SOU 1997:121 
  
 95 
  
 ¶RSLAG OCH BED¶MNINGAR 
 I denna del redovisar vi våra slutsatser och lägger fram förslag och be- dömningar. Vi har valt att ta upp ett antal områden, som vi ser som vä- sentliga för skolutvecklingen: föräldra- och elevinflytandet, den statliga styrningen och det lokala ansvaret, uppföljning och utvärdering, lärar- nas yrkesutveckling, den öppna skolan, skolan och kulturen, skolan och arbetslivet samt den jämlika skolan. 
 Varje område behandlar vi i ett särskilt kapitel, som innehåller ett mer övergripande resonemang. I början av varje kapitel redovisar vi vad vi kommer att ta upp och sammanfattar de slutsatser och ställ- ningstaganden som vi har kommit fram till. De flesta kapitel avslutas med ett eller flera konkreta förslag till åtgärder från regeringens eller riksdagens sida. Förslagen är ibland marginella i förhållande till den diskussion som vi har fört. 
  
 96  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 SOU 1997:121 
  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 97 
  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
 )TaylorI det här kapitlet anknyter vi till vårt tidigare betänkande i samma äm- ne. Vi ger motiv för ett ökat elevinflytande och redovisar undersök- ningar om hur eleverna upplever sin situation i skolan och vilka öns- kemål om förändringar som de har. Kapitlet innehåller två förslag. Det ena gäller lokala elevforum, och det andra en anteckning i slutbetyget. Våra slutsatser är följande: 
  
 · 
  
 Eleverna har rätt till inflytande. Det finns många undersökningar som visar att eleverna själva anser att deras inflytande i dag är litet och att de skulle vilja ha mer att säga till om. 
  
 · 
  
 Det är viktigt för demokratin i skolan att eleverna deltar aktivt i be- slutsfattandet, t.ex. i styrelser, klassråd och arbetsgrupper. Men det räcker inte med ett sådant formellt inflytande. Eleverna måste kunna påverka det dagliga arbetet och ha makt över sitt eget lärande. 
  
 · 
  
 Ett verkligt elevinflytande griper in i en skolas hela verksamhet och gäller i hög grad innehållet i undervisningen och på vilket sätt som den bedrivs. Ett ökat inflytande för eleverna är beroende av att det sker förändringar i den pedagogiska praktiken. 
  
 Vårt delbetänkande  
 )NFLYTANDE P¥ RIKTIGT  
 handlar om elevernas infly- tande. Vi anser att det finns flera skäl till att eleverna ska ha mycket att säga till om i skolan. För det första är det en mänsklig rättighet att ha inflytande över sitt dagliga arbete. Det gäller för vuxna i arbetslivet, men det gäller också för barn och ungdomar i skolan. Denna rätt till självbestämmande finns inskriven i FN:s barnkonvention.  
 46 
  
 För det andra handlar det om en demokratisk fostran; demokratin måste ständigt erövras på nytt. Om barn och ungdomar vänjer sig vid att vuxna tar dem på allvar i skolan, att de är delaktiga i de beslut som fattas och får vara med och ta ansvar för verksamheten, kommer de att ställa krav på delaktighet när de har lämnat skolan och vara beredda att 
  
 46  
 Utrikesdepartementet (1990): Mänskliga rättigheter. Konventionen om barnets rät- tigheter, Stockholm, i  
 5$ INFORMERAR  
 1990:6. 
  
 98  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 ta sin del av ansvaret. De kommer också att ha erfarenheter av hur man samarbetar och fattar beslut. 
 För det tredje är inflytande en fråga om lärande. Den pedagogiska forskningen under de senaste 20 åren har visat på ett övertygande sätt att en individ måste vara engagerad och delaktig i det som hon studerar för att över huvud taget lära sig någonting i en mer djupgående mening, och för att kunskaperna ska bli bestående. Många elever kan snabbt slå i sig imponerande stoffmängder inför ett prov, men kunskaperna för- svinner lika fort som de lärdes in. Det är ett faktum att eleverna har den bästa kunskapen om hur de själva fungerar i skolan; hur mycket de lär sig med olika metoder, vilka läromedel som de tycker är bra osv. 
 Under arbetet med delbetänkandet om elevernas inflytande gick vi igenom ett stort antal undersökningar som handlar om hur eleverna ser på sina möjligheter att påverka förhållandena i skolan och vad som sker där.  
 47  
 Det rör sig både om stora enkätundersökningar, där tusentals ele- ver har tagit ställning till påståenden genom att sätta kryss på en skala, och om kvalitativa studier där ungdomar har intervjuats om sin upp- fattning om möjligheterna att vara med och bestämma om arbetet i skolan. 
 Vi kunde konstatera att eleverna i stort sett anser att de varken i grundskolan eller gymnasieskolan har något egentligt inflytande på undervisningen. Eleverna säger att de för det mesta inte kan påverka lektionernas innehåll och undervisningens uppläggning i någon högre grad. 
 Rapporterna visar också att eleverna skulle vilja ha inflytande. De vill framför allt kunna påverka sin dagliga arbetssituation. I alla under- sökningar, där eleverna får komma till tals, betonar de vikten av en öp- pen och fungerande dialog mellan lärare och elever. Vi fick klart för oss att elevernas förslag sällan leder till förändringar. De möts ofta med ja, vi får väl se, kanske eller vi får prata om det – och sedan hän- 
 der ingenting. 
 För eleverna på en skola är det säkert allra viktigast att ha inflytande på det dagliga arbetet, men det finns också mycket som går utöver den egna elevgruppen, som eleverna kan vilja påverka – och där de har mycket att bidra med. Det kan t.ex. gälla inköp av utrustning, principer för schemaläggningen, utformning av veckomatsedeln, metoder för energibesparing, hur skolan ska ta emot utbytesstuderande och hur skolans lokaler ska användas, underhållas och förbättras. En tidigare elev 
 48  
 uttrycker sig så här: 
  
 47 
  
 SOU 1996:22, s. 46 f. 
  
 48 
  
 Pettersson, K. (1993): Till slut vågade jag höja min röst och protestera, i  
 +RITISK UT 
  
 BILDNINGSTIDSKRIFT  
 1993:3, s.  
  
 4–7. 
  
 SOU 1997:121 
  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 99 
  
 Hur var då situationen i skolan och vad gjorde att jag kände ett behov av att förändra? Först och främst tror jag felet var det faktum att det inte var nå- gon som frågade efter min åsikt och mina synpunkter om skolan. Det fanns så mycket som skulle kunna förbättras och så var det ingen som såg det. 
 Eleverna har ibland en bättre kännedom än skolpersonalen om problem som droger, mobbning, stölder och förstörelse. En förutsättning för att komma till rätta med den typen av svårigheter är att ta till vara elever- nas kunskaper och idéer, och att få med dem i arbetet för att åstad- komma förbättringar. 
 Enligt den nationella utvärderingen finns det skillnader när det gäl- ler attityderna till inflytande i skolan mellan flickor och pojkar. Flick- orna är mer intresserade än pojkarna av att ha inflytande, framför allt när det gäller möjligheterna till egna val och när det handlar om under- visningen. Flickorna tycker också i högre utsträckning än pojkarna att de kan påverka arbetssätt, normer och regler. 
 Det finns skillnader i uppfattning om inflytandet mellan eleverna på program med yrkesämnen respektive övriga program i gymnasieskolan. De senare gör en betydligt mer positiv bedömning av sina möjligheter att kunna påverka både själva undervisningen och de yttre förutsätt- ningarna än de förra. 
  
 -ED 
  FOKUS P¥ UNDERVISNINGEN 
 I rapporten  
 "ILDEN AV SKOLAN  
 redovisar Skolverket en studie från vår- terminen 1995 av undervisningen i årskurs  
 7–9, 
  där eleverna fick ge sin syn på hur undervisningen går till. 
 Det dominerande inslaget är att läraren talar och eleverna lyssnar eller att läraren talar och frågar och eleverna svarar. Enskilt arbete eller inslag av undersökande arbete förekommer men är mindre vanligt. Den bild som ges är därmed i stort densamma som gavs i den nationella utvärderingen av grundskolan 1992. Eleverna har beskrivit en skoldag där lektioner avlöser varandra och där man går mellan dessa för att ta del av vad lärarna har pla- nerat för dem.  
 49 
  
 I denna studie fick lärarna – på i stort sett samma sätt som skedde i en undersökning 1992 – bedöma vilken vikt som de på den egna skolan lade vid 15 olika förhållanden i det inre arbetet.  
 50  
 Det finns en påfal- 
  
 49 
  
 Skolverket (1996):  
  
 "ILDEN AV SKOLAN  
 Skolverkets rapport nummer 100, Stock- holm, Liber Distribution, s. 49. 
  
 50 
  
 Skolverket (1996):  
 0RELIMIN¤R RAPPORT 5' MNES¶VERGRIPANDE M¥L 
 , stencil, 
  
 Stockholm, s. 7 f. 
  
 100  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 lande överensstämmelse när det gäller den inbördes prioriteringen av variablerna 1992 och 1995. I båda undersökningarna lägger lärarna störst vikt vid regelbundna läxor, goda basfärdigheter och en noggrann uppföljning av elevernas utveckling. Den lägsta prioriteringen får lärar- samarbete i arbetslag, elevmedverkan i undervisningsplaneringen och elevinflytande vid skötseln av skolan. 
 Det förekommer att frågan om elevernas inflytande reduceras till frågor som hur ofta man ska ha klassråd eller om elevrådet ska få yttra sig om förslaget till skolbudget. Men frågan om elevernas möjligheter till delaktighet griper in i det mesta i skolan. Den handlar först och främst om hur undervisningen bedrivs, och vilken kontroll över det egna lärandet som eleverna har. Det innebär att det inte finns någon enkel lösning, som i ett slag skulle vända ett litet inflytande för elever- na till ett stort inflytande. Elevernas möjligheter till delaktighet och ansvar är i stället beroende av den pedagogiska utveckling som sker på lång sikt, och som i huvudsak initieras och drivs av lärare och skol- ledare. 
 Erfarenheten hittills har varit att sådana förändringar går ganska långsamt. Det finns många forskare som har belyst detta. En av dem är Joseph, som har skildrat Skolsverige under perioden 1950– 1975 i sex volymer. I den avslutande delen, som kom ut 1989, summe- rar han resultatet av 25 års reformer.  
 51  
 Han beskriver de väldiga organi- sationsmässiga förändringar som har skett. Det gäller bl.a. införandet av den nioåriga grundskolan och hopslagningen av gymnasiet, yrkes- skolan och fackskolan till en integrerad gymnasieskola. Reformmålen har i stort sett uppnåtts, skriver han. Men det finns ett mål som man har misslyckats med: förnyelsen av skolans inre arbete.  
 52  
 Romero använder begreppet fyrkanter för att beteckna grundläggande möns- ter i skolans verksamhet som hindrar en utveckling av det inre arbetet. Ämnet, lektionen, läroboken och veckoschemat är några av dessa fyrkanter, som han anser att det skulle behövas pedagogiska koföt- ter för att bryta upp. 
 Flera invändningar kan göras mot Burgess beskrivning. Han har ett övergripande perspektiv, generaliserar starkt, ser på skolan på ett stort avstånd, b ygger på studier som bara gick fram till 1975 osv. Ändå säger den någonting väsentligt om den långsamma förändrings- processen. 
 I den kursutformade gymnasieskolan har de stora möjligheterna att göra individuella val, liksom utbudet av lokala kurser, ibland inneburit 
  
 51 
  
 Romero, S. (1989):  
 3KOLSVERIGE $EL 2ULLANDE REFORM 
 , Stockholm, Skolöverstyrelsen och Utbildningsförlaget. 
  
 52 
  
 A.a., s. 469. 
  
 SOU 1997:121 
  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 101 
  
 att elevernas veckoschema i dag kan vara ännu mer sönderhackat och studieovänligt än det var före den senaste gymnasiereformen. 
 Att konstatera att förändringar av grundmönstren i undervisningen tar lång tid, innebär inte en kritik av lärarna. Skolan i ett samhälle som det svenska har många olika funktioner, varav en del kan vara svåra att tillgodose samtidigt. Det är ett komplext system som innehåller flera grundläggande målkonflikter. För lärarna gäller det att balansera olika intressen, och inte minst att se till att det finns en viss stadga och kon- tinuitet i verksamheten. Det är en krävande uppgift att klara av en så- dan balansgång och att samtidigt se till att den dagliga undervisningen med ett  
 30-tal 
  barn eller ungdomar fungerar. 
 Lärarnas situation i dagens skola påverkas i hög grad av de snabba samhällsförändringarna, som bl.a. innebär att ungdomarnas socialisa- tion går till på ett annat sätt än för bara några decennier sedan. I kapitel 
 2 om skola i ny tid för vi ett betydligt mer nyanserat resonemang om lärarnas roll i skolans utveckling än vad utrymmet här tillåter. 
 Det avgörande är att man måste förstå hur kraven på lärare ser ut i den konkreta skolpraktiken. Läraren ska kunna svara mot ständiga och skiftande behov och krav. Hon ska kunna fatta ett stort antal beslut nästan utan betänketid och kunna hålla fast i en ordnande princip för undervisningen så att det fungerar i klassrummet osv. 
 Det är viktigt att påpeka att det tar tid för både lärare och elever att vänja sig vid nya inflytandeformer, och att komma underfund med hur man får ut så mycket som möjligt av dem. När en grupp elever får en verklig möjlighet att fatta beslut om kursinnehåll och arbetets upplägg- ning, behövs det vanligen mycket diskussion innan man kan sätta igång. Medlemmarna i gruppen kan till att börja med ha starkt diverge- rande åsikter om vad som är viktigt att studera och vilka studieformer som är de bästa. 
 I elevernas ögon har lärarna stor makt; eleverna ser att lärarens be- slut och sätt att bedriva undervisningen har en stor betydelse för hur det är på lektionerna. Det finns samtidigt många lärare som bestämt anser att de nästan inte har någon makt alls. De blir inte tillfrågade på allvar när skolledningen fattar beslut, de pressas av kommunens ekonomiska nedskärningar, de kämpar för att alla elever ska klara kursplanernas uppnåendemål osv. Lärarna måste vara delaktiga i skolans hela verk- samhet, och känna att de verkligen kan vara med och påverka vad som sker, för att de ska vara beredda att släppa in eleverna i planeringen av undervisningen. Tillspetsat kan man säga att det flerstämmiga klass- rummet förutsätter ett flerstämmigt personalrum. 
 Det är en vanlig uppfattning att maktens summa är konstant. För att en person eller en grupp ska få mer makt, måste en annan släppa ifrån sig makt. En annan idé är att maktens summa  
 INTE  
 är konstant, utan att 
  
 102  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 den totala makten faktiskt kan öka. Att detta senare skulle kunna gälla i en skola, verkar troligt särskilt om man betraktar makt som en kapa- citet eller kompetens, ett slags förmåga att utveckla en verksamhet så att den fungerar på en högre nivå. Om man tillämpar denna idé på re- sonemanget ovan om eleverna och lärarna, kan man se en möjlighet att dessa tillsammans ökar sin makt, men är det inte i så fall rektorn som förlorar makt? Så behöver det inte vara. Med aktiva och delaktiga lära- 
 re och elever, som känner att de har ett stort inflytande, bör skolan som  
 HELHET  
 kunna bli starkare i kraft av att dess resultat blir bättre. 
 !UTONOMIPRINCIPEN 
 Lärare fattar en mängd beslut som har etiska dimensioner. I en avhand- ling från 1995 har Watson lagt tyngdpunkten på relationen mellan lärare och elever.  
 53  
 Hon intresserar sig för hur lärare hanterar värden som är viktiga i förhållande till andra i medmänskliga relationer och hur dessa värden får sin yrkesspecifika tillämpning i skolan. 
 Colnerud refererar till forskning som pe- kar på att det finns många inneboende konflikter i läraryrket. Lärarna står i en korseld av motstridiga krafter. För att komma åt vilka etiska frågor som är viktiga för dem tog hon hjälp av ett hundratal lärare i grundskolan. Lärarna fick beskriva en situation som de tyckte var svår att hantera ur moralisk eller etisk synpunkt. Cunningham intervjuade också ett antal lärare som bl.a. fick ta ställning till fyra skisserade, etiska kon- fliktsituationer. 
 Ett intressant resultat av dessa studier var vad lärarna  
 INTE  
 såg när det gäller etiska dilemman i relation till eleverna. Lärarna i undersök- ningarna var nämligen inte medvetna om att deras beslut skulle kunna komma i konflikt med den s.k. autonomiprincipen. Denna princip inne- bär att människan är fri att bestämma över sig själv och sin sak så länge 
 det inte skadar någon annan. 
 Barns och ungdomars rätt till medbestämmande är villkorlig, efter- som vuxna har rätt att bestämma över barn och ungdomar i frågor som de inte själva kan avgöra följderna av. Cunningham anser att skolplikten och beslut om utbildningens innehåll innebär att den här rätten kompli- ceras ytterligare för barn och ungdomar i deras roll som elever. Skolan vilar på en tradition av disciplinering som inte är avsedd att ge utrym- me för individens egen vilja och personliga utveckling, skriver hon. 
  
 53  
  
 Colnerud, G. (1995):  
 %TIK OCH PRAKTIK I L¤RARYRKET %N EMPIRISK STUDIE AV L¤RARES 
 YRKESETISKA KONFLIKTER I GRUNDSKOLAN 
 , Stockholm, HLS Förlag. 
  
 SOU 1997:121  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 103 
  
 Lärarna i Colneruds undersökning talar om att de i större utsträck- ning än tidigare låter eleverna planera sitt arbete. De motiverar elever- nas ökade inflytande framför allt med effektivitetsskäl. Att eleverna är egna individer med rätt till självbestämmande i sitt dagliga arbete an- vänds inte som ett argument. 
 Colneruds forskning tyder på att självbestämmande som moralisk princip har en liten relevans för lärarna i deras relation till eleverna. Lärare tycks inte se frågor om självbestämmande som något problem och diskuterar dem inte som professionella ställningstaganden. Deras handlande i situationer som rör autonomiprincipen styrs av  
 för-givet- 
  taganden och omedvetna beslut. 
 Man kan fråga sig varför det är så här. En tänkbar anledning kan va- ra att skolan – som många andra organisationer av liknande slag – har 
 svårt att förhålla sig till individer. Autonomiprincipen gäller den  
 EN SKILDA  
 människan, och Barnkonventionen talar om barnets rättighe- ter, alltså barn i singularis. För skolan, och för lärarna, är det lättare 
 att se grupper av elever, t.ex. basgrupper, klasser och arbetsenheter. En lärare har vanligen många elever. Det är på mängdnivån som organisa- tionsproblemen tornar upp sig. 
 Colnerud anser att hennes undersökning ger underlag för att pro- blematisera på vilken grund som lärarnas mandat att bestämma över eleverna egentligen vilar. En utgångspunkt för en sådan prövning, bör kunna vara Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter, som antogs av generalförsamlingen 1989.  
 54  
 Barnombudsmannen 
 55  
 lyfter sär- skilt fram följande punkt i konventionen: 
 Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid bar- nets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. [Artikel 12, punkt 1] 
 Detta är en av grundstenarna i barnkonventionen och den bör ges en vid tolkning, anser barnombudsmannen. Artikeln är inte begränsad till barnets rent personliga förhållanden, utan ska ses som en uppmaning att utforma samhället så att även unga människor får makt. Tolkad på det sättet ger artikel 12 ett starkt stöd för barn och ungdomars inflytan- de i beslutsprocesserna i samhället, skriver ombudsmannen. 
 Barnkonventionen ratificerades av Sverige redan 1990, men tycks fortfarande vara lite känd. Under våren 1995 gjorde barnombudsman- nen en undersökning för att se vad kommunerna hade gjort för att öka 
  
 54 
  
 Utrikesdepartementet (1990): Mänskliga rättigheter. Konventionen om barnets rät- tigheter, Stockholm, i  
  
 5$ INFORMERAR  
 1990:6. 
  
 55 
  
 Barnombudsmannen (1995):  
 0¥ SPANING EFTER BARNKONVENTIONEN %N KOMMUNSTU 
  
 DIE 
 , Stockholm. 
  
 104  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 kunskaperna om konventionen. Det var bara 14 procent av kommuner- na som hade genomfört någon form av informationsinsats på central nivå i kommunen. Det visade sig vara sällsynt att kommunerna ut- tryckligen hänvisar till barnkonventionen i policydokument som hand- lar om barn- och ungdomsfrågor. De allra flesta kommunerna i under- sökningen ville emellertid få stöd i form av information, goda exempel och liknande för att förbättra sitt arbete med konventionen. Det är tro- ligt att uppmärksamheten i medierna kring konventionen, liksom kom- munernas information, har gjort att den är mer känd i dag än den var för några år sedan. 
 6ART Wright ELEVERNA N¤R DE HAR PROBLEM 
 Skolverket presenterade 1995 en undersökning som b ygger på omfat- tande intervjuer med 143 elever som hade avbrutit sina studier i gym- nasieskolan eller valt mindre studiekurs. 
 56  
 Undersökningen hade ett annat fokus än vad som hittills har dominerat i studier av avhopp. Man ville i första hand ta reda på om skolans sätt att fungera hade haft nå- gon betydelse för elevernas beslut – vilka brister i systemet som hade spelat in. Tidigare undersökningar har i stället vanligen utgått ifrån att orsakerna till elevernas svårigheter finns hos dem själva eller att ele- vernas problem bottnar i sådant som skolan inte råder över såsom för- kunskaper, motivation, studieval, föräldrarnas sociala förhållanden m.m. 
 Av de intervjuade ungdomarna var det 84 som avbröt sina gymna- siestudier. De uppger genomgående att skälen till avhoppen fanns i undervisningssituationen och framför allt i elevens bristande möjlig- heter att ha inflytande över sitt eget lärande. 
 Begreppet skoltrötthet används ofta av skolpersonalen men även av elever- na själva. Vid början av intervjuerna anger många elever att de är skoltröt- ta. Hur definierar då ungdomarna skoltrötthet? Från början ofta som en brist hos dem själva, nämligen att de inte klarar av eller orkar med skolan. När de sedan försöker beskriva skoltröttheten säger de att de är trötta på skolan för att de måste sitta stilla och lyssna på läraren som oftast undervi- sar ur en bok timme efter timme år ut och år in. De tycker inte att de lär sig något viktigt eller användbart. Detta leder till att de inte går på lektionerna och därför kommer efter och till slut ger de upp. 
 Trots att elevernas berättelser visar att deras problem fanns i den peda- gogiska praktiken, var det bara en fjärdedel av eleverna som tog upp 
  
 56  
  
 Skolverket (1995):  
 3TUDIEAVBROTT OCH MINDRE STUDIEKURS I GYMNASIESKOLAN 
 , Skolver- kets rapport nummer 85, Stockholm, Liber Distribution. 
  
 SOU 1997:121 
  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 105 
  
 sina problem med lärarna. Det vanliga var att eleverna hänvisades till syokonsulenten; denna kontakt beskrivs emellertid i flertalet fall som negativ, framför allt av flickorna. Det var endast enstaka ungdomar som hade haft kontakt med rektorn, kuratorn eller skolsköterskan före studieavbrottet. Ingen av de intervjuade eleverna berättade om några möten där lärare och annan personal tillsammans hade diskuterat med eleven om olika lösningar. Rapportförfattarna konstaterar att skolan bemötte problemet som en brist hos individen, medan ungdomarna upplevde att problemet var faktorer i skolan, bl.a. undervisningen, lära- ren, skolmiljön och skolans regler. 
 En enkätundersökning från läsåret 1993/94 med ett representativt urval elever i gymnasieskolan och grundskolan (årskurs  
 7–9) 
  visade bl.a. att när en elev får problem, som har med skolan att göra, vänder hon eller han sig oftast och lättast till föräldrarna, kompisarna och klasskamraterna. 
 57  
 Undersökningen visade att bara hälften av eleverna anser att de skulle kunna vända sig till en lärare med problem som har med skolan att göra. 
 6¥RA TIDIGARE F¶RSLAG 
 Vårt delbetänkande våren 1996 handlade till största delen om elevernas inflytande över det egna lärandet. Vi slog fast att elevernas rättsliga ställning i skolan är svag. Även om elevinflytandet finns inskrivet i skollagen och läroplanerna fungerar det inte särskilt väl i praktiken. För att stärka elevernas ställning och samtidigt markera att de är kompe- tenta att ta ett större ansvar i skolan lade vi fram några förslag som rör elevernas formella inflytande. 
 Vi föreslog att den s.k. portalparagrafen i skollagens första kapitel skulle omarbetas med ett tydligare elevperspektiv. Vi föreslog vidare en skärpning av skrivningen i tredje kapitlet grundskoleförordningen, som stadgar att varje klass eller undervisningsgrupp ska ges tillfälle att tillsammans med läraren behandla frågor som är av gemensamt intresse för eleverna. Motsvarande formulering borde också föras in i gymna- sieförordningen och ersätta den nuvarande bestämmelsen om klassråd. Vi föreslog också att det i läroplanerna skulle läggas ett särskilt ansvar på rektorn för att skolans undervisnings- och beslutsformer utvecklas på ett sådant sätt att eleverna får ett verkligt inflytande. 
  
 57  
  
 Skolverket (1994):  
 !TTITYDER TILL SKOLAN SKOLBILDSUNDERS¶KNINGEN  
 , Skolver- kets rapport nummer 72, Stockholm, Liber Distribution. Urvalet bestod av 1 918 perso- ner, varav 83 procent svarade. 
  
 106  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 När det gäller gymnasieskolan föreslog vi att en möjlighet skulle öppnas för kommunerna och landstingen att anordna en försöksverk- samhet, där en rad beslutsfunktioner, som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller på rektorn för en skola, får överlåtas till en lokal sty- relse, i vilken eleverna är i majoritet. 
 Förslagen rörde den formella sidan av elevernas inflytande. Vi anser emellertid att det finns ett samband mellan detta och elevernas infor- mella inflytande. Genom att föreslå att eleverna i gymnasieskolan betros med att delta i viktiga beslut som gäller hela skolan, ville vi markera att vi anser att det är rimligt att de får inflytande också på de vardagsbeslut som gäller den löpande undervisningen. 
 Sedan vi lämnade vårt delbetänkande i februari 1996 har följande skett: Betänkandet har remissbehandlats, det har legat till grund för en proposition, riksdagen har fattat beslut med anledning av propositionen och regeringen har utfärdat en förordning som reglerar försöksverk- samheten. 
 58  
 Propositionen, riksdagsbeslutet och förordningen överens- stämmer i huvudsak med vad vi föreslog. 
 Möjligheten att ha försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet gäller från och med den 1 augusti 1997 och fyra år fram- åt. Elevorganisationen i Sverige har beviljats medel ur Allmänna arvs- fonden för att driva ett omfattande projekt i anslutning till försöksverk- samheten. En del av arbetet i projektet blir att sprida information om möjligheten att inrätta en styrelse med elevmajoritet, och att stimulera skolor och delta i försöket. Projektet ska stödja och utbilda styrelsele- damöterna, i synnerhet elevrepresentanterna, skapa engagemang hos skolans elever samt följa och dokumentera det som händer på skolorna under försöksåren. Ett grupp är under bildande som ska följa projektet. Den består av Elevorganisationen i Sverige, Kommunförbundet, Skol- verket och Ungdomsstyrelsen. 
 Kan omyndiga elever vara med i en lokal styrelse för en gymnasie- skola? Det är en kontroversiell fråga som fick aktualitet genom vårt förslag. Regeringen ägnar ett avsnitt i propositionen åt detta, och tar en klar ställning för att alla elever i gymnasieskolan kan vara med i styrel- sen. 
 59  
 Det är inte relevant om eleverna har uppnått den allmänna myn- dighetsåldern eller inte, eftersom ledamöterna i styrelsen inte blir för- troendevalda i kommunallagens mening, skriver regeringen. En lokal styrelse är ett organ under nämnden för utbildning i kommunen. Därför 
  
 58 
  
 Proposition 1996/97:109:  
 ,OKALA STYRELSER MED ELEVMAJORITET 
 ; riksdagsskrivelse 1996/97:222; Svensk Författningssamling (SFS) 1997:642. 
  
 59 
  
 Proposition 1996/97:109:  
  
 ,OKALA STYRELSER MED ELEVMAJORITET 
 , s.  
 9–10. 
  Regeringens 
 ställningstagande innebär att förordningen om försöksverksamhet med lokala styrelser i grundskolan har justerats; elever kan numera ingå i en sådan styrelse som fullvärdiga ledamöter. 
  
 SOU 1997:121  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 107 
  
 är det nämnden som är ytterst ansvarig för bl.a. ekonomiska beslut som rör driften av skolan. Det betyder att ledamöterna i den lokala styrelsen inte kan drabbas av skadeståndsanspråk. Regeringen påminner också om att det är nämnden som avgör vilka uppgifter som ska överlåtas till den lokala styrelsen. 
 Sådant som lokala styrelser med elever i majoritet, regelbundna klassråd och bra formuleringar i skollagen är viktigt för att öka demo- kratin i skolan. I det följande presenterar vi två förslag som har en lik- nande karaktär. 
 Men det fordras också förändringar i hur de vuxna förhåller sig till barn och ungdomar, hur lärarna ser på sitt arbete, på vilket sätt rekto- rerna leder skolutvecklingen och liknande. Detta rör kärnan i skolans arbete: elevernas lärande och undervisningen. På detta område kan vi inte – och vill inte – ge några förslag, eftersom det är någonting som inte ska styras från statens sida. En del av våra förslag i andra kapitel bör emellertid kunna få en positiv, indirekt, effekt genom att förbättra förutsättningarna för lärarnas arbete och öka deras möjligheter att 
 ta med eleverna i planeringen av undervisningen, t.ex. förslaget om att den centrala timplanen slopas (s. 143), att kursplanerna renodlas (s. 155) och att skolorna får mer kontakt med arbetslivet (s. 267). En ny syn på lärarnas kompetensuteckling och möjligheterna att förändra yrkesrollen har också en stor betydelse i det här sammanhanget (s. 207). 
 %LEVFORUM 
 6¥RT Knapp på kommunnivå bör utvecklas. Ett elevforum ska ha till uppgift att i vid mening stödja eleverna. Regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att underlätta kontakterna mellan lokala elevforum, bl.a. genom att kartlägga förekomsten av olika typer av elevforum och att uppmuntra bildandet av nätverk mellan elevforum på olika håll i landet. 
 Vi har redovisat ett par undersökningar som visar att många elever tycker att de inte har någon att vända sig till i skolan när de har pro- blem. Det kan t.ex. handla om att de har svårt att följa undervisningen, 
  
 108  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 att de tycker att de har fått orättvisa betyg eller att undervisningen i ett ämne inte ger så mycket. Det kan också röra sig om relationerna mellan eleverna; en elev kan t.ex. känna sig mobbad av några elever i klassen eller vara utsatt för tråkningar av äldre elever på skolgården. 
 Det är värt att påpeka att det är rektorn som har ansvaret för att ele- verna trivs och känner trygghet i skolan, att de får ett gott utbyte av sina studier, att de har inflytande på sitt eget lärande osv. Detta framgår både av läroplanerna och skolformsförordningarna. Vi skriver mer om rektorns roll i ett avsnitt i kapitel 7 (s. 164). 
 Att en del elever tvekar att vända sig till lärarna kan ibland bero på att de är rädda för att det ska komma att gå ut över deras betyg. Men det kan ha många andra orsaker, t.ex. att en elev inte vill såra en lärare genom att säga någonting som denna kan uppfatta som kritik av under- visningen, att en elev över huvud taget har svårt för att tala om sina svårigheter med andra eller att en elev helt enkelt inte tror att läraren har så mycket att bidra med. Möjligheten att ta kontakt med en skolle- dare finns, men utnyttjas i praktiken inte av så många. 
 Det finns också fall där elever har varit i kontakt både med lärare, rektorer och andra befattningshavare. Eleverna har redovisat problem och lagt fram förslag, men de har inte fått något gehör för sin sak. Då och då framför elevråd krav på att det ska tillsättas ett förtroenderåd, dvs. en grupp som består av lärare och elever på skolan. Detta är ytter- ligare ett tecken på att åtskilliga elever anser att det finns ett behov av någon form av instans, som kan bistå dem. 
 Det skulle – som ett komplement – vara en fördel om det fanns ett forum utanför skolan dit elever skulle kunna vända sig; när det gäller unga elever kan också föräldrarna känna ett sådant behov. Där skulle en elev kunna tala om vad som bekymrar henne eller honom. De som är verksamma på elevforumet skulle lyssna till elevens berättelse, ge sina synpunkter och förmedla sakupplysningar. De skulle kunna ge eleven tips på hur hon eller han ska gå vidare och (eventuellt) hjälpa eleven genom att ta kontakt direkt med skolledare, lärare eller andra berörda på skolan. 
 Ett elevforum borde också kunna bli till ett stöd mer generellt för eleverna, t.ex. genom att göra undersökningar, informera skolpersona- len om elevernas rättigheter och ordna utbildningar för eleverna om hur man kan påverka utvecklingen i skolan och bli mer aktiv. 
 Ett elevforum borde dessutom kunna ha uppgifter som är av en an- nan natur, och som inte gäller enskilda elever. Elevforum kunde ta ini- tiativ till samarbete mellan elevråd och elevkårer i kommunen. På gemensamma möten skulle eleverna kunna dela med sig av sina erfa- renheter och diskutera aktuella och viktiga frågor. En annan uppgift kunde vara att få igång diskussioner av en mer allmän karaktär på en 
  
 SOU 1997:121 
  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 109 
  
 enskild skola. Sådana diskussioner skulle t.ex. kunna gälla elevernas arbetsbörda, förhållandet mellan lärare och elever, skolans beslutspro- cesser, arbetsmiljön samt mobbning. 
 Ett elevforum med olika uppgifter av det här slaget skulle efter hand samla på sig mycket kunskap. De som arbetar med forumet skulle ut- veckla ett omfattande nätverk med människor både inom och utom skolan. Därför borde det bli intressant för kommunfullmäktige, barn- och ungdomsnämnden och andra kommunala organ att vända sig till elevforum för att få synpunkter på planerade förändringar. När man t.ex. har gjort ett förslag till en plan för att satsa på barn- och ungdoms- kulturen kunde den gå på remiss till elevforumet. 
 Det är en fördel om olika lösningar prövas. Om man i en kommun bestämmer sig för att pröva att ha ett elevforum, finns det erfarenheter att hämta för utformningen av verksamheten på några håll i landet, bl.a. i Växjö och Eskilstuna. Verksamheten där beskrivs kortfattat nedan för att ge exempel på vad ett elevforum kan vara. 
 I Växjö finns Barnens Ombud (BO) på försök sedan hösten 1996. Det var socialnämnden som tog initiativ till detta tvååriga projekt. Det finansieras i huvudsak av kommunen, men stöds också av kyrkan, Chavez och Röda Korset. Tjänsten som BO innehas av en person som har lång erfarenhet som gymnasielärare. I verksamheten finns det också frivilligarbetare som bl.a. sköter  
 BO-telefonen 
  under vissa tider. BO har tre referensgrupper som hon samlar regelbundet: en för årskurs 5, en för årskurs 8 och en som består av vuxna som på ett eller annat sätt arbetar med barn och ungdomar. I den senare gruppen ingår, förutom lärare, företrädare för Polisen, massmedierna, hälso- och sjuk- vården, socialtjänsten m.fl. BO informerar på skolorna, tillsammans med aktiva elever, bl.a. om  
 FN-konventionen 
  om barnets rättigheter. 
 Elevombudsmannen (EO) i Eskilstuna startades på försök 1994. Efter två år övergick det till en ordinarie verksamhet, kommunalt finan- sierad. Det började med en enkät som skolförvaltningen gjorde 1992 bland gymnasieeleverna. Den visade negativa siffror för elevernas in- flytande, och därför fick elevråden frågan vad som skulle kunna göras åt detta. Representanter för elevråden samlades med ekonomiskt stöd av Ungdomsstyrelsen. Därefter gick eleverna vidare till kommunens politiker och begärde ett tvåårigt projekt. Tjänsten som EO – som för närvarande är på halvtid – innehas av en person som har varit aktiv i 
 ungdomsarbete i kommunen sedan  
 1970-talet; 
  han har bl.a. arbetat som fritidsledare och gårdsföreståndare. Verksamheten omfattar årskurs  
 7–9 
  
 i grundskolan och gymnasieskolan. EO försöker att kanalisera så mycket som möjligt genom elevråden för att skolan ska få  
 EN  
 viktig samverkanspart med inflytande. På varje grundskola med årskurs  
 7–9 
  finns det dessutom ett vuxenstöd. Det är en person som eleverna har 
  
 110  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 förtroende för och som de kan kontakta när de har personliga bekym- mer eller det är någonting i skolsituationen som de vill ändra på. Det kan vara en lärare, en fritidsledare eller någon annan som åtar sig den- na uppgift. EO har regelbundna träffar med dessa personer. 
 På nationell nivå pågår det under 1997 ett försök med en Elevom- budsman (EO). Tjänsten kom till efter ett initiativ från Elevorganisa- tionen i Sverige, och betalas av Inrikesdepartementet. EO finns på Ele- vorganisationens kontor i Stockholm. Elever som är missnöjda med någonting i skolan kan ringa dit för att få tips om hur de ska agera för att få till stånd en ändring. Det förekommer också att EO tar direkt- kontakt med t.ex. en rektor. 
 Barnombudsmannens (BO) verksamhet gäller i stor utsträckning barns och ungdomars situation i skolan. Ett exempel på det är en aktu- ell rapport om mobbning, där BO bl.a. föreslår att lagstiftningen ska skärpas.  
 60 
  
 När man i en kommun startar ett elevforum är det initiativtagarna som ska bestämma hur elevforumet ska organiseras, vilka uppgifter det ska ha osv. Det är t.ex. inte säkert att kommunen måste vara huvudman för ett elevforum. Ett alternativ är att eleverna själva bildar en stiftelse eller liknande för att driva verksamheten eller att den sker i elevorgani- sationernas regi. Finansieringen skulle kunna ske genom ett samarbete mellan organisationer och myndigheter på både nationell, regional och kommunal nivå. När man diskuterar huvudmannaskap, organisation, finansiering m.m. för ett elevforum, borde man kunna dra nytta av erfa- renheter som har gjorts i verksamheter som har vissa gemensamma drag med elevforum, varav några redovisas ovan. 
 Under alla omständigheter måste ett elevforum vara ett ställe där man har ett elevperspektiv på skolan. För att detta ska gälla i praktiken är det viktigt att verksamheten läggs upp så att den blir beroende av elevers aktiva deltagande. Detta hindrar inte att ett elevforum skulle kunna ha anställd personal, och att dessa både är ungdomar och vuxna. 
 En fråga som man måste ta ställning till lokalt är hur ett elevforums uppgifter ska avgränsas. Ska det vara ett forum som är inriktat enbart på skolfrågor eller ska det vara ett organ som sysslar med barns och ungdomars situation i stort i samhället? I det första fallet är namnet elevforum naturligt. I det andra fallet passar det bättre med barnens ombud, barn- och ungdomscentrum eller liknande. 
 Ett första steg, för att få till stånd utvecklingen av elevforum, är att regeringen ger Skolverket i uppdrag att sprida kännedom om idén, att uppta överläggningar med intresserade organisationer och att stödja dem som vill pröva att starta ett elevforum. Verket bör spela en åter- 
  
 60  
 Barnombudsmannen (1997):  
 "LUNDA INTE F¶R MOBBNINGEN 
 , Stockholm. 
  
 SOU 1997:121 
  
 %LEVERNAS INFLYTANDE  
 111 
  
 hållen roll, eftersom initiativ och nya idéer måste komma från dem som driver frågorna lokalt. I ett senare skede blir Skolverkets uppgifter att kartlägga förekomsten av olika typer av elevforum, att sprida erfaren- heter och att uppmuntra bildandet av nätverk mellan elevforum på olika håll i landet. 
 Uppföljning och utvärdering bör ske både lokalt och av Skolverket. En kritisk punkt som bör uppmärksammas, är hur relationerna mellan eleverna och lärarna – liksom mellan eleverna och andra personalgrup- per – påverkas av försöket med ett elevforum. 
 !KTIVA ELEVER DOKUMENTATION 
 6¥RT Reyes 
  
 En elev som har arbetat aktivt för skolans bästa – utöver vad som är rimligt att begära av varje elev – ska ha rätt att få detta inskri- vet i slutbetyget liksom att få ett intyg som beskriver vilket ar- bete det gäller. En regel om detta bör införas i grundskoleförord- ningen och i gymnasieförordningen  
  
 Vi argumenterade i  
 )NFLYTANDE P¥ RIKTIGT  
 för att deltagande i en demo- kratisk process stödjer elevernas lärande. En flicka eller pojke som en- gagerar sig i sådant som klassråd, elevråd, skolföreningar, arbetsgrup- per, samrådsorgan och styrelser skaffar sig kunskaper som går utöver vad undervisningen ger. Dessutom kan ett arbete av det slaget ge ele- verna nya perspektiv på vad de redan har lärt sig. 
 I propositionen om lokala styrelser med elevmajoritet skriver rege- ringen att arbetet i styrelsen kan ge eleverna viktiga kunskaper. Slutsat- sen blir: Därför anser vi att det också i en elevs slutbetyg bör anteck- nas om eleven under en period ingått i en skolas styrelse.  
 61  
 I den för- ordning som utfärdades av regeringen efter riksdagsbeslutet finns detta också med.  
 62 
  
 Det är rimligt att en elevs arbete i andra organ också bör kunna dokumenteras i slutbetyget. En elev som t.ex. har varit aktiv i skolkon- ferensen, kulturföreningen, elevrådet eller en arbetsgrupp för omb ygg- 
  
 61 
  
 Proposition 1996/97:109:  
 ,OKALA STYRELSER MED ELEVMAJORITET 
 , s. 11. 
  
 62 
  
 Svensk Författningssamling (SFS) 1997:642, 13 §. 
  
 112  
 %LEVERNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 nad av skolans idrottshall kan ha lagt ned lika mycket arbete som den som har varit ledamot i skolans styrelse. 
 När en bestämmelse i grundskoleförordningen och gymnasieförord- ningen med den här innebörden utformas måste en gräns dras mellan insatser som berättigar till en anteckning i slutbetyget, och sådana som inte gör det. Det avgörande bör vara om elevens arbete har gått utöver vad som är rimligt att begära av varje elev. Även med en ganska tydlig definition får man räkna med gränsfall i praktiken. Sådana bör för- slagsvis avgöras av rektorn. 
 Utöver en anteckning i slutbetyget bör eleverna ha rätt att få ett in- tyg som beskriver vilket arbete det gäller, under vilken tid det har på- gått m.m. Ett sådant intyg ska utfärdas av en anställd på skolan. Det bör vara en person som känner eleven och har följt dennas arbete på nära håll. Det kan t.ex. vara klassföreståndaren, ledaren för en basgrupp el- ler rektorn. Hur ett sådant intyg ska utformas bör bestämmas lokalt. Om man så önskar kan man använda en intygsblankett; en sådan till- handahålls bl.a. av Sveriges Elevråds Samarbetsorganisation. 
  
 SOU 1997:121 
  
 Föräldrarnas inflytande 113 
  
 ¶R¤LDRARNAS INFLYTANDE 
 )TaylorI vårt första betänkande diskuterade vi föräldrarnas roll i skolan och betonade starkt behovet av att vidga föräldrarnas inflytande. Vi fram- höll att det finns både utbildningspolitiska och pedagogiska argument för ett ökat sådant inflytande. Vi lade i betänkandet fram ett konkret förslag om en försöksverksamhet med lokala styrelser med föräldrar i majoritet. I detta betänkande följer vi upp det tidigare förslaget. Våra slutsatser är följande: 
  
 · 
  
 Föräldrar vill sina barns bästa och har en unik kunskap om dem. De har en självklar rätt att ta del i och ta ansvar för sina barns fostran, deras liv och verksamhet. Detta förutsätter ett samarbete mellan hem och skola under hela skoltiden. 
  
 · 
  
 Föräldrarna är viktiga för sina barn. De kan också utgöra en betyd- ligt viktigare resurs för skolan och skolans personal än i dag, om samarbetet mellan hem och skola utvecklas och fördjupas. De kan vidare bidra till att vidga diskussionen om skolans uppgift och upp- drag. 
  
 · 
  
 Det är viktigt att föräldrarna får delta i skolans verksamhet genom att medverka i rådgivande och beslutande organ. Men den vardagli- ga och mer informella kontakten med skolan är väl så viktig. Föräld- rar har rätt att alltid känna sig välkomna till skolan och att ta del i skolans verksamhet. 
  
 · 
  
 Föräldrarna bör också spela en viktig roll i diskussionerna kring framtagande, uppföljning och utvärdering av de lokala styrdoku- menten dvs. arbetsplan och skolplan. 
  
 ¶R¤LDRARNA VILL HA INFLYTANDE 
 Ett viktigt skäl för föräldrainflytande i skolan är att föräldrarna vill ha inflytande. Olika undersökningar visar, att föräldrarna inte anser sig ha något reellt inflytande på sina barns skolgång. De visar också att för- äldrarna gärna vill ha större insyn i och större möjligheter att kunna påverka skolan. Föräldrarnas krav på inflytande har på politisk nivå 
  
 114  
 ¶R¤LDRARNAS INFLYTANDE  
 SOU 1997:121 
  
 framför allt mötts med förslag om ökad valfrihet. Möjligheten att fritt kunna välja skola för sina barn ger naturligtvis  
 ETT  
 slags inflytande. Men erfarenheter visar att föräldrarna i mycket stor utsträckning vill att deras barn ska gå i den skola som ligger närmast hemmet och där bar- nen har sina kamrater. Det är den skolan de vill ha insyn i och kunna påverka. 
 Föräldrarna är en viktig, men outnyttjad resurs i skolan. Deras del- aktighet kan bidra till att utveckla den lärande miljön för eleverna. Men framför allt kan föräldrarna bli en kraft som kan påverka skolan och medverka till dess utveckling. Och då handlar det inte i första hand om att föräldrarna får vara med och hjälpa till vid särskilda aktiviteter i skolan, baka bullar till skolbasaren, följa med på skolutflykten eller diskutera ordningsregler. Föräldrarna bör vara delaktiga i skolans var- dag och ha möjligheter att påverka det som är centralt för dem, sådant som barnen talar om hemma – undervisningen, tr yggheten, kamraterna, om det är roligt, om man lär sig något. 
 När vi under arbetet med nyss nämnda delbetänkandet gick igenom argumenten för föräldrainflytande i skolan möttes vi också av invänd- ningar. En sådan invändning var att föräldrarna saknar kompetens för att vara med och ta beslut i centrala frågorna i skolan. Vi hävdar att föräldrarna, för att ta del i skolans angelägenheter, egentligen inte be- höver någon annan kompetens än den de har i egenskap av föräldrar, yrkesutövare och samhällsmedborgare. Kunskap om skolans regelsys- tem, om läroplaner och kursplaner osv. finns redan i skolan. Det som föräldrarna kan tillföra är framför allt kunskaper om de egna barnen. Härutöver kan föräldrarna dela med sig av sina erfarenheter från yrkes- livet, från närsamhället och från barnens fritidsverksamheter. Föräld- rarnas eventuellt bristande kunskaper om skolan är dessutom ett över- gående fenomen. Efter hand kommer de, genom att delta i styrelsear- betet, att lära sig mycket om skolan och skolans villkor. 
 En annan invändning var att föräldrar i första hand är intresserade av sina egna barn, men att de knappast är beredda att ta ansvar för  
 ALLA 
  
 barn i skolan. Det är säkert sant att föräldrars primära intresse är de egna barnen. Men därmed är det inte sagt att föräldrar inte skulle in- tressera sig för skolans verksamhet och miljö som helhet, särskilt som helheten naturligtvis har betydelse för varje enskilt barns lärande och trivsel. 
 ¶R¤LDRARNA SKA INTE ERS¤TTA L¤RARNA 
 En god lärande miljö förutsätter en trygg och väl fungerande social miljö för såväl elever som för lärare och annan personal. Ett bra samar- bete mellan hem och skola är en viktig förutsättning för att skapa de 
  
 SOU 1997:121 
  
 Föräldrarnas inflytande 115 
  
 goda lärande miljöer, där barnens kunskaper och erfarenheter – inte bara från skolan, utan också från det liv som barnen lever hemma, på fritiden och i kamratkretsen – tas till vara. Föräldrarna kan, som vi ut- vecklar i kapitlet strategi för skolutveckling, utgöra en kraft för föränd- ring och medverka till att bredda tolkningsarenan för skolans uppdrag. 
 Föräldrarna ska självklart inte ta över lärarens uppgift som profes- sionell pedagog. Däremot kan ett ökat föräldrainflytande ställa ökade krav på lärarnas professionalism, t.ex. när det gäller att förklara och förankra pedagogiska beslut och överväganden hos föräldrarna. Särskilt när det gäller att förändra skolan och skolans undervisning är det vik- tigt att skolans personal får med sig inte bara elevern utan också deras föräldrar i förändringsprocessen. Med goda föräldrakontakter kan den få stöd och hjälp för ett utvecklingsarbete. Utan sådana kontakter riske- rar skolans personal ett aktivt eller passivt motstånd från enskilda för- äldrar eller grupper av föräldrar, som kan försvåra eller till och med omintetgöra det man försöker åstadkomma. 
 ,OKALA STYRELSER MED F¶R¤LDRAMAJORITET 
 Vi föreslog mot bakgrund av våra diskussioner om det bristande föräld- rainflytandet att regering och riksdag skulle ta ett radikalare grepp på inflytandefrågorna. Vi föreslog således att en möjlighet skulle öppnas för kommunerna att under en femårsperiod anordna en försöksverk- samhet i grundskolan, där en rad beslutsfunktioner som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller på rektorn för skolan, får överlåtas till en lokal styrelse i vilken föräldrarna är i majoritet. 
 Riksdagen tog på våren 1996 beslut om att öppna möjligheterna för kommunerna att starta en försöksverksamhet med lokala styrelser med föräldramajoritet i huvudsaklig överensstämmelse med vårt förslag. Försöksverksamheten regleras i en särskild förordning som regeringen utfärdade i juni 1996. Huvuddelen av de uppgifter som enligt gällande förordningar ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola kan enligt förordningen överlåtas till den lokala styrelsen. Un- dantagna är myndighetsutövning i enskilda fall och vissa frågor som rör avtal med tredje man. Härutöver står det kommunerna fritt att till sty- relsen överlåta uppgifter som ligger inom det kommunala ansvarsom- rådet. 
 Per den 5 september 1997 hade 52 skolor kommit igång med en för- söksverksamhet och många flera ligger i startgroparna. Det tar natur- ligtvis tid för skolor och kommuner att komma med i försöksverksam- heten, inte minst därför att det är en relativt lång process från det att diskussionerna om att bilda en styrelse startar på en skola eller i en för- äldragrupp, tills dess det slutgiltiga beslutet är fattat i den politiska 
  
 116  
 ¶R¤LDRARNAS INFLYTANDE 
  
 SOU 1997:121 
  
 nämnden. Det finns också många hinder för att bilda lokala styrelser. Föräldrarna kan känna sig osäkra inför att plötsligt ta på sig ett stort ansvar för sina barns skola, en tveksam eller negativ skolledning eller skeptiska lärare kan utgöra effektiva hinder, politiker kan ställa sig ovilliga till att avhända sig inflytande osv. Vi betonade också i vårt för- slag vikten av att man inte startar en försöksverksamhet utan att alla inblandade – föräldrar, skolledning, lärare och politiker – går in i den med positiva förtecken. Det tar tid att skapa ett skolklimat, där en fullt begriplig oro för förändringar, för maktförskjutningar, för ändrade rol- ler, kan övervinnas. Vi tror dock att många flera skolor kommer att an- sluta sig under försöksperiodens gång. De skolor som hittills har kom- mit igång med styrelser, är i allmänhet skolor som redan låg långt framme med aktiva samrådsgrupper och ett väl upparbetat föräldra- samarbete. 
 Skolverket har ett särskilt uppdrag att följa försöksverksamheten med lokala styrelser. Verket har bl.a. initierat en forskningsstudie om dessa frågor och kommer också via enkäter och rapportering från verk- samheten att kunna följa dess utveckling. Skolverket kommer fortlö- pande att dokumentera och presentera sin uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten. 
 6IKTIGA SIGNALER HAR F¥TT BarberMen huvudsaken är kanske inte att många skolor inrättar lokala styrel- ser, utan den debatt som utan tvekan har kommit igång. Flertalet kom- muner och skolor i landet har tagit upp frågan om föräldrainflytande och börjat diskutera detta på ett delvis nytt sätt. Kommunförbundet har tagit fram material och medverkat vid regionala och lokala konferenser i hela landet, där föräldrainflytandet har varit en huvudfråga. Riksför- bundet Hem och Skola har likaledes medverkat med informationsmate- rial och har anordnat eller deltagit i regionala och lokala möten om in- flytandefrågorna. Skolkommitténs ledamöter, sakkunniga och sekrete- rare har ofta medverkat vid skol- och föräldramöten. Många skolor, som inte har inrättat lokala styrelser enligt försöksverksamhetens mo- dell, har vidtagit olika andra åtgärder för att öka föräldrainflytandet. De arbetar t.ex. med villkorad delegation enligt kommunallagen eller med olika former av rådgivande organ. 
 De viktiga signalerna från regering och riksdag har utan tvivel gått fram och fått genomslag. Föräldrainflytandet i skolan är en viktig fråga och har fått ett större utrymme i både den skolpolitiska och den peda- gogiska debatten. 
  
 SOU 1997:121 
  
 Föräldrarnas inflytande 117 
  
 ¶R¤LDRARNAS ANSVAR F¶R SINA BARN 
 Vår självklara utgångspunkt för att driva frågan om ett ökat föräldrain- flytande i skolan är att föräldrar vill sina barns bästa och att de har en unik kunskap om de egna barnen. Den tid som barn tillbringar i skolan är en stor och viktig del av deras liv. För att föräldrar ska kunna ta sitt fulla ansvar för barnens liv och verksamhet, måste de kunna bli delak- tiga i, och kunna påverka barnens skoltid. 
 Det formella inflytande som kan utövas i samrådsorgan, på föräld- ramöten och i lokala styrelser, är bara en del av föräldramedverkan i skolan. I dessa sammanhang handlar det främst om ett inflytande som brukare, eller snarare som ställföreträdare för de egentliga brukarna, barnen. Det gäller i dessa sammanhang också ett ansvarstagande som sträcker sig utöver det egna barnet och omfattar skolans miljö och verksamhet för alla de barn som går där. I lokala styrelser kan bara ett fåtal föräldrar engageras aktivt. De föräldrarna bör ses som represen- tanter för hela föräldragruppen och de måste utveckla goda kontakter med övriga föräldrar för att kunna fullgöra uppdraget. 
 Vi behandlar i de inledande avsnitten i detta betänkande frågorna om decentraliseringens krav och möjligheter. Vi framhåller vikten av att det förs en kontinuerlig dialog mellan olika intressenter i skolan – skolans personal, elever, politiker – för att ta fram lokala skolplaner och arbetsplaner och för att följa upp, utvärdera och dra slutsatser av dessa. Vi menar att föräldrarna här har en viktig roll att spela. 
 Men det viktigaste föräldrainflytandet i skolan är det inflytande som varje förälder måste få genom täta kontakter med skolan i alla frågor som är av betydelse. Det handlar om att föräldrarna måste få ta del av sina barns arbete och utveckling i skolan. Ett viktigt inslag i barns skolgång är de utvecklingssamtal som lärarna regelbundet ska hålla med eleverna och deras föräldrar. Vid dessa samtal ska elever, lärare och föräldrar tillsammans diskutera barnets skolarbete och utveckling och sätta upp mål för den närmaste framtiden. 
 Föräldrarna kan också, vilket redan sker på många håll, medverka i skolans verksamhet genom att ingå i projekt på skolan. Det kan gälla projekt om jämställdhet, mobbning och IT. Utöver de mer formalisera- de utvecklingssamtalen och medverkan i bestämda projekt, kan föräld- rakontakterna ske i många olika former. Det är väsentligt att föräldrar- na alltid känner sig välkomna till skolan och välkomna att ta del i sina barns utveckling och vad som sker i skolan. Föräldrar kan ha mycket att erbjuda skolan i form av kunskaper och erfarenheter. De kan utgöra länkar till närsamhället och aktivt bidra till den öppna skolan som vi skriver om i kapitel 10. 
  
 118  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 119 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
 )Gilmore SLUTSATSER 
 I detta avsnitt gör vi en genomgång av utveckling och nuläge när det gäller skolans styrning. Vi lägger också fram förslag om några ändring- 
 ar i skollagen, om att avskaffa grundskolans centrala timplan, om en översyn av grundskolans kursplaner, om en försöksverksamhet med ograderade betyg i grundskolan, om en delegering av rektorns uppgifter och om en utredning om skolans ledarskapsutveckling. Våra slutsatser är följande: 
  
 · 
  
 Det är kraften och förmågan hos de många lokala aktörerna som måste stimuleras och stödjas för att skolan ska utvecklas. Den stora potentialen för utveckling finns hos lärare och annan skolpersonal och hos elever och föräldrar. För en fortsatt skolutveckling är det därför viktigt att hålla fast vid decentraliseringstanken. 
  
 · 
  
 Decentralisering är ett långsiktigt projekt som innebär nya roller på alla nivåer och för alla agerande Tillfälliga bakslag och misslyckan- den får inte leda till kortsiktiga ingripanden, som kan störa den långsiktiga processen. 
  
 · 
  
 Statens inflytande över skolan ska ha formen av övergripande mål. Dessa ska ha en grundläggande karaktär och utformas med sikte på att stå sig under en lång tid. Ändå måste de fortlöpande ses över. De statliga och kommunala styrdokumenten ska ge stadga åt skolans verksamhet och garantera dess kvalitet, men får inte utgöra hinder för dess utveckling. 
  
 · 
  
 En fortlöpande utvärdering av hög kvalitet är en förutsättning för att stat och kommun ska kunna följa skolans utveckling och ta ansvar för dess kvalitet. 
  
 · 
  
 För såväl skolans styrning som för uppföljning och utvärdering, är arbetet med läroplaner och kursplaner samt med lokala skolplaner och arbetsplaner av avgörande betydelse. Samtliga dessa dokument måste vara utformade på ett sådant sätt att de på respektive nivå och 
  
 i respektive sammanhang fungerar som instrument för att styra verksamhet och för att utvärdera resultat och processer i denna verksamhet. Det är viktigt att det pågående utvecklingsarbetet får stöd och stimulans på alla nivåer. 
  
 120  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 3KOLANS STYRSYSTEM 
 Vi anser, som vi redan har framhållit, att decentraliseringstanken är riktig. Det är viktigt att fullfölja decentraliseringen och att staten etab- lerar ett förtroende för kommuners och skolors vilja och förmåga att ta ansvar för skolan och skolans utveckling. Vi menar således att huvud- problemet när det gäller skolans framtida utveckling inte ligger i felak- tiga styrdokument eller för lite central reglering. Då ligger inte heller lösningen i att föreslå stora förändringar i de statliga styrdokumenten. I stället handlar det om att stimulera och stödja den vilja till förändring som finns hos skolans elever och personal, föräldrar, lokala politiker m.fl. Det hindrar inte att vi ändå i vårt utredningsarbete har haft anled- ning att se på hur de nuvarande styrdokumenten fungerar i praktiken och i vilken mån de kan utgöra ett hinder för den lokala utvecklingen. Våra förslag i det följande ska ses mot den bakgrunden. Men först kan det finnas anledning att se på styrsystemets förändring sedan slutet av  
 1980-talet. 
  
 ,OKALT ANSVARSTAGANDE 
 När Läroplanskommittén påbörjade sitt arbete med att utarbeta nya lä- roplaner, kursplaner och timplaner för det offentliga skolväsendet, skedde det mot bakgrund av att riksdagen hade beslutat om ett föränd- rat styrsystem för skolan. Till grund för riksdagens beslut låg den s.k. ansvarspropositionen, som föreslog en klarare ansvarsfördelning mel- lan stat och kommun. 
 63  
 Enligt den nya ordningen fastställs de nationella målen för skolan av riksdag och regering, medan kommunerna har hu- vudmannaskapet och därmed ansvaret för verksamhetens genomföran- de. Kommunernas ansvar bygger på skollagens principer om en natio- nellt likvärdig utbildning och elevernas rätt till denna utbildning. Re- dan i ansvarspropositionen slog regeringen fast att lärare och skolledare på det lokala planet skulle få ett stort utrymme att omforma de natio- nella målen (utbildningsmålen) till undervisningsmål. Dåvarande skol- ministern anförde bl.a.: 
 Ett större lokalt ansvarstagande ser jag som nödvändigt eftersom det är min övertygelse att kraften i skolans utveckling nu måste sökas i klassrummen och i den enskilda skolan. Det är lärarnas och skolledarnas erfarenhet och professionalism som måste tas till vara. De goda exemplens makt måste kunna föras vidare till andra skolor. Den lokala utvärderingen av skolan bildar grunden för en sådan process. 
  
 63  
 Proposition 1990/91:18:  
 !NSVARET I SKOLAN  
 s. 23. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 121 
  
 'YMNASIESKOLANS REFORMERING 
 I propositionen  
 6¤XA MED KUNSKAPER  
 lade regeringen fram förslag om en reformering av gymnasieskolan och vuxenutbildningen. 
 64  
 Till följd av beslut med anledning av propositionen organiseras utbildningen i gymnasieskolan i treåriga nationella program, riktade mot olika områ- den. Alla nationella program innehåller en kärna av ämnen och verk- samheter som ska vara obligatoriska för alla. Härutöver finns karak- tärsämnen på de olika programmen, liksom utrymme för personliga val. Timplanerna angav till en början den minsta tid som varje elev skulle garanteras undervisning i de olika ämnena, men anger numera ett rikt- märke som kan jämkas efter lokala behov. Propositionens förslag inne- bar ett stort steg mot en kursutformad gymnasieskola. Genom  
 6¤XA MED KUNSKAPER  
 kom reformeringen av gymnasieskolan och utarbetandet av kursplaner för de frivilliga skolformerna att ligga före grundskolans reformering, vilket har inneburit en del problem med att se skolan i ett  
 1–12-perspektiv. 
  
 -¥LSTYRNING 
  I ,¤ROPLANSKOMMITT©NS F¶RSLAG 
 Det var således i första hand med utgångspunkt i ett nytt styrsystem som Läroplanskommittén började sitt arbete. Kommittén slog fast att grunden för skolans styrning är en ansvarsstruktur, där de politiska be- sluten på nationell nivå handlar om, att genom regleringar i lag och förordning garantera en likvärdighet och genom nationella mål ut- tryckta i läroplaner och kursplaner, ange vad skolan ska sträva mot och arbeta för att uppnå. Läroplaner och kursplaner ska enligt detta synsätt ge underlag för prioriteringar och vara tydliga vad gäller värdegrund och inriktning. De ska också vara öppna i den bemärkelsen att de inte anger ett tak för skolans strävan. Läroplanskommittén myntade de nya begreppen strävansmål och uppnåendemål. Strävan avsåg, enligt kom- mittén, den kvalitet som man ska sträva efter i det vardagliga arbetet i skolan och den inriktning det ska ha. Utvärderingen av strävansmålen 
 ger signaler till skolan om den faktiska kvaliteten på verksamheten. Läroplanskommittén använde också begreppet  
 KVALITETSS¤KRING  
 i sitt 
 betänkande. Den skrev: 
  
 64  
 Proposition 1990/91:85:  
 6¤XA MED KUNSKAPER 
 . 
  
 122  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Kvalitetssäkring av strävansmålen skall ge signaler till dem som ordnar ut- bildningen, till lärare och skolledare, så att de får en grund för att försöka höja kvaliteten på verksamheten.  
 65 
  
 Kommittén menade att läroplanerna, förutom målen att sträva mot, också behövde ange vilka mål som ska uppnås. Dessa mål relaterade man till likvärdigheten och till behovet av att kunna göra nationella jämförelser av kvaliteten. Målen att uppnå ska ge referenspunkter för såväl den nationella som den lokala utvärderingen och betygsättningen. 
 Ett av kommitténs viktigaste ställningstaganden var att göra an- 
 svarsfördelningen i skolan klar, tydlig och väl synlig. I tidigare läropla- ner skrev man att   
 SKOLAN  
 har ansvar för, ska tillse osv. utan att 
 närmare precisera vem eller vilka i skolan som hade det konkreta an- svaret. Detta ville man råda bot på i de nya läroplanerna och lösningen 
 blev att man helt enkelt på alla ställen där det var relevant att göra en ansvarsbestämning skrev  
 L¤RAREN SKALL  
 respektive  
 REKTOR SKALL OCH ALL PERSONAL I SKOLAN SKALL 
  
 Utvärdering betonades i många sammanhang i kommitténs betän- kande. Utvärderingen, sade man, avser att analysera och värdera ett resultat. Värderingen kan göras utifrån mål, standardiserade kriterier eller genom jämförelser med likartade verksamheter. 
 Hur relationen mellan mål och mätning av resultat utformas, utgör den 
 grundläggande fråga som varje modell för målstyrning måste finna ett svar på.  
 66 
  
 Mot bakgrund av sina grundläggande diskussioner om styrsystemet och läroplanernas och kursplanernas roll i detta konkretiserade kommittén sina tankar i förslag till nya läroplaner för hela det offentliga skolvä- sendet och kursplaner och timplaner för det obligatoriska skolväsendet. 
 ,¤ROPLANSKOMMITT©NS KURSPLANEF¶RSLAG 
 Läroplanskommittén förde egentligen inte någon diskussion om äm- nesbegreppet som sådant eller om behovet eller önskvärdheten av att ta bort eller överskrida ämnesgränser. I de nya direktiv för kommitténs arbete som utfärdades den 19 december 1991 slogs också fast att varje ämne på grundskolans timplan skulle ha en nationellt fastställd kurs- plan. 
 67  
 Kursplanerna ska, enligt Läroplanskommittén, 
  
 65  
 SOU 1992:94:  
 3KOLA F¶R BILDNING 
 , huvudbetänkande av Läroplanskommittén, Stockholm, Allmänna förlaget, s. 119. 
  
 66 
  
 A.a, s. 119 f. 
  
 67 
  
 Direktiv 1991:117. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 123 
  
 ge svar på frågor om varför man läser ämnet, vad ämnets roll är i förhållan- de till läroplanens mål och vad skolämnet är. De skall ange den centrala kunskap, förståelse och färdighet som eleverna ska uppnå i ett visst ämne och därvid skapa förutsättningar för en nationell likvärdighet. Samtidigt skall de ge underlag för lärares och elevers beslut om innehåll och arbets- sätt och på det sättet lämna ett utvecklingsmässigt frirum till den lokala ni- vån. De skall vara utvärderingsbara både i ett nationellt och ett individuellt perspektiv. 
 68 
  
 Kommittén valde att även i grundskolans kursplaner arbeta med mål att sträva efter och mål att uppnå. Målen att sträva efter ska styra under- visningen i den meningen, att de ska vara utgångspunkt för de under- visningsmål som utformas lokalt. De ska med andra ord ange inrikt- ningen av skolans arbete och spegla det utrymme för utveckling i ämnet som finns i skolan och ge stöd för den lokala urvalsdiskussionen. 
 En kärnfråga i läroplanskommitténs kursplanearbete var hur man skulle konstruera mål för undervisningen i ett ämne som, utan att låsa till stoff eller metoder, ändå ledde till kunskapsresultat som är likvärdi- ga och jämförbara. I den debatt som blev följden av kursplanearbetet kritiserades mängden mål. Svårigheten är att skriva mål som inte binder undervisningen till stoff och metoder, men som samtidigt gör att man fortfarande kan tala om en nationell skola och behålla ambitionen att utbildningen ska vara likvärdig i hela det offentliga skolväsendet. 
 Läroplanskommittén utgick ifrån, att det faktum att det fanns kurs- 
 planer för alla ämnen i grundskolan eller för alla kurser i gymnasie- skolan inte i sig innebar att  
 UNDERVISNINGEN  
 skulle bedrivas ämnesin- 
 riktad. I propositionen om en ny läroplan för grundskolan framhölls också att de ämnesvisa kursplanerna inte innebär några hinder för att bedriva ämnesövergripande eller ämnesintegrerad undervisning. Det viktiga är att undervisningen leder fram till kursplanernas mål. 
 De nya kursplanerna mottogs av skolan med blandade känslor. Kri- tiken från lärarhåll gick framför allt ut på att de remitterade kursplane- förslagen var alltför luddiga och för lite konkreta. Tanken var att lärar- na själva skulle ta ställning till hur kursplanernas mål skulle tolkas, formulera undervisningsmål och sedan bestämma hur undervisningen bäst skulle utformas för att eleverna skulle nå målen. Men man efter- lyste ofta konkretiseringar och precisering av det slag som  
 INTE  
 skulle ges från centralt håll. 
 När centrala direktiv i samband med läro- och kursplanereformen uteblev, eller var utformade på ett sätt, som man inte var van vid i sko- lan, möttes framför allt kursplanerna på många håll av osäkerhet. Med 
  
 68  
 SOU 1992:94:  
 3KOLA F¶R BILDNING  
 huvudbetänkande av Läroplanskommittén, Stock- holm, Allmänna förlaget, s. 173. 
  
 124  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 osäkerheten följde krav på klarlägganden och preciseringar. Denna frustration är, enligt vårt sätt att se, ett naturligt uttryck för de dilem- man, som förändringar kan skapa. Det tar tid att genomföra förändring- ar och man riskerar, särskilt om de påbjuds uppifrån, att mottagarna inte är tillräckligt väl förberedda. Då kan det ligga frestande nära att ingripa och ställa till rätta, i stället för att låta de nödvändiga föränd- ringsprocesserna få ta sin tid. Vi menar att det finns risk för att staten försöker att komma till rätta med de brister som i förändringsskedet kan uppstå i arbetet med skolans decentralisering genom nya direktiv. Det finns också en risk för att kommunerna försöker fylla det vakuum som uppstår när de statliga regleringarna försvinner. Vi argumenterar på många ställen i detta betänkande för att staten måste ge decentralise- ringsprocesserna tid att verka så att skolan får en reell chans att möta de stora krav som ställs på den. 
 'YMNASIESKOLANS KURSPLANER OCH PROGRAMM¥L 
 Regeringen beslutar om läroplan, programmål, betygssystem och om riktlinjer för betygskriterier och kursplaner i gymnasieskolan. Skolver- ket fastställer kursplaner och betygskriterier. Programmålen fastställs av regeringen för de 16 nationella programmen. Eleverna ska nå kun- skaper motsvarande programmålen genom att studera nationellt, eller i mindre utsträckning lokalt, fastställda kurser i dessa ämnen, totalt mellan 30 och 40 kurser. I regeringens utvecklingsplan aviseras en översyn av utbudet av nationella program och deras grenar.  
 69 
  
 Åtta kärnämnen återfinns på alla program. Dessa åtta kärnämnen upptar cirka en tredjedel av den totala tiden i gymnasieskolan. Timpla- nerna i bilaga 2 till skollagen angav den minsta garanterade undervis- ningstiden för ämnen i gymnasieskolan. En elev har rätt att få under- visning i varje ämne i den utsträckning som anges i timplanen. Våren 1996 förordade regeringen att timplanen ändras så att de anger riktvär- den för utbildningens omfattning i timmar om 60 minuter för ämnen samt för det garanterade antalet undervisningstimmar för programmet.  
 70  
 Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag och de nya be- stämmelserna är numera i kraft. 
 Kommittén för gymnasieskolans utveckling tar i sitt betänkande upp svårigheterna med gemensamma kärnämnen och redovisar att argu- menten mot gemensamma kärnämnen växlar från dem som inte accep- terar motiven för reformen till dem, som vill leva upp till reformen, 
  
 69 
  
 Riksdagens skrivelse 1996/97:112:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET 
 , Stockholm, Jenkins. 
  
 70 
  
 Proposition 1995/96:206:  
  
 6ISSA SKOLFR¥GOR M M 
 . 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 125 
  
 men tycker det är svårt.  
 71  
 Kommittén menar i sina slutsatser om kär- nämnesundervisningen att problemen i huvudsak ligger i att motiven till reformen inte är kända hos alla som arbetar i gymnasieskolan och att det är en stor utmaning för lärarna i den nya gymnasieskolan att un- dervisa alla elever på alla program i kärnämnena. Enligt kommittén behöver man bl.a. tillämpa nya arbetsmetoder och arbetsformer, sam- verka mer med yrkesämnena och ge eleverna ett större inflytande på planeringen och uppläggningen av undervisningen. Regeringen tar ock- så i nyss nämnda utvecklingsplan upp kärnämnena och menar att ambi- tionerna bör vara fortsatt höga, men att nya vägar måste prövas för att eleverna ska nå målen. En förändring av kursutbudet bör också prövas. 
 Regeringen vill tona ned timplanens betydelse till förmån för gym- nasiepoängen. Gymnasiepoängen är ett mått som mer ska avse kursens kompetensmässiga omfattning och krav och mindre hur många lektio- ner som en viss kurs ska omfatta. 
 "ETYG OCH BETYGSKRITERIER 
 Parallellt med Läroplanskommitténs arbete bedrevs ett arbete i den parlamentariskt tillsatta Betygsberedningen. Betygsberedningen skulle, i samråd med Läroplanskommittén, utarbeta ett nytt, kunskapsrelaterat betygssystem för såväl grundskolan som gymnasieskolan. Beredning- ens förslag blev utsatt för stark kritik i remissomgången. De flesta re- missinstanserna tillstyrkte en övergång till ett kunskapsrelaterat betygs- system, men var negativa till beredningens försök att konstruera ett betygssystem som skulle fungera progressivt från grundskolans sjunde klass till gymnasieskolans slutbetyg. I propositionerna om en ny läro- plan för det offentliga respektive det frivilliga skolväsendet  
 före-slogs 
  ett separat betygssystem i tre steg för grundskolan och ett i fyra steg för gymnasieskolan. Detta blev också, med vissa modifieringar, riksdagens beslut. 
 Efter hand har Skolverket utarbetat betygskriterier för såväl grund- skolans som gymnasieskolans kursplaner. Dessa kriterier har varit fö- remål för en livlig och delvis starkt kritisk debatt. Problemen med be- tygskriterierna visar igen på svårigheterna att konstruera ett öppet och flexibelt kursplanesystem. Betygskriterierna snävar i praktiken in det friutrymme som man i teorin har eftersträvat. Samtidigt finns det ett starkt krav från elever och föräldrar på att betygen ska vara jämförbara och rättvisande och från staten att de ska garantera den nationella lik- värdigheten. 
  
 71  
  
 SOU 1996:1:  
 $EN NYA GYMNASIESKOLAN HUR G¥R DET  
 Stockholm, Jenkins. 
  
 126  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Enligt Gymnasiekommittén är lärare och elever numera övervägan- de positiva till det nya betygssystemet och allt färre förespråkar en återgång till det gamla. Den största fördelen med det nya systemet är enligt kommittén att mål och kriterier redovisas för eleverna. 
 Vi skriver mer om betygsfrågorna på s.  
 172–179. 
  
 +OMMUNALA SKOLPLANER OCH ARBETSPLANER 
 I skollagen stadgas att det i alla kommuner ska finnas en av kommun- fullmäktige antagen skolplan, som visar hur kommunens skolväsende ska gestaltas och utvecklas. 
 73  
 Av skolplanen ska framgå de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. I skolförordningarna föreskrivs vidare att det i varje skola ska finnas en lokal plan för det egna arbetet, en arbetsplan. Av arbetsplanen ska framgå hur läroplanens och kursplanernas mål ska konkretiseras i det praktiska arbetet i skolan, och hur verksamheten ska läggas upp. 
 I vårt inledande kapitel om strategier för utveckling för vi en diskus- sion om de kommunala skolplanernas och de lokala arbetsplanernas betydelse. Vi framhåller att arbetet med dessa planer är av avgörande betydelse för en framgångsrik decentralisering. Det sätt på vilket de tas fram har betydelse för deras kvalitet. Vi menar att även om de lokala skolplanerna i första hand är politiska dokument, måste de tas fram i en dialog mellan alla berörda: elever, lärare, skolledare, politiker och tjänstemän. De måste bygga på en vilja och förmåga att planera och prioritera. Alla berörda måste för att kunna ta ansvar för planernas för- verkligande, känna sig delaktiga i dem och känna att de har möjligheter att påverka dem. 
 Planerna ligger till grund för arbetet och måste kontinuerligt följas upp och utvärderas. Utvärderingen av resultat och processer utgör i sin tur utgångspunkter för revideringar och för nya planer. 
 /M L¤RANDE OCH ¤MNEN 
 Skolans huvuduppgift är att skapa goda miljöer där barns och ungdo- 
 mars lärande och utveckling främjas. Skolan kan inte på något enkelt sätt  
 F¶RMEDLA  
 kunskaper till sina elever eller  
 GE  
 dem erfarenheter. Det 
 är eleverna själva som måste ta ansvar för sitt eget lärande och sina egna läroprocesser. Lärarnas uppgift måste därför vara att stimulera 
  
 72 
  
 SOU:1997:1:  
  
 $EN NYA GYMNASIESKOLAN STEG F¶R STEG 
 , Stockholm, Jenkins, s. 119. 
  
 73 
  
 3KOLLAGEN  
 (SFS 1985:1100), 2 kap. 8 §. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 127 
  
 och motivera sina elever till att efterfråga, söka och skapa kunskap. Tillsammans måste lärare och elever skapa goda förutsättningar för lärande och utveckling. 
 Skolämnen har av tradition varit ett sätt att organisera skolans un- dervisning. Kunskaperna på den nationella nivån är fortfarande organi- serad i ämnen, men i betydelsen av de kvaliteter och förmågor som ele- verna ska utveckla. I kapitel 3 om strategi för skolutveckling för vi ett resonemang om alternativ till det traditionella sättet att se på verksam- heten i skolan. Vi hävdar att verksamheten kan försiggå i många olika former och med utgångspunkt från olika perspektiv. 
 Av ett sådant resonemang följer att man måste tänka på olika sätt om innehållet på nationell och lokal nivå. Utmaningen för de profes- sionella i skolan ligger då i att utveckla ett tänkande kring hur under- visning ska organiseras för att eleverna ska utveckla kunskapskvalite- ter, lära sig att se världen ur olika perspektiv och att se sammanhang och helheter. Det handlar inte längre om blockämnen eller en anbe- falld ämnesintegration. I stället måste man ta fasta på kursplanernas strävansmål och med dem som utgångspunkt försöka organisera en un- dervisning som har till syfte att lära eleverna att utveckla de kvaliteter och förmågor som målen handlar om. Frågorna om undervisningens organisation och innehåll måste lösas av skolans pedagoger, inte ge- nom centrala direktiv och riktlinjer. 
 Betygen behöver inte heller vara styrande för hur verksamheten or- ganiseras på lokal nivå. De handlar om lärarens bedömningar av de eftersträvade kvaliteterna i kursplanerna – det är inte vad eleverna har gjort som ska betygsättas – utan vad de kan. 
 Vi återkommer till dessa frågor i den följande förslagsdelen (se s. 172). 
 .¥GRA SLUTSATSER 
 Till syvende och sist handlar det decentraliserade styrsystemet och de nya läroplanerna om att åstadkomma djupgående förändringar i en mycket svårföränderlig skolverklighet. Förändringar som inte består av nya modeller för styrning eller sofistikerade uppifrån och ned- resonemang om hur det borde vara, utan genomgripande förändringar i attityder, värderingar, arbetsorganisation och arbetssätt hos dem i sko- lorna som faktiskt har makten att förändra: skolledare, lärare, elever och föräldrar. De nya läroplanerna, kursplanerna och timplanerna har varit ett försök att utveckla skolans verksamhet genom att ta vara på kraften och kreativiteten hos dem som verkar där. 
  
 128  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Vi tror att många lärare upplever ett starkt behov av förändring av skolans sätt att arbeta och av undervisningen i skolan. Men viljan till förändring stöter ofta på hinder i form av traditioner och snäva regel- tolkningar. Det finns också organisatoriska och resursmässiga hinder. Det gäller att på alla nivåer försöka undanröja sådana hinder och stödja och uppmuntra utvecklingsarbete. Förändringarna måste få ta tid och det måste finnas svängrum och en rimlig tolerans för misslyckanden. Skolutvecklingsavtalet mellan arbetsgivarna och lärarfacken har gett nya förutsättningar för en förändring. Det gäller att i positiv anda ta till vara de möjligheter som de lokala avtalen ger och undvika att de i stäl- let skapar nya hinder. 
 Ledarskapet i skolan, och då menar vi både skolans ledning och den politiska ledningen på kommunnivå, har en stor betydelse för en skolas utveckling. Det är viktigt att stat och kommun på olika sätt stimulerar och stöttar skolledarna. Vi tar i avsnittet om rektorer upp frågor som rör skolledarnas roll och uppgifter i den förändrade skolan. 
 Elevernas inflytande och engagemang är viktigt i utvecklingsarbetet och en kraft för förändring. Hos stora elevgrupper finns – vilket inte minst framgick av vårt betänkande om elevinflytande – ett starkt upp- levt behov av förändringar i skolan med mer elevinflytande, intressan- tare och mer engagerande skolarbete, mindre tidspress och stress osv. 
 Föräldrarna kan också utgöra en förändringskraft i skolan. De kan, förutom sitt stöd till de egna barnen, aktivt påverka skolutvecklingen. Härutöver kan de utgöra en viktig länk till samhället utanför skolans väggar, till arbetsliv, föreningsliv, och det politiska livet. 
 "ESPARINGARNA P¥VERKAR 
 Det förändringsarbete som vi förordar är inte beroende av ekonomiska resurser. Snarare är det så att i en tid med krympande resurser, är det ännu viktigare att ta till vara de tillgängliga resurserna på bästa tänkba- ra sätt. Det faktum att man inte kan rekvirera nya pengar för varje för- ändring förutsätter ständiga diskussioner om prioriteringar och arbets- sätt. Ändå går det inte att bortse från att man de senaste åren har gjort nedskärningar i skolverksamheten. Nedskärningarna påverkar skolorna på många sätt. Reala budgetminskningar får konsekvenser för lärartät- het, lokaler, utrustning m.m., men det påverkar också reformiver och arbetslust. De kan skapa en misstänksamhet mot förändringar och bli en stark motkraft därför att man tror att förändringsförslag, antingen de nu kommer från kommunen eller från staten, bara är ett nytt sätt att för- söka spara pengar. Besparingarna kan medföra en ryckighet och brist på stabilitet i verksamheten, genom att ena året finns pengar till någon 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 129 
  
 aktivitet eller något projekt som man gärna vill satsa på, nästa år för- svinner också de pengarna. 
 $IALOGENS BETYDELSE 
 Skolans fortsatta utveckling är, vill vi starkt understryka, helt beroende av den fortlöpande dialogen mellan alla berörda: mellan lärare, elever och föräldrar, mellan skolans pedagoger och kommunens och statens politiker och tjänstemän. Det är viktigt att genom denna dialog skapa ett ömsesidigt förtroende och en ömsesidig respekt för respektive grupps speciella kunskaper och kompetens. När det gäller resurstilldel- ning är det av en avgörande betydelse att skolans personal kan förklara för kommunala och statliga politiker vilka resurser de behöver och vil- ka konsekvenser det får om resurserna uteblir. Samtidigt finns det ett behov av att skolans personal får förståelse för budgetprocesser, kom- munernas ekonomiska situation och i demokratisk ordning fattade be- slut. I kapitel 8 om uppföljning och utvärdering kommer vi också att ta upp frågorna om legitimitet, dvs. olika intressenters rätt att ställa frå- gor, och få svar, om skolans verksamhet. 
 Många av de frågor vi tar upp här återkommer vi således till i det följande, dels i det förslagsavsnitt som hör till detta kapitel, dels i andra delar av betänkandet. 
 !TT FR¤MJA BARNS OCH UNGDOMARS L¤RANDE 
 6¥RT GarciaSkollagen omformuleras i de delar som rör lärande och utveck- ling så att det klart framgår av lagen att utbildningen dels ska ta sin utgångspunkt i ungdomars tidigare erfarenheter, språk och kunskaper, dels ska syfta till att främja barns och ungdomars lä- rande och kunskapsutveckling. Därmed försvinner formuleringar om att utbildning ska  
 GE  
 elever kunskaper 
 Det ska vidare redan av lagen framgå att verksamheten ska ut- formas av skolans personal och de barn och ungdomar som går där. 
  
 130  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Vi föreslog i vårt betänkande om elevinflytande att skollagen skulle omarbetas i de delar som rör lärande och utveckling.  
 74  
 Vi förordade således en omarbetning av den s.k. portalparagrafen (1 kap. 2 §) med ett tydligare elevperspektiv. Vi vill att lagen ska utgå från en kunskaps- syn där en utbildning inte kan  
 GE  
 elever kunskaper och färdigheter, utan att kunskaper är någonting som varje individ själv tillägnar sig, skapar och utvecklar. Skolan ska ge förutsättningarna för denna kunskapsut- veckling. Vi vill också starkare än vad som är fallet i dag markera att utbildningen ska ta sin utgångspunkt i barns och ungdomars bakgrund och språk samt tidigare kunskaper. 
 3KOLAN SKA FOSTRA 
 Vi menar därmed inte att skolan ska vara en neutral miljö. Skollagen uttrycker i sin nuvarande utformning, att utbildningen ska främja ele- 
 vernas harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och  
 SAMH¤LLSMEDLEMMAR  
  
 75  
 När det gäller utbildningen i grundskolan, säger 
 lagen att utbildningen ska syfta till att ge eleverna de kunskaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att  
 DELTA I SAMH¤LLSLIVET  
 Av förarbetena till lagen framgår att avsikten är att i la- 
 gen uttrycka att skolan ska fostra barn och ungdomar till goda sam- hällsmedborgare. En gemensam och likvärdig utbildning, som utgår från en gemensam värdegrund och kunskapsbas, ska skapa förutsätt- ningar för att aktivt kunna delta i samhällslivet och samarbeta med and- ra människor. Kraven på skolan och skolans undervisning finns närma- re utvecklade i läroplanerna och kursplanerna. 
 Vårt förslag innebär att skolan även fortsättningsvis ska ha en fost- rande roll och att skolans undervisning ska utgå från läroplanernas och kursplanernas gemensamma mål. Därför vill vi att eleverna ska ha en aktivare roll. De ska inte ses som passiva mottagare av någonting som skolan kan och ska ge, utan som aktiva individer, som själva måste ut- veckla såväl kunskaper som värderingar. Skolan ska tillhandahålla den lärande miljö, där elevernas nyfikenhet och lust att lära stimuleras och där de ställs inför krav och utmaningar. I skolan ska barn och ungdo- mar få tillfälle att tillsammans med andra, elever och vuxna, utveckla de värderingar som de ska bygga sin samhälls- och människosyn på och som blir bestämmande för deras handlande såväl under skoltiden som senare i livet. I skolan ska de bemötas med respekt för sin personliga integritet och få utveckla sin förmåga till empati, engagemang och an- 
  
 74 
  
 SOU:1996:22, s. 208 f. 
  
 75 
  
 Se s. 182. Där återges den nuvarande lydelsen i skollagen, liksom den som vi före- slår. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 131 
  
 svar. De ska också kunna utveckla ett kritiskt tänkande, öva sin förmå- ga att kommunicera med andra, se sammanhang och helheter, lösa pro- blem, reflektera över erfarenheter och träna sig i att använda sina kun- skaper. 
 %LEVER OCH Chan I FOKUS 
 I dag står det i lagen att verksamheten i skolan ska utformas i överens- 
 stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Vi vill lägga till att verksamheten ska  
 UTFORMAS AV SKOLANS PERSONAL OCH AV DE BARN OCH UNGDOMAR SOM G¥R D¤R  
 Sedan ska den också stå i överensstämmel- 
 se med grundläggande demokratiska värderingar och utformas i samar- bete med hemmen. Vi vill med den ändrade formuleringen sätta lärare och elever i fokus. Det är skolans personal och de elever som går i skolan som ska ha huvudansvaret för att utforma verksamheten inom ramen för gällande bestämmelser och riktlinjer. Det är, enligt vår upp- fattning, viktigt att redan i lagen betona elevernas aktiva roll när det gäller att utforma skolarbetet. Vi menar att det är en väsentlig förut- sättning för att främja skolans läroprocesser. Men det är också en nöd- vändig förutsättning för skolans demokratiska fostran. Under skoltiden växer barnen upp och kommer i många fall att ha uppnått rösträttsålder innan de lämnar skolan. De betraktas således i samhällets ögon som vuxna medborgare, medan de i skolan fortfarande behandlas som barn utan förmåga att fatta egna beslut och ta ett eget ansvar. Hela skolans verksamhet måste präglas av demokratiska förhållningssätt och elever- na måste hela tiden göras delaktiga i och få ta sin del av ansvaret för de processer som utvecklas i skolan. Vi vill i likhet med den nuvarande lagparagrafen betona föräldrarnas roll i skolan och vikten av samarbe- tet mellan skola och hem när det gäller barns och ungdomars fostran. 
 !TT S¤RSKILT BEAKTA 
 I lagen finns, efter flera revideringar, numera några formuleringar om vad den som verkar inom skolan särskilt ska beakta. Det gäller aktning för varje människas egenvärde, jämställdhet mellan könen och respek- ten för vår gemensamma miljö. Det står också i lagen att alla som ver- kar i skolan ska bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för en kränkande behandling. 
 När ett problem eller en fråga plötsligt får aktualitet i nyhetsflödet eller samhällsdebatten finns det en risk för att det omedelbart ställs krav på att skolan måste åtgärda problemet, antingen det gäller sexu- ella trakasserier, drogmissbruk, bristande trafikvett eller rasism. Ett sätt 
  
 132  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 att åtgärda är att gå in i skollagen och lägga till ytterligare en formu- lering om någonting som särskilt skall beaktas i skolan. Men det lö- ser inga problem och förändrar mycket lite i skolans vardag. Vi menar att det finns all anledning att vara mycket restriktiv med att ändra på formuleringar och göra tillägg i skollagen och läroplanerna. De centrala styrdokumenten för skolan bör ha en lång livstid och så grundläggande och beständiga formuleringar att de kan motstå trender och tidstypiska yttringar. 
 Vi menar att de förändringar som vi nu föreslår i skollagen, med konsekvensändringar i läroplanerna, har en mycket grundläggande ka- raktär. Den förändrade syn på kunskaper, språk och lärande som bl.a. framgår av de nya läroplanerna måste, enligt vår mening, avspeglas i skollagen. Härutöver kan det vara viktigt att speciellt understryka några av skolans uppgifter, även om skolans ansvar framgår redan av paragra- fens inledande stycke. Vi menar att de frågor som i dag understryks i lagen – aktningen för varje människas egenvärde, jämställdheten mel- lan könen och respekten för vår gemensamma miljö – har en sådana grundläggande och beständig karaktär, att de bör stå kvar som allmänna föreskrifter. Det är i varje fall inte lämpligt att nu ta bort dem, eftersom det skulle kunna tolkas som att de hade blivit mindre viktiga. Vi före- slår dock en ändrad formulering när det gäller meningen om att den som verkar inom skolan ska bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för en kränkande behandling. Vi anser att det är väsentligt att skolan är en i alla avseenden tr ygg miljö och att det kan vara viktigt att understryka att skolans elever och personal har ett stort 
 ansvar för att hindra alla former av mobbning, men det bör självfallet inte bara gälla elever.  
 )NGEN  
 i skolan ska få utsätta någon annan för 
 kränkande behandling. Vårt förslag innebär ett ansvar för alla som ver- 
 kar i skolan att ta avstånd från och motarbeta alla former av kränkande behandling  
 AV ANDRA M¤NNISKOR 
  
 Vi förordar att begreppet  
 ELEV  
 i lagtexten ersätts med  
 BARN OCH UNG DOMAR 
 , eftersom lagen i fortsättningen också ska omfatta sexåringar i förskoleklass och fritidsverksamhet för skolbarn. 
 +ONSEKVENS¤NDRINGAR 
 Formuleringarna om kunskapsförmedling återkommer i skollagens 4 kap. Grundskolan 1§. Vi föreslår konsekvensändringar i denna para- graf. 
 Formuleringen om att en utbildning ska  
 GE  
 kunskaper och färdighe- ter återfinns också i 9 kap. 2 §, 11 kap. 2 §, 12 kap. 1§ och i 13 kap. 1 §. Konsekvensändringar bör göras även i dessa paragrafer. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 133 
  
 !VSKAFFA GRUNDSKOLANS CENTRALA TIMPLAN 
 6¥RT GarciaGrundskolans nuvarande timplan avskaffas och undervisningsti- den anges i stället enbart som en totalt garanterad undervis- ningstid. Till undervisningstiden fogas de 525 timmar som nu integreras i skolan i och med att den nya läroplanen för det obli- gatoriska skolväsendet ska komma att omfatta också försko- leklasser för sexåringar. Den totala garanterade timtiden blir då 6 665 timmar i grundskolan plus 525 för de sexåringar som går i förskoleklass. 
 Elevens val och skolans val finns i dag angivna som ett antal timmar på timplanen respektive en jämkningsmöjlighet av vissa ämnens timtal. Timtalet för elevens val ersätts av en generell skrivning i grundskoleförordningen eller i en annan förord- ningstext om att eleven ska ha möjlighet att efter eget val ut- nyttja minst sju procent av den totala undervisningstiden. Tid för skolans val behöver inte längre regleras, eftersom skolorna själva kan disponera all tillgänglig tid. 
 Den centrala regleringen av grundskolans timplan avskaffas successivt med början den 1 juli 1998 för att vara helt avskaffad den 1 juli 2001. Under övergångsperioden kvarstår den centrala timplanen, men de kommuner och skolor som vill göra avvikel- ser utöver det som i dag är möjligt kan, efter anmälan till Skol- verket, göra detta. 
 !LTERNATIVT F¶RSLAG 
 Regeringen initierar en försöksverksamhet där ett begränsat antal kommuner ges dispens från kravet på att följa den centrala timplanen. Under försöksperioden på fem år bör Skolverket få i uppdrag att följa upp och utvärdera verksamheten i ett särskilt projekt. 
 Vi vill stödja en utveckling i skolan där utgångspunkten för skolans organisation och planering är eleverna, elevernas lärande och läropro- cesserna i skolan. Vi menar att den centrala timplanen är ett kraftigt styrmedel och att den styr mot en hårt tidsindelad och ämnesinriktad 
  
 134  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 undervisning. Den leder till ett schematänkande, som i alltför hög grad utgår från lärarnas och skoladministrationens behov av organisation och i alltför liten utsträckning från behovet av flexibilitet i undervis- ningen. 
 Vi menar att arbetet med att göra en lokal timfördelning borde vara en väsentlig del av arbetet med att utarbeta den lokala arbetsplanen och därmed planera och organisera den egna skolans verksamhet. 
 Vi kan inte blunda för den oro som ett förslag om att avskaffa timplanen kan väcka. Oron handlar bl.a. om risken för att likvärdighe- ten ska hotas, att de  
 praktiskt-estetiska 
  ämnena ska komma på undan- tag, att skolorna ska hamna i svåra planeringslägen. Vi menar dock att de negativa effekterna av att ha kvar timplanen och den starka tidsstyr- ning den innebär, är så stora, att det ändå är motiverat att avskaffa den. 
 Vi vill understryka vikten av att noga följa effekterna av timplanens avskaffande och att samtidigt satsa på uppföljning och utvärdering av skolans resultat. Därför föreslår vi att den centrala timplanen avskaffas först efter en treårig övergångsperiod. Under treårsperioden ska de kommuner och skolor som så önskar ges en möjlighet att utfärda en lokal timplan som avviker från den centrala timplanens ramar. Om man utfärdar en sådan timplan ska en anmälan göras till Skolverket, så att verket kan följa upp besluten och utvärdera resultaten. 
 De kommuner och skolor som vill ha tid på sig för att kunna planera övergången till en lokal timplan och först ta del av andra skolors erfa- renheter, får en möjlighet att göra detta. 
 ¶RS¶KSVERKSAMHET SOM ETT ALTERNATIV 
 Vi har i kommittén haft många och långa diskussioner om timplanen. Vi är helt övertygade om att den bör avskaffas. Däremot kan vi se för- delar med att göra en övergångsvis förändring, för att kommuner och skolor ska få en ordentlig förberedelsetid. Vi har stannat för att som huvudalternativ lägga fram det förslag om en successiv övergång till lokalt fastställda timplaner som framgår ovan. Men vi har också disku- terat möjligheten att föreslå en försöksverksamhet, där ett begränsat antal kommuner ges möjlighet att låta några skolor arbeta med dispens från den centrala timplanen. Regeringen skulle då antingen själv be- vilja eller ge Skolverket fullmakt att bevilja en sådan dispens. Dispens bör ges till ett begränsat antal skolor, förslagsvis ett tjugotal, och om möjligt fördelas på olika typer av skolor: storstadsskolor, skolor i gles- bygd, små och stora skolor osv. Kriterierna för att få dispens bör i första hand vara en ordentligt genomförd plan för hur arbetet i skolan ska bedrivas med utgångspunkt från kursplanerna och hur uppföljning 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 135 
  
 och utvärdering ska gå till. En annan viktig förutsättning bör vara att de inblandade parterna har varit delaktiga och involverade i diskussionen om försöksverksamheten. Förslaget innebär en viss garanti för att de försök som görs med lokala timplaner är väl planerade och följs upp och utvärderas på ett systematiskt sätt. Vi presenterar därför också detta förslag som ett alternativ till vårt huvudförslag. Därmed får re- missinstanserna en möjlighet att ta ställning också till detta. 
 Förslaget om en försöksverksamhet förutsätter att Skolverket får i uppdrag att tillsammans med Kommunförbundet och lärarorganisatio- nerna följa och på olika sätt stödja den, t.ex. genom att satsa utveck- lings- och utvärderingsresurser. 
 4IMPLANENS AVSKAFFANDE ¤R INGEN NY FR¥GA 
 Redan i samband med införandet av den nya läroplanen för grundsko- lan (Lpo 94) diskuterades möjligheten att avskaffa timplanen. Så sked- de inte, men i propositionen sägs uttryckligen att ambitionen är att gå från en timplanestyrd undervisning mot en kursplanestyrd.  
 76  
 Det är så- ledes kursplanernas mål som ska styra undervisningen och skolans resultat ska inte mätas i antal genomförda lektioner, utan i de kunska- per som eleverna har uppnått. 
 Framför allt politiker och skolledare har i intervjuundersökningar till Skolverket framfört krav om timplanens avskaffande. Alltfler skolor utnyttjar också det utrymme som timplanen redan i dag ger, eller tänjer på dess gränser. Vi tror att tiden är mogen för att avskaffa den ämnesuppdelade tidsstrukturen till förmån för en fokusering på läro- planens och kursplanernas mål. Däremot vill vi behålla den totala ga- ranterade timtiden med motiveringar som vi återkommer till längre fram. 
 4IMPLANEN GER EN FALSK TRYGGHET 
 Vår självklara utgångspunkt är att det faktum att en elev i grundskolan har deltagit i, eller givits möjlighet att delta i, ett visst antal lektioner i ett ämne inte är någon garanti för att eleven har lärt sig någonting i äm- net, mycket mindre har uppnått de mål som kursplanen stipulerar. En strikt timredovisning kan däremot invagga såväl skolpolitiker som lära- re och föräldrar i en falsk trygghet. Eleven har fått den undervisning hon eller han ska ha. 
  
 76  
  
 Proposition 1992/93:220:  
 %N NY L¤ROPLAN OCH ETT NYTT BETYGSSYSTEM F¶R GRUNDSKOLAN 
 SAMESKOLAN SPECIALSKOLAN OCH DEN OBLIGATORISKA S¤RSKOLAN 
 . 
  
 136  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 I ett av våra skolkort illustrerar vi vad eleverna kan ha för sig under en lektion. 
 77  
 Den elev som under en enda lektion i geografi har haft 400 olika kontakter med kamraterna i klassen, kan rimligen inte ha ägnat så stor del av lektionstiden åt geografi. Garner beskriver sam- ma fenomen, hon skriver att man kan tala om intern tid, den tid som individen upplever och använder, och extern tid, den tid som mäts av klockan och schemat. I ett av sina exempel visar hon hur en elev använder matematiklektionen till att lära sig en ganska kvalificerad engelska. 
 78 
  
 Vi konstaterar således att tid är en dålig garant för att eleverna fak- tiskt lär sig, eller ens ägnar sig åt det som tiden är avsatt för. 
 Timplanen ses också som en garanti för att alla grundskolans ämnen får ett bestämt utrymme under skoltiden. Det är konkurrens om tiden i skolan. Det är så mycket som eleverna anses böra lära sig, så mycket som det måste finnas tid för. Det talas i skolsammanhang både om stress, om tidsbrist och om stoffträngsel. Den strikta tidsindelning som fortfarande dominerar i flertalet skolor kan ses som ett sätt att försöka bemästra situationen. I stället leder den sönderhackade tiden ofta till att man skapar en massa spilltid. Eleverna tvingas i en lektionsinrutad skoldag att ständigt byta aktiviteter. Både elever och lärare stressas av att sällan i lugn och ro få avsluta en uppgift och mycket tid går bort på att plocka ihop och plocka fram, avsluta och komma igång igen och på att förflytta sig mellan aktiviteter och lokaler. I skolkortet Tidsguden i det ovan nämnda betänkandet, ger Conner en levande bild av hur eleverna kan uppleva skolans tidsstress. 
 79 
  
 3KOLAN BLIR EN D¥LIG F¶RBEREDELSE F¶R VUXENLIVET 
 Skolans sätt att arbeta liknar på intet sätt det vuxenliv eleverna ska för- bereda sig för. Det moderna arbetslivet har gått ifrån stämpelur och löpande band och arbetets organisation går mot en allt större flexibili- tet. 
 Många verksamheter såväl i privatlivet som i arbets- och samhälls- livet kräver både tid och organisation. Tid är en bristvara och den ut- bredda stressen och alla krav som det moderna samhällslivet ställer på människor, förutsätter en förmåga till flexibilitet. Den moderna männi- skan måste kunna anpassa sig till föränderliga krav, till skiftande be- hov, till oförutsedda händelser i sitt liv och i sin vardag såväl hemma 
  
 77 
  
 SOU 1996:22, s. 113 f. 
  
 78 
  
 Diaz, I. (1996):  
 3KOLBARN AV SIN TID %N STUDIE AV SKOLBARNS UPPLEVELSE AV TID 
 , 
  
 Linköpings Studies in Education and Psychology, nummer 49, Linköping.  
 79  
 SOU 1996:22, s. 102 f. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 137 
  
 som på arbetet. Egenskaper, som värderas högt i arbetslivet och som i hög grad är användbara även i privatlivet, är förmågan att kunna ta vara på tiden och prioritera mellan olika uppgifter. Förmågan till koncentra- tion, att kunna slutföra en påbörjad uppgift och inte hetsa mellan olika uppgifter och verksamheter utan att avsluta eller fullfölja någonting ordentligt värderas också. Genom ett annat arbetssätt och ett mindre statiskt sätt att hantera tid skulle skolan kunna ge en bättre förberedelse för livet som vuxen än man gör i dag. 
 ,¤RARNAS TJ¤NSTG¶RINGSTID OCH ¤MNETS STATUS STYR 
 Ett skäl för timplanens starka ställning i skolan är att timplanen och schemat utgör underlag för lärarnas tjänstgöring. Här öppnar emellertid det nya läraravtalet möjligheter. När lärarnas tid inte längre räknas i undervisningstid, s.k. usk, utan regleras av ett arbetstidsavtal, har schemat som planeringsunderlag för lärarnas usk spelat ut sin roll. När det nya avtalet är fullt genomfört har lärarna en bestämd arbetstid i skolan. Hur den arbetstiden sedan utnyttjas – till undervisning, plane- ring, uppföljning och utvärdering, elevkontakter eller annan verksam- het – är en fråga för lokala förhandlingar och överenskommelser. 
 Att grundskolans timplan lett till så mycket diskussion och ägnats så mycket tid hänger också samman med att antalet timmar i timplanen har givit ett skolämne status och en garanti för att inte trängas ut. Ett tydligt exempel på detta är diskussionen om bl.a. barnkunskap, arbets- livsorientering och slöjd och idrott. 
 Om man avskaffar timplanen, finns det då risk för att vissa ämnen får en markant svagare ställning i skolan eller kanske försvinner helt? Finns det t.ex. en risk för att vissa ämnen får ett ökat utrymme på de  
 praktiskt-estetiska 
  ämnenas bekostnad? Kommer en skola, som upp- täcker att dess elever har svårt att nå målen i svenska och matematik, att ta bort musik och idrottstimmar med motiveringen att eleverna måste ägna sig åt det som ändå är viktigast i skolan? Sådana farhågor kommer alltid upp när man diskuterar timplanen. Skolans ämnen har olika status, vissa ämnen bedöms som viktigare än andra. Ämnena har också olika starka företrädare, ibland beroende på så enkla samband som att svenskläraren ingår i det ordinarie laget, medan musikläraren undervisar i många klasser och inte alltid är företrädd. 
 Ämneslärare slår vakt om sina timmar och kan se timplanen som en garanti för att de åtminstone alltid har ett bestämt utrymme på schemat. Såväl rektorn som lärargruppen kan se fördelarna med att det finns ett givet utrymme för alla grupper, så att det inte blir några kon- flikter i samband med fördelningen. Om den centralt fastställda timpla- 
  
 138  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 nen plötsligt försvinner och man lokalt helt oförberedd ska börja för- dela grundskolans närmare 7 000 timmar över nio år, kan problemen synas oöverstigliga. Men det behöver inte gå till riktigt så. Kursplaner- na finns kvar, och kursplanernas mål bygger naturligtvis på att det finns en relation mellan en kursplans mål och det tidsutrymme som krävs för att uppnå dem. Utgångspunkten för kursplanearbetet har varit den nu- varande timplanens tidsfördelning. Man har alltså en utgångspunkt för timfördelningen. I början kan det vara naturligt att inte göra så stora förändringar. Vill man inte förändra alls, har man full frihet att gå efter den gamla timplanen. Vårt förslag innebär, att man inte är tvungen att göra det. Huvudsaken är att timplanen inte blir ett hinder, när man av pedagogiska skäl vill förändra undervisningen. Många skolor hanterar redan den nuvarande timplanen på ett mycket flexibelt sätt. För dem kommer planens avskaffande bara att innebära en bekräftelse på att de är på rätt väg. Vi tror att vårt förslag kommer att innebära att  
 ALLA  
 sko- lor får anledning att fundera över hur man organiserar sin undervisning och hur man lägger schemat. På det sättet kan förslaget innebära ett viktigt incitament till utveckling. 
 När det gäller risken för att vissa ämnen konkurreras ut är vår ut- gångspunkt den, som läroplanen ger uttryck för. Man kan inte indela skolans undervisning i viktig och mindre viktig undervisning, eller kunskaper i värdefulla och mindre värdefulla. Någon sådan skala finns inte. Skolan har uppgiften att främja elevernas lärande och deras har- moniska utveckling. Skolan ska enligt Lpo 94 
 stimulera varje elev att bilda sig och växa med sina uppgifter. I skolarbetet skall de intellektuella såväl som de praktiska, sinnliga och estetiska aspek- terna uppmärksammas. Eleverna ska få uppleva olika uttryck för kunskaper. 
 De ska få pröva och utveckla olika uttrycksformer och uppleva känslor och stämningar. Drama, rytmik, dans, musicerande och skapande i bild, text och form skall vara inslag i skolans verksamhet. 
 Rektorn fastställer schemat och ska beakta att eleverna får såväl en väl avvägd skoltid i grundskolan, som väl avvägda läsår och skoldagar.  
 80  
 I detta ligger bl.a. ett ansvar för att elevernas skoldagar och läsår plane- ras så att skoldagarna ger utrymme för omväxlande aktiviteter. 
 Vi tror att en skola som inte arbetar på ett sådant sätt att eleverna tycker det är roligt i skolan, att de blir engagerade och stimulerade och får utrymme för ett eget skapande och för den typ av aktiviteter som är naturliga inslag i ämnen som musik, slöjd och idrott, kommer att få mycket svårt att nå flertalet av läroplanens och kursplanernas mål. Det ser vi som den bästa garantin för att alla ämnen får ett utrymme i sko- 
  
 80  
  
 'RUNDSKOLEF¶RORDNINGEN  
 (SFS 1994:11949), 4 kap. 5 §. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 139 
  
 lan. Vi tror också att elever och föräldrar kommer att slå vakt om de  
 praktiskt-estetiska 
  ämnena. 
 0LANERINGSUNDERLAG F¶R L¤RARUTBILDNINGENS DIMENSIONERING 
 Ett argument för behovet av en central, ämnesfördelad timplan är att den ger ett underlag för beräkningen av behovet av olika lärarkategori- er i grundskolan. På statlig nivå behöver man göra beräkningar av be- hovet av lärare med olika ämneskombinationer för dimensioneringen av lärarutbildningen och på kommunal nivå för anställningsplanering- en. Man behöver, åtminstone i stora drag, veta hur mycket tid som i skilda skolor avsätts för undervisning till vilken det behövs lärare med en speciell kompetens. 
 Vi menar att planeringsproblemen på kommunal nivå i första hand handlar om initialproblem. Gör man snabba och kraftiga förändringar i hur den totala tiden disponeras kan man få svårigheter både med be- fintlig personaluppsättning och med nyrekrytering. Samtidigt har man på kommun- och skolnivå planeringen i sin hand och kan ta den hänsyn som behövs till den aktuella personalsituationen. 
 När det gäller dimensioneringen av lärarutbildningarna måste kurs- planernas omfång kunna utgöra en utgångspunkt för behovsberäkning- ar. 
 ¶R¤NDRINGAR I GRUNDSKOLANS TIMPLAN 
 Den 30 maj 1997 sände Utbildningsdepartementet ut en promemoria på remiss med förslag om vissa ändringar i grundskolans timplan. I pro- memorian konstaterar departementet att det finns en inbyggd motsätt- ning mellan den målstyrning som gäller för skolan och den tidsstyrning som timplanen innebär. Man konstaterar också att det inte är antalet timmar som ska utgöra grunden för den likvärdiga utbildningen, att timplanen har varit och alltjämt är alltför styrande och att timplanens roll som statligt styrinstrument bör minska. Trots detta föreslås i pro- memorian ett utökat timtal för ämnena idrott och hälsa samt slöjd. Ti- den för utökningen, 88 timmar, ska tas från elevens val. 
 Vi har stor förståelse för ambitionen att ge idrott och hälsa samt slöjd en starkare ställning i grundskolan. Men vi menar att det är fel väg att gå att nu genomföra en ytterligare reglering i ett system, som man samtidigt dömer ut. Det är inte logiskt att från regeringens sida hävda att timplanen inte ska och inte bör vara styrande och samtidigt föreslå detaljändringar i denna timplan. Budskapet måste för mottagar- na framstå som dubbelt och förvirrande. 
  
 140  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 ,OKAL TIDF¶RDELNING 
 Om timplanen avskaffas, måste varje skola göra en egen fördelning av den tillgängliga undervisningstiden. Vi menar att timplanens avskaf- fande på det sättet kan bli ett incitament till att föra pedagogiska dis- kussioner på skolorna. Man kan inte längre luta sig mot tradition eller vana, utan hamnar i stället i lägen där man måste fundera över hur tiden bäst ska fördelas på olika typer av undervisning för att kursplanernas mål ska kunna nås. Som lärare måste man kunna lyfta fram kursplaner- nas mål, formulera sig kring olika ämnen och motivera att tid avsätts i tillräcklig omfattning för de mål som ska uppnås. Men man måste sam- tidigt vara beredd att lyssna på kolleger och ta till sig deras argument och motiveringar. Genom sådana regelbundet återkommande diskus- sioner och planeringsmöten, tror vi att mycket kreativitet kan frigöras. De skapar naturliga mötesplatser för att diskutera viktiga pedagogiska frågor. Den lokala tidfördelningen är en naturlig del av den lokala arbetsplanen. 
 Det nya arbetstidsavtalet kommer att gälla fullt ut från sekelskiftet. Som tidigare nämnts, innebär det att en lärares arbetstid inte längre är knuten till ett visst antal undervisningstimmar. Detta bör underlätta planeringen i skolan och göra timfördelningen mindre dramatisk för enskilda lärare. 
 ,OKALA TIMPLANEBESLUT 
 Sedan läsåret 1994/95 beslutas timplanerna lokalt inom den centrala timplanens ramar. Styrelsen fastställer timplanen på förslag av rektorn. Rektorn gör t.ex. en gemensam planering för år  
 1–9. 
  
 Detta innebär att ett antal skolor nu i tre läsår har arbetat med lokala timplaner, dvs. de har gjort olika prioriteringar när det gäller skolans och elevens val, och har fördelat timmarna olika mellan årskurserna. Det finns således redan erfarenheter att hämta när det gäller ett friare utnyttjande av timplanen. 
 Det finns också många skolor, där man har lämnat det traditionella schemat och en traditionell ämnesundervisning, i stället har delat in skoldagarna i arbetspass. Ett vanligt sätt är att arbeta i lag. Rektorn de- legerar fördelningen av timtiden till laget, som får ansvaret för att för- dela den så att alla ämnen får utrymme i arbetspassen. Vi menar att det inbjuder till att arbeta med nya former för planering, om man inte har en central timplan att utgå ifrån. I det ansvar som lärarna och eleverna får för planeringen av undervisningen måste också ligga ett ansvar för att eleverna får en omväxlande skoldag och att den ger utrymme för 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 141 
  
 olika aktiviteter och arbetsformer. Lärare och elever måste ta ett ge- mensamt ansvar för att alla ämnen kommer med, men framför allt för att behovet av helhet och sammanhang i skolarbetet blir tillgodosett. 
 Rektorn får i dessa sammanhang en tydlig och viktig ledarroll. Hon har det övergripande pedagogiska ansvaret. I det ansvaret ligger t.ex. att se till att ramarna tydliggörs utifrån läroplanernas och kursplanernas mål och att arbetet planeras utifrån dessa, elevernas erfarenheter och behov och personalens kompetens. Men framför allt gäller det för rek- torn att ha överblick och se till det totala resultatet av olika lärar- och elevgruppers överväganden och förslag. I rektorsrollen måste ingå att hjälpa till att lösa de konflikter som naturligtvis kan uppstå. 
 Avsaknaden av en centralt fastställd timplan innebär inte att man i stället ska fastställa en kommunal timplan, som ska gälla för en kom- muns alla skolor. Det strider mot hela idén med decentralisering, där tanken aldrig var att flytta besluten om skolans pedagogiska inriktning och organisation från en politisk och administrativ nivå till nästa, utan att decentraliseringen skulle nå ut till den enskilda skolan. 
 Att avskaffa timplanen innebär inte att statens styrning av vad ele- verna ska lära sig i skolan försvinner. Vi menar att det fortfarande ska finnas kursplaner för alla ämnen. Det är inte möjligt att uppnå kurspla- nernas mål om man inte ger utrymme i skolan för att arbeta mot dessa mål, även om det inte behöver ske i en ämnesuppdelad undervisning. Vi är medvetna om att ett avskaffande av timplanen kan leda till krav på större precisering och konkretisering av kursplanerna. Vi menar att det vore en olycklig utveckling. Vi framhåller snarare i avsnittet om behovet av en kursplaneöversyn (s. 155) vikten av att kursplanernas mål formuleras så att de inte binder undervisningen till form eller stoff. 
 LEXTID I SKOLAN 
 Ett av problemen med en starkt tidsbunden skoldag, där ett timplaneba- serat schema helt styr planeringen är att möjligheterna till flexibilitet och förändringar blir ytterst begränsade. Alla avvikelser från ett ofta terminsvis lagt schema innebär stora problem. Ju mer av lärarnas och elevernas tid som är uppbunden långt i förväg, desto större problem innebär varje avvikelse. Elevernas möjligheter att påverka skoldagen och undervisningsplaneringen blir då också ytterst begränsade. 
 En mer flexibel planering ger å andra sidan bättre förutsättningar att tillgodose t.ex. elevernas olika val, att lösa frågor om undervisningen i andra modersmål än svenska och i svenska som andraspråk, att få ut- rymme för olika slag av aktiviteter och en mer individualiserad studie- uppläggning. Eleverna behöver tid för eftertanke och reflexion och med 
  
 142  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 en annan tidsplanering i skolan skulle det utrymmet kunna finnas, utan att det behöver upplevas som att man inkräktar på ett visst ämnes till- mätta tid. 
 Många skolor har också försökt lösa de omfattande schemaproble- men genom att inom ramen för den gällande timplanen göra en mer flexibel planering. Man lägger t.ex. in arbetspass på schemat i stället för lektioner i bestämda ämnen. Arbetspassen ger stora möjligheter att ta med inslag från olika ämnen allt efter växlande behov och önskemål. Det innebär också att man kan undvika håltimmar och få plats med fria- re val utan att vålla schematekniska problem. 
 Flera skolor har infört flextid för eleverna. Den flexibla skoldagen ser lite olika ut vid olika skolor, men i princip innebär den att skolorna har lagt in fasta lektionstider under en del av skoldagen, men att skolan och lärarna finns tillgängliga för eleverna före och efter den fasta tiden. 
 Eleverna får en mjukstart på morgonen och på någon skola vittnar man om hur det har förändrat hela skolklimatet. Längre arbetspass ger också möjligheter till en flexibel lunchtid och på några håll kan eleverna välja helt själva eller tillsammans med sin grupp när de vill gå och äta och när de vill ta rast. Genomgående för de beskrivningar som vi har tagit del av när det gäller att hantera skoldagen på ett friare sätt, är att både lärare och elever upplever stora fördelar. Skolorna bekräftar också att det inte är något problem med att låta eleverna ta ett större ansvar för sin tid i skolan. Det hör till rena undantagen att någon elev missbrukar det förtroende som eleverna har fått. Även barn i de lägre årskurserna verkar fullt kapabla att använda sin tid på ett ansvarsfullt sätt. Noterar man någonting särskilt från flextidsförsöken – oftast handlar det om försöksverksamhet – så är det snarast att eleverna är längre tid i skolan än tidigare och arbetar mer. När eleverna känner arbetsglädje och upp- 
 lever det de sysslar med som meningsfullt och intressant, då slutar de att titta på klockan och räkna minuterna till nästa rast. 
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING ¤R VIKTIGT 
 Att timplanerna har fått en sådan tyngd visar tydligt vikten av att sko- lans arbete följs upp och utvärderas på ett helt annat sätt än i dag. Om man i prov bara testar kunskaper på vissa begränsade områden, t.ex. stavning i svenska, ordkunskap i engelska och procenträkning i mate- matik och inte i utvärderingssammanhang frågar efter elevernas förstå- else och utveckling i övrigt, efter deras kunskaper på andra områden, efter mer generella färdigheter och förmågor, riskerar man att få en överbetoning av ett visst slags kunskaper och inom starkt begränsade områden. Då är det varken timplanen eller läroplaner och kursplanerna 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 143 
  
 som styr det som händer i skolan, utan utvärderingen i form av traditio- nella prov och betyg. Diskussionen om att arbeta mer med en kvalitativ utvärdering och få fram resultat också på hur väl skolan lyckas med hela sin kunskapsuppgift, läroplanerna och kursplanerna sammantagna, ämnesinnehållet kopplad till värdegrunden, den demokratiska fostran, jämställdhet osv. pågår redan både inom Skolverket och ute i skolorna. Men det finns ändå anledning att betona vikten av en breddad utvärde- ring. Det finns alltid en risk för att det lätt mätbara övervärderas och överbetonas. Det handlar inte heller bara om vilken utvärdering man faktiskt gör – på den enskilda skolan, på kommunnivå eller i Skolverket 
 – utan vem som efterfrågar den och hur den används. 
 Problemet ligger således inte i timplanens vara eller inte vara, utan i frågan om hur skolans verksamhet följs upp och utvärderas, vad som efterfrågas och hur det efterfrågas. Framför allt handlar det om hur ut- värderingen återförs till beslutsfattare på olika nivåer och hur den ut- nyttjas för att utveckla verksamheten. Detta skriver vi mer om i kapitlet om uppföljning och utvärdering. 
 $EN TOTALA GARANTERADE UNDERVISNINGEN B¶R BLI KVAR 
 Vi vill ha kvar den totala garanterade undervisningstiden i grundskolan. Det ligger i linje med en övergripande statlig styrning att ange ramarna för skolans verksamhet. Ramen utgör då, tillsammans med läroplanen och kursplanerna, utgångspunkten för skolornas fördelning av tiden över läsår och skoldagar. Vi har i den totala tiden räknat in också tiden för sexårsverksamheten i förskolan. 
 Det viktigaste skälet för att ha kvar en total undervisningstid i grundskolan, som gäller alla elever, är principen om en sammanhållen grundskola. Grundskolan är en demokratisk rättighet för alla barn, obe- roende av kön, ekonomiska omständigheter och bostadsort och den ska vara likvärdig varhelst den anordnas. För grundskolan gäller skolplikt. 
 Skolan handlar lika mycket om social fostran som om kunskapsinhäm- tande och dessa saker är inflätade i varandra. Därför är tiden viktig. Tanken bakom en skola för alla är just att alla barn ska få en gemensam utbildning under nio år. Målen att sträva mot har inget tak. Vissa elever blir därför inte fortare färdiga med grundskolan än andra. Genom att knyta både rättigheter och skyldigheter till en bestämd tidsram, undvi- ker man risken för att skolan blir segregerad. Vårt resonemang innebär dock inget förslag till ändring av skollagens bestämmelser om att skolplikten upphävs om en elev anses ha tillfredsställande slutfört hög- sta årskursen i grundskolan. 
  
 144  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Om en elev lämnar grundskolan utan att slutbetyg utfärdas, ska ele- ven i stället få ett intyg med uppgifter om den årskurs, från vilken ele- ven har avgått, tiden för avgången, de ämnen eleven har undervisats i och betygen i dessa. 
 81  
 Dessutom ska intyget innehålla uppgifter om det totala antalet timmar garanterad undervisningstid som eleven har er- bjudits. Denna bestämmelse bör enligt vårt förslag ersättas med en skrivning, som innebär att skolan ska redovisa vilka kunskaper eleven har uppnått i de olika ämnena i förhållande till uppsatta mål. 
 I detta sammanhang vill vi också påminna om innebörden av garan- terad undervisningstid. Termen finns i grundskoleförordningen och är definierad i den nyss nämnda propositionen om en ny läroplan. Skinner terad undervisningstid är inte bara lektionstid, utan kan också innefatta studiebesök, besök på bibliotek, teatrar och museer, men också enskilt arbete, individuellt eller i grupp. Det viktiga är att arbetet görs under lärares överinseende och handledning. På vissa håll tolkar man begrep- pet alltför snävt. En mindre rigid syn på timplanetid och ämnestid tror vi skulle underlätta en tolkning av begreppet undervisningstid som står i överensstämmelse med de ursprungliga intentionerna. 
 +URSPLANE¶VERSYN 
 6¥RT GarciaSkolverket har regeringens uppdrag att genomföra en rullande kursplaneöversyn. Uppdraget finns formulerat i regleringsbrevet för budgetåret 1997. Vi föreslår att uppdraget såväl vad gäller grundskolans som gymnasieskolans kursplaner preciseras på följande punkter: 
  
 · 
  
 Skolverket ska utarbeta ett avsnitt som klargör kursplanernas funktion och hur de är tänkta att användas. Avsnitten kan an- tingen inleda varje enskild kursplan eller läggas som en in- ledning till de sammanförda kursplanerna. 
  
 · 
  
 Översynen ska syfta till förslag om förändringar i kurs- planerna som gör dem mer stringenta och renodlade när det gäller att behandla ämnets karaktär och innehåll, och tar bort skrivningar och formuleringar som styr undervisningens utformning eller det stoff som ska ingå. 
  
 81  
  
 'RUNDSKOLEF¶RORDNINGEN  
 (SFS 1994:1194), 7 kap. 13 §. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 145 
  
 · 
  
 Kursplanernas nuvarande utformning ska analyseras mot bakgrund av elevernas roll och inflytande i skolan. 
  
 · 
  
 Kursplanernas beskrivningar av de olika ämnenas upp- byggnad och karaktär ska alltid, när detta är möjligt, spegla kunskaper och erfarenheter ur de skilda perspek- tiv som klass, kön och etnicitet kan ge upphov till. 
  
 För de ämnen som finns upptagna i grundskolans timplan och för gym- nasieskolans samtliga kurser finns särskilt fastställda kursplaner för varje ämne och kurs. Skolverket har regeringens uppdrag att genomföra en rullande kursplaneöversyn av samtliga nationellt fastställda kurspla- ner. Vi föreslår att Skolverkets uppdrag preciseras på ett antal punkter. 
 +URSPLANERNAS FUNKTION 
 Vår utgångspunkt är att dagens kursplaner, förstärkta av betygskriterier i varje enskilt ämne, generellt sett styr skolan mot en ämnesinriktad undervisning. Kursplanerna är dessutom, i olika hög grad, utformade så 
 att de direkt eller indirekt också kan verka styrande på undervisningens uppläggning. Detta var, som framgår bl.a. av Läroplanskommitténs betänkande, inte avsikten.  
 82  
 Nu kan man kanske inte räkna med att alla lärare eller andra som är verksamma i skolan går tillbaka till förarbete- na till läroplaner och kursplaner för att ta del av intentioner och bak- omliggande tankar. Det vanliga är säkert att man läser läroplanen och kursplanerna, eller kanske t.o.m. bara kursplanerna för de ämnen man undervisar i. Därför är det viktigt att dessa dokument är så tydliga i sina intentioner, att användarna kan använda dem som verktyg i det dagliga arbetet. 
 Vi föreslår därför att varje kursplan, eller om man väljer att sam- manföra kursplanerna till ett sammanhängande dokument, inleds med ett avsnitt som klargör kursplanernas funktion och hur de är tänkta att användas. Avsnittet bör ta upp ungefär det resonemang som Skolverket för i sitt kommentarmaterial.  
 83  
 Där reder Skolverket ut skillnaden mel- lan det som ska regleras på nationell nivå och det som lämnas till den lokala nivån och de professionella i skolan att besluta om. Skolverket hävdar bl.a. att även om målen och de kvaliteter i elevernas kunnande 
  
 82 
  
 SOU 1992:94:  
  
 3KOLA F¶R BILDNING  
 huvudbetänkande av Läroplanskommittén, Stock- holm, Allmänna förlaget. 
  
 83 
  
 Skolverket (1996):  
 'RUNDSKOLA F¶R BILDNING +OMMENTARER TILL L¤ROPLAN KURSPLANER OCH BETYGSKRITERIER 
 , Stockholm, Liber Distribution. 
  
 146  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 som ska bedömas är skrivna ämnesvis, betyder det inte att undervis- ningen måste organiseras ämnesvis eller att innehållet som man arbetar med måste struktureras på det viset. Snarare, menar Skolverket, är det mycket som talar för att andra former av organisering bör övervägas om skolarbetet ska bli meningsfullt för eleverna. 
 De nationella styrdokumenten ska således inte styra undervisning- ens uppläggning. De ska ange vad undervisningen i skolans ska inriktas mot, dvs. målen för verksamheten. Det är människorna på den lokala nivån som ska besluta dels om hur verksamheten i skolan ska organise- ras för att nå de nationellt formulerade målen, dels vad det konkreta innehållet eller stoffet ska vara. Det viktiga är att verksamheten som helhet förverkligar läroplanens och kursplanernas mål. 
 Det har varit praktiskt att på nationell nivå organisera skolans kun- skapsmål i relation till ämnen. Detta sätt att organisera b ygger också på en lång tradition. Vi tror emellertid att det är nödvändigt att man har den lokala friheten att organisera undervisningen efter egna utgångs- punkter om man ska kunna uppfylla läroplanens krav på att ge eleverna möjligheter att pröva och utveckla olika uttrycksformer, att se helheter och sammanhang. Det som bör styra hur man lägger upp undervisning- en är en rad lokala faktorer och förutsättningar som t.ex. vilka eleverna är, vad de har för erfarenheter, vilka lärarna är, vilka mål och vilken inriktning den egna skolan har och vilka kontakter skolan har med när- samhället runt omkring skolan. 
 Regeringen framhåller att målen att uppnå i grundskolan tycks ha blivit såväl planerings- som bedömningsmål.  
 84  
 Målen att uppnå upp- fattas som en sorts grundkurs och målen att sträva mot blir då en överkurs. Regeringen understryker att detta är en missuppfattning och att det är målen att sträva mot som ska utgöra utgångspunkten för ar- betet i skolan. Skolverket uttrycker samma sak i kommentarmaterialet till läroplan och kursplaner.  
 85  
 Där skriver Skolverket: 
 Att börja med mål att uppnå och därefter fortsätta med mål att sträva mot är 
 att börja bakifrån och att vända reformen upp och ner.  
 5TG¥NGSPUNKTEN SKALL I ST¤LLET VARA ATT M¥L ATT STR¤VA MOT DET ¤R DE SOM SKALL STYRA UNDER VISNINGEN OCH PR¤GLA ALLT ARBETE I SKOLAN  
 Att alla elever minst skall nå må- 
 len att uppnå skall vara ett resultat av det man gör i skolan – inte en ut- gångspunkt för undervisningen. 
 Kommittén för gymnasieskolans utveckling framhåller att det ankom- mer på den enskilda läraren att tillsammans med sina kolleger, med 
  
 84  
  
 Riksdagens skrivelse 1996/97:112:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET 
 , Stockholm, Jenkins, s. 62 f. 
  
 85  
  
 Skolverket (1996):  
 'RUNDSKOLA F¶R BILDNING +OMMENTARER TILL L¤ROPLAN KURSPLANER OCH BETYGSKRITERIER 
 , Stockholm, Liber Distribution. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 147 
  
 utgångspunkt i kursplaner och betygskriterier, att tillsammans med ele- verna utforma mål för och planera undervisningen.  
 86  
 Utredningen kon- staterar att det finns problem när det gäller undervisningen i kärnämne- na på de yrkesinriktade programmen. Detta, menar utredningen, hänger samman med att undervisningen i kärnämnena har en lång tradition på studieförberedande utbildningsvägar i gymnasieskolan och att det där- för är en uppenbar risk för att preciseringen av kursplanerna sker med den traditionen som utgångspunkt och inte utgår från respektive pro- gram. 
 "EHOV AV KURSPLANEREVIDERINGAR 
 Grundskolans kursplaner har varit i bruk sedan hösten 1995 och gym- nasieskolans kursplaner och betygskriterier sedan hösten 1994. Det är ingen lång tid och någon revidering har inte heller gjorts. Vi anser dock att en sådan nu behöver påbörjas. Vi vill ge några konkreta synpunkter på dagens kursplaner och på behovet av översyner. 
 'RUNDSKOLANS KURSPLANER 
 Grundskolans kursplaner utarbetades av en rad experter. För kurspla- nearbetet tillskapades ämnesvisa kursplanegrupper, i regel under led- ning av en huvudexpert, som hade i uppdrag att utarbeta kursplaneför- slag i två steg. Det första steget innebar att ta fram vad som i direktiven kallades för huvudsakligt innehåll, som skulle presenteras i kommit- téns huvudbetänkande. 
 87  
 Det andra steget, dvs. färdiga kursplaneförslag skulle ligga klart till kommitténs slutbetänkande. 
 88  
 Det fanns en gemen- sam disposition för alla kursplaner samt en tidsram med antal timmar garanterad undervisningstid för varje ämne. För ämnena matematik, 
 musik och svenska fanns utarbetade förslag till kursplaner redan i kommitténs betänkande  
 3KOLA F¶R BILDNING 
 . 
 Ämnesexperternas huvuduppgift var att formulera mål att uppnå för det femte och det nionde skolåret och mål att sträva mot för hela skol- tiden. Målen att sträva mot ska styra undervisningen i den meningen att de ska vara en utgångspunkt för de undervisningsmål som ska utformas lokalt. De ska alltså ange inriktningen av skolans arbete. Däremot ska de inte vara ett tak för hur långt eleverna kan nå i ämnet. Målen att uppnå ska ange vad eleverna minst ska ha nått efter årskurs 5 och 9. 
  
 86 
  
 SOU 1997:1:  
  
 $EN NYA GYMNASIESKOLAN STEG F¶R STEG 
 , Stockholm, Jenkins, s. 118. 
  
 87 
  
 A.a., s. 158. 
  
 88 
  
 SOU 1993:2:  
  
 +URSPLANER F¶R GRUNDSKOLAN 
 , Stockholm, Jenkins. 
  
 148  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Målen ska vara utformade på ett sådant sätt att lärare och elever utifrån dem själva ska kunna formulera sina undervisningsmål, och sedan välja ett konkret innehåll, metoder och arbetsformer. 
 Sedan Läroplanskommittén lagt fram sina förslag till kursplaner för grundskolan, gjordes en slutbearbetning i Utbildningsdepartementet innan de fastställdes av regeringen. 
 Det var naturligtvis en svår uppgift för dem som utarbetade kurspla- nerna. Hur utformade man mål vars resultat gick att utvärdera och be- tygsätta utan att man samtidigt band undervisningen till ett visst inne- håll, ett visst material eller bestämda undervisningsmetoder? 
 Resultatet blev en ganska stor mängd mål i varje kursplan. Vissa kritiker har framfört att de är alldeles för många, en bedömning som vi delar. Konkretiseringsnivån är också mycket olika, från svenskans upp- nåendemål för årskurs 9 att aktivt kunna delta i samtal och diskussio- ner samt kunna redovisa ett arbete muntligt så att innehållet framgår tydligt till fysikens strävansmål att eleven utvecklar kunskaper om den linjära optikens strålmodell och förståelse för att ljuset också kan uppfattas som en elektromagnetisk vågrörelse. 
 Det finns enligt vår uppfattning anledning att i de pågående kurs- planeöversynerna framför allt arbeta med några aspekter. Det gäller elevernas roll, det stora antalet mål och deras konkreta utformning och det gäller de skrivningar som rör ämnets uppbyggnad och karaktär. 
 Vårt genomgående tema i såväl detta som i våra tidigare betänkan- den är att eleverna måste få ett större inflytande i skolan. De måste i högre grad bli aktiva, deltagande och ansvarstagande aktörer i skolan och inte passiva mottagare av någonting som skolan ska ge. En sådan aktiv elevroll borde ta sin utgångspunkt i läroplanen och tydligare speglas i kursplanernas utformning. 
 Många av dagens kursplanemål har den öppna skrivning och den typ av mål som syftar mot att eleverna ska få en ökad förståelse för och förtrogenhet med ämnet och förmåga att använda sina kunskaper. Men det finns andra mål som handlar mer om fakta och om att skaffa sig skolkunskaper i ämnet än att förstå ett skeende, eller att kunna använda sig av sina kunskaper för att lösa konkreta problem. Vi menar att det är angeläget, inte minst med tanke på framtida utvärderingar av skolans måluppfyllelse, att få till stånd en översyn av målen med syfte att få alla målen i bättre samklang med läroplanens kunskapssyn. Kurspla- nerna ska aldrig styra mot en viss undervisningsuppläggning, ange ett bestämt innehåll eller beskriva hur undervisningen ska gå till. 
 Det finns inslag i kursplanerna som syftar till att eleverna vidgar si- na perspektiv och ökar sin förståelse för olika kulturella skillnader och deras bakomliggande orsaker. Men beskrivningen av olika ämnens uppbyggnad och karaktär måste a lltid, när detta är möjligt, spegla kun- 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 149 
  
 skaper och erfarenheter ur de skilda perspektiv som klass, kön och et- nicitet kan ge upphov till. Det kan handla om så enkla saker som att i kursplanen i historia uppmärksamma att undervisningen bör spegla bå- de mäns och kvinnors historia, och olika samhällsklassers historia eller att i kursplanen i svenska ta upp och belysa mäns och kvinnors olika språk. 
 !VST¤MNINGSTILLF¤LLET I ¥RSKURS 
 I dag är kursplanerna uppdelade i mål att uppnå för årskurs 5 och för årskurs 9. Till målen att uppnå i årskurs 5 finns knutna nationella prov i flera ämnen. Det är dock den enskilda skolan som själv avgör om man vill delta i dessa prov. 
 Målen att uppnå i årskurs 5 har på många håll haft den effekten att skolor har sett det som naturligt att dela upp grundskolan i två stadier, ett lägre stadium som omfattar årskurserna  
 1–5 
  och ett högre för års- kurserna  
 6–9. 
  I en del kommuner har det uppfattats och också hanterats som om det förutvarande högstadiet, med sin ämnesundervisning, har flyttat ned en årskurs. I andra kommuner, som har  
 1–6 
  och  
 7–9 
  skolor, har avstämningstillfället tvingat fram ett ökat samarbete mellan lärarna på de olika skolorna, vilket har upplevts som positivt. 
 Det var aldrig avsikten att avstämningstillfället skulle leda till en ny stadieindelning i grundskolan. Tanken var att det nationella avstäm- ningstillfället skulle utgöra ett starkt incitament för kommunerna att göra en mer samlad och allsidig bedömning av elevernas kunskaper och utveckling mitt under grundskoletiden. Därmed skulle man få ett un- derlag för att analysera orsakerna till eventuella brister i skolan som gör att eleverna inte når målen och för att bedöma behovet av resursin- satser. Genom att lägga avstämningstillfället i samma årskurs för alla skolor, skulle man få också en möjlighet att mitt under grundskoletiden göra en nationell avstämning och en nationell jämförelse mellan skolor 
 i olika delar av landet. 
 Vi menar att det är viktigt och nödvändigt att kontinuerligt följa upp elevernas kunskapsutveckling under hela grundskoletiden. Det kan också vara bra att ha ett särskilt avstämningstillfälle med fastställda uppnåendemål ungefär halvvägs. Däremot anser vi att det är bra om detta avstämningstillfälle i högre grad än i dag blir en lokal angelägen- het och ett lokalt ansvar. Vi menar att det vore önskvärt att det natio- nella avstämningstillfället ersattes av ett lokalt avstämningstillfälle, som kunde läggas in vid valfri tidpunkt mellan det fjärde och det sjätte skolåret. Varje skola skulle arbeta fram kursplanemål att uppnå för detta lokala avstämningstillfälle i samtliga av grundskolans ämnen eller 
  
 150  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 ämnesområden. För att målen skulle få en politisk förankring borde de i så fall förankras i den politiska nämnden. De borde också utgöra en del av skolans arbetsplan och därmed bli offentliga och tillgängliga. 
 Sammanfattningsvis skulle ett lokalt avstämningstillfälle med vårt sätt att se motiveras av främst två skäl. Det lokala kursplanearbetet skulle aktiveras och kunna leda till en vana vid att arbeta med den egna processen i måltermer och att utvärdera det egna arbetet. Det skulle bli en tydlig koppling mellan de politiska besluten och arbetet i skolan, vilket är en förutsättning för att ett decentraliserat system ska fungera. 
 Vi avstår från att ytterligare konkretisera denna idé, som dock ligger i linje med vår principiella hållning till decentraliseringen. Vi tror att frågan är för tidigt väckt och att kommuner och skolor kan behöva yt- terligare tid på sig att för att finna formerna för sitt planerings- och ut- värderingsarbete, innan ytterligare förändringar görs i den nationella styrningen. 
 4ID OCH ARBETSPLAN 
 Vi menar att det är viktigt att en offentligt tillgänglig tids- och arbets- plan för kursplanerevideringar finns och att den är väl känd. Av propo- sitioner och av regeringens utvecklingsplan framgår det tydligt att av- sikten med kursplaneöversynen är att olika intressenter ska få möjlighet att lägga synpunkter på kursplanerna, ha idéer om behovet av föränd- ringar osv. En tydlig plan för hur kursplanerevideringarna praktiskt ska gå till och när i tiden ett visst ämne eller en ämnesgrupp är föremål för särskild granskning, kan vara en utgångspunkt för att mer systematiskt och aktivt ta in synpunkter från olika intressentgrupper. Den kan också tjäna som ett incitament för olika intressenter att uppmärksamma att det nu är dags att samla ihop synpunkter och höra av sig till Skolverket, som har ansvaret för kursplanerevideringar. 
 Skolverket har i uppdrag att följa, granska och vid behov lämna för- slag till revidering av kursplanerna för både den obligatoriska skolan och det frivilliga skolväsendet. Skolverket har också, under de två år grundskolans måldokument har varit i kraft, följt hur läroplaner och kursplaner har fungerat, bl.a. genom referensskolor och referensperso- ner, genom sin fältorganisation och genom några särskilda studier. 
 Skolverket har gjort den bedömningen, att en mer omfattande revi- dering av kursplaner och kriterier för grundskolan inte bör göras innan man har erfarenheter av mål och betygskriterier för årskurs 9, dvs. först efter slutet av vårterminen 1998. Under 1997/98 kommer Skolverket att via olika studier, provresultat m.m. skaffa sig en bild av hur grundsko- lans måldokument fungerar i praktiken och också ta in synpunkter från 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 151 
  
 praktiskt verksamma, från ämnesexperter m.fl. Skolverket uppger att man kommer att informera brett om hur och när detta arbete kommer att bedrivas, bl.a. genom verkets nyhetsbrev. 
 Parallellt med att följa måldokumenten i praktiken har Skolverket inlett ett analysarbete, där kursplaner och kriterier granskas ur ett stort antal perspektiv, i relation till läroplan och läroplansmål och till var- andra, men där också grundskolans måldokument jämförs med gymna- sieskolans såväl när det gäller mål, progression som strukturella frågor m.m. Vi menar att Skolverkets arbete i dessa avseenden ligger väl i linje med de synpunkter vi framför i detta avsnitt. 
 'YMNASIESKOLANS KURSPLANEM¥L OCH PROGRAMM¥L 
 Kommittén för gymnasieskolans utveckling har följt utvecklingen av den förändrade gymnasieskolan under de första åren. 
 I regeringens utvecklingsplan framhålls att gymnasieskolan befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede och att man redan nu kan se behovet av vissa justeringar och förbättringar.  
 89  
 Regeringen vill bl.a. se över de nationella styrdokumenten i syfte att tydliggöra varje nationellt pro- grams inriktning och profil och därmed söka stärka programmålens betydelse. Regeringen efterlyser också en förstärkning av programmen och yrkesämnena till innehåll och uppläggning samt en utveckling av dessa på egna meriter och med en större flexibilitet. Kursplanerna bör, enligt regeringens bedömning, fortfarande vara gemensamma för alla nationella program, men med en tydligare öppning mot varje programs speciella karaktär. Regeringen avser att ytterligare utreda hur en mo- dernisering av utbudet av gymnasieskolans program, deras omfattning i gymnasiepoäng samt studievägsstrukturerna inom programmen, bör se ut. Regeringen bedömer att det behövs en översyn vad gäller framför allt gymnasieskolans kärnämnen och korta kurser. 
 Genom att timplanerna i bilaga 2 till skollagen genom regeringens nyligen framlagda förslag ändras så att de anger riktvärden för utbild- ningens omfattning i timmar för ämnen samt för det garanterade antalet undervisningstimmar i programmet, ges en större flexibilitet i använd- ningen av undervisningstimmar och samverkan mellan ämnen under- lättas. 
 Skolverkets kursplaneöversyn när det gäller gymnasieskolan ska ske i rullande treårsplaner, som dock behöver vara relativt flexibla. Arbetet med uppföljning, utvärdering och revidering av mål- och styrdokument pågår inom ramen för en rad projekt i Skolverket. 
  
 89  
  
 Riksdagens skrivelse 1996/97:112:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET 
 , Stockholm, Jenkins, s. 67 f. 
  
 152  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Skolverket har informerat brett i  
 .YHETSBREV TILL SKOLV¤SENDET  
 och via kontakter med olika branschorganisationer om den programvisa uppföljning, utvärdering och revidering som pågår. Detta arbete sam- planeras också med det utvecklingsarbete som pågår i Utbildningsde- partementet. 
 Vi har samma övergripande synpunkter på gymnasieskolans pro- gram- och kursplanemål som på grundskolans. Målen bör ha en karak- tär och en utformning som inte leder fram till en speciell undervis- ningsuppläggning eller speciella arbetsmetoder. Gymnasieskolans kursutformning leder till en än mer ämnessplittrad och fragmentiserad undervisning än i grundskolan. Därför är det angeläget att Skolverket i sin översyn av gymnasieskolans måldokument gör samma avvägningar som när det gäller grundskolan. Skolverket bör också utreda möjlighe- terna att sammanföra korta kurser till längre sammanhängande kurser. Enligt vår uppfattning skulle gymnasieskolan ha mycket att vinna på en mer flexibel studieuppläggning som i högre utsträckning utgick från programmålen än från de enskilda kursernas mål och som lämnade större utrymme för t.ex. ämnesöverskridande undervisning. Vi ser ut- över här lämnade synpunkter ingen anledning att gå in ytterligare i des- sa frågor, eftersom såväl regeringen som Skolverket redan har tagit oli- ka initiativ. 
 2EKTORNS ROLL 
 6¥RT GarciaI skolförfattningarna införs en möjlighet att delegera delar av rektorns ansvar och befogenheter till andra personer eller grup- per på en skola. 
 Regeringen initierar en utredning om ledarskapet i skolan. I utredningsuppdraget bör ligga att redovisa hittills gjorda erfa- renheter av rektorns roll och ledarskapet i skolan, lednings- strukturer, ledarskapsutbildningar och deras betydelse för läran- de och skolutveckling. Utredningen ska vidare komma med för- slag om hur utbildningar för skolledare skulle kunna vidareut- vecklas i samverkan mellan stat och kommun. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 153 
  
 3KOLLAGEN OCH DECENTRALISERINGEN 
 För ledningen av utbildningen i skolorna ska det finnas rektorer.  
 90  
 Rektorn ska hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt. 
 Bestämmelsen tillkom i samband med de förändrade ansvarsförhål- landena för det offentliga skolväsendet, då kommunerna fick hela an- svaret för driften av skolan. Det föredragande statsrådet, Anderson Pers- son, framhöll i propositionen att behovet av en väl fungerande skolled- ning inom det offentliga skolväsendet är odiskutabelt. 
 Om skolan ska vara mer än en samling enskilda lärare som var och en un- dervisar efter sitt eget huvud, måste det finnas en fungerande skolledning. Dessa, i och för sig ganska självklara, slutsatser drog styrningsberedningen, som också påpekade att elevproblem och utslagning är betydligt mindre omfattande i skolor med en gemensam pedagogisk grundsyn. 
 91 
  
 I propositionen försöker man också bemöta den kritik mot lagförslaget som fanns bl.a. i den föregående remissopinionen. Om nu staten skulle överlämna ansvaret för skolans drift till kommunerna, ska man då sam- tidigt lägga sig i vilka tjänstemän kommunerna ska ha? Här kände statsrådet uppenbarligen ett behov av att markera sin uppfattning och skrev: 
 Jag har på upprepade ställen i propositionen framhållit vikten av att de kommunala skolhuvudmännen ges en omfattande frihet att organisera sitt offentliga skolväsende utifrån sina egna förutsättningar. Vidare har jag framhållit att det enbart får vara för statsmakterna väsentliga intressen som får föranleda inskränkningar i denna frihet. Jag har angett statsmakternas ansvar för utbildningens kvalitet och likvärdighet och för att rättssäkerhets- aspekter tillgodoses som sådana intressen. Samtliga dessa intressen talar med betydande styrka för att en viss reglering bibehålls beträffande skol- ledningen. 
 92 
  
 $EBATTEN OM REKTORSROLLEN 
 Debatten om skolledningen och rektorernas roll har sedan fortsatt. Staten har i skolledarna sett sin förlängda arm ned i skolorganisationen och därmed betraktat skolledarna som ett led i den statliga styrningen. 
  
 90 
  
 3KOLLAGEN  
 (SFS 1985:1100), 2 kap. 2 §. 
  
 91 
  
 Proposition 1990/91:18:  
  
 !NSVARET F¶R SKOLAN 
 , s. 35. 
  
 92 
  
 A.a., s. 35. 
  
 154  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Staten har också bibehållit en skolledarutbildning, vars uttalade syfte är att se till att skolans rektorer har kännedom om de statliga styrdoku- menten och de nationella intentionerna för skolan. Däremot har man framhållit att behovet av chefsutbildning ska tillgodoses av de kommu- nala huvudmännen. Kommunerna har haft synpunkter på statens in- blandning i anställningsförhållandena på kommunal nivå och har velat se rektorerna som i första hand kommunala chefstjänstemän. Skolle- darna har själva påtalat den dubbla lojalitet och därmed också det dubbla tryck som de är utsatta för från staten respektive kommunen. Det temat har bl.a. tagits upp i en rad artiklar i skolledarnas fackliga tidningar. 
 2EKTORNS ANSVAR 
 I de nya läroplanerna, Lpo 94 och Lpf 94, betonas ytterligare rektors ansvar. Ett helt avsnitt i läroplanerna har rubriken Rektorns ansvar och där anges ett femtontal frågor som rektorn för en skola har ett särskilt ansvar för, från utformningen av skolans arbetsmiljö till skolpersona- lens kännedom om internationella överenskommelser som Sverige har förbundit sig att beakta i utbildningen. Det betonas också i läroplanerna att rektorn är pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal 
 i skolan. Rektorn har ett övergripande ansvar för att verksamheten som helhet inriktas på de riksgiltiga målen och ansvar för att en lokal ar- betsplan upprättas samt för att skolans resultat följs och utvärderas i förhållande till de riksgiltiga målen samt till målen i skolplanen och i den lokala arbetsplanen. Framför allt har rektorn setts som en garant för utbildningens likvärdighet. 
 Rektorn har förutom sitt pedagogiska ansvar och personalansvaret också ett stort ansvar för eleverna och deras situation i skolan. Rek- torns särskilda ansvar gäller sådana viktiga frågor som elevinflytande, skolmiljö, den enskilde elevens rättsliga ställning m.m. 
 Med nuvarande bestämmelser kan de uppgifter som läroplaner och förordningar direkt anger som rektorns inte formellt delegeras till andra befattningshavare på en skola. Besluten kan inte heller överklagas. När det gäller möjligheterna att under en försöksperiod delegera dem till en lokal styrelse i grundskolan eller gymnasieskolan, med föräldrar re- spektive elever i majoritet, gäller särskilda undantagsbestämmelser. Rektorn är dock självskriven ledamot i en lokal styrelse. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 155 
  
 ,EDARSKAPETS BETYDELSE BETONAS I UTVECKLINGSPLANEN 
 Redan i den första utvecklingsplanen för skolväsendet från 1993 beto- nade den dåvarande regeringen ledarskapets betydelse i skolan såväl för den enskilda skolans kultur som för de resultat som presteras.  
 93  
 Fle- ra studier, bl.a. en rapport från Ingenjörs- och vetenskapsakademien, pekar på detta förhållande. I utvecklingsplanen framhöll man särskilt rektorns ansvar för att leda och stimulera det pedagogiska utvecklings- arbetet, men pekade samtidigt på att Skolverkets utvärdering visar att rektorerna i realiteten ägnar huvuddelen av sin tid till administrativa och ekonomiska uppgifter. Man betonade också de ökande kraven på resultatredovisning och marknadsföring. 
 Skolledarrollen tas också upp i den sittande regeringens utveck- lingsplan. 
 94  
 Regeringen konstaterar att rektorernas arbetsbörda är mycket stor och att administrativa arbetsuppgifter många gånger tar för mycket av rektorns tid. Det är angeläget, menar regeringen, att led- ningsstrukturer och arbetsfördelning organiseras så att rektorn får möj- lighet att fullgöra sitt uppdrag som en effektiv ledare för den pedago- giska verksamheten. 
 Regeringen finner det naturligt att kontinuerligt utvärdera innehåll, omfattning och målgrupp för den statliga rektorsutbildningen. Rege- ringen uppger vidare att Skolverket genomför en utvärdering som be- räknas vara klar under hösten 1997. 
 2EKTORNS ROLL OCH UPPGIFTER 
 Rektorns roll och uppgifter har varit föremål för ingående diskussioner i samband med förändringarna av styrsystemet på skolområdet och inte 
 minst i samband med de nya läroplanerna. Vi refererade ovan debatten om rektorns dubbla lojaliteter. Vi inser att detta ibland kan vålla pro- blem för en rektor. Vi menar ändå att det är viktigt att även fortsätt- ningsvis se rektorn både som företrädare för staten (genom sitt ansvar för att skollag, läroplan och kursplaner får genomslag i skolans verk- samhet) och som företrädare för kommunen (bl.a. genom sitt ansvar för att en lokal arbetsplan upprättas). Rektorn som person kan därmed se till att de statliga och kommunala styrdokumenten samverkar och inte blir oförenliga dokument, som ger motstridiga signaler till skolans per- sonal och elever. 
  
 93  
 Riksdagens skrivelse 1993/94:183:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R SKOLV¤SENDET 
 , s. 19. 
  
 94  
  
 Riksdagens skrivelse 1996/97:112:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET 
 , Stockholm, Jenkins, s. 42. 
  
 156  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Rektorn har emellertid en annan dubbel lojalitet, som också kan va- ra svår att hantera. Rektorn har både en arbetsgivarroll, med en lojalitet mot uppdragsgivarna, och en ledarroll gentemot personalen. Skolans personal kräver lojalitet av sin rektor och ser henne eller honom ofta som sin främsta företrädare gentemot i första hand kommunen. Kom- munen kan ställa krav på skolan i form av  
 föränd-ringar, 
  t.ex. bespa- ringar och andra åtgärder som inte väcker en  
 omedel-bar 
  anklang hos personalen. Särskilt som det är vanligt att rektorer rekryteras ur lärarle- den, kan en rektor i sådana lägen hamna i en besvärlig mellanställning. Det finns anledning att reflektera över ledarskapet också ur dessa as- pekter. Vi menar att en större delaktighet och därmed också ett större ansvarstagande från skolpersonalens sida kan ge en större förståelse för respektive roller och för verklighetens krav. Men det är också viktigt att dialogen mellan den politiska nivån och skolan vidgas till att om- fatta många flera personer vid skolan än rektorn. Med andra ord måste det finnas mötesplatser där skolans personal och elever och kommu- nens politiker och tjänstemän får möjligheter att träffas och tala om skolutveckling, förväntningar och resultat. Öppna diskussioner, som förs i en anda av ömsesidig vilja att förstå varandras utgångspunkter och olika roller, borde öka förutsättningarna för att med gemensamma ansträngningar få en så bra skola som möjligt. Skolan har allt att vinna på ett ökat ömsesidigt förtroende mellan kommunens beslutsfattare å ena sidan och skolans personal och rektor å den andra. 
 Skollagen och läroplanerna betonar rektorns pedagogiska roll och ser henne eller honom framför allt som chef och arbetsledare för sko- lans personal. Rektorn har t.ex. ansvar för samordningen av undervis- ningen i olika ämnen så att eleverna får möjlighet att uppfatta större helheter och för att ämnesövergripande kunskapsområden integreras i undervisningen. Men rektorn ses också som garant för elevers och för- äldrars rättigheter. Rektorn har t.ex. ansvaret för utvecklingen av sam- arbetet mellan skolan och hemmen, för elevinflytandet i skolan och för att resursfördelning och stödåtgärder anpassas till elevernas behov. 
 Den grundläggande tanken bakom den klara preciseringen av rek- torns ansvar ligger i linje med Läroplanskommitténs intentioner att se till att ansvaret för alla verksamheter i skolan har en klar adressat. Från tidigare läroplaners mer allmänna uttalanden om att skolan ska se till, eller ansvara för osv. skulle de nya läroplanerna klart peka ut den eller 
 de personer som ansvarar för olika områden i skolan. Därav uttrycks- sätten  
 L¤RAREN SKALL  
 och  
 ALL PERSONAL I SKOLAN SKALL  
 samt  
 REKTORNS ANSVAR 
  
 För den enskilde eleven eller föräldern – eller för vem som helst som har anledning att fråga om eller ifrågasätta en skolas agerande i en viss fråga – är det utan tvekan en stor fördel att det alltid finns en be- 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 157 
  
 stämd person, i flertalet fall en rektor, som har ett formellt ansvar för frågan. En utpekad person som inte kan frånhända sig ett ansvar genom att hänvisa till någon annan. 
 2EKTORSROLLEN I PRAKTIKEN 
 Samtidigt fungerar det naturligtvis inte så att rektorn tar det praktiska ansvaret för allt det som står i läroplanen som rektorns ansvar. Led- ningen i en skola är ofta organiserad som en ledningsgrupp med en rektor, biträdande rektorer, studierektorer, utbildningsledare m.fl. I praktiken är uppgifter ofta delegerade från rektorn till någon eller några personer i ledningsgruppen, ibland också till personer utan en formell ledarroll. Däremot kan rektorn inte avhända sig det juridiska ansvar som följer med tjänsten genom lag och förordning. 
 Vilka uppgifter en rektor för en skola prioriterar varierar från skola till skola och från rektor till rektor. Ett vanligt klagomål, både från rektorerna själva och från lärare och andra anställda i skolan, är att rektorn inte hinner med sina pedagogiska uppgifter, utan att hon eller han i alltför hög utsträckning blir uppslukad av ekonomi och administ- ration. Skolverkets undersökningar bekräftar bilden av rektorn som en stressad administratör snarare än som en entusiastisk pedagogisk leda- re. 
 Det vore också orimligt att kräva att en ensam rektor skulle kunna fylla alla de olika roller och uppgifter som ligger på en rektor enligt skolförfattningarna och därmed ensam ha ansvaret för en mycket stor del av skolans verksamhet. Alla som verkar i skolan – elever, lärare och övrig personal – måste få möjligheter att ta ett reellt ansvar för de egna arbetsuppgifterna och den egna verksamheten och ett delat ansvar för allt det som sker i skolan. 
  
 -AKT 
  OCH ANSVARSF¶RH¥LLANDEN BEH¶VER F¶R¤NDRAS 
 Våra tidigare betänkanden och våra förslag om att man ska kunna flytta över en stor del av en rektors makt och befogenheter till en lokal styrel- se, i vilken rektorn visserligen ska ingå som självskriven ledamot, men i vilka föräldrar respektive elever ska ha majoritet, ger uttryck för en delvis annan syn på makt- och ansvarsförhållanden i skolan än den som speglas i läroplanen. 
 Vi menar att i den decentralisering, som är en bärande tanke i vårt arbete, ligger att makt, ansvar och befogenheter ska delegeras till en nivå som ligger så nära dem som berörs av besluten som möjligt. Be- sluten i många frågor bör således kunna delegeras inte bara från stat till 
  
 158  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 kommun och från kommunledning till skolledning, utan i möjligaste mån också delegeras vidare till lärare och elever. Vi skriver t.ex. i vårt betänkande om elevinflytande, att eleverna i högre utsträckning måste ta ansvar för sitt eget lärande. Men detta egna ansvar förutsätter, enligt vår uppfattning, att man också får ett reellt inflytande. Att ta ansvar inte bara för den egna situation och det egna lärandet, utan för hela skolmiljön, för samarbetsklimatet och för det gemensamma arbetet, förutsätter att eleverna får vara med och ta del i viktiga beslut som rör skolans verksamhet. 
 Samma sak gäller naturligtvis för lärare och annan personal i sko- lan. Lärarna och arbetslaget måste ta ansvar för sin undervisning, men också ta sin del av ansvaret för den gemensamma arbetsmiljön, för skolan och skolans verksamhet som en helhet. Lärare har redan ett mycket stort inflytande över den egna undervisningen. Skolkuratorn, bibliotekarien och andra befattningshavare i skolan har en motsvarande frihet att lägga upp arbetet inom sina respektive områden. Men lika lite som när det gäller eleverna, kan man förvänta sig att de olika personal- kategorierna i skolan ska vara beredda att ta på sig ett ansvar för hela skolans verksamhet, om de inte samtidigt ges reella möjligheter att på- verka det som sker i skolan. Att det i många skolor numera finns ar- betslag som tar ett ökat ansvar innebär inte att ledarskapet för den samlade skolan upphör, men att det ändrar karaktär. Rektorn får ett större ansvar för att samla in resultat, hålla kontakt med arbetslagen, initiera och delta i dialogen inom och utom skolan. 
 %N NY TID ST¤LLER NYA KRAV 
 Vi har i våra tidigare betänkanden och i föregående avsnitt av detta betänkande betonat vikten av att skolan förändras för att möta en ny tids krav och förutsättningar. Vi framhåller t.ex. behovet av att öppna skolan mot närsamhälle och arbetsliv. Den öppna skolan ställer nya krav på alla som verkar i skolan. Inte minst ställer det krav på rektorns förmåga att bejaka och stimulera en utveckling mot en större öppenhet och samverkan. 
 I kapitlet om uppföljning och utvärdering betonar vi vikten av att en skola följer upp sina resultat och utvärderar dem i förhållande till såväl nationella och kommunala mål som till de egna målen för verksamhe- ten. Uppföljning och utvärdering utgör en nödvändig grund för den skolutveckling som rektorn i sin egenskap av chef för verksamheten har det övergripande ansvaret för. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 159 
  
 ,EDARSKAP OCH EGET ANSVAR 
 Många av dem som har uttalat sig i rektorsfrågan hävdar betydelsen av ledarskapet i skolan. Ett bra ledarskap kan stimulera en skolas utveck- ling, stötta och stödja personalen, medverka till att skapa ett gott sam- arbetsklimat eller med andra ord bidra till att skapa en god arbetsmiljö för både lärare och elever. Bristen på ledarskap kan bidra till att sko- lans undervisning blir till isolerade öar, där enskilda lärare, eller i bästa fall grupper av lärare, bedriver sin undervisning utan större samband med övrig undervisning, eller olika personalgrupper drar åt olika håll i skolans verksamhet. 
 Det är viktigt med ett sammanhållande ledarskap – en rektor som tar ett stort ansvar för en skolas utveckling, för samarbetsklimat, arbets- former och kompetensutveckling. Men den synen borde gå att förena med att lägga vikt vid att alla aktörer i skolan tar sin del av ansvaret för den gemensamma arbetsmiljön och det gemensamma arbetet. Ett sådant eget eller delat ansvarstagande behöver inte kräva något formellt dele- gationsförfarande eller något institutionaliserat ansvarsöverlämnande, utan handlar mer om i vilken anda man arbetar och samarbetar. Men härutöver kan det finnas behov av att mer formellt kunna delegera vissa uppgifter från rektorn till en styrelse, en enskild lärare eller en grupp av lärare eller elever. Därför föreslår vi att en sådan delegationsmöjlighet förs in i någon av de författningar som reglerar skolverksamheten. 
 Om rektorns uppgifter delegeras till en annan befattningshavare el- ler en grupp av andra befattningshavare är det viktigt att delegationen klart framgår av skolans styrdokument, t.ex. av den lokala arbetsplanen eller av något annat dokument som är lätt tillgängligt för alla berörda. 
 Den bör inte bara finns som en protokollsanteckning eller en delega- tionsordning på skolkansliet. Då är man tillbaka i en situation där det är svårt att lokalisera den eller de personer som har ansvaret. 
 De uppgifter som innebär en myndighetsutövning och som i dag ligger på rektorn och som rör en enskild elev eller anställd bör inte heller i fortsättningen kunna delegeras till någon annan befattningsha- vare eller grupp av befattningshavare. 
 3KOLANS LEDNINGSFUNKTIONER BEH¶VER UTVECKLAS 
 Den nuvarande rektorsutbildningen har fungerat i några år och det finns erfarenheter av dess förtjänster och brister. Vi menar att det finns an- ledning att på nytt se över utbildningen, i första hand mot bakgrund av de stora förändringar som har skett och håller på att ske i skolan. Den utvärderingen av skolledarutbildningen som Skolverket gör, bör kunna bli en god utgångspunkt för en sådan översyn. 
  
 160  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Vi vill emellertid föreslå en bredare utredning om ledarskapet i skolan och av hur olika ledningsstrukturer påverkar utvecklingen i en skola. En sådan utredning borde få i uppdrag att göra en samlad erfa- renhetsbedömning av ledarskap i skolan och komma med förslag om hur ledarskapsutbildningen skulle kunna vidarutvecklas. Utredningen bör göras i samverkan mellan staten, de kommunala huvudmännen och de fackliga organisationerna. 
 "ETYGS¤TTNINGEN I GRUNDSKOLAN 
 6¥RT GarciaEn försöksverksamhet startas den 1 juli 1998 med andra former för urval, bedömning och skriftlig information till elever och för- äldrar än graderade betyg i grundskolan. Godkändgränsen ska ägnas särskild uppmärksamhet. Försöket innebär dispens från vissa bestämmelser i grundskoleförordningen och gymnasieför- ordningen. Maximalt 25 kommuner får delta i försöket. Det kan omfatta en skola, flera skolor eller alla skolor i en kommun, och får pågå under högst fem år. En ansökan om deltagande ska ställas till Skolverket, som ansvarar för urval av kommuner, stöd till deltagande skolor, uppföljning och utvärdering m.m. 
 5TREDNINGAR UNDER ¥R 
 Det relativa betygssystemet infördes i grundskolan 1962. Några år se- nare började det att gälla också i gymnasiet och fackskolan. Systemet hade knappt genomförts förrän en intensiv debatt om betyg började. En följd av debatten blev att Skolöverstyrelsen fick i uppdrag att utreda behovet av betyg samt betygsättningens effekter, funktion och form. Denna utredning ledde emellertid inte till några förändringar, och det- samma gällde flera andra utredningar. 
 Den senaste betygsutredningen – Betygsberedningen – startades i oktober 1990. Beredningen bestod av representanter för riksdagsparti- erna. Dess uppdrag var att ersätta det belastade relativa betygssystemet med ett system där elevernas studieresultat skulle bedömas i förhållan- de till mål och uppnådda kunskaper. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 161 
  
 Efter regeringsskiftet hösten 1991 fick beredningen tilläggsdirektiv. Huvudinriktningen i de ursprungliga direktiven skulle ligga fast. Sam- arbetet med Läroplanskommittén betonades: Det är angeläget att ett kunskaps- och målrelaterat betygssystem tas fram i nära samarbete med läroplanskommittén. 
 Betygsberedningen lämnade sitt slutbetänkande i september 1992.  
 95  
 Beredningen föreslog övergång till ett mål- och kunskapsrelaterat be- tygssystem, gemensamt för grundskolan och gymnasieskolan. Betyg skulle ges från och med höstterminen i årskurs 7 och betygsskalan skulle ha sex steg (varav ett var underkänd). Betygskriterier skulle for- muleras för alla ämnen med tydliga kravgränser för varje betygssteg. Dessa kriterier skulle byggas upp utifrån en kunskapsprogression i äm- net; de högre betygen kunde normalt bli aktuella först i gymnasiesko- lan. 
 Betygsberedningens förslag ledde till en omfattande offentlig dis- kussion. Så gott som alla remissinstanser tillstyrkte principen att införa mål- och kunskapsrelaterade betyg. En stor majoritet avvisade emeller- tid beredningens förslag till hur det skulle gå till. Idén om en kun- skapsprogression, liksom de generella betygskriterierna, fick mycket kritik. 
 I maj 1993 presenterade regeringen en proposition om en ny läro- plan och ett nytt betygssystem för grundskolan.  
 96  
 Regeringens förslag om ett nytt betygssystem för grundskolan kom att skilja sig en hel del från Betygsberedningens. Systemet skulle vara mål- och kunskapsrela- terat, men kopplingen mellan mål och betyg skulle inte vara så stark som beredningen hade föreslagit, och det skulle vara möjligt att få det högsta betyget i ett ämne redan i grundskolan. Riksdagen beslutade i stort sett enligt propositionen. 
 Regeringsskiftet i oktober 1994 innebar att det beslutade nya be- tygssystemet – som skulle införas den 1 juli 1995 – kom att ändras på några punkter.  
 97  
 En förändring var att antalet betygssteg minskades från sex till fyra (om man räknar icke godkänd som ett steg) och en annan att betyg skulle ges första gången på höstterminen i årskurs 8 i stället för på vårterminen i årskurs 7. 
  
 95 
  
 SOU 1992:86:  
  
 %TT NYTT BETYGSSYSTEM 
 , slutbetänkande av Betygsberedningen, Stock- holm, Jenkins, s. 140. 
  
 96 
  
 Proposition 1992/93:220:  
 %N NY L¤ROPLAN OCH ETT NYTT BETYGSSYSTEM F¶R GRUNDSKOLAN SAMESKOLAN SPECIALSKOLAN OCH DEN OBLIGATORISKA S¤RSKOLAN 
 . 
  
 97 
  
 Proposition 1994/95:85:  
  
 "ETYG I DET OBLIGATORISKA SKOLV¤SENDET 
 , Stockholm, Jenkins. 
  
 162  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 $ET H¤R G¤LLER I DAG 
 Lärarna är skyldiga att främja elevernas kunskapsmässiga och sociala utveckling genom regelbundna utvecklingssamtal med föräldrar och elever. Föräldrar kan få ett skriftligt omdöme som komplement till ut- vecklingssamtalen om de uttrycker en sådan önskan, men omdömet får inte ha karaktären av betyg. 
 Terminsbetyg ska ges i samtliga ämnen från och med höstterminen i årskurs 8. När eleverna lämnar grundskolan ska de få ett slutbetyg. Betygen ges i tre steg: godkänd, väl godkänd och mycket väl godkänd. Slutbetyget i ett ämne ska sättas med hjälp av kursplanernas uppnåen- demål för årskurs 9 och de betygskriterier som Skolverket har utarbetat. Betyget godkänd ska motsvara uppnåendemålen i årskurs 9. Skolver- kets betygskriterier preciserar kraven för betyget väl godkänd. 
 Under våren 1996 tog regeringen initiativ till en ändring i grund- skoleförordningen som innebär att blockbetyg kan sättas i samhällsori- enterande ämnen (so) och naturorienterande ämnen (no) från och med vårterminen 1997. Med anledning av detta har Skolverket fått i uppdrag att se över kursplanerna i  
 so-ämnena 
  för att de ska få gemensamma strävansmål;  
 no-ämnena 
  har det sedan tidigare. Skolverket ska också utarbeta betygskriterier för dessa ämnesblock. 
 Skolorna ska använda ämnesprov i svenska, engelska och matematik i slutet av årskurs 9 som stöd för betygsättningen. Skolorna kan använ- da liknande prov i årskurs 5, men är inte skyldiga att göra det. Skolver- ket ansvarar för ämnesproven; produktionen av dem är utlagd på olika högskoleinstitutioner. 
 Det är skolans viktigaste ansvar att alla elever vid slutet av årskurs 9 kan lämna grundskolan med kunskaper som når upp till minst den kravnivå som anges i kursplanerna för de olika ämnena, skrev rege- ringen i betygspropositionen. 
 98  
 En elev som inte har nått målen för be- tyget godkänd i ett ämne under grundskoletiden har rätt att få extra stöd. Kommunerna är skyldiga att ordna ett sådant stöd under två år efter att elevens skolplikt har upphört. 
 Det krävs ett godkänt betyg i svenska, engelska och matematik för att en elev ska vara behörig att söka till gymnasieskolans nationella program. 
 99  
 Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning på natio- nella program till alla behöriga sökanden. Antalet platser på de olika programmen och deras grenar ska anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Om det ändå är flera sökande till en utbildning än det finns platser, är huvudregeln att urvalet ska grundas på betyget. Bestämmel- 
  
 98 
  
 A.a., s. 5. 
  
 99 
  
 Denna regel tillämpas för första gången vid intagningen till gymnasieskolan inför läsåret 1998/99. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 163 
  
 ser om hur man poängsätter de nya bokstavsbetygen vid rangordning av sökanden har nyligen införts i grundskoleförordningen. Ett begränsat antal platser ska avsättas till den s.k. fria kvoten. Dessa platser är av- sedda för elever som av särskilda omständigheter bör ges företräde framför övriga sökanden eller som kommer från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från grundskolan. 
 "EHOVET AV BETYG 
 Under alla de år som betygssystemet har debatterats och utretts är det en synpunkt som har fått stor plats: Någon form av betyg behövs för att man ska klara av att göra ett urval bland eleverna när det är flera som vill gå en gymnasieutbildning än det finns platser. Under de senaste åren har det emellertid skett en avgörande förändring på den här punk- ten. Betygen behövs inte längre i lika hög utsträckning som urvalsin- strument till gymnasieskolan. Det hänger ihop med att gymnasieskolan har byggts ut, så att den i dag mer än väl kan ta emot alla elever från grundskolan, och att gymnasieutbildningarna samtidigt har blivit breda- re. Dessutom är principen numera att eleverna ska ha rätt att få den gymnasieutbildning som de önskar; kommunerna ska alltså anpassa sitt utbud efter det intresse som finns ifrån ungdomarna. Att en kommun inte direkt kan tillgodose alla elevers förstahandsval ligger i sakens natur; det kan ta tid att få fram kompetenta lärare, ändamålsenliga lo- kaler, lämplig utrustning m.m. 
 I många kommuner kommer omkring 90 procent av eleverna in på den utbildning i gymnasieskolan som de sökte i första hand, medan övriga får plats på ett gymnasieprogram som stod lite längre ned på deras önskelista. 
 Det är vanligt att syokonsulenter, eller de som ansvarar för antag- ningen till gymnasieskolan i en kommun, anser att urvalet skulle kunna ske utan betyg från grundskolan. Till de enstaka utbildningar som har en kö av intresserade kunde urvalet ske med hjälp av intervjuer, arbets- prover, uppsatser, tester och liknande. I vissa högskoleutbildningar har man lång erfarenhet av sådana metoder. 
 Behövs betyg då av andra skäl än urval? Vi anser att det är bra att det finns starkt ett tryck på kommuner och skolor att se till elever är godkända när de lämnar grundskolan. Detta är emellertid kopplat till 
 godkändgränsen, och kräver inte att betygen är graderade. Frågan blir därmed i stället: Behövs  
 GRADERADE  
 betyg? 
 Det är svårt att komma ifrån att graderade betyg kan ha ett informa- tionsvärde för elever och föräldrar. Men det är mycket möjligt att in- formationen kan ges på ett lika bra, eller till och med bättre sätt, genom 
  
 164  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 utvecklingssamtalen och andra kontaktformer. Ett av syftena med den föreslagna försöksverksamheten är just att ge möjlighet för skolorna att pröva olika former för denna information. 
 Vi anser att graderade betyg inte behövs som drivkraft för eleverna; vi ser inget pedagogiskt värde med betyg. Tvärtom kan betygen bidra till en fokusering på ämnena, liksom på det lätt mätbara, som gör att en pedagogisk utveckling försvåras eller hindras. 
 Eftersom vi utgår ifrån att betygsättningens negativa sidor är ganska väl kända, ska vi endast kortfattat beröra några av dem. Ett problem gäller relationen mellan lärare och elever. Lärarnas skyldighet att sätta graderade betyg på eleverna leder till att elevernas underordning ökar; möjligheterna att utveckla en förtroendefull relation mellan lärare och elever blir mindre. En annan aspekt på betygsättningen är att lärarna måste lägga ned mycket tid på den. Arbetet omfattar allt ifrån provkon- struktion till samtal med elever och föräldrar för att motivera betygsätt- ningen i varje enskilt fall. Även för eleverna går det åt mycket energi för att tänka på betygen, diskutera dem med kamraterna, protestera mot betyg som de tycker är orättvisa osv. 
 Många studier visar att det finns ett samband mellan betyg och sam- hällsklass.  
 100  
 Barn och ungdomar från arbetarklassen har i genomsnitt lägre betyg än andra. En del forskare menar att den viktigaste orsaken till detta är att betygen – och hela den studiemiljö som betygen är en del av – bygger på värderingar och ideal som är lättare att acceptera för elever i medelklassen än i arbetarklassen. 
 Vad betyder det att eleverna numera ska ha betyg först i åttan? Det är ostridigt att betygens negativa effekter blir mindre ju senare under grundskoletiden som betygsättningen startar, men det finns belägg för att blotta förekomsten av betygsättning påverkar hela skoltiden. De normer som ligger inbyggda i betygsättningen i årskurs 8 sprids nedåt i systemet och blir styrande för de tidigare årskurserna. 
 Det finns systematiska skillnader mellan vilka betyg som flickor respektive pojkar får. Detta behandlas i kapitlet om en jämlik skola på s. 293. 
  
 -OTIVERING 
  TILL F¶RSLAGET 
 Vi har på flera ställen i det här betänkandet visat att timplaner, kurs- planer och andra statliga styrdokument uppfattas av lärare och skolle- dare som mer begränsande än vad de är avsedda att vara. Det är t.ex. 
  
 100  
 Se t.ex. Massey, Bush, J.O. (red.) (1994):  
 3ORTERINGEN I SKOLAN 3TUDIER AV SNEDREKRYTERING OCH UTBILDNINGENS KONSEKVENSER 
 , Stockholm, Moss. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 165 
  
 inte meningen att undervisningen ska vara ämnesuppdelad bara för att det finns en kursplan till varje ämne. När lärarna på en skola planerar undervisningen behöver de en ordnande princip. I stället för att under- visa i ämnen kan de utgå från teman eller någonting annat som de fin- ner ändamålsenligt. 
 Orsakerna är många till att det friutrymme som formellt sett finns för lärare och elever att bestämma om innehåll och arbetsformer i praktiken inte utnyttjas i så hög grad. En förklaring, som vi tror kan väga tyngre än flera andra, är betygen. Lärarna har ett krav på sig att sätta graderade betyg som är rättvisa; de ska kunna stå för varje enskilt betyg och motivera bedömningen inför eleverna och föräldrarna. 
 Vi anser därför att det är värt att pröva om en övergång till icke gra- derade betyg skulle kunna leda till att friutrymmet utnyttjas mer, vilket vore önskvärt. Trots att betygsfrågan har utretts och diskuterats under decennier har man aldrig gjort några radikala försök. Ett antal kommu- ner, t.ex. Örebro och Norrköping, har under årens lopp begärt att få dispens ifrån kravet på graderade betyg i grundskolan och möjlighet att göra en betygsfri intagning till gymnasieskolan, men fått avslag av re- geringen. Att inga försök har kommit igång har troligen till stor del berott på att konkurrensen till vissa gymnasieutbildningar har varit stor 
 – och därmed att urvalsfrågan har varit svårlöst. En följd av den ute- blivna försöksverksamheten är att det saknas erfarenhet av en situation där betygen inte längre spelar en huvudroll. 
 Ett genomgående drag i försöksverksamheten bör vara en allsidig och ingående dokumentation och analys av positiva och negativa ef- fekter av att inte ha graderade betyg i grundskolan. Det är viktigt att observera de svårigheter som uppstår, t.ex. vid intagningen till gymna- sieskolan, och hur de hanteras. Ett exempel på ett sådant problem är hur man gör när vissa ungdomar ska gå en gymnasieutbildning i en an- nan kommun därför att den inte finns i den egna kommunen och vice versa. Ett annat handlar om vilka former för urval som används vid antagningen till populära utbildningar, som har flera sökande än plat- ser. 
 En viktigt inslag i försöksverksamheten gäller hur lärarna finner former för att kommunicera med eleverna och deras föräldrar om studi- erna. Det handlar inte bara om att ersätta de graderade betygens infor- mationsfunktion, utan att få fram någonting som är mer nyanserat än betygen och som kan vara en utgångspunkt för tvåvägskommunikation. En utvecklad form av skriftliga omdömen kan vara ett inslag. 
 I kommuner som deltar i försöket kommer godkändgränsen i fokus. Detta skulle kunna utnyttjas för att öka stödet till de elever som har svårt att klara av att bli godkända i något ämne. Ett sådant stöd kan ges både av skolans personal och kamraterna. Inte minst det senare är 
  
 166  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 mycket viktigt. Om det i en klass växer fram en anda av att det är klas- sens gemensamma ansvar att alla blir godkända, leder det troligen inte bara till att flera elever lyckas, utan också att alla elever får en värde- full erfarenhet av solidaritet. För elever som lätt klarar av att bli god- kända, kan det vara utvecklande och lärorikt att hjälpa kamrater med deras inlärning. 
 En annan aspekt på godkändgränserna är att preciseringen av dem – i form av mål att uppnå – skedde i stor hast inför övergången till ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem. Formuleringen av dessa mål gjordes i ett uppifrånperspektiv, och tiden medgav inte någon omfat- tande dialog med lärare, skolledare, elever, föräldrar och andra intres- serade. På de skolor som deltar i försöket med icke graderade betyg kommer man att kunna samla mycket erfarenhet av hur godkändgrän- 
 serna faktiskt fungerar. Detta borde kunna bli ett värdefullt underlag för det arbete som Skolverket bedriver med översyn av grundskolans kursplaner, och som vi på ett annat ställe i det här kapitlet (s. 155) före- slår ska preciseras. 
 Vi föreslår att försöksverksamheten bara ska gälla grundskolan trots att vi anser att de negativa effekterna av graderade betyg också finns i gymnasieskolan. Skälet till denna begränsning är att urvalet till gymna- sieskolan numera är ett mycket mindre problem än urvalet till högsko- lan. Med det tryck som för närvarande finns på högskoleutbildningarna 
  
 – 
  
 med mycket stora skillnader i tillgång och efterfrågan på vissa utbild- ningar – är det svårt att se hur urvalet skulle kunna ske utan graderade betyg. Det finns också en annan skillnad. Urvalet till gymnasieskolan är i stort sett en intern kommunal angelägenhet; flertalet ungdomar går över från en grundskola till en gymnasieskola i kommunen. Men i hög- skolans fall kommer de sökande från många olika håll i landet; då är det viktigt att inte ungdomar från en kommun missgynnas i förhållande till ungdomar från en annan. 
  
 När det gäller deltagande i försöket har vi övervägt två alternativ. Det ena är att alla kommuner som vill vara med, får vara med efter en enkel anmälan till Skolverket. Det är samma typ av uppläggning som vi föreslog för försöken med lokala styrelser i grundskolan med föräldrar i majoritet och lokala styrelser i gymnasieskolan med elever i majoritet 
  
 – 
  
 och som har beslutats av riksdagen. För detta alternativ talar bl.a. att det stämmer väl med decentraliseringen i skolväsendet. Det andra al- ternativet, och det som vi har stannat för, är att sätta ett tak för hur många kommuner som får delta. Motivet för detta är framför allt att vi tycker att det är viktigt att de skolor som deltar kan få allt stöd som de behöver, och att uppföljningen och utvärderingen ska bli hanterlig. 
  
 Vårt förslag innebär att intresserade kommuner får göra en ansökan till Skolverket. Eftersom denna ansökan, eventuellt tillsammans med 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 167 
  
 kompletterande information, ska ligga till grund för urvalet av kommu- ner, bör den vara ganska utförlig. Den bör bl.a. innehålla en motivering till varför kommunen vill delta i försöksverksamheten, hur försöket hänger ihop med skolutvecklingen i övrigt i kommunen, i vilken ut- sträckning som idén om icke graderade betyg är förankrad bland perso- nal, elever och föräldrar, hur intagningen till gymnasieskolan är tänkt att ske samt hur utvärderingen ska gå till. 
 Observera att vårt förslag innebär att endast vissa delar av bestäm- melserna om betyg och betygsättning i kapitel 7 i grundskoleförord- ningen berörs, medan övriga förutsätts vara oförändrade. Detsamma gäller reglerna om urval av elever och intagningsförfarande i kapitel 6 i gymnasieförordningen. 
 Ytterligare aspekter på betygsättning behandlas i kapitel 8 om upp- följning och utvärdering. 
 0ROGRAMPROV I GYMNASIESKOLAN 
 6¥R BED¶MNING 
 Det är viktigt att utveckla undervisningen i gymnasieskolan i riktning mot en ökad helhetssyn. Som ett led i detta arbete bör nationella prov för gymnasieskolans olika program utarbetas. Proven ska utgå från läroplanen för gymnasieskolan och från målen för respektive program. 
 Gymnasieutbildningen inom ett program är numera kursutformad på så sätt att ämnen studeras i kurser. Det är en uppenbar fara att detta leder till splittring och en brist på helhetssyn hos eleverna. För både lärare och elever kan målen i en enstaka kurs framstå som viktigare än läro- planen och programmålen. I regeringens utvecklingsplan uppmärk- sammas denna fråga, och en intern arbetsgrupp har tillsatts för att ge förslag om förändringar.  
 101  
 Också inom Skolverket pågår arbete med en liknande inriktning, bl.a. en översyn av programmålen. Vi anser att det behövs flera olika åtgärder för att betona programmen som grundläg- gande organisationsprincip för gymnasieskolan. Nationella program- prov bör kunna vara ett medel för detta. 
  
 101  
  
 Riksdagens skrivelse 1996/97:112:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUX ENUTBILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET 
 , Stockholm, Jenkins. 
  
 168  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 Frågan om programprov är inte ny. I samband med införandet av treåriga yrkesutbildningar, fick Skolverket i uppdrag att utarbeta såda- na. I och med satsningen på den kursutformade gymnasieskolan var emellertid detta uppdrag inte längre aktuellt. För närvarande tillhanda- håller Skolverket nationella prov i de olika kurserna i engelska, mate- matik och svenska. 
 Syftet med programprov är tvådelat: dels att påverka utbildningarna i riktning mot helhet och sammanhang, dels att ge lärarna underlag för att bedöma elevernas kunskaper och färdigheter i förhållande till läro- plansmålen och programmålen. 
 Ingen vet hur ett programprov ska se ut, eftersom några sådana prov aldrig har gjorts. Därför är det en intressant uppgift att utveckla sådana. Skolverket bör ansvara för detta utvecklingsarbete. Själva arbetet med att utarbeta och pröva proven kan däremot ske på olika håll i landet; lärare, pedagogiska forskare, lärarutbildare m.fl. bör dras in i det. Både i Sverige och i många andra länder har man under de senaste tio, fem- ton åren börjat att använda s.k. otraditionella metoder för prov och test. 
 De svenska erfarenheterna har bl.a. gjorts i samband med det nationella utvärderingsprogrammet – t.ex. uppgifter för problemlösning i grupp – och vid antagningen till olika högskoleutbildningar. Generellt gäller för det här slaget av metoder att det är svårare att bedöma de studerandes svar än när man använder traditionella provuppgifter; de har en mer kvalitativ karaktär och det handlar inte så mycket om rätt eller fel. Bedömningssvårigheterna kan emellertid uppvägas av att prov med otraditionella metoder har en högre validitet – de är inriktade på det väsentliga i en utbildning. 
 De nationella programproven bör erbjudas lärarna som ett stöd i ar- betet, och inte vara ett obligatorium. Detta ligger i linje med decentrali- seringen och respekten för det lokala friutrymmet. 
  
 SOU 1997:121 
  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR  
 169 
  
 ¶RSLAG TILL ¤NDRINGAR I SKOLLAGEN 
 Nuvarande lydelse 
 KAP !LLM¤NNA F¶RESKRIFTER 
 2 § 
 [ 
 .. 
 ] 
 Utbildningen ska ge eleverna kun- skaper och färdigheter samt, i sam- arbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvars- kännande människor och samhälls- medlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever med särskilda behov. 
 Verksamheten i skolan skall utfor- mas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värde- ringar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. 
 Särskilt skall den som verkar inom skolan 
  
 1. 
  
 främja jämställdhet mellan kö- nen samt 
  
 2. 
  
 bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för kränkande behandling. 
  
 KAP 'RUNDSKOLAN 
 1 § Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunska- 
 Föreslagen lydelse 
 2 § 
 [ 
 .. 
 ] 
 Utbildningen skall, med utgångs- punkt i barn och ungdomars bak- grund, tidigare erfarenheter, språk och kunskaper, främja deras fort- satta lärande och kunskapsutveck- ling samt deras harmoniska utveck- ling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbild- ningen skall hänsyn tas till barn och ungdomar i behov av särskilt stöd. 
 Verksamheten skall utformas av skolans personal och de barn och ungdomar som går där. Den skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värde- ringar och i samarbete med hem- men. 
 Alla i skolan skall främja: 
  
 · 
  
 aktning för varje människas egenvärde och därmed ta avstånd från och motverka alla former av kränkande behandling av andra människor, 
  
 · 
  
 jämställdhet mellan könen samt 
  
 · 
  
 respekt för vår gemensamma miljö. 
  
 KAP 'RUNDSKOLAN 
 1 § Utbildningen i grundskolan skall syfta till att främja barns och ung- 
  
 170  
 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 
  
 SOU 1997:121 
  
 per och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta 
 i samhällslivet. Den skall kunna lig- ga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan. 
 Särskilt stöd skall ges till elever som har svårigheter i skolarbetet. 
 domars lärande och utveckling. I skolan skall barn och ungdomar få möjligheter att utveckla de kunska- per, det språk och den sociala för- måga som de behöver för att delta i samhällslivet. Utbildningen skall kunna ligga till grund för en fortsatt utbildning i gymnasieskolan. 
 Särskilt stöd skall ges till barn och ungdomar som får svårigheter i skolarbetet. 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 171 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
 )Gilmore SLUTSATSER 
 I det här kapitlet beskriver vi uppföljning och utvärdering av skolans verksamhet som en viktig del av styrsystemet. Tyngdpunkten i vår framställning ligger på kommun- och skolnivå. Vi föreslår att skollagen ändras på några punkter. Ändringarna går ut på att förtydliga statens krav på kommunernas system för uppföljning och utvärdering. Vi före- slår också utökade möjligheter för regeringen att ingripa om en kom- mun inte följer skollagen. Våra slutsatser är följande: 
  
 · 
  
 Skolan befinner sig i en ny situation, vilket kräver genomgripande förändringar. Förändringsarbetet bör utgå ifrån dem som har ansva- ret för det dagliga arbetet, och drivas av dem. 
  
 · 
  
 En väl fungerande uppföljning och utvärdering av skolans verksam- het är en förutsättning för att det mål- och resultatorienterade styr- systemet ska fungera. 
  
 · 
  
 Verksamheten på alla nivåer i skolsystemet måste följas upp konti- nuerligt och utvärderas. Det bör ske så att det är möjligt att följa ut- vecklingen, bedöma processerna, värdera resultatet och utveckla kvaliteten. 
  
 · 
  
 Uppföljning och utvärdering bör vara en given utgångspunkt för ett löpande utvecklingsarbete. Det är väsentligt att rapporter från upp- följningar och utvärderingar blir efterfrågade och diskuterade, och att de läggs till grund för beslut om åtgärder. 
  
 · 
  
 I arbetet med uppföljning och utvärdering bör fokus flyttas från na- tionell nivå till kommun- och skolnivå. Dialogen är väsentlig i ar- betet med uppföljning och utvärdering. Något slags pedagogiskt bokslut kan vara ett sätt att underlätta en sådan dialog genom att på ett samlat vis presentera både ekonomisk och pedagogisk informa- tion. 
  
 Många människor associerar begreppet utvärdering till ett komplicerat och vetenskapligt förfaringssätt, som kräver en särskild utbildning och kompetens. Sådan utvärdering finns naturligtvis, vetenskapligt bedri- ven i omfattande projekt. Men i grunden handlar uppföljning och ut- värdering inte om någonting annat än att ställa viktiga och grundläg- 
  
 172  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 gande  
 vad-frågor 
  och  
 hur-frågor: 
  Vad ville vi? Hur gjorde vi? Hur gick det? Vad blev det för resultat? Vad lärde vi oss? Hur går vi vidare? 
 Den grundläggande utvärderingen är den som sker inifrån en verk- samhet och som motiveras av de behov som de närmast berörda har av att granska den egna verksamhetens resultat och att få ett underlag för utveckling och förändring. Ibland kan det också vara nödvändigt och legitimt att se på en verksamhet utifrån. Samma frågor ställs då, men med andra pronomen: Vad ville dom? Hur gjorde dom? osv. 
 Utvärdering i skolan kan handla om allt från omfattande forsknings- projekt, som avser att värdera en specifik företeelse eller verksamhet i skolan, till enkäter och intervjuer i en klass om hur ett temaarbete fun- gerade. 
 Vi använder i detta betänkande de båda begreppen uppföljning och 
 utvärdering sammankopplade. Vi ser dem som delar av samma helhet.  
 5PPF¶LJNING  
 definierar vi som det som ständigt pågår i en verksamhet. 
 Man följer det som sker och bedömer det utifrån de kunskaper och de 
 erfarenheter som man har. Man drar slutsatser om hur verksamheten fungerar i förhållande till mål och ambitioner.  
 5TV¤RDERING  
 ställer stör- 
 re krav på systematik och analys. Man analyserar den information som man har från uppföljningen och kompletterar den med mer djupgående studier av den företeelse som man utvärderar. Utvärderingar görs då och då. På en skola kan man t.ex. ha tre utvärderingar under ett läsår och en utvärdering, som sträcker sig över flera år. 
  
 -¥NGA 
  INTRESSENTER I SKOLANS V¤RLD 
 I skolans värld kompliceras bilden av att utvärderingen av skolans pro- cesser och resultat sker på olika nivåer och på grundval av olika, eller i varje fall olika starkt betonade, behov. I utvärderingen av skolan finns inslag både av utveckling och av tillsyn och kontroll. Skolans verksam- het är en del av ett stort system, där utvärderingen utgör ett viktigt led i styrningen. Det finns därför anledning att gå in lite närmare på skolans olika nivåer och intressenter och titta på deras behov av att ställa frågor om skolan. 
 Vid ett seminarium om utvärdering redde Russell ut begrep- pen kring olika utvärderingsmodeller.  
 102  
 Han tillämpade ett statsveten- skapligt perspektiv och menade att utvärderingen av skolan ska ge plats för såväl eleverna och deras föräldrar som lärarna och skolledarna, de lokala politikerna och administratörerna samt politikerna i regering och 
  
 102  
 Minnesanteckningar från Skolkommitténs seminarium om uppföljning och utvärde- ring den 13 mars 1997. 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 173 
  
 riksdag. Alla dessa gruppers intresse av skolan är legitimt. Det gäller inte minst de krav som politikerna på den nationella nivån ställer; de representerar ytterst medborgarna. De olika utvärderingsmodellerna kan sorteras och bedömas efter syftet med utvärderingen. De är också olika med hänsyn till hur väl de kan tjäna en viss intressegrupp. 
 Skolan och dess personal har ett uppdrag från stat och kommun att driva en verksamhet som är av vital betydelse för enskilda individer – för deras liv och framtid – men också för samhället och dess utveck- ling. I uppdraget ingår att redovisa för sitt fögderi: att berätta vad man gör, att rapportera hur det går och att redovisa hur man har använt sina resurser. 
 KTENSKAP ELLER HUSBYGGE 
 Vid samma seminarium menade Smith, forskare i pe- dagogik, att utvärdering befinner sig i ett konstant spänningsfält mellan olika arenor, intressen och motiv. Målstyrningen innebär att besluts- fattare på en nivå frånhänder sig ansvar, t.ex. genom delegation, men det åtföljs av krav på en strängare kontroll av den lägre nivån. Alexan- dersson talade om en styrningsarena, där de ytterst ansvariga kan ut- trycka sig vidlyftigt och en didaktisk arena, där de formulerade målen måste följas av lärarna. Han menade att det finns en spänning mellan styrningsarenans kontrollbehov och den didaktiska arenans kunskaps- behov. 
 För att beskriva spänningsfältet använde Wilson metaforen husbygge respektive äktenskap. När ett hus ska byggas tar man vanligt- vis hänsyn till läget, egna preferenser, ritningar, ekonomi osv. Själva byggprocessen omfattar ett stort antal moment, som kan kontrolleras löpande. Kort sagt är det en linjär process, där det finns mål och medel. Strukturen är ordnad och förutsebar, processen kan kontrolleras och resultaten är mätbara. Äktenskapet står däremot för en dynamisk pro- cess, där verksamheten är mer osystematisk och oförutsebar. Den har en stor mångtydighet och mångfald, den rymmer upplevelsebehov och ger resultat som måste tolkas. 
 Om utvärderingen utformas som ett husbygge, dvs. enligt den linjä- ra processens logik, formuleras  
 M¥L  
 och därefter genomförs en  
 Moore  
 som leder till  
 RESULTAT 
 . Den pedagogiska praktiken uppfattas som förut- 
 sägbar; den bygger bl.a. på antagandet att det går att formulera mål för allt som är väsentligt, mål som harmonierar och är entydiga. En effekt av den linjära processen är att lärarna tar på sig ett ansvar för att nå formulerade mål hellre än att leda svårigheter och brister till den poli- tiska och administrativa nivån. Oavsett om målen är ologiska, felaktiga 
  
 174  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 eller ouppnåbara ska de nås. I stället för att skapa förståelse för att målkonflikter kan beskrivas som strukturella problem, tvingas lärarna att hantera målkonflikter i den egna vardagen. 
 Den dynamiska processen tar sin utgångspunkt i frågor som främst rör undervisning och lärande. De uppföljningar och utvärderingar som växer fram i en sådan process kan upplevas som intuitiva och osyste- matiska, men genom sin förankring i den konkreta verkligheten, kan de fungera som underlag för förändringar. 
 5TV¤RDERINGEN P¥ NATIONELL NIV¥ 
 Att följa upp och utvärdera den verksamhet som man medverkar i och har ett ansvar för är relevant för alla nivåer i skolsystemet. Uppfölj- ningen och utvärderingen på olika nivåer hänger ihop, och är beroende av varandra. Vi ger först en beskrivning av den utvärdering som sker på den nationella nivån, för att sedan fokusera den kommunala nivån och skolnivån. 
 Hittills har intresset för uppföljning och utvärdering i ganska stor utsträckning koncentrerats på den nationella nivån. Mycket har således skrivits och sagts om statens utvärdering av skolan och en av Skolver- kets huvuduppgifter är uppföljning och utvärdering av skolans verk- samhet och resultat. Statens utvärdering utgår i första hand ifrån de nationella styrdokumenten, bl.a. skollagen, läroplanerna och kurspla- nerna. I skollagen och läroplanerna anger staten de övergripande målen för skolans verksamhet. I kursplanerna är målen delvis nedbrutna i kunskapsmål, dvs. mål som gäller vilka kunskaper som eleverna ska ha tillägnat sig när de lämnar skolan. 
 Statens intresse för skolan utgår ifrån samhällsintresset och med- borgarintresset. Skolan är en av samhällets viktigaste institutioner. Dess uppgift är att utbilda och fostra de barn och ungdomar som ska svara för samhällets fortbestånd och utveckling. I en representativ de- mokrati företräder politikerna i regering och riksdag medborgarintres- set. För att kunna företräda det intresset och ta ett övergripande sam- hällsansvar för skolan, måste politiker och deras tjänstemän på den centrala nivån skaffa sig kunskaper om skolan, både om processer och resultat. Deras behov av kunskaper bygger kanske i första hand på ett kontrollbehov. På medborgarnas vägnar måste staten kunna fråga om eleverna i skolan får den utbildning de har rätt till, om samhället får de utbildade människor som det behöver och om resurserna har använts väl. Men staten behöver också kunskaper för att kunna göra någonting 
 åt de problem, som det är statens ansvar att lösa; det kan t.ex. gälla för- ändringar i styrdokumenten eller i resursfördelningen. Så länge skolan 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 175 
  
 är en nationell angelägenhet är det legitimt att staten sätter upp mål och frågar efter graden av måluppfyllelse. 
 %N DEL AV VERKSAMHETEN I SKOLAN 
 Debatten om skolans uppföljning och utvärdering tog fart i samband med att det nya styrsystemet genomfördes. I ett mål- och resultatstyrt system riktas med nödvändighet intresset mot dessa frågor. I proposi- tionen om ansvaret för skolan från 1991 slogs fast att uppföljning och utvärdering ska vara en del av verksamheten i skolan. Den ska ge un- derlag både för att bedöma resultaten av arbetet och för att utveckla verksamheten. I propositionen anfördes bl.a.: 
 All utvärdering har sin naturliga utgångspunkt på den nivå verksamheten bedrivs. Utvärdering är alltid en del av den pedagogiska processen. All un- dervisning måste bygga på en ständig återkoppling. I de observationer lä- rarna gör av eleverna, i de frågor som ställs från elever och lärare sker en ständig utvärdering. Ett betydelsefullt inslag i denna utvärdering är de syn- punkter eleverna har på undervisningen.  
 103 
  
 Regeringen framhöll i propositionen att styrning som process förutsät- ter att resultaten hela tiden bedöms, och att detta får påverka den fort- satta styrningen. Uppföljning och utvärdering ska synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Resultatet ska också ställas i relation till ansvaret. En av ambitionerna i såväl ansvarspropositionen som i de senare läroplanspropositionerna var just att tydliggöra ansvarsförhål- landena mellan staten och kommunerna och mellan politikerna och dem som arbetar i skolan. Om det ska vara meningsfullt att diskutera skolans resultat, måste ansvarsförhållandena vara klara, menade rege- ringen. Krav på resultatuppföljning och utvärdering ska, enligt propo- sitionen, på varje nivå vara kopplade till de mål och riktlinjer som styr verksamheten, dvs. de mål som anges i skollagen, läroplanerna, de kommunala skolplanerna och de lokala arbetsplanerna. Regeringen hävdade att läroplanernas innehåll och mål ger ett svar på vad som ska utvärderas. 
 I propositionen betonades också den ekonomiska uppföljningen.  
 104  
 Den dåvarande skolministern skrev: 
 En ekonomisk uppföljning är enligt min mening nödvändig för att hävda skolans intressen i en allt hårdare ekonomisk verklighet. Det är viktigt att i den allmänna debatten och i de politiska budgetavvägningarna kunna visa hur resurserna används och vilka resultat som kan uppnås. 
  
 103 
  
 Proposition 1990/91:18:  
  
 !NSVARET F¶R SKOLAN 
 , Stockholms, Jenkins, s. 101. 
  
 104 
  
 A.a., s. 103. 
  
 176  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 Det är, som nämnts, en av huvuduppgifterna för Skolverket att följa upp skolans verksamhet och att utvärdera den. Under de år som har gått sedan Skolverket inrättades 1991, har verket lagt ned mycket arbete på dessa frågor. I ett omfattande databaserat uppföljningssystem tar Skol- verket fram en stor mängd kvantitativa uppgifter om skolans verksam- 
 het och kostnader. Årligen publiceras en del av detta material i publi- kationer som  
 3KOLAN *¤MF¶RELSETAL F¶R SKOLHUVUDM¤N  
 och  
 3KOLAN I SIFFROR 
 . 
 Vid sidan av de kvantitativa mätningarna arbetar Skolverket med kvalitativa mätningar av olika slag. I  
 "ILDEN AV SKOLAN 
 , den regelbundet 
 återkommande fördjupade anslagsframställningen, ges en översiktlig bild av skolans verksamhet och resultat. Till grund för beskrivningarna ligger statistiska uppgifter från kommunerna, uppgifter från Skolverk- 
 ets regionala organisation liksom från större studier och utvärderingar. I  
 !TTITYDER TILL SKOLAN 
 , som också är en regelbundet återkommande pub- 
 likation, speglar Skolverket elevers, lärares och föräldrars attityder till skolan. Härutöver publicerar Skolverket ett stort antal rapporter från olika utvärderingsprojekt. 
 Skolverket utarbetar diagnostiskt material och s.k. nationella prov i svenska, engelska och matematik för årskurserna 2, 5, 7 och 9 i grund- skolan och för olika kurser i gymnasieskolan. Proven har blivit alltmer avancerade och avser att mäta kunskapskvaliteter snarare än kunskaper i traditionell mening. Skolverket bygger successivt upp s.k. provbanker för allt flera ämnen och kurser; avsikten är att ge lärarna stöd när de bedömer elevernas kunskaper. 
 2EGERINGEN GER NYA SIGNALER 
 Regeringen återkom under 1997 till utvärderingsfrågorna i ljuset av de erfarenheter som under de gångna åren har gjorts av skolans utvärde- ringssystem. I utvecklingsplanen behandlas utvärderingsfrågorna i första hand i termer av kvalitetsutveckling.  
 105  
 Regeringen understryker att kommunernas och skolornas uppföljnings- och utvärderingsarbete i högre grad än i dag behöver inriktas mot att genomföra regelbundna bedömningar av skolverksamhetens kvalitet. För att åstadkomma detta föreslås förändringar i regelverket som ger de redovisningar som krävs av skolor och skolhuvudmän en tydligare roll. Ett av förslagen i rege- ringens utvecklingsplan är att de krav som ställs på de kommunala hu- 
  
 105  
  
 Riksdagsskrivelse 1996/97:112:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET 
 , Stockholm, Jenkins, s. 99 f. 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 177 
  
 vudmännen enligt gällande regelverk förtydligas.  
 106  
 Det bör enligt pla- nen finnas en skyldighet för huvudmännen och för varje skola att re- gelbundet upprätta kvalitetsredovisningar. Kvalitetsredovisningarna ska bli ett komplement till kommunernas årsredovisningar. De bör bygga på bl.a. lokala utvärderingar samt egen tillsyn och inspektion på områden som skolorna eller kommunen anser är särskilt viktiga ur kva- litetssynpunkt. 
 Skolverket föreslås få en delvis förändrad roll. Skolverkets kontrol- lerande uppgifter ska kompletteras med kvalitetsbedömningar, gjorda av statliga utbildningsinspektörer, knutna till myndigheten. Regeringen ska i särskilda direktiv beskriva inriktningen av arbetet och ange vilka områden som ska uppmärksammas över tid. Granskningarna ska, fram- hålls det, kunna genomföras och redovisas så att de både ger underlag för bedömningar av läget i skolsystemet som helhet och kan fungera som ett stöd för den lokala kvalitetsutvecklingen. 
 )NTRESSET F¶R UPPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
 Efterfrågan på utbildning, fortbildning och material om uppföljning och utvärdering var stor när det nya styrsystemet introducerades. Semi- narier och konferenser om detta ämne ordnades på alla nivåer i skolvä- sendet. Men det verkar som om intresset så småningom har minskat, och andra frågor har hamnat högst upp på dagordningen. 
 Uppföljning och utvärdering har också, vill vi påstå, i alltför hög 
 grad kommit att handla om kvantitativa redovisningar. Ett stort intresse har ägnats åt skolans jämförelsetal. På kommunal nivå har  
 3KOLANS J¤MF¶RELSETAL  
 varit en vida mer spridd och diskuterad rapport än  
 "ILDEN AV SKOLAN 
 . 
 Siffror verkar förledande objektiva och konkreta. Det är lätt att glömma bort, eller bortse från, att siffrorna bara ger en – och en ofull- ständig  
 –bild 
  av en komplex verklighet. Rätt använda kan skolans jäm- förelsetal användas som indikatorer; de kan utgöra en utgångspunkt för analys och vidare utredningar. Fel använda blir de trubbiga instrument för kvalitetsbedömningar och kan komma att missbrukas i konkurren- sen om elever skolor emellan. 
  
 106  
  
 Riksdagsskrivelse 1996/97:112:  
 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET 
 , Stockholm, Jenkins, s. 99 f. 
  
 178  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 !TT V¤RDERA DET SOM ¤R V¤SENTLIGT 
 Det finns en risk för att man hamnar i en förenklad syn på utvärdering. Lärande i kvalificerad mening är en komplex process, som inte låter sig preciseras och mätas på något enkelt sätt. 
 Ett exempel på hur svårt det är att utvärdera väsentliga inlärningsef- fekter ges i ett av de skolkort som vi presenterade i betänkandet om elevernas inflytande. 
 107  
 Det beskriver den danske skolforskaren Henry uppföljning av elever  
 10–15 
  år efter skolan. Han jämför elever som hade gått i tre försöksskolor och elever från vanliga danska folk- skolor. Gemensamt för de tre försöksskolorna är att de länge har gjort pedagogiska försök som griper in i det mesta som händer i skolan. I dessa försök är elevinflytandet mer utvecklat än på andra håll och ele- verna har större inflytande över läroprocesserna. De dras in i en under- visning där social fostran och förmedling av ämneskunskaper är tätt sammanvävda, där ämnesintegrationen är långt utvecklad, där kontak- terna med det omgivande samhället är många och de kreativa ämnena har ett stort utrymme. 
 Genom omfattande enkäter och långa intervjuer fick Alvarez fram att skillnaderna mellan dessa två elevgrupper är marginella när det gäller sådant som elevernas fortsatta utbildning, deras val av yrke och nuva- rande sociala ställning samt i vad mån skolan har gett dem nyttiga kunskaper. Det finns inte heller några större skillnader när det gäller t.ex. litteraturläsning och idrottsutövande mellan de två elevgrupperna. Men där tar likheterna slut: 
 Det finns tydliga skillnader mellan elever från försöksskolor och elever från jämförelseskolor när det gäller grundläggande hållningar och värderingar. Sådant som rör inställningen till könsroller, medinflytande, uppfostran, un- dervisning, politik, inställningen till EG och Nato, till folkkyrkan, till möj- ligheterna att påverka sitt arbete osv.; sådant har med skolan och skolgång- en att göra. [..] Har man gått i försöksskola ökar benägenheten att intressera sig för demokratifrågor, arbeta för jämställdhet mellan könen och förhålla sig självständigt och kritiskt i samhällsfrågor. Har man gått i en jämförelse- skola [..] ökar på motsvarande sätt benägenheten att hålla fast vid traditio- nella värderingar och anpassa sig i stället för att ifrågasätta. 
 Exemplet visar att det kan ta mer än ett decennium innan man kan ut- värdera viktiga sidor av en utbildning. Därmed inte sagt att det inte finns andra viktiga sidor som går att utvärdera här och nu. Uppföljning och utvärdering bör gälla både kortsiktiga och långsiktiga effekter. 
  
 107  
 SOU 1996:22, s.  
 192–197. 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 179 
  
 /LIKA METODER OCH PERSPEKTIV 
 Det behövs både kvantitativa och kvalitativa utvärderingsmetoder. De kan komplettera varandra och ge en mer nyanserad bild av det man vill studera. I dag dominerar de kvantitativa metoderna, och därför är det angeläget att satsa på att utveckla former för uppföljning och utvärde- ring som är av en kvalitativ natur. 
 Vi har tidigare pekat på att kunskap och kontext hänger ihop. Det en människa lär sig, lär hon sig i ett sammanhang, och den kunskap som hon tillägnar sig är formad av detta sammanhang. Det betyder att när man utvärderar hur en skola har lyckats med sitt arbete bör hela miljön ingå i bedömningen, alltså också sådant som jämställdhet, trygghet, kulturell mångfald och inflytande. Först när utvärderingen innefattar  
 ALLA  
 sidor av verksamheten kan man tolka resultaten, och också veta någonting om hur man ska gå till väga för att förändra situationen. 
 Vi menar att det är viktigt att kombinera hårda och mjuka data. Sta- tistik kan ge ett bra underlag och fungera som signaler om att någonting är fel, men måste kompletteras med analyser och undersökningar. Det är ett generellt problem, att man gör undersökningar och samlar in data, som man sedan inte gör någonting med. Den typen av datainsamlingar kan göra mer skada än nytta och leda till besvikelse och uppgivenhet 
 hos dem som deltar. 
 I diskussionen om en likvärdig skola används begreppet  
 KVALITETS S¤KRING  
 allt oftare. Begreppet är sedan länge etablerat i näringslivet, framför allt i varuproduktionen. Enligt den svenska standarden för ter- minologi på kvalitetsområdet definieras kvalitetssäkring som alla pla- nerade och systematiska åtgärder [som är] nödvändiga för att ge till- räcklig tilltro till att en produkt kommer att uppfylla givna krav på kva- litet.  
 108  
 Om det t.ex. gäller en vara som ett kylskåp eller en tjänst som en flyttstädning, är det ganska lätt att tänka sig att det går att göra en kvalitetssäkring enligt definitionen. Men utbildning av barn och ung- domar är någonting mer komplext, och tanken kan ledas fel om man 
 använder ett begrepp av det här slaget. Kritikerna av ett alltför snävt synsätt på kvalitetsfrågorna menar att begreppet  
 KVALITETSUTVECKLING 
  
 passar bättre för tjänsteproduktion, inte minst på skolområdet. 
 5TV¤RDERING SanchezVi ska i det här avsnittet kortfattat försöka att beskriva de olika nivåer- na för uppföljning och utvärdering, som vi ser dem. 
  
 108  
 Svensk standard, SS 02 01 04. 
  
 180  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 En viktig del i utvärderingen är när den enskilde eleven själv re- flekterar över sitt lärande och sin utveckling, och funderar över vad hon eller han har lärt sig. 
 Lärarna behöver kunskap om vad som händer i skolan, om skolans processer och resultat. De har behov av instrument som hjälper dem att reflektera kring sitt arbete och vilket resultat som det har gett. Uppfölj- ning och utvärdering är viktigt för att lärarna ska kunna utveckla un- dervisningen. 
 Rektorn är huvudansvarig för en skolas pedagogiska utveckling, och har en nyckelroll när det gäller uppföljning och utvärdering av verk- samheten. Det är mycket som hänger på rektorns förmåga att ta till vara var och ens erfarenheter och bidra till att göra dessa erfarenheter till en gemensam egendom. Det är rektorns ansvar, inte bara att det upprättas en arbetsplan för skolans verksamhet, utan också att uppföljningen och utvärderingen ingår i ett vettigt sammanhang. 
 Kommunerna har som huvudmän för skolan ett ansvar för att verk- samheten följs upp och utvärderas. Vi ser skolplanen som kommunens främsta instrument för styrning, och därmed också för uppföljning och utvärdering. När skolorna i en kommun formulerar mål, planerar åtgär- der och utvärderar dessa, bör utgångpunkten vara skolplanen. 
 Den kommunala nivån representerar, förutom huvudmannens intres- se för verksamheten, den representativa demokratins intresse. Kommu- nerna har ett kostnadsansvar för skolan och deras uppföljning och ut- värdering måste omfatta kostnadsaspekter. En kommuns skolväsende är av intresse för alla invånare i kommunen, i första hand i deras egenskap av medborgare, men också som skattebetalare. Det intresset gäller alla medborgare – även de som inte har egna barn i skolan. 
 Kommunerna måste lämna underlag för den uppföljning och utvär- dering som ska ske på nationell nivå. Därför finns det specifika krav från staten på kommunerna när det gäller uppföljning och utvärdering. 
 Kommunerna är skyldiga att upprätta en skolplan och att lämna upp- gifter till regeringen, eller till den myndighet som regeringen bestäm- mer, om sitt skolväsende. 
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING UR ELEVERNAS SYNPUNKT 
 Erfarenheten visar att också små barn kan reflektera, och till och med formulera sig, kring sin egen utveckling: så ritade jag förut – så ritar jag i dag. 
 109  
 I utvärderingen kan man ta vara på elevernas erfarenheter 
  
 109  
 Silva; minnesanteckningar från Skolkommitténs seminarium om uppfölj- ning och utvärdering den 13 mars 1997. 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 181 
  
 och förmåga till reflexion och hjälpa dem att lära sig att se på sig själva och på sin egen utveckling. Samtidigt kan elevernas erfarenheter bidra till att utveckla undervisningen. Utvärdering på elevnivå blir då både ett individuellt projekt för att främja det egna lärandet och den egna utvecklingen och en viktig del av en kollektiv process, som handlar om samspel och samarbete och om hur den enskildes erfarenheter kan gag- na helheten. 
 Det är uppenbart att elever har ett behov av att deras eget arbete ut- värderas. Det handlar om vilka resultat de åstadkommer, men också hur de studerar. Lärarnas bedömningar av elevernas prestationer – som ofta resulterar i graderade betyg – är någonting som de flesta tar för givet, men det är viktigt att eleverna lär sig att också själva bedöma sitt arbe- te. Att t.ex. kontinuerligt dokumentera sitt arbete, t.ex. i dagboksform, är ett sätt att utveckla en mer nyanserad syn på vad man gör, vad man lär sig, vad man har svårt för osv. 
 Kamraterna är ofta underskattade som bedömare. Det är klart att det finns en omfattande informell bedömning, som eleverna i en klass gör av varandra och uttrycker mer eller mindre öppet. Men det blir någon- ting annat om elevernas förmåga att analysera och värdera varandras arbete och prestationer tas till vara och blir en självklar del av under- visningen. 
 Elever har rätt att bli tillfrågade och respekterade i utvärderingen av undervisningen och av skolans verksamhet i stort. Det finns många vittnesbörd från elever om att de har svårt att nå fram med kritik och förslag till förändringar. Sådana vittnesbörd redovisade vi i vårt tidiga- re betänkande om elevinflytande. Om eleverna får uppleva att deras synpunkter efterfrågas av lärarna, att deras åsikter respekteras och kan leda till förändringar, tillägnar de sig en positiv bild av utvärdering och hur en verksamhet kan utvecklas. 
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING UR L¤RARNAS SYNPUNKT 
 För lärare handlar uppföljning och utvärdering dels om eleverna och dels om undervisningen. Lärarna bedömer hur eleverna arbetar i skolan och vilka resultat som de åstadkommer. Lärarnas observationer ska kunna ligga till grund för betygsättningen, men de måste också för- medla sina intryck och reflexioner till eleverna. I bästa fall kan det bli regelbundet återkommande enskilda samtal som förs i en avspänd at- mosfär; både lärararna och eleverna känner att det går att ge kritik och föreslå förändringar utan att den ena eller andra blir sårad och låser sig för vidare kommunikation. Utvecklingssamtalen i grundskolan kan vara ett exempel på sådana samtal. 
  
 182  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 En negativ sida av skolans traditionella kultur är att det anses som självklart att lärarna säger vad de tycker om eleverna och deras presta- tioner, medan det kan vara tabu för eleverna att kritisera sina lärare. Denna obalans i relationen mellan eleverna och lärarna underblåses av betygssystemet. Det är en utbredd uppfattning bland eleverna att deras betyg drabbas om de kritiserar en lärare. 
 Det har betydelse för utvärderingsmöjligheterna om varje lärare ar- betar för sig eller ingår i ett arbetslag. I det senare fallet har de ett gemensamt intresse av att utveckla undervisningen, och de kommer varandra närmare genom arbetet. Det är inte ovanligt att flera av med- lemmarna i ett arbetslag är med på samma lektion, t.ex. när eleverna ska redovisa ett temaarbete. Därifrån är steget inte så långt till att lärar- na bestämmer sig för att under en period göra systematiska observatio- ner av varandras undervisning. Att gemensamt analysera undervis- ningsprocessen blir då ett gemensamt arbete för arbetslaget och ett stöd 
 i ansvaret för kvalitetsutvecklingen. 
 Också personalens del av utvärderingen i skolan måste således ses både som en individuell och en kollektiv process. Den enskilde läraren, antingen hon arbetar i ett lag eller inte, ingår i ett sammanhang och hennes erfarenheter måste återspeglas i det sammanhanget. Här vill vi anknyta till den tidigare diskussionen om decentraliseringens lokala arenor och betydelsen av skolplaner och lokala arbetsplaner som ut- gångspunkt för dialogen i skolan och mellan skolan och företrädarna för kommunen. För att skapa helhet och sammanhang i skolans verk- samhet behövs gemensamma mål och en gemensam planering. Vi menar att arbetsplanen är den naturliga platsen för de mål som har satts upp för arbetet; den blir då den givna utgångspunkten för skolans upp- följning och utvärdering. 
 Ett fungerande system för uppföljning och utvärdering kan varken bygga på enbart en styrning uppifrån, eller en ensidig självutvärdering. Den måste i stället utgå ifrån en dialog mellan olika aktörer, och mellan aktörer på olika nivåer. Dialogen kan skapa förståelse och ge perspek- tiv och bidra till att många i skolväsendet utvecklar sin förmåga att klargöra vad de vill och att presentera ett resultat så att många männi- skor kan ta del av det och förstå det. 
 .¥GRA SLUTSATSER 
 Uppföljning och utvärdering som ett led i skolans styrsystem kan inte diskuteras skilt från andra frågor som rör skolans mål, styrning och ut- veckling. Vi har tidigare i detta betänkande på flera ställen understrukit vikten av uppföljning och utvärdering, t.ex. när vi skriver om avskaf- 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 183 
  
 fandet av grundskolans centrala timplan och om jämlikhet i skolan. Men framför allt har vi gjort det i samband med resonemangen om de- centralisering, det tema som går som en röd tråd igenom hela betän- kandet. 
 Vi upprepar inte de argument för decentralisering som vi har fram- fört i de inledande kapitlen. Här tar vi i stället upp den avgörande bety- delse som uppföljning och utvärdering har för att det mål- och resulta- torienterade styrsystemet ska fungera, och därmed för att decentralise- ringen ska bli framgångsrik. Med framgångsrik menar vi att decentrali- seringen leder till utveckling, frigör kreativitet och ger lust och arbets- glädje till alla som arbetar i skolan. 
 OKUS P¥ DEN KOMMUNALA OCH LOKALA NIV¥N 
 Den uppföljning och utvärdering som sker i Skolverkets regi, och som dessutom kommer att förstärkas i enlighet med strategin i regeringens utvecklingsplan, innebär att den nationella nivån, enligt vår mening, är relativt väl tillgodosedd. Vi vill därför flytta fokus till uppföljningen och utvärderingen på den kommunala och lokala nivån. 
 Kommunernas och skolornas ansvar för att planera och genomföra verksamheten inom ramen för nationella mål och riktlinjer ställer höga krav på dem; krav inte bara på att planera och genomföra en verksam- het med en hög kvalitet, utan också på att kunna redovisa för verksam- heten. Kommuner och skolor måste kunna presentera sin verksamhet och sina resultat på ett sådant sätt att de kan följas upp både på lokal, kommunal och nationell nivå. Redovisningarna bör kunna utgöra un- derlag för en kontinuerlig utveckling av den egna verksamheten. De ska kunna användas som underlag för en dialog i skolan och mellan den enskilda skolan och kommunens företrädare. Också elever och föräld- rar bör kunna ta del av resultaten. Planer och resultat måste därför re- dovisas på ett sätt som gör det möjligt för en lekman att förstå intentio- nerna, att ta del av målen och att konstatera i vilken mån som målen har nåtts. 
 I detta sammanhang är det viktigt att stryka under att uppföljningen och utvärderingen av en skolas verksamhet måste börja med en nulä- gesbeskrivning. En sådan utgör plattformen för arbetsplanens mål, prioriteringar och åtgärdsprogram. Målen får inte vara orealistiska önskelistor eller bygga på hypotetiska antaganden om vad man skulle kunna göra om man hade ett annat läge, andra resurser eller andra för- utsättningar i övrigt. 
  
 184  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 .¥GONTING SJ¤LVKLART OCH NATURLIGT 
 Vi tror inte att brister i dagens uppföljning och utvärdering av skolan i första hand kan lösas med kurser och studiematerial i utvärderingsme- todik, i konsultbaserade projekt eller i punktvisa insatser. Vi menar i stället att det i första hand handlar om en attitydförändring. Uppfölj- ning och utvärdering måste bli någonting självklart och naturligt i sko- lans värld och genomsyra hela verksamheten, på alla nivåer. 
 Hur får man till stånd denna attitydförändring? Vi tror att flera åt- gärder måste till. Det handlar om att beslutsfattare på alla nivåer ställer tydliga krav. Skollag, läroplaner, kursplaner och skolplaner ska inne- hålla tydliga krav, och gör det redan i stor utsträckning. Men det räcker inte med att ställa krav; man måste också få igång dialoger. 
 De som efterfrågar redovisning av resultat måste ta del av redovis- ningarna, kommentera dem och lägga dem till grund för åtgärder. För att kommunernas skolplaner och de lokala arbetsplanerna ska bli vikti- ga instrument i verksamheten, måste de utformas tillsammans med dem de berör. De måste följas upp, utvärderas och revideras i en löpande process. När elever märker att deras synpunkter tas på allvar och leder till önskvärda förändringar, när lärare ser att deras arbete ger resultat som uppmärksammas, då först blir uppföljningen och utvärderingen en självklar del av verksamheten. Det är en viktig uppgift för skolledarna att stödja eleverna och lärarna i deras utvärdering av det egna och det gemensamma arbetet. Vi tror att detta kommer att leda till att efterfrå- gan ökar på kunskaper och erfarenheter som kan förbättra och förfina utvärderingsmetodiken. Men vi menar således att det är viktigare att börja med att skapa en efterfrågan på sådana kunskaper, än att börja med kursverksamheten. 
 Skolledningen är länken mellan skolan och omgivningen. Det är skolledningen som har ansvaret för att resultatet av uppföljningar och utvärderingar sammanfattas och blir tillgängligt för föräldrar, politiker, förvaltningstjänstemän, lokala medier, myndigheter och andra intres- senter. Härutöver måste skolledningen också arbeta i den andra rikt- ningen, dvs. fånga upp synpunkter från föräldrarna och förmedla dem in i verksamheten och anpassa mål och direktiv från politikerna till skolans förhållanden. 
 Skolans folk klagar ofta på att politiker och tjänstemän i kommunen visar ett alltför svalt intresse för arbetet i skolan och inte efterfrågar information. Samtidigt kan lärare och skolledare vara dåliga på att re- dovisa vad de gör, på att berätta om sina framgångar och om vilka svå- righeter som de stöter på. Detta skulle en fungerande dialog kunna råda bot på. Lärare och skolledare behöver ge sin syn på sitt arbete och på skolans utveckling och få förståelse för sitt perspektiv. Detta har blivit 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 185 
  
 så mycket viktigare när mängder av beslut ska fattas i kommunerna, och inte längre kommer som detaljerade anvisningar från staten. I samma riktning verkar kommunernas ekonomi. Om en kommun är tvungen att genomföra sparbeting för att minska sina totala utgifter, behöver beslutsfattarna underlag för sina ställningstaganden. Skolleda- re, lärare och föräldrar måste kunna hävda det berättigade i skolans verksamhet och motivera utgifterna för den. 
 En speciell svårigheter utgör problemen med att knyta ihop redovis- ningen av hårda och mjuka data. På skolområdet handlar det framför allt om kopplingen mellan ekonomi och pedagogik. Det är mot den bakgrunden som tanken på något slags pedagogiskt bokslut har väckts. Det skulle kunna vara ett försök att på ett samlat sätt presentera både ekonomisk och pedagogisk information – och att visa på samban- den mellan resurser respektive resultat i pedagogiska termer. 
 På andra områden (både i näringslivet och i offentlig förvaltning) finns det erfarenheter som kan tas till vara. På  
 1970-talet 
  började dis- kussionen om sociala bokslut och ett och annat företag gjorde försök med ett sådant. Utvecklingen gick emellertid långsamt och tog ny fart först i slutet av  
 1980-talet; 
  företagens intresse berodde på hög frånvaro och personalomsättning, vilket ansågs ohållbart i längden. Under låg- konjunkturen i början av  
 1990-talet 
  dalade sedan intresset på nytt. En erfarenhet som man har gjort under årens lopp är att beteckningen socialt bokslut är missvisande och kan leda utvecklingen fel. Den ger ett intryck av att det skulle vara möjligt att uttrycka allting i siffror och få in dem på ett enhetligt sätt i ett bokslut. Vad det i stället handlar om, menar man, är att ta fram data om frånvaro, arbetsskador, rehabi- litering, personalomsättning, trivsel, kvalitet m.m. som ett komplement till det traditionella ekonomiska bokslutet. 
 För att komma längre med idén om pedagogiskt bokslut skulle det behövas forskning och försöksverksamhet. 
 2ISKER MED BRISTER I UTV¤RDERINGSSYSTEMET 
 Decentraliseringen och den därmed sammanhängande utvärderingen kräver förtroende, tid och ansträngning. Riskerna är flera. Det finns redan tendenser i den allmänna debatten till att döma ut decentralise- ringen innan den knappt har kommit igång. Brister i utvärderingen är bara en del av problemet, men dagens debatt understryker ändå behovet av att skolans uppföljning och utvärdering fungerar. 
 En annan uppenbar risk är att man fastnar i en mät- och provhysteri, där ytan blir viktigare än djupet. Vissa av skolans resultat är relativt lätt att beskriva i kvantitativa termer; i betyg, provresultat och oveder- 
  
 186  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 sägliga fakta. Men de kvantitativa metoderna, siffrorna och mätresul- taten ger, som vi har försökt att visa ovan, bara en del av sanningen och framför allt ger de inte svar på vad konstaterade brister egentligen be- ror på och vilka åtgärder som skulle råda bot på dessa brister. 
 3KOLPLANER OCH UPPF¶LJNING I SKOLLAGEN 
 6¥RT GarciaI skollagen ändras rubriken för 2 kap. från Den kommunala or- 
 ganisationen för skolan till Den kommunala organisationen  
 OCH DET KOMMUNALA ANSVARET  
 för skolan. I 8 § förtydligas kraven på 
 kommunernas skolplan, så att det klart framgår av lagen att det av skolplanen ska framgå vilka åtgärder och områden som kom- munen prioriterar under den period för vilken planen gäller. 
 Till 2 kap. flyttas också de föreskrifter i 15 kap. som rör skol- huvudmannens skyldighet att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten. 
 I skollagen förs in en bestämmelse om att kommunen konti- nuerligt ska följa och utvärdera det egna skolväsendets verksam- het och resultat och att det av skolplanen ska framgå hur detta ska ske. 
 I skollagens 15 kap. Övriga föreskrifter skärps formuleringen så att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, får större möjligheter att ingripa om en kommun grovt, eller under längre tid, har åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen. 
 Vi har ingen övertro på lagparagrafer och statliga föreskrifter. Verklig- heten är betydligt mer svårstyrd än så. Ändå menar vi att det är viktigt att man i de föreskrifter som måste finnas är tydlig. Skollagens krav måste vara så klara och bjudande att de går att utvärdera. Det yttersta medlet för uppföljningen av efterlevnaden av nationella mål för skolan är möjligheten att vidta åtgärder och besluta om sanktioner. 
 De bestämmelser som styr kommunernas ansvar när det gäller upp- följning och utvärdering av skolans verksamhet och statens möjligheter 
  
 SOU 1997:121  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 187 
  
 att ställa krav på resultatredovisning finns i skollagens 2 kap.  
 110  
 Den kommunala organisationen för skolan och i 3 kap. Övriga föreskrifter. Bestämmelserna har huvudsakligen en administrativ karaktär; de handlar mer om organisation än om innehåll. Vi föreslår att 2 kap. i 
 skollagen får en ny rubrik: Den kommunala organisationen och  
 DET KOMMUNALA ANSVARET F¶R SKOLAN  
 Ändringen avser att markera att staten 
 inte bara har synpunkter på hur den kommunala organisationen för skolväsendet ska se ut, utan också understryker det kommunala ansva- ret för att verksamheten fungerar enligt fastställda mål och riktlinjer. De föreslagna förändringarna i 8 §. innebär en skärpning av kraven på kommunens skolplan. Med de föreslagna skrivningarna vill vi under- stryka kommunernas ansvar för att det finns en reell plan för utveck- lingen av kommunens skolväsende med en tydlig åtgärdsplan. Skolpla- nen ska inte upprepa det som redan står i skollagen, läroplanerna och kursplanerna. Lag och förordning gäller och ska inte behöva några yt- terligare preciseringar. Skolplanen bör i stället ange de områden som kommunen avser att prioritera under den period som skolplanen gäller för. Planen ska ge information om vilka mål som kommunen sätter upp för skolans utveckling under en begränsad tidsperiod, vilka åtgärder man tänker vidta och vilka satsningar man avser att göra. 
 När det gäller utvärderingen av skolan vill vi ställa krav på kommu- nerna att ett program för denna uppföljning och utvärdering ska finnas med i skolplanen. Vi föreslår därför att skollagens 2 kap. 8 § förtydli- 
 gas så att det av skrivningen klart framgår att kommunen kontinuerligt ska  
 F¶LJA OCH UTV¤RDERA DEN EGNA SKOLANS VERKSAMHET OCH RESULTAT SAMT ATT DET I SKOLPLANEN SKA ANGES HUR DETTA SKA SKE  
 I dag står det att kom- 
 munen ska följa och utvärdera skolplanen. Vi menar att det är bättre att skriva att kommunen ska följa och utvärdera skolans verksamhet och resultat, inte bara den verksamhet som omnämns i skolplanen. Vi vill också ställa krav på kommunerna att ett program för denna uppföljning och utvärdering ska finnas i skolplanen. Ett sådant program kan natur- ligtvis finnas vid sidan av skolplanen, eller också kan kommunen hävda att man kontinuerligt utvärderar sin verksamhet som ett självklart led i denna, utan att man har en särskild plan för detta. Poängen med kravet på att programmet ska finnas med i skolplanen är att det då blir tydliga- re för kommunen och för skolan att en utvärdering ska ske i anslutning till skolplanen. Kopplingen mellan skolplanen och utvärderingen för- stärker också sambandet mellan utvärderingen och skolans fortsatta utveckling. En konkretisering av utvärderingsprogrammet ger större möjligheter för den nationella utvärderingen att efterfråga sådana 
  
 110  
 Se s. 204. Där återges den nuvarande lydelsen i skollagen, liksom den som vi före- slår. 
  
 188  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 kommunala utvärderingsprogram och därigenom få en bild av hur ut- värderingen utvecklas. Även andra intressenter i skolans verksamhet kan ha glädje av att det finns en lättillgänglig plan för en kommuns skolutvärdering. 
 Det finns i dag ett spänningsfält mellan stat och kommun och ibland ifrågasätts statens rätt och möjlighet att efterfråga den konkreta infor- mation från kommunerna som möjliggör en nationell uppföljning och utvärdering av skolan. Vi vill flytta den paragraf som i dag talar om kommunernas skyldigheter att lämna uppgifter från skollagens 15 kap. till 2 kap. så att den knyts närmare till ansvarsfrågorna. 
 I detta sammanhang vill vi framhålla att skollagens 15 kap. 15 § in- nehåller en klar sanktionsmöjlighet. Det står i lagen att om en kommun grovt eller under längre tid har åsidosatt sina skyldigheter enligt lagen eller dess föreskrifter får regeringen på kommunens bekostnad vidta nödvändiga åtgärder. Såvitt vi vet har denna sanktionsmöjlighet aldrig tillämpats. Vi föreslår att paragrafen ändras så att möjligheten öppnas 
 för regeringen att uppdra åt sin tillsynsmyndighet, Skolverket, att direkt ingripa mot kommuner som åsidosätter sina skyldigheter enligt skolla- gen eller de föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. När en kommun grovt eller under längre tid åsidosätter sina skyldigheter bör sanktionerna trappas upp och också kunna innebära direkta åtgärder. Också här menar vi att det är rimligt att Skolverket kan ges regeringens bemyndigande att på en kommuns bekostnad vidta de åtgärder som är befogade för att tillgodose lagens krav. Genom dessa förändringar i lagen avser vi att stärka den enskildes rättsskydd och ge de statliga myndigheterna möjlighet att ingripa på ett tidigare stadium. Vi tror inte att det kommer att bli vanligt med denna typ av sanktioner, men vi me- nar att det är nödvändigt att tillsynsmyndigheten snabbt kan ingripa när lag och förordning åsidosätts för att inte föreskrifterna ska upplevas som helt tandlösa. 
 ¶RSLAG TILL ¤NDRINGAR I SKOLLAGEN 
 Nuvarande lydelse 
 KAP $EN KOMMUNALA ORGANISA TIONEN F¶R SKOLAN 
 8 § I alla kommuner skall det finnas en av kommunfullmäktige antagen 
 Föreslagen lydelse 
 KAP $EN KOMMUNALA ORGANISA TIONEN OCH DET KOMMUNALA ANSVA RET F¶R SKOLAN 
 8 § I alla kommuner skall det finnas en av kommunfullmäktige antagen 
  
 SOU 1997:121 
  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING  
 189 
  
 skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall gestaltas och ut- vecklas. Av skolplanen skall sär- skilt framgå de åtgärder som kom- munen avser att vidta för att uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. 
 Kommunen skall kontinuerligt följa upp samt utvärdera skolplanen. 
 skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall gestaltas och ut- vecklas inom ramen för de nationellt uppställda målen. Av skolplanen skall framgå vilka åtgärder och om- råden som kommunen prioriterar Taylor den period för vilken planen gäl- ler. 
 Kommunen skall kontinuerligt följa upp och utvärdera det egna skolvä- sendets verksamhet och resultat. I skolplanen skall anges hur detta skall ske. 
 +AP  
 –VRIGA 
  F¶RESKRIFTER 
 11 § Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverk- samheten och sådan verksamhets- redovisning som behövs för upp- följning och utvärdering av verk- samheten. 
 Regeringen får vidare meddela fö- reskrifter om viten för den som inte följer bestämmelser om sådan upp- giftsskyldighet. 
 15 § 
 Har en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldighe- ter enligt denna lag eller enligt fö- reskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen med- dela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. 
 8 a§ Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och ut- värdering av verksamheten. 
 Regeringen får vidare meddela före- skrifter om viten för den som inte följer bestämmelser om sådan upp- giftsskyldighet. 
 15 § 
 Har en kommun åsidosatt sina skyl- digheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen, eller den myndighet regeringen bestäm- mer, meddela de föreskrifter för kommunen som kan vara påkallade. 
 Har åsidosättandet varit grovt, eller pågått under en längre tid, får rege- 
  
 190  
 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 
  
 SOU 1997:121 
  
 Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten eljest skulle ha betalt ut till kommunen. 
 ringen, eller den myndighet regering- en bestämmer, på kommunens be- kostnad vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. 
 Har staten haft kostnader för en åt- gärd som vidtagits med stöd av andra stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten eljest skulle ha betalt ut till kommunen. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 191 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
 )TaylorVårt uppdrag handlar om skolans utveckling. Det är med den bakgrun- den som vi i det här kapitlet diskuterar frågor om personalens utbild- ning, vidareutbildning och fortbildning. Vi behandlar i huvudsak lärare i grundskolan och gymnasieskolan. Resonemangen gäller i tillämpliga delar också för fritidspedagoger, förskollärare och skolledare. När det gäller de senare hänvisar vi till avsnittet om rektorer i kapitel 7 (s. 164). 
 När vi behandlar lärarnas kompetensutveckling utgår vi ifrån det en- skilda arbetslaget. Vilket behov finns där av att ha kontakt med andra, att få tid för att reflektera över den egna praktiken, att ta del av ny litte- ratur, att dela med sig av sina erfarenheter osv? 
 I slutet av kapitlet lyfter vi fram ett problem som vi ser i dagens grundutbildning av lärare: kopplingen  
 skola–lärarutbildning. 
  Kapitlet innehåller ett förslag om inrättandet av s.k. rekryteringstjänster och ett annat som berör utlandsutbildade lärare. Våra slutsatser är följande: 
  
 · 
  
 Förutsättningarna för lärarnas arbete har ändrats mycket. Lärar- jobbet är i dag mer utsatt än tidigare, och behovet av samarbete mellan lärare har ökat. Även skolledarnas arbetssituation har för- ändrats radikalt. Deras ansvarsområde har blivit bredare och de för- väntas klara av att både driva förändringsarbete och att hålla bud- getramar. 
  
 · 
  
 Utvecklingsarbetet i skolan bör vara lokalt förankrat i högre grad än hittills. En modell för försöksverksamhet är när lärare, forskare och andra arbetar tillsammans med projekt. 
  
 ,¤RARNA I 3VERIGE 
 Det finns cirka 120 000 lärare i grundskolan och gymnasieskolan. An- talet förskollärare och fritidspedagoger är omkring 70 000. Det är alltså sammanlagt nästan 200 000 personer som sysslar med pedagogiskt ar- bete i den svenska skolan, förskolan och skolbarnsomsorgen. Till detta kommer cirka 6 000 skolledare i grundskolan och gymnasieskolan. 
 Om man ska säga någonting generellt om ett så stort antal personer, blir det med nödvändighet förenklat. Aguilar, som har forskat om lärare och lokalt utvecklingsarbete sedan slutet av  
 1970-talet, 
  har 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 emellertid gjort ett försök att svara på frågan vad som utmärker lärarna som grupp. 
 111  
 Lärarna är en högutbildad yrkeskategori, skriver han. De har omfattande kontakter med övriga delar av befolkningen – bl.a. ge- nom sitt samspel med eleverna och föräldrarna – och bidrar till att for- ma det uppväxande släktet. Lärarna kan ses som en rejäl tillgång för såväl skolans som samhällets utveckling. 
 Det som är karaktäristiskt för lärarkåren, enligt Smith, är att lärarna å ena sidan kan planera och utföra sitt arbete på ett relativt självständigt sätt, men att de å andra sidan inte har makt att kontrollera andra anställdas arbete och inte heller har makt över egendom och ka- pital i sitt arbete. I sociologiska termer brukar läraryrket betecknas som  
 del-vis 
  självständigt. Journalister, socialarbetare, sjuksköterskor, präster m.fl. har yrken av en liknande karaktär. Det som emellertid skiljer lärarna från dessa, och gör lärarnas ställning i samhället sär- präglad, är deras relation till eleverna. Lärarna ska övervaka och kon- trollera elevernas arbete, eftersom socialisation och kvalificering av den nya generationen medborgare är en av lärarnas viktigaste uppgifter. 
 Ross slutsats är att lärarkåren utgör ett samhällsskikt som har en motsägelsefull position i samhället. Detta kommer bl.a. till uttryck i lärarnas uppfattningar i kontroversiella frågor. Han refererar en under- sökning som visade att lärarkåren är radikal i sin syn på chefer och ex- perter och över huvud taget på hur arbetslivet ska organiseras; lärarna är negativa till en hierarkisk organisation med många beslutsnivåer. Detsamma gäller lärarnas inställning till uppfostran och kriminalitet, där de utgör ett avantgarde. I politiska och ekonomiska frågor är där- emot lärarkåren konservativ – en stöttepelare för det bestående sam- hället. 
 Generaliseringar av det här slaget är, som sagt, grova. Lindblad på- pekar också att hans undersökning har begränsningar. En allvarlig så- dan är att olika lärargrupper har slagits ihop; klasslärare och ämneslära- re har t.ex. inte särredovisats. Därigenom försvinner ett annat mycket viktigt och utmärkande drag för lärarna: De är i sina synsätt och ställ- ningstaganden en splittrad grupp. 
 Lindblad har jämfört sina resultat med resultaten från motsvarande 
 undersökningar i Kanada, Norge, Tyskland och USA. Gemensamt för lärarna i olika länder är att de står i  
 OPPOSITION  
 till den dominerande 
 politiska uppfattningen. Lärarna i Kanada, Tyskland och USA låg läng- re åt vänster på den politiska skalan än lärarna i Sverige och Norge. Lindblad tolkar detta oppositionella drag som en strävan hos lärarna att 
  
 111  
  
 Lindblad, S. (1994):  
 ,¤RARNA SAMH¤LLET OCH SKOLANS UTVECKLING 
 , Stockholm, HLS 
  
 Förlag. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 193 
  
 bevara sitt oberoende. Han sammanfattar sin studie av de svenska lä- rarna på följande sätt:  
 112 
  
 Vad som förenar dem är att de värjer sig mot politisk och administrativ styrning av sitt arbete och är tveksamma till expertisbaserade beslut. En slutsats man kan dra är att lärarna som yrkesgrupp är svårstyrda. De värnar om den egna autonomin i mycket stor utsträckning och ifrågasätter legiti- miteten hos såväl arbetsledning som experter. 
 +¶N KLASS OCH ETNICITET 
 Det finns en betydande obalans bland lärare med avseende på kön, klass och etnicitet om man jämför med befolkningen i övrigt. Likadant är det i lärarutbildningarna: Den typiska blivande läraren är en medel- klassflicka med en stabil svensk bakgrund. 
 I grundskolan är i genomsnitt 73 procent av lärarna kvinnor.  
 113  
 Av de lärare som undervisar i årskurs  
 1–3 
  är inte mindre än 98 procent kvinnor. Andelen män är högre i övriga årskurser i grundskolan. I gymnasieskolan är situationen en annan: Något mer än hälften av samtliga gymnasielärare är män. 
 Tendensen har länge varit att den könsmässiga obalansen ökar. Un- der perioden  
 1992–1996 
  minskade antalet lärare i grundskolan med cirka 6 000. Nästan två tredjedelar av minskningen stod männen för – i dag finns det cirka 4 000 färre manliga lärare i klassrummen än för fem år sedan. 
 Det har skett en markant förändring när det gäller skolledarna. För ett tiotal år sedan var den allra största delen av dem män. Sedan dessa har kvinnorna i allt högre grad blivit skolledare. I dag är 51 procent av det totala antalet skolledare kvinnor; i grundskolan är andelen något högre, 56 procent. Det är bara på skolchefsnivån som männen fortfa- rande dominerar. 
 Det är samma mönster i lärarutbildningen: endast 20 procent av dem som var i utbildning till lärare under läsåret 1996/97 var män. En un- dersökning av studerande på grundskollärarutbildningen i Stockholm visade att männen i högre grad än kvinnorna avbröt sina studier. Det finns också tecken som tyder på att det proportionellt sett är färre män 
  
 112 
  
 A.a., s. 52. 
  
 113 
  
 Skolverket (1997):  
 3KOLAN I SIFFROR $EL %LEVER OCH Myers, Skolverkets 
  
 rapport nummer 130, s. 40 och 79. 
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 SOU 1997:121 
  
 än kvinnor som verkligen arbetar som lärare några år efter sin exa- men. 
 114 
  
 I 1996 års budgetproposition fick högskolorna i uppdrag att öka an- delen män i lärarutbildningarna, men inga särskilda medel anslogs för ändamålet. Den nya lärarutbildningen i Norrköping har fått tillstånd av Högskoleverket att ha egna antagningsregler och att få använda inter- vjuer som urvalsinstrument. 
 115  
 Reglerna innebär bl.a. att män kommer att ha förhållandevis lättare än kvinnor att bli antagna; man utnyttjar den möjlighet som finns i högskoleförordningen att ge poäng för under- representerat kön. 
 Det är också ett faktum att många lärare har en medelklassbakgrund. En studie av yrkesverksamma lärare 1990 visade att det bara var för- skollärarna och yrkeslärarna i gymnasieskolan som hade ungefär sam- ma sociala bakgrund som befolkningen i stort. 
 116  
 För övriga lärarkate- gorier var socialgrupp 1 och 2 överrepresenterade. Kvinnorna inom varje lärarkategori kommer i genomsnitt från ett något högre socialt skikt jämfört med sina manliga kolleger. 
 En ökande andel av eleverna i svenska skolor har en annan språklig och kulturell bakgrund än den svenska. De är födda i utlandet eller har föräldrar som har invandrat till Sverige. I dag gäller det mer än var femte elev eller cirka 22 procent av eleverna. 
 117  
 Det är en genomsnitts- siffra; i många skolor är andelen mycket högre. Samtidigt är det ytterst få lärare och annan personal i förskolan, skolbarnsomsorgen och skolan som har en motsvarande bakgrund. 
 En annan snedfördelning gäller personalens ålder. Medelåldern bland lärare är hög. Det gäller framför allt gymnasieskolan, där nästan hälften av samtliga lärare är över 50 år. 
 När man på det här sättet går igenom vilka skillnader som det finns mellan lärarkåren och befolkningen i sin helhet, kan intrycket bli att man riktar kritik mot en stor del av dem som för närvarande finns i yr- ket. Det är inte vår avsikt, utan vi vill peka på dessa fakta i en diskus- sion om rekryteringen i framtiden. Vår utgångspunkt är att utbildningen 
  
 114  
 Wright, Sandoval, Torres (1997):  
 *¤M0RO *¤MST¤LLDHETSPROJEKTET Chaney ,¤RARH¶G SKOLANS STUDENTK¥R I 3TOCKHOLM  
 Undersökningen avser studeranden som har antagits 
 sedan 1988. 
  
 115 
  
 3VENSKA $AGBLADET  
  
 1997-04-01, 
  
  s. 9. 
  
 116 
  
 SOU 1993:85:  
 5RSPRUNG OCH UTBILDNING 3OCIAL SNEDREKRYTERING TILL H¶GRE STUDIER 
 , 
  
 Stockholm, Jenkins, s. Goodwin Fritidspedagoger redovisades inte i denna undersökning, men det är troligt att också dessa har en liknande social bakgrund som befolkningen i stort. Begreppet yrkeslärare, som användes i studien, motsvarar med dagens termi- nologi lärare som undervisar i karaktärsämnen av typen byggteknik, bagerikunskap, omvårdnadskunskap och matlagning. 
  
 117  
 Siffran avser elever som antingen är födda i utlandet eller har minst en förälder som har invandrat till Sverige. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 195 
  
 av lärare, förskollärare och fritidspedagoger bör öppnas för grupper i samhället som tidigare inte har sökt sig dit i någon större utsträckning. Därigenom kommer nya erfarenheter, kunskaper och perspektiv in – både i utbildningarna och i de yrken som de förbereder för. Detta bör ske utan att kraven på kompetens eftersätts. Vi anser att det är värt att sträva efter att sammansättningen av personalen i skolväsendet blir mer lik den som gäller för befolkningen i övrigt. 
 Rekryteringsfrågan är mycket viktig – inte bara därför att kraven på utbildning har ökat, och därmed kraven på skolan – utan också därför att det kommer att behöva utbildas och anställas många nya lärare Taylor de närmaste åren. Det totala behovet av lärare i grundskolan kom- mer att öka under den kommande tioårsperioden, vilket bl.a. är en följd av stora barnkullar i början av  
 1990-talet 
  och pensionsavgångar. Skol- verket räknar med en ökande brist på lärare i grundskolan om man ut- går ifrån den nuvarande dimensioneringen av grundskollärarutbild- ningen. 
 118  
 Redan vid sekelskiftet beräknas det finnas en brist på 5 000– 6 000 grundskollärare. Läget är ungefär detsamma för gymnasieskolan, men där kommer bristsituationen senare; först vid sekelskiftet växer behovet mycket kraftigt. 
 119 
  
 För att undvika att det blir en akut brist på lärare måste lärarutbild- ningarna ta in flera studenter. Det förutsätter emellertid att det finns tillräckligt många kvalificerade sökande. Under de senaste åren har det framför allt varit förhållandevis få som har sökt till lärarutbildningar med en inriktning på matematik och naturvetenskapliga ämnen. 
 5R ARBETSLAGETS SYNPUNKT 
 Lärarna har i dag ett större behov än förr av att samarbeta. Det är en följd av att jobbet har blivit mer utsatt och att skolans verksamhet är mer komplex än tidigare. Vi skriver utförligt om detta i kapitel 2, fram- för allt på  
 s.44–47. 
  
 Ett sätt att ge samarbetet en fastare ram är att lärarna bildar arbets- 
 lag, där medlemmarna tar ett gemensamt ansvar för verksamheten. Detta skrev vi ganska utförligt om i  
 )NFLYTANDE P¥ RIKTIGT 
 . 
 120  
 Utgångs- 
  
 118  
 Skolverket (1995):  
 ,¤RARBRIST ELLER L¤RAR¶VERSKOTT  
 , Skolverkets rapport nummer 
 81, Stockholm, Liber Distribution. 
  
 119  
 Hur behovet av lärare blir på längre sikt, dvs. en bra bit in på  
 2000-talet, 
  är svårt att bedöma eftersom barnafödandet under hela  
 1900-talet 
  har gått i vågor. Under 1997 räknar man med att det kommer att födas bara cirka 90 000 barn; jämfört med 1945 då 
 det föddes 135 000 barn, och 1990 då antalet var 124 000.  
 120  
 SOU 1996:22, s.  
 177–183. 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 punkten var ett exempel från Lövgärdesskolan i Göteborg, där en av lärarna berättade om det arbetslag som hon arbetade i på följande vis: 
 Jag har hela min tjänst i ett arbetslag som har hand om undervisningen i de fyra klasserna i årskurs åtta. Arbetslaget består av sammanlagt elva perso- ner. [..] När vi införde arbetslag kom initiativet från personalen och upp- läggningen utvecklades genom kontakter med andra lärare. Införandet var inte styrt uppifrån, vilket jag tror är viktigt. Vi ville minska antalet lärare för eleverna och se till att var och en av lärarna organisatoriskt ingick i en mindre grupp, där man kunde känna gemenskap och tillhörighet. [..] Den horisontella organisationen gör att lärare i no, so och svenska får en enklare planeringssituation genom att normalt ha endast en årskurs. En följd av detta är att kvaliteten på undervisningen höjs. Man orkar att samarbeta med lärare som har andra ämnen. [..] Ett arbetslag är inte bara ett forum för pla- nering av undervisning och elevvård, utan det har också en personalvårdan- de funktion. Lärarna hjälps åt när de har problem med klasser och enskilda elever och man kan känna trygghet och styrka i arbetslaget när man har per- sonliga problem. 
 I en kommentar pekade vi på tänkbara fördelar för lärare att samarbeta omkring ett begränsat antal elever. Det kan t.ex. ge lärarna en möjlighet att diskutera frågor om skola och pedagogik som kommer upp i under- visningen på ett mer systematiskt sätt än vad som kan ske i personal- rummet eller matsalen. Om lärare och elever tillsammans följer upp och utvärderar arbetet tillsammans ökar den gemensamma kunskapen. Vi berörde också vilken betydelse det kan ha för eleverna att lärarna arbetar ihop och uppträder på ett mer enhetligt sätt i förhållande till dem. 
 Begreppet arbetslag introducerades redan 1980 i samband med den nya läroplanen för grundskolan (Lgr 80) och myndigheterna har ansla- git en hel del pengar på fortbildning under årens lopp med syftet att stödja bildandet av arbetslag. På åtskilliga skolor har lärarna organise- rat sig på detta sätt, och antalet arbetslag ökar. Ändå kan man inte säga 
 att arbetssättet ännu har slagit igenom på bred front bland lärarna. I betänkandet antydde vi några tänkbara förklaringar till detta. En lärare som går med i ett arbetslag – och som verkligen fungerar som en riktig grupp – får offra en del av sin självständighet, vilket hon eller han kan uppleva som en alltför stor nackdel. Dessutom kan lärararbetet få ett drag av offentlighet som det inte har haft tidigare; kollegerna får en insyn i den enskilda lärarens arbete. Det kan också innebära ett merar- bete, framför allt inledningsvis. Förmodligen får man räkna med att det tar flera år innan de positiva sidorna av att arbeta i lag kommer fram. 
 Det nya avtalet på skolområdet gör att de flesta lärare kommer att tillhöra ett arbetslag inom några år. Men arbetslaget som organisations- form innebär inte automatiskt att lärarnas samarbetsmönster ändras 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 197 
  
 eller att pedagogiken påverkas; det öppnar däremot en möjlighet till utveckling. Formen i sig har inget värde, utan måste bedömas efter vad den kan komma att betyda för barns och ungdomars lärande. 
 En skillnad mellan situationen i början av  
 1980-talet 
  och i dag är att lärarna i större utsträckning  
 BEH¶VER  
 arbeta tillsammans – inte därför 
 att det står i centrala styrdokument utan därför att utvecklingen i sam- hället, i skolan och när det gäller yrkets villkor gör det nödvändigt. 
 Här ska vi inte gå djupare in på olika argument för och emot ar- betslag, utan hänvisar till vad vi har skrivit i tidigare betänkanden. Det är i stället en viss aspekt på arbetslag som vi vill behandla, nämligen de möjligheter som detta sätt att organisera lärares arbete öppnar för att utveckla undervisningen. 
 Om man sätter arbetslaget i centrum, och utgår ifrån de behov som medlemmarna där har, blir synen på sådant som vidareutbildning, fort- bildning, försöksverksamhet och samarbete med lärarutbildningen en annan än om man har ett traditionellt perspektiv. I figuren nedan ger vi några exempel på aktiviteter som ett arbetslag kan tänkas delta i. 
  
 Dokumentering av 
  
 undervisningen 
  
 Läsning av 
  
 Lärarstuderande gör 
  
 facklitteratur 
  
 undersökningar för 
  
 Gemensam 
  
 arbetslaget 
  
 utvärdering 
  
 Deltagande i kurser 
  
 Arbetslaget 
  
 Kontakt med lärare 
  
 för arbetslagets 
  
 på andra skolor 
  
 behov 
  
 Arbete och studier 
  
 Handledning för 
  
 utanför skolan 
  
 arbetslaget 
  
 Utvecklingsarbete tillsammans 
  
 S eminarier tillsammans 
  
 med forskare eller andra 
  
 med lärarhögskolan 
  
 Medverkan i kurser 
  
 Handledning 
  
 för andra 
  
 av lärarstuderande 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 $OKUMENTERING AV UNDERVISNINGEN 
 I det följande ska vi utveckla ett par av inslagen i figuren ovan. Doku- mentering av undervisningen kan t.ex. gå till som i följande exempel med ett arbetslag på en grundskola. Berättelsen ska uppfattas just som ett exempel, och ingenting annat. Det finns mycket som kan göras inom ramen för ett arbetslag, och som är viktigt för lärarnas yrkesutveckling. 
 Sex lärare bestämde sig för att under en period studera hur eleverna förhöll sig till varandra, och till lärarna, på lektionerna. Lärarna skrev brev till varandra med iakttagelser av eleverna. De fick hjälp av två personer från lärarhögskolan med att videofilma vissa lektioner och att göra observationsanteckningar. Sedan for arbetslaget och lärarutbildar- na iväg till en konferensgård. De tittade på filmerna och läste de olika texterna. Därefter delade de upp sig i mindre grupper. Medlemmarna skrev ned vad de tyckte sig se i materialet. Alla samlades och diskute- rade utifrån de nya texterna. Frågorna fick en allsidig belysning efter- som deltagarna hade olika utbildningar och erfarenheter. Deltagarna tyckte att det gav många nya infallsvinklar, men det var också jobbigt att se sin undervisning utifrån och att höra andra prata om den. 
 Efter internatdagarna fortsatte lärarna på egen hand med att video- filma och att göra observationsanteckningar. Alla skrev dagbok några gånger i veckan. De hade regelbundna träffar med resurspersonerna från lärarhögskolan då man analyserade dokumentationen. Till dessa träffar bjöd man ibland in lärare från andra skolor, forskare och politi- ker som kunde ge nya perspektiv och kunskaper. 
 När det hade gått ett år, satte arbetslaget av en träff för en förutsätt- ningslös diskussion om värdet av att dokumentera undervisningen på det här viset. Slutsatsen blev att det hade varit roligt och lärorikt; alla tyckte att de hade blivit mer medvetna i sitt arbete. Man tyckte också att det fanns belägg för att eleverna uppskattade de förändringar av un- dervisningen som dokumentationsarbetet hade lett till. 
 När medlemmarna i ett arbetslag arbetar på det här viset är det nå- gonting nytt för många. Därför kan de behöva stöd av olika slag: möj- lighet att delta i kurser för att få reda på vilka metoder som är använd- bara, tid för litteraturstudier, kontakt med lärare på andra skolor som har erfarenhet av att dokumentera sitt eget arbete, samarbete med fors- kare osv. 
 Uppföljning och utvärdering ska till största delen ske när verksam- heten pågår, eftersom det är processen och elevernas lärande som bör stå i centrum för intresset. Ovanstående exempel, där arbetslaget pe- riodvis drog sig tillbaka till ett internat, får inte misstolkas. Det mesta av arbetet med uppföljning och utvärdering bör göras  
 I 
 skolan, och till- sammans med eleverna. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 199 
  
 Elevernas egen dokumentation – dels i form av texter, bilder och annat material som har kommit till i undervisningen, dels deras utvär- deringar av det egna arbetet och undervisningen – är en viktig del av den samlade dokumentationen. Med hjälp av lärarnas och elevernas dokumentation kan undervisningen i högre grad än tidigare bli någon- ting gemensamt med ett inflytande både för elever och lärare. 
 Dokumentationen, och analysen av den, är ovärderlig när skolans personal för samtal med föräldrar, politiker och tjänstemän om under- visningens mål och medel, och om vilka behov som man har av stöd. Arbetet med dokumentationen av verksamheten gör det lättare för lä- rarna att utveckla ett språk för allt som ligger i lärarkunskapen; det kollegiala samtalet får en stimulans. 
 Det är önskvärt att samarbetet mellan lärarutbildningarna och sko- lorna blir bättre (se vidare nedan). En del i ett sådant utvidgat samar- bete skulle kunna vara att lärare – med stöd av lärarutbildare – doku- menterar sitt arbete. Detta material kunde bilda underlag både för lokal skolutveckling och för en del av diskussionerna med studenterna i lä- rarutbildningen. På flera ställen i landet planerar man att starta regio- nala resurscentrum.  
 %N  
 av de tänkbara uppgifterna för ett sådant cent- rum skulle kunna vara att stödja lärare som dokumenterar sin undervis- ning. I förlängningen ligger en möjlighet att bygga upp en databas där dokumentation av undervisning och annat lärarmaterial görs allmänt tillgängligt eller åtminstone tillgängligt för dem som har bidragit med material. 
 121 
  
 (ANDLEDNING F¶R ARBETSLAGET 
 I socialtjänsten har personalen länge stöttat varandra genom handled- ning. En erfaren socialsekreterare åtar sig regelbundna träffar med an- ställda på ett socialkontor. Syftet är att bearbeta problem för att därige- nom utveckla gruppens arbete. Liknande verksamhet har förekommit på skolans område i en och annan kommun, men det finns tecken som tyder på att handledning för lärare är någonting som blir allt vanligare. 
 I ett tidigare betänkande har vi gett exempel på detta från Alingsås och Malmö.  
 122 
  
 Handledning för medlemmarna i ett arbetslag innebär att man har regelbundna träffar med en utomstående person. Det kan vara en expert av något slag, t.ex. en psykolog eller pedagogisk forskare, men det kan 
  
 121  
 Det finns redan nu exempel på att idéer och erfarenhet sprids via hemsidor på Inter- net. Det är framför allt organisationer och myndigheter som på detta vis skapar nya 
 mötesplatser för pedagoger.  
 122  
 SOU 1996:22, s.  
 173–177. 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 också vara en erfaren lärare från en annan skola. Ett handledningsmöte går vanligen till så att en eller flera av deltagarna berättar om ett pro- blem som hon har och händelser som belyser problemet. Handledarens uppgift är att frigöra gruppens kapacitet genom att tillföra nya perspek- tiv och att ställa öppnande frågor. Handledaren kan ibland bidra med exempel på hur andra har löst ett liknande problem, vart man ska vända sig för att få frågan belyst osv. 
 För många lärare låter det som ett önsketänkande när de hör talas om handledningsträffar av det här slaget. När skulle vi få tid med nå- gonting sådant, säger de och tänker på alla de tusen och en saker som de måste hinna med för att till att börja med få den dagliga verksamhe- ten att fungera på ett någorlunda tillfredsställande vis. För att få till stånd handledning för arbetslag fordras det i många fall ett ändrat tän- kande hos skolledningen – och kanske också hos lärarna själva – som innebär att det är väl använd tid att reflektera över vad man håller på med, att diskutera svårigheter i jobbet, att vända och vrida på proble- men för att hitta lösningar som man inte har tänkt på förut. Det behövs en insikt om att detta är en legitim och produktiv verksamhet. Kruxet är att värdet blir uppenbart först på längre sikt när man upptäcker sam- bandet mellan å ena sidan handledningsträffarna och å andra sidan elevernas kunskapstillväxt och trivsel och personalens hälsa och arbetslust. 
 ,¤RANDE I ARBETET 
 Lärarna saknar grundläggande kunskaper om grupper och gru ppdynamik. Dom är inte medvetna om det enormt komplexa samspel som sker mellan eleverna i en klass. Därför far många barn illa i onödan. Undervisningen 
 skulle också kunna bli både bättre och roligare om grupparbeten var vanli- gare i skolan.  
 $¤RF¶R M¥STE INNEH¥LLET I L¤RARUTBILDNINGEN F¶R¤NDRAS S¥ ATT ALLA BLIVANDE L¤RARE F¥R DEL AV DEN MODERNA FORSKNINGEN OM GRUPPERS S¤TT ATT FUNGERA 
  
 Repliken är påhittad, men varianter av den är vanliga. Man kan höra företrädare för t.ex. skolläkare, barnpsykologer, utbildningspolitiker och pedagogiska forskare uttala sig i den här riktningen. Iakttagelsen förefaller bestickande och lösningen verkar vara både enkel och själv- klar. I stället för kunskaper om grupper och gruppdynamik kan det gälla mobbning, jämställdhet, funktionshinder, läs- och skrivutveck- ling, omvärldskontakter och många andra områden som det är mycket viktigt att alla lärare har goda kunskaper om. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 201 
  
 När man säger så här bortser man – till att börja med – ifrån ett vik- tigt faktum, nämligen att huvuddelen av alla lärare som kommer att 
 undervisa en bra bit in på nästa sekel redan har passerat lärarhögsko- lorna. Förändringar i innehållet i  
 GRUNDUTBILDNINGEN  
 av lärare får effekt 
 först på mycket lång sikt. Varje år utexamineras 4  
 000–5 
  000 nya lärare för grundskolan och gymnasieskolan, vilket motsvarar tre, fyra procent av den befintliga lärarkåren. När man diskuterar förändringar i skolan bör därför utvecklingen av de yrkesverksamma lärarnas kompetens vara i fokus. 
 Uttalanden av det här slaget bygger d essutom på en överdriven före- ställning om vad som går att åstadkomma med formaliserad utbildning. Dagens lärarutbildningar innehåller med all säkerhet åtskilligt om gruppdynamik, mobbning, jämställdhet och många andra områden som är mycket viktiga för blivande lärare. De bör finnas med som en röd tråd i allt arbete under lärarutbildningstiden. Men även om föreläsning- ar, seminarier, övningar och andra inslag på lärarhögskolorna i högre grad skulle handla om sådant – och integrationen av dessa frågor i hela utbildningen skulle lyckas – är det inte troligt att de nyexaminerade lärarna, när de kom ut i skolan, skulle handla på ett så annorlunda sätt än lärare som är äldre i tjänsten. Det är många faktorer som påverkar hur lärare arbetar i skolan. Traditionen spelar in, liksom föräldrarnas förväntningar, målen i kursplanerna, kommunernas ekonomi och mycket annat. Det går inte en rak linje från vad som behandlas i lärar- utbildningen till hur lärarna tänker och agerar i yrket. 
 Ovanstående resonemang betyder inte att grundutbildningen för lä- rare, och innehållet i den, är oväsentligt. Men det innebär att man måste ha realistiska förväntningar på vad som är möjligt att åstadkomma med denna utbildning. De kunskaper, perspektiv, attityder m.m. som nyex- aminerade lärare har med sig ifrån utbildningen omformas och utveck- las av deras dagliga erfarenheter i yrket. Detta sker i ett samspel med elever, kolleger, skolledare och föräldrar. 
 Lärarnas kompetensutveckling sker till stor del direkt i arbetet. Där- för är det viktigt att ramen för arbetet är sådan att lärarna har utrymme för att pröva nya metoder, reflektera över och utvärdera sitt arbete, dis- kutera med kolleger osv. Fortbildning i form av föreläsningar och kur- ser behövs som stimulans och utmaning. En sådan enkel sak som att en lärare under ett läsår får en något mindre undervisning än normalt för att kunna pröva nya metoder kan ha en stor betydelse. Detta är inte längre någon utopi, eftersom det nya avtalet ger ett ökat utrymme för enskilda lärare att ha en varierad tjänstgöring. 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 R¥N FORTBILDNING TILL KOMPETENSUTVECKLING 
 Det har länge varit en erkänd uppfattning att grundutbildningen i ung- domsåren inte räcker för ett helt liv som lärare.  
 123  
 Redan i början av  
 1900-talet 
  anslog staten pengar till sommarkurser för lärare. När dessa pengar sinade fortsatte lärarföreningar att ordna fortbildning för sina medlemmar, som de själva fick betala; innehållet i kurserna formulera- des främst av de aktiva lärarna. 
 En förändring skedde efter andra världskriget när skolväsendet byggdes ut. Staten tog över a lltmer av ansvaret för fortbildningen och använde den i ökad grad som ett styrinstrument. Genom ett riksdagsbe- slut 1981 fick kommunerna tillbaka en del av ansvaret för fortbildning- en. 
 124  
 Lärarna och deras organisationer fick därmed större möjligheter att påverka fortbildningens utformning. Riksdagsbeslut 1992 och 1994 gick i samma riktning. Ändå betraktar lärare fortfarande denna verk- samhet som styrd uppifrån. Det nya avtalet innebär att lärarnas kom- petensutveckling på sikt kan komma att förändras en hel del. Det ger möjlighet att bryta upp den mer eller mindre standardiserade utform- ningen med ett fåtal studiedagar per år under terminstid, kompletterat med kurser av varierande längd. 
 De större utvärderingar som har gjorts av den traditionella fortbild- ningen visar att både studiedagar och kurser har haft en liten betydelse för skolans verksamhet. De har levt ett eget liv vid sidan av skolans vardag. 
 I takt med att insikten har ökat om fortbildningens begränsade re- sultat har ett nytt synsätt börjat att komma fram, och nya grepp har prövats. Hubbard sammanfattar omsvängningen på följande vis: 
  
 Top-down-modellerna 
  är på väg ut, liksom standardiserade lösningar och fortbildningspaket. Utvecklingen går i stället mot praxisrelatering, skolba- serad utveckling och lokalt ägande till innovationerna. Extern expertis får vika för praktikerns egen verkstad. Den unika skolkulturen och lärarens specifika erfarenheter ses som en viktig grund för förändring. [..] Allt detta handlar om ett grundläggande skifte i synen på skolutveckling, något som rimligtvis måste få konsekvenser även för hur vi tänker om lärares kompe- tensutveckling. 
 125 
  
 123 
  
 Linnell, U. (1994): Fortbildning i en decentraliserad skola – En bakgrund och några problemställningar, i Valenzuela, T. (red.):  
  
 ,¤RARES L¤RANDE R¥N FORTBILDNING TILL EN L¤RANDE ORGANISATION 
 , Lund, Studentlitteratur, s.  
 94–128. 
  
 124 
  
 Staten har emellertid fortfarande kvar en del av ansvaret för fortbildningen, t.ex. i samband med läroplansreformer och viss bristutbildning. 
  
 125 
  
 Valenzuela, T. (1994): Introduktion: Vilka är frågorna? Var finns de belysta?, i Valenzuela, T. (red.): 
  
 ,¤RARES L¤RANDE R¥N FORTBILDNING TILL EN L¤RANDE ORGANISATION 
 , 
 Lund, Studentlitteratur, s. 22. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 203 
  
 ,¤RARLEDD F¶RS¶KSVERKSAMHET 
 I dag är det en skarp gräns mellan lärares och forskares arbete. Detta har negativa följder både för respektive yrkesgrupp och för resultatet av deras arbete. Om forskarna hade en nära kontakt med elever och skol- personal, skulle deras forskning blir relevantare – och på sikt få en stör- re betydelse för att utveckla praktiken, och därmed komma barn och ungdomar till godo. 
 Aguilar har forskat om lärarledd försöksverksamhet. I centrum för hans intresse har stått satsningen under  
 1980-talet 
  på lokalt pedagogiskt utvecklingsarbete. Den s.k.  
 Luva-reformen 
  var en följd av införandet av 1980 års läroplan för grundskolan. Effekten av reformen var framför allt att antalet lärarledda projekt ökade kraftigt, vilket hängde ihop med att staten gav bidrag till dem. Däremot skedde det ingen kvalitetshöjning i lärarnas försöksprojekt jämfört med förhållan- dena före 1982. 
 Som lärare har man mestadels utgått från de egna personliga erfarenheterna när man prövat alternativa vägar i sitt arbete. Det är också de egna intryck- en som fällt utslaget vid de bedömningar och värderingar som man gjort av utfallet av dessa försök. Utvärderingar i någon mer systematisk och prö- vande form tillhör uppenbarligen undantagen. Man kan av detta dra slutsat- sen att den lärarledda försöksverksamheten varit av isolerad karaktär. Ut- bytet av erfarenheter mellan lärare och lärargrupper har mestadels varit be- gränsat till intryck baserade på personliga kontakter. [..] I sig förefaller allt- så teoretiska argument och skrivna redogörelser ha föga betydelse för för- ändring av det inre arbetet i skolan. Någon mer systematisk erfarenhetsor- ganisering bland lärare förefaller inte heller förekomma. 
 En tänkbar övergripande slutsats om den lärarledda försöksverksamheten i Sverige under efterkrigstiden är att den varit osynlig eller uppfattats som ointressant från centralt håll. Lärarnas erfarenheter och strävanden har i praktiken osynliggjorts eller framstått som problem snarare än resurser i skolreformernas Sverige.  
 126 
  
 Ross utvärdering visar att det återstår mycket att göra för att den lokala skolutvecklingen ska bli effektiv och verkligen leda till att lärar- nas kompetens höjs. Det verkar vara en avgörande punkt att beslutsfat- tare på olika nivåer i skolväsendet tänker om och börjar tro på att lärar- na har någonting att bidra med – ett omtänkande som är nödvändigt om man tar decentraliseringen på allvar. 
  
 126  
  
 Lindblad, S. (1994):  
 ,¤RARNA SAMH¤LLET OCH SKOLANS UTVECKLING 
 , Stockholm, HLS Förlag, s. 233 f. 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 4V¥ OLIKA EXEMPEL P¥ SKOLUTVECKLINGSPROJEKT 
 Det är viktigt att utvecklingsprojekt är förankrade hos lärarna och be- handlar problem som de anser är väsentliga. Från senare år finns det åtskilliga exempel på sådana projekt, men det finns också många pro- jekt som saknar denna kvalitet. Det stora projekt som startades 1996 av Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling  
 (KK-stiftelsen) 
  är ett exempel på när en försöksverksamhet startar utan kontakt med skolni- vån. En grupp har emellertid fått i uppdrag att följa projektet under fle- ra år och att utvärdera det. I den första rapporten överväger de kritiska synpunkterna. 
 127  
 Projektet omfattar skolutvecklingsprojekt i 27 kom- muner. Användningen av datorer och telekommunikationer, dvs. in- formationsteknik (IT), ska spela en stor roll. Kompetensutveckling av lärare betonas. Stiftelsen tillskjuter 360 miljoner kronor under en tre- årsperiod och kommunerna bidrar med samma belopp. 
 Contreras visar att kommunerna sökte pengar för  
 IT-projekt 
  i stor hast. I de flesta fall drogs varken lärare eller rektorer in i förberedelserna. 
 Ansökningarna utmärks genomgående av att ha tillkommit under stor tids- press. Kvaliteten på de flesta ansökningar är låg, oavsett om man ser till språklig framställning och argumentation, till originaliteten hos de idéer som förs fram, till  
 mål-medel 
  resonemang eller till diskussioner om varför man över huvudtaget vill starta ett  
 IT-projekt 
  för skolan. Det saknas också motiveringar för projekt utifrån tidigare erfarenheter av datoranvändning i skolan. Denna typ av svagheter är inte ovanliga när lärare formulerar pro- jektidéer och söker finansiering för dem. Men en stor del av ansökningarna är inte skriva av vanliga lärare utan av personer på övergripande kommu- nal nivå, dvs. handläggare av skolfrågor eller konsulter. [..] Det finns prak- tiskt taget inga resonemang om varför man tror att ett antal beskrivna peda- gogiska förändringar ska följa av just  
 IT-användning. 
 128 
  
 Utvärderarna uttalar sig försiktigare om vad de såg när de besökte kommuner och skolor, vilket är naturligt, eftersom det ännu inte är så mycket som har hunnit att hända. Utvecklingsprocesser har startat som knappast hade kommit till stånd utan de statliga anslagen, skriver fors- karna. Men projekten har än så länge en teknisk slagsida och de pe- dagogiska kopplingarna är otydliga. 
 Ett exempel av ett annat slag gäller förändring av miljöundervis- ningen i grundskolan. Projektet pågick under perioden  
 1990–1994 
  och berörde ett  
 20-tal 
  lärare på sex skolor. Skolöverstyrelsen, och sedan 
  
 127  
  
 Contreras, U. m.fl. (1997):  
 0EDAGOGIK TEKNIK ELLER EKONOMI %N BASLINJEBEST¤MNING AV ++ STIFTELSENS KOMMUNBASERADE SKOLUTVECKLINGSPROJEKT 
 , Uppsala, Pedagogiska institu- 
  
 tionen vid Uppsala universitet.  
 128  
 A.a., s.  
 ii–iii. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 205 
  
 Skolverket, bidrog till finansieringen av projektet, som också hade en internationell anknytning. En underavdelning inom OECD ansåg i mitten av  
 1980-talet 
  att miljöundervisningen behövde förbättras, och tog därför initiativ till att projekt startades; skolor i flertalet medlems- länder var med. 
 Projektet hade redan från början en annorlunda inriktning än den gängse. Det gick  
 INTE  
 ut på att göra en international shopping list of criteria for good environmental education. Man ville i stället studera hur lärares systematiska reflekterande över sin miljöundervisning skulle kunna bidra till att utveckla den. Tyngdpunkten låg på metodut- veckling med deltagarinflytande. Projektet skulle leda till att ungdomar utvecklar ett miljömedvetande. En bärande tanke var att detta skulle gå hand i hand med att eleverna utvecklade sin förmåga att ta initiativ och ansvar, att arbeta självständigt osv. 
 Davis, forskare i pedagogik vid högskolan i Halmstad, har haft en aktiv roll i den svenska delen under hela tiden. Innan hon började att arbeta med det här projektet hade hon varit lärare i många år och sedan fortbildare. Till grund för hennes avhandling ligger lärarnas dokumentation och erfarenheterna av arbetet med projektet. Hon be- skriver sin roll på följande vis: 
 Jag har använt deltagarorienterade forskningsmetoder, det vill säga den faktiska utformningen av miljöundervisningen har planerats av lärarna själ- va under ömsesidig påverkan och med stöd från mig som forskare. Det in- nebär att jag från början endast har bestämt de yttre ramarna vad gäller skolor, lärare och nätverksträffar samt arbetets inriktning. Nätverksträffarna har planerats av mig med ett efter hand ökat ansvarstagande för lärarna.  
 129 
  
 I vårt delbetänkande  
 )NFLYTANDE P¥ RIKTIGT  
 finns en lång intervju med en av de deltagande lärarna. På frågan varför hon och hennes kolleger ha- de velat vara med i projektet svarade hon: 
 Det hände mycket på Fjällenskolan under dom första fem, tio åren. Allt var nytt och fräscht, men jag började få rutin på  
 no-undervisningen, 
  och jag kände att jag ville komma vidare. Vi var med på en introduktionsträff och då märkte vi att det fanns en tro på lärare som vi inte var vana vid. Vi hade varit på många studiedagar då alla kände sig nedtryckta efteråt, men här var budskapet att kraften finns hos lärarna och eleverna.  
 130 
  
 Trots den starka betoningen av lärarnas delaktighet har detta varit pro- blematiskt. Projektet utgick  
 INTE  
 från lärarnas behov av förändring. Lä- rarnas uppfattning från början var att deras undervisning redan gjorde 
  
 129  
  
 Flowers, Torres (1997):  
 6¥GA L¤RA /M Fisher MILJ¶UNDERVISNING 
 , 
  
 Göteborg Studies in Educational Sciences 112, s. 10 f.  
 130  
 SOU 1996:22, s. 77. 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 eleverna miljömedvetna, att de hade inflytande, fick lära sig att ta an- svar osv. Flowers ansåg däremot, efter sina besök i skolorna, att lärar- na i huvudsak bedrev en starkt styrd undervisning utan några större möjligheter för eleverna att påverka innehållet och arbetsformerna. 
 Dessa skillnader i värdering kan ha varit en förklaring till att lärarna länge såg på henne på ungefär samma sätt som elever brukar se på sina lärare. Hon representerade normen och skulle vara motorn i projektet. Det tog mer än två år innan lärarna i någon större utsträckning började 
 att dokumentera undervisningen genom att skriva dagbok, intervjua elever och göra anteckningar från observationer av kollegernas lektio- ner. Detta material kunde sedan ligga till grund för en kritisk reflexion på nätverksträffarna, som lärarna började att ta ett större ansvar för. Forskaren anser att hon själv har påverkats av samarbetet med lärarna. Hennes respekt för lärarnas oro för kaos har ökat, och hon har lättare att förstå deras tvekan inför förändringar. De har erfarenhet av hur svårt det kan vara att hantera en ny situation, t.ex. om eleverna får mycket att säga till om men undviker att ta ansvar. 
 Lärarnas vilja och förmåga att pröva nytt i sina klassrum så snart de själva menar att det behövs är stor. Detta behov väcks varken av styrdokument eller av fortbildning, hur aktiverande den än må vara. Det är lärarnas egna föreställningar om verkligheten i klassrummet, som har utmanats i samtal med andra, som har gjort att detta behov har uppstått [..] Framöver menar jag, att det är lärarnas undersökande förhållningssätt som ska efterfrågas av olika intressenter i skolans arbete [..] Ett undersökande förhållningssätt in- nebär att lärarna följer sin verksamhet. Detta kan ses som intern utvärde- ring. Denna verksamhet kan stödjas av enskilda kollegor eller av nätverk, gärna med extern medverkan.  
 131 
  
 Bland forskare som har ägnat sig åt skolutveckling finns det ett brett stöd för att den springande punkten är hur man ser på lärarna.  
 132  
 Skol- ledare, fortbildare, forskare m.fl. har en viktig uppgift i att presentera nya perspektiv och att ifrågasätta sådant som lärare har lärt sig att ta för givet, men utgångspunkten måste vara att lärarnas praxis inte i första 
 hand beror på att de har kunskapsluckor eller saknar en god vilja. För att lärare ska förändra sin undervisning, måste de  
 VILJA  
 göra det. Det är 
 dömt att misslyckas att föreskriva att de ska bete sig på ett annat sätt än de är vana vid. Om man ser det ur politikers och skolmyndigheters per- spektiv gäller det att skapa goda förutsättningar för skolutveckling. I 
  
 131 
  
 Flowers, Torres (1997):  
  
 6¥GA L¤RA /M Chan SOM F¶R¤NDRAR SIN MILJ¶UNDERVISNING 
 , Göteborg, Göteborg Studies in Educational Sciences 112, s. 289 f. 
  
 132 
  
 Valenzuela, T. (1994): Introduktion: Vilka är frågorna? Var finns de belysta?, i Valenzuela, T. (red.): 
  
 ,¤RARES L¤RANDE R¥N FORTBILDNING TILL EN L¤RANDE ORGANISATION 
 , 
 Lund, Studentlitteratur, s.  
 13–79. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 207 
  
 det ligger mycket: hur lärare rekryteras och utbildas, styrdokumentens utformning, på vilket sätt skolledare och kommunpolitiker uppmuntrar lärare som vill ändra sin undervisning, hur resultaten av lärarledd för- söksverksamhet sprids, vilka möjligheter till impulser utifrån som byggs in i systemet osv. 
 ,¤RARUTBILDNINGEN 
 Det är viktigt att skolan har en nära kontakt med lärarutbildningen. Högskolans lärare och forskare kan stödja och utmana diskussionen om lokal skolutveckling. Men det är lika viktigt att lärarutbildningen har en nära kontakt med skolan. Det är den levande, ibland motsägelse- fulla, konkreta praktiken i skolan, som måste vara den viktigaste ut- gångspunkten för reflexion när nya lärare ska utbildas. Att föra skola och lärarutbildning närmare varandra bör vara en central utvecklings- uppgift under de närmaste åren. De regionala utvecklingscentrum som regering och riksdag har förordat är ett viktigt steg på vägen. 
 Men övertygelsen om ett närmande mellan högskolan (lärarut- bildningen) och skolan har funnit länge utan att någon avgörande för- ändring har skett. Det är fortfarande så att lärarutbildningen har ett starkt normativt förhållande till skolan. Förenklat kan man uttrycka det så här: På högskolan anser man sig besitta den senaste och bästa kun- skapen om hur barn och ungdomar ska undervisas. Det är denna kun- skap som ska komma skolor till del, framför allt genom nyutexamine- rade lärare. I denna föreställning ligger ett maktförhållande inbyggt: högskolan däruppe, skolan därnere. I ett sådant sätt att se blir skolans roll att tillhandahålla praktikplatser, men inte så mycket mer. 
 Vi tror på en radikal nyorientering i förhållandet mellan högskolan och skolan. Det avgörande är att skolan genom dialog med lärarutbild- ningens företrädare får inflytande över hela utbildningen och blir del- aktiga i hela den process som formar framtidens lärare. Man skulle t.o.m. kunna tala om ett delat utbildningsansvar mellan högskola och skola. För att åstadkomma detta måste man etablera nya arenor där di- alogen kan föras. Det finns sådana arenor, men de är alltför fåtaliga och alltför präglade av att det är högskolan som har problemformulerings- privilegiet. 
 Ska man ändra på det nuvarande förhållandet och få till stånd en mer jämlik situation, måste man också byta perspektiv och se på lärar- utbildningen från skolans håll. Ett sätt att göra det är att utgå från sko- lans  
 NYTTA  
 av högskolan och inte i första hand från utbildningens behov av skolförankring. Vilken nytta kan skolan ha av lärarutbildningen  
 I DAG  
 och inte bara i framtiden när studenterna har blivit färdiga lärare? 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 En utgångspunkt för denna samverkan kunde vara att studenterna tillbringar mer tid än hittills i skolans verksamhet. En stor del av denna tid kan utgöras av arbete som skolan har nytta av och som bestäms av skolledare och lärare. Det sista är inte minst viktigt för att i någon mån förskjuta inflytande från högskola till skola. En annan utgångspunkt kunde vara att se till att en del av grundutbildningens diskussion om didaktik och skolutveckling förs ute i skolan tillsammans med skolans personal. 
 Några praktiska exempel kan få visa vad som skulle kunna vara till nytta för både skolan och lärarutbildningen: 
  
 · 
  
 Lärarstudenter kunde under hela sin utbildning arbeta ute på en partnerskola, dvs. en skola som har gjort upp om att ha starka band till lärarutbildningen. Man kunde bestämma att varje student skulle fullgöra en viss tid per månad i skolan, och sedan komma överens från fall till fall om hur denna tid ska fördelas. Skolans rektor kunde leda och fördela detta arbete. 
  
 · 
  
 Alla lärarstudenter kunde som en del i sin utbildning vara mentorer för enskilda skolbarn och regelbundet, och under lång tid, hjälpa dem med läxor och annat skolarbete. Det skulle ge studenterna en blick i barns och ungdomars individuella lärostrategier, något som utbildningen annars har svårt att ge utrymme för. 
  
 · 
  
 Vissa för skolan särskilt intressanta kurser i grundutbildningen kun- de flyttas ut i skolan så att intresserade lärare också har möjlighet att delta. Det avtal som gäller på skolområdet sedan 1996 ger, både vad gäller kompetensutveckling och arbetstid, nya förutsättningar för ett samarbete av det här slaget. 
  
 · 
  
 Erfarna lärare och skolledare på partnerskolor skulle kunna inter- vjua sökande till lärarutbildning och därmed stödja utbildningens urval av lärarkandidater lämpliga för läraryrket. Ett sådant för- faringssätt kunde öka skolornas känsla av medansvar i utbildningen. 
  
 Åtgärder av det här slaget, som kräver ett både tankemässigt och prak- tiskt omtänkande, skulle kunna skapa en ny ömsesidighet i relationen mellan högskolan och skolan, nya arenor för gemensam diskussion – och på sikt nya möjligheter att arbeta med verksamma lärares yrkesut- veckling. 
 För att förbättra samarbetet mellan de yrkesverksamma lärarna och lärarutbildarna borde man se över de senares skoltjänstgöring. Denna tanke har utvecklats av Keith på lärarhögskolan i Malmö.  
 133  
 Det 
  
 133  
 King, Torres (1997): Skoltjänst, i  
 0RAKTIK TEORI  
 1997:1, Utvecklingsavdelningen vid lärarhögskolan i Malmö, s.  
 7–13. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 209 
  
 är fortfarande ganska vanligt att en lärare på lärarhögskolan har ett par lektioner i veckan på en skola. Det ger ingen större möjlighet för henne eller honom att göra en god insats i undervisningen, och ännu mindre att komma in i skolans liv. Ett alternativ vore att skoltjänstgöringen koncentrerades så att den åtminstone kunde ske sammanhängande un- der fem, sex veckor. Ett radikalare alternativ beskriver King på föl- jande sätt: 
 En annan och, som jag ser det, ännu aptitligare modell är att det knyts en vanlig lärartjänst i grundskolan till varje tjänst som metodiker på lärarhög- skolan. Man skulle t ex kunna tänka sig att jag och en annan metodiker de- lar både tjänsten som metodiker och klasslärare. Under tre år blir min upp- gift att ansvara för grundskoleklassen medan min kollega undervisar på lärarhögskolan. De båda tjänsterna är dock flexibla på så vis att jag då och 
 då tar över eller går in i vissa kurser i lärarutbildningen och att min kollega under dessa perioder övertar klasslärarskapet. [..] När de tre åren är tillända byter jag och min kollega roller och jag går nu för en treårsperiod, uppdate- rad och fulltankad, åter in i rollen som lärarutbildare. 
 När vi har diskuterat den grundläggande lärarutbildningen i kommittén har vi varit inne på möjligheten att ha en varvad utbildning. Det är en idé som skulle kunna tillämpas på både utbildningen av förskollärare, fritidspedagoger, grundskollärare och gymnasielärare. Vi har emellertid mest tänkt på utbildningen av grundskollärare. 
 Dagens utbildning omfattar som bekant tre och ett halvt år för bli- vande  
 1–7-lärare 
  och fyra och ett halvt år för blivande  
 4–9-lärare. 
  Vi har diskuterat en annorlunda fördelning av denna tidsresurs, så att inte all tid förbrukas innan lärarna kommer ut i tjänstgöring – med andra ord en tillämpning av principen om återkommande utbildning. Då fick lärarutbildningen möjlighet att återknyta kontakten med före detta lä- rarstuderande efter att de har varit ute och tjänstgjort som lärare i t.ex. ett eller två år. Under en uppföljningsperiod på lärarhögskolan skulle underlaget för studierna vara lärarnas erfarenheter från arbetet i skolan. 
 Med en varvning skulle man kunna lägga en grund för att yrkes- verksamma lärare har fortsatta kontakter med lärarutbildningen, t.ex. genom påbyggnadsutbildningar, vidareutbildning med sikte på en magisterexamen, forskarutbildning osv. 
 /M V¥RA F¶RSLAG 
 I det föregående har vi fört en ganska bred diskussion om lärarna i re- lation till skolans utveckling. De två förslag som vi presenterar på föl- jande sidor anknyter endast till några av de aspekter som vi har tagit 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 upp. Även om de, enligt vår mening, är viktiga nog, kan de förefalla marginella i detta stora sammanhang. 
 En av förklaringarna till detta är att regeringen har tillsatt en parla- mentarisk kommitté som ska lämna förslag till en förnyelse av lärarut- bildningen. 
 134  
 Arbetet ska vara färdigt i juni 1998. Utredningen ska ange principer för hur lärarutbildningen ska styras, vilket innehåll den ska ha och hur omfattande den ska vara. Frågor om dimensionering och rekrytering ingår i uppdraget och detsamma gäller lärarnas fortbildning och vidareutbildning. 
 Med tanke på att denna utredning pågår finns det ingen anledning för oss att gå in alltför mycket på frågorna om utbildning och fortbild- ning av lärare. Samtidigt är det uppenbart att mycket av det som vi har behandlat i våra tidigare betänkanden, och som vi tar upp i föreliggan- de betänkande, hänger ihop med dessa frågor. Därför tyckte vi att det var motiverat att behandla lärarnas kompetensutveckling. 
 2EKRYTERINGSTJ¤NST 
 6¥RT GarciaKommunerna ska stödjas att inrätta en ny typ av tjänst i försko- lan, skolbarnsomsorgen, grundskolan och gymnasieskolan, s.k. rekryteringstjänst. Tjänsten är avsedd för personer som inte har fyllt 30 år. Anställningen bör omfatta minst sex månader, men får inte vara längre än ett år. Staten bidrar med en del av kom- munernas personalkostnader för de personer som anställs på re- kryteringstjänst. 
 Förslagets främsta syfte är att öppna en möjlighet för unga människor att pröva på att arbeta i förskolan, skolbarnsomsorgen och skolan. De som efter en sådan period väljer att söka till en lärarutbildning vet vad de ger sig in på. Man kan räkna med att de kommer att vara motiverade för yrket, och att de har gjort erfarenheter som blir värdefulla för dem 
 under utbildningen. Denna rekryteringsaspekt är mycket viktig, efter- som det kommer att behövas ett stort antal nya lärare under de när- maste  
 5–15 
  åren. 
  
 134  
 Direktiv 1997:54. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 211 
  
 Ett annat syfte är också att bredda rekryteringsunderlaget för lärar- utbildningarna med avseende på kön, klass och etnicitet. Denna aspekt kan exemplifieras med lärarnas kulturella bakgrund. Mer än var femte elev har invandrarbakgrund, medan personalen i förskolan, skol- barnsomsorgen och skolan till allra största delen är svensk. Det är vik- tigt att minska denna obalans, bl.a. för att elever med invandrarbak- grund ska ha flera vuxna att identifiera sig med. Den nya rekryte- ringstjänsten ger möjlighet att anställa personer med invandrarbak- grund, och därigenom få flera i denna grupp att senare söka en lärarut- bildning. Detta skulle vara en fördel också för svenska flickor och poj- kar som vill bli lärare. Som det är i dag kommer de under sin utbildning att så gott som uteslutande möta andra svenska ungdomar. Det är över huvud taget ovanligt med lärarstuderande med invandrarbakgrund, för 
 att inte tala om studenter från utomeuropeiska länder. Om det gick att få  
 BETYDLIGT  
 flera ungdomar med en ickesvensk kulturell bakgrund att 
 utbilda sig till lärare, skulle det innebära en förbättring av lärarutbild- ningarna. Diskussionerna om barns uppväxtvillkor, samhällets utveck- ling, lärarrollen och mycket annat skulle tillföras nya dimensioner av människor som har andra erfarenheter och perspektiv. 
 När en skola ska anställa en person på rekryteringstjänst är det önskvärt att det finns ett arbetslag som hon eller han kan ingå i. Med- lemmarna i arbetslaget bör gemensamt få bestämma om de vill anställa en rekryt. De intervjuar de sökande och avgör vem som ska anställas. 
 Det är också arbetslaget som svarar för introduktion och handledning. Rekryteringstjänsterna ska innebära en riktig anställning. Lediga re- 
 kryteringstjänster utlyses på vanligt sätt, och alla som uppfyller ålders- villkoret kan söka. Arbetslöshet ger inte företräde till anställning, utan det är respektive arbetslag som gör sin egen bedömning av vem som man vill anställa. 
 Den föreslagna tidsbegränsningen, dvs. minst sex månader och högst ett år, bygger på följande överväganden. Å ena sidan ska ingen kunna ha en sådan här tjänst år ut och år in; då minskar antalet personer som får chansen att pröva på jobbet, och rekryteringssyftet förfelas. Å andra sidan måste anställningen ha en viss varaktighet för att rekryterna verkligen ska kunna komma in i verksamheten; det är vik- tigt för att den ordinarie personalen ska känna att de får någonting till- baka när den lägger ned arbete på introduktion och handledning. Ur den enskildes synpunkt är det också väsentligt att anställningen pågår tillräckligt länge för att hon eller han ska få en verklig inblick i skolans verksamhet, och därmed ett bra underlag för att ta ställning till en eventuell framtid som lärare. 
 Begränsningen till personer under 30 år hänger ihop med huvud- syftet, dvs. rekrytering till lärarutbildningarna. Det är dessutom en 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 poäng att öka antalet yngre anställda; de kan tillföra arbetslaget nya perspektiv och utveckla annorlunda kontaktmönster med eleverna. 
 Vad ska en person som har en rekryteringstjänst arbeta med? Det går inte att svara på generellt; det är det specifika arbetslaget som ska avgöra det i samråd med den anställde. Det beror mycket på vem den anställde är, och hur hon eller han utvecklas i arbetet. Det viktiga är att rekryten tar aktiv del i arbetslagets planering, genomförande och uppföljning av verksamheten. 
 Det finns flera invändningar mot ett sådant här förslag. En invänd- ning är t.ex. att kommuner skulle använda tjänsten för att minska per- sonalkostnaderna; att de skulle ersätta t.ex. ordinarie fritidspedagoger eller lärare med rekryter. En annan är att det kan uppfattas som en extra arbetsuppgift för den ordinarie personalen att introducera och handleda dessa personer. Båda dessa invändningar torde förlora i tyngd om det enskilda arbetslaget ges en nyckelroll; åtagandet är frivilligt och inget arbetslag prackas på en rekryteringstjänst. Om medlemmarna av ett arbetslag är oroliga för att tjänsten kan hota deras egen existens, eller att den blir till mer besvär än nytta för dem, borde det aldrig bli aktuellt med en rekryteringstjänst i det laget. Det arbetslag som där- emot anser att en person på en rekryteringstjänst kommer att öka lagets samlade kompetens, borde ta initiativ till att få en sådan tjänst. 
 Finansieringen har stor betydelse. Enligt förslaget ska staten skjuta till pengar, vilket torde vara nödvändigt för att kommunerna ska anse sig ha råd med en tjänst av det här slaget. Man kan räkna med att en del av de som anställs kommer att vara arbetslösa, och uppbära kontant arbetsmarknadsstöd eller ersättning från en arbetslöshetskassa. Efter- som dessa statliga ersättningar faller bort under anställningstiden, in- nebär förslaget troligen inte att statens totala kostnader ökar. En variant av förslaget är att man sätter ett tak för antalet rekryteringstjänster för att på det sättet i förväg veta vilka synliga, statliga kostnader som det kan komma att röra sig om. 
 Ur kommunernas synpunkt borde förslaget också vara attraktivt: För en begränsad kostnad får man en förstärkning av personalen i försko- lan, skolbarnsomsorgen och skolan. Om en kommun betraktar rekryte- ringstjänsterna i ett vidare perspektiv – då man beaktar bl.a. social- tjänstens och sjukvårdens kostnader och tar hänsyn till de långsiktiga effekterna av arbetslöshet bland unga människor – är det troligt att de framstår som värda att satsa på. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 213 
  
 5TLANDSUTBILDADE Myers6¥RT GarciaEn person med en utländsk lärarutbildning ska kunna få en fast anställning som lärare om hon eller han har tillräckliga kunska- per i svenska språket med hänsyn till tjänsten. Den nuvarande regeln om att lärarutbildningen ska ha skett i vissa specificerade länder tas bort. Skollagen ändras i enlighet med detta. 
 Sedan 1992 är personer som har en lärarutbildning från ett annat nor- diskt land eller ett land som tillhör EU eller Efta behöriga att undervisa i svenska skolor. En förutsättning för fast anställning är emellertid att behärska svenska språket, om det inte finns synnerliga skäl att medge annat.  
 135 
  
 Valet av ordet behärska i lagen anger ett högt ställt krav. Det är naturligtvis möjligt att tolka på lite olika sätt, men det finns en uppen- bar risk för att kravet på språkkunskaper i praktiken sätts alltför högt. Behovet av kunskaper i svenska är olika för olika lärare, och hänger bl.a. ihop med vilket ämne som det gäller, vilka arbetsformer som lära- ren använder och hur gamla eleverna är. 
 Bestämmelsen tillkom när Sverige förberedde en anslutning till  
 EES-avtalet, 
  som skulle komma att innebära en fri rörlighet för männi- skor över gränserna. Under de år som har gått sedan dess är det ett fåtal lärare som har invandrat till Sverige från de berörda länderna. Därför borde läget i dag vara gynnsamt för en avspänd och saklig diskussion av frågan. 
 Om skollagens formulering ändras från behärska svenska språket till tillräckliga kunskaper i svenska språket med hänsyn till tjänsten, markeras att kravet på språkkunskaper bör avgöras från fall till fall. 
 Den begränsning som för närvarande finns i skollagen till vissa län- der bör samtidigt tas bort. Om en lärarexamen i Norge eller ett land inom EU och Efta kan accepteras i Sverige, bör en motsvarande utbild- ning från andra delar av världen kunna ge behörighet. Möjligheterna att 
  
 135  
 Skollagen (SFS 1985:1100), 2 kap., 3 §. Se lagutdraget på s. 232. Där återges den nuvarande lydelsen, liksom den som vi föreslår. Observera att det saknas en motsvaran- de regel för utlandsutbildad lärare som ska undervisa i högskolan. 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121 
  
 rekrytera personer med en invandrarbakgrund till läraryrket ska inte inskränkas i onödan. 
 Ett förslag av det här slaget aviseras i vårt betänkande om den mångkulturella skolan.  
 136  
 Det främsta syftet med förslaget är att det blir flera lärare med invandrarbakgrund i skolan. De reaktioner som kom- mittén har fått har i regel varit negativa. Den vanliga uppfattningen är att man inte bör sänka kravet på kunskaper i svenska. Frågan är om inte den inställningen bottnar i en oreflekterad uppfattning, där man auto- matiskt kräver att alla lärare ska tala svenska som svenskar. Detta kan hänga ihop med att det fortfarande är många svenskar som är ovana vid att höra svenska talas med olika utländska accenter. I praktiken får en bestämmelse som den i skollagen en diskriminerande effekt. 
 Skollagen innehåller i samma paragraf ett annat krav på den som ska få en fast anställning i grundskolan eller gymnasieskolan. En sådan person ska ha nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller be- träffande det offentliga skolväsendet, särskilt de föreskrifter som anger målen för utbildningen. Populärt brukar detta krav sammanfattas med att det gäller att kunna läroplanen, vilket är en rimlig fordran att ställa på alla som ska arbeta som lärare i Sverige. Djupare sett rör det sig om ett slags kulturkunskap om den svenska skolan. 
 Det finns rapporter som tyder på att skollagens bestämmelse i detta avseende på vissa håll i landet tolkas på ett fyrkantigt sätt, t.ex. att 40 poäng i pedagogik skulle vara ett minimikrav i skollagen för att en ut- landsutbildad lärare ska kunna få en tillsvidareanställning på en skola. Här är det inte skollagen som behöver ändras, utan det vill till ökad kunskap om vad som faktiskt gäller. 
  
 136  
 SOU 1996:143, s. 120. 
  
 3/5 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING  
 215 
  
 ¶RSLAG TILL ¤NDRING I SKOLLAGEN 
 2 kap. 3 § 
 Nuvarande lydelse 
 För att få anställas som lärare i det offentliga skolväsendet utan tidsbe- gränsning skall den sökande dels behärska svenska språket, om det inte finns synnerliga skäl att medge annat, dels ha nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller beträffande det offentliga skolväsendet, särskilt de föreskrifter som anger målen för utbildningen, dels också uppfylla ett av följande krav: 
 1. Sökanden har genomgått svensk lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mot den undervisning anställningen avser eller en därmed jämställd lärarutbildning i ett annat nordiskt land eller ett annat land som tillhör Europeiska frihandelssamman- slutningen eller Europeiska unionen. 
 Föreslagen lydelse 
 För att få anställas som lärare i det offentliga skolväsendet utan tidsbe- 
 gränsning skall den sökande dels ha 
 TILLR¤CKLIGA KUNSKAPER I SVENSKA SPR¥KET MED H¤NSYN TILL TJ¤NSTEN 
 , dels 
  
 ha nödvändiga insikter i de föreskrif- ter som gäller beträffande det offent- liga skolväsendet, särskilt de före- skrifter som anger målen för utbild- ningen, dels också uppfylla ett av följande krav: 
 1. Sökanden har genomgått svensk lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mot den undervisning anställningen avser eller en därmed 
 jämställd lärarutbildning  
 I ETT ANNAT LAND 
 . 
 [..] 
 [..] 
  
 ,¤RARES YRKESUTVECKLING 
  
 SOU 1997:121