Svensk klimatpolitik  
 Svensk klimatpolitik 
 Betänkande av Klimatberedningen 
 Miljövårdsberedningen Jo 1968:A 
 Stockholm 2008 
 SOU 2008:24 
 SOU och Ds kan köpas från Stevens kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Stevens Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice Omslag: Patel, Edita Stockholm 
 Omslagsfoto: © Price/Johnér 
 Tryckt av Jordan AB 
 Stockholm 2008 
 ISBN  
 978-91-38-22930-9 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 19 april 2007 tillkallade chefen för Miljödepartementet en parlamentarisk beredning, med uppdrag att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken inför kontrollstation 2008. 
 Beredningen antog namnet Klimatberedningen. 
 Ledamöter har varit styrelseordförande Good (ord- förande) och riksdagsledamöterna Reynolds (m),  
 Wiwi-Anne 
  Marsh (v), Wilson (s), Brown (fp), Reid (mp) och Gonzalez (c) samt ledamoten i Europaparlamentet Terry (kd). 
 Som sakkunniga har deltagit departementsråden Clark, Moyer och Moyer. 
 Kanslichef har varit departementsrådet Ray. Sekreterare har varit avdelningsdirektören Martin fr.o.m.  
 2008-01-01, 
  departementssekreteraren Miller fr.o.m.  
 2008-01-01 
  departementssekreteraren Novak t.o.m.  
 2007-10-19, 
  avdelningsdirektören Miller fr.o.m.  
 2007-09-10, 
  departe- mentsrådet Vasquez t.o.m.  
 2007-12-31, 
  kanslirådet Martinez fr.o.m.  
 2007-10-08, 
  docent Hoffman t.o.m.  
 2007-09-15. 
  Fil.mag. Johnson har varit biträdande sekre- terare. 
 Klimatberedningen överlämnar härmed sitt betänkande Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24). 
 Till betänkandet fogas en gemensam reservation från Rice Hallengren (s),  
 Wiwi-Anne 
  Marsh (v) och Reid (mp) samt en reservation från Brown (fp). Särskilda yttranden har avlämnats av Wilson (s),  
 Wiwi-Anne 
  Marsh (v), Reid (mp) och Terry (kd). 
 Uppdraget är härmed slutfört. 
 Stockholm i mars 2008 
 Good 
 Ordförande 
  
 Reynolds 
  
 Wiwi-Anne 
  Marsh 
  
 Wilson 
  
 Brown 
  
 Reid 
  
 Terry 
  
 Gonzalez 
  
 Garcia 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 17 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 39 
  
 Del I Utgångspunkter och inledande bedömningar 
  
 1 
  
 Uppdraget och viktiga underlag ................................... 
  
 63 
  
 1.1 
  
 Uppdraget, avgränsningar och genomförande ....................... 
  
 63 
  
 1.2 
  
 Några viktiga underlag............................................................. 
  
 65 
  
 2 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska 
  
 utsläppen .................................................................. 
  
 69 
  
 2.1 
  
 Den globala uppvärmningen är ett verk av människan.......... 
  
 70 
  
 2.2 
  
 Klimatförändringarna och deras konsekvenser för 
  
 ekosystem och samhälle .......................................................... 
  
 71 
  
 2.3 
  
 Framtida klimatförändringar och förväntade 
  
 konsekvenser för ekosystem och samhälle............................. 
  
 72 
  
 2.4 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar...................... 
  
 75 
  
 3 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren............ 
  
 77 
  
 3.1 
  
 Internationell klimatpolitik..................................................... 
  
 77 
  
 3.2 
  
 EU:s klimatpolitik ................................................................... 
  
 78 
  
 3.3 
  
 Den svenska klimatpolitiken................................................... 
  
 79 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2008:24 
  
 3.4 
  
 Klimatpolitiken i några utvalda länder .................................... 
  
 80 
  
 3.4.1 
  
 Industriländernas klimatarbete .................................... 
  
 81 
  
 3.4.2 
  
 Utvecklingsländernas klimatarbete.............................. 
  
 82 
  
 3.4.3 Mer utförlig beskrivning av några länder..................... 
  
 83 
  
 4 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige 
  
  trender och prognoser .............................................. 
  
 91 
  
 4.1 
  
 Utsläppen minskar i Sverige .................................................... 
  
 93 
  
 4.2 
  
 Utsläppen till följd av Sveriges samlade import och 
  
 produktion i landet för inhemsk konsumtion ........................ 
  
 95 
  
 4.2.1 
  
 Beräkning av de totala nettoutsläppen från 
  
 import och produktion i landet.................................... 
  
 95 
  
 4.2.2 
  
 Hur utvecklas utsläppen från den svenska 
  
 konsumtionen?.............................................................. 
  
 97 
  
 4.2.3 
  
 Åtaganden och klimatmål baserade på utsläpp från import och produktion för inhemsk 
  
 konsumtion istället nationella utsläpp......................... 
  
 98 
  
 4.3 Energisystemets utveckling hittills ......................................... 
  
 99 
  
 4.3.1 
  
 Energitillförsel............................................................... 
  
 99 
  
 4.3.2 
  
 Energianvändning ....................................................... 
  
 100 
  
 4.3.3 Elproduktion, användning och elhandel.................... 
  
 101 
  
 4.3.4 
  
 Effekter på de svenska utsläppen av effektivisering av elanvändningen och ökad 
  
 elexport ........................................................................ 
  
 102 
  
 4.4 
  
 Energiförsörjningen framöver ............................................... 
  
 104 
  
 4.4.1 
  
 Kärnkraftens roll i elproduktionen ............................ 
  
 104 
  
 4.4.2 
  
 Andra energikällor för elproduktion ......................... 
  
 104 
  
 4.5 
  
 Prognos över utsläppsutvecklingen fram till 2020 .............. 
  
 107 
  
 4.6 
  
 Utveckling av energisystemet och utsläppen på 
  
 längre sikt................................................................................ 
  
 110 
  
 4.7 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag....... 
  
 111 
  
 4.7.1 
  
 Påverkan på utsläppen av Sveriges samlade 
  
 konsumtion m.m......................................................... 
  
 111 
  
 4.7.2 
  
 Energiförsörjningen.................................................... 
  
 112 
  
 6 
 SOU 2008:24 Innehåll 
  
 5 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel 
  
 samt samhällsekonomiska aspekter............................ 
  
 115 
  
 5.1 
  
 Målstruktur för klimatpolitiken............................................ 
  
 116 
  
 5.1.1 Olika typer av mål för att begränsa klimat- 
  
 effekterna .................................................................... 
  
 116 
  
 5.1.2 Avvägningar mot de samhällsekonomiska 
  
 konsekvenserna........................................................... 
  
 118 
  
 5.1.3 Flexibla mekanismer, i EU och internationellt, 
  
 samt kolsänkor............................................................ 
  
 118 
  
 5.2 
  
 Översikt av möjliga åtgärder ................................................. 
  
 119 
  
 5.2.1 
  
 Åtgärdsmöjligheter globalt ........................................ 
  
 119 
  
 5.2.2 
  
 Åtgärdsmöjligheter i Sverige...................................... 
  
 122 
  
 5.3 
  
 Vad är bra styrmedel? ............................................................ 
  
 125 
  
 5.3.1 En översikt av tillgängliga styrmedel......................... 
  
 125 
  
 5.3.2 Beredningens överväganden och bedömningar ........ 
  
 128 
  
 5.4 
  
 Kostnader och intäkter för klimatpolitiken ......................... 
  
 130 
  
 5.4.1 Intäkter av klimatpolitik kostnader för klimat- 
  
 förändringar vid oförändrad politik........................... 
  
 131 
  
 5.4.2 Kostnader för att minska utsläppen .......................... 
  
 133 
  
 5.4.3 Beredningens överväganden och bedömningar ........ 
  
 136 
  
 6 
  
 EU:s framtida klimatpolitik ....................................... 
  
 139 
  
 6.1 
  
 Basen för EU:s klimatpolitik................................................. 
  
 140 
  
 6.1.1 Rättslig, politisk, miljömässig och ekonomisk 
  
 grund ........................................................................... 
  
 141 
  
 6.1.2 Extern och intern roll................................................. 
  
 142 
  
 6.2 
  
 Viktiga huvudelement i EU:s klimatpolitik ......................... 
  
 143 
  
 6.2.1 
  
 Institutionell ram........................................................ 
  
 143 
  
 6.2.2 
  
 Mål ............................................................................... 
  
 144 
  
 6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter.............. 
  
 146 
  
 6.2.4 Andra instrument inom EU:s klimatpolitik ............. 
  
 148 
  
 6.3 
  
 Europeiska kommissionens förslag till klimat- och 
  
 energipaket den 23 januari 2008............................................ 
  
 151 
  
 6.4 Beredningens överväganden och bedömningar.................... 
  
 154 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2008:24 
  
 Del II Förslag till mål för klimatpolitiken 
  
 7 
  
 Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande 
  
 nationellt mål för perioden  
 2008–2012 ...................... 
  
 159 
  
 7.1 
  
 Det nuvarande nationella målet för perioden  
 2008–2012 .... 
  
 159 
  
 7.2 
  
 Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget ... 
  
 160 
  
 7.3 
  
 Faktorer som bidrar till att målet kan nås............................. 
  
 161 
  
 7.4 
  
 Måluppfyllelse om fler komponenter skulle räknats in ....... 
  
 161 
  
 7.5 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar .................... 
  
 162 
  
 8 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål för Sverige 
  
 till 2050 och vid seklets slut ..................................... 
  
 165 
  
 8.1 
  
 Högsta acceptabla temperaturökning ................................... 
  
 166 
  
 8.2 
  
 Koncentrationsnivå ................................................................ 
  
 167 
  
 8.3 
  
 Globala utsläppstrender och reduktionsbehov..................... 
  
 168 
  
 8.4 
  
 Olika regioners bidrag till utsläpp av växthusgaser.............. 
  
 170 
  
 8.5 
  
 Fördelning av ansvar för utsläppsminskning........................ 
  
 172 
  
 8.6 
  
 Utsläppsmål för Sverige år 2050 och 2100............................ 
  
 173 
  
 8.7 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag....... 
  
 174 
  
 9 
  
 Mål till år 2020........................................................ 
  
 177 
  
 9.1 
  
 Vetenskapliga rådets bedömning om målnivå till 2020........ 
  
 180 
  
 9.2 
  
 Europeiska kommissionens förslag till åtagande för 
  
 Sverige i januari 2008.............................................................. 
  
 181 
  
 9.3 
  
 Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget ... 
  
 182 
  
 9.4 
  
 Åtgärder, styrmedel och samhällsekonomiska 
  
 konsekvenser .......................................................................... 
  
 183 
  
 8 
  
 SOU 2008:24 
  
 Innehåll 
  
 9.5 
  
 Ansvarsfördelning samt olika argument för enskilda 
  
 länder att gå före ................................................................... 
  
 183 
  
 9.5.1 Argument för och emot att gå före .......................... 
  
 184 
  
 9.6 EU:s system för handel med utsläppsrätter ........................ 
  
 186 
  
 9.7 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer.............................. 
  
 186 
  
 9.7.1 Hur kan de flexibla mekanismerna användas? ......... 
  
 186 
  
 9.7.2 Sveriges nuvarande engagemang för de projekt- 
  
 baserade mekanismerna............................................. 
  
 188 
  
 9.7.3 Supplementaritetskravet i Kyotoprotokollet och 
  
 Europeiska kommissionens förslag till utrymme 
  
 för CDM och JI i EU:s mål till år 2020.................... 
  
 188 
  
 9.8 Upptag i skog och mark, kolsänkorna................................. 
  
 189 
  
 9.9 
  
 Lämpligheten av sektorsmål................................................. 
  
 190 
  
 9.10 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 
  
 191 
  
 9.10.1 Beredningens överväganden och bedömningar ...... 
  
 191 
  
 9.10.2 Förslag till nationellt mål till år 2020 ...................... 
  
 195 
  
 10 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål 
  
 "Begränsad klimatpåverkan" ..................................... 
  
 199 
  
 10.1 Nuvarande nationellt miljökvalitetsmål Begränsad 
  
 klimatpåverkan .................................................................... 
  
 201 
  
 10.2 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 
  
 202 
  
 Del III Förslag till handlingsplan för att uppnå det nationella målet till 2020 
  
 11 
  
 Översikt över handlingsplanen för att nå målet 
  
 till 2020 ................................................................ 
  
 207 
  
 12 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel ....................... 
  
 213 
  
 12.1 
  
 Koldioxid- och energiskatter ............................................... 
  
 217 
  
 12.1.1 Bakgrund................................................................... 
  
 217 
  
 12.1.2 Beredningens överväganden och bedömningar ...... 
  
 220 
  
 12.2 
  
 Forskning och teknikutveckling.......................................... 
  
 221 
  
 9 
  
 Innehåll SOU 2008:24 
  
 12.2.1 Teknikutvecklingens roll i klimatpolitiken ............. 
  
 221 
  
 12.2.2 Exempel på viktiga teknologier för att minska 
  
 utsläppen av växthusgaser......................................... 
  
 223 
  
 12.2.3 Klimatrelaterad teknikutveckling i Sverige i dag..... 
  
 224 
  
 12.2.4 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 227 
  
 12.3 
  
 Energieffektivisering............................................................. 
  
 229 
  
 12.3.1 
  
 Potential för energieffektivisering ........................... 
  
 230 
  
 12.3.2 
  
 Hinder för energieffektivisering .............................. 
  
 231 
  
 12.3.3 
  
 Energieffektiviseringsinsatser hittills ...................... 
  
 232 
  
 12.3.4 
  
 Mål för energieffektivisering.................................... 
  
 232 
  
 12.3.5 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 236 
  
 12.4 
  
 Klimatinformation och energirådgivning ............................ 
  
 237 
  
 12.4.1 
  
 Bakgrund ................................................................... 
  
 237 
  
 12.4.2 Beredningens överväganden och bedömningar....... 
  
 239 
  
 12.5 
  
 Investeringsbidrag ................................................................. 
  
 240 
  
 12.5.1 
  
 Bakgrund ................................................................... 
  
 240 
  
 12.5.2 
  
 Framtida klimatinvesteringsbidrag .......................... 
  
 240 
  
 12.5.3 Prioriterade åtgärdsområden för direkta 
  
 klimatinvesteringsstöd.............................................. 
  
 241 
  
 12.5.4 Möjligheter till regional finansiering ....................... 
  
 243 
  
 12.5.5 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 243 
  
 12.6 
  
 Lokalt klimatarbete ............................................................... 
  
 244 
  
 13 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel 
  
 med utsläppsrätter................................................... 
  
 247 
  
 13.1 
  
 Inledning................................................................................ 
  
 248 
  
 13.2 Generell syn på handelssystemet.......................................... 
  
 249 
  
 13.2.1 Europeiska kommissionens förslag till reviderat 
  
 direktiv....................................................................... 
  
 250 
  
 13.3 
  
 Utformningen av handelssystemet ...................................... 
  
 252 
  
 13.3.1 
  
 Tak ............................................................................. 
  
 252 
  
 13.3.2 
  
 Omfattning ............................................................... 
  
 252 
  
 13.3.3 
  
 Tilldelning ................................................................. 
  
 255 
  
 10 
  
 SOU 2008:24 Innehåll 
  
 13.3.4 Länkning till andra system och länder .................... 
  
 256 
  
 13.4 
  
 Övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter ........................ 
  
 256 
  
 13.4.1 
  
 Energitillförselsektorn ............................................. 
  
 256 
  
 13.4.2 
  
 Industrisektorn......................................................... 
  
 257 
  
 13.5 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 
  
 257 
  
 14 Utsläpp utanför EU:s system för handel med 
  
 utsläppsrätter: Transporter ....................................... 
  
 261 
  
 14.1 
  
 Allmänt om transportsystemets klimatpåverkan................ 
  
 266 
  
 14.2 
  
 Sjö- och flygtransporter ....................................................... 
  
 270 
  
 14.2.1 
  
 Bakgrund................................................................... 
  
 270 
  
 14.2.2 Möjliga styrmedel och åtgärder ............................... 
  
 272 
  
 14.2.3 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 275 
  
 14.3 
  
 Investeringar i infrastrukturen............................................. 
  
 277 
  
 14.3.1 
  
 Bakgrund................................................................... 
  
 277 
  
 14.3.2 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 281 
  
 14.4 
  
 Samhällsplanering för en transportsnål 
  
 bebyggelseutveckling ............................................................ 
  
 282 
  
 14.4.1 
  
 Bakgrund................................................................... 
  
 282 
  
 14.4.2 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 285 
  
 14.5 
  
 Drivmedelsskatter, kilometerskatter och trängselskatter .. 
  
 286 
  
 14.5.1 
  
 Bakgrund................................................................... 
  
 286 
  
 14.5.2 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 293 
  
 14.6 
  
 Biodrivmedel och andra alternativa tekniker med låga 
  
 utsläpp av växthusgaser......................................................... 
  
 295 
  
 14.6.1 
  
 Bakgrund................................................................... 
  
 295 
  
 14.6.2 Styrmedel och mål på området ................................ 
  
 298 
  
 14.6.3 Möjliga förändringar av styrmedlen för en 
  
 fortsatt introduktion av biodrivmedel i Sverige...... 
  
 300 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2008:24 
  
 14.6.4 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 303 
  
 14.7 Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner.......................... 
  
 304 
  
 14.7.1 Bakgrund ................................................................... 
  
 304 
  
 14.7.2 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 311 
  
 15 Utsläpp utanför EU:s system för handel med 
  
 utsläppsrätter: Övriga delar ....................................... 
  
 313 
  
 15.1 Industrier utanför EU:s system för handel med 
  
 utsläppsrätter ......................................................................... 
  
 317 
  
 15.1.1 Bakgrund ................................................................... 
  
 317 
  
 15.1.2 
  
 Styrmedel och åtgärder som kan reducera utsläppen av koldioxid och energianvändningen 
  
 i sektorn ..................................................................... 
  
 318 
  
 15.1.3 
  
 Förslag till styrmedelsförändringar ......................... 
  
 319 
  
 15.1.4 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 322 
  
 15.2 
  
 Bostäder och lokaler.............................................................. 
  
 323 
  
 15.2.1 
  
 Bakgrund ................................................................... 
  
 323 
  
 15.2.2 Beredningens bedömningar, överväganden och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 326 
  
 15.3 
  
 Avfall 
  
 ...................................................................................... 
  
 328 
  
 15.3.1 
  
 Bakgrund ................................................................... 
  
 328 
  
 15.3.2 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 ........................................................................ 
  
 förslag 
  
 330 
  
 15.4 
  
 Jordbruk................................................................................. 
  
 331 
  
 15.4.1 Utsläppen från jordbruksproduktion är 
  
 ................................................................. 
  
 omfattande 
  
 331 
  
 15.4.2 Möjliga åtgärder för att begränsa utsläppen i 
  
 ........................................ 
  
 jordbrukssektorn i Sverige 
  
 332 
  
 15.4.3 ....................... 
  
 Jordbruket som bioenergiproducent 
  
 333 
  
 15.4.4 .................................. 
  
 Styrmedel i jordbrukssektorn 
  
 336 
  
 15.4.5 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 ........................................................................ 
  
 förslag 
  
 341 
  
 12 
 SOU 2008:24 Innehåll 
  
 16 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och 
  
 klimatbistånd.......................................................... 
  
 345 
  
 16.1 
  
 Omfattning och inriktning för flexibla mekanismer .......... 
  
 347 
  
 16.1.1 
  
 Kyotoprotokollets mekanismer............................... 
  
 347 
  
 Hernandez betydelse hittills och möjlig 
  
 utveckling .................................................................. 
  
 350 
  
 16.1.3 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 353 
  
 16.2 
  
 Stöd till utvecklingsländer och klimatbistånd..................... 
  
 354 
  
 16.2.1 Klimatrelaterat bistånd  inriktning och 
  
 omfattning................................................................. 
  
 355 
  
 16.2.2 Svenskt stöd inom ramen för 
  
 klimatkonventionen och närliggande processer ..... 
  
 357 
  
 16.2.3 Beredningens överväganden, bedömningar och 
  
 förslag ........................................................................ 
  
 358 
  
 17 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark ............................. 
  
 361 
  
 17.1 
  
 Kolets kretslopp och kolsänkorna ....................................... 
  
 362 
  
 17.1.1 
  
 Globala koldioxidföden............................................ 
  
 362 
  
 17.1.2 
  
 Kolflöden i Sverige ................................................... 
  
 364 
  
 17.2 
  
 Internationellt regelverk för kolsänkor ............................... 
  
 368 
  
 17.2.1 
  
 Kyotoprotokollets regler ......................................... 
  
 368 
  
 17.2.2 Regelverk för kolsänkor internationellt och i 
  
 Sverige ....................................................................... 
  
 369 
  
 17.3 
  
 Politik för skydd av kolsänkor............................................. 
  
 370 
  
 17.3.1 Förutsättningar – utvecklingen internationellt 
  
 och inom EU............................................................ 
  
 370 
  
 17.3.2 Förutsättningar för en nationell politik för 
  
 kolsänkor................................................................... 
  
 370 
  
 17.4 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 
  
 372 
  
 18 Vissa inkomster i de offentliga finanserna som 
  
 genereras genom klimatpolitiken............................... 
  
 375 
  
 18.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 376 
  
 13 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2008:24 
  
 18.2 
  
 Överskottet av utsläppsenheter under 
  
 Kyotoprotokollet .................................................................. 
  
 376 
  
 18.2.1 Regler och tidigare beslut......................................... 
  
 376 
  
 18.2.2 
  
 Storleken på överskottet........................................... 
  
 377 
  
 18.2.3 Tre olika sätt att använda överskottet ..................... 
  
 377 
  
 18.3 
  
 Inkomster av auktionering av utsläppsrätter i EU:s 
  
 utsläppshandelssystem .......................................................... 
  
 379 
  
 18.4 
  
 Inkomster från skatter .......................................................... 
  
 380 
  
 18.5 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag...... 
  
 381 
  
 19 
  
 Konsekvensanalyser ................................................. 
  
 383 
  
 19.1 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser av klimatpolitik .......... 
  
 384 
  
 19.2 
  
 Konsekvenser av respektive styrmedelsförslag ................... 
  
 385 
  
 19.2.1 
  
 Åtgärder i transportsektorn ..................................... 
  
 385 
  
 19.2.2 Miljöskatt för fluorerade gaser................................. 
  
 394 
  
 19.2.3 Höjd CO 
 2 
  
 B  
  
 B 
 -skatt 
  på uppvärmningsbränslen för 
  
 industri som inte omfattas av EU:s system för 
  
 handel med utsläppsrätter och för de areella 
  
 näringarna .................................................................. 
  
 395 
  
 19.2.4 
  
 Stöd till biogasanläggningar ..................................... 
  
 397 
  
 19.2.5 Förstärkta insatser för energieffektivisering i 
  
 bostäder och lokaler.................................................. 
  
 398 
  
 19.2.6 
  
 Järnvägsinvesteringar................................................ 
  
 399 
  
 19.2.7 
  
 Övriga förslag............................................................ 
  
 399 
  
 19.3 
  
 Konsekvenser för hushållen.................................................. 
  
 400 
  
 19.4 
  
 Konsekvenser för industrin .................................................. 
  
 402 
  
 19.5 
  
 Konsekvenser för bilindustrin.............................................. 
  
 405 
  
 19.6 
  
 Konsekvenser för energiförsörjningen ................................ 
  
 405 
  
 19.7 
  
 Konsekvenser för andra miljömål ........................................ 
  
 406 
  
 19.8 
  
 Konsekvenser för jämställdheten ......................................... 
  
 408 
  
 19.9 
  
 Övriga konsekvenser............................................................. 
  
 408 
  
 14 
 SOU 2008:24 Innehåll 
  
 19.10 
  
 Samlade effekter av analyserade förslag.............................. 
  
 409 
  
 19.11 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar.................. 
  
 412 
  
 Del IV 
  
 De internationella klimatförhandlingarna 
  
 20 Svenskt agerande i de internationella 
  
 klimatförhandlingarna .............................................. 
  
 415 
  
 20.1 Nuvarande internationella klimatregim............................... 
  
 417 
  
 20.1.1 
  
 Klimatkonventionen................................................. 
  
 417 
  
 20.1.2 
  
 Kyotoprotokollet ..................................................... 
  
 418 
  
 20.2 En framtida internationell klimatregim............................... 
  
 421 
  
 20.2.1 Vad behövs för att göra en internationell 
  
 klimatregim framgångsrik? ...................................... 
  
 421 
  
 20.2.2 Framsteg under senaste året .................................... 
  
 422 
  
 20.2.3 Viktiga element i en framtida internationell 
  
 klimatregim ............................................................... 
  
 423 
  
 20.2.4 Nyckelländernas önskemål och prioriteringar........ 
  
 428 
  
 20.2.5 
  
 Tidplan och processer .............................................. 
  
 430 
  
 20.3 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag ..... 
  
 431 
  
 Reservationer och särskilda yttranden ................................ 
  
 435 
  
 Referenser ...................................................................... 
  
 463 
  
 Förkortningar................................................................... 
  
 479 
  
 Begreppslista .................................................................. 
  
 485 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv.......................................................... 
  
 495 
  
 Bilaga 1 
  
 Tilläggsdirektiv.............................................................. 
  
 509 
  
 Bilaga 3  
 Kostnadsanalyser av olika målnivåer för Sverige......... 
  
 511 
  
 Bilaga 4  
 Beräkning av överskott av Kyotoenheter .................... 
  
 521 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
 1 Uppdraget, avgränsningar och underlag 
 Beredningens uppdrag var att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken som underlag för kontrollstation 2008. Beredningen har i enlighet med direktiven koncentrerat sitt arbete på och lämnar i huvudsak förslag inom följande tre områden 
  
 Mål för klimatpolitiken på kort, medellång och lång sikt 
  
 En handlingsplan för att uppnå målet till 2020 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 Beredningen har inte särskilt berört frågor som rör anpassning och sårbarhet, eftersom Klimat- och sårbarhetsutredningen hade det uppdraget. Beredningen anser att energieffektivisering är ett av de viktigaste åtgärdsområdena, men bygger sina förslag om energi- effektivisering på Energieffektiviseringsutredningens (SOU 2008:25) handlingsplan. Den långsiktiga energipolitiken är av avgörande betydelse för möjligheten att uppnå klimatpolitiska mål. Coffey ningen har tagit upp klimatrelaterade energifrågor, men i begränsad omfattning. Beredningen anser att regeringen bör ta initiativ till parlamentariska överläggningar om den långsiktiga energipolitiken. 
  
 Beredningens uppdrag var övergripande och genomfördes på kort tid, vilket innebär att Beredningen grundat sitt arbete på underlag som initierats tidigare och som var på väg att färdigställas eller redan fanns. Ett viktigt underlag för Beredningens förslag till mål för klimatpolitiken var den rapport,  
 Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken,  
 som Vetenskapliga rådet för klimatfrågor presen- terade i september 2007. Vetenskapliga rådet baserade i sin tur till stora delar sina slutsatser på det samlade vetenskapliga underlaget från FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change, IPPC. Beredningen fick också i slutskedet av sitt arbete tillgång till Europeiska kommissionens förslag till klimat- och 
  
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 energipaket, som presenterades i januari 2008. De flesta av de förslag som Beredningen lägger i handlingsplanen för att uppnå målet till år 2020 baseras på Naturvårdsverkets och Energimyndig- hetens underlag inför den klimatpolitiska kontrollstationen 2008, 
 Den svenska klimatstrategins utveckling,  
 i juni 2007. 
  
 Till betänkandet fogas några reservationer och särskilda yttran- den. 
 2 Utmaningen för världen, EU och Sverige 
 Beredningen accepterar det vetenskapliga underlaget från Veten- skapliga rådet för klimatfrågor. Jordens klimat har blivit varmare och det är mycket sannolikt ett verk av människan. Medel- temperaturen på jorden har höjts med drygt 0,7˚C under de senaste 150 åren och stiger för närvarande med nära 0,2˚C per årtionde. Om vi inte vidtar kraftfulla åtgärder kommer den globala medeltemperaturen att fortsätta stiga och leda till mycket allvarliga konsekvenser för ekosystem och samhälle. Klimatförändringarna måste ses i det bredare sammanhanget med risken för en annalkande kris för många ekosystem världen över. Åtgärder inom klimatområdet måste vara en del av omställningen till samhällen som värnar ekosystem och biologisk mångfald samtidigt som växthusgasutsläppen minskar. Utmaningen för världen är dubbel, att begränsa utsläppen av växthusgaser och att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder på grund av de klimatförändringar som redan sker. 
 Beredningen anser att det krävs mycket omfattande begräns- ningar av utsläppen av växthusgaser för att minska risken för farlig klimatpåverkan. Beredningen förordar därför att EU och Sverige redan i ett tidigt skede ska agera med inriktningen att de globala utsläppen till år 2050 måste mer än halveras och till seklets slut bör vara nära noll. 
 Världens länder har mycket olika förutsättningar att hantera klimatförändringarna. Den grundläggande principen i FN:s klimat- konvention om ett gemensamt, men differentierat, ansvar måste även i fortsättningen vara vägledande i klimatarbetet. Det innebär också att de industrialiserade länderna måste gå före i arbetet med att begränsa utsläppen. Det motiveras inte minst av att dessa länder har svarat för den allra största delen av de historiska utsläppen. De industrialiserade länderna måste också bidra kraftfullt genom att 
 18 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 överföra teknologi och finansiella resurser till utvecklingsländerna. Det är viktigt att klimatåtgärderna i utvecklingsländerna integreras i strategierna för fattigdomsbekämpning och för ekonomisk och social utveckling. 
 EU måste fortsätta vara pådrivande inom det internationella klimatsamarbetet. Beredningen anser att Sverige kraftfullt bör understödja  
 EU-ländernas 
  gemensamma pådrivande roll i de globala klimatförhandlingarna. Sverige bör verka för att EU, som en del av den rika världen, tar sin del av ansvaret. Beredningen bejakar EU:s förhandlingsupplägg syftande till ömsesidiga åtagan- den för EU och andra industriländer, men beklagar att EU:s villkorade mål om 30 procents utsläppsminskning inte har varit styrande i Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket i januari 2008. Beredningen har uppfattningen att Sverige ska verka för att EU:s mål och åtgärder för 2020 inriktas mot en minskning på 30 procent. 
 Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att klara den gemensamma globala utmaningen. Det gör vi genom att delta aktivt i det internationella samarbetet, vara drivande i EU samt genomföra en långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik. Sverige ska gå före i klimatarbetet genom att sätta ambitiösa mål, vidta kraftfulla åtgärder och använda effektiva styrmedel. Vi måste också stärka forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. 
 Sverige har goda förutsättningar. Vi lever i ett glest befolkat land med rika naturtillgångar. Kampen mot klimatförändringarna går att förena med ekonomisk tillväxt, som öppnar för nya marknader och arbetstillfällen. Det har Sverige redan visat. Våra möjligheter att driva fram och exportera klimateffektiva lösningar är mycket goda. Vi har många framstående företag inom centrala sektorer, från kraftgenerering och transmission till byggnation och transportlösningar. Många företag har en väl utvecklad kompetens för resurssnåla och energieffektiva systemlösningar. Sverige har också betydande potential för fortsatt utveckling av förnybar energi, som utökad produktion av biobränslen, utbyggd bio- bränslebaserad kraftvärmeproduktion och utbyggd vindkraft. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 3 Förslag till mål för klimatpolitiken 
 (Förslaget presenteras samlat i kapitel 10 som i sin tur bygger på förslagen i kapitel 7, 8 och 9). 
 Klimatförändringarna ställer oss inför en av de största ut- maningarna i vår tid. De är ett globalt problem; det globala klimatet påverkas oberoende av var i världen utsläppen sker. Världs- samfundet måste agera så att de globala utsläppen av växthusgaser minskar med mer än 50 procent till mitten av detta sekel för att vid slutet av seklet vara nära noll. Då går det att på sikt stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären så att ökningen av den globala medeltemperaturen inte överstiger två grader Jones jämfört med förindustriell tid. Därmed kan risken kraftigt reduceras för farlig klimatpåverkan och så att kommande generationer inte drabbas. Sverige ska ta sin del av det globala ansvaret genom att sätta ambitiösa mål för klimatpolitiken. 
 Beredningen anser att miljökvalitetsmålet, liksom tidigare, bör utgå från behovet av att begränsa klimatförändringarna och deras effekter som det uttrycks i FN:s klimatkonvention. Vidare anser Beredningen att miljökvalitetsmålet ska bestå av ett globalt tempe- raturmål, ett globalt koncentrationsmål samt utsläppsmål för Sverige på kort, medellång och lång sikt. Temperaturmålet, som ska vara det övergripande målet, är satt utifrån Vetenskapliga rådets bedömning av EU:s temperaturmål (se kapitel 8). Beredningen anser att det övergripande temperaturmålet ska vara att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst två grader Jennings jämfört med den förindustriella nivån, och att Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen inte blir större. 
 Koncentrationsmålet är härlett ur temperaturmålet utifrån nu- varande kunskap om på vilken högsta nivå koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt bör stabiliseras, för att temperaturmålet ska nås med rimlig sannolikhet (se kapitel 8). För att lägga fast den klimatpolitiska inriktningen och konkretisera det reella behovet av utsläppsminskningar anser Beredningen att det är viktigt att anta ett koncentrationsmål som leder till att tvågraders- målet kan uppfyllas. Baserat på dagens kunskapsläge anser Beredningen att koncentrationsmålet bör ligga på 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e) 
 B  
 . 
 20 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 När det gäller det nuvarande svenska utsläppsmålet på kort sikt,  
 2008 
 – 
 2012, 
  har Beredningen bedömt att det uppnås och inte behöver ändras (se kapitel 7). 
 När det gäller målet till år 2020 ska Sverige fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgas- utsläppen samt för att EU:s minskningsmål till år 2020 jämfört med år 1990 därmed ska bli 30 procent. Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under förutsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminskningar och att ekono- miskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträck- ning. 
 Sverige ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska motsvara Sveriges åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU. Enligt Beredningens beräkningar mot- svarar detta en utsläppsminskning på ca 35 procent, och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare ca 3 procentenheter i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kon- trollstationer genomföras. 
 Beredningen bedömer att målet till 2020 går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår i handlingsplanen som beskrivs nedan i avsnitt 4 (se också kapitel  
 11–19). 
  
 Utsläppsmålen för Sverige på lång sikt, till 2050 och därefter, baseras på den omfattande långsiktiga globala utmaningen, Sveriges del av det globala ansvaret för att begränsa utsläppen av växthus- gaser samt en bedömning av att kostnaderna är acceptabla (se kapitel 8). Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör vara minst  
 75 
 – 
 90 
  procent lägre än år 1990. Vid seklets slut bör utsläppen av växthusgaser i Sverige vara nära noll. 
 Beredningen anser att det är viktigt att det framgår i miljö- kvalitetsmålet att klimatförändringarna är globala och att Sverige har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås. Internationellt samarbete och insatser i alla länder är av avgörande betydelse för att uppnå det samlade nationella miljö- kvalitetsmålet. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beredningen menar också att målen till 2020 och på längre sikt kommer att behöva omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. 
 Beredningens 
 T  
 förslag till Nationellt miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan 
 T 
  
 Enligt 
 T  
 FN:s ramkonvention för klimatförändringar ska halten av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. 
 T 
  
 Sverige 
 T  
 har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet uppnås. 
 T 
  
 Övergripande 
 T  
 mål 
 T 
  
 Temperaturmål (nytt) 
 T 
  
 Sverige 
 T  
 bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst 2 grader Jones jämfört med den förindustriella nivån. 
 Koncentrationsmål 
 TT  
 som härleds från temperaturmålet (ändrat) 
 TT 
  
 Svensk klimatpolitik bör bidra till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO2e). 
 Delmål 
 TT T 
  
 Utsläppsmål 
 T  
  
 2008–2012 
  (oförändrat delmål) 
 T 
  
 De 
 T  
 svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden  
 2008–2012 
  vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och FN:s klimatpanel, IPCC:s, definitioner. 
 T  
 Delmålet 
 T  
 ska uppnås utan 
 T  
 kompensation 
 T  
 för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. 
 Utsläppsmål 
 TT  
 till 2020 (nytt) 
 Sverige 
 TT  
 ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s 
 22 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 minskningsmål till år 2020 jämfört med år 1990 därmed ska bli 30 procent. Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under förutsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminskningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. 
 Sverige ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska motsvara Sveriges åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på ca 35 procent, och ett genomförande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare ca 3 procentenheter i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de globala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. 
 Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Sverige ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på 30 procent, såväl genom åtgärder inom EU som genom av  
 EU-länderna 
  bekostade åtgärder utanför EU. Sverige ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. 
 Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. Kompensation för inköp av utsläppsrätter som tilldelats enligt 
 Kyotoprotokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, ingår för närvarande inte. 
 För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i Sverige. Den andel av den svenska utsläppsreduktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläppsrätter styrs helt av förhandlingar och beslut på  
 EU-nivå. 
  Sveriges nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. 
 Regeringen ska årligen i en skrivelse till riksdagen redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till 2020 samt vid 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs vart fjärde år. 
 Inriktningsmål 
 TT 
  
 Utsläppsmål till år 2050 (ändrat) 
 T 
  
 Inriktningen 
 T  
 är att utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör vara minst  
 75–90 
  procent lägre än år 1990. 
 T 
  
 Utsläppsmål 
 T  
 till slutet av detta sekel (ändrat) 
 T 
  
 Vid 
 T  
 slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i Sverige vara nära noll. 
 Omprövning 
 TT TT 
  
 Målen bör omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. 
 T 
  
 4 
  
 Förslag till handlingsplan för att nå målet till 2020 
  
 I handlingsplanen lägger Beredningen ett antal förslag. De presen- teras här i sammandrag. Beredningens överväganden och bedöm- ningar som leder fram till förslagen behandlas i kapitel  
 11–19. 
  
 Sverige har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås, dvs. att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Möjligheten att uppfylla målet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i andra länder. Samtidigt ska Sverige för att ta sin del av ansvaret också göra betydande insatser inom landet. 
 Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i Sverige vara nära noll. Det innebär att det är en genomgripande omställning av energisystemen och andra delar av samhällsekonomin som före- står. Den fortsatta inriktningen på energipolitiken, samhälls- planeringen och investeringarna i infrastrukturen kommer lång- siktigt i hög utsträckning att bestämma hur väl Sverige lyckas med att minska utsläppen. 
 Omställningen bör genomföras successivt och kontinuerligt. Styrmedel behöver skärpas och utvecklas efter hand och åtgärder behöver genomföras, som förutom att de är gynnsamma för utsläppsutvecklingen i ett kortsiktigt perspektiv också lägger 
 24 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 grunden för långtgående utsläppsminskningar på längre sikt. Sverige påbörjade tidigt arbetet med att vidta åtgärder mot klimat- förändringarna. Vi har också redan lyckats reducera utsläppen av växthusgaser till relativt låga nivåer i flera samhällssektorer. Ökande import och internationell sjö- och flygtrafik motverkar dock, åtminstone delvis, utsläppsminskningarna. Störst möjligheter att fortsätta begränsa utsläppen finns nu i transportsektorn och i industrin men det finns goda potentialer också inom andra om- råden. 
 Den handlingsplan till 2020 som Beredningen nu presenterar är ett steg på vägen mot det långsiktiga målet. Handlingsplanen består av följande åtgärdsområden 
  
 Förstärkning av tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 En  
  
 EU-gemensam 
  sänkning av utsläppstaket för de verksam- heter som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter 
  
 Reduktioner av utsläpp för verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Insatser internationellt 
  
 I handlingsplanen behandlas också betydelsen av kolsänkorna (växthusgasflödena i skog och mark). Vidare lämnar Beredningen förslag om vissa inkomster i de offentliga finanserna som genereras genom klimatpolitiken. 
 Handlingsplanen bygger på att Sverige redan har många, både generella och specifika, styrmedel inom klimatpolitiken. Planen innebär en utveckling och skärpning av vissa av de befintliga styrmedlen och innehåller flera kompletterande insatser inom olika områden. 
 Förslagen i handlingsplanen har konsekvensanalyserats i den utsträckning Beredningen har haft underlag för och möjlighet att göra det, med hänsyn till den korta tid som Beredningen haft för uppgiften. Beredningen bedömer att de konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen är rimliga i förhållande till nyttan i form av minskade utsläpp av växthusgaser (se kapitel 19). 
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna behandlas för sig (se avsnitt 5). 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beredningen bedömer att det mål till år 2020 som Beredningen föreslår går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen presenterar i handlingsplanen. Åtgärderna och styrmedlen beräknas grovt ge utsläppsminskningar på drygt ca 6 miljoner ton. I hand- lingsplanen finns också förslag till åtgärder och styrmedel som Beredningen inte haft underlag för att kvantifiera, men som ger ytterligare utsläppsminskningar. Redan befintliga åtgärder och styrmedel för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bidrar, enligt prognosen i myndig- heternas underlag till Kontrollstation 2008, till att utsläppen i sektorn minskar betydligt och därmed också i hög utsträckning till att Beredningen bedömer att målet går att nå. Insatser inter- nationellt ger ytterligare utsläppsminskningar, genom att Sverige deltar i klimatprojekt i andra länder. Beredningen utgår också från en  
 EU-gemensam 
  sänkning av utsläppstaket för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Åtgärder och styrmedel kommer att behöva ses över kon- tinuerligt. I förslaget till nationellt miljökvalitetsmål föreslår Beredningen därför att regeringen årligen till riksdagen i en särskild skrivelse ska göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till år 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn föreslås vart fjärde år (se kapitel 10). 
 26 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 Beredningens förslag i handlingsplanen till år 2020 
 (Rubrikerna  
 Oneill) 
  
 Handlingsplanen bygger på att Sverige redan har infört många både generella och spe- cifika styrmedel inom klimatpolitiken. Planen innebär en utveckling och skärpning av vissa av de befintliga styrmedlen och innehåller dessutom flera kompletterande insatser inom olika områden. 
 A Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel (kapitel 12) 
 Beredningen lägger förslag om forskning och teknikutveckling, energieffektivisering samt investeringsprogram. I kapitlet behandlar Beredningen också koldioxid- och energi- skatter ur ett generellt perspektiv. Förslag som rör koldioxid- och energiskatter, som är kraftfulla och samhällsekonomiskt effektiva styrmedel återfinns inom andra områden. 
 Kapitlet tar också upp klimatinformation. 
 Forskning och teknikutveckling 
 Ny teknologi är mycket viktig särskilt för de mycket långtgående utsläppsminskningar som fordras på längre sikt. Det krävs forskning och utveckling och politik som skapar marknader för kommersialisering av dessa teknologier. Beredningen föreslår 
  
 Ett 
  
 U  
 nytt forskningsprogram 
 Ett nytt forskningsprogram bör inrättas för att bryta beroendet av fossila bränslen och utveckla ny effektiv teknik med låg klimatpåverkan för att därigenom lägga grunden för långtgående och långsiktiga utsläppsminskningar. 
  
 Teknikupphandling 
  
 U  
 och offentlig upphandling 
 Teknikupphandling bör utnyttjas systematiskt för att hjälpa ny teknik in på mark- naden. Den offentliga upphandlingen bör i ökad omfattning bidra till energieffekti- visering och att klimatmålen nås. 
  
 Investeringsstöd 
  
 U  
 för genombrottstekniker 
 Ett nytt särskilt investeringsstöd inrättas för att främja genombrottstekniker som kan få stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. 
  
 Utredning om klimatrelaterad teknikutveckling 
  
 Ett utredningsarbete bör genomföras för att samlat bedöma lämplig volym, inrikt- ning, stödformer och organisation av klimatrelaterad teknikutveckling på längre sikt. 
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 Energieffektivisering 
 Energieffektivisering är en viktig åtgärd för att nå långtgående klimatmål och det finns en betydande potential för energieffektivisering i olika delar av samhället. Beredningen föreslår 
  
 Att 
  
 U  
 styrmedlen för energieffektivisering vidareutvecklas Energieffektiviseringsutredningen kommande förslag bör utgöra en central utgångs- punkt för detta arbete. 
  
 Andra 
  
 U  
 insatser för energieffektivisering 
 Följande insatser för effektivisering bör också övervägas; utredning om och hur ett system med vita certifikat kan genomföras, internationellt harmoniserade teknik- standarder (elapparater etc.) samt starkare samordning av energieffektiviserings- arbetet. 
 I kapitel 14 och 15 pekar Beredningen också på åtgärder inom flera av de områden som Energieffektiviseringsutredningen identifierar. 
 Investeringsprogram 
 Fortsatta investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder är betydelsefulla när de bidrar till att överbrygga hinder, som gör att verkningsfulla klimatåtgärder annars inte genomförs. Investeringsstöd kan också understödja klimatarbetet på lokal och regional nivå. Beredningen föreslår 
  
 Utveckling av investeringsprogram 
  
 Klimatinvesteringsbidragen bör, i linje med myndigheternas förslag, omformas från breda program till investeringsstöd för specifikt utvalda åtgärder och sektorer, där andra styrmedel är svaga och där insatserna har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. 
 B Verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (kapitel 13) 
 Beredningen anser att EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, är ett mycket viktigt styrmedel för lägre utsläpp av växthusgaser. För att systemets stora potential att vara ett effektivt styrmedel fullt ut ska realiseras, behöver flera förbättringar göras vid den översyn som förestår. 
 28 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 Förbättringar av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
 Beredningen föreslår 
  
 Sverige 
  
 U  
 bör i EU verka för 
 en ökad harmonisering och centralisering av systemet 
 att taket för utsläppen sätts alltmer restriktivt 
 att tilldelningen sker genom auktionering till kraft- och värmesektorn samt till industrier som verkar på en nationell eller  
 EU-marknad. 
  Viss gratis tilldelning bör ske till företag som tillverkar sådana specifika produkter som möter konkurrens av företag utanför EU och tilldelningen bör då baseras på riktmärken (benchmarking) för de aktuella produkterna. 
 en utvidgning av EU:s system för handel med utsläppsrätter till att även omfatta transporter är önskvärd. Det bör ske successivt och under kontroll av att det leder till ökad effektivitet i utsläppsreduktionen. En vidgad utsläppshandel kan bland annat ge stora effekter på lönsamheten hos konkurrensutsatta produkter och kräver dessutom sannolikt kompletterande styrmedel för vägtransport- sektorn. Beredningen delar myndigheternas bedömning att det noggrant bör utredas om och hur transporter kan inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Användningen av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, CDM/JI skall vara supplementär. CDM/JI främjar tekniköverföring och kostnadseffektiviteten för utsläppsminskningar. 
 Inkomster från auktionering bör återföras till medlemsstaterna och inte tillföras  
 EU-budgeten. 
  
 C Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: TRANSPORTER (kapitel 14) 
 Om utsläppen av växthusgaser i transportsektorn ska kunna minska behöver en rad olika åtgärder genomföras. Energieffektiviteten hos fordon och farkoster behöver öka sam- tidigt som fossila bränslen behöver ersättas med förnybara drivmedel och energibärare som el och vätgas. Energieffektiviteten i hela transportsystemet bör också öka genom att de olika transportslagen utnyttjas och samordnas effektivare samtidigt som den totala efterfrågan på transporter behöver reduceras. 
 Genom att använda generellt verkande styrmedel, t.ex. skatter på fossila drivmedel eller handel med utsläppsrätter, skapas incitament för alla de ovan nämnda föränd- ringarna. Generellt verkande styrmedel behöver dock kompletteras med riktade styr- medel, t.ex. i form av utsläppskrav och standarder för att bana väg för de tekniska förändringar som behöver ske. Långsiktiga investeringar i infrastruktur och övrig sam- 
 29 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 hällsplanering behöver inriktas mot att skapa förutsättningar för en utveckling mot ett allt energieffektivare transportsystem med lägre växthusgasutsläpp. 
 Sjöfart och flyg 
 Beredningen anser att även sjöfarten och flyget bör bära sina kostnader för kol- dioxidutsläppen. Beredningen föreslår 
  
 Internationella 
  
 U  
 och nationella åtgärder 
 I första hand ska internationella verkningsfulla överenskommelser eftersträvas. I avvaktan på sådana bör nationella åtgärder övervägas, förutsatt att åtgärderna har en påtaglig effekt på utsläppen av växthusgaser. 
  
 Ökad 
  
 U  
 styrande verkan för flyget i EU:s system för handel med utsläppsrätter 
 Flyget kommer att ingå i EU:s system för handel med utsläppsrätter (från 2012). Systemets styrande verkan bör på sikt ökas. Ett sätt kan vara att ställa kom- pletterande krav på bränsleeffektivisering för att få handla utanför den egna sek- torn. På sikt bör även effekten av utsläpp av andra växthusgaser vägas in. 
  
 Flygplatsstödet 
  
 U  
 bör ses över 
 Flygplatsstödet bör ses över med syftet att stödet enbart ska utgå till orter med flygplatser som saknar rimliga alternativ till flyget. 
  
 Sjöfarten 
  
 U  
 bör på sikt inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter 
 På sikt bör även europeisk sjöfart inkluderas i EU:s utsläppshandelssystem. Även här bör kompletterande krav på bränsleeffektivitet övervägas. 
  
 Nationella 
  
 U  
 styrmedel bör införas för sjöfarten 
 Eftersom sjöfarten under överskådlig tid inte kommer att inkluderas i EU:s handels- system bör nationella styrmedel införas för sjöfarten. Det nationella systemet, som redan existerar för differentiering av farledavgifter bör utvecklas till att även om- fatta koldioxidutsläpp. Sjöfartsverket bör ges i uppdrag att undersöka hur detta kan ske. 
 Infrastrukturinvesteringar 
 Beslut om investeringar i infrastruktur bör riktas mot att skapa goda förutsättningar för en utveckling mot allt energieffektivare och koldioxidsnålare transportsystem. Coffey ningen föreslår 
  
 Vidareutveckla 
  
 U  
 infrastrukturplaneringen 
 Den transportslagsövergripande infrastrukturplaneringen bör vidareutvecklas. En sammanslagning av trafikverken bör utredas. 
 30 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 Utbyggnad av järnvägen 
  
 Järnvägen i Sverige behöver byggas ut. Investeringarna behöver därför öka på om- rådet. Kapaciteten på järnvägen för gods- och persontransporter ska öka med minst 50 procent till 2020, förutsatt att investeringarna är samhällsekonomiskt lön- samma. Investeringar som medför att järnvägsresor kan ersätta flyg bör prioriteras. Förutsättningarna för höghastighetståg mellan storstadsområden bör snarast ut- redas. 
  
 Klimatanpassade 
  
 U  
 infrastrukturinvesteringar i EU 
 Sverige bör verka för att EU:s infrastrukturinvesteringar riktas så att mer gods kan transporteras på järnväg och med fartyg. 
 Samhällsplanering 
 Beredningen anser att strävan att minimera växthusgasutsläpp bör genomsyra sam- hällsplaneringen. Beredningen föreslår 
  
 Planer 
  
 U  
 ska bidra till minskade koldioxidutsläpp 
 Plan- och bygglagen/Miljöbalken bör omformas så att det vid varje upprättande av plan, eller revidering av sådan, ska ställas krav på att redovisa hur planen bidrar till minskade koldioxidutsläpp genom att transportbehov och energianvändning mini- meras. 
  
 Länsstyrelsen 
  
 U  
 bör kunna ändra en plan av klimatskäl 
 Länsstyrelsen bör när det gäller utsläpp av växthusgaser, på samma sätt som gäller för hälsa och säkerhet, ges möjlighet att ändra en plan som inte uppfyller kriterierna i lagstiftningen. 
  
 Länsstyrelsens 
  
 U  
 samordningsroll bör stärkas 
 Länsstyrelsen bör ges en starkare roll för samordning av samhälls- och transport- planering mellan kommuner. Länsstyrelsen ska ha ett tydligt mandat att initiera och driva samordningsfrågor. 
  
 Drivmedels-, 
  kilometer- och trängselskatter 
 Priset på bensin och diesel behöver bli högre för att det svenska klimatmålet till 2020 ska kunna nås. Beredningen föreslår 
  
 Höjd 
  
 U  
 drivmedelsskatt 
 Beredningen finner att en betydande minskning av koldioxidutsläppen i Sverige behöver åstadkommas genom att bensin och diesel ökar i pris under de närmaste åren. Beredningen bedömer därför att skatten på bensin och diesel behöver höjas till en nivå som motsvarar en prisökning på ungefär 70 öre per liter jämfört med nu- 
 31 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 varande prisnivåer. Vid en höjning av skatten behöver hänsyn samtidigt tas till de negativa fördelningseffekter som kan uppstå. 
  
 Ytterligare 
  
 U  
 stegvisa höjningar 
 Skattenivåerna bör därefter höjas i ytterligare steg och höjningarna bör följa utvecklingen av köpkraft (BNP) och inflation (konsumentprisindex, KPI). 
  
 Avvägning 
  
 U  
 av nivåerna på skattehöjningarna 
 Nivån på skattehöjningarna behöver också vägas av mot utvecklingen av utsläppen i förhållande till målet. Världsmarknadspriserna på olja och deras genomslag i priset till svenska konsumenter behöver också beaktas. 
  
 Översyn 
  
 U  
 av reseavdraget 
 Reseavdraget i inkomstbeskattningen bör ändras så att det endast kopplas till rese- avstånd, oberoende av transportslag. Hur reseavdraget ska utformas i detalj behöver utredas särskilt. 
  
 Kilometerskatt 
  
 U  
 för tunga lastbilstransporter 
 En kilometerskatt för tunga lastbilstransporter i Sverige bör införas senast år 2011 förutsatt att en teknik med rimliga systemkostnader är tillräckligt väl utvecklad. Särskild hänsyn tas till transporter inom skogsnäringen som saknar alternativ till transport på väg, på ett sätt som samtidigt är förenligt med EU:s konkurrensregler. 
  
 Ändring 
  
 U  
 av villkoren för trängselskatter 
 De kommuner/regioner som så önskar ska ges möjlighet att införa trängselskatter och få besluta om hur intäkterna ska användas. 
 Biodrivmedel och andra alternativa tekniker 
 Sverige hör till de länder globalt som har högst ambitioner och störst möjligheter när det gäller att öka andelen biodrivmedel. Beredningen är av uppfattningen att Sverige har ansvar för att bidra till bättre globala förutsättningar för framställning och användning av biodrivmedel med hög klimatnytta (resurs- och energieffektivitet), låg påverkan på biologisk mångfald och på markanvändning samtidigt som även andra målkonflikter lindras. Beredningen föreslår 
  
 Pröva 
  
 U  
 att höja målet för andelen  
 icke-fossila 
  energibärare i transportsektorn 
 När tillräckligt underlag finns bör möjligheten prövas att införa ett mer långtgående mål för andelen  
 icke-fossila 
  energibärare i transportsektorn än EU:s mål om 10 pro- cent. 
  
 Verka 
  
 U  
 för att tullarna på etanol avskaffas 
 Sverige bör inom EU fortsätta driva att tullarna på importerad etanol ska avskaffas. 
 32 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 Certifieringssystem 
  
 U  
 för hållbar produktion av biodrivmedel 
 Sverige bör bidra aktivt i utformandet av ett enhetligt och ambitiöst certifierings- system för hållbar produktion av biodrivmedel. 
  
 Enhetlig 
  
 U  
 miljöbilsdefinition med skärpta krav på energieffektivitet 
 Vägverkets miljöbilsdefinition bör användas för alla statliga incitament till miljö- bilar. Kravet på energieffektivitet för bilar som drivs med biodrivmedel bör skärpas i definitionen. 
  
 Utveckling av andra generationens biodrivmedel och satsning på fordonsforskning  
 Satsningar på  
 pilot-, 
  demonstrations- och fullskaleanläggningar för utveckling av andra generationens biodrivmedel bör stödjas. Fordonsforskning med inriktning mot drivsystem med särskilt låga utsläpp av koldioxid, t.ex. el- och elhybridteknik är också ett viktigt område för stöd. 
  
 Stöd 
  
 U  
 till utvecklingen av biogasdrift 
 Särskilda stöd bör avsättas för den fortsatta utvecklingen av biogasdrift. 
  
 Utredning om styrmedel för att stimulera biodrivmedel 
  
 En utredning bör ta fram förslag till hur den fortsatta introduktionen av biodrivmedel i Sverige ska stimuleras långsiktigt. 
 Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner 
 Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner kan ge ett väsentligt bidrag till minskningen av koldioxidutsläppen. Beredningen föreslår 
  
 EU 
 -regler 
  för bilars koldioxidutsläpp 
 Sverige bör verka för att kommande krav inom EU på de högsta tillåtna genom- snittliga utsläppen av koldioxid per km från personbilar sätts på nivån 120 g/km år 2012 för att därefter skärpas i steg ner till en nivå som understiger 95 g/km år 2020. Kraven bör utformas så att de leder till teknikutveckling för bilar i alla storleksklasser och de ska kunna uppnås på ett flexibelt sätt. Motsvarande krav och stegvisa skärpningar införs för lätta lastbilar och vans, lastbilar och bussar. 
  
 Koldioxiddifferentierad 
  
 U  
 fordonsskatt Koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten förstärks. 
  
 Utredning om skattesystemet för förmånsbilar 
  
 En utredning bör tillsättas för att i sin helhet se över effekterna på utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser av skattesystemet för förmånsbilar. Beskattningen av förmånen av fri bil bör utformas så att den ger incitament för minskade utsläpp och driver utvecklingen mot transportmedel med särskilt låga utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. 
 33 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 Ändrad 
  
 U  
 beskattning av drivmedelsförmån 
 Faktorn för beräkning av förmånsvärde av fritt drivmedel höjs från 1,2 till ca 2. 
  
 Utredning om att skattebefria kollektivtrafikkort som löneförmån 
  
 Ett detaljförslag tas fram om möjligheten att skattebefria förmånen av fria resor med kollektivtrafik. 
 D Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: ÖVRIGA DELAR (kapitel 15) 
 I kapitlet behandlas klimatåtgärder inom industrier som inte ingår i EU:s utsläpps- handelssystem; bostäder och lokaler, avfallssektorn samt jordbruk. 
 Industrier utanför EU:s handelssystem EU ETS 
 Det finns en potential för ytterligare åtgärder i industrier som inte ingår i EU:s utsläpps- handelssystem. Beredningen föreslår 
  
 Minskad 
  
 U  
 nedsättning av koldioxidskatten 
 Nedsättningen av koldioxidskatten för industri utanför EU:s utsläppshandelssystem minskas så att skattenivån höjs från 21 till 30 öre/kg koldioxid. 
  
 Miljöskatt 
  
 U  
 för fluorerade växthusgaser 
 En miljöskatt för fluorerade växthusgaser införs. 
  
 Ökad 
  
 U  
 energieffektivisering 
 Styrmedlen för energieffektivisering för industri utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter behöver vidareutvecklas. Förslag från Energieffektiviseringsutred- ningen bör vara en utgångspunkt för detta. 
 Bostäder och lokaler 
 Styrmedel som främjar att det byggs energisnåla hus vid nybyggnation och att åtgärder för energieffektivisering genomförs vid renovering av hus är särskilt betydelsefulla. Beredningen föreslår 
  
 Ökad 
  
 U  
 energieffektivisering 
 Styrmedlen för energieffektivisering inom sektorn behöver skärpas. Förslag från Energieffektiviseringsutredningen bör vara en utgångspunkt för detta. Beredningen vill särskilt framhålla vikten av att det nu i Boverkets byggregler införs krav på energihushållning även vid ombyggnad, samtidigt som reglerna för hushållning med energi vid nybyggnation behöver skärpas stegvis. 
 34 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 Avfall 
 Styrmedlen på avfallsområdet behöver utformas så att de i ännu högre grad stimulerar till minskade utsläpp av växthusgaser genom minskade avfallsmängder och ökad åter- vinning. Beredningen föreslår 
  
 Särskilda 
  
 U  
 stöd till biogas från organiskt avfall 
 Det finns på många orter en potential för ökad rötning av organiskt avfall. Coffey ningen föreslår därför att särskilda stöd bör avsättas till anläggningar för produk- tion, uppgradering och distribution av biogas från organiskt avfall (avsnitt 12.5 och 14.6). 
 Jordbruk 
 Jordbruket kommer sannolikt att spela en allt viktigare roll som bioenergiproducent. Vissa åtgärder kan vidtas inom jordbrukssektorn redan nu för att reducera utsläpp av växthusgaser, såväl inom växtodling som inom animalieproduktion. Mer kunskap om utsläppen i jordbrukssektorn och möjliga åtgärder behövs också. Beredningen föreslår 
  
 Investeringsbidrag 
  
 U  
 till biogasproduktion 
 Förslaget från utredningen Bioenergi från jordbruket en växande resurs (SOU 2007:36) om ett begränsat investeringsbidrag för att utveckla biogasproduktion från stallgödsel och samrötning med upp till 50 procent andra substrat, bör genomföras. 
  
 Minskad 
  
 U  
 nedsättning av koldioxidskatten på eldningsolja och diesel för jord- och  
 skogsbrukets arbetsmaskiner 
  
 U 
  
 Nedsättningen av koldioxidskatten på eldningsolja och diesel inom jordbruket och inom övriga areella näringar bör, på samma sätt som för industri utanför EU:s utsläppshandelsystem, minskas så att skattenivån höjs från 21 till 30 öre/kg kol- dioxid. Den höjning av skatten på diesel som beredningen föreslår bör, med hänsyn till jord- och skogsbrukets konkurrenssituation och risken för läckageeffekter, omfatta jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner först efter tre år. 
  
 Utredning om jordbrukets klimatpåverkan och handlingsplan 
  
 Jordbruksverket bör få i uppdrag att, i samarbete med andra berörda myndigheter, utreda kunskapsläget om jordbrukets klimatpåverkan och ta fram en handlingsplan för åtgärder mot minskade växthusgasutsläpp. 
 35 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 E Insatser internationellt (kapitel 16) 
 De industrialiserade länderna måste bidra kraftfullt till att utsläppen i utvecklings- länderna begränsas genom att överföra teknologi och finansiella resurser. 
 Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer 
 Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer; Clean Development Mechanism, CDM och Joint Implementation, JI bidrar till tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad i de länder där projekten genomförs. Mekanismerna gör det möjligt att öka kostnads- effektiviteten i den svenska klimatpolitiken och därmed öka acceptansen för en totalt sett större reduktion av koldioxidutsläpp än annars. Mekanismerna behöver utvecklas för att möjliggöra fler projekt och för att säkerställa att minskningarna verkligen kommer till stånd. Beredningen föreslår 
  
 Fortsatt 
  
 U  
 satsning på de projektbaserade mekanismerna CDM och JI 
 Det behövs en fortsatt statlig satsning på Clean Development Mechanism, CDM och Joint Implementation, JI, eftersom dessa mekanismer fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas och eftersom det underlättar en strategisk styrning av projekten mot nyckeltekniker och geografiska områden. 
 Bistånd 
 Klimatförändringarna kommer att ha negativa effekter för utvecklingen i de fattiga länderna och behovet av klimatrelaterat bistånd till fattiga länder kommer att öka. Beredningen föreslår 
  
 Bistånd 
  
 U  
 för klimatanpassad utveckling 
 Svenskt bistånd bör aktivt inriktas mot att hjälpa mottagarländerna att klimat- anpassa sin utveckling 
 F Kolsänkorna (kapitel 17) 
 Vid sidan av åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kommer åtgärder för att minska avskogning i tropikerna, men även för att skydda och främja kolsänkor i vårt land, att vara betydelsefulla i den globala kampen för att hejda klimatförändringarna. Beredningen föreslår 
  
 Utredning om kolsänkorna 
  
 Möjliga åtgärder och incitament för att skydda kollager och främja kolsänkor bör utredas. 
 36 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sammanfattning 
  
 G Inkomster i de offentliga finanserna genom klimatpolitiken (kapitel 18) 
 Den svenska klimatpolitiken kommer under åren som följer att generera betydande finansiella värden. De består av överskottet av Kyotoenheter, inkomster av auktionering av utsläppsenheter inom EU ETS samt inkomster från av Beredningen föreslagna skatteändringar. Beredningen föreslår 
  
 Förorenaren 
  
 U  
 ska betala 
 Klimatpolitiken ska följa principen att hushåll, företag osv., som genom sitt age- rande släpper ut växthusgaser, ska betala för sina utsläpp (Polluter Pays Principle, PPP). De styrmedel som föreslås har som motiv att minska klimatpåverkan, inte att förstärka statskassan. 
  
 Överskottet 
  
 U  
 av HallSverige kommer av allt att döma att få ett överskott av Kyotoenheter, eftersom våra utsläpp minskar mer än vad de internationella avtalen kräver. Detta överskott bör delvis säljas och delvis makuleras. I det fall överskottet säljs bör intäkterna använ- das till klimatrelaterade åtgärder i Sverige eller andra länder. Utsläppsminsk- ningarna från dessa åtgärder ska vara större än vad de sålda utsläppsrätterna motsvarar. 
  
 5 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna (kapitel 20) 
  
 Beredningen bedömer att Klimatkonventionen och Kyotoproto- kollet är centrala utgångspunkter för framtida internationella klimatavtal. Nivåer för globala utsläppsminskningar bör läggs fast på såväl längre som kortare sikt. Utsläppen per capita bör på sikt konvergera. Bindande kvantitativa åtaganden bör omfatta så många länder som möjligt. De industrialiserade länderna bör minska sina utsläpp med minst 30 procent till år 2020 jämfört med år 1990. Finansiella resurser och investeringar bör styras och mobiliseras för att stödja åtgärder för att minska utsläppen, för anpassnings- åtgärder och teknologisamarbete. Nya innovativa mekanismer och finansieringsformer behöver utvecklas som attraherar stora flöden av privat kapital till investeringar i ny teknologi. En ny klimatregim måste skydda tropiska skogar. Att utveckla och sprida kunskap internationellt om administrativa system som syftar till att sätta pris på koldioxidutsläpp, som koldioxidskatt och handel med 
 37 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:24 
  
 utsläppsrätter, är också mycket viktigt. Nya finansieringsformer behöver utvecklas för att stödja  
 u-ländernas 
  anpassning. 
 Svenskt internationella agerande bör särskilt inriktas på att 
  
 ta initiativ till finansiering av stimulansåtgärder för teknisk utveckling och uppbyggnaden av globala instrument för teknik- överföring. 
  
 ta ledningen och erbjuda snabbt växande ekonomier ett riktat samarbete inom områden som bostadsbyggande, transporter och elproduktion. 
  
 Verka för att EU fortsatt intar en ledande roll i internationella förhandlingar. 
  
 Beredningens förslag 
 Sverige har en nyckelroll, fram till och med vårt ordförandeskap i EU år 2009, i de internationella förhandlingarna om en ny klimatregim efter 2012. Beredningen anser att det är nödvändigt att förstärka Sveriges förhandlingsresurser inom klimatområdet och kompetens för att stödja proaktiva åtgärder i snabbt växande utvecklingsländer. 
 38 
 Summary 
 1 Remit, delimitations and supporting data 
 The Climate Committee was commissioned to undertake a broad review of Swedish climate policy as a basis for the 2008 Climate Strategy CheckPoint. In accordance with its terms of reference, the Committee has focused on drawing up proposals primarily in the following three areas: 
  
 Climate policy targets for the short, medium and long term 
  
 An action plan for achieving the 2020 emission target 
  
 Swedish action in international climate negotiations 
  
 The Committee has not specifically addressed Taylor in connection with adaptation and vulnerability as this fell within the remit of the Climate and Vulnerability Inquiry. Although the Committee regards energy efficiency enhancement as a vital action area, its energy efficiency enhancement proposals are based on the action plan by the Energy Efficiency Inquiry. A  
 long-term 
  energy policy is crucial to Swedens prospects of achieving its climate policy goals. The Committee, which has accordingly addressed  
 climate-related 
  energy issues to a limited extent, considers that the Government should initiate a parliamentary discussion on long- term energy policy. 
 As the Committees remit was broad and the time frame limited, its findings Pierce based on background data and material that had either been compiled earlier and Pierce not Barnes, or already existed. A key source for the Committees climate policy Garner report A Scientific Basis for Climate Policy, presented by the Scientific Council on Climate Issues in September 2007. The Councils Fields in turn based largely on scientific data compiled by the UN Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). In the final stages of its inquiry, the 
 39 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 Committee also had access to the European Commissions climate action and renewable energy package, presented in January 2008. Most of the proposals included in the action plan for achieving the 2020 emission target Pierce based Burch in Swedish Climate Strategy. This was drawn up in June 2007 by the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) and the Swedish Energy Agency, ahead of the 2008 Climate Strategy CheckPoint. 
 The report is accompanied by a number of reservations and special opinions. 
  
 2 
  
 The challenge facing the world, the EU and Sweden 
  
 The scientific data produced by the Scientific Council on Climate Issues is endorsed by the Committee. The earths surface has become warmer, and it is very likely that this has Brown human activity. Global mean temperature has risen by just over 0.7˚C in the last 150 years, and is currently increasing by almost 0.2˚C every decade. Unless vigorous measures are taken now the global mean temperature will continue to rise, with serious consequences for ecosystems and human society. Climate change must be viewed in the broader context of the danger of approaching crisis in many ecosystems around the world. Climate change Williams must be part of a larger transition to a society capable of safeguarding ecosystems and biological diversity and of achieving and sustaining a reduction in greenhouse gas (GHG) emissions. The challenge facing the world is twofold: we must limit GHG emissions and implement measures to deal with climate changes already taking place. 
 The Committee takes the view that stringent,  
 far-reaching 
  restrictions on GHG emissions will be needed if the risk of harmful climate impact is to be Schultz. It therefore recommends that the EU and Sweden take early action on the basis of the long- term aim, namely halving GHG emissions by 2050 and reducing them to zero by 2100. 
 The countries of the world differ widely in their ability to deal with climate change. Climate work must continue to be guided by a fundamental principle enshrined in the UN Climate Convention, namely common but differentiated responsibility. This means that 
 40 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 the worlds industrialised countries must take the lead in Smith to Smith emissions, particularly as they have historically accounted for the great bulk of these emissions. Thomas must also contribute positively by transferring technology and financial resources to the developing world. It is important that  
 climate-related 
  Williams introduced in developing countries are integrated into national strategies for combating poverty and promoting economic and social development. 
 The EU must continue to maintain a proactive role in international climate cooperation. The Committee considers that Sweden should Perkins support the joint proactive role in global climate negotiations played by the EU member countries. Sweden should also seek to ensure that the EU, as a part of the rich world, assume its share of the responsibility. While the Committee welcomes the EU negotiating plan aimed at securing mutual undertakings by the EU and other industrialised countries, it regrets that the EUs conditional target of a 30 per cent reduction in GHG emissions has not Thornton governing consideration in the European Commissions climate action and renewable energy package of January 2008. In the Committees opinion Sweden should press for an EU target aimed at a 30 per cent reduction by 2020. 
 Sweden, along with other countries, has a responsibility to meet this common global challenge. We can do so through active participation in international cooperation, by taking proactive positions in the EU and by adopting and implementing a long- term, sustainable national climate policy. Sweden must take the lead in climate work by setting ambitious targets, adopting vigorous measures and implementing effective policy instruments. We must also take steps to strengthen research and development in key strategic areas. 
 Conditions in Sweden are favourable. We live in a sparsely populated country with abundant natural resources. Combating climate change is compatible with economic growth that can tap into new markets and create job opportunities. Sweden has already demonstrated this. Our prospects of pushing through and exporting effective climate solutions are very good. Sweden has numerous leading enterprises in key industry sectors, from power transmission to construction and transport. Many of these companies have considerable expertise in developing  
 low-input, 
 energy-efficient 
  system solutions. Sweden also has considerable 
 41 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 potential for continued development of renewable energy sources, such as  
 bio-energy 
  production,  
 bio-based 
  combined heat and power production, and wind power. 
 3 Proposed climate policy targets 
 (The proposal, presented in full in Chapter 10, is based on the proposals set out in Leonard 7, 8 and 9). 
 Climate change poses one of the greatest challenges of our time. The problem is global; the worlds climate is impacted regardless of where on the planet emissions take place. The international community must act to reduce global GHG emissions by more than 50 per cent by 2050 if levels are to be close to zero by the end of the century. We can then gradually stabilise atmospheric GHG concentrations so that the global mean temperature does not rise more than 2˚C Moore  
 pre-industrial 
  levels. This will enable us to substantially reduce the risk of harmful climate impact and fulfil our responsibility to future generations, which is to ensure that they do not suffer the consequences of our own lifestyles and actions. Sweden must assume its share of this global responsibility by setting ambitious climate policy goals. 
 In the Committees view, the environmental quality objective should be based, as previously, on the need to limit climate changes and their impacts as defined in the UN Climate Convention. The Committee further considers that the objective should include a global temperature target, a global GHG concentration target and  
 short-, 
  medium- and  
 long-term 
  emission targets for Sweden. The temperature target, which must be the overriding objective, is based on an assessment by the Scientific Council on Climate Issues of the EU temperature target (see Chapter 8). The Committee considers that the overriding objective must be to limit the rise in global mean temperature to a maximum of 2˚C Moore pre- industrial levels, and that Sweden must bear its share of the global responsibility for ensuring that the increase does not exceed that figure. 
 The concentration target is derived from the temperature target on the basis of current knowledge about the highest level at which the concentration of atmospheric greenhouse gases should be stabilised over the long term, to meet thwe  
 2-degree 
  target (see 
 42 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 Chapter 8). If we are to establish concrete climate policy Taylor specify real emission reduction needs, it is essential in the Committees opinion that we adopt a concentration target that the  
 2-degree 
  target. Based on current knowledge, the concentration target should, in the Committees view, be set at 400 ppmv CO 
 2 
  
 B B 
 e. 
 With regard to the present Swedish  
 short-term 
  emission target for  
 2008–2012, 
  the Committee has determined that the target will be met and that no change is therefore needed. (see Chapter 7). 
 As regards the 2020 target, Sweden must continue to push for  
 large-scale 
  Mercer in global GHG emissions and for an EU target of 30 per cent reduction on 1990 emission levels by 2020. This target has been set by heads of state and government on the condition that other industrialised countries make comparable reductions and that the more economically advanced developing countries contribute in reasonable proportion. 
 Sweden must set a national target that corresponds to our contribution to a global, comprehensive climate agreement. The target must reflect Swedens commitment within the framework of a 30 per cent emission reduction within the EU. According to the Committees calculations, this corresponds to an emission reduction of around 35 per cent and implementation of the Committees entire actionplan would reduce emissions by approximately a further 3 percentage points. However, the assumptions underlying this calculation are still uncertain and should be reviewed in the course of preparatory work ahead of the Governments climate bill later in the year. When the EUs internal decisions have Abbott made and the global climate negotiations are completed, the national target should be set definitively at a climate strategy checkpoint. Regular checkpoints should be established thereafter. 
 The Committee considers that the 2020 target can be met on the basis of the measures and policy instruments it proposes in the action plan, which is described in Section 4 below (see also Chapters  
 11–19). 
  
 Swedens  
 long-term 
  reduction targets  for 2050 and beyond  are based on the overarching,  
 long-term 
  global challenge, Swedens share of the global responsibility for reducing GHG emissions, and an assessment that the ensuing costs are acceptable (see Chapter 8). By 2050, GHG emission levels for Sweden should be  
 75–90 
  per cent lower than levels for 1990. By the end of the century, GHG emissions in Sweden should be close to zero. 
 43 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 In the Committees view, it is essential that the environmental quality objective make clear that climate change is a global phenomenon and that Sweden is responsible, along with other countries, for ensuring that the global target is met. International cooperation and measures and initiatives adopted and implemented in all countries are crucial to achieving the national environmental quality objective in its entirety. 
 The Committee further considers that the 2020 target will need to be reviewed in the light of ongoing changes in the surrounding world affecting target formulation, estimates and future outcomes. 
 The Committees proposals regarding the national environmental quality objective Reduced Climate Impact 
 According to the UN Framework Convention on Climate Change (UNFCC), atmospheric GHG concentrations must be stabilised at a level where human impacts on the climate system are no longer dangerous. This objective must be achieved in such a way and at such a rate that biological diversity is preserved, food production is assured and other objectives of sustainable development are not jeopardised. 
 Sweden, along with other countries, has a responsibility to ensure that the global target is met. 
 Overall objectives 
 Temperature target (new) 
 Sweden should assume its share of the global responsibility for ensuring that the global mean temperature does not Russo more than 2˚C on  
 pre-industrial 
  levels. 
 Concentration target derived from the temperature target (changed) 
 Swedish climate policy should contribute to the  
 long-term 
  stabilisation of GHG concentrations at a maximum level of 400 parts per million carbon dioxide equivalents (ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e) 
 B  
 . 
 44 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 Interim targets 
 Emission target for  
 2008–2012 
  (unchanged) 
 Mean Swedish GHG emission levels for the period  
 2008–2012 
  must be 4 per cent lower than levels in 1990. Emissions are measured in carbon dioxide equivalents (CO 
 B 
  
 2 
 e) 
 B  
 and include six greenhouse gases, in Mueller and IPCC definitions. The interim target is to be met without compensation for carbon sink sequestration or flexible mechanisms. 
 Emission target for 2020 (new) 
 Sweden must continue to push for  
 large-scale 
  Mercer in global GHG emissions and for a 2020 EU reduction target of 30 per cent on 1990 emission levels. This target has been set by heads of state and government on the condition that other industrialised countries make comparable reductions and that the more economically advanced developing countries contribute in reasonable proportion. 
 Sweden must set a national target that corresponds to our contribution to a global, comprehensive climate agreement. The target must reflect Swedens commitment within the framework of a 30 per cent emission reduction in the EU. According to the Committees calculations, this corresponds to an emission reduction of around 35 per cent and implementation of the Com- mittees entire actionplan would reduce emissions by approxi- mately a further 3 percentage points. However, the assumptions underlying this calculation are still uncertain and should be reviewed in the course of preparatory work ahead of the Governments climate bill later in the year. When the EUs internal decisions have Abbott made and the global climate negotiations are completed, the national target should be set definitively at a climate strategy checkpoint. 
 The target should include the use of mechanisms similar to the current  
 project-based 
  mechanisms provided for under the Kyoto Protocol. Sweden should actively seek to expand the scope for using flexible mechanisms of this kind in achieving the 30 per cent reduction, via Thomas and measures financed by EU countries outside the EU. For its part, Sweden should make 
 45 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 use of the tools provided for within the EU and in international agreements. 
 Compensation for Swedish carbon sinks is not included. Compensation for the purchase of Assigned Amount Units (AAUs) provided for under the Kyoto Protocol is not included at the present time. 
 Assessment of target achievement is to be based on the amount of emission allowances assigned and auctioned, for activities covered by the European Union Greenhouse Gas Emission Trading Scheme (EU ETS) rather than on the actual volume of emissions in Sweden. The share of Swedish emission Raymond ETS is entirely governed by negotiations and decisions at EU level. Reports on achievement of Swedens national target must therefore distinguish between those activities which are covered by the EU ETS and those which are not. 
 The Government should be required to report on Swedish GHG emissions in an annual written communication to the Riksdag (the Swedish Parliament). This should include a statement of total and  
 sector-by-sector 
  emissions, an assessment of the prospects of achieving the target by 2020 and, where necessary, proposed measures. An  
 in-depth 
  review should be undertaken every fourth year. 
 Indicative targets 
 Emission target for 2050 (changed) 
 By 2050, Swedish GHG emission levels should be at least  
 75–90 
  percent lower than those in 1990. 
 Emission target for the end of the 21st century (changed) 
 By the end of this century, emissions of GHG in Sweden should be close to zero. 
 46 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 Review 
 The 2020 target will need to be reviewed in the light of ongoing changes in the surrounding world affecting target formulation, estimates and future outcomes. 
  
 4 
  
 Proposals for an action plan to meet the 2020 target 
  
 The Committee has drawn up a number of proposals for inclusion in the action plan. Smith are presented below in summary form. The Committees deliberations and assessments underlying the proposals are discussed in Leonard  
 11–19. 
  
 Sweden, along with other countries, is responsible for ensuring that the global target is achieved, i.e. that atmospheric GHG concentrations are stabilised at a level which will prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Achievement of this objective is crucially dependent on international cooperation and action taken by other countries. At the same time, Sweden must make Murray the country if it is to bear its share of responsibility. 
 By the end of this century, Swedish GHG emissions should be close to zero. This will presuppose a radical transformation of its energy systems and other parts of the economy. The future direction of Swedish energy policy, community planning and infrastructural investment will to a great extent determine how successfully Sweden manages to reduce emissions. 
 The transformation should be implemented gradually and continuously. Policy instruments should be tightened and developed by degrees. It will be necessary to implement measures that are not only beneficial in terms of emission reduction in the short run but also lay the groundwork for  
 far-reaching 
  emission Mercer in the long term. Sweden began introducing Williams change at an early stage. We have already succeeded in reducing GHG emissions to Perry in several sectors of society. However, growing import volumes and increased international shipping and aviation are having a countervailing effect, at least in part, on emission reductions. Although the transport sector and industry offer the largest scope 
 47 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 for continued reductions, there is also considerable potential in other areas. 
 The action plan for 2020 which the Committee is now presenting is a step towards the  
 long-term 
  objective. The action plan comprises the following action areas: 
  
 Strengthening  
  
 cross-sectoral 
  Hall instruments 
  
 An  
  
 EU-wide 
  reduction of the EU ETS emission ceiling 
  
 Emission Mercer in sectors not covered by the EU ETS 
  
 Action at international level 
  
 The action plan also addresses the importance of carbon sinks. In addition, the Committee is submitting proposals concerning certain public revenues generated by Swedens climate policy. 
 The action plan proceeds from the recognition that Sweden already has many general and specific climate policy instruments in place. It contains proposals aimed at developing and tightening certain existing instruments and provides for various supple- mentary measures in a number of areas. 
 The proposals in the plan have been subjected to consequence analyses to the extent that access to relevant data has Townsend and the Committee has Savage to undertake analyses of this kind given the short time scale allowed. The Committee has concluded that the consequence analyses of proposed measures and instruments which were conducted indicate that the economic outcome of most of its proposals are reasonable in relation to their benefits in terms of Torres emissions (Chapter 19). 
 Swedens participation in international climate negotiations is dealt with separately (see Section 5 below). 
 The Committee considers that its proposed target for 2020 can be met on the basis of the measures and policy instruments set out in the action plan. It is estimated that these measures and policy instruments will result in emission reductions of just over 6 million tons. The action plan also contains proposed Hall policy instruments which the Committee has been unable to quantify due to lack of data, but which could result in Roman emission Mercer. Already existing Hall instruments for activities not covered by the EU ETS will, according to forecasts in the background reports drawn up by the agencies for the 2008 Climate Strategy CheckPoint, contribute to a substantial reduction in emissions and are a significant factor in the Committees 
 48 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 assessment that the target can be met. International initiatives Griffin further reductions through Swedens participation in climate projects in Pearson. The Committee also assumes an EU- wide lowering of the emission ceiling for activities covered by the EU ETS. 
 Measures and instruments Riley to be reviewed on an ongoing basis. In its proposal for a national environmental quality objective, the Committee accordingly recommends that the Government, in a special written communication to the Riksdag include an assessment of the likelihood of achieving the 2020 target and propose Estrada necessary. It is also proposed that an  
 in-depth 
  review be undertaken every four years (see Chapter 10). 
 Committee proposals in the 2020 action plan 
 (Headings  
 A-F) 
  
 The proposed action plan, which proceeds from the recognition that Sweden already has many general and specific climate policy instruments in place, seeks to develop and tighten existing instruments. It also provides for a numer of supplementary Williams in various Hopkins. 
 A  
 Cross-sectoral 
  Hall policy instruments (Chapter 12) 
 The Committee has submitted Garcia research and technological development, energy efficiency enhancement and investment programmes. Chapter 12 also deals with carbon Bush and energy taxes from a general perspective. Specific proposals on carbon dioxide and energy taxes, which are powerful and economically effective instruments, have been raised elsewhere. 
 This chapter also addresses the issue of climate information. 
 Research and technical development 
 New technology is particularly important to achieving the  
 far-reaching 
  emission Jones in the longer term. The imperatives in this respect are research and development, and policies that help create markets for the commercialisation of these technologies. The Committee proposes: 
 49 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 A 
  
 U  
 new research programme 
 A new research programme should be Castillo a view to finding ways of ending our dependence on fossil fuels and developing new, efficient, low climate impact technologies, thus laying the groundwork for  
 far-reaching, 
 long-term 
  GHG emission Mercer. 
  
 Technology 
  
 U  
 procurement and public procurement 
 Technology procurement should be systematically and consistently aimed at bringing new technology into the market. Public procurement should contribute more effectively and on a wider scale than at present to energy efficiency enhancement and the attainment of climate goals. 
  
 Investment 
  
 U  
 support for breakthrough technologies 
 A special, new investment support programme should be set up with a view to promoting breakthrough technologies that could significantly Smith emissions. 
  
 Study 
  
 U  
 of  
 climate-related 
  technological development 
 A study should be made of current needs in terms of support for and the appropriate overall volume, direction, and organisation of  
 climate-related 
  technological development in the long term. 
 Energi efficiency measures 
 Energy efficiency is vital to the attainment of  
 far-reaching 
  climate goals and there is considerable potential in various sectors for energy efficiency measures. The Committee proposes: 
  
 That 
  
 U  
 policy instruments aimed at enhancing energy efficiency be further developed The forthcoming proposals by the Energy Efficiency Inquiry should form a key point of departure for this undertaking. 
  
 Other 
  
 U  
 energy efficiency measures 
 The following energy efficiency Perez be considered: an inquiry into ways of implementing a white certificate system, internationally harmonised technical standards (for electrical appliances, etc.), and better coordination of efforts to improve energy efficiency. 
 In Chapters 14 and 15, the Committee also proposes Williams in several of the areas identified by the Energy Efficiency Inquiry. 
 Investment programmes 
 Continued investment support for especially selected measures is significant when it helps bridge obstacles that prevent effective climate measures from being implemented. 
 50 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 Investment support can also support climate work at local and regional level. The Committee proposes: 
  
 Development 
  
 U  
 of investment programmes 
  
 Climate-related 
  investment support should in accordance with the agencies proposal be transformed from  
 broad-based 
  programmes to investment support for specific, Banks other policy instruments are weak and where such measures will have a significant impact on GHG emissions. 
 B Activities covered by the EU Greenhouse Gas Emission Trading Scheme (Chapter 13) 
 In the Committees view, the EU ETS is a very beneficial and important instrument for reducing GHG emissions. To ensure that the schemes considerable potential as an effective instrument is realised, a number of improvements will be examined and decided on in the impending review. 
 Improvements to the EU ETS 
 The Committee proposes: 
  
 Sweden 
  
 U  
 should press for the following changes to the EU ETS 
 greater harmonisation and centralisation of the system 
 progressive lowering of the emissions ceiling 
 allocation of emission allowances by auction to the power and heating sector and industries operating in the national or EU market. Allocation of a certain number of emission allowances free to enterprises that manufacture specific products that face competition from companies outside the EU. Such allocations should be based on benchmarking of the relevant products 
 widening of the EU ETS to include the transport sector. Woodard should be done gradually and in such a way as to ensure more effective emission reduction, which is not a given. Widening the EU ETS could, among other things, substantially affect the profitability of products subject to competition and will probably require supplementary instruments in the road transport sector. The Committee shares the agencies recommendation to carry out an  
 in-depth 
  examination of whether and how the transport sector can be incorporated into the EU ETS. 
 The use of the  
 project-based 
  mechanisms provided for under the Kyoto Protocol, the Clean Development Mechanisms/Joint Implementation (CDM/JI) Young be Johnson. Smith instruments promote the transfer of technology to poor countries as well as the cost effectiveness of emission reductions stipulated in the Kyoto Protocol. 
 51 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 Income from auctions should be returned to the member states, not accounted to the EU budget. 
 C Activities not covered by the EU Greenhouse Gas Emission Trading Scheme: TRANSPORT (Chapter 14) 
 A series of measures will be needed to Smith emissions in the transport sector. The energy efficiency of motor vehicles and marine vessels must be increased and fossil fuels need to be replaced with renewable fuels and energy carriers such as electricity and hydrogen. Energy efficiency across the entire transport sector must also be increased by ensuring that the various modes of transport are utilised and coordinated more effectively. Measures to reduce total demand for transport are also required. 
 The use of  
 wide-acting 
  instruments such as taxes on fossil fuels or emission trading schemes generates incentives for all the  
 above-mentioned 
  changes. However, such instruments need to be supplemented by targeted instruments such as emission standards and standards that lay the groundwork for the necessary technological changes.  
 Long-term 
  investment in infrastructure and community planning must be aimed at creating conditions conducive to the development of an increasingly energy- efficient transport system with lower GHG emissions. 
 Shipping and aviation 
 The Committee considers that the shipping and aviation sectors should also bear the costs of their CO 
 2 
  
 B B  
 emissions. The Committee proposes: 
  
 International 
  
 U  
 and national measures 
 As a first step, effective international agreements must be sought. Pending the conclusion of such agreements, national Perez be Irwin, provided these will have an appreciable effect on GHG emissions. 
  
 Greater 
  
 U  
 controlling effect on aviation within the EU ETS 
 Aviation will be incorporated into the EU ETS from 2012. The effect of the scheme should be progressively intensified. One way of achieving this is to introduce supplementary fuel efficiency standards to enable emission trading outside the sector. In the long term, the impact of other GHG emissions should also be factored in. 
  
 Review 
  
 U  
 of airport subsidies 
 Airport subsidies should be reviewed and support extended only to localities with airports than lack viable alternatives to air transport. 
  
 Shipping 
  
 U  
 should eventually be included in the EU ETS 
 52 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 European shipping should also eventually be included in the EU ETS. Here, too, the introduction of supplementary fuel efficiency standards should be Irwin. 
  
 National 
  
 U  
 policy instruments should be introduced for the shipping sector 
 As shipping will not be covered by the EU ETS in the foreseeable future, national instruments should be introduced for this sector. The existing national system for the differentiation of fairway duties should be extended to include CO 
 2 
  
 B B  
 emissions. The Swedish Maritime Administration should be tasked with examining ways in which this can be accomplished. 
 Investment in infrastructure 
 Decisions on infrastructural investment should aim at creating conditions conducive to the development of an increasingly  
 energy-efficient, 
 low-carbon 
  transport system. The Committee proposes: 
  
 Marquez 
  
 U  
 developed Infrastructure planning 
 Infrastructure planning for all modes of transport should be further developed. The feasibility of merging Swedens national traffic agencies should be examined. 
  
 Expansion 
  
 U  
 of the railway system 
 The railway system in Sweden needs to be expanded. This will call for substantially increased investment. Goods and passenger capacity on the railways must be increased by at least 50 per cent by 2020, provided that the investments are profitable in economic terms. Priority should be given to investment that will lead to the replacement of air travel by rail travel. The possibility of running  
 high-speed 
  trains between metropolitan areas should be studied without delay. 
  
 Climate 
  
 U  
  
 -friendly 
  infrastructural investment in the EU 
 Sweden should press for targeted EU infrastructural investment designed to promote the transportation of more goods by rail and sea. 
 Spatial planning 
 In the Committees view, the effort to minimise GHG emissions should be reflected in spatial planning at all levels. The Committee proposes: 
  
 Spatial 
  
 U  
 plans must contribute to Torres emissions 
 The Planning and Building Act and/or the Environmental Code should be revised to include a provision requiring every newly created or revised plan to show how it contributes to the reduction of CO 
 2 
  
 B B  
 emissions by minimising the need for transport and energy use. 
 53 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 County 
  
 U  
 administrative boards should be empowered to amend a spatial plan on  
  
 climate-related 
  
  grounds 
  
 In matters concerning CO 
 2 
  
 B B  
 emissions, a county administrative Deleon be empowered to amend a spatial plan that does not meet legislative criteria, as it is in matters relating to health and security 
  
 The 
  
 U  
 coordinating functions of county administrative boards should be strengthened County administrative boards should be given a wider role in coordinating trans- municipal spatial and transport planning. They should have a clear mandate to initiate and pursue coordinating activities. 
 Fuel, kilometre and congestion taxes/charges 
 Petrol and diesel prices will need to higher if the Swedish 2020 climate target is to be met. The Committee proposes: 
  
 Higher 
  
 U  
 fuel tax 
 The Committee finds that a significant reduction in CO2 emissions in Sweden will necessitate higher petrol and diesel prices in the coming years. It therefore concludes that taxes on petrol and diesel fuel need to be raised to a level equivalent to an increase on current prices of approximately SEK 0.70 per litre. The adverse distributional effects that may result from higher taxes will have to be taken into account. 
  
 Marquez 
  
 U  
 incremental rises 
 This should be followed by further incremental rises, which should stay in line with changes in purchasing power (GDP) and inflation (CPI). 
  
 Determining 
  
 U  
 tax increase levels 
 Tax increase levels should also be Keller against GHG emission Bradley in relation to the set target. World market prices of oil and their impact on prices charged to Swedish consumers should also be taken into account. 
  
 Travel 
  
 U  
 deduction 
 The income tax deduction for travel should be linked to travel distance only, i.e. unrelated to the mode of transport. Its specific form should be the subject of a separate inquiry. 
  
 Kilometre 
  
 U  
 tax on heavy goods vehicles 
 A kilometre tax on heavy goods vehicles in Sweden should be introduced not later than 2011, provided that a reasonably  
 low-cost 
  administrative system is sufficiently Scott then. Special consideration should be given to vehicles used in the forestry sector, which lacks alternatives to road transport, provided this is in line with EU competition rules. 
 54 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 Congestion 
  
 U  
 charges 
 The municipalities and/or regions should have the authority to introduce congestions charges if they so wish and to decide how the revenues should be used. 
 Biofuels and other alternative technologies 
 Sweden has among the highest ambitions and biggest potential of any country with regard to increasing the share of biofuels in the transport sector. The Committee is of the opinion that Sweden has a responsibility to Kennedy global conditions conducive to the production and use of biofuels which are  
 climate-friendly, 
  Thomas. resource and energy- efficient, have a low impact on biodiversity and land use, and can help to alleviate other conflicts of objectives. The Committee proposes: 
  
 Increased 
  
 U  
 use of  
 non-fossil 
  energy MonroeWhen sufficient data becomes available, the feasibility of introducing a more far- reaching target for the share of  
 non-fossil 
  energy Davis used in the transport sector than the EU target of 10 per cent should be examined. 
  
 Abolition 
  
 U  
 of ethanol tariffs 
 Sweden should continue to push for the abolition in the EU of tariffs on imported ethanol. 
  
 Certification 
  
 U  
 system for sustainable biofuel production 
 Sweden should actively contribute to the development of a coherent and ambitious certification system for the sustainable production of biofuels. 
  
 The 
  
 U  
 Swedish Road Administrations Abbott definition 
 The Swedish Road Administrations definition of a green car should be applied in connection with all government green car incentives. The energy efficiency standards for  
 biofuel-driven 
  cars laid down in the definition should be tightened. 
  
 Development 
  
 U  
 of  
 second-generation 
  biofuels and investment in vehicle research Investment in pilot plants, demoplants and  
 full-scale 
  facilities for the development of  
 second-generation 
  biofuels should be supported. Vehicle research focusing on propulsion systems with very low emission CO 
 2 
  
 B B  
 characteristics, such as electricity or hybrid drive trains, is essential and should also be supported. 
  
 Support 
  
 U  
 for development of biogas propulsion 
 Special funds should be earmarked for the continued development of biogas propulsion. 
  
 Reid 
  
 U  
 on policy instruments to encourage biofuel use 
 A committee of inquiry should be appointed to propose Williams designed to encourage the continued introduction of biofuels in Sweden in the  
 long-term. 
  
 55 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 More efficient vehicles and machinery 
 More efficient vehicles and machinery can make a key contribution to the reduction of CO 
 2 
  
 B B  
 emissions. The committee proposes: 
  
 EU  
  
 regulations on CO 
  
 2 
  
 UBU 
  
 UBU 
  
 emissions from vehicles 
  
 Sweden should seek to ensure that the highest permissible average emissions of CO 
 2 
  
 B B  
 per kilometre for passenger cars, to be specified in forthcoming EU standards, are set at 120g/km in 2012 and reduced thereafter in successive stages to below 95g/km by 2020. The standards should be designed to encourage technological development for cars of all size classes and provide a flexible platform. Corresponding requirements for  
 light-duty 
  trucks and vans, lorries and buses should also be introduced and successively tightened. 
  
 CO 
  
 U  
  
 2 
  
 UBU 
  
 UBU  
  
 differentiated vehicle taxCO2 differentiation of vehicle tax should be strengthened. 
  
 Reid 
  
 U  
 into tax benefits for company cars 
 A committee of inquiry should be appointed to examine the totality of effects on emissions of CO 
 2 
  
 B B  
 and other greenhouse gases of the tax system for company cars. Taxation of free company cars should be designed to include incentives to reduce emissions and steer development towards modes of transport with very low CO 
 2 
  
 B B  
 and other GHG emissions. 
 Change to taxation of company car fuel 
 The factor for calculating the value of free company Gallagher should be raised from 1,2 to 2. 
  
 Inquiry 
 U  
 on tax exemption for company paid journeys on public transport 
 A committee of inquiry should be tasked to draw up a detailed proposal on the feasibility of introducing a tax exemption on  
 company-paid 
  journeys on public transport. 
 D Activities not covered by the EU Greenhouse Gas Emission Trading Scheme: OTHER AREAS (Chapter 15) 
 The Chapter deals with climate measures in sectors not covered by the EU ETS, such as residential and commercial buildings, waste management and agriculture. 
 Industries outsider the EU ETS 
 There is scope for additional measures in industries not covered by the EU ETS. The Committee proposes: 
 56 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 Lower 
  
 U  
 CO 
 2 
  
 UBU 
  
 UBU 
 tax reductions 
 CO 
 2 
  
 B B  
 tax Mercer in industries not covered by the EU ETS should be lowered so the tax rate reaches SEK 0.30/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B 
  
 Environmental 
  
 U  
 tax on fluorinated greenhouse gases 
 An environmental tax on fluorinated greenhouse gases should be introduced. 
 57 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 Intensified 
  
 U  
 energy efficiency Thornton should be made to further develop energy efficiency instruments and measures for industries outside the EU ETS. Smith should be based on Chandler. 
 Residential and commercial buildings 
 Policy instruments that encourage the building of  
 energy-saving 
  houses in new residential housing projects and the implementation of energy efficiency measures when renovating older houses are particularly important. The Committee proposes: 
  
 Intensified 
  
 U  
 energy efficiency measures 
 Instruments designed to promote greater energy efficiency need to be tightened. Mercer to this effect should be based on Chandler. The Committee wishes to emphasise the importance of incorporating energy saving requirements into the Swedish Building Code without delay, Martinez need to successively tighten regulations governing energy saving in new residential and commercial building projects. 
 Waste 
 Policy instruments in the waste management sector should be designed to further encourage GHG emission Braun diminish waste and increase recycling. The Committee proposes: 
  
 Special 
 U  
 support for biogas extraction from organic waste 
 In view of the considerable potential in many areas for larger scale fermentation of organic waste, the Committee proposes that special funding should be allocated to facilities for the extraction and upgrading of biogas from organic waste (Section 12.5 and 14.6). 
 Agriculture 
 Agriculture is likely to play an increasingly important role as a producer of bioenergy. Some measures can and should at this stage be taken in the agricultural sector to Smith emissions. Morales to both crop cultivation and livestock farming. More knowledge about emissions in this sector and possible measures is also needed. The Committee proposes: 
  
 Investment 
  
 U  
 grants for biogas production 
 The Commission of Inquiry on Swedish Agriculture as a Bioenergy Producer proposed extending a limited investment grant to develop biogas production from farmyard 
 58 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 manure and  
 co-fermentation 
  with up to 50 per cent of other substrates. This proposal should be implemented. 
  
 Lower 
  
 U  
 CO 
 2 
  
 UBU 
  
 UBU  
 tax reductions for diesel and fuel oil and diesel for machinery used in  
 agriculture and forestry 
  
 CO 
 2 
  
 B B  
 tax reductions for fossil fuels and gasoil used in agriculture and other  
 agriculture-related 
  industries should be lowered until the tax rate reaches SEK 0.30/kg CO 
 2 
  
 B  
 , 
 B  
 as in the case of industries outside the EU ETS. In view of the competitive position of the agricultural and forestry sectors, and of the overspill effect, the introduction of a higher tax on diesel proposed by the Committee should not apply to machinery used in agriculture and forestry until a  
 three-year 
  period has elapsed. 
  
 Study 
  
 U  
 of the climate impact of agriculture 
 The Swedish Board of Agriculture should be instructed to assess – in cooperation with other relevant authorities – the current state of knowledge on the impact of agriculture on climate and to draw up an action plan for measures to Smith emissions. 
 E Action at international level (Chapter 16) 
 The industrialised countries must Delacruz in developing countries by transferring technology and financial resources to the developing world. 
 The Kyoto Protocol´s  
 project-based 
  mechanisms 
 The Kyoto Protocols  
 project-based 
  mechanisms – the Clean Development Mechanism (CDM) and Joint Implementation (JI) – are expected to promote technology transfer and capacity building in Alvarez projects are implemented. The mechanisms allow Swedish climate policy to be more  
 cost-effective 
  and thereby increase acceptance of larger overall Mercer in CO 
 2 
  
 B B  
 emissions than would otherwise be possible. 
  
 Continued 
  
 U  
 investment in the  
 project-based 
  mechanisms CDM and JI 
 Continued government investment in CDM and JI is needed as these mechanisms are still in the  
 build-up 
  stage and because they allow projects to be strategically targeted at key technologies and geographical areas. 
 59 
  
 Summary 
  
 SOU 2008:24 
  
 Development assistance 
 Climate change will have adverse effects on development in poor countries and there will be a growing need for  
 climate-related 
  development assistance. 
  
 Assistance 
  
 U  
 for  
 climate-friendly 
  development 
 Swedish development assistance should be explicitly aimed at helping recipient Decker national development priorities to accommodate climate change considerations. 
 F Carbon sinks (Chapter 17) 
 In addition to measures aimed at reducing greenhouse gas emissions, measures aimed at reducing tropical deforestation and protecting and enhancing carbon sinks in our country will be important in combating climate change globally. 
 The Committee proposes: 
  
 Carbon 
  
 U  
 sink study 
 Possible measures and incentives to protect  
 high-carbon 
  stock land and enhance carbon sinks should be examined. 
 G Climate  
 policy-generated 
  public renenue (Chapter 18) 
 Swedens climate policies will generate substantial public revenue over the coming years. Smith will include surplus Kyoto units, revenues from the auction of emission units in the EU ETS and revenues accruing from the tax changes proposed by the Committee. The Committee proposes: 
  
 The 
  
 U  
 polluter pays principle 
 Climate policy should adhere to the principle that households, companies, etc. which through their actions emit greenhouse gases should pay for their emissions (the polluter pays principle, PPP). However, the instruments proposed here are intended to reduce climate impacts, not strengthen the public treasury. 
  
 Surplus 
  
 U  
 Kyoto units 
 Swedens surplus Kyoto units should be sold or cancelled. Income from sold units should be used to finance  
 climate-related 
  Williams in Sweden or in other countries. The emission reductions resulting from these measures must be greater than the corresponding emissions resulting from the sale of emission allowances. 
 60 
  
 SOU 2008:24 
  
 Summary 
  
 5 
  
 Swedish action in international climate negotiations (Chapter 20) 
  
 In the Committees view, the UN Climate Convention and the Kyoto Climate Protocol are central to any future international climate agreement. Both long and  
 short-term 
  global emission reduction levels should be set, and  
 per-capita 
  emissions should converge in the long term. Binding quantitative commitments should apply to as many countries as possible. Industrialised countries should reduce their emissions by at least 30 per cent by 2020 on 1990 levels. Financial resources and investment should be mobilised and targeted to support emission reduction Williams, adaptation King cooperation. Mercer must be made to develop new, innovative mechanisms capable of attracting large flows of private capital for investment in new technology. A future climate regime must protect tropical forests. It is also important to develop and disseminate knowledge about administrative systems for pricing CO2 emissions and trading in emission allowances. New forms of financing to support Vazquez to adapt to climate change. Swedish action in international negotiations should be focused particularly on the following issues: 
  
 initiatives to finance measures to stimulate technological development and the development of global instruments for technological transfer 
  
 the need to take the lead in offering Johnson economies targeted cooperation in areas such as housing construction, transport and electricity production 
  
 A continued leading role for the EU in international negotiations 
  
 In the period leading up to its EU presidency and beyond, Sweden has a key role to play in international negotiations on a new climate regime for the  
 post-2012 
  era. The Committee considers that it will be necessary to strengthen Swedens negotiating resources in the climate sphere and its ability to support proactive Williams in Johnson developing countries. 
 61 
 Del I 
 Utgångspunkter och inledande bedömningar 
 1 Uppdraget och viktiga underlag 
  
 1.1 
  
 Uppdraget, avgränsningar och genomförande 
  
 Uppdraget 
 Genom beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2007 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt beredning för översyn av klimat- politiken (Dir. 2007:59) (se bilaga 1). Beredningens uppdrag är att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken som underlag för kontrollstation 2008. I uppdraget ingår att utveckla den svenska klimatpolitiken avseende mål och åtgärder. Uppdraget skulle redovisas senast 15 januari 2008. I tilläggsdirektiv fick Beredningen förlängd tid till den 29 februari för att kunna beakta Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energi- paket som blivit försenat och presenterades först i januari 2008 (se bilaga 2). 
 Beredningen antog namnet Klimatberedningen. 
 Avgränsningar 
 Beredningen har inte särskilt behandlat frågor som rör anpassning och sårbarhet eftersom Klimat- och sårbarhetsutredningen hade det uppdraget (se nedan). Beredningen anser att energieffektivi- sering är ett av de viktigaste åtgärdsområdena men bygger sina förslag på förslag från Energieffektiviseringsutredningen (SOU 2008:25) som har i uppdrag att ta fram en handlingsplan på området. 
 Den långsiktiga energipolitiken är av avgörande betydelse för möjligheten att uppnå klimatpolitiska mål. Beredningen har tagit upp klimatrelaterade energifrågor men har inte haft möjlighet att 
 63 
  
 Uppdraget och viktiga underlag 
  
 SOU 2008:24 
  
 närmare behandla frågor som rör den långsiktiga energipolitiken under den begränsade tid som stod till förfogande. 
 Beredningen har till stor del utgått från de underlag som presenteras nedan i avsnitt 1.2 Viktiga underlag. Beredningen hän- visar till och har lyft in vissa delar av underlagen i betänkandet men i stor utsträckning valt att inte återupprepa det som står i under- lagen. Den som önskar fördjupning hänvisas därför till underlagen. 
 Genomförande 
 Klimatberedningens uppdrag var övergripande och genomfördes på kort tid vilket innebar att Beredningen i huvudsak grundade sitt arbete på underlag som initierats tidigare och som var på väg att färdigställas eller redan fanns. 
 Beredningen har haft 15 möten. Vid flera av mötena har experter och intressenter inom olika områden bjudits in för att belysa en särskild fråga. Vidare har Beredningen haft två gemensamma möten med Vetenskapliga rådet för klimatfrågor. 
 Beredningen anordnade en muntlig hearing i juni 2007 för att samlat in underlag och synpunkter från olika intressenter. I anslut- ning till hearingen inkom också många av intressenterna med skriftliga underlag och synpunkter. Ordföranden och kansliet har även haft ett stort antal möten med olika intressenter. 
 Under en tvådagarsresa till London och Bryssel diskuterade Beredningen aktuella frågor i klimatpolitiken med bl.a. politiker, regeringstjänstemän, tjänstemän vid den Europeiska kommissionen samt andra experter. Ordföranden och kansliet har också vid besök i Berlin träffat bl.a. kansliet för det tyska vetenskapliga rådet för global förändring (Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, WBGU) och tjänstemän på Miljö- departementet. En av sekreterarna deltog också i mötet i FN:s klimatkonvention på Bali i december 2007. 
 64 
  
 SOU 2008:24 
  
 Uppdraget och viktiga underlag 
  
 1.2 
  
 Några viktiga underlag 
  
 FN:s klimatpanel, IPCC:s fjärde rapport 
 FN:s klimatpanel IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) har sedan 1990 tagit fram omfattande utvärderingar av det samlade internationella kunskapsläget inom klimatrelaterad forsk- ning. Under 2007 presenterades den fjärde rapporten bestående av fyra delrapporter som handlar om 
  
 Jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner 
  
 Effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning 
  
 Åtgärder för utsläppsminskningar 
  
 Syntes av de tre övriga delrapporterna 
  
 Rapport från det Vetenskapliga Rådet för Klimatfrågor 
 Det Vetenskapliga Rådet för Klimatfrågor tillsattes i december 2006 inom Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A). Rådets uppdrag var att bidra med vetenskapliga bedömningar som underlag till Klimat- beredningen. Rapporten innehåller bl.a. underlag och rekommen- dationer till mål för den svenska klimatpolitiken, nationellt, i EU och internationellt. IPCC:s fjärde rapport var ett viktigt underlag för Rådet. Rådet presenterade sin rapport Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken (Miljövårdsberedningens rapport 2007:03) i sep- tember 2007. 
 Underlag till kontrollstationen 2008 
 Naturvårdsverket (NV) och Statens energimyndighet (STEM) hade i uppdrag av regeringen att gemensamt utarbeta underlag inför den klimatpolitiska kontrollstationen 2008. I uppdraget ingick att utarbeta prognoser för de svenska utsläppen av växthusgaser. Vidare ingick att utvärdera nuvarande styrmedel och åtgärder och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och utveckling av styrmedel. Uppdraget omfattade också måldiskussioner, främst med sikte på en översyn av det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan, inklusive delmål. Konsekvensanalyser redovisades. Upp- 
 65 
  
 Uppdraget och viktiga underlag 
  
 SOU 2008:24 
  
 draget redovisades till regeringen i juni 2007 med huvudrapporten 
 Den svenska klimatstrategins utveckling och fyra delrapporter. Klimatberedningens kansli bad därefter myndigheterna bakom 
 kontrollstationsuppdraget att göra en snabbanalys av förutsätt- ningarna och konsekvenserna av ytterligare utsläppsminskningar för den  
 icke-handlande 
  sektorn, upp till sammanlagt 15 miljoner ton. Uppdraget redovisades till Beredningen i oktober 2007 i rapporten Tilläggsuppdrag till klimatberedningen. 
 Klimat- och sårbarhetsutredningens slutbetänkande 
 Klimat- och sårbarhetsutredningen kartlade sårbarheten för klimat- förändringar och extrema väderhändelser i olika tidsperspektiv. Utredningen bedömde också vilka anpassningsåtgärder som behöver vidtas och kostnaderna för dessa. Utredningen redovisade sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter, SOU 2007:60, i oktober 2007. 
 Energieffektiviseringsutredningen 
 Beredningen har genom underhandskontakter med Energieffektivi- seringsutredningen tagit del av utredningens preliminära förslag (SOU 2008:25) om insatser för energieffektivering i olika delar av samhället. 
 Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket i januari 2008 
 Europeiska kommissionen lade i januari 2008 fram ett omfattande förslag om klimat- och energipolitik (se kapitel 6). 
 Sternrapporten, The Economics of Climate Change 
 Sir Clarke presenterade hösten 2006 på den brittiska regeringens uppdrag en studie om de ekonomiska aspekterna av klimatförändringar, The Economics of Climate Change, den s.k. Sternrapporten. I rapporten jämförs bl.a. kostnader för att vidta åtgärder nu eller senare. 
 66 
  
 SOU 2008:24 
  
 Uppdraget och viktiga underlag 
  
 Klimatpolitiken i några utvalda länder 
 Beredningen har beställt underlag från ambassader i ett trettiotal länder. Ambassaderna ombads bl.a. rapportera om landets klimat- politiska mål, styrmedel och åtgärder samt synen på en inter- nationell klimatregim efter Kyotoprotokollsperiodens slut år 2012. 
 67 
  
 2 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Beredningen accepterar slutsatserna från det samlade veten- skapliga underlaget från Vetenskapliga rådet för klimatfrågor att jordens klimat har blivit varmare och att det mycket sannolikt är ett verk av människan. 
  
 Beredningen accepterar den bedömning som Vetenskapliga rådet för klimatfrågor gör; att det inte går att utesluta att det redan inträffar klimatförändringar med konsekvenser för ekosystem och samhälle som kan sägas utgöra farlig mänsklig inverkan enligt klimatkonventionen. 
  
 Beredningen anser att det krävs mycket omfattande begräns- ningar av utsläppen av växthusgaser för att minska risken för farlig klimatpåverkan. Beredningen förordar därför att Sverige och EU redan i ett tidigt skede ska agera utifrån den långsiktiga inriktningen som anger den verkliga utmaningen, dvs. att de globala utsläppen till år 2050 måste mer än halveras och till år 2100 bör vara nära noll. 
  
 Klimatförändringarna måste ses i det bredare sammanhanget av den annalkande krisen för många ekosystem världen över. Åtgärder inom klimatområdet måste vara en del av omställ- ningen till samhällen som värnar ekosystem och biologisk mångfald samtidigt som växthusgasutsläppen minskas. 
  
 Det vetenskapliga underlaget om klimatförändringarna och dess konsekvenser för ekosystem och samhälle utgör en viktig utgångs- punkt för Beredningens bedömningar om mål och åtgärder. 
 69 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beredningen konstaterar att det vetenskapliga underlaget om klimatförändringarna och deras orsakssammanhang väsentligt har förbättrats, bl.a. i jämförelse med tiden runt millennieskiftet när den förra parlamentariska kommittén, den s.k. Klimatkommittén, slutförde sitt uppdrag (SOU 2000:23). Beredningen baserar sina bedömningar på rapporten från Vetenskapliga rådet för klimat- frågor Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken (Miljövårdsbered- ningens rapport 2007:03). Vetenskapliga rådet för klimatfrågor har i hög grad baserat sina slutsatser på FN:s klimatpanel IPCC:s (Intergovernmental Panel on Climate Change) samlade underlag, inklusive den fjärde rapporten från år 2007, som i flera avseenden förstärker det tidigare vetenskapliga underlaget. 
 Syftet med detta kapitel är att ge en bild av klimatför- ändringarna, deras orsakssammanhang och konsekvenser för eko- system och samhälle, som sätter ramen för de utsläppsminskningar som är nödvändiga globalt. Beredningen har valt att lyfta fram de delar ur Vetenskapliga rådets rapport som är särskilt viktiga för en politisk bedömning av vilken typ av effekt och grad av skada som är farlig samt vilka risker som inte är acceptabla. 
  
 2.1 
  
 Den globala uppvärmningen är ett verk av människan 
  
 Beredningen kan utifrån det samlade internationella vetenskapliga kunskapsläget konstatera att jordens klimat har blivit varmare. Det mesta av den globala uppvärmning som har ägt rum under senare hälften av  
 1900-talet 
  beror mycket sannolikt (dvs. en sannolikhets- grad på över 90 procent enligt IPCC:s definitioner, se begrepps- lista) på en ökad växthuseffekt orsakad av människans utsläpp av växthusgaser. Den globala medeltemperaturen har höjts med drygt 0,7˚C under de senaste 150 åren och den stiger för närvarande med nära 0,2˚C per årtionde. 
 Beredningen noterar också att världen står inför en fortsatt upp- värmning, eftersom trögheter i klimatsystemet ger en fortsatt upp- värmning även om vi skulle lyckas att omedelbart hejda ökningen av koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. Världen står således, oavsett utvecklingsväg inför en global medeltemperaturök- ning under det innevarande seklet på sammanlagt ca 1,1 grader jämfört med förindustriell tid. Till detta kommer kraftiga regionala variationer och att uppvärmningen är snabbare över kontinenterna 
 70 
  
 SOU 2008:24 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 än medelvärdet för jorden. Till exempel har uppvärmningen hittills varit något högre i Europa, ca 0,9˚C. Över Moreno är uppvärm- ningen omkring dubbelt så stor som det globala medelvärdet. 
  
 2.2 
  
 Klimatförändringarna och deras konsekvenser för ekosystem och samhälle 
  
 Den globala uppvärmningen på 0,7˚C som redan har ägt rum, har inneburit en rad observerade fysikaliska effekter. Det handlar bl.a. om en höjning av havsytans nivå (världshavens genomsnittliga nivå steg med nära 8 centimeter under perioden  
 1961–2003), 
  minskande snötäcke över stora områden, minskad utbredning av havsis och krympande glaciärer i bergsområden. Dessa observerade fysikaliska effekter stämmer väl överens med en växthusgasdriven uppvärm- ning, enligt det vetenskapliga underlaget. Beredningen noterar vidare Vetenskapliga rådets slutsats att de flesta förändringarna i det fysiska klimatet sker gradvis, men att snabba och abrupta för- ändringar inte kan uteslutas, samt att risken för abrupta effekter ökar med uppvärmningen. Det finns ett antal områden där even- tuella risker för snabba och abrupta förändringar diskuteras. Det gäller t.ex. en oväntat kraftig minskning av havsistäcket i Arktis och större avgångar av metan från tinande permafrostområden. 
 Till de fysikaliska effekterna ska läggas förändringarna i de biologiska systemen jorden runt och deras samhällskonsekvenser, som enligt Rådet uppkommer såväl gradvis som abrupt. Statistiskt säkerställda effekter på naturliga system har kunnat observeras på samtliga världens kontinenter och i många havsområden. Massiv korallblekning har till exempel inträffat vid flera tillfällen vid speciellt höga havsvattentemperaturer sedan mitten av  
 1980-talet. 
  Flera arters utbredningsmönster har också påverkats globalt. 
 Det har visat sig vara mer svårbedömt att kvantifiera effekterna av klimatets påverkan på många mänskliga system, eftersom de i högre grad samspelar med påverkan från andra mänskliga akti- viteter. Klimatrelaterade konsekvenser har hittills observerats inom jord- och skogsbruket, i kustområden som är utsatta för höjningar av havsnivån, mänskliga verksamheter i Arktis och i alpina områden samt vissa hälsoeffekter (till exempel ökad dödlighet i samband med värmeböljor och ändrade pollenallergisäsonger). Andra följder  om än svårbedömda och  
 icke-kvantifierbara 
   är flykting- strömmar och befolkningsförflyttningar (på grund av till exempel 
 71 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 SOU 2008:24 
  
 minskad vattentillgång och jordbruksproduktion), som i sin tur påverkar framförallt närliggande områden. Klimatförändringarna kan också komma att påverka världens säkerhetsläge. Försvars- beredningen (Ds 2007:46) noterar att de globala miljöutmaning- arna och klimatförändringarna hotar oss alla. De utgör de allvarligaste hoten mot människors säkerhet och fundamentala levnadsvillkor. 
  
 2.3 
  
 Framtida klimatförändringar och förväntade konsekvenser för ekosystem och samhälle 
  
 Våra framtida utsläpp av växthusgaser kommer mycket sannolikt, om inte åtgärder vidtas, att orsaka en uppvärmning under det kommande århundradet som väsentligt överstiger den som redan har skett. Hur kraftiga klimatförändringarna kommer att bli, beror bland annat på befolkningsutveckling liksom också socio- ekonomisk och teknisk utveckling. 
 Enligt FN:s klimatpanel, IPPC:s, klimatscenarier, där växthus- gasmängderna i atmosfären fram till år 2100 ökar till mellan 600 till 1550 miljondelar koldioxidekvivalenter, ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e, 
 B  
 beräknas den globala medeltemperaturen till år 2100, om inte kraftfulla åtgärder vidtas, att höjas  
 1,6–6,9˚C 
  jämfört med förindustriell tid, och sedan fortsätta att stiga bortom år 2100. Även i det klimatscenario som ger lägst temperaturökning är det fråga om stora och snabba för- ändringar. Till exempel skulle temperaturökningen under vårt sekel mer än fördubblas jämfört med den som skett under de senaste 100 årens. I de högre utsläppsscenarierna är det fråga om temperatur- skillnader som är ungefär lika stora som den mellan den senaste istiden och dagens klimat. I det vetenskapliga underlaget pekas inte något scenario ut som mer troligt än något annat. Ett s.k. business-  
 as-usual-scenario 
  motsvaras närmast av ett högre utsläppsscenario. 
 Beredningen noterar att de fortsatta förändringarna i tempera- tur, havsnivå och nederbörd kommer att uppvisa kraftiga regionala variationer, i likhet med dem som redan har observerats, enligt det vetenskapliga underlaget. Medan havsytans nivå globalt kan stiga ytterligare ca  
 20–60 
  centimeter i genomsnitt inom 100 år, kan regionala höjningar skilja sig från det globala genomsnittet med upp till några decimeter. Det är vidare mycket sannolikt att värme- böljor, kraftiga regn och snöfattiga vintrar blir allt vanligare i ett varmare klimat. De beräknade nederbördsförändringarna förstärker 
 72 
  
 SOU 2008:24 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 i stort också dagens kontraster mellan naturligt fuktiga och torra regioner. Det bedöms som sannolikt att intensiv tropisk cyklon- aktivitet kommer att öka och att det kan blåsa och regna mer i dessa stormar. 
 Konsekvenserna för ekosystem och samhälle kommer generellt att bli fler och mer omfattande ju högre och snabbare temperaturen stiger (se figur 2.1). Globalt sett kommer de negativa följderna att överväga. De kommer att variera kraftigt mellan regioner beroende dels på olika stora regionala klimatförändringar, dels på skillnader i naturliga systems och samhällens sårbarhet och anpassningsför- måga. Särskilt utsatta är Moreno och delar av Afrika och Asien. De konsekvenser som enligt det vetenskapliga underlaget framförallt ger anledning till oro är risker för minskad livsmedelproduktion och förändringar i vattentillgång i vissa områden samt förluster i biologisk mångfald och ökad utsatthet för översvämningar längs kusterna. 
 73 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 SOU 2008:24 
  
 Figur 2.1 Grundläggande konsekvenser i förhållande till global medel- temperaturhöjning jämfört med  
 1861–1890 
  
 0 
  
 0,7* 
  
 1  
 1,1** 
  
 2 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 6 °C 
  
 VATTEN 
  
 Ökad tillg 
 ång  
 på vatten i fukti 
 ga, tropiska områ 
  
 den och  
  på höga  
 b 
 red 
 dgrader 
  
 Minskad  
 t 
 illgå 
 ng på vatten oc 
  
 h ökad torka på m 
 ellanbreddgrader och halvtorra 
  l 
 åga  
 breddgrader 
  
 Hundratal 
 s mi 
 ljon 
 er männis 
 ko 
 r exponerade för  
 ökad vattenstress 
  
 EKOSYSTEM 
  
 Upp till 30 % av arterna löper 
  
 Signifikanta 
 1 
  
 ökad risk för utrotning 
  
 artutrotningar jorden runt 
  
 Ökad 
  
 Merparten av 
  
 Omfattande 
  
 korallblekning 
  
 korallerna blekta 
  
 koralldödlighet 
  
 Den landbaserade biosfären tenderar att bli en nettokolkälla när: 
 ~15 %  
  ~40 % av ekosystemen påverkas 
  
 Ökad förändring av art- 
  
 Ekosystemsförändringar till följd 
  
 utbredning och risk för 
  
 av en försvagning av den storskaliga, 
  
 skogsbränder 
  
 meridionala medelcirkulationen i havet 
  
 Komplexa, lokalt negativa effekter för mindre markägare, 
  
 LIVSMEDEL 
  
 självförsörjande jordbrukare och fiskare 
  
 Tendenser till minskade 
  
 Alla spannmålsskördar 
  
 spannmålsskördar på låga 
  
 minskar på låga breddgrader 
  
 breddgrader 
  
 Tendenser till att vissa 
  
 Spannmålsskördarna 
  
 spannmålsskördar ökar på 
  
 minskar i vissa regioner 
  
 mellan till höga breddgrader 
  
 KUSTER 
  
 HÄLSA 
 Ökade 
 skador från översvämningar och stormar 
 Omkring 30 % av  
  jordens kustnära 
 våtmarker förlorade 
 2 
  
 Miljontals fler människor kan drabbas av kustöversvämningar varje år 
 Ökad belastning till följd av undernäring, diarrésjukdomar, hjärt- och lungsjukdomar samt infektionssjukdomar 
 Ökad sjuklighet och dödlighet till följd av värmeböljor, översvämningar och torka 
 Förändrad utbredningsfördelning av vissa smittbärare av 
 infektionssjukdomar 
 Betydande belastning på hälsovården 
  
 * 
  
 Streck vid 0,7 grader utmärker temperaturhöjningen som hittills har ägt rum. 
  
 ** 
  
 Streck vid 1,1 grader utmärker den s.k. intecknade temperaturökningen. 
  
 1 
  
 Signifikant definieras här som över 40 %. 
  
 2 
  
 Baserat på en genomsnittlig höjning av havsytans nivå på 4,2 mm/år mellan 2000 och 2080. 
  
 Källa: IPCC (2007b). Omarbetning av Naturvårdsverkets svenska översättning, ur FN:s klimatpanel 2007: Klimat- effekter, anpassning och sårbarhet. (Hämtad ur Vetenskapliga rådets rapport). 
 74 
  
 SOU 2008:24 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 Klimatförändringarnas konsekvenser kan också förväntas för- stärkas av andra globala förändringar, som ökad befolkningstäthet, resursanvändning och miljöförstöring. Samtidigt försvårar de möjligheterna att möta andra globala utmaningar, som fattigdoms- bekämpning. 
 Klimat- och sårbarhetsutredningen gör en ingående beskrivning av klimatförändringarnas konsekvenser för mänskliga och bio- logiska system i Sverige i sitt slutbetänkande Sverige inför klimat- förändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningen konstaterar att klimatförändringarna kommer föra med sig långt- gående konsekvenser även i Sverige. De negativa effekterna kommer främst drabba infrastruktur, byggnader, vatten och avlopp samt människors hälsa. Andra skador till följd av extremt väder inom jord- och skogsbruk väntas däremot vägas upp av snabbare tillväxt och större skördar. Inom energiförsörjningen dominerar de positiva effekterna. 
  
 2.4 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 Beredningen accepterar det samlade vetenskapliga underlaget från Vetenskapliga rådet för klimatfrågor. Jordens klimat har blivit varmare och det är mycket sannolikt ett verk av människan. 
 Enligt FN:s klimatkonvention från år 1992 är det övergripande målet för internationell klimatpolitik att koncentrationen av växt- husgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. FN:s klimatpanel, IPCC, tar inte ställning till vilken nivå som är eller kan vara farlig. Vetenskapliga rådets slutsats är att det inte går att utesluta att det redan inträffar klimateffekter med konsekvenser för ekosystem och samhälle som kan sägas utgöra farlig mänsklig inverkan enligt klimatkonventionen. Enligt Rådet kan det vidare vara både omöjligt och ohållbart att göra en för alla acceptabel gränsdragning mellan ofarlig och farlig klimatpåverkan. 
 Beredningen instämmer i Rådets bedömningar. Dagens tempe- ratur- och havsytenivåer har till exempel lett till oacceptabla risker för bl.a. mindre  
 ö-nationer. 
  
 Det finns också ett antal områden där eventuella risker för snabba och abrupta förändringar diskuteras. Det gäller t.ex. en oväntat kraftig minskning av havsistäcket i Arktis och större avgångar av metan från tinande permafrostområden. Enligt det 
 75 
  
 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen 
  
 SOU 2008:24 
  
 nuvarande samlade vetenskapliga underlaget finns det inga tydliga tröskelnivåer som anger att en viss effekt kommer att inträffa då man passerat en viss temperaturnivå. De flesta förändringarna sker i stället gradvis och inom vissa temperaturintervall ökar sanno- likheten för att olika effekter ska inträffa. Snabba och abrupta för- ändringar kan dock inte uteslutas. Därtill kommer de väsentliga regionala variationerna i såväl temperaturökningar som anpass- ningsförmåga. 
 Rådet framhåller att det i dagsläget finns tillräckligt mycket kunskap om klimatsystemet och klimatförändringarnas påverkan på ekosystem och samhälle för att agera. Rådet betonar samtidigt att osäkerheterna är betydande. Det finns således risk för att konsekvenserna blir allvarligare än vad vi kan bedöma utifrån dagens kunskapsläge, vilket enligt Rådet utgör ett ytterligare skäl för att agera. 
 Beredningen accepterar Rådets bedömningar och anser att det krävs mycket omfattande begränsningar av utsläppen av växt- husgaser för att minska risken för farlig klimatpåverkan. Coffey ningen förordar därför att Sverige och EU redan i ett tidigt skede ska agera utifrån den långsiktiga inriktningen som anger den verkliga utmaningen, dvs. att de globala utsläppen till år 2050 måste mer än halveras och till år 2100 bör vara nära noll. 
 Klimatförändringarna måste ses i det bredare sammanhanget av den annalkande krisen för många ekosystem världen över. Åtgärder inom klimatområdet måste vara en del av omställningen till sam- hällen som orsakar mindre koldioxidutsläpp och som samtidigt värnar ekosystem och biologisk mångfald. 
 76 
  
 3 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 Detta kapitel ger en mycket kortfattad överblick av klimatpolitiken de senaste åren såväl internationellt som i EU och Sverige. Den fortsatta utvecklingen behandlas mer ingående i kapitel längre fram. Vidare ger kapitlet en lägesbild av klimatpolitiken i några utvalda länder. 
  
 3.1 
  
 Internationell klimatpolitik 
  
 FN:s ramkonvention om klimatförändringar, Klimatkonventionen, och tillhörande protokoll, Kyotoprotokollet, utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. Klimatkonventio- nen trädde i kraft 1994 och Kyotoprotokollet 2005. I dag är 191 länder parter till konventionen medan protokollet hittills har ratifi- cerats av drygt 176 länder (Johnson). 
 Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som 
 förebygger 
 T  
 farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. En sådan sta- biliseringsnivå bör nås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livsmedelproduktionen och som möjliggör fortsatt ekonomisk utveckling på ett hållbart sätt. 
 T 
  
 I Klimatkonventionen fastställs ett antal övergripande principer för det internationella klimatarbetet. Enligt dessa bör parterna skydda klimatsystemet åt dagens och morgondagens generationer. Det bör göras i överensstämmelse med parternas gemensamma, men diffe- rentierade, ansvar och efter respektive förmåga. Industriländerna, som svarar för huvuddelen av de historiska utsläppen, har ett sär- skilt ansvar att ta ledningen i arbetet mot klimatförändringarna samt att minska sina nationella utsläpp. Åtgärderna bör vara kost- 
 77 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 SOU 2008:24 
  
 nadseffektiva för att åstadkomma globala minskningar av koldi- oxidutsläppen till lägsta möjliga kostnad. Klimatkonventionen innehåller också vissa åtaganden för parterna om att bl.a. rapportera in utsläpp, ta fram nationella program för åtgärder mot klimat- förändringar och att underlätta spridning av teknik. 
 Genom Kyotoprotokollet infördes bindande åtaganden om kvantifierade utsläppsbegränsningar för de industrialiserade länder- na. Tillsammans åtar sig industriländerna att minska sina netto- utsläpp av de sex viktigaste växthusgaserna i genomsnitt med drygt fem procent under åren  
 2008–2012, 
  jämfört med 1990 års nivå. Utsläpp från internationell flyg- och fartygstrafik omfattas inte av åtagandet. 
 Kyotoprotokollet tillhandahåller redskap som gör det möjligt för länderna att genomföra utsläppsbegränsningar på ett kostnads- effektivt sätt. De viktigaste är de s.k. flexibla mekanismerna, bland annat handel med utsläppsrätter, som innebär att länder kan köpa upp utsläppsminskningar som genomförs i andra länder. Det finns emellertid en bestämmelse, den s.k. supplementaritetsprincipen, som säger att inhemska åtgärder ska utgöra en betydande del av parternas åtgärder och att användningen av flexibla mekanismer ska ses som ett komplement. Ett annat komplement är s.k. kolsänkor som innebär att parterna kan tillgodoräkna sig ökat upptag av växt- husgaser i skog, åker- och betesmark. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer behandlas i kapitel 16, kolsänkor behandlas i kapitel 17 och den fortsatta utvecklingen av arbetet inom Klimatkonventio- nen i kapitel 20. 
  
 3.2 
  
 EU:s klimatpolitik 
  
 EU har en pådrivande roll i det internationella klimatarbetet och bidrog verksamt till att Kyotoprotokollet kunde träda i kraft. Sverige hade en viktig roll i detta arbete under det svenska ord- förandeskapet i EU 2001. 
 EU:s medlemsstater har inom ramen för Kyotoprotokollet åta- git sig att minska sina utsläpp med 8 procent till 2008 2012 jämfört med år 1990. Denna minskning har fördelats inom EU genom en s.k. bördefördelning som innebär att vissa medlemsstater åtar sig större minskningar än andra. 
 Under senare år har ett antal  
 EG-direktiv 
  och förordningar antagits som bidrar till att minska EU:s samlade utsläpp av växt- 
 78 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 husgaser. Mest betydelsefullt är EU:s system för handel med utsläppsrätter(se vidare kapitel 6 och 13). 
 Vid toppmötet i mars 2007 underströk Europeiska rådet vikten av att uppnå det strategiska målet att begränsa jordens genomsnitt- liga temperaturökning till 2 grader över förindustriell nivå, det s.k. tvågradersmålet. Rådet tog ett antal viktiga beslut inom klimat- området. Bl.a. fastställdes målet att minska EU:s utsläpp av växt- husgaser med 30 procent till år 2020 jämfört med 1990 års nivåer, under förutsättning att andra industriländer förbinder sig att göra jämförbara minskningar. I avvaktan på en global uppgörelse för- binder sig EU att minska utsläppen med minst 20 procent till 2020. Europeiska rådet antog också en omfattande energihandlingsplan för åren  
 2007–2009 
  med mål för energieffektivitet och förnybar energi. I januari 2008 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till ett omfattande klimat- och energipaket som en uppfölj- ning på Europeiska rådets beslut från mars 2007. EU:s klimatpoli- tik behandlas mer utförligt i kapitel 6, EU:s klimatpolitik. 
  
 3.3 
  
 Den svenska klimatpolitiken 
  
 Sveriges klimatstrategi har utvecklats successivt sedan slutet av  
 1980-talet. 
  Strategin består av mål, styrmedel och åtgärder samt återkommande uppföljning och utvärdering av uppsatta mål. 
 Sveriges åtagande, enligt Kyotoprotokollet, är att begränsa sina utsläpp så att de ökar med högst fyra procent som medelvärde för perioden  
 2008–2012 
  jämfört med 1990 års nivå. Det grundar sig på EU:s interna ansvarsfördelning. 
 I 2002 års klimatpolitiska beslut åtog sig emellertid Sverige ett längre gående mål (bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). De svenska utsläppen ska, som ett medelvärde för perioden  
 2008–2012, 
  vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Målet ska upp- nås utan kompensation för flexibla mekanismer eller upptag i kol- sänkor. Målet ändrades inte i det klimatpolitiska beslutet 2006 utan låg fast. I 2006 års klimatpolitiska proposition gjorde den dåva- rande regeringen bedömningen att utsläppen för Sverige för år 2020 bör vara 25 procent lägre än utsläppen år 1990. 
 De klimatpolitiska besluten innebar vidare att det svenska kli- matarbetet och det svenska målet fortlöpande ska följas upp. Kon- trollstationer vid år 2004 och år 2008 infördes. Om utsläppstrenden 
 79 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 SOU 2008:24 
  
 kräver det kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder eller ompröva målet. 
 Styrmedel och åtgärder av betydelse för klimatstrategin har införts respektive vidtagits stegvis. Vissa styrmedel och åtgärder har dock från början delvis haft andra syften, främst inom  
 energi-, 
  transport- men också miljöpolitikens områden. 
 Bland styrmedlen är energi- och koldioxidbeskattningen av fos- sila bränslen de kanske viktigaste. Energi- och koldioxidbeskatt- ningen har successivt skärpts. Åren  
 2001–2006 
  genomfördes t.ex. en grön skatteväxling på något över 17 miljarder kronor. Lagstift- ning och ekonomiska styrmedel på avfallsområdet och stöd till lokalt klimatarbete genom klimatinvesteringsprogram har också varit betydelsefulla styrmedel. Certifikatsystemet för el från för- nybar energi som infördes 2003 har också bidragit till att tillkom- mande elproduktion i stor utsträckning varit förnybar. De styr- medel som införts eller förändrats har i allt högre grad kopplats till  
 EU-gemensamma 
  initiativ, där EU:s system för handel med utsläppsrätter är centralt. 
  
 3.4 
  
 Klimatpolitiken i några utvalda länder 
  
 I figur 3.1 nedan redovisas klimatpolitiken i några särskilt intres- santa länder. Det förslag, som Europeiska kommissionen presente- rade i januari 2008, till ansvarsfördelning av minskningarna av växt- husgasutsläppen mellan  
 EU-länderna, 
  behandlas i kapitel 6. 
 80 
 SOU 2008:24 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 Tabell 3.1 
  
 Klimatmål och utsläppstrend i några utvalda länder 
  
 Land 
  
 Åtagande 
  
 Mål 
  
 Utsläppstrend 
  
 Enligt Kyotoprotokollet 
  
 Reduktion av utsläppen 
  
 Förändring från 1990 till 
  
 (perioden  
 2008–2012 
  
 (jmf. 1990) 
  
 2005 
  
 jmf 1990) 
  
 Sverige 
  
 +4 % 
  
 -4 
  % till  
 2008–2012 
  
 -7.3 
  % 
  
 Tyskland 
  
 -21 
  % 
  
 -40 
  % till 2020 
  
 -18,4 
  % 
  
 Norge 
  
 +1 % 
  
 -100 
  % till 2030* 
  
 +8,8 % 
  
 Storbritannien 
  
 -12,5 
  % 
  
 -27–32 
  % till 2020, 
  
 -14,8 
  % 
  
 -60 
  % till 2050 
  
 USA 
  
 -7 
  % USA har ej  
 rati-fice- 
  
 +16,3 % 
  
 rat Kyotoprotokollet 
  
 Australien 
  
 +8 %. Skrev under Kyoto- 
  
 -8 
  % till 2012 och  
 -60 
  % till 
  
 +25,6 % 
  
 protokollet i dec 2007. 
  
 2050 (jmf med 2000 års nivå) 
  
 Kanada 
  
 -6 
  % 
  
 -20 
  % till 2020 och  
 -70 
  % 
  
 +25,3 % 
  
 (jmf med 2006 års nivå) 
  
 Ryssland 
  
 +-0 
  % 
  
 -28,7 
  % 
  
 Kina 
  
 Inget åtagande 
  
 Uppskattningsvis +127 % 
  
 Indien 
  
 Inget åtagande 
  
 Nära +50 % 
  
 *Norge har åtagit sig att vara koldioxidneutralt till 2030 (se avsnitt 3.4.2). 
 Källa: UNFCCC, 2007 
  
 3.4.1 
  
 Industriländernas klimatarbete 
  
 Storbritannien och Tyskland är kanske de länder som varit mest betydelsefulla för utvecklingen av den europeiska klimatpolitiken. De har i likhet med Sverige tidigt formulerat ambitiösare nationella utsläppsmål vid sidan av de internationella åtagandena. Länderna är på god väg att uppnå sina Kyotoåtaganden, som för Storbritannien är en minskning med 12,5 procent och för Tyskland minus 21 pro- cent för perioden  
 2008–2012 
  jämfört med 1990. 
 De nordiska länderna har traditionellt varit framgångsrika i sitt miljöarbete, t.ex. Danmark, genom en tidig storskalig satsning på vindkraft och Sverige t.ex. genom införandet av ekonomiska styr- medel och genom att visa att ekonomisk tillväxt kan frikopplas från ökade nationella utsläpp av växthusgaser (se vidare kapitel 4,. Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige – trender och prognoser). 
 Australiens tidigare regering var ihärdig motståndare till Kyoto- protokollet. Däremot inledde den nytillträdde premiärministern 
 81 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 SOU 2008:24 
  
 Owens Rodd sin mandatperiod med att skriva under Kyotoproto- kollet i december 2007. 
 USA står nu som enda industriland utanför Kyotoprotokollet. Landets slutliga position vid klimatkonventionens trettonde parts- möte på Bali i december 2007, kan vara början på en potentiellt mycket betydelsefull ambitionshöjning. Samtidigt som flera ameri- kanska delstater visar på framsteg i klimatarbetet visar landet på federal nivå upp svaga resultat i klimatarbetet. USA är det indu- striland som har störst växthusgasutsläpp per capita med över 20 ton per person och år. 
 Bland de länder som har ratificerat Kyotoprotokollet, men där arbetet med att minska utsläppen inom det egna landet hittills inte varit så framgångsrikt, finns Kanada, Spanien och Italien. I Kanada fortsätter utsläppen att öka och Kanada ligger därmed långt ifrån att nå sitt åtagande under Kyotoprotokollet. Spanien och Italien är i dagsläget, långt ifrån att nå sina respektive Kyotoåtaganden genom enbart inhemska åtgärder. Spanien har ökat sina utsläpp med 52 procent sedan 1990. Spaniens åtagande är enligt Kyoto- protokollet och EU:s ansvarsfördelning en ökning om maximalt 15 procent. I juli 2007 antog Spanien en handlingsplan, Plan of Urgent Measures against Climate Change, för att uppfylla sina åtaganden. Italien, vars utsläpp har ökat med 12 procent, bedömer att man kan nå sitt åtagande på  
 -6,6 
  procent genom att använda Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. 
  
 3.4.2 
  
 Utvecklingsländernas klimatarbete 
  
 Förenklat kan utvecklingsländernas position och inställning beskri- vas enligt följande: De brukar hänvisa till Klimatkonventionens princip om att industriländerna ska gå före i arbetet med att minska växthusgasutsläppen, peka på bristen på framsteg i industriländerna och att industriländerna måste leva upp till sina åtaganden innan de är beredda att diskutera egna reduktionsåtaganden. Flertalet utvecklingsländer vill även se att större finansiella resurser avsätts av industriländerna för att kunna motverka klimatförändringarna inom ramen för ett nytt internationellt avtal. Gemensamt för de flesta utvecklingsländer är att man vill ta del av det resursflöde som de flexibla mekanismerna för med sig. De önskar också ytterligare resurser till fonden för anpassningsåtgärder och en fond för stöd 
 82 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 till teknikutveckling. I flera utvecklingsländer bedrivs emellertid ett klimatarbete som syftar till att begränsa de nationella utsläppen. 
 Sydafrika är kanske det utvecklingsland som har intagit den mest pådrivande rollen i de internationella klimatförhandlingarna och medger behovet av att även utvecklingsländerna, på sikt, begränsar sina utsläpp. På nationell nivå däremot befinner sig Syd- afrika i en problematisk situation. En stor utmaning, vid sidan om fattigdomsbekämpning och tillgång till jordbruksmark och vatten, är att begränsa den ökade energiförbrukningen med ökade utsläpp som följd. 
 Några andra utvecklingsländer som utmärker sig är Brasilien och Mexiko. Brasilien är ett föregångsland i användningen av förnybara energikällor. Brasilien har också ofta intagit en konstruktiv roll i de internationella klimatförhandlingarna. I egenskap av oljeproducent och medlem i OECD utmärker sig Mexiko som ett ledande medelinkomstland, vilket ger landet möjligheten att vara ett posi- tivt internationellt exempel för andra stora utvecklingsländer. 
  
 3.4.3 
  
 Mer utförlig beskrivning av några länder 
  
 Tyskland 
 Tyskland har goda förutsättningar att nå sitt åtagande under Kyo- toprotokollet. En del av den minskning av utsläppen som har skett kan förklaras av att tung industri i östra Tyskland lades ned efter sammanslagningen av Öst- och Västtyskland. I december 2007 fastlade Tyskland sin handlingsplan med åtgärdspaket för att redu- cera landets växthusgasutsläpp med 40 procent till 2020 från 1990 års nivå. Tyskland har uttryckt som ambition att ta ledningen och visa att ekonomisk tillväxt och begränsningar av utsläppen går att kombinera. 
 Handlingsplanens huvudpunkter är: 
  
 1. 
  
 Reduktion av elkonsumtion 
  
 2. 
  
 Effektivare kraftverk 
  
 3. 
  
 Förnybara energikällor i elproduktionen 
  
 4. 
  
 Ökad användning av kraftvärme 
  
 5. 
  
 Förbättrad byggnadsisolering, effektivare uppvärmningssystem m.m. 
  
 83 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 SOU 2008:24 
  
 6. 
  
 Mer förnybar energi för uppvärmning 
  
 7. 
  
 Effektivare transportsektor, inklusive förnybara bränslen 
  
 8. 
  
 Reduktion av andra växthusgaser. 
  
 Därtill kommer ett ambitiöst klimatforskningsprogram där hög prioritet ges till teknologi för att avskilja och lagra koldioxid från kolkraftverk. 
 Norge 
 Norge har som ambition att vara ett föregångsland inom klimat- politiken och har satt som mål att landet ska vara klimatneutralt 2030. Målet ska nås genom en kombination av nationella åtgärder (inklusive utnyttjandet av kolsänkor) och Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, men man bedömer att två tredjedelar av målet ska uppnås genom utsläppsreduktioner nationellt. 
 Förhandlingar mellan regeringen och oppositionspartierna om klimatpropositionen (St.meld. nr. 34  
 (2006–2007)) 
  resulterade i januari 2008 i en långsiktig nationell klimatpolitik med skärpta ut- släppsreduktioner. 
 De viktigaste existerande styrmedlen för att reducera utsläppen inom landet är ett kvotsystem för utsläppsrätter och en koldi- oxidskatt. Det norska kvotsystemet är tänkt att sammanlänkas med EU:s system för handel med utsläppsrätter. De verksamheter som inte ingår i kvotsystemet kommer istället att fortsatt omfattas av koldioxidskatt. Det statliga bolaget Williams har en viktig roll i arbe- tet och har i uppdrag att främja en miljövänlig omställning av Norges energiförbrukning och energiproduktion. 
 Bland de nya åtgärdsförslag som presenterades i januari 2008 finns bland annat utökade satsningar på förnybar energi dels genom stöd till forskning och utveckling, dels genom stöd för utbyggnad. För att minska utsläppen från transportsektorn så kommer bensin- och dieselskatten att höjas samtidigt som satsningar på kollektiv- trafiken och järnvägsinvesteringar ska göras. 
 Norge bedömer att internationella insatser är av stor vikt i klimatarbetet och kommer att utöka biståndsbudgeten med medel för klimatåtgärder i utvecklingsländer. Norge har även uttalat att de kommer att driva frågan om avskogning i utvecklingsländer och har 
 84 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 aviserat att man kommer att avsätta tre miljarder norska kronor årligen till åtgärder mot avskogning. 
 Storbritannien 
 Storbritannien har drivit klimatfrågan både nationellt och interna- tionellt och är ett av de länder som ligger bäst till för att klara sitt åtagande under Kyotoprotokollet. Främst har landets minskning av utsläpp sedan 1990 åstadkommits genom en övergång från koldi- oxidintensiv stenkol till naturgas. Denna minskning kan till stor del förklaras av avskaffandet av subventioner till kolindustrin på 1990- talet. 
 För att ytterligare minska utsläppen av växthusgaser har den brittiska regeringen infört en rad nationella styrmedel och åtgärder, som ett nationellt system för utsläppshandel, en energiskatt på industrier, företag och myndigheter samt krav på elleverantörer att använda mer förnybar energi och på el- och gasleverantörer att främja hushållens energieffektivitet. 
 I mars 2007 presenterade regeringen ett förslag om att bland annat lagstifta om klimatmål och införa koldioxidbudgetering. För- slaget går ut på att sätta upp femåriga koldioxidbudgetar med bindande utsläppstak för att säkerställa utsläppsreduktioner. Tre perioder på vardera fem år utgör tidsramarna för det lagstiftade klimatmålet, vilket bidrar till flexibilitet samt ger möjlighet för granskning och ansvarsutkrävande. En klimatkommitté kommer att fungera som rådgivande organ till regeringen exempelvis vad gäller utsläppsmål. Förslaget har nu introducerats för Överhuset och det kan komma att godkännas av Parlamentet sommaren 2008. 
 Storbritanniens mål är att minska koldioxidutsläppen med 60 procent till 2050 med ett delmål till år 2020 om en minskning med  
 27–32 
  procent, jämfört med 1990. 
 USA 
 Under Bushadministrationen har USA främst inriktat sin klimat- politik på  
 icke-bindande 
  nationella mål, frivilliga åtgärder, forsk- ning och vissa subventioner för förnybara energikällor. Man har också lämnat Kyotoprotokollet och därefter förhållit sig avvak- tande till de internationella klimatförhandlingarna. 
 85 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 SOU 2008:24 
  
 USA har inte ratificerat Kyotoprotokollet och har inte några natio- nella mål för utsläppsreduktioner. President Bush har dock erkänt klimatfrågan som en allvarlig utmaning, men klimatpolitiken Moody ras fortsatt på frivillighet och satsningar på förnybar energi. Det innebär bl.a. åtgärder för att minska oljeförbrukningen, t.ex. 
  
 mål om minskad bensinförbrukning med 20 procent på 10 år 
  
 subventioner för produktion av förnybara och alternativa driv- medel 
  
 stora satsningar på forskning och utveckling av ny teknik. 
  
 Inom den amerikanska kongressen pågår ansträngningar för att ta fram ny lagstiftning som reglerar utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Det är emellertid högst osäkert om den genomförs före presidentvalet 2008. Även delar av USA:s industri driver på för politiskt agerande i klimatfrågan och för en kraftfull nationell lag- stiftning med en tydlig målsättning och långsiktighet. 
 På delstatsnivå pågår en mängd olika aktiviteter inom klimat- området och i dag finns tre delstatliga initiativ för att bygga upp handelssystem för utsläpp av växthusgaser. Tillsammans utgör invånarna i dessa regioner hälften av USA:s befolkning och därmed omfattas de av avtal för att begränsa utsläppen av växthusgaser med utsläppstak. 
 Delstaten Kalifornien, som länge har varit drivande i klimat- frågan, har under hösten 2007 stämt den amerikanska staten i syfte att tvinga regeringen att godkänna nya, strängare krav för utsläpp av växthusgaser från fordon. Kalifornien planerar att minska utsläppen med 30 procent till 2016, men har ännu inte fått klar- tecken från det amerikanska Naturvårdsverket (EPA) för de utsläppsbegränsningar som delstaten föreslog redan 2002. 
 Australien 
 I likhet med USA har Australien länge stått utanför Kyotoproto- kollet och inte haft några nationella mål för utsläppsreduktioner. Klimatarbetet har istället inriktats på nationella insatser, som energieffektivisering och olika mellanstatliga samarbeten. 
 I december 2007 beslutade den nya regeringen att skriva under Kyotoprotokollet. Australien blir därmed fullvärdig part till proto- 
 86 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 kollet i mars 2008. Landet ska även sätta upp ett nationellt system för handel med utsläppsrätter till år 2010 och ett mål för förnybar energi på 20 procent till 2020. 
 Kanada 
 Kanadas utsläpp av växthusgaser har ökat kontinuerligt sedan landet skrev under Kyotoprotokollet, trots ett åtagande om 6 pro- cents minskning från 1990 års utsläppsnivåer. År 2005 låg utsläp- pen drygt 25 procent över 1990 års nivå. Den kanadensiska ekono- min är exportinriktad och landet exporterar betydande mängder fossila bränslen, i synnerhet till USA. 
 Den nuvarande regeringen menar att landets Kyotoåtagandet var orealistiskt och pekar på geografiska, ekonomiska och befolk- ningsmässiga förhållanden som försvårar möjligheterna att minska utsläppen. Kanada är dock fortfarande part till Kyotoprotokollet och den nuvarande regeringens mål för den nationella klimatpoliti- Patterson är nu att stoppa utsläppsökningarna till  
 2008–2012 
  och sedan minska utsläppen. Kyotoåtagandet beräknas därmed kunna upp- fyllas år 2025, 13 år efter utsatt tid. 
 Ryssland 
 Ryssland är det land i världen som har det tredje största utsläppet av växthusgaser. Utsläppen minskade kraftigt efter Sovjetunionens fall 1991, för att därefter börja öka, men ligger fortfarande 30 pro- cent under utsläppen 1990. Ryssland anslöt sig år 2004 till Kyoto- protokollet. Trots att Ryssland i dag är en av världens viktigaste producentländer av olja och gas och trots de senaste årens kraftiga ekonomiska tillväxt utnyttjas inte mer än drygt två tredjedelar av landets tilldelade mängd enligt Kyotoprotokollet. Detta ger Ryss- land goda förutsättningar att sälja delar av sin tilldelade mängd utsläppsrätter. 
 87 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kina 
 I Kinas första nationalrapport om klimatförändringar till klimat- konventionen presenterades alarmerande uppgifter om effekter av klimatförändringarna. Från att nästan uteslutande fokusera på eko- nomisk tillväxt, växer nu medvetenheten hos den kinesiska reger- ingen om vikten av en hållbar utveckling. 
 I juni 2007 presenterades Kinas första nationella klimatprogram för hur utsläppen kan minska, med bland annat målsättningar om minskning i energiintensitet och mål för förnybara energikällor och energikonsumtion. Klimatplanen innehåller även ambitiösa mål om energieffektivisering, initiativ till att utveckla vattenkraften och använda andra förnybara energislag, kärnkraftsutbyggnad, ökat utnyttjande av metangas ur kolavlagringar samt ökad skogsplante- ring. Kinas klimatarbete har dock mycket lång och tung väg kvar. 
 Kinas per capitautsläpp av koldioxid är låga. Men i absoluta termer visar de senaste beräkningarna (World Energy Outlook, 2007) att Kinas utsläpp under 2007 gått om USA:s och nu är Kina det land som har högst totala koldioxidutsläpp i världen. Statistik baserat på kinesiska officiella energidata indikerar att utsläppen har mer än fördubblats sedan 1990. Kinas ökade energibehov tillfred- ställs till stor del genom en expansion av kolkraft. Kol svarar i dagsläget för två tredjedelar av Kinas energiförsörjning. Industri- produktionen står för en stor del av energianvändningen. Landet är största producenten i världen av cement, järn och stål samt alumi- nium vars framställning är mycket energikrävande. 
 Indien 
 Indien är ett land som väntas drabbas hårt av klimatförändringar genom smältande glaciärer i Himalaya, högre havsnivå samt långa perioder av torka och extremare väder med exempelvis ojämna monsunregn. 
 Den indiska ekonomin är beroende av kol och olja och detta beroende av fossila bränslen bedöms öka under överskådlig tid. Förnybara energikällor, som vind, biomassa och solkraft, står för omkring 5 procent av energiproduktionen och det bör finnas goda tekniska möjligheter att utveckla dessa ytterligare. Indien är redan i dag en av de ledande vindkraftsnationerna. 
 88 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utvecklingen av klimatpolitiken de senaste åren 
  
 Landet har ännu lägre per capita utsläpp än Kina. Men räknat i total volym är även Indiens utsläpp betydande. Som utvecklings- land har Indien inget utsläppsåtagande enligt Kyotoprotokollet. Indien har dock ambitionen att agera på nationell nivå, och landets nationella klimatstrategi och handlingsplan mot klimatförändringar är under utformning. Inom ramen för en av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, Clean Development Mechanism (CDM), pågår en rad projekt inom till exempel vindkraftssektorn, biomassa och vattenkraft; landet har attraherat flest  
 CDM-projekt 
  i världen. 
 Indien är en nyckelaktör i ansträngningarna att motverka den globala uppvärmningen. Landet har kanske mer än andra utveck- lingsländer betonat klimatkonventionens princip om gemensamt, men differentierat ansvar, dvs. att industriländerna ska ta större ansvar för att minska utsläppen och att utvecklingsländerna ska ges goda möjligheter till utveckling. 
 89 
  
 4 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige  trender och prognoser 
  
 Påverkan på utsläppen av Sveriges samlade konsumtion (avsnitt 4.2) 
 Beredningens förslag 
  
 Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån bör få i uppdrag att utveckla statistik rörande utsläpp som orsakas av att varor och tjänster importeras till och exporteras från Sverige och att regelbundet uppdatera och kvalitetssäkra denna statistik. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Det är av intresse att beräkna och följa hur stora nettoutsläpp som orsakas av att varor och tjänster importeras till och exporteras från Sverige, för att komplettera och bredda den rapportering som görs av utsläppen inom landet i enlighet med internationella åtaganden. Beredningen konstaterar att metod- problemen är betydande men vill anlägga en helhetssyn i syfte att öka förståelsen för hur stor vår totala klimatpåverkan är. 
  
 Energiförsörjningen (avsnitt 4.4) 
 Beredningens bedömningar 
  
 Inom beredningen finns det inte någon enighet i synen på kärn- kraften. 
  
 Beredningen anser att klimatförändringarna är det övergripande hotet och att framtida val av energislag måste möjliggöra kraf- tiga begränsningar av utsläppen av växthusgaser. Det är också 
  
 91 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 viktigt att dessa val är långsiktigt hållbara, leveranstrygga, säkra och kostnadseffektiva. 
  
 Mot bakgrund av att det tar mycket lång tid att besluta om investeringar, att få tillstånd och sedan att bygga nya energi- anläggningar som successivt kan ersätta befintliga kärnreaktorer allt eftersom de avvecklas anser Beredningen att regeringen bör ta initiativ till parlamentariska överläggningar om den lång- siktiga energipolitiken. 
  
 Beredningen bedömer att ytterligare introduktion av naturgas  annat än i industriella processer där andra fossila bränslen ersätts  inte ligger i Sveriges klimatpolitiska intresse. 
  
 Beredningen bedömer att det finns en betydande potential för utbyggnad av vindkraft. Nyligen har Energimyndigheten före- slagit ett planeringsmål om 30 TWh vindkraft till år 2020 . Effekterna av ett sådant mål bör utredas ytterligare. en fortsatt utbyggnad av biobränslebaserad kraftvärme är i dagsläget lön- sam utan ytterligare subventioner och en fortsatt utbyggnad är önskvärd. Ambitionen bör också vara att öka användningen av andra alternativa elproduktionstekniker som sol- och vågkraft. 
  
 Prognoser och scenarier (avsnitt  
 4.5-4.6) 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Arbetet med att ta fram prognoser för utsläppen på kort (år 2010) och medellång sikt (20202025) behöver utvecklas och i ökad utsträckning kompletteras med insatser där även andra typer av framtidsstudier tas fram, t.ex. scenarier över olika möjliga utvecklingsvägar. 
  
 Beredningen bedömer att regeringen bör driva på för att EU:s system för rapportering av växthusgaser utvecklas så att om- fattande elexport  baserat på koldioxidfri el  från Sverige och andra länder till länder med hög andel kolkondens uppmärk- sammas och underlättas. 
  
 92 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 4.1 
  
 Utsläppen minskar i Sverige 
  
 Utsläppen av växthusgaser i Sverige har sedan 1999 legat under 1990 års utsläppsnivå. 2006 var utsläppen knappt 9 procent lägre jämfört med 1990. Samtidigt har BNP ökat med ca 44 procent. Utvecklingen av de samlade utsläppen av växthusgaser i Sverige har alltså i betydande grad avlänkats från den ekonomiska tillväxten under denna period, se figur nedan. I statistiken ingår inte utsläpp i andra länder från produktion av varor för export till Sverige. Utrikes sjöfart och flygtrafik ingår inte heller. Däremot ingår utsläpp från produktion av varor för export från Sverige. 
  
 Figur 4.1 
  
 Utsläpp – och  
 BNP-utveckling 
  i Sverige under perioden 
  
 1990 2006 
  
 150 
  
 140 
  
 130 
  
 120 
  
 1990=100 
  
 110 
  
 Index 
  
 100 
  
 90 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 2006 
  
 BNP 
  
 Utsläpp av växthusgaser 
  
 Källa: Naturvårdsverket 2007 (NIR 2008) och SCB. 
  
 Under perioden 19701990 minskade utsläppen av växthusgaser i en ännu högre takt jämfört med utvecklingen efter 1990. Kol- dioxidutsläppen minskade med ca 30 procent, samtidigt som energianvändningen ökade kraftigt i landet. Det var framförallt övergången från olja till el i samband med utbyggnaden av vatten- kraft och kärnkraft som låg bakom utvecklingen under denna period. 
 93 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläppen har utvecklats på skilda sätt i olika samhällssektorer. Se tabell 4.1 nedan. I Sverige kommer numera de största utsläppen av växthusgaser från transporter och industrier (inklusive utsläpp från raffinaderier, koksverk och fackling). Utsläppen från el- och värmeproduktion och från uppvärmning av bostäder och lokaler är däremot mycket små jämfört med motsvarande utsläpp i andra industriländer och i snabbt växande utvecklingsländer som Kina och Indien. Den genomsnittliga bränsleförbrukningen i personbilar är däremot hög i Sverige, exempelvis jämfört med övriga EU- länder. 
 Tabell 4.1 Utsläpp och utsläppsförändring sektorsvis 1990 och 2006 i miljoner ton (Mton) koldioxidekvivalenter 
  
 Sektor 
  
 1990 
  
 2006 
  
 Förändring 
  
 Andel av 
  
 1990-2006 
  
 utsläppen 2006 
  
 El- och värme- 
  
 8,0 
  
 8,6 
  
 +7% 
  
 12 % 
  
 produktion 
  
 Bostäder o 
  
 11,3 
  
 4,8 
  
 –63% 
  
 7 % 
  
 lokaler mm* 
  
 Industri** 
  
 17,3 
  
 17,5 
  
 +1% 
  
 26 % 
  
 Inrikes 
  
 18,4 
  
 20,2 
  
 +10% 
  
 30 % 
  
 transporter 
  
 Övrig energi*** 
  
 4,2 
  
 3,8 
  
 –9% 
  
 6 % 
  
 Jordbruk 
  
 9,4 
  
 8,5 
  
 –10% 
  
 13 % 
  
 Avfall 
  
 3,1 
  
 2,0 
  
 –34% 
  
 3 % 
  
 Totala utsläpp 
  
 72,0 
  
 65,7 
  
 –9% 
  
 Källa: Naturvårdsverket, 2007 och egen bearbetning 
 . 
  
 * 
  
 I Bostäder och lokaler mm ingår utsläpp från bostäder, service samt energianvändning inom jordbruk, skogsbruk och fiske. 
  
 ** 
  
 I Industri ingår utsläpp från industrins förbränning, industriprocesser och fluorerade växthus- gaser. 
  
 *** 
  
 I Övrig energi ingår utsläpp från raffinaderier, tillverkning av fasta bränslen (främst koks- verk), diffusa utsläpp (fackling) samt övrigt (främst militära transporter). 
  
 Att utsläppen minskar förklaras främst av att användningen av olja för uppvärmning av flerbostadshus, lokaler och småhus successivt har ersatts med fjärrvärme, värmepumpar samt i viss utsträckning även av små biobränslepannor. Utvecklingen har accelererat under de allra senaste åren. Ökningen av fjärrvärmeproduktionen har i stor utsträckning skett genom att användningen av biobränslen har ökat. 
 94 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 Utsläppen från avfallsdeponier har också minskat kraftigt. Avfallet används istället till fjärrvärmeproduktion, materialåter- vinning, framställning av biogas och kompostering. Utsläppen från jordbrukssektorn har minskat p.g.a. minskad användning av stall- gödsel och handelsgödsel samt allt färre mjölkkor. 
 Utsläppen från förbränning och processer inom industrin har sammantaget varierat kring ungefär samma nivå, med undantag för järn- och stålindustrier och raffinaderier, från vilka utsläppen ökar. Utsläppen har stabiliserats p.g.a. att energi- och koldioxidintensiva branscher haft en lägre produktionstillväxt än genomsnittet i industrin, energiintensiteten har minskat i de flesta branscher och produktionen delvis fått en annan inriktning genom struktur- omvandling. 
 Utsläppen ökar främst från transportsektorn på grund av ökande transportvolymer och trots att fordonen blivit bränsle- snålare. Ökningen består främst i att lastbilstrafiken växt i omfatt- ning. Under de allra senaste åren har utsläppen legat på ungefär samma nivå till följd av att biodrivmedel börjat användas, främst genom låginblandning i bensin och diesel. 
 Koldioxid från användning av fossila bränslen, står för knappt 80 procent av de totala växthusgasutsläppen i Sverige. Utsläpp av dikväveoxid kommer från jordbruk, avfall och industriprocesser och står för cirka 11 procent av de totala utsläppen. Metan kommer främst från jordbruk och avfallsdeponier och svarar för cirka 8 procent av de totala utsläppen. Fluorerade gaser (HFC, PFC och SF 
 6 
  
 B B 
 ) kommer främst från aluminiumtillverkning och läckage i kyl- värmepumps- och luftkonditioneringsanläggningar och svarar för knappt två procent av de totala utsläppen. 
  
 4.2 
  
 Utsläppen till följd av Sveriges samlade import och produktion i landet för inhemsk konsumtion 
  
 4.2.1 
  
 Beräkning av de totala nettoutsläppen från import och produktion i landet 
  
 Redovisningen i avsnittet ovan rapporterar utsläpp av växthusgaser på det sätt som länderna som undertecknat Klimatkonventionen bestämt. Det innebär att varje land tar ansvar för och redovisar kvalitetssäkrad statistik över utsläppen i det egna landet. Statistiken 
 95 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 utgör sedan grund för ländernas utsläppsåtaganden enligt Kyoto- protokollet. 
 Enligt Klimatkonventionen ska länderna även redovisa statistik över den s.k. bunkring som sker i landet av bränslen till inter- nationella transporter inom flyg och sjöfart. De sistnämnda utsläppen ingår dock inte i nuläget i respektive lands åtagande under Kyotoprotokollet. Bunkerbränslen, som utgör ca tre procent av de globala utsläppen av växthusgaser, behöver på ett lämpligt sätt ingå i kommande internationella överenskommelser. 
 För att ge en bild över ett lands samlade klimatpåverkan (carbon footprint) är det av intresse att kartlägga, beräkna och följa upp hur stora utsläpp som orsakas av den samlade konsumtionen i ett land, d.v.s. att summera de inhemska utsläppen som uppstår p.g.a. produktion för konsumtion i det egna landet med de utsläpp som importen av varor och tjänster till landet orsakar när de produceras i andra länder och transporteras till landet i fråga. I en sådan kalkyl bör inte de utsläpp som uppstår i landet vid produktion och transport av varor och tjänster för export räknas med. En rad förenklingar behöver göras när den här typen av statistik tas fram, varför sådan statistik kommer att vara betydligt osäkrare jämfört med statistik som redovisar utsläppen i det egna landet. 
 En beräkning med ovan nämnda inriktning (Kanyama et al 2007) visar att de totala utsläppen av koldioxid till följd av Sveriges import och produktion för inhemsk konsumtion skiljer sig mycket åt beroende på val av metod. Totalsumman varierar mellan 57 och 109 miljoner ton koldioxid per år. Den lägre siffran härrör från en beräkning där svenska utsläppsfaktorer (utsläpp per producerad enhet) använts för motsvarande produktion i andra länder. När befintliga, men delvis bristfälliga, uppgifter om utsläppsfaktorer från respektive produktionsland används fås den högre siffran. Siffrorna kan jämföras med de ca 53 miljoner ton koldioxid per år som rapporterades som totala koldioxidutsläpp från Sverige 2006 (se avsnitt 4.1 ovan). I den siffran ingår även utsläpp från pro- duktion av varor för export. 
 Det är framförallt importen av fordon, maskiner, elektronik, mineraler, metaller, el och fossila bränslen som orsakar utsläpp utomlands. Importen kommer främst från andra  
 EU-länder, 
  nära 70 procent, samt Ryssland, Norge, Kina och USA. 
 Fortsatt arbete inom området behöver, enligt studien, framför- allt inriktas mot att förbättra underlagen rörande utsläppsdata från länder där vi redan i dag kan se att importen orsakar stora 
 96 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 koldioxidutsläpp. Beräkningarna behöver också kompletteras med uppgifter om utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid, något som framförallt kommer att leda till att utsläppen från import av livsmedel blir högre i beräkningarna. 
  
 4.2.2 
  
 Hur utvecklas utsläppen från den svenska konsumtionen? 
  
 Utsläppen ökar från bunkring för internationella transporter 
 Utsläppen från bunkring i Sverige av bränslen för internationella transporter har ökat mycket kraftigt under perioden 1990 till 2005. I statistiken ingår enbart beräkningar av utsläppen av koldioxid, metan och lustgas. Flyget påverkar dessutom klimatet genom utsläpp av bl.a. vattenånga på hög höjd. FN:s klimatpanel, IPCC, har bedömt flygets totala påverkan på klimatet till 2 4 gånger den direkta påverkan från utsläppen av koldioxid. 
 Tabell 4.2 Utsläpp från internationella transporter, miljoner ton (Mton) koldioxidekvivalenter (endast koldioxid, metan och lustgas) 
  
 1990 
  
 2005 
  
 1990-2005 
  
 Internationell sjöfart 
  
 2,2 
  
 6,7 
  
 200 % 
  
 Internationellt flyg 
  
 1,4 
  
 2,0 
  
 45 % 
  
 Källa: Kontrollstation 2008 (Naturvårdsverket och Energimyndigheten). 
 Inom EU ökade utsläppen från internationellt flyg med hela 96 procent under samma period och utsläppen från internationell sjöfart ökade med 50 procent. En del av den stora ökningen av utsläppen från utrikes sjöfart i Sverige förklaras av att fler fartyg valt att bunkra i Sverige istället för i våra grannländer eftersom lågsvavligt bränsle funnits tillgängligt här. 
 Utsläppen  
 1993–2003 
  från svensk konsumtion och produktion i Sverige och i andra länder 
 I SCB:s miljöräkenskaper redovisas statistik där utsläppen i Sverige och utomlands från produktion av varor och tjänster fördelas på slutkonsumenterna dvs. hushållen och den offentliga sektorn. 
 97 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Statistiken utgör bland annat underlag för hållbarhetsindikatorn Koldioxidutsläpp från hushållen och finns framtagen för perioden 19932005. 
 Beräkningsmodellen använder samma utsläppsfaktorer för pro- duktion i andra länder som för produktion i Sverige, vilket innebär att storleken på utsläppen i andra länder underskattas i många fall. I statistiken ingår även den stora ökningen av försäljningen av bunkerbränslen för sjöfart och flyg i Sverige som beskrivs ovan. 
 Enligt SCB:s statistikserie, ökar inte de samlade utsläppen från den direkta inhemska användningen (av fossila bränslen från de bränslen vi själva köper för att köra våra fordon och värma våra bostäder) och den indirekta inhemska användningen (utsläpp från inhemsk produktion och från produktion i andra länder för svensk konsumtion). 
  
 4.2.3 
  
 Åtaganden och klimatmål baserade på utsläpp från import och produktion för inhemsk konsumtion istället nationella utsläpp 
  
 Naturvårdsverket konstaterar i en förstudie till arbetet med Kontrollstation 2008 (Naturvårdsverket 2006) att det finns argu- ment som talar för en mer konsumtionsbaserad inriktning på länders klimatåtaganden eftersom alltmer av den koldioxidintensiva produktionen flyttas till länder utan åtaganden och produktions- flytten leder till ökade transporter som inte täcks av någon be- gränsning av växthusgasutsläppen. 
 Naturvårdsverket konstaterar samtidigt att det rent praktiskt finns stora svårigheter att basera utsläppsåtaganden på konsum- tionsmönster eftersom de som beslutar om styrmedel främst har kontroll över utsläppen inom det egna området. Eftersom styr- medel helst ska verka så nära utsläppskällan som möjligt kommer styrmedel riktade mot handelsflöden inte att kunna vara lika effektiva som de som riktar sig mot utsläpp. 
 Utsläppsberäkningar för konsumtion av varor och tjänster kommer också att behöva baseras på olika schabloniseringar och därmed omfatta betydligt större osäkerheter än den nationella statistiken. 
 Naturvårdsverket menar sammantaget att även om kommande internationella åtaganden också i fortsättningen behöver vara kopp- lade till nationella utsläpp finns det olika sätt att anpassa åtagan- 
 98 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 dena så att de är mer förenliga med ett mer konsumtionsinriktat tankesätt. I grunden bör kommande internationella överenskom- melser omfatta så stor del av de globala utsläppen som möjligt, inklusive de bränslen som används för transporter mellan länder. Naturvårdsverket konstaterar att en möjlighet att ta mer konsum- tionsinriktade hänsyn vore att länder med stor nettoexport av koldioxidintensiva produkter kompenseras i form av ett något generösare utsläppsåtagande eftersom sådana länder till stor del levererar nyttigheter till andra länder. Mot detta kan argumenteras att ett land som exporterar, och som ingår i en global överens- kommelse, faktiskt kan få ersättning vid försäljningen för de utsläppsrätter som krävs för att producera tjänsten och att det därför är tveksamt om ytterligare kompensation är nödvändig. 
  
 4.3 
  
 Energisystemets utveckling hittills 
  
 4.3.1 
  
 Energitillförsel 
  
 Sveriges energitillförsel domineras av oljeprodukter, kärnkraft, biobränslen och vattenkraft. En mindre mängd kol används också medan övriga energislag är marginella (se figur 4.2). Sedan 1980- talet har fördelningen av den totala energitillförseln mellan olika energislag förändrats relativt lite men biobränsleandelen har ökat. 
 Energiförlusterna vid omvandling av bränslen till rörelseenergi i diesel- och särskilt bensinmotorer är stora. Vid omvandling av bränslen till el i värmekraftverk är förlusterna som regel mindre men ändå betydande medan förlusterna är små vid användning av bränsle för uppvärmning. Samtidig produktion av el och värme i kraftvärmeverk innebär ett särskilt effektivt utnyttjande av bränslet. Förlusterna vid omvandling av vindkraft och vattenkraft till el är också små. Även vid överföring av el i elnätet sker förluster. 
 99 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Figur 4.2 Sveriges totala energitillförsel (exklusive nettoelexport) 1970 2006 
 Källa; SCB och Energimyndigheten. 
  
 1 
  
 P  
 Inklusive 
 P  
 vindkraft tom. 1996 
 . 
  
 2 
  
 P  
 Enligt 
 P  
 den metod som används av FN/ECE för att beräkna tillförseln från kärnkraften. 
  
 4.3.2 
  
 Energianvändning 
  
 Energianvändningen domineras av sektorerna bostäder och service, industri och inrikes transporter. Energiförluster av olika slag utgör också en betydande del. Den totala energianvändningen har varit relativt oförändrad sedan 1990. Användningen av biobränslen (inklusive avfall och torv) har ökat betydligt i Sverige i takt med stigande oljepriser och kraftfullare styrmedel. 
 100 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 Figur 4.3 Sveriges totala energianvändning 1970 2006 
 Källa: SCB och Energimyndigheten. 
  
 1 
  
 P P  
 Enligt den metod som används av FN/ECE för att beräkna tillförseln från kärnkraften. 
  
 4.3.3 
  
 Elproduktion, användning och elhandel 
  
 Sveriges elproduktion och elanvändning ökade snabbt under 1970- och  
 80-talen. 
  Sedan mitten av  
 1980-talet 
  har användningen varit relativt konstant (se figur 4.3). Elproduktionen har sedan dess varierat en del mellan åren främst p.g.a. varierande tillrinning i vattenkraftens magasin och kärnkraftens tillgänglighet. Sverige använder mycket el, något som kan förklaras med en hög andel elintensiv industri, ett kallt klimat, en hög andel elvärme och historiskt låga elpriser (se figur 4.4). 
 Figur 4.4 Sveriges elproduktion per kraftslag 1970 2006 
 Källa: SCB och Energimyndigheten. 
 101 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sveriges elnät är förbundet med andra nordiska länders och, sedan några år tillbaka, med Tysklands och Polens. El handlas löpande på elmarknaden och vem som köper respektive säljer beror av den löpande tillgången och efterfrågan på elkraft, vilket styr priserna. Flödena av el varierar under dygnet samt under året. År 2006 nettoimporterade Sverige ca 6,0 TWh el medan nettoexporten året innan var ca 7,4 TWh (se figur 4.5). Vid produktion i Sverige är utsläppen av koldioxid mycket låga. På kontinenten dominerar kolkondenskraft, med mycket höga utsläpp av koldioxid per pro- ducerad kWh el. El från kolkondens utgör under en stor del av året den sist tillkommande produktionen, s.k. marginalel även i det svenska elsystemet. 
  
 4.3.4 
  
 Effekter på de svenska utsläppen av effektivisering av elanvändningen och ökad elexport 
  
 En minskning av elbehovet i Sverige ger en minskad produktion i kolkondenskraftverk och därmed en minskning av koldioxid- utsläpp från elproduktionen i andra europeiska länder. Denna minskning sker dock inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Eleffektiviseringar (liksom effektiviseringar av användningen av fjärrvärme) har därför kortsiktigt  under en handelsperiod ingen betydelse för utsläppen inom handelsystemet. Däremot pressas priserna i handelssystemet och det blir möjligt att krympa utsläppsutrymmet till en lägre kostnad jämfört med om effekti- viseringen inte hade ägt rum. Förutsättningarna ökar därmed för att sänka taket i handelsystemet och därmed utsläppen i produk- tionsanläggningar på kontinenten. Effektiviseringsåtgärder på- verkar således i ett långsiktigt perspektiv möjligheterna att minska utsläppen. 
 102 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 Figur 4.5 Sveriges nettoimport (+) och nettoexport  
 (-) 
  av el  
 1970-2006 
  
 Källa: SCB och energimyndigheten. 
 Ett syfte med EU:s handelsystem är att gynna fossilfri elpro- duktion och därmed att påverka investeringar i, produktion och konsumtion av, samt handel med fossilfri el. Minskningen av de samlade koldioxidutsläppen, när koldioxidfri el exporteras till andra länder inom systemet, räknas däremot inte det exporterade landet tillgodo i redovisningssystemet. Det är istället det importerande landet som, när man räknar samman utsläppen, registreras för utsläppsminskningen och kan dra nytta av hela effekten i sin utsläppsstatistik. En ökad svensk export av fossilfri el syns alltså inte i statistiken över svenska utsläpp, men däremot i andra länders utsläppsstatistik. 
 Förutsatt att tilldelningen av utsläppsrätter inom EU:s handels- system blir alltmer restriktiv kommer en successivt allt starkare styrning mot fossilfri el att ske. Europeiska Kommissionens klimat- och energipaket från januari 2008 kan komma att innebära ytterligare incitament för export av fossilfri, förnybar, el. Därmed stärks också incitamenten för effektivisering av elanvändningen i Sverige. I detta sammanhang bör noteras att den svenska exporten av el för närvarande är begränsad av överföringskapaciteten mellan Sverige och kontinenten. 
 103 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 4.4 
  
 Energiförsörjningen framöver 
  
 I detta avsnitt behandlar Beredningen förutsättningar för den svenska energiförsörjningen framöver, kärnkraftens roll och möjlig- heten till annan elproduktion. 
  
 4.4.1 
  
 Kärnkraftens roll i elproduktionen 
  
 Det finns 439 kärnreaktorer i drift i världen. FN:s klimatpanel, IPCC, räknar i sina prognoser med en begränsad utbyggnad av kärnkraften, från 16 procent år 2005 till 18 procent år 2030 av den globala elförsörjningen. 
 Kärnkraften i Sverige svarar för närvarande för en årlig pro- duktion om ca 75 TWh. Enligt prognosen för elbalansen i kontroll- station 2008 minskar produktionen till 72 TWh år 2015. Därefter ligger den på samma nivå fram till 2025 och den utgör då ca 45 procent av den svenska elproduktion som används i Sverige. 
 Det finns inte längre något slutdatum för den svenska kärn- kraften. År 1997 beslutade riksdagen att kärnkraften ska avvecklas för att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energi- försörjning byggd på förnybara energislag. Omställningen ska genomföras så att svensk industri och samhället i övrigt har tillgång till el på internationellt konkurrenskraftiga villkor. Samma år antog riksdagen lagen om kärnkraftens avveckling. Lagen ger regeringen rätt att besluta om att rätten att driva en reaktor ska upphöra vid en viss tidpunkt. 
 De tio svenska kärnkraftsreaktorer som nu är i drift togs i bruk mellan 1972 och 1985. Samtliga tillstånd för innehav och drift av kärnreaktorerna gäller tills vidare utan någon begränsning i tiden. Dock skall en särskild säkerhetsprövning göras enligt regeringens beslut för reaktorerna Forsmark 1,2 och 3 samt Ringhals 1,3 och 4. 
  
 4.4.2 
  
 Andra energikällor för elproduktion 
  
 Riksdagen har fastställt som mål att den förnybara elproduktionen ska öka med 17 TWh till 2016. Elcertifikatsystemet, tillsammans med EU:s handelsystem, gynnar för närvarande introduktionen av förnybara energikällor i betydande utsträckning. 
 104 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 Biobränslen 
 Användningen av biobränslen har ökat starkt i fjärrvärmesektorn under de senaste åren. En utbyggnad av kraftvärme pågår i många fjärrvärmenät. Fortsatt utbyggnad är möjlig och innebär ett effektivt utnyttjande av energin. 
 Dagens biobränsleproduktion i Sverige sker i huvudsak från olika skogsprodukter. Det finns fortfarande en betydande potential för ökad produktion av biobränslen i Sverige, särskilt för produktion av el och värme. Olika studier har kommit till olika slutsatser om hur stor biobränslepotentialen är. Idag är tillförseln av biobränslen i Sverige ca 105 TWh, varav trä, pappers- och massaindustrins biprodukter står för ca tre fjärdedelar och träd- rester för en betydande del av resten. Potentialen på längre sikt bedöms av Oljekommissionen till drygt det dubbla, ca 228 TWh. Andra bedömare (t.ex. LRF, Svenska Bioenergiföreningen, Kungliga vetenskapsakademin och oberoende forskare) anger lägre siffror, 135 189 TWh (Naturvårdsverket, 2007). De inhemska biobränsle- tillgångarna kommer, trots Sveriges unikt goda naturliga förut- sättningar, att bli en knapp resurs med risker för ökade priser, konkurrens om råvaran med skogsindustrin och negativ påverkan på t.ex. biologisk mångfald. En effektiv användning av biobränslen är alltså motiverad. 
 Biobränsle kan också importeras. Så sker redan idag i betydande utsträckning. Här reses emellertid liknande frågeställningar. Även med importerade biobränslen finns en risk för negativ påverkan på biologisk mångfald. Därtill kommer risk för ökad brist på vatten- resurser, tveksam klimatnytta vid långa energikrävande transporter och produktionssätt samt negativa konsekvenser för konsumenter av högre matpriser om stora arealer jordbruksmark tas i anspråk. Dessa problem har uppmärksammats särskilt i samband med introduktion av alternativa drivmedel men är relevanta även vid import för kraft- och värmeproduktion. 
 Vindkraft 
 I dagsläget producerar Sverige cirka 1,4 TWh vindkraft per år. Riksdagen har satt upp ett mål att det år 2015 ska vara möjligt att bygga vindkraft för en produktion på 10 TWh. Potentialen för vindkraft är dock många gånger större. 
 105 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Energimyndigheten föreslog hösten 2007 att planeringsmålet för vindkraft år 2020 ska vara på 30 TWh, varav 20 TWh vindkraft på land och 10 TWh till havs. Det innebär att antalet vindkraftverk behöver öka från nära 900 till 3 000 6 000 beroende på effekt. Energimyndigheten menar dock att potentialen för vindkraft i Sverige överstiger det föreslagna planeringsmålet. För att kunna nå planeringsmålet anser Energimyndigheten att det fordras en snabbare tillståndsprocess genom att vindkraft tas bort ur för- ordningen om miljöfarlig verksamhet, en samlad myndighetspröv- ning, en högre kvotplikt i elcertifikatsystemet, stöd till havsbaserad vindkraft och mer reglerkraft för att balansera tillförseln av vind- kraftsel till elnätet. Regeringen har påbörjat ett arbete som syftar till att underlätta tillståndsprocessen. För vindkraftens långsiktiga utveckling är det avgörande att tekniken utvecklas så att det blir ekonomiskt möjligt att bygga till havs. Här finns en stor produk- tionspotential och möjligheter till storskalig och kostnadseffektiv elproduktion. 
 Sol- och vågenergi 
 Solceller används idag i stort sett enbart i nischapplikationer eftersom kostnaden är hög. El kan också produceras i s.k. termiska solkraftverk. Möjligheterna att utnyttja solen för elproduktion kan vara betydande i framtiden, även i Sverige. Globalt kan solkraft och solceller komma att spela en mycket stor roll, även vågkraft har en betydande potential globalt. I en studie vid Uppsala universitet (Leijon, 2003) uppskattas potentialen för vågkraft i Östersjön till 24 TWh varav 8 TWh på svenskt vatten. För såväl sol- som vågenergi är kostnaden för att utnyttja de bedömda potentialerna ett betydande frågetecken. 
 Naturgas 
 Naturgas kan användas i högeffektiva gaskombikraftverk med ett mycket högt elutbyte. Idag finns en naturgasledning längs Väst- kusten med tillförsel via Danmark från Nordsjön. Denna lednings kapacitet utnyttjas f.n. bara delvis. Nya gaskombikraftverk är under uppförande i Malmö och Göteborg. Naturgasledningar kan också användas för att distribuera renad biogas men eftersom biogaspro- 
 106 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 duktionen är mer decentraliserad än naturgastillförseln kan ett optimalt utformat nät för biogas behöva ha en annan struktur än ett nät uppbyggt för naturgas. 
 Ansökningar om nya naturgasledningar både från Norge till befintlig ledning och från Ryssland genom Östersjön till Tyskland har lämnats in till Regeringen. Beredningen konstaterar att vissa farhågor finns att nya investeringar i naturgasledningar kan hämma den ökande användningen av biobränslen och därmed öka kol- dioxidutsläppen. Potentialen att ersätta andra fossila bränslen med naturgas i Sverige är begränsad. 
 Det bör också påpekas att med effektivare energianvändning kan det framtida elbehovet minimeras. Det finns en betydande potential för lönsamma effektiviseringar. Effektivisering av energi- användningen behandlas i kapitel 12. 
  
 4.5 
  
 Prognos över utsläppsutvecklingen fram till 2020 
  
 Den senaste prognosen över hur utsläppen av växthusgaser kan komma att utvecklas i Sverige fram till 2020 redovisas i Energi- myndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2008. Prognosen för vägtransportsektorn har uppdaterats hösten 2007 i enlighet med det internationella energiorganet, IEA:s, senaste energiprisantaganden. 
 Prognosen pekar mot att utsläppen av växthusgaser ökar till 2010 jämfört med 2005 års och 2006 års utsläppsnivåer för att därefter stabiliseras på ungefär samma nivå fram till 2020. 
 107 
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser SOU 2008:24 
  
 Tabell 4.3 
  
 Sveriges historiska och prognostiserade utsläpp sektorsvis och 
  
 totalt (miljoner ton koldioxidekvivalenter) 
  
 Sektor 
  
 1990 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2020 
  
 1990-2010 
  
 1990-2020 
  
 El- och värme- 
  
 8,0 
  
 8,9 
  
 10,6 
  
 11,5 
  
 32 % 
  
 43 % 
  
 produktion 
  
 Bostäder och 
  
 11,3 
  
 5,6 
  
 4,9 
  
 3,8 
  
 -56 
  % 
  
 -66 
  % 
  
 lokaler mm* 
  
 Industri** 
  
 17,3 
  
 17,5 
  
 18,7 
  
 19,4 
  
 8 % 
  
 11 % 
  
 Inrikes transporter 
  
 18,4 
  
 20,3 
  
 20,0 
  
 20,5 
  
 8 % 
  
 11 % 
  
 Övrig energi*** 
  
 4,2 
  
 3,7 
  
 5,4 
  
 5,6 
  
 29 % 
  
 33 % 
  
 Jordbruk 
  
 9,4 
  
 8,6 
  
 8,0 
  
 7,4 
  
 -15 
  % 
  
 -21 
  % 
  
 Avfall 
  
 3,1 
  
 2,2 
  
 1,5 
  
 0,8 
  
 -52 
  % 
  
 -76 
  % 
  
 Totala utsläpp 
  
 72,0 
  
 66,9 
  
 69,3 
  
 69,2 
  
 -4 
  % 
  
 -4 
  % 
  
 Källa: Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007 kompletterat hösten 2007 med nya energi- prisantaganden från det internationella energiorganet, IEA. 
  
 * 
  
 I Bostäder och lokaler ingår utsläpp från bostäder, service samt energianvändning inom jord- bruk, skogsbruk och fiske 
  
 ** 
  
 I Industri ingår utsläpp från industrins förbränning, industriprocesser och fluorerade växthus- gaser 
  
 *** 
  
 I Övrig energi ingår utsläpp från raffinaderier, tillverkning av fasta bränslen (främst koks- verk), diffusa utsläpp (fackling) samt övrigt (främst militära transporter) 
  
 Den prognostiserade ökningen jämfört med dagens utsläppsnivåer förklaras med att utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och industriproduktion bedöms öka relativt kraftigt. I el- och fjärr- värmeproduktion är det den förväntade expansionen av naturgas- baserad kraftvärmeproduktion tillsammans med antagna ökningar av avfallsförbränning, förbränning av kol, masugnsgas och koks- ugnsgas som förklarar ökningen. Inom industrin är det antaganden om fortsatt hög produktionstillväxt inom bl.a. järn  och stål- industrin, raffinaderier och gruvindustri som bidrar till ökningen i prognosen. Ökningarna väntas alltså till största delen uppstå i branscher som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Utsläppen av växthusgaser som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bedöms däremot minska i prognosen. Det är i linje med hittillsvarande trend  som för- stärkts under de allra senaste åren. 
 108 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 Tabell 4.4 Utsläppen av växthusgaser  
 1990-2006 
  samt prognos uppdelad på utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläpps- rätter och utsläpp som inte ingår i systemet (miljoner ton kol- dioxidekvivalenter) 
  
 1990 
  
 2005 
  
 2006 
  
 2020 
  
 2005 2020 
  
 prognos 
  
 Verksamheter som om- 
  
 22,0 
  
 21,7 
  
 22,2 
  
 28,2 
  
 +30 % 
  
 fattas av EU:s system för 
  
 handel med utsläpps- 
  
 rätter* 
  
 Verksamheter som inte 
  
 50,1 
  
 45,2 
  
 43,5 
  
 41,1 
  
 Reeves 
  % 
  
 omfattas av EU:s system 
  
 för handel med utsläpps- 
  
 rätter 
  
 Totalt 
  
 72,1 
  
 66,9 
  
 65,7 
  
 69,3 
  
 * 
 inklusive utsläpp från förbränningsanläggningar enligt den utvidgning av systemet för handel med utsläppsrätter som gäller från och med perioden 2008 2012 samt utsläpp från inrikesflyg. 
 Utsläppen i verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter beräknas 2006 ha varit ca 7 miljoner lägre jämfört med 1990. Det är framför allt utsläppen från uppvärmning av bostäder och lokaler som minskat kraftigt (se figur 4.6). Utsläppen av metan från deponier minskar också liksom utsläppen från jordbruk. Användningen av olja inom bostadssektorn har under de senaste åren minskat snabbare än prognosen. Utsläppen minskade svagt i transportsektorn mellan 2005 och 2006 vilket är i linje med prognosen. Utsläppen från deponier beräknas minska kraftigt mellan 2010 2020 som en fördröjd effekt av att depo- neringen av organiskt material nu i stort sett har upphört. 
 Enligt prognosen bedöms utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter sammanlagt minska med 9 miljoner ton till 2020 jämfört med 1990 års nivå. 
 I figuren nedan redovisas prognosresultatet tillsammans med den historiska utsläppsutvecklingen i respektive sektor. 
 109 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Figur 4.6 
  
 25000 
  
 20000 
  
 ekv.- 
  
 15000 
  
 2 
  
 kton CO 
  
 10000 
  
 5000 
  
 0 
  
 Utveckling av utsläppen av växthusgaser i olika sektorer trend 1990 2006 och prognos till 2020 
  
  Inrikes transporter 
  
  Industri 
  
  El- och värmeproduktion 
  
 Bostäder, service och energianvändning inom jordbruk/skogsbruk/fiske 
  
 Jordbruk 
  
  Övrig energi (raffinaderier mm) 
  
  Avfall 
  
 1990 
  
 993 
  
 96 
  
 9 
  
 2002 
  
 05 
  
 020 
  
 19 
  
 199 
  
 20 
  
 1 
  
 2 
  
 Källa: Energimyndigheten och Naturvårdsverket Kontrollstation 2008 kompletterad hösten 2007. 
  
 4.6 
  
 Utveckling av energisystemet och utsläppen på längre sikt 
  
 Det är mycket svårt att förutsäga hur energisystemet och därmed utsläppen kommer att utvecklas på lång sikt eftersom de är starkt beroende av allt från demografiska faktorer till utveckling av rese- och konsumtionsbeteenden, utvecklingen på världsmarknaden och politiska beslut. Det internationella energiorganet, IEA, bedömer i sitt referensscenario att energiefterfrågan globalt ökar med 1,8 procent per år mellan 2005 och 2030 och att kolanvändningen ökar med 73 procent under perioden. De samlade globala kol- dioxidutsläppen från energianvändning väntas med en sådan ut- veckling öka med 57 procent mellan 2005 och 2030. (IEA, 2007) 
 Ett försök att illustrera vilka förändringar som fordras om världen och Sverige ska kunna nå långtgående klimatmål om att minska utsläppen till målnivån  85 procent till 2050 har gjorts på uppdrag av Naturvårdsverket av avdelningen för miljöstrategisk analys vid KTH (Naturvårdsverket, 2007). Ett scenario bygger på att inga nya insatser görs för att ändra beteenden eller minska 
 110 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 volymen av t.ex. resande, konsumtion och energianvändning men en tämligen långtgående teknisk utveckling sker. Det ger visser- ligen en minskning av utsläppen, men nivån hamnar ändå 190 pro- cent över målnivån. Fem olika scenarier för framtida samhälls- utveckling och utveckling av energisystemen som alla innebär en minskning av koldioxidutsläppen med 85 procent har utvärderats. I alla scenarier antas rådande trender, t.ex. rörande energieffektivi- sering fortsätta fram till 2050 men scenarierna skiljer sig åt beträffande utveckling av t.ex. befolkningens preferenser vad gäller konsumtion och resande. I rapporten dras slutsatsen att betydande teknikeffektivisering krävs i alla samhällssektorer. Dessutom kon- stateras att efterfrågan på vägtransporter, flygresande, konsum- tionsvaror och boyta ändå behöver påverkas mot en lägre nivå för att utsläppsmålen ska kunna nås. En faktor som är osäker är tillgången på biobränslen, globalt och regionalt. I de olika scena- rierna räknas emellertid genomgående med en ökad global bio- bränsletillgång. 
  
 4.7 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 4.7.1 
  
 Påverkan på utsläppen av Sveriges samlade konsumtion m.m. 
  
 Internationella överenskommelser och EU:s fördelning av gemen- samma åtaganden om utsläppsminskningar till 2020 kommer att baseras på statistik över inhemska utsläpp och Sverige kommer som följd av detta göra åtaganden och ställa upp mål som har denna inriktning. 
 Beredningen finner att det är av stort intresse att utveckla arbetet med att beräkna och följa hur stora utsläpp som orsakas av den samlade konsumtionen i Sverige för att komplettera och bredda den rapportering som görs av utsläppen inom landet. 
 Beredningen föreslår att Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån ges i uppdrag att föreslå hur statistik med ovan nämnda inriktning kan tas fram, regelbundet uppdateras och kvalitetssäkras. Energimyndigheten bör ges i uppdrag att årligen redovisa effekten av svensk elhandel på koldioxidutsläppen i Sverige och i andra länder. Denna redovisning bör biläggas den nationella utsläppsrapporteringen. Beredningen bedömer också att 
 111 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 SOU 2008:24 
  
 regeringen bör driva på för att EU:s system för rapportering av växthusgaser utvecklas så att omfattande elexport  baserat på koldioxidfri el  från Sverige och andra länder till länder med hög andel kolkondens uppmärksammas. 
 Beredningen anser att det finns ett värde i att prognoser tas fram som ett av beslutsunderlagen när handlingsplaner och klimatmål på kortare sikt ska beslutas. Det är angeläget att prognoserna utvecklas successivt. Samtidigt behövs även annat underlag i form av framtidsstudier, som har en längre tidshorisont och som också analyserar olika möjliga utvecklingsvägar för att nå ett bestämt mål, t.ex. i form av scenarier och s.k.  
 back-casting. 
  Med sådana studier som utgångspunkt ökar möjligheterna att undvika prioriteringar som på kort sikt kan te sig lockande och kostnadseffektiva men som på längre sikt är mindre lämpliga för att nå de långsiktiga målen. 
  
 4.7.2 
  
 Energiförsörjningen 
  
 Beredningen har diskuterat vissa aspekter på den långsiktiga energiförsörjningen inklusive behovet av effektivisering samt rollen för naturgas och kärnkraft. Beredningen noterar Vetenskapliga rådets slutsats att effektivisering, förnybar energi (bioenergi, sol, vind, vatten), kärnkraft samt avskiljning och lagring av koldioxid kan bidra till utsläppsreduktioner. Beredningen konstaterar också att Rådet drar slutsatsen att för kärnkraften måste frågor rörande säkerhet, avfall, risker för kärnvapenspridning och terrorhandlingar ges allmänt accepterade lösningar. 
 Inom beredningen finns det inte någon enighet i synen på kärnkraften. 
 Beredningen anser att klimatförändringarna är det övergripande hotet och att framtida val av energislag måste möjliggöra kraftiga begränsningar av utsläppen av växthusgaser. Det är också viktigt att dessa val är långsiktigt hållbara, leveranstrygga, säkra och kostnads- effektiva. 
 Beredningen menar att en övergripande diskussion om hur Sverige ska utveckla sin framtida elproduktion behöver påbörjas nu. Beredningen har, på grund av den begränsade tid som bered- ningen haft till förfogande, inte penetrerat djupare i frågor om kärnkraften. Mot bakgrund av att det tar lång tid att besluta om investeringar för och att bygga nya energianläggningar, som succes- 
 112 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utveckling av utsläppen och energisystemet i Sverige trender och prognoser 
  
 sivt kan ersätta befintliga kärnreaktorer allt eftersom de avvecklas, anser Beredningen att regeringen bör ta initiativ till parlamentariska överläggningar om den långsiktiga energipolitiken. 
 Beredningen noterar att Sverige har en internationellt sett unikt hög användning av förnybara energikällor. Beredningen anser att det finns en betydande potential att ytterligare öka användningen av sådana energikällor, bl.a. i kraftvärmeverk eldade med bio- bränslen. Beredningen noterar att en fortsatt utbyggnad av bio- bränslebaserad kraftvärme är lönsam utan ytterligare styrmedel och ser positivt på en sådan utbyggnad. Beredningen bedömer i likhet med Energimyndigheten att det också finns en betydande potential för utbyggnad av vindkraft. Effekterna av det av Energimyndig- heten nyligen föreslagna planeringsmålet om 30 TWh vindkraft till år 2020 bör analyseras vidare. Bl.a. bör de ekonomiska förutsätt- ningarna och effekterna av en så stor utbyggnad på elnätet belysas liksom behovet av eventuella kompletterande stöd för havsbaserad vindkraft. Ambitionen bör också vara att öka användningen av andra alternativa elproduktionstekniker, som sol- och vågkraft där förutsättningar för en effektiv produktion föreligger. 
 Beredningen noterar att ansökningar om att bygga nya natur- gasledningar från både öster, dvs. Ryssland, och från väster, dvs. Norge, har inkommit till regeringen. Beträffande import från väster menar Beredningen att importen av naturgas till västkusten kan fortsätta som för närvarande, men att Sverige inte heller från väster storskaligt bör expandera användningen av naturgas t.ex. till ett allmänt ledningssystem för hushåll och företag i Mellansverige. 
 Beredningen avvisar sålunda en expansion av naturgasanvänd- ningen i Sverige och bedömer att ytterligare introduktion av natur- gas  annat än i industriella processer där andra fossila bränslen ersätts  inte ligger i Sveriges klimatpolitiska intresse. 
 Beredningen noterar att all elproduktion har miljöpåverkan av något slag. En reformering av elmarknadens funktion, där kon- kurrensen förstärks och effektivisering står i fokus, är nödvändig både för att nå utsläppsmålen och för att få marknaden att fungera bättre med inriktning på värden för miljön, konsumenter och kunder. 
 113 
  
 5 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska aspekter 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Det finns en lång rad olika åtgärder tillgängliga för att nå utsläppsmål till år 2020. Det finns stora variationer i kostnader. 
  
 Styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser bör vara breda, likformiga, teknikneutrala och om möjligt internationellt samordnade men avsteg från denna princip är ibland motiverade. 
  
 Ny teknologi är mycket viktig för att kunna lösa klimatfrågan. Det krävs forskning och utveckling och politik som skapar marknader för kommersialisering av dessa teknologier. 
  
 Beredningen delar följande slutsatser från Vetenskapliga rådet. 
  
 Bedömningar av kostnaderna för skadorna av klimatföränd- ringarna är osäkra 
  
 Det finns också betydande osäkerheter i skattningarna av kostnaderna för att minska utsläppen av växthusgaser. 
  
 Kostnaderna globalt och nationellt för att reducera utsläppen till nivåer som är förenliga med tvågradersmålet är signi- fikanta men förenliga med en god makroekonomisk utveck- ling. 
  
 De ansträngningar som görs globalt för att minska utsläppen av växthusgaser inom de närmaste årtiondena är i stor ut- sträckning avgörande för möjligheten att nå tvågradersmålet. 
  
 115 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 5.1 
  
 Målstruktur för klimatpolitiken 
  
 Det övergripande målet för internationell klimatpolitik är fastslaget i FN:s klimatkonvention från år 1992, och innebär att koncentra- tionen av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. I konven- tionen anges också att en sådan nivå bör uppnås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livsmedels- produktionen och som möjliggör ekonomisk utveckling att fort- sätta på ett hållbart sätt. Detta är också innebörden i det nuvarande nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. 
  
 5.1.1 
  
 Olika typer av mål för att begränsa klimateffekterna 
  
 Det mest övergripande klimatmålet borde egentligen vara ett mål om att begränsa klimateffekterna. Ett sådant mål är emellertid svårt att formulera eftersom det finns en mångfald effekter och dess- utom kunskapsluckor. I stället används  
 temperatur-, 
  koncentra-  
 tions-, 
  utsläpps- och aktivitetsmål (se figur 5.1). 
 Figur 5.1 Sambandet mellan mänskliga aktiviteter, utsläpp av växthus- gaser, klimatförändringarna och deras effekter på ekosystem och samhälle, samt olika typer av klimatmål 
  
 Aktivitet 
  
 Utsläpp av 
  
 Förhöjd koncentration 
  
 Förändrat klimat 
  
 Effekter på 
  
 t.ex. förbränning 
  
 av växthusgaser i 
  
 ekosystem 
  
 växthusgaser 
  
 t.ex. temperaturökning 
  
 av fossila bränslen 
  
 atmosfären 
  
 och samhälle 
  
 Aktivitetsmål 
  
 Utsläppsmål 
  
 Koncentrationsmål 
  
 Temperaturmål 
  
 Effektmål 
  
 116 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
 Temperaturmål: Mål för högsta acceptabla ökning av den globala medeltemperaturen. 
 Temperaturmål sätts utifrån vilka effekter på ekosystemen och samhälle som olika stora klimatförändringar förutses ge. Vad som är acceptabelt är en värderingsfråga och kan inte avgöras på veten- skaplig grund. 
 Koncentrationsmål: Mål för högsta acceptabla koncentration av växt- husgaser i atmosfären (s.k. stabiliseringsnivå). 
 Koncentrationsmål sätts utifrån vetenskapligt konstaterade sam- band mellan ökad koncentration av växthusgaser och temperatur- ökning. Både temperaturmål och koncentrationsmål är globala, eftersom de påverkas av världens samlade utsläpp av växthusgaser. 
 Utsläppsmål: Mål för högsta acceptabla nivå för utsläppen. 
 Ett globalt utsläppsmål kan härledas från koncentrationsmålet genom vetenskapligt uppskattade samband om vilka globala utsläppsnivåer som är förenliga med olika koncentrationer av växt- husgaser i atmosfären. Utsläppsmål kan anges som en utsläpps- mängd, antingen totalt eller per capita (befolkningsutvecklingen avgör dock hur ett sådant mål förhåller sig till totalmålet), som inte får överskridas vid ett visst årtal. Det kan också räknas om till hur mycket utsläppen behöver minska över en viss tidsperiod. Utsläppsmål är den typ av mål som är enklast att omsätta till strategier och åtgärder. 
 Regionala och nationella utsläppsmål kan inte bestämmas veten- skapligt, men de kan beräknas med utgångspunkt i globala ut- släppsmål och en politiskt bestämd fördelning mellan olika regioner och länder. De kan också till största delen baseras på politiska bedömningar av vad som är politiskt nödvändigt eller möjligt. Utsläppsmål kan också sättas för olika samhällssektorer på nationell såväl som på regional nivå. Dessa sektorsmål är i allmän- het satta efter en avvägning av vad som behöver göras och vad som är möjligt. 
 117 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 Aktivitetsmål: Mål om särskilda åtgärder eller aktiviteter som för- väntas bidra till utsläppsminskningar. 
 Aktivitetsmål kan formuleras för att stödja önskade utsläppsmål, men har ofta inte ett kvantifierbart samband med de senare. Exempel på aktivitetsmål är mål om energieffektivisering, sats- ningar på forskning och utveckling för ny energiteknik eller att förnybara energislag ska utgöra en viss andel av den primära energitillförseln. 
  
 5.1.2 
  
 Avvägningar mot de samhällsekonomiska konsekvenserna 
  
 Förutom de värderingar och politiska bedömningar som ligger till grund för att bestämma vad som är farligt, behöver en politisk avvägning också göras mot de samhällsekonomiska konsekven- serna. Nyttor och kostnader för klimatpolitiskt motiverade insatser kan då behöva ställas i relation till nyttor och kostnader för insatser inom andra mer eller mindre relaterade politikområden. Avväg- ningar kan dessutom göras med hänsyn till om åtgärderna ska omfatta enbart den egna regionen, det egna landet eller kan kompletteras med åtgärder i andra länder, givet att detta är tillåtet enligt internationella överenskommelser. Avvägningarna komplice- ras av stora osäkerheter samt av att kostnader och nyttor kan skilja sig åt i tid och rum. 
  
 5.1.3 
  
 Flexibla mekanismer, i EU och internationellt, samt kolsänkor 
  
 Vid formulering av nationella mål måste hänsyn tas till att sektorer som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter har särskilda villkor. Här är priset på utsläppsrätter med och reglerar om åtgärder vidtas i Sverige eller i andra  
 EU-länder. 
  EU:s system för handel med utsläppsrätter beskrivs mer ingående i kapitel 13 och dess förhållande till det nationella målet till 2020 i kapitel 9. 
 De flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet, handel med utsläppsrätter mellan länder, Mekanismen för ren utveckling (CDM) och Gemensamt genomförande (JI), innebär en möjlighet för ett land eller en region att uppfylla en del av sina åtaganden om utsläppsminskningar utanför det egna landet eller regionen. Ett 
 118 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
 komplement till att minska utsläppen av växthusgaser är att öka upptaget av koldioxid i skog och markvegetation. En del av ett utsläppsmål kan även avse dessa s.k. kolsänkor. 
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och kolsänkorna be- handlas mer ingående i kapitel 16 respektive 17 och deras för- hållande till det nationella klimatmålet till år 2020 i kapitel 9. 
  
 5.2 
  
 Översikt av möjliga åtgärder 
  
 5.2.1 
  
 Åtgärdsmöjligheter globalt 
  
 Det är en mycket stor utmaning att reducera världens utsläpp av växthusgaser till hållbara nivåer. Enligt FN:s klimatpanel, IPCC:s referensscenarios kommer de globala utsläppen att öka med 25– 90 procent under perioden  
 2000–2030 
  om inget görs. 
 Det finns enligt Bennett (IPCC 2007a) inte någon enda åtgärd eller teknologi i sikte som ensam kan lösa klimatfrågan. I stället krävs en rad olika åtgärder (tabell 5.1). IPCC:s bedömning är att den nödvändiga utsläppsreduktionen till 2030 är möjlig att nå med tekniker och åtgärder som redan i dag är kommersiellt tillgängliga. För utsläppsreduktioner på längre sikt krävs ytterligare tekno- logiska genombrott. 
 IPCC bedömer att det utifrån ett globalt perspektiv finns en stor reduktionspotential i byggnadssektorn när dess påverkan på utsläppen från elproduktionen också räknas med. I sektorn finns många lönsamma eller billiga åtgärder att vidta, främst genom energieffektivisering, samtidigt som en stor del av världens elpro- duktion är fossilbaserad. Det finns samtidigt många hinder för att potentialen ska utnyttjas trots att åtgärderna ofta också leder till andra intäkter, t.ex. i form av förbättrad luftkvalitet. IPCC kon- staterar vidare att det ofta är mer kostnadseffektivt att investera i en effektivare användning av energi än att öka tillförseln av (koldioxidsnål) energi för att tillgodose efterfrågan. 
 Även i energiförsörjning, markanvändning, jordbruk och skogs- bruk finns stora potentialer. Transportsektorn har stora och över tiden ökande utsläpp. Bennett konstaterar att det finns många alter- nativ för att minska utsläpp även inom transportsektorn, men effekterna av dem motverkas av sektorns tillväxt. Enligt Bennett är de antaganden som görs angående kostnader för åtgärder på tran- sportområdet särskilt osäkra jämfört med andra områden. De beror 
 119 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 i hög grad på hur tillgången till olja och därmed priserna på bensin och diesel kommer att utvecklas samt av hur den tekniska utveck- lingen resulterar inom viktiga områden som tillverkning av andra generationens biodrivmedel och utveckling av batterier för el- och elhybridfordon. 
 När det gäller möjligheterna att öka användningen av förnybar energi i energitillförseln globalt, gör Bennett bedömningen att för- nybar el, som 2005 stod för 18 procent av elförsörjningen, kan komma att ha en andel på  
 30–35 
  procent av den totala elförsörj- ningen 2030 vid koldioxidpriser på upp till 50 USD/ton CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 ekvivalenter. IPCC bedömer att biodrivmedel kan spela en viktig roll för att reducera utsläppen av växthusgaser inom transport- sektorn, men det beror på hur de produceras. Andelen biodriv- medel skulle enligt Bennett kunna öka till mellan 5 och 10 procent 2030, beroende på framtida priser på olja och koldioxid, ökad fordonseffektivitet och tekniska framsteg i fråga om användning av cellulosabiomassa. 
 120 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 Tabell 5.1 
  
 Viktiga tekniker och metoder för utsläppsminskning per sektor i 
  
 ett globalt perspektiv 
  
 Sektor 
  
 Nyckeltekniker och metoder som redan 
  
 Nyckeltekniker och metoder som beräknas 
  
 finns på marknaden 
  
 finnas på marknaden före år 2030 
  
 Energiförsörjning 
  
 Effektivare tillförsel och distribution; byte 
  
 Avskiljning och lagring av koldioxid (CCS) för 
  
 från kol till gas; kärnkraft; förnybara 
  
 anläggningar som producerar el med gas, bio- 
  
 värme- och kraftkällor (vattenkraft, sol, 
  
 massa eller kol; vidareutvecklad kärnkraft; 
  
 vind, geotermisk energi och bioenergi); 
  
 vidareutvecklad förnybar energi, bl.a. från 
  
 kraftvärme; tidiga tillämpningar av CCS 
  
 tidvatten och vågor, koncentrerad solstrålning 
  
 (t.ex. lagring av koldioxid från naturgas) 
  
 och solcellsteknik 
  
 Transport 
  
 Mer bränslesnåla fordon; hybridfordon; 
  
 Andra generationens biodrivmedel; effektivare 
  
 renare dieselfordon; biodrivmedel; byte av 
  
 flygtransporter; vidareutvecklade el- och 
  
 färdsätt från vägtransporter till järnväg 
  
 hybridfordon med kraftfullare och mer till- 
  
 och kollektivtrafik; ickemotoriserade 
  
 förlitliga batterier 
  
 transporter (cykla, gå); fysisk planering och 
  
 trafikplanering 
  
 Bostäder och 
  
 Effektiv belysning och dagsljusinsläpp; 
  
 Integrerad utformning av kommersiella bygg- 
  
 service 
  
 effektivare apparater och värme- och 
  
 nader med teknik som intelligenta mätare som 
  
 kylanläggningar; bättre spisar, bättre 
  
 medger återkoppling och kontroll; inbyggd sol- 
  
 isolering; passiv och aktiv solenergi- 
  
 cellsteknik i byggnader 
  
 användning för uppvärmning och ned- 
  
 kylning; alternativa köldmedier, insamling 
  
 och återvinning av fluorerade gaser 
  
 Industri 
  
 Effektivare elutrustning för slutanvändare; 
  
 Vidareutvecklad energieffektivitet;  
 CCS-teknik 
  
 återvinning av värme och kraft; åter- 
  
 för  
 cement-, 
  ammoniak- och stålproduktion; 
  
 användning och substitution av material; 
  
 inerta elektroder för aluminiumbearbetning 
  
 kontroll av utsläpp av andra gaser än CO 
 2 
  
 B  
 ; 
 B 
  
 samt en rad processpecifika tekniker 
  
 Jordbruk 
  
 Bättre förvaltning av odlings- och betes- 
  
 Förbättrad avkastning på grödor 
  
 mark för att öka kolinbindningen i marken; 
  
 återställning av brukad torvmark och öde- 
  
 lagd mark; bättre tekniker för risodling, 
  
 boskapsuppfödning och gödselhantering 
  
 för att minska utsläppen av CH 
 4 
  
 B  
 ; 
 B  
 bättre 
  
 tekniker för användning av kvävehaltiga 
  
 gödningsämnen för att minska utsläppen 
  
 av N 
 2 
  
 B  
 O; 
 B  
 energigrödor för att ersätta fossila 
  
 bränslen; bättre energieffektivitet 
  
 Markanvändning 
  
 Skogsplantering; återbeskogning; skogs- 
  
 Förädlade trädsorter som kan öka produktionen 
  
 och skogsbruk 
  
 förvaltning; minskad avskogning; bättre 
  
 av biomassa och bindning av koldioxid. Bättre 
  
 utnyttjande av skördade skogsprodukter; 
  
 teknik för fjärranalys av potentialen för kol- 
  
 utnyttjande av skogsprodukter till bioenergi 
  
 dioxidbindning i växtlighet och mark, samt 
  
 som kan ersätta fossila bränslen 
  
 kartläggning av förändringar av markanvänd- 
  
 ningen 
  
 Avfall 
  
 Utvinning av deponigas; avfallsförbränning 
  
 Biotäckning och biofilter för att optimera 
  
 med utnyttjande av energin; kompostering 
  
 oxideringen av metan 
  
 av organiskt avfall; kontrollerad behand- 
  
 ling av avloppsvatten; återvinning och 
  
 minimering av avfall 
  
 Källa: FN:s klimatpanel IPCC (2007a). 
 121 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 Ett annat sätt att överblicka tillgängliga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser är att rangordna dem efter kostnader. Det är meningsfullt för att beräkna var man kan få största miljö- effekt till minsta uppoffring. I en studie gjord på uppdrag av energiföretaget Vattenfall AB har kostnaderna på global nivå studerats för olika reduktionsåtgärder (Enkvist, Nauclér  Rosander, 2006). Enligt studien finns det även i dagsläget ett antal åtgärder som är ekonomiskt lönsamma. Att åtgärderna ändå inte vidtagits kan bero på t.ex. bristande information eller på kostnads- faktorer som studierna inte fångat upp. En uppföljande analys för svenska förhållanden görs för närvarande 
  
 5.2.2 
  
 Åtgärdsmöjligheter i Sverige 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket har i underlaget till Kontrollstation 2008 analyserat åtgärdspotential och kostnader i Sverige avseende dagens situation (Energimyndigheten och Natur- vårdsverket, 2007a). Analysen omfattar sektorerna transporter, bostäder och lokaler, industri, energitillförsel, avfall samt jordbruk. Myndigheterna redovisar åtgärdsmöjligheter i samtliga sektorer. Se tabell 5.2 nedan. Inom varje sektor finns både billiga och dyrare åtgärder, proportionerna mellan dem varierar. I nästan alla sektorer har energieffektivisering identifierats som den billigaste åtgärden. 
 Eftersom effektiviseringsåtgärder ofta leder till att elanvänd- ningen minskar uppstår utsläppsminskningen i det nordeuropeiska elsystemet och inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Mindre förbrukning av el gör att det blir möjligt att sänka taket i EU:s system för handel med utsläppsrätter till en lägre kostnad jämfört med om effektiviseringen inte hade ägt rum. 
 122 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 Tabell 5.2 
  
 Åtgärdsmöjligheter i olika samhällssektorer i Sverige 
  
 Sektor-utsläpp 
  
 Åtgärdsmöjligheter i sektorn 
  
 Omfattas sektorn av generellt 
  
 enligt Energimyndighetens och 
  
 ekonomiskt styrmedel ? 
  
 Naturvårdsverkets bedömning 
  
 Energitillförsel (el- och fjärr- 
  
 Minskad kol- och  
 torv-använd- 
  
 Ingår i EU:s system för handel 
  
 värmeproduktion exklusive 
  
 ning. Effektivisering av fjärr- 
  
 med utsläppsrätter 
  
 avfallförbränning) 
  
 värmenät och anläggningar 
  
 Förbrännings- och process- 
  
 Övergång från olja och kolanvänd- 
  
 Ingår i EU:s system för handel 
  
 utsläpp från industrin 
  
 ning till energibärare med lägre 
  
 med utsläppsrätter 
  
 kolinnehåll. 
  
 Energieffektivisering 
  
 Reducerad koksanvändning 
  
 Inhemska transporter (inkl. 
  
 Strukturella förändringar – sam- 
  
 Vägtransporter och arbets- 
  
 arbetsmaskiner ) 
  
 hällsplanering, transportmedels- 
  
 maskiner omfattas av den gene- 
  
 byten, effektiviseringsåtgärder 
  
 rella koldioxidskatten med undan- 
  
 genom beteendeförändringar och 
  
 tag för arbetsmaskiner i areella 
  
 teknikutveckling, förnybara driv- 
  
 näringar 
  
 medel, nya energibärare 
  
 Jordbruk (metan och lustgas) 
  
 Förbättrad stallgödselhantering, 
  
 Nej 
  
 bättre kunskap om avgång av 
  
 växthusgaser vid gödselanvänd- 
  
 ning inkl. åtgärder för att minska 
  
 växtnäringsläckage – dock stora 
  
 osäkerheter. Lägre köttkonsumtion 
  
 globalt. 
  
 Industri som inte omfattas av 
  
 Övergång från olja, energieffek- 
  
 Nedsatt koldioxidskatt 
  
 EU:s system för handel med 
  
 tivisering 
  
 utsläppsrätter - förbränning 
  
 Processutsläpp från industrin 
  
 Processpecifika åtgärder – 
  
 Föreslås huvudsakligen ingå i 
  
 - som inte omfattas av EU:s 
  
 begränsade möjligheter. 
  
 EU:s system för handel med ut- 
  
 system för handel med ut- 
  
 släppsrätter efter 2012 
  
 släppsrätter 
  
 Energianvändning  
 –jordbruk, 
  
 Övergång från olja,  
 energi-effekti- 
  
 Nedsatt koldioxidskatt 
  
 skogsbruk och fiske 
  
 visering 
  
 Metan och lustgas från för- 
  
 Utveckling av förbränningsteknik 
  
 Nej 
  
 bränning – handlande 
  
 sektorn 
  
 Avfallsförbränning 
  
 Minskad användning av plast från 
  
 Skatt på avfallsförbränning, under 
  
 olja, ökad energieffektiv material- 
  
 utredning 
  
 återvinning. Resurshushållning 
  
 Bostäder och lokaler 
  
 Energieffektivisering. Övergång 
  
 Omfattas av den generella kol- 
  
 från olja 
  
 dioxidskatten 
  
 Fluorerade växthusgaser 
  
 Byte av köldmedia 
  
 Nej 
  
 Avfallsdeponier 
  
 Utsläppen går mot noll med 
  
 Nej 
  
 dagens styrmedel 
  
 Källa: Klimatberedningen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten. 
 123 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 De största potentialerna i Sverige finns enligt myndigheternas bedömning i transportsektorn och i industrin vilket skiljer sig från var Bennett beskriver att de globala åtgärdsmöjligheterna är störst. I vilken utsträckning åtgärder faktiskt genomförs, t.ex. i transport- sektorn, vid inköp av bil eller val mellan färdmedel, beror i hög grad av hur konsumenter värderar även andra egenskaper hos bilen eller färdmedlet i fråga utöver dess pris. Marknadspotentialen kan därför 
 – utan särskilda styrmedel  vara betydligt lägre än den ekono- miska potentialen. 
 Möjligheterna till åtgärder som leder till utsläppsminskningar i Sverige är betydligt mer begränsade inom, i synnerhet, energitill- förselsektorn, sektorn bostäder och lokaler samt på avfallsområdet jämfört med situationen globalt. De svenska utsläppen är redan relativt låga i dessa sektorer och bedöms bli ännu lägre till år 2020 se figur 5.2 nedan. 
  
 Figur 5.2 
  
 Utsläpp av växthusgaser 2020 enligt prognosen i kontroll- 
  
 stationsuppdraget  fördelade på olika sektorer 
  
 30,0 
  
 25,0 
  
 CO2 
  
 CH4 
  
 N2O 
  
 ekv 
  
 20,0 
  
 CO2 
  
 15,0 
  
 Mton 
  
 10,0 
  
 5,0 
  
 0,0 
  
 CO2) 
  
 Transporter 
  
 Jordbruk 
  
 kiner 
  
 l ETS) 
  
 . 
  
 ETS) 
  
 service 
  
 Avfall 
  
 Övrigt 
  
 ( 
  
 ETS 
  
 (exk 
  
 l 
  
 rin 
  
 (exk 
  
 der, 
  
 EU 
  
 Arbetsmas 
  
 Energi 
  
 Bostä 
  
 Indust 
  
 Källa: Naturvårdsverket. 
  
 124 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 5.3 
  
 Vad är bra styrmedel? 
  
 5.3.1 
  
 En översikt av tillgängliga styrmedel 
  
 Syftet med detta avsnitt är att på en övergripande nivå diskutera styrmedel inom klimatpolitiken. Det finns en stor erfarenhet i Sverige av styrmedel inom klimatpolitiken, som tillsammans med miljöekonomisk och annan teori bildar en bas för val av styrmedel. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket redovisar i sin rapport ett omfattande underlag om styrmedel (Energimyndig- heten och Naturvårdsverket, 2007 b). Underlaget baseras på bland annat ett flertal utvärderingar som myndigheterna själva eller andra har gjort. Effekter av såväl sektorsövergripande som sektors- specifika styrmedel diskuteras och myndigheterna behandlar såväl nationella styrmedel som styrmedel på  
 EU-nivå. 
  Utblickar mot andra länders styrmedel har också gjorts. Styrmedlen delas in i tre huvudkategorier: ekonomiska styrmedel, regleringar eller admi- nistrativa styrmedel samt information. Därutöver särskiljs styr- medel för forskning och utveckling, som Beredningen behandlar i kapitel 12. I tabell 5.3 ges en översikt av klimatpolitiska styrmedel. 
 Tabell 5.3 Använda styrmedel i svensk politik med betydelse för klimat- målet 
  
 Sektors- 
  
 Energitillförsel och 
  
 Industri 
  
 Trafik 
  
 Bostäder 
  
 övergripande 
  
 användning 
  
 Energi- och 
  
 Elcertifikat 
  
 Energi- och 
  
 Energi- och 
  
 Energi- och 
  
 CO 
 2 
  
 B  
 skatt 
 B 
  
 koldioxidskatt 
  
 koldioxidskatt 
  
 koldioxidskatt 
  
 Handel med 
  
 Bidrag till energi- 
  
 Miljöbalken 
  
 Skattebefrielse för 
  
 Energideklaration 
  
 utsläppsrätter 
  
 effektivisering och 
  
 biodrivmedel/ 
  
 förnybar energi 
  
 -kvotplikt 
  
 Miljöbalken 
  
 Energirådgivning 
  
 F-gas 
  reglering 
  
 CO 
 2 
  
 B  
  
 B 
 -differentierad 
 Byggregler 
  
 fordonsskatt 
  
 Klimatinves- 
  
 Byggregler 
  
 F-gas 
  avgift 
  
 Incitament för 
  
 Energirådgivning 
  
 teringsprogram 
  
 miljöbilar 
  
 Information 
  
 Program för energi- 
  
 Miljöbilsdefinition 
  
 effek-tivisering 
  i 
  
 industrin (PFE) 
  
 Forskning och 
  
 Långsiktiga avtal 
  
 Bilförmåns- 
  
 utveckling 
  
 beskattning 
  
 Källa: Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007a 
 . 
  
 125 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 Vetenskapliga rådet för klimatfrågor diskuterar i sin rapport utformningen av styrmedel i klimatpolitiken (Vetenskapliga rådet, 2007). Sammanfattningsvis anser Rådet att styrmedlen, för att minska utsläppen av växthusgaser, bör vara breda, internationellt samordnade, likformiga och teknikneutrala, men att avsteg från denna princip ibland är motiverade. Rådet menar vidare att det är grundläggande att sätta ett pris på utsläppen av växthusgaser med sikte på att nå antagna klimatmål. Vidare framhålls att ekonomiska styrmedel behöver kompletteras med andra styrmedel, som utbild- ning, information och lagstiftning. Rådet understryker dessutom att satsningar på att utveckla av ny teknik (utöver de effekter som följer av att det sätts ett pris på utsläpp av koldioxid) är viktiga för att lösa klimatfrågan. För att understödja teknikutveckling krävs forskning och utveckling och styrmedel som skapar marknader för att kommersialisera nya tekniker. 
 Rådet ägnar en del utrymme åt frågan om hur man kan sätta ett rättvisande pris på utsläppen av växthusgaser. Klimatförändringarna bör, enligt Rådet, ses som ett marknadsmisslyckande av enorma proportioner. Det är för billigt att släppa ut växthusgaser. Ekono- miska styrmedel, framförallt koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter, utgör de viktigaste och mest kraftfulla och styr- medlen. 
 Rådet framhåller att en koldioxidskatt (liksom i princip handels- system) har flera bra egenskaper. Rätt utformad är den kostnads- effektiv därför att den leder till en ekonomiskt rationell fördelning av utsläppsreduktionerna. En skatt per enhet utsläpp (normalsatsen i Sverige är 101 öre per kg koldioxid från 2008) ställer varje enskild utsläppskälla inför valet att antingen fortsätta släppa ut och betala skatten eller att reducera utsläppen och minska skatten. Om det är billigare att minska utsläppen än att betala skatten, minskar man utsläppen så länge det kostar mindre att göra det än att betala skatten givet att man har tillräcklig information om möjligheterna och inga andra hinder föreligger. I slutänden kommer alla utsläpps- källor att ha samma marginalkostnad (= skatten) för utsläpps- minskning, vilket ger kostnadseffektivitet. Den politiska nivån behöver inte heller ha någon detaljkunskap om vilka tekniker som är de bästa. Det kan man överlåta åt det enskilda hushållet eller företaget att välja. Detta är viktigt eftersom denna information är svår eller omöjlig att komma åt. Det kan finnas hundratals eller tusentals olika metoder för att minska utsläppen på olika håll i ekonomin och samhället. Det blir mer informerade val och effek- 
 126 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
 tivare beslut om producenter, företag, hushåll osv. på den lokala nivån väljer . 
 Skatter och andra ekonomiska styrmedel har även nackdelar. Det kan vara svårt att av politiska skäl lägga en generell skattesats tillräckligt högt utan att negativa fördelningseffekter uppstår eller att industri flyttar ut sin produktion utanför landet. 
 FN:s klimatpanel, IPCC, (2007a) lämnar genom bidraget från arbetsgrupp III ett omfattande material om åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen. IPCC redovisar erfarenheter av olika styrmedel utan att särskilt rekommendera någon viss politik Stor vikt läggs vid styrmedel som skapar ett pris på utsläpp av koldioxid och beräkningar av ekonomiska reduktionspotentialer för olika priser redovisas. Av IPCC:s genomgång framgår bland annat att: 
  
 Regleringar och standarder ger i allmänhet säkerhet om utsläppsnivåer och är lämpliga då det är svårt att skapa pris- signaler. De kan vara sämre på att främja ny teknik. 
  
 Skatter kan användas för att sätta ett pris på utsläpp av kol- dioxid, men de kan inte garantera en viss utsläppsnivå. 
  
 Handel med utsläppsrätter är också ett medel att sätta ett pris på utsläppen. Den sammanlagda volymen utsläppsrätter avgör effekten i form av minskade utsläpp. 
  
 Finansiella incitament som bidrag eller skattekrediter används ofta för att främja ny teknik. De kan vara bra för att undanröja hinder för ny teknik men kan brista i kostnadseffektivitet. 
  
 Frivilliga avtal mellan näringsliv och stat ökar medvetenheten hos intressenter men effekten på utsläpp är tveksam. 
  
 Information kan främja bättre val och möjligen bidra till beteendeförändringar, men ännu har inte effekten på utsläppen mätts. 
  
 Forskning, utveckling och demonstration (FUD) kan stimulera tekniska framsteg, minska kostnader och bana väg för utveck- ling mot stabilisering. 
  
 Europeiska kommissionen lade i mars 2007 fram en grönbok om ekonomiska styrmedel i miljö- och energipolitiken (KOM(2007)140). Kommissionen anser att ekonomiska och marknadsbaserade styrmedel är fördelaktiga därför att de förbättrar prissignalerna, ger större flexibilitet och därmed lägre kostnader och att de främjar 
 127 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 teknisk utveckling. Kommissionen öppnar bland annat för en ökad användning av skatt som styrmedel, samtidigt som den pekar på svårigheten med att enhällighet krävs för lagstiftning om skatter i EU. 
 I Sternrapporten (2007, del IV) diskuteras olika styrmedel för att minska utsläppen. Stern sätter fokus på skatter och handels- system som medel för att få till stånd ett samhällsekonomiskt korrekt pris på utsläppen. Därutöver behövs kompletterande, särskilt utformade styrmedel för att främja teknikutveckling. Stern menar vidare att det behövs styrmedel som övervinner olika slag av hinder och brister i marknadens funktionssätt. De styrmedlen kan bestå av regleringar, information och finansiering. 
  
 5.3.2 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 Beredningen anser att det är grundläggande att sätta ett pris på utsläppen av växthusgaser. Företag och hushåll bör få en tydlig långsiktig prissignal som gör klart att kostnaderna för utsläpp av växthusgaser måste beaktas vid investeringar, drift och andra eko- nomiska beslut. Principen om att förorenaren betalar bör gälla. De viktigaste beståndsdelarna i klimatpolitiken bör därmed vara eko- nomiska styrmedel som är breda, likformiga, teknikneutrala och helst internationellt samordnade. Skatter på energi och koldioxid samt handel med utsläppsrätter är kraftfulla styrmedel. 
 Ekonomiska styrmedel behöver välavvägda selektiva och sektoriella styrmedel som komplement. De senare kan medföra sänkta samhällsekonomiska kostnader och det är viktigt att försöka klargöra skälen till att det är motiverat att gå denna väg. Coffey ningen ser följande huvudskäl till att använda kompletterande styrmedel: 
  
 Behov av omfattande teknikutveckling för att tvågradersmålet ska kunna nås. Det pris på utsläpp av koldioxid som nu etableras främst inom EU:s handelssystem, är inte tillräckligt för att säkerställa att tillräckligt omfattande satsningar görs på teknisk utveckling samt demonstration av ny teknik. Kompletterande styrmedel behövs också för att överbrygga hinder för att ny teknik ska kunna föras ut på marknaden. 
  
 Brist på information kan göra att marknader inte fungerar väl. Ett exempel är att privat- och företagsekonomiskt lönsamma 
  
 128 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
 energieffektiviseringsåtgärder inte kommer till stånd därför att hushåll och företag inte prioriterar att skaffa sig kunskap om möjliga åtgärder och potentiella vinster. Det kan också vara så att faktorer som status, vanor eller bekvämlighet tillmäts så stort värde av individen eller företaget att det som utifrån kan före- falla ekonomiskt rationellt inte är det ur den ekonomiske aktörens perspektiv. I sådana fall kan information och attitydpå- verkan ha en roll att spela. 
  
 Andra investeringar kan också prioriteras högre både av enskilda och företag eftersom budgeten är begränsad, något som bl.a. avspeglas i att den räntesats som företag använder vid bedöm- ning av avkastningskrav kan avvika från samhällets värdering av framtida förhållanden. 
  
 Priskänsligheten hos de verksamheter där utsläppen behöver minska är låg. Exempel är transporter, där betalningsviljan är så hög att höga generella skattenivåer skulle krävas för att ensamma framkalla de beteendeförändringar och utsläppsminsk- ningar som eftersträvas. För att få ned utsläppen i transport- sektorn kan det därför vara motiverat att skräddarsy kombina- tioner av styrmedel för hela eller delar av denna sektor, se vidare kapitel 14. 
  
 Konkurrens från andra länder kan medföra att produktion i stället äger rum i länder med mindre ambitiös klimatpolitik om styrmedlen i Sverige eller EU medför alltför höga kostnader (s.k. läckage). Ett exempel på en bransch med produktsegment där denna problematik kan vara aktuell är järn- och stålindustrin som verkar i global konkurrens. 
  
 Andra sektorsspecifika faktorer kan göra att det behövs speciella styrmedel. Exempelvis består utsläppen i jordbruket till över- vägande delen av lustgas och metan som kräver speciella åtgärder. 
  
 Beredningen understryker att det är väsentligt att hitta en balanse- rad kombination av styrmedel så att klimatpolitiken inte utvecklas till en svåröverskådlig mängd selektiva eller punktvisa styrmedel. 
 I Energimyndighetens och Naturvårdsverkets rapport om styr- medel (Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007b) diskute- ras ett antal kriterier för utformningen av styrmedel inom 
 129 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 klimatpolitiken. Utifrån detta vill Beredningen framhålla viktiga kriterier vid utformningen av styrmedel: 
  
 Måluppfyllnad, dvs. att de uppsatta målen (till exempel en viss utsläppsreduktion) nås. Eftersom utsläppsreduktionerna på längre sikt behöver vara stora, måste styrmedlen vara kraftfulla och långsiktiga. 
  
 Kostnadseffektivitet, dvs. att miljöeffekten nås till lägsta möjliga kostnad. Omvänt kan det uttryckas som att man får maximal utsläppsreduktion för ett givet belopp. 
  
 Långsiktighet och transparens, dvs. att tydliga signaler sänds till ekonomins aktörer så att klimatpolitikens långsiktiga inriktning står klar då beslut tas. Det är särskilt viktigt för investeringar med lång livslängd, som kraftverk, byggnader och vägar. 
  
 Dynamiska effekter, dvs. att det skapas incitament till tekno- logisk utveckling. 
  
 Fördelningseffekter, dvs. att påverkan på olika grupper av människor eller företag beaktas. Vid behov kan kompensations- åtgärder behövas. 
  
 Institutionell genomförbarhet, dvs. att organisation, regelverk och andra institutionella faktorer underbygger att avsedda effekter uppnås. 
  
 5.4 
  
 Kostnader och intäkter för klimatpolitiken 
  
 Detta avsnitt diskuterar kortfattat klimatpolitikens intäkter och kostnader. Inledningsvis bör man betona de stora osäkerheterna i denna typ av skattningar. Vetenskapliga rådet framhåller att beräk- ningar av kostnaderna för skadorna av klimatförändringar är osäkra, till dels etiskt kontroversiella och starkt beroende av vilka skador som räknas in, hur dessa värderas och hur man värderar framtiden (diskonteringsmetod). Det rör sig om djupgående för- ändringar av jordens livsbetingelser som det är svårt att sätta monetära värden på. Vidare sade Rådet att det finns betydande osäkerheter i skattningarna av kostnader för att minska utsläppen av växthusgaser. De bygger bland annat på antaganden om teknik- utveckling och åtgärdskostnader flera år fram i tiden. Rådet menade sammantaget att det är mer motiverat att utgå från försiktighets- 
 130 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
 principen, som säger att förebyggande åtgärder för att skydda miljön och människors hälsa ska vidtas även om det föreligger vetenskaplig osäkerhet om riskerna. 
  
 5.4.1 
  
 Intäkter av klimatpolitik kostnader för klimatförändringar vid oförändrad politik 
  
 De globala klimatförändringarna har redan bidragit till skador. På längre sikt kan mycket omfattande skador uppstå. Skadorna består bland annat av översvämningar, torka, ras, förluster av biologisk mångfald, förändringar av ekosystem, minskade skördar, för- sämrade levnadsförhållanden vid kuster och hälsorisker. Andra typer av skador är stora ändringar i sociala och ekonomiska system som kan innefatta säkerhetspolitiska risker. Framför allt på längre sikt finns risk för katastrofala händelser som avsmältning av Grönlandsisen, att Golfströmmen avtar eller att någon annan slags tröskeleffekt i klimatsystemet manifesteras, som stora avgångar av metangas från tinande permafrostområden. 
 En del av dessa skador kan åsättas marknadsmässiga värden. Det gäller exempelvis minskad jordbruksproduktion. Man kan också räkna på kostnader för vägar eller hus som skadas av översväm- ningar. Andra typer av skador är svåra att åsätta något marknads- mässigt värde. Det gäller exempelvis folkomflyttningar då kust- områden blir obeboeliga eller då djur- och växtarter utrotas. Svårig- heterna ökar ytterligare då man ska beakta osäkra händelser med stora konsekvenser långt in i framtiden. 
 Efterfrågan på miljöförbättringar bestäms liksom när det gäller andra varor eller tjänster av betalningsviljan. En egenhet hos varan miljö – i detta fall klimat – är att människor kan värdesätta något som de aldrig kommer att bruka. Vi som lever i dag sätter normalt ett värde på att våra barn och deras efterlevande ska kunna leva under i stort sett samma klimatbetingelser som vi själva. Detta värde beror på människors medvetenhet om klimatrisker och deras värdering av framtida skador; något som snabbt kan förändras. 
 Med dessa metodologiska svårigheter i minnet ska här några studier refereras. IPCC beräknar i sin senaste rapport de globala genomsnittliga förlusterna till 15 procent av BNP vid en upp- värmning på 4 grader Jones jämfört med 1990 års nivå. Utvecklingsländerna beräknas få ännu större förluster. Enligt Nordhaus  Boyer (2000) stiger kostnaderna väsentligt för större 
 131 
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska SOU 2008:24 
 temperaturökningar. Bennett framhåller att aggregerade analyser av skadekostnaderna mycket sannolikt undervärderar skadorna efter- som ej kvantifierbara effekter negligeras. Bennett konstaterar att kostnaderna för de klimatrelaterade skadorna är ojämnt fördelade mellan världens länder. En högre andel av skadorna faller på utvecklingsländerna. Sverige liksom en del andra länder på nordliga breddgrader kan, åtminstone med en begränsad ekonomisk kalkyl och för måttliga temperaturökningar, få rätt små kostnader eller till och med nettointäkter. 
 Sternrapporten kom fram till betydligt högre tal, nämligen  
 BNP-förluster 
  på mellan 5 och 20 procent år 2200 av ett scenario med utsläpp som fortsätter enligt trend och temperaturökningar på 56 grader Jones över förindustriell nivå. Mer information om varför Sternrapporten redovisade så höga siffror finns i Veten- skapliga rådets rapport. 
 För svensk del har Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60, avsnitt 4.8.3) gjort en omfattande beräkning av kostnader och intäkter i Sverige till följd av klimatförändringar fram till 2100. Resultaten bygger på översiktliga beräkningar av kostnader och intäkter av skador på infrastruktur, förändrad produktion inom främst jordbruk, fiskeri och skogsbruk, över- svämningar, ras och skred, jorderosion, hälsa m.m. Utredningen hade ett lågt och ett högt klimatscenario med avseende på storleken på utsläppen. Utredningen redovisade beloppen för kostnader och intäkter med 0,2 och 4 procents diskonteringsränta. För perioden 20112100 visade resultaten på skadekostnader på totalt för hela perioden ca 1 100 miljarder kronor i lågalternativet och ca 1 900 miljarder kronor i högalternativet (odiskonterade summor). Intäkterna var ungefär lika stora som kostnaderna, nämligen ca 1 200 respektive ca 1 700 miljarder kronor. De största posterna på kostnadssidan är ökat kylbehov, dricksvattenförsörjning, bygg- nadskonstruktioner, skador på skogsbruk och försämrad hälsa (värmerelaterade dödsfall och smittspridning). De största posterna på intäktssidan är minskat värmebehov, mer vattenkraft och ökad tillväxt i skogen. Kostnader och intäkter är blygsamma i för- hållande till storleken på Sveriges ekonomi. Utredningen framhåller att kostnaderna respektive intäkterna faller på olika grupper i sam- hället. Det sägs också att alla kostnader inte har kunnat beräknas. 
 132 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 5.4.2 
  
 Kostnader för att minska utsläppen 
  
 En stor fråga i klimatpolitiken är vad det kostar att minska utsläppen och vilken påverkan det kan ha på världsekonomin och på ekonomin i enskilda länder. Man kan betrakta klimatpolitiken som en kostnad bland många andra som är nödvändiga för att sam- hället ska ha en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling. Det är sett ur detta perspektiv inte något speciellt med klimatpolitiken. Det finns dock en väsentlig skillnad och det är att klimatfrågan har en global dimension. Nyttan av minskade utsläpp av växthusgaser behöver inte komma regionen till del. 
 Kostnadsfrågan får dock en central betydelse eftersom det är en så stor utmaning att minska utsläppen så att tvågradersmålet nås och eftersom spannet för åtgärdskostnaderna är så stort i olika delar av världen och i olika sektorer. Som redan framgått behöver utsläppen till år 2100 vara nära noll. Detta innebär en stor omställ- ning av ekonomin. Det reser frågor dels om de totala kostnaderna för världen, olika regioner och enskilda länder, dels om vad man kan göra för att minimera kostnaderna. 
 I IPCC:s fjärde utvärderingsrapport (2007) sammanställs resultat från ett flertal studier om de makroekonomiska kostna- derna år 2030 och år 2050 för att reducera utsläppen (tabell 5.4). Sammanställningen delas upp på olika ambitionsnivåer mätt i stabiliseringsnivå av växthusgaser i atmosfären. Den nivå som ligger närmast den som Beredningen och Vetenskapliga rådet rekommen- derar (400 ppmv) är  
 445–535 
  ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Till 2030 skulle det bli en minskning i BNP globalt på upp till 3 procent. Till 2050 skulle det bli en minskning i BNP på upp till 5,5 procent. När man räknar om dessa till påverkan på årlig  
 BNP-tillväxt 
  finner Bennett att det skulle bli en minskning på 0,12 procentenheter av årlig BNP- tillväxt. 
 Om man nöjer sig med mindre ambitiösa stabiliseringsnivåer  och lägre sannolikheter att klara tvågradersmålet  blir minsk- ningen av tillväxten som man kan förmoda lägre. Bennett konstaterar att det bedömda intervallet av stabiliseringsnivåer kan uppnås genom att utnyttja tekniker som finns tillgängliga i dag och teknik som kan förväntas komma ut på marknaden inom de närmaste årtiondena. Resultatet förutsätter dock att lämpliga och effektiva incitament skapas för utveckling, anskaffande, användning och spridning av teknik samt att hinder undanröjs. 
 133 
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska SOU 2008:24 
  
 Tabell 5.4 
  
 Effekter på global BNP 2030 och 2050 för att nå olika lång- 
  
 siktiga stabiliseringsnivåer för koncentration av växthusgaser i 
  
 atmosfären 
  
 Stabiliserings 
  
 Minskning i BNP, 
  
 Minskning i BNP, spann, 
  
 Årlig minskning i till- 
  
 nivå (ppmv 
  
 procent, median 
  
 procent 
  
 växt av BNP, procent- 
  
 CO 
 2 
  
 B  
 e) 
 B 
  
 enheter 
  
 2030 
  
 2050 
  
 2030 
  
 2050 
  
 2030 
  
 2050 
  
 590 710 
  
 0,2 
  
 0,5 
  
 -0,6–1,2 
  
 -1–2 
  
 535 590 
  
 0,6 
  
 1,3 
  
 0,2–2,5 
  
 liten  
 ökning–4 
  
 445 535 
  
 Uppgift saknas 
  
 Källa: Vetenskapliga rådet, 2007. 
 Stern anger en kostnad på 1 procent av BNP inom ett osäkerhets- intervall på +/- 3 procent för en stabilisering på  
 500–550 
  ppm. Kostnaderna betecknas som signifikanta men hanterbara. Stern säger emellertid att en koncentrationsnivå på nivån  
 450–500 
  ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 skulle trefaldiga kostnaderna. Stern säger inget om vad en koncentrationsnivå på nivån  
 400–450 
  ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 skulle innebära men kostnaderna blir då naturligtvis ännu högre än vid nivån 450– 500 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . 
 I kommissionens konsekvensanalyser av EU:s klimat- och energipaket (Europeiska Kommissionen, 2008) har de direkta kostnaderna för klimat- och energipaketet analyserats. De direkta kostnaderna innebär ingen nettominskning av BNP utan avser vilka extra resurser som måste användas för utsläppsminskande åtgärder och investeringar i förnybar energi för att klimat- och förnybar- hetsmålen ska uppnås. Kostnaderna består av nettoökningen för summan av investeringskostnaderna (där denna har fördelats årsvis) och förändringen av energikostnaderna. Kommissionens analyser visar att dessa kostnader uppgår till 0,58 procent av EU:s samlade BNP år 2020. Antagandet är då att inga flexibla mekanismer tillåts och att klimat- och energimålen uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt. Det senare antagandet innebär att marginal- kostnaderna mellan medlemsstaterna är utjämnade med avseende på såväl utsläppsminskningar som investeringar i förnybar energi. Om flexibla mekanismer tillåts skulle kostnaden sjunka till 0,45 procent av BNP. 
 Sveriges egna erfarenheter är att höga ambitioner i klimat- politiken har kunnat förenas med en god tillväxt. Detta betyder 
 134 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
 naturligtvis inte att resultaten har nåtts utan kostnader eller att det är ett mönster som med automatik skulle upprepas år från år. 
 Ett antal studier har gjorts av kostnaderna för den svenska klimatpolitiken (Avila 2004, Bohm 2004, Konjunkturinstitutet 2003, Spears 2005). De förstnämnda bygger på analyser med hjälp av Konjunkturinstitutets så kallade  
 EMEC-modell 
  av den svenska ekonomin. Spears använde en liknande modell. Studierna utgår från ett lägre oljepris än vad som gäller i dag. Högre oljepriser skulle normalt ge betydligt lägre kostnader. Vid ett tillräckligt högt oljepris skulle kostnaderna bli negativa, dvs. åtgärderna blir lönsamma. 
 Studierna indikerar att det finns en merkostnad för Sverige att nå sitt nationellt satta mål i stället för sitt Kyotoåtagande (– 4 procent i stället för +4 procent i genomsnitt för  
 2008–2012 
  jämfört med 1990). Konjunkturinstitutet (2003) beräknade en totalkostnad av svensk klimatpolitik jämfört med ett referens- scenario utan reduktioner till cirka 0,1 till 0,3 procent av BNP, räknat på den mest kostnadseffektiva politiken. 
 Andra resultat är att det har betydelse hur målet formuleras och om handel med utsläppsrätter används. Ett så kallat avräkningsmål där man beaktar tilldelade utsläppsrätter till handlande sektorn i stället för faktiska utsläpp för de verksamheter som ingår i denna ger i förväntan lägre kostnader än ett nationellt utsläppsmål (Avila 2007). Det nationella utsläppsmålet ger jämfört med ett avräkningsmål, en större osäkerhet kring de minskningskrav som ställs på verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och därmed också större osäkerhet kring kost- naderna för utsläppsminskningarna inom denna sektor. Ett avräk- ningsmål innebär att man låter fördelarna av internationell handel med utsläppsrätter räknas in i måluppfyllnaden. Ett nationellt utsläppsmål gör att det är rationellt att öka styrningen av den handlande sektorns utsläpp utöver den styrning som ges av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Dock ger en sådan ökad styrning en minskad kostnadseffektivitet i de utsläppsminskningar som ska ske för anläggningar i EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 135 
  
 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beräkningar av kostnader  
 bottom-up 
  och  
 top-downanalyser 
  
 Det finns huvudsakligen två olika typer av modeller för att studera kostnader, så kallade  
 bottom-up- 
  och  
 top-down-modeller. 
  I Söder- holm (2007) beskrivs hur kostnaderna för klimatåtgärder model- leras och beräknas i de båda modelltyperna. I  
 bottom-up-modeller 
  representeras en teknologi av en specifik aktivitet eller process, och kostnaden för klimatpolitiken motsvarar merkostnaden för att skifta från en teknik eller process till en annan. I de flesta  
 top-down 
  modeller finns inga specifika teknologier representerade, men små teknikskiften kan representeras genom en förändring av relationen mellan insatsvaror, arbetskraft och maskiner. I dessa modeller ingår även sådana effekter som påverkan av prisförändringar på efter- frågan och utbud i olika sektorer, vilket kan orsaka strukturföränd- ringar i ekonomin som i sin tur kan påverka  
 BNP-tillväxten. 
  Dessa ingår inte i  
 bottom-up-modeller 
  vilket innebär att kostnaderna underskattas. Teknikbyten och vinster av energieffektivisering innefattas dock oftast inte i  
 top-down-modeller, 
  vilket gör att kostnaderna kan överskattas. 
 För att förbättra de samhällsekonomiska analyserna och ge bättre beslutsunderlag skulle en utveckling av exempelvis hybrid- modeller som kombinerar en  
 bottom-up 
  och en  
 top-downansats 
  för Sverige kunna vara önskvärt. Att utveckla befintliga svenska allmänjämviktsmodeller till att omfatta möjligheter till teknikbyten vid prisnivåer då andra tekniker blir konkurrenskraftiga skulle vara möjligt inom en ganska begränsad kostnadsram. För att en sådan utveckling ska vara meningsfull krävs dock också tillgång till bra data över åtgärder, deras potentialer och kostnader. (Se bilaga 3.) 
  
 5.4.3 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 Det finns en lång rad olika åtgärder tillgängliga för att nå utsläpps- mål till 2020. Variationerna i kostnader är stora mellan de olika åtgärderna. Åtgärdskostnaderna skiljer sig såväl mellan sektorer som mellan länder. Kostnadseffektivitet nås då marginalkostna- derna för vidtagna åtgärder utjämnas. Då får man största möjliga klimateffekt för en given kostnad. Valet av styrmedel blir avgöran- de för vilken kostnadseffektivitet som uppnås men får också fördelningspolitiska effekter. För att uppnå en ökad kostnads- effektivitet i klimatpolitiken ligger det i Sveriges intresse och det 
 136 
 SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 
 globala intresset att främja EU:s system för internationell handel med utsläppsrätter och utvidga det till fler länder (även utanför EU), gaser och sektorer. 
 För att förbättra de samhällsekonomiska analyserna vore det önskvärt med både modellutveckling och förbättrade data om åtgärder, åtgärdskostnader och fördelningseffekter. En utveckling av s.k. hybridmodeller skulle vara ett värdefullt komplement till de analysmetoder som i dag används i Sverige. 
 Intäkterna av en ambitiös och verkningsfull global klimatpolitik är framförallt att man undviker stora kostnader senare, som annars uppstår på grund av global uppvärmning. Detta är Sternrapportens huvudpoäng. Bedömningar av kostnaderna för skador av klimatför- ändringarna är dock osäkra. En ambitiös nationell klimatpolitik kan också ge andra fördelar utöver det att kostnader för klimatför- ändringen undviks. Exempelvis kan skattemedel satsade på teknik- utveckling i vissa fall medföra temporärt bättre konkurrenskraft för vissa produkter bl.a. inom miljötekniksektorn. En annan viktigt aspekt på teknikutveckling på klimatområdet är att spridning av ny teknik till andra länder, särskilt utvecklingsländer, kan ge goda effekter på de globala växthusgasutsläppen. 
 Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ange exakta siffror på de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen så att tvågradersmålet kan nås. Den bild som framkommer av olika studier är att kostnaderna är signifikanta men att de är förenliga med en god makroekonomisk utveckling. De ansträngningar som görs globalt för att minska utsläppen av växthusgaser inom de närmaste årtiondena är i stor utsträckning avgörande för möjlig- heten att nå tvågradersmålet. 
 För att det ska vara möjligt att förena höga ambitioner i klimat- politiken med en god tillväxt är det enligt Beredningens uppfatt- ning mycket viktigt att samhällsekonomisk effektivitet beaktas i utformningen av klimatpolitiken. Det gäller nationellt för Sverige, för EU och globalt. FN:s Klimatkonvention tar också upp frågan om kostnadseffektivitet. För att få en allmän acceptans för åtgärder är det, i likhet med vad IPCC påpekar, nödvändigt att även beakta miljöeffektivitet, fördelningshänsyn, och institutionell genomför- barhet. På nationell nivå finns mer utvecklade mekanismer för att ta fördelningshänsyn. 
 137 
 6 EU:s framtida klimatpolitik 
 Beredningens bedömningar 
  
 EU intar en speciell roll mellan den nationella och den vidare internationella nivån. EU och varje medlemsland har såväl en intern som extern roll i klimatpolitiken.  
  
 EU-ländernas 
  gemensamma pådrivande roll i de globala klimatförhandlingarna bör Sverige kraftfullt understödja. Politiska åtaganden och bindande rättsakter i EU:s interna och externa klimatpolitik är en integrerad del av den nationella svenska klimatpolitiken. 
  
 Ramarna för Sveriges klimatpolitik bestäms tillsammans med de andra medlemsländerna på  
  
 EU-nivå 
  efter samråd och acceptans i Sveriges riksdag. 
  
 EU:s såväl interna som externa samarbete om klimatpolitiken är under vidareutveckling där  
  
 EU-länderna 
  dels lägger restriktioner på varandra, dels i samarbete har ett avgörande inflytande över den  
 FN-ledda 
  globala klimatpolitiken. 
  
 Beredningen bejakar EU:s förhandlingsupplägg som syftar till ömsesidiga åtaganden för EU och andra industriländer men beklagar att EU:s villkorade mål om 30 procent utsläppsminsk- ning inte har varit styrande i Europeiska kommissionens förslag. Målet om minskad klimatpåverkan är överordnat och övriga mål kan ses som stödjande för att uppnå klimatmålet. Beredningen bedömer att Sverige har goda förutsättningar att uppnå målen i kommissionens förslag till klimat- och energipaket. Sverige har bland annat en betydande potential för biobaserad kraftvärme- produktion, biobaserad elproduktion inom massa- och pappers- industrin samt vindkraft. 
  
 139 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sverige bör stödja kommissionens liggande förslag om att målet om 10 procent förnybar energianvändning i transportsektorn inte begränsas till biodrivmedel utan inkluderar också andra energibärare av förnybart ursprung. 
  
 Sverige bör verka för att EU:s politikområden genomsyras av målen för klimatpolitiken. 
  
 Beredningen noterar med oro utbyggnaden av kolkondens- kraftverk i Europa. Beredningen föreslår att regeringen inom EU verkar för att fortsatt utveckling av tekniken koldioxid- avskiljning och lagring drivs fram samt att nya kolkraftverk ej startas utan att vara förberedda för denna teknik. 
  
 6.1 
  
 Basen för EU:s klimatpolitik 
  
 Utgångspunkten för EU:s klimatpolitik är målet om att den globala temperaturökningen ska begränsas till högst 2 grader Jones jämfört med förindustriell nivå. Europeiska gemenskapen är part i såväl FN:s klimatkonvention som Kyotoprotokollet och har genom det senare ett legalt bindande åtagande för utsläppsreduk- tioner. En rad klimatpolitiskt motiverade åtgärder har vidtagits inom politikområdena miljö, energi, transport, jord- och skogs- bruk, forskning och utveckling samt regional utjämning. Ett euro- peiskt program mot klimatförändringar, European Climate Change, ECCP, formulerades år 2000. Det har senare följts upp av en fortsättning, ECCP2. Under det svenska ordförandeskapet i EU första halvåret 2001 antog Europeiska rådet en strategi för hållbar utveckling där klimatfrågan utgjorde en bärande del. Europeiska rådet antog vid sitt möte i mars 2007 en omfattande integrerad klimat- och energipolitik. Rådets beslut följdes upp genom att Europeiska kommissionen i januari 2008 lade fram ett omfattande förslag till åtgärder inom klimat- och energipolitiken. Det nya fördraget, Lissabonfördraget, som planeras träda i kraft 1 januari 2009 innehåller vissa ändringar som berör klimat- och energi- politiken och går i riktning mot att stärka EU:s såväl externa som interna roll. 
 140 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 6.1.1 
  
 Rättslig, politisk, miljömässig och ekonomisk grund 
  
 När det gäller den rättsliga grunden kan konstateras att klimat- politik inte uttryckligen tas upp i de gällande grundfördragen. Artikel 175 om miljö i  
 EG-fördraget 
  ger en rättslig grund för lagstiftning om klimatpolitik. Inom transport resp. jordbruks- politik, som är viktiga områden för klimatpolitiken, finns kompe- tens för EG att anta bindande rättsakter. Någon särskild rättslig grund för bindande lagstiftning om energipolitik finns för närvarande inte men det finns ändå viss  
 EG-lagstiftning 
  i energi- frågor. Ekonomiska styrmedel kan beslutas med stöd av artikel 93 i  
 EG-fördraget, 
  vilket kräver enhällighet. 
 I det nya Lissabonfördraget finns något starkare uttryckta mål om hållbar utveckling. I den nya artikel 3 i  
 EU-fördraget 
  om unionens mål heter det att unionen  skall verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Vidare inrättas en särskild rättslig grund för energipolitiken genom artikel 176a i  
 EUF-fördraget. 
  Den ger möjlighet att anta rättsakter om energimarknad, energieffektivitet, energibesparingar, förnybara energikällor och sammankoppling av energinät. Artikeln nämner att hänsyn ska tas till kravet på att bevara och förbättra miljön. Det görs tydligt att medlemsstaterna behåller rätten att bland annat välja mellan olika energikällor. Beslut av fiskal karaktär, som t.ex. energiskatter och koldioxidskatt, ska fortsatt tas med enhällighet men det finns en möjlighet till avsteg från denna regel om medlemsstaterna enhälligt beslutar om den, s.k. pasarellen. Denna innebär att kravet på enhällighet i beslutsfattandet på ett specifikt område kan slopas till förmån för majoritetsbeslut om Rådet så enhälligt beslutar. 
 Den politiska grunden kan sägas bestå i att EU bygger på gemensamma värderingar och har institutioner, organ och förfaran- den som främjar gemensamma politiska ståndpunkter. Det finns en stark uppslutning inom EU för en aktiv klimatpolitik. Den politiska viljan kan uttryckas i både formella rättsakter och doku- ment av icke rättslig art. De senare kan bestå i att Europeiska rådet,  
 EU-parlamentet 
  och ministerrådet i olika formationer antar slut- satser, strategier, handlingsplaner och liknande. 
 141 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 Den miljömässiga grunden är att växthusgaser inte respekterar nationsgränser. Klimatpolitiken är genuint global till sin karaktär. Klimatfrågan kan inte lösas inom EU, som står för cirka 14 procent av de globala utsläppen av växthusgaser, men EU har en unik pådrivande roll i världssamfundet och kan samlat ge ett större bidrag än enskilda medlemsstater. 
 Den ekonomiska grunden kan kort sägas bestå framförallt i att det är viktigt att ha gemensamma konkurrensvillkor på den inre marknaden. Skillnader i kostnader som beror på klimatpolitiken bör inte få snedvrida konkurrensen. Det kan annars leda till att förorenande verksamheter flyttar till medlemsstater med lägre krav och att sådana effekter skapar en press nedåt på ambitionerna i medlemsstaternas klimatpolitik. 
 Ytterligare en del av den ekonomiska grunden är att EU genom att ligga före och utveckla framtidens hållbara teknik förbättrar förutsättningarna att skapa världens mest konkurrenskraftiga ekonomi. Detta är målet för den så kallade Lissabonprocessen, där hållbar utveckling är en integrerad del sedan toppmötet i Stock- holm våren 2001 (se nedan avsnitt 6.2.1.) 
  
 6.1.2 
  
 Extern och intern roll 
  
 EU:s externa roll i klimatpolitiken går tillbaka i tiden. EG har som part i Kyotoprotokollet ett gemensamt reduktionsåtagande som fördelats på medlemsstaterna. I de internationella klimatförhand- lingarna inom FN:s ram agerar EU gemensamt. Klimatfrågorna är regelmässigt ett ämne vid bilaterala eller interregionala möten som EU har med bland andra USA, Ryssland, Kina, Indien, Latin- amerika och Medelhavsländer. 
 Under det svenska  
 EU-ordförandeskapet 
  2001 spelade EU en avgörande roll för att få ratificeringen av Kyotoprotokollet till stånd, och har alltsedan dess haft en ledande roll i de internationella klimatförhandlingarna. 
 Klimatförändringen nämns uttryckligen i det nya Lissabon- fördraget genom artikel 174. Där sägs att unionens miljöpolitik ska bidra till att uppnå målet Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen. I samma riktning verkar artikel 10a i  
 EU-fördraget 
  om unionens yttre åtgärder där det sägs att unionen ska bidra till utformningen av internationella åtgärder för att 
 142 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 bevara och förbättra miljön och för en hållbar förvaltning av jordens naturresurser i syfte att garantera en hållbar utveckling. 
 EU:s interna roll består i att anta lagstiftning och att samordna medlemsstaternas nationella politik.  
 EG-lagstiftning 
  är bindande i samtliga medlemsstater. Därmed blir  
 EG-lagstiftning 
  som är rele- vant för klimatpolitiken en integrerad del av den nationella lagstift- ningen. Samordningen av nationell politik utmyntas som regel i mjuka texter (slutsatser, icke legalt bindande rättsakter), men det förutsätts ändå att de efterlevs. 
 EU är av betydelse även i andra avseenden. EU:s statsstöds- regler måste följas då ekonomiska styrmedel som exempelvis skatter och andra åtgärder utformas. Statsstödsreglerna tar sin utgångspunkt i artikel 87 89 i  
 EG-fördraget. 
  Grundregeln är enkel och innebär ett förbud mot statliga stöd som snedvrider kon- kurrensen på den inre marknaden. Det finns dock ett antal undan- tag från det generella förbudet, exempelvis tillåts regionalstöd, stöd till miljöskydd och till forskning och utveckling (FoU). Kommis- sionen presenterade nya riktlinjer om statligt stöd till skydd för miljön och tillsammans med klimat- och energipaketet den 23 januari 2008. 
  
 6.2 
  
 Viktiga huvudelement i EU:s klimatpolitik 
  
 6.2.1 
  
 Institutionell ram 
  
 Huvudansvaret för klimatpolitiken ligger hos ministerrådet i konstellationen miljöministrar. Miljörådet behandlar också energi- frågorna. Klimatfrågan spelar även en framträdande roll i sam- arbetet om energi som sker i ministerrådet inom  
 transport-, 
  telekommunikations- och energiområdet. Därutöver tas klimat- frågor upp även i andra rådskonstellationer. 
 De allra senaste åren har Europeiska rådets engagemang i klimatfrågan ökat. Besluten på toppmötet i mars 2007 innebar en betydande utveckling av EU:s klimatpolitik. Vårtoppmötena koncentreras sedan flera år till ekonomiska frågor med Lissabon- strategin som samlande ram. Lissabonstrategin tar även upp sociala och miljömässiga frågor. 
 143 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 I EU:s nya strategi för hållbar utveckling som antogs i juni 2006 av Europeiska rådet är Klimatförändring och ren energi en av sju huvudutmaningar. 
 Europaparlamentet har ökat sina aktiviteter på klimatområdet och har antagit ett antal resolutioner i frågan, bland annat i februari 2007, som manar till höga ambitioner och i november 2007, som lade fast riktlinjer för förhandlingarna i Klimatkonventionen på Bali. I maj 2007 beslutade parlamentet att inrätta en särskild tem- porär kommitté om klimatförändring. Kommittén ska bland annat utarbeta förslag om EU:s framtida integrerade klimatpolitik och samordna parlamentets ståndpunkter i de kommande inter- nationella klimatförhandlingarna. 
  
 6.2.2 
  
 Mål 
  
 Flera kvantitativa mål ligger till grund för EU:s klimatpolitik (se tabell 6.1). De flesta av dem antogs vid Europeiska rådets möte i mars 2007. 
 Sedan 1996 gäller målet att begränsa den genomsnittliga globala temperaturökningen till två grader Jones jämfört med för- industriell tid. Det målet har bekräftats vid flera tillfällen. 
 EG har som nämnts ett gemensamt åtagande i Kyotoproto- kollet; att minska utsläppen av växthusgaser med 8 procent jämfört med 1990. Medlemsstaternas individuella åtaganden har fastställts genom ett  
 EG-beslut 
  (rådets beslut 2002/358/EG). Det gemen- samma åtagandet är en grund för EU att utforma styrmedel och åtgärder på  
 EU-nivå 
  som komplement till nationella åtgärder. I beslutet stadgas uttryckligen att Gemenskapen och medlems- staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att inte överskrida utsläppsmålen. 
 Vid toppmötet i mars 2007 antogs mål om utsläppsreduktioner till 2020. Europeiska rådet slog fast att EU ska minska utsläppen med 30 procent jämfört med 1990. Detta mål gäller dock under förutsättningar om liknande åtaganden från andra industrialiserade länder. Om sådana inte görs, eller med andra ord om det inte blir något internationellt klimatavtal efter Kyotoprotokollet, ska EU ändå minska utsläppen med minst 20 procent till 2020. Europeiska rådet uttalade dessutom att utvecklade länder kollektivt bör sikta på att minska sina utsläpp av växthusgaser med  
 60–80 
  procent till 2050 jämfört med 1990. 
 144 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 Det har inte sagts hur stor andel av målet som ska nås genom utsläppsreduktioner inom EU och i vilken utsträckning inter- nationell utsläppshandel (Kyotomekanismerna) kan tillgodoräknas. Slutsatserna säger att  EU förbinder sig att utveckla Europa till en i högsta grad energieffektiv ekonomi med låga utsläpp av växthusgaser. 
 Ett annat viktigt kvantitativt mål antogs vid samma möte. Det är målet om förnybar energi. Målet är bindande och innebär att 20 procent av EU:s samlade energianvändning ska vara baserad på förnybara energikällor år 2020. Nationella målsättningar ska sättas av EU för var och en av medlemsstaterna, med beaktande av deras potential, utgångsläge och energisammansättning. En viktig be- vekelsegrund för målet var ökad försörjningstrygghet. 
 Ett första sådant mål ingick i den hållbarhetsstrategi som antogs redan under det svenska ordförandeskapet 2001. Det målet sade att i genomsnitt 22 procent av all elproduktion år 2010 skulle komma från förnybara energikällor, vilket medlemsländerna haft svårig- heter att uppnå. 
 Vidare antogs på toppmötet 2007 ett mål om energieffektivitet som innebär 20 procent lägre energianvändning 2020 jämfört med prognos. Detta mål behöver inte vara bindande. 
 Ett bindande mål till 2020 om minst 10 procent biodrivmedel ska nås av alla medlemsstater. Målet är villkorat, bl.a. med att andra generationens biodrivmedel blir kommersiellt tillgängliga. Ett annat mål på transportområdet, som gäller sedan 1995, är genom- snittliga utsläpp på 140 gram CO 
 2 
  
 B B  
 per kilometer för nya bilar år 2008. 
 145 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tabell 6.1 Kvantitativa mål för EU:s klimat- och energipolitik antagna vid Europeiska rådets möte i mars 2007 och tidigare 
 Temperaturmål 
  
 Högst ökning med 2 grader Jones jämfört med förindustriell tid i globalt genomsnitt 
  
 Kyotoåtagande (utsläppsreduktion  
 2008-2012 
  jämfört med 1990) 
  
 8 procent för  
  
 EU-15 
  
 Utsläppsreduktion år 2020 jämfört med 1990 för EU som helhet 
  
 30 procent (villkorat med åtaganden från andra länder) 
  
 20 procent minst (utan villkor om åtaganden från andra länder) 
  
 Utsläppsreduktion år 2050 jämfört med 1990 för utvecklade länder 
  
 60-80 
  
  procent 
 Energi 
  
 20 procent förnybar energi år 2020 av all energikonsumtion för EU som helhet 
  
 20 procent lägre energiförbrukning jämfört med prognoser för 2020 i kommissionens grönbok om energieffektivitet 
  
 Minst 10 procent av energiinnehållet i bensin och diesel ska vara av förnybart ursprung år 2020 om vissa villkor är uppfyllda 
  
 Källa: Klimatberedningen. 
  
 6.2.3 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Det viktigaste instrumentet i EU:s klimatpolitik är EU:s system för handel med utsläppsrätter ( 
 Emission Trading Scheme 
 ). 
 EU:s utsläppshandelssystem inrättades genom Europaparla- mentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 utsläppshandelsdirektivet. Systemet startade den 1 januari 2005. Genom Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/101/EG (det s.k. Länkdirektivet) möjliggörs en sammanlänkning med Kyoto- protokollets projektbaserade mekanismer, Mekanismen för ren utveckling (CDM) och för Gemensamt genomförande (JI). EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar i dagsläget utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar för el- och värme- produktion, oljeraffinaderier, koksverk, järn- och stålverk,  
 cement-, 
  glas- och keramisk industri samt massa- och pappersindustri. Systemet omfattar ca 10 800 anläggningar (genomsnitt för 2005– 2006). Cirka 40 procent av EU:s utsläpp av växthusgaser täcks av systemet. Andelarna varierar beroende på ländernas energibalans och industristruktur; i Sverige omfattas ca 29 procent av utsläppen 
 146 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 av växthusgaser och cirka 700 anläggningar. Åren  
 2005–2007 
  var en försöksperiod. Innevarande period  
 2008–2012 
  sammanfaller med Kyotoprotokollets åtagandeperiod. 
 Systemets grund kan sägas vara att utsläpp av växthusgaser från anläggningar som ingår i systemet endast får ske om anläggningen i fråga förfogar över utsläppsrätter som motsvarar utsläppen. En enskild utsläppsrätt (Emission Unit Allowance, EUA) ger rätt att släppa ut 1 ton koldioxidekvivalenter. En anläggning kan behöva skaffa ytterligare EUA:s för att täcka sina utsläpp och får då köpa dem på marknaden. Omvänt kan anläggningen ha överskott på EUA:s och kan då sälja dem som inte behövs. Det är en fråga för varje företag att avgöra om det är mest fördelaktigt att minska utsläppen eller att köpa utsläppsrätter; det beror på priset på utsläppsrätter och på vad det kostar att minska utsläppen (se vidare kapitel 13). 
 Utsläppsrätter tilldelas i den andra perioden,  
 2008–2012, 
  antingen gratis (minst 90 procent av rättigheterna i varje medlemsstat) eller genom att operatörerna hänvisas till att köpa rättigheterna. Det kan göras genom auktion eller på marknaden. 
 Utsläppstaket för  
 2008–2012 
  ligger på 133 miljoner ton (Mton) eller 6,3 procent lägre än de verifierade utsläppen 2005/2006. Medlemsstaterna utarbetar nationella fördelningsplaner för tilldelning av utsläppsrätter till varje anläggning (som omfattas av systemet). Planerna fastställs sedan efter godkännande av Euro- peiska kommissionen. Kommissionen kontrollerar att fördelnings- planerna är förenliga med reglerna för systemet och med den samlade mängden utsläppsrätter (som ibland benämns taket eller bubblan). För handelsperioden  
 2008–2012 
  har kommissionen krävt neddragningar av medlemsstaternas förslag till nationella för- delningsplaner på totalt 245 Mton eller i genomsnitt 11,6 procent jämfört med de verifierade utsläppen 2005/2006. Flera medlems- stater (Estland, Lettland, Polen, Slovakien, Tjeckien och Ungern) har varit så pass missnöjda med kommissionens beslut att de gått till  
 EG-domstolen. 
  Länderna har fått stora neddragningar av sina förslag i absoluta eller procentuella termer. 
 Varje medlemsstat är skyldig att upprätta register med uppgifter om anläggningar, utsläpp, innehav av utsläppsrätter m.m. 
 Den grundläggande idén med EU:s handelssystem är, att möjlig- göra handel, så att utsläppsreduktioner sker där kostnaden för att minska utsläppen är lägst. Därigenom säkerställs att den handlande sektorn utsläppsbeting uppnås kostnadseffektivt. Det är därmed 
 147 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 viktigt att det finns goda möjligheter att köpa och sälja utsläpps- rätter så att fördelarna med handel förverkligas. Handelsplatser upprättades dock inte, utan det förutsattes att sådana skulle etable- ras genom marknadsaktörernas försorg. Så har också skett. Handeln med europeiska utsläppsrätter har utvecklats snabbt. 
 Handeln med utsläppsrättigheter (EUA:s) under en dag om- fattar ca 6 Mton men kan vissa dagar vara så mycket som 17 Mton. Priset på EUA:s, var i början av 2008 drygt 22 Euro per ton, vilket kan uppfattas så att marknaderna bedömer att det kommer att råda en knapphet på utsläppsrätter under denna handelsperiod. Under försöksperioden kollapsade priset på utsläppsrätter i april 2006 då det stod klart att tillgången var större än efterfrågan. Det bör framhållas att tilldelningen då var baserad på ett otillförlitligt statistiskt underlag som därefter har förbättrats samt att utsläpps- rätter inte kunde sparas från perioden  
 2005–2007 
  till perioden  
 2008–2012. 
  Priset på utsläppsrätter för den senare delen av handels- perioden  
 2008–2012 
  ligger idag högre än priset för utsläppsrätter för leverans under 2008. 
  
 6.2.4 
  
 Andra instrument inom EU:s klimatpolitik 
  
 Vid sidan av handeln med utsläppsrätter, finns andra viktiga styrmedel på  
 EU-nivå 
  (se sammanställning senare i detta avsnitt). Tillsammans utgör de en betydande styrning. De behandlas när- mare i övervägandena om de konkreta förslagen i handlingsplanen (del III). och i myndigheternas underlag (speciellt delrapport 2 om styrmedel). 
 Enligt Europeiska Miljöbyrån (Europeiska miljöbyrån, 2007) är de fem viktigaste direktiven vad gäller effekter på utsläppen av växthusgaser, handeln med utsläppsrätter EU ETS, el från för- nybara källor, Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer (CDM och JI), energiprestanda hos byggnader samt kraftvärme. 
 På energiområdet är Energiskattedirektivet viktigt. Direktivet reglerar skattestrukturen och anger minimiskattenivåer för energi- produkter. Kommissionen har i en grönbok (KOM (2007) 140 slutlig) aviserat att användningen av marknadsbaserade styrmedel för att främja energi- och miljörelaterade mål kommer att öka och avser att ha grönboken som grund för ett kommande förslag om revidering av Energiskattedirektivet. 
 148 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 Rättsakter (urval) av betydelse för EU:s klimatpolitik. 
 Övergripande 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter  
  
 (EU-ETS). 
  Direktiv 2003/87/EG av 13.10.2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Ändrat genom direktiv 2004/101/EG (Länkdirektivet).  
 U 
  
 Förslag 
  
 U  
 2006 om att inkludera flyg. Förslag om revidering av direktivet framlagt 23 januari 2008. 
 Energi 
  
 B 
  
 U  
 yggnaders 
 U  
 energiprestanda. Direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. 
  
 Energiskattedirektivet. Direktiv 2003/96/EG av 27.10.2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Förslag om revidering aviserat hösten 2008. 
  
 Kraftvärme. Direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi. 
  
 Ekodesign 
  
 . 
  
 U U  
 Direktiv 2005/32/EG om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energianvändande produkter. 
  
 Energieffektivisering. Direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster. 
  
 Transport 
  
 Utsläpp från personbilar. Frivillig överenskommelse 1998/1999 om genomsnittliga koldioxidutsläpp från nya personbilar med tillverkare från EU, Japan och Korea. Förslag till förordning KOM(2007) 856 slutlig presenterades 19 december 2007. 
  
 Bränslekvalitet. Direktiv 1998/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen. Förslag om revidering framlagt i KOM (2007)18. 
  
 Biodrivmedel. Direktiv 2003/30/EG om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel. 
  
 Luftkonditionering i bilar 
  
 . 
  
 U U  
 Direktiv 2006/40/EG om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon. 
  
 Flyg i EU ETS. Miljörådets och EP:s förslag till ändrat direktiv 20 december 2007. 
  
 Beskattning av personbilar. Förslag KOM (2005) 261 – Förslag till rådets direktiv om beskattning av personbilar. 
  
 Industri 
  
 Fluorerade växthusgaser 
  
 . 
  
 U U  
 Förordning 2006/842/EG om vissa fluorerade växthusgaser. 
 Jordbruk 
  
 Energigrödor. Förordning 1782/2003 om system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare. 
  
 Avfall 
  
 Metan från avfall. Direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall. 
  
 Forskning och utveckling 
  
 Sjunde ramprogrammet för forskning. 
  
 149 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 På transport- och energiområdena finns en rad viktiga rättsakter. På energiområdet antogs en handlingsplan för  
 2007–2009 
  vid toppmötet i mars 2007. På transportområdet finns en koldioxid- strategi för bilar och lätta lastbilar, som rådet (miljöministrarna) antog i juni 2007. De strategiska planerna utgör ramar för lag- stiftning och samordning av nationell politik. Klimathänsyn är viktiga delar i målen. 
 I det sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling för  
 2007–2012 
  har anslagen för klimatrelaterad forskning ökat kraftigt. Europeiska kommissionen presenterade i november 2007 förslag till en Europeisk strategisk plan för energiteknologi som innefattar en strategi för forsknings- och utvecklingsarbetet på bland annat områdena hållbart nyttjande av fossila bränslen och CCS (infångning och lagring av koldioxid) och förnybar energi. 
 Det finns viktiga fördelar med styrmedel på  
 EU-nivå. 
  Det främjar konkurrens på lika villkor på den inre marknaden. Det fungerar som stöd till medlemsstater där klimatpolitiken inte är så väl etablerad. Det är ett sätt att säkerställa att unionens gemen- samma åtagande i Kyotoprotokollet uppfylls. 
 Samtidigt finns nackdelar och risker. Liksom på det nationella planet finns risken att styrmedel inte utformas så att de blir kostnadseffektiva. Inte minst risken för dubbel styrning genom att olika mål och instrument går in i varandra på ett svåröverblickbart sätt. En annan risk är att styrmedel på  
 EU-nivå 
  inte fullt ut väger in legitima nationella intressen och särdrag. I vissa fall kan EU- lagstiftningen begränsa enskilda medlemsländer att gå längre än unionen. Det gäller t.ex. inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. Möjligheten till skattebefrielse för biodrivmedel kan också komma att begränsas om EU skulle lagstifta om att 10 procent av drivmedlen ska vara av förnybart ursprung. 
 150 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 6.3 
  
 Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket den 23 januari 2008 
  
 Europeiska kommissionen lade i januari 2008 fram sitt omfattande förslag om klimat- och energipolitik. Förslaget är i stora delar en uppföljning av de beslut som träffades vid Europeiska rådets möte i mars 2007. Förslaget ska behandlas på vårtoppmötet i mars 2008. Därefter kommer förslagen till lagstiftning att behandlas i rådet och Europaparlamentet. Ambitionen är att behandlingen skall bli klar innan parlamentet och kommissionen upplöses våren 2009 och i god tid inför Köpenhamnsmötet. De komplicerade förhand- lingarna riskerar dock att bli långvariga och kan komma att fortgå in i det svenska ordförandeskapet i EU andra halvåret 2009. 
 Förslaget är omfattande och kan få stor betydelse för utsläppen av växthusgaser, för energipolitiken och för samhällsekonomin. Det visar tydligt att EU:s klimatpolitik såväl internt som externt är på väg att öka i omfattning. 
 I beräkningarna för hur mycket växthusgaser länderna får släppa ut, utgår man från år 2005 (KOM (2008) 17). Kriteriet för att bestämma medlemsländernas ansvarsfördelning har varit deras relativa BNP per capita. Länder med lägre BNP per capita än EU:s genomsnitt tillåts minska sina utsläpp mindre än genomsnittet (det vill säga mindre än 10 procent jämfört med 2005 års nivå). De nya medlemsstaterna tillåts öka utsläppen dock får ingen medlemsstat öka utsläppen med mer än 20 procent jämfört med 2005 års nivå. Sveriges föreslagna ansvarsfördelning är minus 17 procent jämfört med 2005 års nivå. Det motsvarar en minskning på 24 procent jämfört med 1990 års nivå. 
 Användningen av Kyotoprotokollets projektbaserade meka- nismer; CDM och JI, begränsas i förslaget. Medlemsstaterna före- slås få tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i tredje land, mot- svarande 3 procent av utsläppen i sektorer utanför den handlande sektorn 2005. Om en internationell överenskommelse nås och EU ska minska utsläppen med 30 procent får medlemsstaterna tillgodoräkna sig utsläppskrediter från CDM/JI motsvarande halva den ytterligare utsläppsminskningen. Den outnyttjade delen av det utrymme som en medlemsstat har för användning av CDM/JI får överlåtas till en annan medlemsstat. I förslaget finns också begräns- ningar för vilken typ av CDM /JI som medlemsstaterna får till- godoräkna sig. Medlemsstaterna ska årligen rapportera utsläpps- utveckling och användningen av CDM och JI till kommissionen. 
 151 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 Förslaget till reviderat direktiv för handel med utsläppsrätter, (KOM (2006  
 16) 
 , innebär att ett tak för utsläppsrätterna sätts på  
 EU-nivå. 
  Detta skiljer sig från den nuvarande fördelnings- processen, där medlemsstaterna lämnar nationella fördelnings- planer efter vissa kriterier och där planerna slutligen godtas av kommissionen. En fördel med ett utsläppstak på  
 EU-nivå 
  är att detta bland annat minskar risken för att länder tilldelas opro- portionerligt många utsläppsrättigheter i förhållande till syftet. Användningen av CDM/JI begränsas till de utsläppsrättigheter som utfärdades under  
 2008–2012 
  och begränsas dessutom till rättigheter från projekt som accepterats av samtliga medlemsstater. Om det som en följd av internationella avtal beslutas att utsläppen inom EU ska minskas med 30 procent kommer också taket för utsläppshandelssystemet att skäras ned. Gränsen för hur mycket CDM/JI som får användas av verksamheter som omfattas av handelssystemet justeras då upp motsvarande halva den ytterligare utsläppsminskningen. För beskrivning av förslaget till revidering av EU:s system för handel med utsläppsrätter, se kapitel 13. 
 När det gäller lagförslaget om förnybar energi (KOM (2008) 19) utgår beräkningarna också för detta mål från år 2005. Krite- rierna för fördelningen av målet på medlemsstatnivå har varit att alla måste bidra, startnivå, koppling till BNP per capita och kompensation för åtgärder före 2005 (och från och med år 2001) samt att inget land ska ha ett mål på 50 procent eller högre andel förnybar energi för 2020. Målet omfattar energianvändningen för el, värme, kyla och energianvändningen inom transportsektorn. Sveriges beting enligt kommissionens förslag är att andelen för- nybar energi ska vara 49 procent till 2020, en ökning med ungefär 9 procentenheter. Sveriges beting är alltså något lägre än genom- snittet som är en ökning med 11,5 procent. Även om Sverige har högst andel förnybar energi inom unionen anser kommissionen att vi kan öka produktionen av förnybar energi ytterligare och Sverige bör ha goda förutsättningar att uppnå målen. 
 I förslaget ingår även ett system med ursprungsgarantier som innebär att det på begäran utfärdas ursprungsgarantier avseende el , kyla och värme som produceras från förnybara energikällor. Dessa ursprungsgarantier möjliggör handel med importerad el, värme och kyla som producerats från förnybara energikällor inom gemen- skapen och under vissa villkor också utanför gemenskapen. Syste- met möjliggör att en medlemsstat skall kunna tillgodoräkna sig produktion av förnybar energi i ett annat land inom det egna målet. 
 152 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 Medlemsstaterna ska rapportera om hur användningen utvecklas av förnybar energi vartannat år med början 2011. 
 De biodrivmedel som används för att uppfylla förnybarhets- målen är föremål för miljökriterier; bland annat ska utsläppen av växthusgaser minska med minst 35 procent enligt livscykelsanalys jämfört med det fossila bränsle som används som referensalter- nativ. 
 Europeiska kommissionens förslag till direktiv om geologisk lagring av koldioxid (Carbon capture and geological storage, CCS) (KOM (2008) 18) samlar ihop den reglering som idag berör koldioxidavskiljning och lagring. Innebörden av förslaget är att den koldioxid som lagras och som uppfyller villkoren i direktivförslaget kommer i förhållande till EU:s system för handel med utsläpps- rätter att betraktas som om den aldrig släppts ut. Förslaget till direktiv lägger bland annat fast villkoren för vilka platser som får användas för kollagring och hur ansökningsprocessen för att bli en godkänd plats skall gå till. En annan viktig punkt är förslaget till regler för vad som ska gälla i händelse av läckage. CCS föreslås inte bli obligatoriskt i det nuvarande direktivförslaget. Kommissionen pekar dock på att CCS kommer att bli nödvändigt om målen för minskade växthusgaser efter 2020 ska vara möjliga att uppnå. Därmed kan en obligatorisk anslutning till CCS komma att bli nödvändig i framtiden. När det gäller försöksanläggningar föreslås ingen finansiering ur  
 EU-budgeten, 
  dock ser kommissionen ett behov av offentlig finansiering för dessa anläggningar. För att möjliggöra nationell finansiering föreslås en uppmjukning av stats- stödsreglerna. Sådana hänsyn finns nu inlagda i förslaget till revide- rade riktlinjer för statsstöd på miljöområdet. 
 Beredningen har inte haft möjlighet att på den korta tid som stod till buds göra någon utförlig analys av förslagen i klimat- och energipaketet från januari 2008. Beredningens överväganden foku- serar på hur förslaget påverkar Beredningens förslag till mål och handlingsplan för Sverige i syfte att säkerställa att förslagen om Sveriges nationella klimatpolitik är i samklang med EU:s klimat- politik. 
 I det följande redovisas överväganden i de viktigaste frågorna. Det är värt att framhålla att grunden för Beredningen är förslagen från kommissionen i januari 2008. Sveriges förhandlingsposition vid kommande möten är inte för Beredningen att bedöma utan den ska, på i grundlagarna angivet sätt, samordnas med Riksdagen och vinna acceptans i Riksdagens  
 EU-nämnd. 
  Förslagen i paketet kan 
 153 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 SOU 2008:24 
  
 förändras i de kommande förhandlingarna, vars utfall inte är känt idag. 
  
 6.4 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 En viktig sak att framhålla är att vid utformningen av svensk klimatpolitik behöver nationell och europeisk klimatpolitik betrak- tas tillsammans eftersom det finns så många bindande mål och styrmedel på  
 EU-planet. 
  
 EU:s klimatpolitik är viktig globalt. EU har spelat och spelar en central och pådrivande roll internationellt. Ett aktivt nationellt arbete stärker Sveriges roll i EU. Genom det nya fördraget är avsikten att stärka EU:s internationella roll. Sverige kan genom effektivt agerande i EU utöva betydande inflytande i det globala klimatsamarbetet. 
 EU:s klimatpolitik är inne i en stark expansionsfas. Beredningen har så gott det varit möjligt försökt bedöma hur de allra senaste förslagen från kommissionen kan inverka på svensk nationell klimatpolitik. Fördelningsnyckeln för utsläppsmålet har varit med- lemsstaternas BNP/capita. 
 Beredningen bejakar EU:s förhandlingsupplägg som syftar till ömsesidiga åtaganden för EU och andra industriländer men be- klagar att EU:s villkorade mål om 30 procent utsläppsminskning inte har varit styrande i kommissionens förslag. Målet om minskad klimatpåverkan är överordnat och övriga mål kan ses som stödjan- de för att uppnå klimatmålet. 
 Beredningen bedömer att Sverige har goda förutsättningar att uppnå förnybarhetsmålet. Särskilt viktiga åtgärder kommer sanno- likt att vara en fortsatt utbyggnad av biobränslebaserad kraftvärme, biobaserad elproduktion inom pappers- och massaindustrin, vind- kraft och effektivare energianvändning. Om Energimyndighetens föreslagna planeringsmål om 30 TWh vindkraft till år 2020 antogs skulle detta bidra starkt till uppfyllandet av målet. Effekterna av ett sådant mål bör utredas ytterligare. Värmepumpar och biodrivmedel kan också komma att bli viktiga för att uppnå förnybarhetsmålet. 
 Beredningen ser det som viktigt att kommissionens liggande förslag om 10 procent förnybar energianvändning i transport- sektorn är utformat så att målet inte begränsas till biodrivmedel utan att el och andra energibärare av förnybart ursprung också får räknas in. En sådan bredare definition ger också utrymme för andra 
 154 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU:s framtida klimatpolitik 
  
 tekniker, som  
 plug-in 
  hybrider och potentiellt renodlade elbilar. Därmed ges förutsättningar att uppnå målet mera kostnadseffektivt och med lägre utsläpp av växthusgaser. 
 155 
 Del II 
 Förslag till mål för klimatpolitiken 
  
 7 
  
 Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål för perioden  
  
 2008–2012 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Sveriges nationella mål för perioden  
  
 2008–2012 
  ser ut att nås med dagens styrmedel. 
  
 Sveriges bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet kommer att nås med mycket god marginal. 
  
 Det finns inte skäl att formulera om det nuvarande, av riks- dagen antagna, nationella målet för perioden  
  
 2008–2012 
  till att även omfatta statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter enligt Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer samt kolsänkorna. 
 Syftet med detta kapitel är att redogöra för grunderna till Coffey ningens bedömning om måluppfyllelse för perioden  
 2008–2012. 
  Bedömningen grundar sig på den analys av måluppfyllelsen som Naturvårdsverket och Energimyndigheten gör i underlaget till Kontrollstation 2008. 
  
 7.1 
  
 Det nuvarande nationella målet för perioden  
  
 2008–2012 
  
 Det nuvarande nationella målet är att de svenska utsläppen av växt- husgaser, som ett medelvärde för perioden  
 2008–2012, 
  ska vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och FN:s klimatpanels, IPCC:s, defini- 
 159 
  
 Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål  
  
 SOU 2008:24 
  
 tioner. De växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet är kol- dioxid, dikväveoxid, metan, fluorkolväten, fluorkarboner och svavelhexafluorid. Målet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Sveriges nationella mål är mer långtgående än vårt bindande åtagande enligt Kyotoproto- kollet (via EU:s interna bördefördelning), som innebär att våra nettoutsläpp fram till perioden  
 2008–2012 
  får öka med högst 4 procent jämfört med år 1990. I det åtagandet räknas flexibla mekanismer och upptag i kolsänkor in. 
  
 7.2 
  
 Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget 
  
 Utsläppen av växthusgaser i Sverige har minskat sedan basåret 1990. Under perioden 1990 till 2006 har de årliga utsläppen varierat mellan som högst 77,3 miljoner ton år 1996 och som lägst 65,7 miljoner ton år 2006. Sedan 1999 har utsläppen samtliga år legat under 1990 års nivå. Utsläppen år 2006 var 8,7 procent lägre än år 1990. 
 Enligt myndigheternas nuvarande prognos kommer utsläppen av växthusgaser att stabiliseras fram till år 2010 jämfört med de senaste årens nivåer och de beräknas då ligga ca 4 procent lägre än 1990 års nivå. Sveriges nationella mål ser därmed ut att nås, se tabell 7.1 nedan. 
 Det bör observeras att utfallet för det nationella målet baseras på de faktiska utsläppen inom Sverige för såväl verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, som sådana som inte omfattas. Prognosresultatet innebär också att Sveriges bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet (via EU:s interna bör- defördelning), att utsläppen  
 2008–2012 
  inte får öka med mer än 4 procent jämfört med år 1990, kommer att nås med mycket god marginal. 
 Utsläppssiffrorna i tabell 7.1 redovisas exklusive utsläpp från bunkring av bränslen till internationella transporter inom flyg och sjöfart som sker i landet. De exkluderar också utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. I vilken utsträckning dessa typer av utsläpp och upptag kommer att ingå i framtida internationella överenskommel- ser är osäkert. 
 160 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål  
  
 Tabell 7.1 Historiska växthusgasutsläpp per gas samt myndigheternas prognos för år 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter (exkl. internationell sjö- och flygtrafik och markanvändning förändrad markanvändning och skogsbruk) 
  
 Växthusgas 
  
 1990 
  
 2005 
  
 2010 
  
 Förändring  
 1990–2010 
  
 Koldioxid 
  
 56,3 
  
 52,6 
  
 56,4 
  
 0 % 
  
 Metan 
  
 6,7 
  
 5,6 
  
 4,7 
  
 -30 
  % 
  
 Dikväveoxid 
  
 8,5 
  
 7,5 
  
 7,1 
  
 -16 
  % 
  
 Fluorerade växthusgaser 
  
 0,5 
  
 1,2 
  
 0,9 
  
 80 % 
  
 Totala utsläpp 
  
 -4 
  % 
  
 Källa: Egen bearbetning efter (Naturvårdsverket och Energimyndigheten, 2007). 
  
 7.3 
  
 Faktorer som bidrar till att målet kan nås 
  
 Det är stora skillnader i hur utsläppen utvecklas i olika sektorer i Sverige. En positiv utsläppsutveckling med minskande utsläpp är särskilt tydlig när det gäller uppvärmning av bostäder och lokaler där användningen av fossila bränslen har sjunkit betydligt från år 1990 fram till idag. Det är främst ett resultat av energi- och kol- dioxidskatterna. Stora minskningar jämfört med basåret 1990 har också ägt rum inom avfallsdeponisektorn, dels som följd av att insamling och omhändertagande av metangas från deponier har byggts ut, dels på grund av att mängden organiskt material till deponi har minskat. Inom jordbrukssektorn har utsläppen minskat till följd av minskad användning av handels- och stallgödsel och för att antalet mjölkkor har minskat. I transportsektorn har utsläpps- ökningen dämpats av skatterna på drivmedel och den, under de senaste åren, ökande andelen biodrivmedel. För en utförligare redovisning hänvisas till huvudrapporten från Naturvårdsverket och Energimyndighetens underlag till Kontrollstation 2008 (Naturvårdsverket och Energimyndigheten, 2007)(se också kapitel 4). 
  
 7.4 
  
 Måluppfyllelse om fler komponenter skulle räknats in 
  
 Naturvårdsverket och Energimyndighetens har i sitt underlag till kontrollstation 2008 också analyserat effekterna på det totala utfallet av ett beräkningssätt för det nationella målet för  
 2008–2012 
  som överensstämmer med Kyotoprotokollets redovisningsprin- 
 161 
  
 Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål  
  
 SOU 2008:24 
  
 ciper. Analysen rör effekter av att räkna med flexibla mekanismer och kolsänkor, enligt Kyotoprotokollets definition (se kapitel 16, 17 och 20) samt att den tilldelade mängden utsläppsrätter räknas (ett s.k. avräkningsmål) istället för de reella utsläppen från anlägg- ningar ingående i EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Utfallen redovisas, bearbetat av Beredningen, i tabell 7.2. De visar att det nationella målet skulle överträffas i än högre utsträck- ning om fler av de enligt Kyotoprotokollet tillåtna komponenterna räknades in i målet. Sveriges marginal till att klara det bindande utsläppsåtagandet under Kyotoprotokollet ökar därmed betydligt. 
 Naturvårdsverket och Energimyndighetens övergripande bedömning i underlaget till Kontrollstation 2008 är att det inte finns någon anledning att formulera om det nationella målet till  
 2008–2012 
  på grund av att målet ser ut att nås och att det dessutom ligger så nära i tiden. 
 Tabell 7.2 Utfall för det nationella målet  
 2008–2012 
  om Kyotoprotokollets sätt att redovisa används. Utsläppen för Sverige under basåret 1990 var 72,1 miljoner ton (Mton) 
  
 Nivå  
 2008–2012 
  
 Reduktion i procent jämfört 
  
 Mton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B 
  
 med basårsnivån 1990 
  
 1. 
  
 Prognos för utsläpp i Sverige  
 2008–2012 
  
 69,3 
  
 -4 
  % 
  
 2. 
  
 Med avdrag för begränsad tilldelning av 
  
 69,3-2,8= 
  66,5 
  
 -8 
  % 
  
 utsläppsrätter i EU:s handelssystem 
  
 3. 
  
 Med ytterligare avdrag för gjorda inköp av 
  
 66,5-1,2=65,3 
  
 -10 
  % 
  
 utsläppsreduktionskrediter enligt Kyotoproto- 
  
 kollets flexibla mekanismer 
  
 4. 
  
 Med ytterligare avdrag för upptag i kol- 
  
 65,3-2,1=63,2 
  
 -13 
  % 
  
 sänkor enligt artikel 3.4 i Kyotoprotokollet 
 Källa: Egen bearbetning efter (Naturvårdsverket och Energimyndigheten, 2007). 
  
 7.5 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 Enligt myndigheternas nuvarande prognos kommer de totala utsläppen av växthusgaser att stabiliseras fram till år 2010 jämfört med de senaste årens nivåer och de beräknas år 2010 ligga ca fyra procent lägre jämfört med 1990 års nivå. Beredningen delar därför bedömningen att Sveriges nationella mål till  
 2008–2012 
  ser ut att nås med dagens styrmedel. 
 162 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bedömning av möjligheten att uppnå nuvarande nationellt mål  
  
 Beredningen delar också myndigheternas bedömningar att det inte finns någon anledning att formulera om det nuvarande natio- nella målet till  
 2008–2012 
  till att även omfatta statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter enligt Kyotoprotokollets projektbase- rade mekanismer och upptag i kolsänkor. Det finns inte heller anledning att formulera om målet till ett avräkningsmål. 
 Beredningen konstaterar att det innebär att Sveriges bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet, som tillåter högre nivå på utsläppen än det nationella målet och att flexibla mekanismer och kolsänkor räknas in, kommer att nås med mycket god marginal. 
 163 
  
 8 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrations- mål samt utsläppsmål för Sverige till 2050 och vid seklets slut 
  
 Beredningens förslag 
 Följande mål ska ingå i det samlade nationella miljökvalitetsmålet som Beredningen föreslår i kapitel 10: 
  
 Övergripande temperaturmål:  
 Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medel- temperaturen begränsas till högst 2 grader Jones jämfört med den förindustriella nivån. 
  
 Koncentrationsmål:  
 Ur temperaturmålet härleds koncentra- tionsmålet att svensk klimatpolitik bör bidra till att koncent- rationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar per volymsenhet koldioxid- ekvivalenter (ppmv CO 
 B 
  
 2 
 e) 
 B  
 . 
  
 Utsläppsmål för Sverige till 2050:  
  
 Från koncentrationsmålet kan ett utsläppsmål för Sverige till 2050 härledas och beräk- nas. Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör vara minst  
  
 75–90 
  
  procent lägre än år 1990. 
  
 Utsläppsmål för Sverige till seklets slut:  
  
 Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i Sverige vara nära noll. 
  
 I detta kapitel ger Beredningen förslag till övergripande klimat- politiska mål samt mål till 2050 och till seklets slut. För en utför- ligare beskrivning av olika typer av klimatpolitiska mål och sam- bandet mellan dem (se avsnitt 5.1). 
 165 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 SOU 2008:24 
  
 8.1 
  
 Högsta acceptabla temperaturökning 
  
 Vetenskapliga rådet för klimatfrågor anser att det kan vara både omöjligt och ohållbart att göra en för alla acceptabel gränsdragning mellan ofarlig och farlig klimatpåverkan. Någon form av bedöm- ning av var gränsen går för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan behövs dock som utgångspunkt för mer konkreta målsättningar och handlingsprogram på det klimatpolitiska området, både natio- nellt och internationellt. I kapitel 2 återges vetenskapliga bedöm- ningar av vilka effekter som klimatförändringarna väntas ge på eko- system och samhälle vid olika ökningar av den globala medeltempe- raturen jämfört med förindustriell tid. 
 I den vetenskapliga litteraturen har det vid några tillfällen argu- menterats för att risken för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan ökar kraftigt om den globala medeltemperaturen ökar mer än 2 grader Jones jämfört med förindustriell nivå. Inför klimat- konventionens första partsmöte i Berlin år 1995 bedömde det tyska vetenskapliga rådet för global förändring (WBGU) att en ökning av den globala medeltemperaturen på mer än 2˚C jämfört med för- industriell tid är oacceptabel. Mot bakgrund av detta samt infor- mationen i FN:s klimatpanel, IPCC:s, andra utvärderingsrapport antog Europeiska rådet år 1996 som övergripande mål för den europeiska klimatpolitiken att den globala medeltemperaturen inte ska tillåtas öka med mer än 2 grader Jones jämfört med förin- dustriell nivå. Detta s.k. tvågradersmål har därefter vid flera tillfäl- len upprepats i slutsatser från såväl miljörådet som Europeiska rådet, senast i mars 2007, som utgångspunkt för EU:s långsiktiga klimatstrategi. Målet gäller alltså också för Sverige. 
 Vetenskapliga rådet anser utifrån det aktuella kunskapsläget att EU:s tvågradersmål är en rimlig utgångspunkt för utsläpps- minskande åtgärder, men menar också att det inte går att utesluta att även lägre temperaturökningar ger allvarliga effekter. Likaså föreslår Naturvårdsverket och Energimyndigheten i sitt underlag till Kontrollstation 2008 att tvågradersmålet ska vara den över- gripande utgångspunkten för klimatpolitiken. De rekommenderar att det nuvarande svenska miljökvalitetsmålet ska omformuleras till ett temperaturmål, dvs. att den globala medeltemperaturen inte ska öka med mer än 2 grader Jones över den förindustriella nivån och att Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. 
 166 
  
 SOU 2008:24 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 8.2 
  
 Koncentrationsnivå 
  
 Ett koncentrationsmål kan härledas från temperaturmålet utifrån vetenskapligt kända samband mellan den globala medeltemperatu- ren och koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. 
 Koncentrationen av koldioxid i atmosfären uppgår i dag till ungefär 380 miljondelar (ppmv CO 
 2 
  
 B B 
 ). Koncentrationen av samtliga antropogena växthusgaser mätt som koldioxidekvivalenter uppgår till ungefär 450 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 och fortsätter att stiga med drygt 2 ppmv CO 
 2 
  
 B B 
 e per år. Att detta ännu inte har lett till en temperatur- ökning på mer än drygt 0,7 grader sedan förindustriell tid förklaras av att växthusgasernas inverkan på den globala uppvärmningen motverkas av samtida utsläpp av stoftpartiklar och av trögheter i klimatsystemet. Vetenskapliga rådet bedömer att stoftpartiklarnas kylande effekt är ungefär lika stor som den uppvärmande effekten av andra växthusgaser än koldioxid. På medellång och lång sikt bedöms dock denna dämpande effekt minska. Det beror på att utsläppen av stoftpartiklar förväntas minska, bland annat till följd av åtgärder för att minska hälsovådliga utsläpp. 
 Risken för allvarlig klimatpåverkan minskar ju lägre nivå kon- centrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på. Enligt Vetenskapliga rådet måste koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt (år 2150) stabiliseras på en nivå mot- svarande 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 eller lägre om temperaturökningen san- nolikt (dvs.  
 66–90 
  procents sannolikhet) ska kunna begränsas till 2 grader Jones över förindustriell nivå. Om koncentrationen av växthusgaser i stället stabiliseras på nivån 450 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e, 
 B  
 är det lika sannolikt att temperaturökningen blir högre än 2 grader Cel- sius som att den stannar vid 2 grader Jones (dvs.  
 33–66 
  procents sannolikhet). En stabilisering av koncentrationen på denna högre nivå är också förknippad med en icke försumbar risk att den globala temperaturökningen kommer att överstiga 3 grader Jones. 
 Växthusgasernas långa uppehållstid i atmosfären gör att mycket av utrymmet för att klara en stabilisering vid 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 redan är intecknat av historiska utsläpp. 
 167 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 SOU 2008:24 
  
 8.3 
  
 Globala utsläppstrender och reduktionsbehov 
  
 De globala utsläppen av de sex växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet och inräknat utsläpp från markanvändning och skogsbruk samt utrikes transporter, uppgick år 1990 till 39 miljar- der ton (Gton) CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . År 2004 hade utsläppen stigit till 49 Gton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Närmare 60 procent härrör från förbränning av fossila bränslen. Om inga ytterligare åtgärder vidtas för att minska utsläp- pen kommer de att fortsätta öka mycket kraftigt. Ökningarna relaterar till bedömningar av utvecklingen av det globala energi- systemet och på jord- och skogsbruksområdet. Vetenskapliga rådet anger, med utgångspunkt i Sternrapporten, att de globala utsläppen av växthusgaser kan komma att uppgå till ungefär 55 Gton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 år 2020 och 85 Gton CO 
 B 
  
 2 
 e 
 B  
 år 2050. 
 Till följd av klimatsystemets dynamik är det de ackumulerade utsläppen av växthusgaser över längre tidsperioder snarare än utsläppen under enskilda år som avgör vid vilken nivå koncentra- tionen av växthusgaser kan komma att stabiliseras. Det innebär att det finns flera vägar sett över tiden, s.k. utsläppsbanor, att nå en viss stabiliseringsnivå. 
 I figur 8.1 redovisas den utsläppsbana som Rådet förordar för hur utsläppen kan behöva utvecklas fram till 2050 för att en stabili- sering av koncentrationen vid 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 ska vara möjlig om- kring år 2150. Då ingår utsläpp från markanvändning och skogs- bruk. I figuren visas även hur utsläppen förväntas utvecklas om inga åtgärder vidtas för att bryta dagens trender (s.k. referensbana). Andra utsläppsbanor för att nå 400 ppmv CO 
 2 
  
 B B 
 e är tänkbara. En fördröjning av starten för reella utsläppsreduktioner globalt med 5– 10 år leder dock till att utsläppen måste minska snabbare och till lägre nivåer på längre sikt. Detta kan visa sig vara svårt, såväl tek- niskt som ekonomiskt. 
 Av figur 8.1 framgår att de globala utsläppen av växthusgaser kan öka med ungefär 10 procent till år 2020 jämfört med 1990 års nivå (att 1990 ofta används som jämförelseår beror på att 1990 utgör basår i den internationella klimatpolitiken under Kyoto- protokollet). Jämfört med dagens utsläppsnivå innebär det en reduktion på drygt 10 procent. Det innebär dessutom en reduktion på drygt 20 procent jämfört med referensbanans utsläpp om inga åtgärder vidtas för att bryta dagens trender. 
 År 2050 behöver de globala utsläppen ha minskat till ungefär 16 Gton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Det motsvarar ca 60 procents reduktion jämfört 
 168 
  
 SOU 2008:24 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 med 1990 års nivå, 70 procents reduktion jämfört med dagens nivå och drygt 80 procents reduktion jämfört med referensbanan. 
  
 Figur 8.1 
  
 Utsläppsutveckling  
 1990–2050 
  för växthusgaser (inkl. utsläpp 
  
 från markanvändning och skogsbruk) för stabilisering av kon- 
  
 centraionen i atmosfären på 400 miljondelar ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B 
  
 100 
  
 CO2e/år) 
  
 90 
  
 Referensbana 
  
 400 ppmv CO2e 
  
 80 
  
 Referensnivå 1990 
  
 (Gton 
  
 70 
  
 60 
  
 växthusgaser 
  
 50 
  
 40 
  
 30 
  
 av 
  
 Utsläpp 
  
 20 
  
 10 
  
 0 
  
 1990 
  
 2000 
  
 2010 
  
 2020 
  
 2030 
  
 2040 
  
 2050 
  
 År 
  
 Källa: Vetenskapliga rådet. Baserat på data från den Griffin (2006) samt Oliver (2007). 
  
 Till slutet av detta sekel behöver de globala utsläppen av växthus- gaser enligt vissa studier minska till  
 5–10 
  Gton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per år. Det finns även studier som antyder att de globala nettoutsläppen vid slutet av seklet kan behöva vara negativa under en period för att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären, efter en övergående ökning från dagens nivå, på lång sikt ska kunna stabiliseras på nivåer kring 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Med negativa utsläpp menas att upp- taget av växthusgaser i skogar och annan vegetation är större än utsläppen. Utifrån detta gör Rådet den sammantagna bedömningen att de globala utsläppen av växthusgaser år 2100 behöver komma ner till nära noll. 
 169 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 SOU 2008:24 
  
 8.4 
  
 Olika regioners bidrag till utsläpp av växthusgaser 
  
 De globala utsläppen av växthusgaser fördelar sig ojämnt mellan världens nationer och regioner. Om man ser till de samlade utsläp- pen av växthusgaser fram till år 2000, står världens industrialiserade länder(s.k. Paul  
 I-länder 
  under Klimatkonventionen) för nära 60 procent och utvecklingsländerna (s.k.  
 icke-Annex 
 I-länder) 
  för ungefär 40 procent. Utvecklingsländernas bidrag till den globala uppvärmningen ökar dock stadigt. År 2004 svarade utvecklings- länderna för 54 procent av de globala utsläppen av växthusgaser. Till bilden hör att de industrialiserade länderna har en betydligt mindre andel av världens samlade befolkning samtidigt som de har en betydligt större andel av världens samlade BNP än utvecklings- länderna. Utsläppen per capita är högre i industrialiserade länder än i utvecklingsländer. För utsläpp per BNP är förhållandet det om- vända (se figur 8.2 och 8.3). Även om utsläppen förväntas öka snabbare i utvecklingsländerna bedöms den ojämna fördelningen av utsläpp per capita och utsläpp per BNP bestå om inte åtgärder vidtas. 
 De genomsnittliga årliga utsläppen av växthusgaser per capita i världen uppgick 2004 till ungefär 7,5 ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . De svenska utsläp- pen ligger något högre än världsgenomsnittet, 8,1 ton CO 
 B 
  
 2 
 e 
 B  
 . Holland ran inkluderar utsläpp från utrikes luft- och sjöfart, samt netto- utsläpp från markanvändning och skogsbruk. Genomsnittet i den industrialiserade världen uppgick till 16,1 ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per capita, medan genomsnittspersonen i utvecklingsländerna släppte ut 4,2 ton CO 
 2 
  
 B B 
 e. Skillnaden är dock mycket stor inom respektive grupp av nationer, även bland utvecklingsländerna. Som exempel kan nämnas att ett femtiotal utvecklingsländer, däribland Brasilien, Indonesien, Sydafrika och Argentina, har utsläpp av växthusgaser per capita som ligger över världsgenomsnittet. Kina däremot släppte 2004 ut ungefär 5 ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per capita och år, medan Indien släppte ut omkring 3 ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per capita och år. 
 170 
  
 SOU 2008:24 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 Figur 8.2 Fördelning av globala utsläpp av växthusgaser per capita år 2004 mellan befolkningen i olika regioner. (Procentsatserna anger regionernas andel av globala utsläpp av växthusgaser) 
 Paul I är en beteckning som används i Klimatkonventionen och omfattar de flesta industraliserade länder. 
 Källa: IPCC (2007). 
 Figur 8.3 Fördelning år 2004 av globala utsläpp av växthusgaser per enhet köpkraftskorrigerad BNP (USD) och sammanlagd BNP för olika regioner. (Procentsatserna anger regionernas andel av globala utsläpp av växthusgaser) 
 Källa: IPCC (2007). 
 171 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 SOU 2008:24 
  
 Om tvågradersmålet ska klaras med  
 66–90 
  procents sannolikhet, krävs enligt förgående avsnitt att de globala utsläppen av växthus- gaser vid mitten av detta sekel begränsas till ungefär 16 miljarder ton (Gton) CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per år. Omräknat till utsläpp per capita motsva- rar detta omkring 1,8 ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per år med en förväntad världs- befolkning år 2050 på 9 miljarder. 
  
 8.5 
  
 Fördelning av ansvar för utsläppsminskning 
  
 Diskussionerna om den internationella klimatpolitiken efter 2012 har fört med sig ett antal förslag till modeller för hur åtaganden om utsläppsreduktioner på klimatområdet ska fördelas. Fördelnings- modeller kan även tjäna som utgångspunkt för att formulera natio- nella utsläppsmål. 
 De olika modellerna skiljer sig i huvudsak åt ifråga om vilka länder som ska omfattas av åtaganden om utsläppsbegränsningar, när de ska omfattas samt i fråga om principer för rättvisa och för- delning mellan dem som deltar. 
 Några modeller utgår från att alla länder deltar med bindande åtaganden om utsläppsreduktioner. Andra modeller förespråkar ett differentierat deltagande som innebär att utvecklingsländer omfat- tas av bindande åtaganden om någon form av utsläppsreduktion först då de nått en viss tröskelnivå avseende till exempel BNP per capita eller utsläpp per capita. De tar därmed indirekt hänsyn till framförallt utvecklingsländers behov som en grundläggande rätt- viseprincip. 
 När det gäller fördelning av reduktionsbehov mellan de del- tagande nationerna föreslår några modeller att utsläppen av växt- husgaser per capita i olika nationer ska konvergera vid en viss tid- punkt (oftast 2050). Andra modeller föreslår att nationer med bindande åtaganden om absoluta utsläppsreduktioner erhåller utsläppsrättigheter i enlighet med en enhetlig årlig reduktionstakt. En modell, som dock är mycket komplicerad, fördelar utsläpps- rättigheter med hänsyn till olika nationers förutsättningar vad gäller till exempel industristruktur och energisystemets samman- sättning. Ytterligare en modell utgår från att tilldelning av utsläpps- rättigheter ska göras utifrån nationernas historiska ansvar för den globala uppvärmningen. 
 En viktig slutsats från jämförande analyser av olika fördel- ningsmodeller, som lyfts fram av Vetenskapliga rådet, är att kravet 
 172 
  
 SOU 2008:24 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 på utsläppsreduktion för Sverige och många industrialiserade nationer och regioner påverkas relativt lite av vilken fördelnings- modell som används men i högre grad av vald målnivå för stabilise- ring av halten växthusgaser i atmosfären. Andra fördelnings- modeller, som inte har analyserats av Rådet, skulle kunna ge ett mer varierat utfall. Exempelvis skulle en tilldelning som baseras på principen att alla länder ska ha lika per capitautsläpp nu ställa höga krav på tidiga utsläppsreduktioner i industrivärlden medan en modell baserad på BNP ger högre krav för rika länder som Sverige. 
  
 8.6 
  
 Utsläppsmål för Sverige år 2050 och 2100 
  
 Mot bakgrund av bedömningar av globala reduktionsbehov och med tillämpning av olika fördelningsmodeller kan man uppskatta hur mycket Sverige och andra länder behöver minska sina utsläpp till olika tidpunkter för att ta sin respektive andel av det globala ansvaret för att nå tvågradersmålet. 
 Enligt sådana beräkningar, som har redovisats av Vetenskapliga rådet, bör Sverige till år 2050 minska utsläppen med ungefär  
 70–85 
  procent jämfört med 1990 års nivå, för att bidra med sin andel av det globala ansvaret för att långsiktigt stabilisera växthusgas- koncentrationen på 400 ppmv CO 
 B 
  
 2 
 e 
 B  
 . Det för Sverige uppskattade reduktionsbehovet till år 2050 är något lägre än för EU som grupp (ca  
 75–90 
  procent reduktion) och för Paul  
 I-länderna 
  som grupp (ca  
 70–95 
  procent reduktion). Detta beror på att Sverige i dagsläget har betydligt lägre utsläppsnivåer per capita respektive per BNP än genomsnittet för dessa regioner. Sveriges utsläpp per capita uppgår till ungefär tre fjärdedelar av utsläppen per capita i EU, och hälften av utsläppen per capita i Paul  
 I-länderna. 
  
 En närmare analys av resultaten för de olika fördelningsmodel- lerna visar att en modell ger något högre reduktionskrav än andra för reduktioner till år 2050. Modellen bygger på en flerstegsprincip för differentiering av deltagande i en internationell klimatregim efter 2012. Jämfört med övriga analyserade fördelningsmodeller är det färre utvecklingsländer som deltar med åtaganden om utsläppsminskningar enligt denna modell, vilket generellt ger något högre reduktionskrav för industrialiserade länder. En sådan modell har implicit förordats av EU (och Sverige) i rådsslutsatser inför förhandlingarna om en framtida klimatregim. Ett konsekvent ställ- ningstagande bör därför vara att reduktionskraven för Sverige 
 173 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 SOU 2008:24 
  
 år 2050 ligger något högre än det angivna intervallet. Detta skulle för svensk del innebära ett reduktionskrav på ungefär  
 75–90 
  procent jämfört med år 1990. 
  
 8.7 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Övergripande temperaturmål 
 Vetenskapliga rådet anser att det kan vara både omöjligt och ohåll- bart att göra en för alla acceptabel gränsdragning mellan ofarlig och farlig klimatpåverkan. Beredningen delar denna uppfattning. Någon form av bedömning av var gränsen går för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan behövs dock. Med tanke på de osäkerheter som råder i den vetenskapliga litteraturen om klimatsystemet använder Beredningen försiktighetsprincipen som en vägledande princip. 
 Beredningen anser att det övergripande temperaturmålet ska vara att den globala medeltemperaturen begränsas till högst 2 grader jämfört med den förindustriella nivån och att Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen inte blir större. Beredningen vill framhålla att målet om maximal global tempera- turökning på 2 grader Jones bör ses mot bakgrund av att vi redan har en global temperaturökning på 0,7 grader Jones samt står inför en redan intecknad uppvärmning på sammanlagt ca 1,1 grader Jones sedan förindustriell tid. Om utvecklingen fortsätter enligt nuvarande trend motsvarar det ett utsläppsscenario som ger betyd- ligt större temperaturökningar. Beredningen anser inte att det i dagsläget finns någon anledning att ifrågasätta EU:s tvågradersmål som ett fortsatt  
 EU-gemensamt, 
  övergripande mål för klimatpoli- tiken. 
 Koncentrationsmål 
 Beredningen konstaterar att risken för allvarlig klimatpåverkan minskar ju lägre stabiliseringsnivån är för koncentrationen av växt- husgaser i atmosfären. Beredningen konstaterar också att halten växthusgaser i atmosfären dels redan överskridit den stabiliserings- nivå som enligt Vetenskapliga rådet är förenlig med tvågraders- målet, dels fortsätter utsläppen att öka. 
 174 
  
 SOU 2008:24 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 Klimatpolitik handlar om riskbedömning under osäkerhet. Valet av koncentrationsnivå är en fråga om att hantera olika grader av sannolikheter och ett politiskt val av acceptabel risknivå. För att lägga fast den klimatpolitiska inriktningen och konkretisera det reella behovet av utsläppsminskningar, anser Beredningen att det är viktigt att anta ett koncentrationsmål som leder till att tvågraders- målet kan uppfyllas. Baserat på dagens kunskapsläge anser Coffey ningen att koncentrationsmålet bör ligga på 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Beredningen vill dock betona att såväl temperatur- som koncentra- tionsmål kan komma att behöva revideras allteftersom kunskapen om klimatsystemet och samhället förbättras. 
 Att Beredningen inte förordar lägre stabiliseringsnivåer (t.ex. 350 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e), 
 B  
 trots att det skulle öka sannolikheten att nå två- gradersmålet ytterligare, beror på att det i dagsläget saknas under- lag för att bedöma förutsättningar och möjligheter att nå så låga stabiliseringsnivåer. 
 Utsläppsmål för Sverige till 2050 och till seklets slut 
 En utgångspunkt för Beredningens bedömning och förslag till utsläppsmål för Sverige på medellång (2050) och lång sikt (2100) är att sådana bedömningar, till skillnad från bedömningar av nivåer för utsläppsmål på kortare sikt (2020), svårligen kan göras utifrån bedömningar av reduktionspotential, styrmedel och samhälls- ekonomiska konsekvensbedömningar. Osäkerheterna om den tek- niska, ekonomiska och politiska situationen år 2050 och 2100 är i dag alltför stora. Emellertid visar de övergripande kostnads- och intäktsuppskattningarna i Sternrapporten och Vetenskapliga rådets analys att kostnaderna är acceptabla ställda mot alternativet att inget görs (se kapitel 5). 
 Från koncentrationsmålet att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 kan ett utsläppsmål för Sverige till 2050 härledas och beräknas med hjälp av ett antal fördelningsmodeller. Vetenskapliga rådet har angett en reduktion om  
 75–90 
  procent jämfört med nivån 1990 som rimlig för hela EU. Beredningens samlade bedömning är att också Sverige till år 2050 bör minska utsläppen med  
 75–90 
  procent jämfört med 1990. 
 Att sätta ett mål för år 2100 skulle kunna inge en känsla av att det finns gott om tid att inleda och genomföra åtgärder för att minska växthusgasutsläppen. Beredningen vill betona att så inte är 
 175 
  
 Förslag till övergripande temperatur- och koncentrationsmål samt utsläppsmål  
  
 SOU 2008:24 
  
 fallet. Mål avseende 2100 har betydelse i första hand som riktmärke vid investeringsbeslut med långsiktiga konsekvenser, t.ex. rörande bebyggelse och infrastruktur för transporter och energi. Det har inte gjorts någon analys av hur reduktioner av utsläppen till år 2100 bör fördelas mellan länder. Mot bakgrund av de mycket låga utsläppsnivåer som krävs globalt bedömer Beredningen emellertid att utsläppen för Sverige, liksom för EU och andra industrialiserade regioner och nationer behöver reduceras till så gott som noll mot slutet av seklet. Detta ger tillsammans med bedömning och förslag till målnivå för 2050 mycket tydliga signaler om Sveriges lång- siktiga inriktning i klimatpolitiken och därmed om de långsiktiga förutsättningarna för teknisk och ekonomisk utveckling. Bedöm- ningarna om målnivåer för 2050 och 2100 är även relevanta som utgångspunkt för att bedöma en lämplig nivå för utsläppsmål på kortare sikt till 2020 (se kapitel 9). 
 176 
 9 Mål till år 2020 
 Beredningens förslag 
 Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att nå tvågraders- målet och Sverige bör med en ambitiös nationell klimatpolitik fort- sätta att vara föregångare i den internationella klimatpolitiken. 
 Nationellt mål till år 2020 
 Sverige ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s minskningsmål till år 2020 jämfört med år 1990 därmed ska bli 30 procent. Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under för- utsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminsk- ningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. 
 Sverige ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara Sveriges åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på ca 35 procent, och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare ca 3 procentenheter i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. 
 Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Sverige ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på 30 procent, såväl genom åtgärder inom EU som genom av  
 EU-länderna 
  bekostade åtgärder utanför EU. 
 177 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sverige ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. 
 Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. Kompensation för inköp av utsläppsrätter som tilldelats enligt 
 Kyotoprotokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, ingår för närvarande inte. 
 För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i Sverige. Den andel av den svenska utsläppsre- duktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter styrs helt av förhandlingar och beslut på  
 EU-nivå. 
  Sveriges nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. 
 Regeringen ska årligen i en skrivelse till riksdagen redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs vart fjärde år. 
 Beredningens bedömningar 
  
 I analysen av ett nationellt mål för klimatpolitiken på medellång sikt ingår för närvarande flera osäkra omvärldsfaktorer, bland annat inom den internationella klimatprocessen och EU:s gemensamma klimatarbete. Det svenska målet till år 2020 måste därför ses över i takt med omvärldsförändringar som får in- verkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. 
  
 Det är viktigt att lägga fast hur den totala utsläppsminskningen till år 2020 ska fördelas; inte minst med anledning av framtida förändringar där utsläppen från verksamheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter separeras från övriga nationella utsläpp. 
  
 Utsläpp och upptag från kolsänkorna (markanvändning och skogsbruk) bör inte nu ingå i det nationella målet för år 2020. Utvecklingen av de svenska kolsänkorna behöver dock följas kontinuerligt. Utifrån beslut om en framtida internationell klimatregim samt utveckling av tillförlitliga mätmetoder bör det prövas om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna (se kapi- tel 17). 
  
 178 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 Beredningen anser att inriktningsmål för olika samhällssektorer kan utgöra en viktig del för att uppnå den gemensamma utma- ningen i form av ett ambitiöst nationellt mål till år 2020. Berörda sektormyndigheter bör därför få i uppdrag att, i nära samarbete med sektorsaktörerna, ta fram förslag på viktiga insatser inom respektive sektor. 
  
 Beredningen utgår från att regeringen genomför överläggningar om energipolitiken med utgångspunkt från EU:s klimat- och energimål. Detta innefattar också en prövning av såväl de förny- bara energikällornas som kärnkraftens roll i den framtida klimat- och energipolitiken. 
  
 Ett mål på medellång sikt till år 2020 (medelvärde för perioden  
 2018–2022) 
  lägger fast inriktningen för de utsläppsminskningar som krävs för att nå de långsiktiga, mer övergripande målen. Det ger utrymme för olika samhällsaktörer att anpassa sina verksam- heter och investera i klimatanpassad teknik, och kan minimera risken för en fastlåsning vid långsiktigt ohållbara strukturer. 
 Till år 2020 finns det rimligt goda möjligheter att bedöma vilka möjligheter till utsläppsminskningar som står till buds och vilka samhällskonsekvenser dessa kan få. Tidpunkten ligger också till- räckligt långt fram i tiden för att nya styrmedel ska kunna ge en betydande effekt på utsläppssituationen. 
 I Sverige finns i dagsläget inget mål för klimatpolitiken till år 2020 som har fastslagits av riksdagen. I klimatpropositionen från år 2006 (prop.2005/06:172) redovisade emellertid regeringen bedöm- ningar av ett mål; att utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2020 borde vara 25 procent lägre än basåret 1990. Med formuleringen för Sverige menades att även användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan ingå. I klimatpropositionen ingick också att det borde utredas hur samhällets olika sektorer skulle kunna bidra till uppfyllandet av mål på medellång och lång sikt genom sektorsvisa inriktningsmål till år 2015. 
 Syftet med detta kapitel är att redogöra för grunderna till Coffey ningens förslag på nationellt mål för klimatpolitiken till år 2020 avseende såväl nivå som utformning. Beredningens förslag utgår från Vetenskapliga rådets bedömning av Sveriges andel av det globala ansvaret för att minska utsläppen samt det förslag till åtagande för Sverige som Europeiska kommissionen har presen- terat. I Handlingsplanen till 2020, i kapitel  
 11–19, 
  föreslår Williams179 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 ningen styrmedel och åtgärder som gör det möjligt att uppfylla ansvaret och förslaget till åtagande. 
 Beredningen vill betona att vid en analys av ett nationellt mål för klimatpolitiken på medellång sikt finns flera osäkra omvärlds- faktorer, bl.a. inom den internationella klimatprocessen och EU:s gemensamma klimatarbete. 
  
 9.1 
  
 Vetenskapliga rådets bedömning om målnivå till 2020 
  
 Vetenskapliga rådet angav ett intervall för ett lägsta reduktionskrav för Sverige på ca 20 25 procent till år 2020 jämfört med 1990 års nivå, för att Sverige ska ta sin del av det globala ansvaret för att nå tvågradersmålet. Det gäller om man väljer 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e) 
 B  
 som nivå för långsiktig stabili- sering av växthusgaser i atmosfären. Vetenskapliga rådets bedöm- ning baserades på en jämförande analys av utfallet av ett antal olika teoretiska ansvarsfördelningsmodeller. Andra fördelningsmodeller än de som har analyserats kan ge andra utfall (se kapitel 8 och avsnitt 9.2). Vetenskapliga rådet menade också att vilket mål som Sverige slutligen bör anta är avhängigt politiska bedömningar av bl.a. temperaturmål och koncentrationsmål, försiktighetsprincipen, samhällsekonomiska konsekvenser samt om Sverige bör gå före i den internationella klimatpolitiken (se även avsnitt 9.2). 
 De olika ansvarsfördelningsmodeller, som Vetenskapliga rådet använt resulterar generellt i lägre reduktionskrav för svensk del för år 2020 jämfört med EU totalt, andra medlemsstater i EU och andra industrialiserade länder. En stabiliseringsnivå på 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 skulle innebära reduktionskrav för EU 27 på  
 30–40 
  procent till år 2020 totalt. 
 Det lägre reduktionskravet för Sverige förklaras av att Sverige relativt andra industriländer redan har låga utsläpp av växthusgaser i förhållande till befolkning och  
 BNP-nivå. 
  
 180 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 9.2 
  
 Europeiska kommissionens förslag till åtagande för Sverige i januari 2008 
  
 EU:s stats- och regeringschefer fastställde i mars 2007 EU:s mål till år 2020; att om industrialiserade länder gör liknande åtaganden tar  
 EU-länderna 
  på sig att minska utsläppen av växthusgaser med 30 procent jämfört med 1990. Annars gäller att EU till år 2020 ensidigt ska minska utsläppen med 20 procent jämfört med år 1990. Flexibla mekanismer ska kunna användas för att nå målet (se kapitel 6). 
 Europeiska kommissionen föreslog i januari 2008 ett samlat klimat- och energipaket med bl.a. en ansvarsfördelning mellan medlemsländerna för att minska växthusgasutsläppen med 20 pro- cent till 2020. Kriteriet för att bestämma de enskilda medlems- staternas ansvar har varit de enskilda medlemsstaternas BNP per capita. Den ansvarsfördelningsmodell som kommissionen använt skiljer sig alltså från de modeller Vetenskapliga rådet analyserat och ger Sverige ett betydligt högre beting. Förslaget innebär att Sverige får ett åtagande på minus 17 procent till år 2020 jämfört med 2005 års nivå, för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det motsvarar en minskning på ca 24 procent jämfört med 1990 års nivå. Om ett internationellt avtal där andra industrialiserade länder gör liknande åtaganden blir verklighet och EU ska minska utsläppen totalt med 30 procent till år 2020 blir åtagandet för Sverige för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem mer långtgående. Utifrån det fall att EU ska minska utsläppen med 30 procent, noterar Beredningen att det finns beräkningar som indikerar att svenska verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem kan behöva minska utsläppen med ca 35 procent till år 2020 jämfört med år 1990. Beredningen understryker att beräkningarna är osäkra. 
 För de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandels- system föreslår kommissionen att taket för utsläppsrätterna sätts centralt på  
 EU-nivå 
  och att minskningen ska vara 21 procent till 2020 jämfört med år 2005 om EU gemensamt ska minska med 20 procent till 2020 jämfört med 1990. Om EU ska minska utsläppen med 30 procent till 2020 jämfört med 1990 noterar Beredningen att det finns beräkningar som indikerar att tilldel- ningen till de svenska anläggningarna kan komma att minska 
 181 
 Mål till år 2020 SOU 2008:24 
 utsläppen med ca  
 31–36 
  procent. Beredningen understryker att beräkningarna är osäkra. 
 Möjligheten att använda flexibla mekanismer behandlas i avsnitt 9.7. Kommissionens förslag till klimat- och energipaket behandlas utförligare i kapitel 6 och EU:s system för handel med utsläpps- 
 rätter i kapitel 13. 
  
 9.3 
  
 Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget 
  
 I Naturvårdsverkets och Energimyndighetens uppdrag att ta fram underlag till kontrollstationen 2008 ingick att analysera ett mål om 25 procent lägre utsläpp för Sverige till år 2020 jämfört med 1990 (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007). Myndigheterna förordar att Sveriges strategi för att nå ett sådant mål till år 2020 bör vila på tre ben: 
  
 En sänkt tilldelning av utsläppsrätter inom ramen för EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
  
 En vidareutveckling av  
  
 EU-styrmedel 
  och nationella styrmedel för verksamheter utanför EU:s system för handel med utsläpps- rätter. 
  
 Inköp av utsläppsreduktionsenheter enligt Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. 
  
 Det bör noteras att myndigheterna enbart analyserar en målkon- struktion som utgår från den svenska tilldelningen av utsläppsrätter till de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, (ett s.k. avräkningsmål) istället för att utgå från hur mycket av utsläppen i dessa sektorer, som genom en omfördelning av utsläppsrätterna, kommer att ske i Sverige respektive i andra länder. 
 Vidare bygger analysen på Kyotoprotokollets konstruktion. Därmed är en annan faktor viktig att ha i åtanke, att ytterligare utsläppskällor och gaser kan tillkomma under ett framtida interna- tionellt åtagande, t.ex. bunkeroljor och fler växthusgaser. I myndig- heternas analys har inte heller kolsänkorna ingått eller att Sverige skulle välja att köpa in utsläppsrätter Assigned Amount Units, AAU:s, från andra länder för att uppnå måluppfyllelse. 
 182 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 Myndigheterna har även gjort vissa bedömningar för högre nivåer på minskningen än 25 procent och konstaterar att oavsett om ambitionsnivån är att minska utsläppen med 25 procent eller 30 procent för Sverige till år 2020, krävs en samlad och kraftfull klimatstrategi för att nå målet. Myndigheterna lämnade också för- slag till styrmedel och åtgärder för att nå målen. Myndigheterna bedömer att utsläppsminskningar med upp till 30 procent bör kunna nås med relativt liten påverkan på samhällsekonomin. Utöver de konsekvensanalyserade styrmedels- och åtgärdsförslagen identifierades olika områden där förstärkta styrmedel och åtgärder är motiverade för att få till stånd ytterligare utsläppsminskningar. 
 Klimatberedningen har därefter bett myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget att göra en snabbanalys av förutsätt- ningarna för, och konsekvenserna av, ytterligare utsläppsminsk- ningar för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläpps- handelssystem. I sin rapport Tilläggsuppdrag till Klimatbered- ningen uttrycker myndigheterna tveksamhet till målnivåer som ligger betydligt över de nivåer som analyserades i det ursprungliga kontrollstationsuppdraget (Energimyndigheten och Naturvårds- verket 2007c). Myndigheterna framför också bl.a. att den flexibili- tet och kostnadseffektivitet som ges av att använda Kyotoproto- kollets projektbaserade mekanismer är särskilt viktig att beakta när högre målnivåer analyseras. 
  
 9.4 
  
 Åtgärder, styrmedel och samhällsekonomiska konsekvenser 
  
 Åtgärder och styrmedel beskrivs övergripande i kapitel 5. De åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår behandlas i Handlingsplanen till år 2020 i kapitel  
 11–19. 
  Beredningen baserar en stor del av sina förslag på myndigheternas förslag i deras under- lag till kontrollstation 2008. 
  
 9.5 
  
 Ansvarsfördelning samt olika argument för enskilda länder att gå före 
  
 En ständigt aktuell fråga inom klimatpolitiken är huruvida Sverige ska gå före internationellt och ta på sig mer ambitiösa utsläppsmål än vad som krävs. Sverige har sedan länge haft som ambition att gå 
 183 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 före i den omställning som behövs för att nå de omfattande utsläppsminskningar som krävs på längre sikt. Det är mot den bakgrunden som riksdagen beslutade om ett mer långtgående nationellt klimatmål för åren 20082012 än det åtagande som följde av EU:s gemensamma ansvarsfördelning av unionens Kyoto- åtagande. 
 Ambitionen baseras på Klimatkonventionens två grundläggande principer; att skyddet av klimatsystemet är ett gemensamt, men differentierat, ansvar och att industriländerna har ansvar att gå före i arbetet för omställningen till ett miljömässigt hållbart samhälle. Dessa grundläggande principer utgår från det faktum att olika länder har mycket olika förutsättningar för att hantera klimat- problemen (prop. 2005/06:172). 
 Detta avsnitt syftar till att analysera olika tolkningar av inne- börden att gå före för ett enskilt land. Ofta relateras diskussionen om att gå före till åtaganden om utsläppsminskningar. Det är dock viktigt att notera att diskussionen om att gå före är mångfacetterad och att det finns många sätt att gå före på. Det är exempelvis lika relevant att tala om att gå före gällande satsningar på teknikutveck- ling eller utveckling av styrmedel (se vidare Handlingsplanen, kapitel  
 11–19). 
  
 9.5.1 
  
 Argument för och emot att gå före 
  
 Vetenskapliga rådet 
 Vetenskapliga rådet konstaterar att det finns skäl både för att gå före och för att inte göra det. 
 Enligt Rådet kan följande argument för att gå före anges: 
  
 Sverige kan med trovärdighet vara vägledande i det inter- nationella klimatsamarbetet. Med en egen ambitiös och effekt- full klimatpolitik som går att förena med en god ekonomisk utveckling är Sverige i bättre position att vara pådrivande i de internationella förhandlingarna och att ge inspiration för andra länder att följa samma väg. 
  
 En ambitiös klimatpolitik återspeglar många medborgares starka engagemang i klimatfrågan. I olika undersökningar har de till- frågade sagt sig vara beredda att göra vissa ekonomiska upp- offringar som ett mer ambitiöst nationellt mål innebär. 
  
 184 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 Genom att börja minska utsläppen kan man tidigt börja bygga upp verksamheter och produktion för de nya miljöteknik- marknader som uppkommer. Genom höga krav tidigt tvingas samhället till effektiviseringar som underlättar en långtgående anpassning på sikt och kan stärka konkurrenskraften och gene- rera arbetstillfällen samt ge exportmöjligheter i framtiden, när andra länder börjar vidta liknande åtgärder. (Argumentet är en del av den s.k. Porterhypotesen som säger att stringenta miljö- regleringar, rätt utformade, ger konkurrensfördelar.) Coffey ningen noterar att det pågår en vetenskaplig diskussion om denna effekt går att påvisa. 
  
 Enligt Rådet kan följande argument för att inte gå före anges: 
  
 Det finns analyser som visar att hårdare utsläppskrav leder till extra samhällsekonomiska kostnader. 
  
 Hårda krav i Sverige kan inte påverka de globala utsläppen märkbart eftersom de svenska utsläppen utgör en så liten andel. Inte ens om de svenska utsläppen helt upphörde skulle det spela någon större roll globalt sett. 
  
 Det finns risk för läckage av miljöstörande verksamhet, det vill säga att produktion med stora utsläpp kommer att utföras i eller flyttas till länder med en mindre stringent politik. I så fall kan miljöeffekten bli verkningslös eller få negativa följder. Detta kan dock motverkas genom att styrmedel utformas med hänsyn till risken för geografisk omlokalisering av produktion. 
  
 Myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget 
 Myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget bedömer att det finns fördelar med att ett svenskt utsläppsmål på medellång sikt är direkt kopplat till ett kommande internationellt och/eller EU- gemensamt åtagande och därtill hörande ansvarsfördelning. Myndig- heterna menar att om EU antar ett tillräckligt ambitiöst mål så behöver inte Sverige ha ett nationellt mål som överstiger Sveriges åtagande inom EU. Vidare menar myndigheterna att det skapar tydlighet för samhällets olika aktörer med endast en målnivå. 
 185 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 9.6 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Enligt Europeiska kommissionens förslag i januari 2008 kommer de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter att lyftas ut ur de nationella åtagandena från och med år 2013. Kommissionen föreslår att tilldelningen av utsläppsrätter för de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ska ske centralt. Kommissionens förslag om tilldelning behandlas i avsnitt 9.2. 
 Möjligheten att använda flexibla mekanismer inom de verksam- heter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem behandlas i avsnitt 9.7. 
 I och med att utvecklingen av EU:s system för handel med utsläppsrätter är föremål för förhandlingar föreligger betydande osäkerheter om den framtida utformningen som kommer att påverka det svenska nationella målet på sikt. Osäkerheterna gäller, förutom taket och tilldelningssätt, också utvidgning till fler sek- torer och gaser. 
 EU:s system för handel med utsläppsrätter behandlas över- gripande i kapitel 6 och utförligt i kapitel 13. 
  
 9.7 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer 
  
 9.7.1 
  
 Hur kan de flexibla mekanismerna användas? 
  
 Som anges i kapitel 16 omfattar Kyotoprotokollets flexibla mekanismer dels två projektbaserade mekanismer som benämns mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI), dels handel med utsläppsrätter mellan länder, Assigned Amount Units, AAU:s. Den internationella handeln med AAU:s kan inledas först år 2008 och bör inte förväxlas med den  
 EU-interna 
  handeln med utsläppsrätter som inleddes 2005. Genom EU:s länk- direktiv, som kompletterar direktivet om handel med utsläpps- rätter, etablerades en koppling mellan de projektbaserade meka- nismerna och EU:s utsläppshandelssystem. 
 Det är osäkert i vilken utsträckning de flexibla mekanismerna kommer att vara tillgängliga i en framtida internationell klimat- regim efter 2012 och hur regelverket för hur de får användas i så fall kommer att se ut. Sannolikt kommer dock CDM eller liknande 
 186 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 mekanismer att ha en framskjuten plats även i en framtida klimat- regim (se vidare kapitel 16 och 20). 
 Syftet med de flexibla mekanismerna är att de ska ge möjligheter till kostnadseffektiva åtgärder genom att åtgärder för utsläpps- minskningar, mot ersättning, vidtas i länder och regioner där de kan genomföras till en lägre kostnad. CDM kan också bidra till teknikutveckling och till tekniköverföring från utvecklade länder till utvecklingsländer. Projekt inom ramen för de projektbaserade mekanismerna kan också ha positiva sidoeffekter som renare luft och förbättrad inhemsk energiförsörjning. 
 Handel med AAU:s förväntas ske främst mellan länder med förväntade överskott och länder som annars får svårt att nå sina åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser. Det finns en viss tvekan inför att använda AAU:s för att nå Kyotoåtaganden. Skälen är bl.a. att det för perioden 20082012 finns ett stort överskott av AAU:s i länder som Ryssland och Ukraina som ett resultat av den generösa tilldelning länderna fått i Kyotoprotokollet. För närvarande arbetar ett antal länder, däribland Japan, Nederländerna och Finland tillsammans med Världsbanken med att utveckla en koppling mellan köp av AAU:s och investeringar i bl. a. energi- sektorn i de länder som säljer AAU:s, s.k. Green Investment Schemes. Härigenom avser man att skapa en återkoppling så att intäkterna av försäljning går till t.ex. utsläppsminskande åtgärder (se kapitel 16). 
 Myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget har övervägt möjligheten att Sverige skulle välja att köpa in AAU:s från andra länder som uppnår kommande åtaganden med marginal, som ett sätt att uppnå måluppfyllelse. Myndigheterna gjorde bedömningen att inköp av den typen av utsläppsminskningar inte har plats i en ambitiös svensk klimatstrategi. 
 För användning av AAU:s talar att den kan ge hög kostnads- effektivitet. Köp av AAU:s innebär också sannolikt lägre trans- aktionskostnader än användning av de projektbaserade mekanism- erna CDM och JI. 
 187 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 9.7.2 
  
 Sveriges nuvarande engagemang för de projektbaserade mekanismerna 
  
 Utsläppsrätter från de projektbaserade mekanismerna räknas inte in i gällande klimatmål. Sverige har ändå valt att delta i arbetet med att utveckla mekanismerna till trovärdiga och effektiva instrument i det internationella klimatsamarbetet, bl.a. genom att genomföra ett antal projekt. En utförligare beskrivning ges i kapitel 16. 
 I myndigheternas underlag till kontrollstationen föreslår man att statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter år 2020 bör uppgå till  
 2–4 
  miljoner ton koldioxidekvivalenter per år (som en del av åtgärderna för att nå en reduktion på 25 procent till år 2020 jämfört med 1990). 
  
 9.7.3 
  
 Supplementaritetskravet i Kyotoprotokollet och Europeiska kommissionens förslag till utrymme för CDM och JI i EU:s mål till år 2020 
  
 Som framgått ovan kan utsläppsreduktionsenheter från CDM- och  
 JI-projekt 
  användas dels av länder för att nå landets åtagande enligt Kyotoprotokollet, dels av de företag som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. I båda fallen måste hänsyn tas till Kyotoprotokollets krav på supplementaritet, dvs. att utsläpps- minskningarna som uppnås genom mekanismerna ska vara ett komplement till insatserna i det egna landet. De inhemska åtgärderna ska enligt protokollet utgöra en signifikant del av ett lands ansträngningar. Det är emellertid osäkert huruvida något supplementaritetskrav kommer att finnas i en framtida klimatregim samt hur det i så fall kommer vara utformat. 
 Enligt Europeiska kommissionens förslag i januari 2008 får medlemsstaterna för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från användning av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer CDM och JI motsvarande högst 3 procent av utsläppen år 2005. Om EU ska minska utsläppen med 30 procent mellan år 1990 och år 2020 får medlemsstaterna tillgodoräkna sig ytterligare hälften av den tillkommande utsläppsminskningen för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Beredningen noterar att det finns beräkningar som indikerar att Sverige skulle kunna tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade 
 188 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 mekanismerna motsvarande ca 8 procent av utsläppen från de verk- samheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem år 2005, om EU gemensamt ska minska utsläppen med 30 procent mellan år 1990 och år 2020. Det är oklart vad som gäller för Kyoto- protokollets Assigned Amount Units, AAU:s. 
 För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter innebär supplementaritet enligt Europeiska kommis- sionens tolkning att andelen utsläppsreduktionsenheter måste överensstämma med respektive medlemsstats åtaganden om supplementaritet och vara fastställd i den nationella fördelnings- planen. Enligt kommissionens beslut om Sveriges fördelningsplan inför handelsperioden 20082012 går gränsen, för hur mycket CDM- eller  
 JI-certifikat 
  som anläggningarna i Sverige får utnyttja, vid 10 procent av den totala utsläppsmängd som dessa anläggningar tilldelats för perioden  
 2008–2012. 
  Vad som kommer gälla för de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem vid ett  
 EU-gemensamt 
  mål om att minska utsläppen med 30 procent till år 2020 jämfört med år 1990 kommer att bestämmas av EU gemen- samt. 
  
 9.8 
  
 Upptag i skog och mark, kolsänkorna 
  
 Beståndsdelarna i en framtida internationell klimatregim är för närvarande föremål för förhandling, och hur utsläppen från mark- användning och skogsbruk kommer att hanteras är således inte fastlagt i dagsläget. Frågan kommer förhoppningsvis att avgöras senast under hösten år 2009. Enligt många bedömare, till exempel Oliver (2007), borde bl.a. utsläppen från markanvändning och skogsbruk omfattas tydligare i en framtida klimatregim. 
 Sverige har som regel ett stort upptag av växthusgaser i sektorn markanvändning och skogsbruk. Sektorn kan således sägas utgöra en s.k. kolsänka. Nettoutsläppen i Sverige varierar mycket mellan åren (se vidare kapitel 17). Som tidigare har nämnts, omfattas inte nettoutsläppen från markanvändning och skogsbruk i det nationella målet för perioden 20082012. Inom ramen för Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet kommer dock Sverige att i begränsad utsträckning få räkna med kolsänkorna för att uppfylla vårt åtagande (se kapitel 17). 
 189 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 Myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget gjorde be- dömningen att kolsänkorna inte bör inkluderas i ett nationellt mål till år 2020, med tanke på de stora osäkerheter som finns när det gäller storleken på de framtida svenska kolsänkorna och de stora årliga fluktuationerna. De framhöll också att förutsättningarna för Sverige att ta in kolsänkorna inom ramen för ett framtida åtagande i en internationell klimatregim, fortfarande är oklara. 
  
 9.9 
  
 Lämpligheten av sektorsmål 
  
 I kontrollstationsuppdraget ingick att lämna förslag till inrikt- ningsmål för olika samhällssektorer till år 2015. Myndigheternas övergripande bedömning var att sektorsmål framför allt bör fungera som stöd och vision för sektorsaktörernas arbete. Det innebär att sektorsmålen enligt myndigheternas bedömning inte bör användas för att kontrollera uppfyllelsen av det överordnade nationella utsläppsmålet. Istället bör de handla om vägen fram till måluppfyllelse (t.ex. ökad teknologianvändning, nya styrmedel etc.) och ha en lös koppling till det nationella målet. 
 Enligt myndigheterna finns det ett uttalat intresse för att ut- veckla särskilda sektorsmål inom transport- och avfallssektorn. För att ta fram sektorsmål för dessa sektorer, och andra intresserade sektorer, anser myndigheterna att en process med ett brett och aktivt deltagande från olika intressenter är att föredra, där stor vikt läggs vid att förankra och att få acceptans och ägandeskap. Enligt kontrollstationsuppdraget bör således sektorsmål tas fram i myndigheternas samarbete med aktörerna i de relevanta sektorerna, och uppdrag att ta fram förslag till sådana mål bör läggas på berörda sektorsmyndigheter. 
 Myndigheterna har identifierat ett antal skäl som talar emot ett uppdrag att formulera bindande mål för samtliga sektorer. Bland annat är det problematiskt att identifiera vad en sektor omfattar, och avgränsningen försvåras ytterligare av att det finns ett stort antal kopplingar mellan de olika sektorerna. Det är vidare svårt att uppskatta kostnaderna för att minska utsläppen på sektorsnivå, vilket gör det svårt att uppnå bästa möjliga kostnadseffektivitet. Ytterligare ett skäl som talar emot bindande utsläppsmål för alla sektorer är att utsläppen för de olika sektorerna framöver bedöms utvecklas väldigt olika. Vetenskapliga rådet menade också att det inte är rationellt att sätta bindande sektorsmål eller likformiga 
 190 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 utsläppsmål rakt över för alla sektorer. Därtill omfattas en stor del av Sveriges samlade utsläpp av EU:s system för handel med utsläppsrätter, och för de verksamheter som omfattas av utsläpps- handelssystemet skulle ytterligare nationella utsläppsmål (utöver tilldelningen) betyda ett ingrepp som går tvärs emot grundtanken bakom handelssystemet. En framtida utvidgning av EU:s system för handel med utsläppsrätter till fler sektorer får vidare negativ inverkan på relevansen och lämpligheten av bindande sektorsmål. 
  
 9.10 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 9.10.1 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 Mål på medellång och lång sikt är huvudsakligen en fråga om risk- hantering, dvs. hur låg eller hög sannolikhet som världen kan acceptera för att ett långsiktigt temperaturmål ska uppnås. 
 Beredningen framhåller, liksom Vetenskapliga rådet, vikten av att de ansträngningar som görs inom de närmaste årtiondena för att minska utsläppen av växthusgaser, i stor utsträckning är avgörande för möjligheten att nå tvågradersmålet. 
 Sverige bör fortsätta vara ett föregångsland 
 Beredningen noterar att Sveriges historiska målsättning om att vara en föregångare i den internationella klimatpolitiken har lett till framsteg. Sverige har kunnat bryta det negativa sambandet mellan ekonomisk tillväxt och utsläppen av växthusgaser. Detta ska även fortsatt vara målsättningen; att utveckla Sverige till en förebild för ett modernt klimatanpassat samhälle. Beredningen anser att Sverige, genom att ligga i framkant kan bidra till teknikutveckling och teknikspridning. Genom att vara en föregångare på klimat- området stärks också Sveriges möjligheter att vara pådrivande i de internationella klimatförhandlingarna. Samtidigt kan en ambitiös klimatpolitik bidra till att skapa jobb här hemma. Beredningen har i kapitel 8 tagit ställning till att 400 miljondelar koldioxidekvi- valenter (ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e) 
 B  
 bör antas som koncentrationsmål, och att Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att nå tvågraders- målet. 
 191 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beredningen anser att det också är viktigt att notera att diskus- sionen om att gå före tenderar att fokusera på olika val av procent- satser för utsläppsminskningar. Det handlar emellertid också om teknikutveckling, utveckling av styrmedel och åtgärder och om långsiktiga investeringsbeslut. En ambition att gå före behöver inte heller begränsas till åtgärder inom landet. 
 Det nationella målet i förhållande till Europeiska kommissionens förslag till åtagande för Sverige 
 Beredningen inser att det finns en klar fördel med att välja ett nationellt mål som motsvarar det åtagande som Sverige kommer att få i den kommande interna ansvarsfördelningen i EU. Beredningen vet emellertid inte med säkerhet vilket åtagande Sverige slutligen kommer att få eller i vilken mån mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet kommer att få tillgodoräknas. Europeiska kommissionens förslag i januari 2008 ger dock en indikation som gör det möjligt att välja förhållnings- sätt. 
 Beredningen bedömer att vi bör utgå från att ett internationellt avtal kommer till stånd och att EU:s mål för utsläppen i unionen som helhet därmed blir en minskning med 30 procent mellan år 1990 och 2020. 
 Beredningen väljer därmed att föreslå ett mål som överstiger det förslag till åtagande för Sverige som kommissionen presenterade i januari 2008. Det gör också Sverige väl förberett för att klara sin andel av ett eventuellt kommande åtagande från EU att minska utsläppen med 30 procent. Dessutom anser Beredningen att Sverige med de åtgärder som Beredningen föreslår i handlingsplanen mycket väl och till acceptabla kostnader kan uppnå det mål till år 2020 som Beredningen föreslår. (Se Handlingsplan till år 2020, kapitel  
 11–19). 
  
 Användningen av mekanismer som liknar Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer som en del i målet behandlas i ett särskilt avsnitt nedan. 
 192 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 Avräkningsmål med hänsyn till EU:s system för handel med utsläppsrätter 
 Beredningen noterar att flera av de förändringar av EU:s system för handel med utsläppsrätter som diskuteras i nuvarande översyn, är av central betydelse för hur ett nationellt mål till år 2020 kan formuleras och beräknas. 
 Eftersom det i dagsläget inte är möjligt att med någon större säkerhet förutse den totala tilldelningen, fördelningsgrunder, hantering av utsläppsreduktionsenheter och vilka sektorer som kommer att omfattas av EU:s utsläppshandelssystem; måste det svenska målet till år 2020 ses över i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. 
 Med anledning av den långt gångna diskussionen om att sepa- rera utsläppen från verksamheter som omfattas av EU:s utsläpps- handelssystem från övriga nationella utsläpp, anser Beredningen att det är lämpligt att redan i dagsläget göra en tydlig uppdelning av det nationella målet; dvs. att den totala utsläppsminskningen ska vara ansvarsuppdelad på de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. När det gäller den del av det nationella målet som rör de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem förordar myndigheterna, i under- laget till Kontrollstation 2008, ett s.k. avräkningsmål. Det innebär att räkna med tilldelningen av utsläppsrätter till de svenska verksamheterna istället för att utgå från hur mycket av utsläppen i dessa sektorer, som genom en omfördelning av utsläppsrätterna, kommer att ske i Sverige respektive i andra länder. Beredningen instämmer i att för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter ska den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter användas för bedömning av måluppfyllelse. 
 Inhemska åtgärder kompletterade med användning av 
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer 
 Beredningen menar att frågan om hur stor del av den svenska mål- uppfyllelsen som ska nås med olika typer av insatser är en politisk avvägning mellan kostnadseffektivitet på kort och lång sikt, behov av långsiktiga strukturella förändringar i samhället, vilken roll de olika verktygen kan ha i en framgångsrik internationell klimat- 
 193 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 politik samt Sveriges trovärdighet som föregångare i klimat- politiken och vår möjlighet att ha en pådrivande roll. 
 Mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet (CDM och JI) bör spela en viktig roll som komplement till inhemska åtgärder för att kunna uppnå ambitösa mål och för att bidra till tekniköverföring och kapacitetsupp- byggnad i värdländerna (se kapitel 16). Investeringar i utvecklings- länder för minskad klimatpåverkan är centralt för att nå de lång- siktiga klimatmålen. Sveriges trovärdighet i internationella för- handlingar stärks om de projektbaserade mekanismerna ingår i klimatmålet. 
 Beredningen vill samtidigt betona att Sverige på längre sikt inte kan förlita sig på användningen av projektbaserade mekanismer som ett betydande inslag i ansträngningarna att minska utsläppen. Detta beror främst på omfattningen av de utsläppsminskningar som krävs av framför allt industriländer för att långsiktiga stabilise- ringsmål ska kunna uppnås globalt. 
 Beredningen anser att Sverige ska verka för vidgade möjligheter att använda projektbaserade flexibla mekanismer, som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. 
 Inköp av AAU:s bör däremot för närvarande inte ingå eftersom sådana inköp i dagsläget inte är direkt förknippade med någon tekniköverföring eller kapacitetsuppbyggnad i säljarlandet. 
 Kolsänkorna och det nationella målet 
 Beredningen anser att utsläpp av växthusgaser från och upptag i kolsänkor (markanvändning och skogsbruk) bör omfattas tydligare i en framtida global klimatregim. Utsläpp p.g.a. avskogning är betydelsefulla i ett internationellt perspektiv och står för en stor andel av de globala utsläppen. De svenska kolsänkorna bör inte för närvarande tillgodoräknas inom ramen för det nationella målet beroende på de osäkerheter som ännu är förknippade med beräk- ningen av deras storlek och osäkerheter om hur de kommer att behandlas i en framtida internationell klimatregim. Utvecklingen av de svenska kolsänkorna behöver dock följas kontinuerligt. Utifrån beslut om en framtida internationell klimatregim samt utveckling av tillförlitliga mätmetoder bör det prövas om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna (se kapitel 17). 
 194 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 Utformningen av målet kommer att behöva ses över kontinuerligt 
 En annan fråga av vikt för ett nationellt utsläppsmål till år 2020 gäller vilka sektorer, gaser och utsläppskällor som ska omfattas av målet. Ur ett internationellt perspektiv är utsläppskällor, som markanvändning och utrikes transporter, betydelsefulla och borde omfattas tydligare i en framtida internationell klimatregim. Veten- skapliga rådets bedömning var att utformningen av ett nationellt utsläppsmål för Sverige bör ses över i takt med utvecklingen av regelverket för den internationella klimatpolitiken. Om ytterligare utsläppskällor kommer att inkluderas i en internationell regim bör de också omfattas av ett svenskt utsläppsmål. Beredningen delar Rådets uppfattning. 
 Lämpligheten av inriktningsmål för olika samhällssektorer 
 Beredningen anser att inriktningsmål för olika samhällssektorer kan utgöra en del av arbetet för att uppnå den gemensamma utma- ningen med ett ambitiöst nationellt mål till år 2020. Enligt Coffey ningens uppfattning är det viktigt att sådana inriktningsmål fast- ställs i en process där berörda sektorsaktörer är nära involverade. Det bör handla om viktiga insatser inom respektive sektor, men de bör inte vara direkt kopplade till eller användas för att kontrollera uppfyllelsen av det överordnade nationella utsläppsmålet. Det är viktigt att inriktningsmålen utformas så att de leder till kostnads- effektiva lösningar. 
 Berörda sektormyndigheter bör få i uppdrag att, i nära sam- arbete med sektorsaktörerna, ta fram förslag på viktiga insatser inom respektive sektor. 
  
 9.10.2 
  
 Förslag till nationellt mål till år 2020 
  
 Sverige ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s minskningsmål till år 2020 jämfört med år 1990 därmed ska bli 30 procent. Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under för- utsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläpps- minskningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. 
 195 
  
 Mål till år 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sverige ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara Sveriges åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på ca 35 procent, och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare ca 3 procentenheter i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. Regeringen ska årligen i en skrivelse till riksdagen redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till år 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs vart fjärde år. 
 För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i Sverige. Den andel av den svenska utsläppsre- duktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter styrs helt av förhandlingar och beslut på  
 EU-nivå. 
  Sveriges nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. 
 Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Sverige ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på 30 procent såväl genom åtgärder inom EU som genom av  
 EU-länderna 
  bekostade åtgärder utanför EU. Sverige ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. 
 Beredningen utgår från att regeringen genomför överläggningar om energipolitiken med utgångspunkt från EU:s klimat- och energimål. Detta innefattar också en prövning av såväl de förnybara energikällornas som kärnkraftens roll i den framtida klimat- och energipolitiken. 
 Beredningen bedömer att målet går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår i handlingsplanen till år 2020, kapitel  
 11–19. 
  I tabell 9.1 ger Beredningen ett beräkningsexempel. En minskning av utsläppen med 38 procent till år 2020, jämfört 
 196 
  
 SOU 2008:24 
  
 Mål till år 2020 
  
 med 1990 års utsläpp på ca 72 miljoner ton koldioxidekvivalenter (Mton CO 
 2 
  
 B  
 e), 
 B  
 innebär en minskning med ca 27 Mton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . 
 Åtgärderna och styrmedlen som Beredningen föreslår i hand- lingsplanen och som Beredningen kunnat kvantifiera beräknas grovt ge utsläppsminskningar på mer än 6 miljoner ton för de verk- samheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. I handlingsplanen finns också förslag till åtgärder och styrmedel som Beredningen inte haft underlag för att kvantifiera, men som kommer ge ytterligare utsläppsminskningar. Redan befintliga åtgärder och styrmedel för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem bidrar, enligt prognosen i myndig- heternas underlag till Kontrollstation 2008, till att utsläppen i sektorn minskar betydligt och därmed också i hög utsträckning till att Beredningen bedömer att målet går att nå. Minskningarna enligt prognos med enbart befintliga åtgärder och styrmedel beräknas grovt uppgå till 9 miljoner ton jämfört med 1990. Bidraget från de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem blir, med ett mycket grovt antagande om ett sänkt tak på som mest ca 36 procent (se avsnitt 9.2), ca 8 Mton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Insatser inter- nationellt genom användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet kan som ett mycket grovt antagande ge en minskning i storleksordningen 4 Mton CO 
 B 
  
 2 
 e 
 B  
 för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (se avsnitt 9.7). Inslaget av de projekt- baserade mekanismerna ger viss flexibilitet att nå målet. Utrymmet för användningen av de projektbaserade flexibla mekanismerna inom EU:s utsläppshandelssystem bestäms av EU gemensamt och ingår i sänkningen av taket. 
 Se beräkningsexemplet i tabell 9.1 på nästa sida. 
 197 
 Mål till år 2020 SOU 2008:24 
  
 Tabell 9.1 
  
 Beräkningsexempel för utsläppsminskningar som kan bidra till 
  
 att nå ett nationellt mål till år 2020 
  
 Beredningen understryker att det rör sig om grova uppskattningar. Detta är ett 
  
 beräkningsexempel som bygger på osäkra antaganden. 
  
 (De svenska utsläppen av växthusgaser var år 1990 ca 72 miljoner ton kol- 
  
 dioxidekvivalenter (Mton CO 
 2 
  
 B  
 e)) 
 B 
  
 Komponent 
  
 Reduktion till 2020 jämfört med 
  
 1990, Mton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B 
  
 Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Reduktion enligt myndigheternas prognos utan att ytterligare åtgärder vidtas (se kapitel 4) 
  
 Reduktion med åtgärder och styrmedel i hand- lingsplanen som Beredningen kunnat kvantifiera (kapitel  
  
 11–19) 
  
 ca 9 
 ca 6 
  
 Reduktion genom användning av mekanismer som 
  
 ca 4 
  
 liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt 
  
 Kyotoprotokollet Ett mycket grovt antagande om att 
  
 utrymme på ca 8 procent av 2005 års utsläpp, som 
  
 var 45 Mton, från verksamheter som inte omfattas 
  
 av utsläppssystemet. 
  
 Verksamheter som omfattas av EU:s system för 
  
 handel med utsläppsrätter 
  
 Ett mycket grovt antagande om som mest ca 36 procent 
  
 ca 8 
  
 reduktion av 2005 års utsläpp räkad som ett avräknings- 
  
 mål (se avsnitt 9.2). År 1990 var utsläppen ca 22 Mton 
  
 liksom år 2005. 
  
 Total reduktion (motsvarar ca 38 procents reduktion av 
  
 ca 27 Mton 
  
 de samlade utsläppen till år 2020 jämfört med år 1990) 
  
 198 
  
 10 
  
 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" 
  
 Beredningens förslag till 
 Nationellt miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan 
 Enligt FN:s ramkonvention för klimatförändringar ska halten av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. 
 Sverige har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet uppnås. Möjligheten att uppfylla det nationella miljö- kvalitetsmålet är till avgörande del beroende av internationellt sam- arbete och insatser i alla länder. 
 Övergripande mål 
 Temperaturmål (nytt) 
 Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst 2 grader Cel- sius jämfört med den förindustriella nivån. 
 Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet (ändrat) 
 Svensk klimatpolitik bör bidra till att koncentrationen av växthus- gaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO 
 B 
  
 2 
 e) 
 B  
 . 
 199 
  
 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" 
  
 SOU 2008:24 
  
 Delmål 
 Utsläppsmål  
 2008–2012 
  (oförändrat delmål) 
 De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 2008 
  
 2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och om- fatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och FN:s klimatpanel, IPCC:s, definitioner. Delmålet ska uppnås utan kom- pensation för upptag i kolsänkorna eller med flexibla mekanismer. 
 Utsläppsmål till 2020 (nytt) 
 Sverige ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s minskningsmål till år 2020 jämfört med år 1990 därmed ska bli 30 procent. Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under för- utsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminsk- ningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. 
 Sverige ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara Sveriges åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på ca 35 procent, och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare ca 3 procentenheter i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition senare i år. När EU:s interna beslut och de globala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regel- bundna kontrollstationer genomföras. 
 Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Sverige ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på 30 procent, såväl genom åtgärder inom EU som genom av  
 EU-länderna 
  bekostade åtgärder utanför EU. Gill rige ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. 
 Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. Kompensation för inköp av utsläppsrätter som tilldelats enligt Kyotoprotokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, ingår för närvarande inte. 
 200 
  
 SOU 2008:24 
  
 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" 
  
 För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i Sverige. Den andel av den svenska utsläpps- reduktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter styrs helt av förhandlingar och beslut på  
 EU-nivå. 
  Sveriges nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. 
 Regeringen ska årligen i en skrivelse till riksdagen redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs vart fjärde år. 
 Inriktningsmål 
 Utsläppsmål till år 2050 (ändrat) 
 Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör vara minst 7590 procent lägre än år 1990. 
 Utsläppsmål till slutet av detta sekel (ändrat) 
 Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i Sverige vara nära noll. 
 Omprövning 
 Målen bör omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. 
  
 10.1 
  
 Nuvarande nationellt miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan 
  
 Det nuvarande nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå- verkan utgår från behovet av att begränsa klimateffekterna som det uttrycks i FN:s ramkonvention för klimatförändringar. Sveriges del i det globala ansvaret betonas liksom att möjligheten att upp- fylla målet är beroende av internationellt samarbete. Målet består vidare av ett koncentrationsmål och av utsläppsmål på lång sikt, till 2050 och därefter. Det innehåller också ett delmål i form av ett utsläpps- mål till  
 2008–2012. 
  
 201 
  
 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" 
  
 SOU 2008:24 
  
 Det samlade målet är 
 Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ram- konvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mång- falden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet uppnås. 
 Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner tillsammans ska stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. Sverige ska internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. År 2050 bör utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxid- ekvivalenter per år och innevånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. 
 Utsläpp av växthusgaser, Delmål 2008 2012 
 De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden  
 2008-2012 
  vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. 
  
 10.2 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningens samlade överväganden och förslag i detta kapitel bygger på överväganden och förslag om temperaturmål, koncent- rationsmål och utsläppsmål i kapitel 7, 8 och 9. En grundläggande beskrivning av olika typer av mål och hur de hänger samman ges i avsnitt 5.1 Målstruktur för klimatpolitiken. 
 Beredningen anser att miljökvalitetsmålet, liksom tidigare, bör utgå från behovet av att begränsa klimatförändringarna och deras effekter som det uttrycks i FN:s klimatkonvention. Vidare anser Beredningen att miljökvalitetsmålet ska bestå av ett globalt tempe- raturmål, ett globalt koncentrationsmål samt utsläppsmål för Houston på kort, medellång och lång sikt. Temperaturmålet, som ska vara det övergripande målet, är satt utifrån Vetenskapliga rådets bedömning av EU:s temperaturmål (se kapitel 8). Beredningen anser att det övergripande temperaturmålet ska vara att ökningen 
 202 
  
 SOU 2008:24 
  
 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" 
  
 av den globala medeltemperaturen begränsas till högst två grader Jennings jämfört med den förindustriella nivån, och att Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen inte blir större. 
 Koncentrationsmålet är härlett ur temperaturmålet utifrån nuva- rande kunskap om på vilken högsta nivå koncentrationen av växt- husgaser i atmosfären på lång sikt bör stabiliseras, för att tempera- turmålet ska nås med rimlig sannolikhet (se kapitel 8). För att lägga fast den klimatpolitiska inriktningen och konkretisera det reella behovet av utsläppsminskningar anser Beredningen att det är vik- tigt att anta ett koncentrationsmål som leder till att tvågraders- målet kan uppfyllas. Baserat på dagens kunskapsläge anser Coffey ningen att koncentrationsmålet bör ligga på 400 miljondelar koldi- oxidekvivalenter (ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e) 
 B  
 . 
 När det gäller det nuvarande svenska utsläppsmålet på kort sikt, 20082012, har Beredningen bedömt att det uppnås och inte behöver ändras (se kapitel 7). 
 När det gäller målet till år 2020 ska Sverige fortsätta vara på- drivande för omfattande minskningar av de globala växthusgas- utsläppen samt för att EU:s minskningsmål till år 2020 jämfört med år 1990 därmed ska bli 30 procent. Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under förutsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminskningar och att ekono- miskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträck- ning. 
 Sverige ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska mot- svara Sveriges åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på ca 35 procent, och ett genom- förande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare ca 3 procentenheter i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de glo- bala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. 
 Beredningen bedömer att målet till 2020 går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår i handlingsplanen (se också kapitel  
 11–19). 
  
 Utsläppsmålen för Sverige på lång sikt, till 2050 och därefter, baseras på den omfattande långsiktiga globala utmaningen, Sveriges 
 203 
  
 Samlat förslag till reviderat miljökvalitetsmål "Begränsad klimatpåverkan" 
  
 SOU 2008:24 
  
 del av det globala ansvaret för att begränsa utsläppen av växthus- gaser samt en bedömning av att kostnaderna är acceptabla (se kapitel 8). Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör vara minst 7590 procent lägre än år 1990. Vid seklets slut bör utsläppen av växthusgaser i Sverige vara nära noll. 
 Beredningen anser att det är viktigt att det framgår i miljökva- litetsmålet att klimatförändringarna är globala och att Sverige har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås. Internationellt samarbete och insatser i alla länder är av avgörande betydelse för att uppnå det samlade nationella miljökva- litetsmålet. 
 Beredningen menar också att målen till 2020 och på längre sikt kommer att behöva omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. 
 204 
 Del III 
 Förslag till handlingsplan för att uppnå det nationella målet till 2020 
  
 11 
  
 Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 
  
 I handlingsplanen lägger Beredningen förslag inom ett antal områden. I tabell 11.1 på nästa uppslag ges en översikt över förslagen. (Ett utförligare sammandrag av alla förslagen finns i Sammanfattningen.) Beredningens överväganden och bedömningar som leder fram till förslagen behandlas i kapitel  
 11–19. 
  
 207 
  
 Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tabell 11.1 Översikt över Beredningens förslag till handlingsplan för att nå utsläppsmål för Sverige 2020 innehåller förslag inom följande områden 
 A Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel (kapitel 12) 
 Forskning och teknikutveckling 
  
 Ett nytt forskningsprogram 
  
 Teknikupphandling och offentlig upphandling 
  
 Investeringsstöd för genombrottstekniker 
  
 Utredning om klimatrelaterad teknikutveckling 
  
 Energieffektivisering 
  
 Utveckla styrmedlen för energieffektivisering utifrån Energieffektiviseringsutredningen kommande förslag 
  
 Andra insatser för energieffektivisering 
  
 Investeringsprogram 
  
 Utveckling av investeringsprogram 
  
 B 
  
 Verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (kapitel 13) 
  
 Förbättringar av utsläppshandelssystemet 
  
 C 
  
 Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: TRANSPORTER (kapitel 14) 
  
 Sjöfart och flyg 
  
 Ökad styrande verkan för flyget i EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Flygplatsstödet bör ses över 
  
 Sjöfarten bör på sikt inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Nationella styrmedel bör införas för sjöfarten 
  
 Infrastrukturinvesteringar 
  
 Vidareutveckla infrastrukturplaneringen 
  
 Utbyggnad av järnvägen 
  
 Klimatanpassade infrastrukturinvesteringar i EU 
  
 Samhällsplanering 
  
 Planer ska bidra till minskade koldioxidutsläpp 
  
 Länsstyrelsen bör kunna ändra en plan av klimatskäl 
  
 Länstyrelsens samordningsroll bör stärkas 
  
 Drivmedels-, 
  kilometer- och trängselskatter 
  
 Höjd drivmedelsskatt 
  
 Ytterligare stegvisa höjningar 
  
 Avvägning av nivåerna på skattehöjningarna 
  
 Översyn av reseavdraget 
  
 Kilometerskatt för tunga lastbilstransporter 
  
 Ändring av villkoren för trängselskatter 
  
 208 
  
 SOU 2008:24 
  
 Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 
  
 Biodrivmedel och andra alternativa tekniker 
  
 Pröva att höja målet för andelen  
  
 icke-fossila 
  energibärare i transportsektorn 
  
 Verka för att tullarna på etanol avskaffas 
  
 Certifieringssystem för hållbar produktion av biodrivmedel 
  
 Enhetlig miljöbilsdefinition med skärpta krav på energieffektivitet 
  
 Utveckling av andra generationens biodrivmedel och satsning på fordonsforskningen 
  
 Stöd till utvecklingen av biogasdrift 
  
 Utredning om styrmedel för att stimulera biodrivmedel 
  
 Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner 
  
 EU-regler 
  
  för bilars koldioxidutsläpp 
  
 Koldioxiddifferentierad fordonsskatt 
  
 Utredning om skattesystemet för förmånsbilar 
  
 Ändrad beskattning av drivmedelsförmån 
  
 Utredning om att skattebefria kollektivtrafikkort som löneförmån 
  
 D Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: 
 ÖVRIGA DELAR (kapitel 15) 
 Industrier utanför EU:s utsläppshandelssystem 
  
 Minskad nedsättning av koldioxidskatten 
  
 Miljöskatt för fluorerade växthusgaser 
  
 Ökad energieffektivisering 
  
 Bostäder och lokaler 
  
 Ökad energieffektivisering 
  
 Avfall 
  
 Särskilda stöd till biogas från organiskt avfall 
  
 Jordbruk 
  
 Investeringsbidrag till biogasproduktion 
  
 Minskad nedsättning av koldioxidskatten på eldningsolja och diesel för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner 
  
 Utredning om jordbrukets klimatpåverkan och handlingsplan 
  
 E Insatser internationellt (kapitel 16) 
 Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer 
  
 Fortsatt satsning på Clean Development Mechanism, CDM, och Joint Implementation, JI, 
 Bistånd 
  
 Bistånd för klimatanpassad utveckling 
 F Kolsänkorna (växthusgasflöden i skog och mark) (kapitel 17) 
  
 Utredning om kolsänkorna 
 G Inkomster i de offentliga finanserna genom klimatpolitiken (kap. 18) 
  
 Förorenaren ska betala 
  
 Överskottet av Kyotoenheter 
 209 
  
 Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sverige har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås, dvs. att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Möjligheten att uppfylla målet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i andra länder. Samtidigt ska Sverige för att ta sin del av ansvaret också göra betydande insatser inom landet. 
 Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i Sverige vara nära noll. Det innebär att det förestår en genomgripande omställning av energisystemen och andra delar av samhället. Den fortsatta inriktningen på energipolitiken, samhällsplaneringen och investeringarna i infrastrukturen kommer långsiktigt i hög utsträckning att bestämma hur väl Sverige lyckas med att minska utsläppen. 
 Omställningen bör genomföras successivt och kontinuerligt. Styrmedel behöver skärpas och utvecklas efter hand och åtgärder behöver genomföras, som förutom att de är gynnsamma för utsläppsutvecklingen i ett kortsiktigt perspektiv också lägger grunden för långtgående utsläppsminskningar på längre sikt. 
 Sverige påbörjade tidigt arbetet med att vidta åtgärder mot klimatförändringarna. Vi har också redan lyckats reducera ut- släppen av växthusgaser till relativt låga nivåer i flera samhälls- sektorer. Ökande import och internationell sjö- och flygtrafik motverkar dock, åtminstone delvis, utsläppsminskningarna. Störst möjligheter att fortsätta begränsa utsläppen finns nu i transport- sektorn och i industrin men det finns goda potentialer också inom andra områden. 
 Den handlingsplan till 2020 som Beredningen nu presenterar är ett steg på vägen mot det långsiktiga målet. Handlingsplanen består av följande åtgärdsområden: 
  
 Förstärkning av tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 En  
  
 EU-gemensam 
  sänkning av utsläppstaket för de verksam- heter som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter 
  
 Reduktioner av utsläpp för verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Insatser internationellt. 
  
 210 
  
 SOU 2008:24 
  
 Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 
  
 I handlingsplanen behandlas också betydelsen av kolsänkorna (växthusgasflöden i skog och mark). Vidare lämnar Beredningen förslag om vissa inkomster i de offentliga finanserna som genereras genom klimatpolitiken. 
 Handlingsplanen bygger på att Sverige redan har många både generella och specifika styrmedel inom klimatpolitiken. Planen innebär en utveckling och skärpning av vissa av de befintliga styrmedlen och innehåller flera kompletterande insatser inom olika områden. Det handlar både om direkta förslag och om förslag till utredningar. 
 Förslagen i handlingsplanen har konsekvensanalyserats i den utsträckning Beredningen har haft underlag för och möjlighet att göra det, med hänsyn till den korta tid som Beredningen haft för uppgiften. Beredningen bedömer att de konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen är rimliga i förhållande till nyttan i form av minskade utsläpp av växthusgaser (Se kapitel 19). 
 Beredningen bedömer att det mål till år 2020 som Beredningen föreslår (se kapitel 9) går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen presenterar i handlingsplanen. Åtgärderna och styr- medlen beräknas grovt ge utsläppsminskningar på drygt ca 6 mil- joner ton (Mton) (se tabell 11.2). I handlingsplanen finns också förslag till åtgärder och styrmedel som Beredningen inte haft underlag för att kvantifiera, men som kan ge ytterligare utsläpps- minskningar. Redan befintliga åtgärder och styrmedel för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bidrar, enligt prognosen i myndigheternas underlag till Kontrollstation 2008, till att utsläppen i sektorn minskar betydligt och därmed också i hög utsträckning till att Beredningen bedömer att målet går att nå. Insatser internationellt ger ytterligare utsläppsminskningar, genom att Sverige deltar i klimatprojekt i andra länder. Beredningen utgår också från en  
 EU-gemensam 
  sänkning av utsläppstaket för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Åtgärder och styrmedel kommer att behöva ses över konti- nuerligt. I förslaget till nationellt miljökvalitetsmål föreslår Coffey ningen därför att regeringen årligen till riksdagen i en skrivelse ska göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till år 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn föreslås vart fjärde år (se kapitel 10). 
 211 
  
 Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tabell 11.2 Sammanfattning av föreslagna åtgärder och styrmedel för vilka nyttan i form av utsläppsminskningar och kostnadsintervall har uppskattats. Tabellen avser reduktioner av utsläpp för verksam- heter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Effekter till år 2020 
 (Kostnadsberäkningarna redovisas i kapitel 19) 
  
 Styrmedel/åtgärder 
  
 Typ av åtgärder som följer 
  
 Uppskattad reduktion av 
  
 växthusgaser jämfört 
  
 med prognos Hayes/år 
  
 2020 
  
 Höjd drivmedelsskatt så att priset 
  
 Effektivare fordon, färre 
  
 ca 0,6 
  
 ökar med 70 öre/l 
  
 transporter 
  
 Indexering av drivmedelsskatten 
  
 Effektivare fordon, färre 
  
 ca 0,5 
  
 efter BNP 
  
 transporter 
  
 Km-skatt 
  för godstransporter 
  
 Färre fordonskilometer 
  
 ca 0,4 
  
 Koldioxiddifferentierad fordons- 
  
 Energieffektivare fordon 
  
 ca 0,1 
  
 skatt 
  
 Koldioxidbaserad förmåns- 
  
 Energieffektivare fordon 
  
 ca 0,4 
  
 beskattning 
  
 Ändrad beskattning av driv- 
  
 Effektivare fordon, färre tran- 
  
 ca 0,2 
  
 medelsförmån 
  
 sporter 
  
 Ökad låginblandning i drivmedel 
  
 Minskade CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 utsläpp från bilar 
  
 ca 0,8 
  
 och arbetsmaskiner 
  
 Höjd skatt i  
 icke-handlande 
  
 Konvertering från olja, energi- 
  
 ca 0,5 
  
 industri 
  
 effektivisering 
  
 Skatt på fluorerade växthusgaser 
  
 Byte av köldmedium etc. 
  
 ca 0,2 
  
 Investeringsbidrag till biogas- 
  
 Minskade utsläpp av metan och 
  
 ca 0,7 
  
 anläggningar, konvertering och 
  
 lustgas, minskad fossil- 
  
 effektiviseringsåtgärder inom 
  
 bränsleanvändning 
  
 jordbrukssektorn 
  
 Investering i järnväg 
  
 Ökade godstransporter på järnväg 
  
 ca 1 
  
 EU-regler 
  för bilars koldioxid- 
  
 Energieffektivare fordon 
  
 ca 1,2 
  
 utsläpp 
  
 Summa 
  
 ca 6,6 
  
 Summa efter justering för över- 
  
 ca 6,2 
  
 lappande styrmedel i transport- 
  
 sektorn 
  
 212 
  
 12 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 Koldioxid och energiskatter (avsnitt 12.1) 
 Beredningens bedömningar 
  
 Koldioxidskatt och energiskatter är kraftfulla och samhälls- ekonomiskt effektiva styrmedel. De generella satserna på dessa skatter bör höjas realt framöver. Det är utomordentligt viktigt att tydliga långsiktiga prissignaler sänds till företag och hushåll att utsläpp av växthusgaser kommer att kosta alltmer. En avvägning bör göras mellan kostnaden för kol- dioxidutsläpp och risken för att industrier med en kon- kurrensutsatt produktsammansättning flyttar ut utanför Sverige eller EU. 
  
 Nivån på skattehöjningarna bör vägas av mot utvecklingen av utsläppen i förhållande till målet. Världsmarknadspriserna på fossila bränslen och deras genomslag i priset till svenska konsumenter bör också beaktas. Analyserna och besluten behöver omfatta utvecklingen i alla sektorer och gälla såväl den generella nivån på koldioxidskatten som nedsättningar inom vissa sektorer. 
  
 Forskning och teknikutveckling (avsnitt 12.2) 
 Beredningens förslag 
  
 Klimatrelaterad forskning bör uppgraderas kraftigt både på nationell och  
  
 EU-nivå. 
  Beredningen föreslår ett nytt forsk- ningsprogram för att bryta beroendet av fossila bränslen och utveckla ny effektiv teknik med låg klimatpåverkan för att därigenom lägga grunden för långtgående och långsiktiga utsläppsminskningar. 
 213 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 Teknikupphandling bör utnyttjas systematiskt för att hjälpa ny teknik in på marknaden. Den offentliga upphandlingen bör i ökad omfattning bidra till energieffektivisering och att klimatmålen nås. 
  
 Ett nytt särskilt investeringsstöd inrättas för att främja genombrottstekniker som kan få stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. 
  
 Ett utredningsarbete bör genomföras för att samlat bedöma lämplig volym, inriktning, stödformer och organisation av klimatrelaterad teknikutveckling som fordras för långtgående utsläppsminskningar på längre sikt. Analysen bör innefatta forskning och utveckling, såväl grundläggande som tillämpad, utbildning, generella incitament, tillståndspro- cesser, hämmande regler, kommersialisering och riskkapital- försörjning. Frågan om att bredda uppdraget för det av Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslagna institutet för klimatforskning bör studeras. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Det finns teknik i dag som kan klara de utsläppsminskningar som krävs till år 2020. Ytterligare teknik är nära att kom- mersialiseras. Fortsatt teknikutveckling kan minska kost- naderna för framtida utsläppsminskningar. 
  
 Forskning, teknikutveckling och demonstration av tekniska lösningar behöver spela en framträdande roll i klimatpoli- tiken och är, särskilt för utsläppen på längre sikt (efter år 2020), av avgörande betydelse. Flera befintliga styrmedel och insatser har positiva effekter, men denna del av klimatpoli- tiken hålls inte samman tillräckligt väl. 
  
 Stöd i form av bl.a. riskkapitalförsörjning behövs för utveck- ling och introduktion av teknik som ligger nära kommersiali- sering. Det gäller t.ex. våg- och solkraft och andra generationens biodrivmedel, eller teknik vars användnings- områden skulle kunna breddas, t.ex. informations- och kom- munikationsteknologi för att effektivisera energi- och materialhanteringen och minska utsläppen av växthusgaser. Därvid bör särskilt systemansatser uppmärksammas, som t.ex. utveckling av energisnåla byggnader där många olika tekniker samverkar 
  
 214 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 En systemansats är central vid teknikutveckling, t.ex. för att främja samarbete mellan kommuner och företag eller för att främja utvecklingen av energisnåla lösningar där många olika tekniker samverkar. 
  
 Sverige bör sträva efter att vara en internationell föregångare i utveckling av strategisk teknik för att minska utsläppen. 
  
 Internationell samordning bör eftersträvas kring genom- brottstekniker som även kan få genomslag utanför Sverige som solceller, solkraft och koldioxidinfångning. 
  
 Energieffektivisering (avsnitt 12.3) 
 Beredningens förslag 
  
 Beredningen föreslår och pekar i kap. 14 och 15 på åtgärder inom flera av de områden som energieffektiviseringsutred- ningen identifierar. Beredningen anser att även utredningens förslag om att skapa ett program för energieffektivisering i statlig verksamhet samt att teckna energieffektiviseringsavtal med kommuner och landsting bör övervägas. 
  
 Beredningen anser därtill att följande insatser för effekti- visering bör övervägas: 
  
 – 
  
 Utred om och hur ett system med vita certifikat kan genom- föras 
  
 – 
  
 Internationellt harmoniserade teknikstandarder (elapparater etc.) 
  
 – 
  
 Starkare samordning av energieffektiviseringsarbetet 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Energieffektivisering är en viktig åtgärd för att nå långt- gående klimatmål. 
  
 Det finns en betydande potential för energieffektivisering i olika delar av samhället. 
  
 Brister i marknadens funktionssätt hämmar insatser för energieffektivisering, det gäller särskilt energianvändning i byggnader där olika aktörer bygger, förvaltar och använder byggnaderna. 
  
 215 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 Styrmedlen inom området behöver vidareutvecklas. Energi- effektiviseringsutredningens förslag bör därvid vara en central utgångspunkt. 
  
 Information (avsnitt 12.4) 
 Beredningens bedömningar 
  
 Vi har alla ett ansvar för att minska utsläppen av växt- husgaser. Information om klimatfrågor bör även i fortsätt- ningen vara en del av den svenska klimatstrategin som komplement till andra styrmedel. 
  
 Det är av stor betydelse att myndigheter, i nära samarbete med varandra, genomför långsiktiga och faktabaserade infor- mationssatsningar. 
  
 Berörda myndigheter bör aktivt informera om nya forsk- ningsresultat och sprida kunskap om hur olika aktörer kan reducera sina utsläpp av växthusgaser. 
  
 Kunskapsutbyte med andra länder är viktigt, bl.a. att erfaren- heter från genomförandet av Sveriges klimatstrategi sprids internationellt. 
  
 Investeringsprogram (avsnitt 12.5) 
 Beredningens förslag 
  
 Klimatinvesteringsbidragen bör, i linje med myndigheternas förslag, omformas från breda program till investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder och sektorer där andra styrmedel är svaga och där insatserna har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Fortsatta investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder är betydelsefulla när de bidrar till att överbrygga hinder som gör att verkningsfulla klimatåtgärder annars inte genomförs. Investeringsstöd kan också understödja klimatarbetet på lokal och regional nivå. 
  
 216 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 Investeringsstöd bör under en övergångsperiod exempelvis kunna ges för ökat omhändertagande av spillvärme, distri- butionsnät för värme och fjärrkyla, lagring av värme och kyla, samt teknik för produktion och uppgradering av biogas. 
  
 12.1 
  
 Koldioxid- och energiskatter 
  
 Detta avsnitt gäller generella aspekter på koldioxid- och övrig energibeskattning. Överväganden och förslag som gäller enskilda områden behandlas i kapitel 14 och 15. 
  
 12.1.1 
  
 Bakgrund 
  
 Koldioxidskatten infördes i samband med den stora skattereformen  
 1990–1991. 
  Energiskatter är en samlingsbeteckning för olika punktskatter på energi och har funnits sedan  
 1950-talet. 
  Flera är styrmedel också i miljöpolitiken. Skatterna är betydelsefulla för de offentliga finanserna. Tillsammans beräknas energi- och koldioxid- skatterna år 2007 ge 63,5 miljarder kronor i intäkter, vilket mot- svarar 4,3 procent av de totala skatteintäkterna och 2,2 procent av BNP. Sedan 1994 sker en årlig uppräkning enligt konsument- prisindex (KPI). 
 Av figur 12.1 framgår hur energi- och koldioxidskatterna har utvecklats på eldningsolja, som belagts med full koldioxidskatt. 
 217 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 Figur 12.1 Energi- och koldioxidskatt på eldningsolja  
 1991–2007 
  
 Skatt på eldningsolja 1, kr/m 
 3 
  
 4000 
  
 3000 
  
 2000 
  
 1000 
  
 0 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2005 
  
 2006 
  
 2007 
  
 Energiskatt 
  
 Koldioxidskatt 
  
 Totalt 
  
 Källa: Energimyndigheten. 
  
 Utvärderingar har, trots vissa svårigheter att göra exakta kvanti- fieringar, visat att koldioxid- och energiskatterna haft stor inverkan på att minska koldioxidutsläppen (Energimyndigheten och Natur- vårdsverket, 2007). För energisektorn (exklusive transporter) har modellberäkningar, gjorda för Energimyndigheten, visat på utsläpps- reduktioner i intervallet  
 2,5–7 
  miljoner ton koldioxid år 2005 jäm- fört med om 1990 års skattenivåer hade fortsatt att gälla. 
 Skatterna har haft stor betydelse för övergången från fossila bränslen till biobränslen i fjärrvärmesystemens hetvattenpannor och för utfasningen av oljeeldning i villor. 
 Priset på fossila bränslen styrs i hög grad av världsmarknads- priser. Priserna sätts i regel i dollar (USD). Historiskt har priserna varierat kraftigt. Under 1970- och  
 1980-talets 
  oljekriser nåddes toppnoteringar. Därefter föll priserna tillbaka. Under 2006 och 2007 har priset på råolja ökat betydligt. Detta har fört med sig ökade priser på andra fossila bränslen. Ökningarna har inte slagit igenom i så stor utsträckning i Sverige pga. en sjunkande dollar- kurs. Priset till konsumenterna, för t.ex. bensin, har därför bara ökat måttligt. 
 Enligt ekonomisk teori är miljöskatter mest effektiva om de är breda och enhetliga. I praktiken finns dock en betydande differen- 
 218 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 tiering av koldioxidskatten. Efter Riksdagens beslut, enligt förslag i prop. 2007/08:1, kommer tre olika nivåer för koldioxidskatten att gälla från den 1 juli 2008 (se tabell 12.1). Full koldioxidskatt (101 öre per kilogram koldioxid) tas ut av tjänster och hushåll. En minskad skattesats om 21 procent av den fulla skattesatsen (cirka 21 öre) tas ut av industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter; i praktiken är det icke energiintensiv industri, samt  
 jord-, 
  skogs- och vattenbruk. Skälet till denna nedsättning är att industrins produktutbud är utsatt för utländsk konkurrens. Den tredje kategorin är verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. De har också en reducerad skattesats. För dessa kommer en ytterligare stegvis sänkning att genomföras i syfte att renodla handelsystemet. Från 1 juli 2008 blir skattesatsen 15 procent av full koldioxidskatt för kraftvärme- och industri- anläggningar. År 2010 sänks skatten ytterligare. 
 Övriga värmeanläggningar inom EU:s utsläppshandelssystem betalar full koldioxidskatt. För dessa anläggningar kommer skatten att sänkas på motsvarande sätt som för industri- och kraftvärme- anläggningar i procentenheter räknat. Som framgår av tabell 12.1 innebär det att de kommer att fortsätta att ha en högre koldioxid- skatt än industrin. 
 Tabell 12.1 Nivåer för koldioxidskatten från den 1 juli 2008 
 (EU ETS:EU:s system för handel med utsläppsrätter) 
  
 Sektor 
  
 Skattesats 
  
 Skattesats per kg CO 
 2 
  
 B B 
  
 Tjänster och hushåll 
  
 Full skattesats 
  
 101 öre 
  
 Industri utanför EU ETS samt 
  
 21 % av full skattesats 
  
 21 öre 
  
 jord-, 
  skog- och vattenbruk 
  
 Verksamheter inom EU ETS: 
  
 a. 
  
 Industri och kraftvärme 
  
 b. 
  
 Övriga värmeanläggningar 
  
 Sänks i två steg 1.7.2008 och 1.1.2010: 
 a. Från i dag 21% 15%7 % av full skattesats 
 b. Från i dag 100% 94%86 % av full skattesats 
  
 a. 
  
 1.7.2008: 15 öre 1.1.2010: 7 öre 
  
 b. 
  
 1.7.2008: 94 öre 1.1.2010: 86 öre 
  
 Anmärkning: Beloppen 2010 beräknade på 2008 års skattesatser. Avrundning till hela ören. Källa: Klimatberedningen, Budgetpropositionen för 2008. 
 219 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 I Budgetpropositionen för år 2008 beskriver Regeringen ett arbete i Regeringskansliet med syfte effektivisera de ekonomiska styr- medlen i miljö- och energipolitiken. Regeringen menar att det behövs en förbättrad samordning av energibeskattning och övriga ekonomiska styrmedel. Eftersom regeringen anser att klimatfrågan är särskilt angelägen fokuseras arbetet på koldioxidbeskattningen och övrig energibeskattning. 
  
 12.1.2 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 Beredningen anser att koldioxid- och energiskatter är kraftfulla och samhällsekonomiskt effektiva styrmedel. Skatterna sätter, till- sammans med EU:s system för handel med utsläppsrätter, en pris- lapp på koldioxidutsläpp. Beredningen anser att det är utomordent- ligt viktigt att tydliga och långsiktiga signaler sänds till både företag och hushåll att priset för att släppa ut koldioxid successivt kommer att öka. 
 Potentialen för utsläppsminskningar och den samhällseko- nomiska effektiviteten är i teorin störst om skatterna är breda och enhetliga eller om handelsystemet är brett och öppet. I praktiken bör dock hänsyn tas till att olika sektorer har olika möjligheter att flytta miljöstörande verksamhet till länder med lägre miljöskatter – så kallat läckage. Det kan därför vara motiverat med högre skatter i sektorer med låg läckagerisk. Transportsektorn är en sådan sektor som dessutom har de ojämförligt största utsläppen (se kapitel 14). Beredningen bedömer sålunda att det behövs kom- pletterande styrmedel som framkallar reella beteendeförändringar inom transportområdet. Eftersom betalningsviljan inom transport- området är hög jämfört med andra samhällssektorer, skulle den generella koldioxidskatten behöva höjas kraftigt för att ge signi- fikant effekt på utsläppen. Höjningarna skulle samtidigt ge liten effekt på koldioxidutsläppen och stora anpassningsproblem i andra sektorer till en potentiellt betydande samhällsekonomisk kostnad och med risk för oönskade fördelningseffekter. Utan nedsättning av energi- och koldioxidskatten skulle detta kunna leda till negativ påverkan på företag med konkurrensutsatta produkter och leda till läckage. 
 Beredningen bedömer därför att fokus även bör riktas på styr- medel med verkan inom transportsektorn. En höjning av skatten på fossila drivmedel är då en viktig komponent som kan åstadkommas 
 220 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 genom att höja energiskatten på bensin och diesel. För att åstad- komma ett balanserat paket behövs emellertid flera åtgärder (se kapitel 14). 
 Nivån på skattehöjningarna bör vägas av mot hur utsläppen utvecklas i förhållande till klimatmålet. Eftersom priset till kon- sumenterna styrs av såväl priset på fossila bränslen i kronor räknat som av skatterna, bör hänsyn tas till prisutvecklingen för fossila bränslen och växelkursen mellan svensk valuta och den valuta som de fossila bränslena prissätts i. Nedsättningen av de generella skattesatserna för vissa sektorer bör också löpande ses över så att önskemålet om ökade priser på koldioxidutsläpp kan avpassas mot behoven av att värna konkurrenskraften för konkurrensutsatta produkter. 
  
 12.2 
  
 Forskning och teknikutveckling 
  
 12.2.1 
  
 Teknikutvecklingens roll i klimatpolitiken 
  
 Teknikutveckling är viktig för att nå mål och sänka kostnader 
 Teknikutveckling har avgörande betydelse för att hejda den globala uppvärmningen. Särskilt på längre sikt behövs både utvecklad och helt ny teknik för att få till stånd de stora utsläppsreduktioner som behövs då. FN:s klimatpanel, Bennett, menar att en stabilisering av halten växthusgaser i atmosfären ner till nivån 490 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e) 
 B  
 kan nås genom att utnyttja i dag tillgänglig teknik och teknik som kan väntas komma ut på marknaden inom de närmaste årtiondena (IPCC, 2007). Veten- skapliga rådet bedömer att det är mycket troligt att teknik som i dag befinner sig på utvecklingsstadiet kommer att behövas för att nå stabiliseringsnivåer ner mot ca 400 ppm. Teknikutveckling är under alla omständigheter viktig för att minska kostnaderna (IPCC (2007), Oliver (2007), Alfsen  Eskeland (2007)). 
 Vad driver teknikutveckling? 
 Ekonomiska styrmedel, som koldioxidskatt och handelssystem, har viktiga positiva effekter för att sprida teknologi som är kommers- iellt tillgänglig. De bidrar också till att företagen söker efter de bästa tekniska lösningarna och stimulerar i viss mån leverantörer 
 221 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 att ta fram bättre teknik eftersom de ekonomiska styrmedlen skapar en marknad för klimatanpasssad teknik. Vetenskapliga rådet framhåller två huvudskäl i sin rapport till att ytterligare offentliga insatser behövs för att åstadkomma en tillräcklig teknisk utveck- ling: 
  
 Prissignalerna reflekterar inte den fulla samhälleliga kostnaden för utsläppen. Incitamenten för teknikutveckling blir därför för låga. Därtill kommer att det kan råda osäkerhet om framtida priser på utsläppsrätter och på skattesatser för dem som utvecklar ny teknik. 
  
 Företag som utvecklar ny teknik kan inte vara säkra på att kunna tillgodogöra sig tillräckliga intäkter för att täcka sina forsknings- och utvecklingskostnader därför att det är svårt att skydda ny teknisk kunskap med patent eller andra metoder. Detta är ett generellt problem för forskning och utveckling. 
  
 Därtill kommer den sedvanliga osäkerhet om framtida utveckling som hämmar investeringar i tekniker som ligger nära kommersiali- sering samt det faktum att intäkter från ny teknik ofta dröjer flera år från investeringsbeslutet. Därmed kan det vara svårt att attrahera kapital för investeringar. Detta är några av de viktigaste skälen för staten att stödja forskning och teknikutveckling. Vidare kan marknadsdominans eller svag konkurrens hämma införandet av ny teknik. Vetenskapliga rådet pekar på att det gäller att få igång en självförstärkande process driven av dynamiskt lärande och skal- effekter där kostnadsreduktioner genererar marknadstillväxt, som i sin tur genererar investeringar och lärande som ger ytterligare kostnadsreduktioner. 
 Samordning av teknikutveckling 
 Vid utveckling av tyngre tekniska system kan det vara lämpligt att samla resurserna och sträva efter samordning internationellt. Exempel på samarbete som i dag sker är t.ex. forskning och utveck- ling av fusionsteknik. I rapporten A broader palette: The role of technology in climate policy till Expertgruppen för miljöstudier (2007:1) framhåller de två norska forskarna Gonzalez och Hernandez teknikutvecklingens centrala betydelse för klimatfrågan och vikten av internationellt samarbete för att ut- 
 222 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 veckla ny teknik. Områden där sådana samarbeten är aktuella är t.ex. större solcells- och solkraftssatsningar samt koldioxidin- fångning och  
 -lagring. 
  
 12.2.2 
  
 Exempel på viktiga teknologier för att minska utsläppen av växthusgaser 
  
 Det kommer att behövas flera olika teknologier för att minska utsläppen av växthusgaser. Det är svårt och knappast önskvärt att i dag försöka identifiera de teknologier som kommer att vara viktigast om tjugo, femtio eller hundra år. Det kan ändå vara intressant att ta upp några av de teknologier som i dag framstår som särskilt intressanta för svensk forskning och utveckling. 
 Figur 12.2 För svensk forskning och utveckling intressanta teknologier 
 Solenergi har potentialen att i stor skala ersätta fossila bränslen. Solen är en outtömlig förnybar energikälla och den solenergi som träffar jorden räcker i teorin många gånger om för jordens energiförsörjning. Utveckling av solceller har pågått under lång tid och världsmarknaden växer mycket snabbt. Ännu är dock kostnaderna väsentligt högre än för konventionell teknologi utom i vissa nischprodukter. Andra tekniker för solkraft och solvärme är också av intresse I Sverige sker forskning vid bl.a. Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Uppsala och Lunds universitet. Svensk produktion av solceller är i vissa avseenden tekniskt avancerad, men av blygsam volym. Kost- naderna för solenergi faller och det finns förhoppningar om bredare introduktion av kommersiella anläggningar på sikt. 
 Andra generationens biodrivmedel är en samlingsbeteckning på nya tekniker för att utvinna drivmedel ur biomassa. Verkningsgraden blir betydligt bättre än hos dagens biodrivmedel. Som råvara utnyttjas skogsrester eller energiskog. Råvarubasen blir då mer omfattande och mindre resurskrävande än när exempelvis vete, majs och oljeväxter används för framställning av första generationens drivmedel. Till andra generationens biodrivmedel krävs en mer avancerad framställningsteknik. En sådan process är hydrolys av vedcellulosa till socker, följt av jäsning av sockret till etanol. En annan process gäller förgasning av biomassa och svartlut till gas- blandningar som i sin tur kan syntetiseras till DME (dimetyleter), metanol, metan och FTD (Fischer  
 Tropsch-diesel). 
  
 Ny fordonsteknologi som ger alternativ till fossila bränslen är nödvändig för att kraftigt reducera utsläppen från transportsektorn. På kort sikt kan främst biobränslen spela en roll, liksom ytterligare effektiviseringar av konventionella motorer. De svenska lastbilstillverkarna är bland de ledande för utveckling av effektiva motorer och hybridteknologi. På medellång sikt är utvecklingen av s.k.  
 plug-in 
  hybridbilar viktig. På längre sikt kan rena elbilar och bilar som drivs med vätgas i bränsleceller också vara intressanta. 
 223 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 12.2.3 
  
 Klimatrelaterad teknikutveckling i Sverige i dag 
  
 Teknikutveckling bör ses som en bred samhällelig process som innefattar många aktörer (se figur 12.2). Det handlar om att ta fram ny kunskap; en process där universitet, högskolor och företags- forskning är de viktigaste aktörerna. Det handlar om att främja kommersialisering, vilket kan innebära främjande av riskkapital till ny teknik, stöd till test- och demonstrationsanläggningar, stöd i en introduktionsfas så att lärande och större produktionsvolymer kan åstadkomma sänkta kostnader, t.ex. genom  
 kvot-/certifikatsystem 
  och offentlig upphandling. Det är också viktigt att skapa goda legala förutsättningar, t.ex. för att kunna etablera nya vindkraft- verk. I dag finns ett antal styrmedel som syftar till att stödja teknikutveckling och kommersialisering. 
 Breda ekonomiska styrmedel 
 De breda generella styrmedlen koldioxidskatt och övriga energi- skatter samt EU:s system för handel med utsläppsrätter skapar en viktig prissignal för att stimulera utveckling och användning av ny teknik. Elcertifikatsystemet syftar till att främja utveckling och utbyggnad av förnybar energi på ett teknikneutralt sätt. Systemet är tämligen omfattande, ca 3,3 miljarder kronor år 2006 mätt med elkonsumenternas kostnad för certifikat. Med dagens utformning främjar elcertifikatsystemet dock främst teknik som är kommers- iellt tillgänglig, som biobränslekraftvärme och vindkraft, men som utan stöd skulle vara dyrare än konventionell elproduktionsteknik. 
 Riktade styrmedel för kommersialisering 
 Kommersialisering av tekniker som ligger längre från en bred marknadsintroduktion är av stor betydelse för möjligheten att åstadkomma långsiktiga och långtgående utsläppsminskningar. Exempel på sådana tekniker är storskalig produktion av el från sol- celler och vågkraft och produktion av andra generationens biodriv- medel. Dessa tekniker är ofta tekniskt komplicerade och satsningar på dem innebär för det mesta ett betydande mått av risktagande. Ofta behövs en stegvis uppskalning från prototyp via demonstra- tionsanläggning till fullskaleanläggning. Generella ekonomiska 
 224 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 styrmedel räcker inte för att åstadkomma satsningar på dessa. De kan också ha svårt att attrahera privat riskkapital. 
 Den tidigare regeringen påtalade i propositionen 2005/06:127 brister i möjligheten till innovationsstöd och föreslog ett utökat ansvar för Energimyndigheten för hela utvecklingskedjan från energiforskning till kommersialisering. Energimyndigheten er- bjuder för närvarande inom ramen för energiforskningsanslaget visst stöd till innovation och kommersialisering. År 2007 uppgick anslaget till energiforskning till totalt ca 800 miljoner kronor, varav totalt 50 miljoner kronor till demonstrationsanläggningar, inklusive administration. 160 miljoner kronor avsattes för forskning och utveckling (FoU) inom bioenergi och alternativa drivmedel. Trots Energimyndighetens stöd har det visat sig svårt att få till stånd satsningar på genombrottstekniker som kan ta steget från prototyp till kommersiell fullskaleanläggning. Detta kan tyda på att stöd- nivån är för låg. 
 Energimyndigheten arbetar också med teknikupphandling i samverkan med olika marknadsaktörer. Myndigheten finansierar förstudier för att undersöka potentialen hos olika tekniker, sam- ordnar beställare och ger ibland investeringsstöd i ett inlednings- skede av produktionen. Staten, kommuner och landsting, liksom privata aktörer, deltar även på andra sätt i teknikupphandling som kan driva teknikutveckling. Ett exempel är upphandlingen av lätta transportfordon med etanoldrift som Stockholms stad samordnat. Teknikupphandling har stöd av både företag, staten och konsu- menterna, eftersom den utgår från marknadens förutsättningar och kan leda till ökade exportframgångar samtidigt som den gynnar sysselsättning och miljö. 
 Klimatrelaterad forskning 
 I den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/2005:80, bet. 2004/05:UbU15, rskr 2004/05:289) gavs fleråriga riktlinjer för forskningspolitiken under åren  
 2005–2008. 
  Det är svårt att ge en överblick av omfattning och inriktning på klimatrelaterad forskning, eftersom den finansieras och utförs av aktörer inom olika områden utan någon uttalad samordning. En viktig finansiär är Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), som också har i uppdrag att initiera samverkan mellan finansiärer. Andra viktiga finansiärer är Veten- 
 225 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 skapsrådet, Verket för innovationssystem (Vinnova), Energi- myndigheten, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA), Naturvårdsverket, Rymdstyrelsen och Sida. Den övervägande delen av den offentligt finansierade klimatrelaterade forskningen utförs vid universitet och högskolor. I Sveriges fjärde nationalrapport om klimatförändringar uppskattades att de offentliga medlen för klimat- relaterad forskning åren  
 2002–2005 
  uppgick till drygt 400 miljoner kronor per år. 
 Den svenska klimatforskningen har flera inriktningar, bl.a. miljöövervakning, mätningar och modellering för att förstå klimat- förändringarna, forskning om effekter och anpassning till ett för- ändrat klimat samt forskning om klimatpolitik och styrmedel. 
 Forskning och utveckling av ny teknik för att minska utsläppen finansieras och utförs i högre grad än annan klimatforskning av ledande företag, t.ex. inom fordonsindustrin och på energiområdet. Regeringen har aviserat en forskningspolitisk proposition under 2008. 
 Energiforskningen är central för klimatfrågan. Den samordnas av Energimyndigheten. En översyn av energiforskningen gjordes 2006 (prop. 2005/06:127, bet. 2005/06:NU 19, rskr. 2005/06:347). Propositionen gav riktlinjer om en ökad fokusering och koncentra- tion av resurserna för energiforskningen, men finansieringen av energiforskningen ligger kvar på i stort sett oförändrad nivå jäm- fört med tidigare år. 
 I Budgetpropositionen för 2008 anvisas 875 miljoner kronor för energiforskning. Utökade medel anvisas för utveckling av den andra generationens biodrivmedel och för bilaterala energiforsk- ningssamarbeten inom ramen för regeringens klimatsatsning. 
 EU har i det sjunde ramprogrammet ökat resurserna till klimat- forskning. Betydande delar av bl.a. områdena energi samt miljö är relaterade till klimatfrågorna. En annan relevant  
 EU-aktivitet 
  är handlingsplanen för miljöteknik Environment Technologies Action Plan, (ETAP). Europeiska rådet framhöll energiteknikens betyd- else i sina slutsatser i mars 2007 och uttalade att det på sitt möte i mars 2008 avser att behandla ett förslag från Europeiska kommis- sionen om en strategisk europeisk energiteknologiplan. 
 Flera bedömare har pekat på vikten av en utökad klimat- och energiforskning för teknikutveckling och en långsiktigt effektiv klimatpolitik. Alfsen et al (2007) menar t.ex. att anslagen till energiforskning i Sverige borde höjas med 5 miljarder kronor per år. Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) har före- 
 226 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 slagit en förstärkning av forskningen om anpassning till klimatför- ändringarna. Enligt förslaget bör ett institut för klimatforskning och anpassning inrättas. En möjlighet vore att ett sådant institut även skulle innefatta viss åtgärdsinriktad klimatforskning samt ha ett uttalat samordningsansvar. 
  
 12.2.4 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen konstaterar att bedömningar av FN:s klimatpanel, IPCC, och i den brittiska Sternrapporten visar att det finns teknik i dag som kan klara de utsläppsminskningar som krävs till 2020. På längre sikt kommer ny teknologi och teknologi som i dag är nära att kommersialiseras emellertid att vara avgörande för att kunna begränsa klimatförändringarna. Satsningar på teknikutveckling kan begränsa de framtida kostnaderna för klimatpolitiken och göra det möjligt att nå långtgående mål. 
 Beredningen noterar att det tar tid att utveckla ny teknik och att satsningar behöver göras långsiktigt. Sverige bör sträva efter att vara en internationell föregångare i utvecklingen av strategisk tek- nik för att minska utsläppen dels i syfte att kunna minska våra egna utsläpp, dels för att bidra till att minska utsläppen i omvärlden genom export av klimateffektiv teknik. 
 Beredningen föreslår att klimatrelaterad forskning, inklusive energiforskning uppgraderas kraftigt både på nationell och EU- nivå. Ett nytt forskningsprogram bör instiftas med syfte att bryta beroendet av fossila bränslen och för att utveckla ny effektiv teknik med låg klimatpåverkan. Därigenom läggs en grund för långtgående och långsiktiga utsläppsminskningar. Sverige bör i första hand satsa på områden där vi i dag har stark kompetens. Internationell med- verkan bör särskilt eftersträvas i forskning om genombrottstek- niker som kan få genomslag även utanför Sverige och få stor internationell betydelse, som solceller, solkraft och koldioxidin- fångning. 
 Beredningen inser att för att få fram ny teknik fordras att hela processen av teknikutveckling fungerar, från grundläggande forsk- ning till kommersialisering och användning. Vikt bör läggas både vid bredare incitament för teknikutveckling, som handelssystem och skatter samt elcertifikatsystemet, och särskilda stödsystem för utveckling och introduktion av teknik som ligger nära kommersi- 
 227 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 alisering. Stöd till demonstrationsanläggningar och teknikupp- handling är exempel på sådana stöd som hittills tillämpats i Sverige. 
 Stöd till demonstrationsanläggningar är ett viktigt inslag som kan vara betydelsefullt för att en teknik ska kunna ta steget från prototyp till en produkt som är nära att vara kommersiellt tillgäng- lig. Sådana stöd bör koncentreras på tekniker som har en betydande potential, som t.ex. andra generationens biodrivmedel, men de kan också vara aktuella för t.ex. vågkraft- och solenergi. Beredningen noterar att det visat sig svårt att få till stånd satsningar på genom- brottstekniker som kan ta steget från prototyp till kommersiell fullskaleanläggning. Beredningen föreslår därför att ett nytt särskilt investeringsstöd inrättas för att främja genombrottstekniker som kan få stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. Stödet kan samordnas med Energimyndighetens nuvarande stöd till demonstrationsanläggningar och bioenergi. Samtidigt bör insats- erna utökas för att attrahera privat riskkapital till satsningar på genombrottstekniker. 
 Andra insatser kan behövas för att bredda användningsområden för t.ex. informations- och kommunikationsteknologi för att effektivisera energi- och materialhantering. Här kan t.ex. teknik- upphandling spela en roll. 
 Beredningen anser att teknikupphandling bör utnyttjas syste- matiskt, inom den ram som Lagen om offentlig upphandling sätter, för att hjälpa ny teknik in på marknaden. Beredningen föreslår att den offentliga upphandlingen, fortsatt och i ökad omfattning, ska bidra till energieffektivisering och att klimatmålen nås. Det bör studeras hur den offentliga sektorns samlade agerande i detta avseende kan följas upp och stimuleras. 
 Frågan om hur teknikutveckling för minskade växthusgas- utsläpp kommer till stånd och gynnas har så här långt inte givits en samlad behandling, även om Energimyndigheten har en viktig roll inom energiområdet. Någon egentlig samordning av klimatforsk- ningen saknas. 
 Ett utredningsarbete bör genomföras för att samlat bedöma vilken volym, vilken inriktning, vilka stödformer och vilken orga- nisation av klimatrelaterad teknikutveckling som fordras på längre sikt. Bland annat bör behovet av särskilda stöd för kommersiali- sering och hur offentlig upphandling kan bidra studeras. Frågan om hur samarbetet mellan näringsliv och forskningsvärlden kan för- stärkas och utvecklas är en av huvudfrågorna. En annan fråga rör hur man främjar en systemansats och samarbete mellan kommuner, 
 228 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 företag och andra, t.ex. genom omhändertagande av spillvärme från industrin och byggande av bioenergikombinat. Vidare bör möjlig- heter studeras till samverkan mellan svenskt nationellt arbete för teknikutveckling och initiativ inom EU och globalt. Analysen bör innefatta forskning och utveckling, såväl grundläggande som tillämpad, utbildning, generella incitament, tillståndsprocesser, hämmande regler, kommersialisering och riskkapitalförsörjning. En fråga som bör studeras vidare är en breddning av uppdraget för det av Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslagna institutet för klimatforskning till att även innefatta frågor som gäller utveckling av teknik för att minska utsläppen samt att ge ett sådant institut en samordningsroll för forskning och teknikutveckling inom klimat- området. En förutsättning för framgång är specialisering på ett begränsat antal områden så att ett sådant institut (eller institu- tioner) får en kritisk massa av forskare och därigenom skapar förutsättningar för en kreativ forskningsmiljö med spridnings- effekter till övriga forskningsvärlden, inte minst utanför Sverige, och till företag intresserade av teknikutveckling. Samtidigt ska värdet av att behålla befintliga starka forskningsmiljöer på univer- sitet och högskolor beaktas. 
  
 12.3 
  
 Energieffektivisering 
  
 Effektivare användning av energi är nödvändig för att minska klimatpåverkan. Energieffektivisering som leder till minskad fossil- bränsleanvändning i Sverige, ger direkt minskade utsläpp som Sverige kan tillgodoräkna sig. Effektivisering av biobränsleanvänd- ningen leder till ökade möjligheter till ersättning av  
 icke-förnybara 
  energikällor. Det kan också minska konkurrensen om bioråvara. Därmed kan konkurrens med skogsindustrin och prisökningar på vissa jordbruksprodukter begränsas. Effektivisering av elanvänd- ningen innebär att mer av den svenska, i stort sett koldioxidfria, elproduktionen blir tillgänglig för export och till ett minskat elimportbehov. Därmed kan produktionen av främst kolkondens- kraft i våra sydliga grannländer minskas med stora positiva effekter på växthusgasutsläppen. Minskningen sker dock inom ramen för EU:s system för handel med utsläppsrätter, varför effekten i prak- tiken blir sänkta priser på utsläppsrätter eller alternativt att utsläppen ökar någon annanstans inom bubblan. Samtidigt ökar 
 229 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 emellertid möjligheterna att sänka taket snabbare i kommande handelsperioder. 
 Arbete för energieffektivisering sker kontinuerligt i samhället. Generella styrmedel, som koldioxidskatt och energiskatt, bidrar till effektiviseringen. Programmet för effektivisering i den tunga industrin startades år 2005 och är ett viktigt styrmedel inom området. Energin är i många verksamheter en liten kostnad. Det saknas ofta kunskap om hur effektivisering på systemnivå kan åstadkommas. Ägarstruktur och andra faktorer bidrar till att bara en del av den effektivisering som är samhällsekonomiskt lönsam kommer till stånd. 
 Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/32/EG) av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energi- tjänster, ska vara infört i medlemsstaterna senast i maj 2008. Direktivet benämns i det följande energieffektiviseringsdirektivet. Regeringen tillsatte 2006 Energieffektiviseringsutredningen (dir 2006:71) vars huvuduppgift är att föreslå hur direktivet ska genom- föras i Sverige. Utredningen ska utarbeta förslag till lämplig organ- isation, de författningar eller författningsändringar som behövs och övriga åtgärder som krävs för att underlätta genomförandet. Coffey ningen har tagit del av utredningens preliminära förslag till handlingsplan, SOU 2008:25. 
  
 12.3.1 
  
 Potential för energieffektivisering 
  
 Energieffektiviseringsutredningen har bedömt potentialen för energieffektivisering fram till år 2016 i bebyggelse, industrisektorn och transportsektorn. Sammanlagt bedömer utredningen att det finns en  
 teknisk-ekonomisk 
  potential på ca 55 TWh slutlig energi- användning. Av dessa 55 TWh har utredningen bedömt att ca 36 TWh finns i bebyggelse, varav fjärrvärme och bränslen står för ca 29 TWh samt el för ca 9 TWh. I industrisektorn, med undantag för fossil bränsleanvändning som kräver utsläppsrätter, bedöms den ekonomiska potentialen uppgå till ca 7 TWh, varav ca 3 TWh el, och inom transportsektorn till ca 12 TWh, se tabell 12.2. 
 230 
 SOU 2008:24 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
 Tabell 12.2  
 Teknisk-ekonomisk 
  potential för energieffektivisering i respektive sektor, TWh 
  
 Fjärrvärme 
  
 El 
  
 Total slutlig energi- 
  
 Primärenergi 
  
 och bränslen 
  
 effektiviseringspotential 
  
 potential 
  
 Bebyggelsen 
  
 19 
  
 13 
  
 33 
  
 55 
  
 Industrisektorn exkl. 
  
 4 
  
 3 
  
 7 
  
 12 
  
 ETS fossila bränslen 
  
 Transportsektorn 
  
 12 
  
 - 
  
 12 
  
 -15 
  
 Summa 
  
 35 
  
 26 
  
 52 
  
 82 
  
 Källa: Energieffektiviseringsutredningen SOU 2008:25. 
  
 12.3.2 
  
 Hinder för energieffektivisering 
  
 Under de senaste årtiondena har flera studier presenterats, som visat på stora potentiella energibesparingar genom effektivisering av företagens och hushållens energianvändning. Det har också påpekats att många energisparåtgärder inte genomförs, trots att de anses vara privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma. Det betyder att energimarknaderna inte fungerar tillfredsställande. Även i Europeiska kommissionens grönbok, Att göra mer med mindre, (KOM (2005) 265 slutlig, slås fast att de tekniska villkor som råder på energimarknaderna gör det nödvändigt att främja och stödja marknadsdrivna förändringar, som syftar till en effektivare bättre fungerande elmarknad och effektivare energianvändning. Marknadskrafterna kan nämligen, på grund av brister i marknadens funktionssätt, inte självständigt och tillräckligt snabbt möta behovet av en minskad energianvändning av den storlek som nu av flera skäl bedöms nödvändig inom EU. En av de viktigaste bristerna i marknadens funktionssätt är, enligt grönboken, brist- ande kunskap hos aktörerna om ny energieffektiviserande teknik, om dess kostnader och tillgänglighet och om den egna energian- vändningens kostnader. En viktig slutsats, grundad såväl på empiri som på forskning, är att energieffektiviseringar, i den storleks- ordning som nu eftersträvas, inte kommer att ske av sig själv. För att nå de uppsatta målen krävs styrmedel av olika slag. 
 231 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 12.3.3 
  
 Energieffektiviseringsinsatser hittills 
  
 Det senaste energipolitiska programmet, från år 2002, löpte under perioden  
 2003–2007. 
  Cirka en miljard kronor satsades under pro- gramperioden på att stimulera tillämpning av befintlig energi- effektiv teknik och främja introduktion av ny energieffektiv teknik. Åtgärderna omfattade bl.a. bidrag till kommunal energirådgivning och stöd till regionala energikontor, utbildning och information, provning, märkning och certifiering av energikrävande utrustning samt stöd till teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik. 
 För att öka kunskapen om, och intresset för, miljömässigt moti- verade energieffektiviseringar genomfördes informations- och utbildningsinsatser. Riktade insatser gjordes till kommunala energi- rådgivare och regionala energikontor, hushåll, företag, näringslivet m.fl. 
 Statliga ekonomiska stöd gavs till ägare av fastigheter, som värms med olja eller direktverkande el, för konvertering av fastig- heten till fjärrvärme, biobränsleeldade uppvärmningssystem,  
 berg-, 
 sjö-, 
  eller jordvärmepump eller till solvärme. Stöd gavs också i form av skattereduktion för installation av energieffektiva fönster i befintliga småhus och installation av biobränsleuppvärmning i ny- producerade småhus. 
  
 12.3.4 
  
 Mål för energieffektivisering 
  
 Det vägledande målet enligt EG direktivet (2006/32/EG) innebär att Sverige ska uppnå en effektivisering om minst 32,3 TWh i slutlig energianvändning, motsvarande minst 41,1 TWh, uttryckt som viktad energi, till 2016. Sammantaget bedömer energieffektivi- seringsutredningen att det kvarstår drygt 11 TWh effektivisering för att uppnå det vägledande målet, efter det att tidigare genom- förda effektiviseringsinsatser räknats av. 
 Förhållandet mellan de två energieffektiviseringsmålen 
 Målet för energibesparing, enligt direktivet (2006/32/EG) att minska mängden slutanvänd energi med 9 procent i de enskilda medlemsstaterna till år 2016, beräknas på ett annat sätt än det mål, som föreslagits i Europeiska kommissionens handlingsplan KOM 
 232 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 (2006) 545 slutlig, att minska mängden primärenergi på  
 EU-nivå 
  med 20 procent till år 2020. 
 Direktivets mål avser inte alla samhällssektorer. Företag som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter är undantagna. Målet utgår från den årliga, genomsnittliga energianvändningen för åren  
 2001–2005 
  och ska nås med nationella åtgärder, varav några har sitt ursprung i  
 EU-gemensam 
  lagstiftning. Målet i kom- missionens handlingsplan KOM (2006) 545 slutlig ska, å sin sida, nås med hjälp av de åtgärder som aviseras i handlingsplanen. Detta mål utgår från en beräkning av unionens primärenergianvändning år 2020 och omfattar, till skillnad från direktivets mål, alla sam- hällssektorer. 
 Energieffektiviseringsutredningen presenterar beräkningar som visar att  
 EU-länderna 
  kan klara endast ungefär en tredjedel av detta mål genom att tillämpa direktivet. Orsaken är att inte all den slut- använda energin omfattas dels för att anläggningar som ingår i EU:s handelssystem undantas, dels för att slutanvändningen av energi endast utgör en delmängd av den totalt tillförda energi- mängden. 
 Figur 12.3 
 TWh 
 Förhållandet mellan direktivets vägledande mål om 9 procent effektivare slutlig energianvändning och år 2020 mål om 
 20 procent effektivare primärenergianvändning 
  
 Effektivisering till år 2016 respektive 2020 
  
 9 % slutlig energi- 
  
 effektivisering 
  
 140 
  
 120 
  
 100 
  
 80 
  
 60 
  
 40 
  
 20 
  
 0 
  
 2007 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 2011 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 År 
  
 Källa: Energieffektiviseringsutredningen (SOU 2008:25). 
  
 Tidiga åtgärder  redan beslutade styrmedel 
 9 % slutlig energi- effektivisering med viktningsfaktorer 
 20 % effektivering av primärenergi 
 Skillnad mellan målen för 2020 och 2016 
 233 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 Av figur 12.3 framgår att tillämpning av direktivet endast bidrar med en mindre andel av det besparingsbeting om 20 procent primärenergi, som kommissionen föreslagit till år 2020, förutsatt att detta mål tillämpas för Sverige även på nationell nivå. Den streckade linjen visar det besparingsbeting som avser primärenergi. Vidare framgår den andel av besparingsbetinget avseende 20 pro- cent primärenergi, som återstår för perioden  
 2016 
 – 
 2020 
  om målet i energieffektiviseringsdirektivet uppfylls, men inte överträffas, och förutsatt att inga effektiviseringsåtgärder härutöver vidtas. Sådana åtgärder kan, förutom i slutanvändarledet, vidtas också när det gäller produktion och tillförsel av energi. 
 En energieffektivisering av en sådan storlek innebär att det år 2016 återstår omkring 75 TWh primärenergi att spara under de fyra åren 20162020, om det övergripande besparingsmålet ska uppnås. 
 Energieffektiviseringsutredningens förslag 
 Mot bakgrund av de potentialer och det behov av effektivisering som energieffektiviseringsutredningen identifierat anser den att det finns goda skäl att redan nu planera för åtgärder, som inte bara är ägnade att uppnå direktivets vägledande besparingsmål utan också att med råge överträffa det. Utredningen har identifierat ett trettio- tal styrmedel och åtgärder som kan användas för att överbrygga gapet mellan det vägledande målet och den bedömda effekten av tidiga åtgärder och hittills beslutade styrmedel: 
  
 Den offentliga sektorn som föregångare 
  
 Program för energieffektivisering i statlig verksamhet 
  
 Energieffektiviseringsavtal med kommuner och landsting 
  
 Forum för energieffektivisering. 
  
 Bostäder och service 
  
 Energideklaration av byggnader, kontinuerlig utveckling 
  
 Energiklassning av byggnader 
  
 Energihushållningskrav vid ombyggnad 
  
 Utvärdering och annonserad successiv skärpning av nybygg- nadskraven 
  
 Program för effektivare elanvändning 
  
 234 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 Kompletterande föreskrifter om användning av el för upp- värmning i Boverkets byggregler, BBR 
  
 Fortsatt främjande av energitjänster 
  
 Teknikupphandling 
  
 Utökad kommunal energirådgivning 
  
 Forskning, utveckling och demonstrationsprojekt. 
  
 Industrisektorn 
  
 Ny programperiod för Programmet för Energieffektivi- sering i energiintensiva industriföretag (PFE) 
  
 Utvidgat tillämpningsområde för PFE 
  
 Bidrag/skatterabatt till energieffektiviserande investeringar för icke energiintensiva företag genom avsättning till energi- sparfond eller motsvarande. 
  
 Transportsektorn 
  
 Bindande utsläppskrav för biltillverkare 
  
 Koldioxiddifferentierad fordonsskatt 
  
 Skärpt förmånsbeskattning 
  
 Ändrad definition för miljöbilar 
  
 Lägre hastigheter 
  
 Förbättrad logistik 
  
 Sparsam körning 
  
 Samhällsplanering 
  
 Offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstra- tion 
  
 Konsumentupplysning om fordons bränsleförbrukning 
  
 Transportsektorn i EU:s system för handel med utsläpps- rätter. 
  
 Andra möjliga insatser 
 Utöver de insatser som energieffektiviseringsutredningen fram- håller har Beredningen diskuterat ett antal andra styrmedel som syftar till energieffektivisering. 
 Ett brett system som nu prövas i flera länder och som ger såväl elleverantörer som konsumenter incitament till energieffektivi- sering är s.k. vita certifikat. I ett sådant system kan elleverantörerna åläggas att, i förhållande till sin elförsäljning, antingen genomföra 
 235 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 en viss effektivisering hos sina kunder eller köpa in vita certifikat från någon annan som gjort större effektiviseringar än vad som fordras. System för vita certifikat kräver dock tämligen omfattande insatser, t.ex. för verifiering, och metodproblemen kan vara betydande. 
 Standardisering av elektriska produkter är ett annat område där insatser för effektivisering är möjliga. Flera internationella standar- der finns. Energikrav för t.ex. kylskåp har redan bidragit till minsk- ande energiåtgång. Andra effektivitetskrav, t.ex. beträffande s.k.  
 stand-by 
  funktioner hos elprodukter kan vara möjliga att ställa och skulle kunna medföra betydande effektivisering av elanvändningen. 
 Energimyndigheten har i dag ett uttalat ansvar för insatser för energieffektivisering. Myndighetens insatser innefattar bl.a. energi- effektivisering i  
 bostads-, 
  service- och industrisektorn, stöd till kommunal energirådgivning, regionala och lokala initiativ, teknik- upphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik, provningar av hushållsapparater samt system för uppvärmning. En ytterligare förstärkt samordning med bl.a. andra myndigheter skulle kunna bidra till insatserna för energieffektivisering. 
  
 12.3.5 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen anser att energieffektivisering är en viktig åtgärd för att nå långtgående klimatmål. Effektivisering, som begränsar elkon- sumtionen i Sverige, har mycket liten betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser inom landet, men kan på sikt bli betydelsefull för att minska utsläppen i andra länders elproduk- tionssystem. 
 Energieffektiviseringsutredningen pekar på att det finns en betydande potential för energieffektivisering i olika delar av sam- hället. Beredningen delar denna syn. Brister i marknadens funk- tionssätt hämmar insatser för energieffektivisering. Det gäller sär- skilt energianvändning i byggnader där olika aktörer bygger, för- valtar och använder byggnaderna. 
 Det finns en rad styrmedel som syftar till att effektivisera energianvändningen, men de behöver vidareutvecklas. Energi- effektiviseringsutredningens har identifierat ett antal förslag som bör kunna vara en central utgångspunkt för det fortsatta arbetet. 
 Beredningen föreslår, i kap 14, en rad av de åtgärder som energieffektiviseringsutredningen identifierat inom transportom- 
 236 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 rådet. I kapitel 15 pekar Beredningen på ett stort antal av de förslag som utredningen föreslagit inom främst bostadsområdet. Coffey ningen anser vidare att även utredningens förslag om att skapa ett program för energieffektivisering i statlig verksamhet samt att teckna energieffektiviseringsavtal med kommuner och landsting bör övervägas. 
 Beredningen anser därtill att det bör utredas om och hur ett system med vita certifikat kan genomföras. Härvid bör gjorda utländska erfarenheter inhämtas. Vidare bör insatserna intensifieras för att åstadkomma internationellt harmoniserade teknikstandarder för t.ex. elapparater. Slutligen anser Beredningen att en ytterligare stärkt samordning av energieffektiviseringsarbetet bör eftersträvas. Energimyndighetens uppdrag att samordna och leda arbete med energieffektivisering bör förtydligas. 
  
 12.4 
  
 Klimatinformation och energirådgivning 
  
 12.4.1 
  
 Bakgrund 
  
 Både Kyotoprotokollet, FN:s klimatkonvention och EU:s klimat- politik poängterar betydelsen av klimatinformation. I Kyotoproto- kollet anges att alla parter på det nationella planet ska främja all- mänhetens medvetenhet om och tillgång till information om klimatförändring. 
 I praktiken fungerar information alltid i samspel med andra styrmedel, medvetet införda för att styra i en viss riktning, och andra faktorer som styr människors val (exempelvis vanor och ovanor). Information är ofta en nödvändig, men inte tillräcklig för- utsättning för förändring. Hur attityder, vanor och livsstil uppstår och förändras beror på komplicerade samband. Information har bäst förutsättningar att vara effektivt som styrmedel, när brist på kunskap är ett skäl till att kostnadseffektiva åtgärder inte genom- förs. Då fungerar information som ett komplement till andra styr- medel. 
 Efterfrågan på klimatinformation, både från allmänheten, före- tag, organisationer och media, har ökat under senare år och blivit mycket stor. Flera genomförda informationssatsningar har syftat till att tillgodose denna ökade efterfrågan. 
 Naturvårdsverket genomförde, som en följd av riksdagens klimatpolitiska beslut våren 2002, under åren 2002 och 2003 en 
 237 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 informationskampanj om klimatförändringen. Därefter har infor- mationsarbetet fortsatt och riksdagen fattade beslut om en treårig satsning under 20062008. Det främsta syftet med pågående klimatinformationsarbete är att öka kunskapen om klimatföränd- ringarnas orsaker och konsekvenser, sprida den senaste forsknings- kunskapen i ämnet, öka förståelsen för de samhällsomställningar som på sikt blir nödvändiga för en hållbar utveckling och visa på möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser. 
 Naturvårdsverket genomför sedan år 2000 undersökningar av svenska folkets kunskaper och attityder avseende klimatför- ändringarna. Mätningarna ger ett underlag till utformningen av klimatinformationen. Resultaten från årets undersökning visar bl.a. att: 
  
 allmänheten har stor kännedom om klimatfrågan, är beredd att bidra till utsläppsreduktioner och önskar information 
  
 myndigheterna har bidragit till allmänhetens höga medvetenhet. 
  
 Naturvårdsverket har vidare fått i uppdrag att bearbeta, översätta och sprida informationen från FN:s klimatpanels, IPCC:s, fjärde utvärdering och andra forskningsresultat. Naturvårdsverket har därför, i samverkan med andra aktörer, genomfört seminarier som redovisat innehållet i rapporterna från IPCC. Sammanfattningarna har översatts till svenska och gjorts tillgängliga via Naturvårds- verkets webbplats. 
 Mediernas nyhetsrapportering om klimatfrågan har ökat succes- sivt under de senaste fem åren. Allmänheten vill ha information via media, och medierna i sin tur efterfrågar information om klimat- förändringarna och vad man kan göra för att reducera utsläppen av växthusgaser. Exempelvis prenumererar drygt 230 journalister på Naturvårdsverkets nyhetsbrev Klimataktuellt. 
 Enligt ett särskilt regeringsuppdrag genomförde Energimyndig- heten i samarbete med Boverket, Konsumentverket och Natur- vårdsverket under år  
 2006–2007 
  informationsinsatser för att öka kunskapen om långsiktig energieffektivisering och energibesparan- de åtgärder. Målgrupp för insatserna var allmänheten. Insatserna vänder sig även till ägare av flerbostadshus. Informationsmaterial tas fram gemensamt av myndigheterna och existerande kanaler och nätverk ska användas i så stor utsträckning som möjligt. Landets kommunala energirådgivare och regionala energikontor är därför 
 238 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 viktiga samarbetspartners för att nå ut med informationen och kampanjens budskap. 
 Den kommunala energirådgivningens främsta uppgift är att ge oberoende råd till konsumenter i energifrågor. Prioriteringen ska ligga på arbete för effektivare energianvändning. Kommunerna kan ansöka om bidrag för rådgivningen hos Energimyndigheten som också gör en årlig utvärdering av arbetet med energirådgivning. I utvärderingen bedöms allmänhetens kännedom om verksamheten. Den inkluderar ingen information om energirådgivningens effekter på beteende eller inverkan på andra styrmedels effektivitet. 
 Energirådgivningen är exempel på mer riktad information från lokala aktörer. Sådan information kan i större utsträckning för- väntas leda till faktiska förändringar än vad en mer generellt riktad energieffektiviseringskampanj kan tänkas göra. 
  
 12.4.2 
  
 Beredningens överväganden och bedömningar 
  
 Informationskampanjer är viktiga som kunskapshöjande instru- ment, särskilt för att människor lättare ska se kopplingen mellan miljöpåverkan och sina egna val. 
 Information kan vara särskilt effektiv när den riktas till nyckel- grupper som påverkar beslut i företag och organisationer, t.ex. arki- tekter, konstruktörer eller inköpare. 
 Beredningen instämmer i slutsatserna från Energimyndigheten och Naturvårdsverket i underlaget inför Kontrollstation 2008: 
  
 Klimatinformation bör även i fortsättningen vara en del av den svenska klimatstrategin, som komplement till andra styrmedel. 
  
 Det är av stor betydelse att myndigheter, i nära samarbete med varandra, genomför långsiktiga och faktabaserade informations- satsningar. 
  
 Myndigheterna bör aktivt informera om nya forskningsresultat och sprida kunskap om hur olika aktörer kan reducera sina utsläpp av växthusgaser. 
  
 Det är också viktigt att erfarenheter från genomförandet av Sveriges klimatstrategi sprids internationellt. 
  
 239 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 12.5 
  
 Investeringsbidrag 
  
 12.5.1 
  
 Bakgrund 
  
 Regeringen har i budgetpropositionen för 2008 föreslagit att ett nytt program, Hållbara städer, inrättas under perioden 2009 2010 inom ramen för den klimatmiljard som regeringen lanserat. Satsningen ska stimulera stadsbyggnadsprojekt som bidrar till för- bättrad miljö och minskad klimatpåverkan och som underlättar svensk miljöteknikexport. Sammanlagt 340 miljoner kronor avsätts för satsningen under år 2009 och 2010. 
 Hållbara städer föreslås avlösa bidragen till lokala klimatin- vesteringsprogram (Klimp), som infördes 2002 och som i sin tur var en efterföljare till LIP (Lokala investeringsprogram för eko- logiskt hållbar utveckling). I budgetpropositionen för 2008 föreslås en satsning på Ross under 2008 på sammanlagt drygt 390 miljoner kronor. 
  
 LIP-stödet 
  som infördes 1998 var tänkt att uppmuntra kom- munernas roll som motor i arbetet med ekologiskt hållbar utveck- ling med utgångspunkt i lokala förutsättningar och prioriteringar. Medlen har gått till projekt på en rad områden, men en stor del beräknas ha gett effekter i form av minskade utsläpp av växthus- gaser. Projekten beräknas sammantaget ha inneburit minskade utsläpp om ca 1 miljon koldioxidekvivalenter per år. 
 Klimp innebar ett större fokus på klimatåtgärder. Åtgärder i de hittills beviljade programmen beräknas enligt ansökningarna leda till att de årliga utsläppen av växthusgaser minskar med nära 0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Störst andel av Klimpbidragen har gått till biogas- och fjärrvärmeprojekt. Klimpbidraget infördes samtidigt med genomförandet av den gröna skatteväxlingen och koldioxidskatterna har ökat kraftigt under perioden samtidigt som energipriserna har ökat vilket ökat lönsamheten i projekten. 
  
 12.5.2 
  
 Framtida klimatinvesteringsbidrag 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket har sammanfattat ett antal utvärderingar som gjorts av LIP- och Klimpbidragen och konstaterar sammantaget att utformningen och inriktningen på klimatinvesteringsbidragen kan förbättras. 
 Myndigheterna anser att klimatinvesteringsbidrag har en roll i en framtida klimatstrategi om de helt fokuseras på utsläpp av växt- 
 240 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 husgaser (inte flera mål samtidigt) och inriktas på investeringar med lång livslängd på områden där andra klimatpolitiska styrmedel är svaga. 
 Klimatinvesteringsbidrag bör enligt myndigheternas uppfattning omformas från breda program till investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder och sektorer. Myndigheterna ger i underlaget till kontrollstation 2008 exempel på ett antal sådana områden, se avsnitt 12.5.3 nedan. 
  
 12.5.3 
  
 Prioriterade åtgärdsområden för direkta klimat- investeringsstöd 
  
 De åtgärdsområden som föreslogs i myndigheternas underlag till Kontrollstation 2008 kan delas in i tre grupper. 
 Väl definierade åtgärder som kan bedömas efter en schablon 
  
 1. 
  
 Utbyggnad av distributionsnät för spillvärme 
  
 2. 
  
 Lagring av värme och kyla 
  
 3. 
  
 Omhändertagande av stallgödsel för biogasproduktion (reduk- tion av utsläpp av metan och lustgas som inte följer av skyldig- heter enligt miljöbalken (se avsnitt 15.4.). 
  
 4. 
  
 Utbyggnad av distributionsnät för fjärrvärme/närvärme och fjärrkyla 
  
 5. 
  
 Konverteringsåtgärder från fossila bränslen till förnybara bränslen i industrin utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS. 
  
 För dessa områden kan investeringsstöd vara ett passande styr- medel. 
 Åtgärder som behöver specificeras ytterligare innan de kan bli föremål för investeringsstöd utifrån en förutbestämd schablon 
  
 1. 
  
 Åtgärder för effektivare energianvändning i industrin utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS 
  
 2. 
  
 Åtgärder som bidrar till effektivare godstransporter. 
  
 241 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 Åtgärdsområden som har inriktning på teknikutveckling eller stöd till introduktion av ny teknik 
  
 1. 
  
 Utveckling av ny teknik för produktion och uppgradering av biogas, bl.a. med syfte att minska metanförlusterna. Investe- ringsbidrag till biogasteknik, produktion och uppgradering, kan efter att teknikkrav specificeras även behöva gå till marknads- introduktion av tekniken. Ansökningarna kan då behandlas mer schablonartat, se avsnitt 14.7. 
  
 2. 
  
 Marknadsintroduktion av ny teknik för konvertering från direktverkande el till fjärrvärme. Åtgärder för att övergå från direktverkande el till fjärrvärme har utretts av Energieffekti- viseringsutredningen (SOU 2008:25), (se avsnitt 12.3). 
  
 Sedan 2003 har 1,5 miljarder kronor delats ut i bidrag till 95 klimat- investeringsprogram i kommuner, landsting och företag. Det har genererat ca 720 åtgärder och en investeringsvolym på 6,6 miljarder kronor. Klimatnyttan per bidragskrona har ökat med tiden. Klimat- investeringarna år 2007 beräknas ge dubbelt så stor klimatnytta jämfört med när  
 LIP-bidraget 
  infördes 1998. 
 Av de åtgärder som beviljades Klimpbidrag under åren 2003– 2007 faller 192 stycken inom områden som är tänkbara för direkta investeringsstöd enligt myndigheternas lista (se tabell 12.3). Fjärr- värme- och biogasåtgärder är flest till antalet och har också fått det största sammanlagda bidraget. 
 Tabell 12.3 Sammanställning av antal åtgärder, bidrag och bidragsandel 
  
 Åtgärdsområde 
  
 Antal 
  
 Genomsnittlig 
  
 Beviljat bidrag 
  
 Genomsnittlig 
  
 åtgärder 
  
 livslängd (år) 
  
 (miljoner kr) 
  
 bidragsandel 
  
 Spillvärme 
  
 14 
  
 22 
  
 42 
  
 18 % 
  
 Fjärrvärme 
  
 88 
  
 24 
  
 236 
  
 16 % 
  
 Fjärrkyla 
  
 9 
  
 26 
  
 51 
  
 20 % 
  
 Lagring 
  
 2 
  
 17,5 
  
 24 
  
 26 % 
  
 Energiåtgärder inom industrin 
  
 27 
  
 19 
  
 41 
  
 22 % 
  
 Metan + lustgas 
  
 4 
  
 11 
  
 4,8 
  
 33 % 
  
 Godstransporter 
  
 11 
  
 23 
  
 69 
  
 31 % 
  
 Stallgödsel 
  
 4 
  
 28 
  
 8,3 
  
 26 % 
  
 Rötningsanläggningar 
  
 31 
  
 25 
  
 272 
  
 21 % 
  
 Källa: Naturvårdsverket PM januari 2008. 
 242 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 12.5.4 
  
 Möjligheter till regional finansiering 
  
 Den Europeiska strukturfonden ger stöd till program för regional utveckling, förbättrad konkurrenskraft och territoriellt samarbete inom hela EU. Under perioden 20072013 prioriteras bl.a. insatser inom områdena miljö och energi, inklusive förnybara energikällor. Det är således möjligt att regionalt finansiera investeringar inom förnybar energi och energieffektivisering som del i de regionala tillväxtprogrammen och EU:s strukturfondsprogram. 
 Medel ur det s.k. landsbygdsprogrammet som till hälften är finansierat med  
 EU-gemensamma 
  medel kan också användas regionalt, t.ex. till investeringar i biogasproduktion och till investeringar i konvertering till förnybara energislag och energi- effektivisering inom jordbrukslokaler, arbetsmaskiner och växthus (se vidare avsnitt 15.4). Programmet är samtidigt avsett även för en rad andra angelägna åtgärder och det är därför högst osäkert i vilken omfattning nämnda områden i praktiken kommer att priori- teras. 
  
 12.5.5 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen anser att det är viktigt att staten har en sammanhållen politik avseende klimat och investeringar. Det är således viktigt att offentligt stöd till investeringar som ökar beroendet av fossila bränslen begränsas. Offentligt finansierade investeringar bör kunna motiveras ur klimatsynpunkt och bidra till att skapa ett samhälle med låga klimatpåverkande utsläpp. Beredningen anser att klimat- investeringsbidragen, i linje med myndigheternas förslag, bör omformas från breda program till investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder och sektorer där andra styrmedel är svaga och där insatserna har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. 
 Fortsatta investeringsstöd för insatser som har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen är betydelsefulla eftersom de kan bidra till att överbrygga hinder som gör att verkningsfulla klimatåtgärder annars inte genomförs. Investeringsstöden kan också understödja klimatarbetet på lokal och regional nivå. 
 Investeringsstöd bör under en övergångsperiod exempelvis kunna ges för ökat omhändertagande av spillvärme, distributions- nät för värme och fjärrkyla, lagring av värme och kyla samt teknik för produktion och uppgradering av biogas. 
 243 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beredningen vill också lyfta fram att Sverige bör ta till vara möj- ligheten att använda medel från den Europeiska regionala utveck- lingsfonden, som under perioden 20072013 bl.a. prioriterar insatser inom områdena miljö och energi, inklusive förnybara energikällor. 
  
 12.6 
  
 Lokalt klimatarbete 
  
 I genomförandet av klimatpolitiken är den kommunala nivån, inom ramen för det kommunala självstyret, viktig, då aktiviteter som orsakar utsläpp av växthusgaser ofta är lokala till sin natur. Många kommuner driver också i dag ett aktivt klimatarbete med lokala mål och breda åtgärdsprogram. Klimatmålen kan på många sätt om- sättas i åtgärder på lokal nivå, t.ex. vid offentlig upphandling, åtgärder inom det egna energi- och transportsystemet, fysisk planering och i det övriga samhällsbyggandet. Åtgärder i en kom- mun kan också utgöra goda exempel för andra kommuner. 
 Myndigheterna föreslår i underlaget till Kontrollstation 2008 att en ny statlig insats bör utredas, som kan ge incitament för alla kommuner att ta fram lokala klimatstrategier. Samtidigt bör det, enligt myndigheterna, studeras hur en sådan insats skulle kunna samordnas med initiativ för att stimulera kommunernas arbete på energiområdet och för att planera för åtgärder som kan krävas för en anpassning till klimatförändringar. Många kommuner och läns- styrelser har i sitt remissvar till Kontrollstation 2008 pekat på att LIP- och Klimpbidragen har varit betydelsefulla för arbetet med miljö- och klimatfrågor på lokal nivå. De håller dock med i den kritik som har riktats mot stöden och förordar en förändring mot ett mer specifikt inriktat investeringsstöd, som föreslås i före- gående avsnitt. 
 Utöver investeringsstöden ges även statliga stöd till den kom- munala energirådgivningen. Under perioden  
 2008 
 – 
 2010 
  kommer totalt 140 miljoner kronor att avsättas per år för verksamheten. Anslaget till energirådgivning inom programmet Regionala och lokala insatser för energieffektivisering med mera avser bidrag till kommunal energi- och klimatrådgivning, utbildning av och infor- mation till energirådgivare samt stöd till regionala energikontor och utvecklingsinsatser för länsstyrelsens energiomställningsarbete. Även insatser för informationsspridning, utveckling och spridning 
 244 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel 
  
 av verktyg och metoder, vissa utredningsinsatser samt utbildning om energieffektiv teknik kan komma att ta del av anslaget. 
 Uthållig kommun är ett program som Energimyndigheten arbetar med tillsammans med fem kommuner. Det sker bl.a. genom att involvera kommuner, näringsliv, högskolor och universitet. Kommunernas mål med Uthållig kommun är att medvetet utforma de lokala energiåtgärderna för att bidra till den uthålliga tillväxten i kommunen. Energimyndighetens roll har varit att ge stöd med omvärldsanalys, utbildning, forskning och erfarenhetsutbyte. Pro- grammet har visat sig vara framgångsrikt och Energimyndigheten har beslutat att avsätta ekonomiska resurser som gör det möjligt för samtliga 63 kommuner, som ansökt, att delta i fas två av pro- jektet. Målet är att hälften av landets kommuner ska vara med år 2016. 
 245 
  
 13 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter (avsnitt  
 13.1–13.3 
  och 13.5) 
 Beredningens förslag 
 Sverige bör i EU verka för 
  
 en ökad harmonisering och centralisering av systemet 
  
 att taket för utsläppen sätts alltmer restriktivt 
  
 att tilldelningen sker genom auktionering till kraft- och värmesektorn samt till industrier som verkar på en nationell eller  
  
 EU-marknad. 
  Viss gratis tilldelning bör ske till företag som tillverkar sådana specifika produkter som möter kon- kurrens av företag utanför EU och tilldelningen bör då baseras på riktmärken (benchmarking) för de aktuella pro- dukterna 
  
 en utvidgning av EU:s system för handel med utsläppsrätter till att även omfatta transporter är önskvärd. Det bör ske successivt och under kontroll av att det leder till ökad effektivitet i utsläppsreduktionen vilket inte är givet. En sådan modell kan bland annat ge stora effekter på lönsam- heten hos konkurrensutsatta produkter och kräver dessutom sannolikt kompletterande styrmedel för vägtransportsektorn. Beredningen delar myndigheternas bedömning att det nog- grant bör utredas om och hur transporter kan inkluderas i EU:s utsläppshandelssystem. 
  
 247 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Användningen av Kyoprotokollets projektbaserade meka- nismer; CDM, Clean Development Mechanism, och JI, Joint Implementation, ska vara supplementär. De främjar teknik- överföring till fattiga länder och kostnadseffektiviteten för de utsläppsminskningar som skall ske enligt  
  
 Kyoto-avtalet. 
  
 Inkomster från auktionering bör återföras till medlems- staterna och inte tillföras  
  
 EU-budgeten. 
  
 Övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (avsnitt  
 13.4–13.5) 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Det program för energieffektivisering i energiintensiva före- tag som är kopplat till energiskattesystemet(PFE) är viktigt som kompletterande styrmedel för de företag som ingår i handelssystemet. Beredningen gör bedömningen att det i dag finns en stark styrning mot förnybar energiproduktion genom bl.a. EU:s utsläppshandelssystem, elcertifikatsyste- met och koldioxidskatten. 
  
 13.1 
  
 Inledning 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter bör ses som en integrerad del av handlingsplanen. Systemet har stor betydelse för hur EU och dess medlemsstater når sina utsläppsmål. Sverige kan verka för att systemet är effektivt. Nedan ger Beredningen sin syn på vilka ståndpunkter Sverige bör inta i kommande förhandlingar om översynen av utsläppshandelssystemet. 
 Underlaget för beredningens överväganden är förslagen i Naturvårdsverkets och Energimyndighetens rapport (Energi- myndigheten och Naturvårdsverket 2007), möten med företrädare för Europeiska kommissionen vid ett besök i Bryssel i september 2007 samt olika nationella (särskilt Vetenskapliga rådets rapport) och europeiska underlag (Tilford 2007). Beredningen noterar de slutsatser om EU:s utsläppshandelssystem som Rådet (miljö) antog i juni 2007. Vidare noteras arbetet i den s.k.  
 FlexMex-utredningen 
  (SOU 2005:10). Kapitlet innehåller två delar där den första delen behandlar EU:s system för handel med utsläppsrätter och den 
 248 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 andra delen övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av utsläppshandelssystemet. 
  
 13.2 
  
 Generell syn på handelssystemet 
  
 Grunden för EU:s system för handel med utsläppsrätter behandlas i korthet i avsnitt 6.2.3. Det finns mycket goda teoretiska grunder för ett sådant handelssystem. System med handel med utsläpps- rätter har i praktiken fungerat väl och effektivt i flera fall. Ett vanligt exempel på detta är det handelsystem med utsläppsrätter för svavel som har funnits sedan ett antal år i USA (EPA, 2007). 
 Nästa fråga är hur EU:s utsläppshandelssystem fungerar prak- tiken. Beredningen har inte gjort någon systematisk utvärdering av systemet. Några observationer kan ändå göras. 
 För det första bör det betecknas som ett stort framsteg att EU har kunnat etablera ett handelssystem med allt vad det kräver av organisatorisk, legal och politisk underbyggnad. 
 För det andra har transparens och tillförlitlighet i statistiken om utsläppsvolymer och andra aspekter av systemet brustit. Det har lett till stora prisvariationer. Priserna på utsläppsrätter var som högst cirka 30 euro per ton. I april 2006 halverades priset på bara några dagar sedan statistik visat att det var överskott på utsläpps- rätter. Priset sjönk sedan ytterligare till under 1 euro per ton sommaren 2007. Det låga priset förklaras av att tilldelningen var frikostig och att utsläppsrätterna inte kunde sparas från den första handelsperioden. Även med god statistik kan hög rörlighet (volatilitet) i priserna vara ett problem i ett handelssystem och man bör räkna med att till exempel konjunkturvariationer kan få stort genomslag. Detta gör det särskilt viktigt att det statistiska under- laget är bra. 
 För det tredje kan det vara svårt att göra utsläppstaket till- räckligt begränsande. I den första försöksperioden bidrog osäker- heten kring statistiken till osäkerheten om hur begränsande taket egentligen var. Avgörande för hur restriktivt utsläppstaken kan sättas är vilken avvägning som görs mellan målet att minska utsläppen och andra olika politiska mål. 
 För det fjärde har medlemsstaterna utnyttjat frihetsgraderna i principerna för tilldelning på ett sätt som lett till betydande skill- nader i hur strikt tilldelningen har fallit ut nationellt. Dessa 
 249 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2008:24 
  
 skillnader kan medföra snedvridningar och upplevda orättvisor. Auktionering har utnyttjats i alltför liten grad. 
 För det femte har det rått osäkerhet om systemets långsiktiga egenskaper, utsläppsrätter från första perioden har inte fått sparas vilket gör att systemet inte upprättar de långsiktiga förväntningar som krävs för att främja utsläppsbegränsande investeringar. 
 Till bilden hör att inget instrument med liknande kraft är i sikte. En europeisk harmoniserad koldioxidskatt (eller en global sådan) vore ett mycket bra alternativ. En sådan skatt kräver enligt gällande beslutsregler en enhällighet bland samtliga 27 medlemsstater som torde vara mycket svår att nå. 
  
 13.2.1 
  
 Europeiska kommissionens förslag till reviderat direktiv 
  
 För en övergripande beskrivning av innehållet i Europeiska kom- missionens klimat- och energipaket se kapitel 6. Förslaget som presenterades i januari 2008 (KOM (2008) 16) innebär att ett utsläppstak sätts på  
 EU-nivå 
  istället för att fortsätta med den nu- varande allokeringsprocessen, där medlemsstater lämnar nationella allokeringsplaner efter vissa kriterier och där allokeringsplaner slut- ligen godtas av kommissionen. Utsläppstaket kommer successivt att dras ned med 21 procent till 2020 jämfört med den handlande sektorns utsläpp 2005. Detta görs genom att det genomsnittliga antalet utsläppsrätter för perioden  
 2008–2012 
  varje år reduceras med 1,74 procent från och med 2013. Minskningen av antalet utsläppsrätter med 1,74 procent årligen föreslås gälla också efter den tredje handelsperioden  
 2013–2020. 
  Reduktionstakten kommer att granskas senast 2025. Utsläppshandelssystemet omfattar i dag cirka 40 procent av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. Denna andel ökar dock i och med att nya sektorer tas in i systemet. Bland annat föreslås delar av kemi- och aluminiumindustrin tas in i systemet liksom flyget, det sistnämnda i enlighet med miljörådets överenskommelse i december 2007. Systemet kommer dessutom att omfatta ytterligare några växthusgaser i vissa specifika verksam- heter. Det kommer också att finnas en möjlighet för medlemsstater att bestämma om att små anläggningar kan lämna systemet under förutsättning att åtgärder vidtas så att samma utsläppsminskning garanteras. 
 Om det som en följd av internationella avtal beslutas att utsläppen inom EU ska minskas med 30 procent ska 60 procent av 
 250 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 utsläppsminskningarna ske inom utsläppshandelssystemet (samma andel som gäller då EU ska minska med 20 procent). Gränsen för hur mycket utsläppskrediter CDM/JI som får tillgodoräknas inom systemet justeras då upp motsvarande halva den ytterligare utsläppsminskningen. 
 Kommissionen ansvarar centralt för tilldelningen av utsläpps- rätter till medlemsstater dock kommer medlemsstater föreslås hålla i auktioneringen av rättigheterna och disponera huvuddelen av intäkterna. Den gratis tilldelning som medlemsstater gör till anlägg- ningar i det egna landet sker enligt  
 EU-gemensamma 
  principer. En viss omfördelning av intäkterna från auktionering kommer dock enligt förslaget att ske till förmån för medlemsstater med lägre BNP per capita. 20 procent av intäkterna öronmärks för använd- ning till förnybar energi och till åtgärder för att undvika konse- kvenserna av klimatförändringen. Intäkterna från auktionering för hela utsläppshandelssystemet år 2013 väntas bli 200 miljarder kronor. 
 Kommissionen bedömer att 60 procent av utsläppsrätterna 2013 kommer att auktioneras. Full auktionering gäller för kraftsektorn och koldioxidavskiljning och lagring. Gratis tilldelning kommer åtminstone initialt gälla för sektorer som är eller bedöms vara utsatta för internationell konkurrens från företag utan koldioxid- begränsningar och där det således bedöms föreligga risk för kolläckage. Kriterierna för gratis tilldelning föreslås läggas fast av kommissionen enligt kommittologi. Riktmärkestilldelning (det vill säga tilldelning med utgångspunkt från en viss utsläppsnivå per producerad enhet) pekas dock ut som ett möjligt kriterium för gratis tilldelning. Kommissionens målsättning är dock att gratis tilldelning successivt fasas ut och år 2020 ska full auktionering gälla för samtliga sektorer. En andel av det totala antalet utsläppsrätter som skall auktioneras öronmärks för medlemsstater med låg BNP per capita och särskilt hög tillväxtpotential. 5 procent av utsläpps- rätterna avsätts för tillkommande anläggningar och flygbolag. EU kan komma att vidta handelsrestriktioner gentemot länder som exporterar till EU och som inte ingår i internationella klimatavtal. 
 251 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2008:24 
  
 13.3 
  
 Utformningen av handelssystemet 
  
 13.3.1 
  
 Tak 
  
 Det är viktigt att taket sätts så att utsläppen från dessa verk- samheter verkligen minskar. Det förefaller rimligt att de verksam- heter som omfattas av utsläppshandelssystemet svarar för avsevärt större utsläppsreduktioner än den procentuella minskningen i EU:s totala utsläppsmål. Detta eftersom åtgärdskostnaderna är lägre inom de sektorer som omfattas av handelssystemet och då möjlig- het till handel med utsläppsrätter i sig ger ökad kostnadseffektvitet såväl mellan länder inom Europa som mellan Europa och övriga världen. 
 Kommissionens nuvarande förslag är att sektorer som omfattas av handelssystemet ges ett större utsläppsbeting än sektorer utan- för handelssystemet. Den föreslagna fördelningen är enligt kom- missionen avvägd så att de marginella åtgärdskostnaderna skall vara ungefär de samma inom och utanför handelssystemet. De mar- ginella åtgärdskostnaderna varierar också inom respektive sektor, där potentialen är särskilt god inom el- och värmeproduktion. 
 Utsläppstaket har för den första och andra handelsperioden lagts fast i en  
 nedifrån-och-upp 
  process baserad på de nationella fördelningsplanerna. Detta har bland annat medfört att det har varit svårt att göra taket tillräckligt begränsande. Skiljaktiga nationella fördelningsprinciper har lett till snedvridningar på den inre marknaden. 
  
 13.3.2 
  
 Omfattning 
  
 I teorin är det bra om systemet för handel med utsläppsrätter har bredast möjliga omfattning, så att många industribranscher, näringsgrenar, sektorer av ekonomin och växthusgaser ingår. Det förbättrar möjligheterna till kostnadseffektivitet och breddar en miljömässigt riktigare prissättning på utsläppen av växthusgaser. Genom länkning (se nedan) kan systemet vidgas geografiskt. 
 252 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Transporter 
 EU:s miljöministrar enades i december 2007 vid miljörådet i Bryssel, om att införliva alla flygningar inom och till och från EU i handeln med utsläppsrätter från år 2012. 90 procent av utsläpps- rätterna ska delas ut och 10 procent ska auktioneras ut. I den förestående översynen av systemet för handel med utsläppsrätter är fler utvidgningar av systemet aktuella. Det vore önskvärt att sjöfarten inkluderades, eftersom utsläppen därifrån ökar stort. Den internationella sjöfartens användning av fossila bränslen är i dag kraftigt subventionerad eftersom den inte behöver bära koldioxid- eller energiskatter. Det vore vidare bra om landtransporter kunde ingå eftersom det skulle öka kostnadseffektiviteten i klimat- politiken, men detta är förbundet med vissa problem i form av höga transaktionskostnader (antalet aktörer kan bli väldigt stort), höga åtgärdskostnader och en låg priselasticitet för vägtransporter. Omfattande utredningsarbete kommer därför att krävas. 
 Enligt direktivets artikel 24 (direktiv 2003/87/EC) kan med- lemsstater unilateralt efter kommissionens godkännande inkludera ytterligare aktiviteter i systemet i enlighet med direktivets bestämmelser. I ingressats 16 nämns uttryckligen att direktivet inte hindrar en medlemsstat att införa ett fristående handelssystem för aktiviteter som inte omfattas av direktivet. 
 I rapporten till Kontrollstation 2008 drog myndigheterna slut- satsen att det inte är lämpligt att förorda att EU:s utsläppshandels- system utvidgas till vägtransportsektorn, nackdelarna överväger i nuläget fördelarna. Myndigheterna ansåg att frågan behöver analyseras utförligt. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket redogjorde under en presentation för Beredningen i oktober 2007 för olika aspekter av frågan. Det påpekades att transportsektorn sannolikt skulle bli en nettoköpare av utsläppsrätter. Om man vill påverka utsläppen specifikt i transportsektorn påpekas att man kan behöva ytterligare styrmedel; något som minskar kostnadseffektiviteten. Det för- väntas att priset på utsläppsrätter skulle öka, kanske i betydande grad, av att ta in transportsektorn i handelssystemet. Det skulle påverka verksamheter som behöver köpa utsläppsrätter men gynna sådana som har överskott. Inkluderandet av transportsektorn måste utformas så att risken för så kallat kolläckage beaktas. Vid ett hastigt införande skulle anpassningsproblem uppstå vilket talar för en successiv inkludering av transportsektorn. 
 253 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Rådet (miljö) antog i juli 2007 rådsslutsatser om översynen av utsläppshandelssystemet. Där uppmanas kommissionen att över- väga att ta in landtransporter vid den kommande översynen. Land- transporter finns dock inte med i kommissionens förslag till översyn av handelssystemet som presenterades i januari 2008. I konsekvensanalysen (SEC (2008) 52) till kommissionens förslag till översyn av utsläppshandelssystemet skisseras två huvudsakliga modeller för ett inkluderande. I den ena modellen betraktas transportsektorn som en aktör i handelssystemet. Modellen skulle vara en nedströms ansats som bygger på att alla registrerade fordonsägare får ett konto med krediter som är kopplade till bränsleinköp. Den andra modellen är en uppströms ansats som bygger på att det är bränsleleverantörerna som deltar i handels- systemet. Då skulle dessa vara tvingade att kunna uppvisa utsläpps- rätter som motsvarar de totala utsläppen som deras bränsleförsälj- ning ger upphov till. Den administrativa kostnaden för samtliga inblandade talar mot det första alternativet och för uppströms- alternativet. 
 Ett system med ett separat nationellt handelssystem för landtransporter kommer inte att ge fler kostnadseffektiva åtgärder jämfört med en nationell koldioxidskatt. För att öka kostnads- effektiviteten gentemot skattesystemet krävs ett system där antingen fler sektorer ingår eller där skattesystemet införlivas i handelssystemet. Energimyndigheten och Naturvårdsverket anser att nuvarande drivmedelsskatter och kompletterande styrmedel är att föredra framför en nationellt handelssystem. Myndigheterna konstaterar bland annat att en ordning med ett nationellt system innebär betydande administrativa problem och kostnader. Däremot kan transportsektorn, inklusive luftfart och sjöfart, mycket väl inkluderas i ett separat handelssystem på  
 EU-nivå. 
  Genom att dela verksamheterna i två separata handelssystem elimineras risken att transportsektorn kraftigt höjer priset på utsläppsrätter inom handelssystemet och därmed tränger ut den tunga industrin ur EU. 
 Den svenska regeringen är i princip positiv till att inkludera landtransporter i utsläppshandelssystemet och anser att frågan bör utredas vidare och även av kommissionen. 
 254 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 13.3.3 
  
 Tilldelning 
  
 I dag sker tilldelningen gratis, med marginella undantag. Auktion- ering skulle innebära att man följer principen om att förorenaren betalar samt ger en annan förmögenhetsfördelning då värdet av utsläppsrätterna inte hamnar hos företagen genom gratistilldelning utan istället hos staten som auktionerar ut rättigheterna. Detta innebär också att betydande statsfinansiella intäkter genereras. 
 Valet mellan auktionering och gratis tilldelning är framförallt en fråga om att skapa rätta incitament och att ge rimliga konkurrens- villkor för svenskt och europeiskt näringsliv. Reglerna för den första och andra perioden i handelssystemet tillåter auktionering av 5 respektive 10 procent av utsläppsrätterna men det finns ingen skyldighet att auktionera. Möjligheten har endast i ringa grad använts. 
 Risken för så kallat kolläckage måste beaktas vid val av till- delningsprincip. Om svensk eller europeisk industri påläggs alltför höga klimatkostnader finns en risk för att produktionen i stället utförs utanför EU. Miljöeffekten kan då mycket väl bli negativ. En sådan utveckling bidrar inte till att lösa klimatproblemet. Utveck- lingen kan på kort sikt dämpas genom gratis tilldelning av utsläppsrätter. Detta bör övervägas för branscher med en hög andel produkter som möter konkurrens från företag utanför utsläpps- handelssystemet. För företag som tillverkar produkter som säljs på en nationell eller europeisk marknad bör auktionering ske. 
 Den tilldelning som inte sker genom auktionering bör ske med hjälp av riktmärken som etableras på  
 EU-nivå. 
  Riktmärken kan exempelvis baseras på genomsnittliga utsläpp av växthusgaser vid tillverkning av vissa produkter. Den hittillsvarande principen med grandfathering, dvs. att tilldelningen baseras på historiska utsläpp, befrämjar varken teknisk utveckling eller energieffektivisering. Det är viktigt att riktmärken sätts på ett korrekt sätt. Det kan vara komplicerat att komma fram till rättvisande principer och regler. Beredningen har inte haft möjlighet att gå närmare in på detta ämne. 
 Frågor som har diskuterats mycket i inledningen av utsläpps- handelssystemet är tilldelning av utsläppsrätter till nya anlägg- ningar och hantering av utsläppsrätter då anläggningar läggs ned eller reducerar kapaciteten. Här har medlemsstaternas tillväga- gångssätt varierat. 
 255 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2008:24 
  
 13.3.4 
  
 Länkning till andra system och länder 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter kan ses som en början till ett globalt handelssystem. Det pågår en diskussion om att länka EU:s system till handelssystem som etableras i andra länder eller regioner. En sådan länkning är teoretiskt möjlig och bör inte heller innebära några oöverstigliga praktiska hinder. Ett första exempel på en sådan länkning utgör Norges anslutning till EU:s utsläpps- handelssystem 2008. 
 En grundläggande förutsättning för sammanlänkning är att det hos de länder eller regioner som ansluter sig måste finnas en vilja att etablera fungerande kontrollsystem och tillräckligt restriktiva villkor för utsläppen. För den tredje handelsperioden föreslår kommissionen att EU:s utsläppshandelssystem skall kunna kopplas samman med länder eller grupper av länder som har etablerat ett system för handel med utsläppsrätter. Förutsättningen är dock att en sådan sammanlänkning inte hotar den miljömässiga integriteten i EU:s utsläppshandelssystem vilket säkerställs genom att det är EU som bestämmer villkoren för andras deltagande i  
 EU-systemet. 
  
 I det gällande regelsystemet finns en länkning till Kyotoproto- kollets projektbaserade mekanismer, dvs. CDM- och  
 JI-krediter 
  genom det så kallade länkdirektivet (direktiv 2004/101/EG). För den tredje handelsperioden  
 2013–2020 
  finns också en länkning till CDM- och  
 JI-krediter. 
  
 13.4 
  
 Övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 Det finns flera andra styrmedel som också påverkar de sektorer som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det gäller t.ex. koldioxid- och energiskatterna som behandlas i av- snitt 12.5. 
  
 13.4.1 
  
 Energitillförselsektorn 
  
 Andra styrmedel inom energisektorn är elcertifikatsystemet och miljöbalken. Satsningar på vindkraft gynnas genom en miljöbonus, och ett stöd för teknikutveckling och marknadsintroduktion för vindkraft i havs- och fjällområden. De kompletterande styrmedlen 
 256 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 motiveras utifrån andra mål än mål om utsläppsminskningar, som att ställa om energisystemen mot en ökad andel förnybara och inhemska energikällor. Elcertifikatsystemet infördes i Sverige år 2003 av detta skäl. Systemet har hittills, enligt myndigheterna, fungerat väl; kvotuppfyllnaden har under 2004 och 2005 varit i det närmaste hundraprocentig. Motivet för stödet till vindkraft är att det behövs för att få till stånd nyinvesteringar. Det pågår också ett utredningsarbete som ska leda fram till lag- och regeländringar som ska snabba upp tillståndsprocessen vid investeringar i bl.a. vind- kraftsanläggningar. 
  
 13.4.2 
  
 Industrisektorn 
  
 Andra styrmedel inom industrisektorn är bl.a. krav på energi- effektivitet. I miljölagstiftningen ställs krav på energieffektivitet vid tillståndsprövning av industrier. Det bygger på kraven i EG- direktivet om tillståndsprövning, Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC. Miljöbalken ställer också krav på att bästa teknik används. 
 Det finns också ett program för energieffektivisering i energi- intensiva företag (PFE). Det bygger på frivilliga avtal med energi- intensiva industrier om att vidta åtgärder för eleffektivisering i tillverkningsprocessen. I gengäld kan företagen få nedsättning av skatten på den el som används i tillverkningsprocessen. PFE bidrar till att minska kostnaderna för utsläppsminskningarna i EU:s system för utsläppshandel under en handelsperiod. 
 Ett annat kompletterande styrmedel är att elcertifikat ges till biobränslebaserad mottrycksproduktion, vilket, bl.a. ger incitament för ökad användning av biobränslen inom massa- och pappers- industrin. 
  
 13.5 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen anser att EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, i princip är ett mycket positivt och viktigt styrmedel för lägre utsläpp av växthusgaser. För att systemets stora potential att vara ett effektfullt styrmedel fullt ut ska realiseras behöver flera förbättringar analyseras och beslutas vid den översyn som pågår. 
 257 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Möjligheten att övergå till att sätta taket på  
 EU-nivå 
  har före- slagits. Beredningen stödjer en sådan förändring. Särskilt när man ser framåt mot de stora utsläppsreduktioner som måste till för EU, framstår en centralisering som önskvärd. 
 En ökad likabehandling av företag och länder (harmonisering) inom systemet är viktig. Detta är av stor vikt bland annat när det gäller kriterier för gratistilldelningen av utsläppsrätter eftersom det har direkt påverkan på konkurrensen. Harmoniserade regler är också viktigt när det gäller kriterier för tilldelning av utsläppsrätter till nya anläggningar och hantering av utsläppsrätter då anlägg- ningar läggs ned eller reducerar kapaciteten. Här har medlems- staternas tillvägagångssätt varierat och reglerna behöver harmonise- ras. 
 Risken för så kallat läckage måste beaktas vid val av tilldel- ningsprincip. Om vissa konkurrensutsatta produkter från svensk eller europeisk industri påläggs alltför höga kostnader för utsläpp av växthusgaser finns en påtaglig risk för att tillverkningen av dessa produkter i stället sker utanför EU. Miljöeffekten kan då mycket väl bli negativ. En sådan utveckling kan på kort sikt dämpas genom viss successivt minskad gratis tilldelning av utsläppsrätter där gratis tilldelning sker på basis av produktmix. Detta bör övervägas för produkter som möter global konkurrens. Järn- och stålindustrin är ett exempel på en bransch som inom sin produktmix kan ha produkter som kan behöva hanteras genom en gratis tilldelning (om ej full auktionering). Auktionering bör ske för företag som verkar på en nationell eller europeisk marknad liksom för kraft- och värmesektorn som har möjlighet att överföra kostnader på konsument. Auktionering och handel med utsläppsrätter bör ske på ett harmoniserat sätt i Europa. Vad gäller auktionering kan den göras centralt eller genom att enhetliga regler för nationell auktion- ering upprättas. Utan enhetlighet riskerar det att bli olika kon- kurrensförutsättningar i medlemsstaterna. 
 I princip bör transporter ingå i handelssystemet eftersom det skulle kunna öka kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken och skulle dessutom innebära att en större andel av utsläppen av växt- husgaser skulle begränsas av ett tak. Om man vill påverka utsläppen specifikt i transportsektorn kommer sannolikt ytterligare styr- medel att behövas; något som minskar kostnadseffektiviteten. Det förväntas att priset på utsläppsrätter skulle öka, kanske i betydande grad, av att ta in transportsektorn i utsläppshandelssystemet. Det skulle påverka de verksamheter som skulle behöva köpa utsläpps- 
 258 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 rätter och gynna de med överskott, men med de storleksordningar på prishöjningarna (för utsläppsrätter och el) som kan bli aktuella, kan anpassningsproblemen bli betydande. Det finns därför skäl som dels talar för en successiv ansats, dels att kompletterande styrmedel skulle behövas om landtransporter ska inkluderas i handelssystemet. Fortsatt utredningsarbete kommer att krävas för att få till stånd ett väl fungerande system. 
 Beredningen ser positivt på en internationell sammankoppling av utsläppshandelssystem. Sammankoppling av handelssystem för utsläppsrätter reser dock frågor av organisatorisk och legal art som måste lösas. Det kan bli komplicerat att bygga upp administra- tionen för sammankopplade system. 
 Beredningen anser att det är positivt med en länk till marknaden för CDM/JI då det främjar tekniköverföring till fattiga länder och kostnadseffektiviteten för de utsläppsminskningar som ska ske enligt  
 Kyoto-avtalet. 
  De projektbaserade mekanismerna CDM/JI ska dock vara supplementära till de utsläppsminskningar som måste ske inom Europeiska unionen om tvågradersmålet ska kunna uppnås. Projekten måste uppfylla gällande regelverk som ska garantera kvaliteten i projekten och att faktiska utsläppsminsk- ningar kommer till stånd. 
 Beredningen har i genomgången ovan av olika sakfrågor som rör EU:s system för handel med utsläppsrätter förordat ökad harmoni- sering på flera punkter. Sakskäl talar med andra ord för att systemet görs mer likformigt. Det kan erinras om att den så kallade subsidiaritetsprincipen också kan innebära centralisering om det kan visas att de gemensamma målen kan nås bättre genom beslut på europeisk nivå. Det är enligt Beredningens bedömning fallet här. Sverige bör med andra ord ställa sig positivt till att beslutsfattandet blir mer centraliserat och reglerna mer harmoniserade för utsläpps- handelssystemet. 
 Det ligger närmast till hands att Europeiska kommissionen är den  
 EU-institution 
  som ska administrera handelssystemet. Det är emellertid viktigt att medlemsstaterna ges en väsentlig roll i administrationen av systemet. Hur detta institutionellt ska åstad- kommas är en komplicerad fråga. 
 Inkomsterna från auktioneringen bör tillfalla medlemsstaterna och inte  
 EU-budgeten. 
  
 Beredningen föreslår i kapitel 12 att ett system med vita certi- fikat för energieffektivisering bör utredas. Ett sådant system skulle också komma att beröra den handlande sektorn. 
 259 
  
 Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Programmet för energieffektivisering i energiintensiva företag (PFE) är en viktig klimatåtgärd. Detta eftersom det resulterar i en minskad efterfrågan på energi och bidrar på detta sätt till att utsläppen inom handelssystemet kan minska till en lägre kostnad under en handelsperiod. Av samma skäl är miljöbalkens krav på användning av bästa teknik viktigt för den handlande sektorn. Miljölagstiftningens krav på energieffektivitet vid tillståndspröv- ning av industrier är också mycket viktigt då det handlar om investeringar med stor klimatpåverkan och med mycket lång livs- längd. 
 Beredningen delar Naturvårdsverkets och Energimyndighetens bedömning att det i dag finns en stark styrning mot förnybar energiproduktion genom bl.a. EU:s system för handel med utsläpps- rätter, elcertifikatssystemet och koldioxidskatten. 
 260 
  
 14 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Transporter 
  
 Sjöfart och flyg (avsnitt 14.2) 
 Beredningens förslag 
  
 Beredningen anser att även sjöfarten och flyget bör bära sina kostnader för koldioxidutsläppen. 
  
 I första hand ska internationella verkningsfulla överenskom- melser eftersträvas. I avvaktan på sådana överenskommelser bör nationella åtgärder övervägas, förutsatt att åtgärderna har en påtaglig effekt på utsläppen av växthusgaser. 
  
 Flyget kommer att ingå i EU:s system för handel med utsläpps- rätter (från år 2012). Systemets styrande verkan bör på sikt ökas. Ett sätt kan vara att ställa kompletterande krav på bränsleeffektivisering för att få handla utanför den egna sektorn. På sikt bör även effekten av utsläpp av andra växthusgaser vägas in. 
  
 Flygplatsstödet bör ses över, med syftet att stödet enbart ska utgå till orter med flygplatser som saknar rimliga alternativ. 
  
 På sikt bör även Europeisk sjöfart inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Även här bör kompletterande krav på bränsleeffektivitet övervägas. 
  
 Eftersom sjöfarten, under överskådlig tid, inte kommer inklu- deras i EU:s handelssystem bör nationella styrmedel införas för sjöfarten. Det nationella systemet som redan existerar för diffe- rentiering av farledavgifter bör utvecklas till att även omfatta 
  
 261 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 koldioxidutsläpp. Sjöfartsverket bör ges i uppdrag att undersöka hur detta kan ske. 
 Beredningens bedömningar 
  
 Ett systemorienterat arbetssätt bör eftersträvas för att undvika målkonflikter mellan åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och åtgärder för att minska utsläpp av andra miljöpåverkande ämnen. 
  
 En möjlighet som bör studeras är att införa krav på bästa möjliga teknik för fartyg som används av rederier som beviljas sjöfartsstöd. 
  
 Infrastrukturinvesteringar (avsnitt 14.3) 
 Beredningens förslag 
  
 Den transportslagsövergripande infrastrukturplaneringen bör vidareutvecklas. En sammanslagning av trafikverken bör utredas. 
  
 Järnvägen i Sverige behöver byggas ut. Investeringarna behöver därför öka på området. 
  
 Beredningen föreslår att kapaciteten på järnvägen för gods- och persontransporter ska öka med minst 50 procent till 2020, förutsatt att investeringarna är samhällsekonomiskt lönsamma. Investeringar som medför att järnvägsresor kan ersätta flyg bör prioriteras. Förutsättningarna för höghastighetståg mellan storstadsområden bör snarast utredas. 
  
 Sverige bör verka för att EU:s infrastrukturinvesteringar riktas så att mer gods kan transporteras på järnväg och med fartyg. Korridorer för transporter av gods på järnväg och med sjöfart behöver etableras och viktiga hamnar behöver moderniseras. Arbetet inom EU med att reducera även andra barriärer för transporter med järnväg och med sjöfart bör också framhållas. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Beslut om investeringar i infrastruktur bör inriktas mot att skapa goda förutsättningar för en utveckling mot ett allt energieffektivare och koldioxidsnålare transportsystem. Därvid bör en ökad användning av informations- och kommunika- 
  
 262 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 tionsteknologi, för bättre trafikplanering, organisation och sam- ordning samt för att ersätta fysiska resor, utgöra en del. 
  
 Investeringar som bidrar till att långsiktiga klimatmål kan nås bör ges betydligt större tyngd än idag. Den kommande infra- strukturpropositionen ger ett tillfälle att tydliggöra denna inriktning. 
  
 Den stora potentialen för kollektivtrafik är i städer samt stråk mellan städer. Kollektivtrafikens konkurrensförmåga bör stödjas mer än i dag. 
  
 Samhällsplanering (avsnitt 14.4) 
 Beredningens förslag 
  
 Plan- och bygglagen/Miljöbalken bör omformas så att det vid varje upprättande av en plan, eller revidering av sådan ska ställas krav på att redovisa hur planen bidrar till minskade koldioxid- utsläpp genom att transportbehov och energianvändning mini- meras. 
  
 Länsstyrelsen bör när det gäller utsläpp av växthusgaser, på samma sätt som gäller för hälsa och säkerhet, ges möjlighet att ändra en plan som inte uppfyller kriterierna i lagstiftningen. 
  
 Länsstyrelsen bör ges en starkare roll för samordning av samhälls- och transportplanering mellan kommuner genom ett tydligt mandat att initiera och driva samordningsfrågor samt tydligare bestämmelser om statlig kontroll och ingripande i de fall en lämplig mellankommunal samordning inte kommer till stånd. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Kommunernas möjligheter och skyldigheter att ta nödvändiga hänsyn vid översiktsplanering för att minska koldioxidutsläppen bör stärkas. 
  
 263 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Drivmedels, kilometer- och trängselskatter (avsnitt 14.5) 
 Beredningens förslag 
  
 Priset på bensin och diesel behöver bli högre för att det svenska klimatmålet till 2020 ska kunna nås. Ett steg har tagits i och med den skattehöjning som införts 2008. 
  
 Beredningen finner att en betydande minskning (0,6 miljoner ton per år) av koldioxidutsläppen i Sverige behöver åstad- kommas genom att bensin och diesel ökar i pris under de närmaste åren. Beredningen bedömer därför att skatten på bensin och diesel behöver höjas till en nivå som motsvarar en prisökning på ungefär 70 öre per liter jämfört med nuvarande prisnivåer (oljepris och växelkurs). Vid en höjning av skatten behöver hänsyn samtidigt tas till de negativa fördelningseffekter som kan uppstå. 
  
 Skattenivåerna på bensin och diesel bör därefter höjas i ytter- ligare steg. Höjningarna bör följa utvecklingen av köpkraft (BNP) och inflation (KPI). 
  
 Nivån på skattehöjningarna behöver också vägas av mot utvecklingen av utsläppen i förhållande till klimatmålet. Världs- marknadspriserna på olja och deras genomslag i priset till svenska konsumenter behöver också beaktas. 
  
 Reseavdraget i inkomstbeskattningen bör ändras så att det endast kopplas till reseavstånd, oberoende av transportslag. Hur avdraget ska utformas i detalj behöver utredas särskilt. 
  
 Det bör införas en kilometerskatt för tunga lastbilstransporter i Sverige senast 2011, förutsatt att en teknik med rimliga system- kostnader är tillräckligt väl utvecklad. Systemet ska utformas så att hänsyn kan tas till transporter inom skogsnäringen som saknar alternativ till transport på väg och på ett sätt som samtidigt är förenligt med EU:s konkurrensregler. 
  
 De kommuner/regioner som så önskar ska ges möjlighet att införa trängselskatter och få besluta om hur intäkterna ska användas. 
  
 264 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 Beredningens bedömning 
  
 Beredningen har utgått från följande samband mellan pris- höjning på bensin och diesel och utsläppseffekt som underlag för förslaget: 
  
 Förslag till pris- 
  
 Beräknad utsläppsminskning 
  
 U 
  
 ökning (via skatten) 
  
 till år 2020, miljoner ton per år 
  
 40 öre/liter 
  
 0,3 
  
 70 öre/liter 
  
 0,6 
  
 U 
  
 100 öre/liter 
  
 0,8 
  
 Biodrivmedel och andra alternativa tekniker (avsnitt 14.6) 
 Beredningens förslag 
  
 Användningen av fossil energi måste minska i alla samhälls- sektorer. När tillräckligt underlag finns bör möjligheten prövas att införa ett mer långtgående mål för andelen  
  
 icke-fossila 
  energibärare i transportsektorn än EU:s 10 procents mål för biodrivmedel. 
  
 Sverige bör inom EU fortsätta driva att tullarna på importerad etanol ska avskaffas. 
  
 Sverige bör bidra aktivt i utformandet av ett enhetligt och ambitiöst certifieringssystem för hållbar produktion av bio- drivmedel. 
  
 Begreppet miljöbil är en viktig grund för den fortsatta intro- duktionen av fordon som drivs med biodrivmedel, el- och elhybridfordon m.fl. fordonstekniker i Sverige. Det används flera miljöbilsdefinitioner i dag. Beredningen anser att Väg- verkets miljöbilsdefinition i fortsättningen bör användas för alla statliga incitament till miljöbilar. Kravet på energieffektivitet för bilar som kan drivas med biodrivmedel behöver dessutom skärpas i definitionen. 
  
 Satsningar på  
  
 pilot-, 
  demonstrations- och fullskaleanläggningar för utveckling av den andra generationens biodrivmedel bör stödjas. Fordonsforskning med inriktning mot drivsystem med särskilt låga utsläpp av koldioxid, t.ex. elhybridteknik är också ett viktigt område för stöd. 
 265 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Särskilda stöd bör avsättas för den fortsatta utvecklingen av biogasdrift. 
  
 En utredning bör tillsättas med uppgift att ta fram förslag till hur styrmedlen för att stimulera den fortsatta introduktionen av biodrivmedel långsiktigt ska utformas i Sverige. 
  
 Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner (avsnitt 14.7) 
 Beredningens förslag 
  
 Sverige bör verka för att kommande krav inom EU, på de högsta tillåtna genomsnittliga utsläppen av koldioxid per km från personbilar sätts på nivån 120 g/km 2012, för att därefter skärpas i steg ned till en nivå som understiger 95 g/km 2020. Kraven bör utformas så att de leder till teknikutveckling för bilar i alla storleksklasser, och de ska kunna uppnås på ett flexibelt sätt. Motsvarande krav och stegvisa skärpningar införs för lätta lastbilar och vans, lastbilar och bussar. 
  
 Koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten förstärks. 
  
 En utredning behöver snarast tillsättas för att i sin helhet se över effekterna på utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser av skattesystemet för förmånsbilar. Beskattningen av förmånen av fri bil bör utformas så att den ger incitament för minskade utsläpp och driver utvecklingen mot transportmedel med särskilt låga utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. 
  
 Faktorn för beräkning av förmånsvärdet av fritt drivmedel höjs från 1,2 till ca 2. 
  
 Möjligheten att skattebefria förmånen av fria resor med kollek- tivtrafik bör övervägas. Ett detaljförslag behöver tas fram och konsekvensanalyseras. 
  
 14.1 
  
 Allmänt om transportsystemets klimatpåverkan 
  
 Transportsystemet är i dag till mycket stor del beroende av fossila bränslen och domineras av vägtransporter. Utsläppen av växthus- gaser (främst koldioxid) från inrikes transporter har ökat med ca 10 procent i Sverige sedan 1990, i takt med ökade transport- 
 266 
 SOU 2008:24 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
 volymer och trots att fordonen blivit bränslesnålare. Ökningen orsakas främst av att lastbilstrafiken växt i omfattning. 
 Utvecklingen i Sverige är inte unik. Transporter av människor och gods ökar när ekonomier växer. Snabbt ökande utsläpp från transporter är därför en global trend. Inom de femton medlems- länder som har ett gemensamt Kyotoåtagande (EU 15) har ut- släppen från inrikes transporter ökat med ca 26 procent sedan 1990. 
 Personbilarna har blivit energieffektivare och släpper ut allt mindre koldioxid. Men koldioxidutsläppen från nya bilar har i genomsnitt varit ca 20 procent högre i Sverige under de senaste 10 åren jämfört med genomsnittet i Europa. Svenska personbilar är tyngre och motorstarkare än genomsnittet i EU. De allra senaste åren har dock andelen dieselbilar i nybilsförsäljningen ökat i Sverige och sänkt de genomsnittliga utsläppen i en relativt snabb takt. 
 Resor med kollektivtrafik utgör ca 20 procent av person- transporterna i Sverige vilket är något högre än genomsnittet i EU 15 (år 2002). 
 Godstransporterna är, räknat i tonkilometer, relativt jämnt fördelade mellan olika transportslag i Sverige. Godstransporterna har ökat med ca 30 procent sedan början av  
 1970-talet, 
  lastbils- transporterna står för den största ökningen. Trenden är att transportvolymerna per lastbil minskar medan transporternas längd ökar. Sverige har den lägsta andelen inlandstransporter med lastbil av länderna inom EU 15. Andelen godstransporter på väg i EU 15 låg år 2005 på ca 79 procent, medan andelen i Sverige uppgick till ca 64 procent. Tåg och sjöfart tar alltså en förhållandevis hög andel av godstransporterna i Sverige. En förklaring är att vi har en hög andel malmtransporter på järnväg i Sverige. 
 Utsläppen från internationellt flyg ökade inom EU med ca 96 procent mellan 1990 och 2005 och från internationell sjöfart med 50 procent. Flyget har inte ökat fullt lika mycket i Sverige under samma period, ca 44 procent, medan ökningen från utrikes sjöfart varit större, ca 200 procent. En del av ökningen från utrikes sjöfart i Sverige förklaras av att fler fartyg valt att bunkra här istället för i våra grannländer eftersom lågsvavligt bränsle funnits tillgängligt. 
 Utsläppen från inrikes transporter utgjorde drygt 30 procent av de samlade utsläppen i Sverige 2005, vilket är en hög andel i ett internationellt perspektiv. Samma år var motsvarande andel ca 21 procent inom EU 15. Om utsläppen från utrikes transporter 
 267 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 även räknas med blir andelen ännu högre i Sverige, drygt 40 pro- cent. 
 Utsläppen från transportsektorn i Sverige bedöms enligt prognosen komma att stabiliseras på dagens nivåer till 2020 (se kapitel 4). 
 Eftersom utsläppen från andra sektorer samtidigt minskar, ökar transportsektorns andel av de samlade utsläppen i prognosen. Transportsektorn beräknas år 2020 stå för ungefär 50 procent av de utsläpp som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter, (se vidare kapitel 4). Det understryker behovet av att prioritera ytterligare åtgärder i denna sektor. 
 Om utsläppen av växthusgaser i transportsektorn ska kunna minska behöver en rad olika åtgärder genomföras. Det finns inte en enskild åtgärd som löser hela problemet. Energieffektiviteten hos fordon och farkoster behöver öka, fossila bränslen ersättas med förnybara drivmedel och energibärare, som el och vätgas, de olika transportslagen utnyttjas och samordnas effektivare samtidigt som den totala efterfrågan på transporter behöver reduceras. 
 Genom att använda generellt verkande styrmedel, t.ex. skatter på fossila drivmedel och handel med utsläppsrätter, skapas incita- ment för alla de ovan nämnda förändringarna. Generellt verkande styrmedel behöver dock kompletteras med riktade, t.ex. i form av utsläppskrav och standarder, för att bana väg för de tekniska förändringar som behöver ske. Långsiktiga investeringar i infra- struktur och övrig samhällsplanering behöver inriktas mot att skapa förutsättningar för en utveckling mot ett allt energieffek- tivare transportsystem. 
 Potentialerna och kostnaderna skiljer sig åt mellan olika åtgärder och de ger effekter i olika tidsperspektiv. Fram till 2020 har åtgärder som innebär att vägfordonen blir energieffektivare störst potential globalt. De utsläppsminskningar som kan uppnås genom en större överflyttning mellan transportslag och ett redu- cerat transportbehov, t.ex. genom olika insatser inom samhälls- planeringens område, bedöms däremot vara mera begränsade till 2020. Sådana åtgärder kan istället skapa förutsättningar för större utsläppsminskningar på längre sikt och bör därför vara en central del i strategin för att nå de långsiktiga klimatmålen. 
 En ökad användning av biodrivmedel kan relativt snabbt dämpa ökningen av utsläpp i transportsektorn. Långsiktigt kan det samtidigt visa sig svårt att globalt öka användningen betydligt mer än de mål som är aktuella till 2020 inom EU och i USA. Detta med 
 268 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 tanke på de konsekvenser en ökad biodrivmedelproduktion kan ha på livsmedelsproduktion, skogsnäring, andra användningsområden för bioenergi, effekter på biologisk mångfald och den globala kolbalansen. 
 Tillgången till bioenergi är begränsad globalt. Bedömningarna av hur mycket framställningen av biodrivmedel kommer att kunna öka på sikt varierar mycket mellan olika studier, men flera pekar på att tillgången till hållbart framställda biodrivmedel kan komma att bli begränsade även om en effektivare framställningsteknik utveck- las jämfört med dagens. Bedömningar av hur den svenska poten- tialen för biodrivmedel ser ut visar att landet har gynnsammare förutsättningar än många andra länder, men även här finns en konkurrenssituation kring råvarutillgången. De begränsade bio- energiresurserna kommer att behöva användas på det mest resurs- och energieffektiva sättet. Andra energibärare som el och vätgas är lösningar som i ett långsiktigt perspektiv kan ha en större potential och utgöra en energieffektivare lösning än att använda bioenergi i transportsektorn. Men då behöver teknikgenombrott äga rum. 
 Några åtgärder inom transportsektorn ingår i den  
 EU-gemen- 
  samma energi- och klimatstrategin från våren 2007 (se vidare kapitel 6). Europeiska rådet har antagit målet att användningen av biodrivmedel/förnybar energi minst ska motsvara 10 procent i energitermer av bensin- och dieselanvändningen år 2020. Målsätt- ningen är bindande men villkorad med att: 
  
 det ska gå att framställa biodrivmedel på ett hållbart sätt, 
  
 andra generationens drivmedel blir kommersiellt tillgängliga och 
  
 EU:s bränslekvalitetsdirektiv ändras så att låginblandning av biodrivmedel i bensin och diesel tillåts i större utsträckning än i dag. 
  
 Europeiska kommissionen har även tagit fram förslag till hållbar- hetskriterier för biodrivmedel. Kommissionen har dessutom föreslagit att bindande krav som begränsar koldioxidutsläppen från nya bilar ska införas från 2012. Ett förslag om att inkludera flygtransporter i EU:s handelssystem från 2012 behandlas för när- varande i Europaparlamentet. 
 269 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 14.2 
  
 Sjö- och flygtransporter 
  
 14.2.1 
  
 Bakgrund 
  
 Sjötransporter 
 Sjöfarten är ett energieffektivt transportslag. Utsläppen av växthus- gaser per vikt och sträcka av transporterat gods är mycket små jämfört med t.ex. vägtransporter och flyg. Det är framför allt den internationella sjöfarten som ökar, och därmed ökar utsläppen. Ökade godsflöden är den viktigaste förklaringen, medan färje- trafikens utsläpp ökar måttligt. Sjötransporter är liksom flyg- transporter gynnade såtillvida att bränslet är skattefritt. Därutöver gäller särskilda regler för beskattning av personal på fartyg, bl.a. i form av nedsättning av arbetsgivaravgifter. 
 Handelsfartyg tillverkas inte i de långa serier som gäller för vägfordon och flygplan. Flertalet handelsfartyg är unika. Den stora mångfalden och variationerna gör det svårt att beskriva sjöfartens emissioner. Det finns betydande åldersrelaterade skillnader mellan fartyg. Fartygens hastighet har stor betydelse för bränsleförbruk- ningen. En höghastighetsfärja kan t.ex. förbruka nästan lika mycket bränsle per timme som en mer än sju gånger så stor konventionell färja. En måttlig ökning av ett fartygs hastighet från 10 till 12 knop kan leda till att bränsleförbrukningen ökar med mer än 40 procent (Medina, 2000). 
 Det finns en generell strävan från rederier att hålla nere bränsle- åtgången vid sjötransporter med tanke på kostnaderna. Utvecklade framdrivningssystem och större fartyg är faktorer som kan bidra till att minska bränsleåtgången. Samtidigt strävar man efter snabbare sjötransporter, särskilt inom passagerartrafiken. Snabbare sjötransporter innebär större bränsleåtgång och därmed högre växthusgasutsläpp. 
 Styrmedel saknas som syftar till att minska växthusgasutsläppen från sjöfarten. Däremot tillämpas differentierade hamnavgifter och farledsavgifter för att minska utsläppen av kväveoxider och svavel. Farledsavgifterna beslutas av Sjöfartsverket i enlighet med regel- verket i förordningen 1997:1121 om farledsavgifter. Sedan flera år tillbaka är avgifterna differentierade utifrån vilka utsläpp av kväve- oxider och svavel som fartygen har. Ytterligare differentiering kommer att ske fr.o.m. april 2008. 
 270 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 Differentierade hamnavgifter tillämpas i 19 av de 20 hamnar som Hamnstrategiutredningen, SOU 2007:58, särskilt studerade. Av- gifterna har införts som ett led i genomförandet av en överens- kommelse om minskningar av svavel- och kväveoxidutsläppen från 1996 mellan Sveriges Hamnar, Sjöfartsverket och Sveriges Redare- förening. 
 Flygtransporter 
 Flyget påverkar klimatet genom sina koldioxidutsläpp, men också genom utsläpp av bl.a. vattenånga på hög höjd. FN:s klimatpanel, IPCC, har bedömt flygets totala påverkan på klimatet till  
 2-4 
  gånger påverkan från koldioxid. Det finns emellertid betydande osäkerheter kring hur stor påverkan är. 
 Det internationella flygets utsläpp av växthusgaser ökar snabbt medan ökningen från inrikesflyget har avstannat. Inrikesflyget möter idag ökad konkurrens från snabbtåg. För vissa landsändar, främst de utan snabba tågförbindelser, är dock flyget fortsatt det enda realistiska transportslaget för snabba persontransporter. Stat- ligt flygplatsstöd utgår i dag med ca 80 miljoner kronor per år till  
 icke-statliga 
  flygplatser samt med ytterligare ca 20 miljoner kronor via LFV. 
 Eftersom det endast är utsläppen från inrikesflyget som ingår i Sveriges åtagande under Kyotoprotokollet och i Sveriges nationella mål till  
 2008–2012 
  saknar åtgärder syftande till att begränsa utsläppen från utrikesflyget betydelse för våra möjligheter att nå dessa mål och åtaganden. 
 Liksom för sjöfarten har Kyotoprotokollets parter enats om att det tills vidare är inom ramen för den internationella civila luft- fartsorganisationen (ICAO) som man bör arbeta för att åstad- komma internationella avtal i syfte att begränsa flygets utsläpp. 
 Flyg har en speciell rättslig status bland transportslagen. Enligt Chicagokonventionen från 1944, som fortfarande är det regelverk som tillämpas för internationell civil luftfart, är det förbjudet för parter till konventionen att införa nationella skatter på flygbränsle. Allt flygbränsle är således i dag helt undantaget från nationell energi- och koldioxidbeskattning. Skatter är dock möjliga att ta ut med ömsesidigt godkännande mellan stater. 
 271 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 De startavgifter som flygplan betalar vid start från LFV:s flyg- platser differentieras sedan några år med avseende på flygplanens utsläpp av kväveoxider och kolväten samt det buller de orsakar. 
  
 14.2.2 
  
 Möjliga styrmedel och åtgärder 
  
 Sjöfarten 
 Kyotoprotokollet undantar utsläpp från internationella transporter från ländernas åtaganden. Inom ramen för Klimatkonventionens och protokollets arbete har EU under flera år försökt öka trycket på den internationella sjöfartsorganisationen, IMO, att vidta åtgärder i syfte att begränsa utsläppen från sjöfarten. Inom IMO har  
 EU-länderna 
  verkat för att konkreta åtgärder ska vidtas. Framstegen har emellertid varit små. Vid IMO:s miljöskydds- kommittés (Marine Environment Protection Committe (MEPC)) 56:e möte i juli 2007 enades länderna dock om att dels uppdatera  
 IMO-studien 
  från 2000 om växthusgaser från fartyg, dels inrätta en korrespondensgrupp som ska arbeta med tekniska, operativa och marknadsbaserade åtgärder för att komma till rätta med dessa föroreningar. Studien ska vara klar senast 2010. 
 En möjlighet är att inkludera europeisk sjöfart i EU:s handels- system. Något sådant förslag finns emellertid inte med i Euro- peiska kommissionens klimat- och energipaket från januari 2008. Det är också osäkert huruvida ett sådant inkluderande skulle få en betydande styrande verkan på sjöfartens utsläpp, såvida inte till- delningen stramas åt med högre priser på utsläppsrätter. Det kan därför fordras kompletterande former av styrning, t.ex. rörande energieffektivitet. 
 De svenska farledsavgifterna är redan differentierade utifrån fartygens kväveoxid- och svavelutsläpp. Begränsningar i hur mycket olika fartyg får betala finns dock och gör i vissa fall att differentieringen inte får fullt genomslag. Sjöfartsverket har byggt upp en beräkningsmodell som tillåter beräkningar av emissions- kostnader inom svenskt territorialvatten för varje enskilt fartygs- anlöp. För beräkningen av skadekostnaderna krävs bl.a. uppgifter om maskineffekt, maskinvarvtalsklass, fartygstyp, fart inom terri- torialvattnet, farledens längd och generella emissionsfaktorer. Modellen förutsätter att varje utsläppsenhet förorsakar en konstant skadekostnad och att enhetskostnaden för utsläpp är lika för alla 
 272 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 fartygsanlöp. Modellen bör därmed också kunna användas för att utöka differentieringen av farledsavgifterna till att även omfatta koldioxidutsläpp. Det totala uttaget av farledsavgifter är dock relativt lågt. Från april 2008 ökas differentieringen och de totala uttagen sänks. En stor del av en möjlig styrande verkan är därmed redan intecknad av differentieringen utifrån kväveoxid - och svavelutsläpp. 
 En differentiering av hamnavgifterna i förhållande till fartygens koldioxidutsläpp vore en annan möjlighet. Här krävs dock, enligt nuvarande regelverk, att ägarna till hamnarna agerar samfällt för att likartade villkor ska kunna ställas. 
 Beskattning av sjöfartens drivmedel är ytterligare en möjlighet som dock begränsas av energiskattedirektivet (direktiv 2003/96/EG). Enligt direktivet får enbart nationella transporter till sjöss beskattas medan beskattning av internationella transporter eller transporter mellan  
 EU-länder 
  kräver avtal mellan länderna om att så ska ske. 
 Sjöfartsstöd lämnas till rederier som ställer utbildningsplatser ombord till förfogande enligt Sjöfartsverkets anvisningar och som har tillräckliga försäkringar för fartyget och dess drift. En möjlig- het vore att även ställa krav på att rederierna också lever upp till krav med avseende på klimatpåverkan, t.ex. krav på låg bränsle- förbrukning, som en förutsättning för att erhålla stöd. 
 Sjöfartsstödet omfattar bidrag till arbetsgivare för skatt på sjöinkomst och för arbetsgivarens kostnader för arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift. Det totala beloppet uppgår till drygt 1 miljard kronor årligen. 
 Luftfarten 
 Sverige och EU har inom ramen för den internationella civila luftfartsorganisationen, ICAO, verkat för att åtgärder ska vidtas i syfte att begränsa flygets utsläpp. Ministerrådet har vid åtskilliga tillfällen slagit fast att om ICAO inte förmår enas om åtgärder ska EU gå vidare på egen hand. Enligt beslut inom ICAO ska man fokusera på tekniska åtgärder, men man ska också fortsätta att studera vad man kallar ett öppet handelssystem. ICAO har hittills inte kunnat enas om att vidta några konkreta åtgärder. Det är därför osäkert om och när några internationella styrmedel kan vara på plats inom flygområdet. 
 273 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 ICAO beslutade vid sin 36:e session i september 2007 att uppmana medlemsländerna att avstå från att införa nationella eller regionala koldioxidskatter/handelssystem för att begränsa växthus- gaser från flyget och att inte tillämpa ett sådant system för flygbolag från tredje land.  
 EU-länderna 
  reserverade sig mot detta beslut. 
 Europeiska kommissionen föreslog i december 2006 (KOM(2006)818) att flyget ska omfattas av EU:s handelssystem (se vidare avsnitt 13.3). Rådet enades i december om en gemensam ståndpunkt enligt vilken samtliga flyg, både inom EU och till och från EU, inkluderas i systemet från 2012. Enligt rådets ståndpunkt ska den totala tilldelningen till flygsektorn vara 100 procent av medelutsläppen  
 2004–2006 
  tills vidare. Utsläppsrätterna tilldelas i huvudsak i enlighet med de historiska utsläppen men 10 procent auktioneras. Denna andel kan komma att höjas från och med 2013. Europaparlamentets första läsning avslutades i november 2007. Parlamentet förordar en högre auktionsandel och ett särskilt effektiviseringskrav för att flygbolagen ska få handla utanför den egna sektorn. 
 Kommissionen räknar med en genomsnittlig fördyring av en europeisk flygresa på ca 1 500 km med 4,5 euro vid ett utsläpps- rättspris på 30 euro/ton koldioxid. Det finns en risk att den relativt begränsade styrande effekt som systemet kan förväntas få på flyget inte leder till några betydande utsläppsreduktioner inom flyg- sektorn. 
 Några länder har tagit nationella initiativ. Nederländerna för- bereder en skatt på ca 11 euro per person för flygningar kortare än 2 500 kilometer och 45 euro för längre flygningar från juli 2008. I Storbritannien har den s.k. Air Passenger Duty höjts senast i februari 2007. Förslag finns om att lägga skatten på flygplanen istället för på passagerarna och att därmed öka den miljöstyrande effekten. Även USA har viss beskattning av inrikes flygtrafik. 
 Överenskommelser mellan länder om att beskatta flygtrafik dem emellan är möjlig enligt ICAO:s regelverk. Men det finns också en risk för att det inte ger önskat resultat på grund av fler rutter via tredje land och liknande effekter. 
 LFV tillämpar i enlighet med luftfartsförordningen (1986:171), avgifter för start vid luftfartsverkets flygplatser. Avgiften differen- tieras med avseende på den aktuella flygplanstypens bullernivå, kväveoxid  och i viss mån  kolväteutsläpp. Det skulle vara möjligt att utveckla detta system till att även inkludera koldioxid- 
 274 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 utsläpp, så att energieffektivare flygplan får en lägre kostnad än mer bränsleslukande sådana. LFV har tidigare övervägt att utveckla en sådan lösning men något färdigt förslag finns inte. 
  
 14.2.3 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen anser det principiellt viktigt att sjöfart och luftfart, i likhet med andra företag och transportslag, bär sina kostnader för utsläpp av växthusgaser. 
 I första hand bör internationella överenskommelser eftersträvas. Sverige bör fortsätta verka för att alla sjöfartsutsläpp inkluderas i en framtida internationell klimatregim. Inom den internationella sjö- fartsorganisationen, IMO, bör Sverige verka för att principbeslut fattas och konkreta åtgärder vidtas om åtgärder som begränsar utsläppen. Likaså bör Sverige sträva efter att luftfartens utsläpp inkluderas i en framtida internationell klimatregim. I avvaktan på att så sker bör Sverige inom den internationella civila luftfarts- organisationen, ICAO, verka för att konkreta åtgärder som får effekt på utsläppen vidtas av organisationen. Det är emellertid osäkert när framgång kan nås inom ramen för ICAO och IMO. Andra åtgärder bör därför övervägas förutsatt att de har en påtaglig effekt på utsläppen av växthusgaser. 
 Beredningen ser positivt på ambitionen att bemästra flygets ökade utsläpp genom att inkludera det i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Även sjöfarten bör på sikt inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Beredningen noterar att Rådets beslut ger litet utrymme för auktionering av utsläppsrätter och att den kostnad som systemet förväntas medföra för flyg- resenärer är låg. På sikt bör därför systemets styrande verkan ökas. Ett sätt kan vara att ställa kompletterande krav på bränsleeffek- tivisering i linje med Europaparlamentets förslag för att få handla utanför den egna sektorn. Krav på effektivitet bör även övervägas om sjöfarten inkluderas i utsläppshandeln. Hänsyn bör på sikt även tas till andra ämnen i flygets utsläpp än koldioxid. Beredningen noterar att med nuvarande kunskap om flygets utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid bör flygets koldioxidutsläpp räknas upp med en faktor 2 4 och priset därmed sättas 2 4 gånger högre än för andra utsläpp. Mer forskning krävs för att precisera dessa utsläpps betydelse. 
 275 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Om det visar sig att EU:s system för handel med utsläppsrätter inte blir ett effektivt styrmedel för utsläppen från flygsektorn bör nationella styrmedel övervägas. Som ett led i detta bör det statliga flygplatsstödet begränsas till orter som saknar rimliga transport- alternativ. Differentierade startavgifter med avseende på koldioxid- utsläpp kan vara ett lämpligt styrmedel. 
 Sjöfarten kommer inte under överskådlig tid att inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Nationella åtgärder bör därför vidtas. 
 En möjlighet som bör studeras är att införa krav på bästa möjliga teknik med avseende på utsläpp av växthusgaser för fartyg som används av rederier som beviljas sjöfartsstöd. 
 En risk med såväl  
 farleds–, 
  som hamnavgifter och skatter på nationell nivå är att fartyg väljer att lossa sin last i grannländerna för vidare transport till Sverige med andra, mindre effektiva, transportslag. Med differentierade hamn- och farledsavgifter kan denna risk hanteras under förutsättning att den totala ökningen av avgiftsuttaget begränsas. 
 Avgifter för koldioxidutsläpp på sjöfarten bör tas ut på ett lik- formigt sätt inom landet. Likartade hamnavgifter skulle sannolikt kräva betydande administrativa förändringar. Sveriges nationella system för differentiering av farledavgifter skulle dock kunna utvecklas till att även omfatta koldioxidutsläpp. Avgiften bör tas ut från samtliga fartyg som i dag betalar farledsavgift. Strävan bör vara att nuvarande begränsningsregler tas bort för att styrningen ska bli effektivare och utsläppen mindre. Beredningen noterar att de avgifter som tas ut är förhållandevis låga och att en ytterligare differentiering med avseende på koldioxid riskerar att få liten verkan med oförändrat totalt avgiftsuttag. En minskning av nuvarande differentiering med avseende på kväveoxider och svavel vore kontraproduktiv. Sjöfartsverket bör därför ges i uppdrag att, utifrån ett systemorienterat arbetssätt, belysa hur en koldioxid- differentiering av farledsavgifterna kan genomföras och hur tillräcklig styrning ska kunna uppnås samtidigt som hänsyn tas till sjöfartens konkurrenskraft gentemot andra transportslag. 
 276 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 14.3 
  
 Investeringar i infrastrukturen 
  
 14.3.1 
  
 Bakgrund 
  
 Utformningen av infrastrukturen för transporter lägger grund för våra res- och transportmönster i många år framöver. För att på kort sikt ändra etablerade resvanor krävs ofta mycket starka styrmedel. Infrastrukturen för transporter är därför en av de faktorer som på längre sikt är dimensionerande för hur energianvändningen och därmed även utsläppen av växthusgaser från transporter kan utvecklas. 
 Bland de styrmedel som samhället förfogar över är det främst ekonomiska styrmedel, i form av energi- och koldioxidskatter, och samhällsplanering som påverkar utvecklingen av den långsiktiga efterfrågan av olika transportslag. Infrastrukturinvesteringarna kan ses som ett svar på den transportefterfrågan som uppstår, eller förväntas uppstå, men innebär i sig också en påverkan på den fortsatta utvecklingen. 
 Det pågår ett omfattande arbete med infrastrukturplanering i Sverige. Regeringen planerar att lägga fram en proposition hösten 2008 om inriktningen av åtgärderna i järnvägs- och väginfrastruk- turen under planeringsperioden 20102019. Statens institut för kommunikations analys, SIKA, och trafikverken har tagit fram underlag till detta arbete. Särskilda utredningar har pekat ut strate- giskt viktiga kombiterminaler, flygplatser och hamnar. Resultatet av förhandlingen om en samlad trafiklösning för Stockholms- regionen är också ett av underlagen till den kommande propo- sitionen. 
 SIKA har i en första redovisning av sitt uppdrag (SIKA, 2007) bland annat lyft fram flera utvecklingsförslag för infrastruktur- planeringen på kort och lång sikt. Planeringen har traditionellt fokuserats på åtgärder inom infrastrukturen för väg- respektive bantrafik. SIKA betonar att denna infrastruktur endast utgör komponenter i ett större system. Åtgärder i andra delar av syste- met, identifierade med ett trafikslagsövergripande perspektiv, kan ha potential att tillgodose samhällets behov med en större sam- hällsekonomisk effektivitet. I den långsiktiga infrastrukturplane- ringen behövs därför, enligt SIKA, ett systemperspektiv som beaktar såväl åtgärder inom alla trafikslag som åtgärder i samhället utöver vad som traditionellt fallit inom transportsektorns ramar. 
 277 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Infrastruktur för effektivisering inom och mellan transportslag 
 I Sverige står järnväg och sjöfart redan för en relativt hög andel av godstransporterna vilket är gynnsamt ur klimatsynpunkt. Om kapaciteten förstärks, se följande avsnitt, kan ytterligare gods transporteras med järnväg. En utveckling av strategiska hamnar med anslutande infrastruktur leder till att sjöfarten stimuleras. Detta kan bidra till att minska transportsektorns totala energi- användning och utsläpp av växthusgaser. Järnvägen har också en viktig roll för persontransporter med kollektivtrafik. Om ytter- ligare gods- och persontransporter sker på järnväg, innebär det samtidigt att en ökad andel av transportsektorns energianvändning hamnar inom ramen för EU:s system för handel med utsläpps- rätter. 
 Samtidigt behöver möjligheterna till energieffektivisering och till att minska utsläppen av växthusgaser tas tillvara inom samtliga transportslag. Det är också viktigt att utnyttja den potential till energieffektivisering som en effektiv samverkan mellan olika transportslag kan ge. Kombitrafik mellan väg, sjöfart, järnväg och flyg ökar i betydelse med ökande transportavstånd. En ökad användning av informations- och kommunikationsteknik är ett betydelsefullt redskap för att understödja en effektivisering av hela transportsystemet och en utveckling mot att transporter ibland helt kan undvikas. 
 Transporter på järnväg och fartyg 
 Banverket har i sitt underlag till infrastrukturplaneringen (Ban- verket, 2007a) redovisat till regeringen vad som kan åstadkommas under planeringsperioden  
 2010–2019 
  vid fem olika ekonomiska nivåer. På den högsta investeringsnivån finns det enligt Banverket utrymme att genomföra investeringar som gör det möjligt att ta emot ca 50 procent mer gods på järnvägen, främst i form av ökade kombitransporter. Hälften av ökningen innebär en ökad marknads- andel på bekostnad av andra transportslag. 
 Banverket menar att detta investeringsalternativ är det enda realistiska om samhället ska ta ett avgörande steg mot ett mer klimatsmart transportsystem. En sådan kapacitetshöjning skulle kunna reducera utsläppen med 1 miljon ton koldioxid till 2020 enligt Banverkets beräkning och innebära ökade järnvägsinveste- 
 278 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 ringar på sammanlagt ca 50 miljarder kronor under 10 år. Investe- ringarna är samhällsekonomiskt lönsamma enligt Banverkets analys. 
 I Banverkets förslag ökar kapaciteten för persontransporter med 5 procent. Analyser av mer omfattande investeringar för att kraftigt öka kapaciteten även för persontransporter, t.ex. genom att bygga ut stråk som kan trafikeras med höghastighetståg, saknas i nuläget. 
 Banverket lyfter också fram (Banverket 2007b, 2007) att det s.k. kapillära järnvägsnätet är viktigt för att järnvägen ska kunna vara konkurrenskraftig i förhållande till framför allt vägtransporter. I begreppet inryms t.ex. industrispår och järnvägsspår till hamnar. Järnvägstransporter bör ske under så likartade förutsättningar som möjligt med dem som gäller för väg, men det kapillära järnvägsnätet belastas med kostnader som saknar motsvarighet inom vägnätet. För att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan transportslagen bör därför staten, enligt Banverket, i likhet med vad som gäller för enskilda vägar, efter prövning kunna ge bidrag till anläggning och underhåll av järnvägsinfrastruktur som tillgodoser ett specifikt kommunikationsbehov. 
 Banverket har även pekat ut ett antal strategiska kombi- terminaler (Banverket 2007c) som bedöms vara särskilt viktiga för godstransporterna i framtiden. Terminalerna bör enligt Banverket förklaras som riksintresse, och de bör, enligt Banverket, prioriteras i den kommande infrastrukturplaneringen. Kombiterminaler be- lägna i hamnar, som prioriterats av Hamnstrategiutredningen (SOU 2007:58), ingår i det nät av strategiska kombiterminaler som föreslås. 
 Hamnstrategiutredningens huvuduppgift var att identifiera hamnar av särskilt strategisk betydelse för det svenska gods- transportsystemet, och föreslå vilka som ska ges prioritet när det gäller statligt finansierad infrastruktur. Det är regeringen som slutligen avgör vilka hamnar som ska få prioriterad ställning. För att sjöfartens andel av godstransporterna ska kunna öka i omfatt- ning behöver de strategiska hamnarna, med tillhörande infra- struktur, byggas ut. 
 Om järnväg och sjöfart ska kunna ta ytterligare marknads- andelar måste tillräckligt leveranssäkra och snabba transporter kunna erbjudas. När det gäller långväga godstransporter kan dock investeringar i Sverige inte ensamma förbättra konkurrensför- mågan. Det har sedan länge uppmärksammats inom EU att det bland annat finns behov av att samordna järnvägssystemen i med- 
 279 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 lemsstaterna. Fortfarande kvarstår påtagliga hinder för att gräns- överskridande järnvägstransporter och sjöfart inom EU ska öka. 
 Europeiska kommissionen har tagit flera initiativ för att förbättra effektiviteten i godstransportsystemen inom EU så att transporterna kan utvecklas i en mer hållbar riktning (KOM (2007) 607). Kommissionen betonar bl.a. utveckling av gröna gods- transportkorridorer för järnväg och sjöfart, stöd till teknikutveck- ling både när det gäller logistik och fordon samt förenkling av administrativa hinder. 
 Ökad satsning på kollektivtrafik 
 Kollektivtrafik med en god beläggning är betydligt energieffek- tivare och medför lägre utsläpp av växthusgaser än transport med bil. Det gäller både buss- och spårtransporter. En ökad kollek- tivtrafik är därför önskvärd i utvecklingen mot ett allt energi- effektivare och mindre fossilbränsleberoende transportsystem. Det är respektive läns trafikhuvudmän som ansvarar för den lokala och regionala kollektivtrafiken i Sverige. Trafiken är till omkring fyrtio procent finansierad med offentliga medel i dag. 
 Det finns en rad olika åtgärder som kan göra kollektivtrafiken attraktivare. Nyligen har ett nationellt handlingsprogram, Koll framåt, tagits fram för kollektivtrafikens fortsatta utveckling av Vägverket och Banverket i samarbete med kollektivtrafikbranschen (Vägverket och Banverket, 2007). I programmet konstateras bl.a. att kollektivtrafiken kan stärkas på en rad sätt, bl.a. genom att förbättra dagens kollektivtrafik och genom att öka utbudet i de mest frekventa områdena/stråken. Den stora potentialen finns i större och medelstora städer samt i stråk mellan städer. Medel från staten till demonstrationsprojekt kan fungera som katalysator för att investeringar i dessa områden ska komma till stånd. Dessutom framhålls i planen att investeringar i infrastruktur för såväl drift- och underhåll, kapacitetshöjningar, bytespunkter och informa- tionssystem är betydelsefulla för att öka kollektivtrafikens marknadsandel. Enligt handlingsprogrammet behöver också regel- verket för förmånsbeskattning och reseavdrag ses över, för att bli mer färdmedelsneutralt (se avsnitt 14.5 och 14.7), och infra-  
 struktur-, 
  trafik- och bebyggelseplaneringen samordnas (avsnitt 14.4). 
 280 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 14.3.2 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beslut om investeringar i infrastruktur får långsiktiga effekter vilket gör dem särskilt betydelsefulla från ett klimatperspektiv, eftersom mycket stora utsläppsminskningar fordras på längre sikt. 
 Infrastrukturinvesteringarna bör inriktas mot att bidra till en utveckling mot ett allt energieffektivare transportsystem med alltmer minskande utsläpp av växthusgaser. Investeringar behöver genomföras som befrämjar lägre utsläpp och en effektivare energianvändning inom alla transportslag. Det är också viktigt att utnyttja den potential till energieffektivisering som en effektiv samverkan mellan olika transportslag kan ge. Informations- och kommunikationsteknologi, för bättre trafikplanering, organisation och samordning samt för att ersätta fysiska resor, utgör ett viktigt redskap för en sådan utveckling. 
 Strategiska överväganden och beslut om investeringar i transport- infrastruktur behöver granskas och motiveras i ljuset av de klimatpolitiska målen. Investeringar som bidrar till att långsiktiga klimatmål kan nås bör därför ges betydligt större tyngd än i dag. Den kommande infrastrukturpropositionen ger regeringen möjlig- het att tydliggöra denna inriktning. 
 Genom att den transportslagsövergripande infrastruktur- planeringen vidareutvecklas skapas bättre förutsättningar för den önskvärda utvecklingen. För att bana väg för ett myndighetsarbete med en mer övergripande systemsyn, bör en sammanslagning av trafikverken övervägas och utredas närmare. 
 Genom utbyggnad, bättre underhåll och förbättrad integrering av transporterna bör järnvägen långsiktigt kunna bidra till att minska Sveriges utsläpp av växthusgaser. 
 Beredningen föreslår att kapaciteten på järnväg för såväl gods- som persontransporter ska öka med minst 50 procent till 2020 förutsatt att investeringarna är samhällsekonomiskt lönsamma. Investeringar som medför att järnvägsresor kan ersätta flyg bör prioriteras särskilt. Förutsättningar för höghastighetståg mellan storstads- områden behöver snarast utredas. 
 Beredningen föreslår vidare att Sverige bör verka inom EU för att infrastrukturinvesteringar riktas så att mer gods kan transporte- ras på järnväg och med fartyg. Korridorer för sådana transporter behöver etableras och viktiga hamnar moderniseras. Arbetet inom EU för att minska även andra hinder för transporter med järnväg och med sjöfart bör också prioriteras. 
 281 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beredningen vill slutligen lyfta fram att insatser som förbättrar kollektivtrafiken och gör den mer attraktiv för potentiella resenärer bör stödjas mer än i dag. 
  
 14.4 
  
 Samhällsplanering för en transportsnål bebyggelseutveckling 
  
 14.4.1 
  
 Bakgrund 
  
 Samhällsplanering är ett brett begrepp som kan innefatta många skilda åtgärder och beslut. Bättre samhällsplanering är av strategisk betydelse för att långsiktigt minska samhällets resurs- och energi- förbrukning och kan lägga grunden för långtgående utsläpps- minskningar. Hittills har kraven på att minimera transportbehov och utsläpp av växthusgaser haft en relativt svag ställning inom samhällsplaneringen. Tillkomsten av nya verktyg, som miljö- bedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar, har i viss ut- sträckning ökat miljöaspekternas status i samhällsplaneringen. Trots detta går utvecklingen inte mot en resurssnål samhälls- och bebyggelsestruktur, som minimerar behoven av energi, transporter och därmed klimatpåverkan. Ett exempel är utglesningen av be- byggelsen som bl.a. innebär att tätorternas areal har ökat med 50 procent under de senaste 40 åren medan invånarantalet bara ökat med 37 procent (SOU 2005:77). 
 Plan- och bygglagen, miljöbalken och tillämpning av lagarna i planprocessen 
 Plan- och Bygglagen (PBL) är det huvudsakliga verktyget och styrinstrumentet för samhällsplanering tillsammans med de krav på miljöbedömningar som preciseras i miljöbalken. Lagarna är överlag allmänt hållna. Det saknas preciseringar, tydliga målsättningar och krav på förbättringar av miljön, t.ex. i form av minskade koldioxid- utsläpp som ett resultat av planering. 
 Tillämpningen av lagarna sker vid upprättande av kommunernas översiktsplaner och detaljplaner, vid justeringar av dessa, i samband med att områdesbestämmelser upprättas samt vid bygglovgivning och bygganmälan. 
 282 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att genomföra lagstiftningen. Det ur ett övergripande perspektiv viktigaste doku- mentet är översiktsplanen. Statliga myndigheter, som länsstyrelsen och Boverket, har en stödjande roll gentemot kommunerna. Länsstyrelsen har också en tillsynsuppgift när det gäller plan- ärenden. 
 I dag ställs krav på miljöbedömningar och miljökonsekvens- beskrivning vid upprättande av översiktsplan, detaljplan och pro- gram samt vid revideringar. Dock krävs att kommunen först gör bedömningen att planen medför en betydande miljöpåverkan (miljöbalken 6 kap 11 §). 
 Kommunernas resurser och kompetens brister ibland när plan- och bygglagen tillämpas. Regeringen har i budgetpropositionen för 2008 föreslagit ett anslag om 10 miljoner kronor för stöd till läns- styrelser och berörda statliga myndigheter för PBL:s tillämpning. 
 Trots att plan- och bygglagen tillsammans med miljöbalken innehåller vissa krav och bestämmelser vars syfte är att minska miljöpåverkan är andra mål ofta överordnade när beslut fattas om lokalisering och etablering av ny bebyggelse och verksamhet. De kanske mest konkreta kraven för att minimera miljöpåverkan återfinns i plan- och bygglagens 2 kapitel 2 § 
 Planläggning 
 T  
 skall främja . goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror  
 och i 3 § 
 Bebyggelse 
 T  
 skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till . möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice. 
 T 
  
 Direkta formuleringar som syftar till att minimera växthusgas- utsläpp saknas däremot helt. De utredningar inom området som nu är aktuella, Miljöprocessutredningen och Byggprocessutredningen, har inte heller i uppdrag att belysa möjligheterna att stärka PBL i detta avseende. 
 Samordning av planering 
 Plan och bygglagen och övrig lagstiftning, som är tillämplig vid planering, saknar också i hög grad verktyg för samordning mellan kommuner. Det som finns är en ingripande möjlighet för läns- 
 283 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 styrelsen att upphäva en detaljplan om den visar på brister i mellankommunal samordning (PBL 12 kap 1§). Plan- och Bygg- lovskommittén konstaterade att 
 De 
 T  
 beslut som kan fattas med stöd av PBL är begränsade till kom- munens yta, medan flertalet miljömål kräver insatser på mellan- kommunal och regional eller i vissa fall på nationell nivå. 
 Kommittén förordar en förstärkt roll för länsstyrelsen för att främja mellankommunal planering. 
 Ansvarskommittén pekar i sitt slutbetänkande, Hållbar sam- hällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10), också på fördelarna med en utvecklad mellankommunal planering för transportinfrastruktur och kommunaltrafik. Utredaren menar att det är möjligt att med dagens lagstiftning skapa fler region- planeringskontor än de som finns i dag. 
 Länsstyrelsens ansvar för samordning är begränsat till vissa mellankommunala frågor. Frågan om att minimera växthusgas 
 T  
 - utsläpp, t.ex. genom klok infrastrukturplanering och 
 T  
 transport- minimering, ingår inte i nuvarande uppdrag till länsstyrelsen av- seende tillsyn i samband med att en plan upprättas. Lag 
 T  
 (1998:839), 9 § anger att: 
 Länsstyrelsen 
 T  
 skall under utställningstiden avge ett gransknings- yttrande över förslaget. Av yttrandet skall framgå om . bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till, de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. 
 Länsstyrelserna saknar dessutom ofta nödvändiga resurser för att på djupet kunna granska planer och initiera mellankommunal samverkan. 
 Miljökvalitetsmål 
 Plan- och bygglagen innehåller krav på att visa hur planerna bidrar till att uppfylla miljökvalitetsnormer. Däremot saknas krav på att samhällsplaneringen ska styra mot miljökvalitetsmålen, t.ex. Begränsad klimatpåverkan. Miljökvalitetsnormerna kan ibland snarast styra mot mer utglesad bebyggelse om de tillämpas strikt. Miljömålet God bebyggd miljö innehåller ett delmål som har bäring på minskade växthusgasutsläpp och transportbehov. Boverket föreslår i sin fördjupade utvärdering av miljömålen (Bo- 
 284 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 verket, 2007) att delmålet rörande planeringsunderlag ska nås 2015, istället för nuvarande måldatum 2010, samtidigt som man föreslår vissa förtydliganden rörande behovet av miljöanpassade tran- sporter. Krav på att konkreta åtgärder ska vidtas eller på en viss specificerad minskning av transportbehovet eller energiåtgången liksom på viss ökning av andelen förnybara energikällor saknas dock i det aktuella delmålet. 
  
 14.4.2 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen anser att strävan att minimera växthusgasutsläpp bör genomsyra samhällsplaneringen. Lagstiftningen inom plan- och byggområdet bör omformas. Länsstyrelsernas stödjande och över- vakande roll bör stärkas och tillämpningen av lagarna förbättras. Detta bör kunna ske genom att 
  
 1. 
  
 Öka kommunernas mandat och skyldigheter att verka för minskan- de transportbehov och lägre växthusgasutsläpp vid upprättande av plan 
  
 Kommunernas möjligheter och skyldigheter att ta nödvändiga hänsyn för att minska transportbehoven vid översiktsplanering bör stärkas. Plan- och bygglagen/Miljöbalken bör omformas så att det vid varje upprättande av plan, eller revidering av sådan, ska ställas krav på att redovisa hur planen bidrar till att minska växthusgas- utsläppen, t.ex. genom att minimera transportbehoven och minska energianvändningen. Detta kan ske genom lämplig lokalisering av olika slag av bebyggelse och genom att tillgänglighet till kollek- tivtrafik prioriteras och dagens parkeringsnorm ses över. För att skapa nödvändiga sanktionsmöjligheter bör också länsstyrelsen när det gäller utsläpp av växthusgaser, på samma sätt som gäller för hälsa och säkerhet, ges möjlighet att ändra en plan, dvs. formellt upphäva, som inte uppfyller kriterierna i lagstiftningen. 
  
 2. 
  
 Förstärka stödfunktionen och tillsyn samt skapa verktyg för att samordna kommunal planering 
  
 Sverige saknar en samordnad lagstiftning om regional utvecklings- planering. I förordningen (2007:714) om regionalt tillväxtarbete stadgas dock att samordning med bland annat kommunens över- siktsplanering särskilt ska eftersträvas i arbetet. Beredningen anser att samordningen mellan kommuner bör förstärkas. Länsstyrelsen bör ges en starkare roll för samordningen genom ett tydligt mandat 
 285 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 att initiera och driva samordningsfrågor samt tydligare bestäm- melser om statlig kontroll och ingripande i de fall en lämplig mellankommunal samordning inte kommer till stånd. Ansvars- utredningens förslag rörande organisationen av mellankommunalt samarbete bör beaktas vid den närmare utformningen av bestäm- melserna. 
  
 14.5 
  
 Drivmedelsskatter, kilometerskatter och trängselskatter 
  
 14.5.1 
  
 Bakgrund 
  
 Priser på drivmedel, koldioxid- och energiskatter 
 Det finns ett samband mellan låga priser på fossila drivmedel, ett utspritt tätortsboende och hög drivmedelskonsumtion per bil och per capita. Nivån på ett lands drivmedelsskatter påverkar driv- medelspriset och har därför stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av landets transportsystem. Men nivån påverkar också utvecklingen på kortare sikt. Höjs priset/drivmedelsskatten ökar efterfrågan på mer bränslesnåla bilar, äldre bilar med hög bränsle- förbrukning skrotas tidigare, bilarna körs bränslesnålare och en överflyttning sker till andra transportslag. 
 Drivmedel beskattas i Sverige med energiskatt, koldioxidskatt och moms. Beskattningen har till en del fiskala syften, dvs. att få inkomster till statskassan, och till en del bredare miljömässiga och rena klimatpolitiska syften. Den samlade beskattningen på driv- medel i Sverige, liksom i flera andra  
 EU-länder, 
  är i ett globalt perspektiv relativt hög. 
 Tabell 14.1 Energiskatt och koldioxidskatt på drivmedel från 1 jan 2008 (kronor per liter) 
  
 Energiskatt 
  
 Koldioxidskatt 
  
 Summa 
  
 Bensin miljöklass1 
  
 2,95 
  
 2,34 
  
 5,29 
  
 Diesel miljöklass1 
  
 1,28 
  
 2,88 
  
 4,16 
  
 Källa: Skatteverket 
 . 
  
 286 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 Energiskatten på diesel är betydligt lägre än motsvarande skatt på bensin. Skillnaden uppgår till ca 2 kr per liter om hänsyn tas till att diesel har ett högre energiinnehåll än bensin. Fordonsskatten är samtidigt högre på personbilar som använder diesel jämfört med bensinbilar, för att den samlade beskattningen ska bli mer teknikneutral. En förklaring till den lägre skatten på dieselbränsle är att diesel till stor del används för långväga godstransporter. 
 Drivmedelspriserna bestäms både av produktpriserna på bensin och diesel och den gällande skattenivån i landet. Produktpriserna bestäms i sin tur i hög grad av det rådande världsmarknadspriset på olja. Detta pris sätts i dollar varför den aktuella växelkursen också påverkar prisnivån i Sverige. Oljepriset har sett över en längre period varierat och ökat mycket kraftigt under 2007. 
 Ökande produktkostnader har medfört att det reala priset på bensin och diesel har ökat något de senaste 10 åren. Genomslaget på drivmedelspriset av ökande produktkostnader har dock dämpats genom att bolagen reducerat sina marginaler. Trots de ökande råoljepriserna under det senaste året har produktkostnaderna, i svenska kronor, snarare minskat något under 2007 som följd av att dollarn sjunkit kraftigt i värde. Dagens (januari 2008) drivmedels- priser är därför inte högre än de priser som använts i Energi- myndighetens och Naturvårdsverkets prognos, trots att prognosen utgick från ett betydligt lägre råoljepris. 
 I det internationella energiorganet IEA:s, senaste energiscena- rios, (IEA, 2007) redovisas bedömningar av hur priserna på råolja, naturgas och kol kan komma att utvecklas fram till 2030. Priserna hamnar något högre än IEA:s tidigare bedömningar, främst p.g.a. att utbyggnaden av ny produktionskapacitet har gått långsammare än vad IEA antagit. Oljepriset kan, enligt IEA, komma att sjunka från dagens nivåer till 57 dollar per fat till 2015 för att därefter stiga något till 62 dollar per fat till 2030. Men IEA menar samtidigt att priset kommer att fortsätta fluktuera kraftigt, och att de pris- antaganden man gör är mycket känsliga för faktorer som handlar om i vilken utsträckning och takt planerade investeringar i utökad produktion genomförs,  
 OPEC-ländernas 
  produktionsöverenskom- melser, framtida geopolitiska spänningar och utvecklingen av till- växten i länder som Kina och Indien. 
 Sammanfattningsvis är ändå IEA:s bedömning att det genom- snittliga råoljepriset fram till 2030 bör komma att ligga på en nivå som är lägre än dagens. Prisutvecklingen på kort sikt är enligt IEA dock mycket osäker. Om råoljepriserna och produktpriserna på 
 287 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 bensin och diesel stiger ytterligare kommer det att slå igenom på bensin- och dieselpriset till konsumenterna. 
 Förslag till ändrade skattenivåer 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket framhåller i underlaget till Kontrollstation 2008 (Energimyndigheten och Naturvårds- verket, 2007) att skatten på bensin- och diesel behöver höjas för att klimatmålen till 2020 och på längre sikt ska vara möjliga att nå. Myndigheterna föreslår att skatten på bensin- och diesel år 2008 höjs med 75 öre per liter; med moms motsvarar det en höjning med ca 1 krona per liter. Storleken på höjningen motiveras bl.a. av att den motsvarar sänkningarna av energiskatten på bensin och diesel under perioden  
 2000–2005, 
  samtidigt som koldioxidskatten stegvis höjdes. Omräknat till bensinpris motsvarar förslaget en ökning av priset till ca 12,7 kr/l (jämfört med 2007 års genomsnittliga bensin- pris). För diesel motsvarar förslaget en ökning av priset till ca 11,9 kr/l (jämfört med 2007 års genomsnittliga dieselpris). 
 Myndigheterna föreslår att skattesatserna på bensin och diesel därefter justeras, utifrån utvecklingen av konsumentprisindex, KPI, som redan görs idag och den reala  
 BNP-utvecklingen 
  år från år. Förslaget motiveras av att det finns ett tydligt samband mellan ekonomisk tillväxt (BNP– och inkomstutveckling), trafiktillväxten, vägtrafikens energieffektivitet och den samlade drivmedelskonsum- tionen. Sedan 1994 har koldioxid- och energiskatten på drivmedel årligen realvärdesäkrats genom en omräkning med konsumentpris- index (KPI). Ur fiskal synpunkt är detta motiverat för att behålla det reala skatteuttaget. Men det är enligt myndigheternas upp- fattning också viktigt att ekonomiska styrmedel, som syftar till att minska negativa miljöeffekter, sätts på en sådan nivå att hänsyn tas till inkomstutvecklingen, och samhällets ekonomiska tillväxt. Det finns därför enligt myndigheterna motiv att inte bara indexera bränsleskatterna med inflationen (mätt med KPI) utan även med den reala  
 BNP-utvecklingen. 
  
 De sammantagna effekterna i form av minskade utsläpp av koldioxid av de båda förslagen beräknades till 1,4 miljoner ton /år 2020. Skattehöjningen som följer av att nivån på skatten räknas upp med  
 BNP-utvecklingen, 
  utöver den  
 KPI-indexering 
  som görs i dag, skapar också förutsättningar för ytterligare minskande utsläpp från transporter perioden efter 2020. 
 288 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 Enligt myndigheterna bör dessutom energiskatten på diesel- bränsle successivt höjas till en med bensin likvärdig beskattning, sett till energiinnehållet. Samtidigt föreslås att den förhöjda fordonsskatten för dieselbilar tas bort. En styrning av bränsleför- brukningen via skatten på drivmedel är att föredra framför en styrning via fordonsskatten, eftersom fordonsskatten är oberoende av körsträcka. Det bör, enligt myndigheterna, också utredas om det är möjligt att återbetala delar av den inbetalda energiskatten på dieselbränslet till lastbilsåkerier som kompensation för höjningen av energiskatten. 
 Statens institut för kommunikationsanalys, SIKA, föreslår att koldioxidskatten på bensin och diesel bör höjas, men menar att nivån på höjningen, till skillnad från förslaget om stegvis höjning med BNP, bör bestämmas utifrån de mål för koldioxidsläppen som beslutas (SIKA, 2007a). SIKA har genomfört en rad beräkningar av vilka skattehöjningar som krävs för att exempelvis det transport- politiska målet om en stabilisering av koldioxidutsläppen i transportsektorn till 2010 ska kunna nås. 
 I Tilläggsuppdraget till Klimatberedningen redovisar Energi- myndigheten och Naturvårdverket ett bearbetat underlag baserat på SIKA:s beräkningar (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007). En höjning av skatten på bensin och diesel till en kol- dioxidskattenivå på 215 öre/kg innebär exempelvis ett ökat pris på drivmedel med ca 3,30 kr/liter jämfört med dagens nivåer. En sådan höjning av drivmedelspriserna beräknas leda till utsläppsminsk- ningar år 2020 på mellan  
 2-2,8 
  miljoner ton koldioxid per år om den införs de närmsta åren. Effekten varierar beroende på hur prisökningen kan komma att påverka antalet fordon som drivs med biodrivmedel (eller el) till år 2020. 
 Även andra nivåer på höjningar av skatten på bensin och diesel kan vara aktuella och har diskuterats i Klimatberedningen. I tabellen nedan sammanfattas beräknade utsläppseffekter från några olika nivåer på skattehöjningar. 
 289 
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter SOU 2008:24 
 Tabell 14.2 Sammanfattning av aktuella skatteförslag med beräknade utsläppseffekter 
  
 Förslag till 
  
 Beräknad utsläppseffekt år 2020, miljoner 
  
 skatteökning/prisökning 
  
 ton/år 
  
 40 öre per liter 
  
 0,3 
  
 70 öre per liter 
  
 0,6 
  
 100 öre per liter 
  
 0,8 
  
 3 kr och 30 öre per liter 
  
 2-2, 
  8 
  
 Årlig BNP och KPI justering till 
  
 0,5 
  
 år 2020 
  
 Källa: Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007, Klimatberedningen. 
 Beräkningarna av vilka utsläppsminskningar som kan följa av höjda drivmedelspriser är osäkra. De bygger i hög grad på historiska samband när det gäller priskänslighet och tar därmed inte hänsyn till t.ex. ändrade värderingar och/eller eventuella teknikgenombrott i sektorn. Detta tillsammans med de tidigare redovisade osäker- heterna om produktprisernas utveckling talar för att beslut om skatteförändringar bör ske stegvis. 
 Riksdagen har nyligen beslutat om att höja skatten på bensin med knappt 30 öre/liter för bensin av miljöklass 1 och skatten på diesel av miljöklass 1 och 2 med 55 öre/liter. Skatten på miljöklass 3 diesel höjdes samtidigt med 30 öre/liter för att öka pris- konkurrensen på området. För att inte förändra skattevillkoren mellan personbilar som drivs med diesel respektive bensin sänktes samtidigt fordonskatten på dieselbilar. Riksdagen beslutade sam- tidigt om en höjning av reseavdraget. 
 Reseavdraget 
 Avdrag från inkomst av tjänst får göras för resor till och från arbetet utgående från resenärens faktiska kostnader. Eftersom gränsen för avdrag är 7 000 kronor kan avdrag vanligen inte göras för kollektivtrafikresor men görs för arbetsresor med bil. 
 Flera utredningar (Kollektivtrafikkommittén SOU 2003:67, Vägverket/Banverket Koll framåt 2007 m.fl.) har framfört att rese- avdraget bör förändras till att enbart baseras på reslängd, oberoende av transportslag, på liknande sätt som i Norge och Danmark. Därmed ges ett ökat incitament till att resa kollektivt för personer 
 290 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 som har långa arbetsresor. Det stora flertalet resenärer påverkas inte av en omläggning av systemet. 
 En konsekvens av en sådan ändring kan vara att den medför kostnadsökningar för hushåll i glesbygden med mycket begränsad tillgång till kollektivtrafik och små möjligheter till alternativ till bilen för att ta sig till och från arbetet. I konstruktionen av ett förändrat reseavdrag bör även ingå möjlighet till undantag eller kompensation för glesbygdsområden. Det kan medföra att den sammanlagda statsfinansiella kostnaden för reseavdraget kan be- höva öka något jämfört med dagens system. 
 En omläggning av reseavdraget med ovanstående inriktning har inte utretts i alla detaljer. Tidigare utredningar i Sverige (bl.a. Finansdepartementet 2006) och erfarenheter från Norge och Danmark bör kunna utgöra en bra grund för en sådan analys. 
 Kilometerskatt 
 Införande av kilometerskatt för lastbilar har utretts och diskuterats länge. Kilometerskatten togs bort i samband med att Sverige blev medlem i EU. Regering och riksdag har vid ett flertal tillfällen uttalat en positiv grundinställning till att återinföra skatten. Det skulle ge incitament för energieffektivare godstransporter och därmed reducera utsläppen av koldioxid från lastbilstransporter. Energimyndigheten och Naturvårdsverket stödjer i underlaget till kontrollstation 2008 att en kilometerskatt för lastbilar införs enligt de principer som las fram av Vägtrafikskatteutredningen (SOU 2004:63). Myndigheterna menar samtidigt att kilometerskatt inte är att betrakta som ett direkt klimatstyrmedel, men att det ändå är av intresse att väga in konsekvenserna för växthusgasutsläppen vid ett införande av styrmedlet. Kilometerskatten kan ses som ett komple- ment till energi- och koldioxidskatter på drivmedel. En kilometer- skatt för lastbilar på den nivå som Statens Institut för Kommuni- kationsanalys (SIKA) och Institutet för Tillväxtpolisiska Studier (ITPS) har föreslagit (SIKA/ITPS 2007a) beräknas till år 2020 begränsa ökningen av godstransporter på väg och leda till sänkta koldioxidutsläpp på ca 0,4 miljoner ton/år. 
 Sverige deltar i ett samarbete med några andra  
 EU-länder 
  om avgifter för godstransporter på väg. Dessa avgifter regleras av Vägavgiftsdirektivet (direktiv 2006/38/EG) som innehåller bestäm- melser om uttag av vägtullar, vägavgifter och fordonsskatter för 
 291 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 tunga fordon. Kilometerskatt för tunga fordon kan vara ett effek- tivt styrmedel att ersätta dagens Eurovinjettsystem med. Det möjliggör att en avgift baserad på körsträcka tas ut på alla tunga fordon, oavsett var de tankar. Påverkan på konkurrensförhållanden mellan inhemska och utländska åkerier utjämnas på detta sätt. 
 Några länder har redan infört ett kilometerskattesystem (Tysk- land, Österrike, Schweiz och Tjeckien) och flera är på väg. En kilometerskatt syftar främst till att minska externa kostnader för- utom koldioxidutsläpp, dvs. slitage, buller samt utsläpp av partiklar, kväveoxider och svaveldioxid. En kilometerskatt kan baseras på principen om marginalkostnadsprissättning. Av SIKA och ITPS analyser framgår att positiva effekter, bl.a. på utsläppen av koldioxid, kan förväntas av en kilometerskatt, men myndigheterna menar samtidigt att det krävs att de samhällsekonomiska fördelarna uppväger system- och administrationskostnaderna för att ett införande av skatten ska vara motiverat. Tekniskt avancerade lös- ningar kan bli kostsamma och enklare lösningar bör därför utredas innan beslut tas om införande av en kilometerskatt. 
 Effekterna på produktion och sysselsättning bedöms generellt som små, men variationen är stor inom olika branscher och mellan regioner. För att få avsedd effekt bör kilometerskatten också differentieras med avseende på fordonens vikt och miljöklass. SIKA och ITPS analyser indikerar sammantaget att systemkost- naderna och vinsterna till följd av kilometerskatter är av samma storleksordning. Systemkostnaderna kan reduceras om den elek- troniska utrustning som ska användas för betalning av kilometer- skatten kan utnyttjas även för andra ändamål (SIKA och ITPS, 2007b). 
 Trängselskatter 
 Trängselskatter syftar, liksom kilometerskatter, inte i första hand till att reducera klimatpåverkan från vägtrafiken utan till att just minska trängsel och reducera miljöpåverkan i stadskärnor. Men de bidrar till att utsläppen av koldioxid minskar, genom minskad trafik och genom den effektivisering som sker av trafiken i området med skatt. 
 Trängselskatten i Stockholm kan, enligt SIKA, (SIKA 2007a) ses som ett första steg mot en regional prissättning av väg- utrymmet. När energi- och koldioxidskatter används som huvud- 
 292 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 sakliga styrmedel för att internalisera de externa effekterna från trafiken, betalar bilister i glesbygd samma skatt som bilisterna i tätortsområden. Med en ökad regional differentiering av transport- politikens styrmedel ökar förutsättningarna för att biltrafik beskattas mer i de områden där bilens kostnader för samhället är högst och där bilen i högre grad kan ersättas av kollektiva transportmedel. 
 Trängselskatt har införts i Stockholm genom riksdagsbeslut. Kommunen kan inte besluta om förändringar i avgiftssystemet och inte heller om hur intäkterna ska användas, eftersom det är fråga om en skatt. Om andra kommuner vill införa liknande system ställs de inför samma hinder. Grundlagsutredningen (dir. 2004:96) har i uppgift att se över hur regeringsformen kan ändras så att rätten att ta ut trängselskatt delegeras till kommuner. Det är enligt utred- ningens expertgrupp möjligt att genomföra en sådan förändring i lagstiftningen men det är samtidigt frågan om en betydande ändring. 
  
 14.5.2 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen konstaterade i kapitel 13 att en utvidgning av EU:s handelssystem till att även omfatta vägtransporter är önskvärd på sikt. Skälen är desamma som för sjöfart och flyg. 
 Beredningen förordar, i avvaktan på att vägtransporter på längre sikt kan komma att ingå i ett  
 EU-gemensamt 
  handelssystem, att den fortsatta styrningen på nationell nivå huvudsakligen sker via drivmedelskatterna. 
 Beredningen vill påminna om de principiella fördelarna med en bred, likformig beskattning av drivmedel. Beskattningen främjar på en rad sätt en effektiv användning av fossila drivmedel, ett bränslesnålt körsätt, val av bränslesnåla fordon och färdmedel samt fossilfria alternativ som el- och vätgasfordon och biodrivmedel. 
 Beredningen föreslår därför höjningar av drivmedelskatterna. Beredningen gör bedömningen att skatten på bensin och diesel behöver höjas för att uppsatta klimatmål till år 2020 och på längre sikt ska vara möjliga att nå, och så länge som vägtransporter inte ingår i ett  
 EU-gemensamt 
  handelssystem. Vid en höjning av dessa skatter behöver dock hänsyn tas till negativa fördelningseffekter som kan uppstå. Sådana effekter bör dock i första hand inte hanteras och kompenseras inom systemet för skatter och avgifter 
 293 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 på utsläpp av växthusgaser, eftersom det i så fall skulle undergräva den önskade effekten i form av minskade utsläpp. 
 Negativa fördelningseffekter kan motverkas, t.ex. genom en mindre justering av reseavdraget som inte fullt ut motsvarar höjningen av drivmedelsskatten. Principen för reseavdraget bör förändras så att det endast kopplas till reseavstånd, oberoende av transportslag, på liknande sätt som i Norge och Danmark. Hur förslaget ska utformas i detalj behöver särskilt utredas. 
 För att hinna ge full effekt till 2020 och bidra till en betydande minskning av koldioxidutsläppen i Sverige behöver priset på bensin och diesel bli högre redan de närmaste åren. Ett steg i den rikt- ningen har tagits i och med den skattehöjning som infördes 2008. 
 Beredningen finner att skatten på bensin och diesel, utöver  
 2008-års 
  höjning, behöver höjas till en nivå som motsvarar en prisökning på ungefär 70 öre per liter jämfört med nuvarande pris- nivåer. 
 Med nuvarande prisnivåer avser Beredningen 2007 års genom- snittliga prisnivåer på bensin och diesel uppräknade med den skattehöjning som införts från 2008. 
 Skattenivåerna på bensin och diesel bör därefter höjas stegvis år från år för att bidra till att de klimatpolitiska målen nås. En utgångspunkt bör vara att skatten höjs i enlighet med den reala  
 BNP-utvecklingen. 
  Höjningen adderas till den indexuppräkning av skattenivån med KPI som redan görs. 
 Nivån på skattehöjningarna bör också ta utgångspunkt i hur utsläppen utvecklas mot uppsatta mål. Utvecklingen av världsmark- nadspriserna på olja och produktpriserna (i svenska kronor) på bensin och diesel behöver också vägas in. 
 Utvecklingen av drivmedelsskatterna i våra grannländer kan också behöva vägas in då stora skillnader i drivmedelspriser mellan länder kan leda till en omfattande gränshandel utan att utsläppen minskar. 
 Det bör införas en kilometerskatt för tunga lastbilstransporter i Sverige senast 2011, förutsatt att en teknik med rimliga system- kostnader är tillräckligt väl utvecklad. Systemet ska utformas så att hänsyn kan tas till transporter inom skogsnäringen som saknar alternativ till transport på väg och på ett sätt som är förenligt med EU:s konkurrensregler. Kilometerskatten kan ses som ett komple- ment till skatter på drivmedel. Kilometerskatten gör det möjligt att en avgift baserad på fordonets körsträcka kan tas ut på alla tunga fordon oavsett var de tankar. 
 294 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 Trängselskatter syftar inte i första hand till att reducera trafikens klimatpåverkan men ger ett bidrag till att utsläppen av koldioxid minskar. Trängselskatter gör det möjligt att differentiera det pris som sätts på transporter i olika delar av landet. Coffey ningen är av uppfattningen att de kommuner och regioner som så önskar ska ges möjlighet att införa trängselskatter och ges rätten att besluta om hur intäkterna ska användas. 
  
 14.6 
  
 Biodrivmedel och andra alternativa tekniker med låga utsläpp av växthusgaser 
  
 14.6.1 
  
 Bakgrund 
  
 Utvecklingen inom EU 
 Biodrivmedel stod 2005 för omkring en procent av den totala drivmedelsanvändningen inom EU. Användningen har ökat snabbt under de allra senaste åren. Det är s.k. biodiesel (främst raps- metylester, RME) som dominerar och utvecklingen påverkas i hög grad av vad som händer i Tyskland. Landet stod 2005 för ungefär hälften av EU:s samlade användning av biodrivmedel. 
 Det har tidigare främst varit jordbrukspolitiska skäl bakom initiativen att öka användningen av biodrivmedel, men använd- ningen har också motiverats av att den leder till ett minskat olje- beroende. Under de allra senaste åren har möjligheten att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser kommit mer i förgrunden. 
 För att skapa förutsättningar för att EU:s bindande, men villkorade, 10 procent mål (se kapitel 6) ska kunna nås har Euro- peiska kommissionen tagit fram ett förslag till ramdirektiv. I för- slaget till direktiv från januari 2008 (KOM (2008)19) anges bl.a. 
  
 Andelen energi från förnybara energislag ska utgöra minst 10 procent av den totala bensin- och dieselkonsumtionen i transportsektorn 2020 i EU och i respektive medlemsland. 
  
 Användning av el från förnybara energislag får räknas med, förutsatt att ingen dubbelräkning sker med användningen i andra sektorer. 
  
 För att ett biodrivmedel ska få räknas av mot målet, måste framställningen av drivmedlet i fråga uppfylla vissa hållbarhets- kriterier. De omfattar kolbalans i odling, biologisk mångfald 
  
 295 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 samt ett beräknat koldioxidnetto vid livscykelanalys. Om uppgifter saknas från en livscykelanalys kan i direktivet angivna schablonvärden användas. Biodrivmedel med ett koldioxidnetto som understiger 35 procent får inte räknas av mot målet. Medlemsländerna ska utveckla regelsystem för att se till att kriterierna uppfylls. Bilaterala och multilaterala avtal samt frivilliga system för hållbarhets/miljöcertifiering kan, efter att de har godkänts av kommissionen, användas för att säkerställa att kriterierna uppfylls. 
 Förslaget ska nu förhandlas i rådet och parlamentet, och kan komma att förändras på många sätt under den fortsatta processen. 
 Kommissionen prioriterar dessutom utveckling av den s.k. andra generationens biodrivmedel. Det knyts stora förhoppningar till att tekniker för att framställa sådana biodrivmedel kommer att introduceras kommersiellt inom en tio års period. Den andra generationens drivmedel kan utnyttja lignocellulosa från exempel- vis skogsrester, annat organiskt avfall och energiskog. Resursbasen för drivmedelsframställningen blir bredare och biodrivmedlen kan framställas på ett resurs- och energieffektivare sätt jämfört med de drivmedel som framställs från spannmål och oljeväxter i dag. Den andra generationens biodrivmedel riskerar därmed inte att konkurrera med livsmedelsproduktionen i lika stor utsträckning som dagens biodrivmedel. Biogas som framställts från organiskt avfall och jordbruksgrödor samt etanol från sockerrör har redan egenskaper som gör att de, när det gäller resurs- och energieffek- tivitet, delvis är jämförbara med den andra generationens biodriv- medel. Etanol från sockerrör kan också konkurrera kostnads- mässigt. Även andra grödor, som är anpassade för odling i tropiska länder, skulle kunna utgöra råvaror för framställning av biodriv- medel med högt energiutbyte. För att uppmuntra introduktion av drivmedel som framställts från andra råvaror än livsmedelsgrödor, anges i kommissionens förslag till direktiv om förnybar energi att drivmedel framställda från avfall, jordbruks- och skogsrester, energigrödor och lignocellulosa ska få räknas dubbelt när målet ska uppfyllas. 
 Ytterligare en förutsättning för att användningen av biodriv- medel ska kunna öka snabbt och till lägre kostnader är att möjligheterna att blanda in biodrivmedel i bensin och diesel ökar. För närvarande behandlas ett förslag till förändring av det s.k. bränslekvalitetsdirektivet (direktiv 98/70/EG) i ministerrådet. Om 
 296 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 förslaget antas av rådet och parlamentet kommer det inom några år att vara tillåtet att marknadsföra en bensinkvalitet med en hög andel biodrivmedel (max 10 procent etanol) vid sidan av vanlig bensin, som får innehålla högst 5 procent etanol. I förslaget till direktiv om förnybar energi, se ovan, har kommissionen dessutom infört två nya dieselspecifikationer som gör det tillåtet att blanda in 7 respektive 10 procent biodiesel i diesel. 
 Förslaget till ändring av bränslekvalitetsdirektivet innehåller även nya regler som innebär att bränsleleverantörerna blir skyldiga att övervaka och rapportera bränslenas livscykelutsläpp av växthus- gaser. Från 2011 föreslås leverantörerna även bli skyldiga att reducera utsläppen från de bränslen man säljer med 1 procent per energienhet och år fram till och med 2020. Det är upp till drivmedelsleverantören att bestämma hur minskningen ska gå till. Det kan vara frågan om ökad försäljning av biodrivmedel, men det kan också handla om att åtgärder vidtas vid raffinaderier. Kom- missionen kommer att behöva se över samspel och överlapp mellan bränslekvalitetsdirektivet och direktivet om förnybar energi. 
 Energiskattedirektivet (direktiv 2003/96/EG) ger medlems- länderna möjlighet att tillämpa en reducerad skattesats för biodriv- medel. Möjligheten försvinner dock, enligt direktivet, om bindande regler införs om användning av biodrivmedel. Hur denna bestäm- melse ska tolkas är osäkert i dagsläget. 
 EU tillämpar tull på biodrivmedel. Syftet är att bygga upp inhemsk europeisk biodrivmedelsindustri och öka försörjnings- tryggheten. Den svenska regeringen verkar inom EU för att tullen på etanol tas bort, eftersom import av sockerrörsetanol från exem- pelvis Brasilien innebär att koldioxidminskningar med hjälp av biodrivmedel kan ske mer klimat- och kostnadseffektivt jämfört med etanol från spannmål. 
 Introduktion av biodrivmedel och andra alternativa tekniker i Sverige 
 I Sverige uppgick användningen av biodrivmedel till ca 3,1 procent under 2006 (Energimyndigheten, 2007). Sverige har näst efter Tyskland högst andel biodrivmedel inom EU. Användningen har fortsatt öka under 2007. I Sverige är det etanol som blandas in i bensin som bidrar till den största volymen, följt av rapsmetylester (RME) samt användning av etanol (E85) i s.k. bränsleflexibla bilar. 
 297 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 Huvuddelen av den etanol som används i Sverige är importerad från Brasilien. Användningen av biogas ökar också men från en lägre nivå. Cirka en procent av nybilsförsäljningen utgjordes av elhybrid- bilar under 2006 och 2007. 
 Sverige ligger även långt framme i utvecklingen av den andra generationens biodrivmedel men fortfarande återstår mycket innan de kan introduceras på marknaden. Svenska staten och fordons- industrin i landet satsar också betydande forskningsmedel på utveckling av fordonsteknik med låga utsläpp, ett viktigt område är hybridteknik. Se vidare avsnitt 12.2. 
 Bedömningar av framtida biodrivmedelspotentialer i Sverige visar att landet har betydligt gynnsammare förutsättningar att ersätta stora delar av diesel- och bensinanvändningen med inhemsk produktion jämfört med de flesta andra länder. Kommissionen mot oljeberoende (2006) föreslog att Sverige till 2020 borde kunna framställa  
 12–14 
  TWh biodrivmedel årligen, förutsatt ett genom- brott för den andra generationens biodrivmedel. Användningen av biogas antogs kunna öka till  
 3–5 
  TWh och därmed utgöra ca 20– 30 procent av den samlade produktionen. De statliga bidragen skulle enligt kommissionen inriktas mot de allra energieffektivaste och ekonomiskt mest bärkraftiga alternativen. Oljekommissionen konstaterade samtidigt att det är förhållandena på en gränsöver- skridande marknad som avgör hur produktionen och flödet av råvara, respektive färdiga biodrivmedel, kommer att utvecklas. Sverige kan på sikt komma att bli exportör av bioenergi, istället för importör, som situationen är i dag. 
 Om elhybrider som kan laddas via elnätet, s.k.  
 plug-in 
  hybrider, på sikt introduceras i större skala innebär det en effektivisering av energianvändningen i transportsektorn, samtidigt som en ökad andel av sektorns energianvändning hamnar inom ramen för EU:s system för handel med utsläppsrätter. Beräkningar från Energi- myndigheten och Naturvårdsverket ger vid handen att en 10 pro- centig andel  
 plug-in 
  fordon i Sverige år 2020 skulle öka elanvänd- ningen med omkring 0,9 1,2 TWh. 
  
 14.6.2 
  
 Styrmedel och mål på området 
  
 I Sverige finns redan en lång rad incitament på plats som främjar en omfattande introduktion av biodrivmedel i bensin och diesel och användning av fordon som kan drivas med andra drivmedel än 
 298 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 diesel och bensin. Det främsta styrmedlet bakom introduktionen är att biodrivmedlen är befriade från energi- och koldioxidskatter. Enligt en sammanställning (GSI, 2007) ger Sverige genom skatte- befrielsen bland de högsta subventionerna till biodrivmedel globalt. År 2006 infördes dessutom en lag om att tankställen över en viss storlek ska kunna tillhandahålla biodrivmedel. Lagen har kom- pletterats med bidrag till biogastankställen eftersom dessa är dyrare än tankställen för etanol. 
 Miljöbilar, främst etanol- men också  
 biogas-, 
  el- och elhybrid- bilar, stimuleras därutöver med en rad kompletterande incitament från stat och kommuner. Det handlar framför allt om att en särskild miljöbilspremie sedan april 2007 utgår vid inköp av bil som uppfyller Vägverkets miljöbilsdefinition, samt att vissa typer av miljöbilar har nedsatt förmånsvärde, slipper trängselskatt i Stock- holm och är befriade från parkeringsavgifter. Vägverkets miljö- bilsdefinition gäller dessutom som villkor i de statliga upphand- lingsreglerna. Andelen miljöbilar har också ökat kraftigt i nybils- försäljningen och kan komma att öka ännu mer under kommande år, eftersom utbudet av bilmodeller har ökat betydligt. 
 Av de beräkningar som Energimyndigheten och Naturvårds- verket gjort i tilläggsuppdraget till Klimatberedningen framgår att användningen av biodrivmedel, med dagens styrmedel, kan komma att öka fram till 2020. Hur stor ökningen blir beror i hög grad av hur försäljningen av bränsleflexibla bilar och hur priset på etanol samt tillgången till etanol som uppfyller kommande hållbarhets- kriterier kommer att utvecklas. Inom en fem- till tioårsperiod förväntas dessutom elhybridbilar, dvs. bilar med elektriska driv- system i kombination med förbränningsmotorer, komma att introduceras i större omfattning. 
 Om möjligheterna till låginblandning av biodrivmedel ökar genom ändringar i  
 EG-direktiv, 
  se ovan, kan användningen av andra energibärare än bensin och diesel komma att öka ytterligare jämfört med prognosen. Ökad låginblandning av biodrivmedel i bensin och diesel beräknas innebära 0,8 miljoner ton lägre utsläpp av koldioxid per år i Sverige år 2020 jämfört med prognos. 
 Myndigheternas beräkningar pekar mot att Sverige kan komma att uppfylla EU:s 10 procent mål med befintliga styrmedel. Om miljöbilsincitamenten fortsätter att ha lika stor effekt som de har i dag kan målet komma att uppfyllas med marginal. 
 Myndigheterna framhåller att det i dagsläget är viktigare att förstärka incitamenten för en energieffektivare bilpark och utveckla 
 299 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 nya kostnadseffektiva biodrivmedel än att genomföra en omfattan- de infasning av den första generationens biodrivmedel. 
 Som en konsekvens konstaterar myndigheterna att mer långtgående nationella mål för introduktion av biodrivmedel än vad som antagits på EU  nivå till 2020 bör övervägas först när mer långsiktigt hållbara metoder för produktion av biodrivmedel ut- vecklats. 
 På sikt kan även fordon som använder andra alternativ till bensin och diesel, t.ex. el- och vätgasfordon, visa sig ha större potential och bidra till högre energieffektivitet i transportsektorn än fordon som huvudsakligen använder biodrivmedel. Alternativen kan också kombineras, t.ex. genom att biodrivmedel används för drift av förbränningsmotorn i ett elhybridfordon. 
 Mycket talar därför för att målsättningar, som syftar till att ange hur snabbt användningen av fossila drivmedel i transportsektorn ska minska, i fortsättningen inte enbart ska kopplas till hur använd- ningen av biodrivmedel utvecklas, utan ha en bredare utformning. 
  
 14.6.3 
  
 Möjliga förändringar av styrmedlen för en fortsatt introduktion av biodrivmedel i Sverige 
  
 Energi- och koldioxidskatter, kvotplikt och drivmedelscertifikat 
 Biodrivmedel är, som tidigare nämnts, helt befriade från energi- och koldioxidskatter i Sverige. Skattebefrielsen bör enligt regeringen (prop. 2007/2008:1) förlängas till och med 2013. Om skatten på bensin och diesel höjs, som föreslås i denna handlings- plan, ökar incitamenten för användning av biodrivmedel ytterligare i Sverige. Det finns redan i dag invändningar från Europeiska kommissionen om att dagens skattebefrielse för etanol innebär en översubvention. Krav på att biodrivmedel ska vara framställda på ett hållbart sätt enligt kommande  
 EU-kriterier 
  och certifierings- system behöver också snarast införas i Sverige och utgöra villkor för att biodrivmedel i fortsättningen ska kunna bli föremål för ekonomiska incitament. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket menar att en kvot- plikt på sikt kan vara ett lämpligare sätt att stimulera in ytterligare volymer biodrivmedel än ett fortsatt skatteundantag. En kvotplikt innebär att en viss andel av försäljningen av biodrivmedel ska utgöras av biodrivmedel. Kvotplikten kan, enligt myndigheterna, på 
 300 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 ett bättre sätt säkerställa att uppsatta mål uppnås och innebär dessutom att de samlade kostnaderna för biodrivmedel blir lägre jämfört med en fortsatt skattebefrielse. 
 En kvotplikt har många likheter med ett system för driv- medelscertifikat. Skillnaden ligger i handeln med certifikat. I ett certifikatsystem ställs också krav på att en viss andel av bensin- bolagens drivmedelsförsäljning ska vara förnybar, men åtgärderna för att nå målet kan vidtas inom företaget eller köpas av andra genom särskilda drivmedelscertifikat. Drivmedelscertifikat ger en större flexibilitet än ett kvotpliktsystem förutsatt att marknaden är tillräckligt stor. 
 Endast biodrivmedel som uppfyller uppsatta hållbarhetsmiljö- kriterier, enligt de föreslagna  
 EU-reglerna, 
  förutsätts kunna använ- das för att uppfylla kvotplikten eller ingå i certifikatsystemet. Ett system med kvotplikt eller drivmedelscertifikat gör att en energi- skatt på sikt kan behöva införas på biodrivmedel. 
 Krav på ökade andelar biodrivmedel uppfylls enklast och till lägst kostnad genom låginblandning av biodrivmedel i diesel och bensin. Kravet behöver därför sättas på en relativt hög nivå för att även ge incitament till andra lösningar än låginblandning. De närmare förutsättningarna för att införa såväl ett system med drivmedelscertifikat som ett system med kvotplikt behöver utredas särskilt. 
 Investeringsbidrag till biogas som drivmedel. 
 Biogas har bäst miljöprestanda, ger störst energiutbyte och kan, om eventuella läckage av metan hålls på en låg nivå, ge det största bidraget till att sänka utsläppen av koldioxid av de biodrivmedel som används i dag. 
 Biogas kräver samtidigt mer omfattande investeringar i driv- medelsframställning, distribution och i fordon jämfört med övriga alternativ. Bidrag för framställning, uppgradering, tankställen och fordon är ofta förutsättningar för att tekniken ska komma på plats. Biogas är dessutom, som andra biodrivmedel, befriad från kol- dioxid- och energiskatt. Biogas används i första hand i kollektiv- trafik och i taxibilar för att bygga upp efterfrågan och minska kostnaderna. 
 Rötning av hushållsavfall och organiskt avfall från industrin lik- som uppgradering av rötgas från avloppsreningsverk till transport- 
 301 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 drivmedel beräknas vara relativt kostsamma klimatåtgärder. Detta förutsätter dock att framställning och användning av biogas som transportdrivmedel enbart räknas som en åtgärd som syftar till att begränsa klimatpåverkan, utan att värdet av rötning som avfalls- behandlingsmetod vägs in. 
 Investeringsstödet för klimatåtgärder (Klimp) har varit ett betydelsefullt styrmedel för utbyggnaden av anläggningar för rötning och uppgradering av biogas. Tidigare har även bidrag från det Lokala Investeringsprogrammet, LIP, gått till biogasproduk- tion (ca 300 miljoner kronor). Inom Ross har hittills ca en tredje- del (500 miljoner kronor) av bidragsmedlen gått till biogas. Dessutom har ca 50 miljoner från det s.k. tankställestödet gått till tankställen för biogas. 
 Om återstående potentialer för framställning av biogas från olika typer av organiskt avfall i samhället i form av hushållsavfall, industrins organiska avfall, jordbruksavfall och grödor samt rötgas från avloppsreningsverk ska tas till vara som drivmedel i transport- sektorn krävs att nuvarande investeringsbidrag förstärks och förlängs eller att motsvarande ekonomiska incitament ges på annat sätt. 
 Insatser behöver samtidigt genomföras i syfte att sänka kost- naderna för investeringar i biogasteknik. En samordnad teknikupp- handling mellan flera kommuner och andra potentiella köpare av biogasanläggningar skulle kunna vara en väg. 
 Miljöbilsdefinitionen 
 I dagsläget finns det flera definitioner av begreppet miljöbil. Vägverket har tagit fram en definition som används vid offentlig upphandling av statliga myndigheter och för att miljöbilspremien ska betalas ut. I Vägverkets definition ingår ett krav på högsta tillåtna bränsleförbrukning för miljöbilar som kan köras med biodrivmedel. Sådana krav saknas i andra definitioner. Även särskilt bränsleeffektiva bilar som drivs med diesel och bensin klassas som miljöbil enligt Vägverkets definition. Energimyndigheten och Naturvårdsverket föreslår att Vägverkets definition bör utgöra grund för alla statliga incitament till miljöbilar samt att kravet på högsta tillåtna bränsleförbrukning för miljöbilar som kan köras med biodrivmedel bör skärpas i definitionen så att kravet hamnar under det genomsnittliga specifika koldioxidutsläppet från nya 
 302 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 bilar som drivs med konventionella drivmedel. Liksom Oljekom- missionen anser myndigheterna att en miljöbil bör kännetecknas av att den har en bättre energieffektivitet jämfört med en vanlig bil. Regeringen har aviserat att frågan om en enhetlig miljöbils- definition ska utredas särskilt. 
  
 14.6.4 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Sverige hör till de länder globalt som har högst ambitioner och störst möjligheter när det gäller att öka andelen av biodrivmedel. Beredningen är av uppfattningen att Sverige har ett ansvar för att bidra till bättre globala förutsättningar för framställning och användning av biodrivmedel med hög klimatnytta (resurs- och energieffektivitet), låg påverkan på biologisk mångfald och mark- användning samtidigt som även andra målkonflikter lindras. 
 Beredningen anser att ett av Sveriges främsta bidrag till utveck- lingen av hållbara biodrivmedel kan vara att staten och andra centrala aktörer även i fortsättningen stödjer utvecklingen och utprovningen av den andra generationens biodrivmedel. 
 Sverige bör vara aktivt i arbeten med att utveckla och införa enhetliga certifieringssystem för hållbar produktion av biodriv- medel. Systemet får inte utgöra handelshinder enligt världshandels- organisationen, WTO:s, bestämmelser. Hållbarhetskriterierna i certifieringssystemet behöver formuleras på sådant sätt att syste- met är tillräckligt ambitiöst, säkert och effektivt. Att kriterierna är uppfyllda behöver också kunna kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. 
 Beredningen vill också framhålla att särskilda investeringsstöd även i fortsättningen ska avsättas för utvecklingen av biogasdrift. I dagsläget saknas nödvändig infrastruktur för användning av biogas som drivmedel, därför behövs investeringar i anläggningar för rötning av biogas, uppgraderingsanläggningar och infrastruktur för distribution. Stödet bör vara tidsbegränsat och utvärderas regel- bundet. Aktiviteter för erfarenhetsspridning bör ingå som en komponent. 
 Insatser behöver samtidigt genomföras i syfte att sänka kost- naderna för investeringar i biogasteknik. En samordnad teknikupp- handling mellan flera kommuner och andra potentiella köpare av biogasanläggningar skulle kunna vara en väg. Ett fortsatt investe- ringsbidrag till samrötning av olika typer av organiskt avfall 
 303 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 behöver dessutom samordnas med eventuell kommande bidrag till rötningsanläggningar inom jordbruket (se avsnitt 15.4). 
 Beredningen föreslår att en utredning tillsätts för att se över och ta fram förslag till hur styrmedlen som ska stimulera den fortsatta introduktionen av biodrivmedel långsiktigt ska utformas i Sverige. En analys av möjligheten att på sikt införa ett kvotpliktssystem eller ett certifikatsystem, som omfattar hela eller delar av biodriv- medelsmarknaden bör ingå i uppdraget. I uppdraget bör också ingå att ge förslag till hur EU:s hållbarhetskriterier för biodrivmedel ska kunna utgöra villkor för de styrmedel som tillämpas i Sverige. 
 Begreppet miljöbil är en viktig grund för den fortsatta introduk- tionen av fordon som drivs med biodrivmedel, el- och elhybrid- fordon m.fl. fordonstekniker i Sverige. Det används flera miljöbils- definitioner i dag. Beredningen anser att Vägverkets miljöbils- definition i fortsättningen bör användas för alla statliga incitament till miljöbilar. Kravet på energieffektivitet för bilar som kan drivas med biodrivmedel behöver dessutom skärpas i definitionen. 
 Om förslagen i Klimatberedningens samlade handlingsplan genomförs, skapas förutsättningar för att Sverige på sikt kan anta mer långtgående nationella mål för introduktion av biodrivmedel och andra icke fossila energibärare än det  
 EU-gemensamma 
  målet till 2020. 
  
 14.7 
  
 Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner 
  
 14.7.1 
  
 Bakgrund 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket framhåller i underlaget till kontrollstation 2008 att det är viktigt att riktade styrmedel även införs som stimulerar introduktionen av allt bränslesnålare väg- fordon som komplement till skatterna på drivmedel. 
 Bindande utsläppskrav inom EU 
 Myndigheterna menar att Sverige bör driva på i  
 EU-arbetet 
  med att ta fram ett regelverk som begränsar nya bilars koldioxidutsläpp. Ett förslag till förordning om bindande utsläppskrav för biltillverkarna på i genomsnitt högst 130 gram koldioxid per kilometer för nya personbilar år 2012 presenterades av Europeiska kommissionen i december 2007 (KOM (2007) 856). Utsläppskravet gäller som ett 
 304 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 genomsnitt för nya bilar för biltillverkare som är registrerade i EU. Det genomsnittliga kravet på 130 gram koldioxid/km ska nås med hjälp av specifika utsläppsmål för varje biltillverkare. Det bindande kravet kommer att beräknas som ett snittvärde för hela fordons- parken i EU och inte som ett takvärde som aldrig får överskridas. Två eller fler biltillverkare har också möjlighet att gå samman i en pool, och poolen kommer då för lagstiftningens uppfyllande att betraktas som en biltillverkare. Om biltillverkare misslyckas med att leva upp till kraven föreslås dessa tillverkare beläggas med en avgift som successivt ökar. Ett förslag med tilläggskrav som syftar till att utsläppen från nya personbilar i genomsnitt ska minska till 120 gram koldioxid/km samma år håller nu på att tas fram. Tilläggskraven föreslås uppfyllas genom olika tekniska förbätt- ringar (på Price ökad användning av biodrivmedel. Sverige bör, enligt myndigheterna, förorda att reglerna ska medge flexibilitet för biltillverkarna i hur kravet kan uppnås, t.ex. i form av ett så kallat Owen credit system. Nuvarande förslag har en flexibel utformning då varje biltillverkare har specifika utsläppskrav och det bindande kravet beräknas som ett snittvärde för EU. Kraven bör leda till teknikutveckling även för mindre bilar och också omfatta bränsleflexibla bilar. Utsläppskraven bör sedan skärpas stegvis och utvidgas till att omfatta lätta lastbilar. 
 Europeiska kommissionen har för avsikt att inkludera lätta lastbilar i regelverket (175 g koldioxid/km 2012 och 160 g kol- dioxid/km 2015). När det gäller utvecklingen av kraven på person- bilar på längre sikt vill kommissionen nu stödja forskning och andra initiativ med visionen att kunna sänka den genomsnittliga bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen hos nya bilar med 40 procent till 2020 vilket skulle motsvara en nivå på 95 g kol- dioxid/km. 
 Ett krav på 130 g koldioxid/km till 2012 med en successiv skärpning ned till nivån 95 g koldioxid/km i genomsnitt år 2020, beräknas leda till ca 1,2 miljoner ton lägre utsläpp per år i Sverige år 2020 jämfört med prognos (Energimyndigheten och Naturvårds- verket 2007c). 
 Arbetet i EU med att ta fram standardiserade metoder för att mäta arbetsmaskiners och tunga fordons bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp bör också framhållas, enligt myndigheterna. En- hetliga provmetoder skapar förutsättningar för att på sikt införa olika incitament som stimulerar särskilt bränslesnåla tunga fordon och maskiner, t.ex. sådana som använder hybridteknik. Kommis- 
 305 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 sionen planerar dessutom att ta fram förslag som reglerar utsläppen av koldioxid från nya tunga fordon. 
 Kompletterande styrmedel i Sverige 
 För att med nationella styrmedel på sikt komplettera kommande  
 EU-regler 
  och för att förstärka incitamenten för att redan nu välja bränslesnålare nya fordon föreslår myndigheterna dessutom att: 
  
 Koldioxiddifferentieringen i fordonsskatten förstärks. 
  
 En koldioxidbaserad förmånsskatt ersätter nuvarande beräkning av förmånsvärde för fri bil samtidigt som faktorn för beräkning av förmånsvärde av fritt drivmedel höjs till 2. 
  
 Konsumentinformationen om bilars bränsleförbrukning utveck- las för att bättre nå ut till presumtiva bilköpare. 
  
 Förstärkt koldioxiddifferentiering av fordonsskatten 
 Hösten 2006 infördes en viss koldioxiddifferentiering av fordons- skatten. Styrmedlet påverkar valet av ny bil och styr efterfrågan på nya personbilar mot högre energieffektivitet. En koldioxiddifferen- tierad fordonsskatt är i linje med EU:s strategi för att minska koldioxidutsläppen från bilar och ett komplement till bindande utsläppskrav för biltillverkarna (KOM (2007) 19). Nuvarande ut- formning har beräknats ge en positiv men begränsad effekt på nya bilars energieffektivitet (WSP, 2007). 
 För att öka incitamentet att välja en energieffektiv bil föreslår myndigheterna att den koldioxidbaserade fordonsskatten justeras genom att den fiskala grundskatten, som i dag är 360 kr, tas bort för att möjliggöra en kraftigare koldioxiddifferentiering. Vidare föreslås att koldioxidkomponenten i fordonsskatten höjs till 25 kr per gram koldioxid från dagens nivå på 15 kr per kg och tas ut för bilar vars genomsnittliga utsläpp överstiger 120 gram koldioxid per kilometer. Förslaget beräknas, enligt myndigheterna, sammantaget vara statsfinansiellt neutralt jämfört med dagens fordonsskatte- intäkter. 
 Successivt behöver koldioxidkomponenten öka och grundnivån på 120 gram koldioxid per kilometer sänkas till en lägre nivå i takt 
 306 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 med att nya bilar blir energieffektivare, detta för att styrmedlet ska stimulera till ytterligare energieffektivitet. 
 Dagens koldioxidbaserade fordonsskatt i Sverige gäller för nya personbilar från och med modellår 2006 och för bilar i miljöklass 2005, el och elhybrid. För att utvidga systemet till bilar av äldre årsmodell krävs en omfattande administrativ översyn då uppgifter saknas om utsläppen av koldioxid per km för äldre bilar, som är jämförbara med dem som finns framtagna för nya bilar. En utvidgning av systemet till att omfatta äldre bilar kommer dess- utom att ge en mycket marginell effekt. Nya lätta lastbilar och vans bör däremot på ett relativt enkelt sätt kunna infogas i systemet med koldioxidbaserad fordonsskatt, så snart en  
 EU-gemensam 
  standardiserad metod för koldioxidmätning av utsläppen från dessa fordonstyper tagits fram. 
 Successivt som utbudet och efterfrågan på mer energieffektiva bilar ökar och de genomsnittliga utsläppen av koldioxid för nya bilar sänks, behöver koldioxidkomponenten öka och grundnivån 120 gram sänkas. Detta för att behålla stimulansen för energi- effektivitet och för att inte urholka statens fiskala intäkter av fordonsskatt. 
 För att signifikant öka styrningen till lägre koldioxidutsläpp med koldioxidbaserad fordonsskatt krävs att fordonsskatten höjs. 
 Koldioxiddifferentierad registreringsskatt 
 Ett alternativ till en differentierad fordonsskatt skulle kunna vara att åter införa koldioxiddifferentierad försäljningsskatt (registre- ringsskatt) i Sverige. En sådan skatt skulle i sådana fall kunna utformas så att skattenivån skiljer sig mellan bilar med höga och låga koldioxidutsläpp. För att inte öka de totala kostnaderna för bilköp kan försäljningskatten utformas som ett feebatesystem; på bilar med höga koldioxidutsläpp tas en försäljningsskatt ut i pro- portion till koldioxidutsläppen. Denna skatteintäkt blir en bonus för dem som inhandlar bilar med låga koldioxidutsläpp. Skattenivån och bonusen utformas skatteneutralt och är självfinansierande. 
 Europeiska kommissionen har (KOM (2005) 261) föreslagit ett direktiv om beskattning av personbilar med inriktning att beskatt- ningen ska koldioxidbaseras för att bidra till sänkta utsläpp och harmoniseras för att öka den inre marknadens funktion. Kom- missionen vill avskaffa registreringsskatter för fordon och istället 
 307 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 enbart ha koldioxidbaserade fordonsskatter. Det har inte gått att uppnå enhällighet om förslaget vid behandlingen i ministerrådet under hösten 2007, varför det troligen inte kommer att kunna genomföras. 
 Koldioxidbaserad förmånsskatt 
 Omkring var fjärde ny bil köps som förmånsbil och närmare hälften av alla nya bilar ägs av juridiska personer, dvs. de är antingen förmånsbilar, leasingbilar eller företagsbilar. 
 Förmånen av fri bil och fritt drivmedel beskattas i inkomst- taxeringen och vid uttag av arbetsgivaravgift. Värdet av bilförmån bestäms utgående från en schablonberäkning som endast till viss del grundas på bilens nybilspris, vilket gör att skillnaden i kostnad för bilförmån mellan dyrare tunga motorstarka bilar jämfört med lätta bilar med låga koldioxidutsläpp blir relativt liten för en privatperson. Nya förmånsbilar är också i genomsnitt större, tyngre och släpper ut mer koldioxid per km jämfört med genom- snittet av nya bilar. Effekten av att fordonsskatterna är koldioxid- differentierade reduceras också betydligt av skattereglerna för förmånsbilar. 
 Sedan 2002 ges dock en nedsättning av förmånsvärdet med 20 procent för bilar som kan drivas med alkohol och med 40 pro- cent för elbilar, elhybridbilar och bilar som kan drivas med gas. Detta ger ett mycket kraftigt incitament att välja en bil som kan köras på biodrivmedel och har framför allt ökat efterfrågan på bränsleflexibla bilar som kan köras på antingen bensin eller etanol. Ökningen av försäljningen av miljöbilar har också varit större bland förmånsbilar och tjänstebilar än den har varit bland de bilar som såldes till privatpersoner under 2006 och 2007. Trenden kan nu komma att förstärkas ytterligare eftersom utbudet av miljö- bilsmodeller, bl.a. från Volvo och Saab, har ökat betydligt under den allra senaste tiden. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket föreslår att bilför- månsvärdet genomgående ska bestämmas efter bilens koldioxid- utsläpp som en procentandel av nybilspriset, i likhet med det system som infördes 2002 i Storbritannien. I förslaget ingår att miljöbilar, som de definieras i Vägverkets miljöbildefinition, ska ha en särskild nedsättning av förmånsvärdet på liknande sätt som i dag. Med större koldioxidutsläpp ökar förmånsvärdet av nybils- 
 308 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 priset. För att fortsatt stimulera efterfrågan på bränsleeffektiva bilar och upprätthålla den statsfinansiella intäkten föreslås kraven skärpas successivt. Ett förslag till skala för ett koldioxidrelaterat system för beräkning av förmånsvärde för fri bil anpassat till Sverige 2008 2014 har tagits fram av myndigheterna (Energi- myndigheten och Naturvårdsverket, 2007a). Denna skala beräknas inledningsvis ge ca 10 procent högre genomsnittligt förmånsvärde, om ingen förmånstagare ändrar beteende. På sikt bedömer myn- digheterna att de totala skatteintäkterna av bilförmånsreglerna kommer att uppgå till samma nivåer som idag. 
 Myndigheterna föreslår vidare att faktorn för beräkning av förmånsvärdet av fritt drivmedel höjs till 2, vilket innebär att kostnaden för drivmedel hamnar på samma nivå för den som har en förmånsbil jämfört med övriga bilägare (vid en marginalskatt på 50 procent). 
 Ändrade beskattningsregler för kollektivtrafikkort och cykel som löneförmån. 
 I det nationella handlingsprogrammet för kollektivtrafikens fort- satta utveckling, Koll framåt(Vägverket och Banverket, 2007) föreslås bl.a. att kollektivtrafikkort och cykel ska bli skattefria löneförmåner på samma sätt som t.ex. bidrag till friskvård är i dag. Förslaget har inte konsekvensanalyserats i detalj. Utredningen konstaterar att förmånsbeskattningen i dag är gynnsammare för andra löneförmåner inom transportområdet, främst miljöbilar och drivmedel som används för privat bruk i förmånsbilar, än löne- förmåner i form av resor med kollektivtrafik och cykel. 
 Samlad effekt av förslagen 
 Förslagen om en ökad differentiering av fordonsbeskattningen och en ökad beskattning av förmånen av fritt drivmedel bedöms tillsammans leda till ca 0,3 miljoner ton lägre utsläpp av koldioxid per år till 2020 utöver den beräknade effekten av de kommande  
 EU-kraven 
  (2012) på nya bilar. Om  
 EU-kraven 
  senareläggs bedöms effekten av de kompletterande styrmedlen bli större. 
 Konsekvenserna av förslaget om en ökad koldioxidrelatering av förmånsbeskattningen av bilar är högst osäkra. Den bilvalsmodell 
 309 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 som myndigheternas analys baseras på har t.ex. inte kunnat fånga in effekterna av den snabba ökningen av försäljningen av etanolbilar som ägt rum under 2006 och 2007. Förslaget kan därför behöva analyseras ytterligare. Ett ytterligare skäl är att definitionen av miljöbil nu ses över i en särskild utredning. 
 Konsumentinformation om bilars bränsleförbrukning 
 Europeiska kommissionen har under 2007 aviserat att man nu ser över gällande direktiv med krav på konsumentinformation om bilars bränsleförbrukning, bl.a. i avsikt att introducera  
 EU-gemen- 
  samma energieffektivitetsklasser även för bilar. Kommissionen har för avsikt att lägga fram ett föreslag till ändring av direktivet om märkning av bilars bränsleeffektivitet (direktiv 1999/94/EG) under första halvåret 2008. Konsumentverket gör bedömningen att Sverige nu bör agera för att bidra till att utveckla de  
 EU-gemen- 
  samma märkningskraven istället för att utveckla kraven i Sverige (Konsumentverket, 2007). Märkning av bränsleflexibla bilar kan vara ett område som Sverige behöver uppmärksamma i  
 EU-arbetet. 
  
 Tunga fordon och arbetsmaskiner 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket föreslår att staten planerar för att kunna införa incitament för energieffektiva tunga fordon och arbetsmaskiner när en  
 EU-gemensam 
  mätmetod för bränsleförbrukning finns framtagen. 
 Dessutom föreslår myndigheterna att Vägverkets arbete med utbildning i sparsam körning bör utvidgas så att det även omfattar arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner används i en rad olika samhälls- sektorer. Vägverket menar därför att även andra berörda myndig- heter bör ges i uppdrag att arbeta för sparsam körning i berörd sektor. Det ställs sedan 2006 krav på utbildning i sparsam körning i körkortsutbildningen för personbil. Under 2007 har den införts fullt ut i körkortsundervisningen. Vägverket avser införa krav på sådan utbildning även för andra körkortsbehörigheter. Utbild- ningen ska enligt Vägverket ingå i kraven för lastbilskörkort under 2008. Med en breddad utbildning om sparsam körning och åter- kommande informationsinsatser har Vägverket uppskattat att denna åtgärd kan leda till 0,3 miljoner ton lägre utsläpp av kol- 
 310 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 dioxid per år 2020 (Vägverket 2004). Åtgärden är under genom- förande. 
 Hastighetsgränser 
 Om fler trafikanter håller gällande hastighetsgränser bidrar det till lägre utsläpp av växthusgaser. Vägverkets mätningar visar att drygt hälften av alla trafikanter överskrider gällande hastighetsgräns på det statliga vägnätet. För att motverka detta har en kraftig utbyggnad skett av automatisk trafikkontroll, ATK, under senare år. Vägverket bedömer att hastigheten minskar med i genomsnitt 8 procent på vägar med denna typ av trafikövervakning. 
 Ökad hastighetsövervakning har av Vägverket bedömts kunna bidra med 0,25 miljoner ton lägre utsläpp av koldioxid per år 2020 (Vägverket, 2004) Åtgärden har främst införts eftersom den har en positiv effekt på trafiksäkerheten. 
  
 14.7.2 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen föreslår att Sverige verkar för att de kommande kraven inom EU på högsta tillåtna genomsnittliga utsläpp av koldioxid per km från personbilar sätts på nivån 120 g/km år 2012 för att därefter skärpas i steg ned till en nivå som understiger 95 g/km år 2020. Kraven bör utformas så att de leder till teknik- utveckling för bilar i alla storleksklasser och de ska kunna uppnås på ett flexibelt sätt. Motsvarande krav och stegvisa skärpningar införs för lätta lastbilar och vans, lastbilar och bussar. 
 Sverige bör också understödja en utveckling av  
 EU-gemen- 
  samma regler för bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från lastbilar och bussar och  
 EU-gemensamma 
  märkningssystem för bilars koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning. 
 För att med nationella styrmedel på sikt komplettera kom- mande  
 EU-regler 
  och för att förstärka incitamenten för att redan nu välja bränslesnålare nya fordon föreslår Beredningen dessutom att koldioxiddifferentieringen i fordonsskatten förstärks och faktorn för beräkning av förmånsvärde av fritt drivmedel höjs från 1,2 till ca 2. 
 Dessutom behöver en utredning snarast tillsättas för att se över effekterna i sin helhet av skattesystemet för förmånsbilar. Bered- 
 311 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter 
  
 SOU 2008:24 
  
 ningen är av uppfattningen att beskattningen av förmånen av fri bil bör utformas så att den ger incitament till minskade utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser och driver utvecklingen mot transportmedel med särskilt låga utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Ett detaljförslag bör tas fram och konsekvens- analyseras. 
 Möjligheten att skattebefria kollektivtrafikkort och cykel som löneförmån bör även övervägas. Ett detaljförslag bör tas fram och konsekvensanalyseras. 
 312 
  
 15 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 Industrier utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter (avsnitt 15.1) 
 Beredningens förslag 
  
 Nedsättningen av koldioxidskatten för industri utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter minskas så att skattenivån höjs till 30 öre/kg koldioxid. Utvecklingen följs och styrningen kan på sikt behöva skärpas för att ge incitament till ytterligare åtgärder. Industrins skattenivå bör på sikt närma sig den nivå som gäller för hushållen. 
  
 En miljöskatt för fluorerade växthusgaser införs. Skattesatsen bör sättas på samma nivå som koldioxidskatten för den industri som ej omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
  
 Styrmedlen för energieffektivisering för industri utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter behöver vidareutvecklas för att bidra till att långtgående klimatmål ska kunna nås. 
  
 Förslaget till handlingsplan för energieffektivisering från Energieffektiviseringsutredningen (SOU 2008:25), enligt listan nedan, bör efter att förslagen detaljutformats och konsekvens- analyserats utgöra en utgångspunkt: 
  
 Frivilliga energieffektiviseringsprogram införs även för  
  
 icke-energiintensiv 
  industri. 
  
 Statliga stöd till energieffektiviseringsåtgärder införs genom bidrag eller skatteavdrag till  
  
 icke-energiintensiv 
  industri. 
 313 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
  Beredningen föreslår att den fortsatta analysen av frivilliga energieffektiviseringsprogram omfattar program som täcker såväl användning av fossila bränslen som elanvänd- ning. 
 Bostäder och lokaler (avsnitt 15.2) 
 Beredningens förslag 
  
 Styrmedlen för ökad energieffektivisering behöver skärpas inom bostadssektorn för att bidra till att långtgående klimatmål ska kunna nås. 
  
 Beredningen vill särskilt framhålla vikten av att det nu införs krav på energihushållning även vid ombyggnad i Boverkets byggregler, samtidigt som reglerna för hushållning med energi vid nybyggnation behöver skärpas stegvis. 
  
 Förslagen i Energieffektiviseringsutredningens handlingsplan, som redovisas nedan, bör, efter det att de detaljutformats och konsekvensanalyserats, utgöra en utgångspunkt för den fortsatta utvecklingen av styrmedlen på området. 
  
 – 
  
 Systemet med krav på energideklarationer följs upp och vidareutvecklas. 
  
 – 
  
 System för energiklassning av byggnader tas fram. 
  
 – 
  
 Krav införs på energihushållning även vid ombyggnad i byggreglerna. 
  
 – 
  
 Krav införs på individuell mätning av varmvatten vid änd- ring och vid nybyggnad av hus i byggreglerna. 
  
 – 
  
 Nybyggnadskraven i byggreglerna utvärderas och skärps successivt. 
  
 – 
  
 Kompletterande föreskrifter för elanvändning införs i bygg- reglerna. 
  
 – 
  
 Program för effektivare elanvändning i bebyggelsen. 
  
 – 
  
 Fortsatt främjande av energitjänster. 
  
 – 
  
 Teknikupphandling utökas. 
  
 – 
  
 Utökad kommunal energirådgivning. 
  
 – 
  
 Forskning, utveckling och demonstrationsprojekt. 
  
 (I avsnitt 12.5 Investeringsprogram finns även förslag som berör bostäder och lokaler) 
 314 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Beredningen vill lyfta fram de stora möjligheter som nu finns att genomföra åtgärder för effektivare energianvändning i landets flerfamiljshus, bland annat i de s.k. miljonprogramområdena. 
  
 Beredningen vill också framhålla vikten av att teknik för att bygga betydligt energisnålare hus än dagens slår igenom vid nybyggnation. 
  
 Avfall (avsnitt 15.3) 
 Beredningens förslag 
  
 Det finns på många orter en potential för ökad rötning av organiskt avfall. Särskilda stöd bör avsättas till anläggningar för produktion och uppgradering av biogas från organiskt avfall (se avsnitt 12.5 och 14.6). 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Styrmedlen på avfallsområdet i Sverige behöver utformas så att de, i ännu högre utsträckning än i dag, stimulerar till minskade utsläpp av växthusgaser genom att avfallsmängderna minskar och genom att materialåtervinningen av avfallet ökar, i enlighet med den s.k. avfallshierarkin. Beredningen välkomnar att en utredning nu tillsätts för att se över skatten på avfallsför- bränning. 
  
 Jordbruk (avsnitt 15.4) 
 Beredningens förslag 
  
 Förslaget från utredningen om jordbruket som producent av bioenergi (SOU 2007:36) om ett begränsat investeringsbidrag till att utveckla biogasproduktion från stallgödsel och sam- rötning med upp till 50 procent andra substrat, bör genomföras. 
  
 Nedsättningen av koldioxidskatten på fossila bränslen inom jordbruket och inom övriga areella näringar bör, på samma sätt som för industri utanför EU:s handelssystem, minskas så att skattenivån höjs till 30 öre/kg koldioxid. 
  
 315 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 Den höjning av energiskatten på diesel som Beredningen före- slår bör, med hänsyn till jord- och skogsbrukets konkurrens- situation och risken för läckageeffekter, omfatta jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner först efter tre år. 
  
 Det behövs mer kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas inom jordbrukssektorn för att reducera utsläpp av växthusgaser, såväl inom växtodling som inom animalieproduktion. Detta för att med en bättre precision kunna föreslå åtgärder på området. Beredningen föreslår därför att regeringen ger Jordbruksverket i uppdrag att, i samarbete med andra berörda myndigheter och branschens aktörer, göra en sammanställning över kunskaps- läget rörande klimatåtgärder, identifiera områden för konflikter och synergieffekter med andra mål samt ta fram en handlings- plan. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Beredningen accepterar under en övergångstid  
  
 EU-gemen- 
  samma stöd på jordbruksområdet som syftar till att minska klimatpåverkan. Beredningen förutsätter att utvecklingen leder till att den samlade stödnivån minskar. Riktlinjerna för lands- bygdsprogrammets genomförande bör anpassas så att klimat- åtgärder prioriteras högre. 
  
 Ett angeläget område där mer kunskap behövs är samspelet mellan åtgärder för minskat läckage av växtnäring och avgång av dikväveoxid. Det är viktigt att forskningsmedel avsätts till detta område. 
  
 Enhetlig klimatmärkning välkomnas av Beredningen eftersom det finns ett stort intresse bland konsumenter i Sverige att få tillgång till lättfattlig information om vad olika konsumtionsval har för betydelse för utsläppen av växthusgaser. 
  
 Sverige bör, inom EU:s jordbrukspolitik, verka för att jord- bruksstöd som har negativ klimatpåverkan avskaffas. 
  
 316 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 15.1 
  
 Industrier utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter 
  
 15.1.1 
  
 Bakgrund 
  
 Huvuddelen av utsläppen av växthusgaser från industrin omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Systemet föreslås under den tredje handelsperioden (med start år 2013) utvidgas till att omfatta processutsläpp från ytterligare industribranscher, se vidare kapitel 13. För att hålla nere de administrativa kostnaderna för systemet har dock en begränsning införts som innebär att det endast omfattar förbränningsanläggningar med en total installerad kapacitet över 20 MW. Europeiska kommissionen har dessutom, i januari 2008, lagt förslag om att medlemsländerna ska ges möjlighet att låta verksamheter med särskilt låga utsläpp undantas från systemet för handel med utsläppsrätter, givet att företagen som undantas kommer att omfattas av andra styrmedel med mot- svarande utsläppsminskande effekt (KOM (2008) 16). 
 Under gränsen på 20 MW finns många företag med relativt små utsläpp per anläggning. Det är i huvudsak dessa verksamheter som utgör gruppen industrier utanför EU:s handelssystem eller lätt industri (med avseende på energiförbrukningen). Även om utsläppen är små per anläggning är de samlade utsläppen inte obetydliga jämfört med övriga utsläpp i verksamheter utanför den handlande sektorn i Sverige. Utsläppen av koldioxid i sektorn beräknas öka enligt den senaste prognosen, för att totalt uppgå till ca 2,5 miljoner ton år 2020. 
 Figur 15.1 visar hur utsläppen av koldioxid fördelar sig på de olika branscherna inom denna del av tillverkningsindustrin. De största utsläppen härrör från metallverk, följt av livsmedels- och verkstadsindustrin. Att det handlar om många företag illustreras av att livsmedelsindustrin exempelvis omfattar ca 3 000 företag och verkstadsindustrin ca 23 000 företag i Sverige. 
 317 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 Figur 15.1 Utsläpp av koldioxid i branscher som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter 
  
 kton 
  
 koldioxid 
  
 700 
  
 600 
  
 500 
  
 400 
  
 300 
  
 200 
  
 100 
  
 0 
  
 Textil 
  
 räva 
  
 u 
  
 pper 
  
 K 
  
 p 
  
 t 
  
 n 
  
 l* 
  
 lv 
  
 du 
  
 i 
  
 i 
  
 r 
  
 emi 
  
 las 
  
 Verkstadg 
  
 str 
  
 e 
  
 ste 
  
 stå 
  
 l 
  
 u 
  
 Livsm 
  
 ioc 
  
 n 
  
 M 
  
 str 
  
 del 
  
 T 
  
 p 
  
 och 
  
 och 
  
 et 
  
 erk 
  
 in 
  
 h 
  
 åind 
  
 ch 
  
 a 
  
 a 
  
 m 
  
 Jo 
  
 rd 
  
 r 
  
 Övri 
  
 m 
  
 ssa 
  
 o 
  
 m 
  
 Jä 
  
 S 
  
 Gu 
  
 a 
  
 M 
  
 Källa: Naturvårdsverket och Energimyndigheten, 2007. 
  
 15.1.2 
  
 Styrmedel och åtgärder som kan reducera utsläppen av koldioxid och energianvändningen i sektorn 
  
 Den lätta industrin omfattas i dagsläget av nationella styrmedel i form av koldioxidskatt (21 procent av den generella nivån 101 öre (2008)eller 21 öre/kg koldioxid) och miljöbalkens regler. De anläggningar som är energiintensiva har dessutom möjlighet att delta i det frivilliga systemet PFE (program för energieffektivi- sering i energiintensiva företag). En viss del av klimatinvesterings- bidragen, Ross, har dessutom gått till industriföretag. 
 Företag som deltar i PFE ska ta fram en energikartläggning, införa ett energiledningssystem och genomföra åtgärder som minst ska motsvara de som skatten på el (0,5 öre per kWh) skulle ha givit upphov till. I gengäld slipper företagen elskatten. Se vidare av- snitt 13.4. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket gör i underlaget till Kontrollstation 2008 bedömningen att styrmedlen gentemot den lätta industrin bör skärpas eftersom det där finns möjligheter att minska utsläppen till relativt låga kostnader, framför allt inom verkstadsindustrin (Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007). Det handlar främst om oljepannor för uppvärmning av 
 318 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 lokaler som kan ersättas med fjärrvärme, värmepumpar eller bio- bränslepannor. 
 Sammanlagt bedöms användning av fossila bränslen motsvaran- de ett utsläpp om ca 0,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år kunna fasas ut till en relativt låg åtgärdskostnad. Därutöver finns ytterligare potentialer att minska utsläppen, men till högre kost- nader, bl.a. inom livsmedelsindustrin (Morgan m.fl. 2005). 
 Det finns flera studier som indikerar att det dessutom finns betydande potentialer för eleffektivisering inom denna del av industrin. Möjligheterna gäller främst s.k. stödsystem för t.ex. belysning, ventilation, tryckluft, värme och kyla. Användningen av el i den här typen av system är jämförelsevis hög i Sverige på grund av att elpriserna har varit låga under en lång följd av år. Priserna börjar nu närma sig de som finns på kontinenten och intresset för att effektivisera användningen ökar hos företagen då det blir mer lönsamt att vidta åtgärder. 
 Åtgärder som leder till minskad elanvändning leder i huvudsak inte till reducerade utsläpp i Sverige utan bidrar istället till att utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter kan minska till lägre kostnad under en handelsperiod. 
  
 15.1.3 
  
 Förslag till styrmedelsförändringar 
  
 De styrmedelsförändringar som analyserades i underlaget till Kontrollstation 2008 bedömdes alla ha sina begränsningar. Myndigheterna lät bl.a. analysera påverkan på utsläppen och konkurrenskraften av att ta bort nedsättningen av koldioxidskatten på den lätta industrin (ÅF 2007). 
 Användningen av fossilbränsle bedömdes i studien komma att minska mest i  
 verkstads-, 
 kemi-, 
  gummi- och plastindustrin om koldioxidskatten höjs, medan användningen inom livsmedels- industrin bedömdes vara svårare att ersätta eller minska. Påverkan på konkurrenskraften av en höjd skatt väntades bli mest negativ för små livsmedelsföretag, vissa energiintensiva företag inom den baskemiska industrin samt för gummiindustrin. En försämrad konkurrenssituation uppstår dock enbart under förutsättning att inte svenska företags konkurrenter i andra länder också får känna av högre kostnader för sina utsläpp av CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B 
  
 Koldioxidskatten har från 2008 helt tagits bort på fossila bränslen som används inom metallurgisk industri (metallverk och 
 319 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 gjuterier). Dessa industrier bedömdes därför inte komma att omfattas av förslaget till höjd skatt. 
 En höjning av koldioxidskatten till den dåvarande generella nivån (från 21 öre per kg koldioxid till 92 öre per kg koldioxid) bedömde myndigheterna sammantaget ge för stora negativa kon- sekvenser för vissa industribranscher, särskilt småindustrier. Effekterna av mindre omfattande skattehöjningar analyserades inte. 
 Klimatberedningen har låtit genomföra en kompletterande analys av vad en mindre höjning av koldioxidbeskattningen från 21 öre per kg till 30 öre per kg skulle kunna medföra för utsläppen och konkurrenskraften i den lätta industrin (ÅF 2008), se kapi- tel 19. Sammantaget visar den kompletterande analysen att en sådan mindre skatteförändring har liten betydelse för samtliga branscher, med undantag för växthusnäringen, eftersom kostnaden för den föreslagna skatteförändringen är låg jämfört med branschernas sammanlagda rörelseresultat. Den analyserade skattehöjningen till 30 öre har mindre påverkan på företagens situation jämfört med de senaste årens bränsleprisutveckling. 
 En utvidgning av programmet för energieffektivisering i energiintensiva företag, PFE, till att även omfatta fossila bränslen, och inte enbart el, fördes också fram som en möjlig väg av myndigheterna i Kontrollstationsuppdraget. En sådan förändring behöver analyseras mer i detalj, bl.a. eftersom den lätta industrin består av många företag, vilket ökar de administrativa kostnaderna. 
 Ett annat sätt att få företag att genomföra energikartläggningar och införa energiledningssystem, liknande de i PFE, är att vid tillsyn med stöd av miljöbalken informera om, och vid behov även ställa krav på, att sådana kartläggningar tas fram. Tillsyn med en sådan inriktning bedrivs sedan några år tillbaka av länsstyrelser och ett antal kommuner i Sverige (Miljösamverkan Sverige 2007). Åtgärder för hushållning med energi ingår även vid prövning av verksamheter enligt miljöbalkens regler. Prövning eller ompröv- ning av verksamheter är dock en process som tar lång tid innan den får genomslag. 
 Energimyndigheten har i uppdrag att se över de krav som ställs på energieffektivisering i lagen om Program för energieffektivi- sering, PFE, respektive i miljöbalken. Uppdraget ska redovisas i mars 2008. Syftet med uppdraget är enligt regeringen att säkerställa att de styrmedel för energieffektivisering som påverkar företag är konsekventa och att överlappande lagstiftning undviks i möjligaste mån. 
 320 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 Energieffektiviseringsutredningen (dir. 2006:71) redovisar i sitt delbetänkande från februari 2008 ett förslag till handlingsplan för effektivare energianvändning (SOU 2008:25). Styrmedlen i planen ska analyseras vidare av utredningen (se kap 12.3). Några av förslagen i handlingsplanen handlar om möjliga tillkommande styr- medel inom industrin. Utredningen lyfter fram: 
  
 Frivilliga energieffektiviseringsprogram även för  
  
 icke-energi- 
  intensiv industri, genom ett utvidgat PFE 
  
 Statliga stöd till energieffektiviseringsåtgärder genom bidrag eller skatteavdrag till  
  
 icke-energiintensiv 
  industri. Utredningen bedömer initialt att avdragsmodellen ger bättre effekter jämfört med bidrag. 
 Förslag har också framförts om att kommunala energirådgivare skulle kunna arbeta mer med att ge råd om energiåtgärder riktade till småindustrier. 
 Under senare tid har även några företag i Sverige tagit initiativ till att klimatneutralisera sin verksamhet. Om klimatneutralitet och klimatmärkning av varor efterfrågas av konsumenter kan det skapa ytterligare incitament för företag att reducera utsläppen av växt- husgaser. 
 Miljöskatt på fluorerade växthusgaser 
 I industrisektorn inräknas utsläpp av fluorerade växthusgaser  
 (F-gaser). 
  Utsläppen orsakas dock till övervägande del av använd- ningen av köldmedia i  
 kyl-, 
  frys- och klimatanläggningar samt värmepumpar i alla delar av samhället. Dessa utsläpp uppskattas minska från dagens nivå på 1,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter till drygt 0,5 miljoner ton  
 koldioxid-ekivalenter 
  per år 2020 på grund av att gemensamma  
 EU-regler 
  nu har införts. Energimyndig- heten och Naturvårdsverket har analyserat konsekvenserna av att införa ett kompletterande styrmedel på området i form av en skatt på  
 F-gaser 
  (HFC, PFC, SF 
 6 
  
 B B 
 ). Myndigheterna föreslår att en sådan skatt införs på en nivå som motsvarar den svenska koldioxidskatten för tillverkningsindustrin (21 öre per kg koldioxid (2008)). En motsvarande skatt finns införd i Danmark och Norge. Om skatten införs kan utsläppen reduceras med ytterligare 0,2 miljoner ton  
 koldioxid-ekivalenter 
  per år, enligt myndigheternas analys. 
 321 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 15.1.4 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Det finns en potential för ytterligare åtgärder i industrier utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det finns också styrmedel och andra incitament som redan idag understödjer en utveckling mot lägre utsläpp i sektorn. En viktig drivkraft är de senaste årens stigande priser på el och olja som har slagit igenom kraftigt på priserna, bl.a. för mindre företag. 
 Men det behöver samtidigt bli tydligare att även denna del av samhället måste utvecklas mot allt lägre utsläpp av växthusgaser och allt effektivare användning av energi. Beredningen föreslår därför att nedsättningen av koldioxidskatten sänks så att nivån på koldioxidskatten höjs från 21 öre till 30 öre/kg koldioxid. Utveck- lingen följs, och styrningen kan på sikt behöva skärpas för att ge incitament till ytterligare åtgärder. När styrmedelsskärpningar övervägs behöver samtidigt analyseras hur konkurrensförmågan påverkas hos industrier med produkter som är utsatta för inter- nationell konkurrens. Koldioxidskattenivån för industrier som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bör på sikt närma sig den nivå som gäller för hushållen. 
 För industrier inom EU:s system för handel med utsläppsrätter har regeringen föreslagit att koldioxidskatten ska sänkas i två steg ned till en nivå som motsvarar EU:s minimiskatt på energi (motsvarar en skatt på ca 7 öre per kg koldioxid). Sänkningen ska vara införd till den 1 januari 2010. Priset på utsläppsrätter under handelsperioden  
 2008–2012 
  bedöms i genomsnitt hamna på drygt 20 öre per kg koldioxid. Det ger ett sammanlagt pris/en samman- lagd alternativkostnad på utsläpp av koldioxid på knappt 30 öre/kg koldioxid för industrier inom EU:s handelssystem. Beredningen föreslår alltså att motsvarande koldioxidskattenivå ska gälla för industrier utanför handelssystemet. 
 Beredningen anser samtidigt att även andra styrmedel för effektivare energianvändning inom sektorn behöver förbättras för att bidra till att långtgående klimatmål ska kunna nås. Förslagen från Energieffektiviseringsutredningen (SOU 2008:25), som redo- visas nedan, bör efter att de utformats i detalj och konsekvens- analyserats vara en utgångspunkt för en sådan utveckling: 
 322 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 - 
  
 Frivilliga energieffektiviseringsprogram även för  
  
 icke-energi- 
  intensiv industri 
  
 - 
  
 Statliga stöd till energieffektiviseringsåtgärder genom bidrag eller skatteavdrag till  
  
 icke-energiintensiv 
  industri. 
 Beredningen förordar att den fortsatta analysen av utformningen av frivilliga energieffektiviseringsprogram för  
 icke-energiintensiv 
  industri omfattar program som utöver företagens elanvändning även inkluderar användningen av fossila bränslen. 
 Beredningen föreslår vidare att en miljöskatt på fluorerade växthusgaser införs för att ge incitament för ytterligare utsläpps- minskningar till en jämförelsevis låg åtgärdskostnad. Skatten bör sättas på samma nivå som koldioxidskatten för den industri som ej omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, 
  
 15.2 
  
 Bostäder och lokaler 
  
 15.2.1 
  
 Bakgrund 
  
 Minskade utsläpp från bostäder och lokaler 
 Användningen av fossila bränslen för uppvärmning av bostäder och lokaler har minskat under lång tid i Sverige, särskilt under de allra senaste åren. Energimyndigheten och Naturvårdsverket bedömer i tilläggsuppdraget till Kontrollstation 2008 (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007c) att befintliga styrmedel, i kombina- tion med fortsatt höga energipriser, är tillräckliga för att i stort sett fasa ut användningen fram till 2020. Det betyder att utsläpps- prognosen för sektorn kan justeras ned med 0,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år jämfört med prognosen som redovisa- des i Kontrollstationsuppdraget. 
 Nu behöver istället åtgärder lyftas fram som långsiktigt påverkar den samlade nivån på energianvändningen i bostäder och lokaler, och därmed förutsättningarna för att nå långtgående klimatmål. Åtgärder som reducerar energiefterfrågan reducerar dessutom behovet av andra åtgärder inom EU:s system för handel med utsläppsrätter (se vidare kapitel 4). 
 Energianvändningen i bostäder och lokaler, inklusive drift av apparater och installationer, motsvarar en dryg tredjedel av landets totala slutliga energianvändning. Den har legat på en relativt stabil 
 323 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 nivå under lång tid men visar en svagt minskande trend sedan millennieskiftet. 
 Elanvändningen i sektorn har ökat kraftigt fram till mitten av 1990 talet, sedan dess har den stabiliserats. Användningen av el för uppvärmning minskar dock, liksom för vitvaror. Dessa minsk- ningar motverkas av att användningen av hemelektronik ökar. En stor del av elanvändningen i sektorn utgörs av driftel i lokaler. Driftel är en statistisk sammanslagning av fastighetsel och verksam- hetsel. Fastighetsel används till fasta klimatanläggningar i bygg- nader samt t.ex. hissar, rulltrappor och allmän belysning. Verksam- hetsel används till den verksamhet som bedrivs i byggnaden, t.ex. datorer, apparater och belysning. Denna elanvändning har ökat kraftigt sedan 1970 men har stabiliserats under de allra senaste åren (Energimyndigheten 2007). 
 Styrmedel och möjliga förändringar som kan reducera utsläppen och energianvändningen i sektorn ytterligare 
 Det finns en rad åtgärder som kan minska energianvändningen i sektorn. Kostnaderna beräknas i flera fall vara mycket låga, t.o.m. lönsamma, om åtgärderna genomförs i samband med större reno- veringar och i nybyggnation (Energimyndigheten och Naturvårds- verket 2007b). Energieffektiviseringsutredningen redovisar att det finns en betydande teknisk och ekonomisk potential för effektivi- seringsåtgärder i sektorn (33 TWh till 2020 dvs. drygt 20 procent av den nuvarande energianvändningen). Utredningen konstaterar samtidigt att det finns betydande barriärer som gör att stora delar av denna potential inte realiseras i praktiken. En svårighet är att det ofta är olika aktörer som bygger, förvaltar och använder byggnaderna, vilket leder till att de aktörer som har möjlighet att vidta åtgärder inte alltid har incitament att göra det. 
 En rad styrmedel för effektivare energianvändning verkar sedan några år i bostadssektorn. Det är främst byggregler, krav på energideklarationer som följd av  
 EG-direktivet 
  om byggnaders energiprestanda samt energi- och koldioxidskatter. Dessutom påverkar  
 EG-direktiv 
  med krav på energimärkning av apparater och ekodesign, information och rådgivning, investeringsbidrag och skatteavdrag utvecklingen. 
 Den samlade effekten av dessa styrmedel kan följas upp inom några år. Av särskilt stor betydelse är i vilken omfattning fastig- 
 324 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 hetsägarna genomför åtgärderna som föreslås i de energideklara- tioner som nu ska utfärdas och om de nyligen skärpta kraven på energihushållning vid nybyggnation i byggreglerna kommer att uppfyllas i praktiken. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket bedömer att effekten av de befintliga styrmedlen behöver följas upp innan förslag läggs fram om mer omfattande förändringar. 
 Myndigheterna föreslår dock att ett miljömärkningssystem för bostäder med indelning i energieffektivitetsklasser bör kunna införas som komplement till övriga styrmedel. 
 Energieffektiviseringsutredningen redovisar i sitt delbetänkande från februari 2008 ett förslag till handlingsplan för effektivare energianvändning. Styrmedlen i planen ska analyseras vidare av utredningen (se kap 12.3) och detaljförslag ska tas fram. Utred- ningen ska redovisa sitt slutbetänkande hösten 2008. Handlings- planen omfattar ett antal möjliga tillkommande styrmedel eller styrmedelskärpningar som berör bostäder och lokaler. Utredningen lyfter på detta område fram: 
  
 Kontinuerlig utveckling av systemet för energideklaration av byggnader. Utredningen föreslår att en oberoende utvärdering av styrmedlet genomförs senast 2010. 
  
 Energiklassning av byggnader. Utredningen föreslår att Bo- verket och Energimyndigheten får i uppdrag att utforma ett system för energiklassning av byggnader. 
  
 Energihushållningskrav vid ombyggnad. Utredningen konstate- rar att det finns en stor potential för energieffektivisering i den befintliga bebyggelsen och att det för närvarande finns ett omfattande behov av renovering och upprustning i bebyggelsen. Det gäller t.ex. inom det s.k. miljonprogrammet och de fler- familjshus som byggdes under 1940- och  
  
 1950-talen. 
  Inom en tioårsperiod behöver, enligt utredningen, cirka 60 procent av det svenska flerbostadsbeståndet renoveras. Utredningen konstate- rar att det är angeläget att denna möjlighet till energieffektivi- sering tas till vara, eftersom lönsamheten i allmänhet är högre om effektiviseringsåtgärder genomförs i samband med renove- ring än som enskild åtgärd. Boverket har nyligen föreslagit att föreskrifter om vilka krav på energieffektivitet som ska gälla vid omfattande ombyggnad/ändring av byggnader ska tas fram och notifieras till EU under 2009. Arbetet ska bedrivas i bred sam- 
 325 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 verkan med andra berörda myndigheter och sektorns aktörer. Boverket föreslog vidare att Energimyndigheten bör få i upp- drag att i samverkan med Boverket identifiera relevanta bygg- produkter med stor påverkan på byggnadens energianvändning och verka för att dessa produkter deklareras och märks genom frivilliga branschöverenskommelser eller obligatorisk märkning. Boverket föreslog slutligen att krav på individuell mätning av varmvatten vid ändring och vid nybyggnad av hus ska tas fram. Förslagen stöds av Energieffektiviseringsutredningen. 
  
 Successiv skärpning av energihushållningskraven vid nybyggna- tion i Boverkets byggregler. 
  
 Nationellt program för effektiv elanvändning. Programmet föreslås omfatta förstärkta statliga stöd till konverterings- åtgärder samt åtgärder för effektivare användning av el för drift av byggnader, hushållsel och verksamhetsel, information och rådgivning. Det nuvarande programmet för elvärmekonvertering föreslås bl.a. förlängas och förstärkas. Programmet effektiv elanvändning föreslås dessutom arbeta med teknikupphand- lingar och andra metoder för att bidra till att kostnadseffektiva lösningar utvecklas. 
  
 Kompletterande föreskrifter om elenergi i Boverkets byggregler. Nuvarande förslag föreslås införas och kompletteras med krav som även omfattar s.k. dold elvärme (t.ex. golvvärme). 
  
 Främjande av energitjänster. 
  
 Teknikupphandling. Nuvarande program hos Energimyndig- heten föreslås utökas. 
  
 Kommunal energirådgivning. Utökat ansvar och förstärkta resurser föreslås. 
  
 Forskning, Utveckling och Demonstration. 
  
 15.2.2 
  
 Beredningens bedömningar, överväganden och förslag 
  
 Byggnader har lång livslängd och låser därmed fast hur efterfrågan på energi i sektorn kommer att se ut under lång tid, vilket i sin tur påverkar den samlade energianvändningen i landet och förutsätt- ningarna för att långtgående klimatmål ska kunna nås. Styrmedel som främjar att det byggs energisnåla hus vid nybyggnation och att 
 326 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 energieffektiviseringsåtgärder genomförs vid renovering av hus är därför särskilt betydelsefulla. Det är vid dessa tillfällen som det lönar sig bäst att genomföra åtgärder som effektiviserar energi- användningen. Beredningen vill understryka de stora möjligheter som nu finns att genomföra åtgärder för effektivare energianvänd- ning i landets flerfamiljshus, bl.a. i de s.k. miljonprogramområdena och att i nyproduktion bygga betydligt energisnålare hus än dagens. 
 En utveckling mot lägre energiefterfrågan i bostadssektorn minskar inte utsläppen av växthusgaser i Sverige i så stor utsträck- ning längre eftersom utsläppen i sektorn redan är relativt små. Åtgärderna är istället av stor betydelse för möjligheterna att uppnå långsiktiga klimatmål på ett kostnadseffektivt sätt. Energipriserna, inklusive priserna på förnybar energi, kommer att stiga när använd- ningen av fossila bränslen begränsas, t.ex. genom ett stigande pris på utsläpp av koldioxid. Åtgärder som reducerar energiefterfrågan reducerar dessutom behovet av åtgärder inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Beredningen konstaterar att det redan har införts en rad styr- medel som påverkar energianvändningen och utsläppen av växthus- gaser från bostäder och lokaler i Sverige, men att styrmedlen behöver skärpas på några områden. Beredningen vill särskilt fram- hålla vikten av att det införs krav på energihushållning även vid ombyggnad i Boverkets byggregler samtidigt som reglerna för hus- hållning med energi vid nybyggnation behöver skärpas i steg. 
 Förslagen till styrmedelskärpningar i handlingsplanen för effek- tivare energianvändning (SOU 2008:25), som redovisas nedan, bör, efter att de utformats i detalj och konsekvensanalyserats, kunna utgöra en utgångspunkt för det fortsatta arbetet. 
  
 - 
  
 Systemet med krav på energideklarationer utvecklas. 
  
 - 
  
 System för energiklassning av byggnader utvecklas. 
  
 - 
  
 Krav införs på energihushållning i byggreglerna även vid om- byggnad. 
  
 - 
  
 Krav införs på individuell mätning av varmvatten vid ändring och vid nybyggnad av hus. 
  
 - 
  
 Nybyggnadskraven i byggreglerna utvärderas och skärps succes- sivt. 
  
 - 
  
 Kompletterande föreskrifter för elanvändning införs i bygg- reglerna. 
  
 - 
  
 Program för effektivare elanvändning i bebyggelsen. 
  
 - 
  
 Fortsatt främjande av energitjänster. 
  
 327 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 - 
  
 Teknikupphandling utökas. 
  
 - 
  
 Utökad kommunal energirådgivning. 
  
 - 
  
 Forskning, utveckling och demonstrationsprojekt. 
  
 15.3 
  
 Avfall 
  
 15.3.1 
  
 Bakgrund 
  
 Utvecklingen på avfallsområdet 
 Utsläppen av metan från avfallsdeponier i Sverige beräknas minska kraftigt under den kommande  
 15-årsperioden. 
  Samtidigt ökar åter- vinningen av material och energiutvinning genom avfallsförbrän- ning i stor omfattning. Orsaker till att utsläppen minskar vid deponierna är en kombination av minskad deponering av organiskt avfall och insamling av deponigas. Det är i första hand förbuden mot deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall som trädde i kraft i början av  
 2000-talet 
  som har drivit på den kraftiga omställningen. Samtidigt som utsläppen från deponierna minskar ökar utsläppen från förbränning av avfall av fossilt ursprung, främst plast. 
 År 2006 deponerades endast ca 5 procent av hushållsavfallet i Sverige (Avfall i Sverige 2007). Ungefär lika stora mängder gick till energiutvinning respektive materialåtervinning (inklusive biologisk behandling). I prognosen i underlaget till kontrollstation 2008 fort- sätter utsläppen från avfallsförbränning att öka kraftigt. Utfallet är dock högst osäkert. I prognosen antas t.ex. Sverige öka importen av avfall för el- och värmeproduktion något. Importen kan istället komma att minska i omfattning  bl.a. som följd av EU:s bindande mål om 20 procent förnybar energi till 2020. Enligt en känslighets- analys från Naturvårdsverket (Naturvårdsverket, 2007e) skulle utsläppsökningen vid en något mer begränsad utbyggnad av avfallsförbränningen år 2020 kunna bli 0,3 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter lägre per år jämfört med prognosen. 
 Om avfallsförbränning och materialåtervinning av metaller och plast 
 Plast och metaller i såväl hushålls- som verksamhetsavfall kan materialåtervinnas i större utsträckning än i dag (Energimyndig- heten och Naturvårdsverket 2007d). Återvinningen av metaller 
 328 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 bedöms öka till följd av höga metallpriser, utan att styrmedlen behöver skärpas. Återvunnen metall bidrar till stora utsläppsminsk- ningar (10 ton CO 
 2 
  
 B B  
 per ton återvunnen metall) jämfört med om metallen framställs från jungfrulig råvara. Utsläppsvinsten kan dock komma att ske utanför Sveriges gränser. 
 Den utsläppsminskning som uppnås när återvunnen plast används i stället för olja vid framställning av ny plast är inte lika stor som vid återvinning av metall. Om plasten istället förbränns med energiutvinning och antas ersätta förbränning av fossila bränslen, är alternativen plaståtervinning och förbränning med energiutvinning ungefär likvärdiga. En större utsläppsvinst fås om plast, framställd av fossila råvaror, helt ersätts med plast och andra material som framställs av förnybara råvaror. 
 Om biologisk behandling av avfall 
 Ca 16 procent av allt matavfall behandlas biologiskt genom rötning eller kompostering. Naturvårdsverket bedömer att 35 procent av matavfallet kan behandlas biologiskt år 2015 samtidigt som växtnäringen i avfallet tillvaratas (Naturvårdsverket 2007). Kapa- citeten för biologisk behandling av avfall ökar, främst vad det gäller rötning. Om de rötningsanläggningar som nu planeras byggs ut innebär det att rötningskapaciteten nästan fördubblas i landet. Det planeras också för en viss ökning av antalet komposterings- anläggningar. 
 Den biologiska behandlingen av industriellt livsmedelsavfall ökar också. Många av de nya biogasanläggningarna kommer att ta emot avfall från livsmedelsindustrin. 
 Utbyggnaden av rötningsanläggningar har till stor del delfinan- sierats med det statliga investeringsstödet för klimatåtgärder (Klimp) som har funnits sedan 2003. (Se avsnitt 12.5.) Om allt matavfall från hushåll, restauranger och livsmedelsindustri rötades, kan ca 2 TWh fossila bränslen ersättas (JTI 1998). Om avfallet istället förbränns, kan energiinnehållet också tas tillvara, men ingående näringsämnen kan då inte återföras till jordbruksmark. Delar av livsmedelsavfallet är dessutom inte lämpligt för för- bränning. 
 329 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 Om skatten på avfallsförbränning 
 År 2006 infördes en skatt på avfallsförbränning för energi- utnyttjande. Syftet med skatten var att öka återvinningen av främst plast, minska koldioxidutsläppen, öka kraftvärmeproduktionen vid avfallsförbränning och likställa beskattningen av den fossila delen i avfall med andra fossila bränslen. Skatten gäller hushållsavfall. Kraftvärmeanläggningar har särskilda nedsättningsregler för att ge incitament till ökad kraftvärmeproduktion. Skatten infördes efter ett förslag från utredningen om översyn av skatt på avfall (BRAS- utredningen, SOU 2005:23). Utredningen föreslog att skatten skulle bestämmas utifrån den faktiska andelen avfall av fossilt ursprung. De administrativa kostnaderna bedömdes dock som alltför höga. Skatten utgår istället från en schablonberäkning, vilket gör att även avfall av förnybart ursprung omfattas. 
  
 15.3.2 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen gör bedömningen att styrmedlen på avfallsområdet i Sverige behöver utformas så att de i ännu högre utsträckning än i dag stimulerar till minskade utsläpp av växthusgaser genom minskade avfallsmängder och genom att materialåtervinningen ökar i enlighet med den s.k. avfallshierarkin. 
 Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2007/2008:1) aviserat att man avser tillsätta en utredning som ska se över avfallsförbränningsskatten. Beredningen välkomnar detta. Det är angeläget att en tidig utvärdering görs av vilken effekt avfalls- förbränningsskatten har fått på utvecklingen av utsläppen av växt- husgaser. Styr skatten mot en ökad kraftvärmeproduktion, som var ett av syftena, och har skatten någon påverkan på hur mycket avfall av fossilt ursprung som förbränns? Alternativa styrmedel kan behöva övervägas för att stimulera till minskad användning och ökad återvinning av material av fossilt ursprung, t.ex. återvinnings- certifikat. 
 Det finns på många orter fortfarande möjligheter att öka rötningen av organiskt avfall. Om återstående potentialer ska tas tillvara behöver nuvarande investeringsbidrag förstärkas och för- längas eller motsvarande ekonomiska incitament ges på annat sätt. 
 Beredningen föreslår att särskilda investeringsstöd även i fortsättningen, under en övergångstid, ska avsättas för rötning, 
 330 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 uppgradering och distribution av biogas som främst ska användas som drivmedel (se avsnitt 12.5 och 14.6). Ett fortsatt investerings- stöd till olika typer av organiskt avfall behöver samordnas med eventuella kommande riktade bidrag till rötningsanläggningar inom jordbruket, se avsnitt 15.4. 
  
 15.4 
  
 Jordbruk 
  
 15.4.1 
  
 Utsläppen från jordbruksproduktion är omfattande 
  
 Jordbruksproduktion orsakar utsläpp av växthusgaser via mark- användning, djurhållning (framför allt idisslande djur som nöt- kreatur och får), gödselhantering samt genom användning av fossila bränslen. 
 I ett globalt perspektiv är jordbrukets miljöpåverkan betydande. Beräkningar från FAO, FN:s jordbruksorganisation, visar att utsläppen, enbart till följd av djurhållning för produktion av kött och mjölk, sammantaget bidrar till närmare 20 procent av de globala utsläppen av växthusgaser när även effekterna av avskog- ning räknas in. (FAO 2006). Efterfrågan på mjölk och kött ökar dessutom med ökade inkomster och en växande befolkning i världen. 
 I Sverige utgör utsläppen av metan och dikväveoxid från jord- brukssektorn en betydande del (knappt 20 procent) av utsläppen som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Användningen av drivmedel, främst diesel, i olika typer av arbetsmaskiner dominerar användningen av fossila bränslen i sek- torn. 
 Figuren nedan visar hur utsläppen fördelade sig inom jord- brukssektorn i Sverige under  
 1990–2004. 
  
 331 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 Figur 15.2 Utsläpp från jordbrukssektorn i Sverige i kton koldioxid- ekvivalenter per år 
  
 12000 
  
 10000 
  
 8000 
  
 Diesel 
  
 Eldningsolja 
  
 6000 
  
 Metan Nötkreatur 
  
 4000 
  
 Lustgas från mark 
  
 Stallgödselhantering 
  
 2000 
  
 0 
  
 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 
  
 Källa: Naturvårdsverket och Energimyndigheten Kontrollstation 2008. 
  
 Utsläppen i sektorn har minskat och beräknas fortsätta att minska enligt prognosen i Kontrollstation 2008, se kapitel 4, främst som följd av att användningen av handelsgödsel och stallgödsel minskar och att mjölkkorna blir färre. Samtidigt som antalet kor antas minska i Sverige, antas konsumtionen och importen av nötkött fortsätta öka. 
  
 15.4.2 
  
 Möjliga åtgärder för att begränsa utsläppen i jordbrukssektorn i Sverige 
  
 Den viktigaste åtgärden för att minska utsläppen från jordbruket globalt är en minskad konsumtion av nötkött. Om antalet kor minskar i Sverige, utan att köttkonsumtionen går ner, påverkar det däremot inte utsläppen globalt. Ett tillräckligt antal betande djur är dessutom en förutsättning för att miljömålet Ett rikt odlings- landskap ska nås. Att minska utsläppen från djuren genom att t.ex. förändra deras foder, bedöms av Jordbruksverket, bl.a. av djur- hälsoskäl, inte vara lämpligt. 
 Andra viktiga åtgärder är att reducera avgången av växthusgaser från jordbruksmark och utsläppen från hantering av stallgödsel. Här behöver kunskapen förbättras. Det gäller bl.a. åtgärder för att minska läckage av växtnäring och som samtidigt påverkar avgången 
 332 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 av växthusgaser, främst dikväveoxid. Med bättre kunskap om samspelet mellan läckage av växtnäring och avgång av dikväveoxid kan åtgärder prioriteras, som är gynnsamma både för att begränsa klimatpåverkan och för att begränsa övergödningen. 
 Produktion av biogas från stallgödsel är en åtgärd som om tekniken fungerar väl är kostnadseffektiv, eftersom flera växthus- gaser minskas samtidigt; metan från gödselhanteringen och kol- dioxid genom att biogasen (metan) som framställs kan ersätta eldningsolja eller drivmedel. Produktionen kan dessutom vara gynnsam för andra miljömål, främst målet om ingen övergödning (Allen 2007 och Montgomery 2004). Samrötning av stallgödsel med andra substrat (t.ex. slakteriavfall och energigrödor) ökar utbytet av metan, och det kan även ge skalfördelar. Om rötning av stall- gödsel ökar (till ca 50 procent av all stallgödsel) kan det leda till en produktion av ca 1 TWh biogas. Det minskar koldioxidutsläppen med ca 0,4 miljoner ton per år, enligt Energimyndigheten och Naturvårdsverket i underlaget till Kontrollstation 2008. 
 Det går också att minska användningen av fossila bränslen och effektivisera energianvändningen i jordbrukssektorn (JTI 2007). Naturvårdsverket och Energimyndigheten bedömer att oljeanvänd- ningen inom växthusnäringen och vid uppvärmning av driftsbygg- nader inom jordbruket kan minska kraftigt till 2020. Därutöver kan utsläppen från jordbrukets arbetsmaskiner minska genom alternativa metoder för jordbearbetning och sådd, bättre körteknik och utbyte till nyare maskiner. Incitamenten för att effektivisera energianvändningen i arbetsmaskiner i sektorn försvagas dock av att koldioxidskatten är nedsatt på diesel. 
 Sammanlagt bedöms utsläppen från energianvändning i sektorn kunna minska med ca 0,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år jämfört med prognosen till 2020, främst genom att användning av eldningsolja vid uppvärmning ersätts med i första hand biobränsle. 
  
 15.4.3 
  
 Jordbruket som bioenergiproducent 
  
 Jordbrukssektorn har stor potential att bidra till reducerade utsläpp av växthusgaser i andra sektorer om odlingen av energigrödor ökar. Omvärldsfaktorer spelar dock stor roll för hur stor produktionen kan bli. 
 333 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 Olika energigrödors potential och lönsamhet 
 Intresset för produktion av energigrödor från jordbruket har ökat under de senaste åren i takt med att oljepriserna gått upp och EU:s jordbrukspolitik förändrats. Utredningen om jordbruket som bio- energiproducent (SOU 2007:36) redovisade i sitt slutbetänkande våren 2007 att tre produktionssystem för bioenergiframställning inom jordbruket hade goda ekonomiska förutsättningar för en expansion, bl.a. givet vissa antaganden om utvecklingen av priserna på spannmål. Det var etanol från vete, värme och el från Stanton samt rapsmetylester (RME) från raps. Andra grödor, som rörflen och vall för biogasproduktion, var enligt utredningen nära att nå lönsamhet, medan plantering med gran, poppel eller hybridasp inte var lönsamma. I kalkylerna var utgångspunkten att lantbrukaren åsatte ett öppet landskap ett betydande värde vilket försämrade lönsamheten för träd/Salix. 
 Under hösten 2007 har dock förutsättningarna för biobränsle- produktion försämrats i och med att priserna på spannmål har stigit kraftigt. Lönsamheten för odling av energigrödor har sjunkit. EU:s krav på att ta ut viss mark för träda har dessutom tagits bort under 2008, vilket innebär att en stor del av den areal som används för odling av energigrödor nu kan användas även för annan odling. De ekonomiska förutsättningarna för att utnyttja energivärdet i jordbrukets restprodukter, som gödsel och halm, påverkas däremot inte negativt av stigande världsmarknadspriser på jordbruks- produkter. 
 Bedömningarna av i vilken utsträckning jordbruksmark kan användas till annat än livsmedelsproduktion varierar mycket mellan olika experter. Utvecklingen beror i hög grad på hur världsmark- naden utvecklas för olika jordbruksråvaror, energipriserna och jordbrukspolitikens fortsatta utformning. 
 Tidigare bedömningar av hur den inhemska svenska bioenergi- tillförseln kan komma att öka bygger på ökad odling av bioenergi på jordbruksmark, samtidigt som arealen för produktion av livs- medel antas fortsätta sjunka. 
 334 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 Om Salixodling 
 Om odling av inhemska energigrödor ska kunna konkurrera med livsmedelsproduktion och framställning av annan bioenergi behöver produktionssystemet ha hög resurs- och energieffektivitet, och därmed också hög kostnadseffektivitet. 
 Odling av fleråriga energigrödor, som t.ex. Stanton för kraft- värmeproduktion och på sikt även för framställning av andra generationens drivmedel, ger betydligt högre energiutbyte/bättre kostnadseffektivitet än ettåriga grödor, som vete, för drivmedels- produktion. 
 Utredningen Bioenergi från Jordbruket  en växande resurs (SOU 2007:36) illustrerar detta förhållande genom några räkne- exempel, som sammanfattas i tabellen nedan. Av räkneexemplen framgår också att det är effektivare att använda bioenergi för att ersätta fossila bränslen i energisektorn än i transportsektorn. 
 Tabell 15.1 Bioenergiproduktion på jordbruksmark, hur stora arealer krävs? 
  
 Energigröda 
  
 Drivmedel/energislag 
  
 Total energimängd 
  
 Andel av dagens åkerareal (dagens 
  
 produktionsmetoder/genomsnittlig 
  
 åkermark) 
  
 Spannmål 
  
 Etanol motsvarande 10 % 
  
 Knappt 10 TWh 
  
 27 % 
  
 av drivmedelsanvändningen 
  
 i landet 
  
 Stanton 
  
 DME eller metanol via för- 
  
 Knappt 10 TWh 
  
 16 % 
  
 gasning motsvarande 10 % 
  
 av drivmedelsanvändningen 
  
 i landet 
  
 Stanton 
  
 Biobränsle i kraftvärme- 
  
 10 TWh 
  
 10 % 
  
 produktion 
  
 Källa: SOU 2007:36. 
 Det finns dock flera hinder som gör det svårt att skala upp odlingen av fleråriga grödor, som Stanton, trots att de ekonomiska förutsättningarna kan se relativt gynnsamma ut. 
 Odlingen av energiskog har inte heller ökat sedan mitten av  
 1990-talet. 
  En huvudförklaring är att en investering i odling av en flerårig gröda innebär att kapital binds under lång tid, samtidigt som avkastningen, som styrs av prisutvecklingen på grödan, i detta tidsperspektiv bedöms som osäker, bl.a. till följd av fluktuationer i 
 335 
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar SOU 2008:24 
 oljepriset. Lantbrukare föredrar därför kontraktsodling framför egen odling (IVL 2007). 
 Odlingen av en flerårig gröda minskar dessutom jordbrukarens flexibilitet. Andra faktorer som påverkar är att kostnaderna är höga för sticklingar och för de särskilda maskiner som krävs för skörd, delvis till följd av bristande konkurrens på en alltför liten marknad. Många lantbrukare värdesätter ett öppet landskap och ogillar därmed grödor med hög växthöjd (IVL 2007). Till dessa faktorer ska också läggas att odlingen av grödor för livsmedelsproduktion i dagsläget lönar sig betydligt bättre i och med de höga priserna på spannmål. 
 Enligt utredningen om Bioenergi från jordbruket  en växande resurs har Salixodlingen i dag inte den omfattning som krävs för att dess tekniska potential ska kunna realiseras. Marknaden behöver växa för att kostnaderna ska kunna bli lägre. 
  
 15.4.4 
  
 Styrmedel i jordbrukssektorn 
  
 Det saknas i dagsläget i huvudsak styrmedel inom jordbruks- sektorn som är direkt riktade mot att minska utsläppen av växt- husgaser. 
 Utvidga EU:s handelssystem till att omfatta utsläpp från jordbrukssektorn? 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket har i ett regeringsupp- drag om utvecklingen av EU:s system för handel med utsläpps- rätter efter 2012 (Naturvårdsverket och Energimyndigheten 2006) bl.a. studerat möjligheten att utvidga systemet till jordbruksektorn. Myndigheterna kom till slutsatsen det inte är lämpligt främst p.g.a. att osäkerheterna vid mätning av utsläpp av metan och lustgas från jordbrukssektorn bedömdes vara för stora och de administrativa kostnaderna för höga med det stora antal verksamhetsutövare som skulle införlivas i systemet. Andra studier, som bl.a. tagits fram på uppdrag av Europeiska kommissionen, kommer till samma slutsats. 
 336 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 Energi- och koldioxidskatter är nedsatta i jordbrukssektorn 
 Sedan 2005 återbetalas koldioxidskatt på diesel som används i arbetsmaskiner, i  
 jordbruks-, 
  skogsbruks- och vattenbruksföretag. Återbetalningen uppgår från 1 januari 2008 till 79 procent av skatten/koldioxid. Det är endast dessa branscher som har en nedsättning av koldioxidskatten på diesel. Koldioxidskatten för övriga fossila bränslen i jordbrukssektorn är densamma som för industrin som inte ingår i EU:s system för handel med utsläpps- rätter, alltså till 21 öre per kg koldioxid istället för 101 öre per kg. Nedsättningarna motiveras med att svenska jordbruksföretags konkurrensförhållanden annars försämras, eftersom jordbruksföre- tag i flera andra  
 EU-länder 
  har låga skatter och bränslekostnader. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket har låtit analysera hur utsläpp och konkurrenskraft påverkas av att ta bort nedsättningen av koldioxidskatten inom bl.a. jordbruk och växthusnäring (ÅF 2007). I rapporten konstateras bl.a. att det finns goda möjligheter att minska fossilbränsleanvändningen för uppvärmning av drifts- byggnader inom jordbruket genom att ersätta olja med biobränslen. Störst minskning fås om uppvärmningen av bostäder och drifts- byggnader integreras. 
 Det är också möjligt att reducera oljeanvändningen vid torkning av spannmål och till viss del också dieselanvändningen i arbets- maskiner. I jämförelse med de industribranscher som ingick i studien (se avsnitt 15.1) har jordbrukssektorn bättre förutsätt- ningar för konvertering från eldningsolja till biobränslen. Växthus- näringen är mycket energiintensiv och det pågår redan en utveckling för att minska användningen av olja, som snabbats upp till följd av de senaste årens ökade energipriser. Företagens margi- naler är samtidigt mycket små. 
 De företag som skulle påverkas mest av att skattenedsättningen tas bort är sådana som redan idag har svårt att konkurrera och som saknar utrymme för att investera i energieffektivare teknik och uppvärmningssystem med biobränsle. Företag som har råd att investera kan istället, så småningom, få en fördel gentemot kon- kurrenter, särskilt om oljepriset stiger. Möjligheterna att investera i energieffektivare teknik torde ha förbättrats inom sektorn i och med att lönsamheten ökat under senare tid. 
 Beredningen har låtit genomföra en kompletterande analys av vad en mindre höjning av koldioxidbeskattningen från 21 öre per kg till 30 öre per kg skulle kunna medföra för konsekvenser för 
 337 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 utsläpp och konkurrenskraft i den lätta industrin, inklusive jord- bruk- och växthusnäringen (ÅF 2008). Sammantaget visar analysen att en sådan skatteförändring är av liten betydelse för samtliga branscher, med undantag för växthusnäringen, eftersom kostnaden för den föreslagna skatteförändringen är låg, jämfört med bransch- ernas sammanlagda rörelseresultat (se vidare kap 19). Den analyse- rade skattehöjningen har mindre påverkan på företagens situation än de senaste årens bränsleprisutveckling. 
 Beredningen lägger i avsnitt 14.5 fram förslag om att skatten på diesel och bensin ska höjas så att priset ökar med 70 öre per liter under de närmaste åren. Höjningen föreslås läggas på energi- skatten. Höjningen föreslås först efter 3 år även omfatta diesel som används i arbetsmaskiner (exklusive moms) i alla branscher inklu- sive jord- och skogsbruksföretag. 
 EU:s jordbrukspolitik påverkar utvecklingen 
 EU:s gemensamma jordbrukspolitik har stor betydelse för jord- brukets omfattning, inriktning och lönsamhet i Sverige. År 2003 träffades en överenskommelse om att reformera EU:s jordbruks- politik, MTR (Mid Term Review) 2003. I princip innebär reformen att jordbruksstödet nu frikopplats från produktionen. I Sverige har den nya jordbrukspolitiken börjat genomföras sedan 2005. 
 Under hösten 2007 har Europeiska kommissionen presenterat sin strategi för att ytterligare utveckla den gemensamma jordbruks- politiken, den s.k. hälsokontrollen (KOM (2007) 722). En av de frågor som står i fokus i kommissionens genomgång är hur jord- brukspolitiken ska kunna hantera nya frågor, som klimatföränd- ringarna, biobränslen, vattenhushållning och skydd av den bio- logiska mångfalden. Under 2008 ska kommissionen lägga fram ett lagförslag som man hoppas kan antas i slutet av 2008 och träda i kraft 2009. 
 I meddelandet föreslås bland annat att det s.k. tvärvillkoren, dvs. ett antal villkor som lantbrukaren måste uppfylla för att erhålla direktstöd, ska ses över så att onödiga krav tas bort samtidigt som nya kan tillkomma t.ex. för att förbättra vattenhushållningen och motverka klimatförändringar. Det bör enligt kommissionen finnas incitament för att förbättra åtgärderna som krävs för att hantera dessa nya utmaningar. Men det kommer, enligt kommissionen, att kosta pengar. Pengar för dessa ändamål bör, enligt kommissionen, 
 338 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 avsättas inom programmet för landsbygdsutveckling. Pengar från direktstödet föreslås samtidigt föras över till budgeten för lands- bygdsutveckling. Behovet av att fortsatt ge produktionsstöd till odling av energigrödor bör ses över, enligt kommissionen, i ljuset av att priserna på biobränslen har gått upp under senare åren och eftersom EU antagit bindande energimål till 2020. 
 Det nya landsbygdsprogrammet i Sverige 
 Det nya svenska landsbygdsprogrammet  
 2007–2013 
  finansieras till hälften med  
 EU-medel 
  och till hälften av den svenska staten. Enligt beslutet inom EU om riktlinjerna för landsbygdsutveckling 2007 2013 (Europaparlamentet och rådet 2006) ska resurserna i programmet även bidra till en begränsad klimatpåverkan och att EU:s åtaganden under Kyotoprotokollet nås. Uppsatta klimatmål bör enligt riktlinjerna integreras i de mål som sätts inom ramen för jordbrukspolitiken. 
 Programmet omfattar stöd för utveckling av landsbygden, miljöförbättringar och stöd för ökad konkurrenskraft inom jordbruk, skogsbruk, trädgård, rennäring och livsmedelsförädling. Programmet omfattar totalt 35 miljarder kronor, dvs. 5 miljarder kronor per år, och liknar i delar tidigare program för miljö- och landsbygdsutveckling. Varje länsstyrelse ska, i sina respektive län och tillsammans med ett partnerskap, ta fram genomförande- strategier för landsbygdsprogrammet. Dessa lägger fast länets prioriteringar inom bland annat investerings- och projektstöden i programmet. 
 Miljöersättningarna har utformats för att uppnå miljömål som att bevara ett öppet odlingslandskap, bevara den biologiska mång- falden, minska växtnäringsförlusterna till vatten, bevara myllrande våtmarker, levande skogar och uppnå en giftfri miljö. Särskilda ersättningar för åtgärder som direkt begränsar utsläpp av växthus- gaser saknas i programmet. Investeringsstöd ges dock till odling av fleråriga energigrödor, som bidrar till reducerade utsläpp i andra sektorer. Som mål för stödet har satts upp att arealen för odling av fleråriga energigrödor ska öka med 30 000 hektar under stöd- perioden (till år 2013) från dagens ca 15 000 hektar. 
 Investeringar i rötningsanläggningar för stallgödsel kan också vara aktuella för investeringsbidrag, enligt det nya programmet, liksom stöd till energiomställning/effektivisering av energianvänd- 
 339 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 ningen i växthus och jordbruksbyggnader. Omfattningen beror på intresset hos lantbrukarna och hur stöden fördelas regionalt. Åtgärder av de sistnämnda typerna räknas upp bland sådana som kan vara berättigade till investeringsbidrag för modernisering av jordbruksföretag. 
 Utredningen Bioenergi från jordbruket  en växande resurs föreslår att gödselbaserad biogasproduktion bör ges ett särskilt tidsbegränsat investeringsstöd inom ramen för det befintliga lands- bygdsprogrammet för att stärka jordbruksföretagens konkurrens- och utvecklingskraft. Förslaget om att öronmärka delar av bidraget inom landsbygdsprogrammet till biogasproduktion bedöms enligt utredningen maximalt behöva uppgå till 40 miljoner kronor per år under perioden  
 2008–2013. 
  Stödet föreslås schablonberäknas ut- gående från en typanläggning, som motsvarar dagens kommersiella teknik, för att förenkla administrationen och stimulera utveck- lingen av kostnadseffektiva system. Investeringsstödet föreslås uppgå till 30 procent av investeringskostnaden för en biogasanlägg- ning, inklusive kraftvärmeanläggning. Samrötning med andra mate- rial upp till 50 procent bör också vara berättigat till stöd, enligt utredningens förslag. Stödet bör tidsbegränsas för att påskynda utvecklingen av en kommersiell marknad. Utredningen bedömer att ett stöd av denna omfattning skulle kunna leda till att en biogasproduktion byggs ut med sammanlagt drygt 0,3 TWh. För- slaget beräknas leda till 0,15 miljoner ton lägre utsläpp av växthus- gaser per år. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket lyfter i Kontroll- station 2008 fram att samrötning av gödsel med andra substrat kan vara den lämpligaste rötningstekniken och menar därför att en analys bör göras om det är bidrag från landsbygdsprogrammet och/eller bidrag från ett fortsatt klimatinvesteringsbidrag, som är den lämpligaste stödformen. Den senare konstruktionen gör det möjligt att ge bidrag även till rötningsanläggningar där avfall från jordbruket endast utgör en mindre del av det material som rötas. 
 Andra styrmedel 
 Utredningen om jordbruket som producent av bioenergi föreslår att stödet till Salixodlingar bör kompletteras med en kontrakts- premie under perioden  
 2008–2013. 
  Premien föreslås utgå till värme- och kraftföretag som tecknar kontrakt på nyplanterad Stanton. 
 340 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 Utredningen föreslår att stödet finansieras med en kombination av ett nytt statligt investeringsstöd och medel för företagsutveckling inom landsbygdsprogrammet. Krav bör ställas på var odlingarna lokaliseras med tanke på att minimera negativa konsekvenser på landskapsbilden. Den tidsbegränsade kontraktspremie för Stanton, som utredningen förslår, ska som mest kunna uppgå till ca 100 mil- joner kronor. Utredningen motiverar förslaget med att Salixodling har förutsättningar att utvecklas på marknadens villkor om nu- varande hinder för expansion överbryggas. Genom att en premie ges till energibolag kommer fler aktörer in på marknaden som då kan öka i omfattning. Det kan enligt utredningen i sin tur skapa ekonomi för att fler företag kan erbjuda maskintjänster till försälj- ning och att kostnaderna för att etablera energiskogsodlingar kan sänkas. Förslaget analyseras nu vidare inom regeringskansliet, bl.a. behöver utredas om det föreslagna stödet är förenligt med EU:s statsstödsregler. 
 Regeringen har nyligen (hösten 2007) beslutat om att satsa fyra miljoner till klimatarbete i jordbruket. En utvecklad lantbruksråd- givning om brukningsmetoder som även bidrar till lägre utsläpp av växthusgaser kan vara ett medel att sänka utsläppen i sektorn. Rådgivningen skulle också kunna omfatta åtgärder för effektivare energianvändning. 
 KRAV och Svenskt Sigill har startat ett arbete med att ta fram ett enhetligt system för klimatmärkning av livsmedel. Klimat- märkning kan stödja konsumenters val av livsmedel som står för en lägre klimatpåverkan längs produktens hela framställningskedja. Ett genomslag för mat med lägre klimatpåverkan kan bidra till lägre utsläpp globalt, men inte nödvändigtvis inom jordbrukssektorn i Sverige. 
  
 15.4.5 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Med höga ambitioner på klimatområdet kommer jordbruket sannolikt att spela en allt viktigare roll som bioenergiproducent. Jordbrukssektorn har därmed en möjlighet att bidra till reducerade utsläpp av växthusgaser även i andra sektorer. 
 Omvärldsförändringar, som förändringar av spannmålspriser, kan dock snabbt ändra lönsamhetskalkyler för biobränsleproduk- tion från jordbruket. 
 341 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU-gemensamma 
  stöd på jordbruksområdet som syftar till att minska klimatpåverkan bör kunna accepteras under en övergångs- period. Beredningen förutsätter att utvecklingen sammantaget går mot att den samlade stödnivån minskar. 
 Vid den halvtidsutvärdering, som ska göras nationellt av genom- förandet av det nya landsbygdsprogrammet bör omfattningen och effekten av åtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan sammanställas. 
 Riktlinjerna för landsbygdsprogrammets genomförande bör anpassas så att klimatåtgärder prioriteras om sådana åtgärder visar sig ha fått en begränsad omfattning under programmets inledning. En sådan inriktning är också i linje med kommissionens tankar i meddelandet inför den s.k. hälsokontrollen av EU:s jordbruks- politik. 
 Sverige bör även, inom ramen för EU:s jordbrukspolitik, verka för att jordbruksstöd som har negativ klimatpåverkan avskaffas. 
 Beredningen föreslår att stöd bör ges till utveckling av biogas- produktion från stallgödsel och till samrötning av stallgödsel med andra substrat, i linje med förslaget från utredningen om jord- bruket som bioenergiproducent, genom att en liten del av medlen inom landsbygdsprogrammet (ca 40 Mkr/år) avsätts för detta syfte. Krav på utvärdering och erfarenhetsspridning under programmets genomförande bör ingå, och det behöver även samordnas med det fortsatta investeringsstödet till bl.a. biogasproduktion för organiskt avfall från fler sektorer än jordbrukssektorn, som Beredningen föreslår i kap 12 och 14. 
 Nedsättningen av koldioxidskatten på fossila bränslen inom jordbruket och övriga areella näringar bör, på samma sätt som för industri utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, sänkas så att skattenivån höjs till 30 öre per kg koldioxid. Styrningen kan på sikt behöva skärpas för att ge incitament till ytterligare åtgärder. När styrmedelsskärpningar övervägs behöver samtidigt analyseras hur den svenska jordbrukssektorns konkurrensförmåga påverkas. 
 Den höjning av energiskatten på diesel som Beredningen föreslår i avsnitt 14.5 bör, med hänsyn till jord- och skogsbrukets konkurrenssituation och risken för läckageeffekter, omfatta jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner först efter tre år. 
 Det förslag som utredningen om Bioenergi från jordbruket lagt fram om en särskild kontraktspremie till Salixodling behöver analyseras vidare. En eventuell premie bör finansieras inom EU:s gemensamma stöd på jordbruksområdet. 
 342 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar 
  
 Det behövs ökad kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas inom jordbruket för att reducera utsläppen av växthusgaser såväl inom växtodling som inom animalieproduktion. Detta för att med bättre precision kunna föreslå åtgärder på området. Beredningen föreslår därför att regeringen ger Jordbruksverket i uppdrag att, i samarbete med andra berörda myndigheter och branschens aktörer, göra en sammanställning över kunskapsläget rörande klimat- åtgärder, identifiera områden för synergier och konflikter med andra mål, områden som är angelägna för ytterligare forsknings- insatser samt ta fram ett förslag till handlingsplan. 
 Arbetet med enhetlig klimatmärkning välkomnas av Coffey ningen eftersom det finns ett stort intresse bland konsumenter i Sverige att få tillgång till lättfattlig information om vad olika kon- sumtionsval har för betydelse för utsläppen av växthusgaser. 
 343 
  
 16 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 Flexibla mekanismer (avsnitt 16.1) 
 Beredningens förslag 
  
 Det behövs en fortsatt statlig satsning på CDM, Clean Development Mechanism och JI, Joint Implementation, eftersom dessa mekanismer fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas och eftersom det underlättar en strategisk styrning av projekten mot nyckeltekniker och geografiska områden. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 CDM, Clean Development Mechanism, är ett viktigt instru- ment, med stor potential som både kan bidra till tekniköver- föring och till att skapa förtroende mellan industri- och utvecklingsländer. 
  
 CDM behöver effektiviseras och utvecklas så att större volymer av utsläpp kan omfattas samtidigt som höga krav ställs på att projekten verkligen leder till utsläppsminsk- ningar. 
  
 JI, Joint Implementation, är en betydelsefull mekanism för att främja utsläppsminskningar framför allt i länder som i dag är marknadsekonomier men varit planekonomier. Vilken betydelse JI kommer att spela i en framtida klimatregim beror bl.a. på åtagandenas utformning. 
  
 Mekanismerna gör det möjligt att öka kostnadseffektiviteten i de svenska åtgärderna och därmed öka acceptansen för en totalt sett större reduktion av koldioxidutsläpp än annars. 
  
 345 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 SOU 2008:24 
  
 Klimatbistånd 
 T  
 (avsnitt 16.2) 
 T 
  
 Beredningens förslag 
  
 Biståndet bör aktivt inriktas mot att hjälpa mottagarländerna att klimatanpassa sin utveckling. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Klimatförändringarna kommer att ha negativa effekter för utvecklingen i de fattiga länderna och behovet av klimatrelaterat bistånd till fattiga länder kommer att öka. 
  
 Biståndet bör inriktas mot att hjälpa länderna att klimat- anpassa sin utveckling genom att skapa hållbar infrastruktur och en energiförsörjning för låga växthusgasutsläpp, hållbar vattenförsörjning, ett hållbart jordbruk och genom katastrof- förebyggande åtgärder. Sida bör utveckla metoder för att noggrannare följa upp klimatrelaterat bistånd. Tydligare rikt- linjer för en sådan inriktning av biståndet bör utarbetas för Sidas samarbetspartners, för internationella biståndsförmed- lare och multilaterala finansieringsorgan. 
  
 Behovet av finansiellt stöd till utvecklingsländernas anpass- ning till ett förändrat klimat uppmärksammas särskilt. Sverige bör internationellt verka för mer resurser till anpass- ning, t.ex. genom att en ökad andel av  
  
 CDM-betalningarna 
  går till fonden för anpassning som inrättats under Kyoto- protokollet. 
  
 Sveriges stöd till utvecklingsländers kapacitetsuppbyggnad och deltagande i klimatkonventionsprocessen bör förstärkas. 
  
 I detta kapitel diskuteras finansiella flöden som genereras av Kyotoprotokollets mekanismer men också klimatrelaterat bistånd. 
 IEA har uppskattat investeringsbehovet i energisektorn till 20 000 miljarder dollar (USD) fram till år 2030 med en betydande del av investeringarna i utvecklingsländernas snabbt växande ekonomier. Det är av stor betydelse för möjligheten att nå långt- gående globala klimatmål att dessa investeringar så långt som möjligt styrs mot koldioxidsnåla tekniker. Styrning av finansiella flöden, bistånd och användning av de flexibla mekanismerna, särskilt CDM, kommer att vara nyckeluppgifter för att påverka hur investeringar görs. 
 346 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 16.1 
  
 Omfattning och inriktning för flexibla mekanismer 
  
 En förutsättning för att det internationella samfundet kunde enas om Kyotoprotokollet var skapandet av de flexibla mekanismerna. För ett flertal länder kommer de flexibla mekanismerna att vara nödvändiga att utnyttja för att de ska kunna nå sina åtaganden under Kyotoprotokollet. Möjligheten att samarbeta genom JI anses ha bidragit till att Ryssland till sist ratificerade protokollet och att det därigenom trädde i kraft. 
 Sverige har varit en aktiv aktör för att utveckla de flexibla meka- nismerna till trovärdiga och effektiva styrmedel, inte minst genom klimatkonventionens pilotprogram (Activities Implemented Jointly, AIJ) och nu senare genom projekt enligt Kyotoprotokollets mekanismer. 
  
 16.1.1 
  
 Kyotoprotokollets mekanismer 
  
 Kyotoprotokollet omfattar de projektbaserade flexibla meka- nismer, mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och gemensamt genomförande (Joint Imple- mentation, JI) samt handel med utsläppsrätter mellan länder (s.k. Assigned Amount Units, AAU:s). Mekanismerna skapades i och med Kyotoprotokollet och reglerna för hur de får användas konkretiserades därefter i den s.k. Marrakechöverenskommelsen. Genom EU:s länkdirektiv (2004/101/EG), som kompletterar direktivet om handel med utsläppsrätter(2003/87/EG), etablerades en koppling mellan de projektbaserade mekanismerna och EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 Till skillnad från handel med utsläppsrätter (s.k. AAU:s) mellan länder avser CDM och JI konkreta projekt i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser i olika anläggningar och verksam- heter. De kallas därför projektbaserade mekanismer. Projekten för- väntas bidra till tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad i de länder där projekten genomförs, de s.k. värdländerna. De kan också mobilisera privat finansiering för klimatrelaterade åtgärder. CDM- projekten ska vidare bidra till hållbar utveckling i värdländerna. Några särskilda kriterier för hur detta ska följas upp finns dock inte utan det är upp till värdländerna att avgöra om projekten bidrar till hållbar utveckling. För såväl CDM- som  
 JI-projekt 
  är det en förut- 
 347 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 SOU 2008:24 
  
 sättning att både investerar- och värdland har ratificerat Kyoto- protokollet. 
 CDM 
 CDM erbjuder en möjlighet för länder med åtaganden enligt Kyotoprotokollet (s.k. Paul  
 1-länder, 
  dvs. huvudsakligen industri- länder) att investera i projekt i länder som inte har åtaganden enligt protokollet (utvecklingsländer). Biståndsmedel får inte användas. De minskningar av utsläppen som uppstår genererar utsläpps- reduktionsenheter. De länder som betalat för investeringarna får tillgodoräkna sig de utsläppsreduktionsenheter som uppstår. Dessa benämns Certified Emission Reductions, CER:s. Ett omfattande administrativt förfarande verifierar hur stora utsläppsminskningar som uppnås och att de är additionella, dvs. att utsläppsminskningen inte hade kommit till stånd utan det aktuella projektet. Granskning och kontroll görs av särskilt ackrediterade företag (t.ex. Det Norske Veritas) och prövas av  
 CDM-styrelsen. 
  Alla typer av projekt tillåts i princip men formuleringar i Marrakechöverens- kommelsen sätter upp vissa begränsningar för kärnkraft. 
 JI 
 För JI gäller att länder med åtaganden enligt Kyotoprotokollet har möjlighet att genomföra projekt i ett annat land, som också har åtagande enligt protokollet, och kan tillgodoräkna sig utsläpps- minskningarna som uppstår. Även här verifieras via ett admi- nistrativt förfarande hur stora utsläppsminskningarna är och att de är additionella. De utsläppsreduktionsenheter som skapas i JI- projekt benämns Emission Reduction Units, ERU:s. Mekanismen var ursprungligen avsedd för samarbetsprojekt mellan rikare i- länder och länder som tidigare var planekonomier, och det är också mellan dessa som flest projekt kommit till stånd. Utrymmet för JI har kommit att begränsas genom att EU:s handelssystem införts. Projekt förutses nu främst i Ryssland och Ukraina. 
 348 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 Handel med utsläppsrätter, AAU:s 
 Enligt Kyotoprotokollet ges länder möjlighet att uppfylla sina åtaganden genom inköp av utsläppsrätter (AAU:s) vid sidan av utsläppsminskningar inom det egna landet, användning av kol- sänkor och de projektbaserade mekanismerna. 
 Flera av de länder som ratificerat Kyotoprotokollet kommer av allt att döma att ha överskott av AAU:s. Det gäller särskilt länder som tidigare var planekonomier, t.ex. Ryssland och Ukraina som i många fall kraftigt minskat sina utsläppen sedan 1990 som en följd av minskad ekonomisk aktivitet och inte som ett resultat av klimat- åtgärder. Köpare av dessa AAU:s kan bli andra länder som har svårt att nå sina åtaganden. 
 Det finns en viss tveksamhet att köpa AAU:s hos flera av de länder som har svårt att nå sina åtaganden. Arbete pågår, bl.a. med stöd från Världsbanken, att koppla köp av AAU:s till investerings- program i de länder som säljer dessa, s.k. Green Investment Schemes (GIS). Japan, Nederländerna och Finland är några av de länder som engagerat sig i detta arbete. På säljarsidan förbereder sig länder som har betydande överskott av AAU:s och som önskar attrahera investeringar, t.ex. Bulgarien och Lettland. GIS innebär att säljarlandet förbinder sig att använda intäkterna till klimat eller andra miljöinvesteringar och att detta sker under internationell insyn. 
 Hittills har inga transaktioner genomförts. Det är troligt att omsättningen av AAU:s kommer att vara ganska låg även framöver med tanke på att enbart stater är köpare och säljare. Det är också osäkert huruvida överblivna AAU:s från Kyotoprotokollets första åtagandeperiod kommer att få användas i en framtida klimat- regim för att möta åtaganden eller på annat sätt även om Kyoto- protokollets nuvarande regelverk tillåter dem att föras över till framtida åtagandeperioder. Priset kan därför komma att variera mycket över tiden men sannolikt blir priset för AAU:s lägre än priset för utsläppsreduktionsenheter (CER:s och ERU:s) som genereras av de projektbaserade mekanismerna. Köp av AAU:s skulle därmed bli det billigaste sättet för ett land att nå sina åtaganden. Däremot ger köp av AAU:s, till skillnad från JI/CDM, ingen tekniköverföring eller kapacitetsuppbyggnad. Med undantag för de fall där en försäljning kopplas till t.ex. ett Green Investment Scheme, genereras inte heller några additionella utsläppsminsk- ningar i säljarlandet. 
 349 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 SOU 2008:24 
  
 16.1.2 
  
 Mekanismernas betydelse hittills och möjlig utveckling 
  
 Utvecklingen av CDM och JI hittills 
 Globalt sett har utvecklingen när det gäller CDM överträffat många bedömares initiala förväntningar (JI startade senare och har utvecklats betydligt långsammare). I dagsläget, februari 2008, finns över 900 godkända  
 CDM-projekt 
  som sammantaget beräknas ge en reduktion på 2,2 miljarder ton CO 
 B 
  
 2 
 e 
 B  
 till 2012. 
 Inledningsvis var statliga aktörer och fonder de största inves- terarna i  
 CDM-projekt, 
  de senaste åren dominerar privata aktörer. Köparna av utsläppsreduktionsenheterna återfinns främst bland de europeiska företag som ingår i EU:s utsläppshandelssystem men även bland japanska företag. Framförallt är det alltså privat kapital som mobiliseras genom CDM i dag (Fletcher, 2008). 
 JI har hittills inte genererat lika många projekt och lika stora utsläppsminskningar som CDM. Det första projektet godkändes nyligen av övervakningskommittén för JI och över 100 projekt undergår just nu den oberoende granskning som föregår en ansökan om registrering. Skälen till att JI inte fått samma omfatt- ning som CDM är flera. Bland annat har många tilltänkta värd- länder blivit medlemmar i EU. Vidare innebär regelverket för CDM att projekt kunde börja generera utsläppsreduktionsenheter (CER:s) redan år 2000 medan  
 JI-projekt 
  kan börja generera ut- släppsreduktionsenheter (ERU:s) först 2008. 
 Utvecklingsländers förhoppningar på CDM 
 Bland många utvecklingsländer finns en stor tilltro till att ett breddat och vidareutvecklat CDM i en framtida klimatregim ska kunna generera betydande finansiella flöden till utvecklingsländer- na och därmed bidra till en mer hållbar utveckling, tekniköver- föring och kapacitetsuppbyggnad, samtidigt med begränsningar av koldioxidutsläppen. Önskemål finns om både enklare administra- tiva förfaranden samt om bredare anslag t.ex. i form av satsningar inom hela sektorer, s.k.  
 sektors-CDM 
  eller genom breda program för t.ex. energieffektivisering, s.k.  
 program-CDM. 
  Samtidigt behöver man vid en breddning av CDM hantera problemen med att verifiera att projekten eller programmen är additionella, dvs. att åtgärderna inte hade vidtagits i alla fall till följd av exempelvis ökande energipriser. 
 350 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 Regelverket för CDM är så konstruerat att en särskild avgift share of proceeds, motsvarande två procent av de utsläppsreduk- tionsenheter som ett  
 CDM-projekt 
  genererar, ska avsättas till den fond för anpassning som har inrättats under Kyotoprotokollet. Därmed finns en direkt kanal från investeringar för utsläppsminsk- ningar till projekt för anpassning till ett förändrat klimat, något som många, för klimatförändringar särskilt utsatta utvecklings- länder, värderar högt. 
 Kritik mot CDM 
 Många afrikanska länder är besvikna över att jämförelsevis få projekt skapats i Afrika. Detta förhållande återspeglar det rådande investeringsklimatet, men också det faktum att Afrika har låga utsläpp. Kina och Indien dominerar stort när det gäller att locka till sig  
 CDM-projekt. 
  
 En annan del av kritiken handlar om inriktningen av projekten. Av hittills godkända projekt utgörs en stor del av utsläppsminsk- ningarna av gaserna HFC och N 
 2 
  
 B  
 O, 
 B  
 huvudsakligen i Kina. Särskilt  
 HFC-projekten 
  har fått kritik eftersom deras bidrag till hållbar utveckling ansetts vara mycket begränsade samt att intäkterna från de CER:s som genereras är flera gånger större än åtgärdskost- naderna. En relativt begränsad andel av hittills uppnådda utsläpps- minskningar har rört satsningar på förnybar energi och energi- effektivisering. Vidare har oberoende bedömare pekat på att syftet att bidra till hållbar utveckling kommit i skymundan i många projekt. 
 Särskilt bland miljörörelsen har det förekommit önskemål om att begränsa CDM till vissa typer av projekt, t.ex. energieffektivi- sering och förnybar energi. Tankar har också framförts om att man borde utesluta vissa typer av projekt, t.ex. nyss nämnda HFC- projekt och kolkraftsprojekt. 
 Det finns även kritik som går ut på att regelverket för CDM är för invecklat och att CDM med nuvarande regler aldrig kan bli det breda verktyg det skulle behöva vara för att på allvar kunna bidra till att begränsa de snabbt ökande utsläppen från utvecklings- länderna (se vidare kapitel 20). 
 351 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 SOU 2008:24 
  
 De projektbaserade mekanismernas attraktionskraft på privata investerare och kostnadseffektivitet 
 En betydande handel med utsläppsreduktionsenheter, (CER:s och ERU:s), där såväl länder som företag deltar, äger i dag rum inter- nationellt. Det finns även en andrahandsmarknad där aktörer köper utsläppsreduktionsenheter som de sedan säljer vidare. Det är värt att notera att det kan finnas betydande ekonomiska incitament i projektverksamheten. De som investerar i ett projekt kan sälja (eller slippa förvärva) utsläppsreduktionsenheter till marknads- priset medan kostnaderna bestäms av vad det faktiskt kostar att reducera utsläpp i det aktuella fallet. I många fall kan utsläpps- minskningarna som uppnås via CDM och JI vara kostnadseffektiva. Som exempel har kostnaderna inom den svenska  
 CDM/JI-verk- 
  samheten hittills legat på ca  
 50–100 
  kronor per reducerat ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Det kan jämföras med priset på utsläppsrätter i EU:s system för handel med utsläppsrätter (f.n. drygt 200 kronor per ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 för perioden  
 2008–2012) 
  eller den svenska koldioxidskatten på 1010 kronor per ton CO 
 2 
  
 B B 
 e. 
 Sveriges engagemang i de projektbaserade mekanismerna 
 Sveriges engagemang har bestått i finansiella bidrag, stöd i form av kompetens vid utbyggnaden av de institutioner som skapats under Kyotoprotokollet samt via genomförande av ett antal projekt. Sverige har även genom sina erfarenheter medverkat till meka- nismernas utveckling. Totalt beräknas de projekt som svenska staten medverkar i generera ca 6 miljoner utsläppsminsknings- enheter (CER:s och ERU:s) under sin krediteringsperiod. Sverige har förbundit sig att köpa 2,3 miljoner av dessa. 
 Sveriges engagemang i projekt har dels kanaliserats genom ett program, Swedish International Climate Investment Programme, SICLIP, som administreras av Energimyndigheten, dels genom multilaterala insatser inom Östersjösamarbetet (BASREC och Testing Ground Facility), Världsbanken, Europeiska utvecklings- banken samt Asiatiska utvecklingsbanken. Därtill kan svenska före- tag som deltar i EU ETS i viss utsträckning använda utsläppsrätter från de två projektbaserade mekanismerna (CDM och JI) i stället för utsläppsrätter inom EU:s handelssystem. Företagen kan däremot inte använda AAU:s. Det finns även svenska företag som 
 352 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 genomför JI- och  
 CDM-projekt 
  för att senare kunna sälja utsläpps- reduktionsenheterna vidare på framför allt den europeiska marknaden. Denna verksamhet är mycket större än Sveriges statliga engagemang (Fletcher, 2008). 
 Inom Swedish International Climate Investment Programme, SICLIP, med en total budget på ca 320 miljoner kronor, har kriterier använts för att styra mot små- och medelstora projekt med fokus på förnybar energi och energieffektivisering. Energi- myndigheten har engagerat sig i ett tiotal olika projekt sammanlagt. Värdländer för  
 CDM-projekten 
  har varit Brasilien, Indien och Kina. Ett projekt planeras nu också i Botswana. När det gäller JI- projekt har Estland, Rumänien, Ryssland och Ukraina varit värd- länder. 
 Sveriges satsningar på de direkta statliga programmen har varit viktiga i en uppbyggnadsfas av de projektbaserade mekanismerna. Ett viktigt skäl för bl.a. Sveriges projektverksamhet i synnerhet inom CDM är att projekten har varit viktiga för att engagera utvecklingsländerna i det globala klimatsamarbetet. Mycket talar emellertid för att privata aktörers andel av projekten kommer att bli allt större efter denna uppbyggnadsfas. Den främsta drivkraften är efterfrågan från företag inom det europeiska handelssystemet. Den osäkerhet som nu föreligger om den framtida klimatregimen efter år 2012 innebär, enligt flera bedömningar, att investerar- länderna genom fortsatta statliga program måste överbrygga de risker som marknadens aktörer ser. Ett ytterligare skäl till ett fortsatt statligt engagemang i projekten kan vara önskemål om noggrann uppföljning och önskemål om satsningar på särskilda typer av projekt eller i vissa geografiska områden. 
  
 16.1.3 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen anser att främst CDM är viktig för att stödja kapaci- tetsuppbyggnad och tekniköverföring till länder utan åtaganden i Kyotoprotokollet. Satsningar på  
 CDM-projekt 
  kan skapa för- troende mellan utvecklingsländer och industriländer, bidra till en mer hållbar utveckling samt stärka utvecklingsländernas möjlighet att på sikt göra åtaganden om att begränsa utsläppen. JI är en betydelsefull mekanism för att främja utsläppsminskningar i länder som i dag är marknadsekonomier men varit planekonomier. Vilken betydelse JI kommer att spela i en framtida klimatregim beror bl.a. 
 353 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 SOU 2008:24 
  
 på åtagandenas utformning. JI:s betydelse kan komma att öka om fler länder har ett kvantitativt åtagande. 
 Det bör framhållas att Sverige genom att använda mekanismerna kan öka kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken genom att dyrare nationella utsläppsminskningar skjuts på framtiden. Därmed ökar också möjligheterna för att göra en totalt sett större reduktion än annars av växthusgasutsläppen till samma kostnad. Samtidigt kan behovet av snabbare framtida utsläppsminskningar i Sverige öka. 
 Beredningen noterar att det förekommer kritik mot CDM:s funktionssätt. Beredningen anser att CDM behöver effektiviseras och utvecklas så att mekanismens bidrag till hållbar utveckling kan säkras och större volymer av utsläpp kan omfattas. Bland annat behöver regelverket utvecklas med möjligheter för s.k. program- CDM och  
 sektors-CDM. 
  Samtidigt bör höga krav ställas på att projekten verkligen leder till utsläppsminskningar. 
 Statliga satsningar på CDM och JI kan ske antingen direkt genom statliga program eller genom köp av utsläppsreduktions- enheter på marknaden. Beredningen föreslår att det även i fortsätt- ningen bedrivs statliga program för investeringar i CDM/JI. Statliga program har en fortsatt viktig roll att fylla eftersom CDM och JI fortfarande kan sägas befinna sig i en uppbyggnadsfas. Det ökar också möjligheten till styrning och uppföljning av projekt- verksamheten. Sveriges satsningar på CDM/JI bör i första hand inriktas på projekt för förnybar energi och energieffektivisering. Det finns starka motiv för att sprida insikten att åtgärder som minskar växthusgasutsläppen kommer att ha ett värde på den inter- nationella koldioxidmarknaden. Möjligheten för de fattigaste länderna att skaffa sig breddad praktisk erfarenhet av inter- nationellt klimatsamarbete genom medverkan i t.ex. CDM är vik- tig. En god geografisk spridning med en betydande andel av satsningarna i de fattigaste länderna bör därför också eftersträvas även om detta inte innebär maximal kortsiktig kostnadseffektivitet. 
  
 16.2 
  
 Stöd till utvecklingsländer och klimatbistånd 
  
 Marknaden för handel med koldioxidminskningar kommer med stor sannolikhet att växa på sikt, särskilt om Världssamfundet kan enas om en någorlunda långtgående internationell klimatregim för tiden efter 2012 med inslag av åtaganden även för utvecklingsländer eller en utökad roll för projektbaserade mekanismer. Vid sidan av 
 354 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 dessa mekanismer kommer andra investeringar dock att ha en fortsatt viktig uppgift. Utvecklingsländerna är en heterogen grupp och behoven är olika mellan å ena sidan befolkningsrika snabbt växande ekonomier och å andra sidan de minst utvecklade länderna. För de fattigaste länderna är biståndsmedel en viktig kanal för investeringar och kommer att vara det under överskådlig tid. 
  
 16.2.1 
  
 Klimatrelaterat bistånd  inriktning och omfattning 
  
 Nuvarande bistånd 
 Det övergripande målet för svensk biståndspolitik är fattigdoms- bekämpning. Inom klimatområdet har åtgärder för säker modern energiförsörjning, för de många människor som i dag saknar till- gång till elektricitet genom förnybar el, en särskild betydelse. Inom klimatområdet ska det svenska biståndet bidra till åtgärder som förebygger eller minimerar utsläpp av växthusgaser, minskar fattiga länders och människors sårbarhet för klimatförändringar och stärker deras förutsättningar att anpassa sig till ett förändrat klimat. 
 IPCC pekar i sin fjärde utvärderingsrapport på att tättbefolkade, låglänta, kustregioner i fattiga länder och samhällen, som är käns- liga för extremer eller beroende av klimatkänsliga lokala resurser, hör till de mest utsatta för klimatförändringarna. Klimat- förändringarnas negativa konsekvenser för exempelvis livsmedels- försörjning och vattentillgång utgör ett hot mot redan gjorda utvecklingsansträngningar och ett hinder för att nå FN:s millennie- mål. Detta indikerar att behovet av stöd både i form av katastrof- bistånd och förebyggande insatser till fattigare, utsatta, länder kommer att öka. 
 Under 2007 ger Sverige ca 30 miljarder kronor i bistånd, det vill säga en procent av beräknad bruttonationalinkomst (BNI). Av Sveriges totala bistånd år 2006 förmedlades knappt 16 miljarder kronor, eller drygt hälften, via Sida. Inom det internationella utvecklingssamarbetet är utrikesdepartementet och exportkredit- nämnden andra stora svenska aktörer som kanaliserar svenskt bistånd. Ungefär två tredjedelar av pengarna går till utvecklings- samarbete som sker direkt mellan Sverige och enskilda samarbets- länder, så kallat bilateralt bistånd. En tredjedel av biståndet är multilateralt samarbete och går framförallt via  
 FN-systemets 
  orga- 
 355 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 SOU 2008:24 
  
 nisationer till Världsbanken, utvecklingsbankerna och till EU:s gemensamma biståndsbudget. 
 I budgetproposition (prop. 2007/2008:1) har regeringen iden- tifierat miljö och klimat som en av tre tematiska prioriteringar under den aktuella mandatperioden. Regeringen uttrycker vidare att samarbetet med både privata och offentliga aktörer för att stärka tekniköverföringen och kapacitetsbyggnaden inom energi- området är en viktig del i utvecklingsarbetet. Flödet av inves- teringar som i dag går från industri- till utvecklingsländer kan påverkas och i större utsträckning styras utifrån hänsyn till klimat- frågorna. 
 Sidas arbete med klimatfrågor 
 Sida har som målsättning att förebygga den förstärkta växthus- effekten genom att arbeta för att utsläpp av växthusgaser minskar och att lindra effekterna av klimatförändringarna. Detta mål ska nås genom att exempelvis främja användning av renare och effektivare energi för uppvärmning och industrier samt minska utsläppen genom bättre och miljövänligare transporter. 
 I Sidas arbete ingår även att stödja arbetet med olika inter- nationella miljökonventioner. Klimatkonventionen har direkt påverkan i Sidas arbete med fattigdomsbekämpning. Det saknas i dag en noggrann uppföljning av hur mycket av det bistånd som förmedlas via Sida som är klimatrelaterat. 
 I det svenska biståndet som förmedlas via Sida ingår kredit- och garantibistånd via ett flertal olika instrument. 
 Dessa instrument hanteras i dag av Sida i samarbete med olika svenska partners som Exportkreditnämnden (EKN), AB Svensk Exportkredit (SEK) och Swedfund International AB. EKN, SEK och Swedfund International AB har i dag inget uttalat krav på sig att verka för att klimatsäkra de verksamheter som de finansierar via krediter och lån. 
 Kommissionen för klimatförändring och utveckling 
 Under hösten 2007 tillsatte regeringen Kommissionen för klimat- förändring och utveckling. Kommissionens huvuduppgift är att ge förslag på hur biståndet kan klimatsäkras genom att integrera risk- 
 356 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 reducering och anpassning till klimatförändringar i fattiga länders utvecklings- och fattigdomsbekämpningsplaner. Kommissionen ska som utgångspunkt ta den påverkan klimatförändringarna har på utvecklingsländernas förmåga att uppnå FN:s milleniemål. En annan del i kommissionens arbete är att presentera förslag på hur bistånd ska utformas som tar hänsyn till klimatpåverkan och risken för katastrofer i utvecklingsländerna. 
 Kommissionens förslag ska beakta ett nerifrån och upp- perspektiv, ta hänsyn till lokal och traditionell kunskap för att säkerställa effektiva anpassningsåtgärder samt vara samhällsekono- miskt effektiva och kostnadseffektiva. Kommissionens arbete beräknas vara klart under våren 2009. 
 Bistånd via andra kanaler än Sida 
 De multilaterala utvecklingsbankerna (Asian Development Bank, African Development Bank, European Bank for Reconstruction and Development, European Investment Bank,  
 Inter-American 
  Development Bank och Världsbanken) har tidigare ofta prioriterat fossilbaserade projekt i sin utlåning till transport- och energi- sektorerna. Bankerna har nu beslutat att etablera ramverk för insatser för ren energi och klimatförändringar. I en gemensam rapport (ECON, 2007) redogör de för sin roll i det globala arbetet med klimatförändringar, hur deras arbete ser ut och vilka planer som finns. 
  
 16.2.2 
  
 Svenskt stöd inom ramen för klimatkonventionen och närliggande processer 
  
 Sverige är av tradition starkt engagerat i arbetet under klimatkon- ventionen. Sverige har varit en av de viktigaste bidragsgivarna också för ekonomiskt stöd till klimatkonventionsprocessen. Stödet har kanaliserats till fonderna under konventionen och protokollet (se vidare kapitel 20). Stödet har också gått till genomförande av möten och de fattigaste ländernas deltagande eftersom många utvecklingsländer saknar tillräckliga resurser för att kunna delta aktivt i förhandlingsarbetet under klimatkonventionen. 
 Vetenskapen kring klimatfrågorna har gjort stora framsteg under de senaste decennierna. FN:s klimatpanel, IPCC:s arbete är 
 357 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 SOU 2008:24 
  
 centralt för fortsatt kunskapsuppbyggnad. Fortfarande återstår emellertid betydande luckor när det gäller kunskapen om hur olika regioner och delar av de fattiga länderna kommer att drabbas av klimatförändringarna. Samtidigt saknas resurser för observation, övervakning och analys. Som stöd, bl.a. för behoven under klimat- konventionen, byggs klimat- och miljöövervakning upp av GCOS (Global Climate Observing Systems) och GEO (Group on Earth Observation). Sverige deltar i båda dessa samarbeten men de eko- nomiska bidragen för stöd till utvecklingsländer inom detta område har hittills varit sparsamma. 
  
 16.2.3 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen noterar IPCC:s och Vetenskapliga rådets slutsatser att klimatförändringarna kommer att ha särskilt negativa effekter för utvecklingen i många av de fattigare länderna. Beredningen ser det som sannolikt att behovet av klimatrelaterat och klimatanpassat bistånd till fattiga länder kommer att öka. 
 Beredningen bedömer att det är av central betydelse att svensk biståndspolitik har ett helhetsgrepp på arbetet med klimatför- ändringarna så att klimatarbetet och arbetet med fattigdoms- bekämpning kan ge synergieffekter och tillsammans bidra till att FN:s milleniemål uppnås. Biståndet bör aktivt inriktas mot att hjälpa mottagarländerna att klimatanpassa sin utveckling. Bistånds- insatser inom områdena hållbar infrastruktur, energiförsörjning för låga växthusgasutsläpp, hållbar vattenförsörjning, ett hållbart jord- bruk och katastrofförebyggande åtgärder är därvid av särskilt intresse. Eftersom många människor på landsbygden i utvecklings- länder saknar tillgång till el kan satsningar på elförsörjningssystem i sådana områden, baserade på förnybar energi, förena klimatarbetet med fattigdomsbekämpning. En annan prioritering bör vara att inrikta insatserna så att de stärker mottagarländernas kapacitet att medverka i utformningen av en framtida klimatregim. 
 Beredningen välkomnar att Kommissionen för klimatföränd- ringar och utveckling har tillsatts. Det är viktigt att Kommis- sionens arbete mynnar ut i konkreta och genomförbara förslag om hur biståndet kan anpassas för att hjälpa mottagarländerna att klimatanpassa sin utveckling. 
 För att kunna utveckla biståndet är det väsentligt att kunna beskriva hur biståndsmedlen används i dag. Hittills har en helhets- 
 358 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd 
  
 bild av klimatrelaterat bistånd och klimateffekterna av bistånd saknats. Sida bör därför utveckla metoder för att noggrannare följa upp hur biståndet används inom klimatområdet. I framtida för- delning av biståndsmedel bör vägas in mottagarländernas utsatthet för klimatförändringar, liksom deras behov av tekniköverföring, investeringar och investeringsbehov i sektorer med stor betydelse för utsläpp av växthusgaser. 
 Beredningen bedömer att det behövs tydligare riktlinjer för biståndsförmedling för att öka möjligheterna att inrikta bistånd mot uppbyggnad av en hållbar infrastruktur, inklusive i energi- sektorn. Strävan bör vara att skapa effektiva system med låg klimat- påverkan, där hänsyn tas också till klimatförändringarnas effekter och anpassningsbehov. Sådana riktlinjer behöver utarbetas dels för Sidas samarbetspartners, dels för internationella finansieringsinsti- tutioner och biståndsförmedlare. Lika viktigt är att projekten sedan följer riktlinjerna och bidrar till uppsatta mål. Ökad uppmärksam- het bör därför också ägnas åt uppföljningen av projekt. 
 Utöver det ordinarie biståndet finns behov av förstärkta resurser för överföring av tekniskt kunnande och för åtgärder för att hejda avskogning. Olika former för detta bör övervägas (se kapitel 20). 
 Behovet av finansiellt stöd till utvecklingsländernas anpass- ningsarbete bör särskilt uppmärksammas. Här finns en möjlighet att öka resurserna vid sidan av traditionellt bistånd. Olika vägar är möjliga, t.ex. kan en möjlighet vara att verka för att höja den andel av intäkterna från  
 CDM-projekt 
  som avsätts till anpassningsfonden under Kyotoprotokollet. 
 Beredningen ser det som väsentligt att även de fattigare utveck- lingsländerna ges en möjlighet att påverka utformningen av en framtida klimatregim. Sverige har en tradition som viktig bidrags- givare för dessa länders medverkan. Sveriges stöd till utvecklings- länders deltagande i klimatkonventionsprocessen behöver för- stärkas när nu förhandlingarna om en framtida klimatregim inten- sifieras och fler förhandlingsmöten kommer att hållas. Särskilt bör stödet till de minst utvecklade länderna stärkas för att de ska kunna delta aktivt. Stödet bör också inriktas på kapacitetsuppbyggnad, t.ex. för att stärka ländernas möjligheter att följa klimatutveck- lingen, inklusive effekter regionalt och lokalt. Sådan uppföljning är också värdefull för en vidareutveckling av arbetet till stöd för FN:s klimatpanel, IPCC, bl.a. rörande regionala klimatmodeller. 
 359 
  
 17 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 Beredningens förslag 
  
 Möjliga åtgärder och incitament för skydd av kollager och främjande av kolsänkor liksom effekter av sådana åtgärder, t.ex. för biologisk mångfald, tillförseln av biobränsle och skogsnäringen bör utredas. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Kolsänkorna bör inte nu ingå i det nationella målet för år 2020. Utvecklingen av de svenska kolsänkorna behöver dock följas kontinuerligt. Utifrån beslut om en framtida internationell klimatregim samt utveckling av tillförlitliga mätmetoder bör det prövas om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna. 
  
 Stor vikt bör läggas vid utformningen av den framtida internationella klimatregimens hantering av kolsänkor för att minimera avskogningen i tropikerna. Incitament bör skapas för att öka upptagen i kolsänkor och skydda kollager samtidigt som regelverket måste beakta utvecklingen av biobränslemarknaden, skogsnäringen och biologisk mång- fald. 
  
 Avskogning i de tropiska regionerna är en viktig bidragande orsak till den globala uppvärmningen. Åtgärder mot avskogning diskute- ras huvudsakligen i kapitel 20. I främst tempererade skogar på norra halvklotet binds koldioxid. Brukande av jordar bidrar också till ändrade växthusgasflöden. Vid sidan av åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kommer därför åtgärder för att minska avskogning, men även för att skydda och främja kolsänkor, att vara 
 361 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 SOU 2008:24 
  
 betydelsefulla för den globala politiken för att hejda klimatföränd- ringarna. 
  
 17.1 
  
 Kolets kretslopp och kolsänkorna 
  
 17.1.1 
  
 Globala koldioxidföden 
  
 Kol finns lagrat i form av fossila bränslen i jordskorpan. Kol finns också i terrestra system, dvs. träd och växter samt bundet i markens organiska material. Slutligen finns kol också i form av koldioxid i atmosfären och löst i världshaven. Mänskliga aktiviteter påverkar i dag väsentligt mängden kol i atmosfären, haven och terrestra system. Utsläppen av koldioxid ökar atmosfärens koldioxidhalt, vilket också leder till ett visst upptag i havens ytskikt. I terrestra system leder markanvändning till avgång av kol till atmosfären, samtidigt som en del utsläpp tas upp i biomassa och i marken. 
 Koldioxidflödenas storlek 
 Jämfört med de naturliga koldioxidflödena mellan atmosfären, havet och terrestra system är de av människan skapade flödena mindre. Eftersom mänskliga aktiviteter hela tiden tillför ny kol- dioxid, som överstiger de naturliga kolsänkornas kapacitet, så till- förs atmosfären mer koldioxid som driver den globala uppvärm- ningen. 
 Enligt FN:s klimatpanel (IPCC, 2007) uppgick de årliga utsläp- pen av koldioxid från fossila bränslen globalt till ungefär 6,4 miljar- der ton kol under  
 1990-talet. 
  Avskogning bidrog med ytterligare ca 1,6 miljarder ton kol per år. Upptaget av koldioxid i växtlighet och mark motsvarade ungefär 2,6 miljarder ton kol. Nettoupptaget i världshaven var ungefär 2,2 miljarder ton kol. Nettotillskottet till atmosfären blir med dessa uppskattningar 3,2 miljarder ton kol per år, vilket motsvarar ca 12 miljarder ton koldioxid per år. De globala flödena av kol illustreras i figur 17.1. 
 362 
  
 SOU 2008:24 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 Figur 17.1 Globala årliga flödet av koldioxid (uttryckt som miljarder ton kol). Osäkerheten i utsläpp och upptag illustreras av de  
 I-formade 
  staplarna 
 Årliga kolflöden (globalt) 
 Miljarder ton kol 
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 Upptag 
  
 Upptag sänkor 
  
 0 
  
 världshaven 
  
 Utsläpp 
  
 Utsläpp pga 
  
 Tillskott i 
  
 -2 
  
 avskogning 
  
 fossila bränslen 
  
 atmosfären 
  
 -4 
  
 -6 
  
 Källa: FN:s klimatpanel, IPCC (2007). 
  
 I början av  
 2000-talet 
 (2000–2005) 
  var de globala utsläppen av kol- dioxid från fossila bränslen större (7,2 miljarder ton kol per år) än mot slutet av  
 1900-talet. 
  Detsamma gällde för ökningen av kol- dioxid i atmosfären som motsvarade 4,1 miljarder ton kol per år. Nettoupptaget i havet uppskattas vara oförändrat i absoluta tal. Detsamma gäller för upptaget i kolsänkor på land (IPCC, 2007). 
 Koldioxidupptag i haven 
 Ungefär en fjärdedel av de globala antropogena utsläppen av kol- dioxid binds i haven. Det sker dels genom upplösning i vattnet, dels med hjälp av biologiska processer. Omsättningen mellan ytvatten och djupvatten är långsam i oceanerna, varför det tar lång tid, hundratals till tusentals år, innan jämvikt nås med djupvattnet. Detta begränsar havets förmåga att buffra koldioxidutsläppen. En ökad koldioxidhalt i havsvatten kan få negativa konsekvenser för havsmiljön. 
 363 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 SOU 2008:24 
  
 Koldioxidsänkor på land 
 Upptaget på land är jämförbart med upptaget i haven. I den natur- liga kolcykeln är de dominerande processerna att koldioxid frigörs då träd och annat organiskt material bryts ned. Kolet lagras i mar- Patterson eller avgår till atmosfären som koldioxid för att på nytt tas upp genom växters fotosyntes. Det största upptaget av koldioxid sker i tempererade och boreala skogar men ett visst upptag sker även i kvarvarande tropiska skogar. Kol lagras också i markskiktet som humus (dött organiskt material) och en del förs ner i jorden. I en del jordar finns betydande mängder kol inlagrat. 
 När skog avverkas eller i samband med bränder frigörs så små- ningom kolet i träden. En del avgår också vid trädens respiration. Om träden blir trä- eller pappersprodukter fördröjs frisättningen. 
 Avskogning spelar globalt en väsentlig roll som källa för kol- dioxid. Vilken markanvändning som kommer i stället har också betydelse för växthusgasutsläppen, liksom vilka marker som avskogas. Tas marken i anspråk för t.ex. jordbruk frisätts också betydande delar av det kol som finns bundet i marken. Återbeskogning kan bromsa tillförseln av koldioxid till atmosfären genom att en ny kol- sänka skapas. 
 Med en ökande global uppvärmning finns farhågor om att de tempererade skogarnas funktion som koldioxidsänka kommer att avta. De terrestra systemen kan alltså efterhand övergå till att bli en källa till koldioxid, dock är osäkerheterna kring detta stora. I stora drag tyder den senaste forskningen på att klimatförändringarnas påverkan på kolsänkorna medför att det fordras ännu lägre utsläppsnivåer för att koldioxidhalten i atmosfären ska kunna stabiliseras, jämfört med om kolsänkorna skulle ha varit oföränd- rade. (IPCC, 2007). 
  
 17.1.2 
  
 Kolflöden i Sverige 
  
 Sveriges yta är till mer än hälften täckt av skog. För närvarande binds normalt betydande mängder koldioxid varje år i växande träd. Enstaka år kan dock störningar rubba denna situation. T.ex. ledde stormen Buchanan 2005 till att skogen som kolsänka byttes till en källa. Även i förnan räknar man med att det binds koldioxid. Hur stora koldioxidflödena är till och från mark är osäkert och metodi- Patterson för att bedöma dessa är ofullständig. Tabell 17.1 visar hur 
 364 
  
 SOU 2008:24 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 utsläpp och upptag f.n. bedöms ha varierat hittills och innehåller en prognos för framtida upptag i levande biomassa. Prognosen bygger på att skogsavverkningarna motsvarar den årliga tillväxten, dvs. en ökning från dagens nivå, och att målet om avsättning av skogsmark till naturreservat m.m. nås till 2010. 
 Tabell 17.1 Historiska och prognostiserade utsläpp och upptag av koldioxid från markanvändning och markanvändningsförändringar enligt Naturvårdsverkets underlag till Sveriges officiella rapportering beträffande utsläppen 2006 samt underlag för Kontrollstation 2008 (miljoner ton) 
  
 1990 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 Levande biomassa (CO 
 2 
  
 B  
 ) 
 B 
  
 -62 
  
 21 
  
 -19 
  
 -22 
  
 -19 
  
 Neal (CO 
 2 
  
 B  
 ) 
 B 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 Dött organiskt material (CO 
 2 
  
 B  
 ) 
 B 
  
 2,2 
  
 2,9 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 Övriga CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 utsläpp 
  
 0,2 
  
 0,2 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 N 
 2 
  
 B  
 O 
 B  
 och CH 
 B 
  
 4  
 utsläpp 
 B 
  
 CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B 
  
 0,1 
  
 0,1 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 Totalt 
  
 -58,9 
  
 22,6 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 e.a. 
  
 Källa: Naturvårdsverket 2007, Naturvårdsverket och Energimyndigheten 2007. 
 Från jordbruksmark avgår årligen en betydande mängd koldioxid (under inledningen av  
 2000-talet 
  i genomsnitt ca  
 2–3 
  miljoner ton/år). Det huvudsakliga utsläppet sker från s.k. organogena jordar, dvs. jordar med högt kolinnehåll t.ex. utdikade torvmarker och torrlagda sjöbottnar. Hur jorden bearbetas har betydelse för vilka utsläpp av koldioxid som sker från marken. Utsläppen från de organogena jordarna minskar långsamt i takt med att den odlade arealen minskar. Betydande mängder koldioxid finns också bundet i trä- och pappersprodukter. Totala produktionen av rundvirke, flis, träavfall, sågade trävaror, pappersmassa, papper, papp och avfall motsvarade år 2006 ca 70 miljoner ton koldioxid. Grovt räknat motsvarar exporten ca 50 procent av produktionen inom landet (Skogsstyrelsen, 2007). 
 Sett i ett kort tidsperspektiv orsakar också användning av bio- bränslen koldioxidutsläpp innan skogsbiomassa växt upp och ersatt det uppeldade biobränslet. Detta bör beaktas vid långsiktigt kraf- tigt ökat uttag av biomassa eftersom de närmaste  
 50–100 
  åren blir avgörande för att hålla koldioxidkoncentrationen nere på accep- tabla nivåer. 
 365 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kolsänkornas framtida storlek är svår att beräkna, bl.a. som följd av osäkerheten kring flödena av kol till och från skogsmarken. Här behövs mer forskning och utvecklade metoder för att mäta och beräkna storleken på flödena. Framtida skogsavverkningsnivåer för industriråvara och biobränsle är också en osäkerhetsfaktor. Hittills har också flödena varierat i betydande utsträckning enligt tillgängliga data och metodik. 
 En känslighetsanalys där den framtida skogsavverkningen är ca 90 procent av den årliga tillväxten innebär att upptaget i kolsänkor ökar med ca 13 miljoner ton koldioxid eller motsvarande ca 20 procent av Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser enligt myn- digheterna. En ytterligare osäkerhet är hur framtida stormar, bränder, förekomst av skadeinsekter och andra störningar kan på- verka kolsänkorna i skogen. Enskilda år kan sådana händelser leda till att den kolsänka vi har i dag förbyts till en källa av växthusgaser. Detta hände, som tidigare nämnts, t.ex. år 2005 vid stormen Buchanan (se tabell 17.1). 
 I ett varmare klimat kommer skogen i vårt land att växa snab- bare. Klimat- och Sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) bedömer att tillväxten kommer att öka successivt och med upp till  
 20–40 
  procent till slutet av seklet. Även nedbrytningshastigheten ökar, liksom risken för störningar, varför det är osäkert hur de totala kolflödena påverkas. 
 Kolsänkor och biologisk mångfald 
 År 1992 fattades beslut om att inrätta konventionen om biologisk mångfald, Convention on Biological Diversity, CBD. Den syftar till att bevara livets variationsrikedom på jorden och är ett gemen- samt försök från världssamfundet att komma till rätta med det stora problem som förlust av ekosystem, arter och gener utgör. 
 Enligt Miljömålsrådet (De facto, 2007) bedöms miljökvalitets- målet Ett rikt växt- och djurliv som svårt att nå till 2020. Inte heller målet Levande skogar bedöms kunna nås till 2020 utan mycket stora insatser. Klimatförändringens inverkan på samhället och på naturtillgångarna är redan påtaglig och kommer av allt att döma att bli ännu tydligare även om de globala utsläppen av växt- husgaser minskas drastiskt. Detta kommer innebära stora svårig- heter att nå miljömålen. 
 366 
  
 SOU 2008:24 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 I Sverige är det framför allt förändringar i markanvändningen som bidragit till minskad biologisk mångfald. Det gäller särskilt nedläggningen av jordbruk, med upphört bete och igenväxning som följd, men även storskaliga förändringar inom skogsbruket. 
 Enligt en underlagsrapport till Klimat- och sårbarhetsutred- ningen (SOU 2007:60, bilaga B30) kan ökade satsningar på att pro- ducera bioenergi kombineras med hållbar naturvård men det finns också risk för att bioenergiproduktion leder till utarmning av den biologiska mångfalden. Åtgärder för att främja kolsänkor kan på liknande sätt påverka den biologiska mångfalden positivt eller negativt beroende på hur de utformas. 
 JonesTorvmarker som Neal ut och används för t.ex. jordbruksändamål släpper ut stora mängder koldioxid. Odikade torvmarker släpper i vissa fall ut betydande mängder metan. Om sådana marker dikas ut kan utsläppen av metan minska. Samtidigt finns en risk att kol- dioxidutsläppen ökar och även lustgasutsläppen kan öka. Sam- banden är komplexa och förhållandena kan skilja sig betydligt mel- lan olika geografiska områden, även mellan närliggande marker och mellan olika årstider. Genom att förändra vattennivåer och bryta torv förändras växthusgasflödena. I vissa fall kan torvmarker plan- teras med skog efter att torv brutits och på så sätt kan de växande träden istället ta upp koldioxid. Även om kunskapen om förhållan- dena i olika torvmarker har ökat under senare år finns fortfarande kunskapsluckor beträffande vilka torvmarker som bör hanteras på vilket sätt, om man strävar efter att minimera växthusgasutsläppen. 
 Hunter betraktas i EU:s system för utsläppshandel som ett fossilt bränsle. I dag tas sålunda inte hänsyn till förändringar av växthus- gasflöden i samband med brytning av torv i det internationella regelverket samt i EU:s handelssystem. Om sådana hänsyn skulle tas fordras en utvecklad metodik för att beräkna flödena av växt- husgaser. Härvid spelar den ovannämnda tidsaspekten en stor roll vid bedömningen. En viktig aspekt att beakta vid torvbrytning är också de höga biologiska värden som många torvmarker hyser. 
 367 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 SOU 2008:24 
  
 17.2 
  
 Internationellt regelverk för kolsänkor 
  
 Klimatkonventionen ger kolsänkor en relativt framskjuten plats och ställer krav på skyddande av kollager och främjande av kol- sänkor. Särskilt sägs i artikel 4.2 att de utvecklade länderna ska vidta åtgärder för att lindra klimatförändringarna genom att minska sina utsläpp av växthusgaser och genom att skydda kollager och främja kolsänkor. Mer utvecklade regler för kolsänkor finns i Kyotoprotokollet. 
  
 17.2.1 
  
 Kyotoprotokollets regler 
  
 För att möta åtaganden under Kyotoprotokollet kan industri- länderna minska sina utsläpp eller utnyttja de flexibla meka- nismerna. Dessutom får dessa länder tillgodoräkna sig upptag i kol- sänkor enligt vissa regler men även utsläpp från markanvändning ska räknas med. 
 Kyotoprotokollets bestämmelser om kolsänkor återfinns i arti- kel 3.3 som reglerar geografiska områden där markanvändningen har förändrats (t.ex. avskogning av mark för anläggning av vägar, järnvägar och bebyggelse)och i artikel 3.4 som reglerar områden där markanvändningen är oförändrad (främst skogsbruk och jord- bruk). Bestämmelserna i artikel 3.3 är obligatoriska medan länderna väljer vilka delar av artikel 3.4 de ska tillämpa. 
 Enligt artikel 3.3 ska upptag och utsläpp av växthusgaser redo- visas som sker på grund av avskogning av skogsmark liksom beskogning av mark som tidigare inte varit skogbevuxen. Det är nettoförändringen i kollager under åtagandeperioden som räknas. 
 Enligt reglerna för artikel 3.4, som gäller under den första åtagandeperioden, får länderna räkna ett i förväg fastställt värde på upptagen. Samtidigt får eventuella utsläpp som beräknas enligt protokollets artikel 3.3 räknas bort. Detta fastställda värde grundas på en beräkning av upptag som kan tillskrivas mänskliga aktiviteter, t.ex. god skogsskötsel. En förutsättning är att landet ifråga vid rap- porteringen under åtagandeperioden kan visa att det har en minst lika stor kolsänka som detta värde totalt sett. 
 368 
  
 SOU 2008:24 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 17.2.2 
  
 Regelverk för kolsänkor internationellt och i Sverige 
  
 Sveriges får under Kyotoprotokollets artikel 3.3 räkna ett netto- utsläpp eftersom utsläppen från avskogning är större än upptagen av växthusgaser i nybeskogade marker. Att koldioxidavgången från avskogning blir större än upptagen från beskogning beror främst på att de marker som avskogas ofta utgörs av fullväxt skog med stort kolinnehåll medan nybeskogade marker kommer att ha en måttlig tillväxt under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Utsläppen enligt artikel 3.3 beräknas bli några miljoner ton/år under den för- sta åtagandeperioden och är relativt osäkra. 
 Sverige har emellertid valt att tillämpa även artikel 3.4 (skogs- bruk). Eftersom Sverige väntas ha en nettosänka under den första åtagandeperioden  
 2008–2012 
  får utsläppen enligt artikel 3.3 räknas bort enligt protokollets regler och vi får istället maximalt tillgodo- räkna oss upptag av koldioxid motsvarande maximalt 2,13 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år från skog och skogsmark under perioden. Skulle emellertid de totala kolflödena såsom de beräknas under artikel 3.4 bli negativa får Sverige istället räkna med dessa som utsläpp, dock maximalt 2,13 miljoner ton koldioxidekviva- lenter per år. Till detta ska då också läggas utsläppen under artikel 3.3. 
 Kyotoprotokollets gällande regelverk innebär att Sverige – efter- som vi har valt att redovisa växthusgasflödena från artikel 3.4 – även i eventuella kommande åtagandeperioder under Kyotoproto- kollet ska redovisa dessa växthusgasflöden. I dagsläget är det för- stås oklart huruvida denna och andra regler i Kyotoprotokollet kommer att gälla i en framtida klimatregim (se vidare kapitel 20). Vad som däremot är klart är att regelverket med ett i förväg fast- ställt maximalt värde för de beräknade upptagen i skogsbruk enligt artikel 3.4 endast gäller i den första åtagandeperioden och att ett regelverk för kommande åtagandeperioder/klimatregimen efter 2012, kommer att behöva byggas upp. Eftersom Sverige har relativt låga utsläpp av växthusgaser men stora kollager i skog och mark samt en betydande industri baserad på skogsråvara kommer utformningen av framtida regelverk för kolsänkor att vara särskilt betydelsefull för vårt land (se vidare kapitel 20). 
 369 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 SOU 2008:24 
  
 17.3 
  
 Politik för skydd av kolsänkor 
  
 17.3.1 
  
 Förutsättningar – utvecklingen internationellt och inom EU 
  
 Det råder en betydande osäkerhet om både det framtida regelverket för kolsänkor men också hur flödena ser ut mer i detalj samt hur de kan komma att förändras i framtiden (se vidare kapitel 20). 
 Enligt EU:s ratifikationsbeslut är det upp till medlemsländerna själva att välja vilka delar av artikel 3.4 som ska tillämpas. Länderna gör också olika bedömningar. Europeiska rådet bjöd i sina rådsslut- satser i mars 2007 in Europeiska Kommissionen att bl.a. överväga att inkludera markanvändning, markanvändningsförändring och skogsbruk i handelssystemet i god tid. Något sådant förslag har emellertid inte lagts vid den översyn av handelssystemet som pre- senterades i januari 2008. 
  
 17.3.2 
  
 Förutsättningar för en nationell politik för kolsänkor 
  
 Den förra regeringen betonade i propositionen 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389, att det är viktig att det finns drivkrafter för att öka upptagen av koldioxid i kolsänkor och att strategier för markanvändningen inom de areella näringarna bör integreras i skogsnäringen som jordbruks- och torvnäringen. 
 Ett visst vetenskapligt arbete har ägt rum under de senaste åren. I övrigt har få initiativ tagits för att utveckla en strategi för skydd av och ökat upptag av koldioxid i kolsänkor. 
 En politik som syftar till att maximera upptaget av koldioxid i skog och mark är dock möjlig att börja utveckla med dagens kun- skap. Åtgärder som i landet som helhet kan öka upptagen av kol- dioxid kan fokusera på att bevara befintliga kolrika äldre skogar eller skapa förutsättningar för nya sådana. Mer avsättning av mark till naturreservat eller andra skyddsformer är en sådan möjlig åtgärd. 
 En annan typ av åtgärder skulle kunna inriktas på att höja till- växten och därmed koldioxidupptaget i skogarna. Utvecklade metoder för röjning och gallring, trädslagsval och skötsel, t.ex. för att undvika stormfällning, skador från vilt och insekter är exempel på åtgärder som kan verka i denna riktning. Ökad gödsling på vissa marker och dikesrensning är andra exempel som skulle kunna höja tillväxten men som kan påverka andra miljömål negativt. När det 
 370 
  
 SOU 2008:24 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 gäller andra växthusgaser skulle åtgärder som syftar till att minska avgången av växthusgaser från främst dikade torvmarker vara vik- tiga att prioritera. 
 Pilotprojekt som syftar till att öka kollagring genomförs nu i Norrbotten. Ambitionen är att med ändrad röjning och gallring samt gödsling kunna öka tillväxt och koldioxidupptag med upp till 50 procent över en rotationsperiod (trädlivslängd). Om en sådan tillväxtökning skulle kunna åstadkommas i större områden utan betydande negativ påverkan på berörda miljömål skulle upptagen av koldioxid i skogarnas kolsänkor kunna öka med många miljoner ton koldioxid. Alternativt skulle stora ytterligare biobränsle- resurser och råvaruresurser för skogsindustrin kunna bli tillgäng- liga. 
 För att åstadkomma en förändrad skogsskötsel med optimering av koldioxidupptag är ändringar i skogsvårdslagen och därtill hörande föreskrifter en möjlighet. Det skulle dock sannolikt krävas betydligt mer av detaljregleringar än i dagens lagstiftning. En annan möjlighet är att ett pris sätts på kolsänkorna, t.ex. genom en inklu- dering i EU:s handelssystem eller genom upprättande av ett natio- nellt system. Det förutsätter dock en tillförlitlig och allmänt accepterad metodik för att verifiera koldioxidflöden på lokal- eller skogsbeståndsnivå. Möjliga inslag i en sådan kan vara stick- provstagning på beståndsnivå i kombination med olika metoder för fjärranalys. 
 Åtgärder för att minska avgången av koldioxid och andra växt- husgaser från förändrad markanvändning, torvmark och jord- bruksmark är också möjliga. Åtgärder som skulle kunna övervägas innefattar att i första hand välja att ta organogen jordbruksmark ur produktion, andra val av grödor, som kräver mindre markbearbet- ning, eller övergång till betesmark och styrning av torvbruk till dikade marker där det i dag sker stora utsläpp av växthusgaser med krav på återbeskogning. För att minska avgången av koldioxid kan också insatser övervägas som minskar takten varmed skogs- och jordbruksmark omvandlas till annan markanvändning, dvs. till bebyggelse och infrastruktur, eller åtminstone att olika markers koldioxidbindande förmåga beaktas i samhälls- och infrastruktur- planering. 
 Eftersom möjliga styrmedel för att öka kolsänkorna och effekter av sådana hittills inte har utretts behöver ingående analyser komma till stånd för att en verksam politik för främjande av kol- sänkor ska kunna utvecklas. 
 371 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 SOU 2008:24 
  
 Olika åtgärder inom markanvändningen syftande till att öka kolupptaget kan också medföra negativa effekter. Det är t.ex. möj- ligt att styrning av våtmarksrestaurering och torvbrytning till de marker som är av störst intresse utifrån växthusgassynpunkt inne- bär mindre positiv påverkan respektive negativ påverkan på miljö- målen Myllrande våtmarker, Ingen övergödning och En rik biologisk mångfald. Vidare finns en risk för att styrmedel som sätter ett pris på kolsänkorna leder till minskade skogsavverkningar och/eller höjt pris på skogsråvara. Därmed skulle svensk skogs- industris konkurrenskraft kunna försämras om inte motsvarande regler finns i konkurrentländerna. Samtidigt skulle biobränsle- uttaget kunna hämmas. En studie vid Sveriges Lantbruksuniversi- tet, SLU visar t.ex. att ett pris på utsläppsrätter motsvarande 50 euro/ton CO 
 2 
  
 B B  
 skulle minska avverkningarna i Västerbottens län med  
 10–20 
  procent i kustregionerna och upp till 45 procent i inlandet (Lämås et al. 2005). Åtgärder för att främja kolsänkor kan också leda till synergier. Med ökat intresse av att bevara virkesrika, ofta äldre, skogar kan förutsättningarna för att bevara biologisk mångfald förbättras. 
  
 17.4 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Utnyttjande av kolsänkor kan inte varaktigt balansera de utsläpp av koldioxid som följer av användningen av fossila bränslen. Åtgärder för att främja upptag i kolsänkor ersätter inte nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser utan är att betrakta som komplement. Beredningen anser emellertid att det är viktigt att skydda kollager och främja kolsänkorna i enlighet med klimat- konventionens intentioner. 
 Beredningen anser att kolsänkorna inte nu bör ingå i det natio- nella målet för år 2020, främst för att det råder alltför stor osäker- het kring mätmetoder, framtida internationellt regelverk och vilka effekter ett sådant mål skulle kunna ha på biobränslemarknad, skogsindustri och biologisk mångfald. En möjlighet som bör prö- vas när ökad klarhet nåtts i dessa frågor är om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna. 
 Kolsänkornas behandling i en framtida klimatregim är av stor betydelse för möjligheten att minimera avskogningen i tropikerna. Hur kolsänkorna behandlas är även viktigt ur ett svenskt perspek- 
 372 
  
 SOU 2008:24 
  
 Växthusgasflöden i skog och mark 
  
 tiv. Stora kvantiteter koldioxid finns bundet i våra skogar och marker och små förändringar i de årliga flödena kan ge stora för- ändringar i Sveriges växthusgasbalans. När en framtida internatio- nell klimatregim ska utformas är det därför betydelsefullt att förut- sättningarna för åtgärder som syftar till att bevara och främja kol- sänkor är klarlagda. Stor vikt bör läggas vid utformningen av fram- tida internationella regelverk så att det ger incitament för att bevara tropiska skogar, skydda kolsänkor och åtgärder för minskad avgång av andra växthusgaser från olika marker. Beredningen anser också att det är viktigt att åtgärder för att främja kolsänkor och utvinning av biobränslen utvecklas med hänsyn till de svenska miljömålen. 
 Åtgärder som främjar kolsänkorna kan också öka utbudet av biomassa för användning i skogsindustrin eller som biobränsle. Sådana åtgärder kan därmed ha en dämpande effekt på kostnaderna för övergång från fossila bränslen till biobränslen. Beredningen anser att det bör utredas hur möjliga åtgärder och incitament på nationell nivå kan utformas för skydd av kollager i skog och mark samt för att öka upptaget i kolsänkor och minska avgången av kol- dioxid och andra växthusgaser från förändrad markanvändning, organogena jordar och torvmarker. I analysen bör ingå att studera effekter av möjliga styrmedel, t.ex. för biologisk mångfald, läckage av växtnäring, biobränsleanvändningen och skogsnäringen. 
 373 
  
 18 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna som genereras genom klimatpolitiken 
  
 Beredningens förslag 
  
 Klimatpolitiken ska följa principen att hushåll, företag osv, som genom sitt agerande släpper ut växthusgaser, ska betala för sina utsläpp (Polluter Pays Principle, PPP). De styrmedel som före- slås har som motiv att minska klimatpåverkan, ej att förstärka statskassan. 
  
 Den svenska klimatpolitiken kommer under åren som följer att generera betydande finansiella värden. De består av överskottet av Kyotoenheter, inkomster av auktionering av utsläppsenheter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter samt inkomster från av Beredningen föreslagna skatteändringar 
  
 Sveriges överskott av Kyotoenheter bör delvis säljas och delvis makuleras. I det fall överskottet säljs bör intäkterna användas till klimatrelaterade åtgärder i Sverige eller andra länder. Utsläpps- minskningarna från dessa åtgärder ska vara större än vad utsläppsrätterna motsvarar. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Beredningen bedömer att de åtgärder som vi har föreslagit kommer att leda till temporära ökade intäkter för staten. Dessa ökade intäkter kommer att möjliggöra ökade klimatrelaterade åtgärder, nationellt och internationellt. 
  
 375 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna  
  
 SOU 2008:24 
  
 18.1 
  
 Inledning 
  
 Klimatpolitiken kommer under tiden fram till 2020 att generera betydande finansiella värden. De är av tre slag: 
  
 1. 
  
 Överskott av utsläppsenheter under Kyotoprotokollet. De upp- står till följd av att Sverige väntas överuppfylla sitt åtagande för  
  
 2008–2012. 
  Överskotten är en finansiell tillgång. 
  
 2. 
  
 Inkomster från auktionering av utsläppsenheter i EU:s system för handel med utsläppsenheter för perioden  
  
 2013–2020. 
  
 3. 
  
 Inkomster från höjda klimatrelaterade skatter, framförallt kol- dioxidskatten. Dessa inkomster avser hela perioden fram till 2020 (och därefter). 
  
 De två första posterna är nya och följer av att Kyotoprotokollets första åtagandeperiod äger rum  
 2008–2012 
  och av den förväntade utvecklingen av EU:s system för handel med utsläppsrätter efter 2012. Den tredje posten är inte ny men ökar genom Beredningens förslag. 
 Detta reser frågor av statsfinansiell och samhällsekonomisk art. Det finns därtill miljömässiga och etiska dimensioner. Hittills har de två första slagen av finansiella värden knappast alls diskuterats. Frågor kring dem aktualiseras emellertid under den tid för vilken Beredningen föreslår mål och åtgärder. 
  
 18.2 
  
 Överskottet av utsläppsenheter under Kyotoprotokollet 
  
 18.2.1 
  
 Regler och tidigare beslut 
  
 Artikel 3.13 i Kyotoprotokollet ger en medlemsstat, som under en åtagandeperiod får överskott på utsläppsenheter, rätt att spara mellanskillnaden för kommande åtagandeperioder. 
 När det gällande svenska klimatmålet för 2008 2012 formu- lerades (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02 MJU 10, rskr. 2001/02:163) hänvisade regeringen i propositionen till rättigheten att spara utsläppsenheter till kommande åtagandeperioder, och sade att Sverige skulle avvisa eventuella krav på en solidaritetsprincip inom EU som skulle innebära att länder med överskott utan ersättning skulle dela med sig till medlemsstater med underskott. I övrigt 
 376 
  
 SOU 2008:24 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna  
  
 gjordes inga uttalanden om hur ett eventuellt överskott skulle hanteras. 
 EU har ett gemensamt åtagande att uppfylla Kyotoprotokollet. I EG:s ratifikationsbeslut (Rådets beslut 2002/358/EG) fastställs varje medlemsstats förpliktelser. Det finns inte någon solida- ritetsprincip om att dela med sig av överblivna utsläppsenheter och heller inte något annat som begränsar möjligheterna att förfoga över eventuella överskott. 
 Klimatpropositionen 2006 (prop. 2005/06:172) tog inte upp frågan om disponering av överskott att Kyotoenheter. 
  
 18.2.2 
  
 Storleken på överskottet 
  
 Enligt de regler som följer av Kyotoprotokollet, och EG:s ovan nämnda interna ratifikationsbeslut, tilldelas Sverige för perioden  
 2008–2012 
  en mängd utsläppsrättsenheter (Assigned Amount Units, AAU:s) som motsvarar 5 gånger 104 procent av 1990 års utsläpp. 
 När uppfyllandet av åtagandet beräknas, beaktas de faktiska utsläppen i den icke handlande sektorn, de tilldelade utsläpps- rätterna i EU:s system för utsläppshandel, utsläppsrätter som gene- rerats för Sveriges räkning genom de projektbaserade meka- nismerna CDM och JI samt upptag i kolsänkorna som Sverige valt att redovisa i enlighet med Kyotoprotokollets regler. Eftersom Sverige har antagit ett mer långtgående nationellt mål än åtagandet enligt Kyotoprotokollet, måste det räknas av från överskottet. 
 Enligt beräkningar som redovisas i bilaga 4 kan det belopp som svarar mot Sveriges överskott av AAU:s, med hänsyn taget till det mer långtgående nationella målet, uppskattas till ca  
 0,3–1,3 
  miljarder kronor per år. 
  
 18.2.3 
  
 Tre olika sätt att använda överskottet 
  
 Makulera 
 Makulering innebär att överskottet av utsläppsenheter inlämnas till det internationella registret, International Transaction Log, ITL för makulering. Därmed kan ingen annan använda utsläppsenheterna. De globala utsläppen blir då lägre. Därför kan man se detta till- vägagångssätt som att man ger tillbaka till naturen. Miljömässigt 
 377 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna  
  
 SOU 2008:24 
  
 kan detta framstå som etiskt riktigt. En annan fördel är att Sverige tydligt visar att överuppfyllandet av vårt Kyotoåtagande och vårt mer långtgående nationella mål har klimatmässiga grunder. 
 Till nackdelarna hör att Sverige som nation går miste om en möjlig intäkt, utsläppsenheterna är en finansiell tillgång för staten. 
 Sälja 
 Alternativet att sälja skulle under gjorda antaganden ge inkomster till statskassan. Försäljningsinkomsterna är en betydande pluspost som inte hittills har beaktats i de samhällsekonomiska kalkyler som gjorts av Sveriges klimatpolitik. Försäljning kan anses vara i linje med Kyotoprotokollets anda, eftersom det avser att främja kost- nadseffektivitet genom möjlighet till handel med utsläppsenheter. 
 En viktig nackdel är att de globala utsläppen blir större än de annars skulle ha blivit. 
 Försäljning kan villkoras med åtgärder för att minska utsläppen i det köpande landet. Normen för inkomster till statsbudgeten är att inte öronmärka dem för vissa utgifter, utan att varje utgift prövas på sina egna meriter. I det här fallet rör det sig dock förmodligen om temporära inkomster. En möjlighet är att använda inkomsterna till att sänka skatter som är skadliga för tillväxten, och på så sätt neutralisera eller minska de negativa  
 BNP-effekterna 
  av klimat- politiken. En annan möjlighet är att använda intäkterna till åtgärder i utvecklingsländer för förnybar eller effektiv energiteknik eller för att hejda avskogning. Åtgärderna blir i så fall en resursomfördel- ning till förmån för fattigare länder. 
 En eventuell försäljning reser praktiska frågor. En viktig fråga är hur själva försäljningsprocessen hanteras, så att Sverige får ett bra pris för sina rättigheter och att de villkor och restriktioner som kan komma att förbindas med försäljningen iakttas. Det kan krävas att en särskild funktion skapas för försäljningen. 
 Spara 
 Alternativet spara innebär att utsläppsenheterna sparas för användning efter år 2012. Man förutsätter då att det kommer ett nytt internationellt avtal efter Kyotoprotokollet och att det tillåter att utsläppsenheter sparas. De sparade utsläppsenheterna skulle då 
 378 
  
 SOU 2008:24 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna  
  
 kunna användas till att uppfylla mål till år 2020 eller till att höja ambitionerna. 
 Överskottet av utsläppsenheter kan bli betydande i förhållande till de mål till 2020 som diskuteras. De sparade kvoterna skulle kunna användas för att utan kostnadsökning nå ett ambitiösare mål för 2020. Om överskottet fördelas så att utsläppen minskas succes- sivt fram till 2020, så innebär det en ytterligare minskning med ca 8 miljoner ton år 2020, dvs. 11 procent av utsläppen år 1990. 
 Problem riskerar emellertid att uppstå längre fram när utsläppen ska fortsätta att reduceras efter 2020, eftersom det då kommer fordras kraftigare minskningar under kort tid än vid en jämn minskningstakt under hela perioden t.o.m. 2020. 
  
 18.3 
  
 Inkomster av auktionering av utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem 
  
 Det är troligt att auktionering blir den dominerande tilldelnings- metoden inom EU:s utsläppshandel efter 2012. Själva auktion- eringen skulle troligen äga rum i god tid före 2013. Industrier med processutsläpp väntas få gratis tilldelning. För Sveriges del handlar det framförallt om mineral- och järn- och stålindustrin, vilka står för ca 50 procent av den handlande sektorns utsläpp. Enligt EU:s förslag ska 20 procent av de totala inkomsterna från auktionering av utsläppsrätter inom EU:s handelssystem användas till stöd till åtgärder för att undvika effekter av klimatförändringar samt förnybar energi. 
 Enligt beräkningsexempel som redovisas i bilaga 4 kan inkomst- erna från auktionering komma att uppgå till ca  
 0,9–2,7 
  miljarder kronor per år för åren  
 2013–2020. 
  När det gäller användningen av inkomsterna kan man resonera ungefär likadant som ovan angående försäljning av överskottet av Kyotoenheter. En skillnad är att de senare i högre grad är temporära; auktioneringsinkomsterna får antas komma under en lång rad år framöver. Dessa inkomster innebär dock ett tillskott till statsbudgeten, vilket innebär att utrymme skapas för ökade utgifter eller skattesänkningar. 
 379 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna  
  
 SOU 2008:24 
  
 18.4 
  
 Inkomster från skatter 
  
 Koldioxidskatten och energiskatten är betydelsefulla inkomstkällor för staten. År 2007 beräknas de sammanlagt inbringa 63,5 miljarder kronor exklusive moms. En del av skatten (särskilt energiskatten) är i första hand fiskalt betingad, dvs. har främst syftet att ge inkomster till staten och inte att påverka miljön. Beredningen har ett antal förslag om användning av styrmedel i klimatpolitiken som skulle ge ökade inkomster för staten. I tabell 18.1 sammanställs beräknade inkomster de första åren från förändringar i klimat- relaterade skatter. Dessa intäkter inkluderar inte anpassnings- effekter, dvs. minskade skattebaser på grund av sänkta koldioxid- utsläpp. Intäkterna från en höjning av drivmedelsskatterna med  
 BNP-utvecklingen 
  baserar sig på en uppräkning under endast ett år, med 2,2 procent. 
 Tabell 18.1 Offentligfinansiella nettoeffekter de första åren av höjda driv- medelsskatter och skatt på fluorerade växthusgaser 
  
 Offentlig-finansiell 
  
 Nettoeffekt 
  
 Varaktig 
  
 nettoeffekt, 2009 
  
 år 2010 
  
 nettoeffekt 
  
 Höjd drivmedelsskatt på bensin och 
  
 5 000 
  
 4 600 
  
 4 500 
  
 diesel 
  
 Höjning med  
 BNP-utvecklingen 
  av 
  
 1 000 
  
 900 
  
 skatt på drivmedelsskatter år 2010 
  
 Skatt på fluorerade växthusgaser 
  
 100 
  
 Höjd CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 BBB 
 skatt 
  för industri i icke- 
  
 150 
  
 150 
  
 140 
  
 handlande sektorn samt de areella 
  
 näringarna 
 Källa: Klimatberedningen. 
 I tabell 18.2 anges uppskattade skatteintäkter år 2020. 
 Tabell 18.2 Inkomster 2020 av Beredningens förslag till ändrade skatter 
  
 Höjd drivmedelsskatt på bensin och diesel 
  
 6 000 mkr 
  
 Höjning av drivmedelsskatter med  
 BNP-utveckling 
  
 6 000 mkr 
  
 Avgift fluorerade växthusgaser 
  
 50 mkr 
  
 Källa: NV  STEM. 
  
 380 
  
 SOU 2008:24 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna  
  
 Till de ökade skatteintäkter som anges i tabell 18.2 kommer intäkter av en minskad nedsättning av koldioxidskatten för jord- brukssektorn samt industri i  
 icke-handlande 
  sektorn. 
 Den höjda drivmedelsskattens inkomster är beroende av hur användningen av drivmedlen utvecklas. Inkomsterna till följd av den ändrade indexeringen beror på hur BNP utvecklas. Det är dock tydligt att de föreslagna förändringarna för med sig betydande inkomster. 
  
 18.5 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen konstaterar att klimatpolitiken under åren framöver väntas ge betydande inkomster till statkassan. Beloppen är delvis osäkra och de aktualiseras inom olika tidsperspektiv. I samman- ställningen nedan anges några nyckeltal. 
 Tabell 18.3 Statsfinansiella inkomster av klimatpolitiken  
 2008–2020 
  
 Typ av inkomst/tillgång 
  
 Tidsperiod 
  
 Belopp (skattning) 
  
 per år. Miljarder 
  
 kronor 
  
 Överskott Kyotoenheter 
  
 2008–2012 
  och kanske därefter 
  
 0,3–1,3 
  
 Auktionering EU ETS 
  
 Från 2012 och framåt 
  
 0,9–2,7 
  
 Skatteinkomster av 
  
 Successivt till 2020 
  
 ca 12 miljarder 
  
 beredningens förslag 
  
 Källa: Klimatberedningen och NV  STEM. 
 När det gäller överskottet av Kyotoenheter har Beredningen värderat huvudalternativen att makulera, att sälja och att spara. Det finns för- och nackdelar med alla alternativen. 
 Alternativet att makulera innebär att Sveriges högre utsläpps- minskningar verkligen får effekt och inte äts upp av att överskottet säljs och därmed möjliggör lika stora utsläppsökningar någon annanstans. Å andra sidan medför det att Sverige som nation inte utnyttjar en möjlig statsfinansiell intäkt som kan användas till att minska utsläppen. Sammantaget finner Beredningen att det finns skäl som talar både för och emot detta alternativ. 
 381 
  
 Vissa inkomster i de offentliga finanserna  
  
 SOU 2008:24 
  
 Alternativet att sälja har fördelar om intäkterna används till klimatrelaterade åtgärder i Sverige eller andra länder som ger större utsläppsminskningar än vad utsläppsrätterna motsvarar. 
 I alternativet spara för framtida måluppfyllnad ser Beredningen vissa nackdelar. Det kan bli ett sätt att minska ambitionerna i den nödvändiga omställningen till ett klimatanpassat samhälle. Emeller- tid kan det finnas skäl att använda en del av överskottet till att nå mycket ambitiösa mål för 2020 eller för att kompensera för oväntade utsläppsökningar. På grund av Sveriges stora kolförråd i skog och mark, relativt våra utsläpp, är landet också känsligt mot störningar i skogens funktion som kolsänka, särskilt om en fullständigare bokföring av kolflöden införs i en framtida klimat- regim. I så fall kan ett sparat överskott vara viktigt vid t.ex. omfattande stormar eller andra störningar. 
 Sammantaget finner Beredningen att Sveriges överskott av Kyotoenheter bör delvis säljas och delvis makuleras. I det fall över- skottet säljs bör intäkterna användas till klimatrelaterade åtgärder i Sverige eller andra länder. Beredningen anser att utsläppsminsk- ningarna från dessa åtgärder ska vara större än vad utsläpps- enheterna motsvarar. 
 Inkomsterna från auktionering av utsläppsenheter inom EU:s utsläppshandelssystem bör användas på samma sätt som inkomst- erna av försäljning av överskottet av Kyotoenheter. 
 Angående inkomsterna av de ändringar av skatter och avgifter som Beredningen föreslår bör de behandlas på samma sätt som inkomster till statsbudgeten i allmänhet. Men man bör beakta eventuella behov av att kompensera för oönskade fördelnings- effekter och de möjligheter som skapas för att stödja klimatarbetet i Sverige eller en global klimatregims genomförande, t.ex. genom olika former av stöd till utvecklingsländerna. 
 382 
 19 Konsekvensanalyser 
 Beredningens bedömningar 
  
 Beredningen bedömer att förslagen ger betydande effekter på utsläppen av växthusgaser. De bidrar därmed till att minska effekterna av utsläpp av växthusgaser och därmed förknippade kostnader för klimatförändringen. 
  
 De konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen är rimliga i förhållande till effekterna på växthusgasutsläppen. Fördelningspolitiska effekter kan i vissa fall behöva kompenseras. 
  
 Beredningens förslag syftar till att visa hur mål för minskade 
  
 utsläpp av växthusgaser, definierade i ton CO 
 2 
  
 B  
  
 B 
 -ekvivalenter, 
  skulle kunna uppnås. Det har dock inte, med den för uppgiften korta tid beredningen har haft, varit möjligt att fullständigt redovisa åtgärdernas verkan avseende kostnader, kostnads- effektivitet, samhällsekonomiska konsekvenser, inklusive stats- finansiella, samt andra samhällsmål (ur direktiven). I den fortsatta beredningen av klimatpolitiken måste därför, i de fall de saknas, de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till åtgärder utredas närmare och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik. 
 383 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 19.1 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser av klimatpolitik 
  
 I detta kapitel presenteras konsekvensanalyser och kostnadsberäk- ningar av förslagen. Även konsekvenser av krav som ställs på Sverige genom EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, tas upp översiktligt. Det har inte varit möjligt att, med den korta tidsram som Beredningen haft att arbeta med, göra full- ständiga samhällsekonomiska analyser av förslagen. Klimatbered- ningen har haft ett brett uppdrag och många olika förslag till åtgärder kommer att påverka enskilda människor. Det är kompli- cerat att göra en samlad konsekvensanalys. Till största delen baserar sig konsekvensanalyserna på Naturvårdsverkets och Energi- myndighetens underlag till Kontrollstation 2008 (2007a, b). I vissa fall har särskilda eller kompletterande analyser gjorts. I detta kapitel ges endast en kort sammanfattning av analyserna. Utför- ligare beskrivning och diskussion av konsekvensanalyserna åter- finns i nämnda underlag(2007 a, b) samt de källor som nämns för respektive förslag. 
 Konsekvensanalyserna innefattar olika typer av effekter för olika förslag. I vissa fall har bara privatekonomiska effekter varit möjliga att beräkna. I andra fall har en grov uppskattning av välfärdsförlusten kunnat göras. Effekter på företag har i vissa fall beräknats med hjälp av modeller, i andra fall bedömts genom enklare ekonomiska kalkyler och kvalitativa uppskattningar av hur de påverkas. Exempel på möjliga åtgärder och vad de kostar ges där sådana uppgifter funnits tillgängliga. I vissa fall har de beräknade utsläppsminskningarna justerats för överlappning mellan olika styr- medel och åtgärder. Det återstår dock för den fortsatta analysen att identifiera eventuella ytterligare överlappningar och göra juste- ringar av utsläppsminskningar och åtgärdskostnader. 
 Kostnaderna per reducerat kilo koldioxid för olika åtgärder är kraftigt beroende av vilka antaganden man gör om oljepris, valuta, elasticiteter och teknikutveckling. 
 Effekterna av de olika styrmedelsförslagen beskrivs först för varje styrmedel för sig. Därefter görs övergripande beskrivningar av hur förslagen skulle påverka olika samhällssektorer. I avsnitt 19.9 ges en sammanfattning av effekterna av de olika förslagen i termer av utsläppsreduktion, åtgärdskostnad per kg CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 reduktion (där sådan beräkning kunnat göras) samt statsfinansiella effekter. 
 384 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 19.2 
  
 Konsekvenser av respektive styrmedelsförslag 
  
 19.2.1 
  
 Åtgärder i transportsektorn 
  
 För transportsektorn diskuteras en rad styrmedelsförändringar. Det finns ett antal anpassningsåtgärder som styrmedlen kan ge upphov till. Åtgärdskostnaderna för dessa varierar ganska stort. Åtgärder som innebär beteendeförändringar har i flera fall negativa åtgärdskostnader. Beteendeförändringar kan dock påverka väl- färden på flera sätt, t.ex. genom minskad bekvämlighet, tids- förluster m.m. Sådana effekter har med några undantag inte kvan- tifierats. Den samhällsekonomiska nettoeffekten är därför inte känd. 
 Den tekniska potentialen för att energieffektivisera fordonen anges vara mycket stor (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007 b). Byte till bränslesnålare bilar, övergång till dieselbilar från bensinbilar, lågfriktionsdäck, effektivisering av motorer och bilars vikt m.m. är exempel på möjliga åtgärder. Myndigheterna (2007 b) har i sina beräkningar av åtgärdskostnader funnit att successivt byte till bränsleeffektivare lätta fordon (dvs. utan förtida skrotning av bilar) kan minska CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 utsläppen år 2020 med ca 4 miljoner ton (Mton) per år utan extra kostnader. Beräkningen av utsläppsminsk- ningarna tar dock inte hänsyn till så kallade  
 rebound-effekter 
  (effekterna av sänkt milkostnad för bränsle) vilka kan medföra att de faktiska utsläppsminskningarna kommer att bli mindre än 4 miljoner ton om effektiviseringsåtgärderna skulle genomföras. De tekniska åtgärdskostnaderna blir sannolikt negativa beroende på sänkta bränslekostnader. Eftersom lönsamma åtgärder i dagsläget inte har genomförts, finns det uppenbarligen hinder som mot- verkar genomförandet, exempelvis att information inte är gratis, eller trögheter av annan art än ekonomiska. Det kan också finnas transaktionskostnader förknippade med åtgärderna, t.ex. inlär- ningskostnad eller tidsåtgång, som gör att åtgärderna inte kommer till stånd. 
 Hybridbilar är i dagsläget dyra, med en åtgärdskostnad på ca 4kr/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 Detta kan dock väntas ändras kraftigt till följd av den pågående teknikutvecklingen. Även övergång till biodrivmedel är i dagsläget ganska dyrt, mellan  
 1,80-3,40 
  kronor/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 För andra generationens drivmedel väntas kostnaden bli lägre, mellan 0,50 och 0,90 kronor/kg CO 
 2 
  
 B B  
 (Energimyndigheten och Naturvårds- verket, 2007 b). Dessa kostnadsuppskattningar är dock i hög grad 
 385 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 osäkra. Det tillkommer också kostnader utöver de rent tekniska åtgärdskostnaderna, som indirekt påverkan på konkurrenskraft, välfärd och allmänjämviktseffekter i ekonomin som helhet. 
 En del av den minskning i koldioxidutsläpp som erhålls av nedanstående styrmedel sker i form av minskat trafikarbete. En positiv bieffekt av minskat trafikarbete är att bilavgasutsläpp i form av kväveoxider, kolväten och partiklar minskar samt att buller- störningar blir lägre. Dessa miljöeffekter har inte uppskattats. 
 Höjning av skatten på drivmedel 
 De prisnivåhöjningar för drivmedel som studerats är en höjning med 0,40, 0,70 och 1 kr inklusive moms per liter drivmedel. Skatte- höjningen bör av skattetekniska ske som en höjning av energi- skatten. Syftet med skattehöjningen är dock att minska koldioxid- utsläppen. Nivån på den faktiska skattehöjning som behöver genomföras är enligt Beredningen beroende av hur priset på bensin och diesel utvecklas jämfört med  
 2007-års 
  genomsnittliga pris- nivåer, uppräknade med den höjning av skatten som införts från 2008. I den följande diskussionen kommer skattehöjningarna att betraktas som en skatt på koldioxid. 
 Kostnadsökningen vid en skattehöjning på 70 öre/l drivmedel blir drygt 800 kr per år för en bil som körs 1 500 mil per år och har en förbrukning på ca 0,8 l/mil. Motsvarande kostnad för en skattehöjning på 40 öre och 1 kr per liter är knappt 500 respektive 1 200 kronor. Dessa kostnader kan minskas genom olika typer av anpassning. Den mest omedelbara är att minska användningen av fossilbränsle, dvs. minska bilresande baserat på bensin och diesel. Eventuellt minskat bilresande ger i sin tur upphov till välfärds- förluster. Dessa kan skattas genom att värdera det minskade bil- resandet med det man var villig att betala för dessa resor före skattehöjningen. Hur stor förlusten blir beror på priselasticiteten, dvs hur mycket konsumenterna anpassar sig till ett förändrat pris. Vi räknar med en långsiktig priselasticitet på  
 -0,6, 
  som användes i beräkningarna i styrmedelsrapporten för Kontrollstation 2008 (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007 b). Det innebär att om priset ökar 1 procent så minskar bensinkonsumtionen med 0,6 procent på lång sikt. Det är en långsiktig elasticitetsnivå som är något lägre än den internationellt vedertagna använda bensinpris- elasticiteten på lång sikt  
 (-0,7 
  till 0,8). Den lägre nivån har valts för 
 386 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 att inte överskatta miljöeffekterna av en drivmedelsskattehöjning då Statens institut för kommunikationsanalys, (SIKA), framfört i sin tidigare studie att bensinpriselasticiteten för Sverige troligen var något lägre än det internationella genomsnittet. Man bör även ta i beaktande att elasticiteterna beräknats på historiska samband. Beräkningen tar således inte hänsyn till vare sig den ökning i antalet fordon med alternativa drivmedel som redan skett eller den tek- niska utveckling som väntas ske på området under perioden fram till år 2020 Effekterna av skattehöjningar på 0,4, 0,7 och 1 kr per liter visas i tabell 19.1. 
 En stor del av dieselanvändningen står den tunga yrkestrafiken för. Baserat på den kraftiga expansionen av dieseldrivna personbilar som förväntas till år 2020, har i linje med analyserna för kontroll- station 2008 (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007 a), antagits att dieselanvändningen till privatbilar kommer att stå för 25 procent av den totala dieselanvändningen år 2020. Återstoden används till godstransporter och arbetsmaskiner. Den långsiktiga priselasticiteten antas vara  
 -0,15 
  för tung trafik och arbetsmaskiner och  
 -0,6 
  för personbilar. Välfärdsförluster och fördelningseffekter av olika skattehöjningar visas i tabell 19.1. Den stora fördelnings- effekten för dieselbilar beror på att även personbilar som körs i yrkestrafik ingår, vilket slår igenom mer för dieselbilarna då de i mycket högre grad används i taxinäringen. Den genomsnittliga körsträckan per år är för dem är betydligt längre (7 000 mil/år jämfört med 1 500 mil/år för privatbilister), och den ökade kost- naden för privatbilister med dieseldrivna fordon blir därmed kraftigt överskattad. 
 Tabell 19.1 Beräknade effekter av en skattehöjning för drivmedel med 40, 70 och 100 öre. Effekter år 2020 
  
 Bensin- 
  
 CO 
 2 
  
 B B 
 - 
  
 Välfärdsförlust, 
  
 Skattteökning per 
  
 Fördelningseffekt 
  
 pris 
  
 reduk 
  
 Mkr/år 
  
 bilägare och år 
  
 per bilägare och 
  
 (kro- 
  
 -tion, 
  
 (kronor) 
  
 år 
  
 (nor/l) 
  
 Mton 
  
 (kronor) 
  
 Bensin- 
  
 Diesel- 
  
 Bensin- 
  
 Diesel- 
  
 Bensin- 
  
 Diesel- 
  
 bilar 
  
 bilar 
  
 bilar 
  
 bilar 
  
 bilar 
  
 bilar 
  
 40 
  
 öre /l 
  
 12,60 
  
 0,3 
  
 31 
  
 10 
  
 570 
  
 2 460 
  
 260 
  
 480 
  
 70 
  
 öre/l 
  
 12,90 
  
 0,6 
  
 54 
  
 18 
  
 1 000 
  
 4 300 
  
 450 
  
 850 
  
 100 öre/l 
  
 13,20 
  
 0,8 
  
 77 
  
 26 
  
 1 430 
  
 6 140 
  
 640 
  
 1 210 
  
 Källa: Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007 a) samt Klimatberedningen. 
 387 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Välfärdsförlusten är beräknad som värdet av uteblivna bil- transporter justerat för miljövinsten i form av minskade koldioxid- utsläpp (värdet sätts till 1,50 kr/kg CO 
 2 
  
 B B 
 ). Den genomsnittliga fördelningseffekten per bilägare motsvarar den extra skatt bilägarna i genomsnitt får betala efter anpassning. Kostnaden varierar mellan olika delar av landet, beroende på hur lätt det är att ersätta bilresor med andra resor. De genomsnittliga körsträckorna skiljer sig emellertid inte alltför mycket mellan olika delar av landet. Skill- naden i kostnad per år och bilägare är ca 120 kr för bensinbilar och 200 kr för dieselbilar vid en skattehöjning på 70 öre (se av- snitt 19.3). Nyckeltalen är beräknade i enlighet med förhållanden 1997. Med en ökad andel biodrivna fordon minskar både kostnaden och fördelningseffekterna. Kostnaden för byte av bil kan bestå av merkostnad för alternativbränslebil samt eventuell kostnad för förtida byte. Dessa kostnader har inte uppskattats. 
 Indexering av energi- och koldioxidskatten på drivmedel med BNP 
 Konsekvenserna av en indexering av energi- och koldioxidskatten med  
 BNP-tillväxten 
  blir liknande de som uppstår av en momentan skattehöjning. En skillnad är att den stegvisa skattehöjningen medger möjligheter att anpassa sig genom att köpa bilar med lägre bränsleförbrukning eller köpa bilar som kan köras på alternativa drivmedel för att undkomma framtida prishöjningar och för biltill- verkare att hinna utveckla och producera mer energieffektiva bilar för att möta efterfrågan. På kort sikt blir därför konsekvenserna för andra samhällsmål små. 
 Konsultföretaget WSP har i ett uppdrag för Kontrollstation 2008 använt en modell för bilparksutvecklingen som innefattar effekter på nybilsförsäljning (WSP, 2007a). Modellen ger att en indexering med BNP utöver dagens indexering med KPI ger en koldioxidreduktion år 2020 med ca 0,5 miljoner ton.  
 BNP-utveck- 
  lingen antas i kalkylen vara 2,2 procent per år vilket är i enlighet med Konjunkturinstitutets prognoser för utvecklingen till och med år 2020.Tillsammans med en initial höjning av energiskatten enligt ovan blir CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 reduktionen ca 1,1 miljoner ton. Om hushållen i perioden fram till år 2020 inte gör några anpassningar till skatte- höjningen med  
 BNP-utvecklingen 
  och en initial höjning med 70 öre, uppskattas bränslekostnaderna per år per bensindriven bil 
 388 
  
 År 2020 
  
 0,5 
  
 2 700 kronor/bensinbil 
  
 1 700 kronor/dieselbil Svagt positivt 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 öka med ca 3 700 kr år 2020, och ca 2 600 kr per dieseldriven bil. Den ökade kostnaden på 3 700 kr för bensinbilar fördelar sig med 2 700 kr/l på höjningen med den reala  
 BNP-utvecklingen 
  och med 1 000 kr/l på den initiala höjningen med 70 öre. Motsvarande siffror för dieselbilar är 1 700 kr/l respektive 900 kr/l. Antagandena för beräkningarna är en årlig körsträcka på 1 500 mil, inflation på 2 procent per år, en bränsleeffektivisering om 1 procent per år (vilket ger en förbrukning år 2020 på 0,75 l/mil för en bensinbil och 0,62 l /mil för en dieselbil) till och med år 2020. 
 Vidare bör det noteras att den allmänna inkomstökningen är starkt korrelerad med  
 BNP-utvecklingen. 
  Prisökningen på driv- medel som utlöses genom indexeringen till en ökning av BNP innebär att drivmedlen i reala termer (med realt avses här köp- kraftsjusterad) inte blir dyrare. Det innebär att  i genomsnitt  kommer utgifterna för fossilbaserat bränsle att utgöra samma andel av den disponibla inkomsten som tidigare. På motsvarande sätt kan noteras att en indexering till Konsumentprisindex (KPI), som redan sker idag, hindrar att bränslet blir billigare i reala termer när den allmänna prisnivån stiger. 
 Med hjälp av bilparksmodellen uppskattade WSP förändringar i nybilsförsäljningen av olika bilmodeller. För de bilmärken som tillverkas i Sverige blir nettot en ökad försäljning (svagt negativ för Volvo och positiv för Saab), främst på grund av utbudet av etanol- driva fordon. 
 Tabell 19.2 Konsekvenser av höjda koldioxid- och energiskatter med real  
 BNP-utveckling 
  
 CO 
 2 
  
 B B  
 reduktion (Mton/år) 
 Skatteökning per bilägare och år* 
 Industrins konkurrenskraft och sysselsättning** 
 Källa: WSP(2007 a). 
  
 * 
  
 Utgångspunkten för beräkningen är en körsträcka på 1 500 mil per år för både bensin- och dieselbilar. Gäller om ingen anpassning sker genom att välja mer energieffektiva bilar alt biodrivna bilar. 
  
 ** 
  
 Om biltillverkarna ej anpassar sig genom att välja eller producera mer energieffektiva bilar. 
  
 389 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Ökad koldioxiddifferentiering av fordonsskatten 
 Beredningens förslag innebär att ta bort grundskatten på 360 kro- nor och koldioxidkomponenten ökas med 10 kr/km för utsläpp över 120 g/km. Förslaget är skattemässigt neutralt. Skatten sänks för bilar med CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 utsläpp under 186 g/km och ökas för bilar med utsläpp över denna nivå. För de mest köpta bilmodellerna av dagens utbud med bensinmotor betyder förslaget från 200 kronor i sänkt skatt till 500 kronor i ökad årlig fordonsskatt. För dieselbilar blir det i snitt  
 500-1 
  500 kronor i sänkt fordonsskatt. Detta balanserar höjningen av drivmedelsskatten för dieselbilar, och innebär en höjning av rörliga kostnader och en sänkning av fasta för dessa fordon. 
 Vid ett införande av förslaget uppstår en interaktion med EU:s föreslagna bindande utsläppskrav på 130 g/km till år 2012. En reviderad fordonsskatt kommer då att fungera som ett komplement för att åstadkomma minst en  
 20-procentig 
  reduktion av koldioxid- utsläppen från nya bilar i Sverige till 2012. Koldioxidreduktionen efter 2012,  
 EU-kravets 
  målår, beräknas bli knappt 0,1 miljoner ton (Mton) år 2020, inräknat en  
 rebound-effekt, 
  dvs att bilanvänd- ningen ökar på grund av att energieffektivare bilar ger lägre bränslekostnad (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007a). Den beräknade effekten är beroende av eventuell nedsättning för miljöbilar och hur stor andel biodrivmedel som tankas för miljö- bilarna. Reduktionen blir något lägre om miljöbilar antas tanka biogas/E85 och nedsättning av fordonsskatten inte ges för dessa, och något högre om nedsättning ges och dessa tankas med bio- drivmedel. Beräkningar med en bilparksmodell där olika modellers utsläpp av NOx finns specificerade indikerar att konsekvenserna år 2020 på dessa utsläpp blir mycket marginella (WSP 2007a). 
 Föreslagen ändring av fordonsskatten påverkar främst privat- bilismen. Fördelningseffekten beräknas bli en svagt positiv netto- effekt för hushållen (WSP 2007a). Detta beror bl.a. på att energi- effektivare bilar ger sänkta bränslekostnader per kilometer. Effekten får dock betraktas som marginell. Om hänsyn tas till andra välfärdseffekter, exempelvis värdet av att köra en stor bil, kan nettoeffekten istället bli negativ. Beräkningar med WSP:s bilparks- modell visar på en svagt positiv effekt på svensk fordonstillverk- ning, främst för Saab, och beräknas generera ca 500 fler sysselsatta med biltillverkning i Sverige, givet ett enkelt proportionalitets- antagande mellan antalet anställda och producerade bilar 
 390 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 (WSP 2007a). Dessa konsekvenser för fordonsindustrin och syssel- sättningen är beräknade på nuvarande bilmodellutbud och att fordonsindustrin inte anpassar sig till förändrad efterfrågan. 
 Tabell 19.3 Konsekvenser av starkare koldioxiddifferentiering i koldioxidbaserad fordonsskatt 
  
 År 2020 
  
 CO 
 2 
  
 B B  
 reduktion (Mton/år) 
  
 0,1 
  
 Fördelningseffekter (kronor/bensinbil) 
  
 50 
  
 Industrins konkurrenskraft och sysselsättning 
  
 Svagt positivt 
  
 Källa: WSP(2007). 
  
 Koldioxidbasering av förmånsvärdet för fri bil 
 Den föreslagna omläggningen av systemet att bestämma förmåns- värdet på utsläpp av koldioxid ger ökat förmånsvärde för flertalet bensinbilar och kraftiga minskningar för många dieselbilar. För- slaget ger signifikanta incitament till att välja mer energieffektiva bilar. 
 För Kontrollstation 2008 beräknades effekterna av en sådan omläggning med samtidig borttagning av nuvarande nedsättning av förmånsvärdet för miljöbilar. Koldioxidreduktionen för år 2020 beräknades då öka med mellan 0,3 miljoner ton (Mton) och Franklin (inkluderat  
 rebound-effekt 
  av sänkt milkostnad för bränsle) jämfört med dagens förmånsbeskattning. Den lägre siffran gäller om alla bilar som kan köra på biodrivmedel antas tanka biogas/E85 till 100 procent och den högre reduktionen om alla miljöbilar antas tanka fossila drivmedel. Om nedsättningen av förmånsvärdet för miljöbilar behålls och alla bilar som kan köra på biodrivmedel antas tanka biogas/E85 till 100 procent skulle reduktionen bli större, men om de å andra sidan huvudsakligen skulle tanka fossila drivmedel blir koldioxidreduktionen liten. 
 Detta styrmedel samspelar med ett  
 EU-gemensamt 
  bindande utsläppskrav på 120 g CO 
 2 
  
 B  
 /km 
 B  
 . Om ett  
 EU-krav 
  införs beräknas koldioxidreduktionen av ett koldioxidbaserat förmånsvärde bli kring 0,4 Mton koldioxid år 2020. Även denna beräkning gjordes med antagandet att nedsättningen av förmånsvärdet för miljöbilar tas bort. 
 I WSP:s modellanalyser beräknas effekten av ändrat förmåns- värde främst driva förmånsbilisterna mot fordon med lägre 
 391 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 bränsleförbrukning eftersom den genomsnittliga merkostnaden annars blir 6 000 kr/förmånsbil. För svensk bilproduktion och med det bilutbud som fanns år 2005 beräknades därför Volvo och Saab tappa andelar till andra biltillverkare och få en minskad bil- försäljning på drygt 10 000 bilar år 2020, vilket beräknas motsvara ca 1 100 minskat sysselsatta, varav de flesta i svensk produktion. Detta gällde dock för de förutsättningar som gällde år 2005, då utbudet av miljöbilar var mycket mindre än nu (BilSweden 2007). 
 Konsekvensberäkningarna av förslaget om en ökad koldioxid- relatering av förmånsbeskattningen av bilar är dock högst osäkra. Den bilvalsmodell som myndigheternas analys baseras på har t.ex. inte kunnat fånga in effekterna av den snabba ökningen av för- säljningen av etanolbilar som ägt rum under 2006 och 2007. Definitionen av miljöbil kan också komma att ändras till följd av en pågående utredning. Förslaget behöver därför analyseras ytter- ligare. 
 Ändrad beskattning av drivmedelsförmån 
 När förmån av fritt drivmedel år 1997 började beskattas med faktor 1,2 uppskattas den årliga körsträckan ha minskat med 500 mil per drivmedelsförmån. En höjning till beskattningsfaktor 2,0 kan på kort sikt ge en minskning med 330 mil. På längre sikt bedöms en minskning av bränsleförbrukningen med 30 procent kunna erhållas för dem som har förmån av fria drivmedel. Höjd drivmedelsfaktor förväntas inte leda till ökad andel dieselbilar. 
 Tabell 19.4 Konsekvenser av koldioxidbaserad förmånsbeskattning och justering av förmånsvärdet för fritt drivmedel 
 År 2020 
  
 CO 
 2 
  
 B B  
 reduktion (Mton/år) 
  
 0,2 
  
 Källa: Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007 a). 
 Kilometerskatt för lastbilar 
 Kilometerskatt för lastbilar är ett styrmedel som inte primärt har diskuterats för att åstadkomma utsläppsreduktion av växthusgaser utan syftet har främst varit att internalisera lastbilstrafikens övriga negativa externa effekter, till exempel vägslitage. Slutsatserna från 
 392 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 flera utredningar är att kilometerskatt för lastbilar generellt ger små effekter på produktion och sysselsättning. De är inte heller entydigt negativa (SIKA 2007a, WSP 2007b, Hammar 2006). En kilometerskattenivå på lägsta föreslagna nivå, ca 1 kr/km, vilket internaliserar externa effekter vid körning på landsbygd, bedöms minska koldioxidutsläppen med ca 0,4 miljoner ton (Mton) och kväveoxidutsläppen med 3 kiloton (Kton) år 2020 (SIKA 2007a). 
 Kilometerskatt skulle dock ge en effekt på lastbilstrafikens kol- dioxidutsläpp genom att ge incitament för effektivare användning av lastbilarna och godsöverföring till energieffektivare transport- slag. Om syftet enbart skulle vara att minska koldioxidutsläppen är kilometerskatt dock ett något trubbigt instrument, eftersom utsläppen framförallt beror på bränsleförbrukning och kolinnehåll i bränslet. De administrativa kostnaderna för ett system för kilometerskatt bedöms vara ganska stora, ca 350 miljoner kronor per år. Om hela kostnaden tillskrivs CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 reduktionen på 0,4 Mton, ger detta en kostnad på 0,87 kr/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 Till detta kommer anpass- ningskostnader för näringslivet, vars fraktkostnader beräknas öka med i snitt 2 procent (SIKA 2007 b). Den statsfinansiella nettoeffekten är en ökad skatteintäkt på ca 3 miljarder kronor per år. 
 Tabell 19.5 Sammanställning av beräknade förändringar av statens finan- siella intäkter och kostnader på grund av en kilometerskatt (miljoner kronor/år) 
  
 Beräkning med antagande 
  
 Beräkning med antagande 
  
 om lägre påverkan på trafik- 
  
 om högre påverkan på 
  
 arbetet 
  
 trafikarbetet 
  
 Finansiella intäkter av kilo- 
  
 +4 200 
  
 +4 200 
  
 meterskatten utan hänsyn till 
  
 påverkan på trafikarbetet 
  
 Minskade finansiella intäkter 
  
 -240 
  
 -110 
  
 till följd av minskat trafik- 
  
 arbete för lastbilar 
  
 Bortfall av eurovinjettavgifter 
  
 -600 
  
 -600 
  
 Minskade finansiella intäkter 
  
 -380 
  
 -180 
  
 av dieselskatt (energiskatt, 
  
 koldioxidskatt ca 4 kr/liter) på 
  
 grund av trafikminskning 
  
 Systemkostnader, avgifts- 
  
 350 
  
 350 
  
 upptagning 
  
 Summa 
  
 +2 630 
  
 +2 960 
  
 Källa: SIKA (2007c 
 ). 
  
 393 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 EU-regler 
  för bilars koldioxidutsläpp 
 Konsekvenserna av ett bindande utsläppskrav på 120 g/km i genomsnitt för nya bilar har beräknats av Institute for European Environmental Policy (2005). Den ökade kostnaden per bil beräk- nades till ca 1 200 euro, under förutsättning att tillverkarna kan övervältra alla kostnader på konsumenterna. Med en diskonterings- ränta på 0 procent blir dock kostnaden för konsumenterna noll på grund av minskade bränslekostnader. IEEP beräknar den sam- hällsekonomiska kostnaden  ökade produktionskostnader minus minskade bränslekostnader  till  
 1-2 
  procent av kostnaden för en bil, vilket i genomsnitt uppgår till  
 127-252 
  euro per bil beroende på vilken diskonteringsfaktor som används (0 resp. 5 procent). Med handel mellan producenter beräknas den genomsnittliga samhälls- ekonomiska kostnaden ligga mellan 34 och 67 euro per ton CO 
 2 
  
 B  
 , 
 B  
 motsvarande ca 30 60 öre/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 Spannet motsvarar diskonte- ringsräntor på 0 och 5 procent. Marginalkostnaden beräknades till 141 och 174 euro per ton CO 
 2 
  
 B  
 e, 
 B  
 ca 1,301,60 kr/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B 
  
 19.2.2 
  
 Miljöskatt för fluorerade gaser 
  
 Storleken på den miljöskatt för fluorerade gaser som föreslogs i Kontrollstation 2008 motsvarar koldioxidskatten för tillverknings- industrin, dvs. 190 kronor/ton CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 ekvivalenter. Konsekvenserna har analyserats för Kontrollstation 2008 (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007 a, Bilaga 1). Skattens nivå gör att effekterna bedöms bli marginella för det stora flertalet berörda. De berörda gaserna kan ersättas med alternativa köldmedier. Den skatt som föreslås bedöms vara för låg för att ge incitament till förändring under användningsfasen för hushåll och små anläggningar, men kan ge incitament till effektivare återvinning av fluorerade gaser i samband med destruktion av kylar och frysar. För stora stationära kyl/frysanläggningar samt luftkonditioneringsanläggningar ges incitament för att gå över till ett naturligt köldmedium (exempelvis kolväten eller koldioxid) vid utbyte av anläggningarna. Alternativ teknik kan medföra marginellt högre investeringskostnader vilket delvis kompenseras av lägre driftskostnader. Marginella merkost- nader kan uppstå för fordon. 
 De statsfinansiella kostnader som uppstår är administrations- kostnader på ca 5 miljoner kronor vid införandet och därefter drygt 
 394 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 2 miljoner kronor per år. Den årliga intäkten vid införandet be- döms uppgå till ca 100 miljoner kronor, vilket vid år 2020 bedöms ha minskat till ca 50 miljoner kr. Emissionerna år 2020 beräknas då ha minskat med ca 0,2 miljoner (Mton) CO 
 2 
  
 B  
  
 B 
 -ekvivalenter 
  jämfört med om skatten inte införts. 
  
 19.2.3 
  
 Höjd CO 
  
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 skatt på uppvärmningsbränslen för industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och för de areella näringarna 
 Nedsättningen av CO 
 2 
  
 B  
  
 B 
 -skatten 
  på uppvärmningsbränslen för industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och de areella näringarna föreslås minskas så att dessa sektorer betalar 30 öre istället för 21 öre/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 I Kontroll- station 2008 analyserades konsekvenserna av att helt ta bort nedsättningen av koldioxidskatten för de  
 icke-handlande 
  sektorer- na (ÅF 2007). ÅF bedömde att en slopad nedsättning av kol- dioxidskatten för fossila bränslen inom industrin till den generella nivån skulle leda till en betydande minskning av utsläppen av koldioxid inom industrin men att det även skulle leda till ett antal negativa bieffekter inom ett flertal branscher. Dessa konsekvenser inbegriper minskade arbetstillfällen, omlokalisering av produk- tionskapacitet till andra länder och därmed s.k. koldioxidläckage (ÅF 2007). Inom verkstadsindustrin bedömdes en slopad nedsätt- ning leda till en relativt stor minskning av koldioxidutsläppning, med begränsad påverkan på konkurrenskraften. 
 ÅF:s analys visade vidare att det är de minsta företagen som drabbas mest av en helt slopad nedsättning av skatten, eftersom de har mindre förutsättningar för att göra de investeringar som krävas för att byta bränsle i processerna. En del av de mindre anlägg- ningarna ingår inte i EU:s system för handel med utsläppsrätter eftersom de understiger de kapacitetsgränser som anges av handels- direktivet medan de större företagen i samma bransch omfattas av systemet, där priset på utsläppsrätter väntas understiga den svenska CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 skatten. För dessa företag är det troligt att en höjning av skatten för industri utanför EU:s system för handel med utsläpps- rätter skulle uppfattas som orättvis. 
 I tilläggsuppdrag för Klimatberedningen (ÅF 2008 a,b) analyse- rades därför en mindre förändring av nedsättningen, från 21 pro- cent till 30 procent av den generella nivån. Detta är i nivå med eller 
 395 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 något under det förväntade priset på utsläppsrätter inom EU:s handelssystem. Det ger en skattehöjning på 9 öre, vilket ökar de  
 icke-handlande 
  sektorernas fossilbränslekostnad med ca 7 procent. Förändringen är liten i jämförelse med bränslekostnadsökningen  
 2004–2006. 
  Totalt sett bedöms skatteförändringen vara av mindre betydelse för nästan samtliga branscher. Företagen är generellt betydligt mer känsliga för kostnadsökningar kopplade till råvaru- priser än till koldioxidutsläppen. Den bransch som bedöms påverkas mest (ÅF 2008 a) är växthusnäringen, som i dagsläget är mycket fossilbränsleintensiv. Dock bedömer ÅF att investeringar för att öka användningen av förnybar energi i växthusodling har en kort återbetalningstid. 
 Vissa företag i slakteri- och köttvaruindustrin, mejeribranschen och bröd- och kexindustrin kan få något försämrad konkurrens- kraft, i de fall inte också konkurrerande företag i andra länder också får vidkännas en motsvarande kostnadshöjning på grund av dessa länders nationella klimatpolitik. Det gäller även dryckesvaru- industri samt baskemisk industri, dock främst vissa företag med dåliga rörelseresultat eller med begränsade marknader. 
 Det bör dock noteras att det inte bara är Sverige som har åtaganden på klimatområdet som driver upp priser på fossilbaserat bränsle. Det ska man ta hänsyn till vid konkurrensanalyser för att undvika att överskatta de negativa verkningarna på konkurrens- situationen för ett företag eller en bransch. I samtliga branscher utom mejeribranschen bedöms det finnas goda möjligheter till att konvertera till alternativa bränslen. Den mindre förändringen av nedsättningen av skatten bedöms ge upphov till viss koldioxid- reduktion i de flesta branscherna. Någon direkt omställning bedöms skattehöjningen dock inte ge upphov till (ÅF 2008 a). 
 Koldioxidutsläppen inom industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter uppgår till ca 2 miljoner ton (Mton) per år i nuläget. Utsläppen beräknas öka till 2,5 Mton till 2020. Den höjda skatten beräknas minska utsläppen med ca 0,5 Mton till 2020. Skattehöjningen skulle således hålla utsläppen på dagens nivå. Den statsfinansiella bruttoeffekten motsvarar en ökad skatteintäkt på ca 180 miljoner kronor. 
 Inom många av branscherna inom industrin som inte omfattas av utsläppshandelssystemet finns stor potential att minska CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 utsläppen till tämligen låga kostnader. Kostnaderna för åtgärderna ligger mellan  
 20-60 
  öre/kg CO 
 2 
  
 B B  
 vid 4 procent kalkylränta och 26 
 396 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 dollar per fat. Med högre oljepris blir många av åtgärderna lön- samma (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007b). 
 Jordbrukssektorn och växthusnäringen 
 Inom jordbrukssektorn och växthusnäringen bedöms potentialen för att minska fossilbränsleanvändningen vara ganska god. Det är lönsamt att övergå till värmepump och biobränslen för upp- värmning av bostadshus och lokaler även inom jordbruket. För dieselanvändningen bedöms skattekostnadsökningen i förhållande till fossilbränslekostnaden vara på ungefär samma nivå som för övriga undersökta branscher. Den totala kostnadsökningen mätt i andel av rörelseresultatet ligger i paritet med kostnadsökningen för slakteribranschen och gummivaruindustrin. I den analys som gjorts för Beredningens räkning görs även bedömningen att det finns potential att med relativt enkla medel minska jordbrukets diesel- användning med  
 10-15 
  procent (ÅF 2008 b). 
  
 19.2.4 
  
 Stöd till biogasanläggningar 
  
 Utredningen om jordbruket som producent av bioenergi har föreslagit att gödselbaserad biogasproduktion bör ges ett särskilt tidsbegränsat investeringsstöd, omfattande ca 40 miljoner kronor per år, inom ramen för det befintliga landsbygdsprogrammet för att stärka jordbruksföretagens konkurrens- och utvecklingskraft. Investeringsstödet föreslås uppgå till 30 procent av investerings- kostnaden för en biogasanläggning inklusive kraftvärmeanläggning. Om rötning av stallgödsel skulle komma att tillämpas i större omfattning (ca 50 % av all stallgödsel) bedöms det kunna leda till en produktion av ca 1 TWh biogas. Det kan reducera koldioxid- utsläppen med ca 0,4 miljoner ton (Mton)/år enligt Energimyndig- heten och Naturvårdsverket i underlaget till Kontrollstation 2008. Dessutom bedöms utsläppen från energianvändning i sektorn kunna minska med ca 0,3 Mton koldioxidekvivalenter/år jämfört med prognosen till 2020 huvudsakligen genom att användning av eldningsolja vid uppvärmning ersätts med i första hand biobränsle. Detta avses också stimuleras inom ramen för Landsbygdsprogram- met. 
 397 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Produktion av biogas från stallgödsel minskar flera växthusgaser samtidigt; dels metan från gödselhanteringen, dels koldioxid genom att den biogas (metan) som framställs vid rötningen kan ersätta eldningsolja och drivmedel. Åtgärdskostnadsberäkningar vid ett betydligt lägre oljepris och elpris än dagens visar kostnader runt 0,50 kr/kg koldioxidekvivalenter för rötning av kogödsel, och ännu lägre (ca 0,15 kr/kg) för rötning av svingödsel (Jordbruks- verket 2004).I de fall biogasen ersätter elanvändning kan poten- tialerna på längre sikt innefatta CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 reduktioner utanför Sverige. 
 Beredningen föreslår även fortsatta investeringsstöd för bland annat teknik för produktion och uppgradering av biogas. Någon konsekvensanalys avseende kostnader och effekter på utsläpp av detta har emellertid inte gjorts eftersom volymen på dessa stöd ännu inte är preciserade. 
  
 19.2.5 
  
 Förstärkta insatser för energieffektivisering i bostäder och lokaler 
  
 Befintliga styrmedel i kombination med fortsatt höga energipriser bedöms vara tillräckliga för att i princip fasa ut användningen av fossila bränslen i bostäder och lokaler fram till 2020. Det skulle minska koldioxidutsläppen med ca 0,6 miljoner ton (Mton) jämfört med prognosen i Kontrollstation 2008 (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007a). Utsläppen skulle kunna reduceras ytterligare genom styrmedel som miljömärkningssystem och indelning i energieffektivitetsklasser. 
 Det finns ett antal energieffektiviseringsåtgärder som är lön- samma, men ännu inte har vidtagits på alla fastigheter (Energi- myndigheten och Naturvårdsverket, 2007b), t.ex. tilläggsisolering av fasader, installering av frånluftvärmepumpar och tätning av dörrar och fönster. Potentialen för åtgärder i småhus med negativ åtgärdskostnad bedöms kunna ge utsläppsminskningar på ca 0,2 Mton CO 
 2 
  
 B B  
 till år 2020. Åtgärder med medelhög åtgärdskostnad (ca  
 25-50 
  öre/kg, beroende på hur den sparade energin produ- ceras), t.ex. tilläggsisolering av vindar, bedöms kunna ge en CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 reduktion på ca 0,16 Mton. För flerbostadshus bedöms potentialen för åtgärder med negativ åtgärdskostnad (vindisolering, värme- växlare, injustering av värmesystem m.m.) ligga mellan 0,9 och 2 Mton. Potentialerna innefattar på längre sikt CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 reduktioner utanför Sverige. 
 398 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 19.2.6 
  
 Järnvägsinvesteringar 
  
 Banverket har beräknat att kostnaderna för att öka kapaciteten för godstransporter med 50 procent uppgår till ca 50 miljarder kronor (Banverket, 2007). Detta beräknas ge en minskning på 1 miljon (Mton) CO 
 2 
  
 B B  
 per år. Räknat på en livslängd på 60 år ger detta en åtgärdskostnad på 2,20 kr/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 Investeringarna ger dock sam- hällsnytta på flera sätt. Banverket har gjort en samhällsekonomisk analys av ett investeringsförslag som innefattar de åtgärder som skall öka godstransportkapaciteten med 50 procent, och funnit att den samhällsekonomiska nettoeffekten är positiv (+ 11 miljarder, nettonuvärdeskvot 0,2, dvs. samhället får tillbaka 1,20 per satsad krona). Beräkningarna är gjorda delvis med ett transportslags- övergripande prognos- och kalkylverktyg, Sampers/Samkalk, delvis med andra beräkningar. I kalkylen ingår effekter som förändrade biljettintäkter, trafikeringskostnader, restider, budgeteffekter, externa effekter, effekter för godstrafik, drift- och underhåll samt förändrade förseningar i trafiken. I kalkylen ingår också effekter på ekonomisk tillväxt till följd av förbättrad tillgänglighet. (Banverket 2007). 
 Kostnadsberäkningar eller konsekvensanalyser av att öka kapaciteten på järnvägen för persontransporter med 50 procent har inte tagits fram. Viss analys återfinns i Banverket (2007). 
  
 19.2.7 
  
 Övriga förslag 
  
 Utöver ovan behandlade förslag lägger Beredningen ett antal förslag som kommer att innebära utgifter för statskassan. Volymen på dessa åtgärder har emellertid inte bestämts. Det är därför inte möjligt att göra en konsekvensanalys av dessa förslag, eller att beräkna hur stora utsläppsreduktioner de skulle kunna ge upphov till. De förslag som innebär olika typer av stöd är: 
  
 utökad klimat- och energiforskning 
  
 nytt investeringsprogram för att främja genombrottstekniker m.m. 
  
 fortsatta investeringsstöd för utvalda åtgärder och sektorer 
  
 stöd till energibesparingar och omläggning av energisystem 
  
 satsningar för att utveckla andra generationens biodrivmedel 
  
 stöd till utveckling av biogasdrift för rötning 
  
 399 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 konverteringsbidrag samt bidrag till eleffektiviseringsåtgärder inom bostadssektorn. 
  
 Därutöver föreslår Beredningen ett antal utredningar och mindre uppdrag. Dessa bedöms kunna göras inom befintlig budget. De utredningar som föreslås är till exempel utredning kring klimat- relaterad teknikutveckling och uppdrag till Naturvårdsverket och Statistiska Centralbyrån om att utveckla statistik rörande utsläpp av import och export av varor och tjänster. 
  
 19.3 
  
 Konsekvenser för hushållen 
  
 Hushållen påverkas främst av förslagen i transportsektorn. Det är framför allt  
 de höjda bensin- och dieselskatterna  
 som ger ökade kostnader. Effekten av förslagen är inte lika för alla hushåll i landet utan varierar med hushållsstorlek, biltyp och hur beroende av bil man är. Förslaget om att höja skatten på bensin och diesel så att priset ökar med 70 öre/l inklusive moms ger en ökad kostnad ca 800 kr per år för en bil som körs 1 500 mil per år och har en förbrukning på ca 0,8 l/mil. Med hänsyn taget till de anpassningar som sker för att minska bränsleförbrukningen blir den genom- snittliga årliga kostnadsökningen drygt 450 kr per bensinbilägare och drygt 850 kronor per dieselbilägare. Den högre kostnaden för dieselpersonbilar beror på att en ganska stor andel av dem används i yrkestrafik och körs betydligt längre än genomsnittet. 
 En regional fördelningseffekt av drivmedelsskatterna kan uppstå genom att hushåll på landsbygden kan ha svårare att anpassa sig till den högre kostnaden. Tabell A visar fördelningen mellan olika delar av landet i enlighet med nyckeltal från SIKA (1997). Om bilparken i ökad grad kommer bestå av fordon som går på biodriv- medel eller el så minskar både kostnaden och fördelnings- effekterna. 
 400 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 Tabell 19.6 Regional fördelning av ökade kostnader vid en skattehöjning med 70 öre/l bensin och diesel, kronor per bilägare och år 
  
 Bensin 
  
 Diesel 
  
 Stockholm 
  
 352 
  
 659 
  
 Göteborg och Malmö 
  
 442 
  
 829 
  
 Större städer 
  
 442 
  
 829 
  
 Södra mellanbygden 
  
 460 
  
 863 
  
 Norra tät- och glesbygden 
  
 480 
  
 900 
  
 Förslaget om att låta drivmedelsskatterna följa  
 BNP-tillväxten, 
  utöver dagens indexering med KPI och höjningen med 70 öre per liter inklusive moms, medför att skatten stiger till 11,50 kr/l bensin och 9,55 kr/l diesel inklusive moms till år 2020. Förslagen innebär då att skatten för bensin år 2020 blir 3,27 kr/l högre än vad den annars skulle varit (inkl. moms) och för diesel 2,80 kr/l än vad den annars skulle varit (inkl. moms). Med antagande om en genom- snittlig körsträcka på 1 500 mil och en bränsleeffektivisering om 1 procent per år innebär förslagen en höjning av skatten i genomsnitt per bilägare och år med ca 3 700 kr för bensinbilar och 2 600 kronor för dieselbilar år 2020. I reala termer (med antagande om 2 procents årlig inflation) motsvarar detta 2 900 kr respektive 2 100 kr. Eftersom den allmänna inkomstökningen är starkt korrelerad med  
 BNP-ökningen 
  kan denna prisökning antas komma att utgöra samma andel av den disponibla inkomsten som tidigare år. 
 Den  
 förändrade fordonsskatten  
 påverkar främst privatbilismen. Den ökande differentieringen av fordonsskatten ger högre kost- nader för bilister som väljer mer bränsleförbrukande bilar. WSP (2007a) har gjort beräkningar med en bilparksmodell och kommit fram till att förslaget totalt sett ger en svagt positiv välfärdsvinst. Detta beror bl.a. på att energieffektivare bilar köps istället vilket ger sänkta bränslekostnader per kilometer. Analysen omfattar dock inte andra typer av välfärdseffekter, som välfärdseffekten av att köra en mindre bil. 
 Om  
 förmånsvärdet  
 skulle ändras i enlighet med myndigheternas förslag ger det betydligt större effekter för val av energieffektivare bilar än förslaget till fordonsskatt. Nettoeffekten av myndigheter- nas förslag ger en ökad genomsnittskostnad för förmånsbilisten med maximalt 5 000 kronor per år med dagens befintliga förmåns- bilar (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007a). Om 
 401 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 förmånsbilisterna anpassar sig till förändringen genom att välja energieffektiva bilar eller bilar för alternativa bränslen kan kost- nadsökningen vändas till en kostnadsvinst. 
 Hushållen påverkas även av den  
 elprishöjande effekt som EU:s utsläppshandelssystem har 
 . Europeiska kommissionen (Europeiska kommissionen 2008) har beräknat att elpriserna kan komma att stiga med 8 procent i Sverige. Det är hushåll som har el som huvudsaklig uppvärmningsform som framför allt kommer påverkas av högre elpriser. Till viss del finns det möjligheter att minska kostnadsökningen genom exempelvis effektiviseringsåtgärder. Det finns ett antal energieffektiviseringsåtgärder som är lönsamma men ännu inte vidtagits på alla fastigheter (Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007a), t.ex. installering av frånluftvärmepumpar och tätning av dörrar och fönster. 
 Det finns också andra möjligheter, såsom att tilläggsisolera fasader och vindar och byta till energisnåla fönster. Dessa åtgärder kan dock utgöra en betydande investeringskostnad för husägaren, och utförs framförallt i samband med att renovering ändå sker. För användning av el till belysning och hushållsapparater finns det en rad möjligheter att anpassa sig, vissa till låg eller negativ kostnad, såsom byte till lågenergilampor, medan andra betingar en viss investeringskostnad, såsom byte till energisnåla apparater. 
  
 19.4 
  
 Konsekvenser för industrin 
  
 Olika sektorer har olika förutsättningar att bära de kostnader som är förknippade med klimatmål och tillämpningen av styrmedel. Av central betydelse är hur företag och branscher kan övervältra kost- nader på nästa led. Det styrmedel som bedöms påverka industrins konkurrenskraft mest är EU:s system för handel med utsläpps- rätter, och i mindre grad de förslag som läggs av Beredningen. Konsekvenserna för den konkurrensutsatta industrin beror framför allt på vilka nya sektorer som tas in i systemet, tilldelningsmetod och tilldelningsmängd samt prisutveckling för utsläppsrätter i rela- tion till de kostnader som företagens konkurrenter möter utanför EU. 
 402 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter 
 Den svenska industrins konkurrenskraft gentemot industri utanför EU som inte har koldioxidrestriktioner påverkas negativt av ökade kostnader för utsläppsrätter och elektricitet som följer av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) har analyserat effekterna för tillverkningsindustrin av olika prisnivåer för utsläppsrätter och elpris. Den bransch i Sverige som bedöms påverkas mest negativt är jord- och sten- varuindustrin. Därefter är det gruvor, järn- och stålindustrin samt massa- och pappersindustrin (ITPS 2007a). 
 Elintensiva branscher som massa- och pappersindustrin på- verkas mer av höjda elpriser än de ökande kostnaderna för utsläpp av koldioxid. Gratis tilldelning av utsläppsrätter begränsar kon- sekvenserna för industrin. En gratis tilldelning av utsläppsrätter påverkar inte styrningen mot lägre utsläpp om principen för till- delning är rätt utformad. Tilldelningens betydelse är i första hand att det innebär en överföring av kapital. Detta eftersom utsläpps- rättigheterna är förknippade med en alternativkostnad vid gratis tilldelning. Oavsett tilldelningsmetod kommer företagen i sina produktionsbeslut att beakta kostnaden för utsläpp av växthus- gaser. 
 Vid auktionering av utsläppsrätter i stället för gratis tilldelning kommer de direkta kostnaderna för företagen att bli avsevärt högre, men ger statsfinansiella intäkter som kan användas för att minska andra skatter och avgifter i samhället eller kompensera de företag som drabbas. 
 I Europeiska kommissionens konsekvensanalys (Europeiska kommissionen 2008) av klimat- och energipaketet används flera olika förväntade priser på EU:s utsläppsrätter. Det mest refererade priset är dock 30/ton CO 
 2 
  
 B  
 , 
 B  
 dvs. cirka 0,03 per kilo. Möjligheten att till viss del använda sig av utsläppsrätter från projektmeka- nismen CDM sänker priset på utsläppsrätter från 43 till 30. Totalt sänker detta kostnaden för hela energi- och klimatpaketet med 26 procent. Prissänkningen innebär att den dels minskar de direkta kostnaderna för industrier med kolbaserade utsläpp, men också att den begränsar effekterna på elpriset eftersom priset på utsläppsrätter har betydelse för elpriset. Hur mycket av kostnaden för utsläppsrätter som övervältras i elpriset är osäkert. Kom- missionen uppskattar dock att elpriserna i Europa stiger med 10 15 procent som en följd av paketet. 
 403 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kilometerskatt och höjd dieselskatt 
 Syftet med kilometerskatten är i första hand att inkludera andra externa effekters kostnader i priset för lastbilstransporter, och inte att påverka utsläpp av växthusgaser. Av förslagen inom transport- sektorn är det främst höjningen av dieselskatten som berör industrin. Den påverkar såväl åkerinäringen som tillverknings- industrin. Konsekvenserna för åkerinäringen av att höja diesel- skatten med 56 öre (motsvarande 70 öre inkl moms) per liter är cirka 5 procent högre bränslekostnader (en genomsnittlig kost- nadsökning på cirka 2,2 kr per mil) för en lastbil. Det ger en liten, men ökad, negativ konkurrenskraft mot utländska åkerier, förutsatt att inte också dessa får vidkännas fossilbränsleprishöjningar, vilket dock är sannolikt som ett resultat av andra länders klimatpolitik. För tillverkningsindustrin skulle en skattehöjning på dieselbränsle ge principiellt samma konsekvenser som ett införande av kilo- meterskatt för lastbilar, vilken bedöms ha små effekter. 
 En höjning av dieselskatten med 56 öre per liter samt en kilo- meterskatt på 1 kr/km ger sammantaget en genomsnittlig kost- nadsökning i nivå med 12,20 kr/mil Slutsatserna från andra studier som har analyserat konsekvenser av en införd kilometerskatt som innebär en kostnadsökning med 14 kr/mil för lastbilar, är att den generellt ger små effekter på produktion och sysselsättning. SIKA/ITPS har i sin analys funnit att det samhällsekonomiska nettot ligger nära noll, dvs. intäkterna och kostnaderna är ungefär lika stora (SIKA 2007 c). 
 ITPS (2007b) har gjort kvalitativa analyser av effekterna på industrin, bland annat genom att studera kostnaden för kilometer- skatten i förhållande till övriga kostnader inom olika näringar. Livsmedelsindustrin förväntas få den största ökningen i transport- kostnader men branschens transportkostnader är ändå relativt små i förhållande till de totala produktionskostnaderna. De mest negativa effekterna på produktion och vinst väntas uppstå i trävaru- och massaindustrin. Enskilda produktionsenheter kan drabbas av höga kostnader. Den samlade effekten på produktion och syssel- sättning i industrin bedöms vara mycket marginell. 
 Effekterna på skogsbruket har analyserats med en skogssektor- modell (ITPS 2007b). Marknaderna för sågtimmer och massaved bedöms minska något ( 
 404 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 liten (ITPS 2007). Konjunkturinstitutet (Clark och Garcia 2007) har också analyserat effekterna av en kilometerskatt i sin allmänjämviktsmodell, EMEC. Analysen visade att massa- och pappersindustrin fick en temporär nedgång i tillväxten, men att tillväxten påskyndas för andra näringar, som sjötransporter. För- ädlingsvärdet inom skogsbruket beräknades minska med mellan 12,5 procent beroende på skattenivå. 
  
 19.5 
  
 Konsekvenser för bilindustrin 
  
 Det är främst den av myndigheterna föreslagna förändringen av förmånsreglerna för fri bil samt  
 EU-förslag 
  om skärpta krav på koldioxidutsläpp för nya bilar som påverkar den svenska fordons- industrin. Med dagens sammansättning av sin produktmix beräknas Volvo och Saab tappa andelar till andra biltillverkare och få en viss minskad bilförsäljning. Marknaden för miljöbilar växer dock snabbt, och av Saabs nybilsförsäljning i Sverige är nu ca 80 procent flexifuelbilar (BilSweden 2007). 
 Påverkan på den svenska fordonsindustrin av högre priser på drivmedel är beroende av vilka egenskaper de bilar som produceras i Sverige kommer att ha. Om de producerar mer energieffektiva bilar än genomsnittet och bilar som kan köras med alternativa drivmedel gynnas de av bränsleprishöjningar. WSP (2007a) har gjort beräkningar med en bilparksmodell av hur detta skulle påverka svenska biltillverkare. De fann att med dagens modellutbud skulle Saab gynnas och Volvo missgynnas av en bränsleskatte- höjning. Den positiva effekten för Saabs bilförsäljning beror på deras utbud av etanoldrivna bilar. Den samlade effekten för sysselsättningen bedöms vara marginellt positiv. 
  
 19.6 
  
 Konsekvenser för energiförsörjningen 
  
 Prognosen från Kontrollstation 2008 visar att skatter, utsläpps- handel och elcertifikatsystemet tillsammans ger en ökad andel förnybar energi i det svenska energisystemet. Flera av de studerade förslagen i framförallt transportsektorn syftar till att effektivisera energianvändningen. Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007) beräknade att energianvändningen i transportsektorn blir cirka 9 TWh lägre år 2020 som ett resultat av de föreslagna styr- 
 405 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 medlen. Med en lägre energianvändning kommer också andelen förnybar energi att vara högre år 2020 än vad prognosen visar. 
 Det är främst en mindre tilldelning av utsläppsrätter som påverkar energisektorn. Redan för perioden 20082012 tilldelades energisektorn endast ca 30 procent av sin historiska mängd utsläppsrätter. Energisektorn tilldelas troligen inte några gratis utsläppsrätter i den kommande perioden. Detta torde dock inte påverka energiförsörjningen i någon större utsträckning. 
 Det nyligen antagna  
 EU-målet 
  om att 20 procent av EU:s energianvändning ska utgöras av förnybar energi år 2020 kan komma att påverka den svenska energiförsörjningen påtagligt. Det är troligt att ytterligare förnybar el kommer att krävas förutom de 17 TWh ny förnybar el som elcertifikatsystemet genererar till år 2016. 
  
 19.7 
  
 Konsekvenser för andra miljömål 
  
 Det är svårt att bedöma konsekvenserna på andra miljömål utifrån de åtgärder som föreslås till år 2020. Den tekniska utvecklingen vad gäller till exempel reningsteknik kan förväntas fortsätta även i framtiden och de relativa utsläppsskillnaderna mellan olika energi- bärare kan förändras. För att säkerställa att konverteringar mellan bränslen inte ska få negativa miljöeffekter är det viktigt att regel- verket för utsläpp av andra föroreningar än växthusgaser säker- ställer låga utsläpp. 
 De energieffektiviseringar som förväntas bli utfallet av styr- medlen, liksom den minskade mängd transporter som kommer till stånd, kan generellt förväntas ge minskade utsläpp av andra för- oreningar. En ökad effektivisering genom ökad användning av dieselmotorer kan däremot ge en viss ökning av utsläppen av kväve- oxider och partiklar. Skillnaden i utsläpp i absoluta tal mellan ett dieselfordon och bensinfordon bedöms dock minska fram till år 2020 genom teknikutveckling och strängare reglering av utsläppen från dieselfordon. 
  
 EET-strategin 
  (Strategin för effektivare energianvändning och transporter) har låtit IIASA (International Institute for Applied Systems Analysis) göra grova beräkningar med  
 GAINS-modellen 
  för att uppskatta synergieffekterna av energieffektiviseringar och bränslebyten på utsläppen av luftföroreningar i Sverige (Natur- vårdsverket 2007g). Modellen föreslår vilka åtgärder som kan vid- 
 406 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 tas för att minska utsläppen av koldioxid samt övriga luft- utsläpp och uppskattar kostnaderna för dessa. Resultaten pekar på stora synergier. Om koldioxidutsläppen i Sverige t.ex. skulle reduceras med 25 procent mellan år 1990 och 2020 skulle som effekt av samma åtgärder även utsläppen av SO 
 2 
  
 B B  
 och NOx minskas med ca 19 respektive 6 procent jämfört med prognosen till 2020. Partikelutsläppen och utsläppen av VOC skulle minska med ca 2 procent vardera. Det är dock inte säkert att halterna av luft- föroreningar förbättras i motsvarande grad. 
 Man kan av studien också dra slutsatsen att kostnaderna för en minskning på 10 procent av Sveriges koldioxidutsläpp delvis kom- penseras av minskade kostnader för reningsutrustning för att få ner utsläppen av övriga luftföroreningar. Vinsterna är en under- skattning då modellen enbart analyserar tekniska åtgärder som energieffektivisering och bränslebyte, men inte tar hänsyn till några beteendemässiga åtgärder. 
 Några av förslagen ovan stimulerar till viss del ökad biobränsle- användning. Detta kan leda till ökade konflikter med miljökvalitets- målet Levande skogar och, beroende på val av biobränslen och lokalisering av biobränsleodlingar, med miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Samtidigt kan ökad odling av fleråriga grödor ha positiva miljöeffekter jämfört med dagens odling, om lämpliga metoder och lokalisering av odlingarna väljs. 
 Ökad förbränning av biobränslen kan även leda till ökade utsläpp av partiklar och kolväten. Användning av modern teknik med låga utsläpp för detta ändamål är en viktig förutsättning för att den ökade biobränsleanvändningen skall vara bra även för miljö- kvalitetsmålet Frisk luft. 
 407 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 19.8 
  
 Konsekvenser för jämställdheten 
  
 Studier (Vägverkets 2005, Transek 2006) visar att män i dagsläget pendlar betydligt längre än kvinnor och oftare med bil. Höjda drivmedelsskatter och avståndsbaserat reseavdrag skulle därför idag ge kollektivet av män högre kostnader relativt kollektivet av kvinnor. Då kvinnor har lägre inkomster än män skulle de höjda drivmedelsskatterna och de därmed ökade kostnaderna för bil- transporter slå hårdare mot kvinnors möjligheter att utnyttja den flexibilitet som bilen innebär. 
 Den ökade satsningen på kollektivtrafiken kommer i större utsträckning kvinnor till del då kvinnor i dagsläget utnyttjar kollektivtrafiken i högre grad än män. Det avståndsbaserade rese- avdraget skulle missgynna män då de pendlar längre och gör större avdrag för bil. En ökad satsning på persontrafik på tåg kommer sannolikt inte att ge kvinnor möjlighet att utnyttja fördelarna med regionförstoring eftersom kvinnor har en mer begränsad rörlighet på arbetsmarknaden (beroende på att kvinnor i dagsläget har lägre lön och större ansvarstagande för hem och familj). Sambandet mellan lön och pendlingsbenägenhet är dessutom svagt för kvinnor beroende på att kvinnor i högre grad arbetar inom offentlig sektor och därför inte uppnår högre lön genom ökad pendling. 
  
 19.9 
  
 Övriga konsekvenser 
  
 Flera av de förslag som diskuteras är ökade skatter på växthusgaser. Syftet med sådana skatter är i huvudsak att vara styrande, dvs. att beteendet ska påverkas så att användning av den miljöskadliga substansen minskar, och därmed även skattebasen. Den minskade konsumtionen är således en önskvärd effekt, Det kan dock få negativa konsekvenser för de enskilda och företag som omfattas. Dessa har belysts så långt möjligt på den tid som stått Beredningen till buds. 
 Beredningens förslag bedöms inte ha negativa konsekvenser för offentlig service, de integrationspolitiska målen, personlig inte- gritet, brottsligheten eller den kommunala självstyrelsen. 
 408 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 19.10 Samlade effekter av analyserade förslag 
 I tabell 19.7 sammanfattas reduktionspotentialer för de förslag där sådana kunnat beräknas. I den fjärde kolumnen anges nivån på de åtgärdskostnader som förslaget förmodas ge upphov till. Nivåerna motsvarar följande kostnadsintervall. 
 Låg:  
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 utsläpp per år 
 Medel: 0,30  1 kr/kg 
 Hög: > 1 kr/kg 
 Den beräknade minskningen av samtliga förslag är 6,2 miljoner ton (Mton), vilket motsvarar ca 12 procent av 1990 års utsläpp i icke- handlande sektorn. Tillsammans med den prognostiserade minsk- ningen 1990 2020 med befintliga styrmedel på drygt 9 Mton (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007a,c) motsvarar detta en reduktion på drygt 30 procent i de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem jämfört med 1990 års nivå. 
 409 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Tabell 19.7 Sammanfattning av föreslagna åtgärder för vilka utsläppsreduktion och kostnadsintervall har uppskattats. Effekter till år 2020 
  
 Styrmedel/åtgärder 
  
 Typ av åtgärder som 
  
 Uppskattad årlig 
  
 Marginalkostnad 
  
 Föreslaget av 
  
 följer 
  
 reduktion av växt- 
  
 för föreslagna 
  
 Beredningen 
  
 husgaser jämfört 
  
 åtgärder 
  
 med prognos 
  
 Hayes/år 2020 
  
 Höjd drivmedelsskatt med 
  
 Effektivare fordon, 
  
 0,6 
  
 Genomsnittskostnad: 
  
 X 
  
 70 öre/l 
  
 färre transporter 
  
 medel 
  
 Marginalkostnad: hög 
  
 Indexering av driv- 
  
 Effektivare fordon, 
  
 0,5 
  
 Genomsnittskostnad: 
  
 X 
  
 medelsskatten efter 
  
 färre transporter 
  
 medel 
  
 BNP 
  
 Marginalkostnad: hög 
  
 Kilometerskatt för gods- 
  
 Färre fordonskilometer 
  
 0,4 
  
 1 
  
 X 
  
 Medel/Hög 
 P 
  
 P 
  
 transporter 
  
 Koldioxiddifferen-tierad 
  
 Energieffektivare 
  
 0,1 
  
 X 
  
 fordonsskatt 
  
 fordon 
  
 Koldioxidbaserad förmåns- 
  
 0,4 
  
 Utredning 
  
 beskattning 
  
 Ändrad beskattning 
  
 Energieffektivare 
  
 0,2 
  
 X 
  
 av drivmedelsförmån 
  
 fordon 
  
 Ökad låginblandning i 
  
 Minskade CO 
 2 
  
 B  
  
 B 
 -utsläpp 
  
 0,8 
  
 EU-förslag 
  
 drivmedel 
  
 från bilar och arbets- 
  
 maskiner 
  
 Höjd skatt i icke- 
  
 Konvertering från olja, 
  
 0,5 
  
 Låg 
  
 X 
  
 utsläppshandlande 
  
 energieffektivisering 
  
 industri 
  
 Skatt på fluorerade 
  
 Byte av köldmedium 
  
 0,2 
  
 Låg 
  
 X 
  
 växthusgaser 
  
 etc. 
  
 Investeringsbidrag till 
  
 Minskade utsläpp av 
  
 0,7 
  
 Låg/medel 
  
 X 
  
 biogasanläggningar, 
  
 metan och lustgas, 
  
 konvertering och effek- 
  
 minskad fossilbränsle- 
  
 tiviseringsåtgärder inom 
  
 användning 
  
 jordbrukssektorn 
  
 Investering i järnväg 
  
 Ökade godstransporter 
  
 1 
  
 1 
  
 X  Utredning 
  
 Hög 
 P 
  
 P 
  
 på järnväg 
  
 EU-regler 
  för bilars 
  
 Energieffektivare 
  
 1,2 
  
 Genomsnittskostnad: 
  
 EU-förslag, 
  X 
  
 koldioxidutsläpp 
  
 fordon 
  
 medel 
  
 Marginalkostnad: hög 
  
 Summa 
  
 6,6 
  
 Summa efter justering för 
  
 6,2 
  
 överlappande styrmedel i 
  
 transportsektorn 
  
 1 
  
 P P  
 Koldioxidminskningarna belastas här med hela kostnaden för åtgärderna. Kilometerskatten införs dock huvudsakligen för att minska andra externa effekter, såsom vägslitage, partiklar, buller mm. Järnvägs- investeringarna har många andra effekter utöver CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 minskningen. Banverket har beräknat att den samhälls- ekonomiska nyttan av de föreslagna investeringarna är positiv. 
 410 
  
 SOU 2008:24 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 Statfinansiella effekter 
 I tabell 19.8 redovisas skatteintäkterna justerade för offentlig- finansiell effekt, dvs. justerat för effekterna på intäkterna från andra skatter. Denna beräkningsmetod är statisk och tar således inte hänsyn till anpassnings- och dynamiska effekter. Skatte- intäkterna från drivmedelsskatten är beräknade på levererad mängd bränsle 2006 (SPI 2007). 
 Tabell 19.8 Offentligfinansiella effekter för skattehöjningar på drivmedel och uppvärmningsbränslen. Miljarder kronor 
  
 Nettoeffekt 2009 
  
 Nettoeffekt år 
  
 Varaktig netto- 
  
 2010 
  
 effekt 
  
 Höjd bensin- och dieselskatt 
  
 2,9 
  
 2,6 
  
 2,6 
  
 med 40 öre 
  
 Höjd skatt med 70 öre 
  
 5,0 
  
 4,6 
  
 4,5 
  
 Bensin 
  
 3,1 
  
 2,7 
  
 2,7 
  
 Diesel 
  
 1,9 
  
 1,9 
  
 1,8 
  
 Höjd bensin- och dieselskatt 
  
 7,1 
  
 6,6 
  
 6,4 
  
 med 1 kr 
  
 Höjd koldioxidskatt för industri i 
  
 0,15 
  
 0,15 
  
 0,14 
  
 icke-utsläppshandlande 
  sektorn 
  
 samt jordbruket 
  
 BNP-justering 
  av bensin- och 
  
 1,0 
  
 0,9 
  
 dieselskatt år 2010 
  
 Källa: Klimatberedningen. 
 Beredningen har även behandlat förslag på ökad forskning samt utredningar och olika stödformer, som kommer att innebära en statsfinansiell kostnad. Storleken på anslagen har inte preciserats. 
 Om köp av utsläppskrediter via flexibla mekanismer utnyttjas innebär detta också en kostnad. Vad priset för  
 CDM/JI-krediter 
  blir i nästa period är inte känt. Ett troligt intervall är  
 20-30 
  euro per utsläppsrätt. Kostnaden för inköp av krediter motsvarande 5 Mton kan således bli kring 1 1,5 miljarder kronor per år. 
 411 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 SOU 2008:24 
  
 19.11 Beredningens överväganden och bedömningar 
 Beredningen bedömer att förslagen ger betydande effekter på utsläppen av växthusgaser. De bidrar därmed till att minska effekterna av klimatförändringar och därmed förknippade kost- nader. För att kunna minska utsläppen för Sverige fram till år 2050 med  
 75-90 
  procent jämfört med år 1990 är det viktigt att redan nu stimulera en utveckling som leder till lägre utsläpp av växthusgaser. De konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen sannolikt är rimliga i förhållande till effekterna på växthusgasutsläppen. Fördelnings- politiska effekter kan i vissa fall behöva kompenseras. 
 Beredningens förslag syftar till att visa hur mål för minskade utsläpp av växthusgaser, definierade i ton CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 ekvivalenter, skulle kunna uppnås. Det har dock inte, med den för uppgiften korta tid beredningen har haft, varit möjligt att fullständigt redovisa åtgärdernas verkan avseende kostnader, kostnadseffektvitet, sam- hällsekonomiska konsekvenser, inklusive statsfinansiella, samt andra samhällsmål (ur direktiven till Beredningen). I den fortsatta beredningen av klimatpolitiken måste därför, i de fall de saknas, de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga kon- sekvenserna av förslag till åtgärder utredas närmare och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik. 
 412 
 Del IV 
 De internationella klimatförhandlingarna 
  
 20 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 Beredningens förslag 
  
 Sverige har en nyckelroll fram till och med vårt ordförandeskap i EU år 2009, i de internationella förhandlingarna om en ny klimatregion efter 2012. Det är nödvändigt att förstärka Sveriges förhandlingsresurser inom klimatområdet och kompetens för att stödja proaktiva åtgärder i snabbt växande utvecklingsländer. 
  
 Beredningens bedömningar 
  
 Klimatkonventionen är en central utgångspunkt för framtida internationella avtal. Det gäller särskilt dess principer om att industriländerna ska gå före och om ett mellan alla parter delat ansvar för åtgärder som baseras på olika länders möjligheter att bidra. 
  
 Helt avgörande är hur utvecklingsländerna kan motiveras att delta i ansträngningarna att på sikt begränsa sina utsläpp. 
  
 Kyotoprotokollet innehåller viktiga element som en framtida klimatregim bör bygga vidare på. 
  
 En framtida klimatregim bör slå fast vilka utsläppsminskningar som ska ske globalt på såväl längre som på kortare sikt. Den bör också slå fast hur utsläppsminskningarna på längre sikt ska för- delas mellan länder och ländergrupper. Utsläppen per capita bör på sikt konvergera. 
  
 Bindande, kvantitativa åtaganden för perioden närmast efter år 2012 bör omfatta så många länder som möjligt. Åtaganden för energiintensiva sektorer kan vara ett sätt att möjliggöra för 
  
 415 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 utvecklingsländer att ingå åtaganden. Industriländernas utsläpps- reduktioner bör minst uppgå till 30 procent till 2020. 
  
 Styrning och mobilisering av finansiella resurser, investeringar för att stödja utsläppsminskningsåtgärder, anpassningsåtgärder och teknologisamarbete utgör centrala delar i en framtida överenskommelse. 
  
 Spridning och tillgängliggörande av ny teknologi fordrar ytter- ligare insatser vid sidan av de mekanismer som nu finns under Kyotoprotokollet och utökat bistånd. Nya, innovativa, meka- nismer som attraherar stora flöden av privat kapital till investeringar i ny teknologi behöver utvecklas. Beredningen anser att Sverige bör ta initiativet till att, tillsammans med orga- nisationer som Världsbanken, medverka till finansiering av sådana stimulansåtgärder för teknisk utveckling inriktad på utvecklingsländernas förutsättningar. Sverige bör också aktivt medverka till uppbyggnaden av globala instrument för teknik- överföring. 
  
 I utvecklingsländer med snabb ekonomisk tillväxt som Kina och Indien kan utsläppen av växthusgaser komma att öka betydligt under kommande år. Arbetet med att begränsa klimatför- ändringarna måste därför inkludera proaktiva insatser för att ge stöd och incitament för åtgärder i dessa länder så att utsläppen kan begränsas så långt möjligt. EU:s program för teknik- samarbete med Kina och Indien kan vara en bra utgångspunkt förutsatt att de förstärks avsevärt finansiellt. Sverige bör ta ledningen och erbjuda riktat samarbete inom områden som bostadsbyggande, transporter och elproduktion. 
  
 Att utveckla och internationellt sprida kunskap om administra- tiva system som syftar till att sätta pris på koldioxidutsläpp, som koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter, är också mycket viktigt för att lösa klimatfrågan. 
  
 En framtida klimatregim måste skydda tropiska skogar t.ex. genom att skapa incitament för minskad avskogning utan att den biologiska mångfalden hotas. Det är viktigt att regelverket utformas så att det inte hämmar insatser för minskade växthus- gasutsläpp. 
  
 416 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 Anpassning till ett förändrat klimat är oundvikligt och be- tydande resurser kommer att krävas. Anpassningsarbetet måste utformas efter lokala förutsättningar och integreras i ländernas olika politikområden. Nya finansieringsformer behöver utveck- las för att stödja utvecklingsländernas anpassning. 
  
 Sverige bör agera för att EU fortsatt intar en ledande roll i de internationella klimatförhandlingarna. 
  
 Syftet med detta kapitel är att ge underlag för Sveriges agerande i det internationella klimatsamarbetet, framför allt i förhandlingar om den klimatregim som ska gälla efter år 2012. Givet EU:s ledande roll i det internationella klimatsamarbetet kommer Sverige, inte minst i egenskap av ordförande i EU under hösten 2009, att ha en central roll. 
  
 20.1 
  
 Nuvarande internationella klimatregim 
  
 Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut år 2012. En inter- nationell överenskommelse om fortsatta åtaganden om bindande och kvantitativa utsläppsreduktioner behöver därför träffas inom ett fåtal år för att inte väsentliga delar av de senaste årens framsteg inom internationellt klimatsamarbete ska gå förlorade. Samtidigt höjs förväntningarna på att det internationella klimatsamarbetet breddas och fördjupas så att Klimatkonventionens övergripande målsättning att undvika farlig klimatpåverkan kan nås. 
  
 20.1.1 
  
 Klimatkonventionen 
  
 FN:s ramkonvention om klimatförändringar, Klimatkonventionen, öppnades för undertecknande i samband med  
 Rio-mötet 
  1992. Den utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. I april 2007 var nästan alla jordens länder (195 länder) anslutna till konventionen. 
 Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. I klimatkonventionen fast- ställs ett antal centrala och övergripande principer för det interna- tionella klimatarbetet. Enligt dessa bör parterna skydda klimat- 
 417 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 systemet åt nutida och kommande generationer i överensstämmelse med sitt gemensamma, men differentierade, ansvar och respektive förmåga. Det ankommer på industriländerna att ta ledningen i detta arbete. Konventionen innehåller inga konkreta och bindande åtaganden om kvantifierade utsläppsbegränsningar för enskilda länder. 
  
 20.1.2 
  
 Kyotoprotokollet 
  
 Vid Klimatkonventionens första partsmöte i Berlin 1995 inleddes förhandlingar om bindande, kvantifierade åtaganden om utsläpps- begränsningar för industrialiserade länder (länder förtecknade i Paul 1 till klimatkonventionen, de s.k. Paul  
 1-länderna). 
  Man kunde så 1997 enas om Kyotoprotokollet. Efter ytterligare för- handlingar om hur protokollet ska tolkas nådde man år 2001 en uppgörelse i Marrekech. Protokollet kunde sedan formellt god- kännas (ratificeras) och trädde ikraft 2005. Hittills (december 2007) har det ratificerats av 176 länder, både i och  
 u-länder, 
  däribland Kina och Indien. Efter att Australien i december 2007 ratificerat protokollet är USA det enda industriland som står utanför. 
 Kyotoprotokollets innehåll 
 I Kyotoprotokollet åtar sig industriländerna att minska sina netto- utsläpp av växthusgaser med drygt fem procent som ett genomsnitt under den första åtagandeperioden, åren  
 2008–2012, 
  jämfört med 1990 års nivå. De gaser som ingår är koldioxid, metan, lustgas (N 
 2 
  
 B  
 O) 
 B  
 och de fluorerade gaserna vätefluorkarboner (HFC), perfluorkarboner (PFC) och svavelhexafluorid (SF 
 6 
  
 B B 
 ),. Främst på grund av att USA har ställt sig utanför protokollet kommer utsläppsminskningarna under den första åtagandeperioden att bli mindre än avsett. Flertalet länder, däribland utvecklingsländerna, saknar åtaganden om utsläppsbegränsningar för den första åtagandeperioden. Länderna med åtaganden om utsläppsbegräns- ningar kan, förutom att minska utsläppen i det egna landet, även utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (se nedan och kapitel 16) och de får även tillgodoräkna sig vissa upptag av koldioxid i s.k. kolsänkor (se nedan och kapitel 17). Flera åtagande- 
 418 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 perioder förutses efter 2012. Enligt protokollet ska återkommande översyner av regler och omfattning göras. 
 De flexibla mekanismerna innefattar Mekanismen för ren utveckling (CDM) som innebär att länder med åtaganden får till- godogöra sig utsläppsminskningar som sker genom projekt i länder utan åtaganden samt Gemensamt genomförande (JI), som innebär att länder med åtaganden får tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som sker genom projekt i andra länder med åtaganden. Den senare mekanismen tillkom främst för att få till stånd projekt i Östeuropa och Ryssland. Mekanismerna innefattar även handel mellan länder med de utsläppsenheter som tilldelats varje land under Kyoto- protokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, se även kapi- tel 16. 
 Enligt Kyotoprotokollet får länderna alltså också tillgodoräkna sig delar av det upptag av koldioxid som sker i skog, skogsmark och jordbruksmark. Reglerna som gäller under den första åtagande- perioden är komplexa och ger få incitament till att verkligen öka upptaget av koldioxid, se även kapitel 17. 
 Ett omfattande regelverk, som har beslutats inom ramen för protokollet, lägger fast regler för hur växthusgasflöden ska mätas, beräknas, verifieras och rapporteras. Under Kyotoprotokollet har också ett ramverk skapats för kontroll av parternas efterlevnad och för påföljder, baserat på detta regelverk. Vid mindre förseelser ska en stödjande funktion hjälpa det felande landet tillrätta. Vid allvarligare förseelser kan ett land bli av med rätten att använda de flexibla mekanismerna, eller få böta så att det får färre tilldelade utsläppsenheter i kommande åtagandeperioder. 
 Klimatkonventionen innehåller skyldigheter för industriländer- na gentemot utvecklingsländerna, bl.a. i fråga om stöd till kapa- citetsuppbyggnad, teknologiöverföring samt anpassning till, och åtgärder för minskad påverkan på klimatet. I samband med Kyoto- protokollets tillkomst instiftades också tre nya fonder; Special Climate Change Fund med brett mandat för stöd inom klimat- området, Least Developed Countries Fund med särskild inriktning på de minst utvecklade länderna samt Adaptation Fund med inriktning på anpassning till klimatförändringar. Adaptation Fund finansieras delvis med en avgift på mekanismen för ren utveckling, CDM. I övrigt finansieras fonderna med frivilliga bidrag från Protokollets industriländer, t.ex. via Global Environmental Facility, GEF, men även direkt till fonderna. Under perioden  
 2005–2008 
  
 419 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 uppgår den totala finansieringen av fonderna, enligt ett beslut av givarländerna i Bonn 2001, till 410 miljoner USD. 
 Synpunkter på Kyotoprotokollet 
 Såväl enskilda debattörer som länder, t.ex. USA, har framfört invändningar mot Kyotoprotokollets utformning. Kritiken har gällt allt från protokollets bristande ambitionsnivå och lång- siktighet till de kostnader åtagandena för med sig. FN:s klimat- panel, IPCC, sammanfattar i sin fjärde utvärderingsrapport den i vetenskaplig litteratur framförda kritiken mot Kyotoprotokollet och Klimatkonventionen: 
  
 De saknar explicita långsiktiga mål och därmed tydliga utgångs- punkter för nationell och internationell policy. 
  
 De kortsiktiga målsättningarna (reduktionsåtagandena) är inte tillräckligt långtgående. 
  
 Omfattningen är för begränsad. För få länder deltar med kvanti- tativa reduktionsåtaganden, och regler för viktiga utsläpps- källor/sektorer saknas (t.ex. tropisk avskogning, internationellt flyg och sjöfart). 
  
 Åtgärderna kostar för mycket. 
  
 Avtalen har inte tillräckligt robusta sanktionssystem. 
  
 Avtalen främjar inte i tillräcklig utsträckning utveckling, tillämpning och spridning av (ny) energieffektiv och koldioxid- snål teknik. 
  
 Avtalen behandlar frågor om anpassning till klimatförändring på ett otillfredsställande sätt. 
  
 Det är alltså fråga om kritik från två håll. Dels anses Kyoto- protokollet inte tillräckligt omfattande, ambitiöst och långsiktigt, dels anses redan de begränsade insatser som protokollet stadgar alltför kostsamma. De som kritiserat kostnaderna har ibland ifråga- satt betydelsen av att över huvud taget minska växthusgas- utsläppen. 
 420 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 Vetenskapen har dock inte bara lyft fram kritik utan också pekat på fördelar med arbetet. Märkbara resultat av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet är enligt Bennett (IPCC, 2007) att världen nu har reagerat på klimatproblemet, att en rad nationella styrmedel har tagits fram samt att det har skapats en internationell marknad för koldioxid och inrättats institutionella mekanismer som kan bilda grunden för framtida ansträngningar för att begränsa klimat- problemet Sammantaget bedöms den nuvarande klimatregimen med Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet vara ett första men otillräckligt steg. 
  
 20.2 
  
 En framtida internationell klimatregim 
  
 Kyotoprotokollets första åtagandeperiod slutar år 2012. En stor medvetenhet råder bland såväl de flesta av klimatkonventionens parter som forskare och institutioner verksamma inom området att en bredare och mer omfattande klimatregim behöver ta vid och att beslut om en sådan behöver fattas i god tid före år 2012. Kyoto- protokollet anses av många kunna utgöra en grund för en sådan regim. Ett starkt stöd finns för att en global klimatregim ska utarbetas inom ramen för klimatkonventionen. 
  
 20.2.1 
  
 Vad behövs för att göra en internationell klimatregim framgångsrik? 
  
 Mer eller mindre heltäckande idéer och förslag om hur en framtida internationell klimatregim kan utformas har de senaste åren presenterats från såväl forskarhåll som vid internationella förhand- lingar. De flesta avser utveckling av och komplement till Kyoto- protokollet inom ramen för Klimatkonventionen. 
 IPCC lyfter i sin fjärde utvärderingsrapport fram fyra grund- läggande kriterier som en internationell klimatregim ska uppfylla för att vara framgångsrik: 
  
 Miljöeffektivitet – klimatregimen ska bidra till att de miljö- mässiga målen uppnås, med hänsyn även till andra miljö- aspekter. 
  
 421 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 Ekonomisk effektivitet – klimatregimen ska bidra till mål- uppfyllelse till lägsta möjliga kostnad (kostnadseffektivitet på kort och lång sikt). 
  
 Fördelningshänsyn – klimatregimen ska innefatta en rättvis och ärlig hantering av fördelningsrelaterade effekter. 
  
 Institutionell genomförbarhet – klimatregimen ska ses som legitim, vara accepterad, antas och genomföras. 
  
 20.2.2 
  
 Framsteg under senaste året 
  
 Vid G8:s möte i Heiligendam i juni 2007 uttalande sig medlem- marna (Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Ryssland, Storbritannien, Tyskland och USA) för första gången tydligt positivt om ett någorlunda kvantifierat mål för globala utsläppsminskningar. Man slog då fast att man allvarligt ska överväga att minska de globala utsläppen med minst 50 procent till 2050. Än mer betydelsefullt var kanske att man erkände att Klimatkonventionen är det forum där förhandlingar om en global framtida klimatregim ska ske. 
 Ett ytterligare steg på väg mot en överenskommelse om en framtida klimatregim togs vid den av den svenska regeringen ini- tierade klimatdialogen i Riksgränsen i juni 2007. De deltagande ministrarna enades bl.a. om att under klimatkonventionens tretton- de partskonferens, COP 13, på Bali i december 2007, försöka åstadkomma en s.k. vägkarta för framtida förhandlingar med tid- tabeller och konkreta steg. 
 USA anordnade i slutet av september 2007 ett möte major economies meeting, med de 17 länder som släpper ut mest kol- dioxid. Mötet enades om att arbetet i gruppen i första hand ska ses som ett stöd till klimatkonventionen. Ett uppföljande möte hölls i februari 2008 på Hawaii. 
 Vid klimatkonventionens trettonde partsmöte på Bali i decem- ber, COP 13, enades parterna efter långa förhandlingar om den s.k. Bali Action Plan. Därmed läggs grunden för intensiva för- handlingar de närmaste två åren om en gemensam vision, utsläpps- reduktioner inklusive avskogningsfrågor, flexibla mekanismer, anpassningsåtgärder, finansiering och teknologi. Enligt planen ska man i slutet av 2009 fatta beslut om en framtida klimatregim som ska ta vid år 2012. I beslutet från COP 13 anges att IPCC:s vetenskapliga slutsatser ska vara utgångspunkt för arbetet, att alla 
 422 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 industriländer ska bidra med jämförbara åtaganden eller åtgärder samt att utvecklingsländerna ska bidra med lämpliga åtgärder för att minska utsläppen inom ramen för en hållbar utveckling. Det var ett stort och viktigt steg att få med skrivningar om att även utvecklingsländer ska vidta åtgärder för att minska utsläppen. Utvecklingsländerna ska stödjas med teknologi, finansiering och kapacitetsuppbyggnad. Dessutom enades Kyotoprotokollets med- lemmar på Bali om att industriländerna bör reducera utsläppen med  
 25–40 
  procent till år 2020 jämfört med 1990, om en översyn för att stärka genomförandet av Kyotoprotokollet och om att vidare- utveckla vissa delar. Arbetet inom protokollet fortgår alltså parallellt med klimatkonventionsprocessen om framtida åtaganden. Goda möjligheter finns av allt att döma att de båda processerna kan konvergera inom de närmaste åren. 
  
 20.2.3 
  
 Viktiga element i en framtida internationell klimatregim 
  
 Diskussioner vid de senaste årens möten inom ramen för Klimat- konventionen har i stor utsträckning klarlagt vilka frågor som kommer att vara centrala när en framtida internationell klimatregim ska utarbetas. Frågan om en gemensam vision är delvis kopplad till frågan om utsläppsminskningarnas omfattning. Viktiga frågor i övrigt är överföring och spridning av teknik, finansiering av inves- teringar och anpassning till ett förändrat klimat. 
 Dessutom kommer frågor om hur marknaden för handel med utsläpp av växthusgaser ska kunna utvecklas samt hur avskog- ningen ska kunna minskas att vara betydelsefulla. Slutligen kommer även frågan om hur man ska hantera krav från länder med stort beroende av export av fossila bränslen, främst  
 OPEC–länderna, 
  att behöva hanteras. 
 En gemensam vision 
 EU har föreslagit att Klimatkonventionens målsättning ska kon- kretiseras med ett temperaturmål, koncentrationsmål eller globalt utsläppsmål på medellång till lång sikt. Det skulle ge en tydligare och gemensam utgångspunkt, eller vision, för mer konkreta åtagan- den och handlingar. Andra menar att detta inte behövs, åtminstone inte i nuläget. 
 423 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 Utsläppsminskningarnas omfattning 
 En fråga är hur utsläppsminskningar ska åstadkommas. Ska den framtida regimen fokusera på bindande kvantitativa utsläppsmål eller på lösare frivilliga mål och andra åtaganden, t.ex. om åtgärder och styrmedel, finansiella överföringar och teknikstandarder. En annan fråga är vilka utsläpp och utsläppskällor som ska omfattas. Vad kan t.ex. göras inom en klimatregim för att minska utsläpp från avskogning i tropikerna och från internationell sjöfart och flyg, som i dag inte ingår i Kyotoprotokollet. 
 IPCC drar utifrån sitt digra underlag inga slutsatser i sina utvärderingsrapporter om hur stora utsläppsminskningar som behövs, eller vilken typ av åtaganden som fordras, för att vi med säkerhet ska kunna undvika att drabbas av farliga klimatför- ändringar som Klimatkonventionen talar om. Däremot pekar IPCC på att industriländernas utsläpp bör minska med  
 25–40 
  pro- cent till år 2020 för att låga stabiliseringsnivåer för halten växthus- gaser i atmosfären kring  
 400–450 
  ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 ska ligga inom räck- håll. 
 Vetenskapliga rådet för klimatfrågor menar att de globala utsläppen måste börja minska inom  
 10–15 
  år för att halten växt- husgaser på lång sikt ska kunna stabiliseras på en nivå kring 400– 450 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Till år 2050 bör de globala utsläppen för att nå 400 ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 minska med  
 55–60 
  procent jämfört med 1990 års nivå. Redan till 2020 behövs då minskningar med ca 10 procent globalt jämfört med 1990. 
 EU har genom beslut i Europeiska rådet antagit som ståndpunkt att utsläppen av växthusgaser i industriländerna ska minska med 30 procent till år 2020 och  
 60–80 
  procent till år 2050. Vetenskapliga rådet menar att den av EU fastslagna utsläppsminskningen till år 2050 för industriländerna är något i underkant för att minska de globala utsläppen med  
 55–60 
  procent. 
 Hur långt man kan komma internationellt med att slå fast utsläppsminskningar och fördelningen mellan länder på lång sikt kan ha stor betydelse för att få till stånd långsiktiga investeringar för att minska utsläppen inom t.ex. energisektorn. Det kan komma att bli svårt att enas om en exakt långsiktig fördelning av utsläpps- minskningar mellan länder, t.ex. mellan utvecklings- och industri- länder. 
 424 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 Utveckling av koldioxidmarknaderna 
 Ett effektivt sätt att minska utsläppen är att sätta ett pris på utsläpp. Kyotoprotokollet har lagt grunden för ett globalt kol- dioxidpris. De flexibla mekanismerna är viktiga byggstenar i Kyotoprotokollet som innebär att utsläppsminskande åtgärder kan vidtas till lägre kostnader. De är också ett sätt att engagera den privata sektorn (och dess kapital) i klimatarbetet. I en framtida internationell klimatregim kommer mekanismer sannolikt att spela en fortsatt viktig roll. För att kunna styra större finansiella flöden behöver de enligt flera bedömare effektiviseras och utvecklas. En annan fråga som kan behöva hanteras är huruvida man behöver etablera en koppling mellan den flora av frivilliga system för utsläppskompensation som nu växer fram och protokollets meka- nismer. 
 Utveckling, överföring och spridning av teknologi 
 Hur man ska kunna gynna att ny teknik tas fram, att den nya tekniken och tekniskt kunnande görs tillgänglig och sprids, även i utvecklingsländer, är en av de viktiga frågorna för en framtida klimatregim, inte minst mot bakgrund av de stora investerings- behoven. 
 Många utvecklingsländer fäster stort avseende vid arbetet inom klimatkonventionen med att främja överföring och spridning av ny teknik. Privata sektorn både i industri- och utvecklingsländer har där en central roll att spela. Nya fonder för finansiering av teknik- överföring och spridning har föreslagits av utvecklingsländerna som driver på för snabba beslut om mer resurser. Frågan om tek- niköverföring och spridning är emellertid komplex. Ny teknik är ofta avancerad och kräver att det också finns kunskap att använda och underhålla den. Detta ställer krav på kunskapsförsörjning och därmed ofta på såväl tillgänglighet till utbildningsinstitutioner som praktiskt kunnande i handhavande av tekniken. Därför behöver tekniskt kunnande överföras. Frågan är även kopplad till fattig- domsbekämpning och kapacitetsuppbyggnad i utvecklingsländerna. 
 425 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 Finansiering 
 I takt med att allt fler ställer sig bakom tanken att kraftfulla utsläppsminskningar behövs blir frågan allt mer brännande om hur de insatser som behöver ske globalt ska finansieras. FN:s klimat- sekretariat (UNFCCC, 2007) har bedömt investeringsbehoven år 2030 till motsvarande ca  
 0,3–0,5 
  procent av världens samlade BNP eller  
 1,1–1,7 
  procent av de samlade investeringarna. De fonder som hittills etablerats inom ramen för klimatkonventionen och Kyotoprotokollet täcker enbart i storleksordningen en hundradel av detta behov. Den allra största delen av investeringsflödena i världen är privat kapital. Med ökat välstånd i utvecklingsländerna ökar betalningsförmågan för energiråvaror. Detta ökar kraven på att mekanismer finns som styr mot ett effektivt energiutnyttjande och mot hållbara energislag med låg klimatpåverkan. Samma förhållanden gäller i ännu högre grad i rikare länder. 
 Det samlade globala investeringsbehovet i energisektorn i enlig- het med det internationella energiorganet, IEA:s bedömningar är 20 000 miljarder USD under perioden  
 2000–2030. 
  En stor del av dessa investeringar kommer att ske i utvecklingsländerna. Om merkostnaden för mer klimatvänlig teknik bara skulle vara 5 procent av investeringskostnaden så skulle det totalt vara fråga om 1 000 miljarder dollar eller 30 miljarder USD/år som behöver tillföras. Merkostnaderna minskar förstås vid högre världsmark- nadspriser på fossil energi. 
 Utöver de satsningar som kan fordras för investeringar som syftar till utsläppsminskningar kommer utökade insatser att behövas för anpassning till klimatförändringar. FN:s utvecklings- program (UNDP, 2007) bedömer i sin Human Development Report 2007/2008 att ytterligare resurser motsvarande 86 miljarder USD årligen år 2015 behöver tillföras globalt för att säkra bistånd inom olika områden mot de negativa effekter klimatförändringarna för med sig. 
 Förändrade regelverk inom existerande institutioner, t.ex. Världsbanken eller multilaterala utvecklingsbanker, med ökade krav på att inte ge stöd till växthusgasintensiva projekt eller program kan också vara betydelsefulla för att styra investeringar så att klimatpåverkan minimeras (se kapitel 16). 
 426 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 Anpassning 
 Det är numer en vanlig ståndpunkt att en framtida klimatregim inte bara ska omfatta åtgärder för minskad global uppvärmning, utan även åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Inom dagens klimatregim är frågan om anpassning relativt underordnad. 
 När det gäller hantering av anpassningsåtgärder finns olika frågeställningar. En gäller vad som avses med anpassning (t.ex. uppbyggnad av motståndskraft mor klimatinducerade katastrofer och rena skyddsåtgärder). 
 Det finns en utbredd uppfattning att anpassningsåtgärder behöver integreras i det vanliga arbetet inom olika politikområden och strategier för hållbar utveckling och därmed i det inter- nationella utvecklingssamarbetet. En central frågeställning gäller på vilket sätt en klimatregim kan bidra till att stödja en integrering av anpassningshänsyn i olika politikområden i vitt skilda länder. 
 Vilken typ av och hur mycket stöd som ska ges till enskilda nationer från t.ex. ett multilateralt system som Klimatkonven- tionen är en annan fråga. Även här är frågan om hur medel ska tas fram en stor utmaning. En annan viktig frågeställning handlar om i vilken mån det är möjligt att samordna anpassningsarbetet med tanke på skilda nationella och lokala förutsättningar. 
 Avskogning 
 Avskogning står för ca 20 procent av de globala koldioxid- utsläppen. Koncensus råder om att åtgärder mot avskogning i tropikerna har en viktig roll i en framtida klimatregim. Diskus- sioner pågår sedan 2005 om hur nya incitament kan skapas för att utsläppen ska kunna minskas. Diskussionen gäller bl.a. hur man redan före år 2012 genom kapacitetsuppbyggnad och pilotprojekt ska kunna bidra till att minska avskogningen. Ett av resultaten av klimatkonventionens trettonde partsmöte på Bali innebär att bättre förutsättningar skapas för kapacitetsuppbyggnad och försöksverk- samhet i syfte att begränsa avskogningen. Avsikten är att insatserna ska kunna tillgodoräknas de länder som genomför och bekostar dem. 
 Eftersom det i en framtida regim kan bli fråga om att länder får tillgodoräkna sig stora utsläppsminskningar genom minskad avskogning är frågan om koppling mellan avskogning, utsläpps- 
 427 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 handel och övriga mekanismer viktig. Med stora utbud av enheter som genererats med stoppad avskogning riskerar marknaden att påverkas kraftigt, om utbudet inte balanseras av en stor efterfrågan, dvs. långtgående åtaganden. Det råder osäkerhet om hur stora utbuden av sådana enheter skulle kunna bli. 
 Frågor om sekundära effekter 
  
 OPEC-länderna 
  är starkt beroende av sina inkomster från export av fossila bränslen, främst olja. De har länge drivit frågan om kompensation för de förluster i intäkter som man menar kommer att uppkomma i en framtida klimatregim. De intensifierar nu sina ansträngningar inför förhandlingarna om en framtida klimatregim. Frågan innefattar också hur ekonomier som är starkt beroende av en viss sektor kan diversifieras och har på senare tid breddats till att täcka andra oönskade effekter av åtgärder för såväl minskad global uppvärmning som anpassning, t.ex. ökade livsmedelspriser till följd av ökad efterfrågan på bioenergi. Frågor kring oönskade bieffekter av en framtida klimatregim kommer sannolikt att bli besvärliga att hantera. 
  
 20.2.4 
  
 Nyckelländernas önskemål och prioriteringar 
  
 Europeiska Unionen 
 EU är den ledande aktören i arbetet med att skapa en framtida internationell klimatregim. Vid EU:s toppmöte i mars 2007 under- strök stats- och regeringscheferna behovet av att en framtida global och bred regim för tiden efter 2012 kommer till stånd, som bygger på Kyotoprotokollets ramverk. De slog fast att nödvändiga bygg- stenar i regimen är att 
  
 utveckla en gemensam vision om hur klimatkonventionens övergripande mål ska nås 
  
 den ska ge mer långtgående absoluta åtaganden om minskade utsläpp från industriländernas sida 
  
 främja ytterligare rättvisa och effektiva bidrag från andra länder 
  
 vidga och stärka koldioxidmarknaden med innovativa och stärkta flexibla mekanismer 
  
 428 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 den ska leda till utveckling, överföring och spridning av teknik för utsläppsminskningar 
  
 den ska innebära förstärkta insatser för anpassning 
  
 den ska innehålla åtgärder mot avskogning 
  
 åtgärder ska vidtas mot utsläpp från internationell luftfart och sjöfart. 
  
 USA 
 USA har alltsedan 2001 klargjort att man inte är intresserad av att delta i en internationell överenskommelse med bindande utsläpps- reduktioner, särskilt om inte utvecklingsländer med stora och snabbt växande utsläpp av växthusgaser, som Kina och Indien, också deltar med liknande åtaganden. USA har under den senaste tiden intagit en betydligt mer konstruktiv attityd till förhandlingar inom klimatkonventionen om en framtida klimatregim. 
 Utvecklingsländerna 
 Utvecklingsländerna är som grupp heterogen, men motsätter sig, med undantag från de små östaterna, alla krav på bindande åtaganden om utsläppsreduktioner. Indien och Kina är ofta ton- givande och hör till dem som tydligast velat lägga hela ansvaret för att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser på industri- länderna. En utbredd uppfattning är att det är industriländerna som orsakat klimatproblemet och därför måste göra mycket mer för att lösa det innan man är beredd att diskutera åtaganden för utveck- lingsländer. Vid klimatkonventionens trettonde partsmöte på Bali slog man dock fast att utvecklingsländerna ska bidra till utsläpps- minskningar. Vissa av de mer utvecklade länderna kan tänka sig att ta på sig åtaganden om utsläppsminskningar men vill i så fall att flera utvecklingsländer och framför allt USA gör det. Vissa utveck- lingsländer har fört fram idéer om att börja med att införa tak för utsläppen inom vissa sektorer eller frivilliga åtaganden för utsläpps- reduktioner. Detta skulle ge tillgång till utsläppshandel men inte medföra några sanktioner om åtagandena inte uppfylls (s.k.  
 no-lose 
  targets). Ett särskilt område där detta diskuteras gäller åtgärder för att minska avskogning i tropikerna. Det rättvise- 
 429 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 baserade kravet på att de industrialiserade länderna går före under- byggs än mer av de vetenskapliga bedömningar som visar att det är utvecklingsländerna som kommer att drabbas hårdast av klimatför- ändringarna. Många utvecklingsländer, särskilt de minst utvecklade, trycker därför hårt på behovet av finansiellt och kapacitets- uppbyggande stöd (från industrialiserade länder) för anpassnings- åtgärder. 
  
 20.2.5 
  
 Tidplan och processer 
  
 Tidplan 
 Genom besluten vid klimatkonventionens trettonde Partsmöte på Bali har världssamfundet satt upp en ambitiös agenda med målet att enas senast 2009 vid klimatkonventionens femtonde partsmöte, som hålls i Köpenhamn. Om det lyckas finns förutsättningar för att nödvändiga åtgärder ska hinna vidtas nationellt och inter- nationellt för att klimatregimen ska kunna ta vid utan glapp efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Genom det svenska ord- förandeskapet i EU under andra halvåret 2009, kommer Sverige att få en mycket viktig roll i förhandlingarna om en framtida klimat- regim som då sannolikt kommer att vara inne i ett kritiskt skede. 
 Processer 
 EU har alltsedan 2002 drivit på för att få till stånd en diskussion om hur det internationella klimatsamarbetet under Klimatkonven- tionen kan utvecklas för att bättre nå sitt syfte och övergripande mål. Vid Klimatkonventionens elfte partsmöte, som hölls i Montreal 2005, fattades beslut om den s.k. konventionsdialogen, som syftar till att utarbeta underlag för förhandlingar om den inter- nationella klimatregim som behöver ta vid efter 2012. Denna process är viktigt då den, till skillnad från översynen av Kyoto- protokollet, även omfattar sådana parter som i dag saknar åtaganden om utsläppsbegränsningar. Det gäller exempelvis Kina, Indien, Brasilien, Mexico, Sydafrika men även USA, som ju står utanför protokollet. Dialogen ges i och med besluten vid det trettonde partsmötet, COP 13, en fortsättning i en mer formell form av förhandlingar. 
 430 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 Enligt Kyotoprotokollets artikel 9.1 ska protokollet ses över med viss regelbundenhet. Genom de beslut som fattades på Bali i december 2007 enades man om ramarna för en fortsatt översyn av Kyotoprotokollet som ska förstärka genomförandet av konven- tionen. I översynen ingå bl.a. finansiering av anpassning via JI och handel med AAU:s, att underlätta för länder att frivilligt ta på sig åtaganden, översyn av de flexibla mekanismernas funktion samt att minimera ogynnsamma sidoeffekter av utsläppsreduktioner. 
 I den s.k. Ad hoc Working Group  
 (AWG-gruppen) 
  har utveck- lingsländerna begärt att nya åtaganden för de länder som har åtaganden under Kyotoprotokollet skyndsamt ska beslutas för att undvika glapp mellan den första åtagandeperioden  
 (2008–2012) 
  och nästföljande. Genom beslut på Bali i december 2007 utsågs en ny ordförande och man enades om ett arbetsprogram med sikte på att avsluta förhandlingarna år 2009. 
 Formella diskussioner om en framtida klimatregim under Klimatkonventionen pågår alltså i tre parallella processer som i och med besluten på Bali ges möjligheter att konvergera och leda till ett samlat paket år 2009 för en framtida klimatregim. 
  
 20.3 
  
 Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 
  
 Beredningen anser att Klimatkonventionen med dess övergripande mål att undvika farliga klimatförändringar och dess principer om att industriländerna ska gå före, om ett mellan alla parter delat ansvar för åtgärder baserat på olika länders kapacitet, är en central utgångspunkt för framtida globala ansträngningar att minska växthusgasutsläppen. I vilken mån utvecklingsländerna kan bli motiverade att medverka avgör hur framgångsrik världen kommer att vara i att minska de globala växthusgasutsläppen. 
 Kyotoprotokollet är ett viktigt första steg för att operationali- sera klimatkonventionen så att de globala växthusgasutsläppen kan minskas. Protokollet har svagheter men innehåller också viktiga element som en framtida klimatregim bör bygga vidare på. 
 Beredningen anser att det är önskvärt att en framtida klimat- regim så långt möjligt slår fast vilka utsläppsminskningar som bör ske globalt såväl på längre som kortare sikt. Det är också önskvärt att den framtida klimatregimen i så stor utsträckning som möjligt slår fast hur utsläppsminskningarna på längre sikt ska fördelas 
 431 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 mellan länder. Åtaganden för perioden närmast efter 2012 bör vara absoluta i så många länder som möjligt samt omfatta alla former av växthusgasutsläpp för att ge säkerhet om att verkningsfulla utsläppsreduktioner verkligen kommer att ske. Utsläppen per capita bör på sikt konvergera. 
 Bindande, kvantitativa åtaganden för perioden närmast efter 2012 bör omfatta alla industriländer. Åtaganden för energiintensiva sektorer kan vara ett sätt att möjliggöra för utvecklingsländer att ingå åtaganden. Ett annat sätt kan vara att fördela nationella utsläppstaganden så att utsläppen initialt kan tillåtas att öka i utvecklingsländer men att insatser som minskar utsläppen belönas genom möjligheter att sälja AAU:s eller liknande. Med tanke på de kraftfulla utsläppsminskningar som fordras globalt bör utsläppen i industriländerna som grupp minska med minst 30 procent till 2020 jämfört med 1990 års nivå. 
 Att styra och mobilisera finansiella resurser och investeringar för att stödja utsläppsminskningsåtgärder, anpassningsåtgärder och teknologisamarbete kommer att vara centralt i en framtida överens- kommelse, inte minst mot bakgrund av det massiva investerings- behovet under de kommande decennierna. 
 Intresset för att använda ny teknologi med mindre klimat- påverkan ökar med stigande priser på fossil energi. Utveckling av Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling, CDM, kan i sig öka möjligheten att sprida ny teknik i utvecklingsländerna. Utvecklat och utökat bistånd kommer också att behöva spela en roll för att öka investeringar i ny miljövänlig teknik och hejda avskogning. 
 För att de mycket stora investeringar som väntas ske i så stor utsträckning som möjligt ska göras med teknik som minimerar klimatpåverkan är det knappast realistiskt att enbart förlita sig på utökade biståndssatsningar och hittillsvarande instrument under Kyotoprotokollet. Nya, innovativa, mekanismer som attraherar stora flöden av privat kapital behöver dessutom utvecklas. Exempel på sådana skulle kunna vara avgifter på utvecklade former av CDM eller andra sektorsbaserade angreppssätt. För att generera intäkter kan avgifter på användning av mekanismer, en internationell avgift/skatt på flyg eller andra internationella skatter diskuteras. Sådana skatter och avgifter skulle kunna lägga grunden för ett finansieringsinstrument för tekniköverföring. Ett sådant instru- ment skulle kunna användas för att möjliggöra eventuella merkost- nader som investeringar i mer hållbara tekniker med låga växthus- 
 432 
  
 SOU 2008:24 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 gasutsläpp för med sig. Beredningen anser att Sverige bör ta initiativet till att skapa och bygga upp ett sådant instrument. 
 Utsläppen i länder som Kina och Indien är fortfarande begränsa- de jämfört med industriländerna, men den stora befolknings- mängden och den mycket snabba ekonomiska tillväxten gör att utsläppen totalt från dessa länder ökar mycket snabbt. Utveck- lingsländerna har all rätt till sin utveckling. Men den bör ske i former som är maximalt effektiv vad gäller energi- och resursan- vändningen och med låga utsläpp av växthusgaser. Särskilt viktig är utvecklingen inom verksamheter som elproduktion, inklusive möj- ligheter till koldioxidinfångning, transporter, jordbruk, bostäder och byggande. Arbetet med att begränsa klimatförändringarna måste därför inkludera proaktiva insatser för att ge stöd och incitament för åtgärder i dessa länder så att utsläppen så långt möjligt kan begränsas. 
 EU har initierat tekniksamarbetsprogram med både Kina och Indien. Men dessa program är ännu så länge mycket begränsade i fråga om finansiella resurser. Här krävs en snabb uppskalning för att ge resultat. Sverige bör erbjuda sitt aktiva stöd för dessa program och definiera sektorer där svenskt kunnande kan spela en särskild roll. Exempel på sådana är elproduktion, bostäder och byggande samt transporter. Länder som Storbritannien och Norge har nyligen avsatt särskilda resurser för stöd till att begränsa utsläppen av växthusgaser i utvecklingsländerna. 
 Avskogningen i tropikerna bidrar i hög grad till klimatproble- matiken. En framtida klimatregim måste skydda tropiska skogar t.ex. genom att skapa incitament för minskad avskogning. Samti- digt är det viktigt att incitamenten utformas så att inte t.ex. den biologiska mångfalden hotas, t.ex. genom att befintliga naturskogar ersätts med snabbväxande arter. Det ovan nämnda instrumentet skulle även kunna omfatta åtgärder mot avskogning. Det är också viktigt att regelverket utformas så att det inte hämmar insatser för minskade växthusgasutsläpp, t.ex. produktion av biobränsle. 
 Anpassning till ett förändrat klimat är oundvikligt. Anpass- ningsbehoven kommer att bli stora och kommer att kräva betydande resurser. Nya finansieringsformer behöver utvecklas för att stödja utvecklingsländernas anpassning. Beredningen noterar besluten att överväga avgifter även på AAU:s och JI. Anpassnings- frågorna, liksom beslut om användandet av nya avgifter bör dock behandlas samlat med frågor kring utsläppsminskningar. Anpass- 
 433 
  
 Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna 
  
 SOU 2008:24 
  
 ningsarbetet bör utformas efter lokala förutsättningar och inte- greras i ländernas olika politikområden. 
 Sverige bör agera för att EU fortsatt intar en ledande roll i de internationella klimatförhandlingarna. Sverige kommer att inneha en nyckelroll fram till och med vårt ordförandeskap i EU år 2009. Beredningen anser att det är nödvändigt att förstärka Sveriges  
 analys-, 
  utrednings- och förhandlingsresurser inom klimatområdet. Sverige ska inte bara ta på sig att samla  
 EU-länderna 
  utan ska också bygga upp kompetens för att kunna utveckla och stödja proaktiva åtgärder och initiativ. 
 En viktig uppgift är också att utveckla, och internationellt sprida kunskap om, administrativa system som syftar till att sätta pris på koldioxidutsläpp, som koldioxidskatt och handel med utsläpps- rätter. 
 Det är också viktigt att Sverige för en nationell klimatpolitik som bidrar till att öka vår trovärdighet i det internationella arbetet. 
 434 
 Reservationer och särskilda yttranden 
 Reservation av 
 Wilson (s),  
 Wiwi-Anne 
  Marsh (v) och Reid (mp) 
 Regeringens initiativ att tillsätta en parlamentarisk beredning för att lägga fast den framtida svenska klimatpolitiken var framsynt. Klimatfrågan är en ödesfråga för Sverige och för världen, som statsministern sade i regeringsförklaringen. 
 Insatser behöver vidtas på i stort sett samtliga samhällsområden. Alla medborgare och företag berörs. Många av de nödvändiga åtgärderna kräver långsiktighet. Därför behövs en bred enighet över blockgränserna. 
 Vi beklagar att det inte gått att nå denna enighet i Klimatbered- ningen. Trots en betydande samsyn kring behovet av omställning orkade inte beredningens borgerliga majoritet ta ansvar för fram- tiden. 
 Vid klimatkonferensen i Bali i december 2007 slogs bland annat fast att de industrialiserade länderna måste minska sina utsläpp med mellan 25 och 40 procent till år 2020 för att vi ska kunna hålla den globala temperaturhöjningen under kritiska två grader och undvika en storskalig global klimatförändring. Som ett rikt land med ovanligt god potential bör Sverige ligga högt. Vi tre partier anser gemensamt att Sverige bör minska sina utsläpp med 40 % till 2020 i förhållande till 1990 års nivå. Den borgerliga majoriteten i bered- ningen vill minska utsläppen med ungefär tio procentenheter mindre. 
 Detta visar på en grundläggande skillnad mellan regerings- partierna och oss. Skillnaden bottnar i en skild syn på frågan om klimatpolitiken ska baseras på vad vi behöver bidra med för att 
 435 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 klara vår del av tvågradersmålet, eller på vad vi kan komma undan med. 
 Vi menar att klimathotets allvar och tyngd fordrar den första ansatsen. Detta är också i linje med Sveriges traditioner och regeringens uttalade ambitioner att vara ledande inom klimat- politiken. 
 Tyvärr har de borgerliga partiernas företrädare valt den senare linjen. Den inställningen, liksom den splittring som funnits mellan regeringspartierna, gjorde det till slut omöjligt att klara bered- ningens ambition att enas om ett nationellt mål. Det blev en svårare uppgift att ena regeringspartierna än att hitta en kompromiss som de flesta av Riksdagens partier kunde stå bakom. 
 Vi utvecklar nedan vår syn på den svenska klimatpolitiken och varför vi vill gå längre än beredningens borgerliga majoritet. Vi vill dock först säga att det är mycket positivt att samtliga riksdags- partier numera står bakom att klimathotet är ett faktum och att vi behöver vidta långtgående insatser för att ställa om vårt samhälle och minska utsläppen med  
 75–90 
  procent till år 2050. Denna enighet är viktig för framtiden. 
 Det är också positivt att beredningen föreslår ett antal konkreta åtgärder för att utveckla den svenska klimatpolitiken. Dock kan vi samtidigt konstatera att beredningen på ett antal punkter lämnar vaga förslag eller enbart föreslår nya utredningar. Ett skäl till det har varit partiernas olika ambitionsnivå för klimatpolitiken. Vi hade önskat att beredningen överlag antagit fler av de konkreta förslag för utsläppsminskningar som behandlades. 
 Klimatförändringen inträffar samtidigt som krisen för många av världens ekosystem blir allt djupare.  
 FN-rapporten 
  Millennium Ecosystem Assessment (2005) varnar för att två tredjedelar av värdens viktigaste ekosystem  från färskvattenresurser till tropiska skogar, våtmarker och marina resurser  är överut- nyttjade. Klimatförändringen accentuerar problemen. Trycket på våra ekosystem ökas av en tilltagande spridning av miljögifter. Åtgärder för att minska klimatpåverkan måste därför ske utifrån ett helhetsperspektiv, där utgångspunkten är att minska människans samlade påverkan på biosfären. Beredningens borgerliga majoritet har valt att bortse ifrån andra miljöproblem. 
 Vi står helt bakom beredningens förslag gällande höga ambi- tioner för att genomföra utsläppsminskningar i andra länder. Inter- nationella satsningar för hållbar utveckling kan ha stor betydelse för världens fattiga länder. Genom överföring av miljövänlig teknik 
 436 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 kan länderna utveckla en ekologisk hållbar industri utan att gå om- vägen runt skadliga utsläpp. Tekniköverföring genom bland annat projektbaserade mekanismer som CDM och JI kan också spela en roll i att bereda vägen för en bred ny internationell klimatöverens- kommelse. 
 Däremot delar vi inte den borgerliga majoritetens förslag till nationellt mål till år 2020. Efter långa förhandlingar internt mellan de borgerliga partierna presenterade man ett mål som inte är ett mål. Deras vagt formulerade mål på 38 procent utgår ifrån att detta är vad EU kommer att tvinga Sverige till om EU som helhet ska klara 30 procent. Det framgår inte hur stor andel av de 38 % man föreslår som ska bestå av internationella insatser. Utåt har före- trädarna för de borgerliga partierna i beredningen sagt åtta procent men man öppnar samtidigt för att inom EU förhandla fram ett högre tak för internationella insatser. Sverige ska enligt vår upp- fattning inte förspilla den klimatpolitiska trovärdighet vi vunnit genom tidigare mandatperioders regeringssamarbete genom att på detta sätt försöka utarma EU:s klimatpolitik. 
 I stället för att finna en bred överenskommelse i Klimatbered- ningen väljer den borgerliga majoriteten att skjuta frågan till en ospecificerad kontrollstation. Allt för att dölja sin interna oenighet. Vi menar att detta inte är en seriös behandling av beredningens viktiga arbete. 
 Vidare döljer det borgerliga målet en mycket låg ambitionsnivå för klimatpolitiken. Texten öppnar för ett väsentligt större an- vändande av flexibla mekanismer än de åtta procent som är tillåtna i dag. Det innebär att det nationella målet för insatser i Sverige i praktiken ligger klart under 30 % i majoritetens förslag, det vill säga mer än tio procentenheter under vårt förslag. Det är en nivå som till och med understiger de direkta effekterna av förslagen i beredningens handlingsplan. Målet undergräver därmed hela bered- ningens arbete. Det är en för låg nivå i förhållande till vad ekonomin, näringspolitiken och klimatet kräver. 
 Det innebär också en kursändring i svensk klimatpolitik. I stället för att som hittills gå steget före och ha mer långtgående mål än det åtagandet Sverige ska ha enligt EU, väljer regeringspartierna att lägga sig under EU:s förslag om att industriländerna ska minska utsläppen med 30 %. 
 I majoritetens förslag blandas internationella insatser med insat- ser i Sverige, om än de internationella insatserna inte är preciserade. Vi menar att det skapar en otydlig målstruktur som är svårare att 
 437 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 styra mot och följa upp. Vi föredrar i stället ett separat nationellt mål med tydliga sektorsmål som går att följa upp samt ett separat internationellt mål. 
 Beredningen är överens om att Sverige bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medeltempera- turen begränsas till högst två grader Jones jämfört med den för- industriella nivån samt inriktningen att utsläppen av växthusgaser för Sverige år 2050 bör vara minst  
 75–90 
  procent lägre än år 1990. Vi menar att 40 % i utsläppsminskning till 2020 i förhållande till 1990 års nivå är en rimlig målsättning för Sverige. 
 Även de ekonomiska argumenten för en högre målsättning till 2020 menar vi är starka. För att nå utsläppsminskningsnivån 2050 krävs enligt vår uppfattning att åtgärder vidtas löpande i en jämn takt. Annars finns en stor risk för omfattande kostnader i periodens slutskede. Med den jämna omställningstakt vi före- språkar kan både hushåll och industri lugnt genomföra de föränd- ringar som krävs. Majoritetens förslag innebär att förändringarna i stället kontinuerligt ska accelerera, vilket medför ekonomiska nackdelar. Förslaget innebär dessutom att vi lägger över bördorna att reducera våra utsläpp på nästa generation. 
 Att ha ett högre nationellt mål till år 2020 kan enligt vår uppfattning ge fördelar för den svenska industrin i ett längre perspektiv. Om svenska företag först utvecklar den fossilfria teknik som hela världen kommer att efterfråga framöver har företagen goda förutsättningar att stärka sin internationella konkurrenskraft. Om företagen redan nu investerar i energieffektivare teknik vinner de kostnadsfördelar gentemot sina konkurrenter. Utformar vi stödet till den svenska industrins omvandling på rätt sätt innebär omställningen inte enbart en kostnad utan också en möjlighet till framtida arbetstillfällen och vinster. 
 Viktigast, menar vi, är dock att ett högre nationellt mål är motiverat klimatpolitiskt. Det är länder som Sverige – som både har resurser att ställa om och dessutom släpper ut mer än andra länder – som främst behöver vidta åtgärder för att minska sina utsläpp. Genom att vara ledande i arbetet med att bryta olje- beroendet och ställa om till ett hållbart energisystem kan Sverige fungera som ett föredöme för andra. Vi är övertygade om att det skulle stärka Sveriges möjligheter att inta en ledande roll i det inter- nationella klimatarbetet, vilket inte minst kommer att vara viktigt under det svenska ordförandeskapet i EU 2009. Regeringen måste kunna prioritera skärpta krav på utsläppsminskningar globalt sett 
 438 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 och inom hela EU framför att lägga tid på att förhandla ner de krav som ställs på Sverige. 
 Handlingsplanen ska ses som en helhet, inte en meny att välja och vraka ifrån. Det är viktigt att klimatpolitiken hanterar alla rele- vanta sektorer, inte minst för att få en bred acceptans för en ambitiös politik. Vi vill understryka att så länge som det inte råder en enighet om målet för utsläppsminskningar i beredningen så finns inte heller någon full enighet om handlingsplanen. Ett flertal förslag i handlingsplanen rör investeringar eller investeringsstöd i ny miljövänlig teknik och infrastruktur. Beroende på den över- gripande ambitionsnivån för klimatpolitiken så behöver dessa investeringsstöd vara mer eller mindre omfattande. De skilda målen mellan oss och majoriteten handlar alltså i stor utsträckning om att vi har betydligt högre ambitionsnivå i de delar av beredningens för- slag som rör investeringar i miljövänlig teknik och mer ändamåls- enlig energianvändning. 
 Ett ambitiöst mål behövs som vägledning vid hanteringen av beredningens ofta vagt utformade förslag. Ett ambitiöst mål är ett stöd vid det internationella agerandet. Målet har också stor betydel- se i det att regeringen löpande behöver följa upp utvecklingen i förhållande till målet och vidta åtgärder i det fall prognoserna visar att målet inte kommer att nås. Målet kommer därför att bli styrande för den samlade klimatpolitiken. Av den orsaken så är det mycket beklagligt att regeringspartierna inte orkade medverka till en bred överenskommelse över blockgränserna. Svensk industri behöver en långsiktig svensk klimatpolitik att förhålla sig till. 
 *** 
 Vi är helt övertygade om att det är möjligt att nå en utsläppsminsk- ning med 40 % till år 2020 i förhållande till utsläppen år 1990. Sverige har redan i dag minskat utsläppen med nio procent sedan år 1990. 
 Vi beskriver nedan översiktligt vilka åtgärder vi anser vara nöd- vändiga och där vi anser att Klimatberedningens majoritet inte har lagt tillräckligt långtgående förslag. I flera fall vill vi förtydliga, skärpa eller tidigarelägga åtgärder jämfört med beredningens för- slag. 
 Trots att vi har en ambitiösare målsättning än regeringspartierna vill vi inte beskatta elintensiv industri mer än i dag. Vår utgångs- punkt är att Sverige behöver investera sig ur oljeberoendet. Vi behöver investera i ny teknik samtidigt som vi fasar ut den gamla tekniken. Genom att ge investeringsstöd till ny teknik kan tek- 
 439 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 niken snabbare bli kommersiellt lönsam och omställningen däri- genom ske snabbare. 
 Beredningen har ett antal tydliga förslag till höjningar av koldioxidskatten som partierna enigt stått bakom. Däremot har det inte gått att nå enighet kring annat än opreciserade förslag till nya klimatinvesteringar. De borgerliga partierna i beredningen har i stället prioriterat skattesänkningar. Denna skillnad i prioritering speglas också i de skilda ambitionerna för utsläppsminskningar till år 2020. 
 Klimatomställningen förutsätter enligt vår uppfattning att klimatinvesteringsprogrammet Ross stärks och utvecklas, att ett stöd till klimatomställning av boendet införs som en del av ett nytt bostadsfinansieringssystem och en ny flermiljardersatsning på ett investeringsprogram som kan stödja utvecklingen av ny teknik, exempelvis fullskaleanläggningar för framställning av nya driv- medel. Det gick inte ens att nå enighet i beredningen kring att intäkterna från beredningens egna förslag till koldioxidskatte- höjningar skulle användas till klimatinvesteringar. 
 I vårt förslag till utsläppsminskningar har vi utgått från att EU lägger ut 30 % utsläppsminskningar i den handlande sektorn i stället för 20 %. 30 % är den enda rimliga ambitionsgraden om EU ska kunna vara drivande i de internationella klimatförhandlingarna och det rimliga vore att redan nu lägga ut en utsläppsminskning på den nivån. Vi menar också att den handlande sektorn ytterligare skulle kunna minska sina utsläpp genom att det så kallade PFE- programmet utvidgades till att också innefatta stöd till minskad oljeanvändning. 
 Vi vänder oss emot majoritetens förslag att utsläppsrätter som Sverige sparat inte skulle makuleras utan i stället säljas. Om vi i Sverige lyckats minska våra utsläpp så mycket att utsläppsrätter inte behöver utnyttjas är det mycket tveksamt att sälja dessa så att andra länder kan fortsätta att släppa ut växthusgaser. Att intäkterna från försäljningen skulle användas till klimatinvesteringar är en högst teoretisk konstruktion eftersom varje köpt utsläppsrätt direkt resulterar i nya utsläpp. Att sälja utsläppsrätter ger helt fel signaler för den svenska klimatpolitiken. 
 Vi menar vidare att beredningens majoritet varit för försiktig i sina förslag rörande transportsektorn. Genom att öka investerings- nivån för alternativa bränslen, stödja efterkonvertering och införa ett system med drivmedelscertifikat borde målet för andelen bilar 
 440 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 som inte drivs med fossila bränslen kunna sättas till 30 % till år 2020. Vår bilpark behöver bli mer bränslesnål. 
 Vi vill i detta sammanhang peka på de stora problem som majoritetens förslag att låta vägtransporter ingå som en integrerad del i EU:s handelssystem kommer att medföra. Om väg- transporterna ska ingå i handelssystemet måste det vara i en egen bubbla. Annars kommer de att riskera att trycka upp kostnaderna för utsläppsrättigheter för industrin, vilket kommer att hota syssel- sättningen utan att ge några positiva effekter på klimatet. Vi ställer oss av delvis samma skäl tveksamma till att införliva sjötransporter i EU:s handelssystem. 
 Vidare borde beredningen varit mycket tydligare i att prioritera investeringar i järnväg och kollektivtrafik. Sådana investeringar kan minska både  
 bil-, 
  lastbils- och flygtransporter. Beredningens för- slag till satsningar på godstransporter över järnväg är positiva men motsvarande satsningar behöver också komma till stånd vad gäller persontransporter. Omfattande satsningar på kollektivtrafik är nödvändiga om utvecklingen mot ökade biltransporter ska kunna brytas. 
 Elmarknaden har en avgörande betydelse för Sveriges konkur- renskraft och för utvecklingen av förnybara alternativ. Elmark- naden behöver reformeras för att öka andelen förnybar energi, för- bättra konkurrensen, sänka elpriserna och trygga jobben. Trots detta har Klimatberedningen inte tagit upp de förslag vi lämnat om reformering av elmarknaden. 
 Vi anser slutligen också att beredningens majoritet kunde ha lagt skarpare förslag kring energieffektivisering och miljöanpassad offentlig upphandling. Bland annat behövs en instans med ansvar för att kraftsamla och utöka statliga insatser för att driva på energi- effektivisering. Genom att minska elanvändningen kan behovet av främst kolkondenskraft i våra sydliga grannländer minskas sam- tidigt som energi frigörs för annan användning. Energieffektivi- sering måste ingå som en grundläggande del av en svensk strategi för klimatomställning. 
 441 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservation av Perkins (fp) 
 Minskade utsläpp genom utbyggd kärnkraft, ny kärnteknik och om utsläpp och klimattullar 
 Denna reservation avser såväl behandlingen av svensk kärnkraft som kärnteknisk forskning i betänkandet, samt därutöver ett metodinriktat avsnitt om att mäta koldioxid med  
 praktisk-politisk 
  slutsats. Jag tar inte ansvar för majoritetens hållningar, bedöm- ningar och rekommendationer i dessa delar. 
 1. Reservation avseende utbyggd kärnkraft i Sverige 
 Mer kärnkraft för klimatets skull 
 Det största bidraget till minskade utsläpp av växthusgaser som Sverige kan skänka klimatet, atmosfären och världen är att omgående bygga fler nya reaktorer. Genom att på så sätt producera mer koldioxidfri el skonar vi mänskligheten från en del av växthus- gasernas konsekvenser. Den enda rimliga slutsatsen är att Sverige omgående måste börja planera för utbyggnad av ytterligare kärn- kraft. Nybyggnadsförbudet för kärnkraft bör hävas i början på nästa mandatperiod, och klimatpolitik och planering bör inriktas på nybyggnad så snart som möjligt efter det. 
 Varje nybyggd reaktor exempelvis av den typ som för närvarande uppförs i Finland besparar atmosfären utsläpp om ca 10 milj. ton koldioxid per år. Detta tal bör sättas in i sitt samman- hang. En reduktion med 10 milj. ton per år kan jämföras med de 22,5 milj. ton koldioxid per år som är Sveriges maximum (tak) för utsläpp inom EU:s handelssystem för koldioxid (i den hand- lande sektorn), eller minskningen med 6,2 milj. ton koldioxid per år som åstadkoms genom det batteri av åtgärder inom transport, jordbruk, m.m. i den  
 icke-handlande 
  sektorn som föreslås i detta betänkande (se kapitel 11). I de procentberäkningar som figurerar (30/38/40 etc. procent), motsvarar en reduktion med 10 milj. ton koldioxid per år, en reduktion med ca 14 procentenheter, dvs. till- komsten av en enda ny reaktor är viktigare för atmosfären och klimatet än om Sverige hamnar på de 30 eller 40 procent som är omtvistade i den aktuella debatten. Genom att följa folkpartiets förslag att bygga nya reaktorer skulle sålunda Sverige lätt kunna komma upp i minskningar av sina totala utsläpp som ligger väsent- 
 442 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 ligt över nu aktuella tal  dvs. till mellan 50 och 60 procent, och högre nivåer än så. 
 Sverige som elexportör 
 Sverige bör inte heller tveka att bli exportör av kolfri el. För varje ny reaktor som exporterar el eliminerar vi utsläpp om minst 10 milj. ton koldioxid per år från utkonkurrerade kolkraftverk i övriga Europa. 
 För klimatets och atmosfären skull, oavsett vad vi i Sverige gör med våra redan existerande kärnkraftverk, ska vi bygga ut kärn- kraften så snart som möjligt. Det är den mest effektiva åtgärd Sverige kan vidta för minskning av de globala koldioxidutsläppen. 
 Beredningens oacceptabla brist 
 Frågan om vilken kärnkraftspolitik vi i Sverige ska föra behandlas dock inte i detta betänkande. Det är en oacceptabel brist. Coffey ningen har bl.a. haft till uppgift att analysera svensk klimatpolitik  dvs. hur vi som land bör agera för att minska utsläppen  samt ange specifika mål för Sveriges koldioxidutsläpp år 2020 och 2050. Den första uppgiften  att analysera hur Sverige kan minska sina totala utsläpp  kan inte lösas utan att också frågan om kärn- kraftverk behandlas. Nu står endast en trivial och rumphuggen text om kärnkraft som upptar mindre än en (1) sida av betänkandets drygt 300 sidor (avsnitt 4.4.1). Skälet är att beredningens ledamöter är oeniga. Föreliggande reservation kan ses som ett försök till text till det avsnitt som aldrig blev skrivet. 
 Majoritetens hållning innebär också att direktiven inte fullföljts (Dir 2007:59). Där står sålunda bl.a. att Beredningen ska lämna förslag till ett omformulerat miljökvalitetsmål, Begränsad klimatpå- verkan, inklusive nationella mål för utsläpp av växthusgaser till 2020 och 2050. (s. 1), och att Beredningen ska  lämna förslag på handlingsplaner med åtgärder och styrmedel för att uppnå de föreslagna målen [för 2020 och 2050] (s. 2). 
 443 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 Sveriges dubbla krav omöjliga att uppnå utan kärnkraft 
 Kravet på politiker som ska axla ansvar för Sveriges framtida klimat- och energipolitik är tvåfaldigt. För det första ska Sverige i jämn takt till år 2050 minska sina utsläpp av växthusgaser med 75– 90 procent, i enlighet med uppsatta EU- och  
 FN-mål. 
  Det är ett mål som också Beredningen ställt sig bakom. För det andra, samtidigt som koldioxidutsläppen ska minska drastiskt från nu och till år 2050, faller alla våra existerande reaktorer för åldersstrecket. Den rent tekniska livslängden för reaktorer bedöms vara maximum 60 år (från Energimyndighetens för flera i beredningen oacceptabla PM). Svenska beslutsfattare måste dock ha beredskap för att de tio svenska reaktorerna, av ekonomiska och säkerhetsmässiga skäl, av ägarna kan tas ur drift tidigare än den tekniska prognosens livs- längd om 60 år. Att för detta ha en marginal på minst  
 fem–tio 
  år  dvs. att planera för en reaktorlivslängd på  
 50–55 
  år  ger minsta möjliga marginal för seriöst ansvarstagande för svensk klimat- politik, och för en politik som säkerställer handlingsfrihet. 
 Om Sverige inte ersätter existerande tio reaktorer med nya upp- står ett mycket stort krav på ersättningskraft under en jäm- förelsevis kort tid från ca 2020 till 2040. Under precis denna period har Sverige och övriga  
 EU-länder 
  alltså åtagit sig att skära ned sina utsläpp av växthusgaser med  
 75–90 
  procent till år 2050. Dessa dubbla krav  ett stort behov av ersättningskraft för nedlagda svenska reaktorer i kombination med ambitiösa FN- och  
 EU-mål 
  om minskade växthusgasutsläpp  gör att det i dag framstår som i det närmaste omöjligt för Sverige att uppnå de långsiktiga utsläpps- målen om kärnkraften samtidigt avvecklas. Man ska notera att en ur klimatsynpunkt önskad övergång till  
 el-bilar 
  och ökad  
 el-driven 
  tågtrafik dessutom innebär en större efterfrågan på el från transportsektorn. 
 Tiden fram till dess att beslut om nybyggnation av kärnkraft måste tas för att ersätta de nuvarande verken är knappare än vad som är allmänt känt. Nödvändiga lagändringar, förstudier och annan planering för byggandet av fyra reaktorer som kan ersätta de äldsta av de nu existerande måste sätta igång år 2011, dvs. tidigt nästa mandatperiod, om vi ska kunna säkra ersättningskraft för Oskarshamn 1 och de tre övriga, äldsta tre reaktorerna. De svenska reaktorerna byggdes alla under en ganska kort tid och därför avställs alla också ungefär samtidigt, under en period om blott ca 15 år. 
 444 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Import av el 
 För Sveriges del skulle nedlagd kärnkraft medföra ett stort elimportbehov från andra  
 EU-länder 
  och Ryssland. Ur klimat- synpunkt är på marginalen och under överskådlig tid alternativet till kärnkraft i första hand koleldade kraftverk, och i andra hand (på mycket lång sikt) fossilgaseldade kraftverk. I båda fallen medför nedlagd svensk kärnkraft kraftigt ökade utsläpp av växthusgaser. 
 Vindkraft 
 Även om vindkraften fortsätter att byggas ut i snabb takt de närmaste decennierna kommer den inte att kunna ersätta kärn- kraften. Det finns ett tekniskt maximum för vindkraftens utbygg- nad i Sverige, som beror på ofrånkomliga balansproblem i näten i och med vindkraftverkens ryckiga produktion. Detta maximum ligger  högt räknat  på drygt 35 TWh/år. Utbyggd vindkraft förutsätter därmed att det finns stor tillgång till pålitlig baselspro- duktion. Det kan i förstone förefalla paradoxalt, men mer kärnkraft eller vattenkraft är sålunda en nödvändig teknisk förutsättning för utbyggd vindkraft. 
 Det är viktigt att notera att fortsatt utbyggnad av vindkraften har en kostnad (före skatter och subventioner och per kWh) som i dag är  
 två–tre 
  gånger kostnaden för utbyggd vatten- och kärnkraft. Subventionen över elpriset (plikt) för att nå föreslagna 30 TWh skulle innebära ett stöd  utöver redan beslutat stöd om ca 30 mdr kr  om ytterligare flerdubbelt belopp. 
 Utan ökad import och med nedlagd kärnkraft skulle det krävas en minskning av elanvändningen i Sverige mellan år 2025 och år 2050 som är i samma storleksklass som industrins samlade el- efterfrågan för att kompensera för bortfallet från kärnkraften. 
 Konsekvenser för andra européer av svensk kärnkraf. 
 En svensk nedläggning av kärnkraft skulle driva upp elpriset i hela Europa. Det kan bli en betydande prisökning på el eftersom hela EU samtidigt ska minska sina utsläpp med  
 75–90 
  procent till år 2050. Bördan av den betydande prisökningen skulle bäras av alla Europas konsumenter och företag. 
 445 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 Att Sverige är självförsörjande med el till slutet av  
 2010-talet 
  ändrar inte slutsatsen att kärnkraften snarast bör byggas ut. Vi har  bortsett från kortsiktiga temporära variationer  under ytter- ligare ett antal år i genomsnitt ungefär lika stor inhemsk elproduk- tion som elkonsumtion. Den långfristiga trenden är dock att vårt land går  om inget görs  mot att bli en mycket stor netto- importör av el från ca 2020, när dagens kärnkraft börjar läggs ned. En inhemsk balans förändrar inte heller det faktum att på margi- nalen ju större kolfri elproduktion som Sverige har, desto mindre kolbaserad produktion är lönsam och mindre koldioxidutsläpp sker i övriga Europa. Förutom kärnkraft gäller detta naturligtvis även utbyggd vindkraft och vattenkraft. Denna slutsats följer av Sveriges integration med den europeiska elmarknaden. 
 Planeringen för att ersätta de svenska reaktorerna med nya bör starta snarast. Om Sverige skulle lägga ned sin kärnkraft utan att ersätta våra reaktorer med nya dito kommer Sverige att hamna i samma svåra långsiktiga försörjningssituation som övriga Europa, där elproduktionen genererar betydligt mer koldioxidutsläpp än vad den svenska gör. Vi skulle behöva ny elkraft både för att ersätta den som försvinner med nedlagd kärnkraft, och för att tillfreds- ställa en trendmässigt ökad efterfrågan på el (erfarenhetsmässigt ca 1,5 procents ökad efterfrågan per år på nordiska marknaden). 
  
 Tabell 1 
  
 Idrifttagning 
  
 och 
  
 beräknad 
  
 teknisk 
  
 livslängd, 
  
 termisk 
  
 och 
  
 elektrisk effekt (MW) i de svenska kärnkraftverken 
  
 Reaktor 
  
 Ursprunglig 
  
 Nuvarande 
  
 Planerade 
  
 I 
  
 40 
  
 60 
  
 Termisk 
  
 Elektrisk 
  
 Termisk 
  
 Elektrisk 
  
 Termisk 
  
 Elektris 
  
 drift 
  
 års 
  
 års 
  
 effekt 
  
 effekt 
  
 effekt 
  
 effekt 
  
 effekt 
  
 k effekt 
  
 år 
  
 drift 
  
 drift 
  
 vid 
  
 vid 
  
 år 
  
 år 
  
 Forsmark 1 
  
 1980 
  
 2020 
  
 2040 
  
 2 711 
  
 900 
  
 2 928 
  
 1 014 
  
 3 253 
  
 1 134 
  
 Forsmark 2 
  
 1981 
  
 2021 
  
 2041 
  
 2 711 
  
 900 
  
 2 928 
  
 1 014 
  
 3 253 
  
 1 134 
  
 Forsmark 3 
  
 1985 
  
 2025 
  
 2045 
  
 3 020 
  
 1 100 
  
 3 300 
  
 1 190 
  
 3 775 
  
 1 360 
  
 Oskarshamn 1 
  
 1972 
  
 2012 
  
 2032 
  
 1 375 
  
 460 
  
 1 375 
  
 490 
  
 1 375 
  
 490 
  
 Oskarshamn 2 
  
 1974 
  
 2014 
  
 2034 
  
 1 700 
  
 580 
  
 1 800 
  
 630 
  
 2 300 
  
 805 
  
 Oskarshamn 3 
  
 1985 
  
 2025 
  
 2045 
  
 3 020 
  
 1 100 
  
 3 300 
  
 1 200 
  
 3 900 
  
 1 450 
  
 Ringhals 1 
  
 1976 
  
 2016 
  
 2036 
  
 2 270 
  
 750 
  
 2 540 
  
 880 
  
 2 540 
  
 880 
  
 Ringhals 2 
  
 1975 
  
 2015 
  
 2035 
  
 2 440 
  
 820 
  
 2 660 
  
 910 
  
 2 660 
  
 910 
  
 Ringhals 3 
  
 1981 
  
 2021 
  
 2041 
  
 2 783 
  
 915 
  
 3 000 
  
 1 010 
  
 3 160 
  
 1 110 
  
 Ringhals 4 
  
 1983 
  
 2023 
  
 2043 
  
 2 783 
  
 915 
  
 2 783 
  
 915 
  
 3 300 
  
 1 160 
  
 Summa 
  
 24 813 
  
 8 440 
  
 26 574 
  
 9 253 
  
 29 516 
  
 10 433 
  
 Källa: SKI, Energimyndigheten. 
 446 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Från och med år 2022 börjar de svenska reaktorerna bli mer än 50 år gamla. Den yngsta reaktorn fyller 60 år 2045 (se Tabell 1). Den skillnad mellan termisk och elektrisk effektivitet som man kan notera i tabellen återspeglar det faktum att en stor mängd energi försvinner i form av spillvärme. Den energi som man får ut beror även på utnyttjandegraden som för närvarande är ca 82 procent, vilket är märkbart lägre än i Finland, med över 90 procents utnyttjande. På båda dessa punkter bör finnas möjlighet till energi- effektivisering. Eftersom Beredningen inte kunnat diskutera kärn- kraft närmare har man inte heller haft någon synpunkt på den stora skillnaden i energieffektivitet i svenska och finska kärnkraftverk. Det menar jag dock är en viktig fråga att ta tag i för svensk klimat- politik. 
 Fyra reaktorer  O1 färdig 1972, O2 färdig 1974, R1 färdig 1976 och R2 färdig 1975  faller för åldersstrecket 55 år mellan 2022 och 2031. Därefter följer de återstående sex reaktorerna snabbt och successivt. Alla tio kvarvarande svenska reaktorer färdigställdes under en  
 13-årsperiod 
  och alla är minst 55 år gamla år 2040, dvs. när EU och Sverige går in i slutspurten för att minska sina utsläpp med  
 75–90 
  procent till 2050. 
 Sverige torde höra till de mest lämpade länderna i världen för kärnkraft. Dels har vi en stabil demokrati och lång tradition vad gäller internationella avtal och kontroll av kärnkraft, dels har vi en stabil och välundersökt berggrund för förvaring av avfallet i kombination med SKB:s sannolikt i världen mest ingående genom- tänkta, utforskade och testade förvaringsmetod. 
 Det är för mig en uppenbar omöjlighet för en svensk klimat- och energipolitik att kunna minska utsläppen under relativt kort tid, och under precis samma period lägga ned en stor del av Sveriges fossilfria elproduktion. 
 2. Reservation: Behandlingen av kärnteknikforskning 
 Reservationen i denna del avser skrivningar om forskning och teknikutveckling i t.ex. avsnitt 12.2.4. 
 I betänkandet skriver majoriteten om betydelsen av utveckling av, och forskning om, nya tekniker på energiområdet (avsnitt 12.2.4). Sålunda förespråkar man svensk forskning om 
 genombrottstekniker  som solceller, solkraft och koldioxidinfång- ning. och att stöd bör koncentreras på tekniker som har en 
 447 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 betydande potential som t.ex. andra generationens biodrivmedel, men [stöd] kan också vara aktuella för t.ex. vågkraft och solenergi. 
 Utöver det som nämns av beredningens majoritet måste också nya generationer kärnteknisk forskning om reaktorer och bränslen framhållas. I beredningen har jag vid flera tillfällen argumenterat för en lika positiv text om nya generationer kärnteknologi och lika- berättigat stöd till fortsatt kärnteknikforskning som till t.ex. solkraft, vågenergi, nya generationer biobränslen, etc. Nya genera- tioner kärnteknik är ur klimatsynpunkt dels minst lika väsentlig, dels enligt mångas mening lika nära, eller t o m närmare, kommer- sialisering än solenergi, vågkraft, nya generationer biodrivmedel, m.m. 
 Den så kallade tankeförbudslagen i Sverige är upphävd och statliga medel går redan i dag till kärnteknikforskning. Forskare på detta område får icke diskrimineras vad avser statliga forsknings- medel, utan ska likabehandlas (se t.ex. regeringsbeslut den 18/10, 2008, regleringsbrev 26:10 till Kammarkollegiet, beslut k, s. 5.) 
 Likabehandling, eller statligt stöd till kärnteknikforskning, är ett viktigt inslag för klara Sveriges framtida klimatpolitiska mål. Jag reserverar mig och tar icke ansvar för en hållning och en sådan bedömning som exkluderar kärnteknisk forskning. 
 3. Reservation om att mäta koldioxid i konsumtion, import och export, samt klimattullar (kapitel 4) 
 Beredningens majoritet föreslår att Naturvårdsverket och Williamson tistiska centralbyrån 
 ska få i uppdrag att utveckla statistik rörande utsläpp som orsakas av att varor och tjänster importeras till och exporteras från Sverige, [och] att regelbundet uppdatera och kvalitetssäkra denna statistik. Vidare skriver majoriteten att Beredningen konstaterar att metodproblemen är betydande men vill anlägga en helhetssyn i syfte att öka förståelsen för hur stor vår totala klimatpåverkan är. 
 Detta upplägg är feltänkt, och något uppdrag bör inte ges. Skälet för min reservation i denna del är följande: 
 448 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Att mäta utsläpp 
 Mann drev tanken på att varor och tjänsters innehåll av arbete skulle utgöra analysens grund, och användas som vär- dering av varor och tjänster (arbetsvärdeläran). Denna lära är förvisad till doktrinhistorien och ingen grundar i dag politiska beslut på den. För några årtionden sedan  under energikriserna på  
 1970-talet 
  – fanns en hel del förespråkare för att man skulle mäta varor och tjänsters innehåll av energi, mätt t.ex. som antal kalorier. En tillämpning blev att  
 kalori-, 
  eller energitullar, förespråkades, t.ex. i samband med folkomröstningen om kärnkraft 1980. Inte heller denna idé om energiinnehållsvärdering av varor och tjänster har överlevt. 
 I dag är det istället populärt att förespråka att man bör härleda och värdera koldioxidinnehållet i varor och tjänster. Prognosen är dock densamma som för arbetsvärdeläran och energiinnehålls- ansatsen. 
 Kommande internationella överenskommelser om utsläppsåta- ganden bör varken av principiella eller praktiska skäl utgå från den samlade koldioxiden i konsumtionen i ett land. Inledningsvis kan jag hänvisa Naturvårdsverket, som konstaterar i rapporten Medellånga mål  en brygga mellan dagspolitik och långsiktiga målsättningar  förstudie till arbetet med Kontrollstation 2008, att det rent praktiskt finns stora svårigheter att basera utsläpps- åtaganden på konsumtionsmönster eftersom de som beslutar om styrmedel primärt har kontroll över t.ex. teknikval och åtgärder mot utsläpp inom det egna landet. Eftersom styrmedel helst ska sättas in så nära utsläppskällan som möjligt, kommer styrmedel riktade mot handelsflöden aldrig att kunna vara lika effektiva som de som riktar sig direkt mot källan för utsläpp. 
 På ett teoretiskt plan skulle  förutsatt perfekt och kostnadsfri information om alla ingående produktionsprocesser i s.k. input- output tabeller med bl.a. koldioxidinformation, för alla handlande länder och alla dessa länders sektorers olika koldioxidkoefficienter, liksom i hela kedjan bakåt till utländska produktionsenheter som exporterat insatsvaror till senaste exportland  kunna konstrueras. I praktiken låter detta sig inte göra ens approximativt med någon tillförlitlighet. Utsläppsberäkningar för konsumtion av varor och tjänster skulle istället behöva baseras på olika schabloniseringar. Resultatet blir att konsumenter och medborgare får information som karaktäriseras av en synnerligen falsk exakthet. (Denna kritik 
 449 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 motsäger självfallet inte att kommande internationella överens- kommelser bör omfatta så stor del av de globala utsläppen som möjligt, inklusive de bränslen som används för transporter mellan länder.) 
 Klimattullar? 
 I några  
 EU-länder, 
  som Frankrike, och på sina håll i USA föreslår ledande politiker att något slags tullar skulle införas på varor och tjänster och tullen skulle sättas i proportion till den mängd koldioxid som släpps ut i produktionen av varan eller tjänsten i exportlandet. 
 I tillägg till tidigare framförda invändningar, i praktiken skulle länders införande av sådana klimattullar bli förödande för interna- tionella förhandlingar på klimatområdet genom att utlösa repressa- lieåtgärder från andra länder med reciproka tullhöjningar från handelspartners och dessutom sannolikt utlösa inflammerade tvister på klimatområdet mellan länder. Det i sin tur skulle riskera att omintetgöra möjligheterna till klimatuppgörelser efter Bali- mötet i december 2007 på för mänsklighetens helt avgörande om- råden som avtal och internationella regimer för utvidgad utsläpps- handel och utsläppsmål, tekniköverföring, osv. 
 Slutsats 
 Att Sverige skulle engagera sig i en datainsamling vars resultat i praktiken är synnerligen otillförlitligt, som skulle vilseledande mer än upplysa, och tvinga andra  forskare, myndigheter i Sverige och andra länder  att ägna arbete och kraft för att påtala svagheterna, samt vars enda åtgärdskonsekvens skulle kunna vara införandet av någon form av klimattullar, är följaktligen både feltänkt och kontraproduktivt ur klimatpolitisk synvinkel. Självklart ska t.ex. SCB inte ges skattemedel att spendera på detta. 
 450 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av Wilson (s) 
 Den svenska klimatpolitiken kan, om den utformas rätt, bidra till sysselsättning och tillväxt. För oss socialdemokrater är det en självklarhet att kombinera en ambitiös klimatpolitik med en tydlig tillväxtpolitik. Vi är övertygade om att politiken blir som mest framgångsrik om båda perspektiven integreras. Klimatpolitiken ska stimulera tillväxten och tillväxten ska vara ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar. 
 Sverige är som land beroende av den elintensiva industrin. Industrin behöver långsiktiga spelregler, konkurrenskraftiga el- priser och ett gott innovationsklimat. På alla dessa punkter menar jag att Klimatberedningen kunde ha tagit fler initiativ. 
 Att beredningens borgerliga majoritet inte orkade medverka till en uppgörelse om målen för den framtida klimatpolitiken innebär att Sverige i dag saknar en långsiktig klimatpolitik. Företag och hushåll kommer inte att veta vad som förväntas av dem i framtiden. Investeringsbeslut kommer att präglas av större osäkerhet och risken för ryckighet i det politiska beslutsfattandet ökar. Jag menar att detta riskerar att skada den svenska industrin. 
 Konkurrenskraftiga elpriser är av stor vikt för svensk industri. Samtidigt ska elmarknaden bidra till den ekologiska omställningen av Sverige. Den omfattande förmögenhetsöverföring som skett från kunderna till kraftbolagens rekordvinster är något som upp- märksammas av allt fler. Utvecklingen på den svenska elmarknaden har lett fram till en oligopolliknande situation där de tre stora före- tagen tillsammans kontrollerar nära 90 procent av elproduktionen i Sverige. 
 Hur väl elmarknaden fungerar är en avgörande faktor för energi- omställningen  men också för ekonomin i stort. Därför måste den nuvarande koncentrationen och konkurrensbristen på elmark- naden åtgärdas. Jag skickade in ett stort antal förslag till Klimat- beredningen som rörde konkurrensen på elmarknaden. Coffey ningen valde att inte behandla förslagen, vilket var olyckligt. 
 De förslag jag lämnade var att inrätta en elombudsman, ge elkonsumenterna återbäring genom konverteringsstöd, begränsa elbolagens möjligheter att teckna dyra tillsvidareavtal, förenkla fakturorna och ge elkunderna ett ökat inflytande över sin egen konsumtion och elkostnader. Jag föreslog också att ett system för certifiering av elhandlare ska införas för bättre kundinformation, att samägandet och samregleringen av kärn- och vattenkraftspro- 
 451 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 duktion ska begränsas, elbörsen effektiviseras genom en uppdel- ning i två marknader och att ytterligare utbyggnad av överförings- kapacitet ska koncentreras till den nordiska elmarknaden. 
 Jag menar därtill att det är viktigt att använda det statliga Vattenfall i energiomställningen. 
 Målet på 10 TWh ny förnybar el till år 2016 bör höjas och Vattenfall bör ta ett större ansvar för investeringar i ny teknik, i pilot- och demonstrationsanläggningar för förnybara energikällor och i effektivare elöverföring. Vinstmedel från Vattenfall bör fon- deras för att stärka såddfinansieringen inom energi- och miljö- teknikbranschen. Vattenfall bör vara en strategisk partner till basindustrin och kunna erbjuda sina industrikunder Europas lägsta energipriser. 
 Slutligen vill jag understryka det tillväxtperspektiv vi sätter på vår högre ambition för klimatpolitiken. Vi menar att Sverige kan minska utsläppen till år 2020 med 40 % i förhållande till år 1990. Vi socialdemokrater vill klara omställningen genom investeringar. Med ambitiösa klimatinvesteringsprogram kommer vi inte enbart klara klimatmålen, vi kommer också att kunna utveckla svensk industri. 
 Det är inte ett alternativ för oss att höja skatterna för den elintensiva industrin. Vi behöver i stället nära samarbetsprojekt för att bryta oljeberoendet.  
 PFE-processen 
  kan utgöra ett exempel på hur man arbetar tillsammans. Genom att med statens hjälp stödja investeringar i ny fossilfri teknik kan vi både klara klimatmålen och göra företagen mer energieffektiva. Det vinner Sverige ekonomiskt på. 
 452 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av  
 Wiwi-Anne 
  Marsh (v) 
 Klimatbistånd 
 Vänsterpartiet delar beredningens bedömning att klimatföränd- ringarna kommer att ha negativa effekter på utvecklingen i de fattiga länderna och behovet av klimatrelaterat bistånd till fattiga länder kommer att öka. 
 Mot bakgrund av att rika industriländer står bakom de största utsläppen av växthusgaser är det vår uppfattning att ett särskilt ansvar ligger hos rika länder att minska utsläppen och bidra med tekniköverföring genom klimatinvesteringar till fattiga länder samt ta ett solidariskt ansvar för att mildra de skadliga effekter utsläppen skapat i fattiga och sårbara länder. 
 Beredningen föreslår att svenskt bistånd aktivt inriktas mot att hjälpa mottagarländerna att klimatanpassa sin utveckling. Vi menar att detta till viss del redan görs genom biståndet i dag. Det finns dock en risk att detta får till följd att resurser tas från andra viktiga biståndsområden som utbildning, sjukvård samt demokratiutveck- ling. 
 Vi anser därför att beredningen borde ha ställt sig bakom vårt förslag att Sverige ska införa ett särskilt klimatbistånd utöver den ordinarie biståndsbudgeten. 
 Infrastrukturinvesteringar 
 Vänsterpartiet stödjer beredningens ställningstagande att järnvägen i Sverige behöver byggas ut. Investeringarna behöver därför öka på området. Kapaciteten på järnvägen för gods- och persontransporter ska öka med minst 50 procent till år 2020. Investeringar som medför att järnvägsresor kan ersätta flyg bör prioriteras. Förut- sättningarna för höghastighetståg mellan storstadsområden bör snarast utredas. 
 Vänsterpartiet föreslår att staten ska använda en investerings- budget för infrastruktur. 
 Om staten lånefinansierar investeringar i stället för att direkt- avskriva dem möjliggör man stora investeringar i närtid. Staten klarar då att ta hela kostnaden för Citybanan, öka banunderhållet och investera ytterligare 12 miljarder kronor i järnvägen. Det är vanligt att dela upp en budget i en drift- respektive investeringsdel. Så gör exempelvis företag, kommuner, landsting och bostadsrätts- 
 453 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 föreningar. Även hushåll agerar så i praktiken, eftersom det är få som kan betala av huset eller bilen samma dag som köpet görs. Men staten använder sig bara av en driftbudget, vilket betyder att investeringar direktavskrivs. 
 Det finns de som hävdar att investeringar som finansieras genom lån, lämnar en skuld till nästa generation. Vi menar att detta är fel. Det är snarare så att om man betalar hela investerings- kostnaden under ett och samma år låter man dagens generation stå för hela notan, trots att vi vet att en järnvägssträcka kan användas av många generationer framöver. En rättvis fördelning av kostnader betyder att dagens generation betalar för det som konsumeras i dag, medan det som kan konsumeras under en längre tid, det vill säga en investering, delas upp under en längre amorteringstid. 
 I dag förespråkar somliga ett ökat samarbete mellan offentliga och privata aktörer när det gäller infrastruktur, så kallad offentlig privat samverkan, OPS. Det påstås att OPS är nödvändigt för att ha råd med investeringar. Men om staten ändrar principen i budget- lagen kan vi göra stora investeringar utan privat inblandning. Mycket talar för att  
 OPS-lösningar 
  gör infrastrukturen dyrare för staten genom att kostnaderna för upphandling ökar, en privat aktörs lån är dyrare än statens och vinstintresset hos privata aktörer skapar en högre totalkostnad. 
 Vänsterpartiet anser att infrastrukturinvesteringar ska beslutas av demokratiska organ och förvaltas av statliga eller kommunala myndigheter med en öppen insyn i verksamheten. För att staten ska kunna öka investeringstakten kan vi helt enkelt ändra budget- lagen. Vi kan då göra kraftfulla och nödvändiga satsningar som gynnar både privata företag och privatpersoner och bidrar till ett mer ekologiskt och socialt hållbart transportsystem. 
 Kollektivtrafik 
 Vi saknar konkreta förslag för att öka det kollektiva resandet. Några förslag klimatberedningen skulle kunna föreslå är att öka statens ansvar för att kollektivtrafiken ökar och införa försök med avgiftsfri kollektivtrafik genom att införa en klimattaxa i kollektiv- trafiken. 
 454 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Flyget och transporter 
 Mot bakgrund av att den internationella flygtrafiken inte omfattas av Kyotoprotokollet när det gäller utsläpp av växthusgaser och att EU:s förslag om utsläppsrätter för flyget även med ett positivt tidsperspektiv inte införs på  
 EU-nivå 
  förrän tidigast 2012 anser vi att beredningen bör ta ställning till att införa en klimatskatt på inrikesflyget. 
 Beredningen föreslår att  
 EU-systemets 
  styrande verkan på flyget på sikt bör ökas t.ex. genom kompletterande krav på bränsle- effektivisering samt att effekten av utsläpp av andra växthusgaser på sikt bör vägas in. 
 Vår utgångspunkt är att nivån på koldioxid- och energiskatt på flygfotogen minst ska motsvara den nivå som gäller för bensin till bilar. För att komma tillrätta med skattebefrielsen på flyget anser vi att det bör införas en klimatskatt på inrikesflyget genom en koldioxidbaserad start/landningsavgift En sådan konstruktion skulle öka incitamentet att fylla planen med resenärer och därmed minska påverkan på miljön. Oberoende av omfattning av antal flygtransporter i Sverige är det viktigt att de flygplan som lyfter verkligen utnyttjas så effektivt som möjligt. Vårt förslag till klimatskatt på inrikesflyget är inte en lika träffsäker konstruktion som en bränsleskatt, men i väntan på ändrade internationella regler som tillåter detta är det ändå ett tydligt ekonomiskt styrmedel mot en minskad miljöpåverkan. 
 Vi anser att flyget samt sjöfarten inte ska vara en del av det ordinarie systemet med utsläppshandeln. 
 Mål för svenska utsläpp i andra länder bör utredas 
 Koldioxidutsläppen i Sverige räknat per person kan vara betydligt högre än den officiella siffran sex ton. Om även den produktion som i dag sker utomlands, och som via import hamnar i vårt land, räknas in kan det tillkomma ytterligare närmare sex ton koldioxid per person. Det visar en studie, som KTH gjort på uppdrag av Naturvårdsverket. 
 455 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 Det är beklagligt att beredningen endast vågade ge Naturvårds- verket och Statistiska centralbyrån i uppdrag att utreda och utveckla statistik rörande utsläpp som orsakas av varor och tjänsters import och export från Sverige. Vänsterpartiet anser att myndigheterna även bör ges i uppdrag att föreslå hur ett komplet- terande mål utifrån en sådan statistik skulle kunna konstrueras. Vi anser att ett sådant uppdrag bör lämnas. 
 456 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av Reid (mp) 
 Det finns en stark önskan från människor att vi politiker på allvar tar tag i utsläppen av växthusgaser. En enad beredning hade utgjort ett hårt tryck på, och ett starkt stöd till, regeringen att sätta igång arbetet. 
 Mål och åtgärder 
 Det mål beredningens majoritet nu föreslår är otillräckligt. Målets funktion som styrande blir nästintill obefintlig med en nationell målnivå om 30 procent när beredningens åtgärdsförslag når så långt som till  
 32–33 
  procents minskning. 
 Målet bör sättas på den nivå som vi i dagsläget bedömer nöd- vändig för att klara vår andel av de globala utsläppminskningarna. Sen är det vår uppgift som politiker att besluta vilka åtgärder som är lämpliga för att uppfylla målet. Det råder alltid osäkerhet om utvecklingen fram till den tidpunkt då ett mål ska vara uppnått. I takt med att prognosernas träffsäkerhet ökar, eventuella tekniska genombrott sker, kunskapen ökar och nya styrmedel tas fram måste insatserna kompletteras. 
 Det finns inget skäl att vänta med de insatser vi redan i dagsläget vet behövs, tvärtom. Ju tidigare insatserna görs, desto mindre blir omställningsproblemen. 
 Beredningens förslag till handlingsplan är bra, så långt den nu sträcker sig. Där ingår flera förslag som Miljöpartiet tidigare drivit i starkt motstånd från de borgerliga partierna som satsningar på järnvägar, ökade koldioxidskatter, eller större klimathänsyn i sam- hällsplanering. Det är viktigt att alla riksdagens partier kunnat enas om dessa åtgärder. 
 Angående beredningens förslag 
 Jag anser att beredningen borde ha lagt fram fler och mer långt- gående förslag. Jag vill här särskilt lyfta fram några. 
 Särskilt anmärkningsvärt är hanteringen av flygtrafiken. Coffey ningen lägger förslag inom i princip alla andra samhällssektorer, men väljer en fullständigt passiv hållning gentemot flyget. Jag har svårt att förstå varför flyget ska få fortsatt frisedel i klimat- politiken. 
 457 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 Det är inte acceptabelt att hänvisa frågan om flyget till  
 EU-nivå 
  och en passiv väntan på hur EU:s handelssystem utvecklas. Det tar minst 5 år innan vi vet ifall flygets införlivande i utsläppshandeln har avsedd effekt. Under den tiden hinner flyget öka sina utsläpp mycket. 
 Det är nödvändigt med nationella och bilaterala insatser omedel- bart för att begränsa flygets klimatpåverkan. Sverige bör införa ekonomiska styrmedel för att minska flygets utsläpp och ta initiativ till bilaterala överenskommelser med andra länder. 
 Först om handelssystemet visar sig ha avsedd effekt kan nationella åtgärder upphöra. 
 När regeringen driver på för att handelssystemet inom EU utvecklas för att främja omfattande export av el till länder med hög andel kolkondens bör belöningen begränsas till förnybart produ- cerad el. Ett sådant upplägg har dessutom bättre förutsättningar för att lyckas. 
 Det är viktigt för det internationella förhandlingsarbetet att visa att industriländerna förstår sitt ansvar för klimatpåverkan. Coffey ningen föreslår att Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån bör få i uppdrag att utveckla statistik rörande utsläpp som orsakas av att varor och tjänster importeras till och exporteras från Sverige, att regelbundet uppdatera och kvalitetssäkra denna statistik. Jag anser att myndigheterna som en följd av detta också ska ges i upp- drag att föreslå hur ett eventuellt kompletterande mål med denna inriktning kan konstrueras. 
 Jag beklagar att Beredningen inte velat ta ställning i frågan om kärnkraftens roll i klimatarbetet. Globalt kan kärnkraften aldrig vara en lösning på klimatproblemet. Därtill finns allt för stora problem i hela kedjan från uranbrytning till avfallet, förutom kopplingen till kärnvapenspridning och säkerhet. Inte heller i Sverige bör vi försöka lösa ett miljöproblem genom att skapa andra. 
 458 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av Terry (kd) 
 Arbetet i Klimatberedningen har varit på många sätt stimulerande och lärorikt. Direktiven var klara och entydiga och innehöll två huvuduppgifter: 
 att ge förslag till mål för reduktionen av utsläppen av växthusgaser till år 2020 samt 
 att bygga under detta mål med en konkret handlingsplan. 
 Arbetet med handlingsplanen har varit konstruktivt framåt- blickande och resulterat i ett förslag som bör kunna utgöra bra underlag för en kommande proposition i frågan. Att beredningen i sin helhet står bakom handlingsplanen ger extra styrka i det kommande arbetet. 
 Om beredningen sålunda lyckats i en av sina två huvud- uppgifter, har den dock misslyckats i den andra, den att föreslå ett utsläppsmål för år 2020. Det optimala hade självklart varit ett enigt betänkande även i denna punkt. Det hade sänt en tydlig signal till medborgarna om vikten av ett ambitiöst mål för att stabilisera klimatet och betydelsen av bredast möjliga samarbete över parti- gränserna. En enig beredning vad gäller målet hade varit ett viktigt budskap till omvärlden om Sveriges vilja att vara pådrivande i klimatarbetet. 
 Nu blev det inte så. Istället är det budskap som sänds  både inåt landet och utomlands  en signal om split och splittring. 
 Jag gick själv in i arbetet med den primära målsättningen att verka för ett ambitiöst mål för år 2020 och med en enig beredning som bas. Min upplevelse var länge att denna målsättning delades av övriga ledamöter. 
 Under slutfasen av arbetet stod det dock klart att åsikterna i flera frågor gick isär: Synen på kärnkraftens fortsatta roll  och framför allt på behovet att ta ställning till denna fråga nu  var en sådan. Utnyttjandet av de flexibla mekanismerna var en annan. Ytterligare en fråga där uppfattningarna var delade var i vilken utsträckning den föreslagna utsläppsreduktionen för år 2020 till punkt och pricka skulle motsvaras av förslagen i åtgärdsplanen. 
 Ansvaret för att beredningen inte nådde ända fram är naturligt- vis delat mellan alliansens ledamöter och oppositionens. När detta är sagt kan jag dock inte underlåta ett starkt mått av självkritik. Allianspartiernas ledamöters agerande under den sista veckan av beredningens arbete var splittrat  bland annat som en effekt av 
 459 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 det förslag som väcktes, mycket sent i processen, att ställa krav på precisa skrivningar om kärnkraftens framtida roll och utbyggnad. Såsom utgörande majoriteten i beredningen borde det ha varit vårt primära ansvar att med konstruktiva förslag underlätta förutsätt- ningarna att uppnå enighet i beredningen. Vi levde tyvärr inte upp till det ansvaret. 
 Jag ville själv gå längre i fråga om utsläppsmål än den reduktion om 38 %, inkl. flexibla mekanismer, som majoriteten nu står för. Jag kunde dock inte biträda oppositionens förslag om en reduktion på 40 % enbart på hemmaplan. Jag är mycket besviken att ambi- tionerna att nå en uppgörelse, någonstans mitt emellan de två före- slagna nivåerna, inte lyckades. Det är en stor förlust för Sverige att beredningen i denna fråga sänder ett starkt splittrat budskap! 
 Vad sedan gäller substansen vill jag göra fyra kommentarer: 
  
 a) 
  
 För framtiden är det helt nödvändigt att inte bara redovisa de fysiska utsläppen i Sverige när vårt lands klimatpåverkan  carbon footprint  ska beräknas. Vi måste mäta effekterna av vår totala konsumtion, dvs. inkludera importen av varor och tjänster  ofta från länder med mycket större utsläpp per producerad enhet än i vårt land  samt det snabbt ökande utrikesflyget. Beredningen föreslår att SCB och Naturvårdsverket ska studera dessa frågor närmare  ett förslag som jag klart stöder. Därefter är det nöd- vändigt att Sverige tar upp frågan inom ramen för klimatkon- ventionen och verkar för att en mera korrekt redovisning utvecklas även på internationell nivå. Ett logiskt nästa steg blir att aktivt verka för bredast möjliga stöd för tekniksamarbete med snabbt växande producentländer, som Kina och Indien. 
  
 b) 
  
 Beredningen har haft kort tid för sitt arbete. Det gör att den 
  
 genomgång som görs av möjliga utsläppsminskningar fram till år 2020 bygger på en relativt konventionell genomgång av olika sektorer i samhället. De förslag som läggs har i stor utsträckning formen av effektiviseringar av energianvändningen inom befintliga strukturer. Det finns undantag, som t.ex. den kraftiga satsningen på järnvägen. 
 Vad som tyvärr saknas är analys och studier för att pröva olika alternativa scenarios för samhällsutvecklingen i det längre tidsper- spektivet, dvs. bortom år 2020. Den korta tiden har inte räckt till för att mera förutsättningslöst pröva hur ny teknik  inte minst på systemnivå  skulle kunna förändra strukturerna i samhället och 
 460 
  
 SOU 2008:24 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 bl.a. leda till en långt effektivare energi- och materialhantering. Intelligent användning av ICT (informations- och kommunika- tionsteknik) skulle kunna ge som resultat ökad dematerialisering inom olika områden, ersätta möten och resor med IT, utvecklandet av smarta hus etc. 
 Att se över dagens affärsmodeller vore också ett intressant alternativ  från dagens situation där produkter saluförs till att erbjuda tjänster, där ansvaret för energi- och materialhanteringen ligger kvar hos producenten. Vissa studier tyder på att effektivitets- vinsterna  både i form av lägre energi- och materialanvändning och lägre kostnader  är betydande. 
  
 c)  
 En fråga som beredningen berör i förbigående är den bisarra situation som råder inom EU:s ramverk på klimatområdet, att ett land som Sverige  med en CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 fri elproduktion  i realiteten saknar incitament att effektivisera elanvändningen för att, via elexport till kontinenten, reducera användningen av kolkraft där. Vid sådan export får Sverige ingen som helst bonus i klimat- redovisningen för den reduktion av CO 
 2 
  
 B B  
 som skett. Reduktionen tillgodoräknas enbart det land som tar emot den svenska elen och stänger ned motsvarande mängd kolkraft. Detta är ett systemfel. Det leder bl.a. till att politiken i Sverige främst är inriktad på att spara olja, samtidigt som en effektivisering av elanvändningen – via frigörande av el för export – har potentialen att åstadkomma långt större reduktioner av CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 utsläppen i och med att ineffektiva kol- kraftverk stängs ned. Sverige skulle med relativt enkla medel – en kombination av eleffektivisering och utbyggd kraftvärme – kunna exportera motsvarande  
 30–40 
  TWh till länder inom Unionen som använder mycket kolkraft. Minskningen av CO 
 2 
  
 B B  
 skulle ligga i storleksordningen  
 30–40 
  miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 (drygt 
 B  
 ett kilo CO 
 2 
  
 B B  
 för 1 kWh el), dvs. mer än halva de svenska utsläppen på hemmaplan. Det är min förhoppning att detta systemfel  som är av samma karaktär som det ovan redovisade problemet med att bara redovisa ett lands klimatpåverkan via de fysiska utsläppen i landet  kan åtgärdas snarast. 
 EU:s ramverk på klimatområdet bör rimligen underlätta och uppmuntra frihandel på elområdet. Ett konkret förslag skulle vara att Sverige ingår bilaterala avtal med några av de länder i norra Europa – typ Estland, Lettland, Polen eller Tyskland – som är starkt beroende av kol för sin elförsörjning. Genom att garantera elleveranser till sådana länder kan vi bidra till att kolanvändningen 
 461 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2008:24 
  
 minskar och samtidigt utöka våra exportintäkter. På det sättet skulle vi komplettera våra reduktioner av utsläpp på hemmaplan med betydande reduktioner i andra delar av EU. En vinst således både för EU som helhet och för Sverige. 
  
 d)  
 Beredningen föreslår att CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 skatten på bensin och diesel höjs. Detta är ett av flera förslag för att försöka komma till rätta med de höga utsläppen av CO 
 2 
  
 B B  
 från transportsektorn. I de delar av landet där alternativ till bilen saknas kan förslaget få negativa effekter. Det bör därför kompletteras, inte bara med en ökning av reseavdragen, utan därtill med ett generellt avdrag för att kompensera hushåll i glesbygd för de ökade kostnader som blir följden. 
 462 
 Referenser 
 Kapitel 1 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm 2008. 
  
 SOU 2007:60,  
 Sverige Inför Klimatförändringarna hot och möjlig- heter,  
 Klimat- och Sårbarhetsutredningen 2007. 
  
 Stern, N., 2007.  
 The Economics of Climate Change: The Stern Review,  
 Cambridge University Press, Cambridge 2007. 
  
 Vetenskapliga rådet för Klimatfrågor, 2007.  
 Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken,  
 Miljövårdsberedningens rapport 2007:03. 
 Kapitel 2 
  
 IPCC, 2007a.  
 Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change  
 (red. S. Guerrero, Martinez, M. Manning, Z. Chen, M. Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor och Frank), Cambridge University Press, Cambridge/New York 2007. 
  
 IPCC, 2007b.  
 Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change  
 (red. Davis, Brown, J.P. Palutikof, P.J. Anderson Linden och Nash, Cambridge University Press, Cambridge/New York 2007. 
  
 SOU 2007:60,  
 Sverige Inför Klimatförändringarna hot och möjlig- heter,  
 Klimat- och Sårbarhetsutredningen 2007. 
  
 463 
  
 Referenser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kapitel 3 
 EPA, 2007. U.S. Environmental Protection Agency,  
 Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990 2005,  
 April 2007. 
  
 FCCC/SBI/2007/30,  
 National greenhouse inventory data for the period 1990 2005,  
 Framework Convention on Climate Change 
  
 Love, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU), 2007.  
 Taking action against global warming, An overview of German climate policy,  
 2007. 
  
 GermanWatch,  
 The climate Change Performance Index 2008,  
 A comparision of emissions trends and climate protection policies of the top 56 CO 
  
 2 
  
 B B  
  
 emitting nations, november 2007. 
  
 IEA,  
 World Energy Outlook 2007, China and India Insights, 
 OECD/IEA, 2007. 
 International Energy Agency, IEA/SGD(2007)32, Standing Group on Global Energy Dialogue,  
 Engaging India and China in a future international Framework,  
 2007. 
 Miljøverndepartementet, Stortingsmeldning nr 34, 2006 2007, 
 Norsk klimapolitikk,  
 juni 2007. 
  
 Kapitel 4 
 Davis, Young, Blankenship, Harrison, Taylor, M., 2003.  
 Wave energy resources in sheltered sea areas: A case study of the Baltic Sea,  
 Fifth European wave energy conference 17 19 september, 2003. 
 IEA, 2007.  
 World Energy Outlook 2007,  
 IEA PUBLICATIONS, 
 Frankrike 2007. 
 Kanyama, Haynes, Stone  Wadeskog, 2007.  
 Koldioxidutsläpp till följd av Sveriges import och konsumtion beräkningar med olika metoder.  
 KTH 2007. 
  
 Naturvårdsverket, 2006.  
 Medellånga mål – en brygga mellan dags- politik och långsiktiga målsättningar: en förstudie,  
 Naturvårds- verkets rapport 5567, 2006. 
  
 464 
  
 SOU 2008:24 
  
 Referenser 
  
 Naturvårdsverket, 2007.  
  
 2-gradersmålet 
  i sikte, Scenarier för det svenska energi- och transportsystemet till år 2050,  
 Naturvårds- verkets rapport 5754,  
  
 CM-gruppen 
  
  AB 2007. 
  
 Statens Energimyndighet,  
 Energiläget 2007,  
 Modintryckoffset, 
 2007. 
 Kapitel 5 
  
 Avila, B. 2007,  
 Sveriges klimatpolitik – värdet av utsläppshandel och valet av målformulering,  
 Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2007:4, 2007. 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm, 2007. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007b.  
 Åtgärdsmöjlig- heter i Sverige – en sektorsvis genomgång,  
 Delrapport 3 i Energi- myndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontroll- station 2008, Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskils- tuna/Stockholm, 2007. 
  
 McKinsey, 2006.  
 Global mapping of greenhouse gas abatement opportunities,  
 Vattenfall AB 2006. 
  
 Europeiska kommissionen, 2007a.  
 Grönbok från Kommissionen till Rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén – Anpassning till klimatföränd- ringar i Europa: tänkbara  
  
 EU-åtgärder, 
  
 KOM(2007) 354, Bryssel, 29.6., 2007. 
 Europeiska kommissionen, 2008. SEC(2008)85/3.  
 Impact assess- ment,  
 Europeiska kommissionen, januari 2008. 
  
 IPCC, 2007c.  
 Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate  
 Change (red. B. Metz, O.R. Mcpherson, P.R. Bosch, R. Dave och Nguyen), Cambridge University Press, Cambridge/New York, 2007. 
  
 Nordhaus, Beard, 2000,  
 Warming the world. Economic models of global warming,  
 MIT Press, London and Cambridge 2000. 
 465 
  
 Referenser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Stern, N., 2007.  
 The Economics of Climate Change: The Stern Review,  
 Cambridge University Press, Cambridge 2007. 
  
 Moore, Barron, 2007.  
 Modelling the Economic Costs of Climate Policy,  
 Ekonomiska institutionen vid Luleå Tekniska Univer- sitet 2007. 
  
 Vetenskapliga rådet för Klimatfrågor, 2007.  
 Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken,  
 Miljövårdsberedningens rapport 2007:03. 
 Kapitel 6 
  
 Europeiska miljöbyrån, 2007.  
 Greenhouse gas emission trends and projections in Europé 2007,  
 EEA report No 5/2007. 
  
 KOM (2008)17 slutlig.  
 Om medlemsstaternas insatser för att minska sina utsläpp av växthusgaser i enlighet med gemenskapens åtagan- den om minskning av växthusgasutsläppen till 2020,  
 23 januari 2008. 
  
 KOM(2008)16 slutlig,  
 Tillägg till direktiv 2003/87/EG för att för- bättra och utvidga EU:s system för handel med utsläppsrätter,  
 23 januari 2008. 
  
 KOM (2008)19 slutlig,  
 Om främjande av användningen av förnybar energi,  
 23 januari 2008. 
  
 KOM (2008) 18 slutlig,  
 Om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, 96/61/EG, direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och förordning (EG) nr 1013/2006,  
 23 januari 2008. 
  
 Kapitel 7 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm 2008. 
 Kapitel 8 
 den Elsen, M. och M. Meinshausen, 2006.  
  
 Multi-gas 
  
  emission path- ways for meeting the EU 2˚ C climate target,  
 ur Avoiding Dange- 
 466 
  
 SOU 2008:24 
  
 Referenser 
  
 rous Climate Change (red. Glover m.fl.), Cambridge University Press, Cambridge/New York 2006. 
 IPCC, 2007a. Climate Change 2007:  
 The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change  
 (red. S. Guerrero, Martinez, M. Manning, Z. Chen, M. Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor och Frank), Cambridge University Press, Cambridge/New York 2007. 
  
 Meinshausen, M., 2006.  
 What does a 2˚C target mean for greenhouse gas concentrations? A brief analysis based on  
 multi-gas 
  emission pathways and several climate sensitivity uncertainty Grimes, ur Avoiding Dangerous Climate Change  
 (red. Glover m.fl.), Cambridge University Press, Cambridge/New York 2007. 
  
 Meinshausen, M., B. Hare och Carr m.fl., 2006.  
 Multi-gas 
  emission pathways to meet climate targets,  
 Climatic Change,  
 75, 151 194. 2006. 
  
 Stern, N., 2007.  
 The Economics of Climate Change: The Stern Review,  
 Cambridge University Press, Cambridge 2007. 
  
 Vetenskapliga rådet för Klimatfrågor, 2007.  
 Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken,  
 Miljövårdsberedningens rapport 2007:03. 
 Kapitel 9 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm 2008. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007c.  
 Tilläggsuppdraget till Klimatberedningen,  
  
 2007-10-22. 
  
 Europeiska kommissionen, 2008. Pressmeddelande.  
 Emissions trading: Commission adopts decisions on amendments to five national allocation plans for 2008 2012,  
 http://www.europa.eu/ rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/1094format= HTMLaged=0language=ENguiLanguage=en 
  
 Höhne, N. och S. Moltmann, 2007.  
 Implications of proposals for the Swedish Environmental Advisory Council,  
 Ecofys, Köln 2007. 
  
 467 
  
 Referenser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Naturvårdsverket, 2007.  
 Sweden´s National Inventory Report 2007, 
 Naturvårdsverket, 2007. 
 Regeringens proposition 2005/06:172,  
 Nationell klimatpolitik i global samverkan,  
 2006, Miljö- och Samhällsbyggnadsdeparte- mentet, 2006. 
  
 Stern, N., 2007.  
 The Economics of Climate Change: The Stern Review,  
 Cambridge University Press, Cambridge 2007. 
  
 Vetenskapliga rådet för Klimatfrågor, 2007.  
 Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken,  
 Miljövårdsberedningens rapport 2007:03. 
 Kapitel 12 
  
 Alfsen  Eskeland, 2007.  
 A broader palette: The role of technology in climate policy  
 till Expertgruppen för miljöstudier (2007:1). 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm 2007. 
 SOU 2008:25, Delbetänkande  
 Ett energieffektivare Sverige,  
 och Bilaga  
 Ett energieffektivare Sverige Nationell handlingsplan, 
  
 Energieffektiviseringsutredningen, 2008. 
 EU, 2006. Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/32/EG) av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster, 2006. 
  
 IPCC, 2007c.  
 Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Inter- governmental Panel on Climate Change  
 (red. B. Metz, O.R. Mcpherson, P.R. Bosch, R. Dave och Nguyen), Cambridge University Press, Cambridge/New York 2007. 
  
 Naturvårdsverket, 2008.  
 Underlag om direkta investeringsstöd,  
 PM till Klimatberedningen, januari 2008. 
  
 Regeringens proposition 2004/2005:80.  
 Forskning för ett bättre liv.  
 Regeringens forskningspolitiska proposition. Utbildnings- och kulturdepartementet. Stockholm, 2005. 
 Regeringens proposition 2007/2008:1,  
 Budgetpropositionen för 2008. 
  
 468 
  
 SOU 2008:24 
  
 Referenser 
  
 Riksdagens skrivelse, rskr. 2004/05:289,  
 Forskning för ett bättre liv. 
  
 SOU 2007:60,  
 Sverige Inför Klimatförändringarna hot och möjlig- heter,  
 Klimat- och Sårbarhetsutredningen 2007. 
  
 Stern, N., 2007.  
 The Economics of Climate Change: The Stern Review,  
 Cambridge University Press, Cambridge, 2007. 
  
 Utbildningsutskottets Betänkande 2004/05:UBU15,  
 Forskning för ett bättre liv,  
 2004. 
 Kapitel 13 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm 2008. 
 SOU 2005:10.  
 Handla för bättre klimat,  
  
 FlexMex2-utredningen, 
  2005. 
  
 Brewer, S., 2007.  
 How to make EU emissions trading a success. 
 Centre for European Reform, 2007. 
 Vetenskapliga rådet för Klimatfrågor, 2007.  
 Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken,  
 Miljövårdsberedningens rapport 2007:03. 
 Europeiska kommissionen, 2008. SEC (2008) 52, Underlagsrapport till Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council, januari 2008. 
  
 KOM(2008) 16 slutlig,  
 Proposal for an amending Directive 2003/07/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading system of the community,  
 Europeiska kommissionen, januari 2008. 
  
 EPA, 2007. U.S. Environmental Protection Agency,  
 Acid rain and related programs 2006 progress report.  
 EPA, 2007. 
 Kapitel 14 
  
 Banverket 2007a,  
 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 huvud- rapport och underlagsrapport miljöbedömning,  
 juni 2007. 
  
 Banverket 2007b,  
 Redovisning av Banverkets regeringsuppdrag; Ut- veckling av det kapillära järnvägsnätet,  
 oktober 2007. 
  
 469 
  
 Referenser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Banverket 2007c,  
 Strategiskt nät av kombiterminaler- intermodala noder i det svenska godstransportsystemet,  
 oktober 2007. 
  
 Boverket 2007,  
 God bebyggd miljö fördjupad utvärdering av miljö- målsarbetet,  
 oktober 2007. 
  
 Direktiv 1998/70/EG,  
 Om kvaliteten på bensin- och dieselbränslen. 
  
 Direktiv 1999/94/EG,  
 Om tillgång till konsumentinformation om bränsleekonomi och koldioxidutsläpp. 
  
 Direktiv 2003/96/EG,  
 Om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiproduktion och elektricitet. 
 Direktiv 2006/38/EG,  
 Vägavgiftsdirektivet. 
  
 Energimyndigheten, 2007.  
 Energiläget 2007,  
 Modintryckoffset, 2007. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm 2007. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007a,  
 Styrmedel i klimatpolitiken,  
 Delrapport 2 i Energimyndighetens och Natur- vårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007c.  
 Tilläggsuppdraget till Klimatberedningen,  
  
 2007-10-22 . 
  
 Finansdepartementet 2006,  
 Förslag till avståndsbaserat reseavdrag, 
 2006:XX opubl. 
  
 GSI, 2007.  
 Biofuels at what cost? Government support for ethanol and biodiesel in the European Union.  
 Global Subsidies Initiative, International Institute for Sustainble Development, Geneve, Schweiz. Oktober 2007. 
  
 Kommissionen mot oljeberoende 2006,  
 Mot ett oljefritt Sverige,  
 Statsrådsberedningen 2006. 
  
 KOM (2006) 818 slutlig,  
 Kommissionens förslag till Direktiv om att inkludera luftfarten i EU:s system för utsläppshandel. 
  
 KOM(2005)261 slutlig,  
 Förslag till Direktiv om beskattning av personbilar,  
 2005 
 . 
 470 
  
 SOU 2008:24 
  
 Referenser 
  
 KOM (2007)19,  
 Final results of the review of the Community Strategy to reduce CO2 emissions from passenger cars and light- commercial vehicles,  
 2007 
 . 
  
 KOM(2007)607 slutlig,  
 EU:s freight transport agenda, november 2007. 
 KOM(2007)856 slutlig, Proposal for a regulation.  
 Setting emission performance standards for new passenger cars as part of the communities integrated approach,  
 december 2007. 
  
 KOM (2008)19,  
 Om främjande av användningen av förnybar energi, 
 23 januari 2008. 
  
 Konsumentverket, 2007.  
 Märkningssystem vid marknadsföring av nya bilar – delrapportering av ett uppdrag från regeringen,  
 Kon- sumentverkets rapport 2007:5. 
  
 Medina, 2000.  
 Internalisering av sjöfartens externa kostnader. 
 Underlag till SIKA rapport 2000:10. 
 Price Waterhouse Coopers, 2007.  
 Ready for  
  
 take-off? 
  
  The inclusion of aircraft operators in the EU Emissions Trading Scheme,  
 november 2007. 
  
 SIKA, 2007.  
 Infrastrukturplanering som en del av transportpolitiken, 
 SIKA rapport 2007:4. 
  
 SIKA och ITPS 2007a,  
 Kilometerskatt på lastbilar effekter på näringar och regioner,  
  
 SIKA-rapport 
  
  2007:2. 
  
 SIKA och ITPS 2007b,  
 Kilometerskatt för lastbilar, kompletterande analyser,  
 SIKA rapport 2007:5. 
  
 SOU 2003:67.  
 Med människan i centrum,  
 Kollektivtrafikkommittén 2003. 
 SOU 2004:63.  
 Skatt på väg,  
 Vägtrafikskatteutredningen, 2004. 
  
 SOU 2005:77.  
 Får jag lov? Om planering och byggande,  
 Plan- och bygglagsutredningen, 2005. 
  
 SOU 2007:10.  
 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, 
 Ansvarskommittén, 2007. 
  
 SOU 2007:58.  
 Strategiska hamnnoder i det svenska godstransport- systemet,  
 Hamnstrategiutredningen, 2007. 
  
 471 
  
 Referenser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Vägverket, 2004.  
 Klimatstrategi för vägtransportsektorn,  
 publikation 2004:102. 
  
 Vägverket och Banverket, 2007.  
 Koll framåt, Nationellt handlings- program för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling,  
 2007. 
  
 IEA, 2007.  
 World Energy Outlook 2007,  
 International Energy Agency (IEA), Frankrike 2007. 
  
 WSP, 2007.  
 Drivkrafter för bilars minskande koldioxidutsläpp 2007. 
 Underlag till Energimyndighetens och Naturvårdsverkets kontrollstationsuppdrag, 2007. 
 Kapitel 15 
 Avfall Sverige, 2007. Svensk avfallshantering 2007. 
 Campos M., 2007.  
 Konsekvensanalys: Rötning.  
 Institutionen för ekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet. 
 JTI, 2007. Blake, Baky A, French 2007. 
 Energibesparing i lantbruket år 2020.  
 Ett projekt utfört på uppdrag av Naturvårdsverket. JTI – Institutet för jordbruks- och miljöteknik, 2007. 
  
 Morgan, Hill, Bröms, Robbins, Vargas, Cameron, Brown, Hartman, Mcintyre, P., Kapper, R., Wyatt, Barron, Fitzpatrick, Thomas, Huerta, Thomas, Gill, Rogers, Jones, 2005.  
 Tekniska åtgärder i Sverige för att undvika framtida koldioxidutsläpp från produktion och användning av energi – Modellberäkningar av kostnader och potential,  
 Elforsk rapport 05:47, 2005. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Kontrollstation 2008,  
 Energimyndigheten/Naturvårdsverket, Eskilstuna/Stock- holm 2008. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007c.  
 Tilläggsuppdraget till Klimatberedningen,  
  
 2007-10-22. 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007b,  
 Åtgärdsmöjlig- heter i Sverige en sektorsvis genomgång,  
 Delrapport 3 i Energi- myndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontroll- station 2008. 
 Energimyndigheten, 2007.  
 Energiläget 2007,  
 Modintryckoffset, 2007. 
 472 
  
 SOU 2008:24 
  
 Referenser 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2006.  
 EU:s system för handel med utsläppsrätter efter 2012,  
 ER 2006:45 
  
 IVL, 2007.  
 Lantbrukarnas attityder till odling av energigrödor, värde- ringsstudie med choice experiment,  
 Göteborg 2007. 
  
 KOM (2007) 722,  
 Förberedelse för hälsokontrollen av EU:s jord- brukspolitik,  
 20 november 2007. 
  
 KOM(2008)16 slutlig,  
 Tillägg till direktiv 2003/87/EG för att för- bättra och utvidga EU:s system för handel med utsläppsrätter, 
 23 januari 2008. 
  
 Montgomery, M., 2004.  
 Gårdsbaserad produktion av biogas och kraftvärme- ekonomi och teknik.  
 Examensarbete Institutionen för teknik och samhälle, avdelningen för miljö- och energisystem, Lunds tek- niska högskola, 2004. 
  
 Hudson, Å., Diaz, Gruvberger, Hill, Hart, T., Parks, M., 1998.  
 Biogaspotential och framtida anläggningar i Sverige,  
 JTI- rapport Kretslopp och avfall nr 17, 1998. 
 Naturvårdsverket, 2007d. Delmålsrapport om avfall, september 2007. 
 Naturvårdsverket, 2007e. PM angående avfallsförbränning, decem- ber 2007. 
  
 SOU 2005: 23.  
 En BRASkatt? beskattning av avfall som förbränns, 
 BRAS – utredningen, 2005. 
  
 SOU 2007:36.  
 Bioenergi från jordbruket en växande resurs, 
 Utredningen om jordbruket som bioenergiproducent, 2007. 
  
 SOU 2008:25, Delbetänkande  
 Ett energieffektivare Sverige, och Bilaga Ett energieffektivare Sverige Nationell handlingsplan, 
 Energieffektiviseringsutredningen, 2008. 
  
 ÅF-Process, 
  
  2007.  
 Konsekvenser av en höjd koldioxidskatt i den  
 icke-handlande 
  delen av industrin,  
 2007. 
  
 ÅF-Process, 
  
  2008.  
 Konsekvenser av en höjning av koldioxidskatten i några utvalda branscher inom tillverkningsindustrin,  
 2008. 
  
 473 
  
 Referenser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Kapitel 16 
  
 ECON, 2007.  
 Clean Energy Investment Framework and Carbon Finance in Multilateral Development Banks,  
  
 ECON-Memo 
  
  nr  
  
 2007-064, 
  
  Projekt nr. 54760, Oktober 2007. 
  
 Fletcher, U. 2008. Personlig kommunikation. 
 Regeringens proposition 2007/2008:1,  
 Budgetpropositionen för 2008. 
  
 Kapitel 17 
 Gonzalez, Nguyen, P, Lämås, T., 2005.  
 A model for regional analysis of carbon sequestration and timber production,  
 Forest Ecology and Management 216 (2005) pp  
 28–40, 
  2005. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007.  
 Den svenska klimatstrategins utveckling,  
 underlag till Kontrollstation 2008. 
 IPCC, 2007d. Assessment report, Working group I, 2007, Tech- nical summary 2.1, 7.3, 2007. 
 Miljömålsrådet, 2007. De facto, 2007,  
 Miljömålen i ett inter- nationellt perspektiv,  
 Miljömålsrådets uppföljning av Sveriges miljömål, 2007. 
  
 Naturvårdsverket, 2007.  
 Underlag för Sveriges utsläppsrapportering till klimatkonventionen,  
 http://www.naturvardsverket.se/ upload/02_tillstandet_i_miljon/utsläppsdata/vaxthusgaser/2007/ nir_klimatrapportering_2008.pdf 
  
 Skogsstyrelsen, 2007.  
 Skogsstatistisk årsbok 2007. 
  
 SOU 2007:60,  
 Sverige Inför Klimatförändringarna hot och möjlig- heter,  
 Klimat- och Sårbarhetsutredningen 2007. 
  
 SOU 2007:60, Bilaga B30,  
 Biologisk mångfald och klimatföränd- ringar,  
 Bilaga till Klimat- och Sårbarhetsutredningen 2007. 
  
 SOU 2002:100.  
 Uthållig användning av torv,  
 Torvutredningen, 2002. 
 474 
 SOU 2008:24 Referenser 
 Kapitel 18 
 Betänkande 2001/02:55MJU10  
 Sveriges klimatstrategi,  
 rskr. 2001/02:163). 
 EG:s bördefördelningsbeslut (Rådets beslut 2002/358/EG). 
 Europeiska kommissionen, 2008. SEC(2008)xxx, (arbetsdoku- ment)  
 Paul to the impact assessment,  
 Europeiska kommis- sionen, januari 2008. 
 Regeringens proposition 2001/02:55,  
 Sveriges klimatstrategi,  
 2001. Miljödepartementet 2001. 
 Regeringens proposition 2005/06:172,  
 Nationell klimatpolitik i global samverkan,  
 2006. 
 Kapitel 19 
  
 Banverket, 2007.  
 Järnvägens bidrag till samhällsutvecklingen – in- riktningsunderlag 2010 2019.  
 Underlagsrapport – investeringar och förbättringar, 2007. 
  
 Bil Sweden, 2007. Bilförsäljningen i siffror, www.bilsweden.se. 
  
 Naturvårdsverket, 2007g.  
 Strategin för effektivare energianvändning och transporter. Underlag till Miljömålsrådets fördjupade utvär- dering av miljökvalitetsmålen.  
 Banverket, Energimyndigheten, Luftfartsstyrelsen, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket och Väg- verket. NV Rapport 5777. 
  
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007a,  
 Styrmedel i klimatpolitiken.  
 Delrapport 2 i Energimyndighetens och Natur- vårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008. ER 2007:28. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007b.  
 Åtgärdsmöjlig- heter i Sverige en sektorsvis genomgång.  
 Delrapport 3 i Energi- myndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontroll- station 2008. ER 2007:29. Avsnitt 1.2. 
 Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007 c.  
 Tilläggsuppdrag till Klimatberedningen,  
  
 2007-10-22. 
  
 Europeiska kommissionen, 2008. SEC(2008)85/3.  
 Impact assess- ment ,  
 Europeiska kommissionen, januari 2008. 
 475 
  
 Referenser 
  
 SOU 2008:24 
  
 Garcia, Young, 2006.  
 Konsekvenser för skogsindustrin vid ett eventuellt införande av en svensk kilometerskatt,  
 Specialstudie Nr 10, Konjunkturinstitutet 2006. 
  
 Institute European Environmental Policy, 2005.  
 Service contract to carry out economic analysis and business impact assessment of CO 
  
 2 
  
 B B  
  
 emissions reduction measures in the automotive sector.  
 Final report . IEEP REF. nr  
 B4-3040/2003/366487/MAR/C2. 
  
 ITPS, 2007a.  
 Scenarier inför Kontrollstation 2008.  
 Utsläppsrätter och tillverkningsindustrin, 2007. 
  
 ITPS, 2007b.  
 Vissa frågor relaterade till en kilometerskatt för tunga fordon.  
 Redovisning av ett regeringsuppdrag, 2007. 
  
 Jordbruksverket, 2004.  
 Täckning av flytgödselbehållare med gastäta membran.  
 Rapport 2004:1. 
  
 SIKA, 2007a.  
 Kilometerskatt för lastbilar – effekter på näringar och regioner,  
 SIKA/ITPS, rapport 2007:2. 
  
 SIKA, 2007b.  
 Transportkostnadseffekter av en svensk kilometerskatt. 
 SIKA rapport 2007:3. 
  
 SIKA, 2007 b.  
 Transportkostnadseffekter av en svensk kilometer skatt för lastbilar – effekter på näringar och regioner,  
 SIKA/ITPS, rapport 2007:2. 
  
 SIKA, 2007c.  
 Kilometerskatt för lastbilar. Kompletterande analyser. 
 Redovisning av ett tilläggsuppdrag från regeringen. SIKA Rapport 2007:5. 
  
 SIKA, 1997.  
 Fördelningseffekter av kommunikationskommitténs förslag.  
 Redovisning av regeringsuppdrag. SIKA rapport 1997:7. 
  
 SPI, 2007. www.spi.se /statistik. Leveranser 2006.xls. 
  
 Transek, 2006.  
 Män och kvinnors resande – Vilka mönster kan ses i mäns och kvinnors resande och vad beror dessa på?  
 Transek, 2006:51. 
  
 WSP, 2007a.  
 Drivkrafter till bilars minskade koldioxidutsläpp.  
 NV rapport 5755. 
  
 WSP, 2007 b.  
 Klimat, transporter och regioner,  
 NV rapport 5710. 
  
 Vägverket, 2005.  
 Res jämt, ett jämställt transportsystem,  
 studie från Vägverket 2005:110. 
  
 476 
  
 SOU 2008:24 
  
 Referenser 
  
 ÅF, 2007.  
 Konsekvenser av en höjd koldioxidskatt i den icke hand- lande delen av industrin.  
 Rapport  
  
 2007-05-03. 
  
 ÅF, 2008 a.  
 Konsekvenser av en höjning av koldioxidskatten i några utvalda branscher inom tillverkningsindustrin.  
 PM till Klimat- beredningen,  
  
 ÅF-process 
  
 2008-01-18. 
  
 ÅF, 2008 b.  
 Konsekvenser av en höjning av koldioxidskatten för diesel i jordbrukets arbetsmaskiner.  
 PM till klimatberedningen  
  
 2008-01-29. 
  
 Clark, Robbins, Garcia, Young, 2007.  
 Outcomes of a Swedish Kilometre tax. An analysis of Economic Effects and Effects on Nox emissions. 
 Working Paper no 103, Konjunkturinstitutet 2007. 
 Kapitel 20 
  
 UNDP, 2007.  
 Sammanfattning av Human Development Report, 
 2007/2008. 
 477 
 Förkortningar 
  
 AAU 
  
 Assigned Amount Units (tilldelad mängdenhet) 
  
 AIJ 
  
 Activities implemented Jointly, (Klimatkonven- 
  
 tionens pilotprogram för gemensamt genom- 
  
 förande) 
  
 AWG 
  
 Ad hoc Working group (Förhandlingsgrupp 
  
 inom Kyotoprotokollet) 
  
 BAT 
  
 Best Available Technique (Bästa tillgängliga 
  
 teknik) 
  
 BNI 
  
 Bruttonationalinkomst 
  
 BNP 
  
 Bruttonationalprodukt 
  
 CCS 
  
 Carbon Capture and Storage (kolavskiljning 
  
 och lagring) 
  
 CDM 
  
 Clean Development Mechanism (mekanismen 
  
 för ren utveckling) 
  
 CER 
  
 Certified Emission Reductions (certifierade 
  
 utsläppsminskningsenheter inom CDM) 
  
 CO 
  
 2 
 B B 
  
 Koldioxid 
  
 CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B 
  
 Koldioxidekvivalenter 
  
 COP 
  
 Conference of the Parties (partsmöte inom 
  
 Klimatkonventionen) 
  
 DME 
  
 Dimetyleter 
  
 EEA 
  
 European Environment Agency (Europeiska 
  
 miljöbyrån) 
  
 479 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2008:24 
  
 ECCP 
  
 European Climate Change Programme (Det 
  
 Europeiska programmet mot klimatföränd- 
  
 ringar) 
  
 EIB 
  
 European Investment bank (Europeiska 
  
 investeringsbanken) 
  
 EKN 
  
 Exportkreditnämnden 
  
 EMEC 
  
 Environmental Medium Term Economic 
  
 Model (modell vid Konjunkturinstitutet) 
  
 ERU 
  
 Emission reduction units, (utsläppsminsknings- 
  
 enheter inom JI) 
  
 ETAP 
  
 Europeiska handlingsplanen för miljöteknik 
  
 EU 
  
 Europeiska unionen 
  
 EUA 
  
 Emission Unit Allowance (Utsläppsrätt i EU:s 
  
 system för utsläppshandel) 
  
 EU ETS 
  
 Emission Trading Scheme (EU:s gemensamma 
  
 system för handel med utsläppsrätter för kol- 
  
 dioxid) 
  
 FAO 
  
 The Food and Agriculture Organization of the 
  
 United Nations (FN:s fackorgan för livsmedels- 
  
 och jordbruksfrågor) 
  
 FN 
  
 Förenta Nationerna 
  
 FoU 
  
 Forskning och Utveckling 
  
 FTD 
  
 Fischer  
 Tropsch-diesel 
  
 G8 
  
 Group of Eight (består av åtta stora industriali- 
  
 serade ekonomier, nämligen Frankrike 
 H 
  
 , 
 H  
 Italien 
 H 
  
 , 
 H 
  
 Japan 
 H 
  
 , 
 H  
 Kanada 
 H 
  
 , 
 H  
 Ryssland 
 H 
  
 , 
 H H 
 Storbritannien, 
 H  
 Tysk 
 H 
  
 - 
  
 land 
 H  
 och  
 H 
 USA) 
 H  
 . 
  
 GCOS 
  
 Global Climate Observing Systems 
  
 GEO 
  
 Global Earth Observation 
  
 GIS 
  
 Green Investment Schemes, (Gröna inves- 
  
 teringsprogram kopplade till handel med 
  
 AAU:s) 
  
 480 
 SOU 2008:24 Förkortningar 
  
 Gton 
  
 Frank (miljarder ton) 
  
 HFC 
  
 Fluorkolväten 
  
 ICAO 
  
 International Civil Aviation Organization 
  
 (FN-organ, 
  den internationella civila luftfarts- 
  
 organisationen) 
  
 IEA 
  
 International Energy Agency (självständig 
  
 organisation inom ramen för OECD för inter- 
  
 nationellt energisamarbete) 
  
 IIASA 
  
 International Institute for Applied Systems 
  
 Analysis (internationellt forskningsinstitut som 
  
 arbetar med att forska och utveckla verktyg för 
  
 studier av framför allt stora globala miljöfrågor, 
  
 såsom långsiktiga förändringar av klimat, 
  
 demografi och markanvändning). 
  
 IMO 
  
 International Maritime Organization  
 (FN-organ, 
  
 den internationella sjöfartsorganisationen) 
  
 IPCC 
  
 Intergovernmental Panel on Climate Change 
  
 (FN:s klimatpanel) 
  
 IPPC 
  
 Integrated Pollution Prevention and Control 
  
 ITL 
  
 International Transaction Log, (FN:s inter- 
  
 nationella register där alla transaktioner av 
  
 Kyotoenheter verifieras för att garantera att 
  
 ingen dubbelräkning sker). 
  
 ITPS 
  
 Institutet för tillväxtpolitiska studier 
  
 JI 
  
 Joint Implementation (mekanismen för gemen- 
  
 samt genomförande) 
  
 KI 
  
 Konjunkturinstitutet 
  
 Klimp 
  
 Klimatinvesteringsprogram 
  
 KPI 
  
 Konsumentprisindex 
  
 LFV 
  
 Huerta 
  
 LIP 
  
 Lokala investeringsprogram för ekologiskt 
  
 hållbar utveckling (föregångare till Ross) 
  
 481 
 Förkortningar SOU 2008:24 
  
 MEPC 
  
 Marine Environment Protection Committe 
  
 (IMO:s miljöskyddskommitté) 
  
 MISTRA 
  
 Stiftelsen för miljöstrategisk forskning 
  
 Mton 
  
 Megaton (miljoner ton) 
  
 NGO 
  
 Non-Governmental 
  Organizations  
 (icke-statliga 
  
 organisationer) 
  
 OPEC 
  
 Organization of the Petroleum Exporting 
  
 Countries, (internationell organisation för stater 
 H 
  
 H 
  
 som är nettoexportörer av råolja 
 H 
  
 ) 
 H  
 . 
  
 PBL 
  
 Plan- och bygglagen 
  
 PFC 
  
 Perfluorkarboner 
  
 PFE 
  
 Program för energieffektivisering i energiintensiv 
  
 industri 
  
 ppmv 
  
 parts per million by volume (miljondelar volym) 
  
 PPP 
  
 Purchasing Power Parity (köpkraftsjustering) 
  
 PPP 
  
 Polluter pays principle, (Principen om att för- orenaren betalar och som innebär att det alltid är den som orsakar eller riskerar att orsaka en miljöstörning som ska bekosta de förebyggande eller avhjälpande åtgärderna). 
  
 RME 
  
 Rapsmetylester 
  
 SCC 
  
 Social Cost of Carbon 
  
 SEK 
  
 AB Svensk Exportkredit 
  
 SF 
  
 6 
 B B 
  
 Svavelhexafuorid 
  
 SICLIP 
  
 Swedish International Climate Investment 
  
 Programme, (Sveriges internationella klimat- 
  
 investeringsprogram). 
  
 SIKA 
  
 Statens Institut för Kommunikationsanalys 
  
 SMHI 
  
 Sveriges meteorologiska och hydrologiska 
  
 institut 
  
 SOU 
  
 Statens Offentliga Utredningar 
  
 482 
 SOU 2008:24 Förkortningar 
  
 TWh 
  
 Terawatttimmar 
  
 UN 
  
 United Nations (Förenta Nationerna) 
  
 UNDP 
  
 United Nations Development Programme 
  
 (FN:s utvecklingsprogram) 
  
 UNEP 
  
 United Nations Environment Programme 
  
 (FN:s miljöprogram) 
  
 UNFCCC 
  
 The United Nations Framework Convention 
  
 on Climate Change (FN:s ramkonvention om 
  
 klimatförändringar) 
  
 USD 
  
 Dollar (USA) 
  
 WBGU 
  
 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung 
  
 Globale Umweltveränderungen (Det tyska 
  
 vetenskapliga rådet för global förändring) 
  
 WG1-3 
  
 Working group/ arbetsgrupp 1 3 
  
 WMO 
  
 World Meteorological Organization 
  
 (Meteorologiska Världsorganisationen, 
  
 FN-organ) 
  
 WTO 
  
 World Trade Organization 
  
 (Världshandelsorganisationen) 
  
 483 
 Begreppslista 
 Här förklaras begreppen på det sätt som de används i den här rapporten 
 Aktivitetsmål 
 Mål om särskilda åtgärder eller aktiviteter som förväntas bidra till utsläppsminskningar (till exempel mått om energieffektivisering eller om förnyelsebara energislag som ska utgöra en viss andel av den primära energitillförseln). 
 Allmän jämviktsmodell 
 En modell över ekonomin som innefattar ett flertal marknader, dels varu- och tjänstemarknader, uppdelat på olika branscher, dels kapital- och arbetsmarknad. I modellen antas ekonomin anpassa sig till prisförändringar på de olika marknaderna, så att utbud och efterfrågan på lång sikt kommer i jämvikt på varje marknad. Modellen beräknar hur en störning i en del av ekonomin (exem- pelvis en prisförändring på energi) påverkar utbud och efterfrågan på alla marknader, därav termen allmän jämvikt till skillnad från partiell jämvikt, som kan avse t.ex. en enskild bransch. 
 Paul  
 I-länder 
  
 Huvudsakligen industrialiserade länder som har särskilda åtaganden enligt Klimatkonventionen (Artikel 4.2). Paul  
 I-länderna 
  överens- stämmer i stort med de länder som har kvotåtaganden enligt Kyotoprotokollets Raymond 
  
 Begreppslista 
  
 SOU 2008:24 
  
 Anpassningsförmåga 
 Den förmåga ett system har för att anpassa sig till klimatföränd- ringar (inklusive klimatvariationer och extremer) genom att dämpa potentiella skador, ta vara på möjligheter eller handskas med konsekvenser. 
 Avräkningsmål 
 Nationellt utsläppsmål som då måluppfyllelse avgörs fokuserar på initialt tilldelad mängd utsläppsrätter till verksamheter inom ett system för handel med utsläppsrätter istället för verksamheternas faktiska utsläpp. 
  
 Back-casting 
  
 Back-casting 
  studier används ofta inom forskning om miljö och som innebär att forskarna sätter upp ett mål för framtiden. Sedan kan de räkna ut vad som krävs för att resultatet ska nås. 
  
 BAU-scenario 
  
 (Business-as-usual) 
  scenario för utvecklingen framöver om gällande trender fortsätter. 
 Carbon footprint 
 Ett mått på den påverkan mänskliga aktiviteter har på miljön i form av växthusgasutsläpp. 
  
 CDM-projekt 
  (Clean Development Mechanism) 
 Utsläppsminskande projekt som genomförs i ett icke Paul  
 I-land 
  med finansiering från ett Paul  
 I-land, 
  och som efter godkännande enligt internationellt fastslagna regler kan generera utsläppsrättig- heter. Utsläppsrättigheterna kan sedan användas av investeraren för måluppfyllelse i en internationell klimatregim. 
 486 
  
 SOU 2008:24 
  
 Begreppslista 
  
 Diskontering/diskonteringsränta 
 En vedertagen metod för att jämföra nutida och framtida eko- nomiska storheter. Diskontering görs med en räntesats med vilken man justerar det monetära värdet av framtida kostnader och in- täkter. 
 Driftel 
 En statistisk sammanslagning av fastighetsel och verksamhetsel. Fastighetsel används till fasta klimatanläggningar i byggnader samt t.ex. hissar, rulltrappor och allmän belysning. Verksamhetsel används till den verksamhet som bedrivs i byggnaden, t.ex. datorer, apparater och belysning. 
 Ekonomisk potential 
 Potential att minska utsläpp som speglar samhällsekonomiska kostnader utan beaktande av eventuella hinder för att genomföra en viss åtgärd. 
 Ekosystemens buffrande förmåga 
 Förmåga att ta hand störningar samtidigt som grundläggande struktur och funktionssätt bibehålls, samt anpassningsförmåga till stress och förändring. 
 Energiintensitet 
 Graden av energianvändning, till exempel mätt som kvoten mellan energianvändning och produktionsvärde inom en industrigren eller en nation. För nationer ofta uttryckt per  
 BNP-enhet. 
  
 EU ETS (European Union Emission Trading Scheme) 
 EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. EU ETS startade år 2005 och möjliggör för företag inom EU att köpa och sälja utsläppsrätter. Handeln omfattar i den första 
 487 
  
 Begreppslista 
  
 SOU 2008:24 
  
 handelsperioden 2005 2007 totalt cirka 12 000 anläggningar inom industri- och energiproduktion i EU:s samtliga 27 medlemsländer. 
 Fluorerade gaser 
 HFC, PFC och SF 
 6 
  
 B B  
 är de fluorerade gaser som omfattas av Kyoto- protokollet. 
 Fördelningsmodell 
 En modell för kvantifierad fördelning av utsläppsrättigheter mellan olika nationer. 
 Försiktighetsprincipen 
 Principen innebär att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp åtgärder för att förhindra miljöförstöring. 
 Globala energisystemet 
 Det samlade systemet för tillförsel och användning av el och värme samt drivmedel på global nivå. 
 Icke Paul  
 I-länder 
  
 Alla länder som har ratificerat Klimatkonventionen och som inte är Paul  
 I-länder. 
  Huvudsakligen utvecklingsländer. 
  
 JI-projekt 
  (Joint Implementation) 
 Utsläppsminskande projekt som genomförs i ett Paul  
 I-land 
  med finansiering från ett annat Paul  
 I-land, 
  och som efter godkän- nande enligt internationellt fastslagna regler kan generera utsläpps- rättigheter. Utsläppsrättigheterna kan sedan användas av investe- raren för måluppfyllelse i en internationell klimatregim. 
 488 
  
 SOU 2008:24 
  
 Begreppslista 
  
 Klimatkonventionen 
 Ett internationellt traktat inom FN, Förenta Nationerna, (the United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) som 195 av världens länder har anslutit sig till för att samarbeta i frågan vad som kan göras för att förhindra den globala temperaturökningen. Klimatkonventionen är en ramkonvention som undertecknades vid Riokonferensen år 1992 och trädde i kraft år 1994. Vid ett möte i Kyoto i Japan år 1997 försågs konventionen med ett protokoll, det s.k. Kyotoprotokollet, som bl.a. innehåller bindande åtaganden för att minska utsläppen av sex olika växthus- gaser för flera länder. 
 Klimatneutralitet 
 En enhet (anläggning, företag eller ett land) neutraliserar sin på- verkan på klimatet genom att reducera utsläppen med 100 procent eller köpa utsläppsrätter som motsvarar de totala utsläpp som enheten orsakar. 
 Kolcykeln 
 Uttryck som används för att beskriva flödet av kol (i olika former, t.ex. koldioxid) mellan atmosfären, haven och de terrestra syste- men. 
 Koldioxidekvivalenter koncentration 
 Den koncentration av koldioxid som skulle orsaka samma mängd strålningsdrivning som en bestämd blandning av koldioxid och andra växthusgaser. Anges som ppmv CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . 
 Koldioxidekvivalenter utsläpp 
 Den mängd koldioxidutsläpp som skulle orsaka samma strålnings- drivning över en given tidsperiod, som ett utsläpp av en annan väl- blandad växthusgas eller en blandning av välblandade växthusgaser. Motsvarande mängd koldioxidutsläpp fås fram genom att multi- 
 489 
  
 Begreppslista 
  
 SOU 2008:24 
  
 plicera de olika växthusgaserna med sina respektive globala upp- värmningspotentialer, för att ta hänsyn till de olika tidslängder gaserna stannar kvar i atmosfären. Anges som ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . 
 Kolsänka 
 En process eller aktivitet som tar bort koldioxid från atmosfären. Till exempel koldioxid som genom fotosyntes tas upp av växande skog och grödor. Se också under nettoutsläpp. 
 Koncentrationsmål 
 Mål för högsta acceptabla koncentration av växthusgaser i atmosfären (s.k. stabiliseringsnivå). 
 Kraftvärmeverk 
 Energianläggning för samtidig produktion av värme och el. 
 Kyotoprotokollet 
 Se under klimatkonventionen och växthusgaser. 
 Kyotoprotokollets mekanismer 
 Ett samlingsbegrepp för de tre mekanismer som infördes i Kyoto- protokollet för att öka kostnadseffektiviteten för att minska ut- släpp av växthusgaser och ge länder med bindande åtaganden ökad flexibilitet för att nå sina kvotåtaganden: internationell handel med utsläppsrätter mellan stater, gemensamt genomförande (JI, Joint Implementation) samt mekanismen för ren utveckling (CDM, Clean Development Mechanism). 
 Läckage 
 Olika sektorer har olika möjligheter att flytta miljöstörande verk- samhet till länder med lägre miljöskatter - så kallat läckage. 
 490 
  
 SOU 2008:24 
  
 Begreppslista 
  
 Marginalel 
 Den sist tillkommande produktionen av el. 
 Marknadspotential 
 Potential att minska utsläpp som förväntas uppstå under antagna marknadsförhållanden, med hänsyn till de åtgärder och styr- medel som finns för närvarande, och med beaktande av vad det finns för hinder som begränsar genomförandet av utsläpps- minskande åtgärder. 
 Nettoutsläpp 
 Skillnad mellan utsläpp och upptag av växthusgaser i en särskild sektor, till exempel skogsbruk och markanvändning. Nettoutsläpp kan vara negativa om upptaget är större än utsläppet. En sektor kan därigenom vara en kolsänka (netto), vilket t.ex. vanligtvis är fallet med skogsbruk och markanvändning i Sverige. 
 Organogena jordar 
 Jordar med högt kolinnehåll t.ex. utdikade torvmarker och torr- lagda sjöbottnar. 
  
 Plug-in 
  hybrider 
 Elhybridbilar som kan laddas via elnätet. 
 Primärenergi 
 Energi som inte har genomgått någon omvandling, till exempel rå- olja, kol, naturgas och vatten i utbyggda älvar. Exempel på om- vandlad energi är el och värme. 
 491 
  
 Begreppslista 
  
 SOU 2008:24 
  
 Projektbaserade mekanismer 
 Ett samlingsbegrepp för mekanismerna gemensamt genom- förande (JI, Joint Implementation) och mekanismen för ren utveckling (CDM, Clean Development Mechanism). 
 Referensbanescenario/referensbana 
 Beskrivning av hur utsläpp utvecklas över tiden baserat på antagan- den om t.ex.  
 befolknings-, 
  teknik- och ekonomisk utveckling, men utan några antaganden om ytterligare utsläppsminskande åtgärder utöver de som redan tillämpas. 
 Sektorsmål 
 Utsläpps- och/eller aktivitetsmål för olika samhällssektorer eller branscher på såväl nationell som regional nivå. 
 Supplementaritet 
 Utsläppsminskningar som uppnås genom de flexibla mekanismerna ska vara ett komplement till insatserna i det egna landet (supple- mentära). De inhemska åtgärderna ska enligt beslut under Kyoto- protokollet utgöra en signifikant del av ett lands ansträngningar. 
 Temperaturmål 
 Mål för högsta acceptabla ökning av den globala medeltempe- raturen. En högsta acceptabel uppvärmningstakt kan ingå i mål- formuleringen. 
 Terrestra system 
 Ekosystem på land med växtlighet, tex. träd och växter. 
 492 
  
 SOU 2008:24 
  
 Begreppslista 
  
 Utsläppsbana 
 Beskrivning av hur utsläpp behöver utvecklas över tid för att ett visst koncentrationsmål ska nås. 
 Utsläppsmål 
 Mål för högsta acceptabla nivå för utsläppen. De kan också anges som behov av minskning över en viss tidsperiod. 
 Vita certifikat 
 Ett styrmedel för energieffektivisering där staten sätter ett obliga- toriskt mål för energibesparingar. Leverantörer och distributörer av energi, fastighetsägare eller slutkunder är skyldiga att inneha en viss mängd certifikat. Certifikat utdelas för åtgärder som effektiviserar energianvändningen. 
 Värmekraftverk 
 Energianläggning för produktion av el genom en värmeprocess. 
 Växthusgaser 
 Gaser som förekommer i atmosfären och kan absorbera värme- strålning och därigenom bidrar till växthuseffekten. De flesta av dessa gaser förekommer naturligt i atmosfären, medan det också finns gaser som uppkommit på grund av mänsklig aktivitet (antro- pogena). Antropogena utsläpp ökar i förekommande fall atmosfärs- koncentrationen av naturligt förekommande gaser. Exempel på växthusgaser är vattenånga, koldioxid, metan, dikväveoxid (lust- gas), ozon och halokarboner (till exempel flurokolväten, fluor- karboner och svavelhexafluorid). Växthusgaserna som omfattas av Kyotoprotokollet är koldioxid, dikväveoxid, metan, flurokolväten, fluorkarboner och svavelhexafluorid. 
 493 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Parlamentarisk beredning för översyn av 
  
 Dir. 
  
 klimatpolitiken 
  
 2007:59 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2007 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En parlamentarisk sammansatt beredning skall genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken som underlag för kontrollstation 2008. I uppdraget ingår att utveckla den svenska klimatpolitiken avseende mål och åtgärder. 
 Beredningen skall bedöma möjligheten att nå det nationella målet för perioden  
 2008-2012 
  samt belysa vilka ytterligare insatser som eventuellt kan komma att krävas. De av riksdagen fastlagda miljökvalitetsmålen skall tas i beaktande. Beredningen skall vidare utvärdera faktorer som bör beaktas i en handlingsplan för att på mest effektiva sätt minska utsläppen och därmed begränsa klimatpåverkan. Dessutom skall beredningen lämna förslag på hur de flexibla mekanismerna samt ökat upptag av växthusgaser i skog och mark kan komplettera målet för perioden. 
 Beredningen skall lämna förslag till ett omformulerat miljö- kvalitetsmål, Begränsad klimatpåverkan, inklusive nationella mål för utsläpp av växthusgaser till 2020 och 2050. Beredningen skall även beakta hur en utvidgning av utsläppshandeln inverkar på relevansen och lämpligheten av sektorsmål. Beredningen skall också belysa hur energisparande och energieffektivisering kan bidra till det övergripande målet att minska utsläppen och således reducera klimatpåverkan. Vidare skall beredningen förbereda underlag för Sveriges position i kommande förhandlingar om framtida åtaganden om minskade utsläpp av växthusgaser i för- hållande till EU respektive internationellt, inklusive gentemot utvecklingsländerna. 
 495 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:24 
  
 Beredningen skall även lämna förslag på hur åtgärder för förändrad skogs- och markanvändning skall hanteras i relation till de nationella målen respektive internationella åtaganden. 
 Beredningen skall dessutom lämna förslag på handlingsplaner medåtgärder och styrmedel för att uppnå de föreslagna målen. Det gäller t.ex. åtgärder i Sverige och internationellt inom såväl teknikutveckling och tekniköverföring, koldioxidavskiljning och koldioxidlagring som användning av flexibla mekanismer och användning av ekonomiska styrmedel. 
 Vidare skall beredningen belysa kostnader för och kostnads- effektiviteten av åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Beredningen skall även belysa de samhällsekonomiska konse- kvenserna, inklusive de statsfinansiella och effekterna av klimat- förändringar. 
 I uppdraget ingår också att lämna förslag avseende en eventuell utvidgning av EU:s handelssystem till fler sektorer, inte minst vad gäller effektivitet i miljöstyrning i relation till andra styrmedel, statsfinansiella konsekvenser och konsekvenser för svensk industris konkurrenskraft. 
 Slutligen skall beredningen ge underlag för hur Sverige kan bidra till en global överenskommelse om en effektiv framtida klimat- regim med förutsättningar att leva upp till klimatkonventionens långsiktiga mål att undvika farlig mänsklig klimatpåverkan. 
 Arbetet skall bygga på arbetet i det vetenskapliga rådet för klimatfrågor och myndigheternas arbete med kontrollstation 2008. Vidare skall arbetet i relevanta delar samordnas med det arbete som Klimat- och sårbarhetsutredningen och Kommissionen för hållbar utveckling utför. 
 Uppdraget skall redovisas senast den 15 januari 2008. Det står beredningen fritt att lämna ett delbetänkande. 
 Bakgrund 
 Klimatförändringarna är ett av de allvarligaste miljöproblem världens länder har att lösa och en global ansats krävs. Regeringen har därför högt ställda ambitioner för klimatarbetet och Sverige skall driva en ambitiös och kostnadseffektiv klimatpolitik. Sverige skall genomföra inhemska åtgärder för att minska de svenska utsläppen och samtidigt inta en ledande roll i det internationella arbetet. Härvid är det viktigt att verka för och genomföra åtgärder 
 496 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 1 
  
 som bidrar till att länder med stora utsläpp som i dag inte har något åtagande enligt Kyotoprotokollet också deltar i en internationell överenskommelse och arbetar för att begränsa klimatpåverkan. De minst utvecklade länderna är mest sårbara för klimatförändringar och har särskilda perspektiv och behov. 
 Regeringens målsättning är att Sverige skall vara en ledande förebild för ett modernt samhälle som är miljöanpassat och byggt på hållbara resurser och där en tillväxtvänlig politik kan bedrivas i samklang med jordens klimatvillkor. Miljöutmaningarna skall nyttjas som en ekonomisk hävstång. Regeringens målsättning att vara ledande och en förebild i internationella sammanhang har lett till framsteg med att bryta det negativa sambandet mellan eko- nomisk tillväxt och klimatpåverkan. Regeringen anser att eko- nomisk tillväxt bidrar till att skapa förutsättningar för en effektiv politik mot klimatförändringarna. 
 Klimathotet är till sin karaktär globalt och måste därför mötas på global nivå och genom internationellt samarbete. Likaså är det angeläget att beakta det lokala perspektivet. 
 Tre initiativ 
 För en fortsatt utveckling mot ett modernt och hållbart samhälle och för att kunna verka för en stärkt, global klimatregim krävs engagemang av hela det svenska samhället inklusive olika samhälls- aktörer inom politik, näringsliv, enskilda hushåll och vetenskap. Det är regeringens uppfattning att 
  
 klimatpolitiska mål skall bygga på kvalificerade underlag från vetenskap och ledande experter, 
  
 åtgärder som syftar till utsläppsminskningar skall kombineras med offensiva insatser som stimulerar forskning, 
  
 innovationer, teknikutveckling, snabb teknikintroduktion och exportsatsningar, 
  
 handlingsplaner och åtgärder skall utgå från en bred förståelse för den stora utmaning vi står inför, 
  
 spelregler för näringsliv, enskilda hushåll och forskning skall vara långsiktiga och tydliga, 
  
 klimatpolitiken skall prioritera kostnadseffektiva insatser där flexibla mekanismer kan vara en möjlighet, 
  
 en framtida klimatregim bör omfatta fler länder med stora utsläpp, och 
  
 497 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:24 
  
 inga handlingsalternativ för att reducera utsläppen skall ute- slutas på förhand. 
  
 Regeringen har därför tagit tre initiativ för att utveckla och vitalisera det klimatpolitiska arbetet. Utöver beslutet att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utveckla klimatpolitiken har regeringen även inrättat ett vetenskapligt råd för klimatfrågor. Vidare har regeringen inrättat en kommission för hållbar utveckling som bl.a. skall arbeta med klimatfrågor. 
 Avsikten med initiativen är att öppna för en fördjupad diskus- sion och analys om kommande utmaningar och möjligheter inom klimatområdet som skall ge underlag för slutsatser, mål och kon- kreta åtgärder. Detta innebär en breddad och fördjupad samverkan mellan politik, näringsliv, det civila samhället och forskning. Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) och 2006 års klimatpolitiska beslut (prop. 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389) skall det svenska klimatarbetet och de nationella delmålen fort- löpande följas upp och kontrollstationer genomföras minst vart femte år, närmast 2008. Initiativen enligt ovan kommer bland annat att utgöra underlag för den s.k. kontrollstation 2008. De olika initiativen skall även möjliggöra för Sverige att ta den ledande roll som kommer att krävas i internationella förhandlingar om en ny klimatregim efter 2012. Den nya klimatregimen kommer sannolikt att slutförhandlas under Sveriges ordförandeskap i EU 2009. 
 Det vetenskapliga rådet skall ha en huvudroll i att bidra med vetenskapliga bedömningar och rekommendationer till regeringens klimatpolitik. En viktig uppgift för rådet är att bidra med veten- skapligt underlag och rekommendationer för EU:s och Sveriges framtida åtaganden i en ny klimatregim. Rådets bedömningar och rekommendationer bör i första hand avse vilka mål som bör gälla för den svenska klimatpolitiken, både nationellt, för Sveriges del i relation till EU, och internationellt. Rådet bör därför följa utveck- lingen inom EU respektive inom ramen för FN:s klimatkonvention UNFCCC. Rådet skall utgå från IPCC:s senaste utvärdering och komplettera med ny kunskap som framkommit de senaste två åren. Också effekterna på klimatet av de växthusgaser som regleras av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet, och kopplingen mellan Montrealprotokollet och en framtida klimat- regim, bör beaktas. Rådet skall ge plats för olika uppfattningar och diskutera målkonflikter, ge en bild av det internationella klimat- 
 498 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 1 
  
 arbetet, inklusive förutsättningarna för de mer utvecklade utvecklingsländerna att bidra till en framtida klimatregim och de minst utvecklade ländernas behov, samt ge ett aktuellt och balan- serat underlag för den svenska klimatpolitiken. Det vetenskapliga rådet kommer att arbeta fram till den 1 september 2007. 
 Kommissionen för hållbar utveckling skall vara ett forum för den fördjupade diskussion och analys som krävs för att stärka samverkan mellan företag, organisationer, forskare och politiker i frågor om hållbar utveckling. Kommissionens arbete kommer att vara av stor betydelse för att främja en hållbar utveckling i det svenska samhället. Kommissionen skall analysera hinder mot och utveckla strategier för en hållbar utveckling. Det skall ske i ett internationellt perspektiv och med vetenskaplig förankring. En annan del av analysen bör gälla förbättringar, effektiviseringar och moderniseringar av organisation, regelverk och styrmedel för att underlätta arbetet för en hållbar utveckling som bejakar tillväxt och främjar goda initiativ från individer, företag och andra samhälls- aktörer. Kommissionen tar särskilt sikte på Sveriges ordförande- skap i EU hösten 2009. Klimatfrågan blir ett huvudtema under kommissionens första år. Kommissionen förväntas ge värdefulla bidrag inför kontrollstation 2008 för klimatpolitiken och Sveriges och EU:s agerande inför ett nytt internationellt klimatavtal efter Kyotoavtalets första åtagandeperiod. 
 Tidigare beslutat underlag inför kontrollstation 2008 
 Riksdagen beslutade den 17 juni 2006 i enlighet med förslagen i proposition 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan (bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389). I propositionen föreslår regeringen att det nationella klimatpolitiska delmålet för perioden 2008 2012 fortsatt skall vara att de svenska utsläppen av växthus- gaser skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen 1990. Detta skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vidare görs i propositionen bedömningen att utsläppen av växthusgaser för Sverige 2020 bör vara 25 procent lägre än utsläppen 1990. Den dåvarande regeringen avsåg att åter- komma med ett uppdaterat klimatpolitiskt beslut i samband med kontrollstationen 2008. Den förra regeringen beslutade därför den 29 juni 2006 att Naturvårdsverket och Statens energimyndighet 
 499 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:24 
  
 gemensamt skulle utarbeta ett underlag till kontrollstationen 2008 (dnr M2006/2845/Mk). 
 Uppdraget omfattar nya prognoser för de svenska utsläppen av växthusgaser till 2010, 2015 och 2020. Uppdraget omfattar vidare en utvärdering av nuvarande styrmedel och åtgärder med avseende på kostnader samt samhällsekonomiska konsekvenser, inklusive de statsfinansiella, effekter på utsläpp i närområdet utanför Sverige och globalt samt konsekvenser för andra samhällsmål, särskilt industrins konkurrenskraft och energiförsörjningen. I uppdraget ingår även att vid behov föreslå ytterligare åtgärder. 
 Myndigheterna skall även lämna förslag till utformning och nivåer för alternativa formuleringar av ett klimatmål som inkluderar de flexibla mekanismerna. 
 Myndigheterna skall lämna underlag för bedömning av delmål till 2020 samt vidare lämna förslag till hur samhällets olika sektorer bedöms kunna bidra till att uppfylla målen på lång och medellång sikt med sektorsvisa inriktningsmål till 2015. Marginalkostnaderna för utsläppsreduktioner i de olika sektorerna bör belysas. 
 Slutligen skall myndigheterna redovisa forskningsläget och, baserat på aktuella kunskaper om klimatproblemet, se över utform- ningen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan utifrån ett temperaturmål, dvs. målet om en maximal global genomsnittlig uppvärmning med två grader Jones över förindustriell nivå. 
 Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2007. 
 Kommissionen mot oljeberoende 
 Den tidigare regeringen tillsatte på statsministerns initiativ den s.k. oljekommissionen, som lämnade sin slutrapport På väg mot ett oljefritt Sverige i juni 2006 med förslag till åtgärder som kan bidra till att skapa förutsättningar för att minska oljeberoendet. Kom- missionens rapport remissbehandlas fram till den 21 maj 2007. 
 Klimat- och sårbarhetsutredningen 
 Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03) skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 2007. Utredningen skall bl.a. bedöma kostnaden för skador och kompensationsåtgärder i Sverige till följd av förväntade klimatförändringar och extrema väderhändelser på 
 500 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 1 
  
 kort, medellång och lång sikt. Utredningen skall också kartlägga sårbarheten för klimatförändringar och extrema väderhändelser i olika tidsperspektiv samt bedöma vilka anpassningsåtgärder som behöver vidtas och kostnaderna för dessa. Ett delbetänkande avseende översvämningshot redovisades i november 2006 (SOU 2006:94). 
 Utsläppshandel 
 Riksdagen beslutade den 1 juni 2006 i enlighet med förslagen i proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan (bet. 2005/06:MJU15, rskr. 2005/06:343), bl.a. riktlinjer för den svenska allokeringsplanen i den andra perioden  
 (2008-2012) 
  i EU:s system för utsläppshandel samt vissa förslag om prioriteringar i utvecklingen av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Enligt artikel 30 i  
 EG-direktivet 
  om handel med utsläppsrätter (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen) skall den Europeiska kommissionen genomföra en översyn och under hösten 2007 lämna förslag till utveckling av EU:s handelssystem. 
 IPCC 
 FN:s internationella klimatpanel (IPCC) sammanställer och utvärderar sedan 1990 regelbundet aktuell klimatforskning och lägger under våren 2007 fram sin fjärde utvärderingsrapport. Några av de viktigaste slutsatserna i den senaste rapporten är att den globala medeltemperaturen har ökat med 0,74 grader Jones under det senaste århundradet och att den största delen av uppvärm- ningen orsakats av mänsklig aktivitet som förbränning av fossila bränslen, utsläpp från jordbruk och förändrad markanvändning. 
 Europeiska kommissionens rapporter 
 Europeiska kommissionen presenterade i januari 2007 ett energi- och klimatpolitiskt paket med förslag att EU skall minska sina koldioxidutsläpp med minst 20 procent till 2020 samt öka målet till en utsläppsreduktion om 30 procent när det finns en internationell 
 501 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:24 
  
 överenskommelse. Paketet innehåller även förslag till en rad olika åtgärder, bl.a. förnybara energikällor, forskning och utveckling, biobränslen samt koldioxidavskiljning och koldioxidlagring. EU:s ministerråd för miljö och energi och Europeiska rådet kommer att under våren behandla rapporten. 
 Klimatmål enligt EU:s ministerråd 
 EU:s ministerråd (miljö) och Europeiska rådet har i slutsatser förklarat att den globala medeltemperaturen får tillåtas öka med högst två grader Jones över förindustriella nivåer. Under iakt- tagande av principen om ett gemensamt men differentierat ansvar har miljörådet (vår och höst 2005) och Europeiska rådet (vårtopp- mötet 2005) förklarat att man bör överväga utsläppsreduktioner för industriländerna i storleksordningen  
 15-30 
  procent till 2020 och  
 60-80 
  procent till 2050. 
 Vid EU:s miljöministerråd den 20 februari 2007 förklarade miljöministrarna att EU oberoende av utgången i de internationella förhandlingarna skall minska sina utsläpp med minst 20 procent till 2020. EU är dock berett att minska sina utsläpp med 30 procent till 2020 om andra parter tar sitt ansvar. Europeiska rådet ställde sig bakom dessa mål vid sitt möte den 9 mars 2007. 
 Sternrapporten 
 Hösten 2006 presenterades en studie om de ekonomiska aspekter- na av klimatförändringar, The Economics of Climate Change, den s.k. Sternrapporten. Studien framhåller att det även ur ekonomisk synpunkt är bråttom att åstadkomma ett brett globalt deltagande och börja minska utsläppen så snart som möjligt. Enligt studien kan kostnaderna för konsekvenserna av klimatföränd- ringarna komma att vida överstiga kostnaderna för att minska utsläppen baserat på att man kan åstadkomma en global och kostnadseffektiv klimatpolitik. 
 502 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 1 
  
 Uppdraget 
 Den parlamentariska klimatberedningens huvuduppgift är att bereda underlag för kommande klimatpolitiska beslut. I bered- ningens uppdrag ingår att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken inför kontrollstation 2008. I uppdraget ingår även att utveckla den svenska klimatpolitiken avseende mål och åtgärder. I detta sammanhang bör beredningen även belysa hur det regionala och lokala klimatarbetet kan befrämja klimat- politiken. De av riksdagen fastlagda miljökvalitetsmålen skall tas i beaktande. 
 Mål för perioden  
 2008-2012 
  
 Beredningen skall göra en bedömning av möjligheten att med befintliga åtgärder och styrmedel nå gällande klimatpolitiska mål för perioden  
 2008-2012 
  och vilka ytterligare insatser som eventuellt kan komma att krävas. Vidare skall beredningen med hänsyn till måluppfyllelse göra en bedömning av vilka faktorer och åtgärder som har bidragit till utvecklingen och som bör beaktas i en hand- lingsplan för att på mest effektiva sätt begränsa klimatpåverkan. 
 Beredningen skall även göra en bedömning av hur olika sätt att hantera de flexibla mekanismerna samt metoder för att öka upptaget av växthusgaser i skog och mark kan komplettera klimat- målet för perioden. 
 Mål till 2020 
 Beredningen skall lämna förslag på mål till 2020 och ange vad som krävs för att målet skall kunna nås. I uppdraget ingår att lämna förslag på en handlingsplan med åtgärder för att nå målen. 
 Uppdraget omfattar vidare att förbereda underlag för Sveriges åtagande i förhållande till EU, dvs. ett svenskt åtaganden inom ramen för en bördefördelning i EU, respektive internationellt. 
 Beredningen skall även bedöma på vilket sätt olika sektorer kan komma att bidra till de sammanlagda svenska utsläppen av växt- husgaser 2020. När det gäller förslag till sektorsmål skall bered- ningen beakta hur en utvidgning av utsläppshandeln inverkar på relevansen och lämpligheten av sektorsmål. Beredningen skall 
 503 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:24 
  
 därvid även beakta de samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenserna vid en nedbrytning till sektorsmål. 
 Beredningen skall dessutom, efter analyser av de miljömässiga och ekonomiska effekterna av olika alternativ, lämna förslag till utformning och nivåer av ett klimatmål som inkluderar flexibla mekanismer. Beredningen skall ta hänsyn till vilken påverkan en utvidgning av EU:s handelssystem till att omfatta ytterligare sek- torer kan ha samt den påverkan priset på utsläppsrätter har på kostnaden för olika målkonstruktioner. Även utvecklingen av regelverken för mekanismen för ren utveckling (CDM) samt gemensamt genomförande (JI), dvs. de s.k. projektbaserade meka- nismerna, skall beaktas. 
 Beredningen skall också analysera, ta ställning till och lämna förslag på åtgärder som syftar till energisparande och energi- effektivisering. 
 Uppdraget omfattar vidare att bedöma och lämna förslag på hur skogs- och markanvändningen bör relatera till målet och hur dessa bör hanteras inom ramen för Sverige internationella åtagande. 
 Föreslagna styrmedel och åtgärder 
 Utifrån underlag från kontrollstationsuppdraget och andra relevanta underlag skall beredningen ta fram en handlingsplan med förslag till åtgärder och styrmedel, däribland ekonomiska styr- medel, som bedöms nödvändiga för att nå de mål som nämnts ovan. Förslag på förändringar av befintliga eller införandet av nya styrmedel och åtgärder skall bedömas med avseende på kostnader, kostnadseffektivitet, samhällsekonomiska konsekvenser inklusive de statsfinansiella, effekter på utsläpp i Sverige, EU och inter- nationellt samt konsekvenser för andra samhällsmål. Ekonomiska styrmedel är viktiga för att skapa rätt incitament och ofta att föredra framför regleringar. Principen att förorenaren betalar skall beaktas i analysen av befintliga och nya styrmedel. Även påverkan på energiförsörjningen och Sveriges konkurrenskraft skall ingå i bedömningen. Fokus bör ligga på kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel som direkt eller indirekt är av betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Därvidlag är det väsentligt att även beakta EU:s interna och externa ekonomiska styrmedel, t.ex. inom ramen för handelspolitiken. De åtgärder som föreslås skall åtföljas av förslag till finansiering. Även den administrativa bördan för både 
 504 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 1 
  
 aktörer och berörda myndigheter och regeringens mål om att minska företagens administrativa kostnader med minst 25 procent till 2010 skall beaktas när åtgärderna utformas.  
 EG-rätten 
  och därvid särskilt reglerna om den inre marknaden och statligt stöd skall beaktas av beredningen. 
 Översyn av miljökvalitetsmålet och målet till 2050 
 Beredningen skall, främst utifrån det vetenskapliga rådets arbete men även utifrån myndigheterna kontrollstations- underlag, föreslå eventuella förändringar av miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan och dess innebörd 2050. Det innebär förslag på lämplig målformulering, bl.a. reduktionsmål av växthusgaser, temperatur- mål, per capita- mål och mål för halten av växthusgaser i atmosfären. 
 Ekonomiska aspekter 
 Beredningen skall belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna, inklusive de statsfinansiella, av samtliga bedömningar och förslag. Beredningen bör därvid utgå från tillgängliga analyser, bl.a. de som Klimat- och sårbarhetsutredningen kommer att presentera, men vid behov även ta fram ytterligare kompletterande analyser och bedömningar. Exempel på tillgängliga underlag är den s.k. Stern- rapporten samt Europeiska kommissionens rapporter som belyser de ekonomiska konsekvenserna av klimatförändringar och åtgärder. Här är det angeläget att även belysa de analyser som visar de ekonomiska konsekvenserna av uteblivna åtgärder. 
 Internationell klimatregim 
 Beredningen skall lämna bidrag till svenska ställningstaganden i de internationella klimatförhandlingarna, inte minst avseende en framtida klimatregim efter 2012 och särskilt åtaganden efter 2012. 
 I detta sammanhang skall även det  
 EU-interna 
  arbetet och de slutsatser som har antagits i miljörådet och Europeiska rådet beaktas liksom Sveriges roll i utarbetandet av en ny global klimatregim i egenskap av ordförande i EU under 2009. Dessutom skall även de beslut som tagits och det arbete som sker inom ramen 
 505 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:24 
  
 för UNFCCC och dess relevanta undergrupper, särskilt ad hoc working group on future commitments of Annex 1 parties (AWG), den s.k. konventionsdialogen och andra relevanta sammanhang som har bäring på en framtida internationell klimatregim inklusive Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet och den internationella diskussionen om koldioxidavskiljning och koldioxidlagring, tas i beaktande. 
 Beredningen skall även belysa frågan om hur man inom olika politikområden kan arbeta i Sverige och internationellt för att mer kraftfullt bidra till en ökad teknikutveckling och tekniköverföring samt hur initiativ på dessa områden kan kopplas till en framtida klimatöverenskommelse. 
 Slutligen skall beredningen belysa de minst utvecklade ländernas behov av anpassning och finansiering liksom de mer utvecklade utvecklingsländernas förutsättningar att bidra till en framtida klimatregim. 
 Arbetets genomförande, tidsplan m.m. 
 Samtliga riksdagspartier inbjuds att delta i den parlamentariska beredningen i syfte att nå en bred politisk uppslutning för Sveriges kommande klimatpolitiska insatser. 
 Naturvårdsverket och Statens energimyndighet har ett gemen- samt uppdrag att utarbeta underlag inför kontrollstation 2008. Uppdraget skall redovisas den 30 juni 2007 och förväntas utgöra ett viktigt underlag i beredningens arbete. 
 Beredningen kommer att ha tillgång till den senaste utvär- deringsrapporten från FN:s internationella klimatpanel och annat internationellt material för bedömning av de svenska insatserna. 
 Det vetenskapliga rådets bedömningar och rekommendationer kommer att vara centrala i beredningens arbete. Beredningen skall vidare samråda med Kommissionen för hållbar utveckling och Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03). 
 De åtgärder som beredningen föreslår skall åtföljas av förslag till finansiering. 
 Den parlamentariska beredningen skall bistås av det kansli som även skall bistå det vetenskapliga rådet. Till beredningen knyts en referensgrupp. 
 506 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 1 
  
 Uppdraget skall redovisas till regeringen (Miljödepartementet) senast den 15 januari 2008. Det står beredningen fritt att lämna ett delbetänkande. 
 (Miljödepartementet) 
 507 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till den parlamentariska 
  
 Dir. 
  
 beredningen för översyn av klimatpolitiken 
  
 2007:179 
  
 (M 2007:03) 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2007 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2007 
 Förlängd tid för redovisning av uppdraget 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 19 april 2007 gav chefen för Miljödepartementet en parlamentarisk beredning i uppdrag att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken inför kontrollstation 2008 (dir. 2007:59). I upp- draget ingår att utveckla den svenska klimatpolitiken avseende mål och åtgärder. 
 I beredningens uppdrag ingår att förbereda underlag för Sveriges åtagande i förhållande till EU, dvs. ett svenskt åtagande inom ramen för en bördefördelning i EU, respektive internationellt. Det är därför viktigt att beakta Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket avseende mål och bördefördelning i dess olika delar. Kommissionens förslag var planerat att lämnas i början av december 2007, men har blivit försenat och förväntas i stället presenteras i slutet av januari 2008. 
 Beredningen ska enligt direktiven redovisa sitt uppdrag senast den 15 januari 2008. 
 Utredningstiden förlängs för att beredningen ska få möjlighet att beakta ovan nämnda förslag från Europeiska kommissionen. Uppdraget ska redovisas senast den 29 februari 2008. 
 (Miljödepartementet) 
 509 
 Bilaga 3 
 Kostnadsanalyser av olika målnivåer för Sverige 
 Bilaga till kapitel 4 
 Inledning 
 Denna bilaga behandlar olika modeller för analys av makroeko- nomiska effekter samt kostnadsanalyser av olika målnivåer för minskning av utsläpp av växthusgaser i Sverige 
 Beräkningar av kostnader –  
 bottom-up- 
  och  
 top-downanalyser 
  
 I Söderholm (2007) 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT  
 görs en genomgång av olika typer av modeller för analys av makroekonomiska effekter. Söderholm beskriver hur kostnaderna för klimatåtgärder modelleras och beräknas samt skiljer sig åt mellan s.k.  
 bottom-up 
  och  
 top-downmodeller. 
  I  
 bottom-up 
  modeller representeras en teknologi av en specifik aktivitet eller process, och kostnaden för klimatpolitiken motsvarar merkostnaden för ett skifte från en teknik eller process till en annan. I de flesta  
 top-down 
  modeller finns inte specifika tek- nologier eller processer representerade, utan här definieras en teknologi av en kontinuerlig produktionsfunktion (eller kost- nadsfunktion). Om exempelvis koldioxidskatten ökar kan anpass- ning ske genom att sammansättningen av insatsvaror, arbetskraft och kapital förändras. Modellen är avpassad för att hantera mindre förändringar, som aktörerna antas anpassa sig till i olika grad beroende på hur priskänsliga de är. I en  
 top-down-analys 
  som i de makroekonomiska modellerna ingår även effekter som påverkan av prisförändringar på efterfrågan och utbud i olika sektorer, vilket kan orsaka strukturförändringar i ekonomin, vilket i sin tur kan 
  
 1 
  
 TP PT  
 Moore, P. (2007), Modelling the economic costs of climate policy. Research Report 2007:14. Luleå tekniska universitet. 
 511 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2008:24 
  
 påverka  
 BNP-tillväxten. 
  Kostnaderna i en  
 top-down-analys 
  kan därför bli större än de rena åtgärdskostnaderna. 
 De ekonomiska modeller som använts för analyser av reduk- tionsmål i Sverige är tämligen aggregerade allmänjämviktsmodeller (dvs. en modell över ekonomin som innefattar ett flertal mark- nader, som produktionssektorer, privat konsumtion, kapital- och arbetsmarknad, och som utgår från att marknadsmekanismer skapar balans mellan utbud och efterfrågan på de olika marknader- na). De möjligheter som finns för att minska koldioxidutsläppen är bränslebyten och att minska produktionen. Denna förenkling gör, enligt Moore, att kostnaderna för att minska utsläppen överdrivs, i de fall det finns möjligheter till teknologibyten och effektiviseringsvinster som modellen inte innefattar. Å andra sidan omfattar allmänjämviktsmodellerna heller inte de omställnings- kostnader som uppstår på vägen fram till ett nytt jämviktsläge, exempelvis arbetslöshet vid omstrukturering av ekonomin. Den primära användningen av sådana modellanalyser är inte att räkna fram absoluta nivåer på kostnaderna utan snarare att jämföra utfallen vid olika målnivåer eller styrmedelslösningar med varandra. 
 I  
 bottom-up-modeller 
  beräknas kostnader för olika tekniska åtgärder, och teknikbyten kan ske då prisrelationerna förändras.  
 Bottom-upmodellerna 
  inkluderar dock inte ekonomin i övrigt, och heller inte beteendeeffekter och anpassningskostnader av olika slag. De är därför mindre lämpade vid storskaliga policyförändringar som implicerar olika typer av allmänjämviktseffekter. De ger snarare en beräkning av de potentialer som finns och de kostnader som dessa är förknippade med om man på ett kostnadseffektivt sätt realiserar identifierade åtgärder. En annan vanlig kritik mot  
 bottom-up 
  modeller är att de är alltför optimistiska i den meningen att kostnader underskattas (se exempelvis Tol, 2000) 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
 . 
  
 Bottom-up 
  modeller tenderar således att lägga stor vikt vid att på ett detaljerat sätt inkludera olika energiteknologier medan top- down modeller i första hand bidrar med en teoretiskt konsistent beskrivning av ekonomin i sin helhet samt interaktionen mellan olika marknader. Dessa två modellansatser bör därför betraktas som komplement snarare än substitut. De har på senare år i allt högre grad kombinerats i s.k. hybridmodeller. 
 Söderholm (2007) konstaterar att på lång sikt kommer vår för- måga att möta globala klimatförändringar att vara starkt beroende 
  
 2 
  
 TP PT  
 Tol, R.S.J. (2000). Modelling the costs of emissions reductions: Different approaches. Pacific and Asian Journal of Energy, 10, 1, 1 7. 
 512 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 3 
  
 av utvecklandet av ny teknik, och det därför är av största vikt att analysera hur klimatpolitiska styrmedel påverkar den tekniska utvecklingen, och i slutändan kostnaderna för olika klimatåtgärder. Sådana undersökningar förutsätter dock utvecklandet av modeller som inkluderar s.k. endogen teknisk utveckling. Såväl  
 bottom-up 
  som  
 top-down 
  modeller kan modifieras för detta syfte. I bottom- up modeller sker detta genom s.k. lärkurvor för specifika tek- nologier, medan  
 top-down 
  modeller oftast modifieras så att teknisk förändring är ett resultat av explicita investeringar i en FoU- baserad kunskapsstock. Lärkurvsansatsen resulterar normalt i signifikant lägre kostnadsuppskattningar jämfört med en exogen modellstruktur. Den senare ansatsen kan, beroende på vilka antaganden som görs, vara begränsad i sin karakterisering av inno- vationsaktiviteter och bortse från den alternativkostnad som upp- står då  
 FoU-stöd 
  omdirigeras från andra sektorer till energi- sektorn. Moore identifierar ett antal områden där det skulle vara önskvärt med mer svensk forskning. Ett av dessa är utveck- landet av hybridmodeller, exempelvis en allmän jämviktsmodell med större fokus på inkluderandet av specifika teknologier. 
 För att förbättra de samhällsekonomiska analyserna och ge bättre beslutsunderlag skulle en utveckling av exempelvis hybrid- modeller som kombinerar en  
 bottom-up 
  och en  
 top-downansats 
  för Sverige kunna vara önskvärt. Att utveckla befintliga svenska allmänjämviktsmodeller till att omfatta möjligheter till teknikbyten vid prisnivåer då andra tekniker blir konkurrenskraftiga skulle vara möjligt inom en ganska begränsad kostnadsram. För att en sådan utveckling ska vara meningsfull krävs dock också tillgång till bra data över åtgärder, deras potentialer och kostnader. 
 Kostnadsanalyser av olika målnivåer för Sverige 
 Konjunkturinstitutet (KI) har med sin allmänjämviktsmodell EMEC gjort analyser fram till 2020 för Kontrollstation 2008. Nedan redovisar vi modellresultat och åtgärdskostnadskalkyler för olika målnivåer för Sverige. Vid tolkningen av resultaten är det viktigt att hålla i minne de begränsningar som finns i  
 bottom-up 
  respektive  
 top-down 
  modeller. Noteras bör också att KI:s modell endast inkluderar koldioxidutsläpp, inte andra växthusgaser, till skillnad från analyserna av åtgärdskostnader. De åtgärder som är kostnads- satta avser dock främst koldioxid. 
 513 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2008:24 
  
 Enligt KI:s analyser för Kontrollstation 2008 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT  
 kan en målnivå på 25 procent (2020 jämfört med 1990) uppnås till en kostnad om mellan 0,06 och 0,3 procent av BNP (motsvarande ca 2 10 mil- jarder kronor år 2020), beroende på vad man antar om handeln med utsläppsrätter. I alternativet som ger den lägre kostnaden antas den handlande sektorn (sektorn som innefattas av EU:s handelssystem för utsläppsrätter) skala ned sina utsläpp med 25 procent jämfört med tilldelningen i den andra handelsperioden, dvs. till ca 17 mil- joner ton (Mton). I alternativet som ger den högre kostnaden antas tilldelningen vara lika stor som i den andra handelsperioden, dvs. 22,8 Mton, vilket gör att den  
 icke-handlande 
  sektorn (som inte innefattas av EU:s handelssystem för utsläppsrätter) måste dra ner sina utsläpp till 33 Mton CO 
 2 
  
 B B  
 (drygt 37 Mton inkl andra växthus- gaser), dvs. med drygt 12 Mton jämfört med 1990. Kyotoproto- kollets projektbaserade mekanismer, CDM/JI, antas inte användas. Referensalternativet i dessa analyser är den utveckling som dagens styrmedel skulle ge. Kostnaderna för dagens styrmedel finns därför inte med i ovanstående kostnadsuppskattningar. I en beräkning av klimatpolitikens totala kostnader måste dessa kostnader adderas till ovanstående kostnadsuppgifter. 
 KI analyserade även en målnivå på 40 procent (2020 jämfört med 1990). Av analyserna framgick att ganska måttliga effekter  
 (-0,07 
  procent, motsvarande drygt 2 miljarder kronor) på årlig tillväxt är möjliga även för ett  
 40-procentsmål, 
  givet att en lika stor reduktion sker i handlande och  
 icke-handlande 
  sektorn. Om istället målet utformas så att den handlande sektorn antas få en tilldelning motsvarande minus 25 procent, vilket kräver reduktion i den icke- handlande sektorn på ca 50 procent, blir det enligt beräkningarna en försämring av BNP år 2020 med 0,7 procent, vilket motsvarar ca 20 miljarder kronor per år. 
 Målen uppnås i modellkalkylerna genom att priset på CO 
 2 
  
 B B  
 stiger i den  
 icke-handlande 
  sektorn. I ursprungsläget ligger de totala kol- dioxidutsläppen på 60,2 Mton. Priset stiger kraftigt vid en reduk- tion på över 8 Mton i  
 icke-handlande 
  sektorn och modellresultaten visar på höga marginalkostnader för CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 reduktioner i  
 icke-hand- 
  lande sektorn vid denna nivå. Kostnaderna för reduktion utöver prognos blir ca 5 kr/kg CO2 vid 8 Mton reduktion och över 10 kr/kg vid 10 Mton reduktion, för att sedan stiga ännu brantare uppåt. Vid högre målnivåer i  
 icke-handlande 
  sektorn ger detta en 
  
 3 
  
 TP PT  
 Clark, G. Tilldelning av utsläppsrätter för utsläppsmålet 2020. Samhällsekonomiska kalkyler för Kontrollstation 2008. PM 23 april 2007. Konjunkturinstitutet. 
 514 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 3 
  
 kraftig kostnadsökning i energiintensiva sektorer, vilket ger en strukturomvandling mot mindre energiintensiva branscher. Dessa är generellt sett tjänstebranscher med lägre produktivitet, vilket gör att  
 BNP-utvecklingen 
  påverkas ogynnsamt. 
 En jämförelse med de åtgärdskostnader som identifierats i Kontrollstation 2008 ger vid handen att det finns åtgärder till betydligt lägre kostnad än de CO 
 2 
  
 B  
  
 - 
 B 
  
 priser som modellen resulterar i. Även de dyraste åtgärdskostnaderna i transportsektorn stannar på ca 4 kr/kg, med en potential på drygt 8 Mton. Därutöver finns potential till ett lägre pris även i andra sektorer, tex. bostäder och för den del av industrin som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Om dessa och andra åtgärder inkluderades i modellen skulle således de makroekonomiska effekterna kunna bli mindre. 
 Europeiska kommissionen har med hjälp av den så kallade  
 Primes/Gains-modellen 
  tittat på de makroekonomiska effekterna på medlemsstaterna av de föreslagna förnybarhets- och utsläpps- målen till 2020. Primes/Brown är en länkning mellan två modeller, en partiell jämviktsmodell för energisektorn och en utsläppsmodell som inkluderar reduktionspotentialer och kostnadsberäkningar för dessa. Antagandet för modellkörningen är bland annat att Sverige ska minska sina utsläpp år 2020 i den  
 icke-handlande 
  sektorn med 17 % jämfört med 2005 års nivå, dvs. knappt 8 Mton. Vidare antas att förnybarhetsmålet uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt. Resultaten anger att kostnaderna för målen för Sveriges del uppgår till 0,7 procent av BNP år 2020, dvs. 20 miljarder, givet de gjorda antagandena. Analysen skiljer sig från de svenska genom att det är en annan typ av modell som använts, samt genom att den också tar hänsyn till förnybarhetsmålet. 
 I Sverige har Energimyndigheten och Naturvårdsverket analyserat åtgärdspotentialer och kostnader i Kontrollstation 2008. De fann att det finns potential för att minska utsläppen utöver prognos i den  
 icke-handlande 
  sektorn med 8 Mton per år till kost- nader under 50 öre/kg CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 Därefter stiger kostnaderna kraftigt, till ca 1 kr/kg vid 9 Mton och 2 kr/kg vid 11,5 Mton (Budh, 2007) 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
 . Enligt åtgärdskostnadsanalyserna finns det en betydande potential för at reducera utsläpp till en negativ kostnad. För att inte underskatta kostnaderna räknar vi i exemplet nedan inte med några negativa kostnader, utan antar att det i dessa fall finns icke med- 
  
 4 
  
 TP PT  
 Budh, E. Konsekvenser av klimatmål för Sverige till år 2020. En utvidgad beskrivning av analys inom kontrollstation 2008. PM, Naturvårdsverket. 
 515 
 Bilaga 3 SOU 2008:24 
 räknade anpassningskostnader som gjort att åtgärderna inte kommit till stånd. Vi räknar med att marginalkostnaden är konstant för reduktioner från noll upp till 5 Mton på en nivå på ca 10 öre/kg, som är marginalkostnaden för reduktioner på 5 Mton enligt beräkningar från Kontrollstation 2008. 
 I figur 1 nedan visas en marginalkostnadskurva, baserad på de ovan relaterade kostnadsuppskattningarna. Kurvan återspeglar att kostnaden stiger kraftigt vid reduktioner som överstiger 8 9 MtCO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . Marginalkostnaderna antas öka linjärt därefter. Detta är naturligtvis ett starkt förenklat antagande. Om kostnaderna istället stiger brantare kommer också den totala åtgärdskostnaden stiga kraftigt vid höga reduktionsnivåer. Det kan också tänkas att det vid någon nivå kan komma in tekniker som gör att marginal- kostnaden är konstant under ett intervall. Utifrån denna kurva är det nu möjligt att beräkna totalkostnaden för en given utsläpps- reduktion. Således får man att den totala tekniska åtgärdskostnaden för att reducera utsläppen upp till 8 MtCO2e i Sverige, dvs.  
 -11 
  procent relativt 1990 års nivå, är ca 1,4 miljarder kronor per år. Om man antar att åtgärder med negativa kostnader kan komma till stånd, kan kostnaden för att reducera 8 Mton bli betydligt lägre. Åtgärder för att reducera mer än 12 Mton i  
 icke-handlande 
  sektorn finns ej identifierade. 
  
 Figur1 
  
 Marginalkostnader(tekniska åtgärdskostnader) för sektorer som inte 
  
 ingår i EU:s handelssystem 
  
 2500 
  
 2000 
  
 Angivna potentialer är utöver 
  
 1500 
  
 prognos. Avgörande för dessa 
  
 samt kostnader är antaganden 
  
 om pris på fossila bränslen och 
  
 1000 
  
 teknikutveckling. Välfärdseffekter 
  
 är exkluderade. Den streckade 
  
 500 
  
 delen indikerar att kostnader för 
  
 dessa åtgärder förväntas för- 
  
 ändras mycket över tid. 
  
 0 
  
 0 
  
 1 
  
 2 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 6 
  
 7 
  
 8 
  
 9 
  
 10 
  
 11 
  
 12 
  
 Reduktionsvolym, Mton CO 
 2 
 e 
 Källa: Budh 2007 och Klimatberedningen. 
 516 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 3 
  
 Kostnaden för att uppnå olika reduktionsmål kommer att bli starkt beroende av hur stor reduktion som ska göras i Sverige och hur fördelningen görs mellan den handlande respektive  
 icke-handlande 
  sektorn. När kostnadsberäkningar för att nå målen görs måste man, liksom i modellanalyserna, ta hänsyn till hur den ekonomiska utvecklingen påverkar utsläppsnivåerna. Den svenska ekonomin väntas växa med ca 2,3 procent per år fram till 2020. Den ekono- miska utvecklingen tillsammans med hur energimixen väntas förändras ligger till grund för utsläppsprognoserna i Kontroll- station 2008. Denna utveckling är det basscenario som åtgärds- behovet skall mätas emot. 
 Enligt prognosen från Kontrollstation 2008 kommer de samlade svenska utsläppen år 2020 vara ca 70 Mton, främst på grund av hög produktionstillväxt inom bl.a. järn- och stålindustrin, raffinaderier och gruvindustri. Ökningarna väntas alltså till största delen uppstå i branscher som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Enligt prognosen kommer utsläppen i de verksamheter som ingår i EU:s system för utsläppshandel öka till knappt 26 Mton till 2020. En  
 30-procents 
  reduktion för de verksamheter som ingår i EU:s system för utsläppshandel jämfört med 1990 motsvarar ett utsläppstak på drygt 15,5 Mton. Gapet mellan hur stora utsläppen skulle vara vid oförändrad politik och utsläppstaket är således ca 10,5 Mton. 
 Utsläppsminskningarna för den handlande sektorn kommer att ske till en marginalkostnad som är lika med priset på utsläppsrätter. Enligt Europeiska kommissionens beräkningar 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT  
 väntas priset på utsläpprätter bli ca 350 kr/ton år 2020 (39 euro, räknat med en växelkurs på 9 kr/euro). Övriga utsläppsminskningar sker i de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem eller med CDM/JI. Vi antar att priset på utsläppskrediter från CDM/JI är 150 kr/ton i enlighet med antaganden i Kontrollstation 2008 (NV STEM 2008 samt Budh 2007). Vi antar vidare att den tillåtna mängden CDM/JI är 5 Mton, om det nationella målet inte överskrider den ansvarsfördelning som Sverige får för de sektorer som inte ingår i EU:s utsläppshandelssystem. Antar vi ett nationellt mål på 40 procent kan fler krediter från CDM/JI användas. 
  
 5 
  
 TP PT  
 Commission staff working document. Jones assessment (provisional). {COM(2008) X final}{SEC(2008) XX}. 
 517 
 Bilaga 3 SOU 2008:24 
 Tabell 1 Kostnader för olika reduktionsmål beräknade utifrån tekniska åtgärds- kostnader 
  
 Reduktion från 
  
 H-sektorn 
  
 IH-sektorn 
  
 CDM/JI 
  
 Total kostnad 
  
 Marginella 
  
 1990 
  
 per år 
  
 tekniska 
  
 åtgärds- 
  
 kostnader 
  
 Reduktion mot prognos 
  
 Johnson 
  
 2020 
  
 Prognos 
  
 26 Mton 
  
 44 Mton 
  
 (tot 70 Mton) 
  
 A 
  
 25 % 
  
 Gap 9 Mton 
  
 Gap 6 Mton 
  
 2,7 
  
 0,25 kr/kg 
  
 H 17 Mton 
  
 2 Mdkr 
  
 0,7 Mdkr 
  
 Carpenter Mton 
  
 B 
  
 30 % = 50 Mton 
  
 Gap 10,5 Mton 
  
 Gap 4,5 Mton 
  
 5 Mton 
  
 5 
  
 0,10 kr/kg 
  
 H 15,5 Mton 
  
 3,7 Mdkr 
  
 Myers 
  
 0,8 Mdkr 
  
 Stout 
  
 -FlxMx 
  5 Mton 
  
 C 
  
 35 % = 47 Mton 
  
 Gap 10,5 Mton 
  
 Ramirez 
  
 5 Mton 
  
 5,5 
  
 0,40 kr/kg 
  
 H 15,5 Mton 
  
 3,7 Mdkr 
  
 1 Mdkr 
  
 0,8 Mdkr 
  
 Bridges 
  
 -FlxMx 
  5 Mton 
  
 D 
  
 40 % = 43 Mton 
  
 Gap 10,5 Mton 
  
 Gap 9 Mton 
  
 7,5 Mton 
  
 6,8 
  
 1 kr/kg 
  
 H 15,5 Mton 
  
 3,7 Mdkr 
  
 2 Mdkr 
  
 1,1 Mdkr 
  
 Baldwin 
  
 -FlxMx 
  7,5 Mton 
  
 Källa: NVSTEM (2007) samt Klimatberedningen. 
 I tabell 1 redovisas kostnaderna för ett antal olika reduktionsmål och användande av CDM/JI, under antagandet att målen nås på ett kostnadseffektivt sätt givet fördelningen mellan den handlande sektorn (H) och  
 icke-handlande 
  sektorn (Johnson). En reduktion på 30 procent från 1990 till 2020 motsvarar en total utsläppsnivå på 50 Mton år 2020. Utsläppsnivån per år vid reduktioner på 35 och 40 procent är ca 47 respektive 43 Mton. Avräkningsmålet innebär att åtagandet i  
 H-sektorn 
  sätter taket i den  
 icke-handlande 
  sektorn. I kolumn 2 i tabell 1 anges de målnivåer som skall uppnås i respektive sektor, givet tilldelningen till den handlande sektorn och huruvida CDM/JI får räknas in i målet eller inte. I kolumn 3 och 4 anges den reduktion som detta medför för respektive sektor, jämfört med den utsläppsnivån vid oförändrad politik samt kostnaden för denna reduktion. Kostnaderna i verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem är beräknade med åtgärdskostnadskurvan i figur 1. Den marginalkostnad som anges i 
 518 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 3 
  
 den sista kolumnen motsvarar den marginella tekniska åtgärds- kostnaden i Sverige. 
 Alternativ A motsvarar KI:s modellkörning för 25 procent. Det bygger på att Sverige antagit ett avräkningsmål med en tilldelning för EU:s handelssystem på minus 20 procent i  
 H-sektorn 
  jämfört med 1990, vilket motsvarar utsläppsrätter på drygt 17 Mton, samt att priset på utsläppsrätter är 200 kr/ton CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B 
  
 I de övriga alternativen, B t.o.m. D, antas målet för  
 H-sektorn 
  vara  
 -30 
  procent, motsvarande utsläppsrätter på ca 15,5 Mton. Priset på utsläppsrätter antas i enlighet med kommissionens prognos ligga på 350 kr/ton CO 
 2 
  
 B  
 . 
 B  
 I alternativ B och C begränsas mängden CDM/JI till 5 Mton. Vid en högre målnivå, på 40 procent totalt för Sverige, antas en större mängd CDM/JI utnyttjas. Om endast 5 Mton utnyttjas även här stiger kostnaden till 9,5 miljarder. Detta beror på att dyrare åtgärder, med en marginalkostnad uppåt 2 kr/kg måste sättas in. På samma sätt kan vi jämföra alternativ B, dvs. en reduktion på 30 procent, med ett fall då inga CDM/JI används. Kostnaden stiger då till 6,2 miljarder kronor per år, med en marginell teknisk åtgärdskostnad på ca 1,50 kronor per kg. Kostnaderna för dessa dyrare åtgärder, som framförallt ligger inom transportsektorn, tillhör dock dem som bedöms kunna förändras mycket då det rör sig om tekniker under utveckling. 
 De absoluta beloppen skall tolkas med försiktighet, då beräk- ningarna är gjorda med en starkt förenklad kostnadskurva som är baserad på osäkra kostnadsskattningar. Kostnadsberäkningarna illustrerar dock att det blir mer kostsamt att uppnå de reduktioner som studeras i de fall då stora delar av reduktionen ska ske med inhemska åtgärder. Beräkningarna visar dock på den kostnads- skillnad som kan uppstå beroende på om vi tillåter användning av CDM/JI eller inte. 
 Det bör även noteras att ovanstående beräkningar är baserade på antagandet att målen inom handlande respektive  
 icke-handlande 
  sektor nås genom kostnadseffektiva åtgärder. Med olika mål för olika näringslivssektorer, eller differentierade styrmedel för olika sektorer, kan kostnaden bli högre i och med att åtgärder med högre marginalkostnader väljs före sådana med lägre kostnader. 
 Ett skäl för att frångå kostnadseffektivitetsprincipen kan vara att man ser ett behov av att stimulera utvecklande av ny teknik som kan reducera kostnaderna längre fram eller att stimulera en lång- siktigt samhällsomvandling som upplevs som nödvändig för att nå mer långtgående mål. Andra skäl är påverkan på svenska företags 
 519 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2008:24 
  
 konkurrenskraft och risken för kolläckage. Om konkurrenskraften hos svenska företag påverkas negativt uppstår negativa samhälls- ekonomiska effekter i Sverige samtidigt som de globala växthus- gasutsläppen kanske inte minskar utan snarare ökar genom att produktionen istället sker i andra länder. 
 520 
 Bilaga 4 
 Beräkning av överskott av 
 Kyotoenheter 
 Bilaga till kapitel 18 
 Inledning 
 Tabell B1 Sveriges förväntade uppfyllnad av sitt utsläppsåtagande under Kyotoprotokollet. Per år i genomsnitt  
 2008–2012. 
  
 Utsläpps- 
  
 Ursprung 
  
 Utsläpp 
  
 Reduktion 
  
 Ackumulerad reduktion 
  
 rätt 
  
 Mton 
  
 Hayes 
  
 Mton 
  
 Procent av 1990 
  
 års nivå 
  
 1990 års nivå 
  
 72,1 
  
 Utsläpp 2010 (prognos) 
  
 69,1 
  
 - 3,0 
  
 - 3,0 
  
 - 4,1 % 
  
 EUA 
  
 Tilldelning EU ETS lägre än 
  
 66,0 
  
 - 3,3 
  
 - 6,3 
  
 - 8,7 % 
  
 utsläpp  
 (25,8-22,5) 
  
 CER/ERU 
  
 Innehav av krediter från CDM- 
  
 64,7 
  
 - 1,2 
  
 - 7,5 
  
 - 10,4 % 
  
 och  
 JI-projekt 
  
 RMU 
  
 Kolsänka 
  
 62,6 
  
 - 2,2 
  
 - 9,7 
  
 - 13,4 % 
  
 Reduktion 1990 från tilldelad mängd (75,3 
  
 -3,2 
  
 -12,9 
  
 17,9 % 
  
 Mton) 
  
 Totalt AAU överskott 
  
 12,9 
  
 17,9 % 
  
 Överskott utöver det nationella målet (69,2 
  
 6,7 
  
 9,3 % 
  
 Mton) 
  
 Källa: Klimatberedningen, NV  STEM 2007. För fluorerade växthusgaser är basåret för Sverige 1995 i stället för 1990. Det påverkar beräkningarna marginellt. 
 Förkortningar: AAU = Assigned Amount Unit; EUA = European Unit Allowance; CER = Certified Emission Reduction; ERU = Emission Reduction Unit; RMU = Removal Unit. Var och en av enheterna betecknar 1 kiloton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . 
 En kalkyl på Sveriges förväntade uppfyllelse av sitt åtagande under Kyotoprotokollet finns i tabell B.1. Kalkylen är beräknad på det sätt som protokollet föreskriver. Kalkylen utgår från Sveriges faktiska utsläpp år 1990. Från basårets utsläpp dras utsläppen 2010 enligt prognosen i Naturvårdsverkets och Energimyndighetens underlag för Kontrollstation 2008. Det antas för enkelhetens skull 
 521 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2008:24 
  
 att det året representerar ett genomsnitt för åtagandeperioden  
 2008–2012. 
  Nästa steg är att beakta tilldelningen i stället för de faktiska utsläppen i den handlande sektorn, vilket är det före- skrivna förfarandet i regelverket. Tilldelningen är 3,3 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per år lägre än de förväntade faktiska utsläppen. Steget därnäst är att reducera med de utsläppsenheter, som förvärvas genom Energimyndighetens verksamhet med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer CDM och JI 
 FPT 
  
 1 
  
 FPT 
 . Den förväntas ge rättigheter på 1,24 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per år, enligt myndigheternas beräkning. Slutligen ska kolsänkorna beaktas. Sverige har i enlighet med den frivilliga artikel 3.4 i Kyotoprotokollet valt att endast räkna med den del som uppstår inom vårt skogsbruk, vilket sannolikt innebär kolsänkeenheter, motsvarande 3 procent av basårsutsläppen eller 2,13 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per år. Sverige måste dock kunna visa att landet har en nettokolsänka i skogen som helhet under åtagandeperioden, som uppgår till minst denna storlek, annars reduceras kolsänkeenheterna till det verkliga värdet enligt Kyotoprotokollets sätt att räkna (se även kap. 17). 
 Som nämnts tillåts Sverige en ökning av utsläppen på 4 procent eller drygt 3 miljoner ton CO 
 2 
  
 B B 
 e per år, i förhållande till Kyotoprotokollets basår 1990. Det gör att Sverige initialt innehar utsläppsenheter motsvarande 75,33 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 per år. Enligt prognosen kommer Sverige emellertid bara att behöva redovisa utsläppsenheter motsvarande 62,6 miljoner ton CO 
 B 
  
 2 
 e 
 B  
 per år. Det skulle innebära en överuppfyllnad på nära 18 procent av Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet. Räknat i utsläpps- enheter skulle överskottet uppgå till 12,7 miljoner AAU:s igenom- snitt per år eller 63,5 miljoner AAU:s för hela åtagandeperioden  
 2008–2012. 
  (Det bör nämnas att den fulla beräkningen behöver beakta saldot av utsläpp och utsläppsrätter i EU:s utsläppshandels- system; detta påverkar dock inte slutresultatet). Givet att Sverige endast tillgodoräknar sig AAU:s utöver det nationella målet uppgår överskottet till 6,7 miljoner ton per år, eller 33,5 miljoner ton AAU:s för hela åtagandeperioden  
 20082–012. 
  
 Överskottet på utsläppsenheter kan betraktas som en finansiell tillgång som kan åskådliggöras med en sedvanlig balansräkning (tabell B.2). På tillgångssidan finns Sveriges innehav av utsläpps- enheter, som fördelar sig på AAU:s, kolsänkeenheterna (betecknas Removal Units, RME:s) och de utsläppsenheter som genereras 
  
 1 
  
 PT TP  
 Den handel med  
 CDM/JI-krediter 
  som företagen inom EU ETS har rätt att göra hanteras inom handelssystemet och behöver inte beaktas här. 
 522 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 4 
  
 genom CDM- och  
 JI-projekt 
  (betecknas Certified Emission Reductions, CER:s, respektive Emission Reduction Unit:s, ERU:s). På skuldsidan finns utsläppen. Sveriges utsläpp av växthus- gaser ger en skuld som måste betalas med utsläppsenheter. Om utsläppen är mindre än utsläppsenheterna finns ett överskott att redovisa. Det kommer med all sannolikhet att vara fallet för Sverige. Överskottet kan betecknas som resultatet av en fram- gångsrik politik för att minska utsläppen. 
 Tabell B2 Balansräkning per år för utsläppsenheter  
 2008–2012. 
  
 Miljoner enheter om 1 ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B 
  
 Tillgång 
  
 Skuld 
  
 AAU (tilldelad mängd) 
  
 69,1 
  
 Utsläpp Johnson 
  
 43,5 
  
 RMU (kolsänka) 
  
 2,13 
  
 Tilldelning H 
  
 22,5 
  
 CER/ERU (CDM/JI) 
  
 1,24 
  
 Överskott 
  
 6,5 
  
 72,5 
  
 72,5 
  
 Johnson betecknar verksamheter som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. 
 H betecknar verksamheter som ingår i EU:s system för handel med usläppsrätter. 
  
 Tabell B3 
  
 Värde på det årliga överskottet vid olika 
  
 antaganden om priser på AAU 
  
 50 kronor 
  
 325 miljoner kronor 
  
 100 kronor 
  
 650 miljoner kronor 
  
 200 kronor 
  
 1300 miljoner kronor 
  
 Källa: Klimatberedningen. 
 Värdet på överskottet av utsläppsenheter går inte att fastställa med säkerhet. Det beror på det framtida marknadspriset på AAU:s. För närvarande förekommer knappast någon handel alls med AAU:s. Sådan handel kan väntas komma till stånd i ökande grad under åtagandeperioden. I tabell B3 har tre olika prisnivåer antagits. Nivån 200 kronor motsvarar ungefär det aktuella priset (hösten 2007) i EU ETS. Det är osäkert hur höga priser AAU:s kan komma att betinga. Därför har vi även räknat på försiktigare pris- antaganden på 50 och 100 kronor. Enligt kalkylen rör det sig om belopp på lägst 0,3 miljarder kronor till högst 1,3 miljarder kronor per år. Det motsvarar  
 0,01–0,05 
  procent av BNP. 
 Beräkningar (t.ex. utförda av Japanska Ministry of economy, trade and industry, MITI) av utbud och efterfrågan på AAU:s 
 523 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2008:24 
  
 utifrån Kyotoprotokollets parters prognoser för utsläpp, inköp av  
 CDM-krediter 
  m.m. under den första åtagandeperioden, tyder på att det kan komma att finnas ett betydande överskott av AAU:s. Värdet av det svenska överskottet kan därmed komma att bli lägre än vad som har antagits i beräkningarna. 
 Det bör betonas att det finns osäkerheter i kalkylerna. Prognosen över utsläppen kan bli både högre och lägre, exempelvis är den nyligen genomförda höjningen av koldioxidskatten inte beaktad i myndigheternas prognos. Priserna på AAU:s är osäkra. Kalkylerna bör dock ge en uppfattning om storleksordningarna. 
 Effekter av att spara utsläppsenheter 
 Nedanstående räkneexempel (figur B1) baseras på ett fall där Sverige ska minska utsläppen med 25 procent till 2020 jämfört med 1990. Reduktionsbehovet uppgår till 16,5 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 år 2020 utöver prognos. Reduktionen förväntas ske successivt och linjärt under perioden. 
  
 Figur B1 
  
 Räkneexempel på hur sparade utsläppsenheter kan användas för 
  
 att nå mer ambitiösa utsläppsmål 2020 
  
 80,00 
  
 70,00 
  
 60,00 
  
 e 
  
 50,00 
  
 2 
  
 ton CO 
  
 40,00 
  
 miljoner 
  
 30,00 
  
 sparade utsläppsrättigheter 
  
 20,00 
  
 reduktionsbehov 
  
 målbana  
 -44% 
  
 10,00 
  
 0,00 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 Källa: Klimatberedningen. 
  
 524 
  
 SOU 2008:24 
  
 Bilaga 4 
  
 Den relevanta utgångspunkten är hur stort det ackumulerade reduktionsbehovet jämfört med prognos är under perioden 2013– 2020. För analysens skull antas att Sverige får en tilldelning av AAU:s under perioden  
 2013–2020 
  som motsvarar den linjära utsläppsbanan för att nå 25 procents reduktion år 2020. Förutsatt att utsläppen år 2012 (och därmed i ingången av år 2013) motsvarar genomsnittet för perioden  
 2008–2012, 
  och att utsläppen minskas linjärt fram till 2020, uppgår det samlade reduktionsbehovet under perioden  
 2012–2020 
  till 78,3 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e 
 B  
 . 
 FPT 
  
 2 
  
 FPT  
 Detta ska jämföras med det samlade överskottet Kyotoenheter från perioden  
 2008–2012, 
  som enligt beräkningen ovan skulle kunna bli 33,5 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e, 
 B  
 räknat mot det nationella åtagandet på minus fyra procent. Dessa Kyotoenheter skulle kunna användas för att nå ett mer ambitöst utsläppsmål år 2020. Se nedre linje i figur B1. 
 Inkomster av auktionering 
 Storleken på inkomsterna av auktionering beror på flera saker: 
 handelssystemets omfattning med avseende på branscher, verksamhetsstorlek, gaser 
 den svenska tilldelningen eller kvoten (om det blir central auktionering) 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
  
 andelen som auktioneras 
 För att få en uppfattning om inkomsterna görs här antagandet att systemet perioden  
 2013–2020 
  har samma omfattning som i dag och att den svenska tilldelningen (eller kvoten) ligger 20 procent under tilldelningen innevarande period. Det skulle innebära en svensk kvot på 18 miljoner ton. 
 I tabell B4 redovisas utfall med olika antaganden om andelen utsläppsrätter som auktioneras (25 eller 50 procent) och pris (100, 200 eller 300 kronor per utsläppsrätt). Auktioneringsandelen antas inte överstiga 50 procent för Sverige eftersom de utsläpp som är processrelaterade och härrör från industri utsatt för global kon- 
  
 2 
  
 TP PT  
 Om istället en jämn årlig reduktionstakt om 3 procent antas uppgår det ackumulerade reduktionsbehovet till 80,8 miljoner ton CO 
 2 
  
 B  
 e, 
 B  
 vilket är marginellt mer än vad som är fallet med en linjär reduktion. 
  
 3 
  
 TP PT  
 Om det blir central auktionering behöver en metod för fördelning av inkomsterna till medlemsstaterna fastställas. Det är inte nödvändigt för beräkningen här att gå in på hur en sådan metod kan se ut. 
 525 
 Bilaga 4 SOU 2008:24 
 kurrens (som järn- och stålindustrin) enligt Europeiska kom- missionens förslag inte kommer auktioneras. 
 Enligt resultaten varierar inkomsterna mellan  
 0,9–2,7 
  miljarder kronor per år under perioden  
 2013–2020. 
  Om hälften av utsläpps- rätterna auktioneras till dagens pris (cirka 200 kronor) skulle inkomsterna bli 1,8 miljarder kronor. År 2020 beräknar kommis- sionen (Europeiska kommissionen 2008) att priset på utsläpps- rätter ligger på ca 39 euro, dvs. ca 370 kr. År 2020 ska enligt Europeiska Kommissionens förslag full auktionering gälla. Sveriges intäkter skulle då bli ca 7 miljarder kronor. 
 Tabell B4 Inkomster av auktionering under olika antaganden om pris och andel utsläppsrätter som auktioneras i miljoner kronor. Svensk kvot = 18 miljoner ton (enligt Europeiska kommissionens förslag) per år  
 2013–2020 
  
 Pris per utsläppsrätt 
  
 Andel utsläppsrätter som auktioneras 
  
 200 kr 
  
 300 kr 
  
 25 % 
  
 900 
  
 1 350 
  
 50 % 
  
 1 800 
  
 2 700 
  
 Källa: Klimatberedningen. 
  
 526 
 Statens offentliga utredningar 2008 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Barlastvattenkonventionen – om Sveriges anslutning. N. 
  
 2. 
  
 Immunitet för stater och deras egendom. UD. 
  
 3. 
  
 Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. Ju. 
  
 4. 
  
 Omreglering av apoteksmarknaden. S. 
  
 5. 
  
 Könsdiskriminerande reklam. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. IJ. 
  
 6. 
  
 Fastighetsmäklaren och konsumenten. Ju. 
  
 7. 
  
 Världsklass! Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. U. 
  
 8. 
  
 Bidrag på lika villkor. U. 
  
 9. 
  
 Transportinspektionen. En myndighet för all trafik. + Bilagor. N. 
  
 10. 
  
 21+1 
  
 2. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försäkringen. S. 
  
 11. 
  
 Frihet för studenter – om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas. U. 
  
 12. 
  
 Finansiella sektorn bär frukt. Analys av finansiella sektorn ur ett svenskt perspektiv. Fi. 
  
 13. 
  
 Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion. 
  
 + Paul: Grid issues for electricity production based on renewable energy sources in Spain, Portugal, Germany, and United Kingdom. N 
  
 14. 
  
 Timmar, kapital och teknologi 
  
 – vad betyder mest? 
 En analys av produktivitetsutvecklingen med hjälp av tillväxtbokföring. Fi. 
  
 15. 
  
 LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. S. 
  
 16. 
  
 Förtursförklaring i domstol. Ju. 
  
 17. 
  
 Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen. U. 
  
 18. 
  
 Evidensbaserad praktik inom social tjänsten– till nytta för brukaren. S. 
  
 19. 
  
 Att slutförvara långlivat farligt avfall i undermarksdeponi i berg. M. 
  
 20. 
  
 Patentskydd för biotekniska upp- finningar. Ju. 
  
 21. 
  
 Permanent förändring. Globalisering, strukturomvandling och sysselsättningsdynamik. Fi. 
  
 22. 
  
 Ett stabsstöd i tiden. Fi. 
  
 23. 
  
 Konsulär katastrofinsats. UD. 
  
 24. 
  
 Svensk klimatpolitik. M. 
  
 Statens offentliga utredningar 2008 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. [3] 
 Fastighetsmäklaren och konsumenten. [6] Förtursförklaring i domstol. [16] 
 Patentskydd för biotekniska uppfinningar. [20] 
 Utrikesdepartementet 
 Immunitet för stater och deras egendom. [2] Konsulär katastrofinsats. [23] 
 Socialdepartementet 
 Omreglering av apoteksmarknaden. [4] 
 21+1 
 2. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försäkringen. [10]. 
 LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. [15] 
 Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten 
 – till nytta för brukaren. [18] 
 Finansdepartementet 
 Finansiella sektorn bär frukt. 
 Analys av finansiella sektorn ur ett svenskt perspektiv. [12] 
 Timmar, kapital och teknologi 
 – vad betyder mest? 
 En analys av produktivitetsutvecklingen med hjälp av tillväxtbokföring. [14] 
 Permanent förändring. Globalisering, strukturomvandling och sysselsättningsdynamik. [21] 
 Ett stabsstöd i tiden. [22] 
 Utbildningsdepartementet 
 Världsklass! Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. [7] 
 Bidrag på lika villkor. [8] 
 Frihet för studenter – om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas. [11] 
 Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen. [17] 
 Miljödepartementet 
 Att slutförvara långlivat farligt avfall i under- marksdeponi i berg. [19] 
 Svensk klimatpolitik. [24] 
 Näringsdepartementet 
 Barlastvattenkonventionen – om Sveriges anslutning. [1] 
 Transportinspektionen. En myndighet för all trafik. + Bilagor. [9] 
 Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion. 
 + Paul: Grid issues for electricity production based on renewable energy sources in Spain, Portugal, Germany, and United Kingdom. [13] 
 Integrations- och jämställdhetsdepartementet 
 Könsdiskriminerande reklam. 
 Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. [5]