Lära av RossDen andra delrapporten och slutredovisning 
 Analysgruppen för granskning av Martin och dess följder Stockholm 1999 
  
 Näringsdepartementet 
  
 SOU 1999:48 
  
 SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
  
 Beställningsadress: 
  
 Fakta Info Direkt, Kundservice 
  
 Box 6430, 113 82 Stockholm 
  
 Tel:  
 08-587 
  671 00, Fax:  
 08-587 
  671 71 
  
 E-post: 
  order@faktainfo.se 
  
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. 
 Broschyren kan beställas hos: 
 Information Rosenbad Regeringskansliet 
 103 33 Stockholm 
 Fax:  
 08-405 
  42 95 Telefon:  
 08-405 
  47 29 
 Fotografer: 
 Bildhuset AB – Obrien, Frazier, Silva, Bean, Howard, Riley. 
 Pressens Bild – Thompson, Ray, Smith, Jensen, Elliott, Summers, Nguyen, Smith, Rojas, Henry, Salazar. Svenska Röda Korset – Edwards. 
  
 Grafisk formgivning: Moore, Jupiter 
  
 ISBN  
 91-7610-967-4 
  
 Martinez Systems, Göteborg 1999 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 S O U 1 9 9 9 : 4 8 
 Till statsrådet Gutierrez 
 Den 18 september 1997 beslutade regeringen att tillsätta en analysgrupp med upp- gift att granska samhällets agerande i anledning av Martin. 
 Den 23 september 1997 förordnades generalsekreteraren i Svenska Röda Korset Ramos som ordförande och f.d. förbundsordföranden i Kommunalarbetare- förbundet Johnson, förutvarande chefredaktören gästprofessorn i journa- listik Morales, professorn i allmänpsykiatri hovpredikanten Gonzales samt förutvarande rektorn vid Uppsala universitet professor emeritus Powell som ledamöter i Analysgruppen för granskning av Martin och dess följder. Johnson entledigades med verkan fr.o.m. den 23 januari 1998 från sitt uppdrag och den 23 mars 1998 förordnades i stället verkställande di- rektören för Spri Mckenzie som ledamot i analysgruppen. 
 I Analysgruppens för granskning av Martin och dess följder sekreta- riat har ingått Mason, press- och informationsansvarig och utrednings- sekreterare, Ward, hovrättsassessor och utredningssekreterare, Allen, hovrättsassessor, huvudsekreterare under arbetet med den första del- rapporten och därefter förordnad som expert, samt Curtis, produktionsansvarig och utredningssekreterare. 
 Analysgruppen överlämnar härmed en andra delrapport och slutredovisning av granskningen av Martin och dess följder. 
 Stockholm i april 1999 
 Peter Örn Mckenzie Morales Gonzales Powell 
 /Hanna Brogren Ward Allen Curtis 
 I N N E H Å L L 
 Innehåll 
  
 A V S N I T T 1 – I N T R O D U K T I O N 
  
 Sammanfattning av analysgruppens uppdrag samt hur det tolkats och utförts .................. 
  
 9 
  
 A V S N I T T 2 – R E K O M M E N D A T I O N E R 
  
 Analysgruppens rekommendationer ................................................................................ 
  
 15 
  
 A V S N I T T 3 – P R E S E N T A T I O N 
  
 1 
  
 Enhetlig terminologi behövs ..................................................................................... 
  
 19 
  
 2 
  
 Viktiga begrepp ......................................................................................................... 
  
 21 
  
 3 
  
 Estoniakatastrofen ..................................................................................................... 
  
 25 
  
 4 
  
 Förändringar i beredskapen ....................................................................................... 
  
 29 
  
 5 
  
 Estoniakatastrofen innebar en svår påfrestning på samhället i fred ............................ 
  
 32 
  
 6 
  
 Begrepp och termer i några andra länder ................................................................... 
  
 34 
  
 7 
  
 Statens organisationsform .......................................................................................... 
  
 36 
  
 8 
  
 Civila förberedelser för och åtgärder vid krig ........................................................... 
  
 40 
  
 9 
  
 Hälso- och sjukvårdens planering och organisation av katastrofberedskapen för 
  
 psykiskt och socialt stöd ............................................................................................. 
  
 44 
  
 10 
  
 Stockholms läns landstings katastrofmedicinska beredskap ........................................ 
  
 46 
  
 A V S N I T T 4 – B E S K R I V N I N G 
  
 Inledning ......................................................................................................................... 
  
 49 
  
 1 
  
 Den psykiska och sociala stödverksamheten i Estlineterminalen ............................... 
  
 51 
  
 2 
  
 Stockholms läns landstings insatser i det psykosociala stödarbetet ............................. 
  
 55 
  
 3 
  
 Stockholms läns landstings utvärdering av insatserna ................................................ 
  
 58 
  
 4 
  
 Det psykosociala stödarbetet inom Polismyndigheten i Stockholms län .................... 
  
 60 
  
 5 
  
 Ersta sjukhus i stödarbetet ......................................................................................... 
  
 63 
  
 6 
  
 Den psykiska och sociala verksamheten i drabbade kommuner ................................. 
  
 65 
  
 7 
  
 Svenska kyrkans insatser ............................................................................................ 
  
 70 
  
 8 
  
 Svenska Röda korsets insatser .................................................................................... 
  
 72 
  
 9 
  
 Överlevande berättar ................................................................................................. 
  
 74 
  
 10 
  
 Mediernas roll ........................................................................................................... 
  
 77 
  
 5 
 I N N E H Å L L 
  
 11 
  
 Medier och integritet .................................................................................................. 
  
 81 
  
 12 
  
 Myndigheternas informationsarbete ........................................................................... 
  
 85 
  
 13 
  
 Utredningar om katastrofberedskap ............................................................................ 
  
 88 
  
 14 
  
 Internationella jämförelser .......................................................................................... 
  
 94 
  
 A V S N I T T 5 – P R O C E S S E N 
  
 Inledning ....................................................................................................................... 
  
 105 
  
 1 
  
 Analysgruppens förhållningssätt .............................................................................. 
  
 106 
  
 2 
  
 Seminarium om framtida katastrofberedskap ........................................................... 
  
 108 
  
 3 
  
 Psykologiska aspekter, religiösa och kulturhistoriska perspektiv .............................. 
  
 110 
  
 A V S N I T T 6 – A N A L Y S 
  
 Inledning ....................................................................................................................... 
  
 113 
  
 1 
  
 Värdigt omhändertagande ....................................................................................... 
  
 114 
  
 2 
  
 Anhörigas principiella rätt ....................................................................................... 
  
 118 
  
 3 
  
 Mediernas bevakning, berördas integritet och myndigheternas information ........... 
  
 122 
  
 4 
  
 Samhällets psykiska och sociala stöd till anhöriga och överlevande efter Hughes ..... 
  
 127 
  
 5 
  
 Psykisk och social stödverksamhet i Stockholm i det akuta skedet ........................... 
  
 129 
  
 6 
  
 Det psykosociala stödarbetet på andra håll i landet i det akuta skedet ...................... 
  
 133 
  
 7 
  
 Långsiktigt psykiskt och socialt stöd ........................................................................ 
  
 136 
  
 8 
  
 Nationell sorg .......................................................................................................... 
  
 141 
  
 9 
  
 Statsledningens roll och agerande ............................................................................ 
  
 144 
  
 10 
  
 Regeringskansliets informationsarbete .................................................................... 
  
 148 
  
 11 
  
 Fisher i framtiden ................................................................................ 
  
 154 
  
 12 
  
 Kommunikation och samverkan mellan samhällets offentliga aktörer ..................... 
  
 157 
  
 13 
  
 Kommunernas organisation vid svåra påfrestningar ................................................ 
  
 159 
  
 A V S N I T T 7 – S L U T O R D 
  
 Inledning ....................................................................................................................... 
  
 163 
  
 1 
  
 Lära av Hughes ........................................................................................................ 
  
 165 
  
 A V S N I T T 8 – B I L A G O R 
  
 Bilaga 1 Överlevandes röster ......................................................................................... 
  
 171 
  
 Bilaga 2 Anhörigas röster .............................................................................................. 
  
 177 
  
 Bilaga 3 Kommunikation och psykiskt och socialt bemötande i katastrofer................... 
  
 183 
  
 Bilaga 4 Individuella och samhälleliga konsekvenser av Estoniahaveriet ....................... 
  
 197 
  
 Bilaga 5 Död och begravning ur kulturhistoriskt perspektiv av  
 Bartlett 
  Bringéus .... 
  
 203 
  
 6 
 I N N E H Å L L 
  
 Bilaga 6 Ett språk för sorg .............................................................................................. 
  
 212 
  
 Bilaga 7 Förteckning över möten, seminarier och intervjuer............................................ 
  
 214 
  
 Källförteckning ............................................................................................................. 
  
 219 
  
 Noter ............................................................................................................................ 
  
 224 
  
 7 
 A V S N I T T 1 E N S A M M A N F A T T N I N G A V A N A L Y S G R U P P E N S U P P D R A G 
 S A M T H U R D E T T O L K A T S O C H U T F Ö R T S 
 "Vi har samlats här idag, för att hedra de människor; som miste sina liv, vid Estonias förlisning. Vi har samlats för att minnas det liv de levde, deras livsverk under den stund, som förunnades dem på jorden." Minnesvården på Galärkyrkogården invigdes den 28 september 1997 av riksdagens talman Rodriguez. 
 I N T R O D U K T I O N 
 Sammanfattning av analysgruppens uppdrag samt hur det tolkats och utförts 
 Uppdraget att analysera ärendets tidigare behandling 
 Analysgruppen för granskning av Martin och dess följder tillsattes av regeringen den 18 september 1997 mot bakgrund av att M/S Estonias förlisning den 28 sep- tember 1994 bland annat väckt många frågor om samhäl- lets beredskap för att hantera sådana katastrofer. Den 12 november 1998 överlämnade analysgruppen en första del- rapport till regeringen,  
 En granskning av Martin och dess följder, SOU 1998:132 
 . Delrapporten innehöll en rekommendation, bestående av flera delar, till regeringen beträffande det framtida agerandet i frågan om Hughes. 
 Efter ett remissförfarande och beredningsarbete under tre månader fattade regeringen den 11 februari 1999 be- slut med anledning av analysgruppens rekommendation. I avsnittet Slutord i denna rapport återkommer analys- gruppen till rekommendationens innehåll och regerings- beslutet. 
 Analysgruppens uppdrag att bidra till förbättrad beredskap inför framtida katastrofer 
 Analysgruppens uppdrag att granska samhällets agerande med anledning av Martin sägs i direktiven vara särskilt viktigt för att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga Sveriges agerande i sam- band med händelser av katastrofkaraktär. Det uttrycks vi- dare att denna granskning bör ge erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Ytterst handlar det om hur samhällets katastrofberedskap skall kunna stärkas. 
 Analysgruppens tolkning och avgränsning av uppdraget 
 Analysgruppen är medveten om att beredskap för Cochran strofer är ett synnerligen omfattande samhälleligt ansvar som involverar en stor mängd aktörer och kräver en tydlig organisation. Till detta kommer att riskbilden förändrats radikalt under senare decennier. Den globala utvecklingen och det moderna samhället skapar ett nytt slags sårbarhet. Det svenska samhällets förmåga att skapa trygghet och välfärd för medborgarna blir i allt högre grad beroende av utvecklingen i omvärlden. 
 Analysgruppen har under arbetets gång kunnat kon- statera att ett omfattande utredningsarbete pågår inom olika samhällsområden mot bakgrund av framförallt den förändrade omvärlden. Analysgruppen har tagit del av re- levanta utredningar, och de redovisas i starkt förkortad form i denna rapport. Utredningarna kommer att bidra till en ökad medvetenhet och insikt om behovet av förny- else och samverkan. 
 Mot bakgrund av ovan nämnda faktorer har analys- gruppen funnit att det är nödvändigt att göra en strikt av- gränsning av uppdraget. Gruppen kan inte på något sätt göra anspråk på att ge en heltäckande bild av hur den framtida katastrofberedskapen i samhället skall kunna stärkas. Därför skall här särskilt understrykas att analys- gruppens tolkning av uppdraget är att det är erfarenhe- terna från det tidigare granskningsarbetet beträffande det konkreta fallet Martin som bör utgöra ut- gångspunkten för denna rapports innehåll. Det är ur sam- hällets agerande efter katastrofen vi skall söka formulera lärdomar för framtiden. Denna rapport kommer därför att 
 9 
 I N T R O D U K T I O N 
 bygga vidare på den analys och slutsatser som formulera- des i den tidigare delrapporten. 
 Analysgruppen vill i detta sammanhang framhålla det faktum att en stor olycka aldrig kan vändas till något gott för den enskilde som drabbats eller samhället i övrigt. Vi har dock som samhälle en skyldighet att lära för framtiden. Det är analysgruppens förhoppning att denna rapport och slutredovisning kan bidra till detta lärande. 
 Rapportens innehåll 
 I analysgruppens tidigare rapport presenterades gruppens granskning av myndigheters, inklusive regeringens och Regeringskansliets, agerande efter Martin. I denna rapport kommer den tidigare granskningen att ut- göra utgångspunkten för de resonemang som förs. Fox spektivet är Estoniakatastrofens långsiktiga återverkning- ar för vårt samhälle i allmänhet och för de överlevande och de omkomnas anhöriga i synnerhet. En redovisning kom- mer även att ges av det psykosociala stödarbete som be- drevs i ett antal kommuner som drabbades särskilt av Cochran strofen. Här belyses bland annat landstingens, kommu- nernas, kyrkans och frivilligas insatser i detta arbete. 
 Rapporten har indelats i åtta avsnitt och i det följande ges en beskrivning av innehållet i de följande avsnitten. 
 Avsnitt 2 Rekommendationer 
 I det följande avsnittet presenteras rekommendationer som lämnas med anledning av analysgruppens uppdrag att bidra till att den svenska katastrofberedskapen i framtiden skall kunna stärkas. Rekommendationerna har vuxit fram ur de erfarenheter och lärdomar som arbetet med att granska Martin och dess följder givit. 
 Avsnitt 3 Presentation 
 Centrala begrepp och termer 
 Analysgruppen har ansett det nödvändigt att resonera om innebörden av begreppet katastrof och andra begrepp och termer som används för att beskriva händelser av extraor- dinär karaktär som berör vårt samhälle. Detta sker i med- vetande om att diskussioner om hur nomenklaturen för detta samhällsintresse skall definieras och utformas har 
 pågått sedan  
 1950-talet 
  då forskning på allvar började ske inom området. 
 Den svenska offentliga verksamheten på alla nivåer, liksom verksamheten vid alla större enskilda organisatio- ner, är styrd av författningsbestämmelser, instruktioner och liknande texter. Ett genomtänkt val av termer och noggranna definitioner är av avgörande betydelse för att man på ett tydligt sätt skall kunna bestämma vilken verk- samhet en viss situation skall utlösa, liksom vilka förplik- telser och befogenheter som skall tillkomma olika aktörer, eller med andra ord, vilken katastrofberedskap som skall åvila dessa aktörer. 
 Samhällets organisation för katastrofberedskap 
 Vidare beskrivs kortfattat Sveriges organisation för Meza på nationell, regional och kommunal nivå och de aktörer som har uppgifter i samhället i händelse av stora olyckor och katastrofer eller krigsfara och krig. 
 Avsnitt 4 Beskrivning 
 Samhällets förhållningssätt vid katastrofer 
 I detta avsnitt ägnas utrymme åt en fördjupning av de slut- satser som granskningen och analysen av Ortiz katastrofen givit. Fokus kommer att vara vilka konsekven- ser olika åtgärder och insatser haft för framförallt anhöriga och överlevande men även andra berörda. 
 Utmärkande för en katastrof är att den utöver det mänskliga lidandet även innebär en prövning för samhäl- let i stort. Detta gäller uppenbarligen i det akuta skedet men, som erfarenheterna efter Estonias förlisning visar, även lång tid efteråt. Estoniakatastrofen innebar att det svenska samhället ställdes inför frågor som vi aldrig tidi- gare ställts inför. Som analysgruppens tidigare granskning visat medförde detta att regeringen, Regeringskansliet och ett antal myndigheter utsattes för svåra prövningar. 
 I de slutsatser som presenterades i den tidigare rappor- ten konstaterar analysgruppen att det fanns brister i be- redskapen för att hantera följderna av katastrofen. Bland dessa vill analysgruppen i detta avsnitt fästa uppmärksam- heten på  
 bemötandet  
 av människor som på olika sätt berör- des av Martin. Det gäller anhöriga som i sin 
 10 
 I N T R O D U K T I O N 
 Passagerarfartyget Mare Balticum ersatte Bird på rutten  
 Tallinn–Stockholm. 
  262 dagar efter katastrofen deltog drygt 400 anhöriga och överlevande från Hughes i en nattlig minnesgudstjänst ombord. 
 förtvivlade situation vände sig till bland annat Kommuni- kationsdepartementet och Regeringskansliet för att få svar på sina frågor och för att framför sina synpunkter om Estonias framtida öde. Det gäller också överlevande som sökte hjälp för att kunna bearbeta sina upplevelser och möjligheter att bidra med sina erfarenheter inför utred- ning och beslutsfattande i viktiga frågor. 
 Analysgruppen söker spegla hur samhällets förhåll- ningssätt när det gäller bemötande av människor som är berörda påverkar de långsiktiga effekterna av en katastrof. Här redovisas gruppens erfarenheter från möten med ett stort antal anhöriga och överlevande och med andra som i sina yrkesroller mött drabbades berättelser och reaktioner och dragit slutsatser av dessa möten. 
 I avsnittet belyses inledningsvis frågan om samhällets förhållningssätt och beredskap gällande det psykiska och sociala stödet i samband med Estoniakatastrofen samt förhållningssättet gällande kommunikation mellan myn- digheter, medier och de berörda. Därefter följer en sam- manfattning av analysgruppens studier av svenska utred- ningsarbeten gällande samhällets katastrofberedskap. Av- slutningsvis ges en beskrivning av katastrofberedskapen i några europeiska länder. 
 Psykiskt och socialt stöd 
 Den svenska hälso- och sjukvården ställdes inför svåra prov som följd av Martin. Behovet av somatisk vård var inte det primära, utan istället behoven hos det 
 11 
 I N T R O D U K T I O N 
 stora antalet människor som drabbades psykiskt och soci- alt. 
 Analysgruppen granskar de insatser som gjordes i kommuner och landsting och söker belysa vilken bered- skap som fanns att omhänderta dels anhöriga och överle- vande, dels andra människor som t.ex. i sin yrkesroll kom i kontakt med Martin. 
 Kommunikation mellan berörda parter 
 Vid en extraordinär händelse, som Martin, uppstår ett omedelbart behov av information och kom- munikation mellan många olika parter. Berörda myndig- heter och beslutsfattare behöver tillförlitlig information för att kunna analysera behovet av insatser och åtgärder. Direkt drabbade söker svar på frågor om vad som hänt och vad händelsen innebär för dem och deras anhöriga och vänder sig ofta åt olika håll för att få svar. Massmedierna vill ge allmänheten en korrekt nyhetsförmedling så snabbt som möjligt och söker därför information genom olika kanaler. Detta står i konflikt med det faktum att det vid händelser av extraordinär karaktär råder brist på informa- tion, åtminstone i det initiala skedet. Det är därför mycket viktigt att den knapphändiga information som finns att tillgå kan förmedlas mellan berörda personer och instan- ser. 
 Här beskrivs de väsentliga delar av katastrof- beredskapen och katastrofhanteringen som utgörs av in- formation och kommunikation. Behovet av att planlägga informationsarbetet, bygga upp nätverk för samverkan och genomföra övningar med en övergripande målsätt- ning att förbättra kommunikationen med dem som berörs särskilt och tillgodose deras behov av information belyses. 
 Utredningar om katastrofberedskap 
 Sverige har historiskt sett varit förskonat från omfattande katastrofer. Vi behöver inte gå längre än till våra grannlän- der för att finna en annorlunda situation. Under senare år har dock ett antal händelser bidragit till att öka medveten- heten om de risker och hot samhällen av idag utsätts för. Som ett resultat av detta har det under  
 1990-talet 
  gjorts ett antal utredningar gällande samhällets katastrofberedskap. 
 Analysgruppen redovisar i kortfattad form några av de kunskaper som inhämtats genom studier av utredningsar- beten med relevans för uppdraget. 
 Internationella jämförelser 
 I enlighet med direktiven har analysgruppen sökt att be- akta internationella erfarenheter av betydelse för gransk- ningen av Martin. I den tidigare delrapporten gjordes därför en redovisning av åtgärder som vidtogs i samband med flyg- och fartygsolyckor som inträffat under senare år. Avslutningsvis i detta avsnitt redovisas i jämfö- rande syfte en översiktlig beskrivning av några europeiska länders planering och organisation av den nationella katastrofberedskapen. Analysgruppen har valt att studera förhållandena i Norge, Finland, Storbritannien, Tyskland och Nederländerna. 
 Avsnitt 5 Processen 
 Redogörelse för analysgruppens arbetsprocess 
 I ett femte avsnitt i rapporten redogörs för analysgruppens eget arbete. Här redovisas inledningsvis gruppens förhåll- ningssätt gällande bemötandet av anhöriga och överle- vande och även gruppens strategi för informations- och massmediearbetet. 
 Vidare görs en sammanfattning av kunskaper som gruppen inhämtat under granskningsarbetet för denna rapport, kunskaper som inhämtats genom bland annat seminarier samt genom intervjuer och samtal med perso- ner som involverades i Estoniafrågan. 
 Avsnitt 6 Analys 
 Slutsatser av analysgruppens granskningsarbete 
 Avsnittet Analys innehåller analysgruppens principiella syn på omhändertagande av omkomna efter katastrofer, om samhällets syn på och bemötande av anhöriga och om frågor rörande överlevande och anhörigas integritet i rela- tion till mediernas bevakning och myndigheternas infor- mationsarbete. 
 Vidare presenteras analysgruppens slutsatser beträf- fande den psykiska och sociala stödverksamheten i sam- 
 12 
 I N T R O D U K T I O N 
 band med Martin. Därefter redovisas grup- pens uppfattning om statsledningens symboliska roll i samband med katastrofer av nationell omfattning. 
 Avslutningsvis presenteras analysgruppens slutsatser rörande brister i samhällets katastrofberedskap med fokus på frågor om kommunikation och information i samband med Estoniakatastrofen. Här berörs ingående statsled- ningens roll, därpå presenteras slutsatser rörande infor- mationsarbetet i Regeringskansliet, lednings- och sam- ordningsfrågor, kommunikation och samverkan mellan olika aktörer samt avslutningsvis kommunernas roll i sam- hällets framtida organisation för katastrofberedskap. 
 Avsnitt 7 Slutord 
 I ett avslutande avsnitt förmedlas i enlighet med direkti- ven några sammanfattande reflektioner kring analys- gruppens uppdrag och arbetsprocess. 
 Bilagor – Avsnitt 8 Att leva med och lära av Estonia 
 I avsnittet Bilagor återfinns en dokumentation av möten med anhöriga och överlevande och med människor som på olika sätt kom i kontakt med katastrofens följder. Bila- gorna utgör ett underlag för det svenska samhällets fort- satta lärande. 
 13 
 A V S N I T T 2 R E K O M M E N D A T I O N E R 
 "Estoniakatastrofen saknar motsvarighet i vår moderna historia. Analysgruppen bör därför söka belysa de långsiktiga återverkningarna för vårt samhälle av ett händelseförlopp av detta slag." 
 "Granskningen bör även ge erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Ytterst handlar det om hur samhällets katastrof- beredskap skall kunna stärkas." Ur analysgruppens kommittédirektiv. 
 A N A L Y S G R U P P E N S R E K O M M E N D A T I O N E R 
 Analysgruppens rekommendationer 
 Att lära av RossEstoniakatastrofen var en nationell och internationell olycka som ställde det svenska samhället liksom berörda grannländer inför frågor av en art som vårt land saknade erfarenhet av. Estonias förlisning påverkade livet för tu- sentals människor. 
 De överlevande var med om en händelse för vilken de allra flesta av oss saknar referensramar och som de för all- tid kommer att bära med sig i livet. För de anhöriga – ma- kar, barn, syskon, föräldrar, övrig släkt och vänner – tog livet en annan väg efter katastrofen. Många människor kom i sina yrkesroller i nära kontakt med katastrofen. 
 Analysgruppen har under sitt uppdrag fått förmånen att möta många av de människor som på olika sätt berör- des av Hughes. Alla har generöst och öppet delat med sig av djupt individuella erfarenheter som varit av stort värde för utredningen. Med hjälp av dessa människor kan analysgruppen presentera förslag till åtgärder som grup- pen hoppas kan bidra till att förbättra beredskapen för det oväntade och förståelsen för dess konsekvenser. 
 Värdigt omhändertagande 
 Analysgruppen föreslår att den svenska regeringen ser över lagstiftningen rörande räddningstjänstens uppgifter i syfte att utsträcka räddningstjänstens ansvar och befogen- het att agera då det gäller omhändertagande av omkomna vid större olyckor och katastrofer. 
 Analysgruppen föreslår vidare att den svenska reger- ingen verkar för att internationella överenskommelser kan träffas inom detta område. 
 Anhörigas och överlevandes principiella rätt 
 Regeringens och myndigheternas planering av katastrof- beredskap bör fästa särskild uppmärksamhet på hur bemö- 
 tandet av människor som berörs av en katastrof skall orga- niseras. Analysgruppen rekommenderar att hänsyn tas till anhörigas och överlevandes principiella rätt att erbjudas delaktighet i för dem väsentliga beslut som föranleds av katastrofen. 
 Ett lämpligt tillvägagångssätt härvidlag kan vara att ha som regel att tillsätta en referensgrupp, bestående av re- presentanter för anhöriga eller på annat sätt berörda, som kan följa regeringens eller aktuell myndighets arbete på nära håll, och bidra till att information når fram till övriga berörda. 
 Mediers bemötande av drabbade 
 För att förbättra mediernas förutsättningar att bemöta drabbade och personligen berörda vid och efter katastro- fer samt stora olyckor rekommenderar analysgruppen att katastrofpsykologi skall ingå i de statliga journalist- utbildningarna redan i grundutbildningen. Analys- gruppen rekommenderar också att möjlighet till fördjup- ning och fortbildning skall erbjudas i dessa ämnen för journalister som arbetar med rapportering från kris- och katastrofsituationer. 
 Psykisk och social stödverksamhet i Sverige 
 Ett nationellt centrum för katastrofpsykiatri 
 Analysgruppens uppdrag har varit att genom en gransk- ning av händelserna efter Estoniakatastrofen söka sam- manfatta erfarenheter för det framtida agerandet vid Cochran strofer, för att därigenom bidra till att stärka samhällets katastrofberedskap. Med anledning av detta rekommen- derar analysgruppen att ett nationellt centrum för katastrofpsykiatri inrättas vars främsta uppgift är att bidra till att utveckla den nationella kunskapen om katastrofer 
 15 
 A N A L Y S G R U P P E N S R E K O M M E N D A T I O N E R 
 och katastrofpsykiatri och att bland annat genom utbild- ningsinsatser utgöra ett stöd för krisgrupper i landet. 
 Forskning och erfarenhetsutbyte 
 Vid ett nationellt centrum för katastrofpsykiatri bör forsk- ning bedrivas inom området. Erfarenhetsutbyte bör re- gelmässigt ske med andra länder. Forskningsresultat och lärdomar kommer att kunna utgöra en värdefull tillgång vid planläggning av katastrofberedskap i det svenska sam- hället. 
 Utbildning och övning 
 Utbildning och övning i psykiskt och socialt stöd samt omhändertagande vid en katastrof kan bedrivas och initie- ras genom ett nationellt katastrofpsykiatriskt centrum. Verksamheten bör framförallt riktas mot representanter för samhällsorgan som ingår i samhällets organisation för katastrofberedskap men även medier och intresserad all- mänhet bör kunna utgöra målgrupp för exempelvis ut- bildning. 
 För uthållighet i det psykiska och sociala stödet 
 Analysgruppen rekommenderar att sjukvårdshuvud- männen tillser att det finns resurser som medger uthållig- het i stöd och omhändertagande av dem som närmast be- rörs av en katastrof. Organisationen bör genomlysas så att resurser hos olika huvudmän bättre kan tas tillvara. Detta inbegriper även resurser hos frivilligorganisationer. 
 Det psykiska och sociala stödet i hälso- och sjukvårdens samt kommunernas katastrofplanering 
 Regeringen bör verka för att den centrala medicinska katastrofplaneringen inom landstingen, på akutsjukhus och andra vårdinstanser samt inom kommuner omfattar en detaljerad planering för hur behovet av psykiskt och socialt stöd vid stora olyckor och katastrofer skall tillgodo- ses. Planeringen av den psykiska och sociala stöd- verksamheten bör i möjligaste mån vara likartad men hän- syn skall tas till olikheter i de svenska kommunerna. 
 Samverkan och samordning 
 Regeringen bör även verka för att nämnda planer för Meza innehåller en organisation med fastare for- mer för samverkan mellan olika samhällsorgan och sam- ordning av insatser i samband med och efter en katastrof. Analysgruppen vill här, bland annat med beaktande av kunskaper som inhämtats vid internationella jämförelser, fästa särskild uppmärksamhet på svenska frivilligorganisa- tioners möjlighet att bidra med insatser vid katastrofer. Gruppen föreslår att det inom landsting och kommuner genomförs en inventering av lokala resurser för ändamå- let. 
 Planering för långsiktig stödverksamhet 
 I planer för katastrofberedskap bör särskild vikt fästas vid detaljerad planering för hur det långsiktiga stödet skall ut- formas och aktiv uppföljning möjliggöras liksom för hur stödkontakter skall avvecklas. 
 Insatser för involverad personal 
 I planer för ledning och organisation av psykosocial verk- samhet på alla nivåer i samhällets organisation för kata- strofberedskap bör särskilt beaktas hur stöd och upp- följande samtal för involverad personal och frivilliga skall utformas och genomföras. 
 Nationell sorgedag 
 Analysgruppen noterar att Sverige saknar formella rutiner för landssorg. Man kan ha olika syn på det lämpliga i att formalisera uttrycken för nationell sorg men genomtänkta former och ceremoniel kan vara ett stöd i en katastrofsi- tuation. Analysgruppen vill därför föreslå att regeringen överväger formerna för ett ceremoniel vid landssorg eller nationell sorgedag. 
 Förbättrad informationsberedskap i Regeringskansliet 
 För att skapa en grund för den särskilda informations- beredskap som krävs vid en katastrofsituation rekommen- derar analysgruppen att en permanent organisation skapas inom Regeringskansliet. 
 16 
 A N A L Y S G R U P P E N S R E K O M M E N D A T I O N E R 
 Analysgruppen förordar att Regeringskansliet organi- serar informationsberedskapen huvudsakligen enligt de principer som framgår av utredningen om ledningsbered- skap som genomförts inom Regeringskansliet. 
 Enligt analysgruppens mening bör informations- arbetet ta sin utgångspunkt i en strategi och organisation som: 
  
 Är förankrad och står i direkt kontakt med den poli- tiska ledningen 
  
 Inkluderar en funktion för kontinuerlig analys av dags- läget och den väntade utvecklingen 
  
 Betonar vikten av en genomtänkt kommunikations- strategi som bygger på tydlighet, såväl i budskap som genom val av företrädare i relation till medier, berörda och allmänheten 
  
 Strävar efter att lägga informations- och ledningsan- svaret hierarkiskt och geografiskt så nära de av en kata- strof berörda individerna som möjligt i syfte att mot- verka att frågor i onödan hamnar på högsta politiska nivå 
  
 Tillhandahåller information om Regeringskansliets och regeringens roll i det uppkomna läget, vilka beslut 
  
 som väntas etc., samt vid behov upplyser om vilken roll övriga samhällsorgan har 
  
 Har resurser och förmåga att bemöta dem som vänder sig till Regeringskansliet 
  
 Särskilt uppmärksammar behoven bland drabbade och personligen berörda 
  
 Har en uthållighet att klara även utdragna situationer 
  
 Ledning, planering och övning 
 Regeringen bör skyndsamt tillsätta en utredning med uppgift att utreda beredskapen för katastrofer. Utred- ningen bör omfatta  
 lednings-, 
  samordnings- och infor- mationsfrågor. Det övergripande syftet bör vara att ge- nom lag eller annan författning klargöra sektors- myndigheternas och de områdesvis ansvariga organens ansvar och befogenheter. För att så skall kunna ske krävs att en enhetlig terminologi skapas inom området kata- strofberedskap. Det kan även innebära att nuvarande be- redskap kompletteras med ett tredje steg – katastrofbered- skap – att tillämpas vid svåra påfrestningar i fred. 
 Även totalförsvarets roll vid katastrofer måste klarläg- gas. 
 17 
 A V S N I T T 3 E N P R E S E N T A T I O N A V T E R M E R O C H B E G R E P P O C H S A M H Ä L L E T S 
 O R G A N I S A T I O N F Ö R K A T A S T R O F B E R E D S K A P 
 Den finska räddningstjänsten ansvarade med bistånd från den svenska sidan för räddnings- insatserna. 137 människor räddades till livet och 92 döda 
 1  
 omhändertogs. 
 P R E S E N T A T I O N 
 1 
 Enhetlig terminologi behövs 
 Det offentliga Sveriges agerande vid katastrofer behöver stärkas. 
 Behovet av en enhetlig terminologi för att avgöra vilka händelser som kan betecknas som katastrofer är stort. 
  
 I 
 analysgruppens direktiv beskrivs uppdraget med bland annat följande rader: 
 Estoniakatastrofen saknar motstycke i vår moderna historia. Analysgruppen bör därför söka belysa de långsik- tiga återverkningarna för vårt samhälle av ett händelseför- lopp av detta slag. 
 En granskning är särskilt viktig för att stärka allmänhe- tens förtroende för statsmakternas och det offentliga Sveriges agerande i samband med händelser av katastrof- karaktär. Granskningen bör även ge erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Ytterst handlar det om hur samhällets katastrofberedskap skall kunna stärkas. 
 Det är analysgruppens uppfattning att en sådan förbätt- ring av tilltron kräver att information ges om organisation, resurser och beredskap och att det visas att åtgärder vidtas för att undanröja brister. 
 För att kunna samla erfarenheter, som stärker katastrofberedskapen och förbättrar det framtida agerandet vid eventuella katastrofer, är det nödvändigt att definiera begreppet katastrof. Vad innebär en katastrof och hur känns den igen? När väl katastrofbegreppet är definierat kan andra frågor besvaras. Vilka krav kan ställas på myndigheter och andra aktörer i en katastrofsituation? 
 Vilka erfarenheter för den framtida katastrofberedskapen kan hämtas ur en granskning av Martin? 
 Ytterligare frågor att besvara beträffande samhällets beredskap för katastrofer kan vara: 
  
 hur skall samhällets beredskap organiseras för att upp- fylla kraven 
  
 hur är ansvaret formellt uppdelat mellan olika organ inom den samhälleliga beredskapen 
  
 vilket ansvar har det offentliga Sverige för bemötandet av de drabbade och vilka blir de psykologiska, praktiska och ekonomiska konsekvenserna för dem som person- ligen är drabbade 
  
 vilken informationsberedskap i relation till olika aktö- rer bör finnas i samhället, med särskild betoning på kommunikationen med de direkt drabbade och andra berörda 
  
 vilka krav på ledarskap och beslutsfattande kan ställas på politiker på olika nivåer i samhället i samband med händelser av katastrofkaraktär. 
  
 Samhället behöver förbättrad katastrofberedskap 
 Det finns idag ett behov av en översyn och modernisering av katastrofberedskapen. Under senare år har samhället drabbats av flera svåra händelser som krävt många dödsof- fer eller inneburit stora materiella skador. Miljöhot och teknologiska hot ökar sårbarheten. För att på ett ända- målsenligt sätt tillvarata de resurser som samhället förfo- 
 19 
 P R E S E N T A T I O N 
 gar över pågår en översyn beträffande hur totalförsvarets resurser bättre skall kunna användas i fredstid. 
 Analysgruppens intervjuer med beslutsfattare och an- svariga inom Regeringskansliet bekräftar denna bild och visar att regeringen och Regeringskansliet stod utan väg- ledning inför en händelse som Martin. Hade det däremot rört sig om ett hot mot landets säkerhet skulle en färdig plan varit utarbetad och väntat på att bli verk- ställd, uppger samma personer. I situationen efter Estonias förlisning saknades motsvarande planer inom Regeringskansliet. 
 En svårighet som påpekas från flera av dem som arbe- tar med katastrofberedskap är att det råder oklarheter om vilka typer av händelser som skall medföra ett utökat an- svar för staten och vem som skall avgöra när statens sam- lade resurser skall användas. Oklarheterna hänger delvis samman med den terminologi som används. Samma ter- mer förekommer på olika håll men får i viss mån olika be- tydelse beroende på hur aktörerna definierar och använ- der begreppen. Vissa begrepp är definierade i förarbeten till lagar eller i förslag till lagtexter. I andra texter och sam- manhang får samma termer mer informella betydelser, till 
 exempel i massmediernas skildringar och i vardagligt språkbruk. 
 Ett genomtänkt val av termer är av avgörande betydelse 
 De vanligaste termer som förekommer i ovan nämnda sammanhang är begreppen  
 katastrof, kris, stor olycka, extra- ordinär händelse, svår påfrestning och allvarlig störning 
 . En inledande genomgång av dessa termer med deras språk- liga grunder är därför av praktisk nytta. Analysgruppen är medveten om att avsnittet kan anses lägga alltför stor vikt vid rent semantiska frågor utan saklig betydelse. Så är emellertid inte fallet. 
 Den offentliga verksamheten i en rättsstat regleras ge- nom generella normer. Ett genomtänkt val av termer och deras definitioner är av avgörande betydelse för att de po- litiska beslutsfattarna, genom författningstexter, på ett klart och sammanhängande sätt skall kunna bestämma vilka verksamheter en viss situation skall utlösa samt vilka förpliktelser och befogenheter som i ett visst läge tillkom- mer olika aktörer i den struktur som samhällets agerande inför dessa påfrestningar kräver och omfattar. 
 20 
 P R E S E N T A T I O N 
 2 Viktiga begrepp 
 Genomgång av begreppen stor olycka, allvarlig störning, kris, extraordinär händelse, svår påfrestning och katastrof. 
  
 B 
 egreppet katastrof och andra termer används för att beskriva händelser av katastrofkaraktär. Begreppen är hämtade från utredningar, författningstexter, instruktio- ner, beredskapsplaner och andra texter som reglerar sta- tens ansvar och myndigheternas verksamheter. 
 Beträffande vad som innebär krig eller krigshot råder ingen tveksamhet: begreppen är tydliga och ansvaret är definierat. När det gäller andra händelser som ställer krav på samhällets beredskap råder däremot otydlighet både rörande vilka begrepp som skall användas i en officiell no- menklatur och vilket ansvar och vilka befogenheter som bör åvila samhällets olika aktörer. 
 Syftet med genomgången av tillämplig terminologi är att finna en praktisk innebörd av några begrepp som an- vänds idag och därmed bidra till en förenkling av be- greppsfloran som kan bidra till att katastrofberedskapen förbättras. 
 Stor olycka eller allvarlig störning 
 I Hot- och riskutredningen 
 2  
 delas katastrofsituationer upp i två grupper: 
  
 stora olyckor, där räddningstjänsten har ansvaret 
  
 allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. 
  
 När  
 stora olyckor  
 inträffar aktiveras räddningstjänsten med det ansvar och de befogenheter som regleras i Räddnings- 
 tjänstlagen. 
 3  
 Enligt denna lag har den som utses till rädd- ningsledare långtgående befogenheter att rekvirera de re- surser som han eller hon bedömer som nödvändiga. Räddningstjänstens uppgift är att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Räddnings- tjänstens insatser är alltså en metod att avhjälpa de direkta konsekvenserna av den inträffade stora olyckan. 
 En olycka, av större eller mindre omfattning, kan be- skrivas som en  
 normal störning  
 som samhället skall klara av utan svårigheter beträffande ledning och ansvarsfördel- ning. 
 Vid  
 allvarliga störningar  
 däremot räcker inte de resur- ser som räddningstjänsten förfogar över varför koordina- tion krävs mellan flera sektorers insatser. Förloppet kan även få långsiktiga konsekvenser för samhället, i synnerhet för de berörda. Begreppet beskriver en situation eller ett tillstånd och är således inte en term som utgör grunden för ansvarsförhållanden mellan olika samhälleliga aktörer. 
 Begreppet störning används också i andra utrednings- texter och då med olika valörer: normal och allvarlig stör- ning. En normal störning är att betrakta som en olycka eller annan händelse som skall kunna hanteras inom ra- men för samhällets normala beredskap inom kommuner och landsting medan en allvarlig störning närmast kan lik- nas vid det som av regeringen och andra definieras som en svår påfrestning på samhället i fred. 
 21 
 P R E S E N T A T I O N 
 Kris 
 Begreppet  
 kris  
 och relaterade termer som krisberedskap, krishantering och krisgrupp förekommer i samband med att samhällets beredskap diskuteras. Ordet kris används i vissa sammanhang 
 4  
 synonymt med begreppet svår påfrest- ning som presenteras längre fram i detta kapitel. 
 Ordet kris är liksom ordet katastrof något av ett mode- ord i det vardagliga språket. Det används dagligen i medi- erna för att beteckna händelser och situationer av större eller mindre betydelse för olika grupper människor eller för enskilda. Ekonomiska och psykologiska förhållanden rubriceras som kriser liksom plötsliga händelser eller ut- dragna förlopp. Säkerhetspolitiska situationer liksom sjukdomsförlopp, olyckor och katastrofer kan alla falla Ray samlingstermen kris i olika sammanhang. 
 Begreppet kris är också benämningen på ett psykiskt 
 Force majeure är en term som används inom juridiken för att beskriva sådana omständigheter som kan befria en part från att behöva fullgöra ett ingånget avtal. Ett motsvarande uttryck i äldre svensk lagtext är händelser de av högre hand komma. Motsvarigheten utomlands är enligt Nationalencyklopedin latinets  
 vis major 
 , engelskans  
 Act of God 
 , och tyskans  
 Höhere Gewalt 
 . Det är svårt att exakt ange vad som skall räknas som force majeure. I 1905 års köplag angavs som exempel krig, införselförbud eller därmed jämför- lig händelse. I 1990 års köplag används uttrycket händelser utom kontroll, vilket allmänt anses omfatta en större grupp händelser än force majeure, bl.a. strids- åtgärder på arbetsmarknaden. Med hänsyn till önskemålet att bättre precisera de ansvarsbefriande omständigheterna förses avtal ofta med force majeure- eller befrielseklausuler. 
 tillstånd som en människa kan befinna sig i då hon råkar i en sådan livssituation att hennes tidigare erfarenheter och inlärda reaktionssätt inte är tillräckliga för att hon skall förstå och psykiskt bemästra den aktuella situationen. 
 5 
  
 Ordet kris kommer från grekiskans krisis som bety- der ungefär avgörande. Inneboende i ordet finns således betydelsen att en kris är ett skeende som innebär föränd- ring i en eller annan riktning. En kris är alltså inte ett sta- digvarande tillstånd. 
 Vad som i detta sammanhang kan betraktas som en kris kan definieras med utgångspunkt i hur de centrala aktö- rerna  
 uppfattar  
 situationen 
 6 
 : 
  
 betydande värden står på spel (hotas) 
  
 begränsad tid står till förfogande 
  
 omständigheterna präglas av betydande osäkerhet. 
  
 Extraordinära händelser 
 Begreppet  
 extraordinära händelser  
 används i ett flertal och mer formella sammanhang för att beskriva problembilden vid händelser där samhället bör ha beredskap. Inte heller dessa situationer kan entydigt definieras, istället beskrivs de utifrån vissa utmärkande drag. En extraordinär situa- tion innebär att den avviker från det normala, uppstår plötsligt och utan förvarning, hotar grundläggande värden och kräver snabba beslut. Därtill kännetecknas den enligt Utredningen om ledningsövning för Regeringskansliet 
 7  
 av: 
  
 att den är av omfattande betydelse för samhället och för många människor och berör oss nationellt eller in- ternationellt 
  
 att det inledningsvis finns begränsad information om vad som hänt 
  
 att den utlöser stor aktivitet i massmedierna, vilket re- sulterar i att höga krav ställs på information från Regeringskansliet och myndigheter 
  
 att den pågår dygnet runt och ger inblandade begrän- sade möjligheter till vila. 
  
 Begreppet  
 extraordinär händelse  
 kan också sammanfattas som händelser av så extrema orsaker att de rimligen inte 
 22 
 P R E S E N T A T I O N 
 kan förutsägas och därmed inte planeras för. 
 8  
 Det är trots detta nödvändigt att planera och försöka förutse vilka krav som kan komma att ställas på olika institutioner vid dessa händelser. Det finns ingen möjlighet för det allmänna att avsäga sig ansvar genom att här åberopa force majeure. 
 Svår påfrestning 
 Hot- och riskutredningen använde begreppet  
 allvarlig störning  
 i en genomgång av sju scenarier där den ansåg det nödvändigt att ställa krav på samhällets beredskap i fred. Dessa scenarier finns inkluderade i 12 definierade freds- tida områden som regeringen 
 9  
 valt ut för att exemplifiera som områden där beredskapen behöver vara särskilt god. Regeringens samlande term för att beskriva de tillstånd som dessa scenarier utlöser är  
 svår påfrestning 
 , vilket också är en term som förekommer i flera andra utredningstexter och lagstiftning. Såväl en svår påfrestning som en allvarlig störning kräver att samhällsinsatser koordineras för att kunna utnyttjas på bästa sätt, vilket i sin tur förutsätter led- ningsförmåga. 
 Med anledning av likheterna mellan begreppen allvar- lig störning och svår påfrestning har analysgruppen för att förenkla begreppsbilden valt att använda begreppet  
 svår påfrestning  
 i den fortsatta framställningen. Detta begrepp förekommer som nämnts i författningstexter och har en tydligare definition beträffande statens ansvar och vilka resurser som bör tas i anspråk än vad som ryms inom be- greppet  
 allvarlig störning 
 . 
 De tidigare nämnda situationerna där särskilt god be- redskap är nödvändig omfattar nedfall av radioaktiva äm- nen, svåra störningar i viktiga infrastruktursystem, över- svämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälp- sökande till Sverige, allvarlig smitta, terrorism, kemikalie- olyckor och utsläpp av farliga ämnen samt störningar i samhällsviktiga datasystem. 
 Exemplifieringen visar var svåra påfrestningar kan uppstå. Listan kan dock knappast göra anspråk på att vara fullständig. Det är inte heller säkert att situationer lik- nande de uppräknade leder till svåra påfrestningar för samhället eftersom situationerna kan variera i svårighets- grad. 
 Det finns inte några säkra hållpunkter för vad som bör betecknas som en svår påfrestning. De ovan uppräknade områdena är alla exempel på extrema situationer där det krävs olika typer av insatser, samordning av resurser och olika former av ansvarsfördelning. De är dock inte till stor hjälp för den som vill fastställa vad en svår påfrestning egentligen innebär. 
 En svår påfrestning kännetecknas av att: Den avviker från det som betraktas som normalt, uppstår hastigt och mer eller mindre oväntat samt utan förvarning, hotar grundläggande värden och kräver snabba beslut. Flera samhällssektorer berörs, vilket gör det nödvändigt med koordinerad och koncentrerad insats av flera instanser. Utgångspunkten är att den ansvarsfördelning som nor- malt finns mellan olika myndigheter skall vara grunden även vid svåra påfrestningar. 
 Ett utdraget tillstånd 
 Betydelsen av ordet påfrestning är i dagligt tal något som orsakar fysisk eller psykisk trötthet, den innebär således ett utdraget förlopp. Vid en svår påfrestning på samhället måste tillräckliga resurser finnas för att hantera den akuta situationen och samtidigt förutse de åtgärder som behövs för att klara av att möta konsekvenserna i ett mer utdraget tillstånd. Det kan innebära att resurser måste omfördelas och ansvar överföras mellan olika nivåer i samhället. 
 Skillnaden mellan en stor olycka och en svår påfrestning 
 Det som definieras som en svår påfrestning är inte en en- skild händelse som exempelvis en svår olycka eller ett sa- botage. Däremot kan en svår olycka eller ett sabotage ut- vecklas till att bli en svår påfrestning. Påfrestningen är ett faktum när en eller flera händelser eskalerar till att omfatta flera delar av samhället och det uppstår allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner eller när grundläg- gande värden hotas. Viktigt att notera är att detta kan ske på mycket kort tid. För att hantera händelsen krävs att flera olika sektorer inom samhället samverkar. 
 Till skillnad från läget i samband med en stor olycka 
 23 
 P R E S E N T A T I O N 
 ställs därmed andra krav på lednings- och beslutsförmåga på politisk nivå vid en svår påfrestning. Behoven av sam- hällsinsatser inom olika områden kan förväntas kvarstå under en lång tid. Efter Martin har de långsik- tiga samhällsinsatserna inneburit att politiska beslut fat- tats, att myndigheter fattat egna beslut och verkställt re- geringsbeslut, att praktisk hjälp och psykologiskt stöd er- bjudits dem som direkt berördes av olyckan eller att det funnits behov av stöd som inte tillgodosetts, att informa- tion lämnats ut från det offentliga samhällets aktörer till de personligen berörda, medierna och allmänheten och att ytterligare behov av kommunikation mellan dessa parter varit nödvändig. 
 Skillnaden mellan en stor olycka och en svår påfrest- ning kan alltså betraktas som en artskillnad snarare än en gradskillnad, 
 10  
 vilket kan illustreras på följande sätt: 
  
 Hot/risk 
  
 Vilka grundläggande 
  
 Vilka myndigheter 
  
 värden hotas? 
  
 berörs och vilka 
  
 åtgärder krävs? 
  
 Olyckor 
  
 liv, miljö och egendom 
  
 polis, räddningstjänst 
  
 och sjukvård 
  
 Förutom ovanstående  
 tillkommer  
 vid en svår påfrestning: 
  
 Svår 
  
 ett fungerande sam- 
  
 beslutsfattande, 
  
 påfrestning 
  
 hälle med förtroende 
  
 ledning, samordning 
  
 för våra folkvalda och 
  
 av information och 
  
 myndigheter 
  
 kommunikation 
  
 I det följande kommer olika sidor av begreppet  
 katastrof  
 att belysas och resonemanget kommer att knytas mer di- rekt till den situation som Estonias förlisning innebar. 
 24 
 P R E S E N T A T I O N 
 3 Estoniakatastrofen 
 I detta kapitel diskuteras begreppet katastrof och den innebörd olika personer och instanser lägger i ordet. Förutom den rent språkliga 
 betydelsen av ordet kan det tolkas olika beroende på var, hur och av vem det används. 
  
 E 
 stonias haveri har kommit att beskrivas som Martin både i dagligt tal, i mediernas be- skrivningar av olyckan och i mer formella sammanhang såsom namnet på denna kommitté, Analysgruppen för granskning av Martin och dess följder. Vad är det som kännetecknar en katastrofsituation jämfört med de andra situationer som beskrivits i detta avsnitt? 
 Vi möter ordet katastrof allt oftare till exempel i medi- ernas beskrivningar av en rad olika situationer som knap- past kan liknas vid händelser som Estonias förlisning. 
 Omstörtande och förstöring 
 Ordet katastrof kommer från det grekiska ordet katastrophe som betyder omstörtande och förstöring. En- ligt Nationalencyklopedin omfattar det naturkatastrofer som drabbar människan och orsakar materiell förstörelse, exempelvis vulkanutbrott, jordbävning och dylikt. Andra exempel på katastrofer uppges vara digerdöden, svält- katastrofer och ekokatastrofer som uppkommer efter människans inverkan på naturen. 
 Katastrofberedskap innebär, enligt samma källa, den beredskap som måste finnas för att minska skadeverkning- arna i händelse av en katastrof. Samordning av hjälp- resurser är av avgörande betydelse för såväl katastrofpla- neringen som för det praktiska omhändertagandet av ska- 
 dade och döda. Det behöver då inte vara fråga om mass- smitta eller dödlighet som hotar hela befolkningar. Även andra situationer förutsätts således vara katastrofer i Nationalencyklopedin. 
 En nationell katastrof 
 Estonias haveri är utan tvekan den största enskilda olycka som Sverige upplevt i modern tid. Merparten av passage- rarna var svenska medborgare och av de 552 svenskar som fanns ombord miste 501 livet. Endast 137 av totalt 989 personer kunde räddas. 92 döda omhändertogs av rädd- ningsmanskapet. 
 Olyckan skedde i farvatten som dagligen trafikeras av liknande fartyg och olycksförloppet var mycket snabbt. Från nödanropet mayday tog det, enligt de beräkningar som gjorts av den internationella haverikommissionen, 25 minuter för den 155 meter långa och nio våningar höga passagerarfärjan att försvinna ner i havet. Kvar ovan vat- tenytan fanns endast höststormen och de överlevande som lyckats ta sig ur fartyget till livflottar och i räddningsvästar. Det ofattbara hade inträffat. De som inte lyftes upp till räddningshelikoptrarna som anlände inom några timmar frös ihjäl i det kalla vattnet. 
 Räddningsarbetet i direkt anslutning till Ortiz katastrofen leddes av den finska sjöräddningen med assis- 
 25 
 P R E S E N T A T I O N 
 tans framför allt från den svenska sidan. Extraordinära krav ställdes på det svenska samhällets resurser beträffande sjöräddning och koordination med övriga inblandade län- ders räddningstjänst. Utvärderingar av räddningsinsatsen pekar på ett flertal svårigheter och brister som sammanta- get bidrog till att arbetet försvårades 
 11  
 och försenades. Förutom brister i materiel bidrog kommunikations- svårigheter 
 12  
 till att påverka olyckans konsekvenser i det akuta skedet. 
 Olyckans väldighet och det stora antalet dödsoffer lå- ter sig knappast beskrivas annat än med ordet katastrof. Händelsen kom att försätta det svenska folket och männis- kor i andra berörda länder i en kollektiv chock och sorg. Den var oväntad; det fanns visserligen viss beredskap för en fartygsolycka på Östersjön, men de scenarier som var tänkta var exempelvis grundstötning, eldsvåda eller möjli- gen en kollision, inte en plötslig förlisning av denna om- fattning. En stor del av befolkningen hade egna erfarenhe- ter från resor med liknande färjor vilket förstärkte den personliga inlevelsen i de drabbades situation. Det kunde ha varit jag eller någon som står mig nära. 
 Estonias haveri drabbade hela landet eftersom döds- offren var många och kom från orter runt om i Sverige och det drabbade oss alla psykologiskt – händelsen var i den meningen en nationell katastrof. 
 En katastrof för den drabbade 
 Ordet katastrof kan också beskriva den upplevelse och si- tuation som drabbar den enskilde som plötsligt och ovän- tat förlorar en nära anhörig i en olycka. Det är också en katastrof i livet för den som är med om en dödsolycka och undkommer med livet i behåll. För de enskilda drabbade människorna är detta katastrofsituationer på ett psykolo- giskt plan snarare än i relation till de totala materiella ska- dorna eller dödssiffrorna. 
 För en anhörig som får ett oväntat dödsbud är Cochran strofen i detta ögonblick ett fullbordat faktum. Men sett ur samhällets perspektiv mot bakgrund av den storskaliga katastrofberedskap som skall finnas är det uppenbart inte för denna situation begreppet katastrofberedskap används av olika aktörer. 
 Olyckan som blev en katastrof 
 Flera anhöriga och överlevande som analysgruppen har mött har utifrån sina egna känslor och erfarenheter beskri- vit Estonias haveri som olyckan som blev en katastrof. Detta uttryck beskriver hur de har upplevt myndigheters och beslutsfattares hantering av olyckans konsekvenser. Uttrycket vittnar också om bristande förtroende för det offentliga Sveriges förmåga att bemöta de människor som drabbats och därmed också om bristande tillit till förmå- gan att hantera händelser av katastrofkaraktär. 
 Många anhöriga och överlevande har i samtal med analysgruppen uttryckt att de har känt en maktlöshet i samband med de politiska beslut som togs efter olyckan eftersom beslutsfattarna inte lyssnat tillräckligt till dem innan besluten fattades. Det har i flera sammanhang be- skrivits som att de upplevde sig som omyndigförklarade. 
 Hjälpbehovet större än resurserna 
 Begreppet katastrof används vanligen inte i utrednings- texter för att klargöra vilken typ av tillstånd som avses. I dessa sammanhang förekommer istället begreppen  
 svår påfrestning  
 och  
 extraordinär situation 
 . Socialstyrelsen utgår dock från begreppet  
 katastrof  
 för att beskriva en situation som innebär att prioriteringar inom sjukvården anses nöd- vändiga: 
 Katastrof – situation då det akuta hjälpbehovet är så stort i förhållande till tillgängliga resurser, även efter förstärk- ning, att normala kvalitetskrav inte kan upprätthållas för alla patienter. 
 Beträffande sjukvårdens möjligheter att upprätthålla kva- litet inom den somatiska vården var Estonias förlisning inte att betrakta som en katastrof. För de förhållandevis få överlevande som kom i kontakt med sjukvården fanns till- räckliga resurser i detta avseende. 
 Det är analysgruppens uppfattning att hanteringen av Martin ställde andra krav på sjukvårdens orga- nisation än man i flera fall hade förmåga att klara av. Be- redskapen var inte tillräcklig för att möta de överlevandes behov av lugn och läkning och samtidigt tillgodose mass- 
 26 
 P R E S E N T A T I O N 
 Estoniakatastrofen ställde framförallt krav på samordning av det allmännas organisation och insatser för psykosocialt stöd. 
 mediernas krav på tillgänglig information och tillgång till ögonvittnen att intervjua. Sannolikt innebar trycket från massmedierna en svår arbetssituation för den sjukhusper- sonal som saknade stöd från professionella informatörer. Inte heller behovet av psykosocialt stöd till de drabbade blev tillgodosett i tillräcklig utsträckning, framför allt inte på lång sikt. 
 En nationell katastrof är en stor nyhet 
 På nyhetsbyrån TT insåg man tidigt att det var fråga om en katastrof. Därifrån gick ett brådskande nyhetsmeddel- ande ut direkt när nödanropen från Hughes uppfattats och färjan befarades ha sjunkit. Halvtimmen senare, när man fått bekräftade uppgifter om att Hughes hade sjunkit sän- des en  
 TT-flash 
  ut, vilket är den högst prioriterade nyhe- ten som sätter igång särskilda larmkedjor. Larmet nådde då en rad personer exempelvis inom Regeringskansliet 
 och via personsökare dem som abonnerade på denna tjänst hos TT. Nyheten nådde därför nästan omedelbart landets statsminister Smith, vilket föranledde honom att om- gående inleda en rad aktiviteter och samla berörda minist- rar och andra medarbetare så som beskrivits i analys- gruppens första delrapport. 
 En kris för statsledningen – en katastrof för de drabbade 
 Trots att olyckan skedde på internationellt vatten var den en direkt svensk angelägenhet av flera skäl. För det första trafikerade Hughes linjen mellan Tallinn och Stockholm, vilket innebar att största delen av passagerarna som befarades omkomna under olycksnatten var svenskar. Av detta skäl inledde Utrikesdepartementet och den svenska ambassaden i Tallinn genast arbetet med att samla in och vidarebefordra information om hur Sverige och svenska 
 27 
 P R E S E N T A T I O N 
 medborgare drabbats. För det andra bistod den svenska sjöräddningen sina finska kollegor med räddningsarbetet. För det tredje står Estland och Sverige varandra nära både geografiskt och historiskt. 
 Det var också naturligt att olyckan, med dess omfat- tande konsekvenser för svenska medborgare, föranledde den svenska regeringen att agera. Enligt den uppfattning som analysgruppen uttryckt i en första delrapport får det anses naturligt för både den avgående och den tillträdande statsministern, som främsta företrädare för regeringsmak- ten, att uttrycka sorg och deltagande med de drabbade samt erbjuda statens resurser för att mildra konsekven- serna av olyckan. 
 I och med att olyckan skedde utanför landets gränser hade inga svenska myndigheter ansvar för räddningsarbe- tet. Den svenska sjöräddningen agerade därför på förfrå- gan från den finska räddningsorganisationen enligt befint- liga avtal. Den svenska sjukvården tog emot de överle- vande när de kom till Sverige och krisgrupper sattes igång på särskilt drabbade orter i enlighet med den planering som fanns. Polisen och identifieringskommissionen akti- verades enligt sina ansvarsområden. Det var oklart i det inledande skedet efter haveriet hur svenska myndigheter skulle agera beträffande katastrofens efterverkningar. 
 Att svenska myndigheter inte med automatik kunde kopplas in för att omhänderta omkomna stod tidigt klart. Men vilka rättigheter, möjligheter och skyldigheter hade 
 Sverige i frågan om omhändertagande av omkomna och bärgning av fartyget? 
 Den politiska ledningen i samband med katastrofen utövades av regeringen, det var den som agerade och avi- serade åtgärder och kommande beslut. Estoniaolyckan var utifrån detta perspektiv att betrakta som en händelse som ställde särskilda krav på landets ledning. 
 I det akuta läge som rådde under olycksnatten och da- garna därefter behövde problemen definieras, situationen och olika tänkbara scenarier analyseras, beslut fattas och resurserna disponeras på bästa sätt. Situationen försvåra- des av en betydande brist på information i kombination med personliga stressupplevelser för inblandade aktörer. 
 En samordning mellan myndigheters och andra aktör- ers åtgärder krävdes för att möta de krav som ställdes på samhället efter Estoniahaveriet. 
 Analysgruppen kan i efterhand konstatera att det brast i såväl samordning som förmåga att hantera olyckans kon- sekvenser. Den avgående regeringen samordnade inte i tillräcklig utsträckning sina insatser och det brast i informationsutbytet med den tillträdande regeringen i det akuta läget och veckan som följde från olycksnatten och fram till regeringsskiftet. Samordningen beträffande in- formations- och kommunikationsarbetet visade brister både i det akuta skedet och på längre sikt, exempelvis då frågan om bärgning bereddes av den nya regeringen. 
 28 
 P R E S E N T A T I O N 
 4 Förändringar i beredskapen 
 I detta kapitel presenteras några av de omständigheter 
 som hänger samman med eventuella förändringar i totalförsvarets uppgifter som är under utredning. 
  
 P 
 å senare tid har flera utredningar och myndigheter 
 13  
 arbetat med att utifrån användbara definitioner av vissa begrepp stärka samhällets katastrofberedskap. De militära hoten mot Sverige, så som de framstod i skuggan av det kalla kriget och som den nationella beredskapen till stor del är uppbyggd för att bemöta, framstår inte längre som lika sannolika. Samtidigt har hoten mot tryggheten och säkerheten i fredstid aktualiserats genom de olyckor och katastrofer som inträffat framförallt under senare tid. In- riktningen av samhällets beredskap har därmed förskjutits från krig till svåra påfrestningar i fredstid. Krav ställs på myndigheter och andra offentliga aktörer beträffande be- redskapen, framför allt uttalas kraven på ledning och le- darskap. 
 Analysgruppen vill understryka behovet av en klargö- rande terminologi som grund för den praktiska anpass- ningen av tillgängliga resurser för katastrofsituationer. I planeringen för att hantera händelser av katastrofkaraktär utgör begreppens definitioner en viktig grund. Definitio- nen ligger också till grund för lagstiftning som styr an- svarsfördelningen i olika situationer. Erfarenheter kan med fördel inhämtas från andra länder och lärdomar kan göras från internationella erfarenheter i samband med händelser av katastrofkaraktär. Men utgångspunkten måste tas i den svenska förvaltningsstrukturen och organi- 
 sationskulturen som skiljer sig från andra länders organi- satoriska miljö. 
 14 
  
 Beredskap för fredstid 
 De svårigheter som politiska beslutsfattare och myndighe- ter måste hantera i händelse av svåra påfrestningar på sam- hället i fred kan vara många och av skiftande slag. Hoten är av annan art än de var i den traditionella krigshotbilden då huvudscenariot gick ut på att ryssen kommer. Detta hot var möjligen lättare att illustrera både i medborgarnas och myndigheternas ögon vilket sannolikt gjorde det lättare att förstå. Med denna hotbild för ögonen kunde man pla- nera och öva totalförsvaret för krig och krigshot. Det fanns en fiende, regeringens roll var tydligt beskriven och de metoder som behövdes för att avhjälpa hoten var mili- tära. 
 Idag då samhällets aktörer utreder möjligheterna och i viss mån redan övar för att anpassa beredskapen för svåra påfrestningar i fred istället för inför det tidigare krigshotet sker det mot bakgrund av mångdimensionella och i flera fall diffusa hotbilder där det inte finns en fiende att mobi- lisera mot. Det i sin tur ställer krav på att samhället förfo- gar över metoder som inte nödvändigtvis behöver inne- bära att traditionella militära resurser krävs. 
 Vid svåra påfrestningar i fred ställs enligt analys- 
 29 
 P R E S E N T A T I O N 
 gruppens uppfattning särskilda krav på samhällets sam- ordnade resurser inom myndighetsorganisationen i kom- bination med ledarskap på politisk nivå. Analysgruppen vill understryka behovet av att de aktörer som är ansvariga för samordning och beslutsfattande upprättar kanaler för att förmedla information och kommunicera med berörda både i ett akut skede och på längre sikt. En förutsättning för detta är att planeringen inriktas på att skapa uthållighet på längre sikt, att den som har ledningsansvaret får till- gång till en analysfunktion och att ansvariga får löpande rapporter om läget och utvecklingen. Analysgruppens uppfattning om hur förutsättningar för detta skall skapas redovisas längre fram i denna rapport. 
 Det är analysgruppens mening att totalförsvarets re- surser, det vill säga både det civila, och vid behov även det militära försvaret, skall kunna användas för att klara av svåra påfrestningar i fred. Detta kräver ett klarläggande av i vilka situationer det gäller och vem som beslutar att svår påfrestning råder. Syftet med att använda totalförsvars- resurser måste, enligt analysgruppens uppfattning, vara att genom samordning och ändamålsenlig ledning förstärka de resurser som samhället redan förfogar över inom olika verksamheter och system. De skall alltså  
 inte  
 ersätta andra befintliga resurser. 
 nedmonteras om det skapas ökade förväntningar på att re- surser tillförs från staten och totalförsvaret. 
 För att förbättra samhällets katastrofberedskap anser flera utredningar liksom regeringen i en skrivelse 
 16  
 att till- gång till totalförsvarets resurser kan vara en viktig be- ståndsdel. Om dessa tas i anspråk för att hantera konse- kvenserna av svåra påfrestningar i fred innebär det att sta- tens ansvar och åtagande utökas jämfört med idag. Detta får dock inte inkräkta på kommunernas och landstingens ansvar. Staten behöver klargöra när och hur dessa resurser skall tas i anspråk samt vem som skall besluta att så får ske. 
 Skall totalförsvarets resurser användas även i fred krävs även en översyn av beredskapslagstiftningen. 
 17 
  
 På flera 
 18  
 håll anförs att samhället, med de resurser som finns, skall kunna hantera och vidta de åtgärder som behövs i  
 alla  
 typer av händelser som kan inträffa. Det gäl- ler allt från ett normalt tillstånd, via olika typer av stör- ningar till situationer som kan innebära att det uppstår en extraordinär situation eller svår påfrestning och krig. För att så skall kunna ske krävs givetvis förberedelser av olika slag. Dessa kan inriktas dels på att det skall finnas en be- redskap för att hantera händelserna när de uppstår, dels på förebyggande verksamhet i syfte att minska riskerna för att något allvarligt inträffar. 
 Statens åtagande utökas 
 I rapporten Gränsdragning mellan normala störningar och svåra påfrestningar 
 15  
 resoneras om effekterna av ut- ökad användning av totalförsvarets resurser i fred. Både positiva och negativa effekter berörs. En positiv effekt av att statens resurser får användas skulle kunna vara att i de situationer då den inträffade skadan  
 vida överstiger  
 nor- mala störningar kan funktioner återställas snabbare med minskade negativa konsekvenser för de berörda. En nega- tiv effekt å andra sidan skulle kunna bli att den samlade beredskapen av ekonomiska skäl minskades i de olika sys- temen eller verksamheterna. Bolagiseringar och avregle- ringar av offentlig verksamhet, med ett ökat effektivitets- och marknadstänkande, kan i sin tur innebära att den civila beredskapen som idag skall finnas i dessa verksamheter 
 Civilförsvarets beredskap 
 Riksdagen fastställde genom 1996 års totalförsvarsbeslut att totalförsvarets resurser skall utformas så att de kan stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och han- tera svåra påfrestningar i fred. Uppgifterna för det civila försvaret formulerades i samma beslut enligt följande: 
  
 att värna civilbefolkningen 
  
 att kunna genomföra internationella fredsbefrämjande och humanitära insatser 
  
 att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred. 
  
 Även i detta sammanhang krävs en definition av vad en svår påfrestning är som präglas av sådan tydlighet att det inte råder tvivel om när en dylik situation har uppstått. 
 30 
 P R E S E N T A T I O N 
 Det är analysgruppens uppfattning att ansvarsförhållan- den mellan myndigheter vid svåra påfrestningar i fred måste vara så tydliga att kommuner och länsstyrelser kan agera när en situation blir för svår för en mindre enhet att hantera utan att de för den skull bryter mot lagen. Det får inte råda osäkerhet om vare sig befogenheter eller finan- siering av insatserna. 
 31 
 P R E S E N T A T I O N 
 5 Estoniakatastrofen innebar 
 en svår påfrestning på samhället i fred 
 Slutsatser beträffande begreppen katastrof och svår påfrestning och deras praktiska användning. 
  
 E 
 n slutsats av tidigare resonemang och en ut- gångspunkt för analysgruppens arbete är att det var en ka- tastrof som drabbade Sverige när Hughes förliste. Händel- sen var självfallet att betrakta som en extraordinär situa- tion. 
 Estoniakatastrofen uppfyller samtliga de kriterier som i utredningar och på annat håll ställts upp för att fastställa vad en svår påfrestning på samhället och en extraordinär situation innebär. Definitionen behövs för att kunna fast- ställa när extraordinära resurser krävs från samhällets sida för att svara upp mot de krav som ställs på det offentliga. 
 Förslag har lämnats till regeringen 
 19  
 innebärande att begreppen fredstillstånd och krigstillstånd skall ersättas. Krig, krigsfara och katastrofer i fredstid ryms enligt försla- get inom ett tillstånd definierat som svår påfrestning på samhället, vilket föreslås föranleda beredskapstillstånd. Införs denna ordning krävs en tydlig definition av begrep- pet katastrof, dvs. en svår påfrestning på samhället i fred. De nuvarande beredskapsstegen med skärpt respektive högsta beredskap föreslås kompletteras med ett tredje steg 
 –  
 katastrofberedskap  
 – att tillämpa vid fredstida påfrest- ningar på samhället. 
 Olyckor och andra störningar, som inte har katastrof- 
 ens omfattning, skall dock hanteras av ordinarie avsedd organisation såsom lokal räddningstjänst, hälso- och sjuk- vård etc. 
 De kriterier som i flera sammanhang använts för att fastställa vad en svår påfrestning är kan ställas i relation till Estoniakatastrofens konsekvenser. 
  
 Estoniakatastrofen avvek från det väntade och normala 
  
 ; viss beredskap fanns för fartygsolyckor på Östersjön men inte av denna storlek. Katastrofens omfattning och fartygshaveriets förödande konsekvenser visade att beredskapen var otillräcklig. 
  
 Den uppstod plötsligt och utan förvarning 
  
 ; fartyget läm- nade Tallinns hamn på kvällen den 27 september för att korsa Östersjön, själva olycksförloppet var så snabbt och skedde så oväntat att de flesta passagerare inte hann ta sig ur fartyget innan det sjönk. Räddningsarbe- tet kom inte igång snabbt nog och med tillräcklig om- fattning för att rädda alla dem som lyckades ta sig ur fartyget. 
  
 Den hotade grundläggande värden 
  
 . En effekt av det of- fentliga Sveriges agerande efter katastrofen har blivit att tilltron till samhällets förmåga att hantera konse- kvenserna av denna katastrof rubbats. 
  
 32 
 P R E S E N T A T I O N 
  
 Den krävde snabba beslut  
  
 för att räddningsarbetet skulle kunna övergå i ett omhändertagande av omkomna, vil- ket inte skedde. 
  
 Den var av omfattande betydelse för samhället och många människor 
  
 , dels eftersom många människor var direkt drabbade, dels därför att många på ett psykologiskt plan identifierade sig med de drabbade. 
  
 Den innebar att det inledningsvis fanns begränsad informa- tion  
  
 om situationen; det rådde oklarhet om var fartyget hade förlist, antalet personer ombord, vilka de var, hur många som hade räddats eller omkommit, hur svårt skadade de var, vilka åtgärder som förväntades av svenska myndigheter och regeringen och vad som var möjligt att genomföra etc. 
  
 Den utlöste stor aktivitet i medierna 
  
 , vilket ställde höga krav på information från regeringen och på informa- tionsarbetet inom Regeringskansliet. Informations- beredskapen inom Regeringskansliet räckte inte till. 
  
 Den innebar betydande stress för inblandade aktörer efter- som hanteringen av katastrofen pågick dygnet runt  
  
 under den första tiden. 
  
 Förutom att Martin ställde krav på katastrof- hantering visar analysen att den fick långsiktiga konse- kvenser för såväl de personligen berörda som för hela det svenska samhället. Analysgruppen vill mot bakgrund av de erfarenheter som den genomförda analysen har inneburit tillägga följande till raden av kriterier på vad en katastrof innebär tillfoga: 
  
 En katastrof får långsiktiga konsekvenser för de berörda och för samhället 
  
 . En diskussion om vilka de långsiktiga ef- fekterna av en katastrof kan bli, vad som kan påverka omfattningen av dessa och vad detta innebär för sam- hällets katastrofberedskap beskrivs och analyseras i de följande avsnitten med utgångspunkt från Ortiz katastrofen. 
  
 33 
 P R E S E N T A T I O N 
 6 
 Begrepp och termer i några andra länder 
 En översiktlig genomgång av hur man i några andra länder ser på begrepp som relateras till samhällets katastrofberedskap. 
  
 F 
 orskning kring katastrofer uppstod i USA under  
 1950-talet 
  då hotet från kemiska stridsmedel riktade mot befolkningen framstod som realistiskt. Syftet med forsk- ningen var att kunna förutsäga befolkningens reaktioner i händelse av ett sådant anfall. 
 20  
 Definitionen av vad Cochran strofbegreppet innebär och vilka dess underkategorier skall vara har debatterats sedan dess. Begreppet kan en- dera utgå från den fysiska händelsen, dvs. en naturkata- strof eller en teknologisk katastrof, eller från händelsernas sociologiska eller psykologiska konsekvenser. 
 För att samhället skall kunna hantera kriser och stör- ningar innan de utvecklas till katastrofer krävs bland annat kunskap och kompetens om de drabbades behov av stöd och bemötande liksom genomtänkt kommunikation med både drabbade och andra berörda i kombination med tyd- liga ansvarsförhållanden som bör finnas reglerade i lag. En definition av begreppet katastrof som utgår från de berör- das perspektiv och samhällets ansvar för att bemöta dem ger tyngd åt denna sida av samhällets insatser. 
 komplexitet i hanteringen, har stor omfattning, ger om- fattande skadeverkningar och leder till resursbrist och an- dra brister. Definitionen av begreppet disaster utgår såle- des huvudsakligen från händelsens eller tillståndets konse- kvenser, inte från specifika indikationer i det utlösande händelseförloppet. 
 Begreppet  
 hazard  
 definieras med DHA:s terminologi som något som utgör orsaker till en disaster och det finns listor över tänkbara scenarios. I Sverige finns på liknande sätt definierat 12 områden där samhället är särskilt sårbart och som kan tänkas innebära en svår påfrestning för sam- hället i fredstid. 
 22 
  
 FN-organets 
  användning av termen  
 emergency 
 , vilket innebär ett nödläge med omedelbar risk för liv eller vä- sentliga skador är relativt näraliggande termen disaster. Emergency är ett särskilt tidsintervall av en disaster då det föreligger nödläge och en omedelbar risk för liv eller vä- sentliga skador. Disaster däremot beskrivs som en mer ge- nerell, utdragen period då resurskapaciteten försämras. 
 23 
  
 Disaster, hazard, och emergency 
  
 FN-organet 
  DHA 
 21  
 använder begrepp som disaster, hazard och emergency. Begreppet  
 disaster  
 ligger nära det svenska begreppet  
 svåra påfrestningar  
 som kännetecknas av händelser som sker plötsligt, är oförutsägbara, innebär en 
 Crisis management i Holland 
 I Holland används de engelska begreppen crisis och crisis management som utgångspunkt för terminologin rörande beredskapen.  
 Crisis 
 , beskrivs till skillnad från begreppet disaster som något som inte uppträder till följd av en en- 
 34 
 P R E S E N T A T I O N 
 skild olycka eller annan händelse utan ett tillstånd som uppträder som ett resultat av ett förlopp. Ursprunget kan vara diffust och förloppet kan stegras av skilda faktorer. Det kan råda ovisshet om vilka beslut som behöver fattas, konflikter mellan olika intressen och osäkerhet om vem som skall ha det beslutsfattande ansvaret. Därför talar man i Holland om  
 crisis management  
 till skillnad från  
 disaster re- lief 
 . Det finns också flera likheter i definitionerna av be- greppen disaster och crisis. Det gäller t.ex. osäkerheten, samordningsbehovet, tidspressen, tendensen att besluts- fattande läggs på högsta nivå, behovet av masskommuni- kation och behovet av att händelsen i efterhand granskas och analyseras. 
 35 
 P R E S E N T A T I O N 
 7 
 Statens organisationsform 
 En övergripande presentation av samhällets organisation för att hantera olyckor och svåra påfrestningar i fred. 
  
 E 
 n katastrof kan innebära att alla tillgängliga re- surser måste användas för att stå emot och lindra dess verkningar. Staten, kommunerna, kyrkan, frivilligorgani- sationerna och andra involveras vid en katastrof. I det föl- jande beskrivs övergripande hur samhället är organiserat för att i fred hantera olyckor och svåra påfrestningar. 
 Riksdag och regering 
 En grundläggande princip uttrycks som bekant i den svenska regeringsformen med att all offentlig makt utgår ifrån folket. 
 24  
 Genom allmänna val utses representanter till riksdagen som har till uppgift att stifta lagar och att utse regeringsbildare. Det är sedan regeringen som skall styra riket. 
 För beredning av regeringsärenden finns ett rege- ringskansli, i vilket det ingår departement för skilda verk- samhetsgrenar. 
 25  
 Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Departementens uppgift är att bereda och expediera de ärenden som avgörs av regeringen. 
 Självständiga förvaltningsmyndigheter 
 domstol. Exempel på centrala myndigheter är Socialsty- relsen, Rikspolisstyrelsen, Sjöfartsverket och Luftfartsver- ket. Deras organisation och arbetssätt regleras genom de instruktioner som regeringen utfärdar. 
 Länsstyrelser 
 I varje län finns en länsstyrelse som i princip lyder direkt under regeringen. Länsstyrelsen har uppgifter inom räddningstjänsten, den sociala omvårdnaden, hälsoskyd- det m.m. 
 Självstyrande kommuner och landsting 
 Kommunerna och landstingen är självstyrande inom sina geografiska områden. 
 26  
 Kommunernas och landstingens verksamhet regleras genom kommunallagarna och genom åtskilliga specialförfattningar, vilka begränsar de kommu- nala organens handlingsfrihet men också ger dem sär- skilda maktbefogenheter. Ett exempel på det senare är be- stämmelserna om räddningstjänst. I landstingens uppgift ligger att kunna erbjuda en god hälso- och sjukvård. 
 27 
  
 Under regeringen lyder bl.a. ett stort antal fristående cen- trala förvaltningsmyndigheter. De har tilldelats vissa be- stämda uppgifter och skall verka i hela Sverige. Dessa myndigheter har egen beslutanderätt, även om deras be- slut kan överklagas till regeringen eller till förvaltnings- 
 Katastrofens karaktär avgör vilka aktörer som involveras 
 Katastrofer kan drabba Sverige på två olika sätt. När katastrofplatsen är belägen inom Sveriges gränser kom- mer de områden som är direkt drabbade att utsättas för 
 36 
 P R E S E N T A T I O N 
 påfrestningar. Framförallt påverkas aktörerna inom de kommuner som finns i katastrofområdet. Även regeringen samt centrala och regionala myndigheter kan bli inblan- dade. 
 En annan typ av katastrofer är sådana som inträffar ut- anför Sverige men där svenska medborgare är inblandade. Till sådana händelser hör Martin. I sådana fall blir räddningstjänsten inblandad i mindre utsträckning el- ler inte alls. Istället får andra aktörer stor betydelse. Till regeringen och Regeringskansliet strömmar information in från medier och utländska ambassader. Informationen behöver analyseras och vidareförmedlas till myndigheter och berörda. Bemötande och omhändertagande av anhö- riga och överlevande blir i dessa situationer en viktig upp- gift för myndigheterna. 
 Lämplig organisation måste finnas för båda dessa si- tuationer. Många mer eller mindre självständiga aktörer med ansvar inom olika områden kommer att behöva sam- 
 verka med varandra. Detta gäller t.ex. inom områden som rör räddningsinsatser, hälso- och sjukvård, ordning och säkerhet samt information. Nedan följer en beskrivning av vilka regler som styr verksamheterna inom räddnings- tjänst och hälso- och sjukvård. Även information och ledningsansvar behandlas. 
 Räddningstjänst i fred 
 Med räddningstjänst avses de operativa räddningsinsatser som staten och kommunerna är skyldiga att svara för vid olyckshändelser eller fara därför, för att försöka hindra el- ler begränsa skador på människor, egendom eller miljö. 
 28  
 Skyldighet att göra en räddningsinsats föreligger en- dast, om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingri- pande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller 
 kommunen svarar för insatsen. 
 37 
 P R E S E N T A T I O N 
 Kommunal räddningstjänst 
 Varje kommun skall upprätta en räddningstjänstplan som skall tillställas länsstyrelsen, Statens räddningsverk samt andra berörda kommuner. Regeringen får besluta om ändring i planen efter framställan från Statens räddnings- verk. 
 29 
  
 När en olycka inträffar i en kommun svarar kommu- nens räddningskår för insatserna såvida det inte är fråga om statlig räddningstjänst. 
 30  
 Räddningskårens resurser är anpassade efter den riskbild som finns i varje kommun. Mellan vissa kommuner finns avtal om samverkan mellan räddningskårerna. 
 Vid varje räddningsinsats skall det finnas en räddnings- ledare som ansvarar för insatserna. Räddningsledaren upprättar alltid en ledningsplats. Där samordnas insat- serna med en ledningsläkare och en polisinsatschef. Räddningsledaren kan beordra även enskilda att delta i räddningstjänstens arbete och använda eller förstöra an- nans egendom. Statliga eller kommunala myndigheter skall med personal och egendom delta i räddningsinsatser på anmodan av räddningsledaren. Räddningsledaren är huvudansvarig och avgör när räddningstjänst föreligger och när den skall avslutas. 
 Det finns inga särskilda bestämmelser för katastrofer utan räddningsledaren har samma befogenheter vid så- dana händelser. 
 Länsstyrelsens uppgifter inom räddningstjänsten 
 Länsstyrelsen skall efter hörande med kommunerna i lä- net och berörda myndigheter upprätta de planer som läns- styrelsen behöver för att kunna utöva sitt ansvar. Statens räddningsverk får meddela föreskrifter om innehållet i planerna. 
 Länsstyrelsen har ett eget ansvar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och beslutar då vem som skall vara räddningsledare. 
 När mer än en kommun är drabbad inom samma län kan berörda räddningsledare komma överens om vem som skall leda insatsen, om så inte sker beslutas detta av länsstyrelsen. 
 Om det fordras omfattande räddningsinsatser i kom- 
 munal verksamhet skall länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs. Innefattar insatserna även statlig räddningstjänst skall länsstyrelsen svara för samordningen mellan den statliga och kommu- nala räddningstjänsten. När länsstyrelsen tagit över ansva- ret för räddningstjänsten, skall den också utse räddnings- ledare. 
 Det finns även möjlighet för regeringen, när omfat- tande räddningsinsatser krävs, att bestämma vilken läns- styrelse eller annan statlig myndighet som skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommu- ner. Den myndighet som tilldelas ansvaret utser då räddningsledare. Regeringen kan också själv ta över ansva- ret för räddningstjänsten och utse räddningsledare. 
 31 
  
 Räddningsledaren har det yttersta ansvaret för räddningsinsatsen. Denne skall bland annat fatta beslut om insatsens inriktning och prioriteringar, resursfördel- ning och underhåll, informationstjänst samt leda åtgär- derna på skadeplatsen. 
 Polisens roll vid räddningsinsatser 
 Polisens uppgift vid räddningsinsatser är att ansvara för avspärrning av skadeplatsen, trafikreglering, utrymning, efterforskning, genomsökning och bevakning. 
 Inom den polisiära organisationen är polischefen an- svarig för polisinsatsen. Underställd polischefen finns en polisinsatschef som leder polisens verksamhet på fältet och samverkar med räddningsledaren. Polisens och rädd- ningstjänstens resurser samverkar vid insatsen. Både poli- sen och räddningstjänsten larmas via  
 SOS-centralerna. 
  
 Hälso- och sjukvårdens roll vid räddningstjänst 
 Hälso- och sjukvården skall samverka med räddnings- tjänsten när någon skadats. I vissa fall innebär insatsen en- bart samverkan beträffande transporter. Vid svårare fall kan sjukvårdsgrupper delta i själva räddningsarbetet. Är händelsen av mycket svår art inträder katastrofberedskap. 
 Sjukvården vid räddningsinsatser består av sjuk- och ambulanstransporter samt katastrofberedskap vid akut- sjukhus. I katastrofberedskapen ingår även beredskap att sända sjukvårdsgrupper till skadeplatsen. En lednings- 
 38 
 P R E S E N T A T I O N 
 läkare leder sjukvårdsarbetet inom skadeområdet och styr transporterna med skadade till olika sjukhus där vård kan ges. 
 Försvarsmaktens roll vid räddningstjänst 
 På begäran av räddningsledaren skall Försvarsmakten delta i räddningsinsats om inte något allvarligt hinder för detta föreligger. 
 En insatsstyrka ur Försvarsmakten lyder under eget militärt befäl som i sin tur lyder under räddningsledaren. 
 39 
 P R E S E N T A T I O N 
 8 
 Civila förberedelser för och åtgärder vid krig 
 Totalförsvar är sådan verksamhet som behövs för att förbereda och bedriva den militära och civila verksamhet som erfordras om krig utbryter. I det följande lämnas en övergripande beskrivning av den civila 
 delens organisationsform 
 32  
 särskilt vad gäller räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt information. 
  
 F 
 ör att stärka Sveriges försvarsförmåga kan regeringen besluta om höjd beredskap. Vid höjd beredskap skall kom- muner, landsting och kyrkliga kommuner vidta de sär- skilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten m.m. som är nödvändig för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Även enskilda organisationer och företag som är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig skall då vidta sådana åtgär- der. 
 Beredskapsförberedelser i kommuner och landsting 
 Kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för de- ras respektive verksamhet under höjd beredskap. Detta skall ske i samverkan med andra berörda statliga, regionala och kommunala aktörer. Planer skall finnas med uppgifter om vilken verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap, om krigsorganisationen, om vilken perso- nal som skall tjänstgöra m.m. 
 Kommunstyrelsen ansvarar för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen skall bedriva. Kommunstyrelsen skall också verka för att den civila verk- samheten får en enhetlig inriktning och att samverkan 
 kommer till stånd mellan dem som bedriver civil verksam- het. 
 Varje kommun, landsting och kyrklig kommun skall medverka i sådan beredskapsutbildning som berör dem. De skall se till att de personer som ingår i krigsorganisa- tionen får nödvändig utbildning. 
 I varje kommun skall det finnas ett hemskydd med uppgift att dels förmedla information mellan kommunen och befolkningen, dels verka för att skydda, rädda och hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar samt verka för att trygga nödvändig försörjning. 
 Kommunen skall hålla länsstyrelsen underrättad om beredskapsläget. Länsstyrelsen kan besluta att kommuner eller landsting skall bistå varandra. 
 Landstingsstyrelsen ansvarar för den civila hälso- och sjukvården. En närmare beskrivning av hälso- och sjuk- vård vid krig följer nedan. 
 Myndigheternas beredskapsplanering och verksamhet vid höjd beredskap 
 Varje myndighet skall i sin verksamhet beakta total- försvarets krav. Deras planering skall ske i samverkan med de statliga och kommunala myndigheter, sammanslut- ningar och näringsidkare som är berörda. 
 40 
 P R E S E N T A T I O N 
 Inom totalförsvaret hänförs vissa myndigheter till funktioner som i krig är särskilt betydelsefulla. En central myndighet inom varje funktion har ansvaret för samord- ning m.m. och utgör därmed en s.k. funktionsansvarig myndighet. 
 Överstyrelsen för civil beredskap har ansvar för funk- tionen civil ledning, transporter m.m., Rikspolisstyrelsen för ordning och säkerhet, Statens räddningsverk för befolkningsskydd och räddningstjänst, Styrelsen för psy- kologiskt försvar för informationsberedskap och Social- styrelsen för hälso- och sjukvård m.m. 
 De funktionsansvariga myndigheterna skall i fredstid i samråd med övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen utarbeta underlag för beslut om målsättning, samordna beredskapsförberedelser och planering, svara för utbildning och övningar m.m. 
 Försvarsmakten får ta del av planläggningen hos de myndigheter som är beredskapsmyndigheter. 
 33 
  
 Under skärpt beredskap skall den funktionsansvariga myndigheten samordna verksamheten inom funktionen och med andra myndigheter. 
 Vid högsta beredskap skall de funktionsansvariga myn- digheterna m.fl. hålla regeringen informerad om händel- seutvecklingen inom respektive ansvarsområde och om vidtagna och planerade åtgärder. 
 Överstyrelsen för civil beredskap  
 skall i fred leda och sam- ordna beredskapsförberedelserna vid övriga funktions- ansvariga myndigheter. Myndigheten skall särskilt, bl.a. genom att utarbeta råd och rekommendationer, verka för enhetlighet i frågor som är gemensamma för det civila för- svaret, verka för övergripande samverkan mellan det civila och det militära försvaret samt utveckla kunskaper om de ömsesidiga kraven inför och under höjd beredskap. Myn- digheten skall också samordna utbildning i frågor som är gemensamma för det civila försvaret. Överstyrelsen för ci- vil beredskap skall även bedriva operativa studier som un- derlag för krigsplanläggningen inom det civila försvaret, samordna planeringen, inriktningen och uppföljningen av ledningsövningar, samt leda större övningar för civilbefäl- havare och militärbefälhavare vad avser det civila försva- ret. 
  
 Under höjd beredskap skall myndigheten på regering- ens uppdrag göra övergripande utredningar på det civila försvarets område samt, efter särskilt beslut från reger- ingen, inrikta och samordna de funktionsansvariga myn- digheternas och civilbefälhavarnas verksamhet. 
 34 
  
 Civilbefälhavaren  
 är i krig den högsta civila total- försvarsmyndigheten inom ett civilområde. Sverige är in- delat i tre sådana områden. 
 35  
 Civilbefälhavaren har upp- gifter inom funktionen civil ledning och samordning. 
 36 
  
 Civilbefälhavaren skall samordna planering, leda ledningsövningar, samt inriktning och uppföljning av dessa och verka för utbildning av personal m.m. Civil- befälhavaren får meddela länsstyrelserna de föreskrifter som behövs för planläggningen av totalförsvaret inom civilområdet. Civilbefälhavaren får även meddela andra statliga myndigheter under regeringen, förutom Försvar- smakten, föreskrifter om inriktningen av beredskaps- förberedelser. 
 I krig skall civilbefälhavaren verka för att största möj- liga försvarseffekt uppnås genom att verka för att civila myndigheter och andra civila organ bedriver sina verk- samheter med en enhetlig riktning där de civila försvarsåtgärderna samordnas. Tillsammans med militär- befälhavaren vid Försvarsmakten skall civilbefälhavaren verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Civilbefälhavaren får meddela länsstyrelserna och annan regional civil myndighet med statliga förvaltnings- uppgifter föreskrifter för verksamheten. Det ingår i civil- befälhavarens ansvar att hålla sig underrättad om läget inom civilområdet och på alla sätt försöka upprätthålla förbindelsen med regeringen, centrala myndigheter och övriga civilbefälhavare. 
 37 
  
 Styrelsen för psykologiskt försvar  
 är central förvaltnings- myndighet för det psykologiska försvaret. Som funktion- sansvarig myndighet skall den leda och samordna plan- läggningen av rikets psykologiska försvar, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret, inklusive civil- befolkningens möjligheter att inom folkrättens ramar bjuda en ockupant motstånd, samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa områden. 
  
 38 
  
 Under höjd beredskap eller annars efter särskilt beslut 
 41 
 P R E S E N T A T I O N 
 av regeringen skall myndigheten dessutom bevara och stärka befolkningens försvarsvilja och motståndsanda. 
  
 Socialstyrelsen  
 är funktionsansvarig myndighet för hälso- och sjukvård, socialtjänst samt miljö- och hälso- skydd. Socialstyrelsen skall således samordna beredskaps- förberedelser och planering därav, samordna och genom- föra krigsplanläggning, svara för utbildning av personal och för att övningar genomförs samt redovisa beredskaps- läget för regeringen. Under höjd beredskap skall Social- styrelsen kunna informera regeringen om händelseut- vecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom sitt område samt om vidtagna och planerade åtgär- der. Vid skärpt beredskap skall Socialstyrelsen samordna verksamheten inom sitt ansvarsområde och med andra myndigheter inom totalförsvaret. 
 39 
  
 Länsstyrelsen  
 är den högsta civila totalförsvarsmyndig- heten inom länen och skall samverka med försvarsområ- desbefälhavaren vid Försvarsmakten för att åstadkomma en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar och en ändamålsenlig användning av civila och mili- tära resurser. Detta skall ske genom riskanalyser, samver- kan, planläggning och övning inom det civila försvaret. Länsstyrelsen skall även ge stöd och underlag till kommu- ner och berörda myndigheter, organisationer och företag för deras beredskapsförberedelser. 
 Vid höjd beredskap skall länsstyrelsen inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. I detta ligger samordning och enhetlig inriktning av det civila försvaret, samordning mellan det civila och militära för- svaret samt att verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Länssty- relsen får då meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala och lokala civila myndigheter med statliga förvaltningsuppgifter inom länet, med undantag för civil- befälhavaren. 
 Räddningstjänst 
 Under höjd beredskap har räddningstjänsten utöver sina vanliga uppgifter ansvar för att upptäcka, utmärka och röja farliga områden m.m. 
 Civilbefälhavaren har rätt att under höjd beredskap 
 besluta om användning av räddningskårer för uppgifter som inte berör den egna kommunen för omfördelning mellan länen inom civilområdet. Motsvarande rätt att be- sluta om omfördelning har länsstyrelsen vad gäller kom- munerna inom länet. 
 Hälso- och sjukvård 
 Hälso- och sjukvården är en totalförsvarsfunktion som be- står av en civil och en militär del. Den militära sjukvårds- organisationen skall i krig vara ett komplement till den ci- vila. Inom totalförsvaret finns lager av sjukvårdsutrustning och läkemedel som kan användas i krig. 
 40  
 Den civila hälso- och sjukvårdens katastrofberedskap utgör en nöd- vändig grund för och del av krigsberedskapen. Ambitio- nen för hälso- och sjukvården i krig skall vara att hålla de medicinska behandlingsresultaten på samma nivå som i fred för det stora flertalet patienter. 
 Vid fredstida katastrofer och i krig kan det krävas sam- ordning av hela landets sjukvård. Detta ställer krav på samverkan mellan civil och militär sjukvård på olika ni- våer. En samordnad och samgrupperad ledning krävs såväl på central nivå, som högre regional nivå och lägre regional nivå. Ansvaret för detta på central nivå har Socialstyrelsen, överbefälhavaren och Försvarets sjukvårdsstyrelse. På hö- gre regional nivå utövas ledningen av civilbefälhavare och militärbefälhavare och på lägre regional nivå av landsting, länsstyrelse och försvarsområde. Vidare samverkar på distriktsnivå hälso- och sjukvårdsledningen inom landstinget med primärkommunal ledning samt militära förbandschefer. 
 Informationsberedskap för svåra påfrestningar i fred och för krig 
 Varje myndighet har i fred och i krig ansvar för att infor- mera om sin verksamhet till allmänhet och medierna. Ett sådant ansvar har även kommuner och landsting. 
 När räddningsinsatser i fredstid pågår, ansvarar rädd- ningsledaren i samverkan med polis och sjukvård för att information förmedlas till medierna. Sjukvården ansvarar för information om och till patienterna på sjukhusen. Po- lisens informationscentral har tillgång till den registrering 
 42 
 P R E S E N T A T I O N 
 som polisen sköter vid skadeplatsen och informerar uti- från denna. 
 I fredstid skall Styrelsen för psykologiskt försvar bistå andra myndigheter i deras arbete med att utforma och sprida information om svåra påfrestningar på samhället i fred, genom att utarbeta råd och rekommendationer för informationsverksamheten. 
 41  
 Om en svår påfrestning rå- der skall styrelsen för psykologiskt försvar på begäran ge stöd och hjälp till andra myndigheter i deras informations- arbete. Myndigheten skall även, efter samråd med medie- företag, följa och analysera utvecklingen av mediernas be- redskap för svåra påfrestningar i fred. Myndigheten skall utarbeta underlag för regeringens beslut om beredskap för medieområdet. 
 Styrelsen för psykologiskt försvar har till uppgift att upprätta en beredskapsorganisation som skall fungera Ray och vid direkt fara för krig. 
 Myndigheten skall i krig analysera stämnings- och opinionsläget i landet samt följa rapporteringen i natio- nella och internationella nyhetsmedier. Vidare skall ett centralt presskvarter upprättas tillsammans med informatörer från bl.a. det militära högkvarteret, Regeringskansliet och Överstyrelsen för civil beredskap. Syftet med ett centralt presskvarter är att kunna ge medi- erna och därigenom allmänheten information. 
 Även civilbefälhavarna, länsstyrelserna och kommu- nerna skall förstärka sina informationsresurser i händelse av krig. 
 43 
 P R E S E N T A T I O N 
 9 
 Hälso- och sjukvårdens planering och organisation av katastrofberedskapen 
 för psykiskt och socialt stöd 
 Här redovisas som en bakgrund den svenska organisationen för nationell, regional och lokal katastrofberedskap. 
  
 B 
 ehovet av en beredskap för psykiskt och socialt omhändertagande vid katastrofer är någonting som olika aktörer i det svenska samhället under de senaste decenniet fått ökad medvetenhet om. När hälso- och sjukvården planlägger, utbildar och övar katastrofberedskap utgör psykiskt och socialt omhändertagande en betydelsefull del. 
 Som sektorsansvarig myndighet för hälso- och sjuk- vården i Sverige utarbetar Socialstyrelsen allmänna råd om hälso- och sjukvårdens katastrofberedskap. 
 42  
 Syftet är att de allmänna råden skall utgöra ett gemensamt över- gripande underlag för planering och utbildning. De all- männa råden riktar sig till hälso- och sjukvårdens me- dicinskt och administrativt ansvariga och även till räddningstjänsten, polisen och Försvarsmakten som infor- mation. I en särskild skrift 
 43  
 behandlas frågor om psykiskt och socialt omhändertagande. Avsikten är att ge all- männa riktlinjer till landsting och kommuner för plane- ring, organisation och utbildning vad gäller det psykolo- giska, psykiatriska och sociala omhändertagandet och stö- det vid stora olyckor och katastrofer. 
 Det är väsentligt att påminna om landstingens och kommunernas självstyre och självständiga ansvar för 
 hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen har således ingen direktivrätt över landstingen och kommunerna, de re- kommendationer och råd som publiceras är endast vägle- dande och myndighetens ansvar och befogenhet inskrän- ker sig till att följa verksamheten. 
 Samverkan och samordning av information 
 För att samhällets resurser skall kunna användas optimalt i samband med en katastrof krävs samordning på nationell, regional och lokal nivå. Den lokala hälso- och sjukvården som ansvarar för det akuta omhändertagandet kan behöva stöd i form av erfarenhetsutbyte, akuta råd och handled- ning. Det är Socialstyrelsens uppgift att följa och stödja sjukvårdshuvudmannens katastrofplanering samt att sam- ordna informationen mot huvudmannen men även mellan myndigheter och allmänheten. 
 Katastroforganisation regionalt och lokalt 
 Landsting 
 Landstingen i Sverige har skyldighet att erbjuda god och lättillgänglig hälso- och sjukvård till dem som behöver det. 
 44  
 För att detta skall vara möjligt även vid stora olyckor och katastrofer krävs en särskild katastrofberedskap. I So- 
 44 
 P R E S E N T A T I O N 
 cialstyrelsens allmänna råd framgår att det centralt hos varje landsting samt vid varje akutsjukhus och primärvårdsdistrikt bör finnas en katastrofplan, som kon- tinuerligt revideras. Utöver detta krävs att all berörd per- sonal får information och utbildning. Socialstyrelsen be- tonar även behovet av att samordning sker mellan den fredstida katastrofberedskapen och krigsberedskapen, 
 45  
 liksom att samverkan med andra berörda myndigheter krävs vid planeringen. Exempel på berörda myndigheter är länsstyrelsen, försvaret, sjö- och flygräddningen, kom- munens räddningstjänst, polisen och  
 SOS-centraler. 
  Dessutom uppmuntras samverkan även med olika tros- samfund och frivilligorganisationer. 
 I landstingets övergripande uppgift ingår att se till att katastrofplaner upprättas inom sjukhus och primärvårds- distrikt och att planerna övas, liksom att katastrof- beredskapen samordnas mellan primärvård, sjukhus och kommun. 
 Inom landstingsområdet engageras framförallt all- mänpsykiatriska jourmottagningar, jourmottagning för barn- och ungdomspsykiatri, delar av öppenvårdspsykia- trin, företagshälsovården, kuratorer och psykologer samt sjukhuskyrkan i det psykologiska och psykiatriska omhän- dertagandet av katastrofdrabbade. Då barn och ungdomar är inblandade samverkar ofta elevvården och skol- hälsovården med primärvården och den psykiska barn- och ungdomsvården (PBU). 
 Kommuner 
 På lokal nivå har kommunstyrelsen (och den sociala distriktsnämnden i storstäderna) ansvaret för att de som vistas inom kommunen får det stöd och den hjälp som är erforderlig, i fred såväl som i krig. I omsorgsarbetet vid en katastrof kan individ- och familjeomsorgen, äldre- och handikappomsorgen och barn- och utbildningsförvalt- ningen involveras. 
 Grupper för psykosocialt omhändertagande inom landsting och kommun 
 För att hälso- och sjukvården och socialtjänsten skall kunna erbjuda den hjälp som erfordras vid stora olyckor och katastrofer menar Socialstyrelsen att en särskild orga- nisation måste finnas inom varje landsting och kommun. 
  
 Psykologisk-psykiatrisk 
  katastrofledningsgrupp (PKL) 
 Socialstyrelsen anser att de flesta akutsjukhus bör inrätta en  
 PKL-grupp 
  bestående av personer med särskild kata- strofpsykologisk och  
 -psykiatrisk 
  utbildning. Gruppens uppgift skall bland annat vara att planera, leda och sam- ordna det psykiska och sociala omhändertagandet vid ka- tastrofer i nära samarbete med sjukhusets katastrof- kommitté och  
 -kansli. 
  
 Psykiskt och socialt omhändertagande vid katastrofer (Dunn) 
 Inom varje kommun bör det enligt Socialstyrelsen finnas en beredskapsgrupp vars deltagare skall kunna agera med kort varsel. Sammansättningen av deltagare i en s.k.  
 POSOM-grupp 
  kan variera, vanligt är dock att gruppen består av personer från socialtjänsten, kyrkan och frivillig- organisationer. Gruppen bör vara underställd socialchefen i kommunen. 
 Uppbyggandet av en psykologisk och psykiatrisk Meza i Sverige har utvecklats i överensstäm- melse med Socialstyrelsens allmänna råd. Som exempel kan nämnas att samtliga somatiska akutsjukhus i Stock- holms län har en  
 PKL-grupp 
  och dessutom finns i länet en samordningsgrupp. På andra orter som särskilt drabbades av Estoniakatastrofen; Borlänge, Jönköping, Lindesberg, Norrköping, Uppsala och Vilhelmina finns PKL- och  
 POSOM-grupper 
  eller andra krisgrupper. 
 45 
 P R E S E N T A T I O N 
 10 Stockholms läns landstings 
 katastrofmedicinska beredskap 
 En beskrivning av planeringen för organisationen av det katastrofmedicinska arbetet inom landstinget. 
  
 I 
 Stockholms läns landsting finns i enlighet med Social- styrelsens allmänna råd en central medicinsk katastrof- plan. 
 46  
 Den är en ramplan för att organisation och ledning av länets hälso- och sjukvård vid en stor olycka eller Cochran strof i fredstid och utgör också grunden för den beredskap Stockholms läns landsting skall ha för att kunna möta svåra påfrestningar på samhället vid kriser och i krig. Pla- nen från 1994 har reviderats bland annat mot bakgrund av de erfarenheter som gjordes i samband med Ortiz katastrofen men även på grund av strukturförändringar inom hälso- och sjukvården i Stockholms läns landsting. 
 Efter Estoniakatastrofen skedde ett omfattande utrednings- och utvärderingsarbete inom landstinget. Ut- förliga rapporter utarbetades bland annat av akut- sjukhusen som deltog i hälso- och sjukvårdens insatser, några exempel som kan nämnas är Huddinge sjukhus rap- port 
 47  
 som redovisar åtgärder i räddningsarbetet på olycksplatsen, i färjeterminalen och på sjukhuset och Södersjukhusets rapport 
 48  
 som mycket ingående redovisar det psykosociala arbetet. Utöver detta har Nordvästra sjukvårdsområdet inom landstinget gjort en övergripande utvärdering 
 49  
 av landstingets insatser. 
 Analysgruppen har tagit del av dessa rapporter och utvärderingar och finner det inte motiverat att återge samtliga insatser och åtgärder som vidtogs i det akuta ske- 
 det. Därför kommer endast en kortfattad beskrivning gö- ras av akutsjukhusens psykosociala insatser för anhöriga och överlevande. Gruppen har valt att istället se närmare på de erfarenheter som landstinget fick genom insatserna i samband med Martin och vill försöka spegla några av de slutsatser som dragits. Detta presenteras i nästa avsnitt, Beskrivning. 
 I det följande beskrivs kortfattat fyra centrala delar i Stockholms läns landstings medicinska katastrofplan: katastrofmedicinsk ledning,  
 PKL-funktionen, 
  informa- tion och samverkan. 
 Katastrofmedicinsk ledning 
 Vid en stor olycka eller katastrof utövas ledning på olika nivåer inom sjukvården. Normativ 
 50  
 och strategisk 
 51  
 led- ning utövas av den Centrala medicinska katastrof- ledningen (CMKL), operativ ledning utövas av medi- cinskt ledningsansvarig i skadeområdet och av lednings- ansvarig på akutsjukhus, vårdcentral eller inom sjukvårds- område. 
 På akutsjukhusen finns en utsedd katastrofledare som har det initiala ledningsansvaret till dess en katastrof- ledning övertar ansvaret. Organisationen inom primär- vården ser likadan ut. 
 Som tidigare nämnts leds räddningsinsatsen i skade- 
 46 
 P R E S E N T A T I O N 
 området av en räddningsledare i samverkan med polis- insatschefen och medicinskt ledningsansvarig. Då det medicinska ledningsansvaret är kopplat till den i skade- området högsta medicinska kompetensen kan exempelvis ledningsambulansfunktionen (den ambulans som först kommer till skadeområdet) eller akutbilssjuksköterskan ha ledningsansvaret till dess läkare kommer. Då räddningsin- satsen bedöms bli långvarig, exempelvis vid stora olyckor eller katastrofer larmas en särskild ledningsläkare. 
 PKL,  
 Psykologisk-psykiatrisk 
  katastrofledningsgrupp 
 Samtliga somatiska akutsjukhus inom Stockholms läns landsting har en lokal  
 PKL-grupp. 
  Varje grupp har en samordnare och dessa ingår i en referensgrupp där även representanter för Centrala avdelningen för ambulans- sjukvården och katastrofmedicinsk planering liksom ex- perter på katastrofpsykologi ingår. 
  
 PKL-funktionen 
  representeras även i den Centrala medicinska katastrofkommittén samt i de lokala medi- cinsk katastrofkommittéerna på akutsjukhusen. 
 Varje  
 PKL-grupp 
  har ett antal resurspersoner som kan hjälpa till med psykologiska genomgångar, debriefing m.m. Enligt katastrofplanerna skall samverkan ske med kommunen, primärvården och kyrkan. 
 Information 
 I de centrala och lokala katastrofplanerna konstateras att information utgör en väsentlig del i all katastrof- medicinsk verksamhet. Man menar att informations- ansvariga skall ingå i ledningsarbetet. Som målgrupper definieras drabbade och deras anhöriga, massmedierna, andra akutsjukhus och sjukvårdsområden samt samver- kande myndigheter. Vikten av att samordna information med andra involverade myndigheter understryks. 
 Samverkan 
 Enligt hälso- och sjukvårdslagen har landstinget skyldig- het att samverka med andra samhällsorgan, i första hand statlig och kommunala myndigheter. Som exempel på samverkansorgan nämns i den Centrala medicinska 
 För katastrofmedicinsk planering inom Stockholms läns landsting svarar: 
 Den centrala medicinska katastrof- kommittén som skall vara sammansatt av representanter från Hälso- och sjuk- vårdsnämndens stab, HSN, Centrala avdelningen för ambulanssjukvård och katastrofmedicinsk planering i nord- västra sjukvårdsområdet, sjukhus- styrelsens stab, akutsjukvården, primär- vården, smittskyddsenheten, PKL- grupperna och SOS Alarm i Stockholm. Sjukvårdsdirektören, HSN leder arbetet. Kommitténs uppgifter är att 
  
 vara hälso- och sjukvårdens rådgi- vande organ inom det katastrof- medicinska området 
  
 utifrån riskinventeringar och analyser initiera åtgärder som minskar faran för stora olyckor och katastrofer i länet 
  
 följa upp och bedöma resultat och kvalitet av genomförda katastrof- medicinska insatser 
  
 fortlöpande ta del av forsknings- och utvecklingsresultat inom det katastrofmedicinska området samt vid behov initiera åtgärder inom landstinget 
  
 För katastrofmedicinsk planering på akutsjukhus och inom sjukvårdsområden ansvarar lokala katastrofkommittér som svarar för att lokala medicinska katastrofplaner utarbetas och revideras årligen. 
 katastrofplanen för Stockholms läns landsting: räddnings- tjänsten, polisen, länsstyrelsen, Försvarsmakten, Kustbe- vakningen, Storstockholms lokaltrafik, Statens järnvägar och Banverket. 
 47