Till statsrådet och chefen för 
 Justitiedepartementet 
 Den 30 november 2000 bemyndigade regeringen chefen för Justitie- departementet, statsrådet Smith, att tillsätta en särskild utredare för att se över de administrativa reglerna om Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Med stöd av bemyndigandet utsågs f.d. hovrättspresidenten Robinson att fr.o.m. den 1 januari 2001 vara särskild utredare. Numera kanslirådet Ann- Mendoza förordnades som sakkunnig i utredningen fr.om. samma datum. 
 Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. den 8 januari 2001 varit hov- rättsassessorn Nguyen. 
 Utredningen, som antog namnet 2000 års lagrådsutredning, över- lämnade i april 2001 delbetänkandet Lagrådets sammansättning. För- slag till ändring i regeringsformen (SOU 2001:37). 
 Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande Lagrådets ar- betsvillkor (SOU 2001:88).  
 Turner 
  Payne har an- slutit sig till utredarens ställningstaganden. 
 Uppdraget är härmed slutfört. 
 Malmö den 8 november 2001 
 Robinson 
 /Per Olsson 
  
 2  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Innehåll  
 5 
  
 Innehållsförteckning 
  
 Sammanfattning 
 ....................................................................................... 
  
 9 
  
 Författningsförslag 
 ................................................................................ 
  
 15 
  
 1 
  
 Inledning  
 ..................................................................................... 
  
 21 
  
 2 
  
 Historisk återblick på Lagrådet  
 .................................................. 
  
 23 
  
 3 
  
 Lagrådets uppgifter och ställning  
 ............................................... 
  
 25 
  
 4 
  
 Närmare översikt över gällande rätt 
 ........................................... 
  
 27 
  
 5 
  
 Lagrådets arbetsbörda  
 ................................................................ 
  
 31 
  
 6 
  
 Utgångspunkter för övervägandena 
 ............................................ 
  
 35 
  
 7 
  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser  
 ................................. 
  
 39 
  
 7.1 
  
 Lagrådets arbete och stoppdagar för propositioner..................... 
  
 39 
  
 7.2 
  
 Nuvarande planering av det löpande lagrådsarbetet  
 .................. 
  
 40 
  
 7.3 
  
 Överväganden och förslag........................................................... 
  
 43 
  
 8 
  
 Lagrådets sammansättning  
 ......................................................... 
  
 47 
  
 8.1 
  
 Inledning...................................................................................... 
  
 47 
  
 8.2 
  
 Gällande rätt ................................................................................ 
  
 48 
  
 8.3 
  
 Antal ledamöter per avdelning .................................................... 
  
 49 
  
 8.3.1 
  
 Delbetänkandet............................................................... 
  
 49 
  
 8.3.2 
  
 Historisk återblick .......................................................... 
  
 49 
  
 8.3.3 
  
 Överväganden och förslag.............................................. 
  
 51 
  
 8.4 
  
 Ledamöternas bakgrund .............................................................. 
  
 52 
  
 8.4.1 
  
 Delbetänkandet............................................................... 
  
 52 
  
 8.4.2 
  
 Remissutfall.................................................................... 
  
 55 
  
 8.4.3 
  
 Rekrytering av andra jurister än domare till 
  
 Lagrådet.......................................................................... 
  
 57 
  
 8.4.4 Överväganden och förslag.............................................. 
  
 58 
  
 6  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:88 
  
 8.5 
  
 Antalet avdelningar och sammanlagda antalet ledamöter 
  
 i Lagrådet .................................................................................... 
  
 60 
  
 8.5.1 
  
 Direktiven....................................................................... 
  
 60 
  
 8.5.2 
  
 Historisk återblick .......................................................... 
  
 60 
  
 8.5.3 
  
 Praktisk tillämpning ....................................................... 
  
 63 
  
 8.5.4 
  
 Överväganden och förslag.............................................. 
  
 64 
  
 9 
  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden  
 .................. 
  
 67 
  
 9.1 
  
 Gällande rätt m.m........................................................................ 
  
 67 
  
 9.2 
  
 Historisk återblick ....................................................................... 
  
 68 
  
 9.3 
  
 Överväganden och förslag........................................................... 
  
 69 
  
 10 
  
 Lagrådsperiodens förläggning 
 .................................................... 
  
 75 
  
 10.1 
  
 Gällande rätt ................................................................................ 
  
 75 
  
 10.2 
  
 Historisk återblick ....................................................................... 
  
 75 
  
 10.3 
  
 Överväganden och förslag........................................................... 
  
 77 
  
 11 
  
 Lagrådsledamöternas ledighet och möjligheterna till 
  
 granskning året om  
 ..................................................................... 
  
 79 
  
 11.1 
  
 Gällande rätt ................................................................................ 
  
 79 
  
 11.2 
  
 Historisk återblick ....................................................................... 
  
 79 
  
 11.3 
  
 Praktisk tillämpning .................................................................... 
  
 81 
  
 11.4 
  
 Ledigheten för Högsta domstolens och Regeringsrättens 
  
 ledamöter..................................................................................... 
  
 82 
  
 11.5 
  
 Överväganden och förslag........................................................... 
  
 84 
  
 12 
  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att 
  
 tjänstgöra i domstol under pågående lagrådsperiod  
 ................. 
  
 87 
  
 12.1 
  
 Gällande rätt ................................................................................ 
  
 87 
  
 12.2 
  
 Historisk återblick ....................................................................... 
  
 88 
  
 12.3 
  
 Överväganden och förslag........................................................... 
  
 90 
  
 13 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 ........................ 
  
 95 
  
 13.1 
  
 Gällande rätt ................................................................................ 
  
 95 
  
 13.2 
  
 Överväganden och förslag........................................................... 
  
 96 
  
 13.2.1 
  
 Några utgångspunkter..................................................... 
  
 96 
  
 13.2.2 Förordnande av ledamöter m.fl. ..................................... 
  
 99 
  
 13.2.3 
  
 Avdelningsrelaterade frågor......................................... 
  
 106 
  
 13.2.4 
  
 Övriga frågor ................................................................ 
  
 111 
  
 13.2.5 
  
 Avslutande synpunkter................................................. 
  
 113 
  
 SOU 2001:88 
  
 Innehåll  
 7 
  
 14 
  
 Personal- och ekonomiadministrativa frågor  
 ........................... 
  
 115 
  
 14.1 
  
 Gällande ordning....................................................................... 
  
 115 
  
 14.2 
  
 Överväganden och förslag......................................................... 
  
 116 
  
 15 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag  
 ..................................... 
  
 121 
  
 16 
  
 Författningskommentar............................................................. 
  
 125 
  
 Litteratur om Lagrådet  
 ........................................................................ 
  
 147 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Direktiven (2000:88) ......................................................... 
  
 151 
  
 Bilaga 2 
  
 Frekvensundersökning....................................................... 
  
 163 
  
 Bilaga 3 
  
 Lag (1979:368) om Lagrådet............................................. 
  
 165 
  
 8  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Sammanfattning  
 9 
  
 Sammanfattning 
 Lagrådets funktion i det svenska lagstiftningsarbetet definieras i 8 kap. 18 § regeringsformen. Enligt detta lagrum skall det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. I paragrafen anges när yttranden skall inhämtas och i vilka avseenden de remitterade förslagen skall granskas. De närmare bestämmelserna om Lagrådet ges i en särskild lag, lagen (1979:368) om Lagrådet. 
 Grundlagsbestämmelsen om Lagrådet föreskriver att domare i Hög- sta domstolen och Regeringsrätten skall ingå i Lagrådet. Genom be- stämmelser i lagrådslagen har även andra lagfarna personer beretts möjlighet att delta i laggranskningsarbetet. I praktiken har lagråds- avdelningarna, som regelmässigt består av tre ledamöter, under senare år ofta utgjorts av ett justitieråd och ett regeringsråd samt en pensione- rad domare från någon av de högsta domstolarna. Vid några tillfällen har även andra lagfarna personer förordnats av regeringen till lagråds- tjänstgöring jämte två domare. Lagrådsavdelningar bestående av enbart aktiva justitieråd och regeringsråd förekommer numera relativt sällan. 
 Enligt utredningsdirektiven har flera förändringar inträffat sedan lagrådslagens tillkomst år 1979 som rubbat förutsättningarna för Lag- rådets arbete. Det främsta enskilda momentet torde vara att dom- förhetsreglerna ändrats i Högsta domstolen och Regeringsrätten, vilket har möjliggjort nerdragningar av antalet ledamöter i dessa domstolar. Eftersom justitieråd och regeringsråd enligt regeringsformen skall ingå i Lagrådet, står alltså färre personer till Lagrådets förfogande. Samti- digt har en tendens märkts till en ökning av Lagrådets arbetsbörda. 
 2000 års lagrådsutredning har bl.a. haft i uppdrag att undersöka om mer än en ledamot som inte är justitieråd eller regeringsråd skall kunna tjänstgöra samtidigt på en avdelning. För att kunna besvara denna fråga är det även nödvändigt att ta ställning till vilka som över huvud taget skall kunna vara ledamöter i Lagrådet. Den förändrade dimensione- ringen av de högsta domstolarna och de ändrade reglerna om domförhet har enligt direktiven även väckt frågor, om antalet avdelningar och le- damöter i Lagrådet bör ändras samt om justitieråden och regeringsrå- den skall ges utökade möjligheter att arbeta i sina domstolar under på- gående lagrådsperiod. 
  
 10  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:88 
  
 Möjligheterna för en ledamot att tjänstgöra i Lagrådet under flera perioder i följd och hanteringen av situationer då någon ledamot får förhinder saknar en enhetlig reglering för de olika ledamotskategorier som ingår i Lagrådet. Direktiven har gett utredningen i uppdrag att in- ventera reformbehovet i dessa delar. 
 I utredningsuppdraget har dessutom ingått att se över sådana admi- nistrativa regler om Lagrådets verksamhet som styr de tidsmässiga för- utsättningarna för arbetets bedrivande, däribland lagrådsperiodens längd och förläggning samt ledamöternas ledighet. En särskild fråga har varit om det finns ett behov av att skapa uttryckliga förutsättningar för att få till stånd granskning av lagrådsärenden året om. Slutligen har den övergripande administrationen av Lagrådet uppmärksammats och en smidigare ordning efterlysts. 
 Utredningen har haft som utgångspunkt att Lagrådet även i fortsätt- ningen skall ha sin förankring i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Med föresatsen att på bästa sätt hushålla med de högsta domstolarnas personella resurser föreslog vi emellertid i ett delbetänkande (SOU 2001:37) en ändring i regeringsformen med innebörd att det i Lagrådet (underförstått på varje lagrådsavdelning) skall ingå domare  
 eller, vid behov, förutvarande domare  
 i Högsta domstolen och Regeringsrätten. I praktiken innebär förslaget att de pensionerade domstolsledamöterna likställs med sina aktiva kolleger i fråga om representation av domstol- en i Lagrådet. Vi betonade dock att målsättningen alltjämt bör vara att Lagrådet skall bestå av aktiva justitieråd och regeringsråd. Komplette- ringar av förslaget ansågs kunna tas upp i lagform, däribland en spärr som innebär att åtminstone en av ledamöterna på varje avdelning skall vara aktivt justitieråd eller regeringsråd samt en åldersgräns för leda- möterna. – I delbetänkandet drogs även upp vissa riktlinjer för det fort- satta reformarbetet. Bl.a. förordades att de pensionerade justitieråden och regeringsråden borde utses av den domstol de tillhört. Vidare gav vi uttryck för en positiv inställning till att personer utan anknytning till någon av de högsta domstolarna också i fortsättningen tjänstgör i Lag- rådet. 
 Delbetänkandet har remissbehandlats och har rönt i huvudsak posi- tivt gensvar. Vi har därför i slutbetänkandet vidareutvecklat de syn- punkter som där framfördes. 
 Vi kan konstatera att en viktig faktor när det gäller behovet av att upprätta lagrådsavdelningar har varit att Lagrådets arbetsbörda fördelar sig ojämnt över året. Framför allt märks en tydlig stegring av arbets- bördan i anslutning till de s.k. stoppdagar som bestäms för inlämnande av propositioner till riksdagen. De tre stoppdagar som för närvarande finns infaller i januari, mars och slutet av maj. Det är framför allt i an- slutning till stoppdagen i mars som arbetsbördan kan föranleda att fler 
  
 SOU 2001:88 
  
 Sammanfattning  
 11 
  
 lagrådsavdelningar måste inrättas. Omvänt kan arbetsbördan under andra tider av året vara så låg att det blir svårt att sysselsätta de avdel- ningar som för tillfället är i tjänst. 
 För att åstadkomma en jämnare fördelning av arbetsuppgifterna över året föreslår vi att stoppdagar inrättas för avlämnande av remisser till Lagrådet. Dessa skall placeras i anslutning till de stoppdagar som gäller för propositioner till riksdagen, vanligen  
 sex–åtta 
  veckor dess- förinnan. Det departement som lämnar sin lagrådsremiss före den an- givna lagrådsstoppdagen skall kunna påräkna att Lagrådets behandling av ärendet är färdig i sådan tid att proposition kan lämnas till riksdagen inom utsatt tid. – För att ytterligare betona vikten av en förutseende planering har vi framhållit att de s.k. lagrådslistorna, som redovisar datum för planerade lagrådsremisser under en viss tid, vid i vart fall två tillfällen per år bör innehålla uppgifter från varje departement om lag- stiftningsprojekt under de närmaste tolv månaderna. 
 De ändringar som föreslås i lagrådslagen är av sådan omfattning att vi föreslår att en ny lag skall ersätta 1979 års lag. 
 Beträffande Lagrådets sammansättning föreslår vi att antalet möjli- ga lagrådsavdelningar bör minskas från fyra till tre. Ändringen skall ses i belysning av att en förväntad jämnare spridning av lagrådsremisserna över året minskar behovet av arbetsinsatser som är starkt tidsmässigt koncentrerade. Antalet justitieråd och regeringsråd som samtidigt får tas i anspråk för lagrådstjänstgöring minskas från nio till sex. Avdel- ningarna skall kunna komponeras på fler sätt än tidigare, med för- behållen att båda domstolarna skall vara representerade av aktiv eller förutvarande ledamot och att minst en aktiv ledamot skall ingå i avdel- ningen. Högst en ledamot utan anknytning till de högsta domstolarna skall kunna tjänstgöra på varje avdelning. 
 Bestämmelser bör finnas kvar om hinder för domstolarna att till Lagrådet utse en avdelningsordförande i domstolen respektive en le- damot som har fyllt 60 år och som inte samtycker till tjänstgöring. Vår komplettering i denna del innebär att ingen som har fyllt 70 år, således inte heller någon helt utomstående ledamot, får utses till ledamot i Lag- rådet. 
 Beslut om avdelningsantalet och tjänstgöringsperioderna skall, lik- som tidigare, fattas av regeringen, som dock skall kunna överlåta åt chefen för Justitiedepartementet att bestämma om avdelningarna inom ramen för ett övergripande beslut. Regeringen eller – efter bemyndi- gande – chefen för Justitiedepartementet bestämmer efter samråd med Högsta domstolen och Regeringsrätten hur många ledamöter vardera domstolen skall bidra med till Lagrådet och om någon avdelning skall bestå av fyra ledamöter. Domstolarna, som även ges rätten att utse de 
  
 12  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:88 
  
 pensionerade domstolsledamöterna, skall dock själva bestämma om de vill förordna aktiva eller förutvarande ledamöter. 
 Ledamöter utan anknytning till de högsta domstolarna skall utses av regeringen. Utredningen lägger i denna del fram flera alternativ. Vi förordar en modell enligt vilken regeringen väljer sådana ledamöter från en lista som upptar lämpliga kandidater. Listan bör upprättas av den förslagsnämnd som avses i kommittéförslaget till lag om ut- nämning av högre domare (se SOU 2000:99). Ett alternativ är att Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet, i en förstärkt samman- sättning, anförtros uppgiften. Det är även fullt tänkbart med ordningen att regeringen utser de utomstående ledamöterna på samma sätt som nu sker, dock med uttrycklig föreskrift om att samråd först äger rum med de högsta domstolarna. 
 Sedan ledamöterna utsetts bör dessa anförtros uppgiften att själva bestämma avdelningarnas sammansättning. De ledamöter som omfattas av ett sådant beslut skall delta i beslutsfattandet, även om de inte har hunnit tillträda som ledamöter. Ledamöterna kan senare gruppera om avdelningarnas sammansättning, om det är önskvärt med tanke exem- pelvis på hinder för en ledamot att tjänstgöra, jourtjänstgöring under semester eller ett speciellt ärendes beskaffenhet. 
 Vi anser att lagrådsperioden alltjämt bör finnas kvar som ett rikt- märke för lagrådsarbetet men förordar att den förkortas till ett år, med inledning efter trettondedagshelgens slut. Endast för aktiva justitieråd och regeringsråd bör det finnas kvar en viss koppling mellan lagråds- perioden och tjänstgöringstiden. Det får följaktligen krävas särskilda skäl för att en sådan ledamot skall utses för kortare tid från inledningen av lagrådsperioden. Till viss skillnad från vad som är fallet med nu- varande lagstiftning skall även justitieråden och regeringsråden kunna tjänstgöra under flera på varandra följande perioder, förutsatt att de samtycker till att erhålla ett nytt förordnande; det får ankomma på domstolarna att beakta behovet av att domarna återgår till dömande verksamhet. I lagen bör även finnas en bestämmelse om att ett förord- nande skall kunna hävas i förtid med ledamotens samtycke. Tjänst- göringen skall också kunna avbrytas om en avdelning dras in eller om det annars finns särskilda skäl. 
 Ersättare skall, liksom tidigare, utses vid behov. Bestämmelsen bör omfatta samtliga ledamotskategorier. Vidare skall en sakkunnig kunna anlitas för att delta i behandlingen av ett visst ärende. Rätten att för- ordna en sådan person bör flyttas från regeringen till den lagrådsavdel- ning som berörs. 
 Domstolsledamöterna i Lagrådet skall även fortsättningsvis vara skyldiga att delta i behandlingen av mål eller ärenden som de tidigare tagit befattning med vid handläggning för slutligt avgörande. Däremot 
  
 SOU 2001:88 
  
 Sammanfattning  
 13 
  
 kan Lagrådets arbetsbörda vara sådan att ledamoten inte kan tvingas avbryta tjänstgöringen i Lagrådet för att delta i domstolens plenum. Liksom tidigare skall lagrådsledamöterna kunna tillfälligt frigöras från lagrådstjänstgöringen för tjänstgöring i domstol om regeringen (eller justitieministern) låter meddela att något ärende inte är att förvänta un- der viss tid. Bestämmelsen om att även lagrådsledamöterna själva kan ta initiativ till att domstolsledamöterna återgår till domstol bör finnas kvar. Vi förutsätter att i vart fall den senare möjligheten kan komma att utnyttjas något oftare om förslagen rörande planeringen av lagrådsar- betet faller väl ut. 
 Ledigheten för lagrådsledamöterna bör motsvara den ledighet som gäller för justitieråden och regeringsråden i domstolarna. Ledigheten skall även i fortsättningen bestämmas av ledamöterna själva, som dock enligt uttrycklig föreskrift i lagen skall beakta att brådskande ärende inte fördröjs. 
 Vi föreslår slutligen att Lagrådet i lagrådslagen knyts till Högsta domstolen eller Regeringsrätten som en administrativ värdmyndighet. Regeringen utser värdmyndigheten. Vi föreslår i detta sammanhang att en revisionssekreterare och en regeringsrättssekreterare avdelas att hjälpa Lagrådet med rättsutredningar, främst sökning av rättskällor. 
 Den nya lagrådslagen skall enligt vårt förslag träda i kraft den 7 ja- nuari 2003, vilket överensstämmer med ikraftträdandet för den före- slagna ändringen av 8 kap. 18 § regeringsformen på vilken lagförslaget bygger. 
  
 14  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningsförslag  
 15 
  
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 Lag om Lagrådet 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 Grundlagsbestämmelser 
 1 § Grundläggande bestämmelser om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. 
 Lagrådets sammansättning 
 2 § Lagrådet består av minst en och högst tre avdelningar. 
 3 § I Lagrådet kan det tjänstgöra justitieråd och regeringsråd, förut- varande justitieråd och regeringsråd samt andra lagfarna personer. Fler än sammanlagt sex justitieråd och regeringsråd får inte samtidigt tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. 
 4 § Ordföranden på en avdelning i Högsta domstolen eller Cook ringsrätten får inte utses till ledamot i Lagrådet. 
 Ingen som har fyllt sjuttio år får utses till ledamot i Lagrådet. Inte heller får ett justitieråd eller ett regeringsråd som har fyllt sextio år för- ordnas att tjänstgöra i Lagrådet utan eget samtycke. 
 5 § En avdelning skall bestå av tre ledamöter. Om det finns särskilda skäl får en avdelning bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende. 
  
 16  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:88 
  
 6 § I varje avdelning skall det ingå både justitieråd och regeringsråd eller förutvarande sådana domare. Minst en ledamot på avdelningen skall vara justitieråd eller regeringsråd. 
 Mer än en annan lagfaren person än de som anges i första stycket får inte tjänstgöra på en avdelning. 
 Beslut om sammansättningen 
 7 § Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan hur många avdelningar av Lagrådet som skall tjänstgöra och under vilka perioder avdelningarna skall tjänstgöra. 
 Regeringen får överlåta beslutanderätten åt chefen för Justitie- departementet inom ramen för ett övergripande beslut enligt första stycket. 
 8 § Högsta domstolen utser justitieråd och Regeringsrätten rege- ringsråd att vara ledamöter i Lagrådet. Vid behov utses förutvarande justitieråd eller regeringsråd. 
 Regeringen bestämmer med beaktande av 3, 5 och 6 §§ och efter samråd med Högsta domstolen och Regeringsrätten hur många leda- möter som vardera domstolen skall utse i Lagrådet. Regeringen be- stämmer också, om en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid be- handlingen av ett visst ärende. 
 Regeringen får bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att fatta beslut som avses i andra stycket. 
 9 § (Alt. 1) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen bland personer som har förts upp på en lista av /den förslagsnämnd som avses i lagen (0000:00) om utnämning av högre domare/. 
 (Alt. 2) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen efter sam- råd med Högsta domstolen och Regeringsrätten. 
 (Alt. 1 och 2) Regeringen får bemyndiga chefen för Justitiedeparte- mentet att förordna en ledamot som avses i denna § och som tidigare har tjänstgjort i Lagrådet. 
 10 § När det skall finnas mer än en avdelning bestämmer Lagrådets ledamöter själva avdelningarnas sammansättning med beaktande av 6 §. Beslutet fattas av de ledamöter som berörs av beslutet. 
 11 § Alla justitieråd och regeringsråd bör delta i beslut som enligt denna lag fattas av Högsta domstolen eller Regeringsrätten, om de inte 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningsförslag  
 17 
  
 är befriade från skyldighet att tjänstgöra eller har annat giltigt skäl att inte delta i beslutet. 
 Lagrådsperiod och tjänstgöringstider 
 12 § Lagrådets verksamhet delas in i perioder om ett år räknade från trettondedagshelgens slut (lagrådsperioder). 
 13 § En ledamot av Lagrådet utses att tjänstgöra för viss tid eller för behandlingen av ett visst ärende. 
 Förordnande för viss tid skall avse en lagrådsperiod eller en del av en lagrådsperiod. Det krävs särskilda skäl för att ett justitieråd eller ett regeringsråd från början av en lagrådsperiod skall förordnas för kortare tid än lagrådsperioden. 
 14 § En ledamot som har tjänstgjort i Lagrådet under en lagrådsperiod får efter samtycke förordnas att tjänstgöra under följande lagråds- period. Högsta domstolen och Regeringsrätten skall dock beakta intres- set av att justitieråd och regeringsråd återgår till dömande verksamhet. 
 15 § Ett förordnande att tjänstgöra som ledamot i Lagrådet kan hävas med ledamotens samtycke. Tjänstgöringen kan avbrytas även därför att en avdelning dras in eller det annars finns särskilda skäl. 
 16 § Vid behov utses enligt de grunder som anges i 8 och 9 §§ ersätta- re för en ledamot i Lagrådet. 
 17 § Om behandlingen av ett ärende inte har slutförts när lagråds- perioden går ut, skall de ledamöter som har börjat granska ärendet tjänstgöra på avdelningen till dess ärendet har behandlats slutligt i stället för dem som har utsetts för den nya perioden. 
 Om en ledamot i annat fall skall avsluta sin tjänstgöring på en av- delning i Lagrådet, kan avdelningen bestämma att ledamoten skall fort- sätta till dess ett påbörjat ärende som ledamoten har varit med om att granska har behandlats slutligt. 
 Behandlingen av ärenden 
 18 § Lagrådets avdelningar är alla lika behöriga att behandla ärende- na. 
  
 18  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:88 
  
 Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt som Lagrådets ledamöter bestämmer. 
 19 § Ordförande på en lagrådsavdelning är det justitieråd eller rege- ringsråd som först har utnämnts till ett sådant ämbete. 
 När Lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, skall det äldsta justitierådet eller regeringsrådet föra ordet. 
 20 § Regeringskansliet skall ställa en tjänsteman till Lagrådets för- fogande för att föredra ett ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt biträda Lagrådet vid behandlingen av ärendet. När Lagrådet behandlar ett lagförslag som har väckts i riksdagen, skall det utskott som har begärt Lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande. 
 21 § En lagrådsavdelning kan förordna en person med särskilda fack- kunskaper att som sakkunnig biträda avdelningen vid behandlingen av ett visst ärende. 
 22 § Om skiljaktiga meningar förekommer vid behandlingen av ett ärende, skall omröstning ske i den mån det behövs. 
 Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika många röster, den mening som bi- träds av det äldsta justitierådet eller regeringsrådet bland dem som har röstat för någon av dessa meningar. 
 23 § Vid tillämpning av 19 och 22 §§ skall med justitieråd och rege- ringsråd jämställas förutvarande justitieråd och regeringsråd. 
 Ledamöternas tjänstgöring i Högsta domstolen och Regeringsrätten 
 24 § Justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet skall delta i behandlingen i Högsta domstolen eller Regeringsrätten av mål eller ärenden som de har tagit befattning med vid handläggning för slutligt avgörande. Detsamma gäller behandlingen av mål eller ärenden som skall avgöras av Högsta domstolen eller Regeringsrätten i dess helhet, om det inte möter starka hinder med hänsyn till arbetsbördan i Lagråd- et. 
 25 § Regeringen kan meddela Lagrådet att det inte har att vänta något ärende under viss tid. Regeringen får bemyndiga chefen för Justitie- departementet att lämna ett sådant meddelande. Justitieråd och rege- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningsförslag  
 19 
  
 ringsråd som är ledamöter i Lagrådet skall under den angivna tiden tjänstgöra i den domstol som de tillhör, om inte annat orsakas av ett brådskande ärende i Lagrådet. 
 Även i annat fall får justitieråd och regeringsråd i Lagrådet tjänst- göra i sin domstol, om det kan ske utan olägenhet för Lagrådets verk- samhet. Beslut om detta fattas av Lagrådets ledamöter. 
 Övriga bestämmelser 
 26 § Lagrådets ledamöter beslutar om ledighet för ledamöterna enligt de grunder som gäller för justitieråden och regeringsråden i domstolar- na. Det skall beaktas att brådskande lagstiftningsärenden inte fördröjs. 
 En ledamot som inte har förordnats för en hel lagrådsperiod får vara ledig enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer. 
 27 § Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall vara administrativ värdmyndighet för Lagrådet. Regeringen bestämmer vilken av dom- stolarna som skall vara värdmyndighet. 
 __________________ 
 1. Denna lag träder i kraft den 7 januari 2003, då lagen (1979:368) om Lagrådet skall upphöra att gälla. 
  
 2. 
  
 Den lagrådsperiod som inleddes vid början av Högsta domstolens höstsession år 2001 upphör den 6 januari 2003. 
  
 3. 
  
 Bestämmelserna i  
  
 2–11 
  §§ i den nya lagen tillämpas redan före ikraftträdandet när det gäller beslut som avses i de paragraferna och som gäller den lagrådsperiod som inleds vid ikraftträdandet. 
  
 20  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Inledning  
 21 
  
 1 Inledning 
 De grundläggande bestämmelserna om Lagrådet ges i 8 kap. 18 § rege- ringsformen. De organisatoriska ramarna för verksamheten framgår av lagen (1979:368) om Lagrådet. Enligt direktiven för utredningen (dir. 2000:88) har flera olika typer av förändringar inträtt som direkt eller indirekt har påverkat förutsättningarna för Lagrådets arbete, såväl med hänsyn till rättsutvecklingen som till förändringarna i samhället i öv- rigt. Bland annat har reglerna om Högsta domstolens och Regerings- rättens sammansättning och domförhetsreglerna för dessa domstolar genomgått betydande förändringar. I direktiven påpekas även att en viss ökning av Lagrådets arbetsbörda kan skönjas, både i fråga om an- talet remitterade ärenden och möjligen även i fråga om den tid som av- delningar av Lagrådet har tjänstgjort. Därutöver uppmärksammas att det ökande internationella samarbetet, som för Sveriges del främst ma- nifesteras i medlemskapet i Europeiska unionen, har medfört att rege- ringen måst inhämta Lagrådets ställningstagande i nya tekniskt kompli- cerade frågor. 
 Mot bakgrund av de ovan givna faktorerna har regeringen gett ut- redningen i uppdrag att genomföra en översyn av de administrativa reglerna om Lagrådets verksamhet. Enligt direktiven ingår i utred- ningsuppdraget att undersöka 
  
 – 
  
 om lagrådsperioden bör förkortas från två till ett år, 
  
 – 
  
 hur lagrådsperioden bäst skall förläggas, 
  
 – 
  
 hur ledigheten för ledamöter av Lagrådet skall regleras, 
  
 – 
  
 om det finns behov av att skapa uttryckliga förutsättningar för att få ärenden granskade av Lagrådet året om, 
  
 – 
  
 om den förändrade dimensioneringen av de högsta domstolarna och de ändrade reglerna om domförhet där skall avspegla sig i ändrade regler om antalet avdelningar och ledamöter i Lagrådet, 
  
 – 
  
 vilka som skall kunna vara ledamöter i Lagrådet och hur många pe- rioder i följd ledamöterna skall kunna arbeta där, 
  
 – 
  
 om mer än en ledamot som inte är justitie- eller regeringsråd skall kunna tjänstgöra samtidigt på samma avdelning, 
  
 – 
  
 om justitie- och regeringsråd skall ges utökade möjligheter att ar- beta i sina domstolar under pågående lagrådsperiod, 
  
 22  
 Inledning 
  
 SOU 2001:88 
  
 – 
  
 vad som skall gälla vid förhinder för ledamöter i Lagrådet, 
  
 – 
  
 om administrationen av Lagrådet och dess verksamhet kan skötas effektivare. 
  
 Direktiven föreskriver att utredaren i samtliga de angivna fallen skall ta ställning till vilket behov av förändringar som finns. Vidare skall för- slag lämnas till de eventuella författningsändringar som krävs. I upp- draget ingår även att se över lagen (1979:368) språkligt och redaktio- nellt. 
 Direktiven bifogas betänkandet som bilaga 1. 
 Enligt direktiven skall utredningsuppdraget redovisas senast den 31 december 2001. För att reglerna om grundlagsändring skulle kunna iakttas, och med beaktande av att val till riksdagen skall hållas år 2002, bröt utredningen ut en fråga om ändring av 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen till behandling i ett delbetänkande (Lagrådets sam- mansättning. Förslag till ändring i regeringsformen, SOU 2001:37). Delbetänkandet överlämnades den 30 april 2001. Ändringsförslaget har remissbehandlats. 
 Under utredningsförfarandet, som inleddes i januari 2001, har sam- råd skett med ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Sammanträffanden och informationsutbyte har ägt rum med Lagrådets ledamöter före lagrådsperiodens utgång under hösten. Utredningen har även deltagit i ett sammanträde med rättschefer och expeditionschefer i Regeringskansliet för diskussion om avlämnandetidpunkter för lagråds- remisser. Uppgifter om inkomna ärenden och tjänstgöringsförordnan- den har inhämtats vid besök på Lagrådets kansli. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Historisk återblick på Lagrådet  
 23 
  
 2 Historisk återblick på Lagrådet 
 Ursprunget till lagrådsgranskningen står att finna i den rådgivning åt Konungen som riksrådet före år 1789 utövade i bl.a. lagfrågor. 
 År 1789 inrättades Högsta domstolen, som i viss utsträckning fick yttra sig i lagstiftningsärenden. 1809 års regeringsform föreskrev att det gamla riksrådets motsvarigheter i den nya regeringsformen, statsrådet och Högsta domstolen, skulle överta uppgiften att avge yttrande till Konungen. I Högsta domstolens uppgifter ingick att yttra sig över för- slag till allmän civil- och kriminallag samt kyrkolag. Vid regeringsfor- mens införande fick Högsta domstolen en mer fristående ställning än förut gentemot monarken, och dess ledamöter ålades därutöver en juri- disk och politisk ansvarighet i förhållande till riksdagen. Utlåtandena i lagfrågorna var emellertid endast rådgivande. 
 Under  
 1800-talets 
  senare del överhopades Högsta domstolen med laggranskningsuppgifter, samtidigt som måltillströmningen ökade. De dömande uppgifterna blev lidande av detta förhållande. Vid  
 1900-talets 
  början väcktes tanken att tillskapa dels en regeringsrätt, dels en lagrevi- sion, vilka skulle avlasta Högsta domstolen från arbetsbördorna. År 1909 överflyttades följaktligen laggranskningsuppgifterna från Högsta domstolen till Lagrådet, vilket skulle fungera som ett kollegium bestå- ende av ledamöter från Högsta domstolen och den nyinrättade Cook ringsrätten. Organet skulle ha laggranskningen som sin enda uppgift. Med den valda lösningen skulle den nyttiga växelverkan mellan lag- stiftning och rättskipning, som tidigare uppstått genom Högsta dom- stolens befattning med lagförslag, bevaras i någon mån också i framtid- en, samtidigt som Högsta domstolen skulle slippa bli störd i sin döman- de verksamhet. En förväntad enhetlighet i utlåtandena, som i sin tur skulle borga för dessas auktoritet, samt tidsvinster var andra skäl som anfördes för det nya organets berättigande (prop. 1908:37 s. 40 ff). De grundläggande bestämmelserna rörande Lagrådet intogs i 21 § i 1809 års regeringsform, medan de närmare reglerna för det nya organet för- des in i 1909 års lagrådslag. 
 1909 års lagrådslag ersattes av ny lagstiftning på området år 1965. Nu gällande lagrådslag tillkom år 1979 (1979:368). 
 Huvudprinciperna rörande Lagrådets sammansättning har i stora drag förblivit desamma sedan Lagrådet inrättades 1909. Även i 1974 års regeringsform upprätthölls sålunda tanken att det i Lagrådet skall 
  
 24  
 Historisk återblick på Lagrådet 
  
 SOU 2001:88 
  
 ingå ledamöter från de båda högsta domstolarna. Lagändringar under  
 1900-talet 
  har emellertid inneburit att även andra lagfarna personer numera kan delta i laggranskningsarbetet i stället för en ledamot av de högsta domstolarna och att arbetet kan bedrivas på avdelningar. Vid lagrådsreformen 1979 infördes en föreskrift i regeringsformen om att Lagrådets yttrande bör inhämtas över lagförslag på vissa angivna om- råden; om regeringen underlåter att höra Lagrådet över ett lagförslag inom granskningsområdet skall skälen redovisas för riksdagen. Sam- tidigt preciserades inriktningen av Lagrådets granskning av lagförslag. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets uppgifter och ställning  
 25 
  
 3 Lagrådets uppgifter och ställning 
 Lagrådets uppgifter regleras i 8 kap. 18 § regeringsformen. Av denna framgår att Lagrådet skall avge yttrande över lagförslag. Yttrande in- hämtas av regeringen eller av riksdagsutskott. I 3 kap. 1 § riksdags- ordningen, som innehåller bestämmelser om regeringens propositioner, förutsätts att Lagrådets yttrande är skriftligt. 
 Lagrådet kan följaktligen liknas vid en kvalificerad remissinstans, som emellertid är särpräglad på så sätt att den utgör ett permanent och fristående organ, vars funktion resp. organisation regleras i grundlag och lag. Självständigheten manifesteras genom att närmare bestämmel- ser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag och följaktligen inte i regeringsföreskrifter (se 8 kap. 18 § sista stycket re- geringsformen). Verksamheten har delvis karaktär av en preventiv normkontroll eller laggranskning. Denna skall skiljas från den s.k. lag- prövningen, som sker i efterhand exempelvis i författningsdomstolar eller andra domstolar. I Sverige existerar laggranskningen parallellt med en lagprövningsrätt för domstolar och andra offentliga organ (se 11 kap. 14 § regeringsformen). 
 Anknytningen till landets högsta domstolar är stark och har historis- ka förklaringar. Trots att ledamöterna i nästan samtliga fall hämtas från kretsen av aktiva eller förutvarande ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten, har Lagrådet ingen dömande eller beslutande funk- tion. Lagrådet har inte heller någon möjlighet att hindra att ett lagför- slag genomdrivs, även om detta har avstyrkts i något avseende i sam- band med laggranskningen. Därtill kommer att Lagrådet inte har någon inverkan på vilka lagförslag som remitteras för granskning. Regerings- formen föreskriver endast att yttrande  
 bör  
 inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag eller lag inom vissa angivna lagstiftningsområden; att Lagrådet trots detta inte hörts över förslaget utgör emellertid aldrig hinder mot lagens tillämpning. I praktiken iakttas regeringsformens re- kommendationer ganska strikt. 
 De utlåtanden som riksrådets justitierevision och därefter Högsta domstolen lämnade kunde innehålla synpunkter på lagförslagens inne- håll såväl som på deras form. I samband med parlamentarismens ge- nombrott fästes uppmärksamheten på att eventuella politiska ställ- ningstaganden från Lagrådets sida riskerade att inkräkta på de folk- valdas inflytande på landets styrelse. Varken i 1809 års regeringsform 
  
 26  
 Lagrådets uppgifter och ställning 
  
 SOU 2001:88 
  
 eller i 1909 års lagrådslag fanns nämligen några bestämmelser om lag- granskningens syfte och karaktär. I ett utlåtande år 1949 uttalade kon- stitutionsutskottet emellertid att enighet numera rådde om att lagråds- granskningen inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grun- der utan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Lagrådsgranskningens betydelse ansågs ligga i att de remitterade förslagen fick en från juri- disk synpunkt tillfredsställande utformning (KU 1949:8). Uttalanden i samma riktning följde även vid senare tillfällen under  
 1900-talet. 
  
 Bestämmelser om granskningsinriktningen fördes emellertid in i lag först i samband med grundlagsrevisionen 1979. Rättighetsskyddsutred- ningen konstaterade i förarbetena att det numera torde råda full enighet om att Lagrådets granskning borde omfatta endast lagförslagens juri- diska sida och att prövningen av förslagens allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen (SOU 1978:34 s. 133). Departementschefen uttalade i prop. 1978/79:195 (s. 48) att han anslöt sig till Rättighetsskyddsutredningens överväganden i fråga om granskningens inriktning. Han underströk vikten av att Lagrådet iakttar den största återhållsamhet när det gäller sakfrågor av politisk natur, ef- tersom det inte var förenligt med Lagrådets ställning i vårt konstitu- tionella system att det redovisar andra synpunkter än sådana som är av  
 juridisk-teknisk 
  art. Inriktningen av Lagrådets granskning kom att reg- leras i 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen (prop. 1978/79:195, KU 39, rskr. 459, KU 1979/80:1, rskr. 2, SFS 1979:933). 
 I samband med lagrådsreformen 1979 framhölls att det rådde allmän enighet om att Lagrådets verksamhet är värdefull såsom ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag och att granskningen i Lagrådet är en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, kon- sekvens och klarhet i rättssystemet iakttas (SOU 1978:34 s. 132). De- partementschefen betonade att Lagrådets medverkan i lagstiftnings- arbetet tillsammans med lagprövningsrätten var av betydelse för att rättighetsskyddet skulle få rättsligt verkande garantier som är obero- ende av de politiska organen (prop. 1978/79:195 s. 31). 
 Riksdagen har i mars 2001 gett regeringen i uppdrag att utreda frå- gor om lagprövningsrätten enligt regeringsformen, bl.a. hur en förstärkt lagprövning bör kunna utövas, vilket kan innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författnings- domstol (2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). 
  
 SOU 2001:88 
  
 Närmare översikt över gällande rätt  
 27 
  
 4 Närmare översikt över gällande rätt 
 Som tidigare berörts finns de grundläggande reglerna om Lagrådet i 8 kap. 18 § regeringsformen. Bestämmelsen föreskriver att det skall fin- nas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. Enligt gällande ly- delse skall domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten ingå i Lag- rådet. Utredningens förslag i delbetänkandet innebär att förutvarande domare i dessa domstolar vid behov kan ersätta aktivt justitieråd eller regeringsråd. Regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riks- dagsordningen, riksdagsutskott inhämtar yttrande från Lagrådet. 
 I 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen anges i vilka situationer Lagrådets yttrande bör inhämtas. Enligt huvudregeln bör Lagrådet hö- ras över förslag som gäller tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihets- grundlagen, sådan lagstiftning som för närvarande är intagen i sekre- tesslagen (1980:100) eller personuppgiftslagen (1998:200), fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning, lagstiftning om begränsningar av konflikträtten på arbetsmarknaden, lagstiftning om expropriation m.m., upphovsrättslig lagstiftning, lag som i fri- och rättighetshänseende sär- behandlar utländska medborgare, kommunalskattelag, civilrättslig lag- stiftning, betungande offentligrättslig lagstiftning eller föreskrifter om rättskipning och förvaltning som enligt 11 kap. regeringsformen skall beslutas i lag. Lagrådets hörande är emellertid omgärdat av vissa be- gränsningar. Exempelvis behöver yttrande bara inhämtas om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om avse- värt men skulle uppkomma genom att lagstiftningsfrågan fördröjs, kan Lagrådets hörande också undvaras. Regeringen måste emellertid redo- visa skälen till att Lagrådet inte fått tillfälle att yttra sig i lagfrågor som faller in under ämnena i granskningskatalogen. Lagrådets hörande är inte en förutsättning för att lagen skall få tillämpas. 
 Lagrådets granskning skall avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäker- hetens krav, om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen (8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen). 
 Av 8 kap. 18 § fjärde stycket regeringsformen framgår som förut sagts att närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och 
  
 28  
 Närmare översikt över gällande rätt 
  
 SOU 2001:88 
  
 tjänstgöring meddelas i lag, närmare bestämt lagen (1979:368) om Lag- rådet. 
 Enligt 1979 års lagrådslag (se bilaga 3) består Lagrådet av högst fy- ra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan om Lagrådet skall bestå av mer än en avdelning (1 §). Justitieråd och regeringsråd, samtidigt högst nio, tjänstgör i Lagrådet (2 § första styck- et). Vid behov kan annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot (2 § andra stycket). Avdelning består av tre ledamöter eller, om särskilda skäl föreligger vid behandlingen av visst ärende och rege- ringen bestämmer det, fyra ledamöter (3 § första stycket). Både justitie- råd och regeringsråd skall ingå i avdelning jämte högst en annan lag- faren person (3 § andra stycket). Det ankommer på regeringen att be- stämma hur många ledamöter från de båda högsta domstolarna som skall tjänstgöra i Lagrådet och hur dessa skall fördelas på avdelningar (4 §), men domstolarna råder själva över vilka av deras resp. ledamöter som skall utses samt vilka avdelningar de skall tillhöra (5 § första stycket). Regeringen bestämmer vilka andra jurister som skall vara le- damöter av Lagrådet och hur de skall placeras (5 § andra stycket). Där- utöver kan regeringen, på avdelnings begäran, förordna en sakkunnig person med särskilda fackkunskaper vid behandlingen av visst ärende (10 § andra stycket). 
 Enligt huvudregeln utses ledamöter för en tid av två år, räknat från början av Högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning kan emellertid medföra avvikelser härifrån, liksom si- tuationer då något av justitieråden eller regeringsråden i Lagrådet avgår från sitt ämbete eller får förfall (6 § jämförd med 13 §). Har ett justitie- råd eller regeringsråd tjänstgjort under minst ett år under en lagråds- period, får vederbörande inte utan särskilda skäl på nytt tjänstgöra un- der den närmast följande lagrådsperioden (7 § första stycket). Om be- handlingen av ett ärende inte avslutats vid lagrådsperiods utgång, skall de avgående ledamöterna dock fortsätta sin tjänstgöring till dess ären- det blivit slutligt handlagt (12 §). Ordförande på avdelning i någon av de högsta domstolarna får inte utses till lagrådsledamot. Inte heller får justitieråd eller regeringsråd, som uppnått 60 års ålder, utan eget sam- tycke utses att tjänstgöra i Lagrådet (7 § första och andra styckena). 
 Avdelningarna är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på Lagrådet. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt leda- möterna bestämmer (8 §). Det justitieråd eller regeringsråd som först utnämnts till sådant ämbete blir ordförande på avdelning; den äldste ordföranden på avdelning för ordet när Lagrådets ledamöter samman- träder samfällt. I detta sammanhang jämställs förutvarande justitieråd och regeringsråd med aktiva sådana (9 §). 
  
 SOU 2001:88 
  
 Närmare översikt över gällande rätt  
 29 
  
 Regeringskansliet bidrar med tjänstemän för föredragning av ären- den och på annat lämpligt sätt om ärendena har beretts inom kansliet. Riksdagsutskotten tillhandahåller föredragande för lagförslag som har väckts inom riksdagen (10 § första stycket). 
 Justitieråd eller regeringsråd, som avgår från sitt domarämbete eller får förfall under den tid de tjänstgör i Lagrådet, ersätts vid behov ge- nom att den domstol som utsett ledamoten förordnar annat justitieråd eller regeringsråd i den avgående eller frånvarande ledamotens ställe (13 § första stycket). Avdelningen kan sedan bestämma att ersättaren skall få fortsätta att tjänstgöra till dess ett påbörjat ärende avslutats, trots att förfallet för den ersatte ledamoten upphört (13 § andra styck- et). 
 De justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet skall delta i behandlingen i resp. domstol av mål eller ärende som de förut tagit be- fattning med vid handläggning för slutligt avgörande. Samma åliggande har dessa ledamöter i behandlingen av mål eller ärenden som skall av- göras av Högsta domstolen eller Regeringsrätten i dess helhet (14 §). Även i de fall då regeringen låter meddela Lagrådet att något ärende inte kan förväntas under viss tid skall justitieråden och regeringsråden tjänstgöra i resp. domstol såvida inte annat föranleds av brådskande ärende (16 § första stycket). Dessa ledamöter kan också tjänstgöra i den domstol som de tillhör om Lagrådets ledamöter finner att detta kan ske utan olägenhet för verksamheten (16 § andra stycket). Alla justitieråd eller regeringsråd som inte är befriade från tjänstgöringsskyldighet bör delta i handläggningen av ärende som enligt lagrådslagen ankommer på Högsta domstolen eller Regeringsrätten, om inte laga hinder möter (17 §). 
 Lagrådets ledamöter bestämmer tidpunkten för ledamots ledighet. Denna uppgår till tre månader per år. Ledamot som inlett sin tjänst- göring under pågående lagrådsperiod samt ledamot som endast deltagit i behandlingen av visst ärende erhåller ledighet enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer, dock högst tre månader (15 §). 
  
 30  
 Närmare översikt över gällande rätt 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets arbetsbörda  
 31 
  
 5 Lagrådets arbetsbörda 
 Utredningen har genomfört en undersökning av Lagrådets arbetsbörda under åren  
 1990–2001 
  i form av studier av bl.a. dagböcker och ärende- förteckningar. Resultaten av denna undersökning framgår av bilaga 2 till betänkandet. I det följande görs vissa nedslag i det insamlade mate- rialet. 
 Under perioden  
 1990–2000 
  inkom sammanlagt 1 000 remissären- den, dvs. i snitt 91 årligen (medianvärde 95). Variationerna kan emel- lertid vara stora. År 1990 inregistrerades exempelvis endast 62 remiss- er medan 107 stycken inkom 1998. Någon bestämd tendens i ärende- utvecklingen de senaste åren kan inte utläsas. 
 Den totala mängden ärenden per år ger inte heller underlag för di- rekta slutsatser kring vilken arbetsinsats som krävts från år till år. En studie av antalet tjänstgörande avdelningar visar sålunda att regeringen måst inkalla såväl ett tredje som ett fjärde lagråd bl.a. för vissa perioder under de tre år av  
 1990-talet 
  då ärendemängden varit som minst (1990, 1991 och 1996). Förklaringen härtill är att vissa ärenden, exempelvis granskningen av en ny balk eller annan omfattande lagstiftning, kan ta mycket lång tid i anspråk. En annan förklaring är att regeringen be- slutar att skicka ett större antal remisser för granskning med korta in- tervaller. 
 Å andra sidan förekommer under vissa perioder i det närmaste stiltje i Lagrådets verksamhet. Om regeringen kan förutspå att sådana tillfällen kommer att uppstå, finns en möjlighet att dra in avdelningar eller att tillfälligt återbörda de aktiva domarna till deras resp. domstol- ar. Vid sådana tillfällen kan också ges möjlighet till inläsning och för- beredelser inför kommande remissföredragningar för lagrådsledamö- terna. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att Lagrådets arbetsbörda är ojämnt fördelad över året och att verksamheten är känslig för ansam- lingar av remissärenden, liksom för ärenden av större omfattning. 
 Utredningen har genomfört en undersökning av hur de ärenden som föreläggs Lagrådet har fördelat sig över året. Lagrådets arbetsbörda kan generellt sägas vara som störst i anslutning till de s.k. stoppdagarna. Med stoppdag avses den dag en proposition senast skall vara avlämnad till riksdagen för att vara färdigbehandlad vid en viss tidpunkt. Fram t.o.m. 1995 inföll en stoppdag den 31 mars (stoppdagen avsåg enligt 
  
 32  
 Lagrådets arbetsbörda 
  
 SOU 2001:88 
  
 dåvarande lydelse av 3 kap. 3 § riksdagsordningen annan proposition än anslagsproposition), vilket innebar att propositioner skulle avlämnas senast detta datum om regeringen ansåg att de borde behandlas under pågående riksmöte. Detta kan skönjas i statistiken över inkomna ären- den på så sätt att februari och, framför allt, mars var den tid på året då flest remisser inkom till Lagrådet. Från och med år 1996 bestämmer riksdagen på förslag av talmannen vilken dag som skall bli stoppdag för de propositioner som skall behandlas under pågående riksmöte (3 kap. 3 § riksdagsordningen). Detta har fått till följd att stoppdagen har tidigarelagts. Under åren  
 1996–2001 
  har stoppdagen sålunda infallit mellan den 10 och den 22 mars. En viss förskjutning har till följd därav även skett när det gäller datumen för de remisser som skickas till Lag- rådet. Sedan 1996 har februari varit den månad då flest remisser in- kommit. Som ett exempel på hur ärendefördelningen i praktiken kan se ut kan nämnas att Lagrådet under år 2001 endast fick en remiss under årets fem första veckor och därefter hela 26 under perioden 5 februari– 16 mars. – Utredningen återkommer i avsnittet 7.1 (Lagrådets arbete och stoppdagar för propositioner) till de övriga stoppdagar som före- kommer i lagstiftningsarbetet. 
 Även andra generella slutsatser kan dras angående ärendefördel- ningen de senaste åren. Flest remisser inkommer nästan undantagslöst under årets första sex månader. I januari inregistreras emellertid endast ett fåtal remisser. Under perioden  
 juni–augusti, 
  då Lagrådets ledamöter utnyttjar större delen av sin lagreglerade ledighet, inkommer bara en- staka ärenden för granskning varje månad. 
 Utredningen har även undersökt antalet avdelningar som varit i tjänst under den berörda elvaårsperioden. Undersökningen visar att Lagrådet har bestått av fyra avdelningar under sammanlagt åtta sam- manhängande perioder (totalt 177 dagar) under  
 1990-talet. 
  Sex av des- sa sammanhängande förordnanden (inklusive förlängningar) hänför sig till första hälften av  
 1990-talet. 
  Efter 1994 har Lagrådet bestått av fyra avdelningar under två perioder, den senaste i februari 1997, varvid tjänstgöringen vid båda tillfällena omfattade tolv dagar. De nämnda undersökningsresultaten utvisar att Lagrådet vid långt fler tillfällen be- stått av tre avdelningar, i allmänhet i anslutning till arbetstoppar under våren och hösten. Under de angivna åren tjänstgjorde Lagrådets tredje avdelning under sammanlagt 21 sammanhängande perioder (inklusive eventuella förlängningar av förordnandena) eller sammanlagt 1 052 da- gar. Av dessa dagar hänför sig mer än hälften till en sammanhängande period i inledningen av  
 1990-talet. 
  Det senaste tillfället då tre avdel- ningar tjänstgjorde inträffade i februari 2000. Övrig tid har Lagrådet tjänstgjort på två avdelningar med undantag av fyra perioder åren  
 1994–1996 
  (sammanlagt ca sex månader), då Lagrådet endast bestod av 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets arbetsbörda  
 33 
  
 en avdelning 
 .  
 Även under innevarande år (2001) har Lagrådet under några höstveckor bestått av en avdelning. 
  
 34  
 Lagrådets arbetsbörda 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utgångspunkter för övervägandena  
 35 
  
 6 Utgångspunkter för övervägandena 
 De senaste årtiondena har ledamotsantalet i de högsta domstolarna minskats avsevärt. Främsta orsaken härtill är ändringar i domförhets- reglerna, som möjliggjort att allt fler mål kan avgöras av endast en do- mare, framför allt dispensmålen. En annan viktig faktor har varit att enhetligheten och kvaliteten i rättskipningen ansetts kunna främjas med ett mindre antal ledamöter i Högsta domstolen resp. Regeringsrätten. Måltillströmningen till de högsta domstolarna har under samma period varit fortsatt hög. Detta har lett till att domstolarna blivit sårbara för personalbortfall. Även Högsta domstolens och Regeringsrättens till- skott av ledamöter till laggranskningen sätter spår i domstolarnas verk- samhet, eftersom proportionerna mellan ledamöter i dömande verk- samhet och i Lagrådet har ändrats. Utrymmet för att använda sig av domstolarnas ledamöter för laggranskande uppgifter är således mindre än tidigare. Eftersom det inte kan uteslutas att ledamotsantalet i de högsta domstolarna kommer att minskas ytterligare, måste de högsta domstolarnas förhållande till Lagrådet underkastas en närmare gransk- ning. Vidare finns anledning att undersöka möjligheterna att få till stånd smidigare regler för hantering av lagrådsarbetet. På dessa teman kan utredningens direktiv sägas vila. – Det skall även här anmärkas att riksdagen i mars 2001 gett regeringen i uppdrag att bl.a. utreda hur en förstärkt lagprövning bör kunna utövas, i vilket t.ex. innefattas över- väganden kring Lagrådets ställning och frågan om det behövs en sär- skild författningsdomstol eller om prövning bör ske inom det vanliga domstolsväsendet (2000/01:KU 11, protokoll 75 [debatt och beslut  
 2001-03-07], 
  rskr. 2000/01:149). 
 Det torde råda allmän uppslutning kring uppfattningen att Lagrådet nu under nästan ett sekel har bidragit till att lagstiftningen i landet hål- lit en hög standard och att detta i sin tur varit beroende av att huvud- sakligen representanter från de högsta domstolarna kunnat användas för detta syfte. Om detta skall vara fallet även i framtiden, måste vissa sid- or av arbetsorganisationen omprövas, särskilt i ljuset av att färre aktiva ledamöter från de högsta domstolarna numera står till förfogande för att utföra laggranskningsuppgifterna. En av utredningens utgångs- punkter är att Lagrådets ställning i lagstiftningsarbetet skall upprätt- hållas, vilket endast kan ske om kapaciteten och standarden i detta or- gan värnas. Emellertid skall en sådan strävan inte i större utsträckning 
  
 36  
 Utgångspunkter för övervägandena 
  
 SOU 2001:88 
  
 än för närvarande tillåtas inverka på den dömande verksamheten i de högsta domstolarna. En närliggande lösning på problemet med dom- stolarnas sårbarhet vore givetvis att ytterligare justitieråd resp. rege- ringsråd utses för att på så sätt tillskapa en ökad beredskap inför peri- oder av hög lagstiftningsaktivitet, då Lagrådets arbetsbörda är som störst. Vi vill i utredningen hålla öppet för att detta skall visa sig vara nödvändigt. Proportionerna mellan de ledamöter som är sysselsatta med dömande verksamhet och dem som för tillfället tjänstgör i Lagråd- et bör enligt vår mening dock behållas på i stort sett nuvarande nivå. 
 En annan utgångspunkt, som mycket väl kan ses fristående från problemet med omsorgen om hushållningen med Högsta domstolens och Regeringsrättens resurser, är att planeringen av lagrådsarbetet i största möjliga utsträckning bör rationaliseras. Vad som står att vinna med att organisationen trimmas är framför allt att arbetsbördan kan förväntas bli jämnare fördelad över året. Att detta i sin tur kan leda till att personella resurser sparas är en viktig bieffekt. 
 I det arbete som utredningen har förelagts öppnas vägen för olika möjligheter att tillförsäkra Lagrådet resurser och administrativa lättna- der. En röd tråd i ambitionerna måste emellertid vara att Lagrådets självständighet skall upprätthållas, vilket för övrigt framstår som en förutsättning för att Lagrådets auktoritet inte skall devalveras. Enligt utredningens uppfattning kan det finnas skäl att ytterligare understryka betydelsen av Lagrådets självständiga position i lagstiftningsarbetet. Självständigheten kan markeras om beslutanderätten i frågor som berör Lagrådets egen administration i viss del flyttas över till Lagrådet. Även de högsta domstolarna, som enligt utredningen också fortsättningsvis skall svara för en majoritet av lagrådsledamöterna, bör ges ett starkare inflytande över de administrativa aspekterna av laggranskningen. 
 De i direktiven framförda alternativen till förändringar av Lagrådets verksamhet beträffande avdelningarnas antal och sammansättning vill utredningen beakta som komplement till den i delbetänkandet föreslag- na ändringen i regeringsformen. Alla de angivna förslagen kan sägas ha till syfte att effektivisera laggranskningen, om möjligt med lättnader för de högsta domstolarna som följd i fråga om krav på tillhandahållande av ledamöter. Utredningen vill emellertid framhålla att de föreslagna rationaliseringarna inte bör drivas så långt att Lagrådet riskerar att för- lora sin karaktär av domstolsbaserat organ, i vilket majoriteten av le- damöterna hämtas från kretsen kring de högsta domstolarna. Det skall inte heller finnas anledning att ifrågasätta att ledamöterna besitter den kompetens och erfarenhet som krävs för uppgifter av detta slag. Lag- rådets auktoritet får inte försvagas. Utredningen strävar sammanfatt- ningsvis efter en balans mellan, å ena sidan, de krav på organisationen som blir följden av det minskade antalet ledamöter i de högsta dom- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utgångspunkter för övervägandena  
 37 
  
 stolarna och, å andra sidan, önskemålen om att vidmakthålla Lagrådets traditionsenliga ställning som garant för lagstiftningsprodukternas juri- diska kvalitet. 
  
 38  
 Utgångspunkter för övervägandena 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser  
 39 
  
 7 
  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 
  
 7.1 
  
 Lagrådets arbete och stoppdagar för propositioner 
  
 Utredningens målsättning är att förutsättningarna för laggranskningen skall behållas och helst förbättras. Som ett led i utredningens arbete bör därför de rutiner som styr planeringen av Lagrådets arbete ses över. 
 Lagrådets arbetsbörda är ojämnt fördelad över året. Vid vissa till- fällen kan det vara svårt att sysselsätta de avdelningar som för tillfället är i tjänst. Särskilt i anslutning till riksdagens stoppdagar – framför allt den som enligt 3 kap. 3 § riksdagsordningen fastställs av riksdagen på förslag av talmannen och som alltid infaller i mars – kan emellertid antalet remisser som kräver omedelbar behandling stiga till en sådan nivå att det blir nödvändigt för regeringen att sätta upp ytterligare lag- rådsavdelningar (1 § andra stycket lagrådslagen). Även om fler avdel- ningar inte måste tas i anspråk riskeras laggranskningens kvalitet av att flera ärenden skall behandlas under kort tid. Det lär för övrigt även fö- rekomma att arbetsanhopningen är så stor i förhållande till den till- gängliga tiden att Lagrådets yttrande över huvud taget inte inhämtas av regeringen därför att Lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftnings- frågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma (jfr 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen); politiska överenskommelser kan träffas i absolut sista stund. Yttrande begärs då vanligen av något riks- dagsutskott sedan proposition avlämnats till riksdagen. 
 Det grundläggande problemet torde ligga i det faktum att de flesta frågor som inte direkt berör statens budget behandlas i kammaren från januari till sommaruppehållet. Därmed uppstår en ansamling av propo- sitioner under det första halvåret. Ett stående önskemål från riksdagens sida är emellertid att propositionerna sprids ut i så stor utsträckning som möjligt (jfr Riksdagskommitténs bet. 2000/01:Riksdagsstyrelsen 1, främst avsnitten 4.2.5 och 4.6). Utöver den tidigare nämnda stoppdagen i mars, som sedan år 1996 har infallit mellan den 10 och den 22 mars varje år, har som ett led i denna strävan införts ytterligare stoppdagar 
  
 40  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 
  
 SOU 2001:88 
  
 för avlämnande av propositioner. Sålunda bestämmer riksdagen och Statsrådsberedningen i samråd en viss dag för avlämnande av proposi- tioner som bör behandlas av riksdagen i mitten av april eller tidigare. De senaste åren har denna stoppdag legat kring den  
 24–25 
  januari. Det finns dessutom en stoppdag i anslutning till sista sammanträdesdagen i kammaren före sommaruppehållet, vanligen  
 15–16 
  dagar dessförinnan (dvs. i slutet av maj). Även denna stoppdag, som har bäring på motio- ner som avlämnas med anledning av proposition (jfr 3 kap. 11 § och 4 kap. 1 § andra stycket riksdagsordningen), beslutas efter samråd mellan riksdagen och Statsrådsberedningen. Följden av propositionsspridning- en har även blivit att Lagrådets arbetsbörda påverkats i viss utsträck- ning. Fortfarande förefaller emellertid remisserna bli skickade till Lag- rådet med så snäva marginaler i anslutning till riksdagens stoppdagar att arbetsanhopningen når kritiska nivåer. En förklaring härtill är att departementen har svårt att i förväg förutse när vissa lagstiftningsären- den når det skede då regeringen kan fatta beslut om att ärendet skall skickas på remiss. Lagrådsremisserna måste då forceras fram för att lagförslagen sedermera skall kunna behandlas av riksdagen. En annan är att det politiska läget kan innebära att en samförståndslösning av för- slagets innehåll måste nås mellan flera partier innan regeringen kan remittera ärendet. Detta leder till kompromisser och fördröjningar av förslag som annars kunnat överlämnas för laggranskning i god tid före stoppdagen. Slutligen kan tiden som står till förfogande, sett från varje departements synpunkt, förefalla tillräcklig, men därvid beaktas inte tillräckligt att andra departements förslag tidsmässigt sammanfaller. 
 På samma sätt som riksdagen uppmanar till en jämnare spridning av avlämnade propositioner över året finns det anledning att inskärpa be- tydelsen av att lagrådsremisser lämnas i så god tid att Lagrådets arbets- kapacitet utnyttjas på bästa sätt. Det vore önskvärt med sådan framför- hållning att Lagrådet kan behandla de inkommande remisserna utan att regeringen behöver bestämma att ett tredje eller ett fjärde lagråd skall kallas in. Frågan är emellertid hur detta skall åstadkommas. 
  
 7.2 
  
 Nuvarande planering av det löpande lagrådsarbetet 
  
 Regeringskansliets befattning med ärenden angående Lagrådet 
 Ärenden angående Lagrådet sorterar i regeringen under Justitiedepar- tementet, se 7 kap 1 § regeringsformen samt 12 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet och punkt 2.3 i bi- lagan till denna. I Justitiedepartementet ansvarar granskningsenheten 
  
 SOU 2001:88 
  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser  
 41 
  
 för beredning av ärenden som gäller Lagrådet och för kontakterna med Lagrådet i frågor som rör lagrådsremisser, något som framgår av bi- lagan till arbetsordningen för Justitiedepartementet, Regeringskansliets föreskrifter 2001:14. 
 Enligt bestämmelserna i lagrådslagen är det regeringen som fattar de administrativa och organisatoriska beslut som behövs för Lagrådets verksamhet, t.ex. hur många avdelningar av Lagrådet som behöver vara i tjänst vid varje givet tillfälle och hur avdelningarna skall vara sam- mansatta. Regeringskansliet samlar genom nämnda granskningsenhet för detta ändamål i egenskap av beredningsorgan åt regeringen in upp- gifter om planerade och pågående lagstiftningsprojekt. Uppgifterna sammanställs och ligger sedan till grund för regeringens beslut om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning. Arbetet förutsätter konti- nuerlig tillgång till uppdaterad information om pågående och planerade lagstiftningsärenden i Regeringskansliet. 
 Lagrådslistan 
 Rätts- och expeditionscheferna i Regeringskansliet lämnar regelbundet uppgifter om planerade lagrådsremisser till granskningsenheten på Ju- stitiedepartementet. En lista med en sammanställning av de uppgifter som lämnats distribueras inom Regeringskansliet och sänds också till Lagrådet. Listan innehåller följande uppgifter: vilka remisser till Lag- rådet som planeras, när de skall lämnas till Lagrådet, hur många dagar som beräknas gå åt till föredragningen där, vem som skall föredra re- missen i Lagrådet, vilken utredning lagförslaget bygger på, när propo- sitionen skall lämnas till riksdagen och när den planerade lagstiftningen skall träda i kraft. I samband med att listan distribueras anges alltid ett datum när nya förändringar senast skall vara rapporterade till gransk- ningsenheten. 
 Under perioden fram till dess nästa lista färdigställs skall alla änd- ringar i de uppgifter som finns på listan snarast rapporteras till gransk- ningsenheten. Det vanligaste är telefonkontakter eller  
 e-post- 
  meddelanden mellan lagstiftningsenheterna på de olika departementen och granskningsenheten. Granskningsenheten sammanställer sedan och vidarebefordrar uppgifterna till Lagrådets kansli. Under arbetsintensiva perioder förekommer daglig telefonkontakt mellan granskningsenheten och Lagrådets kansli. På kansliet tas de nya uppgifterna emot av en tjänsteman som vidarebefordrar dem till ledamöterna. Nya lagrådslistor distribueras vanligen var annan eller var tredje vecka. Lagrådslistorna ligger sedan till grund för planeringen av Lagrådets verksamhet, både i Regeringskansliet och hos Lagrådet. 
  
 42  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 
  
 SOU 2001:88 
  
 Var tredje vecka träffas rättscheferna och expeditionscheferna i Re- geringskansliet vid en lunch. En återkommande punkt på agendan vid luncherna är situationen i Lagrådet. Vid dessa tillfällen påminns chefstjänstemännen regelmässigt om hur viktigt det är att alla föränd- ringar i förhållande till lagrådslistan rapporteras till gransknings- enheten för att tillgången till lagrådsgranskning skall kunna anpassas efter behovet. Ofta visar det sig nämligen att uppgifterna om den för- väntade arbetsbördan för Lagrådet inte stämmer med utfallet i prakti- Sawyer, vilket beror på förseningar av olika orsaker. 
 Övriga kontakter mellan Regeringskansliet och Lagrådet 
 Företrädare för Regeringskansliet träffar samfällda Lagrådet, dvs. samtliga ledamöter, höst och vår för att planera laggranskningsverk- samheten och för att diskutera övriga frågor av gemensamt intresse. Sammanträffandena har de senaste åren skett i september och i början av januari eller februari. Chefstjänstemän från Justitiedepartementet och Statsrådsberedningen deltar regelmässigt från Regeringskansliets sida. Även Finansdepartementet och någon företrädare för civilrättsen- heterna på Justitiedepartementet brukar erbjudas att närvara, eftersom dessa departement vanligen svarar för en stor del av det totala antalet remisser. Tjänstemän från granskningsenheten på Justitiedepartementet deltar också regelmässigt vid sammanträffandena. 
 Vid sammanträffandena brukar man från Regeringskansliets sida kort kommentera den kommande arbetsperioden och ge möjlighet för ledamöterna i Lagrådet att ställa frågor om de olika remisserna. Ambi- tionerna för sammanträffandena är att man gemensamt skall kunna göra upp en arbetsplan för perioden. 
 Turordningen i Lagrådet 
 Lagrådet tar itu med lagstiftningsärendena i den ordning som de har lämnats in till kansliet. När många remisser ligger och väntar eller när ett brådskande ärende remitterats finns det dock möjlighet till avsteg från den principen. På initiativ från Statsrådsberedningen kan Lagrådet behandla ett ärende med förtur. Det skall då vara fråga om speciella omständigheter. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser  
 43 
  
 7.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Stoppdagar bör inrättas för avlämnande av remisser till Lagrådet. Lagrådets stoppdagar placeras i anslutning till de stoppdagar som gäller för avlämnande av propositioner till riksdagen, vanligen sex– åtta veckor dessförinnan. Om en lagrådsremiss inges till Lagrådet före stoppdagen, skall ansvarigt departement normalt kunna påräkna att Lagrådets behandling av ärendet är färdig i sådan tid att proposi- tion hinner avlämnas till riksdagen inom den tid som riksdagens ar- betsschema utpekar. Datumen för Lagrådets stoppdagar tillkännages sedan riksdagens stoppdagar bestämts. 
 Lagrådslistan skall vid i vart fall två tillfällen per år innehålla uppgifter från resp. departement om planerade lagstiftningsprojekt under de närmaste tolv månaderna. 
 Ett omfattande arbete utförs varje år i Regeringskansliet för att åstad- komma en kartläggning och jämnare spridning av de planerade remis- serna till Lagrådet. Av olika skäl blir resultatet trots detta att arbetsbör- dan regelmässigt koncentreras till vissa tidpunkter av året, då arbetet dessutom brådskar. För att komma till rätta med de mest extrema ar- betstopparna måste enligt utredningens mening tidsmässiga lättnader och marginaler införas i laggranskningsarbetet. 
 Utredningen föreslår att stoppdagar för avlämnande av remisser till Lagrådet införs. Därmed skulle arbetsbördan för Lagrådet bli mer jämnt fördelad, samtidigt som utrymmet för att få remisserna behand- lade i god tid före riksdagens stoppdagar borde öka. Lagrådets stopp- dagar bör naturligen läggas i anslutning till de stoppdagar som tilläm- pas för avlämnande av propositioner till riksdagen. Om lagrådsremisser inges till Lagrådet före stoppdagen skall ansvarigt departement normalt kunna påräkna att Lagrådets behandling av ärendet är färdig i sådan tid att proposition hinner avlämnas till riksdagen inom föreskriven frist. 
 I den av Statsrådsberedningen utarbetade Propositionshandboken (Ds 1997:1) ges en tidsplan för ett arbete avseende en proposition om  
 30–50 
  sidor som löper utan tidspress. De riktmärken som ges i denna torde kunna tjäna till ledning även för att beräkna stoppdagar för remis- ser till Lagrådet. Enligt tidsplanen kan lagrådsbehandlingen av ett så- dant ärende antas kräva  
 15–45 
  dagar. Däri innefattas – förutom före- dragning i Lagrådet och utarbetande av lagrådsyttrandet – sådana mo- ment som inskrift av Lagrådets protokoll, ställningstagande till Myers ets synpunkter, kopiering, delning, ställningstagande till delningssyn- punkter, föredragning i utskottsgrupperna, kontrolläsning och informa- tion till arbetstagarorganisationer. Den efterföljande processen, i vilken 
  
 44  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 
  
 SOU 2001:88 
  
 ingår regeringens beslutsfattande i ärendet samt trycktid och distribu- tion, kan uppskattas till  
 5–10 
  dagar. Med beaktande av att Lagrådets arbetsbörda är som störst just i anslutning till riksdagens stoppdagar – särskilt den som infaller i mars – bör Lagrådets stoppdag som utgångs- punkt infalla  
 40–55 
  dagar eller  
 sex–åtta 
  veckor före den stoppdag som gäller för propositionsavlämnandet. 
 Med tillämpning av premisserna för utredningens förslag skulle re- sultatet bli följande. Stoppdagen i mars har, som ovan nämnts, de se- naste åren infallit mellan den 10 och den 22 mars. Stoppdagen för av- lämnande av remisser till Lagrådet torde därmed ofta kunna bestämmas till någon dag  
 under senare hälften av januari eller vid månadsskiftet  
  
 januari–februari 
 . 
  Hänsyn bör även kunna tas till mängden och omfatt- ningen av de lagrådsremisser som planeras. Resultatet torde bli att långt fler ärenden inges för granskning i januari månad i stället för som nu i februari. Lagrådet ges på så sätt tillfälle till längre framförhållning och större utrymme att utnyttja arbetskapaciteten på de tjänstgörande avdelningarna. En följd av en ökad framförhållning för lagrådsbehand- lingen kan även bli att propositionerna till riksdagen får en bättre tids- mässig spridning fram till den aktuella stoppdagen i mars. 
 På motsvarande sätt kan beräkningar göras beträffande de stopp- dagar för avlämnande av propositioner som infaller i januari resp. maj. I detta sammanhang bör emellertid beaktas att antalet remisser erfaren- hetsmässigt inte är så stort i anslutning till dessa stoppdagar. Å andra sidan måste hänsyn tas till att julledighet infaller vid månadsskiftet de-  
 cember–januari. 
  En lagrådsstoppdag för januari borde således lämpli- gen kunna infalla  
 vid månadsskiftet  
  
 november–december 
 . 
  Till riksdag- ens stoppdag kring månadsskiftet  
 maj–juni, 
  som syftar till att motioner som ges in med anledning av en proposition skall kunna väckas och ut- skottsremitteras före sommaruppehållet, bör knytas en lagrådsstoppdag  
 i slutet av april 
 . 
 Det skall anmärkas att Lagrådets stoppdagar inte kan uppfattas som någon absolut garanti för att Lagrådet verkligen hinner behandla en lagrådsremiss i sådan tid att denna sedermera blir föremål för en propo- sition inom den av riksdagen angivna tiden. Omfattningen av remissen i fråga kan exempelvis kräva längre framförhållning än som utpekas av stoppdagarna. Givetvis kan det också förekomma att Lagrådet hinner behandla även remisser som inkommit efter lagrådsstoppdagen på så kort tid att en efterföljande proposition faktiskt kan avlämnas före riks- dagens stoppdag. Lagrådets stoppdagar bör således ses som riktmärken, om än strikta sådana, för såväl Regeringskansliets som Lagrådets ar- betsplanering och därmed också för Lagrådets organisering. Givetvis skall även fortsättningsvis kunna bestämmas att Lagrådet skall bestå av ytterligare avdelningar med hänsyn till arbetsbördan. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser  
 45 
  
 Konsekvensen av att en remiss har lämnats till Lagrådet  
 efter  
 den berörda stoppdagen måste bli att remissen i fråga kommer att behandlas först sedan de remisser som getts in före stoppdagen – och som således omfattas av granskningsgarantin – har blivit granskade. Lagrådet skall dock kunna göra avsteg från denna turordning om Regerings- kansliet genom Statsrådsberedningen framför sådana önskemål. För att systemet med lagrådsstoppdagar skall få önskvärd effekt, bör detta emellertid endast förekomma undantagsvis och om starka skäl förelig- ger. Därigenom premieras också de departement som hållit givna tids- ramar, vilket för övrigt är av vikt för prioriteringen redan enligt de nu gällande rutinerna. 
 Förslaget torde inte, annat än möjligen under första tillämpnings- året, innebära några nämnvärda inskränkningar i den tid som står till förfogande för avgivande av lagrådsremisser. Risken för att ett depar- tement, som försummat lagrådsstoppdagen, skall frestas att överlämna en proposition till riksdagen utan att först inhämta Lagrådets yttrande är knappast särskilt påtaglig i längden. Riksdagen lär nämligen i sådant fall uttrycka missnöje över tillämpningen av 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, som föreskriver att Lagrådets yttrande inte behöver inhämtas om lagstiftningsfrågans behandling därigenom fördröjs med avsevärda men som följd. Om något enstaka yttrande kommer att in- hämtas av riksdagsutskott i stället för av regeringen, är emellertid, om man ser till Lagrådets arbetsbelastning, ingen skada skedd, eftersom någon stoppdag därvid inte behöver beaktas. 
 Inte heller de propositioner, som grundar sig på sent träffade över- enskommelser mellan samarbetande partier, torde falla ur ramen för det tänkta systemet med lagrådsstoppdagar. De politiska överläggningarna måste i fortsättningen uppenbarligen drivas med beaktande av lagråds- stoppdagen, som ju skall placeras med så god marginal till riksdagens frister att lagrådsarbetet kan utföras under rimliga förhållanden. Med gällande rutiner synes sådana samförståndslösningar ha nåtts med be- aktande av marginalerna till  
 riksdagens  
 stoppdag, vilket torde ha gett upphov till att Lagrådets hantering påskyndats i sådan utsträckning att granskningen skett under tidspress. Även om något exempel på oönska- de resultat av brådskande granskningsuppdrag inte kan ges, innebär själva risken för kvalitativ inverkan att sådana situationer bör undvikas. 
 Den principiella placeringen av stoppdagarna för Lagrådet och inne- börden av dessa bör framgå av allmänna riktlinjer, meddelade av Stats- rådsberedningen. Fixeringen av stoppdagarna för varje år måste ske i så god tid som möjligt efter det att riksdagens stoppdagar officiellt eller inofficiellt blivit fastlagda. Samråd måste därvid ske med Lagrådet. Stoppdagarnas inträde torde inte behöva regleras i författning. En upp- 
  
 46  
 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 
  
 SOU 2001:88 
  
 följning av utfallet bör komma till stånd, vilket kan resultera i en juste- ring av de kommande stoppdagarnas placering. 
 Ytterligare åtgärder kan emellertid behöva vidtas för att inskärpa betydelsen av departementens framförhållning i laggranskningsären- den. För att ge en övergripande bild av det kommande gransknings- arbetet föreslår utredningen att lagrådslistan vid i vart fall två tillfällen per år tillförs uppgifter som bygger på en preliminär uppskattning av arbetsbördan för en längre period än vad som är fallet i dag. Lämpligen bör uppgifterna i dessa listor avse de kommande tolv månaderna. List- orna kan därmed tjäna som ledning för placeringen av lagrådsstopp- dagarna och Lagrådets semesterplanering. Det är departementen som bör tillse att dessa uppgifter finns tillgängliga vid de möten som hålls mellan företrädare för Regeringskansliet och samfällda Lagrådet efter julledigheten (dvs. när en ny lagrådsperiod enligt utredningens förslag just har inletts, se avsnitt 10) resp. sommarledigheten. Riktlinjer för tillförseln av uppgifter till de utökade lagrådslistorna bör meddelas av Statsrådsberedningen. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 47 
  
 8 Lagrådets sammansättning 
  
 8.1 
  
 Inledning 
  
 Utredningen presenterade i delbetänkandet ett förslag om att Lagrådet vid behov skulle kunna bestå av fler f.d. domare i de högsta domstolar- na. Detta manifesterades i ett förslag till ändring i 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Syftet med en sådan ändring är att rekry- teringsunderlaget skall breddas, m.a.o. att fler ledamöter skall kunna hämtas utanför kretsen av aktiva ledamöter i de båda högsta domstolar- na. 
 Utredningen förutsatte emellertid vissa följdändringar till förslaget, som lämpligen borde inflyta i lagrådslagen. Exempelvis framstår det som angeläget att – som komplement till förslaget om grundlagsändring 
 – i lagform markera en annan av utgångspunkterna för utredningens ar- bete, nämligen den fortsatta kopplingen till de aktiva ledamöterna i de högsta domstolarna. Skälen för att lagrådsledamöterna även fortsätt- ningsvis i stor utsträckning bör hämtas från Högsta domstolen och Re- geringsrätten har redovisats i utredningens delbetänkande, som också utförligt behandlar anledningarna till att förutvarande domare skall kunna anlitas för lagrådstjänstgöring i större utsträckning än för närva- rande (s. 33 ff). 
 Räckvidden av den föreslagna ändringen i regeringsformen måste begränsas på lämpligt sätt. Utredningen förordade därför en formell spärr, att införas i lagrådslagen, med innebörd att minst en av leda- möterna på avdelning skall vara aktiv ledamot från någon av de högsta domstolarna (s. 36). Samtidigt måste bestämmelsen om avdelnings sammansättning, som nu anges i 3 § andra stycket lagrådslagen, ändras för att bana väg för tillämpningen av det föreslagna tillägget i 8 kap. 18 § regeringsformen. Den förstnämnda bestämmelsen tillåter i gällan- de lydelse endast att högst  
 en  
 lagfaren person, som inte är aktivt justi- tieråd eller regeringsråd, tjänstgör på avdelning. 
 En annan aspekt på problematiken berör antalet ledamöter som skall ingå i avdelning. I direktiven sägs att utredningen skall överväga om det finns anledning att frångå nuvarande huvudregel om tre ledamöter, 
  
 48  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 generellt eller i vissa fall, och om möjligheten att förordna en fjärde le- damot bör finnas kvar. Utredningen kommenterade redan i delbetän- kandet (s. 23) möjligheterna att frångå den ordning med tre ledamöter som tillämpas för närvarande, varvid i vart fall alternativet med färre än tre ledamöter bedömdes som mindre lämpligt av olika skäl. Det är emellertid i det följande som frågan, liksom övriga spörsmål som berör enskildheter kring Lagrådets sammansättning, skall belysas närmare. 
  
 8.2 
  
 Gällande rätt 
  
 Enligt 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen ingår domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten i Lagrådet. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning ges i lagrådslagen. Av 2 § första stycket framgår att justitieråd och regeringsråd tjänstgör i Lagrådet. Vid behov kan även annan lagfaren person enligt 2 § andra stycket tjänstgöra i Lagrådet. Avdelning består av tre ledamöter, men om särskilda skäl fö- religger får regeringen bestämma att en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende (3 § första stycket). Så- väl justitieråd som regeringsråd skall ingå i en lagrådsavdelning. Där- utöver får högst en annan lagfaren person tjänstgöra på avdelning. 
 I Högsta domstolen och Regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som är eller har varit ordinarie domare i domstolen (11 kap. 1 § första stycket regeringsformen). 
 Högsta domstolens ledamotsantal regleras i 3 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken. Där föreskrivs att domstolen skall bestå av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs. När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i domstolen, får emellertid justitieråd som avgått med ålderspension för- ordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare (3 kap. 4 § sjätte stycket rättegångsbalken). För närvarande har Högsta domstolen sexton leda- möter. 
 Enligt 3 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar består Regeringsrätten av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd skall vara lagfarna. Motsvarande bestämmelse som gäller för Högsta domstolen om ersättare för frånvarande justitieråd finns beträffande re- geringsråden i 3 § tredje stycket. Regeringsrätten består för närvarande av arton regeringsråd. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 49 
  
 8.3 
  
 Antal ledamöter per avdelning 
  
 8.3.1 
  
 Delbetänkandet 
  
 I direktiven ges utredningen i uppdrag att ta ställning till hur många le- damöter som skall arbeta i ett lagråd, varmed får förstås lagrådsavdelning. Därvid preciseras ramarna för behandlingen av frågan till att avse huruvida regeln om minst tre ledamöter per avdel- ning bör överges, generellt eller i vissa fall, och huruvida möjligheten att förordna en fjärde ledamot bör finnas kvar. 
 Utredningen konstaterade i delbetänkandet (s. 22 f) att en lösning på Lagrådets personella problem onekligen skulle kunna vara att minska det normala antalet ledamöter till två, åtminstone för vissa ärenden. Lagrådets auktoritet skulle emellertid därigenom bli lidande. Med tre ledamöter, som visat sig vara en lämplig diskussionsgrupp, har det varit möjligt att besätta en majoritet av platserna på en avdelning med leda- möter som är mest hemmastadda på det lagstiftningsområde som saken berör. Samtidigt har synpunkter från en tredje ledamot, med annan bakgrund än majoriteten, kunnat bidra till att allsidigt belysa lagstift- ningsprodukterna. Utredningen framhöll redan i delbetänkandet att den lutade åt att avstyrka alternativet med mindre än tre ledamöter på av- delning. 
 Såvitt gällde alternativet med en fjärde ledamot ansåg utredningen att frågan borde tas upp till diskussion men att den – mot bakgrund av att sammansättningar med fyra ledamöter sällan förekom – på det hela taget saknade praktisk betydelse. 
  
 8.3.2 
  
 Historisk återblick 
  
 När Lagrådet inrättades 1909 föreslogs i propositionen rörande Lag- rådets inrättande (21 § 1809 års regeringsform) att Lagrådet skulle be- stå av två ledamöter av Högsta domstolen och en av Regeringsrättens lagfarna ledamöter (prop. 1908:37 s. 2 och 40 ff) 
 .  
 Vidare föreslogs att tre extra ordinarie ledamöter skulle kunna förordnas om det prövades nödvändigt. Dessa skulle ha samma kompetens som krävdes för att kunna utnämnas till justitieråd. Konstitutionsutskottet avstyrkte emel- lertid förslaget beträffande utnämnande av tre extra ordinarie ledamöter och framhöll i stället att Lagrådet borde bestå av fyra ordinarie leda- möter, varav tre justitieråd och ett regeringsråd. Motiveringen till att sammansättningen skulle vara denna var enligt KU att auktoriteten hos ett lagråd därigenom skulle stärkas (KU 1908:10 s. 173 ff och 180 
 ).  
 Dessutom ansåg KU att ytterligare ledamot, som var känd för insikt, er- 
  
 50  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 farenhet och redlighet, skulle kunna förordnas till ledamot för att Lag- rådet skulle få tillgång till den speciella sakkunskap som kunde krävas för att bedöma ett visst lagförslag. Kraven på den extra ledamoten var identiska med de allmänna kvalifikationerna för dem som skulle be- kläda rikets högsta ämbeten. Riksdagen gick på KU:s linje och antog slutligt förslaget 1909 (rskr. 1909:19). Grundläggande regler om sam- mansättningen togs upp i 21 § 1809 års regeringsform. 
 Vid 1965 års lagrådsreform, genom vilken Lagrådet gavs möjlighet att arbeta på avdelningar, beslutades att Lagrådet eller lagrådsavdelning skulle bestå av tre justitieråd och en av Regeringsrättens lagfarna le- damöter, dock med den avvikelsen att Franklin Maj:t skulle ha möjlighet att i stället för ett av justitieråden förordna annan lagfaren, skicklig och oväldig person att tjänstgöra som ledamot. Vidare skulle möjligheten att för visst ärende anlita en extra ledamot behållas. Förslaget, som medförde en ändring i 21 § regeringsformen, antogs av riksdagen (prop. 1964:140, KU 1964:19 s. 38 ff och 1965:19, rskr. 1965:162). 
 1977 års lagrådsutredning tog åter upp frågan om antalet ledamöter och avdelningar i Lagrådet (Ds Ju 1977:10, intagen som bil. 1 i SOU 1978:34). Utredningen konstaterade att det enda alternativet till den rå- dande modellen med fyra ledamöter var en sammansättning med tre le- damöter. Därvid vägdes de båda konstellationernas för- och nackdelar mot varandra. I vågskålen för alternativet med fyra ledamöter fanns främst att fördelarna med den kollegiala arbetsformen visat sig komma väl till sin rätt med just detta antal ledamöter. Granskningens allsidig- het, liksom möjligen yttrandenas betydelse, skulle dessutom reduceras om ledamöternas antal minskades till tre. Vidare uttrycktes vissa far- hågor för att arbetsbördan skulle öka för var och en av ledamöterna om de endast var tre, särskilt som arbetet med att upprätta utkasten till ytt- randena med denna lösning skulle fördelas på ett färre antal personer än tidigare. Å andra sidan fann Lagrådsutredningen att det eventuella merarbetet för envar av ledamöterna inte skulle behöva få någon större återverkan på det löpande arbetet. Lagrådsutredningen pekade därvid särskilt på att prövningstillståndsfrågor handlades med endast tre leda- möter i såväl Högsta domstolen som Regeringsrätten. Sammanfatt- ningsvis ansåg Lagrådsutredningen att fördelarna med avdelningar be- stående av endast tre ledamöter övervägde nackdelarna, i vart fall om det behövdes för att totalt sett öka Lagrådets granskningskapacitet (SOU 1978:34 s. 267 f). 
 Rättighetsskyddsutredningen såg stora fördelar med 1977 års lag- rådsutrednings förslag i fråga om ledamotsantalet, inte minst utifrån aspekten att det medgav att tre lagrådsavdelningar organiserades utan att någon utomstående behövde anlitas. Om en fjärde ledamot undan- tagsvis behövdes, borde enligt utredningen ett pensionerat justitie- eller 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 51 
  
 regeringsråd eller annan utomstående jurist anlitas (SOU 1978:34 s. 147). 
 Förslaget om sammansättningen fördes fram i propositionen 1978/79:195 och godtogs av riksdagen (KU 39, rskr. 359). Enligt spe- cialmotiveringen till 3 §, enligt vilken antalet ledamöter per avdelning föreslogs vara normalt tre med möjlighet att förordna ytterligare en le- damot vid behandling av visst ärende, antogs att avdelningen skulle väcka frågan om förstärkande av avdelningen. Det förutsattes att sam- råd ägde rum med avdelningen och de högsta domstolarna innan rege- ringen beslutade om sådan förstärkning. Förutsättningen för att fyra le- damöter skulle få delta var att särskilda skäl förelåg. 
  
 8.3.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Lagrådsavdelning skall även fortsättningsvis bestå av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, skall en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av ett visst ärende. 
 Även om utredningens strävan är att minska påfrestningarna på de hög- sta domstolarna i fråga om personella resurser, finns det anledning att iaktta försiktighet när det gäller ingrepp i bestämmelserna om leda- motsantalet. Tre ledamöter på avdelning enligt den gällande huvud- regeln har visat sig utgöra ett lämpligt antal för diskussioner. Med detta antal erhålls också garantier för att ärendet får en allsidig belysning. En majoritet av ledamöterna har nämligen regelmässigt hört till en krets som haft förtrogenhet med det lagstiftningsområde som berörs, sam- tidigt som synpunkter från en ledamot med annan bakgrund ofta kunnat ge värdefulla kompletterande insikter. Om endast två ledamöter sattes att utföra samma uppgifter, torde vissa kvalitativa följder inträda. Där- till kommer att avfattningen av själva yttrandet skulle behöva fördelas på två i stället för tre ledamöter, vilket i sig skulle innebära en be- tydande ökning av arbetsbördan. Det kan inte uteslutas att en sådan ordning i längden skulle leda till att Lagrådets yttranden av praktiska skäl blir tämligen knapphändiga. Ur rent arbetsmässig synvinkel är där- för tre ledamöter att föredra. En minskning av antalet ledamöter till två per avdelning skulle också tveklöst få mindre önskvärda återverkningar på Lagrådets auktoritet. Särskilt tydligt framstår detta dilemma om ev. meningsskiljaktigheter skulle uppstå mellan de två ledamöterna. En dif- ferentiering av ledamotsantalet mellan två och tre ledamöter beroende på ärendenas art eller svårighetsgrad ter sig inte som någon realistisk ordning. För övrigt kan erinras om att föga betydelsefulla eller från lag- 
  
 52  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 rådssynpunkt ointressanta lagförslag enligt 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen knappast bör hänskjutas till Lagrådet. 
 Ett slopande av möjligheten att förordna en fjärde ledamot (3 § första stycket lagrådslagen) framstår i sig inte som någon särskilt kon- troversiell fråga. Bestämmelsen har de senaste åren utnyttjats ytterst sparsamt. Såvitt framgår av Lagrådets tjänstgöringslistor skedde detta senast år 1990, då två av Lagrådets avdelningar under knappt två må- naders tid bestod av fyra ledamöter i samband med att Lagrådet hade förelagts att yttra sig över förslag om skattelagstiftning. Trots att ett antal större ärenden därefter handlagts av Lagrådet, bl.a. förslag till miljöbalk 1997 och förslag till inkomstskattelag 1999, har endast tre ledamöter tjänstgjort på varje avdelning. Därmed är också sagt att någ- ra personalbesparande vinster inte kan åstadkommas genom en ändring i denna del. Utredningen anser dessutom att det inte kan uteslutas att det för vissa fall är av värde att förordna ytterligare en ledamot som förstärkning till en befintlig avdelning. Möjligheten att utse en fjärde ledamot får anses som ett komplement till vad som föreskrivs om an- litande av sakkunnig för visst ärende (10 § andra stycket lagrådslagen), om än med den skillnaden att en sakkunnig endast biträder Lagrådet utan att ges det inflytande som tillkommer en ledamot. 
 Utredningen förordar således att antalet ledamöter på lagrådsavdel- ning skall vara tre, vilket alltså inte innebär någon förändring jämfört med gällande regler. Om särskilda skäl föreligger, skall även i fortsätt- ningen en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av visst ärende. 
 I det senare återkommer utredningen till vem som skall ges be- slutanderätten rörande förordnande av den fjärde ledamoten. Intitiativet till en sådan förstärkning lär emellertid i praktiken tas av den avdelning som berörs. 
  
 8.4 
  
 Ledamöternas bakgrund 
  
 8.4.1 
  
 Delbetänkandet 
  
 Vid Lagrådets tillkomst år 1909 föreskrevs i 1809 års regeringsform att justitieråd och regeringsråd skulle utgöra obligatoriska ledamöter i lag- granskningen. Om det behövdes kunde ytterligare en ledamot, som saknade anknytning till de högsta domstolarna, förordnas vid sidan om de ordinarie ledamöterna. Inte förrän år 1965 kunde emellertid en annan, lagfaren, skicklig och oväldig person tjänstgöra  
 i stället för  
 något av justitieråden. De högsta domstolarnas ledamöter har följaktli- gen utgjort ett dominerande inslag i laggranskningen under lång tid. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 53 
  
 För en närmare historisk redogörelse beträffande lagrådsledamöternas bakgrund hänvisas till delbetänkandet (s. 23 ff). 
 I samband med den senaste ändringen av ledamotsantalet för Högsta domstolen och Regeringsrätten pekade regeringen på att antalet leda- möter i dessa domstolar har betydelse också för Lagrådets granskning av regeringens lagförslag med hänsyn till att främst justitieråd och re- geringsråd tjänstgör i detta. Regeringen, som betonade att man på bästa sätt måste hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resur- ser, anförde att fler domare från de högsta domstolarna inte fick tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgängligen krävdes med hänsyn till lagstiftningsarbetet. Å andra sidan måste det enligt rege- ringen finnas så många ledamöter i de båda domstolarna att man klarar både den dömande och den laggranskande verksamheten (prop. 1995/96:116 s. 13 f). 
 Utredningen har genomfört en undersökning av i vilken mån andra än aktiva domare i de högsta domstolarna tjänstgjort i Lagrådet under perioden  
 1990–oktober 
  2001. Denna visar att Lagrådets första avdel- ning endast i begränsad utsträckning har satts samman med andra le- damöter än (aktiva) justitieråd och regeringsråd. En sådan annan lag- faren person som enligt 2 § andra stycket vid behov kan förordnas som ledamot av Lagrådet tjänstgjorde på denna avdelning under den lagrådsperiod som inleddes vid Högsta domstolens höstsession 1995. Under den lagrådsperiod som inleddes den 30 augusti 1999 bestod inte någon av de tjänstgörande avdelningarna enbart av aktiva justitieråd och regeringsråd, således inte heller Lagrådets första avdelning. På Lagrådets andra, tredje och fjärde avdelningar har utomstående jurister, framför allt pensionerade justitieråd och regeringsråd, deltagit i samtli- ga konstellationer under den berörda tiden bortsett från några veckor vid inledningen av den lagrådsperiod som påbörjades hösten 2001. (För en redovisning av i vilken utsträckning utomstående ledamöter, där- ibland förutvarande justitieråd och regeringsråd, anlitats för lagråds- tjänstgöring – se delbetänkandet s. 30 f). 
 I delbetänkandet konstaterade utredningen (s. 23) att det personella underlaget för rekrytering av lagrådsledamöter borde breddas för att förutsättningarna för laggranskningen skulle behållas och helst förbätt- ras. Detta aktualiserade en ändring av behörighetsreglerna. En sådan åtgärd skulle kunna ta sikte på en vidgad användning dels av f.d. justi- tieråd och f.d. regeringsråd, dels av andra jurister, helt utan anknytning till de högsta domstolarna. 
 För det fortsatta reformarbetet slog emellertid utredningen fast att kopplingen mellan laggranskningen och de högsta domstolarna inte borde brytas (s. 33 f). De skäl som redovisats av 1977 års lagrådsutred- ning för denna ordning ansågs fortfarande vara bärande (se SOU 
  
 54  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 1978:34 bilaga 1 och delbetänkandet s. 26 ff). Lagrådet bör således även i fortsättningen huvudsakligen utgöras av ledamöter som repre- senterar Högsta domstolen och Regeringsrätten; om Lagrådet tjänstgör på flera avdelningar, skall samma princip gälla för var och en av de tjänstgörande avdelningarna. Endast en av de normalt tre ledamöterna på avdelning skall få hämtas utanför kategorin av nuvarande eller förut- varande justitieråd och regeringsråd. 
 Utredningen framhöll att förutvarande ledamöter bör kunna lik- ställas med aktiva justitieråd och regeringsråd när det gäller lagråds- tjänstgöring, framför allt p.g.a. deras allmänna kvalifikationer. Sam- tidigt betonade utredningen att utgångspunkten alltjämt bör vara att Lagrådet i huvudsak skall bestå av  
 aktiva  
 ledamöter i Högsta domstol- en och Regeringsrätten. Undantag från huvudregeln om de aktiva do- marnas deltagande i laggranskningen skall kunna göras bl.a. när på- frestningarna på Högsta domstolen eller Regeringsrätten riskerar att bli alltför kännbara; i sådana fall bör den berörda domstolen kunna repre- senteras enbart av f.d. domare. I en avdelning måste emellertid alltid ingå en aktiv domare från någon av domstolarna. Utredningen föreslog också en formell åldersspärr för de förutvarande ledamöterna, i princip 70 år (s. 34 ff). 
 I delbetänkandet föreslog utredningen att första meningen i 8 kap. 18 § regeringsformen skall få den lydelsen att det för att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare eller, vid be- hov, förutvarande domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Den föreslagna lydelsen är alltjämt att förstå som en minimiregel för lagrådssammansättningen (eller närmare bestämt för varje granskande enhet i Lagrådet). Utredningen konstaterade att den närmare reglering- en av Lagrådets sammansättning liksom hittills bör föras in i lag, där- ibland det föreslagna kravet på minst en aktiv ledamot från de högsta domstolarna på varje lagrådsavdelning samt åldersbegränsningen för de pensionerade ledamöterna (s. 39 f). 
 I direktiven anges att i utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om reglerna för vilka som skall kunna tjänstgöra i Lagrådet bör änd- ras i syfte att göra det  
 lättare  
 att utse ledamöter som inte är eller har varit domare i de högsta domstolarna. 
 Utredningens förslag i delbetänkandet innebär inte något reellt vid- gat utrymme för anlitande av andra utomstående jurister. Samtidigt ville utredningen inte heller ställa krav på att någon sådan utomstående ledamot  
 skall  
 finnas representerad i Lagrådet. Enligt utredningens me- ning finns det skäl att utnyttja möjligheten att anlita en utomstående ju- rist främst när den potentielle ledamoten har särskilda sakkunskaper på det område som är föremål för laggranskning eller när det råder brist på tillgång till intresserade pensionerade ledamöter från de högsta dom- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 55 
  
 stolarna. Därvid framhölls att det med gällande regler för avdelningar- nas sammansättning skett en viss prioritering av pensionerade justitie- råd och regeringsråd framför anlitande av helt utomstående jurister; med utredningens förslag till ändring i regeringsformen skulle möjlig- heten finnas att låta såväl en pensionerad ledamot från någon av de högsta domstolarna som en jurist utan sådan bakgrund tjänstgöra på samma avdelning. 
 En orsak som angavs till att fler utomstående ledamöter borde enga- geras för lagrådsarbetet var att det i framtiden skulle kunna uppstå en brist på intresserade pensionärer. Utredningen framhöll att urvalet av förutvarande domstolsledamöter kommer att minska i framtiden, dels beroende på den formella åldersspärren, dels med hänsyn till att in- skränkningarna av ledamotsantalet i Högsta domstolen och Regerings- rätten också innebär att antalet ledamöter som avgår med ålderspension minskar. I delbetänkandet (s. 37) gjordes en försiktig uppskattning av att det vid varje given tidpunkt kommer att finnas endast en handfull ledamöter från vardera domstolen som befinner sig i åldersintervallet  
 67–70 
  år och som därmed fortfarande kan bli aktuella för lagrådstjänst- göring. Inställningen hos dessa till laggranskningsuppgifterna kan av naturliga skäl variera. 
  
 8.4.2 
  
 Remissutfall 
  
 Högsta domstolens ledamöter, Justitiekanslern 
 ,  
 Justitieombudsmannen  
 och  
 Kammarrätten i Göteborg  
 har förklarat att de inte har något att er- inra mot delbetänkandets förslag.  
 Regeringsrättens ledamöter  
 har till- styrkt den föreslagna grundlagsändringen.  
 Domstolsverket 
 , som har förklarat att delbetänkandet har granskats främst utifrån domstols- väsendets synvinkel, har anfört att verket inte har något att erinra mot förslagen. 
  
 Uppsala universitet, statsvetenskapliga institutionen,  
 har framhållit att den föreslagna grundlagsändringen inte synes föranleda några prin- cipiella invändningar men har tillagt att minskningen av Lagrådets an- knytning till de två högsta domstolarna inte bör gå längre än vad utred- ningen föreslår. Institutionen betonar vikten av att varje lagrådsavdel- ning alltid rymmer minst en aktiv ledamot från någon av de högsta domstolarna och att Lagrådets självständighet markeras av att dessa domstolar själva utser inte bara de aktiva justitieråd och regeringsråd utan även de pensionerade ledamöter som skall tjänstgöra i Lagrådet. 
  
 Stockholms universitet, juridiska fakulteten,  
 har uppgett att den in- ser nödvändigheten av att bredda rekryteringsbasen och att det givna förslaget i delbetänkandet i så måtto framstår som den bästa lösningen. 
  
 56  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 Fakulteten framhåller dock att det finns risker med avseende på aukto- riteten om domare eller tjänstemän på lägre nivå förordnas som lag- rådsledamöter. Vidare stöder fakulteten förslaget att det bör ankomma på domstolarna själva att utse f.d. ledamöter till medlemmar i Lagrådet i syfte att markera Lagrådets självständighet. 
  
 Hovrätten för Nedre Norrland  
 har ifrågasatt om det är lämpligt att ytterligare vidga möjligheterna att anlita pensionerade domare i Lag- rådet. Hovrätten framhåller att de båda högsta domstolarna redan i nu- läget förefaller vara i tämligen hög grad beroende av pensionerade do- mare för att verksamheten i såväl domstolarna som i Lagrådet skall fungera tillfredsställande. I denna situation anser hovrätten att det lig- ger närmast till hands att något utöka antalet ledamöter i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten med hänsyn till åliggandena att tjänstgöra i Lagrådet. 
  
 Malmö tingsrätt  
 håller med om att de pensionerade ledamöternas allmänna kvalifikationer är att jämställa med de aktiva justitierådens och regeringsrådens. Vidare delar tingsrätten uppfattningen att antalet domare i de högsta instanserna inte bör bli för stort och att lagråds- tjänstgöringen inte får tillåtas störa den dömande verksamheten. Tings- rätten framhåller dock att det är av vikt att den förankring som Lag- rådet i dag har i landets högsta domstolar bibehålls, varför det nu- varande kravet, att det i varje lagrådsavdelning skall tjänstgöra en aktiv domare från respektive domstol, bör upprätthållas. Problemet bör enligt tingsrätten kunna lösas på ett annat sätt än utredningen har föreslagit, möjligen genom en inskränkning i rätten att överklaga domar eller be- slut till de högsta domstolarna. – Tingsrätten ifrågasätter om inte det föreslagna kravet på minst en aktiv ledamot per lagrådsavdelning bör framgå redan av 8 kap. 18 § regeringsformen. 
  
 Sveriges advokatsamfund  
 betonar Lagrådets viktiga roll i den svenska konstitutionen och betydelsen av att det också framstår som auktoritativt. Fastän föruvarande justitieråd och regeringsråd givetvis inte förlorar sin sakliga kompetens på pensionsdagen, anser Advokat- samfundet att det ter sig som en urholkning av Lagrådets formella auktoritet om det i ökad utsträckning sammansätts av andra domare än aktiva domare i de två högsta instanserna. Advokatsamfundet avstyrker därför den föreslagna ändringen i regeringsformen. 
  
 Sveriges Domareförbund,  
 som i sak inte har något att erinra mot de framlagda förslagen, har synpunkter på utformningen av grundlagstext- en samt framhåller att det redan av grundlagsbestämmelsen bör framgå att minst en av ledamöterna i Lagrådet måste vara aktiv domare i någon av de högsta domstolarna. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 57 
  
 8.4.3 
  
 Rekrytering av andra jurister än domare till Lagrådet 
  
 Utredningen har genom förfrågningar hos de juridiska fakulteterna vid Uppsala, Lunds och Stockholms universitet samt hos Sveriges advokat- samfund försökt bilda sig en uppfattning om rättvetenskapsmäns re- spektive advokaters intresse av att tjänstgöra som ledamöter i Lagrådet och deras möjligheter till detta. 
 Från  
 de juridiska fakulteternas  
 sida har uttalats ett betydande intres- se för att professorer (och f.d. professorer) i juridiska ämnen får tjänst- göra i Lagrådet. Intresset kan vara större för granskning av ett lagför- slag inom rättsvetenskapsmannens ämnesområde än för en mer generell tjänstgöring. En fakultet framhåller dock att tjänstgöringen bör omfatta ett år för att arbetsinsatsen – med tanke på inkörsperioden – skall bli optimal. En annan fakultet framhåller att en ettårig period är i längsta laget. En varseltid om  
 tre–sex 
  månader får man räkna med, längre ju längre tjänstgöringen skall räcka. Några nämnvärda administrativa pro- blem lär i övrigt inte uppkomma; det är inte ovanligt att professorer be- viljas tjänstledighet. En komplikation kan vara att en tilltänkt ledamot inom fakulteten har medverkat i remissbehandlingen av ett förslag som ligger till grund för en lagrådsremiss och därmed har blivit jävig att granska denna. 
 När det gäller  
 Advokatsamfundet  
 kan erinras om dess principiella hållning till Lagrådets sammansättning enligt remissyttrandet över ut- redningens delbetänkande (se ovan avsnitt 8.4.2). Från Advokatsam- fundets sida har emellertid i och för sig uttalats ett positivt intresse för att advokater deltar i lagrådsgranskningen, i den mån den är öppen för andra än aktiva justitieråd och regeringsråd. De praktiska hindren är emellertid betydande. Kortvariga insatser kan väl tänkas, medan längre förordnanden är mycket svåra att ta emot, i vart fall för advokater på mindre och medelstora byråer. Bl.a. kravet på kostnadstäckning i rörel- sen bereder problem. Med detta sammanhänger behovet av varsel i god tid för annat än punktvisa insatser. Advokater på stora byråer har något lättare att lösgöra sig för lagrådsarbete. 
  
 58  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 8.4.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Lagrådet bör alltjämt i huvudsak bestå av aktiva ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Dessa kan emellertid vid behov er- sättas av f.d. ledamöter i de högsta domstolarna. I en avdelning skall alltid ingå en aktiv eller, vid behov, en f.d. domare från vardera domstolen. En av ledamöterna måste vara aktiv domare. Högst en annan jurist än domare med anknytning till de högsta domstolarna får tjänstgöra på en avdelning. Åldersgränsen för lagrådsledamöter- nas tjänstgöring bör i princip vara 70 år. 
 Utredningens delbetänkande med bl.a. förslag till ändring av 8 kap. 18 § regeringsformen har remissbehandlats med övervägande positivt resultat. Utredningen upprepar därför sina förslag i delbetänkandet rör- ande lagrådsledamöternas bakgrund och utgår därvid från grundlags- förslaget. Detta innebär som framgått att det i Lagrådet skall ingå do- mare  
 eller, vid behov, förutvarande domare  
 i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Som framhållits i delbetänkandet bör kompletteringar till regeringsformens minimiregel om ledamöternas bakgrund ges i en särskild lagrådslag. 
 Som tidigare nämnts betyder detta att Lagrådet även i fortsättningen huvudsakligen skall utgöras av ledamöter som representerar Högsta domstolen och Regeringsrätten, i första hand aktiva domare. Samma princip skall gälla för varje tjänstgörande avdelning. Följaktligen bör det av lagtexten framgå att i avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd eller, vid behov, förutvarande sådana domare. Minst en ledamot på varje avdelning skall emellertid vara aktiv domare i Högsta domstolen eller Regeringsrätten. Denna minimibestämmelse tydliggör den fortsatt starka kopplingen mellan de högsta domstolarnas aktiva le- damöters åligganden och laggranskningen. Det kan förmodas att varje avdelning i praktiken även fortsättningsvis kommer att bestå av minst en aktiv ledamot från  
 vardera  
 domstolen, såvida inte arbetsbördan i Högsta domstolen eller Regeringsrätten är sådan att den lägger hinder i vägen. Om Lagrådet bara tjänstgör på en avdelning, bör det vara möj- ligt för de högsta domstolarna att tillgodose önskemålet om att i första hand aktiva justitieråd och regeringsråd skall delta i laggranskningen. 
 Liksom med gällande lagstiftning får endast  
 en  
 ledamot hämtas utanför kategorin av nuvarande eller förutvarande justitieråd eller rege- ringsråd; detta bör gälla också när – undantagsvis – fyra ledamöter in- går i en avdelning. Kravet på att en sådan ledamot skall vara lagfaren bör behållas (jfr 2 § lagrådslagen). De kategorier av utomstående ju- rister som utredningen förordade i delbetänkandet för lagrådstjänst- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 59 
  
 göring var främst domare i första och andra instans, f.d. JK, f.d. JO, f.d. riksåklagare, advokater och rättsvetenskapsmän. 
 En åldersspärr bör, som nämnts ovan, införas för att åstadkomma ett tidsmässigt samband med pensionsavgången från aktiv tjänst för de pensionerade domstolsledamöterna. Ingen sådan ledamot, som har fyllt 70 år, skall kunna utses till ledamot i Lagrådet. Parentetiskt kan näm- nas att denna åldersgräns är densamma som anges i reglerna i de högsta domstolarnas arbetsordningar beträffande förordnande av pensionerad ledamot såsom tillfällig ersättare; endast om särskilda skäl föreligger, får den som är äldre än 70 år förordnas som ersättare. Åldersspärren bör givetvis även omfatta de andra kategorier av lagfarna jurister som tjänstgör i Lagrådet. 
 Det faktum att färre pensionerade ledamöter från de högsta dom- stolarna fortsättningsvis finns att tillgå kommer på sikt att innebära att det periodvis kan visa sig svårt att engagera sådana ledamöter. Å andra sidan kan det förmodas att fler i framtiden väljer att tjänstgöra endast en kortare period, när dylika möjligheter ges (se avsnitt 9 om lagråds- periodens längd). Det skall dock anmärkas att ledamöter redan med gällande bestämmelser kan utses för viss kortare tid eller för behand- lingen av visst ärende (jfr 6 § och 13 § första stycket lagrådslagen). 
 En sparsammare tillgång till pensionerade domare kan vara en an- ledning – fastän inte den enda – att rikta uppmärksamheten på möjlig- heten att anlita jurister som saknar bakgrund i de högsta domstolarna som lagrådsledamöter. Möjligheterna till korttidsförordnanden bör i fortsättningen tillämpas i större utsträckning för att locka sådana jurist- er till lagrådstjänstgöring. Som bestyrks av uttalandena från veten- skaps- och advokathåll har dessa, om de är i aktiv tjänst, svårt att lämna sina ordinarie arbetsuppgifter i statlig eller privat verksamhet för någon längre tid. Om möjligheten att förordna de utomstående juristerna för viss kortare tid eller för visst ärende tillämpas något oftare, kan det an- tas att rekryteringen av dessa i vart fall skulle underlättas. 
 En förklaring till att jurister utan rötter i de högsta domstolarna så sällan kommer i åtanke för lagrådsarbetet kan vara att det vid be- slutstillfällena saknas en inventering över lämpliga kandidater som också ser det som en praktisk möjlighet att åta sig uppdraget. Utred- ningen föreslår i 13 kap. att en särskild förslagsnämnd får i uppgift att söka tänkbara utomstående jurister för lagrådstjänstgöring och att lan- sera ett antal kandidater. Även om denna lösning inte anammas bör framförhållningen i kandidatinventeringen förbättras. Också på detta sätt kan rekryteringen av jurister utanför de högsta domstolarna under- lättas. 
  
 60  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 8.5 
  
 Antalet avdelningar och sammanlagda antalet ledamöter i Lagrådet 
  
 8.5.1 
  
 Direktiven 
  
 I utredningens direktiv nämns uppslag angående Lagrådets organisation som utredningen endast i korthet berört i sitt delbetänkande. Samtliga utgår från grundtanken att det är av största vikt att hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resurser så att inte fler domare från dessa domstolar tas i anspråk än vad som oundgängligen krävs med hänsyn till lagstiftningsarbetet. 
 En sådan möjlighet erbjuder sig i fråga om bestämmelsen i lagråds- lagen (2 § första stycket) rörande det totala antalet justitieråd och rege- ringsråd som samtidigt får tas i anspråk för laggranskningsarbetet. Sammanlagt nio sådana ledamöter får samtidigt tjänstgöra i Lagrådet. Utredningen skall enligt direktiven undersöka om det efter den för- ändrade dimensioneringen av de högsta instanserna är möjligt eller lämpligt att så många som nio justitieråd och regeringsråd tjänstgör i Lagrådet. Ett alternativ som förs fram är att antalet minskas från nio till sex. 
 Frågeställningen hör enligt direktiven bl.a. samman med hur många avdelningar som Lagrådet maximalt skall kunna arbeta i. Enligt 1 § lag- rådslagen består Lagrådet av högst fyra avdelningar; regeringen be- stämmer enligt andra stycket med hänsyn till arbetsbördan i Lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. Departementschefen anför- de i specialmotiveringen (prop. 1978/79:195 s. 68 ff) att bestämmelsen i nämnda stycke skulle anses innefatta en befogenhet för regeringen så- väl att besluta om att inrätta avdelning som att dra in avdelning, i första hand avdelning med högst nummer. Det förutsattes vidare att samråd äger rum med Högsta domstolen och Regeringsrätten innan regeringen beslutar att avdelning skall inrättas eller dras in. 
  
 8.5.2 
  
 Historisk återblick 
  
 Vid  
 60-talets 
  början hade lagstiftningsverksamheten blivit så omfattan- de att det uppstått behov av att utöka Lagrådets arbetskapacitet. I en promemoria, upprättad inom Justitiedepartementet i augusti 1963, för- ordades att Lagrådet borde förstärkas för att laggranskningsarbetet skulle underlättas och påskyndas. I prop. 1964:140, som byggde vidare på synpunkterna i departementspromemorian, föreslogs att Lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. Förslaget, som medförde en änd- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 61 
  
 ring i 21 § regeringsformen, antogs av riksdagen (KU 1964:19 s. 38 ff och 1965:19, rskr. 1965:162, SFS 1965:115). 
 1965 års lagrådslag, som antogs i anslutning till ändringen i rege- ringsformen, innebar att Lagrådet skulle kunna bedriva arbete på två avdelningar, en ordinarie och en extra. Den sistnämnda avdelningen skulle träda i tjänst endast när Konungen förordnade därom. Detta tänktes bli fallet när arbetsbördan i Lagrådet kunde antas bli särskilt betungande (prop. 1965:27, 1LU 16, rskr. 1965:157, SFS 1965:186). 
 Lagrådet förstärktes ytterligare 1968, då riksdagen beslutade att Lagrådet skulle kunna arbeta på tre avdelningar, varav en ordinarie. Lösningen sågs som ett provisorium och motiverades av den ökade lag- stiftningstakten (prop. 1968:15 s. 10, 13 och 14, 1LU 1968:14 s. 10, rskr. 78, SFS 1968:57). 
 1977 års lagrådsutredning tog åter upp frågan om antalet ledamöter och avdelningar i Lagrådet (Ds Ju 1977:10, intagen som bil. 1 i SOU 1978:34) och anförde följande: 
 Det är tydligt att det i och för sig inte är lämpligt med många avdel- ningar i lagrådet. Redan tre avdelningar kan möjligen framstå som en väl stor organisation. Möjlighet att låta lagrådet arbeta på tre av- delningar finns emellertid redan för närvarande och bör kunna god- tas även i fortsättningen. Utredningen vill inte heller avvisa en möj- lighet till fyra avdelningar. Så många avdelningar bör dock inte fin- nas annat än rent tillfälligt när arbetsbördan oundgängligen kräver det. Mot bakgrund härav kan i fråga om antalet ledamöter på avdel- ning framhållas att, om avdelning skall bestå av fyra ledamöter, man erhåller högst tre avdelningar och detta endast under förutsättning att nio ledamöter av de båda högsta domstolarna och tre andra ju- rister tas i anspråk. Vid en sammansättning med tre ledamöter kan man däremot – med sammanlagt nio ledamöter från högsta domstol- en och regeringsrätten – alltid räkna med tre avdelningar och, om tre av lagrådsledamöterna rekryteras utanför kretsen av aktiva justitie- råd och regeringsråd, även fyra avdelningar. 
 Lagrådsutredningen förordade att högst nio justitieråd och regeringsråd skulle få tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet (s. 268). 
 Rättighetsskyddsutredningen betonade att det fanns starka skäl att organisera Lagrådet så att antalet avdelningar och därmed Lagrådets kvantitativa kapacitet kunde anpassas efter variationer i tillströmningen av granskningsuppgifter. I huvudsak anslöt sig Rättighetsskydds- utredningen till Lagrådsutredningens förslag beträffande de organisato- riska frågorna och om arbetsformerna (SOU 1978:34 s. 147). 
  
 62  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 I propositionen 1978/79:195 (KU 39, rskr. 359) förklarade departe- mentschefen att han godtog Rättighetsskyddsutredningens förslag av- seende Lagrådets sammansättning (s. 49). Antalet avdelningar, samtli- ga likställda med varandra, skulle därmed vanligen uppgå till tre med möjlighet att tidvis låta fyra avdelningar tjänstgöra. I förslaget utgick man från att det alltid skulle finnas åtminstone en avdelning i Lagrådet. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd skulle inte samti- digt få tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. 
 I samband med den senaste ändringen av ledamotsantalet för Högsta domstolen och Regeringsrätten pekade regeringen på att antalet leda- möter i dessa domstolar har betydelse också för Lagrådets granskning av regeringens lagförslag med hänsyn till att främst justitieråd och re- geringsråd tjänstgör i detta. Regeringen, som betonade att man på bästa sätt måste hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resur- ser, anförde att fler domare från de högsta domstolarna inte fick tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgängligen krävdes med hänsyn till lagstiftningsarbetet. Å andra sidan måste det enligt rege- ringen finnas så många ledamöter i de båda domstolarna att man klarar både den dömande och den laggranskande verksamheten (prop. 1995/96:116 s. 13 f). 
 Tendensen har de senaste åren varit att antalet ledamöter i de högsta domstolarna sjunkit, främst mot bakgrund av ändringar i domförhets- reglerna. Det är därvid särskilt möjligheten till enmansprövning i dis- pensfrågor som har inneburit att ett färre antal ledamöter erfordrats. 
 En närmare redogörelse för dimensioneringen av de högsta dom- stolarna har lämnats i delbetänkandet (s. 14 ff). Det kan emellertid upp- repas att en skrivelse från Högsta domstolen i fråga om antalet leda- möter i domstolen behandlades i prop. 1995/96:116 (s. 10 ff). Högsta domstolen föreslog i skrivelsen att minimiantalet ledamöter skulle minskas till 16 och betonade samtidigt att det inte borde finnas rättsliga hinder för en anpassning av ledamotsantalet till vad som vid varje tid- punkt behövs. Förslaget föranledde att lydelsen av 3 kap. 4 § rätte- gångsbalken ändrades (bet. 1995/96:Wyatt, rskr. 1995/96:173, SFS 1996:157). Domförhetsreglerna ändrades samtidigt på så sätt att en av- delning av Högsta domstolen blev domför med endast en ledamot vid prövning av fler typer av frågor än vad som tidigare varit fallet. Enligt propositionen (s. 12) var det från flera synpunkter önskvärt att undvika att mål och ärenden handlades i en mera kvalificerad sammansättning än saken krävde. 
 Enligt uppgifter från 2001 års verksamhetsplan för Högsta domstol- en avgår fyra justitieråd med ålderspension  
 2000–2002. 
  Till följd av besparingskrav gjorde Högsta domstolen en framställning hos re- geringen om att de två först avgångna inte skulle ersättas, vilket skulle 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 63 
  
 innebära en minskning av antalet ledamöter från 18 till 16. För tillfället är antalet justitieråd således 16. Som en jämförelse kan nämnas att domstolen så sent som 1993 hade 24 ledamöter. 
 I samband med att den senaste ändringen av Högsta domstolens sammansättning ägde rum skrev även Regeringsrätten till regeringen med en begäran om att minimiantalet ledamöter skulle minskas, näm- ligen från 16 till 14 (prop. 1995/96:116 s. 12 f, bet. 1995/96:Wyatt, rskr. 1995/96:173, SFS 1996:156). Regeringsrätten förklarade att den hade gjort bedömningen att arbetsbelastningen under hösten 1996 skulle vara sådan att 14 regeringsråd kunde hantera den. I proposition- en framhöll regeringen att det, på samma sätt som för Högsta domstol- en, var viktigt att det inte fanns några rättsliga hinder mot att anpassa ledamotsantalet till vad som behövdes vid varje tidpunkt. Regeringens förslag blev därmed att Regeringsrätten skulle bestå av 14 ledamöter eller det högre antal som behövs (3 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). En ytterligare uppstramning av domförhets- reglerna, med innebörd att ensamdomarbehörigheten borde utvidgas, initierades i lagstiftningsärendet men genomfördes först år 1998 (SFS 1998:373). 
 Regeringsrätten har för närvarande 18 regeringsråd. 
  
 8.5.3 
  
 Praktisk tillämpning 
  
 I praktiken är situationer då nio ledamöter behöver hämtas från de hög- sta domstolarna sällsynt förekommande. Under  
 1990-talet 
  har det emellertid inträffat i samband med att Lagrådet tjänstgjort på fyra av- delningar; en av dessa har då bestått av tre aktiva domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten medan de tre återstående var och en be- stått av ett justitieråd, ett regeringsråd och en annan jurist, företrädesvis en förutvarande ledamot i någon av dessa domstolar. Under en kortare period år 1990 deltog nio aktiva domstolsledamöter när Lagrådet be- stod av tre avdelningar. 
 Som framgått av avsnitt 5 visar utredningens beräkningar att Lag- rådet har tjänstgjort på fyra avdelningar under sammanlagt åtta sam- manhängande perioder under åren  
 1990–2000 
  (totalt 177 dagar). Av dessa sammanhängande förordnanden (dvs. inklusive eventuella för- längningar) hänför sig sex till första hälften av  
 1990-talet. 
  Sedan 1994 har Lagrådet bestått av fyra avdelningar vid två tillfällen, senast i feb- ruari 1997. Vid dessa båda tillfällen har tjänstgöringen omfattat vardera tolv dagar. Detta kan jämföras med de tillfällen då Lagrådet har arbetat på tre avdelningar, vilket under de undersökta elva åren inträffat under 21 sammanhängande perioder, sammanlagt 1 052 dagar. Mer än hälften 
  
 64  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 av dessa dagar hänför sig till en period i början av  
 1990-talet. 
  Senast Lagrådet bestod av tre avdelningar var i februari 2000. I övrigt har Lag- rådet regelmässigt tjänstgjort på två avdelningar, dock med undantag av fyra perioder åren  
 1994–1996 
  (sammanlagt sex månader), då Lag- rådet endast bestod av en avdelning. Även under hösten år 2001 har Lagrådet under viss tid bestått av en avdelning. (För en närmare redo- görelse hänvisas till betänkandets bilaga 2.) 
  
 8.5.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Lagrådet skall bestå av högst tre avdelningar. Flera än sammanlagt sex justitieråd och regeringsråd får inte samtidigt tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. 
 När det gäller antalet avdelningar som Lagrådet kan bestå av visar ut- redningens genomgång att Lagrådet under förhållandevis långa period- er har bestått av såväl tre som fyra avdelningar. Resultaten visar även att behovet av tre eller fyra avdelningar inte kan utläsas enbart utifrån den totala mängden ärenden under ett visst år som kräver Lagrådets hö- rande. En faktor av stor vikt är de remitterade ärendenas omfattning och komplexitet. I någon mån kan nog dessutom de för tillfället tjänst- görande avdelningarnas arbetsmetodik och avverkningstakt sägas ha betydelse för om regeringen måste besluta att Lagrådet skall bestå av fler avdelningar. 
 Vad som dock synes vara den ojämförligt viktigaste orsaken till be- hovet av att upprätta ytterligare avdelningar är ärendenas anhopning till vissa tidpunkter av året. Utredningens åskådliggörande av mekanism- erna bakom detta förhållande, liksom ambitionerna att åstadkomma en jämnare fördelning av ärendena över året, har redovisats i avsnitt 7. 
 Ett genomförande av utredningens förslag till breddning av rekry- teringsunderlaget kan tyckas onödiggöra begränsningar i fråga om Lag- rådets dimensionering. Utredningen förordar emellertid att huvudregeln alltjämt bör vara att aktiva domare i de båda högsta domstolarna skall ingå i Lagrådet (avsnitt 8.4.4). När Lagrådet skall bestå av flera avdel- ningar motiveras en spärr av totala antalet justitieråd och regeringsråd därför alltjämt av hänsynsynstaganden till Högsta domstolens och Re- geringsrättens behov av ledamöter för den dömande verksamheten i dessa domstolar. Omvänt är en begränsning av antalet avdelningar be- fogad med tanke på ett behov att inte tänja alltför starkt på huvudregeln om de aktiva justitierådens och regeringsrådens deltagande i lag- granskningen. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådets sammansättning  
 65 
  
 Vad först gäller frågan om antalet avdelningar kan inte bortses från att vanskligheterna att komma till rätta med ärendenas ojämna till- strömning innebär att en minskning av avdelningsantalet kan leda till svåröverskådliga problem. Det kan i och för sig med fog antas att en bättre planering av lagrådsarbetet i form av en jämnare remisstillström- ning kan stabilisera avdelningsantalet till två, vilket framstår som en från alla synpunkter tolerabel nivå; om endast två avdelningar tjänst- gör, blir kraven på de högsta domstolarna att bidra med merparten av ledamöterna rimliga. Det kan dock inte uteslutas att arbetsbördan blir så hög att tre avdelningar stundom behövs. 
 Något behov av en fjärde avdelning borde däremot ytterst sällan uppkomma, och önskemål om en sådan avdelning är nog närmast att se som uttryck för en otillräckligt förutseende planering av lagstiftnings- arbetet. Att sätta upp fyra avdelningar skulle – förutsatt att de högsta domstolarnas ledamotstillgångar inte skall utarmas – kräva medverkan av så många pensionerade domare eller helt utomstående jurister att lagrådsgranskningens anknytning till de aktiva domarna i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten urholkas på ett oacceptabelt sätt. Det kan för övrigt betvivlas att tillräckligt många frivilliga krafter kan engage- ras till Lagrådet inom rimlig tid. Möjligheten att inrätta en fjärde lag- rådsavdelning bör av anförda skäl slopas. 
 Vårt förslag till ändring av sammansättningsreglerna ger – till- sammans med begränsningen av antalet möjliga avdelningar – utrymme att också justera antalet justitieråd och regeringsråd som maximalt kan tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet vid ett och samma tillfälle, för närvarande nio personer. Vi har således föreslagit att fler pensionerade ledamöter av de högsta domstolarna vid behov skall få tjänstgöra i Lag- rådet, vilket i praktiken innebär att sådana domare också kan vara de enda representanterna för sin förutvarande domstol på avdelning. Om detta är fallet, skall en aktiv domare från den andra domstolen tjänst- göra på avdelningen. I praktiken kan med utredningens förslag följ- aktligen två av tre ledamöter hämtas utanför kategorin av aktiva leda- möter i de högsta domstolarna. 
 Till skillnad från vad som är möjligt med gällande regler banar en sådan nyordning vägen för avdelningar som exempelvis består av ett f.d. justitieråd och två regeringsråd. Vad som framstår som mer intres- sant i detta sammanhang är dock att förslaget även medger att en avdel- ning sätts samman i vilken endast  
 en  
 aktiv ledamot ingår. Som exempel kan nämnas att en avdelning skulle kunna bestå av ett f.d. justitieråd, ett regeringsråd och ett f.d. regeringsråd, av två f.d. justitieråd och ett regeringsråd eller av ett f.d. justitieråd, ett regeringsråd och en utom- stående jurist. 
  
 66  
 Lagrådets sammansättning 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utredningen förutsätter emellertid att denna typ av samman- sättningar snarast skall betraktas som undantag. För det fall Lagrådet består av två eller tre avdelningar bör, som tidigare framhållits, i möj- ligaste mån ingå i vart fall en aktiv ledamot från  
 vardera  
 domstolen på varje avdelning. Avsteg från denna ambition skall dock kunna göras exempelvis när påfrestningarna på de högsta domstolarna är markanta, särskilt i kombination med att arbetsbelastningen i Lagrådet är så stor att tre avdelningar måste sättas upp; att inslaget av aktiva justitieråd och regeringsråd tunnas ut måste i dylika lägen accepteras, oavsett hur många sådana ledamöter som teoretiskt skulle kunna anlitas. 
 Även om tre lagrådsavdelningar tjänstgör under sådana perioder, skulle målsättningen om aktiva domares medverkan anses väl uppfylld redan om sex aktiva justitieråd och regeringsråd (tre från varje dom- stol) togs i anspråk för tjänstgöring. Dessa skulle förslagsvis fördelas parvis på var och en av avdelningarna, vilka samtliga således skulle kunna bestå av såväl ett aktivt justitieråd som ett aktivt regeringsråd. Återstående platser skulle fyllas av pensionerade domare i de högsta domstolarna resp. andra jurister; några stora svårigheter att rekrytera sådana ledamöter för att etablera tre avdelningar torde inte föreligga. 
 Slutsatsen av utredningens resonemang blir därför att antalet justi- tieråd och regeringsråd som får tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet bör kunna minskas till sex, utan att huvudregeln om de högsta domstol- arnas representation i Lagrådet för den skull allvarligt åsidosätts. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden  
 67 
  
 9 
  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden 
  
 9.1 
  
 Gällande rätt m.m. 
  
 Lagrådsperiodens längd är för närvarande två år och räknas från början av Högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra. Annan tjänstgöringsperiod kan emellertid följa av regeringens beslut om av- delnings tjänstgöring eller sammansättning (6 § lagrådslagen). Likaså finns en bestämmelse om att avgående ledamöter skall fortsätta sin tjänstgöring till dess ett påbörjat ärende blivit slutligt handlagt (12 §). Bestämmelsen omfattar även andra ledamöter än justitieråd och rege- ringsråd. Dessutom finns särskilda bestämmelser rörande vad som gäl- ler i händelse av att justitieråd eller regeringsråd, som är ledamöter i Lagrådet, avgår från sitt domarämbete eller får förfall. I sådana situ- ationer utser vid behov den domstol som har förordnat ledamoten annat justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i Lagrådet i dennes ställe (13 §). Av naturliga skäl blir tjänstgöringsförordnandet för en sådan le- damot kortare än lagrådsperioden. 
 Tjänstgöringsperioden för de aktiva ledamöterna i de högsta dom- stolarna begränsas av 7 § lagrådslagen, enligt vilken justitieråd eller re- geringsråd, som har tjänstgjort i Lagrådet minst ett år under en lagråds- period, efter periodens utgång inte utan särskilda skäl får utses att på nytt tjänstgöra i Lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. 
 Enligt 1 § första stycket lagrådslagen bestämmer regeringen med hänsyn till arbetsbördan i Lagrådet om detta skall bestå av mer än en avdelning. En undersökning av antalet avdelningar under tiden 1990– 2001 visar att detta har varierat stort. Ofta har regeringen beslutat att inrätta avdelningar för viss kortare tid, exempelvis i anslutning till att något större lagförslag varit föremål för laggranskning på någon av de i tjänst varande lagrådsavdelningarna. En naturlig följd härav har varit att flera ledamöters förordnanden varit kortare än den period om två år som föreskrivs i 6 § lagrådslagen. Det har även förekommit att justitie- råd och regeringsråd, som tjänstgjort mindre än ett år under en lagråds- period, har utsetts på nytt att tjänstgöra i Lagrådet under följande lag- 
  
 68  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden 
  
 SOU 2001:88 
  
 rådsperiod. I teorin har tjänstgöringen för dessa ledamöter kunnat när- ma sig tre år. 
 Stundom har ersättare från de båda högsta domstolarna utsetts för tillfällig tjänstgöring vid sjukdom hos de justitieråd respektive rege- ringsråd som varit ledamöter i Lagrådet. Tjänstgöringsperioderna för ersättarna har i många fall sträckt sig över endast någon eller några da- gar. 
 Variationer i tjänstgöringstiden har följaktligen föranlett att tjänst- göringsperioden i många fall varit kortare eller längre än lagrådsperio- den. 
  
 9.2 
  
 Historisk återblick 
  
 Enligt 1909 års lagrådslag (2 §) var tjänstgöringsperioden i Lagrådet i princip två år, vilket enligt departementschefen inte hade föranlett nå- gon anmärkning under det förberedande lagstiftningsarbetet (prop. 1909:11 s. 52). 
 Den lagfästa perioden om två år behölls i 1965 års lagrådslag (2 §) och kom i denna att benämnas lagrådsperiod. 
 I Lagrådsutredningens betänkande fördes ett ingående resonemang kring lagrådsperiodens längd (SOU 1978:34 s. 270 f): 
 De justitieråd och regeringsråd som skall vara ledamöter av lagrådet utses enligt nuvarande ordning för en period om två år. Med hänsyn till laggranskningens särskilda beskaffenhet bör tjänstgöringstiden i lagrådet inte vara alltför kort. Tiden bör vara avpassad så, att do- marna i de båda högsta instanserna inte alltför ofta skall behöva av- bryta sin dömande verksamhet. Det synes därför knappast lämpligt att minska tiden, t. ex. till ett år. Å andra sidan torde det inte vara lämpligt att nämnvärt vidga tjänstgöringstiden. Ledamöterna i hög- sta domstolen och regeringsrätten bör inte vara skyldiga att under någon längre tid ägna sig åt annan verksamhet än den dömande. Även med hänsyn till att granskningsuppgiften skall kunna fördelas jämnt mellan ledamöterna inom vardera domstolen är det angeläget att tjänstgöringstiden inte är alltför lång. Utredningen anser att den nuvarande tjänstgöringstiden om två år är väl avvägd och förordar att den behålls. 
 I propositionen 1978/79:195 (s. 70) uttalades följande i specialmotive- ringen till 6 § beträffande lagrådsperiodens längd: 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden  
 69 
  
 Tjänstgöringstiden i lagrådet för justitieråd och regeringsråd bör i likhet med vad som gäller i dag i princip omfatta två år. Det synes lämpligt att annan lagfaren person, som skall vara ledamot av lag- rådet, utses för samma tid. Lagrådets verksamhet bör liksom f.n. va- ra indelad i fasta perioder om två år. Härav följer emellertid att le- damöter av lagrådet inte alltid kan utses för en period av två år. Om en avdelning har inrättats under pågående lagrådsperiod, bör leda- möterna utses endast för tiden till periodens utgång. Ett annat fall är att avdelning vid behandlingen av visst ärende skall bestå av fyra ledamöter. Den ledamot som endast skall delta i behandlingen av ett visst ärende skall utses bara för detta ärende. I enlighet med det nu sagda föreskrivs i 6 § att ledamöter av lagrådet utses för lagråds- period, om inte annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, samt att lagrådsperiod omfattar två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra. Vidare görs en erinran om att annan tjänstgö- ringstid i visst fall föreskrivs i 13 §. 
 Det är tydligt att förordnande att tjänstgöra som ledamot av lag- rådet ibland måste kunna hävas. Några uttryckliga bestämmelser om hävande av förordnande har inte ansetts behövliga. 
 Propositionsförslaget antogs av riksdagen (KU 39, rskr. 359). 
  
 9.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Lagrådsperioden bör förkortas till ett år. Möjligheter skall finnas till förlängning av tjänstgöringsförordnanden under ytterligare lagråds- period, förutsatt att ledamoten lämnat sitt medgivande. Någon for- mell spärr för tjänstgöringstidens längd bör inte finnas. Tjänst- göringen skall även kunna avse kortare tid än en lagrådsperiod; jus- titieråd och regeringsråd skall dock från början av en lagrådsperiod kunna utses för kortare tid än lagrådsperioden endast om det finns särskilda skäl. De ledamöter som deltagit i behandlingen av ett visst ärende som inte avslutats före tjänstgöringsperiodens utgång skall fortsätta tjänstgöringen till dess ärendet blivit slutligt handlagt. 
 I direktiven har väckts frågan om lagrådsperioden bör förkortas till ett år. Frågan bör enligt utredningen behandlas samtidigt med en annan av direktivens uppgifter, nämligen att ta ställning till hur många lagråds- perioder i följd som ledamöterna i Lagrådet maximalt skall kunna ar- beta där. 
  
 70  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden 
  
 SOU 2001:88 
  
 Inledningsvis bör skillnaden mellan lagrådsperiod och tjänstgörings- period observeras. Lagrådsperioden är nämligen inte alltid liktydig med en viss ledamots tjänstgöringsperiod, vilket för närvarande framgår av 6 § lagrådslagen. Den faktiska tjänstgöringsperioden kan således vara såväl längre som kortare än en lagrådsperiod. 
 Tjänstgöring i Lagrådet är uppenbarligen en syssla av särskild dig- nitet, som kräver en viss stadga i personalsammansättningen. Utred- ningen är av uppfattningen att denna ordning lämpligen bör upprätt- hållas genom att en särskild period även i fortsättningen avsätts för lag- rådsarbetet och att denna inträder med regelbundenhet. Därigenom för- bättras möjligheterna till framförhållning och planering för de högsta domstolarna, som även framgent skall svara för merparten av ledamö- terna i Lagrådet. Om ledamöterna enligt huvudregeln avslutar sin tjänstgöring i Lagrådet vid  
 en  
 tidpunkt, underlättas utväxlingen av le- damöter. Lagrådsperioden har fortfarande en funktion som riktmärke för tjänstgöringstiden i lagrådsarbetets organisation. Om inget annat bestäms vid förordnandet av en ledamot, skall han eller hon således ut- ses för en sådan period. 
 Det finns emellertid, som tidigare berörts, utrymme för avvikelser från kopplingen mellan lagrådsperioden och tjänstgöringsperioden. Le- damöter kan redan med gällande bestämmelser komma att tjänstgöra i Lagrådet under kortare tid än vad lagrådsperioden anger. Stegringar i Lagrådets arbetsbörda kan föranleda att avdelningar måste utses för viss, men begränsad tid. En förlängning av förordnandet kan åstad- kommas om ett justitieråd eller ett regeringsråd tjänstgjort mindre än ett år under den senast avslutade lagrådsperioden och, om det finns sär- skilda skäl, även om tjänstgöringsperioden varat längre. För utom- stående ledamöter, dvs. pensionerade justitieråd och regeringsråd samt andra jurister, kan förordnandet i teorin förlängas flera gånger och därmed sträcka sig över flera på varandra följande lagrådsperioder. Å andra sidan är det inte ovanligt att förordnanden för sådana ledamöter ges för kortare tid än en lagrådsperiod. När det gäller behandlingen av ärenden som ännu inte avslutats vid lagrådsperiodens utgång är det dessutom uppenbart att något strikt iakttagande av givna gränser för förordnandet inte kan iakttas. 
 Beaktansvärda skäl kan åberopas både för och emot en förkortning av gällande lagrådsperiod, och under de sonderingar som utredningen har gjort i de högsta domstolarna har skilda uppfattningar yppats. Skäl- en för resp. mot en minskning av lagrådsperioden ter sig emellertid mindre betydelsefulla om  
 större  
 möjligheter till avvikelser från denna period ges för tjänstgöringstiden. Enligt utredningens mening kan dom- stolarna utan betänkligheter anförtros uppgiften att i stor utsträckning bestämma längden av justitierådens och regeringsrådens förordnanden; 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden  
 71 
  
 inget hindrar att Högsta domstolen och Regeringsrätten därvid sins- emellan tillämpar skilda riktlinjer. Eftersom utredningens inställning är att en lagrådsperiod dock bör finnas kvar som ett riktmärke för tjänst- göringstiden, framstår det som lämpligt att bestämma denna till ett år. Möjligheter bör därefter ges till ett nytt förordnande sedan lagråds- perioden löpt ut. – Även för förutvarande ledamöter av de högsta dom- stolarna bör tjänstgöringstiden givetvis kunna avvika från lagråds- perioden. Som tidigare nämnts är sådana avvikelser möjliga redan med gällande bestämmelser. Utredningen föreslår att sådana ledamöter skall förordnas av domstolarna och att rätten att bestämma tjänstgöringstiden flyttas från regeringen (se kap. 13). Andra lagfarna personer skall enligt utredningens förslag dock alltjämt utses av regeringen, som då också skall ha beslutanderätten i frågor om förordnandets längd. 
 Den ordinära tjänstgöringsperioden anpassas med utredningens för- slag på ett sådant sätt att den tillgodoser fördelarna med växelverkan mellan laggranskande och dömande verksamhet. Visserligen innebär detta att justitieråden och regeringsråden, i den mån förlängningsmöj- ligheten inte utnyttjas, vid fler tillfällen än vad som sker för närvarande måste avbryta sin dömande verksamhet för tjänstgöring i Lagrådet. Samtidigt blir uppehållen i dömandet inte nödvändigtvis så långa som tidigare. I ett längre perspektiv torde tätare ledamotsbyten i Lagrådet inte vålla alltför stora problem för domstolarna, särskilt då avdelnings- byten för domstolarnas ledamöter under alla omständigheter före- kommer under året. När det gäller ledamöter som återvänder från lag- rådstjänstgöring lär dessutom ledamotsskiften endast behöva ske med de personer som skall påbörja tjänstgöring i Lagrådet, vilket följaktli- gen inte ställer krav på byten av andra ledamöter än dessa. 
 I nuvarande lagrådslag ges en föreskrift om att justitieråd eller rege- ringsråd, som uppnått 60 års ålder, inte utan eget samtycke får utses att tjänstgöra i Lagrådet (7 § andra stycket). Bestämmelsen, som tillkom på önskemål av Högsta domstolens ledamöter, har funnits alltsedan 1909 års lagrådslag infördes (jfr prop. 1908:37 s. 44 och prop. 1909:11 s. 53). Vi har övervägt om denna regel är behövlig men har inte funnit tillräckliga skäl att frångå nuvarande ordning. Man kan dessutom hop- pas att fler ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten som uppnått 60 års ålder kan tänka sig att fullgöra ytterligare någon sejour i Lagrådet, om det i första hand bara blir fråga om en ettårig placering. Även förutvarande ledamöter, vilka i framtiden kommer att utgöra en krympande skara, torde därigenom lättare förmås att återinträda i tjänst. Möjligheterna att engagera helt utomstående jurister, exempelvis advo- kater och rättsvetenskapsmän, ökar säkerligen om lagrådsperioden för- kortas. 
  
 72  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden 
  
 SOU 2001:88 
  
 Möjligheten till avvikelser från lagrådsperioden i tjänstgöringstid bör även innebära att domstolarna själva kan bestämma att en aktiv le- damot i domstolen får ett  
 kortare  
 förordnande än vad som utpekas av lagrådsperioden. Detta ger möjligheter till utväxlingar av ledamöter trots att någon lagrådsavdelning inte dragits in. Sådana förordnanden kan betingas av ledamotens egna önskemål eller domstolens behov av denne. Med tanke på strävan efter kontinuitet i lagrådsarbetet bör det emellertid krävas särskilda skäl för att en aktiv domstolsledamot från början skall förordnas för kortare tid än en lagrådsperiod. Det främsta skälet till att ett justitieråd eller regeringsråd utses för kortare tid än lagrådsperioden skall givetvis alltjämt vara att ledamoten behövs för att göra det möjligt att tillfälligt upprätta en avdelning. 
 Särskilda skäl bör inte krävas för att annan ledamot än ett aktivt justitieråd eller regeringsråd skall få utses för kortare tid än vad som följer av den ettåriga lagrådsperioden. Orsaken härtill är givetvis att någon tjänstgöringsplikt inte föreligger för dessa juristkategorier. Vida- re kan det av olika anledningar vara svårt för en pensionerad dom- stolsledamot eller en annan jurist att binda sig för längre tid. 
 Utredningen anser i och för sig att fördelar finns med en  
 längre  
 tjänstgöringsperiod än den ettåriga lagrådsperioden, inte minst den att ledamöternas behandling av ärendena kan förväntas löpa smidigare ef- ter det att de har blivit väl förtrogna med lagrådsarbetet. De enskilda ledamöterna kan också ha personliga önskemål om en längre, samman- hängande tjänstgöringsperiod. Även om en aktiv domare tjänstgjort un- der en hel lagrådsperiod, dvs. ett år, skall Högsta domstolen eller Cook ringsrätten därför, som framgått, kunna åstadkomma en förlängning av förordnandet över nästa lagrådsperiod. Detta måste emellertid förut- sätta att ledamoten i fråga ger sitt medgivande till en sådan förlängning. En förlängning kan även tänkas främja kontinuiteten i lagrådsarbetet, eftersom någon eller några av ledamöterna därmed lär sitta kvar i Lag- rådet när lagrådsperioden är till ända. 
 Till undvikande av att Lagrådet tenderar att bli en av samma med- lemmar bestående institution har utredningen övervägt om en begräns- ning borde införas för upprepad tjänstgöring av det slag som gäller för närvarande. Exempelvis skulle ledamot, som har tjänstgjort minst två år under tre på varandra följande lagrådsperioder, efter den sista lagråds- periodens utgång inte utan särskilda skäl få utses att på nytt tjänstgöra i Lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått (jfr 7 § första stycket lagrådslagen). En sådan bestämmelse borde i så fall avse samtliga de jurister som tjänstgör i Lagrådet, således inte enbart aktiva justitieråd och regeringsråd. Vi har emellertid stannat för att man bör avskaffa de formella spärrarna för upprepad tjänstgöring i Lagrådet, särskilt med beaktande av att en förkortning av lagrådsperioden föreslås. I stället 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden  
 73 
  
 bör det ankomma på Högsta domstolen och Regeringsrätten att beakta behovet av att deras resp. ledamöter inte under någon alltför lång tid ägnar sig åt lagrådsarbete. Det önskvärda av växling bör också komma till uttryck i lagtext. 
 I likhet med vad som föreslås gälla beträffande de aktiva dom- stolsledamöterna bör de förutvarande justitieråden och regeringsråden utses för högst en period i taget. Det bör inte heller för dessa finnas nå- gon formell spärr mot förlängning av förordnandet under ytterligare lagrådsperioder. Den av utredningen förordade  
 70-årsregeln 
  kommer emellertid att innebära en naturlig slutpunkt för längre sammanhängan- de förordnanden. När förlängning av förordnandet aktualiseras, an- kommer det dessutom på Högsta domstolen och Regeringsrätten att be- akta olägenheter av att en ledamot tjänstgör i Lagrådet under mycket lång tid. Motsvarande överväganden bör göras av regeringen vid för- ordnande av de ledamöter som fortfarande skall utses genom rege- ringsbeslut. 
 Givetvis skall de ledamöter som deltagit i behandlingen av visst ärende som inte avslutats före lagrådsperiodens utgång fortsätta tjänst- göringen till dess ärendet blivit slutligt handlagt (jfr 12 § lagrådslagen). Motsvarande bestämmelse skall också gälla för ledamot vars förord- nande avslutas under pågående lagrådsperiod i förhållande till den le- damot som kommer i stället för den avgående ledamoten. 
 Utredningens förslag beträffande lagrådsperiodens längd och där- med sammanhängande frågor kan sammanfattas enligt följande. Lag- rådsperioden förkortas till ett år. Möjlighet till förlängning av förord- nandet bör finnas för dem som tjänstgjort under en lagrådsperiod; någ- ra formella spärrar bör inte gälla för den fortsatta tjänstgöringen. För- ordnandet kan endast förlängas om ledamoten lämnar sitt medgivande till detta. Lagrådsledamot skall också kunna utses för kortare tid än en lagrådsperiod, bl.a. för behandlingen av visst ärende. För ledamöter som är aktiva domare i någon av de högsta domstolarna skall för- ordnande fr.o.m. lagrådsperiodens början som är kortare än lagråds- perioden tillåtas endast om särskilda skäl föreligger. De ledamöter som deltagit i behandlingen av visst ärende som inte avslutats före tjänst- göringsperiodens utgång skall fortsätta tjänstgöringen till dess ärendet blivit slutligt handlagt. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsperiodens förläggning  
 75 
  
 10 Lagrådsperiodens förläggning 
  
 10.1 
  
 Gällande rätt 
  
 Lagrådsperioden inleds enligt 6 § lagrådslagen vid början av Högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra. 
 Högsta domstolens sessioner regleras i domstolens arbetsordning. Vårsessionen omfattar i praktiken tiden fr.o.m. den 7 januari t.o.m. veckan efter påsk, sommarsessionen tiden därefter till sista vecko- helgen i augusti eller första veckohelgen i september och höstsessionen tiden därefter t.o.m. trettondedagen. Indelningen av domstolens leda- möter på de båda avdelningarna växlar vid början av varje session. Vartannat år sker alltså bytet av lagrådsledamöter omkring månads- skiftet  
 augusti–september. 
  Tidpunkten sammanfaller i princip med den avslutande ledigheten för det avgående Lagrådets ledamöter. 
 Regeringsrättens arbetsår är uppdelat i en vårsession och en höst- session. Däremellan förekommer en inskränkt sommartjänstgöring. År 2001 inleddes vårsessionen den 8 januari och avslutades den 21 juni, dvs. kring midsommar. Därefter inleddes sommartjänstgöringen. I praktiken brukar höstsessionen påbörjas i början av september. Viss parallellitet föreligger således mellan startdatumen för dessa perioder och Högsta domstolens vår- resp. höstsessioner. Avdelningsbyten sker i princip en gång per år, nämligen mellan vår- och höstsession. Under sommaren sätts dock avdelningarna samman av de ledamöter som står till förfogande. I juli förekommer under någon vecka endast jourtjänst- göring. 
  
 10.2 
  
 Historisk återblick 
  
 I 1909 års lagrådslag räknades tjänstgöringsperioden för Lagrådets le- damöter från den 1 januari. Genom en lagändring 1920 (SFS 1920:267) bestämdes emellertid att perioden i stället skulle räknas från den 1 ok- tober. Orsaken till ändringen angavs i prop. 1920:203 vara att man ville 
  
 76  
 Lagrådsperiodens förläggning 
  
 SOU 2001:88 
  
 undvika att lagförslag, som under ett kalenderår granskats av Lagrådet och vid den året därefter följande lagtima riksdagen blivit föremål för ändringar, skulle prövas av Lagrådet i ny sammansättning. Hänsyn togs också bl.a. till att tiden kring årsskiftet präglades av det ofta särskilt brådskande propositionsarbetet. 
 Tjänstgöringsperioden ändrades på nytt 1924 (SFS 1924:86). I för- arbetena till lagändringen (NJA II 1924 s. 782 ff) framhölls att Lag- rådets arbete med större lagförslag hade kommit att koncentreras till höstmånaderna. Detta ledde i sin tur till att det avgående Lagrådet kun- de få svårigheter med att avsluta redan påbörjade ärenden under de få veckor som återstod av tjänstgöringen efter sommarsemestern. Depar- tementschefen betonade vikten av att ett tillträdande lagråd gavs en längre sammanhängande tid till behandling av ett större ärende. För att på bästa sätt ta till vara Lagrådets strängt anlitade arbetstid var det där- för önskvärt att ombytet kunde äga rum något tidigare än den 1 okto- ber. I enlighet med departementschefens förslag beslutade riksdagen att tjänstgöringsperioden skulle inledas den 1 september. 
 Processreformen i slutet av  
 40-talet 
  medförde betydande föränd- ringar för förfarandet i Högsta domstolen. Av särskild betydelse i sammanhanget var att överklagade avgöranden skulle bli föremål för tillståndsprövning, vid vilken Högsta domstolen nu blev domför med endast tre ledamöter mot tidigare fem (SFS 1946:879). Procedurföränd- ringarna ställde krav på en mer permanent sammansättning av domstol- ens avdelningar. Bestämmelserna om avdelningarnas fasta samman- sättning försvårade sådana byten mellan ledamöterna i Högsta dom- stolen som tidigare möjliggjort övergångsvisa lösningar i fråga om tjänstgöringsperiodens inledande och Högsta domstolens semesterperi- od. Mot bakgrund härav uppstod enligt departementschefen ett behov av jämkningar av bestämmelserna i lagrådslagen om tidpunkten för tjänstgöringsperiod i Lagrådet (NJA II 1948 s. 592 ff). Tjänstgörings- perioden borde i framtiden därför börja när semesterperioden i Högsta domstolen slutade, dvs. vid höstsessionens inledande (i praktiken den 39 :e kalenderveckan), vilket innebar att perioden flyttades fram  
 två–tre 
  veckor jämfört med vad som tidigare gällt. Den föreslagna lagändring- en trädde i kraft den 1 juli 1948 (SFS 1948:228). 
 I 1965 års lagrådslag behölls anknytningen till Högsta domstolens höstsession för tjänstgöringsperiodens inledande. Genom 1979 års lag- rådslag preciserades denna tidpunkt på så sätt att lagrådsperioden skall inledas från början av Högsta domstolens höstsession under år med  
 ud- da  
 slutsiffra. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsperiodens förläggning  
 77 
  
 10.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Lagrådsperioden inleds veckan efter trettondedagshelgens slut. 
 I direktiven har utredaren getts uppdraget att undersöka hur lagråds- perioden bör förläggas, dvs. om det finns anledning att låta perioden löpa på annat sätt än från Högsta domstolens höstsession. Med be- aktande av att budgetåret numera löper kalenderårsvis (se 3 kap. 2 § riksdagsordningen) ställs frågan om det skulle vara fördelaktigt att låta även lagrådsperioden följa detta schema, alternativt om det vore lämp- ligt att låta vårsessionen utgöra startpunkten. 
 Andra lösningar står givetvis också till buds. En möjlighet skulle kunna vara att låta Högsta domstolens sommarsessions inledande utgö- ra den tidpunkt vid vilken en ny lagrådsperiod inleds. 
 Utgångspunkten för det fortsatta resonemanget är att en lagråds- period skall vara kvar och att denna skall omfatta ett år (se föregående kapitel). 
 Förläggningen av lagrådsperioden måste ske med hänsynstagande till flera olika faktorer, däribland stoppdagarna för riksdagens arbete, de föreslagna stoppdagarna för lagrådsgranskningen samt de högsta domstolarnas arbetsperioder och regelmässiga byten i avdelningssam- mansättningarna. Vidare måste beaktas att inläsning av kommande re- misser ofta sker mot slutet av ledamöternas ledighet. 
 En fördel med den nuvarande startpunkten för lagrådsperioden är att avdelningsbyten sker i de båda högsta domstolarna ungefärligen vid denna tidpunkt varje år. Enligt utredningens mening är det nuvarande systemet dock inte invändningsfritt. Lagrådsledamöterna kommer av naturliga skäl att för framtiden som hittills ta ut större delen av sin le- dighet under högsommaren. Vare sig detta leder till att avdelning av- slutar sin tjänstgöringsperiod med ledighet eller återinträder i tjänst ett litet antal veckor kan detta leda till svårigheter. Det kan bli besvärligt att få till stånd föredragning av brådskande ärenden. Och det är tvek- samt om en kort tjänstgöringsperiod inför en stundande utväxling är meningsfull och kan utnyttjas rationellt. Inte heller av någon annan anledning framstår början av Högsta domstolens höstsession som nå- gon given starttidpunkt för lagrådsperioden. 
 Det kan anmärkas att den av talmanskonferensen tillsatta Riksdags- kommittén nyligen pekade på att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budgetpropositionen, som enligt huvudregeln i 3.2.1 riksdagsordningen skall avlämnas senast den 20 september, varför lagrådsgranskningen i stället har måst genomföras under utskottsberedningen. Riksdags- 
  
 78  
 Lagrådsperiodens förläggning 
  
 SOU 2001:88 
  
 kommittén ansåg det önskvärt att Regeringskansliet undersöker de möjligheter som kan finnas att motverka en sådan utveckling (bet. 2000/01:RS1 avsnitt 4.2.4). Riksdagsstyrelsen föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen som sin mening vad kommittén anfört (Riksdagsstyrelsens förslag 2000/01:RS1 yrkande 6), vilket tillstyrktes av konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU23 moment 4). Kammaren biföll utskottets hemställan (rskr.  
 2000/01:273–276). 
  
 Utredningen förordar att en tidpunkt i anslutning till årsskiftet väljs som starttidpunkt för lagrådsperioden, varvid lagrådsperioden fort- sättningsvis löper kalenderårsvis. Den nära anslutningen till budgetåret ter sig naturlig och har ett värde genom att underlätta de högsta dom- stolarnas bedömning och planering av tillgängliga personalresurser. Det ligger nära till hands att förlägga inledningen till veckan efter tret- tondedagshelgen. Visserligen ligger en sådan börjedag tidsmässigt nära den stoppdag för riksdagen som de senaste åren infallit den  
 24–25 
  ja- nuari och som markerar den dag då propositioner som bör behandlas av riksdagen i mitten av april eller tidigare måste lämnas. Utredningen har emellertid föreslagit att en stoppdag för lämnande av lagrådsremisser till Lagrådet förläggs till månadsskiftet  
 november–december 
  (se kapitel 7). Därmed torde det lagråd som tjänstgjort under föregående lagråds- period ha behandlat den absoluta merparten av de remisser som kräver granskning inför riksdagens stoppdag i januari. Det skall också anmär- kas att förväntade anhopningar av remisser inför denna riksdagsstopp- dag i viss mån kan pareras genom att lagrådsstoppdagen tidigareläggs. Under de år då denna stoppdag utgjort ett riktmärke för riksdagsarbetet har dock ärendetillströmningen till Lagrådet inför stoppdagen inte till- närmelsevis varit lika markant som inför riksdagens stoppdag i mars. Vidare föreslår utredningen ingen ändring av bestämmelsen om att de lagrådsledamöter som vid lagrådsperiodens utgång påbörjat visst ären- de skall tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som utsetts för den nya perioden till dess ärendet blivit slutligt handlagt (jfr 12 § lagråds- lagen). 
 Följaktligen beaktas såväl riksdagens som Lagrådets arbetsrytm om lagrådsperioden i praktiken inleds i anslutning till trettondedagshelgens slut. Tidpunkten får också anses väl förenlig med Högsta domstolens arbetsschema, då byte av ledamöter på avdelningarna äger rum vid jul- feriernas slut. Ledamotsbyten äger däremot inte rum i Regeringsrätten vid samma tidpunkt. Eftersom dessa brukar ske vid övergången mellan vår- och höstsession, får emellertid de ledamöter som vid trettonde- dagshelgen lämnar Regeringsrätten för lagrådstjänstgöring resp. åter- kommer efter fullgjord sejour i Lagrådet en längre sammanhängande tid på dömande avdelning efter resp. före avdelningsbyte inom dom- stolen. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 79 
  
 11 
  
 Lagrådsledamöternas ledighet och möjligheterna till granskning året om 
  
 11.1 
  
 Gällande rätt 
  
 I 15 § första stycket lagrådslagen föreskrivs att ledamot av Lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som Lagrådets le- damöter bestämmer. Ledamöter som har inlett sin tjänstgöring under pågående lagrådsperiod skall enligt 15 § andra stycket erhålla ledighet enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer, dock högst tre månader om året. Motsvarande bestämmelser gäller för ledamot, som är förordnad att delta i behandlingen av visst ärende (15 § tredje stycket). 
 Någon bestämmelse för den situation då en lagrådsavdelning dras in finns inte. Enligt specialmotiveringen till 15 § (prop. 1978/79:195 s. 74) kan man utgå från att ett justitieråd eller regeringsråd som i sådant fall återgår till sin domstol blir kompenserad för ledighet som han inte kunnat utnyttja under tjänstgöringen i Lagrådet. Så skedde enligt speci- almotiveringen vid tidpunkten för lagens tillkomst. 
  
 11.2 
  
 Historisk återblick 
  
 Redan i 1909 års lagrådslag (6 § tredje stycket) föreskrevs att ledamot av Lagrådet skulle vara årligen berättigad till tre månaders ledighet un- der tid, som Lagrådet bestämde. I prop. 1909:11 (s. 53) motiverades tremånadersledigheten med arbetets ansträngande beskaffenhet, vil- ket inte mötte någon gensaga i riksdagens behandling av lagförslaget. Några särskilda föreskrifter i fråga om ordnandet av Lagrådets arbete i övrigt ansågs inte behövliga. Departementschefen anförde (s. 53): 
 Det lärer vara uppenbart, att lagrådet äger bestämma om tiderna för sessioner och hemarbete med mera dylikt, men ock att, när flera lag- 
  
 80  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 förslag samtidigt föreligga till granskning, lagrådet bör tillmötesgå regeringens önskningar i afseende å turen för ärendenas behandling. Jag förutsätter alltså, att ett mera omfattande och långvarigt gransk- ningsarbete kan blifva tillfälligtvis skjutit åt sidan med hänsyn till angelägenheten af ett annat ärendes skyndsamma handläggning. 
 I 1965 års lagrådslag bibehölls tremånadersledigheten i sak men med förbehållet att ledigheten avsåg ledamöter på ordinarie avdelning (9 § i 1965 års lagrådslag). Den ordinarie avdelningen eller, om även den ex- tra avdelningen var i tjänst, de tjänstgörande avdelningarna skulle sam- fällt bestämma om tidpunkten för ledighetens förläggning. I samma ordning skulle beslut fattas om ledigheten för de ledamöter som tjänst- gjorde på den extra avdelningen. Eftersom den extra avdelningen en- dast var avsedd att tjänstgöra tidvis, kunde det enligt förarbetena bli svårt att generellt bestämma hur lång ledighet dess ledamöter skulle komma i åtnjutande av (prop. 1965:27 s. 19). Ledigheten för dessa le- damöter fick emellertid inte överstiga tre månader om året. 
 1979 års lagrådslag föreskriver uttryckligen att Lagrådets avdel- ningar är helt likställda (8 §). Enligt förarbetena (prop. 1978/79:195 s. 74) bör därför bestämmelserna om ledighet i princip vara gemensamma för alla ledamöter i Lagrådet. Utan att längden på lagrådsledigheten kommenterades närmare, bestämdes denna till tre månader. Det skulle, i likhet med vad som varit fallet tidigare, ankomma på Lagrådets leda- möter att själva ta ställning till vid vilken tidpunkt ledigheten skulle kunna tas ut. Sådana ledamöter som påbörjat sin tjänstgöring under på- gående lagrådsperiod eller endast varit förordnade för visst ärende skulle erhålla ledighet i enlighet med vad ledamöterna bestämde. 
 I propositionen 1995/96:116, i vilken regeringen föreslog minsk- ningar av antalet ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten, fördes ett resonemang kring behovet av att ändra reglerna om ledighet för Lagrådets ledamöter. Regeringen anförde följande (s. 14): 
 Riksdagen har på senare år tidigarelagt de dagar då propositioner senast måste ha avlämnats för att bli behandlade under hösten eller våren. Hösten 1995 var detta datum den 12 oktober och våren 1996 blir det den 13 mars. Det är ofrånkomligt att det inför dessa datum uppstår arbetstoppar i Lagrådet och det kan då för regeringen bli nödvändigt att inkalla extra lagrådsavdelningar för att lagråds- granskningen skall kunna klaras av i tid. 
 För att en proposition skall kunna avlämnas till riksdagen inom dessa tider måste lagrådsgranskningen i princip vara slutförd två veckor tidigare. Det innebär i sin tur att Lagrådet efter sommar- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 81 
  
 uppehållet måste ha inlett sitt arbete i god tid dessförinnan för att granskningen skall kunna klaras av i tid. 
 Lagrådets ledamöter är enligt 15 § lagrådslagen berättigade till tre månaders ledighet om året på tid som de själva bestämmer. Den- na ledighet har vanligen tagits ut under perioden 15  
 juni–15 
  sep- tember. Det har i regeringskansliet ifrågasatts om detta är förenligt med den nya ordning för avlämnandet av propositioner som riksdag- en beslutat. Om ledigheten även fortsättningsvis skall vara så lång måste den uppenbarligen tas ut på annan tid än som hittills varit brukligt. I annat fall hinner Lagrådet inte – utan att extra avdelning- ar inkallas – genomföra sitt granskningsarbete i sådan tid att rege- ringen kan överlämna propositionerna inom de frister riksdagen be- stämt. 
 Vid kontakter med företrädare för Statsrådsberedningen och Justitiedepartementet har Lagrådets ledamöter förklarat sig vara be- redda att fördela ledigheten över året på sådant sätt att man kan in- leda lagrådsgranskningen den 1 september eller, om arbetsmängden så kräver, redan i mitten av augusti. Mot denna bakgrund finner re- geringen att det för närvarande inte finns någon anledning att ändra reglerna om ledighet för Lagrådets ledamöter. 
 Det skall anmärkas att den omnämnda stoppdagen i oktober inte längre är aktuell för riksdagens arbete. Bestämmelser om avlämnande av bud- getpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen finns i 3.2.1 riksdagsordningen (se avsnitt 7.1). 
 Riksdagen behandlade nyligen en motion, i vilken föreslogs att reglerna för Lagrådets arbete skulle ändras så att viktiga reformer inte riskerar att försenas. I motionen framhölls att den nuvarande ordningen borde ändras så att Lagrådet vid behov kan lämna yttranden under hela året. Konstitutionsutskottet hade ingen annan uppfattning än motionär- en i fråga om att lagstiftningsprocessen inte fick göras beroende av be- stämmelserna om Lagrådets medlemmars ledighet. Däremot menade konstitutionsutskottet att det var Lagrådets sak att – med beaktande av detta – organisera sitt arbete; något behov att ändra i bestämmelserna om ledighet för lagrådsledamöterna fanns inte (mot. 1998/99:K229, bet. 1999/2000:KU2 s. 19 f). Riksdagen godkände sedermera KU:s betänkande. 
  
 11.3 
  
 Praktisk tillämpning 
  
 Lagrådets ledamöter förlägger vanligen större delen av sin ledighet till sommarmånaderna. Ledigheten har de senaste åren ofta inletts kring 
  
 82  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 mitten av juni månad och fortgått till senare hälften av augusti, i något fall till början av september, enligt vad som kan utläsas av Lagrådets dagböcker. Det förefaller vanligt att lagrådsavdelningarna inte går på sommarsemester samtidigt och att de inte heller avslutar denna vid samma tidpunkt. Om lagrådsperioden är på väg att gå till ända, avslutar oftast ledamöterna sin tjänstgöring med sommarledigheten, varefter de nytillträdande lagrådsavdelningarna återupptar granskningsverksam- heten i anslutning till inledandet av Högsta domstolens höstsession. 
 Såvitt kan utläsas av Lagrådets dagböcker har denna ordning, i vart fall de senare år som undersökningen omfattar, inneburit att ingen av lagrådsavdelningarna varit i tjänst under en sammanhängande period om ca åtta sommarveckor. Det skall emellertid påpekas att studier och inläsning inför kommande remisser ofta sker mot slutet av ledighets- perioderna. Det kan förekomma att ledamöterna t.o.m. får material hemskickat för inläsning under pågående ledighet. 
 Antalet remisser som inkommit under själva sommarledigheten bru- kar begränsa sig till några enstaka. Dessa synes då föredras och expedi- eras först efter ledighetens avslutande. Det kan också förekomma att remisser som kommit in i juni, dvs. strax före avdelningarnas gemen- samma ledighet, inte expedieras förrän i samband med att någon avdel- ning återkommer efter ledigheten eller en ny lagrådsperiod inleds. 
 Vid utredningens kontakter med Lagrådet har framhållits att lag- rådsledamöterna ser det som en självklarhet att remisser skall kunna granskas året om. Uppgifter från Regeringskansliet pekar i samma rikt- ning. En inofficiell beredskap förefaller m.a.o. råda för lagråds- ledamöterna under tid då de tar ut ledighet, vilket tyder på att i vart fall någon lagrådsavdelning alltid skulle kunna mobiliseras för gransk- ningsuppgifter av brådskande natur. Från Lagrådets sida har samtidigt betonats att behovet av föredragningar under semesterperiod i stor ut- sträckning kan elimineras genom framförhållning i planeringen av pro- positionsarbetet. 
  
 11.4 
  
 Ledigheten för Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter 
  
 Justitierådens semester regleras i Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA), vilket i praktiken innebär att de har 35 dagars semester per år. 
 Av 29 § förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta dom- stolen framgår att Högsta domstolen beslutar om ledighet för justitierå- den. Enligt domstolens arbetsordning skall, i överensstämmelse med 2 § den upphävda lagen (1946:879) om Högsta domstolens samman- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 83 
  
 sättning och tjänstgöring, arbetet på varje avdelning fortgå minst 40 veckor om året, och någon avdelning skall alltid kunna samlas. 
 Verksamheten bedrivs, som tidigare omnämnts, i tre sessioner. I samband med sessionsbytena vid jul, påsk och sommar förekommer extra uppehåll. Under jul- och påskuppehållen, som vardera omfattar 14 kalenderdagar, samt under sommarferierna tjänstgör en för varje så- dan period särskilt sammansatt jouravdelning med tre ledamöter samt med två ytterligare ledamöter indelade för tjänstgöring om behov upp- kommer av en fullsutten avdelning. Vid jul- och påskuppehållen be- handlas endast särskilt brådskande mål, men den jouravdelning som tjänstgör under sommarferierna handlägger även icke brådskande mål på samma sätt som under annan tid av året. 
 Ledamot som har ferier är enligt arbetsordningen skyldig att tjänst- göra, yngre före äldre, vid förekomst av brådskande mål om domfört antal inte kan erhållas på grund av sjukdom eller jäv. Sådan tjänst- göringsskyldighet sträcker sig över längre tid än en vecka endast om målens beskaffenhet kräver det. Ledamot som har tjänstgjort under fe- rier bör enligt arbetsordningen få kompensation för fullgjord tjänstgö- ring genom befrielse från tjänstgöring eller annan lättnad i arbetet. 
 För Regeringsrätten gäller att domstolen beslutar om ledighet för regeringsråden (28 § förordningen [1996:378] med instruktion för Re- geringsrätten). I arbetsordningen föreskrivs att arbetet på avdelning skall fortgå minst 40 veckor om året. Även för regeringsråden regleras semestern numera i ALFA. Dessförinnan hade ledamöterna ledighet som tidsmässigt kunde uppskattas till 12 veckor. Enligt Regerings- rättens kansli råder rättsferier om sammanlagt ca fyra veckor vid jul och påsk, varvid vissa ledamöter emellertid omfattas av jourberedskap. 
  
 84  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 11.5 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Lagrådsledamöternas ledighet skall i tiden motsvara den som justi- tieråden och regeringsråden kan göra anspråk på i resp. domstol. Denna innefattar för närvarande semester jämte sådan ledighet som möjliggörs av kravet på att avdelningsarbetet i domstolen skall fort- gå minst 40 veckor om året. Om brådskande eller omfattande ärende föreligger, kan lagrådsledamöterna nödgas göra avkall på sådan le- dighet som inte är semester. Ledamot som har förordnats för kortare tid än en lagrådsperiod eller förordnats för behandlingen av visst ärende erhåller ledighet enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer. 
 I utredningens direktiv sägs att det ingår i utredningens uppdrag att un- dersöka om bestämmelserna rörande Lagrådets ledighet bör regleras på ett annat sätt än som sker för närvarande, däribland om det finns behov av att skapa uttalade förutsättningar för att få ärenden granskade av Lagrådet året om. En jämförelse skall göras med förhållandena för do- marna i de högsta domstolarna, varefter utredningen skall ta ställning till om bestämmelser om ett visst antal arbetsveckor kan vara ett alter- nativ till nuvarande ordning. 
 Frågan om Lagrådets engagerande under tid då ledamöterna utnytt- jar sin ledighet förefaller, såvitt utredningen kunnat utröna, inte ha ställts på sin spets. En av förklaringarna till detta är att Regerings- kansliets verksamhet, precis som Lagrådets, präglas av semester- ledighet under sommarmånaderna och att därför endast ett fåtal lag- rådsremisser färdigställs vid denna tidpunkt på året. En annan förkla- ring är att riksdagen inte är samlad under sommaren. Vad som är orsak och verkan i detta sammanhang är emellertid inte alldeles enkelt att ut- röna. Det kan inte helt uteslutas att antalet lagrådsremissser under peri- oden  
 juni–augusti 
  är lågt just eftersom det från Regeringskansliets sida kan uppfattas som mindre angeläget att upprätta lagrådsremisser under tid då lagrådsledighet råder. 
 Utredningens utgångspunkt är att granskningsuppgifterna skall kun- na utföras under alla perioder av året. Av särskilt intresse är sannolikt föredragningar under sommaren inför propositioner som anses böra be- handlas inom riksdagen omedelbart när denna samlas till riksmöte efter sommarferierna (jfr vad som angetts i avsnitt 10.3 om att regeringen i några fall inte hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomst- påverkande lagförslag i budgetpropositionen, 2000/01:RS1 avsnitt 4.4.2). Om behovet av en granskningsberedskap torde enighet råda i Lagrådet, Regeringskansliet och riksdagen. Det finns dessutom fog för påståendet att behovet kan tillgodoses redan med nuvarande bestäm- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 85 
  
 melser (se därutöver avsnitt 13.2.3 om förslaget att ge ledamöterna be- fogenhet att sätta samman avdelningarna). 
 Samtidigt är det ofrånkomligt att lagrådsledamöternas ledighet hu- vudsakligen måste få förläggas till sommarmånaderna. Följden härav måste bli ett uppehåll i granskningsarbetet. Vid denna tid på året har det – under de senare år som utredningen kartlagt – endast varit aktuellt med två tjänstgörande lagrådsavdelningar. Det lär under alla förhållan- den ytterst sällan förekomma att fler avdelningar än så är i tjänst under sommarmånaderna. 
 Ett riktmärke för ledigheten bör vara att samma ordning skall gälla för lagrådsledamöterna som för justitieråden och regeringsråden under domstolstjänstgöringen. Detta faller sig naturligt mot bakgrund av att majoriteten av lagrådsledamöterna hämtas från Högsta domstolen och Regeringsrätten. Innebörden blir i praktiken att arbetet för en lag- rådsledamot skall fortgå minst 40 veckor om året, förutsatt att veder- börande skall tjänstgöra under en hel lagrådsperiod. För lagrådsleda- möterna leder detta till att de erhåller semester och därutöver sådan le- dighet som möjliggörs med hänsyn till kravet på att arbetet skall fortgå viss tid. Att lagrådsledamöterna på så sätt kommer i åtnjutande av le- dighet utöver semester måste anses befogat. I likhet med vad som gäller för domarna i de högsta domstolarna måste de beredas tillfälle bl.a. till fördjupade studier på aktuella rättsområden. Det skall dessutom på- pekas att den tid som lagrådsledamöterna teoretiskt kan ta i anspråk för annan ledighet än semester inte skall ses som ett obligatoriskt inslag; om arbetsbördan kräver det, reduceras ledigheten. På detta sätt in- skränks för övrigt redan den nu rådande lagrådsledigheten, eftersom le- damöterna ofta läser in sig på kommande lagstiftningsärenden under sin ledighet. 
 Utredningen utgår från att större delen av semestern även fortsätt- ningsvis kommer att förläggas till sommarmånaderna. Det framstår också som troligt att Lagrådet kommer att planera sin verksamhet på sådant sätt att – med beaktande av kravet på att avdelningsarbetet skall fortgå under ett visst antal veckor på årsbasis – viss extra ledighet kan tas ut under denna tid. Detta framstår som desto mer naturligt i belys- ning av att få lagrådsremisser kommer in under sommarmånaderna. Det är emellertid inte givet att all ledighet skall tas ut under sommar- månaderna. Ledamöterna måste räkna med att ärenden av brådskande natur kan komma att föreläggas dem. Förbehållet rörande ledigheten bör komma till öppet uttryck i lagrådslagen. 
 Till undvikande av sådana situationer då ledamöterna tvingas av- bryta tidigare planerad ledighet måste det ankomma på Regerings- kansliet att tillhandahålla ett skriftligt underlag (s.k. lagrådslistor) med sådan framförhållning att Lagrådets ledamöter i god tid kan planera sin 
  
 86  
 Lagrådsledamöternas ledighet.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 semester (se avsnitt 7.3 om Lagrådets planering). Eventuellt skulle le- digheten kunna samplaneras genom kontakter mellan Lagrådet och Re- geringskansliet 
 .  
 En god framförhållning bör ses som ett led i ambitio- nerna att åstadkomma en jämnare spridning över året av remisserna, och därmed av Lagrådets arbetsbörda. 
 Förslaget kan sammanfattas enligt följande. I lagrådslagen bör före- skrivas att Lagrådets ledamöter beslutar om ledighet för ledamöterna enligt de grunder som tillämpas för ledamöterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten i denna deras egenskap. Därvid skall tillses att brådskande lagstiftningsärende inte fördröjs. 
 I sak innebär utredningens förslag knappast någon avvikelse från gällande ordning. Den sammanlagda ledigheten kommer i det väsentli- ga att svara mot den ledighet som ledamöterna nu har förmån av, sär- skilt om man beaktar att viss del av denna ledighet brukar användas till inläsning och förstudier inför kommande remisser. Det skall också till- läggas att Lagrådet redan med gällande regler faktiskt har haft bered- skap för behandling av brådskande ärenden under sommaren, även om detta veterligen inte har ställts på sin spets. 
 Det ovan behandlade förslaget har utgått från förhållandena för de aktiva justitieråd och regeringsråd som tjänstgör under en hel lagråds- period. Det saknas anledning att låta andra regler gälla för pensionera- de sådana domare eller för helt utomstående ledamöter som förordnats för en lagrådsperiod. För en ledamot som påbörjat tjänstgöring under pågående lagrådsperiod eller annars tjänstgjort under endast en del av denna, exempelvis en ledamot som har förordnats att delta i behand- lingen av visst ärende, skall semestern eller ledigheten kunna bestäm- mas av Lagrådets ledamöter, vilket överensstämmer med gällande rätt. Om sådan ledamot p.g.a. lagrådsavdelnings arbetsbörda inte kan kom- ma i åtnjutande av ledighet innan avdelningen upplöses, får det beträf- fande justitieråden och regeringsråden förutsättas att kompensation ges i den domstol som berörs (jfr prop. 1978/79:195 s. 74). 
  
 SOU 2001:88 
  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 87 
  
 12 
  
 Möjligheter för justitieråd och rege- ringsråd att tjänstgöra i domstol under pågående lagrådsperiod 
  
 12.1 
  
 Gällande rätt 
  
 Av 16 § första stycket lagrådslagen framgår att regeringen kan meddela Lagrådet att något ärende inte kan förväntas under viss tid. I sådant fall skall justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i Lagrådet, under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör, såvida inte annat föranleds av brådskande ärende. Enligt förarbetena har bestämmelsen bäring på de tillfällen då Lagrådet tjänstgör på endast en avdelning (prop. 1978/79:195 s. 75). Bestämmelsen om återgång till domstols- tjänstgöring kompletteras av 16 § andra stycket lagrådslagen, som före- skriver att justitieråd och regeringsråd även i annat fall kan tjänstgöra i sina resp. domstolar, om Lagrådets ledamöter finner att det kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. 
 Reglerna rörande tillfällig tjänstgöring i den domstol som lagråds- ledamoten tillhör är avsedda att frigöra dessa ledamöter vid de tid- punkter då Lagrådets arbetsbörda är låg. Samtidigt kan de högsta dom- stolarna tillförsäkras extra arbetskraft. Reglerna bör naturligen ses som ett komplement till regeln i 1 § lagrådslagen, som ger regeringen rätt att råda över antalet avdelningar som vid varje tidpunkt skall tjänstgöra. Sistnämnda paragraf innebär dock en möjlighet att även dra in avdel- ningar, till skillnad från 16 § första stycket lagrådslagen, som endast medför att avdelning tillfälligt upplöses i avvaktan på nya arbetsupp- gifter. 
 Domförhetsreglerna för de högsta domstolarna anger ramarna för vilka arbetsuppgifter som justitieråd och regeringsråd i Lagrådet kan utföra vid återgång till den domstol de tillhör under pågående lagråds- period. 
 En avdelning i Högsta domstolen är domför med fem ledamöter. I några typer av mål är avdelningen domför med tre ledamöter, förutsatt att prövningen är av enkel beskaffenhet. Frågor om prövningstillstånd 
  
 88  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 får emellertid avgöras av ett (högst tre) justitieråd. Avdelning är där- utöver domför med en ledamot vid prövning av frågor om avskrivning av mål efter återkallelse eller efter det att ett överklagande har förfallit, frågor om avvisning av ett överklagande hos Högsta domstolen, frågor om förening av mål enligt 14 kap. 7 a § rättegångsbalken, överklagande av hovrätts avvisningsbeslut som avses i 54 kap. 17 § rättegångsbalken eller frågor som avses i 55 kap. 8 § andra stycket första och andra me- ningarna rättegångsbalken samt i vissa fall vid prövning av resningsan- sökan (3 kap. 6 § rättegångsbalken). 
 På motsvarande sätt är Regeringsrätten domför i olika konstellatio- ner. På avdelning i denna domstol dömer normalt fem regeringsråd, men avdelningen är domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. Tre ledamöter är tillfyllest vid prövning av vissa frågor av enkel beskaffenhet. Slutligen kan ett antal mål avgöras av endast en ledamot, närmare bestämt i vissa fall då en resningsansökan avslås eller avvisas, vid prövning av talan mot beslut där ett överklagande har av- visats såsom för sent inkommet och vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse. Även frågor om prövningstillstånd får avgöras av ett (eller högst tre) regeringsråd. Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för prövning av överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med frågan om prövnings- tillstånd (4 a § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). 
  
 12.2 
  
 Historisk återblick 
  
 Den ursprungliga lydelsen av 1909 års lagrådslag gav inga möjligheter för lagrådsledamöterna att återgå till sina respektive domstolar under tjänstgöringsperioden. En komplettering av lagrådslagen 1932 (6 § fjärde stycket, prop. 1932:192, rskr. 146, SFS 1932:135) ledde emel- lertid till att Kungl. Maj:t kunde ge Lagrådet till känna att det under viss tid inte kunde förväntas något ärende till behandling. Ledamöterna skulle då, såvida de inte åtnjöt ledighet, tjänstgöra i sina domstolar, justitieråden i Högsta domstolen och regeringsråden i Regeringsrätten. Utan hinder av denna bestämmelse skulle Lagrådet handlägga bråd- skande ärenden, som förelåg eller överlämnades till behandling. Tilläg- get till lagen föranleddes enligt departementschefen av att Högsta dom- stolens arbetsbalans behövde nedbringas och att inga större lagstift- ningsfrågor var att förvänta den närmaste framtiden. 
 Genom 1965 års lagrådslag infördes möjligheten att låta Lagrådet arbeta på avdelningar, en ordinarie och en extra. För Lagrådets extra avdelning kom enligt 10 § första stycket lagrådslagen att gälla att le- damöterna skulle tjänstgöra i den domstol de tillhörde när förordnande 
  
 SOU 2001:88 
  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 89 
  
 inte förelåg om att avdelningen skulle vara i tjänst. För den ordinarie avdelningen behölls i huvudsak de bestämmelser som gällt i 1909 års lagrådslag. Departementschefen framhöll emellertid att det av regeln borde framgå att återgång till domstolen skedde för den tid som angetts i Kungl. Maj:ts meddelande (prop. 1965:27 s. 20, L1U 16, rskr. 157). Bestämmelsen upptogs i 10 § andra stycket lagrådslagen. 
 Det förslag som lämnades av 1977 års lagrådsutredning innebar i princip att regelverket för tillfälliga perioder av stiltje i laggranskning- en skulle behållas. Regeringen borde enligt förslagets 17 § ges möjlig- het att meddela Lagrådet att något ärende inte var att förvänta under viss tid, varvid justitieråd och regeringsråd, som tjänstgjorde i Lag- rådet, tillfälligt skulle tjänstgöra i domstol, såvida inte annat föranled- des av brådskande ärende (SOU 1978:34 s. 243 och 318 f). I förslaget utgick utredningen från att lagrådsledamöters förordnanden bara skulle gälla för tid då avdelning som de tillhörde var i tjänst, varför någon motsvarighet till 10 § första stycket i 1965 års lagrådslag inte ansågs erforderlig. Rättighetsskyddsutredningen anslöt sig till Leach ningens förslag. 
 Departementschefen bekräftade i specialmotiveringen till den före- slagna 16 § lagrådslagen (prop. 1978/79:195 s. 74, KU 39, rskr. 359) att lagrådsledamöters förordnanden bara skulle gälla för tid då avdel- ning som de tillhör är i tjänst, varför någon motsvarighet till 10 § första stycket i dåvarande lagrådslagen inte krävdes. Vidare påpekades i för- slaget att regeringen borde dra in avdelning tills vidare om det kunde förutses att avdelning, utöver en som alltid måste finnas, skulle komma att sakna ärenden för längre tid. Detta möjliggjordes genom förslagets 1 §. Vidare anförde departementschefen följande (s. 75): 
 Bestämmelsen i 16 § första stycket tar sikte på det fallet att endast en lagrådsavdelning finns. När regeringen överväger, om den skall lämna ett sådant meddelande som avses där, bör hänsyn tas även till eventuella remisser från riksdagsutskott. Det bör också beaktas att avdelningen kan förbereda behandlingen av senare ärenden, t. ex. genom att läsa betänkanden och sammanställningar av remissvar. En annan omständighet av betydelse är att ledamöternas arbetskapa- citet inte kan utnyttjas effektivt i högsta domstolen eller regerings- rätten, om deras tjänstgöring där blir endast kortvarig. 
 Departementschefen uppehöll sig därefter vid ett remissyttrande över Rättighetsskyddsutredningens betänkande, i vilket Högsta domstolen (prop. 1978/79:195 bil. 2 s. 104 f) anfört att det med hänsyn till arbets- belastningen i de högsta domstolarna var önskvärt att ledamot som in- går i lagrådsavdelning vid avbrott i avdelningens arbete kunde tas i an- 
  
 90  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 språk för tjänstgöring i domstolen. Högsta domstolen pekade på att den möjligheten enligt utredningens förslag var begränsad till det fall att regeringen hade meddelat Lagrådet att det under viss tid inte hade nå- got ärende att förvänta. Möjligheten borde, enligt Högsta domstolen, stå öppen även i andra fall, där Lagrådet fann sådan tjänstgöring möjlig och lämplig, varför förslaget borde ändras i enlighet härmed. Departe- mentschefen delade de synpunkter som förts fram i Högsta domstolens yttrande och lade därför till en föreskrift i departementsförslaget som möjliggjorde en sådan tillfällig tjänstgöring i Högsta domstolen och Regeringsrätten. En förutsättning för tillfällig tjänstgöring i domstol var att den enligt Lagrådets ledamöter kunde ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Departementschefen tillade att nämnda be- stämmelse skulle vara tillämplig oavsett om Lagrådet bestod av en eller flera avdelningar. Bestämmelsen infördes i 16 § andra stycket lagråds- lagen. 
  
 12.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Möjligheten för justitieråd och regeringsråd i Lagrådet att tjänstgöra i domstol bör behållas på nuvarande premisser. Ökad framförhåll- ning i planeringsarbetet genom bl.a. införande av lagrådsstoppdagar förutsätts förbättra möjligheterna till tillfällig tjänstgöring i domstol. 
 Underlaget som ligger till grund för regeringens beslut att låta justitie- råden och regeringsråden återbördas till sina resp. domstolar tas fram av Regeringskansliet. Detta underlag får också betydelse för regering- ens ställningstaganden i fråga om antalet avdelningar som Lagrådet skall bestå av. Som tidigare har berörts är lagrådsremisserna så för- delade över året att vissa perioder kan sägas präglas av relativt lugn. Mot bakgrund av att propositionsarbetet i Regeringskansliet kan drab- bas av förskjutningar är det emellertid svårt att i förväg förutse när des- sa perioder skall inträda. Om arbetsbördan hastigt minskar, kan lag- rådsledamöterna ofta beredas ett välkommet tillfälle att ägna sig åt för- beredelser inför kommande större remisser. Vid längre tidrymder av stiltje kan dock arbetsuppgifterna sina. I efterhand kan ibland konstate- ras att den totala arbetsbördan under en viss tid hade kunnat ombe- sörjas av färre avdelningar än som faktiskt funnits tillgängliga. 
 Med hänsyn till arbets- och beredningsrutinerna i Regeringskansliet kan det dock ta lång tid att utverka regeringsbeslut som berör Lagrådet. Det är inte ovanligt att det tar ca tio dagar att få ett sådant till stånd se- dan frågan väckts om att dra in avdelning p.g.a. att arbetsuppgifterna 
  
 SOU 2001:88 
  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 91 
  
 tryter. Motsvarande omgång kan förväntas innan regeringen kan lämna ett sådant meddelande om ärendetillströmningen som avses i 16 § första stycket lagrådslagen. 
 Svårigheterna att över huvud taget förutse perioder av låg arbets- belastning får återverkningar på Lagrådets egen lagliga möjlighet att tillfälligt avstå från ledamöter. Enligt uppgift från Lagrådet förekom- mer det ytterst sällan att samfällda beslut fattas med innebörd att justi- tieråden och regeringsråden kan tjänstgöra i den domstol som de tillhör (16 § andra stycket lagrådslagen). Orsaken härtill har angetts vara pro- blem att överblicka plötsliga stegringar i remisskörden. Däremot har det träffats underhandsöverenskommelser mellan en ordförande på avdelning och något av justitieråden eller regeringsråden om tillfällig tjänstgöring i domstol. 
 Vid de tidpunkter då domare trots allt frigörs från lagrådstjänst- göringen kan domstolarnas planering utgöra hinder för ett allsidigt ut- nyttjande av förstärkningskrafterna. Orsaken till detta står att finna i domförhetsreglerna. De mål där flera ledamöter engageras kräver lång framförhållning i fråga om planering. Problemen för lagrådsledamöter- na att överblicka när de kan stå till domstolens förfogande resp. hur länge de då kan fullgöra domargöromål medför svårigheter att placera dem i sitsar av detta slag. Enligt information från Högsta domstolens ordförande har i praktiken en lagrådsledamot kunnat tjänstgöra på femmannaavdelning endast om han eller hon kunnat avvaras från Lagrådet under flera veckors tid. Vinsten av sådan tjänstgöring är för övrigt begränsad, eftersom den oftast motsvaras av att en annan leda- mot, indelad enligt ett detaljerat och långsiktigt schema, friställs. Följd- en av allt detta är att lagrådsledamöter, som tillfälligt tjänstgör i dom- stol, i stället för det mesta får avgöra mål eller ärenden i vilka avdel- ningen är domför med en ledamot, främst frågor som avser prövnings- tillstånd. Det faktum att lagrådsledamöterna, även vid korta inhopp, kan arbeta med mål som kan avgöras genom enmansprövning får dock positiva återverkningar på domstolarnas målbalanser. 
 För att lagrådsledamöterna skall kunna bistå sina domstolar framstår det enligt direktiven som önskvärt att lagrådslagens bestämmelser är tydliga, men samtidigt flexibla, så att de ger utrymme för att justitieråd och regeringsråd bereds tillfälle att återgå till domstolstjänstgöring för kortare eller längre perioder. Enligt direktiven skall utredningen ge för- slag till författningstext som bättre återspeglar kopplingen till de fak- tiska behoven i domstolarna, dock med beaktande av Lagrådets förmå- ga att fullgöra sin uppgift. 
 Ett sätt att angripa problemet vore att sträva efter att uppnå längre ärendefria perioder för Lagrådets verksamhet. I sådana situationer skulle beslut rörande avdelningarnas antal kunna fattas med så goda 
  
 92  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 marginaler att det skulle vara väl värt för domstolarna att t.o.m. Jackson ledamöterna till mål som skall avgöras av fullsutten rätt. Å andra sidan står en sådan strävan i strid med utredningens övergripande målsättning beträffande ärendetillströmningen. Längre ärendefria perioder än vad som förekommer för närvarande skulle nämligen innebära att vissa andra perioder kom att präglas av synnerligen hög arbetsbörda. Detta medför i sin tur risk för att fler avdelningar måste sättas upp. 
 Vad som i stället synes krävas är medel för att med kort varsel kun- na utnyttja även hastigt uppkomna perioder av stiltje i laggransknings- arbetet så att lagrådsledamöterna snarast möjligt kan avdelas till andra uppgifter. Redan med gällande bestämmelser föreligger två vägar att åstadkomma en återgång till domstolarna, dels genom regeringens för- sorg, dels genom att Lagrådets ledamöter fattar beslut om detta. 
 Den förstnämnda möjligheten, som gäller fall då Lagrådet arbetar endast på en avdelning, kommer av förklarliga skäl sällan till använd- ning, eftersom den förutsätts bli tillämpad när aktiviteten på lagstift- ningsområdet i princip helt ligger nere. Vi har inte funnit något exem- pel på att Lagrådet, när endast en avdelning varit i tjänst, fått ett sådant meddelande från regeringen. Icke desto mindre kan det inte uteslutas att sådana situationer skulle kunna uppstå. Möjligheten bör därför fin- nas kvar. För att på bästa sätt utnyttja tillfällen av stiltje i lagrådsarbe- tet vore det emellertid önskvärt om meddelandebefogenheten kunde flyttas till en annan nivå än den nuvarande. – Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 13. 
 Däremot har det efter lagens tillkomst funnits praktiska möjligheter att tillämpa bestämmelsen i 16 § andra stycket lagrådslagen, som med- ger att Lagrådets ledamöter sinsemellan kommer överens om att tjänst- göring i domstol kan ske utan olägenhet för verksamheten. Förutsätt- ningarna för att snabbt få ett sådant beslut till stånd är av förklarliga skäl goda när väl beslutsunderlaget är för handen. Även lagrådsleda- möternas egen möjlighet att besluta om tillfällig tjänstgöring i domstol bör därför behållas. En variant skulle kunna vara att låta varje lagråds- avdelning på egen hand avgöra om de i avdelningen ingående justitie- råden och regeringsråden får tjänstgöra i sina resp. domstolar. Fördelen med ett sådant förfarande är givetvis att det på avdelningsnivån finns goda förutsättningar att bedöma den förväntade arbetsbördan för den närmaste tiden. Å andra sidan rimmar en sådan lösning inte väl med ut- redningens intentioner om en ökad flexibilitet i avdelningssammansätt- ningen, som förutsätter att samtliga lagrådsledamöter deltar i plane- ringen inför eventuella ändringar, föranledda exempelvis av en leda- mots förfall eller ärendenas art (utredningens ställningstaganden i dessa delar belyses närmare i avsnitt 13). Således bör beslutsbefogenheten 
  
 SOU 2001:88 
  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 93 
  
 innehas av samfällda Lagrådet. Den bör normalt kunna utövas i enkla former. 
 I likhet med vad som redan nu gäller blir givetvis någon återgång inte aktuell såvida inte tjänstgöringen i domstol kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Bedömningen av den inverkan domstols- tjänstgöringen kan ha är i sin tur beroende av tillgången till ett tillför- litligt planeringsunderlag; utan ett sådant underlag kan inte i något sammanhang åtgärder vidtas med Lagrådets avdelnings- eller ledamots- antal. 
 Den viktigaste förutsättningen för att domare skall kunna frigöras från den laggranskande verksamheten är följaktligen att framförhåll- ningen i planeringsarbetet upprätthålls. Utredningen har genom försla- get om införande av stoppdagar för lagrådsarbetet pekat på möjlig- heterna att åstadkomma förbättringar i detta avseende. Även förslaget om att lagrådslistorna vid två tillfällen per år skall innehålla uppgifter med längre tidsperspektiv är ett steg i denna riktning. Visserligen syftar utredningens betoning av framförhållning i laggranskningsarbetet till att granskningsuppgifterna skall fördela sig jämnare över året, varvid följden givetvis kan bli att färre tillfällen till temporär domstolstjänst- göring över huvud taget yppar sig. Det lär emellertid vara oundvikligt att sådana perioder emellanåt trots allt uppstår. Den ökade betydelsen av planeringsarbetet, som är tänkt att följas upp genom kontinuerliga kontakter mellan Regeringskansliet och Lagrådet, medför i sin förläng- ning att det blir lättare att dels förutse  
 när  
 perioder av stiltje kan upp- stå, dels göra själva bedömningen om justitieråd och regeringsråd kan ges möjlighet att återgå till domstolen utan olägenhet för verksamheten. 
 Någon ändring beträffande reglerna för sådan tjänstgöring torde med hänsyn till det sagda inte behövas. Det förtjänar dock att inskärpas att möjligheten för Lagrådets ledamöter att självständigt fatta beslut om ledamöternas domstolstjänstgöring bör användas så snart förutsättning- arna härför är uppfyllda. Även om det är lagrådsledamöterna som fattar beslutet, måste det förutsättas att företrädare för Regeringskansliet uppmärksammar Lagrådet på att sådana perioder av mindre arbetsbörda är att förvänta. 
  
 94  
 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 95 
  
 13 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 13.1 
  
 Gällande rätt 
  
 Beslutsbefogenheterna är i lagrådslagen uppdelade på flera händer.  
 Regeringen  
 bestämmer, om Lagrådet med hänsyn till arbetsbördan 
 skall bestå av mer än en avdelning (1 § andra stycket lagrådslagen), om en lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter (3 § första stycket), hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i Lagrådet, och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar (4 §). Rege- ringen förordnar sådana ledamöter som inte är aktiva justitieråd eller regeringsråd samt bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra (5 § andra stycket). Slutligen förordnar regeringen också sakkunnig på av- delnings begäran (10 § andra stycket). Det ankommer därutöver på re- geringen att lämna Lagrådet meddelande om att det inte har något ärende att förvänta under viss tid, varvid justitieråd och regeringsråd skall tjänstgöra i den domstol som de tillhör (16 § första stycket). 
  
 Högsta domstolen  
 utser de justitieråd och  
 Regeringsrätten  
 de rege- ringsråd som skall vara ledamöter av Lagrådet och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra (5 § första stycket). Domstolarna utser även vid behov justitieråd resp. regeringsråd i stället för ledamöter från domstolen som avgår från domarämbetet eller som får förfall under sin tjänstgöring i Lagrådet (13 § första stycket). 
  
 Lagrådets ledamöter  
 bestämmer hur ärendena skall fördelas mellan avdelningarna (8 § andra stycket). Ledamöterna bestämmer också tid- punkten för sin tremånadersledighet (15 § första stycket) samt ledig- heten för sådana ledamöter som har inlett sin tjänstgöring under på- gående lagrådsperiod eller endast förordnats för behandlingen av ett visst ärende (15 § andra och tredje styckena). Slutligen ankommer det på Lagrådets ledamöter att ta ställning till om justitieråd och regerings- råd som är ledamöter i Lagrådet kan tjänstgöra i den domstol som de tillhör utan att Lagrådets verksamhet drabbas av olägenheter (16 § and- ra stycket). 
  
 96  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 En  
 lagrådsavdelning  
 kan bestämma att den som tjänstgjort på av- delningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i den frånvarandes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt (13 § andra stycket). 
  
 13.2 
  
 Överväganden och förslag 
  
 13.2.1 
  
 Några utgångspunkter 
  
 Lagrådet är ingen ordinär myndighet med fast inrättade tjänster. Tvärt- om präglas verksamheten av en konstant genomströmning av jurister, vilka anförtrotts uppdraget att för en kortare eller längre period utföra laggranskningsuppgifter. Den absoluta merparten av ledamöterna har emellertid anknytningen till landets högsta domstolar gemensam, an- tingen genom att de är eller genom att de har varit justitieråd eller rege- ringsråd. Den faktiska anknytningen mellan Lagrådet, dess ledamöter samt Högsta domstolen och Regeringsrätten är historiskt betingad och garanterar att laggranskningen tillförsäkras kompetens och auktoritet. Samtidigt ger den praktiska fördelar i administrativt hänseende. Exem- pelvis framstår det som en stor fördel att domstolarna kan ta sina res- pektive ledamöters tjänster i anspråk när det råder stiltje i lag- granskningsarbetet; någon formell ledighet behöver då inte begäras av den ledamot som tillfälligt återgår till dömande verksamhet. Vidare kan domstolarna förhållandevis enkelt ersätta en ledamot från den egna domstolen som exempelvis drabbas av förfall under sin tid som lag- rådsledamot. Lösningar av denna karaktär framstår både som smidiga och väsentligt mindre kostnadskrävande än sådana som skulle bli nöd- vändiga för det fall Lagrådet bestod av jurister med fasta tjänster. 
 Genomflödet av personella krafter, men även svårigheterna att rätta Lagrådets dimensionering efter den förväntade arbetsbördan, ställer som tidigare nämnts höga krav på ett snabbt agerande i beslutsförfa- randet. I utredningsdirektiven anges att utredaren skall undersöka om och hur man kan anpassa beslutsordningen när det gäller den admini- strativa regleringen av Lagrådets verksamhet till den periodvis oregel- bundna takten i lagstiftningsarbetet. Som angetts i föregående avsnitt är beslutsbefogenheten i nuläget fördelad mellan regeringen, Högsta dom- stolen, Regeringsrätten, Lagrådets ledamöter och varje lagrådsavdel- ning. Enligt utredningens uppfattning bör man se över beslutsbefogen- heterna och undersöka om de av hanteringsmässiga eller andra skäl bör omfördelas. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 97 
  
 I kapitel 6 framhöll utredningen att en utgångspunkt för arbetet måste vara att lagrådsarbetet i största möjliga utsträckning bör ratio- naliseras. Med rationaliseringar skall i detta sammanhang förstås att beslutskompetensen flyttas till en nivå som ligger så nära den faktiska verksamheten som möjligt. Därmed berörs även de beslutsbefogenheter som med gällande regler utövas av regeringen. Utredningen ifrågasätter nämligen om inte delegation skulle kunna ske till ett enskilt statsråd, i förevarande fall chefen för Justitiedepartementet, på sådana områden där kollektiv beslutanderätt inte synes erforderlig. 
 Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden av rege- ringen vid regeringssammanträde. Undantagna härifrån är de rege- ringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författ- ningar eller särskilda regeringsbeslut. Sådana s.k. kommandomål kan, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende av- göras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. 
 I motiven till bestämmelsen (prop. 1973:90 s. 184 f, KU 26, rskr. 265, KU 1974:8, rskr. 19) framhöll departementschefen att den grund- läggande principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställ- ningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som rege- ringsärenden. Vidare anförde han att vad som var ett regeringsärende i första hand fick bestämmas formellt men att det var uppenbart att re- geln om kollektiv beslutsform inte fick kringgås på så sätt att ärenden förklarades vara departementschefsärenden. I ett fåtal speciella fall, fortsatte departementschefen, borde det dock liksom dittills vara möj- ligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Tre fall som därvid omnämndes var beslut som hörde till beredningen av regeringsärenden, beslut som gällde admini- strationen inom ett departement samt de beslutsfunktioner som enligt tryckfrihetsförordningen handlades av chefen för Justitiedepartementet. 
 Konstitutionsutskottet (KU) redovisade i ett betänkande år 1977 en kartläggning av omfattningen av den beslutanderätt som enligt författ- ningsbestämmelser och särskilda regeringsbeslut tillkom i första hand departementschefer men också övriga statsråd (KU 1976/77:44 s. 12 ff, B 29 ff). KU fann i och för sig inte anledning till erinran mot de rege- ringsbeslut varigenom statsråd bemyndigades att avgöra visst ärende eller viss grupp av ärenden, men anförde följande: 
 Mot bakgrund av principen om kollektivt beslutsfattande inom rege- ringen vill utskottet framhålla att denna princip inte bör urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd. Lik- som hittills bör därför enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall en- dast ges beslutanderätt i frågor som har samband med departements- administrationen och beredningsarbetet i vid mening. 
  
 98  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 Enligt utredningens uppfattning har vissa av de beslut rörande Lagrådet som nu ankommer på regeringen en rent administrativ prägel, trots att de inte berör inomdepartementala frågor. Till denna kategori måste närmast räknas beslut som rör upprepade förordnanden samt sådana beslut som hör samman med planeringen av lagrådsarbetet. Något hin- der mot att medge undantag från principen om regeringens kollektiva beslutanderätt bör inte föreligga i frågor av sådan karaktär. Mot denna bakgrund framstår det som befogat att överväga om sådana undantag också är lämpliga. 
 En annan av utredningens utgångspunkter, som också är av betydel- se för fördelningen av beslutsbefogenheterna, är att Lagrådets själv- ständiga position i lagstiftningsarbetet förtjänar att framhävas. Den mest närliggande konsekvensen av sådana strävanden är givetvis att be- slutanderätten i frågor som berör Lagrådets egen administration i viss utsträckning flyttas till Lagrådet. Ett annat alternativ som måste prövas är om de högsta domstolarnas inflytande kan eller bör förbättras genom ökade beslutsbefogenheter. Sådana ställningstaganden blir nödvändiga med anledning av utredningens förslag i delbetänkandet, som i princip innebär att pensionerade justitieråd och regeringsråd jämställs med ak- tiva sådana. Förslaget avsåg att i vissa fall tillåta avdelningssamman- sättningar med endast en aktiv domstolsledamot. Eftersom f.d. justitie- råd och f.d. regeringsråd med gällande bestämmelser utses av regering- en till Lagrådet, skulle två av tre ledamöter på en avdelning, dvs. en majoritet, kunna vara utnämnda av regeringen; utan andra förändringar skulle man därmed riskera att få synen på Lagrådet som en representa- tion för Högsta domstolen och Regeringsrätten naggad i kanten. 
 Redan i delbetänkandet (s. 38) framhöll utredningen att Lagrådets självständighet skulle kunna markeras om uppgiften att utse f.d. leda- möter i de högsta domstolarna till medlemmar av Lagrådet flyttades till domstolarna själva. Utredningen nämnde även vissa andra frågor som borde tas upp i slutbetänkandet, då de hade den karaktären att de lämp- ligen kunde regleras i lag (s. 40). En sådan gällde beslutsbefogenheten såvitt avser ledamöternas placering på viss avdelning. Vidare anförde utredningen att frågan om vem som borde utse de helt utomstående le- damöterna, dvs. de som saknar förankring i någon av de högsta dom- stolarna, skulle behandlas i detta skede av utredningsarbetet. 
 Det kan generellt sägas att beslutsbefogenheterna rörande Lagrådet i princip varit låsta till den instans som tillerkänts dem när de infördes. Även andra beslutsbefogenheter än de ovan nämnda behöver därför ses över. Utredningens ståndpunkt är att dessa delfrågor bör behandlas i ett sammanhang. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 99 
  
 13.2.2 
  
 Förordnande av ledamöter m.fl. 
  
 Högsta domstolen och Regeringsrätten utser de justitieråd och rege- ringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet. Pensionerad ledamot av någon av dessa domstolar förordnas av den domstol som ledamoten har tillhört. Fördelningen mellan aktiva och förutvarande domare i Lagrådet skall göras av domstolarna. Ledamot som saknar förank- ring i någon av de högsta domstolarna skall alltjämt förordnas av re- geringen, som dock skall kunna bemyndiga chefen för Justitie- departementet att utse sådana personer som tidigare har tjänstgjort som ledamöter i Lagrådet. Regeringens urval skall ske utifrån en särskilt framtagen lista med lämpliga kandidater, vilka förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet. Uppgiften att upprätta en sådan lista bör ankomma på den särskilda förslagsnämnd för högre domarbe- fattningar som föreslagits av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare (SOU 2000:99), alternativt på Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet i förstärkt form. En ytterligare möjlighet är att behålla nuvarande ordning, men med ut- trycklig föreskrift om samråd med de högsta domstolarna. – Ersätta- re för en ledamot i Lagrådet utses enligt samma grunder som gäller för förordnande av ordinarie ledamöter. – Personer med särskilda fackkunskaper, som avses delta som sakkunniga vid behandlingen av visst ärende, skall förordnas av den lagrådsavdelning som berörs. 
 Med nuvarande bestämmelser kan det sägas råda en balans i utnäm- ningsrätten beträffande lagrådsledamöterna som följer av bestämmel- serna om en avdelnings sammansättning. Eftersom minst två av de normalt tre platserna på avdelning skall innehas av (aktiva) justitieråd och regeringsråd, finns garantier för att majoriteten av avdelnings- ledamöterna vid varje given tidpunkt tjänstgör i Lagrådet i egenskap av representanter för de båda högsta domstolarna. Dock förekom i för- arbetena till 1979 års lagrådslag vissa tveksamheter kring hur andra lagfarna personer borde utses. Lagrådsutredningen anförde i denna frå- ga följande (SOU 1978:34 s. 272 f): 
 Angelägenheten av att lagrådet har en fristående ställning i för- hållande till regeringen utgör skäl för att uppgiften bör ankomma på annan instans än regeringen. Mot att uppgiften skall åvila de båda högsta domstolarna, som i så fall skulle besluta i samråd, kan an- föras såväl principiella som praktiska skäl. Att anförtro uppgiften åt lagrådet som sådant är knappast möjligt med den organisation som lagrådet förutsätts få. Inte heller är det lämpligt att den avdelning på 
  
 100  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 vilken den utomstående juristen skall tjänstgöra beslutar i frågan, bl.a. med hänsyn till att avdelningen inte kan förutsättas vara full- talig. Enligt utredningens mening saknas anledning befara några olägenheter, om befogenheten får ankomma på regeringen. Utred- ningen föreslår därför att det liksom f.n. skall åvila regeringen att förordna annan lagfaren person än justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra som ledamot i lagrådet. [...] Innan regeringen förordnar någon utomstående att tjänstgöra i lagrådet bör samråd ske med högsta domstolen och regeringsrätten. 
 Varken i Rättighetsskyddsutredningens betänkande eller i den efter- följande propositionen återkom Lagrådsutredningens tveksamheter kring förordnandefrågorna. 
 Vårt förslag till grundlagsändring riskerar, som ovan nämnts, att i vissa fall rubba den ovan nämnda balansen, vilket inte ur någon aspekt ter sig önskvärt. Samtidigt är det befogat att ställa frågan om det allt- jämt är rimligt att betrakta en förutvarande ledamot i någon av de hög- sta domstolarna som en sådan annan lagfaren person som i vart fall hittills setts som en utomstående ledamot av Lagrådet. De kvaliteter som de pensionerade domstolsledamöterna besitter är, som utredningen konstaterade redan i delbetänkandet (s. 34 f), givetvis att jämställa med de aktiva justitierådens och regeringsrådens. Enligt 11 kap. 1 § första stycket regeringsformen får de också tjänstgöra som ledamöter i sina tidigare domstolar (jfr 3 kap. 4 § rättegångsbalken och 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Med hänsyn härtill framstår en änd- ring i utnämningsrätten som befogad. Några avvikande synpunkter här- ifrån har inte heller lämnats under remissbehandlingen av del- betänkandet (jfr avsnitt 8.4.2). Således bör domstolarna själva ges rätt- en att utnämna, utöver de aktiva ledamöterna från resp. domstol, även förutvarande domare till lagrådsledamöter. Kopplad härtill bör finnas befogenheten att bestämma om en ledamot med förankring i domstolen skall vara en aktiv eller en förutvarande domare (se också avsnitt 13.2.3). Beslut i utnämningsfrågor bör fattas av domstolens plenum. 
 Vad som åstadkoms därmed är inte bara att merparten av ledamö- terna på varje avdelning alltjämt i formell mening är representanter för någon av de högsta domstolarna. Om samtliga domstolsrepresentanter i Lagrådet rekryteras av domstolarna själva, torde ledamotsbyten kunna hanteras smidigare än vad som nu är fallet. För det första undviker man en onödig procedur med nominering av en tänkbar kandidat, som re- geringen sedan måste fastställa i ett beslut. För det andra torde dom- stolarna ha god kännedom om vilka ledamöter som över huvud taget kan bli aktuella, bl.a. med tanke på att sådana ledamöter också kan komma i fråga för tjänstgöring i domstolen. När förordnandet för en 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 101 
  
 domstolsrepresentant i Lagrådet upphör, kan domstolen sedan välja mellan att ersätta denne med en aktiv eller med en pensionerad leda- mot; det får dock förutsättas att samråd sker mellan domstolarna vid utnämnande av nya ledamöter så att bestämmelserna om de aktiva do- marnas deltagande i laggranskningsarbetet inte åsidosätts. 
 Såvitt gäller utnämningsrätten beträffande ledamöter som helt sak- nar anknytning till de båda högsta domstolarna öppnar sig flera möjlig- heter. Ett alternativ som står till buds är att överlämna även denna upp- gift till Högsta domstolen och Regeringsrätten, företrädesvis domstol- arnas båda ordförande. Trots att en sådan åtgärd vore ägnad att ytterli- gare stärka Lagrådets fristående ställning i förhållande till regeringen, ter det sig märkligt att ålägga domstolarna ett så främmande åliggande som rekryteringsverksamhet. Det framstår inte heller som önskvärt att ett nytt, gemensamt beslutsorgan – vid sidan om resp. domstol – av re- presentanter från Högsta domstolen och Regeringsrätten tillskapas (jfr SOU 1978:34 s. 272 f). Principiella invändningar kan dessutom komma att möta en ordning som gränsar till självförnyelse och som kan ge in- tryck av att Lagrådet inte är en helt självständig myndighet i relation till de högsta domstolarna. 
 Ett alternativ som erbjuder sig kan härledas ur betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning. Frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99, betänkande av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre doma- re). I detta föreslås att en särskild förslagsnämnd för högre domar- befattningar bereder utnämningsärenden avseende högre domare. Två av de sju ledamöterna skall enligt utredningsförslaget nomineras av Högsta domstolen resp. Regeringsrätten. Kommittén förordar att be- fattningarna offentligt tillkännages och att det införs ett system där in- tresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. En sådan intresse- anmälan kan enligt förslaget också göras efter uppmaning från någon av ledamöterna i nämnden eller dess sekretariat. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kommittén ansåg att öppenhet i förfarandet var av vikt och att undantag från kravet på in- tresseanmälan således inte ens borde göras för vissa kategorier såsom professorer, advokater och andra privat verksamma jurister. Nämndens uppgift skulle sedan bli att lämna ett offentligt förslag till regeringen på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, om möjligt tre sådana efter inbördes gradering och med motivering. Regeringen skulle där- efter ges möjlighet att fritt välja bland de personer som förts upp på förslag. Regeringen skulle emellertid också kunna föra fram en kandi- dat som inte hade föreslagits av nämnden. För detta fall föreslog kom- mittén särskilda regler som innefattar återremiss till nämnden och som sista utväg hänskjutande till justitieutskottet. I kommitténs förslag be- 
  
 102  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 aktas speciellt det särskilda förfarande som i dag förekommer inför ut- nämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Detta innebär att regeringen före utnämningen presenterar den till- tänkte kandidatens namn inför domstolens plenum, vilket i betänkandet betecknas som samråd grundat på konstitutionell praxis. Kommittén fö- reslår att denna ordning skall bestå och formaliseras. Betänkandet be- reds för närvarande i Justitiedepartementet efter remissbehandling. 
 Vi anser att inrättandet av en sådan förslagsnämnd skulle kunna få betydelse även för rekryteringen av helt utomstående jurister till Lag- rådet. Förslagsvis skulle en särskild lista för lagrådstjänstgöring kunna upprättas av nämnden. I uppdraget för nämnden skulle ingå att på listan föra upp ett antal kvalificerade jurister som förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet. Listan bör vara offentlig och redovisa de till- frågade kandidaterna utan någon rangordning. Något offentligt till- kännagivande bör inte föregå upptagandet av namn på listan, men ing- et hindrar givetvis att intresseanmälan görs till nämnden. Högsta dom- stolens resp. Regeringsrättens inflytande över proceduren säkras genom att representanter från dessa domstolar enligt kommittéförslaget skall ingå i förslagsnämnden. När lagrådstjänstgöring aktualiseras bör det ankomma på regeringen att välja någon av de personer som upptagits på listan. 
 Förutsatt att listan tar upp mer än ett fåtal namn bör det inte möta något hinder att begränsa regeringens valmöjlighet till de på listan upp- förda namnen. Regeringens val av ledamot kommer säkerligen att be- stämmas främst av sådana faktorer som olika kandidaters aktuella till- gänglighet för lagrådstjänstgöring, tidigare erfarenhet av sådan tjänst- göring och sakkunskap på områden som kan förutses bli berörda under granskningsarbetet. 
 Den föreslagna ordningen lär förkorta tiden för rekrytering till Lag- rådet av utomstående ledamöter, när ett mera akut behov av förstärk- ning uppstår. Det kan med fog antas att listan över de personer som finns upptagna som kandidater till lagrådstjänstgöring inte kommer att genomgå några stora förändringar från tid till annan och att således samma jurist i teorin skulle kunna stå med på listan under flera år, även efter det att vederbörande vid något tillfälle har blivit utsedd av rege- ringen att tjänstgöra i Lagrådet. Tidigare anlitade jurister, som alltjämt finns upptagna på kandidatlistan, bör till ytterligare förenkling av till- sättningsproceduren kunna utses på ett annat sätt än genom ett formligt regeringsbeslut. Utredningen anser att utomstående jurister som på nytt blir aktuella för lagrådstjänstgöring skall kunna förordnas av chefen för Justitiedepartementet genom delegation från regeringen. Delega- tionsmöjligheten bör framgå av lagtext. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 103 
  
 Utredningen förordar följaktligen ett alternativ i vilket en särskild förslagsnämnd för högre domarbefattningar utgör en viktig beståndsdel i rekryteringsproceduren. För det fall kommittéförslaget om beredning av utnämningsfrågor i en särskild nämnd inte vinner gehör i det fort- satta lagstiftningsarbetet bör även andra utvägar prövas. Eftersom ut- redningen förespråkar den nämnda varianten med en särskild lista som underlag för rekryteringen av utomstående, måste möjligheten över- vägas att låta något annat organ ansvara för upprättandet av en sådan. Ett närliggande och fullt tänkbart alternativ är att anförtro Tjänste- förslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) denna uppgift på villkor som motsvarar dem som föreslagits beträffande den särskilda förslags- nämnden. Detta förutsätter dock att TFN vid framtagande av underlaget ges en särskild sammansättning, speciellt lämpad för bedömning av den typ av meriter som är av betydelse för lagstiftningsfrågor. Det måste också läggas vikt vid att de ingående ledamöterna har en mycket god personkännedom inom de juridiska verksamhetsområden från vilka kandidater kan hämtas, exempelvis den akademiska sfären och advo- katbranschen. 
 Även i alternativet med TFN som listansvarigt organ bör det vara regeringen som fattar beslutet om vilken av kandidaterna som skall ut- ses. På samma villkor som angetts ovan bör regeringen kunna delegera beslutanderätten att förordna en sådan ledamot som tidigare tjänstgjort i Lagrådet till chefen för Justitiedepartementet. 
 Ytterligare ett alternativ kan övervägas i fråga om rätten att förordna utomstående ledamöter. Detta bygger på att regeringen – i likhet med vad som gäller för närvarande – utser ledamöterna utan bundenhet till någon kandidatlista från särskild nämnd eller dylikt. Det kan hävdas att medverkan av en nämnd vid nomineringen innebär en omgång i be- slutsprocessen som inte står i proportion till den praktiska betydelse som ett anlitande av utomstående jurister kan väntas få. Utredningen anser att regeringens utnämningsrätt bör förenas med en skyldighet till samråd med Högsta domstolen och Regeringsrätten och att detta ålig- gande skall framgå av lagrådslagen. Då det endast är fråga om samråd, som följaktligen inte är förenat med någon vetorätt för dom- stolarna, lär kontakterna kunna ombesörjas i oreglerade former mellan företrädare för regeringen och, i första hand, ordförandena i de båda domstolarna. Delegation till justitieministern skall vara möjlig avseen- de förordnande av ledamöter som tidigare tjänstgjort i Lagrådet, varvid samrådet med domstolarna av naturliga skäl skall ombesörjas genom dennes försorg. 
 Även för det fall utnämningsproceduren förblir sluten, efter vad som nyss sades, bör, för att beslutsgången skall påskyndas, en lista över lämpliga och villiga kandidater finnas tillgänglig. Den upprättas lämp- 
  
 104  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 ligen inom Justitiedepartementet. Inget lär hindra att samrådet med de högsta domstolarna sker redan på detta stadium. Det kan också övervä- gas att offentliggöra kandidatlistan. 
 I detta sammanhang bör även frågan om förordnande av ersättare för lagrådsledamot tas upp. De gällande bestämmelserna om förhinder för lagrådsledamot tar endast sikte på situationer då justitieråd eller rege- ringsråd får förfall. Andra ledamöter, dvs. förutvarande ledamöter i de högsta domstolarna och helt utomstående jurister, omfattas således inte av regleringen. Några uttryckliga bestämmelser för den situationen an- sågs inte behövliga vid tillkomsten av 1979 års lagrådslag (prop. 1978/79:195 s. 73). I direktiven konstateras att det har uppkommit ett behov av att med kort varsel och för en kortare tid kunna förordna er- sättare också för en ledamot som inte är justitieråd eller regeringsråd. Utredningen skall i denna del inventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av frågorna. 
 Utredningens förslag i fråga om befogenheten att förordna de pen- sionerade domstolsledamöterna får den naturliga konsekvensen att domstolarna också anförtros ansvaret att ersätta ett f.d. justitieråd eller ett f.d. regeringsråd som får förfall under sin tjänstgöring i Lagrådet. Det får således ankomma på den berörda domstolen att avgöra om en pensionerad domstolsledamot i Lagrådet som får förfall skall ersättas av en aktiv domare eller en förutvarande och vice versa. Beredskapen för att fylla luckor i Lagrådets organisation kan redan därigenom sägas ha förbättrats. – I avsnitt 13.2.3 redovisas fler förslag som syftar till att förbättra beredskapen inför situationer då någon ledamot drabbas av förhinder. 
 Ledamot som saknar anknytning till Högsta domstolen eller Cook ringsrätten kan emellertid inte ersättas på motsvarande sätt. Liksom ti- digare bör det bli fråga om att ersätta en ledamot endast när ett verkligt behov uppstår. Det förtjänar att påpekas att det ankommer på Lagrådet resp. lagrådsavdelningen att bestämma på vilka tider arbetet skall ut- föras. Tillfälligt förfall för någon ledamot bör därför knappast vålla några större bekymmer. Vid längre förfall för en sådan ledamot torde dock krävas att regeringen utser en ny ledamot i dennes ställe för att laggranskningsarbetet inte skall bli fördröjt. Som ovan nämnts föreslår utredningen i första hand att en särskild nämnd ges uppgiften att lanse- ra kvalificerade kandidater för lagrådstjänstgöring utanför kretsen av aktiva och f.d. ledamöter i de högsta domstolarna. De som bedöms lämpliga och förs upp som kandidater bör naturligtvis också kunna tjänstgöra i stället för en utomstående ledamot i Lagrådet som får för- fall. Om en person tjänstgjort i Lagrådet tidigare, bör chefen för Justi- tiedepartementet kunna förordna vederbörande efter delegation från re- geringen. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 105 
  
 Utredningen har slutligen också att ta ställning till frågan om möj- ligheten att anlita sakkunnig. Trots att en sådan person med särskilda fackkunskaper sällan anlitas, anser utredningen att en sakkunnig väl kan tänkas fylla en viktig funktion vid behandlingen av ett visst ärende. I samband med tillkomsten av 1979 års lagrådslag, då den sakkunniges roll i laggranskningsarbetet ändrades från ledamot till biträde, anförde departementschefen att det av praktiska skäl vore lämpligt att regering- en förordnar den sakkunnige på en lagrådsavdelnings begäran (prop. 1978/79:195 s. 72, KU 39, rskr. 359). Departementschefen valde där- med att ansluta sig till Lagrådsutredningens förslag, vilket i sin tur tog hänsyn till bl.a. att kostnadsfrågan borde regleras i samband med att förordnandet meddelades (SOU 1978:34 s. 273 och 316). Detta kan jämföras med vad Rättighetsskyddsutredningen anförde i frågan. Den- na kunde inte finna något skäl till att förordnande skulle behöva med- delas av regeringen, varför det huvudsakliga motivet till att reglera frå- gan i lag föll bort. Rättighetsskyddsutredningen ansåg att ingenting an- nat behövde sägas i ämnet än att Lagrådet på allmän bekostnad ägde anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som de ansåg sig behöva (SOU 1978:34 s. 147 och 221). 
 En av utredningens utgångspunkter i arbetet är som tidigare nämnts att beslutsbefogenheter som rör sammansättningen av Lagrådet i möjli- gaste mån bör flyttas till Lagrådet. Då det ytterst är Lagrådet som skall göra bedömningen av om biträde av en sakkunnig behövs, är det natur- ligt att låta Lagrådet genom den berörda lagrådsavdelningen förordna en sådan person. Därmed undviks också den omgång som annars upp- står, om förordnandefrågan måste drivas fram som ett regeringsärende. Utredningen förordar således att rätten att förordna sakkunnig flyttas från regeringen till lagrådsavdelningen. 
 Utredningens förslag kan sammanfattas enligt följande. Högsta domstolen och Regeringsrätten skall även i fortsättningen utse de justi- tieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet. Även pensione- rade justitieråd och regeringsråd bör förordnas av domstolarna, som dessutom gör valet mellan kategorierna aktiva och förutvarande doma- re. Övriga lagfarna personer skall alltjämt förordnas av regeringen, som dock skall kunna bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att utse sådana personer som tidigare tjänstgjort som ledamöter i Lagrådet. Re- geringens urval skall ske utifrån en särskilt framtagen lista med lämpli- ga kandidater, som förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet. Upp- draget att kontakta tänkbara kandidater samt upprätta den berörda listan bör anförtros den särskilda förslagsnämnd för högre domarbefattningar som föreslagits i SOU 2000:99. För det fall en sådan förslagsnämnd inte upprättas, kan Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet i för- stärkt form anlitas för denna uppgift. Ett annat alternativ är att låta re- 
  
 106  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 geringens beslutsbefogenhet kvarstå i nuvarande former, dock med en delegationsmöjlighet och med uttrycklig skyldighet att samråda med Högsta domstolen och Regeringsrätten. – Vid behov skall ersättare kunna utses för en ledamot i Lagrådet, vilket bör ske enligt samma grunder som gäller för förordnande av ordinarie ledamöter. – Rätten att förordna personer med särskilda fackkunskaper som avses delta som sakkunniga vid behandlingen av visst ärende bör flyttas från regeringen till den lagrådsavdelning som berörs. 
  
 13.2.3 
  
 Avdelningsrelaterade frågor 
  
 Regeringen skall ha beslutanderätten rörande avdelningsantalet men skall kunna delegera denna till chefen för Justitiedepartementet in- om ramen för ett övergripande beslut. Vidare skall regeringen vid behov bestämma att en fjärde ledamot skall tjänstgöra på någon av avdelningarna. Regeringen skall också bestämma hur många repre- sentanter för Högsta domstolen resp. Regeringsrätten som vid varje tidpunkt skall ingå i Lagrådet, sedan samråd ägt rum med dessa domstolar. Även härvidlag skall beslutanderätten kunna delegeras till chefen för Justitiedepartementet. – Lagrådets ledamöter skall konstituera sig själva på avdelningar sedan de vederbörligen utsetts och skall därefter vid behov kunna ändra sammansättningen. I beslut om avdelningssammansättningen skall de ledamöter som omfattas av beslutet delta. 
 Utredningen har i avsnitt 8.5.4 konstaterat att Lagrådet skall kunna be- stå av tre avdelningar. Därvid har förutsatts att två avdelningar skall ut- göra den normala dimensioneringen av Lagrådet, detta mot bakgrund av de förslag som lämnats i syfte att åstadkomma en jämnare spridning av remisserna över året. 
 Förhoppningsvis leder förslagen om skärpt framförhållning i plane- ringsarbetet, främst det som innebär att lagrådsstoppdagar införs, till att behovet av att fatta beslut med kort varsel rörande avdelningsantalet minskar något. Bedömningar av huruvida den förväntade arbetsbördan kommer att stiga markant kan göras i relativt god tid innan situationen uppstår. På motsvarande sätt skall det också bli lättare att överblicka om någon avdelning kan dras in på grund av att lagstiftningsaktiviteten under en viss period förväntas vara låg. 
 Sammantaget torde Lagrådets sits i planeringsarbetet förbättras, inte minst såvitt avser möjligheterna att bedöma den förväntade arbets- bördan, om utredningens förslag i dessa delar genomförs. Det kan där- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 107 
  
 med finnas skäl att överväga om inte Lagrådet också borde ges befo- genhet att besluta om  
 antalet avdelningar  
 som vid varje tidpunkt skall finnas. En fördel med att placera beslutanderätten hos Lagrådet vore att hastiga ändringar i arbetsbördan snabbt skulle kunna mötas genom justeringar av avdelningsantalet, således utan att frågan först behövde beredas i Regeringskansliet inför ett kommande ställningstagande av regeringen. 
 Utredningen väljer dock att avstå från att lämna förslag med inne- börd att Lagrådet ges rätt att bestämma frågor om avdelningarnas antal samt därmed sammanhängande frågor, såsom tiden för avdelningens tjänstgöring och indragning av avdelning vid arbetsbrist. Orsaken står att finna i det faktum att regeringen alltjämt måste ha det övergripande ansvaret för ramarna kring lagrådsgranskningen. Regeringen har över- blicken över lagstiftningsärendena på ett tidigare stadium än Lagrådet och är i slutändan det organ som måste avgöra om och när ett ärende kan föras fram. Vidare måste regeringen ta det ekonomiska ansvaret för Lagrådet men även för att de högsta domstolarnas dömande verksamhet kan bedrivas på ett tillfredsställande sätt. Utredningen anser därför att det fortfarande bör ankomma på regeringen att bestämma antalet av- delningar som från tid till annan skall fungera i Lagrådet. 
 För att ge utrymme för större flexibilitet bör emellertid frågor om avdelningarnas antal kunna handläggas i annan ordning än vad som sker för närvarande. Huvudprincipen är visserligen, som nämnts i av- snitt 13.2.1, att kollektiv beslutanderätt gäller i frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen. Mot bakgrund av att ett beslut beträffande avdelningsantalet får anses ha en administrativ prägel (även om det inte berör inomdepartementala frågor) framstår dock ett undantag som motiverat (jfr prop. 1973:90 s. 184 f). Utred- ningen föreslår därför att regeringen får rätt att överlåta till chefen för Justitiedepartementet att, inom ramen för ett övergripande regerings- beslut, bestämma om antalet lagrådsavdelningar. Därigenom kommer beslut i sådana frågor att kunna fattas med kortare varsel än vad som är fallet med gällande regler. Möjligheten att lämna bemyndigande till chefen för Justitiedepartementet bör framgå av lagrådslagen. 
 Utredningen förutsätter att samråd äger rum med Högsta domstolen och Regeringsrätten innan beslut fattas om att en avdelning skall in- rättas eller dras in, oavsett om det är regeringen eller chefen för Justi- tiedepartementet som avgör ärendet (jfr prop. 1978/79:195 s. 68). Det är självklart att även Lagrådet ger synpunkter på behovet av att ändra avdelningsantalet. 
 Av samma anledning som angetts ovan bör det även åligga rege- ringen att bestämma att en avdelning skall förstärkas med  
 en fjärde le- damot  
 vid behandlingen av ett visst ärende. Regeringen skall ha möj- 
  
 108  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 lighet att delegera även denna beslutanderätt till chefen för Justitie- departementet. Lagrådet eller den berörda avdelningen skall kunna ini- tiera ett sådant beslut. Utredningen förutsätter, i likhet med vad som betonades i förarbetena till nuvarande bestämmelse, att samråd äger rum med avdelningen samt med Högsta domstolen och Regeringsrätten innan regeringen beslutar att ett visst ärende skall handläggas med fyra ledamöter (prop. 1978/79:195 s. 68 f). 
 Fördelningen av beslutanderätten i fråga om avdelningsantalet har ett starkt samband med frågan om vem som skall ha rätten att bestäm- ma  
 vilka kategorier av ledamöter  
 som skall tjänstgöra i Lagrådet. För närvarande är det regeringen som bestämmer hur många justitieråd och regeringsråd samt andra lagfarna personer som skall förordnas som le- damöter. Regeringen har därvid att beakta hur många ledamöter som totalt krävs på avdelningarna, att endast ett visst antal domstols- ledamöter får tas i anspråk samt att reglerna om avdelningarnas sam- mansättning följs. 
 På detta område skulle det ligga nära till hands att låta Högsta dom- stolen och Regeringsrätten, i stället för regeringen, avgöra hur många justitieråd och regeringsråd eller förutvarande sådana ledamöter som skall ingå i Lagrådet. Domstolarnas representation skall också i fram- tiden vara så stor att det undantagslöst finns fler representanter från dessa i Lagrådet än det finns helt utomstående ledamöter. Ytterst är det också arbets- och personalsituationen i Högsta domstolen och Cook ringsrätten – tillsammans med möjligheterna för domstolarna att enga- gera pensionerade ledamöter för lagrådstjänstgöring – som avgör hur många andra lagfarna personer som skall förordnas. Det kan emellertid tänkas att de båda domstolarna inte alltid skulle bli överens om hur många ledamöter som vardera domstolen skall svara för. I föregående avsnitt anförde utredningen även att det kunde finnas betänkligheter mot att inrätta ett gemensamt beslutsorgan för domstolarna. Regeringen bör därför även i fortsättningen ha beslutanderätten i frågor som rör hur många ledamöter från vardera domstolen som skall tjänstgöra i Lag- rådet. Regeringen skall kunna delegera beslutanderätten till chefen för Justitiedepartementet, då denne även skall kunna utöva besluts- funktionen beträffande antalet avdelningar. 
 Vi anser dock att regeringen i sitt beslut inte bör göra skillnad mel- lan aktiva och förutvarande justititieråd och regeringsråd. Enligt vad som föreslagits i föregående avsnitt bör det ankomma på Högsta dom- stolen och Regeringsrätten att göra personvalet även i fråga om förut- varande domare som skall tjänstgöra i Lagrådet. I detta förslag ligger en önskan att förenkla förfarandet genom att låta domstolarna själva avgöra om en aktiv ledamot skall ersättas av en pensionerad eller om- vänt, utan att regeringen först behöver ge sitt godkännande. Således bör 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 109 
  
 det, som redan förut har konstaterats, bli en uppgift för Högsta dom- stolen och Regeringsrätten att var för sig bestämma hur många repre- sentanter från resp. domstol som skall vara aktiva ledamöter, sedan re- geringen beslutat hur många ledamöter från vardera domstolen som skall tjänstgöra i Lagrådet. Utredningen förutsätter att domstolarna ef- ter samråd sinsemellan ser till att minimibehovet av aktiva domare i Lagrådet tillgodoses. 
 Innan regeringen slår fast hur många domarrepresentanter som Hög- sta domstolen resp. Regeringsrätten skall svara för måste samråd ske med dessa domstolar. Det kan därvid tänkas uppstå situationer då nå- gon av domstolarna inte förmår bidra med så många aktiva och förut- varande ledamöter som svarar mot antalet avdelningar som Lagrådet vid en viss tidpunkt skall bestå av. Resterande platser måste då fyllas av ledamöter utan anknytning till någon av de högsta domstolarna, ex- empelvis en professor eller en advokat. – Givetvis behöver detta inte vara enda skälet till att en helt utomstående jurist bereds plats i Lag- rådet; som utredningen i delbetänkandet (s. 37) och i avsnitt 8.4.4 har påpekat kan en ledamot utanför domstolskretsen tänkas fylla en viktig funktion i Lagrådet, särskilt om vederbörande har särskilda fackkun- skaper på det område som är föremål för laggranskning. Även aspekter av detta slag bör kunna diskuteras i samband med att regeringen sam- råder med domstolarna om vilken bakgrund ledamöterna i Lagrådet skall ha. 
 Utredningen har emellertid synpunkter på den nuvarande ordningen rörande den närmare  
 fördelningen av ledamöter på avdelningar 
 . I praktiken har man att räkna med att det kommer att finnas åtminstone två avdelningar i Lagrådet. Med gällande bestämmelser avgör rege- ringen vilka kategorier av jurister som skall ingå i varje avdelning och bestämmer dessutom avdelningstillhörigheten för pensionerade dom- stolsledamöter och andra lagfarna personer. För domstolarna återstår sedan att fritt placera aktiva justitieråd och regeringsråd på de vakanta platser som anvisats av regeringen. Avdelningstillhörigheten för varje ledamot låses därigenom för hela tjänstgöringsperioden. 
 Regeringens inverkan på avdelningssammansättningarna är som sy- nes stor. Av principiella skäl skulle en överflyttning av befogenheten att sätta samman avdelningarna vara önskvärd, även om risken för misstankar om eventuell ovidkommande styrning till stor del kan av- färdas redan genom konstaterandet att lagrådsledamöterna själva får fördela ärendena mellan avdelningarna. 
 Ett annat skäl för att undvika den omgång som blir följden av den nuvarande beslutsordningen har att göra med ersättarproblematiken. Behovet av att ersätta en ledamot med förfall kan sägas vara starkt för- knippat med de låsta positioner som ledamöterna erhåller på en avdel- 
  
 110  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 ning genom att deras avdelningstillhörighet bestäms av å ena sidan Högsta domstolen och Regeringsrätten och å andra sidan regeringen. Större flexibilitet i frågor som rör avdelningssammansättningen skulle med stor sannolikhet minska behovet av att förordna ersättare för en ledamot som får tillfälligt förfall. 
 Utredningen anser att mycket skulle vinnas om Lagrådets ledamöter tilläts konstituera sig själva på avdelningar sedan de har blivit utsedda. Detta innebär att beslutsbefogenheten i fråga om ledamöternas place- ring bör flyttas från regeringen resp. Högsta domstolen och Regerings- rätten till Lagrådet. Vid behov skall ledamöterna kunna besluta att änd- ra sammansättningen inom de ramar som dras upp av reglerna om av- delnings sammansättning och regeringens och domstolarnas beslut om ledamöter. I beslut som rör avdelningssammansättningen bör de leda- möter delta som omfattas av beslutet, även om deras tjänstgöring inte har inletts. 
 Därmed skulle åtskilliga situationer då någon ledamot får förfall kunna pareras med enkla medel. Det har tidigare framhållits att Lag- rådet vid förhållandevis få tillfällen består av endast en avdelning; två (eller i vissa fall tre) avdelningar får anses vara den normala samman- sättningen. Vid förfall för någon av ledamöterna på en avdelning skulle Lagrådet kunna besluta att en ledamot på en annan avdelning skall överta den frånvarandes plats under den tid hinder pågår. Detta förut- sätter givetvis att den ersättande ledamoten kan undvaras på den avdel- ning som han ursprungligen tillhört. Sådana tillfällen kan emellertid uppstå i samband med att avdelningen avvaktar att en ny remiss skall inkomma. Även i andra fall är det tänkbart att en ledamot på en viss avdelning kan bistå en annan avdelning som tillfälligt inte är fulltalig, förutsatt att föredragningarna på de olika avdelningarna inte kolliderar. Behovet att ersätta en frånvarande ledamot med en ny lagrådsledamot skulle därmed minska. Vidare innebär ett sådant system att tidsvinster kan göras; om en tillfällig ersättare kan hämtas från en befintlig lag- rådsavdelning, behöver inte regeringen eller domstolarna belastas med uppgiften att finna en ny ledamot. Särskilt i de fall då alternativet är att utse en förutvarande domstolsledamot eller en helt utomstående jurist framstår denna lösning som önskvärd från effektivitetssynpunkt. 
 Även ur andra perspektiv ger en ökad möjlighet för ledamöterna att bestämma sin avdelningstillhörighet tilltalande resultat. Så länge reg- lerna om avdelningarnas sammansättning (dvs. de som berör leda- möternas bakgrund) iakttas, skulle omgrupperingar av ledamöterna kunna ske med anledning av ett ärendes beskaffenhet. Sålunda kan somliga av ledamöterna ha särskilda insikter eller erfarenheter inom det område som en viss remiss avser. Andra kanske avstår från att delta i ett visst ärende då de uppfattar sig som jäviga, exempelvis när de varit 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 111 
  
 engagerade i ett tidigare skede av lagstiftningsärendet. Om ledamöter- nas avdelningstillhörighet inte är låst lär det även bli lättare att få till stånd behandling av ärenden under sommarmånaderna (se avsnitt 11.5). 
 Lagrådsledamöternas föreslagna möjlighet att konstituera sig själva på avdelningar utgör givetvis inte någon garanti för att alla situationer då en ledamot får förfall kan klaras. Detta kan bero på att samtliga tjänstgörande avdelningar har en sådan arbetsbörda att någon ledamot inte kan undvaras eller att den frånvarande ledamoten inte förväntas kunna återinträda på länge. För dessa lägen är det oundvikligt att Hög- sta domstolen, Regeringsrätten eller regeringen utser en ersättare (se avsnitt 13.2.2). 
 Utredningsförslagen i detta avsnitt kan summeras på följande sätt. Regeringen skall alltjämt ha beslutanderätten rörande avdelnings- antalet. Delegation av beslutanderätten skall kunna ske till chefen för Justitiedepartementet, beträffande antalet avdelningar inom ramen för ett övergripande beslut. Befogenheten att bestämma att en avdelning skall förstärkas med en fjärde ledamot skall bli kvar hos regeringen. Regeringen skall vidare bestämma antalet representanter för resp. dom- stol och antalet andra jurister som vid varje tidpunkt skall ingå i Lag- rådet, efter samråd med domstolarna. Däremot skall regeringen inte i sitt beslut göra skillnad mellan aktiva och förutvarande domstols- ledamöter. Även i dessa frågor skall beslutanderätten kunna delegeras till chefen för Justitiedepartementet. – Lagrådets ledamöter skall få konstituera sig själva på avdelningar sedan de vederbörligen utsetts och skall därefter kunna ändra sammansättningen. De ledamöter som om- fattas av beslutet skall delta när avdelningssammansättningen bestäms, även om deras tjänstgöring inte inletts. 
  
 13.2.4 
  
 Övriga frågor 
  
 Chefen för Justitiedepartementet skall, efter bemyndigande från re- geringen, kunna lämna sådant meddelande till Lagrådet som frigör justitieråden och regeringsråden för dömande verksamhet. – En lag- rådsavdelning skall också i fortsättningen kunna besluta att den som tjänstgjort på avdelning under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe till dess ett påbörjat ärende blivit slutligt handlagt. – Lagrådets ledamöter skall alltjämt fördela de ärenden över vilka yttrande begärts. 
  
 112  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 I avsnitt 11 anfördes att Lagrådets ledamöter alltjämt skulle ha rätt att bestämma om ledigheten för ledamöterna, både för dem som tjänstgör en hel lagrådsperiod och för dem som tjänstgör under kortare tid. 
 Beträffande möjligheten att tillfälligt återgå till domstol (avsnitt 12) påpekades att Lagrådets ledamöter också i fortsättningen skulle kunna komma fram till att domstolsledamöterna får tjänstgöra i domstol under pågående lagrådsförordnande, förutsatt att detta kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. 
 Den i praktiken mindre ofta förekommande situationen att Lagrådet tjänstgör på endast  
 en  
 avdelning ger med gällande bestämmelser rege- ringen tillfälle att meddela Lagrådet att något ärende inte är att förvänta under viss tid. De justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet skall under den angivna tiden återgå till den dömande verksamheten, såvida inte annat föranleds av brådskande ärende. Vi har framhållit att denna möjlighet bör finnas kvar. Som anförts i det föregående bör det dock i flera avseenden finnas möjligheter att avlasta regeringen från beslutsbefogenheter som knappast är av sådan karaktär att de kräver samtliga regeringsledamöters deltagande. Den förhållandevis okontro- versiella planeringsåtgärd som föregår ett sådant meddelande till Lag- rådet kan utan vidare granskas av chefen för Justitiedepartementet. Re- geringen bör således kunna delegera möjligheten till denne att informe- ra Lagrådet om att något ärende inte förväntas under viss tid. 
 Enligt 13 § i gällande bestämmelser kan en avdelning bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning ledamoten har deltagit har blivit slut- ligt avgjort. Befogenheten fördelades på detta sätt i samband med att Lagrådet genom 1965 års lagrådslag utökades med en extra avdelning (tidigare hade det ankommit på Lagrådet att fatta beslut om fortsatt tjänstgöring). 
 Det har i föregående avsnitt föreslagits att lagrådsledamöterna skall kunna konstituera sig själva på avdelningar. Detta ställer krav på att samtliga medlemmar som berörs av avdelningssammansättningen deltar i beslutsfattandet. Avdelningsbeslut om fortsatt tjänstgöring på viss av- delning kan emellertid inte anses vara ett sådant beslut som det bör an- komma på Lagrådet i dess helhet att fatta. Den fortsatta tjänstgöringen är snarlik den som förekommer då behandlingen av ett visst ärende inte har avslutats vid en lagrådsperiods utgång; de ledamöter som har delta- git i behandlingen skall då av naturliga skäl tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden (12 § lagrådsla- gen). Beslut om att ärendebehandlingen skall fortsätta med den avdel- ningssammansättning som påbörjat ärendet skall därför liksom tidigare kunna anförtros den lagrådsavdelning som berörs. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt  
 113 
  
 Slutligen skall även fördelningen av ärendena beröras. De gällande bestämmelserna innebär att ärendena skall fördelas mellan avdelning- arna på det sätt Lagrådets ledamöter bestämmer (8 § andra stycket lag- rådslagen). Även denna regel härrör från införandet av möjligheten för Lagrådet att arbeta på avdelningar. I belysning av övriga förslag i slut- betänkandet är beslutsbefogenheten för lagrådsledamöterna alltjämt välgrundad; samtidigt som misstankar om styrning av ärendena und- viks, öppnar sig en möjlighet att komponera avdelningar med leda- möter som kan anses särskilt väl lämpade att behandla ett visst lagstift- ningsärende. 
  
 13.2.5 
  
 Avslutande synpunkter 
  
 Regeringskansliet bör samråda med Lagrådet, Högsta domstolen och Regeringsrätten i så god tid och i sådan mån att tjänstgöringsför- hållandena i dessa organ kan anpassas till en viss planerad åtgärd. 
 Förslagen beträffande beslutsbefogenheterna innebär vissa förändringar för lagrådsinstitutionen jämfört med vad som tidigare gällt. I många av- seenden kvarstår dock rätten att besluta om Lagrådets organisation eller dess bemanning hos de instanser som tidigare haft särskilda roller. Ut- redningens målsättning är att fördela beslutsbefogenheterna så ända- målsenligt som möjligt, varvid en ledstjärna är att förbättra förutsätt- ningarna för att utan dröjsmål hantera sådana frågor som kräver ett snabbt avgörande, utan att för den skull rubba Lagrådets särskilda ka- raktär, auktoritet och position i lagstiftningsarbetet. 
 Utredningen har strävat efter att värna Lagrådets och de högsta domstolarnas inflytande på både utnämningsfrågor och organisatoriska dispositioner. En annan faktor är den förkortade beslutsgången som uppstår när regeringen ges möjlighet att delegera vissa beslut till che- fen för Justitiedepartementet, framför allt sådana som framstår som närmast rutinartade. Vidare betonar vi vikten av att beredskap hålls för olika situationer som kan påverka laggranskningsarbetet, exempelvis genom att förslagslistor över kvalificerade utomstående kandidater tas fram i rekryteringssyfte. 
 Sammantaget torde den nya fördelningen av beslutsbefogenheterna ge flexibilitet och snabbhet i frågor som rör utnämningar av ledamöter, upprättande av nya avdelningar, avdelningssammansättningar etc. En förutsättning för att detta skall falla väl ut är emellertid, som tidigare nämnts, att planeringsarbetet ges prioritet. Detta ställer höga krav på hanteringen av lagrådsanknutna ärenden i Regeringskansliet. I plane- 
  
 114  
 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 
  
 SOU 2001:88 
  
 ringsarbetet ingår även som en viktig komponent skyldigheten att sam- råda med de övriga aktörer som berörs av laggranskningen, nämligen Lagrådet, Högsta domstolen och Regeringsrätten. I vissa fall kan så- ledes så många som fyra instanser vara berörda av en tänkt åtgärd. Inte sällan krävs då i praktiken en helhetslösning, men med hänsyn till kon- trahenterna behöver inte betvivlas att en sådan kan åstadkommas. Sam- råd och sedermera beslutsfattande måste företas i så god tid före det planerade genomförandet att tjänstgöringsförhållandena i framför allt domstolarna hinner anpassas därefter. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Personal- och ekonomiadministrativa frågor  
 115 
  
 14 
  
 Personal- och ekonomiadministra- tiva frågor 
  
 14.1 
  
 Gällande ordning 
  
 Enligt nuvarande ordning är Högsta domstolen värdmyndighet för Lagrådet. Högsta domstolen svarar därmed för det administrativa stödet till Lagrådet, däribland sekreterare, vaktmästare och lokaler. Lagrådet saknar emellertid kanslichef och har inte heller tillgång till särskild personal för sådana administrativa sysslor som utarbetande av rättsut- redningar och materialsökning; dessa uppgifter utförs i stället av lag- rådsledamöterna. 
 Lagrådet erhåller biträde med föredragning och på annat lämpligt sätt när ärende som har beretts i Regeringskansliet behandlas. När Lag- rådet behandlar lagförslag som har väckts inom riksdagen svarar det ut- skott som har begärt Lagrådets yttrande för att föredragande ställs till förfogande (10 § första stycket lagrådslagen). För interna syften görs noteringar om grundlagsfrågor som har berörts i de yttranden som läm- nats. Noteringarna systematiseras av lagrådsledamöterna själva i syfte att upprätthålla konsekvensen i yttrandena. Sammanställningarna över avgivna yttranden i grundlagsfrågor finns även tillgängliga för Cook ringskansliet. 
 Som tidigare nämnts förordnar regeringen förutvarande justitieråd och regeringsråd samt andra utomstående jurister att vara ledamöter av Lagrådet. Det är också regeringen som beslutar om ersättning och and- ra anställningsförmåner för sådana ledamöter. Ledamöterna erhåller er- sättningen av värdmyndigheten, dvs. Högsta domstolen, utbetald av Domstolsverket. 
 Högsta domstolen tilldelas budgetanslag som inkluderar kostnader för Lagrådet. Domstolen redovisar årligen till Domstolsverket de fak- tiska kostnader som kan hänföras till Lagrådets verksamhet, varefter kompensation erhålles för eventuella utgifter utöver de budgeterade. På motsvarande sätt minskar Domstolsverket anslaget till Högsta domstol- en för Lagrådets verksamhet om den faktiska kostnaden understigit den beräknade. 
  
 116  
 Personal- och ekonomiadministrativa frågor 
  
 SOU 2001:88 
  
 I skrivande stund förbereds en omflyttning av Lagrådet, som i fort- sättningen skall få tillgång till lokaler i gamla riksdagshuset på Riddar- holmen, närmare bestämt i ett våningsplan under Regeringsrättens kansli. 
  
 14.2 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Lagrådets administrativa anknytning till värdmyndigheten bör fram- gå av lag. Regeringen skall anvisa Högsta domstolen eller Cook ringsrätten att vara värdmyndighet för Lagrådet. – En revisions- sekreterare och en regeringsrättssekreterare skall bistå Lagrådet med rättsutredningar, främst sökning av rättskällor. – Ersättningen till förutvarande domare som tjänstgör i Lagrådet skall bestämmas av den domstol som ledamoten har tillhört men skall, liksom tidigare, belasta värdmyndighetens budget 
 .  
 Lagrådsledamöter som saknar an- knytning till de högsta domstolarna skall alltjämt få sin ersättning bestämd av regeringen. – Värdmyndigheten skall bestämma och sva- ra för ersättningen till sådana sakkunniga personer som förordnats av en lagrådsavdelning. 
 Med nuvarande bestämmelser skall regeringen fatta de flesta organisa- toriska och administrativa beslut som rör Lagrådets verksamhet. Utred- ningen har emellertid framhållit att det skulle vara önskvärt att besluts- funktioner flyttas från regeringen till, framför allt, domstolarna själva men i viss mån även till Lagrådet. Exempelvis föreslår utredningen att pensionerade ledamöter av Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall förordnas av den domstol som ledamoten tillhört. 
 Vissa förtydliganden bör även göras i fråga om ansvaret för perso- nal- och ekonomiadministrationen i angelägenheter som rör Lagrådet. Syftet härmed är att närmare slå fast att det för Lagrådets del finns en värdmyndighet i servicehänseende. Ansvaret bör enligt utredningens mening anförtros Högsta domstolen eller Regeringsrätten efter vad re- geringen bestämmer. En föreskrift om detta bör införas i lagrådslagen. Det får förutsättas att den berörda domstolen genom anslag ersätts för den kostnad som det administrativa ansvaret medför. Enligt utredning- ens mening kan fördelningen av ansvaret komma till uttryck i instruk- tioner eller regleringsbrev. 
 Såvitt gäller löneansvaret för de ledamöter som utses av Högsta domstolen eller Regeringsrätten ter det sig som en naturlig följd av för- slagen rörande utnämningsrätten att den domstol som utser ledamoten också bestämmer ersättningen till denne. Utredningen föreslår således 
  
 SOU 2001:88 
  
 Personal- och ekonomiadministrativa frågor  
 117 
  
 att den berörda domstolen ombesörjer lönesättningen även för de  
 förut- varande  
 ledamöter som skall representera denna i Lagrådet. Ersätt- ningen bör emellertid belasta värdmyndighetens budget. 
 Ersättningen till ledamöter utan anknytning till de högsta domstol- arna bör även fortsättningsvis bestämmas av regeringen. 
 Vi har i avsnitt 13.2.2 föreslagit att berörd lagrådsavdelning skall överta rätten att förordna sakkunnig att delta i behandlingen av visst ärende. Det är i så fall naturligt att regeringen även kopplas bort från sådana frågor som har att göra med den sakkunniges ersättning. Lämp- ligen bör denna uppgift ankomma på värdmyndigheten, som då också primärt måste svara för medel för detta ändamål. 
 Lagrådet biträds, som ovan nämnts, av tjänstemän i Regerings- kansliet resp. från riksdagsutskott vid föredragning av ärenden. Det kan emellertid inte alltid förutsättas att dessa tillhandahåller allt det rättsligt relevanta material som enligt ledamöterna erfordras. Någon annan juri- diskt kvalificerad assistans finns inte att tillgå, vilket lägger en stor börda på lagrådsledamöterna själva. 
 I samband med att förslag lämnades om att Lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar väcktes under remissbehandlingen frågor om hur man på olika sätt skulle kunna underlätta arbetet i Lagrådet. Ledamöter av Regeringsrätten och Förvaltningsdomstolskommittén underströk i sina yttranden (prop. 1964:140 s. 80 och 85) att Lagrådet saknade annat arbetsbiträde än föredraganden, vilket innebar att ledamöterna själva fick utföra konceptskrivning, erforderliga kompletterande undersök- ningar, tidsödande kollationering o.d. Det ifrågasattes om man inte skulle kunna underlätta Lagrådets arbete genom att ställa en kvalifice- rad sekreterare till förfogande för biträdesuppgifter av olika slag, var- vid ledamöterna skulle få möjlighet att koncentrera sig på det väsentli- ga bedömningsarbetet. Lagrådets allmänna kapacitet skulle därigenom i viss mån stärkas. Flera av Högsta domstolens ledamöter betonade i samma anda att det för att underlätta arbetet i Lagrådet och så långt möjligt undvika Lagrådets dubblering skulle vara till nytta om Lagrådet fick tillgång till en sekreterare, kompetent att bistå med visst skriv- och kontrollarbete, förande av rotlar, korrekturläsning m.m. – Departe- mentschefen konstaterade att frågan om att tillföra Lagrådet en sekrete- rare borde övervägas i lämpligt sammanhang. 
 Även i ett lagstiftningsärende 1968, då det föreslogs att Lagrådet skulle kunna utgöras av ytterligare en extra avdelning, togs frågan om anlitande av sekreterare upp. Chefen för Justitiedepartementet nämnde upplysningsvis att lagrådsledamöternas granskningsverksamhet borde underlättas genom att de gavs biträde med bl.a. utredningsarbete av re- visionssekreterare som särskilt skulle avdelas för ändamålet (prop. 1968:15 s. 11). – Departementschefens uttalande, som inte manifeste- 
  
 118  
 Personal- och ekonomiadministrativa frågor 
  
 SOU 2001:88 
  
 rades i något författningsförslag, ledde veterligen inte till något resul- tat. 
 Frågan om att förstärka lagrådsorganisationen med juridisk personal har således varit aktuell i tidigare lagstiftningsärenden i vilka man ock- så kunnat konstatera att det var angeläget att åstadkomma förbättringar av den rådande situationen. Det kan antas att behovet av sådan assi- stans kommer att öka om utredningens förslag realiseras. 
 Som tidigare antytts kan en generellt kortare tjänstgöringstid få vis- sa konsekvenser för kontinuiteten i lagrådsgranskningen. Ett ökat ge- nomflöde av ledamöter kan leda till att återknytningen till tidigare ut- talanden i olika lagrådsyttranden försvåras samt att uppdateringen av de interna förteckningarna över vägledande lagrådsyttranden eftersätts. Vidare kan det inte bortses från att vissa praktiska problem av inkörningskaraktär kan uppstå för korttidsförordnade ledamöter som saknar tidigare erfarenhet av lagstiftnings- eller laggranskningsarbete. Även för dem som är bättre förtrogna med lagrådsarbetet ger en för- kortning av den tidigare vedertagna tjänstgöringstiden liknande kon- sekvenser. Därtill kommer att den juridiska materia som lagrådsleda- möterna förutsätts behärska är väsentligt större än vid exempelvis den nuvarande lagrådslagens tillkomst, inte minst efter Sveriges inträde i Europeiska unionen och anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna. 
 Utredningen föreslår med hänsyn till det sagda att Lagrådet tilldelas juridiskt utbildad personal för att biträda med rättsutredningar, främst sökning av rättskällor (tidigare förarbeten, andra lagstiftningsärenden av relevans,  
 EG-rättsligt 
  material samt avgöranden av Europadomstol- en). I uppgiften för denna personal skall även ingå att aktualisera de förteckningar över aktuella lagrådsyttranden som nu förs av lagråds- ledamöterna själva och att biträda med kollationeringsarbete o.d. De personer som kan komma i fråga bör ha samma kompetens som de lag- farna sekreterare som biträder de högsta domstolarnas ledamöter. 
 För att de båda högsta domstolarnas verksamhetsområden skall re- presenteras på bästa sätt torde både en revisionssekreterare och en re- geringsrättssekreterare behöva avdelas för dessa syften. Tjänsten som lagrådssekreterare skall kunna utföras som en deltidssyssla under en viss period, förslagsvis  
 ½–1 
  år, och bör vara lärorik och meriterande. För att Högsta domstolen och Regeringsrätten skall kunna avdela sådan personal till Lagrådet torde särskilda anslag behöva utgå till dessa domstolar. Ändringar i förordningarna om instruktioner för domstolar- na kan nödvändiggöras av den tillkommande arbetsuppgiften för revi- sions- resp. regeringsrättssekreterarna. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Personal- och ekonomiadministrativa frågor  
 119 
  
 Något förslag om inrättande av en särskild tjänst som kanslichef i Lagrådet läggs inte. Vi noterar att värdefulla uppgifter och mycket uppskattade insatser sedan länge har utförts av den sekreterare som bi- står Lagrådet. 
  
 120  
 Personal- och ekonomiadministrativa frågor 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag  
 121 
  
 15 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Redan i delbetänkandet (s. 41) berördes vissa ekonomiska konsekven- ser av det lämnade förslaget om ökade möjligheter att anlita pensione- rade ledamöter i de högsta domstolarna. Som då påpekades kan de änd- rade sammansättningsreglerna även indirekt få betydelse för anlitandet av helt utomstående jurister. Trots att utgångspunkten skall vara att Lagrådet även fortsättningsvis huvudsakligen skall bestå av aktiva jus- titieråd och regeringsråd, kan det förekomma perioder då fler ledamöter som inte är aktiva domare i dessa domstolar tjänstgör i Lagrådet än vad som varit möjligt med gällande bestämmelser. 
 Vi har föreslagit att de pensionerade ledamöterna, liksom tidigare, skall erhålla ersättningen av den domstol som är Lagrådets värdmyn- dighet. Den domstolens anslag måste därmed höjas i den utsträckning som krävs för att fler pensionerade ledamöter skall kunna engageras, vilket innebär en kostnadsökning för staten. Givetvis innebär även ett större inslag av andra ledamotskategorier i Lagrådet, såsom professorer och advokater, merkostnader jämfört med nuvarande ordning, framför allt om personerna i fråga inte arbetar i statlig tjänst. Av betydelse för i vilken utsträckning andra jurister än justitieråd och regeringsråd tas i anspråk kan i vissa fall då Lagrådet tjänstgör på flera avdelningar vara att vi också föreslår att högst sex aktiva domare i de högsta domstolar- na samtidigt skall få tjänstgöra. 
 Mot sådana kostnadsökningar skall vägas vad övriga utredningsför- slag kan tänkas åstadkomma. Stor vikt har lagts vid betydelsen av fram- förhållning i frågor som rör laggranskningsarbetet. Om följden blir den eftersträvade, nämligen att arbetet fördelar sig jämnare över året, torde perioderna av arbetsanhopning, och därmed behovet av att sätta upp fler än två lagrådsavdelningar, minska. Likaså kan det förväntas att det uppstår färre perioder av stiltje då lagrådsledamöterna på någon avdel- ning i princip endast avvaktar nya remisser. Om möjligheterna att överblicka sådana perioder underlättas, lär också förutsättningarna för- bättras för bedömningar av om justitieråden och regeringsråden kan tjänstgöra i sina resp. domstolar under viss tid; därmed torde extra per- sonella resurser kunna frigöras för Högsta domstolen och Regerings- rätten. 
  
 122  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2001:88 
  
 Som anfördes i delbetänkandet är det synnerligen svårt att göra nå- gon bedömning av i vilken utsträckning utredningsförslagen kommer att leda till att fler ledamöter utanför kretsen av aktiva justitie- och re- geringsråd anlitas. Faktorer som exempelvis de högsta domstolarnas arbetsbörda samt tillgängligheten av pensionerade domare och utom- stående ledamöter lär här vara av betydelse. Alternativet till att fler pensionerade domare och utomstående ledamöter tar plats i Lagrådet torde dock kunna bli att fler ledamöter måste utses för Högsta domstol- ens och Regeringsrättens verksamhet, de facto enbart i syfte att till- godose Lagrådets behov av granskningskapacitet. Inte heller kan följd- erna av den förväntade effektiviseringen närmare beskrivas, eftersom eventuella resursbesparingar är beroende av bl.a. lagstiftningsaktivitet- en. 
 I likhet med vad som anförts i delbetänkandet anser vi därför att för- slagen i dessa delar bör kunna betraktas som ett s.k. nollalternativ. 
 Utredningen har föreslagit att rätten att förordna sakkunnig för be- handlingen av visst ärende skall flyttas från regeringen till den lagråds- avdelning som berörs samt att ersättningsfrågor avseende en sådan per- son skall administreras av den domstol som är värdmyndighet för Lag- rådet. Detta lär inte leda till någon kosnadsökning för staten. 
 Såvitt gäller rekryteringen av utomstående ledamöter har vi i våra förslag lutat oss mot den organisation som föreslås i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99), nämligen att ett nytt organ för beredning av utnämningsärenden inrättas. I betän- kandet anförs (del A s. 341 f) att en samordning förutsätts ske med nu- varande TFN:s kansli och att antalet ärenden, ca  
 10–12 
  per år, inte lär bli större än att kansligöromålen kan hanteras inom befintlig organisa- tion i TFN. Dock påpekar utredningen att det tillkommer en kostnad för en ordinarie domare med deltidsuppdrag i sekretariatet. – Vi gör be- dömningen att upprättande av förslag på utomstående ledamöter som kan bli aktuella för lagrådstjänstgöring är en sådan syssla som bör kun- na rymmas inom de resurser som redan har beräknats för den föreslag- na nämnden. 
 Om den ovan nämnda särskilda förslagsnämnden inte inrättas, har vi angett att Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan anförtros uppgiften att föreslå lämpliga kandidater för lagrådstjänstgöring. TFN skulle då behöva få en något annorlunda sammansättning. Merkostnad- erna för att anförtro TFN den nya uppgiften torde bli obetydliga, om ens några. 
 Vi har vidare föreslagit att Lagrådet skall biträdas av en revisions- sekreterare och en regeringsrättssekreterare. En rimlig utgångspunkt är att arbetet skall kunna utföras som en deltidssyssla och att sammanlagt en dryg årsarbetskraft skall ställas till Lagrådets förfogande. Kostnaden 
  
 SOU 2001:88 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag  
 123 
  
 för två sådana sekreterare kan utifrån dessa premisser uppskattas till 650 tkr per år inklusive lönekostnadspålägg per den 1 januari 2001. Mot kostnaden måste ställas den lättnad detta måste innebära för Lag- rådets ledamöter. 
 Förslagen i betänkandet bedöms inte i övrigt ha några konsekvenser i de avseenden som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). 
  
 124  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 125 
  
 16 Författningskommentar 
 De föreslagna ändringarna beträffande Lagrådets sammansättning och tjänstgöring m.m. är av sådan omfattning att det framstår som lämpligt att föreslå en ny lag om Lagrådet. Lagen skall ersätta den nuvarande lagen (1979:368) om Lagrådet. 
 Gällande lag om Lagrådet kan tyckas styra verksamheten mycket detaljerat. Den utförliga regleringen kan delvis förklaras av kravet i 8 kap. 18 § fjärde stycket regeringsformen på lagform; för övrigt kommer det i praktiken inte i fråga att regeringen skulle utnyttja möjligheten att meddela föreskrifter för Lagrådet genom verkställighetsföreskrifter en- ligt 8 kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen. Även bortsett från det sagda är det, med tanke på Lagrådets konstitutionella ställning, en styr- ka att dess verksamhet är fast reglerad. Detta gäller särskilt såvitt angår relationen mellan å ena sidan regeringen och å den andra Lagrådet och de högsta domstolarna. Där denna aspekt kommer i bakgrunden bör det emellertid vara möjligt att ge ett större spelrum åt egna ställningstagan- den från domstolarna och Lagrådet. Så har skett i utredningens förslag, i enlighet med vad som redan har framgått av den allmänna motive- ringen. Exempel på detta är domstolarnas ganska stora frihet att för- länga förordnandet för ledamöter i Lagrådet och lagrådsledamöternas befogenhet att besluta om placeringen på de olika avdelningarna. 
 Merparten av de bestämmelser som avses ingå i den nya lagen har utförligt behandlats i den allmänna motiveringen. I några fall föreslår utredningen att bestämmelserna i princip skall överföras till den nya la- gen, då någon ändring i sak inte eftersträvas. 
 1 § Grundläggande bestämmelser om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. 
 Paragrafen saknar motsvarighet i nuvarande lagrådslag. 
 I 8 kap. 18 § regeringsformen ges de grundläggande reglerna om Lagrådet. Enligt första stycket skall det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten eller, enligt tidigare lämnat förslag till ändring i regeringsformen, förutvarande sådana domare. Yttrandena begärs av regeringen eller av ett riksdagsutskott på vissa i andra stycket närmare 
  
 126  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 angivna områden. I tredje stycket regleras lagrådsgranskningens inrikt- ning. Av fjärde stycket framgår att närmare bestämmelser om Myers ets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. 
 I likhet med vad som gällt tidigare bör bestämmelserna samlas i en särskild lag om Lagrådet, varvid hänvisning i denna lämpligen sker till de bestämmelser som ges i regeringsformen. 
 2 § Lagrådet består av minst en och högst tre avdelningar. 
 Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 1 § nuvarande lag. 
 Lagrådet skall enligt vad som angetts i den allmänna motiveringen kunna bestå av tre avdelningar, som skall vara likställda (jfr även 18 § första stycket). Av praktiska skäl bör avdelningarna även fortsättnings- vis bära beteckningar, exempelvis första avdelningen, andra avdelning- en etc., trots att utredningsförslaget utgår från att avdelningssamman- sättningarna kan komma att variera i större utsträckning än vad som ti- digare varit fallet (jfr 10 §). 
 En utgångspunkt för det fortsatta lagrådsarbetet torde bli att två av- delningar kommer att utgöra den normala dimensioneringen av Lagråd- et. Som framgår av den allmänna motiveringen torde möjligheten att tillsätta en tredje lagrådsavdelning mer sällan behöva utnyttjas, efter- som det förutsätts att den ökade betoningen av planeringen av lagråds- arbetet kommer att leda till en jämnare spridning av lagrådsremisserna över året. Vad som främst talar för att detta resultat uppnås är givetvis att särskilda lagrådsstoppdagar införs. 
 Det kan emellertid inte uteslutas att det någon gång kan bli aktuellt att tillsätta ett tredje lagråd, framför allt i perioder av hög lagstiftnings- aktivitet. Av betydelse för sådana överväganden är omfattningen av de lagförslag över vilka yttrande begärs. Således kan det förekomma att en lagrådsavdelning under flera veckor eller månader är sysselsatt med behandlingen av endast en viss remiss. Eftersom det alltjämt är Högsta domstolen och Regeringsrätten som skall bidra med ledamöter, får det förutsättas att regeringen i god tid informerar dessa domstolar om be- hovet av ytterligare ledamöter. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 127 
  
 3 § I Lagrådet kan det tjänstgöra justitieråd och regeringsråd, för- utvarande justitieråd och regeringsråd samt andra lagfarna per- soner. Fler än sammanlagt sex justitieråd och regeringsråd får inte samtidigt tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. 
 Enligt 2 § första stycket nuvarande lagrådslag tjänstgör justitieråd och regeringsråd i Lagrådet, dock högst nio sådana domare. I andra stycket föreskrivs att även annan lagfaren person vid behov kan förordnas att tjänstgöra som lagrådsledamot. I praktiken har huvudsakligen förut- varande justitieråd och regeringsråd förordnats att tjänstgöra i egenskap av sådana lagfarna personer i Lagrådet. 
 I utredningsförslaget till ändring av 8 kap. 18 § första stycket rege- ringsformen anges särskilt att det i Lagrådet vid behov skall kunna ingå även förutvarande domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten. En konsekvens av grundlagsändringen måste bli att de pensionerade dom- stolsledamöterna uttryckligen omnämns i lagrådslagen som en särskild kategori av potentiella lagrådsledamöter vid sidan om aktiva dom- stolsledamöter och personer som helt saknar anknytning till de högsta domstolarna. 
 Som tidigare påpekats i den allmänna motiveringen, men även i del- betänkandet (s. 36 f), skall också andra personer än de nu nämnda kun- na tjänstgöra i Lagrådet. Fortfarande skall det gälla ett krav på att dessa är lagfarna. De som främst kan komma i fråga är domare i första och andra instans, f.d. JK, f.d. JO, f.d. riksåklagare, advokater och rätts- vetenskapsmän. Eftersom principen om de högsta domstolarnas repre- sentation i Lagrådet fortfarande skall råda vid utnämningen av lag- rådsledamöter, bör det krävas att en annan lagfaren persons deltagande är särskilt motiverat, exempelvis då vederbörande har speciella sak- kunskaper på det område som ett ärende avser eller då det visar sig svårt att engagera pensionerade justitieråd och regeringsråd. 
 Utredningsförslaget innebär att högst sex aktiva domare i de högsta instanserna samtidigt får engageras för lagrådsgranskning, vilket inne- bär en reducering jämfört med gällande regler. Målsättningen bör trots det vara att Lagrådet vid varje given tidpunkt består av så många aktiva ledamöter som möjligt. Någon bestämd fördelning mellan antalet justi- tieråd och antalet regeringsråd bör inte föreskrivas; i stället får exem- pelvis arten av de ärenden som skall underkastas granskning utgöra un- derlag för sådana bedömningar. 
  
 128  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 4 § Ordföranden på en avdelning i Högsta domstolen eller Cook ringsrätten får inte utses till ledamot i Lagrådet. 
 Ingen som har fyllt sjuttio år får utses till ledamot i Lagrådet. Inte heller får ett justitieråd eller ett regeringsråd som har fyllt sextio år förordnas att tjänstgöra i Lagrådet utan eget samtycke. 
 Första stycket och andra stycket andra meningen överensstämmer i sak med 7 § första stycket andra meningen och andra stycket i nuvarande lag. Beträffande den närmare tolkningen hänvisas till prop. 1978/79:195 s. 71. 
 I andra stycket första meningen föreslås att den som har fyllt 70 år inte får utses till ledamot i Lagrådet. Åldersgränsen tar givetvis sikte på det datum då tjänstgöringen skall inledas. En ledamot som uppnår 70 års ålder under en redan påbörjad tjänstgöringsperiod kan därmed fort- sätta sin tjänstgöring till dess förordnandet upphör, exempelvis vid lag- rådsperiodens slut (se även de undantagsregler som ges i 17 § för slut- behandlingen av påbörjade ärenden). Något  
 nytt  
 förordnande kan emellertid inte ges för ledamoten sedan denne fyllt 70 år. 
 5 § En avdelning skall bestå av tre ledamöter. Om det finns sär- skilda skäl får en avdelning bestå av fyra ledamöter vid behand- lingen av ett visst ärende. 
 Paragrafen överensstämmer i princip med 3 § första stycket nuvarande lag. Föreskriften om regeringens befogenhet att besluta om antalet le- damöter har dock utmönstrats och ges nu i stället i en separat paragraf (se 8 §). 
 Särskilda skäl för att låta en avdelning bestå av fyra ledamöter kan vara att ett visst ärende är så omfattande eller komplicerat att det fram- står som lämpligt att låta ytterligare en ledamot delta i granskningen. 
 6 § I varje avdelning skall det ingå både justitieråd och regerings- råd eller förutvarande sådana domare. Minst en ledamot på avdel- ningen skall vara justitieråd eller regeringsråd. 
 Mer än en annan lagfaren person än de som anges i första stycket får inte tjänstgöra på en avdelning. 
 Bestämmelser om avdelningssammansättningen finns i 3 § andra styck- et gällande lag. 
 I likhet med vad som tidigare gällt skall båda de högsta domstolarna vara representerade på varje tjänstgörande lagrådsavdelning. Förslaget till ändring av 8 kap. 18 § första stycket innebär emellertid att aktiva 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 129 
  
 och förutvarande ledamöter i dessa domstolar i praktiken likställs i frå- ga om lagrådstjänstgöringen. Minst en ledamot på varje avdelning skall dock enligt förevarande paragraf vara aktiv domare. En av de högsta domstolarna kan följaktligen formellt representeras på avdelningen av en eller två pensionerade ledamöter, om det behövs (avsnitt 8.4.3. jäm- fört med avsnitt 8.4.1). 
 Utöver de aktiva och förutvarande domstolsledamöterna skall, som ovan nämnts, personer utan bakgrund i Högsta domstolen eller Cook ringsrätten kunna tjänstgöra i Lagrådet, dock högst en på varje avdel- ning. En sådan person skall kunna ingå i samma avdelning som ett för- utvarande justitieråd eller regeringsråd, vilket inte är möjligt med gäl- lande bestämmelser. I delbetänkandet (s. 36) anfördes att dessa föränd- ringar sammantaget banar vägen för avdelningssammansättningar med exempelvis ett justitieråd, ett f.d. regeringsråd och en utomstående ju- rist; med ett f.d. justitieråd och två regeringsråd; med ett justitieråd, ett f.d. justitieråd och ett f.d. regeringsråd. 
 De nämnda exemplen bör emellertid betraktas som undantagsfall, som föranleds av Lagrådets arbetsbörda eller svårigheterna för Högsta domstolen och Regeringsrätten att förse Lagrådet med ledamöter. Av- delningssammansättningar med representation av aktiva ledamöter från  
 vardera  
 domstolen är alltjämt av principiella skäl att föredra. 
 7 § Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan hur många avdelningar av Lagrådet som skall tjänstgöra och under vilka perioder avdelningarna skall tjänstgöra. 
 Regeringen får överlåta beslutanderätten åt chefen för Justitie- departementet inom ramen för ett övergripande beslut enligt förs- ta stycket. 
 Regeringens befogenhet att bestämma antalet avdelningar framgår av 1 § andra stycket i den nuvarande lagen. 
 Bestämmelsen i första stycket innefattar, liksom tidigare, en be- fogenhet att dra in avdelning. Samråd bör äga rum med Högsta dom- stolen, Regeringsrätten och Lagrådet innan regeringen beslutar att en avdelning skall inrättas eller dras in. 
 Av andra stycket framgår att regeringen kan överlåta rätten att råda över avdelningsantalet åt chefen för Justitiedepartementet inom ramen för ett övergripande beslut, vilket närmare har motiverats i avsnitten 13.2.1 och 13.2.3. I praktiken torde rambeslutet ofta innebära att rege- ringen för en överblickbar period, dock längst en lagrådsperiod, beslu- tar att Lagrådet skall bestå av exempelvis högst tre avdelningar och att 
  
 130  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 chefen för Justitiedepartementet ges rätt att närmare bestämma om av- delningarnas antal utifrån dessa premisser. 
 8 § Högsta domstolen utser justitieråd och Regeringsrätten rege- ringsråd att vara ledamöter i Lagrådet. Vid behov utses förut- varande justitieråd eller regeringsråd. 
 Regeringen bestämmer med beaktande av 3, 5 och 6 §§ och ef- ter samråd med Högsta domstolen och Regeringsrätten hur många ledamöter som vardera domstolen skall utse i Lagrådet. Regering- en bestämmer också, om en avdelning skall bestå av fyra ledamö- ter vid behandlingen av ett visst ärende. 
 Regeringen får bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att fatta beslut som avses i andra stycket 
 Högsta domstolen och Regeringsrätten bör i likhet med vad som gäller i dag (5 § nuvarande lag) utse de aktiva domstolsledamöter som skall tjänstgöra i Lagrådet. Av första stycket andra meningen framgår att dessa domstolar även skall förordna förutvarande domare i respektive domstol till lagrådstjänstgöring. Utgångspunkten är emellertid att pen- sionerade domare skall utses endast vid behov (jfr förslaget till änd- ring i 8 kap. 18 § regeringsformen). Således bör domstolarna sträva ef- ter att låta i vart fall  
 ett  
 justitieråd och  
 ett  
 regeringsråd stå till förfogan- de för varje upprättad lagrådsavdelning också när Lagrådet skall bestå av två eller tre avdelningar. Som tidigare nämnts bör möjligheterna att låta endast aktiva ledamöter delta i lagrådsgranskningen vara bättre när bara en avdelning är i tjänst. Om det antal ledamöter som domstolen enligt regeringens beslut skall bidra med (se andra stycket) överstiger det antal som för tillfället kan undvaras för laggranskande uppgifter, bör emellertid domstolen kunna välja att anlita pensionerade ledamöter. 
 Enligt andra stycket skall regeringen bestämma hur många ledamö- ter vardera domstolen skall utse för lagrådstjänstgöring, varvid rege- ringen måste beakta antalet aktiva ledamöter som får tjänstgöra i Lag- rådet, avdelningarnas ledamotsantal och sammansättningsreglerna (jfr 4 § nuvarande lag). I beslutet skall regeringen inte göra någon skillnad mellan aktiva och förutvarande ledamöter, eftersom detta blir en upp- gift för domstolarna att ta ställning till. Regeringen måste först samråda med Högsta domstolen och Regeringsrätten. Inför sådana beslut som berör fördelningen av antalet ledamöter från vardera domstolen måste exempelvis regeringen under hand höra sig för med domstolarna om hur många ledamöter, inberäknat antalet pensionerade ledamöter, som kan ställas till Lagrådets förfogande. Domstolarna kan själva styra över hur de vill underbygga och bestämma sina ståndpunkter i frågor som 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 131 
  
 rör antalet domstolsrepresentanter i Lagrådet. Inget hindrar därmed att dylika frågor behandlas i plenum, t.ex. i anslutning till ett preliminärt beslut enligt första stycket (se 11 §). Eftersom någon beslutsfunktion inte överlåts på domstolarna enligt andra stycket, torde det dock vara tillräckligt att kontakterna mellan regeringen och domstolarna sköts genom domstolarnas respektive ordförande. Domstolarna kan sins- emellan komma att tillämpa olika principer för samrådsfunktionerna. 
 Av andra stycket andra meningen framgår att regeringen också skall bestämma om en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behand- lingen av ett visst ärende, något som påverkar antalet ledamöter som de högsta domstolarna skall förordna, såvida inte regeringen väljer att utse en helt utomstående jurist. Regeringen bestämmer emellertid inte sam- mansättningen på den avdelning som skall bestå av fyra ledamöter (jfr 10 §). Det får förutsättas att samråd äger rum i första hand med Lag- rådets ledamöter men också med Högsta domstolen och Regerings- rätten om det blir aktuellt att låta ett visst ärende handläggas av en av- delning med fyra ledamöter. Initiativet till ledamotsförstärkningen skall även kunna tas av Lagrådet (jfr prop. 1978/79:195 s. 68 f). 
 I tredje stycket anges slutligen att regeringen skall kunna bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att fatta beslut i frågor av ovan berört slag. Det kan förmodas att denne samtidigt förfogar över avdelningar- nas antal (jfr 7 § andra stycket), varigenom tidsmässiga vinster kan gö- ras. 
 9 § (Alt. 1) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen bland personer som har förts upp på en lista av /den förslagsnämnd som avses i lagen (0000:00) om utnämning av högre domare/. 
 (Alt. 2) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen efter samråd med Högsta domstolen och Regeringsrätten. 
 (Alt. 1 och 2) Regeringen får bemyndiga chefen för Justitie- departementet att förordna en ledamot som avses i denna § och som tidigare har tjänstgjort i Lagrådet. 
 De helt utomstående ledamöternas utnämning är med gällande regler en angelägenhet som helt vilar på regeringen (5 § andra stycket nuvarande lag). 
 I den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2.2) har anförts att flera al- ternativ står till buds när det gäller att utse andra lagfarna personer för lagrådstjänstgöring. En gemensam faktor är att regeringen förordnar le- damöterna. 
 Utredningen har som ett förstahandsalternativ förordat att en sär- skild förslagsnämnd anförtros uppdraget att föra upp ett antal kvalifice- 
  
 132  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 rade jurister som förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet på en sär- skild lista, dock utan rangordning av kandidaterna. Ett lagförslag har redovisats i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning. Frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99), till vilket kan hänvisas för närmare redogörelser be- träffande nämndens sammansättning och ärendenas beredning m.m. Det förslag till lag som lämnats i SOU 2000:99 måste justeras och kompletteras på vissa punkter för att även kunna omfatta uppgiften att bereda ärenden som rör förslag om lagrådsledamöter. 
 Som tidigare anförts i den allmänna motiveringen lär regeringens val styras av de olika kandidaternas aktuella tillgänglighet för lagråds- tjänstgöring, tidigare erfarenhet av denna uppgift och sakkunskap på de områden som kan komma att beröras under granskningsarbetet. Rege- ringens ledamotsval skall vara bundet till de namn som lämnas. Listan bör uppta ett tiotal namn. Det kan tilläggas att förteckningen endast torde genomgå små förändringar över tiden, betingade exempelvis av att kandidaterna förklarat att de inte längre kan stå till förfogande för tjänstgöring i Lagrådet eller att de uppnått 70 års ålder. 
 Om förslaget om den särskilda förslagsnämnden inte leder till lag- stiftning, bör uppgiften att föreslå utomstående ledamöter i stället vila på Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) på motsvaran- de villkor som anförts beträffande den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar. Kompletteringar till den befintliga förord- ningen (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet krävs därvid. I denna förordning ges inga närmare regler beträffande nämndens sammansättning. TFN bör emellertid ha en något annorlunda sammansättning än den som för närvarande avger förslag till regeringen i ärenden om anställning som domare eller hyres- råd, exempelvis genom att den förstärks med ledamöter som har god förankring och insikt i den akademiska världen. Även ledamöter med insikt i den typ av meriter som är av betydelse för lagstiftningsfrågor bör ges plats i nämnden. 
 Oavsett vilket av de ovan angivna förslagen som leder till lagstift- ning, förutsätts det att både Högsta domstolen och Regeringsrätten är representerade i den nämnd som anförtros uppgiften att lansera utom- stående ledamöter för lagrådstjänstgöring. 
 Även ett alternativ utan någon bundenhet för regeringen till en sär- skild förslagslista tas upp i lagtextförslaget. Enligt denna variant skall regeringen före utnämningen samråda med Högsta domstolen och Re- geringsrätten. Som anförts i den allmänna motiveringen skall samråds- skyldigheten kunna fullgöras i oreglerade former. Ingenting hindrar att frågor om utnämning av utomstående ledamöter tas upp i respektive domstols plenum (jfr kommentaren till 8 § andra stycket). Om en tidi- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 133 
  
 gare anlitad person blir aktuell för lagsrådstjänstgöring, torde dock proceduren bli tämligen okomplicerad. 
 Enligt paragrafens andra stycke, som blir tillämpligt oavsett vilken lösning som väljs beträffande lanseringen av lämpliga kandidater, skall chefen för Justitiedepartementet efter bemyndigande från regeringen kunna förordna en utomstående ledamot som tidigare har tjänstgjort i Lagrådet. Givetvis skall ett sådant utnämnande föregås av övervägan- den kring ledamotens lämplighet för granskning av den typ av lagstift- ningsfrågor som kan bli berörd. Om andra lämpliga ledamöter, utan er- farenhet av lagrådsarbete men med särskilda efterfrågade sakkunskap- er, finns att tillgå och anses böra i första hand tillfrågas, kan regering- ens deltagande i utnämningsförfarandet inte undvaras. 
 10 § När det skall finnas mer än en avdelning bestämmer Myers ets ledamöter själva avdelningarnas sammansättning med beak- tande av 6 §. Beslutet fattas av de ledamöter som berörs av beslut- et. 
 Enligt 5 § nuvarande lag placerar Högsta domstolen, Regeringsrätten och regeringen ledamöterna på avdelning. 
 Som angetts i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2.3) skall Lag- rådets ledamöter fortsättningsvis kunna konstituera sig själva på avdel- ningar. Avdelningarna skall följaktligen också kunna skifta ledamöter sinsemellan utan att några ändringar i den totala personaluppsättningen förekommit. Inte i något fall skall ett förordnande vara förenat med placering på viss avdelning. (Däremot skall en ledamot alltjämt kunna förordnas att delta i behandlingen av visst ärende – se 13 §). 
 Vid ledamotsindelningen måste sammansättningsreglerna i 6 § iakttas. Av denna paragraf framgår att avdelningarna kan ha sins- emellan olika sammansättningar. I praktiken lär inte så många valmöj- ligheter ges beträffande avdelningssammansättningarna, särskilt inte när Lagrådet tjänstgör på endast två avdelningar; det ankommer natur- ligtvis på lagrådsledamöterna att så långt det är möjligt eftersträva att en aktiv ledamot från vardera domstolen ingår i varje tjänstgörande en- het. 
 Den ökade flexibiliteten kan få till följd att det blir enklare att sam- mankalla en lagrådsavdelning för behandling av brådskande ärenden under sommarmånaderna, då ledamöterna vanligen tar ut sin ledighet. Lagrådet står därutöver bättre rustat att hantera situationer då någon le- damot blir sjuk eller av annat skäl tillfälligt inte kan delta. Med gällan- de regler måste en ny, tillfällig ledamot utses om ett justitieråd eller ett regeringsråd får förfall, såvida inte ärendets handläggning kan anstå till 
  
 134  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 dess den frånvarande ledamoten återgått i tjänst. Utredningsförslaget banar vägen för att en ledamot från en annan, mindre arbetstyngd av- delning biträder den avdelning som för tillfället inte är fulltalig i den mån de båda avdelningarnas föredragningar inte kolliderar (se även 16 §). Utöver vad som här anförts kan ett ärendes särskilda beskaffen- het föranleda att en viss sammansättning anses särskilt lämplig. 
 Ändring i avdelningssammansättningen kan givetvis åstadkommas utan att det organ som utsett ledamoten först ger sitt godkännande. Dessutom kan den ledamot som tillfälligt inträder på avdelningen till- höra en annan personalkategori än den frånvarande ledamoten så länge reglerna i 6 § inte lägger hinder i vägen för detta. 
 Beslut om ledamotsindelningen skall fattas av de ledamöter som be- slutet avser. Följaktligen måste ledamöter som ännu inte tillträtt sitt förordnande delta i beslutsprocessen. Om alla berörda ledamöter inte lätt kan samlas, kan deltagande genom telefonkonferens vara en tänk- bar lösning. Det måste förutsättas att ledamöterna kan komma överens om avdelningsplaceringarna. Som ovan nämnts lär dessutom ofta val- möjligheterna vara begränsade. Om enighet trots allt inte uppnås, får omröstning ske enligt de regler som gäller behandling av ärenden i vil- ka samtliga ledamöter har att besluta (se 22 §). 
 11 § Alla justitieråd och regeringsråd bör delta i beslut som enligt denna lag fattas av Högsta domstolen eller Regeringsrätten, om de inte är befriade från skyldighet att tjänstgöra eller har annat gil- tigt skäl att inte delta i beslutet. 
 Enligt 17 § nuvarande lag bör alla justitieråd eller regeringsråd som inte är befriade från tjänstgöringsskyldighet delta i handläggningen av ärende som enligt lagrådslagen ankommer på Högsta domstolen eller Regeringsrätten, om laga hinder inte möter. 
 I förslaget anges att de aktiva domstolsledamöterna bör delta i de  
 beslut  
 som det ankommer på Högsta domstolen och Regeringsrätten att fatta. Att det beträffande vissa av de föreslagna bestämmelserna förut- sätts att samråd sker mellan regeringen och de högsta domstolarna in- nebär således inte ett krav på att samtliga ledamöter engageras i hand- läggningen (jfr vad som anförts vid 8 och 9 §§). 
 12 § Lagrådets verksamhet delas in i perioder om ett år räknade från trettondedagshelgens slut (lagrådsperioder). 
 Av den allmänna motiveringen (avsnitt 9.3) framgår att lagråds- perioden fortfarande fyller en funktion som ett riktmärke för Lagrådets 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 135 
  
 verksamhet och för tjänstgöringstiden, inte minst för att utväxlingen av ledamöter därmed underlättas. Enligt förslaget bör den emellertid för- kortas till ett år, jämfört med nuvarande två år. Perioden skall inledas veckan efter trettondedagshelgens slut, vilket närmare utvecklats i av- snitt 10.3. Den uttryckliga kopplingen till Högsta domstolens arbets- sessioner släpps därmed (jfr 6 § gällande lag). 
 13 § En ledamot av Lagrådet utses att tjänstgöra för viss tid eller för behandlingen av ett visst ärende. 
 Förordnande för viss tid skall avse en lagrådsperiod eller en del av en lagrådsperiod. Det krävs särskilda skäl för att ett justitieråd eller ett regeringsråd från början av en lagrådsperiod skall för- ordnas för kortare tid än lagrådsperioden. 
 Första stycket uttrycker vad som har gällt redan med nuvarande lag- stiftning, nämligen att en lagrådsledamot kan tjänstgöra såväl under viss tid som i behandlingen av ett visst ärende (jfr 6 § nuvarande lag och prop. 1978/79:195 s. 70). 
 Enligt andra stycket skall ett tidsbegränsat förordnande kunna avse en hel lagrådsperiod eller del av en lagrådsperiod. För lagrådsledamö- ter som saknar tjänstgöringsplikt, dvs. pensionerade domare och helt utomstående ledamöter, innebär detta att deras egna önskemål i stor ut- sträckning får betydelse för förordnandets längd, inte minst för att det kan vara svårt för en sådan person att binda sig för en längre tid. 
 Även justitieråd och regeringsråd kan ha särskilda önskemål om tjänstgöringstidens längd, varför också dessa kategorier skall kunna ges ett kortare förordnande än vad lagrådsperioden antyder. Ett sådant korttidsförordnande kan även betingas av domstolens behov av aktiva ledamöter. Justitierådens och regeringsrådens förordnanden behöver följaktligen fortsättningsvis inte vara direkt knutna till regeringens be- slut om avdelningsantalet. – Givetvis skall en ledamot även fortsätt- ningsvis kunna erhålla ett förordnande som innebär att vederbörande ersätter en kollega under den tid som denne har förfall (se 16 §). 
 Lagrådsperioden bör dock, som tidigare angetts, av praktiska skäl även framöver betraktas som ett riktmärke för tjänstgöringsperioden. Om inget annat bestäms när en ledamot förordnas, skall vederbörande utses för en sådan period. De aktiva domstolsledamöternas önskemål om tjänstgöringsperioden måste dessutom vägas mot behovet av konti- nuitet i lagrådsarbetet. Därför bör det krävas särskilda skäl för att ett justitieråd eller ett regeringsråd som påbörjar sin tjänstgöring vid en lagrådsperiods inledning skall få ett kortare förordnande än ett år. Dit hör självfallet att tjänstgöringsperioden för en avdelning redan från 
  
 136  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 årets början har begränsats. Vad som annars utgör särskilda skäl får framgå av Högsta domstolens och Regeringsrättens framtida hantering av dylika frågor men lär i varje enskilt fall vara beroende av bl.a. den berörda domstolens arbetssituation och personalresurser. 
 14 § En ledamot som har tjänstgjort i Lagrådet under en lagråds- period får efter samtycke förordnas att tjänstgöra under följande lagrådsperiod. Högsta domstolen och Regeringsrätten skall dock beakta intresset av att justitieråd och regeringsråd återgår till dö- mande verksamhet. 
 I 7 § nuvarande lag begränsas möjligheterna att låta justitieråden och regeringsråden tjänstgöra i Lagrådet under flera på varandra följande lagrådsperioder. Motsvarande begränsningar saknas beträffande andra ledamotskategorier. 
 Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 9.3) föreslås att de formella spärrarna för tjänstgöringstidens längd helt avskaffas. En ledamot skall – sedan förordnandet löpt ut – omedelbart kunna förord- nas för en ny lagrådsperiod under förutsättning att ledamoten samtyck- er till detta. 
 I första hand är inhämtande av en ledamots samtycke givetvis av betydelse beträffande de ledamöter som har en skyldighet att tjänstgöra i Lagrådet, dvs. justitieråd och regeringsråd. Samtycke skall formellt ges även om ledamoten endast tjänstgjort under en del av en lagråds- period innan han kan utses att tjänstgöra på nytt. Det får emellertid för- utsättas att möjligheten att avböja förnyad tjänstgöring endast kommer att utnyttjas om ledamoten tjänstgjort under en hel eller i vart fall en väsentlig del av den närmast föregående lagrådsperioden. 
 Det kan även tänkas att en ledamot uttrycker önskemål om att tjänstgöra även under kommande lagrådsperioder. Ett förordnande skall emellertid aldrig kunna sträcka sig över längre tid än en lagrådsperiod. 
 Konsekvensen av förslaget kan bli att en ledamot tjänstgör under flera lagrådsperioder i följd. Högsta domstolen och Regeringsrätten har emellertid ett särskilt ansvar för att deras aktiva ledamöter inte under alltför lång tid ägnar sig åt annat än dömande verksamhet, varför det i paragrafen särskilt uttrycks att dessa domstolar skall göra de övervä- ganden som situationen kräver. 
 Betydelsen av att alternera mellan dömande och laggranskande verksamhet gör sig inte gällande beträffande andra ledamöter än de ak- tiva justitieråden och regeringsråden. Hänsyn bör emellertid tas till de olägenheter som kan uppstå om en ledamot tjänstgör i Lagrådet under 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 137 
  
 mycket lång tid. I vart fall  
 70-årsgränsen 
  kommer att utgöra en naturlig slutpunkt för längre sammanhängande förordnanden. 
 15 § Ett förordnande att tjänstgöra som ledamot i Lagrådet kan hävas med ledamotens samtycke. Tjänstgöringen kan avbrytas även därför att en avdelning dras in eller det annars finns särskil- da skäl. 
 Paragrafen innebär att det organ som utsett en ledamot också skall kun- na häva ledamotens förordnande, förutsatt att denne har samtyckt till det. Uttryckliga bestämmelser härom saknas i nuvarande lag (jfr dock prop. 1978/79:185 s. 70). 
 Huvudregeln måste vara att en ledamot som utsetts att tjänstgöra i Lagrådet under viss tid eller för visst ärende också skall fullgöra det uppdrag som lämnats honom – någon annan utgångspunkt kan inte vara förenlig med Lagrådets självständiga ställning i lagstiftningsarbetet. Därför bör ledamotens samtycke inhämtas innan dennes förordnande hävs. 
 Samtycke kan emellertid inte krävas i sådana situationer i vilka det finns objektiva grunder för att häva förordnandet, exempelvis då en av- delning dras in i förtid. Att några av ledamöterna då blir överflödiga måste föranleda att det antal ledamöter som motsvarar den indragna avdelningen nödgas avbryta tjänstgöringen, dock inte nödvändigtvis de ledamöter som tillsatts i samband med att den senast upprättade avdel- ningen trädde i tjänst. Av domstolarnas befogenhet att välja mellan att utse aktiva och förutvarande ledamöter följer även att dessa kan häva förordnandet antingen för en aktiv eller en förutvarande ledamot, om regeringens beslut innebär att domstolen skall bidra med färre ledamö- ter än tidigare (jfr 8 § andra stycket). 
 16 § Vid behov utses enligt de grunder som anges i 8 och 9 §§ ersät- tare för en ledamot i Lagrådet. 
 Paragrafen motsvarar 13 § första stycket nuvarande lag. 
 Frågan om ersättare har behandlats i avsnitt 13.2.3. Till skillnad mot nuvarande bestämmelser omfattar paragrafen samtliga ledamotskate- gorier, dvs. även förutvarande domare i de högsta domstolarna och helt utomstående jurister som tjänstgör i Lagrådet. Av naturliga skäl är det organ som utsett ledamoten också ansvarigt för att ersättare utses. Om det visar sig uppstå svårigheter att med kort varsel förordna en ny le- damot av samma slag som den som skall ersättas, kan regeringen (eller, 
  
 138  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 efter bemyndigande, chefen för Justitiedepartementet) behöva ändra sitt beslut om hur många ledamöter vardera domstolen skall bidra med (jfr 8 § andra stycket). 
 Ersättare kan behöva förordnas om en ledamot avslutar sin tjänst- göring i enlighet med vad som förutsatts i ett (korttids)förordnande men även om ett förordnande hävs i förtid. Vidare kan det bli nöd- vändigt att utse en ersättare om en ledamot drabbas av sjukdom eller har annat förfall. Om någon avgår från sin befattning som justitieråd eller regeringsråd, förfaller givetvis förordnandet. Domstolen kan då förordna ledamoten på nytt, såsom förutvarande justitieråd eller rege- ringsråd, varvid paragrafen inte blir tillämplig. 
 Ersättare skall, som ovan framhållits, endast utses om det finns ett behov. Det kan givetvis även vid förfall för en ledamot förekomma si- tuationer då någon ny ledamot inte behöver utses, eftersom den ordinarie ledamoten förväntas återgå till tjänstgöringen inom kort. Förutsatt att behandlingen av ärendet kan vila, skall någon ny ledamot inte behöva engageras. Som nämnts i anslutning till 10 § kan dessutom i vissa fall en ledamot från någon annan avdelning tillfälligt tjänstgöra i den frånvarande ledamotens ställe. När en ledamot på en avdelning med fyra ledamöter får förfall, behöver ersättare inte utses om rege- ringen upphäver sitt beslut om att avdelningen skall bestå av fyra leda- möter. 
 I praktiskt hänseende kan nämnas att ett ärende ofta är av den ka- raktären att det kan delas upp i flera fristående avsnitt, exempelvis när ett granskningsärende omfattar flera lagförslag. Om ärendet kan delas upp på detta sätt, torde ledamöterna kunna svara för de avsnitt de del- tagit i (jfr prop. 1978/79:195 s. 73). 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 139 
  
 17 § Om behandlingen av ett ärende inte har slutförts när lagråds- perioden går ut, skall de ledamöter som har börjat granska ären- det tjänstgöra på avdelningen till dess ärendet har behandlats slutligt i stället för dem som har utsetts för den nya perioden. 
 Om en ledamot i annat fall skall avsluta sin tjänstgöring på en avdelning i Lagrådet, kan avdelningen bestämma att ledamoten skall fortsätta till dess ett påbörjat ärende som ledamoten har varit med om att granska har behandlats slutligt. 
 Första stycket motsvarar 12 § i den nuvarande lagen. 
 Andra stycket har sin motsvarighet i 13 § andra stycket av den gäl- lande lagrådslagen och omfattar bl.a. sådana fall i vilka en ledamot har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan. Till skillnad mot den gällande paragrafen inbegriper bestämmelsen i andra stycket också andra ledamöter än justitieråd och regeringsråd (jfr prop. 1978/79:195 s. 73). Stadgandet omfattar även den situation som uppstår då ett ären- de inte har avslutats när en korttidsförordnad ledamots förordnande är till ända eller när ett förordnande hävs. I dessa situationer skall således avdelningen kunna bestämma att ledamoten skall fortsätta sin tjänst- göring till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. 
 Mot bakgrund av att lagrådsledamöterna enligt förslagets 10 § skall ges rätten att själva bestämma sin avdelningsplacering bör det tilläggas att de ledamöter som med stöd av denna paragraf fortsätter sin lagråds- tjänstgöring sedan deras förordnande löpt ut inte kan bli tillgängliga för eventuella omdispositioner av avdelningarna, föranledda exempelvis av någon annan ledamots tillfälliga frånvaro; förlängningen av förord- nandet avser bara det ärende som har påbörjats men inte har blivit slut- ligt handlagt före lagråds- eller tjänstgöringsperiodens utgång. 
 18 § Lagrådets avdelningar är alla lika behöriga att behandla ärendena. 
 Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt som Lag- rådets ledamöter bestämmer. 
 Paragrafen överensstämmer med 8 § nuvarande lagrådslag. 
  
 140  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 19 § Ordförande på en lagrådsavdelning är det justitieråd eller re- geringsråd som först har utnämnts till ett sådant ämbete. 
 När Lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, skall det äldsta justitierådet eller regeringsrådet föra ordet. 
 Paragrafen överensstämmer i sak med 9 § första stycket första mening- en och 9 § andra stycket nuvarande lagrådslag. Andra stycket har av- fattats med tanke på att Lagrådets ledamöter kan sammanträda innan de har konstituerat sig på avdelningar. 
 20 § Regeringskansliet skall ställa en tjänsteman till Lagrådets för- fogande för att föredra ett ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt biträda Lagrådet vid behandlingen av ärendet. När Lagrådet behandlar ett lagförslag som har väckts i riksdagen, skall det utskott som har begärt Lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande. 
 Förevarande paragraf överensstämmer i sak med 10 § första stycket i den nu gällande lagen. 
 Det kan förekomma situationer då yttrande inte inhämtas av rege- ringen över ett visst lagförslag men förslaget sedermera tillställs Lag- rådet genom ett riksdagsutskott. Eftersom ärendet har beretts i Cook ringskansliet, skall det departement i vilket förslaget har utarbetats sva- ra för att en föredragande biträder Lagrådet. Att ärendet i ett sådant fall har remitterats av annat organ än regeringen föranleder således inte nå- got avsteg från huvudregeln (jfr prop. 1978/79:195 s. 72). 
 21 § En lagrådsavdelning kan förordna en person med särskilda fackkunskaper att som sakkunnig biträda avdelningen vid be- handlingen av ett visst ärende. 
 Bestämmelsen motsvaras i den nuvarande lagrådslagen av 10 § andra stycket. 
 Som anförts i avsnitt 13.2.2 innebär förslaget endast den ändringen jämfört med gällande rätt att befogenheten att anlita en person med sär- skilda fackkunskaper flyttas från regeringen till den lagrådsavdelning som berörs. Ersättningen till den sakkunnige får bestämmas av värd- myndigheten. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 141 
  
 22 § Om skiljaktiga meningar förekommer vid behandlingen av ett ärende, skall omröstning ske i den mån det behövs. 
 Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest leda- möter eller, om flera meningar har fått lika många röster, den me- ning som biträds av det äldsta justitierådet eller regeringsrådet bland dem som har röstat för någon av dessa meningar. 
 Paragrafen motsvarar 11 § i nuvarande lag. I förslaget anges dock att det skall vara  
 den äldste domstolsrepresentantens  
 röst som skall fälla avgörandet om flera meningar har företrätts av lika många ledamöter medan den gällande paragrafen endast hänvisar till att  
 den äldstes  
 röst skall vara utslagsgivande. Datumet för ledamotens utnämning till tjänsten som justitieråd eller regeringsråd skall vara vägledande, jfr 19 § första stycket. 
 Paragrafen är, liksom tidigare, tillämplig både vid en lagrådsavdel- nings granskning av ett författningsförslag och vid de tillfällen då Lag- rådets samtliga ledamöter skall fatta beslut (jfr prop. 1978/79:195 s. 72). Med utredningens förslag kommer omröstningsreglerna att gälla när avdelningarnas sammansättning bestäms av de ledamöter som om- fattas av ett sådant beslut (10 §). 
 23 § Vid tillämpning av 19 och 22 §§ skall med justitieråd och re- geringsråd jämställas förutvarande justitieråd och regeringsråd. 
 Enligt 9 § första stycket andra meningen nuvarande lagrådslag jäm- ställs förutvarande justitieråd och regeringsråd med aktiva sådana do- mare när en avdelningsordförande skall utses. I den föreslagna para- grafen hänvisas uttryckligen till att principen även skall gälla vid om- röstningsförfaranden. 
 24 § Justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet skall delta i behandlingen i Högsta domstolen eller Regeringsrätten av mål eller ärenden som de har tagit befattning med vid handlägg- ning för slutligt avgörande. Detsamma gäller behandlingen av mål eller ärenden som skall avgöras av Högsta domstolen eller Cook ringsrätten i dess helhet, om det inte möter starka hinder med hän- syn till arbetsbördan i Lagrådet. 
 Bestämmelsen motsvarar i sak 14 § i den gällande lagrådslagen. Det obligatoriska deltagandet i mål som skall avgöras av domstolen i ple- num har emellertid luckrats upp. Ändringen medför att en avvägning måste göras mellan närvaroplikten i domstol och behovet av att leda- 
  
 142  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 moten tjänstgör i Lagrådet. Om arbetsbördan i Lagrådet är särskilt på- taglig, bör ledamoten inte ha någon skyldighet att delta i den dömande verksamheten. Orsaken till detta är av naturliga skäl att bortfall av en ledamot från lagrådsavdelning kan innebära att övriga ledamöter på av- delningen i princip blir sysslolösa och att föredragningsdagar inte kan utnyttjas. Särskilt om plenimålet är av stor omfattning kan det i vissa fall vara svårt att förena de båda uppgifterna (jfr Taylor, Lagrådet och den offentliga rätten  
 1999–2001, 
  2001, s. 19 f). 
 25 § Regeringen kan meddela Lagrådet att det inte har att vänta något ärende under viss tid. Regeringen får bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att lämna ett sådant meddelande. Justitieråd och regeringsråd som är ledamöter i Lagrådet skall under den an- givna tiden tjänstgöra i den domstol som de tillhör, om inte annat orsakas av ett brådskande ärende i Lagrådet. 
 Även i annat fall får justitieråd och regeringsråd i Lagrådet tjänstgöra i sin domstol, om det kan ske utan olägenhet för Lag- rådets verksamhet. Beslut om detta fattas av Lagrådets ledamöter. 
 I 16 § nuvarande lag ges bestämmelser som motsvarar dem som angetts i förslaget. 
 Enligt ordalagen är första stycket tillämpligt både om en eller flera avdelningar är i tjänst, men i praktiken tar bestämmelsen, liksom den nu gällande, sikte på situationer då endast en lagrådsavdelning är i tjänst. Om Lagrådet tjänstgör på två eller tre avdelningar när ärendetill- strömningen minskar, bör regeringen i första hand använda sig av möj- ligheten som ges i 7 § att tills vidare dra in avdelningar. 
 Som anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2.4) skall rege- ringen kunna delegera till chefen för Justitiedepartementet att meddela Lagrådet att ärende inte förväntas under viss tid. Hänsyn skall tas till att de tjänstgörande lagrådsledamöterna kan behöva utnyttja perioder av stiltje i laggranskningsarbetet till att förbereda sig inför kommande föredragningar. 
 Andra stycket skall även fortsättningsvis kunna tillämpas oavsett om Lagrådet tjänstgör på en eller flera avdelningar och bör komma till bruk även om bristen på arbetsuppgifter endast är tillfällig. I likhet med vad som tidigare gällt bör detta bli en fråga för samfällda Lagrådet att ta ställning till. Vid beslutsfattandet måste beaktas att något av justitie- råden eller regeringsråden på den för tillfället mindre arbetsbelastade avdelningen kan tänkas vara väl lämpad att delta i behandlingen av ett kommande ärende, varför det kan framstå som befogat att låta denne vara fortsatt tillgänglig för en särskild avdelningssammansättning. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 143 
  
 För att personalresurserna skall utnyttjas på bästa sätt bör Cook ringskansliet, som framhållits i avsnitt 12.3, fästa Lagrådets uppmärk- samhet vid att ärendetillströmningen under någon tid kan minska till en sådan nivå att en bedömning enligt andra stycket blir aktuell. Även om någon sådan information inte ges, måste Lagrådet så snart det är befo- gat självständigt ta initiativ till att inhämta det underlag som krävs för att pröva om de aktiva domarna kan återbördas till den dömande verk- samheten. 
 26 § Lagrådets ledamöter beslutar om ledighet för ledamöterna enligt de grunder som gäller för justitieråden och regeringsråden i domstolarna. Det skall beaktas att brådskande lagstiftningsären- den inte fördröjs. 
 En ledamot som inte har förordnats för en hel lagrådsperiod får vara ledig enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer. 
 Ledigheten för lagrådsledamöterna regleras för närvarande i 15 § lag- rådslagen. Enligt denna paragraf är ledamot av Lagrådet berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som Lagrådets ledamöter bestäm- mer. En ledamot som påbörjat sin tjänstgöring under pågående lagråds- period eller som förordnats att delta i behandlingen av visst ärende er- håller ledighet enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer, dock ej mer än tre månader. 
 I den allmänna motiveringen (avsnitt 11.5) har slagits fast att ett riktmärke bör vara att samma ordning skall gälla för lagrådsledamöter- na som för justitieråden och regeringsråden när dessa tjänstgör i dom- stol. En redogörelse för hur dessa ledamöters ledighet för närvarande regleras och gestaltar sig har lämnats i avsnitt 11.4. I praktiken innebär detta att arbetet för en lagrådsledamot som förordnats för en hel lag- rådsperiod skall fortgå minst 40 veckor på ett år. Lagrådsledamöterna skall erhålla semester och därutöver sådan ledighet som möjliggörs se- dan tjänstgöringskravet uppfyllts. Arbetssituationen styr följaktligen i viss mån längden av den totala ledigheten. Det kan förväntas att lag- rådsledamöterna även i fortsättningen kommer att förlägga större delen av ledigheten till sommarmånaderna, då för övrigt antalet lagråds- remisser som kommer in för granskning erfarenhetsmässigt är lågt. 
 Utgångspunkten är dock att granskningsarbetet skall kunna utföras under alla tidpunkter av året, varför ett tillräckligt antal ledamöter alltid måste kunna sammankallas för att behandla brådskande lagstiftnings- ärenden. Som nämnts i anslutning till 10 § kan lagrådsledamöterna själva bestämma vilka ledamöter som med kort varsel måste avbryta sin ledighet för att inställa sig för tjänstgöring. Bedömningen av om ett 
  
 144  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 laggranskningsärende kräver omedelbar behandling måste naturligtvis göras av Regeringskansliet, varför det får förutsättas att kontakterna mellan Lagrådet och Regeringskansliet upprätthålls även under peri- oder som traditionellt ägnas åt ledighet. Det ankommer i övrigt på Re- geringskansliet att tillföra Lagrådet ett sådant planeringsunderlag att lagrådsledamöterna kan överblicka och fördela inkommande ärenden i god tid före stundande ledighet. 
 I likhet med vad som gällt tidigare skall en ledamot som tjänstgör under annan tid än en hel lagrådsperiod åtnjuta ledighet enligt vad Lag- rådets ledamöter bestämmer. Arbetsbördan kan innebära att somliga inte kan erhålla ledighet under den tid de är förordnade att tjänstgöra i Lagrådet. De justitieråd och regeringsråd som drabbas härav lär emel- lertid kompenseras av den domstol de tillhör sedan de återgått till den dömande verksamheten (jfr prop. 1978/79:195 s. 74). 
 27 § Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall vara administra- tiv värdmyndighet för Lagrådet. Regeringen bestämmer vilken av domstolarna som skall vara värdmyndighet. 
 Paragrafen saknar motsvarighet i nuvarande lagstiftning. 
 För närvarande är, såsom angetts i avsnitt 14.1, Högsta domstolen värdmyndighet för Lagrådet; någon ändring därvidlag åsyftas inte med bestämmelsen. I stället är syftet att i lag anknyta Lagrådet till värd- myndigheten, varvid det bör ankomma på regeringen att fördela an- svaret, förslagsvis i en instruktion eller i regleringsbrev. Någon annan fördelning av arbetsuppgifterna än vad som förekommer för närvarande nödvändiggörs inte av förslaget. 
 Angående stöd till Lagrådet i form av en revisionssekreterare och en regeringsrättssekreterare hänvisas till avsnitt 14.2 i den allmänna moti- veringen. 
 1. Denna lag träder i kraft den 7 januari 2003, då lagen (1979:368) om Lagrådet skall upphöra att gälla. 
  
 2. 
  
 Den lagrådsperiod som inleddes vid början av Högsta dom- stolens höstsession år 2001 upphör den 6 januari 2003. 
  
 3. 
  
 Bestämmelserna i  
  
 2–11 
  §§ i den nya lagen tillämpas redan fö- re ikraftträdandet när det gäller beslut som avses i de paragrafer- na och som gäller den lagrådsperiod som inleds vid ikraftträdan- det. 
 Ikraftträdandet av den föreslagna ändringen av 8 kap. 18 § rege- ringsformen, på vilken lagförslaget bygger, har angetts till den 1 janu- 
  
 SOU 2001:88 
  
 Författningskommentar  
 145 
  
 ari år 2003. Den nya lagrådslagen föreslås därför träda i kraft i anslut- ning till detta datum. Detta innebär att den lagrådsperiod som inleddes vid början av Högsta domstolens höstession år 2001 förkortas jämfört med vad som förutsattes vid lagrådsperiodens inledande. 
 Om behandlingen av ett ärende inte har avslutats vid lagrådsperi- odens utgång den 6 januari 2003, skall de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på den lagrådsavdelning där de placerats till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. Detta får anses gälla utan ut- trycklig föreskrift. 
  
 146  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:88 
  
 SOU 2001:88 
  
 Litteratur om Lagrådet  
 147 
  
 Litteratur om Lagrådet 
 Utredningen redovisar nedan viss nyare litteratur som berör Lagrådet, dess uppgifter och ställning. Förteckningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Därtill hänför sig litteraturen i många fall till frågor som inte har varit föremål för utredningens ställningstaganden. – Listan över betänkanden och riksdagstryck från senare år kan tjäna som väg- ledning för vidare studier av Lagrådet och dess verksamhet. 
 Böcker och artiklar 
  
 Williams,  
  
 Tate, 
  
 Medborgarrätten och regeringsformen. De- batten om grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen under  
 1970-talet 
 , 
  
  1987, s. 256 ff. 
  
 Williams,  
  
 Tate, 
  
 Lagrådet, rättsstaten och demokratin under  
 1900-talet 
 , 
  
  1993. 
  
 Williams,  
  
 Tate, 
  
 Lagrådet, rättsstaten och demokratin  
 i Po- litik och Juridik. Grundlagen inför  
  
 2000-talet, 
  
  1999, s.  
  
 37–57. 
  
 Williams,  
  
 Tate, 
  
 Sveriges författning efter  
 EU-anslutningen 
 , 
  
  2000, s. 236 ff. 
  
 Garza, Davis,  
 Om lagrådsgranskningens gränser  
 i FT 1984 s.  
 188–212. 
  
 Garza, Davis,  
 Lagrådet och domstolarna  
 i Politik och Juridik. Grundlagen inför  
 2000-talet, 
  1999, s.  
 59–67. 
  
 Tran, Wagner – Anderson, Rosales,  
 Grundlagarna 
 , 1980, s. 302 ff. Tran, Wagner – Anderson, Rosales,  
 Vår författning 
 , 12 uppl. 2000, 
 s. 144 ff. 
  
 Fox, Poole,  
 Lagrådet och den offentliga rätten  
 1999–2001 
 , 
  
  2001. Hill, Martinez,  
 Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett 
  
 komparativt perspektiv 
 , 1996, särskilt s. 34 ff, s. 619 ff och s. 714 ff. Hill, Martinez,  
 Domstolarna, grundlagen och rättighetsskyddet 
  
 – några reflektioner kring de senaste årens debatt och praxis  
 i SvJT 1997 s.  
  
 426–457, 
  
  särskilt s. 447 ff. 
  
 Hill, Martinez,  
 Problemet lagrådet – oberoende granskningsin- stans eller regeringens förlängda arm?  
 i SvJT 1997 s.  
  
 562–572. 
  
 Hill, Martinez,  
 Fler frågetecken kring Lagrådets roll  
 i SvJT 1998 s.  
  
 257–271. 
  
 148  
 Litteratur om Lagrådet 
  
 SOU 2001:88 
  
 Om lagrådsgranskning. Forskardag anordnad av Juridiska fakul- teten i Lund  
 (utgiven av Taylor), 1987. 
  
 Everett:  
 Granskning eller prövning? – Högsta dom- stolen som normbildare. Några rättshistoriska synpunkter 
 , s.  
  
 13–31. 
  
 Greene,  
 Lagrådet i det konstitutionella reformarbetet 
 , s.  
  
 32–54. 
  
 Mason,  
 Lagrådets verksamhet 
 , s.  
 55–61. 
  
 Beard,  
 Lagrådets makt över lagstiftningen 
 , s.  
  
 62–69. 
  
 Debatt: Lagrådet – en rättssäkerhetens bastion eller en politisk tummelplats, eller vad?  
 (inlägg av Hooper, Kelley, Casey, Rodriguez, Obrien, Miles, Gordon, Hays och Hess), s.  
  
 71–109. 
  
 Petrén, Green,  
 Lagrådsintryck  
 i SvJT 1980 s.  
 129–139. 
  
 Petrén, Green – Fisher, Hans,  
 Sveriges grundlagar 
 , 1980, s. 204 ff. 
  
 Bailey, Crane,  
 Om lagrådet som rättssäkerhetsgaranti 
 , 1984. Sterzel, Crane,  
 Lagrådet och engångsskatten  
 i Om våra rättigheter 
  
 III. Antologi utgiven av Rättsfonden, 1987, s.  
 111–127. 
  
 Beltran, Johnson,  
 Normgivningsmakten enligt 1974 års rege- ringsform 
 , 3 uppl. 1999, s. 201 ff. 
  
 Warnling-Nerep, 
  
  Wiweka 
 , Blankenship: Kan vi lita på lag- stiftaren och på lagrådet?  
 i JT  
  
 1997–98 
  
  s.  
  
 286–297. 
  
 Vängby, Young,  
 Lagrådet, grundlagarna, Europakonventionen och  
 EG-rätten 
 i Festskrift till Cherry, 1999, s.  
  
 449–462. 
  
 Betänkanden och riksdagstryck 
 Prop. 1964:40, KU 1964:19 och 1965:19, rskr. 1965:162 (Lagrådet be- reds tillfälle att vid behov arbeta på två avdelningar. Möjligheter införs att ersätta ett av justitieråden på avdelning med annan lagfaren, skicklig och oväldig person.) 
 Prop. 1965:27, 1LU 16, rskr. 157 (Ny lagrådslag.) 
 Prop. 1968:15, 1LU 14, rskr. 78 (Inrättande av en tredje avdelning möjliggörs.) 
 Prop. 1970:24, KU 20, prot. I:11 och II:11, KU 1971:6, rskr. 10 (Lagrådsgranskningen görs fakultativ.) 
 Ny regeringsform. Ny riksdagsordning.  
 SOU 1972:15 och 1972:16. Prop. 1973:90, KU 1973:26 och 1974:8, rskr. 1974:19 (Ny regerings- form och ny riksdagsordning. Riksdagsutskott tillåts inhämta yttrande från Lagrådet.) 
  
 SOU 2001:88 
  
 Litteratur om Lagrådet  
 149 
  
 Prop. 1974:35, KU 1974:21, rskr. 1974:160 (Följdlagstiftning till den nya regeringsformen.) 
 Lagrådets ställning och uppgifter.  
 Ds Ju 1977:10. (Ingår även i SOU 1978:34.) 
  
 Förstärkt skydd för fri- och rättigheter.  
 SOU 1978:34. 
  
 Prop. 1978/79:195, KU 39, rskr. 359, KU 1979/80:1, rskr. 2 (Föreskrift i regeringsformen om att lagrådsyttranden bör inhämtas över lagförslag på vissa angivna områden. Inriktningen av lagrådsgranskningen preci- seras. Ny lagrådslag.) 
 Prop. 1995/96:116, 1995/96:Wyatt, rskr. 1995/96:173 (Uttalanden om Lagrådets arbetsförhållanden.) 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 1  
 151 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Översyn av de administrativa reglerna om 
  
 Dir. 
  
 Lagrådets verksamhet 
  
 2000:88 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2000 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare skall se över de administrativa reglerna om Lag- rådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Utredaren skall undersöka 
  
 - 
  
 om lagrådsperioden bör förkortas från två till ett år, 
  
 - 
  
 hur lagrådsperioden bäst skall förläggas, 
  
 - 
  
 hur ledigheten för ledamöter av Lagrådet skall regleras, 
  
 - 
  
 om det finns behov av att skapa uttryckliga förutsättningar för att få ärendengranskade av Lagrådet året om, 
  
 - 
  
 om den förändrade dimensioneringen av de högsta domstolarna och de ändrade reglerna om domförhet där skall avspegla sig i ändrade regler om antal avdelningar och ledamöter i Lagrådet, 
  
 - 
  
 vilka som skall kunna vara ledamöter i Lagrådet och hur många pe- rioder i följd ledamöterna skall kunna arbeta där, 
  
 - 
  
 om mer än en ledamot som inte är justitie- eller regeringsråd skall kunna tjänstgöra samtidigt på samma avdelning, 
  
 - 
  
 om justitie- och regeringsråd skall ges utökade möjligheter att ar- beta i sina domstolar under pågående lagrådsperiod, 
  
 - 
  
 vad som skall gälla vid förhinder för ledamöter i Lagrådet, 
  
 - 
  
 om administrationen av Lagrådet och dess verksamhet kan skötas effektivare. 
  
 I samtliga fall skall utredaren dels ta ställning till vilket behov av för- ändringar som finns, dels lämna förslag till de eventuella författnings- ändringar som krävs. Om utredaren väljer att föreslå förändringar i den befintliga lagen (1979:368) om Lagrådet, skall lagen också ses över språkligt och redaktionellt. 
  
 152  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:88 
  
 Inledning 
 Lagrådsgranskningen är en viktig del av lagstiftningsarbetet och tilldrar sig stort intresse både juridiskt och politiskt. Flera av de frågor som är förbundna med Lagrådets ställning som sådan, med området för lag- rådsgranskningen och med ledamöternas konkreta arbetsförhållanden aktualiseras därför återkommande såväl i den juridiska som i den all- mänpolitiska debatten. 
 Lagen (1979:368) om Lagrådet har i oförändrat skick gett de admi- nistrativa och organisatoriska ramarna för Lagrådets verksamhet under de senaste tjugo åren. Under denna tid har flera olika typer av föränd- ringar inträtt som direkt eller indirekt påverkat förutsättningarna för Lagrådets arbete. Bland annat har omkringliggande regelverk föränd- rats. Reglerna om Högsta domstolens och Regeringsrättens samman- sättning liksom reglerna om domförheten vid dessa domstolar har t.ex. genomgått betydande förändringar. Vidare kan en viss ökning av Lag- rådets arbetsbörda urskiljas över den senaste tioårsperioden. Under 1990 remitterades 62 lagstiftningsärenden till Lagrådet. Under 1998 var motsvarande siffra 107, vilket delvis kan förklaras av att det året var valår, något som brukar medföra toppar i lagstiftningsarbetet. Ock- så inför den svenska anslutningen till EU var antalet remisser till Lag- rådet högt, 105 lagförslag remitterades under 1994. Ett annat mått på Lagrådets arbetsbörda är hur många veckor per år som avdelningar av Lagrådet har tjänstgjort. Någon sådan undersökning har inte genom- förts, men det allmänna intrycket är ändå att Lagrådets arbetsbörda - även ur ett sådant perspektiv - har ökat. Det ökande internationella samarbetet - och medlemskapet i EU i synnerhet - har också medfört nya tekniskt komplicerade frågor där regeringen behöver inhämta Lag- rådets ställningstaganden. Det har därför sammanfattningsvis, såväl med hänsyn till rättsutvecklingen som till förändringarna i samhället i övrigt, blivit dags för en översyn av de administrativa regler som styr Lagrådet och dess verksamhet. 
 Kort om några av de regler som styr Lagrådets verksamhet 
 Reglerna om Lagrådet och dess verksamhet finns dels i 8 kap. 18 § re- geringsformen, dels i lagen (1979:368) om Lagrådet. I regeringsformen föreskrivs att det skall finnas ett lagråd för att avge yttrande över lag- förslag och att domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten skall ingå i Lagrådet. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller också av ett riksdagsutskott enligt vad som närmare anges i riksdags- ordningen. I regeringsformen anges vidare vilka lagförslag som bör granskas av Lagrådet och vad granskningen skall avse. Slutligen sägs 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 1  
 153 
  
 att närmare bestämmelser om Lagrådets tjänstgöring och sammansätt- ning meddelas i lag. 
 Lagen (1979:368) om Lagrådet reglerar samtliga administrativa och organisatoriska frågor som rör Lagrådet och dess verksamhet. Lagen, som styr Lagrådets konkreta arbetsförhållanden, är förhållandevis de- taljerad och ger inte utrymme för andra lösningar än de angivna. De grundläggande reglerna är följande. Om ingenting annat anges, gäller paragrafhänvisningarna lagen om Lagrådet. 
 Det är regeringen som med hänsyn till den väntade arbetsbördan be- stämmer hur många avdelningar av Lagrådet som skall tjänstgöra under en lagrådsperiod, (1 §). En lagrådsperiod löper över två år med början från och med Högsta domstolens höstsession år med udda slutsiffra, (6 §). Det grundbeslut som fattas av regeringen kan sedan ändras och kompletteras på olika sätt under den löpande lagrådsperioden, till ex- empel med beslut om extra avdelning inför arbetstoppar. I Lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd, vid behov kan även annan person tjänstgöra, (2 §). Det är regeringen som bestämmer hur många justitie- och regeringsråd som skall tjänstgöra och hur dessa skall fördelas på avdelningarna, (4 §). Domstolarna själva beslutar sedan vilka domare som skall tjänstgöra i Lagrådet. Andra ledamöter än justitieråd eller re- geringsråd utses av regeringen som också bestämmer på vilken avdel- ning vederbörande skall arbeta, (5 §). 
 Reformbehov och uppdrag 
 Lagrådets konkreta arbetsförhållanden styrs av lagen (1979:368) om Lagrådet. Regleringen är detaljerad och lämnar inte något utrymme för alternativa lösningar. Nedan följer en genomgång av de centrala be- stämmelser i lagen som utredaren skall se över. De hänvisningar till lagtext som görs avser lagen om Lagrådet, om inte något annat anges. 
 Lagrådsperiodens längd 
 Huvudregeln är i dag att lagrådsperioden är två år. Det innebär bl.a. att Lagrådet besätts och ledamöter utses för en period av två år. Perioden löper från Högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra, (6 §). Innevarande lagrådsperiod löper ut under 2001, då också nästa period inträder. Utredaren skall undersöka om mandatperioden bör för- kortas till ett år. Skulle det vara lättare för Högsta domstolen och Cook ringsrätten att avstå från sina domare ett år i taget? Skulle det vara lät- tare för en ledamot som inte är ordinarie domare att binda upp sig för ett år än för två? Skulle en kortare lagrådsperiod kunna medföra förde- lar också i andra avseenden, exempelvis beträffande de betänkligheter 
  
 154  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:88 
  
 som den som fyllt sextio år kan ha mot att åta sig ett tvåårigt leda- motskap, (jämför 7 § andra stycket)? 
 Lagrådsperiodens förläggning 
 När det gäller lagrådsperiodens förläggning skall utredaren undersöka om det finns anledning att låta perioden löpa på annat sätt än från Hög- sta domstolens första höstsession. Budgetåret löper numera kalender- årsvis. Skulle det vara fördelaktigt om också lagrådsperioden löpte ka- lenderårsvis? Kan alternativt vårsessionen vara lämplig att utgå ifrån? Utredaren skall i detta sammanhang kartlägga och beakta sambandet mellan riksdagens arbetsperioder och så kallade stoppdagar och Lag- rådets arbete. Med stoppdag avses den dag en proposition senast skall vara lämnad till riksdagen för att vara färdigbehandlad vid en viss tid- punkt. 
 Ledighet och åretruntgranskning 
 En ledamot av Lagrådet har rätt till tre månaders ledighet om året på tid som Lagrådet bestämmer, (15 §). Detta har i praktiken inneburit ett längre sommaruppehåll, vanligtvis cirka två månader och alltså något längre än en vanlig semesterperiod. Dessa förhållanden har ifrågasatts, bl.a. i motioner till riksdagen. Det kan nämnas att konstitutionsutskottet (KU) senast i sitt av riksdagen godkända betänkande Frågor om styrel- seskick och demokrati, (bet. 1999/2000:KU2), behandlat en motion av Rose (s), (mot. 1998/99:K229), med yrkande att reglerna för Lagrådets arbete ändras så att viktiga reformer inte riskerar att förse- nas. KU säger i betänkandet att lagstiftningsprocessen inte får göras be- roende av bestämmelserna om Lagrådets ledighet, men framhåller att Lagrådet med beaktande av detta bestämmer hur det skall organisera sitt arbete. Något behov av att ändra bestämmelserna om ledigheten finns därför inte enligt KU. 
 Även om riksdagen inte har riktat någon kritik mot bestämmelserna om ledigheten och även om man i viss mån kan hävda att det i prakti- Sawyer redan finns en beredskap för åretruntgranskning, ingår det i utreda- rens uppdrag att undersöka om bestämmelserna om Lagrådets ledighet bör regleras på ett annat sätt än som sker för närvarande. Här skall ut- redaren bl.a. jämföra med förhållandena för domarna i de högsta dom- stolarna och ta ställning till om bestämmelserna om antalet arbets- veckor per år bör regleras på ett likartat sätt när det gäller ledamöterna i Lagrådet. Utredaren skall också ta ställning till i vilken mån det finns anledning att utreda frågan om det finns något behov av att skapa uttal- ade förutsättningar för att få ett ärende granskat av Lagrådet året om. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 1  
 155 
  
 Avdelningarnas antal och sammansättning 
 Lagrådet skall bestå av minst en och högst fyra avdelningar och rege- ringen bestämmer med hänsyn till Lagrådets arbetsbörda om det skall bestå av mer än en avdelning, (1 §). Den bestämmelsen innefattar också rätt för regeringen att vid behov dra in en avdelning (prop. 1978/79:195 s. 74). I Lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd, 8 kap. 18 § re- geringsformen och 2 § lagen (1979:368) om Lagrådet. Fler än samman- lagt nio justitie- och regeringsråd får inte samtidigt tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. Vid behov kan även annan lagfaren person för- ordnas att tjänstgöra. I praktiken har i första hand pensionerade justitie- och regeringsråd kommit i fråga för ett sådant förordnande. 
 Normalt arbetar Lagrådet på två avdelningar. På våren och hösten brukar en tredje avdelning kallas in under de mest arbetstyngda veck- orna. Att en fjärde avdelning tillsätts är ovanligt. Eftersom flertalet av Lagrådets ledamöter hämtas från Högsta domstolen och Regerings- rätten reduceras de båda domstolarnas arbetskapacitet genom varje lag- rådsavdelning som tillkallas. Regeln att fler än fyra avdelningar inte får inrättas syftar till att garantera den dömande verksamheten. 
 En lagrådsavdelning består av tre ledamöter. Om det finns särskilda skäl får regeringen bestämma att en avdelning skall bestå av fyra leda- möter vid behandling av ett visst ärende, (3 §). Att detta förekommer är mycket ovanligt. På en avdelning skall både justitie- och regeringsråd tjänstgöra, jämför 8 kap. 18 § regeringsformen. Nuvarande regler ger därför i normalfallet inte utrymme för att fler än en ledamot som inte är domare i Högsta domstolen eller Regeringsrätten tjänstgör samtidigt på en avdelning. 
 Ändrad dimensionering av Högsta domstolen och Regeringsrätten 
 Lagrådets verksamhet påverkas även av reglerna om Högsta domstol- ens och Regeringsrättens sammansättning och av domförhetsreglerna för dessa domstolar. Högsta domstolen består av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs, i augusti 2000 arton justitieråd, 3 kap. 4 § rättegångsbalken. Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs, i augusti 2000 sjutton regeringsråd, 3 § la- gen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. När Lagrådet in- rättades 1909 och övertog Högsta domstolens laggranskningsuppgift ökades antalet justitieråd i Högsta domstolen till tjugofyra. Samma år inrättades Regeringsrätten, som övertog de förvaltningsärenden som ti- digare avgjorts av Högsta domstolen. Vid tillkomsten av 1979 års lag- rådslag skulle Högsta domstolen utgöras av tjugotvå justitieråd eller det högre antal som av särskilda skäl behövdes. Minimiantalet regeringsråd i Regeringsrätten skulle vid samma tidpunkt vara arton. Minimintalet 
  
 156  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:88 
  
 justitieråd och regeringsråd har därefter genom lagändringar minskats ytterligare 1994 (prop. 1993/94:190, bet. 1993/94:JuU30, rskr. 1993/94:377) och 1996 (prop. 1995/96:116, bet. 1995/96:Wyatt, rskr. 1995/96:173). Den senaste ändringen 1996 genomfördes på initiativ från Högsta domstolen och Regeringsrätten. Då utformades nuvarande regler. 
 Det har varit möjligt att minska antalet domare i våra högsta dom- stolar även om måltillströmningen inte har minskat. Detta får tillskrivas bl.a. ändringen av domförhetsreglerna, kanske främst möjligheterna till enmansprövning i vissa ärenden. De gällande domförhetsreglerna hän- för sig huvudsakligen till reformer från 1981 (prop. 1980/81:154, bet. 1981/82:JuU10, rskr. 1981/82:44), 1989 (prop. 1988/89:78, bet. 1988/89:JuU20, rskr. 1988/89:260) och senast 1996 (prop. 1995/96:116, bet. 1995/96:Wyatt, rskr. 1995:173). De två första re- formerna syftade huvudsakligen till att öka utrymmet för en avdelning att avgöra vissa frågor med en, två eller tre ledamöter. Detta gällde frå- gor som typiskt sett var av enklare beskaffenhet. Vid 1996 års ändring- ar, då minimiantalet justitieråd minskades från tjugo till sexton, utöka- des ytterligare det antal frågor där Högsta domstolen kan avgöra frågor med en ledamot. 
 Lagrådets dimensionering och sammansättning 
 Utredaren skall undersöka om den förändrade dimensioneringen av de högsta domstolarna och de ändrade reglerna om domförhet där på nå- got sätt bör avspegla sig i ändrade regler om Lagrådets antal avdelning- ar och sammansättning. Det är naturligtvis viktigt att - som framhölls vid 1996 års ändringar av antalet ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten - på bästa sätt hushålla med dessa domstolars resurser så att inte fler domare tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgängligen krävs med hänsyn till lagstiftningarbetet (prop. 1995/96:116 s. 13). Utredaren skall i denna del ta ställning till följande frågor. 
  
 – 
  
 Hur många justitieråd och regeringsråd skall totalt och samtidigt få tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet? Bör man gå ned från maximiantalet nio till förslagsvis sex råd? Utredaren skall under- söka om det efter den förändrade dimensioneringen av de högsta in- stanserna är möjligt eller lämpligt att ta nio justitie- och regerings- råd i anspråk för samtidigt arbete i Lagrådet. Den här frågeställ- ningen hänger samman med hur många avdelningar som Lagrådet maximalt skall kunna arbeta i och om det även i fortsättningen skall 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 1  
 157 
  
 vara en bred bas av aktiva domare i de högsta instanserna som tjänstgör i Lagrådet. 
  
 – 
  
 Hur många ledamöter skall arbeta i ett lagråd? Även om nuvarande modell med tre ledamöter fungerar väl och tre personer utgör en bra diskussionsgrupp kan det finnas skäl att dröja vid den frågan. Finns det anledning att frångå nuvarande huvudregel om tre ledamöter, generellt eller i vissa fall, och bör möjligheterna att förordna en fjärde ledamot finnas kvar? 
  
 – 
  
 Bör fler ledamöter som inte är justitieråd eller regeringsråd kunna tjänstgöra på samma avdelning? Bör exempelvis två av tre ledamö- ter kunna vara pensionerade justitie- eller regeringsråd? Här måste reglerna om Lagrådets sammansättning i 8 kap. 18 § regeringsform- en beaktas. Om fler ledamöter som inte är ordinarie domare skall kunna arbeta på samma avdelning, hur bör i så fall dessa ledamöter utses? 
  
 – 
  
 Vilka skall kunna tjänstgöra i Lagrådet? Utredaren skall ta ställning till om reglerna bör ändras i syfte att göra det lättare att utse leda- möter som inte är eller har varit domare i de högsta domstolarna, t.ex. framstående rättsvetenskapsmän. Stommen i Lagrådet utgörs av aktiva justitie- och regeringsråd. Anknytningen till de högsta dömande instanserna tillförsäkrar kvalitet och neutralitet. En värde- full tillgång utgör de pensionerade justitie- och regeringsråd som ställer upp för ledamotskap under längre eller kortare perioder. Även om det i praktiken är svårt för en rättsvetenskapsman att fri- göra sig någon längre tid skulle det förmodligen vara av stort värde för det framtida lagstiftningsarbetet med deltagande från en rätts- vetenskapsman när större remisser - t.ex. en ny balk - granskas av Lagrådet. 
  
 – 
  
 Hur många lagrådsperioder i följd skall ledamöterna i Lagrådet maximalt kunna arbeta där? Ett justitieråd eller regeringsråd kan inte utan särskilda skäl arbeta under längre tid i följd i Lagrådet än en hel lagrådsperiod, (7 §). Det måste sedan gå ytterligare en lag- rådsperiod innan vederbörande på nytt kan förordnas att tjänstgöra i Lagrådet. Någon motsvarande bestämmelse för de ledamöter som inte är justitieråd eller regeringsråd finns inte. Utredaren skall ta ställning till om några ändringar av bestämmelsen är motiverade på grund av andra föreslagna ändringar eller för att åstadkomma en lik- formig reglering när det gäller samtliga ledamöter i Lagrådet. 
  
 158  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:88 
  
 Ökade möjligheter för justitieråd och regeringsråd i Lagrådet att tjänst- göra i sina domstolar under en pågående lagrådsperiod? 
 Bestämmelsen att regeringen med hänsyn till Lagrådets arbetsbörda be- stämmer om det skall bestå av mer än en avdelning, (1 §), innebär ock- så att regeringen har rätt att vid behov dra in en avdelning. Om det kan förutses att en avdelning, utöver den som alltid måste finnas, kommer att sakna arbete för en längre tid, bör regeringen dra in avdelningen tills vidare (prop. 1978/79:195 s. 74). Av 16 § första stycket framgår vidare att regeringen kan meddela Lagrådet att det inte har att vänta något ärende under en viss tid. I så fall skall de justitieråd och regeringsråd som då är i tjänst i Lagrådet tjänstgöra i sin domstol under den tiden, om inte annat föranleds av brådskande ärende. I motiven anges att första stycket i 16 § tar sikte på det fall att det bara finns en avdelning. Avsikten är alltså att göra tjänstgöring möjlig i de egna domstolarna även om det bara är en avdelning av Lagrådet i tjänst. I 16 § modifieras alltså i viss mån 1 § i lagen. I 16 § andra stycket anges att justitieråd och regeringsråd även i annat fall kan tjänstgöra i den domstol de till- hör om Lagrådets ledamöter finner att det kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Det är kollektivet av Lagrådets ledamöter som avgör om den förutsättningen är uppfylld. Bestämmelsen i andra styck- et är tillämplig oavsett om Lagrådet består av en eller flera avdelningar. Andra stycket tillkom under remissbehandlingen och hade förordats av Högsta domstolen. Bestämmelsen är avsedd för det fallet att det mera tillfälligt inte finns arbete i Lagrådet för en avdelning och det med hän- syn till arbetsbelastningen i Högsta domstolen och Regeringsrätten är önskvärt att avdelningens ledamöter tjänstgör i domstolarna (prop. 1978/79:195 s. 75). 
 Stora ansträngningar görs för att åstadkomma ett tillförlitligt under- lag för planeringen av Lagrådets granskningsarbete så att tillgången till laggranskning skall motsvara det behov som finns i Regeringskansliet vid varje givet tillfälle. Även om tillgången i stort sett motsvarar efter- frågan kan det i perioder av snabba växlingar i lagstiftningsarbetet uppkomma obalans. Det behövs därför både tydliga och flexibla regler som i olika situationer ger utrymme för Lagrådets ledamöter att för kortare eller längre tid tjänstgöra i sina domstolar. Här borde de re- formerade domförhetsreglerna i Högsta domstolen och Regeringsrätten - inte minst möjligheterna till enmansprövning i ett stort antal ärenden - gjort det möjligt att på tillfällig basis i domstolarna bättre utnyttja ar- betskapaciteten hos justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lag- rådet. Utredaren skall i denna del ge förslag till författningstext som bättre återspeglar kopplingen till de faktiska behoven i domstolarna, 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 1  
 159 
  
 samtidigt som utgångspunkten naturligtvis måste vara Lagrådets för- måga att fullgöra sin uppgift. 
 Förhinder 
 I 13 § lagen om Lagrådet finns en bestämmelse om vad som gäller vid förhinder för ett justitieråd eller ett regeringsråd som arbetar i Lag- rådet. Bestämmelsen gäller enbart ledamöter som domstolarna utsett. Om ett justitieråd eller ett regeringsråd som är ledamot av Lagrådet av- går från sitt domarämbete eller får förhinder, utser vid behov den dom- stol som förordnat honom eller henne något annat råd att tjänstgöra i Lagrådet. En avdelning av Lagrådet kan också bestämma att den som tjänstgjort som ersättare skall fortsätta sin tjänstgöring till dess att ett ärende som han eller hon deltagit i är avslutat. För den som har utsetts av regeringen att vara ledamot av Lagrådet saknas reglering när det gäller förhinder. Några uttryckliga bestämmelser ansågs inte behövliga vid tillkomsten av 1979 års lag, (prop. 1978/79:195 s. 73). 
 Det är inte ovanligt att de domare i de högsta instanserna som arbe- tar i Lagrådet medverkar i olika typer av utredningar. De måste då kun- na ta ledigt från sitt arbete i Lagrådet för att delta i sammanträden m.m. Naturligtvis förekommer även andra anledningar till frånvaro, t.ex. sjukdom. Ersättare för en ledamot som mera tillfälligt är frånvarande har sällan förordnats. Detta har visserligen sett över en längre period inte vållat några egentliga störningar i lagstiftningsarbetet men det skulle trots detta kanske vara av värde för Lagrådets verksamhet om en ersättare utan större besvär och med ganska kort varsel kunde gå in vid tillfälliga förhinder. En möjlig lösning kan vara att en ersättare utses samtidigt som de ordinarie ledamöterna. Utredaren skall i denna del in- ventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av dessa frå- gor. 
 Det har också på senare tid blivit vanligare att en ledamot som rege- ringen förordnat arbetar i Lagrådet under en hel lagrådsperiod eller un- der en längre del av perioden. Det har därför uppkommit ett behov av att med kort varsel och för en kortare tid kunna förordna ersättare också för en ledamot som inte är justitie- eller regeringsråd. Utredaren skall också i denna del inventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av frågorna. 
 Effektivare administration av Lagrådet? 
 Det är regeringen som fattar de flesta av de administrativa beslut som behövs för Lagrådets verksamhet. Regeringen bedömer med hänsyn till de uppgifter som sammanställs i Regeringskansliet arbetsläget inför varje lagrådsperiod och tar ställning till hur många avdelningar som 
  
 160  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:88 
  
 behöver vara i tjänst. Det är också regeringen som fattar beslut när Lagrådet skall arbeta med en extra avdelning eller om en avdelning skall dras in, liksom det är regeringen som förordnar de ledamöter som inte är ordinarie justitie- eller regeringsråd och bestämmer anställ- ningsvillkoren för dessa. 
 Den administrativa ordningen att regeringen fattar dessa förvalt- ningsbeslut är funktionell och ändamålsenlig på många sätt. Eftersom det är regeringen som beslutar vilka lagförslag som skall granskas av Lagrådet har regeringen tillgång till det underlag som krävs. I perioder av hastiga växlingar i lagstiftningsarbetet kan ordningen emellertid också innebära nackdelar. Systemet kräver lång framförhållning när det gäller lagstiftningsarbete, något som i praktiken inte alltid är möjligt att åstadkomma. Beslutsfattandet inom regeringen är vidare kollektivt; re- geringsärendena avgörs vid regeringssammanträden efter berednings- arbete i Regeringskansliet. Beslutsprocessen inom Regeringskansliet har en inbyggd tröghet som i förening med de svårigheter som är för- knippade med tidsplaneringen av lagstiftningsarbetet periodvis kan re- sultera i att tillgången på laggranskning inte motsvarar behovet. Detta får återverkningar både på lagstiftningsarbetet och på arbetssituationen i de högsta domstolarna. Utredaren skall därför undersöka om och hur man kan anpassa beslutsordningen när det gäller den administrativa regleringen av Lagrådets verksamhet till den periodvis oregelbundna takten i lagstiftningsarbetet. I den här delen av uppdraget skall utreda- ren föreslå ett eller flera möjliga alternativ, jämföra för- och nackdelar med nuvarande förhållanden och rangordna förslagen. 
 Övriga frågor 
 Om utredaren väljer att föreslå ändringar i den befintliga lagen (1979:368) om Lagrådet, skall också lagens övriga paragrafer ses över språkligt och redaktionellt även om några ändringar i sak inte föreslås. 
 Arbetsmetoder och redovisning av uppdraget 
 Utredaren skall informera ordförandena i Högsta domstolen och Cook ringsrätten och ge dem tillfälle att föra fram synpunkter vid arbetets början och vid behov under utredningen. Uppdraget skall redovisas se- nast den 31 december 2001. 
 (Justitiedepartementet) 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 1  
 161 
  
 Bilaga 
 Lagrådets ställning och uppgifter; en återblick 
 Lagrådets ställning 
 Lagrådsgranskningen har sina rötter i den rådgivning åt konungen som sköttes av riksrådet i lagstiftningsfrågor. I 1772 års regeringsform före- skrevs att konungen skulle inhämta riksrådets mening när han tog ställ- ning till ett lagförslag. Systemet tycks alltså i första hand ha tillkommit för att begränsa utrymmet för konungens personliga maktutövning. År 1789 upplöstes riksrådet. Samtidigt inrättades Högsta domstolen som ersättning för justitierevisionen, som varit en särskild avdelning av riksrådet med uppgift att utöva konungens högsta rättsskipning. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 1772 års regeringsform föreskrevs inte, men fram till 1809 fick ändå Högsta domstolen i viss utsträckning yttra sig i lagstiftningsärenden. 
 I 1809 års regeringsform fick den rådgivande verksamheten i lag- stiftningsärenden fasta former igen. Högsta domstolen skulle yttra sig över förslag till civil- och kriminallag och kyrkolag och fick samtidigt en mer fristående ställning i förhållande till konungen. Laggranskning- en sköttes fram till 1860 i plenum och svällde med tiden ut till en bety- dande del av domstolens arbetsuppgifter, samtidigt som antalet mål blev allt större. Vid början av  
 1900-talet 
  hade laggranskningsarbetet blivit så omfattande att röster höjdes för att den högsta dömande in- stansen skulle befrias från den verksamheten. När Regeringsrätten in- rättades 1909 flyttades laggranskningen till det samtidigt inrättade Lag- rådet, som sattes samman av ledamöter från Högsta domstolen och Re- geringsrätten. Med parlamentarismens införande följde en överflyttning av konungens maktbefogenheter till statsrådets ledamöter. Därmed ha- de också förutsättningarna för laggranskningen ändrats. 
 Lagrådets uppgifter 
 Mellan 1809 och 1971 var regeringen skyldig att inhämta Lagrådets yttrande bl.a. över förslag till allmän civillag, kriminallag och kyrkolag. Genom en grundlagsändring vid  
 1970-talets 
  början avskaffades den obligatoriska granskningen. Lagrådsgranskningen gjordes fakultativ, regeringen kunde fritt bestämma när den ville inhämta Lagrådets ytt- rande. Lagrådets funktion har alltid varit rådgivande. Under de första årtiondena efter 1809 års regeringsform framträdde inom Högsta dom- stolen uppfattningen att laggranskningen var begränsad till de i egentlig 
  
 162  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:88 
  
 mening juridiska frågorna. Men särskilt under 1860- och  
 1870-talet 
  finns också talrika exempel på yttranden med starkt politisk prägel. 
 Inriktningen av Lagrådets granskningsverksamhet var inte författ- ningsreglerad. Vid skilda tillfällen gjordes uttalanden från statsmakter- na om vilken inriktning granskningen borde ha. Inför grundlagsänd- ringen  
 1970-71 
  konstaterade departementschefen i propositionen att synen på Lagrådets granskningsuppgift successivt hade förändrats och att laggranskningen nu kommit att uppfattas som ett remissförfarande för att få fram juridiskt fullgoda lagstiftningsprodukter. Han nämnde sådana föremål för granskningen som teknisk metod, om reglerna stod i överensstämmelse med varandra och med rättsordningen i övrigt samt eventuella tillämpningssvårigheter (prop. 1970:24 s. 35). Inga särskilda bestämmelser om laggranskningens inriktning föreslogs emellertid bli införda i grundlagen vid det tillfället. 
 Det skulle dröja till 1979 innan regler om granskningens inriktning fördes in i grundlagen, i 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen. Granskningen skall alltså avse hur regeringens förslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagen förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav, om de är ändamålsenliga och vilka problem som kan tänkas uppstå vid tillämpningen. Det var på Rättsskyddsutredningens förslag som en uttrycklig grundlagsregel in- fördes om inriktningen av Lagrådets granskning (Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34). I den allmänna motiveringen i pro- positionen underströk föredragande departementschef särskilt vikten av att Lagrådet skulle iaktta den största återhållsamhet när det gäller sak- frågor av politisk natur och menade att det inte vore förenligt med Lag- rådets ställning i vårt konstitutionella system att det redovisade andra synpunkter än sådana som var av  
 juridisk-teknisk 
  art (prop. 1978/79:195 s. 48). 
 Som bestämmelsen slutligen utformades bör alltså regeringen i vissa närmare angivna lagstiftningsärenden inhämta Lagrådets yttrande. Om regeringen väljer att inte göra det i dessa ärenden så måste den tala om för riksdagen varför ett remissförfarande till Lagrådet bedömts kunna undvaras. Detta sker genom en redovisning av dessa skäl i proposi- tionen till riksdagen. Det är dock riksdagen som i sista hand beslutar om Lagrådets yttrande skall inhämtas i ett lagstiftningsärende genom att riksdagsutskotten getts möjlighet att inhämta ett sådant yttrande, (jämför 4 kap. 10 § andra stycket riksdagsordningen). Denna möjlighet infördes vid 1974 års grundlagsändringar. Det är viktigt att påpeka att uppräkningen i 8 kap. 18 § regeringsformen inte är uttömmande. Det står regeringen fritt att också i andra ärenden begära Lagrådets yttran- de. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 2  
 163 
  
 Frekvensundersökning 
 Under utredningsarbetet har en undersökning av Lagrådets verksamhet åren  
 1990–2000 
  genomförts. Lagrådet har under denna period förelagts att yttra sig över 1 000 ärenden, dvs. i snitt 91 ärenden per år. Materialet till undersökningen har hämtats från Lagrådets dagböcker. Redovisningen tar sikte på de datum då det remitterade materialet har inregistrerats i Lagråd- et. 
 Antalet inkomna ärenden  
 1990–2001 
  
 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Median 
  
 Cruz 
  
 7 
  
 11 
  
 4 
  
 7 
  
 3 
  
 4 
  
 3 
  
 8 
  
 7 
  
 3 
  
 4 
  
 1 
  
 4 
  
 Feb. 
  
 6 
  
 18 
  
 9 
  
 15 
  
 17 
  
 11 
  
 13 
  
 24 
  
 24 
  
 17 
  
 16 
  
 17 
  
 16,5 
  
 Mars 
  
 6 
  
 18 
  
 13 
  
 11 
  
 21 
  
 23 
  
 6 
  
 3 
  
 12 
  
 8 
  
 11 
  
 9 
  
 11 
  
 April 
  
 5 
  
 5 
  
 5 
  
 7 
  
 6 
  
 5 
  
 8 
  
 13 
  
 11 
  
 11 
  
 10 
  
 7 
  
 7 
  
 Maj 
  
 10 
  
 6 
  
 8 
  
 8 
  
 10 
  
 8 
  
 10 
  
 11 
  
 11 
  
 10 
  
 13 
  
 9 
  
 10 
  
 Juni 
  
 1 
  
 3 
  
 5 
  
 2 
  
 4 
  
 5 
  
 7 
  
 6 
  
 7 
  
 4 
  
 3 
  
 6 
  
 4,5 
  
 Robles 
  
 1 
  
 – 
  
 – 
  
 3 
  
 – 
  
 3 
  
 – 
  
 1 
  
 1 
  
 – 
  
 1 
  
 2 
  
 1 
  
 Aug. 
  
 1 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 – 
  
 – 
  
 11 
  
 4 
  
 – 
  
 1 
  
 3 
  
 1 
  
 1 
  
 Sept. 
  
 8 
  
 4 
  
 14 
  
 12 
  
 17 
  
 13 
  
 9 
  
 9 
  
 11 
  
 6 
  
 11 
  
 10 
  
 10,5 
  
 Okt. 
  
 6 
  
 6 
  
 28 
  
 16 
  
 10 
  
 22 
  
 4 
  
 4 
  
 9 
  
 8 
  
 9 
  
 9 
  
 Nov. 
  
 8 
  
 2 
  
 4 
  
 9 
  
 9 
  
 5 
  
 – 
  
 5 
  
 10 
  
 5 
  
 5 
  
 5 
  
 Dec. 
  
 3 
  
 8 
  
 4 
  
 6 
  
 5 
  
 4 
  
 3 
  
 9 
  
 4 
  
 16 
  
 5 
  
 5 
  
 Summa 
  
 62 
  
 83 
  
 95 
  
 97 
  
 102 
  
 103 
  
 74 
  
 97 
  
 107 
  
 89 
  
 91 
  
 95 
  
 Under den angivna perioden förekom tre riksdagsval (1991, 1994 och 1998). Den 1 januari 1995 blev Sverige medlem i Europeiska unionen (EU). 
 Under perioden 1  
 januari–15 
  oktober 2001 inkom 66 gransknings- ärenden till Lagrådet. 
 Lagrådet består normalt av två avdelningar. En undersökning har gjorts av hur många dagar som avdelningsantalet har avvikit härifrån under åren  
 1990–2000 
  (enligt regeringens beslut härom). Sammanställ- ningen nedan tar inte särskild hänsyn helgdagar samt tid då lagråds- ledighet har utnyttjats. Inte heller kan det av föreliggande material ut- läsas i vilken utsträckning justitieråden och regeringsråden i Lagrådet med stöd av 16 § nuvarande lag har tjänstgjort i den domstol de tillhör. 
 – Det förtjänar att påpekas att när Lagrådets fjärde avdelning har 
  
 164  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:88 
  
 tjänstgjort, så har givetvis ett förordnande även funnits för tredje avdel- ningen. 
 Tjänstgörande avdelningar  
 1990–2000, 
  annan tjänstgöring än två av- delningar 
  
 Endast en avdelning 
  
 En tredje avdelning 
  
 En fjärde avdelning 
  
 i tjänst 
  
 i tjänst 
  
 i tjänst 
  
 1990 
  
 365 dagar 
  
 30 dagar 
  
 1991 
  
 181 dagar 
  
 56 dagar 
  
 1992 
  
 61 dagar 
  
 22 dagar 
  
 1993 
  
 103 dagar 
  
 22 dagar 
  
 1994 
  
 101 dagar 
  
 23 dagar 
  
 1995 
  
 98 dagar 
  
 24 dagar 
  
 1996 
  
 84 dagar 
  
 27 dagar 
  
 12 dagar 
  
 1997 
  
 3 dagar 
  
 68 dagar 
  
 12 dagar 
  
 1998 
  
 47 dagar 
  
 1999 
  
 56 dagar 
  
 2000 
  
 19 dagar 
  
 Totalt 
  
 185 dagar 
  
 1 052 dagar 
  
 177 dagar 
  
 Lagrådet har under år 2001 huvudsakligen bestått av två avdelningar. En- ligt regeringsbeslut skulle Lagrådet dock under perioderna  
 13–23 
  septem- ber och  
 8–31 
  oktober (sammanlagt 35 dagar) bestå av endast en avdelning innehållande ett justitieråd, ett regeringsråd och ett f.d. justitieråd. 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 3  
 165 
  
 Lag (1979:368) om Lagrådet 
 1 § Lagrådet består av högst fyra avdelningar. 
 Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. 
 2 § I lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd. Flera än samman- lagt nio justitieråd och regeringsråd får inte samtidigt tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. 
 Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet. 
 3 § Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende. 
 I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses i 2 § andra stycket får inte tjänstgöra på av- delning. 
 4 § Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3 §§ hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, och hur så- dana ledamöter skall fördelas på avdelningar. 
 5 § Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de rege- ringsråd, som skall vara ledamöter av lagrådet, och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra. 
 Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra. 
 6 § Om inte annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgörings- tid i visst fall föreskrivs i 13 §. 
  
 166  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2001:88 
  
 7 § Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år under en lagrådsperiod, får efter periodens utgång inte utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regerings- rätten får inte utses till ledamot av lagrådet. 
 Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått sextio års ålder, får inte utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet. 
 8 § Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. 
 Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt lagrådets leda- möter bestämmer. 
 9 § Ordförande på avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regerings- råd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och rege- ringsråd jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd. 
 När lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning. 
 10 § När lagrådet behandlar ärende som har beretts i regeringskansliet, skall tjänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag som har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets yttrande ställa före- dragande till förfogande. 
 Vid behandlingen av visst ärende kan som sakkunnig anlitas person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig förordnas av regeringen på avdelnings begäran. 
 11 § Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad. 
 Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika många röster, den mening som bi- träds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa me- ningar. 
 12 § Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiods ut- gång skall, till dess ärendet har blivit slutligt handlagt, de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden. 
 13 § Avgår justitieråd eller regeringsråd, som är ledamot av lagrådet, från sitt domarämbete eller får han förfall, utser vid behov den domstol 
  
 SOU 2001:88 
  
 Bilaga 3  
 167 
  
 som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänst- göra i hans ställe i lagrådet. 
 Avdelning kan bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning han har del- tagit har blivit slutligt handlagt. 
 14 § Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall delta i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende, med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande, samt i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet. 
 15 § Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer. 
 Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagråds- period erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Le- digheten får inte överstiga tre månader om året. 
 Andra stycket skall tillämpas också på ledamot, som är förordnad att delta i behandlingen av visst ärende. 
 16 § Har regeringen meddelat lagrådet att det inte har att vänta något ärende under viss tid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör, så- vida inte annat föranleds av brådskande ärende. 
 Även i annat fall kan justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, tjänstgöra i den domstol som de tillhör, om lagrådets ledamö- ter finner att det kan ske utan olägenhet för lagrådets verksamhet. 
 17 § Om laga hinder inte möter, bör alla justitieråd eller regeringsråd som inte är befriade från tjänstgöringsskyldighet delta i handläggning- en av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.