Utredningen om tullens dimensionering m.m. 
 En gräns – en myndighet? 
  
 6 
  
 SOU 1998:18 
  
 Till statsrådet Deleon 
 Vid sitt sammanträde den 20 februari 1997 beslöt regeringen att tillkalla en utredningsman med uppdrag att analysera effekterna för Tullverkets organisation och dimensionering med anledning av medlemskapet i EU. 
 Av direktiven (dir. Fi 1997:34) till utredningen framgår att ut- värderingen bland annat skall belysa 
 effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i öv- rigt, 
 om dimensioneringen blivit riktig med hänsyn till förändringar i regelverk och arbetsvolymer, 
 förutsättningen för och erfarenheterna av Tullverkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett  
 EU-perspektiv. 
  
 Den 8 april 1997 förordnades riksdagsman  
 WaltersBurns som utredningsman. Till experter i utredningen förordnades depar- tementssekreterarna Watson och  
 Wilkerson 
  Henry samt avdel- ningsdirektör Cardenas. 
 Den 17 juni 1997 förordnades civilingenjör Warren som sekreterare i utredningen. 
 Härmed överlämnar vi vårt betänkande En gräns – en myndig- het? 
 Stockholm den 30 januari 1998 
  
 Miller 
 /Mats  
 Woodard 
  
 4 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 5 
  
 1. Innehållsförteckning 
  
 1. 
  
 Innehållsförteckning_____________________________________________ 5 
  
 2. 
  
 Sammanfattning ________________________________________________ 7 
  
 3. 
  
 Bakgrund_____________________________________________________ 25 
  
 4. 
  
 Vårt angreppssätt – utifrån och in _________________________________ 49 
  
 5. 
  
 Tullverkets processer, dvs arbetsflöden _____________________________ 55 
  
 6. 
  
 Utvärdering av verksamheten åren 1993/94 – 1997____________________ 59 
  
 7. 
  
 Utvärdering av klarering och revision ______________________________ 67 
  
 8. 
  
 Utvärdering av gränskontroll, underrättelse och spaning ______________ 77 
  
 9. 
  
 Utvärdering av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag ________ 89 
  
 10. 
  
 Utvärdering av resursallokeringen inom Tullverket __________________ 101 
  
 11. 
  
 En vision om hur tullen kan fungera om fem till tio år ________________ 111 
  
 12. 
  
 Målen för Tullverket kan kompletteras med effektivitetsmål – 
  
 fokusera på nyttan för samhället _________________________________ 121 
  
 13. 
  
 Inriktningen av verksamheten ___________________________________ 133 
  
 14. 
  
 Resurserna bör styras mot största samlade samhällsnytta______________ 135 
  
 15. 
  
 En gräns – en myndighet? ______________________________________ 143 
  
 16. 
  
 Företagen deklarerar rätt om de tjänar på det – tullen är vinnare _______ 151 
  
 17. 
  
 Tullen bör vara en strategisk part i den enade fronten mot 
  
 narkotikan Vance 157 
  
 18. 
  
 Ökat samarbete inom EU för att stärka den legala och hindra den 
  
 illegala handeln_______________________________________________ 167 
  
 19. 
  
 Är tullen rätt dimensionerad?____________________________________ 171 
  
 6 
  
 SOU 1998:18 
  
 20. 
  
 Organisationen behöver förnyas, i första hand centralt _______________ 173 
  
 21. 
  
 Tullverket bör administrera och kontrollera punktskatterna ___________ 191 
  
 22. 
  
 Våra slutsatser och förslag ______________________________________ 201 
  
 Bilaga 1: Kontrollpolitikens roll i narkotikapolitiken – Underlagsrapport 
 från Folkhälsoinstitutet_________________________________________ 215 
 Bilaga 2: Utredningens direktiv ________________________________________ 231 
 Bilaga 3: Källförteckning _____________________________________________ 239 
  
 SOU 1998:18 
  
 7 
  
 2. Sammanfattning 
 Vårt angreppssätt är utifrån och in 
 Vårt angreppssätt för denna utredning är att betrakta Tullverket uti- från, dvs. att utgå från de som Tullverket är till för och undersöka hur Tullverket klarat att tillgodose dessas behov. Vår utvärdering utgår från ambitionen att svara på frågan hur bra tullen förmått lösa detta uppdrag. 
 De primära organ och grupper som vi identifierat att Tullverket är till för är  
 regeringen 
 ,  
 allmänheten  
 och  
 näringslivet  
 . 
  
 Regeringens  
 krav samlas i fyra övergripande mål för Tullverket: 
 Att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas. 
 Att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. 
 Att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges. 
 Att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga ut- sträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. 
 Regeringen har även att verkställa det mål som riksdagen har fast- ställt för narkotikapolitiken, dvs att Sverige ska vara ett narko- tikafritt samhälle. Detta mål är mycket långtgående och ställer höga effektivitetskrav på hela offentliga sektorn om det ska uppnås. 
  
 Allmänhetens  
 krav på verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att en stor andel av den narkotika som 
  
 8 
  
 SOU 1998:18 
  
 förs över gränsen ska tas om hand av Tullverket men å andra sidan inte "stör" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår.  
 Näringslivet  
 har behov av att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska upptäckas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrensfördelar genom att fuska. 
  
 EU-medlemskapet 
  ändrade i praktiken inte kontrollmöjligheterna 
 I samband med att Sverige gick med i EU fick vi två slags gränser, yttre och inre gräns. Inre gräns är gräns mot annat  
 EU-land, 
  bl.a. Finland. Yttre gräns är gräns mot icke  
 EU-land, 
  bl.a. Norge. För så- väl kontroll av resande som varuflödet gäller olika regelverk för ytt- re respektive inre gräns. För varuflödet försvann tullplikten vid inre gräns men behölls vid yttre gräns. Kontrollbefogenheterna är i praktiken i stort sett lika vid yttre och inre gräns. 
 Tullverket har klarat omställningen bra 
 För tullen innebar införandet av en inre gräns att mer än häften av all klarering, samt tull- och momsuppbörd försvann, vilket i sin tur innebar att resurserna inom tullen behövde anpassas till en lägre kla- reringsvolym. Sammantaget konstaterar vi att Tullverket klarat an- passningen till såväl en lägre anslagsnivå som ett nytt regelverk bra. Tullverket var troligen den myndighet som mest påtagligt fick ändra sin verksamhet till följd av  
 EU-inträdet. 
  En mycket stor omställning klarades på kort tid. 
 Vi har utvärderat verksamheten för åren 1993/94 – 97 
 Vi har för att kunna göra en utvärdering av verksamheten – och dra slutsatser vad  
 EU-medlemskapet 
  har inneburit för Tullverkets del – valt att jämföra verksamheten för åren 1994 – 1997. Kostnaderna för den totala verksamheten har under åren 1993/94 tills nu – om hänsyn tas till såväl inflation som ett normalt krav på produktivi- tetsutveckling – minskat med ca 9%. Kostnaderna för klareringen har minskat med ca 23%. Och deklarationsvolymerna med 60%. 
  
 SOU 1998:18 
  
 9 
  
 Kostnaderna för gränskontrollen, inklusive brottsbekämpning är i stort sett oförändrade under perioden men fördelas annorlunda. Den verksamhet som syns mest – kontroll – har minskat och resurserna till underrättelse- och spaningsverksamheten har ökat. 
 Tullprocessen kostar samhället 1,5 miljarder kronor 
 Vi har erhållit uppgifter från ett stort svenskt företag om dess kost- nader i samband med förtullningsarbete. Den beräkning vi gjort är att detta företag år 1997 har en kostnad om ca 213 kr per deklara- tion. Dessa deklarationer är en mix av alla förekommande tullären- den, exklusive intrastatanmälningar. 
 Tullverkets kostnader per deklaration uppgår till ca 134 kr 
 För företagen och Tullverket tillsammans kan därmed proces- skostnaden per deklaration uppskattas till ca 350 kr eller totalt 1,5 miljarder kronor per år. 
 Genom att jämföra fördelningen av processkostnader mellan nä- ringslivet och Tullverket framstår det som självklart var den största samlade besparingen går att uppnå, dvs. genom att så långt det går förenkla regelverket och anpassa Tullverkets rutiner till företagens behov samt att se till att inkommande deklarationer är rätt ifyllda. För de kommande årens arbete inom Tullverket bör det vara en självklar prioritering att medverka till detta. 
 Det finns stor rationaliseringspotential i Tullverkets deklarationgransk- ning 
 Det finns en stor rationaliseringspotential i Tullverkets deklara- tionsgranskning. Vi har på ett par olika sätt överslagsmässigt beräk- nat denna till intervallet 50 – 100 mkr. Tullen sjösätter ett projekt, det s.k.  
 RISK-projektet, 
  under 1998, som kommer att leda att delar av denna rationalisering kan uppnås. 
 Beslagen är större än året före  
 EU-inträdet 
  men lägre än för tio år se- dan 
 Beslagsstatistiken – mätt i kg – för de aktuella åren visar att be- slagsvolymerna förbättrats avsevärt sen året före inträdet, dock med 
  
 10 
  
 SOU 1998:18 
  
 en nedgång för 1996. När det gäller  
 antalet  
 beslag har även de ökat men med en nedgång alldeles efter  
 EU-inträdet. 
  
 Vår bedömning av statistiken är att nedgången i antalet beslag 1995 och beslagsvolymen 1996 har som en förklaring den oro som följde av personalminskningen i samband med inträdet. I första hand förefaller det ha varit småbeslagen som minskat. Det har dock troligen inte påverkat narkotikamarknaden som helhet då de be- slagtagna volymerna inte påverkades alls 1995 och endast margi- nellt 1996. 
 För alkohol och tobak är trenden en stark ökning av beslagen un- der samma år. 
 På uppdrag av utredningen har Folkhälsoinstitutet gjort en beräk- ning av den totala konsumtionen av heroin, amfetamin och cannabis under åren 1993 – 1996. Vi använder denna volym för att beräkna den s.k. allmänpreventionen i tullens beslag. 
 När det gäller kokain har Folkhälsoinstitutet inte velat göra en bedömning av den konsumerade volymen: 
 Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning på den svenska marknaden. Beslagen har under perioden  
 1992-1996 
  haft betydande fluk- tuationer. Sammanlagt har under de fem åren beslagtagits drygt 125 kg, motsvarande 25 kg per år. Detta förefaller överträffa behovet på den in- hemska svenska marknaden. 
 Vi har diskuterat frågan med Tullverket och den samlade bedöm- ning vi gör är att bl.a. de lagändringar som genomförts under senare år – som bl.a. givit tullen tillgång till flygbolagens bokningsdatorer 
 – just för kokain varit mycket välmotiverade och lett till önskat re- sultat. Kokain har ett distributionsmönster som gör det väl lämpat att bekämpa med bl.a. en systematisk analys av bokningslistorna. 
 Slutsatsen av detta är att politiken mot narkotika åtminstone när det gäller kokain förefaller ha varit lyckosam. 
 Beslagsprocenten ökar 
 Vi har som grund för våra beräkningar utgått från Folkhälsoinstitu- tets mest pessimistiska scenario, dvs. maximialternativet. Detta sce- nario ställs mot tullens beslagsstatistik och på detta sätt beräknas en beslagsprocent, dvs andel beslagtagen narkotika i förhållande till uppskattad förbrukning. Detta är ett sätt att mäta allmänpreventio- nen i tullens gränskontroll. 
  
 SOU 1998:18 
  
 11 
  
 Den sammanlagda andelen för de tre narkotikaslagen blir 11% för tullens del och 4% för polisens del. Således beslagtas samman- taget 15%. 
 Sammantaget konstaterar vi att tullen har en stor påverkan genom sin närvaro vid gräns och att tullens verksamhet inte bara är allmän- preventiv. Den påverkar också den totala volymen narkotika som finns tillgänglig på gatan. 
 Beslagen av cannabis, heroin och amfetamin är i absoluta tal i dag (587 kg) mindre än de var 1987 (655 kg), vilket inte är bra, då det inte finns skäl att anta att utbudet på marknaden är mindre. 
 Effektiviteten i gränskontrollen har ökat sen före  
 EU-medlemskapet 
  
 Beslagsprocenten tar dock ingen hänsyn till vare sig resursinsatsen eller om det finns olika samhällsnytta i olika beslag. Den ger därför inte tillräcklig information för att kunna beräkna effektiviteten. För att på ett bättre sätt kunna mäta effektiviteten i tullens gränskontroll behöver samhällsnyttan av verksamheten beräknas och ställas mot resursinsatsen. Vi har förenklat frågeställningarna och gjort en del antaganden. 
 Med dessa antaganden och förenklingar konstaterar vi att gräns- kontrollen var ineffektiv före  
 EU-inträdet, 
  för att i dag vara effektiv. Gränskontrollen skapar i dag betydligt mer nytta för samhället än den kostar. 
 Det finns skäl att anta att tullens ökning av narkotikabeslagen och därmed effektiviteten har ett direkt samband med ökningen av an- talet underrättelser och därmed av satsningen på underrättelseverk- samheten. 
 Narkotikan omsätter mer än 1 miljard kronor per år och kostar sex miljarder kronor per år 
 Om de prisuppgifter på narkotika vi fått från polisen sammanförs med den av Folkhälsoinstitutet bedömda volymen konsumerad he- roin, amfetamin och cannabis erhålls ett ungefärligt värde på hur mycket som omsätts för dessa narkotikaslag. Vi beräknar att drygt 1 miljard kronor omsätts för denna narkotika. Vi gör även en över- slagsberäkningen på den samlade kostnaden för heroin, amfetamin 
  
 12 
  
 SOU 1998:18 
  
 och cannabis i samhället. Denna uppskattar vi till i storleksordning- en 6 miljarder kronor. 
 Tullverkets metoder för att internt fördela resurserna kan utvecklas 
 För att utvärdera resursfördelningen internt inom Tullverket har vi gjort en fördjupad analys för samtliga regioner av verksamheten år 1996. 
 Vår iakttagelse är att effektiviteten varierar avsevärt mellan regi- onerna. Den samlade nyttan skulle kunna öka med samma resursin- sats genom att omfördela från regioner som inte kan generera så mycket samhällsnytta. 
 Vi har som exempel visat hur den knappa resursen narkotikahun- dar fördelats mellan regionerna. Enligt vår mening kan det till ex- empel inte vara en rimlig fördelning att  
 Haparanda-regionen 
  har nästan lika många hundar (3) som Arlanda (4) trots att det i Hapa- randa togs 1 kg narkotika (exklusive kat) och på Arlanda 70 kg år 1996. För oss är detta en uppenbar brist på prioritering. 
 Vi ser även ett klart samband mellan regionernas storlek och de- ras effektivitet. Detta ger en antydan om att regionernas antal an- tingen bör begränsas så att deras storlek ökar och/eller att regioner- na bör tillföras nya arbetsuppgifter. 
 Våra slutsatser av utvärderingen 
 Helhetssynen behöver utvecklas 
 Den interna resursfördelningen behöver utvecklas och kopp- lingen i den inre resursallokeringen mellan nytta och kostnad synliggöras 
 Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med en fastare hand från Generaltullstyrelsen 
 Generaltullstyrelsens roll som strategiskt ledningsorgan behöver utvecklas 
 Till detta vill vi lägga att det såvitt vi erfarit inte finns någon utar- betad vision, dvs. en bild av hur verksamheten skulle kunna se ut om fem – till tio år. Vi bedömer att denna bild är av central betydel- se för att verksledningen ska kunna leda kommande förändringsar- 
  
 SOU 1998:18 
  
 13 
  
 bete. Det är utifrån en vision av verksamheten som strategin i för- ändringsarbetet kan läggas fast. 
 Vår vision för Tullverket om fem till tio år 
 Vi har redovisat vår vision för hur Tullverket skulle kunna fungera om fem till tio år. Den utgår från följande utgångspunkter: 
 Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta 
 En gräns – en myndighet 
 Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de tjänar på det. 
 Tullen är en ledande part i den enade front som samhället bildat mot narkotikan. I fronten ingår såväl företagen som allmänheten 
 EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts 
 Tullverket bör styras med barriärbrytande mål 
 Mål för verksamheter bör – för att utveckla verksamheten åt rätt håll 
 – utgå från omvärldens krav och behov av verksamheten. Målen bör således, för att styra resurserna rätt, spegla de behov som allmänhe- ten och näringslivet har. Om mål formuleras så att de beskriver  
 vad  
 som ska uppnås i förhållande till de behov som verksamheten ska tillgodose, bör de i normalfallet ej tala om  
 hur  
 de ska uppnås. För uppdragsgivaren är det – åtminstone i normalfallet – inte av intresse hur de uppnås, så länge metoden håller sig inom det rimligas gräns. 
 Vi pekar på de möjligheter det innebär att sätta upp s.k. barriär- brytande mål, dvs. att sätta så höga målsättningar i förändringsar- betet att alla tvingas tänka på ett nytt sätt. Denna teknik har i många lyckade tillämpningar inneburit att till exempel processkostnader kunnat halveras eller nyttan kunnat fördubblas. Det är en ofta an- vänd teknik för verksamheter där till exempel  
 IT-utvecklingen 
  ger helt nya förutsättningar att effektivisera arbetet. För Tullverket kan barriärbrytande mål leda till att många metoder och invanda före- ställningar tvingas till omfattande förändringar. 
 De övergripande målen som gäller för Tullverket anser vi kan ligga fast. Däremot förslår vi att verksamhetsmålen förändras. Vi anser att dessa bör vara barriärbrytande och mätbara samt fokusera på vad som ska uppnås snarare än hur det uppnås. 
  
 14 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vi har skisserat fyra sådana nya mätbara verksamhetsmål: 
 Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög  
 beslagspro- cent  
 för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. 
 Bra  
 träffprocent  
 i gränskontrollen för alla typer av beslag, vilket ger ett minimum av störning i resandetrafiken med bra beslags- resultat. 
 Hög  
 effektivitet 
 , dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande resursinsatsen ska vara högt. 
  
 Effektiv uppbörd  
 , dvs  
 rätt  
 uppbörd i rätt tid till liten kostnad. 
 En gräns – en myndighet? 
 Vi har från flera utgångspunkter funnit det angeläget att ta upp frå- gan om sektoriseringen av statsförvaltningen. 
 När det gäller  
 den samlade resursinsats  
 som de statliga myndig- heterna utgör förefaller ibland omsorgen om den egna myndighe- tens arbetsuppgifter gå före den samlade nyttan. Svårigheterna att samordna pass- och tullkontroll är ett exempel på detta. 
 Vi vill vända på synsättet och i stället utgå från allmänhetens be- hov och fråga hur myndigheten då bör se ut. 
 För glesbygden innebär de åtstramningar som gjorts bland de statliga myndigheterna att vissa områden riskerar att på sikt i prakti- Berger stå utan statlig myndighet med befogenheter att ingripa mot il- legal verksamhet. Polisen har å sin sida dragit ner resurserna och Tullverket har gjort motsvarande. 
 Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att grundregeln bör vara  
 en gräns – en myndighet  
 . Detta behöver inte i alla lägen inne- bära att det är Tullverket som är denna myndighet. Vi anser snarare att gränsuppgifterna bör fördelas pragmatiskt mellan tull, polis och kustbevakning, dvs den som har bäst möjligheter i det enskilda fal- let bör lösa uppgiften. 
 Vi tar även upp en fråga som tid till annan aktualiseras, nämligen att dela upp tullen, så att gränskontrollen och underrättelseverksam- heten förs till polisen och klarering, revision och uppbörd förs till skatteförvaltningen. Vi bedömer att det finns risk för att en sådan delning skapar fler problem än det löser. Det finns anledning att frå- gan övervägs noga och flera skäl som enligt vår mening talar mot en uppdelning. 
  
 SOU 1998:18 
  
 15 
  
 Ny syn på myndighetsutövningen 
 Det traditionella sättet för myndigheter att se till att reglerna följs är att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form av sanktion. Tullen är inget undantag. 
 Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna in- för  
 2000-talet 
  helt andra krav på offentlig verksamhet. Vi anser att utgångspunkten för myndighetsutövning bör vara att de som sköter sig ska gynnas och de som fuskar ska straffas. I dag gäller i första hand det sistnämnda. 
 Vi anser att tullen bör arbeta mycket mer offensivt så att inkom- mande deklarationer verkligen är rätt. Ett sådant synsätt kräver dock ett helt annat förhållningssätt mot företagen. Det första steget är att informationen till och dialogen med näringslivet måste utvecklas väsentligt. Utifrån denna dialog kan behoven identifieras och pro- cesserna utvecklas eller förnyas. 
 Näringslivets intresse av att deklarera rätt kan stimuleras genom att de som sköter sig får olika typer av förmåner. De som sköter sig bäst får också mest förmåner. Detta får självfallet inte utformas så att den ger orättvisa förmåner. Alla företag ska ha samma chans att kvalificera sig i förmånstrappan. Vi ser ett antal sådana förmåner som kan byggas in i en förmånstrappa. 
 För att en förmånstrappa ska kunna användas måste ett kvali- tetstänkandet byggas in i såväl Tullverket som hos företagen. In- riktningen bör vara att allt ska göras rätt från början – genom ett samspel av god service, bra information och träffsäker efterkontroll. Ett sätt att göra detta är att tillsammans med företaget kvalitets- säkra hela tullprocessen. Detta innebär en systematisk genomgång av alla processer, dvs. arbetsflöden. Endast de flöden som skapar mervärden behålls. De flöden som behålls utvecklas så att de ger största mervärde till minsta kostnad. Därmed kan Tullverket säker- ställa såväl kvalitetskrav och servicekrav från företaget som egna budgetkrav. Företagen kan välja i vilken omfattning de vill medver- 
 ka i kvalitetssäkringen beroende på vilka förmåner de önskar. 
 Mer systematik behövs i gränskontrollen 
 Inom gränskontrollen saknar vi den systematiska ansats som sker inom klareringen för att förbättra urvalsprocessen av riskobjekten. En viktig utgångspunkt för en sådan ansats är att hela Tullverket ar- 
  
 16 
  
 SOU 1998:18 
  
 betar mot samma riskbild, som utifrån lägesbeskrivning och analys av såväl internationella som nationella förhållanden utmynnar i en s.k. nationell hotbild avseende narkotikabrottsligheten. En sådan hotbild har också utarbetats av Generaltullstyrelsen. Vårt intryck är dock att denna inte används i någon större utsträckning vare sig för prioritering av de begränsade resurserna eller för ett systematiskt urval av riskprofiler. Vi menar bl.a därför att det finns mycket som kan utvecklas inom gränskontrollen och underrättelseverksamheten för att styra resurserna mot en betydligt effektivare användning. 
 För de som leder narkotikasmugglingen i större skala är det lön- samheten i verksamheten som styr intresset. Risken för upptäckt har av dessa inte bedömts som så stor att det hindrar fortsatt verksam- het. De som åker fast är oftast inte de som försöker ta varan över gräns. För de som styr narkotikahandeln är ett tullbeslag det samma som minskad lönsamhet. Lite tillspetsat fungerar tullbeslagen på samma sätt som skatt, dvs det krävs en avsevärd beslagsandel innan intresset för verksamheten minskar. 
 Om till den minskade lönsamheten läggs risken för upptäckt tror vi att beslagsandelen måste öka till åtminstone 30% om tullens och polisens beslag på allvar ska hota de intressen som styr den illegala verksamheten. 
 Det finns ingen rimlig möjlighet att genom enbart ökade resurser vid gränsen stoppa narkotikan. Ett exempel på detta är en contai- nerbåt som kommer in till Göteborgs hamn med till exempel 8.000 containrar. En container tar ca 8 arbetstimmar att effektivt undersö- ka om en portabel röntgen kan användas. Omräknat blir detta nästan 40 manår för att undersöka allt godset. Till detta kommer undersök- ningen av själva båten. 
 Slutsatsen av detta är att tullen måste jobba smalt men smart. Då har underrättelse- och analysverksamhet en central betydelse. Framgången beror av träffsäkerheten på de objekt som tas ut för kontroll. 
 Den snabba ökningen av illegalt införd alkohol och tobak är bekym- mersam 
 Vi konstaterar att beslagen av den illegalt införda alkoholen och to- baken tilltar i förhållande till nivån före  
 EU-inträdet. 
  Utvecklingen är bekymmersam på flera sätt: 
  
 SOU 1998:18 
  
 17 
  
 Ett ur folkhälsoperspektiv effektivt instrument (hög skatt) håller på att erodera. 
 En allmän höjning av dessa punktskatter inom EU är inte trolig. 
 Det tar resurser från andra angelägna arbetsuppgifter inom tul- len. 
 Den illegala verksamheten som har etablerats inom detta område de senaste åren skapar nya illegala nätverk. Även om svenska skatter anpassas till omvärlden kommer de illegala nätverken att bestå. Dessa kommer att flytta över verksamheten till annan ille- gal verksamhet, exempelvis narkotika eller andra för tillfället högbeskattade varor. 
 Vår uppfattning är att det inte genom kontrollverksamhet i rimlig omfattning går att stoppa denna illegala införsel. 
 Det förefaller därför för oss ofrånkomligt att de svenska punktskat- terna för alkohol och tobak på sikt bör justeras till en nivå så att storskalig smuggling blir mindre intressant. 
 Tullverket bör administrera och kontrollera punktskatterna 
 Vi förordar att Tullverket ges ansvaret att administrera och kontrol- lera punktskatterna. Det finns många skäl för detta: 
 Möjligheten att göra fysiska kontroller. 
 Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant in- formation. 
 Tullnärvaro behövs i hela landet. 
 Det säkerställer vår  
 inre-gräns 
  kontrollmöjlighet. 
 Punktskatterna är klassificerade utifrån tulltaxan. 
 Det finns effektiva informationssystem inom Tullverket. 
 Tullen behöver kontrollbefogenheter över hela landet 
 Om Tullverket tar hand om punktskatterna förutsätter det att kon- trollpersonalen ges befogenheter att verka över hela territoriet. 
 Även ur narkotikasynpunkt är detta en bra förändring. Den upp- delning som finns i dag mellan tull och polis, dvs. att tullen bara får verka någon mil innanför landgräns, är inte ändamålsenlig i förhål- lande till verklighetens behov. Tullen och polisen har olika förut- 
  
 18 
  
 SOU 1998:18 
  
 sättningar. Polisen är bättre på att ta fast de som sysslar med narko- tikan men tar mindre mängder narkotika. Tullen är bättre på att ta volymerna men sämre på att ta fast de som hanterar narkotikan. 
 En anpassning till allt mer sofistikerade smuggelmetoder är att ansvarsfördelning följer logiska avgränsningar i transporthänseende dvs. att tullen följer narkotikan från utland till dess att den kommer till en distributionspunkt och polisen tar vid i den efterföljande dist- ributionen och konsumtionen. 
 Prisutvecklingen på narkotika bör följas bättre 
 Vi har i samband med vår utvärdering av Tullverkets verksamhet ägnat visst intresse åt prisutvecklingen på narkotika. För oss har in- tresset varit självklart då den är den bästa indikatorn på förändringar på marknaden, eller snarare marknaderna. Det är med stor förvåning 
 som vi konstaterat att någon systematisk inrapportering och upp- följning – såvitt vi erfarit – inte sker. Det var även vissa svårigheter att få fram en ungefärlig prisbild. Genom att noggrant följa prisut- vecklingen, såväl för hela landet som för enskilda mindre markna- der kan till exempel en snabb indikation fås om något händer på marknaden. Om priset på amfetamin i en mindre stad börjar falla är det en snabb indikation på att någon ny distributör håller på att etablera sig, eller om priset inte faller trots att en distributör gripits, är det en indikation på att denna ersatts. 
 Är dimensioneringen riktig? 
 Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst en demokratisk fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta som ska produceras. Mer nytta kan alltid uppnås om resurserna ökas. Vår bedömning är dock att först när en effektivare fördelning av resur- serna genomförts inom Tullverket bör frågan om ev. ökade resurser prövas. Det är först då det går att ställa de rätta kraven på vilken nytta som ska produceras. Risken är annars att nya resurser till största delen fördelas i verksamheterna utan att motsvarande större samhällsnytta uppnås. 
 Vi anser också att den mycket stora effektiviseringsmöjlighet som finns i klareringsverksamheten, bland annat genom det s.k.  
 RISK-projektet, 
  kan frigöra resurser till såväl att etablera en syste- 
  
 SOU 1998:18 
  
 19 
  
 matisk dialog med näringslivet för att effektivisera hela tullproces- sen som att förstärka i första hand underrättelser, spaning, kontroll och brottsbekämpning. Vår uppfattning är att den möjliga effektivi- seringen av tullens klareringsrutiner inte enbart beror av att det s.k.  
 RISK-systemet 
  införs utan det finns än större möjligheter att för- enkla i hela tullprocessen genom kvalitetssäkring av processerna, höja kvaliteten på avlämnade deklarationer, effektivare användning av IT, införande av månadsvisa deklarationer, ett förenklat direkt- förtullningsförfarande etc. 
 Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas noga. Eftersom nya resurser till tullen of- tast handlar om viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya resurser prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser för att stoppa narkotikan vägs in. Tullen kan aldrig vara en ensam sköld mot narkotikan. Tullen är en strategisk del av en enad front. Enligt den utvärdering vi gjort kostade gränskontrollen före  
 EU-inträdet 
  mer än den gav tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa beräkningar är i och för sig inte invändningsfria men det visar att de neddragningar som gjordes i samband med  
 EU-inträdet 
  gav som re- sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt. 
 Slutsatsen är således att Tullverket just nu är rätt dimensionerat. Nya behov bör kunna klaras med rationalisering av verksamheten. 
 Organisationen behöver förnyas, i första hand centralt 
 Det är nu också naturligt att dra slutsatser av erfarenheter av om- ställningen och rikta in organisationen mot  
 2000-talets 
  behov. EU- regelverket är till sin konstruktion en kompromissprodukt mellan många olika länders intressen. Därmed innehåller det såväl ett större tolkningsutrymme för det enskilda landet som en större flexibilitet. För verksledningen blir det en utmaning att lotsa verket från den svenska regeltraditionen till den europeiska. Det ställer krav på så- väl organisatoriska förändringar som attityd och kulturförändringar hos personalen. 
 Den vision och de barriärbrytande mål vi skisserat innebär helt nya utmaningar och i förlängningen ett helt annat sätt att arbeta. 
 För ledningen innebär denna utmaning att leda förändringsarbetet så att fokus ändras  
 från  
 – som nu – att vara en myndighet som pro- 
  
 20 
  
 SOU 1998:18 
  
 ducerar kontroll, deklarationsgranskning och uppbörd  
 till  
 en myn- dighet som ger service åt de Tullverket är till för. 
 Huvudinriktningen bör vara en ledningsorganisation som utöver traditionella lednings- och resursallokeringsfrågor i huvudsak ägnar sig åt strategisk utveckling och förnyelse av Tullverket. Vi anser att många av de operativa uppgifter som Generaltullstyrelsen i dag har kan flyttas ut till de regionala myndigheterna, så att vissa myndig- heter även får ansvar för gemensamma uppgifter inom Tullverket. 
 Fördelen av detta är dubbel. Dels renodlas ledningsorganisatio- nens uppgifter dels tillförs de regionala myndigheterna arbetsupp- gifter. För de sistnämnda innebär detta till exempel att de får bättre möjligheter att genom sin storlek bli effektivare, genom att resur- serna i organisationen kan utnyttjas effektivare 
 Engagerad ledning 
 Vår uppfattning är således att centralmyndighetens inriktning de kommande åren bör ändras. Den av omständigheterna framtvingade starka fokuseringen på de inre problemen bör bytas mot ett strate- giskt framåttänkande. 
 Vare sig riksdag eller regering har dock ganska liten reell möj- lighet att genom enbart direktiv o.dyl. framtvinga denna förändring. Det som krävs för att en verklig förändring ska komma till stånd i stor skala är en för uppgiften engagerad verksledning. Det krävs då också en sammansättning av denna som är engagerad för föränd- ringen och ser framtiden som en utmaning. 
 Antalet regioner bör begränsas 
 När det gäller den regionala verksamheten anser vi att den i dag är fördelad på för många regioner. Utvärderingen har visat att de små regionmyndigheterna har svårigheter att klara effektiviteten. Det stora antalet regioner leder också till inflexibilitet i resursutnyttjan- det. 
 Vårt förslag till regionindelning är att : 
 Det bör finnas fem – sju regionala myndigheter, med en egen budget på åtminstone 100 mkr. 
 Regionmyndigheterna i Sundsvall och Haparanda bör bibehållas. 
  
 SOU 1998:18 
  
 21 
  
 Skåne bör täckas av en myndighet. 
 Regiongränser bör anpassas till län samt polis- och skattemyn- digheternas regionindelning. 
 Arbetsuppgifter bör omfördelas mellan och inom regionerna med hjälp av tulldatasystemet 
 Kapacitetsutnyttjandet är ojämnt fördelat mellan regionerna. Ett sätt att lösa detta är självklart att avveckla folk på den myndighet som har ett lågt utnyttjande och anställa på den som har högt. Vi vill dock peka på de möjligheter som tulldatasystemet i dag ger att för- dela om arbetsuppgifter inom Tullverket. Rent tekniskt fungerar det alldeles utmärkt att omfördela arbetsuppgifter inom tullen, såväl inom som mellan olika regioner. Därmed kan till exempel tullsta- tioner med låg beläggning men lång öppethållandetid utnyttjas be- tydligt bättre än i dag. 
 Arbetstidsavtalet är inte ändamålsenligt 
 Tullverkets personal tjänstgör enligt det statliga arbetstidsavtalet. Detta avtal slöts i en tid när offentlig sektor hade svårigheter att re- krytera personal och när Sverige i betydligt större utsträckning "var öppet" under normal arbetstid. I takt med globaliseringen pågår så- väl legala som illegala verksamheter allt mer över dygnets alla tim- mar. Det nuvarande avtalet är inte anpassat till detta. När Tullver- kets beordrar arbete på annan tid än normal arbetstid leder det till betydande merkostnader. Effekten är att regionerna till följd av minskande resurser prioriterar ner insatser som kostar för mycket, exempelvis spaning, trots att bedömningen är att insatsen behövs. 
 Utgångspunkten måste vara att det är verksamhetens behov som styr arbetstiden och inte tvärtom. Av detta skäl bör avtalet ses över. 
 Den internationella representationen behöver effektiviseras 
 Vi ifrågasätter för vår del om det inte är dags att ompröva formerna för Tullverkets deltagande i  
 EU-arbetet. 
  Inom i första hand Gene- raltullstyrelsen är det i dag många som aktivt deltar i  
 EU-arbetet 
  ge- nom ett omfattande resande till Bryssel. Det finns skäl att överväga om inte den fasta representationen istället bör öka och resandet 
  
 22 
  
 SOU 1998:18 
  
 minska. Trots allt kan informationsöverföring till stor del ske på te- lefon och fax och genom  
 e-mail, 
  under förutsättning att det finns personal i Bryssel som har lämplig kompetens att hantera informa- tionen. 
 Ett rådgivande organ kan vara bättre än en styrelse för myndigheten 
 Vi tveksamma till nyttan av en styrelse för Tullverket. För en myn- dighet är det regeringen som de facto utövar merparten av en normal styrelses uppgifter. Något annat vore för övrigt otänkbart då myndigheterna är en del av det demokratiska systemet och där- med ska lyda under demokratiska institutioner. Vi föreslår dock inte att styrelsen avskaffas då detta bör bedömas i ett mer generellt sammanhang hur statsförvaltningen ska ledas. 
 Vi anser att rådgivande organ kan tillföra verksamheten mer än en styrelse. Vi har föreslagit ett med näringslivet rådgivande organ som ska slita principiellt viktiga tolkningar av  
 EU-regelverket. 
  Spe- ciellt i en tid när ett regelverk ersätts med ett annat tror vi att ett så- dant organ kan fullgöra viktiga uppgifter för att Sveriges tillämp- ning av regelverket ska bli såväl flexibel som riktig. Det finns även andra behov som kan klaras med rådgivande organ. Den inriktning som vi föreslår för Tullverket kräver en omfattande samverkan med näringslivet ifråga om att utveckla och förnya tullprocesserna, finna mätmetoder för till exempel kvalitetsmätningar, m.m. För dessa än- damål kan ett rådgivande organ spela en viktig roll. 
 Regeringen bör utse chefer närmast verkschefen 
 Regeringen utsåg tidigare de chefer som närmast verkschefen leder verksamheten, bl.a. regioncheferna. Detta ändrades dock i samband med organisationsförändringen år 1995. Vi ställer oss tveksamma till denna förändring och förslår att regeringen återtar befogenheten att utse dessa chefer. Det kan ligga ett såväl sakligt som symboliskt värde i att regeringen utser, förutom verkschef och överdirektör, även andra chefer som är direkt underställda verkschefen. Det inne- bär bl.a. en markering av den viktiga funktion som är förenad med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utnämnde, liksom verkschefen, har ett ansvar inför regeringen. 
  
 SOU 1998:18 
  
 23 
  
 Till detta lägger vi ett förslag att de högsta chefstjänsterna inom Tullverket bör omfattas av tidsbegränsade förordnanden. 
  
 24 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 25 
  
 3. Bakgrund 
 Tullens verksamhet och organisation 
 Tullverkets organisation och arbetsuppgifter framgår av regering- ens förordning (1991:1524) med instruktion för Tullverket samt Generaltullstyrelsens föreskrift (TFS 1991:15 ) om organisation av tullstaten. 
 I instruktionen för Tullverket anges verkets uppgifter i 2 §. Där stadgas att Tullverket uppbär tullar, andra skatter och avgifter som tas ut vid import och export av varor samt samlar in och bearbetar uppgifter för utrikeshandelsstatistik. Vidare övervakar och kontrol- lerar Tullverket trafiken till och från tredje land så att bestämmelser om import och export av varor efterlevs samt bedriver utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot dessa bestämmelser. Tullverket övervakar och kontrollerar tredjelandstrafiken även i öv- rigt i enlighet med särskilda föreskrifter samt fullgör vissa andra fö- reskriva övervakningsuppgifter. 
 Verket fullgör också vissa kontrolluppgifter avseende trafik till och från annat land som är medlem i Europeiska unionen enligt sär- skilda föreskrifter. 
 Tullverket kan med stöd av föreskrifter i Utlänningslagen  
 1  
 och Utlänningsförordningen  
 2  
 medverka vid polisens kontroll av utlän- ningar som reser i landet. 
 Med utgångspunkt i instruktionen för Tullverket har i reglerings- brevet för 1998 angetts följande övergripande mål – effektmål – för tullverksamheten: 
  
 1 
  
 Utlänningslagen (UtlL) (SFS 1989:529) 
  
 2 
  
 Utlänningsförordningen (UtlF) (SFS 1989:547) 
  
 26 
  
 SOU 1998:18 
  
 att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdeskatt och and- ra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan fastställas, 
 att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in och utförsel av varor efterlevs, 
 att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges, 
 att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket, samt tillhandahålla en god service så att den le- gitima handeln underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. 
 Tullverkets nuvarande organisation trädde i kraft den 1 juli 1995. Generaltullstyrelsen är chefsmyndighet inom Tullverket. General- tullstyrelsen är indelad i sju byråer, ett juridiskt sekretariat, ett verkssekretariat samt en internrevisionsenhet. 
 Under Generaltullstyrelsen är verksamheten indelat i 12 regioner. I varje region finns en tullmyndighet, vilken kan ha delar av verk- samheten förlagd till så kallade lokalkontor. För närvarande finns totalt 36 sådana lokalkontor. 
 Under budgetåret 1998 kan Tullverket disponera cirka 2 550 årsarbetskrafter, av vilka Generaltullstyrelsen förfogar över cirka 330. Denna senare numerär täcker även vissa verksgemensamma funktioner såsom laboratorieverksamhet, utbildning, rikssam- bandscentral och utveckling och drift av verkets gemensamma  
 ADB-system. 
  Den senare funktionen – Generaltullstyrelsens ADB- byrå – är inte samlokaliserad med övriga funktioner utan har place- rats i Luleå. 
 Som en följd av inträdet i den Europeiska unionen och den där- med sammanhängande minskningen av arbetsvolymerna reducera- des anslaget med sammanlagt 288 miljoner kronor under budget- åren 1995/96 och 1997. 
 Med utgångspunkt i regleringsbrevet styrs verksamheten via så kallade verksamhetsöverenskommelser med varje tullregion. I överenskommelserna anges de ekonomiska ramarna – en ram för drift och en för investeringar – och de mål som skall gälla för re- spektive region. Inom ramen för överenskommelserna har de regio- nala myndigheterna ett totalansvar för verksamheten inom respekti- ve region. På motsvarande sätt arbetar också Generaltullstyrelsens 
  
 SOU 1998:18 
  
 27 
  
 enheter inom ramen för verksamhetsöverenskommelser med verksledningen. 
 Med stöd av verksförordningen (1987:1100) beslutar Generaltull- styrelsen om Tullverkets organisation. Generaltullstyrelsen har dock delegerat till de regionala myndigheterna att fatta beslut om den eg- na myndighetens indelning i enheter och grupper, arbetsfördelning och andra liknande inomregionala frågor av organisatorisk karak- tär. 
 Medlemskapet i EU och förändringarna för Tullverket 
 I och med inträdet i EU ställdes Tullverket inför en omfattande för- ändring av sin verksamhet beträffande gränsformaliteter m.m. 
 Genomförandet av tullunionen innebär att hela EU blivit ett enda tullområde där varor kan röra sig fritt utan tullformaliteter på lik- nande sätt som inom ett land. Inom unionen har begreppen import och export inte längre någon innebörd, klarering och kontroll inrik- tas främst på tullunionens yttre gräns. 
 Effekterna för tullverksamheten är olika vid den inre respektive vid den yttre gränsen. Med yttre gräns avses unionens gräns mot tredje land, medan inre gräns syftar på gräns mellan medlemsländer. Den svenska kusten är yttre gräns, likaså svenska hamnar, utom den del av hamn där det bara förekommer trafik mellan  
 EU-länder. 
  Flygplatser är yttre gräns för varor till och från tredje land, i övriga fall inre gräns. 
 Vid yttre gräns är Tullverkets uppgifter efter medlemskapet i stort sett desamma som före medlemskapet. Skillnaden är att Tullverket, efter medlemskapet, här skall ta tillvara EU:s samlade intressen be- träffande uppbörd och kontroll samt tillämpa EG:s gemensamma tullagstiftning. Unionens yttre gränskontroll är på så sätt en av för- utsättningarna för den fria rörligheten över de inre gränserna. Sveri- ge svarar härmed också för att en korrekt uppbörd gentemot EU sä- kerställs. 
 Den gemensamma tullagstiftningen skiljer sig i vissa avseenden från den svenska lagstiftning som gällde före medlemskapet. Med- lemskapet har bl.a. inneburit ett återinförande av importlicenser och kvoter. Vidare skall nya s.k. tullförfaranden med ekonomisk verkan tillämpas. Den gemensamma jordbrukspolitiken påverkar också tullförfarandena. 
  
 28 
  
 SOU 1998:18 
  
 I den tulltaxa som tillämpades i Sverige fram till inträdet i ge- menskapen bestod det statistiska numret av en sjusiffrig kombina- tion. EG:s integrerade tulltaxa innehåller betydligt mer långtgående uppdelningar i varunomenklaturen; nu tillämpas ca 24 000 positio- ner mot tidigare ca 6800. 
 Även om EU:s tullprocedurer bygger på samma principer som de tidigare svenska kan en hel del skillnader noteras, av vilka flera kan sägas vara en återgång till de principer som gällde i Sverige fram till mitten av  
 1970-talet. 
  Ett exempel på detta är att den utlämningsrätt för importerat gods som de svenska godsvårdsbolagen (tulluppla- gen) har haft sedan 1974 togs bort och i stället måste utlämningsbe- slut fattas av tullmyndigheterna. 
 En nyhet utgjorde också regelsystemet för de förfaranden som kan sammanfattas som förfaranden med ekonomisk verkan. Regel- verket kring dessa förfaranden är invecklade och ställer stora krav på den dokumentation som företagen skall lämna till myndigheter- na. 
 Medlemskapet innebar också att den svenska exporten av jord- bruks- och livsmedelsprodukter kunde få del av exportbidragsstöd som utgår inom EU. I detta sammanhang medverkar tullmyndighe- terna i exportkontrollen. 
 De största förändringarna för tullverksamheten har berört verk- samheten vid den inre gränsen, där klareringsverksamheten i princip bortfallit helt. 
 Därutöver har mervärdesbeskattningen av handel med  
 EU-länder 
  flyttats från Tullverket till skatteförvaltningen. Samtidigt har vissa nya arbetsuppgifter tillkommit. 
 Gemenskapens tullagstiftning innehåller den materiella regle- ringen om bl.a. tullsatser och villkor för tullfrihet m.m. men också procedurbestämmelser för tullförfarande. Medlemsstaterna har dock att själva närmare reglera tullmyndigheternas kontrollverksamhet, sanktioner, tillståndsgivning, indrivning m.m. Samtidigt med Sveri- ges inträde i unionen blev inte bara EG:s förordningar gällande i Sverige utan samtidigt trädde ny och anpassad nationell tullagstift- ning i kraft. 
 Denna reglerar bl.a. Tullverkets kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen Därefter har även en ny lag trätt i kraft den 1 juli 1996 som bestämmer Tullverkets befogenheter vid gränsen till andra EU- länder  
 3 
 . Tullverket har enligt denna i stort sett samma kontrollbefo- 
  
 3  
 SFS 1996:701 
  
 SOU 1998:18 
  
 29 
  
 genheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa be- fogenheter är förbehållen kontroll av in- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor såsom t.ex. narkotika, vapen och dopningsmedel. Kontrollerna får inte ske vare sig planmässigt eller slumpmässigt. 
 Den 1 juli 1996 trädde vidare den s.k. transportkontrollagen i kraft 
 4  
 liksom ändrade befogenheter för Tullverket i utlänningskon- trollen. 
 Utvecklingen och strävan mot en union utan gränskontroller mellan länderna förutsätter att dessa kontroller ersätts av andra ef- fektiva metoder att förhindra en ökad utbredning av narkoti- kabrottsligheten och brottsligheten inom varuhandeln. Arbete med att utveckla sådana kompensatoriska åtgärder pågår både nationellt och inom unionen. Ett viktigt inslag i detta är en hög vaksamhet och bevakning av unionens yttre gräns men också ökat samarbete mel- lan myndigheter. Utvecklandet av sådana åtgärder kommer att med- föra mer eller mindre ändrade arbetsformer i brottsbekämpningen och leda till effektivare kontrollverksamhet. Utvecklingen går t.ex. mot en ökad inriktning på underrättelse- och spaningsverksamhet i samarbete med andra länder. Ett exempel på detta är de databaser som är under planering och uppbyggnad i EU för informationsut- byte mellan länderna i brottsbekämpningen. 
 En nationell kompensatorisk åtgärd har vidtagits genom införan- det av en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksam- heten ta del av uppgifter från transportföretagen om till Sverige an- kommande och avgående transporter avseende dess passagerare och last. Avsikten är att ge en ökad möjlighet för tullen att, utan stör- ningar i trafiken, göra en riskbedömning avseende brottslighet i samband med transporter över våra gränser. 
 En tullmyndighet är en internationell organisation i meningen att den arbetar med frågor som knyter an till gränsöverskridande verk- samhet oavsett om det gäller beskattning och kontroll av varuflöden eller bekämpning av illegal in- och utförsel av varor. I det senare avseendet har länge odlats frekventa kontakter med andra tulladmi- nistrationer. På nordisk nivå finns sedan  
 1960-talet 
  etablerat samar- bete. 
 Medlemskapet i EU har för Tullverket inneburit en dramatisk ök- ning av de internationella kontakterna. En mycket omfattande ar- betsuppgift har blivit medverkan i olika kommittéer och arbetsgrup- 
  
 4  
 SFS 1996:598 
  
 30 
  
 SOU 1998:18 
  
 per inom såväl första som tredje pelaren. Totalt sett är Tullverket representerat i ca 60 olika sammanhang. Vidare medverkar tulltjänstemän inom ramen för det så kallade Nixon programmet och Tull  
 2000-programmet 
  i utvecklings- och utbild- ningsseminarier, liksom i EU:s biståndprogram för till exempel Baltikum. 
 Mot bakgrund av att tiden för förberedelser inför EU- medlemskapet var mycket kort, samt att Tullverket tidigare gjort förberedelser för och konsekvensanalyser av ett medlemskap, var det naturligt att Tullverket självt fick se över sin organisation. Detta uppdrogs åt Tullverket i regleringsbrevet inför budgetåret 1994/95. Uppdraget formulerades som att "mot bakgrund av att ett svenskt medlemskap i EU leder till grundläggande förändringar vad gäller gränsformaliteter och kontroll skall Generaltullstyrelsen se över be- hovet av organisatoriska förändringar inom Tullverket". 
 Verket var tidigare indelat i tre organisatoriska nivåer, General- tullstyrelsen som chefsmyndighet och därunder fyra regionala tullmyndigheter som administrerade ett flertal lokala tullmyndighe- ter med verksamhet på olika platser och totalansvar för uppbörd, kontroll och övriga arbetsuppgifter, inom givna geografiska områ- den. 
 Generaltullstyrelsens förslag till ny organisation innebar att den då befintliga myndighetsstrukturen skulle behållas, den fasta tull- närvaron skulle minska från 56 till 52 platser och antalet årsarbets- krafter reduceras med 522, innebärande en anslagsminskning med 141 miljoner kronor. 
 Regeringen ställde sig i budgetpropositionen inför budgetåret 1995/96 tveksam till Generaltullstyrelsens förslag avseende an- slagsnivå och organisation eftersom den grundläggande förändring- en för Tullverkets verksamhet borde resultera i motsvarande föränd- ring i anslagstilldelning och organisationsstruktur. 
 Utgångspunkten för regeringens ställningstagande om verkets dimensionering var en analys av vilka verksamheter som skulle bortfalla vid  
 EU-medlemskapet. 
  
 Regeringen föreslog mot den bakgrunden att Tullverkets anslag skulle minska med totalt 362 miljoner kronor under perioden 1995/96 – 1998, motsvarande ca 1 100 årsarbetskrafter. 
 Enligt budgetpropositionen borde det inte ankomma på vare sig regeringen eller riksdagen att exakt fastställa Tullverkets organisa- tionsstruktur. 
  
 SOU 1998:18 
  
 31 
  
 Styrande för hur organisationen utformades och lokaliserades borde vara trafikens och näringslivets behov av tullinsatser och statsmakternas krav på effektivitet och rationell klarerings- och kontrollverksamhet. 
 Generaltullstyrelsen uppmanades därför att på nytt överväga om den befintliga organisationsstrukturen var den mest ändamålsenliga och optimala inför medlemskapet i EU. Regeringen menade också att det borde ankomma på Generaltullstyrelsen att organisera och forma de nya tullmyndigheterna. 
 Riksdagsbehandlingen av regeringens budgetproposition ledde till att regeringens förslag ändrades. Riksdagens beslut blev en mindre besparing än den regeringen föreslagit. Beslutet innebar att besparingen uppgick till 288 miljoner kronor att tas ut under två år i stället för 362 miljoner kronor under tre år som regeringen föresla- git. Tullverket kunde därmed behålla ytterligare ca 250 årsarbets- krafter i verksamheten. 
 Riksdagsbeslutet innebar också att Generaltullstyrelsen fick ut- forma den nya organisationen. Skatteutskottet ansåg att neddrag- ningen borde begränsas något i förhållande till regeringens förslag. 
 Anledningen var att utskottet ville försäkra sig om att Tullverket skulle kunna bibehålla ambitionsnivån beträffande kontrollen av olaglig införsel av bl.a. narkotika och att verket skulle kunna bevara en god servicenivå till de företag som är beroende av internationell handel. 
 Efter riksdagsbehandlingen blev tiden mycket kort för General- tullstyrelsen att utforma den nya organisationen. Omorganisationen genomfördes den 1 juli 1995 och innebar att verket organiserades i två nivåer, Generaltullstyrelsen och tolv regioner. Omorganisatio- nen medförde också att tullnärvaron upphörde på tio platser i landet. Personalstyrkan minskades med cirka 820 personer och kom att omfatta 2 450 årsarbetskrafter. 
 I ett tidigt skede etablerades kontakter med Trygghetsstiftelsen, arbetsmarknadsmyndigheterna och med företagshälsovården och ett omfattande arbete lades ner på att så långt möjligt ordna arbetet och utbildning för dem som sades upp från sina anställningar. 
 Generaltullstyrelsen anser att omstruktureringsarbetet och perso- nalavvecklingen har gått förhållandevis smidigt. 
  
 32 
  
 SOU 1998:18 
  
 Omvärldsfrågor 
 Regeringens prioriteringar 
 Utöver de fyra övergripande mål som regeringen fastställt för Tull- verket har ett antal uppdrag lämnats i regleringsbreven och priorite- ringar uttalats i budgetpropositionen för verksamhetsåret 1998  
 5 
 . 
 Regeringen betonar att Tullverket är en viktig aktör i det svenska handelsutbytet med utlandet och därför har en central roll för svensk handel med utlandet. Regeringen anser det vara av stor vikt att Tullverket i sin verksamhet fortsätter att arbeta med förenklingar av regelverk och för smidiga men effektiva tullprocedurer. Ett viktigt verktyg för detta är datoriseringen. 
 Tullverket måste även fortsätta sitt arbete att nå en högre kvalitet i alla delar av sin verksamhet. Ett led i detta är att förbättra informa- tionen till näringslivet vad gäller tullfrågor samt att utveckla nya ar- betsmetoder för att uppnå en effektiv och rationell tullhantering. Syftet med detta är tvådelat. Dels att Tullverket är en viktig aktör i den svenska handeln med utlandet och därmed påverkar de svenska 
 företagens konkurrenskraft, dels kommer en effektiv tullhantering att frigöra resurser att kunna fördelas till andra viktiga delar såsom Tullverkets kontrollverksamhet. 
 Regeringen anser det således av stor vikt att Tullverket arbetar med information till näringslivet för att få in nödvändiga uppgifter av  
 rätt kvalitet, i rätt tid  
 vilket ger förutsättningar för en  
 effektiv och säker uppbörd.  
 För kontrollverksamheten gäller dessutom att Tull- verket även här kontinuerligt måste arbeta med att utveckla nya ef- fektiva arbetsmetoder. 
 Tullverket har fyra mål för verksamheten. Det fjärde målet inför- des från och med budgetåret 1997 för att understryka service- och effektivitetsdimensionen i Tullverkets arbete. Verket är en viktig aktör i Sveriges handel med utlandet och därför betonas vikten av en effektiv och serviceinriktad tullhantering med detta mål. 
 Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 1998 angivit ett antal verksamhetsmål direkt kopplade till Tullverkets övergripande mål (se sid 121). 
 Som särskilt angelägna uppgifter i övrigt har regeringen angivit att verka för en ökad användning och fortsatt utveckling av infor- mationsteknik inom tullverksamheten så att effektiv programvara 
  
 5  
 Prop 1997/98:1 
  
 SOU 1998:18 
  
 33 
  
 och modern teknik enligt internationell standard kan användas för att vidareutveckla funktionen med elektroniskt uppgiftslämnande (EDI) mot företag, myndigheter samt olika samarbetsprojekt inom EU. I sammanhanget viktiga uppgifter är datorisering av tullräk- ningar, elektronisk utlämningssedel m.m. 
 Regeringen har i regleringsbrevet vidare angivit som angelägna uppgifter att med en utvecklad användning av informationsteknik åstadkomma en fortsatt effektivisering av de interna arbetsproces- serna, att verka för att en enhetlig tolkning av gällande lagar och öv- riga bestämmelser görs av samtliga tullmyndigheter, att verka för att systemen för transitering av varor får en hög tillförlitlighet samt att på lämpligt sätt biträda Finansdepartementet och Utrikesdeparte- mentet med analys av frågor inom respektive område som behand- las vid möten inom EU:s organ och lämna förslag till svenska ståndpunkter. 
 I sin bedömning av resultatet för verksamhetsåret 1995/96 gör regeringen bedömningen att årsredovisningen saknar utförliga ana- lyser av de resultat Tullverket uppnått inom olika verksamheter. Även regionernas resultat saknar analyser och kommentarer, vilka – om de funnits – avsevärt hade ökat årsredovisningens informations- värde. Indelningen av verksamheten i de sex grenarna gör även re- sultatredovisningen fragmenterad och svåröverskådlig. Detta sam- mantaget gör att det för vissa av de uppsatta målen inte är möjligt att avgöra om Tullverkets resultat är godtagbart eller ej. 
 Regeringen anser att detta är otillfredsställande men konstaterar att Tullverket arbetar för att lösa dessa problem dels med den nya indelningen i verksamhetsgrenar, dels med det nya tidredovisnings- systemet LIST som verket börjat använda under 1997. 
 Även beträffande narkotikakontrollen pekar regeringen på beho- vet av fördjupad analys av resultatet. I regleringsbrevet för 1997 är kraven för redovisning av beslagsstatistiken preciserade – vilket bl.a. innebär en redovisning med beaktande av beslag gjorda av po- lisen – i syfte att få en mer heltäckande redovisning. I framtiden av- ser regeringen att i ett ännu bredare perspektiv analysera narkotika- situationen. 
 Med denna analys som bakgrund anser regeringen att förutsätt- ningarna för Tullverkets resultatredovisning avseende narkotikabe- slag kan förbättras avsevärt. Beslagen av narkotika kan då ses i lju- set av narkotikasituationen som helhet. Narkotikakontrollen skall enligt regleringsbrevet ges högsta prioritet inom tullkontrollen och 
  
 34 
  
 SOU 1998:18 
  
 regeringen konstaterar att antalet beslag har ökat och nu överstiger nivån från tiden före  
 EU-medlemskapet. 
  
 Regeringen konstaterar även att beslagen av sprit och andra alko- holdrycker ökat kraftigt de senaste åren. I regleringsbrevet för 1997 har angetts att även detta arbete skall ges hög prioritet och regering- en anser att ansträngningarna skall fortsätta beträffande bekämpning av denna typ av smuggling. 
 I regleringsbrevet för 1998 har Tullverket fått i uppdrag att utreda möjligheterna att införa separata resultat- och balansräkningar för de regionala myndigheterna. 
 Förenklingar – Stockholmsdeklarationen 
 I och med medlemskapet i den Europeiska unionen deltar Sverige i en tullunion med en gemensam yttre gräns och med ett gemensamt regelverk. Fullbordandet av den inre marknaden och den snabba ut- vecklingen av gemenskapens handelsutbyte med den övriga världen gör det nödvändigt med smidiga tullprocedurer och enkla regler. Inte minst är detta viktigt eftersom stora delar av näringslivet har snabba och säkra leveranser och välutvecklad logistik som ett vik- tigt konkurrensmedel i sin internationella verksamhet. 
 Tullverket är därför en viktig aktör i den svenska handeln med utlandet och ett viktigt initiativ togs vid ett möte för de femton medlemsstaternas generaldirektörer i Stockholm i maj 1996. Där antogs på svenskt initiativ den s.k.  
 Stockholmsdeklarationen  
 som innebär att tullmyndigheterna i respektive medlemsland tillsam- mans skall arbeta för förenklingar av regler och procedurer för att främja handelsutbytet och bidra till ökad tillväxt. Stockholmsdekla- rationen har även fått politiskt stöd genom ett beslut av EU:s mi- nisterråd. Därefter har en samlad åtgärdsplan för förenkling av tul- lagstiftningen antagits av Tullpolicykommittén vilken består av ge- neraldirektörerna för tullverken inom EU:s medlemsstater. 
 Tull 2000 
 Inom EU har medlemsstaterna enats om ett program – Tull 2000 – för utveckling av tullverksamheten inom unionen. En förutsättning för att den inre marknaden skall fungera på avsett sätt är att det finns väl fungerande tullmyndigheter i EU:s medlemsstater. 
  
 SOU 1998:18 
  
 35 
  
 Tullprocedurer och kontroller måste fungera med beaktande av utrikeshandelns krav på snabbhet och smidighet men samtidigt ga- rantera ett likvärdigt skydd för unionens medborgare och företag. 
 Procedurer och kontroller skall bidra till att skydda gemenskapens och medlemsstaternas ekonomiska intressen samt garantera enhet- lighet och konkurrensneutralitet. 
 För att säkerställa detta innehåller programmet strategiska rikt- linjer för tullverksamheten fram till och med år 2000. Sammanfatt- ningsvis kan sägas att syftet är att dessa skall leda till att tullverken inom EU skall fungera  
 som om de vore ett enda tullverk 
 . 
 Tullmyndigheterna inom EU kommer således i allt högre ut- sträckning att arbeta efter gemensamma riktlinjer som medlemssta- terna enas om. 
 Bedrägerier 
 Inom EU har under senare år transitering av framförallt känsligt gods dvs. högbeskattade varor som cigaretter, alkohol och vissa jordbruksprodukter varit föremål för omfattande bedrägerier med allvarliga konsekvenser för gemenskapens och medlemsstaternas intäkter och för konkurrensförhållandena på den inre marknaden. 
 En allmän uppfattning är att transitering av varor är en förutsätt- ning för den inre marknadens funktion och därmed för den europe- iska ekonomin som helhet. 
 Inom EU pågår därför ett intensivt arbete för att göra transite- ringssystemet säkrare utan att samtidigt begränsa varors rörlighet över gränserna. 
 En viktig del i reformarbetet är att datorisera transiteringsförfa- randet. 
 Därutöver har  
 EU-kommissionen 
  i en handlingsplan föreslagit en rad åtgärder bl.a. för att säkerställa att operatörer och tulladminist- rationer följer de regler som finns redan i dag samt för att åstad- komma ett flexiblare transiteringssystem där nivån på kontroller och säkerheter anpassas efter operatörernas tillförlitlighet och de risker som hänger samman med förfarandet. 
 Reformeringen av transiteringssystemet ställer en del krav på in- satser även på nationell nivå. Regeringen anser det viktigt att i det fortsatta arbetet inom EU verka för att förändringarna inte skall be- höva medföra några ytterligare administrativa bördor vare sig för företagen eller tullmyndigheterna. 
  
 36 
  
 SOU 1998:18 
  
 Problemen med bedrägerier med alkohol och tobak är så stora att de påverkar medlemsländernas ekonomiska situation. Bedrägerier- na utgör även ett hot mot den inre marknadens funktionssätt samt mot ambitionerna att av hälsoskäl minska konsumtionen av tobak och alkohol. 
 Mot denna bakgrund har det inom EU inrättats en arbetsgrupp med deltagande av samtliga medlemsländer som syftar till att analy- sera svagheter i de nuvarande systemen och kontrollordningarna samt att identifiera möjliga förbättringar av dessa system. 
 Förslagen skall utformas med beaktande av  
 tull-, 
  punktskatte- och mervärdesskatteområdena. Arbetsgruppen skall avlämna en rapport under våren 1998. 
 I sammanhanget kan nämnas att satsningar på bedrägeribekämp- ning och kontroll på lång sikt är en lönsam investering. Enligt upp- gift från Generaltullstyrelsen beräknas medel som satsas inom ex- empelvis området revision generera en ytterligare uppbörd motsva- rande flera gånger den nedlagda kostnaden. 
 EU:s utvidgning 
 Beslut har tagits om förhandlingar om en utvidgning av EU med ytterligare 11 medlemmar; dock skall den första omgången omfatta endast fem av dessa. För de länder som inte tagits med i första om- gången skall en årlig utvärdering göras beträffande läget i dessa länder. Av Östersjöländerna skulle endast Ryssland stå utanför EU och även detta land har uttryckt intresse för anslutning. När nya medlemmar kommer att tas in råder det delade meningar om. Att detta vid den givna tidpunkten kommer att påverka främst klare- ringsverksamheten i Tullverket är klart, men det är givetvis alldeles för tidigt att bedöma omfattningen. Ansökarländernas andel av svensk utrikeshandel (utanför EU) utgjorde värdemässigt 11% (im- porten) och 9% (exporten) år 1996. Hänsyn måste tas till att utri- keshandeln generellt växer; under  
 1995-97 
  har importdokumentens antal varit tämligen konstant, medan antalet exportdokument har ökat kraftigt. Ytterligare en faktor som kan påverka utvecklingen är den uppföljning av Uruguayrundan som skall ske om några år. 
 Under de närmaste åren kommer den planerade  
 EU-utvidgningen 
  att ställa ökande krav på de nuvarande medlemsstaternas tullmyn- digheter. Förberedelsestrategin är synnerligen ambitiös och genom- 
  
 SOU 1998:18 
  
 37 
  
 förandet kan inte åstadkommas utan omfattande medverkan från medlemsländerna. 
 Passunionen (Schengenavtalet) 
 Sedan slutet av år 1996 deltar Sverige tillsammans med de övriga nordiska länderna i Schengensamarbetet. Ambitionen är att delta operativt senast år 1999. Samarbetet berör verksamheten inom såväl tullen som polisen och Kustbevakningen. 
 Schengensamarbetet syftar till att genomföra fri rörlighet för per- soner genom att alla personkontroller vid de inre gränserna, dvs. gränserna mellan de länder som deltar i samarbetet, avskaffas. Den fria rörlighet som nu finns mellan de nordiska länderna kommer att bevaras och utsträckas till att omfatta hela Schengenområdet, dvs EU exklusive Storbritannien och Irland men inklusive Norge och Island. 
 Genom att de inre gränserna i praktiken avskaffas mellan Schengenländerna har dessa istället åtagit sig att noggrant kontrolle- ra gränserna mot icke – Schengenländer enligt enhetliga regler. Alla personer skall åtminstone underkastas en kontroll för faststäl- lande av identitet genom uppvisande av resedokument. Personkon- trollen skall utöver granskning av pass och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och förhind- rande av brott. Kontrollen kommer att bli effektivare än i dag ge- nom att datasökningar skall göras i det s.k.  
 SIS-systemet, 
  som bland annat innehåller spärrlistor över efterlysta personer inom hela Schengenområdet och personer som inte skall beviljas inresa. Vid inresa till Schengenområdet skall icke  
 EU-medborgare 
  underkastas en mera noggrann kontroll. Kontroll skall även ske vid utresa ur Schengenområdet. Denna kontroll skall utföras efter behov av spa- ning och för förhindrande av hot mot inre säkerhet och allmän ord- ning. Utresekontrollen skall utföras i samtliga fall vad gäller icke  
 EU-medborgare. 
  
 Tullverket påverkas inte direkt av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. De delar av Schengenkonventionen som be- handlar varors rörlighet har övertagits av EU:s regelverk för tullu- nionen, d.v.s. visavi tredje land. Vid inre gräns, visavi Spencer länderna, regleras Tullverkets kontrolluppgifter nationellt genom lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska Unionen (befogenhetslagen). 
  
 38 
  
 SOU 1998:18 
  
 Anslutningen till Schengensamarbetet påverkar således inte i sig Tullverkets kontrollbefogenheter. Anslutningen får emellertid likväl konsekvenser främst beroende på de åtgärder som andra myndig- heter planerar. Det gäller främst hur personkontrollen organiseras vid större gränsövergångar, det vill säga de åtgärder som vidtas för 
 att separera passagerarflödena i enligt med vad som är föreskrivit i Schengenavtalet. 
 I praktiken är det endast vid de tre största flygplatserna – Arlan- da, Landvetter och Sturup – som problem uppstår för Tullverkets vidkommande. I färjetrafiken bedöms bestämmelsen om separering av passagerare inte innebära några särskilda problem, liksom vid de mindre s.k.  
 ICAP-flygplatserna 
  till följd av att det vanligtvis rör sig om endast en ankomst i taget och/eller relativt ringa trafikintensitet. I dessa senare fall aktualiseras dock frågan om närmare samarbete mellan polis och tull i syfte att effektivare kunna utnyttja tillgängli- ga resurser. 
 Viktiga förändringsprojekt inom Tullen 
 Anslutningen till EU har för Tullverkets del inneburit stora föränd- ringar och i förlängningen innebär det ett helt annat sätt att arbeta. Mot denna bakgrund har ett antal förändringsprojekt genomförts eller är under utredning. I det följande redovisas sammanfattnings- vis vissa viktiga förändringsprojekt som för närvarande pågår inom Tullverket. 
 Ny klareringsstrategi 
 Vissa av dem bygger på den klareringsstrategi – Tullverkets klare- ringsstrategi till år 2000 – som började gälla den 1 januari 1997. Med klarering avses här Tullverkets åtgärder i samband med att va- ror och transportmedel anmäls till ett tullförfarande eller annan form av godkänd tullbehandling. 
 Det övergripande målet för klareringsverksamheten uttrycks som "Rätt klarering". För att uppnå detta skall klareringarna utföras med fullgod kvalitet, med god service så effektivt som möjligt och så enkelt som möjligt. I strategin framhålls också att en god målupp- fyllelse i klareringsarbetet är av stor betydelse inte enbart för klare- ringen utan också för andra delar av tullverksamheten, i särskilt hög 
  
 SOU 1998:18 
  
 39 
  
 grad den initiativinriktade efterkontrollverksamheten i form av ef- terkontroller och revisioner. 
 Tullverkets kontrollstrategi 
 Helt nyligen fastställde Generaltullstyrelsen en reviderad kon- trollstrategi skall gälla till år 2000. 
 I kontrollstrategin beskrivs syftet med Tullverkets kontrollverk- samhet som: 
 att avslöja varor som inte på föreskrivet sätt anmälts till Tullver- ket, 
 att upptäcka och rätta felaktigheter i samband med import, 
 att upptäcka och beivra överträdelser av gällande bestämmelser vid in- och utförsel av varor, 
 att upptäcka och beivra överträdelser av övriga bestämmelser som tullen övervakar, 
 att avskräcka från försök att överträda gällande bestämmelser, 
 att vara en mätare på att gällande tullprocedur och övriga be- stämmelser fungerar på avsett sätt samt 
 att vara en mätare på att tillämpad riskbedömning är riktig. 
 Vidare sägs att kontrollverksamheten skall ses i perspektivet av bå- de våra skyldigheter i förhållande till EU:s intressen och till natio- nella intressen. En utgångspunkt för tullverksamheten i stort är att stödja den legala handelns utveckling och därvid stävja illojal och osund konkurrens. 
 Härutöver skall, under det övergripande uppbördsmålet, kontroll med avseende på ekonomisk brottslighet (kommersiella tullbedrä- gerier/varusmugglingsbrott som också utgör ekonomisk brottslig- het) ges hög prioritet. Denna prioritering utgår från såväl regering- ens åtgärder mot ekonomisk brottslighet som arbetet inom EU att bekämpa kommersiella tullbedrägerier. 
 För kontrollverksamheten gäller målet "Effektiv kontroll". Ef- fektiv betyder att man snabbt och ofta når avsett resultat, som i detta fall är lika med att nå de fyra övergripande målen för Tullver- ket. 
 Effektiv kontroll innebär i sin tur behov av: 
  
 40 
  
 SOU 1998:18 
  
 Riktad kontrollverksamhet, vilket innebär att kontrollåtgärderna skall endast utföras på 
 objekt avseende vilka det föreligger någon form av under- rättelse om möjlig/misstänkt oegentlighet, 
 objekt som efter riskvärdering/riskanalys bedöms utgöra särskilt hög risk eller 
 objekt som valts ut i olika flöden i avsikt att testa riktighe- ten i gjord riskbedömning. 
 Fullgod kvalitet i kontrollerna. 
 Vidareutveckling av underrättelseverksamheten samt utveckling och tillämpning av riskanalysarbetet. 
 God rörlighet. 
 Näringslivets engagemang. 
 Ökad samverkan. 
 Utredningsverksamhet. 
 Dessutom lyfts i strategin fram behovet av stöd för kontrollverk- samheten i form av befogenheter, teknik- och  
 ADB-stöd 
  samt ut- bildning. 
  
 RISK-projektet 
  
 RISK är ett kvalitetsprojekt som innebär att Tullverket inför nya ar- betsmetoder i klarerings- och kontrollverksamheten. De nya ar- betsmetoderna innebär en generell inriktning mot en bredare an- vändning av riskanalyser i tullverksamheten och ger en effektivare användning av Tullverkets resurser samtidigt som servicen till nä- ringslivet och allmänheten ökar. 
 Den nya klareringsmodellen innebär en arbetsväxling från dagens manuella klarering av stora ovärderade ärendekvantiteter till ett kvalitetsarbete med ärenden som är prioriterade i förhållande till Tullverkets övergripande mål för verksamheten. I dagens system hanteras alla ärenden i något led av en tulltjänsteman och ett manu- ellt beslut fattas för alla ärenden som klareras av Tullverket. 
 Den nya klareringsmodellen baseras på en utveckling av riska- nalysmetoder som ger ett utökat systemstöd för användarna och som samtidigt fördelar ärenden i prioritetsgrupper så att ärenden med medel eller stor risk sorteras för särskilda manuella kontrollåt- gärder och ärenden med liten risk klareras med en förenklad auto- 
  
 SOU 1998:18 
  
 41 
  
 matklareringsfunktion. Ärenden med liten risk i förhållande till Tullverkets övergripande mål kommer således i framtiden att hante- ras automatiskt av tulldatasystemet (TDS). Tullverket kommer därmed att hantera ett stort antal ärenden med hjälp av automatise- rade beslut. Genom de nya arbetsmetoderna kan klareringsresurser- na omfördelas till hanteringen av de ärenden som bedöms ha en större risk i förhållande till de övergripande målen för Tullverket och därmed skall en högre kvalitet kunna uppnås i klareringen av dessa ärenden. 
 En utveckling av riskanalysmetoder för tullverksamheten kräver en särskild organisation som kontinuerligt kan övervaka att rätt ärende utsorteras för granskning och kontroll. Tullverket har från och med den 1 januari 1998 organiserat en central riskanalysenhet med uppgift att ansvara för samordningen samt den generella för- delningen av ärenden enligt den nya klareringsmodellen och en re- gional riskanalysstruktur som kommer att utveckla och tillämpa de nya arbetsmetoderna med utgångspunkt från de regionala förutsätt- ningarna. 
 En annan viktigt del av de nya arbetsmetoderna är att öka den grundläggande kvaliteten på ingångsmaterialet i handläggningspro- cessen. Om kvaliteten i uppgiftslämnandet i de deklarationer som inlämnas till Tullverket kan förbättras, skapas ytterligare möjlighe- ter att utnyttja potentialen i den nya klareringsmodellen och därmed skulle en större andel ärenden kunna klareras automatiskt av TDS. Denna kvalitetsökning skall uppnås genom en satsning på en för- bättrad riskanalysbaserad informationsverksamhet. Informations- satsningen skall verka för att målsättningen i den så kallade nollvi- sionen skall kunna uppnås.  
 Nollvisionen  
 innebär att alla uppgifter som avlämnas till Tullverket från näringslivet och allmänheten skall vara rätt från början och att de system som används därmed skall kunna baseras på en hög kvalitet i ingångsmaterialet. Tullverket ge- nomförde under 1997 en särskild utredning, INFO 97, som arbetade med att ta fram förslag till en informationspolicy för Tullverket. Denna informationspolicy samverkar i hög grad med arbetsme- todutvecklingen i  
 RISK-projektet. 
  
 Ytterligare en faktor som är viktigt i detta sammanhang är att  
 RISK-projektet 
  även föreslår en implementering av en ny filosofi för klareringsverksamheten. Den nya klareringsfilosofin innebär att Tullverket inte skall kontrollera den legala kommersiella godstrafi- 
  
 42 
  
 SOU 1998:18 
  
 ken utan istället övervaka och stödja utrikeshandeln under den in- ternationella devisen managing the trade. 
 Den nya riskanalysbaserade klareringsmodellen innebär att Tull- verket kan koncentrera kontrollresurserna mot de företag som med- vetet eller omedvetet bryter mot regelsystemen. Därmed kan även effektiviteten, kvaliteten och träffprocenten i kontrollarbetet ökas. 
  
 ALFRED-projektet, 
  ett  
 tull-, 
  handels- och jordbrukspolitiskt förenk- lingsprojekt 
 Tullverket, Kommerskollegium och Statens Jordbruksverk har bil- dat ett gemensamt projekt om förenkling av de handels- och jord- brukspolitiska regelkomplexen, det s.k.  
 ALFRED-projektet. 
  
 Arbetet leds av en grupp med representanter från vardera myn- digheterna. Till projektet har knutits en referensgrupp med repre- sentanter för berörda näringslivsintressen. Efter samråd med refe- rensgruppen fastställts angelägna förenklingsområden, liksom lämplig prioriteringsordning. I det konkreta arbetet samverkar myn- digheterna, men varje myndighet ansvarar för sin del av lagstift- ningen/reglerna. Representanter för näringslivsorganisationerna er- bjuds delta i utredningsarbete. 
 Detta är ett långsiktigt arbete och till betydande del en politisk process. Arbetet måste föras på olika plan. Mer grundläggande för- ändringar kan endast åstadkommas på gemenskapsnivå genom änd- ringar i EU:s förordningar, men även ändringar i till exempel avtal mellan EU och tredje länder kan i vissa fall bli aktuella.. Ett annat plan utgör nationell kompletterande lagstiftning och ett tredje plan utgör förändringar i myndigheternas egna föreskrifter. 
 Baserat på Alfredarbetet bevakar myndigheternas representanter aktuella frågor i EU:s kommittéarbete. Arbetet har lett till föränd- ringar på flera områden. Genom projektet har också initierat utred- ningsarbete som nu föreligger, till exempel de s.k.  
 Info-97-projektet 
  och säkerhetsprojektet. Vidare har genom initiativ i projektet utar- betats handledningar över vissa områden av regelverket som har an- setts särskilt besvärliga. 
  
 SOU 1998:18 
  
 43 
  
 Tullverkets översyn av informationen till näringslivet  
 (INFO-97) 
  
 I budgetpropositionen för 1998 betonade regeringen vikten av att Tullverket arbetar aktivt med att förbättra informationen till företa- gen och därmed i förlängningen bidra till att ge det svenska nä- ringslivet stärkt konkurrenskraft. Vidare sägs att tullen har en viktig uppgift i att öka företagens kunskaper så att de möjligheter till för- enklingar som finns tas till vara. 
 Efter det att Sverige blivit medlem i EU kunde konstateras ett stort behov hos näringslivet av information om tullprocedurer, tull- taxering m.m. Helt naturligen var detta att vänta initialt, eftersom medlemskapet också medförde ett helt nytt regelverk. Efter drygt två kunde konstateras att trenden höll i sig. De regionala myndig- heterna hade också i olika sammanhang understrukit vikten av god information som ett led i att få bättre kvalitet på deklarationsmateri- alet. 
 Mot denna bakgrund tillsatte Generaltullstyrelsen en utredning med uppgift att se över informationen till näringslivet. Efter en ge- nomgång av befintlig information och analys av företagens behov lämnade utredningen under senhösten 1997 en slutrapport. 
 Utredningen konstaterar att för de svenska företagen som är mycket utrikeshandelsberoende, är tullen en viktig part i utrikes- handelskedjan. Därför skall Tullverket underlätta för företagen att ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Det kräver aktivt medverkan till att företagen får kännedom om och ser de al- ternativa lösningar som finns inom ramen för regelverket. Som ut- gångspunkt för den framtida informationen föreslår utredningen att Tullverket fastställer en policy som ska vara vägledande i informa- tionen till näringslivet de närmaste åren. Ledstjärnan i arbetet skall vara  
 "Rätt från början  
 – korrekta uppgifter i rätt tid säkrar kvali- teten i tullarbetet. Att få enhetlig, förståelig och tydlig information är andra viktiga delar liksom att allt informationsarbete ska hålla hög kvalitet. 
 I syfte att få till stånd en målmedveten och tydlig styrning av in- formationsverksamheten inom ramen för tullens begränsade in- formationsresurser bör enligt utredningen ett informationsråd inrät- tas. 
 Utredningens förslag är bl.a. en informationspolicy, partnerskap med näringslivet, tullinformatörer såväl centralt som regionalt samt bättre tullinformation. 
  
 44 
  
 SOU 1998:18 
  
 Säkerhetsprojektet 
 I regleringsbrevet för 1997 gav regeringen Generaltullstyrelsen i uppdrag att redovisa vilka förändringar av tulldatasystemet samt vilka förändringar i övrigt som är nödvändiga för att i enlighet med EU:s regelverk säkerställa uppbörd av tullmedel. Särskilt skulle ett avräkningssystem mot ställda säkerheter beaktas, men även hante- ring av säkerheter i övrigt. 
 EU:s regelverk ger möjlighet för importör/exportör att efter ansö- kan få tillstånd till uppskjuten betalning – kredittillstånd – för tull- skuld, det vill säga tullar inklusive jordbrukstull. Förutsättningen för detta tillstånd är att företagen ställer säkerhet. Före inträdet i EU krävdes säkerhet för kredittillstånd endast för företag med låg kre- ditvärdighet, i praktiken endast cirka fem procent av företagen. Vi- dare föreskriver regelverket att säkerhet kan krävas för förfaranden med ekonomisk verkan, såsom olika former av tullager, temporär import samt aktiv och passiv förädling. I dessa fall är således säker- het obligatorisk. Sverige valde dock inledningsvis att tillämpa samma princip som för kredittillstånd, således att all eventuell tull- skuld skulle täckas av säkerhet. 
 I det tidigare nämnda regelförenklingsprojekt – det så kallade Al-  
 fred-projektet 
  – ansågs säkerheter utgöra ett angeläget förenklings- område. Denna prioritering gjordes i samråd med projektets refe- rensgrupp som består av representanter för näringslivsorganisatio- ner med anknytning till utrikeshandeln. 
 Det särskilda projekt som Generaltullstyrelsen tillsatte har av- lämnat en delrapport. Arbetet har bedrivits med deltagande av nä- ringslivsrepresentanter. För projektet beviljades medel ur regering- ens kontrollsatsning. 
 Utredningen redovisar att kraven på obligatorisk säkerhet har medfört en ökning av myndigheternas administrativa hantering. Sä- kerheterna ställs till både central och regional nivå med risk för olikheter i hanteringen och den manuella avbalkningen är tung- grodd. Även för näringslivet betyder säkerhetshanteringen administ- rativt merarbete. Utredningen har också gjort en uppskattning av kostnaderna för företagen och redovisar att näringslivets samlade kostnader för säkerhetshanteringen i detta sammanhang uppgår till  
 40-50 
  miljoner kronor. 
 Generaltullstyrelsen har ställt sig bakom utredningens förslag och avser således att utveckla och införa ett avräkningssystem för av- räkning av debiterad tullskuld mot ställd säkerhet. Härigenom kan 
  
 SOU 1998:18 
  
 45 
  
 företagen ställa en enda säkerhet för såväl kredit som för alla övriga fall där säkerhet kan komma att krävas. Detta innebär att hantering- en underlättas för myndigheterna och för företagen. 
 Utredningens förslag att säkerheter som inte är obligatoriska en- ligt EG:s regelverk inte heller skall krävas generellt i Sverige har redan beslutats av Generaltullstyrelsen. Genom ändring i tullord- ningen och styrelsens verkställighetsföreskrifter gäller nu att säker- het skall krävas utifrån bedömning av företags kreditvärdighet eller annan bedömning. 
 I ett andra steg föreslås att företag med hög kreditvärdighet bör kunna undantas från det obligatoriska kravet på säkerhet för kredit- tillstånd. Samtidigt bör Tullverket genom ändring i tullagen ges möjlighet att återkalla ett kredittillstånd vid försämrad kreditvärdig- het. Utredningen utgår ifrån att andemeningen i EG:s regelverk mi- nimera risken för att förlora inkomster av traditionella egna medel. Avsikten kan naturligtvis inte vara att till varje pris kräva säkerhet av varje företag. Därför bör enligt utredningen, måste kontrollen och bevakningen av välskötta företag ställas i relation till risken. 
  
 IT-utvecklingen 
  
 Tullverket har under perioden 1989 – 1993 genomfört en genom- gripande datorisering av alla rutiner som berör klarering och efter- kontroll av tulldokument. En bärande tanke var att all pappershante- ring med deklarationer skulle datoriseras och överföringen av dekla- rationerna från företagen till tullen skulle ske på elektronisk väg (EDI). Tullverkets  
 TDS-projekt 
  skulle därigenom vara ett före- gångsprojekt inom  
 EDI-området 
  för att bana väg för denna teknik i Sverige. Sommaren 1993 var projektet infört i enlighet med inten- tionerna. Mer än 50% av alla deklarationer inlämnades då via EDI, vilket var snabbare än vad som satts upp som mål. 
 Efter beslut om inträde i EU 1 januari 1995 tvingades tullverket till ett snabbt förändringsarbete för att anpassa TDS till EU:s tullko- dex och den nya tulltaxan, Taric, som framställs i Bryssel. Föränd- ringsarbetet pågick under hela 1994 och kunde trots stor osäkerhet om gällande lagstiftning färdigställas före årets utgång även om mycket av den tidigare arbetsbesparande funktionaliteten i systemet tvingats bort. Det är först under 1997 som systemet kunnat återupp- byggas med full effektivitet. 
  
 46 
  
 SOU 1998:18 
  
 Andelen elektroniska dokument har kontinuerligt ökat med det undantaget att i samband med EU- inträdet skedde vad som kan be- traktas som en omstart. 
 För december1997 uppgick andelen elektroniska dokument till ca 75 % av det totala antalet 360 000. 
 Tullverksamheten hanterar ett informationsflöde som under sena- re år ställer allt högre krav på snabb och rationell hantering. Kraven på detta kommer från många håll. 
 Företagen kräver snabb handläggning i klareringsverksamheten. De kräver också snabb, enkel och lättbegriplig information om tull- regler och förändringar av dessa. De förändringar som införandet av EDI har inneburit i företagens transportrutiner och i tullens hand- läggning av ärenden kräver hög tillgänglighet och snabba svarstider. En kontinuerlig vidareutveckling av  
 EDI-funktionen 
  är viktig för att inte störa vare sig företagens eller tullens verksamhet. En väl funge- rande  
 EDI-funktion 
  är mycket viktig för att tullen med nuvarande bemanning skall kunna fungera. 
 EU styr tullens regelverk och utfärdar tulltaxa och andra be- stämmelser. Ett snabbt informationsutbyte med EU:s olika enheter är ett krav. Ett ökande krav på snabb återrapportering av tullrelate- rad data kräver också att tullen har effektiva system från vilka data kan hämtas och sammanställas utan alltför mycket manuellt arbete. Detta kräver framtagande av bättre verktyg än vad som finns idag. 
 Även olika svenska myndigheter skärper kontinuerligt kraven på snabb återrapportering från Tullverkets sida. 
 Även tullens egen personal framträder alltmer som kravställare. Den datorisering som Tullverket genomfört under de senaste åren har också ökat datamognaden och kunnandet inom den egna organi- sationen. Många ser möjligheter till ytterligare förenklingar och för- bättringar med ny  
 IT-teknik. 
  Övergång från teckenbaserade termi- naler till grafiska allterminaler ger möjligheter att arbeta effektivare mot TDS, öppnar för ny teknik som Intranet/Internet, och ger nu också för första gången tulltjänstemännen tillgång till effektiva pro- gram för det löpande kontorsarbetet. 
 Två tvingande stora förändringar av tulldatasystemet påverkar starkt Tullverkets  
 IT-verksamhet 
  under den närmaste treårsperio- den. Det gäller systemändringar inför år 2000 och anpassningen till EURO. 
 Under de närmaste två åren riktas  
 EU-kraven 
  mot två systemom- råden. Det första gäller utvecklandet av ett nytt  
 TRANSIT-system 
  
 SOU 1998:18 
  
 47 
  
 baserat på  
 EDI-trafik 
  för att komma till rätta med, eller i vart fall kraftigt förbättra, skyddet mot bedrägerier i samband med transite- ring. Det andra systemområdet gäller uppbyggnaden av ett gemen- samt transeuropeiskt datakommunikationsnät. 
 I övrigt finns en rad  
 EU-relaterade 
  projektönskemål, vilka avses genomföras under 1998 – 1999. 
 Det tidigare redovisade  
  
 RISK-projektet 
  
 är från och med 1 januari 1998 inne i införandefasen. De föreslagna ändringarna i TDS skall vara genomförda mars 1998. Vidare planeras åtgärder för bl.a annat  
 uppbördssystemet  
 och  
 efterkontrollsystemet 
  
 EU:s tulltaxa 
 , Taric, framställs och uppdateras i Bryssel. Dagli- gen sker överföring av ändringstransaktioner till respektive med- lemsland som ansvarar för att den nya informationen inarbetas i gällande arbetstulltaxa. Behovet av information ut till näringslivet har därigenom blivit avsevärt större än tidigare. I det svenska tull- datasystemet sker en automatisk uppdatering och spridning av tull- taxeändringarna. För att ge service till näringslivet har också en spe- ciell frågedator öppnats, till vilken företagen kan koppla upp sig. De får då tillgång till samma frågesystem mot Mcintosh som används av de svenska tulltjänstemännen. Frågetjänsten används i större eller mindre omfattning av cirka 40 företag. Denna tjänst kommer att ses över för att kunna ges över Internet. Ett enhetligt gränssnitt ut mot företagen skulle förenkla för såväl företagen som för Tullverket. 
 Sedan januari 1996 har Tullverket tillgång till  
 elektronisk post  
 på såväl central som lokal nivå. Antalet anslutna användare utökas gradvis och är nu cirka 600. Det interna postsystemet är också an- slutet till Internet (enligt Statskontorets rekommendationer med  
 MIME-standard). 
  Tullverket har därigenom kontaktmöjlighet med andra myndigheter, företag såväl nationellt som internationellt. Övergång till grafiskt  
 e-postsystem 
  kommer att ske under närmaste året. 
  
 För  
 informationsspridning via Internet  
 har en  
  
 "WWW-server" 
  
  byggts upp och anslutits till Internet. Den omfattar aktuell tullin- formation som "tullnyheter", "tullen informerar", införsel- och ut- förselbestämmelser, utbildningsmaterial m.m. För närvarande pågår en översyn av den kommande produktionsmiljön för Intra- net/Internet. Den skall bland annat ge svaret på hur information en- ligt informationsutredningen INFO 97 skall förvaltas och spridas. 
  
 En  
  
 IT-plan 
  
 avsedd att lägga grunden för Tullverkets fortsatta  
 IT-arbete 
  under perioden 1997 – 99 antogs i november 1996. I pla- 
  
 48 
  
 SOU 1998:18 
  
 nen beskrivs den inriktning som skall gälla för Tullverkets  
 IT-arbete, 
  och här fastställs också vilken teknisk plattform som skall byggas upp. 
 Under 1997 har en rad inledande åtgärder vidtagits. Den nya plattformen har börjat införas gradvis i organisationen. I samtliga regioner har servers i nätet placerats ut samtidigt som en rad utbild- ningsinsatser genomförts. 
 Under perioden  
 1998-1999 
  planeras ett totalt införande av platt- formen inom hela organisationen. Tempot i utbytet av befintliga terminaler till allterminaler påverkas dock enligt Generaltullstyrel- sen av restriktioner i budgeten. På applikationssidan förväntas ett in- förande av nya EA- och  
 PA-system 
  komma igång, men omfattning och tidplaner för detta arbete kan inte fastställas förrän efter utförda förstudier. 
  
 SOU 1998:18 
  
 49 
  
 4. Vårt angreppssätt – utifrån och in 
 Vårt angreppssätt för denna utredning är att betrakta Tullverket uti- från, dvs. att utgå från de som Tullverket är till för och undersöka hur Tullverket klarat att tillgodose dessas behov. Vår utvärdering utgår från ambitionen att svara på frågan hur bra tullen förmått lösa detta uppdrag. 
 Vem är Tullverket till för? 
 Under utredningens gång har det stått klart för oss att det ingalunda är självklart inom Tullverket vilka Tullverket är till för. Vi inleder därför med att diskutera vilka vi anser att Tullverket är till för och därefter vilka behov dessa har. 
 Genom att Tullverket är en statlig myndighet är det självklart att Tullverket är till för att uppfylla de krav som regeringen ställer på verksamheten. Indirekt är därmed även riksdagen och EU upp- dragsgivare. Tullverket står dock i direkt lydnadsförhållande enbart till regeringen. Regeringen har direktivrätt, vilket vare sig riksdagen eller EU har. Riksdagens och EU:s intressen kanaliseras via rege- ringen. Som uppdragsgivare betraktar vi därmed enbart regeringen, även om EU:s förordningar gäller direkt för Sverige som medlems- stat och därmed indirekt för Tullverket.. 
 Även Förvaltningspolitiska kommissionen  
 6  
 har tagit upp fråge- ställningen: 
 Det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt att med- borgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Allmänintresset ska vara styrande. 
  
 6 
 I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) 
  
 50 
  
 SOU 1998:18 
  
 Är Tullverket till för allmänheten och näringslivet? 
 Vår uppfattning är att Tullverket är det. Regelverket är inte beslutat av Tullverket, utan Tullverkets uppgift är bl.a. att inom ett givet re- gelverk underlätta för företagen att sköta sin förtullning – genom en effektiv och riktig uppbörd. Därutöver skall tullen utifrån de re- striktioner – ifråga om såväl in som utförsel av vissa varor – som allmänheten genom sina förtroendevalda i riksdagen förklarat att de vill ha, effektivt förhindra illegala transporter över såväl inre som yttre gräns. 
 Vi delar således Förvaltningspolitiska kommissionens ståndpunkt och har denna som utgångspunkt för våra resonemang. För en myn- dighet som Tullverket – som har så stor del av sin verksamhet riktad mot näringslivet – är det dock självklart att vidga uppdragsbegrep- pet från medborgarna till att även innefatta näringslivet. 
 De primära organ och grupper som vi därmed identifierat att Tullverket är till för är  
 regeringen 
 ,  
 allmänheten  
 och  
 näringslivet  
 . 
 Utöver dessa fullgör Tullverket uppgifter för många myndighe- ters räkning. Riksskatteverket, polisen och kustbevakningen är de viktigaste samarbetsmyndigheterna. Därutöver finns det ett  
 20-tal 
  andra samarbetande myndigheter, däribland Jordbruksverket, Sjö- fartsverket, Statistiska Centralbyrån (SCB), Naturvårdsverket och Kommerskollegium. 
 Vi ägnar i vår analys av verksamheten störst intresse åt regering- en, allmänheten och näringslivet samt dessas krav och behov. Där- utöver kommer vi att i olika sammanhang beröra samarbetet med polisen, Riksskatteverket och kustbevakningen. Övriga myndighe- ter kommer endast att undantagsvis beröras. 
 Vilka krav och behov har dessa? 
 Regeringens direktiv 
 Regeringen har enligt grundlagen ett ansvar för att statsförvaltning- en bedrivs effektivt och rättvist. Myndighetsutövningen skall såle- des ske så att bästa resultat uppnås till minsta resursinsats. Vidare får inte enskilda intressen gynnas på någon annans bekostnad, alla ska behandlas lika. Regeringen uttalar sina krav på Tullverket bl.a. genom det regleringsbrev som årligen utfärdas. 
 Regeringens krav samlas i fyra övergripande mål för Tullverket: 
  
 SOU 1998:18 
  
 51 
  
 Att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas. 
 Att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. 
 Att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges. 
 Att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga ut- sträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. 
 Till detta ska läggas att regeringen har att verkställa det mål som riksdagen har fastställt för narkotikapolitiken, dvs att Sverige ska vara ett narkotikafritt samhälle. Det kan konstateras att detta mål är mycket långtgående och ställer höga effektivitetskrav på hela of- fentliga sektorn om det ska uppnås. 
 Allmänhetens behov 
 Allmänheten har genom sina folkvalda uttalat att vissa varor inte utan restriktioner får föras in över vare sig inre eller yttre gräns. De viktigaste restriktionsområdena är narkotika, alkohol och tobak. I de prioriteringar som regeringen gjort för Tullverkets arbete har narko- tikakontrollen givits högsta prioritet samt kontrollen av alkohol och tobak hög prioritet. 
 Vi tar i vår analys i första hand upp narkotikakontrollen. Vi har även studerat alkohol- och tobakskontrollen. 
 Allmänhetens krav på verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att en stor andel av den narkotika som förs över gränsen ska tas om hand av Tullverket men å andra sidan inte "stör" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår. 
  
 52 
  
 SOU 1998:18 
  
 Näringslivets behov 
 I samband med att Sverige gick med i EU förenklades tullprocedu- rerna vid handel med annat  
 EU-land 
  drastiskt. I praktiken är proce- durerna borta. Det enda som återstår är ett krav att rapportera han- deln till SCB, s.k. Intrastatrapportering (dvs. EU:s system för rap- portering av handeln inom EU). Tullverket svarar än så länge för in- samlandet av denna statistik. 
 När det gäller handeln med länder utanför EU förändrades dock tullbestämmelserna betydligt. De svenska frihandelsbestämmelser- na ersattes med tullbestämmelser som syftar till att underlätta han- deln inom EU. Svensk tull ska vid s.k. tredjelandsgräns således sköta förtullning för hela EU:s räkning. Bestämmelser infördes som med traditionella svenska ögon har varit svåra att helt förstå behovet av. För näringslivet innebar den ökade komplexiteten svårigheter och behovet av information och service från tullen ökade. Av denna anledning kompletterades Tullverkets övergripande mål med ett servicemål. 
 För näringslivet har detta således inneburit såväl förenkling som det motsatta. Eftersom Sverige är ett land med ett starkt beroende av handeln även med länder utanför EU är det uppenbart att det är en viktig uppgift för Tullverket att inom ramen för det givna regelver- ket på alla sätt underlätta för näringslivet, så att handeln även med länder utanför EU fungerar friktionsfritt. 
 Näringslivets har således ett behov av att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska upptäckas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrensfördelar genom att fuska. 
 Vi kommer för övrigt i det följande att visa att den största samla- de samhällsnyttan av att effektivisera tullprocessen består i att för- enkla så långt möjligt för företagen då merparten av den totala pro- cesskostnaden för tullärenden ligger hos företagen. 
  
 SOU 1998:18 
  
 53 
  
 583 
  
 Näringslivets 
  
 uppskattade kostnad för 
  
 tullprocessen (mkr) 
  
 931 
  
 Tullverkets kostnad för 
  
 infrastruktur, klarering, 
  
 revision, uppbörd 
  
 Totalkostnaden för tullprocessen 
 Näringslivet har i olika sammanhang framfört kritik mot Tullverket, vilket bl.a. påtalats i en skrivelse till utredningen från Industriför- bundet. I skrivelsen framhålls dock att förbundet anser att Tullver- ket ändrat inriktning och börjat bli lyhört för behoven även hos nä- ringslivet 
 Industriförbundet har under senare år ofta kritiserat Tullverket för att man inte beaktat synpunkter och förslag från den svenska industrin. Särskilt kraftig har kritiken varit när det t ex gällt de regler för exportklarering som tullen infört som ett resultat av Sveriges medlemskap i EU och Tullverkets regler och tillämpning avseende tulltillägg och övriga sanktioner. 
 Låt mig därför inledningsvis påpeka att det därför är mycket glädjande att det för närvarande på flera håll inom Tullverket nu sker en utveckling mot en ökad förståelse för näringslivets villkor. Jag tänker här i första hand på arbetet inom den sk Informationsutredningen  
 Info-97, 
  Säkerhetsutredning- en och i viss mån även på  
 RISK-projektet. 
  I dessa tre projekt har tullen in- tagit en för näringslivet mycket rimlig hållning. 
  
 54 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 55 
  
 5. Tullverkets processer, dvs arbetsflöden 
 Vårt angreppssätt – att betrakta Tullverket utifrån och in – innebär också att vi inte ägnar den inre organisation så stort utrymme, efter- som en sådan beskrivning inte på något bra sätt beskriver vare sig vad som utförs eller hur det görs. Vi kommer dock att kommentera organisationen och lämna ett antal förslag till förändringar i slutet av rapporten. 
 För oss är det av betydligt större intresse att studera de processer 
 – dvs. arbetsflöden – som Tullverket har för att tillgodose behoven hos de som Tullverket är till för. Genom att undersöka och mäta processerna går det att få en uppfattning om effektiviteten i Tullver- ket. 
 Huvudprocesserna – dialogen med omvärlden 
 Vi utgår från de huvudprocesser som normalt finns i tjänsteproduce- rande organisationer och således även inom Tullverket. 
 Ett bra tullarbete kräver dock att även de processer som finns hos näringslivet och allmänheten beaktas. Om till exempel företagens och tullverkets processer inte fungerar ihop går det inte att åstad- komma ett bra tullarbete. Vi har sammanställt de viktigaste proces- serna för tullens samarbete med allmänheten och näringslivet i en huvudprocesskarta, vilken framgår av bild. 
  
 56 
  
 SOU 1998:18 
  
 H os de Tullverket är till för 
  
 H os Tullverket 
  
 Internt värdeskapande 
  
 Externt värdeskapande 
  
 Externt värdeskapande 
  
 Internt värdeskapande 
  
 Företag och 
  
 allm änhet 
  
 Tala om behov 
  
 Identifiera behov 
  
 Utveckla 
  
 Inhäm ta kunskap 
  
 tullprocesserna 
  
 Skapa intresse 
  
 Förtullning 
  
 och lojalitet 
  
 Tillhandahålla 
  
 infrastruktur 
  
 Ledning 
  
 B udget 
  
 Läm na 
  
 Uppföljning 
  
 underrättelser 
  
 Tullarbetet 
  
 Huvudprocesserna 
 Vår uppfattning är att ett bra tullarbete följer ett flöde av händelser (processer), vilket framgår av processkartan (tjocka pilar), Därut- över finns det många andra flöden mellan processerna (tunna pilar), som även de bidrar till ett bra tullarbete. 
 Ett bra tullarbete börjar med att Tullverket  
 skapar intresse och lojalitet  
 för verksamheten genom en rad olika åtgärder. Dessa kan vara av rent informativ karaktär, dvs att Tullverket i olika samman- hang informerar om verksamheten och de tullbestämmelser som finns. Det kan vara allt från anslag vid  
 tax-free 
  butiker på flygplat- ser till en omfattande service till näringslivet över till exempel In- ternet. 
  
 Företagen och allmänheten  
 inhämtar kunskap  
 och  
 talar om sina behov 
 . Företagens behov skiftar i hög utsträckning. Behoven ser helt olika ut för ett småföretag som importerar leksaker jämfört med ett storföretag som exporterar lastbilar. 
  
 Eftersom Tullverket – så gott det går – bör tillgodose alla skiftan- de behov krävs välutvecklade processer för att  
 identifiera behoven  
 och omsätta dessa genom att  
 utveckla tullprocesser 
 . 
  
 De fyra huvudprocesserna  
 skapa intresse och lojalitet, inhämta kunskap 
 ,  
 tala om sina behov  
 och  
 identifiera behoven  
 är de processer som tillsammans utgör den systematiska dialogen mellan Tullverket och näringslivet. 
  
 SOU 1998:18 
  
 57 
  
 Tullprocedurer  
 tillhandahålls som infrastruktur  
 . Denna består av till exempel tulldatasystemet, upplysningstjänsten, laboratoriet och att besluta om olika typer av förhandsbesked. 
  
 Infrastrukturen används av såväl företagen i deras tullarbete – huvudprocessen  
 förtullning  
 – och i tullens produktion – huvudpro- cessen  
 tullarbete. 
  
 Företagen och allmänheten kan även  
 lämna underrättelser  
 om oegentligheter av brottslig natur, exempelvis genom telefontips eller som ett naturligt steg i företagens tullarbete. 
 Processerna leds genom en ledningsprocess för  
 ledning, budget och uppföljning. 
  
 Huvudprocessen Tullarbetet – tullens produktion 
 Tullverkets produktionsprocesser finns i huvudprocessen  
 Tullarbe- tet 
 . 
  
 In 
  
 Ut 
  
 Intrastat 
  
 SCB 
  
 Lämna 
  
 H andelsstatistik 
  
 deklaration 
  
 Företag 
  
 Jordbruks- 
  
 Företag, 
  
 verket m.fl 
  
 U ppbörd 
  
 privatpersoner 
  
 K larering 
  
 Riksskatte- 
  
 verket 
  
 U nderrättelse 
  
 EU 
  
 RRV 
  
 Spaning 
  
 Skatte- 
  
 myndigheten 
  
 Revision 
  
 kronofogden 
  
 G ränskontroll 
  
 Å klagare 
  
 Sanktioner 
  
 Brotts- 
  
 Samarbetande 
  
 registren, polis 
  
 myndigheter 
  
 Beslags- 
  
 Processer inne i Tullverket 
  
 registret 
  
 Huvudprocessen Tullarbetet 
 Den viktigaste kontakten mellan företagen och Tullverket sker ge- nom att företagen  
 lämnar en deklaration 
  
 I delprocessen  
 klarering  
 sker all deklarationsgranskning och ef- terkontroll. Deklarationerna kan avse  
 import 
 ,  
 export  
 eller  
 transite- ring 
 , dvs. att en vara förs såväl in som ut ur EU. Importdeklaratio- ner kan ske på flera olika sätt. Dels som en direktförtullning, då alla 
  
 58 
  
 SOU 1998:18 
  
 formaliteter och uppbördsberäkning klaras av vid ett tillfälle. Dels i två steg då först en s.k. hemtagningsanmälan sker vid gränsen, då vissa formalia klaras av och därefter följs upp med en s.k. steg 2 – deklaration då resterande formalia klaras av, som lämnas till  
 upp- börden  
 . I klareringen ingår även fysisk varukontroll, antingen till följd av att det finns tveksamheter och frågetecken i deklarationen eller mer slumpmässigt till följd av EU:s krav. 
 Vidare lämnas från klareringen uppgifter till  
 handelsstatistiken 
 . 
 I samband med gränspassage sker även viss  
 gränskontroll  
 . Denna kan vara baserad på vad som inom Tullverket kallas för "tullarintui- tion" eller efter tips genom  
 underrättelser  
 . 
 Om det konstateras oriktigheter i klareringen eller i gränskon- trollen sker någon form av  
 sanktion 
 . Denna kan bestå av allt från efter- eller upptaxering till – för grova varusmugglingsbrott – långa fängelsestraff. Denna process leds vid grövre förseelser utanför Tullverket genom att allmän åklagare kopplas in och ärendet kan gå till allmän domstol. 
 Tullverket har för SCB:s räkning även hand om insamlandet av s.k.  
  
 Intrastat 
 -statistiken, 
  dvs. uppgifter om den handel som sker mellan  
 EU-länder 
  och som företagen enligt lag är skyldig att lämna upplysning om. Avsikten är att SCB helt ska ta över denna process. 
  
 SOU 1998:18 
  
 59 
  
 6. 
  
 Utvärdering av verksamheten åren 1993/94 – 1997 
  
 I vår analys har vi valt att så gott som helt utgå från det sifferunder- lag som Generaltullstyrelsen har lämnat. Därutöver har vi givit ett uppdrag till Folkhälsoinstitutet att för vår räkning ta fram ett under- lag för en bedömning av tillgången på narkotika i Sverige. Vi har även erhållit underlag från Rikskriminalpolisens underrättelseav- delning. 
 För den analys som gjorts utifrån dessa underlag står utredningen för såväl beräkningarna som slutsatserna. 
 För att kunna bedöma effektiviteten i tullens arbete avseende nar- kotikakontrollen erfordras en uppskattning av vilka samhällseko- nomiska kostnader den i landet förbrukade narkotikan leder till. Då vi inte funnit några entydiga sådana uppgifter har vi i detta fall gjort egna antaganden och bedömningar. 
 Tullverket har klarat en mycket stor och svår omställning bra 
 I samband med att Sverige gick med i EU fick vi två slags gränser, yttre och inre gräns. Inre gräns är gräns mot annat  
 EU-land, 
  bl.a. Finland. Yttre gräns är gräns mot icke  
 EU-land, 
  bl.a. Norge. För så- väl kontroll av resande som varuflödet gäller olika regelverk för ytt- re respektive inre gräns. För varuflödet försvann tullplikten vid inre gräns men behölls vid yttre gräns. Kontrollbefogenheterna är i praktiken i stort sett lika vid yttre och inre gräns. Ett bibehållande av kontrollbefogenheterna vid inre gräns var ett resultat av medlem- skapsförhandlingarna. För Sverige är det i första hand kontroll av narkotika, alkohol och tobak som är av intresse. 
 För tullen innebar införandet av en inre gräns att mer än häften av all klarering, samt tull- och momsuppbörd försvann, vilket i sin tur 
  
 60 
  
 SOU 1998:18 
  
 innebar att resurserna inom tullen behövde anpassas till en lägre kla- reringsvolym. 
 Sammantaget kan konstateras att Tullverket klarat anpassningen till såväl en lägre anslagsnivå som ett nytt regelverk bra. Tullverket var troligen den myndighet som mest påtagligt fick ändra sin verk- samhet till följd av  
 EU-inträdet. 
  En mycket stor omställning klara- des på kort tid. 
 Kraftigt minskade deklarationsvolymer 
 Deklarationsvolymerna minskade kraftigt, totalt sett med ca 60%. Den av riksdagen beslutade neddragningen av Tullverkets anslag med anledning av detta innebar att många personer fick sluta vid Tullverket. I många fall kunde detta lösas med naturlig avgång eller genom att personer erbjöds förtidspensionering, men för flertalet in- nebar det dock att de sades upp. Följden blev – till följd av bestäm- melserna på arbetsmarknaden – att de sist anställda och vanligen därmed de yngsta blev uppsagda. Detta har inneburit att medelål- dern inom Tullverket höjts. Ofta innebär detta att förnyelsen av verksamheter försvåras. Tullverket är inget undantag. 
  
 4 000 000 
  
 3 500 000 
  
 3 000 000 
  
 2 500 000 
  
 2 000 000 
  
 1 500 000 
  
 1 000 000 
  
 500 000 
  
 0 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Importdeklarationer (antal) 
  
 Exportdeklarationer 
  
 (antal) 
  
 Transiteringar (antal) 
  
 Övriga deklarationer 
  
 (antal) 
  
 Förändringen i deklarationsvolymerna 
  
 SOU 1998:18 
  
 61 
  
 Nytt mer komplicerat regelverk – med fler möjligheter 
 Genom medlemskapet i EU är Sverige vid tredjelandsgräns ansva- rig för förtullning för alla medlemsländernas räkning. Följden av  
 EU-medlemskapet 
  blev även att Sverige har att tillämpa ett föränd- rat och delvis mer komplicerat regelverk. Det är inte bara mer komplicerat det är också svårare att förändra och förnya. Det tidiga- re frihandelsinriktade regelkomplexet var utarbetat för att exklusivt tillfredsställa svenska – och därmed svenska företags – intressen. Det nya  
 EU-regelverket 
  är resultatet av förhandlingar mellan med- lemsländerna. Genom att det är ett förhandlingsresultat är det också en kompromiss mellan olika medlemsintressen, där Sverige blott är ett bland flera länder. Kompromisserna leder också ibland till att re- gelverket inte alltid är entydigt, utan ger utrymme för tolkningar. Ofta kan olika tolkningar leda till helt olika uppbörd, med olika ef- fekter för företagen. 
 Dessa tolkningar, som vanligen gjorts av Tullverket, har inte varit utan kritik från näringslivet, som tyckt att tullens tolkningar ibland varit onödigt stela och svåra att tillämpa. I något enstaka fall har klagomålen gått så långt att regeringen tagit över ärendet och till- rättavisat Tullverket. 
 I detta sammanhang ska det framhållas att det utrymme för tolk- ningar som det nya regelverket innebär i sig också innebär möjlig- heter. Regelverket är olikt den svenska rättstraditionen då det inne- håller så mycket tolkningsmöjligheter. För tullen innebär regelver- ket därför inte självklart att komplexiteten ökar, utan också bety- dande möjligheter i takt med att Sverige lär sig att arbeta i den nya miljön. Det bör därför vara en utmaning för tullen att söka enkla lösningar, som i sig innebär att den till synes ökade komplexiteten kan ersättas med flexibilitet. 
 Trots att ett nytt till synes mer komplicerat regelverk införts har medlemskapet gynnat företagen då en så stor del av handeln sker inom EU, där tullfrihet råder. För att eliminera avigsidan med ett mer komplicerat regelverk för tredjelandshandeln är det viktigt att Tullverket är effektivt och på ett smidigt sätt anpassar förtullningen till de svenska företagens behov och – inom ramen för det givna re- gelverket – tolkar bestämmelserna på ett för de svenska företagen acceptabelt sätt. 
  
 62 
  
 SOU 1998:18 
  
 Ändrade kontrollbefogenheter 
 I samband med  
 EU-anslutningen 
  ändrades också kontrollbefogen- heterna vid inre gräns. Bland kontrollpersonalen rådde stor osäker- het om vilka befogenheter personalen hade vid inre gräns. I och med att Gränskontrollutredningen  
 7  
 klarlade denna fråga, kom denna osäkerhet att skingras. I fråga om narkotika innebar EU- anslutningen i praktiken ingen förändring i förhållande till de rutiner som gällde före anslutningen. Den formella skillnad som anslut- ningen innebar var att kontrollobjekten inte fick väljas ut slump- mässigt, utan det måste finnas någon form av misstanke för att en kontroll ska få ske. Eftersom den slumpmässiga kontrollen i stort sett inte förekom före anslutningen blev det ingen skillnad. 
 Kostnadsutvecklingen 
 Vi har för att kunna göra en utvärdering av verksamheten – och dra slutsatser vad  
 EU-medlemskapet 
  har inneburit för Tullverkets del – valt att jämföra verksamheten för åren 1994 – 1997. Eftersom hös- ten 1994 påtagligt påverkade förberedelsearbetet inför medlemska- pet, i form av bl.a. en massiv internutbildning, är denna höst ur jäm- förelsesynpunkt inte av intresse. Vi har valt att använda budgetåret 1993/94 som jämförelseåret före medlemskapet. Därefter har vi ta- git med åren 1995 och 1996 samt utgått från Generaltullstyrelsens prognos för helåret 1997. Prognosen är gjord i slutet av oktober 1997 och torde i alla väsentliga drag återge ett rimligt utfall. 
 Inflationen och krav på produktivitetsförbättring tar ut varandra 
 För att kunna jämföra kostnadsutfallet mellan de olika åren bör hän- syn tas till penningvärdesförsämringen. Den har för de fyra åren va- rit ca 5%. Hänsyn ska också tas till den produktivitetsutveckling som alla verksamheter bör klara till följd av att modernare teknik m.m. successivt introduceras. Normalt bör produktivitetsökningen uppgå till 2% per år vilket för den aktuella tidsperioden ger ett sammanlagt produktivitetskrav om 7%. Vi väljer att för enkelhets 
 7 Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:31, SFS 1996:719, 702) 
  
 SOU 1998:18 
  
 63 
  
 skull anta att dessa tar ut varandra så att de nominella kostnaderna för de jämförda åren är direkt jämförbara. 
 Kostnaderna har minskat 9% efter  
 EU-anslutningen 
  
 Kostnaderna för den totala verksamheten har under åren 1993/94 tills nu– om hänsyn tas till såväl inflation som ett normalt krav på produktivitetsutveckling – minskat med ca 9%. 
  
 800 
  
 700 
  
 600 
  
 500 
  
 400 
  
 300 
  
 200 
  
 100 
  
 0 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
  Tullverkets kostnad för infrastruktur, klarering, revision, uppbörd 
  
  Gränskontroll, underrättelse och spaning 
  
  Ledning  
  Övrigt 
 Totala resursförbrukningen 
 Kostnaderna för klarering har minskat med 23%, volymerna med 60% 
 Kostnaderna för klareringen har minskat med ca 23%. Som en jäm- förelse ska dock erinras att deklarationsvolymerna har minskat med 60%. I denna jämförelse har vi lagt in även revision, statistik och uppbörd under begreppet klarering. Den enda verksamhet som har minskat sina kostnader i takt med volymminskningen är uppbörden. Övriga har ökat sina styckkostnader. 
  
 64 
  
 SOU 1998:18 
  
 Kostnaderna för gränskontroll är oförändrade 
 Kostnaderna för gränskontrollen, inklusive brottsbekämpning är i stort sett oförändrade under perioden. Vi konstaterar att detta är för- vånande. Det stämmer inte med den uppfattning som finns internt i organisationen – såväl centralt som i regionerna – och som fram- förts till oss. Allmänt finns en uppfattning att resurserna för gräns- kontroll och brottsbekämpning minskat avsevärt. 
 En förklaring till missuppfattningen kan möjligen vara att den verksamhet som syns mest – kontroll – har minskat och resurserna till underrättelse- och spaningsverksamheten har ökat. 
 En annan förklaring erhålls vid en noggrannare analys av kostna- derna, som visar att personalkostnaden per timme har ökat betydligt mer än inflationen. Detta har mötts med en reduktion av antalet an- ställda bl.a. i gränskontrollen. Totalt arbetas det således färre tim- mar i den direkta kontrollverksamheten men fler i underrättelse- verksamheten. 
 Ur samhällets synvinkel är dock de interna kostnaderna och kost- nadsfördelningen av underordnat intresse. Det som är av intresse är den samlade kostnaden och vilken samhällsnytta som uppnåtts för denna kostnad. Vi konstaterar därför att resursförbrukningen före  
 EU-inträdet 
  respektive år 1997 är i stort oförändrad. Till vilken samhällsnytta som uppnåtts återkommer vi i det följande. 
 Ledningskostnadernas andel av budgeten är i stort oförändrad 
 Ledningskostnadernas andel av budgeten är i stort oförändrade och för 1997 ca 7% av hela budgeten. Dessa kostnader har minskat un- gefär lika mycket som Tullverkets hela budget sedan året före EU- inträdet. 
 Övriga kostnader har ökat med 100% 
 Övriga kostnader – vilket omfattar bl.a. avvecklingskostnader, sanktioner, uppgifter för andra myndigheters räkning, tulluppgifter för Norges räkning och vissa naturvårdsuppgifter – har ökat med 100%. Då dessa kostnader är förhållandevis små i förhållande till helheten (drygt 4% år 1997) har vi inte gjort någon djupare gransk- 
  
 SOU 1998:18 
  
 65 
  
 ning av dem. Ökningen förklaras åtminstone delvis av tillkomman- de uppgifter i exportkontrollen för Jordbruksverkets räkning. 
 Slutsatser av utvärderingen – helhetssynen behöver utvecklas 
 I de följande fyra kapitlen finns en utvärdering av Tullverkets klare- ring, gränskontroll och resursallokering. De slutsatser som vi drar av utvärderingen är: 
 Helhetssynen behöver utvecklas 
 Den interna resursfördelningen behöver utvecklas 
 Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med en fastare hand från Generaltullstyrelsen 
 Generaltullstyrelsens roll som strategiskt ledningsorgan behöver utvecklas 
 Vi anser att helhetssynen behöver utvecklas, vilket anknyter till svå- righeterna att prioritera rätt. Detta innebär att det behövs en strategi för att prioritera resurserna rätt. 
 Detta märks på såväl kontroll och underrättelse som för klarering och revision. Det finns en vilja hos centrala byråer att medverka i prioriteringen men enligt vår uppfattning tyngs den centrala led- ningen alltför mycket av rent operativa uppgifter, som egentligen är en del av produktionen. Så långt det är möjligt och rimligt bör där- för operativa uppgifter föras över till den regionala nivån. 
 Kopplingen i den inre resursallokeringen mellan nytta och kost- nad behöver utvecklas. Att styra resurserna rätt är en av de vikti- gaste strategiska uppgifterna för centralmyndigheten. Den skulle kunna fungera mycket bättre. 
 Till detta vill vi lägga att det såvitt vi erfarit inte finns någon utar- betad vision, dvs. en bild av hur verksamheten skulle kunna se ut om fem – till tio år. Vi bedömer att denna bild är av central betydel- se för att verksledningen ska kunna leda kommande förändringsar- bete. Det är utifrån en vision av verksamheten som strategin i för- ändringsarbetet kan läggas fast. 
  
 66 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 67 
  
 7. Utvärdering av klarering och revision 
 Kvaliteten i klareringsprocessen 
 Tullen har gjort vissa mätningar av kvaliteten på såväl de deklara- tioner som kommer in till tullen som på de deklarationer som granskats. Ända upp till 90% av inkommande deklarationer har vi- sat sig ha någon form av fel, många dock av oväsentlig art. Återstår dock många fel som – om de inte rättas – leder till en felaktig upp- börd. Denna kan vara såväl för hög som för låg. Även efter deklara- tionsgranskningen återstår många fel. Enligt uppgift innehåller 35% av deklarationerna fel som påverkar uppbörden, ibland avsevärt. 
 Resultatet är att såväl för hög som för låg tull debiteras. Detta är naturligtvis otillfredsställande. 
 Kostnader i förtullningsprocessen 
 Företagens kostnad är troligen mer än 200 kr/deklaration 
 Vi har erhållit uppgifter från ett stort svenskt företag om dess kost- nader i samband med förtullningsarbete. Företaget är troligen repre- sentativt då det å ena sidan är förhållandevis stort men å andra sidan inte till alla delar utnyttjar de möjligheter som bl.a. tulldatasystemet medger. Företaget har en egen organisation för att hantera tullfrå- gor. Den beräkning vi gjort är att detta företag år 1997 har en kost- nad om ca 213 kr per deklaration. Dessa deklarationer är en mix av alla förekommande tullärenden, exklusive intrastatanmälningar. 
 Intrastatanmälningarna för detta företag beräknas till 12 kr/anmälan, vilket troligen innebär att företaget för den handel som sker inom EU därmed har fått en väsentligt minskad kostnad, efter- 
  
 68 
  
 SOU 1998:18 
  
 som detta är det enda tullrelaterade arbete som utförs för handeln med  
 EU-länder 
  efter  
 EU-inträdet. 
  
 Tullverkets kostnader per deklaration är 134 kr 
 Tullverkets kostnader per deklaration är fördelade på kostnader för processerna klarering, revision, statistik och uppbörd. Till detta kommer kostnader för infrastruktur (tulldatasystemet, laboratorie- undersökningar och upplysningstjänst m.m.). Kostnader för ledning m.m. ligger utanför. 
  
 100,0 kr 
  
 80,0 kr 
  
 60,0 kr 
  
 40,0 kr 
  
 20,0 kr 
  
 0,0 kr 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
  Infrastruktur kr/deklaration 
  
  Klarering kr/deklaration 
 Handelsstatistik kr/deklaration 
  
  Kostnad för uppbörd kr/deklaration 
  
  Revision kr/deklaration 
 Styckkostnader per deklaration 
 Styckkostnaderna per process framgår av figur. I figuren finns även styckkostnader för underrättelse och spaning respektive kontroll per beslagtaget gram narkotika 
  
 SOU 1998:18 
  
 69 
  
 2:-/deklaration 
  
 Lämna Handelsstatistik deklaration 
  
 80:-/deklaration 
  
 Klarering 
  
 4:-/deklaration 
  
 178:-/gram 
  
 Uppbörd 
  
 Underrättelse 
  
 Spaning 
  
 10:-/deklaration 
  
 Revision 
  
 410:-/gram 
  
 Gränskontroll 
  
 Sanktioner 
  
 Styckkostnader i Tullarbetet år 1997 
 Samhällets processkostnad per deklaration uppgår till ca 350 kr eller totalt ca 1,5 miljarder kronor per år 
 För företagen och Tullverket tillsammans kan därmed processkost- naden per deklaration uppskattas till ca 350 kr. 
  
 70 
  
 SOU 1998:18 
  
 F öretagen 
  
 T ullen 
  
 Schmidt 
  klaration 
 T illhandahålla 
 infrastruktur 
  
 213:-/deklaration 
  
 F örtullning 
  
 91:-/de 
  klaration 
 T ullarbetet 
 Styckkostnader i huvudprocesserna 
 Med detta sätt att räkna kan samhällets totala kostnad för att hantera det legala varuflödet över gräns mot tredje land uppskattas till 1,5 miljarder kronor per år. Till detta kommer såväl näringslivets som statens overheadkostnader. 
  
 SOU 1998:18 
  
 71 
  
 Handelsstatistik 
  
 Kostnad för 
  
 1% 
  
 uppbörd 
  
 Infrastruktur 
  
 1% 
  
 Revision 
  
 11% 
  
 3% 
  
 Klarering 
  
 23% 
  
 Näringslivets kostnad 61% 
 Fördelningen av processkostnader 
 Genom att jämföra fördelningen av processkostnader mellan nä- ringslivet och Tullverket framstår det som självklart var den största samlade besparingen går att uppnå, dvs. genom att så långt det går förenkla regelverket och anpassa Tullverkets rutiner till företagens behov samt att se till att inkommande deklarationer är rätt ifyllda. För de kommande årens arbete inom Tullverket bör det vara en självklar prioritering att medverka till detta. 
 Komplexiteten har ökat med 20% 
 Införandet av EU:s regelverk och klassificering av varor har med- fört en kraftig ökning av komplexiteten. Vi har inte utifrån det gamla respektive nya regelverket kunnat fastställa hur mycket komplexiteten har ökat. För att ändå få någon form av mått på den ökade komplexiteten har vi i stället valt att jämföra  
 kostnader för upplysningstjänst och beslut om förhandsbesked  
 . Dessa kostnader ökade med ca 30% året efter inträdet, för att därefter sjunka så att den sammanlagda ökningen från året före inträdet till i dag är knappt 20%. Detta stämmer bra med erfarenheterna inom Tullver- ket, dvs att det första året var väldigt besvärligt då hela regelverket 
  
 72 
  
 SOU 1998:18 
  
 var nytt och såväl tullens personal som företagen hade att anpassa sig till ett nytt regelverk. Nu flyter arbetet mycket bättre. 
 Vi antar att den ökade kostnaden för upplysning m.m. även åter- speglar den långsiktiga komplexitetsökningen i deklarationsgransk- ningen. Vi antar därför att komplexiteten ökat med 20%. 
 Rationaliseringspotentialen i klareringen är stor – kanske 50 – 100 milj. kr. 
 Långsiktig styckkostnad 
 Om denna komplexitetsökning läggs till styckkostnaderna för klare- ringen 19 93/94 fås ett uppskattat värde på vad styckkostnaden kan vara när Tullverket är färdig med anpassningen till  
 EU-regelverket. 
  Vi är väl medvetna att denna uppskattning är mycket ungefärlig men ger ändå ett mått på den rationaliseringspotential som finns i klareringen. 
 Genom att på detta sätt jämföra styckkostnaden 1997 med mot- svarande styckkostnad för 1993/94, som var 44 kr, och justerar den- na för den antagna komplexitetsökning om 20%, kan en möjlig långsiktig styckkostnad beräknas till ca 53 kr. Detta ska jämföras med den faktiska styckkostnaden år 1997, som är ca 80 kr. Lång- siktigt bör det finnas möjligheter att få ner denna till 53 kr, vilket innebär att ca en tredjedel av styckkostnaden på längre sikt bör kun- na rationaliseras bort. Omräknat för alla deklarationer – ca 4,4 mil- joner/år – blir detta en årlig rationaliseringspotential om 120 mkr. 
 Om detta ska uppnås krävs självklart en rad åtgärder och att nya  
 IT-lösningar 
  kan användas, så att tullprocesserna kan förenklas och att antalet fel i inkommande deklarationer minskar. 
 Om istället antas att komplexiteten ökat med 50% blir på motsva- rande sätt rationaliseringspotentialen drygt 60 mkr. 
 Att på detta sätt göra uppskattningar om rationaliseringspotentia- len inrymmer osäkerheter. Kostnaderna för klareringsprocessen är till exempel beroende av vilken servicenivå i form av till exempel öppethållandetider som valts. Minskade klareringsvolymer ger då inte ett direkt utslag i sänkta kostnader. Vi är väl medvetna om detta men anser att det finns goda möjligheter att förenkla tullförfarandet och välja andra former av hög service, till exempel genom nya IT- lösningar. 
  
 SOU 1998:18 
  
 73 
  
 Vi väljer att redovisa ett intervall, 50 – 100 mkr, inom vilket vi bedömer att det bör finnas ett rationaliseringsutrymme. 
  
 RISK-projektet 
  kan ge stora rationaliseringar 
 Den på kort sikt största möjligheten att reducera styckkostnaden i klareringen är det s.k.  
 RISK-projektet. 
  
 Tullverket inför under år 1998 ett helt nytt sätt att klarera med hjälp av det s.k.  
 RISK-systemet. 
  I dag innehåller all form av dekla- rationsgranskning någon form av manuell bearbetning. I korthet in- nebär RISK ett sätt att med hjälp av riskanalyser fördela klare- ringsärenden i prioritetsgrupper, så att ärenden med låg risk kan kla- reras med en förenklad klareringsfunktion och ärenden med högre risk kan sorteras för särskilda kontrollåtgärder. 
 De som inte bedöms intressanta ur risksynpunkt kan således därmed klareras helt automatiskt, dvs utan någon manuell insats. Initialt bedöms på detta sätt ca 50% av ärendena kunna automatkla- reras, på internt tullspråk hamnar de i "grön kanal". Resterande ärenden hamnar i "röd kanal" och ska på ett eller annat sätt hanteras manuellt. Bland de som hamnar i röd kanal finns även ärenden som normalt skulle hamna i grön kanal men som ändå plockas ut för en fördjupad kontroll. Detta görs för att säkerställa den riskprofil som står för den automatiska sorteringen av ärenden i röd respektive grön kanal. 
 På sikt, när  
 RISK-systemet 
  trimmats in, kan andelen automatkla- rerade ärenden bli så hög som 70%. Vår bedömning – och även Tullverkets – är att  
 RISK-systemet 
  kan ge en betydande rationalise- ring i klareringen, med bibehållen kvalitet. De medel som frigörs kan användas för att såväl höja kvaliteten på de inkommande dekla- rationerna – genom en utvecklad dialog med näringslivet – och höja kontrollfrekvenserna genom fysiska varukontroller. 
 För att uppskatta rationaliseringspotentialen i  
 RISK-projektet 
  antas att av den nuvarande kostnadsmassan i klareringen (349 mkr) är 50% påverkbart. Om det vidare antas att RISK – fullt infört – kan ge en rationalisering om 50% av påverkbara kostnader fås en ratio- naliseringspotential om drygt 80 mkr. Även om detta kan förefalla väl högt gör vi ändå bedömningen att  
 RISK-systemet 
  är en mycket viktig del i den framtida rationaliseringen av styckkostnaden. Det ska noteras att detta inte är utöver i det föregående redovisade ratio- 
  
 74 
  
 SOU 1998:18 
  
 naliseringspotential utan  
 RISK-projektet 
  är den viktigaste kompo- nenten i den potentialen. 
 Generaltullstyrelsen delar vår uppfattning att det finns en bety- dande rationaliseringspotential i  
 RISK-projektet 
  men anser våra överslagsberäkningar är för optimistiska. Det har även från Gene- raltullstyrelsens framförts en oro att öppet redovisa rationaliserings- potentialen i klareringen då detta antas kunna leda till ytterligare be- sparingskrav på hela Tullverket. Vi har svårt att förstå detta då det på varje myndighet, inklusive Tullverket, ankommer att bedriva verksamheten så effektivt det går. Om medel frigörs är det upp till myndigheten att redovisa vilken alternativ samhällsnytta som de frigjorda medlen kan skapa inom myndigheten. I Tullverkets fall är det således en fråga om att redovisa vilken nytta de frigjorda medlen inom klareringen kan skapa i till exempel den totala tullprocessen eller i narkotikabekämpningen. Det är sedan ytterst riksdagens sak att bedöma om denna användning är ändamålsenlig. 
 Effektiviteten i förtullningsprocessen 
 Effektiviteten i klareringen kan ej bedömas, vi använder produktiviteten 
 För att kunna mäta effektiviteten krävs kännedom om vad proces- sen uppnår i förhållande till vad de som Tullverket är till för har för krav på och behov av processen. Regeringen har uttalat kravet att klareringen ska leda till en riktig uppbörd, utifrån det givna regel- verket. För att detta ska kunna uppnås behövs det en systematisk kvalitetsmätning av såväl inkommande som utgående deklarationer för de jämförda åren. Tyvärr konstaterar vi att detta saknas. Det har gjorts kvalitetsmätningar, men ej så att de är jämförbara och kan täcka alla fyra åren. 
 Tidigare kvalitetsmätningar som har gjorts har dock visat att in- kommande deklarationer i mycket stor utsträckning är behäftade med fel. Vissa fel är triviala men andra (ca 35%) påverkar – om de upptäcks – debiteringen, ibland med stora belopp. 
 I brist på bättre tvingas vi därför använda styckkostnaden per de- klaration för att kunna jämföra utvecklingen, trots att detta är ett produktivitetsmått som inte ger en heltäckande bild av utveckling- en. 
  
 SOU 1998:18 
  
 75 
  
 Om detta mått används som ett effektivitetsmått konstaterar vi att effektiviteten är sämre i dag än 1993/94, men bättre än året efter  
 EU-inträdet. 
  
 Det kan i sammanhanget nämnas att styckkostnaden för deklara- tionsgranskning inom skatteförvaltningen under motsvarande tids- period i det närmaste halverats. Jämförelsen är tankeväckande men inte helt rättvisande. Detta av flera skäl. För det första har skatteför- valtningen dragit stor nytta av såväl ett förenklat skattesystem som införande av den förenklade självdeklarationen. Dessutom är skat- tebestämmelserna till alla väsentliga delar en exklusiv svensk fråga, som inte styrs av EU. Därmed kan det i större utsträckning anpassas efter svenska förhållanden och behov. 
 Effektiviteten i revisionen är beroende av resursinsatsen 
 Vi har även utvärderat den revision som görs. Revisionen sker inte i samband med deklarationsgranskningen utan sker för alla tulldekla- rationer som ett företag lämnat under de senaste åren. Målet för Tullverket är att revisionen ska ge som resultat en eftertaxering som motsvarar fem gånger resursinsatsen. I den utvärdering vi gjort för år 1996 för samtliga regioner blev resultatet en eftertaxering som var 10 gånger resursinsatsen. Vi kan även konstatera att det finns ett samband – med några enstaka undantag – mellan eftertaxering och taxeringens storlek. Med andra ord ger det ett bättre utfall att göra större revisioner, mätt per insatt resurs. 
 Det är frestande att av detta dra slutsatsen att endast revisioner av företag som är stora importörer bör göras. Det finns dock en all- mänprevention för Tullverket att beakta i samband med uttagen av revisionsobjekt. En slutsats av detta är dock att revisionsintensiteten mellan de olika regionerna bör variera. Regioner som har merparten av vad som i tullsammanhang betraktas som små företag bör ha en lägre revisionsintensitet då revisionsinsatsen gör större nytta på stör- 
 re tullobjekt. 
  
 76 
  
 SOU 1998:18 
  
 140 000 kr 
  
 35 kr 
  
 Kostnad per revision 
  
 Eftertaxering kronor per 
  
 120 000 kr 
  
 "insatt" revisionskrona 
  
 30 kr 
  
 100 000 kr 
  
 25 kr 
  
 80 000 kr 
  
 20 kr 
  
 60 000 kr 
  
 15 kr 
  
 40 000 kr 
  
 10 kr 
  
 20 000 kr 
  
 5 kr 
  
 0 kr 
  
 0 kr 
  
 Tullverket 
  
 Sundsvall 
  
 Stockholm 
  
 Karlshamn 
  
 Helsingborg 
  
 Göteborg 
  
 Haparanda 
  
 Arlanda 
  
 Norrköping 
  
 Karlstad 
  
 Malmö 
  
 Ystad 
  
 Borås 
  
 Hela 
  
 Samband mellan utfall och resursinsats i revisionen 
  
 SOU 1998:18 
  
 77 
  
 8. 
  
 Utvärdering av gränskontroll, underrättel- se och spaning 
  
 Hur mycket narkotika beslagtas av det som finns i Sverige? 
 Beslagen av narkotika har ökat under år 1997. Är detta ett mått på att den totala volymen narkotika i Sverige har ökat? 
 Beslagen av narkotika har ökat 
  
 EU-inträdet 
  innebar att ca 80% av resandet nu sker över inre gräns. Motsvarande förändring blev även följden för varuflödet. Ur kon- trollsynpunkt innebar dock  
 EU-anslutningen 
  i praktiken ingen för- ändring. För statsmakten är kontroll av illegal införsel av i första hand narkotika, alkohol och tobak av samma intresse nu som före inträdet. 
 Sett ur resursförbrukningssynpunkt motsvaras detta väl av att re- surserna för den samlade gränskontrollen är oförändrade, med den skillnaden att större andel av resurserna nu läggs på underrättelse och spaning och mindre på kontroll. 
 Beslagsstatistiken – mätt i kg – för de aktuella åren visar att be- slagsvolymerna förbättrats avsevärt sen året före inträdet, dock med en nedgång för 1996. När det gäller  
 antalet  
 beslag har även de ökat men med en nedgång alldeles efter  
 EU-inträdet. 
  
 Vår bedömning av statistiken är att nedgången i antalet beslag 1995 och beslagsvolymen 1996 har som en förklaring den oro som följde av personalminskningen i samband med inträdet. I första hand förefaller det ha varit småbeslagen som minskat. Det har dock troligen inte påverkat narkotikamarknaden som helhet då de be- slagtagna volymerna inte påverkades alls 1995 och endast margi- nellt 1996. 
  
 78 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vi har även för fullständighetens skull lagt in polisens beslag (i figuren angivna siffror för 1993/94 avser kalenderår 1994). 
 För alkohol och tobak är trenden en stark ökning under samma 
  
 år. 
  
 2500 
  
 2000 
  
 1500 
  
 1000 
  
 500 
  
 0 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Tullens narkotikabeslag (antal) 
  
 SOU 1998:18 
  
 79 
  
 12 000 
  
 10 000 
  
 8 000 
  
 6 000 
  
 4 000 
  
 2 000 
  
 0 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Polisens narkotikabeslag (antal) 
  
 600 000 
  
 500 000 
  
 400 000 
  
 300 000 
  
 200 000 
  
 100 000 
  
 0 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Heroin (opium och heroin (gram) 
  
 Amfetamin (gram) 
  
 Cannabis (gram) 
  
 Kokain (gram) 
  
 Tullens narkotikabeslag (gram) 
  
 80 
  
 SOU 1998:18 
  
 250 000 
  
 200 000 
  
 150 000 
  
 100 000 
  
 50 000 
  
 0 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Heroin (opium och heroin (gram) 
  
 Amfetamin (gram) 
  
 Cannabis (gram) 
  
 Kokain (gram) 
  
 Polisens narkotikabeslag (gram) 
  
 700 000 
  
 600 000 
  
 500 000 
  
 400 000 
  
 300 000 
  
 200 000 
  
 100 000 
  
 0 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Heroin (opium och heroin (gram) 
  
 Amfetamin (gram) 
  
 Cannabis (gram) 
  
 Kokain (gram) 
  
 Polisens och Little beslag (gram) 
  
 SOU 1998:18 
  
 81 
  
 cigaretter 
  
 alkohol (liter) 
  
 (antal) 
  
 35 000 000 
  
 600 000 
  
 30 000 000 
  
 500 000 
  
 25 000 000 
  
 400 000 
  
 20 000 000 
  
 300 000 
  
 15 000 000 
  
 10 000 000 
  
 200 000 
  
 5 000 000 
  
 100 000 
  
 0 
  
 0 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
  Beslagtagna cigaretter (antal)  
  Beslagtagen alkohol (liter) 
 Tullens beslag av alkohol och tobak (liter respektive antal ci- garetter) 
 Folkhälsoinstitutets bedömning – drygt fem ton narkotika förbrukas per år 
 På uppdrag av utredningen har Folkhälsoinstitutet gjort en beräk- ning av den totala konsumtionen av narkotika under åren 1993 – 1996. Rapporten finns som bilaga till denna rapport. 
 Beräkningarna bygger på ett antal antaganden som leder till fyra olika scenarier, ett minimialternativ och ett maximialternativ, samt två scenarier däremellan. 
 Vi har begärt en bedömning av den troligaste konsumerade nar- kotikavolymen för de fyra narkotikaslagen heroin, amfetamin, ko- kain och cannabis för åren 1994 – 1996. Folkhälsoinstitutet har gjort en bedömning för tre av dessa; heroin, amfetamin och cannabis. 
  
 82 
  
 SOU 1998:18 
  
 Konsumerad mängd (år 1996) av heroin, amfetamin och cannabis enligt de fyra scenarierna är: 
  
 Heroin 
  
 Amfetamin 
  
 Cannabis 
  
 Totalt 
  
 Scenario 1 
  
 250 kg 
  
 600 kg 
  
 2.500 kg 
  
 3.350 kg 
  
 Scenario 2 
  
 313 kg 
  
 750 kg 
  
 3.000 kg 
  
 4.063 kg 
  
 Scenario 3 
  
 400 kg 
  
 1.200 kg 
  
 3.000 kg 
  
 4.600 kg 
  
 Scenario 4 
  
 500 kg 
  
 1.500 kg 
  
 3.250 kg 
  
 5.250 kg 
  
 Tullens bekämpning av kokain är troligen mycket framgångsrik 
 När det gäller kokain har Folkhälsoinstitutet inte velat göra en be- dömning av den konsumerade volymen: 
 Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning på den svenska marknaden. Beslagen har under perioden  
 1992-1996 
  haft betydande fluk- tuationer. Sammanlagt har under de fem åren beslagtagits drygt 125 kg, motsvarande 25 kg per år. Detta förefaller överträffa behovet på den in- hemska svenska marknaden. 
 I sig är detta uppseendeväckande, dvs att tullens beslag är större än konsumtionen. Folkhälsoinstitutets bedömning av detta är: 
 Om beräkningarna är någorlunda adekvata visar det att beslag kan vara av vilken uppskattad storleksordning som helst utan att marknaden stängs av. Utbud och efterfrågan möts; beslagtagen narkotika ersätts av nya sänd- ningar. När det gäller kokain är målet för (de större) sändningarna inte i första hand Sverige. 
 Vi har diskuterat frågan med Tullverket och den samlade bedöm- ning vi gör är att de lagändringar som genomförts under senare år – som bl.a. givit tullen tillgång till flygbolagens bokningsdatorer – just för kokain varit mycket välmotiverade och lett till önskat resul- tat. Kokain har ett distributionsmönster som gör det väl lämpat att bekämpa med bl.a. en systematisk analys av bokningslistorna. 
 Att beslagen av kokain påverkar narkotikasituationen i Sverige visar också att vi har en internationellt sett låg förbrukning av ko- kain. Priset ligger också högre än i t.ex. i större delen av Europa. 
  
 SOU 1998:18 
  
 83 
  
 Slutsatsen av detta är att politiken mot narkotika åtminstone när det gäller kokain förefaller ha varit lyckosam 
 Jämförelse med gatupriset på narkotika 
 Enligt uppgift från Narkotikaroteln inom Rikskriminalpolisens un- derrättelsetjänst är de aktuella gatupriserna: 
  
 Varuslag 
  
 Aktuella gatupriser oktober 1997 (kr/gram) 
  
 Brunt heroin 
  
 900 
  
 – 1.000 kr per gram 
  
 Vitt heroin 
  
 1.200 – 1.500 kr per gram 
  
 Amfetamin 
  
 150 
  
 – 200 kr per gram 
  
 Kokain 
  
 600 
  
 – 800 kr per /gram 
  
 Cannabis 
  
 70 – 80 kr per gram 
  
 Ecstasy 
  
 150 
  
 – 200 kr per tablett 
  
 LSD 
  
 50 – 100 kr per dos 
  
 Intressantare är att följa prisutvecklingen på narkotika under de jäm- 
  
 förda åren. 
  
 1 600 kr 
  
 1 400 kr 
  
 1 200 kr 
  
 1 000 kr 
  
 800 kr 
  
 600 kr 
  
 400 kr 
  
 200 kr 
  
 0 kr 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Brunt heroin (kr/gram) 
  
 Vitt heroin (kr/gram) 
  
 Amfetamin (kr/gram) 
  
 Cannabis (kr/gram) 
  
 Kokain (kr/gram) 
  
 Prisutvecklingen på narkotika 
  
 84 
  
 SOU 1998:18 
  
 Priset på kokain och cannabis är stabilt samtidigt som priset på he- roin och amfetamin sjunkit. Prisförändringen beror antingen på ökat utbud eller minskad efterfrågan. Efter samtal med narkotikaläkare, Folkhälsoinstitutet, tull och polis tvingas vi tyvärr dra slutsatsen att prisförändringen inte beror av minskad efterfrågan utan snarare av ett ökat utbud. 
 Vi väljer därför att komplettera Folkhälsoinstitutets bedömning med en volymökning för amfetamin och heroin. Vi har antagit den- na till 10% över de fyra åren, så att volymsiffrorna år 1996 stämmer med Folkhälsoinstitutets scenario 4. 
 Vi har även erfarit att priserna på narkotika generellt sett ligger högre i Sverige än på kontinenten. Undantaget är amfetamin där vi har europeiska nivåer. Slutsatsen av detta är att utbudet i förhållande till efterfrågan är lägre i Sverige än i övriga Europa utom för amfe- tamin. 
 I detta sammanhang kan konstateras att det för oss varit vissa svå- righeter att få fram relevant information om prisutvecklingen. Det finns – såvitt vi erfarit – ingen samlad statistik vilket är förvånande. 
 Prisutvecklingen är den viktigaste informationen om utvecklingen såväl på makromarknader som på mikromarknader. Vi återkommer till detta i det följande. 
 Marknadsvärdet på det heroin, amfetamin och cannabis som konsumeras är drygt 1 miljard kronor 
 Om de prisuppgifter vi fått från polisen sammanförs med den av Folkhälsoinstitutet bedömda volymen konsumerad heroin, amfeta- min och cannabis erhålls följande ungefärliga värde på hur mycket som omsätts för dessa narkotikaslag. Totalt omsätts drygt 1 miljard kronor för denna narkotika. 
  
 SOU 1998:18 
  
 85 
  
 244 
  
  Heroin (mkr) 
  
  Amfetamin (mkr) 
 592 
 Cannabis (mkr) 
 270 
 Marknadsvärdet för det heroin, amfetamin och cannabis som konsumeras i Sverige år 1997 
 Tullens beslagsandel vid gräns – 11% – är större än vad tullen själv haft uppfattning om 
 Prognosen för beslagen av de fyra narkotikaslagen i gränskontrollen för år 1997 beräknas av tullen till ca knappt 600 kg: 
  
 Narkotikaslag 
  
 Beslag (kg) 
  
 Cannabis 
  
 500 kg 
  
 Amfetamin 
  
 67 
  
 kg 
  
 Heroin 
  
 20 
  
 kg 
  
 Sammantaget 
  
 587 kg 
  
 Vi har som grund för våra beräkningar utgått från Folkhälsoinstitu- tets mest pessimistiska scenario, dvs. maximialternativet, komplet- terat med en volymökning enligt ovan. Detta scenario ställs mot tullens beslagsstatistik och på detta sätt beräknas en beslagsprocent, dvs andel beslagtagen narkotika i förhållande till uppskattad för- 
  
 86 
  
 SOU 1998:18 
  
 brukning. Detta är ett sätt att mäta allmänpreventionen i tullens gränskontroll. 
  
 14,0% 
  
 12,0% 
  
 10,0% 
  
 8,0% 
  
 6,0% 
  
 4,0% 
  
 2,0% 
  
 0,0% 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
  Tullens beslagsprocent (heroin, amfetamin och cannabis) 
  
  Polisens beslagsprocent (%) 
 Tullens och polisens beslagsprocent för heroin, amfetamin och cannabis 
  
 20,0% 
  
 18,0% 
  
 16,0% 
  
 14,0% 
  
 12,0% 
  
 10,0% 
  
 8,0% 
  
 6,0% 
  
 4,0% 
  
 2,0% 
  
 0,0% 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Beslagsprocent heroin 
  
 Beslagsprocent amfetamin 
  
  Beslagsprocent cannabis 
 Beslagsprocenten för de enskilda narkotikaslagen för tullen 
  
 SOU 1998:18 
  
 87 
  
 Den sammanlagda andelen för de tre narkotikaslagen blir 11% och för polisens del ca 4%. Således beslagtas sammantaget 15%. Jäm- fört med de gissningar som gjorts inom tullen är detta en högre an- del än vad Tullverket själva trott. 
 Sammantaget kan det konstateras att tullen har en stor påverkan genom sin närvaro vid gräns och att den inte bara är allmänpreven- tiv. Den påverkar också den totala volymen narkotika som finns tillgänglig på gatan. 
 Vi har även som jämförelse lagt in polisens beslag i materialet. Rent allmänt förefaller polisen ha problem då deras beslagsprocent minskat tre år i rad. Vi återkommer till detta i det följande. 
 Det kan också konstateras att den andel som tullen beslagtar vid gräns är större än vad såväl tull och polis som narkotikaforskare m.fl. har antagit. Tullen gjorde en motsvarande beräkning år 1987. Den indikerade att tullens och polisens sammanlagda beslagspro- cent var ca 6%. 
  
 Narkotikaslag 
  
 Beslags- 
  
 Beslag (kg) 
  
 Total konsum- 
  
 procent 
  
 tion (kg) 
  
 Cannabis 
  
 8% 
  
 550 kg 
  
 7.000 kg 
  
 Amfetamin 
  
 3,1% 
  
 100 kg 
  
 3285 kg 
  
 Heroin 
  
 0,8% 
  
 5 kg 
  
 730 kg 
  
 Sammantaget 
  
 6% 
  
 655 kg 
  
 11.015 kg 
  
 Vi har dock inte kunnat kontrollera tillförlitligheten i denna beräk- ning men antar att den inte har samma relevans som Folkhälsoin- stitutets beräkning. Beräkningen från 1987 kommer fram till en to- talt sett mycket större konsumtionsvolym 1987 än Folkhälsoinsti- tutets bedömning för 1997. Om 1987 års beslag jämförs med Folk- hälsoinstitutets bedömning för 1997 var beslagsprocenten 12%. 
 Under alla förhållanden är beslagen av cannabis, heroin och am- fetamin i absoluta tal i dag (587 kg) mindre än de var 1987 (655 kg), vilket inte är bra, då det inte finns skäl att anta att utbudet på marknaden är mindre. 
 Tullen har en mycket viktig uppgift att ta narkotikan vid gräns. 
 En slutsats som går att dra av denna analys är att tullen har en mycket viktig funktion vid gräns. Den är inte bara allmänpreventiv 
  
 88 
  
 SOU 1998:18 
  
 utan beslagen påverkar även marknaden signifikativt. Beslagen har ökat efter  
 EU-inträdet 
  mer än den bedömda volymökningen på marknaden. 
  
 SOU 1998:18 
  
 89 
  
 9. 
  
 Utvärdering av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag 
  
 Beslagsprocenten är inget effektivitetsmått 
 Beslagsprocenten tar dock ingen hänsyn till vare sig resursinsatsen eller om det finns olika samhällsnytta i olika beslag. Den ger därför inte tillräcklig information för att kunna beräkna effektiviteten. 
 Effektiviteten är samhällsnyttan i förhållande till resursinsatsen 
 För att på ett bättre sätt kunna mäta effektiviteten i tullens gräns- kontroll behöver samhällsnyttan av verksamheten beräknas och ställas mot resursinsatsen. 
 Regeringen har i sina direktiv till tullen angivit att i gränskon- trollen ska narkotikan ges högsta prioritet. Därefter ska kontrollen av alkohol och tobak prioriteras. 
 Vi anser att samhällsnyttan kan beräknas ungefärligt 
 Resursinsatsen är lätt att beräkna. Samhällsnyttan är omöjlig att be- räkna exakt. Eftersom begreppet nytta är subjektivt är också beräk- ningen subjektiv. Vi har i vår litteraturgenomgång inte funnit någon beräkning av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag. Vi konstaterar att det finns många uppfattningar om samhällets kostnad för narkotikan, dock ingen ledande uppfattning. Vi anser att det för vår analys är av vitalt intresse att en nyttoanalys görs och väljer där- för att förenkla resonemangen om den samhällsekonomiska nyttan så att den blir beräkningsbar. Vi är väl medvetna om att det kan gö- 
  
 90 
  
 SOU 1998:18 
  
 ras invändningar mot dessa antaganden och beräkningar, både att det beräknade värdet är för högt respektive för lågt. 
 Nyttan av tullens verksamhet består dels av att de genom besla- gen påverkar utbudet av droger på marknaden dels av den allmän- prevention som tullnärvaro innebär. 
 Antaganden och förenklingar 
 Vi gör följande antaganden och förenklingar: 
 Vi utgår enbart från tullens beslag av narkotika, alkohol och to- bak. Övriga beslag betraktar vi som en följd av de prioriterade beslagen och ges inget värde (vilket de självfallet har) 
 När det gäller narkotikan tar vi enbart med opiater (heroin och opium), amfetamin, kokain och cannabis. Detta innebär att be- slag av till exempel kat, ecstasy m.m. inte får något värde (vilket självfallet även de har) 
 Vi antar att värdet av allmänpreventionen är lika med nyttovärdet av beslagen 
 Vad är den samhällsekonomiska vinsten av att tullen har en allmän- preventiv inverkan mot illegal införsel av narkotika, dvs vad är vär- det av att tullen "skrämmer" bort narkotikan? 
 För att kunna hitta ett värde antas två ytterligheter: Om tullen inte fanns skulle det inte ske några beslag. Värdet av allmänpreventio- nen skulle då vara noll. Om tullen beslagtog en stor andel av im- porten skulle allmänpreventionen vara mycket stor och beslagen mycket stora. Uppenbart finns det ett direkt samband mellan besla- gens storlek och värdet av allmänpreventionen. 
 Om tullen beslagtar till exempel 10% så har utbudet på markna- den minskat med 10%. Kanske ersätts den beslagtagna volymen till viss del med annan import. I så fall har inte missbruket minskats med den volym som beslagtagits, men tullens allmänpreventiva in- verkan – till följd av beslagen – har å andra sidan minskat utbudet på gatan. 
 Således kan vi ha två ansatser: 
  
 SOU 1998:18 
  
 91 
  
 Beslagen minskar utbudet på gatan med den beslagtagna vo- lymen 
 Beslagen i sig minskar inte utbudet på gatan med den beslag- tagna volymen men genom tullens allmänprevention minskar det totala utbudet 
 Sanningen är säkerligen en kombination av dessa ansatser och låter sig inte lätt beräknas. Det samhällsekonomiska värdet av beslagen enligt ansats 1) låter sig beräknas om vi vet vilken skada 1 gram narkotika orsakar i samhället. Om vi i ansats 2) antar att det finns ett 1:1 samband mellan beslag och allmänprevention kan även värdet av beslagen för ansats 2) beräknas och blir detsamma som för ansats 1). 
 Vi har i den litteraturgenomgång vi gjort inte funnit någon under- sökning som fastställer ett samband mellan beslag och allmänpre- vention och vi har inte möjlighet att inom ramen för denna utred- ning själva fastställa detta samband. 
 Vi gör därför kort och gott ett antagande att sambandet är 1:1, vilket innebär att värdet av allmänpreventionen kan beräknas och antas påverka utbudet på gatan med storleken av beslagen. 
 Beslagsprocenten är ett mått på allmänpreventionen 
 Vi antar således att beslagen i första hand har en allmänprevention. Beslagsprocenten blir således ett mått på allmänpreventionen, inte ett mått på hur mycket volymen på marknaden minskat. Av detta skäl beräknar vi beslagsprocenten till kvoten av beslagen och kon- sumerad volym (och inte som kvoten av beslagen och summan av beslag och volym) och vi värderar nyttan av beslagen, dvs. allmän- preventionen, utifrån den samhällsekonomiska skadan av narkoti- kan. 
 Med våra förenklingar kan således ett värde av beslagen i tullfilt- ren och tullens allmänpreventiva värde beräknas, om vi kan beräkna den skada i samhället ett gram narkotika på gatan leder till. 
  
 92 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vi antar att samhällskostnaden kan beräknas ur vårdkostnaden 
 För att beräkna den samhällsekonomiska kostnaden per gram nar- kotika gör vi ett antal antaganden. Vi baserar våra antaganden om samhällsskadan av de olika preparaten på samtal med narkotikalä- kare, Folkhälsoinstitutet, Tullverket och Rikspolisstyrelsen. 
 Vi utgår från missbruk av heroin. Missbruk av amfetamin antar vi leder till en samhällskostnad som är hälften av heroin. Vi jäm- ställer missbruk av kokain med amfetamin. Missbruk av canna- bis antar vi leder till en samhällskostnad som är 1/5 av kostnaden för heroin. För bedömningen av cannabis spelar risken för ett fortsatt missbruk av andra tyngre droger stor roll. 
 Heroinmissbruk leder till ett mycket tungt beroende och därmed till en akut ekonomisk situation. Missbruket finansieras normalt med en kombination av bidrag från samhället och kriminalitet. Effekterna och kostnaderna av narkotikan märks i samhället på många olika sätt. Det finns lika många sätt att beräkna skadan. Den finns många faktorer som påverkar kostnaden; produktions- bortfall, kriminalitet, lidande hos de som drabbas av kriminali- teten, högre sjukvårdskostnad, kriminalvård etc. För att eliminera alla dessa effekter måste olika former av frivillig- och tvångsvård tillgripas. Om missbrukaren står under tvångsvård uppstår inte kostnader i övriga delar av samhället. Vi använder därför vård- kostnaden som ett mått på den samhällsekonomiska kostnaden. Vi antar därför att den samhällsekonomiska kostnaden är lika med kostnaden för en kombination av frivilligvård och tvångs- vård av missbrukaren. 
 Enligt uppgifter vi fått från kommunal socialtjänst kostar en kombination av frivillig- och tvångsvård ca 1,1 mkr/år. Till detta lägger vi 0,1 mkr i kommunala administrativa kostnader m.m. Således blir vårdkostnaden 1,2 mkr/år. Vi antar att av denna kostnad återgår hälften till samhället i form av skatter från vård- personal, moms etc. Därmed beräknar vi den samhällsekono- miska kostnaden för en heroinmissbrukare till 600 tkr/år. 
 En heroinmissbrukare antas konsumera ca 0,8 g/dygn 250 dygn per år eller 200 gram/år. Detta ger en skadekostnad om 3.000 kr/gram för heroin, 1.500 kr/gram amfetamin och kokain samt 600 kr/gram cannabis. 
  
 SOU 1998:18 
  
 93 
  
 När det gäller beslagen av sprit och tobak har vi ansett dessa va- Wilson skattevärde vara ett mått på samhällskostnaden. Skatterna är ju motiverade ur en folkhälsoaspekt. Beräkningar som har utförts inom tullen – utgående från att spriten vanligen har mycket hög koncentration – ger ett skattevärde om 422 kr/liter. För cigaretter räknar vi med knappt 2 kr/cigarett. 
 Narkotika som smugglas in i Sverige har olika grad av renhet. Denna narkotika blandas sedan ut med andra substanser för att få en koncentration som passar missbrukaren. Vi har dock inte haft möjlighet att justera våra beräkningar för att den vid gränsen be- slagtagna narkotikan har olika renhetsgrad. Vi antar därför att all narkotika av ett visst slag har samma renhet. 
 Invändningar 
 Vi är väl medvetna om att det kan resas många invändningar mot denna typ av beräkningar. 
 Det går inte att så enkelt gradera missbruket av heroin, amfeta- min m.m. Riksdagens mål är att all narkotika ska stoppas, då be- döms all narkotika lika skadlig. 
 Kostnaden är högre till följd av att de skattemedel som vårdper- sonal m.fl. återlämnar till samhället används till social service för dessa personer. 
 Det finns exempel på billigare form av behandling än tvångs- vård. 
 Vårdkostnader till följd kokainmissbruk är mindre än för amfe- tamin. Dock uppstår andra typer av skador till följd av missbru- ket i samhället. 
 Tullens beslag av kokain är svåranalyserat. En stor del av det kokain som beslagtas förefaller vara avsett för vidaretransport till andra länder. 
 Ett större beslag av narkotika vid gränsen leder vanligen till fängelse. Detta är i sig en kostnad för samhället. 
  
 94 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vår beräkning av den samhällsekonomiska kostnaden är ett räkneexempel för att belysa effektivitetsut- vecklingen 
 Det finns säkert andra invändningar som kan göras. Vi anser det än- då av mycket stort värde att utgå från ett antagande om de samhälls- ekonomiska kostnaderna till följd av drogmissbruket och relatera detta till hela samhällets insats mot drogmissbruket. I tider med knappa resurser måste samhällets insatser prioriteras hårt mot de områden där de får störst nytta. Det enda sättet att göra bra priorite- ringar är att beräkna nyttan av insatsen. 
 För vår utredning är det av intresse att beräkna ett samhällseko- nomiskt värde för att kunna bedöma  
 dels  
 hur effektivitetsutveck- lingen påverkats av medlemskapet i EU – och den turbulens som varit inom tullen under åren efter inträdet –  
 dels  
 hur väl tullen för- mått prioritera insatserna mot de områden och regioner där de gör störst nytta. 
 Således ska vår beräkning av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag av narkotika, sprit och tobak i första hand ses som ett räkneexempel för att belysa effektivitetsutvecklingen och resursför- delningen och för att visa en metod som kan utvecklas och använ- das av statsmakterna för att allokera knappa resurser mot narkotikan rätt. 
 Den samhällsekonomiska nyttan av beslagen 
 Våra antaganden leder således – invändningar till trots – till följande antagande om den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag: 
  
 Varuslag 
  
 Samhällsekonomisk nytta av ett beslag 
  
 Heroin 
  
 3.000 kr per gram 
  
 Amfetamin 
  
 1.500 kr per gram 
  
 Kokain 
  
 1.500 kr per gram 
  
 Cannabis 
  
 600 kr per gram 
  
 Alkohol 
  
 422 kr per liter 
  
 Cigaretter 
  
 2 kr per cigarett 
  
 Resten 
  
 0 kr (vilket det naturligtvis inte är!) 
  
 SOU 1998:18 
  
 95 
  
 Med dessa värden kan den samlade nyttan av tullens gränskontroll summeras. 
  
 600 
  
 500 
  
 400 
  
 300 
  
 200 
  
 100 
  
 0 
  
 1993/94 1995 1996 1997 
  
  Samhällsekonomiskt värde av narkotikabeslag (mkr) 
  
  "Skattevärde" av beslagtagna cigaretter (mkr) 
  
  "Skattevärde" av beslagtagen sprit (mkr) 
 Den totala samhällsnyttan av gränskontroll för 1993/94 – 97 
 Effektiviteten i kontrollverksamheten ökar – den är större än före  
 EU-inträdet 
  
 Med dessa antaganden om samhällsnyttan per gram beslagtagen narkotika m.m. som bakgrund kan effektiviteten i tullens gränskon- troll beräknas. 
 För att beräkna resursinsatsen har vi utgått från av Tullverket re- dovisade kostnader för gränskontroll och underrättelse/spaning. Till detta har vi lagt en proportionerad andel av ledningskostnader och sanktioner (dvs. brottsutredningar m.m.). 
  
 96 
  
 SOU 1998:18 
  
 200% 
  
 180% 
  
 160% 
  
 140% 
  
 120% 
  
 100% 
  
 80% 
  
 60% 
  
 40% 
  
 20% 
  
 0% 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Effektiviteten i tullens narkotikabekämpning – förhållandet mellan samhällsnyttan och beslagskostnaden 
 Med de förenklingar och antaganden som vi gjort är således värdet 100% på förhållandet mellan samhällsnytta och resursinsats gränsen för när verksamheten kan betraktas som effektiv. Detta värde mot- svaras av att lika mycket som sätts in i verksamheten i form av re- surser återgår till samhällsnytta i form av beslag/allmänprevention. Vid ett värde under 100% är verksamheten ineffektiv. Insatsen har då kostat mer än den generat nytta för samhället. 
 Med våra antaganden och förenklingar var således gränskontrol- len ineffektiv före  
 EU-inträdet, 
  för att i dag vara effektiv. Gräns- kontrollen skapar i dag betydligt mer nytta för samhället än den kostar. 
 Jämförelse med prisutvecklingen 
 Om marknadsvärdet av den beslagtagna narkotikan jämförs med kostnaden för att beslagta är tullens kostnad knappt fem gånger marknadsvärdet och polisens 15 gånger marknadsvärdet. (1997). 
 För 1997 kan skadan i samhället beräknas till drygt 5 gånger gatupriset. 
  
 SOU 1998:18 
  
 97 
  
 Dessa värden har i första hand ett informativt värde. Det går inte omedelbart att dra någon slutsats av dessa värden. 
 Jämförelse med effektiviteten i den polisiära narkotikabekämpningen 
 Vi har som en jämförelse även jämfört polisens beslag med deras resursinsats för att bekämpa narkotikan, genom ett nyt- to/kostnadssamband, för att på så sätt få en jämförelse med tullen. Från Rikspolisstyrelsen har vi dock enbart kunnat få uppgifter om narkotikarelaterade brottsutredningar, övriga kostnader inom poli- sen för narkotikabekämpning har ej gått att få uppgift om. Det ska även noteras att inom polisen har stor möda lagts på att bekämpa bl.a. ecstasy, vilket inte ingår i underlaget för nyttoberäkningen. Det ska även framhållas att polisen har en något annan roll än tullen, då de arbetar i senare led i distributionskedjan, då således narkotikale- veranserna fördelats i mindre partier. 
  
 120,0% 
  
 100,0% 
  
 80,0% 
  
 60,0% 
  
 40,0% 
  
 20,0% 
  
 0,0% 
  
 1993/94 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Effektiviteten i den polisiära narkotikabekämpningen 
  
 Polisens effektivitet är således inte direkt jämförbar med tullens men är ändå av intresse. Jämförelsen visar det som fanns skäl att 
  
 98 
  
 SOU 1998:18 
  
 anta, nämligen att det är betydligt kostnadseffektivare att stoppa narkotikan vid gränsen än i senare distributionsled inne i landet. 
 Det ligger utanför vårt uppdrag att utvärdera polisens narkotika- arbete men vi konstaterar att polisens utveckling ger anledning till frågetecken. Med de antaganden som vi gjort om värdet av allmän- preventionen är inte verksamheten tillräckligt effektiv. Det krävs ett högre antagande om värdet av allmänpreventionen – vilket vi anser tveksamt – för att försvara nuvarande resultat i förhållande till re- sursinsatsen. Det är dock i första hand utvecklingen som är oroande, inte den absoluta nivån. 
 Statistiken avspeglar också att den totala volymen av polisen be- slagtagen narkotika (heroin, amfetamin, cannabis och kokain) minskar men antalet beslag är i stort oförändrat. Detta innebär att den genomsnittligt beslagtagna mängden narkotika per beslag minskar, från 34 gram per beslag år 1994 till 20 gram per beslag år 1997. Denna inriktning att koncentrera insatserna på mindre beslag är för oss inte självklar. 
 Motsvarande genomsnittliga mängd beslagtagen narkotika per beslag har för tullen utvecklats från 197 gram per beslag (1994) till 310 gram per beslag (1997). 
 Utvecklingen i underrättelseverksamheten 
 De senaste åren har Tullverket medvetet satsat på att bygga ut un- derrättelseverksamheten. 
 Den viktigaste informationskällan är det s.k. narkotikatipset, dvs. den möjlighet som allmänheten har att anonymt lämna tips via  
 SOS-telefonnumret 
  112. 
 Denna informationskälla kompletteras med internt skapade un- derrättelser och underrättelser från sambandsmän i andra länder, genom samarbete med andra tullförvaltningar och från olika analys- register. 
  
 SOU 1998:18 
  
 99 
  
 5 000 
  
 4 500 
  
 4 000 
  
 3 500 
  
 3 000 
  
 2 500 
  
 2 000 
  
 1 500 
  
 1 000 
  
 500 
  
 0 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
  Antal underrättelser exkl.  
 112-tips 
 112-tips 
  
 Diagram över utvecklingen av underrättelseinformationen 
 Antalet tips som kommer via  
 112-tipset 
  är direkt beroende av den information om denna tjänst som lämnas i media. Minskningen i antalet  
 112-tips 
  år 1996 är troligen en direkt följd av att arbetet med omorganisationen inom Tullverket innebar att denna information ej prioriterades. 
 Av särskilt intresse är utvecklingen av underrättelser som inte kommer från  
 112-tipset. 
  Denna har ökat väsentligt under perioden och är ett mått på den satsning som gjorts på sambandstjänster och ett utvecklat samarbete med andra myndigheter och tulladministra- tioner. 
 Det finns skäl att anta att den ökning av narkotikabeslagen som skett har ett direkt samband med ökningen av antalet underrättelser och därmed av satsningen på underrättelseverksamheten. 
 Allmänpreventionen är större i dag än före EU – inträdet 
 Verksamheten är inte bara effektiv i dag. En betydligt större andel av narkotikan beslagtas i dag än före  
 EU-inträdet 
  vid gränsen, vilket 
  
 100 
  
 SOU 1998:18 
  
 således innebär att tullens samlade allmänpreventiva värde i dag är betydligt högre än före  
 EU-inträdet. 
  
 Den samlade kostnaden för narkotikan 
 Med de antaganden och förenklingar som gjorts kan en samlad kostnad för narkotikan i samhället uppskattas till i storleksordningen 6 miljarder kronor (för opiater, cannabis och amfetamin). Det skall dock understrykas att även detta är att se som ett räkneexempel, inte en färdig analys. 
 1 545 
 1 950 
  
  Heroin (mkr) 
  
  Amfetamin (mkr) 
  
  Cannabis (mkr) 
 2 318 
 Den samlade samhällskostnaden för narkotikan 
  
 SOU 1998:18 
  
 101 
  
 10. 
  
 Utvärdering av resursallokeringen inom Tullverket 
  
 I de besök och intervjuer som vi genomfört hos samtliga byråer vid Generaltullstyrelsen och de tolv regionala tullmyndigheter har frå- gor som rör fördelningen av resurser inom Tullverket berörts. Frå- gan har även berörts i direktiven till utredningen. 
 För att utvärdera resursfördelningen har vi gjort en fördjupad analys för samtliga regioner av verksamheten år 1996. 
 Vi har försökt hitta ett mått på effektiviteten i de regionala myn- digheterna. En myndighet som är effektiv uppnår hög samhällsnytta i verksamheten i förhållande till resursinsatsen. En myndighet med lägre effektivitet uppnår inte samma höga samhällsnytta i förhållan- de till resursinsatsen. 
 Inledningsvis ska det framhållas att de mått vi redovisar i det föl- jande inte är ett mått på hur "duktiga" myndigheterna är. Måtten vi- sar i första hand hur väl Generaltullstyrelsen förmått fördela anslag- na medel så att största samlade samhällsnytta uppnås. I idealfallet innebär detta att samtliga regioner uppnår ungefär samma effekti- vitet. 
 En myndighet som till exempel inte finns i de stora narkotikaflö- dena har svårt att uppnå samma samhällsnytta avseende narkotika- bekämpning till samma resursinsats som de som finns i de stora flö- dena. Annorlunda uttryckt har dessa myndigheter fått för stora re- surser i förhållande till de faktiska förutsättningarna och i förhållan- de till de myndigheter inom vars regioner de stora narkotikaflödena finns. Omvänt har andra myndigheter fått för lite resurser. Genom en omfördelning av resurser kan då ökad samhällsnytta erhållas till samma resursinsats. 
 Ett i analyssammanhang vanligt sätt att skapa en bild av hur olika alternativ – med sammansatta verksamheter – förhåller sig till var- andra är att skapa ett index. Det mått vi har skapat för att jämföra ef- fektiviteten mellan de tolv regionala myndigheterna är därför ett in- 
  
 102 
  
 SOU 1998:18 
  
 dex, där vi försökt väga samman hur de olika regionerna förmått uppfylla de viktigaste omvärldskraven – dvs. samhällsnyttan – i förhållande till resursinsatsen. 
 Ett mått på den regionala effektiviteten 
 Vi har skapat ett mått på effektiviteten genom att ta hänsyn till de viktigaste omvärldskraven på tullen, dvs att effektivt hantera de le- gala varuströmmarna och effektivt stoppa de illegala varuström- marna. Dessutom har vi lagt in ett mått på ledningsorganisationens storlek. 
 Dessa olika mått viktas så att ett samlat index erhålls. 
 Indexet skapas så att 120 poäng fördelas. Den genomsnittliga ef- fektiviteten blir därmed 10 poäng. Om en myndighet har mer än tio poäng kan således en omfördelning av resurser till denna myndighet öka den samlade samhällsnyttan. 
 Genom att på detta sätt jämföra regioner genom att mäta effekti- viteten skapas en fiktiv "intäktsida" – samhällsnyttan. Regioner som har varit framgångsrika – i klassisk mening – att få hög tilldelning av resurser i den interna budgetprocessen – men som inte även kan skapa hög samhällsnytta (intäkter) – får därmed en låg effektivi- tet. 
 I princip kan resurserna fördelas utifrån ett sådant index. Vårt in- dex har dock vissa brister, vilket gör att det måste modifieras något innan det kan användas för att  
 styra  
 resurserna. Det går dock bra att använda för att  
 följa upp  
 en verksamhet. 
 Vi vill i detta sammanhang peka på de möjligheter som det inne- bär att styra mot maximal effektivitet. Traditionellt är det alltid dragkamp om resurser i organisationer som inte styr mot maximal effektivitet. Om styrningen sker mot maximal effektivitet kan det omvända inträffa, dvs. verksamheter som inte tycker att de har för- utsättningar att prestera maximal samhällsnytta kommer att avstå från tilldelade resurser. 
 Att styra mot maximal effektivitet är inte det enda styrmedlet men en viktig komponent i en styrmodell. Det kan till exempel för en verksamhet vara frestande att avstå från resurser och bara utföra det som är enklast. Då blir effektiviteten hög men den samlade Carroll låg. Styrningen bör således även inkludera ett volymmål. 
  
 SOU 1998:18 
  
 103 
  
 Effektiv klarering av legala varuströmmar 
 Omvärldens krav på verksamheten är att en riktig klarering ska ske och att klarering ska ske utan onödig tidspillan. För att mäta effekti- viteten i klareringen behövs egentligen kännedom om kvaliteten i inkommande respektive behandlade deklarationer, samt behand- lingstider. Då kvalitetsmätningar saknas använder vi styckkostna- derna som ett kvalitetsmått, trots att det egentligen är ett produkti- vitetsmått. Vi anser att detta är en acceptabel förenkling för denna jämförelse. 
 Effektiviteten mäts i relation till andra regionala tullmyndigheter. Låga styckkostnader ger en bra effektivitet. Eftersom fördelningen av deklarationstyper (export, import, hemtagningsanmälan, steg 2, transitering) skiljer mellan regionerna har antalet behandlade dekla- rationer justerats med hänsyn till fördelningen mellan olika ärende- typer. 
 Vikten för klareringen i det samlade effektivitetsmåttet sätts till 42 poäng av totalt 120. 
 För att mäta effektiviteten i revisionen jämförs eftertaxering med resursinsatsen per eftertaxerad krona. Hög eftertaxering per resur- skrona ger hög effektivitet. Totalt fördelas 12 poäng för revisionen. 
 Det ska i detta sammanhang upprepas att detta sätt att mäta ef- fektiviteten i deklarationsarbetet inte utan vidare kan användas för att  
 styra  
 verksamheten. En slarvig deklarationsgranskning ger låg styckkostnad och hög eftertaxering. Således hög effektivitetspoäng trots att det omvända förhållandet gäller. I vår mätning fungerar det tillfredsställande för att i  
 efterhand  
 titta på hur resursallokeringen fungerat. Om effektivitetsmåttet ska användas för styrning av verk- samheten måste ett kvalitetsmått vägas in. 
 Effektivt stoppa illegala varuströmmar 
 Omvärldens krav på Tullverket i gränskontrollen är att tullen dels ska ta en stor andel av den narkotika som kommer in över gränsen dels förhindra den s.k. myrtrafiken, dvs små beslag på resenärer som reser över i första hand Öresund. 
 Effektivitetsmåttet utgår från samhällsnyttan beräknad på aktuella beslag av olika slags narkotika (kg), alkohol (liter) och tobak (an- 
  
 104 
  
 SOU 1998:18 
  
 tal). Dessutom räknas antalet beslag av narkotika. Resursinsatsen utgörs av medel för gränskontroll och underrättelse. 
 Vikten för kontrollen sätts till 42 poäng relaterade till beslagtagna kvantiteter och 12 poäng för antalet beslag. 
 Ledningens storlek 
 Ledningsorganisationens storlek är i sig inget effektivitetsmått, men då vi inte lagt in ledningskostnader som en administrativ kostnad på klarering respektive gränskontroll tar vi ändå med ledningens stor- lek – eller snarare litenhet – som ett kvalitetsmått. Stor ledning ger liten poäng. 
 Totalt fördelas 12 poäng för ledningens litenhet. 
 Ingen hänsyn till geografiska förutsättningar och långa öppettider 
 I det index vi skapat har ingen hänsyn tagits till geografiska förut- sättningar. För att få ett helt rättvisande index hade detta varit önsk- värt. I praktiken tror vi inte att det spelar så stor roll. Vårt mål är inte att jämföra regionerna exakt kvantitativt utan att få en kvalitativ bild på hur resursfördelningen fungerar. Det är inte heller säkert att stör- re resurser är befogade enbart utifrån att regionen täcker ett stort område. Om det är glesbygd och således liten verksamhet är inte en hög tullnärvaro befogad. 
 Vi har inte heller tagit hänsyn till att en del tullstationer valt en hög servicenivå genom långa öppettider, trots att verksamheten i sig är liten. Vi anser att Tullverket har möjlighet att bl.a. genom tullda- tasystemet omfördela arbetsuppgifter över landet och att tullen i glesbygd även kan användas för andra arbetsuppgifter än de tullspe- cifika. 
 Vi har även utelämnat de beslag som gjorts av bl.a. dieselolja vid svensk – finska gränsen. Dessa har uppenbart ett samhällsekono- miskt värde men vi har valt att göra en förenkling på denna punkt. 
  
 SOU 1998:18 
  
 105 
  
 Effektiviteten skiljer kraftigt mellan regionerna 
 Om ett effektivitetsmått på detta sätt skapas fås en samlad bild av hur effektiviteten varierar över landet. 
  
 25,00 
  
 20,00 
  
 15,00 
  
 10,00 
  
 5,00 
  
 0,00 
  
 SundsvallArlandaStockholm 
  
 g 
  
 g 
  
 g 
  
 Karlshamn 
  
 Ystad 
  
 Malmö 
  
 Götebor Karlstad 
  
 Haparanda 
  
 Helsingbor 
  
 Borås 
  
 Norrköpin 
  
 Ledningens litenhet  
  Klareringen  
  Beslag (kg)  
  
  Revision  
  
  Beslag(antal) 
  
 Effektiviteten i den regionala verksamheten 
 En omedelbar iakttagelse är att effektiviteten varierar avsevärt mel- lan regionerna. Vissa regioner har mycket låg effektivitet i till ex- empel kontrollverksamheten. Detta är ett uttryck för att dessa regio- ner har för mycket resurser för kontroll i förhållande till andra regi- oner. Omvänt gäller också att genom omfördela resurser för kontroll till exempelvis Arlanda, Stockholm eller Helsingborg kan en ökad samlad samhällsnytta i gränskontrollen uppnås till oförändrad kost- nad. 
 Att en myndighet har hög effektivitet är dock inte liktydigt med att den utan vidare bör få mer resurser, eftersom detta innebär att re- sursutnyttjandet är lägre inom andra regioner. Vi anser att det finns goda möjligheter att med bl.a. tulldatasystemet omfördela viss deklarationsgranskning och andra ärenden till exempelvis de två norra regionerna. Dessa har i dag problem genom att de p.g.a. sin litenhet har svårigheter att hålla hög effektivitet i verksamheten. 
  
 106 
  
 SOU 1998:18 
  
 Genom att arbetsuppgifter omfördelas till dessa regioner ökar des- sas möjligheter att höja effektiviteten. Vi återkommer till detta i vå- ra förslag. 
 Vissa enstaka händelser påverkar bilden. För till exempel Stock- holmsregionen gjordes år 1996 en mycket stor eftertaxering i sam- band med en enstaka revision, vilket ger mycket höga poäng för Stockholm för revisionen. Det kan dock konstateras att denna revi- sion föregåtts av ett noggrant urval och därför inte kan betraktas som enbart slumpmässig. 
 Motsvarande gäller för till exempel gränskontrollen i Ystad, som gjorde ett enstaka mycket stort narkotikabeslag år 1996. Statistiken för år 1997 ser inte tillnärmelsevis lika bra ut. 
 Det finns även andra enskilda invändningar som kan göras, men helhetsintrycket består. Den samlade nyttan skulle kunna öka med samma resursinsats – genom att omfördela från regioner som inte kan generera så mycket samhällsnytta. 
 Den bild som framträder i effektivitetsjämförelsen stämmer ganska väl med de intryck vi har fått vid våra besök på de regionala myndigheterna. 
 Svagt utvecklad central styrning av resurser mot största samlad nytta 
 Det samlade intrycket när det gäller styrning och ledning är således att styrningen av resurserna från Generaltullstyrelsen behöver bli bättre. 
 Byråerna bör ta ett starkare ledningsansvar för sina respektive processer/verksamheter. Därigenom kan en bättre prioritering mot största samlad nytta göras. 
 Detta bekräftas också av många i de intervjuer vi gjort med såväl regioner som byråer. Byråerna tycker att deras ställning, när det gäller att påverka fördelningen av resurser mellan olika områden och för olika riktade insatser, är för svag. Från flera regioner fram- förs det kritik att dessa inte förstår hur prioriteringen utifrån en hel- hetssyn fungerar. 
  
 SOU 1998:18 
  
 107 
  
 Ett exempel på att resursfördelningen kan utvecklas är hur den knappa resursen narkotikahundar fördelats mellan regionerna 
 Vi tar som exempel hur den knappa resursen narkotikahundar för- delats mellan regionerna. En narkotikahund kostar ca 700 tkr per år. Då har vi även räknat in hundförare och bil. Det är således en för- hållandevis dyr resurs som – rätt utnyttjad – visat sig kunna prestera mycket goda resultat. 
 Vid förfrågan till Generaltullstyrelsen kunde ingen uppgift läm- nas om antalet hundar. Först efter en enkät till regionerna fastställ- des antalet till 52. 
 Det är rimligt att anta att hundarna bör finnas i första hand vid de regioner där stora beslag av narkotika görs. Vi har därför jämfört antalet hundar med faktiska beslag av narkotika år 1996. 
  
 100 000 
  
 10 000 
  
 1 000 
  
 100 
  
 10 
  
 1 
  
 Tullverket 
  
 Stockholm 
  
 Karlshamn 
  
 Helsingborg 
  
 Haparanda 
  
 Sundsvall 
  
 Norrköping 
  
 Göteborg 
  
 YstadMalmö 
  
 Arlanda 
  
 Borås 
  
 Karlstad 
  
 Hela 
  
 Förhållandet mellan narkotikahundar och narkotikabeslag (gram per hund, logaritmisk skala) 
 Av diagrammet framgår att det finns stora obalanser. Generaltull- styrelsen har uppgivit att någon strategi för att fördela denna resurs inte finns. Enligt vår mening kan det till exempel inte vara en rimlig fördelning att  
 Haparanda-regionen 
  har nästan lika många hundar (3) 
  
 108 
  
 SOU 1998:18 
  
 som Arlanda (4) trots att det i Haparanda togs 1 kg narkotika (ex- klusive kat) och på Arlanda 70 kg år 1996. För oss är detta en upp- enbar brist på prioritering. 
 Detta ska inte tolkas som att vi anser att hundar ska flyttas från Haparanda till Arlanda. Med hänsyn till den effektivitet vi uppfattat att hundarna har ur såväl allmänpreventivt syfte som att hitta narko- tika anser vi att andra kostnader bör stå tillbaks för att ytterligare prioritera anskaffningen av hundar till exempelvis Arlanda. 
 Orimligt att till exempel tullfiltret i Arlanda tidvis står tomt, speciellt då riskflyg anländer 
 Ett annat exempel är Arlanda som enligt uppgift saknar kontrollre- surser på nätterna då bl.a. riskflyg från Bangkok, Miami, Marocko, Indien, Turkiet och Grekland anländer. Betraktat över veckans alla timmar finns det även andra tillfällen när riskflyg anländer då kon- trollmöjlighet saknas. Vi anser att detta är en helt orimlig priorite- ring, som borde ha föranlett direkta åtgärder och omprioriteringar från Generaltullstyrelsens sida. 
 Införande av en ny  
 IT-plattform 
  
 Under 1997 börjar utbyggnaden av en helt ny  
 IT-plattform, 
  det s.k. Allterminalkonceptet. I sig är konceptet mycket bra, men det krävs också en strategisk syn på hur utbyggnaden ska ske och i vilken ordning. Det är rimligt att anta att utbyggnaden sker i förhållande till hur stora arbetsvolymer regionerna har, dvs till exempel hur många deklarationer regionerna årligen hanterar. För Generaltull- styrelsen bör det vara en strategisk ledningsuppgift att styra denna fördelning. 
  
 SOU 1998:18 
  
 109 
  
 30 000 
  
 25 000 
  
 20 000 
  
 15 000 
  
 10 000 
  
 5 000 
  
 0 
  
 Haparanda 
  
 Stockholm 
  
 Karlshamn 
  
 Helsingborg 
  
 Arlanda 
  
 Norrköping 
  
 Borås 
  
 Ystad Malmö 
  
 Sundsvall 
  
 Karlstad 
  
 Göteborg 
  
 Förhållandet mellan antal deklarationer och utfördelade all- terminaler 
 En jämförelse mellan regionerna visar dock att någon sådan styr- ning inte skett. Beslut om införande har fattats helt på regional nivå, utan att Generaltullstyrelsen gjort en samlad bedömning av behoven utifrån den största samlade nyttan. Vi ifrågasätter inte prioriteringen  
 inom  
 regionerna men anser att Generaltullstyrelsen borde tagit ett större ansvar för den regionövergripande prioriteringen. 
 Storleken har betydelse 
 Vi har även tittat på sambandet mellan effektiviteten i respektive re- gion och dess relativa storlek i förhållande till andra regioner. 
  
 110 
  
 SOU 1998:18 
  
 Effektivitet 
 25,00 
 20,00 
 15,00 
 10,00 
 5,00 
 0,00 
  
 0% 
  
 50% 
  
 100% 
  
 150% 
  
 200% 
  
 250% 
  
 Storlek 
 Förhållandet mellan effektiviteten och storleken i den regio- nala verksamheten 
 Vi ser ett ganska klart samband mellan regionernas storlek och de- ras effektivitet. Detta ger en antydan om att regionernas antal an- tingen bör begränsas så att deras storlek ökar och/eller att regioner- na bör tillföras nya arbetsuppgifter. 
  
 SOU 1998:18 
  
 111 
  
 11. 
  
 En vision om hur tullen kan fungera om fem till tio år 
  
 Vi har i utvärderingen av tullens verksamhet saknat en vision inom Tullverket vart man är på väg och hur framtidsbilden ser ut. 
 Vi har därför, som underlag för våra överväganden, arbetat fram en vision för hur Tullverket skulle kunna fungera om  
 fem-tio 
  år. 
 Vår vision utgår från följande utgångspunkter: 
 Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta 
 En gräns – en myndighet 
 Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de tjänar på det. 
 Tullen är en ledande part i den enade front som samhället bildat mot narkotikan, i fronten ingår såväl företagen som all- 
 mänheten 
 EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts 
 Vi anser inte att detta på något sätt är orimliga utgångspunkter utan snarare fullt möjliga om statsmakterna och Tullverkets ledning be- stämmer sig för det. 
 Riksdagens mål om ett narkotikafritt samhälle och gradvisa ök- ning av resurserna för att bekämpa utbredningen har hittills inte in- neburit att missbruket har minskat. Det finns snarare tecken på det omvända. Av detta skäl anser vi att nya grepp måste provas om riksdagens mål om ett narkotikafritt samhälle ska kunna infrias. An- svaret kan inte bara vara myndigheternas. Allmänheten och företa- gen måste också ta sitt ansvar. Reviravgränsningen mellan myndig- heterna måste ersättas med ett långtgående samarbete. 
  
 112 
  
 SOU 1998:18 
  
 Visionen är inte en färdig vision utan snarare vårt bidrag till en diskussion om nya arbetsformer, uppgifter och inriktningar för i första hand Tullverket. 
 Visionen är skriven så att den beskriver verksamheten om kanske fem till tio år. 
 Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta 
 För Tullverket är det nu en självklarhet att se till de samlade pro- cesskostnaderna för samhället i samband med förtullning av det le- gala varuflödet. Eftersom det konstaterats att den största kostnaden för processerna finns hos näringslivet har dialogen prioriterats. 
 Utifrån denna dialog har många förbättringar i processerna kunnat göras och ett flertal nya tullprocesser initierats. 
 En följd av detta är att Tullverket och näringslivet nu gemensamt gör årliga mätningar av processkostnaderna. Det finns ett gemen- samt utvecklingsprogram för att ömsesidigt nedbringa varandras kostnader. Grunden för detta samarbete utgörs av gemensam kva- litetssäkring, dvs. en systematisk genomgång av alla arbetsflöden för att säkerställa att prestationen i dessa flöden blir den önskade. 
 Ett resultat av detta är att företagens intresse för en ökad elek- tronisk anslutning ökat markant. Den tidigare andelen – 70% an- slutning – ansågs av Tullverket mycket svår att höja utan avsevärda kostnader. Nu är anslutningsgraden 94% trots att den samlade pro- cesskostnaden sjunkit. 
 Inom Tullverket sker prioriteringen av resurserna utifrån ett helt nytt system. Regionerna får en grundfinansiering som ska täcka de olika förutsättningar som finns mellan regionerna. Denna finansie- ring tar också hänsyn till de nationella prioriteringar som görs, ex- empelvis tullnärvaro i glesbygd. Därutöver får regionerna en resur- stilldelning som baseras på den faktiska produktionen, dvs "betalt per ärende". 
 För att öka kapacitetsutnyttjandet på lågfrekventerade tullplatser fördelas ärenden om med hjälp av tulldatasystemet. I och för sig har detta ibland upplevts som lite mer omständigt, men den samlade kostnaden har ändå kunnat minskas. Dessutom har viss sysselsätt- ning säkerställts på dessa orter. 
 Den teknik som används för att ständigt kunna höja effektiviteten 
 – och därmed samhällsnyttan – är att genomlysa alla processer och sätta upp s.k. barriärbrytande mål, dvs. att sätta så höga mål i för- 
  
 SOU 1998:18 
  
 113 
  
 ändringsarbetet att alla tvingas tänka på ett nytt sätt. Det har fun- nits många som tvivlat på metoden men ofta har på detta sätt pro- cesskostnader kunnat halveras eller nyttan fördubblats. 
 En gräns – en myndighet 
 De nedskärningar och effektiviseringskrav som lagts på såväl tullen som polisen har inneburit att den traditionella uppdelningen av befogenheter och uppgifter mellan tullen och polisen setts över. Det konstaterades bl.a. att i glesbygden och vid till exempel färjelägen kunde en effektivisering uppnås genom att tullen och polisen gavs ömsesidiga befogenheter att utföra varandras uppgifter. 
 Tullen, polisen och kustbevakningen har därför fått ett gemen- samt  
 gränsregelverk  
 , som reglerar vilka befogenheter de har vid gränsnära arbete och vilka som kan förordnas enligt detta regle- mente. Befogenhetsfördelningen mellan tullen och polisen löstes pragmatiskt utifrån verklighetens krav i stället för att vara en strid mellan två statliga myndigheter. 
 I glesbygden – i första hand utmed gränsen mellan Sverige och Norge – har tullen och polisen uppgifter som liknar kustbevakning- ens. De utför såväl  
 tull-, 
  polis- som naturvårdsuppgifter. De har 
 även fått utbildning så att de klarar dessa uppgifter. I stället för att ha dubbla resurser på vissa ställen och inga alls på andra fördelas nu uppgifterna utifrån en väsentlighetsprincip. Resultatet har blivit en bättre närvaro i glesbygd till mindre resursinsats. 
 Vid övriga gränspassager har tullen, polisen och kustbevakning- en inriktat arbetet mot att alla kontroller och viseringar vid en gränspassage ska hanteras av en och samma myndighet. Personal ur respektive organisation kan genom särskilt beslut enligt gränsre- gelverket ges vidgade befogenheter så att till exempel tullen även kan ta hand om enklare polisärenden vid till exempel färjetermina- lerna. Rattonykterhet är ett sådant ärende. Polisen klarar å sin sida enklare tullärenden vid bl.a. alla de flygplatser som tullen inte har möjlighet att täcka. Kustbevakningen har hjälpt till vid vissa färje- ankomster, som bedömts angelägna att bevaka men där tullen sak- nar resurser. 
 Bl.a. passvisering hanteras enligt detta regelverk av såväl tullen som polisen och kustbevakningen. Vem som utför viseringen beror på vem som med hänsyn till verksamheten i övrigt har bäst möjlig- het att utföra passkontrollen. Vid till exempel färjelägen har detta 
  
 114 
  
 SOU 1998:18 
  
 inneburit att tullen tagit över passkontrollen. För tullen har detta dessutom inneburit bättre möjligheter att välja ut rätt kontrollob- jekt. 
 Sammantaget har såväl tullen som polisen kunnat använda de knappa resurserna på ett betydligt bättre sätt i bl.a. glesbygden. 
 Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de tjänar på det 
 För företagen har tullens nya inriktning inneburit påtagliga förenk- lingar. Tullen och företagen jobbar nu i ett slags partnerförhållan- de, med ömsesidig respekt för varandras möjligheter och problem. 
 Tullverket och näringslivet har bildat ett gemensamt råd för såväl processutveckling och processuppföljning som ett stöd i Tullverkets tolkning och utveckling av regelverken. 
 För Tullverket har den viktigaste inre förändringen varit att fokus ändrats från att vara en producerande organisation – med blicken riktad mot de egna produktionsprocesserna – till att vara en servi- ceorganisation – med blicken inställd mot omvärldens krav på Tull- verket. 
 Tidigare ansågs Tullverket vara mästare på att lösa Tullverkets behov. Nu ses Tullverket som ett föredöme i EU när det gäller att tillgodose de behov en alltmer globaliserad handel innebär. 
 Även en del andra förändringar som varit nödvändiga i EU- regelverket – till följd av tullens ändrade inriktning – har nu ge- nomförts. 
 Tullverket har således ändrat sitt fokus från att vara en myndig- het som producerar deklarationsgranskning och uppbörd till en myndighet som ger service åt dem Tullverket är till för – dvs. all- mänheten och näringslivet. 
 Inriktningen är inte längre att minimera Tullverkets kostnader för tullprocesserna utan samhällets kostnader för tullprocesserna, dvs även företagens kostnader, och att uppbörden i allt väsentligt ska vara rätt. 
 Företagen har konstaterat att de helt enkelt tjänar på att deklare- ra rätt. Detta av flera skäl: 
 Genom att de har kvalitetssäkrat sina tullprocesser tillsammans med Tullverket flyter nu tullprocesserna mycket lättare. Varor 
  
 SOU 1998:18 
  
 115 
  
 fastnar inte längre på samma sätt som förut i tullen. Logistiken har blivit enklare. Trots att  
 EU-regelverket 
  fortfarande är krångligt att tillämpa har tullens service och tjänster över bl.a. 
 Internet inneburit ett kraftfullt stöd i tullarbetet. Företagen får förmåner i tullbehandlingen, som bara de som Tullverket "litar på" får. 
 Beroende på hur långt företagens tullprocesser är kvalitetssäk- rade får företaget förmåner enligt en förmånstrappa, som inne- håller bl.a. månadsvisa deklarationer och räkningar, befrielse från att ställa säkerhet för tulluppbörd, anslutning till skatte- konto, möjlighet att förtulla helt elektroniskt dygnet runt etc. Förmånstrappan är självfallet utformad med beaktande av att alla ska behandlas lika. Förmånerna får inte vara exklusiva för ett företag så att konkurrensen därmed snedvrids. Alla har sam- ma möjlighet att kvalificera sig i förmånstrappan. Entrebiljetten är ett ömsesidigt förtroende. 
 EU har accepterat att de företag som kommit längst i sin kvali- tetssäkring inte behöver medverka i varukontroller i samma ut- sträckning som andra. De behöver inte heller ställa säkerheter för sin tulluppbörd. Kvalitetssäkringen i sig har bedömts som ett bättre kontrollmedel än den fysiska varukontrollen. Motsvarande gäller för ställandet av säkerheter. 
 Tullrevisionen handlar i första hand om att säkerställa kvaliteten i tullprocesserna hos de kvalitetssäkrade företagen. De företag som av olika skäl inte vill kvalitetssäkra sina processer får ge- nomgå mer traditionella tullrevisioner. 
 Genom kvalitetssäkringen är Tullverkets rutiner också väl an- passade till företagens administrativa rutiner och transportruti- ner m.m. För företagen har detta inneburit såväl goda rationali- seringsmöjligheter som en bättre kontroll över det fysiska varu- flödet. 
 Ett skäl till att företagen deklarerar rätt är också att risken för upptäckt är stor. Tullverkets riskprofiler och kvalitetsrevisioner – s.k. previsioner – ger en god träffbild. Vid upprepade fel tappar företaget förmåner i "förmånstrappan". 
 Den elektroniska anslutningen kan nu även ske över Internet. En förutsättning för detta är att säkerhetskraven för anslutning till tull- datasystemet förnyats och förenklats. Företagen kan nu välja att kommunicera på olika säkerhetsnivåer. Det finns nu till exempel 
  
 116 
  
 SOU 1998:18 
  
 även möjlighet att infoga hela tulldeklarationen på transportetiket- ten, genom tvådimensionell streckkod. Denna deklaration behöver inte lämnas elektroniskt då den läses med streckkodläsare på gränstullkontoret. Företaget har fått underlaget till streckkoden över Internet. Detta är bara ett exempel på en ny process. 
 En annan ny process är att helt automatisk förtullning nu kan ge- nomföras för ett antal företag. Dessa kan dygnet runt passera alla gränsövergångar, utan att tullpersonal behöver finnas närvarande. 
 Intresset för att utföra förtullningen i ett steg har ökat. Det sedan många år använda tvåstegsförfarandet – hemtagningsanmälan re- spektive steg 2 – har konstaterats vara kostsamt för såväl företagen som Tullverket. Den innebär ju trots allt att deklarationen görs två gånger och granskas två gånger av Tullverket. I takt med att företa- gen sköter allt mer av sin handel elektroniskt har det varit ett na- turligt steg att söka ett enklare förfarande. Eftersom alla nödvändi- ga uppgifter ändå finns tillgängliga då varan passerar gräns är det lika bra att klara av alla tullformaliteter på en gång. Tvåstegsdekla- rationerna har därför minskat starkt i antal. 
 Även Tullverket tjänar på att företagen deklarerar rätt av flera skäl  
 : 
  
 Den ökade andelen riktiga deklarationer har drastiskt minskat kostnaden för såväl deklarationsgranskning som revision. 
 Resurser har frigjorts för att intensifiera kvalitetssäkringsarbe- tet, anpassa kontrollfrekvens i det legala varuflödet samt för att förstärka fronten mot narkotikan. 
 Tullen är en ledande part i den enade front som samhället bildat mot narkotikan 
 Tidigare uppfattades narkotikamissbruket av många som ett pro- blem som skulle åtgärdas av myndigheterna. Kritiken var massiv för att myndigheterna inte kunde stoppa narkotikan. 
 Nu har statsmakterna utifrån riksdagens mål om ett narkotikafritt samhälle bildat en med allmänheten och företagen gemensam front mot narkotikan. 
 Huvudstrategin är att ändra attityderna, minska förtjänsterna, straffa de ansvariga och mobilisera allmänheten och näringslivet. 
  
 drogbejakan- 
  
 SOU 1998:18 
  
 117 
  
 Allmänhet och företag anser att de är en del av fronten och med- verkar aktivt i den. Professionella opinionsbildare, "trendsättare" och reklambyråer har engagerats för att ändra attityderna hos vissa grupper. Reklamföretagen får för övrigt sin ersättning i förhållande 
 till de uppnådda attitydförändringarna. Insatserna riktas i första hand mot de som finns i riskgrupperna. 
 Attityderna har i dessa grupper nu förändrats från  
 de  
 till  
 livsbejakande 
 . 
 En förutsättning för att den gemensamma fronten mot narkotikan kunnat skapas har varit inte bara den satsning på ökad information som genomförts, utan framför allt satsningen på dialog och att för- stå drivkrafterna hos riskgrupperna. 
 Tullen är en mycket strategisk resurs för att minska förtjänsterna i den illegala handeln. Men utan ett nära samarbete med i första 
 hand polisen och kustbevakningen hade det inte gått att bilda en gemensam front. 
 För tullens och polisens beslagsandel sattes ett mål att fördubbla andelen. Den sammanlagda andelen beslag för tullen och polisen av narkotika har ökat från  
 1997-års 
  nivå om ca 15% till 30%. 
 Många ansåg att det var omöjligt, men genom att målet sattes så högt tvingades helt andra metoder fram – även okonventionella metoder. Genom att beslagen har fördubblats har förlusterna blivit allt mer kännbara för de som driver narkotikahandeln. Därmed har intresset successivt avtagit att investera pengar i narkotikamarkna- den och därmed även inflödet över gränsen. 
 Befogenheterna för tullen har ändrats. Tidigare var befogenhe- terna utformade utifrån "reviravgränsningen" mot polisen, dvs tul- len hade befogenheter att ingripa i gränsnära områden. Nu har befogenheterna för såväl tullen som polisen anpassats till trans- portmönstren, dvs verkligheten. Detta innebär att tullens befogen- heter har utsträckts från den gränsnära narkotikan till att följa nar- kotikan hela vägen från transportens början i utlandet till första distributionspunkten i Sverige. 
 Tullen, polisen och kustbevakningen har en gemensam resurs för analys av alla underrättelser. Resultatet består bl.a. av en gemen- sam hotbild, som uppdateras varje vecka. Tullens och polisens analys- och underrättelseverksamheter jobbar som om de vore en enhet, trots att de har skilda huvudmän. 
 En central del i den samlade underrättelse- och analysverksam- heten är nu att i detalj följa prisutvecklingen på narkotikamarkna- 
  
 118 
  
 SOU 1998:18 
  
 den framför allt i Sverige men även internationellt. Det konstatera- des att prisutvecklingen på såväl makro- som mikromarknaden, till- sammans med kännedom om missbrukarmönster och attitydunder- sökningar, var det bästa sättet att kartlägga såväl utbud som efter- frågan. Nu ger kännedom om en förändrad prisbild på en lokal marknad en snabb information om att en ny leverantör har etable- rat sig. 
 För till exempel polisen, socialtjänsten och sjukvården är det nu också en väl etablerad rutin att alltid när det rör narkotika lämna en prisunderrättelse till analysgruppen. 
 En förutsättning för framgången med de ökade beslagen var ock- så att rekryteringsbasen för underrättelse- och framför allt analys- resurserna har breddats. Nu rekryteras personal – ofta på upp- dragsbasis i stället för som anställda – från många olika verksam- heter och med skiftande erfarenheter, till exempel såväl logistiker som finansanalytiker. 
 Utgångspunkten för hotbildanalysen är att ligga steget före och  
 agera  
 snarare än  
 reagera. 
  
 En utgångspunkt för alla analyser är att alla underrättelser sätts in i ett större sammanhang. Därmed har också större, mer integre- rade handelsmönster, kunnat avslöjas. 
 Alla tullens kontrollinsatser utgår från en systematiskt framtagen riskprofil. Resultatet av alla kontroller återrapporteras, även om inga beslag gjorts, så att alla kontrollinsatser på så sätt lämnar ett bidrag till den kontinuerligt förändrade hotbilden och uppdaterade riskprofilen. Lite tillspetsat kan sägas att tullen gör kontroller för att bekräfta en riskprofil, snarare än att göra beslag. 
 Genom bl.a. den kvalitetssäkring som Tullverket gjort tillsam- mans med en rad företag kommer kontinuerligt underrättelser från företagen om avvikelser i transportflödena. De varukontroller som nu görs slumpmässigt i det legala varuflödet ger som bonuseffekt även en mycket god information om såväl storleken på de illegala varuflödena som kännedom om tillvägagångssätten. 
 Gränskontrollresurserna används mycket mer flexibelt över hela landet och anpassas till de vandrande narkotikaflödena. Genom att tullen agerar i första hand och reagerar i andra hand krävs en mycket större flexibilitet i hur resurserna kan disponeras. 
 Arbetstidsavtalet har därför förändrats med inriktning mot en flexiblare användning av tullens personal. Eftersom narkotikaflöde- 
  
 SOU 1998:18 
  
 119 
  
 na inte lät sig styras av arbetstidsavtalet fick arbetstidsavtalet styras av narkotikaflödena. 
 EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts 
 Den ökande handeln med östländerna har inte bara inneburit att den legala handeln har ökat. Tyvärr har även den illegala handeln 
 ökat. 
 Ett nytt transiteringssystem har kommit till rätta med det omfat- tande fusk som förr fanns inom transiteringsordningen. 
 EU har nyligen utvidgats och förutsättningarna för ett utökat tullsamarbete har därmed förbättrats. Eftersom nästan alla länder runt Östersjön nu är medlemmar i EU är stora delar av Östersjön i tullsammanhang att betrakta som innanhav. En stor del av trafiken klareras vid ett antal definierade sjögränser, varför kustbevakning- en har fått ökade uppgifter i tullsammanhang. För Sveriges del har detta inneburit såväl en hel del färre tullklareringar som färjeanlöp att bevaka. Endast en liten del av färjetrafiken till och från Sverige rör tredjeland. 
 Från en del  
 EU-länder 
  har det föreslagits att alla Europas tull- verk ska läggas samman till en myndighet, men från svensk sida har vi uppfattningen att det mål som gäller för EU:s tullorganisationer att arbeta som om man vore ett tullverk räcker. Samarbetet mel- lan de europeiska tullorganisationerna har också stärkts betydligt. 
 Underrättelsesamarbetet i Europa ger bra underlag till det svenska analys- och underrättelsearbetet. 
 De illegala nätverk som skapades av den under slutet av 1900- talet allt mer tilltagande alkohol- och cigarettsmugglingen har nu även utnyttjat sina nätverk för andra former av illegal verksamhet. 
 Narkotikan har hittat nya etablerade införselvägar. Även andra va- ror förs genom dessa nätverk in i landet. 
 Den ökande kritiken från EU mot den  
 inre-gränskontroll 
  Sverige hade efter EU inträdet, i första hand för att kontrollera illegal in- försel av narkotika och alkohol, ledde till att denna kontroll i ur- sprungligt utförande togs bort. Svensk tull arbetar nu istället med befogenheter över hela Sverige. Detta har också för tullens del in- neburit bättre möjligheter bekämpa bl.a. narkotikan. 
  
 120 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 121 
  
 12. 
  
 Målen för Tullverket kan kompletteras med effektivitetsmål – fokusera på nyttan för samhället 
  
 Nuvarande mål 
 De gällande övergripande målen för Tullverkets verksamhet är: 
 att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, 
 att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmel- serna om in- och utförsel av varor efterlevs, 
 att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges, 
 att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullproce- durerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket, samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflö- det inom EU inte hindras. 
 Dessa mål har brutits ner i delmål (verksamhetsmål). Måluppfyllel- sen ska återrapporteras dels genom mätningar dels som beskriv- ningar. 
 Verksamhetsmålen beskriver i betydande omfattning  
 hur  
 arbetet ska utföras (produktivitetsmål) snarare än vad som ska uppnås uti- från behoven (effektivitetsmål). 
 Nuvarande verksamhetsmål för uppbörd 
 I syfte att höja kvaliteten i arbetet skall Tullverket åstadkomma en bredare användning av riskanalyser i klarerings- och kontrollverksamheten. Däri- genom kan ärenden med liten risk automatklareras. Vid utgången av 1998 skall andelen ärenden som automatklareras uppgå till minst 35%. 
  
 122 
  
 SOU 1998:18 
  
 Som ett led i att förbättra förutsättningarna för en effektiv och säker upp- börd, efterlevnad av införselrestriktioner samt god kvalitet på utrikeshan- delsstatistiken skall Tullverket förbättra informationen till företagen, så att dessa – i tulldeklarationerna – från början lämnar riktiga och fullständiga uppgifter. Med en aktiv information bidrar Tullverket därmed till att stärka utrikeshandelsföretagens konkurrenskraft. Målet för Tullverket är att senast vid utgången av 1999 skall minst 50% av de avlämnade tulldeklarationerna initialt vara riktiga och fullständiga. Av de felaktiga deklarationerna får högst 2% vara av allvarlig karaktär (avvikelse i avgift mer än 5000 kronor eller 25% per deklaration). 
 För att ett effektivt och rationellt fastställande av uppbörd skall ske, skall Tullverket verka för att öka anslutningsgraden till tulldatasystemet (TDS) genom att med olika åtgärder göra detta attraktivt för företagen att ansluta sig till. Målet för Tullverket är att 8 av 10 dokument vid utgången av 1998 skall vara elektroniska. 
 Myndigheten skall uppbära tullmedel på sådant sätt 
 att det från Europeiska kommissionen inte uppkommer fordringar för vilka otillräcklig säkerhet ställts, 
 att de tidsfrister som framgår av regelverket följs på sådant sätt att kommissionen inte kan ställa krav på Sverige avseende ränteford- ringar, 
 att hög prioritet skall ges åt bevakning, handläggning och uppfölj- ning av fordringar. 
 Även andra skatter och avgifter skall uppbäras på ett lika effektivt sätt som tullmedel. 
 För att säkerställa en riktig uppbörd skall den genomsnittliga kredittiden – från det att varan frigjorts till dess tullfaktura betalts – vara högst 30 dagar. Även handläggning av ärenden för återbetalning skall ske så att återbetal- ning skett inom 30 dagar efter det att ansökan inkommit. 
  
 För att säkerställa en riktig uppbörd skall var uundersökning av importgods 
  
 genomföras. För att förbättra urvalet för uttagande av objekt och för att få 
  
 en effektiv kontroll och varuundersökning skall urvalsmetoderna vidareut- 
  
 vecklas och effektiviseras. 
  
 För att säkerställa en riktig uppbörd och för att bekämpa ekobrottslighet skall användningen av efterkontroll och revision öka i förhållande till 1997. Metoderna för uttagande av revisionsobjekt skall vidareutvecklas. 
  
 SOU 1998:18 
  
 123 
  
 Nuvarande verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner 
 För att förbättra urvalet av objekt i den fysiska kontrollverksamheten och därmed öka träffsäkerheten i arbetet skall underrättelseverksamheten och urvalsmetoderna vidareutvecklas. 
 För att förhindra illegal införsel av narkotika skall inom tullkontrollen nar- kotikakontrollen ges högsta prioritet samt effektiviseras. Målet är därvid att mängden beslagtagen narkotika skall öka samtidigt som Tullverkets akti- viteter i preventivt syfte skall ha minst samma omfattning som tidigare. 
 För att förhindra storskalig illegal införsel av alkohol och tobak skall den- na kontroll inom tullkontrollen ges hög prioritet. 
 Nu 
 v 
 arande verksamhetsmål för utrikeshandelsstatistiken 
 För att få god kvalitet på handelsstatistiken skall ärenden avseende import och export handläggas på ett sådant sätt att tillräckliga uppgifter inges till Statistiska centralbyrån (SCB) i rätt tid. 
 För att få god kvalitet på Intrastatuppgifterna skall ärenden handläggas på ett sådant sätt att tillräckliga uppgifter inges till SCB i rätt tid. 
 För dessa mål gäller i tillämpliga delar de generella återrapporteringskrav som anges i avsnittet Generella mål och krav på återrapportering. 
 Nuvarande verksamhetsmål för service 
 Åtgärder skall vidtas för att minska kostnaderna för tullprocedurerna för näringsliv, allmänhet och Tullverket. 
 Åtgärder skall vidtas för att öka servicenivån inom tullverksamheten. 
 Åtgärder skall vidtas för att ge möjlighet till insatser för näringslivets och samhällets behov av nya flyg- och färjelinjer m.m. 
 Målen bör utgå från behoven 
 Mål för verksamheter bör – för att utveckla verksamheten åt rätt håll 
 – utgå från omvärldens krav och behov av verksamheten. Målen bör således, för att styra resurserna rätt, spegla de behov som allmänhe- ten och näringslivet har. 
  
 124 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vi har i det föregående diskuterat allmänhetens och näringslivets behov. Kortfattat är dessa följande: 
  
 Allmänhetens  
 krav på verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att en stor andel av den narkotika och andra illegalt införda varor, som förs över gränsen, ska tas om hand av Tullverket. Å andra sidan ska denna kontroll inte "störa" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår. 
  
 Näringslivets  
 behov är att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska upptäckas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrensfördelar genom att fuska. 
 Målen bör beskriva vad som ska uppnås – inte hur de uppnås 
 Om mål formuleras så att de beskriver  
 vad  
 som ska uppnås i för- hållande till de behov som verksamheten ska tillgodose, bör de i normalfallet ej tala om  
 hur  
 de ska uppnås. För uppdragsgivaren är det – åtminstone i normalfallet – inte av intresse hur de uppnås, så länge metoden håller sig inom det rimligas gräns. 
 Detta gäller särskilt då s.k.  
 barriärbrytande mål  
 sätts, dvs. mål som är så högt ställda att det traditionella och invanda måste ifråga- sättas och ofta frångås. Då är det viktigt att de som bedriver verk- samheten har frihet att välja metoden. Om ett barriärbrytande mål kompletteras med direktiv om hur målet ska uppnås begränsas möj- ligheten att genom förnyelse av verksamheten finna nya metoder och tillvägagångssätt. 
 De övergripande målen beskriver vad som ska uppnås (effektivi- tetsmål). Verksamhetsmålen innehåller en blandning av vad som ska uppnås (till exempel 30 dagars kredittid) och hur de ska uppnås (till exempel 35% automatklarering). 
 Vi tror att en bättre metod för att få en förnyelse av verksamheten är att skärpa effektivitetsmålen, genom att sätta barriärbrytande mål, men undvika produktivitetsmålen så långt det går. Tullverket bör i allt väsentligt självt få välja metoden, så länge de klarar målen. 
  
 SOU 1998:18 
  
 125 
  
 Nya verksamhetsmål 
 Mot denna bakgrund anser vi att näringslivets och allmänhetens be- hov kan tydliggöras genom att de nuvarande verksamhetsmålen kompletteras respektive ersätts med mätbara mål som mer direkt tar sikte på allmänhetens och näringslivets behov. De skisserade målen utgår från de övergripande mål som riksdag och regering fastställt för tullverket. Verksamhetsmålen gör dessa övergripande mål mät- bara och därmed möjliga att följa upp. 
 Verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner 
 Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög  
 beslagspro- cent  
 för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. 
 Bra  
 träffprocent  
 i gränskontrollen för alla typer av beslag, vilket ger ett minimum av störning i resandetrafiken med bra beslags- resultat. 
 Hög  
 effektivitet 
 , dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande resursinsatsen ska vara högt. 
 Verksamhetsmål för uppbörd 
  
 Effektiv uppbörd  
 , dvs  
 rätt  
 uppbörd i rätt tid till liten kostnad. 
  
 Uppbörd  
 av tull- och skattemedel samt avgifter skall ske 
 så att fordran för upplupen ränta och obetald uppbörd högst uppgår till xx% av total uppbörd, 
 så att den genomsnittliga kredittiden – från det att varan frigjorts till dess tullfaktura betalts – är högst xx dagar, 
 så att handläggning av ärenden för återbetalning skall ske så att återbetalning skett inom xx dagar efter det att ansö- kan inkommit. 
 Verksamhetsmål för utrikeshandelsstatistiken 
 Uppgifter som rör handelsstatistiken skall vara riktiga och läm- nas i rätt tid. 
 126 SOU 1998:18 
 Verksamhetsmål för service 
 När det gäller verksamhetsmål för service är det något som för en väl fungerande myndighet inte ska behövas, då det är så självklart att servicenivån måste vara hög om höga effektivitetsmål ska klaras. Vi anser att hög och god service till exempel är en nödvändig – men 
  
 inte tillräcklig – 
  
 förutsättning för att uppbördsmålet  
  
 Effektiv upp- 
  
 börd, dvs rätt 
  
 uppbörd i rätt tid till liten kostnad 
  
 ska klaras, om 
  
 målsättningen sätts tillräckligt högt. Detta mål är således både ett mål för service och för uppbörd. 
 Detta kan kompletteras med mål för till exempel service och kundtillfredsställelse. 
 Barriärbrytande mål kan skynda på förändrings- och förnyelsearbetet 
 Vi vill även peka på de möjligheter det innebär att sätta upp s.k. bar- riärbrytande mål, dvs. att sätta så höga målsättningar i förändrings- arbetet att alla tvingas tänka på ett nytt sätt. Denna teknik har i många lyckade tillämpningar inneburit att till exempel processkost- nader kunnat halveras eller nyttan kunnat fördubblas. 
 Det är en ofta använd teknik för verksamheter där till exempel  
 IT-utvecklingen 
  ger helt nya förutsättningar att effektivisera arbetet. 
 Ett slående exempel på hur verksamheter drastiskt kan sänka sina kostnader, samtidigt som kvaliteten höjs är utfärdande av pass. Ti- digare tog det ca sex veckor, nu tar det ca 10 minuter. Tidigare skulle många olika handläggare titta i sina dataregister och däref- ter skicka passansökan till nästa handläggare. Genom att  
 en  
 hand- läggare fick behörighet till samtliga register kunde handläggningen ske rakt över disk. Kostnaden pressades radikalt och den som läm- nat in ansökan blev betydligt nöjdare. 
 Utvecklingen inom bl.a. skatteförvaltningen, där styckkostnaden för deklarationsgranskning halverats på fem år är ett annat exempel. Viktiga delar i detta har varit att förenkla deklarationen och använda IT offensivt. Ytterligare ett exempel är SL, Storstockholms lokal- trafik, som minskat sina kostnader dramatiskt utan kvalitetsförsäm- ring, genom att konkurrensutsätta sina verksamheter och handla upp till bästa pris och kvalitet. 
  
 SOU 1998:18 
  
 127 
  
 För Tullverket kan barriärbrytande mål leda till att många meto- der och invanda föreställningar tvingas till omfattande förändringar. Det finns många invanda föreställningar inom Tullverket om hur det är. Det talas ofta om tullarintuition. Med hänsyn till såväl ut- vecklingen inom  
 IT-området 
  som att  
 EU-regelverket 
  till sin grund- läggande konstruktion skiljer sig avsevärt från det gamla finns det därför goda förutsättningar för Tullverket att lyckas om barriärbry- tande mål definieras.  
 IT-utvecklingen 
  skapar i sig förutsättningar för såväl systematik, som att hantera betydligt större informationsvo- lymer och att kommunicera informationen på ett helt nytt sätt. Det nya  
 EU-regelverket 
  innehåller betydligt större utrymme för flexibla tolkningar, vilket innebär att det går att såväl krångla till det som att förenkla tillämpningen. 
 För gränskontrollen ger  
 IT-utvecklingen 
  helt nya förutsättningar att systematiskt definiera riskprofiler och att hantera ett mycket stort underrättelsematerial, där den enskilda underrättelsen i sig är i stort sett värdelös men den sammanställda underrättelseinformationen kan ge en helt ny bild. Vi har pekat på möjligheter att systematiskt använda detta såväl i kontrollarbetet och underrättelseinhämtningen som till exempel för att skapa en prisbild för narkotikamarknaden. 
 I den samlade tullprocessen för det samlade legala varuflödet över tredjelandsgräns skapar till exempel en offensiv användning av Internet helt nya möjligheter. Det är fantasin som är begränsningen snarare än tekniken. 
 Vi anser därför att även regeringen i sina övergripande mål för Tullverket bör använda barriärbrytande mål för att i stor skala skyn- da på ett förändrings- och förnyelsearbete inom Tullverket. 
 Det finns inget skäl att anta att denna teknik inte skulle ha lika goda förutsättningar inom Tullverket som inom många andra verk- samheter, där det finns lyckade erfarenheter. 
 I enlighet med vad vi sa i det föregående bör – om barriärbrytan- de mål sätts – de nuvarande verksamhetsmålen begrän- sas/avvecklas, då de i flera fall talar om  
 hur  
 målen ska uppnås och därigenom begränsar möjligheterna. 
 Målen bör vara mätbara 
 En förutsättning för att mål ska kunna uppfyllas är att de är mätbara. Vi anser att de verksamhetsmål vi skisserat i allt väsentligt är – 
 eller åtminstone kan bli – mätbara. 
  
 128 
  
 SOU 1998:18 
  
 Verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner 
 Stor allmänprevention 
 Beslagsprocenten, dvs beslagen i förhållande till den volym som in- förs illegalt, är ett mått på allmänpreventionen. 
 Svårigheten är att veta hur mycket som införs illegalt. Vårt an- greppssätt har varit att låta Folkhälsoinstitutet göra en uppskattning av narkotikakonsumtionen. Detta är att se som ett första steg mot en bättre kännedom om det som införs illegalt. 
 Institutet har framhållit att deras metod för att beräkna konsum- tionen kan utvecklas och att de är intresserade av ett fortsatt uppdrag att följa och beräkna den samlade konsumtionen. Vi anser därför att förslagsvis Folkhälsoinstitutet bör få ett uppdrag att löpande följa konsumtionsvolymen av inte bara narkotika, utan även av illegalt införd alkohol och tobak. Det krävs dock metodutveckling för att fånga även de illegala volymerna av alkohol och tobak, men vi an- ser inte att det är omöjligt. 
 När detta underlag finns kan målet för beslagsprocenten sättas. Vi utesluter inte att ett mål att på fem år fördubbla beslagsprocenten är ouppnåeligt. 
 Med de beräkningar vi gjort var beslagsprocenten för narkotika ca 11% år 1997. 
 Bra träffbild i gränskontrollen 
 Detta mål är lätt att mäta, som kvoten mellan antalet beslagstillfäl- len och antalet kontroller. För år 1997 kan denna uppskattas till ca 1,4%. Genom att systematiskt införa och använda riskprofiler finns det möjlighet öka träffsäkerheten betydligt, till det dubbla bör vara fullt möjligt på fem år. 
 Hög effektivitet, i gränskontrollen 
 För att mäta effektiviteten i gränskontrollen behövs värden för den samhällsekonomiska nyttan av de beslag som görs. Vi har i den fö- regående utvärderingen skisserat värden för nyttan av beslag av he- roin, amfetamin, kokain, cannabis, alkohol och tobak. Denna bör 
  
 SOU 1998:18 
  
 129 
  
 kompletteras med uppskattade värden för alla andra former av be- slag. 
 Eftersom det finns ett värde även i mindre beslag (i den s.k. myrtrafiken) av framför allt narkotika bör dessa småbeslag premie- ras. Annars kommer dessa kontroller att prioriteras bort. Detta kan göras genom att sätta ett lägsta nyttovärde även för små narkotika- beslag, till exempel ett nyttovärde motsvarande fem gram av detta narkotikaslag, även om beslaget är mindre än fem gram. 
 Resursinsatsen är lätt att mäta och erhålls direkt ur ekonomibok- föringen. 
 Därigenom är effektiviteten möjlig att mäta. Med vår förenklade utvärdering uppskattade vi denna år 1997 till 180%. 
 Med en mer systematisk ansats i kontrollarbetet och de utökade resurser som görs på underrättelse och analys anser vi att ett barriär- brytande mål  
 –en 
  fördubbling på fem år – i och för sig är utmanan- 
 de men inom rimlighetens gräns. 
 En fördubblad effektivitet är för övrigt troligen något som  
 måste  
 klaras om riksdagens mål om ett narkotikafritt samhälle – med rim- liga resursinsatser – någonsin ska kunna uppnås. 
 Verksamhetsmål för uppbörd 
 Effektiv uppbörd 
 Målet  
 effektiv uppbörd  
 bör inkludera såväl ett kvalitetsmått som ett kostnadsmått. 
 Kvalitetsmåttet ska tala om hur väl den debiterade uppbörden motsvarar det som regelverket föreskriver. 
 Kostnadsmåttet ska tala om samhällets totala kostnad för tullpro- cessen, dvs även näringslivets kostnad. 
 Ett sätt att fånga allt detta i ett mätbart mål är 
 Styckkostnaden för hela tullprocessen (inklusive näringslivets kostnad) per deklaration med  
 rätt  
 uppbörd. 
 Detta innebär att alla deklarationer som inte har rätt uppbörd bi- drar vid mätning av måluppfyllelsen till att öka kostnadsmassan men inte till antalet deklarationer, dvs. om deklarationen inte är rätt ökar styckkostnaden. Detta mått bidrar därmed starkt både till att minska den samlade kostnaden för hela tullprocessen och att öka kvaliteten i såväl inkommande deklarationer som deklarations- granskningen och tullrevisionen. 
  
 130 
  
 SOU 1998:18 
  
 Alla verksamheter inom den samlade kostnaden för tullprocessen (eftertaxering per resursinsats, styckkostnad per granskad deklara- tion, styckkostnad för uppbörd etc.) kommer därmed att verka mot samma mål. 
 Eftersom den största andelen av den samlade tullprocessen ligger hos näringslivet är det enklaste sättet att uppnå målet att förenkla för näringslivet och framför allt att se till att deklarationerna fylls i rätt. Med ganska måttliga insatser går det att erhålla stora förbättringar på förhållandevis kort sikt med en ganska snabb måluppfyllelse som följd. Detta kan därmed i sig innebära att rationaliseringsintresset internt inom Tullverket avtar. För att motverka detta bör det – åt- minstone under de första åren – även finnas ett rent produktivitets- mål för styckkostnaden per deklaration för Tullverkets del av pro- cessen. 
 Inriktningen bör vara att målen ska vara barriärbrytande. 
 Vi har i den föregående utvärderingen uppskattat den samlade styckkostnaden för hela tullprocessen till knappt 350 kr. Tullverkets kvalitetsmätningar indikerar att endast häften av inkommande dek- larationer är korrekta, kanske färre. Därmed skulle styckkostnaden per  
 korrekt  
 deklaration uppgå till 700 kronor. 
 Tullverkets interna styckkostnad har vi uppskattat till 134 kr. Blott och bart genom att öka kvaliteten i inkommande deklaratio- 
 ner kan den samlade styckkostnaden därmed reduceras radikalt. Med en inriktning att 90% av inkommande handlingar skall vara korrekta – jämfört med 50% i dag – och en reduktion av den sam- lade processkostnaden med till exempel en tredjedel (vilket är fullt rimligt med hänsyn till  
 IT-utvecklingen, 
  troligen går det att uppnå mer) kan ett barriärbrytande mål för styckkostnad per korrekt dekla- ration skisseras till kanske 250 kr. 
 Motsvarande gäller för Tullverkets interna kostnad. Det långsik- tiga målet bör kunna sättas till 90 kr per deklaration. Vi utesluter dock inte att detta mål kan skärpas ytterligare så att den interna styckkostnaden sänks ytterligare. 
 Uppbörd 
 För uppbörd och kredittid har vi inte identifierat om det går att sätta barriärbrytande mål, men utesluter det inte. 
  
 SOU 1998:18 
  
 131 
  
 Verksamhetsmål för utrikeshandelsstatistiken 
 Enligt uppgift från tullen är kraven från SCB – som är avnämare för handelsstatistiken – otydliga. Då frågan är av så liten omfattning inom tullen har vi inte ägnat den någon uppmärksamhet. Det finns dock skäl att anta att genom kvalitetsuppföljning kan kvaliteten bättre anpassas till de behov som SCB rimligen bör formulera. 
 Interna mål inom Tullverket 
 Inom Tullverket bryts regeringens mål ner till mål för regionerna i s.k. verksamhetsöverenskommelser. På detta sätt erhålls ett bra in- strument att såväl styra som följa upp verksamheterna. Vi anser att detta är ett viktigt sätt för att få resultatstyrning men anser att även dessa mål bör kompletteras med mål som fokuserar på samhäll- snyttan, dvs effektivitetsmål. Regioner som inte klarar dessa effek- tivitetsmål har för stora resurser i förhållande till samhällsnyttan. Dessa resurser bör då omfördelas dit de gör bättre nytta. 
 Vi har dock inte i detalj utvärderat dessa mål och anser inte heller att det ligger inom ramen för utredningen. Det är snarare en uppgift för verksledningen att bryta ner regeringens mål för de enskilda verksamheterna. 
 Vi vill dock framhålla att regeringens mål inte kan – åtminstone inte om de är barriärbrytande – direkt brytas ner till mål för regio- nerna. För att målsättningarna ska uppnås krävs ett stort mått av ar- bete från Generaltullstyrelsens sida för att utveckla, förenkla och förnya processer. 
 Metodutveckling behövs 
 De barriärbrytande mål vi redovisat i det föregående utgår från ett antal överslagsberäkningar vi gjort med utgångspunkt i det material 
  
 vi 
  
 fått från Tullverket och Folkhälsoinstitutet. 
  
 Att utveckla och formulera mål är en process som ständigt måste 
 förnyas. Vad vi har velat peka på är hur de kan utformas och beräk- nas. De behöver dock kompletteras med till exempel uppdrag till Folkhälsoinstitutet och noggrannare beräkningar m.m. 
  
 132 
  
 SOU 1998:18 
  
 Det behövs således en metodutveckling för att slutligt formulera dessa mål. Denna utveckling bör ske i ett samspel mellan Finansde- partementet och Tullverket. Finansdepartementet bör ha en aktiv roll i alla metoder som syftar till att mäta underlaget till målen. Ett exempel är mätmetoden för vad som är en korrekt deklaration. Ett annat mått är beslagsprocenten, som erfordrar ett uppdrag till Folk- hälsoinstitutet. 
 För oss är ett aktivt deltagande från Regeringskansliet i metodut- veckling och mätningar en central del i den nya resultatstyrning av statsförvaltningen som riksdag och regering fastställt. 
  
 SOU 1998:18 
  
 133 
  
 13. Inriktningen av verksamheten 
 Vi har i det förgående utvärderat verksamheten fr.o.m. året före EU- inträdet t.o.m. i år, skisserat en vision för hur Tullverket skulle kun- na se ut om fem till tio år samt föreslagit mål för verksamheten som utgår från allmänintresset. Om de långsiktiga mål vi föreslagit ska kunna uppfyllas behöver Tullverkets inriktning förändras. 
 Den av omständigheterna  
 (EU-medlemskapet) 
  framtvingade starka fokuseringen mot de inre problemen och processerna bör nu förskjutas mot omvärldens krav och behov. Tullen bör förändras från att vara en producerande organisation – med blicken inställd mot de egna produktionsprocesserna – till att vara en serviceorgani- sation – med blicken inställd mot omvärldens krav på Tullverket. 
 En samlad uppfattning efter alla de intervjuer och arbetsplatsbe- sök vi genomfört är att Tullverket har en personal som är mycket lojal mot sina arbetsuppgifter. Detta trots de stora utmaningar och påfrestningar som personalen genomgått under det senaste decenni- et. Det finns en uppriktig vilja och ambition att klara de mål som regeringen ställer för verksamheten. 
 De förändringsprojekt som är på gång inom Tullverket visar att de första stegen mot en önskvärd förändring också tagits, exempel- vis  
 RISK-projektet, 
 ALFRED-gruppen 
  och  
 Info-97 
  projektet. Dessa är nödvändiga men inte tillräckliga för att möjliggöra en önskvärd utveckling. 
 Vi anser att inriktningen av verksamheten för att möta  
 2000-talets 
  behov kräver förändringar såväl internt i metoder och arbetsflöden, som externt i regelverken som styr tullens arbete. 
 Vårt förslag till inriktning hämtar sin inspiration i den vision som skisserats i det föregående. 
 Våra förslag till ny inriktning för Tullverket utgår från de över- gripande målen för Tullverket och de nya mätbara verksamhetsmål, som vi skisserat: 
  
 134 
  
 SOU 1998:18 
  
 Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro- cent, i första hand för de prioriterade varuslagen narkotika, alko- hol och tobak. 
 Bra träffbild i gränskontrollen, vilket ger ett minimum av stör- ning i resandetrafiken med bra beslagsresultat. 
 Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande till resursinsatsen ska vara högt. 
 Effektiv uppbörd, dvs  
 rätt  
 uppbörd i rätt tid till liten kostnad. 
 I de följande kapitlen redovisar vi – med utgångspunkt i den vision vi skisserat och de verksamhetsmål vi formulerat – hur vi anser att verksamheten bör förändras och organisationen förnyas. 
  
 SOU 1998:18 
  
 135 
  
 14. 
  
 Resurserna bör styras mot största samlade samhällsnytta 
  
 Effektivare användning av offentliga resurser 
 Vi lägger i våra överväganden stor tyngd vid att de alltmer begrän- sade offentliga resurserna bör användas effektivare, dvs att en star- kare prioritering mot största samhällsnytta bör göras. Vi menar att tullen ofta arbetat utan att klart ha definierat vem tullen är till för och vilka behov dessa avnämare har. 
 Att styra verksamheten mot största samhällsnytta är liktydigt med att styra resurserna mot de behov som de som tullen är till för har. I våra överväganden har vi satt behoven hos företagen och allmän- heten främst, givet de krav som regeringen ställer på verksamheten. Allmänhetens behov är å ena sidan att sätta ett effektivt stopp för illegal införsel av varor å andra sidan att inte onödigt mycket krång- 
 el uppstår vid gränspassagen. 
 Näringslivets behov är ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger, att hela tullprocessen flyter utan onödiga stopp. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska stoppas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrens- fördelar genom att fuska. 
 Bra urvalsprocesser behövs 
 Bägge dessa behov är egentligen två olika sidor av samma mynt. Bägge ställer krav på dels en enkel och effektiv behandling av alla lojala företag och resenärer dels ett effektivt urval av de som fuskar. För allmänheten och företagen är detta liktydigt med god service. 
 För Tullverket är det kostnadseffektivitet. Effektiviteten i hela orga- 
  
 136 
  
 SOU 1998:18 
  
 nisationen är direkt beroende av hur skickliga tullen är i urvalspro- cessen och att deklarationerna är rätt ifyllda från början. 
 Jobba smalt men smart 
 Den vägledande principen måste vara att allt ska utföras rätt från början. Oavsiktliga fel ska förebyggas. Kontrollen kan inriktas mot kvalitetssäkring och att avslöja brott. 
 För både allmänhet och näringsliv är metoden därmed likartad, att jobba smalt men smart. Det finns inga möjligheter att till rimliga insatser kontrollera allt som förs över gränsen. För att hitta avvikel- ser från det tillåtna måste bra urvalsprocesser användas. Dessa kan bara fås om det finns en systematisk ansats. 
 När det gäller klareringen och revisionen ser vi en tydlig syste- matik i det  
 RISK-system 
  som börjar införas nästa år. Detta kommer att höja effektiviteten i urvalsprocessen betydligt. 
 För gränskontrollen ser vi inte motsvarande ansats. Viljan att för- bättra urvalsprocesserna finns på många håll men inte samma sys- tematiska ansats som  
 RISK-projektet 
  innebär. Vi bedömer att det är angeläget att Generaltullstyrelsen tar initiativ i denna fråga. 
 Bättre resursfördelning behövs internt 
 När det gäller Generaltullstyrelsens roll att fördela tilldelade resur- ser mot största samlade nytta har vi svårt att förstå utifrån vilka principer prioriteringen sker. Vi anser att Generaltullstyrelsen har en mycket viktig uppgift att troligen i grunden helt förändra det interna budgetsystemet. Det finns svårigheter att prioritera resurserna så att största nytta erhålls. Det förefaller också finnas svårigheter att följa upp verksamheten mot nyttoaspekten. Vi saknar interna analyser av vilken nytta som uppnåtts. Rimligen hänger svårigheterna att prio- ritera rätt samman med svårigheterna att bedöma nyttan. Vi anser därför att det krävs en helt ny ansats inom Tullverket för att priorite- ra resurserna rätt. 
 En inriktning kan vara att regionerna får en grundfinansiering som ska täcka de olika förutsättningar som finns mellan regionerna. Denna finansiering kan ta hänsyn till de nationella prioriteringar som görs, exempelvis tullnärvaro i glesbygd. Därutöver får regio- nerna en resurstilldelning som baseras på den faktiska produktio- 
  
 SOU 1998:18 
  
 137 
  
 nen, dvs "betalt per ärende" eller i förhållande till bedömd illegal varuinförsel och faktiska beslag. 
 Förbättrad information och en samordnad informationsstrategi 
 Generaltullstyrelsen har gjort en utredning om en samlad informa- tionsstrategi –  
 Info-97 
  utredningen. I denna konstateras att det sak- nas en strategi för en samlad informationsförsörjning inom Tullve- ket. Utredningens förslag är bl.a. en informationspolicy, partnerskap med näringslivet, tullinformatörer såväl centralt som regionalt samt bättre tullinformation. 
 Vi delar denna utrednings grundsyn, utan att ha prövat förslagen i detalj. Bra tullprocesser förutsätter en aktiv dialog med de som Tullverket är till för. 
 Vi vill i detta sammanhang också betona de möjligheter som den nya tekniken, bl.a. Internet, medger. 
 Vi tror också att tullen bör formulera en sammanhållen policy för service. 
 Minska kostnaderna för den totala tullprocessen 
 Av den samlade kostnaden för tullprocessen ligger den största delen hos näringslivet. Av den samlade kostnaden för tullprocessen, som vi uppskattat till ca 1.500 mkr, står näringslivet för drygt 900 mkr. Det är då självklart att arbetet med att minska kostnaderna för tull- processen inte bara bör omfatta tullens processer utan även närings- livets. Vi anser inte att tullen hittills har prioriterat detta arbete till- räckligt. Ett exempel på detta är att Generaltullstyrelsen inte har en uppfattning om hur mycket den samlade tullprocessen kostar sam- hället. Vi har tagit fram den själva genom förfrågning hos storföre- tag och därefter överslagsmässigt beräknat den. 
 Ökad flexibilitet 
 Möjligheter till en snabb omfördelning av resurser anser vi vara en av de viktigaste faktorerna för att vara framgångsrik. När exempel- 
  
 138 
  
 SOU 1998:18 
  
 vis färjetrafiken flyttar måste tullen kunna flytta med samtidigt. Tra- fikströmmarna ändras ständigt. Vi ser i dag en kraftig tillväxt av så- väl handel som resande till och från de forna östländerna. Färjelinjer startas kontinuerligt. En del lyckas bra andra läggs ner eller byter destinationsorter. Ett annat i tiden närliggande exempel är Öre- sundsbron, som kraftigt kommer att förändra resandeströmmarna i södra Sverige. Det är då självklart att tullen bör ha en organisation som flexibelt kan följa dessa mönster. Utgångspunkten måste vara att tullen ska kunna erbjuda såväl service som kontroll där utrikes- trafiken väljer att etablera sig. 
 Den snabba utvecklingen i Polen, baltstaterna liksom Ryssland medför en mycket snabb tillväxt i handeln med dessa länder. Redan i dag kan vi se denna utveckling. Handeln ökar med tvåsiffriga pro- centtal per år. Handeln med Estland med 30% under loppet av 1997. Vi kan också se detta i färjetrafiken både i sydöstra delen av landet (Karlshamn, Ystad och Malmö) och i norra delen av Öster- sjön (Storstockholm). Antalet linjer ökar liksom gods- och passage- rarvolymerna. Samtidigt sker snabba kast i trafikbilden. Linjer star- tas, läggs ner och flyttas, till exempel överflyttning av trafik med Polen och Ryssland från Oxelösund till Stockholm. Om fem till tio år kan dessa länder, förutom Ryssland, vara medlemmar i EU. 
 Men det är inte bara inom färjetrafiken det sker snabba föränd- ringar. Ett stort distributionsföretag har flyttat sin trafik från Arlanda till Stockholm samtidigt som posthantering flyttat från Stockholm till Arlanda. I Göteborgsregionen har motsvarande skett genom att ett stort distributionsföretag flyttat sin verksamhet från Göteborg till Landvetter. De flesta förändringarna sker inom de tre dominerande ekonomiska områdena i landet, Skåne, Västsverige och Mälardalen. För att möta dessa ofta snabba förändringar måste det finnas en strategi i Tullverket så att förändringarna liksom tillväxten kan rymmas i den givna ramen. Det ställer således även krav på flexibi- 
 litet i resursfördelningen. 
 Vi tror också att tullen måste frigöra kontrollresurser som kan an- vändas mer flexibelt och över ett större område. Regionernas storlek är i detta fall inte utan betydelse. 
 Föryngring av personalen 
 Ett problem som gäller för hela den offentliga sektorn är att ålder- fördelningen hos personalen är ojämnt fördelad. Det finns – kort ut- 
  
 SOU 1998:18 
  
 139 
  
 tryckt – ett överskott på de som är födda på fyrtiotalet och ett under- skott på senare generationer. De neddragningar av verksamheterna som skett har till stor del klarats av genom att de äldsta erbjudits olika former av förtidspension. Detta har inneburit att det är få pen- sionsavgångar under de kommande åren. Detta innebär i sin tur att behovet av nyanställning under kommande år är litet. Därmed är det svårt att få till stånd en naturlig föryngring av verksamheten. 
 För Tullens del har neddragningarna inte bara lösts genom förtida pensionsavgångar utan även i stor utsträckning genom att de yngsta sagts upp. Därmed har åldersfördelningen en mycket ojämn fördel- ning inom Tullverket. Det finns således såväl ont om unga som be- hov att nyanställa unga vid kommande pensionsavgångar. 
 För verksamheten är detta ett stort problem. Det blir svårare att genomföra förändringar och att förnya verksamheten. Det finns för få som kan modern teknik, med till exempel  
 IT-inriktning. 
  
 För Tullverkets ledning är detta en utmaning. Det finns inte eko- nomiska möjligheter att avveckla äldre personal i den utsträckning som vore önskvärd. Därför måste omfattande utbildningsinsatser genomföras för den befintliga personalen. I takt med att bland annat  
 RISK-projektet 
  skapar resursutrymme bör också medel avsättas för kompetensutveckling. Genom en rullande kompetensutveckling skapas också luckor i organisationen som kan fyllas upp med nyan- ställningar. 
 Jämförelse med andra länder 
 Det har ofta hävdats att svensk tull i ett internationellt hänseende håller mycket hög klass. Vi har ingen anledning att betvivla detta men konstaterar att det oss veterligt inte gjorts någon mer grundlig jämförelse. På åtminstone en del punkter förefaller andra tulladmi- nistrationer vara mer utvecklade. I Storbritannien finns det en mer utvecklad syn på riskprofiler och urval i gränskontrollen. I Holland finns möjlighet att lämna månadsvisa deklarationer. I USA finns det en mycket bra hemsida på Internet som inte bara ger information utan även service. Det finns säkert fler exempel. 
 Vi tror att en såväl kvantitativ som kvalitativ jämförelse med and- ra tulladministrationer skulle ge såväl en jämförelse av proces- sprestanda som uppslag till förbättringar. 
  
 140 
  
 SOU 1998:18 
  
 Likformighet i rättstillämpningen 
 I direktiven har vi fått i uppdrag att särskilt beakta likformigheten i rättstillämpningen. Bakgrunden till detta är en kritik av att olika re- gionala myndigheter tillämpar regelverket olika. Vi har också för- hört oss om vilka rutiner som tillämpas för att säkerställa detta men tvingas konstatera att det finns brister. Vi anser att Generaltullstyrel- sen har ett ansvar för att vaka över enhetligheten i tillämpningen genom att såväl utfärda allmänna råd och anvisningar som att i en- skilda fall även ingripa när oklarheter uppstår. 
 En brist är att det inte finns klart fastställda rutiner för hur likfor- migheten ska säkerställas. 
 En annan brist är den rättsordning som gäller. Ett skäl till att Ge- neraltullstyrelsen inte ingriper är att enligt den ordning som gäller för beslut i taxeringsärende har den regionala myndigheten att fatta beslut. Detta kan därefter överklagas först till Generaltullstyrelsen och därefter till förvaltningsdomstol. Eftersom Generaltullstyrelsen är överklagandeinstans anser de sig av jävsskäl förhindrade att in- gripa i ett enskilt ärende. De avstår då från att ingripa. 
 Vi anser att denna ordning bör ses över. Det förefaller rimligt att ärenden som beslutats av tullmyndigheterna överklagas till förvalt- ningsdomstol direkt. Generaltullstyrelsen har då alla möjligheter att inte bara vara normgivande utan även att ingripa. 
 Det finns också möjlighet att inrätta ett rådgivande organ som stöd för Tullverkets tolkningar av  
 EU-bestämmelser. 
  Detta organ kan vara partssammansatt med en oväldig ordförande. Tullen re- spektive näringslivet kan begära yttrande i principiellt intressanta frågor från rådet. Detta yttrande ingår sedan som underlag vid Tull- verkets beslut i ärendet. Med den sammansättning som rådet har med en oväldig ordförande erfordras åtskilligt för att Tullverket se- dan ska gå emot ett yttrande från rådet. 
 Detta råd bör dock på inget sätt vare sig ta över beslutsfattandet, då detta är en myndighetsuppgift, eller förhindra en normal rättsprocess, i form av överklagande etc. Det kan dock vara ett stöd för såväl näringslivet som tullen och undvika onödiga konflikter. Särskilt i en tid då praxis och anvisningar för ett helt nytt regelverk håller på att etableras kan ett gemensamt råd fullgöra en uppgift. 
  
 SOU 1998:18 
  
 141 
  
 Fortsatt datorisering, med inriktning att merparten av den samlade tullprocessen ska underlättas med hjälp av IT 
 Den mycket snabba utveckling som sker inom  
 IT-området 
  erbjuder såväl nya möjligheter som utmaningar för Tullverket. 
 Vår uppfattning är att en ökad och offensivare användning av IT skapar helt nya möjligheter att klara såväl förtullningsprocesserna som den interna administrationen betydligt effektivare. Tullverket är bara i inledningen av att ta till sig alla de möjligheter som er- bjuds. På sikt kommer mycket stora rationaliseringar i den interna administrationen att kunna göras. 
 Den snabbaste utvecklingen sker för närvarande på Internet. För Tullverket erbjuder detta helt nya möjligheter att erbjuda service. Det bör vara en självklar prioritering att så snart det går kunna er- bjuda hela regelverket gratis på Internet. Regelverket är dock enbart en grundläggande tjänst. Efterhand som intresset ökar kan också helt ny service erbjudas via Internet. Inköpschefer kan göra prov- deklarationer för att besluta om inköpskälla, företag kan abonnera på information om vissa varor, komplett förtullning över Internet kan ske, etc. 
 För oss är det förvånande att EU inte tar ett mycket starkare initi- ativ i denna fråga. Genom att lägga över hela tullregelverket på In- ternet kan en förändring införas på en minut i hela Europa. Idag tar det ofta flera veckor att rent administrativt ändra i regelverket. Ofta kommer dessutom reglerna ut i tryckt form först efter de börjat gäl- la, ibland med flera veckors försening. Enligt svensk rättstradition är detta självfallet fullkomligt oacceptabelt. 
 Även kompetensmässigt är  
 IT-utvecklingen 
  en mycket stor ut- maning. Ålderstrukturen inom Tullverket gör att möjligheterna till att genom nyanställningar lösa kompetensbehoven är begränsade. Först och främst måste detta lösas genom en omfattande kompe- tensutvecklng av befintlig personal. 
 Vi konstaterar att synen på möjligheterna såväl centralt som mellan olika regioner skiljer sig avsevärt. Här har Generaltullstyrel- sen en viktig roll att leda utvecklingen. 
  
 142 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 143 
  
 15. En gräns – en myndighet? 
 Vi har från flera utgångspunkter funnit det angeläget att ta upp frå- gan om sektoriseringen av statsförvaltningen. 
 Genom tradition har statliga myndighetsuppgifter ofta organise- rats utifrån kompetens snarare än allmänhetens behov. Denna upp- delning är särskilt tydlig när det gäller tullen och polisen i bl.a. gles- bygd och i färjelägen. 
 När det gäller  
 den samlade resursinsats  
 som de statliga myndig- heterna utgör förefaller ibland omsorgen om den egna myndighe- tens arbetsuppgifter gå före den samlade nyttan. Svårigheterna att samordna pass- och tullkontroll är ett exempel på detta. 
 Vi vill vända på synsättet och i stället utgå från allmänhetens be- hov och fråga hur myndigheten då bör se ut. 
 För glesbygden innebär de åtstramningar som gjorts bland de statliga myndigheterna att vissa områden riskerar att på sikt i prakti- Berger stå utan statlig myndighet med befogenheter att ingripa mot il- legal verksamhet. Polisen har å sin sida dragit ner resurserna och Tullverket har gjort motsvarande. 
 Allmänhetens behov är att det finns någon form av statlig myn- dighet med befogenhet att ingripa mot illegal verksamhet, det kan vara såväl smuggling som rattfylleri eller misshandel. Det kan även gälla olovlig körning med till exempel skoter i naturvårdsområden. För de tullare och poliser som arbetar i glesbygd har det ofta varit naturligt att etablera olika former av samarbeten. Ibland har det gått bra, ibland mindre bra. 
 Ibland begränsar befogenheterna effektiviteten på ett oönskat sätt. Trots att polisen och tullen exempelvis valt att samlokalisera sina verksamheter får inte den närvarande tulltjänstemannen lämna ut exempelvis ett pass. Det kan bara polis göra, som kanske för tillfäl- let inte är närvarande. Allmänheten har mycket svårt att förstå den- na uppdelning av befogenheter. I allmänhetens ögon är det trots allt 
  
 144 
  
 SOU 1998:18 
  
 snarlika verksamheter. Omvänt kan motsvarande situation uppstå när en bil, som bedöms intressant ur tullsynpunkt, passerar den ge- mensamma tull/polisstationen. Då kan inte polismannen ingripa. Om tullaren inte är närvarande kan inget ingripande ske. Inte heller detta är lätt att förstå ur allmänhetens synvinkel. 
 Tullen och polisen kan ge varandra befogenheter att biträda var- andra. Det är då inga generella befogenheter utan ges för respektive tillfälle. Vid olika tillfällen förväntas dock tulltjänstemännen av allmänheten uppträda som poliser, eftersom det skulle ta många timmar för polis att anlända samtidigt som tulltjänstemännen finns på plats. Det kan till exempel gälla bråk och misshandel på fjällho- tell. De tullare som då ingriper har hänvisat till "envarsrätt", dvs. varje medborgares rätt att inripa mot kriminella handlingar. 
 Sett utifrån ett allmänneligt perspektiv är det en självklarhet att tullaren ska ingripa. Sett ur till exempel arbetsmiljösynpunkt kan det däremot vara tveksamt. Tullaren är i allmänhetens ögon en tjänste- man men agerar med samma rätt som vem som helst har. Förvänt- ningar och befogenheter stämmer inte överens och för tullaren kan därmed tveksamma situationer uppstå. Till detta ska läggas att tulltjänstemannen inte har utbildning för att hantera de situationer som kan uppstå. Det motsatta kan också uppstå– polisen konstaterar att smuggling troligen pågår men kan inte – men förväntas – ingripa med en tullares befogenheter. 
 Vi anser inte att detta är bra. Såväl polis- som tulltjänstemannen bör vid behov kunna ges ömsesidiga befogenheter och självklart även utbildning för att även kunna fullgöra uppgifterna. För exem- pelvis en tulltjänsteman innebär detta en rätt att ingripa med polis- befogenheter och om möjligt säkra bevis men inte att initiera en re- gelrätt förundersökning. Då bör "vanlig" polis tillkallas. 
 I Idre har tullen och polisen etablerat ett samarbete, som innebär att de nu sitter i samma lokal och vid behov kan ge assistans åt var- andra. För både myndigheterna är fördelarna uppenbara. Många re- surser är gemensamma och kan delas. Bägge myndigheterna kan på ett enkelt sätt löpande ge varandra handräckning. Ensamarbete kan undvikas, etc. 
 Även Försvarsmakten har på försök inom sina ramar och befo- genheter bidragit till en effektiv gränskontroll, vilket även det är en önskvärd utveckling. Vi anser att detta är ett mycket bra initiativ men ställer oss frågande till om det inte på sikt bör etableras en mycket mer långtgående samverkan mellan i första hand tullen och 
  
 SOU 1998:18 
  
 145 
  
 polisen men även med till exempel Naturvårdsverket och kanske i viss utsträckning även Försvarsmakten. Då resurserna inte längre räcker för att respektive myndighet var och en ska ge service i gles- bygd måste nya lösningar prövas. 
 Vi har fått ett intryck av att föreslagna samarbeten mellan myn- digheter – och att lämna över befogenheter till andra yrkesgrupper – ofta stupar helt enkelt beroende på en starkare omsorg om de egna arbetsuppgifterna än det allmänneliga behovet. Vi tror därför inte att ett utökat samarbete kan lösas helt på frivillighetens väg genom dis- kussioner mellan berörda myndigheter utan vi anser att regeringen bör ta ett initiativ. 
 Även Förvaltningspolitiska kommissionen  
 8  
 har noterat proble- men: 
 I demokratins teori har byråkratin alltid utgjort ett problem. Det är inte möjligt att styra en omfattande och komplex statsförvaltning på ett sådant sätt att dess maktutövning helt hållet framstår som ett utflöde av beslut fattade av demokratiskt valda organ. En sådan ordning vore inte heller önskvärd, eftersom den skulle förutsätta en starkt centraliserad och hierar- kisk styrning, som inte skulle gagna de demokratiska värdena i vidare me- ning. Förvaltningens arbete bör kännetecknas av kunskap, erfarenhet, initi- ativförmåga och engagemang. Oundvikligen blir byråkratin, eller delar av den, i stor utsträckning en självständig maktfaktor i samhället i kraft av si- na befogenheter, sin kontroll över ekonomiska resurser och sin professio- nella kompetens. Beslutsfattarna i statsförvaltningen är en av samhällets makteliter, vid sidan av de ledande skikten inom politiken, näringslivet, or- ganisationsväsendet, massmedierna och kulturlivet. 
 Detta demokratiproblem är inte av organisatorisk eller formell karaktär, eftersom förvaltningen är tydligt underställd statsmakterna. Problemet lig- ger i stället i risken att förvaltningstjänstemännen påverkas av egna intres- sen och värderingar, som inte sammanfaller med allmänintresset. Den klassiska byråkratikritiken gällde en konservativ, socialt exklusiv ämbets- mannaklass, som präglades av gången tids överhetssamhälle. De farhågor man kan hysa i dag gäller snarare förekomsten av särintressen, yrkeslojali- teter och snäva, gruppbetonade inifrånperspektiv inom olika förvaltningar och myndigheter. Att motverka sådana tendenser är en av förvaltningspo- litikens uppgifter. 
 Vi vill gärna peka på hur frågan lösts i en annan form av glesbygd – havet. Där finns kustbevakningen, som har såväl tull- och polisupp- gifter. 
  
 8  
 I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) 
  
 146 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vi vill dock inte att problemen i glesbygd ska göras till en organi- satorisk fråga. Vi anser att en tillfredsställande lösning kan erhållas om tullen och polisen i glesbygd kan komplettera varandra så att poliser får tullbefogenheter och tullare polisbefogenheter. Gemen- samt bör de kunna täcka hela landgränsen. 
 En jämförbar problematik uppstår vid inpassering till Sverige vid till exempel ett färjeläge. 
 För den som passerar en gräns är det uppenbart att de myndig- hetskontroller som ska utföras kan utföras av en och samma myn- dighet och ofta av samma person. I dag hanteras passkontrollen av passpoliser och varukontrollen av tullen. Frågan om samordning av dessa uppgifter har varit uppe vid ett flertal tillfällen såväl mellan berörda myndigheter som berörda departement. Vi har inte fått nå- gon tillfredsställande förklaring till varför uppgifterna inte kan sam- ordnas. Det har hänvisats till att bara polis har kompetens att utföra personkontroll och tull varukontroll samt att det är viktigt att hålla isär dessa frågor. 
 Enligt Schengenavtalet ska dessutom säkerhetskontroll utföras av polisen vid inresa i Schengenland. 
 För den resenär som passerar gränsen med en resväska är det mycket svårt att förstå att  
 en  
 myndighet ska titta i passet och väskan för säkerhetskontroll och en  
 annan  
 i väskan för varukontroll. 
 Vår uppfattning är att det hos allmänheten finns en stor acceptans för att en allmänkontroll av den resande och dennes bagage görs vid gränspassage. Förståelsen är dock ringa till varför två myndigheter med olika befogenheter måste utföra detta. I vissa fall kan det även förekomma att andra myndigheter även de anser att de har uppgifter som de måste utföra i samband med gränskontrollen, med ännu fler myndigheter vid gräns som följd. 
 Riksrevisionsverket 
 9  
 har förordat att tull och polis kan ges ett gemensamt ansvar att utföra tull- och passkontroll där så befinns lämpligt, inom ramen för ett utökat samarbete mellan dessa myn- digheter. 
 Vi anser att de problem vi redogjort för i det föregående bör kun- na regleras i ett samlat regelverk för gränsmyndigheterna och att tjänstemän ur respektive organisation ska kunna förordnas att utföra allmänna gränsuppgifter, med stöd av såväl tull- som polisbefogen- 
  
 9  
 Rapport till regeringen: Schengenavtalet – Konsekvenser för gränskontrollmyn- digheterna (RRV 1997:43) 
  
 SOU 1998:18 
  
 147 
  
 heter. Vi tar inte ställning till hur ett sådant regelverk bör se ut utan konstaterar blott att behovet finns. 
 Vi vill också peka på att kustbevakningen har en färdig utbild- ning för att ge sina tjänstemän kompetens att utföra gränsuppgifter. 
 Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att grundregeln bör vara  
 en gräns – en myndighet  
 . Detta behöver inte i alla lägen inne- bära att det är Tullverket som är denna myndighet. Vi anser snarare att gränsuppgifterna bör fördelas pragmatiskt mellan tull, polis och kustbevakning, dvs den som har bäst möjligheter i det enskilda fal- let bör lösa uppgiften. 
 Nya organisatoriska lösningar 
 Den sektorisering som statsförvaltningen kännetecknas av har i första hand organiserats utifrån olika kompetensområden, till exem- pel tull, polis och skatt. Sektoriseringen går genom hela makt- och förvaltningsapparaten, från riksdagens utskottsindelning till den tjänsteman som utgör ansiktet mot allmänheten. 
 Sett från en allmännelig utgångspunkt kan sektoriseringen i och för sig försvaras eftersom olika kompetensområden ställer olika kompetenskrav. Eftersom sektoriseringen till sin natur är så grund- läggande för hela den offentliga sektor är det inte speciellt menings- fullt att föra en diskussion om en alternativ struktur. Vi anser dock inte frågan för den skull betydelselös. 
 Vi tror att helt andra lösningar måste prövas. På den privata sidan är det normalt att två affärsverksamheter som finner att de har ge- mensamma intressen på en viss marknad bildar ett gemensamt dot- terbolag. Denna möjlighet står inte till buds i den offentliga sektorn. Men det vore önskvärt att två eller flera myndigheter kunde bilda en gemensam dottermyndighet som är anpassad till de behov som allmänheten har. 
 Inom kommunal sektor har sedan ett antal år s.k. medborgarkon- tor prövats. Det bärande motivet har varit att hitta en organisations- form som passar allmänhetens behov snarare än den egna organisa- tionens. Utfallet av dessa försök har varit av varierande grad. En del är mycket lyckade, andra har avvecklats. En av de största svårighe- terna har varit att övertyga de egna tjänstemännen om fördelarna för allmänheten och att lämna över arbetsuppgifter till medborgarkon- toret. Många har motarbetat försöken för att de hotar egna intressen. Organisationens eget behov har således gått före allmänhetens. 
  
 148 
  
 SOU 1998:18 
  
 När flera kommuner funnit att de har likartade verksamheter som bättre skulle kunna bedrivas i gemensam regi har de möjlighet att bilda s.k. kommunalförbund. För till exempel räddningstjänsten är detta en lösning som blir allt mer vanligt förekommande. Erfaren- heterna av dessa samarbeten är mycket goda. 
 Vi anser att det även inom staten bör göras försök, i första hand i glesbygd, med ett utvidgat myndighetssamarbete. 
 Det finns exempel inom staten som liknar det vi eftersträvar. Bil- dandet av till exempel Ekopolisen innebar att ett antal myndigheter skulle bidra med resurser till en gemensam myndighet, som är or- ganiserad utifrån en konkret behovsbild. Svårigheterna att bilda myndigheten berodde troligen till inte oväsentlig del på en ovilja att såväl släppa till resurser som att det hotade egna intressen. 
 Dela inte tullen i en polisdel och en skattedel 
 Vi tar även avslutningsvis i detta sammanhang upp en fråga som tid till annan aktualiseras, nämligen att dela upp tullen, så att gräns- kontrollen och underrättelseverksamheten förs till polisen och klare- ring, revision och uppbörd förs till skatteförvaltningen. 
 Sett i skenet av våra resonemang om allmänhetens behov och att denna endast ska möta en myndighet vid gräns är det frestande att dela tullen. 
 Vi bedömer dock att det finns risk för att en sådan delning skapar fler problem än det löser. Det finns anledning att frågan övervägs noga och flera skäl som enligt vår mening talar mot en uppdelning: 
 Det viktigaste skälet är att klarering och kontroll drar fördelar av varandra, så att till exempel många spaningstips och underrättel- ser om smuggling kommer från klareringsverksamheten. Detta förutsätter en nära samverkan och förståelse mellan dessa verk- samheter. Ett exempel är de bonuseffekter som narkotikakon- trollen får av de varukontroller i det legala varuflödet som följer av  
 RISK-projektet 
  och ambitionen inom EU. En uppdelning av tullen tror vi därför direkt skulle minska narkotikabeslagen. Även om olika myndigheter förutsätts kunna samarbeta ska inte betydelsen av att vara inom en och samma myndighet under- skattas. 
  
 SOU 1998:18 
  
 149 
  
 Motsvarande gäller för gränskontrollen som ger tips till klare- ringen om oriktigheter i deklarationerna. Även detta påverkas negativt av en uppdelning. 
 Polisen är i dag en myndighet med mycket stor verksamhet som spänner över en rad av samhällets funktioner. Effektiviteten i polisens verksamhet är ifrågasatt. Utan att vi har möjlighet att bedöma detta konstaterar vi dock att vi inte tror att effektiviteten ökar om denna stora myndighet blir ännu större. Effekten är sna- rare att tullfrågor skulle försvinna i denna stora myndighet och därmed få försämrad effektivitet. Detta är direkt mot det uttalade önskemålet från såväl regering och riksdag som EU. 
 Även tullens och polisens olika roller i narkotikabekämpningen talar emot en uppdelning. Tullen är duktig på att hitta de större partierna narkotika. Polisen är duktigare på att beivra de som  
 handlar  
 med narkotika. En sammanläggning av verksamheterna tror vi inte skulle öka beslagen. 
 Inom Skatteförvaltningen tror vi inte att klarering och tullrevi- sion skulle kunna integreras i den nuvarande verksamheten. Vi tror snarare att tullfrågor skulle organiseras på samma självstän- diga sätt som kronofogdemyndigheterna. Skälet till detta är att tullkompetens och skattekompetens är så skilda kompetensom- råden. Vi har då svårt att se nyttan. 
 Inom EU finns en stark strävan att alla tulladministrationer ska arbeta som om de vore ett tullverk. Därmed kommer tulladmi- nistrationerna att på sikt knytas närmare varandra. Detta skulle försvåras av en uppdelning av Tullverket. 
 De problem som uppstår då stora omorganisationer görs ska inte underskattas. All erfarenhet säger att det kommer att leda till sto- ra produktionsbortfall under två – tre år, kanske längre eftersom organisationsförändringen blir så genomgripande. Sådana stora omorganisationer är motiverade enbart om det finns mycket sto- ra positiva effekter. Vi gör inte bedömningen att det finns det, snarare det motsatta. Vi vill istället varna för att såväl de krav EU har för uppbörden som den positiva utvecklingen att beslagta narkotika är hotade. 
 Vi gör således bedömningen att samhällsnyttan inte ökar genom att dela upp tullen. Vi tror att betydligt större samhällsnytta kan uppnås om tullen och polisen på ett prestigelöst sätt samarbetar och löser behoven på ett för det allmänna bästa sättet. 
  
 150 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vi vill i detta sammanhang peka på det vi i det föregående sagt om att pröva nya organisatoriska lösningar som löser behovet av ett gemensamt uppträdande och ansikte mot allmänheten. 
  
 SOU 1998:18 
  
 151 
  
 16. 
  
 Företagen deklarerar rätt om de tjänar på det – tullen är vinnare 
  
 Tullverket har det senaste decenniet gått igenom två mycket stora utmaningar. Först införandet av tulldatasystemet, som i sig innebar mycket stora rationaliseringar och personalnedskärningar. Därefter anslutningen till EU, som innebar fortsatta personalreduktioner. Under dessa förändringar har stor uppmärksamhet riktats mot de interna processerna. 
 Från bl.a. näringslivet har kritiken varit omfattande att föränd- ringarna i allt för hög utsträckning utgått från tullens egen kostnads- utveckling, på bekostnad av näringslivets. Vi konstaterar att denna kritik till viss del varit befogad. Vår uppfattning är därför att tullen bör ha ett tydligt uppdrag att se till behoven hos de tullen är till för. Uppdrag i den riktningen har också lämnats i direktiven till Tullver- ket. För något år sedan infördes ett fjärde övergripande mål; att lämna god service till näringslivet. Med denna inriktning för tullen är det naturligt att förändringar i tullprocedurer och nya processer utarbetas utifrån en samlad nytta för samhället. 
 I samband med att Sverige blev medlem i EU hade tullen att tol- ka en rad oklarheter i det nya  
 EU-regelverket 
  så att det kunde till- lämpas i Sverige. Kritiken från näringslivet har varit att tolkningar- na ibland varit onödigt restriktiva. Näringslivet menar att det finns ett större tolkningsutrymme i regelverket än vad tullen utnyttjat. Vid något enstaka tillfälle har Tullverket hamnat helt fel i sin tolkning varför regeringen tagit över och gjort en för näringslivet rimligare tolkning. 
 Naturligtvis är inte detta bra. Vi menar dock att dessa tolkningar ändå får anses som "inkörningsproblem" i samband med EU- anslutningen. Tullen har haft initiala svårigheter att orientera sig i en ny regeltradition. Nu några år efter anslutningen verkar dialogen mellan Tullverket och näringslivet fungera betydligt bättre, vilket också bekräftats till oss i skrivelse från Industriförbundet. 
  
 152 
  
 SOU 1998:18 
  
 Detta hindrar dock inte att det återstår mycket för Tullverket att göra för att anpassa klarering och varukontroll av det legala varu- flödet till  
 2000-talets 
  behov. 
 Såvitt vi erfarit har det inte gjorts någon systematisk undersök- ning av näringslivets förväntningar på och behov av Tullverket. Detta är i sig förvånande. Det är endast genom kännedom om för- väntningarna som dessa kan tillgodoses. 
 En av de stora utmaningarna består i att tillsammans med nä- ringslivet se över de totala processkostnaderna och tillsammans läg- ga fast en utvecklingsinriktning så att näringslivet å sin sida får ett införande av nya processer och metoder som gör att företagen kan anpassa sig och å tullens sida att rationaliseringen kan fortsätta inom tullen. De enskilt viktigaste faktorerna för tullen är dels att riktiga deklarationer lämnas in dels att de lämnas in elektroniskt. I ett läng- re perspektiv är detta inte något som näringslivet kan ha någon erin- ran emot. 
 Förmånstrappa för de företag som deklarerar rätt 
 Det traditionella sättet för myndigheter att se till att reglerna följs är att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form av sanktion. Tullen är inget undantag. 
 Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna in- för  
 2000-talet 
  helt andra krav på offentlig verksamhet. De som sköter sig ska gynnas. De som fuskar ska straffas. I dag gäller i första hand det sistnämnda. 
 Vi anser att tullen bör arbeta mycket mer offensivt så att inkom- mande deklarationer verkligen är rätt. Ett sådant synsätt kräver dock ett helt annat förhållningssätt mot företagen. Det första steget är att informationen till och dialogen med näringslivet måste utvecklas väsentligt. Utifrån denna dialog kan behoven identifieras och pro- cesserna utvecklas eller förnyas. 
 Näringslivets intresse av att deklarera rätt kan stimuleras genom att de som sköter sig får olika typer av förmåner. De som sköter sig bäst får också mest förmåner. Detta får självfallet inte utformas så att den ger orättvisa förmåner. Alla företag ska ha samma chans att kvalificera sig i förmånstrappan. 
 Vi ser ett antal sådana förmåner som kan byggas in i en förmån- strappa: 
  
 SOU 1998:18 
  
 153 
  
 Tvåstegsförtullning genom en förenklad hemtagningsanmälan vid passage över gräns, på samma sätt som nu sker dock med ett noggrannare urval av vilka som får delta i systemet. 
 Ett förenklat direktförtullningsförfarande. 
 Månadsvis deklaration, på samma sätt som enligt uppgift nu sker i Holland, och anslutning till skattekonto. 
 Minskad plikt att delta i varukontroller. 
 Automatisk förtullning dygnet runt. 
 Befrielse från att ställa säkerhet för uppbörd m.m. 
 Längre kredittid (genom månadsvis deklaration till exempel). 
 Det finns fler förmåner som kan byggas in i förmånstrappan. Principen är att om ett företag börjar slarva halkar det ner i för- 
 månstrappan. 
 Alla företag kommer inte att av olika skäl ha intresse att delta i en förmånstrappa. Ett skäl kan helt enkelt vara att de har för få tullä- renden för att det ska vara meningsfullt. Eftersom deltagande i för- månstrappan kräver en målmedveten satsning från företaget ska också förtjänsten stå i rimlig proportion till insatsen. 
 För dessa företag är det bättre att tullen utvecklar ett förenklat di- rektförtullningsförfarande. Ex.vis kan sedvanliga tullhandlingar er- sättas med att alla för förtullningen nödvändiga uppgifter finns samlade på försändelsen i form av en s.k. tvådimensionell streck- kod, som erhållits via Internet. 
 Självfallet tar inte en förmånstrappa bort behovet av att i slutän- den ändå utdöma sanktioner, ibland även kännbara sådana. Det kommer alltid att finnas såväl enskilda personer som företag med ett intresse av att fuska. Då ska också samhället reagera på detta. Det som ska reduceras är att företag p.g.a. okunskap eller slarv gör fel. Det bästa sättet att undvika detta är att dessa tjänar på att göra rätt. 
 Kvalitetssäkring av hela tullprocessen – ett sätt att öka kvaliteten och minska kostnaden 
 För att en förmånstrappa ska kunna användas måste ett kvalitetstän- kandet byggas in i såväl Tullverket som hos företagen. Inriktningen bör vara att allt ska göras rätt från början – genom ett samspel av god service, bra information och träffsäker efterkontroll. 
  
 154 
  
 SOU 1998:18 
  
 Ett sätt att göra detta är att tillsammans med företaget kvalitets- säkra hela tullprocessen. Detta innebär en systematisk genomgång av alla processer, dvs. arbetsflöden. Endast de flöden som skapar mervärden behålls. De flöden som behålls utvecklas så att de ger största mervärde till minsta kostnad. Därmed kan Tullverket säker- ställa såväl kvalitetskrav och servicekrav från företaget som egna budgetkrav. Företagen kan välja i vilken omfattning de vill medver- ka i kvalitetssäkringen beroende på vilka förmåner de önskar. 
 Tullens förmåga att hitta de företag som försöker fuska är viktig för samhällets intresse av en sund konkurrens mellan företagen. Målsättningen är att ingen genom ett illojalt beteende ska kunna skaffa sig konkurrensfördelar. 
 De mätningar av kvaliteten som gjorts visar att såväl inkomman- de som granskade deklarationer har en oacceptabelt hög andel fel. Ett målmedvetet kvalitetssäkringsarbete är ett verkningsfullt sätt att förebygga detta. 
 Att tillsammans med den myndighetsutövningen rör gemensamt kvalitetssäkra arbetet är på intet sätt nytt i den offentliga myndig- hetsutövningen. Ett exempel på detta är arbetsmiljölagstiftningen. I denna finns numera ett krav på s.k. internkontroll, vilket innebär ett krav på att arbetsgivaren i praktiken ska kvalitetssäkra arbetstagar- nas arbetsmiljö. Internkontrollen följs från myndighetens sida upp med s.k. systeminspektioner, då en genomgång av kvalitetssäk- ringsarbetet görs. 
 Även den kommunala räddningstjänstens skadeförebyggande ar- bete och upprättande av utrymningsplaner etc. är exempel på kvali- tetssäkring. Företagen har förmåner av denna kvalitetssäkring såväl 
 i termer av minskade skador vid olycka som lägre försäkringspre- mier. 
 Enklare tullförfaranden 
 Mot bakgrund av indikationer som finns på brister i deklarations- kontrollen genomför Riksrevisionsverket (RRV) för närvarande en effektivitetsgranskning av Tullverkets kontroll av importdeklaratio- ner. Resultatet av granskningen beräknas föreligga i mars 1998. 
 Den närmare inriktningen av granskningen har bestämts med be- aktande av pågående utredningsarbete och det utvecklingsarbete som pågår inom Tullverket. 
  
 SOU 1998:18 
  
 155 
  
 Granskningen avser bl a hemtagningssystemet och hur det påver- kar förutsättningarna för en effektiv kontroll samt förutsättningarna för att bättre utnyttja Tullverkets samlade resurser för klarering och kontroll. Motiven för att företag väljer en viss typ av importförtull- ning har undersökts liksom resursåtgången i hemtagningssystemet. 
 RRVs granskning har flera beröringspunkter med utredningens arbete och kan utgöra ett komplement till detta, som underlag för statsmakternas överväganden. 
 Tullrevisionen får en utökad roll – granskar även rutiner inom Tullverket 
 Tullrevisionen får med en målmedveten satsning på kvalitetssäkring av hela tullprocessen en utökad roll. 
 Traditionellt är revisionen inriktad på att hitta fel och brister hos företagen i deklarationerna. Under senare år har inriktningen varit att rätta stora systematiska fel och avslöja ekobrott. Utgångspunkten är koncentration på väsentlighet och risk. Självfallet bör denna in- riktning fortsätta att gälla. 
 Med kvalitetssäkring följer också ett behov av kvalitetsrevisioner 
 – s.k. previsioner. Då säkerställs kvaliteten i hela tullprocessen ge- nom att det kvalitetsåtagande som såväl Tullverket som företaget gjort verkligen är uppfyllt. 
 Revisionen får således en roll att även kontrollera rutiner m.m. inom Tullverket. Detta förutsätter ett nära samarbete med internre- visionen. 
 Månadsvisa deklarationer och anslutning till skattekonto 
 En betydande förenkling för de företag som har lite större omfatt- ning på tullverksamheten är att företaget ges tillstånd att lämna alla sina deklarationer månadsvis. Då kan också uppbörden anslutas till Riksskatteverkets skattekonto för företag. 
 Granskningen av dessa månadsvisa deklarationer är ett exempel på en arbetsuppgift som med fördel kan fördelas till regioner med kapacitetsöverskott. 
  
 156 
  
 SOU 1998:18 
  
 Enklare anslutning till tulldatasystemet 
 I samband med införandet av tulldatasystemet infördes också om- fattande säkerhetskrav för att säkerställa att ingen på ett oriktigt sätt skulle kunna ansluta sig till systemet. Vi ifrågasätter dock om det inte nu är dags att göra en översyn av dessa bestämmelser och ruti- ner. 
 Ny teknik och ny kunskap har gjort att det troligen går att för- enkla förfarandet så att även de som inte har så många ärenden att de vill anskaffa specialutrustning kan deklarera elektroniskt. Inter- net erbjuder stora möjligheter att såväl förenkla förfarandet som att öka den elektroniska anslutningsgraden. 
 Statushöjning av tullfrågor 
 Genom den roll som tullfrågor spelar i  
 EU-sammanhang 
  har tullfrå- gorna också fått en ökad betydelse för företagen. De regelverk som tillämpas i dag är å ena sidan mer komplicerade än de tidigare men skapar å andra sidan nya möjligheter att genom flexibla tolkningar förenkla procedurerna. För de som hanterar tullfrågorna ställs där- med också större kompetenskrav, både för att tillämpa regelverket och att tolka det på ett flexibelt sätt. Många av de fel och brister som finns i deklarationerna beror på ren okunskap hos de som gör dekla- rationerna. Tullverkets processer kan förenklas genom ett bättre kunnande om regelverket. 
 Det finns talrika exempel på att tullfrågor i företagen handläggs av personal med för låg kompetens. Arbetsuppgifterna har ofta låg status. Vi vill därför peka på behovet av att tullfrågorna får ökad status i företagen. 
 Ett sätt att uppnå detta är att informationen från Tullverket i ökad omfattning riktas mot företagsledningarna. 
 Ett annat är att ge akademiska poäng för tullkunskap. Ex.vis skulle någon högskola kunna ha en avslutning av civilekonomut- bildningen med till exempel en 20 poängs kurs i tullkunskap. En lämplig sådan utbildning kan vara ekonomutbildningen i Luleå, som för övrigt rent geografiskt ligger alldeles intill Tulldata. 
 Såväl näringslivet som Tullverket utgör arbetsmarknad för dessa. För alla parter bör det även vara av intresse med påbyggnadsutbild- ning. 
  
 SOU 1998:18 
  
 157 
  
 17. 
  
 Tullen bör vara en strategisk part i den enade fronten mot narkotikan 
  
 Hotbildsanalys bör användas för prioritering 
 Inom gränskontrollen saknar vi den systematiska ansats som sker inom klareringen för att förbättra urvalsprocessen av riskobjekten. En viktig utgångspunkt för en sådan ansats är att hela Tullverket ar- betar mot samma riskbild, som utifrån lägesbeskrivning och analys av såväl internationella som nationella förhållanden utmynnar i en s.k. nationell hotbild avseende narkotikabrottsligheten. En sådan hotbild har också utarbetats av Generaltullstyrelsen. Vårt intryck är dock att denna inte används i någon större utsträckning vare sig för prioritering av de begränsade resurserna eller för ett systematiskt urval av riskprofiler. Vi menar bl.a därför att det finns mycket som kan utvecklas inom gränskontrollen och underrättelseverksamheten för att styra resurserna mot en betydligt effektivare användning. 
 Tullen är det viktigaste instrumentet för att begränsa utbudet av narkotika 
 Den beräkning vi gjort av tullens beslag i förhållande till i landet förbrukad narkotika visar att tullnärvaron vid gräns – även inre gräns – är det viktigaste instrumentet för att minska utbudet av nar- kotika. Tullens närvaro stör på ett påtagligt sätt narkotikaflödena, inte bara avskräckande utan framför allt genom att en stor andel av narkotikan faktiskt tas om hand. Därmed påverkas också vinstmöj- ligheterna i den illegala verksamheten. Men vi anser inte att den an- del som tullen tar om hand räcker. Om till exempel beslagsandelen kunde fördubblas skulle den allvarligt hota lönsamheten och minska intresset från internationella syndikat. 
  
 158 
  
 SOU 1998:18 
  
 Av en nyligen presenterad samnordisk undersökning framgår att av de tillfrågade ansåg 80% av de som var i åldersgruppen upp till 39 år att tullen och en aktiv kontrollpolitik är viktig för att skydda de mest sårbara i samhället. I åldersklasserrna däröver ansåg nära 90% att tullverksamheten är väsentlig. 
 För de som leder narkotikasmugglingen i större skala är det lön- samheten i verksamheten som styr intresset. Risken för upptäckt har av dessa inte bedömts som så stor att det hindrar fortsatt verksam- het. De som åker fast är oftast inte de som försöker ta varan över gräns. För de som styr är ett tullbeslag det samma som minskad lön- samhet. Lite tillspetsat fungerar tullbeslagen på samma sätt som skatt, dvs det krävs en avsevärd beslagsandel innan intresset för verksamheten minskar. 
 I detta sammanhang kan det ifrågasättas om inte frågeställningen bör vara hur stor beslagsprocent som behövs för att riksdagens mål ska kunna uppfyllas snarare än vad som med nuvarande metoder bedöms rimligt. 
 Om till den minskade lönsamheten läggs risken för upptäckt tror vi att beslagsandelen måste öka till åtminstone 30% om tullens och polisens beslag på allvar ska hota de intressen som styr den illegala verksamheten. 
 Av detta följer att tullen är och kommer att förbli en strategisk del av samhällets front mot narkotikan. Men beslagsandelen måste öka. Med en ytterligare ökad beslagsandel skulle denna strategiska posi- tion stärkas ytterligare. 
 Jobba smalt men smart – ökad satsning på analys, underrättelse och spaning 
 Det finns ingen rimlig möjlighet att genom enbart ökade resurser vid gränsen stoppa narkotikan. Ett exempel på detta är en contai- nerbåt som kommer in till Göteborgs hamn med till exempel 8.000 containrar. En container tar ca 8 arbetstimmar att effektivt undersö- ka om en portabel röntgen kan användas. Omräknat blir detta nästan 40 manår för att undersöka allt godset. Till detta kommer undersök- ningen av själva båten. 
 Slutsatsen av detta är att tullen måste jobba smalt men smart. Då har underrättelse- och analysverksamhet en central betydelse. 
  
 SOU 1998:18 
  
 159 
  
 Framgången beror av träffsäkerheten på de objekt som tas ut för kontroll. 
 Tullverket har under de senaste åren prioriterat denna verksam- het, vilket vi anser helt riktigt. Men vi tror att verksamheten måste utvecklas och systematiseras ytterligare. 
 Det finns stora möjligheter att genom metodutveckling öka träff- säkerheten i analyser och träffbild. Alla kontroller som görs bör ske utifrån en riskbild. Dessa riskbilder uppdateras kontinuerligt genom att varje kontrollinsats återrapporteras. 
 Det förutsätter också att gränskontrollpersonalen såväl använder de möjligheter som ges som deltar med vidareförmedling av upp- gifter om allvarlig brottslighet och med återrapportering om utförda kontroller såväl nationellt som internationellt. Vidare förutsätter det att hela Tullverket drar nytta av och lärdom av andra länders arbete med metodutveckling och själva vidareförmedlar sina erfarenheter och upptäckter i dessa avseenden till andra länder för att främja ar- betet med att inte bara nationellt utan också internationellt bekämpa narkotikabrottsligheten. 
 Utvecklingen när det gäller den illegala införseln av sprit och tobak är bekymmersam 
 Vi konstaterar att beslagen av den illegalt införda alkoholen och to- baken tilltar i förhållande till nivån före  
 EU-inträdet. 
  Utvecklingen är bekymmersam på flera sätt: 
 Ett ur folkhälsoperspektiv effektivt instrument (hög skatt) håller på att erodera. 
 En allmän höjning av dessa punktskatter inom EU är inte trolig. 
 Det tar resurser från andra angelägna arbetsuppgifter inom tul- len. 
 Den illegala verksamheten som har etablerats inom detta område de senaste åren skapar nya illegala nätverk. Även om svenska skatter anpassas till omvärlden kommer de illegala nätverken att bestå. Dessa kommer att flytta över verksamheten till annan ille- gal verksamhet, exempelvis narkotika eller andra för tillfället högbeskattade varor. 
 Vår uppfattning är att det inte genom en kontrollverksamhet i rimlig omfattning går att stoppa denna illegala införsel. 
  
 160 
  
 SOU 1998:18 
  
 Sammantaget är detta en mycket allvarlig utveckling. Det allvarli- gaste är dock det som rör de illegala nätverken. Med beaktande av den utveckling som skett i det gamla östblockets länder och det hot som detta utgör mot svenska intressen finns det all anledning att va- ra oroad. 
 En nyligen avkunnad dom, som rör import av cigaretter från EU, har ytterligare undergrävt Sveriges möjligheter att ha en skattenivå på tobak som så starkt avviker från merparten av länder inom EU. 
 Till detta kommer de oklarheter om av vem och hur kontrollen av punktskatter ska ske inne i landet. 
 De hot som etablerandet av de nätverk som ägnar sig åt illegal verksamhet utgör ska vägas mot folkhälsointresset. Vi beklagar att möjligheterna till att genom höga skatter främja folkhälsan tycks va- ra på väg att försvinna. Men vi tror samtidigt att det är bättre att i tid inse detta och anpassa skattenivåerna så att illegal införsel i större mängd blir ointressant och därmed minska möjligheterna för de nätverk som är oönskade. 
 Det är lätt att i detta sammanhang göra denna fråga till enbart en skattefråga. Det finns en uppfattning hos många att eftersom skatten är så hög är det acceptabelt att köpa illegalt importerade cigaretter. I sammanhanget kan noteras att även andra länder inom EU – med betydligt lägre skatter på alkohol och tobak – har problem med smuggling. 
 Vi anser att myndigheterna bör informera bättre om vilka som ligger bakom denna import och att den som köpt dessa illegalt im- porterade cigaretter därmed också lämnat ett stöd till de syndikat som ligger bakom införseln. Ett stöd till syndikat som använder alla former av kriminella handlingar för att tjäna pengar. 
 Vi anser att den som köper dessa varor har ett moraliskt delansvar i hela hanteringen! 
 Tyvärr tvingas vi konstatera att även om myndigheterna lyckas föra ut ett delansvar till de som köper illegalt importerade varor är dock skillnaden i skattesatser för stora för att den vägen kunna hind- ra införseln. Det går heller inte att med rimliga insatser i gränskon- trollen hejda utvecklingen. Dessa insatser tar även resurser från den högre prioriterade narkotikabekämpningen. 
 Det förefaller därför för oss ofrånkomligt att de svenska punkt- skatterna för alkohol och tobak på sikt bör ses över som en del att komma åt denna illegala verksamhet. 
  
 SOU 1998:18 
  
 161 
  
 Flexiblare resursanvändning 
 När det gäller gränskontrollen anser vi också att tullen måste ändra sitt sätt att arbeta. De som styr narkotikatrafiken kan förutsättas analysera tullens insatser mot narkotikan. Om tullen blir effektiv på ett ställe flyttar trafiken. Detta innebär att tullen måste ha flexibla resurser, som kan följa med de vandrande flödena. Det finns i dag en inflexibilitet inbyggd i organisationen. Arbetstidsavtalet är en så- dan. Låsningen av resurser till regioner en annan. Det förefaller vara mycket svårt att i någon större utsträckning omfördela resurser mellan regioner när behoven förändras. Problemet förstärks av det stora antalet regioner. 
 Vi anser det vidare helt orimligt att vissa anlöp av flyg och färja, som bedöms vara av hög risk ur narkotikasynpunkt, inte alltid be- vakas av kontrollpersonal. Det exempel vi fann i utvärderingen av verksamheten är att Arlanda i princip saknar kontroll på natten, då flera flyg som är intressanta ur narkotikasynpunkt anländer. Mot bakgrund av den mycket varierande effektiviteten i kontrollen, sett över landet, anser vi att detta mer är en prioriteringsfråga för hela Tullverket än en resursfråga för Arlanda. 
 Om inte de egna resurserna räcker till för att bevaka bör även po- lisens eller kustbevakningens resurser kunna tas i anspråk. 
 Var finns den operativa/strategiska ledningen för kampen mot narkotikan? 
 En fråga som vi har ställt oss många gånger under utredningen är var den operativa/strategiska ledningen för kampen mot narkotikan finns? Vi saknar en samsyn och en gemensam hotbild såväl inom Tullverket som än mer mellan de tre myndigheter som ska beslagta narkotika och beivra brotten, dvs. Tullverket, polisen och kustbe- vakningen. Eftersom narkotikahanteringen förefaller bli allt mer storskalig och systematisk – där större syndikat på sikt kan misstän- kas styra en stor del av handeln – krävs också en samlad strategi mot narkotikan, där samhällets resurser samordnas och styrs mot en gemensam hotbild. 
 Vi anser därför att det är en nationell angelägenhet att tullen och polisen arbetar upp ett nära och bra samarbete för detta ändamål och därvid drar största möjliga nytta av den nationella Europolenhetens 
  
 162 
  
 SOU 1998:18 
  
 arbete liksom Europols möjligheter till analyser och informations- system avseende den gränsöverskridande och organiserade narkoti- kabrottsligheten. 
 Nationellt har riksdagen uppmuntrat och fäst stor vikt vid me- todutveckling genom att bland annat ge tullmyndigheterna möjlig- het att ta del av flygbolagens och andra transportföretags uppgifter om passagerare m.m. för att på så vis underlätta riksanalyser och öka träffsäkerheten främst i att ingripa mot narkotikasmuggling. Vidare har man nyligen gett tillåtelse att inrätta datoriserade register för underrättelse- och spaningsverksamhet liksom varit bland de första länderna att ratificera Europol och  
 CIS-konventionen 
  för att svenska myndigheter skall kunna delta i det europeiska arbetet med att bekämpa narkotikabrottsligheten och annan allvarlig och gräns- överskridande brottslighet. 
 Utvecklingen när det gäller bl.a. tullens beslag av kokain visar att dessa lagförändringar varit välmotiverade och att avsett resultat har uppnåtts. 
 Kontrollbefogenheter över hela landet 
 I samband med att vi i denna rapport tar upp vissa frågor om punkt- skatter lämnar vi förslag på att dessa förs över till Tullverket. Detta förutsätter att kontrollpersonalen ges befogenheter att verka över hela territoriet. 
 Även ur narkotikasynpunkt är detta en bra förändring. Den upp- delning som finns i dag mellan tull och polis, dvs. att tullen bara får verka någon mil innanför landgräns, är inte ändamålsenlig i förhål- lande till verklighetens behov. Tullen och polisen har olika förut- sättningar. Polisen är bättre på att ta fast de som sysslar med narko- tikan men tar mindre mängder narkotika. Tullen är bättre på att ta volymerna men sämre på att ta fast de som hanterar narkotikan. 
 En anpassning till allt mer sofistikerade smuggelmetoder är att ansvarsfördelning följer logiska avgränsningar i transporthänseende dvs. att tullen följer narkotikan från utland till dess att den kommer till en distributionspunkt och polisen tar vid i den efterföljande dist- ributionen och konsumtionen. 
 När Öresundsbron öppnas för trafik förstärks detta behov ytterli- gare. Det kommer att vara svårt med en effektiv kontroll av en stän- digt rullande trafik, om kontrollen begränsas till brofästet. Om kon- trollen ska göras effektiv vid brofästet kommer det att innebära 
  
 SOU 1998:18 
  
 163 
  
 störningar i trafikflödet. Det är då rimligt att utsträcka kontrollmöj- ligheterna till hela sträckan från passage av gräns till transportens slut. 
 Narkotikasmugglingen är allt oftare integrerad som en del i ett större varu- och penningflöde 
 Vi har under utredningens gång informerat oss om Finanspolisens arbete. Skälet till detta är smuggling att av narkotika in över Sveri- ges gräns vanligen motsvaras av en transport av pengar i motsatt riktning. En ökad uppmärksamhet av penningtransaktioner såväl inom landet som till andra länder är därför en av Finanspolisens uppgifter. En trend som finns är att narkotikasmugglingen allt oftare sker som en del i ett större handelsmönster, som kan innefatta såväl legala varuflöden som andra illegala varuflöden – till exempel alko- hol och tobak. 
 För att kartlägga dessa mönster behöver således även legala varu- flöden följas och dokumenteras. En brist som i det sammanhanget påtalats från Generaltullstyrelsen är att tulldatasystemets goda möj- ligheter att följa varuströmmar inte får användas i brottsbekämpan- de syfte. Enligt uppgift var detta en förutsättning från näringslivet för att medverka i införandet av tulldatasystemet. 
 För oss är det självklart att så bör få ske, vilket vi återkommer till i våra förslag. Vi har svårt att tro att näringslivet motsätter sig att 
 tulldatasystemet kan användas för att till exempel förhindra eller försvåra narkotikainförsel. 
 Om tulldatasystemet kan användas för att till exempel bekämpa grov brottslighet får såväl Tullverket som Finanspolisen bättre möj- ligheter att kartlägga de större handelsmönster där även narkotika ingår. 
 Ökad användning och effektivare allokering av narkotikahundar 
 Mot bakgrund av såväl den allmänpreventiva effekten som den fak- tiska möjlighet att hitta narkotika som narkotikahundarna har anser vi att en ökning av antalet hundar har hög prioritet och att dessa bör fördelas dit de gör störst nytta. 
  
 164 
  
 SOU 1998:18 
  
 Omvänd bevisbörda för tillgångar 
 Enligt uppgift tillämpas i Storbritannien en s.k. omvänd bevisbörda för tillgångar. Detta innebär att person som är misstänkt för narkoti- kabrott måste kunna tala om ursprunget för sina tillgångar. Om ur- sprunget inte kan klarläggas riskerar den misstänkte att tillgångarna beslagtas. Självfallet leder detta till svårigheter ur rättssynpunkt. Vi vill därför inte ta ställning till om det bör tillämpas även i Sverige. Vi tycker dock att det är värt att undersöka noggrannare. 
 Okonventionella metoder 
 Det har under årens lopp från såväl polis som tull kommit förslag om att få använda s.k. okonventionella metoder. Ibland har de tillå- tits, ibland har de inte ansetts passa in i vårt rättsmedvetande. Att tillåta dessa metoder är ibland en svår gränsdragning mellan rättstradition och resultatkrav. Den motpart som tull och polis har att bekämpa tillämpar i högsta grad okonventionella metoder. Det är då enligt vår bedömning av stor vikt att även polis och tull kan göra det. Vi menar även att problemen med narkotikan är så stora att andra angelägna samhällsintressen kan tvingas stå tillbaka något. 
 Ökad satsning på teknik och metodutveckling 
 Den tekniska utvecklingen gör att det ständigt kommer ny teknik som underlättar såväl spanings och underrättelseverksamheten som de fysiska kontrollerna. Den snabba utvecklingen inom  
 IT-området 
  gör också att det ständigt kommer förbättrade analyshjälpmedel. Inte minst i det internationella samarbetet med brottsbekämpning inriktas arbetet till stor del på metodutveckling och riskanalyser samt utveckling av gemensamma informationssystem. Utveckling- en av de s.k. kompensatoriska åtgärderna förutsätter till exempel att länderna kan samarbeta effektivt och vidareförmedla sina erfaren- heter i arbetet med att bekämpa brott och man hyser stora för- hoppningar att utvecklingen av informationsutbyte och samarbete med hjälp av modern informationsteknik kan bidra till att myndig- heterna blir effektivare i att ingripa mot brott och öka träffsäkerhe- 
  
 SOU 1998:18 
  
 165 
  
 ten. Vi anser att det är viktigt att tullen tar till sig de nya hjälpmedel som utvecklas och att metoderna förnyas. 
 För att få full utdelning på detta krävs också att det finns system för spridning av framgångsrika metoder inom tullen och till sam- verkande myndigheter. 
 Prisutvecklingen på narkotika bör följas 
 Vi har i samband med vår utvärdering av Tullverkets verksamhet ägnat visst intresse åt prisutvecklingen på narkotika. För oss har in- tresset varit självklart då den är den bästa indikatorn på förändringar på marknaden, eller snarare marknaderna. 
 Det är med stor förvåning som vi konstaterat att någon systema- tisk inrapportering och uppföljning – såvitt vi erfarit – inte sker. Det var även vissa svårigheter att få fram en ungefärlig prisbild. 
 Genom att noggrant följa prisutvecklingen, såväl för hela landet som för enskilda mindre marknader kan till exempel en snabb indi- kation fås om något händer på marknaden. Om priset på amfetamin 
 i en mindre stad börjar falla är det en snabb indikation på att någon ny distributör håller på att etablera sig, eller om priset inte faller trots att en distributör gripits, är det en indikation på att denna er- satts. 
 En prisbild erhålls inte genom att då och då fråga om priset. Det bör snarare vara en självklarhet att vid varje myndighetsingripande 
  
 – 
  
 då det finns misstanke om att narkotika på något sätt är inblandat 
  
 – 
  
 ta reda på den prisinformation som går att få fram. Denna bör där- efter kontinuerligt rapporteras och löpande analyseras och samman- ställas. 
  
 Det är inte de få men detaljerade informationerna som är av störst värde. Det är mångfalden av små informationer, som var för sig är värdelösa men som sammantagna ger en mycket bra bild av läget. 
 Vi har svårt att tro att det finns något annat sätt som effektivare kan skapa en bild av utvecklingen på narkotikamarknaden. 
 Ansvaret för att sammanställa en detaljerad prisinformation om narkotikamarknaden bör i första hand vara polisens men ett flertal andra myndigheter, däribland tullen, bör kunna bidra med värdefull information. 
  
 166 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 167 
  
 18. 
  
 Ökat samarbete inom EU för att stärka den legala och hindra den illegala handeln 
  
 Ett ökat samarbete inom EU är av mycket central betydelse för att förenkla tullprocessen. Den grundläggande syn som Sverige har som exportberoende land bör också ges större utrymme i EU- regelverket. Detta förutsätter en tydlig närvaro i de viktiga förhand- lingsskedena i Bryssel, såväl från de statliga organen som från nä- ringslivets företrädare. 
 Förenklingar i regelverket är av central betydelse för svenskt nä- ringsliv. Det är också av betydelse för att tilltron till regelverket inte ska rubbas. Reglerna måste ha en utformning som accepteras av så- väl allmänhet som företag. Framgången för svenskt tullarbete beror till en icke oväsentlig del av hur vi lyckas ändra och förenkla EU- regelverket i en för Sverige gynnsam riktning. 
 Den strävan som finns inom EU att lägga samman alla tulladmi- nistrationer till ett tullverk är troligen inte aktuell för svenskt vid- kommande inom överskådlig tid. Förvisso skulle det innebära för- enklingar men har troligen inte förankring hos allmänheten. För svenskt vidkommande är Tull 2000 arbetet, dvs. det för EU:s tull- verk gemensamma utvecklingsprogrammet, troligen tillräckligt för att uppnå vad vi vill. Att arbeta som om vi vore en tull räcker långt som inriktning. Bara det kommer att kräva en stort mått av ar- bete. 
 Sverige bör vara ett föregångsland i EU när det gäller att visa hur en offensiv användning av IT kan effektivisera hela tullprocessen samt ge en effektivare brottsbekämpning. 
 När EU utvidgas österut kommer förutsättningarna för tullen återigen att ändras. En stor del av tullens klareringsverksamhet i Östersjöhamnarna försvinner. Kontrollbehovet kvarstår dock i stort oförändrat. 
 Inom kustbevakningen övervägs redan att betrakta norra delen av Östersjön som  
 EU-innanhav 
  och bevakningsresurserna samordnas 
  
 168 
  
 SOU 1998:18 
  
 med finska kustbevakningen utmed en sjögräns mellan Sverige och Finland, som går genom Understens fyr. Troligen kommer en ut- vidgning av EU att förstärka möjligheterna att med hjälp av sjö- gränser ytterligare förenkla tullprocessen. 
 Inom tullen och Regeringskansliet behöver EU arbetet samordnas bättre. Inom tullen är arbetet i dag resurskrävande. Troligen behövs någon form av fast representation i Bryssel som klarar merparten av kommittéarbetet. Endast i undantagsfall bör tjänstemän från Sverige behöva resa till Bryssel. 
 Det svenska framtida förhållningssättet till EMU är än så länge inte helt fastlagt. För tullens del är det dock en realitet som kommer att kräva en hel del arbete. Först och främst för att anpassa tulldata- systemet, men även för att anpassa alla rutiner. 
 Vårt intryck är att Sverige genom en medveten och välplanerad strategi har stora möjligheter att påverka EU och tullbestämmelser- na i en för Sverige och svenska företag gynnsam riktning. Det förut- sätter då att såväl den statliga representationen i Bryssel som nä- ringslivets företrädare arbetar mot enhetliga mål. 
 Tullinformationssystemet (CIS) och Europol 
 Inom ramen för det europeiska samarbetet inriktas i dag en stor del av resurserna mot att med hjälp av modern IT skynda på och ut- veckla informationsutbytet i brottsbekämpningen, bl.a. narkoti- kabrottsligheten. Detta sker såväl i konkreta ärenden som genom in- formation om hotbilder, trender, smugglingsvägar m.m. 
 CIS (Custom Information System) kommer till exempel både att tillhandahålla ett analysverktyg för konkreta ärenden som en central informationsbas med åtgärdsförslag, utveckling m.m. avseende grövre brottslighet. 
 Regeringen har uttalat vikten av att svenska myndigheter ansluter sig och också använder systemet, som sjösätts i mars 1998. 
 Till detta kommer den gemensamma polisen inom EU – Europol, som satsar på motsvarande användning av databaser. 
 Schengen leder till ökade resursbehov 
 Sedan slutet av år 1996 deltar Sverige tillsammans med de övriga nordiska länderna i Schengensamarbetet. Ambitionen är att delta 
  
 SOU 1998:18 
  
 169 
  
 operativt senast år 1999. Samarbetet berör verksamheten inom såväl tullen som polisen och kustbevakningen. 
 Schengensamarbetet syftar till att genomföra fri rörlighet för per- soner genom att alla personkontroller vid de inre gränserna, dvs. gränserna mellan de länder som deltar i samarbetet, avskaffas. Den fria rörlighet som nu finns mellan de nordiska länderna kommer att bevaras och utsträckas till att omfatta hela Schengenområdet, dvs EU exklusive Storbritannien och Irland men inklusive Norge och Island. 
 Genom att de inre gränserna i praktiken avskaffas mellan Schengenländerna har dessa istället åtagit sig att noggrant kontrolle- ra gränserna mot icke – Schengenländer enligt enhetliga regler. Alla personer skall åtminstone underkastas en kontroll för faststäl- lande av identitet genom uppvisande av resedokument. Personkon- trollen skall utöver granskning av pass och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och förhind- rande av brott. Kontrollen kommer att bli effektivare än i dag ge- nom att datasökningar skall göras i det s.k.  
 SIS-systemet, 
  som bland annat innehåller spärrlistor över efterlysta personer inom hela Schengenområdet och personer som inte skall beviljas inresa. Vid inresa till Schengenområdet skall icke  
 EU-medborgare 
  underkastas en mera noggrann kontroll. Kontroll skall även ske vid utresa ur Schengenområdet. Denna kontroll skall utföras efter behov av spa- ning och för förhindrande av hot mot inre säkerhet och allmän ord- ning. Utresekontrollen skall utföras i samtliga fall vad gäller icke  
 EU-medborgare. 
  
 För att kompensera bortfallet av personkontroller vid de inre gränserna innehåller Schengenkonventionen krav på mobil kontroll av den yttre gränsen och viss inresekontroll samt ett långtgående polisiärt och rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. Det inne- bär bland annat ett ökat informationsutbyte, samverkan om utläm- ning för brott och möjlighet till direkt operativt polissamarbete över de inre gränserna. 
 Schengenavtalet får för Tullverkets del konsekvenser för i första hand verksamheten på Arlanda, men även verksamheterna vid Landvetter och Cooper berörs. Schengenavtalet innebär att resenärer från Schengenländer skall separeras från andra resenärer till och från Schengenområdet, vilket ställer krav på terminalbyggnaderna. 
 I dag blandas på Arlanda trafik från länder utanför EU med intern  
 EU-trafik. 
  För att anpassa Arlanda till Schengenavtalet kommer en 
  
 170 
  
 SOU 1998:18 
  
 tillbyggnad ske av två terminaler, vilket i sin tur för Tullverkets del innebär bland annat att antalet tullfilter måste ökas. 
 I dag får tullen information från bland annat passkontrollen om misstänkta personer. Genom att passkontrollen tas bort vid resa mellan Schengenländer reduceras därmed tullens möjligheter att ef- fektivt utföra kontrollen. Urvalet av kontrollobjekt försvåras. För att kompensera detta erfordras s.k. dold spaning i terminalhallen, vilket leder till ökade resursbehov. Eftersom denna måste ske samtidigt i flera terminaler kan det inte klaras med nuvarande resurser. 
 Tullverket har redovisat vilka ökade behov de anser att Schenge- navtalet leder till. 
 Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag analyserat bland annat Tullverkets behov och konstaterar att resursbehoven i och för sig ökar men att detta inte är en följd av Schengenavtalet utan i första hand ett allmänt behov av att utöka kontrollen och spaningen på Arlanda. 
 Vi delar inte Riksrevisionsverkets uppfattning att Schengenavta- let i sig inte innebär något behov av resursökning. Bortfallet av passkontroll, som underlag för tullens urval av kontrollobjekt, samt att fler terminaler ska bevakas är sig motiv för att öka resurserna utan att ambitionsnivån ökar. 
 Vi har tagit del av Tullverkets utredning men konstaterar att det inom ramen för vår utredning inte går att särskilja vilka behov som är en följd av att Arlanda är underbemannat och vilka som – med oförändrad ambitionsnivå – måste tillföras verksamheten. Vi kon- staterar blott att Schengenavtalet i sig leder till ökade resursbehov. För att fastställa resursbehovet måste en djupare analys av verk- samheten vid Arlanda göras. 
  
 SOU 1998:18 
  
 171 
  
 19. Är tullen rätt dimensionerad? 
 Sammanfattningen av den utvärdering vi gjort av verksamheten un- deråren 1993/94 – 1997, är att Tullverkets problem inte i första hand är brist på resurser. Vi anser att resurser kan frigöras genom en effektivare användning. Såväl resurser som arbetsuppgifter kan om- fördelas så att en större samlad samhällsnytta erhålls. 
 Vi vill särskilt framhålla vikten av att en sådan effektivisering fö- regås av att barriärbrytande mål för Tullverket formuleras och fast- ställs. Det är de stora utmaningarna som för utvecklingen framåt. 
 Detta förutsätter dock en delvis ny inriktning för Generaltullsty- relsen för att planera strategiskt och prioritera rätt. 
 Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst en demokratisk fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta som ska produceras. Mer nytta kan alltid uppnås om resurserna ökas. Vår bedömning är dock att först när en effektivare fördelning av resur- serna genomförts bör frågan om ev. ökade resurser prövas. Det är först då det går att ställa de rätta kraven på vilken nytta som ska produceras. Risken är annars att nya resurser till största delen för- delas i verksamheterna utan att motsvarande större samhällsnytta uppnås. 
 Vi anser också att den mycket stora effektiviseringsmöjlighet som finns i klareringsverksamheten, bland annat genom det s.k.  
 RISK-projektet, 
  kan frigöra resurser till såväl att etablera en syste- matisk dialog med näringslivet för att effektivisera hela tullproces- sen som att förstärka i första hand underrättelser, spaning, kontroll och brottsbekämpning. Vår uppfattning är att den möjliga effektivi- seringen av tullens klareringsrutiner inte enbart beror av att det s.k.  
 RISK-systemet 
  införs utan det finns än större möjligheter att för- enkla i hela tullprocessen genom kvalitetssäkring av processerna, höja kvaliteten på avlämnade deklarationer, effektivare användning 
  
 172 
  
 SOU 1998:18 
  
 av IT, införande av månadsvisa deklarationer, ett förenklat direkt- förtullningsförfarande etc. 
 Inom gränskontrollen kan verksamheten effektiviseras genom en mer systematisk ansats – liknande  
 RISK-projektet 
  – för att utifrån en gemensam hotbild och kontinuerligt uppdaterade riskprofiler öka träffsäkerheten och höja beslagsprocenten. 
 Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas noga. Eftersom nya resurser till tullen of- tast handlar om viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya resurser prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser för att stoppa narkotikan vägs in. Tullen kan aldrig vara en ensam sköld mot narkotikan. Tullen är en strategisk del av en enad front. Enligt den utvärdering vi gjort kostade gränskontrollen före  
 EU-inträdet 
  mer än den gav tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa beräkningar är i och för sig inte invändningsfria men det visar att de neddragningar som gjordes i samband med  
 EU-inträdet 
  gav som re- sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt. 
 Kampen mot narkotikan är en högt prioriterad verksamhet inom såväl tull som polis. Mycket stora medel satsas också. Totalt anslås stora belopp till tullen och polisen för att bekämpa narkotikan. Gillespie len och polisen gör också stor nytta. Frågan är om de gör tillräcklig nytta för de insatta resurserna. Vår uppfattning är att resursanvänd- ningen bör kunna effektiviseras. Eftersom marginalnyttan oftast är avtagande, dvs. den sist satsade kronan gör mindre nytta än den första, är en effektivisering viktig för att ev. medel som frigörs från andra verksamheter ska ge största nytta. 
 Totalt sett vill vi framhålla att om riksdagens mål om ett narko- tikafritt samhälle ska kunna infrias krävs mycket stora insatser från inte bara samhällets sida utan lika mycket från allmänhet och nä- ringsliv. I det sammanhanget kommer troligen ytterligare resurser att krävas även till tull och polis, då utfallet hittills av samhällets samlade insatser visar att vi inte ens är i närheten av en måluppfyl- lelse. 
 Det är dock inte bara en fråga om effektivare användning av re- surserna eller ytterligare resurser utan troligen om ett helt annat sätt att arbeta, där allmänheten och näringslivet har en nyckelfunktion. 
 Enligt vår uppfattning kan narkotikan bara stoppas om det finns en fullständig uppslutning i samhället och vilja att hjälpa till. 
 Narkotikan är inte en fråga bara för myndigheterna. 
  
 SOU 1998:18 
  
 173 
  
 20. 
  
 Organisationen behöver förnyas, i första hand centralt 
  
 Tullverkets organisation ändrades i samband med  
 EU-anslutningen. 
  Den tidigare organisationen bestod av drygt  
 30-talet 
  tullkontor, som löd under fyra regionmyndigheter. 
 De huvudsakliga motiven för att ändra organisationen var dels att verksamheten blev mindre varför även den organisatoriska över- byggnaden måste reduceras dels att antalet beslutnivåer inom verket var för många. Genom den nya organisationen försvann en besluts- nivå och överbyggnaden reducerades. 
 Erfarenheten av denna förändring visar att riksdagens beslut att minska anslagen var välmotiverat. Genom att antalet beslutsnivåer reducerades finns det nu en bättre kontakt mellan verksledning och den direkta verksamheten. 
 Tullverket är i dag organiserat i en centralmyndighet, General- tullstyrelsen, samt tolv regionala tullmyndigheter. Inom General- tullstyrelsen finns det byråer med ansvar för övergripande och cent- rala frågor. 
 Det viktigaste styrmedlet från Generaltullstyrelsen mot regioner- na är de s.k. verksamhetsöverenskommelserna, som innehåller såväl krav på inriktning som mål för verksamheterna. Genom dessa överenskommelser ges regioncheferna ett stort ansvar för att inom ramen för sin budget klara kraven. Resultatet är att kraven blivit tydligare och ansvarsgränser mellan den centrala och regionala ni- vån väldefinierade. Det har också lett till en klar rollfördelning och ansvar för att beslutade budgetar ska hållas. Regionerna har således en större självständighet mot den centrala nivån. På flera sätt har detta utvecklat verksamheten. 
 Genom att förändringarna blev genomförda under förhållandevis kort tid, samtidigt som ett mycket stort utbildningsprogram i det nya  
 EU-regelverket 
  genomfördes för personalen, är det naturligt att de inre frågorna hamnade högst på dagordningen. Det är därför inte 
  
 174 
  
 SOU 1998:18 
  
 speciellt förvånande att de som Tullverket är till för, bl.a. näringsli- vet, under denna tid ansett att de inte fått gehör för sina frågor. 
 Nu när förändringarna till största delen är genomförda finns det mer tid för de yttre frågorna. Att Tullverket också börjat ta till sig dessa frågor bekräftas också från näringslivets företrädare. 
 Det är nu också naturligt att dra slutsatser av erfarenheter av om- ställningen och rikta in organisationen mot  
 2000-talets 
  behov. EU- regelverket är till sin konstruktion en kompromissprodukt mellan många olika länders intressen. Därmed innehåller det såväl ett större tolkningsutrymme för det enskilda landet som en större flexibilitet. För verksledningen blir det en utmaning att lotsa verket från den svenska regeltraditionen till den europeiska. Det ställer krav på så- väl organisatoriska förändringar som attityd och kulturförändringar hos personalen. 
 Den vision och de barriärbrytande mål vi skisserat i det föregåen- de innebär helt nya utmaningar och i förlängningen ett helt annat sätt att arbeta. 
 Den nuvarande organisationen inom till exempel Generaltullsty- relsen är utformad för att passa det gamla regelverket. Vi tror att det nya regelverket med sina möjligheter till flexibla tolkningar i för- längningen ställer krav på ett mer processorienterat synsätt, där ar- betsflöden och värdeskapandet i dessa prioriteras. 
 För ledningen innebär denna utmaning att leda förändringsarbetet så att fokus ändras  
 från  
 – som nu – att vara en myndighet som pro- ducerar kontroll, deklarationsgranskning och uppbörd  
 till  
 en myn- dighet som ger service åt de Tullverket är till för. 
 Hur ska organisationen anpassas för att Tullverket ska kunna möta omvärldens krav på verksamheten? I första hand vill vi betona betydelsen av en ledningsorganisation som arbetar strategiskt med resursfördelning, utveckling av processer, dialogen med omvärlden samt budget och uppföljning. 
 Detta innebär att huvudinriktningen bör vara en ledningsorgani- sation som utöver traditionella lednings- och resursallokeringsfrågor i huvudsak ägnar sig åt strategisk utveckling och förnyelse av Tull- verket. Å ena sidan behöver ledningsorganisationen förstärkas men 
 å andra sidan bör operativa uppgifter – så långt möjligt – flyttas ut från den centrala myndigheten. Detta innebär på sikt en stor föränd- ring för Generaltullstyrelsen. 
  
 SOU 1998:18 
  
 175 
  
 De slutsatser vi dragit av vår utvärdering av Tullverkets verk- samhet för åren 1993/94 – 97, dvs året före och åren efter EU- inträdet är att: 
 Helhetssynen behöver utvecklas 
 Den interna resursfördelningen behöver utvecklas 
 Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med en fastare hand från Generaltullstyrelsen 
 Det saknas en vision för verksamheten 
 Generaltullstyrelsens roll som strategiskt ledningsorgan behöver utvecklas 
 Operativa uppgifter bör decentraliseras från Generaltullstyrelsen 
 Vi anser att många av de operativa uppgifter som Generaltullstyrel- sen i dag har kan flyttas ut till de regionala myndigheterna, så att vissa myndigheter även får ansvar för gemensamma uppgifter inom Tullverket. 
 Uppgifter kan  
 delegeras  
 ut, till exempel bindande förhandsbe- sked, vissa tillstånd, som inte behöver handläggas centralt. Detta innebär att dessa uppgifter blir regionaliserade. Andra gemensamma uppgifter bör fortsätta att vara gemensamma men handläggas på en region för hela Tullverkets räkning. Det finns flera exempel på det- ta. 
 Fördelen av detta är dubbel. Dels renodlas ledningsorganisatio- nens uppgifter dels tillförs de regionala myndigheterna arbetsupp- gifter. För de sistnämnda innebär detta till exempel att de får bättre möjligheter att genom sin storlek bli effektivare, genom att resur- serna i organisationen kan utnyttjas effektivare. 
 En strategisk ledning med färre operativa uppgifter 
 Från de många intervjuer och arbetsplatsbesök vi genomfört har vi konstaterat att det finns en stor vilja att förenkla och effektivisera verksamheten. Det har också av många – såväl inne i Tullverket som av företrädare för näringslivet – efterfrågats ett mer visionärt och strategiskt inriktat förändringsarbete. 
 I första hand gäller dessa förväntningar Generaltullstyrelsen, som har huvudansvaret för att leda förändringsarbetet. Den anses vara 
  
 176 
  
 SOU 1998:18 
  
 för lite strategisk. Många saknar ett visionärt förändringsarbete, där omvärldens behov sätts i fokus. Vi delar denna uppfattning. 
 För att leda ett sådant förändringsarbete ställs byråerna i Gene- raltullstyrelsen inför stora utmaningar, de har till exempel huvudan- svaret för att resurserna prioriteras mot största samlade nytta. Vår utvärdering visar att denna resursoptimering kan utvecklas. 
 För att lyckas måste byråerna ges en central roll i ledningsarbetet. Regionerna är i dag direkt underställda verkschefen och dialogen sker också ofta direkt med verksledningen. I ledningssammanhang har byråerna snarare karaktären av stabsorgan åt verksledningen än att vara ledningsansvariga för huvudprocesser. Som stabsorgan har de inte något ansvar för helheten inom sitt verksamhetsområde utan deltar snarare i beredningen av specifika frågor. I övrigt ägnar sig byråerna i betydande omfattning åt operativa gemensamma uppgif- ter. Byråernas resurser har även i betydande omfattning bundits upp deltagande i möten i Bryssel. 
 Byråerna måste mer aktivt delta i beslutsprocessen 
 Eftersom byråerna således inte tar ansvar för huvudprocesserna får den till numerären lilla verksledningen ett stort ansvar – och mycket arbete – att samordna resursprioriteringen och att leda huvudproces- serna. 
 Vi anser att byråerna i betydligt större omfattning bör vara enga- gerade i Tullverkets ledning och i den konkreta beslutsprocessen. 
 Av Generaltullstyrelsens budget består ca 15% av strategiska lednings- uppgifter 
 Uttryckt i ekonomiska termer består ca 15% av budgeten av strate- giska ledningsuppgifter. Resten består av för Tullverket gemen- samma uppgifter. 
  
 SOU 1998:18 
  
 177 
  
 Sanktioner 
  
 Information, 
  
 3,7% 
  
 behovsanalys 
  
 Utveckla 
  
 Uppbörd 
  
 0,0% 
  
 processer 
  
 12,4% 
  
 0,0% 
  
 Handelsstatistik 
 Övrig infrastruktur 
 Revision  
 9,2%  
  
  37,0% 
  
 0,0% 
 Gränsskydd 
 0,4% 
  
 Underrättelse/ 
  
 Spaning 
  
 Ledning, budget, 
  
 14,6% 
  
 uppföljning 
  
 Intrastat 
  
 Klarering 
  
 14,8% 
  
 0,0% 
  
 7,9% 
  
 Generaltullstyrelsens arbetsuppgifter uttryckt i pengar 
 Verksledningen utgör således endast en mycket liten del av Gene- raltullstyrelsen och har i praktiken inte möjlighet att ta ett fullt led- ningsansvar för huvudprocesserna. 
 Risken är att ingen tar ledningsansvaret. 
 Vilka ledningsuppgifter bör ledningen för Tullverket ha? 
 För att leda förändringsarbetet mot den vision och de barriärbrytan- de mål vi skisserat behövs ett annat sätt att arbeta i ledningen. De processer som rör kontakten med omvärlden och som bl.a. har till syfte att såväl identifiera behoven som att utveckla respektive ny- skapa processer som passar dessa behov bör prioriteras på ett annat sätt än hittills. 
 Vi har i det föregående skisserat huvudprocesser, som är allmän- giltiga såväl för Tullverket som till stora delar även för andra tjäns- teproducerande organisationer. Ett systematiskt arbete med dessa processer, i syfte att såväl utveckla som rationalisera hela tullförfa- randet bör prioriteras. 
  
 178 
  
 SOU 1998:18 
  
 H os de Tullverket är till för 
  
 H os Tullverket 
  
 Internt värdeskapande 
  
 Externt värdeskapande 
  
 Externt värdeskapande 
  
 Internt värdeskapande 
  
 Företag och 
  
 allm änhet 
  
 Tala om behov 
  
 Identifiera behov 
  
 Utveckla 
  
 tullprocesserna 
  
 Inhäm ta kunskap 
  
 Skapa intresse 
  
 och lojalitet 
  
 Förtullning 
  
 Tillhandahålla 
  
 infrastruktur 
  
 Ledning 
  
 Budget 
  
 Läm na 
  
 Uppföljning 
  
 underrättelser 
  
 Tullarbetet 
  
 Huvudprocesserna 
 Ledningen har enligt vår uppfattning i första hand ansvaret för: 
 Ledning, budget och uppföljning, prioritering mot största sam- hällsnytta 
 Visionen för verksamheten 
 Nedbrytning av regeringens mål till den regionala verksamheten 
 Strategisk utveckling och förnyelse av verksamheten 
 Mål och uppföljning av kompetensutvecklingen 
 Leda de strategiska förändringsprojekten 
 Ansvara för den systematiska övergripande dialogen med nä- ringsliv och allmänhet genom att 
 Skapa lojalitet hos de som Tullverket är till för 
 Identifiera dessas behov 
 Initiera utveckling och förändring av tullprocesserna 
 Dialogen med regeringen och EU 
 Generaltullstyrelsen bör därför organiseras för att klara den strate- giska ledningen av dessa huvudprocesser. Dessutom bör det finnas resurser för strategisk ledning av produktionsprocesserna. 
 När det gäller  
 EU-arbetet 
  anser vi inte att detta på ett tillfreds- ställande sätt samordnas i dag, vare sig inom Tullverket eller i dia- 
  
 SOU 1998:18 
  
 179 
  
 logen med regeringskansliet. Resp. område förefaller sköta sig ganska självständigt i förhållande till andra. Vi anser att detta arbete bör stramas upp. Eventuellt bör övervägas att etablera en fast repre- sentation i Bryssel. 
 Uttryckt i organisationstermer innebär detta att det utöver en verksledning behövs ett antal centrala enheter med processansvar för: 
 Utveckling och strategisk förnyelse, ledning av strategiska för- ändringsprojekt 
 Information och dialog 
 Administration 
 Ekonomi, budget och uppföljning, nedbrytning av regeringens mål till den regionala verksamheten 
 Samordning av  
 EU-arbetet 
  
 Kompetensutveckling 
 Strategisk ledning och uppföljning av produktionsprocesserna 
 Operativa uppgifter bör – så långt det är möjligt – antingen  
 delege- ras  
 till regionerna genom att de tar ansvar för frågorna inom sitt geografiska område eller  
 decentraliseras  
 till en region så att denna region tar det gemensamma ansvaret inom Tullverket för denna frå- ga. Detta innebär också att respektive regionchef tar ansvar i för- hållande till verksledningen för dessa uppgifter. 
 En effektivare ledningsgrupp 
 I dag finns det ingen egentlig ledningsgrupp för Tullverket. Verkschefen har träffar omväxlande med byråcheferna eller by- 
 råcheferna och regioncheferna. Inget av dessa möten har karaktären av "normal" ledningsgrupp. Träffarna med byråcheferna täcker inte helheten och när regioncheferna är med är gruppen för stor för att kunna arbeta effektivt. 
 En mindre men effektivare ledning för Tullverket, där operativa uppgifter decentraliserats respektive delegerats till regioncheferna, innebär att en liten men effektiv ledningsgrupp för hela Tullverket etableras, bestående av verkschefen, verksledning och regionchefer. 
  
 180 
  
 SOU 1998:18 
  
 Engagerad ledning 
 Vår uppfattning är att centralmyndighetens inriktning de kommande åren bör ändras. Den av omständigheterna framtvingade starka fo- kuseringen på de inre problemen bör bytas mot ett strategiskt fram- åttänkande. 
 Såväl riksdagen som regeringen har dock ganska liten reell möj- lighet att genom enbart direktiv o.dyl. framtvinga denna förändring. Det som krävs för att en verklig förändring ska komma till stånd i stor skala är en för uppgiften engagerad verksledning. Det krävs då också en sammansättning av denna som är engagerad för föränd- ringen och ser framtiden som en utmaning. 
 Den nuvarande ledningsorganisationen är utformad utifrån de krav som det gamla tullregelverket ställde. Det nya regelverket ställer krav på såväl nya processer och metoder som på en ny orga- nisation och ett utifrån och in synsätt. 
 Det är då också rimligt att denna nya ledningsorganisation be- mannas med de som känner att de vill vara med och leda en stor förnyelse av verksamheten och som är beredda att anta de utma- ningar som barriärbrytande mål innebär. 
 I det sammanhanget bör rekryteringskretsen vidgas även utanför Tullverket. Metoderna och ledarskapsfrågorna i Tullverket är inte så speciella att inte personer utifrån – utan tidigare tullerfarenhet – kan bidra till förnyelse av verksamheten. Tvärtom kan detta– tillsam- mans med den gedigna kompetensen inom Tullverket – skynda på en nödvändig utveckling och förändring. 
 Antalet regioner bör begränsas 
 När det gäller den regionala verksamheten anser vi att den i dag är fördelad på för många regioner. I utvärderingen har det visat sig att de små regionmyndigheterna har svårigheter att klara effektiviteten. Det stora antalet regioner leder också till inflexibilitet i resursut- nyttjandet. 
 Det är i och för sig ingalunda någon självklarhet att effektiviteten ökar med storleken på organisationen. Det finns talrika exempel på organisationer där storleken är direkt negativ för att utveckla effek- tiviteten. Det handlar då dock vanligen om organisationer som är betydligt större än regionmyndigheterna. 
  
 SOU 1998:18 
  
 181 
  
 Mot bakgrund av de stora förändringar och införande av ny tek- nik bedömer vi dock att de mindre regionmyndigheterna är för små för att kunna bära dessa utvecklingsinsatser. 
 För de norra regionerna (Sundsvall och Haparanda) bedömer vi det – trots deras litenhet – inte lämpligt att lägga samman dem vare sig med varandra eller med till exempel Arlanda eller Stockholm. Deras geografiska läge och utsträckning är sådan att de bör förbli självständiga regioner. Däremot anser vi att dessa regionmyndighe- ter med fördel kan ta över uppgifter från Generaltullstyrelsen. De kan även genom tulldatasystemet få andra arbetsuppgifter. 
 När det gäller den sydligaste landsändan – Skåne – finner vi det helt omotiverat att den i dag täcks av fyra regionmyndigheter. De tidigare två länen – Kristianstad och Malmöhus län – har slagits samman till ett län. Ett skäl för detta har varit att dessa två län är ekonomiskt och trafikmässigt helt integrerade med varandra. Det är då självklart att Skåne ska rymmas inom samma regionala tullmyn- dighet. 
 Vår uppfattning är att Tullverkets totala regionala verksamhet motiverar 5 – 7 regioner. Därmed kan regionerna få en numerär som åtminstone uppgår till 250 – 300 personer och en budget på 100 mkr. Vi bedömer att denna storlek erfordras för att de ska kun- na ha egna resurser att möta de möjligheter som bl.a. IT- utvecklingen innebär. En aktiv dialog med näringslivet underlättas också av en viss minsta storlek. 
 Eftersom tullen är en del av den statliga förvaltningsapparaten och har ett nära samarbete med länsstyrelser, skatteförvaltningar och polismyndigheter bör regiongränserna dras så att det blir ända- målsenligt i förhållande till dessas administrativa gränser. 
 Vårt förslag till regionindelning är därmed att: 
 Det bör finnas fem – sju regionala myndigheter, med en egen budget på åtminstone 100 mkr 
 Regionmyndigheterna i Sundsvall och Haparanda bör bibehållas 
 Skåne bör täckas av en myndighet 
 Regiongränser anpassas till län samt polis- och skattemyndighe- ternas regionindelning 
 Vårt förslag är att den närmare indelningen bör klarläggas i en dia- log mellan Regeringskansliet och Generaltullstyrelsen. 
  
 182 
  
 SOU 1998:18 
  
 Tulldata bör vara en självständig verksamhet på samma nivå som re- gionmyndigheterna 
 Tulldata är i dag en egen byrå inom Generaltullstyrelsen, som är utlokaliserad till Luleå sedan  
 90-talets 
  början. I sammanhanget kan nämnas att erfarenheterna av denna utlokalisering är mycket goda. Tulldata står i dag för rent operativa uppgifter och bör enligt vårt synsätt inte tillhöra Generaltullstyrelsen. Vi anser dock att dess så- väl verksamhet som personalstruktur är så olik regionmyndigheter- nas att den inte bör organiseras som en del i en region utan bör ha en självständig ställning på samma nivå i organisationen som regi- onmyndigheterna. Chefen för verksamheten bör således ingå i ver- kets ledningsgrupp. 
 Många verksamheter kan regionaliseras 
 Vi har inte gjort någon fullständig genomgång av vilka verksamhe- ter som kan regionaliseras. Detta bör vara en uppgift för Tullverket, efter uppdrag av regeringen. I det enskilda fallet finns det alltid in- vändningar som kan resas. På kort sikt kan det även leda till ökade kostnader. På längre sikt är det dock vår uppfattning att fördelarna i många fall överväger det kortsiktiga kostnaderna. 
 Tullverket har redan vidtagit åtgärder i den riktning vi föreslår. Förläggningen av Tulldata till Luleå har inte bara vara lyckad utan i efterhand kan det konstateras att denna verksamhet fått större stabi- litet till följd av att den inte ligger i en storstadsregion. För närva- rande pågår uppbyggnaden av analys- och samordningsresurser för det s.k.  
 RISK-projektet. 
  Denna har förlagts till Göteborg. 
 Regionerna bör ha egna resultat- och balansräkningar 
 När det gäller den ekonomiska redovisningen finner vi det förvå- nande att regionmyndigheterna i dag inte avslutar sin årliga ekono- miska rapportering i egna resultat- och balansräkningar. Detta är ett normalt sätt att organisera den ekonomiska rapporteringen för verk- samheter som har ett stort mått av självständighet och ger goda möjligheter att styra och följa upp verksamheten. Därför anser vi att de bör införas på regionerna. Det är tveksamt om denna redovisning behöver mynna ut i ett komplett bokslut. För denna typ av verk- 
  
 SOU 1998:18 
  
 183 
  
 samheter finns det fullgoda möjligheter att använda resultat- och balansräkningar i väl avvägd omfattning. 
 Arbetsuppgifter bör omfördelas mellan och inom regionerna med hjälp av tulldatasystemet 
 Vi har tidigare tagit upp det ojämna kapacitetsutnyttjandet som finns mellan olika regioner. Ett sätt att lösa detta är självklart att av- veckla folk på den myndighet som har ett lågt utnyttjande och an- ställa på den som har högt. Vi vill dock peka på de möjligheter som tulldatasystemet i dag ger att fördela om arbetsuppgifter inom Tull- verket. Rent tekniskt fungerar det alldeles utmärkt att omfördela ar- betsuppgifter inom tullen, såväl inom som mellan olika regioner. Därmed kan tullstationer med låg beläggning men lång öppethål- landetid utnyttjas betydligt bättre än i dag. 
 Ur arbetsflödessynpunkt kan rutiner behöva ändras. Det förutsät- ter även att kompetensen utvecklas och säkerställs på de platser som får nya arbetsuppgifter. 
 Detta har fördelar framför att säga upp respektive nyanställa på olika myndigheter. Om arbetsuppgifter kan omfördelas mellan och inom myndigheterna erhålls en mycket större flexibilitet då kapaci- tetsutnyttjandet ständigt kan anpassas så att det blir en jämn belast- ning över hela Tullverket. Dessutom är det dyrt att såväl säga upp som nyanställa och skapar ibland onödigt lidande. Det tar också lång tid att genomföra sådana förändringar. 
 Att skapa flexibilitet i organisationen så att arbetsuppgifter snabbt kan flyttas är en av de viktigaste framgångsfaktorerna för att klara utmanande mål. Att snabbt följa såväl ändrade resandeströmmar som varuflöden som illegala införselvägar för till exempel narkoti- ka är både en utmaning och möjlighet att effektivisera verksamhe- ten. Vi anser därför att denna fråga bör prioriteras. Att anpassa re- sursfördelningen och arbetsuppgifterna underlättas om antalet regi- oner begränsas. 
 Det kan i detta sammanhang noteras att när vi tagit upp denna fråga med företrädare för regionerna har det största intresset funnits hos de myndigheter som har låg belastning i dag. De ser stora möj- ligheter att hjälpa andra regioner som har stor – ibland alltför stor – arbetsanhopning. 
 Vi är bestämda i vår uppfattning att om bara viljan finns så går det utmärkt att fördela om arbetsuppgifter. Flera exempel på omför- 
  
 184 
  
 SOU 1998:18 
  
 delning av uppgifter såväl inom regionmyndigheterna som i helt andra verksamheter visar detta. 
 Arbetstidsavtalet är inte ändamålsenligt 
 Tullverkets personal tjänstgör enligt det statliga arbetstidsavtalet. Detta avtal slöts i en tid dels när offentlig sektor hade svårigheter att rekrytera personal dels när Sverige i betydligt större utsträckning "var öppet" under normal arbetstid. I takt med globaliseringen pågår såväl legala som illegala verksamheter allt mer över dygnets alla timmar. Det nuvarande avtalet är inte anpassat till detta. När Tull- verkets beordrar arbete på annan tid än normal arbetstid leder det till betydande merkostnader. Effekten är att regionerna till följd av minskande resurser prioriterar ner insatser som kostar för mycket, exempelvis spaning, trots att bedömningen är att insatsen behövs. 
 Arbetstidsavtalet innehåller möjligheter till en mer flexibel för- läggning av arbetstiden än som i dag utnyttjas. Det krävs troligen viss utbildning på arbetsgivarsidan för att till fullo utnyttja möjlig- heterna i avtalet. Men vi anser inte att dessa möjligheter på sikt är tillräckliga. 
 Utgångspunkten måste vara att det är verksamhetens behov som styr arbetstiden och inte tvärtom. 
 Vi har noterat att andra statliga verksamheter, bl.a. polisen, har likartade problem. 
 Av dessa skäl anser vi att det en större översyn av avtalet och villkoren är befogad. 
 Samverkan mellan regioner 
 Vi har noterat att möjligheterna att samverka mellan regionerna inte till fullo utnyttjas. En förklaring till detta förefaller vara brist på vil- ja. Det finns en stark känsla bland regionerna att "se till sitt eget". Vi anser att detta motverkar Tullverkets samlade möjligheter att preste- ra största möjliga nytta. 
 Vi har pekat på möjligheterna att genom tulldatasystemet omför- dela arbetsuppgifter. Detta är ett exempel på samverkan som bör komma till stånd. Det finns flera exempel. Möjligheterna till större enskilda kontrollinsatser erfordrar ibland så mycket personal att en region inte klarar detta ensamt. Då är det självklart att flera regioner 
  
 SOU 1998:18 
  
 185 
  
 bör samverka. Det kan också vara tillfälligt uppkommande behov som bör klaras genom ökad samverkan. 
 Andra organisatoriska frågor 
 Den internationella representationen behöver effektiviseras 
 Medlemskapet i EU har för tullen på många sätt för Tullverket in- neburit ett nytt sätt att arbeta. Det svenska tullregelverket har ersatts med ett som beslutas i EU. Av detta följer att regelverket nu ska ta hänsyn till alla medlemsländers intressen. Regelverket förnyas ge- nom ett stort antal grupper och kommittéer som sammanträder i Bryssel. Detta i sin tur innebär att det för svenskt vidkommande är viktigt att delta i detta förarbete inom EU. 
 Rent konstitutionellt är det svenska regeringen som företräder Sverige i förhandlingarna. Eftersom det finns ett stort antal kom- mittéer och grupper som arbetar samtidigt är det dock omöjligt för Sverige att delta med regeringstjänstemän i vid alla möten. Ofta krävs det dessutom olika former av specialkompetens vid dessa möten, som bara finns inom Tullverket. Därför har det praktiskt ordnats så att det är Tullverkets personal som i störst utsträckning deltar, men som företrädare för svenska regeringen. 
 För Tullverkets del har det, jämfört med tiden före EU- medlemskapet, inneburit åtskilligt merarbete för ett förhållandevis stort antal personer, främst för anställda inom Generaltullstyrelsen. Eftersom förhandlingsarbetet i EU förutsätter deltagande från alla länder i alla grupper blir det för ett litet land som Sverige betungan- de. Försök har gjorts att samordna nordiska intressen. 
 Från flera håll har det framförts att  
 EU-arbetet 
  inneburit att såväl det strategiska som operativa arbetet för Generaltullstyrelsen blivit lidande, till följd av den stora omfattningen på resandet. 
 Vi ifrågasätter för vår del om det inte är dags att ompröva for- merna för  
 EU-arbetet. 
  Det finns skäl att överväga om inte den fasta representationen bör öka och resandet minska. Trots allt kan infor- mationsöverföring till stor del ske på telefon och fax och genom e- mail, under förutsättning att det finns personal i Bryssel som har lämplig kompetens att ta emot informationen. 
 Sverige har i dag ett tullråd, med fast placering i Bryssel. Om denna representation ökar minskar behovet av resandet. Den fasta representationen bör kunna klara av merparten av de möten som är 
  
 186 
  
 SOU 1998:18 
  
 aktuella. Därigenom bör det endast i undantagsfall bli nödvändigt för Tullverkets personal att resa till Bryssel. 
 Verksamheten i Bryssel bör ledas från regeringskansliet och bi- trädas av Tullverket. 
 Totalt sett innebär detta i och för sig att den direkta kostnaden för representationen i Bryssel ökar men troligen kommer Sveriges samlade kostnad att minska och framför allt kommer  
 EU-arbetet 
  att kunna styras bättre genom att färre personer deltar i mötena. 
 Ett rådgivande organ kan vara bättre än en styrelse för myndigheten 
 Enligt Tullverkets instruktion leds verket av en styrelse. För såväl Tullverket som för andra myndigheter har dock styrelsen en annan funktion än för till exempel bolag och stiftelser. 
 Myndighetsstyrelserna roll har tagits upp vid ett flertal tillfällen under årens lopp Riksdagen har fastställt riktlinjer för myndigheter- nas ledning 
 10 
 . Riktlinjerna innebär att regeringen som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter ska välja enrådighetsverk eller styrelse. Enligt riksdagen bör ett starkt lekmannainflytande efter- strävas och huvudregeln ska vara att statliga myndigheter ska ha en lekmannastyrelse vid sidan om verkschefen. 
 Även Förvaltningspolitiska kommissionen  
 11  
 har tagit upp frågan: 
 Vid en jämförelse med styrelsen i bolag, stiftelser, organisationer och kommunala verksamheter framstår en medverkan i lekmannastyrelser som relativt substanslös och ansvarsbefriad. Det reella ledningsansvaret ligger hos verkschefen, som rapporterar till departementet och regeringen. 
 Ledamöterna av lekmannastyrelser utses av regeringen och är ansvariga in- för denna, i den mån ansvaret låter sig identifieras. Samtidigt förutsätts de utöva insyn och inflytande på allmänhetens vägnar, vilket innebär ett an- svar av annat slag. Häri ligger en tvetydighet. Det är oklart hur ledamöter- nas ansvar som företrädare för allmänheten redovisas. 
 Lekmannastyrelserna rekryteras i stor utsträckning bland riksdagens leda- möter. Riksdagens uppgift är bland annat att kontrollera regeringsmakten och besluta om lagar och riktlinjer för den statliga verksamheten. Från konstitutionell synpunkt inger det betänkligheter att riksdagsledamöterna i 
  
 10 
  
 Prop. 1994/95:150, Bet 1995/96:KU1, rskr.32 
  
 11 
  
 I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) 
  
 SOU 1998:18 
  
 187 
  
 stor omfattning deltar i statsförvaltningens ledningsorgan och som sådana är underställda regeringen och ansvariga inför denna. 
 Vid en sammanvägning av vad som nu har sagts finner kommissionen att den nuvarande formen av lekmannastyrelse med delat ansvar bör avskaf- fas. 
 För vår egen del anser vi inte att problemen med att riksdagsleda- möter och representanter för särintressen har uppdrag i myndighets- styrelser ska överskattas. Trots allt är styrelsens ansvar och befo- genheter genom instruktionen av relativt begränsad art. Ledamoten får genom detta snarare insyn än inflytande. 
 Däremot delar vi kommissionens tveksamhet till nyttan av en sty- relse. För en myndighet är det regeringen som de facto utövar mer- parten av en normal styrelses uppgifter. Något annat vore för öv- rigt otänkbart då myndigheterna är en del av det demokratiska sys- temet och därmed ska lyda under demokratiska institutioner. 
 Kommissionen har även uttalat sig för att rådgivande organ er- sätter styrelsen: 
 I stället för lekmannastyrelse med delat ansvar kan rådgivande organ, ut- sedda av regeringen eller verkschefen, fylla viktiga demokratiska uppgif- ter. Om ett sådant organ inrättas för verksamheten som helhet kan det i praktiken spela ungefär samma roll som en av dagens lekmannastyrelser. Eftersom rådets medlemmar saknar beslutsansvar, har de dock större frihet att agera i rollen som allmänhetens företrädare gentemot verksledningen och löper mindre risk att bli enbart gisslan. Rådsorganen kan utformas för olika funktioner och verka på olika nivåer i myndigheterna. Lekman- nainflytandet kan därmed breddas och verksamheten tillföras fler impulser utifrån än om det utövas enbart genom styrelsemedverkan. För att uppdra- gen skall locka intresserade och kompetenta personer krävs att vidsträckta möjligheter till insyn ges och att myndigheterna tar upp viktiga och rele- vanta frågor i det rådgivande organet. 
 Vi delar kommissionens uppfattning att rådgivande organ kan tillfö- ra verksamheten mer än en styrelse. Vi har i det föregående föresla- git ett sådant organ, ett med näringslivet rådgivande organ som ska slita principiellt viktiga tolkningar av  
 EU-regelverket. 
  Speciellt i en tid när ett regelverk ersätts med ett annat tror vi att ett sådant organ kan fullgöra viktiga uppgifter för att Sveriges tillämpning av regel- verket ska bli såväl flexibel som riktig. 
 Det finns även andra behov som kan klaras med rådgivande or- gan. Den inriktning som vi föreslår för Tullverket kräver en omfat- tande samverkan med näringslivet ifråga om att utveckla och förnya 
  
 188 
  
 SOU 1998:18 
  
 tullprocesserna, finna mätmetoder för till exempel kvalitetsmät- ningar, m.m. För dessa ändamål kan ett rådgivande organ spela en viktig roll. 
 Vår uppfattning är således att vi inte ser något större behov av styrelsen och att den bör ersättas med ett antal för verksamheten in- tressanta råd. 
 Om ändå styrelseformen behålls vill vi peka på att det inte är självklart att verkschefen ska vara ordförande. Tvärtom anser vi att starka skäl talar för det motsatta. En verkschef som ägnar all sin tid åt verksamheten kommer som ordförande oundvikligen att ha en mycket dominant roll, kanske alltför dominant för att stimulera nya initiativ och ifrågasättande av verksamheten.. Eventuella tveksam- heter som denne har inför ett beslut kommer att vara avklarade före styrelsebehandlingen och därmed urvattnas styrelsens fria diskus- sion. 
 Regeringen bör utse chefer närmast verkschefen 
 Enligt verkets instruktion utses verkschefen och överdirektören av regeringen. Byråchefer och chefer för regionmyndigheterna av Tullverket. 
 Regeringen utsåg tidigare även regioncheferna men detta ändra- des i samband med organisationsförändringen år 1995. Vi ställer oss tveksamma till denna förändring och förslår att regeringen återtar befogenheten att utse även regioncheferna. Det kan ligga ett såväl sakligt som symboliskt värde i att regeringen utser, förutom verks- chef och överdirektör, även andra chefer som är direkt underställda verkschefen. Det innebär bl.a. en markering av den viktiga funktion som är förenad med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den ut- nämnde, liksom verkschefen, har ett ansvar inför regeringen. 
 Rent praktiskt utformas detta i instruktionen så att regeringen ut- ser efter förslag från verkschefen. Detta innebär i sin tur att det är verkschefen som gör hela beredningen av tillsättningen. I normal- fallet innebär regeringens utnämning blott att verkschefens förslag konfirmeras. 
 Vi vill även peka på att denna farfarsprincip även bör tillämpas inom myndigheten, dvs att en chef inte utser sina närmast underly- dande. Denne bereder tillsättningen men beslut tas av den närmast högre chefen. Genom denna princip underlättas chefsförsörjningen över hela Tullverket. Det bör således finnas ett gemensamt chefs- 
  
 SOU 1998:18 
  
 189 
  
 försörjningsprogram för hela Tullverket, där chefer underställda re- gionchefer är en fråga för verkschefen. 
 Till detta vill vi även lägga ett förslag att de högsta chefstjänster- na inom Tullverket bör omfattas av tidsbegränsade förordnanden. Att vara chef kräver normalt så pass mycket att det såväl för ar- betsgivaren som för chefen kan finnas anledning att med jämna mellanrum ompröva förordnandet. Detta löses praktiskt så att de som utses till dessa befattningar har en tillsvidare anställning inom Tullverket och ett chefsförordnade på förslagsvis fyra år. Det finns exempel inom såväl stat som kommun på att detta går att genomfö- ra på ett för båda parter fördelaktigt förhållande. 
  
 190 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 191 
  
 21. 
  
 Tullverket bör administrera och kontrollera punktskatterna 
  
 Frågan om hur och av vem punktskatterna ska hanteras är en fråga som är av stort intresse för Tullverkets organisation och dimensio- nering. 
 Av direktiven till utredningen framgår:  
 Skatteförvaltningens or- ganisation är inte uppbyggd med inriktning på fysisk kontrollverk- samhet och skatteförvaltningens tidigare erfarenheter av fysisk kontrollverksamhet är begränsade. En utvecklad samverkan mellan Tullverket och beskattningsmyndigheten bör därför kunna bidra till en effektivare kontrollverksamhet på detta område. 
  
 Vi tar därför upp vissa frågor som rör tullens medverkan i punkt- skattefrågor. 
 Punktskatter handläggs av Skatteförvaltningen, Särskilda skatte- kontoret i Ludvika, som är huvudansvarig för kontrollverksamhe- ten, men annan skattemyndighet, tull, kustbevakning och polis kan delta i kontrollverksamheten i olika roller. 
 Tidigare utredningar 
 Riksskatteverket genomförde på 1993 på regeringens uppdrag en utredning om punktskatterna 
 12 
 . Av uppdraget framgår att punktbeskattningen inom den givna ramen bör hanteras på ett för det allmänna sammantaget mest kostnadseffektiva sättet. De svens- ka företagen ska kunna tillämpa så kostnadseffektiva rutiner som möjligt. Samtidigt ska en sådan kontrollnivå kunna upprätthållas att skatteuppbörden kan säkerställas och en konkurrensneutral punkt- beskattning upprätthållas. 
 12 Punktskatter i ett  
 EU-perspektiv 
  (RSV Rapport 1993:9). 
  
 192 
  
 SOU 1998:18 
  
 Utredningen framhåller att de prövat frågan om samutnyttjande av tullens och skatteförvaltningens personal och inte funnit ratio- nella skäl tala för ett förutbestämt sådant. Utredningen anser bl.a. att tulltjänstemännens kunskaper inte räcker till för att klara bl.a. revi- sioner och att dessa därför inte utan utbildning kan sättas in i revi- sionsarbetet. 
 Utredningen ser ingen fördel i att bygga kontrollen av punktskat- terna på ett förutbestämt samutnyttjande av tullens och skatteför- valtningens personal. I särskilda kontrollaktioner eller vid andra till- fällen när det är fråga om utredning inom gemensamma intresseom- råden är det naturligt och väsentligt att resurserna samordnas och att planering och genomförande sker i nära samarbete mellan myndig- heter. 
 År 1997 lämnade Skatteflyktskommittén  
 13  
 förslag till lagregle- ring beträffande punktskattekontrollverksamhet. Förslaget vilade på fyra pelare: 
 Möjligheten att göra fysiska kontroller 
 Möjligheten att säkra skatteindrivning 
 Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant in- formation 
 Möjligheten till effektiva sanktioner 
 De fyra pelarna eller delarna i kommitténs förslag är alla enligt ut- redningen viktiga för att punktskattekontrollverksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. 
 Utredningen har såvitt vi kunnat finna inte gjort någon jämförelse mellan skatteförvaltningen och tullen och utifrån denna analys läm- nat något förslag om vart verksamheten bör höra. Det har förutsatts att det är inom skatteförvaltningen. 
 Förslagen bereds för närvarande inom regeringskansliet. 
 Punktskatternas organisatoriska hemvist har inte prövats förutsättningslöst 
 Vi noterar att frågan om punktskatternas organisatoriska hemvist inte har prövats förutsättningslöst av dessa utredningar, vilket är be- 
  
 13  
 Punktskattekontroll av alkohol, tobak, och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86). 
  
 SOU 1998:18 
  
 193 
  
 klagligt. Eftersom tull till sin utformning är en form av punktskatt kan en stor del av Tullverket de facto betraktas som en punktskat- temyndighet. Det hade då varit naturligt för bägge tidigare nämnda utredningar att pröva frågan om den organisatoriska tillhörigheten. 
 Det är i och för sig inte ovanligt att myndigheter som får i upp- drag att utreda sin egen verksamhet i sina slutsatser uppvisar svagt intresse för ett nära samarbete med – eller att lämna över verksam- heter till – andra myndigheter. Det är mer förvånande att Skatte- flyktskommittén inte prövat frågan. 
 Vi noterar även att det uppdrag som Riksskatteverket fått att  
 punktbeskattningen bör hanteras på ett för det allmänna samman- taget mest kostnadseffektiva sättet  
 inte förutsättningslöst utvärde- rats. 
 Sålunda har frågan om vart punktskattefrågor bör höra inte fått någon förutsättningslös prövning. 
 För vår del anser vi att det finns en tydlig koppling mellan Tull- verket och flertalet av punktskatterna. 
 Skatteflyktskommitténs fyra pelare för en effektiv punktskattekontroll talar för att Tullverket bör administrera punktskatterna 
 Skatteflyktskommittén har angivit fyra pelare som säkerställer en effektiv punktskattekontroll: 
 Möjligheten att göra fysiska kontroller 
 Möjligheten att säkra skatteindrivning 
 Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant in- formation 
 Möjligheten till effektiva sanktioner 
 Med den struktur och de fyra pelare, som enligt Skatteflyktskom- mittén bär upp en effektiv punktskattekontroll, finns det starka ar- gument för att flytta hela verksamheten till Tullverket. 
 Möjligheten att göra fysiska kontroller 
 Detta förutsätter tillgång till personal som: 
  
 194 
  
 SOU 1998:18 
  
 Har vana att utföra fysiska kontroller 
 Har allmänhetens förtroende att utföra fysiska kontroller 
 Har nödvändiga befogenheter 
 Har rätt utbildning 
 Tullens kontrollpersonal uppfyller alla dessa kriterier. Vi kan inte på någon punkt finna att skatteförvaltningen uppfyller dessa kriterier. 
 Om skatteförvaltningen ska bygga upp denna resurs torde det krävas åtskilliga år innan verksamheten kan få samma effektivitet som hos tullen. Vi anser att Skatteflyktskommittén underskattat de problem det innebär att bygga upp en ny kontrollkår med allt vad det innebär i form av acceptans hos allmänhet och företag, anseende utåt, intern kultur, etc. Bara den enskilda frågan att ge befogenheter åt en ny kontrollkår tar ett flertal år att omsätta i interna rutiner och etablerad praxis. 
 Såvitt vi kan bedöma blir statens kostnader betydligt större utan att den samlade nyttan ökar om en ny kontrollkår byggs upp inom skatteförvaltningen. 
 Möjligheten att säkra skatteindrivning 
 Både skatteförvaltningen och Tullverket har några hundra års vana på denna punkt, så det torde inte skilja. 
 Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant information 
 I klartext innebär detta att bygga upp en underrättelseorganisation. Denna finns sedan många år etablerad hos Tullverket. Den finns inte hos skatteförvaltningen. Tullverkets underrättelseorganisation hanterar redan i dag ärenden som rör punktskatter. Resonemangen för denna punkt blir likartade de som ovan anförts i fråga om att ut- föra fysiska kontroller. Det tar många år att bygga upp en effektiv underrättelseverksamhet inom skatteförvaltningen. 
 En effektiv underrättelseorganisation förutsätter även ett nära samarbetet med utländska myndigheter. Eftersom punktskatter ofta hanteras av tullmyndigheterna i andra länder finns det den vägen en naturlig förutsättning som talar för tullen i Sverige. 
  
 SOU 1998:18 
  
 195 
  
 Möjligheten till effektiva sanktioner 
 För smärre brott förfogar Tullverket över egna åklagare. Större brott lämnas till allmän åklagare. I sak talar inte denna punkt till någon myndighets fördel. Såväl Tullverket som skatteförvaltningen har vana att biträda allmän åklagare i förundersökning. 
 Andra argument för att punktskatterna bör administreras av Tullverket 
 Det finns även andra skäl som talar för att flytta verksamheten till Tullverket: 
 Tullverket har revisionskompetens 
 Tullnärvaro behövs i hela landet 
 Två myndigheter – Skatteverket och Tullverket – hanterar punktskatter i dag 
 Inom EU är tull och indirekta skatter samordnade 
 Säkerställer vår  
 inre-gräns 
  kontrollmöjlighet 
 Punktskatterna är klassificerade utifrån tulltaxan 
 Det finns effektiva informationssystem inom Tullverket 
 Skattelager liknar tullager 
 Tullverket har revisionskompetens 
 Riksskatteverket har framhållit att tullens revisionspersonal saknar kompetens att utföra punktskatterevisioner. 
 Tullverket har sedan ett par år satsat på såväl kompetensutveck- ling som nyanställning av revisionspersonalen. Tullen har medvetet strävat efter att höja kompetensen. En effektiv tullrevision förutsät- ter kunnande även om punktskatter, då dessa är så integrerade med tulluppbörden. Den kompetensuppbyggnad som för närvarande på- går kan därför förutsättas även omfatta punktskattekompetens. Vi anser därför att det argument som Riksskatteverket framförde år 1993 inte har samma aktualitet i dag. 
 Tullen har utvecklat kvalificerade hjälpmedel för att effektivt välja ut riskobjekten. 
  
 196 
  
 SOU 1998:18 
  
 Tullnärvaro behövs i hela landet 
 Från allmänneliga utgångspunkter är det angeläget att det finns tull- närvaro i hela landet. För främst den norra delen av landet är tullen nu av så ringa omfattning att det med fog kan övervägas att lägga samman tullregionerna i Haparanda och Sundsvall med Stockholm eller Arlanda. Effektivitetsskäl talar för detta. Så är också på väg att ske inom kustbevakningen där norrlandsregionen föreslås läggas samman med Stockholmsregionen. 
 En avveckling av tullens norrlandsregioner vore ur andra ut- gångspunkter dock en oönskad utveckling. Med ett ansvar för kon- troll och uppbörd av punktskatter kan dessa regioner tillföras nya arbetsuppgifter, som gör att deras berättigande som självständiga regioner underlättas. 
 Två myndigheter – Skatteverket och Tullverket – hanterar punktskatter i dag 
 De varor som är föremål för punktskatter passerar i stor utsträck- ning ändå ett gränstullkontor i samband med import/export av va- ran. Med nuvarande ordning är det två myndigheter – Tullverket och Skattemyndigheten – som hanterar samma fiskala fråga (även polis och kustbevakning biträder i begränsad omfattning). Det kan ifrågasättas om detta är den bästa ordningen för att uppnå bästa nytta av begränsade offentliga medel. Om punktskatterna flyttas över till Tullverket erhålls en samlad kompetens för fiskala åtgärder som rör varor. 
 Inom EU är tull och indirekta skatter samordnade 
 Den ordning som råder inom EU är att alla tullar och indirekta skatter faller under samma generaldirektorat inom EU- kommissionen. En nationell samordning av tull och punktskatter ef- fektiviserar därmed Sveriges agerande i EU. 
 Även hos många av medlemsländerna hanteras tull och punkt- skatter i dag inom samma myndighet. 
  
 SOU 1998:18 
  
 197 
  
 Säkerställer vår kontrollmöjlighet för  
 inre-gräns 
  
 Det har under utredningens gång från flera håll framförts farhågor att Sverige på sikt kan bli förhindrade av EU att ha en särskild kon- trollmöjlighet vid inre gräns, då denna kan påverka den  
 EU-interna 
  handeln. Andra länder har undvikit denna problemställning genom att ge tullen givits befogenheter över hela landet. Så bör också Ferguson göra. Det är då naturligt att detta samordnas med att tullen tar över punktskatterna. 
 Punktskatterna är klassificerade utifrån tulltaxan 
 Skatterna på alkoholhaltiga drycker, tobak och mineraloljor utgör de ur inkomstsynpunkt viktigaste punktskatterna. EU:s strävan till samordning av dessa har kommit till uttryck i ett antal direktiv. De direktiv som behandlar skattebaserna innehåller mycket detaljerade definitioner av de skattebelagda produkterna alkohol, tobak och mi- neraloljor. Direktiven anger huvudsakligen med utgångspunkt från EU:s tulltaxa det exakta skattepliktiga området för respektive va- ruslag med angivande av s.k.  
 KN-nummer 
  (Kombinerade Nomen- klaturen). Direktiven omsattes vid Sveriges inträde i gemenskapen till svensk lagstiftning, vilket resulterade i lag (1994:1776) om skatt på energi, lag (1994:1563) om tobaksskatt och lag (1994:1564) om alkoholskatt. Även dessa lagar är således präglade av den tulltek- niska varugruppsindelningen vad gäller avgränsningen av de skatte- pliktiga varuområdena. När tveksamhet inträder hos Riksskatte- verket, importörer eller andra aktörer om en vara skall skattebeläg- gas eller inte finns möjlighet enligt tullagstiftningen (tullkodex) att begära s.k. bindande klassificeringsbesked (BKB) hos Generaltull- styrelsen för att erhålla ett förhandsbesked om tillämpligt KN- nummer för en specifik vara. 
 Skatterättsnämnden för indirekta skatter utgör en grupp sak- kunniga tillsatta av regeringen för att besluta om förhandsbesked i frågor som rör indirekta skatter. Även för den gruppen är det av vikt att ha tillgång till expert i varors klassificering enligt tulltaxan varför en av de sakkunniga är en tjänsteman vid Generaltullstyrelsen. 
  
 198 
  
 SOU 1998:18 
  
 Det finns effektiva informationssystem inom Tullverket 
 En effektiv uppbörd av punktskatter förutsätter effektiva informa- tionssystem, dvs en väl utbyggd  
 IT-miljö, 
  avsedd att klara uppbör- den. En effektiv kontroll i samband med uppbörden förutsätter även ett nära samband mellan kontrollen och informationssystemen. Tullverket förfogar i dag ett över ett system som är anpassat till be- skattning av varor. Eftersom punktskatterna dessutom är klassifice- rade utifrån tulltaxan och Tullverket redan idag svarar för del av uppbörden förefaller det rimligt att om Tullverket ges ansvar för kontrollen bör de även ha ansvar för uppbörden. 
 Om tullen svarar för kontrollen men ej uppbörden kommer in- formationssystemet att förvaltas av skatteförvaltningen och ett säm- re utnyttjande av den information som finns i systemet kan befaras. 
 Skattelager liknar tullager 
 Om ansvaret för punktskattefrågorna flyttar till Tullverket får Tull- verket även ansvar för s.k. skattelager. Eftersom dessa har stora lik- heter med tullager finns det inget som talar mot detta. En samord- ning torde snarare medge en effektivisering. 
 Invändningar mot att Tullverket tar hand om punktskatterna 
 Det finns även ett antal invändningar mot att Tullverket tar hand om punktskatterna: 
 Punktskatter omfattar även energiskatter m.m. 
 All skatt ska hanteras av en myndighet? 
 Det kostar på att ändra i organisationen 
 Punktskatter omfattar även energiskatter m.m. 
 En invändning mot att tullen tar hand om de indirekta skatterna är att dessa även omfattar skatter som inte har något samband med tullfrågor (energi m.m.). Detta är ett argument som talar mot att flytta verksamheten. Vi kan inte se någon direkt fördel av att tullen 
  
 SOU 1998:18 
  
 199 
  
 tar hand även om dessa. Det som kan tala för är om alla punktskat- terna har ett så starkt inre samband, i form av gemensam administ- ration etc. att även de bör flytta med. 
 I slutänden får dock en bedömning göras vilket som ger den största nyttan. Då så pass många skäl talar för att tullen tar hand om punktskatterna anser vi inte att denna fråga ska ges för stort utrym- me i bedömningen. 
 Vi har inte prövat möjligheten att låta de punktskatter som inte har ett naturligt samband med tull ligga kvar på skatteförvaltningen, men utesluter det inte. 
 All skatt ska hanteras av en myndighet? 
 Det har även i olika sammanhang talats om att all skatt ska hanteras av skatteförvaltningen av effektivitetsskäl. Vi har svårt att förstå detta argument. Tull är en specialform av skatt och den ligger inte i dag i skatteförvaltningen. Det fungerar alldeles utmärkt. Dessutom hanterar Tullverket redan i dag såväl punktskatter som momsupp- börd till mycket stora belopp för skatteförvaltningens räkning. 
 Det kostar på att ändra i organisationen 
 Ett annat skäl som talar mot att flytta verksamheten är att skatteför- valtningen i dag har hand om punktskatterna. Tyvärr leder organi- satoriska förändringar oundvikligen till effektivitets- och produkti- vitetsförluster. Dessa är dock av övergående natur. Omstrukture- ringen inom Tullverket visar att det tar  
 2-3 
  år innan verksamheten är helt återställd, beroende på hur stora förändringarna är. När det gäl- 
 ler punktskattefrågorna torde detta vara av underordnad betydelse då ett byte av huvudmannaskap inte påverkar organisationen för be- skattningsmyndigheten i Ludvika. Denna kan behållas intakt. 
 Fördelen i att förändra huvudmannaskapet överväger betydligt de eventuella nackdelar som uppstå. 
  
 200 
  
 SOU 1998:18 
  
 Slutsats 
 Vår uppfattning är övervägande skäl talar för att punktskattefrågor- na överförs från skatteförvaltningen till Tullverket. Rent praktiskt bör verksamheten – som nu – samordnas i Ludvika. 
  
 SOU 1998:18 
  
 201 
  
 22. Våra slutsatser och förslag 
 Dimensioneringen är rätt – effektiviteten kan öka 
 Slutsatsen av den utvärdering vi gjort av verksamheten under åren 1993/94 – 1997, är att Tullverkets problem inte i första hand är brist på resurser (sidan 171). Vi anser att resurser kan frigöras genom en effektivare användning. Såväl resurser som arbetsuppgifter kan om- fördelas så att en större samlad samhällsnytta erhålls. 
 Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst en demokratisk fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta som ska produceras. Mer nytta kan alltid uppnås om resurserna ökas. Vår bedömning är dock att först när en effektivare fördelning av resur- serna genomförts bör frågan om ev. ökade resurser prövas. Det är först då det går att ställa de rätta kraven på vilken nytta som ska produceras. Risken är annars att nya resurser till största delen för- delas i verksamheterna utan att motsvarande större samhällsnytta uppnås. 
 De problem som uppstått inom verksamheten efter EU- medlemskapet anser vi snarare vara inkörningsproblem än brist på resurser. Tullverket har haft svårt att orientera sig i en ny re- geltradition. Nu, några år efter inträdet, flyter arbetet betydligt bätt- re. Detta vitsordas också från näringslivet. För till exempel gräns- kontrollen har den effektivisering av resurserna som blev nödvändi- ga till följd av anslagsminskningen inneburit att verksamheten nu är effektiv, vilket den inte var året före inträdet. 
 Men vi anser inte att den hittills genomförda effektiviseringen räcker. Det finns mycket kvar som kan effektiviseras. 
 Ett exempel på detta är det s.k.  
 RISK-projektet. 
  Detta kan frigöra betydande resurser inom verksamheten. Vi anser att det finns andra angelägna behov som dessa och andra frigjorda medel kan använ- das till inom Tullverket. Det gäller såväl att öka servicen till nä- 
  
 202 
  
 SOU 1998:18 
  
 ringslivet som att förstärka gränskontrollen, i första hand genom att med en systematisk ansats förstärka underrättelsesidan. Men vi an- ser inte att denna resursomfördelning bör beslutas ensamt av Tull- verket utan bör föregås av sedvanlig budgetbehandling. 
 Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas noga. Eftersom nya resurser till tullen of- tast handlar om viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya resurser prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser för att stoppa narkotikan vägs in. Tullen kan aldrig vara en ensam sköld mot narkotikan. Tullen är en strategisk del av en enad front. Enligt den utvärdering vi gjort kostade gränskontrollen före  
 EU-inträdet 
  mer än den gav tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa beräkningar är i och för sig inte invändningsfria men det visar att de neddragningar som gjordes i samband med  
 EU-inträdet 
  gav som re- sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt. 
 Kampen mot narkotikan är en högt prioriterad verksamhet inom såväl tull som polis. Mycket stora medel satsas också. Totalt anslås stora belopp till tullen och polisen för att bekämpa narkotikan. Gillespie len och polisen gör också stor nytta. Frågan är om de gör tillräcklig nytta för de insatta resurserna. Vår uppfattning är att resursanvänd- ningen bör kunna effektiviseras. 
 Eftersom marginalnyttan oftast är avtagande, dvs. den sist satsade kronan gör mindre nytta än den första, är en effektivisering viktig för att ev. medel som frigörs från andra verksamheter ska ge största nytta. 
 Totalt sett vill vi framhålla att om riksdagens mål om ett narko- tikafritt samhälle ska kunna infrias krävs mycket stora insatser från inte bara samhällets sida utan lika mycket från allmänhet och nä- ringsliv. I det sammanhanget kommer troligen ytterligare resurser att krävas även till tull och polis, då utfallet hittills av samhällets samlade insatser visar att vi inte ens är i närheten av en måluppfyl- lelse. 
 Det är dock inte bara en fråga om effektivare användning av re- surserna eller ytterligare resurser utan troligen om ett helt annat sätt att arbeta, där allmänheten och näringslivet har en nyckelfunktion. 
 Enligt vår uppfattning kan narkotikan bara stoppas om det finns en fullständig uppslutning i samhället och vilja att hjälpa till. 
 Narkotikan är inte en fråga bara för myndigheterna. 
  
 SOU 1998:18 
  
 203 
  
 De övergripande målen (effektmålen) för verksamheten är rätt utformade 
 Utgångspunkten för vår analys har varit de krav som de som Tull- verket är till för har på Tullverket och om verksamheten bedrivs så att samhällsnyttan blir den största möjliga. 
 Kraven finns sammanfattade i de övergripande mål (effektmål) som regeringen och riksdagen fastlagt för Tullverket (sidan 121): 
 att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas, 
 att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in- och utförsel av varor efterlevs, 
 att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges, 
 att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket, samt tillhandahålla en god service så att den le- 
 gitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga ut- sträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. 
 Vi anser att dessa mål på ett bra sätt sammanfattar omvärldens krav och inte behöver ändras. 
 Vi anser även att Tullverket kan uppnå de uppställda målen för verksamheten, beaktande effekterna för Tullverkets verksamhet vid yttre respektive inre gräns som följd av  
 EU-medlemskapet. 
  
 204 
  
 SOU 1998:18 
  
 Barriärbrytande mål bör användas – formulerade utifrån en vision 
 Våra förslag är: 
 att regeringen fastställer barriärbrytande mål för Tullverket som er- sätter resp. kompletterar de nuvarande verksamhetsmålen för Tullverket, 
 att de barriärbrytande målen har såväl en kortsiktig (ett år) som långsiktig (fem år) formulering, 
 att Tullverket får i uppdrag att utarbeta och kontinuerligt uppdatera en vision för verksamheten, 
 att Tullverket får i uppdrag att genomföra en jämförelse – såväl kvalitativ som kvantitativ – med andra länders tulladministratio- ner. 
 Vi anser att verksamheten inom Tullen kan bedrivas så att de allt- mer begränsade offentliga resurserna används effektivare. 
 Den teknik som vi föreslår för att effektivisera verksamheten är att använda s.k. barriärbrytande mål (sidan 126) formulerade utifrån en vision om hur Tullverket kan se ut om fem till tio år. 
 En vision är ett levande dokument som löpande bör ifrågasättas och uppdateras, åtminstone en gång per år. Vi har skisserat en vi- sion (sidan 111), som kan vara en utgångspunkt för ett kontinuerligt visionsarbete. 
 Dessa barriärbrytande mål utgörs av verksamhetsmål. Detta in- nebär att vi förslår att de nuvarande verksamhetsmålen (sidan 121) ersätts resp. kompletteras med nya mål. En utgångspunkt bör vara att dessa mål ska vara mätbara, åtminstone en gång per år. Målen bör vara såväl kortsiktiga (ett år) som långsiktiga (fem år). 
 Vi har skisserat de mål som vi anser viktigast (sidan 125): 
 Verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner 
 Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög  
 beslagspro- cent  
 för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. 
  
 SOU 1998:18 
  
 205 
  
 Bra  
 träffprocent  
 i gränskontrollen för alla typer av beslag, vilket ger ett minimum av störning i resandetrafiken med bra beslags- resultat. 
 Hög  
 effektivitet 
 , dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande resursinsatsen ska vara högt. 
 Verksamhetsmål för uppbörd 
 Effektiv uppbörd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad 
 Vi har under utredningens gång ofta stött på hänvisningar till hur arbetet bedrivs inom andra länders tulladministrationer, hur proces- ser utformats och hur servicen mot näringslivet fungerar. Ofta har det framhållits att den svenska tulladministrationen i ett internatio- nellt perspektiv ligger långt framme. Vi har ingen anledning att be- tvivla detta men vi har inte funnit någon mer systematisk jämförelse med andra länder. Vi anser därför att en sådan jämförelse bör göras (sidan 139). Den kan ge värdefull information och dessutom inspi- ration till Tullverkets eget förändringsarbete. Av störst intresse är självfallet övriga  
 EU-medlemsländer, 
  men även andra länder är av intresse. Eventuellt kan en sådan utvärdering ske gemensamt mellan EU:s tulladministrationer och genomföras som ett gemensamt EU- projekt. 
 Fördelningen internt av resurserna – budgetsystemet – bör förändras 
 Vårt förslag är: 
 att Tullverket får i uppdrag att ändra sitt nuvarande budgetsystem så att prioriteringen sker utifrån största samlad nytta. 
 Vi har utvärderat hur Generaltullstyrelsen fördelar de av riksdagen anslagna medlen och konstaterar att medlen kan användas effektiva- re (sidan 101). Vi anser inte att de tillgängliga resurser har fördelats på bästa sätt mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten. 
  
 206 
  
 SOU 1998:18 
  
 Vi anser även att det finns brister i metoden att fördela resurserna och att följa upp hur de används. Troligen är detta en följd av att re- sursfördelningen inte fungerar bra. Vi har jämfört effektiviteten i den regionala organisationen och funnit stora skillnader i effektivi- teten. Vi har även åskådliggjort detta bland annat genom att titta på fördelningen av den knappa resursen narkotikahundar (sidan 107). 
 Genom att fördela resurserna utifrån var de gör störst nytta kan en större samlad nytta uppnås till samma kostnad. 
 Vi anser även att regionerna har en sådan storlek att sedvanlig teknik för att i ekonomiska termer redovisa dessas ekonomi och re- sultat bör användas (sidan 182), dvs regionerna bör avsluta sin årli- ga ekonomiska redovisning genom att upprätta resultat- och balans- räkningar. Vi noterar att Generaltullstyrelsen fått i uppdrag av rege- ringen att utreda detta. 
  
 SOU 1998:18 
  
 207 
  
 Organisationen bör förändras och nya organisationsformer prövas 
 Våra förslag är: 
 att regeringen initierar en översyn av Tullverkets organisation med inriktning mot en mindre men mer strategiskt inriktad cent- ralmyndighet, 
 att regeringen initierar en översyn av regionindelningen med inrikt- ning mot färre antal regioner, 
 att regeringen återtar utnämningsmakten av de chefer som närmast verkschefen leder verksamheten, 
 att regeringen förordnar dessa chefer på tidsbegränsade förordnan- den, 
 att regeringen initierar en översyn av den internationella representa- tionen i tullfrågor, 
 att regeringen i samband med beredningen av Förvaltningspolitiska kommissionens förslag prövar om det går att finna nya organisa- tionsformer för viss statlig verksamhet, med utgångspunkt i de kommunala medborgarkontoren, 
 att regeringen initierar en översyn av de regelverk som styr arbetet för gränsmyndigheterna och prövar om det går att sammanföra delar av dessa regelverk till ett gränsregelverk. 
 Tullverkets organisation är utformad utifrån de krav som det gamla regelverket ställde på verksamheten. 
 De krav som  
 2000-talet 
  ställer på verksamheten och den teknik som vi föreslagit om barriärbrytande mål anser vi i sin tur ställer krav på en annan organisation. 
 Vi anser att centralmyndigheten bör vara mindre men mer strate- giskt inriktad (sidan 175). De operativa uppgifter som Generaltull- styrelsen i dag har bör så långt möjligt föras över till regionerna (si- dan 182). 
 Vi anser även att det finns för många regioner (sidan 180). De bör begränsas till fem till sju stycken. Vidare bör metoder för att med hjälp av tulldatasystemet omfördela arbetsuppgifter mellan regio- nerna utarbetas och införas (sidan 183). 
 Vi konstaterar att en förutsättning för att förnya verksamheten och för att kunna klara de målsättningar vi skisserat – de barriär- 
  
 208 
  
 SOU 1998:18 
  
 brytande målen – är en för uppgiften engagerad verksledning som är beredd att anta de utmaningar som målen innebär (sidan 180). Vi anser också att regeringen bör återta utnämningsmakten för de che- fer som närmast verkschefen ska leda verksamheten samt att dessa chefer bör få tidsbegränsade förordnanden, förslagsvis fyra år (sidan 188). 
 Vi anser att den internationella representationen behöver effekti- viseras (sidan 185). 
 Vi anser att det behövs nya organisatoriska lösningar för att staten på sikt på bästa sätt ska kunna lösa sitt uppdrag mot allmänheten. Vi har pekat på problemen i glesbygd, där neddragningen inom statens olika sektorer riskerar att leda till att delar av glesbygden står utan statlig myndighet med befogenhet att ingripa mot illegala verksam- heter. Vi anser därför att nya organisatoriska lösningar bör utredas och prövas (sidan 147). Vi har inget färdigt förslag till sådana lös- ningar men anser att de medborgarkontor som införs inom många kommuner kan vara en inspirationskälla. Vi anser att regeringen i samband med att Förvaltningspolitiska kommissionens förslag ut- värderas bör ta med detta i beredningen. 
 Vi anser även att det finns behov av ett samlat gränsregelverk för de myndigheter som arbetar vid gräns (sidan 143). Vi har inte tagit ställning till hur detta regelverk bör se ut. Det kan vara såväl över- enskommelser mellan berörda myndigheter som lag och/eller för- ordning. 
 Partsammansatta råd bör komplettera styrelsen för Tullverket 
 Våra förslag är: 
 att verkschefen ej bör vara ordförande i styrelsen. 
 att regeringen inrättar ett råd för att slita principiellt intressanta tolk- ningsfrågor i  
 EU-regelverket, 
  
 att Tullverket får i uppdrag att inrätta ett med näringslivet gemen- samt råd för gemensam processutveckling. 
 Vi ifrågasätter styrelsens roll att leda Tullverket men föreslår inte att den avskaffas. Ett sådant förslag bör beredas ytterligare och bör in- 
  
 SOU 1998:18 
  
 209 
  
 nefatta även andra mer generella bedömningar om hur de statliga organen ska ledas och hur partsintressen ska vara företrädda. 
 Vi föreslår dock att verkschefen inte bör vara ordförande i styrel- sen (sidan 188). Det finns flera skäl till att ordföranden bör vara nå- gon utanför Tullverket. 
 Vi anser att ett med näringslivet gemensamt råd för att tolka EU- regelverket kan ge Tullverket värdefullt stöd i sina beslut. (sidan 186). Rådet bör ha lika många företrädare från såväl Tullverket och näringslivet och ledas av en neutral ordförande med utslagsröst. 
 Rådet bör även ha ett uppdrag att följa hur Tullverket säkerställer att beslut fattas lika i de olika regionerna, dvs att säkerställa rättssä- kerheten. 
 Vi anser även att ett med näringslivet gemensamt råd bör inrättas för att få till stånd en gemensam processutveckling. Utgångspunk- ten bör vara att gemensamt nedbringa kostnaderna för tullprocessen och samtidigt höja kvaliteten på uppbörden (sidan 186). Ett sätt kan vara att vidareutveckla den s.k.  
 ALFRED-gruppen, 
  som i dag är ett gemensamt forum för informationsutbyte mellan Tullverket och nä- ringslivet. 
 Enklare tullförfaranden bör utvecklas 
 Våra förslag är: 
 att Tullverket får i uppdrag att lämna förslag till en förmånstrappa, att Tullverket får i uppdrag att redovisa förslag till förenklade tull- 
 förfaranden, 
 att tullagsutredningen får i uppdrag att överväga formerna för över- klagandeprocessen. 
 Vi anser att synen på myndighetsutövning rent allmänt bör utveck- las (sidan 152). Det traditionella sättet för myndigheter att se till att reglerna följs är att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form av sanktion. Tullverket är inget undantag. 
 Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna in- för  
 2000-talet 
  helt andra krav på offentlig verksamhet. De som 
  
 210 
  
 SOU 1998:18 
  
 sköter sig ska gynnas. De som fuskar ska straffas. I dag gäller i första hand det sistnämnda. 
 Vi anser att tullen bör arbeta mycket mer offensivt så att de som sköter sig får olika typer av förmåner. De som sköter sig bäst bör också få mest förmåner. Vi ser ett antal sådana förmåner som kan byggas in i en förmånstrappa.. Detta får självfallet inte utformas så att den ger orättvisa förmåner. Alla företag ska ha samma chans att kvalificera sig i förmånstrappan. 
 Vi tror att detta underlättas av om Tullverket gemensamt med nä- ringslivet i olika omfattning kvalitetssäkrar sina processer (sidan 153). 
 Vi anser också att det finns goda möjligheter att på olika sätt för- enkla olika tullförfaranden, så att även de som i tullsammanhang är små, på ett enkelt sätt kan sköta sina tullärenden. Internet ger myck- et goda möjligheter i detta sammanhang. Riksrevisionsverket kom- mer under våren 1998 att avsluta en utvärdering av Tullverkets im- portprocess och lämna förslag till förenklingar. 
 Vi har konstaterat att den nuvarande ordningen för att överklaga beslut i tullärenden hämmar Generaltullstyrelsens möjligheter att mer aktivt påverka beslutsprocessen (sidan 140). Vi anser därför att förslagsvis tullagsutredningen bör se över denna fråga och överväga möjligheten att utforma denna process på samma sätt som gäller inom skatterätten, dvs att överklagande går direkt till förvaltnings- domstol istället för som nu först till Generaltullstyrelsen. 
  
 SOU 1998:18 
  
 211 
  
 Effektivare gränskontroll 
 Våra förslag är: 
 att Tullverket får i uppdrag att föreslå en systematisk metod att öka beslagsnivån i gränskontrollen, 
 att Tullverket, polisen och kustbevakningen gemensamt får i upp- drag att se över hur deras underrättelseresurser kan samordnas bättre och arbeta mot gemensamma mål och en gemensam hot- bild, 
 att Tullverkets befogenheter att ingripa mot illegalt införd narkotika, tobak och alkohol utsträcks till att omfatta hela landet, 
 att hindren för Tullverket att använda tulldatasystemet i brottsbe- kämpande syfte ses över, 
 att Tullverket får i uppdrag att redovisa hur flexibiliteten i använd- ningen av kontrollresurserna kan öka, 
 att Folkhälsoinstitutet får i uppdrag att årligen lämna en rapport till regeringen om den bedömda totalkonsumtionen av narkotika, al- kohol och tobak, 
 att regeringen initierar en översyn av nuvarande och möjliga meto- der att följa prisutvecklingen på narkotikamarknaden, med in- riktning mot ett förslag hur denna systematiskt ska kunna kart- läggas och följas. 
 I vår utvärdering av gränskontrollen har vi konstaterat att såväl be- slagsnivåerna som effektiviteten har ökat betydligt det senaste året men att den för till exempelvis de vanligaste narkotikaslagen ligger under nivån för tio år sedan (sidan 77). För att öka beslagsnivåerna anser vi att en mer systematisk ansats behövs (sidan 158). Vi anser till exempel att riskprofiler bör vara utgångspunkten för alla kon- troller. Regeringen har givit Tullverket i uppdrag att redovisa hur verket kan bedriva en effektivare narkotikabekämpning. Vi anser att detta uppdrag bör kompletteras med ett uppdrag att ta fram metoder för en systematisk ansats. 
 Vi anser även att tullens, polisen och kustbevakning kan samord- nas bättre och arbeta mot gemensamma mål när det gäller exempel- vis narkotikan (sidan 161). 
 Vi anser inte att de nuvarande befogenheterna för tullens gräns- kontrollpersonal är ändamålsenligt utformade (sidan 162). De får i 
  
 212 
  
 SOU 1998:18 
  
 dag enbart arbeta i den gränsnära zonen. Vi anser att det är mer än- damålsenligt att Tullverkets primära mål för att bekämpa den ille- gala införseln följer trafikmönstret. Detta innebär att Tullverket bör ha möjligheter att ingripa under hela transportvägen till första distri- butionspunkten i Sverige. Detta innebär i sin tur att Tullverkets kontrollbefogenheter bör utsträckas till hela landet. 
 Smuggling av narkotika in över Sveriges gräns motsvaras vanli- gen av en transport av pengar i motsatt riktning (sidan 163). En trend som finns är att narkotikasmugglingen allt oftare sker som en del i ett större handelsmönster, som kan innefatta såväl legala varu- flöden som andra illegala varuflöden – till exempel alkohol och to- bak. För att kartlägga dessa mönster behöver således även legala va- ruflöden följas och dokumenteras. En brist som i det sammanhanget påtalats från Generaltullstyrelsen är att tulldatasystemets goda möj- ligheter att följa varuströmmar inte får användas i brottsbekämpan- de syfte. Enligt uppgift var detta en förutsättning från näringslivet för att medverka i införandet av tulldatasystemet. Vi föreslår att nu- varande regler ses över. 
 När det gäller Tullverkets resursanvändning har vi konstaterat att denna genom bland annat regionindelning och arbetstidsavtal är alltför inflexibel för att motsvara de krav som den illegala varuin- förseln innebär (sidan 161). 
 En förutsättning för att de barriärbrytande mål vi skisserat ska kunna mätas är att det finns en kvalificerad uppfattning om hur mycket narkotika, tobak och alkohol som konsumeras i landet (si- dan 81, 126). Det är mot denna totalnivå som samhällets resurser mot droganvändning bör dimensioneras, inte bara Tullverkets resur- ser mot illegal droginförsel. Vi anser därför att Folkhälsoinstitutet bör få ett uppdrag att löpande följa detta och årligen lämna en rap- port till regeringen. 
 Vi har även med förvåning konstaterat att det inte finns någon systematisk uppföljning av aktuella prisnivåer på narkotika, på såväl mikro- som makromarknader. Vi anser att detta är ett av de mest ef- fektiva sätten att följa förändringar på narkotikamarknaden i Sveri- ge. 
 När det gäller de svenska bestämmelserna om införsel av tobak och alkohol ifrågasätter vi om inte Sverige måste anpassa skatteni- våerna så att storskalig illegal införsel av alkohol och tobak blir ointressant (sidan 159). 
  
 SOU 1998:18 
  
 213 
  
 Tullverket bör ta över punktskatterna 
 Vårt förslag är: 
 att Tullverket ges ansvar för att såväl administrera som kontrollera efterlevnaden av punktskatterna. 
 Vi konstaterar utifrån de utredningar om punkskatterna som genom- förts av Riksskatteverket och Skatteflyktskommittén att någon för- utsättningslös prövning av vilket statligt organ som bör administrera och kontrollera punktskatterna inte gjorts (sidan 191). 
 Utifrån våra utgångspunkter anser vi att de finns övervägande skäl att dessa flyttas från Riksskatteverket till Tullverket. Det vikti- gaste argumenten för detta är: 
 att tull är en form av punkskatt, 
 att de nuvarande punktskatterna till sin konstruktion till stor del utgår från tulltaxan, 
 att Riksskatteverket i praktiken saknar möjlighet att bygga upp en effektiv kontroll av efterlevnaden av punktskatterna. 
 Om barriärbrytande mål ska klaras förutsätter det en offensiv användning av IT 
 Vi har även undersökt Tullverkets nuvarande och planerade an- vändning av IT. Vi anser att Tullverket har kommit långt när det gäller att införa och använda IT. Men vi anser också att det finns mycket kvar att göra. Främst gäller detta att på ett effektivt sätt an- vända Internet för att öka servicegraden mot näringsliv och allmän- het. Internet innebär många möjligheter att såväl erbjuda service som att erbjuda tjänster i förtullningen. 
 Vi anser att Generaltullstyrelsen bör ha en tydligare inriktning att leda den strategiska användningen av IT. Möjligheten att klara de barriärbrytande mål vi föreslagit bygger till stor del på förmågan att rätt använda IT och att leda utvecklingen. För detta erfordras rätt kompetens. Generaltullstyrelsen bör i den mån denna kompetens inte i dag finns i verksamheten skaffa denna. 
  
 214 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 215 
  
 Bilaga 1: Kontrollpolitikens roll i narkotikapoliti- Berger – Underlagsrapport från Folkhälsoinsti- tutet 
 Narkotikapolitikens grunder 
 Den svenska narkotikapolitiken bygger på en samordning av flera verksamheter; förebyggande åtgärder, kontrollåtgärder samt be- handling. Man talar i detta sammanhang om primär, sekundär och tertiär prevention. En rad aktörer på centralt, såväl som på regionalt och lokalt plan är involverade, myndigheter såväl som organisatio- ner och föreningar. 
 Två övergripande strategier ligger till grund för denna politik; å ena sidan åtgärder för att bromsa efterfrågan (demand reduction), å andra sidan åtgärder syftande till att begränsa utbudet av narkotika (supply reduction). Målet är det narkotikafria samhället. Mål och metoder för detta arbete finns formulerade i en Nationell handlings- plan, antagen av riksdagen 1995. 
 Då illegal narkotikahantering i hög grad är en internationell före- teelse kan åtgärder i Sverige inte ses som isolerade från vad som händer i andra länder, till exempel kan Sverige ha rollen som tran- sitland. Samverkan är med andra ord nödvändiga även internatio- nellt. Detta gäller särskilt vad beträffar åtgärder som skall begränsa utbudet av narkotika. Med FN:s tre narkotikakonventioner finns en legal grund för ett sådant gemensamt arbete. 
 Kontrollpolitik 
 Inte minst medlemskapet i EU har inneburit ett intensivt internatio- nellt utbyte av information, till exempel om narkotikamissbrukets utbredning, nya missbruksmönster osv. Samarbetet omfattar såväl efterfråge- som utbudssidan. På det polisiära området finns sedan länge ett forum, Interpol, för sådant arbete. Inom EU har etablerats 
  
 216 
  
 SOU 1998:18 
  
 ett polissamarbete, EDU, som avses få permanenta arbetsformer i en ny organisation, Europol. Ett motsvarande samarbete finns även inom tullens arbetsfält genom Internationella Tullunionen, ICO. De nordiska länderna har egna samarbetsformer och genom anslut- ningen till Europeiska unionen har ytterligare sådana tillkommit. 
 Narkotikutvecklingen 
 Ett flertal undersökningar har visat att attityderna till och bruket av narkotika har förändrats under  
 90-talet, 
  särskilt bland de yngsta. Detta är en utveckling som ägt rum i stora delar av världen under motsvarande period. I Sverige har denna ökning dock skett från en rekordartat låg nivå. De årliga skolundersökningarna i årskurs 9 vi- sade att 3% av eleverna år 1989 hade provat narkotika. År 1997 hade 8% av pojkarna och 7% av flickorna provat. Detta var en upp- repning av 1996 års siffror. Trenden av kontinuerlig ökning kan alltså vara bruten. 
 UNDCP beräknar (World Drug Report 1997) att det finns 8 mil- joner heroinmissbrukare i världen och att det därtill finns 30 miljo- ner som missbrukar amfetamin. Kokain missbrukas av 13 miljoner. Den mest använda drogen är cannabis, som används av 141 miljo- ner människor. Siffrorna är uppskattningar, men ger en god bild av omfattningen. Missbruket förekommer i alla världsdelar. 
 Den aktuella trenden i Europa är att missbruket breder ut sig. Ut- budet har ökat och priserna har fallit. Nya preparat, särskilt synte- tiska droger, har tillkommit och nya intagningssätt har lanserats. Idag sprids till exempel en form av heroin som särskilt lämpar sig för rökning. Detta kan leda till att nyrekryteringen av heroinister underlättas. På senare tid har uppgifter kommit om heroinrökning även i Sverige. 
 Det finns en tydlig trend av ökad efterfrågan på stimulerande droger. Dessa syntetiskt framställda preparat förväntas framställas i omedelbar närhet till områden där efterfrågan finns eller kan ut- vecklas. Europa är en sådan region. Tillverkning av amfetamin och ecstasy är sedan länge etablerad, och Sverige utgör en etablerad marknad för dessa produkter, särskilt amfetamin. UNDCP uppfat- tar de syntetiska drogerna som en allvarlig hotbild mot Europa. I vilken mån den svenska efterfrågan kan öka är oklart. 
 Nya missbruksformer kan eventuellt bidraga till en nyrekrytering. Amfetamin lanseras i tablettform istället för, som nu, i pulverlös- 
  
 SOU 1998:18 
  
 217 
  
 ning för injicering, vilket kan resultera i att intresset för partydroger (ecstasy, LSD) förflyttas till klassisk narkotika. Det kan också ge möjlighet till nyrekrytering, bl a av det skälet att amfetamin är bil- ligare än ecstasy. 
 Polisiära insatser mot  
 rave-miljöerna 
  har ändrat det nya mönster som uppstått under  
 90-talet. 
  Musiken har i stor utsträckning flyttat över i discotequemiljö. Drogerna anses ha följt med. Detta innebär att de yngsta inte längre har samma tillgång till denna musikform, och kanske inte heller till partydrogerna. 
 Under några år har intresset fokuserats på de sk partydrogerna. De årliga drogvaneundersökningarna i årskurs 9 avslöjar emellertid att dessa droger inte har någon betydande genomslagskraft i den här ålderskategorin  
 (15-16 
  år). Det är cannabisprodukter (hasch och marihuana) som totalt dominerar. Vid årets undersökning hade 7.2 % någon gång använt cannabis. 
 Det är en allmän bedömning, inte bara i Sverige, att de unga  
 ecstasy-användarna 
  inte tillhör den klassiska missbrukargruppen, och att de därför inte automatiskt kommer att utveckla beroende och gå in i en missbrukarkarriär. Cannabis används av alla narko- maner. Cannabis användes också rekreationellt, dvs av personer som endast använder preparatet vid speciella tillfällen och/eller i li- ten omfattning. Ett ännu relativt ouppmärksammat fenomen är ut- bredningen av heroinrökning. Med utgångspunkt i invandrarmiljöer sprids detta nu bland andra ungdomar i de bostadsområden där fö- reteelsen finns. Missbrukarpotentialen är troligen betydligt större i dessa sammanhang, eftersom rekryteringen tycks följa i de klassis- ka spåren. 
 Den senaste beräkningen av missbrukets utbredning, genomförd av Utredningen om narkotikamissbrukets omfattning,  
 UNO-1992, 
  uppger att det fanns 14.000 – 20.000 sk tunga narkomaner i landet. Uppskattningen innefattar ett mörkertal av dolda narkomaner. Bryt- punkten sattes till 17.000 personer. Genomsnittsåldern var 32 år. 93 % av dem hade injicerat det senaste året. Undersökningar av det här slaget vidkännes avsevärda tolkningssvårigheter, och därför på- 
 går också omtolkningsförsök. Någon betydande förändring av an- talet tunga narkomaner har troligen inte ägt rum varken i förhållan- de till den föregående inventeringen, som ägde rum 1979, eller fram till idag. För vissa former av missbruk (undantag är i vart fall partydrogerna) har denna kärnpopulation en roll som inspiratörer för yngre experimentella missbrukare. De använder amfetamin, he- 
  
 218 
  
 SOU 1998:18 
  
 roin och cannabis. De utgör den konsumentskara som potentiella säljare måste utgå ifrån. 
 Den vuxna befolkningen som helhet har ett måttligt intresse för narkotika. Nyligen har redovisats en samnordisk undersökning om narkotikavanor. Den visade att 11.4 % av svenskarna hade provat cannabis. Risken för att cannabis skall spridas i den allmänna be- folkningen är låg. På frågan om man tror att det går att använda cannabis utan att bli beroende svarade 78.2 % nej, vilket är en mycket hög siffra. Svenskarna urskiljde sig än mer i sin uppfattning att narkotikan är ett större samhällsproblem än alkoholen (43.5 %, vilket till exempel kan jämföras med Finlands 15.3 %). På frågan om man skulle vilja prova cannabis om det vore tillåtet svarade en- dast 2.5 % av svenskarna ja. Även i de övriga nordiska länderna var andelen låg. Narkotika förefaller alltså vara av intresse endast för en begränsad grupp människor. 
 Från en pool av ungdomar som utforskar vuxenlivets lockelser utkristalliseras en grupp av missbruksbenägna som kan fastna i en missbrukskarriär. Majoriteten av ungdomar behöver knappast nå- gon antidrogundervisning för att avstå. En annan grupp kan hållas på rätt sida om gränsen genom olika former av insatser, där infor- mation, positiva livsmiljöer, förbud och åtstramad drogmarknad har betydelse. En tredje grupp utgör den klassiska rekryteringsbasen. För den gruppen är det särskilt viktigt att utbudet begränsas. Poli- sens och tullens verksamhet kan vara direkt avgörande eftersom den gruppen endast följer  
 (över-) 
  tydliga budskap. 
 Kontrollpolitik behövs således inte minst för att skydda de mest sårbara. Det finns ett folkligt stöd för sådan verksamhet. I den nämnda nordiska undersökningen tillfrågades respondenterna om de ansåg tullens verksamhet vara väsentlig i detta avseende. I ål- dersgrupperna upp till 39 år ansåg 80 % så vara fallet. I åldersklas- serna däröver ansåg nära 90 % att tullverksamheten är väsentlig. 
 Kommunikationssamhället 
 Narkotikamissbrukets (allt bruk rubriceras som missbruk) omfatt- ning hänger samman med en rad faktorer. Den aktuella 90- talsökningen anges ofta hänga samman med en trend, som i övrigt gör sig påmind inom musikstilar, klädmode,  
 TV-program, 
  ung- domstidskrifter mm. En tidigare trend av frisksport har avlösts av en trend som accepterar eller tom förespråkar drogbruk. Nya droger 
  
 SOU 1998:18 
  
 219 
  
 och nya intagningsprocedurer sägs ha medverkat till att unga män- niskor ökar sin benägenhet att prova. Det finns också en utbredd uppfattning att det behövs nya pedagogiska metoder i det förebyg- gande arbetet. Ungdomarna vet idag mera om droger och dessas ef- fekter och de låter sig inte imponeras av budskap som uppfattas överdriva medlens skadliga effekter. Tidigare lokala eller nationella utvecklingstrender tar allt oftare internationella mönster. Internet skyndar på dessa trender. 
 I takt med en ökad internationalisering har svenska ungdomars attityder till droger successivt förskjutits till mindre restriktiva håll- ningar, och fler säger sig vara beredda prova narkotika. Expone- ringen har också ökat under hela  
 90-talet, 
  om än en uppbromsning skett 1997 (årskurs 9). Dock är det långt kvar till de rekordhöga ni- våerna under tidigt  
 70-tal, 
  och det handlar hela tiden om en ut- präglad minoritet som befattar sig med droger. 
 Vetskapen om att man kan riskera åka fast i polis- eller tullkon- troller avhåller en del från att våga befatta sig med droger. Informa- tionsinsatser har också betydelse. Det är emellertid svårt att mäta ef- fekter därav. Kanske unikt för Sverige är kontrollorganens medver- kan i denna process. Såväl polis som tull bedriver ett drogpreventivt arbete bland ungdomar. Det brukar betonas att informatörer i dessa sammanhang måste vara trovärdiga, dvs kunna peka på någon form av egen erfarenhet av det man talar om. Det är naturligtvis för han- den i dessa exempel. Representanter från tull och polis har möjlig- het till konkreta presentationer, vilket kan behövas i konkurrens med de budskap som strömmar över ungdomarna från andra kana- ler. 
 Marknadens mekanismer 
 Efterfrågan på droger har ökat i Europa, men det har också utbudet. Detta är ett internationellt mönster, vilket ger genomslagskraft som slår igenom även i Sverige. Det är svårt att avgöra om det är utbud eller efterfrågan som är den dominerande kraften. Klart är däremot att dessa krafter hänger samman. 
 Enligt det svenska synsättet är det av mycket stor vikt att utbudet begränsas eftersom rik tillgång till narkotika (förenat med låga pri- ser) tenderar locka fler att prova. Ur denna pool av brukare rekryteras sedan missbrukare. I denna fråga råder det dock inte enighet. En del menar att vem som helst som provar kan bli bero- 
  
 220 
  
 SOU 1998:18 
  
 ende missbrukare, medan andra menar att det huvudsakligen hand- lar om speciella riskgrupper. I alla avseenden är det ändå så, att utan tillgång till narkotika blir ingen narkoman. Utbudsbegränsning (kontrollpolitik) är med andra ord en vital del av narkotikapolitiken. All erfarenhet pekar ändå på att av alla de som provar narkotika (surveyer brukar visa att ca 11% av den vuxna befolkningen någon gång provat) endast en mindre del utvecklar långvarigt bruk och beroende. 
 Marknaden påverkas även av de livsstilstrender som för tillfället dominerar. Under  
 80-talet 
  gick missbruket ner, vilket återspeglades i olika mätmetoder. En del vill göra gällande att detta hängde sam- man med den förda narkotikapolitiken, men det har påpekats att samma trend varit dominerande även i andra länder med en annan politik. Under  
 90-talet 
  kunde vi i Sverige registrera en ökning i de ungas drogvanor, trots att politiken förblivit oförändrad. Det finns alltså krafter vid sidan av de politiska. Trender, eller livsstilar, berör efterfrågesidan. Men trender kan understödjas och tom initieras ge- nom aktioner på utbudssidan. Rika vallmoskördar resulterar ound- vikligen i ett ökat utbud av heroin. När injektionsmissbrukarna fö- refaller rekryteras i mindre omfattning (marknaden är mättad) lan- seras nya intagningssätt i avsikt att få avsättning för produkterna. Heroinet presenteras som rökheroin och marknadsföres kanske som mindre beroendeskapande än injektionsbruk av heroin. Däri- genom kan randgrupper av måttliga brukare ledas in i mer avance- rade vanor och beroende. Detta kan underlättas med draghjälp. Under några år har just detta kunnat iakttas när man studerar kläd- modet; modellerna skall se tärda ut (heroin chiq). 
 Narkotikasmuggling 
 Endast en oerhört liten del av den narkotika som användes i Sverige har sitt ursprung här. Gränskontroller är därför en naturlig och viktig del av narkotikapolitiken. Inför Sveriges anslutning till EU och Schengensamarbetet fanns stor oro för vad detta skulle kunna bety- da för åtgärderna mot narkotikatillförseln. Personalneddragningar avviserades, och följde också. År 1990 hade tullverket ca 4.000 anställda. År 1996 var styrkan nere i ca 2.500. Tidigare arbetsme- toder skulle delvis ersättas av nya, inte minst utökat internationellt samarbete. 
  
 SOU 1998:18 
  
 221 
  
 Inledningsvis följde, som många befarat, en nedgång i beslagen. Nu förefaller emellertid tullen ha återtagit förlorade positioner; be- slagen ökar. Detta kan antingen bero på att verksamheten verkligen återhämtat sig och att de nya metoderna börjat ge resultat, eller så handlar det om ökade införselmängder varvid den procentuella an- delen beslag i förhållande till den totala inföselmängden kan vara konstant. 
 Prioriteringar och arbetsmetoder ger naturligtvis utslag i beslags- siffrorna. I Rapport 97 (FHI/CAN) konstateras att betydelsefulla förändringar i polisens och tullens arbete kunnat avläsas i statisti- Berger. Till exempel kunde nya riktlinjer för åtalsunderlåtelse, perso- nalförstärkningar mm vara de underliggande orsakerna till de för- ändringar i statistiken som man kunde utläsa. Vanskligheten i att enbart göra bedömningar utifrån siffror i en tabell kan också de- monstreras av dopingstatistiken. Bakom färre beslagtagna enheter kan ligga injektionslösningar istället för tabletter. Effekterna kan stället vara kraftfullare; en minskning som kanske är en ökning. För övrigt gäller att framgångsrikt kontrollarbete kan riskera driva fram mer förädlade produkter, vilka blir lättare (mindre utrymme) att smuggla. 
 Att bekämpa narkotikatrafik är att kämpa mot en mäktig och skicklig motståndare. Enligt UNDCP är numera den illegala narko- tikahanteringen världens kanske mest omfattande näringsgren. Nar- kotikaproduktionen ökar och organisationsgraden ökar bland de karteller som är verksamma i det globala, illegala nätverket. Pro- duktionsmetoderna blir allt mer förfinade. Med ökad satsning på framställning av syntetiska droger ökar utbudet samtidigt som lagar kan kringgås. Dessutom kan fler attraheras; de nya drogerna har inte på samma sätt som de klassiska en negativ stämpel. Istället har de en air av smart drugs över sig. Gränsdragningen mellan illegala droger, läkemedel, hälsokostpreparat, prestationshöjande preparat och kosttillskott blir allt svårare att upprätthålla. Allt detta går pro- ducenternas ärende. Bekämpningen kommer på efterhand, men finns. 
 Smugglingen har nu på  
 90-talet 
  blivit än bättre organiserad och tidigare fristående brottsorganisationer samarbetar numera i allt större utsträckning. Samarbetet sträcker sig från odling till försälj- ning. Fram till 80- talets slut odlades olika produkter var för sig i helt olika delar av världen. Numera odlas inte bara coca i Anderna, utan även vallmo. Heroin kan alltså föras ut över världen i ett pa- 
  
 222 
  
 SOU 1998:18 
  
 rallellt distributionsnät till det tidigare kända. därmed kommer nya handhavare i kontakt med varandra. smugglingsmetoder som tidiga- re använts av endast vissa syndikat lärs nu ut till andra. Exempelvis kan metoden att föra över smuggelgodset från större till mindre båtar utanför Galiciens kust med fördel användas även här. Med 280 mil kust och svårövervakad skärgård bör det finns sådana möj- ligheter. Att narkotikahanteringen på ett högre internationellt plan är välorganiserad behöver inte betyda att varje delmarknad, till exem- pel Sverige, detaljvis är indragen i den planeringen. Däremot kan naturligtvis mindre ligor och samarbetspartners ändå operera med stor skicklighet. 
 Trafiken förflyttar sig ständigt till infartsvägar där upptäcktsris- Berger förväntas vara lägre. De ökande beslagen vid postterminalen på Arlanda sänder varningssignaler, som så småningom resulterar i att andra metoder användes än postförsändelser. Man måste utgå ifrån att brottssyndikaten har en kapacitet till att konstant förbättra och ändra sina operationsmetoder. Hela deras existens hänger på detta. Enskilda smugglare kan ha en annan rationalitet. Sverige är en täm- 
 ligen obetydlig marknad internationellt sett, men metoder som visat sig framgångsrika tas säkert i bruk även här 
 Kontrollpolitiken utvecklas. Med ökat samarbete över nations- gränser, underrättelseverksamhet och analyser och ett effektivt rap- porterings system kan även en till numerären blygsam verksamhet ha en viktig roll. Icke minst gäller detta naturligtvis med dess av- skräckande effekt på handel bedriven av mindre ligor och enskilda. Myrtrafiken låter sig inte påverkas av insatser mot exempelvis pengatvätt eftersom detta rör en helt annan kategori av människor. 
 Myrtrafiken, eller narkotikaturismen, kan endast bearbetas med åt- gärder riktade mot enskilda smugglare, försäljare och konsumenter. För detta krävs konkreta ingripanden på personbasis. På samma sätt som en polisbil på en väg drar ner trafiktempot bidrar en synlig tul- lare till att färre personer tar risken att bli fast. 
 Lokala nätverk, till exempel det som finns etablerat i Öresunds- området sedan mitten av  
 70-talet 
  med representanter för tull, polis, åklagare, narkomanvård, skola och narkomanvård talar om riklig tillgång på diverse slag av narkotika samt låga priser. En aktuell rapport om heroinmissbruk (nov 1997) visar att heroinrökningen börjar breda ut sig i Malmö. Från olika polisdistrikt finns liknande rapporter. Den samlade rapporteringen har fått allt mera substans. Under åren har detta early warning system eller kunskapsutbyte 
  
 SOU 1998:18 
  
 223 
  
 bidragit till att man tidigt uppmärksammat nya trender uppsnappa- de redan på ryktesnivå. Redan osofistikerade arbetsmodeller kan alltså ge ett bidrag. Med tillägg av mera avancerade analys- och rapporteringsmetoder (som tull och polis nu utvecklar) och särskilt uttalat i kombination med överordnade system riktade mot svarta pengar har utbudsbekämpningen en lika viktig roll att spela som efterfrågebekämpningen. 
 Beslag av narkotika 
 Nästan all narkotika som konsumeras i Sverige kommer hit från ut- landet, men all narkotika som kommer hit konsumeras inte här. Vid flera tillfällen har spektakulära beslag gjorts av till exempel heroin och kokain där det har kunnat konstateras att partiet varit avsett för ett annat land. I år har till exempel heroinpartier till Norge stoppats i Sverige. Det händer också att partier som är på väg till (eller ge- nom) Sverige stoppas i annat land. Att beräkna narkotikamarkna- dens omfång efter beslagsstatistik är därför vanskligt. Vi vet inte vilka totala mängder det handlar om. Vi vet inte heller hur många konsumenter som finns. Inte heller vilka konsumtionsmönster som finns. Dock kan vi utgå ifrån att beslagtagna partier ersätts av andra. 
 God tillgång brukar betyda låga priser. Ett sådant förhållande tycks råda nu. En tolkning av detta kan vara att ett överutbud på narkotika råder. En annan tolkning kan vara att efterfrågan är låg. 
 En springande punkt för att beräkna problemets svårighetsgrad är att få grepp över konsumtion och konsumenter. Surveyer i befolk- ningen görs med jämna mellanrum. Dessa ger en bild av det rekreationella bruket, men säger inte så mycket av det uttalade missbruket, och för att få en bild över narkotikabrukets storleksord- ning är detta viktigare. Det är nämligen de etablerade narkomaner- na, och deras regelbundna stora förbrukning, som håller liv i mark- naden. 
 Två riksomfattande undersökningar om denna grupp har genom- förts. Den första år 1979, den andra 1992. Något annorlunda meto- dik användes, och den andra gjordes i ett urval av kommuner, var- för resultaten kanske inte skall jämföras utan vissa reservationer. Det rådde också olika vårdpolitiska klimat vid de två tillfällena. Vid den första försvarades klienternas anonymitet och medverkan skedde delvis motvilligt, vid den andra var vissa inrapporte- ringskällor satta i fråga, vilket ökade motivationen att redovisa. Vid 
  
 224 
  
 SOU 1998:18 
  
 det andra tillfället hade man generellt större erfarenhet och kunskap och tillika var missbrukarna mer erfarna, slitna och synliga. 
 Genom dessa större räkningar samt upprepade räkningar i viktiga kommuner samt därtill kliniska erfarenheter och intryck från olika vårdgivare och rättsvårdande instanser vet vi ändå i stora drag hur stor populationen av etablerade missbrukare är. UNO- undersökningen 1992 talar om ett intervall 14.000 – 20.000 med ett bryttal på 17.000 sk tunga missbrukare. Eftersom räkningen inte omfattade samtliga kommuner ger oss antalet faktiskt inrapportera- de personer inte någon distinkt vägledning. 
 Med hjälp av smittskyddsinstitutets statistik över hepatit C- frekvens bland narkomaner har vi ytterligare en indikator att utgå ifrån. De narkomanvårdsinrättningar som testar för hepatit C (m.m.) har uppfattningen att ca 90 % av patienterna är smittade. Antalet narkomaner som bär på hepatit C (få lär kunna vara oupptäckta) är drygt 12.000. 
 Gruppen av sk tunga narkomaner kan beräknas lite olika. Alla är inte lika intensiva i sitt missbruk, de befinner sig i olika faser av sin missbrukarkarriär, de har olika profil på grund av olika drogprefe- renser osv. Det är alltså i alla avseenden svårt att finna en korrekt beräkningsgrund. Ett försök görs ändå här för huvuddrogerna på marknaden, nämligen amfetamin, heroin och cannabis. Kokain tas också upp, om än detta preparat inte kan sägas vara stort i Sverige. Beräkningarna syftar till att föra samman missbrukarna och deras konsumtion med beslagsstatistiken för att grovt få en bild av hur stor andel av konsumtionsbehovet som fastnar i kontrollnätet. 
 Amfetamin 
 Fyra scenarior beräknas. Utgångspunkten för beräkning av hur många individer och hur ofta de använder amfetamin är vad man registrerar inom vårdapparaten. 
 Amfetamin är den dominerande produkten bland injektionsmiss- brukarna. Många har hållit på i många år. Det är vanligt att till- greppskriminalitet förekommer i den här gruppen. Polisen är därför väl förtrogen med individerna, vilket väl också leder till att de i längden har svårt att hålla sig dolda. Här har kalkylerats med 7.500 individer och variationer i dosstorlekar och antalet missbruksdygn. På samma sätt som man vid  
 case-findingundersökningar 
  lägger till ett sk mörkertal till kärntruppen kan man behöva göra motsvarande 
  
 SOU 1998:18 
  
 225 
  
 i dessa beräkningar. Man kan till exempel kalkylera med fler eller färre individer respektive fler eller färre missbruksaktiva dygn, men den totala konsumtionen påverkas inte på något avgörande sätt av sådana justeringar. De sporadiska användarnas konsumtion gör en- dast en marginell förändring av den bild som ges här. Detta även om de skulle vara många. De använder nämligen små doser och oregelbundet. De kan därför få ingå i de räkneexempel som ges här. Preparatens renhetsgrad sägs vara hög. Kalkylering av effekter av olika renhetsgrad är inte gjorda. 
 Att beslag görs behöver inte nödvändigtvis betyda att konsumtio- nen minskar. Man kan istället utgå ifrån att det sker en reell över- produktion av narkotika. Om ett narkotikaparti inte når fram till konsumenterna ersätts det snabbt av ett nytt. 
 I åskådningsexempel A har dygnsdoseringen beräknats till 0,8 g. Antalet missbruksaktiva dygn är beräknat till 100. Populationen är 7.500. Detta ger ett årligt behov av 600 kg amfetamin. Någon speci- ell förändring av populationens storlek beräknas inte ha skett under beräkningsperioden  
 1992-1996. 
  Den genomsnittliga beslagsmäng- den för de fem åren har varit 176 kg, vilket betyder att motsvarande 29 % av efterfrågan stoppats. 
 I åskådningsexempel B har dygnsdosen satts till 1 g och antalet missbruksaktiva dygn till 100. Populationen densamma, dvs 7.500. Detta ger ett behov av 750 kg. Under perioden har då i genomsnitt tagits motsvarande 23,4 % av efterfrågan. 
 Åskådningsexempel C utgår från dygnsdosen 0,8 g, men antalet aktiva dygn har höjts till 200. Med samma population ger detta ett behov av 1.200 kg, vilket sänker beslagsandelen till motsvarande 14,6 %. 
 Åskådningsexempel D har satt dygnsdosen till 1 g, och antalet aktiva dygn till 200. Med samma population ger detta 1.500 kg. Be- slagsandelen motsvarar då 11,7 %. 
 Heroin 
 Fyra alternativa exempel ges. Utgångspunkt för beräkningarna är vad som är känt inom vårdapparaten. 
 Antalet injektionsmissbrukare av heroin är betydligt färre än an- talet som injicerar amfetamin. Här anges antalet till 2.500. Variatio- nerna i räkneexemplen sker beträffande dosstorlek och antalet miss- bruksaktiva dygn. Det kan nämnas att de heroinister som söker för 
  
 226 
  
 SOU 1998:18 
  
 metadonbehandling kan komma upp i dygnsdoser om 1 g. De är få och deras intensitet i missbruket är särskilt utpräglad. Bruket att rö- ka heroin är tämligen nytt, och i stort sett saknas uppgifter om dess storleksordning. Eftersom variationen i missbruksintensitet skiljer sig åt inom gruppen av injicerande heroinister kan de anses omfat- tas av de grova räkneexempel som ges. Omfattningen av missbru- ket beräknas ha varit konstant under femårsperioden  
 1992-1996. 
  Hänsyn har inte tagits till renhetsgrad då denna sällan är känd. 
 Exempel A utgår från en dygnsdosering om 0,5 g. Antalet aktiva dygn är beräknat till 100. Populationen uppskattas omfatta 2.500 personer. Detta ger en efterfrågan på 250 kg på ett år, vilket i sin tur pekar på en beslagsandel på 10,o %. 
 Exempel B har dygnsdosering 0,5 g under 250 dygn, vilket ger ett behov av 313 kg. Beslagen motsvarar då 8,o %. 
 Exempel C har dygnsdosering 0,8 g och antalet aktiva dygn 200. Detta ger ett behov av 400 kg per år. Beslagen motsvarar då 6,2 %. 
 Exempel D beräknar dygnsdosen vara 0,8 g och antalet aktiva dygn vara 250. Beslagen motsvarar då 5,2 %. 
 Cannabis 
 Cannabis är det mest använda preparatet. Det finns de som enbart använder cannabis, men man kan som regel utgå ifrån att de som injicerar narkotika också ofta avvänder cannabis, liksom de också ofta är storkonsumenter av alkohol och olika former av läkemedel. Det är just denna kombination, blandmissbruk som gör att nar- komaner faktiskt inte använder så stora mängder av sin huvuddrog som man kanske lätt föreställer sig. Så är det till exempel praktiskt taget omöjligt att dagligen injicera heroin. 
 Bruket av cannabis är förhållandevis utbrett om man ser till sk livstidsprevalens, dvs att någon gång ha provat. Cannabis har som regel varit det preparat man först stiftat bekantskap med. Det bety- der att debutåldern är tämligen låg. I årskurs 9 var det våren 1997 7,2 % av eleverna som någon gång testat att röka hasch/marijuana. Under beräkningsperioden  
 1992-1996 
  har andelen något ökat, men inte på något avgörande sätt. Eftersom den förändring av attityder och beteenden som noterats under  
 90-talet 
  huvudsakligen hänföres till de yngre påverkar det inte beräkningarna här, vilka tar som sin utgångspunkt den etablerade gruppen av cannabis rökare. 
  
 SOU 1998:18 
  
 227 
  
 Cannabis tas in i landet i organiserade transporter, men även med sk myrtrafik, vilket innebär att enskilda användare bär med sig mindre partier vid gränspassage. Detta förekommer till exempel i Skåne vid gränsen mot Danmark. 
 Exempel A:  
 UNO-undersökningen 
  år 1992 angav ett sk bryttal om 17.000 missbrukare. Om vi antar att samtliga röker hasch och att de använder 1 g per dag under 150 dagar ger detta en förbruk- ning av 2.500 kg på ett år. Under perioden  
 1992-1996 
  beslagtog tull och polis 2.211 kg, dvs i genomsnitt 442 kg per år. Beslagen mot- svarar då 17,7 %. 
 Exempel B: Om antagandet görs att det istället endast är 10.000 personer som vanemässigt röker hasch, och att de röker 1 g per dag i 300 dagar ger detta en förbrukning på 3.000 kg på ett år. Beslagen var i genomsnitt 442 kg, dvs motsvarande 14,7 %. 
 I exempel A är beräkningen gjord på en vid definition av tunga missbrukare men i gengäld är antalet aktiva dagar beräknat till un- gefär varannan dag, kanske i underkant för vanemässiga missbruka- re. Detta har utjämnande effekt i beräkningen. Dygnsdosen är hög. I exempel B är antalet reducerat men intensiteten hög. Det visar att det inte i första hand är antalet utan intensiteten som ger resultat. 
 Rekreationella användare är ett mera adekvat begrepp när det gäller cannabis än när det handlar om amfetamin och heroin. Som ett räkneexempel på vilken grad av betydelse den gruppen kan ha antas (Exempel C) att 10.000 småkonsumenter använder cannabis under 50 dagar och att de konsumerar 0,5 g per aktiv dag. Sam- manlagt konsumerar de då 250 kg. Exemplen A och B kan utökas med denna mängd, vilket i exempel A åstadkommer ett förbruk- ningsbehov av 2.750 kg och en beslagsandel motsvarande 16,1 %. I exempel B blir effekten att behovet är 3.250 kg och beslagen mot- svarande 13,6 %. 
 Kokain 
 Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning på den svenska marknaden. Beslagen har under perioden  
 1992-1996 
  haft betydande fluktuationer. Sammanlagt har under de fem åren be- slagtagits drygt 125 kg, motsvarande 25 kg per år. Detta förefaller överträffa behovet på den inhemska svenska marknaden. 
  
 228 
  
 SOU 1998:18 
  
 Om 1g kokain kan fördelas på  
 10-20 
  doser och man använder 2 doser per brukningsdag (0,1 g), och dessa uppgår till 20 på ett år blir individens årsförbrukning 2 g. 
 Sätts detta i relation till den genomsnittsliga beslagsnivån, alltså 25 kg, ger det så många användare att man otvivelaktigt skulle fått en tydligare indikation därom i de surveyer i befolkningen som är gjorda. För några år sedan gjordes en beräkning att det skulle finnas 500 kokainmissbrukare i landet. Även om dessa idag skulle vara flera och de dessutom använder mera intensivt än i exemplet ovan handlar det ändå inte om kvantiteter i den storleksordning som be- slagtas. 
 Om beräkningarna är någorlunda adekvata visar det att beslag kan vara av vilken uppskattad storleksordning som helst utan att marknaden stängs av. Utbud och efterfrågan möts; beslagtagen nar- kotika ersätts av nya sändningar. När det gäller kokain är målet för (de större) sändningarna inte i första hand Sverige. 
  
 SOU 1998:18 
  
 229 
  
 Tullens och polisens beslag motsvarar följande procentandelar av den beräknade årsförbrukningen åren  
 1992-1996 
  
 Årsför- 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 brukning 
  
 % 
  
 % 
  
 % 
  
 % 
  
 % 
  
 Amfetamin 
  
 A. 
  
 600 kg 
  
 20,0 
  
 23,6 
  
 35,0 
  
 46,4 
  
 21,2 
  
 B. 
  
 750 
  
 16,1 
  
 18,9 
  
 28,0 
  
 37,2 
  
 17,0 
  
 C.1.200 
  
 10,1 
  
 11,8 
  
 17,5 
  
 23,2 
  
 10,6 
  
 D.1.500 
  
 8,1 
  
 9,5 
  
 14,0 
  
 18,6 
  
 8,5 
  
 Heroin 
  
 A. 
  
 250 kg 
  
 10,0 
  
 8,7 
  
 8,4 
  
 12,3 
  
 10,5 
  
 B. 
  
 313 
  
 7,9 
  
 6,9 
  
 6,7 
  
 9,9 
  
 8,4 
  
 C. 
  
 400 
  
 6,1 
  
 5,3 
  
 5,2 
  
 7,7 
  
 6,5 
  
 D. 
  
 500 
  
 4,9 
  
 4,4 
  
 4,2 
  
 6,2 
  
 5,2 
  
 Cannabis 
  
 A. 2.500 kg 
  
 15,0 
  
 22,5 
  
 18,3 
  
 21,1 
  
 11,5 
  
 B. 3.000 
  
 12,5 
  
 18,8 
  
 15,2 
  
 17,6 
  
 9,6 
  
 C. 
  
 2.750 
  
 13,7 
  
 20,5 
  
 16,6 
  
 19,2 
  
 10,4 
  
 (A.+250) 
  
 D. 
  
 3.250 
  
 11,6 
  
 17,3 
  
 14,1 
  
 16,2 
  
 8,8 
  
 (B.+250) 
  
 230 
  
 SOU 1998:18 
  
 SOU 1998:18 
  
 231 
  
 Bilaga 2: Utredningens direktiv 
 Dir. 1997:34 Beslut vid regeringssammanträde den 20 februari 1997. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en utvärdering av Tull- verkets dimensionering och organisation mot bakgrund av bl.a. EU- medlemskapet. Utvärderingen skall bl.a. belysa följande: – Effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt. 
  
 - 
  
 Om dimensioneringen blivit riktig med hänsyn till förändringar i regel- verk och arbetsvolymer. 
  
 - 
  
 Förutsättningen för och erfarenheterna av Tullverkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett  
  
 EU-perspektiv. 
  
 Bakgrund 
 Den ekonomiska, tekniska och rättsliga miljö som Tullverket skall verka i har genomgått väsentliga förändringar under senare år. Den fortgående in- ternationaliseringen har lett till kraftigt ökade flöden av människor och va- ror över de svenska gränserna. Sociala och politiska förändringar har i många avseenden lett till ett ökat tryck mot våra gränser. Teknologiska förändringar har förändrat hotbilden, samtidigt som de också skapat nya förutsättningar för en effektiv tullverksamhet och ett väl fungerande sam- arbete med andra myndigheter i och utom Sverige. 
 Medlemskapet i EU innebar att Sverige blev medlem i en europeisk tullu- nion. Samtidigt medförde de gemensamma reglerna om fri rörlighet för personer, varor, kapital och tjänster att gränsen till andra  
 EU-länder 
  över- gick till att vara inre gräns. 
 De övergripande mål som gäller för Tullverket förändrades inte inför EU- medlemskapet. Målen är formulerade enligt följande: – att effektivt fast- ställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, – att övervaka och kontrollera trafi- Berger till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor 
  
 232 
  
 SOU 1998:18 
  
 efterlevs, – att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges. 
 Efter förslag i budgetpropositionen för budgetåret 1997 beslutade riksda- gen att ett nytt övergripande mål skall läggas till de tidigare. 
 Målet har karaktär av ett effektivitets- och servicemål och formuleras enligt följande: – att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurer minimeras både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legiti- ma varuflödet inom EU inte hindras. 
 Allmänt om effekterna av  
 EU-medlemskapet 
  
 I och med inträdet i EU ställdes Tullverket inför en omfattande förändring av sin verksamhet beträffande gränsformaliteter m.m. 
 Genomförandet av tullunionen innebär att hela EU blivit ett enda tullområ- de där varor kan röra sig fritt utan tullformaliteter på liknande sätt som inom ett land. Inom unionen har begreppen import och export inte längre någon innebörd, klarering och kontroll inriktas främst på tullunionens yttre gräns. 
 Effekterna för tullverksamheten är olika vid den inre respektive vid den yttre gränsen. Med yttre gräns avses unionens gräns mot tredje land, medan inre gräns syftar på gräns mellan medlemsländer. Den svenska kusten är yttre gräns, likaså svenska hamnar, utom den del av hamn där det bara fö- rekommer trafik mellan  
 EU-länder. 
  Flygplatser är yttre gräns för varor till och från tredje land, i övriga fall inre gräns. 
 Vid yttre gräns är Tullverkets uppgifter efter medlemskapet i stort sett de- samma som före medlemskapet. Skillnaden är att Tullverket, efter med- lemskapet, här skall ta tillvara EU:s samlade intressen beträffande uppbörd och kontroll samt tillämpa EG:s gemensamma tullagstiftning. Den yttre gränskontrollen inom unionen är på så sätt en av förutsättningarna för den fria rörligheten över de inre gränserna. Sverige svarar härmed också för att en korrekt uppbörd gentemot EU säkerställs. 
 Den gemensamma tullagstiftningen skiljer sig i vissa avseenden från den svenska lagstiftning som gällde före medlemskapet. Medlemskapet har bl.a. inneburit ett återinförande av importlicenser och kvoter. Vidare skall nya s.k. tullförfaranden med ekonomisk verkan tillämpas. Den gemen- samma jordbrukspolitiken påverkar också tullförfarandena. 
 De största förändringarna för tullverksamheten har berört verksamheten vid den inre gränsen, där klareringsverksamheten i princip bortfallit helt. 
  
 SOU 1998:18 
  
 233 
  
 Därutöver har mervärdesbeskattningen av handel med  
 EU-länder 
  flyttats från Tullverket till skatteförvaltningen. Samtidigt har vissa nya arbetsupp- gifter tillkommit. 
 Lagregleringen efter  
 EU-medlemskapet 
  
 Gemenskapens tullagstiftning innehåller den materiella regleringen om bl.a. tullsatser och villkor för tullfrihet m.m. men också procedurbestäm- melser för tullförfarande. Medlemsstaterna har dock att själva närmare reglera tullmyndigheternas kontrollverksamhet, sanktioner, tillståndsgiv- ning, indrivning m.m. Samtidigt med Sveriges inträde i unionen blev inte bara EG:s förordningar gällande i Sverige utan samtidigt trädde ny och an- passad nationell tullagstiftning i kraft. 
 Denna reglerar bl.a. Tullverkets kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen Därefter har även en ny lag trätt i kraft den 1 juli 1996 som bestämmer Tullverkets befogenheter vid gränsen till andra  
 EU-länder 
  (SFS 1996:701). Tullverket har enligt denna i stort sett samma kontrollbefogenheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa befogenheter är förbehållen kontroll av in- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor såsom t.ex. narkotika, vapen och dopningsmedel. Kontrollerna får inte ske vare sig planmässigt eller slumpmässigt. 
 Den 1 juli 1996 trädde vidare den s.k. transportkontrollagen i kraft (SFS 1996:598) liksom ändrade befogenheter för Tullverket i utlänningskon- trollen. 
 Behovet av ett utvecklat arbetssätt 
 Utvecklingen och strävan mot en union utan gränskontroller mellan län- derna förutsätter att dessa kontroller ersätts av andra effektiva metoder att förhindra en ökad utbredning av narkotikabrottsligheten och brottsligheten inom varuhandeln. Arbete med att utveckla sådana kompensatoriska åtgär- der pågår både nationellt och inom unionen. Ett viktigt inslag i detta är en hög vaksamhet och bevakning av unionens yttre gräns men också ökat samarbete mellan myndigheter. Utvecklandet av sådana åtgärder kommer att medföra mer eller mindre ändrade arbetsformer i brottsbekämpningen och förhoppningsvis leda till effektivare kontrollverksamhet. Utvecklingen går t.ex. mot en ökad inriktning på underrättelse- och spaningsverksamhet i samarbete med andra länder. Ett exempel på detta är de databaser som är under planering och uppbyggnad i EU för informationsutbyte mellan län- derna i brottsbekämpningen. 
 En nationell kompensatorisk åtgärd har vidtagits genom införandet av en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksamheten ta del av uppgifter från transportföretagen om till Sverige ankommande och avgå- ende transporter avseende dess passagerare och last. Avsikten är att ge en 
  
 234 
  
 SOU 1998:18 
  
 ökad möjlighet för tullen att, utan störningar i trafiken, göra en riskbedöm- ning avseende brottslighet i samband med transporter över våra gränser. 
 Dimensioneringen m.m. av Tullverket 
 Mot bakgrund av att tiden för förberedelser inför  
 EU-medlemskapet 
  var mycket kort, samt att Tullverket tidigare gjort förberedelser för och kon- sekvensanalyser av ett medlemskap, var det naturligt att Tullverket självt fick se över sin organisation. Detta uppdrogs åt Tullverket i regleringsbre- vet inför budgetåret 1994/95. Uppdraget formulerades som att "mot bak- grund av att ett svenskt medlemskap i EU leder till grundläggande föränd- ringar vad gäller gränsformaliteter och kontroll skall Generaltullstyrelsen se över behovet av organisatoriska förändringar inom Tullverket". 
 Verket var tidigare indelat i tre organisatoriska nivåer, Generaltullstyrelsen som chefsmyndighet och därunder fyra regionala tullmyndigheter som administrerade ett flertal lokala tullmyndigheter med verksamhet på olika platser och totalansvar för uppbörd, kontroll och övriga arbetsuppgifter, inom givna geografiska områden. 
 Generaltullstyrelsens förslag till ny organisation innebar att den då befintli- ga myndighetsstrukturen skulle behållas, den fasta tullnärvaron skulle minska från 56 till 52 platser och antalet årsarbetskrafter reduceras med 522, innebärande en anslagsminskning med 141 miljoner kronor. 
 Regeringen ställde sig i budgetpropositionen inför budgetåret 1995/96 tveksam till Generaltullstyrelsens förslag avseende anslagsnivå och organi- sation eftersom den grundläggande förändringen för Tullverkets verksam- het borde resultera i motsvarande förändring i anslagstilldelning och orga- nisationsstruktur. 
 Utgångspunkten för regeringens ställningstagande om verkets dimensione- ring var en analys av vilka verksamheter som skulle bortfalla vid EU- medlemskapet. 
 Regeringen föreslog mot den bakgrunden att Tullverkets anslag skulle minska med totalt 362 miljoner kronor under perioden 1995/96 – 1998, motsvarande ca 1 100 årsarbetskrafter. 
 Enligt budgetpropositionen borde det inte ankomma på vare sig regeringen eller riksdagen att exakt fastställa Tullverkets organisationsstruktur. 
 Styrande för hur organisationen utformades och lokaliserades borde vara trafikens och näringslivets behov av tullinsatser och statsmakternas krav på effektivitet och rationell klarerings- och kontrollverksamhet. 
  
 SOU 1998:18 
  
 235 
  
 Generaltullstyrelsen uppmanades därför att på nytt överväga om den be- fintliga organisationsstrukturen var den mest ändamålsenliga och optimala inför medlemskapet i EU. Regeringen menade också att det borde ankom- ma på Generaltullstyrelsen att organisera och forma de nya tullmyndighe- terna. 
 Riksdagsbehandlingen av regeringens budgetproposition ledde till att rege- ringens förslag ändrades. Riksdagens beslut blev en mindre besparing än den regeringen föreslagit. Beslutet innebar att besparingen uppgick till 288 miljoner kronor att tas ut under två år i stället för 362 miljoner kronor un- der tre år som regeringen föreslagit. Tullverket kunde därmed behålla yt- terligare ca 250 årsarbetskrafter i verksamheten. 
 Riksdagsbeslutet innebar också att Generaltullstyrelsen fick utforma den nya organisationen. Skatteutskottet ansåg att neddragningen borde begrän- sas något i förhållande till regeringens förslag. Anledningen var att utskot- tet ville försäkra sig om att Tullverket skulle kunna bibehålla ambitionsni- vån beträffande kontrollen av olaglig införsel av bl.a. 
 narkotika och att verket skulle kunna bevara en god servicenivå till de fö- retag som är beroende av internationell handel. 
 Efter riksdagsbehandlingen blev tiden mycket kort för Generaltullstyrelsen att utforma den nya organisationen. Omorganisationen genomfördes den 1 juli 1995 och innebar att verket organiserades i två nivåer, Generaltullsty- relsen och tolv regioner. Omorganisationen medförde också att tullnärva- ron upphörde på tio platser i landet. Personalstyrkan minskades med cirka 820 personer och kom att omfatta 2 450 årsarbetskrafter. 
 Riksdagens beslut innebar också att en skyndsam utvärdering skulle ske av förändringarnas effekter på kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt (bet. 1994/95:SkU23 och 33, rskr. 1994/95:240). 
 Samverkan med och avgränsning mot andra verksamheter 
 Tullverkets verksamhet utövas i huvudsak vid och i närheten av gränsen. 
 Tullverket bedriver där en kontrollverksamhet vari ingår bl.a. spaning med möjlighet till ingripanden mot smugglingsbrott med samma befogenheter som tillkommer polisen. Polisen ansvarar samtidigt för personkontrollen vid gränsen. Behovet är därför stort av en nära och förtroendefull samver- kan med olika polismyndigheter. 
 En svensk anslutning till Schengenavtalet kommer att medföra förändring- ar av förutsättningarna. Också i detta perspektiv föreligger ett påtagligt be- hov av utvecklade former för samverkan mellan myndigheter, bl.a. på plat- 
  
 236 
  
 SOU 1998:18 
  
 ser med mindre omfattande kontrollverksamhet, i syfte att uppnå ett bättre resursutnyttjande och en effektiv kontrollverksamhet. 
 Med  
 EU-medlemskapet 
  följde vidare nya regler för uppbörd av punkt- skatter på alkohol, tobak och mineraloljor, samt från den 1 juli 1996 nya regler för kontroll av transporter av punktskattepliktiga varor. Ansvaret för uppbörd och kontroll av p unktskatter åvilar beskattningsmyndigheten. Den framtida lagregleringen av kontrollen utreds för närvarande. 
 Skatteförvaltningens organisation är inte uppbyggd med inriktning på fy- sisk kontrollverksamhet och skatteförvaltningens tidigare erfarenheter av fysisk kontrollverksamhet är begränsade. En utvecklad samverkan mellan Tullverket och beskattningsmyndigheten bör därför kunna bidra till en ef- fektivare kontrollverksamhet på detta område. 
 Genom  
 EU-medlemskapet 
  anslöts Sverige till den gemensamma jord- brukspolitiken (CAP). Ansvaret för kontroll av bl.a. exportbidrag åvilar Jordbruksverket som överlåtit åt Tullverket att svara för den fysiska kon- trollen. Riksdagen har vid behandlingen av budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) uttalat att Jordbruksverket skall ersätta Tullverket för de kostnader som detta medför. Det förekommer även andra former av samarbete t.ex. med Kommerskollegium och Sjöfartsverket. 
 Utredningsuppdraget 
 Med utgångspunkt i vad som anförts ovan tillkallas en särskild utredare för att utvärdera effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt av organisationsförändringen. Utredaren skall även behandla frågan om dimensioneringen av myndigheten blivit riktig med hänsyn till föränd- ringar i regelverk och arbetsvolym. 
 Utredaren skall således utvärdera om Tullverket kan uppnå de uppställda målen för verksamheten. Utredaren skall därvid beakta effekterna för Tull- verkets verksamhet vid yttre respektive inre gräns av det svenska medlem- skapet i EU. I uppdraget ingår även att utreda hur de tillgängliga resurserna fördelats mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten med beak- tande av de förändringar som  
 EU-medlemskapet 
  medfört. 
 Utredaren skall studera fördelningen av resurser mellan central och regio- nal nivå liksom mellan regionerna. Härvid skall särskilt beaktas de nya krav som ställs på verksamheten till följd av det svenska medlemskapet i EU t.ex. deltagande i arbetet inom EU, tolkning av regelverk, information till näringslivet m.m, liksom till de skillnader i förutsättningar som råder för de olika myndigheternas verksamhet. Härvid skall också rättssäkerhet- saspekten beaktas, bl.a. att tillämpningen av regelverket inom tullområdet skall vara likformig inom samtliga landets tullmyndigheter. 
  
 SOU 1998:18 
  
 237 
  
 Tullverket hade inför Sveriges inträde i EU en kort tid på sig att tolka och utfärda tillämpningsbestämmelser till EG:s tullagstiftning liksom till den kompletterande svenska tullagstiftningen som beslutades av riksdagen. 
 Verkets tolkningar av bestämmelserna låg i sin tur till grund för de organi- sationsförslag som arbetades fram inom myndigheten. I och med deltagan- det i  
 EU-arbetet 
  inom tullområdet har värdefulla erfarenheter vunnits. Ut- redaren skall mot denna bakgrund studera om de tolkningar av bestämmel- serna som låg till grund för utformandet av den nya organisationen fortfa- rande är giltiga. 
 Utredaren skall beakta och värdera de problem som uppstått inom verk- samheten efter  
 EU-medlemskapet 
  samt bedöma i vilken mån dessa pro- blem är av övergående natur eller om det krävs speciella åtgärder för att lö- 
 sa problemen. 
 Utredaren skall studera hur samarbetet inom EU påverkat och kan komma att påverka effektiviteten i verksamheten. Dessutom skall utredaren studera och värdera effekterna av att Tullverket infört nya arbetsmetoder i kon- trollarbetet och vid behov även föreslå ytterligare förändringar av arbets- metoder i enlighet med den utveckling som pågår inom tullsamarbetet inom EU. 
 Utredarens utvärdering skall även innefatta kontrollen av varor som om- fattas av in- eller utförselrestriktioner, bl.a. narkotika och alkohol. 
 Utredaren skall även studera hur den nya organisationen tillgodoser nä- ringslivets behov av tillgänglighet och service. 
 Det ingår även i uppdraget att beakta det informationsteknologiska utveck- lingsarbete som pågår inom Tullverket och EU. 
 Utredaren skall studera förutsättningarna för och erfarenheterna av Tull- verkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett  
 EU-perspektiv. 
  
 Samarbetet med skatteförvaltningen och polisen är av särskild betydelse, men även andra myndigheter kan behöva uppmärksammas. 
 Samråd skall ske med Skatteflyktskommittén (Fi 1995:04). 
 Utredaren skall vara fri att utifrån utredningens resultat lämna de förslag som finnes lämpliga. 
 Utredningsarbetet 
 Utredaren bör ha kontakter med berörda myndigheter, departement, nä- ringslivsorganisationer och personalorganisationer. För utredarens arbete 
  
 238 
  
 SOU 1998:18 
  
 gäller regeringens generella direktiv om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentli- ga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska kon- sekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). 
 Redovisning av uppdraget 
 Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 1 oktober 1997. 
 (Finansdepartementet) 
  
 SOU 1998:18 
  
 239 
  
 Bilaga 3: Källförteckning 
  
 Författare 
  
 Titel 
  
 Referens 
  
 År 
  
 resp. utfärdare 
  
 E.M.C.D.D.A 
  
 Annual Report 
  
 1997 on 
  
 European 
  
 Mo- 
  
 1997 
  
 the State of the Dugs Pro- 
  
 nitoring 
  
 centre 
  
 blem in the 
  
 European 
  
 for drugs 
  
 and 
  
 Union 
  
 drugs addiction 
  
 EU- 
  
 Skyddet vid den inre grän- 
  
 SOU 1994:131 
  
 1994 
  
 gränskontrol- 
  
 sen 
  
 lutredningen 
  
 Finansdepar- 
  
 Regleringsbrev 
  
 för 
  
 bud- 
  
 1997 
  
 tementet 
  
 getåret 1998 avseende an- 
  
 slaget till Tullverket 
  
 Finansdepar- 
  
 Regleringsbrev 
  
 för 
  
 bud- 
  
 1996 
  
 tementet 
  
 getåret 1997 avseende an- 
  
 slaget till Tullverket 
  
 Finansdepar- 
  
 Budgetpropositionen 
  
 ang. 
  
 Prop. 
  
 1997 
  
 tementet 
  
 Tullverket 
  
 1997/98:1 
  
 Ut- 
  
 giftsområde 3 
  
 Finansdepar- 
  
 Budgetpropositionen 
  
 ang. 
  
 Prop. 
  
 1996 
  
 tementet 
  
 Tullverket 
  
 1996/97:1 
  
 Ut- 
  
 giftsområde 3 
  
 Finansdepar- 
  
 Budgetpropositionen 
  
 ang. 
  
 Prop. 
  
 1995 
  
 tementet 
  
 Tullverket 
  
 1995/96:100 
  
 bil. 8 
  
 Finansdepar- 
  
 Budgetpropositionen 
  
 ang. 
  
 Prop. 
  
 1994 
  
 tementet 
  
 Tullverket 
  
 1994/95:100 
  
 bil. 8 
  
 FN 
  
 World Drug Report 
  
 United Nations 
  
 1997 
  
 International 
  
 Drug 
  
 Control 
  
 Programme 
  
 240 
  
 SOU 1998:18 
  
 Författare 
  
 Titel 
  
 Referens 
  
 År 
  
 resp. utfärdare 
  
 Folkhälsoin- 
  
 Kontrollpolitikens 
  
 roll 
  
 i 
  
 Rapport 
  
 till 
  
 1997 
  
 stitutet 
  
 narkotikapolitiken 
  
 tullutredningen 
  
 Folkhälsoin- 
  
 Alkohol- och narkotikaut- 
  
 CAN 
  
 rapport 
  
 1997 
  
 stitutet, 
  
 Cent- 
  
 vecklingen i Sverige Rap- 
  
 nr. 5 
  
 ralförbundet 
  
 port 97 
  
 för alkohol och 
  
 narkotikaupp- 
  
 lysning 
  
 Förvaltnings- 
  
 I medborgarens tjänst 
  
 – 
  
 SOU 1997:57 
  
 1997 
  
 politiska 
  
 kom- 
  
 En 
  
 samlad 
  
 förvaltnings- 
  
 missionen 
  
 politik för staten 
  
 Generaltullsty- 
  
 Skrivelse 
  
 till 
  
 Justitiede- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 partementet om "Konsek- 
  
 venser för 
  
 Tullverket av 
  
 Sveriges 
  
 anslutning 
  
 till 
  
 Schengensamarbetet" 
  
 Generaltullsty- 
  
 Slutrapport  
 "Info-97" 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 Generaltullsty- 
  
 Skrivelse 
  
 till 
  
 Finansde- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 partementet 
  
 med 
  
 "Bud- 
  
 getunderlag  
 1998-2000" 
  
 Generaltullsty- 
  
 Förslag till reviderad kon- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 trollstrategi 
  
 Generaltullsty- 
  
 Rapport från det europeis- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 ka 
  
 generaltulldirektörmö- 
  
 tet i Reykjavik den 24 juli 
  
 och 
  
 SAD-Transitmötet 
  
 den 23 juli 1997 m.m. 
  
 Generaltullsty- 
  
 Tullverkets 
  
 klarerings- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 strategi till 2000 
  
 Generaltullsty- 
  
 Tabeller 
  
 belysande 
  
 Tull- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 verkets förvaltning 1996 
  
 Generaltullsty- 
  
 Halvårsuppfölj- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 ning/Prognos 
  
 SOU 1998:18 
  
 241 
  
 Författare 
  
 Titel 
  
 Referens 
  
 År 
  
 resp. utfärdare 
  
 Generaltullsty- 
  
 Tullverkets verksamhets- 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 plan och budget 1997 
  
 Generaltullsty- 
  
 Generaltullstyrelsens 
  
 1997 
  
 relsen 
  
 verksamhetsplanering och 
  
 internbudget 
  
 budgetåret 
  
 1997 
  
 Generaltullsty- 
  
 Skrivelse till Socialdepar- 
  
 1996 
  
 relsen 
  
 tementet ang. "Narkotika- 
  
 och alkoholsmuggling" 
  
 Generaltullsty- 
  
 Tullverkets användning av 
  
 1996 
  
 relsen 
  
 Informationsteknik 
  
 Generaltullsty- 
  
 Anslagsframställning 
  
 för 
  
 1996 
  
 relsen 
  
 1997 
  
 Generaltullsty- 
  
 Tabeller belysande 
  
 Tull- 
  
 1996 
  
 relsen 
  
 verkets förvaltning 1995 
  
 Generaltullsty- 
  
 Årsredovisning 
  
 för 
  
 Tull- 
  
 1996 
  
 relsen 
  
 verket budgetåret 1995/96 
  
 Generaltullsty- 
  
 Årsredovisning 
  
 för 
  
 Tull- 
  
 1995 
  
 relsen 
  
 verket budgetåret 1994/95 
  
 Generaltullsty- 
  
 Organisation av tullstaten 
  
 TFS 1995:21 
  
 1995 
  
 relsen 
  
 Generaltullsty- 
  
 Tabeller belysande 
  
 Tull- 
  
 1995 
  
 relsen 
  
 verkets förvaltning 1994 
  
 Generaltullsty- 
  
 Arbetsordning 
  
 för 
  
 Gene- 
  
 TFS 1989:20 
  
 1989 
  
 relsen 
  
 raltullstyrelsen 
  
 Industriför- 
  
 Skrivelse till 
  
 utredningen 
  
 1997 
  
 bundet 
  
 ang. Tullverkets 
  
 dimen- 
  
 sionering och organisation 
  
 Torres 
  
 Statistik över missbrukar- 
  
 Nordisk 
  
 alko- 
  
 1997 
  
 vård i Norden 
  
 hol  narkoti- 
  
 katidskrift 
  
 vol. 
  
 14 1997 
  
 242 
  
 SOU 1998:18 
  
 Författare 
  
 Titel 
  
 Referens 
  
 År 
  
 resp. utfärdare 
  
 L.Lenke 
  
 Mycket 
  
 svagt 
  
 samband 
  
 Artikel 
  
 i 
  
 1992 
  
 Woodard 
  
 mellan narkotikapolitikens 
  
 STOFF  
 3-4:92 
  
 innehåll och effekter 
  
 Hill 
  
 Cigarettsmuggling 
  
 1997 
  
 J.Andersson 
  
 R.Bengtsson 
  
 Tullverket  
 1636-1986 
  
 1986 
  
 m.fl. 
  
 Regeringen 
  
 Verksförordning m.m. 
  
 SFS 
  
 1995 
  
 1995:1322 
  
 Regeringen 
  
 Förordning 
  
 med 
  
 instruk- 
  
 SFS 
  
 1991 
  
 tion för Tullverket 
  
 1991:1524 
  
 Riksdagens re- 
  
 Skrivelse 
  
 till 
  
 regeringen 
  
 1997 
  
 visorer 
  
 ang. Riksdagens revisorers 
  
 granskning av Tullverkets 
  
 omorganisation 
  
 Riksdagens re- 
  
 Tullverket – en myndighet 
  
 Rapport 
  
 1996 
  
 visorer 
  
 i förändring 
  
 1995/96:7 
  
 Riksförbundet 
  
 Skrivelse 
  
 till 
  
 tullutred- 
  
 1997 
  
 Narkotikafritt 
  
 ningen ang. tullens situa- 
  
 Samhälle 
  
 tion efter  
 EU-inträdet 
  
 Rikspolissty- 
  
 Polisväsendets årsredovis- 
  
 1996 
  
 relsen 
  
 ning 1995/96 
  
 Riksrevi- 
  
 Schengenavtalet 
  
 – 
  
 kon- 
  
 RRV 1997:43 
  
 1997 
  
 sionsverket 
  
 sekvenser 
  
 för 
  
 gränskon- 
  
 trollmyndigheterna 
  
 Riksrevi- 
  
 Narkomanvården 
  
 – 
  
 om 
  
 RRV F 1993:2 
  
 1993 
  
 sionsverket 
  
 kostnader, 
  
 resursutnytt- 
  
 jande, 
  
 samordning 
  
 och 
  
 statlig styrning 
  
 Riksskatteverk- 
  
 Årsredovisning för skatte- 
  
 1996 
  
 et 
  
 förvaltningen 
  
 och exeku- 
  
 tionsväsendet 1995/96 
  
 Riksskatteverk- 
  
 Riksskatteverkets 
  
 verk- 
  
 1996 
  
 et 
  
 samhetsberättelse 
  
 1994 
  
 och 1995 
  
 SOU 1998:18 
  
 243 
  
 Författare 
  
 Titel 
  
 Referens 
  
 År 
  
 resp. utfärdare 
  
 Riksskatteverk- 
  
 Punktskatter i ett EG- 
  
 RSV 1993:9 
  
 1993 
  
 et 
  
 perspektiv 
  
 Skatte- 
  
 Punktskattekontroll av al- 
  
 SOU 1997:86 
  
 1997 
  
 flyktskommit- 
  
 kohol, tobak och minera- 
  
 tén 
  
 lolja m.m. 
  
 Skatteutskottet 
  
 Betänkande 
  
 ang. 
  
 skatte- 
  
 SkU 1996/97:1 
  
 1996 
  
 förvaltning och tull 
  
 Skatteutskottet 
  
 Betänkande 
  
 ang. 
  
 anslag 
  
 SkU 
  
 1995 
  
 till Tullverket 
  
 1994/95:23 
  
 Statskontoret 
  
 Statsförvaltningen 
  
 ur ett 
  
 Statskontoret 
  
 1997 
  
 regionalt perspektiv 
  
 1997:19 
  
 Transportin- 
  
 Skrivelse till utredningen 
  
 1997 
  
 dustriförbundet 
  
 ang. Tullverkets 
  
 dimen- 
  
 sionering och organisation 
  
 T.Goldberg 
  
 Narkotikan avmystifierad 
  
 Stanley 
  
 1993 
  
 T.Nordegren 
  
 Kokain 
  
 Natur 
  
 och 
  
 1991 
  
 K.Tunving 
  
 Kultur 
  
 UNDCP 
  
 Amphetamine-type 
  
 sti- 
  
 UNDCP 
  
 1996 
  
 mulants: A global review 
  
 Technical 
  
 Se- 
  
 ries 1996:3