Sekretess i det internationella samarbetet 
  
 4 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 4.1 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 Fram till år 1981 reglerades utrikessekretessen i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Huvud- regeln enligt den lagen var att handlingar i ärenden som angick rikets förhållande med främmande makt endast fick lämnas ut om de var äldre än 50 år eller om regeringen särskilt bestämde det. Handlingar i ärenden som i stället angick en svensk myndighets förbindelse med en främmande makts myndigheter eller undersåtar fick lämnas ut endast om de var äldre än 50 år eller om det var uppenbart att en väg- ran att lämna ut handlingarna inte var påkallat av rikets säkerhet eller av internationella hänsyn. 
 I och med att den nu gällande sekretesslagen (1980:100) trädde i kraft den 1 januari 1981 förändrades grunderna för svensk utrikes- sekretess. I dag gäller utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretessla- gen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. 
  
 4.1.1 
  
 Sekretessens räckvidd 
  
 Det stora flertalet bestämmelser i sekretesslagen begränsar den räckvidd som sekretessen har inom den offentliga verksamheten. Det innebär att en och samma uppgift kan omfattas av sekretess i ett sammanhang men sakna sekretesskydd i andra sammanhang. Ofta anges det uttryckligen inom vilken offentlig verksamhet en viss sekretessbestämmelse är tillämplig. Det är också vanligt att sekretess för en viss uppgift kan bli aktuell endast hos en eller flera 
 173 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 SOU 2004:75 
  
 uttryckligt angivna myndigheter eller i särskilt utpekade typer av ärenden. Under vissa förutsättningar kan sådan sekretess överföras från en myndighet till en annan eller från en verksamhet till en an- nan genom s.k. överföringssekretess. 
 För utrikessekretessen gäller ingen motsvarande begränsning av sekretessens räckvidd. Tvärtom är 2 kap. 1 § sekretesslagen tillämp- lig i all offentlig verksamhet, oberoende av vilken myndighet eller annat offentligt organ som förfogar över de aktuella uppgifterna. Sekretessen gäller också oavsett varför uppgifterna finns hos en myndighet. Det saknar alltså formellt betydelse i vilken verksamhet eller i vilket ärende en uppgift förekommer. Utrikessekretessen kan därför vara tillämplig även hos myndigheter vars verksamhet nor- malt inte berör internationella förhållanden. 
  
 4.1.2 
  
 Uppgifter som kan omfattas av utrikessekretess 
  
 Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen är utrikessekretessen tillämplig på uppgifter som angår Sveriges förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Även uppgifter som rör en myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat och uppgifter som rör en statslös person kan omfattas av utrikessekretess. 
 Med uttrycket  
 Sveriges förbindelser  
 avses inte enbart de egentliga utrikespolitiska förbindelser som upprätthålls av utrikesförvaltning- en, utan också handelsförbindelser och kulturella förbindelser på olika nivåer. 
 1  
 En förutsättning är emellertid att det handlar om för- bindelser på nationell nivå, t.ex. när en myndighet företräder Sverige i konventionsförhandlingar. 
 2 
  
 Bestämmelsen om utrikessekretess är emellertid tillämplig på be- tydligt fler uppgifter än sådana som direkt angår Sveriges förbindel- ser med andra stater. Givetvis omfattas även Sveriges förbindelser med mellanfolkliga organisationer. Sekretessen kan också vara till- lämplig på sådana uppgifter som rör en svensk myndighets kontakter med en utländsk myndighet i rena myndighetsangelägenheter eller på uppgifter som rör ett svenskt företags affärskontakter med ett ut- ländskt företag. Detsamma gäller direkta förbindelser enbart mellan andra stater eller mellanfolkliga organisationer eller mellan olika myndigheter i andra länder. Vidare kan utrikessekretess i princip bli 
  
 1 
  
 Jfr prop. 1979/80:2 Del A, s. 130 
  
 2 
  
 SOU 1994:49, s. 38 
  
 174 
  
 SOU 2004:75 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 aktuell för andra uppgifter som direkt rör utländska förhållanden – hos företag eller fysiska personer – utan krav på några mellanstatli- ga förbindelser. Några svenska intressen behöver alltså inte vara inblandade. I praktiken torde det emellertid ofta krävas, eftersom sekretess kan bli aktuellt endast om ett röjande av uppgifter kan störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. 
  
 4.1.3 
  
 Omvänt eller rakt skaderekvisit? 
  
 När sekretesslagen trädde i kraft år 1981 gällde utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § med olika skaderekvisit beroende på var en uppgift fanns. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresenta- tionen föreskrevs sträng sekretess med ett omvänt skaderekvisit, dvs. att sekretess gäller  
 om det inte står klart  
 att en uppgift kan röjas utan att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Bestämmelsen tillämpades av regeringen, Sveriges ambassader och konsulat samt Sveriges representationer och delega- tioner vid mellanfolkliga organisationer (EU, FN m.fl.). Hos alla andra svenska myndigheter gällde däremot svagare sekretess med ett rakt skaderekvisit för samma uppgifter. För dessa myndigheter föreskrevs således att sekretess gäller för en uppgift  
 om det kan an- tas  
 att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. 
 I förarbetena förklaras denna uppdelning med att frågor som rör Sveriges utrikes förhållanden i och för sig är av stort intresse för den allmänna debatten, men att sekretess måste kunna upprätthål- las i sådan utsträckning att Sveriges kontakter med andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller omöjliggörs. 
 3  
 Fram- för allt ansågs detta gälla uppgifter inom de centrala delarna av ut- rikessekretessens område. En sekretessregel med enhetligt skade- rekvisit ansågs därför som mindre lämplig. 
 4  
 De olika skaderekvisi- ten till trots ansågs det emellertid självklart att en prövning av sek- retessen för uppgifter i en handling som kommer in både till rege- ringen och till en annan myndighet inte bör leda till skilda resultat. 
 5 
  
 3 
  
 Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 130 f (se också SOU 1975:22 s. 160 f) 
  
 4 
  
 Ett enhetligt rakt skaderekvisit hade dock under lagstiftningsarbetet föreslagits i den pro- memoria från Justitiedepartementet som till stora delar låg till grund för förslaget om en ny sekretesslag (Ds Ju 1977:11/Del 2 s. 298 f) 
  
 5 
  
 Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 131 
  
 175 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 SOU 2004:75 
  
 Denna uppdelning på olika skaderekvisit upphörde vid utgången av år 1994. 
  
 4.1.4 
  
 Ett enhetligt rakt skaderekvisit efter inträdet i EU 
  
 I och med att Sverige blev medlem i EU ändrades bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen och fick den lydelse den har i dag. Sedan den 1 januari 1995 gäller således ett enhetligt rakt skaderekvisit för alla uppgifter som omfattas av utrikessekretessen. Det görs alltså inte längre någon skillnad mellan å ena sidan uppgifter hos regering- en eller inom utrikesrepresentationen och å andra sidan uppgifter hos andra myndigheter. I övrigt har bestämmelsen kvar sin ur- sprungliga lydelse, vilket innebär att sekretessen är densamma oav- sett om uppgifterna rör  
 EU-samarbetet 
  eller om de rör andra inter- nationella förhållanden 
 Utredningen om utrikessekretessen föreslog denna enhetliga sekretess år 1994. Det motiverades bl.a. med att det är motsägelse- fullt att låta regeringen och utrikesrepresentationen tillämpa en strängare sekretess än andra myndigheter samtidigt som det förut- sätts att sekretessprövningen av en och samma handling inte bör leda till olika resultat beroende på var den finns. 
 6  
 Inte heller ansåg utredningen att det fanns anledning att utforma kraven på sekretess annorlunda för uppgifter som rör EU än för uppgifter på sådana områden som rör samarbetet med andra länder och internationella organ. Utredningen fann det därför lämpligt att, oberoende av ett svenskt medlemskap i EU, införa ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela utrikessekretessens område. 
 Regeringen delade utredningens uppfattning och framhöll i den efterföljande propositionen att på de områden som omfattas av  
 EG-samarbetet 
  kommer sådant som hittills har varit ren svensk inrikespolitik att bli också utrikespolitik. 
 7  
 Från sekretessynpunkt medför det enligt regeringen att bestämmelsen om utrikessekretess kommer att vara tillämplig på betydligt fler uppgifter än tidigare och utgångspunkten måste vara att en sådan utveckling inte be- gränsar offentlighetsprincipen mer än nödvändigt. Regeringen utta- lade vidare att valet mellan ett rakt eller omvänt skaderekvisit har sin största och viktigaste betydelse som ett sätt att markera vilken 
  
 6 
  
 SOU 1994:49 s. 85 ff 
  
 7 
  
 Prop. 1994/95:112 s. 27 f 
  
 176 
  
 SOU 2004:75 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 generell hållning till offentlighet som råder för uppgiften, dvs. om man i tveksamma fall skall lämna ut uppgiften eller inte. 
 I fråga om tillämpningen av ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessen anförde regeringen att det inte i sig bör medföra några risker för att Sverige inte skall ha möjlighet att tillgodose så- dana berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vid bedömningen av om en uppgift som erhållits från en annan stat eller från en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte an- sågs avsändarens uppfattning i frågan i och för sig inte kunna avgö- ra om uppgiften skall hållas hemlig, men avsändarens intresse av sekretess kan ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den främmande staten eller den mellanfolkliga organisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig, kan det givetvis vara ett skäl för att anse att ett utlämnande skulle störa Sveriges mellanfolk- liga förbindelser. 
 8  
 Regeringen uttalade i det sammanhanget också att införandet av ett enhetligt rakt skaderekvisit innebär en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden och att det måste an- tas leda till att betydligt fler uppgifter kan lämnas ut, men att upp- gifter av känslig natur som rör Sveriges utrikes förbindelser alltjämt kan sekretessbeläggas. 
 Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag efter att konstitutionsutskottet uttalat att möjligheterna till insyn i den na- tionella beredningsprocessen inom  
 EU-samarbetet 
  bör vara de- samma som om det slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Enligt utskottet framstod det därmed som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inom utrikes- sekretessens tillämpningsområde. 
 9 
  
 4.1.5 
  
 Rekvisitet stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet 
  
 För att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen krävs att det kan antas att det  
 stör  
 Sveriges mellan- folkliga förbindelser eller på annat sätt  
 skadar  
 landet om uppgiften röjs. Skade- och störningsbegreppen skall inte ges en allt för vid innebörd. 
 10  
 För att en skada eller störning skall kunna anses föreligga måste det röra sig om någon form av olägenhet för landet. Det för- 
  
 8 
  
 A.prop. s. 29 
  
 9 
  
 Bet. 1994/95:KU18 s. 17 f (rskr. 1994/95:128) 
  
 10 
  
 Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 131 
  
 177 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 SOU 2004:75 
  
 hållandet att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett lands ledning inte kan uteslutas om en viss uppgift lämnas ut, bör därför inte leda till sekretess. 
 Regeringsrätten har i ett par avgöranden anfört att för att be- stämmelsen om utrikessekretess skall vara tillämplig måste det vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna. 
 11  
 En skada eller stör- ning som förorsakas endast av det faktum att en uppgift röjs – och alltså inte av uppgiftens konkreta innehåll eller art eller dess an- knytning till internationell verksamhet – skulle därmed inte omfat- tas av skadebegreppet. 
  
 4.1.6 
  
 Sekretesstiden 
  
 För uppgifter i allmänna handlingar är utrikessekretessen numera tillämplig i högst fyrtio år, i stället för i de femtio år som gällde en- ligt lagstiftningen före år 1981. 
  
 4.1.7 
  
 Särskild prövning av utrikessekretessen i vissa fall 
  
 På samma sätt som för andra beslut om att inte lämna ut en allmän handling gäller vid tillämpningen av 2 kap. 1 § sekretesslagen att beslut av ett statsråd överklagas till regeringen, medan beslut av en myndighet överklagas till kammarrätt. För myndigheter inom utrikes- representationen (ambassader m.m.) gäller särskilt att beslut överkla- gas till Kammarrätten i Göteborg. När en statlig myndighet avslår en annan statlig myndighets begäran att ta del av handlingar eller upp- gifter prövas överklagandet av regeringen. 
 I ett avseende gäller emellertid särskilda regler för prövning av utlämnande av allmänna handlingar när utrikessekretess kan vara tillämplig. Med stöd av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen före- skrivs det i 7 § sekretessförordningen (1980:657) att en sådan pröv- ning i vissa fall inte skall göras av den myndighet som förvarar hand- lingen. Frågan om utlämnande av en allmän handling som är av  
 syn- nerlig betydelse för rikets säkerhet  
 får nämligen prövas endast av che- fen för Utrikesdepartementet, om handlingen innehåller uppgifter 
  
 11  
 RÅ 1998 ref 42 och RÅ 2000 ref 22 (se avsnitt 5.3) 
 178 
  
 SOU 2004:75 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och hand- lingen har överlämnats av departementet till en svensk myndighet. 
  
 4.2 
  
 Vissa andra bestämmelser i sekretesslagen som rör internationella förhållanden 
  
 Förutom den allmänna bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen finns det vissa andra bestämmelser i lagen som bör nämnas i det här sammanhanget. De avser internationella för- hållanden generellt och har inte någon direkt anknytning till sär- skilda förbindelser eller avtal med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. 
  
 4.2.1 
  
 Förbud i vissa fall att röja uppgift för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation 
  
 I 1 kap. 3 § sekretesslagen finns bestämmelser om lagens tillämp- ning i förhållandet mellan myndigheter. Av tredje stycket framgår att en uppgift för vilken sekretess gäller får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolkig organisation endast under vissa an- givna förutsättningar. För det första får en uppgift lämnas ut om det sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller förordning. För det andra får en uppgift lämnas ut om den i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utläm- nande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndig- heten eller den mellanfolkliga organisationen. 
  
 4.2.2 
  
 Sekretess för uppgifter som rör utlänning 
  
 En särskild bestämmelse om sekretess för information om utlän- ningar finns i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Sekretess gäller bl.a. för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att ett röjande av upp- giften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlän- ningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Liksom utrikessekretessen är den särskilda utlännings- sekretessen tillämplig hos alla svenska myndigheter som har till- gång till de aktuella uppgifterna. Sekretess gäller emellertid endast 
 179 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 SOU 2004:75 
  
 till skydd för enskild och inte till skydd för nationella intressen. Som exempel på när bestämmelsen är tillämplig kan nämnas att rö- jande av uppgifter om en politisk flykting som befinner sig i Sverige skulle kunna leda till repressalier mot flyktingen eller dennes släk- tingar i hemlandet. 
 12 
  
 4.2.3 
  
 Myndigheters internationella utvecklingsbistånd 
  
 I 8 kap. 11 § sekretesslagen anges att sekretess gäller i en myndig- hets verksamhet med internationellt utvecklingsbistånd för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det av särskild an- ledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen är framför allt tillämplig i den verksamhet som be- drivs av Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (SIDA). 
  
 4.2.4 
  
 Utrikesförvaltningens ärenden om ekonomiskt bistånd 
  
 Hos Utrikesdepartementet och inom utrikesrepresentationen gäll- er enligt 9 kap. 11 § sekretesslagen sekretess för bl.a. uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd åt enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Exempel på situationer när bestämmelsen kan vara tillämplig är när ambassader och andra utlandsmyndigheter bistår svenskar utomlands i samband med t.ex. brott, olyckor eller natur- katastrofer. 
  
 12  
 Prop. 1979/80:2 Del A, s. 208 
 180 
  
 5 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 I våra direktiv konstaterade regeringen att det i samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 gjordes en ändring i bestämmel- sen om utrikessekretess. 
 1  
 Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Tidi- gare gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess, medan det för uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. Detta var en viktig omläggning av den grundläg- gande synen på sekretess i utrikes ärenden. Regeringen ansåg där- för att utvecklingen i utrikessekretessfrågor, bl.a. myndigheternas hantering av sekretessen, noga skulle följas upp. 
 2 
  
 5.1 
  
 Allmänt om problemen med utrikessekretessen 
  
 5.1.1 
  
 Vår enkätundersökning 
  
 För att kunna utröna om myndigheterna har problem med tillämp- ningen av utrikessekretessen har vi genomfört en enkätförfrågan (se bilaga 2). Enkäten sändes till 22 centrala statliga myndigheter, som alla bedömdes kunna ha relativt omfattande internationella för- bindelser, samt till en storkommun och till fyra utlandsmyndigheter. Av totalt 27 myndigheter har 24 besvarat enkäten och två av dessa myndigheter har lämnat svar från olika verksamhetsgrenar (Riks- polisstyrelsen från Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen samt Tullverket från Brottsutredningsenheten och Handelsenheten). Vi har därför sammantaget haft ett underlag av totalt 26 enkätsvar till hjälp i vår bedömning. 
  
 1 
  
 Dir. 1998:32 s. 26 ff 
  
 2 
  
 Se prop. 1994/95:112 s. 31 
  
 181 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 SOU 2004:75 
  
 Till stöd för våra överväganden har vi också använt oss av resul- tatet av en av Statskontoret år 2000 genomförd enkätundersökning angående myndigheternas hantering av  
 EU-relaterade 
  handlingar. 
 3  
 Den undersökningen hade i och för sig en annan utgångspunkt än vår – bl.a. berörde den inte andra internationella förhållanden än  
 EU-arbetet 
  – men inte desto mindre omfattade den vissa frågeställ- ningar av relevans också för vår undersökning. 
 Det är inte möjligt att med utgångspunkt i enkäterna ge några entydiga och uttömmande svar om utrikessekretessens tillämpning hos myndigheterna. Utfallet visar emellertid tydligt att svenska myndigheter mycket sällan stödjer sig på utrikessekretessen för att vägra utlämnande av allmänna handlingar. Detta kan vara en följd av att det relativt sällan förekommer förfrågningar avseende all- männa handlingar som rör Sveriges utrikes förbindelser. Det är emel- lertid svårt att bedöma riktigheten i ett sådant antagande, eftersom myndigheterna generellt saknar ingående kunskap om hur många förfrågningar som görs och som leder till att handlingar eller Moore uppgifter omedelbart lämnas ut av myndigheternas tjänstemän. Däremot kan det med säkerhet konstateras att det hos de flesta myndigheter med internationella kontakter är ovanligt – eller t.o.m. mycket ovanligt – att en mer ingående prövning av ett utlämnande görs enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Flera myndigheter tillämpar i stället de särskilda bestämmelser om sekretess som införts på grund av ingångna internationella avtal (se kapitel 6 och 7). 
 Det är vidare endast ett fåtal av de tillfrågade myndigheterna som anser att det brukar uppstå problem när utrikessekretessen skall tillämpas i ett konkret fall. Flertalet av myndigheterna tycks alltså inte se några egentliga problem med tillämpningen av just 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det är i det avseendet inte någon skillnad mellan de myndigheter som relativt ofta gör sådana sekretessprövningar och de myndigheter som ytterst sällan kommer i kontakt med en ut- lämnandefråga som berör utrikessekretessen. Vad som kan konsta- teras är att de myndigheter som har problem med tillämpningen av utrikessekretessen, och som har konkretiserat vari dessa problem består, anger skaderekvisiten som orsak till svårigheterna. 
 Enkätutfallet visar inte att det skulle vara någon betydande skill- nad i svårighetsgrad vid tillämpningen av utrikessekretessen bero- ende på om de aktuella allmänna handlingarna rör  
 EU-samarbetet 
  eller om de avser annat internationellt samarbete. Även i fråga om 
  
 3  
 Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheternas  
 EU-arbete 
  
 182 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 EU-samarbetet 
  tycks det vara relativt ovanligt att myndigheter till- lämpar 2 kap. 1 § sekretesslagen och det finns inte heller i det sam- manhanget några påtagliga problem med den tillämpning som trots allt förekommer. Vi ser därför inte någon anledning att närmare över- väga en särskild reglering av utrikessekretess för uppgifter i  
 EU-sam- 
  arbetet. Mot en sådan särskild reglering talar också att det enligt vad vi har erfarit finns ett faktiskt, om än mindre, behov av att på de allmänna grunder som gäller för utrikessekretessen kunna sekre- tessbelägga visst material som rör EU. Vi återkommer i kapitel 6 och 7 till näraliggande frågor om sekretess vid internationellt in- formationsutbyte på grund av bl.a.  
 EU-medlemskapet. 
  
 Sammanfattningsvis anser vi att varken vår enkätundersökning eller den av Statskontoret tidigare genomförda undersökningen ger stöd för att det skulle behövas några radikala förändringar av be- stämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen. I av- snitten  
 5.2–5.4 
  redovisar vi dock vår bedömning av de problem som trots allt förekommer med störnings- och skadebegreppen. 
  
 5.1.2 
  
 Synpunkter från utrikesförvaltningen 
  
 Vi har inom ramen för vår undersökning också inhämtat synpunk- ter från företrädare för Utrikesdepartementet angående sekretes- sens tillämpning inom utrikesförvaltningen. Vår uppfattning efter dessa kontakter är att den försvagning av utrikessekretessens ska- derekvisit som genomfördes år 1995, inte har inneburit några pro- blem för utrikesförvaltningen. Den har fortfarande tillräckliga möj- ligheter att sekretessbelägga känsligt material. Inte heller i övrigt har det framkommit något som tyder på att det finns sådana pro- blem med tillämpningen av utrikessekretessen att det skulle föran- leda några drastiska förändringar av lagstiftningen. 
 Vad som däremot har påtalats för oss är att det finns vissa oklar- heter i fråga om hur skade- och störningsbegreppen skall tolkas. Inom utrikesförvaltningen tycks det också ha skett en förändring i synen på dessa begrepp sedan sekretesslagen infördes. Vidare har en dom från Regeringsrätten – om den s.k. scientologbibeln – med- fört vissa oklarheter i fråga om vad det är för typ av uppgifter som, om de röjs, kan ligga till grund för en sådan störning eller skada att sekretess kan åberopas. I följande avsnitt utvecklar vi vår syn i dessa frågor. 
 183 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 SOU 2004:75 
  
 5.2 
  
 Vad innebär rekvisitet stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet? 
  
 I förarbetena till sekretesslagen konstaterades att skade- och stör- ningsbegreppen i bestämmelsen om utrikessekretess inte bör ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att en uppgift skall sekretessbeläggas. 
 4  
 Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett lands ledning inte kan uteslutas skall med andra ord inte alltid leda till sekretess. Syf- tet med utrikessekretessen är alltså, som vi uppfattar det, att upp- gifter skall sekretessbeläggas endast om röjandet av dem på ett konkret sätt kan antas vara menligt för Sverige i något avseende, t.ex. genom att det försämrar Sveriges situation i en internationell förhandlingssituation. Särskilt skadligt för Sverige skulle ett röjan- de av uppgifter kunna vara om det medför verkliga svårigheter för Sverige vid fortsatta utrikesförbindelser. Ett exempel på en sådan situation skulle vara om Sverige genom sitt agerande inte kan delta i viktigt internationellt samarbete eller få del av för landet väsentlig information. Vi har inte uppfattat annat än att utrikessekretessen har tillämpats av myndigheterna på det förhållandevis restriktiva sätt som var avsett. 
 Vi har under utredningsarbetets gång erfarit att det sedan sekre- tesslagens införande, och främst sedan Sverige blev medlem i EU, har skett en viss förändring i tillämpningen av utrikessekretessens störningsbegrepp inom utrikesförvaltningen. Denna förändring innebär att det i dag generellt krävs en mer påtaglig olägenhet för Sverige än vad som kanske förutsattes när bestämmelsen infördes. Detta kan sannolikt till stor del tillskrivas den allmänt förändrade syn på öppenhet inom utrikesförvaltningen som blev följden av Sveriges ökade deltagande i det internationella samarbetet med an- ledning av  
 EU-medlemskapet. 
  Givetvis hade det även betydelse att ett rakt skaderekvisit infördes i stället för ett omvänt som krav för utrikessekretess hos utrikesförvaltningen. Regeringen uttalade i det sammanhanget bl.a. att ändringen till ett rakt skaderekvisit för ut- rikesförvaltningen innebar en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden och att det måste antas leda till en större öppen- het. 
 5  
 Enligt vår uppfattning visar den faktiska utvecklingen också att offentligheten inom utrikesförvaltningen i dag är större än vad den var, eller avsågs vara, vid sekretesslagens införande. Om denna 
  
 4 
  
 Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 131 
  
 5 
  
 Prop. 1994/95:112 s. 29 
  
 184 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 förändring även har fått genomslag i tillämpningen av utrikessekre- tessen hos andra myndigheter är däremot svårare bedöma. Främst beror detta på att det, med undantag för ett fåtal myndigheter, tycks vara relativt ovanligt att 2 kap. 1 § sekretesslagen över huvud taget tillämpas annat än inom utrikesförvaltningen. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 5.4 i samband med vårt förslag till ändring av utrikessekretessen. 
  
 5.3 
  
 Vad måste orsaka en störning eller skada för att utrikessekretessen skall vara tillämplig? 
  
 5.3.1 
  
 Scientologdomen 
  
 År 1997 lämnades en icke utgiven skrift från Religous Technology Center (den s.k. scientologbibeln) in till riksdagens kammarkansli, Justitiedepartementet, Justitiekanslern (JK) och till Stockholms tingsrätt. Efter begäran från enskilda lämnade riksdagens kammar- kansli och Stockholms tingsrätt ut scientologbibeln som allmän och offentlig handling. Motsvarande begäran avslogs däremot av regeringen och JK med motiveringen att sekretess gällde för upp- gifterna enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Grunden för den inställ- ningen var i korthet att USA hade hävdat att ett utlämnande av sci- entologbibeln skulle innebära att Sverige dels oskäligt inkräktade på scientologernas legitima intressen, dels inte följde sina internatio- nella åtaganden på immaterialrättens område. Mot bakgrund av USA:s inställning ansågs ett utlämnande kunna störa Sveriges mel- lanfolkliga förbindelser på handelsområdet. 
 Efter överklagande av JK:s beslut uttalade Regeringsrätten att det skall vara en uppgifts konkreta innehåll eller i visst fall dess art och anknytning till mellanfolklig eller internationell verksamhet som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet. 
 6  
 Så var enligt Regeringsrätten inte fallet med scientologbibeln. Det var inte det faktum att det konkreta innehållet i skriften kunde bli känt – eller att uppgifter av just det aktuella slaget lämnades ut – som kun- de förväntas orsaka en störning i de mellanfolkliga förbindelserna. Orsaken till en sådan störning skulle i stället vara det faktum att Sverige gav offentlighetsprincipen företräde framför upphovsrätten. Eftersom denna ordning uttryckligen hade föreskrivits av lagstiftaren 
  
 6  
 RÅ 1998 ref 42 
 185 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 SOU 2004:75 
  
 kunde den enligt Regeringsrätten inte åsidosättas med hänvisning till utrikessekretessen. 
  
 5.3.2 
  
 Vår bedömning av rättsläget 
  
 Vi har erfarit att utrikesförvaltningen, med anledning av Regerings- rättens nämnda avgörande, i dag tolkar utrikessekretessen snävare än tidigare i fråga om vilka röjanden av uppgifter som kan föranleda sekretess. En utgångspunkt för bedömningen i dag synes vara att om en uppgifts konkreta innehåll som sådant inte är känsligt för en annan stat eller mellanfolklig organisation, kan uppgiften inte alltid sekretessbeläggas även om det faktum att den röjs kan medföra stör- ningar i förbindelserna. Att uppgifterna i sig inte är känsliga kan t.ex. bero på att de tidigare är offentliggjorda eller annars är allmänt kän- da. Störningar kan trots detta komma att uppstå exempelvis på grund av andra staters syn på offentligheten av en dagordning eller en samtalsuppteckning i samband med ett möte mellan ländernas regeringsföreträdare. Ett annat exempel är störningar som kan upp- stå på grund av vissa mellanfolkliga organisationers syn på hemlig- hållandet av konkreta handlingar, trots att uppgifterna (innehållet) i handlingarna i sig inte är hemligt. 
 Vi ser för vår del inte att Regeringsrättens avgörande nödvändigt- vis måste tolkas så snävt som man ibland tycks göra inom utrikes- förvaltningen. Det torde t.ex. inte stå i konflikt med Regeringsrät- tens slutsatser att sekretessbelägga en punkt på en dagordning inför ett möte mellan statsministern och en utländsk regeringschef eller ett uttalande som framgår av en samtalsuppteckning mellan dem. Det faktum att det är av vikt för den utländske regeringschefen att ett diskussionsämne inte blir känt – och att ett röjande skulle kun- na föranleda störningar i de mellanfolkliga förbindelserna – torde även mot bakgrund av Regeringsrättens avgörande kunna utgöra grund för att sekretessbelägga den aktuella punkten på dagordning- en eller delar av samtalsuppteckningen. Även om det inte är det kon- kreta informationsinnehållet som är avgörande (de frågor som disku- teras kan i sig vara offentliga och kända) så torde uppgiften ha så- dan anknytning till de mellanfolkliga förbindelserna att den kan sek- retessbeläggas under förutsättning att övriga rekvisit är uppfyllda. 
 Situationen skulle däremot kunna vara annorlunda när exempelvis en mellanfolklig organisation anser sig ha rätt att kräva att Sverige vägrar lämna ut originaldokument och kopior av dessa, medan man 
 186 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 egentligen inte har några synpunkter på att det egentliga innehållet (dvs. uppgifterna) i dokumenten offentliggörs muntligen eller ge- nom avskrift. En sådan situation, som förekommer i samarbetet med exempelvis Nato, har vissa likheter med den fråga som pröva- des av Regeringsrätten. En helt avgörande skillnad anser vi emeller- tid vara att dokumenten i dessa fall direkt rör faktiska mellanfolkli- ga förbindelser, vilket inte var fallet i fråga om scientologbibeln. Samtliga uppgifter i t.ex. ett  
 Nato-dokument 
  som Sverige får del av inom ramen för det internationella samarbetet, måste anses vara av den arten att de har en självklar anknytning till mellanfolklig verk- samhet. 
 Enligt vår uppfattning är det mot den bakgrunden osäkert om man kan tillskriva Regeringsrättens slutsatser i scientologdomen en vidare tillämpning än avseende just den konfliktsituation mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten som prövades i det aktu- ella målet. Denna konflikt har dessutom numera fått en konkret lösning genom införandet av 8 kap. 27 § sekretesslagen. I den be- stämmelsen anges att sekretess under vissa förutsättningar gäller hos en myndighet för uppgifter i ett upphovsrättsligt skyddat verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att rättighetshavaren lider skada. 
 Vår uppfattning är sammanfattningsvis att Regeringsrättens dom inte hindrar att en myndighet med åberopande av 2 kap. 1 § sekre- tesslagen vägrar lämna ut ett internationellt originaldokument med mellanfolklig anknytning, även om sekretess i ett visst fall inte föreligger avseende det sakliga innehållet i dokumentet. Under för- utsättning att röjandet av dokumentet – dvs. uppgifterna i dess sammanhållna kontext – kan antas skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet, är samtliga rekvisit som krävs för sekretess uppfyllda. 
  
 5.3.3 
  
 Någon ändring av utrikessekretessen behövs inte med anledning av scientologdomen 
  
 Inom det internationella samarbetet arbetar Sverige i dag aktivt med att få till stånd en ökad öppenhet i linje med de principer som gäller för den svenska offentlighetsprincipen. Mot bakgrund av ut- vecklingen under de senaste åren kan vi konstatera att Sverige, inte 
 187 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 SOU 2004:75 
  
 minst inom EU, har nått viss framgång på denna punkt. 
 7  
 Enligt vår uppfattning måste Sverige emellertid också visa förståelse och accep- tans för att andra länder har andra rättsliga traditioner i dessa frågor. I det internationella samarbetet är det viktigt att Sverige inte bara ställer krav på sina motparter, utan också respekterar de rättsliga traditioner som gäller i andra stater eller inom mellanfolkliga orga- nisationer. Det finns annars risk för att Sverige skulle få svårigheter med, eller helt stängas ute från, för landet nödvändigt eller nyttigt internationellt samarbete. Detta skulle knappast gagna Sveriges strävan efter en ökad öppenhet i det internationella arbetet. Fram- för allt gäller detta i kontakter med länder och mellanfolkliga organi- sationer som Sverige inte har ett så nära och omfattande samarbete med som vi har med t.ex. EU och dess medlemsstater. 
 Enligt vår uppfattning är det således mycket viktigt att uppgifter som lämnas mellan Sverige och andra stater eller mellanfolkliga or- ganisationer kan sekretessbeläggas om röjandet kan antas medföra skada för Sverige och svenska intressen, även om det konkreta in- formationsinnehållet i sig inte är känsligt eller föranleder sekretess. Vi anser också att det trots Regeringsrättens scientologdom nor- malt finns tillräckligt stora möjligheter att sekretessbelägga infor- mation när det behövs i det internationella samarbetet. Samtidigt måste vi emellertid konstatera att rättsläget i denna fråga inte är helt klarlagt. 
 Vi har därför övervägt en ändring av 2 kap. 1 § sekretesslagen som tydliggör att sekretess skall gälla för uppgifter om det kan antas att röjandet av uppgiften skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller i övrigt skadar landet. En sådan ändring skulle markera att det saknar betydelse av vilket skäl röjandet medför skada. Det skulle alltså vara tillräckligt att röjandet som sådant är skadligt för svenska intressen, oavsett uppgifternas art eller innebörd. Vår tolkning av rättsläget innebär dock att en sådan ändring inte är nödvändig i sak. Det kan inte heller uteslutas att den praktiska tillämpningen av ut- rikessekretessen efter en ändring skulle leda till en icke önskvärd utvidgning av sekretessområdet. Vi avstår således från att lämna ett sådant förslag. 
  
 7  
 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar samt Sveriges riksdags skrivelse (rskr. 2001/02:110) Redogörelse för arbetet inför och under det svenska ordförandeskapet i EU första halvåret 2001 med handlingsoffentlighet i EU:s insti- tutioner 
 188 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 5.4 
  
 Vårt förslag till förtydligande av utrikessekretessen 
  
 Vårt förslag:  
 Sekretess skall gälla för uppgift som angår Sveriges förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör en annan stat eller mellanfolklig organisation eller en myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat eller en statslös person, om det kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. 
 Som vi redovisar tidigare har vi inte funnit stöd för att föreslå några större förändringar i utrikessekretessen som den i dag är utformad i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Bestämmelsen tycks i det stora hela fylla sin funktion att möjliggöra hemlighållandet av internationellt an- knuten information vars röjande skulle kunna försvåra för Sverige i det internationella samarbetet eller på något annat sätt vara skadligt för landet, utan att det medför några större tillämpningsproblem. Bestämmelsen tycks inte heller – trots sitt ganska vida tillämp- ningsområde – användas på ett sådant sätt att handlingar undan- hålls offentligheten i onödan. Vi anser emellertid att det i ett avse- ende finns anledning att förändra och förtydliga bestämmelsen. 
 Som vi konstaterar i avsnitt 5.2 är det för att utrikessekretess skall föreligga inte tillräckligt att ett röjande av uppgifter enbart medför irritation eller mindre tillfälliga störningar i Sveriges för- bindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Det krävs enligt vår uppfattning i princip att det kan antas att röjandet på något sätt faktiskt skadar landet. Av den anledningen kan det i dag använda begreppet stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser vara missvisande och mindre lyckat. Innebörden av begreppet stör görs inte heller klarare av att samma bestämmelse också föreskriver sekretess när röjandet av en uppgift på annat sätt skadar landet. Vår bedömning är att de två begreppen – stör och skadar – i dag tillämpas som om de hade samma materiella innebörd. 
 Vi anser därför att bestämmelsen om utrikessekretess skulle bli tydligare om det uttryckligen framgick att det även avseende de mellanfolkliga förbindelserna måste finnas risk för någon form av skada för att sekretess skall gälla och att det alltså inte är tillräckligt med en mindre störning, som rent språkligt torde kunna föreligga utan att det medför skada. Vi föreslår därför att bestämmelsen ut- formas så att sekretess gäller endast om det kan antas att röjandet av en uppgift skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. 
 189 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 
  
 SOU 2004:75 
  
 På detta sätt markeras enligt vår uppfattning den ändring av praxis som uppenbarligen har fått genomslag inom utrikesförvalt- ningen och som innebär att det i dag krävs en allvarligare störning för att utrikessekretessen skall kunna åberopas, än vad som krävdes när sekretesslagen infördes. Det skulle enligt vår uppfattning vara önskvärt om den ökade öppenheten och offentligheten i det inter- nationella samarbetet kunde få genomslag också hos myndigheter utanför utrikesförvaltningen, när dessa myndigheter tillämpar be- stämmelsen om utrikessekretess. Vi anser att möjligheten för detta ökar om lagstiftningen ändras på det sätt som vi föreslår. 
 190 
  
 6 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 6.1 
  
 Allmänt om behovet av särskilda sekretessåtgärder vid internationellt samarbete 
  
 Som ett led i det internationella samarbetet ingår Sverige ofta över- enskommelser med andra länder eller med mellanfolkliga organisa- tioner. Det kan röra sig om allt från mindre omfattande bilaterala avtal om samarbete inom ett visst sakområde till mer omfattande multilaterala avtal och medlemskap i mellanfolkliga organisationer som EU. Såväl enskilda bilaterala avtal och internationella konven- tioner som bindande  
 EG-förordningar 
  kan innehålla åtaganden om informationsutbyte mellan Sverige och andra länder eller mellanfolk- liga organisationer. I de internationella avtalen förekommer också bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar Sverige får lämna ut handlingar eller på annat sätt använda information som Sverige erhåller eller förfogar över på grund av den bakomliggande överenskommelsen. Många gånger måste Sverige få tillgång till hemliga handlingar från internationella avtalsparter för att interna- tionellt kunna driva frågor som tillgodoser landets intressen. Det är dock inte alltid möjligt när förutsatta garantier för sekretess inte kan sättas upp från Sveriges sida. Ett problem i internationella samman- hang är därför hur Sverige skall kunna garantera den sekretess som andra länder eller mellanfolkliga organisationer kräver. 
 Vid internationellt samarbete följer många stater den monistiska rättstraditionen, som innebär att överenskommelser med andra sta- ter eller mellanfolkliga organisationer blir direkt tillämpliga natio- nellt utan ytterligare lagstiftningsåtgärder. Sverige tillämpar emel- lertid en dualistisk rättsordning, som innebär att internationellt avtalade regler i princip måste införlivas med den svenska rättsord- ningen genom särskilda lagstiftningsåtgärder för att bli tillämpliga. Detta behövs dock endast till den del de avtalade bestämmelserna 
 191 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 saknar motsvarighet i eller strider mot de svenska rättsreglerna. 
 1  
 När det behövs kan införlivande i svensk rätt ske genom transfor- mation eller genom inkorporation. 
 2  
 Med transformation avses att aktuella delar i en internationell överenskommelse omarbetas till svensk författningstext. Inkorporation innebär i stället att det i svensk författning föreskrivs att bestämmelserna i överenskommelsen gäller direkt i Sverige och skall tillämpas av de svenska myndigheterna. 
 Internationellt avtalsreglerade krav på sekretess och begräns- ningar av Sveriges förfoganderätt över handlingar har inte alltid nå- gon direkt motsvarighet i sekretesslagens materiella bestämmelser. Normalt förutsätts enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att en självständig skadeprövning enligt sekretesslagen görs av den myndighet som förvarar handlingarna. Sverige kan följaktligen inte alltid garantera andra länder eller mellanfolkliga organisationer att en självständig skadeprövning skulle leda till att uppgifter i en viss handling sekretessbeläggs i enlighet med vad som avtalats i en in- ternationell överenskommelse. 
 I många fall har regeringen och riksdagen emellertid ansett att de befintliga bestämmelserna i sekretesslagen är fullt tillräckliga för att det sekretesskydd som förutsätts i de internationella överenskom- melserna skall uppnås. Något införlivande i svensk rätt har alltså inte behövts av dessa överenskommelser. I andra fall har det i stäl- let ansetts nödvändigt att införliva de internationellt avtalade reg- lerna i svensk rätt genom att i sekretesslagen eller andra lagar införa särskilda bestämmelser som anger att sekretess gäller i enlighet med de avtal Sverige har ingått. Regeringen har vid ett flertal tillfällen uttalat att ett krav för att sekretess i sådana fall skall gälla enligt vad som föreskrivs i internationella avtal, är att det är fråga om en be- gränsning av offentlighetsprincipen som tillgodoser någon av de sek- retessgrunder som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, t.ex. att det är påkallat med hänsyn till rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. 
 3 
  
 I de följande avsnitten redovisas  
 dels  
 några exempel på sekretess- åtaganden som Sverige har accepterat genom sitt deltagande i in- ternationellt samarbete samt exempel på vissa i detta sammanhang betydelsefulla internationella avtal,  
 dels  
 de generella principer som ligger bakom införandet i sekretesslagen – och vissa andra lagar – av 
  
 1 
  
 Jfr prop. 1990/91:131 s. 13 f 
  
 2 
  
 Se bet. 1989/90:SkU17 s. 67 f (1989/90:KU3y) 
  
 3 
  
 Se t.ex. prop. 1987/88:41 s. 15 och 1992/93:120 s. 10 
  
 192 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 särskilda bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som innefattar åtaganden om informationsutbyte. 
  
 6.2 
  
 Olika sekretessåtaganden och internationella avtal 
  
 6.2.1 
  
 Originator control och andra exempel på hur sekretesskrav kan utformas i internationella avtal 
  
 Som nämns ovan innehåller vissa av de internationella avtal som Sverige har undertecknat bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar svenska myndigheter får lämna ut handlingar eller på annat sätt använda information som Sverige får eller förfogar över på grund av den bakomliggande överenskommelsen. Sådana bin- dande sekretessbestämmelser kan ha olika utformning och precisions- grad samt i varierande omfattning vara anpassliga till svensk sekre- tesslagstiftning. 
 Originator control 
 En grundläggande princip i Sverige är att den myndighet som för- varar en handling självständigt skall pröva om den kan lämnas ut. I många länder tillämpas i stället en rättslig princip som med ett ofta använt engelskt uttryck brukar kallas originator control. Denna princip innebär att den som har upprättat en hemlig handling äger rätten att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter att den har överlämnats till exempelvis andra myndigheter eller andra länder. I enlighet med rättstraditionen i andra länder används ofta bestämmelser om originator control vid internationella överens- kommelser som omfattar informationsutbyte. I avtalstexter brukar sådana bestämmelser formuleras så att den som tar emot en hemlig handling från ett annat land eller en mellanfolkig organisation inte får lämna handlingen vidare utan the written consent of the origi- nator. 
 En följd av principen om originator control är att den som upprättat en hemlig handling ofta vill lämna den ifrån sig endast på sådana villkor att det är möjligt att avgöra till vem den lämnas vida- re i ett senare skede. Det innebär att Sverige vid fullgörandet av in- ternationellt avtalade skyldigheter ofta är förhindrat att offentlig- göra eller på annat sätt lämna ut handlingar som erhållits från ett annat land, om inte utlämnandet godkänns av ursprungslandet. I 
 193 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 vissa fall är det alltså ursprungslandet som bestämmer hur Sverige får förfoga över handlingar som lämnas hit. Det går därför inte all- tid att utläsa i det egentliga avtalet vilken sekretess som gäller för uppgifter som Sverige har fått del av. I stället kan det vara ursprungs- landet som generellt för vissa typer av uppgifter eller efter en be- dömning i varje enskilt utlämnandefall, avgör vilka uppgifter eller handlingar som Sverige kan lämna ut. Bestämmelser om originator control kan förekomma såväl i avtal med enskilda stater som i överenskommelser med mellanfolkliga organisationer. 
 4  
 Tidigare före- kom sådana bestämmelser främst inom försvarsområdet men de är numera vanliga även i andra sammanhang, inte minst inom EU. 
 Andra typer av bestämmelser 
 Vid sidan av bestämmelser om originator control förekommer det i vissa internationella avtal förhållandevis oprecisa bestämmel- ser som förbjuder myndigheter och tjänstemän att avslöja uppgifter som har inhämtats med stöd av avtalet och är av sådant slag att de omfattas av sekretess, utan att det uttryckligen anges vilka upplys- ningar som är av sådant slag. Det är då upp till de avtalsslutande staterna att närmare ange detta. 
 5  
 Som exempel kan nämnas regler om att avtalsstaternas tjänstemän skall vara bundna av tystnadsplikt (professional secrecy). 
 6  
 Denna typ av bestämmelser är vanligt före- kommande i avtal med mellanfolkliga organisationer och i EG- förordningar eller  
 EG-direktiv. 
  
 Andra bestämmelser i internationella avtal innebär att när Sverige har erhållit handlingar från en annan stat skall dessa behandlas som hemliga i enlighet med svensk rätt eller i enlighet med den utläm- nande statens sekretesslagstiftning om denna är mer restriktiv. 
 7  
 En sådan bestämmelse får till följd att en svensk myndighet enligt av- talet skall pröva ett utlämnande enligt både sekretesslagen och mot- svarande lagstiftning i det land som Sverige fått handlingarna från. 
 Som ett sista exempel kan nämnas att det inte är ovanligt att sek- retessbestämmelser i internationella avtal innebär krav på att in- formation som Sverige erhåller inte får användas för andra ändamål 
  
 4 
  
 Se t.ex. Sveriges överenskommelse om säkerhetsskydd med det Europeiska Rymdorganet (ESA) den 13 juni 2002 
  
 5 
  
 Jfr prop. 1992/93:120 s. 10 
  
 6 
  
 Se Ds 1992:84, s. 21 
  
 7 
  
 Se t.ex. lagen (1990:313) om Europaråds- och  
  
 OECD-konventionen 
  om ömsesidig hand- räckning i skatteärenden (art. 22 i konventionen) 
 194 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 än vad de har inhämtats för. Sådana bestämmelser medför alltså ytter- ligare en inskränkning i Sveriges förfoganderätt över uppgifter utöver vad som följer av den egentliga sekretessen. 
 8  
 Den ovan nämnda principen om originator control förekommer även i fråga om av- talsklausuler som på detta sätt begränsar vilka ändamål inhämtade uppgifter får användas för. 
  
 6.2.2 
  
 EU-medlemskapet 
  
 Den 1 januari 1994 inledde Sverige tillsammans med övriga EFTA- länder sitt deltagande i det Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES), enligt ett omfattande avtal med Europeiska Gemen- skaperna (EG). Samarbetet var ett steg mot medlemskap i Europe- iska Unionen (EU) och innebar bl.a. att ca 1 500  
 EG-rättsakter 
  blev tillämpliga i Sverige. 
 9  
 När Sverige ett år senare blev medlem i EU innebar det att Sveriges internationella samarbete utökades än mer och att ytterligare internationella rättsakter blev av direkt be- tydelse. En följd av medlemskapet är överföringen av normgiv- ningskompetens till EU inom vissa områden. Numera är flera av de inom EU beslutade normerna direkt tillämpliga i Sverige. 
 När det gäller de enskilda medlemsländernas hantering av upp- gifter och handlingar som rör  
 EU-samarbetet 
  kan Sverige i princip uteslutande tillämpa den nationella svenska rättsordningen. Det finns emellertid i flera  
 EG-rättsakter 
  på olika sakområden föreskrif- ter om tystnadsplikt som skall iakttas. 
 10  
 Ett problem är att före- skrifterna ofta inte innebär någon fullständig reglering av hur eller på vilka grunder uppgifter kan hållas hemliga. De anger endast att tyst- nadsplikt gäller för förtrolig information, men inte närmare vilka uppgifter som avses. Regeringen konstaterade inför Sveriges inträ- de i EU att i detta avseende är sekretesstadganden i direkt tillämp- liga förordningar inte mer utvecklade än motsvarande regler i direk- tiv. 
 11  
 Sådana materiella regler utgör inte en tillräcklig rättslig regler- ing av hur Sverige skall hantera handlingar, utan de svenska regler- na om offentlighet och sekretess måste fortfarande tillämpas. Vid en prövning enligt de svenska nationella bestämmelserna måste emellertid hänsyn tas till den allmänna lojalitetsplikten inom EU. 
  
 8 
  
 Se t.ex. prop. 1992/93:120 s. 15 
  
 9 
  
 Prop. 1992/93:120 s. 11 f 
  
 10 
  
 Prop. 1994/95:112 s. 8 
  
 11 
  
 A.prop. s. 22 
  
 195 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 Det innebär att Sverige har att tillämpa svenska regler på ett sådant sätt att de krav som kan utläsas ur  
 EG-rätten 
  kan tillgodoses. 
 12 
  
 Ett särskilt problem inom EU är det vanliga synsätt på hantering av sekretess som innebär att den som upprättar eller avsänder en handling själv bedömer om den skall hållas hemlig eller inte och att den som tar emot handlingen skall respektera denna vilja (origina- tor control). 
 13  
 De konflikter som kan uppstå i dessa situationer får hanteras med stöd av sekretesslagens materiella bestämmelser inom skilda sakområden och av den generella utrikessekretessen i 2 kap. 1 §. När det bedöms nödvändigt kan det också införas särskilda bestämmelser som direkt eller indirekt hänvisar till den sekretess som föreskrivs i de rättsakter som Sverige är bundna av till följd av medlemskapet i EU. En redogörelse för de sistnämnda bestämmel- serna i sekretesslagen finns nedan i avsnitt 6.4. 
  
 6.2.3 
  
 Exempel på andra internationella avtalsformer 
  
 Även utöver  
 EU-medlemskapet 
  deltar Sverige i stor omfattning i internationellt samarbete. Det manifesteras ofta genom bilaterala eller multilaterala avtal eller konventioner med andra stater och ge- nom medlemskap i olika mellanfolkliga organisationer. Oavsett formen för samarbete kan det förekomma krav på Sverige att iaktta olika regler om tystnadsplikt, sekretess och förfogandeinskränk- ningar i samband med informationsutbyte avtalsparterna emellan. 
 Bilaterala och multilaterala avtal med andra stater förekommer inom många skiftande sakområden. Ofta innebär dessa avtal att informa- tion skall utbytas mellan avtalsstaterna. Som exempel kan nämnas överenskommelser med de nordiska länderna och med Kanada och Australien om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Andra exempel är Europaråds- och  
 OECD-konventionen 
  om ömsesidig handräckning i skatteärenden samt Europeiska konventionen till skydd för mänsk- liga rättigheter. 
 Som exempel på andra mellanfolkliga organisationer än EU som Sverige – på grund av medlemskap eller samarbetsavtal – har infor- mationsutbyte med, kan nämnas det Europeiska Rymdorganet (ESA). 
 Inom ramen för vissa internationella avtal utgör Sveriges delta- gande närmast ett mellanting av medlemskap i en mellanfolklig or- ganisation och avtalspart i en mellanstatlig överenskommelse. Det 
  
 12 
  
 Ibid. 
  
 13 
  
 A.prop. s. 23 
  
 196 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 gäller t.ex. de konventioner som EU:s medlemsländer undertecknar vid sidan av det gemenskapsrättsliga samarbete. Två exempel på sådana överenskommelser inom ramen för  
 EU-samarbetet 
  som in- nebär ett omfattande informationsutbyte mellan medlemsstaterna är Dublinkonventionen om asylmottagning och Schengenavtalet om gränskontroll. 
  
 6.3 
  
 Tillämpning av sekretesslagen vid internationella förbindelser utan att särskilda åtgärder vidtas 
  
 I många fall utgör det inga problem ur svensk synvinkel att det i internationella avtal som Sverige ingår finns särskilda bestämmelser om sekretess. Det är ofta möjligt för svenska myndigheter att sek- retessbelägga uppgifter i handlingar som berörs av ett sådant avtal med direkt stöd av en materiell sekretessbestämmelse inom sak- området, t.ex. 5 kap. 1 § sekretesslagen om förundersökningssekre- tess i en svensk brottsutredning. Också när det saknas en sådan direkt tillämplig materiell bestämmelse avseende den aktuella sak- frågan eller ärendet, kan uppgifter i vissa fall hemlighållas på ett avtalsenligt sätt med stöd av den generella bestämmelsen om utri- kessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen (se kapitel 4). Grunden för en sådan tillämpning är då vanligtvis att det kan antas störa de mel- lanfolkliga förbindelserna om Sverige inte följer ett internationellt avtal som innebär att Sverige har åtagit sig att inte sprida vidare uppgifter som har erhållits med stöd av avtalet. 
 14 
  
 När det gäller tillämpningen av utrikessekretessen har Regerings- rätten emellertid slagit fast att det måste vara det konkreta informa- tionsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och an- knytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjan- de av uppgiften kan förorsaka störningar i de mellanfolkliga för- bindelserna. 
 15  
 En störning som förorsakas endast av det faktum att en uppgift röjs skulle därmed inte alltid omfattas av skadebegreppet (jfr avsnitt 5.3). 
 Även med beaktande av Regeringsrättens ställningstagande är ut- formningen av rekvisiten för utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sek- retesslagen sådan att det finns ett stort utrymme för att sekretess- belägga uppgifter som berör Sveriges förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Trots detta har regeringen ansett 
  
 14 
  
 Se t.ex. prop. 1987/88:41 s. 15 f 
  
 15 
  
 RÅ 1998 ref 42 och RÅ 2000 ref 22 
  
 197 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 det omöjligt att generellt göra gällande att varje uppgiftslämnande i strid med ett internationellt avtal skulle kunna anses uppfylla något av de skaderekvisit som gäller enligt 2 kap. 1 §. 
 16  
 Det finns med andra ord situationer då det är nödvändigt med särskilda sekretessbestäm- melser för att Sverige skall kunna fullgöra sin skyldighet i vissa fall att hemlighålla uppgifter som erhållits från andra stater eller från mellanfolkliga organisationer. Sådana bestämmelser kan antingen direkt ange vad som gäller enligt en överenskommelse eller endast hänvisa till de bakomliggande internationella avtalen. 
 I detta sammanhang bör nämnas att Sverige i vissa fall, genom politiska förhandlingar innan ett internationellt avtal undertecknas, kan undvika att förbinda sig att följa omöjliga sekretessbestäm- melser. Sverige kan med andra ord få till stånd ändringar i föreslag- na avtalstexter så att de överensstämmer med svensk rätt. Till ex- empel kan bestämmelser om förbud att lämna ut hemliga handling- ar utan the written consent of the originator, dvs. principen om originator control (jfr avsnitt 6.2.1), ändras till ett krav på att Sverige lämnar ut sådana handlingar endast after consultation with the originator. Ofta godtar emellertid andra länder eller mellan- folkliga organisationer inte en sådan uppmjukning, eftersom den inte ger tillräckliga garantier för den eftersträvade sekretessen. 
 När Sverige måste ingå internationella avtal som ställer icke upp- fyllbara krav på sekretess, kan det ändå i vissa fall göras utan att det leder till särskilda lagstiftningsåtgärder i sekretesslagen. I vissa situ- ationer förklarar Sverige i stället genom en särskild deklaration i sam- band med avtalet, att de svenska offentlighets- och sekretessreglerna kommer att tillämpas och att Sverige är medvetet om att en till- lämpning av de nationella reglerna i strid med det ingångna avtalet kan komma att störa förbindelserna med övriga avtalsparter (en s.k. unilateral declaration). I princip innebär detta att Sverige klargör att det internationella avtalet inte kommer att följas på denna punkt. Genom ett sådant förfarande har Sverige folkrättsligt formellt för- bundit sig att uppfylla t.ex. vissa sekretesskrav, samtidigt som de övriga avtalsparterna är medvetna om att Sverige inte kan garantera att så kommer att ske. 
 17  
 Eventuella efterföljande konsekvenser av ett svenskt avtalsbrott får då lösas genom politiska förhandlingar. 
  
 16 
  
 Se t.ex. prop. 1987/88:41 s. 15 f 
  
 17 
  
 Se t.ex. Sveriges deklaration till överenskommelsen om säkerhetsskydd med det Europeiska Rymdorganet (ESA) den 13 juni 2002 
  
 198 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 6.4 
  
 Särskilda bestämmelser i sekretesslagen med anledning av internationella avtal 
  
 I sekretesslagen finns det ett flertal bestämmelser som särskilt före- skriver sekretess för uppgifter som Sverige har fått eller förfogar över med anledning av ett internationellt avtal. En bestämmelse i 9 kap. 3 § sekretesslagen avseende sekretess i internationellt sam- arbete inom beskattningsområdet infördes år 1988. Regeringen gjor- de då ett flertal generella uttalanden – som tillstyrktes av konstitu- tionsutskottet – rörande införandet av särskilda bestämmelser om sekretess med anledning av internationella avtal. 
 18  
 Regeringen pe- kade särskilt på att det internationella samarbetet är viktigt och att man därför bör sträva efter att försöka underlätta ett uppgiftsutbyte med utländska stater genom ett ökat svenskt sekretesskydd.19 Ut- gångspunkten var att den svenska sekretesslagen inte i onödan bör försvåra för Sverige att erhålla sekretessbelagd information från utlandet. 
 I detta avsnitt redovisas inledningsvis de generella överväganden som legat till grund för införandet av särskilda sekretessbestämmel- ser med anledning av internationella avtal om informationsutbyte som Sverige har ingått med andra länder eller mellanfolkliga organi- sationer. Därefter lämnas en redogörelse för de materiella bestäm- melser i sekretesslagen som reglerar sådan särskild sekretess inom skilda sakområden. Den senare redogörelsen är kronologisk såtill- vida att de aktuella lagrummen redovisas i den ordning de ursprung- ligen infördes i sekretesslagen respektive i andra lagar. 
  
 6.4.1 
  
 Generella principer för de särskilda sekretess- bestämmelserna 
  
 Det finns inte någon fullständig enhetlighet i utformningen och inne- börden av de sekretessbestämmelser som sedan år 1988 har tillkommit på grund av internationella avtal om informationsutbyte som innefat- tar sekretessåtaganden m.m. från Sveriges sida. Den vanligaste lag- stiftningsmodellen i sekretesslagen innebär emellertid att absolut sekretess gäller för uppgifter som Sverige erhållit eller förfogar över på grund av ett internationellt avtal som innehåller en klausul om att uppgifterna inte får lämnas vidare i det aktuella fallet. 
 20  
 Ofta 
  
 18 
  
 A.prop. s. 14 ff och bet. KU 1987/88:22 s. 6 
  
 19 
  
 A.prop. s. 15 
  
 20 
  
 A.prop. s. 19 
  
 199 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 kompletteras denna sekretess med en bestämmelse om att uppgif- terna inte heller får lämnas till andra svenska myndigheter med stöd av sekretessbrytande bestämmelser, om det skulle strida mot det bakomliggande avtalet. Ett typexempel på en sekretessbestäm- melse som tillkommit på grund av ett internationellt avtal kan ut- formas på följande sätt. 
 Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verk- samhet som avses i X § för sådan uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som myndigheten erhållit/förfogar över på grund av avtalet. Föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet. 
 Utformningen av bestämmelserna har sin grund i 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen avseende sekretess i internationellt samarbe- te inom beskattningsområdet. 
 21  
 De bakomliggande motiven för den bestämmelsen har senare åberopats i ett flertal andra lagstiftnings- ärenden om sekretess vid internationellt samarbete. 
 22  
 Regeringen anförde som skäl för införandet av bestämmelsen att enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen skall en begränsning av rätten att ta del av allmän handling anges noga i sekretesslagen eller i annan (svensk) lag som sekretesslagen hänvisar till. Orsaken är att man skall kunna utläsa av sekretesslagen i vilka fall uppgifter i en allmän handling är hemliga. 
 23  
 I vissa internationella avtal finns det klausu- ler som säger att andra sekretessregler än de svenska skall tillämpas, om de senare ger ett sämre skydd. Skall Sverige kunna åta sig en sådan avtalsförpliktelse måste den svenska lagstiftningen vara ut- formad så att en tillräckligt sträng sekretess föreskrivs, eftersom det enligt tryckfrihetsförordningen inte är möjligt att inskränka offent- ligheten genom att hänvisa till utländsk lag. 
 24  
 Normalt förutsätts i sekretesslagen att en viss risk för skada skall föreligga för att upp- gifter skall kunna sekretessbeläggas. I många fall kan denna kon- struktion göra att sekretesskyddet i Sverige är svagare än i andra stater som Sverige vill ingå avtal med. 
 25  
 En föreskrift om absolut sekretess är däremot särskilt ägnad att tillgodose ett önskemål att den svenska lagstiftningen skall vara minst lika sträng som en ut- 
  
 21 
  
 SFS 1987:1161 
  
 22 
  
 Se t.ex. prop. 1990/91:42 (om insiderhandel) och prop. 1992/93:120 (om  
  
 EES-avtalet) 
  
 23 
  
 Prop. 1987/88:41 s. 16 
  
 24 
  
 Lagrådet har dock uttalat att en hänvisning till en  
  
 EG-förordning 
  bör kunna likställas med en hänvisning till svensk lag och därför uppfylla kraven i 2 kap. 2 § TF (se prop. 1999/2000:126 s. 283) 
  
 25 
  
 Prop. 1987/88:41 s. 16 
  
 200 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 ländsk reglering. Det bör därför i vissa fall vara möjligt att i särskil- da bestämmelser ge ett sådant sekretesskydd som den utländska staten eller den mellanfolkliga organisationen vill ha för att lämna känsliga uppgifter till Sverige. 
 26 
  
 Regeringen har också konstaterat att de krav som vissa interna- tionella avtal ställer om att uppgifter inte får spridas vidare, inte bara gäller utlämnande av uppgifter till enskilda utan även utläm- nande till andra myndigheter. 
 27  
 Enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen skall en myndighet lämna ut uppgifter till en annan svensk myndig- het som begär det, om inte hinder möter på grund av sekretess. I många fall föreligger det inga sådana hinder mot utlämnande på grund av sekretess, trots att sekretess gäller för en uppgift. Anled- ningen är att det i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen finns eller hänvisas till särskilda sekretessbrytande bestämmelser som tillåter utbyte av hemliga uppgifter mellan myndigheter. Även om det föreskrivs sär- skilt i sekretesslagen att en uppgift omfattas av absolut sekretess på grund av kopplingen till ett internationellt avtal, skulle sådana upp- gifter alltså ändå kunna lämnas ut från en myndighet till en annan med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna. För att Sverige skall kunna fullfölja sina åtaganden fullt ut – vilket kan inkludera att uppgifter inte får lämnas från en myndighet till en annan – har regeringen ansett att de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ inte bör få tillämpas i den mån det skulle strida mot ett bak- omliggande avtal. 
 28 
  
 Avslutningsvis bör något nämnas om de problem som kan vara förknippade med den unika svenska meddelarfrihet som i många fall bryter tystnadsplikten, dvs. den i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen stadgade rätten att röja även sekretess- belagd information för publicering. Denna meddelarfrihet kan i sin tur brytas genom bestämmelser i 16 kap. sekretesslagen om s.k. kvalificerad tystnadsplikt. 
 29  
 Regeringen har konstaterat att det är vanskligt att avgöra vilket utrymme som internationella sekretess- regler ger åt uppgiftslämnande i publiceringssyfte, men att det är möjligt att i mellanfolkliga sammanhang hävda uppfattningen att det finns utrymme för meddelarfriheten. 
 30  
 Slutsatsen från regering- ens sida var att ett krav på sekretess i ett internationellt avtal inte nödvändiggör undantag från meddelarfriheten, utan att den frågan 
  
 26 
  
 Ibid. 
  
 27 
  
 A.prop. s. 17 f 
  
 28 
  
 A.prop. s. 19 
  
 29 
  
 Se SOU 2003:99, kapitel 16 och 17 
  
 30 
  
 Prop. 1992/93:120 s. 11 
  
 201 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 får avgöras från fall till fall efter den typ av intresseavvägning som görs också i andra sammanhang. 
  
 6.4.2 
  
 Beskattning och exekution (9 kap.  
  
 1-3 
  och 19 §§) 
 I 9 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess i främst Skatteverkets och Tullverkets beskattningsverksamhet till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En- ligt huvudregeln gäller absolut sekretess hos Skatteverket, vilket innebär att utlämnande av uppgifter skall vägras utan skadepröv- ning i det enskilda fallet. Hos Tullverket gäller sekretessen med ett omvänt skaderekvisit. För uppgifter hos allmän förvaltningsdom- stol i mål om skatt m.m. gäller sekretess med ett rakt skaderekvisit. Enligt 9 kap. 19 § gäller enligt huvudregeln sekretess med ett om- vänt skaderekvisit i mål eller ärenden inom exekutionsväsendet. 
 Redan vid sekretesslagens införande år 1981 föreskrevs i 9 kap. 3 § att när avtal om det har ingåtts med en främmande stat, gäller beskattningssekretessen enligt 1 och 2 §§ också i ärenden om hand- räckning eller bistånd som en myndighet lämnar till ett organ i den främmande staten i dess beskattningsverksamhet. Grunden för be- stämmelsen var att Sverige hade ingått avtal med de nordiska län- derna och vissa andra stater, som innebar att Sverige åtagit sig att bl.a. driva in skatt åt de avtalsslutanden staterna. Enligt dessa avtal skulle svenska sekretessbestämmelser tillämpas på uppgifter som enligt ett avtal lämnas till Sverige. 
 31  
 Från och med år 1988 gäller bestämmelsen endast sådana avtal som har godkänts av riksdagen och med anledning av  
 EES-avtalet 
  är den sedan år 1994 tillämplig även på avtal med mellanfolkliga organisationer. 
 32  
 Bestämmelsen har betydelse genom att den slår fast att den i Sverige gällande stränga sekretessen för  
 svensk  
 beskattningsverksamhet också skall tillämpas avseende uppgifter som Sverige erhåller för att hjälpa and- ra stater med  
 deras  
 beskattningsverksamhet. 
 33 
  
 Sedan år 1988 finns ytterligare en särskild bestämmelse om sek- retess med anledning av internationella avtal på beskattningsområ- det, bl.a. Europaråds- och  
 OECD-konventionen 
  om ömsesidig hand- räckning i skatteärenden. 
 34  
 Det året infördes ett andra stycke i 9 kap. 3 § som föreskrev absolut sekretess hos myndighet i beskattnings- 
  
 31 
  
 Prop. 1979/80:2 Del A s. 262 
  
 32 
  
 SFS 1987:1161 och 1992:1775 
  
 33 
  
 Prop. 1987/88:41 s. 17 
  
 34 
  
 A.prop. s. 15 
  
 202 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 och exekutionsverksamhet, dvs. de verksamheter som avses i 9 kap. 1, 2 och 19 §§ sekretesslagen. Sekretessen gäller för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som myndighe- ten erhållit enligt ett av riksdagen godkänt avtal med främmande stat. 
 35  
 Med anledning av  
 EES-avtalet 
  blev bestämmelsen tillämplig också på avtal med mellanfolkliga organisationer. 
 36  
 Bestämmelsen innebär vidare att de i förhållande till andra myndigheter sekretess- brytande föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen inte får till- lämpas i strid med bakomliggande avtal. 
 I förarbetena konstaterades att problemet med att tillgodose de krav som ställs på sekretess i internationella avtal är mindre inom beskattningsområdet än inom andra områden, eftersom redan den grundläggande materiella bestämmelsen föreskriver absolut sekre- tess inom skatteförvaltningen. 
 37  
 Det huvudsakliga syftet med be- stämmelsen var därför att absolut sekretess för uppgifter som Sverige fått enligt avtal skulle kunna gälla även hos Tullverket, hos de allmän- na förvaltningsdomstolarna och inom exekutionsväsendet, efter- som det enligt grundbestämmelserna föreskrivs omvänt eller rakt skaderekvisit för dessa myndigheter. 
 38  
 Dessutom fanns behov av att kunna hindra att uppgifter lämnas ut till andra svenska myndigheter med stöd av sekretessbrytande bestämmelser. 
 I samband med att Sverige anslöt sig till EES den 1 januari 1994 ändrades bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen så att sekretess numera inte endast omfattar uppgifter som Sverige  
 erhållit  
 från utlandet enligt ett bakomliggande avtal, utan sekretes- sen är tillämplig på samtliga uppgifter som Sverige  
 förfogar över  
 på grund av avtalet. 
 39  
 Anledningen var att de krav på sekretess som uppställdes i  
 EES-avtalet 
  även gällde uppgifter som en svensk myn- dighet själv inhämtar i Sverige inom ramen för det internationella samarbetet. 
 40 
  
 För uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket gäller kvalificerad tystnadsplikt, vilket innebär att meddelarfriheten är inskränkt avseende sådana uppgifter som om- fattas av sekretess på grund av ett internationellt avtal. Hos Skatte- verket och Tullverket gäller denna kvalificerade tystnadsplikt även för uppgifter som enligt 9 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen omfattas 
  
 35 
  
 SFS 1987:1161 
  
 36 
  
 SFS 1992:1775 
  
 37 
  
 Jfr prop. 1987/88:41 s. 16 och 19 
  
 38 
  
 A.prop. s. 19 
  
 39 
  
 SFS 1992:1775 
  
 40 
  
 Prop. 1992/93:120 s. 17 
  
 203 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 av sekretess i den rent nationella beskattningsverksamheten. Där- emot är situationen annorlunda för exekutionsväsendet, eftersom kvalificerad tystnadsplikt i den verksamheten endast kom att gälla för sådana uppgifter som Sverige förfogar över på grund av ett in- ternationellt avtal. Kvalificerad tystnadsplikt gäller nämligen inte generellt för uppgifter som är sekretessbelagda i den nationella exe- kutionsverksamheten med stöd av 9 kap. 19 §. 
 41  
 Regeringen motive- rade inte närmare skälen för detta ställningstagande. 
  
 6.4.3 
  
 Särskilt sekretessförordnande i domstol (12 kap. 3 och 4 §§) 
  
 Genom lagen (1990:313) om ömsesidig handräckning i skatteären- den godkände riksdagen en Europaråds- och  
 OECD-konvention 
  om sådan handräckning. Regeringen ansåg att de huvudsakliga sek- retesskrav som ställdes upp i konventionen kunde uppfyllas med stöd av den tidigare införda och ovan redovisade bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen om skattesekretess till följd av internationella avtal. 
 42  
 Kraven gällde bl.a. att svenska myndigheter skall tillämpa sekretesslagstiftningen i det land varifrån en viss upp- gift kommer, om det landets sekretess är strängare än den svenska. 
 Konventionen ställer emellertid ytterligare krav, som bl.a. berör domstolarna. Av särskild betydelse var kravet på att uppgifter som Sverige fått från en annan stat inte får yppas offentligt i domstols- förfaranden och domstolsavgöranden, om inte ursprungslandet sam- tycker till det (s.k. originator control). I förarbetena uttalade reger- ingen att den ökade internationella rörligheten medför ett ökat be- hov av samarbete mellan skattemyndigheter i olika länder och att den aktuella konventionen utgör ett instrument som kan leda det internationella samarbetet ett stort steg framåt. 
 43  
 En förutsättning för att Sverige skall kunna delta i det internationella samarbetet på ett meningsfullt sätt ansågs därför vara att de svenska sekretessbe- stämmelserna ges en sådan utformning att de inte hindrar inhäm- tandet av uppgifter med stöd av konventionen. 
 För domstolarnas del löstes de på grund av konventionen upp- komna sekretessproblemen i två steg. För det första infördes det i 5 kap. 1 § rättegångsbalken en bestämmelse som innebär att en dom- 
  
 41 
  
 Prop. 1987/88:41 s. 21 
  
 42 
  
 Jfr prop. 1989/90:14 s 22 
  
 43 
  
 A.prop. s. 116 f 
  
 204 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 stol alltid  
 skall  
 hålla förhandling inom stängda dörrar om sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs vid förhandlingen. Den processuella bestämmelsen är enligt 16 § förvaltningsprocess- lagen (1971:291) är tillämplig också hos allmän förvaltningsdom- stol. För det andra infördes särskilda bestämmelser i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen. 
 44  
 En domstol skall sedan dess alltid i dom eller beslut förordna att sekretessen skall bestå för uppgift som har före- bringats vid förhandling inom stängda dörrar, om sekretess enligt 9 kap. 3 § andra stycket gäller för uppgiften och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs. I fråga om sådana upp- gifter skall en domstol dessutom alltid förordna att sekretessen skall bestå även för uppgifter som tas in i domen eller beslutet. Horn stolen skall med andra ord sekretessbelägga domskälen i den del de innefattar en uppgift som är sekretessbelagd med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Bestämmelserna berör främst skatte- mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 
 45 
  
 6.4.4 
  
 Tillsyn m.m. över bank- och kreditväsendet (8 kap. 5 §) 
  
 Den 1 januari 1991 infördes en ny insiderlag (1990:1342), varvid förbudet mot insiderhandel utvidgades samtidigt som lagstiftning- en anpassades till EG:s direktiv om insiderhandel. Drygt ett år tidigare hade Sverige undertecknat Europarådets konvention om insiderhan- del, vars uppgift är att skapa ett ömsesidigt utbyte av information mel- lan de anslutna staterna för att möjliggöra en effektiv övervakning av värdepappersmarknaderna. 
 46 
  
 I samband med att insiderlagen infördes gjordes också en änd- ring i 8 kap. 5 § sekretesslagen. I detta lagrum regleras dels sekre- tess i statlig myndighetsverksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappers- marknaden eller försäkringsväsendet, dels sekretess i ärenden hos statlig myndighet om innehav av vissa aktier och andelar i bank- och värdepappersbolag m.m. Bestämmelserna kan vara tillämpliga på uppgifter om såväl affärs- och driftförhållanden som personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretessen är antingen absolut eller förenad med ett rakt skaderekvisit. Ändringen bestod i att det in- 
  
 44 
  
 SFS 1990:318 
  
 45 
  
 Bet. 1989/90:SkU17 s. 57 
  
 46 
  
 Se prop. 1990/91:41 s. 37 
  
 205 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 fördes en bestämmelse om möjlighet till absolut sekretess i nämnda verksamheter för alla uppgifter om enskildas affärs- eller driftför- hållanden eller personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats från utlandet till Sverige med stöd av ett av riksdagen god- känt internationellt avtal. 
 47  
 Dessutom får sådana uppgifter inte läm- nas till andra myndigheter med stöd av 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen om det skulle strida mot avtalet. 
 I förarbetena konstaterades att Sverige vid sidan av den ovan nämnda Europarådskonventionen även hade ingått överenskom- melser om internationellt samarbete med bl.a. de nordiska länderna och att t.ex. Bankinspektionens möjlighet till informationsutbyte med andra länders tillsynsmyndigheter är en förutsättning för att Sverige på ett effektivt sätt skall kunna delta i internationellt till- synsarbete. 
 48  
 En viktig fråga var då svenska myndigheters möjlighet att garantera att handlingar och uppgifter som erhålls från utlandet får samma sekretesskydd i Sverige som hos den utländska myndig- heten, något som är ett krav enligt vissa internationella överens- kommelser på området. Regeringen ansåg att det fanns mycket starka skäl för att på insiderområdet införa en reglering motsvaran- de den som finns på beskattningsområdet. 
 49 
  
 Sedan år 1992 gäller den nämnda sekretessen till följd av interna- tionella avtal även hos Finansinspektionen – i den mån regeringen föreskriver det – om inspektionen från utlandet har fått uppgifter enligt annat avtal än sådant som riksdagen har godkänt. 
 50  
 Med detta avses i första hand sådana avtal som Finansinspektionen själv ingår med stöd av bemyndigande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. 
 51  
 Anledningen till att bestämmelsen infördes angavs vara att handeln med värdepapper blir allt mer internationell och att Finansinspek- tionens möjligheter att utöva tillsyn över värdepappersmarknaden därför måste regleras så att hänsyn tas till vad som händer utom- lands. En effektiv tillsyn ansågs förutsätta ett utökat och väl funge- rande samarbete och informationsutbyte med tillsynsorgan i andra länder. 
 52  
 För att inte utestängas från möjligheterna att erhålla viktig information från andra länder, ansåg regeringen att man måste be- akta att flertalet länder har strängare sekretessregler än de svenska. Regeringen uttalade i det sammanhanget att det kan inte anses 
  
 47 
  
 SFS 1990:1345 
  
 48 
  
 Prop. 1990/91:42 s. 70 
  
 49 
  
 A.prop. s. 68 och 70 f 
  
 50 
  
 SFS 1992:548 (föreskrifter av regeringen finns i 1 c § sekretessförordningen) 
  
 51 
  
 Prop. 1991/92:113 s. 214 
  
 52 
  
 A.prop. s. 130 f 
  
 206 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 rubba den svenska offentlighetsprincipen eller stå i strid med något annat väsentligt svenskt intresse, om uppgifter som finns i ett annat land och där inte är tillgängliga för allmänheten inte heller blir offent- liga här i landet om de som ett led i ett tillsynsarbete lämnas till svensk myndighet. 
 53 
  
 6.4.5 
  
 Statlig verksamhet med utredning och tillsyn m.m. avseende näringslivet (8 kap. 6 §) 
  
 När  
 EES-avtalet 
  trädde i kraft år 1994 blev ca 1 500  
 EG-rättsakter 
  tillämpliga i Sverige. 
 54  
 Inom ett flertal gemenskapsrättsliga områden kom Sverige därigenom att ingå i ett omfattande internationellt samarbete som bl.a. innefattar krav på informationsutbyte mellan medlemsländerna. En av de viktigare frågorna var Sveriges anpass- ning till de  
 EG-rättsliga 
  reglerna på konkurrensområdet, inte minst i sekretesshänseende. 
 55 
  
 Inom konkurrensområdet finns ett flertal  
 EG-rättsliga 
  bestäm- melser om sekretess för information som utbyts mellan medlems- länderna. 
 56  
 I bestämmelserna föreskrivs att tillsynsorganen och de- ras tjänstemän inte skall avslöja uppgifter som de har inhämtat med stöd av  
 EES-avtalet 
  och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess. Informationen får inte heller användas för andra ändamål än vad den inhämtats för. 
 57  
 Dessa regler innebär att berörda avtals- parter skall respektera den sekretess som kan förekomma hos andra stater och organ och som därför kan gälla för uppgifter som man får från t.ex. en utländsk myndighet, även om uppgiften inte skulle omfattas av sekretess enligt den mottagande statens nationella lag- stiftning. 
 58 
  
 I Sverige regleras den nationella sekretessen till skydd för enskil- das intressen inom bl.a.  
 jordbruks-, 
  konsument- och konkurrens- området genom bestämmelserna i 8 kap. 6 § sekretesslagen. Av be- stämmelsen framgår att sekretess gäller – i den utsträckning reger- ingen föreskriver det – i statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transport- 
  
 53 
  
 A.prop. s. 132 
  
 54 
  
 Prop. 1992/93:120 s. 11 f 
  
 55 
  
 Se Ds 1992:84 
  
 56 
  
 Jfr prop. 1992/93:120 s. 14 f 
  
 57 
  
 A.prop. s. 15 
  
 58 
  
 A.prop. s. 16 f 
  
 207 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 verksamhet eller näringslivet i övrigt. För uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållande gäller sekretess med ett rakt skaderek- visit, medan uppgifter om personliga eller ekonomiska förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet skyddas av absolut sekretess. För Konkurrensverkets nationella verksamhet finns numera särskilda bestämmelser till skydd för enskildas intressen i 8 kap. 4 § sekre- tesslagen. 
 59 
  
 I och med de förpliktelser i informations- och sekretesshänseen- de som Sverige åtog sin genom  
 EES-avtalet 
  ansåg regeringen att sekretesslagen måste ändras och fann att inget annat än absolut sekretess kan komma i fråga för att Sverige skall kunna uppfylla de krav som följer av avtalet. 
 60  
 Regeringen anförde i detta samman- hang också att det på grund av de avtalsreglerade sekretesskraven var nödvändigt att begränsa möjligheterna till uppgiftsutbyte mel- lan svenska myndigheter, om ett sådant utbyte skulle strida mot ett internationellt avtal. Riksdagen delade regeringens uppfattning och uttalade att det är självklart att Sverige skall uppfylla de sekretess- åtaganden som följer av  
 EES-avtalet, 
  men att anpassningen måste ske på ett sätt som är förenligt med offentlighetsprincipen. 
 61 
  
 Den sekretessbestämmelse som infördes genom ändringen i 8 kap. 6 § sekretesslagen hade som utgångspunkt den lagstiftnings- modell som tidigare införts på bl.a. beskattningsområdet (jfr av- snitt 6.4.2). Sekretess gäller sedan dess i myndighets utrednings- och tillsynsverksamhet på bl.a.  
 jordbruks-, 
  konsument- och kon- kurrensområdet för uppgift om enskildas ekonomiska eller person- liga förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt avtal med en främmande stat eller med en mellanfolklig organisation. De sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ avseende uppgiftsutbyte mellan svenska myndigheter sekretesslagen får inte heller tillämpas i strid med ett sådant inter- nationellt avtal. Regeringen ansåg att det var tillräckligt att begränsa det särskilda sekretesskyddet till att endast gälla uppgifter om en- skildas personliga eller ekonomiska förhållanden, bl.a. eftersom myndigheternas egen tillsynsverksamhet redan skyddades av sekre- tessbestämmelser i 4 kap. sekretesslagen. 
 62 
  
 59 
  
 Paragrafen införd genom SFS 2000:89 (ytterligare särskilda bestämmelser om sekretess i Konkurrensverkets verksamhet finns i 4 kap. 4 och 5 §§ samt i 9 kap. 27 § sekretesslagen) 
  
 60 
  
 A.prop. s. 17 
  
 61 
  
 Jfr bet. 1992/93:KU11 s. 7 
  
 62 
  
 Prop. 1992/93:120 s. 18 
  
 208 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 Innan denna ändring av 8 kap. 6 § sekretesslagen genomfördes var meddelarfriheten inskränkt genom kvalificerad tystnadsplikt för uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Regeringen ansåg att det inte fanns någon anledning att behandla uppgifter som har in- hämtats med stöd av ett internationellt avtal på annat sätt än in- hemska uppgifter. 
 63  
 Kvalificerad tystnadsplikt gäller därför enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen för sådana uppgifter som omfattas av sek- retess enligt 8 kap. 6 § andra stycket. 
 När Sverige ett år senare blev medlem i EU uttalade regeringen att den viktigaste gruppen av  
 EG-rättsliga 
  bestämmelser om tyst- nadsplikt är sådana som avser gemenskapsrättens kontrollmeka- nismer, t.ex. inom konkurrensområdet. 
 64  
  
 EU-medlemskapet 
  föran- ledde emellertid inte några ändringar av den året innan införda be- stämmelsen i 8 kap. 6 § sekretesslagen om sekretess på grund av internationella avtal. Det område som skyddas av den bestämmel- sen är således omfattande och regeln utgör en av de viktigare för att Sverige skall kunna uppfylla sina åtaganden om sekretess m.m. vid informationsutbyte med anledning av  
 EU-medlemskapet. 
  Numera kan också 4 kap. 5 § sekretesslagen vara tillämplig i Konkurrens- verkets verksamhet vid internationellt samarbete (se avsnitt 6.4.10). 
  
 6.4.6 
  
 Insättningsgarantinämndens verksamhet (8 kap. 24 §) 
  
 Med anledning av ett  
 EG-direktiv 
  – vars syfte var att stärka kon- sumentskyddet – införde Sverige år 1996 ett särskilt system för in- sättningsgaranti. Garantin omfattar de banker och värdepappers- bolag som har tillstånd att ta emot kunders pengar på konton. Verk- samheten sköts numera av Insättningsgarantinämnden (tidigare Bank- stödsnämnden). Regeringen konstaterade att någon sekretess motsva- rande den som enligt 8 kap. 5 § sekretesslagen gäller hos Finansin- spektionen (jfr avsnitt 6.4.4), inte gällde för uppgifter hos Insätt- ningsgarantinämnden om de bankinstitut m.m. som omfattas av garantin. Denna avsaknad av sekretessbestämmelser hade inneburit svårigheter i nämndens samarbete med bl.a. utländska institut och 
  
 63 
  
 A.prop. s 19 
  
 64 
  
 Prop 1994/95:112 s. 14 
  
 209 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 garantisystem i de fall nämnden behöver uppgifter från sådana ut- ländska organ. 
 65 
  
 Numera gäller sekretess enligt 8 kap. 24 § sekretesslagen i In- sättningsgarantnämnden verksamhet för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden hos den som myndighetens verksam- het avser samt i vissa avseenden för uppgifter om andra enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Denna sekretess gäller, i den mån regeringen föreskriver det, även för uppgifter som myn- digheten har erhållit på grund av ett avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem. 
 66  
 I första hand avses sådana internationella avtal som Insättningsgarantinämnden sluter med stöd av regering- ens bemyndigande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. 
 67  
 De sekre- tessbrytande bestämmelserna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen får inte tillämpas i strid med ett sådant avtal. Regeringen motiverade bestämmelsen med de svårigheter som Insättningsgarantinämnden hade haft att får nödvändiga uppgifter från bl.a. utländska institut. 
 68 
  
 6.4.7 
  
 Uppgifter om utlänningar (7 kap. 14 §) 
  
 Enligt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att rö- jande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organi- sation av utlänningar. Sekretess gäller också – men med ett omvänt skaderekvisit – i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds person- liga förhållanden. 
 Genom medlemskapet i EU förband sig Sverige att ansluta sig till vissa konventioner, bl.a. den s.k. Dublinkonventionen. Den skall garantera att var och en som ansöker om asyl i någon med- lemsstat får sin asylansökan prövad och inte sänds från en med- lemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Konventionen innefattar en bestämmelse om allmän informationsskyldighet medlemsländerna emellan. Skyldigheten gäller bl.a. statistikuppgifter samt allmän information om tendenser när det gäller asylansökningar och situationen i de asylsökandes ursprungs- 
  
 65 
  
 Prop. 1996/97:23 s. 5 f 
  
 66 
  
 Regeringen har inte meddelat några sådana föreskrifter 
  
 67 
  
 Prop. 1996/97:23 s. 7 
  
 68 
  
 Ibid. 
  
 210 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 länder. Om en medlemsstat önskar att information som den lämnar skall vara konfidentiell, måste det respekteras av de andra medlems- länderna. Regeringen ansåg att utbyte av information självfallet är av stort värde, men konstaterade att uppgifter inte automatiskt blir sekretessbelagda i Sverige bara för att ett annat land begär det. 
 69  
 Med hänsyn till utformningen av den generella bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen, fann regeringen emeller- tid att någon särskild sekretessåtgärd inte var nödvändig på grund av denna allmänna informationsskyldighet. Det ansågs regelmässigt kunna antas att det skulle störa de mellanfolkliga förbindelserna om Sverige inte respekterar en begäran från ett annat land om att den aktuella informationen skall behandlas konfidentiellt. 
 70 
  
 Dublinkonventionen innehåller emellertid också bestämmelser om utbyte av information om enskildas personliga förhållanden i indivi- duella asylärenden. Enligt konventionen kan utbyte av sådan in- formation äga rum endast mellan de myndigheter som varje med- lemsstat har utsett. En nationell mottagande myndighet får endast lämna uppgifterna vidare till andra nationella myndigheter eller rätts- instanser under vissa förutsättningar som framgår av konventionen. Ytterligare ett konventionskrav är att den utväxlade informationen under alla omständigheter skall ha minst samma skydd som den mot- tagande medlemsstaten ger åt egen information av liknande karaktär. Mot bakgrund av dessa krav kan nu enligt 7 kap. 14 § femte stycket absolut sekretess gälla för sådana uppgifter som avses i första och andra styckena sekretesslagen och som myndigheten har fått enligt ett av riksdagen godkänt avtal med främmande stat eller mellan- folklig organisation. 
 71  
 Bestämmelsen innebär också att de sekretess- brytande föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen inte får till- lämpas i strid med det bakomliggande avtalet. 
  
 6.4.8 
  
 Tillsyn i konkurs samt godkännande eller auktorisation av revisorer m.m. (8 kap. 19 § och 9 kap. 12 §) 
  
 Under år 1998 trädde ett antal  
 EG-direktiv 
  avseende kapitaltäckning för kreditinstitut och värdepappersbolag i kraft. 
 72  
 Enligt EG:s regler gäller tystnadsplikt för medlemsländernas tillsynsmyndigheter inom 
  
 69 
  
 Prop 1996/97:87 s. 17 
  
 70 
  
 Ibid. 
  
 71 
  
 A.prop. s. 19 (jfr. 8 kap. 5 och 6 §§ samt 9 kap. 3 § sekretesslagen) 
  
 72 
  
 Kapitaltäckning för sådana bolag motsvarar den för företag i allmänhet använda termen soliditet, dvs. relationen mellan tillgångar och eget kapital 
  
 211 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 detta område på finansmarknaden. Tillsynsmyndigheterna får emel- lertid med stöd av bl.a. EG:s direktiv utbyta information med andra tillsynsmyndigheter. Informationsutbyte får även förekomma med vissa andra myndigheter i tredje land, om särskilda samarbetsavtal har ingåtts med de utländska myndigheterna. De myndigheter i Sverige som särskilt berördes av dessa bestämmelser var de krono- fogdemyndigheter som hade utsetts att vara tillsynsmyndighet i kon- kurs samt Revisorsnämnden. 
 73 
  
 I 8 kap. 19 § sekretesslagen anges att sekretess gäller hos tillsyns- myndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftför- hållande, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgif- ten röjs. Av 9 kap. 12 § andra stycket sekretesslagen följer att sek- retess gäller hos Revisorsnämnden i ärende om godkännande eller auktorisation av revisor m.m. för uppgifter om enskildas ekono- miska eller personliga förhållanden. Även denna sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit. 
 Regeringen konstaterade att information som rör enskildas eko- nomi i och för sig regelmässigt är sekretessbelagd med stöd av nämn- da bestämmelser i sekretesslagen. Det ansågs emellertid krävas andra särskilda åtgärder för att sekretess i enlighet med EG:s direktiv skall gälla hos tillsynsmyndigheterna eller Revisorsnämnden när dessa myndigheter – med stöd av regeringens bemyndigande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen – ingår samarbetsavtal med utländska myndigheter eller utländska organ. 
 74  
 Enligt regeringen borde det införas bestämmelser som hindrar utlämnande av uppgifter från de svenska tillsynsmyndigheterna eller Revisorsnämnden till andra svenska myndigheter i strid med ett sådant avtal. I såväl 8 kap. 19 § som 9 kap. 12 § sekretesslagen infördes därför nya bestämmelser med innebörden att om det strider mot sådana avtal får de sekre- tessbrytande bestämmelserna som avses i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekre- tesslagen inte tillämpas. Några andra sekretessåtgärder har inte vid- tagits avseende dessa myndigheters verksamheter. 
  
 73 
  
 Prop. 1999/2000:94 s. 20 ff och s 54 ff 
  
 74 
  
 A.prop. s. 57 f 
  
 212 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 6.4.9 
  
 Rättslig hjälp som avser förundersökning m.m. (5 kap. 7 §) 
  
 Sverige har sedan en längre tid tillbaka deltagit i internationellt rätts- ligt samarbete, bl.a. genom överenskommelser mellan de nordiska länderna från år 1974 och genom den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål från år 1959. Detta samarbete har sedan utvecklats genom den Baker som flertalet  
 EU-länder 
  är anslutna till (även Norge och Island deltar i samarbe- tet). I konventionen finns bestämmelser om rättsligt samarbete och praktiska åtgärder med syftet att genomföra avvecklingen av gräns- kontrollerna vid EU:s inre gränser. 
 75  
 Som en följd av Schengenkon- ventionen, bilaterala avtal med Kanada och Australien samt vissa  
 EG-rättsakter, 
  infördes i Sverige år 2000 en ny lag om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål (jfr också avsnitt 6.5.1). 
 76 
  
 I förarbetena diskuterade regeringen frågor om sekretess i sam- band med nämnda internationella avtal och den nya lagen. 
 77  
 Bland annat konstaterades att tidigare centrala konventioner på området saknar bestämmelser om sekretess, men att frågor om offentlighet och sekretess har fått allt större betydelse i det europeiska samarbe- tet i Europarådet och inom EU. 
 78  
 I fråga om det internationella rätts- hjälpssamarbetet konstaterade regeringen att en ansökan om rättslig hjälp och andra uppgifter som lämnas av en annan stat måste åtnju- ta sekretesskydd för att inte motverka brottsutredningen i den an- sökande staten. 
 79  
 Med hänvisning till ett  
 JO-beslut 
 80 
  
 fann regering- en att sekretessen enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen till skydd för brottsutredande verksamhet inte var tillämplig i förhållande till ut- redningar som utförs på ansökan av en främmande stat. 
 81  
 Behovet av sådan sekretess var däremot enligt regeringen detsamma och det ansågs inte självklart att uppgifter alltid kan hemlighållas med stöd av den generella bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sek- retesslagen. 
 82  
 Regeringen gjorde därför bedömningen att en ny be- stämmelse behövde införas i sekretesslagen. 
 Med anledning av att Sverige tillträdde Romstadgan för Interna- tionella brottmålsdomstolen fann regeringen att motsvarande skäl 
  
 75 
  
 Jfr prop. 1999/2000:61 s. 46 ff 
  
 76 
  
 SFS 2000:562 
  
 77 
  
 Prop. 1999/2000:61 s. 161 ff 
  
 78 
  
 A.prop. s. 162 
  
 79 
  
 A.prop. s. 162 f 
  
 80 
  
 JO 1997/98 s. 112 
  
 81 
  
 Prop. 1999/2000:61 s. 164 
  
 82 
  
 A.prop. s. 165 
  
 213 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 för en ny sekretessbestämmelse gjorde sig gällande även i fråga om sekretess i Sverige för ansökningar om rättslig hjälp eller om över- lämnande av misstänkta, som domstolen lämnar till de anslutna sta- terna. 
 83  
 Däremot fann regeringen att de sekretesskrav som kan stäl- las på underrättelser som domstolens åklagare lämnar till anslutande stater om pågående eller förestående utredning, i allmänhet torde kunna omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. 
 84 
  
 Enligt 5 kap. 7 § sekretesslagen gäller således numera sekretess i verksamhet som avser rättslig hjälp på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. 
 85  
 Sekretes- sen gäller om det kan antas att den rättsliga hjälpen har begärts Williams förutsättning att uppgifterna inte röjs. Skaderekvisitet är alltså utformat med utgångspunkt i den ansökande statens vilja att hemlighålla uppgifter. Anledningen till att den utländska staten eller en mellanfolklig domstol på det sättet får förfoga över sekretessen i Sverige, är de svårigheter som en svensk myndighet skulle ha att bedöma behovet av sekretess i en annan stats förundersökning eller i Internationella brottmålsdomstolens brottsutredMotsvara 
 n 
 ingardesekretess. 
 86  
 gäller enligt samma paragraf också för vissa uppgifter hos Rikspolisstyrelsen, Tullverket och Kustbevak- ningen som rör angelägenheter enligt lagen (2000:344) om Martinez informationssystem (jfr avsnitt 6.5.2). 
 På motsvarande sätt som för förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller enligt 16 kap. 1 § samma lag kvalifi- cerad tystnadsplikt för uppgifter om vissa tvångsåtgärder som om- fattas av sekretess enligt 5 kap. 7 §. Meddelarfriheten är alltså in- skränkt. 
  
 6.4.10 
  
 Rättslig hjälp enligt konkurrenslagen (4 kap. 5 §) 
  
 Sverige bedriver ett omfattande internationellt samarbete på kon- kurrensområdet, såväl inom EU som tillsammans med de övriga nordiska länderna och andra stater. 
 87  
 Flera  
 EG-rättsakter 
  och avtal som reglerar det internationella samarbetet innehåller bestämmel- ser om informationsutbyte och hjälp staterna emellan samt sekre- 
  
 83 
  
 Prop. 2001/02:88 s. 164 
  
 84 
  
 Ibid. 
  
 85 
  
 SFS 2000:476 och 2002:342 
  
 86 
  
 Prop. 1999/2000:61 s. 168 och prop. 2001/02:88 s. 164 
  
 87 
  
 Prop. 2001/02:167 s. 72 ff 
  
 214 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 tessklausuler och bestämmelser som begränsar svenska myndighe- ter förfoganderätt över uppgifter som erhållits från andra stater. 
 På motsvarande sätt som i fråga om internationell rättslig hjälp i förundersökningar m.m. (se avsnitt 6.4.9) fann regeringen att den generella bestämmelsen i 4 kap. 4 § sekretesslagen om sekretess till skydd för Konkurrensverkets utredningar i många fall inte är till- lämplig när myndigheten på begäran bistår en annan stat. 
 88  
 Likaså ansågs den generella utrikessekretessen i 2 kap. 1 § inte kunna till- lämpas i alla de fall då Konkurrensverket samarbetar med andra sta- ter i frågor som rör myndighetens egna angelägenheter. Däremot uttalade sig regeringen i det sammanhanget inte i frågan om det för att skydda de aktuella uppgifterna är möjligt att tillämpa den gene- rella sekretessen enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen till skydd för myn- digheters tillsynsverksamhet. 
 89  
 Med hänvisning till den ovan redo- visade bestämmelsen i 5 kap. 7 § sekretesslagen om internationell hjälp i förundersökningar m.m. anförde regeringen att en ny be- stämmelse bör införas i sekretesslagen. Skaderekvisitet borde enligt regeringen utformas med hänsyn till att Konkurrensverket normalt har begränsad information rörande utredningar i andra stater och därför också har svårt att bedöma behovet av sekretess för upp- gifterna. 
 90 
  
 Av den nya 4 kap. 5 § sekretesslagen framgår således att sekre- tess gäller i verksamhet som avser rättslig hjälp på begäran av annan stat för uppgift som hänför sig till vissa ålägganden eller undersök- ningar enligt konkurrenslagen, om det kan antas att den rättsliga hjälpen har begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Skade- rekvisitet är alltså utformat så att den stat eller utländska myndigheten som begär hjälp kan förfoga över sekretessen i Sverige. 
  
 6.5 
  
 Särskilda sekretessbestämmelser i andra lagar 
  
 För att handlingsoffentligheten skall kunna inskränkas krävs enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen att begränsningen anges noga i sekretesslagen eller i annan lag som sekretesslagen hänvisar till. Så- dana hänvisningar görs i 1 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen till de nedan redovisade lagarna. Dessa lagar innehåller bestämmelser som begränsar möjligheterna för en svensk myndighet att utnyttja 
  
 88 
  
 A.prop. s. 84 
  
 89 
  
 Jfr regeringens uttalande i prop. 1992/93:120 s. 18 
  
 90 
  
 Prop. 2001/02:167 s. 84 
  
 215 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 vissa uppgifter som den har fått från en myndighet i en annan stat, t.ex. genom att lämna uppgifterna till andra svenska myndigheter. 
  
 6.5.1 
  
 Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt sam- arbete och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål 
  
 I avsnitt 6.4.9 redovisas kort bakgrunden till bestämmelsen om sekre- tess i 5 kap. 7 § sekretesslagen, bl.a. Sveriges anslutning till Marshall konventionen. Särskilda bestämmelser som utöver denna sekretess begränsar svenska myndigheters möjlighet att använda sig av upp- gifter som har lämnats av en annan stat finns i 3 § lagen om interna- tionellt polisiärt samarbete och i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (som gäller för åklagare och domstolar). 
 91  
 Bestämmelserna skall tillämpas om en svensk myndighet i ett ären- de om rättslig hjälp har fått uppgifter eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige. Om överenskommelsen innehåller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna eller bevisningen vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott, skall svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som annars är före- skrivet i lag eller annan författning. 
 Regeringen har i förarbetena till den aktuella lagstiftningen kon- staterat att det i konventioner ofta förekommer bestämmelser och villkor om begränsning i rätten att använda bevismaterial m.m. som överlämnats från en annan stat, t.ex. i Marshall och Dublinkon- ventionerna samt i bilaterala avtal med Australien och Kanada. 
 92  
 Sådana internationellt avtalade bestämmelser kan för svenskt vidkom- mande medföra att en konflikt uppkommer mellan bestämmelserna i överenskommelsen och inhemska regler om en myndighets skyl- dighet att fullgöra sina myndighetsuppgifter, inte minst på det straff- rättsliga området. 
 93  
 Orsaken är att den s.k. officialprincipen gäller för svenska myndigheter. Den innebär bl.a. att en polis eller åklagare i princip är skyldig att inleda förundersökning så snart det finns an- ledning att anta att ett brott som lyder under allmänt åtal har be- gåtts. 
  
 91 
  
 En bestämmelse för polisen som motsvarar nämnda 3 § fanns tidigare i 1 § lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet (prop. 1990/91:131) 
  
 92 
  
 Prop. 1999/2000:61 s. 145 och prop. 1999/2000:64 s. 158 f 
  
 93 
  
 Prop. 1990/91:131 s. 12 ff 
  
 216 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 Regeringen menade att denna konflikt måste undanröjas för att förhindra att svenska myndigheter tvingas avstå från viktig infor- mation som en främmande stat är villig att lämna. Det ansågs således nödvändigt att Sverige vidtog ovan nämnda lagstiftningsåtgärder för att därigenom kunna uppfylla de villkor som det internationella sam- arbetet ställer för att Sverige över huvud taget skall få tillgång till information som ökar möjligheterna att komma till rätta med all- varlig brottslighet. 
 94 
  
 6.5.2 
  
 Lagen (2000:344) om Martinez informationssystem 
  
 Enligt lagen om Martinez informationssystem skall Rikspolissty- relsen föra ett automatiserat register som utgör den svenska natio- nella enheten i Schengens informationssystem (SIS) och är anslutet till det centrala informationssystemet inom SIS. Registret skall vara ett hjälpmedel för de andra Schengenstaterna att göra framställ- ningar till svensk polis för att främja samarbete som avser polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och uppehållstillstånd. 
 95  
 Enligt lagen får registret endast användas för vissa angivna ändamål. Den svenska polisen har genom SIS tillgång till uppgifter som har förts in i registret av andra stater. 
 I 10 § nämnda lag finns en bestämmelse som innebär att en svensk myndighet inte får utnyttja en uppgift i SIS för något annat syfte än det som den registrerande staten har angett vid registre- ringen. Om den registrerande staten har lämnat sitt samtycke, får dock en svensk myndighet använda uppgiften också för andra än- damål som anges i lagen. Bestämmelsen innebär alltså att de övriga Schengenstaterna i viss mån förfogar över den svenska polisens rätt att utnyttja uppgifter som den har tillgång till i SIS. 
  
 6.5.3 
  
 Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete 
  
 År 2001 trädde en ny lag om internationellt tullsamarbete i kraft. Den är tillämplig på sådant samarbete som följer av en internatio- nell överenskommelse med en annan stat eller en mellanfolklig or- ganisation som Sverige har tillträtt eller annars är förpliktat att föl- ja. 
 96  
 Med stöd av såväl flera bilaterala tullsamarbetsavtal och inter- 
  
 94 
  
 Jfr a.prop. s. 16 f 
  
 95 
  
 1 och 2 §§ lagen om Martinez informationssystem 
  
 96 
  
 1 § lagen om internationellt tullsamarbete 
  
 217 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 nationella konventioner som  
 EG-förordningar, 
  deltar Sverige i ett omfattande internationellt samarbete av det slag som avses i lagen. 
 97  
 I dessa avtal finns bestämmelser om såväl inskränkning i förfogande- rätten över som sekretess för uppgifter som lämnas mellan avtals- staterna. Bestämmelserna innebär att samarbetande stater kan ställa upp villkor för hur uppgifter som lämnas ut får användas av den stat som tar emot dem. 
 98 
  
 Med hänvisning till den dåvarande lagen om internationellt sam- arbete på brottmålsområdet (jfr avsnitt 6.5.1) ansåg regeringen att det i en ny lag om tullsamarbete måste införas en bestämmelse som möjliggör för Sverige att ta emot uppgifter från andra stater på de villkor som ställs upp vid utlämnandet. 
 99  
 Därför framgår det av 4 kap. 2 § lagen om internationellt tullsamarbete att om en behörig svensk myndighet vid tillämpning av lagen har tagit emot uppgifter eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överens- kommelse som omfattas av lagen och som innehåller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, skall svenska myn- digheter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. 
  
 97 
  
 Prop. 1999/2000:122 s. 15 ff 
  
 98 
  
 A.prop. s. 43 
  
 99 
  
 Ibid. 
  
 218 
  
 7 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av inter- nationella avtal 
  
 Regeringen konstaterade i våra direktiv att det ofta uppkommer frå- gor om informationsutbyte i det internationella samarbetet. 
 1  
 Den svenska offentlighetsprincipen innebär i allmänhet större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mellan- statliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lag- stiftning, t.ex. om meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas självstän- digt av den myndighet som förvarar en handling. Det finns enligt regeringens bedömning risk för att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtaganden inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavtalens faktiska innebörd. Detta är särskilt allvarligt om effekten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess. 
 Vi har därför i uppdrag att undersöka dagens regler och eventu- ellt föreslå förändringar som ökar möjligheterna för att Sveriges internationella åtaganden om informationsutbyte skall kunna genom- föras på ett ändamålsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet ingrepp i offentligheten som möjligt. 
  
 7.1 
  
 Problem med dagens regler 
  
 Som vi konstaterar också i tidigare avsnitt anser vi att det är viktigt att Sverige har möjligheter att på ett effektivt sätt agera internatio- nellt, såväl inom EU som i annat samarbete. Behovet av sådant sam- arbete har också lett till att sekretesslagen vid ett flertal tillfällen har ändrats och att nya bestämmelser tillkommit på grund av att Sverige ingått olika internationella avtal om informationsutbyte. Det finns i dag ett tiotal sekretessbestämmelser som direkt eller indirekt hän- 
  
 1  
 Dir. 1998:32 s. 26 ff 
 219 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 visar till sådana internationella avtal. De har alla tillkommit efter över- väganden som lett fram till slutsatsen att de behövs för att Sverige skall kunna delta i internationellt samarbete i en omfattning som är önskvärd. Därutöver är många av de vanliga materiella sekretess- bestämmelserna tillämpliga även på sådana uppgifter som Sverige har fått eller förfogar över på grund av internationella avtal. 
 Den lagstiftningsteknik som har använts hittills innebär enligt vår uppfattning att sekretesslagens regelverk i fråga om sekretess på grund av internationella avtal blir onödigt svåröverskådligt och svårtillämpat. Detta leder till osäkerhet hos de tillämpande myn- digheterna och innebär även att det i samband med nya internatio- nella avtal är svårt för lagstiftaren att överblicka behovet av nya reg- ler. Risken finns såväl att det uppstår icke önskvärda luckor i lag- stiftningen, som att sekretessen i vissa fall kan bli onödigt långtgå- ende. För att åskådliggöra svårigheterna att överblicka dagens re- gelverk, redovisar vi i avsnitt 7.2 vad som gäller avseende sekretes- sen hos Konkurrensverket. 
 Till detta kommer att sekretesslagens bestämmelser om särskild sekretess på grund av internationella avtal i många fall är utformade på ett otydligt sätt som är svårt att genomskåda för den som vill tilläg- na sig lagstiftningen. Vi anser därför att mycket vore vunnet om för det första antalet särskilda sekretessbestämmelser minskade och för det andra bestämmelserna utformades så att det blev tydligare vad de faktiskt innebär. 
  
 7.2 
  
 Sekretess hos Konkurrensverket – ett exempel på problemen med dagens regler 
  
 För att åskådliggöra de problem som kan uppstå hos olika myndig- heter vid tillämpning av sekretesslagen på information som myn- digheterna förfogar över till följd av internationella avtal, kan Kon- kurrensverket utgöra ett bra exempel. Konkurrensverket är en av de myndigheter som förfogar över flest uppgifter som anknyter till internationellt samarbete, främst på grund av  
 EU-medlemskapet. 
  Uppgifter som Konkurrensverket erhåller från eller som rör andra länder eller mellanfolkliga organisationer kan avse såväl verkets egna utredningar som utländska myndigheters utredningar. Dessa uppgifter kan behöva skyddas med hänsyn både till utrednings- verksamheten i Sverige eller utomlands och till enskildas intressen. Konkurrensverket har möjlighet att i fråga om uppgifter med inter- 
 220 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 nationell anknytning tillämpa inte mindre än sju paragrafer i sekre- tesslagen. Då bortser vi ändå från vissa helt generella sekretessbe- stämmelser, som t.ex. 7 kap. 16 § om sekretess i vissa fall för person- uppgifter. 
 2 kap. 1 § – Liksom andra myndigheter kan Konkurrensverket i vissa fall tillämpa utrikessekretessen, om det kan antas att röjandet av en uppgift skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Be- stämmelsen är teoretiskt tillämplig på alla de uppgifter som Kon- kurrensverket har fått från andra länder eller annars förfogar över på grund av internationella avtal och hänsyn kan i viss omfattning tas till synpunkter från t.ex. ursprungslandet vid en skadeprövning. I praktiken har bestämmelsen emellertid sannolikt ett begränsat tillämpningsområde. 
 4 kap. 1 § – Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit för att skydda svenska myndigheters granskningsverksamhet. Bestämmel- sen kan vara tillämplig på uppgifter som Konkurrensverket har fått från eller som rör andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Sekretessen kan emellertid inte tillämpas för att skydda gransk- ningsverksamhet i utlandet. Bestämmelsen ger inte heller möjlighet för en utländsk uppgiftslämnare att påverka sekretesskyddet för uppgifter som lämnas till Konkurrensverket. 
 4 kap. 4 § – För uppgifter som hänför sig till Konkurrensverkets utredningar om kartellbildningar, enligt svensk rätt eller  
 EG-rätt, 
  gäller särskild sekretess. Sekretessen kan endast åberopas för att skydda verkets egna utredningar. Den är alltså inte tillämplig på uppgifter från utlandet, om ett röjande endast skulle vara till skada för verksamheten i det andra landet. Inte heller med stöd av denna bestämmelse kan en utländsk uppgiftslämnare påverka sekretess- skyddet för uppgifter som lämnas till Sverige. 
 4 kap. 5 § – Bestämmelsen är tillämplig på vissa uppgifter inom konkurrensområdet som hänför sig till Konkurrensverkets arbete med att inhämta information på begäran av en annan stat. Sekretes- sen kan alltså åberopas till skydd för uppgifter som Konkurrens- verket får från en annan stat med anledning av en begäran om rätts- lig hjälp, om det behövs för att skydda den utländska verksam- heten. Den hjälpsökande staten kan förfoga över sekretessen hos Konkurrensverket genom ett särskilt konstruerat skaderekvisit som är formulerat så att sekretess gäller om det kan antas att den rättsliga hjälpen har begärts under förutsättning att uppgifterna i 
 221 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 fråga inte röjs. Bestämmelsen är endast tillämplig i förhållande till andra stater och alltså inte om det t.ex. är EU:s institutioner som begär den rättsliga hjälpen. 
 8 kap. 4 § – Sekretessen gäller till skydd för enskildas intressen i Konkurrensverkets egen verksamhet med tillsyn eller utredningar. Beroende på vilka förhållanden som skall skyddas gäller antingen sekretess med ett rakt skaderekvisit eller absolut sekretess. Under förutsättning att verket får uppgifter från utlandet för att använda dem i sina egna utredningar kan sådana uppgifter alltså sekretessbe- läggas. Utländska uppgifter skyddas självfallet om de omfattas av absolut sekretess, men i fråga om uppgifter som skyddas endast av svag sekretess kan den utländska uppgiftslämnaren inte påverka sekretesskyddet. 
 8 kap. 6 § – Bestämmelsen avser sekretess till skydd för enskilda i statliga myndigheters verksamhet med utredning, planering och tillsyn m.m. över näringslivet. Sekretessen gällde tidigare i Konkur- rensverkets utredningar, men numera tillämpar verket i stället 8 kap. 4 § (se ovan). I paragrafens andra stycke finns emellertid en särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation. Den bestämmelsen är till skillnad från paragrafen i övrigt tillämplig i Konkurrensver- kets verksamhet och innebär att alla utländska uppgifter som verket förfogar över kan omfattas av absolut sekretess om det förutsätts i ett bakomliggande avtal. Sekretessen är dock inte tillämplig när det är Konkurrensverkets egen eller utländska myndigheters utred- nings- och tillsynsverksamhet som behöver skyddas. 
 9 kap. 27 § – Sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit i ärenden hos Konkurrensverket för att skydda uppgifter om personer som läm- nar en utsaga eller gör en anmälan till verket. 
 Vår bedömning av sekretessen hos Konkurrensverket 
 Det kan enligt vår uppfattning många gånger vara svårt att i enskil- da fall avgöra vilken sekretess som kan vara tillämplig på uppgifter som rör Konkurrensverket och dess samarbete med andra stater, mellanfolkliga organisationer eller utländska myndigheter. I och för sig har verket genom de ovan redovisade bestämmelserna stora möjligheter att sekretessbelägga uppgifter, om det krävs av inter- 
 222 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 nationella samarbetspartners för att samverkan skall underlättas eller i vissa fall kanske till och med för att samverkan alls skall kun- na upprätthållas. Det finns emellertid några oklarheter i lagstift- ningen. 
 Om Konkurrensverket behöver uppgifter från utlandet för att kunna genomföra en egen utredning i Sverige, kan den utlämnande staten eller myndigheten ha stort intresse av att de uppgifter som lämnas till Konkurrensverket inte röjs med hänsyn till egna pågå- ende utredningar i utlandet. Att uppgifterna hålls hemliga kan rent av vara ett villkor för att de alls skall lämnas till Konkurrensverket. I denna situation måste verket helt förlita sig antingen på att upp- gifterna kan sekretessbeläggas till skydd för något annat intresse – t.ex. verkets egen granskningsverksamhet (4 kap. 1 §) eller enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden (t.ex. 8 kap. 6 § andra stycket) – eller på utrikessekretessen enligt 2 kap. 1 § sekretessla- gen, eftersom ingen annan av de uppräknade bestämmelserna är tillämplig när man i ett sådant fall vill skydda uppgiftslämnarens verksamhet. Motsvarande situation kan också uppstå om en EU- institution skulle begära rättslig hjälp av Konkurrensverket och uppgifter hos verket behöver sekretessbeläggas för att skydda insti- tutionens utredning eller verksamhet, utan att det samtidigt finns skäl att sekretessbelägga uppgifter med hänsyn till Konkurrensver- kets egna eller enskildas intressen. 
 Dessa omständigheter har så vitt vi erfarit inte inneburit några praktiska problem för Konkurrensverket hittills. Enligt vår upp- fattning är det emellertid otillfredsställande att sekretesslagstift- ningen är så svårtillgänglig och otydlig i fråga om sekretesskyddet för uppgifter som rör viktigt internationellt samarbete. Det gäller inte minst på grund av att det regelmässigt tillkommer nya interna- tionella avtal och  
 EG-rättsliga 
  föreskrifter som Sverige skall tilläm- pa. Vi anser att det finns risk för att otydliga regler gör det svårt för lagstiftaren att vid varje sådant tillfälle se det eventuella behovet av ändringar i sekretesslagen. Dessutom torde lagstiftningen i detta avseende vara i det närmaste obegriplig för allmänheten. 
 Även om de rättsliga och lagtekniska förhållandena verkar vara särskilt svåra just för Konkurrensverket, kan likartade problem och svårigheter med att tolka sekretesslagens innebörd uppstå också för andra myndigheter med ett omfattande internationellt samarbete inom EU eller i övrigt. Bland annat har Finansinspektionen under kommitténs arbete lämnat sådana synpunkter på lagstiftningen. 
 223 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 7.3 
  
 Är det möjligt och lämpligt att samordna dagens sekretessbestämmelser? 
  
 Den från lagstiftningssynpunkt enklaste lösningen för att tillgodo- se sekretessbehovet i samband med informationsutbyte på grund av internationella avtal, skulle enligt vår mening vara att ha en enda och generell bestämmelse som på ett tydligt sätt täcker alla de situ- ationer som kan uppstå. Som framgår nedan i detta avsnitt anser vi emellertid inte att det är lämpligt eller möjligt. Däremot anser vi att dagens bestämmelser såväl kan minskas i antal som förenklas och förtydligas. I detta avsnitt redovisar vi våra överväganden avseende de övergripande problem som måste analyseras innan ett förslag till förenklade sekretessregler på detta område läggs fram. Det gäller för det första vilka av dagens bestämmelser som bör omfattas av en samordning till en mer enhetlig bestämmelse. För det andra måste det klargöras hur en sådan gemensam bestämmelse ställer sig till kravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen om att inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i sekre- tesslagen. Slutligen finns det anledning att överväga om inte en samordning i en mer generell bestämmelse medför att det på andra sätt måste göras tydligt för allmänheten vilken sekretess som i ett enskilt fall kan gälla i det internationella samarbetet. 
  
 7.3.1 
  
 Vilka av dagens bestämmelser kan och bör samordnas? 
  
 Vi redovisar i avsnitten 6.4 och 6.5 alla de bestämmelser i sekre- tesslagen som har införts särskilt på grund av att Sverige ingått in- ternationella avtal om informationsutbyte eller annars ingår i ett internationellt samarbete som omfattar sådant utbyte av uppgifter. Dessa bestämmelser kan delas in i fyra olika kategorier (aktuella para- grafer i sekretesslagen anges inom parentes): 
  
 Bestämmelser där sekretess gäller för en uppgift som en svensk myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett av  
  
 riksdagen godkänt avtal  
 med främmande stat eller mellanfolklig organisation (7:14, 8:5, 8:6, 9:3). 
  
 Bestämmelser där sekretess – generellt eller endast mellan myn- digheter – gäller för en uppgift som en svensk myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett  
  
 avtal mellan den svenska myndigheten och en utländsk myndighet  
 (8:5, 8:19, 8:24, 9:12). 
 224 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 Bestämmelser där sekretess gäller för uppgift som avser  
  
 begäran om rättslig hjälp  
 från utlandet, om det kan antas att uppgiften har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs (4:5, 5:7). 
  
 En bestämmelse som hänvisar till andra lagar – om polisiärt samarbete m.m. – där det anges att  
  
 särskilda villkor  
 om begräns- ning av möjligheten att använda uppgifter gäller framför svensk lag om det följer av ett internationellt avtal (1:4). 
 En första fråga som måste ställas är om det är lämpligt eller möjligt att alla de ovan angivna bestämmelserna samordnas i en enda gene- rell bestämmelse. Av nödvändighet skulle en sådan bestämmelse få ett teoretiskt mycket vitt tillämpningsområde. Bestämmelsen skul- le dessutom komma att omfatta frågor om såväl sekretess i allmän- het och begränsningar endast i rätten att lämna ut uppgifter till andra myndigheter, som särskilda villkor i fråga om för vilka ända- mål svenska myndigheter får använda uppgifter som de förfogar över. Vår bedömning är att det finns flera skäl som talar mot att en enda ny bestämmelse kan ersätta samtliga dessa bestämmelser. 
 Riksdags- eller myndighetsavtal? 
 Vi är av den bestämda uppfattningen att en generell bestämmelse som inte närmare konkretiserar vilka myndigheter eller verksamheter som kan komma att beröras av sekretess som regleras i internationella av- tal, inte bör omfatta de fall där svenska myndigheter själva kan ingå särskilda bindande avtal eller överenskommelser med t.ex. utländs- ka myndigheter. De myndigheter som kan ingå sådana avtal och hos vilka sekretess därför kan komma att gälla är Finansinspektio- nen, tillsynsmyndighet i konkurs, Insättningsgarantinämnden samt Revisorsnämnden. Ett krav som enligt vår uppfattning måste upp- ställas på en generell bestämmelse är att det bakomliggande inter- nationella avtal som reglerar och ofta avgör sekretessen i ett enskilt fall skall vara godkänt av riksdagen. Utan en sådan begränsning skulle det inte vara möjligt att få en parlamentarisk kontroll av vilka inskränkningar i rätten för enskilda att ta del av allmänna handling- ar som kan bli följden av den generella bestämmelsen (se också av- snitt 7.3.2 angående noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § tryckfrihets- förordningen). 
 225 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bestämmelser med särskilda villkor för uppgifters användning 
 Vidare anser vi att en generell sekretessbestämmelse inte bör regle- ra annat än just frågor om sekretess, dvs. i de aktuella fallen grund- läggande förbud att röja uppgifter samt inskränkningar i en svensk myndighets rätt eller skyldighet att lämna ut uppgifter till andra svenska myndigheter med stöd av sekretessbrytande bestämmelser. Internationella avtal som föreskriver särskilda villkor för hur en svensk myndighet får förfoga över uppgifter, bör liksom i dag åter- speglas i de lagar som reglerar de aktuella myndigheternas verksam- het. De grundläggande skillnaderna mellan respektive typ av be- stämmelse är enligt vår uppfattning för stora för att de skall kunna samordnas i en enda gemensam bestämmelse. De ovan redovisade bestämmelserna om polisiärt samarbete m.m. som återfinns i andra lagar till vilka 1 kap. 4 § sekretesslagen hänvisar, bör således inte omfattas av en generell reglering. 
 Bestämmelser om internationell rättslig hjälp i polisens och Konkurrensverkets verksamheter 
 Bestämmelserna i 4 kap. 5 § och 5 kap. 7 § sekretesslagen grundar sig på internationella avtal som har godkänts av riksdagen och de reglerar enbart sekretess, men de skiljer sig ändå från de övriga uppräknade bestämmelserna i två viktiga avseenden. För det första skyddar sekretessen främst de utländska myndigheternas verksam- het, medan övriga bestämmelser reglerar sekretess till skydd för enskilda. För det andra rör bägge paragraferna verksamhet med rättslig hjälp som är uttryckligt reglerad i svensk lag och deras till- lämplighet är inte direkt beroende av utformningen av ett av riks- dagen godkänt avtal med annan stat eller mellanfolklig organisa- tion. Grunden för sekretess i den praktiska tillämpningen är i stäl- let uteslutande den hjälpsökande myndighetens önskan om sekre- tess, främst med hänsyn till skyddet för den utländska myndighe- tens verksamhet. Denna sekretessgrund har givetvis sin utgångs- punkt i de bakomliggande internationella avtalen om ömsesidig hjälp, men någon prövning av vad som egentligen krävs enligt avta- len behövs inte i ett enskilt fall. För att sekretess skall gälla är det tillräckligt att en svensk myndighet gör antagandet att den utländs- ka myndigheten har begärt hjälp under den förutsättningen att de aktuella uppgifterna hålls hemliga i Sverige. Det finns enligt vår 
 226 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 uppfattning anledning att särskilja de två typerna av bestämmelser även framdeles. 
 Handräckning och annan internationell rättslig hjälp i beskatt- ningsverksamhet 
 I 9 kap. 3 § sekretesslagen finns två olika bestämmelser som berör internationellt samarbete. Bestämmelsen i första stycket fanns med redan vid sekretesslagens införande år 1981 och skiljer sig i flera av- seenden åt från andra bestämmelser avseende internationella avtal. Till skillnad från de övriga bestämmelserna hänvisar den nämligen inte till att sekretess skall gälla i enlighet med ett internationellt avtal eller enligt en utländsk myndighets begäran. I stället anges att den sekretess som enligt 9 kap. 1 och 2 §§ gäller i beskattningsverk- samhet i Sverige också skall gälla i ärenden om handräckning eller bistånd i utländsk beskattningsverksamhet som en svensk myndig- het lämnar åt den stat eller mellanfolkliga organisation som riksda- gen har godkänt avtal med. 
 Bestämmelsen kan således sägas utgöra någon form av mellan- ting av övriga sekretessbestämmelser som hänvisar till internatio- nella avtal och bestämmelserna i 4 kap. 5 § och 5 kap. 7 § om sekre- tess till skydd för främst utländsk myndighetsverksamhet i sam- band med rättsligt bistånd till en utländsk stat eller mellanfolklig organisation. Speciellt är att bestämmelsen uttryckligen anger att precis samma svenska materiella bestämmelser skall tillämpas i ären- den om internationellt rättsligt bistånd, som i fråga om andra svens- ka beskattningsärenden. Dess syfte är alltså endast att utvidga räck- vidden för sekretessen enligt 9 kap. 1 och 2 §§ till att avse också viss sådan beskattningsverksamhet i Sverige som en myndighet ut- för för en utländsk myndighets räkning. Sekretessen är alltså inte direkt beroende av vad som föreskrivs i fråga om sekretess i ett in- ternationellt avtal. 
 Med hänsyn till dess tillämpningsområde anser vi att bestämmel- sen inte skulle låta sig ersättas av en generell bestämmelse som hän- visar till den sekretess som gäller med anledning av ett avtal, som t.ex. andra stycket i samma paragraf. Enligt vår uppfattning är det därför inte lämpligt att låta 9 kap. 3 § första stycket ingå i en sam- ordning och gemensam reglering av olika bestämmelser. 
 227 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 Sammanfattning 
 Vad som återstår efter genomgången ovan är således de nuvarande bestämmelserna i sekretesslagen om sekretess i internationellt sam- arbete, som direkt stödjer sig på internationella avtal som har god- känts av riksdagen. Det innebär att de bestämmelser i sekretessla- gen som det enligt vår uppfattning kan bli aktuellt att samordna i en gemensam bestämmelse är: 
  
 7 kap. 14 § femte stycket – om sekretess för uppgifter som rör utlänningar, 
  
 8 kap. 5 § fjärde stycket (första och tredje meningen) – om sek- retess för uppgifter som rör tillsyn över bank- och kreditväsen- det, 
  
 8 kap. 6 § andra stycket – om sekretess för uppgifter i statlig verksamhet med utredning, planering och tillsyn m.m. avseende näringslivet, 
  
 9 kap. 3 § andra stycket – om sekretess för uppgifter i beskatt- nings- och exekutionsverksamhet. 
  
 7.3.2 
  
 Noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § tryckfrihets- förordningen 
  
 Att rätten för enskilda att ta del av myndigheternas allmänna hand- lingar får begränsas framgår av 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Sådana begränsningar får göras med hänsyn bl.a.  
 till  
 rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation,  
 till  
 myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan till- syn,  
 till  
 intresset av att förebygga brott  
 samt till  
 skyddet för enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden. Av paragrafens andra stycke framgår att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges  
 noga  
 i bestämmelse i en särskild lag – sekre- tesslagen – eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen i för- ordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämp- lighet. 
 Av detta noggrannhetskrav i tryckfrihetsförordningen följer att sekretessbestämmelser skall vara formulerade så konkret och pre- cist att de blir hanterliga för myndigheterna. 
 2  
 Det sekretesskyddade området skall med andra ord beskrivas så klart och noggrant att 
  
 2  
 Jfr prop. 1975/76:160 s. 76 
 228 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 myndigheterna har möjlighet att avgöra vilka uppgifter som omfat- tas av sekretess. Enligt vår uppfattning innebär en sådan precisering av bestämmelserna också minskad risk för extensiv lagtolkning och en oönskad utvidgning av det sekretesskyddade området. 
 När det gäller bestämmelser som reglerar sekretess i det inter- nationella samarbetet på grund av vad som föreskrivs i av riksdagen godkända avtal med andra stater och mellanfolkliga organisationer, är det emellertid enligt vår bedömning inte möjligt att upprätthålla samma krav på noggrannhet som måste ställas på andra materiella sekretessbestämmelser. Det finns flera orsaker till detta. Bland an- nat är kraven på sekretess i internationella avtal ofta opreciserade och i vissa situationer är sekretessen direkt beroende av vad andra stater har för uppfattning i enskilda fall. Också den stora mängden internationella avtal och bindande  
 EG-rättsliga 
  föreskrifter som innehåller sekretesskrav omöjliggör att en hög grad av tydlighet konsekvent upprätthålls i sekretesslagen. 
 De bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som finns i sekretesslagen i dag, och som vi redovisar i föregående avsnitt, anser vi mot den bakgrunden vara så noggrant utformade som det rimligen går att kräva. Trots de svårigheter det kan medföra i enskilda fall är det oundvikligt att myndigheterna måste pröva sek- retessen för uppgifter inte bara mot bestämmelserna i sekretesslagen, utan också mot vad som föreskrivs i de bakomliggande internatio- nella avtalen eller  
 EG-rättliga 
  föreskrifterna. Vi anser att denna typ av bestämmelser i sekretesslagen i första hand på ett så tydligt sätt som möjligt måste klargöra för myndigheterna vad som gäller för deras prövning när de skall ta hänsyn till sekretessregler i interna- tionella avtal. Det är däremot mindre betydelsefullt om det finns flera bestämmelser som var och en uttryckligen pekar ut de verk- samhetsområden inom vilka de är tillämpliga eller om det finns ett fåtal mer generella bestämmelser. Det som till sist avgör om en upp- gift skall sekretessbeläggas eller inte är ändå förekomsten och ut- formningen av sekretessregler i internationella avtal som det inte är möjligt att uttryckligen peka ut i sekretesslagen. 
 Det är självfallet viktigt att mer enhetligt utformade bestämmel- ser inte får en så generell utformning att sekretessen för uppgifter i det internationella samarbetet utvidgas utan att riksdagen har haft möjlighet att ta ställning till det. Vår avsikt är inte heller att utvidga den sekretess som gäller i dag, utan endast att på ett samordnat och tydligt sätt reglera vad som gäller när sekretess föreskrivs i interna- tionella avtal. Som vi tidigare anfört anser vi därför att ett krav för 
 229 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 att införa en mer enhetlig reglering är att sekretessen blir tillämplig endast om de bakomliggande internationella avtalen har  
 godkänts av riksdagen 
 . Med detta menar vi att ett avtal formellt föreläggs riksdagen för beslut om godkännande. Det är alltså inte tillräckligt att ett utskott eller något annat riksdagsorgan endast informeras om förekomsten av ett avtal. 
 3 
  
 På det sättet garanteras att den sekretess för uppgifter som kan bli följden av att ett internationellt avtal ingås alltid har underställts riksdagens prövning. Under denna förutsättning finns det enligt vår uppfattning inte några konstitutionella hinder mot en samord- ning i ett fåtal mer enhetliga och generella bestämmelser. 
  
 7.3.3 
  
 Det måste göras tydligare vilken sekretess som gäller på grund av internationella avtal 
  
 Redan i dag är situationen i fråga om sekretess på grund av interna- tionella avtal sådan att det i praktiken är omöjligt för allmänheten att överblicka vilka sekretessregler i olika avtal som kan bli tillämp- liga när någon i ett enskilt fall begär att få ut en handling som rör myndigheternas internationella samarbete. Om flera separata be- stämmelser samordnas i ett mindre antal enhetliga och generella bestämmelser, finns det risk för att det blir än svårare att överblicka vilka regler som faktiskt gäller. Regeringen har också tidigare varit tveksam till att i detta sammanhang införa sekretess som gäller ge- nerellt utan begränsning av tillämpningsområdet. 
 4 
  
 En förutsättning för en sådan förändring av lagstiftningen anser vi därför vara att det på något annat sätt tydliggörs vad som gäller. Enligt vår uppfattning kan detta göras på två sätt. För det första måste en generellt tillämplig sekretessbestämmelse vara utformad så att det klart uttrycks vad det är som gäller vid en prövning av om sekretess föreligger för en uppgift på grund av vad som föreskrivs i ett internationellt avtal. Den frågan diskuterar vi i avsnitt 7.4.3. För det andra bör myndigheterna åläggas en skyldighet att närmare ange grunden för att en allmän handling inte kan lämnas ut på be- gäran av enskild, när ett sådant avslagsbeslut baseras på regler om sekretess i ett internationellt avtal eller i  
 EG-rättsliga 
  föreskrifter. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 7.6. 
  
 3 
  
 Jfr prop. 1987/88:41 s. 20 f 
  
 4 
  
 A.prop. s. 19 
  
 230 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 7.4 
  
 Vårt förslag till samordning av bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas intressen 
  
 Vårt förslag (ny 9 kap. 30 §): Sekretess skall gälla för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Euro- peiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ skall avse- ende denna sekretess inte få tillämpas i strid med avtalet. 
 I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst tjugo år. 
 Meddelarfriheten skall inte inskränkas för uppgifter som myn- digheter förfogar över endast på grund av ett internationellt avtal. 
  
 7.4.1 
  
 Tillämpningsområdet – skydd för enskildas intressen 
  
 Som vi redovisar i avsnitt 7.3.1 är det framför allt fyra paragrafer i sekretesslagen som innehåller bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som kan vara lämpliga att samordna i en gemensam bestämmelse. Det gäller 7 kap. 14 § femte stycket, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 8 kap. 6 § andra stycket samt 9 kap. 3 § andra stycket. Samtliga de bestämmelserna är i stort sett identiskt utformade och har samma grundläggande syfte. Bestämmelserna innebär att uppgifter som en svensk myndighet fått eller förfogar över på grund av internationella avtal som godkänts av riksdagen, skall kunna omfattas av den sekretess som krävs enligt det bakom- liggande avtalet. Vi anser att dessa bestämmelser bör samordnas i en gemensam regel. 
 Alla fyra bestämmelserna har till syfte att skydda  
 enskildas per- sonliga och ekonomiska förhållanden 
 . Det rör sig alltså inte i något fall om att en myndighet med stöd av bestämmelserna skall kunna sekretessbelägga uppgifter för att skydda sin egen verksamhet eller den verksamhet som bedrivs av t.ex. en utländsk myndighet. Sekre- tessen kan därför enligt de principer som gäller för sekretesslagen efterges av den eller de enskilda som berörs av uppgifterna. Här skiljer sig bestämmelserna åt från dem som avser sekretess vid rättslig hjälp till utländska stater eller mellanfolkliga organisationer (se avsnitt 7.3.1). En generell bestämmelse avseende internationella avtal som har godkänts av riksdagen, och som skall ersätta dagens bestämmelser, bör därför få ett tillämpningsområde som begränsar 
 231 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 sig till skyddet av  
 enskildas intressen  
 och som enbart möjliggör sek- retess för uppgifter om deras personliga eller ekonomiska förhål- landen. Begreppet ekonomiska förhållanden måste därvid också anses innefatta enskildas affärs- och driftförhållanden. Med hänsyn till denna begränsning av tillämpningsområdet bör bestämmelsen placeras i en ny paragraf i 9 kap. sekretesslagen. 
 Våra överväganden i denna del innebär inte att det saknas behov av en motsvarande ny regel om sekretess till skydd för det  
 allmän- nas intressen 
 . Vi återkommer i avsnitt 7.5 till våra överväganden och förslag i den delen. 
  
 7.4.2 
  
 Sekretess för uppgifter som myndigheter förfogar över 
  
 De bestämmelser som vi föreslår skall samordnas i en gemensam bestämmelse är inte helt likartat utformade i fråga om vilka uppgif- ter hos en svensk myndighet som kan omfattas av sekretess på grund av ett internationellt avtal. Av 7 kap. 14 § och 8 kap. 5 § framgår att sekretessen omfattar uppgifter som en myndighet har  
 fått eller erhål- lit  
 enligt avtalet. Det är med andra ord endast sådana uppgifter som t.ex. utländska myndigheter överlämnar till svenska myndigheter som kan sekretessbeläggas. I 8 kap. 6 § och 9 kap. 3 § anges i stället att sekretessen är tillämplig på uppgifter som en myndighet  
 förfogar över  
 på grund av avtalet. Det betyder att även uppgifter som den svenska myndigheten har inhämtat i Sverige – och som alltså inte överlämnats från utländska myndigheter – kan omfattas av sekre- tess. Skälet för att denna formulering valdes i de sistnämnda be- stämmelserna är att de sekretessregler som Sverige enligt det aktu- ella bakomliggande avtalet (det dåvarande  
 EES-avtalet 
  och det nu- varande  
 EU-medlemskapet) 
  är skyldigt att följa, kräver att sekre- tessen kan tillämpas också på sådana uppgifter som de svenska myndigheterna inhämtar själva. 
 5 
  
 För att en gemensam bestämmelse skall vara praktiskt tillämp- bar är det alltså inte tillräckligt att den enbart möjliggör sekretess för uppgifter som en svensk myndighet fått från utlandet. Den måste utformas så att alla uppgifter som en myndighet  
 förfogar över  
 på grund av ett avtal kan omfattas av sekretess, även om uppgifter- na alltså inte har överlämnats från en utländsk myndighet. En sådan förändring i förhållande till vad som gäller enligt 7 kap. 14 § och 
  
 5  
 Prop. 1992/93:120 s. 17 
 232 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 8 kap. 5 § sekretesslagen torde inte i sig innebära en skärpning av sekretessen. Avgörande för detta är vad som framgår av det aktuella avtalet eller de  
 EG-rättsliga 
  föreskrifterna. Om en tillämplig sekretess- regel t.ex. anger att information som en stat överlämnar till Sverige i enlighet med avtalet skall omfattas av minst samma sekretess som gäller i ursprungslandet, kan den svenska myndigheten inte åberopa den regeln för att sekretessbelägga uppgifter som den förfogar över men som inte har överlämnats från den andra staten. Det är alltså utformningen av sekretessreglerna i det bakomliggande avtalet som slutligen avgör vilka uppgifter som kan sekretessbeläggas, något som vi anser måste göras tydligt i den nya gemensamma sekretess- bestämmelsen (se avsnitt 7.4.3). 
 I det här sammanhanget vill vi särskilt peka på betydelsen av ett annat av våra förslag, nämligen att en myndighet i ett avslagsbeslut angående enskilds begäran att få ta del av en allmän handling måste ange vilket avtal och vilken sekretessregel i avtalet den stödjer sig på (se avsnitt 7.6). Enligt vår uppfattning innebär detta krav en god garanti för att myndigheterna inte utsträcker sekretessen längre än vad som är nödvändigt enligt de bindande internationella avtal som Sverige har ingått. 
  
 7.4.3 
  
 Ett nytt skaderekvisit för prövning av vilken sekretess som gäller enligt ett internationellt avtal 
  
 Samtliga bestämmelser som vi föreslår skall samordnas är upp- byggda enligt samma grundläggande princip. Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal om det, för uppgifter som myn- digheten förfogar över på grund av avtalet. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår att ett viktigt syfte är att möjliggöra att upp- gifter i det internationella samarbetet kan omfattas av absolut sek- retess, oavsett vilken sekretess som enligt den svenska huvudregeln annars skulle gälla för uppgifterna. 
 6  
 Samtidigt förekommer också tydliga uttalanden om att en förutsättning för sådan sekretess är att det bakomliggande avtalet hindrar att uppgifter lämnas ut i det ak- tuella fallet. 
 7 
  
 Även om det inte kan utläsas direkt av bestämmelserna, tolkar vi regeringens uttalanden som att sekretess för uppgifter med stöd av dessa bestämmelser gäller i den omfattning och med den styrka 
  
 6 
  
 Se prop. 1987/88:41 s. 19, 1992/93:120 s. 17 samt 1996/97:87 s. 19 
  
 7 
  
 Se prop. 1987/88:41 s. 19 samt 1990/91:42 s. 71 
  
 233 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 som är ett krav enligt det aktuella avtalet. Föreskrivs absolut sekre- tess i avtalet är det också absolut sekretess som gäller i Sverige. Om en sekretessregel i ett avtal däremot är utformad så att den t.ex. till- låter att en uppgift lämnas ut i ett enskilt fall om den svenska myn- digheten anser att det kan ske utan fara för en enskild, bör självfal- let sekretessen inte vara absolut i Sverige för den uppgiften. Mot- svarande anser vi gäller om det i ett avtal föreskrivs att sekretessen i Sverige inte får vara sämre än i ursprungslandet. En begäran om utlämnande skall då prövas mot både aktuella svenska sekretessreg- ler och motsvarande aktuella regler i ursprungslandet. Inte heller i det fallet bör det vara möjligt att hävda absolut sekretess om detta inte följer av sekretessbestämmelserna i Sverige eller ursprungslan- det. 
 Ordalydelsen i sekretesslagens särskilda bestämmelser om sekre- tess på grund av internationella avtal är emellertid inte sådan att vår tolkning är uppenbar. Tvärtom kan det i dag uppfattas som att ab- solut sekretess alltid gäller för de uppgifter som en myndighet har fått eller förfogar över på grund av ett avtal. Detta medför enligt vår uppfattning en uppenbar risk för att uppgifter sekretessbeläggs i onödan eller i vart fall för att en tillräcklig prövning av sekretes- sens styrka inte görs i de enskilda fallen. Vi anser därför att en ny gemensam bestämmelse bör få en utformning som tydligare marke- rar att sekretessen hos en svensk myndighet aldrig skall vara sträng- are än vad som krävs enligt antingen svenska materiella regler eller särskilda sekretessregler som följer av internationella avtal eller  
 EG-föreskrifter. 
  
 Den lösning som för oss framstår som den bästa och tydligaste, är att den gemensamma bestämmelsen innehåller ett krav på myn- digheter att företa en konkret prövning av om ett utlämnande i det enskilda fallet skulle strida mot det bakomliggande och av riksda- gen godkända avtalet. Detta kan lämpligen uttryckas genom att det införs ett skaderekvisit av innebörd att sekretess gäller för en upp- gift,  
 om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet 
 . Myndighe- terna blir med en sådan formulering skyldiga att göra en bedöm- ning av vad som faktiskt krävs enligt avtalet när de prövar om en uppgift kan lämnas ut. 
 Skulle avtalet föreskriva absolut sekretess för en uppgift som myndigheten förfogar över kan det självfallet antas att ett röjande av uppgiften skulle strida mot avtalet. Detsamma kan vara fallet om det i ett avtal finns en sekretessklausul som föreskriver s.k. origina- tor control (se avsnitt 6.2.1). Om exempelvis den utländska ur- 
 234 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 sprungsmyndigheten har uttryckt att en uppgift inte får lämnas ut utan dess tillåtelse, måste den svenska myndigheten kontrollera hur den utländska myndigheten ställer sig i det aktuella fallet. Finns det inga invändningar mot ett utlämnande gäller följaktligen ingen sek- retess, under förutsättning att inte uppgiften i fråga också skyddas av någon annan bestämmelse i sekretesslagen. Det motsatta gäller däremot om den utländska myndigheten förklarar att uppgiften inte får röjas. Skulle ett avtal föreskriva att en prövning av skada e.d. skall göras innan en uppgift lämnas ut, ankommer det på den svenska myndigheten att först göra en sådan prövning för att däref- ter konstatera om utlämnandet kan strida mot avtalet eller inte. Ett avtal kan också vara formulerat så att det är de svenska nationella sekretessreglerna som skall tillämpas direkt. I ett sådant fall skall självfallet en vanlig prövning göras enligt sekretesslagens bestäm- melser och av de skaderekvisit som ställs upp i de aktuella paragra- ferna. 
 Vårt förslag i denna del skall också ses mot bakgrund av att vi före- slår att en myndighet som avslår en begäran att få ta del av en allmän handling med hänvisning till den generella bestämmelsen om sekre- tess på grund av internationella avtal, i beslutet skall peka ut såväl det aktuella avtalet som den tillämpliga sekretessföreskriften i avta- let (se avsnitt 7.6). Sammantaget anser vi att den här föreslagna lösningen på ett mycket tydligare sätt än i dag markerar att sekre- tess hos en svensk myndighet inte skall vara strängare än vad som faktiskt krävs av det bakomliggande avtalet. 
  
 7.4.4 
  
 EU-medlemskapet 
  
  är ett internationellt avtal 
 Flera av de konventioner och avtal som Sverige har ingått med and- ra stater eller mellanfolkliga organisationer – och som innehåller regler om informationsutbyte och sekretess – gäller specifika frågor som t.ex. handräckning i beskattningsverksamhet eller rättslig hjälp i brottsutredningar. I dessa fall torde det inte uppstå några tvivel om att det är sekretessregler i just de aktuella avtalen som avses när det i sekretesslagens bestämmelser hänvisas till ett avtal. Sedan Sverige blev medlem i EU återfinns emellertid det stora flertalet av sådana sekretessregler inte direkt i internationella avtal. I stället innebär hänvisningarna i sekretesslagen till avtal som riksdagen godkänt att sekretessregler som ingår som en del av  
 EG-rätten 
  kan vara tillämpliga. Enligt vår uppfattning är det emellertid endast sek- 
 235 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 retessklausuler i anslutningsfördragen och i de bindande förord- ningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner, 
 8  
 som med stöd av dagens sekretessbestämmelser är tillämpliga till följd av Sveriges  
 EU-medlemskap. 
 9 
  
 Bestämmelsernas tillämpningsområde omfattar alltså enligt vår uppfattning inte särskilda tystnadspliktav- tal som enskilda tjänstemän inom EU undertecknar personligen. Inte heller omfattas särskilda regler om tystnadsplikt som arbets- grupper eller kommittéer, ofta med representanter från medlems- ländernas myndigheter, sätter upp i sitt arbete. 
  
 Detta genomslag av  
  
 EG-rätten 
  
  framgår inte med den utformning som dagens sekretessregler har. För de myndigheter som tillämpar sekretesslagens bestämmelser innebär detta sannolikt inget problem. Det kan däremot vara svårt för allmänheten att inse att hänvisningen i t.ex. 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen innebär att sekretess- regler i skilda  
  
 EG-föreskrifter 
  
  kan åberopas av svenska myndighe- ter som skäl för att inte lämna ut en allmän handling. För att göra det tydligt att så är fallet anser vi att det i en ny gemensam bestäm- melse klart skall framgå att sekretess kan gälla för en uppgift som en myndighet förfogar över  
 på grund av Sveriges medlemskap i Europe- iska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation 
 . På det sättet redovisas det öppet i sekretesslagen att  
  
 EG-rättsliga 
  
  sekretessregler i främst förordning- ar och direktiv i vissa fall kan ha en direkt och omedelbar inverkan på offentligheten hos svenska myndigheter i fråga om information som de förfogar över på grund av samarbetet med de andra med- lemsstaternas myndigheter eller med EU:s institutioner. 
  
 7.4.5 
  
 Ingen inskränkning i meddelarfriheten 
  
 Den sekretess som föreskrivs i de bestämmelser som vi föreslår skall omfattas av samordningen till en enhetlig bestämmelse är i vissa fall av s.k. kvalificerad art. Det innebär att meddelarfriheten i de fallen är inskränkt enligt reglerna i 16 kap. sekretesslagen (se mer om meddelarfrihet i avsnitt 3.7.1). Detta gäller dock inte sek- retessen för flertalet av de uppgifter som berörs av vårt förslag. Det finns därför anledning att överväga hur frågan om inskränkningar i 
  
 8 
  
 Dvs. föreskrifter utfärdade av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet eller av kommissionen 
  
 9 
  
 Jfr artikel 249 (f.d. 189) i Romfördraget samt prop. 1992/93:120 s. 10 
  
 236 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 meddelarfriheten skall bedömas när sekretess på grund av interna- tionella avtal regleras gemensamt. 
 Inledningsvis kan vi konstatera att meddelarfriheten inte i något fall är inskränkt i fråga om uppgifter som i dag kan sekretessbeläg- gas med stöd av 7 kap. 14 § femte stycket eller 8 kap. 5 § fjärde stycket. Vi ser inte heller några skäl för att nu överväga en inskränk- ning i meddelarfriheten avseende dessa uppgifter. De nämnda be- stämmelserna utgör därför inget hinder mot att föreslå en gemensam sekretessreglering, som inte åtföljs av föreskrifter om kvalificerad tystnadsplikt för de uppgifter som omfattas av sekretessen. Det finns däremot anledning att närmare överväga hur man skall ställa sig i fråga om uppgifter som kan sekretessbeläggas med stöd av 8 kap. 6 § andra stycket och 9 kap. 3 § andra stycket, eftersom meddelarfriheten i dag kan vara inskränkt för sådana uppgifter. 
 Statlig tillsyn m.m. (8 kap. 6 § andra stycket) 
 Tystnadsplikten för vissa uppgifter i statlig tillsyns- och utred- ningsverksamhet, som kan sekretessbeläggas med stöd av 8 kap. 6 § sekretesslagen, kan inskränka meddelarfriheten oavsett om uppgif- terna förekommer i verksamheten på grund av internationella avtal eller av rent nationella skäl. Det gäller sådana uppgifter som rör andra ekonomiska eller personliga förhållanden för tredje man, som har trätt i affärsförbindelse med ett tillsynsobjekt, än affärs- och driftförhållanden. Paragrafen är i sin helhet tillämplig i statlig verk- samhet hos ett stort antal myndigheter som räknas upp i bilagan till sekretessförordningen, bl.a. Jordbruksverket, Konsumentverket, Fiskeriverket, Luftfartsverket, Post- och telestyrelsen samt länssty- relserna. 
 Tidigare gällde 8 kap. 6 § fullt ut även i Konkurrensverkets till- syns- och utredningsverksamhet. Numera regleras den nationella verksamheten i stället särskilt i 8 kap. 4 § sekretesslagen. Det inne- bär att grundbestämmelsen i 8 kap. 6 § första stycket inte längre är tillämplig hos Konkurrensverket. Däremot är 8 kap. 6 § andra styck- et om sekretess för sådana uppgifter i tillsynsverksamhet m.m. som myndigheter förfogar över på grund av ett internationellt avtal fort- farande tillämplig också hos Konkurrensverket (se mer om sekre- tess hos Konkurrensverket i avsnitt 6.4.5 och 7.2). En följd av den- na något märkliga lagtekniska konstruktion avseende just Konkur- rensverket är att meddelarfriheten i dess verksamhet är inskränkt 
 237 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 främst såvitt gäller uppgifter som myndigheten förfogar över på grund av ett internationellt avtal. Hos Konkurrensverket är nämli- gen meddelarfriheten för uppgifter som myndigheten har tillgång till – utan att det beror på ett internationellt avtal – inskränkt en- dast i fråga om vissa uppgifter som avser rådgivning inför en anmä- lan enligt konkurrenslagen. I Konkurrensverkets övriga verksamhet med nationell tillsyn gäller däremot meddelarfriheten utan sådan inskränkning. 
 Meddelarfriheten gäller således i vidare utsträckning för uppgif- ter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i Kon- kurrensverkets verksamhet, än när det är andra statliga myndighe- ter som i motsvarande verksamhet förfogar över sådana uppgifter. Det beror på att den för Konkurrensverket tillämpliga grundbe- stämmelsen i 8 kap. 4 § inskränker meddelarfriheten i mindre grad än motsvarande grundbestämmelse i 8 kap. 6 § första stycket. Detta gäller emellertid endast uppgifter som Konkurrensverket förfogar över  
 utan  
 att det beror på ett internationellt avtal. För uppgifter som verket förfogar över på grund av ett sådant avtal gäller där- emot samma sekretessregel i 8 kap. 6 § andra stycket som för andra statliga myndigheter. Därför gäller också – enligt 16 kap. sekre- tesslagen – samma inskränkning i meddelarfriheten för just sådana uppgifter hos Konkurrensverket, som för motsvarande uppgifter hos andra tillsynsmyndigheter. 
 Såvitt vi förstår har den bestämmelse i 16 kap. sekretesslagen som inskränker meddelarfriheten för uppgifter som myndigheterna förfogar över på grund av internationella avtal, dvs. uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 8 kap. 6 § andra stycket, ett mycket be- gränsat tillämpningsområde. För andra myndigheter än Konkur- rensverket torde den ha betydelse endast i de fall då en sådan upp- gift förekommer hos en svensk myndighet utan att ha någon an- knytning till sådan verksamhet hos den svenska myndigheten som enligt 8 kap. 6 § första stycket omfattas av sekretessens räckvidd (dvs. verksamheter som räknas upp i bilagan till sekretessförord- ningen). Främst torde detta vara fallet när den aktuella uppgiften endast berör verksamheten hos en utländsk myndighet och alltså är utan betydelse i den svenska myndighetens egen verksamhet. I öv- riga fall följer inskränkningen av meddelarfriheten inte bara av att uppgiften omfattas av sekretess enligt 8 kap. 6 § andra stycket, utan också av att sekretess gäller redan enligt grundbestämmelsen i för- sta stycket. 
 238 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 För Konkurrensverket är situationen i och för sig något annor- lunda. Inskränkningarna i meddelarfriheten har som vi beskriver ovan en något vidare räckvidd i fråga om sådana uppgifter som ver- ket förfogar över på grund av internationella avtal, än vad den har för andra uppgifter hos verket. Men inte heller i Konkurrensverkets verksamhet torde bestämmelsen i 16 kap. sekretesslagen – om in- skränkning i meddelarfriheten för vissa uppgifter som är sekretess- belagda enligt 8 kap. 6 § andra stycket – fylla någon större funk- tion. Meddelarfriheten är trots allt inskränkt endast i fråga om ett begränsat antal uppgifter. Det gäller uppgifter som Konkurrens- verket förfogar över på grund av ett internationellt avtal och som angår andra personliga och ekonomiska förhållanden än affärs- och driftförhållanden hos tredje man som trätt i affärsförbindelse med ett bolag eller annat objekt som är föremål för Konkurrensverkets tillsyns- eller utredningsverksamhet. 
 Vi anser därför att det bör övervägas om det verkligen finns an- ledning att behålla den aktuella inskränkningen i meddelarfriheten för uppgifter hos vissa statliga tillsynsmyndigheter, när flera olika bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal sam- ordnas i en enda gemensam sekretessbestämmelse. 
 Av betydelse för denna bedömning är också den situation som föreligger i dag för motsvarande uppgifter i Finansinspektionens tillsynsverksamhet. Även här är meddelarfriheten inskränkt för så- dana uppgifter om personliga och ekonomiska förhållande om tred- je man som är sekretesskyddade enligt huvudbestämmelsen i 8 kap. 5 § första stycket. Den är däremot inte inskränkt för motsvarande uppgifter som kan sekretesskyddas  
 endast  
 med stöd av specialbe- stämmelsen i fjärde stycket om sekretess på grund av internationel- la avtal. Denna skillnad i regleringen av meddelarfriheten mellan 8 kap. 5 och 6 §§ är inte närmare motiverad i förarbetena. Så vitt vi erfarit har det faktum att meddelarfrihet gäller utan inskränkning för nämnda uppgifter som erhålls på grund av internationella avtal, inte inneburit några påtagliga problem i Finansinspektionens verk- samhet. 
 Vi anser därför att det saknas tillräckligt starka skäl för att i sam- band med införandet av en gemensam sekretessbestämmelse behål- la den inskränkning av meddelarfriheten som i dag gäller avseende det fåtal uppgifter som omfattas av sekretess  
 endast  
 på grund av 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen. 
 239 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 Beskattning och exekution (9 kap. 3 § andra stycket) 
 I dag är meddelarfriheten inskränkt för samtliga uppgifter som om- fattas av sekretess enligt 9 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen, dvs. även för alla de uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal och som därför kan sekretessbeläggas med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket. Trots detta anser vi att det inte finns något egentligt hinder för att låta sekretessen för sådana uppgifter regleras gemensamt med annan motsvarande sekretess, utan att nå- gon inskränkning av meddelarfriheten föreskrivs för uppgifterna. Skälen för detta är följande. 
 Bestämmelserna i 9 kap. 1 och 2 §§ är tillämpliga på alla de upp- gifter som kan sekretessbeläggas enligt 9 kap. 3 § andra stycket och som förekommer i svenska myndigheters beskattningsverksamhet. På motsvarande sätt är 9 kap. 3 § första stycket tillämplig på alla sådana uppgifter om de endast angår en utländsk myndighets be- skattningsverksamhet. En uppgift som en svensk beskattnings- myndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal – och som alltså kan sekretessbeläggas med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket – omfattas med andra ord alltid av sekretess också enligt någon av de övriga nämnda bestämmelserna. Den särskilda regler- ingen i 9 kap. 3 § andra stycket utvidgar därmed inte alls sekretes- sens räckvidd, utan ger endast myndigheterna en möjlighet att sek- retessbelägga sådana uppgifter som efter en skadeprövning enligt 9 kap. 1 eller 2 § eller 3 § första stycket annars skulle lämnas ut. Sådana uppgifter i  
 beskattningsverksamhet  
 som vi föreslår skall kun- na sekretessbeläggas enligt en ny gemensam bestämmelse omfattas därför – oavsett om inskränkning i meddelarfriheten föreskrivs av- seende den nya bestämmelsen eller inte – av kvalificerad tystnads- plikt om de kan sekretessbeläggas enligt dessa övriga bestämmelser. 
 Det förhåller sig annorlunda med uppgifter i  
 exekutionsverksam- het  
 som kan sekretessbeläggas med stöd av 9 kap. 19 § sekretessla- gen. Vanligtvis är meddelarfriheten inte inskränkt för dessa uppgif- ter. Om en myndighet förfogar över dem på grund av ett interna- tionellt avtal omfattas de emellertid också av sekretessen enligt 9 kap. 3 § andra stycket. I just de fallen är meddelarfriheten alltså inskränkt för uppgifterna. Denna skillnad motiverades inte närmare av regeringen vid den sistnämnda bestämmelsens tillkomst. Reger- ingen konstaterade endast att denna skillnad skulle bli en direkt följd av att någon ändring inte gjordes i 16 kap. sekretesslagen, eftersom alla uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 3 § redan tidi- 
 240 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 gare var undantagna från meddelarfriheten. 
 10  
 Vi kan för vår del inte se att det i samband med införandet av en ny gemensam sekretess- bestämmelse skulle föreligga några starka skäl för att undanta vissa uppgifter i exekutionsverksamheten från meddelarfrihet  
 enbart  
 på den grunden att en myndighet förfogar över dem på grund av ett internationellt avtal. 
 Vår slutsats om meddelarfrihet 
 Vi anser att en ny gemensam sekretessbestämmelse avseende upp- gifter som myndigheter förfogar över på grund av ett internatio- nellt avtal, inte skall tas med i uppräkningen i 16 kap. sekretessla- gen. Det innebär att uppgifter som sekretessbeläggs  
 endast  
 med stöd av den nya paragrafen  
 inte  
 kommer att vara undantagna från meddelarfriheten. Däremot kan meddelarfriheten självfallet vara inskränkt om uppgifterna samtidigt omfattas av sekretess också enligt andra bestämmelser, t.ex. 9 kap.  
 1–3 
  §§ eller 8 kap. 6 § första stycket 2 sekretesslagen. 
  
 7.4.6 
  
 Sekretesstidens längd 
  
 I tre av de fyra sekretessbestämmelser om internationella avtal som vi föreslår skall samordnas i en gemensam bestämmelse – 8 kap. 5 §, 8 kap. 6 § och 9 kap. 3 § – föreskrivs i dag att den längsta tid som sekretessen gäller för uppgifter i allmänna handlingar är tjugo år. Enligt vår mening är det därför lämpligt att denna sekretesstid an- ges som huvudregel enligt den nya gemensamma bestämmelsen. 
 I ett fall gäller en annan längsta tid för sekretess, nämligen i fråga om sekretess enligt 7 kap. 14 § för uppgifter som rör utlänningar. Denna sekretess gäller i stället i högst femtio år. Sådana sekretess- belagda uppgifter om utlänningar kan vara av mycket känslig natur och det kan finnas anledning att låta sekretessen bestå under lång tid. Den särskilda bestämmelsen i paragrafens femte stycke om sek- retess på grund av internationella avtal, innebär emellertid inte att utlänningssekretessens räckvidd utsträcks. Bestämmelsen tillåter alltså inte att andra uppgifter än de som omfattas av huvudbestäm- melserna i första och andra styckena sekretessbeläggs, utan endast att dessa uppgifter kan skyddas av en strängare (absolut) sekretess 
  
 10  
 Prop. 1987/88:41 s. 21 
 241 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 på grund av vad som föreskrivs i ett avtal. Att låta den huvudregel avseende sekretesstiden som vi anser skall gälla för sekretess på grund av internationella avtal omfatta även uppgifter om utlänning- ar som myndigheter förfogar över i det internationella samarbetet, skulle därför inte innebära att sådana uppgifter helt tappar sitt sek- retesskydd efter tjugo år. Vad som skulle inträffa är att uppgifterna efter tjugo år inte längre omfattas av den strängare sekretessen en- ligt femte stycket, utan endast av den vanliga sekretessen med rakt eller omvänt skaderekvisit som föreskrivs i första och andra styckena. Uppgifterna skulle efter tjugo år också kunna lämnas vi- dare till andra myndigheter med stöd av 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretessla- gen. I förarbetena till den lagändring som innebar att den särskilda sekretessen avseende internationellt samarbete infördes, behandla- des inte frågan om sekretesstidens längd närmare. 
 11 
  
 Enligt vår uppfattning är det viktigt att en gemensam bestäm- melse om sekretess på grund av internationella avtal blir så enhetlig som möjligt. Vi har inte heller erfarit annat än att en tidsgräns på tjugo år skulle vara tillräckligt med hänsyn till bakomliggande avtal angående utlänningssekretessen. Vi anser därför att en längsta sek- retesstid om tjugo år kan och bör vara huvudregel för  
 all  
 sekretess som följer direkt och  
 endast  
 av ingångna internationella avtal som godkänts av riksdagen. Om en uppgift samtidigt omfattas av sekre- tess också enligt en annan bestämmelse kan självfallet en längre sekretesstid gälla, t.ex. femtio år enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. I den gemensamma bestämmelsen avseende sekretess på grund av internationella avtal bör det således inte föreskrivas något undantag från huvudregeln i fråga om sekretesstiden för de uppgifter som avses i 7 kap. 14 §. 
  
 7.4.7 
  
 Uppgiftslämnande mellan myndigheter 
  
 Vid tillkomsten av de nuvarande bestämmelserna om sekretess på grund av internationella avtal har det ansetts nödvändigt att kom- plettera bestämmelserna med en regel om begränsning av uppgifts- utbytet mellan myndigheter. Även om absolut sekretess kan tilläm- pas på uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal, skulle sådana uppgifter i vissa situatio- ner kunna lämnas vidare till andra svenska myndigheter med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekre- 
  
 11  
 Prop. 1996/97:87 s. 19 f 
 242 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 tesslagen. Det förekommer emellertid att Thomas i inter- nationella avtal förhindrar även sådant utlämnande. 
 Dagens bestämmelser innehåller därför regler som anger att före- skrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen inte får tillämpas i strid med det bakomliggande internationella avtalet. Det är med andra ord möjligt att förhindra utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter om ett sådant utlämnande inte är tillåtet en- ligt Thomas i det avtal som den aktuella svenska myndig- heten skall tillämpa. Vi anser att en motsvarande reglering måste finnas med även i en ny samordnad och gemensam bestämmelse. På samma sätt som i fråga om sekretessen i övrigt kan detta undantag från rättigheterna eller skyldigheterna att överlämna uppgifter till andra myndigheter självfallet tillämpas endast om det faktiskt är ett krav enligt det internationella avtalet (jfr avsnitt 7.4.3). 
  
 7.4.8 
  
 Sekretess i domstol 
  
 För domstolar gäller i dag enligt 12 kap. 3 § andra stycket och 4 § andra stycket sekretesslagen att det i domar och beslut är obligato- riskt med sekretessförordnande för uppgifter som omfattas av sek- retess enligt 9 kap. 3 § andra stycket. De uppgifter som avses är sådana som en myndighet på grund av ett internationellt avtal för- fogar över i den beskattnings- och exekutionsverksamhet som de- finieras i 9 kap. 1, 2 och 19 §§ sekretesslagen. Vi föreslår att 9 kap. 3 § andra stycket skall upphävas och i stället regleras gemensamt med andra bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal, men vi har inte underlag för att föreslå att kravet på sekre- tessförordnande i domstol tas bort. Hänvisningen i bestämmelser- na om domstolssekretess måste därför ändras. 
 Det är med hänsyn till den generella utformningen av vårt för- slag inte möjligt att på ett lika enkelt sätt som i dag göra en sådan hänvisning. Vi anser att det bästa är en hänvisning som direkt an- knyter till den utformning som 9 kap. 3 § andra stycket har i dag. Således bör det i 12 kap. 3 och 4 §§ fortsättningsvis anges att sekre- tessförordnande är obligatoriskt för en domstol angående uppgifter som enligt (den nya bestämmelsen) 9 kap. 30 § omfattas av sekre- tess i sådan verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 §. 
 Motsvarande följdändring måste också göras i rättegångsbalkens bestämmelse i 5 kap. 1 § andra stycket om skyldighet att hålla för- handling inom stängda dörrar. 
 243 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 7.5 
  
 Vårt förslag till en ny bestämmelse om sekretess till skydd för det allmännas intressen 
  
 Vårt förslag (ny 2 kap. 4 §): Sekretess skall gälla för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgif- ten skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess skall före- skrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ inte få tillämpas i strid med avtalet. 
 I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst fyrtio år. 
 Meddelarfriheten skall inte inskränkas för uppgifter som myn- digheter förfogar över endast på grund av ett internationellt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter. 
  
 7.5.1 
  
 Det finns behov av en ny bestämmelse till skydd för det allmännas intressen 
  
 I det internationella samarbetet är det vanligt att Sverige ingår avtal med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. I sådana avtal förekommer ofta sekretessklausuler som innebär att de avtals- slutande parterna förbinder sig att under angivna förutsättningar hemlighålla uppgifter som utväxlas dem emellan. Vi föreslår i av- snitt 7.4 en ny generell bestämmelse i sekretesslagen. Den innebär att myndigheter för att skydda enskilda skall kunna sekretessbeläg- ga utväxlade uppgifter om deras personliga eller ekonomiska för- hållanden. Förutsättningen är att myndigheterna förfogar över upp- gifterna på grund av Sveriges medlemskap i EU eller på grund av ett annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller mellanfolk- lig organisation. 
 Det är emellertid inte helt ovanligt att svenska myndigheter med anledning av internationella förbindelser förfogar över uppgifter som inte rör enskilda personer och som därför inte kommer att kunna sekretessbeläggas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Det kan gälla såväl specifika som mer allmänna uppgifter om för- hållanden som rör andra stater, utländska myndigheter eller mellan- folkliga organisationer, framför allt i det internationella försvars- och säkerhetssamarbetet. Sådana uppgifter kan behöva sekretessbe- läggas med hänsyn till skyddet för det allmänna. Vår uppfattning är dock att största möjliga restriktivitet skall iakttas när det gäller sek- retess till förmån för det allmännas intressen. Sekretess bör endast 
 244 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 förekomma i sådana fall då öppenhet skulle förhindra en viktig verk- samhet eller i vart fall avsevärt försvåra den. Sekretess till skydd för det allmänna på grund av vad som föreskrivs i internationella avtal måste också tydligt begränsas, för att minimera risken att den får ett vidare tillämpningsområde än vad som faktiskt krävs och avses. 
 I andra länder och inom mellanfolkliga organisationer är det i de ovan nämnda situationerna en vanlig uppfattning att det är den som har upprättat en handling som också har rätt att avgöra vad som är hemliga uppgifter i handlingen. Ett villkor för att en stat eller en mellanfolklig organisation skall lämna i från sig hemligheter är där- för ofta att mottagaren förbinder sig att inte lämna ut informatio- nen utan samtycke från den som har upprättat handlingen, s.k. ori- ginator control (jfr avsnitt 6.2.1). Sådana förbindelser görs under vissa förutsättningar i separata avtal eller överenskommelser om särskilt skydd och säkerhet för vissa uppgifter som utväxlas mellan parterna, s.k. säkerhetsavtal (internationellt benämnda t.ex. securi- ty agreements 
 ) 
 . Dessa avtal upprättas vid sidan av de egentliga samarbetsavtalen och kan innehålla såväl Thomas som särskilda bestämmelser om hur uppgifterna skall skyddas i övrigt. Ett säkerhetsavtal ingås alltså i de fall avtalsparterna anser att de uppgifter som utväxlas med stöd av ett eller flera samarbetsavtal är så känsliga att det krävs ett särskilt avtal om hur dessa uppgifter skall hanteras. 
 Ofta medför säkerhetsavtalen inte några egentliga problem för Sverige från sekretessynpunkt. I praktiken är det nämligen möjligt för svenska myndigheter att ta hänsyn till avsändarens uppfattning om vilka uppgifter som skall hållas hemliga. När ett internationellt avtal klart anger att känsliga uppgifter som Sverige får del av skall hållas hemliga och den som har upprättat ursprungshandlingen motsätter sig ett utlämnande, torde det nämligen i stort sett alltid kunna antas att det skulle skada Sveriges mellanfolkliga förbindel- ser om uppgifterna röjs. Viktiga uppgifter som Sverige förfogar över på grund av internationella avtal och som enligt ett särskilt säkerhetsavtal skall hållas hemliga, kan därför i stort sett undan- tagslöst sekretessbeläggas enligt den allmänna bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen. I vissa fall skulle även 2 kap. 2 § om försvarssekretess och eventuellt andra bestämmelser i sekretesslagen kunna vara tillämpliga. 
 Däremot förekommer det andra problem för Sverige med anled- ning av internationella säkerhetsavtal. När det i en avtalsförhand- ling krävs att Sverige genom en bestämmelse om originator control 
 245 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 förbinder sig att inte röja vissa uppgifter, uppstår det nämligen en konflikt med den svenska offentlighetsprincipen. Eftersom princi- pen enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen är att de myndighe- ter som förfogar över en uppgift själva skall göra en prövning av om uppgiften får röjas eller inte, kan Sverige inte i förväg garantera att vissa uppgifter kommer att hållas hemliga med stöd av t.ex. 2 kap. 1 § sekretesslagen. Även om det i och för sig nästan alltid med stor säker- het kan förutses att så kommer att bli fallet avseende känsliga uppgif- ter vid utrikes förbindelser, är det ändå de svenska myndigheter som faktiskt förfogar över uppgifterna som i ett enskilt fall skall besluta om skaderekvisiten är uppfyllda och om uppgifterna kan sekretessbeläggas. 
 Den nuvarande ordningen vållar problem för Sverige i flera in- ternationella sammanhang. De praktiska problem som har uppstått i förhandlingssituationer har hittills fått lösas enligt något av föl- jande tre alternativ: 
  
 Sverige kan försöka få motparten/motparterna att gå med på en ändring av formuleringarna i avtalstexten, men det finns inget tydligt exempel på att Sverige faktiskt uppnått detta i förhand- lingar. Vi vill dock nämna Europeiska rådets säkerhetsföreskrif- ter, som innehåller bestämmelser om originator control. I en para- graf i det beslutet sägs att föreskrifterna skall ses endast som ra- mar och att det är upp till medlemsstaterna att implementera dem i nationell lagstiftning och därvid respektera föreskrifternas in- nehåll. För Sveriges del innebär detta en hanterbar formulering av sekretessbestämmelsen, men lösningen påverkades av att de flesta medlemsstater hade problem med enskildheter av olika slag i föreskrifterna. 
  
 En annan möjlighet är att Sverige skriver under avtalet och samtidigt avger en s.k. unilateral deklaration, i vilken det för- klaras att Sverige oavsett avtalet kommer att tillämpa gällande nationell rätt, dvs. tryckfrihetsförordningens och sekretessla- gens bestämmelser. Så har skett i t.ex. Sveriges säkerhetsavtal med det europeiska rymdorganet (ESA). Denna variant kan in- nebära att Sverige försätts i en situation som kan försvåra eller förhindra möjligheterna till internationellt samarbete. 
  
 Ett tredje alternativ är att Sverige helt enkelt accepterar den giv- na skrivningen trots att det inte är möjligt att fullt ut garantera 
  
 246 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 att avtalets innehåll följs. Så är t.ex. fallet vad gäller EU:s säker- hetsavtal med Nato. 
 Ett fjärde alternativ, som självklart också finns i teorin, är att Sverige väljer att helt avstå från att ingå avtal med innehåll av detta slag. Som regel är det emellertid endast teoretiskt möjligt. Att ingå sådana avtal som det handlar om här är många gånger en förutsättning för att Sverige som land skall kunna verka i samförstånd med andra be- rörda länder och mellanfolkliga organisationer samt för att Sverige skall kunna utveckla sin egen säkerhetspolitik och andra former av internationellt samarbete som är väsentliga för landets politik och ekonomi m.m. 
 Det beskrivna problemet gör sig framför allt gällande när Sverige ingår samarbetsavtal med andra mellanfolkliga organisationer än EU. Som exempel kan nämnas avtal med Nato och ESA 
 12  
 och tidi- gare också med VEU 
 13 
 . I och för sig kan motsvarande situationer i undantagsfall uppstå även inom  
 EU-samarbetet, 
  men som med- lemsland har Sverige i de fallen en helt annan möjlighet att tillämpa nationell lagstiftning utan att det på ett betydande sätt inverkar ne- gativt på Sveriges ställning inom unionen. I förhållande till andra mellanfolkliga organisationer eller till enskilda stater intar Sverige däremot inte alltid en sådan ställning att det är möjligt att fullt ut hävda svenska ståndpunkter inom exempelvis sekretessområdet utan att det påverkar Sveriges avtalssituation negativt. När de upp- gifter som skall utväxlas mellan avtalsparterna dessutom är så käns- liga att hanteringen av dem kräver ett eget säkerhetsavtal, ligger det i sakens natur att det är särskilt svårt för Sverige att i en förhand- lingssituation få till stånd avtalslösningar som inte innehåller villkor om originator control. Om Sverige inte accepterar sådana villkor finns det därför risk för att Sverige helt eller delvis kan komma att utestängas från viktigt internationellt samarbete där sekretess för uppgifter är av avgörande betydelse. Främst gäller detta på för- svars- och säkerhetsområdet. 
 Vi anser sammanfattningsvis att det finns ett stort behov av en bestämmelse i sekretesslagen som ålägger svenska myndigheter att under vissa förutsättningar sekretessbelägga uppgifter utan vanlig skadeprövning – dvs. att absolut sekretess skall kunna gälla – om det krävs på grund av ett internationellt säkerhetsavtal, även om syftet inte är att skydda enskildas personliga eller ekonomiska för- 
  
 12 
  
 Europeiska rymdorganet (European Space Agency) 
  
 13 
  
 Västeuropeiska unionen 
  
 247 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 hållanden. Den nya bestämmelse som vi i avsnitt 7.4 föreslår skall införas i sekretesslagen till skydd för enskildas intressen bör därför kompletteras med en motsvarande, men i fråga om räckvidden mer begränsad, bestämmelse som har till syfte att skydda  
 det allmännas intressen i det internationella samarbetet 
 . 
  
 7.5.2 
  
 Bestämmelsen utformning – begränsning av tillämpningsområdet 
  
 För att en generell bestämmelse som avser internationella avtal och som skyddar det allmännas intressen inte skall medföra risk för att sekretessen utvidgas på ett sätt som inte är nödvändigt för att un- derlätta internationellt samarbete, bör dess tillämpningsområde tydligt begränsas. Vi anser att detta bör göras på två sätt, vilka båda enligt vår uppfattning är mycket betydelsefulla. 
  
 För det första  
 har vi erfarit att de ovan redovisade problemen främst uppstår i samband med vissa avtalsförhandlingar med andra mellanfolkliga organisationer än EU och i en del fall med andra sta- ter, nämligen när de utväxlade uppgifterna är så känsliga att det krävs ett särskilt säkerhetsavtal för att reglera hanteringen av dem. Sekretessen bör därför kunna tillämpas endast på sådana avtal om  
 särskilt skydd för vissa uppgifter  
 som vi diskuterar i föregående av- snitt. Inskränkningen betyder att en myndighet aldrig kan åberopa Thomas i anslutningsfördragen, i  
 EG-rättsliga 
  förord- ningar och direktiv (jfr avsnitt 7.4.4) eller i avtalet om EES, för att sekretessbelägga uppgifter enligt den föreslagna bestämmelsen. Det spelar i det avseendet ingen roll om uppgifterna i sig rör EU som organisation, dess institutioner, medlemsländerna eller andra stater. På detta sätt begränsas bestämmelsens tillämpningsområde väsent- ligt, eftersom allt internt  
 EU-arbete 
  faller utanför. Det innebär allt- så att de sekretessklausuler som kan finnas i  
 EG-rättsliga 
  föreskrif- ter, och som har till syfte att skydda EU:s eller medlemsstaternas  
 allmänna intressen 
 , inte kan åberopas enligt den nya bestämmelsen. Om en sådan sekretessklausul i en  
 EG-rättslig 
  föreskrift avser att skydda också enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, kan emellertid den föreslagna nya 9 kap. 30 § sekretesslagen bli till- lämplig (se avsnitt 7.4). Ytterligare en viktig begränsande följd av att sekretess endast skall gälla när det förskrivs i särskilda säker- hetsavtal, är att bestämmelsen inte kan åberopas för att sekretess- belägga uppgifter med stöd av enskilda sekretessklausuler som in- 
 248 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 går som en del i ett vanligt internationellt samarbetsavtal med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Detta gäller oavsett om avtalet rör  
 försvars-, 
  polis- eller beskattningssamarbete eller något annat område. 
  
 För det andra  
 är det vanligt att den typ av internationella säker- hetsavtal som vi diskuterar ovan ingås av regeringen och inte av riksdagen. Vi anser emellertid att det inte är möjligt eller lämpligt att i sekretesslagen införa en generell bestämmelse om sekretess på grund av internationella avtal som har ingåtts av annan än riksda- gen. Det bör inte komma i fråga att Thomas i avtal som ingås av regeringen eller av myndigheter blir direkt bindande med stöd av en sådan generell bestämmelse. När regeringen i dag anser att den i en internationell avtalssituation egentligen inte kan för- binda sig att följa en sekretessklausul i ett säkerhetsavtal på grund av att det skulle strida mot den svenska offentlighetsprincipen, finns i praktiken endast de tre lösningar som redovisas i avsnitt 7.5.1. Vårt förslag innebär således att det införs ett reellt fjärde alternativ, näm- ligen att det aktuella säkerhetsavtalet underställs riksdagens pröv- ning och att sekretess enligt avtalet därigenom blir direkt tillämplig i Sverige med stöd av den nya bestämmelsen. 
 På samma sätt som för den gemensamma och enhetliga bestäm- melsen till skydd för enskilda personer som vi också föreslår, bör det vara möjligt att i vissa fall förhindra utlämnande av sekretessbe- lagda uppgifter till andra svenska myndigheter med stöd av be- stämmelsen till skydd för det allmännas intressen (jfr avsnitt 7.4.7). Den nya bestämmelsen bör därför innehålla en regel om att före- skrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ sekretesslagen inte får tillämpas på sekre- tessbelagda uppgifter, om det skulle strida mot säkerhetsavtalet att de lämnas ut till andra myndigheter. 
 Den föreslagna bestämmelsens syfte är att Sverige genom att ingå särskilda säkerhetsavtal skall kunna garantera avtalsparterna att hemliga uppgifter kommer att omfattas av sekretess. Denna sekre- tess gäller till skydd för det allmännas verksamhet, närmare be- stämt med hänsyn till Sveriges förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Vi anser därför att bestämmelsen bör infogas som en ny paragraf i sekretesslagens andra kapitel (2 kap. 4 §). 
 14  
 Det skall dock understrykas att den föreslagna bestämmel- sen inte har till syfte att utvidga sekretessen i det internationella 
  
 14  
 Bestämmelsen samordnas därigenom med andra bestämmelser om sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer (jfr sekretessgrunden i 2 kap. 2 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen) 
 249 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 samarbetet. I de fall då sekretess kan komma att föreligga enligt bestämmelsen kommer sekretess enligt vår bedömning att i stort sett undantagslöst gälla också enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och i vissa fall även enligt 2 kap. 2 § eller andra bestämmelser i samma lag. Det väsentliga med den nya bestämmelsen är i stället att det blir möjligt för Sverige att agera öppet mot andra parter i det inter- nationella samarbetet – och på samma villkor som dessa – när den information som skall utbytas är av sådan karaktär att avtalsparter- na redan i förhandlingssituationen kräver garantier för att uppgif- terna kommer att hållas hemliga i Sverige. 
  
 7.5.3 
  
 Sekretesstid och meddelarfrihet 
  
 Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar bör på grund av bestämmelsens huvudsakliga tillämpningsområde vara densamma som enligt 2 kap. 1 § (utrikessekretessen) och 2 kap. 2 § (försvars- sekretessen), dvs. högst fyrtio år. 
 Meddelarfriheten för uppgifter som omfattas av sekretessen en- ligt dessa två sist nämnda bestämmelser i 2 kap. sekretesslagen är inskränkt endast i yttersta undantagsfall. I de allra flesta fall kom- mer uppgifter som kan sekretessbeläggas med stöd av den nya be- stämmelsen också att omfattas av sekretess enligt någon av dessa två paragrafer. Vi ser mot den bakgrunden inte att det finns anled- ning att föreslå någon inskränkning i meddelarfriheten för uppgif- ter som eventuellt kommer att omfattas av sekretess  
 endast  
 enligt den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 4 § sekretesslagen. 
  
 7.6 
  
 Vårt förslag om krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran att ta del av allmän handling 
  
 Vårt förslag (nytt stycke i 15 kap. 6 §): Om en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på grund av att sekretess gäller en- ligt 2 kap. 4 §, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 24 § andra stycket eller 9 kap. 3 eller 30 §, skall myndigheten i avslagsbeslutet ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om avtalet avser Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, skall myndighe- ten i stället ange tillämplig  
 EG-rättslig 
  föreskrift och tillämplig be- stämmelse i föreskriften. 
 250 
  
 SOU 2004:75 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 När en myndighet i dag prövar frågan om utlämnande av en allmän handling och meddelar ett överklagningsbart avslagsbeslut enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, skall myndigheten i beslutet ange vilken bestämmelse i sekretesslagen den stödjer sig på. Detta krav är i och för sig inte uttryckligen angivet i sekretesslagen, men följer såväl av 20 § förvaltningslagen (1986:223) som av allmänna förvaltnings- rättsliga principer. Genom denna hänvisning till ett visst lagrum i sekretesslagen – tillsammans med motivering av en eventuell skade- prövning – får vanligtvis den enskilde tillräcklig information för att kunna göra en bedömning av riktigheten i beslutet. 
 När det gäller sekretess på grund av internationella avtal kan det emellertid förhålla sig annorlunda. Som exempel kan tas ett av- slagsbeslut som hänvisar till 7 kap. 14 § första och femte styckena och som anger att absolut sekretess gäller. Ett sådant beslut ger egentligen ingen annan information än att uppgiften omfattas av sekretessbestämmelsen och att det finns ett internationellt avtal. Beslutet ger ingen konkret vägledning i fråga om riktigheten i att tillämpa absolut sekretess. Om detta är korrekt eller om en skade- prövning borde ha gjorts är ju beroende av hur sekretessreglerna i det bakomliggande avtalet är utformade. Vi är medvetna om att denna oklarhet för enskilda inte skulle avhjälpas om en myndighet i stället skulle hänvisa till absolut sekretess enligt någon av de två generella bestämmelser som vi föreslår. I och för sig är förutsätt- ningarna för myndighetens prövning tydligare uttryckt i de före- slagna bestämmelserna (jfr avsnitt 7.4.3 och 7.5), men de är också mer generellt utformade och ger inte svar på frågan vilka bakomlig- gande och tillämpliga internationella avtal som finns inom en viss verksamhet eller vilka sekretessklausuler dessa avtal innehåller. 
 Detta problem, som alltså finns redan i dag, anser vi kan avhjäl- pas genom att det i 15 kap. 6 § sekretesslagen uttryckligen före- skrivs att när en myndighet i ett avslagsbeslut hänvisar till en be- stämmelse i sekretesslagen om sekretess på grund av internationella avtal, skall myndigheten i beslutet också ange vilket avtal den stöd- jer sig på och vilken sekretessregel i avtalet som är tillämplig i det aktuella fallet. Om sekretessen följer av Sveriges medlemskap i EU, bör beslutet i stället ange t.ex. den tillämpliga  
 EG-förordningen 
  och den aktuella sekretessregeln i förordningen. 
 15  
 Härigenom ges 
  
 15  
 En sådan hänvisning till en  
 EG-förordning 
  kan inte bli aktuell om sekretess gäller enligt den föreslagna 2 kap. 4 § sekretesslagen, eftersom den sekretessen inte är tillämplig i det interna  
 EU-samarbetet 
  (jfr avsnitt 7.5.2) 
 251 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 
  
 SOU 2004:75 
  
 enskilda en reell möjlighet att ta ställning till om det finns anled- ning att överklaga beslutet eller inte. 
 Den stora vinsten med en sådan bestämmelse är emellertid enligt vår uppfattning en annan, nämligen att myndigheterna i ett enskilt fall tvingas ta ställning till hur sekretessen på grund av ett avtal fak- tiskt skall tolkas. På detta sätt kan man väsentligt minska risken för att myndigheter utan närmare prövning i det enskilda fallet avslår en begäran om utlämnande, t.ex. med hänvisning till att absolut sekretess gäller. I kombination med det förslag som vi också läm- nar om att en myndighet alltid skall göra en form av skadeprövning mot det aktuella internationella avtalet eller den  
 EG-rättsliga 
  före- skriften, anser vi att lagstiftningen blir tydligare och lättare att för- stå för såväl myndigheter som enskilda. Vi anser också att offentlig- heten i det internationella samarbete stärks genom att risken minskar för att uppgifter felaktigt sekretessbeläggs på otydliga grunder. 
 Vårt förslag om att det skall ställas krav på tydliga och precisera- de skäl i avslagsbeslut som hänvisar till sekretess på grund av inter- nationella avtal, är inte beroende av att det görs en samordning av och införs enhetliga bestämmelser om sådan sekretess. Tvärtom an- ser vi att detta krav är berättigat och skulle vara av stor betydelse också om det infördes under de förutsättningar som gäller i dag för sekretess i det internationella samarbetet. Vårt förslag begränsar sig därför inte till de fall då beslutet stödjer sig på någon av de av oss föreslagna två generella bestämmelserna. Det omfattar även övriga bestämmelser i sekretesslagen som innebär att sekretessen gent- emot enskilda i grunden beror på ett internationellt avtal. Utöver de i dag gällande bestämmelser som vi föreslår skall samordnas i en ny paragraf (9 kap. 30 §) och bestämmelsen som vi föreslår skall gälla till skydd för det allmännas intressen (2 kap. 4 §), bör kravet på denna tydlighet i avslagsbeslut således gälla också sekretess hos Finansinspektionen på grund av avtal som myndigheten själv ingår med utländska myndigheter (8 kap. 5 § fjärde stycket), motsvarande sekretess hos Insättningsgarantinämnden (8 kap. 24 § andra stycket) samt sekretess i ärenden om skattehandräckning m.m. på begäran av en utländsk myndighet (9 kap. 3 §). 
 252 
 Författningskommentar 
 8 Författningskommentar 
  
 8.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken 
  
 Ändringen i 5 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken är en följd av att vi föreslår att 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen skall upp- höra. Den sekretessen skall i stället regleras gemensamt med annan sekretess i den nya 9 kap. 30 § samma lag. I sak innebär förslaget ingen förändring (se avsnitt 7.4.8). 
  
 8.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 
  
 1 kap. 
 9 § 
 Bestämmelsen innehåller i dag den regel som innebär att offentlig- hetsprincipen skall tillämpas i företag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Ett tillägg görs i bestäm- melsen så att offentlighetsprincipen även skall gälla i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Våra överväganden kring detta förslag framgår av avsnitt 3.3.3. 
 Vad som avses med ett rättsligt bestämmande inflytande framgår enligt vårt förslag av 11 §. 
 Statens inflytande kan utövas genom olika organ. För de aktie- bolag vi studerat är det vanligt att inflytandet utövas av regeringen via något av departementen inom Regeringskansliet. Regeringen ut- övar genom departementen i många av de fall vi kartlagt också infly- tande i stiftelser. Inflytande kan även utövas av myndigheter under regeringen. 
 Det finns vissa myndigheter som lyder under riksdagen. En av dessa, Riksbanken, äger ett aktiebolag, Pengar i Sverige AB. Inflytan- det i detta bolag skall självfallet också anses utövat av staten. 
 255 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2004:75 
  
 Statens inflytande kan även härledas via ett aktiebolag, ett handels- bolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse där staten direkt utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Motsvarande gäller i dag för kommuners och landstings rättsligt bestämmande inflytande. 
 Ideella föreningar omfattas inte av vårt förslag, se avsnitt 3.3.4. Det innebär också att ett inflytande som utövas av en ideell före- ning som kan anses stå staten nära inte kan betraktas som att staten utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. 
 10 § (ny) 
 Bestämmelsen är ny. Den innehåller reglerna för när ett statligt före- tag kan undantas från offentlighetsprincipen. Våra överväganden i den delen framgår i avsnitt 3.3.5. 
 Ett svenskt aktiebolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande men som är noterat på en svensk eller utländsk börs skall inte omfattas av offentlighetsprincipen. I övrigt skall beslut om undantag fattas för hela eller delar av varje enskilt företag. Är företaget under avveckling uppstår sannolikt ingen större konflikt med offentlighetsprincipens syften om det undantas från tillämp- ningen. 
 För att ett undantag skall bli aktuellt måste det finnas en konkret skillnad mellan det statliga företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands eller att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Att företaget har en speciell konkurrens- situation kan också ha betydelse för bedömningen. Inte ens starka skäl för undantag bör automatiskt innebära att undantag görs. Intresset av insyn i verksamheten måste alltid vägas mot skälen för undantag. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Ett företag som har en tydligt ut- talad roll inom sitt politikområde bör inte heller undantas från offentlighet annat än i undantagsfall. Detsamma gäller om företaget helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna. 
 256 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningskommentar 
  
 11 § 
 I bestämmelsen finns definitionen av rättsligt bestämmande infly- tande. Motsvarande bestämmelse för de kommunala företagen finns i dag i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Definitionen ändras i princip inte. Det är dock statens, kommuners och landstings gemensamma in- flytande som är avgörande. 
 Våra närmare överväganden kring detta finns i avsnitt 3.3.4. Där framgår bl.a. att bestämmelsen endast gäller svenska juridiska per- soner. 
 12 § 
 Bestämmelsen motsvarar 1 kap. 9 § fjärde stycket i dagens sekretess- lag. 
 13 § (ny) 
 Bestämmelsen är ny. Anställda i kommunala och statliga företag skall ha samma skydd för sin meddelarfrihet som anställda i myndig- heter. Det innebär att de är skyddade mot att arbetsgivaren efter- forskar vem som har lämnat ett meddelande till media. De är också skyddade mot att arbetsgivaren vidtar någon åtgärd som inte är tillåten enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihets- grundlagen. Det innebär att de är skyddade mot att t.ex. bli uppsagda på grund av att de lämnat meddelandet. Vi utvecklar våra övervägan- den i denna del i avsnitt 3.7.3. 
 Verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk före- ning är undantagen från bestämmelsen. Det beror på att det annars finns risk för att det uppstår en konflikt med den associationsrätts- liga tystnadsplikten och den därmed förknippade skadeståndsskyldig- heten. Vi motiverar förslaget att undanta verkställande direktören närmare i avsnitt 3.7.3. 
 Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall även gälla anställda hos de organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Förutsättningen för det stärkta skyddet är dock i de fallen att den anställde lämnat ett meddelande som rör den verksamhet som är upptagen i bilagan. 
 257 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2004:75 
  
 14–16 
  §§ 
 Bestämmelserna finns i dag i 1 kap. 10, 12 och 13 §§ sekretesslagen. 
 2 kap. 
 1 § 
 Förslaget innebär att rekvisitet om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser ändras till om det kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Den nya lydelsen mot- svarar bättre vad som i praktiken gäller redan i dag inom utrikes- förvaltningen. En störning av förbindelserna måste vara så allvarlig att det på något sätt kan inverka negativt på (skada) Sveriges för- bindelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer för att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas. Det förhållandet att röjandet av en uppgift kan antas leda endast till att det uppstår irritation inom en annan stats ledning, eller andra mindre störningar som inte har någon påtaglig negativ inverkan på Sveriges roll i det internationella samarbetet, skall alltså i sig inte vara tillräckligt för sekretess (se närmare om paragrafens tillämpning i avsnitt 5.4). 
 4 § (ny) 
 Paragrafen är ny och motsvarar i princip den föreslagna nya 9 kap. 30 §, med den skillnaden att den avser att skydda det allmännas intresse – hänsynen till rikets säkerhet och dess förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer – och inte enskildas intressen. Uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av internationella avtal om informationsutbyte skall kunna sekretessbeläggas. Förutsättningen är att det krävs enligt ett separat avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal) som Sverige efter riksdagens godkännande ingår med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. En avgörande skillnad i förhållande till motsvarande bestämmelse i 9 kap. 30 § är att sekretess enligt förevarande paragraf inte kommer att gälla för uppgifter som är hem- liga på grund av vad som föreskrivs i  
 EG-rättsliga 
  föreskrifter eller i andra internationella samarbetsavtal än just de nämnda säkerhets- avtalen. Paragrafen tillåter således inte att Thomas i anslut- ningsfördragen eller i  
 EG-förordningar 
  eller  
 EG-direktiv 
  åberopas 
 258 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningskommentar 
  
 för att sekretessbelägga uppgifter till skydd för det allmännas intres- sen (däremot kommer sådana Thomas att kunna åberopas enligt 9 kap. 30 §, när syftet är att skydda enskildas intressen). 
 Paragrafens syfte är att Sverige i avtalsförhandlingar med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer, skall kunna garantera att hemliga uppgifter vars hantering regleras i ett säkerhetsavtal och som överlämnas till Sverige kommer att vara sekretessbelagda hos svenska myndigheter. Genom skaderekvisitet om röjandet av upp- giften skulle strida mot avtalet markeras att sekretessen hos en svensk myndighet inte skall vara strängare än vad som faktiskt krävs i det bakomliggande internationella säkerhetsavtalet. Se närmare om bestämmelsens tillämpning i avsnitt 7.5. 
 6 kap. 
 2 § 
 Den längre sekretesstiden (fem år) beträffande handlingar som anger villkor i slutet avtal skall tillämpas även i affärsverksamhet hos ett statligt företag enligt 1 kap. 9 §. Våra överväganden beträffande detta finns i avsnitt 3.4.2. 
 7 kap. 
 14 § 
 Förslaget innebär att bestämmelsen i 7 kap. 14 § femte stycket upp- hör. Utlänningssekretess för uppgifter som en myndighet har fått på grund av ett av riksdagen godkänt internationellt avtal skall i stället regleras gemensamt med andra liknande bestämmelser i den nya 9 kap. 30 §. I sak är ingen förändring avsedd. 
 8 kap. 
 5 § 
 Ändringarna i 8 kap. 5 § fjärde stycket om sekretess i verksamhet med bl.a. tillsyn över den finansiella sektorn, innebär att de frågor som gäller sekretess på grund av internationella avtal som godkänts av riksdagen skall regleras gemensamt med andra liknande bestäm- 
 259 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2004:75 
  
 melser i den nya 9 kap. 30 §. De regler som gäller sekretess på grund av sådana internationella avtal som Finansinspektionen själv ingår efter delegation av regeringen föreslås däremot bli kvar i paragrafen, men vissa justeringar görs i lagtexten för att bestämmelsen bättre skall anknyta till utformningen av 9 kap. 30 §. Genom det nya skade- rekvisitet om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet markeras att sekretess hos en svensk myndighet på grund av ett internationellt avtal inte skall vara strängare än vad som faktiskt föreskrivs i det bakomliggande avtalet (se avsnitt 7.4.3). 
 6 § 
 Förslaget innebär att bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket upp- hör att gälla. Sekretess i statliga myndigheters tillsyns- och utrednings- verksamhet m.m. för uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt internationellt avtal, skall i stället regleras gemensamt med andra liknande bestämmelser i den nya 9 kap. 30 §. I sak är ingen förändring avsedd. 
 10 § 
 Den längre sekretesstiden (fem år) beträffande handlingar som anger villkor i slutet avtal skall tillämpas även i affärsverksamhet hos ett statligt företag enligt 1 kap. 9 §. Våra överväganden beträffande detta finns i avsnitt 3.4.2. 
 19 § 
 Ändringarna är endast av språklig karaktär, för att bestämmelsen bättre skall anknyta till utformningen av den nya bestämmelsen i 9 kap. 30 §. 
 24 § 
 Ändringarna är inte avsedda att innebära någon förändring i sak, utan utgör en anpassning till utformningen av den nya bestämmelsen i 9 kap. 30 §. Genom det nya skaderekvisitet om röjandet av upp- giften skulle strida mot avtalet markeras att sekretess hos en svensk 
 260 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningskommentar 
  
 myndighet på grund av ett internationellt avtal aldrig skall vara strängare än vad som faktiskt krävs i avtalet (se avsnitt 7.4.3). 
 9 kap. 
 3 § 
 Förslaget innebär att bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket upphör att gälla. Sekretess i beskattnings- och exekutionsverksamhet för upp- gifter som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt internationellt avtal skall i stället regleras gemensamt med andra liknande bestämmelser i den nya 9 kap. 30 §. I sak är ingen förändring avsedd. 
 12 § 
 Ändringen är rent språklig och syftet är att lydelsen skall vara den- samma som i övriga motsvarande paragrafer – om begränsning av informationsutbytet mellan myndigheter med anledning av sekretess på grund av internationella avtal – som vi föreslår skall ändras. 
 30 § (ny) 
 Paragrafen är ny och ersätter vissa av de nuvarande särskilda be- stämmelserna om sekretess för uppgifter som svenska myndigheter har på grund av internationella avtal (7 kap. 14 § femte stycket, 8 kap. 5 § fjärde stycket och 6 § andra stycket samt 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen). 
 I sak är ingen förändring avsedd i förhållande till vad som gäller i dag. Paragrafens syfte är tvådelat. De ovan nämnda bestämmelserna skall samordnas i en gemensam bestämmelse och det skall tydligare framgå under vilka förutsättningar en svensk myndighet får eller skall tillämpa sekretess som följer av ett av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation (se avsnitt 7.3). 
 Sekretessen skall endast skydda enskildas intressen. Bestämmelsen är tillämplig på uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som en svensk myndighet förfogar över. Det förutsätter dock att uppgifterna omfattas av Thomas antingen i EG- förordningar och  
 EG-direktiv 
  eller i avtal som Sverige efter riksdagens 
 261 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2004:75 
  
 godkännande har ingått med andra länder eller mellanfolkliga orga- nisationer. Bestämmelsen innebär att uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal kan omfattas av sekretess trots att ingen svensk sekretessbestämmelse är direkt tillämplig. Den innebär också att uppgifter som omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen kan få ett starkare skydd än vad den annars skulle ha. 
 Avgörande för vilka uppgifter som omfattas av sekretessen – och med vilken styrka sekretessen gäller – är vad som anges i det bakom- liggande internationella avtalet eller de tillämpliga bindande EG- föreskrifterna (förordningar och direktiv). Detta markeras genom att sekretess för en uppgift skall gälla endast om röjandet av uppgif- ten skulle strida mot avtalet. En sådan skadeprövning kräver att den svenska myndigheten noggrant prövar innebörden av sekretessklau- suler i ett aktuellt avtal. Se närmare om bestämmelsens tillämpning i avsnitten  
 7.4.1–7.4.4. 
  
 Paragrafen är generellt utformad. Det innebär att den framöver kan komma att bli tillämplig hos fler myndigheter och inom fler verksamheter än vad som är fallet enligt dagens fyra sekretessbestäm- melser. Avgörande för detta är antingen att Sverige med andra stater eller mellanfolkliga organisationer ingår nya avtal som innehåller Thomas, och att riksdagen godkänner sådana avtal, eller att det tillkommer nya bindande  
 EG-rättsliga 
  föreskrifter i vilka det ställs krav på sekretess. Sekretess enligt de nya avtalen eller före- skrifterna gäller i en sådan situation omedelbart enligt bestämmel- sen. 
 12 kap. 
 3 och 4 §§ 
 Ändringarna i 12 kap. 3 och 4 §§ är en följd av att vi föreslår att 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen skall upphöra och att den sekretessen i stället skall regleras gemensamt med annan sekretess i den nya 9 kap. 30 § samma lag. I sak innebär förslaget ingen för- ändring (se avsnitt 7.4.8). 
 262 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningskommentar 
  
 15 kap. 
 6 § 
 Det nya tredje stycket ålägger myndigheter att närmare precisera vilka regler om sekretess i internationellt samarbete som myndig- heterna stödjer sig på när den fattar ett överklagbart beslut om avslag på en begäran från en enskild att ta del av allmän handling med internationell anknytning. Det skall inte vara tillräckligt att åberopa sekretess enligt t.ex. de nya bestämmelserna i 2 kap. 4 § och 9 kap. 30 § sekretesslagen, utan myndigheterna måste också ange vilket internationellt avtal som avses och den aktuella sekretess- klausulen i avtalet. 
 Om sekretess enligt 8 kap. 5 eller 24 § eller 9 kap. 3 eller 30 § sekretesslagen gäller på grund av Sveriges medlemskap i EU, skall myndigheterna i stället ange tillämpliga  
 EG-förordningar 
  eller EG- direktiv, tillsammans med relevanta artiklar i föreskrifterna. Detta kan däremot inte bli aktuellt när den åberopade sekretessen gäller enligt den föreslagna 2 kap. 4 §, eftersom den bestämmelsen inte är tillämplig i fråga om sekretess som föreskrivs i  
 EG-rättsliga 
  före- skrifter. 
 16 kap. 
 1 § 
 Förslaget är en följd av att bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket om sekretess på grund av vad som föreskrivs i ett internationellt av- tal upphör att gälla. Vi föreslår ingen motsvarande bestämmelse om kvalificerad tystnadsplikt för uppgifter som kan sekretessbeläggas enligt den nya bestämmelsen i 9 kap. 30 §. Det innebär att med- delarfriheten inte kommer att vara inskränkt för uppgifter som om- fattas av sekretess endast på grund av ett internationellt avtal (se avsnitt 7.4.5). 
 263 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2004:75 
  
 8.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) 
  
 2, 2 a och 8 §§ 
 Förslaget är en följd av att vi föreslår att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i statliga företag. För att ett sådant förslag skall få verkligt genomslag krävs att de statliga företagen tillämpar även arkivlagen. De statliga företagen skall jämställas med statliga myn- digheter i arkivlagens mening. Det gäller även sådana företag där staten utövar ett rättsligt bestämmande inflytande tillsammans med kommuner och landsting. Bestämmelserna innebär bl.a. att det är de statliga arkivmyndigheterna som har tillsyn över att företagen fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen. 
 Våra överväganden när det gäller arkivlagen framgår i avsnitt 3.4.3. 
 264 
 Reservation och särskilda yttranden 
 Reservation 
 Reservation av ledamöterna Decker (v), Mcdonald (kd), Shields (m) och Terry (c) 
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
 Två frågor måste lösas för att huvudregeln om insyn i statliga före- tag skall kunna förenas med en möjlighet att meddela undantag för vissa företag. Den ena rör hur undantagen skall avgränsas, dvs. vilka omständigheter som skall kunna ligga till grund för ett undantag. Den andra är av lagteknisk natur och rör på vilken författningsnivå undantagen skall meddelas, dvs. lag eller förordning. 
 Vi delar kommitténs åsikt att insynen i statliga respektive kom- munala företag i princip bör vara enhetlig. Det innebär att offent- lighetsprincipen skall gälla oavsett om det är det allmänna genom en kommun eller ett landsting eller genom staten som har ett rätts- ligt bestämmande inflytande över företaget. Det kan emellertid ändå finnas sådana skillnader mellan kommunala respektive statliga företag som innebär att denna enhetliga syn inte kan upprätthållas fullt ut. 
 Men – och där delar vi också kommitténs åsikt när det gäller undan- tag från offentlighetsprincipen – sådana undantag måste grundas på omständigheter som innebär en konkret skillnad mellan de statliga och kommunala företagen. 
 Däremot menar vi att det ligger i allmänhetens intresse att be- stämmelser som rör insyn i de statliga bolagen regleras av riksdagen genom lagstiftning. Dels därför att dessa frågor är värda en offent- lig debatt, dels därför att det kan finnas en risk att den utvidgade offentligheten inskränks mer än riksdagen avsett om besluten över- lämnas till regeringen. 
 Normgivningsdelegation bör alltså inte ske i frågor som rör offent- lighetsprincipen. 
 267 
 Särskilda yttranden 
 Särskilt yttrande av ledamöterna Cole (s) och 
 Decker (v) 
 Kommittén har inte behandlat kommunal eller statlig verksamhet som förekommer inom ideella föreningar, med hänvisning till direk- tiven. Enligt de regler som i dag gäller för kommunal eller statlig verksamhet i ideella föreningar omfattas dessa inte av offentlig- hetsprincipen. Det gäller t.ex. kommun- och landstingsförbundens verksamhet, eftersom de i juridisk mening är ideella föreningar. 
 Enligt vår uppfattning kan direktiven läsas så att de innefattar även dessa frågor även om de inte explicit uttrycker det. Vi beklagar denna brist i betänkandet men delar mot den bakgrunden kommit- téns uppfattning att dessa frågor bör ses över i annat sammanhang. 
 269 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilt yttrande av experten Ford 
 Utrikessekretessen 
 Jag delar kommitténs uppfattning (avsnitt 5.3) att Regeringsrättens avgörande i det s.k. scientologmålet inte bör föranleda någon änd- ring av utrikessekretessen. Jag kan däremot inte fullt ut dela kom- mitténs motivering, nämligen att det konkreta informationsinne- hållet i en uppgift helt skulle sakna betydelse för bedömningen av om ett röjande kan antas medföra skada för Sverige och svenska intressen och att det skulle vara tillräckligt att röjandet som sådant skulle kunna antas medföra sådan skada. 
 Enligt min mening ter det sin besynnerligt att göra gällande att sekretess skall råda för en uppgift – t.ex. om att ett visst ärende finns på dagordningen inför ett statsbesök – när de uppgifter som ärendet i sig avser inte är föremål för sekretess. Ett sådant synsätt riskerar att bana väg för att legitimera alltför generella och oprecisa påståenden och antaganden om att skada skulle kunna uppstå och därmed begränsa ett inte sällan angeläget insynsbehov. 
 Särskilda sekretessregler på grund av internationella avtal 
 Kommittén föreslår (avsnitt 7.5) att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen (2 kap. 4 §) till skydd för det allmännas intressen. Mera konkret är den tänkt att gälla uppgifter i av riksdagen god- kända avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation om särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal), dvs. avtal som upprättas separat och vid sidan av de egentliga samarbetsav- talen och som bl.a. reglerar sekretessvillkor. 
 Bakgrunden är den konflikt som uppstår i förhållande till bestäm- melsen i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen – enligt vilken de svenska myndigheter som faktiskt förfogar över en uppgift också skall besluta om skaderekvisiten är uppfyllda och om en uppgift skall sekretessbeläggas – när sådana säkerhetsavtal innefattar sekretess- klausuler med innebörd att mottagaren förbinder sig att inte lämna ut information ur det internationella avtalet utan samtycke från den som upprättat handlingen (s.k. originator control). 
 Problematiken skall dock inte överdrivas. Så anför t.ex. kommit- tén: 
 270 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilda yttranden 
  
 1. 
  
 att Ofta medför säkerhetsavtalen inte några egentliga problem för Sverige från sekretessynpunkt, 
  
 2. 
  
 att När ett internationellt avtal klart anger att känsliga uppgif- ter som Sverige får del av skall hållas hemliga och den som har upprättat ursprungshandlingen motsätter sig ett utlämnande, torde det nämligen i stort sett alltid (min kurs.) kunna antas att det skulle skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser om upp- gifterna röjs, 
  
 3. 
  
 att Viktiga uppgifter som Sverige förfogar över på grund av internationella avtal och som enligt ett särskilt säkerhetsavtal skall hållas hemliga, kan därför i stort sett undantagslöst (min kurs.) sekretessbeläggas enligt den allmänna bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 §. I vissa fall skulle även 2 kap. 2 § om försvarssekretess och eventuellt andra bestämmelser i sek- retesslagen kunna vara tillämpliga. 
  
 Kommittén gör vidare gällande att nuvarande ordning skulle med- föra risk för att Sverige helt eller delvis skulle utestängas från inter- nationellt samarbete där sekretess är av avgörande betydelse, främst på försvars- och säkerhetsområdet. Om så var fallet är det natur- ligtvis ett tungt argument för den föreslagna sekretessregeln och jag har i kommittén därför efterlyst exempel på att så ägt rum. Några sådana exempel har dock inte kunnat ges. 
 Man skall inte lagstifta i oträngt mål – det gäller i synnerhet om det handlar om att införa nya sekretessregler. Jag kan i och för sig förstå att det till och från kan uppfattas som besvärande att inte fullt ut kunna ställa sig bakom ett avtal med villkor om originator control. Jag har också noterat kommitténs strävan att begränsa den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde. 
 Även om den föreslagna bestämmelsen inte syftar till att i prak- tiken åstadkomma någon egentlig utvidgning av sekretessen, innebär den dock, formellt sett, att absolut sekretess införs på ett område som tidigare varit föremål för en traditionell skadeprövning. Mot den bakgrunden kan jag, i första hand från principiella utgångs- punkter, i denna del inte ställa mig bakom kommitténs förslag. 
 271 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2004:75 
  
 Särskilt yttrande av experten Perez 
 Insyn i all verksamhet som finansieras med offentliga medel 
 Medborgarna har rätt till insyn i all verksamhet som de är med och finansierar. När Offentlighets- och sekretesskommittén genom föreliggande betänkande föreslår att statliga företag ska omfattas av offentlighetsprincipen kvarstår tre stora områden där insynsfrågan inte är löst. Det gäller offentlig verksamhet som drivs i form av ideella föreningar, entreprenader och fristående skolor. På samtliga dessa områden är det viktigt att offentlighetsprincipen kan tilläm- pas fullt ut. 
 När det gäller det offentligas ideella föreningar för kommittén ett resonemang och pekar på behovet av insyn, dock utan att lämna några förslag. Exempel på ideella föreningar där behovet av insyn är stort är Landstingsförbundet och Kommunförbundet, som nu går samman under namnet Sveriges Kommuner och Landsting. När det gäller entreprenader rör de ofta verksamhet som omfattar många människor, till exempel äldreomsorg. Att sådan verksamhet bedrivs utan insyn från allmänheten innebär bland annat ökad risk för kva- litetsproblem och en sämre rättssäkerhet för de berörda, liksom kraftigt beskurna rättigheter för de anställda. Inte heller fristående skolor omfattas av offentlighetsprincipen. Förutom att allmänheten inte ges någon rätt till insyn innebär det sämre rättigheter för elever, föräldrar och personal jämfört med skolor med kommunal huvud- man. 
 Det är därför angeläget att regeringen snarast tillsätter en ny ut- redning med uppdrag att lägga förslag om tillämpningen av offent- lighetsprincipen på dessa tre områden. 
 272 
 Bilagor m.m. 
 Bilaga 1 
 Vår kartläggning av statliga företag 
 I denna bilaga finns en förteckning över aktiebolag och stiftelser i vilka vi bedömer att staten ensam eller tillsammans med en kommun eller ett landsting har ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som krävs enligt förslaget för att offentlighetsprincipen skall tilläm- pas. Vi har inte tagit hänsyn till att det skall vara möjligt med undan- tag från offentlighetsprincipen för statliga företag. Förteckningen är inte fullständig bl.a. för att vi inte har undersökt med samtliga departement vilka privaträttsliga organ som kan bli aktuella, se av- snitt 2.6.2. 
 Aktiebolag 
 Kartläggningen av de statliga företagen bygger på Verksamhets- berättelse för företag med statligt ägande 2003. 
 1  
 I regeringens skri- velse finns bolag som anses vara under avveckling. Ett av dessa har trätt i likvidation (SKDföretagen AB). Ett annat beräknas finnas kvar ytterligare något år. Det är Zenit Shipping AB, som hanterar nödlidande engagemang från Svenska Varv AB. Dessa bolag finns inte med i uppräkningen nedan. 
 Akademiska Hus AB 
 Civitas Holding AB 
 Vasakronan AB 
 Green Cargo AB 
 Imego AB 
 Kasernen Fastighets AB 
 Lernia AB 
  
 Luossavaara-Kirunavaara 
  AB, LKAB 
 Posten AB 
  
 1  
 Bilaga till skr. 2003/04:120 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande 
 275 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:75 
  
 SJ AB 
 Specialfastigheter Sverige AB 
 Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB Förvaltningsaktiebolaget Stattum 
 Sveaskog AB 
 Svensk Exportkredit AB Svenska rymdaktiebolaget Svenska Skogsplantor AB Swedcarrier AB Swedesurvey AB 
 Swedish national road consulting AB, SweRoad AB Vasallen AB 
 Vattenfall AB 
 Venantius AB 
 Vin  Sprit AB  
 A-Banan 
  Projekt AB 
 ALMI Företagspartner AB Apoteket AB 
 Bothia Garanti AB AB Göta kanalbolag IRECO Holding AB 
 Kungliga Dramatiska Teatern AB Kungliga Operan AB 
 Norrland Center AB Samhall AB 
 Statens Väg- och Baninvest AB AB Svensk Bilprovning 
  
 Svensk-Danska 
  Broförbindelsen SVEDAB AB AB Svenska Miljöstyrningsrådet 
 AB Svenska Spel 
 Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB Swedfund International AB 
 Systembolaget AB Teracom AB 
 276 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bilaga 1 
  
 Stiftelser 
 Stiftelserna redovisas under det departement som lämnat uppgifter om respektive stiftelse till oss. 
 Socialdepartementet 
 Provinsialläkarstiftelsen 
 Stiftelsen för vård- och allergiforskning (Vårdalsstiftelsen)  
 Norrbacka-Eugeniastiftelsen 
  
 Rosenbäcksstiftelsen 
 Stiftelsen Solstickan Stiftelsen Allmänna barnhuset 
 Stiftelsen för bistånd åt rörelsehindrade i Skåne Änggårdsstiftelsen 
 Lucero och Potter fond 
 Kulturdepartementet 
 Stiftelsen Framtidens kultur 
  
 LL-stiftelsen 
  (Stiftelsen för lättläst nyhetsinformation och litteratur) Stiftelsen Nordiska museet 
 Stiftelsen Skansen 
 Ajtte – svenskt fjäll- och samemuseum 
 Stiftelsen Williams och Whitney Lidingöhem – Millesgården Stiftelsen Thielska galleriet 
 Stiftelsen Föremålsvård i Kiruna Stiftelsen Svenska rikskonserter Stiftelsen Drottningholms teatermuseum Stiftelsen Dansens Hus (eventuellt) 
 Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB (Genom stiftelsen omfattas även Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildnings- radio AB. Dessa bolag äger i sin tur Sveriges Radio Förvaltnings AB (fastighetsbolag) och Radiotjänst i Kiruna AB.) 
 277 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:75 
  
 Utrikesdepartementet 
 Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI) 
 Näringsdepartementet 
 Stiftelsen Norrlandsfonden 
 Stiftelsen Industrifonden 
 Stiftelsen Innovationscentrum (skall enligt uppgift upphöra under år 2004) 
 278 
 Bilaga 2 
 Frågeformulär 
  
 Besvarande myndighet: 
  
 ........................................................................ 
  
 Ansvarig handläggare: ................................ 
  
 Tel:................................... 
  
 Med  
 förbindelser med EU  
 avses i frågeformuläret förbindelser såväl med EU:s institutioner som med EU:s eller EES:s medlemsländer inom ramen för  
 EU-samarbetet. 
  
 Med  
 andra internationella förbindelser  
 avses i frågeformuläret annat än förbindelser med EU (t.ex. förbindelser med andra mellanfolkliga organisationer, med länder utanför EU/EES eller med länder som är medlemmar i EU/EES när förbindelsen inte rör  
 EU-samarbetet). 
  
 Fråga 1 
  
 a) 
  
 Hur ofta, uppskattningsvis, får myndigheten en begäran från andra myndigheter eller enskilda om att lämna ut 
  
 handlingar/uppgifter som rör förbindelser med EU? 
  
 1–2 
 ggr/dag1–2 
 ggr/vecka1–2 
  ggr/månad 
 Annat: ............................................................................................ 
 b) Hur ofta, uppskattningsvis, får myndigheten en begäran från andra myndigheter eller enskilda om att lämna ut hand- lingar/uppgifter som rör andra internationella förbindelser? 
  
 1–2 
 ggr/dag1–2 
 ggr/vecka1–2 
  ggr/månad 
 Annat: ............................................................................................ 
 279 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:75 
  
 Fråga 2 
  
 a) 
  
 Hur betraktar myndigheten – vid en begäran om utlämnan- de – vanligtvis arbetsmaterial, mellanprodukter och andra preliminära handlingar som myndigheten har erhållit från andra länder eller från EU eller andra mellanfolkliga 
  
 organisationer inom ramen för en beredningsprocess? 
 Som icke allmänna handlingar, dvs. de hanteras normalt enligt 2 kap. 9 § TF på samma sätt som arbetsmaterial m.m. i ett nationellt beredningsförfarande 
 Som allmänna handlingar, dvs. de hanteras som inkomna hand- lingar enligt 2 kap. 6 § TF 
  
 b) 
  
 Ange det svarsalternativ som passar bäst in på följande på- stående: 
  
 När myndigheten vägrar lämna ut handlingar/uppgifter som rör förbindelser med EU eller andra internationella förbindelser, så är orsaken 
  
 A. 
  
 att handlingarna/uppgifterna inte är allmänna i TF:s mening 
  
 B. 
  
  att handlingarna/uppgifterna i och för sig är allmänna enligt TF, men att de omfattas av utrikessekretess eller 
  
 annan sekretess enligt sekretesslagen 
 Orsaken är uteslutande eller nästan uteslutande alternativ A 
 Orsaken är uteslutande eller nästan uteslutande alternativ B 
 Bägge alternativen förekommer med följande inbördes rangordning: ................................................................................... 
 Fråga 3 
 Är det vanligt att en allmän handling som begärs utlämnad och som rör förbindelser med EU eller andra internationella för- bindelser lämnas ut delvis, dvs. att endast vissa uppgifter i hand- lingen bedöms vara sekretessbelagda? 
 Ja, det är vanligt 
 Nej, vanligtvis lämnas hela handlingen ut eller ingenting alls 
 280 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bilaga 2 
  
 Fråga 4 
 a) Hur ofta är det bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen som tillämpas när myndigheten gör en sekretessprövning av om handlingar/uppgifter som rör förbindelser med EU eller andra internationella förbindelser kan lämnas ut? 
 Alltid eller nästan alltid 
 Ofta 
 Sällan 
 Aldrig eller nästan aldrig 
  
 b) 
  
 Vilka andra bestämmelser i sekretesslagen än 2 kap. 1 § tillämpar myndigheten regelmässigt när den gör en sekre- tessprövning av om handlingar/uppgifter som rör för- bindelser med EU eller andra internationella förbindelser kan lämnas ut? 
  
 Myndigheten tillämpar följande bestämmelser: .......................... 
 Myndigheten brukar inte tillämpa några andra bestämmelser än 2 kap. 1 § sekretesslagen 
 Fråga 5 
 Vilka internationella förbindelser är det som vanligtvis berörs när myndigheten tillämpar 2 kap. 1 § sekretesslagen vid pröv- ning av om uppgifter/handlingar kan lämnas ut? 
 Nästan alltid förbindelser med EU 
 Oftare förbindelser med EU än andra internationella för- bindelser 
 Ungefär lika ofta förbindelser med EU som andra inter- nationella förbindelser 
 Oftare andra internationella förbindelser än förbindelser med EU 
 Nästan alltid andra internationella förbindelser 
 281 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:75 
  
 Fråga 6 
  
 a) 
  
 Brukar det uppstå svårigheter vid bedömningen av om upp- gifter/handlingar kan lämnas ut när myndigheten tillämpar 2 kap. 1 § sekretesslagen? 
  
 Ja 
 Nej 
  
 b) 
  
 Om svaret är ja på fråga a), är det någon skillnad beroende på om de aktuella uppgifterna/handlingarna rör förbindelser med EU eller om de rör andra internationella förbindelser? 
  
 Ja, svårigheter uppstår oftast när det gäller förbindelser med EU 
 Ja, svårigheter uppstår oftast när det gäller andra inter- nationella förbindelser 
 Nej, det är ingen större skillnad 
  
 c) 
  
 Om svaret är ja på fråga a), vilka är de vanligaste svårig- heterna? 
  
 Fråga 7 
 Finns det något övrigt som myndigheten vill tillföra? 
  
 282 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bilaga 2 
  
 Mottagare av enkätförfrågan (sändlista) 
  
 1. 
  
 Arbetsmiljöverket 
  
 2. 
  
 Datainspektionen 
  
 3. 
  
 Finansinspektionen 
  
 4. 
  
 Försvarets materielverk 
  
 5. 
  
 Försvarsmakten/Högkvarteret 
  
 6. 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 7. 
  
 Kommerskollegium 
  
 8. 
  
 Konkurrensverket 
  
 9. 
  
 Livsmedelsverket 
  
 10. 
  
 Luftfartsverket 
  
 11. 
  
 Migrationsverket 
  
 12. 
  
 Naturvårdsverket 
  
 13. 
  
 Patent- och registreringsverket 
  
 14. 
  
 Post- och telestyrelsen 
  
 15. 
  
 Riksförsäkringsverket 
  
 16. 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 17. 
  
 Sjöfartsverket 
  
 18. 
  
 Skatteverket 
  
 19. 
  
 Statens jordbruksverk 
  
 20. 
  
 Stockholms kommun/Stadskansliet 
  
 21. 
  
 Sveriges ambassad i Moskva 
  
 22. 
  
 Sveriges ambassad i Paris 
  
 23. 
  
 Sveriges ambassad i Washington 
  
 24. 
  
 Sveriges ständiga representation vid EU 
  
 25. 
  
 Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) 
  
 26. 
  
 Totalförsvarets forskningsinstitut 
  
 27. 
  
 Tullverket 
  
 283 
 Bilaga 3 
 Vårt författningsförslag i förhållande till förslaget till ny sekretesslag (SOU 2003:99) 
 I denna bilaga redovisar vi hur huvudförslagen i detta slutbetänkande kan fogas in i vårt förslag till ny sekretesslag (SOU 2003:99). För- ändringarna i förhållande till förslaget i SOU 2003:99 är markerade med streck i marginalen. Förslaget i detta slutbetänkande om ett nytt andra stycke i 15 kap. 6 § sekretesslagen återfinns inte i denna redovisning, eftersom den bestämmelsen närmast skulle höra hemma i vårt förslag till ny lag om hantering av allmänna handlingar (se SOU 2002:97). 
 2 kap. Grundläggande begrepp och bestämmelser 
 Kapitlets innehåll 
 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om 
  
 ­ 
  
 sekretessens innebörd (2 §) 
  
 ­ 
  
 vissa andra grundläggande begrepp  
  
 (3–9 
  §§) 
  
 ­ 
  
 inre sekretess (10 §) 
  
 ­ 
  
 att sekretess inte överförs automatiskt mellan myndigheter 
  
 (11 §) 
  
 ­ 
  
 konkurrens mellan flera bestämmelser (12 och 13 §§) 
  
 ­ 
  
 tillämpningen av överföringsbestämmelser i vissa fall (14 §) 
  
 ­ 
  
 beräkning av sekretesstid (15 §) 
  
 ­ 
  
 sekretessmarkering (16 §) 
  
 ­ 
  
 meddelarfrihet hos statliga och kommunala företag (17 §). 
  
 _ _ _ _ _ _ _ 
 285 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:75 
  
 Sekretessmarkering 
 16 § Om det kan antas att en sekretessreglerad uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut, får myndigheten anmärka detta genom en särskild anteckning (sekretessmarkering). Anteckningen skall ange 
  
 1. 
  
 tillämplig sekretessbestämmelse, 
  
 2. 
  
 datum då anteckningen gjordes, och 
  
 3. 
  
 den myndighet som har gjort anteckningen. 
  
 Om utlämnande till en enskild av en allmän handling, som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, enligt förordning skall prövas endast av en viss myndighet, skall sekretessmarkering så snart möj- ligt göras på handlingen eller på annat sätt framgå av handlingen. Av anteckningen skall det framgå vilken myndighet som skall pröva frågan om utlämnande. 
 Meddelarfrihet hos statliga och kommunala företag 
 17 § I förhållandet mellan sådana bolag, föreningar och stiftelser som avses i 3 kap. 5 § och deras anställda gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om 
  
 1. 
  
 rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentlig- görande och 
  
 2. 
  
 förbud mot att ingripa utan stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk. 
  
 Första stycket gäller inte i förhållandet mellan sådana bolag och föreningar som avses i 3 kap. 5 § och den verkställande direktören i bolaget eller föreningen. 
 Första stycket skall gälla även i förhållandet mellan sådana organ som avses i 3 kap. 8 § och deras anställda, med undantag för den verkställande direktören, i den verksamhet som anges i bilagan till denna lag. 
 286 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bilaga 3 
  
 3 kap. Lagens tillämpningsområde 
 Kapitlets innehåll 
 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om lagens tillämpnings- område i förhållande till 
  
 ­ 
  
 myndigheter och personer med anknytning till myndigheter 
  
 (2 §) 
  
 ­ 
  
 organ som är jämställda med myndigheter  
  
 (3–9 
  §§). 
 Myndigheter och personer med anknytning till myndigheter 
 2 § Förbud att röja eller använda uppgift enligt denna lag eller enligt lag eller förordning som denna lag hänvisar till gäller för myn- dighet. 
 Sådant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i myndighetens verksamhet 
  
 1. 
  
 på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, 
  
 2. 
  
 på grund av tjänsteplikt, eller 
  
 3. 
  
 på annan liknande grund. 
  
 Organ som är jämställda med myndigheter 
 Riksdagen och beslutande kommunal församling 
 3 § Riksdagen och beslutande kommunal församling skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. 
 Kommunalförbund 
 4 § Vad som sägs om kommuner och landsting i denna lag skall tillämpas också på kommunalförbund om inget annat sägs. 
 Statliga och kommunala företag 
 5 § Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall tillämpas också på handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser 
 287 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:75 
  
 där staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestäm- mande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet. När särskilda regler gäller för nämnd i kommun eller landsting skall bolag, för- eningar och stiftelse där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande jämställas med sådana nämnder. 
 Första stycket gäller också beträffande handlingar som efter med- givande av staten, en kommun eller ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där staten, kommuner eller landsting tidigare har ut- övat ett rättsligt bestämmande inflytande. 
 6 § Rätten att ta del av handlingar gäller inte hos aktiebolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande om aktierna är note- rade på börs i Sverige eller något annat land. 
 Om det av särskild anledning är nödvändigt med hänsyn till verk- samhetens art, konkurrenssituationen eller andra väsentliga eko- nomiska förhållanden hos ett bolag, en förening eller en stiftelse där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande, får regeringen meddela föreskrifter om att 9 § inte skall tillämpas beträffande hand- lingar i hela eller viss del av verksamheten hos bolaget, föreningen eller stiftelsen. 
 Beträffande bolag, föreningar eller stiftelser som lyder under riks- dagen eller någon av riksdagens myndigheter meddelas undantag enligt andra stycket i lag. 
 7 § Staten, kommuner och landsting skall anses utöva ett rätts- ligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans 
  
 1. 
  
 äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk före- ning med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller förening- en eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 
  
 2. 
  
 har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 
  
 3. 
  
 utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. 
  
 Vid tillämpningen av  
 1–3 
  skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten, en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av staten, kommunen eller landstinget. 
 288 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bilaga 3 
  
 Organ som anges i bilagan 
 8 § Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet skall tillämpas också i fråga om handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, om hand- lingarna hör till den verksamhet som nämns där. Dessa organ skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. 
 Enskilda organ som förvarar allmänna handlingar med stöd av lag 
 9 § Ett enskilt organ skall vid tillämpningen av denna lag jäm- ställas med myndigheter när det hanterar sådana allmänna hand- lingar som det förvarar med stöd av lagen (1994:1383) om överläm- nande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Detsamma gäller Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar vid hanteringen av allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. 
 13 kap. Sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation 
 Kapitlets innehåll 
 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om 
  
 ­ 
  
 utrikessekretess (2 §) 
  
 ­ 
  
 försvarssekretess (3 §) 
  
 ­ 
  
 sekretess enligt internationella avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter (4 §) 
  
 ­ 
  
 sekretesstider (5 §) 
  
 ­ 
  
 prövningen av frågan om utlämnande av handling (6 och 7 §§). 
  
 Utrikessekretess 
 2 § Sekretess gäller för uppgift som rör Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller stats- 
 289 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:75 
  
 lös, endast om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. 
 Försvarssekretess 
 3 § Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att för- svara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, endast om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. 
 I mål eller ärende enligt särskild lag om försvarsuppfinningar tilläm- pas för uppgift om sådana uppfinningar bestämmelser om sekretess i den lagen i stället för första stycket. 
 Internationella avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter 
 4 § Sekretess gäller för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisa- tion ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Om sådan sekretess gäller, får bestämmelserna om undantag från sekretess i 8 kap.  
 4–14 
  §§, 21 kap. 15 § och 22 kap. 18 § inte tilläm- pas i strid med avtalet. 
 Sekretesstid 
 5 § För uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt detta kapitel i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, får dock rege- ringen besluta att sekretessen enligt 3 § första stycket skall gälla under längre tid. 
 Prövning av frågan om utlämnande av handling 
 6 § Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att det genom förordning kan beslutas, att endast en viss myndig- het får pröva frågan om utlämnande till enskild av allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. 
 290 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bilaga 3 
  
 7 § En begäran att få ta del av en handling som har upprättats av Lantmäteriverket eller Sjöfartsverket och som innehåller kart- eller flygbildmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur verkets geodetiska arkiv skall, vid tillämpningen av 3 §, prövas av det verk som har upprättat handlingen. 
 20 kap. Sekretess som gäller i alla verksamheter 
 Kapitlets innehåll 
 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om sekretess 
  
 ­ 
  
 under vissa förhållanden för uppgifter om enskilds hälsotill- stånd eller sexualliv (2 §) 
  
 ­ 
  
 under vissa förhållanden för adressuppgift och hemtelefon- nummer (3 §) 
  
 ­ 
  
 för uppgifter om kopplingen mellan enskilds verkliga och fingerade identitet (4 §) 
  
 ­ 
  
 under vissa förhållanden för uppgift som rör utlänning (5 §) 
  
 ­ 
  
 i vissa fall för personuppgift som avses i personuppgiftslagen 
  
 (6 §) 
  
 ­ 
  
 i vissa fall på grund av  
  
 EG-rätt 
  eller internationella avtal om informationsutbyte (7 §). 
 Bestämmelser som gäller i alla verksamheter finns även i andra kapitel i denna lag. 
 _ _ _ _ _ _ _ 
 Personuppgift som avses i personuppgiftslagen 
 6 § Sekretess gäller för personuppgift, endast om det kan antas att uppgiften kan komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204) om den lämnas ut. 
  
 EG-rätt 
  och internationella avtal om informationsutbyte 
 7 § Sekretess gäller för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, 
 291 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:75 
  
 om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Om sådan sekre- tess gäller, får bestämmelserna om undantag från sekretess i 8 kap.  
 4–14 
  §§, 21 kap. 15 § och 22 kap. 18 § inte tillämpas i strid med av- talet. 
 För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 
 292 
 Litteraturförteckning: Insyn i statliga företag m.m. 
 Förteckningen återger inte alla de betänkanden och propositioner som varit aktuella i samband med kartläggningen av de statliga företagen och genomgången av organen i bilagan till sekretesslagen. I regeringens skrivelse till riksdagen angående företag med statligt ägande (skr. 2003/04:120) finns en förteckning över propositioner som rör de statliga bolagen. 
 Ds och SOU 
 DsJU 1977:11 Handlingssekretess och tystnadsplikt Ds 2001:9 Yttrandefrihet för privatanställda 
 SOU 1983:61 Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet SOU 1992:134 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag SOU 1997:38 Myndighet eller marknad 
 SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten 
 SOU 2000:55 Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett berednings- underlag 
 SOU 2002:97 Ordning och reda bland allmänna handlingar SOU 2003:99 Ny sekretesslag 
 Propositioner och skrivelser 
 Prop. 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet 
 Prop. 1979/80:2 Förslag till Sekretesslag m.m. 
 Prop. 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Prop. 1990/91:64 Yttrandefrihetsgrundlag m.m. 
 Prop. 1990/91: 117 om en ny kommunallag 
 293 
  
 Litteraturförteckning: Insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Prop. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvalt- ningen och ombildningen av byggnadsstyrelsen, m.m. 
 Prop. 1992/93:37 om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler, m.m. 
 Prop. 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. 
 Prop. 1993/94:48 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag Prop. 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. 
 Prop. 1996/97:22 Statliga stiftelser 
 Prop. 1996/97:142 Handlingsoffentlighet vid vissa stiftelser Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Prop. 1999/2000:78 Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. 
 Prop. 2000/01:129 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshets- försäkringen, socialförsäkringen och studiestödet 
 Prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet Prop. 2003/04:93 Några frågor om sekretess m.m. 
 Skr. 2002/03:120 2003 års redogörelse för företag med statligt ägande Skr. 2003/04:120 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande 
 Utskottsbetänkanden 
 Bet. 1987/88:36 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Bet. 1990/91:KU38 Ny kommunallag 
 Bet. 1993/94:KU13 Handlingsoffentlighet i kommunala företag 
 Bet. 1995/96:LU7 Former för verksamhet som är beroende av stat- ligt stöd, m.m. 
 Bet. 1996/97:KU23 Offentlighet och sekretess Bet. 1997/98:KU22 Offentlighet och sekretess 
 Bet. 2001/02:KU3 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshets- försäkringen, socialförsäkringen och studiestödet 
 Bet. 2002/03:NU9 Statliga företag Bet. 2003/04:NU4 Statliga företag 
 Bet. 2003/04:KU17 Några frågor om sekretess, m.m. 
 294 
  
 SOU 2004:75 
  
 Litteraturförteckning: Insyn i statliga företag m.m. 
  
 JO-beslut 
  
 Beslut dnr  
 3266–1997 
  (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1997 s. 348– 349) 
  
 JK-beslut 
  
 Beslut  
 2003-10-08 
  dnr  
 2768-03-03 
  
 Rättsfall 
 RÅ Ref 1997:47 
 RÅ Ref 1998:11 
 RÅ Ref 1998:32 
 RÅ N 1998:124 
 RÅ N 1998:167 
 RÅ Ref 2003:28 
 RÅ N 2003:11 
 AD 1983 nr 46 
 AD 1991 nr 106 
 Kammarrättens i Stockholm dom  
 1996-12-05 
  i mål nr  
 7611–1996 
  Kammarrättens i Stockholm dom  
 1997-08-25 
  i mål nr  
 4642–1997 
  
 Övrig litteratur 
 Morris, Romero, Den tysta frågan – De statliga bolagens arkiv, C- uppsats Mitthögskolan, Härnösand, 2003 
 Gutierrez, Rice, Kommunalrättens grunder, 1998 Gutierrez, Rice, Offentlighetsprincipen, 2001 
 Bull, Wade, Klargöranden och nya frågetecken kring efterforsk- ningsförbudet i 3 kap. 4 § TF, Juridisk tidskrift  
 2002-03 
  s. 128– 139 
 Martinez, Stephens, Fletcher, Clark, Mays, Oneill, Arkiv- lagen – Bakgrund och kommentarer, 2000 
 Hallgren, Wade, Fakta och argument om kommunala företag, 1997 Lagstiftningen om offentlighet och sekretess revideras, Lagberednings- 
 avdelningens publikation 6/1999 (Finland) 
 295 
  
 Litteraturförteckning: Insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Charles,  
 King, 
  Insynen i kommunala företag, SvJT 1999 s. 48 
 Flores, Taylor, Kommunala befogenheter, 2000 
 Reed, Smith, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989 
 NOU 2003:30 Ny offentlighetslov (Norge) 
 Clark, Kelley, Meyer, Martin, Mclaughlin, Anderson, Sekretesslagen – En kommentar, Norstedts gula bibliotek 
 Riksdagens revisorers förslag angående statens roll som ägare av bolag, 1997/98:RR9 
 Stockholmsbörsen, Guide till börsregler 2003/2004 
 Weaver, Matthews, Allmänt och enskilt i den offentliga rätten, Förvaltningsrättslig tidskrift 1985 s.  
 49–63 
  
 Vogter, Lucero, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998 (Danmark) Jones, Jensen, Wade,  
 Bowen, 
  Personuppgiftslagen – En kom- 
 mentar, 2001 
 296 
 Litteraturförteckning: Sekretess i det internationella samarbetet 
 Ds och SOU 
 Ds Ju 1977:11 Handlingssekretess och tystnadsplikt. Del 1 och 2 Ds 1992:84 Ändringar i sekretesslagen i anledning av  
 EES-avtalet 
  Ds 1993:36 Våra grundlagar och EG 
 Ds 1993:71 EG och grundlagarna 
 Ds 1999:56 Ömsesidig rättslig hjälp i brottmål 
 SOU 1927:2 Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet 
 SOU 1935:5 Förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet 
 SOU 1966:60 Offentlighet och sekretess SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar 
 SOU 1975:102 Tystnadsplikt och yttrandefrihet 
 SOU 1988:58 Utrikesförvaltningens inriktning och organisation SOU 1993:14 EG och våra grundlagar 
 SOU 1994:49 Utrikessekretessen 
 SOU 1999:53 Ekonomisk brottslighet och sekretess SOU 2001:3 Offentlighetsprincipen och den nya tekniken 
 SOU 2002:97 Ordning och reda bland allmänna handlingar SOU 2003:99 Ny sekretesslag. Del 1 och 2 
 SOU 2003:103 Sekretess i elevernas intresse 
 Propositioner och skrivelser 
 Prop. 1936:140 med förslag till ändrad lydelse av regeringsformen, riksdagsordningen samt tryckfrihetsförordningen 
 Prop. 1937:107 med förslag till lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar 
 Prop. 1948:230 med förslag till tryckfrihetsförordning m.m. 
 297 
  
 Litteraturförteckning: Sekretess i det internationella samarbetet 
  
 SOU 2004:75 
  
 Prop. 1973:33 med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen, m.m. 
 Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet 
 Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. Del A och B 
 Prop. 1987/88:41 om sekretesskyddet för vissa myndighetsregister m.m. 
 Prop. 1989/90:14 om godkännande av Europaråds- och OECD- konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden, m.m. Prop. 1990/91:42 Insiderhandel 
 Prop. 1990/91:131 om vissa frågor om internationellt samarbete i brottmål m.m. 
 Prop. 1991/92:113 Ny börslagstiftning m.m. 
 Prop. 1991/92:170 Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet, Del 1 Prop. 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen (1980:100) med anled- ning av  
 EES-avtalet 
  
 Prop. 1994/95:112 Utrikessekretess m.m. 
 Prop. 1995/96:173 Förstärkt tillsyn över finansiella företag 
 Prop. 1996/97:23 Sekretess i Insättningsgarantinämndens verksamhet Prop. 1996/97:87 Dublinkonventionen 
 Prop. 1998/99:144 Regler om företagskoncentration Prop. 1999/2000:61 Internationell rättslig hjälp i brottmål 
 Prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen 
 Prop. 1999/2000:94 Moderniserade kapitaltäckningsregler m.m. Prop. 1999/2000:122 Internationellt tullsamarbete 
 Prop. 1999/2000:126 En ny tullag 
 Prop. 2001/02:88 Sveriges samarbete med Internationella brottmåls- domstolen 
 Prop. 2001/02:167 Ändringar i konkurrenslagen för effektivare kar- tellbekämpning m.m. 
 Prop. 2001/02:191 Sekretessfrågor – Ekonomisk brottslighet m.m. 
 Utskottsbetänkanden 
 Bet. KU 1979/80:37 Förslag till sekretesslag 
 Bet. KU 1987/88:22 om sekretesskyddet för vissa myndighets- register m.m. 
 Bet. 1989/90:SkU17 Europarådets handräckningskonvention, m.m. Bet. 1990/91:JuU28 Internationellt samarbete i brottmål m.m. 
 298 
  
 SOU 2004:75 
  
 Litteraturförteckning: Sekretess i det internationella samarbetet 
  
 Bet. 1990/91:NU15 Insiderhandel 
 Bet. 1991/92:NU26 Ny börslagstiftning m.m. Bet. 1992/93:KU11 Ändringar i sekretesslagen 
 Bet. 1996/97:Greene i Insättningsgarantinämndens verk- samhet 
 Bet. 1996/97:SfU16 Dublinkonventionen 
 Bet. 1999/2000:JuU17 Polissamarbete m.m. inom Schengen Bet. 1999/2000:JuU19 Internationell rättslig hjälp i brottmål 
 Bet. 1999/2000:FiU26 Moderniserade kapitaltäckningsregler m.m. Bet. 2000/01:SkU3 En ny tullag 
 Bet. 2001/02:NU16 Ändringar i konkurrenslagen för effektivare kartellbekämpning m.m. 
 Bet 2001/02:JuU17 Sveriges samarbete med Internationella brott- målsdomstolen 
 Rättsfall 
 RÅ 2000 ref 22 
 RÅ 1999 ref 36 
 RÅ 1998 ref 42 
 RÅ 1994 not 403 
 RÅ 1994 not 101 
 RÅ 1993 not 259 
 RÅ 1988 not 475 
 RÅ 83 2:57 
 RÅ 82 2:80 
 Kammarrättens i Stockholm dom  
 2004-03-08, 
  mål nr  
 1355-04 
  
 Övrig litteratur 
 Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984 
 Gutierrez, Offentlighetsprincipen, sjätte upplagan, 2001 Finansinspektionens promemoria, Utbyte av information mellan 
 utländska tillsynsmyndigheter  
 (1998-11-04) 
  Howard/Hettne/Rundegren, När tar  
 EG-rätten 
  över?, 1996 Martinez/Fletcher/Mays, Arkivlagen – Bakgrund och 
 kommentarer, andra upplagan, 2000 
 Campbell/Jones, Nya förvaltningslagen, femte upplagan, 1999 
 299 
  
 Litteraturförteckning: Sekretess i det internationella samarbetet 
  
 SOU 2004:75 
  
 Journalistförbundets tidning, Journalistförbundet anklagar regering och riksdag för att montera ned den svenska öppenheten (2003) 
 Regner/Eliasson/Heuman, Sekretesslagen – En kommentar Riksarkivets rapport, Handlingsoffentlighet utan handlingar? (Semi- 
 narium i Stockholm  
 2003-03-07) 
  
 Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheter- nas  
 EU-arbete 
  
 Statsrådsberedningens PM 2000:2, Hur  
 EU-handlingar 
  skall hanteras i Regeringskansliet 
 Strömberg, Handlingsoffentlighet och sekretess, nionde upplagan, 2003 
 Utrikesförvaltningens handböcker II, Rättshandbok, 1996 
 300 
  
 Statens offentliga utredningar 2004 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Ett nationellt program om person- säkerhet. Ju. 
  
 2. 
  
 Vem tjänar på att arbeta? Bilaga 14 till Långtidsutredningen 2003/04. Fi. 
  
 3. 
  
 Tvång och förändring. Rättssäkerhet, vårdens innehåll och eftervård. 
  
 + Bilagor. S. 
  
 4. 
  
 Förnybara fordonsbränslen. Nationellt mål för 2005 och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas. M. 
  
 5. 
  
 Från klassificering till urval. En översyn av Totalförsvarets pliktverk. Fö. 
  
 6. 
  
 Översyn av personuppgiftslagen. Ju. 
  
 7. 
  
 Ledningsrätt. Ju. 
  
 8. 
  
 Folkbildning och lärande med ITK- stöd – en antologi om flexibelt lärande i folkhögskolor och studieförbund. U. 
  
 9. 
  
 Bokpriskommissionens fjärde del- rapport. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter IV. Ku. 
  
 10. 
  
 Rätten till skadestånd enligt konkurrenslagen. N. 
  
 11. 
  
 Sveriges ekonomi – utsikter till 2020. 
  
 Bilaga  
 1–2 
  till Långtidsutredningen 2003/04. Fi. 
  
 12. 
  
 Patientskadelagen och läkemedels- försäkringen – en översyn. S. 
  
 13. 
  
 Samhällets insatser mot hiv/STI 
  
 – att möta förändring. S. 
  
 14. 
  
 Det ofullständiga pusslet. Behovet 
  
 av att utveckla den ekonomiska styrningen och samordningen när det gäller länsstyrelserna. Fi. 
  
 15. 
  
 Tolkförmedling. Kvalitet registrering tillsyn. Ju. 
  
 16. 
  
 Digital Radio. Ku. 
  
 17. 
  
 Turistfrämjande för ökad tillväxt. N. 
  
 18. 
  
 Brottsförebyggande kunskaps- utveckling. Ju. 
  
 19. 
  
 Långtidsutredningen 2003/04. Fi. 
  
 20. 
  
 Genetik, integritet och etik. S. 
  
 21. 
  
 Egenförsörjning eller bidrags- försörjning? Invandrarna, arbets- marknaden och välfärdsstaten. Ju. 
  
 22. 
  
 Allmänhetens insyn i partiers och val- kandidaters intäkter. Ju. 
  
 23. 
  
 Från verksförordning till myndighets- förordning. Fi. 
  
 24. 
  
 Utlandstjänstens villkor. Arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstatione- ring. UD. 
  
 25. 
  
 Informera om samhällets säkerhet. Fö. 
  
 26. 
  
 Arbetstid vid vägtransporter – förslag till ny lag. N. 
  
 27. 
  
 En Ny Doktorsutbildning – kraft- samling för excellens och tillväxt. U. 
  
 28. 
  
 Hyressättning av vissa ändamåls- byggnader. Fi. 
  
 29. 
  
 Tre vägar till den öppna högskolan. U. 
  
 30. 
  
 Folkbildning i brytningstid 
  
 – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor. U. 
  
 31. 
  
 Flyktingskap och könsrelaterad för- följelse. UD. 
  
 32. 
  
 Informationssäkerhet i Sverige och internationellt – en översikt. Fö. 
  
 33. 
  
 Kunskap för integration. Om makt i skola och utbildning i mångfaldens Sverige. Ju. 
  
 34. 
  
 Regional utveckling – utsikter till 2020. Bilaga 3 till Långtidsutredningen 2003/04. Fi. 
  
 35. 
  
 Utan timplan – med målen i sikte. U. 
  
 36. 
  
 Reformerade egendomsskatter. Fi. 
  
 37. 
  
 Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler. M. 
  
 38. 
  
 Alternativ för miljöbalkens prövnings- organisation. M. 
  
 39. 
  
 Nytt regelverk för marksänd digital- TV. Ku. 
  
 40. 
  
 Kortare instanskedja och ökad samord- ning. Alternativ för plan- och bygg- lagens prövningsorganisation. M. 
  
 41. 
  
 Totalförsvarets forskningsinstitut. En översyn. Fö. 
  
 42. 
  
 Lärare, forskare och läkare – tre kompetenser i en befattning. U. 
  
 43. 
  
 Den könsuppdelade arbetsmarknaden. N. 
  
 44. 
  
 Kan vi räkna med de äldre? Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2003/04. Fi. 
  
 45. 
  
 Nationaldagen – ny helgdag. Ju. 
  
 46. 
  
 Svensk kod för bolagsstyrning. Förslag från Kodgruppen. Ju. 
  
 47. 
  
 Näringslivet och förtroendet. + Bilagedel. Ju. 
  
 48. 
  
 Kategorisering och integration. Om föreställda identiteter i politik, forskning, media och vardag. Ju. 
  
 49. 
  
 Engagemang, mångfald och integra tion. Om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet. Ju. 
  
 50. 
  
 Skolans ansvar för kränkningar av elever. U. 
  
 51. 
  
 Vem får vara med? En belysning av folkbildningens relation till icke del- tagarna. U. 
  
 52. 
  
 Samhällets behov av betaltjänster. N. 
  
 53. 
  
 Bevara ljud och rörlig bild. Insamling, migrering – prioritering. U. 
  
 54. 
  
 Handikappolitisk samordning 
  
 – organisation för strategi och genomförande. S. 
  
 55. 
  
 Ett utvidgat skydd mot könsdiskrimi- nering. Ju. 
  
 56. 
  
 E-tjänster 
  
  för alla. Fi. 
  
 57. 
  
 Tillsyn för säkra varor och öppna marknader. UD. 
  
 58. 
  
 Försvarshögskolan. En översyn. Fö. 
  
 59. 
  
 Kvinnors organisering. Ju. 
  
 60. 
  
 Samspel och integration. Nationell organisation för deltagande i EU:s forsknings- och utvecklingsarbete. U. 
  
 61. 
  
 En översyn av Brottsoffer- myndigheten. Ju. 
  
 62. 
  
 Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter  
  
 2005–2007, 
  m.m. N. 
  
 63. 
  
 Skatt på väg. Fi. 
  
 64. 
  
 Allmänna vattentjänster. M. 
  
 65. 
  
 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. Fi. 
  
 66. 
  
 Egendomsskatter. Reform av arvs- och gåvoskatter. Fi. 
  
 67. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2004. M. 
  
 68. 
  
 Sammanhållen hemvård. S. 
  
 69. 
  
 Marknadsmissbruk. Fi. 
  
 70. 
  
 Tid och pengar – dela lika? 
  
 Bilaga 13 till Långtidsutredningen 2003/04. Fi. 
  
 71. 
  
 Sexuell exploatering av barn i Sverige. S. 
  
 72. 
  
 Utsädeskontroll i förändring. Jo. 
  
 73. 
  
 Migration och integration – om fram- tidens arbetsmarknad. Bilaga 4 till Långtidsutredningen 2003/04. Fi. 
  
 74. 
  
 Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv. UD. 
  
 75. 
  
 Insyn och sekretess 
  
 – 
  
 i statliga företag 
  
 – 
  
 i internationellt samarbete. Ju. 
  
 Statens offentliga utredningar 2004 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Ett nationellt program om personsäkerhet. [1] 
 Översyn av personuppgiftslagen. [6] Ledningsrätt. [7] 
 Tolkförmedling. Kvalitet registrering tillsyn. [15] 
 Brottsförebyggande kunskapsutveckling. [18] 
 Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? Invandrarna, arbetsmarknaden och välfärdsstaten. [21] 
 Allmänhetens insyn i partiers och val- kandidaters intäkter. [22] 
 Kunskap för integration. Om makt i skola och utbildning i mångfaldens Sverige. [33] 
 Nationaldagen – ny helgdag. [45] 
 Svensk kod för bolagsstyrning. Förslag från Kodgruppen. [46] 
 Näringslivet och förtroendet. + Bilagedel. [47] 
 Kategorisering och integration. Om före- ställda identiteter i politik, forskning, media, och vardag. [48] 
 Engagemang, mångfald och integration. Om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet. [49] 
 Ett utvidgat skydd mot könsdiskrimi- nering. [55] 
 Kvinnors organisering. [59] 
 En översyn av Brottsoffermyndigheten. [61] 
 Insyn och sekretess 
  
 – 
  
 i statliga företag 
  
 – 
  
 i internationellt samarbete. [75] 
  
 Utrikesdepartementet 
 Utlandstjänstens villkor. Arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstatione- ring. [24] 
 Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse. [31] 
 Tillsyn för säkra varor och öppna marknader. [57] 
 Utlänningslagstiftningen i ett domstols- perspektiv. [74] 
 Försvarsdepartementet 
 Från klassificering till urval. En översyn av Totalförsvarets pliktverk. [5] 
 Informera om samhällets säkerhet. [25] Informationssäkerhet i Sverige och 
 internationellt – en översikt. [32] 
 Totalförsvarets forskningsinstitut. En översyn. [41] 
 Försvarshögskolan. En översyn. [58] 
 Socialdepartementet 
 Tvång och förändring. Rättssäkerhet, vårdens innehåll och eftervård. 
 + Bilagor. [3] 
 Patientskadelagen och läkemedels- försäkringen – en översyn. [12] 
 Samhällets insatser mot hiv/STI – att möta förändring. [13] 
 Genetik, integritet och etik. [20] Handikappolitisk samordning 
 – organisation för strategi och genom- förande. [54] 
 Sammanhållen hemvård. [68] 
 Sexuell exploatering av barn i Sverige. [71] 
  
 Finansdepartementet 
 Vem tjänar på att arbeta? Bilaga 14 till Långtidsutredningen 2003/04. [2] 
 Sveriges ekonomi – utsikter till 2020. 
 Bilaga  
 1–2 
  till Långtidsutredningen 2003/04. [11] 
 Det ofullständiga pusslet. Behovet av att utveckla den ekonomiska styrningen och samordningen när det gäller läns- styrelserna. [14] 
 Långtidsutredningen 2003/04. [19] Från verksförordning till myndighets- 
 förordning. [23] Hyressättning av vissa ändamåls- 
 byggnader. [28] 
 Regional utveckling – utsikter till 2020. 
 Bilaga 3 till Långtidsutredningen 2003/04. [34] 
 Reformerade egendomsskatter. [36] 
 Kan vi räkna med de äldre? Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2003/04. [44] 
  
 E-tjänster 
  för alla. [56] Skatt på väg. [63] 
 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. [65] 
 Egendomsskatter. Reform av arvs- och gåvoskatter. [66] 
 Marknadsmissbruk. [69] Tid och pengar – dela lika? 
 Bilaga 13 till Långtidsutredningen 2003/04. [70] 
 Migration och integration – om fram- 
 tidens arbetsmarknad. Bilaga 4 till Långtidsutredningen 2003/04. [73] 
 Utbildningsdepartementet 
 Folkbildning och lärande med  
 ITK-stöd 
  
 – en antologi om flexibelt lärande i folk- högskolor och studieförbund. [8] 
 En Ny Doktorsutbildning – kraftsamling för excellens och tillväxt. [27] 
 Tre vägar till den öppna högskolan. [29] Folkbildning i brytningstid 
 – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor. [30] 
 Utan timplan – med målen i sikte. [35] 
 Lärare, forskare och läkare – 
 tre kompetenser i en befattning. [42] Skolans ansvar för kränkningar av elever. 
 [50] 
 Vem får vara med? En belysning av folkbildningens relation till icke del- tagarna. [51] 
 Bevara ljud och rörlig bild. Insamling, migrering – prioritering. [53] 
 Samspel och integration. Nationell organisation för deltagande i EU:s forsknings- och utvecklingsarbete. [60] 
 Jordbruksdepartementet 
 Utsädeskontroll i förändring. [72] 
 Kulturdepartementet 
 Bokpriskommissionens fjärde delrapport. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter IV. [9] 
 Digital Radio. [16] 
 Nytt regelverk för marksänd  
 digital-TV. 
  [39] 
 Miljödepartementet 
 Förnybara fordonsbränslen. Nationellt mål för 2005 och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas. [4] 
 Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler. [37] 
 Alternativ för miljöbalkens prövnings- organisation. [38] 
 Kortare instanskedja och ökad samord- ning. Alternativ för plan- och bygg- lagens prövningsorganisation. [40] 
 Allmänna vattentjänster. [64] 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2004. [67] 
 Näringsdepartementet 
 Rätten till skadestånd enligt konkurrens- lagen. [10] 
 Turistfrämjande för ökad tillväxt. [17] 
 Arbetstid vid vägtransporter – förslag till ny lag. [26] 
 Den könsuppdelade arbetsmarknaden. [43] Samhällets behov av betaltjänster. [52] Handla för bättre klimat – handel med 
 utsläppsrätter  
 2005–2007, 
  m.m. [62]