Demokrati på europeisk nivå? 
 Hans Agné 
 Davis 
 Giandomenico Majone 
 Cooke 
 Demokratiutredningens skrift nr 7 
 SOU 1998:124 
 SOU och Ds kan köpas från Schwartz kundtjänst. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-690 
  91 91 
 Ordertel:  
 08-690 
  91 90  
 E-post: 
  fritzes.order@liber.se Internet: www.fritzes.se 
  
 Omslag, foto: Lewis 
  
 Grafisk formgivning: Jackson, Jupiter 
  
 ISBN  
 91-38-21027-4 
  
 Elanders Gotab, Stockholm 1998 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Förord 
 Kommittén skall överväga på vilket sätt Sverige – inom ramen för EU:s nuvarande beslutsformer – kan förbättra de svenska med- borgarnas inflytande över och delaktighet i samarbetet inom EU. I uppgiften bör också ingå att belysa på vilket sätt erfarenheter från kommunal och regional verksamhet kan tillföras  
 EU-arbetet. 
  
 Sveriges  
 EU-medlemskap 
  har skapat nya förutsättningar för det politiska arbetet och därmed för förhållandet mellan väljare och valda. EU ger ökade möjligheter att på europeisk nivå finna lösningar på olika samhällsproblem, över de traditionella nations- gränserna. Kampen mot miljöförstöringen är ett sådant exempel som i dagens samhälle kräver samverkan mellan länder för att varaktiga resultat skall uppnås. Samtidigt är medborgarnas möj- ligheter begränsade att utkräva ansvar för de överstatligt bestämda delarna av unionens beslutsfattande. 
 Sveriges inträde i EU har förändrat samarbetet och kontakter- na med andra länder. Sverige, liksom många andra västländer, är samtidigt på väg från industrisamhället mot det som kallats kun- skaps- eller informationssamhället. Dessa förhållanden har påver- kat hur medborgarna uppfattar sig själva och sin kulturella identi- tet, liksom hur medborgarna förhåller sig till människor med annan kulturell identitet. Kommittén bör analysera dessa för- hållanden. 
 Direktivet till Demokratiutredningen formulerar flera demokrati- problem med anledning av det svenska  
 EU-medlemskapet. 
  Inför sitt ställningstagande vill kommittén bidra till en offentlig debatt. Det sker bl.a. genom denna småskrift med fyra olika ståndpunkter kring EU och demokratin. 
 3 
  
 F 
 ÖRORD 
 Skriften inleds med en kommentar till såväl den svenska som den europeiska  
 EU-debatten 
  av Golden, forskarstuderande vid Stockholms universitet. I sin uppsats granskar han mycket kritiskt några förslag på hur det s.k. demokratiska underskottet skulle kunna avskaffas. Han introducerar också de två utländska inlägg som återfinns i skriftens senare del. 
 I det följande kapitlet lanserar en av de statsvetare som Agné polemiserar emot, Davis i Uppsala, en annan, betydligt mer positiv tolkning av det svenska  
 EU-medlemskapets 
  demo- kratiproblem. Han ger skäl för sin ståndpunkt att demokratin tillåter att makt delegeras till  
 icke-demokratiska 
  institutioner. 
 Slutligen har vi översatt två inlägg i den europeiska demokrati- debatten. De är skrivna av italienaren Chase och tysken Cooke. De har olika syn på vad det är för slags demokratiproblem som EU skapar. I ett politiskt starkt styrt EU ser Miller ett skydd för medborgarnas rättigheter och välfärds- statens värderingar mot ekonomiska krafter – ett verktyg för att bevara välfärdsstaten. Genom EU kan politikerna lägga fast en gemensam ram för olika välfärdspolitiska modeller i medlems- staterna. Majone menar å sin sida att EU varken är eller bör vara något politiskt omfördelningsprojekt. Genom att tvärtom göra EU mer oberoende av folkopinioner och valda politiker menar han att EU kan höja kompetensen inom politiken och samtidigt effek- tivisera marknaden. 
 Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till författarnas synpunkter. 
 Arroyo4 
  
 Innehåll 
  
 Demokrati på europeisk nivå 
  
 Hans Agné  
 ......................................................... 
  
 7 
  
 EU-inträdet 
  och demokratin i Sverige 
  
 Davis  
 .................................................. 
  
 45 
  
 Regleringarnas legitimitet 
  
 Chase  
 ......................................... 
  
 75 
  
 Välfärdsstaten, den ekonomiska integrationen och 
  
 demokratin 
  
 Hernandez . Scharpf .................................................. 
  
 103 
  
 5 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 102 
 Demokrati på europeisk nivå 
 Hans Agné 
 Inledning 
 De allra flesta av oss vill kalla sig demokrater. Men den Europeiska unionen (EU), vars offentliga maktutövning vi lyder under, har inte i sig någon demokratisk uppbyggnad, i alla fall inte om man ställer kravet att de politiska makthavarna ska väljas och bytas ut som en följd av opinionsbildning och allmänna val på den nivå där maktutövningen sker. Hur går detta ihop? Eller går det över- huvudtaget ihop? Har vi genom inträdet i EU avskaffat en väsent- lig del av den politiska demokratin med följden att formuleringen av oss själva som demokrater förvandlats till en potemkinkuliss? Eller står vi inför en typ av organisation som kan rättfärdigas demokratiskt trots att folket inte kan utkräva sina politikers ansvar på den nivå där maktutövningen sker? Kan det till och med vara så att demokratin har stärkts som en följd av samarbetet på europeisk nivå? 
 Olika statsvetare ger helt skilda svar, vilket fick en tydlig illustration genom ett meningsutbyte på Svenska Dagbladets debattsida, Brännpunkt, under våren och sommaren 1998. Mccoy, verksam vid statsvetenskapliga institutionen i Lund, inledde debatten och påstod att regeringsformens portalparagraf om att All offentlig makt i Sverige utgår från folket inte längre gäller, eftersom så många lagar och förordningar numera beslutas i Bryssel. Vad som just nu sker i skarven mellan den europeiska politiken och den svenska europapolitiken påstods vara en manipulativ deformeringsprocess som håller på att förvandla 
 7 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 grundlagens paragrafer om folkstyre till reliker från demokratins århundrade. Aningen tillspetsat skulle man kunna sammanfatta Aguirre inställning så att svenskarna genom att rösta ja till EU gjorde sig av med väsentliga delar av den nationella demo- kratin. 
 En sådan analys tillfredsställer emellertid inte på något vis Davis, verksam vid statsvetenskapliga institutionen i Uppsala, som besvarar Aguirre artikel. Enligt honom är det inget demokratiskt problem att EU stiftar lagar och fattar be- slut enligt en procedur som, kliniskt studerad utan hänsyn till det övriga politiska systemet, förvisso är odemokratisk, eftersom Mendez tolkar rättsläget så att Sveriges medlemskap i EU kan upphävas genom ett enkelt beslut av den alltjämt demokratiskt tillsatta riksdagen. Att det för tillfället varken sker eller planeras för ett svenskt utträde måste enligt Mendez tolkas så att folkets representanter använder sin makt till att inte gå ur EU – inte så att Bryssel dikterar vilka beslut som riksdagen skall fatta. Således kan de svenska medborgarna utkräva det politiska ansvaret för politiken på europeisk nivå av riksdagens ledamöter, som ju möjliggör för EU att stifta lagar som gäller på svenskt territorium. Lundströms uppfattning skulle, i motsats till Bell, kunna sammanfattas så att EU är ett politiskt redskap som svenska folket har beslutat att använda sig av för att i demokratisk ordning upp- fylla sina mål i så stor utsträckning som möjligt. 
 Vad den här meningsmotsättningen bland annat visar är att forskningsläget på det område där vi nu befinner oss – demokrati- teori i en europeisk och internationell kontext – är långt ifrån till- fredsställande. Förklaringen är historisk. Utvecklingen av den representativa demokratin har både som idé och praktik i första hand ägt rum mot bakgrund av en autonom nationalstat med ett något så när entydigt maktcentrum. När teorier har lagts fram om demokratins möjligheter och begränsningar, exempelvis ifråga om vilken typ av beslutsdelegering som är demokratiskt acceptabel och vilka sektorer av samhället som staten måste kunna kontrolle- ra, har de konkreta exemplen vanligtvis hämtats från hur enskilda länder styrs. Vad den politiska teorin däremot inte har sysselsatt sig med i någon nämnvärd utsträckning är att förstå demokratin i 
 8 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 en internationaliserad värld, där det inte går att peka ut något tydligt maktcentrum och där enskilda staters autonomi hotas av svåröverskådliga och gränsöverskridande beroendeförhållanden av ekonomisk, teknisk, juridisk och politisk natur. Ingen forskare är med andra ord riktigt van att utföra en demokratianalys av de historiska och institutionella förhållanden som EU representerar. Man befinner sig på ett område som just har börjat undersökas och där felaktigheter i enskilda argument är svårare att upptäcka än på andra områden, eller formulerat i mindre absoluta termer: ett om- råde som inte har lagt fast sin kanon. 
 Situationen är mycket frustrerande. Demokratin utgör ett av den politiska kulturens högsta värden, anledningen till att både andra världskriget och det kalla kriget utkämpades. En förlust av demokratin skulle hota inte bara politikens mening utan även den personliga tillvarons. Och så visar det sig plötsligt att den sam- hällsvetenskapliga expertisen har svårt att bestämma sig för om en väsentlig del av den offentliga maktutövningen i nuvarande poli- tiska system överhuvud taget uppfyller demokratins minimikrav. Det är med andra ord inte alls säkert att vi i dag eller om några år kommer att leva i ett demokratiskt system. 
 Som demokrat och medborgare känner man sig villrådig, för- visso beredd att göra något, men innan man vet vad saken gäller – om EU går att acceptera utifrån en demokratisk synpunkt eller inte – blir det om inte irrationellt så i alla fall problematiskt att förorda någon särskild politik. Vad är då klokt att göra? 
 Om vi håller oss till den intellektuella aspekten och bortser från den praktiskt politiska skulle jag rekommendera tre mycket all- männa och på gränsen till intetsägande strategier. För det första bör man inte förneka utan tvärtom framhäva frågornas komplexi- tet och svårighetsgrad. En bra början är då att medvetandegöra sig om de mest väsentliga punkter som skiljer det europeiska politiska systemet från det traditionellt nationella. För det andra bör man själv ta ansvar för sin argumentation och inte räkna med att någon expert har lösningen. Utgångspunkten att området är mycket out- forskat innebär sannolikt att man får nöja sig med en ofullständig analys, men något torde likväl kunna sägas. För det tredje bör man aktivt söka reda på och förstå de personer som verkar sysselsätta 
 9 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 sig med dessa frågor på största möjliga allvar och med förutsätt- ningar att säga något klokt, oavsett vad man intuitivt känner inför deras politiska slutsatser. I nuvarande forskningsläge kan syftet inte vara att lyfta fram någon enstaka auktoritet, vilket emellertid inte ska hindra oss från att ta hjälp av varandra för att förstå saken bättre. 
 Dessa tre strategier anger också dispositionen för den fortsatta framställningen. Först lyfter jag fram en del punkter där EU skiljer sig från de nationella systemen. Därefter vidtar en analys av det konstitutionella förhållandet och jag frågar vari demokrati- problemet ligger och hur det kan lösas eller avfärdas som ett sken- problem. 
 1  
 Till sist introducerar jag två internationellt framträdande forskare som i denna skrift bidrar med varsin artikel, nämligen Cooke och Chase. 
 Komplikationer i demokratianalysen 
 Individer utan kollektiv identitet 
 En av demokratiteorins mest centrala föreställningar är den politis- ka jämlikheten. Alla medborgare ska ha samma rätt och möjlighet att påverka den offentliga maktutövningen. Detta innebär i sin tur att en minoritet måste vara beredd att vika sig för majoritetens be- slut. Om minoriteten gavs rätt framför majoriteten skulle de indi- viduella rösterna inom minoritetsgruppen värderas högre än de individuella rösterna inom majoritetsgruppen, vilket principen om politisk jämlikhet förbjuder. I princip har majoriteten alltid rätt. 
 2 
  
 1 
  
 Analysen utgår från den konstitutionella situation som föreligger i dag. Därmed beaktas inte de ändringsförslag som återfinns i det ännu ej ratificerade Amsterdamfördraget 
  
 . 
  
 2 
  
 Ett av flera undantag som brukar nämnas mot majoritetsprincipen är att majoriteten inte kan fatta beslut som hotar själva demokratin, vilket får motivera ett särskilt skydd för några grundläggande fri- och rättigheter; Kelly, Dunlap (1982)  
  
 Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy vs. Control 
 . New Haven s. 49 och  
 195-205. 
  För en diskussion av det enkla argumentet för majoritetsprincipen se Kelly, Dunlap (1989) Democracy 
 10 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Varför accepterar minoriteten att följa majoritetens beslut? Om man godtar premissen att demokratiska stater varken hotar eller förtrycker sina medborgare torde standardsvaret vara att minorite- ten accepterar majoritetens beslut eftersom båda grupperna ingår i en kollektiv identitet. 
 3  
 I en miljö av kollektiv identitet är det inte bara personliga önskemål som avgör hur individerna väljer att handla. Därutöver väljer individerna att ta hänsyn också till vad deras omgivning tycker och anser, alltså det politiska kollektiv i vilket individen utgör en del. Under vilka förhållanden uppstår denna kollektiva identitet som möjliggör majoritetsprincipen? När är det meningsfullt att tala om ett folk? 
 Det ideala vore om den kollektiva identiteten uppstod efter en likaledes kollektiv insikt om att folket har gemensamma problem att hantera. Men att majoritetsprincipen skulle accepteras på natio- nell nivå som en följd av medborgarnas rationella kalkyl om vilka problem som medborgaren delar med vem, har jag svårt att tro på. Min gissning – som jag inte på något vis tror mig vara ensam om – skulle i stället vara att den kollektiva identiteten uppstår genom folkets upplevelse av en gemensam historia, ett gemensamt språk och kulturarv, liksom upplevelsen av gemensamma fiender och broderfolk. Förklaringen till att majoritetsprincipen är tillämplig i bland annat Sverige skulle med andra ord ligga i den gemensamma nationen, ej att förväxla med staten. 
 4 
  
 Hur förhåller det sig då med den kollektiva identiteten på europeisk nivå? I nuläget finns det inget som talar för att frans- män, engelsmän eller svenskar skulle finna sig i att röstas ned av en majoritet européer. Vissa beslut vill alla länder fatta utan att andra länder ska lägga sig i, vilket gäller till exempel de franska kärn- 
 and its Criticis. New Haven. s. 136ff. eller Whitehead, Cameron (1990) Spelteorins nytta. Stockholm. s. 220ff. 
  
 3 
  
 Exempelvis Miller, Howard (1996a) Positive and Negative Integration,  
  
 Governance in the European Union 
 . red. Thompson, Brown m.fl. London. s. 26- 
  
 4 
  
 Observera att jag med detta inte vill säga något om under vilka om- ständigheter som en minoritet bör finna sig i att röstas ned av en majo- 
  
 ritet. 
 11 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 vapenproven, den svenska säkerhetspolitiken eller fördelningen av ekonomiska resurser. Utifrån hypotesen ovan om att en tillräcklig kollektiv identitet uppstår genom den gemensamma nationen är ett sådant tillstånd också helt naturligt. Om nationaliteten innebär att medborgarna talar samma språk och upplever ett gemensamt kulturarv så kan man knappast tala om någon europeisk nation. I och för sig gör EU sitt bästa för att bygga upp en europeisk identi- tet, genom generösa bidrag till allehanda projekt inom kultur och vetenskap som intresserar sig för den europeiska dimensionen. Fast denna offentliga produktion av kulturella symboler kan likväl inte sägas ha uppvägt de europeiska nationalstaternas historia av hård och bitvis förintande rivalitet, eller för den delen frånvaron av ett europeiskt språk. 
 Det nationella politiska systemet skiljer sig alltså från det europeiska genom att det nationella verkar i en politisk miljö av mer djupgående kollektiv identitet, en komplikation att ta ställ- ning till inför en demokratianalys på europeisk nivå. Ställnings- tagandet kan till exempel innebära att man lägger fram en teori om hur kulturella identiteter formas, eller att man tar avstånd från demokrati som ett normativt ideal på europeisk nivå, eller att man lägger fram en teori om varför de europeiska medborgarna borde och kan acceptera majoritetsbeslut trots att de inte delar nationali- tet, eller att man nytolkar innebörden av politisk jämlikhet, eller något helt annat som jag inte kommer att tänka på just nu. 
 En alternativ förklaring till att minoriteten lyder majoritetens beslut skulle, som antyddes ovan, vara att den demokratiska staten är beredd att förtrycka sin minoritet och därmed avskräcker den från att protestera. Jag uppfattar inte de nuvarande omständig- heterna så, inte mer än i ett marginellt och från systemperspektivet försumbart avseende. För den som emellertid lutar åt denna makt- orienterade ståndpunkt utgör frånvaron av kollektiv identitet på europeisk nivå ingen särskild svårighet. Det demokratiska proble- met inom EU beror då snarare på frånvaron av en tillräckligt stark och avskräckande statsapparat, vilket förvisso också utgör en skill- nad i jämförelse med den nationella nivån. 
 12 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Frånvaro av formell konstitution 
 Massmedierna talar ibland om EU:s konstitution och grundlagar. Ambitionen att använda en något så när välkänd vokabulär för att beskriva centrala politiska förhållanden är naturligtvis lovvärd. 
 Men i det här fallet har förenklingen drivits väl långt. En viktig skillnad mellan nationella system och det europeiska är att det senare i formell mening saknar en egen konstitution, som reglerar hur den offentliga maktutövningens kompetens kan förändras. Ibland sägs det att EU saknar  
 kompetens-kompetens. 
 5 
  
 I Sverige anger regeringsformen genom vilka procedurer som lagar och grundlagar får stiftas och ändras. Om det svenska folket vill förändra den offentliga maktutövningens kompetens, så att staten åtar sig fler uppgifter eller frånsäger sig några som den redan har, anger regeringsformen hur besluten ska fattas. 
 De europeiska grundlagarna skiljer sig från de nationella genom att de inte anger någon procedur för hur den offentliga kompetensen ska ändras, helt enkelt eftersom det på europeisk nivå inte ska finnas någon möjlighet att förändra den offentliga kompetensen. Den lagstiftning och normbildning som sker i ministerrådet, kommissionen och  
 EG-domstolen 
  förutsätts ligga inom ett nationellt beslutat kompetensområde. 
 Utifrån en nationell realpolitisk synvinkel är denna ordning en självklarhet. Om man på den europeiska nivån kunde besluta i kompetensfrågor skulle den nationella suveräniteten gå att bevara endast genom en direkt maktkamp, om vi utesluter den utopiska möjligheten att två maktcentrum alltid vill detsamma. Makt är ingen oändlig resurs. Två aktörer kan inte samtidigt vilja motsatt 
  
 5  
 Att EU saknar  
 kompetens-kompetens 
  är en formell skillnad i förhållan- de till medlemsländerna. I realiteten är skillnaden emellertid inte lika klar, eftersom i första hand  
 EG-domstolen 
  genom en synnerligen kreativ tolk- ning av fördragen har inlemmat i den europeiska maktutövningens kom- petens en rad uppgifter som inte explicit anges i fördragstexterna. Ut- trycket  
 kompetens-kompetens 
  kommer från en uppmärksammad dom i den tyska författningsdomstolen som slog fast att Maastrichtfördraget är förenligt med tysk grundlag. Se till exempel Frederick, Jo (1996)  
 Law of the European Union 
 . London. s.  
 62-103. 
  
 13 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 sak och var för sig ha makt att förverkliga sina intentioner. Den makt som någon tar måste någon annan lämna ifrån sig, så länge man inte avser ett dittills obearbetat område. Detta vet de natio- nella parlamenten och ser därför till att inte lämna ifrån sig kom-  
 petens-kompetensen 
  till europeisk nivå. 
 Från en demokratisk synpunkt är denna skillnad mellan natio- nell och europeisk nivå både en möjlighet och ett problem. Möj- ligheten skulle vara att man genom denna skillnad kan hänvisa till att politiken har sitt ursprung i det nationella politiska systemet. 
 Om rätten att ändra kompetens ligger kvar på nationell nivå kunde man påstå att den normgivning som sker på europeisk nivå i prin- cip är godkänd på nationell nivå, vilket skulle garantera demokra- tin. De beslut som fattas inom EU tolkas då som ett rent tekniskt verkställande av beslut som redan har fattats i de nationella parla- menten. En sådan tolkning av politiken på europeisk nivå får visserligen problem om den skulle konfronteras med en situation där ett nationellt parlament inte stödjer ett beslut som fattas på europeisk nivå. Men möjligen kan man hävda att det nationella parlamentet egentligen stödjer alla beslut som fattas inom EU, även om en parlamentsmajoritet skulle påstå motsatsen, eftersom parlamentet annars borde ha fattat beslut om utträde. 
 Det demokratiska problemet å andra sidan, uppstår om EU mot bakgrund av dess historiska och realpolitiska betydelse, skulle börja uppfattas som en styrelseform i sin egen rätt. Om de europe- iska folken vill ändra handlingsutrymmet för denna sin styrelse- form borde de i demokratisk anda vara fria att göra det, vilket man emellertid inte är under nuvarande konstitutionella former, efter- som varje kompetensförändring måste godkännas av samtliga nationella parlament och således kan stoppas av en mycket liten minoritet (till exempel i Luxemburgs parlament som representerar mindre än en procent av Europas folk). 
 Kunde inte detta problem lösas genom ett påstående att det faktiskt finns en beslutsprocedur i kompetensfrågor också på den europeiska nivån, men att denna till sin natur är sådan att den tar hänsyn till förhållanden också på andra nivåer? 
 Inom integrationsforskningen är det inte ovanligt att söka för- stå styrelseformen i EU genom ett samtidigt hänsynstagande till 
 14 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 både lokal, regional, nationell och internationell nivå, 
 6  
 och jag vill inte utesluta att ett sådant flernivåperspektiv kan erbjuda en till- fredsställande lösning på det demokratiteoretiska problemet ovan. Men ännu så länge har det mig veterligen inte presenterats något arbete som på ett godtagbart sätt förklarar demokratin i ett poli- tiskt system just med att styrelsen sträcker sig över flera nivåer. 
 Den fria marknadens resursfördelning 
 Inom en nationalstat tillåter man som regel inte medborgarnas levnadsmöjligheter att variera alltför mycket över den geografiska ytan. 
 7  
 Om Mellansverige inte kan producera elektrisk energi i till- räcklig omfattning, bistår den norra landsändan som för detta ändamål har bättre naturresurser. När tillväxten sjunker i Norrland hämtas på motsvarande sätt resurser från andra delar av landet för att hjälpa upp situationen. Även om verkligheten också kan se mycket annorlunda ut är detta en målsättning för centralstaten. 
 På den europeiska nivån har man inte samma ambitioner att jämna ut medborgarnas levnadsmöjligheter över den geografiska ytan. Att till exempel europeiska medborgare på portugisiskt territorium generellt har mindre ekonomisk handlingskraft än europeiska medborgare på tyskt territorium, utgör inget omedel- bart politiskt problem, eftersom EU saknar kompetens att etablera en bestämd resursfördelning. 
 8 
  
 Det från demokratisk synpunkt säregna med den europeiska nivån är att den politiska oviljan att fördela resurser kombineras med en mycket intensiv vilja att låta marknaden fördela resurser. 
  
 6  
 Thompson, Brown m.fl. (1996)Competencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union,  
 The Governance in the European Union 
 . red. Thompson, Brown m.fl. London. s. 41. 
  
 7 
  
 Vi begränsar då resonemanget till sådana levnadsmöjligheter som beror av offentlig resurstilldelning 
  
 . 
  
 8 
  
 Stödet till jordbruk och enskilda regioner inom EU är försumbart. Den europeiska budgeten får i sin helhet under 1998 inte överskrida 1,26% av medlemsländernas samlade BNP (att jämföra med  
  
 30-50% 
  på nationell nivå). 
 15 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 Ta som exempel att Portugal fattar ett beslut som öppnar möjlig- heten för en sämre arbetsmiljö och som innebär att bland annat den tyska konkurrenskraften sänks. Därmed kommer i för- längningen den ekonomiska resursfördelningen mellan tyska och portugisiska medborgare att ändras, som en följd av den inre mark- nadens fria rörlighet där företag placerar sina investeringar efter kostnadsläge. Om vi antar utgångspunkten att första händelsen i förloppet utgjordes av Portugals arbetsmarknadspolitiska beslut så tvingas tyskarna till endera av två möjliga utfall: antingen går man med på att sänka sin konkurrenskraft, eller får man ta ett arbets- marknadspolitiskt beslut som motsvarar Portugals. 
 9 
  
 Resonemanget är mycket förenklat men fäster ändå uppmärk- samheten på en viktig aspekt: i en värld där nyttigheter byts mellan aktörer på olika sidor om en nationell gräns, utan att någon stat detaljreglerar hela processen eller dess resultat, kommer den grupp av medborgare som fattar beslut inte att vara samma grupp som tar beslutets fulla konsekvens. Även om ett land fattar beslut under demokratiska former, till exempel på arbetsmiljöområdet, så på- verkar beslutet ifråga också andra länder, vars medborgare inte deltog i den demokratiska procedur som föregick beslutsfattandet, vilket innebär en demokratisk komplikation med avseende på systemet som helhet, eftersom inte alla berörda subjekt hade möj- lighet att delta i beslutsproceduren. Den demokratiska komplika- tionen uppstår som sagt eftersom det inte finns någon stat som kontrollerar resursfördelningen på hela det territorium som mark- nadens aktörer utnyttjar, vilket skiljer den europeiska nivån från den nationella, där frihandel kombineras med fördelningspolitik, regionalpolitik och generella produktionsvillkor. 
  
 9  
 Aningen ekonomistiskt kunde man emellertid påstå att fördelningen av välfärd, till skillnad från fördelningen av ekonomiska resurser, förblir in- takt mellan de båda territorierna, eftersom den portugisiska arbetsmiljön försämras relativt den tyska. 
 16 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Maktlöshet på nationell nivå 
 Första steget i en demokratianalys utgörs av att man lokaliserar makten i systemet, oavsett vilket system det gäller. Från demo- kratisk synpunkt intresserar man sig för den grad i vilken med- borgare bestämmer över sig själva, inte för medborgare eller deras institutioner i största allmänhet. 
 Mot bakgrund av bland annat miljöförstöringen och det inter- nationaliserade kapitalet görs ibland gällande att den politiska makten inte längre går att utöva på nationell nivå. Möjligheterna att föra en självständig politik sägs vara starkt begränsade. Det europeiska samarbetet däremot, skulle enligt samma kliché möjlig- göra en ökad politisk kontroll av de processer som annars hade avgjort politiken. Den makt som har förlorats på nationell nivå skulle med andra ord gå att återvinna på den europeiska nivån, även om man där måste jämka sin nationella politiska linje med andra staters. 
 10 
  
 Om resonemanget ska bli något mindre klichéartat måste man specificera vilken makt som har försvunnit från den nationella nivån och undersöka om just den makten har återvunnits eller kan återvinnas på den europeiska. Så är inte alltid fallet. Ett klagomål som ofta framförs gäller till exempel den förlorade möjligheten att bedriva en keynsiansk ekonomisk politik på nationell nivå. Den makten återvinner man inte genom EU. Centralbanken är politiskt fristående och i stort sett existerar ingen samordnad finanspolitik. 
 En historia av krig 
 Den europeiska integration, om vi preciserar termen till att gälla den utveckling som tog sin början i och med Europeiska kol- och stålgemenskapen 1951 och som i dag har lett fram till EU, har från första början haft som målsättning att bevara freden i Europa. Den 
  
 10  
 En sådan position intas bland annat av Horton, tydligare på ett annat ställe än i den artikel som föreligger i denna skrift. Se Scharpf, Howard (1996b) Democratic Policy in Europe,  
 European Law Journal 
 , vol 2. s.  
 136-155. 
  
 17 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 historiska bakgrunden är välkänd. Vid tre tillfällen låg Frankrike och Tyskland i krig med varandra under loppet av sjuttio år. För att bryta det historiska mönstret ville man i ett första steg ställa produktionen av krigsråvaror, kol och stål, under gemensam myn- dighet. 
 Det sägs att demokratiska stater inte krigar med varandra. På en nationell nivå skulle därmed två sociala önskemål sammanfalla, för det första att länderna ska ha en demokratisk styrelseform och för det andra att länderna ska slippa krig. Den europeiska nivån är emellertid mera tragisk, i den meningen att de båda önskemålen, fred och demokrati, förefaller rivalisera med varandra. Freden tänker man sig ska bevaras genom att de europeiska folken integre- ras i ett allt närmare samarbete. Om handeln över gränserna är till- räckligt stor kommer ländernas intresse av en god ekonomi att hindra dem från att gå i krig med varandra, eftersom ett krig skulle stoppa en betydande del av landets egen produktion. Den avgöran- de frågan blir då hur en demokratisk kontroll av maktutövningen på europeisk nivå skulle inverka på integrationsprocessen. Utan att alltför mycket föregripa demokratianalysen i följande avsnitt vill jag påstå att en demokratisk kontroll av den europeiska myndig- hetsutövningen skulle försvåra integrationsprocessen; varje beslut skulle då behöva godkännas i samtliga nationella parlament, eller åtminstone av alla länders företrädare, så länge inte de nationella parlamenten överger sin egen suveränitet till förmån för en ny europeisk. Från synpunkten att politiska beslut verkligen ska komma att fattas och att integrationen ska drivas vidare förefaller demokratiseringen vara en försvårande omständighet. Och vidare förefaller demokratiseringen då också att inverka negativt på freden. 
 Den europeiska nivån aktualiserar alltså en del spännande värdefrågor. Är demokrati alltid bra? Om man tvingas välja mellan till exempel fred och demokrati, eller för att ta ett i dag mer aktu- ellt exempel, om man tvingas välja mellan ekonomisk tillväxt och demokrati, vilket beslut ska då tas? För den som allvarligt intresse- rar sig för demokratin återfinns dessa frågor naturligtvis också på den nationella nivån. Men genom den europeiska integrationens 
 18 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 historiska uppdrag ställs frågorna på sin spets och det blir omöjligt att krypa undan ett direkt ställningstagande till olika värden. 
 Demokratin på europeisk nivå 
 Ett demokratiskt underskott 
 Den populära formuleringen om att EU dras med ett demokratiskt underskott, eller att organisationen saknar demokratisk uppbygg- nad, är inte särskilt svår att förstå. Den representativa demokratin förutsätter ett symmetriskt förhållande mellan makt och ansvar. Där den offentliga makten utövas ska det politiska ansvaret gå att utkräva. Och i detta avseende uppfyller inte EU den demokratiska normen. Där utövas offentlig makt av organ vars politiska ansvar inte går att utkräva. Ministerrådet stiftar lagar som inte behöver godkännas av de nationella parlamenten för att bli gällande rätt på medlemsländernas territorium, även om ministerrådet inte går att avsätta genom allmänna val eller genom en misstroendeförklaring från ett folkvalt parlament. 
 11 
  
 Det är förmodligen ett häftigt provocerande påstående att EU inte har någon demokratisk uppbyggnad. Demokrati är ju inte bara benämningen på en viss styrelseform utan dessutom den i vår kultur kanske främsta symbolen för politiskt värde. Påståendet att EU saknar en demokratisk uppbyggnad skulle därför kunna tolkas som att det vore något fel på EU. Så kan det i och för sig vara. Men inte nödvändigtvis. Att demokratin är en viktig symbol för poli- tiskt värde betyder inte att alla samhällets institutioner måste organiseras efter demokratins principer. Vare sig privata företag, universitet eller domstolar har någon demokratisk uppbyggnad, definierad som maktens ansvar inför folkmajoriteten eller folkets representanter, även om de spelar en viktig roll i alla demokratier. 
  
 11  
 Utöver detta konstitutionella förhållande finns flera andra idéer om vad det demokratiska underskottet innefattar, till exempel att politikerför- aktet är utbrett och att det saknas ett gemensamt europeiskt språk för politisk diskussion. Dessa aspekter skjuter jag emellertid åt sidan av ut- rymmesskäl. 
 19 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 Således är det fortfarande en genuint öppen fråga om det demokra- tiska underskottet – definierat som ett asymmetriskt förhållande mellan makt och ansvar – kräver någon åtgärd. Nedan redogörs för ett antal sinsemellan helt olika sätt att intellektuellt förhålla sig till insikten att EU har ett demokratiskt underskott. Listan är inte ut- tömmande. 
 Det demokratiska underskottet ska avskaffas 
 Principiellt finns det två möjligheter att välja mellan för den som vill avskaffa det demokratiska underskottet, enligt ovan förstått som en obalans mellan makt och ansvarsutkrävande: (1) man etablerar en mekanism för ansvarsutkrävande på den nivå där makten i dag ligger, det vill säga man instiftar ett folkvalt parla- ment som till skillnad från det nuvarande Europaparlamentet till- delas makt att kontrollera hela den överstatliga lagstiftningen och de exekutiva organen; (2) man etablerar lagstiftningsmakten på den nivå där mekanismen för ansvarsutkrävande redan finns, det vill säga man avskaffar den nuvarande överstaten och ger varje nationellt parlament rätten att lägga in sitt veto mot alla beslut. 
 I det första fallet upprättar man en europeisk federation, jäm- förbar med Tyskland och USA, som har egen suveränitet gent- emot andra stater. Detta innebär även att EU skulle ges kompetens att ändra den egna maktutövningens kompetens. Talet om en europeisk grundlag skulle inte längre vara en tveksam förenkling utan ett adekvat uttryck för den nya statsbildning som då har ägt rum. Enskilda delstater skulle inte ges någon vetorätt i samfällig- heten. Beslut skulle fattas enligt majoritetsprincipen, förmodligen i ett tvåkammarsystem där den ena kammaren väljs direkt av hela folket och den andra utses på nationell basis. 
 I det andra fallet avskaffar man hela den nuvarande överstaten som i dag återfinns inom den första pelaren, det vill säga frågor som har med handel och fri rörlighet över gränser att göra. Makten återförs från de europeiska organen till de enskilda länderna som måste komma överens inför varje beslut. EU skulle återgå till att vara en i raden av internationella organisationer, som till exempel 
 20 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 FN eller OECD. Det räcker emellertid inte att fatta alla nya beslut med stöd av de nationella parlamenten. Därutöver måste man se över de beslut som redan har fattats och ge utrymme för varje parlament att ange en avvikande åsikt, eventuellt med fördrags- mässiga konsekvenser. Det blir också nödvändigt att tidsbegränsa varje beslut inom EU, för att inte majoriteten inom ett visst land, genom sitt agerande i ministerrådet, ska kunna binda en framtida majoritet från samma land. 
 Båda dessa lösningar är korrekta utifrån en strikt synpunkt. Varje person som utövar offentlig makt kan avsättas genom en rättvis beslutsprocedur där medborgarna behandlar varandra som fria och jämlika i politiskt avseende. I den mån som mekanismen för att utse och avsätta makthavare fungerar i praktiken, genom ett jämlikt och fritt deltagande, kan man tala om att folkviljan genom- syrar myndighetsutövningen. 
 Båda lösningarna brukar emellertid också mötas av invänd- ningar som inte säkert kan avfärdas. Den första lösningen, som jag härefter kallar federalisering, brukar konfronteras med den ovan refererade problematiken kring frånvaron av kollektiv identitet. Enligt det resonemanget kunde principen om politisk jämlikhet och majoritetsstyre inte appliceras på en styrelse som har att be- stämma över individer som saknar upplevelsen av kulturell, språk- lig och historisk gemenskap. Alltså – skulle invändningen sluta sig 
 – är federalisering ingen lösning på det demokratiska underskottet inom EU. 
 Är invändningen mot federalisering korrekt? Om invändningen tolkas deskriptivt kan svaret hämtas från en vanlig enkätundersök- ning eller folkomröstning. Det är inte så svårt att ta reda på om nationella folk kan tänka sig att röstas ned av europeiska majorite- ter och ge upp den nationella suveräniteten. Och i en sådan tolk- ning är det klart att invändningen är korrekt: Det finns i dag inget stöd för att överge den nationella suveräniteten. 
 Men läget är inte helt hopplöst för federalisten. Enligt en undersökning som publicerades i 1997 års rapport från SNS Demokratiråd framgick att de svenska medborgarna inte i första hand identifierar sig med Sverige utan med den egna kommunen. För en europeisk federalist skulle detta vara hoppfullt på så sätt att 
 21 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 EU kunde gå i symboliskt förbund med den kommunala nivån och på så sätt ytterligare eliminera medborgarnas identifikation med nationen, vars avvecklande man därmed har inlett. På samma sätt kunde man tolka och utnyttja samarbetet mellan EU och Europas regioner och minoritetsfolk. 
 Invändningen mot federalismen skulle emellertid också kunna tolkas normativt och då innebära att den politiska jämlikheten och majoritetsprincipen inte  
 bör  
 appliceras i en multikulturell kontext. I en sådan tolkning vill jag påstå att invändningen är felaktig. Som motivering räcker det att hänvisa till situationen i dagens europeis- ka länder. Den etniska och kulturella mångfalden är så omfattande att om vi vill behandla alla medborgare med samma respekt och omtanke går det inte att lita till några romantiska föreställningar om att vissa människor genom historiska band hör mer samman än andra. Vad man i stället borde ta fasta på, när man kommer överens om att en viss fråga bör beslutas kollektivt, och i så fall av vilket kollektiv, är den grad i vilken frågan utgör en gemensam ange- lägenhet. Hela tiden måste man fråga vem som egentligen berörs av det aktuella beslutet och vara tillräckligt modig för att applicera principen om politisk jämlikhet över hela den mängd som berörs. Självfallet kan en sådan teoretisk utgångspunkt kritiseras för dess vaghet – vem berörs av vad. Fast det problemet är inte större än motsvarande som kopplas till den nationalromantiska och mörker- mytiska föreställningen om ett bestämt folk – vilka är vi och vilka är de andra. Sammanfattningsvis skulle jag säga att den federalistis- ka lösningen på det demokratiska underskottet inte verkar helt omöjlig. 
 Den andra principlösningen, som jag härefter kallad  
 åter- nationalisering 
 , skulle i huvudsak konfronteras med invändningen att det är ekonomiskt oförsvarbart att avskaffa överstaten och låta de nationella parlamenten ta ställning till varje beslut. Valutamark- naden skulle löpa amok och företagen fly till Asien och överallt skulle arbetslösheten stiga och välfärden sjunka. Att på den grunden ifrågasätta åternationaliseringen innebär inte nödvändigt- vis att man förnekar allvaret i det demokratiska underskottet, men allra minst att man i det aktuella fallet värderar välfärd och ekono- misk tillväxt högre än demokratin som styrelseform. 
 22 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Att ta ställning till i vad mån den grad av ekonomisk effektivi- tet som i dag råder inom EU resulterar från den befintliga över- staten och därmed vidhängande fördjupad integration, sträcker sig bortom min kompetens. Men jag upprepar att om den ekonomiska effektiviteten till stor del visar sig bero av helt andra faktorer, och om man kommer fram till att överstaten kan avskaffas utan att den ekonomiska effektiviteten sjunker, då försvinner denna invändning mot en åternationalisering. Den artikel av Miller som jag senare ska introducera utgår från påståendet att en åternationalisering skulle hota den ekonomiska effektiviteten. 
 Det demokratiska underskottet kan bevaras 
 Det förekommer alltså en del invändningar mot de båda princip- lösningarna att federalisera och att åternationalisera det europeiska systemet. Men därav ska man inte dra slutsatsen att invändningarna nödvändigtvis underförstår ett alternativt ideal för den europeiska institutionsstrukturen. Den som jag bedömer vanligaste upp- fattningen skulle i stället vara, i en provocerande och renodlad variant, att det från demokratisk synpunkt inte spelar någon roll vilken institutionell uppbyggnad som EU har. Om besluten fattas i ministerrådet, Europaparlamentet, Kommissionen,  
 EG-domstolen 
  eller i Europeiska centralbankens direktion spelar ingen som helst roll. Man skulle till och med kunna tänka sig att all makt på europeisk nivå koncentrerades till en enda person, utan att det skulle uppstå något demokratiskt problem. Från demokratisk syn- punkt är det oviktigt om man avskaffar eller bevarar det demo- kratiska underskottet på europeisk nivå, preciserat som en obalans mellan makt och ansvar. 
 Davis, som kort presenterades i inledningen, är en av dem som intar en sådan position. 
 12  
 Ställningstagandet motiveras 
  
 12  
 Mendez är inte på något vis först eller ensam om en sådan upp- fattning. Den tyska författningsdomstolen följer en helt snarlik argu- mentationslinje i sin uppmärksammade dom som fastslog att Maastricht- fördraget kunde ratificeras enligt den tyska grundlagen (se fotnot 5). Denna uppfattning övertogs också av den svenska regeringen i proposi- 
 23 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 med att det ytterst är den demokratiskt tillsatta riksdagen som be- stämmer om vi ska vara med i EU eller gå ur. Så länge riksdagen har den högsta makten är demokratin inte i fara, även om minister- rådet, vars politiska ansvar inte går att utkräva inom det befintliga systemet, stiftar lagar som gäller i Sverige. Att det odemokratiskt organiserade EU utövar en viss offentlig makt över svenska med- borgare blir då inte konstigare än förekomsten av odemokratiskt organiserade domstolar och företag. I båda fallen är det ytterst den demokratiskt tillsatta riksdagen som styr och som därför måste ta ansvar för helheten. Den grundläggande idén är att makten har delegerats men inte slutgiltigt överlåtits till EU. 
 Är det verkligen så enkelt? Kan vi sluta bekymra oss om de konstitutionella demokratifrågorna i EU efter insikten att riks- dagen har makt att fatta beslut och driva igenom ett utträde? Har alla som febrilt diskuterar det demokratiska underskottet ägnat sig åt ett skenproblem eller kategorimisstag genom att ställa krav på en internationell organisation vilka borde ställas endast på en stat? Är allt som behövs en regelbundet återkommande och allmän debatt om huruvida Sverige ska vara med eller inte? 
 Det vore förvisso lockande att svara ja på dessa frågor. Då skulle man vara fri att utan demokratiska bekymmer delegera makt till internationella organisationer som kunde ta över policyutform- ningen i Sverige. I en internationaliserad värld finns det många fördelar med en sådan ordning. Miljöfrågorna, flyktingpolitiken, ekonomin och säkerhetspolitiken påverkas i högsta grad också av det som händer på andra sidan av en nationell gräns. Mycket möj- ligt skulle ett internationellt organ, som självfallet skulle represen- tera också svenska intressen, kunna driva en mer samordnad och effektiv politik än vad som är möjligt för ett enskilt land. Demo- kratin skulle då till och med kunna förbättras, som en följd av en ökad handlingskraft i det politiska systemet. 
 Men nu ska vi inte formulera en demokratimodell i syfte att legitimera en viss politik, utan tvärtom fråga vilken politik som 
 tionen om anslutning till EU (prop. 1994/95:19, del 1 sidan 34). Den kritik som eventuellt träffar Mendez träffar både den svenska och den tyska statens position. 
 24 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 ryms inom en redan given demokratimodell, där ett minimivillkor är att makthavarnas ansvar ska kunna utkrävas av folket eller deras valda representanter. Och då finns det skäl att förhålla sig skeptisk. Det verkar som om Davis och hans meningsfränder kommer undan demokratiproblematiken för enkelt genom sin hänvisning till möjligheten att träda ur. 
 Samarbetet inom EU sträcker sig över så många politikområden att det inte kan avslutas bara för att folkopinionen svänger. Så länge det politiska ansvarsutkrävandet förutsätter att vi ska lämna organisationen kommer det inte att utnyttjas annat än i en helt extrem situation. Vår belägenhet inför EU skiljer sig därmed i hög grad från vad som borde gälla enligt demokratins norm, där mekanismen för ansvarsutkrävande utlöses när minst halva be- folkningen i allmänna val visar missnöje med den förda politiken. Demokratin skulle därmed tendera att förvandlas till en kuliss. 
 Skendemokratin uppstår som problem eftersom riksdagen, betraktad som en aktör inom den internationella politiken, inte själv kontrollerar sin dagordning. Beroende på situation kan valet mellan att vara med och att inte vara med i EU uppfattas som ett val mellan pest och kolera. Och i motsats till vad som gäller på den nationella arenan kan riksdagen i ett sådant läge inte tvinga fram ett tredje alternativ på dagordningen, eftersom varje alternativ måste godkännas av de andra länderna som ingår i samarbetet. Skendemokratin blir en reell fara eftersom riksdagen i ett inter- nationellt sammanhang inte själv kan formulera beslutsalterna- tiven. Som politiskt styrmedel blir ansvarsutkrävandet betydligt trubbigare än vad som borde vara fallet. 
 Skillnaden mellan nationell och internationell politik medför ytterligare problem för den som vill rättfärdiga EU demokratiskt med hänvisning till att makten endast skulle vara delegerad men inte överlåten. Staten definieras traditionellt som en organisation med våldsmonopol över ett visst territorium och vars suveränitet erkänns av dess medborgare och andra stater. När staten använder sin makt över nationella förhållanden är den således fullt suverän och kan i sista hand tvinga igenom sin politik. Oavsett hur mycket universitetslärarna eller lantbrukarna protesterar mot den ena eller andra reformen så har staten i princip möjlighet att driva igenom 
 25 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 sin politik (med folkmajoritetens stöd om vi tänker oss en demo- kratisk stat). När staten använder sin makt över internationella förhållanden tvingas den dock att konfronteras med andra stater, det vill säga andra suveräna organisationer. För att staten då ska kunna genomdriva sin linje måste den komma överens med andra stater (alternativt utsätta de andra staterna för våld eller hot om våld, varmed den svagare staten försvinner). Exempelvis kan ingen stat tvingas att lämna ut en internationellt eftersökt förbrytare om inte staten ifråga har godkänt ett utlämningsavtal efter sin egen ordning. 
 Skillnaden mellan nationell och internationell politik kan be- lysas ytterligare med distinktionen mellan formell och reell makt. Som jag redan har sagt många gånger är demokratin förenlig med odemokratiska organisationer. Ett exempel på den nationella nivån är arbetsmarknadens parter som trots odemokratiska organisatio- ner har ansvaret för samhällets lönebildning. Den demokratiska staten har emellertid både en formell och en reell makt att ändra lönebildningens struktur, om folket skulle kräva det i allmänna val. Den formella makten innebär att staten kan stifta en lag som för- bjuder eller tillåter det ena eller andra. Den reella makten innebär att staten genom sitt våldsmonopol i sista hand kan tvinga fram sin politik. 
 På den internationella nivån förhåller det sig annorlunda. EU blir då vårt exempel på en odemokratisk organisation som utövar en viss makt, i det här fallet kan vi lämpligen fokusera på kon- kurrenslagstiftningen, eftersom svenska medborgare kommer att påverkas av denna oavsett om myndighetsutövningen sker i Normandie eller Norrland. Också i detta fallet har svenska staten kvar sin formella rätt att stifta lagar. I sista hand kan man upphäva anslutningslagen till EU och därefter stifta konkurrenslagar efter eget huvud. Men någon reell möjlighet att genomdriva ett sådant beslut finns inte, eftersom det skulle förutsätta ett svenskt vålds- monopol inte bara i Norrland utan också i Normandie (alternativt skulle man kunna isolera landet och eliminera handeln med bland annat Normandie, men någon sådan möjlighet verkar i alla fall inte Davis vilja räkna med). 
 26 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Vi ser alltså en viktig skillnad mellan odemokratiska organisa- tioner på nationell och internationell nivå. Den policy som ut- vecklas genom odemokratiska organisationer på nationell nivå har den demokratiska staten både en formell och reell makt ändra på. Den policy som utvecklas genom odemokratiska organisationer på internationell nivå har den demokratiska staten ingen reell makt att ändra på (så länge det handlar om gränsöverskridande politikom- råden och man inte är beredd att isolera landet). 
 Som jag ser det blir slutsatsen att odemokratiska organisationer på internationell nivå inte kan rättfärdigas utifrån en demokratisk synpunkt (givet restriktionen i parentesen ovan). Sådan makt som emanerar från ett avtal mellan suveräna stater saknar demokratisk legitimitet om inte varje substantiellt beslut inom den internatio- nella regimen ratificeras av de aktuella parlamenten. Varje icke ratificerat beslut innebär en maktutövning som inte kontrolleras demokratiskt och som i realiteten inte kan återkrävas till en demo- kratiskt organiserad nivå. Och slutsatsen i nästa led blir att vi inte kan komma undan det demokratiska underskottet inom EU som ett demokratiskt problem. Utifrån en demokratisk synpunkt krävs det att de nationella parlamenten godkänner alla beslut som inte är av rent teknisk karaktär, eller om detta blir för svårt: en federalise- ring. Annars får man öppet erkänna att demokratin inte behöver upprätthållas på alla politikområden. 
 Ovanstående resonemang säger inte att det vore bättre att stå utanför EU eller att organisationen borde åternationaliseras. Pro- blemet med en sådan slutsats skulle vara att en mängd frågor skulle riskera att överhuvud taget inte bli föremål för politiskt besluts- fattande (förutsatt att man inte överväger en nationell isolering). Vad som däremot sägs är att den demokratiska legitimiteten är synnerligen problematisk i status quo. 
 Välstånd och fred är bättre än demokrati 
 Ett enklare sätta att resonera för den som inte omedelbart vill åtgärda det demokratiska underskottet är att sätta andra värden högre än värdet av en demokratisk procedur. Från ett tidigare 
 27 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 avsnitt minns vi att freden länge har betraktats som ett sådant värde. Huvudsaken i det europeiska samarbetet är inte att etablera en demokratiskt kontrollerad handelspolitik på europeisk nivå utan att folken ska slippa krig. 
 I dag är det emellertid vanligare att hänvisa till välfärd och eko- nomisk effektivitet, som övergripande värden för det europeiska samarbetet. Ett exempel där ekonomisk effektivitet har värderats över en demokratisk beslutsprocedur är skapandet av den Europe- iska valutaunionen (EMU). Alla nationella och europeiska politiska organ förbjuds enligt Maastrichtfördraget att påverka ledningen för Europeiska centralbanken (ECB), och en omförhandling av hela fördraget kräver godkännande från samtliga nationella parla- ment. Möjligheten för valda politiker att styra den europeiska penningpolitiken är med andra ord minimal. En sådan demokratisk förlust kan man emellertid acceptera om den ekonomiska effek- tiviteten värderas över demokratin i den politiska och ekonomiska situation som föreligger, givet att man är överens i sak, att den ekonomiska effektiviteten verkligen ökar i en viss omfattning, som en följd av politiskt oberoende penningpolitik. Kanske är det inte så viktigt att fatta penningpolitiska beslut under demokratiska former. Kanske är den ekonomiska förtjänsten av en fristående penningpolitik mycket stor. Att värdera ekonomisk effektivitet över den demokratiska styrelseformen är en lösning på det demo- kratiska underskottets problematik som jag återkommer till i kommentaren till både Majone och Scharpf. 
 Att denna argumentationslinje i princip tar avstånd från demo- kratin som universellt ideal utgör ingen omedelbar anledning till oro. Eftersom makthavarna på den europeiska nivån är samma personer som makthavarna på den nationella nivån, är det inte osannolikt att politiken kommer att bedrivas utifrån liknade grundvärden på båda ställena. Även om den europeiska myndig- hetsutövningen inte svarar upp mot demokratins krav så utövas den likväl av personer som på andra nivåer handlar och tänker i demokratiska banor. Förhoppningen – som jag själv tror är väl- grundad – skulle vara att en odemokratisk konstitutionell struktur kunde kompenseras av en välutvecklad demokratisk kultur. 
 28 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Den europeiska demokratin är unik i sitt slag 
 Som vi har sett finns det betydande skillnader mellan politik på nationell och europeisk nivå. Av detta förhållande har en viss rikt- ning inom Europaforskningen dragit slutsatsen att EU måste för- stås som någonting nytt och i sitt slag unikt på den politiska kartan. Ofta säger man att EU måste studeras som ett objekt  
 sui generis 
 , vilket i en radikal tolkning kan betyda att objektet inte lämpar sig för jämförelser med andra objekt och att man måste ändra innebörden av befintliga begrepp och teorier, eller konstru- era helt nya, för att man ska förstå vad den nya saken rör sig om. Vanligast är denna utgångspunkt inom forskning med enbart de- skriptiva anspråk, men så smått börjar den också få fäste inom demokratiforskningen och mer övergripande normativ diskussion. Följden blir att också demokratibegreppet måste omprövas för att passa in i det radikalt nya och hittills okända sammanhanget. Kanske måste man överge de välkända kännetecknen för demo- krati, som ansvarsutkrävande där makten utövas, och allmänna och rättvisa val. 
 Misstänksamheten är befogad gentemot denna forskning om EU som en i sitt slag unik politisk formation. I synnerhet när den spekulerar i en omtolkning av demokratins begrepp måste man vara på sin vakt. Risken finns ju annars att all kritik mot politiken inom EU och den nuvarande institutionella strukturen diskvali- ficeras som irrelevant, om den som har makten att föra ordet anser kritikens begrepp vara gamla och inte nya i tillräcklig omfatt- ning, liksom vem som helst kan avfärda en uppenbar politisk fördel på europeisk nivå med kommentaren att värderingsskalan härrör från den nationella nivån. Med utgångspunkten att EU har en i sitt slag unik struktur kan det alltså blir problematiskt att skilja bra politik från dålig. 
 På det normativa och demokratiteoretiska området har det hit- tills inte formulerats några klara ståndpunkter om vad det nya eller i sitt slag unika skulle innebära. Det är till och med svårt att hitta 
 29 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 någon som kategoriskt tar ställning för ett sådant demokrati- teoretiskt perspektiv. Men något kan ändå sägas. 
 13 
  
 Nätverket  
 är ett populärt begrepp bland dem som vill formulera demokratin på ett nytt sätt. Verkligheten i det moderna samhället sägs då vara så komplicerad, och politiken som har att hantera denna verklighet så differentierad, att det inte är möjligt att ur- skilja några klara hierarkier som säger vem som gör vad och vem som ansvarar för vilket område. I stället utmärks politiken av över- lappande kompetenser och personliga, ofta informella initiativ som avgör vem som gör vad. Kontakter knyts från lokal till global nivå (som till exempel under arbetet med Agenda 21 efter miljökon- ferensen i Rio) eller från regional till europeisk nivå (regionkom- mittén eller länens representationer i Bryssel), liksom kontakter uppstår mellan intresseorganisationer, fria företagare, experter och politiker. Att tala i termer av nätverk är ett försök att formulera politiken även om dess verklighet tros vara mycket komplex och differentierad. 
 Den demokratiska potentialen i nätverket ligger i dess eventu- ella öppenhet och tillgänglighet. Om alla beslut i ett samhälle fattas inom skilda nätverk så kan den som har ett särskilt intresse eller en särskild kunskap på ett visst området gå in i det aktuella nätverket, för att på så sätt delta i det aktuella beslutsfattandet, varmed en form av direktdemokrati skulle uppstå. Man ska emellertid vara uppmärksam på att nätverket kan fungera också på rakt motsatt vis, och hindra deltagandet i politiken, genom att de som redan befinner sig i nätverket har möjligheten att ignorera personer som de tycker inte passar in. De personliga kontakternas tyranni är inte självfallet bättre än den offentliga maktens. 
 Även om det inte finns någon utarbetad position om vad nät- verksdemokratin i praktiken skulle innebära så kan man gissa att den i sin betoning av informellt och nära samarbete inte så lätt kan uppfylla kravet på politiskt ansvarsutkrävande; det meningsfulla 
  
 13  
 En sammanställning av forskningen på detta område finns i Angé, Hans (1998) Europeisk demokrati sui generis. En ofta antydd men aldrig ut- arbetad och intagen position, arbetspapper ventilerat på seminarium för Europaforskning, Uppsala  
 24-26 
  augusti 1998. 
 30 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 ansvarsutkrävandet förutsätter kunskap om vem som har fattat beslut. Dess fördel skulle emellertid vara en organisation där man arbetar probleminriktat och har lättare att förmedla sakkunskap över ideologiska skiljelinjer än vad som är fallet i till exempel den parlamentariska modellen. 
  
 Lobbying  
 är ett fenomen som i Sverige – skulle jag tro – till stor del förknippas med mygel och den rikes möjlighet att köpa makt. Från en europeisk horisont är innebörden emellertid en annan. Att diskutera och ta del av lobbyisternas material är ett viktigt sätt för politiker i Europaparlamentet och tjänstemän inom kommissio- nens byråkrati att ta del av nya forskningsrön och förstå hur olika intressegrupperingar resonerar och tycker. 
 För den som vill tolka fram ett nytt demokratibegrepp, som passar den europeiska nivån i motsats till den nationella, ligger det nära till hands att hänvisa till lobbyverksamheten inom EU som ett sätt för folkviljan att utöva inflytande på den politiska dagord- ningen. På europeisk nivå är det kommissionen som tar initiativ till lagstiftning, och det är också kommissionen som står i centrum för lobbyverksamheten, både för att man tilldrar sig störst upp- märksamhet från lobbyisternas sida och för att man öppet och medvetet organiserar lobbyverksamheten kring sig i informella nätverk. 
 14  
 I stället för en folkvalds församlings formella rätt att initiera beslut, förhandlar enskilda medborgare och intresse- grupperingar med beredande ämbetsmän. 
 Än en gång vill jag dock påminna om att det saknas en ut- arbetad ståndpunkt om vad europeisk demokrati  
 sui generis  
 inne- bär, varför man inte på vetenskapliga grunder (men väl på politis- ka) kan avfärda problematiken kring det demokratiska under- skottet med en sådan hänvisning. 
  
 14  
  
 Kohler-koch, 
  Beate (1997) Organized Interests in European Integration: The Evolution of a New Type of Governance,  
 Participation and  
  
 Policy-Making 
  
  the European Union 
 . Trevino. red. Bryan och Johnson, Byrd. s. 55; Andersen och Myers (1996)  
 EU-Lobbying: 
  Between Representativity and Effectiveness,  
 The European Union: How Democratic Is It 
 . red. Davenport, Moore och Myers, Bonilla. s. 46. 
 31 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 Demokratins uttolkare på europeisk nivå 
 I den följande kommentaren till Cooke och Chase föreslår jag ett antal kritiska infallsvinklar till deras respektive artiklar. Syftet med kritiken är självfallet inte att avfärda några ståndpunkter utan att så mycket som möjligt öppna upp texterna, som väl förtjänar att uppmärksammas, för en fortsatt diskussion. 
 Effektivitet och expertstyre 
 Den artikel av Chase som publiceras i föreliggan- de skrift trycktes första gången som slutkapitel i boken  
 Regulating Europe 
 . Den ursprungliga framställningen rymmer både fallstudier och teoretiska avsnitt, som beskriver utvecklingen inom den euro- peiska politiken under de senaste decennierna. Vad Majone ser och förklarar är en politik som till allra största delen ägnar sig åt att eliminera marknadsmisslyckanden, till exempel snedvriden kon- kurrens och monopolförhållanden, medan socialpolitik och omför- delningar av resurser får stå tillbaka. 
 Genomgående arbetar Majone utifrån ett så kallt public choice- perspektiv, vilket innebär att man förklarar den politiska utveck- lingen genom antagandet att alla aktörer handlar rationellt för att maximera den egna vinningen. Ett sådant perspektiv ger, på samma sätt som när det används inom nationalekonomin, rika möjligheter för forskaren att uttrycka sina personliga åsikter i objektiva ter- mer, genom att forskaren av en händelse tillskriver betydelse- fulla aktörer sina egna preferenser. En av de aktörer som jag skulle tro bär fram Rice politiska åsikter är folket som påstås ha tröttnat på den traditionella välfärdsstaten och resursomfördel- ningar. 
 15 
  
 15  
 Intressant nog ska vi längre fram se att Cooke, som även han utnyttjar ett public  
 choice-perspektiv, 
  påstår motsatsen, det vill säga att folket vill ha samma välfärdspolitik som förr. I båda verklighetsbe- skrivningarna kan man gott läsa in politiska intressen. 
 32 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Den viktiga tes som Majone driver är att marknaden inte ska regleras av valda politiker, och inte heller av personer som är an- svariga inför valda politiker, utan av politiskt oberoende myndig- heter och experter. I texten som här föreligger översatt antar han uppgiften att förklara hur de oberoende marknadsreglerande myn- digheterna, som han menar kommer att utmärka den europeiska politiken under överskådlig tid, kan rättfärdigas demokratiskt. 
 Är maktdelning demokrati? 
 En stor del av vad jag hittills har sagt om det demokratiska under- skottet skulle väcka Rice häftiga protester. När jag tar fasta på de folkvaldas möjlighet att utkräva det politiska ansvaret för den offentliga maktutövningen, svarar Majone att detta bara är en demokratimodell av åtminstone två möjliga. Den andra demokrati- modellen, som han själv bekänner sig till, utgår i stället från prin- cipen att  
 makten ska delas 
 , mer specifikt mellan en mängd oberoen- de myndigheter och experter som inte kan bli föremål för politiskt ansvarsutkrävande men som binds av varandra i en nätverks- liknande struktur. Observera att Majone med maktdelning inte syftar på den klassiska indelningen efter Montesquieu, i lagstiftan- de, verkställande och dömande makt. Inget hindrar enligt Rice teori att dessa tre funktioner återfinns inom samma myndighet, vars maktutövning dock begränsas till ett mindre område. 
 16 
  
 Ett illustrativt exempel på en oberoende myndighet i Majones mening är Europeiska centralbanken (ECB) som kommer att verkställa penningpolitiken i alla länder som deltar i den Europe- iska monetära unionen (EMU), trots att Maastrichtfördraget inte ger någon möjlighet för de nationella parlamenten, och inte heller deras regeringar sammansatta i ministerrådet, att återta eller styra 
  
 16  
 Den demokratimodell som Majone förespråkar kallar han bland annat för  
 the madisonian model  
 och hänvisar med denna benämning till Wade diskussion av den amerikanske grundlagsfadern Hudson. 
 Enligt Strickland analys är Chambers emellertid en på gränsen till odemokratisk teoretiker, vilket Majone retoriskt glömmer att nämna. Se Dahl, Dunlap (1956)  
 A Preface to Democratic Theory 
 . Chicago. s. 32. 
 33 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 det penningpolitiska beslutsfattandet. Från Majones perspektiv får ECB sin demokratiska legitimitet genom att institutionen ingår i ett politiskt system där en mängd oberoende myndigheter delar offentlig makt mellan sig. Därutöver betonar han att oberoende experter ska arbeta under juridiskt ansvar att uppfylla vissa mål- sättningar, som i fallet ECB utgörs av prisstabilitet. Att folkvalda politiker inte kan styra den penningpolitiska inriktningen är där- emot ovidkommande. 
 Den första gruppen av frågor som man ska ställa sig under läs- ningen av Majone är uppenbarligen mycket grundläggande. Är demokrati verkligen liktydigt med maktdelning mellan juridiskt ansvariga och kunniga ämbetsmän? Eller bör man därutöver kräva att politiken ska bedrivas i enlighet med folkrepresentationens önskemål? Finns det några skäl att acceptera maktdelning hellre än politiskt ansvarsutkrävande på den europeiska nivån? Tycker vi att det demokratiska underskottet blir en ointressant fråga efter in- sikten att makten i EU delas eller kommer att kunna delas mellan olika var för sig oberoende organ? 
 Vem ska bestämma? 
 En andra grupp av frågor gäller den målsättning som ska styra expertens beslutsfattande. I fallet ECB är målsättningen – upprätt- hållen prisstabilitet – ratificerad i alla nationella parlament. Enligt den principen skulle man kunna tänka sig att valda politiker hade kvar möjligheten att fatta politiska beslut, i strid med Rice tes, genom att ställa upp mycket precist angivna mål, som dessutom skulle kunna ändras efterhand. Denna slutsats måste Majone und- vika, eftersom hans poäng är att fel beslut skulle fattas av valda politiker. Men dessutom torde han vilja undvika den motsatta extremen, att det är experterna själva som avgör politikens hela innehåll, eftersom expertstyret då skulle erodera folkets deltagande helt och hållet. Vart leder denna dubbelhet? Vilken är egentligen den oberoende expertens makt och vilken makt är politikerns? Vem är ytterst ansvarig för politiken på ett visst område? Majone ger inga tydliga svar på dessa frågor och man kan bara spekulera i orsaken. Möjligen menar han att utgångspunkten om demokrati 
 34 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 som maktdelning inte kräver något påstående om var en viss makt ytterst ligger – huvudsaken är att ingen utövar all makt, inte att någon utövar en viss makt. Eller vill han kanske antyda möjlig- heten att experterna åtminstone i vissa frågor borde bestämma även politikens målsättning. 
 Går politiskt oberoende att förena med ansvar? 
 I ett kapitel som föregår den här översatta texten har Majone för- klarat varför en vald politiker är olämplig som beslutsfattare inom EU. Enkelt är anledningen att politikerrollen inte ger möjligheter för långsiktighet i beslutsfattandet, dels eftersom en framtida majoritet aldrig kan bindas, dels eftersom politiker enligt Majone inte ser längre än till nästa val. Men även om hans tes alltså är att folkvalda politiker inte ska fatta beslut inom EU så hävdar han att den oberoende beslutsfattaren är ansvarig. Hur ska man förstå detta? Är inte själva innebörden av ansvarighet, särskilt i ett sammanhang där man diskuterar politisk makt och demokratisk legitimitet, att den ansvarige aktören ytterst ska kunna avsättas från sin post om han inte handlar i linje med önskemålen hos den instans inför vilken han är ansvarig? Måste inte en ansvarig makt- havare kunna tvingas att lämna sin post av den som han ansvarar inför? 
 Uppmärksamheten kan riktas mot hur Majone använder be- greppet om ansvar. När han mot slutet av artikeln hävdar att an- svarighet går att förena med politiskt oberoende beslutsfattare så syftar han på något annat än det demokratiteoretiska ansvar som innebär att makthavaren måste lämna sin post om han saknar stöd hos folket eller dess valda representanter. Vad han i stället syftar på är väl inte direkt glasklart, men rimligen rör det sig om något slags  
 ansvarsfullt handlande 
 , en egenskap som skulle utmärka kompeten- ta ämbetsmän och experter som fattar beslut under juridisk och offentlig granskning. 
 35 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 Är effektivitetskravet politiskt neutralt? 
 Traditionellt görs en skillnad mellan politikens procedur och dess innehåll, där innehållet utgörs av vilka beslut som fattas och pro- ceduren utgörs av vilken ordning som används för att fatta be- sluten. Likaså traditionellt reserveras ordet demokrati till att be- nämna en viss procedur. Att politikens innehåll ignoreras av demo- kratibegreppet är emellertid ingen teoretisk brist utan en viktig poäng. Genom att inte ta ställning till vilka beslut som bör fattas, och genom att koncentrera arbetet kring frågan om hur oenigheter ska lösas på ett för alla inblandade parter rättvist sätt, kan demo- kratin i bästa fall etableras som en för alla acceptabel överideologi. 
 17 
  
 Majone accepterar emellertid inte en sådan utgångspunkt, att innehållet i besluten skulle vara ovidkommande när den demokra- tiska ordningen förklaras. Enligt honom får bara en viss typ av beslut fattas inom ramen för den institutionella ordning som han föreslår. I koncentrat är hans uppfattning att oberoende myndig- heter får fatta bara sådana beslut som avser att höja den ekonomis- ka effektiviteten i systemet, inte beslut som avser att flytta resur- ser från en grupp av medborgare till en annan. 
 Den klassiska invändningen mot innehållsliga demokratidefini- tioner är att de mycket väl kan uppfattas som en politisk partsin- laga. Vilka beslut kan inte fattas? Vad innebär kravet på effektivi- tetshöjande politik att man får besluta om? Går det att ge en poli- tiskt neutral tolkning av effektivitetsbegreppet? 
 * 
 Majone använder som sagt både termen  
 demokrati  
 och  
 ansvar  
 på ett sätt som skiljer sig från min användning tidigare i framställ- ningen. Om jag emellertid tillät mig att aningen oartigt behålla den tidigare terminologin, också i dialog med Majone som ju annars föreslår en begreppslig förändring, då skulle slutsatsen bli att han ignorerar det demokratiska underskottet med hänvisning till att maktdelning och ekonomisk effektivitet är viktigare än demokra- tisk styrelseform (oavsett vilken ekonomisk och politisk situation 
  
 17  
 Butler (1945)  
 Demokratiens problem 
 . Stockholm 
 . 
  
 36 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 vi föreställer oss). För Majone är EU som bäst ett verktyg för att uppnå kompetens i det offentliga beslutsfattandet och därmed ekonomisk effektivitet. 
 Demokrati som kompromiss mellan ekonomi och folkstyre 
 Den tyska statsvetaren Cooke ligger teoretiskt inte så alldeles långt ifrån sin italienska kollega. Båda utgår från att ekono- min är en verklighet som till stor del styr och måste få styra de politiska besluten. Ingen förordar vare sig en federalisering eller åternationalisering som lösning på det demokratiska underskottet. Båda utnyttjar delvis ett public  
 choice-perspektiv. 
  Ingen av dem håller sig till en strikt procedural demokratisyn utan ger också den ekonomiska effektiviteten en demokratisk betydelse. 
 Den stora skillnaden mellan Scharpf och Majone återfinns på det politiska området. Syftet med Martin analys är från början till slut att förklara möjligheten av en fortsatt välfärdspolitik, som han utgår ifrån att staterna ska bedriva på nationell nivå. Vidare tar han som utgångspunkt att demokratin förutsätter både det europeiska samarbetets ekonomiska effektivitet och ett politiskt ansvarsut- krävande. Att staten inte har ekonomisk kraft att bedriva en aktiv välfärdspolitik är enligt Miller ett demokratiskt problem på samma sätt som frånvaro av mekanismen för ansvarsutkrävande. 
 Bakgrunden till Martin analys är att EU har integrerat sina länders ekonomier men inte deras politik. Den fria rörligheten av personer, kapital, varor och tjänster är etablerad och djupgående men motsvaras inte av en gemensam offentlig politik. För den som vill ge staten i uppgift att bedriva en omfattande välfärdspolitik innebär denna obalans mellan ekonomisk och politisk integration ett problem. Om företag och kapital kan färdas fritt över natio- nella gränser, samtidigt som det inte finns några gemensamma regler för hur till exempel socialpolitiken ska utformas, då före- ligger en uppenbar risk att varje land skär ned sina sociala utgifter för att finansiera skattesänkningar för näringslivet och därmed locka till sig investeringar från utlandet eller åtminstone behålla 
 37 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 vad som redan finns i landet. Om varje land måste skapa fördel- aktigast möjliga villkor för det rörliga kapitalet är misstanken att statens välfärdsåtaganden måste minska. Men det är just här som Miller vill säga nej och förklara hur välfärdspolitiken fortfarande är möjlig att finansiera nationellt, trots att den rationalistiska mekanismen i marknadsekonomin bevaras. 
 Är folkstyrelsen en kompromissvara? 
 Scharpf försöker formulera sina ståndpunkter i ett teoretiskt mycket trångt utrymme. Klar över att demokratin förutsätter möjligheten att utkräva de offentliga makthavarnas ansvar er- känner han att lösningen på det demokratiska underskottet för- utsätter en federalisering eller åternationalisering. Men likväl kan han inte godta någon av dessa båda principlösningar: federalise- ringen förutsätter ett europeiskt folk med kollektiv identitet vilket inte finns, och åternationaliseringen är inte försvarlig utifrån far- hågan om en ekonomisk tillbakagång. Dessa båda problem med respektive demokratiseringsstrategi är för Miller också demo- kratiska invändningar. Ingen demokrati låter sig etableras utan ekonomisk effektivitet och kollektiv identitet. Således har han för- satt sig i en teoretisk position enligt vilken den fullgoda demokra- tin i dag är ett frånvarande alternativ. Vad man enligt honom får nöja sig med är en bästa möjliga kompromiss, som förvisso kom- mer att vara behäftad med svåra demokratiska problem. Resone- manget mynnar ut i en uppfattning att politiken ska utgå från status quo och inte överväga någon genomgripande konstitutionell omvandling vare sig inom EU eller medlemsländerna. 
 18 
  
 Att den ena demokratiseringsstrategin, åternationaliseringen, förkastas av Miller på grund av dess förmodade ekonomiska kon- sekvens, föranleder en del retsamma frågor om folkstyrelsens 
  
 18  
 Det ekonomiskt oansvariga i en åternationalisering betonar han hårdare i en annan artikel, Miller, Baxter (1996b) Democratic Policy in Europe,  
 European Law Journal. 
  
 38 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 moraliska status. 
 19  
 Hur mycket är folkstyrelsen värd i kronor räknat? Kan vi tänka oss en styrelseform där medborgarna inte betraktas som politiska jämlikar bara vi därmed tjänar, säg, tio miljarder om året eller i veckan? Eller är folkstyrelsen en fråga som vi inte är beredda att kompromissa med? Exakt vilka individer är det annars som vi, för den samlade ekonomiska vinningens skull, inte ska lyssna till när det fattas beslut som rör alla? Och varför just dessa individer? 
 Varför envisas med statliga välfärdsåtaganden? 
 Scharpf förklarar med en del historiska exempel att statliga väl- färdsåtaganden har haft svårt att samexistera med djupgående ekonomisk integration av stater. Han påpekar också att en sådan utveckling är enkel att förutse och att många förutsåg den efter att Europeiska enhetsakten hade slutits 1986. Men om detta nu var en välkänd konsekvens av folkligt förankrade beslut (Enhetsakten är som alla andra fördrag ratificerad i samtliga nationella parlament) kunde man säga att folket har önskat byta inriktning på det socio- ekonomiska systemet. Varför ska staten då överhuvud taget syssla med välfärdsåtaganden? Sådana tjänster kunde väl distribueras via marknaden på samma sätt som de flesta andra? Den som upp- riktigt tror på en fri marknad och vill avskaffa handelshindren kunde också löpa linan ut och låta folk ta ansvar för sina liv helt och hållet själva. 
 Hur ineffektiva är de nationella parlamenten? 
 Scharpf skiljer mellan inflöde ( 
 input 
 ) och utflöde ( 
 output 
 ) i en demokrati. Metaforen syftar till att beskriva, i det första fallet, hur folket fattar beslut och, i det andra fallet, vad som i praktiken blir 
  
 19  
 Jag använder här termen  
 folkstyrelse  
 på samma sätt som jag tidigare har använt termen  
 demokrati 
 , för att undvika sammablandning med det som Miller kallar demokrati, det vill säga en styrelseform med ett fungerande ansvarsutkrävande  
 och  
 där folket har en viss ekonomisk handlingskraft 
 . 
  
 39 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 resultatet av beslutsfattandet. Med denna terminologi skulle jag under största delen av den föregående framställningen ha ägnat mig åt det demokratiska systemets inflöde. Scharpf å andra sidan koncentrerar sig i föreliggande artikel på det demokratiska syste- mets utflöde och undersöker hur ett demokratiskt fattat beslut kan omsättas till en demokratisk politik. 
 Men om man dröjer ett ögonblick vid demokratins inflöde åter- står en del frågor. Vi föreställer oss en åternationalisering, det vill säga en situation där de nationella parlamenten har möjlighet att kontrollera alla beslut som fattas i EU och även kan säga nej till enskilda lagar på det egna territoriet. Då skulle systemets inflöde uppfylla demokratins krav. Här finns alltså en alldeles ofrånkomlig demokratisk vinst att göra. Scharpf tar emellertid för givet att denna vinst skulle uppvägas av en förlust på utflödessidan, och sammanlagt skulle åternationaliseringen leda till ett demokratiskt minusvärde. Måste det vara så? Måste den ekonomiska effektivi- teten bli så mycket mindre bara för att de nationella parlamenten kan stoppa en lag som de inte vill ha? Om det nu handlar om att öka en gemensam effektivitet, är det då inte ganska troligt att parlamenten faktiskt kan komma överens i ganska stor utsträck- ning? 
 På dessa frågor skulle Miller möjligen svara att åternationa- liseringen inte bara hotar den ekonomiska effektiviteten, utan också möjligheten att etablera den gemensamma politik på euro- peisk nivå som krävs för att skydda välfärdspolitiken. Genom att inte alla beslut i ministerrådet kräver enighet, och genom att inget beslut i ministerrådet behöver godkännas av de nationella parla- menten för att bli gällande rätt i respektive land, ökar möjligheten att integrera även de europeiska ländernas politik. Den odemokra- tiska ordningen skulle då motiveras av att den möjliggör en euro- peisk policy på en rad områden, som arbetsmarknadspolitik, socialpolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, vilket har en avgörande betydelse för att marknadsekonomin inte i förlängningen ska hindra statens välfärdsåtaganden. Men om detta vore Martin svar på frågorna ovan, skulle han samtidigt säga att vissa europeiska folk bör finna sig i en offentlig maktutövning på dessa politikom- råden även om de själva inte har lämnat sitt godkännande. På vilka 
 40 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 grunder kan en sådan hållning försvaras? På vilket sätt kan man be- möta ett folk som inte vill finna sig i och betala skatt för en politik som varken de själva eller deras representanter har godkänt? 
 Vilken är den kollektiva identitet som vi kräver? 
 Scharpfs invändning mot federaliseringen är som sagt att det sak- nas en tillräcklig kollektiv identitet på europeisk nivå. Ytterligare problematisk blir den europeiska nivån genom att det saknas euro- peiska partier, europeiska debatter och breda folkliga ställnings- taganden till frågor om den gemensamma framtiden. Scharpf argu- menterar också för att detta tillstånd inte måste vara för evigt. Människan formar sin identitet över tid. Bara det faktum att vi under några decennier grälar om hur demokratin ska förverkligas inom EU kunde resultera i den känsla av gemenskap som krävs för att majoritetsprincipen ska kunna användas vid kollektiva beslut. Men frågan är om den kollektiva indentiteten över huvud taget är en fruktbar utgångspunkt efter nationalstatens fall. Går önske- målen någonsin att uppfylla i ett mångkulturellt samhälle? Hur kommer vi att uppfatta och behandla de människor som tvingas att söka skydda här om önskemålet är en upplevd gemenskap? Är den kollektiva identiteten verkligen så nödvändig? 
 * 
 Den politiska framtid som Majone såg, utmärktes i allt mindre ut- sträckning av en omfördelande välfärdspolitik, både på europeisk och nationell nivå. Trots likartade teoretiska utgångspunkter ser Miller något helt annat. I linje med Demokratiutredningens mål- sättning att utveckla teoribildningen på detta ännu så länge relativt obearbetade område är förhoppningen att texturvalet ska ställa frågor bland annat om förhållandet mellan politik och vetenskap. Vilken teori är förenlig med en given politik? Vilken politik är möjlig att motivera inom ramen för en given teori? Leder nya politiska förhållanden till behovet av en ny politisk teori eller ska man klokare bygga vidare på vad som redan finns? Frågorna ställs på sin spets i Majones och Martin artiklar, som använder liknande 
 41 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 teoretiska utgångspunkter utan att förenas i en politisk stånd- punkt. Slutsatsen kan bli både att vetenskapliga teorier är obero- ende av politisk uppfattning och att endera Majone eller Miller skulle ha kunnat göra respektive framställning mer övertygande och konsekvent genom en förändring av antingen den teoretiska eller den politiska ståndpunkten. 
 Författarpresentation 
 Hans Agné är doktorand i statsvetenskap vid Stockholms Universitet. 
 Referenser 
 Andersen, Moore och Boone, Lyons (1996) The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post- parliamentary Henderson,  
 The European Union: How Democratic Is It 
 . red. Davenport, Moore och Myers, Rodriguez, Moore och Myers, Johnson (1996)  
 EU-Lobbying: 
  Between Representativity and Effectiveness,  
 The European Union: How Democratic Is It 
 . red. Davenport, Moore och Myers. Fletcher, Potts (1997) What's So Special About Policy Networks? – An Exploration of the Concept and Its Usefulness in Studying European Governance,  
 European Integration Online Papers 
 , nr. 16, vol.1. Nätadress: http://eiop.or.at/eiop/ 
  
 Kelly, Dunlap (1956)  
 A Preface to Democratic Theory 
 . Chicago 
  
 Kelly, Dunlap (1982)  
 Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy vs. Control.  
 New Haven 
  
 Kelly, Dunlap (1989)  
 Democracy and its Criticis 
 . New Haven 
 Gustavsson, Lee (1998) Sökandet efter en tredje lösning ,  
 Den europeiska unionen idag,  
 red. Morales, Gonzalez m.fl. Stockholm 
 42 
  
 H 
 ANS  
 A 
 GNÉ 
 Gustavsson, Lee (1998) Varför överstat utan demokrati?,  
 Europaperspektiv 
 . Årsbok för europaforskning. Stockholm 
 Haaland Matláry, Adams (1997) Democratic Legitimacy and the Role of the Commission,  
 Democracy and the European union.  
 red. Rodriguez, Mendez och Cooper, Romero. Berlin 
 Hermansson, Cameron (1990)  
 Spelteorins nytta 
 . Stockholm: Martinez  Wiksell 
 Jachtenfuchs, Mason (1997) Democracy and Governance in the European Union,  
 Democracy and the European union.  
 red. Rodriguez, Mendez och Cooper, Romero. Berlin 
  
 Kohler-koch, 
  Beate (1997) Organized Interests in European Integration: The Evolution of a New Type of Governance, 
 Participation and  
 Policy-Making 
  the European Union 
 . red. Trevino, Bryan och Johnson, Byrd 
  
 Majone, Giandomenico (1996)  
 Regulating Europe 
 . London 
 Marks, Brown m.fl. (1996) Competencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union,  
 The Governance in the European Union.  
 red. Thompson, Brown m.fl. London 
 Petersson, Larsen m.fl. (1997)  
 Demokrati över gränser 
 . Stockholm 
 Scharpf, Baxter (1996a) Positive and Negative Integration,  
 The Governance in the European Union.  
 red. Thompson, Brown m.fl. London 
 Scharpf, Baxter (1996b) Democratic Policy in Europe,  
 European Law Journal,  
 vol 2. s.  
 136-155. 
  
 Schmitter, Clements (1997) Is it Possible to Democratize the Euro- Polity,  
 Democracy and the European union 
 . red. Rodriguez, Mendez och Cooper, Romero.Berlin 
  
 Frederick, Jo (1996)  
 Law of the European Union.  
 London 
  
 SOU 1996:156  
 (EMU-utredningen) 
  
 Butler, Cole (1945)  
 Demokratiens problem 
 . Stockholm 
 43 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ 
 Price, Freeman och Lopez, Udo (1997) A new Kind of Legitimacy for a New Kind of Parliament – The Evolution of the European Parliament,  
 European Integration Online Papers 
 , nr. 6, vol.1. Nätadress: http://eiop.or.at/eiop/ 
 Debatten mellan Mccoy och Davis fördes på Brännpunkt i Svenska dagbladet 6/5, 4/6, 16/6, 26/6 och 15/7. 
 44 
  
 EU-inträdet 
  och demokratin i Sverige 
 Davis 
 Folket måste ha en suverän möjlighet att fatta beslut som avgör vilka frågor som ska och inte ska bestämmas via den proceduriella demokratins metoder. (Weaver) 
 1 
  
 Hans Agné inleder sin essä i denna volym med påståendet Europeiska unionen (EU) vars offentliga maktutövning vi lyder under, har inte i sig någon demokratisk uppbyggnad. Den sista bi- satsen instämmer jag med. Men mot den första har jag en grund- läggande invändning som kommer att utvecklas i denna uppsats: Vi lyder inte under EU:s maktutövning, utan den svenska statens maktutövning, dvs. regering och riksdag. Det faktum att Sveriges riksdag, efter en folkomröstning, delegerat normgivningsrätt till EU, innebär inte att vi lyder under EU. All offentlig makt i Sverige utgår fortfarande från folket. 
 I en polemik med Mccoy i Svenska Dagbladet hävda- de jag att  
 EU-inträdet 
  inte strider mot regeringsformen och inte heller mot den politiska demokratins principer. 
 2  
 (Därmed inte sagt att  
 EU-inträdet 
  skulle vara oproblematiskt ur demokratisk syn- vinkel, vilket jag närmare kommer att diskutera i mitt slutord.) 
 Hans Agné för en intressant diskussion om min ståndpunkt (som ju på intet sätt är unik). Han hävdar att Mendez och 
  
 1 
  
 Dahl 1992:43. 
  
 2 
  
 Lundström 1998 
  
 . 
  
 45 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 hans meningsfränder kommer undan demokratiproblemet alltför enkelt genom hänvisning till möjligheten att träda ur (s. 25). 
 Jag skall i denna essä behandla tre frågor med anledning av Agnés polemik: 
  
 1. 
  
 Är delegation av makt till ickedemokratiska organ förenlig med demokrati? 
  
 2. 
  
 Strider EU:s organisation mot demokratins principer? 
  
 3. 
  
 Är  
  
 EU-inträdet 
  förenligt med Sveriges demokratiska stats- skick? 
 1. Är delegation av makt till ickedemokratiska organ förenlig med demokrati? 
 Vad är egentligen demokrati? Ofta definieras demokrati i termer av en  
 procedur  
 för politiskt beslutsfattande. Men ytterst handlar demokrati om en fördelning av makt i politisk enhet. 
 3  
 Det man kallar demokratiska procedurer syftar till att upprätthålla en maktordning – som också innefattar kontroll av beslutsprocedurer på lägre nivå. 
 Låt oss utgå ifrån den amerikanske statsvetaren Wade demokratidefinition, som ofta åberopas i svensk demokrati- diskussion.  
 4  
 Det han kallar  
 full proceduriell demokrati  
 måste upp- fylla följande villkor: 
 5 
  
 1. 
  
 Politisk jämlikhet 
  
 2. 
  
 Effektiv delaktighet 
  
 3. 
  
 Upplyst förståelse 
  
 4. 
  
 Slutlig kontroll av agendan 
  
 5. 
  
 Inklusivt demos. 
  
 3 
  
 Se t.ex. Barry 1974. 
  
 4 
  
 Se SNS Demokratiråds rapporter 
  
 . 
  
 5 
  
 Dahl 1992:63 
  
 . 
  
 46 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 Dessa fem punkter utgör en s.k. idealtypsdefinition, dvs. en ren- odling av demokratins innebörd så som den fungerade i den klassiska, Atenska stadsstaten. Grundprincipen är  
 politisk jämlikhet mellan medborgare 
 . Genom lika politiska rättigheter i en kollektiv beslutsprocess ges varje medborgare lika stor makt över vilka be- slut som tas i den högsta politiska församlingen och därmed över vilka åtgärder som vidtas av statsmakten. Majoritetsprincipen är demokratins grundläggande beslutsprincip, eftersom den innebär att alla ges lika stor makt över vilket beslut som tas. 
 6  
 Demokrati innebär dock inte, som ibland hävdas, att folkviljan genomförs med avseende på förverkligande av politiska mål. 
 I den atenska demokratin utgjordes medborgarna av fria vuxna män. Därmed rådde inte den inklusion som Kelly stipulerar i sin idealtypsdefinition. Han kräver nämligen att alla vuxna som  
 per- manent lyder under de lagar  
 som stiftas skall utgöra demos. 
 7  
 Strickland demokratibegrepp ges därmed en statsrättslig innebörd. Demo- kratisk maktutövning är knuten till en politisk enhet som har suverän makt över gällande rätt i ett begränsat territorium. 
 Full proceduriell demokrati förutsätter suveränitet. I Mcmahon demokratikonception, som liksom Strickland utgår från den Atenska stadsstatens demokrati, ersätts den absoluta furstemaktens suverä- nitet med folkets suveränitet. 
 8  
 I fråga om objektet för maktutöv- ningen skiljer sig inte folksuveränitetsprincipen från den absoluta furstemaktens princip. Suveräniteten avser makt över en stat – inte makt över sakförhållanden i största allmänhet (autonomi). 
 9 
  
 Vad är då en stat? Vanligen brukar stat betraktas som en rättsordning som vanligen upprätthålls med ett våldsmonopol. 
  
 6 
  
 Se t.ex. Dahl 1989:139f 
  
 . 
  
 7 
  
 Dahl 1992: 49 
  
 . 
  
 8 
  
 Cole 1994 
  
 . 
  
 9 
  
 Vanligen görs en distinktion mellan staters suveränitet och staters auto- nomi. Effektiv suveränitet handlar om en stats faktiska kontroll över sitt territorium. Om staten är erkänd och därmed rättsligt oberoende av andra stater råder legal suveränitet. Autonomi handlar däremot om en stats förmåga att realisera politiska mål i kraft av sin suveränitet. Se Carlsnæs 1993:73. Se Newman 1996 för en diskussion 
  
 . 
  
 47 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 Ytterst handlar statsmakt om makt över gällande rätt inom ett territorium. Om demokrati ger folket suveränitet innebär demo- krati folkets makt över gällande rätt i en stat. Man kan säga att demokratins subjekt är medborgarkollektivet och dess objekt är en stat. Statsmakten kan användas för de syften man beslutar – att t.ex. upprätthålla en marknad eller att införa planekonomi. Demo- kratibegreppet stipulerar inte vilka mål som statsmakten skall genomföra, utan vilka som skall utöva makten i valet av målsätt- ningar. 
 De storheter som kan sägas vara demokratiska eller odemokra- tiska är således enligt detta synsätt stater, inte sammanslutningar i allmänhet. Att reservera demokratibegreppet till stater, dvs. ett statsskick, är en dominerande språklig konvention bland stats- vetare. 
 10  
 Det handlar inte bara om att vara trogen en mer eller mindre godtycklig språkregel, utan om att vara logisk. Eftersom demokrati betecknar en fördelning av  
 suverän  
 makt kan inte demokrati sägas råda i en sammanslutning som lyder under en stat. 
 11 
  
 Dahls fem punkter ovan kan betraktas som en operationell de- finition av demokrati. Den proceduriella demokratin anger en  
 metod  
 för medborgares jämlika maktutövning. Men den antika stadstatens direkta demokrati kan dock inte genomföras i en modern demokrati. Där motsvaras hans fem kriterier av sju insti- tutioner: 
 12 
  
 1. 
  
 Valda makthavare 
  
 2. 
  
 Fria och rättvisa val 
  
 3. 
  
 Allmänna val 
  
 4. 
  
 Allmän valbarhet 
  
 5. 
  
 Yttrandefrihet 
  
 6. 
  
 Informationsfrihet 
  
 7. 
  
 Organisationsfrihet. 
  
 10 
  
 Se t.ex. Robertson 1968:82 och Næss 1968:12 
  
 . 
  
 11 
  
 Robertson 1968:82 
  
 . 
  
 12 
  
 Dahl 1989:222 
  
 . 
  
 48 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 En full proceduriell demokrati i modern tappning är en stat som styrs av en folkvald församling med full kontroll av agendan under iakttagande av demokratiska fri- och rättigheter. 
 13 
  
 Dahls proceduriella demokratikonception företräds också, även om den formuleras annorlunda, av andra centrala demokrati- teoretiker som Cantrell, Gates, och Chavez. 
 14  
 De definierar alla demokratitermer av en procedur som ger med- borgare lika makt över en  
 rättsordning 
 , dvs. en stat. Demokrati- begreppet ges därmed en  
 deskriptiv  
 innebörd. När man säger att en stat är demokratisk uttrycker man inte ett värdeomdöme om den ordning som gäller. 
 15  
 Om man säger att en sammanslutning inte är demokratisk uttrycker man inte heller en värdering. 
 Att reservera demokratibegreppet till en maktfördelning i  
 stater  
 kan verka inskränkt. Ofta används termen demokratisk för att karakterisera andra sammanslutningar, t.ex. kommuner och för- eningar. Även internationella sammanslutningar som EU har be- skrivits i termer av demokrati – eller, vilket är vanligare, avsaknad av demokrati. Demokratins principer har använts som måttstock på en mängd sammanslutningar som inte är stater. Är detta orik- tigt och inkonsekvent? Nej, inte om man skiljer mellan proceduri- ell demokrati i  
 fullständig  
 mening och proceduriell demokrati i  
 snäv  
 mening. 
 Just denna åtskillnad gör Weaver. Fullständig proceduriell demokrati råder om alla fem villkoren uppfylls (se ovan). Pro- ceduriell demokrati i snäv bemärkelse råder om bara de två första villkoren är uppfyllda. En viss personkrets tillämpar demokratiska beslutsprinciper på en begränsad agenda. Om en kommun tilläm- par demokratisk beslutsregel (majoritetsprincipen direkt eller indirekt) i avgörande beslut som rör den kommunala verksam- heten kan den sägas vara demokratisk i inskränkt mening. Men en 
  
 13 
  
 Kelly betecknar moderna demokratiska stater för polyarkier för att markera att en modern demokrati inte innebär folkstyre i bokstavlig bemärkelse, utan en maktväxling mellan eliter enligt demokratiska procedurer. Se Dahl 1971 
  
 . 
  
 14 
  
 Se Ross 1968, Butler 1945 och Barry 1991 
  
 . 
  
 15 
  
 Se Lundström 1997 för en diskussion 
  
 . 
  
 49 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 kommuns medlemmar kan inte fatta vilka beslut som helst. Dess agenda begränsas av statsmaktens delegation av beslutanderätt. Det råder med andra ord inte folksuveränitet i en kommun. En kom- mun är inte en fullständig proceduriell demokrati. Av samma skäl begränsas demokratin i demokratiskt styrda föreningar. Stats- makten sätter gränser på deras dagordning genom rättsliga regler. 
 Delstaternas förhållande till centralmakten i federativa stats- bildningar (t.ex. Tyskland och USA) kan beskrivas på ett analogt sätt. Delstaterna är proceduriella demokratier i begränsad mening eftersom de inte har fullständig kontroll av agendan. Men även centralmakten kan sakna fullständig kontroll av agendan. Så är fallet i Tyskland vars konstitution har evighetsparagrafer (röran- de mänskliga rättigheter och det federativa statsskicket). Dessa paragrafers giltighet kan således inte föras upp på dagordningen. I Strickland terminologi är därmed Tyskland inte en fullständig pro- ceduriell demokrati. Folksuveräniteten är begränsad av s.k. materiella rättsstatsprinciper. 
 16 
  
 Jag skall inte här fördjupa mig närmare i förhållandet mellan demokrati och materiell rättsstat, utan bara framhålla att fullstän- dig proceduriell demokrati accepterar inga begränsningar i vilka frågor som kan föras upp på dagordningen. 
 17  
 Detta krav är centralt i suveränitetstanken och därmed i demokratibegreppet. 
 Konsekvensen av det logiska sambandet mellan demokrati och suveränitet är att en demokrati kan inte var underordnad en annan demokrati. I en hierarki av sammanslutningar kan bara den högsta vara en fullständig proceduriell demokrati. De underordnade kan på sin höjd vara proceduriella demokratier i snäv mening – eller styras genom odemokratiska principer. 
 En delstat, en kommun eller en förening kan inte vara en full- ständig proceduriell demokrati. 
 18  
 Inte heller internationella 
  
 16 
  
 För en diskussion om skillnaden mellan formell och materiell rättsstat, se Frändberg 1986. 
  
 17 
  
 Barry (1991:25) kräver dock i sin definition att demokrati inte får av- skaffas. För en diskussion, se Lundström 1997 
  
 . 
  
 18 
  
 På denna punkt tror jag SNS demokratiråd gör ett misstag när det häv- dar att samma demokratiska grundkrav gäller på alla territoriella nivåer. 
  
 50 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 sammanslutningar mellan stater kan vara fullständiga proceduriella demokratier, med mindre än att de faktiskt blir stater (t.ex. federa- tioner). I förhållande till den fullständiga proceduriella demokra- tins krav måste det råda ett demokratiskt underskott i samman- slutningar som är underordnade en annan sammanslutning. Graden av demokrati kan inte maximeras på alla nivåer samtidigt. Men graden av demokrati i den överordnade sammanslutningen påver- kas inte av att graden av demokrati i de underordnade sammanslut- ningarna minimeras. Om de svenska kommunerna förlorade sitt demokratiska självstyre genom demokratiskt beslut på nationell nivå skulle inte den fullständiga proceduriella demokratin i Sverige upphävas. Folksuveränitet råder fortfarande enligt Strickland kriterier. 
 2. Strider EU:s organisation mot demokratins principer? 
 Dahls distinktion mellan proceduriell demokrati i fullständig och snäv bemärkelse leder till en intressant fråga om det som kallas EU:s demokratiska underskott. Är måttstocken proceduriell demokrati i fullständig eller i snäv bemärkelse? 
 Bristen på ansvarsutkrävande är centralt i tesen om ett demokratiskt underskott. 
 19  
 Man kräver att de som fattar bin- dande beslut för medlemsländerna skall kunna avsättas av ett parlament som är valt av medlemsstaternas samlade demos. 
 Men kravet på ansvarsutkrävande är i sig både för vagt och otillräckligt för att i sig kunna tillfredsställa kravet på fullständig proceduriell demokrati. Politiska makthavare kan utkrävas ansvar utan att kraven på kontroll av agendan, på politisk jämlikhet och på inklusivt demos är uppfyllda. Parlamentarismen uppfyller kravet på ansvarsutkrävande. Men parlamentarism är inte samma sak som demokrati. Parlamentarismens princip genomfördes innan demokratins genombrott i England och Sverige. 
 Demokratirådet kräver med andra ord att kommuner, svenska staten och EU skall uppfylla samma demokratiska krav. Se Rivera (m.fl.) 1997:64 
 .  
  
 19  
 Se t.ex. Gustavsson 1998 
 . 
  
 51 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 Att ge  
 EU-parlamentet 
  befogenhet att stifta lagar och avsätta  
 EU-kommisionen 
  skulle minska det demokratiska underskottet. Men fortfarande råder ett stort demokratiskt underskott – vilket man sällan hör talas om. Den politiska jämlikheten i det demos som väljer  
 EU-parlamentet 
  saknas. De små länderna, däribland Sverige, har en oproportionerligt stor representation i EU- parlamentet. Ett åtgärdande av detta demokratiska underskott kräver att antalet delegater från respektive medlemsland görs proportionell mot landets befolkningsmängd. Då skulle politisk jämlikhet uppnås på individnivå i ett europeiskt demos. 
 Principen om politisk jämlikhet skulle också kunna tillämpas på medlemsstaternas demos. 
 20  
 Då skulle kravet vara att röstmakten i  
 EU-parlamentet 
  fördelades lika mellan alla medlemsstater. Prin- cipen om jämlikhet mellan medlemsstaternas demos och principen om jämlikhet mellan individer i ett europeiskt demos kan kom- bineras i en federativ uppbyggnad av EU. I ett tvåkammarsystem, ungefär som i USA, kan både medlemsstaternas demos och medborgarna i ett europeiskt demos representeras på jämlik basis. 
 21 
  
 Ett system för ansvarsutkrävande i enlighet med någon eller en kombination av dessa politiska jämlikhetsprinciper skulle minska det demokratiska underskottet i EU. Men EU skulle bara förbli en proceduriell demokrati i inskränkt mening, så länge de representa- tiva organen saknar  
 kontroll av agendan 
 , dvs. suveränitet. Om agendan begränsas till ett antal sakområden som avtalats i EU- traktaten och om medlemsstaterna är fördragets herrar, råder ett demokratiskt underskott i förhållande till den fullständiga pro- ceduriella demokratins krav. För att EU skall bli en fullständig proceduriell demokrati krävs det som brukar kallas kompetens- kompetens för dess lagstiftande organ. EU måste med andra ord bli en suverän stat. 
  
 20 
  
 Det bör noteras att direktrepresentation av medlemsstaternas demos inte är samma sak som direktrepresentation av medlemsstaternas rege- ringar, så som det nu är i ministerrådet. 
  
 21 
  
 Se Föllesdal 1997 för en diskussion 
  
 . 
  
 52 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 Frågan är hur långt man skall gå i reduktionen av det demo- kratiska underskottet. Det finns i princip tre alternativ. 1. Att nöja sig med den nuvarande ordningen. 2. Att göra EU till en pro- ceduriell demokrati i inskränkt mening. 3. Att göra EU till en pro- ceduriell demokrati i fullständig mening. De två första alternativen kan genomföras samtidigt som EU är ett statsförbund, medan det sista alternativet innebär att EU blir en stat. 
 Om man är anhängare av fullständiga proceduriella demokra- tins principer (som de formuleras av Kelly) är, vill jag påstå, är  
 alla tre  
 alternativ tillgängliga. Det tredje alternativet är, om det är möj- ligt, teoretiskt oproblematisk. De två första är däremot mer kom- plicerade. Om vi förutsätter att medlemsstaterna är demokratier innebär de två första alternativen att makt delegeras enligt demo- kratiska procedurer. I det ena fallet till en odemokratisk organi- sation, i det andra fallet till en demokratisk organisation. 
 Det kan tyckas som om det andra alternativet är att föredra framför det första ur demokratisk synpunkt, eftersom det innebär en demokratisering av EU. Men om man utgår ifrån den procedu- riella demokrati som råder i medlemsländerna är det inget som hindrar att de delegerar makt till odemokratiska organ. 
 Om vi konsekvent håller oss till Strickland demokratikonception är det fullt legitimt att delegera makt till organ som inte fungerar en- ligt demokratiska principer. Demokratiska stater delegerar också makt till organ, både inom och utom landet, som inte fungerar en- ligt demokratiska principer. Förvaltningsmyndigheter och dom- stolar arbetar inte enligt demokratiska principer. Internationella organ, som FN eller Europadomstolen, fungerar inte enligt demo- kratiska principer. 
 Så länge ickedemokratiska organs maktutövning i en stat sker inom ramen för ett demokratisk statsskick är det fullt förenligt med den fullständiga proceduriella demokratins principer. Kelly liknar en demokratisk stat vid en kinesisk ask. I en stat råder en hierarki av olika regulativa principer. Avgörande för demokratins existens är att den största asken, dvs. att den regulativa princip som befinner sig högst i makthierarkin är utformad enligt den fullständiga proceduriella demokratins princip. Huruvida beslut på lägre nivå tas enligt demokratiska principer är en fråga som avgörs 
 53 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 på demokratisk väg i den största asken. Om folket verkligen har makt över staten, har de makt även över procedurer på lägre nivå. För att genomföra vissa mål kan odemokratiska beslutsformer vara de mest effektiva. Demokratins princip förbjuder inte delegation av makt till odemokratiska organ i syfte att nå sakpolitiska mål som bestäms i demokratisk ordning. 
 22  
 Att i demokratibegreppet stipulera att demokratiska procedurer skall vägleda  
 hela  
 stats- maktens organisation är ett exempel på det som i Tingstens efter- följd kallats en innehållslig demokratidefinition. 
 23  
 Med hjälp av en demokratidefinition driver man en politisk sakfråga som inte har med demokrati att göra. 
 Men hur förhåller sig det med odemokratiska procedurer i organisationer som är överstatliga som EU? Strider det mot demokratins princip att vi, som Agné uttrycker det, lyder under under en organisation som inte har någon demokratisk uppbygg- nad. Avgörande är vad lyder under betyder. Är det fråga om delegation av makt eller uppgivande av makt? Om det är fråga om delegation är det inget demokratiskt problem. Sveriges riksdag och regering förbjöds att stänga kärnkraftsverket i Barsebäck av rege- ringsrätten sommaren 1998. Men det betyder inte att regeringen lyder under regeringsrätten, snarare att den lyder riksdagen. Riksdagen har nämligen delegerat beslut om lagtillämpning (inklusive  
 EG-rätten) 
  till regeringsrätten. 
 Dahl sätter i princip ingen gräns för rätten att delegera makt via demokratiska beslut. Folket självt avgör vilka beslut som skall delegeras och inte delegeras.  
 24  
 Avgörande är att det är delegation och inte uppgivande (alienation) av makt. Men om man delegerar makt över instrumenten för statsmaktens utövande, dvs. dom- 
  
 22 
  
 Kelly (1990:72) skriver i polemik mot dem som likställer folkstyre med demokratiska procedurer ... rule by the people requires not only one form but many forms, including, paradoxically, nondemocratic forms of delegated authority. Yet, the error of thinking about democracy as a single form has led to catastrophe in the past; I fear it vill lead to disaster in the future 
  
 . 
  
 23 
  
 Se Elvander (red) 1975 
  
 . 
  
 24 
  
 Se citatet som inleder min text 
  
 . 
  
 54 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 stolar, polis och militär går man över en gräns som i praktiken innebär ett uppgivande av suveräniteten. Demokrati handlar ju ytterst om makt över en statsapparat med ett avgränsat territorium för sin jurisdiktion. 
 Att en demokratisk stat delegerar makt till en ickedemokratisk internationell organisation är i princip samma sak som att delegera makt till ett ickedemokratiskt organ inom landet. Delegationen görs i syfte att upp nå vissa mål. Det kan handla både om effekti- vitet i förvaltningen och om att skydda rättigheter. Det faktum att delegationen sker till ett organ som ligger utanför landets gränser spelar ingen roll. Det avgörande är att den delegerade makten ut- övas inom ramen för medlemsstatens demokratiska konstitution. Den internationella organisationens maktutövning i Sverige utgör en mindre ask i det stora kinesiska asken. Så länge inte demokratin upphävs är det tillåtet att använda sig av odemokratiska organisa- tionsformer för att nå demokratiskt beslutade mål – även om det sker genom internationellt samarbete i organisationer med norm- givande befogenheter. 
 Om man konsekvent tillämpar Dahls modell är således slut- satsen att EU:s demokratiska underskott är egalt ur den svenska demokratins synvinkel – förutsatt att det handlar om delegation av makt (vilket jag återkommer till nedan). Det demokratiska under- skottet i EU skapar inget demokratiskt underskott i Sverige. Den nuvarande beslutsordningen anses av många vara funktionell givet de mål som Sverige och andra medlemsstater har med sitt EU- medlemskap. Bekämpning av arbetslöshet, miljöförstöring, infla- tion m.m. kan bedömas bli mest framgångsrik om det råder ett demokratiskt underskott i EU. 
 25  
 Att öka inslaget av demokratiska procedurer i EU skulle kanske minska effektiviteten i både be- sluts- och genomförandeledet. FN är exempel på en organisation som genom odemokratiska beslutsregler (säkerhetsrådet har 
  
 25  
 van Parijs (1997) hävdar att EU:s demokratiska underskott inte enbart skall mätas mot formella demokratiska principer, utan mot de mål som EU:s demokratiska stater har med sitt medlemskap. I detta konsekvensia- listiska perspektiv kan den nuvarande ordningen vara optimalt demokra- tisk 
 . 
  
 55 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 permanenta medlemmar med vetorätt) formellt kan utöva tvång mot medlemsstater som bryter mot FN:stadgan och ålägga med- lemsstater att delta i fredsbevarande uppdrag utan att be om lov av deras folkvalda församling. 
 26  
 Denna odemokratiska beslutsordning har motiverats utifrån FN:s målsättning: att bevara världsfreden. Det faktum att detta mål är okontroversiellt gör inte denna delegation mer demokratisk än annan delegation. 
 Demokratins princip som sådan pekar inte ut någon särskild organisatorisk princip för mellanstatligt samarbete. Precis om när det gäller interna förvaltningsmyndigheters uppbyggnad är det mellanstatliga samarbetets uppbyggnad en fråga för demokratiska beslut i respektive stat. Skillnaden är att man ytterst är hänvisad till utträde om man inte godtar formerna för ett internationellt sam- arbete. Men i båda fallen har man makt att avgöra vilka organisa- tionsformer man vill använda sig av för att nå vissa mål. Att göra EU till en proceduriell demokrati i snäv bemärkelse eller att bevara status quo är således en sakpolitisk fråga som varje demos i med- lemsländerna (dvs. traktatets herrar) ytterst har att ta ställning till. 
 Alternativet att upplösa medlemsstaterna och omvandla EU till en fullständig proceduriell demokrati kan, ytligt sett, te sig som det mest demokratiska förhållningssättet till det demokratiska underskottet i EU. 15 stater ersätts med 1 stat. Den fullständigt proceduriella demokratins principer genomförs i en ny politisk enhet. Skillnaden är demosindelningen. 15 demos slås ihop till ett demos. 
 Demokratibegreppet pekar dock inte ut någon princip för demosindelning. 
 27  
 Den proceduriella demokratins principer för- 
  
 26 
  
 Bring 1997:249 f 
  
 . 
  
 27 
  
 Kelly (1983:105) skriver: The fact is that one cannot decide from within democratic theory what constitutes a proper unit for the democratic process. Like the majority principle, the democratic process presupposes a unit.  
  
 The criteria of the democratic presupposes the rightfulness of the unit itself 
 . If the unit is not a proper or rightful unit, then it cannot be made rightful simply by democratic procedures. Se också Whelan 1983 
 . 
  
 56 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 utsätter att det finns en politisk enhet (en stat) med jurisdiktion över en viss personkrets. Dahls krav på inklusivt demos säger inget om indelningen av staters gränser. Däremot kräver han att alla vuxna som stadigvarande lyder under en stat, dvs. dess lagar, skall ingå i det demos som utövar makt över staten. 
 28  
 Dahls demos- begrepp är statsrättsligt; utan en stat finns inget demos. Huruvida en viss gränsdragning mellan stater är lämplig måste bedömas ur ett utomdemokratiskt perspektiv. 
 29 
  
 Man måste söka svar i en övergripande normativ teori som för- klarar varför en demokratisk stat är värdefull. Om man i demokrati ser ett instrument för medborgare att kontrollera sina livsbetingel- ser kan en större stat vara bättre än en mindre. Kravet på system- kapacitet kan göra att ett demos bör ingå i ett större demos. 
 30  
 Å andra sidan kan ett mindre demos vara att föredra om syftet med en statsbildning är att bekräfta och bevara en kulturell identitet. 
 Normativ politisk filosofi erbjuder skiftande svar på frågan: Vilket demos? Det viktiga är att hålla isär frågan om en stats 
  
 28 
  
 Dahl 1992:49 
  
 . 
  
 29 
  
 I den sk. no  
  
 demos-tesen 
  formulerad av Best (1997:267f) hävdas dock (i motsättning till Kelly), att ett demos kan existera utan att det finns en demokratisk stat. Utan ett demos råder dock ingen demokra- ti, hävdar Friedman. Med demos tycks Friedman mena den grupp människor som kan acceptera majoritetsprincipen för politiska beslut. Att lägga in ett sådant normativt kriterium i definitionen av demos innebär att en utom- demokratisk princip införs definitionen av demokrati, vilket får orimliga konsekvenser. Det faktum att ett folk accepterar majoritetsprincipens ut- slag kan ju bero på att de utgör ett demos i statsrättslig mening. Om EU de facto vore en stat skulle förmodligen den övervägande majoriteten acceptera demokratins principer. Den tes som Friedman driver är att Europas folk inte vill  
 bli  
 ett demos, inte att de inte är ett demos. Han kunde lika gärna hävda att Europas folk inte vill att EU blir en demokrati och att man därför inte bör göra EU till en demokrati. En sådan tes är mycket rimlig, men det är onödigt att gå via en definition av demos för att driva den. Detta leder till ett cirkelresonemang. Om ett demos i en demokratisk stat vill upplösa demokratin finns inte demokrati, vilket innebär att de vill avskaffa något som inte råder, vilket är absurt 
 . 
  
 30 
  
 Kelly och Tufte 1975. Se Barry 1974 för en diskussion 
  
 . 
  
 57 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 demokratiska status ifrån normativa principer om dess gränser. Både kravet på kulturell identitet och systemkapacitet ligger utanför demokratibegreppet som sådant. Graden av demokrati bestäms av graden av folklig kontroll av en stat – oavsett på vilka grunder dess gränser är fastlagda. 
 Även om Strickland  
 kriterier  
 på demokrati inte stipulerar en viss av- gränsning av stater, kan hans  
 normativa demokratiteori  
 göra det. Enligt Kelly kan demokrati försvaras av det han kallar the strong principle of equality. 
 31  
 Demokrati är moraliskt försvarbar därför att den ger lika och maximal möjlighet för människor att förverk- liga sina livsplaner genom egna beslut (autonomi). Individers själv- bestämmande och måluppfyllelse är demokratins mål. Systemkapa- citet kan därför vara en viktig faktor att ta hänsyn till när man av- gränsar en demokratisk stat. Men  
 graden av demokrati  
 bestäms inte av systemkapacitet, utan av graden av folklig kontroll av staten.  
 32 
  
 31 
  
 Dahl 1989: kap. 7 
  
 . 
  
 32 
  
 Ofta sammanblandas demokratisk nivå i en stat med dess förmåga att genomföra medborgarnas preferenser i största allmänhet. SNS Demo- kratiråd  
  
 definierar  
 demokrati i termer av handlingskraft, vilket betyder medborgarnas förmåga att genom kollektivt agerande under demokra- tiska former förverkliga gemensamma mål. (Rivera m.fl. 1997:42.) Detta är ett av många  
 kriterier  
 på demokrati. Kriteriet innebär bl.a. ett krav på tillräckliga och tillgänglig resurser. Konsekvensen är att ju mer skuldsatt ett land är desto mindre demokratiskt är det. Att införa ett sådant effektivitetskriterium på demokrati får orimliga konsekvenser. Om man definierar demokrati i termer av systemkapacitet skulle, som Chavez (1974) påpekat, England ha blivit mindre demokratiskt när det förlorade sina kolonier eftersom dess ekonomiska resurser minskade. Sveriges stora statsskuld innebär att graden av demokrati i Sverige mins- kat, enligt Demokratirådets språkbruk. Man kan naturligtvis definiera demokrati på det sätt som Demokratirådet gör, men det leder till en olycklig begreppsförvirring. Konsekvensen är att en stat kan ha maximal grad av medborgarstyre (vilket definieras enligt Strickland proceduriella kriterier) samtidigt som graden av demokrati reduceras på grund av av- saknad av resurser att genomföra gemensamma mål. Demokratirådet definierar också demokrati i termer av liberala institutioner som makt- delning och rättsstat, vilket ytterligare förvirrar begreppen. Tingstens 
 58 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 Här kan ett dilemma uppstå. 
 33  
 I en stor stat minskar graden av folklig kontroll av makthavare. Men en stor stat kan vara en fullständig proceduriell demokrati i den överförda mening som Kelly anger med de sju institutioner som ska finnas (se ovan). 
 Om man hävdar att politiskt deltagande är ett värde kan ett litet demos vara att föredra. Om man hävdar att måluppfyllelse har ett värde kan ett större demos vara att föredra. Men ett negativt samband mellan politiskt deltagande och storleken på ett demos är inte givet. 
 34  
 Det positiva sambandet mellan systemkapacitet och storleken på en stat kan också ifrågasättas. Små stater kan genom mellanstatligt samarbete och gemensamma normsystem öka sin systemkapacitet. 
 Om det är så att utövandet av demokratiska rättigheter minskar i ett europeiskt demos och om man vill maximera graden av demo- krati talar detta emot att göra EU till en stat. Ett demokratiskt underskott skulle ersättas med ett annat. Visserligen finns möjlig- heten till ansvarsutkrävande, men utnyttjandet av denna möjlighet skulle försvåras. Förutsättningarna för fungerande demokratiska processer i ett enat Europa är av allt att döma dåliga. Om man vill maximera graden av demokrati i Europa är därför bevarad demo- krati i EU:s medlemsstater att föredra. 
 Men, vilket är min huvudpoäng, demokrati i medlemsstaterna utesluter inte ett EU med ett demokratiskt underskott. Demo- kratin tillåter delegation av makt till ickedemokratiska organisa- tioner. 
 kritik av innehållsliga demokratidefinitioner kan riktas mot SNS Demo- kratiråd. Man använder termen demokrati på företeelser som kan vara möjliga utfall av demokrati, så som demokrati vanligen definieras. Se Lundström 1996 och 1997 för en kritisk diskussion. 
  
 33 
  
 Se Dahl 1994 
  
 . 
  
 34 
  
 Dahl (1989:kap. 23) skisserar en demokratisk framtidsvision där med- borgarna använder sig av modern data- och teleteknik för att delta i poli- tiska processer i the third transformation, dvs. demokratins expansion över nationalstatens gränser 
  
 . 
  
 59 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 3. Är  
 EU-inträdet 
  förenligt med Sveriges demokratiska statskick? 
 Det svenska statsskicket överensstämmer i hög grad med Strickland kriterier på proceduriell demokrati. Grunderna för Sveriges stats- skick, så som de formuleras i regeringsformen, föreskriver de institutioner som Kelly anger som nödvändiga för en fullständig proceduriell demokrati i en modern stat. (Se s. 48 ovan.) 
 35 
  
 Även om medborgarnas makt utövas indirekt genom valda representanter är medborgarna suveräna makthavare över staten. Vår representativa demokrati bygger på att All offentlig makt i Sverige utgår från folket som det står i regeringsformens portalparagraf (RF 1:1). 
 Denna formulering ger anledning till två principiella kommentarer: 
  
 1. 
  
 Maktutövning och beslutsfattande sammanfaller inte. Folket har suverän makt utan att styra staten. Maktutövningen sker genom en legal möjlighet att  
  
 hindra  
 (genom avsättning) repre- sentanter ifrån att genomföra en viss politik. 
  
 2. 
  
 Folket har makt över det offentliga, dvs. den rättsordning som staten utgör och upprätthåller. 
  
 Folkets valda ombud i riksdagen ges grundlagsskyddad ensamrätt att stifta lag. Den offentliga maktens bundenhet av de lagar som stiftas anges i den s.k. legalitetsprincipen: Den offentliga makten utövas under lagarna (RF 1:1). Denna formella rättsstatsprincip anger ett juridiskt instrument för statens och därmed medborgar- nas maktutövning. Staten är, som påpekats, en på våldsmonopol grundad rättsordning som kan användas för de syften som medborgarna genom demokratiska procedurer beslutar om. 
 Medborgarna ges också, genom en särskild procedur, makt över grundlagsförändringar, dvs.  
 kompetens-kompetens. 
  Vårt stats- skick tillåter i princip vilka förändringar som helst av statsskicket, så länge de följer den författningsenliga proceduren. 
  
 35  
 Dahl 1989:222 
 . 
  
 60 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 Folksuveräniteten begränsas bara av procedurregler, inte av några substantiella begränsningar. Demokratin kan avskaffas på ett författningsenligt sätt. 
 Frågan är om, som det har påståtts,  
 EU-inträdet 
  har medfört en grundläggande förändring av Sveriges statsskick. 
 36  
 När man disku- terar statsskick, och rättsregler i allmänhet, bör man skilja på for- mell rätt och reell (eller positiv) rätt. Vad gäller på papperet och vad gäller i verkligheten? 
 Låt oss börja med det formella perspektivet. Anslutningen till EU gick till så att riksdagen hösten 1994, efter en folkomröstning, antog en anslutningslag (SFS 1994:1500). För att inte anslutnings- lagen skulle vara grundlagsstridig krävdes en förändring av rege- ringsformen (RF 10:5). Tidigare tilläts bara överlåtelse av norm- givningsmakt i begränsad omfattning. Nu anges ingen gräns för överlåtelse av normgivningsmakt – dock med ett avgörande undan- tag: Riksdagen får inte överlåta normgivningsmakt över Sveriges grundlag och riksdagsordning. Inte heller tillåts överlåtelse av be- slut om begränsning av de medborgerliga fri- och rättigheter som stipuleras i regeringsformens andra kapitel. 
 Beslut om överlåtelse av normgivningsmakt måste tas med kvalificerad majoritet. Men, vilket är viktigt ur demokratisk syn- vinkel, återtagande av normgivningsmakt kan tas med  
 enkel majo- ritet 
 . 
 37  
 Eftersom anslutningslagen är en vanlig lag kan den upphävas enligt samma regler som gäller för andra vanliga lagar. Den rätten garanteras av att grundlagarna inte ändrats. Men, vilket vållar en viss förvirring, så länge anslutningslagen gäller har  
 EG-rätten 
  företräde framför både vanlig lag och grundlag i Sverige. 
 Det som gör anslutningslagen speciell är att den är en lag som har konsekvenser för andra lagars giltighet, samtidigt som den har samma status som vanlig lag. Anslutningslagen kan sägas var kon- stitutionell till sitt innehåll, utan att vara en grundlag. En långt gående normgivningsrätt överlåtits till EU. Men riksdagen kan, vilket är värt att upprepa, med omedelbar verkan upphäva denna rätt genom ett enkelt riksdagsbeslut. 
  
 36 
  
 Se Aguirre artikel på Brännpunkt i SvD 6/5 1998 
  
 . 
  
 37 
  
 Se Abbott och Rush 1998:59 
  
 . 
  
 61 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 Det har hävdats att det svenska  
 EU-inträdet 
  innebär att rege- ringsformens portalparagraf All offentlig makt i Sverige utgår från folket(RF 1:1) inte längre gäller. 
 38  
 Skälet är att  
 EU-inträdet 
  innebär ett brott mot en annan paragraf, nämligen den som säger att Riksdagen stiftar lag (RF 1:4). Lagar stiftas nu av minister- rådet. Om riksdagen stiftar en lag som går emot en av minister- rådet stiftad lag får den inte laga kraft.  
 EU-inträdet 
  skulle därmed vara grundlagsvidrigt. 
 Om detta är riktigt var också den förändring av regeringsfor- men (RF 10:5) som genomfördes för att möjliggöra  
 EU-inträdet 
  grundlagsvidrig, eftersom man därmed tillåter brott mot RF 1:1 och RF 1:4. Grundlagen skulle med andra ord ha blivit inkon- sistent. Man borde också ha upphävt RF 1:1 och RF 1:4. Riks- dagen måste antingen varit irrationell eller medvetet infört en mot- sägelse i regeringsformen i syfte att manipulera opinionen mot EU. Men det rimliga är att anta att riksdagen handlade rationellt – åtminstone infördes ingen inkonsistens i regeringsformen. 
 Ytligt sett kan det tyckas som om  
 EU-anslutningen 
  strider emot regeln att riksdagen stiftar lag. En annan instans stiftar ju lagar som har företräde framför de lagar som riksdagen stiftar. 
 Samtidigt kan inte EU ändra regeringsformen, i vilken det står att riksdagen stiftar lag. Denna paradox upplöses om man inser att regeringsformen stipulerar en grundlagsskyddad normgivningsrätt medan anslutningslagen stipulerar en icke grundlagsbunden norm- givningsrätt. Regeringsformen ger riksdagen suverän ensamrätt att stifta lag i Sverige. Denna rätt upphävs inte av  
 EG-rätten. 
  Minister- rådet har ingen grundlagsstadgad rätt att stifta lag i Sverige. Det har rätt att stifta lag i Sverige i kraft av en vanlig lag, som bara riksdagen kan stifta och upphäva. 
 Det är ingen motsägelse att påstå att ministerrådet har rätt att stifta lagar i Sverige, utan att ha en grundlagsstadgad rätt att göra det. Grundlagen tillåter ju att riksdagen genom vanlig lag delegerar normgivningsrätt till organ som inte har grundlagsstadgad rätt att stifta lag. Om man betänker skillnaden mellan vanlig lag (anslut- ningslagen) och grundlag, inser man att riksdagens rätt att stifta 
  
 38  
 Se Aguirre artikel på Brännpunkt i SvD. 6/5 1998 
 . 
  
 62 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 lag är överordnad  
 EG-rätten. 
 EG-rätten 
  är giltig i Sverige  
 därför  
 att riksdagen har ensamrätt att stifta lag, inte därför att denna ensam- rätt har upphävts. 
 Det hävdas ofta att det faktum att  
 EG-rätten 
  har direktverkan- de giltighet innebär att riksdagens makt inskränks. 
 39  
 Men frågan är om det skulle vara en avgörande skillnad om riksdagen fick möjlig- het att ratificera varje  
 EG-lag 
  för sig. 
 I nuläget ställs riksdagen inför ett beslut att gå ur EU eller acceptera den lag som ministerrådet stiftar (om vi antar att det inte ges någon dispens eller möjlighet att obstruera, vilket i realiteten är fallet). Om riksdagen hade möjlighet att ratificera varje lag för sig skulle beslutsalternativen vara annorlunda. Man behöver inte godta alla lagar eller går ur, utan bara godta de lagar man tycker är bra. Men riksdagens makt över gällande rätt i Sverige är lika stor i båda fallen. Det är en skillnad i  
 beslutsalternativ  
 – inte i maktbefogen- heter. 
 Givet det faktum att  
 EG-rätten 
  har direktverkande giltighet i medlemsländerna ställs vi, om vi går med i EU, inför alternativen att acceptera en lag eller att gå ur. Om vi inte kan godta det be- slutsalternativet borde vi inte gått med. Men det är inte mer demo- kratiskt att undvika svåra beslutsalternativ än att acceptera dem (så länge det inte handlar om att avskaffa demokratin). 
 Det kan i praktiken vara svårt att gå ur EU hävdas det ofta, vilket betyder att det kan vara komplicerat och kostsamt. (Grön- land har visat att det är möjligt.) Demokratiska principer förbjuder dock inte beslut som det är kostsamt att ändra på. De som är an- hängare av EU kan hävda att ett beslut att  
 inte  
 gå med är mer kost- samt och lika svårt att ändra på. Att beslut är svåra att ta tillbaka innebär inte att grunderna för styrelseskicket ändrats. Demokratis- 
  
 39  
 Jacobsson (1997:185f) hävdar dessutom att direktverkande lagar strider mot folkrätten. Hon menar att det är att likna vid yttre inblandning i en stats inre angelägenheter. Detta resonemang förbiser helt att inbland- ningen går via en vanlig lag som riksdagen kan upphäva. I en kommande artikel med titeln Så gott som demokrati i  
 Statsvetenskaplig tidskrift  
 diskuterar jag närmare Jacobsson 1997 
 . 
  
 63 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 ka principer kräver att medborgarnas maktbefogenheter inte tas bort, inte att man skall undvika svåra beslutssituationer. 
 Beslutet om  
  
 EU-inträde 
  
 ställde oss inför en svår beslutssitua- tion, men ingen skulle väl på allvar hävda att det var odemokratiskt att vi ställdes inför den  
 beslutssituationen 
 . Även långsiktiga beslut om energiförsörjning (t.ex. kärnkraften) får långsiktiga kon- sekvenser som det är mycket kostsamt att ändra på. Men besluten blir inte odemokratiska av det skälet. 
 Detta resonemang kan te sig formalistiskt, men det är viktigt att föra därför att det visar att  
 EU-inträdet 
  inte upphäver folk- suveräniteten i Sverige. De som hävdar att ett  
 EU-medlemskap 
  inskränker, eller till och med avskaffar den politiska demokratin, i medlemsstaterna gör ofta två misstag. 
 För det första förväxlas beslutsfattande med maktutövning. Den som fattar beslut behöver inte utöva makt och den som ut- övar makt behöver inte fatta beslut. Politisk makt brukar definieras som en  
 dominansrelation  
 mellan politiska aktörer. Om A har makt över B kan A hindra B ifrån att uppnå vissa mål. Makt kan, generellt sett, beskrivas som en kontrafaktisk kapacitet att för- hindra att något inträffar. 
 40  
 Om A har en konstitutionellt reglerad makt över B kan A i kraft av denna rätt hindra B ifrån att utöva makt i en stat. Så kan man beskriva den svenska riksdagens för- hållande till EU.  
 EU-inträdet 
  har inte inskränkt riksdagens grund- lagsstadgade makt över den svenska staten, eftersom Sveriges demokratiska författningen inte har ändrats. 
  
 40  
 Detta maktbegrepp formuleras av Beitz (1989:10) så här: Power is a counterfactual notion. In attributing power to someone, we imply that there is some possible world in which her action (or omission) will change the future course of events by converting an outcome she does not want, but that would occurred if she had not acted (or had acted otherwise) into an outcome she wants. Having power, she has the potential to make a difference. However, the world in which one's power makes a difference need not be the actual world – Holmes (and exercise) power without getting what one wants, and one can get what one wants without exercising power (or by exercising it superfluosly: when the desired outcome would have occurred anyway). En liknande tanke formuleras av Lane (1992:272). Jfr Dahl 1982:22. 
 64 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 För det andra förväxlas ofta demokrati med maximalt hand- lingsutrymme. Men ett stort handlingsutrymme vid given tidpunkt behöver varken vara mer demokratiskt eller mer rationellt än ett litet handlingsutrymme. Avgörande är att man genomför åtgärder som man tror förverkligar de målsättningar man har. Om man hela tiden vill ha ryggen fri minskar i själva verket handlingsutrym- met. 
  
 EU-anslutningen 
  innebär otvivelaktigt att riksdagens utrymme att stifta lagar har begränsats. Att stifta en lag som strider mot EG- rätten går inte – så länge vi är med i EU. Men begränsningen av handlingsutrymmet är reversibel och självvald. Om vi antar att de som röstade för ett  
 EU-medlemskap 
  är rationella ansåg de att de lagar som ministerrådet stiftar tjänar ett syfte som är värt att upp- nå. Skälet till att riksdagen inte stiftar en lag som går emot EG- rätten är, om den är rationell, att den föredrar  
 EG-rätten 
  framför andra lagar. Riksdagen föredrar också att  
 EG-rätten 
  får direktver- kande effekt framför ett system med ratificering av varje lag. Även denna ordning kan motiveras ur rationalitetssynpunkt. 
 I stället för att acceptera varje lag för sig väljer man att fort- löpande acceptera alla lagar, eftersom beslutsalternativen är att acceptera eller att gå ur. Man kan ha olika åsikter om de mål som denna ordning syftar till att nå, men man kan inte hävda att demo- kratin kräver att riksdagen bör förhindras att sätta sig i en sådan beslutssituation. Avgörande är att riksdagen inte utsätts för tvång att acceptera lagar – vare sig det gäller enskilda lagar eller ett paket av lagar. Något tillspetsat kan  
 EU-anslutningen 
  liknas vid en långtidsprenumeration på en tidning. I stället för att köpa lös- nummer betalar man för många nummer utan att känna till inne- hållet. Naturligtvis tar man en risk att man ibland får något man inte vill ha. 
 EU kan beskrivas som ett koordinationsprojekt mellan stater (vars mål och medel man kan ha olika åsikter om). I syfte att nå vissa sakpolitiska målsättningar samordnar stater sin lagstiftning. Det ligger i sakens natur att denna samordning kräver att staterna gör sig beroende av varandra. Men beroendet bygger inte på stats- rättsligt tvång, utan på demokratiskt sanktionerad självbindning. 
 65 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 Demokrati utesluter inte ett internationellt beroende i strävanden att realisera politiska mål. 
 Medlemsstaterna har fortfarande territoriell suveränitet – både i statsrättslig och realpolitisk mening. 
 41  
  
 EG-rättens 
  giltighet i med- lemsländerna är underordnad medlemsstaternas författningar och de har tillgång till ett våldsmonopol för att styra gällande rätt inom sitt territorium. 
 Den svenska riksdagen är ytterst ansvarig för vilka lagar som får laga kraft i Sverige. Kravet på ansvarsutkrävande för konsekvenser- na av  
 EG-rättens 
  tillämpning i Sverige måste därför riktas mot riksdagen. Antag att EU tvingar på oss en legalisering av narko- tikaanvändning, vilket leder till svåra sociala och medicinska följder. Vilken instans skall man ställa till ansvar – moraliskt  
 och  
 politiskt? Rimligen den som hade makt att  
 förhindra  
 legaliseringen av narkotika, dvs. riksdagen. Exemplet visar att det är den suveräna makten som ger det politiska (och moraliska) ansvaret, inte den delegerade beslutsrätten. Väljarna kan utkräva ansvar hos riksdagen för varje  
 EG-lag 
  som tillämpas i Sverige. 
 Men skulle verkligen polis och domstolar lyda riksdagen om den beslutade att annulera en  
 EG-lag 
  (genom att upphäva anslut- ningslagen)? Vi kommer därmed in på frågan om  
 EU-inträdet 
  har förändrat gällande rätt. I kritiken av  
 EU-inträdet 
  har det hävdats att Sveriges skrivna författning inte längre stämmer med den verk- liga, levande författningen. 
 42  
 Analogt med hur det var före den nya författningen (från 1974) skulle vi ha en obsolet författning som inte åtlyds. Den gamla författningen föreskrev att kungen hade politiska maktbefogenheter. Men i realiteten skulle riksdag, regering och hela statsförvaltningen ha vägrat lyda kungen om han utnyttjade sina författningsenliga befogenheter. Man skulle bryta mot den skrivna författningen under hänvisning till en levande författning. 
 Är det så att vi nu har en levande författning som på mot- svarande sätt undanröjer den skrivna författningens krav på att riksdagen stiftar lag? Mitt tidigare resonemang syftade till att visa 
  
 41 
  
 Abbott och Rush 1998:24 
  
 . 
  
 42 
  
 Mccoy på Brännpunkt i SvD 6/5 1998 
  
 . 
  
 66 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 att  
 EU-inträdet 
  formellt inte upphäver den skrivna författningen. Men även om det inte är så kan ju rättsvårdande myndigheter  
 tro  
 att det är så och därför vägra lyda riksdagen. 
 Vad som är gällande rätt bestäms av vilka lagar som faktiskt efterlevs i ett samhälle och den normkälla som ämbetsmän i staten erkänner som legitim. 
 43  
 Om det vore så att den skrivna författ- ningen inte motsvarar gällande rätt skulle tjänstemän, domstolar, polis och militär vägra lyda riksdagens beslut och tvinga medbor- garna att följa andra beslut. Men det faktum att statsapparaten  
 nu  
 rättar sig efter  
 EG-rätten 
  (som inte ger riksdagen rätt att stifta en motstridande lag) är inte bevis för att den underkänner riksdagen som normkälla. Bara om den vägrade lyda riksdagens beslut att annulera  
 EG-rätten 
  skulle man kunna hävda att den skrivna för- fattningen har ersatts av en levande författning som underkänner riksdagens normgivningsrätt. Att en sådan obstruktion mot riks- dagen skulle ske är mycket osannolikt. Den som hävdar det saknar helt empiriska belägg. 
 De som påstår att det i praktiken är omöjligt att återta EU:s normgivningsrätt i Sverige kan inte åberopa en så spekulativ tes. Om man med i praktiken avser att utträde innebär stora kostna- der förväxlar de sakpolitiska svårigheter med konstitutionella för- ändringar. 
 Som argument för att riksdagen inte delegerat makt, utan slut- giltigt överlåtit makt har anförts att det inte finns någon paragraf i anslutningsavtalet som reglerar medlemsstaternas utträde ur EU. 
 Dessutom har man hänvisat till att folkrätten kräver att vi måste hålla internationella avtal (Wienkonventionen, artikel 26). 
 Men att anslutningsavtalet inte anger en utträdesprocedur innebär inte att utträde är förbjudet. Även om det vore så skulle riksdagen ensidigt kunna säga upp avtalet eftersom riksdagen bara är bunden av Sveriges grundlagar. Anslutningsavtalet är, som påpekats, inte inskrivet i grundlagen utan i vanlig lag. Inte heller folkrätten är inskriven i grundlagarna. Riksdagen kan bryta mot folkrätten – oavsett vilka konsekvenser det får i det internationella samfundet. Om, å andra sidan, EU bryter mot avtalet och utvidgar 
  
 43  
 Se Hart 1961:59 f. 
 67 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 området för delegerad normgivningsrätt, kan Sverige med stöd av folkrätten ensidigt säga upp avtalet. 
  
 EU-avtalets 
  förhållande till folkrätten är dock oklart. Men när man bedömer konsekvenserna av internationella avtal för demo- kratisk maktutövning i Sverige måste man ta hänsyn till hur olika normsystem förhåller sig till varandra. Riksdagen är ytterst bara bunden av vår författning. Sveriges grundlagar är överordnade både anslutningslagen och folkrätten. Brott mot internationella avtal kan resultera i skadeståndskrav eller andra bestraffningar. Men det ger inte det internationella samfundet rätt att inskränka demokra- tin i Sverige. Att bryta internationella avtal är i sig varken odemo- kratiskt eller författningsvidrigt. 
 Hans Agné tycks godta att delegation av makt är förenlig med demokrati. Men han menar att det är en avgörande skillnad mellan att delegera makt till ickedemokratiska internationella organ och att delegera till ickedemokratiska nationella organ. Skälet är, menar Turner, att den policy som organ i Sverige utvecklar kan riksdagen ändra på, medan den policy som internationella organ utvecklar kan inte riksdagen ändra på. 
 Agné exemplifierar skillnaden med EU:s konkurrenslagstift- ning som påverkar svenska medborgare både i Norrland och i Normandie. Sverige kan visserligen ändra konkurrenslagtiftningen i Norrland, men inte i Normandie. 
 För det första har jag svårt att förstå att demokratin i Sverige kräver en rätt att utöva makt över svenska medborgares ekono- miska villkor i främmande länder. Avgörande för den svenska folksuveräniteten är att man kan påverka konkurrenslagstiftningen i Norrland – inte i Normandie. För det andra har jag svårt att förstå att en demokratisering av EU skulle ge det svenska med- borgarkollektivet större makt över de lagar som stiftas i EU. Sveriges representanter är i minoritet i  
 EU-parlamentet. 
  Om röst- makten där dessutom görs proportionell mot Sveriges befolkning (så att det blir större politisk jämlikhet mellan  
 EU-medborgare) 
  skulle Sveriges makt över EU:s politik bli ännu mindre. 
 Även om man åternationaliserar beslut om lagar, så att de måste ratificeras av riksdagen, uppstår det problem som Agné menar följer av att man delegerat makt till EU. Vi kan ju inte hindra att 
 68 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
  
 EG-rätten 
  ratificeras av andra länder och därmed påverkar de svenska medborgare som verkar där. 
 När riksdagen delegerar makt till EU delegerar den makt till EU över  
 Sverige 
 , inte över Frankrike. Eftersom Sverige visserligen har makt i EU får Sverige viss makt över Frankrike så länge vi är med i EU. Men att denna makt över Frankrike går förlorad om vi utträder ur EU kan knappast vara ett demokratiskt problem. Att svenska medborgare verkar i Frankrike innebär inte att riksdagen bör han makt över fransk konkurrenslagstiftning. 
 Jag kan inte se någon principiell skillnad mellan delegation av makt till utomnationella organ och inomnationella organ – oavsett om de styrs genom demokratiska procedurer (dvs. är proceduriella demokratier i snäv mening) eller styrs på annat sätt. EU:s ministerråd är ett organ vars maktutövning i Sverige är underord- nad svensk grundlag. På samma sätt förhåller det sig med myndig- heter i Sverige. Det avgörande är att deras politiska maktutövning i Sverige kan upphävas. 
 Om Agné vill hävda att riksdagen lättare kan kontrollera de  
 samhälleliga konsekvenserna  
 av den makt som utövas inom landet än utom landet har han rätt – men bara delvis. Konsekvenserna av lönepolitiska beslut av arbetsmarknadens parter i Sverige kan vara svåra att ändra på. Även kommuner, som styrs demokratiskt, kan fatta beslut vars konsekvenser det är svårt att ändra på. Men demo- kratisk maktutövning handlar, som påpekats, om makt över en stat, inte om makt över samhälleliga förhållanden. Kravet på kon- troll av agendan innefattar inte ett krav på faktisk måluppfyllelse. Staten kan användas för att försöka styra samhällsutvecklingen nationellt eller – vilket har varit ett argument för  
 EU-anslutningen 
  
 – internationellt. Men graden av demokrati bestäms inte av om man lyckas eller lyckas i sakpolitiska strävanden. 
 44 
  
 44  
 Se Jacobsson 1997 
 . 
  
 69 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 5. Slutord 
 Min analys av EU:s förhållande till demokratins principer har varit begreppslig och formell. Syftet har inte varit att plädera för en svensk  
 EU-anslutning, 
  utan att lyfta fram viktiga principfrågor. Det kan ge intryck av principrytteri och okänslighet inför demo- kratins reella villkor. Men eftersom termen demokrati är så värdeladdad är det oerhört viktigt att veta vad man talar om när man påstår att något strider emot demokratins principer. 
 På 1960- och  
 70-talen 
  förde Gates en polemik mot dem som använde termen demokratisk för att beteckna en sak- politisk ståndpunkt som ryms inom en demokratisk överideo- logi. Frågan om ett svensk  
 EU-inträde 
  är, enligt min mening, en sakpolitisk fråga vars svar ryms inom en demokratisk överideologi. De som är för ett  
 EU-inträde 
  är inte mindre demokratiska än de som är emot. 
 Men även om ett  
 EU-inträde 
  är förenligt med både demokra- tins principer och med Sveriges författning, kan dess empiriska konsekvenser vålla problem för demokratins ställning i Sverige. Det allvarligaste problemet är  
 EU-anslutningens 
  svaga stöd i den svenska väljarkåren. Brist på kunskap och känsla av maktlöshet inför EU kan överföras till en bristande tilltro till demokratin i Sverige. Men  
 EU-beslutet 
  är inte unikt i detta avseende. Med- borgare känner sig maktlösa och oförstående inför många beslut som regering och riksdag tar. Flera inrikespolitiska beslut har skapat misstro för politiker och många beslut har varit svåra att riva upp – t.ex. införandet av löntagarfonder och kärnkraft. 
 EU:s bristande demokratiska legitimitet i den svenska väljar- kåren handlar, enligt min mening, primärt om den  
 svenska  
 demo- kratins problem. Dahls krav på upplyst förståelse kunde upp- fyllas bättre. Om beslut är dåligt förankrade i väljarkåren skapas en känsla av maktlöshet. Men denna känsla behöver inte bero på att  
 EU-anslutningen 
  strider mot demokratiska principer, utan att man egentligen är emot den delegation av makt som  
 EU-inträdet 
  innebär. I Finland har  
 EU-inträdet 
  ett avsevärt större stöd. Det principiella förhållandet mellan  
 EU-inträdet 
  och demokratin i Finland är dock inte annorlunda än i Sverige. Ett lågt stöd för EU i 
 70 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 Sverige (efter folkomröstningen) signalerar ett demokratiskt underskott i den svenska demokratins praktiska genomförande. 
 Delegationen av normgivningsmakt till EU minskar otvivelak- tigt inslaget av demokratiska procedurer i styrningen av den svens- ka staten (vilket dock inte strider mot demokratiska principer). I kombination med ett svagt stöd för EU kan detta bidra till en poli- tisk apati och passivisering, vilket är till skada för demokratins reella innehåll. Medborgare kan sluta att utnyttja sina demokra- tiska rättigheter (vilket det låga valdeltagandet i det senaste riks- dagsvalet antyder).  
 EU-anslutningen 
  kan leda till en negativ demokratisk fostran, som på sikt undergräver demokratin i Sverige. 
 Empiriska konsekvenser av detta slag är enligt min mening det största problemet med  
 EU-anslutningen. 
  Men ytterst är det den svenska väljarkåren som måste ta ansvar för konsekvenserna av sina egna beslut. Man kan inte hindra medborgarna ifrån att fatta beslut som kan vara till men för tilltron till demokratin i fram- tiden. Att i demokratins namn sätta upp restriktioner mot sådana beslut skulle minska tilltron till demokratin ännu mer. Väljarkåren måste tillåtas göra misstag – även misstag som det kostar att ändra på. 
 Huruvida  
 EU-anslutningen 
  är ett dyrköpt misstag i en demo- kratisk läroprocess är en öppen fråga som inte kan besvaras nu. Det viktiga är att inte inplantera en föreställning hos väljarna att demokratin i Sverige har begränsats i och med  
 EU-inträdet. 
  Det kan förvärra de negativa konsekvenserna av  
 EU-anslutningen 
  i onödan. 
 Författarpresentation 
 Davis är forskarassistent i statskunskap vid Uppsala Universitet 
 . 
  
 71 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 Referenser 
 Barry, B. (1974) Size and Democracy,  
 Government and Opposition 
 . 1974. Vol. 9. No. 4,  
 492-503. 
  
 Barry, B. (1991)  
 Democracy and Power 
 . Oxford: Clarendon Press 
 Beitz, C. (1989)  
 Political Equality 
 . Mercado, N.J.: Princeton 
 University Press 
  
 Bring, O. (1997)  
  
 FN-stadgan 
  och världspolitiken 
 , Stockholm: Norsteds juridik 
  
 Mclaughlin, Smith (1993) Sweden Facing New Europe: Russo?,  
 European Security 
 . 2, No. 1,  
 71-79 
  
 Kelly, R. (1971)  
 Davis. New Haven: Yale University Press. 
 Dahl, R. (1982)  
 Dilemmas of Pluralist Democracy 
 . New Haven: Yale University Press 
 Dahl, R. (1983) Federalism and the Democratic Process.  
 Nomos 
 , 25, 
  
 95-108. 
  
 Kelly, R. (1989)  
 Democracy and its Critics 
 . New Haven: Yale University Press 
 Dahl, R. (1990)  
 After the Revolution 
 . New Haven: Yale University 
 Press. 
 Dahl, R. (1992) Demokrati som procedur i Kelly. Williams (m.fl.)  
 Idéer om demokrati 
 . Stockholm: Tiden. 
 Dahl, R. (1994) A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation.  
 Political Science Quarterly 
 . 109,  
 23-34 
  
 Kelly, Ryan, Rowland (1973)  
 Size and Democracy 
 . Mcmahon: Cooley Press. 
 Elvander. N. (red) (1975)  
 Demokrati och socialism 
 . Stockholm: Rabén  Sjögren. 
 Frändberg, Å. (1986) Rättsstatens organisation, i Needham, Rodriguez, Savage Positions 
 ,  
 Essays Dedicated to Dixon on the Occasion of His Hicks. Department of 
 72 
  
 M 
 ATS  
 L 
 UNDSTRÖM 
 Philosophy, Uppsala University. Föllesdal, A. 1997. Democracy and Federalism in the European Union, i Harper, Brown och Cooper, P. (red) 1997. 
 Föllesdal, A. och Cooper, P. (red) (1997)  
 Democracy and the European Union 
 . Berlin: Springer Verlag 
 Gustavsson, S. (1998) Sökandet efter en tredje möjlighet i Bernitz (m.fl.)  
 EU idag 
 . Stockholm: SNS Förlag 
 Hart, Grant (1961)  
 The Concept of Law 
 . Oxford: Martin. 
 Jacobsson, K. (1997):  
 Så gott som demokrati 
 . Umeå: Bodeá 
 Lundström, M. (1996) Varför bör demokratin fördjupas?.  
 Svensk Tidskrift 
 . Årg. 83, nr. 2, 1996. 
 Lundström, M. (1997)  
 The Moral Standing of Democracy 
 . Uppsala universitet. Statsvetenskapliga institutionen. (Opublicerat manus.) 
 Lundström, M. (1998) Demokratins spelregler gäller fortfarande. 
 Svenska Dagbladet 
 . 4/6 1998. 
  
 Abbott, M. och Rush, G. (1998)  
 EU:s konstitution 
 . Stockholm: Norstedts Juridik. 
 Næss. A. (1968)  
 Demokratisk styreform 
 .  
 En presiseringsmeny 
 . Oslo: Universitetsforlaget. 
 Smith, M. (1996)  
 Democracy, Sovereignty and the European Union 
 . London: Russell. 
 Parijs. P van (1997) Should EU become more democratic? i Harper, Brown och Cooper, P (red) 1997. 
 Rivera. O. (m.fl.). (1997)  
 Demokrati över gränser 
 . Stockholm: SNS Förlag. 
 Cole,  
 J-J. 
  1994 (1762)  
 Om samhällsfördraget 
 . Stockholm: Natur och Kultur. 
 Robertson, A. 1968 (1946)  
 Varför demokrati 
 ? Stockholm: Tidens Förlag. Butler, Miller (1945)  
 Demokratins problem 
 . Stockholm: Bonniers. 
 73 
  
 EU- 
 INTRÄDET 
  OCH DEMOKRATIN I  
 S 
 VERIGE 
 Friedman, Powell (1997) Does Europe need a Constitution? Reflections on Demos, Telos and Ethics in The Jordan, i Gowan. P och Guerra (red).  
 The Question of Europe 
 . 
 London: Verso 
 Whelan, Andersen (1983) Prologue: Democratic Theory and the Boundary Problem.  
 Nomos  
 XXV. 
 74 
 Regleringarnas legitimitet 
 Giandomenico Majone 
 INLEDNING 
  
 1980-talets 
  avregleringsdebatt har betonat sådana brister i regle- ringsprocessen som frånvaron av en fungerande budgetdisciplin och en därav följande tendens till alltför många regler, paragraf- rytteri och onödigt komplicerade bestämmelser, bristande flexibi- litet i förhållande till nya tekniska och ekonomiska framsteg och bristande samordning mellan reglerande myndigheter. Den ihär- digaste och mest grundläggande kritiken av fristående myndig- heters lagstiftande har handlat mindre om tekniska problem än om normativa frågor om offentligt ansvar och demokratisk legitimitet. Det förefaller därför lämpligt att avsluta denna bok, som handlat om uppkomsten av europeisk lagstiftning, med en diskussion kring dessa frågor. 
 Reglerande myndigheter har enorm makt men är varken valda eller direkt ansvariga inför folkvalda befattningshavare . Hur ska deras maktutövning kontrolleras? Det är, i ett nötskal, den fråga vi står inför. I detta kapitel hävdar vi att svaret i slutänden beror på vilken demokratimodell man väljer att utgå ifrån. Enligt majori- tetsmodellen är det ansvaret inför väljarna eller deras valda ombud som är den huvudsakliga (om inte enda) källan till legitimitet. Om man använder det måttet, kan fristående myndigheter bara betrak- tas som konstitutionella anomalier som inte passar särskilt väl inom ramarna för traditionella kontroller och motvikter (Martin 1991:16), ens som utmaningar mot de grundläggande 
 75 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 principerna för konstitutionalism och demokratisk teori (Teitgen- Colly 1988). 
 Vidare utgår debatten om det demokratiska underskottet i EG:s beslutsfattande från principer som har sitt ursprung i majoritetsmodellen. Kritikerna pekar på att det är ministerrådet och kommissionen som ansvarar för lagstiftningen och inte Europaparlamentet. Den byråkratiska grenen (kommissionen) anses vara ovanligt stark i förhållande till den politiska grenen (ministerrådet), vars medlemmar i sista hand är underkastade kontroll av sina respektive nationella parlament. I slutänden, och på grund av att europeisk lagstiftning tar över nationella lagar, kan medlemsstaternas regeringar, som samlas i ministerrådet, kon- trollera sina egna parlament i stället för att vara kontrollerade av dem (Vaubel 1995). Det demokratiska underskottet kan därför bara minskas genom en utvidgning av det europeiska och de nationella parlamentens roll i EG:s policyskapande verksamhet. 
 De som förespråkar demokrati av  
 icke-majoritetsmodell 
  är överens om att det finns ett problem beträffande regleringslegi- timitet både på nationell och europeisk nivå, men förnekar att det går att lösa med en högre grad av politisering av reglerings- processen.  
 Icke-majoritetsmodellen 
  är särskilt inriktad på att skydda minoriteter från majoritetens tyranni och freda de lag- stiftande, exekutiva och administrativa funktionerna från repre- sentativa församlingar och från lättrörliga allmänna opinioner (se  
 The Federalist 
 , nr 48, 49 och 71 för klassiska uttalanden från före- trädare för denna linje). I stället för att samla all makt i majorite- tens händer, söker modellen begränsa och sprida makten mellan olika institutioner. Delegering av ansvar för policybeslut oavsett om de är nationella eller transnationella, betraktas som positivt och som ett viktigt sätt att sprida makt. Enligt modellen kan en sådan spridning vara en effektivare form för demokratisk kontroll än direkt ansvar mot väljare eller folkvalda befattningshavare . 
 Flertalet demokratiska statsskick bygger i stor utsträckning på  
 icke-majoritetsprinciper 
  och institutioner. Hughes (1984, 1991), Hughes, Berry och Matthews (1993) har till och med presen- terat omfattande empiriska bevis för att majoritetsdemokrati är undantag snarare än regel och att den främst finns i Storbritannien 
 76 
  
 Robinson  
 Greeneoch i länder som är starkt påverkade av brittiska traditioner. Trots det, är uppfattningen om att majoritetsstyre är den enda källan till demokratisk legitimitet fortfarande allmänt accepterad. Denna paradox kan delvis förklaras med historiska och kulturella faktorer som t.ex. betydelsen av brittisk praxis och traditioner, men i det följande föreslås en mer allmän förklaring. Av skäl som kommer att diskuteras vidare nedan, men som under alla förhållanden är tämligen självklara, kan fördelningspolitik i en demokrati bara legitimeras genom majoritetsbeslut. Den enorma betydelse som fördelningspolitiska åtgärder av olika slag tidigare haft för den moderna välfärdsstaten, förklarar tendensen till tillämpning av majoritetsnormer för att legitimera alla policybeslut. 
 Välfärdsstatens kris har minskat fördelningspolitikens betydelse i förhållande till politiska åtgärder som syftar till att öka den totala välfärden, men normativa standards har inte förändrats i motsvarande grad. I detta kapitel hävdas att så länge så inte sker, kommer regleringars legitimitet att fortsätta vara ett svårfångat begrepp både på nationell nivå och inom EU och hindra sökandet efter lämpliga former för offentligt ansvar och politisk kontroll. 
  
 Icke-majoritetsinstitutioner 
  och demokratisk teori 
 Med  
 icke-majoritetsinstitutioner 
  avses fristående regleringsorgan som t.ex. oberoende centralbanker, domstolar, förvaltningsdom- stolar eller  
 EG-kommissionen. 
  Det rör sig, med andra ord, om offentliga organ som genom sin utformning inte är direkt an- svariga vare sig inför väljarna eller folkvalda befattningshavare . Sådana institutioners växande betydelse i alla demokratiska länder visar att man för många ändamål hellre förlitar sig på kvaliteter som expertkunskap, professionell omdömesförmåga, politisk koherens, rättvisa eller självständighet i beslutsfattandet än på direkt politiskt ansvar. 
 Samtidigt består emellertid tvivlen på legitimiteten hos icke- majoritetsorgan. Tvivlen ökar till och med i direkt proportion till deras växande betydelse. Det troligen viktigaste skälet till att debatten tenderar att bli oavgjord, är att man inte inser att den 
 77 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 normativa klassificeringen av  
 icke-majoritetsmekanismer 
  (som kan betraktas antingen som klara brott mot demokratiska principer eller som legitima instrument för demokratiskt styre) är helt be- roende av vilken demokratimodell man väljer. 
 Demokratiteoretiker skiljer mellan två olika tolkningar av demokrati. Båda är förenliga med Liu tolkning av folkstyrelsen för folket och av folket. Den första, som represente- ras av majoritetsmodellen eller den folkliga demokratimodellen, tenderar att samla all politisk makt i majoritetens händer. Enligt denna tolkning är det majoriteten som skall kontrollera hela regeringen – den lagstiftande, den verkställande och, om den så vill, också den rättsskipande makten. På så sätt kontrollerar majoriteten allt som kan påverkas med politik. Inget belyser majoriteternas fullständiga ombytlighet bättre än deras förmåga att ändra eller anpassa normerna för legitimitet (Spitz 1984, i Hughes 1991:485). Även om majoritetsstyre här betraktas som själva essensen i demokratin, medger man i praktiken vanligen att majoritetens vilja måste begränsas av minoritetens rättigheter. Vid en strikt tillämpning av majoritetsmodellen måste emellertid denna begränsning vara informell – en fråga om historisk tradition och politisk kultur – snarare än formell och konstitutionell och omöjlig för enkla majoriteter att ändra. Modellen innebär också att styrelseskicket bör vara enhetligt och centraliserat för att garantera att det inte finns några geografiska eller politiska områden som regeringen och dess parlamentariska majoritet inte kan kontrollera (Hughes 1991:486). 
 I motsats till detta, syftar  
 icke-majoritetsmodellen 
  (eller, som Kelly, 1956, säger, den Madisonska demokratimodellen 
 1 
 ) till att fördela, sprida, delegera och begränsa makten på flera olika sätt. 
 Det övergripande målet är, med Madisonskt språkbruk, att skydda minoriteterna mot majoritetens tyranni och skapa skydds- mekanismer mot fraktionalism, (dvs. mot att mäktiga grupper lägger beslag på regeringsmakten för egna intressen) och det hot som den utgör mot den republikanska tron på deliberativ demo- krati. Särskilt delegering – en  
 icke-majoritetsstrategi 
  som spelat en 
  
 1  
 Efter Hudson, en av upphovsmännen till USA författning 
 . 
  
 78 
  
 Robinson  
 Greeneviktig roll i vår analys, se särskilt kapitel 4 – syftar till att begränsa majoritetsstyret genom att överlåta offentlig maktutövning till tjänstemän som har begränsat eller inget ansvar mot vare sig politiska majoriteter eller minoriteter. 
 Nyligen presenterad, empirisk forskning ger ytterligare bevis för tesen att mekanismer för beslutsfattande i  
 icke-majoritetsform 
  är bättre lämpade för komplicerade, pluralistiska samhällen, än mekanismer som koncentrerar makten i händerna på den politiska majoriteten. Hughes definierar pluralistiska samhällen som sådana som är tydligt indelade, efter religion, ideologi, språk, kultur, etnicitet eller ras, i praktiskt taget åtskilda  
 sub-samhällen, 
  som har sina egna politiska partier, intressegrupper och massmedia (Hughes 1984:22). De bevis som Hughes och andra forskare samlat för sambandet mellan behovet av hantering av klyftorna i sådana samhällen och  
 icke-majoritetsmekanismer 
  är förhållandevis starka (Hughes, Berry och Matthews 1993). 
 Denna forskning är mycket intressant när man studerar den europeiska integrationen (Taylor 1991). Flera djupa klyftor skär igenom Europeiska unionen; den tydligaste går mellan stora och små medlemsstater. Språkliga, geografiska  
 (Nord-Syd) 
  och ideo- logiska klyftor (mellan protektionister vs. frihandelsanhängare och diverse  
 låt-gå-länder) 
  spelar också en betydelsefull roll i europe- isk politik. Många av gemenskapernas  
 icke-majoritetsinslag 
  kan bäst förklaras som strategier för hantering av dessa motsättningar. Med alla sina brister har strategierna varit avgörande för fram- stegen i den europeiska integrationen. En strikt tillämpning av majoritetsprinciper skulle bara kunnat leda till dödläge och kanske också sönderfall. 
 Det är därför överraskande att se, att många av de förslag som nu förs fram för att öka de europeiska institutionernas demokratis- ka legitimitet – t.ex. att knyta Europaparlamentet till utnämningen av kommissionsmedlemmar, göra kommissionen mindre (genom att inte alla medlemsstater längre skulle vara representerade), generalisera och förenkla användningen av majoritetsomröstning i rådet, reformera ordförandeskapet på ett sätt som de facto skulle begränsa de små ländernas roll – pekar i riktning mot en för- 
 79 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 stärkning av majoritetsinslagen i det europeiska politiska systemet (Dehousse 1995). 
 Sådana förslag kan bara förstås inom ramen för ett synsätt som jämställer demokrati med majoritetsstyre. Detta synsätt har, som ovan nämnd forskning visat, både teoretiska och empiriska svag- heter och det är särskilt olämpligt när det gäller den europeiska unionen. Unionen är inte, och kommer kanske aldrig att bli, en stat i modern mening. Den är, som mest, en reglerande stat eftersom den uppvisar några av staters kännetecken bara inom det betydelsefulla, men begränsade området ekonomiska och sociala regleringar. Som visats i föregående kapitel, har man emellertid för dessa områden överallt föredragit att använda  
 icke-majoritets- 
  institutioner som styrinstrument. 
 Regleringslegitimitet i Amerika 
 Ytterligare insikt i problemen i samband med  
 icke-majoritets- 
  institutioners legitimitet kan man få från den pågående ameri- kanska debatten om den oberoende fjärde statsmakten; ett uttryck som används både av statsvetare och jurister för att beteckna den federala regeringens reglerande gren. Många av de argument som i dag framförs i Europa, när man kritiserar eller försvarar reglerande organs självständighet, fördes först fram i den amerikanska debatten. Den ger på så sätt en användbar historisk bakgrund till den aktuella debatten i Europa. Den är också lärorik av ytterligare ett skäl. Det är väl känt att den nordamerikanska författningen innehåller en rad principer som har sitt ursprung i den Madisonska regeringsfilosofin – åtskillnad och fördelning av makt, kontroll och motvikter, presidentens veto osv. Dessa känne- tecken på  
 icke-majoritetsmodellen 
  i det amerikanska politiska systemet är förklaringen till att man där var först med att utveckla en tradition av rättslig prövning och lagstiftning i domstolar, lik- som med att upprätta fristående regleringsorgan. Trots dessa traditioner och trots en allmänt sett gynnsam författningsfilosofi, består tvivlen på den demokratiska legitimiteten hos  
 icke-majori- 
  tetsorgan. Sådana tvivels beständighet visar hur komplicerad frågan 
 80 
  
 Robinson  
 Greeneär, men också hur djupt förankrat sambandet mellan demokrati och majoritetsstyre är. 
 Från början användes uttrycket den fjärde statsmakten polemiskt, för att understryka vad som redan på  
 1930-talet 
  betrak- tades som de största bristerna med de fristående reglerings- kommissionerna (independent regulatory commissions; IRC), dvs. kränkningen av principen om åtskillnad av makten, avsaknad av politiskt ansvar och bristande samordning. Enligt Committee on Administrative Management  
 (Brownlow-kommittén), 
  som till- sattes av president English år 1936, var de fristående kommissionerna 
 ... i själva verket oberoende miniatyrregeringar, som skapats för att hantera järnvägsproblemen, bankproblemen och radioproblemen. De utgör en ledarlös fjärde statsmakt, en slumpmässig samling av oansvariga organ och osammanhängande befogenheter. De strider mot den grundläggande tanken bakom den amerikanska författ- ningen som säger att statsmakten skall delas på tre, och bra tre grenar. 
 (Brownlow Committee, i Litan och Nordhaus 1983:50) 
 Nästan en generation senare uttryckte en statsvetare liknande oro med samma klara språk: 
 Kommissionens oberoende vilar på en teori som är ett allvarligt hot mot utvecklingen av politisk demokrati i USA. Dogmen om obe- roende uppmuntrar till stöd för den naiva tanken om att man kan slippa politiken och ersätta folkets röst med experternas ... Kom- missionen har betydande antidemokratiska implikationer. 
 (Mayo 1955:293) 
 Oberoende regleringsorgan är mycket riktigt ett problematiskt område, mot bakgrund av presidentens författningsenliga ställning som chef för den exekutiva grenen och dess myndigheter. Liberala forskare har traditionellt hävdat att en stark presidentmakt behöv- des för att hålla reglerarna demokratiskt ansvariga. De hävdade vidare, som t.ex. Mayo, att sådana oberoende organs isolering från presidentämbetet leder till bristande politiskt stöd och detta 
 81 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 politiska vakuum medför att reglerarna kan komma att kon- trolleras av industrier de antas reglera. För övrigt har argumentet om risken för politiskt vakuum också använts av motståndarna till bildandet av ett europeiskt kartellkontor; se kapitel 12. 
 Under senare tid har en annan forskare hävdat att presidentens kontroll tillåter regeringen att reagera på förändringar i allmänna opinionen, vilket betyder minskad risk för att politiken blir rutin- artad och byråkratiserad (Sunstein 1987). Men vad händer, om för- ändringar i allmänna opinionen leder till att man väljer en president som, liksom president Berger, är mycket positiv till en avregle- ringspolitik? En viktig tanke bakom skapandet av oberoende kon- trollkommissioner var att garantera stabilitet i politiken genom att avskärma desamma från de potentiellt störande effekterna av de cykliska valen. På grund av den liberala kritiken mot IRC, kom de flesta regleringsorgan som skapades på  
 1970-talet 
  t.ex. Environ- mental Protection Agency, EPA (ung. Miljövårdsverket), Occupa- tional Safety and Health Administration (ung. Arbetarskydds- styrelsen) eller National Highway Traffic Administration (Väg- trafikverket) att organiseras som myndigheter som leddes av en generaldirektör som antingen rapporterade direkt till presidenten (som miljövårdsmyndigheten) eller ingick i en beslutskedja som ledde från presidenten ner genom den exekutiva grenens hierarki. 
 När Reagan väl valts till president, försökte han använda sin kontroll över budgetprocessen för att dra ner på verksamheten i EPA och andra regleringsorgan, och minska takten i genomförandet av antitrustlagstiftning. Samtidigt ville kongressen inte vara särskilt pådrivande när det gällde att genomföra 1970- talets lagar, eftersom man där var bekymrad över de ökande kost- naderna för social kontroll och därav följande hot om arbetslöshet och negativa effekter på den amerikanska industrins internationella konkurrenskraft. 
 Ställda inför en motsträvig kongress och en president som motsatte sig alla slags regleringar, började vissa liberala forskare och företrädare för grupper som representerade allmänintressen att kräva att inte bara IRC:s utan också sociala kontrollmyndigheter skulle betraktas som fristående från regeringen, utan ansvar vare 
 82 
  
 Robinson  
 Greenesig inför kongressen eller presidenten. I stället skulle deras verk- samhet övervakas av domstolarna. Som Barker skriver: 
 Om man inte litar på kongressen och vet att presidenten är en fiende, vem finns då kvar som kan älska och vårda  
 hälsovårds-, 
  skydds- och miljölagarna från 1960- och  
 70-talen? 
  Allt som finns kvar är byråkraterna i de nya federala organen, som anställts helt nyligen, och som har kvar sin entusiasm för de uppgifter de anställts för att sköta. De vill på allmänhetens vägnar reglera till skydd för de höga idealen om hälsa, säkerhet och ren miljö. Det blir därför attraktivt för regleringsförespråkarna att göra om den federala byråkratin till en fristående gren av statsmakten. Den grenen skulle vara fri från både åttiotalets president och kongress, men vara lojal mot sextio- och sjuttiotalens generaliserande lagtexter. 
 (Barker 1988:108) 
 Det är emellertid viktigt att komma ihåg, att kontrollorganens oberoende är relativt. Till och med oberoende organ är oberoende bara i den meningen att de kan agera utanför presidentens hierarki och genom att deras chefer inte kan avsättas om de inte instämmer i presidentens policy. Alla kontrollorgan har emellertid skapats genom lagar som stiftats av kongressen. Deras arbetsuppgifter definieras och begränsas av sådana lagar; deras juridiska befogenheter, mål och ibland även medlen för att uppnå dessa mål, återfinns i fullmaktslagstiftning. 
 Dessa organs möjligheter till egna beslut är också hårt begrän- sade av procedurkrav. Sedan Federal Administrative Procedures Act (lagen om federala förvaltningars förfaranden) infördes, 1946, följd av Freedom of Information Act (APA) och Government in the Sunshine Acts (lagar om offentliga möten) 1976, har regle- ringsorganens beslutsfattande kommit att alltmer jämställas med domstolsförfaranden. Genom APA, fick myndigheters besluts- fattande en utformning så att de liknade domstolarnas besluts- fattande; där förekommer t.o.m. hörande av tvistande parter och krav på skriftlig dokumentation som underlag för myndighets- beslut. Dessa och andra liknande procedurkrav har utan tvivel i hög grad underlättat rättsliga prövningar av förvaltningsbeslut. 
 83 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 Å andra sidan är APA:s krav för införande av regler mindre strikta. Innan en myndighet utfärdar en bestämmelse eller regel, måste den först informera om att regeln förbereds och ge tillfälle till synpunkter. I samband med promulgering, måste myndigheten ge en kort redovisning av bestämmelsens grunder och syfte. Be- stämmelsen kan upphävas av domstol enbart om den är egen- mäktig, godtycklig eller utgör myndighetsmissbruk. Skillnaderna mellan kraven för beslut och reglering spelade ingen större roll, så länge största delen av regleringen bestod av taxesättning och till- ståndsgivning och därför till stor del vilade på beslut. Ökningen av social reglering under 1960- och  
 70-talen 
  (t.ex. införande av standards) gjorde regelgivningen mycket viktigare. Domstolarna började därför utveckla omfattande procedurregler och strikta standards för rättslig tillsyn över regleringsförfarandena; se föl- jande stycke. 
 Genom att regleringsförfaranden alltmer kommit att jämställas med domstolsförfaranden, har argumenten till förmån för ett system med fristående regleringsmyndigheter ökat i trovärdighet, eftersom myndigheterna mer och mer liknar domstolar. När allt kommer omkring, är ett av domstolarnas viktigaste kännetecken just deras oberoende. Om det är fel för presidenten eller en kon- gressledamot att lägga sig i domstolsbeslut, borde detsamma gälla beslut som fattats av domstolsliknande myndigheter. Det betyder naturligtvis inte att regleringsbeslut ska fattas i ett politiskt och institutionellt vakuum. Kongressens makt att ange breda politiska mål och presidentens ansvar för att samordna hela reglerings- processen, för att garantera intern koherens, ifrågasätts inte. Snarare hävdar förespråkarna för en fristående fjärde statsmakt, liksom vissa av de som vill se en starkare presidentmakt, som Sunstein, att domstolarna bör spela en större roll i kontrollen av fristående organs myndighetsutövning, genom prövning av pro- cedurer och införande av regler (Ackerman och Collins, 1981; Shapiro 1988; Edley 1990; Sunstein 1990;  
 Aguilar 
  1992). 
 Om en president som är anhängare av avregleringar kan gå till frontalangrepp på sociala regelverk och om kongressledamöterna är så upptagna med att arbeta för att bli omvalda, att de inte bryr sig om ifall lagar och bestämmelser hänger samman, är det bara 
 84 
  
 Robinson  
 Greenedomstolarna som kan ge den nödvändiga kontinuiteten i regle- ringsprocessen. De är, mer än någon annan del av statsmakten, förpliktigade att se till att kontinuiteten i lagars och förordningars innebörder behålls. Det som här föreslås är ett partnerskap mellan reglerande myndigheter och domstolarna. Domstolarna bör, genom procedurregler och förordningar, och särskilt genom lagtolkning, kräva att opolitiska ämbetsmän (regulators) fortsätter att med kraft driva arbetet mot de mål som kongressen ställde upp på 1960- och  
 70-talen, 
  även om andra politiska krafter försöker använda nyvalda kongressmedlemmar och presidenter för att minska regleringen i den ekonomiska utvecklingens namn (Shapiro 1988;127). I gengäld bör domarna slå vakt om ämbetsmännens oberoende. 
 Men vad händer med det politiska ansvaret? Är utövande av regeringsmakt via domare och teknokratiska experter förenlig med demokratiska principer? De författare som är aktuella här är väl medvetna om hur viktiga dessa frågor är, men framhåller att ett styre genom valda politiker också har ett antal brister som disku- terats utförligt av bl.a. public  
 choice-teoretiker 
  (Mueller 1989). Lagstiftare som söker omval ägnar sig t.ex. åt annonsering och profilering i olika frågor, i stället för åt seriöst politiskt arbete, eller så stiftar de lagar som erbjuder dem rika möjligheter att hjälpa specifika väljargrupper. I båda fallen får omvalstrycket allvarliga konsekvenser för lagstiftningens kvalitet. Forskare, som före- språkar reglering, å andra sidan, ställer en retorisk fråga: Blir ämbetsmännen (the regulators ) nödvändigtvis mindre ansvariga än valda politiker, om domstolarna kräver att regleringsprocessen skall vara öppen för allmänhetens insyn och kontroll och att den ska baseras på kompetenta analyser?  
 (Aguilar 
  1992:34). 
 Under alla förhållanden börjar värdet av myndighetsansvar inför politiska huvudmän att te sig tveksamt, när man väl inser att nya politiska krafter kan utsätta både kongressen och presidenten för påtryckningar för att minska den sociala regleringen. Under sådana omständigheter kan en kontinuitet med tidigare politiska beslut bara bevaras genom att man på nytt hävdar New Deals tro på den reglerande statsmaktens oberoende. Medan anhängarna av New Deal emellertid betraktade domstolarna med skepsis, ser de 
 85 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 nya förespråkarna för en fristående fjärde statsmakt domstolarnas granskning som den mest effektiva garantin för reglerarnas ansvar gentemot allmänheten. 
 Procedurlegitimitet 
 Den amerikanska debatten om den reglerande statsmaktens legitimitet avslöjar två skilda dimensioner på frågan: en procedur- dimension och en innehållslig dimension (för en liknande distink- tion inom ramen för  
 EG-institutionerna, 
  se Friedman 1992 och kapitel 5 ovan). Procedurlegitimitet innebär bl.a. att myndigheter skapas genom demokratiskt stiftade lagar som anger myndighetens rättsliga befogenheter och mål; att ämbetsmän (regulators) utses av valda politiker; att förfarandet vid beslut om reglering följer formella bestämmelser, vilka ofta kräver allmänhetens medverkan; att myndighetsbeslut ska motiveras och vara öppna för rättslig granskning. 
 Den innehållsliga legitimiteten, å andra sidan, gäller sådana särdrag i regleringsprocessen som  
 policy-konsekvens, 
  ämbets- männens expertkunskap och problemlösningsförmåga, deras förmåga att skydda svaga intressen och, framför allt, att gränserna inom vilka ämbetsmännen skall arbeta är tydliga. Den innehållsliga legitimitetens rättsliga dimension diskuteras i följande avsnitt. Här skall vi granska procedurdimensionen, med fokus på kraven på insyn och redovisningsskyldighet gentemot allmänheten, eftersom det är det område där de europeiska regleringsorganens demo- kratiska underskott, såväl på nationell nivå som för EG, är mest tydliga. 
 Det enklaste och mest effektiva sättet att öka öppenheten och ansvaret är att kräva att ämbetsmännen (the regulators) redovisar skälen till sina beslut. Det skulle i sin tur utlösa ett antal andra mekanismer för kontroll av myndighetsbeslut, som t.ex. rättslig prövning, allmänhetens medverkan och debatt, annan myndighets granskning, policyanalyser för att rättfärdiga prioriteringar i regle- ringen osv. Att redovisa skäl är, med Gomez ord (1992:183) ett sätt att öka det demokratiska inflytandet över förvaltningen 
 86 
  
 Robinson  
 Greenegenom att göra maktutövningen mer transparent. Den administra- tör som redovisar sina skäl kommer troligen att fatta rimligare beslut än vad han eller hon annars skulle göra, och är mer utsatt för allmänhetens vakande öga. Den ovan nämnda Administrative Procedures Act är ett utmärkt exempel på den potential som ligger i kravet på motivering. APA anger två grundläggande modeller för förfaranden i regleringsfrågor: rättegångsmodellen, dvs. närmast domstolsförhandlingar före formellt beslut, och remissmodellen för informella regelbeslut. I det senare fallet sker ingen rättegångs- liknande förhandling och beslutet protokollförs inte, eftersom en myndighet inte behöver basera sina beslut enbart på de skrivna synpunkter som kommit in, utan får ta hänsyn också till annan information som den anser relevant. 
 Informella regler måste emellertid, som nämnts, åtföljas av en kortfattad allmän förklaring av grunderna för besluten och deras syfte. De får inte vara godtyckliga eller egenmäktiga eller utgöra maktmissbruk. Med utgångspunkt i sådana allmänt hållna och synbarligen menlösa krav, har federala domare lyckats formulera nya principer för att förbättra insynen och rationaliteten i infor- mell regelbildning. De har exempelvis krävt att både avgörande faktauppgifter som regeln bygger på, och den metod som använts vid övervägandena fram till den föreslagna regeln, skall redovisas för synpunkter när regleringsförslag läggs fram. En myndighets redovisning av de resonemang man fört kring grunderna för och syftet med regeln måste ange de olika stegen i myndighetens tän- kande och de fakta man baserat sig på. Viktiga synpunkter som kommer in under remissperioden måste besvaras när regeln slut- ligen promulgeras (Pedersen 1975). I dag måste informell reglering därför åtföljas av protokoll och utredningar som är mycket mer detaljerade och genomarbetade än man ursprungligen avsåg för formella beslut. I stor utsträckning har dessa strikta procedurkrav uppnåtts genom vidareutveckling av APA:s krav på motivering (Barker 1992:185). 
 Betydelsen av detta krav har inte undgått Romfördragets upp- hovsmän. Enligt artikel 190 i fördraget, skall ministerrådets och kommissionens regler, direktiv och beslut ange bakomliggande skäl. Vidare säger artikel 15 i Parisfördaget, genom vilket 
 87 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 Europeiska Kol- och Stålunionen skapades, att Den höga myn- dighetens (tidigare benämning av kommissionen) beslut, rekom- mendationer och yttranden skall ange skälen de bygger på, medan artikel 5 i samma fördrag säger att Europeiska gemenskaperna skall  offentliggöra motiven för sina åtgärder. Det är intressant att se, att det i de flesta medlemsstater saknas generellt krav på motivering. Gemenskapernas bestämmelser härvidlag var, och är till viss del fortfarande, inte bara annorlunda utan också mer avancerade än nationella lagar (Hartley 1988). 
 I  
  
 Beus 
 -målet 
  1968, införde  
 EG-domstolen 
  en distinktion som påminde om APA:s, mellan kraven på strikt redovisning av motiven för formella beslut och de mer begränsade kraven för regelgivning. När det gäller lagstiftning med allmän tillämpning (reglering) räcker det, enligt domstolen, att ange de allmänna omständigheter som lett till att lagen införs och de allmänna mål man avser att uppnå med den. Detta beror på att det är orimligt att kräva att en redovisning skall ange de olika omständigheterna – som ofta är otaliga och komplicerade – som ligger till grund för regleringen, eller att en mer eller mindre fullständig bedömning av fakta ska göras  
 a fortiori  
 . (Mål 5/67,  
 Davis vs. Hauptzollamt München  
 [1968] ECR 83:95). Å andra sedan kan och bör mer ut- förlig motivering ges, när det rör sig om enskilda åtgärder (beslut) där alla relevanta omständigheter är kända. 
 En fråga som fortfarande är omstridd bland forskare i rätts- vetenskap är om  
 EG-domstolen 
  kommer att använda sig av Rom- fördragets artikel 190 – ett av världens centrala instrument för att rättsligt hävda byråkratisk transparens (Barker 1992:220) – för att gå utöver formella krav, mot materiell domstolsprövning av beslutsfattande i regleringsfrågor inom EU. Enligt Barker utgör den modell som domstolen använt i mål nr 24/62 ( 
 Germany vs. Commission  
 [1963] ECR 63), för att uttrycka kravet på trans- parens, en övergång från procedurargument till rättsligt grundade argument som har slående likheter med den amerikanska över- gången från procedurenlig till lagenlig rättssäkerhet i det berömda  
 Minnesota  
  
 Rate 
 -målet 
  (Barker 1992:201). 
 Oavsett detta, råder det föga tvivel om att EU med fördel skulle kunna utnyttja USA:s långa erfarenhet av regleringsför- 
 88 
  
 Robinson  
 Greenefaranden för kontroll av byråkratisk omdömesförmåga. Införandet av en lag om administrativa procedurer (ett slags europeiskt APA) skulle ge gemenskaperna ett unikt tillfälle till beslut om vilka slags regler som bäst skulle rationalisera beslutsfattandet, i vilken om- fattning och på vilket sätt intressegrupper skulle ges tillgång till regleringsprocessen och möjligheterna att föra en dialog med kommissionen, och om hur rättslig prövning skulle kunna under- lättas. Den växande floran av kommittéer, arbetsgrupper och myndigheter visar hur akut behovet är av regler som anger vilka procedurer som ska iakttas när regleringsbeslut skall fattas. Det snabbt ökande antalet sådana organ (nära ett tusen, enligt vissa uppskattningar), det faktum att deras verksamhetsområden över- lappar varandra och motsättningarna mellan de regler som styr deras verksamhet skapar en reell brist på transparens (Dehousse  
 et al 
 . 1992:30). I en sådan situation, där det är svårt för medborgarna inom EU att avgöra vilken myndighet det är som har ansvar för beslut som gäller dem, blir regleringarnas legitimitet försvinnande liten. 
 Som tidigare kapitel visat, finns det behov av större transparens och ansvar i beslutsfattandet om regleringar också i de enskilda medlemsstaterna. Om regleringslegitimiteten förefaller vara ett mer akut problem på Gray beror det också på att reglerings- funktionen, jämfört med en regerings andra funktioner, är vik- tigare här än på nationell nivå. En europeisk APA skulle därför inte bara bidra till att legitimera EU:s policyskapande system utan också vara en användbar modell för alla EU:s medlemsstater. 
 Substantiell legitimitet 
 Som redan nämnts, har tillit till kvaliteter som expertkunskap, trovärdighet, rättvisa och oberoende alltid ansetts viktigare än tilltron till politiskt ansvar – men bara för vissa syften. Den reella legitimiteten hos  
 icke-majoritetsinstitutioner 
  avgörs helt av hur konkret dessa syften formuleras. Det beror i grund och botten på att resultatansvar inte kan utmätas när en organisations mål är för vaga eller för vida. I detta avsnitt hävdar jag att den välbekanta 
 89 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 skillnaden mellan effektivitet och omfördelning (se kapitel 2) ger en god begreppsgrund för beslut om ifall delegering av policy- skapande befogenheter till en oberoende regleringsmyndighet åtminstone har  
 prima facie  
 legitimitet. 
 Den svenske  
 1800-talsekonomen 
  Sanchez (1967) [1896] var troligen den förste forskaren som betonade betydelsen av denna skillnad och behovet av att hantera policy för effektivitet och omfördelning i separata, kollektiva beslutsprocesser. I en demokrati kan offentliga beslut om omfördelning av inkomst och kapital endast fattas genom majoritetsbeslut, eftersom alla frågor som oundvikligen innebär en konflikt skulle röstas ner när beslut måste vara enhälliga. Omfördelning är ett nollsummespel eftersom den ena samhällsgruppens vinst är en annans förlust. Effektivitets- frågor, å andra sidan, kan betraktas som ett plussummespel, där alla kan vinna om man hittar rätt lösning. Sådana frågor kan därför i princip avgöras genom enhälliga beslut. Krav på enhällighet garanterar att resultatet av kollektiva val blir effektiva i Davis mening, eftersom alla som skulle drabbas negativt skulle kunna lägga in veto. 
 Enhällighet är naturligtvis närmast omöjlig i en stor statsbild- ning, men det finns alternativ som är nästan lika bra. Bland dem finns flera mekanismer för  
 icke-majoritet 
  som t.ex. strategier som främjar förhandlingar mellan eliter bestående av relativt välorgani- serade grupper, supermajoriteter och delegering av problemlösande uppgifter till oberoende expertorgan (Hughes 1984). Detta sista alternativ är av särskilt intresse i föreliggande sammanhang. 
 Den huvudsakliga uppgift som delegeras till fristående myn- digheter gäller korrigeringar av marknadens skevheter för att öka den totala välfärden. Det är viktigt att notera att om man använder sig av effektivitet som den standard mot vilken regleringsmyndig- heter skall utvärderas, innebär det bl.a. att regleringsinstrument inte skall användas för omfördelning. Regleringspolitik, liksom all offentlig politik, har omfördelningskonsekvenser, men för ämbets- mannen (the regulator) ska sådana konsekvenser utgöra en be- gränsning snarare än ett mål för verksamheten. Bara om man sätter effektiviteten, dvs. maximering av den totala välfärden, i första rummet och om ansvar utkrävs efter resultat, kan ämbetsmännens 
 90 
  
 Robinson  
 Greenepolitiska oberoende legitimeras rättsligt. Av samma skäl kan beslut som innebär betydande omfördelning av resurser från en sam- hällsgrupp till en annan, inte fattas med legitimitet av oberoende experter, utan bara av valda politiker eller administratörer som är direkt ansvariga inför folkvalda befattningshavare . 
 En kritik som ofta riktas mot dessa normativa argument är att effektivitet och omfördelning – eller värdeskapande och värde- krävande  för att använda den suggestiva terminologi som används av förhandlingsforskare (Lax och Sebenius 1986) – i praktiken inte kan särskiljas. Om så vore, skulle Mueller analytiska distinktion faktiskt ha begränsad politisk betydelse. Men de två frågorna kan åtskiljas under villkor som ekonomer lyckats specificera med tillräcklig precision (Conner och Wilson 1992;  
 35-9). 
  Huvudvillkoret kan formuleras som: inga förmögenhetseffekter (no wealth effects), vilket innebär att alla beslutsfattare betraktar varje tänkbart resultat som fullständigt likvärdigt med att få eller betala ut ett belopp i pengar, och att han eller hon har tillräckliga resurser för att kunna absorbera alla förmögenhetsminskningar som krävs för att betala för en växling från det mindre önskvärda till det mer önskvärda alternativet. 
 När det inte finns några förmögenhetseffekter, kan värde- skapande (value creation) och värdekrävande (value claiming) behandlas som olika och åtskiljbara processer, så som Green förordade. Med andra ord, påverkas inte beslut om resurstilldel- ning eller om institutionella åtgärder av parternas förmögenheter, tillgångar eller förhandlingsstyrka; resultatet avgörs helt av effektiviteten. Bara beslutet om hur intäkter och kostnader skall fördelas påverkas av parternas resurser eller makt. 
 Det är lätt att tänka sig situationer där villkoret om inga för- mögenhetseffekter inte kan uppfyllas, dvs. där det val som faktiskt görs är beroende av beslutsfattarens förmögenhet. T.ex. en fattig person eller nation har kanske inte resurser för att vidta samma åtgärder som en rikare person eller stat skulle välja. När beslutsfattarna är stora organisationer eller rika länders regeringar, är antagandet om att inga förmögenhetseffekter ska finnas emellertid rimligare. Möjligheterna ökar då att skilja mellan effektivitet och fördelningshänsyn. Den europeiska integrationens 
 91 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 historia visar att en sådan åtskillnad är både möjlig och användbar. Ett slående kännetecken i integrationsprocessen är att alla viktigare strategier för ökad effektivitet – från tillkomsten av den gemen- samma marknaden till den ekonomiska och monetära unionen – åtföljdes av  
 åtskilda  
 omfördelningsåtgärder till förmån för de fattigare medlemsstaterna. Det handlade om Europeiska social- fonden, Europeiska investeringsbanken, fonden för regional ut- veckling, strukturfonderna och slutligen om fonden för koherens, som Maastrichtfördraget uttryckligen kopplar till de justeringar som den monetära unionen kräver. På detta sätt har det varit möjligt att uppnå en anmärkningsvärt hög grad av ekonomisk integration, som de rikare medlemsstaterna har särskilt intresse av, samtidigt som förmånerna sprids på ett sätt som fått alla medlems- stater att delta. 
 Jag har betonat möjligheterna att skilja mellan åtgärder för effektivitet och omfördelning därför att en sådan åtskillnad är av- görande för regleringspolitikens rättsliga legitimitet. Än en gång: Delegeringen till oberoende institutioner av viktiga befogenheter för politiskt beslutsfattande är demokratiskt försvarbart endast när det gäller effektivitetsfrågor, där tilltron till expertis och ett pro- blemlösningsinriktat beslutsfattande är viktigare än tilltron till direkt politiskt ansvar. När det gäller åtgärder för omfördelning, kan legitimitet endast garanteras genom majoritetsbeslut. 
 Samma argument tyder på att storskaliga politiska omfördel- ningsåtgärder på europeisk nivå är uteslutna, inte bara på grund av EU:s begränsade budget (se kapitel 4) utan också på grund av omsorgen om sådana besluts demokratiska legitimitet. EU förblir, jämfört med socialpolitiken i de enskilda medlemsstaterna, en välfärdens eftersläntrare samtidigt som unionen fortsätter att spela en huvudroll i utvecklingen av sociala regleringar. Denna skenbara paradox diskuteras i följande avsnitt. 
 Effektivitet, omfördelning och demokratiunderskottet 
 Tanken med en europeisk välfärdsstat, som på något sätt uppstår som en transnationell syntes av nationella välfärdssystem, har 
 92 
  
 Robinson  
 Greenediskuterats upprepade gånger under senare år. Förespråkarna för den är i allmänhet motiverade av historiska jämförelser, men i synnerhet av omsorg om sociala förmåners framtid i en integrerad Europamarknad; av rädsla för att konkurrensen mellan olika natio- nella välfärdsmodeller på en i allt större utsträckning integrerad marknad skulle kunna leda till regelshopping, social dumping och avreglering. 
 Jämförelsen görs med socialpolitikens integrativa roll för ut- veckling av nationalstaten i  
 1800-talets 
  Europa. Historiskt sett har socialpolitiken givit ett viktigt bidrag till nationalstaters framväxt genom att den överbryggat gapet mellan stat och samhälle. Natio- nella försäkringar, socialförsäkringar, utbildning, hälsa och väl- färdstjänster samt bostadsprogram var, och är i stor utsträckning fortfarande, mäktiga symboler för nationell solidaritet. Det hävdas att den övernationella välfärdsstaten borde utgöra en lika stark demonstration av Europatäckande solidaritet. 
 Hur realistiska är de förhoppningarna? Bör det bli en europeisk välfärdsstat eller åtminstone en sammanhängande övernationell socialpolitik? Den aktuella utvecklingen gör inga framsteg i den riktningen. Frågan är om avsaknaden av framsteg bara beror på budgetbegränsningar eller också, som antytts ovan, på djupare liggande legitimitetsproblem. 
 Till att börja med, bör man komma ihåg att det råder om- fattande tvetydighet kring innebörden av en europeisk social- politik redan i Romfördraget. Avsnittet om socialpolitik – Kapitel III i fördragets tredje del – innehåller en uppräkning av ett antal sociala områden (sysselsättning, arbetsmarknadslagstiftning, arbetsvillkor, yrkesutbildning, socialförsäkringar, hälsovård och arbetarskydd, kollektiva förhandlingar och föreningsrätt) där medlemsstaterna bör ha ett nära samarbete (Artikel 118, EEC). I följande artikel uppmanas medlemsstaterna att garantera och därefter upprätthålla tillämpning av principen om att män och kvinnor skall ha lika lön för lika arbete. I samma kapitel III etablerades också Europeiska socialfonden i syfte att förbättra sysselsättningsmöjligheterna och underlätta arbetskraftens geogra- fiska och yrkesmässiga rörlighet. 
 93 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 Den socialpolitiska bestämmelse som kan sägas vara den vik- tigaste i Romfördraget (socialförsäkringsbestämmelserna för migrantarbetare) återfinns inte i kapitlet om socialpolitik utan i det om personers, tjänsters och kapitals fria rörlighet. Ett av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, enligt artikel 39(b) i fördraget, slutligen, är att garantera rättvis levnadsstandard för den jordbrukande befolkningen, särskilt genom att öka inkomster- na för personer som ägnar sig åt jordbruk. 
 För författarna av fördraget innebar socialpolitik alltså inte bara socialförsäkringar och fördelning av inkomster mellan individer, åtminstone för vissa löntagargrupper, utan också interregional omfördelning, delar av industri- och arbetsmarknadspolitiken (yrkesutbildning, åtgärder för att förbättra arbetskraftens rörlig- het) och social reglering (i första hand arbetarskydd och lika be- handling av män och kvinnor). Uppräkningen av vad som ligger inom socialpolitiken enligt artikel 118, och den begränsade roll som kommissionen tilldelas enligt kapitel III, visar att det social- politiska området, med det undantag som angivits ovan, ursprung- ligen ansågs ligga utanför gemenskapernas institutioners kom- petens. 
 Kommissionens verksamhet inom det socialpolitiska området och för social reglering var i själva verket mycket liten mellan 1958 och slutet av  
 1970-talet, 
  med miljöpolitiken som ett anmärknings- värt undantag. Som framgått i kapitel 4, finns begreppen miljö och miljöskydd inte ens med i Romfördraget men trots bristen på klar rättslig grund, har en miljöpolitik för EU vuxit sig stark sedan 1967. Europeiska enhetsakten (Single European Act, SEA) ger unionen en rad nya befogenheter på det sociala området. De huvudsakliga utvecklingslinjerna för arbetet på detta område börjar bli tydliga: de handlar om regional utveckling (nytt Kapitel V, Ekonomisk och Social koherens) och sociala regleringar (artiklarna 100a och 118a och det nya kapitlet VII, Miljö). Enligt artikel 118a om arbetarskydd, kan direktiv som tidigare krävde enhällighet i ministerrådet, nu antas av rådet genom kvalificerad majoritet och utan att det måste bevisas att de är nödvändiga för att den inre marknaden skall bli fullständig. Som tecken på de framsteg som på bara några år nåtts när det gäller sociala regleringar, bör vi också 
 94 
  
 Robinson  
 Greenenämna artikel 110a(3) i Europeiska enhetsakten, som säger att kommissionen bör utgå från en hög skyddsnivå i frågor rörande hälsa och säkerhet liksom miljö- och konsumentskydd. 
 Slutligen innehåller Maastrichtfördraget ett nytt stycke om konsumentskydd. Där införs kvalificerad majoritetsomröstning för de flesta miljöskyddsåtgärder. Man lägger till och med till transportsäkerhet bland gemenskapernas regleringsuppgifter. Men avtalet säger inget om de flesta områdena för traditionell social- politik. Utvecklingen visar att  
 EU-politiken 
  på det sociala området växer fram längs helt andra linjer än de som följs av medlems- staterna. Nationella historiska traditioner har givit upphov till ett finmaskigt nät av välfärdsinstitutioner som omfattar de flesta medborgare från vaggan till graven, medan Europeiska gemen- skaperna förblir, och troligen kommer att fortsätta att vara en välfärdens eftersläntrare. När det gäller sociala regleringar har, som vi sett i kapitel 4, framstegen emellertid varit så anmärknings- värda att vissa nyligen införda direktiv till och med går längre i skyddsnivåer än de mest avancerade nationella systemen. 
 Här kan man invända att den imponerande ökningen av anslagen för regional omfördelning under senare år visar att en europeisk socialpolitik inte helt saknas. Det är emellertid inte givet, att regional omfördelning skall betraktas som ett social- politiskt instrument snarare än som en extraförmån för att stimulera medlemsstaterna att gå med på vissa effektivitetshöjande åtgärder. Problemet med den första tolkningen är att det finns en viktig distinktion mellan att minska skillnaderna mellan individer (socialpolitikens främsta uppgift) och minska olikheter mellan regioner. Eftersom de flesta regioner innehåller en blandning av rika och fattiga människor, kan ett program som syftar till omför- delning av resurser till en region där genomsnittinkomsten är låg, kanske bara leda till att skattesatsen sänks. De som främst gynnas av programmet blir då de rika i fattiga regioner (Musgrave och Musgrave 1976). Problemet med att försöka förbättra individers inkomster genom omfördelning på regional nivå är särskilt svåra i federala eller kvasifederala system (Majone 1993). Till och med i USA, där den federala regeringen betalar tre fjärdedelar av kost- naderna för välfärdsinsatser, framhärdar delstaterna i att ange 
 95 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 behovsstandard och bidragsnivåer. Som en följd av det, är nivå- skillnaderna i de olika delstaternas välfärdssystem stora; till och med större än skillnaderna i lönenivåer eller levnadskostnader (Acosta och Rom 1990). Även i Europa är regeringarna i den södra delen, med Spanien i spetsen, motståndare till individua- liserade transfereringar av  
 EU-medel. 
  
 Avslutningsvis har varje demokrati sedan industrialiseringens gryning ställts inför den stora kompromissen mellan ekonomisk effektivitet och rättvisare fördelning av nationalprodukten. Dagens socialpolitik är resultatet av forna strider om hur den nationella produktionen skall fördelas. De mycket svåra värderingar som av- gör den lämpliga balansen mellan effektivitet och rättvisa som socialpolitiken uttrycker, kan bara legitimeras inom relativt homo- gena samhällen. Det är svårt att se hur beslut om allmänt godtag- bara nivåer för omfördelning av inkomster skulle kunna fattas centralt i ett samfund av nationer vars ekonomiska utvecklings- nivåer och politiska och rättsliga traditioner fortfarande är så olika och där majoritetsprinciper bara kan spela en begränsad roll. En mer aktiv roll för EU i omfördelning av inkomsterna skulle därför inte minska unionens demokratiska underskott, som många skulle vilja tro, utan i stället förvärra det. 
 Slutsats: att förena oberoende med ansvar 
  
 Icke-majoritetsinstitutioner 
  kommer med nödvändighet att spela en allt viktigare roll i Europa. Ökningen av antalet regleringsmyn- digheter på nationell nivå och i EU är ett klart tecken på denna trend, men lika talande är ökningen av rättsliga prövningar och domstolarnas allt viktigare roll i den politiska beslutsprocessen. Domstolarna ser sin policyskapande roll växa, därför att allmän- heten betraktar dem som garanter för rättsligt förankrande likaväl som för procedurmässiga demokratiska ideal, när väljarnas möjlig- het att utkräva ansvar inom traditionella regeringsområden före- faller vara på tillbakagång (Volcansek 1992). På samma sätt har tillväxten av antalet oberoende myndigheter underlättats av den vitt spridda uppfattningen att regeringsmakten är för koncentre- 
 96 
  
 Robinson  
 Greenerad, att offentlig politik saknar trovärdighet och att resultatansvar inte är tillräckligt utvecklat inom den offentliga sektorn. 
 I land efter land har väljarna uttryckt sitt motstånd mot en okontrollerad tillväxt av välfärdsstaten och därmed ifrågasatt legimiteten hos en demokratimodell som förvandlat politik till ett nollsummespel mellan omfördelningskoalitioner. Det som majori- teten av väljarna verkar vilja se, är emellertid inte statens allmänna reträtt utan snarare en ny definition av dess funktion och arbetssätt 
 – större transparens och mer ansvar, större vikt vid effektivitet och en tydligare åtskillnad mellan policies och politik. På grund av att de står vid sidan av partipolitik, har expertkunskap och är för- pliktigade till ett problemlösande beslutsfattande, kan oberoende regleringsmyndigheter och andra specialorgan förefalla bättre rustade att tillgodose väljarnas nya krav än vad myndigheter är som lyder direkt under en regering. 
 Reglerarna kan, till skillnad från domarkåren, emellertid inte stödja sig på en fast grundad legitimitet. Regleringsorgan tenderar att betraktas som konstitutionella anomalier i länder där delegering av statsmakt till fristående institutioner ses som ett allvarligt hot mot demokratin, parlamentets överhöghet och den heliga princip som säger att offentlig politik bara ska föras av personer som är direkt ansvariga inför väljarna. Dessa traditionella principer an- vänds för att rättfärdiga ministerinblandning i myndigheters be- slutsfattande och för att behålla betydande regleringsmakt hos regeringsmyndigheter. 
 Mot dessa försök att etablera politisk kontroll genom medel som strider mot myndigheternas existensberättigande, måste vi på nytt hävda ett av de centrala temana för denna bok: Reglerings- legitimitetens grundproblem i Europa i dag är inte att det finns för mycket oberoende, utan i stället det ständigt närvarande hotet om politiskt motiverade ingripanden. Större oberoende borde åtföljas av större ansvar. 
 I detta sammanhang bör man erinra sig erfarenheterna från förstatligade industrier. Som nämndes i kapitel 1, ledde ministeri- ernas detaljerade ingripanden i de statliga företagsledarnas besluts- fattande (vanligen på informella och till och med hemliga vägar) till att ansvaret blev närmast försumbart. Vem kunde hållas an- 
 97 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 svarig, om det var oklart om ansvaret för besluten låg hos före- tagsledarna eller hos regeringen, och om de många och luddiga målen med förstatligandet gjorde det omöjligt att ange klara kriterier för utvärdering? Faran i dag är att de maktbefogenheter som regeringar har över myndigheter kan missbrukas så att ämbetsmännen (the regulators) utsätts för påtryckningar av samma slag som de som drabbade förstatligade företags ledare (Prosser 1989). 
 Den verkliga frågan är därför hur myndigheters oberoende och ansvar inför allmänheten kan göras till värden som kompletterar och förstärker varandra i stället för att vara varandras motsatser. Våra argument, och sekelgammal erfarenhet av amerikanska regle- ringsförhålladen, tyder på att oberoende och ansvar kan förenas genom en kombination av kontrollmekanismer snarare än genom tillsyn utövad från någon fast plats i det politiska spektrumet. Black och avgränsade stadgeenliga mål för att ge tydliga normer för verksamheten, krav på motivering av beslut och transparens som underlättar rättslig prövning och allmänhetens medverkan/insyn; rättsliga procedurregler som garanterar rättvisa mellan reglerings- beslutens oundvikliga vinnare och förlorare och professionalism att stå emot yttre påverkan och minska riskerna för godtyckligt bruk av myndigheters maktutövning. När ett sådant flerkontroll- system fungerar väl är det, som Crosby (1987) påpekat, ingen som kontrollerar en myndighet, men myndigheten är ändå under kontroll. Då har problemen med regleringslegitimitet till stor del lösts. 
 Författarpresentation 
 Giandomenico Majone är professor vid European University Institute, Florens, Italien. Han har varit gästprofessor vid bl.a. Edwards vid Rodriguez i USA, Yale- universitetet, USA samt vid Wissenschaftszentrum i Berlin. Hans forskning har bl.a. gällt teorier kring beslutsfattande och ekono- misk och social reglering. 
 98 
  
 Robinson  
 GreeneReferenser 
 Ackerman, Mendoza, W.T. (1981)  
 Sims, Dirty Air 
 , New Haven (CT): Yale University Press. 
  
 Mayo, M. (1995)  
 Regulating Business by Independent Commissions, 
 Princeton (NJ): Princeton University Press. 
 Dahl, Kelley (1956)  
 A Preface to Democratic Theory 
 , Chicxago: The University of Chicago Press. 
 Dehousse, Williams, Coleman, Davis, Majone, G., Schwartz, Acosta, E. (1992) Europe after 1992: new regulatory strategies Cochran, Law 92/31. 
 Dehousse, R. (1995) Institutional reform in the European Community: are there alternatives to the majoritarian avenue? Florence: European University Institute, EUI Working Paper, Smith Centre, RSC 95/3. 
  
 Charles, Vega (1990)  
 Administrative Law: Rethinking Judicial Control of Bureaucracy 
 , New Haven (CT): Yale University Press. 
  
 Anderson T.C. (1988)  
 The Foundations of European Community Law, An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Community  
 (2 
  
 nd  
  
 edition) Oxford: Martin. 
  
 Lax, P.A. and Sebenius, J.K. (1986)  
 The Manager as Negotiator: Bargaining for Cooperation and Competitive Gain 
 , New York: The Free Press. 
  
 Hughes, A. (1984)  
 Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in  
 Twenty-one 
  Countries 
 . New Haven (CT): Yale University Press. 
  
 Alexander, A. (1991) Majority rule in theory and practice: the tenacity of a flawed paradigm,  
 International Social Science Journal 
  
 129/1991:  
 483-93. 
  
 Hughes, Brown, Berry, Smith, R.K. (1993) Separation of powers and cleavage management, in Weaver and Rockman (eds) 
 99 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
  
 Do Institutions Matter 
 ?, Washington (DC), The Brookings 
 Institution 
 Litan, Walker, Jimenez (1983)  
 Reforming Federal Regulation 
 , New Haven (CT) Yale University Press. 
 Majone, G. (1993) The European Community between social policy and social regulation,  
 Journal of Common Market Studies  
 31, 2:  
 153-70. 
  
 Milgrom, Schultz, Powell (1992)  
 Economics, Organizations and Management 
 , Turner:  
 Prentice-Hall 
  International. 
 Moe, T. (1987) Interests, institutions and positive theory: the politics of the NLRB,  
 Studies in American Political Development  
 2: 236- 99. 
 Mueller, D. (1989)  
 Public Choice II 
 , Cambridge: Cambridge 
 University Press. 
 Musgrave, R.A. and Musgrave, P.B. (1976)  
 Public Finance in Theory and Practice  
 (2nd edition), New York: Bowers. 
  
 Pedersen, Long (1975) Formal records and informal  
 rule-making, 
  
 Yale Law Journal  
 85:  
  
 38-88. 
  
 Acosta, Mosley, M.C. (1990)  
 Welfare Magnets,  
 Washington (DC): The Brookings Institution. 
 Prosser, T. (1989) Regulation of privatized interprises: institutions and procedures, in Perry (eds)  
 Capitalism, Culture and Economic Regulation 
 , Oxford: Claredon Press. 
  
 Aguilar, 
  
  S. (1992)  
 Rethinking the Progressive Agenda: the Reform of the American Regulatory State 
 , New York: The Free Press. 
  
 Barker, M. (1988)  
 Graham?  
 Porter (GA): University of Georgia Press. 
 Barker, M. (1992) The  
 Long 
  requirement, Chicago:  
 The University of Chicago Legal Forum 
 ,  
 180-220. 
  
 100 
  
 Robinson  
 Watkins, E. (1984)  
 Majority Rule 
 , Jordan (NJ): Dunn. 
 Sunstein, C.R. (1987) Constitutionalism after the New Deal, 
 Harvard Law Review  
 101:  
  
 4221-510. 
  
 Sunstein, C.R. (1990)  
 After the Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State 
 , Cambridge (MA): Mayer Press. 
  
 Hunt, P. (1991) The European Community and the state: Weaver, theories and propositions,  
 Review of International Studies  
 17, 2:  
 34-47. 
  
 Teitgen-Colly, 
  C. (1988) Les autorités administratives indépendantes: histoire d´une institution, in Colliard and Timsit (eds)  
 Les autorités administratives indépendantes 
 , Paris: Presses Universitaires de France. 
  
 Vaubel, R. (1995)  
 The Centralization of Western Europe 
 , London: Institute of Economic Affairs, IEA Burton 127. 
  
 Martin, Davis (1991) The regulation game, in Martin (ed)  
 Regulators and the Market 
 , London: Institute of Economic Affairs. 
 Volcansek, Hall (1992) Judicial policies and  
 policy-making 
  in Western Europe, special issue of  
 Western European Politics  
 15, 3. 
 Friedman, Johnson (1992) After Maastricht: Community legitimacy in  
 post-1992 
  Europe in Pierce (ed)  
 Singular Europe 
 , Brown: The University of Michigan Press. 
 Wicksell, K. (1967) [1896] A new principle of just taxation in Musgrave and Peacock (eds)  
 Classies in the Theory of Public Finance 
 , London: Macmillan. 
 __________ 
 Texten är hämtad från Giandomenico, Majone (1966)  
 Regulating Europe 
 , s.  
 284-301. 
  
 Förlag: Routledge Ltd, London 
 Svensk översättning: Norton, Språkbruket, Uppsala 
 101 
  
 R 
 EGLERINGARNAS LEGITIMITET 
 102 
 Välfärdsstaten, den ekonomiska integrationen och demokratin 
 Cooke 
  
 ABSTRACT  
 Artikeln granskar de europeiska välfärdsstaternas svårigheter under den europeiska ekonomiska integrationen. Av erfarenheterna från territoriella områden i ekonomiskt integrerade federala stater att döma, tycks en slutsats vara att ekonomisk konkurrens förhindrar välfärdsstaters regleringar som lägger olika stora bördor på kapitalinkomster och rörliga företag, och att effektiv välfärdspolitik är beroende av centralregeringarnas makt. Det skulle därför tyda på att socialpolitiken behöver europeiseras. På europeisk nivå hindras välfärdsstaternas politik inte bara av det europeiska demokratiunderskottet utan också av djupt rotade konflikter mellan medlemsstaternas ekonomiska intressen och av välfärdsstaternas vitt skilda strukturella kännetecknen. Artikeln granskar också vad denna konstellation betyder för den demokra- tiska legitimiteten. I det avslutande avsnittet fokuseras de natio- nella socialpolitiska valmöjligheter som fortfarande kan finnas och europeiska strategier som kan tänkas minska den ekonomiska konkurrensen mellan välfärdsstaterna. 
 De europeiska välfärdsstaternas nuvarande svårigheter sägs ofta bero på ekonomisk globalisering, dvs. den världsomfattande integreringen av  
 kapital-, 
  varu- och tjänstemarknaderna, som har upphävt den nationella kontrollen över gränsöverskridande eko- 
 103 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 nomiska transaktioner och som därför utsätter nationella produ- center för världsomfattande konkurrens. Sanningen är emellertid att globalisering i ordets egentliga mening är fullt genomförd bara för spekulativa kapitaltransaktioner. Det är visserligen sant att den internationella konkurrensen har intensifierats även på alla andra ekonomiska verksamhetsområden och att företagen har mycket bredare möjligheter att flytta sin tillverkning mellan länderna i världen. Men inte ens under GATT:s och WTO:s liberala regler, har regeringarna helt avsagt sig möjligheterna till gränskontroll och världshandelns frihet kringgärdas fortfarande av ett stort antal tullar, kvoter, frivilliga restriktioner och murar av andra slag. 
 Allt detta är annorlunda inom EU, där nationella regeringar delegerat kontrollen över de externa handelsförbindelserna till unionen och faktiskt avhänt sig gränskontrollen över ekonomiska transaktioner inom den inre europeiska marknaden. Företagen är därför garanterade att deras tillträde till hemmamarknaden inte riskeras när man flyttar tillverkning mellan länder inom Europa. Det oundvikliga trycket på de europeiska välfärdsstaterna kommer därför från regleringskonkurrensen inom unionen och den frustration som demokratiska regeringar i Europa känner har sitt ursprung främst i det faktum att utbudet av tänkbara policyval kringskurits på nationell nivå, samtidigt som policyskapandet på europeisk nivå fortfarande saknar demokratisk legitimitet. Jag börjar med att granska denna sista fråga. 
  
 1. 
  
 DET EUROPEISKA DEMOKRATIUNDERSKOTTET 
  
 Allmänhetens oro över det demokratiska underskottet i EU är ett nytt fenomen. Det började uppmärksammas i samband med mot- sättningarna som ledde till folkomröstningarna om Maastricht- avtalet i Danmark och Frankrike, och upphöjdes till rang av grund- läggande konstitutionell fråga genom den tyska federala grundlags- domstolens Collins. Om frågan betraktas utifrån demo- kratisk teorisynpunkt är debatten emellertid bristfällig eftersom den handlar om det demokratiska underskottet inom  
 Europeiska unionen 
 , i stället för om det demokratiska underskottet i  
 Europa 
 . 
 104 
  
 F 
 RITZ  
 SanchezMan antar, med andra ord, att demokratin fortsätter att blomstra på nationell nivå och att underskottet skulle försvinna om bara den nationella suveräniteten kunde försvaras mot en fortsatt utvidg- ning av europeisk överhöghet. Enligt min mening är detta synsätt felaktigt, eftersom det bygger på en ofullständig föreställning om vad demokrati är. 
 Demokrati syftar till kollektivt självbestämmande. Den måste således uppfattas som ett tvådimensionellt begrepp, som relaterar till det politiska systemets  
 Inflöde  
 (inputs) och  
 Utflöde  
 (outputs). På insatssidan kräver självbestämmandet att policybeslut direkt eller indirekt härrör från medborgarnas  
 autentiska preferenser  
 och att regeringarna därför måste hållas ansvariga inför sina medborga- re. På resultatsidan innebär självbestämmandet emellertid  
 effektiv kontroll över ödet  
 (effective fate control). Demokratin skulle bli en meningslös ritual om regeringarnas policybeslut inte kunde öka effektiviteten när det gäller att uppnå mål och undvika faror som medborgarna som kollektiv bryr sig om. Inflödesautenticitet och resultateffektivitet är därför lika viktiga delar av demokratiskt självbestämmande. 
 Den pågående debatten är bristfällig eftersom den uteslutande handlar om svagheterna i EU:s  
  
 inflöde 
 -strukturer 
  och dessa är uppenbara nog. Europaparlamentet är direktvalt, men dess in- flytande över europeisk lagstiftning är mycket begränsat. Ännu viktigare är, att även om parlamentets lagstiftande makt utökades så skulle det inte vara till stor hjälp, eftersom de strukturella för- utsättningarna för en autentisk demokratisk process också saknas. Det finns ännu så länge inga europeiska politiska partier, inga europeiska politiska ledare och inga media för politisk kommuni- kation som täcker hela Europa. Som en följd av detta har vi inte heller några för hela Europa gemensamma offentliga motsättningar och debatter om politiska frågor och alternativ. Inte heller har vi någon europeisk konkurrens om regeringsposter som skulle kunna garantera demokratiskt ansvar. 
 Allt detta är sant och skulle redan i sig vara tillräckligt för att påstå att inga majoritetsbeslut på europeisk nivå kan göra anspråk på att vara demokratiskt legitima på samma sätt som majoritetsbe- 
 105 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 slut i ett nationellt parlament. 
 1  
 Men den aktuella debatten förs också på en djupare nivå där gemenskapsargument ibland glider över i etnisk nationalism. Det går utan svårighet att på analytiska grunder visa att majoritetsstyre i allmänhet inte är välfärdseffek- tivt, om individuella väljare antas agera rationellt för att maximera sitt egenintresse (Scharpf 1997: kap. 7 och 8). För att vara norma- tivt godtagbar i välfärdsteoretiska termer måste majoritetsprin- cipen därför utgå från förutsättningen att väljarna åtminstone delvis styrs av en uppfattning om det gemensamma bästa; en uppfattning som naturligtvis beror på en avgränsning som anger vem som skall – och inte skall – omfattas av respektive gemen- skap. 
 Denna avgränsning kan inte göras godtyckligt eller i rent teknokratiska termer. För att ta ett exempel som Robbins (1995, 1996) använt: Om Danmark på något sätt slogs samman med Tyskland, skulle det knappast övertyga danskarna om att de borde acceptera majoritetsbeslut i den större staten som demo- kratiskt legitima. 
 2  
 Med andra ord, är majoritetsstyrets förmåga att skapa legitimitet i sig beroende av den känsla av gemenskap (gemensam historia, gemensamt öde eller gemensam identitet) som finns dessförinnan, och som inte kan skapas genom ett enkelt dekret. På denna punkt kommer emellertid argument som för- nekar att det finns ett europeiskt  
 demos 
  (folk) farligt nära att hävda att etnisk och språklig homogenitet bör betraktas som nöd- vändig förutsättning för demokratisk legitimitet, och antyder fatalistiskt att det europeiska demokratiunderskottet aldrig går att avskaffa. 
  
 1 
  
 Det är visserlingen sant att de flesta beslut som fattas i nationella parla- ment utformats efter förhandlingar mellan regeringsorgan och berörda in- tressenter. Den parlamentariska majoriteten utgör ändå en beredskaps- styrka som kan inskrida för att hindra att enskilda intressen får för stort inflytande över politiskt särskilt viktiga frågor. 
  
 2 
  
 Samma argument skulle hindra europeiska folkomröstningar som före- slagits som tänkbara botemedel mot det demokratiska underskottet (Zürn 1966; Grande 1996). 
  
 106 
  
 F 
 RITZ  
 SanchezJag delar inte den uppfattningen. Ovanför den primära grupp- nivån skapas kollektiva identiteter socialt av ofta mycket hetero- gena grupper. Fosterlandskärleken i USA eller Schweitz är inte svagare som grund för politisk integration än den är i etniskt mer homogena nationsstater. Ett annat exempel är det allmänna mot- ståndet i Tyskland mot alla försök att ändra delstaternas territori- ella gränser trots att de, för bara femtio år sedan, skapades av de allierades militärledningar utan några helst hänsyn till historiska identiteter i de områden som slogs samman. På samma sätt som människor som spelar tillsammans kan bilda lag, kan politiska identiteter skapas när människor lever under samma regering och deltar i samma politiska processer. Av det skälet är unionens institutionella struktur långt ifrån oviktig för den framtida ut- vecklingen av en gemensam identitet. 
 Inte alla konstgjorda team blir emellertid effektiva i sitt sam- arbete och delningen av Tjeckoslovakien, liksom svårigheterna i Canada och Belgien, visar att inte alla institutionellt skapade politiska identiteter håller ihop. Under alla förhållanden finns det ingen som hävdar att Europeiska unionen i sin nuvarande form, betraktad ur medborgarnas i medlemsstaterna perspektiv, redan uppnått en grad av politisk identitet som på något sätt är jämförbar med den som råder i nationalstater som bildades för länge sedan. Det är därför helt riktigt att framhålla att majoritetsprincipen en- sam inte kan ge demokratisk legitimitet och att även om Europa- parlamentet hade lika stor makt som ett nationellt parlament, skulle dess beslut inte kunna legitimera politiska program som strider mot intressen eller djupt rotade uppfattningar hos med- borgarna i några av medlemsstaterna. Detsamma skulle naturligtvis gälla i ännu högre grad för majoritetsbeslut i ministerrådet. 
 Begränsningen erkänns av senare tids teorier som framhåller europeiska policybesluts  
  
 icke-majoritetsgrundade 
  
  källor till legiti- mitet  
 (Majone 1994a, 1994b). I stället för demokratiskt ansvar, är det lagens myndighet och, mer generellt, tekniska experters aukto- ritet som antas vara det som spelar roll. Enligt detta synsätt skall Europeiska unionen inte uppfattas som en ofullgången demokra- tisk regeringsform utan som en regleringsstat som utövar befogenheter liknande de som fristående regleringsorgan har i 
 107 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 USA, genom författningsdomstolar eller av oberoende central- banker. Giandomenico Majone, den författare som lämnat de mest djupgående bidragen till denna modell, har emellertid påpekat att den  
 icke-demokratiska 
  legitimitetens potentiella räckvidd har sina givna gränser. En förutsättning är normativt samförstånd om vissa normers giltighet, eller det önskvärda i vissa resultat, och det måste också finnas professionella standards – ett professionellt diskurssystem – (Majone 1989) med vars hjälp man kan bedöma tolkning och tillämpning av dessa normer och de tekniska instru- ment som används för att uppnå de gemensamma målen. Majone antar att detta gäller för europeiska regler om produktsäkerhet, miljönormer och konkurrensregler 
 3  
 och för den Europeiska centralbankens roll i en framtida valutaunion. 
 Som normativt argument är det övertygande, även om man kan diskutera den empiriska klassificeringen av vissa policyområden. För de ändamål som är aktuella här har Rice bidrag emellertid en ännu viktigare innebörd i och med att de inte bara pekar på att det finns  
 icke-demokratiska 
  källor till legitimitet utan också policyområden som skiljer sig åt i fråga om legitimeringsbehov. Detta senare är en fråga som inte behöver diskuteras när det gäller demokratiska författningar på nationell nivå, men som är av stor betydelse för EU och alla andra institutioner för transnationell ledning. 
 I ljuset av det latinska måttot  
 volenti non fit iniuria  
 har frivilliga överenskommelser mellan berörda parter inneboende legitimitet. Vad som behöver legitimeras är införandet av ofrivilliga förluster och tvång att handla, eller avstå från att handla, på sätt som strider mot ens egna intressen eller normativa preferenser. De Europeiska gemenskaperna hade således inga större behov av politisk legitimi- tet så länge som deras åtgärder och regelverk uppfattades vara i allas intresse, och det faktum att unionen var utformad som ett förhandlingssystem där beslut inte kunde fattas mot nationella 
  
 3  
 Det är också intressant att se att den första allvarliga konflikt där legiti- miteten i europeiska beslut direkt ifrågsatts i Tyskland, gällde tillämp- ningen av avtalets konkurrensregler, i synnerhet artikel 92, punkt 2, på subventioner från den östtyska delstaten Sachsen till Volkswagen 
 . 
  
 108 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezregeringars veto, garanterade att de beslut som togs ifråga om handelsliberalisering och jordbruk inte stred mot några av de intressen som hade politiskt inflytande på nationell nivå (Weiler 1981). 
 Detta förändrades när gemenskaperna försökte driva integratio- nen utöver gränsen för en tullunion och därför måste ta itu med problem rörande andra handelshinder, dvs. frågor rörande nationell hälsovård, säkerhet och miljöregler som skilde sig från land till land. Eftersom syftet med en gemensam Europamarknad inte kunde uppnås så länge varje land hindrade import som inte upp- fyllde landets egna regler, försökte gemenskaperna harmonisera dessa regler. Även om alla länder var intresserade av en större marknad, var de dock oense om vems nationella regler som skulle bli Europastandard. I spelteoretiska termer, kunde dessa konstella- tioner beskrivas som  könskampsproblemen (the battle of the Sexes), som är utomordentligt svåra att lösa enligt regler som kräver enhällighet (Héritier  
 et al.  
 1996). 
 När programmet för den gemensamma marknaden lanserades år 1986, stod det därför klart att dödlägen rörande harmonisering av nationella produktnormer måste brytas. De bröts också, med hjälp av en tvådelad strategi. Å ena sidan kunde direktiv nu antas i ministerrådet, genom beslut med kvalificerad majoritet. Å andra sidan skulle dessa rådsdirektiv bara ange grundläggande principer, medan detaljerna i tekniska standards skulle definieras av expert- organ. Produkter som uppfyllde dessa standards kunde då säljas fritt inom hela gemenskapen. Det var dessa procedurmässiga ny- skapelser som tillsammans möjliggjorde framgången med pro- grammet för den gemensamma marknaden, som i slutet av 1992 hade lyckats i en utsträckning som vida översteg de flesta observa- törers förväntningar. 
 I och med att man gick över till beslut med kvalificerad majori- tet kom dock debatten om det europeiska demokratiunderskottet också att få en mer framträdande plats. Det var kanske inte berätti- gat bara av programmet för den gemensamma marknaden i sig. 
 Den kunde, vilket jag redan antytt, rättfärdigas på grundval av allmänna nationella intressen som möttes i kampen för kon- 
 109 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 stellationer av könskampsmodell, eller som kunde legitimeras på de grunder som utvecklats av Chase. 
 Detta rättfärdigande kunde emellertid, vilket Majone också framhåller, inte gälla för områden där intressen inte sammanfaller och där policybeslut i avgörande grad påverkas av fördelnings- konflikter eller av ideologiska eller normativa motsättningar. Här är  
 nästan-enhälliga 
  överenskommelser knappast möjliga att nå och de tekniska experternas auktoritet är inte tillräckligt för att lösa konflikterna på ett auktoritativt sätt. Om sådana beslut alls skall fattas måste de därför i sista hand legitimeras demokratiskt – vilket inte (åtminstone ännu) är möjligt på Europanivå. 
 Det är med andra ord felaktigt att diskutera det demokratiska underskottet som om det vore ett allmänt problem. Det drabbar inte allt europeiskt beslutsfattande utan bara vissa typer av politik- områden där intressekonflikter och ideologiska motsättningar är endemiska. Enligt de nuvarande grundläggande institutionella reglerna, som kräver nästan enhälliga beslut, kan sådana politik- områden inte behandlas på unionsnivå. Om grundreglerna skulle ändras och majoritetsbeslut tillåtas, skulle sådana beslut ändå inte godtas som legitima. De måste överlåtas till medlemsstaterna vilket också är vad som sker i dag. 
 Men betyder detta att allt är bra som det är, eftersom sådana politiska beslut som unionen kan fatta (och fattar) allmänt sett kan legitimeras, medan beslut som inte skulle kunna uppnå legitimitet i praktiken utesluts av rådande institutionella strukturer? Det är en slutsats man kan dra om bara  
 autenticitetsdimensionen  
 i det demo- kratiska självbestämmandet beaktas och det var ungefär den slut- sats som den tyska författningsdomstolen kom fram till. Slut- satsen blir emellertid en annan när  
 effektivitetsdimensionen  
 också tas med i beaktande. Här beror allt på hur effektivt en nationalstat fortfarande kan hantera sådana policyproblem som inte bör, eller inte kan, hanteras på Europanivå. 
 Policyområden som i Majones analys är helt beroende av demokratisk legitimitet, och som därför skall överlämnas till med- lemsstaterna, omfattar alla fördelningspolitiska beslut som rör kapital och arbete och, mer allmänt, alla politikområden som gäller välfärdsstaten. Det som Majone emellertid inte tar hänsyn till, är 
 110 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezatt de  
 nationella  
 välfärdsstaternas möjligheter att fortleva in i framtiden direkt hotas av den europeiska  
 ekonomiska  
 integratio- nen, som på ett drastiskt sätt minskar  
 effektiviteten  
 i det demo- kratiska självbestämmandet på nationell nivå. För närvarande är detta, enligt min mening, själva det kärnproblem som demokra- tiska styrelseskick i  
 Europa  
 står inför. 
  
 2. 
  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONENS MAKT 
  
 De Europeiska gemenskaperna har från första början varit inrikta- de på både ekonomisk och politisk integrering, men framgången har varit mycket större i det förra än i det senare avseendet. Fram- gången beror till en del på  
 EG-domstolen, 
  som givit grundlags- kraft åt fördragsbestämmelserna genom att förbjuda medlems- staterna att inkräkta på de ekonomiska transaktionernas mellan- statliga frihet och rörlighet (Weiler 1981). Framgången med Miller program för en enda marknad, som både utlovade och ledde till att den europeiska inre marknaden blev en realitet i slutet av 1992, är den andra viktiga faktorn. 
 Som en följd av detta, och för att göra en lång historia kort (Scharpf 1996), har vi nu, inom Europeiska unionen, ett ekono- miskt integrerat område inom vilket juridiska och administrativa begränsningar av varors och kapitals fria rörlighet avskaffats, där inskränkningar i den fria konkurrensen mellan tjänsteleverantörer snabbt håller på att undanröjas och där rättsliga hinder för arbets- kraftens och studenters rörlighet på många sätt till och med är färre än de som gäller i mogna federala stater som USA. 
 4  
 Dess- utom hävdas reglerna om negativ integration med kraft mot alla kvarvarande nationella handelshinder och nationella snedvrid- ningar av den fria konkurrensen, inte bara av Europeiska 
  
 4  
 T.ex. delstatsuniversiteten i USA måste ta ut mycket högre avgifter från studenter från andra stater, medan  
 EG-domstolen 
  beslutat att inga av- gifter får tas ut från studenter från andra medlemsstater i EU, inte ens i sådana fall där inhemska elever måste betala avgifter 
 . 
  
 111 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 kommissionen och  
 EG-domstolen 
  men också av nationella domstolar i normala administrativa och civila mål. 
 För alla praktiska ändamål har kapitalet därför frihet att flytta till platser som erbjuder de högsta vinsterna och företag kan obe- hindrat flytta sin tillverkning och  
 FoU-arbete 
  vart som helst inom unionen utan att på något sätt riskera sitt tillträde till hemmamark- naden (vilket däremot inte är fallet när det handlar om orter utan- för EU). Som en följd av detta har nationella regeringars möjlig- heter att skydda inhemska företag mot konkurrenter, som producerar utomlands under andra regelsystem, helt försvunnit inom industrin och håller snabbt på att försvinna också för tjänste- sektorn, som tidigare varit offentlig. Regeringarnas förmåga att be- skatta och reglera inhemskt kapital och företagande begränsas nu av rädslan för kapitalflykt och utlokalisering av produktion. Alla nationella regeringar inom Europeiska unionen är alltså nu tvungna att konkurrera inbördes för att dra till sig, eller behålla, rörligt kapital och företagande. I den meningen är deras situation nu jämförbar med den som gäller för delstatsregeringar inom enhet- liga nationella marknader i federala stater som USA, Canada, Förbundsrepubliken Tyskland eller Schweiz. 
 I dessa federala stater har regionala regeringar – stater, provin- ser,  
 Länder  
 eller  
 Kantoner  
 – länge haft att kämpa med det faktum att deras egen territoriella jurisdiktion är snävare än marknadens (i praktiken nationella) gränser och med att de författningsenligt måste respektera företagens och kapitalets frihet att flytta över gränserna. Man kan därför vänta sig att den traditionella fördel- ningen av styrande funktioner mellan centrum och regionerna i federala stater avspeglar det faktum att kapital och företag alltid varit rörliga inom den nationella marknadens gränser. Av detta kan vi dra viktiga lärdomar när det gäller fördelningen av styrande funktioner inom Europeiska unionen (CEPR 1993). 
 Den mest renodlade lösningen finner vi i Förbundsrepubliken Tyskland, där regleringskonkurrens mellan delstaterna på områden som kan påverka kapitalets och företagens lokaliseringsval nästan helt undanröjts. Alla skatter, också sådana som går till delstaterna, beslutas i enhetlig federal lagstiftning och detsamma gäller alla avgifter och förmåner i socialförsäkringen (även de som betalas 
 112 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezöver de lokala regeringarnas budgetar). På samma sätt är alla regler rörande arbetarskydd och miljö, som kan tänkas påverka företag, enhetliga över hela landet och detsamma gäller bolagslagstiftning, arbetsmarknadslagstiftning, lagar för kollektiva förhandlingar och, i stort sett, kollektivavtal som förhandlats fram mellan landsom- fattande förbund och arbetsgivarorganisationer. På så vis är del- statsregeringarnas ekonomiska uppgift den att  
 främja  
 företagande genom att tillhandahålla offentlig infrastruktur, inklusive ut- bildning, industriinriktade forskningsresurser och tjänster genom institutioner för teknologiöverföring, medan finansiellt företags- stöd regleras i nationell lagstiftning. 
 I en internationell jämförelse är graden av central reglering i Tyskland ovanlig. Icke desto mindre har alla federala system ställts inför samma val mellan att antingen flytta ansvaret för policybeslut som rör kapitalinkomster och produktionskostnader i rörliga före- tag uppåt i den nationella hierarkin, eller att helt undvika dem. Ett illustrativt historiskt exempel finns i lagstiftningen om barn- arbete i USA under  
 1900-talets 
  första årtionden. På den tiden var delstaterna förbjudna att ingripa i mellanstatlig handel, medan regleringen av produktionsvillkoren betraktades som en fråga som låg utanför den federala regeringens befogenheter. De stater som försökte begränsa användningen av barn i industriproduktion fann därför att deras industrier blev utkonkurrerade av import från stater som fortfarande tillät barnarbete. Som en följd av detta, kunde barnarbete fortgå obehindrat också i de mest progressiva staterna, till dess att New Deals grundlagsreform slutligen medgav reglering på federal nivå efter 1937 (Graebner 1977). 
 Socialpolitiken och välfärdsstaten har därför förblivit svag när den lämnats i händerna på delstatsregeringar 
 5  
 och där de är välut- vecklade i federala stater, har de antingen nationaliserats eller, i de 
  
 5  
 Kritiker av centralisering eller harmonisering av policy pekar på det faktum att Schweiz kunnat bibehålla ett långt decentraliserat system för skatter och välfärd trots en fullständigt integrerad marknad (Mendoza och Obrien 1995). Men den andel av BNP som totalt avsätts för välfärd är lägre i Schweiz än i något annat europeiskt land på jämförbar ekono- misk utvecklingsnivå (Eurostat 1995:tabell 3.31). 
 113 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 fall där de formellt ligger kvar på delstatsnivå (som i Canada), så har de kommit att bli så starkt beroende av nationella bidrag att det reella politiska ansvaret också ligger hos centralregeringen. 
 Den lärdom vi alltså kan dra av erfarenheterna från federala stater tycks peka i exakt motsatt riktning mot den som professor Majone föreslår. På medlemsstatsnivå frustreras välfärdspolitiken – som helt klart skulle ha majoritetslegitimitet – i allt större ut- sträckning av ekonomisk konkurrens på den integrerade europe- iska marknaden. Som en effekt av det, förlorar nationella rege- ringar legitimitet på resultatsidan, eller effektivitetsdimensionen. Det ser därför ut som om ansvaret för fördelningspolitiken måste flyttas från den nationella nivån till europeisk nivå, om  
 effektivt  
 självbestämmande skall bibehållas. Europa bör, med andra ord, gå samma väg som federala stater gjort och utveckla sin sociala stadga (Social Charter) till att innebära ett heltäckande europeiskt väl- färdssystem – eller åtminstone undanröja den förödande kon- kurrensen mellan nationella välfärdsstater genom att harmonisera medlemsstaterna välfärdssystem (Liebfried 1992; se även Moon och Coleman 1995). 
  
 3. 
  
 DEN POLITISKA INTEGRATIONENS SVAGHET 
  
 Om denna väg skulle väljas, måste det politiska ansvaret emellertid flyttas till en nivå där demokratisk legitimitet (ännu) inte finns, och där beslut inte skulle kunna fattas med majoritetsomröstning i Europaparlamentet och av en demokratiskt legitimerad Europa- regering. Besluten skulle fortsätta att vara beroende av överens- kommelser mellan nationella regeringar i ministerrådet och Europeiska rådet. Många av dessa beslut skulle fortfarande kräva enhällighet för att antas och även där det krävs kvalificerad majori- tet, skulle motstånd från några få länder blockera europeiska åtgärder. 
 Det är naturligtvis sant att Europeiska kommissionen spelar en viktig roll som den som anger dagordningen och det är också sant att Europaparlamentets inflytande har ökat betydligt under det senaste årtiondet. Det ändrar ändå inte unionens karaktär av för- 
 114 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezhandlingssystem – det bara ökar antalet spelare med veto och förlänger raden av intressen som måste beaktas och komplicerar därför de europeiska politiska förhandlingarna ännu mer. 
 I ministerrådet kan intressen som har inflytande över berörda nationella ministerier inte röstas ner. Kommissionen använder ett brett nätverk av expertkommittéer och intresseorganisationer för att utforma sina egna förslag och Europaparlamentet berömmer sig av att representera sådana brett förankrade intressen som har svårt att själva organisera effektiva påtryckningsgrupper. Kort sagt, det är inte troligt att majoritetsintressen kommer att ignoreras i det europeiska förhandlingssystemet. Det borde öka legitimiteten i de beslut som kan fattas, men minskar också möjligheterna att nå överenskommelser. 
 I praktiken är Europeiska unionen därför kapabel att agera effektivt bara på områden där de majoritetsintressen som berörs antingen sammanfaller eller kompletterar varandra. Sådana om- råden finns, och de stämmer också i huvudsak överens med de områden för regleringspolitik som diskuterats av professor Majone. Socialpolitik och välfärd är emellertid inte ett av dem. 
 Skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan medlemsstaterna är ett av skälen till detta. Med sin nuvarande sammansättning om- fattar unionen några av de högst utvecklade nationella ekonomier- na i världen och några som tills helt nyligen betraktades som tröskelekonomier. Om vi använder bruttonationalprodukten (BNP) som ett mått på en ekonomisk produktivitet, nådde Danmark 1994 upp till över 28 000 USD, medan Portugal låg under 8 800 USD. Den skillnaden är större än skillnaderna mellan delstaterna i de flesta federationer. För att kunna konkurrera på Europas inre marknad måste portugisiska företag betala löner som inte bara ligger långt under de som betalas i Danmark; andra kost- nader än löner (t.ex. skatter, miljöavgifter och andra pålagor) måste också vara mycket lägre. Med hänsyn till att den disponibla inkomsten ligger på en mycket lägre nivå, kan sådana kostnader inte flyttas från företagen till hushållen. Kort sagt, de ekonomiskt mindre utvecklade medlemsstaterna har helt enkelt inte råd att belasta sina företag, arbetare eller konsumenter med välfärdskost- 
 115 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 nader, eller miljökostnader i nivå med vad medborgare i de hög- utvecklade medlemstaterna kommit att kräva eller acceptera. 
 Som en följd av detta varierar den andel av BNP som går till den totala välfärdsbudgeten mellan 17,6 % i Portugal, 33 % i Nederländerna och 40 % i Sverige. Om dessa skillnader skulle utjämnas på en lägre nivå, skulle naturligtvis välfärdssystemen i de mer utvecklade staterna förstöras. Om de i stället skulle utjämnas på en högre nivå, skulle ekonomierna i de mindre utvecklade staterna raderas ut, precis som den östtyska ekonomin slogs ut när västtyska normer infördes. 
 Även om  
 nord-syd-konflikten 
  inom unionen skulle kunna neutraliseras på något sätt, skulle en harmoniseringen av Europas välfärdsstater vara utomordentligt svår, för att inte säga omöjlig. De största svårigheterna är faktiskt inte ekonomiska utan struktu- rella och institutionella. För att börja med  
 strukturella  
 skillnader på  
 utgiftssidan 
 , använder Italien 50 % av sin välfärdsbudget till ålders- pensioner, medan pensioner utgör mindre än 30 % av de totala utgifterna i Tyskland och mindre än 25 % i Irland. I den andra änden finns sjukvårdskostnaderna, som i Tyskland tar 30 % av BNP men bara 20 % i Storbritannien och 18,5 % i Danmark. I Danmark går emellertid 10,3 % av BNP till familjebidrag, en post som bara tar 5,5 % av BNP i Nederländerna och 3,6 % i Italien (BMA 1995:14). 
 På  
 finansieringssidan 
 , betalas 87 % av välfärdskostnaderna i Danmark med skatteintäkter medan skatteintäkter bara bidrar med 18 % i Frankrike. Arbetsgivaravgifterna täcker 53 % av de totala utgifterna i Frankrike men bara 24 % i Nederländerna (och mindre än 8 % i Danmark). Löntagarna bidrar med 48 % av välfärdskost- naderna i Nederländerna, 29 % i Frankrike, 16 % i Italien och bara 5 % i Danmark (BMA 1995:13). 
 Ser vi på den  
 institutionella  
 dimensionen, slutligen, har de europeiska välfärdsstaterna utvecklats på mycket heterogent sätt  
 (Hall 
  1990). Ta t.ex. skillnaden mellan allmänna väl- färdssystem som de i de skandinaviska länderna, å ena sidan, och de korporativa systemen i kontinentala Europa å den andra. De förra har lagt tyngdvikten vid social service, de senare vid betalning av sociala transfereringar. De förra har skattebaserade folkpensio- 
 116 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezner i kombination med avgiftsbaserade eller fonderade tilläggs- pensioner, medan de senare har ett  
 betala-efter-användning- 
  system som finansieras genom andra arbetskraftskostnader än lönerna. De skandinaviska länderna och Storbritannien har natio- nella hälsovårdssystem medan de flesta länder på den europeiska kontinenten har försäkringsbaserade hälsovårdssystem där privata läkare ersätts via besöks- och behandlingsavgifter. Listan kan göras längre och skillnaderna skulle visa sig vara ännu större om vi också tog med system för relationer på arbetsmarknaden (Crouch 1993) i vår definition av välfärdsstatens institutioner. 
 Under dessa omständigheter skulle alla försök till europeisk harmonisering kräva grundläggande strukturella och institutionella förändringar av de flesta nationella system som nu finns, och vi skulle kunna vänta oss våldsamma konflikter kring vilken av de nationella modellerna som borde antas på europeisk nivå. I de länder som förlorade den striden skulle det bli nödvändigt att rasera, eller i grunden omorganisera, stora och mäktiga organisa- tioner som ger hundratusentals anställda deras uppehälle och vars tjänster och transfereringar stora delar av väljarkårerna kommit att bli beroende av. De politiska svårigheterna med att harmonisera de institutionella strukturerna i en mogen välfärdsstat skulle, med andra ord, bli så överväldigande att det är fullständigt klart varför ingen – vare sig regeringar eller oppositionspartier, arbetsgivare- föreningar eller fackförbund – för närvarande kräver att harmoni- sering av socialpolitiken skall föras upp på den europeiska dagord- ningen. 
 I stället ser vi att regeringar och fackföreningar i alla medlems- stater kämpar med följderna av den ekonomiska konkurrensen på den inre marknaden. Överallt har fackföreningar godtagit löne- sänkningar och regeringarna avreglerar och sänker skatterna på företagande och kapitalinkomster, medan offentliga tjänster, välfärdsförmåner och pensionsbetalningar minskas. Storbritannien går i spetsen här; Frankrike stod inför samma utmaning hösten 1995 och i april 1996 formulerade den tyska regeringen efter- krigstidens hårdaste åtstramningsprogram. Sverige följde efter några veckor senare. Det kan fortfarande finnas ideologiska skillnader mellan regeringar som välkomnar de yttre påtryck- 
 117 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 ningarna som skäl att sänka nivån på omfördelning och välfärds- regleringar, å ena sidan, och regeringar som motvilligt ger vika för det ekonomiska tvånget, å den andra, men effekten är trots det densamma. 
 I och med att den europeiska inre marknaden är etablerad, kon- kurrerar nu alla medlemsstater inbördes för att dra till sig eller be- hålla internationellt rörliga produktionsfaktorer – i första hand investeringskapital, tillverkningsföretag, FoU och annan högpro- duktiv service. Som en följd av det ser alla sig själva som tvingade att minska reglering och skatter på kapital och företag (S. Sinn 1993;  
 H.-W. 
  Sinn 1994). 
 6  
 Av samma skäl måste de öka skattebör- dan på löntagare och konsumenter och de måste stå emot och minska kraven från de unga, de sjuka, de arbetslösa och de gamla, dvs. från grupper som är beroende av offentliga tjänster och välfärdstransfereringar. 
  
 4. 
  
 ÄR DETTA SLUTET FÖR DEMOKRATIN? 
  
 Trots allt fortsätter välfärdsstaten att ha brett politiskt stöd i Europa, åtminstone att döma av vad vi ser i opinionsundersök- ningar, massdemonstrationer, proteststrejker och valresultat (Mcbride och Scarbrough 1995). De nuvarande nedskärningarna i välfärden tolkas alltså i allmänhet inte som resultat av demokra- tiskt legitima politiska beslut. I stället fattar och försvarar alla regeringar sådana beslut med hänvisning till tvingande yttre eko- nomiska omständigheter. 
 Dessa omständigheter har emellertid inte uppstått av en slump; de skapades genom politiska beslut i syfte att liberalisera världs- 
  
 6  
 Jag vill inte påstå att regleringskonkurrens på europeiserade eller globala marknader alltid måste leda till avreglering. Länder kan, liksom företag, ägna sig inte bara åt pris- eller kostnadskonkurrens utan också åt kvali- tetskonkurrens. Det är sant där höga nivåer av reglering är förmånliga för konsumenter eller investerare. Den internationella konkurrensen har fak- tiskt på så sätt bidragit till att nationella regler för bank- och börsväsendet skärpts. Men det är ingen tröst när det gäller regler rörande socialpolitik och skatter, som innebär kostnader för konsumenter och investerare. 
 118 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezhandeln och kapitalmarknaderna, avreglera finansiella och andra tjänster och, framför allt, att skapa den europeiska inre marknaden genom 1986 års Enhetsakt, som ratificerades praktiskt taget utan opposition av alla nationella parlament. Det var inte svårt att i för- väg inse vilka svårigheter som skulle uppstå för befintliga regle- ringssystem på nationell nivå och många gjorde korrekta förut- sägelser i det avseendet. Vi måste därför anta, att svårigheterna var tänkta att vägas upp av den inre marknadens ekonomiska fördelar (eller, tvärtom, av de påstådda kostnaderna för ett  
 icke-Europa). 
  I vilket fall som helst är den europeiska marknaden nu integrerad och det är knappast möjligt att backa de ekonomiska konsekven- serna och det verkar heller inte finnas någon som på allvar före- språkar att Europa skall återvända till en modell med skyddade nationella marknader. 
 Om detta är riktigt, måste vi resolut ta itu med det dilemma som uppstått genom politiska beslut fattade av demokratiskt an- svariga nationella regeringar och parlament. Genom att den inre marknaden införts, kan nationella regeringar inte längre fortsätta att driva den social- och välfärdspolitik som deras medborgare kommit att ta för given och fortsätter att kräva. På nationell nivå har det demokratiska självbestämmandet därför förlorat sin effektivitet. Samtidigt skulle ett försök att harmonisera social- politiken på europeisk nivå sakna autentisk demokratisk legitimi- tet och är därför inte politiskt genomförbar inom unionens nu- varande institutionella strukturer. 
 Här skulle vi kanske lika gärna ansluta oss till  
 Fox 
  Guéhenno (1993) och utropa demokratins död i Europa. Om vi inte vill göra det riktigt ännu, måste vi också granska vårt demo- kratibegrepp på nytt. Vi har definierat självbestämmande som autenticitet plus effektivitet, vilket skulle innebära att demokra- tiska regeringar effektivt skall förverkliga medborgarnas oförvans- kade önskningar. Men om vi skulle tillämpa den definitionen på individuellt självbestämmande, skulle vi beskriva förväntningarna hos en ganska omogen person. Det som saknas är det som Briggs Freud kallade realitetsprincipen som balanserar (modererar) barnets fantasier om allmakt med realistiska bedöm- ningar om de egna möjligheterna och begränsningarna. 
 119 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 I den politiska världen är visserligen idéer om folkens och parlamentens suveränitet lätta att knyta samman med begreppet allsmäktighet, särskilt i enhetliga nationalstater som Stor- britannien, där politiska beslut inte begränsas av vare sig författ- ningsdomstolar eller federala strukturer och inte heller av någon fristående centralbank. Även där har det naturligtvis funnits externa inskränkningar i de internationella och militära rela- tionerna, men i demokratisk teori har dessa områden antingen ignorerats eller betraktats som anomalier. Å andra sidan, och medan inskränkningarna i utövandet av politisk makt är väl kända i länder som har en grundlagsförklaring (Stout), författ- ningsenlig maktdelning och federala strukturer, skulle dessa institutionella kontroller och motvikter kunna ses som något som demokratiska härskare själva ålagt sig, för att bättre kunna strukturera och kontrollera sina myndigheter. Det finns alltså, än en gång, ingen teoretisk motsättning mellan det demokratiska självbestämmandets dubbla postulat. 
 De ekonomiska inskränkningarna som nationella regeringar arbetar under på den inre marknaden har en annan karaktär. De accepteras inte allmänt som normativt legitimerade, även om det finns en nyliberal och Hayekisk teori som argumenterar till för- mån för en ekonomisk konstitutionalism som förutsätter regleringskonkurrens mellan territoriellt avgränsade jurisdiktioner (Mestmäcker 1994, Streit 1996). Dessa inskränkningar är heller inte givna av någon slags naturlag. De fanns inte alls för tjugo, eller till och med tio år sedan; de orsakades av de ackumulerade effek- terna av politiska val och de bör fortfarande kunna förändras, även om till mycket höga kostnader, genom samordnad politisk handling. 
 Med andra ord finns det begränsningar som kringskär valfri- heten i politiskt handlande på sätt som vare sig är entydigt nor- mativa eller empiriskt oundvikliga och som dessutom inte fungerar i utkanten av det politiska området utan i själva hjärtat av välfärds- staten. Denna omständighet skiljer sig också från det som alltid karakteriserat demokratin på lokal och regional regeringsnivå. Där har demokrati vanligen uppfattats som skapad genom delegering från den demokratiska härskaren på nationell nivå och under vilken 
 120 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezman under alla förhållanden kunde anta att problem, som inte kunde hanteras effektivt på lokal eller regional nivå, kunde över- låtas på nationella politiska processer med större demokratisk legitimitet. 
 I stället har vi en situation där valfriheten i demokratiska pro- cesser på nationell nivå kraftigt begränsas på ett område som är av centralt politiskt intresse, medan den högre nivån – den europeiska 
 – där åtgärder skulle kunna vara effektiva är svagare eller obefintlig. I korthet har vi nått en punkt där det demokratiska styrelseskickets överlevnad kräver att normativ politisk teori och praktik kan ge sig i kast med villkoren för demokrati utan allmakt. 
 Detta är svåra villkor som tvingar oss att inse i hur hög grad även realistiska demokratiteorier har byggt på antagandet om allmakt som stöd för den behagliga övertygelsen om att de väster- ländska demokratiernas tillämpning av politik kan anses vara en pragmatiskt tillräcklig approximering till demokratiska ideal. Demokratisk autenticitet förutsätter i princip att alla medborgare har förmåga att delta i, eller åtminstone ta del av, allmänna diskus- sioner kring policybeslut. Detta verkar inte helt omöjligt så länge sådana debatter i första hand handlar om värderingar, politiska mål eller önskvärda politiska resultat och mindre om frågor om genomförbarhet. Ännu viktigare är att det bara är när regeringar betraktas som allsmäktiga som det är rimligt att basera politiskt ansvar på väljarnas bedömning. De kan, med stöd av sina egna erfarenheter, bedöma det önskvärda i (aktuella eller utlovade) politiska  
 resultat 
 , snarare än policy 
 besluts  
 tekniska kvalitet i ljuset av tänkbara alternativ. Med andra ord, ju mer valmöjligheterna begränsas, och ju mer framträdande frågorna om genomförbarhet blir, desto svårare blir det att hävda att makt för vanliga medborga- re (om så bara i den urvattnade rollen som väljare i allmänna val) automatiskt leder till goda regeringar och därmed till effektivt självbestämmande. 
 Det skulle emellertid inte heller vara möjligt att hävda (och Majone gör mycket riktighet inte heller det) att teknisk expertis i sig kan utgöra tillräcklig grund för legitimitet för hela skalan av policybeslut som regeringar måste ta ansvar för. Även om frågor 
 121 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 om genomförbarhet får en allt viktigare roll, kommer konflikter om önskvärdhet att verka återhållande. I idealtillståndet tvingas därför de demokratiska väljarna likaväl som regeringar och opposi- tionspartier att debattera operativa preferenser i ljuset av vad som är genomförbara ambitioner under rådande yttre begränsningar och väljarna måste reagera på regeringarnas prestationer i ljuset av samma kriterier. Innebörden är att om demokratisk autenticitet skall bibehållas, i avsaknad av antagen allmakt, måste kraven på information om demokratiska processer öka avsevärt. Alternativet är att realistiska demokratiska teorier faktiskt skulle tvingas dra slutsatsen att effektiv politik bara kan bedrivas bakom en offentlig rökridå bestående av symbolpolitik som handlar om personer, skandaler och trivialiteter. Om så är, skulle möjligheterna att för- hindra rövarstyre (predatory rule), (Levi 1988) utövat av ledare som agerar i eget intresse, vara precis så små som vissa public  
 choice-teoretiker 
  hävdat (Riker 1982). 
 Ändå skulle inget av detta spela någon reell roll om genom- förandet av den europeiska inre marknaden faktiskt skulle innebära att alla mål och förhoppningar som tidigare varit knutna till väl- färdsstaten i europeiska demokratier verkligen går om intet. Även om demokratiskt självbestämmande inte kan jämställas med all- makt eller uppfyllande av önskningar, betyder det att policybeslut på områden med stor politisk betydelse, i ett politiskt flernivå- system måste förbli tillgängliga på de nivåer där autentisk demo- kratisk medverkan är möjlig. 
 På den nationella nivån är det därför viktigt att undersöka om och i så fall hur det är möjligt att sträva efter att nå välfärdsstatens ambitioner under de ekonomiska villkor som den europeiska inre marknaden kan väntas ställa upp. På samma sätt är det nödvändigt att granska vilka bidrag som kan väntas från den europeiska policy- processen om Europeiska unionen inte kan bli ett område för politiska majoritetsbeslut, utan fortsätter – åtminstone tills vidare 
 – att vara ett komplicerat förhandlingssystem. 
 I båda fallen måste vi omdefiniera de ursprungliga målen och strategierna i ljuset av vad nationalstaten fortfarande kan åstad- komma och i termer av vad den europeiska unionen i sin nuvaran- de institutionella form är förmögen (eller oförmögen) att uppnå. 
 122 
  
 F 
 RITZ  
 SanchezMen om detta görs, är jag helt övertygad om att det fortfarande finns ett utrymme för signifikanta val, som är mycket större än vad som hävdas i den politiska hysteri kring kostandsnedskärningar och åtstramningar i välfärden som för närvarande sveper över alla europeiska länder. 
 Brist på utrymme gör att jag inte här kan redovisa de konkreta konsekvenserna som kan följa av realitetsprincipen tillämpad på detta sätt. Icke desto mindre är det nödvändigt med några exempel för att illustrera potentialen. Jag börjar med några strategiska valmöjligheter som fortfarande finns på nationell nivå. 
  
 Först och främst, och även om balansen mellan kapital och arbetskraft vägt över till kapitlets fördel, måste politiska partier och fackföreningar som fortfarande är fullt engagerade i arbetet för jämlikhet flytta sin uppmärksamhet från löne- och skatte- politik till fördelningen av kapitaltillgångar. För detta vore det användbart att gå tillbaka till tidigare versioner av Hogan plan för de svenska löntagarfonderna – dvs. sådana de var innan de överlastades med den socialdemokratiska 70- talsvänsterns alla antikapitalistiska ambitioner. Man skulle kunna försäkra sig om företagens stöd genom att öronmärka en del av den normala lönehöjningen i kollektivavtalen för köp av aktier i företagen. Äganderätten till dessa aktier skulle sedan överlåtas till investeringsfonder. För att undvika att modellen skulle hindra rörligheten och för att sprida konkursriskerna, kunde de enskilda anställda sedan bli aktieägare i investerings- fonderna i stället för i de företag där de är anställda. På medel- lång sikt skulle därefter arbetsinkomsterna kompletteras med kapitalinkomster. 
  
 För det andra: Om skatte- och lönesänkningar inte är accep- tabla som konkurrensstrategi, måste fackföreningar och regeringar koncentrera sig på att hjälpa till att på andra vägar höja lönsamheten i företagen. Det innebär en näringspolitik och relationer på arbetsmarknaden som bidrar till att höja produktiviteten och innovationsförmågan, snarare än till att skydda befintlig sysselsättning och företagen mot marknads- krafterna. Det är emellertid viktigt att framhålla att sådana 
  
 123 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 insatser bara kan lyckas om varje land utgår från de komparativa fördelarna i sina resp. institutionella strukturer i stället för att försöka importera de senaste modeflugorna utifrån. Om Stor- britannien alltså skulle hitta sina konkurrensfördelar i avregle- rade och ytterst flexibla arbetsmarknader, är det ingen anled- ning för Tyskland att avskaffa sina egna institutionella fördelar, som ligger i ett förtroendefullt samarbete mellan företagsled- ningar, banker och organiserade löntagare. 
  
 För det tredje: Om finansiering av välfärdskostnaderna genom skatter på företag och andra arbetskraftskostnader än löner resulterar i kapitalflykt, minskade investeringar och förlorad sysselsättning, måste en större del av välfärdsbördan flyttas över till konsumtionsskatt. Som jag tidigare nämnt, är det vad man redan till stor del gjort i Danmark, där 87 % av välfärds- budgeten finansieras med allmänna skatteintäkter inklusive höga momssatser. Danmark förefaller därför att vara ett av de få länder där välfärdsstaten knappast alls påverkas av den aktu- ella upphetsningen över internationell konkurrenskraft. En konsekvens är naturligtvis att Europeiska unionen i så fall inte får införa en övre gräns för momsen och att försöken att växla från destinationslandsprincipen till ursprungslandsprincipen definitivt överges. 
  
 En ännu radikalare lösning skulle vara att generalisera den schweiziska modellen för finansiering av hälso- och sjukvård. I den är statens roll begränsad till krav att alla tar privata försäk- ringar för de vanligaste sociala riskerna och subventioner av låginkomstgruppernas försäkringsavgifter. Eftersom detta skulle flytta den största delen av kostnaderna till den privata konsumtionen, upphör välfärdsstatens storlek och kostnader att vara en stor offentlig eller ekonomisk fråga. 
 I båda fallen är det uppenbart att problemen i samband med övergången från ett system till ett annat skulle bli enorma och variera kraftigt från land till land, beroende på de förhållan- den som råder när övergången inleds. Detta är en annan på- minnelse om att europeisk harmonisering inte kan lyckas på 
 124 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezsocialpolitikens område och om att de enskilda länderna måste få arbeta fram sina egna, situationsanpassade lösningar. 
  
 Till sist: Om välfärdsstaten tvingas till konkurs på grund av hög och ökande arbetslöshet, kan regeringarna försöka öka välfärds- utgifternas sysselsättningsinnehåll. Det kan ske genom att man t.ex. subventionerar låglönearbeten i stället för heltidsarbets- löshet. 
  
 I en mycket begränsad mening är detta vad som sker genom earned income tax credit (ung. intjänad återbäring på inkomstskatten) i USA. Den vanligaste och på många sätt den mest tilltalande lösningen skulle vara negativ inkomstskatt, som skulle ge alla en grundinkomst samtidigt som incitament till att söka avlönad sysselsättning bibehålls. Med hänsyn till de finansiella begränsningar som alla regeringar för närvarande arbetar under, är det emellertid osannolikt att något allmänt program av det slaget kan komma att införas under den när- maste framtiden. En mer attraktiv modell, ur skatte- och arbetsmarknadssynpunkt, är riktade program med en gradvis minskande inkomstsubvention som betalas till alla anställda med löner som ligger på eller under existensminimum. 
 Ett sådant program skulle stimulera framväxten av en låg- lönearbetsmarknad – något som för närvarande inte finns i de europeiska välfärdsstaterna, med undantag för Storbritannien. 
 Det är inom den sektorn som en avsevärd del av USA:s syssel- sättningsmirakel har skett. Om sysselsättningen skall öka i större omfattning, kan man inte längre ignorera dessa lågav- lönade arbetstillfällen för människor med låga kunskapsnivåer. Lönesubventioner skulle tillåta att dessa arbetstillfällen ut- nyttjas utan att man samtidigt ger upphov till en stor grupp arbetande fattiga som är tvingade att arbeta heltid för in- komster som ligger under existensminimum. Om sådana pro- gram blir framgångsrika, skulle subventionerna till dem betala sig själva genom de minskade kostnaderna för heltidsarbetslös- het. Det kraftigaste motståndet mot modellen kommer därför från fackföreningarna som fortfarande håller fast vid principen 
 125 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 att bara riktiga jobb ska tillåtas i de europeiska välfärdsstater- na – även om det betyder att man accepterar hög arbetslöshet. 
 Listan kan göras längre, men det är inte min avsikt här. Jag vill bara kunna visa, att även på det socialpolitiska området, som sägs vara det som är mest direkt utsatt för konkurrens på den inre mark- naden, finns det fortfarande ekonomiskt möjliga alternativ på nationell nivå; alternativ som skulle innebära avsevärda skillnader jämfört med mål (solidaritet och jämställdhet) som alltid för- knippats med välfärdsstaten. 
 På samma sätt är det sant att europeiskt beslutsfattande inom det socialpolitiska området hindras av höga krav på konsensus mellan vitt skilda intressen. Icke desto mindre är det möjligt att omdefiniera några av målen för social reglering på europeisk nivå så att överenskommelser underlättas och europeiska regler skulle kunna användas för att minska eller begränsa skadan som orsakas av den inre marknadens förödande konkurrens mellan nationella regler och välfärdssystem. Återigen begränsar jag mig till några få förslag som bara syftar till att illustrera det grundläggande an- greppssättet: 
  
 För det första: Om konflikter kring miljö- och andra lagar har sin huvudsakliga rot i skillnader mellan medlemsstaternas eko- nomiska utvecklingsnivåer, skulle en överenskommelse om har- monisering ändå kunna uppnås, med regler som anger dubbla standarder: en som anger ambitionsnivån för de högst in- dustrialiserade och mest förorenade länderna och en annan som definieras på en nivå som de ekonomiskt mindre utvecklade staterna har råd med. 
  
 För det andra: Om intressekonflikter främst uppstår på grund av strukturella och institutionella skillnader mellan medlems- staterna, skulle en överenskommelse trots det kunna nås röran- de harmonisering av kvantitativa insatsnivåer. Jag har tidigare hävdat att institutionella skillnader, skilda modeller för finansi- ering av välfärdsstaten och olika betoning av vissa typer av väl- färdskostnader mellan medlemsländerna utesluter harmonise- ring på Europanivå. Samtidigt är emellertid skillnaderna i  
  
 de 
  
 126 
  
 F 
 RITZ  
 Sancheztotala utgifterna för välfärden  
 inte lika stora och mycket mer regelbundna. I stort sett avsätter de rikare europeiska länderna större andelar av BNP för välfärden än fattiga länder. 
  
 Medan välfärdsutgifterna inte är helt proportionella till rikedom, mätt i BNP/capita, är de ändå nära korrelerade. Om vi jämför välfärdskostnader som andel av BNP (Eurostat 1995:tabell 3.3, siffror från 1992) med BNP/capita (siffror från 1994), låg de tolv medlemsstaterna alla ganska nära regressions- linjen. Bland de länder som använde mer än sin normala andel av BNP för välfärd fanns Nederländerna och, märkligt nog efter 17 år av konservativ välfärdsnedrustning, Storbritannien. Lika anmärkningsvärt är att vi bland länderna på de lägre nivå- erna finner inte bara Portugal och Irland utan också (Väst) Tyskland, med dess påstått alltför tunga välfärdsbörda. 
 Figur 1 antyder ett latent samförstånd mellan EU:s med- lemsstater, vilket – oavsett strukturella och institutionella skill- nader – innebär att välfärdsstaten bör växa i relativ betydelse i takt med att länderna blir mer välmående. Diagrammet visar också möjligheten av att detta latenta samförstånd skulle kunna utvecklas till ett uttryckligt samförstånd, till stöd för en europeisk konvention mot förödande konkurrens på välfärdens område. Det som krävs är en bindande överenskommelse enligt vilken alla länder skall undvika neddragningar i välfärden som skulle sänka deras totala välfärdskostnader under en lägsta gräns, som kan läggas vid, eller strax under, den nivå där länder med de lägsta kostnaderna, enl. figur 1, befinner sig nu. Om en sådan regel vore i kraft i dag, skulle Tyskland inte kunna dra ner sina välfärdsutgifter för att minska underskottet i den offent- liga sektorn, men det skulle både Nederländerna och Stor- britannien fortfarande kunna göra. Med andra ord, regeln skulle bara begränsa användningen av sänkta välfärdskostnader som ett medel att öka den internationella konkurrenskraften, men lämna länderna fria att vidta vilka strukturella och institu- tionella reformer de vill, inom dessa övergripande kvantitativa ramar. 
 127 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 Figur 1 BNP och välfärdsutgifter (i procent). BNP 1994 i USD 
 ( 
 - - - - -  
 = nedre gräns) 
  
 Slutligen skulle en överenskommelse om en lägre gräns för väl- färdsutgifter inte heller förhindra en konkurrensfrämjande sänkning av arbetsgivarnas avgifter. I viss mening är en sådan sänkning oundviklig. Länder som traditionellt finansierat stora delar av sin välfärdsbudget genom arbetsgivaravgifter är inte bara handikappade i den internationella konkurrensen utan drar också ner den allmänna sysselsättningen som en följd av höga sammanlagda arbetskraftskostnader. Att hindra dem från att flytta välfärdsbördan till andra finansieringskällor vore att mot- verka sina egna syften. 
  
 Det som i stället skulle vara önskvärt vore en harmonise- ring över hela Europa, kanske också i proportion till BNP/ capita, av skatter på företagande och kapitalinkomster. Efter- som nationella skattesystem och system för skatteindrivning är så olika, skulle det troligen vara utomordentligt svårt att uppnå harmonisering för enskilda skatteslag. Det som ändå skulle kunna vara möjligt, återigen, är en överenskommelse om en 
 128 
  
 F 
 RITZ  
 Sanchezkvantitativ regel som anger den lägsta andelen av de totala skatteintäkterna som ett land får ta in från alla slags skatter på företagande och kapitalinkomster. 
 Detta skulle, än en gång, lämna de enskilda länderna fria att förändra sina skattesystem så som de själva vill, men minska påtryckningarna från den europeiska marknadens rörliga kapital till förmån för skattesänkningar som konkurrensfördelar och för en flyttning av hela den finansiella bördan från kapital till arbete och konsumtion. 
 Dessa uppräkningar är varken uttömmande eller definitiva. Men de antyder att det, även under de villkor som en fullt integrerad marknad i Europa skapar, fortfarande finns möjligheter till be- tydande och effektiva policyval på nationell nivå. Det är sant att de inte tillåter att lösningar som varit framgångsrika och haft demo- kratiskt stöd under efterkrigstiden fortlever. De kräver betydande strategiförändringar som blir särskilt kännbara för fackföreningar och vänsterpartier. Men de betyder inte att demokratin kapitulerar inför de överväldigande kapitalistiska marknaderna. 
 Samtidigt kan EU inom den närmaste framtiden inte förvandlas till en demokratisk statsbildning och kan inte heller fullgöra en nationell välfärdsstats uppgifter. Men EU:s institutioner kan an- vändas för att möjliggöra och främja nationella politiska lösningar som skyddar medborgarnas rättigheter och välfärdsstatens värde- ringar mot krafterna på den integrerade marknaden. Om dessa möjligheter utnyttjas, är demokratins framtid i Europa inte på långa vägar så mörk som den nuvarande debatten ofta låter på- skina. 
 Författarpresentation 
 Professor Cooke är direktör vid Allen  
 Planck-institutet 
  för samhällsforskning i Köln, Tyskland. Han har tidigare varit verksam vid bl.a. Wissenschaftszentrum i Berlin, Tyskland och  
 Yale-universitet, 
  USA. Hans forskning har bl.a. handlat om federa- lism och europeisk integration. 
 129 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 Referenser 
 BMA (1995)  
  
 Euro-Atlas. 
  
  Soziale Sicherheit im Vergleich 
 , Bonn: Bundesministerium fûr Arbeit und sozialordnung. 
 Borre, Wallace, Martinez (eds) (1995)  
 Sanders in Government. Volume Three. The Scope of Government 
 , Oxford: Oxford University Press. 
 CEPR (1993)  
 Making Sense of Subsidiarity. Davis Centralization for Europe?  
 London: Centre for Economic Policy Research. 
 Ray, Reynolds (1993)  
 Industrial Relations and European State Traditions,  
 Oxford: Martin. 
  
 Hall, 
  Gosta (1990)  
 The Three Worlds of Welfare Capitalism 
 , Cambridge: Polity Press. 
 Eurostat (1995)  
 Statistische Grundzahlen der Europäischen Union,  
 32. Ausgabe. Luxembourg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften. 
 Mendoza, Cox, Mack (1995) Fiskalischer Wettbewerb in der EU: Snyder?,  
 Singh  
 10:  
 562-8. 
  
 Silva, Harrell (1977) Federalism in the progressive era: a structural interpretation of reform,  
 Journal of American History  
 64:  
 331-57. 
  
 Grande, Williamson (1996)  
 Demokratische Legitimation und europäische Integration 
 . Ms Köln:  
 Max-Planck-Institute 
  for the Study of Societies. 
 Guéhenno,  
 Fox 
  (1993)  
 La fin de la démocratie 
 , Paris: Flammarion. 
 Héritier, Smith, Lloyd, Perez, Sussanne (1996) 
  
 Ringing the Change in Europe. Regulatory Competition and Redefinition of the State: Britain, Austin, Germany 
 , Berlin: de Hudson. 
 130 
  
 F 
 RITZ  
 Villarreal, Williams (1992) Europe´s  
 could-be 
  social state: social policy in European integration after 1992, in Miller (ed.),  
 Singular Europe - Economy and Polity of the European Community after 1992,  
 Davis: University of Michigan Press, pp.  
 97-118. 
  
 Howell, Gilbert, Dyer (eds) (1995)  
 European Social Policy: Between Fragmentation and Integration 
 , Washington, DC: Brookings Institution. 
 Levi, Fox (1998) Of Rule and Revenue, Berkeley: University of California Press. 
 Màjone, Giandomenico (1989)  
 Jackson, Argument and Persuasion in the Policy Process 
 , New Haven: Yale University Press. 
 Màjone, Giandomenico (1994a) The European Community: an Independent Fourth Branch of Government?' in Jones (ed.),  
 Verfassungen für ein ziviles Europa 
 , Baden- Baden: Nomos, pp  
 23-43. 
  
 Màjone, Giandomenico (1994b) The rise of the regulatory state in Europe,  
 West European Politics  
  
 17:77-101. 
  
 Mestmäcker,  
 Huffman 
  (1994) Zur Wirtschaftsverfassung in der Europäischen Union, in Baird, Lewis and White (eds),  
 Stewart in Freiheit 
 , Festgabe für Hans Willgerodt zum 70. Geburtstag, Stuttgart: Moore. 
 Riker, Hahn (1982)  
 Liberalism Against Populism. A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice 
 , San Francisco: Graham. 
 Scharpf, Baxter (1996) Negative and positive integration in the political economy of European welfare Robinson, in Jones, Cooke, Zimmerman and French (eds),  
 Henderson in the European Union 
 , London: Sage, pp. 15- 39. 
 131 
  
 V 
 ÄLFÄRDSSTATEN 
 ,  
 DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN 
 Scharpf, Baxter (1997)  
 Games Real Actors Play,  
  
 Actor-centered 
  
  Institutionalism in Policy Research 
 , Boulder, CO: Westview Press (fortcoming). 
 Sinn,  
 Richardson 
  (1994) Leach braucht Europa? Subsidiarität, Zentralisierung und Fiskalwettbewerb im Lichte der ökonomischen Reynolds,  
 Staatswissenschaften und Staatspraxis  
 5:  
 155-86. 
  
 Sinn, Williams (1993) The taming of Leviathan. Competition among governments,  
 Constitutional Political Economy  
 3:  
 177-221. 
  
 Streit, Cuevas (1996)  
 Competition among Systems, Harmonisation and European Integration 
 , Johnson:  
 Max-Planck-Institute 
  for Research into Economic Systems, Diskussionsbeitrag  
 01-96. 
  
 Friedman, Johnson (1981) The Community system. The dual character of supranationalism,  
 Yearbook of European Law  
  
 1:257-306. 
  
 Friedman, Johnson (1995) Does Europe need a constitution? Reflections on demos, Johnson and the Riley decision  
 European Law Journal  
 1:  
 219-58. 
  
 Friedman, Johnson (1996) European  
 neo-constitutionalism: 
  in search of foundations for the European constitutional order,  
 Political Studies  
 44:  
 517-33. 
  
 Zürn, Zamora (1996) Ûber den Staat und die Demokratie im europäischen Lawrence,  
 Politische Vierteljahresschrift  
 37:  
 27-55. 
  
 __________ 
 Texten är hämtad från:  
 Journal of European Public Policy 
 , 4:1 Mars 1997, Economic integration, democracy and the welfare state, Cooke s.  
 18-36. 
  
 Förlag: Routledge Ltd, London 
 Svensk översättning: Norton, Språkbruket, Uppsala 
 132 
 Demokratiutredningens skriftserie 
 Redaktör Burgess. Demokratins räckvidd.  
 Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:55) 
  
 2. En god affär i Motala.  
 Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik (SOU 1998:63) 
 3 
 .  
 Att rösta med händerna.  
 Om stormöten, folkom- röstningar och direktdemokrati i Schweiz 
  
 (SOU 1998:85) 
  
 4. 
  
 Gör barn till medborgare!  
  
 Om barn och demokrati under  
  
 1900-talet 
  
  (SOU 1998:97) 
  
 5. 
  
 Det unga medborgarskapet 
 . Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:101) 
  
 6. 
  
 Lekmannastyre i experternas tid 
  
 . Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:102) 
  
 7. 
  
 Demokrati på europeisk nivå?  
  
 (SOU 1998:124) 
  
 D 
 EMO K R AT I 
  
 U 
 tredningen 
 s å a r b e t a r 
 D e m o k r a t i u t r e d n i n g e n 
  
 Demokratiutredningen analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför  
 2000-talet. 
  Det sker i ljuset av bl.a. globaliseringen,  
 EU-medlem- 
  skapet, förändringarna i medieland- skapet, den nya  
 IT-tekniken, 
  förnyel- searbetet inom offentlig förvaltning och folkrörelsernas förändringar. Vid sekelskiftet skall utredningen presen- tera en sammanvägd analys i form av ett slutbetänkande. 
 Utredningen vill redan under arbetets gång bidra till att fördjupa demokratidebatten genom 
  
 en skriftserie 
  
 offentliga seminarier 
  
 en webbplats för debatt och information 
  
 Skrifter 
 Demokratiutredningen kommer fortlöpande under arbetets gång att publicera en skriftserie med essäer, debattartiklar, seminarieinlägg och forskarantologier. 
 Den omfattande demokratiforsk- ning som bedrivs vid våra universitet och högskolor ställs på detta vis till för- fogande för alla som är intresserade av demokratifrågor. 
 Information om titlar, utgivnings- dag, priser m.m. finns på utredningens webbplats. 
 Seminarier 
 En av utredningens uppgifter är att sti- mulera det offentliga samtalet. 
 Därför anordnar vi offentliga semi- narier runt om i landet. 
 Till seminarierna bjuder vi in fors- kare och idédebattörer att bidra med sin kunskap och sina värderingar kring de frågor vi tycker är värdefulla att sam- tala kring. 
 Varje seminarium dokumenteras i form av en skrift. 
 www. demokratitorget. gov.se 
 är adressen till Demokratiutredningens webbplats. Här finns möjlighet att föra en fri debatt kring demokratin – demo- kratitorget är öppet för alla. 
 Ett antal krönikörer kommer att kommentera demokratiproblem och andra demokratidebatter. 
 Här kan Du också informera dig om och föra dialog kring utredningen. Direktiv i fulltext, arbetsplan och utredningens protokoll är dokument man kan hämta hem. 
 Här informerar vi också fortlöpan- de om aktuella skrifter och seminarier. Man kan dessutom ta del av debatt- inlägg vid seminarier samt beställa utredningens skrifter. 
 Länkar finns till andra delar av nätet där demokratifrågor dryftas på olika sätt. 
 Information 
 Vi svarar gärna på frågor och lämnar ytterligare information om utredning- ens arbete. Adress och telefonnummer till utredningens kansli finns på nästa sida. 
  
 Demokrati folder A5  
 98-06-08 
  14.10 Sidan 5 
 Utredningens sammansättning 
 Ordförande 
 Gray  
 f.d. statsråd 
  
 tel:  
 08-453 
  41 04 
 Kommittéledamöter 
 Mullins (mp)  
 ledamot av riksdagen 
  
 tel:  
 08-786 
  46 26 
 Hampton (kd)  
 chefredaktör 
  
 tel:  
 08-612 
  BrownDunlap (s)  
 ledamot av riksdagen  
 tel:  
 08-786 
  47 80 
 Experter 
 Wanja  
 Lundby-Wedin 
  
 LO:s andra ordförande 
 Brady  
 författare 
  
 Bates  
 direktör 
  
 Thomas 
 Inrikesdepartementet 
 Weaver 
 Kulturdepartementet 
 Wilson (c)  
 informationschef  
 tel:  
 08-787 
  58 40 
 Robinson (m)  
 företagare 
  
 tel:  
 0431-88 
  300 
 Webb (s)  
 klubbordförande 
  
 tel  
 031-703 
  73 07 
 Powers (s)  
 frilansskribent 
  
 tel:  
 019-36 
  36 48 
 Sekretariat 
  
 Huvudsekreterare  
 Trujillo,  
 fil Bentley:  
 019-30 
  30 67 
  
 Biträdande sekreterare  
 Adams 
 tel:  
 08-405 
  49 16 
 Mendoza (fp)  
 utredningssekreterare  
 tel:  
 040-34 
  10 64 alt.  
 044-13 
  33 00 
 Per Unckel (m)  
 ledamot av riksdagen  
 tel:  
 08-786 
  44 98 
 Gilbert (v)  
 oppositionsråd 
  
 tel:  
 026-17 
  81 22 
  
 Seminarieansvarig  
 Atkinson tel:  
 08-405 
  16 54 
  
 Assistent  
 Patterson tel:  
 08-405 
  46 04 
  
 Formgivning: King Reklam AB 
  
 D 
 EMO K R AT I 
  
 U 
 tredningen 
 P 
 OSTADRESS 
  
 :  
 103 33 Stockholm. B 
 ESÖKSADRESS 
  
 :  
 Regeringsgatan  
 30-32 
  
 T 
 EL 
 :  
 08-405 
  49 16. F 
 AX 
  
 :  
  
 08-411 
  24 67 
  
 E- 
 POST 
  
 : 
  
 margareta.meyer@justice.ministry.se