SOU 1997:84 
  
 3 
  
 Till statsrådet och chefen för Miljö- departementet 
 Genom beslut den 9 maj 1996 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet, statsrådet Fritz, att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av kemikaliepolitiken. 
 I arbetet med med betänkandet har som ledamöter deltagit f.d kommunalrådet Thompson (s), kommitténs ordförande, riksdagsledamoten Cooper (c), filosofie doktor Gibson (fp), utvecklingschef Fernandez Råd- ström (s) samt politiskt sakkunnige i Utrikesdepartementet Jensen (s). 
 Som sakkunnig har medverkat professor Harris. 
 De experter som har medverkat i kommitténs arbete redovisas i särskild förteckning i anslutning till detta förord. 
 Huvudsekreterare har varit departementssekreteraren Smith. Övriga sekreterare har varit ekolog Richardson, pol.mag. Frederick, ut- redningssekreteraren Robertson, departementssekreteraren Miller, docent Munoz samt assistent Griffin. 
 Kommittén har antagit namnet Kemikommittén (M 1996:02). 
 Till betänkandet fogas en reservation av Gibson samt särskilda yttranden av Harris och Gibson. 
 Vi överlämnar härmed vårt betänkande En hållbar kemika- liepolitik (SOU 1997:84). Till betänkandet hör två separata 
  
 4 
  
 SOU 1997:84 
  
 bilagedelar samt en separat engelsk sammanfattning. Kommittéarbetet är härmed slutfört. 
 Stockholm den 12 juni 1997 
  
 Thompson 
  
 Jensen 
  
 Miller Daléus 
  
 Walters 
  
 Gibson 
  
 / Smith 
  
 Richardson 
  
 Frederick 
  
 Robertson 
  
 Miller 
  
 Munoz 
  
 Griffin 
  
 SOU 1997:84 
  
 5 
  
 Förteckning över medverkande i 
 Kemikommittén 
  
 Ordförande 
  
 Förordnad fr.o.m. 
  
 Thompson, fd.kommunalråd (s) 
  
 1996-06-04 
  
 Övriga ledamöter 
  
 Jensen, politisk sakkunnig, UD (s) 
  
 1996-06-04 
  
 Cooper, riksdagsledamot (c) 
  
 1996-06-04 
  
 Walters, utvecklingschef (s) 
  
 1996-06-04 
  
 Gibson, filosofie doktor (fp) 
  
 1996-06-04 
  
 Sakkunnig 
  
 Harris, professor 
  
 1996-06-04 
  
 Experter 
  
 Williams, direktör 
  
 1996-09-20 
  
 Lucas, departementssekreterare 
  
 1996-09-20 
  
 Coleman, professor 
  
 1996-09-20 
  
 Johnson, docent 
  
 1996-09-20 
  
 Williams, professor 
  
 1996-09-20 
  
 Strong, departementssekreterare 
  
 1996-09-20 
  
 Greene, stabschef 
  
 1996-09-20 
  
 Moore, laboratoriechef 
  
 1996-09-20 
  
 Rogers, agronom 
  
 1996-09-20 
  
 Gonzales, apotekare 
  
 1996-09-20 
  
 Jenkins, chef för säkerhet, hälsa 
  
 och miljö 
  
 1996-09-20 
  
 Dunn, 
  
 departementssekreterare 
  
 1996-09-20–1997-04-07 
  
 Mejia, medicine doktor 
  
 1996-09-20 
  
 Cardenas, naturvårdschef 
  
 1996-09-20 
  
 Richardson, departementssekreterare 
  
 1996-09-20 
  
 Coffey, biolog 
  
 1996-09-20 
  
 Larson, professor 
  
 1996-09-20 
  
 Hudson, departementssekreterare 
  
 1997-04-08 
  
 Bailey, docent 
  
 1996-09-20 
  
 Reed, kanslichef 
  
 1996-09-20 
  
 Henry, enhetschef 
  
 1996-09-20 
  
 Hunt, teknisk doktor 
  
 1996-09-20 
  
 Spears, civilingenjör 
  
 1996-09-20 
  
 6 
  
 SOU 1997:84 
  
 Bullock, departementssekreterare 
  
 1996-09-20 
  
 May, konsult 
  
 1996-09-20 
  
 Miller, ombudsman 
  
 1996-09-20 
  
 Cortez, kanslichef 
  
 1996-09-20 
  
 Ross, docent 
  
 1996-09-20 
  
 Griffin,  
 europa-koordinator 
  
 1996-09-20 
  
 Anderson, avdelningsdirektör 
  
 1996-09-20 
  
 Ellis, universitetslektor 
  
 1996-09-20 
  
 Anderson, direktör 
  
 1996-09-20 
  
 Oliver, Miljöpartiet 
  
 1996-09-20 
  
 Williams, kammarrättsassessor 
  
 1996-09-20 
  
 Mathews, handläggare av hälsofrågor 
  
 1996-09-20 
  
 Nixon, departementssekreterare 
  
 1996-09-20 
  
 Daniels, professor 
  
 1996-09-20 
  
 Cynthia de Wit, docent 
  
 1996-09-20 
  
 Acevedo, miljösamordnare 
  
 1996-09-20 
  
 Sekretariat 
  
 Smith, huvudsekreterare 
  
 1996-06-04 
  
 Richardson, sekreterare 
  
 1996-07-22 
  
 Griffin, assistent 
  
 1996-08-12 
  
 Frederick, sekreterare 
  
 1996-06-21 
  
 Robertson, sekreterare 
  
 1996-08-01 
  
 Miller, sekreterare 
  
 1996-07-01 
  
 Munoz, sekreterare 
  
 1996-06-12 
  
 Internationella referensgruppen 
  
 Jensen, ordförande 
  
 Evans, expert 
  
 1996-11-25 
  
 Thomas, expert 
  
 1996-11-25 
  
 White, expert 
  
 1996-11-25 
  
 Orr, expert 
  
 1996-11-25 
  
 Hall, expert 
  
 1996-11-25 
  
 Munoz, sekreterare 
  
 SOU 1997:84 
  
 7 
  
 Särskild expertgrupp för  
 EU-frågor 
  
 Gibson, ordförande 
 Greene, expert 
 Johnson, expert 
 Bullock, expert 
 Clark, expert 
 Griffin, expert 
 Anderson, expert 
 Frederick, sekreterare 
 Miller, sekreterare 
 Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen 
 Walters, ordförande Coleman, expert 
 Williams, expert Mejia, expert Coffey, expert Bailey, expert  
 Ross, expert Munoz, sekreterare Robertson, sekreterare 
 Särskild expertgrupp för riskpanoramat 
 Lennart Daléus, ordförande 
 Harris, sakkunnig 
 Daniels, expert 
 Cynthia Price, expert 
 Richardson, sekreterare 
 Robertson, sekreterare 
  
 SOU 1997:84 
  
 9 
  
 Innehåll 
 Särskilt förord av Harris . . . . . . . . . . . . . . . . 15 
  
 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 21 
  
 1 Utgångspunkter för arbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1.2 Varför fick vi uppdraget? . . . . . . . . . . . . . . 46 1.3 Kemikommitténs arbetsplan . . . . . . . . . . . . . 47 
  
 1.4 
  
 Utgångspunkt har varit Esbjergdeklarationen 
  
 och riksdagens mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 48 
  
 1.5 
  
 Arbetets uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 50 
  
 1.6 
  
 Betänkandets uppläggning . . . . . . . . . . . . . . 
  
 53 
  
 1.7 
  
 Särskilda överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 54 
  
 1.8 
  
 Avgränsningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 56 
  
 2 Mål för kemikaliepolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.2 Målen ska skapa drivkraft . . . . . . . . . . . . . . 60 
  
 2.3 
  
 År 2002 innehållsdeklarerar företagen 
  
 varorna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 68 
  
 2.4 
  
 Användningen av organiska långlivade 
  
 och bioackumulerbara ämnen som är 
  
 framställda av människan avvecklas . . . . . . 
  
 71 
  
 2.5 
  
 Utsläpp av ämnen framställda av människan 
  
 med allvarliga eller kroniska effekter 
  
 avvecklas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 77 
  
 2.6 
  
 Användningen av kvicksilver, kadmium och 
  
 bly avvecklas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 82 
  
 2.7 Utsläpp av metaller reduceras . . . . . . . . . . . 
  
 88 
  
 3 Därför behövs en ny kemikaliepolitik . . . . . . . . . . 
  
 95 
  
 3.1 
  
 Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplicerad och svårbedömd 
  
 än tidigare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 95 
  
 3.2 
  
 En fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumulerbara ämnen utgör ett hot mot 
  
 en hållbar utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 100 
  
 10  
 Innehåll 
  
 SOU 1997:84 
  
 3.3 
  
 Miljöarbetet behöver utvecklas och 
  
 förstärkas ytterligare . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 102 
  
 3.4 
  
 Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för 
  
 begränsat och går för sakta . . . . . . . . . . . . . 
  
 103 
  
 4 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken . . . . . . . 
  
 107 
  
 4.1 Försiktighetsprincipen ska användas . . . . . . 
  
 108 
  
 4.2 
  
 Den omvända bevisbördan måste tillämpas 
  
 oftare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 113 
  
 4.3 
  
 Företagen har ansvaret att visa att varorna 
  
 är säkra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 115 
  
 4.4 
  
 Lagstiftning lägger grunden . . . . . . . . . . . . 
  
 120 
  
 4.5 
  
 Tillsynens roll bör öka . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 122 
  
 4.6 
  
 Generellt angreppssätt ska användas . . . . . . 
  
 123 
  
 4.7 
  
 Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts 
  
 mot varor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 128 
  
 4.8 
  
 Kemikaliekontroll och utsläpps- och 
  
 avfallsfrågor hör ihop . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 130 
  
 4.9 
  
 Utveckling mot rena varor . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 132 
  
 4.10 
  
 Samarbete bidrar till att upprätthålla en 
  
 hög ambitionsnivå . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 135 
  
 4.11 
  
 Konsumenter och inköpare är viktiga i 
  
 kemikaliearbetet . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 142 
  
 4.12 
  
 Vidgad roll för de anställda i företagen 
  
 . . . . 144 
  
 4.13 
  
 Mjuka styrmedel i form av kunskap 
  
 och information . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 144 
  
 4.14 
  
 Ökad användning av ekonomiska 
  
 styrmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 145 
  
 4.15 
  
 Stöd och vägledning till småföretagen 
  
 . . . . . 147 
  
 4.16 
  
 Gemensamma problem kräver 
  
 gemensamma lösningar . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 148 
  
 4.17 
  
 EU en ny arena för lagstiftningsarbetet 
  
 . . . . 150 
  
 4.18 
  
 Globala överenskommelser om kemikalier 
  
 allt viktigare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 151 
  
 4.19 
  
 Handels- och kemikaliepolitik ska 
  
 stödja varandra . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 155 
  
 5 Åtgärder på nationell nivå . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 159 
  
 5.1 
  
 Strategi för åtgärder på nationell nivå 
  
 . . . . . 160 
  
 SOU 1997:84 
  
 Innehåll  
 11 
  
 5.2 
  
 Regionalt nätverksskapande - ny modell 
  
 för det moderna myndighetsarbetet . . . . . . . 
  
 161 
  
 5.3 
  
 Ökat forsknings- och utredningsstöd 
  
 till myndigheterna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 
  
 5.4 
  
 Miljöövervakningen av kemikalier 
  
 förbättras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 176 
  
 5.5 
  
 Verktyg tas fram som underlättar 
  
 det marknadsdrivna miljöarbetet . . . . . . . . . 180 
  
 5.6 
  
 En modell för en hållbar kemikalie- 
  
 användning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . 187 
  
 5.7 
  
 Konsumenter och inköpare ställer krav 
  
 . . . . 189 
  
 5.8 
  
 Ökad samverkan mellan myndigheter 
  
 och industrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . 191 
  
 5.9 
  
 Försiktighetsprincipen bör få en bredare 
  
 tolkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 196 
  
 5.10 
  
 Ökad användning av generellt 
  
 angreppssätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 199 
  
 5.11 
  
 Kriterier definieras för långlivade och 
  
 bioackumulerbara ämnen . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 201 
  
 5.12 
  
 Ökad tillsyn av produktinformationen . . . . . 202 
  
 5.13 
  
 Rätten att veta - ökad medborgar- 
  
 information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 205 
  
 5.14 
  
 Kosmetiska och hygieniska produkters miljö- 
  
 effekter ska bedömas och tillsynen 
  
 utvidgas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 211 
  
 5.15 
  
 Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas 
  
 . . 213 
  
 5.16 
  
 Kartläggning av farliga ämnen i samhället 
  
 . . 216 
  
 5.17 
  
 Företagen innehållsdeklarerar varor . . . . . 
  
 . . 218 
  
 5.18 
  
 Företagen redovisar hur de når 
  
 de kemikaliepolitiska målen . . . . . . . . . . 
  
 . . 221 
  
 5.19 
  
 År 2003 görs en översyn och en utvärdering av de kemikaliepolitiska målen och 
  
 styrmedlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 223 
  
 5.20 
  
 Sverige utnyttjar aktivt möjligheterna 
  
 till nationell lagstiftning och notifierar 
  
 nationella begränsningar . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 225 
  
 5.21 
  
 Svensk policy tas fram för det 
  
 internationella kemikaliearbetet . . . . . . . . . . 
  
 227 
  
 12  
 Innehåll 
  
 SOU 1997:84 
  
 6 Åtgärder i EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 229 
  
 6.1 Strategi för svenskt agerande i EU . . . . . . . . 
  
 230 
  
 6.2 
  
 Sverige arbetar för att de svenska målen 
  
 och hörnstenarna blir vägledande i 
  
 EU:s kemikaliepolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 231 
  
 6.3 En kemikaliestrategi tas fram . . . . . . . . . . . . 
  
 233 
  
 6.4 
  
 Sverige utnyttjar möjligheterna till nationell 
  
 lagstiftning och notifierar nationella begränsningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 
  
 6.5 
  
 Sverige bör föreslå EU att ännu ej reglerade långlivade organiska miljögifter, 
  
 s.k. POP:s, förbjuds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 245 
  
 6.6 
  
 Sverige driver frågan om  
  
 EG-regler 
  med krav 
  
 på innehållsdeklarationer för varor . . . . . . . 
  
 247 
  
 6.7 
  
 Sverige arbetar aktivt för att försiktighets- 
  
 principen inklusive principen om 
  
 den omvända bevisbördan ska få 
  
 en bredare tillämpning . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 248 
  
 6.8 
  
 Sverige arbetar för att utbytesprincipen 
  
 tillämpas i EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 
  
 6.9 
  
 Sverige arbetar för att företagens 
  
 ansvar ökar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 
  
 6.10 
  
 Sverige arbetar för att EU använder ett mer generellt angreppssätt i kemikaliepolitiken . 252 
  
 6.11 
  
 Sverige arbetar för att programmen för nya och existerande ämnen utvärderas och utvecklas bl.a. med rutiner som 
  
 identifierar "Esbjergämnen" . . . . . . . . . . . . . 254 
  
 6.12 
  
 Sverige tar initiativ till att förordningen om miljöstyrning och miljörevision 
  
 utvecklas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . . . 258 
  
 6.13 Sverige arbetar för att direktivet om kosme- 
  
 tiska produkter ska innehålla miljökrav 
  
 . . . . 260 
  
 6.14 
  
 Sverige arbetar för att kraven i kristalldirektivet och andra produktdirektiv baseras på funktion 
  
 i stället för ämnesinnehåll . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 261 
  
 7 Åtgärder på internationell nivå . . . . . . . . . 
  
 . . . . . 263 
  
 7.1 Strategi för det internationella arbetet 
  
 . . . . . 263 
  
 SOU 1997:84 
  
 Innehåll  
 13 
  
 7.2 
  
 Esbjergdeklarationens mål ska styra det 
  
 globala kemikaliearbetet . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 265 
  
 7.3 
  
 Utbytesprincipen och försiktighetsprincipen 
  
 inklusive principen om den omvända bevisbördan ska accepteras globalt . . . . . . . . 266 
  
 7.4 
  
 Fler globala och regionala överenskommelser 
  
 om kemikalier behövs . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 
  
 7.5 
  
 Forum för kemikaliesäkerhet blir centrum i 
  
 det internationella kemikaliearbetet . . . . . . . 
  
 276 
  
 7.6 Stöd för särskilda aktiviteter under 
  
 Agenda 21, kapitel 19 om kemikalier . . . . . . 
  
 280 
  
 7.7 
  
 Samordningen mellan Sveriges internationella kemikaliepolitik och det 
  
 svenska miljöbiståndet förbättras . . . . . . . . . 284 
  
 7.8 
  
 Sverige stöder en ökad samordning och arbetsfördelning mellan olika internationella 
  
 och regionala organisationer . . . . . . . . . . 
  
 . . 291 
  
 7.9 
  
 Prioriteringar inom  
 OECD-arbetet . . . . . . 
  
 . . 297 
  
 8 
  
 Särskilda frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 301 
  
 8.1 
  
 Rena plastmaterial och ren plastproduktion 
  
 . 301 
  
 8.2 
  
 Hormonstörande ämnen . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 312 
  
 9 
  
 Konsekvenser av Kemikommitténs förslag . . . . 
  
 . . 329 
  
 Referenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 345 
  
 Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . 
  
 . . 349 
  
 Reservation av ledamoten Gibson (fp) 
  
 . . 349 
  
 Särskilt yttrande av ledamoten 
  
 Gibson (fp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 . . 353 
  
 Särskilt yttrande av Harris . . . . . . . . . . 
  
 . . 354 
  
 Kommittédirektiv 
  
 14  
 Innehåll 
  
 SOU 1997:84 
  
 SOU 1997:84 
  
 15 
  
 Förord av Harris 
 Utsläppen av kvicksilver, bly och kadmium har minskat radikalt sedan  
 1970-talet. 
  Innerstadsluften förbättras och lavarna återvänder till kyrkogårdarnas stenar och trädstam- mar. Förbud mot DDT och PCB för ett kvartssekel sedan gör att sillgrisslans och östersjösälars reproduktionsförmåga nu återställs. Kemisk exponering i arbetsmiljö är numera en ringa orsak till ohälsa. 
 Detta är komponenter i en del av bilden av kemikaliehante- ringen och dess effekter i Sverige. Beståndsdelar i en annan del är: Antalet kemiska substanser på marknaden ökar starkt. Produkters innehåll av kemikalier likaså. Produkters innehåll av kemikalier ökar allteftersom vi begär fler och mer sofistikerade funktioner av samma produkt. Ett hår- schampo ska inte bara tvätta håret rent, det ska också göra det glänsande, få det att "falla" rätt, hindra att topparna splittras, motverka mjäll och lukta gott. Summaeffekten är att vi människor liksom övriga organismer i ekosystemen exponeras för ett mycket stort antal ämnen från oräkneliga källor - de allra flesta i låga koncentrationer. Samtidigt ser vi dramatiska biologiska effekter hos oss själva och i vår omgivning som vi inte vet orsakerna till, men som vi misstänker är kemikalierelaterade. Lågstadieelever i våra skolor har stora och växande allergiproblem. Laxarna i Östersjön kan knappt reproducera sig då ynglen förtvinar när gulesäcken resorberas. Älgarna - främst i Älvsborgs län - blir apatiska, magrar och dör. Barrträd i Halland "gråter" när nettofotosyntesen blir kåda som rinner tjock efter grenar och stammar. 
 Har då situationen på kemikalieområdet förbättrats eller försämrats? Är hotbilden annorlunda än den var för femton år sedan? Är det arbetssätt som vi använder oss av på 
  
 16  
 Förord av Harris 
  
 SOU 1997:84 
  
 kemikalieområdet ändamålsenligt? Dessa är frågor som Kemikommittén fått att fundera på. 
 Arbetet med utredningen har som huvudspår använt expertgrupper, konsultrapporter, hearings m.m. Arbets- gången härvid redovisas i kapitel 1. Ambitionen har varit att arbeta med största möjliga öppenhet. I ett försök att skära igenom den stora och spretiga mängden information om individuella ämnen och ämnesgrupper har kommittén i sina diskussioner fört ett resonemang om några av de övergripande principfrågorna på sätt som redovisas nedan. 
 Bilden av kemikaliernas hot mot miljö och hälsa förändras från en situation där enskilda eller fåtaliga ämnen från urskiljbara källor i hög koncentration ger upphov till specifika effekter till en situation där hotbilden för hälsa och miljö av kemikalier förändras, såsom exemplen utmålar, till ett brett spektrum av substanser som var och en i låg koncentration 
 sammantaget ger upphov till ospecifika effekter och effekter som inte lätt låter sig kopplas till någon specifik exponering. 
 Till förändringen i hotbilden hör också att exponering i arbetsmiljön eller efter utsläpp till omgivningen relativt sett minskar i betydelse medan varor som exponeringsväg ökar. Varors och produkters kemiska sammansättning blir samtidigt allt mer komplex genom att multipla funktioner och avancerade materialegenskaper är goda försäljningsar- gument. 
 Arbetet som Kemikalieinspektionen och övriga myndigheter på området bedrivit har väsentligen inriktats på att risk- bedöma och reglera ämnen eller relativt snäva kemiska ämnesgrupper på basis av specifik vetenskaplig dokumenta- tion. Omfattande internationellt samarbete har etablerats med arbetsdelning utifrån en gemensam syn på vad som är ett erforderligt beslutsunderlag. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Förord av Harris  
 17 
  
 Den mest grundläggande frågan som Kemikommittén har haft att ta ställning till är om arbetet hittills från såväl myndigheter som tillverkare och distributörer lett till att riskerna för skada på miljö och hälsa idag är mindre än de var för ett decennium sedan eller om det stora antalet kemikalier, som tillkommit och snabbt marknadsförts världen över och därigenom spritts via varor och produkter förutom skorstenar och avloppsrör, gör att den samlade risken idag är större. 
 Gör man bedömningen att riskerna minskar är uppdraget i fortsättningen begränsat till att föreslå ytterligare förbät- tringar i ett redan bra system. 
 Gör man å andra sidan bedömningen att riskerna ökar, så är en följdslutsats att resurserna kraftigt måste ökas eller att ett annorlunda arbetssätt erfordras. 
 Exemplen i ingressen illustrerar att frågan om huruvida riskerna för miljö och hälsa av samhällets kemikaliehante- ring ökat eller minskat inte är lättbesvarad. En bild som dock klart framtonar är att osäkerheten ökat. Med ett annat språkbruk kan denna osäkerhet om nuvarande exponerings- mönsters effekter och observerade effekters orsaker sägas vara en kunskapsrisk. 
 Bilden är således att med nuvarande arbetssätt, där ämnen utvärderas och regleras enskilt eller i små grupper av kemiskt mycket närbesläktade substanser, går arbetet för sakta. Den takt i vilken vi betar av "gamla" ämnen är långsammare än den i vilken "nya" substanser kommer ut på marknaden och i miljön. Med mindre än att en synnerli- gen kraftig rersursökning kan åstadkommas, måste ett nytt angreppssätt tillgripas. 
 Två principiella möjligheter synes stå till buds. Den första utgår från den typ av regelverk som idag gäller för läkeme- del och till dels för bekämpningsmedel. Grunden är att all försäljning som inte har fått tillstånd av behörig myndighet 
  
 18  
 Förord av Harris 
  
 SOU 1997:84 
  
 är förbjuden och att tillstånden avser specifika användnings- områden (indikationer). Tillverkaren måste således för att få ämnet registrerat genomföra de tester som myndigheten anser sig behöva för att bedöma dess effektivitet och biverkningar. Man kan säga att systemet är designat för att förverkliga försiktighetsprincipen (sådan den intuitivt förstås, ej i Riodeklarationens ordalydelse). 
 De nackdelar som är förknippade med ett sådant system kan åskådliggöras med exempel från läkemedelsområdet. Att ta fram ett nytt originalläkemedel kostar tumregel- mässigt tio milliarder kronor och tar tio år. Det säger sig självt att läkemedelsföretagen inte riskerar  
 FoU-medel 
  av denna storleksordning utan att marknaden för preparatet bedöms stor nog för att i slutändan ge vinst. Således forskar alla de stora företagen på folksjukdomar i den rika världen. Ovanliga åkommor eller vanliga åkommor bland de med liten köpkraft blir ointressanta. 
 Generellt kan detta uttryckas som att ett system som höjer tröskeln för introduktion medför att förnyelsetakten minskas och att förnyelsen koncentreras till områden med stora kommersiella volymer. Självfallet finns en kostnad i form av välfärdsförlust för de konsumenter som inte får en medicin eller annan produkt de behövt eller önskat. Lika uppenbart är att producenter inom ett geografiskt område med system för avsiktligt kärvt portgångsföre har en nackdel i konkur- rens med producenter inom områden där produktförnyelse går lättare. 
 En ytterligare effekt som kan behöva vägas in är att ett system med kraftigt utökad test av ämnen före marknadsin- troduktion leder till ett vida större behov av djurtester eftersom alternativa testsystem inte har en mognads- och precisionsgrad som tillåter att miljö- och hälsoeffekter trovärdigt bedöms med dem som enda eller huvudsakligt testunderlag. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Förord av Harris  
 19 
  
 Det andra huvudalternativet innebär att ämnens tillåtlighet prövas utifrån generella kriterier. Dessa kan då vara egen- skapsbaserade såsom i Esbjergdeklarationen (se kapitel 1) eller omfatta stora kemiska grupper som klororganiska föreningar. Egenskapsbaserade system med kriterier såsom "persistent", "bioackumulerande", "syntetisk", "toxisk" innebär alltid en principiell diskussion om en substans utesluts då den har alla egenskaperna (om dessa förenas med ett "och") eller om det räcker med en eller några av dem (om de förenas med ett "eller"). Uppenbarligen innebär ett "och" att ganska få substanser omfattas av restriktionen medan ett "eller" resulterar i en mycket stor grupp. 
 Metoden med mycket stora kemiska ämnesgrupper har fördelen att den är lättkommunicerad. Miljöargumentet "klorfri" är av denna typ och ansluter till exemplet ovan med "klororganiska ämnen" som gruppbeteckning. Från en vetenskaplig utgångpunkt kan man allmänt säga att om en kloratom binds till kol i en organisk molekyl ökar fettlöslig- heten något medan den biologiska nedbrytbarheten minskar något. Högre fettlöslighet medför ökad benägenhet att anrikas i levande organismer. Principiellt kan således hävdas att den klorerade organiska molekylen är något mer "miljöfarlig" än den oklorerade analogen. Praktiskt kan det dock vara så att för att undvika bildning av klororganiska ämnen måste mer energi eller råvaror användas eller högre koncentrationer av andra miljöskadliga ämnen tillåtas. Yoder sistens och fettlöslighet av klororganiska ämnen i hög grad är en funktion av antalet kloratomer i molekylen och polyklorerade ämnen är mycket värre än monoklorerade. I en sådan situation finns det en punkt där ytterligare krav på klorreduktion leder till större miljöpåverkan annorstädes. "Klorfri" blir inte längre detsamma som "miljövänlig". 
 De generella kriteriernas dilemma är just att det finmaskiga nät som är effektivt genom att reducera risker för miljö och hälsa också kommer att sortera bort ämnen som egentligen inte hade behövt förbjudas (vilket rimligtvis framkommit om de prövats individuellt). I ett sådant fall går samhället 
  
 20  
 Förord av Harris 
  
 SOU 1997:84 
  
 uppenbarligen i onödan miste om den välfärdsvinst som substansens positiva egenskaper kunnat ge. När det gäller utformning av lagstiftning och regelverk är en given fråga huruvida ett visst synsätt är kompatibelt med andra länders. Genom vårt  
 EU-medlemskap 
  är ett europakompatibelt system ett måste. På kemikalieområdet finns dock erfaren- heter av hur ett generellt angreppssätt inom havsdump- ningskonventionerna kom i konflikt med USA:s ämnesspe- cifika regelsystem och fick vika. 
 En inte oviktig fråga i sammanhanget blir då om generella kriterier kan utformas på sådant sätt att de tål konfrontatio- nen mot det amerikanska rättssystemet eller om sådan tålighet inte är ett måste. 
 Beträffande huvudalternativen ett och två skall slutligen sägas att de i princip mycket väl låter sig kombineras. Ett generellt angreppssätt kan användas så att ämnen, som saknar egenskaper, vilka enskilt eller i kombination bedöms konstituera miljöfarlighet, accepteras, medan de som fastnar i detta kriterienät behandlas enligt läkemedelsprincipen - d.v.s. kan godkännas sedan ansvarig myndighet fått tillfredsställande dokumentation om det enskilda ämnets specifika egenskaper. 
 En ständigt återkommande fråga i samband med kemikalie- politik rör språkbruket. Ur vetenskaplig synpunkt är uttryck som "kvicksilverfri" eller "varor som innehåller bly skall inte användas" orimliga, då ingendera i strikt mening existerar. Det allmänna och politiska språkbruket är annorlunda. Skall en utredning "tala med bönder på bönders vis" eller "med lärde män på latin"? Svaret kan tyckas uppenbart och Kemikommittén har använt ett allmänt språkbruk och uttryckssätt i slutsatser och rekommendationer men försökt klargöra innebörden i textavsnitt. 
 Harris 
 Professor 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 21 
  
 Sammanfattning 
 Här görs en sammanfattning av huvuddragen i vårt be- tänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997: 84). 
 Mål för kemikaliepolitiken  
 (kapitel 2) 
  
 Kemikommittén formulerar en ny typ av mål jämfört med traditionella miljömål. Målen är inriktade på de ämnen som företag och konsumenter skall styra bort från och byta ut. Målen är avsedda att understödja och driva på arbetet mot en hållbar utveckling. Målen ska utgöra grunden för den politik Sverige ska driva nationellt, inom EU och internatio- nellt. 
 Målen ska nås genom: 
  
 - 
  
 Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i kombination med ett aktivt myndighetsarbete. 
  
 - 
  
 Förbättrad information som ett underlag för det mark- nadsdrivna miljöarbetet. 
  
 - 
  
 Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings- arbete. 
  
 - 
  
 Lagstiftning på gemenskapsnivå men även nationellt. 
  
 - 
  
 Globala överenskommelser. 
  
 22  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Kemikommittén föreslår följande mål: 
 År 2002 innehållsd e k larerar företagen sina varor så att konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val. 
 År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll av 
  
 - 
  
 stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm- nen 
  
 - 
  
 ämnen framställda av människan som ger allvarliga 
  
 eller k roniska effekter på hälsa eller miljö . 
 År 2012 har företagen utvecklat produktionsprocesserna så att 
  
 - 
  
 de är fria från användning av stoppämnen 
  
 - 
  
 utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . 
  
 År 2012 använder företagen metaller i sådana tillämp- nigar där 
  
 - 
  
 metallerna under användning behålls intakta, 
  
 - 
  
 metallerna efter användning samlas in för återanvänd- ning, återvinning eller säker deponering. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 23 
  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik  
 (kapitel 3) 
  
 Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplice- rad och svårbedömd än tid igare 
 I bilaga 1 redovisar vi vårt riskpanorama. Vår bedömning är att den samlade risken från kemikalier idag är mer komplicerad och svårbedömd än tidigare. Hotbilden visar ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer. Hela befolkningen exponeras för dessa ämnen och det sker i högre grad genom varor. Varorna innehåller många ämnen i låga halter, bl.a. pga. att varorna skall uppfylla en mängd funktioner samtidigt. 
 Globaliseringen innebär att varorna förflyttar sig snabbt över världen. Detta innebär bl.a. att det är svårare att veta vad varorna innehåller. Kemikalier som tillverkas och används i länder utanför OECD granskas inte på samma sätt. 
 En fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumu- lerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling 
 Ämnen framställda av människan och som upptäcks i vilda djur är en allvarlig varningssignal. Dessa ämnen är ofta organiska, långlivade och bioackumulerbara ämnen. Vi anser att en fortsatt användning av sådana ämnen inte är förenlig med en hållbar utveckling. Esbjergdeklarationen definierar ytterligare ett kriterium dvs. att ämnet dessutom ska vara giftigt för att begränsas. Vi anser att egenskapen giftig är viktig för att prioritera insatserna men inte nöd- vändig för att fatta beslut om åtgärder. Vi menar att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet ska vara förebyggande, eller om det ska ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett organiskt långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan oftast redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta orsaka effekter 
  
 24  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 eftersom det svårligen bryts ner och i regel inte går att samla in. 
 Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare 
 Kemikaliearbetet har tidigare framförallt inriktats på hälsoområdet men inriktas nu mer och mer på att förstärka miljöarbetet. 
 Genom studier i miljön kan man upptäcka potentiella hälsoeffekter av kemikalier tidigt, innan de medfört skada på människors hälsa. Miljöarbetet är också viktigt i sig bl.a. för att bevara den biologiska mångfalden. 
 Vi anser att en inriktning mot att fortsätta förstärka miljöar- betet bör ske parallellt med en motsvarande utveckling på hälsoområdet. 
 Nuvarande arbetsätt går för sakta 
 Arbetsättet att utvärdera och reglera ett ämne i taget går för långsamt och kräver mycket resurser. Det fångar inte heller risker med kombinationseffekter av flera ämnen samtidigt. Även de långsiktiga effekterna kan vara svåra att mäta med ett ämnesvis arbetssätt. 
 Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny politik 
 Målen i Esbjergdeklarationen ställer krav på omfattande förändringar av kemikalieanvändningen i de länder som undertecknat deklarationen. Länderna måste vidta omfat- tande åtgärder för att målen ska nås. Bl.a. innebär deklara- tionens mål ett generellt angreppsätt på icke önskvärda egenskaper. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 25 
  
 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken  
 (kapitel 4) 
  
 Försik tighetsprincipen ska användas 
 Åtgärder som vidtas måste i allt högre grad bygga på misstankar om effekt. Kraven på fullständig utvärdering av all tillgänglig kunskap försenar ofta nödvändiga beslut. Kemikaliepolitiken måste bygga på att man i allt högre grad agerar redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa. 
 Företagen har ansvaret 
 Företagen har enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter ansvaret för att de ämnen som används är säkra. Vi tycker att detta ansvar inte tagits fullt ut. Företagens ansvar bör utkrävas tydligare av myndigheterna vid tillsyn. Ansvaret vilar inte uteslutande på tillverkare och importörer av kemikalier. Även användare av kemikalier liksom pro- ducenter av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier har ett ansvar. 
 Lagstiftning och tillsyn 
 Det är viktigt att vi utnyttjar de redskap vi har redan idag, dvs. lagstiftning och tillsyn. Lagstiftningen lägger grunden för kemikaliepolitiken som sedan kompletteras med nya styrmedel. I och med  
 EU-medlemskapet 
  har Sveriges möjligheter att lagstifta förändrats. Vi anser att Sverige bör använda sig av de möjligheter som finns att lagstifta nationellt. 
 När det gäller tillsynen bör en utveckling ske mot en anpassad systemtillsyn, dvs. en tillsyn som är anpassad till verksamheternas art och omfattning. 
  
 26  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Generellt angreppsätt 
 Ett effektivt kemikaliearbete försvåras av mängden ämnen och bristande kunskap. Fortfarande är det vanligast att utredningar om farliga kemikalier görs ämnen för ämne. Vi bedömer att ett generellt angreppsätt som utgår från icke önskvärda egenskaper ska användas i större utsträckning. 
 Varuperspektiv 
 Under senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till fram- ställningen eller användningen av det rena ämnet eller dess produkter, utan till de varor där ämnena ingår. 
 En ökad samverkan och samordning mellan  
 kemikalie-, 
  avfalls- och utsläppsfrågor underlättar ett varuinriktat arbetssätt. 
 Ett nytt arbetsätt för mynd igheterna 
 Nya arbetssätt för kemikaliearbetet har vuxit fram genom det s.k. marknadsdrivna miljöarbetet som pågår i företagen. I detta arbete ska de centrala myndigheterna fungera som brobyggare och stimulera utbytet av farliga kemikalier. Företagens anställda och konsumenter har en viktig roll i detta arbete. Kunskap, information men också ekonomiska styrmedel blir viktiga i detta arbete. 
 Internationellt arbete 
 Det internationella arbetet blir allt viktigare eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. Möjligheterna att nå målen är avhängigt kemikaliean- vändningen i andra länder. De varor som säljs i Sverige är ofta tillverkade i andra länder, ibland i länder där kemikali- ekontrollen är betydligt lägre. Men även genom vindar, strömmar och flyttande organismer transporteras kemikalier till Sverige. Sverige ska fortsätta spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet för att finna gemensamma lösningar på en hög skyddsnivå. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 27 
  
 Åtgärder på nationell nivå  
 (kapitel 5) 
  
 På det nationella området ska kemikaliepolitiken genom- föras bl.a. genom att myndigheterna i ökad grad eftersträvar ett arbetssätt som integrerar kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrågor samt förstärker och stödjer det marknads- drivna miljöarbetet. De styrmedel som ska användas är aktivt och tydligt myndighetsarbete, kunskap och informa- tion till aktörerna samt ekonomiska styrmedel. 
 Kemikommittén föreslår: 
 Det centrala myndighetsarbetet förnyas genom nätverks- skapande arbete på regional nivå 
 Mynd ighetsorganisationen på kemikalieområdet utreds 
 Mynd igheternas forsknings- och utredningsstöd bör bli föremål för en särskild utredning. Utredningen bör ut- mynna i ett förslag till hur den framtida miljöhälsoforsk- ningen och det till myndigheterna riktade utrednings- stödet kan organiseras och finansieras 
 Ett förslag inom ramen för det svenska miljöövervak- ningsprogrammet tas fram för hur nyligen beslutade begränsningar och/ eller frivilliga åtaganden kan följas upp 
 En plan tas fram över hur Esbjergdeklarationens mål ska mätas 
 EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör ut- vecklas 
 Sverige bör aktivt driva på att OECD:s nyligen inledda arbete med miljöövervakning utvecklas vad avser kemi- kalier 
  
 28  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Regeringen bör pröva om en breddad miljöövervakning av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter 
 Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareutveckla verktyg som underlättar det marknadsdrivna kemikalie- arbetet. Exempel på sådana verktyg är 
  
 - 
  
 handböcker 
  
 - 
  
 listor över ämnen och produkter 
  
 - 
  
 databaser om utbytesmöjligheter 
  
 - 
  
 hänvisningsservice 
  
 - 
  
 utbildningsinsatser 
  
 - 
  
 kunskaps- och kompetensstöd till små företag 
  
 Branschorganisationerna ger kunskapsstöd i kemikaliefrå- gor till småföretagen 
 Kemikalieinspektionen får i uppdrag att föreslå när eko- nomiska styrmedel kan användas i det varugruppsin- rik tade arbetet 
 . 
  
 Kemikaliemodellen används av företagen i kemikalie- arbetet 
 Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ge allmänheten och näringslivets inköpare och produktutvecklare infor- mation om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor 
 Kemikalieinspektionen och Konsumentverket utvecklar gemensamt information till Grön Databas 
 Branschgrupper bildas framför allt på den regionala nivån mellan näringslivet och myndigheterna 
 Samrådsgrupper bildas mellan regeringen, myndigheter och industrin 
 Permanenta beredningstillfällen etableras mellan rege- ringen och kemiindustrin i aktuella  
 EU-frågor 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 29 
  
 Särsk ilda överläggningar bör ske mellan regeringen och grupper av företag eller branscher i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen 
 En tolkning förordas som ger försiktighetsprincipen en bredare betydelse av allmänna försiktighetsmått i miljö - sammanhang motsvarande de allmänna hänsynsreglerna i lagråd sremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet 
 Generellt angreppssätt används i större utsträckning av myndigheter och industrin 
 Kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen som i ett första steg bör bytas ut 
 Kemikalieinspektionen får i uppdrag att närmare definie- ra d e k riterier för långlivad och bioackumulerbar som bör användas i det stegvisa utbytesarbetet 
 Kommuner och länsstyrelser kontrollerar i samband med tillsynen i företag att tillräck ligt utredningsmaterial före- ligger för de kemikalier som används 
 Systemtillsyn får ökad prioritet i kommunernas och läns- styrelsernas tillsynsarbete 
 Systemtillsynen tillämpas även på kosmetiska och hygie- niska produkter 
 Företagen rapporterar årligen om användning och ut- släpp av kemikalier 
 Kemikalieinspektionen får i uppdrag att utfärda före- skrifter om vilka ämnen som ska rapporteras av före- tagen 
  
 30  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Tillverkare och importörer ser till att kosmetiska och hygieniska produkter kan bedömas utifrån risker för såväl hälso- som miljöskador 
 Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter snarast utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan 
 Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter 
 Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemi- kalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning 
 En kartläggning av inlagringen av farliga ämnen i samhället genomförs för att bedöma problemets storlek och art 
 Berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra en kartläggning av farliga ämnen i samhället 
 Ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i uppdrag att genomföra motsvarande kartläggning 
 Företagen innehållsdeklarerar sina varor senast år 2002 med avseende på kemikalieinnehåll 
 Mynd igheterna, industrin och handeln inleder ett samar- bete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade 
 Företag som tillverkar, importerar, använder eller omhän- dertar kemikalier ska planlägga och regelbundet redovi- sa hur långt de nått i arbetet för att nå de kemikaliepoli- tiska målen 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 31 
  
 År 2000 upprättas en plan för hur de kemikaliepolitiska målen ska nås. Årligen därefter gör företaget en avstäm- ning mot planen och anger hur långt det kommit i arbetet med att nå målen 
 Kemikalieinspektionen får i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter och med industrin ta fram rik tlinjer för industrins redovisning av de kemikaliepoli- tiska målen 
 Industriförbundet och branschföreningarna utvecklar rekommendationer till företagen om miljöledningssystem som baserar sig på de svenska målen. Företagen ska redovisa hur de arbetar för att uppnå målen 
 År 2003 görs en översyn och utvärdering av de kemika- liepolitiska målen och styrmedlen 
 Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till nationell kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmo- niserade områden 
 Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur stora dessa möjligheter är till nationell lagstiftning genom att praxis utveck las 
 Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationella be- gränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifie- ras 
 Nationella särregler ska vara väl motiverade ur hälso- och miljösynpunkt 
 Sverige fortsätter att spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet 
 Kemikalieinspektionen och Sida får i uppdrag att ta fram en plan för hur de globala kemikaliefrågorna integreras med bistånd spolitiken 
  
 32  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Åtgärder i EU  
 (kapitel 6) 
  
 På EU området ska Sverige arbeta för att EU:s kemikaliepo- litik utvecklas. Utgångspunkten för detta arbete ska i första hand vara Esbjergdeklarationens mål samt på längre sikt Kemikommitténs mål. Våra mål är ett förslag till hur EU:s medlemsländer ska uppnå Esbjergdeklarationen. 
 Kemikommittén föreslår: 
 Sverige arbetar långsiktigt för att EU ska ta fram lagstift- ning som innehåller en avvecklingsplan av användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan 
 Ett svensk t förankringsarbete hos andra medlemsstater och  
 EU-institutionerna 
  inled s 
 En kemikaliestrategi arbetas fram på samma sätt som för- surningsstrategin. Den ska innehålla följande: 
  
 - 
  
 En utvärdering görs av kemikaliepolitiken 
  
 - 
  
 En plan för Esbjergdeklarationens genomförande upprättas med följande åtgärder: 
  
 * 
  
 Kraven i utsläppsdirektiven om integrerad förorenings- kontroll i större och mindre anläggningar och i vatten- d irektivet skärps 
  
 * 
  
 Programmen för nya och existerande ämnen får nya rutiner som identifierar "Esbjergämnen" 
  
 * 
  
 Kriterier för långlivade, bioackumulerbara och giftiga ämnen utvecklas 
  
 * 
  
 Begränsningsdirektivet skärps i flera omgångar tills alla "Esbjergämnen" är omfattade 
  
 * Ökad miljöhänsyn och mer generella k rite r i e r v i d begränsningar 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 33 
  
 * 
  
 Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemi- kaliearbetet 
  
 - 
  
 Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa upp 
  
 vidtagna åtgärder: 
  
 * 
  
 Miljömyndigheten i Köpenhamn bör utvidga statistikunderlaget för att beskriva det aktuella tillstån- det i miljön, bedöma hotbilden och följa upp vidtagna åtgärder 
  
 * 
  
 En särsk ild p lan för att följa upp Esbjergdeklarationens mål 
  
 - 
  
 EU:s bistånd sprogram kopplas till kemikaliearbetet 
  
 - 
  
 Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikalie- kontroll för att kunna överblicka varors hela livscykel 
  
 - 
  
 En kemikaliepolicy med grundläggande principer om försiktighet, utbyte och företagens ansvar utarbetas 
  
 .  
 Policyn kan på sikt utvecklas till en ramlag 
  
 - 
  
 Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas årligen 
  
 Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till nationell kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmo- niserade områden 
 Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur stora möjligheterna till nationell lagstiftning är genom att praxis utveck las 
 Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationella be- gränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifie- ras 
  
 34  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Nationella särregler ska vara väl motiverade ur hälso- och miljösynpunkt. Sveriges kalla klimat och Östersjöns höga föroreningsgrad kan vara motiverande 
 Sverige driver frågan om ett omedelbart förbud i EU av de ännu inte begränsade ämnen som ingår i FN:s miljöp - rograms förhandlingar om den globala konventionen om långlivade organiska miljögifter. Ytterligare utvärdering av dessa ämnen i programmet för existerande ämnen behövs ej 
 Även de ytterligare sex långlivade ämnen som ingår i förhandlingarna om långväga gränsöverskridande luft- föroreningar (LRTAP) bör förbjudas i EU 
 Sverige arbetar för att regler med krav på innehålls- d e k laration för varor antas på gemenskapsnivå inom EU 
 Sverige verkar för att EU konkretiserar och tillämpar försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, och ger den ett tydligt innehåll i  
 EG-rätten 
  
 I den övergripande kemikaliepolicyn bör man definiera när och hur aktörer ska tillämpa försiktighetsprincipen 
 Sverige förklarar hur utbytesprincipen tillämpas och visar på goda exempel 
 Den övergripande kemikaliepolicyn ska innehålla krav på att alla ak törer som hanterar kemikalier ska tillämpa utbytesprincipen 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 35 
  
 Det bör vidare slås fast i den övergripande kemikaliepoli- cyn att: 
  
 - 
  
 Tillverkare och importörer av kemikalier ansvarar för att kemikalierna är tillräckligt utredda 
  
 - 
  
 Alla företag ansvarar för att deras varor är säkra för sin användning 
  
 - 
  
 Alla användare av kemikalier ansvarar för att hante- ringen inte orsakar skador 
  
 EU bör i ökad utsträckning använda ett generellt an- greppssätt vid utvärdering och begränsning av kemiska ämnen och beredningar 
 Sverige verkar för att programmen för nya respektive ex- isterande ämnen kompletteras med uppgifter om ämnena är långlivade och hormonstörande. 
 Programmet för nya ämnen bör omfatta även existerande ämnen vars användning tidigare varit liten men som d rastisk t ökat 
 Programmet för existerande ämnen bör utvärderas och effektiviseras. Det kan ske genom: 
  
 - 
  
 avgiftsbeläggning av registrerade ämnen, 
  
 - 
  
 att mer ansvar överförs till industrin och 
  
 - 
  
 genom att rutinerna i programmet förenklas för tid igare utvärderade ämnen 
  
 Reglerna i förordningen om miljöstyrning och miljörevi- sion preciseras och harmoniseras med den internationella standarden ISO 14 001 
 Sverige arbetar för att förordningen om miljöstyrning och miljörevision (EMAS) innefattar k rav på redovisning av tillämpning av försiktighets- och utbytesprinciperna 
 Förordningen bör även innefatta krav på redovisning av vilka "Esbjergämnen" företaget använder 
  
 36  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska pro- dukter (76/ 768/ EG) ock så ska innefatta miljöriskvärde- ring - inte enbart skydd för folkhälsan 
 Sverige arbetar för att kristalldirektivet, och andra produktstandardiserande direktiv utgår från funktion istället för ämnesinnehåll för att möjliggöra utbyten 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 37 
  
 Åtgärder på internationell nivå  
 (kapitel 7) 
  
 På det internationella området ska Sverige i första hand arbeta genom forum för kemikaliesäkerhet. Sverige kan också driva frågor genom att påta sig värdskapet för möten på hög nivå. Sverige skall föra ut Kemikommitténs mål internationellt för att få uppslutning kring dem. 
 Kemikommittén föreslår: 
 Sverige verkar för att Esbjergdeklarationens mål, om en eliminering av utsläpp av farliga ämnen under en generation (25 år), blir styrande för det globala kemika- liearbetet 
 Sverige verkar i olika internationella organisationer för att den globala kemikalieanvändningen bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling 
 Sverige prioriterar internationellt arbete som syftar till användnings- och utsläppsbegränsningar av långlivade, bioackumulerbara ämnen 
 Sverige verkar på längre sikt för att Esbjergdeklarationen ska omfatta alla långlivade och bioackumulerbara ämnen 
 Sverige verkar i forum för kemikaliesäkerhet och andra internationella organisationer för att utbytesprincipen accepteras som en global princip för riskbegränsning och för att försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, får en vidare tillämpning 
 Sverige verkar för att kostnadseffektivitet i Riodeklaratio- nens princip 15 tolkas i bred bemärkelse 
  
 38  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sverige driver på om företagens utredningsskyldighet, lik som även principen om att förorenaren betalar, i forum för kemikaliesäkerhet och i andra internationella organi- sationer 
 Sverige driver på arbetet med en global konvention om långlivade organiska ämnen och stöder arbetet med egen expertis 
 Den föreslagna konventionen bör innehålla kriterier för att identifiera ytterligare ämnen 
 En global ramkonvention om kemikalier, byggd på kapitel 19 i Agenda 21, med såväl bindande som frivilliga överenskommelser utvecklas på sikt 
 En sådan ramkonvention kan innehålla de principer som ska styra det globala arbetet, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen 
 En övergripande ramkonvention om kemikalier kan innehålla regler för handeln med de oönskade kemikalier som konventionen omfattar 
 Sverige stöder utbytet av information om sådan handel där den förekommer 
 Sverige prioriterar arbetet inom det internationella forumet för kemikaliesäkerhet och vidmakthåller en ledande roll inom detta 
 Tillräck liga resurser avsätts vid Kemikalieinspektionen för att fylla denna roll 
 Sverige stöder att forumet får en stabil ekonomi baserad på en bredare krets av bidragsgivare 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 39 
  
 Sverige stöder utveckling mot en sammanhållen kemika- liekontroll av svensk modell i forum för kemikaliesäker- het 
 Sverige prioriterar internationellt accepterade korta dokument för utvärdering av kemikalier. Fullständiga k riteriadokument bör av resursskäl reserveras för kemi- kalier som kan bli föremål för internationella åtgärder 
 Sverige stöder uppdateringen av den databas över utförda, pågående och planerade utvärderingar som FN:s miljöprogram och den europeiska kemiindustrins ut- redningsinstitut gemensamt ger ut 
 Sverige stöder framtagandet av en internationell överens- kommelse om harmonisering av klassificering och märkning 
 Sverige verkar för en utvidgad information om produkter och varor i internationell handel, inklusive märkning och innehållsdeklaration i berörda internationella organisa- tioner 
 Sveriges internationella kemikaliepolitik koordineras bättre med det svenska miljöbiståndet 
 Sida får i uppdrag att tillsammans med Kemikalieinspek- tionen och Naturvårdsverket lägga förslag till hur miljöbiståndet kan anpassas till en global arbetsplan för genomförande av Esbjergdeklarationen. Förslaget ska beakta hur biståndet kan stödja genomförandet av en kommande global konvention om långlivade organiska ämnen. Förslaget ska också beakta olika lösningar för att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i användandet av den svenska resursbasen 
 Sverige stöder medverkan av utvecklingsländer i det globala förhandlingsarbetet på kemikalieområdet 
  
 40  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sverige bör överväga att ge finansiellt stöd för att underlätta övergången till hälso- och miljömässigt bättre alternativ i några av Sida:s programländer 
 Sverige identifierar i biståndsarbetet länder som kan fungera som drivkrafter och initiativtagare i ett ökat regionalt samarbete på kemikalieområdet 
 Sverige prioriterar i sitt kemikaliebistånd förvaltningsstöd till uppbyggnad av en sammanhållen kemikaliekontroll. Vi ska verka för att våra samarbetsländer tar fram en nationell profil, dvs. en beskrivning av sitt kemikalie- arbete i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation m .m. 
 Sverige verkar i FN för att finansiering av industriin- vesteringar m.m. i utvecklingsländer kopplas till be- greppet hållbar utveckling och tar hänsyn till globala överenskommelser på kemikalieområdet. I detta arbete är det vik tigt att beakta rättvisefrågorna mellan rika och fattiga länder lik som inom länderna 
 Sverige bör stödja frivilligorganisationer på miljöns område i deras  
 u-landsinriktade 
  arbete 
 Sverige verkar för att forum för kemikaliesäkerhet samordnar det internationella kemikaliearbetet 
 Produktrelaterade och utsläppsrelaterade åtgärder ska ses i ett sammanhang i såväl det nationella, regionala som internationella arbetet 
 Det nord iska samarbetet används för att bereda frågor i FN, OECD och EU 
 Sverige verkar för att de mål som forum för kemikaliesä- kerhet sätter upp för det globala kemikaliearbetet är tyd liga, kommunicerbara och mätbara 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 41 
  
 Internationella aktiviteter på kemikalieområdet utvär- deras av forum för kemikaliesäkerhet med jämna mellan- rum 
 Alla aktörer inom kemikalieområdet bör delta i utvär- deringsarbetet 
 Sverige verkar för en ökad samordning och arbetsfördel- ning mellan olika internationella och regionala organisa- tioner 
 Sverige bör ta inititativ till en harmonisering av den regionala strukturen inom FN:s organisationer på hälso- och miljöområdet 
 Sverige verkar för att det regionala kemikaliearbetet utvecklas i linje med vad som sker inom forum för kemikaliesäkerhet 
 Sverige stöder det regionala arbetet inom forum för kemikaliesäkerhet och i den västeuropeiska regionen, ink lusive inom den Europeiska unionen, och verkar för en bättre samordning, bland annat vad avser biståndsin- satser i utvecklingsländer och Öst- och Centraleuropa 
 Sverige verkar för ett ökat nationellt och internationellt samarbete mellan regeringar, industri, forskning och frivilligorganisationer 
 Sverige verkar inom olika regionala organisationer för en förbättrad samordning och ökat samarbete mellan konventioner och organisationer med likartad inriktning 
 Sverige prioriterar i OECD utveck ling av metoder för testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoni- serade kriterier för klassificering och märkning 
 Sverige verkar för att OECD utvecklar metoder för testning och bedömning av komplexa blandningar 
  
 42  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sverige prioriterar riskbegränsningsfrågorna i OECD:s arbete med bekämpningsmedel 
  
 SOU 1997:84 
  
 Sammanfattning  
 43 
  
 Särskilda frågor  
 (kapitel 8) 
  
 Kommittén har enligt direktivet att behandla frågan om PVC och om hormonstörande ämnen. 
 8.1 Rena plastmaterial och ren plastproduktion 
 Kemikommittén föreslår: 
 Användningen av de tillsatser i plastmaterial som är stoppäm nen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller k roniska effekter på hälsa eller miljö ska ha avvecklats senast till år 2007 
 Ett plastmaterial ska ersättas med annat material om det innehåller stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter för hälsa eller miljö 
 För de ämnen som används ska företagen visa vilka egenskaper de har samt att de är säkra för sin använd- ning både på kort och lång sikt 
 Kemikalieinspektionen ska initiera och driva på att nya hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas 
 Kemikommitténs slutsatser: 
  
 PVC-plast 
  hör, mot bakgrund av försiktighetsprincipen och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö - och hälsoeffekter, inte hemma i ett kretsloppssam- hälle 
 Dagens  
 PVC-plast 
  ska snarast och senast till år 2007 ha ersatts med långsiktigt miljöanpassade material 
  
 44  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1997:84 
  
 Regeringen inleder snarast överläggningar med berörda parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyan vändning av  
 PVC-plast 
  
 8.2 Hormonstörande ämnen 
 Kemikalieinspektionen upprättar en lista över misstänkt hormonstörande ämnen 
 Kemikalieinspektionen tar omgående initiativ till arbete med kriterier inom EU och påbörjar arbetet med att ta fram förslag till kriterier 
 Nya ämnen inom EU ska vara undersökta med avseende på hormonstörande egenskaper 
 Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara hormon- störande avvecklas 
 Ett nationellt forskningsprogram utarbetas 
 Den svenska kemiindustrin avrapporterar löpande till Kemikalieinspektionen om sina nationella och internatio- nella åtgärder mot hormonstörande ämnen 
 Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensanalyser för användningen av läkemedel som påverkar hormon- systemen 
  
 SOU 1997:84 
  
 45 
  
 1 Utgångspunkter för arbetet 
  
 1.1 
  
 Inledning 
  
 Alla levande varelser och allt vi har omkring oss består ytterst av kemiska ämnen. När de första vårlökarna spirar ur marken, när människor tänker och när ägget befruktas är det naturliga processer, men också resultatet av kemiska processer och förändringar. 
 Människan har inte bara lärt sig utnyttja de naturliga kemiska processerna, utan har också utvecklat helt nya kemiska substanser. Användningen av kemiska ämnen har spelat en viktig roll för utvecklingen av det mänskliga samhället t.ex. inom jordbruk, hälsa, industri och infrastruk- tur. Kemiska ämnen har medverkat till att den materiella levnadsstandarden och bekvämligheten för människor har ökat betydligt. Tandkräm, tyg, mediciner, färg, verktyg etc. är varor som många vill ha och betraktar som självklara. Kemikalier byggs in i de flesta varor utan att vi reflekterar över det. 
 Vi kommer även i framtiden att vilja utnyttja kemikaliernas positiva egenskaper. I en resolution från  
 FN-konferensen 
  i Rio de Janeiro 1992 slås fast att: 
 "En omfattande kemikalieanvändning är nödvändig för att uppfylla världssamfundets sociala och ekonomiska mål och erfarenheten visar att kemikalier kan användas i stor utsträckning på ett kostnadseffektivt sätt och med en hög grad av säkerhet". 
 Vi, Kemikommittén, delar uppfattningen att en fortsatt an- vändning av kemikalier är en förutsättning inte bara för liv, 
  
 46  
 Utgångspunkter för arbetet 
  
 SOU 1997:84 
  
 utan också för ett gott liv. Men det finns också oönskade sidoeffekter. Med våra förslag vill vi styra bort från sådan användning av kemikalier som hotar en långsiktigt hållbar utveckling. 
  
 1.2 
  
 Varför fick vi uppdraget? 
  
 Halterna av miljögifter i naturen i Sverige är generellt sett höga trots att lokala utsläpp och föroreningshalter sjunkit de senaste tio åren. Sverige och övriga världen står inför att lösa många mycket allvarliga kemikalierelaterade miljöpro- blem. Sannolikt är kunskapen om problemen större än någonsin. 
 Sverige har sedan  
 70-talet 
  haft ambitionen att föra en aktiv och ambitiös kemikaliepolitik med syfte att minska de kemiska hälso- och miljöriskerna. Bland tidiga åtgärder märks införandet av miljöskyddslagen (1969:387) och lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. Även industrins eget intresse av att ligga före lagstiftningen har i vissa fall lett till minskade utsläpp. Under denna tid har åtgärderna främst varit riktade mot användning och utsläpp av enskil- da ämnen. 
 I mitten av  
 80-talet 
  tillsatte regeringen Kemikommissionen vars förslag bland annat ledde till att lagen (1985:426) om kemiska produkter infördes samt att Kemikalieinspektionen inrättades. Kemikalieinspektionens och andra myndigheters arbete har inneburit att Sverige fått bättre kunskap om kemikalier. Forskarna har skaffat sig väsentligt ökad kunskap i dag än tidigare om hur kemikalier påverkar miljön, vilka risker de är förknippade med och hur man skyddar sig. 
  
 1990-talet 
  präglas av  
 EU-inträdet 
  och globaliseringen. Det upptäcks nya hot, nya ämnen och nya spridningsvägar. Årtiondet karaktäriseras också av ökad miljömedvetenhet hos konsumenter och användare vilket påverkat producen- 
  
 SOU 1997:84 
  
 Utgångspunkter för arbetet  
 47 
  
 terna mot större ansvarstagande. Mot bakgrund av detta har regeringen givit Kemikommittén i uppdrag att ge förslag till hur den svenska kemikaliepolitiken skall utformas na- tionellt, inom EU och internationellt. 
  
 1.3 
  
 Kemikommitténs arbetsplan 
  
 Arbetsplanen (bild 1.1) beskriver hur vi strukturerat arbetet i huvudmål och delmål. 
 Bilden finns endast i den tryckta versionen 
 Bild 1.1: Kemikommitténs arbetsplan visar en uppdelning i huvudmål och delmål med Esbjergdeklarationens mål som utgångspunkt. 
  
 48  
 Utgångspunkter för arbetet 
  
 SOU 1997:84 
  
 Vi startade vårt arbete med att formulera en vision "År 2007 är de kemiska ämnen som sätts ut på marknaden i varor, material eller kemiska produkter, förenliga med ett krets- loppsperspektiv." 
 Vi valde en  
 10-årsperiod 
  därför att vi bedömer att det är den tid som normalt används i produktutvecklingssamman- hang. En längre tidsperiod ger inte samma tydliga signal till att en förändring behöver påbörjas genast och genererar därigenom mindre drivkraft. 
 Vi har tolkat direktivet som att vår uppgift är att formulera en kemikaliepolitik på tre arenor - den nationella arenan, EU arenan och den globala arenan. Vi skapade därför tre huvudmål. Huvudmål 1 var att föreslå effektiva styrmedel och nationella mål så att de kemiska ämnen som används är förenliga med ett kretsloppsperspektiv. Huvudmål 2 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik att drivas i EU. Huvudmål 3 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik internationellt och prioritera det internationella arbetet. I kommitténs direktiv framhölls särskilt att vi skulle arbeta öppet och därför formulerades ett fjärde huvudmål - att arbeta öppet. Utifrån huvudmålen skapades därefter ett antal delmål. (Se bild 1.1.) 
 Som utgångspunkt för arbetet ska vi enligt direktiven ha Esbjergdeklarationen och Riksdagens övergripande mål för miljöpolitiken. 
 1.4 Utgångspunkt har varit Esbjergdeklara- tionen och riksdagens mål 
 Esbjergdeklarationen 
 Esbjergdeklarationen undertecknades i Esbjerg i juni 1995 då miljöministrarna runt Nordsjön och EU:s miljöansvarige möttes för att genomföra den fjärde internationella Nordsjö- 
  
 SOU 1997:84 
  
 Utgångspunkter för arbetet  
 49 
  
 konferensen. Deklarationen omfattar åtta särskilda områden, bl.a. skydd av ekosystem och skydd mot förorening av farliga ämnen. 
 Minstrarna är eniga om att målet med deklarationen är att tillförsäkra Nordsjön ett uthålligt, sunt och friskt ekosystem. Den vägledande principen för att nå detta mål är försiktig- hetsprincipen. 
 Detta kräver att utsläpp och förluster av farliga ämnen till Nordsjön kontinuerligt reduceras. Målet är att utsläpp och förluster av farliga ämnen till Nordsjön skall ha upphört inom en generation (25 år). 
 Det slutliga målet är att koncentrationerna i miljön ska vara nära bakgrundsnivån för naturligt förekommande ämnen och nära nollnivå för av människan framställda farliga ämnen. 
 Esbjergdeklarationens mål har även antagits av Östersjölän- dernas miljöministrar som mål för Östersjön. Detta gjordes vid Visbykonferensen år 1996. Till hösten år 1997 kommer EU:s miljöministrar att enligt planerna underteckna Oslo- Paris konventionen som även den baseras på Esbjerg- deklarationens mål. 
 Farliga ämnena definieras i deklarationen som ämnen eller grupper av ämnen som är 
  
 - 
  
 toxiska (giftiga), 
  
 - 
  
 persistenta (långlivade) och 
  
 - 
  
 bioackumulerbara (lagras i levande organismer). 
  
 I begreppet toxiska inbegrips kroniska effekter som är Lopez, mutagena (framkallar ärftliga förändringar) och teratogena (framkallar missbildningar) samt effekter som är ogynnsamma för hormonsystemets funktion. 
  
 50  
 Utgångspunkter för arbetet 
  
 SOU 1997:84 
  
 Riksdagens mål 
 Förutom Esbjergdeklarationen har vi som utgångspunkt också haft Riksdagens övergripande mål för miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. 338). 
 Det övergripande målet med miljöpolitiken är att 
  
 - 
  
 skydda människors hälsa, 
  
 - 
  
 bevara den biologiska mångfalden, 
  
 -hushålla 
  med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt 
  
 - 
  
 skydda natur- och kulturlandskap. 
  
 1.5 
  
 Arbetets uppläggning 
  
 Vi utnyttjade många experters kunskap 
 Ett viktigt inslag i arbetet har varit kontakter med forskare, näringsliv och myndigheter. Förutom expertgruppen har vi haft ytterligare kontakter med näringsliv och forskare för att löpande förankra våra mål och förslag. 
 Vår expertgrupp (se förteckning i anslutning till förordet) har träffats vid tre tillfällen och därefter har experterna fått vårt utkast till betänkande tillsänt för synpunkter ytterligare ett antal gånger. På grund av det omfattande antalet experter har dessa inte kunnat beredas tillfälle att avge särskilda yttranden i betänkandet. 
 Kemikommittén har genomfört en enkät till en bred grupp organisationer och myndigheter för att belysa frågor rörande, styrmedel, samarbete mellan staten och näringsli- vet, positiva och negativa erfarenheter av den förda kemika- liepolitiken och hur kan man minska användningen av farliga kemikalier. Enkäten har gått ut till ett  
 20-tal 
  organi- sationer och myndigheter. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Utgångspunkter för arbetet  
 51 
  
 Vi har också genomfört en mindre enkät till länstyrelsernas miljödirektörer. 
 Vi har dessutom använt särskilda expertgrupper för vissa frågor. De har belyst olika ämnesområden utifrån sin expertkunskap och i vissa fall kommit med åtgärdsförslag. Varje ledamot i kommittén, utom kommittéordföranden, har varit ordförande för en sådan särskild expertgrupp. 
 Kommitténs fyra särskilda grupper 
 Internationell referensgrupp 
 Vi har haft en internationell referensgrupp för att förankra och få synpunkter på våra förslag och åtgärder. Referens- gruppen har också tillfört nya infallsvinklar och erfaren- heter. 
 Referensgruppens diskussioner har fokuserats på internatio- nella prioriteringar inklusive prioriteringar inom EU, mål och styrmedel, samt samarbetet mellan olika aktörer i det marknadsdrivna arbetet. Referensgruppens synpunkter har tagits om hand i det löpande arbetet med betänkandet. 
 Referensgruppen har mötts två gånger. Det andra mötet, i mars 1997, hade formen av ett remissmöte med kommittén och dess experter samt särskilt inbjudna representanter för myndigheter och organisationer och näringsliv. 
 Ordförande i den internationella referensgruppen har varit kommittéledamoten Jensen. 
 Särskild expertgrupp för  
 EU-frågor 
  
 Gruppen har haft till uppgift att ta fram underlag till strategi för en svensk kemikaliepolitik i EU. Gruppen har haft ett flertal möten varav ett möte med en av deltagarna i den internationella referensgruppen, Jones. 
  
 52  
 Utgångspunkter för arbetet 
  
 SOU 1997:84 
  
 Gruppen genomförde i december ett seminarium med rubriken "Kan kemikaliepolitiken inom gemenskapen utvecklas om inte medlemsstaterna tillåts pröva egna vägar?". 
 Ordförande i  
 EU-gruppen 
  har varit kommittéledamoten Gibson. 
 Särskild expertgrupp för riskpanoramat 
 Ett konsultföretag har haft i uppgift att göra ett riskpanora- ma över kemikalier till kommittén. Den särskilda expert- gruppen har haft till uppgift att leda detta arbete. Uppgiften för konsulten var att ta fram ett underlag som redovisar 
  
 - 
  
 om och på vilket sätt riskerna med kemikalier har för- ändrats sedan Kemikommissionens betänkande 1984, 
  
 - 
  
 vilka farliga ämnen som finns, 
  
 - 
  
 var de finns och 
  
 - 
  
 hur de når naturen. 
  
 Expertgruppen genomförde i januari ett seminarium där riskpanoramat presenterades. Riskpanoramat återfinns i bilaga 1. 
 Ordförande i  
 Riskpanorama-gruppen 
  har varit kommittéle- damoten Cooper. 
 Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen 
 Gruppen har haft till uppgift att ta fram ett underlag som redovisar vad man vet, vad man inte vet och vad man tror sig veta om hormonstörande ämnen. Gruppen genomförde ett seminarium i januari 1997 med forskare och experter. 
 Ordförande i Hormongruppen har varit kommittéledamo- ten Walters. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Utgångspunkter för arbetet  
 53 
  
 Vi anlitade konsulter 
 Kemikommittén har anlitat konsulter på följande områden: 
  
 1) 
  
 Hur riskpanoramat förändrats 
  
 2) 
  
 Resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete 
  
 3) 
  
 Den nya spelplanen 
  
 4) 
  
 Försiktighetsprincipen 
  
 5) 
  
 EU:s kemikaliepolitik och om EU:s medlemsstaters nationella möjligheter till kemikalielagstiftning 
  
 6) 
  
 Målformulering 
  
 1.6 
  
 Betänkandets uppläggning 
  
 Struktur 
 Kemikommittén har ett betänkande och två separata bilagedelar, bilaga 1 och bilaga  
 2-12. 
  Betänkandet består av sex huvudkapitel, nämligen mål (kapitel 2), motiv (kapitel 3) och hörnstenar (kapitel 4) samt åtgärder på de tre arenorna - nationellt, EU och globalt (kapitel 5, 6 och 7). Därtill kommer ett kapitel med särskilda frågor (kapitel 8) som vi enligt direktivet ska beakta. Slutligen redovisar vi konsekvenserna (kapitel 9) av våra förslag. Betänkandet är inriktat på att så tydligt som möjligt redovisa förslagen. Varje kapitel har en första sida med en sammanfattning av förslagen. Ett kort avsnitt om den strategi som, baserad på mål och hörnstenar i kemikaliepolitiken, bör tillämpas på de olika arenorna inleder kapitlen 5, 6 och 7. Texten i kapitlen är i huvudsak strukturerad efter förslagen. De beskrivande texterna återfinns i bilagedelarna. (Se bild 1.2.) 
  
 54  
 Utgångspunkter för arbetet 
  
 SOU 1997:84 
  
 Bilden finns endast i den tryckta versionen 
 Bild 1.2: Betänkandets struk tur. 
 Mål och hörnstenar utgör grund för kommitténs åtgärdsför- slag och sammanfattar den nya kemikaliepolitiken. 
  
 1.7 
  
 Särskilda överväganden 
  
 Vi har i vårt arbete koncentrerat oss på ett antal viktiga frågeställningar som vi i olika grad av konkretisering återkommer till i betänkandet. Det är framförallt följande överväganden: 
 Frivillighet / lagstiftning 
 Möjligheterna att lagstifta nationellt har förändrats i och med EU medlemskapet. För att behålla den höga am- bitionen i svensk kemikaliepolitik kan vi allt tydligare se ett komplement till lagstiftning växa fram. Det är detta som vi kallar för det marknadsdrivna miljöarbetet. Vi anser att detta frivilliga arbete inte ensamt kan klara de kemikaliepo- litiska målen utan måste åtföljas av lagstiftning framförallt på EU nivå. För att samtidigt flytta fram positionerna i EU:s kemikaliepolitik krävs att Sverige löpande driver fram ett antal begränsningar och förbud genom att lagstifta 
  
 SOU 1997:84 
  
 Utgångspunkter för arbetet  
 55 
  
 nationellt om dessa. Möjligheten att driva på EU:s kemika- liepolitik genom att bl.a. skapa praxis på området bedömer vi som goda. 
 Agera när vi vet / agera när vi misstänker 
 Vi har lyft fram försiktighetsprincipens betydelse. Vi anser att riskerna med kemikalier i dag är svårbedömda och långsiktiga och att de skadeeffekter vi ser i samhället ofta inte säkert kan knytas till specifika orsaker. Det är grunden till att vi anser att man i allt högre grad måste agera redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa. 
 Nationellt / internationellt 
 Kemikalier och kemikalieanvändning är gränsöverskridan- de. Den ökande globaliseringen gör att handeln med varor som innehåller kemikalier sker i allt snabbare takt. Kunska- pen om de kemikalier som används är inte tillräcklig. Detta innebär att det internationella arbetet blir allt viktigare. Det är framförallt i EU som lagstiftningsarbetet kommer att ske framöver vilket också innebär att mycket kraft måste läggas ner på att driva  
 EU-arbetet 
  framåt. Men även det globala kemikaliearbetets betydelse ökar alltmer. 
 Traditionellt myndighetsarbete / nya arbetsätt för myndig- heterna 
 Det marknadsdrivna miljöarbetet kräver att myndigheterna får en delvis ny roll. Som brobyggare och nätverksskapare kan myndigheterna styra det marknadsdrivna arbetet i rätt riktning. Detta nya arbetsätt kräver att myndigheterna tillåter sig att vara mer tydliga mot marknaden när det gäller att välja kemikalier. Detta är en ny roll och ett komplement till det traditionella myndighetsarbetet. 
  
 56  
 Utgångspunkter för arbetet 
  
 SOU 1997:84 
  
 1.8 
  
 Avgränsningar 
  
 Vi har avgränsat vårt arbete så att aspekter på följande problem inte behandlas: 
 Varor som redan finns i samhället 
 Vi behandlar t.ex. inte 
  
 - 
  
 befintliga deponier 
  
 - 
  
 PCB i fogmassor i befintliga hus 
  
 - 
  
 begagnade varor. 
  
 Naturresurshushållning 
 Vi behandlar t.ex. inte 
  
 - 
  
 hot mot den biologiska mångfalden vid utvinning av en viss råvara, 
  
 - 
  
 hot mot att en viss råvara tar slut, t.ex. vatten, naturgrus, och olja. 
  
 Konsekvenser av fysisk påverkan vid brytning och ut- vinning 
 Vi behandlar t.ex. inte 
  
 - 
  
 att metaller lakas ut till mark och vattendrag vid gruv- brytning, 
  
 - 
  
 att gruvarbetare skadas av ras vid gruvbrytning, 
  
 - 
  
 att grundvattnet inte renas tillräckligt p.g.a. täktverksam- het i grusåsar 
  
 - 
  
 ekologiska konsekvenser vid skogsavverkning, t.ex. erosion och utarmning av den biologiska mångfalden. 
  
 Medicinsk användning av läkemedel och användning av livsmedel för avsett ändamål 
 Vi behandlar inte de effekter läkemedel och livsmedel har om de används för avsett ändamål. Däremot innefattas problem vid framtagning av läkemedel och livsmedel, och problem vid spridning till miljön t.ex. när hormonstörande 
  
 SOU 1997:84 
  
 Utgångspunkter för arbetet  
 57 
  
 ämnen sprids till miljön i samband med  
 p-pilleranvändning 
  och när kadmium sprids till åkermark och spannmål via handelsgödsel. 
 Vi behandlar t.ex. inte 
  
 - 
  
 kvicksilverhaltig gädda och nitrithaltig spenat 
  
 - 
  
 tjocktarmscancer p.g.a. för fiberfattig kost, 
  
 - 
  
 drogmissbruk, 
  
 - 
  
 medicinska biverkningar. 
  
 Ämnen som uppkommer vid förbränning 
 Våra mål är svåra att uppfylla vid förbränning t.ex. i förbränningsmotorer eller energianläggningar. Vid vanliga förbränningsprocesser bildas ett stort antal ämnen varav en del är stoppämnen eller ämnen som kan orsaka allvarliga eller kroniska effekter. Detta är ett stort och allvarligt problem som emellertid måste hanteras separat med ut- gångspunkt från den enskilda varan och dess specifika tillämpning. Vi vill inte att målen får konsekvensen att man inte får förbränna efter år 2007. Vid förbränning gäller givetvis kraven i lagstiftningen att utsläpp av skadliga ämnen ska minimeras genom olika försiktighetsmått t.ex. val av bränsle och bästa möjliga teknik. Vår strategi är således att minimera de farliga ämnen som bildas vid förbränning. Varorna som sådana t.ex. bensin eller etanol, ska dock uppfylla kraven i målen. Vidare ska produkter som framställs genom förbränning t.ex. sot, omfattas av målen. 
 Övriga problemområden som inte behandlas eftersom de k räver separat hantering 
  
 - 
  
 klimatfrågor 
  
 - 
  
 genförändringar av växter och djur inkl. genterapi, 
  
 - 
  
 strålskydd t.ex. vid kärnkraftverkshaverier, 
  
 - 
  
 sabotage och stridsmedel. 
  
 SOU 1997:84 
  
 59 
  
 2 Mål för kemikaliepolitiken 
 Kemikommitténföreslårföljandemålförkemikaliepolitiken: 
 År 2002 innehållsd e k larerar företagen sina varor så att konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val. 
 År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll av 
  
 - 
  
 stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm- nen 
  
 - 
  
 ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . 
  
 År 2012 har företagen utvecklat produktionsprocesserna så att 
  
 - 
  
 de är fria från användning av stoppämnen 
  
 - 
  
 utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . 
  
 År 2012 använder företagen metaller i sådana tillämp- ningar där 
  
 - 
  
 metallerna under användning behålls intakta, 
  
 - 
  
 metallerna efter användning samlas in för återanvänd- ning, återvinning eller säker deponering. 
  
 2.1 
  
 Inledning 
  
 Målen som föreslås är avsedda att understödja och driva på arbetet mot en hållbar utveckling (se bilaga 7). Målen ska 
  
 60  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 utgöra grunden för den politik Sverige ska driva nationellt, inom EU och internationellt. Den förändring som måste ske för att målen ska nås kräver teknikutveckling och den kan gå långsammare men också snabbare än vår tidsangivelse. Den marknadsdrivna förändringen kan i sjäva verket gå mycket snabbt om det finns efterfrågan. Vi bedömer att möjligheten är stor att få till stånd en frivillig förändring av kemikalieanvändningen genom denna tydlighet. 
 Vi vill med våra förslag till målformuleringar på ett klart sätt förmedla den politiska viljan på kemikalieområdet. Det handlar alltså inte om villkorslös avveckling, utan om att ge tydliga besked till yrkesmässiga användare och konsumen- ter om vilka krav de ska ställa på leverantörerna vid sina varuinköp eller vilken inriktning produktutvecklare ska ha i sitt utvecklingsarbete. 
 Arbetet med målen ska ske parallellt med det arbete som redan bedrivs inom ramen för befintlig lagstiftning. Företag och myndigheter ska bryta ned målen i delmål samt göra upp planer för hur målen ska nås. Dessa planer och delmål ska innehålla prioriteringar som t.ex. väger in ett ämnes förmåga att orsaka störning. Vid åtgärder som leder till utbyte av ett ämne, en process eller en metod ska använda- ren förvissa sig om att även utbytet är miljömässigt bättre och säkert för sin användning. 
 De avgränsningar vi gjort för målen och övriga förslag, återfinns i kapitel 1. 
  
 2.2 
  
 Målen ska skapa drivkraft 
  
 Målen är deletapper för att uppnå Esbjergdeklarationen 
 Målförslagen ska ses som deletapper för Sveriges och Europas uppnående av Esbjergdeklarationen. Deletapperna för att nå Esbjergdeklarationens mål innebär 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 61 
  
 - 
  
 år 2002 information om varornas innehåll 
  
 - 
  
 år 2007 varorna är fria från stoppämnen och ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö 
  
 - 
  
 år 2012 produktionsprocesserna är fria från stoppämnen 
  
 och utsläppen från produktionsprocesserna är fria från ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter 
  
 - 
  
 år 2012 reducerade utsläpp av metaller. Esbjergdeklarationens övergripande mål innebär 
  
 - 
  
 år 2020 utsläppen av farliga ämnen har upphört 
  
 - 
  
 år 2020 utsläppen av naturliga ämnen har reducerats. 
  
 Det slutliga målet är enligt Esbjergdeklarationen, att halterna av farliga ämnen ska vara nära nollnivå och att halterna av naturliga ämnen ska vara nära de naturligt förekommande. Under perioden fram till 2020 återstår bl.a. att eliminera eller reducera utsläpp från varor som redan idag finns lagrade i samhället samt utsläpp från avfall på deponier. Dessa utsläpp omfattas inte av våra mål (se avsnitt 5.16). På grund av den långa livslängden hos många ämnen är det inte möjligt att förutsäga när halterna av farliga ämnen och naturliga ämnen är nära noll respektive nära de naturliga halterna. 
 I de fall strängare mål eller regler redan finns för något av de ämnesområden som målförslagen omfattar, ska de strängare målen eller reglerna gälla. 
 Klart framtidsperspektiv leder till långsiktiga beslut 
 Det är viktigt att det politiska ledarskapet inbegriper förmedling av visioner och bilder om hur samhället ska se ut. Vi menar att ett oklart framtidsperpektiv kan leda till kortsiktiga beslut. Mot denna bakgrund har målen formule- rats. Målförslagen är sålunda framåtsyftande och ska skapa drivkraft i valet mellan varor och ämnen samt i kravställan- 
  
 62  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 det på varor. 
 Dagens miljömål är ofta formulerade med utgångspunkt från vad som är möjligt att åstadkomma idag. Därefter har uppfyllandeårtalet förskjutits ett antal år framåt i tiden. 
 Målen måste i allt högre grad rikta sig till aktörena. För att förmå aktörerna att agera måste målen vara tydliga och operativa, och samtidigt positiva och innehålla en större del utmaning än tidigare måltyper gjort. Detta innebär att målen också måste tolkas med  
 sunt förnuft  
 och att det inte är ytterligheterna som kommitten vill åt, utan snarare en bred förändring i rätt riktning där aktörena spelar en aktiv roll. 
 Vår utvärdering av kemikaliearbetet under de senaste tio åren (se bilaga 2) påtalar problem med målen inom kemika- lieområdet. Målen har liknande innehåll men olika formule- ringar, innehåller odefinierade begrepp och går ibland inte att följa upp. Utredningen konstaterar att ju mer preciserade målen är, desto större har förutsättningarna varit för uppföljning och uppnående. Och omvänt, att ju mer allmänt formulerade och övergripande målen är desto svårare har de varit att följa upp och uppnå. 
 Våra målförslag uppfyller kraven på att vara utvecklings- främjande, tydliga, tidsbestämda, adresserade och möjliga att utvärdera. 
 Målen riktar sig till företag, myndigheter, konsumenter och organisationer 
 Målen riktar sig i första hand till svenska företag. De är också ett förslag till hur EU ska uppnå de övergripande målen i Esbjergdeklarationen. 
 Målen är formulerade så att de ska vara marknadsdrivande. De visar tydligt vad vi vill åstadkomma i kemikaliearbetetet 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 63 
  
 på medellång sikt för att minska riskerna med kemiska ämnen. 
 Företag ska, när de upphandlar varor av andra företag eller av sina underleverantörer, ställa krav enligt målen. Före- tagens utvecklingsavdelningar ska använda målen som hjälp i val av material och insatsämnen i utvecklingsarbetet. Företag som tillverkar kemikalier ska använda målen som styrande i utvecklingsarbetet. 
 Konsumenterna ska använda målen som ledning till hur de ska ställa miljömässigt riktiga krav samt hur de ska välja vara, metod eller kvalitet. Konsument- och miljöorganisatio- ner samt media kan ge stöd i val- och kravställandesituatio- nen genom att, med målen som grund, göra t.ex. jämförel- ser, kartläggningar och kritiska granskningar. 
 Handeln ska vid inköp ställa krav på sina leverantörer att de ska leverera varor som uppfyller målen. 
 Målen ska styra myndigheterna och särskilt det nya nätverksskapande arbetssättet som föreslås i avsnitt 5.2. Målen ska också vara långsiktigt styrande för myndig- heternas internationella arbete. 
 Myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndig- heterna, och företagen bör bryta ned målen till egna verksamhetsmål. Konsumentverket har en särställning som företrädare för konsumenterna. Konsumentverket bör därför inom ramen för sitt ansvarsområde bryta ned målen till åtgärdsmål som är användbara för konsumenten (se avsnitt 5.7). 
 Målen riktar sig i första hand till den svenska marknaden men bör även kunna gälla för EU när Esbjergdeklarationens mål antagits. Den svenska marknaden ska alltså ställa samma krav på de varor som importeras, som på svenska varor. Vi inser emellertid att svårigheterna att nå målen är större när det gäller importerade varor. 
  
 64  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 När det gäller målet att produktionsprocesserna ska vara fria från stoppämnen gäller detta framför allt nationella företag och så småningom alla företag inom EU. 
 Företagen får, genom ett framsynt kemikaliearbete, ett försprång i utvecklingen i förhållande till utländska företag. Försprånget kan skapa nya produkter, konkurrensfördelar och därmed ökade marknadsandelar. Utvecklingsarbetet kan ske på frivillig väg med hjälp av konsumenternas krav, innan alla företag inom EU blir bundna av Esbjergdeklara- tionens krav genom de regleringar som borde bli en följd av deklarationens antagande. 
 Långsiktiga mål 
 De mål som vi föreslår är ambitiösa. Vi har därför valt att ha en lång omställningstid. Långsiktigheten är en avgörande faktor för företagen och vi bedömer att 10 respektive 15 år är en rimlig tid för målen som rör begränsningar eller avveckling av ämnen. Vi bedömer att mål med längre omställningstid än  
 10-15 
  år inte kommer att skapa den drivkraft som krävs i ett frivilligt arbete. Målet om in- nehållsdeklaration bedömer vi att företagen kan uppnå på betydligt kortare tid. Tiden fram till år 2002 behövs för att hitta praktiska och eventuellt gemensamma former för informationsöverlämnandet. 
 Hur ska målen uppnås 
 Målen ska nås genom: 
  
 - 
  
 Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i kom bination med ett aktivt myndighetsarbete. 
  
 - 
  
 Förbättrad information som ett underlag för det mark- nadsdrivna miljöarbetet. 
  
 - 
  
 Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings- arbete. 
  
 - 
  
 Lagstiftning på gemenskapsnivå men även nationellt. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 65 
  
 - Globala överenskommelser. 
 Vi menar att väl formulerade mål som uppfylls i samarbete mellan konsumenter, företag och myndigheter är en av de arbetsmetoder Sverige ska använda. En av de viktiga uppgifter som myndigheterna har är att bryta ned målen i verksamhetsmål. Detta bör även ske i t.ex. företag, kommu- ner och organisationer som sannolikt kommer att finna olika lösningar och möjligheter för att nå målen. 
 Ett omfattande marknadsdrivet miljöarbete bedrivs redan idag med konsumenternas krav som drivkraft. Konsumenter och inköpare ställer krav på försäljarna, försäljarna driver på leverantörern, som fordrar av producenten osv. Arbetet får ytterligare näring av aktivt deltagande från konsument- och miljöorganisationer samt media. Detta  
 "katten-på-råttan- 
  arbete" ska underlättas genom innehållsdeklaration av alla varor samt genom förbättrad information från företagen om vilka utsläpp varorna orsakar i produktionsprocessen samt under och efter användning. I ett efterfrågestyrt system stärker kunskap om varornas innehåll och miljöpåverkan, konkurrensen hos näringslivet. 
 Vi vill också betona de viktiga beslut företagen fattar när de drar upp riktlinjerna för sitt planerade utvecklingsarbete. Som grund för de besluten ska företagen bl.a. ha de lång- siktiga kemikaliepolitiska målen samt vetskap om konsu- menternas förbättrade möjligheter att ställa miljömässigt riktiga krav. 
 Traditionellt har lagstiftningsarbetet varit det vanligaste styrmedlet i den svenska miljö- och kemikaliepolitiken. Lag- stiftningsarbetet ska i fortsättningen företrädesvis ske på gemenskapsnivå. Men då det är möjligt och nödvändigt, ska Sverige också använda nationell lagstiftning. Andra styrme- del och arbetsmetoder kommer sannolikt att få större betydelse än tidigare i det nationella kemikaliearbetet. Vi föreslår att Sverige ska verka för att målen ska formuleras till lagstiftning på gemenskapsnivå. Även arbetet med 
  
 66  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 internationella överenskommelser ska, med viss tidsförskjut- ning, leda fram till målen. 
 Nytt vägval kräver mod att gå före 
 Våra målförslag innebär en ny kemikaliepolitik som är mer ambitiös både i förhållande till nuvarande politik och delvis i förhållande till Esbjergdeklarationen. Målformuleringarna är av en ny typ jämfört med tidigare miljömål. Det generella angreppssättet som vi tillämpar som metod för att fasa ut eller begränsa grupper av särskilt miljöfarliga ämnen, är nytt. Det generella angreppssättet innebär att ämnen som inte bevisats vara farliga ändå kan komma att omfattas av begränsningar eller avveckling. Den nya kemikaliepolitiken kräver ett förändrat arbetssätt av både företag och myndig- heter. 
 Det kommer att ta tid att få genomslag för målen utanför Sverige. Ett första steg är att få Esbjergdeklarationens mål som styrande i EU:s internationella arbete. Våra mål ska vara vad Sverige vill uppnå på sikt. Vi bedömer att lång- siktiga mål i myndigheternas internationella arbete och i  
 EU-arbetet 
  är väsentliga för att nå framgång. 
 Hur förhåller sig kommitténs mål till Esbjergdeklaratio- nens mål 
 Våra mål är både mer och mindre omfattande i jämförelse med Esbjergdeklarationens mål. 
 Våra mål är mindre omfattande då vi endast inriktar målen mot nya varor. Utsläpp från varor som redan är inbyggda i samhället och från befintliga deponier avses inte utan bör åtgärdas separat (se avsnitt 5.16). 
 Våra mål är mer omfattande då Esbjergdeklarationen menar att alla tre egenskaperna långlivad, bioackumulerbar och giftig ska vara uppfyllda samtidigt. Kemikommittén har 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 67 
  
 bedömt att två av egenskaperna, långlivad och bioackumu- lerbar kombinerat, räcker för beslut om begränsning eller avveckling (se avsnitt 2.3). 
 Våra mål är mer omfattande då vi har bedömt att ämnen som inte är långlivade och bioackumulerbara, men som har egenskapen giftig, ska begränsas eller avvecklas (se avsnitt 2.4). Med giftig avser vi ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplant- ningsstörande. Ämnen med dessa egenskaper ska inte användas i varor eller släppas ut från produktionsprocesser- na. 
 Våra mål är mer omfattande då vi avser att  
 användningen  
 ska upphöra. Esbjergdeklarationen talar om att  
 utsläppen  
 ska reduceras till noll. Vi anser att all användning förr eller senare leder till utsläpp eller förluster, det gäller även system som brukar betecknas som helt slutna. Vi har därför gjort bedömningen att användningen måste avvecklas om utsläppen och förlusterna ska kunna upphöra. 
 Våra mål för metaller (se avsnitt 2.7) är mindre omfattande än Esbjergdeklarationens mål för naturliga ämnen. Det är mindre omfattande därför att utsläppen bara begränsas och inte upphör, och därför att målen avser att begränsa utsläpp endast från nyvaruanvändning och nytt avfall. Utsläpp från utvinning och tillverkning omfattas inte. Våra mål omfattar heller inte utsläpp av övriga naturliga ämnen. Om Sverige och EU ska nå Esbjergdeklarationens slutliga mål om koncentrationer nära bakgrundsnivån, är det därför nödvän- digt att begränsa ytterligare tillförsel av metaller och andra naturliga ämnen. 
 I avsnitt 5.19 föreslår vi en översyn av de kemikaliepolitiska målen år 2003. Översikten syftar bl.a. till att klargöra vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas för att uppnå målen i Esbjergdeklarationen. 
  
 68  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Tidigare mål för varor och produktion saknas 
 Vi har inte funnit några generella mål för varor och produk- tion som liknar våra målförslag. Däremot behandlar regeringens proposition En god livsmiljö 1990/91:90 varor. Där förutsågs att varor relativt sett kommer att få större betydelse och att varornas hälso- och miljöpåverkan ska begränsas i alla led. Den dåvarande regeringen ansåg att tillverkarens ansvar för produkterna ska gälla under hela deras livstid. 
 Propositionen behandlar även utsläppen från industriproces- serna. Man ansåg att utsläppen vid sekelskiftet ska ha nått ned till ofarliga nivåer och att vi vid sekelskiftet ska ha kommit till rätta med de problem som en gång var upp- rinnelsen till den moderna miljödebatten och miljöskydds- arbetet. 
 Målen 
 2.3 År 2002 innehållsdeklarerar företagen varorna 
 Kemikommittén föreslår: 
 År 2002 innehållsd e k larerar företagen sina varor så att konsumenterna kan göra medvetna val. In- formation från myndigheterna gör att fler och fler faktisk t gör dessa val. 
 Bakgrund 
 Vi gör bedömningen att kraven från konsumenter och inköpare kommer att utgöra en av de viktigaste drivkrafter- na i kemikaliearbetet framöver. Tillgång till information är 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 69 
  
 ett avgörande verktyg i detta arbete. Generellt sett gäller förutsättningen att alla aktörer på en marknad måste ha tillgång till information, så att de kan fatta rationella beslut, för att en marknaden ska fungera effektivt. Denna förut- sättning gäller inte minst det marknadsdrivna utbytet av varor innehållande skadliga kemiska ämnen. 
 Utredningens riskpanorama har pekat på att mängden kemiska ämnen i varor ökat de senaste åren till följd av teknikutvecklingen för att ge varorna olika egenskaper exempelvis hållbarhet, mjukhet och flamskydd. Detta innebär att det i många varor, precis som i kemiska pro- dukter, finns ett stort antal kemiska ämnen. Kravet på information om kemikalieinnehåll är dock inte alls lika omfattande för varor som för kemiska produkter. 
 För att fullt ut kunna utnyttja den viktiga drivkraft i miljö- och kemikaliearbetet som konsumenternas krav utgör, är det viktigt att informationen om kemikalieinnehåll utvecklas även för varor. För att konsumenter själva ska kunna jämföra varor och tillämpa utbytesprincipen är det viktigt att det går att ta reda på vad varorna innehåller. Sannolikt är det framför allt de yrkesmässiga konsumenternas val som kommer att ge effekt. Privata konsumenter kan fortfarande vara betjänta av miljömärkning t.ex. Svanen och Bra Miljöval. Vi anser att en utveckling av innehållsdeklaratio- ner för varor är ett viktigt komplement till miljömärkning och en förutsättning för ett effektivt marknadsdrivet miljöarbete. 
 Vi föreslår därför att målet ska vara att företagen år 2002 innehållsdeklarerar alla varor som säljs. Deklaration om innehåll ska finnas för både varor som tillverkas i Sverige och för varor som importeras. (Se avsnitt 5.17.) 
  
 70  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Tillämpning 
 För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på konsu- mentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade. Sverige ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration. 
 Tidigare arbete 
 För livsmedel har det sedan länge funnits krav på informa- tion om innehållet. Enligt 16 § märkningskungörelsen för livsmedel ska det finnas förteckning av ingredienserna i livsmedlet. Likaså finns krav på innehållsdeklaration för kosmetiska och hygieniska produkter (LVFS 1996:7, 11 §). För andra varor har detta inte utvecklats i någon större omfattning. Ett exempel är dock en rekommendation som Sveriges färgfabrikanters förening har tagit fram till sina medlemmar om att de ska ange innehållet i färger som säljs. 
 I Kretsloppsdelegationens Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) ingår innehållsdeklara- tion som en viktigt del i producentansvaret. Delegationen har för avsikt att utveckla detta ytterligare under 1997. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 71 
  
 2.4 Användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan avvecklas 
 Kemikommittén föreslår: 
 År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll av 
  
 - 
  
 stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen 
  
 - 
  
 ämnen framställda av människan som ger allvarli- ga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . 
  
 År 2012 har företagen utvecklat produktionspro- cesserna så att 
  
 - 
  
 de är fria från användning av stoppämnen 
  
 - 
  
 utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . 
  
 Bakgrund 
 Med stoppämnen avser vi 
  
 - 
  
 organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan 
  
 - 
  
 kvicksilver, kadmium och bly. 
  
 Detta avsnitt handlar om de förstnämnda. 
 Vår bedömning är att det inte går att tillverka eller använda kemikalier utan att de läcker ut i miljön någon gång. Hur mycket som läcker ut beror på hur vi använder kemikalier- na. Vissa kemikalier sprids medvetet t.ex. bekämpningsme- del. I andra fall eftersträvas total inneslutning t.ex. i kärn- kraftverk. Emellertid visar erfarenheten att man aldrig helt kan undvika läckage, inte ens i system som definieras som helt slutna. Därför anser vi att användningen av vissa ämnen med särskilt allvarliga egenskaper ska upphöra. 
  
 72  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Miljöns förmåga att bryta ner ett ämne till en ofarlig slutprodukt är en viktig egenskap för att bestämma hur miljövänlig en kemikalie är. Ett långlivat ämne bryts ned mycket långsamt i naturen. De flesta kemikalier trans- porteras efter utsläppet iväg från källan via luft och vatten. Det innebär att långlivade ämnen kan fördelas över stora geografiska områden. När samhället blir varse de miljöp- roblem som är förknippade med ämnet tar det oftast lång tid att lösa problemet eftersom vi inte kan fånga in det som släppts ut. Långlivade ämnen kan alltså orsaka problem som är storskaliga både i tid och rum. Vi har därför funnit att lång livslängd är en särskilt allvarlig egenskap som föranleder stor uppmärksamhet. 
 För att ett ämne ska orsaka direkta effekter i en organism måste det kunna tas upp av organismen, vara biotillgäng- ligt. Vissa ämnen har sådana egenskaper att de inte bara kommer in, utan också lagras i organismerna (bioackumule- ras), så att koncentrationerna i organismerna överstiger de i omgivningen. Några långlivade ämnen kan dessutom anrikas genom en näringskedja så att högre halter återfinns ju högre upp i kedjan organismen befinner sig. Dessa ämnen kan utgöra ett speciellt hot mot de arter som finns högst upp i näringskedjorna t.ex. havsörn, säl och människa. Det är svårt att förutse exakt vilka ämnen som kommer att bete sig på detta sätt, men hög tendens till bioackumulering ökar sannolikheten för inlagring i organismer och närings- kedjor. Kombinationen lång livslängd och bioackumulerbar ger således anledning att höja varningsflaggan. Vi anser att konsekvenserna av dessa två egenskaper är så allvarliga att dessa ämnen inte ska användas alls. 
 I takt med industrialiseringen har industrin lärt sig fram- ställa ämnen som vanligtvis inte finns i naturen. I regel vet forskarna mycket lite om hur dessa ämnen och föreningar påverkar levande organismer. Det finns heller inga enkla metoder för att bestämma en kemikalies livslängd i miljön utan man är idag oftast hänvisad till tester som bara kan ge svar på frågan om ämnet är lättnedbrytbart eller inte. Bättre 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 73 
  
 metoder behöver utvecklas i syfte att få ett bra mått på hur långlivat ett ämnen är. Emellertid visar erfarenheten att används långlivade bioackumulerbara ämnen, så kan det förr eller senare byggas upp koncentrationer som är stora nog för att skada organismer. Vi måste därför undvika användning av sådana ämnen i så stor utsträckning som möjligt. 
 Vi tycker att det räcker med att ett ämne har egenskaperna långlivad och bioackumulerbar, för att ämnet ska avvecklas. Egenskapen giftig är viktig för att prioritera insatser. Esbjergdeklarationen utgår från att ämnen ska vara lång- livade, bioackumulerbara  
 och  
 giftiga (toxiska) för att be- gränsas eller avvecklas. Vi menar att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet med långlivade ämnen ska vara förebyggande, eller om det ska ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan ofta redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta att orsaka effekter eftersom det svårligen bryts ned och i regel inte går att samla in. 
 Väljer man att fasa ut bara de ämnen som forskarna redan vet är giftiga, då kommer man alltid för sent. Vi tycker att man istället ska arbeta förebyggande och fasa ut ämnen med egenskaper som vi erfarenhetsmässigt vet kan komma att orsaka långsiktiga skadeeffekter. 
 Ett exempel som beskriver problemet med långlivade ämnen är användningen av PCB (polyklorerade bifenyler). När dessa kemikalier introducerades kände man inte till några negativa miljöeffekter av de ingående ämnena. Under  
 1960-talet 
  blev man medveten om att en del av dem var mycket långlivade och bioackumulerades. Användningen av dessa kemikalier förbjöds i större delen av världen under  
 1970-talet. 
  Forskarna har sedan dess lärt sig att Wagner har ett antal kroniska effekter och fortfarande uppmäts  
 PCB-halter 
  i vår miljö som man tror kan förorsaka allvarliga skador på 
  
 74  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 bl.a. människor. Mycket kostsamma saneringsoperationer av Wagner har genomförts i begränsade områden nära tidigare källor. Är ämnet dessutom använt i långlivade varor t.ex. byggnadsmaterial, kan det vara svårt att stoppa fortsatt utsläpp av ämnet i fråga. En sådan källa för Wagner är de fogmassor som användes för att täta husfasader. Dessa diskuterar man nu att, till stora kostnader, ersätta. 
 Vi föreslår därför att målet ska vara att användningen av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan ska avvecklas. 
 Tillämpning 
 Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan och ämnen som ger upphov till sådana ämnen. Detta innebär att varan inte heller i avfallsle- det får ge upphov till bildning av sådana ämnen. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även produktionsprocessena ska vara fria från organiska lång- livade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan. Det innebär att ämnena inte får tillsättas produktionsprocessen. Dessa ämnen kan emellertid tillfälligt uppstå i produktionsprocessen som ett mellansteg. 
 I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla. 
 Definitioner och kriterier 
 Med  
 organiska ämnen  
 avses ämnen som innehåller kol och väte. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 75 
  
 Med  
 framställda av människan  
 avses ämnen som tillverkas eller uppkommer i industriella processer och ämnen som bildas i eller i samband med avfall eller utsläpp. Dessa ämnen kan också vara naturligt förekommande. 
 För långlivade ämnen saknas idag ändamålsenliga testsys- tem, sådana bör utvecklas (se avsnitt 5.11). Tills vidare avser vi med  
 långlivad  
 att begränsa ämnen som inte bryts ned (mer än 20%) i internationellt standardiserade och accepte- rade tester på lättnedbrytbarhet ("Ready Biodegradability Tests") eller i internationellt standardiserade och accepterade tester på potentiell nedbrytbarhet ("Inherent Biodegradabili- ty Tests"). 
 Med  
 bioackumulerbara  
 avses normalt i vetenskapliga sam- manhang ämnen med en biokoncentrationsfaktor (BCF) på 100 och däröver, samt en fördelningskoefficient mellan  
 n-oktanol 
  och vatten (Kow) på 1000 (logKow>3). Här avser vi, som ett första steg, att begränsa ämnen som i internatio- nellt standardiserade och accepterade tester ger en biokon- centrationsfaktor (BCF) för fisk på över 10 000, eller som har en en fördelningskoefficient mellan  
 n-oktanol 
  och vatten (Kow) på mer än 100 000 (logKow>5). 
 Vi har valt att inte redovisa definitioner och kriterier in i minsta detalj (t.ex. molekylstorlekens betydelse för att ämnet alls ska kunna passa cellmembran). Vi menar att detta arbete ska ske på internationell nivå och i samarbete med experter. Vi föreslår därför i kapitel 5.11 att Kemikaliein- spektionen ges i uppdrag att 
  
 - 
  
 allt eftersom teknikutveckligen fortskrider höja kriterie - gränserna för bioackumulerbara ämnen med syftet att så småningom närma sig de kriterier som används för denna egenskap i vetenskapliga sammanhang, 
  
 - 
  
 närmare precisera vilka tester som avses och hur resulta- ten ska uttolkas för kriterierna gällande långlivade och bioackumulerbara ämnen. 
  
 76  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Tidigare mål 
 Lång livslängd för ett ämne är ett kriterium för potentiell miljöfarlighet som har diskuterats länge, t.ex. togs det upp 1983 av Naturresurs- och Miljökommittén. Kommittén slog fast (SOU 1983:56, s. 361) att spridning av föroreningar som har okänd livslängd eller ger långvariga ekologiska stör- ningar bör avvecklas. 
 Proposition 1992/93:180 (Om riktlinjer för en kretsloppsan- passad samhällsutveckling) tog också upp frågan. Där står: 
 "Jag anser att den enda acceptabla halten av långlivade ämnen i miljön är noll. Detta mål bör inte gälla endast för utsläpp i konventionell mening, dvs. utsläpp av föroreningar med avloppsvatten och rökgaser från fabriker o dyl. Målet innebär även att användningen av sådana ämnen måste upphöra eftersom all material- hantering oundvikligen medför att det hanterade materia- let förr eller senare hamnar i avfallet eller sprids direkt i miljön." 
 Likaså har Kretsloppsdelegationen i sin Larsen för krets- loppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) ett mål som på lång sikt berör långlivade ämnen. Det lyder: 
 "Långlivade naturfrämmande kemiska föreningar an- vänds inte. De som har avvecklats är omhändertagna och destruerade." Målet ska uppfyllas på lång sikt  
 (25-50 
  år). 
 Exempel på av riksdagen antaget mål om långlivade (stabila) ämnen: 
 Utsläppen av stabila organiska ämnen skall begränsas så att de till sekelskiftet nått en sådan nivå att miljön inte tar skada. Åtgärder för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen från skogsindustrin prioriteras. 
 Stabila organiska och miljöskadliga ämnen skall på sikt inte få förekomma i miljön. 
 (Prop. 1990/91:90, sid. 41, JoU 30, rskr 338) 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 77 
  
 Vårt målförslag är utvidgat, jämfört med ovanstående proposition 1990/91:90 (En god livsmiljö), så till vida att kommittén anser att  
 användningen  
 av långlivade och bioackumulerbara ämnen enligt vissa kriterier ska av- vecklas, inte bara att  
 utsläppen  
 ska begränsas. Vidare är vårt målförslag begränsat med avseende på att ämnena ska vara både långlivade och bioackumulerbara, inte bara långlivade. En annan begränsning är att vi avser av människan framställda organiska ämnen, medan miljöpro- positionen endast talar om organiska ämnen. 
 2.5 Utsläpp av ämnen framställda av männi- skan med allvarliga eller kroniska effekter av- vecklas 
 Kemikommittén föreslår: 
 År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll av 
  
 - 
  
 stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stopp  
  
 -ämnen 
  
 - 
  
 ämnen framställda av människan som ger allvar- liga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö. 
  
 År 2012 har företagen utvecklat produktionspro- cesserna så att 
  
 - 
  
 de är fria från användning av stoppämnen 
  
 - 
  
 utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö. 
  
 78  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Bakgrund 
 Med ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö avser vi här cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen  
 . 
  
 Människor och andra levande organismer kan ofta inte undvika exponering för kemiska ämnen. Ämnen sprids hela tiden vid användning av varor och i samband med att varor produceras och blir till avfall. Myndigheter och näringsliv bedriver, delvis med hjälp av lagstiftningen, ett aktivt arbete för att minska riskerna med farliga ämnen t.ex. akutgiftiga ämnen. Detta arbete ska naturligtvis fortsätta. 
 Risk är en kombination av hur farligt ett ämne är, dvs. dess inneboende egenskaper, och hur stor exponering individen är utsatt för. Ett mycket giftigt ämne kan sålunda vara farligt vid mycket låg dos, medan andra mindre giftiga ämnen kan bli farliga vid hög exponering. Vi tycker att egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande inklusive fortplantningsstörande, var för sig, är så allvarliga att ämnen med dessa egenskaper inte ska få orsaka ofrivillig exponering. Ett av skälen är att även en enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada. Ett annat är att man inte kan förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt. 
 Vi föreslår därför att målet ska vara att cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen, inte ska få finnas i varor eller i utsläpp från produktionsprocesser. 
 Tillämpning 
 Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstör- ande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. Varan 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 79 
  
 ska också vara fri från ämnen som ger upphov till dessa ämnen. Detta innebär att varan inte heller i avfallsledet får ge upphov till bildning och utsläpp av dessa ämnen. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även utsläppen från produktionsprocesserna ska vara fria från cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. 
 Eftersom ovanstående ämnen får förekomma i väl slutna processer, måste också vissa typer av varor få innehålla dessa ämnen.  
 Därför accepterar vi kemiska ämnen eller be- redningar med dessa egenskaper som avses att användas yrkesmässigt i processer.  
 En förutsättning är förstås att gällande lagstiftning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts på vanligt sätt i samförstånd med berörd myndighet. 
 Skälet till att vi anser att cancerframkallande, arvsmassepå- verkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantnings- störande ämnen kan få finnas i produktionsprocessen är att de bryts ned snabbare i miljön än långlivade och bioacku- mulerbara ämnen. Effekterna blir därför inte lika omfattan- de i tid och rum som de kan vara för långlivade och bioackumulerbara ämnen. De lokala effekterna, t.ex. i arbetsmiljön, av ovanstående giftiga ämnen kan emellertid vara så allvarliga att vi anser att kraftig begränsning är befogad. 
 I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla. 
 Företag och myndigheter som arbetar med ovanstående ämnen bör göra upp en plan för begränsningsarbetet (se avsnitt 5.18). Exempel på prioriteringar kan vara 
  
 - 
  
 ämnen med välkänt farliga effekter t.ex. giftiga, lång- livade och biockumulerbara 
  
 - 
  
 ämnen som är lätta att avveckla eller begränsa 
  
 - 
  
 ämnen med dåligt kända effekter 
  
 - 
  
 ämnen som förekommer i bred användning 
  
 80  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 - 
  
 ämnen som människor eller miljö lätt exponeras för 
  
 - 
  
 ämnen som avges från varan under användning 
  
 - 
  
 ämnen som finns upptagna på Kemikalieinspektionens listor för cancerframkallande, mutagena (arvsmassepåver- kande) och reproduktionstoxiska ämnen (listorna finns i Kemikalieinspektionens Regelbok, 1997). 
  
 Definitioner och kriterier 
  
 För egenskaperna  
 cancerframkallande, arvsmassepåverkan- de och fortplantningsstörande  
 tycker vi att de internationellt vedertagna definitioner och kriterier ska användas som finns upptagna i Kemikalieinspektionens författnings- samling, KIFS 1996:5, ska gälla. Testmetoder finns beskrivna i bilaga 5 till direktiv 67/548/EEG. 
  
 För  
 hormonstörande  
 ämnen finns ingen vedertagen defini- tion och inga kriterier. Vi föreslår därför att Kemikaliein- spektionen omgående utvecklar förslag till definition och kriterier för dessa (se avsnitt 8.2). 
 Jämförelse med Esbjergdeklarationen 
 I begreppet giftig (toxisk) inbegriper Esbjergdeklarationen ämnen som är cancerframkallande (cancerogena), arvsmas- sepåverkande (mutagena), missbildningsframkallande (teratogena), effekter som är ogynnsamma för hormonsyste- mets funktion samt andra allvarliga kroniska effekter. 
 I vår målformulering inbegrips missbildningsframkallande i begreppet fortplantningsstörande. Däremot omfattar vårt mål inte "andra allvarliga kroniska effekter" som Esbjerg- deklarationen gör. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 81 
  
 Tidigare mål 
 Vi har inte funnit några tidigare av riksdagen antagna mål som direkt avser att begränsa eller avveckla cancerframkal- lande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. Däremot finns det generella hälso- och miljömål (nedan), och mål som refere- rar till en speciell grupp av ämnen eller speciella pro- blemområden t.ex. bekämpningsmedel, klorerade organiska lösningsmedel eller luftföroreningar. 
 Flödena och användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier bör minska. De flöden som ändock innehåller skadliga kemikalier bör i möjligaste mån slutas. Använd- ningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. 
 (Prop. 1992/93:180, sid. 46, JoU 14, rskr 344) 
 Utsläppen från industrins processer skall minska till sådana nivåer att miljön ej tar skada och att hälsan inte påverkas. En sådan miljö bör vara möjlig att uppnå till sekelskiftet. 
 (Prop. 1990/91:90, sid. 212, JoU 30, rskr 338) 
 Även Kretsloppsdelegationen har i sin Larsen för krets- loppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som på lång sikt berör hälsa och miljö. 
  
 82  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 2.6 Användningen av kvicksilver, kadmium och bly avvecklas 
 Kemikommittén föreslår: 
 År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll av 
  
 - 
  
 stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen 
  
 - 
  
 ämnen framställda av människan som ger allvarli- ga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . 
  
 År 2012 har företagen utvecklat produktionspro- cesserna så att 
  
 - 
  
 de är fria från användning av stoppämnen 
  
 - 
  
 utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . 
  
 Bakgrund 
 Med stoppämnen avser vi 
  
 - 
  
 organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan 
  
 - 
  
 kvicksilver, kadmium och bly. 
  
 Detta avsnitt handlar om de sistnämnda. 
 De tre metallerna kvicksilver, kadmium och bly har gemen- samt att de kan lagras i levande organismer och att de är starkt giftiga även vid låga halter. I miljön ansamlas kvicksilver, kadmium och bly i näringskedjorna vilket kan leda till höga halter hos t.ex. människor, rovfiskar och rovfåglar. Eftersom metaller är grundämnen kan de aldrig brytas ned. När tungmetallerna en gång spridits kommer de därför under mycket lång tid att finnas kvar. Det innebär att metallerna, i likhet med de långlivade organiska ämnena, 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 83 
  
 kan ansamlas i människans närmiljö och att människor, djur och växter kan utsättas för dessa ämnen lång tid framöver. 
 Mycket stora mängder kvicksilver, kadmium och bly har lagrats i samhället under de senaste femtio åren  
 (1940-1990). 
  Därför finns det risk för att spridningen till miljön kommer att fortsätta lång tid framåt. Kvicksilver, kadmium och bly sprids till miljön när råvaran utvinns samt när varor procuceras, används, återanvänds och slutligen omhän- dertas. I många fall kommer tungmetallerna från luftut- släpp. Därefter sprids metallerna i atmosfären, över nations- gränserna, och deponeras långt från sina källor. 
 Det storregionala nedfallet av kvicksilver, kadmium och bly har varit markant förhöjt över Sverige under lång tid. Detta har radikalt förändrat halterna i naturen. Eftersom den största mängden av luftnedfallet lagras i marken finns i hela Skandinavien och Mellaneuropa en uppenbar risk att detta har påverkat den mikrobiologiska aktiviteten i marken. De förhöjda halterna av kvicksilver, kadmium och bly i mar- kens översta skikt innebär också en risk för högre upptag och störningar hos däggdjur och fåglar. Eftersom dessa metaller inte behövs för den biologiska funktionen, innebär ökat upptag en risk för giftverkan på organismerna. 
 De förhöjda halterna av metaller i marken medför en ökad transport från marken till sjöar och vattendrag. Det innebär att miljöproblem uppstår även där. Under  
 1900-talet 
  har t.ex. kvicksilverhalterna i fisk från sjöar i södra Sverige ökat 5 gånger, jämfört med de nivåer som rådde för hundra år sedan. Detta innebär en risk för t.ex. människor och fåglar som äter fisk. Som en konsekvens av detta har Livsmedels- verket gett ut kostrekommendationer. 
 Vi föreslår därför att användningen av kvicksilver, kad- mium och bly ska avvecklas. 
  
 84  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Kvicksilver 
 Kvicksilver är starkt giftigt för djur och människor. Exempel på effekter som kan uppkomma hos människor är påverkan på reproduktionen, nervsystemet, immunsystemet och njurarna. Speciellt foster och små barn är känsliga. 
 När kvicksilver spridits till miljön avgår en del via luften från t.ex. mark och vatten. Dess rörlighet leder till en mer omfattande global spridning än för många andra metaller. En annan del omvandlas i miljön till metylkvicksilver, som ansamlas i fisk. Från  
 1960-talet 
  har de svenska kvicksilver- utsläppen minskat kraftigt. Trots det har alla naturmiljöer i Sverige idag förhöjda kvicksilverhalter. Halterna ökar fortfarande i skogsmark. Kvicksilverhalten i fisk ökar fortfarande på vissa platser och i stora delar av Sverige är kvicksilverhalterna i marken så höga att effekt kan miss- tänkas på mikroorganismer. 
 De halter som kan finnas i vissa fiskarter innebär att befolk- ningen måste begränsa intaget av, eller helt avstå från, sådan fisk. Särskilt utsatta är foster vars mödrar äter fisk med höga kvicksilverhalter. Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124, Miljö för en hållbar hälsoutveckling) konstaterar att detta är allvarligt eftersom det inte har kunnat fastställas vid vilken exponeringsnivå foster inte skadas. För dessa kan alltså säkerhetsmariginalen vara mycket liten eller obefintlig. Fortsatta ansträngningar måste göras för att ytterligare reducera exponeringen för kvicksilver. 
 Kadmium 
 Kadmium är starkt giftigt för djur och människor. Halv- eringstiden i en människas njurar är ca 20 år vilket innebär att metallen finns kvar i kroppen under mycket lång tid. Halterna i njurarna ökar under så gott som hela livet. Exponeringen sker huvudsakligen genom kosten och genom 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 85 
  
 rökning. Exempel på effekter som kan uppkomma på människor är skador på njurar och skelett. 
 Kadmium är en restprodukt vid zinkbrytning. Det innebär att även om kadmiumanvändningen upphör helt så kommer kadmium även fortsättningsvis att behöva tas omhand för säker förvaring. Kadmium finns naturligt bl.a. i fosfatgödsel och sprids t.ex. via luftföroreningar. Kadmium ansamlas i marken och tas lätt upp av växter. Det leder till att djur och människor som äter av markens grödor exponeras för kadmium via kosten. Nuvarande intag ligger nära det man vet kan ge skador på människor. Nya studier indikerar att känsligheten i befolkningen är större än vad man tidigare trott. Trots att utsläppen av kadmium har minskat, ökar halterna i åkermark med i genomsnitt 0,2% per år. Även i Östersjöfisk (strömmingslever) ökar halterna med så mycket som  
 5-8% 
  per år. Mycket tyder på att även befolkningens exponeringen fortsätter att öka. 
 Problemet med kadmium försvåras av tilltagande markför- surning. Stora mängder kadmium kan lagras i jorden för att sedan lösas ut och tas upp av växterna om marken för- suras. En ökad urlakning av kadmium innebär också ökad risk för organismer i sjöar och vattendrag. 
 Bly 
 Bly är starkt giftigt för djur och människor. Liksom för kvicksilver är framför allt foster och småbarn känsliga. Samverkanseffekter kan befaras för bly, kvicksilver och PCB. Det betyder att skattade risknivåer för bly kanske inte gäller om man samtidigt exponeras för kvicksilver eller PCB. Exempel på skadeeffekter av bly hos människor är påverkan på blodbildningen och effekter på centrala nervsystemet. Viktigaste exponeringskällan för bly är genom födan och ibland dricksvattnet. 
  
 86  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Bly är inte lika rörligt i miljön som kvicksilver och kad- mium. Emellertid har bly fått en enorm global spridning t.ex. via bensinförbränning. Avskaffandet av blytillsats i bensin har dock medfört minskande utsläpp till miljön. Bly är dock fortfarande en mycket vanlig metall i varor och infrastruktur. Enligt undersökningar kan det föreligga storskaliga effekter av bly i markekosystemet i södra Sveriges skogsmarker. För små barn är säkerhetsmariginalen liten mellan de blodblyhalter där de första symptomen på skada börjar uppträda, och de som uppmäts. 
 Tillämpning 
 Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av kvicksilver, kadmium och bly. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även produktionspro- cessena ska vara fria från dessa metaller. Det innebär att kvicksilver, kadmium och bly inte får tillsättas produktions- processen. 
 Ett av de användningsområden där bly kan vara svårt att ersätta till år 2007, är bly i blyackumulatorer. Likaså anser vi att bly i strålskydd kan vara motiverat att använda. Det är då desto viktigare att målet för övriga metaller (avsnitt 2.7) tillämpas för bly inom dessa användningsområden. Det vill säga metallen ska så långt möjligt behållas intakt under användning och inte tillåtas korrodera eller slitas. Efter användning ska metallen samlas in för säkert omhän- dertagande. En förutsättning är förstås att gällande lagstift- ning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts på vanligt sätt i samförstånd med berörd myndighet. 
 I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 87 
  
 Tidigare mål 
 De svenska mål som finns för kvicksilver, kadmium och bly är redan idag inriktade på avveckling eller kraftig reduk- tion. Exempel på av riksdagen redan antagna mål är: 
 Tillförseln av tungmetaller till mark och vatten får inte överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa procenttal. Dessa procenttal kan variera för olika metaller och för olika geografiska områden beroende på miljöns känslighet. För tillförseln till hav ligger, enligt Natur- vårdsverket, den förhöjning som normalt kan tillåtas i intervallet  
 50-200%. 
  
 (Prop. 1990/91, sid. 244, JoU 30, rskr 338) 
 Användningen av kvicksilver bör på sikt avvecklas. (Prop. 1990/91:90 sid. 245, JoU 30, rskr 338) 
 Användning av kvicksilveroxidbatterier avvecklas så snart som möjligt och senast till år 2000 i första hand genom information och överenskommelser med bran- schen. 
 (Prop. 1990/91:90, sid. 245, JoU 30, rskr 338) 
 Effektivare insamling av varor och produkter innehållan- de kvicksilver bör komma till stånd genom ett särskilt åt- gärdsprogram. 
 (Prop. 1993/94:110, sid. 14, JoU 16, rskr 210) 
 Diffus spridning av kvicksilver hör inte hemma i ett kretsloppssamhälle. Användningen av amalgam inom tandvården bör avvecklas senast till år 1997. Övrig kvicksilveranvändning bör avvecklas till år 2000. 
 (Prop. 1993/94:163, sid. 49, JoU 23, rskr 273) 
 För att begränsa skadorna på Sveriges miljö av kvicksil- ver bör inte bar vidtas åtgärder internationellt och nationellt som minskar nyanvändning. Också kvicksilver som finns utspritt i samhället i varor och produkter bör samlas in effektivt och tas om hand säkert. 
 (Prop. 1993/94:110, sid. 12, JoU 16, rskr 210) 
  
 88  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Kvicksilverhaltiga restprodukter och avfall bör behandlas på ett sätt som gör det möjligt att förvara kvicksilver i lämplig form och långtidssäkert. Kvicksilver bör inte återvinnas. 
 (Prop. 1993/94:110, sid. 17, JoU 16, rskr 210) 
 Användningen av kadmium måste minskas kraftigt. (Prop. 1990/91:90 sid. 252, JoU 30, rskr 338) 
 Användningen av bly bör på sikt avvecklas. Avveck- lingen sker i huvudsak genom frivilliga åtgärder. 
 (Prop. 1990/91:90 sid. 249, JoU 30, rskr 338) 
 Våra målförslag skiljer sig från de flesta målen genom att tydligt ange att användningen av kvicksilver, kadmium och bly ska avvecklas. Våra mål är vidare utvärderbara, tidsbe- stämda och försedda med uppfyllelseansvar. 
 Även Kretsloppsdelegationen har i sin Larsen för krets- loppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör kvicksilver, kadmium och bly. 
  
 2.7 
  
 Utsläpp av metaller reduceras 
  
 Kemikommittén föreslår: 
 År 2012 använder företagen metaller i sådana tillämpningar där 
  
 - 
  
 metallerna under användning behålls intakta, 
  
 - 
  
 metallerna efter användning samlas in för återan- vändning, återvinning eller säker deponering. 
  
 Bakgrund 
 Metaller är grundämnen som aldrig kan försvinna eller brytas ned. Metallerna finns naturligt i berggrunden men 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 89 
  
 sprids i förhållandevis små mängder till miljön för levande organismer (biosfären) via t.ex. erosion och vittring. Där bildar de en s.k. naturlig bakgrundshalt. Vissa metaller som är vanliga i samhället, är också vanliga i naturen. Till exempel hör järn och aluminium till de fyra vanligaste grundämnena i jordskorpan. 
 Organismerna på jorden har under årmiljonerna anpassats till de metallhalter som funnits i omgivningen. Många metaller är till och med livsnödvändiga (essentiella) för organismerna och har viktiga funktioner i de biologiska (levande) processerna. Livsnödvändiga metaller i för låg koncentration är sålunda skadligt, likväl som metaller i för hög koncentration kan vara giftiga. De metaller som är vanliga i naturen är ofta mindre giftiga än de mer sällsynta. 
 Människans utnyttjande av jordens metallresurser har lett till att mycket stora metallmängder omfördelats i miljön på mycket kort tid (tiden från industrialiseringen fram till idag). Detta har lett till förhöjda metallhalter både lokalt, regionalt och globalt. För den levande organismen kan en haltökning röra sig från livsnödvändig och välgörande, till giftig. Ofta belastas mark och sjöar av flera olika metaller samtidigt. I allmänhet anses att den ekologiska stressen ökar och eventuella effekter förstärks då flera metaller sam- verkar. 
 Ett annat exempel på samverkanseffekt är kopplingen mellan metall- och försurningseffekter. Sur miljö medför att utlakningen av vissa metaller från mark ökar, framför allt aluminium, kobolt, järn, mangan, nickel, kadmium och zink. Bortsett från skador i vattenmiljön medför den ökande utlakningen att essentiella ämnen av vital betydelse för tillväxt och ekologisk balans minskar. 
 Metaller, och många andra ämnen, sprids när varor produ- ceras, används och blir till avfall. De svenska industriutsläp- pen har under de senaste årtiondena minskat radikalt. En effekt av detta är att det numera inte alltid är industriut- släppen som dominerar föroreningsbilden. Istället har de 
  
 90  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 diffusa utsläpp som sker från varor under användning och varor som tagits ur bruk, blivit allt viktigare. Särskilt i avfallsledet finns betydande mängder metaller lagrade i deponier. 
 Årligen tillförs stora mängder potentiellt skadliga metaller samhället t.ex. krom, koppar, zink, nickel och bly. Metaller som tidigare varit bundna till berggrunden, lagras istället i samhället i form av varor och infrastruktur. För de flesta metaller kommer den ackumulerade mängden metaller i samhället att ha fördubblats inom några årtionden. Metal- lavgången från dessa varor kommer att tillföra miljön mångfaldigt mer metaller än vad industriutsläppen gör. 
 Exempel på diffusa utsläpp från varor under användning: 
  
 - 
  
 Ca 80% av kopparmängderna i slam från Stockholms reningsverk bedöms ha ett diffust ursprung från bl.a. tappvattensystem och koppartak. 
  
 - 
  
 5 ton koppar per år uppskattas komma från bromsbelägg på fordon i Stockholm. 
  
 - 
  
 70 kg kvicksilver per år beräknas komma från stock- holmarnas tandfyllningar. Metallavgivandet sker på grund av korrosion från kvicksilveramalgam. 
  
 - 
  
 Halterna av den giftiga metallen platina har ökat 5 gånger i vägdamm under åren  
  
 1984-1991. 
  Den diffusa spridningen av platina kommer från bilarnas katalysato- rer som också avger rodium och palladium. 
 Särskilda riskområden är storstadsregionerna eftersom varorna i stor utsträckning används där. I vattenområdena närmast Stockholm är t.ex. metallhalterna i ytsediment genomgående förhöjda vilket innebär att tillförselprocesser- na troligen är pågående. Kunskapsläget är emellertid dåligt när det gäller metallers hälso- och miljöeffekter. Särskilt bristfällig förefaller kunskapen vara om "nya" metaller som hittills använts i liten omfattning t.ex. gallium, indium, beryllium och europium. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 91 
  
 Sammanfattningsvis finns det starka indikationer på att metallflöden från olika varor kvantitativt är en betydande källa. De mycket stora mängder metaller som ständigt ackumuleras i samhället från varuanvändning och deponier, framstår alltmer som ett problem. Ju större metallmängder som ackumuleras, desto större halter riskerar människor och miljö att exponeras för. 
 Vi föreslår därför att arbete ska påbörjas för att begränsa exponeringen av människor och miljö för metaller (se avsnitt 5.18). Vi tycker att de utsläpp som är i stort behov av åtgärder, är de diffusa utsläppen från användningen av varor samt utsläpp från deponier. Dessa är betydande och omfattas sällan eller inte alls av begränsningsåtgärder. Det internationella arbetet för att minska luftföroreningarna är också mycket viktigt. 
 Tillämpning 
 Metaller en av jordens mest efterfrågade tillgångar. De finns naturligt i berggrunden och ingår, oftast i låga halter, i naturens eget kretslopp. Metaller har också gjort det möjligt att fysiskt bygga upp samhällsstrukturer som många förknippar med välfärd. Det finns ingen anledning att tro att inte människans beroende av och önskan att utnyttja metaller, kommer att bestå även i framtiden. 
 Vårt mål är långsiktigt eftersom förändringar i metallan- vändningen sannolikt tar tid. Vår avsikt med metallmålet är att vara utvecklingsdrivande i önskvärd riktning. Vi är medvetna om att målet sannolikt inte kommer att vara helt uppfyllt till år 2012. Årtalet är satt med tanke på att målet år 2012 kan behöva kompletteras med hänvisning till Esbjergdeklarationens mål. Till exempel ingår inte utsläpp vid produktion och råvaruframställning i våra målförslag. Vi har bedömt att målet då skulle bli alltför omfattande. Det är emellertid troligt att även dessa steg måste omfattas av framtida mål om Esbjergdeklarationens mål ska kunna nås. 
  
 92  
 Mål för kemikaliepolitiken 
  
 SOU 1997:84 
  
 Vi menar att varje företag som hanterar metaller ska, i varje enskilt fall, ställa sig frågan om metallen hanteras enligt intentionerna i målet. Om så inte är fallet kan följdfrågorna t.ex. bli: Är materialvalet rätt? Kan man använda en annan metod? Kan man använda en annan vara, för samma ändamål eller verkan? 
 I ovanstående överväganden måste också den kunskap respektive okunskap som finns om metallens effekter vid exponering vägas in. Järn och aluminium är exempel på metaller som forskarna har förhållandevis goda kunskaper om och som är mycket vanliga i naturen och i jordskorpan. Företagens insatser behöver därför inte primärt rikta sig mot dessa metaller. 
 Som första steg i arbetet för att nå målet bör företagen istället förändra användningen av 
  
 - 
  
 metaller med känd skadeverkan, 
  
 - 
  
 metaller med dåligt känd effekt vid exponering för låga doser och i blandningar med andra föreningar, och 
  
 - 
  
 metaller eller metallföreningar som det finns lite kunskap om över huvud taget. 
  
 Användning av metaller med dåligt kända effekter ska, i likhet med de långlivade och bioackumulerande ämnena, begränsas med hänvisning till försiktighetsprincipen. Detta gäller särskilt "nya" metaller som hittills använts i liten omfattning. Om en effekt plötsligt uppträder, är broms- sträckan myckt lång för metaller och andra grundämnen som inte bryts ned i naturen. För att möjliggöra ur miljösyn- punkt riktiga materialval måste kunskapen därför öka om hur människor och miljö exponeras för metaller och vilka effekter det har. 
 I våra mål står det att metallerna ska  
 behållas intakta under användning 
 . Det betyder att metallerna, så långt möjligt, ska användas i tillämpningar där de inte korroderar eller på annat sätt slits under användning. Vidare måste metallerna i mycket högre grad än tidigare  
 återanvändas och åter- 
  
 SOU 1997:84 
  
 Mål för kemikaliepolitiken  
 93 
  
 vinnas 
 . Varorna ska användas och återanvändas så länge som möjligt innan de smälts om. Återvunnet material ska bevara ursprungskvalitet så länge som möjligt. Få cykler på hög kvalitetsnivå är ett medel att kvarhålla metallerna lång tid i samhället med små förluster till miljön. Med hög kvalitetsnivå menas att metallen inte ska kombineras med andra ämnen t.ex. legeringar som försämrar metallens egenskaper vid omsmältning. De metaller som människan över huvud taget inte ska tillföra kretsloppet t.ex. kvicksil- ver, kadmium och bly, bör  
 deponeras  
 på ett säkert sätt. 
 Förutom avsikten att minska metallexponeringen avser vi att metallmålet ska bidra till ökad kunskap och medveten- het om den diffusa exponeringen av metaller under an- vändning och om metallustläpp från avfall. Företagen ska därför, enligt avsnitt 5.18, år 2000 redovisa en plan för hur målen ska nås. 
 Årligen därefter ska redovisas 
  
 - 
  
 hur stora de diffusa (t.ex. slitage och korrosion) och kontrollerade metallutsläppen är från varorna vid an- vändning och i avfallsledet, 
  
 - 
  
 vilka åtgärder företaget tänker vidta för att närma sig målet 
  
 - 
  
 i vilken utsträckning målet är nått. 
  
 I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla. 
 Tidigare mål 
 Vi har inte funnit några tidigare av riksdagen antagna mål som berör metaller generellt. Däremot har Kretslopps- delegationen i sin Larsen för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör metaller. 
  
 SOU 1997:84 
  
 95 
  
 3 Därför behövs en ny kemikalie- politik 
 Kemikommittén anser: 
 Den samlade risken från kemikalier är idag mer kompli- cerad och svårbedömd än tid igare 
 Fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumu- lerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling 
 Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare 
 Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och går för sakta 
 Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny kemikaliepolitik 
 3.1 Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplicerad och svårbedömd än tidigare 
 Syftet med kemikaliepolitiken 
 Det yttersta syftet med kemikaliepolitiken, sett i perspekti- vet av en långsiktigt hållbar utveckling, är att bidra till vår välfärd utan att äventyra framtida generationers möjligheter till en motsvarande välfärd. I detta syfte inryms bl.a. att inte utarma jordens resurser genom en kortsiktig och oöverlagd kemikalieanvändning. Genom att ställa långsiktiga mål bidrar kemikaliepolitiken till att minska eller 
  
 96  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik 
  
 SOU 1997:84 
  
 eliminera kostnaderna för en omställning till en hållbar utveckling. Långsiktiga mål innebär att de styr vägvalet för industrins planerade utvecklingsarbete snarare än att orsaka plötsliga kast i det pågående arbetet. 
 Hotbilden har förändrats 
 Kemikommittén presenterar ett riskpanorama i bilaga 1 som utgör en sammanställning av hur hotbilden från kemikalier ser ut i dag och hur den har förändrats sedan Kemikommis- sionens betänkande (SOU1984:77). Riskpanoramats huvud- rapport är en översiktlig redovisning av den bild som ett antal experter ser och som vi uttryckt som en bild "målad med breda penseldrag men med precision i färgerna". 
 Beskrivningen visar att hotbilden har förändrats. Det är svårt att bedöma om riskerna är större eller mindre än för  
 10-15 
  år sedan. Det är däremot uppenbart att riskerna idag är mer komplexa och svårbedömda än tidigare. En starkt bidragande orsak till detta är den ökade insikten om bristerna i vår kunskap, samtidigt som kunskaperna ökat. 
 Idag visar hotbilden ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer 
 För  
 10-15 
  år sedan fokuserades riskerna mer på enskilda ämnen med specifikt urskiljbara effekter på hälsa och miljö vid relativt hög exponering. De kemiska hälsoriskerna i arbetslivet var större och mer påtagliga. En nyligen gjord genomgång av WHO:s mål, Hälsa för alla år 2000, visar att hälsa i arbetslivet är ett av de relativt få områden där framstegen varit goda. Flera miljögifter som idag är helt förbjudna användes fortfarande för tio år sedan, t.ex. organiska kvicksilverföreningar i betmedel eller insektsmed- let lindan. Till förändringen i hotbilden hör också att vi lyckats minska exponeringen för kemikalier från punktut- släpp. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik  
 97 
  
 Under det gångna decenniet har exponeringen för många ämnen i yrkeslivet och den yttre miljön minskat. Ibland har det skett till nivåer där det med dagens epidemiologiska undersökningsmetoder inte längre går att med tillfredstäl- lande statistiska metoder säkerställa effektsamband. Studier med påvisbara effekter av kemikalier på människor eller i miljön kommer allt oftare från  
 icke-industrialiserade 
  länder, där exponeringen för många farliga ämnen fortfarande är hög. 
 Samtidigt har kunskaperna om nya, komplicerade effektom- råden ökat. Det gäller t.ex. påverkan på hormonsystemen, effekter på nervsystemet både på den vuxna individen och på det växande barnet och immunologiska störningar. Insikten om bristerna i dagens kunskap har ökat, vilket innebär att det råder en större osäkerhet idag om hur riskerna med kemikalier i samhället ser ut, trots att vår kunskap samtidigt ökat. 
 Brister i dagens undersökningsmetodik gör det svårt att uppskatta den samlade risken från användningen av kemikalier. Som regel undersöks ett ämne i taget under kontrollerade förhållanden vid doser som är tillräckligt höga för att utlösa en tydlig och mätbar effekt. Människors verkliga exponeringssituation karakteriseras av en mångfald av ämnen vid låga doser och en exponering som varierar kraftigt från en tidpunkt till en annan. Dessutom visar erfarenheten att det ofta förekommer speciellt känsliga individer. Detta minskar möjligheterna att upptäcka klara samband mellan effekter och kemikalier. 
 Sedan början av  
 1980-talet 
  då bl.a. USA, Japan och EU införde anmälningssystem för nya ämnen har flera tusen ämnen satts ut på marknaden. Inom EU görs för närvarande ca 400 anmälningar om nya ämnen varje år. Motsvarande siffra för USA är 2.500 per år och för Japan och övriga  
 OECD-länder 
  med anmälningssystem tillkommer minst tusen ämnen om året. Det finns inga uppgifter om att motsvarande antal ämnen skulle ha försvunnit. Det finns 
  
 98  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik 
  
 SOU 1997:84 
  
 heller ingen anledning att anta att så är fallet mot bakgrund av den ökande mängden varor med ämnen som fyller nya funktioner. Nya ämnen inom framför allt EU är bättre undersökta än de som redan finns på marknaden. Även för dessa saknas dock viktig kunskap t.ex. om hormonstörande egenskaper eller om påverkan på nervsystemet. 
 Sammanfattningsvis visar hotbilden idag ett brett spektrum av ämnen som i låga koncentrationer sammantaget kan ge upphov till ospecifika effekter och effekter som inte lätt låter sig kopplas till någon specifik exponering. 
 Kemikalieproblem är gränsöverskridande 
 Problemen med kemikalier är inte längre lokala och över- gående. Inte heller är de begränsade till direkt användning av kemiska ämnen och beredningar. Kemikalier passerar gränser genom transport med vindar och strömmar och via handeln i varor. De verkar över mycket lång tid och påverkar kommande generationer. De ingår i varu- och materialströmmar inom viktiga samhällssektorer. Problemen med kemikalier är därför mer än tidigare gränsöverskridan- de och måste angripas både nationellt, regionalt och globalt. 
 Varorna ökar som exponeringsväg 
 Av bl.a. de skäl som angetts ovan ökar idag relativt sett varorna som exponeringsväg. Varornas sammansättning och innehåll av kemiska ämnen blir alltmer komplex. Varor ska idag ha många funktioner och innehåller därför ofta många kemiska ämnen. Ett vardagligt exempel är hårschampoo som inte bara ska tvätta rent, utan också göra håret glänsan- de, få det att falla rätt, vara luftigt, förhindra att topparna splittras, motverka mjäll och dessutom lukta gott. För varje funktion har en eller flera kemikalier lagts till produkten. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik  
 99 
  
 Vissa ämnen i varor är starkt giftiga eller miljöskadande i koncentrerad form. Många farliga ämnen får inte användas i konsumentledet p.g.a. sina egenskaper. Sådana ämnen kan dock fortfarande användas vid varutillverkningen eller i varor och kan därför förekomma, ofta i låga koncentratio- ner, i varan. Den ökande användningen av varor medför att alla människor utsätts för kemikalier. Den högre exponering som förekom tidigare i arbetslivet drabbade framförallt friska personer i arbetsför ålder. Numera utsätts även särskilt svaga eller känsliga grupper som t.ex. barn, gravida kvinnor, sjuka och gamla för kontakt med ett ökat antal kemikalier via varor. 
 Globaliseringen gör att varor förflyttar sig snabbare över större områden i dag än tidigare. Enligt uppgifter från världshandelsorganisationen har världsproduktionen av varor ökat fem gånger sedan 1950 medan handeln mellan länderna ökat 14 gånger under samma tid. En vara som lanseras idag får snabbt spridning över hela världen. Möjligheten att i ett tidigt skede upptäcka direkta skadeef- fekter vid en begränsad användning lokalt har därför delvis ersatts med risken för att en storskalig spridning sker innan risken uppmärksammas och varan hinner återkallas från marknaden. 
 Svårt att veta vad varorna innehåller 
 Den globala handeln minskar också möjligheten att över- blicka kemikalieanvändningen vid tillverkningen av varor. Det är många gånger omöjligt att få kännedom om vilka kemikalier som finns i t.ex. elektroniska produkter, textilier eller plast. Varorna kan ha genomgått flera produktionsled i olika länder innan de förs in till Sverige. Kemikalier som tillverkas och används i utvecklingsländer granskas inte på samma sätt som de kemikalier som tillverkas och används inom t.ex.  
 OECD-länderna. 
  
 100  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik 
  
 SOU 1997:84 
  
 Vi har fått ökad kunskap under den gångna  
 10-15års 
  perioden 
 Riskpanoramat beskriver den ökade kunskapen om sprid- ning, exponering och effekter av farliga ämnen genom omfattande forskningsinsatser och våra myndigheters arbete. Vi vet också mer om inom vilka områden som kunskaperna behöver ökas. Riskpanoramat visar att dagens kunskap är otillräcklig för att fullt ut bedöma riskerna med den omfattande användningen och spridningen av kemiska ämnen. Effekter kan bli uppenbara först långt efter ex- poneringen. De kan också uppkomma till följd av långvarig exponering för låga doser av kemiska ämnen. Det är sannolikt att kombinationseffekter kan uppkomma vid användning av flera kemiska ämnen samtidigt. Många ämnen sprids över långa avstånd med luft och vatten till kalla områden där de kan stanna kvar i miljön och ansam- las i levande organismer. 
 Vi bedömer att den samlade risken från kemikalier i dag är mer komplicerad och svårtolkad än tidigare. Om riskerna har blivit större eller mindre är svårt att kategoriskt uttala sig om mot bakgrund av befintliga forskningsstudier. En faktor som kan antyda att riskerna ökat är den ständiga upplagringen i naturen av svårnedbrytbara ämnen som används. Samtidigt har många farliga ämnen avvecklats eller begränsats vilket kan innebära att riskerna minskat. Tidigare exponerades ett mindre antal människor sannolikt för högre doser av färre ämnen. Idag exponeras alla i samhället för fler ämnen men i lägre doser. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik  
 101 
  
 3.2 En fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumulerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling 
 De senaste decennierna har tydligt visat att människans okontrollerade ianspråktagande av jordens resurser på vissa områden leder till miljöproblem som inte kan göras ogjorda. Så till exempel har den tidigare användningen av många enkla och billiga bekämpningsmedel lett till en omfattande förorening av tidigare orörda miljöer som t.ex. polartrakter- na och svåråtkomliga delar av kontinenternas inre. Även många industrikemikalier har fått en bred spridning i miljön trots att de varit avsedda att användas i inneslutna be- hållare. 
 Gemensamt för många av de ämnen som idag utgör globala problem är att de är långlivade, dvs. svårnedbrytbara, i den yttre miljön, särskilt i kalla miljöer med sparsam biologisk aktivitet som t.ex. våra fjälltrakter eller polartrakterna. Eftersom många samtidigt är mycket fettlösliga ansamlas de i organismernas kroppsfett, dvs. de är bioackumulerbara. De stora rovdjuren och rovfåglarna är särskilt utsatta, eftersom ämnena också som regel ökar i koncentration ju högre upp i näringskedjan man kommer, s.k. biomagnifiering. Hos dessa djur kan halterna i kroppen bli så höga att reproduk- tion m.m. påverkas. Mätningar i Östersjön har visat att halterna av vissa långlivade, bioackumulerbara miljögifter inte längre sjunker trots långvariga förbud mot använd- ningen i Sverige och flera andra Östersjöländer. Dessa och andra data har tolkats som att den fortsatta användningen i varmare länder medför en transport av ämnena via luften till kallare breddgrader där de faller ner och blir kvar. 
 Vi anser att en fortsatt användning av långlivade, bioacku- mulerbara ämnen framställda av människan inte är förenlig med en hållbar utveckling. Nya rön under de senaste åren om hormonstörande effekter av kemikalier vid mycket låga doser och påverkan på inlärning, beteende m.m. visar att 
  
 102  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik 
  
 SOU 1997:84 
  
 nya obehagliga överraskningar kan vara att vänta. Lär- domarna från tidigare misstag borde utnyttjas för att förebygga skador istället för att behöva bota redan uppkom- na skador. Med hänsyn till att kunskapen om många av dessa ämnen ännu är ofullständig gör vi bedömningen att åtgärder mot långlivade, bioackumulerbara ämnen måste vidtas även i avsaknad av bevisade hälso- eller miljöeffekter hos ämnena. 
 3.3 Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare 
 Kemikommissionens (SOU 1984:77) arbete inriktades bl.a. mot att åstadkomma ett system som skulle leda till en ökad kontroll av kemiska produkter ur hälso- och miljösynpunkt. En viktig drivkraft var kemikalierelaterade hälsofrågor i arbetsmiljön. Kemikommissionen pekade också på bristerna när det gällde information om kemikaliers miljöfarlighet, liksom bristen på kriterier för bedömningen av miljöfarlig- het. Hälsoområdet var vid Kemikalieinspektionens tillkomst betydligt mer utvecklat än miljöområdet. Det fanns t.ex. kriterier för flera sorters hälsoeffekter och ett graderat system för farlighetsklassificering som inte bara tog hänsyn till arten av skada utan även graden. På arbetsmiljöområdet fanns också ett utbyggt system för att behandla skydds- frågor, inklusive kemikaliefrågor, via skyddsombud, skyddskommittéer m.m. Varuinformationsblad för den yrkesmässiga hanteringen av kemikalier utvecklades tidigt i Kemikalieinspektionens verksamhet. Resursmässigt utgjorde hälsoområdet under inspektionens första år den överväldigande delen av verksamheten. 
 Synen på miljöarbetet har förändrats under de senaste åren. Genom studier i miljön kan man upptäcka potentiella hälsoeffekter av kemikalier tidigt, innan de medfört skada på människors hälsa. Miljöarbetet är också viktigt i sig, bland annat för att bevara den biologiska mångfalden och 
  
 SOU 1997:84 
  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik  
 103 
  
 att avvärja långsiktiga hot mot vår överlevnad t.ex. i form av minskad livsmedelsproduktion. 
 Under den gångna tioårsperioden har miljöarbetet ut- vecklats kraftigt. Kemikalieinspektionen har publicerat särskilda listor över miljöfarliga ämnen, kriterier för miljö- farlighet har utarbetats i nordiskt samarbete och en mycket stor del av Kemikalieinspektionens ökade resurser har tillfallit miljöområdet. Miljömedvetenheten i samhället har under motsvarande tid ökat mycket starkt. Ännu återstår mycket att göra innan bedömningar av risk och nytta med kemikalier ur ett miljöperspektiv kan ske på en tillfredsstäl- lande nivå. Vi anser därför att det är viktigt att politiken inriktas mot att fortsatt förstärka utvecklingen för skyddet av miljön mot farliga kemikalier. Detta bör ske parallellt med en motsvarande utveckling av skyddet mot farliga kemikalier för konsumenter och i arbetsmiljön. 
 3.4 Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och går för sakta 
 Kemikalieinspektionens, Naturvårdsverkets och Arbetar- skyddsstyrelsens arbete för att minska riskerna med kemikalieanvändningen har varit omfattande och fram- gångsrikt. Det har ställt kemiska produkter i fokus och gjort Sverige till ett föregångsland på kemikalieområdet. Riskbe- gränsningsarbetet har bland annat tagit sig uttryck i åtgärder mot marknadsföringen av kemikalier, som t.ex. begränsningar av användningen av enskilda ämnen eller väl avgränsade ämnesgrupper. 
 Arbetssättet att utvärdera ett ämne i taget kräver stora resurser. Det fångar inte heller upp risker med kombina- tionseffekter av flera ämnen samtidigt. Det kan också vara svårt att finna orsakssamband mellan enskilda ämnen och skador som visar sig först efter lång tid eller i kombination med annan samtidig exponering. 
  
 104  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik 
  
 SOU 1997:84 
  
 Både inom EU och OECD pågår stora program som syftar till att utvärdera egenskaper och risker med gamla ämnen. Inom båda programmen utvärderas enskilda ämnen ett i taget. Även närbesläktade ämnen inom en och samma ämnesgrupp utvärderas var för sig, ibland till och med av olika länder. Arbetet är oerhört tids- och resurskrävande. Programmet för existerande ämnen inom EU kommer med nuvarande takt inte att kunna slutföras förrän bortom nästa sekelskifte, dvs. om mer än hundra år. Företagens eget riskbedömningsarbete utnyttjas för närvarande inte i tillräcklig grad. 
 Vi anser att det nuvarande arbetssättet, där ämnen ut- värderas och regleras enskilt eller i små grupper av kemiskt mycket närbesläktade ämnen, går för sakta. 
 De nuvarande regleringarna tar också sikte på marknadsfö- ringen av kemikalier. Detta kan innebära en onödig be- gränsning i kemikaliearbetet i takt med att inriktningen mot varor blir allt viktigare. Vi anser också att kemikaliekontrol- len behöver integreras bättre, så att överväganden om ingripanden mot en kemikalie i någon eller flera delar av dess livscykel kan göras samlat. Ett viktigt skäl till detta är att kemikalierelaterade problem har kommit att utgöra en dominerande del av miljöarbetet. 
  
 SOU 1997:84 
  
 Därför behövs en ny kemikaliepolitik  
 105 
  
 3.5 Genomförandet av Esbjergdeklaratio- nen kräver en ny kemikaliepolitik 
 Målen i Esbjergdeklarationen att utsläppen av farliga ämnen ska ha upphört till år 2020 ställer krav på omfattande förändringar av kemikalieanvändningen i de länder som undertecknat deklarationen. Vi gör bedömningen att användningen av kemikalier i varor måste granskas mer än tidigare med utgångspunkt från målen. Generella angrepps- sätt måste också få en större roll i kemikaliearbetet om målen ska kunna nås. Alla aktörer i samhället måste bidra om arbetet ska bli framgångsrikt. 
 Sverige var ett av de länder som utan särskilda förbehåll 'undertecknade Esbjergdeklarationen. Vi gör bedömningen att Sverige för att uppfylla sina åtaganden behöver en ny kemikaliepolitik. 
 I de följande kapitlen utvecklar vi våra synpunkter på de viktigaste hörnstenarna i den nya kemikaliepolitiken, liksom på de åtgärder som kan behövas nationellt, inom den europeiska unionen och i det globala arbetet.