilt då för metalliskt kvicksilver. För detta ändamål har vi via ett konsultuppdrag låtit ta fram ett översiktligt underlag om industriellt tillgängliga eller rimligt utvecklingsbara behandlings- och upparbetningsmetoder som 
  
 40  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar 
  
 SOU 2001:58 
  
 komplettering till Naturvårdsverkets tidigare utredningar. Några av de viktigaste slutsatserna i konsultutredningen 
 2  
 är följande: 
 Principiella tekniker finns för överföring av elementärt kvicksilver i lämplig form för slutförvar (stabilisering). Dessa tekniker har setts fun- gera väl i mindre skala, men erfarenheter av drift i Sverige i större skala är begränsade. Kvicksilver i tvåvärd form kan stabiliseras genom tillsats av svavelföreningar. 
 De tekniker som skulle kunna vara användbara är: 
 Tillsats av elementärt svavel. Detta bedöms i konsultrapporten vara en tänkbar metod, under förutsättning att reaktionen kontrolleras noggrant, både med hänsyn till värmeutveckling och för att undvika svavelöverskott i slutprodukten. 
 Stabilisering med pyrit. Laboratorieförsök har visat goda resultat, men praktiska erfarenheter i större skala saknas. Reaktionstider på flera månader behövs troligen. 
 Stabilisering med svavelcement (SPC). Detta är en metod som studeras i USA. Kvicksilvret överförs i sulfidform och gjuts in i svavel med vissa polymeriserande tillsatser. Metoden bedöms som intressant och ytterligare undersökningar rekommenderas i kon- sultrapporten. 
 Tillsats av elementärt selen. Denna metod används i flera olika pro- cesser i Sverige för behandling av främst lysrör. 
 Amalgamering. Tekniker för amalgamering med syfte att stabilisera kvicksilver i avfall i industriell skala saknas i dagsläget. Tekniken bedöms i konsultrapporten enkel att genomföra, men uppgifter sak- nas för att göra bedömningar av amalgamets lakbarhet. Lösligheten för metalliskt kvicksilver ger dock en övre gräns. 
 Våtkemisk behandling. Avfall som innehåller kvicksilver i tvåvärd form behandlas i en våtkemisk process med tillsats av olika typer av svavelföreningar. Industriella tillämpningar finns för exempelvis  
 COD-avfall 
  (avfallslösningar från kemiska analyser). 
 För att separera kvicksilver från blandat avfall i industriell skala an- vänds avdrivning av kvicksilvret genom upphettning i relativt hög ut- sträckning. Metoderna är principiellt enkla, men måste utformas för att undvika olika problem som kan uppstå t.ex. med utsläpp av kvicksil- verånga och kondensation av kvicksilver på oönskade ställen i behand- lingsutrustningen. Erfarenheter av våtkemiska metoder för att behandla kvicksilverhaltigt avfall finns; dock kan det vara nödvändigt att anpassa processen efter eventuella andra toxiska ämnen i avfallet. 
  
 2  
 Kemakta Konsult AB: Rapport AR  
 2000-22, 
  December 2000 
  
 SOU 2001:58 
  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar  
 41 
  
 Tillgängliga behandlingsmetoder och behandlingskapaciteter hos olika företag har vidare i konsultrapporten jämförts med aktuella av- fallsmängder. För upparbetning och stabilisering av blandat avfall med elementärt kvicksilver finns flera tillgängliga tekniker och företag inom EU, inklusive Sverige. Tekniker för att omvandla elementärt kvicksil- ver till en form som är lämplig för slutförvaring finns i princip och i la- boratorieskala, men har i mycket begränsad utsträckning testats i större skala. Berörda avfallsinnehavare har vid genomgångar med utredning- en inte heller kunnat peka på några färdigutvecklade och kommersiellt tillgängliga processer för att i industriell skala överföra metalliskt kvicksilver i en form som är lämplig för slutförvaring. I Norden samt i övriga EU finns några exempel på våtkemiska metoder som, eventuellt efter modifieringar av processen, bör kunna användas för samtidig upparbetning och stabilisering av avfall som innehåller elementärt kvicksilver. 
 När det gäller upparbetning och stabilisering av avfall med tvåvärt kvicksilver konstateras att tekniker och metoder finns, men eventuellt kommer modifieringar av processerna att krävas. Däremot är det tvek- samt om kapaciteten att behandla aktuella avfallsmängder inom en rimlig tidsrymd finns inom Sveriges gränser. Går man till övriga Nor- den och övriga EU ökar möjligheterna och kapacitetsbehovet kan troli- gen fyllas. Företag som ägnar sig åt upparbetning av avfall som inne- håller kvicksilversulfid eller kvicksilverselenid har inte hittats. Det kan dock vara möjligt att slutförvara detta avfall i befintlig form, även om en uppkoncentrering av avfallet skulle reducera förvarsvolymen avse- värt. 
 Vid val av metoder för upparbetning gäller särskilt att hanteringen av restprodukterna måste beaktas. Avskiljningsgraden för kvicksilver måste givetvis vara så hög att återstoden kan omhändertas med enkla konventionella metoder. Så långt det är möjligt bör man utgå från en helhetssyn på de olika tänkbara hanteringsstegen och avfallsströmmar- na. 
 Slutligen kan nämnas att det vid Örebro universitet pågår ett dokto- randarbete med stöd av SAKAB, som syftar till att närmare studera oli- ka kvicksilverföreningars och avfallsmatrisers lämplighet ur slutför- varssynpunkt, bl.a. för att man skall kunna välja lämpliga behand- lingsmetoder för olika typer av kvicksilveravfall. En avhandling beräk- nas läggas fram om ca tre år. 
  
 42  
 Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar 
  
 SOU 2001:58 
  
 SOU 2001:58 
  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar...  
 43 
  
 6 
  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar för hantering av kärnavfall 
  
 De höga grundkostnaderna för att anlägga ett djupförvar och den be- gränsade avfallsvolymen talar för att påtagliga kostnadsmässiga förde- lar skulle uppnås om avfallsägarna kunde samarbeta kring ett gemen- samt djupförvar. Tänkbara förebilder för ett sådant samarbete finns in- om kärnavfallsområdet. 
 Frågorna om organisation och finansiering för omhändertagande av kärnkraftens avfall utreddes under  
 1970-talet 
  och riktlinjerna lades fast av regeringen under  
 1980-talet. 
  Det skapades ett system som byggde på ett samspel mellan staten och kraftindustrin med tydlig rollfördelning. Nedan beskriver vi huvuddragen i detta system. 
  
 6.1 
  
 Lösningar på kärnavfallsområdet som tänkbar förebild 
  
 I den modell som skapades slogs tre grundprinciper fast. 
  
 1. 
  
 Den som bedriver verksamhet där radioaktiva restprodukter upp- kommer skall svara för att dessa tas om hand på ett säkert sätt. 
  
 2. 
  
 Staten har ett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet. 
  
 3. 
  
 Kostnaderna för avfallshanteringen skall täckas av intäkterna av den elproduktion om ger upphov till avfallet. 
  
 6.1.1 
  
 Ansvarsfördelning stat/kärnkraftsindustri 
  
 Kärnkraftsindustrins ansvar 
 Det skulle i första hand ankomma på kärnkraftsföretagen att ta hand om restprodukterna. Detta var en följd inte bara av den allmänna principen om att den som driver industriell verksamhet skall ta hand om de pro- 
  
 44  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar... 
  
 SOU 2001:58 
  
 blem som uppstår utan även av praktiska skäl, kraftföretagen hade den tekniska kompetensen att ta hand om avfallet. 
 Den tänkta samverkan skulle i huvudsak ske på frivillig väg och förutsättningar skapades i lagstiftningen. I lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) anges att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall i samråd med övriga reaktorinne- havare upprätta eller låta upprätta ett program för den allsidiga forsk- nings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som behövs. Reaktorinnehavarna hade därmed inte bara ett allmänt ansvar för av- fallet utan också en lagfäst skyldighet att driva den forskning och ut- veckling som behövs för att nå målet, säker slutförvaring. 
 Kärnkraftsföretagen bildade ett gemensamt ägt aktiebolag. Medver- kan i bolaget skulle vara en förutsättning för att få driva kärnkraftre- aktorer. Bolagen skulle underteckna ett konsortieavtal, som även skulle godkännas av regeringen. Den dominerande uppgiften för det gemen- samma bolaget skulle vara att svara för forskning och teknikutveckling inför uppförandet av erforderliga anläggningar. Avfallet skulle kunna tas om hand inom kärnkraftsproducenternas egna organisationer eller genom det gemensamma bolagets köp av erforderliga tjänster. Ekono- miska, rationella och säkerhetsmässiga skäl talade för att hanteringen och förvaringen skulle ske i ett fåtal gemensamma anläggningar. 
 Statens ansvar 
 Statens ansvar skulle komma att bestå av flera olika komponenter. Först och främst skulle staten på sedvanligt sätt ha ett övergripande an- svar för att det fanns en fungerande lagstiftning och en tillsynsorga- nisation på området. Detta återspeglas i de lagar och förordningar som nu gäller på området, samt i att staten genom tillsynsmyndigheterna Statens kärnkraftsinspektion (SKI) och Statens strålskyddsinstitut (SSI) utövar tillsyn för att skyddet av människor och miljö blir tillfredsstäl- lande. Detta övergripande statliga ansvar är numera juridiskt fastlagt genom att Sverige ratificerat Konventionen om säkerheten vid hante- ring av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radio- aktivt avfall. Konventionen träder ikraft i slutet av juni 2001. 
 Statens ansvar för kärnavfall skulle dock komma att omfatta ytterli- gare komponenter. Staten skulle sålunda också ha ett pådrivande och övervakande ansvar för kärnkraftindustrins grundläggande arbete med att utveckla lämplig teknik och lämpliga konstruktioner för slutförvar. Dessutom skulle staten se till att finansieringen av framtida utgifter för kärnavfallshanteringen tryggades genom uppbyggnad av en särskild, av staten förvaltad fond. För att staten skulle ha möjlighet att bära det på- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar... 
  
 45 
  
 drivande ansvaret och ansvaret för en tryggad finansiering bildades det en särskild myndighet med uppgift att övervaka industrins forsknings- och utvecklingsprogram på området och att administrera det finansie- ringssystem som byggdes upp. 
 Slutligen förutsatte regeringen att staten ensam skulle komma att bära ansvaret för slutförvaren sedan dessa förslutits. Detta ansvar har inte lagfästs, men har klart uttryckts i lagförarbeten. Skälet för att sta- ten skulle bära ett efteransvar för förvaret var att det ansågs orimligt att enskilda bolag skulle vara ansvariga under den mycket långa tidspe- riod som förvaret skulle existera. Det är dock inte närmare reglerat när och hur ansvaret övergår till staten, bara att eventuella överskjutande fondmedel som inte behövts tas i anspråk skall återbetalas till kärn- kraftföretagen. 
  
 6.1.2 
  
 Finansiering 
  
 Redan före organisationsmodellens tillkomst hade kraftföretagen varit införstådda med att de ansvarade för en godtagbar hantering av avfal- let. Företagen hade därför i sina priskalkyler redan från start av sin verksamhet räknat med dessa kostnader och gjort särskilda avsättningar i sina räkenskaper. Efter framställning från företagen genomfördes en ändring i kommunalskattelagen om att framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle och dylikt skulle vara avdragsgillt vid inkomst- taxeringen. När lagen första gången tillämpades 1979 uppgick avdraget till 0,8 öre per kärnkraftsproducerad kilowattimme. 
 Regeringen var dock inte helt tillfreds med ovanstående ordning. Ett problem var att säkerställa att medel fanns tillgängliga under den mycket långa tidsrymd som det var fråga om, ett annat att värdesäkra medlen. I den helhetslösning som tillskapades av regeringen ingick där- för ett finansieringssystem, vilket lagfästes i lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Systemet innebar i hu- vudsak följande: 
 En statligt förvaltad fond tillskapades. De medel som kraftföretagen redan avsatt för omhändertagandet av avfallet överfördes till fonden. I grunden skulle dock elkonsumenterna betala kostnaderna för omhän- dertagandet av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Innehavare av varje kärnkraftverk skulle årligen erlägga en avgift till fonden. Dessa skulle i princip beräknas så att det byggdes upp medel i fonden för att bestrida samtliga kostnader för att ta om hand det använda kärnbränslet som uppkommer under varje reaktors livstid samt för att riva reaktorer- na. I lag föreskrivs numera att fonden skall vara fullt utbyggd för att täcka alla kostnader då reaktorn drivits i 25 år. Därefter skall fonden 
  
 46  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar... 
  
 SOU 2001:58 
  
 tillföras medel för de kostnader som uppkommer för varje års ytterliga- re drift. Varje års avgifter fördelas på motsvarande energiproduktion och övervältras i slutändan på elkonsumenterna. Avgifterna skulle vara avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. De har under fondens uppbyggnad legat runt två öre per kwh. 
 De inbetalda avgiftsmedlen skulle sedan utbetalas till det av kraftin- dustrin gemensamt ägda bolag för kontrakterade tjänster, investeringar för omhändertagande av använt kärnbränsle samt den forskningsverk- samhet som är nödvändig för ett säkert hanterande av använt kärn- bränsle och radioaktivt avfall från detta. Vidare skulle medlen täcka framtida rivningar av anläggningar. Utbetalningarna skulle skattemäs- sigt vara att betrakta som statsbidrag. 
  
 6.1.3 
  
 Samarbete kring driftavfall från kärnkraftverken 
  
 Det relativt komplicerade juridiska och ekonomiska system som be- skrivits ovan avser omhändertagandet av använt kärnbränsle och riv- ning av kärnkraftreaktorerna. Utifrån sitt allmänna ansvar för allt kär- navfall har kärnkraftföretagen emellertid också byggt upp ett samarbete kring s.k. låg- och medelaktivt driftavfall från kärnkraftverken. Detta avfall består bl.a. av filtermassor. För detta avfall har kärnkraftföreta- gen i samarbete uppfört det gemensamma slutförvaret för reaktoravfall, SFR, en bergrumsanläggning intill Forsmarks kärnkraftverk. SFR är i drift sedan 1988 och finansieras huvudsakligen ur kärnkraftverkens driftbudgetar. 
  
 6.1.4 
  
 Utfallet 
  
 Den modell som tillskapades i början av  
 1980-talet 
  har i huvudsak be- stått fram till dagens datum. Ett flertal översyner har gjorts, vilka dock endast lett till smärre förändringar. Det bolag de fyra kärnkraftsföreta- gen äger gemensamt benämns idag Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB AB. Bolaget hanterar avfallet och äger de avfallsanläggningar som är i drift. Organisationsmodellen kan även beskrivas schematiskt se nedanstående figur. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar... 
  
 47 
  
 Regeringen beslutar om avgifter efter förslag från SKI 
 Elkonsumenterna 
 Kärnavfallsavgiften finns i elpriset 
  
 Kärnkraftföretagen 
  
 Kärnavfalls- 
  
 fonden 
  
 SKI beslutar om ersättning ur fonden 
  
 SKB AB 
  
 SFR 
  
 Rivning 
  
 (Slutförvar) 
  
 Slutförvar 
  
 CLAB 
  
 (Mellanlager) 
  
 Forskning och Transporter 
  
 utveckling 
  
 6.2 
  
 Analys – likheter/skillnader mellan kärnkraftsavfall och kvicksilveravfall 
  
 6.2.1 
  
 Likheter 
  
 En första likhet är att det på samma sätt som för kraftbolagen ankom- mer på avfallsägarna att ta hand om sitt kvicksilveravfall. Det är också fråga om ett fåtal ägare av större mängder kvicksilveravfall. Det för- hållande att det är fråga om ett fåtal ägare borde innebära att det är lät- tare att organisera en gemensam lösning. Vidare är det just avfallsägar- na som besitter lämplig teknisk kompetens att omhänderta avfallet. 
 En annan uppenbar likhet är förstås att det är fråga om ett skapa ett slutförvar, som kommer att finnas under en mycket lång tidsperiod. På samma sätt som gäller för kärnkraftsavfall talar ekonomiska, rationella och säkerhetsmässiga skäl med styrka för att hanteringen och förva- ringen sker i ett fåtal gemensamma anläggningar. 
  
 48  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar... 
  
 SOU 2001:58 
  
 6.2.2 
  
 Skillnader 
  
 En avgörande skillnad är tidsfaktorn. När organisationen för kärn- kraftsavfallet tillkom räknades det med att alla radioaktiva restproduk- ter tagits om hand och placerats i slutligt förvar först omkring år 2060. Det sammanhänger bl.a. med att värmeutvecklingen på grund av radio- aktivt sönderfall i det använda kärnbränslet behöver klinga av under åt- skilliga decennier innan man kan placera det i ett slutförvar. I denna ut- redning räknar vi med att det är möjligt att redan om några år ta hand om en mycket stor andel av det kvicksilverhaltiga avfallet och att den återstående andelen skulle kunna omhändertas i rimlig tid därefter. Det synes därför som själva perioden för behandling och placering i slut- förvar skulle vara betydligt kortare för kvicksilveravfallet. Detta kan ha bäring på följande: 
 Finansieringstiden 
 När finansieringsplanen för kärnkraftsavfall tillkom i början på 1980- talet räknades det med att kärnkraft skulle komma att produceras fram till år 2010. Det innebar att det fanns en tid om 25 år att bygga upp fonder för att ta hand om avfallet. Hur förhåller det sig då med kvick- silveravfallet? Kloralkaliindustrin saknar lagrat kvicksilveravfall och kommer att kunna fortsätta att använda kvicksilver i sin produktion till år 2010. För denna industri är det därför fullt möjligt att göra framtida avsättningar under produktionsåren för att finansiera att avfallet tas om hand. I förhållande till kärnkraftsavfallet kommer det dock vara fråga om en kortare tid. För SAKAB:s och Boliden Mineral AB:s del är det dock i första hand fråga om lagrat avfall, varför det framstår som svåra- re att bygga upp ett finansieringssystem som inkluderar dessa bolags avfall. Det skall dock noteras att företagen har gjort avsättningar för den framtida slutförvaringen. Det varierar dock om avsättningarna åter- finns i det enskilda bolaget eller på koncernnivå. Det är också så att de avsättningar som gjorts inte är tillräckliga, eftersom bolagen inte förut- sett ett krav om djupförvaring. För SAKAB:s del skall noteras att fö- retaget uppburit betalning för sitt omhändertagande av avfallet. 
 Statens ansvar 
 När kärnkraftsmodellen tillskapades var en grundläggande princip att staten inte bara skulle ha ett sedvanligt övergripande ansvar för lag- stiftning och allmän tillsyn utan även ett pådrivande och övervakande ansvar över utvecklingen för att skapa slutförvaren, samt ett ansvar för 
  
 SOU 2001:58 
  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar... 
  
 49 
  
 finansieringssystemet. Slutligen skulle staten även ta över ansvaret ef- ter en förslutning av förvaret, eftersom det ansågs orimligt att ett före- tag skulle kunna bära ansvaret under den mycket långa tid som förvaret skulle komma att existera. 
 För kvicksilveravfall är statens allmänna övergripande ansvar också utvecklat. Det finns lagstiftning om miljöfarlig verksamhet och farligt avfall samt tillsynsmyndigheter. En annan sak är att denna lagstiftning möjligen skulle behöva kompletteras för att underlätta tillkomsten av ett djupförvar, jämför avsnitt 9.2. Hur statens ansvar för ett djupförvar efter en förslutning skulle gestalta sig är dock mindre klart. Som kom- mer att redovisas i avsnitt 8.5 är det vår uppfattning i denna utredning att det rimligen är samhället som på lång sikt måste ombesörja erfor- derliga åtgärder för ett förvar när verksamhetsutövarens ansvar klingat av. Det skulle nämligen knappast vara möjligt av en myndighet att ut- kräva ansvar av en verksamhetsutövare efter många år om tillstånden följts. Därmed skulle det hårddraget kunna påstås att staten redan har ett dolt efteransvar för ett förvar. 
 En annan fråga är emellertid om staten även skulle kunna ta på sig ett ansvar för att driva på och övervaka utvecklingen att skapa slutför- varen på samma sätt som sker för kärnkraftsavfall. Om staten önskar detta måste den i så fall också tillförsäkras möjligheten att utöva en kontrollfunktion. Den möjlighet som närmast skulle stå öppen är att lägga en sådan uppgift på de tillsynsmyndigheter som redan har att övervaka hantering av farligt avfall eller miljöfarlig verksamhet. En ef- fektiv övervakning skulle dock förutsätta sanktionsmöjligheter. 
  
 6.3 
  
 Slutsatser 
  
 Den ovanstående jämförande analysen utvisar att det precis som för kärnkraftsindustrin finns starka skäl för en samverkan mellan bolagen med kvicksilveravfall. En fråga är då om den beskrivna kärnkrafts- modellen skulle kunna utgöra en förebild. 
 Som framgår består kärnkraftsmodellen av såväl ett finansierings- system som kraftbolagens samverkan i ett bolag. Vidare har staten ett långtgående ansvar. Det kan därmed sägas att den utgör en välutveck- lad och långtgående form av samverkan. 
 Kärnkraftsmodellen med alla dess komponenter är enligt vår mening inte direkt och fullt ut tillämpbar för kvicksilveravfallet. Mot bakgrund av de förhållanden som diskuterats ovan finner vi sålunda det inte rim- ligt att överväga att nu bygga upp ett system med statligt förvaltade fonder (utöver den fond för batteriavfall som staten redan byggt upp). Det är också tveksamt om staten skall ta på sig en pådrivande roll för 
  
 50  
 Jämförelse med organisatoriska lösningar... 
  
 SOU 2001:58 
  
 forskning och utveckling. Behovet av kvalificerad teknikutveckling är rimligen väsentligt mindre för kvicksilverhanteringen än för det använ- da kärnbränslet och kräver därmed rimligen inte flera decennier. Det kan med skäl ifrågasättas om detta motiverar uppbyggnaden av särskil- da kontrollfunktioner med tillhörande lagstiftning. Dock kvarstår rimli- gen behovet av ett uttalat eller dolt efteransvar för staten efter förslut- ning som diskuterats ovan. 
 Det som i stället närmast skulle kunna vara aktuellt som förebild är en lösning liknande den som använts för slutförvaret av reaktoravfall (SFR). 
 Vi utgår av ovan anförda skäl från en förenklad modell som möjlig förebild för samverkan mellan bolagen för att behandla och förvara kvicksilveravfall. En utgångspunkt är sålunda att finansiering skulle ske separat via varje bolag, utan att statligt förvaltade fonder tillskapas, dvs. på liknande sätt som för SFR. I denna modell skulle också statens ansvar vara mer begränsat än vad det är för hanteringen av använt kärnbränsle. Vi anser att en sådan förenklad modell skulle kunna utgö- ra en väl avvägd lösning för samarbete kring ett slutförvar för kvicksil- veravfall. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning  
 51 
  
 7 
  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar - en sammanfattning 
  
 I detta kapitel behandlar vi den svenska och europeiska lagstiftningen som kan ha betydelse för tillkomsten av ett djupförvar. Kapitlet utgör en sammanfattning. Den juridiska analysen i dess helhet finns presente- rad som bilaga 2. 
  
 7.1 
  
 Tillståndsprövningen 
  
 Anläggningen av ett djupförvar för kvicksilverhaltigt avfall skulle krä- va tillstånd enligt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Eftersom den tillförda mängden kommer att understiga 1 000 ton per år skulle länsstyrelse ha att pröva tillståndsfrågan som första instans. Beslutet skulle kunna överklagas till miljödomstol och därefter till Miljööverdomstol. Prövningstillstånd krävs i Miljööver- domstolen. 
 Det kan förutses att en sådan prövning skulle kunna bli tidskrävan- de. Inledningsvis skulle ett prövningsförfarande behöva föregås av ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning. Det skulle ankomma på den blivande verksamhetsutövaren att samråda med statliga myn- digheter samt de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan. Sedan skulle sökanden be- höva upprätta en miljökonsekvensbeskrivning, som skulle ingå i en an- sökan om tillstånd. I samband därmed skulle sökanden behöva visa att denne använde sig av bästa möjliga teknik som var skälig. 
 Därefter skulle det egentliga prövningsförfarandet ta vid. Ett beslut av länsstyrelse skulle föregås av en förhandling. En mängd aktörer, så- som berörda enskilda personer, vissa miljöorganisationer, lokala ar- betstagarorganisationer, Naturvårdsverket, Kammarkollegiet samt kommuner vars allmänna intressen är berörda skulle kunna överklaga länsstyrelsens beslut till miljödomstolen och Miljööverdomstolen. Un- der prövningsförfarandet skulle även den s.k. stoppregeln kunna aktua- liseras. Den innebär att om verksamheten kan befaras föranleda skada 
  
 52  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning 
  
 SOU 2001:58 
  
 eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön får den bara tillåtas om det finns särskilda skäl. Skulle länsstyrelsen eller domstolarna finna att regeln skulle kunna aktualiseras skall den överlämna frågan till regeringen för slutlig prövning. 
 Förfarandet skulle dock redan från början kunna ersättas av en prövning av regeringen. Denna har möjlighet att göra en s.k. fakultativ tillåtlighetsprövning om verksamheten kan beskrivas vara av ingripan- de slag. Detta krav får anses vara uppfyllt för ett djupförvar. Om rege- ringen väljer detta alternativ skulle det ankomma på länsstyrelsen att efter samrådsförfarandet bereda ärendet och därefter överlämna det till regeringen för ett slutligt beslut. Den berörda kommunen skulle dock vid en tillåtlighetsprövning kunna stoppa verksamheten genom att läg- ga in sitt veto. 
  
 7.2 
  
 Det juridiska ansvaret 
  
 En självklar utgångspunkt är att varje avfallsägare ansvarar för sitt av- fall. Nästa fråga är dock vem som enligt gällande lagstiftning skulle att komma att bära det juridiska ansvaret för ett djupförvar. Frågan är sär- skilt intressant, eftersom det kan ta mycket lång tid innan kvicksilvret når markytan. 
 Verksamhetsutövaren ansvarar för sin nuvarande verksamhet. En verksamhet, såsom exempelvis en deponi, anses pågå oavsett att avfall inte längre deponeras, så länge deponin genererar utsläpp. Det synes innebära att verksamhetsutövaren rimligen skulle ansvara för ett djup- förvar under en mycket lång tid. Det förhållande att förvaret skulle för- slutas skulle sakna juridisk relevans för det formella ansvaret. 
 Verksamhetsutövaren är den juridiska person som driver förvaret. Är den juridiska personen exempelvis ett dotterbolag ansvarar bara det bolaget och inte moderbolaget. Skulle utövaren överlåta verksamheten kvarstår ansvaret under förutsättning att denne haft del i föroreningar- na. 
 Som framgår ovan skulle ansvaret för ett djupförvar formellt sett va- ra långtgående. Det är dock viktigt att analysera vad ansvaret i prakti- Burns skulle innebära. Ansvar kan bara utkrävas under förutsättning att det är skäligt. Av propositionen till miljöbalken följer att det inte är möjligt att utkräva ansvar om verksamhetsutövaren följt miljöbalkens regler och givna tillstånd. För att ett ansvar skall kunna utkrävas krävs det att verksamhetsutövaren överträtt gällande regler för förvaret. Det skulle därmed i slutändan rimligen ändå bli samhället som på lång sikt måste ombesörja eventuella erforderliga åtgärder när verksamhets- utövarens ansvar klingat av. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning  
 53 
  
 7.3 
  
 Möjligheter att lagstifta 
  
 Av 15 kap 9 § miljöbalken följer att regeringen eller den myndighet re- geringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hanteringen av avfall. Med hantering av avfall avses enligt 15 kap 3 § samma balk en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvin- ning och bortskaffande av avfall. Därmed skulle det tveklöst förhålla sig på det sättet att regeringen för allt som är avfall skulle kunna före- skriva att det skall deponeras i ett djupförvar. För en del av det kvick- silver som utpekats i Naturvårdsverkets rapport och i direktiven, som exempelvis SAKAB:s kvicksilver, är det självklart att detta är avfall. Det har dock anförts att det är möjligt att en del av det kvicksilver som utpekats inte är att betrakta som avfall och särskilt skulle detta gälla det kvicksilver som används i kloralkaliindustrin. 
 I miljöbalken har  
 EG-rättens 
  avfallsdefinition införlivats och den lyder på följande sätt: 
 Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. 
  
 EG-domstolen 
  har uttalat att avfallsbegreppet inte förutsätter att in- nehavaren uteslutit att substansen eller objektet återutnyttjas ekono- miskt av andra. 
 Kvicksilverhaltigt avfall ingår i den avfallskatalog som 15 kap. 1 § miljöbalken hänvisar till. Som framgår av paragrafen utgör det dock bara avfall under vidare förutsättning att innehavaren gör sig av med det eller avser att göra sig av med det eller det föreligger en skyldighet att göra sig av med det. 
 Vid en avveckling av användningen av kvicksilver i kloralkaliin- dustrin skulle kvicksilvret utgöra en restprodukt för kloralkaliindustrin. Eftersom industrin inte längre skulle kunna använda kvicksilvret måste det förutsättas att företagen skulle "avse att göra sig av med det". En hypotes skulle kunna vara att företagen ansåg att det hade ett värde och därför skulle vilja exportera det till exempelvis andra kloralkaliindu- strier i Europa. Oavsett denna inställning kan det dock med stöd av EG- domstolens uttolkning av avfallsbegreppet hävdas att det ändå är fråga om avfall. Det skall vidare beaktas att det på grund av exportförbudet för kvicksilver enligt förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter inte skulle vara möjligt för företagen att exportera kvicksilver. Vi anser därför med ovan beskrivna förutsättningar att det är en rimlig tolkning att kloralkaliindustrins kvicksilver vid en avveckling utgör avfall. 
  
 54  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning 
  
 SOU 2001:58 
  
 7.4 
  
 Kan  
  
 EG-rätten 
  utgöra ett hinder för Sverige att bygga ett djupförvar? 
 Den rättsliga reglering som skulle kunna ha betydelse i sammanhanget är direktiv 99/31 om deponering av avfall som trädde i kraft den 16 juli 1999. Direktivets syfte är att skydda miljön från föroreningar när avfall deponeras. Det ställer krav på skyddsåtgärder för deponering av avfall. Som angetts i kapitel 5 följer av direktivet att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att se till att flytande avfall inte tas emot vid en de- poni. Vidare delas deponier upp i tre klasser utifrån farligheten av det avfall som deponeras. Kriterier för vilka avfallsslag som får deponeras i respektive deponiklass är under utarbetande av en verkställighets- kommitté, som skall slutföra sitt arbete senast den 16 juli 2001. Under tiden får medlemsländerna uppställa egna kriterier. Medlemsländerna är skyldiga att införliva direktivet, men de har rätt att uppställa striktare krav. 
 Av det anförda följer att det än så länge inte finns något hinder för Sverige att förvara kvicksilverhaltigt avfall i ett djupförvar. De kriterier i direktivet som är under utarbetning skulle dock möjligen kunna bli ett hinder, men enligt Naturvårdsverket som deltar i arbetet kommer di- rektivet inte att utgöra ett hinder. 
  
 7.5 
  
 Kan  
  
 EG-rätten 
  innebära en skyldighet för Sverige att ta emot och förvara även utländskt kvicksilverhaltigt avfall? 
 Den rättsliga reglering som är av betydelse för denna fråga är förord- ningen 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från den Europeiska Gemenskapen. En förordning är direkt gällande i Sverige och gäller på samma sätt som den nationella rätten. Förordningen ger medlemsstaterna en entydig rätt att som huvudregel motsätta sig import av avfall. Det finns ett undantag för farligt avfall, som produceras i ett land i en så liten mängd att inrättandet av nya spe- cialiserade anläggningar för bortskaffande i den staten skulle framstå som oekonomiskt. Enligt förordningen kräver det särskilda problemet med bortskaffande av så små mängder ett samarbete mellan de berörda medlemsstaterna och möjlighet att utnyttja ett gemenskapsförfarande. Undantaget är specialkonstruerat för länder som exempelvis Luxem- burg. Kvicksilverhaltigt avfall är farligt avfall och därmed skulle det synas som om undantaget skulle kunna tillämpas i detta fall. Enligt en strikt juridisk bedömning skulle därmed slutsatsen bli att det skulle fö- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning  
 55 
  
 religga en liten risk för att Sverige skulle kunna tvingas att ta emot mindre mängder kvicksilverhaltigt avfall. 
 Det är dock vidare viktigt att notera att export av avfall inte bara är en juridisk fråga utan i hög grad en politisk fråga. Enligt uppgift från Naturvårdsverket tillämpas inte undantaget i praktiken och enligt ver- ket skulle det av politiska skäl inte heller kunna tillämpas. Medlems- staterna värnar om relationerna med varandra och det skulle inte vara gångbart att påtvinga ett annat land avfall. En realistisk bedömning skulle därmed vara att Sverige inte skulle komma att behöva att ta emot utländskt kvicksilverhaltigt avfall. 
  
 7.6 
  
 Skatterättsliga och konkurrensrättsliga aspekter 
  
 Ett företag kan göra avsättningar i sin bokföring för framtida kostnader för avfallshantering. För att skattemyndigheterna skall godkänna av- sättningarna krävs det att kostnaden är möjlig att beräkna och att den är sannolik. Om kostnaden uppkommer först efter mycket lång tid kan det innebära att den är svårare att beräkna och att sannolikheten för upp- komsten skulle framstå som mindre. Det skulle kunna medföra att skattemyndigheterna inte skulle godkänna avsättningen. Den anförda problematiken utgjorde 1979 skäl för att det i kommunalskattelagen in- fördes en särreglering för kärnkraftsavfall. Vi kommer att i kapitel 8 överväga om en sådan är lämplig även för kvicksilveravfall. 
 Som kommer att framgå anser vi att det kommer att vara nödvändigt att avfallsägarna samverkar för att kunna skapa ett djupförvar. Vid en sådan samverkan aktualiseras konkurrensrättsliga aspekter. Avgörande är om resultatet av ett samarbete skulle vara konkurrensbegränsande. Det är därvid tillräckligt med ett potentiellt framtida hämmande av konkurrensen. För bedömningen finns vissa riktlinjer, som presenteras i avsnitt 1.8 i bilaga 2. En konkurrensrättslig bedömning förutsätter dock ett konkret avtal. 
  
 56  
 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning 
  
 SOU 2001:58 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 57 
  
 8 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 8.1 
  
 Utgångspunkter för utredningens överväganden 
  
 Den allmänna utgångspunkten för våra överväganden är att använd- ningen av kvicksilver i Sverige skall upphöra senast år 2010, med ett fåtal undantag där mycket begränsade mängder används på dispens i slutna kretslopp. Det avfall som då finns som följd av tidigare använd- ning skall tas om hand och förvaras på ett säkert sätt med hänsyn till kvicksilvers och kvicksilverföreningars skaderisker för hälsa och miljö. 
 År 2010 kommer det att finnas ca 15 000 ton kvicksilveravfall med en kvicksilverhalt om minst 1 procent, vilket motsvarar 1 100 ton rent kvicksilver. Därutöver skulle det finnas ytterligare ca 51 000 ton avfall med en kvicksilverhalt om  
 0,1-1 
  procent, vilket ger ytterligare 300 ton kvicksilver samt slutligen ca 500 miljoner ton avfall med en kvicksilver- halt understigande 0,1 procent. Det avfall med en kvicksilverhalt om mer än 0,1 procent som föreligger i dag innehas till övervägande del av Boli- den Mineral AB och SAKAB. När kvicksilveranvändningen i kloralka- liindustrin avvecklas, vilket enligt regeringens målsättning skall ske se- nast år 2010, tillkommer Hydro Polymers AB:s och Eka Chemicals AB:s kvicksilveravfall, sammanlagt ca 400 ton rent kvicksilver. Därutöver finns det ett dolt lager av varor och produkter i samhället som innehåller kvicksilver. Dessa varor skall successivt fasas ut och tas om hand som följd av att användningen av kvicksilver skall upphöra. Naturvårdsverket har uppskattat att det dolda lagret motsvarar ca 100 ton rent kvicksilver. Vi utgår från att en stor del av detta kommer under de närmaste  
 10-20 
  åren att successivt levereras till SAKAB och andra avfallsföretag; för enskilda hushålls del via kommunernas insamlingsstationer för farligt avfall. 
 Mot den bakgrunden har vi utgått ifrån att en lösning på slutförvars- frågan i första hand bör sökas via en samverkan mellan det lilla antal fö- 
  
 58  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 retag som kommer att vara innehavare av den helt övervägande delen av det höghaltiga kvicksilveravfallet. Vi skall ju vidare också enligt utred- ningens direktiv föra överläggningar med avfallsägarna och andra berör- da för att etablera ett djupt bergförvar i första hand i Sverige eller i andra hand i ett nordiskt samarbete. 
 Vi kan då inledningsvis konstatera att vi inte finner det möjligt att etablera ett djupförvar i ett nordiskt samarbete. Som redan framgått skulle ett framtida nordiskt samarbete kunna omfatta behandling av av- fallet, men inte förvaringen. Det huvudsakliga skälet för det är att inget nordiskt land är berett att förvara andra länders avfall. Vidare skall note- ras att det på grund av det gällande svenska exportförbudet mot kvick- silver skulle finnas formella hinder mot en djupförvaring av svenskt av- fall i ett annat nordiskt land. 
 Det som därmed skulle återstå skulle vara att åstadkomma slutförva- ring av kvicksilverhaltigt avfall i ett djupt bergförvar i Sverige, och detta blir därmed en utgångspunkt för våra fortsatta överväganden. 
  
 8.2 
  
 De tekniska och miljömässiga förutsättningarna för ett djupförvar 
  
 Naturvårdsverket fann i sin rapport att utsläppen från ett förvar borde uppgå till högst  
 0,5-10 
  gram kvicksilver per år till vattendrag för att skydda en näringsfattig sjö. Enligt verket kunde detta mål uppnås såväl i ett ytförvar eller ett ytnära bergförvar som i ett djupförvar under förut- sättning att avfallet stabiliserades och tekniska barriärer användes. Ver- ket förordade dock ett djupförvar, eftersom det vid en sådan lösning inte skulle föreligga en nämnvärd risk för yttre påverkan, även i mycket långa tidsperspektiv. 
 Naturvårdsverkets förslag har redan accepterats av regeringen som gett utredningen i uppdrag att åstadkomma ett djupförvar. Vi vill därut- över tillägga följande om valet av alternativet djupförvar. Som Natur- vårdsverket angett skiljer sig kvicksilver från många andra typer av far- ligt avfall, då metallen är särskilt giftig. Eftersom det är ett grundämne bryts det inte heller ner. Detta motiverar ett förvar som isolerar kvick- silvret från biosfären under mycket långa tidsrymder (helst långt mer än 1000 år). Utöver Naturvårdsverkets miljöskyddsmål enligt ovan skall även Spears dricksvattenkriterium uppfyllas. Eventuellt läckage av kvicksilver från ett förvar skall ge halter i brunnsvatten un- derstigande en miljondels gram per liter, även detta i mycket långa tids- perspektiv. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 59 
  
 En utgångspunkt är slutligen att negativa miljöeffekter från en gene- ration inte skall belasta kommande generationer. Det är därför enligt vår uppfattning olämpligt att övervältra ett omfattande tillsyns- och under- hållsansvar för förvaret på kommande generationer. En slutsats är därför att ett förvar bör vara underhållsfritt. Därmed är det endast ett djupför- var som uppfyller kraven för förvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Där- till kommer att ett djupförvar enligt vår bedömning ger ett större utrym- me för  
 teknisk-ekonomisk 
  optimering av behandlingsteknik för avfallet och detaljutformning av slutförvaret. 
  
 8.2.1 
  
 Behandling och upparbetning av kvicksilveravfall 
  
 Det avfall med mer än 0,1 procent kvicksilver, som kommer att föreligga år 2010, har, som framgår av kapitel 3, olika kemisk form. Kloralkaliin- dustrins avfall är metalliskt kvicksilver och motsvarar knappt en tredje- del av kvicksilvret. Boliden Mineral AB:s kvicksilver motsvarar drygt hälften av kvicksilvret och finns i stora mängder avfall som utöver kvicksilver även innehåller koppar, arsenik, zink, bly och kadmium. Återstående mängd kvicksilver (i huvudsak SAKAB:s kvicksilver) åter- finns även det i stora mängder avfall. Som framgått är det inför en djup- förvaring som huvudregel nödvändigt att utvinna kvicksilvret ur avfallet och överföra detta till en lämplig form för förvaring. Möjligen kan det dock vara så att det för delar av Boliden Mineral AB:s avfall är mer än- damålsmässigt att försöka stabilisera avfallet som helhet, eftersom detta utöver kvicksilver även innehåller andra farliga ämnen. Även kloralkali- industrins rena kvicksilver skulle behöva överföras till en annan form, eftersom det för det första skulle strida mot EU:s deponeringsdirektiv att deponera flytande avfall och dessutom vara tveksamt om dessa angivna utsläppsmål skulle kunna uppnås i det fallet. Det framstår som om kvicksilver lämpligen bör djupförvaras som kvicksilversulfid eller kvick- silverselenid. För det metalliska kvicksilvret skulle vidare amalgamering vara möjligt. 
 Det är inte vår uppgift att närmre ange hur avfallet bäst bör uppar- betas eller behandlas. Detta ankommer på avfallsinnehavarna. Det kan dock slås fast att det finns utvecklingsbar teknik tillgänglig, även om det i dag saknas industriellt utvecklade metoder för behandling och uppar- betning av det metalliska kvicksilvret i större mängder. SAKAB har in- lett en försöksverksamhet med behandling och upparbetning av batterier, men kostnaderna för behandlingen är höga. Det kommer att ankomma på avfallsägarna att utveckla dessa metoder och på ansvariga tillstånds- 
  
 60  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 myndigheter att påverka processen genom att godkänna eller att under- känna de valda metoderna. Grunden för myndigheternas agerande utgör miljöbalkens bestämmelse om bästa möjliga teknik. 
  
 8.2.2 
  
 Principiella överväganden om val av plats 
  
 Valet av plats styrs av en rad faktorer, såsom lämplig berggrundsmiljö, ekonomi och möjlighet att nå ett väl förankrat lokalt samtycke till lokali- seringen. Det är avfallsägarna som har det fulla ansvaret för att välja plats för ett slutförvar och för att söka tillstånd för lokalisering, byggan- de och drift av slutförvaret enligt de juridiska procedurer som behandlas i kapitel 7. Det innebär bl.a. att val av metod och plats för slutförvaret skall motiveras och försvaras av avfallsägarna i en miljökonsekvens- bedömning med s.k. utökat samråd. Vi vill dock anföra några principi- ella överväganden. 
 För det första anser vi att förvaret bör lokaliseras till en bergkropp med låg vattengenomströmning och lämplig vattenkemi som främjar kvicksilverföreningar med låg löslighet. Låg vattengenomströmning främjas av en någorlunda tät bergkropp, belägen mellan de större sprick- zoner som alltid finns i urberget, samt en låg gradient för grundvattenni- vån, d.v.s. den kraft som driver grundvattenflödet är liten. Vidare bör förvaret lokaliseras på ett sådant djup, minst ca 400 m, att de geologiska och hydrologiska förhållandena kan förväntas vara stabila under mycket långa tidrymder. De omfattande geologiska undersökningar 
 1  
 som Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) bedrivit visar att det bör finnas goda förutsättningar att finna bergkroppar på många platser i Sverige som uppfyller dessa krav, bl.a. vattenflöden understigande ca 10 liter/m 
 2  
 och år. Det gäller särskilt med tanke på de förhållandevis begränsade för- varsvolymer det är fråga om när det gäller kvicksilveravfall. 
 För det andra anser vi att det är lämpligast att i första hand pröva möjligheterna att utnyttja ett befintligt schakt för att nå det lämpliga för- varsdjupet. Detta skulle kunna bidra till att hålla kostnaderna för ett djupförvar för kvicksilveravfall på en skälig nivå. Förvaret skulle exem- pelvis kunna lokaliseras till en lämplig granitkropp i anslutning till en befintlig eller nedlagd gruva. Ett krav blir då att förvaret förses med en fullgod förslutning mot gamla gruvgångar och schakt för att förhindra att dessa blir en enkel transportväg för kvicksilver till biosfären. 
  
 1  
 Se t.ex.  
 SKB-rapporten 
  från november 1999 Djupförvar för använt kärn- bränsle. SR 97 – Säkerheten efter förslutning 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 61 
  
 Det har i remissyttrandena till Naturvårdsverkets huvudrapport in- vänts att en lokalisering av ett slutförvar i anslutning till en gruva skulle vara mindre lämplig, bl.a. med hänsyn till sannolikheten för framtida in- trång i förvaret. Vi finner dock sådana invändningar mindre tungt vägande. Dels innebär exempelvis en borrkärna från ett hål oavsiktligt borrat i undersökningssyfte inga särskilda arbetarskyddsproblem, vilket skulle vara fallet med en borrkärna från slutförvar för använt kärn- bränsle. Dels är det inte skäligt att kräva en skyddsnivå som skall skydda mot medvetna och avsiktliga intrång från kommande generationer. Varje generation måste ta ansvar för sina beslut. Den ansvarsbördan måste varje generation bära och det är något annat än att den nuvarande gene- rationen inte skall lägga bördor på kommande generationer i form av un- derhåll och övervakning av ett slutförvar. 
 För det tredje visar erfarenheter att lokalisering av anläggningar för behandling och förvaring av miljöfarligt avfall kräver att den lokala sam- rådsprocessen bedrivs med stor omsorg. Detta har visat sig vara en nöd- vändig förutsättning för att det skall gå att nå ett väl förankrat lokalt samtycke till lokaliseringen. Lärdomar från andra områden, t.ex. kärn- avfallsområdet, bör tas tillvara av både företag och myndigheter. 
  
 8.2.3 
  
 Vad kommer ett djupförvar att kosta? 
  
 Följande kostnadsuppskattningar är mycket grova och skall endast be- traktas som en fingervisning om var kostnaderna kan hamna. 
 I Naturvårdsverkets utredning uppskattades kostnaderna för ett djup- förvar med en kapacitet i området  
 1000-20 
  000 ton höghaltigt kvicksil- veravfall till ca  
 200-300 
  miljoner kr vilket grovt skulle motsvara ca 250  
 000-650 
  000 kr per ton rent kvicksilver 
 2 
 . (Den högre siffran avser depo- nering av blandat avfall såsom processavfall med kvicksilverhalter i om- rådet  
 1-10 
  procent.) En stor del av kostnaderna är fasta kostnader för iordningställande av schakt och utsprängning av tillträdes- och förvars- tunnlar, där dock själva förvarsvolymen inom intervallet bara påverkar totalkostnaden till en mindre del, uppskattningsvis under 20 procent. Härav följer att betydande kostnadsfördelar uppnås om berörd industri kan samarbeta om en gemensam förvarslösning. Kostnaden för att lägga avfall på en klass 1 ytdeponi ligger på ca 1300 kronor per ton avfall eller ca 15 miljoner kronor för 10 000 ton. Det innebär således att ett djup- förvar blir ca 15 gånger dyrare än ett ytförvar. 
  
 2  
 Detta innebär att slutförvarskostnaden per kilo skulle bli upp mot tio gånger världsmarknadspriset för kvicksilver. 
  
 62  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 Till själva förvarskostnaderna kommer kostnaderna för eventuell upparbetning och stabilisering. Dessa är starkt beroende på avfallstyp och önskad slutprodukt. I rapporten från utredningens konsultuppdrag anges typiska kostnader på  
 10-20 
  kr per kilo avfall, för vissa avfallsty- per och behandlingsformer dock upp mot 100 kr per kilo. Det skulle in- nebära att kostnaderna för upparbetning och stabilisering av det svenska avfallet med kvicksilverhalter över en procent (ca 15 000 ton ) skulle bli av samma storleksordning som kostnaderna för själva djupförvaret. Det bör noteras att man kan förvänta sig i stort sett samma kostnader för upparbetning och stabilisering vid en ytnära förvaring. Med de kostnader det här är fråga om finns det således starka skäl att finna optimala lös- ningar för hela kedjan upparbetning – stabilisering – slutförvar för att hålla kostnaderna nere samtidigt som skyddskraven uppfylls. Ansvaret för att finna sådana optimala lösningar vilar på avfallsinnehavarna. 
 Det har framkommit att de ekonomiska avsättningar som gjorts i fö- retagen för en slutlig hantering av kvicksilveravfall inte är tillräckliga. Det gäller de företag som sedan lång tid tillbaka mellanlagrat kvicksil- veravfall i avvaktan på en slutlig lösning. Företagen har anfört att det för detta kvicksilveravfall inte haft anledning att räkna med ett krav om djupförvaring. De avsättningar som gjorts har beräknats med utgångs- punkt från att avfallet slutligt skulle läggas på en ytdeponi. Eftersom djupförvaring är 15 gånger dyrare än ytförvaring är de gjorda avsätt- ningarna inte tillräckliga. Ett annat problem skulle vara att det inte heller har varit möjligt för företagen att göra tillräckligt höga avsättningar, ef- tersom det har varit svårt för företagen att göra dessa höga kostnader sannolika för skattemyndigheterna. Enligt uppgift skulle skattemyndig- heterna ställt som krav att företagen kunde visa att avsättningen hade stöd i avtal eller lag för att godkänna den. 
 När det gäller det första problemet utvecklar vi vår syn på det i ka- pitel 10. För att försöka åtgärda det andra problemet har vi övervägt om vi skulle föreslå en specialreglering för kvicksilveravfall i kommunal- skattelagen på sätt som gäller för kärnavfall. Det skulle vara fråga om en särreglering av avdragsrätten för kostnader för kvicksilveravfall där vi skulle föreslå konkreta belopp. Ett sådant förslag skulle dock endast kunna ta sikte på framtiden. En svårighet för utredningen är vidare att vi för närvarande inte kan ange de exakta kostnaderna för djupförvaring och därmed skulle det vara svårt att föreslå konkreta belopp. De kostna- der som vi angett ovan är preliminära och vi är övertygade om att indu- strin kommer att kunna pressa dessa när metoderna utvecklas industri- ellt. Vidare är det så att det i framtiden kommer att vara lättare för före- tagen att få igenom sina avdrag, eftersom vi, som kommer att framgå i kapitel 9, kommer att lägga ett förslag om en tvingande lagstiftning om 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 63 
  
 djupförvaring. Med en sådan lag som stöd bör det i framtiden inte vara svårt för företagen att göra kostnader för djupförvaring sannolika. Sam- mantaget anser vi att övervägande skäl talar för att det är obehövligt med en ändring i kommunalskattelagen och att det i vart fall är för tidigt i processen för att föreslå konkreta belopp. Vi har därför stannat för att inte föreslå en ändring i kommunalskattelagen. 
  
 8.3 
  
 Kriterier för att kräva djupförvaring 
  
 8.3.1 
  
 Principiella utgångspunkter för att fastställa kriterier 
  
 Naturvårdsverket har i sin rapport angett att i första hand befintligt och kommande avfall från kvicksilverhaltiga varor och produkter, avfall från kloralkaliindustrin samt delar av Boliden Mineral AB:s avfall bör djup- förvaras. Allt detta avfall skulle ha en högre kvicksilverhalt än en pro- cent. 
 Enligt direktiven ankommer det på utredningen att föreslå de kriterier som bör gälla ifråga om kvicksilverhaltigt avfall som skall förvaras i ett djupt bergförvar. Frågan är då hur dessa kriterier skall utformas. 
 Den grundläggande principen är miljöbalkens bestämmelser om att bästa möjliga teknik skall användas vid yrkesmässig verksamhet. Detta gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt. Vid den bedömning- en skall nyttan jämföras med kostnaderna. Avgörande är alltså den mil- jömässiga nyttan i förhållande till de ekonomiska kostnaderna. 
 I kapitel 5 diskuterade vi översiktligt olika förvarstypers möjligheter att erbjuda skydd för hälsa och miljö, också över mycket långa tidsrym- der. En slutsats härav är att den miljömässiga nyttan av att djupförvara kvicksilver i normalfallet får anses vara hög. Som framgår av Natur- vårdsverkets rapport är kvicksilver vidare ett av de farligaste miljögif- terna. Varje tillskott av kvicksilver är olämpligt. Det är därmed inte möjligt att påstå att avfall med en mycket låg kvicksilverhalt är ofarligt. Detta innebär vidare att vi anser att det är angeläget att djupförvara en stor andel av det totala kvicksilverhaltiga avfallet. 
 En slutsats av detta skulle vara att det i normalfallet är först när de ekonomiska kostnaderna blir orimligt höga som djupförvaring är olämp- ligt. 
  
 64  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 8.3.2 
  
 Den miljömässiga nyttan av djupförvaring 
  
 Inledningsvis kan undersökas hur stor andel av det kvicksilverhaltiga av- fallet som innefattas vid den gränssättning om en procent som Natur- vårdsverket valt. Som tidigare framgår skulle det om gränsen sattes vid en procent år 2010 föreligga 400 ton kvicksilver från kloralkaliindustrin och 100 ton från det dolda lagret i samhället. Vidare skulle Boliden Mi- neral AB med denna gräns bidra med ca 500 ton kvicksilver och SAKAB med cirka 100 ton. Totalt skulle detta avfall uppgå till ca 1100 ton kvicksilver. Det är i huvudsak avfall med en kvicksilverhalt som vida överstiger en procent. Kloralkaliindustrins avfall utgörs av metalliskt kvicksilver. Bolidens AB:s lagrade kvicksilver per dagens datum om ca 280 ton återfinns i knappt 5 000 ton avfall, vilket ger en medelhalt om fem procent. SAKAB:s lagrade kvicksilver om 60 ton skulle återfinnas i drygt 2 000 ton avfall, vilket ger en medelhalt om två procent. Den totala avfallsmängden skulle grovt uppskattat uppgå till 15 000 ton. 
 Som vidare framgår av kapitel 3 finns det därutöver övrigt kvicksil- verhaltigt avfall som uppskattningsvis motsvarar ca 800 ton rent kvick- silver. Det är i huvudsak låghaltigt avfall från gruvindustrin. Boliden Mineral AB innehar utöver vad som anges ovan avfall som motsvarar 300 ton kvicksilver. Cirka 250 ton av detta finns i avfall med en kvick- silverhalt om  
 0,5-1 
  procent och cirka 60 ton i avfall med en kvicksilver- halt om 0,1- 0,5 procent. I övrigt är det fråga om avfall med halter som vida understiger 0,1 procent. Det är fråga om ca 500 ton kvicksilver som finns i en total avfallsmängd som enligt Naturvårdsverkets uppskatt- ningar skulle överstiga 500 miljoner ton. 
 Vid bedömningen av den miljömässiga nyttan bör man även beakta miljöeffekterna av en förbehandling av avfallet och behovet av transport av avfallet. Från avfallsägarnas sida har anförts att utsläppen av kvick- silver till luft kommer att vara betydande vid en förbehandling av avfal- let. Som en jämförelse kan nämnas att SAKAB har tillstånd att vid be- handling av kvicksilveravfall släppa ut  
 ett-två 
  kg kvicksilver per år till luft. SAKAB behandlar då betydligt mindre mängder kvicksilveravfall än vad som skall gå till ett djupförvar. Enligt avfallsägarnas uppfattning bör detta utsläppsvärde sättas i relation till de mycket ringa utsläppen som ett djupförvar ger. Bara SAKAB:s nuvarande utsläpp för behand- ling under ett år skulle motsvara ett djupförvars utsläpp under  
 100-1000 
  år. Enligt avfallsägarna talar jämförelsen för att ett djupförvar skulle vara en alltför ambitiös lösning. 
 Enligt vår uppfattning är det värdefullt att jämföra utsläpp från be- handling av kvicksilveravfall med utsläpp från slutförvaringen, eftersom jämförelsen kan ge perspektiv på värdena. Samtidigt är det så att det är 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 65 
  
 viktigt att notera att höga utsläppsvärden från behandling i sig inte kan vara ett argument mot djupförvaring. Kvicksilveravfall måste oavsett slutförvarsmetod först förbehandlas. Förbehandlingen är nödvändig för att säkerställa mycket låga utsläpp från en deponi, oavsett typ. Det inne- bär att även om avfallet skulle läggas på en ytdeponi skull det vara nöd- vändigt med behandling med relativt höga utsläpp till luft som effekt. Vidare är jämförelsen inte relevant, eftersom recipienterna för utsläppen olika. Vid beräkningen av tillåten utsläppsmängd från ett förvar har vi med stöd av Naturvårdsverket och Livsmedelsverket utgått från att hela utsläppet hamnar i en näringsfattig sjö, eller når en brunn, medan ut- släpp till luft har en helt annan spridningseffekt. 
 Slutligen vill vi också anlägga en principiell invändning mot argu- mentationen om att jämförelsen med utsläpp till luft talar för att ett djup- förvar skulle vara en alltför ambitiös lösning. Innehållet i argumentatio- nen är förenklat uttryckt att eftersom man vid behandling ändå släpper ut mycket kvicksilver borde man även kunna tillåta högre utsläppsvärden från ett förvar. Regeringens policy är dock att kvicksilvrets belastning på miljön måste minska och varje ytterligare tillskott undvikas. Vid en så- dan bedömning måste varje källa till utsläpp behandlas för sig i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. 
  
 8.3.3 
  
 Skälighetsbedömning - den miljömässiga nyttan i förhållande till kostnaderna 
  
 Vår uppfattning är att miljöskäl talar för att så stor andel som möjligt av det kvicksilverhaltiga avfallet bör djupförvaras. Samtidigt är det dock uppenbart att kostnaderna för djupförvaring är höga. Som redovisats skulle ett djupförvar vara 15 gånger dyrare än en ytdeponi. 
 Frågan är då för vilket avfall som det framstår som rimligt och skä- ligt att kräva djupförvar, när man skall göra en avvägning mellan den miljömässiga nyttan och de höga kostnaderna för ett djupförvar. Enligt tidigare redovisade sammanställningar finns ca 60 procent av den totala mängden kvicksilver i avfall med kvicksilverhalter över en procent. Sät- ter man en undre gräns vid en kvicksilverhalt av 0,1 procent får man med ca 75 procent av den totala kvicksilvermängden. Samtidigt ökar de totala avfallsmängderna från ca 15 000 ton till ca 65 000 ton. Resteran- de ca 25 procent är till helt övervägande del utspädd i mycket stora av- fallsvolymer – många hundra miljoner ton. 
 Det går således en mycket klar skiljelinje mellan det avfall som Na- turvårdsverket pekat ut från kloralkaliindustrin, SAKAB och del av Bo- liden Mineral AB:s avfall å ena sidan samt det mycket låghaltiga avfallet 
  
 66  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 å andra sidan. För det avfall som Naturvårdsverket pekat ut gäller att det är fråga om en begränsad mängd avfall som delvis har mycket höga kvicksilverhalter och som innehåller en huvuddel av den totala kvicksil- vermängden. Motsatsen gäller för det avfall som har en kvicksilverhalt understigande 0,1 procent. Det är fråga om mycket stora mängder avfall som dels har en mycket låg halt av kvicksilver, dels innehåller en be- gränsad del (ca en fjärdedel) av den totala mängden kvicksilver. Redan vid en första anblick talar därför en avvägning mellan den miljömässiga nyttan i förhållande till kostnaderna för att det framstår som orimligt att djupförvara de mycket stora mängder avfall som har mycket låg kvick- silverhalt. Vidare är det också klart att det saknas anledning att frångå Naturvårdsverkets bedömning om att avfall med en kvicksilverhalt över- stigande en procent skall djupförvaras. Vad som gäller avfallet med en kvicksilverhalt om  
 0,1-1 
  procent kvicksilver är det svårare att ha en ge- nerellt giltig uppfattning om lämplig förvarsmetod 
 .  
 Om det för det en- skilda avfallsslaget finns behandlingsteknik och behandlingskapacitet tillgänglig och avfallsvolymerna är måttliga är det dock sannolikt skäligt att djupförvara. Vi finner att frågan om djupförvaring är rimligt för den- na grupp av avfall bör bedömas i det enskilda fallet av ansvariga myn- digheter. 
  
 8.4 
  
 Förslag till organisatorisk lösning 
  
 8.4.1 
  
 Samverkan mellan avfallsägarna 
  
 Som vi anfört inledningsvis ingår det i vårt uppdrag att utarbeta ett för- slag till organiserad samverkan mellan olika intressenter. Det skulle allt- så vara fråga om en samverkan mellan i första hand Boliden Mineral AB, Hydro Polymers AB, Eka Chemicals AB och SAKAB. För att åstadkomma detta har vi överlagt med dessa avfallsägare. 
 Vår utgångspunkt har varit att avfallsägarna vid sökandet av en lämplig samverkansform för slutförvaring av kvicksilver bör ta tillvara de erfarenheter som finns om samverkan för slutförvaring av kärnavfall. Vi inledde därför överläggningarna med avfallsägarna med att presentera lösningar från kärnavfallsområdet som tänkbar förebild. Den lösning som då i första hand skulle kunna utgöra en förebild är den förenklade modell som kärnkraftsföretagen byggt upp för att ta hand om låg- och medelaktivt driftavfall som exempelvis filtermassor från kärnkraftver- Burns. 
 Samverkan skulle innebära att avfallsägarna bildade ett gemensamt aktiebolag med enda syfte att omhänderta kvicksilveravfallet. Bolagets 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 67 
  
 tillgångar skulle utgöras av medel som sköts till av de enskilda bolagen. Medlen skulle motsvara kostnaderna för att omhänderta kvicksilverav- fallet. Eftersom bolagen äger olika mängder avfall av olika typer skulle tillskotten fastställas i förhållande till andel och typ av kvicksilveravfall. Avfallsägarna skulle kunna överlåta sitt kvicksilveravfall till detta bolag som därefter ensamt skulle kunna ansvara för avfallet. Om detta inte skulle anses önskvärt borde det självfallet även vara möjligt att skapa en alternativ juridisk lösning. Exempelvis ger en jämförelse med kärnavfall vid handen att de ursprungliga avfallsägarna behållit ett sekundärt an- svar för kärnavfallet. Detta följer dock av lag. Vi har dock utgått från att vid en frivillig samarbetslösning som enbart skulle ha stöd i ett avtal och inte förankras i lag att de ursprungliga avfallsägarna skulle komma att befrias från ansvaret för avfallet. 
 Det skulle sedan ankomma på det gemensamma aktiebolaget att uppföra och driva ett djupförvar eller att uppdra åt annan att göra detta. Det ge- mensamma bolaget skulle också kunna driva viss gemensam teknikut- veckling, t.ex. teknik för stabilisering av metalliskt kvicksilver. Med en sådan lösning skulle de enskilda avfallsägarna inte längre behöva belasta sina egna bokslut med osäkra framtida kostnader för att omhänderta kvicksilveravfall. Den närmre utformningen av ett avtal mellan avfalls- ägarna skulle behöva utarbetas i samråd med dessa. Det har dock till ut- redningen från avfallsägarna som en första synpunkt anförts att ansvars- förhållandena och statens medverkan i ett sådant avtal skulle behöva klarläggas. 
  
 8.4.2 
  
 En utveckling av det juridiska ansvaret för avfallet 
  
 Vi har i vår analys av ansvaret för kvicksilveravfall utgått från gällande lag. Det är dock viktigt att inledningsvis notera att ett djupförvar kom- mer att finnas under i princip all framtid och att den gällande lagstift- ningen i detta tidsperspektiv kommer att förändras många gånger om. Vi kan därför bara ge en ögonblicksbild av hur ansvaret kommer att ge- stalta sig. Det är en självklar utgångspunkt enligt gällande rätt att varje avfallsägare ansvarar för sitt avfall. Det innebär att den juridiska person som äger avfallet även ansvarar för detta. I ansvaret ingår att omhän- derta det på sätt lagstiftningen föreskriver. En fråga som bör begrundas inför ett avtalsslut som ovan skissats är om detta ansvar på något sätt skulle kunna upphöra innan avfallet hunnit överlåtas till det gemensam- ma bolaget. Det som i första hand skulle kunna inträffa är att ett av de berörda företagen överlät sin verksamhet på annan. En sådan händelse 
  
 68  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 skulle endast ha en mindre inverkan på ett framtida gemensamt avtal om djupförvaring, eftersom i ett sådant fall den nye verksamhetsutövaren skulle ansvara för avfallet och därmed kunna träda in som avtalspart. Annorlunda skulle det dock förhålla sig om någon avfallsägare försattes i konkurs innan kvicksilveravfallet lagts ner i ett djupförvar. Inlednings- vis skulle konkursboet träda in som verksamhetsutövare. Efter en avslu- tad konkurs skulle det dock kunna uppstå en situation där ingen var an- svarig för avfallet. I ett sådant fall skulle dock de försäkringar som gäll- er för farligt avfall aktualiseras. Enligt förordningen om farligt avfall är varje avfallsägare som mellanlagrar kvicksilveravfall skyldiga att ställa ekonomisk säkerhet som skall täcka kostnaderna för bortskaffandet av avfallet. Dessa medel skulle i ett sådant fall kunna användas för djupför- varing. Förvaringen skulle dock i det fallet ske genom myndigheters för- sorg. 
 Om avfallet skulle komma att överlåtas på ett gemensamt bolag skulle den juridiska personen även komma att överta ansvaret för avfal- let. Det skulle därför vara angeläget att säkerställa att det bolaget inne- hade tillgångar som motsvarade kostnaderna för djupförvaring. Om det bolaget därefter åtog sig att driva ett djupförvar skulle bolaget formellt ansvara för den verksamheten så länge förvaret genererade utsläpp, vil- ket teoretiskt skulle kunna innebära miljoner år. Det skulle dock i prakti- Burns knappast vara möjligt eller skäligt för en myndighet att utkräva an- svar av en verksamhetsutövare efter många år om tillstånden följts och alla skyldigheter fullgjorts i form av ett väl tillslutet djupförvar. Det in- nebär enligt vår uppfattning att samhället kommer att tvingas att ta ett ansvar för ett förvar. 
  
 8.4.3 
  
 Statens roll 
  
 När det gäller kvicksilveravfall är statens roll komplicerad. Staten har låtit Naturvårdsverket samla in batterier. Dessa mellanlagras hos SAKAB som kvicksilveravfall. Staten äger inte dessa batterier, men har ett kostnadsansvar för dem. Staten är också beredd att betala slutförva- ringen av batterierna. För detta finns det medel avsatta i batterifonden, som förvaltas av Naturvårdsverket. Beloppet uppgår till 50 miljoner kronor och det framstår därför som om beloppet mycket väl skulle täcka en djupförvaring. Vi drar av det anförda den slutsatsen att staten beträf- fande batterierna är att jämställa med en avfallsägare. Staten skulle där- med enligt vår uppfattning kunna ingå som en avtalspart vid bildandet av det gemensamma bolaget för slutförvaring av kvicksilver. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 69 
  
 En annan fråga är dock om staten utöver sitt ansvar för batterierna även av något skäl skulle bära ett ansvar för övrigt kvicksilveravfall eller för ett djupförvar. Som anförts ovan skulle statens ansvar för det övriga kvicksilveravfallet endast kunna aktualiseras om någon avfallsägare för- sattes i konkurs innan djupförvaring var ett faktum. 
 Vi har vidare ovan anfört att staten kommer att tvingas att ta någon form av långsiktigt ansvar för ett djupförvar. Formellt är det verksam- hetsutövaren som ansvarar för ett förvar utan tidsbegränsning. I prakti- Burns kommer det dock vara svårt att efter en viss tid kunna utkräva an- svaret. Därmed kommer rimligen samhället att tvingas överta detta an- svar. Om staten inte formellt kommer att ta på sig detta ansvar kommer det att bli fråga om ett dolt efteransvar. Staten skulle också vid exempel- vis ett avtalsslut om djupförvaring kunna välja att uttala att det har ett efteransvar för ett djupförvar. Så har skett för kärnkraftsavfall. 
  
 8.4.4 
  
 Avfallsägarnas inställning till ett avtal 
  
 Avfallsägarna har under vissa förutsättningar ställt sig positiva till en samverkan. SAKAB har förklarat sig beredd att omgående inleda för- handlingar. Ett skäl för detta är att detta bolag sedan den 1 december 2000 ägs av Sydkraft AB, vilket har positiva erfarenheter av samverkan om kärnkraftsavfall. Boliden Mineral AB och kloralkaliindustrin har anmält att man inte avvisar tanken på en samverkanslösning, men har förklarat att man inte ser några förutsättningar för konkreta förhandling- ar innan det har klargjorts vilket avfall som kommer att omfattas av kra- ven på djupförvaring och förutsättningarna såvitt avser ansvaret för be- rörda parter. 
 Kloralkaliindustrin förordar dock en annan lösning. Som framgår av kapitel 1 har regeringen anmält ett förslag till förordning med förbud mot användning av kvicksilver i kloralkaliindustrin från år 2010 till EU. Vi anser att användningsförbudet medför att kloralkaliindustrins kvick- silver kommer att betraktas som avfall. Hydro Polymers AB accepterar i och för sig att det införs ett användningsförbud för kvicksilver, men öns- kar att avfallshanteringen samordnas med övrig kloralkaliindustri i Eu- ropa. Även Eka Chemicals AB eftersträvar en sameuropeisk lösning. Bolaget vill att ett användningsförbud av konkurrensskäl träder i kraft samtidigt i hela Europa och arbetar för en gemensam avfallslösning. Skälen för bolagens hållning är följande: Det finns redan en välutvecklad europeisk organisation som företräder kloralkaliindustrin, nämligen Eu- roChlor. Förekomsten av organisationen gör det möjligt för kloralkaliin- dustrin att ingå konkreta avtal. För Hydro Polymers AB och Eka Chemi- 
  
 70  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 cals AB är det lättare och mer rationellt att samarbeta med andra kloral- kaliföretag i Europa än med företag inom främmande branscher i Sveri- ge. Inom den totala kloralkaliindustrin i Europa finns det vidare en mycket hög teknisk kompetens som skulle kunna utnyttjas, t.ex. för sam- verkan kring metodutveckling. EuroChlor har utarbetat ett förslag som är rationellt även ur en miljöaspekt enligt bolaget. Förslaget innebär i korthet att användningen av kvicksilver skall successivt upphöra i de oli- ka företagen fram till år  
 2020-2025. 
  Det kvicksilver som blir överflödigt vid övergången skall i första hand avsättas hos andra kloralkaliföretag och i andra hand överföras till det företag i Spanien som bryter kvicksil- ver i gruvan Carson mot att detta åtager sig att minska sin brytning av kvicksilver i motsvarande mån. 
 Utredningen har enligt direktiven inte haft utrymme att diskutera en europeisk samlösning för kloralkaliindustrins kvicksilver. Vi har vidare för kloralkaliindustrin framhållit att det rådande svenska exportförbudet omöjliggör en export av svenskt kvicksilver till Europa. 
 Som framgår av avsnitt 4.1 diskuteras vidare EuroChlors förslag inom  
 OSPAR-samarbetet. 
  Vid dessa diskussioner motsätter sig Sverige förslaget. Skälen är följande. Sverige är av den uppfattningen att kloral- kaliindustrins kvicksilver vid en avveckling kommer att utgöra avfall. Därmed skulle ett överlämnande av avfallet från ett europeiskt land till Spanien kräva tillstånd av myndigheterna i såväl avsändarlandet, tran- sitländerna och det mottagande landet enligt förordningen 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från den Europeiska Gemenskapen (jämför avsnitt 1.4.2 i bilaga 2). Sådant till- stånd skulle sannolikt inte att komma att beviljas, eftersom det inte skulle vara fråga om bortskaffande på ett miljömässigt godtagbart sätt. Vidare anser Sverige att den föreslagna lösningen skulle gynna kloralka- liindustrin på staternas bekostnad. Många stater samlar in kvicksilverav- fall till stora kostnader som betalas av skattemedel. EuroChlors förslag innebär att kloralkaliindustrierna skulle kunna göra sig av med avfall utan att betala för detta. Kvicksilvret skulle sedan spridas på världs- marknaden för att i slutändan av miljömässiga skäl behöva samlas in av olika länder med allmänna medel som betalningsunderlag. Vidare anser vi att den lösning EuroChlor förespråkar därutöver har den svagheten att det finns risk för att kvicksilvret säljs till länder i tredje världen och där används på ett hälsovådligt sätt. Exempelvis är det känt att kvicksilver används vid manuell vaskning av guld, vilket medför stora hälso- och miljörisker. Vid avveckling av användningen av kvicksilver inom kloral- kaliindustrin i hela Europa frigörs så mycket som 12 000 ton kvicksilver. Endast en bråkdel av detta skulle kunna avsättas inom kloralkaliindu- strin under en övergångsperiod. Övrig kvicksilveranvändning inom EU 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 71 
  
 kan också förväntas minska i framtiden på grund av stegvis skärpta miljödirektiv inom EU. Brytningen i Carson uppgår till ca 1 000 ton kvicksilver om året, varför mängden skulle motsvara så mycket som drygt tio års brytning. När denna mängd överlåtits till det spanska före- taget skulle det komma att säljas på världsmarknaden, eftersom EU sak- nar ett exportförbud mot kvicksilver. 
 Boliden Mineral AB:s skäl för sin inställning är sammanfattningsvis följande: Bolaget har i och för sig inga invändningar mot ett krav på djupförvaring av höghaltigt kvicksilveravfall. Detta skulle även gälla Boliden Mineral AB:s eget höghaltiga avfall. Merparten av det avfall som innehas av bolaget har dock en kvicksilverhalt kring en procent eller lägre. För detta avfall skulle en kvalificerad ytdeponi inom Boliden Mi- neral AB:s område på Rönnskär enligt bolagets uppfattning väl tillgodo- se de krav ifråga om utsläpp och skydd mot oavsiktliga intrång som rim- ligen kan ställas på en slutlig förvaring. Boliden Mineral AB anser vida- re att en haltgräns inte är ett tillräckligt kriterium för att avgöra vilket avfall som skäligen bör djupförvaras och vilken förbehandling som krävs. Enligt bolaget bör hänsyn även tas till avfallets kemiska egenska- per. Vi har till bolaget anfört att ett avgörande argument för ett djupför- var är att det är underhållsfritt och att det därmed inte kommer att utgöra en börda för kommande generationer. I detta sammanhang vill Boliden Mineral AB framhålla att det så länge verksamhet pågår vid Rönnskärs- verken kommer att vara bolagets ansvar att övervaka befintliga och till- kommande avfallsdeponier inom området. Det menar också att det fak- tum att det sedan början av  
 1930-talet 
  bedrivits smältverksamhet inom området (vilket lett till utfyllda markområden och avfallsdeponier m.m.) innebär att det kommer att krävas att bolaget tillser att området överva- kas även i framtiden. Detta kommer exempelvis genom fondering av me- del att vara möjligt. En eventuell deponi för kvicksilverhaltigt avfall skulle därmed inte öka bördan för kommande generationer. Argumen- tet att ett djupförvar är underhållsfritt skulle därmed vara mindre rele- vant med avseende på detta avfall. 
 Vi anser i och för sig att det kan vara riktigt att området på Sutton skär av miljöskäl måste övervakas under lång tid. Kvicksilveravfall är dock säreget, eftersom det inte bryts ner utan behåller sin toxicitet för evigt. Ett förvar som innehöll 1000 ton kvicksilver skulle förr eller sena- re spridas till biosfären, eftersom det ter sig orimligt att förutsätta över- vakning under mycket lång tid. Vidare vill vi peka på att det också är fråga om stora mängder avfall och kvicksilver för Boliden Mineral AB, sammanlagt rör det sig idag om ca 600 ton kvicksilver. Därtill kommer att Boliden Mineral AB är den enda avfallsägaren som fortfarande pro- 
  
 72  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 ducerar kvicksilveravfall i stora mängder. Sammantaget anser vi att det saknas skäl för att särbedöma Boliden Mineral AB:s avfall. 
  
 8.4.5 
  
 Tidsplan för att införa krav om djupförvaring 
  
 Kvicksilver är i miljölagstiftningen klassat som ett av de farligaste mil- jögifterna. Regeringen har genom en rad olika åtgärder under en längre tid begränsat användningen av kvicksilver. I framtiden kommer det bara undantagsvis vara tillåtet att använda kvicksilver och den användningen skall ske i slutna kretslopp. Mot denna bakgrund anser vi det vara myck- et angeläget att det befintliga kvicksilveravfall som i dag mellanlagras i avvaktan på en slutlig lösning och det kvicksilveravfall som kommer att uppkomma i framtiden utan onödigt dröjsmål kommer till ett djupförvar. Vi anser inte att det är acceptabelt att efter en avveckling av använd- ningen av kvicksilver mellanlagra obehandlat avfall under en längre tid. En fråga är då hur lång en acceptabel mellanlagringsperiod i framtiden kan vara. Avfallsägarna har till utredningen framfört att det är nödvän- digt med en mycket lång övergångstid innan en förvaring i ett djupförvar kan vara möjlig. Från SAKAB:s sida har särskilt framförts följande. Att förvara stabila och uppkoncentrerade former av kvicksilver i en byggnad ovan mark under en lång period medför inte någon miljöbelastning. Det är tvärtom enligt SAKAB i vissa fall angeläget att efter behandling av avfallet mellanlagra det ytterligare en period före slutförvaringen för att kunna visa att de mindre mängder föroreningar som oundvikligen finns i en industriell avfallsprodukt inte äventyrar den eftersträvade stabiliteten hos kvicksilverföreningarna. En rimlig tid för detta är tio år. Det är vida- re svårt att klara av att på ett miljömässigt riktigt sätt behandla och lagra inkommande mängder avfall under en kortare tid. Utredningens tekniska expertis har för sin del angett att ca sju år erfarenhetsmässigt erfordras för att genomföra tekniska projekt av den typ det här är fråga om, som ju bl.a. innefattar viss processutveckling. 
 Vår uppfattning är att det är viktigt med en realistisk målsättning. Som vi inledningsvis anfört är det mycket angeläget att obehandlat kvicksilveravfall i fortsättningen inte mellanlagras under långa tidsperio- der. Vår utgångspunkt är därför att kvicksilveravfall i framtiden inte skall mellanlagras under längre tidsperioder än vad som verkligen är nödvändigt. En svårighet för oss är dock att bedöma vad som i dagsläget utgör en realistisk tid för att genomföra de åtgärder som behövs för att kunna börja föra kvicksilveravfallet till ett djupförvar. 
 I dagsläget är det flera tekniska och organisatoriska frågor som måste lösas innan kvicksilveravfall kan föras till ett djupförvar. Dels behöver 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 73 
  
 behandlingsmetoder i industriell skala utvecklas för vissa delar av av- fallet. Dels skall lämplig plats hittas för ett djupförvar, och förvaret skall konstrueras tillståndsprövas och byggas. Som vi tidigare anfört talar starka tekniska och ekonomiska skäl för att dessa frågor löses i samver- kan mellan avfallsägarna och att det blir fråga om  
 ett  
 djupförvar. En samverkan mellan avfallsägarna måste dock ske på frivillig basis. Vi kan därför på nuvarande stadium inte utgå från att det kommer att bli frågan om  
 ett  
 djupförvar och att det kvicksilveravfall som uppstår i framtiden kan läggas i ett befintligt förvar. 
 Vår slutsats blir att de krav som skall ställas på djupförvaring bör ut- formas både med hänsyn till det kvicksilveravfall som föreligger i dag och med sikte på situationen i framtiden. Det innebär enligt vår mening att det inledningsvis behöver ges extra tid för en nödvändig utveckling av behandlingsprocesser, anläggningar och organisation, men att man rimli- gen kan kräva att kvicksilveravfall förs snabbare till ett djupförvar när denna utveckling väl har skett. 
 Sammantaget bedömer vi med dessa utgångspunkter att det i normal- fallet i framtiden är rimligt med en tidsfrist om fem år från det avfallet uppkommit till dess det skall föras till ett djupförvar. Inledningsvis, in- nan behandlingsprocesser, anläggningar och organisation är utvecklade bedömer vi dock att denna tidsfrist måste utsträckas till uppskattningsvis åtta år från det krav på djupförvaring trätt i kraft. 
  
 8.5 
  
 Utredningens slutsatser 
  
 Vi anser att avfall med en kvicksilverhalt om minst en procent alltid skall djupförvaras och avfall med en kvicksilverhalt om minst 0,1 procent skall djupförvaras i den mån det är skäligt. Det är angeläget att ett djup- förvar kommer till stånd utan onödigt dröjsmål. Inför en djupförvaring skulle avfallet först behöva behandlas och upparbetas. Utvecklingsbar teknik finns tillgänglig, men det saknas i dag utvecklade metoder för be- handling och upparbetning av metalliskt kvicksilver i industriell skala. Det är avfallsägarna som har ansvaret för att utveckla dessa metoder samt välja lämplig plats för slutförvaret. Kostnaderna för ett djupförvar kan grovt uppskattas till  
 200-300 
  miljoner kr. Därtill kommer kostna- derna för behandling och upparbetning. Betydande kostnadsfördelar kan uppnås om avfallsägarna kan samarbeta om en gemensam förvarslösning och erforderlig teknikutveckling. Ett problem för det historiska avfallet är att avfallsägarna inte förutsett att det i framtiden skulle uppstå krav om djupförvaring. Avsättningarna som gjorts är därför inte tillräckliga. Vi kommer att i kapitel 10 utveckla vår syn på denna problematik. Ett 
  
 74  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 annat problem är att avfallsägarna vidare enligt uppgift haft problem med att få skattemyndigheterna att godta höga avsättningar för framtida hantering av kvicksilveravfall. Vi har dock bedömt att detta inte kommer att utgöra ett problem i framtiden, eftersom avfallsägarna i framtiden kommer att ha stöd av den konkreta förordning om djupförvaring som vi föreslår i kapitel 9. Av främst detta skäl föreslår vi ingen särreglering i kommunalskattelagen på sätt som gäller för kärnavfall. 
 Vi har med förebilder från kärnavfallsområdet utarbetat ett översikt- ligt förslag till samverkan mellan avfallsägarna. Samverkan skulle inne- bära att avfallsägarna bildade ett gemensamt aktiebolag med enda syfte att omhänderta kvicksilveravfallet. Avfallsägarna hade som en första synpunkt att det juridiska ansvaret för förvaret och statens roll vid en sådan samverkan skulle behöva klarläggas. Enligt vår uppfattning skulle det framtida gemensamma aktiebolaget överta ansvaret för avfallet. Om bolaget sedan åtog sig att driva ett djupförvar skulle bolaget formellt an- svara för detta så länge förvaret genererade utsläpp, vilket i princip skulle kunna innebära miljoner år. Eftersom det inte skulle vara möjligt att utkräva ett ansvar efter många år skulle det rimligen innebära att samhället kommer att tvingas ta ett ansvar när avfallsägarna fullgjort alla rimliga skyldigheter i form av ett godkänt och förslutet slutförvar. Staten skulle enligt vår uppfattning på grund av sitt kostnadsansvar för batterierna vara att jämställa med en avfallsägare. Som tidigare redovi- sats har SAKAB och Naturvårdsverket inlett en försöksverksamhet om upparbetning av batterierna. Avsikten är sedan att det kvicksilver som avskiljs skall lagras i ett djupförvar. Därmed skulle staten kunna bli en avtalspart vid bildandet av det gemensamma bolaget. 
 Avfallsägarna har genomgående ställt sig positiva till tanken att sam- arbeta under vissa förutsättningar. Dock har majoriteten av dem inte ac- cepterat att deras kvicksilveravfall skall förvaras i ett djupt bergförvar i Sverige. De har anfört att de inte är beredda att påbörja konkreta för- handlingar innan det föreligger lagligt tvingande krav om djupförvaring. 
 Vi har dragit den slutsatsen att det är nödvändigt med lagligt tvingan- de krav för att åstadkomma djupförvaring och att det i detta skede inte är meningsfullt att fortsätta överläggningarna med industrin. I stället kom- mer vi i kapitel 9 att föreslå sådana lagligt tvingande krav i förordning. Vi har bedömt att det i normalfallet i framtiden är rimligt med en tidsfrist om fem år från det avfallet uppkommit till dess det skall föras till ett djupförvar. Inledningsvis, innan behandlingsprocesser, anläggningar och organisation är utvecklade bedömer vi dock att denna tidsfrist måste ut- sträckas till uppskattningsvis åtta år från det krav på djupförvaring trätt i kraft. Vi kommer vidare att förorda att regeringen med stöd av Natur- vårdsverket håller sig fortlöpande underrättad om utvecklingen inom in- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens överväganden och slutsatser  
 75 
  
 dustrin för att kunna vidta de eventuella ytterligare åtgärder som kan visa sig vara påkallade från regeringens sida för att driva på utveckling- en mot ett djupförvar på grundval av den föreslagna förordningen. 
  
 76  
 Utredningens överväganden och slutsatser 
  
 SOU 2001:58 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens förslag  
 77 
  
 9 Utredningens förslag 
  
 Vårt förslag 
 : Vi föreslår att avfall som innehåller minst en vikt- procent kvicksilver skall djupförvaras inom en tid om fem år. Detta skall även gälla avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksil- ver om detta är skäligt. Som övergångsbestämmelse föreslår vi att denna tidsfrist förlängs till åtta år från det bestämmelserna trätt i kraft. 
 Vi föreslår vidare att en anläggning för permanent förvaring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall till- ståndsprövas av Miljödomstol som första instans. 
 Vi föreslår slutligen att regeringen via ett särskilt rapporterings- uppdrag till Naturvårdsverket håller sig underrättad om utvecklingen inom industrin. 
  
 9.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Vi har dragit den slutsatsen att det är nödvändigt med tvingande lag- stiftning för att åstadkomma djupförvaring. Vi har funnit att berörd in- dustri har svårt att avsätta erforderliga resurser utan tvingande krav. Vi finner därför att det i detta skede är föga meningsfullt att fortsätta överläggningarna med industrin. I stället kommer vi nedan att föreslå lagstiftning med tvingande krav på djupförvaring. 
 Vi har vidare uppmärksammat att tillståndsmyndigheternas nuva- rande instansordning möjligen inte är helt anpassad för en framtida till- ståndsprövning av ett djupförvar för kvicksilveravfall. Vi föreslår där- för en anpassning av denna lagstiftning under 9.3. 
  
 78  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2001:58 
  
 9.2 
  
 Lagstiftning om djupförvaring av kvicksilverhaltigt avfall 
  
 Syftet med lagstiftningen skulle vara att införa ett tvång om att kvick- silverhaltigt avfall skall djupförvaras. En första fråga är då vilket kvicksilverhaltigt avfall som avses. Som vi anfört under 8.3.3 anser vi att avfall med en kvicksilverhalt som överstiger en procent alltid skall djupförvaras och att avfall med en halt om  
 0,1-l 
  procent skall djupför- varas i den mån det är skäligt. Till grund för skälighetsbedömningen skulle miljöbalkens bestämmelse i andra kapitlet 7 § om att nyttan av skyddsåtgärden skall jämföras med kostnaden för åtgärden ligga. 
 Våra lagförslag bör dock inte bara syfta till att se till att slutförva- ring av höghaltigt kvicksilveravfall i framtiden sker i ett djupt bergför- var. Enligt direktiven skall vi söka åstadkomma en organiserad samver- kan mellan olika intressenter i syfte att få till stånd lämpliga behand- lingsanläggningar och djupförvar för svenskt kvicksilveravfall. Avfall- sägarna är dock som ovan nämnts inte villiga att medverka till en sådan lösning innan tvingande lagstiftning föreligger som berör deras avfall. Det innebär enligt vår uppfattning att det i lagstiftningen både måste finnas krav på djupförvaring av kvicksilveravfall och krav som har till syfte att se till att sådan djupförvaring kommer till stånd inom en rimlig tid. 
 En fråga är då hur lång denna tidsfrist skall vara. Från avfallsägar- nas sida har framförts att det är nödvändigt med en mycket lång över- gångstid. Vår uppfattning är att det är viktigt att ha en realistisk mål- sättning. De kvarstående hindren för djupförvaring av kvicksilveravfall är av såväl teknisk som organisatorisk natur. Avfallet måste inför en djupförvaring först behandlas. Det finns metoder för detta, men dessa måste i flera fall utvecklas industriellt för att kunna användas för stora mängder avfall. Vidare måste plats väljas för ett djupförvar och an- läggningen byggas. Ansökan om tillstånd till att bygga och driva an- läggningen skall prövas enligt miljöbalken med tillämpning av reglerna om utökat samråd. En organisatorisk lösning skall förhandlas fram om samarbete kring behandlingsteknik och slutförvar. Uppräkningen visar att flera olika frågor måste lösas innan kvicksilveravfall kan föras till ett djupförvar. Som framgår av kapitel 8 är det vår uppfattning att det innan behandlingsmetoderna är utvecklade och övriga frågor lösts finns anledning att räkna med en tid om åtta år innan en djupförvaring är möjlig, men att det i framtiden bör vara möjligt och lämpligt att kräva djupförvaring inom fem år från det avfallet uppkommit. Vi föreslår därför att det som generell regel införs ett krav om att kvicksilveravfall skall djupförvaras inom en tid om fem år, men att det av en övergångs- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens förslag  
 79 
  
 bestämmelse skall följa att det inledningsvis skall vara fråga om åtta år från det lagstiftningen trätt i kraft. Det kan dock vidare finnas svårig- heter som på nuvarande stadium inte kan förutses. Det bör därför även finnas en generell möjlighet för tillståndsmyndigheterna att i undan- tagsfall förlänga de respektive tiderna om fem eller åtta år. Vi föreslår därför att det skall vara möjligt att förlänga tidsfristerna om fem år eller åtta år om särskilda skäl för detta skulle föreligga. Vad som skulle kun- na utgöra sådana särskilda skäl är för närvarande svårt att ange ut- tryckligen. Det vi dock i första hand ser framför oss är en situation där tidsfristen inte kan uppfyllas beroende på omständigheter som avfallsä- garen inte råder över. Exempelvis skulle prövningsprocessen för ett förvar kunna dra ut på tiden. I syfte att främja samverkan mellan avfall- sägare bör det också vara möjligt att förlänga tidsfristen om en avfall- sinnehavare kan visa bindande avtal om tillgång till ett djupförvar som skall vara driftklart om ytterligare ett fåtal år. 
 En konsekvens av en sådan lagstiftning blir att de olika avfallsägar- na kommer att ha olika tidskrav på sig om djupförvaring. En lagstift- ning skulle förstås ta sikte på kvicksilveravfall. Det avfall som kommer att omfattas i en nära framtid innehas idag till övervägande del av SAKAB och Boliden Mineral AB. Mindre kvantiteter torde finnas hos olika avfallshanteringsföretag. Avfallet mellanlagras i dag. Dessa av- fallsägare skulle då redan åtta år från ikraftträdandet få krav på sig om att djupförvara kvicksilveravfall. Som vidare angetts i kapitel 7 är det vår uppfattning att kloralkaliindustrins kvicksilver blir avfall först vid en avveckling av kvicksilveranvändningen, vilket senast skall ske år 2010. Detta avfall skulle industrin med ovanstående lösning kunna mellanlagra i ytterligare fem år, varför djupförvaring skulle kunna bli ett krav först år 2015 för kloralkaliindustrins del. Dock skall avfallet fram till detta datum även behandlas och ges lämplig form för slutför- varing. I praktiken måste därför kloralkaliindustrin behöva planera sin avveckling i god tid före år 2010. 
 Starka tekniska och ekonomiska skäl talar för en samarbetslösning mellan de olika avfallsägarna. Vi utesluter dock inte att det, oavsett tvingande krav, kan behövas ytterligare initiativ av regeringen för att underlätta att en lösning på djupförvarsfrågan kommer till stånd utan onödiga dröjsmål. Regeringen behöver därför hålla sig underrättad om utvecklingen inom industrin. Vi i föreslår därför att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med berörda länsstyrelser noga följa utvecklingen och rapportera till regeringen. Ett sådant upp- drag skulle lämpligen kunna ingå som en specificerad del i verkets all- männa uppdrag att följa upp olika miljömål. Vi finner det också lämp- ligt att lägga in en specificerad avstämningstidpunkt, förslagsvis 2005, då verket i en särskild rapport till regeringen redovisar och analyserar 
  
 80  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2001:58 
  
 utvecklingen och föreslår de eventuella ytterligare åtgärder som kan var påkallade från regeringens sida. Ett sådant uppdrag skulle också ge Naturvårdsverket vissa möjligheter att driva på ett samarbete kring en djupförvarslösning. Den närmare utformningen av ett sådant uppdrag skulle självfallet behöva definieras av regeringen i en särskild upp- dragsbeskrivning i verkets regleringsbrev. 
 Vilka konsekvenser skulle våra förslag om en kompletterande lag- stiftning vidare kunna få? Som framgår av avsnitt 3.1 finns det utöver ovan nämnda avfallsägares innehav mycket lite avfall med en kvicksil- verhalt som överstiger 0,1 procent. Naturvårdsverket har uppskattat att det finns ett dolt lager om ca 200 ton varor och produkter som inne- håller kvicksilver. Detta blir dock på samma sätt som gäller för kloral- kaliindustrins kvicksilver avfall först när innehavaren önskar göra sig av med det (jämför kapitel 7). En mindre del av detta kommer förmod- ligen från hushållen. Enligt vår uppfattning bör förslaget om djupförva- ring inte direkt drabba de enskilda hushållen. Kravet bör därför inte omfatta det avfall som fortfarande innehas direkt av hushållen. Kom- munerna ansvarar dock enligt 15 kap 8 § miljöbalken för att hus- hållsavfall vid behov sorteras och transporteras till en behandlingsan- läggning. När det väl sorterats utgör det enligt juridisk definition inte längre hushållsavfall. 
 Det skulle innebära att kommunerna skulle kunna få krav på sig om djupförvaring av små mängder kvicksilveravfall. Vidare måste våra förslag självfallet även omfatta allt industriavfall som har den angivna kvicksilverhalten. Det kan i framtiden bli komplicerat för kommuner eller industrier som innehar små mängder att se till att deras kvicksil- veravfall djupförvaras. En möjlighet skulle vara att sådana innehavare mot skälig ersättning överlåter sitt kvicksilveravfall till innehavare som har tillgång till lämpliga behandlingsanläggningar och djupförvar. Om detta inte skulle vara möjligt måste lagstiftningen kunna medge att des- sa innehavare kan få dispens från en djupförvaring. I lagstiftningen måste det därför finnas en generell möjlighet att medge undantag från djupförvaring för innehavare av små mängder avfall. I sådana fall bör det ankomma på sökanden att ange hur en godtagbar alternativ slutför- varing skall ske. Ett förhållande som vidare måste beaktas vid utfor- mandet av en lagstiftning är att en del kvicksilver i dag återvinns. Det är i och för sig regeringens policy att kvicksilver som huvudregel inte skall återvinnas. Det är dock fortfarande undantagsvis tillåtet att an- vända kvicksilver i bl.a. olika typer av ljuskällor. Kvicksilvret i detta avfall återvinns. Det är fråga om en mindre mängd avfall, sammantaget omsätts ca ett ton om året. Den tillåtna användningen av kvicksilver i varor m.m. förväntas även fortsättningsvis ske i slutna kretslopp. Utred- ningen ser det inte som sin uppgift att överväga om denna återvinning 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens förslag  
 81 
  
 av dessa mindre mängder kvicksilveravfall skall upphöra. Det saknas också i Sverige avsättningsområden för kvicksilvret i de stora mängder kvicksilveravfall som i dag mellanlagras. Detsamma kommer att gälla det kvicksilveravfall som uppkommer vid avvecklingen av användning- en av kvicksilver i kloralkaliindustrin. På grund av exportförbudet av kvicksilver är det inte heller möjligt att föra ut kvicksilver ur Sverige. Sammantaget är det därför så att en kvarstående möjlighet att återvinna och återanvända kvicksilver saknar praktisk betydelse för frågan om den slutliga förvaringen av de stora mängderna kvicksilveravfall. En slutsats av det anförda är att det i utredningens lagförslag om att kvick- silveravfall skall djupförvaras även måste finnas en möjlighet att un- danta dessa små mängder kvicksilveravfall som återvinns. 
 Det är vidare nödvändigt att överväga om det finns ett behov av att införa ytterligare övergångsbestämmelser i den nya lagstiftningen. Vi har ovan föreslagit att visst kvicksilveravfall skall djupförvaras inom en tid om fem, övergångsvis åtta år. En fråga är då vad som skall gälla för det kvicksilveravfall som har gällande tillstånd som kan vara i strid med dessa föreslagna bestämmelser. Vi har från Naturvårdsverket in- hämtat att det i dag skulle saknas tillstånd om slutförvaring av kvicksil- veravfall med halter som överstiger 0,1 viktprocent. Allt detta avfall mellanlagras och för sådant avfall finns det bara tillstånd om mellan- lagring. Vidare har framkommit att gällande tillstånd om mellanlagring för det kvicksilveravfallet löper ut senast år 2009, dvs. efter ca 7 år från ikraftträdandet. Gällande tillstånd skulle därmed inte strida mot de nya bestämmelserna om krav på djupförvaring. Därmed saknas det anled- ning att föreslå ytterligare övergångsbestämmelser. 
 Med ovanstående utgångspunkter föreslår vi att följande paragrafer förs in i förordningen om farligt avfall. Denna förordning gäller inte hushållsavfall, varför förslagen inte kommer att omfatta sådant avfall. 
 Regeringens bemyndigande för att i förordning föreskriva om slut- förvaring av kvicksilveravfall, eller bortskaffande av kvicksilveravfall som den etablerade juridiska termen lyder återfinns som redogjorts för i 7.1.3 i 15 kap 9 § miljöbalken. 
 Definitionen av underjordsförvar ansluter till Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall. 
  
 82  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2001:58 
  
 Förslag till författningsändringar 
 Vi föreslår med hänvisning till det anförda att följande paragrafer läggs till i förordning (1996:971) om farligt avfall. Paragraferna bör lämpligen föras in i slutet av förordningen, men före de allmängiltiga rubrikerna som inleds med överklagande. Numreringen skulle då börja med § 37 och de efterföljande paragraferna skulle behöva erhålla ny numrering. 
 Bortskaffande av kvicksilveravfall 
  
 37 §  
 Avfall som innehåller minst en viktprocent kvicksilver skall bort- skaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4. Sådant bortskaffande skall ske inom fem år om inte särskilda skäl föreligger. Är det dock fråga om så små mängder avfall att ett sådant bortskaffande framstår som uppen- bart oskäligt får detta i stället återvinnas eller bortskaffas på annat sätt. 
  
 38 §  
 Även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4 om detta är skäligt. Vid bedömningen skall nyttan av bortskaffandet jämföras med kostnaderna för åtgärden. Sådant bortskaffande skall också ske inom fem år om inte särskilda skäl föreligger. 
 Definition 
 I förordningen skulle vidare i bilaga 4 under D 16 föras in termen un- derjordsförvar med definitionen anläggning för permanent lagring av avfall i djup geologisk hålighet. 
 Ikraftträdandebestämmelse och övergångsbestämmelse 
 Ovanstående författningsändringar träder i kraft den 1 juli 2002. 
 För kvicksilveravfall som uppkommit före den 1 juli 2005 och som skall bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4 gäller i stället för tidsfristen om fem år att det skall bortskaffas senast den 1 juli 2010 om inte särskilda skäl föreligger. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens förslag  
 83 
  
 9.2.1 
  
 Hur ser man till att paragraferna följs? 
  
 Nästa fråga skulle vara hur man ser till att paragraferna efterlevs. Vad gäller de föreslagna paragraferna 37 och 38 finns det med gällande re- gelsystem inbyggda garantier för efterlevnaden. Som framgår av 9.3 kräver all mellanlagring och bortskaffande av kvicksilveravfall till- stånd. När de föreslagna paragraferna trätt i kraft innebär det att till- stånd bara kommer att ges för bortskaffande och mellanlagring som är i enlighet med dessa. Den som utan tillstånd skulle utöva miljöfarlig verksamhet är enligt 30 kap miljöbalken och förordning (1998:950) om miljösanktionsavgifter skyldig att erlägga en avgift. 
  
 9.3 
  
 Förslag om förändringar i instansordningen 
  
 Som närmare framgår av avsnitt 1.1 i bilaga 2 är det utöver miljöbalken två skilda förordningar som reglerar hanteringen av kvicksilverhaltigt avfall. 
 Enligt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd kräver en anläggning för mellanlagring eller deponering av far- ligt avfall samt viss annan hantering tillstånd. Sådant tillstånd ges av länsstyrelse eller miljödomstol som första instans. Avgörande är om verksamheten är klassad som A- verksamhet eller  
 B-verksamhet. 
  För  
 A-verksamhet 
  är miljödomstol första instans, för  
 B-verksamhet 
  är det länsstyrelse. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till miljödomstol och därefter till Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd skulle krävas i Miljööverdomstolen. Om miljödomstolen är första instans kan dennes dom överklagas till Miljööverdomstolen och därefter är Högsta dom- stolen slutlig instans. Prövningstillstånd skulle krävas i Högsta dom- stolen. 
 En anläggning för mellanlagring av farligt avfall klassas som B- verksamhet medan en anläggning för deponering av farligt avfall klas- sas som  
 A-verksamhet 
  om den tillförda mängden är mer än 1000 ton per år och i annat fall som  
 B-verksamhet. 
  Därmed blir mängden avgö- rande för om det ankommer på miljödomstol eller länsstyrelse att pröva tillståndsfrågan om deponering som första instans. 
 Enligt förordning (1996:971) om farligt avfall får farligt avfall mellanlagras, återvinnas eller bortskaffas yrkesmässigt endast av den som har särskilt tillstånd. Frågor om tillstånd prövas som första instans av länsstyrelsen i det län där anläggningen är belägen. Har frågorna re- dan prövats enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd skall dessa frågor inte prövas på nytt. 
  
 84  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2001:58 
  
 Det anförda innebär att djupförvaringen av kvicksilverhaltigt avfall kommer att tillståndsprövas enligt förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. I många fall kommer länsstyrelse att vara första instans. Vi bedömer att även för den slutliga deponeringen i ett djupförvar kommer länsstyrelse att utgöra första instans enligt gällande lagstiftning. Vi har i kapitel 5 översiktligt redogjort för lämpliga av- fallsformer för slutförvaring. Det framgår därvid att det som huvudre- gel kommer att vara nödvändigt att utvinna kvicksilvret ur avfallet och därefter överföra det till en lämplig form för förvaring. Som vidare framgår av avsnitt 3.1 har vi beräknat att det sammanlagt är fråga om ca 66 000 ton avfall med en kvicksilverhalt som överstiger 0,1 procent, vilket skulle motsvara ca 1400 ton kvicksilver. Hur mycket detta kvick- silver skulle väga när det överförts till en lämplig form för förvaring går det för närvarande inte att uppskatta. Avgörande för instansord- ningen är vidare inte den totala mängden utan den årliga mängden som tillförs ett förvar. Vi har som förutsättning att det i framtiden kommer att bli fråga om ett nationellt förvar i Sverige. Som framgår av avsnitt 9.2 innebär vårt förslag att de olika avfallsägarna kommer att få krav på sig om djupförvaring vid skilda tidpunkter. Det skulle vidare ha till följd att den totala kvicksilvermängden kommer att kunna deponeras successivt under flera år. Eftersom den totala mängden endast uppgår till ca 1 400 ton kvicksilver bedömer vi det som sannolikt att den årliga mängden som kommer att tillföras ett djupförvar uppgår till mindre än 1 000 ton. Därmed skulle det ankomma på länsstyrelse att som första instans pröva tillståndsfrågan 
  
 9.3.1 
  
 Författningsförslag om förändrad instansordning 
  
 Vi bedömer att det i framtiden sannolikt kommer att bli fråga om en- dast ett förvar för kvicksilveravfall i Sverige. Förvaret kommer redan av detta skäl att vara av nationellt intresse. Därtill kommer att förvaret kommer att finnas under mycket lång tid samt att kvicksilver är ett av de farligaste miljögifterna. Prövning av tillstånd för att anlägga och driva ett sådant förvar blir därför av nationellt intresse från miljösyn- punkt. Lokaliseringen kan också förväntas väcka en intensiv diskussion mellan motstående intressen i berörd kommun. Överklagande av ett länsstyrelsebeslut till miljödomstol ter sig därför sannolikt. Det anförda talar för att miljödomstol bör göra prövningen i första instans. Vi före- slår därför att en anläggning för bortskaffande av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver klassas som  
 A-verksamhet 
  och att det därmed är miljödomstol som blir första instans vid prövning av till- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Utredningens förslag  
 85 
  
 stånd. Innebörden av en sådan bestämmelse skulle vidare bli att om det undantagsvis kommer att bli fråga om annat bortskaffande än djupför- varing för mycket små mängder kvicksilveravfall så kommer miljö- domstolen vara första instans även i detta fall. Vi föreslår att en be- stämmelse med denna innebörd förs in i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för kvicksilveravfall. Regeringens bemyn- digande finns i 9 kap 6 § miljöbalken. 
 I bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skulle därmed enligt vårt förslag efter rubriken radio- aktivt avfall föras in följande: 
 KVICKSILVERAVFALL 
 Anläggning för bortskaffande av kvicksilveravfall med minst 0,1 vikt- procent kvicksilver A 
 Förändringen skulle träda i kraft den 1 juli 2002. 
  
 86  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2001:58 
  
 SOU 2001:58 
  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och... 
  
 87 
  
 10 
  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företagsekonomiska kostnader av föreslagna åtgärder 
  
 10.1 
  
 Utredningens förslag om en skyldighet enligt lag att djupförvara kvicksilverhaltigt avfall 
  
 10.1.1 
  
 Företagsekonomiska kostnader 
  
 Utredningen har föreslagit att kvicksilveravfall med en viss procenthalt skall djupförvaras. Kostnaderna för djupförvaringen skall i sin helhet erläggas av avfallsägarna. Förslaget skulle därmed medföra avsevärt ökade företagsekonomiska kostnader. Naturvårdsverket har uppskattat att kostnaden för ett djupförvar med en plats för  
 1000-20 
  000 ton kvicksilveravfall skulle vara ca  
 200-300 
  miljoner kronor. Beloppet är beräknat med förutsättning att det skulle vara fråga om ett djupförvar. Lösningen förutsätter därför ett samarbete mellan avfallsägarna. Vi har i vår analys utgått från att så kommer att bli fallet. 
 Därtill skulle det i och för sig komma till kostnader för upparbetning och stabilisering om uppskattningsvis minst  
 10-20 
  kronor per kilo av- fall. Vi anser att kostnaderna för upparbetning och stabilisering inte ut- gör kostnader till följd av utredningens förslag om att djupförvara kvicksilveravfall, eftersom avfallet även om det skulle läggas på en yt- deponi skulle behöva upparbetas och behandlas till minst samma kost- nad. Vi utgår därför ifrån att endast kostnaden för djupförvaring av kvicksilveravfall skall ses som en ökad företagsekonomisk kostnad till följd av utredningens förslag. 
 Det skulle alltså vara fråga om ett belopp om ca 250 miljoner kro- nor. De företag som skulle behöva dela på denna kostnad skulle i hu- vudsak vara Boliden Mineral AB, SAKAB, Eka Chemicals AB och 
  
 88  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Hydro Polymers AB. Vidare skulle staten på grund av sitt kostnads- ansvar för batterierna behöva bidra, se vidare nedan under statsfinansi- ella kostnader. Hur kostnaden om 250 miljoner kronor skulle fördelas mellan företagen skulle bli en framtida förhandlingsfråga. Det kan dock konstateras att Boliden Mineral AB innehar cirka hälften av det kvick- silver som skall djupförvaras. Det befintliga kvicksilveravfallet med en kvicksilverhalt som överstiger en procent skulle motsvara ca 1100 ton kvicksilver. Till detta kan komma Boliden Mineral AB:s avfall med en kvicksilverhalt om  
 0,1-1 
  procent kvicksilver, vilket skulle motsvara yt- terligare 300 ton kvicksilver. Avgörande för om även dessa 300 ton skall djupförvaras kommer att vara tillståndsmyndigheterna skälighets- bedömning. Av dessa 1400 eller 1100 ton kvicksilver skulle Boliden Mineral AB:s bidra med  
 500-800 
  ton kvicksilver, beroende på till- ståndsmyndigheternas skälighetsbedömning. Kloralkaliföretagen skulle bidra med 200 ton kvicksilver vardera och SAKAB med ca 100 ton kvicksilver. 
 De fyra företagen har rätt att dra av sina kostnader i sin bokföring För Boliden Mineral AB och SAKAB är det dock i huvudsak fråga om lagrat avfall. Företagen har enligt uppgift tidigare gjort avsättningar för detta lagrade avfall. Avsättningarna gjordes dock enligt avfallsägarna under förutsättning att avfallet skulle ytdeponeras. Eftersom en djup- förvaring är ca 15 gånger dyrare än en ytdeponering skulle avsättning- arna vara otillräckliga. För kloralkaliföretagen är situationen annorlun- da. Deras kvicksilver kommer enligt vår bedömning att bli avfall först det år kvicksilveranvändningen avvecklas, vilket senast skall ske år 2010. Därefter kommer företaget att ha en tid på sig att mellanlagra av- fallet under några år. Det innebär att företaget under många år i sina bokslut kommer att ha möjlighet att göra avsättningar med utgångs- punkt från att avfallet skall djupförvaras. 
 För SAKAB och Boliden Mineral AB utgör dock de otillräckliga avsättningarna ett företagsekonomiskt problem. En fråga är då om sta- ten på grund av att den inför en ny lagstiftning av något skäl skulle bära ett ansvar för detta. Det är helt klart att staten inte har ett juridiskt an- svar för den uppkomna situationen, eftersom det i denna del inte är frå- ga om en retroaktiv lagstiftning. Det som återstår är då om staten skulle ha någon form av moraliskt ansvar för situationen. Enligt vår uppfatt- ning ligger det i miljöpolitikens natur att i takt med en teknisk utveck- ling och ny kunskap om miljöpåverkan öka kraven för att säkerställa en bra miljö. Från företagens sida bör det knappast inte heller finnas någon invändning mot en sådan utveckling. Det som problemet i stället tycks gälla är att den förändrade lagstiftningen drabbar historiskt avfall. Kär- nan till problemet ligger därför enligt vår uppfattning i att avfallet fort- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och..  
 89 
  
 löpande producerats under en lång tid och mellanlagrats. En fråga är då vem som ansvarar för att avfallet mellanlagrats under en lång period utan att metoder tagits fram för att bortskaffa det på ett miljömässigt betryggande sätt och erforderliga medel avsatts härför. Enligt vår upp- fattning är detta självfallet i första hand företagens ansvar. Vi anser att den miljöpolitiska utvecklingen i Sverige under många år gett företagen klara indikationer på att det skulle komma att krävas särskilt kvalifice- rade slutförvar för höghaltigt kvicksilveravfall och att det var avfallsä- garnas ansvar att finansiera och bygga sådana slutförvar. 
  
 10.1.2 
  
 Konsekvenser för små företag 
  
 Som framgått är det nästan uteslutande de stora företagen Boliden Mi- neral AB, SAKAB samt Hydro Polymers AB och Eka Chemicals AB som innehar eller kommer att inneha kvicksilverhaltigt avfall. Förslaget kommer därför i princip uteslutande att drabba dessa företag. Som vi dock angett i kapitel 9 finns det utöver dessa företags innehav eller kommande innehav även ett dolt lager kvicksilveravfall i samhället som enligt Naturvårdsverkets uppskattningar uppgår till 200 ton avfall eller 100 ton kvicksilver. En del av detta avfall innehas av hushållen och kommunerna är ansvariga för insamlingen av detta. Den återstående delen utgör dock industriavfall och det får antas att små företag innehar en viss mängd. Vårt förslag om djupförvaring kommer att omfatta den- na mindre mängd kvicksilveravfall. Som vi angett i kapitel 9 kan det i framtiden bli komplicerat för industrier som innehar små mängder att se till att deras kvicksilveravfall djupförvaras. Den möjlighet som står till buds är att överlåta kvicksilveravfallet till innehavare som har tillgång till lämpliga behandlingsanläggningar och djupförvar. Om detta av nå- gon anledning inte skulle vara möjligt skulle dessa innehavare enligt den föreslagna lagstiftningen att kunna söka dispens från djupförvaring. Detta medför dock i princip ingen skillnad mot vad som gäller i dag. Kvicksilverhaltigt avfall är farligt avfall och en förvaring kräver till- stånd. Kvicksilverhaltigt avfall lämnas redan i dag i stor utsträckning till exempelvis SAKAB. I framtiden skulle dock ett sådant överlämnan- de kunna bli något dyrare, eftersom exempelvis SAKAB med krav på sig om att djupförvara avfallet kan komma att ta ut högre priser för att ta emot kvicksilverhaltigt avfall (jämför avsnitt 10.1.4). Sammanfatt- ningsvis innebär detta att den enda förändringen som förslaget kan medföra för företag som innehar med mindre mängder avfall är att ett överlämnande av avfallet till ett behandlingsföretag kan bli något dyra- 
  
 90  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. 
  
 SOU 2001:58 
  
 re. Eftersom det dock är fråga om mycket små mängder kvicksilverav- fall är dock förändringen marginell. 
  
 10.1.3 
  
 Statsfinansiella kostnader 
  
 Staten är inte avfallsägare, men har ett kostnadsansvar för de kvicksil- verhaltiga batterier som för närvarande mellanlagras hos SAKAB. Det är fråga om 180 ton batterier, vilket skulle motsvara 30 ton kvicksilver. Naturvårdsverket har alltså uppskattat kostnaderna för ett djupförvar till ca  
 200-300 
  miljoner kronor, vilket grovt uppskattat skulle motsvara 250  
 000-650 
  000 kr per ton kvicksilver. Det skulle innebära att kostna- den för att djupförvara batterierna skulle med hänsyn till bara mängden kvicksilver uppgå till drygt 10 miljoner kronor. Därtill kommer uppar- betningskostnaderna. Det är dock som nämnts vår uppfattning att av- fallsägarna för att åstadkomma en slutförvaring i ett förvar måste finna en samarbetslösning. Hur kostnaderna vid ett sådant samarbete exakt kommer att fördelas kommer därför att bli en förhandlingsfråga. I den batterifond som förvaltas av Naturvårdsverket finns det 50 miljoner kronor tillgängligt. Sammantaget är det vår slutsats att en lagstiftning om djupförvaring kommer att medföra kostnader för staten på grund av kostnadsansvaret för batterierna. De medel som finns avsatta i batteri- fonden bör dock vara tillräckliga. 
  
 10.1.4 
  
 Samhällsekonomiska kostnader 
  
 Som framgått medför förslaget i första hand företagsekonomiska kost- nader. Det skulle dock vara naturligt om företagen övervältrade kostna- derna på nästa producentled för att kostnaderna i slutändan skulle komma att belasta konsumenterna. Boliden Mineral AB har anfört att det på grund av den konkurrens som råder på den globala metallmark- naden inte skulle ha möjlighet att övervältra kostnaderna på nästa led. Kraftigt ökade kostnader för avfallshanteringen påverkar starkt de svenska produktionsenheternas förmåga att konkurrera på denna glo- bala marknad. I vilken utsträckning kloralkaliindustrin skulle ha möj- lighet att genom prishöjningar övervältra sina kostnader har inte kunnat klarläggas, men det rör sig även här om företag som skall konkurrera på en internationell marknad. SAKAB opererar på den svenska nationella marknaden. För SAKAB:s del skulle det kunna innebära att det skulle kunna bli dyrare att lämna avfall till SAKAB. Det ligger dock i linje med att avfallsinnehavarna skall betala den fulla kostnaden för omhän- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och..  
 91 
  
 dertagandet. Den samhällsekonomiska effekten av att vissa industriers internationella konkurrenskraft försämras är svårbedömd, eftersom många andra faktorer också påverkar den. Vi vill i detta sammanhang erinra om att det finns många historiska erfarenheter som visar att bris- ter i hanteringen av farligt avfall lett till stora kostnader för samhället. Vi kan därför inte finna att samhällsekonomiska skäl skulle tala mot krav på djupförvar för höghaltigt kvicksilveravfall. 
  
 10.2 
  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företagsekonomiska kostnader av utredningens förslag om ändrad instansordning 
  
 Utredningen har föreslagit att viss typ av ärenden skall anhängiggöras i miljödomstolen som första instans i stället för som tidigare i länsstyrel- sen. Enligt vår bedömning kommer det att röra sig om enstaka ärenden, där länsstyrelsens beslut med stor sannolikhet tidigare hade överklagats till miljödomstol. Förslaget har därför ingen ekonomisk påverkan av betydelse. 
  
 92  
 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. 
  
 SOU 2001:58 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 1  
 93 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Samordning av det fortsatta arbetet med 
  
 Dir. 
  
 slutförvaring av kvicksilver 
  
 1999:104 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 1999 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas med uppgift att samordna och utreda det fortsatta nationella arbetet med att åstadkomma slutförvaring av kvick- silverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Utredaren skall lämna förslag till en väl fungerande lösning där ägarna av kvicksilverhaltigt avfall tar an- svar för slutförvaringen av avfallet. 
 Bakgrund 
 Enligt dagens kunskap är kvicksilver ett av de allra farligaste miljö- gifterna. Kvicksilvrets belastning på vår miljö får inte öka. Den måste minska. Varje ytterligare tillskott måste undvikas. För att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling för kommande generationer måste dessutom frågan lösas om hur det kvicksilverhaltiga avfallet slutligt skall tas om hand. 
 I propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) har rege- ringen gjort bedömningen att användningen av kvicksilver inom klor- alkaliindustrin kan fortgå längst till år 2010 och att användningen av kvicksilver i övrigt, med några få undantag, bör avvecklas till år 2000. 
 I dag begränsas användningen av kvicksilver genom bl.a. olika för- bud mot kvicksilverhaltiga varor och produkter. Nya förbud planeras. På uppdrag av regeringen arbetar Naturvårdsverket med ett åtgärds- program för att effektivisera insamlingen av det kvicksilver som är i omlopp i samhället. 
 Naturvårdsverkets förslag om slutförvar 
 Regeringen gav i juni 1994 Naturvårdsverket i uppdrag att bl.a. utarbe- ta förslag till slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall i Sverige. Natur- 
  
 94  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:58 
  
 vårdsverket lämnade sitt förslag i rapporten Slutförvar av kvicksilver (rapport 4752). Rapporten har remissbehandlats. 
 Utgångspunkten för Naturvårdsverkets förslag är att kvicksilver inte skall återvinnas utan i stället tas bort från kretsloppet. Det skall slutligt tas om hand genom förvaring på säkert sätt. Härigenom kan belast- ningen på miljön minskas snabbare och även långsiktigt hållas på en lägsta möjliga nivå. Naturvårdsverket har jämfört tre alternativa lös- ningar, nämligen kvalificerat ytförvar, ytnära bergförvar och djupt bergförvar. 
 Enligt Naturvårdsverket är djupt bergförvar den säkraste förvars- metoden på lång sikt, eftersom den bäst utnyttjar naturen som en barri- är och buffert. Djupt bergförvar kan och bör dessutom kompletteras med tekniska skyddsåtgärder för att ytterligare minska riskerna för framtida utsläpp. Metoden kan också i viss mån kompensera vår brist- fälliga kunskap om de långsiktiga processer som reglerar kvicksilvrets spridning. Naturvårdsverket har därför föreslagit att kvicksilveravfall från kloralkaliindustrin, insamlade varor och vissa av smältverkens av- fall deponeras i djupt bergförvar. För att man skall kunna välja förbe- handlings- och slutförvarsmetod behövs grundläggande information från avfallsägarna om avfallets egenskaper, mängder etc. Övergripande kriterier för vilket avfall som skall förvaras i djupt bergförvar samt vil- ka generella krav som skall ställas på slutförvarets utformning och funktion bör utarbetas när mer information finns tillgänglig. 
 Utifrån sina övergripande kostnadsberäkningar har Naturvårdsver- ket dragit slutsatsen att ett djupt bergförvar är en ekonomiskt rimlig lösning. Stora besparingar kan göras om avfallsägarna tillsammans kan finna en slutförvarslösning. Genom samarbete kan de relativt stora fasta investeringskostnaderna spridas på en större mängd avfall och fler parter vilket minskar kostnaderna för varje enskild part. Enligt Natur- vårdsverket bör det dock vara avfallsägarnas sak att bedöma om fler än ett förvar bör byggas. 
 Några av de mest berörda avfallsägarna är staten, Boliden AB, Eka Chemicals AB, Hydro Polymers AB och SAKAB. Statens ansvar om- fattar kasserade kvicksilverhaltiga batterier som i dag lagras hos SAKAB i avvaktan på ett slutligt omhändertagande. 
 Behovet av en utredning 
 Regeringen behöver kunna fastställa vilka krav som skall ställas på det slutliga omhändertagandet av kvicksilverhaltigt avfall. Det behövs mer underlag för att kunna ange en tidpunkt för när ett krav på djupt berg- förvar skall införas. Överläggningar mellan berörda parter behövs för att få tydliggjort de närmare organisatoriska, tidsmässiga, ekonomiska, 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 1  
 95 
  
 ansvarsmässiga och miljömässiga förutsättningarna för och konsekven- serna av att etablera ett djupt bergförvar i Sverige. Hänsyn behöver också tas till att det inom Nordiska ministerrådet pågår ett arbete med att se över möjligheter till en gemensam nordisk behandlingsstrategi för kvicksilverhaltigt avfall. 
 För att underlätta samarbetslösningar som reducerar kostnaderna så långt det är möjligt, bör överläggningar hållas mellan avfallsägare, be- handlingsföretag och andra berörda. Hänsyn måste dessutom tas till att ett beslut om slutförvar kommer att föregås av diskussioner med be- rörda kommuner och allmänhet. För att få fram det underlag som be- hövs, bör en särskild utredare tillkallas. 
 Uppdraget 
 Utgångspunkten för uppdraget är att komma fram till en organisato- riskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lösning där ägarna av kvicksilverhaltigt avfall tar sitt fulla och långsiktiga an- svar för slutförvaringen av avfallet. 
 Utredaren skall 
 initiera och föra överläggningar med avfallsägare och andra berörda kring de närmare förutsättningarna för att etablera ett djupt berg- förvar i första hand i Sverige eller, i andra hand i ett nordiskt sam- arbete, 
 analysera och redovisa marknadsförutsättningarna för etablering och drift av ett djupt bergförvar och lämna förslag till hur det långsiktiga ansvaret och finansieringen skall säkerställas, 
 lämna förslag till huvudmannaskap eller organiserad samverkan mellan olika intressenter, 
 presentera ett förslag till en samlad strategi, övergripande riktlinjer och konkreta åtgärder inklusive tidsplan för att få till stånd lämpliga slutförvar och behandlingsanläggningar för svenskt kvicksilverhal- tigt avfall, 
 analysera och redovisa hur staten bäst skall hantera lagret med kas- serade kvicksilverhaltiga batterier, 
 i syfte att få en fullständig bild av de samhällsekonomiska kon- sekvenserna, komplettera Naturvårdsverkets kostnads- och kon- sekvensbedömningar av olika förvarsalternativ. 
 Naturvårdsverkets rapport Slutförvar av kvicksilver och yttrandena över rapporten skall ligga till grund för arbetet. Utredaren skall belysa hur frågan om omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall hanteras 
  
 96  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:58 
  
 eller avses bli hanterad i andra länder, främst inom Europeiska Unio- nen. 
 Utredaren skall samråda med berörda avfallsägare och myndigheter. I avfallsägarnas intresse torde ligga att ta fram det relevanta underlag som kan användas i utredningen, t.ex. när det gäller det kvicksilver- innehållande avfallets sammansättning, egenskaper och mängder. Utre- daren skall kunna ta hjälp av myndigheterna för att få fram underlag på området. Utredaren skall utifrån tillgänglig information föreslå de kri- terier som bör gälla i fråga om kvicksilverhaltigt avfall som skall förva- ras i djupt bergförvar. 
 Utredaren skall utifrån föreslagna kriterier uppskatta de samhälls- ekonomiska, statsfinansiella och företagsekonomiska kostnaderna av de åtgärder som föreslås. Olika möjligheter till finansiering av åtgärderna bör anges i anslutning till kostnadsberäkningarna. I uppdraget ingår att lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som utredaren bedömer bör genomföras. 
 Redovisning av uppdraget 
 Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 juli 2001. 
 (Miljödepartementet) 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 97 
  
 1 Juridiska aspekter på ett djupförvar 
 I denna bilaga ventileras de juridiska frågorna som kan vara av betydel- se för tillkomsten av ett djupförvar. Analysen finns presenterad som en sammanfattning i kapitel 7 och utvecklas här i sin helhet. Nedan i 1.1 diskuterar vi hur tillståndsprövningen av ett djupförvar skulle kunna se ut och i 1.2 analyserar vi ansvaret för ett djupförvar. Vidare diskuterar vi i 1.3 statens möjligheter att genom lagstiftning tvinga kvicksilver- ägare att deponera sitt kvicksilver i ett djupförvar. 
 I 1.4 presenterar vi översiktligt  
 EG-rättsliga 
  bestämmelser om av- fall. I 1.5 diskuterar vi om  
 EG-rätten 
  skulle kunna utgöra ett hinder för Sverige att upprätta ett djupförvar för kvicksilverhaltigt avfall och i 1.6 om lagstiftningen i så fall skulle kunna innebära en skyldighet för Ward rige att ta emot och förvara även utländskt kvicksilverhaltigt avfall. 
 Slutligen presenterar vi i 1.7 och i 1.8 skatterättsliga respektive konkurrensrättsliga aspekter på ett djupförvar. 
  
 1.1 
  
 Tillståndsprövning av ett djupförvar 
  
 En anläggning av ett djupförvar för kvicksilveravfall kräver tillstånd enligt miljöbalken på sätt som närmare anges i förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Enligt bilagan till den för- ordningen är en anläggning för deponering av farligt avfall klassad som  
 A-verksamhet 
  om den tillförda mängden är mer än 1000 ton per år, och i annat fall klassad som  
 B-verksamhet. 
  En  
 A-verksamhet 
  kräver till- stånd av miljödomstol och en  
 B-verksamhet 
  tillstånd av länsstyrelse. Därmed blir mängden avgörande för om det ankommer på miljödom- stol eller länsstyrelse att pröva tillståndsfrågan som första instans. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till miljödomstol och därefter till Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd skulle krävas i Miljööverdom- stolen. Om miljödomstolen är första instans kan dennes dom överkla- gas till Miljööverdomstolen och därefter är Högsta domstolen slutlig instans. Prövningstillstånd skulle krävas i Högsta domstolen. 
 Ett överklagande skulle i båda fallen kunna initieras av såväl en en- skild person som skulle vara berörd av en anläggning som av miljöor- 
  
 98  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 ganisationer med vissa förutsättningar och av Naturvårdsverket, Kam- markollegiet och länsstyrelsen. Slutligen skulle även kommunen ha rätt att överklaga om anläggningen skulle vara att betrakta som ett allmänt intresse. 
 Anläggningen skulle vidare kräva tillstånd enligt förordning (1996:971) om farligt avfall, vilket ges av länsstyrelse som första in- stans. I den mån prövning redan skett för verksamheten enligt förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skall det dock inte bli fråga om en förnyad prövning. 
 Enligt miljöbalken ankommer det dock vidare på regeringen att göra en obligatorisk tillåtlighetsprövning om huvuddelen av avfallet kom- mer från andra inrättningar och det årliga avfallet överstiger 10 000 ton. Det framstår som uteslutet att det skulle kunna bli fråga om sådana stora mängder kvicksilveravfall och någon obligatorisk prövning av re- geringen skulle därmed inte aktualiseras. Däremot får förutsättas att re- geringen skulle ha rätt att göra en fakultativ tillåtlighetsprövning, efter- som en anläggning för slutförvaring skulle på sätt som anges i miljö- balken kunna beskrivas som vara av ingripande slag med utgångspunkt från miljöbalkens syfte. Om regeringen skulle välja att göra en tillåtlig- hetsprövning gäller att den berörda kommunen skulle kunna stoppa verksamheten genom att lägga in sitt veto. 
 Rent faktiskt skulle en fakultativ tillåtlighetsprövning kunna ske på följande sätt : Enligt 8 § förordning (1998: 905 ) om miljökonsekvens- beskrivningar skall en myndighet eller kommun som fått kännedom om att en verksamhet förbereds som uppfyller kraven för en fakultativ tillåtlighetsprövning anmäla detta till regeringen. Denna kan därefter förbehålla sig prövningen. En ansökan om verksamheten skall ges in till ordinarie prövningsmyndighet som förbereder ärendet och sedan överlämnar det till regeringen. Om den ordinarie prövningsmyndighe- ten är miljödomstol skall den bereda ärendet och efter huvudförhand- ling, i stället för att meddela dom, överlämna ärendet med ett eget ytt- rande. På samma sätt skulle en länsstyrelse bereda ärendet fram till be- slutsfattandet och därefter överlämna det till regeringen. Om regering- en skulle besluta att tillåta verksamheten anses tillåtlighetsfrågan av- gjord och skall inte prövas ytterligare. I stället är det de närmare villko- ren för verksamheten som skall bestämmas. I samband med att rege- ringen prövar tillåtligheten kan den besluta att särskilda villkor skall iakttas av den som ansvarar för verksamheten. Efter det att regeringen beslutat att tillåta verksamheten skall ärendet gå tillbaka till den ordina- rie tillståndsmyndigheten, som har att fastställa de mer detaljerade vill- koren. Beslut härom torde kunna överklagas enligt den vanliga instan- sordningen. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 99 
  
 Under förutsättning att regeringen valde att inte göra en fakultativ tillåtlighetsprövning skulle det alltså i stället ankomma på miljödomstol eller länsstyrelse att pröva frågan om tillstånd för en sådan anläggning. 
 Det hade dock vidare varit möjligt för domstolen eller myndigheten att genom åberopande av den s.k. stoppregeln hänskjuta frågan till re- geringen. Om miljödomstolen eller länsstyrelsen som skulle pröva frå- gan om tillstånd skulle finna att verksamheten kunde befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse skall tillståndsfrågan överlämnas till regeringen som har att bedöma om det föreligger sär- skilda skäl. Med hänsyn till att propositionen till miljöbalken nämner anläggningar för farligt avfall som exempel för tillämpning av stoppre- geln framstår detta som fullt möjligt (prop.1997/1998:45 del  
 2-3 
  s. 27). En sådan prövning kan även påkallas av Naturvårdsverket under förut- sättning att det är miljödomstolen som har att avgöra tillståndsfrågan, men inte om det var länsstyrelsen som avgjorde frågan. Eftersom det är mängden avfall som styr om det är miljödomstol eller länsstyrelse som avgör tillståndsfrågan är alltså mängden även avgörande för om Natur- vårdsverket kan "lyfta upp" frågan till regeringsnivå. Om regeringen skulle pröva frågan med hänsyn till stoppregeln skulle bestämmelserna om det kommunala vetot inte bli tillämpliga. 
 Det ankommer på den enskilde verksamhetsutövaren att inhämta det underlag som prövningsmyndigheten är i behov av för att kunna avgöra tillståndsfrågan. Denna utredningsskyldighet som åvilar verksamhets- utövaren är noga reglerad i miljöbalken med tillhörande förordningar. Alla som avser att bedriva verksamhet som kräver tillstånd enligt mil- jöbalken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken skall tidigt samråda med länsstyrelsen och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Länsstyrelsen skall efter samrådet besluta om verk- samheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen får också föreskriva att vissa verksamheter alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I förordning (1998: 905) om miljökon- sekvensbeskrivningar har regeringen bl.a. föreskrivit att anläggning för deponering av farligt avfall alltid kan antas medföra en betydande mil- jöpåverkan. Är det fråga om en verksamhet som har en betydande mil- jöpåverkan skall ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning gö- ras. Vid ett sådant förfarande skall den som avser att bedriva verksam- heten samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, ut- formning och miljöpåverkan samt innehåll och utformning av miljö- konsekvensbeskrivningen. Samrådet skall hållas innan den som avser att bedriva verksamhet fattat beslut om allt detta. 
  
 100  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 Därefter skall sökanden upprätta en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), som skall ingå i en ansökan om tillstånd. En sådan skall om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innehålla en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om loka- lisering, utformning och omfattning samt en beskrivning över hur skadliga verkningar skall undvikas eller minskas. Vidare skall den in- nehålla uppgifter om inverkan på människors hälsa och miljön samt en redovisning av alternativa platser och utformningar. För verksamheter som inte kan anses medföra en betydande miljöpåverkan skall en MKB innehålla uppgifter i den omfattning det behövs med hänsyn till företa- gets art och omfattning. 
  
 1.1.1 
  
 Slutsats 
  
 Sammantaget skulle regeringen kunna välja att pröva verksamheten enligt bestämmelserna om tillåtlighetsprövning. Frågan skulle därmed endast komma att avgöras av regeringen, men den berörda kommunen skulle i det fallet kunna avgöra frågan enligt bestämmelserna om det kommunala vetot. Om regeringen avstår från en tillåtlighetsprövning skulle det ankomma på miljödomstol att tillståndspröva verksamheten om mängden skulle överstiga 1000 ton om året och i annat fall länssty- relsen. Dessa skulle dock genom åberopande av stoppregeln kunna hänskjuta avgörandet till regeringen. Även Naturvårdsverket skulle kunna "lyfta" frågan till regeringsnivå genom att åberopa stoppregeln under förutsättning att avfallsmängden översteg 1000 ton om året. Det kommunala vetot skulle inte aktualiseras i detta fall. Oavsett vem som skulle pröva tillståndsfrågan som första instans skulle en prövning fö- regås av ett utökat samråd enligt Miljöbalken. 
  
 1.2 
  
 Vem skulle bära ansvaret för ett djupförvar ? 
  
 I miljöbalken är ansvarsreglerna intagna på tre skilda ställen. Samtliga ger uttryck för principen om "Polluter Pays Principle (PPP)". Den in- nebär att förorenaren skall betala kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö. Det är fråga om utövarens ansvar att vidta skyddsåtgärder vid pågående eller historisk verksamhet, verk- samhetsutövarens eller fastighetsägarens efterbehandlingsansvar och verksamhetsutövarens skadeståndsansvar. De olika formerna av ansvar är i miljöbalken inte helt åtskilda. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 101 
  
 Inledningsvis återfinns i andra kapitlet miljöbalken följande be- stämmelse: 
 Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma. 
 Ansvaret enligt denna paragraf avser att avhjälpa skador och olägen- heter genom praktisk handling eller finansiering av sådana åtgärder (prop. 1997/98:45 del 1 s. 235). 
 I tionde kapitlet miljöbalken anges vidare att det är möjligt att ut- kräva ansvar för efterbehandling av en verksamhetsutövare som bedri- ver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som bidra- git till föroreningen av mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olä- genhet för människors hälsa eller miljön. 
 Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfatt- ning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön. Inom tillämpningsområdet för sådan efterbehandling som anges faller s.k. förvaringsfall som med- fört förorening, exempelvis avslutade deponier sedan en verksamhet har upphört (jämför a. prop. del  
 2-3 
  s. 118). 
 Som framgår ansvarar alltså en verksamhetsutövare inte bara för sin nuvarande verksamhet utan även för den historiska verksamheten. Termerna är inte definierade i miljöbalken. För att utröna vad som ut- gör verksamhet respektive historisk verksamhet måste ledning sökas i tidigare lagstiftning och i propositionen. Begreppet (miljöfarlig) verk- samhet förekom redan i miljöskyddslagen (1969:387), som var den lag som före miljöbalkens tillkomst syftade till att reglera vatten- och luft- föroreningar. Enligt uttolkningen i rättspraxis av begreppet verksamhet enligt denna lag ansågs en verksamhet pågå under hela den tid förore- nade utsläpp skedde till omgivningen. Exempelvis gällde för en deponi att en verksamhet ansågs pågå oavsett att avfall inte längre deponerades så länge den genererade utsläpp (jämför Carter och Morales, Miljöskyddslagen, Handbok i miljörätt, andra upplagan, s.  
 203-208). 
  I propositionen till miljöbalken anförs att miljöbalken inte innebär någon begränsning i förhållande till miljöskyddslagen i detta avseende. Vad som utgör miljöfarlig verksamhet skall ses i förhållande till när verk- 
  
 102  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 ningarna av verksamheten upphört och inte när den faktiska driften upphör (a. prop. del 1 s. 604). 
 I propositionen anförs vidare: 
 Om verksamheten alltjämt pågår, bör en tillsynsmyndighets före- lägganden och andra beslut normalt riktas mot den som bedriver verksamheten. Detta gäller särskilt vid tillståndsgiven verksamhet eftersom tillståndet kan behöva omprövas. Om den nuvarande verk- samhetsutövaren inte klarar av att avhjälpa olägenheten eller sak- nar förmåga att stå för kostnaden bör även tidigare verksamhets- utövare som har del i föroreningen sökas. Tillsynsmyndigheten får förelägga denne att vidta åtgärder eller förordna om rättelse på dennes bekostnad. Det är dock att märka att det inte ställs något krav på att verksamhetsutövaren skall sökas före tidigare verksam- hetsutövare. Tillsynsmyndigheten är oförhindrad att söka först den ene och sen den andre eller båda. Har verksamheten upphört kan förelägganden och andra beslut riktas mot en, flera eller alla tidi- gare verksamhetsutövare enligt tillsynsmyndigheternas val (a. prop. del 1 s. 361). 
 Vad skulle då krävas för att det inte skulle vara möjligt att finna en an- svarig verksamhetsutövare? Om utövaren skulle försättas i konkurs övertar konkursboet under en period ansvaret. När konkursen väl av- slutats saknas dock en ansvarig verksamhetsutövare. Finns det inte heller en tidigare utövare skulle det därmed vara omöjligt att ställa verksamhetsutövaren till ansvar. 
 I det förslag till efterbehandlingsansvar som föreslogs av utredning- en som sett över frågorna föreslogs att utöver verksamhetsutövaren skulle även den kunna bli ansvarig som haft ett stort personligt eller ekonomiskt inflytande över verksamheten. I utredningen anförs om detta bl.a. följande: "Den som utövar eller har utövat ett väsentligt in- flytande över verksamheten är att jämställa med den som bedriver eller har bedrivit verksamheten. Exempelvis skall segmentering av associa- tioner inte medföra ett minskat ansvar för delar av associationen som har inflytande på andra delar av associationen. Ett moderbolag har t.ex. normalt att svara för ett dotterbolags verksamhet (SOU 1996: 103 del 2 s. 405). 
 På inrådan av lagrådet avstod dock regeringen från att föreslå ett så- dant s.k. ansvarsgenombrott, eftersom detta inte rimmade med svensk reglering inom andra rättsområden. Slutsatsen skulle därmed bli att ett moderbolag inte ansvarar för ett dotterbolags verksamhet. 
 Däremot infördes ett begränsat ansvar för fastighetsägaren. Enligt tionde kapitlet miljöbalken gäller att om inte någon verksamhetsutöva- re kan utföra eller bekosta efterbehandling av en förorenad fastighet är 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 103 
  
 var och en efterbehandlingsskyldig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet känt till föroreningarna eller då borde ha upptäckt dem. 
 En verksamhetsutövare eller fastighetsägare svarar dock alltid bara i den mån som är skäligt. Vid skälighetsbedömningen skall enligt lag- texten vägas in den tid som förflutit sedan föroreningarna ägt rum, den skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Enligt propositionen bör exempelvis vä- gas in om verksamheten har bedrivits på ett vid den tiden accepterat sätt med iakttagande av de villkor som gällt för verksamheten. Vidare betonas att den som lojalt följer givna tillstånd eller miljöbalkens regler och således fullgör sina skyldigheter i fråga om efterbehandling inte kommer att drabbas av ansvar över huvud taget (a. prop. del  
 2-3 
  Chapman och del 1 s. 360). 
 Preskriptionslagen gäller inte för 2 kap 8 § eller 10 kapitlet miljö- balken. Verksamhetsutövarens eller fastighetsägarens ansvar gäller därmed utan tidsbegränsning. Vidare gäller en omkastad bevisbördere- gel för verksamhetsutövaren. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att hänsynsreglerna i miljöbalken följts. 
 I miljöbalken finns även skadeståndsregler. I 32 kap. anges att den som bedrivit verksamhet på en fastighet skall betala skadestånd för per- sonskada, sakskada samt ren förmögenhetsskada som verksamheten or- sakat på omgivningen. För dessa bestämmelser gäller vanliga preskrip- tionsregler om tio år och sedvanliga bevisbörderegler om att det an- kommer på den skadelidande att styrka sin talan. Beviskraven är dock lägre än i andra skadeståndsmål. Vidare har skadevållaren i huvudsak ett strikt ansvar, dvs. han svarar för skadan oberoende av uppsåt eller vårdslöshet. 
 Slutligen skall anföras att miljöbalken även tillhandahåller mil- jöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Den som bedriver miljöfar- lig verksamhet är skyldig att erlägga premier. Försäkringarna täcker skador eller sanering om den ansvarige inte kan betala. 
  
 1.2.1 
  
 Hur skulle det bli i praktiken? 
  
 I detta avsnitt skall med bakgrund av ovan redovisade rättsregler försö- ka klarläggas hur det juridiska ansvaret i praktiken skulle se ut. Som tankemodell används den förutsättningen att det skulle vara ett aktie- bolag som skulle åtaga sig att förvara kvicksilver i ett djupförvar. Det förutsätts vidare att deponering av kvicksilver skulle ske under ett visst antal år och att förvaret därefter skulle förslutas. 
 I ett sådant fall skulle bolaget vara verksamhetsutövare. Om bolaget utgjorde ett dotterbolag skulle det vara verksamhetsutövare och ensamt 
  
 104  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 ansvarig för verksamheten. Bolaget, men i förekommande fall inte mo- derbolaget, skulle vara ansvarig för slutförvaret. 
 Verksamheten skulle anses pågå så länge som förvaret genererade utsläpp. Vilken tidsperiod det skulle kunna vara fråga om är inte klart, men det kan förutsättas att det skulle vara fråga om mycket små utsläpp under en mycket lång tidsperiod, teoretiskt många miljoner år. Under den tiden förväntas flera istider ha kommit och gått. Med nuvarande lagstiftning är det svårt att bedöma dessa utsläpp på annat sätt än andra utsläpp. Slutsatsen skulle därmed bli att den miljöfarliga verksamheten av ett slutförvar skulle kunna anses pågå under miljoner år. Om denna slutsats är rimlig kan ifrågasättas, men å andra sidan är det svårt att anlägga ett annat juridiskt synsätt. Därmed skulle bolaget formellt ha ansvaret för slutförvaret under i princip evig tid. Det förhållande att förvaret skulle komma att förslutas skulle sakna juridisk relevans. 
 Om bolaget under tidsperioden skulle överlåta verksamheten hade bolagets ansvar kvarstått under förutsättning att det haft del i förore- ningarna. Om det försattes i konkurs utan föregående överlåtelse skulle det komma att saknas en ansvarig verksamhetsutövare. Fastighetsäga- ren skulle kunna komma att göras ansvarig för efterbehandling av den förorenade fastigheten. Om fastigheten överläts av bolaget eller av bo- lagets eventuella konkursbo skulle även en ny fastighetsägare kunna göras ansvarig. 
 Bolagets ansvar skulle innebära att det skulle vara skyldigt att av- hjälpa skador eller olägenheter på miljön som verksamheten medfört. Vidare skulle det eller fastighetsägaren vara skyldigt att utföra eller be- kosta efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön. Ansvaret skulle dock i båda fallen begränsas av att ansvar bara skulle kunna utkrävas under förutsättning att det var skäligt. Av uttalandena i propositionen kan dras den slutsatsen att det inte skulle vara möjligt att utkräva ansvar om bolaget följt miljöbalkens regler och givna tillstånd. För att ett ansvar skulle kunna utkrävas skulle det i stället förutsätta att bolaget överträtt gällande regler för förvaret. 
 Vidare skulle bolaget kunna göras skadeståndsskyldig för per- sonskador, sakskador eller rena förmögenhetsskador. 
 Om bolaget skulle komma att vara ansvarig för en skada eller en sa- nering, men sakna pengar skulle miljöskadeförsäkringen eller sane- ringsförsäkringen kunna täcka kostnaderna. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 105 
  
 1.2.2 
  
 Slutsats 
  
 Som framgår ovan skulle verksamhetsutövarens ansvar för ett djupför- var formellt sett vara mycket långtgående. Det är dock viktigt att analy- sera vad ansvaret i praktiken skulle innebära. Ansvar kan bara utkrävas under förutsättning att det är skäligt. Av propositionen till miljöbalken följer att det inte är möjligt att utkräva ansvar om verksamhetsutövaren följt miljöbalkens regler och givna tillstånd. För att ett ansvar skall kunna utkrävas krävs det att verksamhetsutövaren överträtt gällande regler för förvaret. Det skulle därmed i slutändan rimligen ändå bli samhället som på lång sikt måste ombesörja eventuella erforderliga åt- gärder när verksamhetsutövarens ansvar klingat av. 
  
 1.3 
  
 Statens möjligheter att genom lagstiftning tvinga kvicksilverägare att deponera sitt kvicksilver i ett djupförvar 
  
 Av 15 kap 9 § miljöbalken följer att regeringen eller den myndighet re- geringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hanteringen av avfall. Med hantering av avfall avses enligt 15 kap 3 § samma balk en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvin- ning och bortskaffande av avfall. Därmed skulle det tveklöst förhålla sig på det sättet att regeringen för allt som är avfall skulle kunna före- skriva att det skall deponeras i ett djupförvar. För en del av det kvick- silver som utpekats i Naturvårdsverkets rapport och i direktiven, som exempelvis SAKAB:s kvicksilver, är det självklart att detta är avfall. Det har dock anförts att det är möjligt att en del av det kvicksilver som utpekats inte är att betrakta som avfall och särskilt skulle detta gälla det kvicksilver som används i kloralkaliindustrin. 
  
 1.3.1 
  
 Vad utgör avfall i juridisk mening? 
  
 Historiskt sett har avfall i svensk rätt definierats som föremål som in- nehavaren inte längre önskade inneha. Om föremålen hade ett ekono- miskt värde som innehavaren önskade utnyttja var det inte att betrakta som avfall. Högsta domstolen har också om begagnad transforma- torolja i NJA 1991 s. 460 uttalat att eftersom innehavarens avsikt i målet var att sälja oljan, med motivet att därmed göra en ekonomisk förtjänst, var oljan inte att likställa med avfall. 
  
 106  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 I samband med medlemskapet i EU förband sig Sverige att följa  
 EG-rättens 
  definition av avfall. Denna har införlivats i miljöbalken. 15 kap 1 § miljöbalken definierar avfall på följande sätt : 
 Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser el- ler är skyldig att göra sig av med. 
 Regeringen meddelar föreskrifter om avfallskategorier enligt första stycket. 
 Definitionen är en införlivning av EG:s definition i det s.k. ramdirekti- vet (75/442 ändrat genom 91/156) och den avfallskategori som hänvi- sas till utgörs av en bilaga till EU:s avfallskatalog.  
 EG-domstolen 
  är därmed den yttersta uttolkaren av avfallsbegreppet. Domstolen har ut- tolkat avfallsbegreppet på motsatt sätt än vad Högsta domstolen gjorde. I målet Ramsey och Ryan (C 206/88 och C 207/88) slog domstolen fast att definitionen av avfall innefattar substanser eller objekt som är möjliga att återvinna. Domstolen uttalade vidare att avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren uteslutit att substansen eller objektet återutnyttjas ekonomiskt av andra. 
  
 1.3.2 
  
 Är kloralkaliindustrins kvicksilver avfall ? 
  
 Vid besök hos Hydro Polymers AB och Eka Chemicals AB framkom att företagen kan förväntas själva hantera det kvicksilverhaltiga avfallet i form av exempelvis slam som tidigare funnits lagrat. Hydro Polymers AB har skickat sitt kvicksilverhaltiga avfall till SAKAB, som tagit hand om avfallet och därefter levererar rent kvicksilver till Hydro Po- lymers AB. Eka Chemicals AB har nyligen startat en jordreningsan- läggning. Avsikten är att allt kvicksilverhaltigt avfall skall omvandlas till rent kvicksilver i denna anläggning. Vidare använder båda bolagen rent kvicksilver som flytande elektroder i den s.k. amalgamprocessen. Sammanfattningsvis innebär det anförda att kloralkaliindustrin vid en avveckling år 2010 endast kommer att inneha metalliskt kvicksilver. Den mängd det kommer att vara fråga om uppgår uppskattningsvis till 200 ton per bolag. Det kvicksilver som skulle kunna bli aktuellt att för- vara i ett bergförvar från kloralkaliindustrin utgörs därmed av upp- skattningsvis 400 ton rent kvicksilver. 
 Kvicksilverhaltigt avfall ingår i den avfallskatalog som 15 kap. 1 § miljöbalken hänvisar till. Som framgår av paragrafen utgör det dock bara avfall under vidare förutsättning att innehavaren gör sig av med 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 107 
  
 det eller avser att göra sig av med det eller det föreligger en skyldighet att göra sig av med det. 
 Vid en avveckling av användningen av kvicksilver i kloralkaliin- dustrin skulle kvicksilvret utgöra en restprodukt för kloralkaliindustrin. Eftersom industrin inte längre skulle kunna använda kvicksilvret måste det förutsättas att företagen skulle "avse att göra sig av med det". En hypotes skulle kunna vara att företagen ansåg att det hade ett värde och därför skulle vilja exportera det till exempelvis andra kloralkaliindust- rier i Europa under förutsättning att dessa år 2010 fortfarande använde sig av kvicksilverprocessen. Oavsett denna inställning kan det dock med stöd av  
 EG-domstolens 
  uttolkning av avfallsbegreppet hävdas att det ändå skulle vara fråga om avfall. Det skall vidare beaktas att det på grund av exportförbudet för kvicksilver enligt förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och ut- försel av kemiska produkter inte skulle vara möjligt för företagen att exportera kvicksilver. 
 I sammanhanget kan vidare diskuteras om det finns någon möjlighet för staten att på sätt som anges i 15 kap 1 § miljöbalken att införa en skyldighet för en innehavare att göra sig av med sitt kvicksilver och att det därigenom blir att betrakta som avfall. I samband med paragrafens tillkomst diskuterades om paragrafen i detta avseende stred mot grundlagens egendomsskydd. Av denna följer att ingen skall tvingas avstå sin egendom till det allmänna utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen och att den som tvingas avstå egendom har rätt till ersättning. Den slutsats som dras i propositionen till miljö- balken (prop. 1997/98:45 del 1 s. 422) är att eftersom bestämmelsen i och för sig inte föreskriver en konkret skyldighet för ägaren är paragra- fen förenlig med regeringsformen. Skulle däremot en sådan skyldighet införas skulle frågor om ersättning möjligen kunna resas. 
  
 1.3.3 
  
 Slutsats 
  
 Staten kan för allt kvicksilver som är att betrakta som avfall föreskriva att detta skall förvaras i ett djupt bergförvar. En fråga är för framför allt det kvicksilver som används i amalgamprocessen i kloralkaliindustrin om detta är att betrakta som avfall. Vi anser att det är en rimlig tolk- ning att kloralkaliindustrins kvicksilver vid en avveckling skulle utgöra avfall. Därmed skulle det också från denna tidpunkt vara möjligt att genom lagstiftning framtvinga att detta avfall skulle förvaras i ett djupt bergförvar. 
  
 108  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 1.4 
  
 EG:s avfallslagstiftning 
  
 1.4.1 
  
 Primärrätten 
  
 Den gemensamma avfallspolitiken har två syften. Utöver att värna om miljön har den till uppgift att underlätta genomförandet av den inre marknaden.  
 EG-domstolen 
  har också i det s.k.  
 Vallonien-målet 
  slagit fast att avfall är en vara och som sådan i princip föremål för fri rörlig- het (C 2/90 Commission v. Belgium, Wallonia, 1992, ECR 1; se vidare nedan om detta rättsfall). 
 Den fria rörligheten 
 Den fria rörligheten är en av grundstenarna i  
 EG-fördraget. 
  Grundre- geln är att där ingen sekundär lagstiftning existerar skall den fria rör- ligheten för varor bedömas utifrån artikel 30 (numera 28) i Romfördra- get. Denna innebär att en medlemsstat inte får ställa upp kvantitativa importrestriktioner och inte heller vidta andra åtgärder med motsvaran- de effekt. Alla handelsregler som kan påverka handeln mellan med- lemsstater ses som åtgärder med en effekt motsvarande kvantitativa re- striktioner. 
 Det finns ett undantag från denna artikel som är intagen i artikel 36 (numera 30) i Romfördraget. Här anges några få undantag från den fria rörligheten. Det som skulle vara av intresse i detta sammanhang är un- dantaget för allmän säkerhet och skydd för hälsa och liv hos männi- skor, djur och växter. Avsikten är att undantaget skall tillämpas re- striktivt. Detta innebär enligt uttalande i litteraturen att de åberopade skyddshänsynen måste vara specifikt angivna och inte enbart syfta till att t.ex. förbättra miljön (jämför Bean EU:s avfallslag- stiftning- en översikt, 1994, sidan 100). 
 För att få åberopa undantaget krävs vidare att åtgärden är proportio- nell i förhållande till målet, dvs. åtgärden måste vara nödvändig för att uppnå skyddsändamålet. Åtgärden får vidare inte vara ett förtäckt han- delshinder eller en godtycklig diskriminering. Det skall betonas att det inte är möjligt att tillämpa undantagen när det existerar sekundär EG- lagstiftning. 
 I det s.k. Cassis de  
 Dijon-målet 
 (C-120/78 
  Rewe v. Zentralverwal- tung, 1979 ECR 649) utsträckte  
 EG-domstolen 
  möjligheten för med- lemsstaten att vidta åtgärder för även andra skyddsintressen än de som anges i tidigare artikel 36. Domstolen har därefter uttalat att även skyd- det för miljön kan vara ett sådant skyddsvärt intresse att den fria rörlig- heten får vidkännas inskränkningar, (jämför mål  
 C-302/96 
  Commission 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 109 
  
 v. Denmark 1988 ECR 4607). Det förutsätts dock även här att det sak- nas sekundär lagstiftning och att åtgärden är proportionell i förhållande till målet samt att den är  
 icke-diskriminerande. 
  
 Miljöartiklar 
 Ursprungligen fanns det inte någon egen grund i Romfördraget för att anta gemensamma miljöregler. De första miljöreglerna antogs med stöd av artikel 100 i Romfördraget, som avser den gemensamma marknaden och artikel 235, som ger gemenskapen ett slags restkompetens. Genom den s.k. enhetsakten år 1987 blev miljön ett eget politikområde i Rom- fördraget (artikel  
 130r-130t). 
  
 Miljöreglerna antas numera nästan alltid med stöd av antingen tidi- gare artikel 100a (numera benämnd artikel 95) eller tidigare artikel 130s (numera benämnd 175) i Romfördraget. Artikel 100a används för regler som behövs för genomförandet av den inre marknaden, dvs. nästan uteslutande regler som ställer krav på varors miljöegenskaper. Andra miljöregler beslutas med stöd av artikel 130s, t.ex. regler om ut- släpp för anläggningar och avfall. Det är av stor betydelse om miljö- reglerna antas med stöd av artikel 100a eller 130s, eftersom om 130s är grunden får varje medlemsstat uppställa strängare krav, vilket är svåra- re om regeln antas med stöd av 100a. 
 Om regeln är antagen med stöd av 130s följer nämligen av artikel 130t (numera benämnd 176) att medlemsstaterna får anta striktare, men inte avvikande åtgärder. Detta innebär att den nationella åtgärden skall vara av samma typ och ha samma syften som gemenskapens åtgärd. Den skall vidare vara förenlig med  
 EG-fördraget 
  och får därmed inte vara en förtäckt handelsrestriktion eller ett medel för godtycklig dis- kriminering. Om å andra sidan regeln är antagen med stöd av 100a har reglerna till syfte att vara harmoniserande. Medlemsstaterna får då i princip inte avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljö- skäl. 
 1997 stärktes dock den s.k. miljögarantin i Romfördraget (artikel  
 95.4-10) 
  och innebär nu följande: Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundas på väsent- liga behov enligt Romfördragets s.k.  
 ordre-public-klausul 
  - närmare be- stämt hänsyn till allmän ordning eller säkerhet eller skydd för männi- skors eller djurs hälsa - eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd så skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem. Vidare gäller att en medlemsstat t.o.m. får föra in nya bestämmelser under förutsättning att de är grundade på nya vetenskap- 
  
 110  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 liga belägg för att lösa ett problem, som uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärder. Kommissionen skall inom sex månader god- känna eller förkasta de nationella bestämmelserna sedan de konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller in- nebär förtäckta handelshinder samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion. Om kommissionen inte fattar beslut inom sex månader skall de nationella bestämmelserna anses godkända. Miljögarantin har inte prövats rättsligt. 
 Vallonienmålet 
 Det s.k. Vallonienmålet från 1992 som omnämnts tidigare kan illustrera vad som ovan anförts om medlemsstaternas möjligheter att göra in- skränkningar i den fria rörligheten på grund av miljöhänsyn och om möjligheten att avvika från sekundärrätten. Målet gällde ett förbud i den belgiska regionen Vallonien mot att omhänderta avfall som härrör- de från andra stater eller från andra belgiska regioner. Förbudet motive- rades i huvudsak med hälso- och miljöskäl. Kommissionen hävdade i målet att förbudet stred mot bland annat direktivet 84/631 om gräns- överskridande transporter av farligt avfall samt tidigare artikel 30 i Romföredraget om förbud mot kvantitativa importrestriktioner. 
 Domstolen fann beträffande farligt avfall att genom direktivet 84/631 hade det införts ett fullständigt system som bl.a. avsåg gräns- överskridande transporter av farligt avfall och i detta system fanns in- byggt en möjlighet för medlemsstat att göra invändningar mot en speci- fik leverans av farligt avfall. Som en konsekvens av direktivets utform- ning såg man ingen möjlighet för en stat att införa ett generellt verkan- de förbud. På grund av direktivets utformning stred förbudet mot EG- rätten. Slutsatsen var alltså att eftersom det fanns täckande sekundär lagstiftning som inte möjliggjorde ett generellt förbud var det inte möj- ligt för Belgien att uppställa ett sådant förbud. Det skall vidare noteras att det omnämnda direktivet hade antagits med stöd av artikel 100 och 235, vilka alltså i motsats till artikel 130s inte ger medlemsstaterna rätt att införa striktare regler. Vid tidpunkten hade miljögarantin ännu inte utarbetats. 
 Transport av annat avfall än farligt var vid tidpunkten inte reglerat i sekundärlagstiftningen och att förbudet mot detta avfall skulle därmed enbart bedömas med hänsyn till tidigare artikel 30 och 36 i Rom- fördraget. Domstolen fann att förbudet inte stred mot förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och motiverade detta med att förbudet var motiverat av tvingande miljöhänsyn. Förbudet kunde vidare inte bedömas som diskriminerande, eftersom hänsyn måste tas till avfallets 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 111 
  
 särart och till att principen i artikel 130r om miljö att miljöskador i första hand skall åtgärdas vid källan. Som en konsekvens av detta borde avfall deponeras så nära ursprungsplatsen som möjligt för att inskränka avfallstransporterna till ett minimum. 
  
 1.4.2 
  
 Sekundärrätten 
  
 Transport av avfall har reglerats tämligen ingående i sekundärrätten. Förklaringen härtill är att det är detta område som i första hand gett upphov till konflikt med bestämmelserna om fri rörlighet. Efter Vallo- nienmålet har förordningen 259/93 om övervakning och kontroll av av- fallstransporter inom, till och från den Europiska Gemenskapen till- kommit och ersätter direktivet 84/631 som behandlades i det målet. 
 Sedan den 16 juli 1999 finns det dock vidare ett direktiv om depo- nering av avfall. Direktivet behandlar deponering ur ett övergripande perspektiv och det återstår ännu att utarbeta detaljerna. Vidare finns det ett ramdirektiv 75/442, som anger grundläggande bestämmelser om av- fall och i vilken EG:s avfallsstrategi återspeglas. EU har också en av- fallspolicy som reviderats 1997. Direktivet 91/689 om farligt avfall an- ger vad som utgör farligt avfall. Slutligen kan även direktiv 91/157 om batterier nämnas. Därutöver finns det även många andra direktiv om avfall, som dock i sammanhanget saknar betydelse. 
 Förordningen 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från den Europiska Gemenskapen 
 Förordningen reglerar alla typer av avfall, såväl farligt som  
 icke-farligt 
  avfall och dess rättsliga grund är artikel 130s.Vissa typer av avfall som radioaktivt avfall är dock undantaget. Vidare reglerar den som framgår av titeln inte bara avfallsrörelserna mellan medlemsstaterna utan även mellan medlemsländerna och andra länder. Förordningen inkorporerar de internationella åtaganden som Gemenskapen gjort genom att ansluta sig till FN:s Baselkonvention och fjärde Lomékonventionen, som slu- tits med de s.k.  
 ACP-staterna. 
  
 I förordningen uppställs krav om informationsutbyte mellan länder- na vid transport. Med hänvisning till principerna om närhet och själv- försörjning ges här en medlemsstat rätt att motsätta sig import av avfall för bortskaffande, antingen i form av ett generellt förbud eller genom att systematiskt göra invändningar mot transport av främmande avfall. Åtgärderna måste dock vara förenliga med övergripande bestämmelser inom EG om fri rörlighet för varor. Ett generellt förbud och dess till- 
  
 112  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 lämpning torde t.ex. inte tillåtas vara godtyckligt diskriminerande. Det ankommer på den som avser att transportera avfall från en medlemsstat till annan att anmäla det till behörig myndighet i avsändarlandet, tran- sitländerna och det mottagande landet. Inför transporten skall det fin- nas ett avtal, varav det framgår att mottagaren åtager sig att snarast möjligt eller senast 180 dagar efter mottagandet av avfallet till anmäla- ren lämnar ett intyg om att avfallet har bortskaffats på ett miljömässigt godtagbart sätt. 
 Denna möjlighet att motsätta sig transport för bortskaffande gäller dock inte för farligt avfall som produceras i ett land i en så liten mängd att inrättandet av nya specialiserade anläggningar för bortskaffande i den staten skulle framstå som oekonomiskt. Enligt förordningen kräver det särskilda problemet med bortskaffande av så små mängder ett sam- arbete mellan de berörda medlemsstaterna och möjlighet att utnyttja ett gemenskapsförfarande. Enligt uppgift från Naturvårdsverket tillämpas dock inte detta undantag i praktiken. Enligt verkets bedömning skulle det av politiska skäl inte heller kunna tillämpas. Medlemsstaterna vär- nar om relationerna med varandra och det skulle inte vara gångbart att påtvinga ett annat land avfall. 
 Ramdirektiv 75/442 
 Direktivet anger övergripande bestämmelser för avfall. Det gäller för såväl farligt som  
 icke-farligt 
  avfall. Om dock direktivet 91/689 om far- ligt avfall anger avvikande regler har det direktivet företräde. Det anges att medlemsstaterna i första hand skall förebygga att avfall uppkommer och dessutom begränsa avfallets farlighet genom tekniska åtgärder. I andra hand skall avfallet återvinnas och först om detta inte är möjligt kommer deponering i fråga. Gemenskapen som sådan skall vara själv- försörjande beträffande det slutliga omhändertagandet och även varje medlemsstat bör ha det som egen målsättning. Avfallsrörelserna bör in- skränkas. Bästa tillgängliga teknik bör användas vid det slutliga om- händertagandet. Principen om att det är förorenaren som skall betala gäller. 
 Direktiv 91/689 om farligt avfall 
 I direktivet angavs ursprungligen att avfall skulle definieras som farligt om det hade viss sammansättning och egenskap. Sedan 1994 finns dock en förteckning över farligt avfall. Det avfall som är upptaget i förteck- ningen omfattas av bestämmelserna om farligt avfall. Kvicksilver- 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 113 
  
 haltigt avfall är upptaget i förteckningen. Direktivet uppställer vidare krav om att farligt avfall inte får blandas om det inte är betingat av miljöskäl och anger ett generellt tillståndskrav för hantering av farligt avfall. Medlemsstaterna skall se till att det farliga avfallet registreras och offentliggöra en planering för hantering av det. Det är möjligt för medlemsstaterna att uppställa såväl striktare som tillfälliga avvikande krav om det är påkallat av trängande säkerhets- och miljöskäl. 
 Direktiv 99/31 om deponering av avfall 
 Direktivet är antaget med artikel 130s som grund. Dess syfte är att skydda miljön från föroreningar när avfall deponeras. Det ställer krav på skyddsåtgärder för deponering av avfall, bl.a. anges att medlems- staterna skall vidta åtgärder för att se till att flytande avfall inte tas emot vid en deponi. Utifrån farligheten delas avfallet upp i tre klasser. Kriterier för vilka avfallsslag som får deponeras i respektive deponik- lass hänskjuts dock till en verkställighetskommitté. Denna skall inom två år från ikraftträdandet, dvs. till den 16 juli 2001 ha utarbetat kriteri- erna. Under tiden får medlemsstaterna uppställa egna kriterier. Man av- ser vidare att inom kommittén avgöra när och hur en deponi bör avslu- tas samt att bestämma huvudmannens ansvar. 
 Det anges vidare att det enligt principen att förorenaren betalar är nödvändigt att bland annat beakta alla skador på miljön som en deponi ger upphov till. Mängden och farligheten hos avfall som är avsett att deponeras bör minskas och återvinning gynnas. Medlemsstaterna bör kunna tillämpa närhetsprincipen och självförsörjandeprincipen för bortskaffande av sitt avfall på gemenskapsnivå och på nationell nivå. 
 Direktiv 91/157 om batterier 
 I direktiv stadgas att batterier skall vara föremål för en separat insam- ling oavsett om de sedan skall deponeras eller återvinnas 
  
 114  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 1.5 
  
 Skulle  
  
 EG-rätten 
  kunna utgöra ett hinder för Sverige att besluta om djupförvaring av kvicksilverhaltigt avfall ? 
 Inledningsvis skall anföras att EG:s förordningar är direkt gällande i medlemsstaterna på samma sätt som den nationella rätten. Vidare är medlemsstaterna skyldiga att införa de bestämmelser som finns i direk- tiven. 
 Av EG:s avfallsstrategi följer att avfall i första hand skall återan- vändas och i andra hand återvinnas. Samtidigt finns det dock en insikt om att deponering i vissa fall är nödvändigt, vilket inte minst tillkoms- ten av deponeringsdirektivet visar. Den övergripande avfallsstrategin torde därmed knappast utgöra ett hinder för Sverige att upprätta ett djupförvar för kvicksilverhaltigt avfall. Det upprättade deponeringsdi- rektivet utgör i dess nuvarande form inte heller ett hinder. De kriterier som kommer att utarbetas för avfall och deponier kan dock självfallet komma att innebära krav om vilka typer av avfall som får deponeras i ett djupt bergförvar eller vilka egenskaper detta måste ha. Enligt upp- gift från Naturvårdsverket som deltar i arbetet med att uppställa kriteri- er kommer dessa inte att utgöra ett hinder för ett svenskt beslut om djupförvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Vidare skall anmärkas att di- rektivet är antaget med stöd av artikel 130s, vilket i och för sig innebär att Sverige får uppställa striktare krav. Det skall dock vara fråga om striktare åtgärder, inte avvikande åtgärder. 
  
 1.5.1 
  
 Slutsats 
  
 Sammantaget följer av det anförda att endast direktivet 99/31 om depo- nering av avfall skulle kunna ha en inverkan på ett beslut om djupför- varing i Sverige. Enligt uppgift från Naturvårdsverket kommer direkti- vet inte att utgöra ett hinder för ett svenskt beslut om djupförvaring av kvicksilveravfall. 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 115 
  
 1.6 
  
 Skulle  
  
 EG-rätten 
  kunna innebära en skyldighet för Sverige att ta emot och förvara även utländskt kvicksilverhaltigt avfall ? 
 Avfall är en vara och som sådan i princip föremål för fri rörlighet. Den fria rörligheten regleras i Romfördraget som även anger vissa undan- tag, (tidigare artiklar 30 och 36). Genom Cassis de  
 Dijon-målet 
  har Hernandez domstolen utsträckt möjligheterna till undantag. Samtliga dessa rättskällor är dock bara tillämpliga om det saknas sekundär lagstiftning. Den första saken som måste utredas är därför om det finns någon se- kundärrätt som täcker området mottagande och förvaring av utländskt kvicksilveravfall. 
 Förordning 259/93 avser övervakning och kontroll av avfallstrans- porter inom och till och från den Europeiska Gemenskapen. I denna anges att medlemsstaterna har rätt att motsätta sig import av avfall för bortskaffande. Detta innebär att det finns reglering i sekundärrätten och att tidigare artikel 30 om fri rörlighet inte kan tillämpas. Det är därmed inte heller möjligt att åberopa undantag med stöd av tidigare artikel 36 med dess extensiva uttolkningar i rättspraxis. 
 I och för sig skulle det kunna invändas att förordningen enligt sin rubricering bara avser transport och att därmed exempelvis förvaring av utländskt kvicksilveravfall skulle vara oreglerat i sekundärrätten. Det följer dock av förordningen att den är vidare än sin rubricering. Även en jämförelse med Vallonienmålet visar att denna invändning är ogrundad. Beträffande farligt avfall ansåg  
 EG-domstolen 
  i det målet att det inte var möjligt att uppställa ett förbud om omhändertagande av av- fall, eftersom det i ett direktiv om transporter fanns möjligheter för medlemsstaterna att göra invändningar. Därmed står det klart att frågan om mottagande och förvaring av utländskt kvicksilverhaltigt avfall är reglerat i sekundärrätten. 
 Förordningen ger entydigt medlemsstaterna rätt att motsätta sig im- port av avfall i allmänhet för bortskaffande. Däremot gäller ett undan- tag för farligt avfall som produceras i en liten mängd att inrättandet av nya specialiserade anläggningar för bortskaffande i den staten skulle framstå som oekonomiskt. Enligt förordningen kräver det särskilda problemet med bortskaffande av så små mängder ett samarbete mellan de berörda medlemsstaterna och möjlighet att utnyttja ett gemenskaps- förfarande. Undantaget är specialkonstruerat för länder som exempelvis Luxemburg. Kvicksilverhaltigt avfall är farligt avfall och därmed skulle det synas som om undantaget skulle kunna tillämpas i detta fall. Enligt en strikt juridisk bedömning skulle därmed slutsatsen bli att det skulle 
  
 116  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 föreligga en liten risk för att Sverige skulle kunna tvingas att ta emot mindre mängder kvicksilverhaltigt avfall. 
 Förordningen är antagen med stöd av 130s och innebär därmed i likhet med vad som anförts under 1.2.1 att Sverige skulle kunna införa strängare, men inte avvikande nationella regler. Ett nationellt förbud mot även mindre mängder farligt avfall bör svårligen kunna framstå som annat än en avvikande reglering, eftersom syftet med undantaget för den mindre mängden farligt avfall är att åstadkomma ett samarbete mellan medlemsstaterna. Med sådan utgångspunkt skulle det vara svårt för Sverige att införa ett nationellt förbud med stöd av artikel 130t mot mindre mängder farligt avfall. Det framstår även som tveksamt att med stöd av den s.k. miljögarantin sätta undantaget ur spel, eftersom det förutsätter redan existerande nationell lagstiftning eller nya vetenskap- liga belägg. 
 Det är dock vidare viktigt att notera att export av avfall inte bara är en juridisk fråga utan i hög grad en politisk fråga. Enligt uppgift från Naturvårdsverket tillämpas inte undantaget i praktiken och enligt ver- ket skulle det av politiska skäl inte heller kunna tillämpas. Medlems- staterna värnar om relationerna med varandra och det skulle inte vara gångbart att påtvinga ett annat land avfall. En realistisk politisk be- dömning skulle därmed vara att Sverige inte skulle komma att behöva att ta emot utländskt kvicksilverhaltigt avfall. 
  
 1.6.1 
  
 Slutsats 
  
 Slutsatsen av det anförda skulle vara att det av regelverket följer att Sverige som huvudregel kan motsätta sig import av utländskt kvicksil- verhaltigt avfall, men att detta inte får gälla utländskt kvicksilverhaltigt avfall som produceras i en mindre mängd. Enligt uppgift från Natur- vårdsverket tillämpas dock inte undantaget för den mindre mängden farligt avfall. Bedömningen skulle därmed bli att Sverige inte skulle komma att tvingas att ta emot utländskt kvicksilverhaltigt avfall. 
  
 1.7 
  
 Skatterättsliga aspekter på ett djupförvar 
  
 Det som är av intresse är om det är möjligt för avfallsägarna att göra avsättningar i sin bokföring för framtida kostnader för att slutförvara sitt kvicksilveravfall i ett djupt bergförvar. 
 Inkomst av rörelse skall i skattehänseende beräknas enligt bokfö- ringsmässiga grunder. Bokföringsmässigt kan ett företag göra avsätt- ningar för kostnader som har ett samband med en intäkt. Det som 
  
 SOU 2001:58 
  
 Bilaga 2  
 117 
  
 komplicerar saken är att kostnaden för avfallshanteringen oftast upp- kommer långt senare än intäkten. En intäkt bokförs i samband med att en vara levereras och företaget erhåller betalning eller skriver ut en faktura. Om kostnaden för varan uppstår först senare kan företaget göra en avsättning för den framtida kostnaden. Ett villkor för att avsättning- en skall godkännas är dock att kostnaden är sannolik och möjlig att be- räkna. Om kostnaden uppkommer först efter mycket lång tid kan det innebära att den är svårare att beräkna och att sannolikheten för upp- komsten skulle framstå som mindre. Detta skulle då kunna medföra att skattemyndigheterna inte skulle godta avsättningen för kostnaden. 
 Den anförda problematiken utgjorde 1979 skäl för att det i kommu- nalskattelagen infördes en särreglering för kärnkraftsavfall. Särregle- ringen gäller än i dag och återfinns i anvisningarna till 24 § punkt 6. I denna anges att företag, som driver kärnkraftsanläggning, får göra av- drag för belopp som i räkenskaperna för beskattningsåret avsätts för att täcka företagets utgifter för framtida hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfall o.d. 
 Från de berörda avfallsägarna har från något företag anförts att det haft problem med att få sina avsättningar för framtida hantering av kvicksilveravfall godkända. Problemet skulle ha varit att företaget inte lyckats göra den framtida kostnaden sannolik, skattemyndigheterna har krävt att kostnaden skulle ha förankring i avtal eller lag. Ett annat pro- blem är att avfallsägarna själva inte räknat med att kvicksilverhaltigt avfall skall djupförvaras. Som framgår tidigare är kostnaden för att djupförvara kvicksilverhaltigt avfall 15 gånger dyrare än en förvaring på en ytdeponi. Det skulle kunna innebära att redan företagens egna be- räkningar för avsättningar varit felaktiga med resultat att de avsättning- ar som gjorts inte är tillräckliga. 
 Det som framkommit om att de avsättningar som tidigare gjorts möjligen inte är tillräckliga är ett företagsekonomiskt problem. Det vi kan göra för att försöka åtgärda problemet skulle vara att överväga ett förslag om särreglering i kommunalskattelagen varav det klart skulle framgå att kostnaderna för djupförvaring är avdragsgilla på sätt som gjorts för kärnkraftsavfall, se vidare om detta kapitel 8. 
  
 1.8 
  
 Konkurrensrättliga aspekter 
  
 Som kommer att framgå anser vi att det kommer att vara nödvändigt att avfallsägarna samverkar för att kunna skapa ett djupförvar. En samver- kan mellan avfallsägarna skulle kunna formaliseras på flera olika sätt. En möjlighet är att på samma sätt som kärnkraftsindustrin bilda ett ge- mensamt bolag med syfte att ta hand om kvicksilveravfallet, se vidare 
  
 118  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:58 
  
 kapitel 8. Detta bolag skulle sedan kunna upphandla tjänster om be- handling och förvaring av avfallet av ett utomstående bolag eller utföra tjänsten i egen regi. Skulle det aktualisera några konkurrensrättsliga aspekter? 
 Inledningsvis kan anföras att nedanstående utgör ytterst preliminära och hypotetiska resonemang, eftersom en konkurrensrättslig bedöm- ning förutsätter ett konkret avtal. Följande skulle dock kunna anföras: 
 För ett avtal som slutits inom näringslivet gäller konkurrenslagen. Ett sådant är förbjudet om det har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt eller om det ger ett sådant resultat. Konkurrensverket får dock besluta om undantag från förbudet. Det är även möjligt att ansöka om besked av Konkur- rensverket huruvida samarbetet enligt verkets bedömning omfattas av lagens förbudsbestämmelse. I förevarande fall är det uppenbart att det inte kan göras gällande att ett samarbetsavtal om hantering av avfall skulle ha ett konkurrensbegränsande syfte. Avgörande blir i stället om resultatet av ett samarbete skulle vara konkurrensbegränsande. För att bedöma det måste man göra en konkurrenstest, dvs. en bedömning av avtalets effekt på den relevanta marknaden. Det är därvid tillräckligt med ett potentiellt framtida hämmande av konkurrensen. För bedöm- ningen finns vidare vissa riktlinjer. Avtal om gemensamma forsk- ningsinsatser eller om gemensam utveckling av forskningsresultat fram till ett industriellt utnyttjande påverkar inte parternas ställning från konkurrenssynpunkt. Däremot är avtalet konkurrenshämmande om ett företag som inte utgör part i ett avtal genom avtalet hindras att få till- gång till varor eller teknologi. Om företag inte är konkurrenter kan de inte begränsa konkurrensen inbördes genom att bilda konsortier. Den avgörande frågan är dock om det mot bakgrund av de faktiska omstän- digheterna i det enskilda fallet är möjligt att företagen kan komma att konkurrera med varandra när det gäller ifrågavarande tjänster. Men även om konsortier bildas av företag som är konkurrenter föreligger ingen konkurrensbegränsning om inte någon av de deltagande företa- gen ensamt kan klara ett visst åtagande.