Bidrag på lika villkor 
 Delbetänkande 
 av Utredningen om villkoren för fristående skolor 
 Stockholm 2008 
 SOU 2008:8 
 SOU och Ds kan köpas från Miller kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Miller Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Omslag och illustration: Brown 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice 
 Tryckt av Edita Sverige AB 
 Stockholm 2008 
 ISBN  
 978-91-38-22904-0 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Utbildningsdepartementet 
 Regeringen beslutade den 22 mars 2007 att tillkalla en särskild ut- redare för att se över hur lagstiftningen kan ändras så att offentliga och fristående skolor ska kunna bedriva verksamhet på lika villkor. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå en författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritids- hem och förskoleklasser samt fristående skolor ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt så att det blir möjligt för en förvalt- ningsdomstol att, efter överklagande, pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. Den 6 december 2007 beslutade Reger- ingen om tilläggsdirektiv för utredaren såvitt avser tidpunkter för redovisning av uppdraget. 
 Som särskild utredare förordnades fr.o.m. den 1 april 2007 Mcguire. 
 Som experter har medverkat fr.o.m. den 2 april 2007 departe- mentssekreteraren Clark, chefsjuristen Martin, departementssekreteraren Thompson, ämnesrådet Harding och ämnesrådet Dunn. Med verkan fr.o.m. 6 november 2007 entledigades Clark och förordnades i hans ställe departe- mentssekreteraren Klein. 
 Utredningen – som har antagit namnet Utredningen om lika villkor för fristående skolor – får härmed överlämna delbetänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8). Utredningens arbete fort- sätter med återstående frågor. 
 Malmö i januari 2008 
 Mcguire 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 15 
  
 1 
  
 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)............... 
  
 15 
  
 2 
  
 Förslag till förordning om ändring i förordning 
  
 (1996:1206) om fristående skolor........................................... 
  
 32 
  
 Inledning .......................................................................... 
  
 37 
  
 1 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler 
  
 om bidrag.................................................................. 
  
 39 
  
 1.1 
  
 Inledning och statistik ............................................................. 
  
 39 
  
 1.2 
  
 Den historiska bakgrunden ..................................................... 
  
 42 
  
 1.3 
  
 En starkare ställning för de fristående skolorna .................... 
  
 48 
  
 1.4 
  
 Reformerade villkor för fristående skolor.............................. 
  
 52 
  
 1.5 
  
 Förskola och skolbarnomsorg förs över till skollagen .......... 
  
 53 
  
 1.6 
  
 Reglerna för fristående förskoleklass anpassas till de 
  
 som gäller för fristående skolor .............................................. 
  
 55 
  
 1.7 Utvecklingen de senaste tio åren ............................................ 
  
 56 
  
 1.8 
  
 Utvecklingen efter 2002 – arbetet med en ny skollag och 
  
 andra överväganden rörande fristående skolor ...................... 
  
 60 
  
 5 
 Innehåll SOU 2008:8 
  
 2 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis ............... 
  
 67 
  
 2.1 
  
 Bidragsreglerna i sammanfattning ........................................... 
  
 67 
  
 2.1.1 
  
 Förskolan och skolbarnomsorgen ............................... 
  
 67 
  
 2.1.2 
  
 Förskoleklassen............................................................. 
  
 68 
  
 2.1.3 
  
 Grundskolan och den obligatoriska särskolan ............ 
  
 69 
  
 2.1.4 
  
 Gymnasieskolan ............................................................ 
  
 69 
  
 2.1.5 
  
 Gymnasiesärskolan ....................................................... 
  
 70 
  
 2.2 
  
 Praxis kring kommunernas bidragsbeslut............................... 
  
 70 
  
 2.2.1 
  
 Kraven på beslutsunderlaget......................................... 
  
 71 
  
 2.2.2 
  
 Användandet av schablonbelopp.................................. 
  
 71 
  
 2.2.3 
  
 Lokalkostnader.............................................................. 
  
 73 
  
 2.2.4 
  
 Mervärdesskatt .............................................................. 
  
 74 
  
 2.2.5 
  
 Skolpliktsavdrag ............................................................ 
  
 74 
  
 2.2.6 
  
 Skolmåltider .................................................................. 
  
 76 
  
 2.2.7 
  
 Skolans åtagande och elevens behov..................... 
  
 76 
  
 2.2.8 
  
 Förskolan – Oskäligt stor skillnad............................... 
  
 77 
  
 3 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag om prövning 
  
 och bidrag för fristående skolor (Dnr 2005:2943) 
  
 – presentation och remissynpunkter.............................. 
  
 79 
  
 3.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 79 
  
 3.2 
  
 Bidrag 
  
 ........................................................................................ 
  
 80 
  
 3.2.1 
  
 Huvudprincip ................................................................ 
  
 80 
  
 3.2.2 
  
 Beräkningen av bidragsbeloppet .................................. 
  
 81 
  
 3.2.3 
  
 Bidraget bestäms per kalenderår .................................. 
  
 83 
  
 3.2.4 
  
 Kompensation för mervärdesskatt............................... 
  
 83 
  
 3.2.5 
  
 Skolpliktskostnader ...................................................... 
  
 84 
  
 3.2.6 
  
 Redovisning och publicering ........................................ 
  
 85 
  
 3.2.7 
  
 Prövning och överklagande av bidragsbelopp ............. 
  
 86 
  
 3.2.8 
  
 Riksprislistan................................................................. 
  
 87 
  
 3.2.9 
  
 Redovisning av kostnader för olika 
  
 gymnasieprogram.......................................................... 
  
 88 
  
 3.2.10 Samråd och samverkan mellan kommuner och 
  
 fristående skolor............................................................ 
  
 88 
  
 3.2.11 Konsekvenser av förslagen ........................................... 
  
 89 
  
 6 
 SOU 2008:8 Innehåll 
  
 4 
  
 Beräkningen av bidrag i några kommuner 
  
 – utredningens kartläggning ........................................ 
  
 91 
  
 4.1 
  
 Genomförandet av kartläggningen ......................................... 
  
 91 
  
 4.2 
  
 Sättet att beräkna bidragen...................................................... 
  
 91 
  
 4.3 
  
 Uppdelning på olika kostnadsslag .......................................... 
  
 92 
  
 4.3.1 
  
 Mervärdesskatt.............................................................. 
  
 92 
  
 4.3.2 
  
 Lokalkostnader ............................................................. 
  
 93 
  
 4.3.3 
  
 Skolpliktsavdrag............................................................ 
  
 93 
  
 4.3.4 
  
 Särskilt stöd................................................................... 
  
 94 
  
 4.3.5 
  
 Administrationskostnader ........................................... 
  
 94 
  
 5 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär........................ 
  
 95 
  
 5.1 
  
 Möjligheten att överklaga kommunala beslut ........................ 
  
 96 
  
 5.1.1 
  
 Laglighetsprövning ....................................................... 
  
 96 
  
 5.1.2 
  
 Förvaltningsbesvär........................................................ 
  
 98 
  
 5.2 
  
 Skollagskommitténs förslag om rätt till överklagande ........ 
  
 103 
  
 5.3 
  
 Avvägningen mellan laglighetsprövning 
  
 och förvaltningsbesvär........................................................... 
  
 103 
  
 5.4 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 104 
  
 5.4.1 Vem har rätt att överklaga kommunens 
  
 bidragsbeslut? ............................................................. 
  
 105 
  
 5.4.2 Rätten till överklagande tas in i skollagens kapitel 
  
 för respektive verksamhet .......................................... 
  
 106 
  
 6 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt 
  
 bedriven verksamhet inom skollagens område ............. 
  
 107 
  
 6.1 
  
 Sammanfattande synpunkter på dagens regler..................... 
  
 108 
  
 6.2 
  
 Grunderna för kommunens bidragsbeslut ........................... 
  
 109 
  
 6.2.1 Enhetliga principer för hur bidragen ska 
  
 bestämmas ................................................................... 
  
 109 
  
 6.2.2 Olika modeller för bestämmande av bidrag .............. 
  
 112 
  
 6.2.3 Skolans åtagande och elevens behov................... 
  
 116 
  
 6.2.4 Tillämpningen av riksprislistan .................................. 
  
 121 
  
 6.2.5 Särskilt kostsamma inriktningar och utökade 
  
 studieprogram ............................................................. 
  
 124 
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2008:8 
  
 6.3 
  
 Möjligheten att träffa överenskommelse om bidraget ......... 
  
 128 
  
 6.4 
  
 Grunderna för beräkning av bidrag....................................... 
  
 129 
  
 6.5 
  
 Särskilt om individuella program och gymnasiesärskolan ... 
  
 135 
  
 6.5.1 
  
 Gymnasieskolans individuella program..................... 
  
 135 
  
 6.5.2 
  
 Gymnasiesärskolan ..................................................... 
  
 140 
  
 6.6 
  
 Kommunernas handläggning av bidragsbeslut ..................... 
  
 144 
  
 6.7 
  
 De kommunala bidragens beståndsdelar............................... 
  
 146 
  
 6.7.1 
  
 Grundbelopp ............................................................... 
  
 148 
  
 6.7.2 
  
 Tillägg .......................................................................... 
  
 156 
  
 6.7.3 
  
 Skolpliktsavdrag .......................................................... 
  
 157 
  
 6.7.4 Bidragets storlek vid avgiftsbelagd verksamhet ........ 
  
 159 
  
 6.8 
  
 Angående tillämpningen av bidragsreglerna i förskola, 
  
 fritidshem och enskild förskoleklass..................................... 
  
 160 
  
 6.9 
  
 Kommunernas redovisning och underlagen för 
  
 bidragsbesluten....................................................................... 
  
 161 
  
 7 
  
 Konsekvenser av förslagen ......................................... 
  
 165 
  
 8 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 169 
  
 8.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100).......... 
  
 169 
  
 8.2 
  
 Förslaget till förordning om ändring i förordning 
  
 (1996:1206) om fristående skolor ......................................... 
  
 174 
  
 Bilagor 
  
 1 
  
 Kommittédirektiv 2007:33..................................................... 
  
 177 
  
 2 
  
 Kommittédirektiv 2007:164................................................... 
  
 185 
  
 8 
 Sammanfattning 
 Uppdraget 
 Utredningens uppdrag i den del som redovisas i detta betänkande är att lämna förslag på en författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och för- skoleklasser samt fristående skolor ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt. Förslaget ska leda till att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att, efter överklagande genom s.k. förvaltnings- besvär, pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. 
 Möjligheten att överklaga kommunens beslut om bidrag 
 I enlighet med riksdagens tidigare beslut föreslår utredningen att kommunens beslut om bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. På så vis får de fristående skolorna och enskilda huvudmännen möjlighet att få en omprövning av bidrags- besluten. Reglerna om detta tas in i skollagen i respektive kapitel för de olika verksamhetsformerna. 
 Med förslaget om förvaltningsbesvär följer ett behov av regler för hur bidraget ska bestämmas. Reglerna ska vara tydliga, enkla, förutsägbara och öppna. Det leder till att det i alla de aktuella verk- samheterna krävs tydliga kriterier för vad bidragen ska innefatta. Med den föreslagna utformningen ges de fristående skolorna m.fl. bättre förutsättningar att kunna avgöra om kommunens bidrags- beslut är riktigt. Det kan underlätta kontakterna mellan skolan och kommunen. Det bidrar också till att överklaganden som beror på en otydlig beslutsprocess kan undvikas. 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:8 
  
 Grunderna för kommunens bidragsbeslut 
 I dag gäller olika principer för beräkningen av bidrag till fristående skolor och enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. Även inom vissa skolformer, t.ex. gymnasieskolan, gäller olika regler. Med utredningens förslag ska bidrag till all enskild pedagogisk verksam- het för barn och ungdomar som avser förskola, fritidshem, förskole- klass, grundskola, obligatorisk särskola, gymnasieskola och gym- nasiesärskola bestämmas enligt den s.k. likabehandlingsprincipen. Den innebär att kommunens bidrag till den fristående skolan eller motsvarande ska beräknas på samma grunder som kommunen tilläm- par när resurser fördelas till motsvarande kommunala verksamhet. 
 Hittills har gällt att bidraget inte bara ska bestämmas med ut- gångspunkt i den kommunala resursfördelningen utan att kommu- nen också är skyldig att särskilt beakta skolans åtagande och elevens behov. Med förslaget om en generell tillämpning av lika- behandlingsprincipen och den närmare utformningen av bidrags- kriterierna har utredningen ansett att de två kriterierna inte ska gälla fortsättningsvis. 
 Med förslaget om regler som är gemensamma för alla skolfor- mer föreslår utredningen att det inte ska vara möjligt för kommu- nen och en fristående skola att träffa särskilda överenskommelser om bidragets storlek. 
 Möjligheten till överklagande och tillämpningen av likabehand- lingsprincipen kompletteras med regler om vilka kostnader som ska ingå i bidraget. 
 Grunderna för beräkning av bidrag 
 Utredningens förslag syftar till att kommunens beslutsfattande ska präglas av öppenhet och tydlighet. Avsikten är också att förslaget ska bidra till klarare och enklare principer för vilka kostnader som bidraget ska ge ersättning för. 
 Det är kommunens budget för det kommande kalenderåret som ska användas som underlag för besluten om bidrag. Om kommu- nen tillskjuter ytterligare resurser till den egna verksamheten under löpande budgetår ska motsvarande resurser tilldelas de fristående skolorna m.fl. 
 För verksamhet som sker under vårterminen ska bidrag utgå för perioden januari till och med juni. För verksamhet under höst- 
 10 
  
 SOU 2008:8 
  
 Sammanfattning 
  
 terminen ska bidraget betalas för perioden  
 juli–december. 
  Kommu- nen ska besluta om bidrag omgående. 
 En fristående skola som har beviljats rätt till bidrag av Skol- verket, eller efter överklagande av Skolverkets avslagsbeslut, ska till Skolverket anmäla om och när den verksamhet som beslutet om bidrag avser ska starta. Någon motsvarande anmälningsskyldighet föreslås inte för enskilda förskolor, fritidshem eller förskoleklasser. 
 Riksprislistan 
 Det generella tillämpningen av likabehandlingsprincipen ger anled- ning till att utöka den s.k. riksprislistan till att också omfatta gymnasieskolans individuella program. I den ska också ingå belopp för två nationellt fastställda inriktningar, se nedan. Utredningen föreslår även att riksprislistan ska innehålla bidragsbelopp för gymnasiesärskolan. 
 Tidigare har gällt att riksprislistan ska tillämpas för utbildning på ett nationellt program som inte anordnas av elevens hem- kommun. Med hänvisning till att bidraget till fristående skolor ska bestämmas på grundval av kommunens budget för gymnasieutbild- ning för kommunens elever föreslår utredningen att även utbild- ningar som kommunen inte anordnar själv men väl erbjuder sina elever ska användas som underlag för jämförelse när bidrag till en fristående gymnasieskola bestäms. 
 För att riksprislistan ska få största möjliga underlag ska alla kommuner vara skyldiga att lämna uppgifter om de budgeterade kostnaderna för de gymnasieutbildningar som de erbjuder sina elever. Skolverket ska bemyndigas att lämna närmare föreskrifter om upp- giftslämnandet. 
 Särskilt kostsamma inriktningar och utökade program i gymnasieskolan 
 Skolverket ska i riksprislistan också ges i uppdrag att årligen fast- ställa särskilda belopp för de nationella inriktningarna musik inom det estetiska programmet samt transport och logistik inom fordons- programmet. 
 Utredningen bedömer att skollagens utformning begränsar rätten till bidrag för en fristående gymnasieskola till 2 500 poäng. En fri- 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2008:8 
  
 stående skola har således inte rätt till bidrag för överskjutande kurser men en kommun är inte förhindrad att lämna högre bidrag om kommunen anser att det är lämpligt. Oavsett om ytterligare bidrag betalas eller inte kan en fristående skola erbjuda sina elever utbild- ningar som överstiger 2 500 poäng. 
 Särskilt om gymnasieskolans individuella program och gymnasiesärskolan 
 Eftersom likabehandlingsprincipen ska gälla för alla verksamheter införs den också för gymnasieskolans individuella program och för gymnasiesärskolan. 
 Bidragens beståndsdelar 
 Det bidrag som kommunen ska bestämma ska bestå av ett grund- belopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska avse ersättning för kostnader som normalt ingår i all undervisningsverksamhet. För att få tilläggsbelopp krävs vissa omständigheter som är hänförliga till en enskild elevs behov. 
 I grundbeloppet ska ingå ersättning för: 
  
 undervisning (pedagogiska verksamhet och omsorg i förskolan), 
  
 utrustning och läromedel, 
  
 elevvård (gäller inte förskolan), 
  
 måltider, 
  
 administration, 
  
 mervärdesskatt och 
  
 lokalkostnader. 
  
 Tilläggsbeloppet ger möjlighet till bidrag för enskilda barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller som ska erbjudas modersmålsundervisning. 
 Redovisning och beslutsunderlag 
 De förslag som lämnats om möjlighet till förvaltningsbesvär och framförallt om grunderna för bidragsbesluten och de kostnadsslag som bidragen ska utgöra ersättning för ställer nya krav på hur 
 12 
  
 SOU 2008:8 
  
 Sammanfattning 
  
 kommunerna redovisar kostnaderna för sin skollagsreglerade verk- samhet. Till att börja med ska redovisningen avse de budgeterande kostnaderna för kommande kalenderår istället för utfallet från föregående år. Till det kommer ett behov av att utarbeta närmare föreskrifter om hur redovisningsskyldigheten ska utformas för att tillgodose de krav som den kommande utformningen av bidrags- reglerna ställer. 
 Därutöver införs en skyldighet för kommunerna att lämna upp- gifter till Skolverket om de budgeterade kostnaderna för de utbild- ningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som kommunen erbjuder. Dessa ska användas som underlag för riksprislistan. 
 13 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i skollagen (1985:1100) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100) att 2 a kap. 17 och 19 §§, 2 b kap. 10, 10 b och 12 §§, 9 kap. 6, 6 a, 8, 8 a, 8 c och 17 §§ samt 15 kap. 11 § ska ha följande lydelse. 
 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 
 2 a kap. Förskoleverksamhet och skolbarnomsorg 
 17 § 
 Kommunen skall lämna bi- drag till sådan enskild förskole- verksamhet och enskild skol- barnsomsorg som 
  
 1. 
  
 fått tillstånd enligt 14 §, och 
  
 2. 
  
 är öppen för alla barn som har rätt till motsvarande offent- liga verksamhet enligt  
  
 6–6 
  b, 8 a och 9 §§, med undantag dels för sådana barn som det skulle med- föra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter att ta emot för den enskilda verk- samheten, dels för fall där kom- munen medger undantag med anledning av verksamhetens sär- skilda karaktär. 
 Kommunen är inte skyldig att lämna bidrag om verksamheten 
 Kommunen ska lämna bidrag till sådan enskild förskole- verksamhet och enskild skol- barnsomsorg som 
  
 1. 
  
 fått tillstånd enligt 14 §, och 
  
 2. 
  
 är öppen för alla barn som har rätt till motsvarande offent- liga verksamhet enligt  
  
 6–6 
  b, 8 a och 9 §§, med undantag dels för sådana barn som det skulle med- föra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter att ta emot för den enskilda verk- samheten, dels för fall där kom- munen medger undantag med anledning av verksamhetens sär- skilda karaktär. 
 Kommunen är inte skyldig att lämna bidrag om verksamheten 
 15 
 Författningsförslag SOU 2008:8 
  
 innebär påtagliga negativa följ- 
  
 innebär påtagliga negativa följ- 
  
 der för motsvarande verksamhet 
  
 der för motsvarande verksamhet 
  
 i kommunen eller om den en- 
  
 i kommunen eller om den en- 
  
 skilda verksamheten tar ut av- 
  
 skilda verksamheten tar ut av- 
  
 gifter som är oskäligt höga. 
  
 gifter som är oskäligt höga. 
  
 Bidraget skall lämnas med ett 
  
 Bidraget ska avse ersättning 
  
 belopp per barn som inte oskäligt 
  
 för 
  
 avviker från kommunens kostnad 
  
 1. pedagogisk 
  
 verksamhet 
  
 och 
  
 per barn i motsvarande verksam- 
  
 omsorg, 
  
 het. Om ett barn har ett om- 
  
 2. läromedel och utrustning, 
  
 fattande behov av särskilt stöd, är 
  
 3. måltider, 
  
 kommunen inte skyldig att läm- 
  
 4. administration och 
  
 na bidrag för det särskilda 
  
 5. mervärdesskatt. 
  
 stödet, om betydande organisa- 
  
 Bidrag ska också utgå för skäliga 
  
 toriska eller ekonomiska svårig- 
  
 lokalkostnader. Därutöver ska bi- 
  
 heter uppstår för kommunen. 
  
 drag utgå för barn som har ett 
  
 omfattande behov av särskilt stöd. 
  
 Kommunen är dock inte skyldig 
  
 att lämna bidrag för det särskil- 
  
 da stödet, om betydande organi- 
  
 satoriska eller ekonomiska svårig- 
  
 heter uppstår för kommunen. 
  
 Bidraget ska bestämmas 
  
 efter 
  
 samma grunder som kommunen 
  
 tillämpar vid fördelning av resur- 
  
 ser till den egna förskoleverksam- 
  
 heten och skolbarnomsorgen. 
  
 Kommunen kan lämna bidrag 
  
 Kommunen kan lämna bidrag 
  
 till annan enskild förskole- 
  
 till annan enskild förskole- 
  
 verksamhet och enskild skol- 
  
 verksamhet och enskild skol- 
  
 barnsomsorg än som omfattas 
  
 barnsomsorg 
  
 än som omfattas 
  
 av första stycket, om verksam- 
  
 av första stycket, om verksam- 
  
 heten uppfyller de krav som 
  
 heten uppfyller de krav som 
  
 anges i 3 § och avgifterna inte är 
  
 anges i 3 § och avgifterna inte är 
  
 oskäligt höga. Sådant bidrag bör 
  
 oskäligt höga. Sådant bidrag ska 
  
 lämnas med ett belopp per barn 
  
 bestämmas på det sätt som anges i 
  
 som inte oskäligt avviker från 
  
 tredje och fjärde styckena. 
  
 kommunens kostnad per barn i 
  
 motsvarande verksamhet. 
  
 16 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 19 § 
 Kommunens beslut i ärenden om tillstånd enligt 13 § och om föreläggande eller återkallande av tillstånd enligt 16 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 
 Kommunens beslut om före- läggande eller återkallande av tillstånd enligt 16 § och dom- stols motsvarande beslut gäller omedelbart. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 Kommunens beslut i ärenden 
 om 
  
 - 
  
 tillstånd enligt 13 §, 
  
 - 
  
 föreläggande eller återkallan- de av tillstånd enligt 16 § eller 
  
 - 
  
 bidragets storlek enligt 17 § tredje och fjärde styckena samt 
  
 - 
  
 bidragets storlek enligt 17 § femte stycket 
  
 får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 
 Kommunens beslut om före- läggande eller återkallande av tillstånd enligt 16 § och dom- stols motsvarande beslut gäller omedelbart. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 2 b kap. Förskoleklassen 
 Bidrag 
 10 § 
 Kommunen kan lämna bi- drag till utbildning som avses i 6 § och som inte bedrivs av en godkänd fristående skola, om avgifterna inte är oskäligt höga. 
 Bidraget bör lämnas med ett be- lopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande utbild- ning. 
 Kommunen kan lämna bi- drag till utbildning som avses i 6 § och som inte bedrivs av en godkänd fristående skola, om avgifterna inte är oskäligt höga. 
 Bidraget ska avse ersättning 
 för 
  
 1. 
  
 undervisning, 
  
 2. 
  
 läromedel och utrustning, 
  
 3. 
  
 elevvård, 
  
 4. 
  
 måltider, 
  
 5. 
  
 administration och 
  
 6. 
  
 mervärdesskatt. 
  
 17 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag skall be- stämmas i stället för det som an- ges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för ett barn som har tagits emot i sådan utbildning som avses i första stycket. 
 Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Kommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisato- riska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. 
 Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av re- surser till den egna förskole- klassen. 
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag ska be- stämmas i stället för det som an- ges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för ett barn som har tagits emot i sådan utbildning som avses i första stycket. 
 10 b § 
  
 Hemkommunen skall till en 
  
 Hemkommunen ska till en 
  
 fristående skola som motsvarar 
  
 fristående skola som motsvarar 
  
 grundskolan eller särskolan läm- 
  
 grundskolan eller särskolan läm- 
  
 na bidrag för varje elev som del- 
  
 na bidrag för varje elev som del- 
  
 tar i utbildningen. Bidraget skall 
  
 tar i utbildningen. 
  
 bestämmas med hänsyn till 
  
 skolans åtagande och elevens be- 
  
 hov efter samma grunder som 
  
 kommunen tillämpar vid fördel- 
  
 ning av resurser till den egna 
  
 förskoleklassen. 
  
 Bidraget ska avse ersättning för 
  
 1. undervisning, 
  
 2. läromedel och utrustning, 
  
 3. elevvård, 
  
 18 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 Kommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag för den del av verksamheten som över- stiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året eller för elev som tas emot före höstterminen det år eleven fyller sex år. Har en elev ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommu- nen. 
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag skall bestämmas i stället för det som anges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 Kommunens beslut i ärenden om godkännande enligt 6 § första stycket och om återkallande av godkännande enligt 9 § får överklagas hos allmän förvalt- 
  
 4. 
  
 måltider, 
  
 5. 
  
 administration och 
  
 6. 
  
 mervärdesskatt. 
  
 Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. 
 Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resur- ser till den egna förskoleklassen. 
 Kommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag för den del av verksamheten som över- stiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året eller för elev som tas emot före höstterminen det år eleven fyller sex år. Har en elev ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommu- nen. 
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag ska bestämmas i stället för det som anges i första stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 12 § 
 Kommunens beslut i ärenden 
 om 
 - godkännande enligt 6 § första stycket, 
 - återkallande av godkännan- 
 19 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 ningsdomstol. 
 Statens skolverks beslut i ären- den om godkännande enligt 6 § andra stycket, om återkallande av godkännande enligt 9 § eller i ärenden om rätt till bidrag enligt 10 a § eller återkallande av sådan rätt enligt 10 e § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 
 Kommunens respektive Skol- verkets beslut om återkallande av godkännande enligt 9 § och domstols motsvarande beslut gäller omedelbart. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 de enligt 9 § eller 
  
 - 
  
 bidragets storlek enligt 10 § andra och tredje styckena eller 10 b § andra och tredje styckena 
  
 får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. 
 Statens skolverks beslut i ären- den om 
  
 - 
  
 godkännande enligt 6 § andra stycket, 
  
 - 
  
 återkallande av godkännan- de enligt 9 §, 
  
 - 
  
 rätt till bidrag enligt 10 a § 
  
 eller 
  
 - 
  
 återkallande av sådan rätt enligt 10 e § 
  
 får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. 
 Kommunens respektive Skol- verkets beslut om återkallande av godkännande enligt 9 § och domstols motsvarande beslut gäller omedelbart. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 9 kap. Fristående skolor 
 Tilldelning av bidrag m.m. 
 En godkänd fristående skola som motsvarar grundskolan skall av Statens skolverk förklaras be- rättigad till sådant bidrag som avses i tredje stycket. Förklaring skall dock inte lämnas, om sko- lans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller skolan tar ut avgifter i strid med 7 §. 
 För att en nystartad skola 
 6 § 
 En godkänd fristående skola som motsvarar grundskolan ska av Statens skolverk förklaras be- rättigad till sådant bidrag som avses i tredje stycket. Förklaring ska dock inte lämnas, om sko- lans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller skolan tar ut avgifter i strid med 7 §. 
 För att en nystartad skola ska 
 20 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 skall ha rätt till bidrag gäller att skolan har ansökt om att bli godkänd före den 1 april kalen- deråret innan skolan startar. Motsvarande gäller, om en skola har godkänts för utbildning för vissa årskurser och ansöker om att bli godkänd för ytterligare årskurser. 
 För varje elev som genomgår utbildning motsvarande den som ges i grundskolan lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till sko- lans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grund- skolorna. 
 Om en elev har ett om- fattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisa- 
 ha rätt till bidrag gäller att skolan har ansökt om att bli godkänd före den 1 april kalen- deråret innan skolan startar. Motsvarande gäller, om en skola har godkänts för utbildning för vissa årskurser och ansöker om att bli godkänd för ytterligare årskurser. 
 För varje elev som genomgår utbildning motsvarande den som ges i grundskolan lämnas bidrag av hemkommunen. 
 Bidraget ska avse ersättning för 
  
 1. 
  
 undervisning, 
  
 2. 
  
 läromedel och utrustning, 
  
 3. 
  
 elevvård, 
  
 4. 
  
 måltider, 
  
 5. 
  
 administration och 
  
 6. 
  
 mervärdesskatt. 
  
 Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmåls- undervisning. 
 Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resur- ser till de egna grundskolorna. 
 Om en elev har ett om- fattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisa- 
 21 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. 
 Det som sägs i  
 första–tredje 
  styckena gäller inte de fristå- ende skolor för vilka regeringen har beslutat om statsbidrag ge- nom särskilda föreskrifter eller andra särskilda beslut och inte heller skolor, för vilka huvud- mannen skriftligen har avstått från medelstilldelning. Kommu- nens skyldighet enligt tredje stycket gäller inte, om stats- bidrag lämnas för en utlands- svensk elevs utbildning. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur kom- munens bidrag skall bestämmas i stället för det som anges i tredje stycket, om statsbidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 En godkänd fristående skola som motsvarar särskolan skall av Statens skolverk förklaras be- rättigad till sådant bidrag som avses i tredje stycket. Förklaring skall dock inte lämnas, om sko- lans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller skolan tar ut avgifter i strid med 7 §. 
 För att en nystartad skola skall ha rätt till bidrag gäller att skolan har ansökt om att bli 
 toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. 
 Det som sägs i  
 första–femte 
  styckena gäller inte de fristå- ende skolor för vilka regeringen har beslutat om statsbidrag ge- nom särskilda föreskrifter eller andra särskilda beslut och inte heller skolor, för vilka huvud- mannen skriftligen har avstått från medelstilldelning. Kommu- nens skyldighet enligt tredje stycket gäller inte, om stats- bidrag lämnas för en utlands- svensk elevs utbildning. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur kom- munens bidrag ska bestämmas i stället för det som anges i  
 fjärde–femte 
  stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 6 a § 
 En godkänd fristående skola som motsvarar den obligatoriska särskolan ska av Statens skol- verk förklaras berättigad till sådant bidrag som avses i tredje stycket. Förklaring ska dock inte lämnas, om skolans verk- samhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är be- lägen eller skolan tar ut avgifter i strid med 7 §. 
 För att en nystartad skola ska ha rätt till bidrag gäller att sko- lan har ansökt om att bli 
 22 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 godkänd före den 1 april kalen- deråret innan skolan startar. Motsvarande gäller, om en skola har godkänts för utbildning för vissa årskurser och ansöker om att bli godkänd för ytterligare årskurser. 
 För varje elev som genomgår utbildning motsvarande den som ges i särskolan lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till sko- lans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna sär- skolorna. 
 Om en elev har ett om- fattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårig- 
 godkänd före den 1 april kalen- deråret innan skolan startar. Motsvarande gäller, om en skola har godkänts för utbildning för vissa årskurser och ansöker om att bli godkänd för ytterligare årskurser. 
 För varje elev som genomgår utbildning motsvarande den som ges i den obligatoriska särskolan lämnas bidrag av hemkommu- nen. 
 Bidraget ska avse ersättning för 
  
 1. 
  
 undervisning, 
  
 2. 
  
 läromedel och utrustning, 
  
 3. 
  
 elevvård, 
  
 4. 
  
 måltider, 
  
 5. 
  
 administration och 
  
 6. 
  
 mervärdesskatt. 
  
 Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmåls- undervisning. 
 Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resur- ser till den egna obligatoriska sär- skolan. 
 Om en elev har ett om- fattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårig- 
 23 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 heter uppstår för kommunen. Det som sägs i  
 första–tredje 
  
 styckena gäller inte de fristå- ende skolor för vilka huvud- mannen skriftligen har avstått från medelstilldelning. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur kom- munens bidrag skall bestämmas i stället för det som anges i tredje stycket, om statsbidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 Om en fristående skola läm- nar utbildning som ger kun- skaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdig- heter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller specialutformade program, skall Statens skolverk förklara skolan berättigad till bidrag som avses i 8 a § i fråga om utbildningen. Förklaring får dock lämnas endast om 
  
 1. 
  
 skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för ut- bildning inom det offentliga skolväsendet, 
  
 2. 
  
 huvudmannen för skolan har förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med ovan angivna villkor, 
  
 heter uppstår för kommunen. Det som sägs i  
 första–tredje 
  
 styckena gäller inte de fristå- ende skolor för vilka huvud- mannen skriftligen har avstått från medelstilldelning. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur kom- munens bidrag ska bestämmas i stället för det som anges i tredje stycket, om statsbidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 8 § 
 Om en fristående skola läm- nar utbildning som ger kun- skaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdig- heter som gymnasieskolan ska förmedla på nationella eller specialutformade program, ska Statens skolverk förklara skolan berättigad till bidrag som avses i 8 a § i fråga om utbildningen. Förklaring får dock lämnas endast om 
  
 1. 
  
 skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för ut- bildning inom det offentliga skolväsendet, 
  
 2. 
  
 huvudmannen för skolan har förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med ovan angivna villkor, 
  
 24 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 3. 
  
 skolan står öppen för alla ungdomar som har rätt till mot- svarande utbildning i gymnasie- skolan enligt denna lag, med undantag för sådana ungdomar vilkas mottagande skulle med- föra att betydande organisato- riska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för skolan, 
  
 4. 
  
 skolan för undervisningen använder lärare som har en ut- bildning avsedd för den under- visning de i huvudsak skall be- driva, dock med undantag för fall då personer med sådan ut- bildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna, och 
  
 5. 
  
 skolan uppfyller de ytter- ligare villkor som regeringen föreskriver i fråga om utbild- ningen vid fristående skolor och om antagningen till och led- ningen av sådana skolor. 
  
 En fristående skola som av- ses i denna paragraf får även an- ordna individuellt program. 
 Skyldighet att ta emot en elev på ett individuellt program finns endast om skolan och elevens hemkommun kommer överens om det bidrag som kommunen skall betala till skolan för eleven. 
 Utbildningen skall bedrivas i en omfattning som motsvarar hel- tidsstudier. Utbildningens om- fattning får dock minskas om en elev begär det och styrelsen för utbildningen finner det förenligt med syftet för utbildningen. 
  
 3. 
  
 skolan står öppen för alla ungdomar som har rätt till mot- svarande utbildning i gymnasie- skolan enligt denna lag, med undantag för sådana ungdomar vilkas mottagande skulle med- föra att betydande organisato- riska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för skolan, 
  
 4. 
  
 skolan för undervisningen använder lärare som har en ut- bildning avsedd för den under- visning de i huvudsak ska be- driva, dock med undantag för fall då personer med sådan ut- bildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna, och 
  
 5. 
  
 skolan uppfyller de ytter- ligare villkor som regeringen föreskriver i fråga om utbild- ningen vid fristående skolor och om antagningen till och led- ningen av sådana skolor. 
  
 En fristående skola som av- ses i denna paragraf får även an- ordna individuellt program. Ut- bildningen ska bedrivas i en omfattning som motsvarar hel- tidsstudier. Utbildningens om- fattning får dock minskas om en elev begär det och styrelsen för utbildningen finner det förenligt med syftet för utbildningen. 
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 En förklaring enligt första stycket skall inte lämnas i fråga om utbildning som skulle inne- bära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i när- liggande kommuner. 
 En fristående skola som av- ses i denna paragraf får inom ramen för vad som sägs i första stycket 1 ha en konfessionell in- riktning. 
 En förklaring om rätt till bi- drag skall innehålla uppgift om till vilket nationellt program i gymnasieskolan som utbildning- en i bidragshänseende skall hän- föras. 
 För varje elev som genomgår sådan utbildning som avses i 8 § lämnas bidrag av hemkommu- nen. Kommunens skyldighet gäller endast utbildning för så- dana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda gymna- sieutbildning vid den tidpunkt då utbildningen började. 
 En förklaring enligt första stycket ska inte lämnas i fråga om utbildning som skulle inne- bära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i när- liggande kommuner. 
 En fristående skola som av- ses i denna paragraf får inom ramen för vad som sägs i första stycket 1 ha en konfessionell in- riktning. 
 En förklaring om rätt till bi- drag skall innehålla uppgift om till vilket nationellt program i gymnasieskolan som utbildning- en i bidragshänseende ska hän- föras. 
 8 a § 
 För varje elev som genomgår sådan utbildning som avses i 8 § lämnas bidrag av hemkommu- nen. Kommunens skyldighet gäller endast utbildning för så- dana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda gymna- sieutbildning vid den tidpunkt då utbildningen började. 
 Bidraget ska avse ersättning för 
  
 1. 
  
 undervisning, 
  
 2. 
  
 läromedel och utrustning, 
  
 3. 
  
 elevvård, 
  
 4. 
  
 måltider, 
  
 5. 
  
 administration och 
  
 6. 
  
 mervärdesskatt. 
  
 Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmåls- 
 26 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 Om utbildningen i bidrags- hänseende har hänförts till ett sådant nationellt program som elevens hemkommun anordnar, skall bidraget bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av re- surser till det programmet i de egna gymnasieskolorna. När bi- draget bestäms skall hänsyn tas till den fristående skolans åtag- ande och elevens behov. 
 Om en elev har ett om- fattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. 
 I andra fall än som avses i andra stycket, skall elevens hem- kommun betala det belopp som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt har föreskrivit. För en elev som har ett omfattande behov av särskilt stöd skall kommunen därutöver lämna ett extra bidrag. Kommu- nen är dock inte skyldig att läm- na extra bidrag, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommu- nen. 
 För en elev som genomgår ut- bildning på ett individuellt pro- gram skall elevens hemkommun betala det belopp som överens- kommits med skolan. När bi- draget bestäms skall hänsyn tas till den fristående skolans åtag- 
 undervisning. 
 Om utbildningen i bidrags- hänseende har hänförts till ett sådant nationellt program som elevens hemkommun erbjuder, ska bidraget bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av re- surser till det programmet. Mot- svarande ska gälla för individu- ella program. 
 Om en elev har ett om- fattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. 
 I andra fall än som avses i tredje stycket, ska elevens hem- kommun betala det belopp som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt har föreskrivit. För en elev som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska kommunen därutöver lämna ett extra bidrag. Kommu- nen är dock inte skyldig att läm- na extra bidrag, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommu- nen. 
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 ande och elevens behov. 
 Kommunens skyldighet att lämna bidrag till skolan gäller inte, om statsbidrag lämnas för en utlandssvensk elevs utbild- ning. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag skall be- stämmas i stället för det som an- ges i  
 andra–fjärde 
  styckena, om statsbidrag lämnas till kommu- nen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 För varje elev som genomgår sådan utbildning som avses i 8 b § lämnas bidrag av hemkom- munen. Kommunens skyldighet gäller endast utbildning för så- dana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda utbildning i gymnasiesärskolan vid den tid- punkt då utbildningen började. 
 Om den fristående skolan inte kommer överens om annat med elevernas hemkommuner, skall dessa betala det belopp som reger- ingen beslutat. 
 Kommunens skyldighet att lämna bidrag till skolan gäller inte, om statsbidrag lämnas för en utlandssvensk elevs utbild- ning. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag ska be- stämmas i stället för det som an- ges i  
 andra–femte 
  styckena, om statsbidrag lämnas till kommu- nen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 8 c § 
 För varje elev som genomgår sådan utbildning som avses i 8 b § lämnas bidrag av hemkom- munen. Kommunens skyldighet gäller endast utbildning för så- dana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda utbildning i gymnasiesärskolan vid den tid- punkt då utbildningen började. 
 Bidraget ska avse ersättning för 
  
 1. 
  
 undervisning, 
  
 2. 
  
 läromedel och utrustning, 
  
 3. 
  
 elevvård, 
  
 4. 
  
 måltider, 
  
 5. 
  
 administration och 
  
 6. 
  
 mervärdesskatt. 
  
 Bidrag ska också utgå för skäliga lokalkostnader. Därutöver ska bi- drag utgå för elever som har om- fattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmåls- undervisning. 
 Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resur- 
 28 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag skall be- stämmas i stället för det som an- ges i andra stycket, om stats- bidrag lämnas till kommunen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 Beslut av Statens skolverk i följande ärenden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol: 
  
 - 
  
 godkännande eller återkal- lande av godkännande för en fri- stående skola enligt 1, 5 eller 12 §, 
  
 - 
  
 fortsatt godkännande enligt 16 c §, 
  
 - 
  
 rätt till bidrag eller återkal- lande av sådan rätt enligt 6, 6 a, 7 a, 8, 8 b, 8 d, 12 eller 14 §, eller 
  
 - 
  
 förklaring om fortsatt rätt till bidrag enligt 16 c §. 
  
 Beslut av styrelsen för ut- bildningen i följande ärenden får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol: 
  
 - 
  
 godkännande eller återkal- lande av godkännande för en fristående skola enligt 1 § tredje stycket eller 12 §, eller 
  
 ser till utbildning i gymnasiesär- skola som kommunen erbjuder. 
 I andra fall än som avses i tredje stycket, ska elevens hem- kommun betala det belopp som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt har före- skrivit. 
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag ska be- stämmas i stället för det som an- ges i  
 andra–fjärde 
  styckena, om statsbidrag lämnas till kommu- nen för en elev som har tagits emot i en fristående skola. 
 17 § 
 Beslut av Statens skolverk i följande ärenden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol: 
  
 - 
  
 godkännande eller återkal- lande av godkännande för en fri- stående skola enligt 1, 5 eller 12 §, 
  
 - 
  
 fortsatt godkännande enligt 16 c §, 
  
 - 
  
 rätt till bidrag eller återkal- lande av sådan rätt enligt 6, 6 a, 7 a, 8, 8 b, 8 d, 12 eller 14 §, eller 
  
 - 
  
 förklaring om fortsatt rätt till bidrag enligt 16 c §. 
  
 Beslut av styrelsen för ut- bildningen i följande ärenden får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol: 
  
 - 
  
 godkännande eller återkal- lande av godkännande för en fristående skola enligt 1 § tredje stycket eller 12 §, eller 
  
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 - fortsatt godkännande enligt 16 c §. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 Beslut av styrelsen för utbild- ningen i ärenden som avses i 3, 4 och 16 §§ får överklagas hos Graham väsendets överklagandenämnd. 
 Beslut som avses i 3 § får över- klagas endast av barnets vård- nadshavare. Beslut som avses i 16 § får överklagas endast av eleven eller företrädare för denne. 
 - fortsatt godkännande enligt 16 c §. 
 Beslut av kommunen i ären- den om bidrag till en fristående skola enligt 6, 6 a, 8 a eller 8 c § får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 Beslut av styrelsen för utbild- ningen i ärenden som avses i 3, 4 och 16 §§ får överklagas hos Graham väsendets överklagandenämnd. 
 Beslut som avses i 3 § får över- klagas endast av barnets vård- nadshavare. Beslut som avses i 16 § får överklagas endast av eleven eller företrädare för denne. 
 15 kap. Övriga föreskrifter 
 11 § 
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och ut- värdering av verksamheten. Det- samma gäller skyldighet för en kommun att lämna sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och ut- värdering av förskolverksam- heten och skolbarnsomsorgen. 
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och ut- värdering av verksamheten. Det- samma gäller skyldighet för en kommun att lämna sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och ut- värdering av förskolverksam- heten och skolbarnsomsorgen. 
 Det gäller också skyldighet för en kommun att lämna uppgifter om verksamheten som behövs för fastställande av bidrag till fri- 
 30 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får också meddela föreskrif- ter om skyldighet för huvud- mannen för en fristående skola att lämna ekonomisk redovis- ning över verksamheten. 
 Regeringen får vidare med- dela föreskrifter om vite för den som inte följer bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första eller andra stycket. 
 stående skolor. 
 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får också meddela föreskrif- ter om skyldighet för huvud- mannen för en fristående skola att lämna uppgifter om kom- mande verksamhet samt ekono- misk redovisning över verksam- heten. 
 Regeringen får vidare med- dela föreskrifter om vite för den som inte följer bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första eller andra stycket. 
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordning (1996:1206) om fristående skolor 
 Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1206) om fristående skolor 
 dels att förordningen ska betecknas förordning (1996:1206) om fristående skolor m.m., 
 dels att 1 kap. 4 b och 5 §§, 1 a kap. 8 a och 9 §§ samt 2 kap.  
 10–12 
  §§ ska ha följande lydelse, 
 dels att det i förordningen ska införas ett nytt kapitel, 4 kap., samt fyra nya paragrafer, 2 kap. 12 a och 12 b §§ samt 4 kap.  
 1–2 
  §§, med följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 kap. Fristående förskoleklass 
 Fastställande och redovisning av bidrag 
 4 b § 
 En kommun som lämnar bidrag för en elev i en förskole- klass i en fristående skola som motsvarar grundskolan skall för skolan kunna redovisa hur stor andel av bidraget som är ersätt- ning för kostnader för lokaler respektive mervärdesskatt. 
 Bidrag enligt 2 b kap. 10 b § skollagen (1985:1100) ska fast- ställas per kalenderår. Kommu- nen ska redovisa hur bidraget har beräknats. 
 För elever i sådan utbildning som avses i första stycket ska kommunen fastställa bidraget inför kalenderåret. För elever som påbörjar utbildning under kalenderåret ska kommunen fast- ställa bidraget omgående. 
 För elever som påbörjar ut- bildning i augusti ska bidraget avse tiden fr.o.m. den 1 juli samma år. 
 32 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 Utbetalning av bidrag 
 5 § 
 Om skolan och kommunen inte kommer överens om annat, skall bidragen betalas ut med en tolftedel varje månad. 
 Utbetalningarna i  
 juli–sep- 
  tember avpassas efter ett beräknat antal elever och regleras vid utbetalningen i oktober. 
 Om skolan och kommunen inte kommer överens om annat, ska bidragen betalas ut med en tolftedel varje månad. 
 1 a kap. Fristående grundskolor och fristående särskolor 
 Fastställande och redovisning av bidrag 
 8 a § 
 En kommun som lämnar bi- drag för en elev i en fristående grundskola skall för skolan kunna redovisa hur stor andel av bi- draget som är ersättning för kost- nader för lokaler respektive mer- värdesskatt. 
  
 Bidrag enligt 
  
 9 kap. 6 och 
  
 6 a §§ skollagen 
  
 (1985:1100)ska 
  
 fastställas per kalenderår. Kom- munen ska redovisa hur bidraget har beräknats. 
 För elever i sådan utbildning som avses i första stycket ska kommunen fastställa bidraget inför kalenderåret. För elever som påbörjar utbildning under kalenderåret ska kommunen fast- ställa bidraget omgående. 
 För elever som påbörjar ut- bildning i augusti ska bidraget avse tiden fr.o.m. den 1 juli samma år. 
 Utbetalning av bidrag 
 Om skolan och kommunen inte kommer överens om annat, skall bidragen betalas ut med en tolftedel varje månad. 
 Utbetalningarna i  
 juli–sep- 
  tember avpassas efter ett beräknat 
 9 § 
 Om skolan och kommunen inte kommer överens om annat, ska bidragen betalas ut med en tolftedel varje månad. 
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 antal elever och regleras vid ut- betalningen i oktober. 
 2 kap. Fristående gymnasieskolor och fristående gymnasiesärskolor 
 Fastställande och redovisning av bidrag 
 10 § 
 En kommun som lämnar bi- drag för en elev i en fristående gymnasieskola enligt 9 kap. 8 a § andra, tredje eller fjärde stycket skollagen (1985:1100) skall för skolan kunna redovisa hur stor andel av bidraget som är ersätt- ning för mervärdesskatt. 
 Bidrag enligt 9 kap. 8 a och 8 c §§ skollagen (1985:1100) ska fastställas per kalenderår. Kom- munen ska redovisa hur bidraget har beräknats. 
 För elever i sådan utbildning som avses i första stycket ska kommunen fastställa bidraget in- för kalenderåret. För elever som påbörjar utbildning under kalen- deråret ska kommunen fastställa bidraget omgående. 
 För elever som påbörjar ut- bildning i augusti ska bidraget avse tiden fr.o.m. den 1 juli samma år. 
 Utbetalning av bidrag 
 Varje bidragsår börjar den 1 januari. 
 Om skolan och kommunen inte kommer överens om annat, skall bidragen betalas ut med en tolftedel varje månad. 
 Utbetalningarna i  
 juli–sep- 
  tember avpassas efter ett beräknat antal elever och regleras vid utbetalningen i oktober. 
 11 § 
 Om skolan och kommunen inte kommer överens om annat, ska bidragen betalas ut med en tolftedel varje månad. 
 34 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningsförslag 
  
 12 § 
 Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka belopp som en kommun skall betala till en skola per elev och program i fall som avses i 9 kap. 8 a § tredje stycket skollagen (1985:1100). I de fall utbildningen avser den nationellt fastställda inriktningen musik skall det belopp som anges för det estetiska programmet räk- nas om med faktorn 1,26. 
 När Skolverket bestämmer bidragsbeloppens storlek skall till grund för beloppen ligga medel- värdet av mediankostnaderna för de olika programmen under de tre senaste åren uppräknat med det index som anges i förord- ningen (1993:167) om skol- index. 
 Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka belopp som en kommun ska betala till en skola per elev och program i fall som avses i 9 kap. 8 a § femte stycket skollagen (1985:1100). 
 Statens skolverk får också med- dela föreskrifter om vilka belopp en kommun ska betala för ut- bildning som avser de nationellt fastställda inriktningarna musik på det estetiska programmet och transport och logistik på fordons- programmet. 
 När Skolverket bestämmer bidragsbeloppens storlek ska till grund för beloppen ligga medel- värdet av mediankostnaderna för de olika programmen under de tre senaste åren uppräknat med det index som anges i förord- ningen (1993:167) om skol- index. 
 12 a § 
 Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka belopp som en kommun ska betala till en skola per elev i fall som avses i 9 kap. 8 c § fjärde stycket skol- lagen (1985:1100). 
 12 b § 
 Statens skolverk får meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att lämna uppgift om beräknade kostnader för utbild- ning i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan. 
 35 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2008:8 
  
 4 kap. Övrigt 
 Bidrag till förskolor, fritidshem och förskoleklass med enskild huvudman 
 1 § 
 Bidrag enligt 2 a kap. 17 § och 2 b kap. 10 § skollagen (1985:1100) ska fastställas per kalenderår. Kommunen ska redovisa hur bidraget har beräknats. 
 För barn och elever i sådan verksamhet som avses i första stycket ska kommunen fastställa bidraget inför kalenderåret. För barn och elever som börjar i verksamheten under kalenderåret ska kommunen fastställa bidraget omgående. 
 För elever som påbörjar utbildning i förskoleklassen i augusti ska bidraget enligt 2 b kap. 10 § skollagen avse tiden fr.o.m. den 1 juli samma år. 
 2 § 
 Om den enskilde huvud- mannen och kommunen inte kommer överens om annat, ska bidragen betalas ut med en tolftedel varje månad. 
 36 
 Inledning 
 Direktiven 
 Utredningens uppdrag i den del som redovisas i detta betänkande är att lämna förslag om en författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och för- skoleklasser samt fristående skolor ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt. Förslaget ska leda till att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att efter överklagande pröva nivån på kom- munens bidrag till verksamheten. Direktiven i sin helhet finns i bilaga 1 och 2. 
 Utredningsarbetet 
 Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med utredningens experter, som representerar Statens Skolverk, Utbildnings- departementet och Finansdepartementet. Expertgruppen har haft åtta sammanträden. 
 Till utredningen har från Utbildningsdepartementet överlämnats svaren på remissen rörande Skolverkets rapport nr 281 Prövning och bidrag till fristående skolor. Utredningen har sammanställt remissvaren, se kap. 3, men har också genomfört en egen under- sökning av sättet att beräkna bidrag i flertalet av de 20 kommuner som hade fått Skolverkets rapport på remiss. Resultaten av under- sökningen presenteras i kapitel 4. 
 Utredaren har under arbetets gång haft fortlöpande kontakter med Friskolornas riksförbund och Sveriges Kommuner och Lands- ting. Utredaren har också haft kontakt med företrädare för andra organisationer, kommuner och fristående skolor. Utredaren har även medverkat vid ett flertal seminarier m.m. och då redogjort för 
 37 
  
 Inledning 
  
 SOU 2008:8 
  
 utredningens arbete och tagit emot synpunkter på utrednings- arbetet. Därutöver har synpunkter i frågor med anknytning till utredningens uppdrag lämnats av kommuner, fristående skolor och allmänheten. 
 38 
  
 1 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 1.1 
  
 Inledning och statistik 
  
 I den här redogörelsen beskrivs hur de fristående skolorna har vuxit fram, vilken utveckling de har genomgått under framförallt de senast årtiondena samt hur detta har återspeglat sig i de villkor som har gällt för etablering, bidrag m.m. Det är lagstiftarens syn på dessa skolor som tjänar som utgångspunkt för redogörelsen. De pedagogiska, kulturella eller andra skäl som motiverat tillkomsten av fristående skolor blir därför bara belysta i den mån dessa använts som motiv för reformer av olika slag. Innan en mer kronologisk beskrivning ges av utvecklingen finns det dock skäl att redovisa hur antalet skolor och andelen elever i fristående skolor har sett ut under de senaste decennierna. Med hjälp av nedanstående diagram framträder en tydlig bild av vad som skett. Viss oklarhet finns om statistiken innefattar internationella skolor och riksinternat liksom om kompletterande gymnasieskolor är medräknade. Detta torde dock inte ha någon påverkan på den generella bild som framträder. Efter statistiken följer en redovisning av vilka överväganden och skäl som legat till grund för den beskrivna utvecklingen. 
 Diagram 1.1 åskådliggör en kraftig ökning sedan  
 1990-talets 
  början. Utvecklingen blir ännu tydligare vid en jämförelse längre tillbaka i tiden. Under  
 1980-talet 
  fanns det endast ett fåtal skolor i landet. När  
 SEH-kommittén 
  (se nedan) kartlade de fristående skolorna för skolpliktiga elever 1981 fanns det 35 skolor. Samtidigt talades det redan då om en kraftig ökning men utifrån en jäm- förelse med förhållandena vid  
 1970-talets 
  början. 
 39 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 Diagram 1.1 Förändringen av antalet fristående skolor från läsåret 1992/93 till 2006/07 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
  
 700 
  
 599 
  
 skolor 
  
 600 
  
 528 
  
 554 565  
 585 
  
 475 
  
 500 
  
 418 
  
 fristående 
  
 400 
  
 257  
 287  
  
 322 
  
 362 
  
 235 241  
  
 265  
  
 300 
  
 300 
  
 217 
  
 238 
  
 194 
  
 200 
  
 106 
  
 164 
  
 97 
  
 142 
  
 Antal 
  
 100 
  
 21 
  
 37 
  
 42 
  
 47 
  
 51 
  
 61 
  
 73 
  
 16 
  
 0 
  
 /93 
  
 4 
  
 5 
  
 /96 
  
 /97 
  
 8 
  
 9 
  
 /00 
  
 1 
  
 2 
  
 /03 
  
 4 
  
 5 
  
 /06 
  
 7 
  
 /9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 0 
  
 0 
  
 /0 
  
 0 
  
 /0 
  
 2 
  
 3 
  
 4/ 
  
 5 
  
 6 
  
 7/ 
  
 8/ 
  
 9 
  
 0/ 
  
 1/ 
  
 2 
  
 3 
  
 4/ 
  
 5 
  
 6 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 9 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Läsår 
  
  Fristående grundskolor  
  
  Fristående gymnasieskolor 
 Diagram 1.2 Antal elever i fristående skolor 
  
 90000 
  
 80000 
  
 70000 
  
 elever 
  
 60000 
  
 50000 
  
 Antal 
  
 40000 
  
 30000 
  
 20000 
  
 10000 
  
 0 
  
 /94 
  
 95 
  
 /96 
  
 97 
  
 /98 
  
 /99 
  
 99/00 
  
 /01 
  
 01/02 
  
 /03 
  
 03/04 
  
 /05 
  
 05/06 
  
 /07 
  
 93 
  
 94/ 
  
 95 
  
 96/ 
  
 97 
  
 98 
  
 00 
  
 02 
  
 04 
  
 06 
  
 Läsår 
  
  Elever i fristående grundskola  
  
  Elever i fristående gymnasieskola 
  
 1 
  
 TP PT  
 Sifferuppgifterna skiljer sig delvis från Sveriges officiella statistik. I Skolverkets siffror över antal grundskolor från 1996/97 och framåt har man inkluderat internationella skolor och riksinternatskolor. För åren  
 92/93–95/96 
  går det inte att urskilja om Skolverket har räknat in internationella och riksinternat. Samma sak gäller för uppgifterna om gymnasieskolor, sannolikt från 1996/97. Dessförinnan har man även inkluderat kompletterande skolor. 
 40 
 SOU 2008:8 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 Läsår 
  
 Elever i fristående grundskola 
  
 Elever i fristående gymnasieskola 
  
 93/94 
  
 13 689 
  
 2 560 
  
 94/95 
  
 17 273 
  
 3 629 
  
 95/96 
  
 20 247 
  
 7 200 
  
 96/97 
  
 23 310 
  
 8 313 
  
 97/98 
  
 26 933 
  
 9 579 
  
 98/99 
  
 30 682 
  
 10 916 
  
 99/00 
  
 35 175 
  
 13 933 
  
 00/01 
  
 41 501 
  
 17 053 
  
 01/02 
  
 51 081 
  
 18 865 
  
 02/03 
  
 57 637 
  
 26 323 
  
 03/04 
  
 65 036 
  
 34 504 
  
 04/05 
  
 69 451 
  
 40 514 
  
 05/06 
  
 74 091 
  
 47 255 
  
 06/07 
  
 78 587 
  
 56 500 
  
 Källa: Skolverket 
  
 Diagrammet visar hur elevantalet har vuxit från läsåret 1993/94 och framåt. Det är fråga om en mångdubbling av andelen elever under den redovisade perioden. Särskilt markant är ökningen under den senaste femårsperioden. Vid en jämförelse mellan de två tabellerna och diagrammet med avseende på förändringarna från läsåret 2001/02 till 2006/07 framgår att antalet fristående grundskolor har ökat med mer än 25 procent medan antalet fristående gymnasie- skolor under samma period har mer än fördubblats. Sett till elev- antalet blir ökningen ännu större. De fristående grundskolornas elevantal har ökat med mer än 50 procent. Motsvarande ökning av elevantalet hos de fristående gymnasieskolorna är ca 330 procent. 
 Ökningen har naturligtvis samband med att antalet skolor ökat kraftigt under perioden. När det gäller gymnasieskolan finns det också skäl att påpeka att det totala antalet elever i gymnasieskolan har ökat under perioden och att det kan vara en del av förklaring till den stora ökningen för de fristående skolorna i just den skolformen. Som synes kan dock bara en del av ökningen förklaras av ett ökat antal fristående skolor. Tillväxten beror i minst lika hög grad på ett kraftigt ökat elevantal på varje skola. Det visar sig också i att den procentuella andelen elever som gick i en fristående skola läsåret 2006/07 var 8 procent i grundskolan och 15 procent i gymnasie- skolan. Fem år tidigare, d.v.s. läsåret 2001/02, var motsvarande siffror 4,8 respektive 6 procent. 
 41 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 Efter denna statistiska bild av den snabba och kraftiga ökning av de fristående skolornas antal och andelen elever som går i sådana skolor redovisas nu hur de fristående skolorna har vuxit fram samt vilka överväganden som har gjorts och hur de kan ses i förhållande till framförallt de senaste årtiondenas utveckling. Avslutningsvis redovisas det förändringsarbete som pågår i dag. 
  
 1.2 
  
 Den historiska bakgrunden 
  
 Undervisning i privat regi är ingen ny företeelse. Informatorer och andra former av privata lärare förekom tidigt för framförallt adelns barn. I den mån det fanns en folkundervisning skedde den i kyrkans regi och med religiösa förtecken. Det är först med folkskolans in- förande 1842 som en egentlig skolorganisation infördes i landet. Det gav under mitten av  
 1800-talet 
  upphov till att det etablerades två parallella skolformer, den statliga lärdomsskolan och den kom- munala folkskolan. Under slutet av seklet växte ett tredje skol- system fram vid sidan av de två offentliga systemen. Det bestod av olika privata skolor som t.ex. flickskolor, folkhögskolor och yrkes- skolor. Dessa bildades ofta på privat initiativ och finansierades med elevavgifter utan något offentligt stöd. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
  
 Vid en del av dessa skolor skedde undervisningen i nya pedagog- iska former. Under  
 1800-talets 
  slut uppmärksammades det från statens sida och ledde till att vissa av dessa skolor gavs offentliga bi- drag för att stimulera pedagogisk utveckling. Bidragen var dock täm- ligen låga och elevavgifterna i de privata skolorna var därför höga. Det betydde att rekryteringen av elever till de skolorna var fortsatt socialt snedvriden. 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
  
 1962 års skollag 
 Med tillkomsten av 1962 års skollag (1962:319) infördes den nio- åriga grundskolan. I den gällde skolplikt för alla barn som var bo- satta i Sverige och som var mellan sju och sexton år. Under vissa förutsättningar kunde skolplikten få fullgöras i en annan skola än grundskolan, t.ex. i en enskild skola. Om det gällde en skola som fick statsunderstöd var det regeringen som gav tillstånd (33 §). Om 
  
 2 
  
 TP PT  
 Sanchez, Dickson, Svensk utbildningshistoria, 2004, s. 55 och 168 f.  
 3 
  
 TP PT  
 A.a., s. 168 f. 
 42 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 skolan inte hade genomgått den prövning som förutsattes för offentliga bidrag krävdes istället att skolan godkändes av skolstyr- elsen i kommunen. Förutsättningarna för ett godkännande var att skolans undervisning till art, omfattning och allmän inriktning väsentligen motsvarade grundskolans. Till det kom ett krav på att skolan skulle ledas av en person som var lämpad både för undervis- ning och för att leda en skola. 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
  
 I en anslutande proposition behandlades rätten till statsbidrag. I det sammanhanget framhölls att rätten att starta och driva en en- skild skola inte utan vidare motsvarades av rätt till offentliga bi- drag. 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT  
 Detta ger en förklaring till den uppdelning som gällde mellan verksamhet som hade respektive saknade offentliga bidrag i fråga om att ge möjlighet för elever att kunna fullgöra skolplikt utan- för grundskolan. 
 För statsbidrag till enskilda grundskolor gällde att det skulle finnas starka pedagogiska skäl. Dessa kunde bestå i att skolans verksamhet syftade till att pröva eller genomföra  mer om- fattande eller genomgripande kursplanemässiga, metodiska eller andra pedagogiska idéer och tankar där man genom en speciell uppläggning av skolans hela arbete ville för praktiskt skolbruk omsätta utvecklingsfrämjande uppfostrings- och omvårdnadsidéer. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT  
 Andra särskilda skäl för bidrag till en fristående skola kunde vara att den var avsedd för en minoritet. De skolor som avsågs var t.ex. de s.k. nationalitetsskolorna, som tillgodosåg utbildningsbehov för barn med t.ex.  
 fransk-, 
  tysk- eller finskspråkig bakgrund. Slutligen angavs att internatskolor för bl.a. barn till utlandssvenskar eller barn till utländska medborgare som vistas i Sverige för studier eller uppdrag också kunde vara berättigade till statsbidrag. Avsikten var att erbjuda vissa verksamheter bidragsmöjligheter, om än i begrän- sad omfattning. Att möjligheterna till bidrag bedömdes från fall till fall framgår bl.a. av att de reglerades i olika förordningar, för en eller ett par skolor åt gången. Det krävdes alltså riksdagens pröv- ning av om bidrag skulle utgå i det enskilda fallet. 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
  
 4 
  
 PT  
 Prop. 1962:136 s. 69 f., Särsk. U 2 år 1962 s. 28 ff. 
  
 TP 
  
 5 
  
 PT  
 Prop. 1962:54 s. 366. 
  
 TP 
  
 6 
  
 TP PT  
 A. prop. s. 367. 
  
 7 
  
 TP PT  
 Som exempel kan nämnas att sex skolor förklarades bidragsberättigade genom förord- ningen (1964:137) om statsbidrag till vissa privatskolor, en annan enligt en särskild förordning från 1978 medan bidrag till yrkesskolor reglerades av förordningen (1971:342) om enskilda yrkesskolor. Se även redogörelse i prop. 1982/83:1 s. 11. 
 43 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 1970-talets 
  utredningar –  
 SEH-kommittén 
  
 Under våren 1976 fick den då redan pågående utredningen om skolan, staten och kommunerna i uppdrag att lägga fram förslag till ett statsbidragssystem för skolor som var verksamma utanför den kommunala organisationen och som ville pröva mer genomgrip- ande pedagogiska idéer för att främja utvecklingen av skolan. Ut- redningen gjorde en kartläggning. Den följdes upp av en särskilt utsedd expert och resultatet presenterades i en diskussionsprome- moria i augusti 1978 (DsU 1978:6). Denna remissbehandlades och de starkt skiftade uppfattningarna hos remissinstanserna om bl.a. synen på enskilda skolor ledde till att regeringen tillsatte en kom- mitté för en samlad genomgång av frågor som gällde sådana skolor. Kommittén tog namnet Kommittén angående skolor med enskild huvudman  
 (SEH-kommittén). 
  I betänkandet Fristående skolor för skolpliktiga elever (SOU 1981:34) redovisades resultatet rörande skolor på grundskolenivå. 
  
 SEH-kommittén 
  föreslog till att börja med att termen fristående skola skulle användas som enhetlig benämning för alla skolor som inte hade staten eller en kommun som huvudman. Därefter lämnade kommittén förslag om på vilka grunder en fristående skola kunde godkännas för fullgörande av skolplikt. Dessa byggde i huvudsak på det tidigare kravet att undervisningen väsentligen skulle motsvara den offentliga grundskolans. Till det lades ett krav på att utbild- ningen vid en fristående skola också väsentligen skulle svara mot de mål som gällde för den offentliga skolan. 
 Kommittén lämnade även förslag om rätten för fristående skolor att få ett begränsat statligt stöd. Detta kunde komma ifråga om den fristående skolan erbjöd undervisning som antingen 
  
 1. 
  
 var av särskild pedagogisk karaktär, 
  
 2. 
  
 skedde på ett annat språk än svenska och riktade sig mot vissa elevgrupper, t.ex. barn till utländska medborgare som var till- fälligt bosatta i Sverige eller 
  
 3. 
  
 bedrevs i en arbetsmiljö med konfessionell prägel förutsatt att där också odlades uppfostrings- och omvårdnadsidéer som kunde antas vara till nytta för skolväsendet i sin helhet. 
  
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
  
 SEH-kommitténs 
  förslag rörande statsstöd innebar ingen föränd- ring av möjligheterna att finansiera skolverksamheten genom att ta 
  
 8 
  
 TP PT  
 SOU 1981:34 s 73 ff. 
 44 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 ut elevavgifter. Dock föreslogs ett krav på att avgifterna skulle vara skäliga med hänsyn till bl.a. kostnaderna för verksamheten och att det även skulle finnas möjlighet till nedsättning och befrielse. 
 För att en fristående grundskola skulle kunna komma ifråga för statsstöd krävdes att skolan skulle skilja sig från den offentliga grundskolan genom att t.ex. erbjuda en alternativ pedagogik sam- tidigt som kraven på en skola för skolpliktiga elever skulle vara uppfyllda. 
  
 SEH-kommittén 
  fortsatte sitt arbete beträffande gymnasie- skolan och redovisade sina förslag i slutbetänkandet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever (SOU 1983:1). Förslagen innebar att en fristående gymnasieskola skulle ha möjlighet att få statsbidrag om dess utbildning, genom sitt innehåll eller sin peda- gogik, skilde sig från den utbildning som erbjöds av det allmänna. Den skulle m.a.o. kunna ses som ett komplement till den offentliga skolan. Därutöver kunde kommittén tänka sig andra grunder för att bevilja statsstöd och angav som exempel internatskoleverk- samhet för utlandssvenskars barn. Att en skola hade konfessionell inriktning var dock inte i sig tillräckligt för statsstöd utan det skulle också krävas att något av de övriga kriterierna var uppfyllda. 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT 
  
 Prövningen av rätten till bidrag borde, enligt kommitténs för- slag, göras av regeringen efter att ha hört Skolöverstyrelsen. På så sätt skulle samma regler gälla för de obligatoriska och de frivilliga skolformerna. 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
  
 Mer enhetliga regler under  
 1980-talets 
  första år 
 Under senare delen av 1970- och första hälften av  
 1980-talet 
  pågick arbetet med den nuvarande skollagen (1985:1100). Det var avsett som en teknisk och språklig översyn av 1962 års skollag med tillhör- ande författningar samtidigt som reglerna om särskolan i 1967 års omsorgslag 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT  
 skulle föras in i den nya skollagen. Parallellt med det arbetet bereddes  
 SEH-kommitténs 
  betänkanden. Resultatet blev att vissa förändringar gjordes i den dåvarande skollagen från 1962 för att skapa tydligare och samlade regler för de fristående skolorna. 
 Förändringarna skedde i två steg. Det första beslutades av riks- dagen 1982 och avsåg grundskolorna. Då genomfördes  
 SEH-kom- 
  
 9 
  
 TP PT  
 SOU 1983:1 s. 56 f. 
  
 10 
  
 TP PT  
 A.a. s. 62. 
  
 11 
  
 TP PT  
 Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. 
 45 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 mitténs förslag om att den enhetliga beteckningen fristående skolor skulle användas för alla skolor som hade en enskild huvud- man. Dessförinnan hade många olika beteckningar använts för så- dana skolor. Det talades t.ex. om privatskolor, enskilda skolor, en- skild undervisning och friskolor. 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT 
  
 När det gällde den generella synen på fristående skolor fram- hölls att det är samhället som har det övergripande ansvaret för barns och ungdomars utbildning men att det samtidigt kan finnas ett behov hos vissa föräldrar att ordna skolgången för sina barn på annat sätt än genom det allmänna skolväsendet. Det var dock viktigt att det skedde så att vissa minimikrav rörande skolpliktens genomförande upprätthölls jämfört med grundskolan. Däremot skulle det inte finnas något hinder för att pröva andra undervis- ningsmetoder. 
 TPF 
  
 13 
  
 FPT 
  
 Med den utgångspunkten förtydligades och kompletterades reg- lerna om när skolplikt fick fullgöras i fristående skola. Enhetliga krav på godkännande infördes. Dessa gällde oavsett om skolverk- samheten var statsunderstödd eller ej. 
 TPF 
  
 14 
  
 FPT  
 De tidigare kraven på undervisningens art, omfattning och inriktning gjordes mer resultat- inriktade genom att istället uttrycka att undervisningen skulle ge kunskaper och färdigheter som svarade mot grundskolans. Avsikten var att motverka en urholkning av skolplikten, inte att förhindra att undervisning vid en fristående skola också gavs i ämnen som inte förekom i grundskolan. Det tidigare kravet på kompetens hos lärare eller den som förestår en skola togs bort eftersom det ansågs rymmas inom det allmänna kravet för godkännande. Det lades också till ett generellt krav på att undervisningen vid en fristående skola väsentligen skulle svara mot grundskolans allmänna mål. Uppfylldes dessa minimikrav hade skolan sedan stor frihet att själv utforma sin undervisning. 
 TPF 
  
 15 
  
 FPT 
  
 Förutom dessa regler infördes en särskild bestämmelse om förutsättningarna för att fullgöra skolplikt vid en godkänd inter- nationell skola. 
 TPF 
  
 16 
  
 FPT 
  
 När det slutligen gällde möjligheterna för en fristående skola att få statsbidrag behölls åtskillnaden mellan dessa och de krav som gällde för att en fristående skola kunde godkännas för fullgörande av skolplikt. Någon generell skyldighet för stat eller kommun att 
  
 12 
  
 TP PT  
 Prop 1982/83:1, UbU 1982/83:10. 
  
 13 
  
 TP PT  
 Prop. 1982/83:1 s. 17 ff. 
  
 14 
  
 TP PT  
 33 a och 34 §§ skollagen (1962:319).  
 15 
  
 TP PT  
 Prop. 1982/83:1 s. 32 f. 
  
 16 
  
 TP PT  
 34 a § skollagen (1962:319). 
 46 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 betala bidrag till en fristående skola som var godkänd för att full- göra skolplikt ansåg regeringen inte att det fanns. Däremot kunde det i vissa fall finnas skäl för offentliga bidrag. Uppgiften att skilja ut dessa fall lades på regeringen. 
 Två typsituationer som kunde berättiga en fristående skola till bidrag beskrevs i 1982 års proposition. Det första var att bidrag kunde ges till fristående skolor vilka erbjöd en alternativ pedagogik som gav erfarenheter som var av värde för det allmänna. Som reser- vation framhölls det dock att syftet inte var att stimulera att ut- vecklingen av alternativ pedagogik i första hand skedde utanför det allmänna skolväsendet. Det andra typfallet var de internationella skolorna som erbjöd undervisning på ett annat språk och med ett annat upplägg än det allmänna kunde tillhandahålla. 
 TPF 
  
 17 
  
 FPT 
  
 För det fall att det fanns andra skäl än de två som nu nämnts ansåg regeringen att det var riksdagen som skulle besluta om stats- bidrag. Till den kategorin fördes t.ex. internatskolor som de i Sigtuna och Storfors (Lundsberg). 
 Det regelverk som nu redovisats avsåg alltså endast fristående skolor på grundskolenivå. För gymnasieskolor gjordes en motsvar- ande reformering 1984. Även för dem infördes termen fristående skolor. I samband med det framhölls att rätten att driva fristående skolor för elever som inte omfattades av skolplikt grundade sig på principerna om näringsfrihet och att det därför rådde en avsevärt större handlingsfrihet för huvudmannen för en sådan fristående skola att besluta om t.ex. undervisningens innehåll, inträdeskrav och elevavgifter. Någon skyldighet att ta emot elever fanns inte heller. Å andra sidan fanns ingen rätt till statsbidrag för sådan skolverksamhet. Sedan tidigare kunde dock en fristående skola på gymnasienivå under vissa förhållanden få bidrag eller ställas under statlig tillsyn på egen begäran. Det senare var en förutsättning för att kunna sätta betyg och för att eleverna skulle vara berättigade till studiestöd. 
 Ifråga om fristående gymnasieskolor framhölls särskilt tanken om att dessa skulle utgöra ett komplement till den offentliga skolan för att statsstöd skulle vara aktuellt. De skulle därför erbjuda något av värde för det allmänna skolväsendet. Som exempel på det nämn- des utbildningar som av något skäl annars inte kunde komma till stånd, internatskolor, skolor med särskild pedagogisk uppläggning 
  
 17 
  
 TP PT  
 A. prop. s. 36 ff. 
 47 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 eller skolor som var anpassade för elever med annan studiebakgrund eller erfarenhet än gymnasieskolan normalt har. 
 TPF 
  
 18 
  
 FPT 
  
 1985 års skollag 
 När en ny skollag beslutades 1985 gjordes inga nya överväganden rörande de fristående skolornas ställning utan de ändringar som skett åren dessförinnan fördes över till ett särskilt kapitel (9 kap.) i den nya skollagen. Det innebar i korthet att reglerna om god- kännande av fristående skolor för fullgörande av skolplikt togs in i lagen medan fristående skolor för inte skolpliktiga elever, alltså främst gymnasieskolan, fortfarande inte lagreglerades. 
 TPF 
  
 19 
  
 FPT 
  
 1.3 
  
 En starkare ställning för de fristående skolorna 
  
 Under senare delen av  
 1980-talet 
  skedde en förstärkning av de fristående skolornas situation. Genom riksdagsbeslut 1988 slopades kravet på att varje fristående skola skulle driva en verksamhet som gav värdefulla erfarenheter för skolväsendet i stort. Istället skulle utgångspunkten för bidragsgivning vara att det fanns ett allmänt intresse av att alternativ pedagogik eller verksamhetsinriktning prövades, oavsett om erfarenheterna av detta direkt kunde över- föras till grundskolan eller ej. Det skulle därför vara en tillräcklig förutsättning för att kunna få statsbidrag att en fristående skola hade en prägel som på något sätt avvek från grundskolans. En sådan särskild prägel kunde vara att verksamheten bedrevs utifrån en särskild pedagogisk grundsyn, att timplaner och kursplaner påtagligt avvek från de som tillämpades i den offentliga skolan eller att det var en skola med konfessionell prägel. 
 TPF 
  
 20 
  
 FPT 
  
 I samband med det överflyttades också uppgiften att pröva om en fristående skola skulle godkännas för fullgörande av skolplikt från skolstyrelserna till länsskolnämnderna. 
 TPF 
  
 21 
  
 FPT 
  
 Utbildningsutskottet uttalade i samma betänkande att det fram- stod som logiskt att en fristående skola som godkänts för att barn i kommunen ska fullgöra sin skolplikt där också skulle få del av de förmåner som kommunen annars gav åt skolpliktiga kommun- 
  
 18 
  
 TP PT  
 Prop. 1983/84:118 s. 6 f. och UbU 1983/84:27 s. 6 ff.  
 19 
  
 TP PT  
 Prop. 1985/86:10 s. 62. 
  
 20 
  
 TP PT  
 UbU 1987/88:14 s. 10 f. 
  
 21 
  
 TP PT  
 SFS 1988:631. 
 48 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 invånare. Regeringen hade i propositionen sagt att den räknade med att detta redan skedde på frivillig väg och att det därför inte fanns något behov av en särskild reglering av den saken. 
 TPF 
  
 22 
  
 FPT 
  
 Skolans kommunalisering 
 Under  
 1980-talet 
  fortsatte utvecklingen mot ett ökat kommunalt ansvar för skolan. Det ledde under riksdagsåret 1990/91 till en omfattande reformering rörande ansvaret för skolan. Statens roll övergick från en centraliserad regelstyrning till en mer övergrip- ande mål- och resultatstyrning. Riksdagens och regeringens huvud- uppgift blev att fastställa nationella mål för skolverksamheten. De grundläggande målen slogs fast i lag; i första hand i skollagen. Övriga mål och riktlinjer redovisades i läroplaner. 
 Utgångspunkten för statens bidragsgivning till skolan föränd- rades så att den inte längre hade samma styrande funktion utan att det istället gavs möjlighet för kommunerna att själva bestämma hur fördelningen av det mottagna statsbidraget skulle ske mellan olika verksamheter. Som en följd av denna reformering försvann åtskilliga av de uppgifter som Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna hade haft. Som ett led i reformen avskaffades de myndigheterna och er- sattes av Statens skolverk (Skolverket). 
 TPF 
  
 23 
  
 FPT 
  
 När det gällde de fristående skolorna hade, sedan några år till- baka, länsskolnämnderna prövat ansökningar om godkännande för fullgörande av skolplikt. När nämnderna nu lades ner kom Skol- verket att ta över den uppgiften. Skolverket fick också ta över an- svaret från regeringen för godkännande av internationella skolor. Beslut om statsbidrag prövades dock även fortsättningsvis av reger- ingen. 
 Beträffande statsbidragen till fristående skolor gjorde Utbild- ningsutskottet ett uttalande om att kommunerna borde fördela sina resurser på samma sätt till fristående skolor som till kommunens egna skolor. Endast behovsrelaterade skillnader borde då få göras. 
 TPF 
  
 24 
  
 FPT  
 Med hänvisning till bl.a. dessa uttalanden tillsattes strax före valet 1991 en utredning med uppgift att se över förutsättningarna för uttag av elevavgifter vid fristående skolor för skolpliktiga elever och vissa andra frågor om resurstilldelning. Utredningsarbetet 
  
 22 
  
 TP PT  
 UbU 1987/88:14 s. 12. 
  
 23 
  
 TP PT  
 Se t.ex. prop. 1990/91:18, prop. 1990/91:115 samt 1990/91 UbU 4 och 17.  
 24 
  
 TP PT  
 1990/91:UbU 17 s. 25. 
 49 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 redovisades i betänkandet Fristående skolor – bidrag och elev- avgifter (SOU 1992:38). 
 De statistiska uppgifter som användes grundade sig på för- hållandena läsåret 1991/92. Det fanns då 77 godkända skolor på grundskolenivå. 17 av dem hade godkänts efter 1990. Den genom- snittliga elevkostnaden var 40 procent lägre än genomsnittskost- naden för elever i kommunal skola. Det förklarades, enligt utred- ningen, främst av lägre löner till personalen, mindre och billigare lokaler, lägre administrationskostnader samt framförallt ett betyd- ande inslag av ideella insatser. Finansieringen av verksamheten bestod endast till 52 procent av offentliga bidrag. Resterande del togs ut i form av elevavgifter (30 procent) samt bidrag från för- äldrar, sponsormedel och gåvor (sammanlagt 18 procent). Det var långt ifrån alla skolor som tog ut elevavgift. Bland de 72 procent av skolorna som tog ut avgift var också variationen stor i fråga om avgiftens storlek; medianvärdet för avgiften var 8 000 kr per elev och år medan den högsta avgiften var 43 100 kr. Storleken på de kommunala bidragen varierade också kraftigt mellan kommunerna. Vissa kommuner lämnade endast bidrag till mat och läromedel medan skolpeng hade införts i andra. 
 Utredningen tyckte att det var viktigt att skapa mer likvärdiga villkor för fristående och kommunala skolor. Elevavgifter skulle då endast behövas i mycket liten omfattning men möjligheten borde få finnas kvar för att de fristående skolorna skulle kunna klara kostnader som inte täcktes av offentliga bidrag. Det gällde t.ex. kostnader för profilering och för den inledande verksamheten när elevunderlaget fortfarande kunde vara litet. Förslaget innebar att det även i fortsättningen skulle vara tillåtet att ta ut elevavgifter, men att det skulle ställas krav på att dessa måste vara skäliga. 
 En generell rätt till bidrag – skolpengen 
 Efter regeringsskiftet hösten 1991 – alltså innan de nyss redovisade förslagen om elevavgifter hade presenterats – infördes en rätt till bidrag för alla godkända fristående skolor. Inledningsvis gällde detta enbart grundskolan. Alla godkända fristående skolor gavs rätt till bidrag från den kommun där de var verksamma. Bidraget skulle uppgå till minst 85 procent av kostnaden per elev på motsvarande stadium i grundskolan. Bidragsreglerna har sedan ändrats flera gånger. 
 50 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 Syftet med reformen var att skapa större möjligheter för för- äldrar och barn att fritt välja grundskola. Detta kopplades bl.a. till Sveriges åtaganden enligt flera internationella konventioner. För att en sådan valfrihet skulle bli reell ansåg regeringen att det krävdes att de ekonomiska villkoren för de olika skolformerna blev mer likvärdiga. Det angavs också att det var skolans åtagande som skulle avgöra omfattningen av de offentliga bidragen, inte vilken juridisk form verksamheten hade. 
 TPF 
  
 25 
  
 FPT 
  
 I anslutning till detta infördes också en utökad möjlighet till bidrag för fristående skolor på gymnasienivå. Fr.o.m. 1994 kunde dessa av regeringen förklaras berättigade till bidrag från elevernas hemkommun. I fråga om gymnasieskolorna fanns det inget tidigare beslut om godkännande att falla tillbaka på utan ett särskilt prövningsförfarande anvisades. Förutsättningarna var emellertid i huvudsak desamma som för godkännande av fristående grund- skolor. Utbildningen skulle följaktligen ge kunskaper och färdig- heter som väsentligen motsvarande den offentliga gymnasieskolans. Den skulle också motsvara dess allmänna mål. Därutöver infördes ett krav på att utbildningen inte fick innebära påtagligt negativa konsekvenser för gymnasieskolan inom den region som var den offentliga skolans upptagningsområde. 
 Om skolan och kommunen inte kom överens om annat bestäm- des bidragets storlek av regeringen. 
 TPF 
  
 26 
  
 FPT  
 Detta skedde genom att regeringen, med stöd av 14 § förordningen (1993:884) om offent- ligt stöd till fristående skolor, föreskrev dels vilka skolor som var bidragsberättigade, dels vilka belopp som skulle betalas ut per elev och läsår för olika program. 
 TPF 
  
 27 
  
 FPT 
  
 Regeringen gjorde ingen förändring av de fristående skolornas rätt att ta ut elevavgifter men angav att avgifterna skulle vara skäliga och kunna relateras till särskilda kostnader som en viss skola hade. 
 TPF 
  
 28 
  
 FPT  
 De fristående skolor som godkänts stod sedan tidigare under både Skolverkets och kommunens tillsyn. Nu infördes en skyldig- het för de godkända fristående skolorna att även delta i Skolverkets uppföljningar och utvärderingar. Däremot ansågs det inte nödvän- digt med en lagreglerad skyldighet för de fristående skolorna att 
 delta i kommunernas uppföljningsverksamhet. 
 TPF 
  
 29 
  
 FPT 
  
 25 
  
 TP PT  
 Prop. 1991/92:95 s. 8. 
  
 26 
  
 TP PT  
 Prop. 1992/93:230 s. 45 ff., 1992/93:UbU 17.  
 27 
  
 TP PT  
 Bilaga 1 och 2 till 1993 års förordning. 
  
 28 
  
 TP PT  
 Prop. 1992/93:230 s. 40 f., 1992/93UbU17 s. 15.  
 29 
  
 TP PT  
 Prop. 1991/92:95 s. 13. 
 51 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 En viss skärpning av möjligheterna att starta fristående skolor skedde efter regeringsskiftet 1994. Bl.a. sänktes minimigränsen för bidragsnivån för fristående skolor på grundskolenivå från 85 till 75 procent. 
 TPF 
  
 30 
  
 FPT 
  
 1.4 
  
 Reformerade villkor för fristående skolor 
  
 I februari 1995 tillsattes den parlamentariskt sammansatta Friskole- kommittén. Den hade i uppgift att se över frågor om godkännande, tillsyn, bidrag och avgifter rörande fristående grundskolor. I juli samma år tillsattes även en särskild utredare som skulle se över frågor om villkoren för att fristående gymnasieskolor skulle vara berättigade till offentligt stöd. Bägge uppdragen redovisades i november samma år. 
 TPF 
  
 31 
  
 FPT  
 Förslagen remitterades och resulterade i propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) i maj 1996. 
 TPF 
  
 32 
  
 FPT  
 Denna innehöll förändringar i flera avseenden: 
 Till att börjat ställdes det krav på att fristående skolor skulle vara öppna för alla. De förbjöds även att ta ut elevavgift. 
 För fristående grundskolor gjordes följande förändringar: 
  
 Kravet på att fristående grundskolor skulle leva upp till skolans allmänna mål utvidgades till att även innefatta ett krav på att utbildningen skulle präglas av den värdegrund som gäller för utbildningen i det offentliga skolväsendet. 
  
 Grunderna för bidragsbestämningen förändrades. Den tidigare miniminivån togs bort. Istället infördes den princip som fort- farande gäller, nämligen att bidrag skulle ges enligt samma grun- der som tillämpas för kommunens egna skolor utifrån skolans åtagande och elevernas behov. De fristående skolorna skulle också inordnas i samma resursfördelningssystem som de kom- munala för att skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt. 
  
 En fristående grundskola skulle omfatta minst 20 elever för att kunna godkännas. 
  
 Tidigare hade godkända skolor haft rätt till bidrag utan särskild prövning. Den direkta kopplingen mellan rätten till bidrag och godkännandet av en fristående skola togs bort. Efter förebild 
  
 30 
  
 TP PT  
 Prop. 1994/95:157. 
  
 31 
  
 TP PT  
 Friskolekommitténs betänkande Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) och Utredningens om fristående gymnasieskolor betänkande Fristående gymnasieskolor (SOU1995:113). 
  
 32 
  
 TP PT  
 1996/97:UbU4. 
 52 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 från vad som sedan 1993 hade gällt för de fristående gymnasie- skolorna tillkom istället att bidrag inte skulle ges, även om skolan var godkänd, om den berörda kommunen kunde påvisa att verksamheten skulle få påtagligt negativa konsekvenser för skolväsendet i kommunen. 
 För fristående gymnasieskolor gjordes ett förtydligande så att det framgick att bidrag endast kunde utgå till skolor som hade en utbildning som motsvarade vad som gällde för nationella och specialutformade program. I det ingick också ett krav på att utbild- ningen skulle innehålla de obligatoriska kärnämnena och en skyl- dighet för de fristående skolorna att delta i de nationella proven. Därutöver fastslogs följande: 
  
 Bidraget skulle bestämmas efter överenskommelse mellan respek- tive elevs hemkommun och den fristående skolan. Om någon överenskommelse inte kunde träffas skulle ersättning utgå enligt en prislista som fanns i en bilaga till förordningen om fristå- ende skolor (1996:1206). Denna togs fram av Utbildnings- departementet och grundade sig på statistik från Skolverket. 
  
 Skolverket övertog från regeringen uppgiften att pröva fristå- ende gymnasieskolors rätt till bidrag. Samtidigt infördes en möj- lighet att överklaga de besluten till förvaltningsdomstol. 
  
 TPF 
  
 33 
  
 FPT 
  
 För fristående obligatoriska särskolor och gymnasiesärskolor infördes samma kriterier för bidragsrätt som för övriga fristående skolor. Däremot fanns ingen reglering av hur bidraget skulle bestämmas. 
 Slutligen fick Skolverket i uppgift att svara för tillsynen av fristående skolor medan kommunen gavs rätt till insyn i skolornas verksamhet. Fristående skolor som hade beviljats statligt stöd blev skyldiga att delta i kommunernas uppföljning och utvärdering. Det infördes också tystnadsplikt för personal vid fristående skolor. 
  
 1.5 
  
 Förskola och skolbarnomsorg förs över till skollagen 
  
 Förskoleverksamheten reglerades tidigare i socialtjänstlagen men fördes den 1 januari 1998 över till det nya 2 a kap. i skollagen. De regler som fördes över var ett resultat av en process som hade inletts 
  
 33 
  
 TP PT  
 12 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor. 
 53 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 med den dåvarande borgerliga regeringens förslag till reform på barnomsorgsområdet rörande bl.a. införande av vårdnadsbidrag. Vid riksdagsbehandlingen under hösten 1993 antogs en ändring av 18 § socialtjänstlagen som innebar etableringsfrihet för enskilda förskolor, fritidshem och skolbarnomsorg. Kommunerna blev sam- tidigt skyldiga att lämna bidrag till sådan verksamhet med ett be- lopp per barn  som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. 
 TPF 
  
 34 
  
 FPT 
  
 De nya reglerna var tänkta att träda i kraft den 1 januari 1995, men efter regeringsskiftet i september 1994 revs beslutet delvis upp. Den föreslagna etableringsfriheten togs bort och ersattes av en möjlighet för kommuner att, efter egen bedömning, kunna lämna bidrag för enskild förskoleverksamhet och skolbarnomsorg som uppfyllde vissa krav. Angående bidragets storlek ersattes skyldig- heten att betala bidrag av viss storlek med en rekommendation om att bidraget borde lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avvek från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- 
  
 het. 
 TPF 
 35 
 FPT 
 Innebörden i kravet på att bidraget inte oskäligt fick avvika från kommunens kostnader var de samma som i 1993 och 1994 års pro- positioner. Avsikten var att kommunens stöd till den enskilda verksamheten skulle vara sådant att verksamheten kunde bedrivas på lika ekonomiska villkor som den kommunala. Vid jämförelsen mellan de olika verksamhetsformerna lämnades utrymme för att kunna ta hänsyn till bl.a. barngruppens ålderssammansättning, samt sociala och lokala variationer som påverkar kostnaderna. Det ställdes också krav på att de avgifter som togs ut i den enskilda verksamheten inte oskäligt fick överstiga kommunens avgifter för motsvarande verksamhet. 
 Regeringen förutsatte att kommunen fastställde en taxa för bi- dragen men att det också fanns utrymme för förhandlingar mellan kommunen och den enskilde huvudmannen när det gällde t.ex. mottagande av särskilt omsorgskrävande barn eller i fall då det annars kan finnas skäl att frångå taxan. 
 TPF 
  
 36 
  
 FPT 
  
 Regelverket för förskolan och skolbarnomsorgen förändrades 2006. Sedan den 1 juli det året gäller etableringsfrihet för förskolor och fritidshem, förutsatt att de uppfyller vissa kvalitetskrav som gäller för godkännande (se 2 a kap. 3 och 14 §§ skollagen). Det är 
  
 34 
  
 TP PT  
 Prop. 1993/94:11, 1993/94:SoU11 och rskr 1993/94:117. 
  
 35 
  
 TP PT  
 Prop. 1994/95:61 och 1994/95:SoU8 samt SFS 1994:1571 och 1572.  
 36 
  
 TP PT  
 Prop. 1993/94:11 s. 37 och 48 f. Jfr prop. 1994/95:61 s. 41. 
 54 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 kommunen som fattar beslut om tillstånd till verksamhet som avser förskola eller skolbarnomsorg. Beslutet i tillståndsfrågan får över- klagas genom förvaltningsbesvär (2 a kap. 19 § skollagen). 
 Etableringsfriheten innebär att kommunen ska lämna bidrag till sådan enskild verksamhet som har fått tillstånd och som är öppen för alla barn som har rätt till förskola eller skolbarnomsorg. Det senare kravet gäller dock inte om ett mottagande skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter eller om verksamheten är av speciell karaktär. Kommunen är inte heller skyl- dig att lämna bidrag om verksamheten innebär påtagligt negativa följder för motsvarande verksamhet i kommunen eller om den enskilda verksamheten tar ut avgifter som är oskäligt höga (2 a kap. 17 § skollagen). 
 Rörande bidragets storlek anges i 2 a kap. 17 § tredje stycket skol- lagen att det ska lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- het. Tolkningen i praxis av det begreppet redovisas i avsnitt 2.2.8. För barn i behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att betala bidrag för det särskilda stödet om det medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. 
  
 1.6 
  
 Reglerna för fristående förskoleklass anpassas till de som gäller för fristående skolor 
  
 1998 infördes förskoleklassen genom att den tidigare sexårsverk- samheten, som anordnades inom förskolan och reglerades i social- tjänstlagen, fördes över till skollagen och bildade en särskild skol- form, förskoleklassen. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1998 och började tillämpas fr.o.m. läsåret 1998/99. Kompletterande regler angående förskoleklass som anordnas vid en fristående skola infördes fr.o.m. den 1 juli 1999. Regelverket gäller i huvudsak fort- farande. I korthet innebar de att det finns två olika system för hur prövningen av den planerade verksamheten ska gå till. 
 Det första alternativet gäller förskoleklass som ska bedrivas i enskild regi men som inte är en fristående skola. I de fallen är det kommunen där verksamheten ska bedrivas som prövar frågan om godkännande utifrån vissa i 2 a kap. 7 § skollagen angivna kriterier. Om godkännande lämnas står utbildningen under kommunens till- syn (8 §). Bidrag kan lämnas till verksamheten men kommunen har ingen skyldighet att betala bidrag även om verksamheten uppfyller 
 55 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 kraven för att godkännas. Vidare får inte de avgifter som tas ut i den enskilda verksamheten vara oskäligt höga. Om kommunen väljer att betala bidrag får det inte oskäligt avvika från kommunens egen kostnad för motsvarande utbildning (10 §). 
 Det andra fallet avser sådana fristående skolor som redan är godkända för undervisning i grundskolan men som ansöker om att också bedriva undervisning i förskoleklassen. I de fallen är det inte den berörda kommunen utan Skolverket som svarar för prövningen. Om Skolverket godkänner verksamheten ställs den under Skol- verkets tillsyn på samma sätt som t.ex. en fristående grundskola. Kriterierna för godkännande anpassades till att i huvudsak över- ensstämma med de som gäller för fristående grundskolor. Det gäller också för att få rätt till bidrag. 
 TPF 
  
 37 
  
 FPT 
  
 I fråga om bidrag för undervisning i förskoleklass vid en fristå- ende skola skulle dessa motsvara de som gällde för grundskolan och den obligatoriska särskolan, dock med den begränsningen att kom- munerna inte är skyldiga att betala bidrag för mer än 15 timmar per vecka eller 525 timmar om året. För överskjutande tid gäller regler- na i 2 a kap. skollagen om skolbarnomsorg. 
  
 1.7 
  
 Utvecklingen de senaste tio åren 
  
 Som redovisades inledningsvis har det de senaste tio åren skett en kraftig tillväxt av antalet fristående skolor. Det gäller särskilt gymnasieskolor. Detta är bl.a. resultatet av förändrade förutsätt- ningar för offentliga bidrag till verksamheten. 
 Uppföljningen av 1996 års reform –  
 FRIST-kommittén 
  
 Redan i samband med att de nya bidragsreglerna kom till 1996 klar- gjorde regeringen att en särskild kommitté skulle tillsättas för att följa utvecklingen. Bidragsreglerna trädde i kraft den 1 januari 1997, med tillämpning på utbildning efter den 1 juli samma år. Redan i maj 1997 tillsattes Kommittén för uppföljning av resursfördelningen till fristående grundskolor, Fristkommittén. Uppgiften var att under två års tid följa och utvärdera kommunernas tillämpning av de nya resursfördelningsreglerna. 
  
 37 
  
 TP PT  
 Prop. 1998/99:45, 1998/99 UbU9. 
 56 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 En delrapport lämnades av kommittén i oktober 1998, Resurser på lika villkor (SOU 1998:112). I den redovisades resultatet av den enkät som hade gått ut till alla kommuner och alla fristående grundskolor i landet. Året därpå kom kommitténs slutrapport Likvärdiga villkor? (SOU 1999:98) där kommittén presenterade sina iakttagelser. Där lämnades också vissa förslag om bl.a. kom- munernas redovisning av bidragen och behovet av att de fristående grundskolorna deltar i den kommunala utvärderingen och uppfölj- ningen. Särskilt angavs beträffande redovisningen av kostnaderna att kommunernas bidrag för mervärdesskatt och kostnaderna för lokaler borde redovisas separat. Angående bidraget för lokalkost- nader föreslogs att detta borde beräknas utifrån den kommunala genomsnittskostnaden. 
 TPF 
  
 38 
  
 FPT 
  
 Strax efter att kommittén hade lämnat sin slutrapport fick den ett tilläggsuppdrag att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt växande antalet fristående gymnasieskolor samt att belysa förutsättningarna för konkurrens på lika villkor för fristå- ende och offentliga gymnasieskolor. 
 TPF 
  
 39 
  
 FPT  
 Resultatet av det uppdraget redovisades 2001 i betänkandet Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? (SOU 2001:12). 
 Flera av förslagen i det betänkandet togs upp i den efterföljande propositionen. Det gällde t.ex. utökade krav för rätt till bidrag samt förbud mot elevavgifter. Kommittén föreslog också att fristående skolor skulle få anordna individuella program, men det ledde inte till vidare förslag utan regeringen bedömde att ett ställningstagande i den frågan borde göras först efter att Gymnasiekommittén 2000 hade redovisat sitt uppdrag. 
 Ifråga om bidrag till fristående skolor prövade kommittén olika modeller men bedömde att den rådande ordningen borde bestå. Det innebar alltså att bidraget i första hand skulle bestämmas efter överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hem- kommun. Om det inte kunde ske skulle den s.k. riksprislistan som regeringen då fastställde för varje program tillämpas. 
 TPF 
  
 40 
  
 FPT 
  
 38 
  
 TP PT  
 SOU 1999:98 s. 8, 37 och 46.  
 39 
  
 TP PT  
 Dir. 1999:76. 
  
 40 
  
 TP PT  
 SOU 2001:12 s. 154. 
 57 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 Den senaste reformen – prop. 2001/02:35 
 Beredningen av Fristkommitténs slutsatser och förslag mynnade ut i propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35). Regeringens förslag i propositionen genomfördes inte fullt ut men detta är ändå den senaste större förändringen av de regler som gäller för de fri- stående skolorna. Propositionen innebar bl.a. 
  
 ett förtydligande av villkoren för godkännande av och rätt till bidrag för fristående skolor, 
  
 nya bidragsregler för fristående särskolor, som innebar att bi- drag skulle bestämmas för varje elev med utgångspunkt i dennes behov och skolans åtagande samt på samma grund som kommu- nen tillämpar vid fördelning av resurser i den egna särskolan, 
  
 nya bidragsregler för fristående gymnasieskolor, 
  
 att utbildningen skulle vara avgiftsfri för eleverna även vid fri- stående särskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor, 
  
 att godkända och bidragsberättigade fristående skolor skulle om- fattas av skollagens krav på att lärare, förskollärare och fritids- pedagoger i den offentliga skolan har en utbildning som är av- sedd för den undervisning de i huvudsak ska bedriva (behörig- hetskrav), 
  
 att en uttrycklig bestämmelse om att huvudmannen för en fri- stående skola ska ha förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med de villkor som ställs för godkännande respektive förklaring om rätt till bidrag, 
  
 att regeringen gavs möjlighet att meddela föreskrift om att huvudmannen för en fristående skola ska lämna ekonomisk redo- visning över verksamheten samt 
  
 att fristående skolor alltid ska ingå i kommunernas uppföljning och utvärdering av skolväsendet i kommunen, (Tidigare hade varje kommun själv kunnat bestämma om de fristående skolorna skulle delta eller ej). 
  
 Regeringen fick dock inte fullt gehör för sina förslag. I Utbild- ningsutskottet godtogs förslagen om avgiftsfrihet (inklusive förbud mot ansökningsavgift till fristående skola), krav på lärarbehörighet, en uttrycklig reglering av huvudmannens förutsättningar att bedriva verksamheten samt ett bemyndigande för regeringen att kräva eko- nomisk redovisning. Däremot bibehölls de tidigare reglerna för godkännande och rätt till bidrag. Bl.a. ansågs bestämmelsen om att utbildningen inte fick ha påtagligt negativa följder för den 
 58 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 kommunala skolan tillräcklig utan att några ytterligare förtydligan- den ifråga om rätten till bidrag behövde göras. Utskottet motsatte sig också vissa förslag om beräkningen av bidrag och förslaget om att den kommunala uppföljningen och utvärderingen alltid skulle innefatta de fristående skolorna. 
 TPF 
  
 41 
  
 FPT 
  
 Det bidragssystem för fristående gymnasieskolor som riksdagen samtidigt beslutade om syftade till att, bättre än den tidigare så kallade riksprislistan, garantera likvärdiga villkor och rättvisa eko- nomiska villkor för kommunala och fristående gymnasieskolor. De nya bidragsreglerna gällde från och med den 1 januari 2003. De inne- bar att: 
  
 1. 
  
 Bidraget ska motsvara den kostnad elevens hemkommun har för motsvarande nationella program. 
  
 2. 
  
 Om programmet inte finns i kommunen, men i den kommun där den fristående skolan ligger (lägeskommunen), ska bidraget motsvara kostnaden i lägeskommunen. 
  
 3. 
  
 Om varken 1 eller 2 är tillämpliga ska det belopp utbetalas som numera fastställts av Skolverket enligt den s.k. riksprislistan. 
  
 Den grundläggande principen var att hemkommunens bidrag ska bestämmas efter samma grunder oavsett om en elev går i en kommu- nal eller i en fristående skola. Bidragit knöts till kommunens kost- nadsnivå för att motverka under- resp. överkompensation. 
 Förenklade bidragsregler 
 I budgetpropositionen för 2005 föreslog regeringen att skollagens bestämmelser om hemkommunens skyldighet att lämna bidrag till fristående gymnasieskolor skulle förenklas genom att ett av de tre alternativen, som fanns i tredje stycket i 9 kap. 8 a §, togs bort. 
 Eftersom de tre alternativa reglerna för bestämmande av bidrag uppfattades som svåröverskådliga och besvärliga att tillämpa gjordes den förenklingen att bestämmelsen om anknytning till lägeskom- munens kostnader slopades. Förändringen skulle bidra till att för- enkla bidragsadministrationen för såväl fristående gymnasieskolor som kommuner. 
 Ändringen innebär att ersättningen – för det fall elevens hem- kommun inte anordnar det aktuella programmet – alltid ska utgå 
  
 41 
  
 TP PT  
 2001/02:UbU7. 
 59 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 med det belopp som regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämt, har föreskrivit. Enligt regeringens beslut är det Skol- verket som årligen fastställer dessa ersättningar i den s.k. rikspris- listan. Därutöver kan extra bidrag ges för elever som har ett om- fattande behov av särskilt stöd. Den nya lydelsen tillämpades första gången på bidrag för år 2005 och gäller fortfarande. 
  
 1.8 
  
 Utvecklingen efter 2002 – arbetet med en ny skollag och andra överväganden rörande fristående skolor 
  
 Förändringarna 2001 som beskrevs i förra avsnittet trädde i kraft den 1 juli 2002 och är den senaste större reformen på friskole- området. Sedan dess har Skollagskommittén presenterat förslag till en ny skollag i betänkandet Skollag för likvärdighet och kvalitet (SOU 2002:121). För gymnasieskolans vidkommande föreslog Gymnasiekommittén 2000 ett kapitel med nya regler i sitt betänk- ande Åtta vägar till kunskap – En ny struktur för gymnasieskolan (SOU 2002:120). Bägge förslagen har beretts inom Regerings- kansliet och resulterat i dels propositionen Kunskap och kvalitet – elva steg för utveckling av gymnasieskolan (prop. 2003/04:140), dels ett utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag 
 TPF 
  
 42 
  
 FPT  
 som i juni 2005 sändes ut för en ny remissomgång, eftersom vissa förslag inte fanns med när kommittéernas betänkanden var föremål för remissbehandling. Sedan regeringsskiftet hösten 2006 fortsätter arbetet med en ny skollag inom den s.k. Skollagsberedningen i Utbildningsdepartementet. 
 Skollagskommitténs förslag innebar först och främst att ett gemensamt skolväsende för alla offentligt finansierade skolor bildas. Det innefattade m a o alltså även de fristående skolorna. I möjligaste mån skulle gemensamma huvudprinciper gälla men vissa åtskill- nader gjordes mellan olika former av huvudmannaskap. Den gemen- samma regleringen gällde t.ex. de övergripande bestämmelserna om värdegrund, mål, elevinflytande, kvalitetsredovisningar etc. Där- efter följde skilda regler för olika former av huvudmannaskap. För att betona den gemensamma grunden och att de skillnader som fanns främst var motiverade av skiftande förutsättningar för olika 
  
 42 
  
 TP PT  
 Utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag m.m.,  
 2005-06-20, 
  U2005/5584/S. 
 60 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 former av huvudmannaskap föreslogs att begreppet fristående skolor skulle bytas ut mot enskilda skolor. 
 TPF 
  
 43 
  
 FPT 
  
 Eftersom kommittén föreslog enhetliga regler för alla skolformer uppställdes inga särskilda villkor för godkännande och rätt till bi- drag. Däremot utvidgades kravet på att en enskild huvudman skulle vara godkänd till att gälla alla skolformer. Två kriterier ställdes upp för detta. Det första var att huvudmannen skulle ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Det innebar alltså att samma krav ställdes på alla skolor oavsett om de hade en offentlig eller enskild huvudman. Bl.a. slopades kravet på att en skola ska ha minst 20 elever. Det andra kriteriet var att verksam- heten vid en fristående skola inte fick innebära påtagligt negativa följder för det offentliga skolväsendet i kommunen eller, rörande gymnasieskolor, samverkansområdet. Det kravet som tidigare hade gällt för rätt till bidrag gjordes nu till ett krav för att en skola skulle kunna godkännas. Det innebar att den särskilda prövningen av rätten till bidrag togs bort. En enskild skola som uppfyllde kraven för godkännande skulle alltså automatiskt också vara berättigad till bidrag. 
 Parallellt med Skollagskommittén arbetade alltså Gymnasie- kommittén 2000 med den framtida utformningen av gymnasie- skolans studievägsutbud. Arbetet skedde i nära samråd mellan de båda kommittéerna och Gymnasiekommitténs lagförslag rörande gymnasieskolan byggde på den struktur som Skollagskommittén hade arbetat fram för flertalet av de övriga skolformerna. Det innebar att kapitlet om gymnasieskolan, liksom för andra skol- former, inleddes med gemensamma bestämmelser för all gymnasie- verksamhet oavsett huvudmannaskap och att det sedan följde regler för först den offentliga och sedan den enskilda gymnasieskolan. 
 Som nämndes inledningsvis bearbetades Skollagskommitténs och Gymnasiekommitténs förslag i det utkast till lagrådsremiss som Utbildnings- och kulturdepartementet sände ut på remiss sommaren 2005. I remissen föreslogs, precis som Skollagskom- mittén hade gjort, ett samlat skolväsende för barn och ungdomar där all offentligt finansierad skolverksamhet skulle ingå. Förslaget om att byta beteckning på de skolor som har enskild huvudman förkastades dock med hänvisning till att termen fristående skolor är så inarbetad. Grunden för det samlade skolväsendet byggde på ett konstaterande av att reglerna för de fristående skolorna under 
  
 43 
  
 TP PT  
 De skolor med enskild huvudman som valde att stå kvar utanför skolväsendet behöll, enligt förslaget, beteckningen fristående skolor. 
 61 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 de senaste två decennierna hade samordnats allt mer med det offentliga skolväsendet. Det gällde t.ex. principerna om skolans all- männa mål och värdegrund samt regler rörande lärare, skolledning, kvalitetsarbete och avgiftsfrihet. För att ytterligare förstärka lik- heterna i den kommande skollagen skulle därför i stort sett samma regelsystem gälla för alla skolor oavsett huvudmannaskap. Lagtek- niskt innebar det att det kapitel i skollagen som särskilt reglerar de fristående skolorna (9 kap.) tas bort. Istället skulle den nya skol- lagen byggas upp i tre steg. Det första innehöll, enligt förslaget, allmänna föreskrifter för alla skolformer. Därefter följde ett kapitel för varje skolform med bestämmelser som gällde oavsett om det var en offentlig eller enskild huvudman för verksamheten. Det tredje steget utgjordes slutligen av att det i respektive skolforms- kapitel fanns regler som var specifika för offentliga respektive en- skilda huvudmän. 
 Den tredje typen innehöll alltså huvuddelen av de särregler som i dag finns för de fristående skolorna. De rör t.ex. att skolverk- samheten i princip ska vara öppen för alla, förutsättningarna för godkännande av en enskild huvudman och för att kunna få kom- munala bidrag. Den föreslagna utformningen av reglerna om god- kännande överensstämde med kommittéernas förslag med den skillnaden att i remissen fanns kravet på att en fristående grund- skola ska ha minst 20 elever kvar. 
 Reglerna om Skolverkets tillsyn av offentliga skolor finns i dag i myndighetens instruktion. Tillsynen av fristående skolor regleras däremot i 9 kap. skollagen. I remissen föreslogs att tillsynsreglerna istället skulle tas in i skollagen. Till det kopplades också en rätt för den som har tillsyn över skolverksamhet (det kan vara Skolverket, en kommun, en länsstyrelse eller Socialstyrelsen) att utföra inspek- tioner och få ta del av handlingar och annat material som behövs för tillsynen. 
 I fråga om sameskolor hade Skollagskommittén föreslagit att sådana skolor också skulle kunna ha enskild huvudman. Det för- slaget avstyrktes i remissen eftersom det ansågs lämpligare att endast staten kan vara huvudman för en sameskola. 
 I utkastet till lagrådsremiss föreslogs att fristående gymnasie- skolor skulle få rätt att anordna individuella program. Det har senare genomförts separat, se nedan. 
 62 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 En översyn av förutsättningarna för att starta en fristående skola 
 Regeringen gav i oktober 2005 Skolverket i uppdrag att tillsam- mans med Friskolornas riksförbund och Sveriges Kommuner och Landsting överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fristående skolor. Skolverket skulle också redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av tidigare uppdrag att skärpa rutiner och metoder för tillståndsprövning och inspektion av fristående skolor. 
 Skolverket redovisade i en delrapport hur arbetet dittills hade förlöpt. 
 TPF 
  
 44 
  
 FPT  
 Av redovisningen framgår bl.a. följande. Skolverket har stärkt sin kompetens att kunna genomföra bedömningar av de ansökande huvudmännens ekonomi. I samband med det har också ansökningsblanketterna förtydligats. När det gäller kommunernas konsekvensbeskrivningar arbetar Skolverket med att förbättra den information som går ut till kommunerna i samband med att de ska yttra sig över en ansökan. Det hålls också särskilda informations- möten om detta. 
 Beträffande den återstående delen av uppdraget fortsatte diskus- sionerna mellan Skolverket, Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas riksförbund under våren 2006. Resultatet av dessa presenterades i en rapport från Skolverket den 15 juni 2006. Rapporten har remissbehandlats under hösten 2006. Förslagen i rapporten presenteras närmare i kapitel 3. Där redovisas också de synpunkter som lämnats på förslagen under remisstiden. 
 Sammanfattningsvis kan här nämnas att bland de frågor som tagits upp märks t.ex. tidpunkten för ansökan om att få starta en fristående skola. Parterna har enats om att föreslå att ansökan ska ha kommit in till Skolverket senast den 1 februari året innan verksamheten ska inledas. I dag gäller den 1 april som senaste dag för ansökan. För att underlätta planeringen ytterligare ska Skol- verket normalt sett ha fattat beslut senast den 1 oktober ansök- ningsåret. 
 I rapporten presenteras också förslag till åtgärder för att för- bättra underlaget för Skolverkets bedömningar av vilka konsekven- ser en etablering av en fristående skola kan komma att få. Till att börja med föreslås att Skolverkets utredningsansvar görs tydligare genom en ändring i skollagen. Det ska då också framgå på vilka grunder Skolverket bedömer kommunernas konsekvensbeskriv- ningar. Därigenom ska det tydligare framgå vilken information 
  
 44 
  
 TP PT  
 Skolverkets rapport  
 2006-01-13, 
  dnr 2005:2943. 
 63 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 SOU 2008:8 
  
 kommunerna bör tillhandahålla för att skapa ett fullgott besluts- underlag för Skolverket. I anslutning till detta ska Skolverket för- bättra anvisningar i samband med att en ansökan om etablering sänds till de berörda kommunerna för yttrande. 
 När det gäller frågan om bidrag enades parterna om att den nuvarande principen där kommunen lämnar bidrag till en fristående skola på samma grunder som kommunen använder för att fördela resurser till de egna skolorna ska ligga till grund för kommunens beslut även fortsättningsvis. Detta gäller i dag alla skolformer utom gymnasiesärskolan (och gymnasieskolans individuella program) men Skolverket anser att även reglerna för fristående skolor som mot- svarar gymnasiesärskolan bör närma sig reglerna för fristående skolor för övriga skolformer. Några överväganden rörande bidrag till fristående skolor för elever med individuellt program inom gymnasieskolan gjordes däremot inte eftersom möjligheten för sådana utbildningar inte hade införts förrän under slutskedet av gruppens arbete, se nedan. 
 Även om det i rapporten ansågs att grundprincipen för bestäm- mande av bidrag skulle stå fast föreslogs vissa förtydliganden. Skollagen och förordningarna borde specificeras så att det tydligt framgår för vilka kostnadsslag en fristående skola har rätt till bidrag. Förutom det grundbidrag som då räknas fram ska tillägg kunna utgå för t.ex. elever i behov av särskilt stöd och för vissa, särskilt kostsamma inriktningar av gymnasieskolans nationella program. 
 Liksom tidigare ska kommunerna, enligt rapporten, redovisa bidragsbeloppen för kommande år och hur dessa har räknats fram för respektive kostnadsslag. Ersättning för lokaler och mervärdes- skatt ska redovisas särskilt. Om bidragsbeloppet varierar mellan årskurser i den obligatoriska skolan ska de olika beloppen redo- visas. Det föreslås dock att Skolverkets anvisningar för redovis- ningen ska göras tydligare. De bidragsbelopp som räknas fram ska grundas på kommunens budget och redovisas till Skolverket senast den 15 december varje år. Skolverket ska publicera dem på sin webb- plats inom en månad; senast den 15 januari. De inrapporterade beloppen ska sedan – när det gäller gymnasieskolan – användas för den s.k. riksprislistan som gäller för gymnasieutbildningar där elevens hemkommun inte själv anordnar det nationella program- met i fråga. (Riksprislistan bygger i dag på en frivillig rapport- ering). 
 Bidragsbeloppen ska gälla för kalenderår men om kommunen ändrar grunderna för resursfördelningen till de egna skolorna under 
 64 
  
 SOU 2008:8 
  
 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag 
  
 kalenderåret ska det gälla även för de fristående skolorna i kom- munen. 
 Slutligen behandlades frågan om överklagande av beslut om bidrag men något förslag i den delen lades inte fram dels eftersom parterna inte hade kunnat enas i frågan, dels med hänvisning till att riksdagen i maj 2006 lämnat ett tillkännagivande till regeringen om att beslut om bidrag ska kunna överklagas genom att en möjlighet till förvaltningsbesvär införs. Däremot lämnades förslag om hur samråd och samverkan mellan kommunerna och de fristående skol- orna kan ske. Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund åtog sig att utarbeta stödmaterial för detta. 
 Fristående gymnasieskolor får erbjuda individuella program 
 En dryg månad innan Skolverket lämnade sin rapport fattade riks- dagen beslut 
 TPF 
  
 45 
  
 FPT  
 som innebar förändringar på flera punkter för de fri- stående skolorna. För det första gavs fristående gymnasieskolor möjlighet att även kunna erbjuda elever utbildning på ett individu- ellt program. För de eleverna ska kommunen betala bidrag enligt överenskommelse med den fristående skolan. Hänsyn ska då tas till skolans åtagande och elevens behov men däremot uttrycks inte principen om att kommunens resursfördelning till den egna verk- samheten av samma slag ska vara normerande. 
 Vidare bestämdes det att etableringsfrihet ska gälla för förskolor och fritidshem som uppfyller vissa kvalitetskrav. Det betyder att kommunen ska lämna tillstånd till alla förskolor och fritidshem som uppfyller kraven och också lämna bidrag till verksamheten. 
 I samband med detta gjorde riksdagen också uttalanden om bl.a. att lika villkor ska gälla för alla skolor oavsett driftsform samt, som nyss nämnts, att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. 
  
 45 
  
 TP PT  
 2005/06UbU13 och protokoll 2005/06:120 avseende riksdagens beslut den 10 maj 2006. 
 65 
  
 2 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 2.1 
  
 Bidragsreglerna i sammanfattning 
  
 2.1.1 
  
 Förskolan och skolbarnomsorgen 
  
 En enskild som vill driva förskoleverksamhet eller fritidshem ska ha tillstånd av kommunen där verksamheten ska bedrivas. Sedan den 1 juli 2006 gäller etableringsfrihet. Det innebär att kommunen dels ska godkänna förskolor och fritidshem som uppfyller de krav som ställs i 2 a kap. 14 § skollagen, dels ska lämna bidrag till sådan enskild verksamhet som 
  
 1. 
  
 har fått tillstånd enligt 14 § och 
  
 2. 
  
 är öppen för alla barn som har rätt till motsvarande offentliga verksamhet. 
  
 Den enskilda förskolan eller fritidshemmet är dock inte skyldigt att ta emot barn om det föreligger betydande organisatoriska eller praktiska hinder. På motsvarande sätt är kommunen inte skyldig att betala bidrag för barn som är i behov av särskilt stöd om det leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. 
 Kommunen är inte heller skyldig att betala bidrag om den en- skilda verksamheten innebär påtagligt negativa följder för den egna verksamheten eller om den enskilda verksamheten tar ut oskäligt höga avgifter. 
 När bidraget bestäms ska det beräknas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn för mot- svarande verksamhet. Särskilda regler gäller om statsbidrag lämnas till kommunen. 
 67 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 SOU 2008:8 
  
 2.1.2 
  
 Förskoleklassen 
  
 Som framgick i avsnitt 1.6 finns det två olika system för pröv- ningen av enskilt bedriven förskoleklass. Det innebär att det också finns två olika sätt att bestämma bidragen till sådan verksamhet. 
 När det gäller förskoleklass med en enskild huvudman som inte är en fristående skola är det kommunen där verksamheten ska be- drivas som prövar frågan om godkännande utifrån vissa i 2 b kap. 7 § skollagen angivna kriterier. Om godkännande lämnas står utbild- ningen under kommunens tillsyn (8 §). Bidrag kan lämnas till verk- samheten men kommunen har ingen skyldighet att betala bidrag även om verksamheten uppfyller kraven för att godkännas. Vidare får inte de avgifter som tas ut i den enskilda verksamheten vara oskäligt höga. Om kommunen väljer att betala bidrag får det inte oskäligt avvika från kommunens egen kostnad för motsvarande utbildning (10 §). 
 Det andra fallet avser sådana fristående skolor som redan är godkända för undervisning i grundskolan men som ansöker om att också få anordna undervisning i förskoleklassen. I de fallen är det inte den berörda kommunen utan Skolverket som svarar för pröv- ningen. Om Skolverket godkänner verksamheten ställs den under Skolverkets tillsyn på samma sätt som t.ex. en fristående grund- skola. Kriterierna för godkännande och rätt till bidrag överens- stämmer i huvudsak med vad som gäller för fristående skolor. Det betyder alltså att när förskoleklass anordnas av en fristående skola är kommunen skyldig att betala bidrag. 
 Bidrag för undervisning i förskoleklass vid en fristående skola ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna förskoleklassen. Hänsyn ska också tas till elevens behov och skolans åtagande. På samma sätt som för övriga skolformer är kommunen inte skyldig att betala bi- drag motsvarande en elevs särskilda behov om det leder till betyd- ande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. 
 Med hänsyn till omfattningen av undervisningen i förskole- klassen gäller begränsningen att kommunerna inte är skyldig att betala bidrag för mer än 15 timmar per vecka eller 525 timmar om året. Tidsgränsen är relaterad till att förskoleklassen, precis som annan skolverksamhet, är avgiftsfri, men att det endast gäller i den angivna omfattningen. För tid därutöver gäller reglerna om skol- barnomsorg vilket bl.a. innebär att avgift får tas ut. Bidrag för den verksamheten bestäms enligt reglerna i 2 a kap. skollagen. 
 68 
  
 SOU 2008:8 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 2.1.3 
  
 Grundskolan och den obligatoriska särskolan 
  
 Skolverket prövar, godkänner och förklarar fristående grund- och motsvarande obligatoriska särskolor berättigade till bidrag. Det är sedan elevens hemkommun som är skyldig att betala bidraget. Det ska, liksom förskoleklassen vid en fristående skola, bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna skolverksamheten av motsvarande slag. 
 För elever som har behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att betala bidrag för det särskilda stödet om det leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kom- munen. På motsvarande sätt är den fristående grundskolan inte skyldig att ta emot elever om det skulle medföra samma typ av svårigheter för skolan. 
  
 2.1.4 
  
 Gymnasieskolan 
  
 Kravet på Skolverkets godkännande gäller bara för skolverksamhet som omfattas av skolplikt. Skolverkets beslut om fristående gymnasie- skolor avser därför bara rätten till bidrag. I samband med ett sådant beslut ska Skolverket ange till vilket nationellt program som den aktuella utbildningen ska hänföras i bidragshänseende. Det är elevens hemkommun som är skyldig att lämna bidrag till skolor som har förklarats ha rätt till bidrag. Storleken på bidraget ska i första hand bestämmas på samma grund som kommunen fördelar resurser till det nationella programmet i den egna verksamheten. Hänsyn ska dock även tas till elevens behov och skolans åtagande. 
 Om kommunen inte själv anordnar det nationella programmet i fråga ska bidraget istället bestämmas enligt den s.k. riksprislistan som Skolverket fastställer årligen. 
 Därutöver ska kommunen lämna särskilt bidrag för elever som har behov av särskilt stöd, om inte det orsakar betydande organisa- toriska eller ekonomiska konsekvenser för kommunen. Med det korresponderar den fristående skolans rätt att neka att ta emot stöd- krävande elever om det skulle vålla svårigheter av samma slag och effekt för den fristående skolan. 
 För elever med individuella program gäller andra regler för bi- drag. För dem ska bidraget bestämmas efter överenskommelse mellan kommunen och den fristående skolan. Det sägs dock även 
 69 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 SOU 2008:8 
  
 här att hänsyn ska tas till den fristående skolans åtagande och elevens behov. 
  
 2.1.5 
  
 Gymnasiesärskolan 
  
 Fristående skolor som ger utbildning inom gymnasiesärskolan kan av Skolverket förklaras berättigade till bidrag. Liksom för övriga skolformer som prövas på detta sätt är elevens hemkommun skyl- dig att betala bidrag. På samma sätt som för elever på gymnasie- skolans individuella program ska bidraget bestämmas efter över- enskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun. För det fall att någon sådan överenskommelse inte kan träffas be- slutar regeringen om bidragets storlek. Dessa regler finns i 9 kap. 8 c § skollagen. 
  
 2.2 
  
 Praxis kring kommunernas bidragsbeslut 
  
 Även om möjligheten till överklagande av kommunernas bidrags- beslut är begränsade till laglighetsprövning finns ett antal domstols- avgöranden som ger en bild av hur bidragsreglerna har tillämpats. När det gäller tillämpningen av kravet på att kommunen ska be- stämma bidragen på samma grund som används när kommunen för- delar resurser till den egna, motsvarande skolverksamheten kan de frågeställningar som har varit föremål domstolarnas bedömning delas in i tre kategorier. 
 Den första är mål som handlar om kommunernas beslutsunderlag är tillräckliga för att över huvud taget kunna bedöma om resurs- fördelningen sker på samma grund. Den andra kategorin är mål som rör användandet av schablonbelopp medan den tredje avser tolkning av begreppen elevens behov och skolans åtagande. För förskolan och förskoleklassen förekommer också avgöranden som rör tillämp- ningen av att bidrag inte oskäligt får avvika från kommunens resurs- fördelning. 
 När det gäller användandet av olika typer av schabloner kan den kategorin i sin tur delas upp i olika underkategorier utifrån vilka kostnadsslag det är fråga om. Man kan då särskilja avgöranden rör- ande lokalkostnader, skolpliktsavdrag, mervärdesskatt och skolmål- tider. Samtidigt är det viktigt att påpeka att flera av domarna berör flera av kategorierna. I de fallen görs särskilda hänvisningar. 
 70 
  
 SOU 2008:8 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 I några mål har domstolarna också prövat kravet på att bidrag till enskild förskola eller förskoleklass inte oskäligt får avvika från kommunens resursfördelning till den egna verksamheten. De avgör- andena redovisas i slutet av detta avsnitt. 
  
 2.2.1 
  
 Kraven på beslutsunderlaget 
  
 Det finns några avgöranden där domstolarna enbart har prövat om kommunernas beräkningsunderlag och resursfördelningsmodeller har varit tillräckligt tydliga för att det ska vara möjligt att bedöma om bidragen är riktiga. Se t.ex. Länsrättens i Blekinge län domar från den 12 respektive 16 januari 2007 i mål nr  
 384-06, 
 1165-05 
  och  
 26-06. 
  
 Länsrätten i Stockholms län fann i dom från den 26 februari 2003 att den modell som en kommun tillämpade för bidrag vad gäller den behovsstyrda tilldelningen skiljer sig i beräkningssätt mellan kommunens grundskolor och de fristående grundskolorna. Tilldel- ningen ansågs därför strida mot 9 kap. 6 § tredje stycket skollagen (mål nr  
 114-03). 
  
 Ytterligare avgöranden med anknytning till den frågeställningen redovisas i avsnittet om otydliga grunder för beräkningen – schablon- mässighet. 
  
 2.2.2 
  
 Användandet av schablonbelopp 
  
 En kommun hade räknat med att antalet elever i grundskolan var högre än det faktiskt var, vilket i sin tur medförde att genomsnitts- kostnaden per elev och därmed också bidraget till den fristående skolan, fastställdes till ett lägre belopp. Dessutom var beräkningen schablonmässig. Kammarrätten i Sundsvall ansåg i dom från den 19 december 2001 (mål nr  
 1749-2000) 
  att kommunens beräknings- sätt stred mot 9 kap. 6 § skollagen eftersom bidraget till den fristå- ende skolan inte var beräknat efter samma grunder som kommunen tillämpade vid fördelning av resurser till den egna grundskolan. I motsvarande situation rörande en gymnasieskola kom länsrätten i Södermanlands län fram till samma slutsats i dom från den 11 maj 2005 (mål nr  
 3673-04) 
  
 71 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 SOU 2008:8 
  
 Otydliga grunder för bidragstilldelning – schablonmässighet 
 Kammarrätten i Göteborg underkände i dom den 22 februari 1999 (mål nr  
 English) 
  en kommuns beräkningsmetod för kostnader för bl.a. social struktur och administration eftersom domstolen menade att underlaget inte gav möjlighet att bedöma om resursfördelningen var likvärdig. 
 Alvesta kommun hade i bidragstilldelningen gjort avdrag för de kostnader som kommunen har till följd av ansvaret att bereda samt- liga ungdomar i kommunen gymnasieutbildning. Kammarrätten i Jönköping fann i domen från den 14 april 2005 att kommunen inte visat hur kommunen hade kommit fram till att avdraget borde vara fem procent (mål nr  
 3492-04). 
  Avdragets ansågs därmed schablon- mässigt beräknat på ett sätt som stred mot 9 kap. 8 a § skollagen och kommunens beslut upphävdes. 
 Göteborgs kommun hade beträffande  
 IT-kostnader 
  och pensions- kostnader menat att dessa var svåra att fördela men att de fristående gymnasieskolorna kompenserades genom att kommunen inte av- räknade kommunspecifika kostnader. Länsrätten i Göteborg fann i dom den 4 april 2006 att det inte kan anses förenligt med skollagen att göra en kvittning mellan okända belopp då det inte framgick hur beloppen beräknats och inte heller preciserats hur man kom fram till beloppen (mål  
 5949-05). 
  Metoden ansågs ha sådana brister att det inte var möjligt att bedöma om eleverna på de fristående gymnasieskolorna tillförsäkrades likvärdiga resurser. Kraven i 9 kap. 8 a § skollagen ansågs därför inte uppfyllda. Länsrätten i Göteborg kom fram till en liknande slutsats avseende Stenungsunds kommuns beräkningsmetod i dom den 12 april 2005 (mål nr  
 7521-04). 
  I det fallet rörde det sig om ett generellt avdrag för förvaltningsgemen- samma kostnader som länsrätten ansåg att kommunen inte hade kunnat precisera. 
 I två domar den 25 januari 2002 bedömde Länsrätten i Östergöt- land en fristående skolas rätt till bidrag. Det första (mål nr  
 1824-01) 
  gällde en beräkningsmodell där den fristående skolan fick en lägre basersättning än de kommunala skolorna med hänvisning till att kommunen hade kostnader för en vikariepool, ett datasystem för intern kommunikation och anslutning till kommunens telefon- växel. Länsrätten ansåg inte att detta utgjorde en tillräcklig grund för skilda bidrag utan ansåg att just en basersättning borde vara lika stor för alla skolor. Kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd. 
 72 
  
 SOU 2008:8 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 Det andra målet (mål nr  
 1954-01) 
  gällde tilläggsbidrag för s.k. socioekonomiska kriterier där kommunen gjorde stor skillnad mellan genomsnittsbidraget för kommunala och fristående skolor (2 400 kr jämfört med 900 kr). Länsrätten menade att det saknades kriterier för att kunna bedöma om ersättning utgick på lika villkor och upp- hävde därför beslutet. 
 Länsrätten i Norrbottens län har i ett liknande avgörande den 13 februari 2007 (mål nr  
 2885-06) 
  underkänt en beräkningsmodell som grundar sig på schablonersättningar. 
 Länsrätten i Blekinge län fann i dom från den 5 oktober 2004 att kommunens beräkning av avdrag för skolpliktskostnader inte var tillräckligt preciserade. Avdraget ansågs därför schablonmässigt och stred mot 9 kap. 6 § skollagen (mål nr  
 1237-03). 
  
 I ett liknande mål fann länsrätten i Östergötlands län i dom från den 25 januari 2002 att det kan godtas att det finns skillnader mellan skolenheterna som motiverar att ersättningar fördelas med hänsyn till särskilda förutsättningar. Fördelningen måste dock vila på så- dana kriterier att det går att bedöma om ersättningen utges på lika villkor (mål nr  
 1954-01). 
  
 2.2.3 
  
 Lokalkostnader 
  
 Frågan om ersättning för lokalkostnader har prövats vid flera till- fällen. Det har då gällt ersättningsmodeller där de kommunala skol- orna har fått ersättning för sina faktiska kostnader medan de fri- stående skolornas bidrag för lokalerna har bestämts till ett belopp som motsvarar den kommunala snittkostnaden. I samtliga fall har sådana beräkningsmodeller underkänts med hänvisning till att de grundar sig på en schablonmässighet och strider mot kravet på att ersättningen till fristående skolor ska bestämmas på samma grund som till de kommunala skolorna. Detta framgår bl.a. av Kammar- rättens i Stockholm dom den 22 september 2000 (mål nr  
 7757-99), 
  Länsrättens i Dalarna dom den 23 februari 2005 (mål nr  
 727-04 
  och  
 728-04), 
  Kammarrättens i Sundsvall dom den 23 januari 2007 (mål nr  
 1981-05) 
  samt Länsrättens i Blekinge domar den 5 oktober 2004 (mål nr  
 8-04) 
  och den 12 juli 2005 (mål nr  
 5-05). 
  
 Det är möjligt att schablonmässiga beräkningar möjligen kan godtas under vissa förhållanden. Länsrätten i Skåne län menade i en dom från den 14 november 2003 (mål nr  
 2194-03) 
  att ett schablon- belopp för lokalhyra kunde accepteras när det ingick som en del av 
 73 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 SOU 2008:8 
  
 en genomsnittlig kostnad per elev på respektive program. I det fallet hade det också betydelse att bidraget hade bestämts på samma grunder som den interkommunala ersättningen, som också var baserad på elevkostnaderna för respektive program. Kammarrätten i Göteborg fastställde länsrättens dom den 29 april 2005 (mål nr  
 7826-03) 
  men målet är överklagat och Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd den 28 mars 2006. Målet har inte avgjorts ännu. 
  
 2.2.4 
  
 Mervärdesskatt 
  
 I de nyss redovisade avgörandena från Länsrätten i Skåne län och Kammarrätten i Göteborg (Mål nr  
 2194-03 
  respektive  
 7826-03) 
  rörande lokalkostnader var också frågan om kompensation för mervärdesskatt aktuell. I det fallet gav kommunen ersättning med 6 procents påslag på bidragsbeloppet, vilket godtogs av domstolarna. 
 Däremot upphävde Länsrätten i Södermanlands län i dom den 26 juni 2006 (mål nr  
 82-06) 
  ett bidragsbeslut som innebar att de fri- stående grundskolorna i kommunen inte fick någon kompensation för mervärdesskatt alls. 
  
 2.2.5 
  
 Skolpliktsavdrag 
  
 Flera domstolsavgöranden rör avdrag för s.k. skolpliktskostnader. Kammarrätten i Jönköping underkände i dom den 12 april 2005 (mål nr  
 3492-04) 
  ett schablonmässigt beräknat avdrag för skolpliktskost- nader. Samtidigt uttalade kammarrätten att kommunen kan ha kost- nader för skolverksamheten som en fristående skola inte har. Det kan t.ex. gälla kostnader för att bereda alla ungdomar i kommunen gymnasieutbildning. Kommunen kan också ha rätt att ta hänsyn till sådana kostnader när bidraget till fristående skolor bestäms, men det får inte ske schablonmässigt. 
 Liknande resonemang förde Kammarrätten i Göteborg i dom den 14 mars 2007 (mål nr  
 5785-05) 
  när det sades att kommunen måste ha en tydlig redovisning av sin resursfördelning och att av- drag för s.k. skolpliktskostnader inte får ske schablonmässigt utan måste preciseras. Kammarrätten ansåg inte att kommunen hade uppfyllt dessa krav och upphävde därför kommunens beslut. 
 74 
  
 SOU 2008:8 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 Samma utgång blev det i Länsrättens i Södermanlands län dom den 27 juni 2006 (mål  
 82-06) 
  och i Länsrättens i Blekinge län dom den 5 oktober 2004 (mål nr  
 1237-03). 
  
 Kammarrätten i Stockholm menade i dom den 6 februari 2006 (mål nr  
 6142-04) 
  att kommunen hade visat att den faktiska kost- naden översteg det avdrag som kommunen hade gjort. Samtidigt ansåg kammarrätten att klaganden inte hade kunnat visa att kom- munens beräkning var felaktig och ansåg därför inte att kommu- nens bidragsbeslut stred mot skollagen. 
 På liknande grunder godtog Länsrätten i Östergötlands län i dom den 18 februari 2003 (mål nr  
 3275-02) 
  avdrag för skolplikts- kostnader som grundade sig på statistiska beräkningar av antalet elever som antogs sluta i fristående skolor och den överkapacitet som det krävde av kommunen. Varken kammarrätten eller Reger- ingsrätten meddelade prövningstillstånd. 
 Länsrätten i Dalarnas län gjorde en likartad bedömning när kommunens beräkning av överkapaciteten ansågs vara rimlig (mål nr  
 1561-05, 
  dom den 6 juli 2006). 
 I dom den 11 april 2007 (mål nr  
 524-06) 
  prövade Länsrätten i Norrbottens län bl.a. avdrag för skolpliktskostnader och s.k. kommunspecifika förvaltningskostnader. Kommunen hävdade att bägge dessa kostnadsposter hade redovisats utförligt i den resurs- fördelningsmodell som kommunen tillämpade. Länsrätten delade den uppfattningen ifråga om förvaltningskostnaderna men uttalade samtidigt att den fristående skolan inte hade visat vilka förvalt- ningskostnader som fanns i den egna verksamheten. Däremot under- kändes kommunens avdrag för skolpliktskostnaderna för att det an- sågs vara allt för schablonmässigt. 
 I mål som rörde lokalkostnader (se ovan) underkände Läns- rätten i Dalarna (mål nr  
 727-04 
  och  
 728-04) 
  kommunens beräkning av kostnaderna för att ha en beredskap för att ta emot samtliga elever i fristående skolor. Länsrätten ansåg dels att kommunen inte hade visat att den faktiskt hade avsatt resurser för ändamålet, dels att kommunen hade gjort avdrag för rörliga kostnader (t.ex. skolmat, elevvård och läromedel) som först kunde bli aktuella om beredskapen behövde infrias. 
 75 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 SOU 2008:8 
  
 2.2.6 
  
 Skolmåltider 
  
 Kammarrätten i Sundsvall upphävde i dom den 8 september 2003 (mål nr  
 2712-02) 
  en kommuns bidragsbeslut. De kommunala skol- orna fick ersättning för de faktiska kostnaderna för skolmåltider medan bidraget till de fristående skolorna motsvarande kommu- nens genomsnittskostnad per elev. 
  
 2.2.7 
  
 Skolans åtagande och elevens behov 
  
 Det finns tre domstolsavgöranden som rör just tillämpningen av kriteriet skolans åtagande. De två första prövades av Kammarrätten i Jönköping och avgjordes den 16 mars 2006. Därefter har Kammar- rätten i Stockholm tagit ställning till en fråga som anknyter till detta. 
 Det första målet (nr  
 75-04) 
  avsåg en fristående gymnasieskola som bedrev ett specialutformat program som av Skolverket i bidrags- hänseende hade hänförts till samhällsvetenskapsprogrammet. Skolan hade av kommunen beviljats bidrag motsvarande genomsnittskost- naden för kommunens samhällsvetenskapsprogram. Kammarrätten gjorde samma bedömning som länsrätten och ansåg att den fri- stående skolan hade en utbildningsstruktur som borde vägas in vid bestämmandet av bidrag och att det särskilda åtagande som följde av detta medförde extra kostnader som kommunen var skyldig att ta hänsyn till vid bestämmande av bidraget. Domstolarna ansåg inte att det framgick av kommunens beslut eller utredningen i övrigt att någon sådan hänsyn hade tagits. Bidragsbeslutet upphävdes därför. 
 I det andra målet (nr  
 3478-04) 
  gällde det en fristående gymnasie- skola som hade ett specialutformat program som poängmässigt var mer omfattande än det nationella program som utbildningen hade hänförts till. Kammarrätten hänvisade till en rapport från Skolverket (Dnr  
 75-2004:248) 
  där det sades att med skolans åtagande ska förstås att den fristående skolans utbildningsstruktur ska vägas in vid beräkningen av bidraget. Eftersom den fristående skolan hade ett särskilt åtagande genom att programmet översteg 2 500 poäng med- förde det ökade kostnader som kommunen inte hade beaktat när bidraget bestämdes. Beslutet om bidrag stred därför mot skollagens regler. 
 Bägge avgörandena avsåg alltså om högre bidrag ska ges till en fristående skola för att skolan har ett nationellt program med en särskild utformning som innebär högre kostnader. I det andra fallet 
 76 
  
 SOU 2008:8 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 gällde det den speciella situationen att den utbildning som den fristående skolan bedriver innehöll fler poäng än vad som annars gäller för motsvarande utbildning. 
 Det senare avgörandet motsägs av Kammarrättens i Stockholm dom den 11 april 2006 (mål nr  
 7243-05), 
  där det inte ansågs för- enligt med bestämmelserna i förordningen om fristående skolor med en utbildning som innehöll krav på mer än 2 500 poäng. 
 Elever i behov av särskilt stöd 
 Fördelningen av resurser för elever i behov av särskilt stöd skiljer sig åt från kommun till kommun. I dom den 26 april 2007 ansåg Kammarrätten i Sundsvall (mål nr  
 1372-06) 
  att kommunen är skyldig att beakta och lämna bidrag till varje elev som har särskilda behov av stöd. Detta får inte ske på ett schablonmässigt sätt. Samma ståndpunkt intog Länsrätten i Blekinge län i dom den 12 januari 2007 (mål nr  
 608-06). 
  
 2.2.8 
  
 Förskolan – Oskäligt stor skillnad 
  
 I RÅ 1999 ref 46 prövades kommunens bidragskriterier utifrån kravet i 2 kap. 2 § kommunallagen om likabehandling av kommu- nens medlemmar samt det krav på att bidragen för enskilda för- skolor ska jämföras med kostnaderna för de kommunala förskol- orna som nu finns i 2 a kap. 17 § skollagen (tidigare 18 § social- tjänstlagen [1980:620]). Regeringsrätten ansåg att bedömningen av om bidraget till den enskilda förskolan var skäligt skulle göras genom en jämförelse med kommunens nettokostnad för den egna verksamheten. Med nettokostnaden avsågs den del av bruttokost- naden som inte täcks av föräldrarnas avgifter. 
 I målet hade kommunen beslutat om ett grundbidrag till en- skilda förskolor som var 14 procent lägre än kommunens netto- kostnad. Detta motiverades bl.a. med att det fanns skillnader mellan de förskolor som var anslutna till det kommunala bidrags- systemet och de som inte var det samt med att vissa enskilda för- skolor hade lägre föräldraavgifter mot att föräldrarna i gengäld själva utförde visst arbete. Regeringsrätten ansåg att den stora skillnaden i bidrag inte var sakligt motiverad och uttalade att de omständig- heter som anförts om den enskilda förskolans nettokostnader 
 77 
  
 Dagens bidragsregler – beskrivning och praxis 
  
 SOU 2008:8 
  
 saknade betydelse eftersom jämförelsen ska göras mellan kommu- nens nettokostnad och det bidrag som bestämts. 
 Samma slags resonemang fördes av Kammarrätten i Jönköping i en dom från den 22 mars 2006 (mål nr  
 1005-04). 
  I de målet hade kommunen anfört att det i den beräknade nettokostnaden för den kommunala verksamheten ingick kostnader för övergripande plan- ering, kösystem m.m. som egentligen inte hörde samman med driften av förskoleverksamheten. Kammarrätten godtog i och för sig att det kan finnas kostnader för kommunen som inte nöd- vändigtvis behöver ingå i bidraget men ansåg att kommunen måste kunna redovisa dels att det är fråga om sådana kostnader, dels hur stora de kostnaderna i så fall är. 
 78 
  
 3 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag om prövning och bidrag för fristående skolor (Dnr 2005:2943) – presentation och remissynpunkter 
  
 3.1 
  
 Inledning 
  
 Skolverket fick i oktober 2005 i uppdrag av regeringen att i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksför- bund överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fri- stående skolor. Vad gällde bidrag innebar uppdraget att Skolverket skulle belysa och lämna förslag om beräkningen av kommunernas ersättningar för fristående skolor, om hur bidragsreglerna kan för- enklas, om hur skillnader i ersättning mellan kommuner kan minska samt om hur kommunernas redovisning kan bli mer enhetlig. 
 Resultatet av arbetet redovisades den 15 juni 2006. Det sändes i augusti 2006 ut på remiss till 47 remissinstanser. Av dessa har 39 svarat. 20 kommuner ingick bland remissinstanserna och 19 av dem har svarat. 
 I detta kapitel redovisas i korthet de överväganden och förslag som Skolverket presenterade i rapporten angående bidragen till fri- stående skolor och de reaktioner på dessa som har framkommit under remissomgången. Det ska framhållas att i huvudsak ställde sig såväl Sveriges Kommuner och Landsting som Friskolornas riks- förbund bakom Skolverkets förslag. Sveriges Kommuner och Landsting motsatte sig dock förslaget om hur kommunernas beslut om bidrag skulle kunna överprövas. Friskolornas riksförbund ville å sin sida inte stödja förslaget om att begreppet skolans åtagande skulle tas bort. 
 79 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 SOU 2008:8 
  
 3.2 
  
 Bidrag 
  
 Allmänna synpunkter 
 Konkurrensverket anser att även med Skolverkets förslag förblir reglerna för ersättning i viss mån är oklara. Verket föreslår därför att en särskild utredning får i uppdrag att föreslå en ändrad ersätt- ningsmodell. Utredningen bör också lämna förslag om hur en fristående skola kan få en objektiv prövning av ersättningsbeslut. 
 Lärarnas Riksförbund anser att Skolverkets förslag inte är hel- täckande utan att systemet med bidrag till fristående skolor måste utredas ytterligare. 
  
 3.2.1 
  
 Huvudprincip 
  
 Skolverkets förslag: Principen om att bidrag till en fristående skola ska bestämmas av elevens hemkommun på samma grunder som kommunen fördelar resurser till den egna skolan ska gälla även i fortsättningen. Fristående gymnasiesärskolor ska i möj- ligaste mån omfattas av samma regler när det gäller nationella och specialutformade program. 
 Lärarförbundet, TCO, LO och Svenskt Näringsliv är positiva till den föreslagna huvudprincipen. Det är också Örebro, Västerås, Vellinge, Täby och Pajala kommuner. Vad gäller grundskolan gäller det även för Skellefteå kommun, men kommunen menar att den principen inte kan användas för gymnasieskolan eftersom upplägget av en gymnasieutbildning kan skilja sig åt mellan den kommunala och fristående skolan. 
 Göteborgs kommun instämmer i förslaget men hänvisar till att kommunens storlek och indelning i 21 stadsdelar leder till att kom- munen skulle tvingas tillämpa olika ersättningsmodeller för alla stadsdelar. Istället förordas den nuvarande beräkningsmodellen som grundar sig på utfallet enligt senaste bokslut med en viss index- uppräkning. 
 Jönköpings kommun instämmer i förslaget och framhåller att ersättning för specialutformade program bör bestämmas med utgångspunkt i de nationella program som de tillhör. 
 Karlstad och Hammarö kommuner är positiva till förslaget men menar att det råder oklarhet kring begreppet hemkommun när 
 80 
  
 SOU 2008:8 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 det är fråga om kommunalförbund och andra samverkansformer där huvudmannaskapet är gemensamt. 
 Luleå kommun anser att det finns behov av ytterligare förtyd- liganden av begreppet på samma grunder. 
 Danderyds kommun har redogjort för den särskolepeng som tillämpas i Danderyd och kringliggande kommuner och som kom- munen bedömer skulle kunna tillämpas även för gymnasiesärskolan. 
  
 3.2.2 
  
 Beräkningen av bidragsbeloppet 
  
 Skolverkets förslag: Bidraget ska beräknas med utgångspunkt i kommunens budget. Det ska bestå av ett grundbelopp som av- ser en skolas gängse kostnader. Dessa anges i en bilaga till för- ordningen om fristående skolor. Därutöver kan tillägg utgå för elever med omfattande behov av särskilt stöd eller moders- målsundervisning. Särskilda tillägg ska också betalas för elever på gymnasieskolans nationella inriktningar musik inom det estetiska programmet och transport och logistik inom fordons- programmet. 
 Kriterierna att bidrag ska bestämmas med hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov ska tas bort. 
 Lärarförbundet, TCO samt Örebro, Vellinge, Täby, Skellefteå, Pajala, Malmö, Jönköpings och Falu kommun har tillstyrkt förslaget. 
 Konkurrensverket menar att riktlinjerna för att fastställa ersätt- ningen ger för stort utrymme för tolkningar, särskilt beträffande grundskolan. En ytterligare komplikation är att kommuner har olika redovisningsmetoder. 
 Statskontoret tillstyrker de föreslagna preciseringarna men anser att beräkningen av de olika kostnadsposterna bör göras bindande för kommunerna. 
 Sveriges Kommuner och Landsting har ställt sig kritisk till hur tillägget för vissa inriktningar har beräknats eftersom det dels inte är transparent, dels är felaktigt. Förbundet har också påpekat att förslaget inte innehåller några principer för hur ersättning för skolmåltider i gymnasieskolan och lokalkostnader ska bestämmas. 
 Friskolornas riksförbund har ingen invändning mot att bidragen grundar sig på kommunens budget men kräver att en avstämning ska ske när de faktiska kostnaderna är kända. Kommunen ska i 
 81 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 SOU 2008:8 
  
 samband med det justera eventuellt felaktiga bidrag. – Förbundet motsätter sig att begreppen skolans åtagande och elevens behov tas bort utan ytterligare utredning. Fristående skolor med resurs- krävande, specialutformade program kan annars drabbas av för- sämringar om inte bidragen bestäms med utgångspunkt i de större åtaganden som en sådan utbildning innebär. Vad gäller elever med särskilda behov menar förbundet att det för varje sådan elev bör fastställas av en objektiv instans vilka resurser som krävs för att tillgodose behovet. Eleven ska sedan få de fastställda resurserna oavsett vilken skolverksamhet eleven väljer. – Slutligen efterlyser förbundet tydligare regler för hur beräkningen av bidrag för lokal- kostnader ska ske. 
 Teknikföretagen har instämt i den synpunkter som Friskolornas riksförbund har framfört. 
 Sveriges skolchefer är positiva till att bidrag bestämts med utgångs- punkt i kommunens budget. Förbundet pekar dock på att det i storstäder sker en resursfördelning som tar hänsyn till skolors skilda förutsättningar. Den föreslagna ordningen kan då leda till att fristå- ende skolor, beroende på var i kommunen de etablerar sig, kan få allt för höga bidrag. Förbundet är positivt till sättet att beräkna grundbidrag och tillägg. 
 Malmö kommun menar att även om begreppet skolans åtagande tas bort bör det finnas möjlighet för kommunen att minska det generella bidraget för fristående skolor som t.ex. inte erbjuder skol- bibliotek, idrottssalar eller lokal för trä- och metallslöjd. Avdrag ska också kunna göras om den fristående skolan inte tillhandahåller tillagningskök för skolmåltider enligt de nya, mer kostnadskrävande föreskrifterna. Kommunen ställer sig också tveksam till om tilläggen för musik inom det estetiska programmet och transport och logistik inom fordonsprogrammet är riktiga. 
 Luleå kommun menar att det finns oklarhet kring ersättningen för lokalkostnader. Kommunen tillämpar en resursfördelnings- modell som innebär att de fristående skolorna får ersättning mot- svarande kommunens genomsnittliga kostnad. Detta ger en kon- kurrensfördel för den fristående skolan. Istället borde ersättningen bestämmas så att den motsvarar den faktiska kostnaden och att kommunens snittkostnad utgör ett tak för vilket belopp som högst kan utgå. 
 Sundsvalls kommun anser att förslaget inte går att kombinera med den resursfördelningsmodell som kommunen använder. Däremot är det bra att ange vilka kostnadsslag som bidraget ska omfatta, se även synpunkter redovisade i avsnitt 3.2.6. 
 82 
  
 SOU 2008:8 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 Södertälje kommun är positiv till förslaget men efterlyser ett förtydligande angående tillägg för modersmålsundervisning så att det framgår om ersättningen är avsedd att täcka kostnader för undervisning i såväl modersmål som svenska som andraspråk. Kommunen efterfrågar också information från Skolverket om hur frågor rörande tillägg för elever som är i behov av särskilda stöd- insatser ska handläggas. Slutligen ställer sig kommunen frågande till att kommunens rätt till insyn tas bort eftersom denna är viktig för att kommunen ska ha inblick i den fristående skolans behov och förutsättningar att fullgöra sin verksamhet. 
 Även LO anser att kommunens möjlighet till insyn bör finnas kvar. 
 Täby kommun efterfrågar närmare anvisningar om förutsätt- ningarna för tilläggsbidrag och när ansökan om sådant bidrag ska ske. Kommunen vill också att det ges möjlighet till förhandling mellan kommunen och den fristående skolan när det gäller bidrags- beloppen för gymnasieutbildning. 
 Danderyds kommun har redogjort för den beräkningsmodell som kommunen tillämpar men har inte framfört några invändningar mot Skolverkets förslag. 
  
 3.2.3 
  
 Bidraget bestäms per kalenderår 
  
 Skolverkets förslag: Bidraget utgår per kalenderår men kan ändras under året om kommunen ändrar grunderna för resursfördel- ningen till de egna skolorna under samma tid. 
 Jönköpings kommun anser att beräkningen bör ske per läsår istället. 
  
 3.2.4 
  
 Kompensation för mervärdesskatt 
  
 Skolverkets förslag: Ersättning för mervärdesskatt ska betalas ut enligt överenskommelse mellan kommunen och den fristå- ende skolan eller enligt schablon med 6 procent generellt alter- nativt 18 procent för lokaler och 5 procent för övrigt. 
 Malmö kommun anser att frågan om kompensation för mervärdes- skatt bör utredas ytterligare eftersom den föreslagna schablonen är 
 83 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 SOU 2008:8 
  
 generell för all kommunal verksamhet. Den tar därför inte hänsyn till olika verksamheters olika villkor. Bl.a. stämmer den inte för beräkning av ersättning för grundskoleverksamheten i Malmö. 
 Skellefteå kommun anser att ersättningen för mervärdesskatt ska utgå som tidigare. Sundsvalls kommun menar att förslaget medför en kraftig överkompensation för de fristående skolorna och anser att ersättningen ska bestämmas så att den motsvarar den faktiska kostnaden. I första hand ska frivilliga överenskommelser om ersättningen träffas. 
 Västerås kommun anser att kompensation för mervärdesskatt i första hand ska utgå för den faktiska kostnaden och i andra hand enligt schablon. 
 Friskolornas riksförbund tillstyrker att den fristående skolan och kommunen kan träffa överenskommelse om vilken kompensation som ska ges för mervärdesskatt. Om överenskommelse inte kan träffas ska ersättning ges för den faktiska kostnaden. Förbundet anser att frågan bör utredas vidare. 
  
 3.2.5 
  
 Skolpliktskostnader 
  
 Skolverkets förslag: Kommunens ansvar att bereda alla barn och ungdomar i kommunen möjlighet till utbildning ska inte ge kommunen rätt att göra avdrag för kostnaderna för detta när bidrag till fristående skolor bestäms. 
 LO ser skolpliktskostnaden som ett avdrag för en risk för större omställningar som ännu inte har uppstått. Förbundet menar att det är viktigt att det görs en prövning av den fristående skolans för- utsättningar för en långsiktig etablering. Det bör också övervägas vilket ansvar den fristående skolan har för att motverka de negativa följderna om skolan lägger ner sin verksamhet. 
 Falu kommun anser att ett schablonavdrag ska få göras för s.k. skolpliktskostnader såväl för grundskola som gymnasiet. Örebro, Malmö och Jönköpings kommuner samt TCO och Lärarförbundet delar uppfattningen att sådana avdrag ska få ske. 
 Luleå kommunen menar att Skolverkets förslag inte behandlar hur det större åtagande som kommunerna har jämfört med de fri- stående skolorna ska värderas med hänsyn till de merkostnader som detta innebär. 
 84 
  
 SOU 2008:8 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 Friskolornas riksförbund och Teknikföretagen instämmer i för- slaget. 
  
 3.2.6 
  
 Redovisning och publicering 
  
 Skolverkets förslag: Kommunerna ska till Skolverket redovisa fastställda grundbelopp per elev och för varje skolform. I gymnasieskolan ska redovisningen delas upp på varje nationellt program. Ersättning för lokaler och mervärdesskatt ska redo- visas separat. Redovisningen ska omfatta hur bidraget beräknas i förhållande till alla de olika kostnadsslagen i bilaga 1 till förord- ningen om fristående skolor. Senast den 15 december varje år ska kommunens redovisning ha kommit in till Skolverket. 
 Statskontoret menar att redovisningen inte bara ska ske per elev utan att också de ingående kostnadsposterna enligt bilaga 1 ska anges. Uppföljningen av bidragsbeloppen bör ses över närmare. 
 TCO ställer sig positiv till förslaget. 
 Friskolornas riksförbund tillstyrker förslaget men menar att kommunen ska vara skyldig att till Skolverket redovisa först den budgeterade och sedan den faktiska kostnaden för den kommunala skolverksamheten. Denna uppfattning delas av Teknikföretagen. 
 Falu kommun är tveksam till att redovisningen delas upp i olika kostnadsslag eftersom det är svårt att göra en sådan uppdelning. Kommunen menar också att samma redovisningskrav som ställs på kommunen ska ställas på de fristående skolorna. 
 Hammarö och Karlstads kommuner instämmer i kritiken av en allt för detaljerad redovisning av olika kostnadsslag. Som ett alter- nativ föreslås att den interkommunala ersättningen används som grund för att bestämma bidragen till fristående skolor och att tillägg för mervärdesskatt läggs till denna. Lokalkostnader bör ingå i schablonen. Vidare är även tillägg för elever med särskilda behov svåra att beräkna eftersom flera kommuner har lagt in sådana kostnader i sin schablon och om bidrag ska bestämmas för en fristående skola som har elever från många kommuner kommer ersättningsbeloppen att skilja sig åt. 
 Luleå kommun anser att förslaget om att specificera kostnader är bra men att det behöver utvecklas ytterligare vad avser t.ex. i vilken utsträckning en fristående skola ska få ersättning för admini- 
 85 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 SOU 2008:8 
  
 stration och ledning jämfört med en kommun, som har ett annat och större åtagande i det avseendet. 
 Skellefteå kommun är positiv till förslaget men ställer sig tvek- sam till om tilläggsersättning kan redovisas i början av året efter- som sådan ersättning ofta beviljas löpande under året. 
 Sundsvalls kommun motsätter sig att redovisningen delas upp i olika kostnadsslag eftersom den resursfördelningsmodell som tillämpas av kommunen bygger på att varje skola själv beslutar om fördelningen mellan olika kostnadsslag utifrån skolans egna förut- sättningar. Västerås kommun redovisar en likartad inställning och menar att förslaget om en så detaljerad och uppdelad redovisning motverkar den resursfördelningsmodell som kommunen tillämpar. Kommunens resursfördelning är densamma för fristående och kommunala skolor men den ger inte utrymme för att i alla avse- enden särredovisa kostnaden per elev för alla kostnadsposter. 
  
 3.2.7 
  
 Prövning och överklagande av bidragsbelopp 
  
 Skolverkets bedömning: Skolverket framhåller vikten av att det finns en möjlighet till prövning av bidragsbeloppen men lämnar inget förslag in den delen med hänvisning till riksdagens ut- talande i frågan. 
 Som framgår av rapporten motsätter sig Sverige Kommuner och Landsting förslaget om överprövning genom t.ex. förvaltnings- besvär. LO anför liknande synpunkter och anser inte att det finns behov av överprövning av politiska beslut genom förvaltningsbesvär. 
 Danderyds kommun delar den inställning som Sveriges Kommuner och Landsting har redovisat. Pajala och Malmö kommun delar den uppfattningen och anser att den nuvarande ordningen med laglig- hetsprövning bör behållas. Skövde kommun anser att införande av en möjlighet till förvaltningsbesvär kommer att användas i högre grad än vad Skolverket har bedömt. Kommunen anser också att detta skulle medföra ett betydande merarbete för kommunen. 
 Friskolornas riksförbund är positiva till förslaget och framhåller att möjligheten till förvaltningsbesvär också ska omfatta den av- stämning som kommunen ska göra mellan de budgeterade och de faktiska kostnaderna för verksamheten. Teknikföretagen har fram- fört samma uppfattning. 
 86 
  
 SOU 2008:8 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 Länsrätten i Mariestad förordar förvaltningsbesvär och bedömer att det inte medför resursproblem. 
 Lärarförbundet, Företagarna och Konkurrensverket stöder för- slaget om införande av en möjlighet till förvaltningsbesvär. 
 Statskontoret föreslår att Skolverket ska pröva överklaganden av kommunala bidragsbeslut och att Skolverkets beslut sedan ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. 
 Sveriges skolchefer anser att överprövning av bidragsbeslut ska förenklas men att det inte ska ske genom förvaltningsbesvär. 
 Linköpings kommun menar att det är viktigt att det införs en möjlighet att få beslut om bidrag överprövade. Den uppfattningen har även Västerås kommun, som menar att alla skolor, både fristå- ende och kommunala, bör kunna få sina bidrag prövade. 
 Örebro kommun uttrycker viss förståelse för förslaget men menar att kommunmedlemmarnas möjlighet till laglighetsprövning väger tyngre än att de fristående skolorna ges möjlighet att genom för- valtningsbesvär överklaga bidragsbeslut. 
 TCO och Svenskt Näringsliv anser att det är viktigt att det finns en möjlighet till överprövning. 
  
 3.2.8 
  
 Riksprislistan 
  
 Skolverkets förslag: Riksprislistan blir mer fullständig när alla kommuner åläggs att redovisa sina bidragsbelopp. 
 Mölndals kommun anser att vid ersättning för utbildning som inte erbjuds i hemkommunen bör en regional prislista – t.ex. Göteborgs- regionens lista som bygger på ett genomsnitt av kostnaderna i regionen – tillämpas istället för en riksprislista, som innehåller upp- gifter från kommuner som kan ha helt andra ekonomiska förut- sättningar. 
 Flera kommuner är positiva till förslaget om årlig rapporterings- skyldighet och menar att det höjer kvaliteten på riksprislistan. 
 Teknikföretagen och Friskolornas riksförbund anser att det krävs en noggrann utredning innan beräkningsmetoderna för rikspris- listan ändras. 
 87 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 SOU 2008:8 
  
 3.2.9 
  
 Redovisning av kostnader för olika gymnasieprogram 
  
 Skolverkets förslag: Den frivilliga redovisningen av kostnader per program kvarstår men anvisningarna görs tydligare för att göra redovisningarna mer enhetliga. 
 Sveriges Kommuner och Landsting menar att förslagen om redovis- ningsskyldighet överlappar varandra och är onödiga. 
 Södertälje, Skövde och Luleå kommun har tillstyrkt förslaget. 
  
 3.2.10 
  
 Samråd och samverkan mellan kommuner och fristående skolor 
  
 Skolverkets bedömning: Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund avser att tillsammans presentera ett material som betonar att samråd och samverkan mellan kom- mun och fristående skola bör ske innan den fristående skolan ansöker om godkännande eller rätt till bidrag. Om samråd och samverkan har skett bör det och resultatet av detta framgå av ansökan. Samråd och samverkan bör ske ur ett elevperspektiv och med utgångspunkt i en samlad syn på utbildningsutbudet på orten eller i regionen. 
 Örebro, Södertälje, Skellefteå, Pajala, Malmö, Linköpings, Jönköpings och Göteborgs kommun välkomnar förslaget i denna del. Luleå kommun har tillstyrkt förslaget. Täby kommun är positiv till för- slaget men menar att det behövs vägledning för att klargöra inne- börden av samråd och samverkan och vilka frågor som ska tas upp i dessa sammanhang. 
 Skövde och Falu kommuner menar att samråd och samverkan ska vara obligatoriskt för både den fristående skolan och kommunen. 
 I likhet med vad Malmö kommun anfört under 1.2. anser Skövde kommun att frågor rörande branschkontakter och planering av APL kan klarläggas genom samråd. Samråd är därför särskilt ange- lägna beträffande gymnasieskolans yrkesinriktade program. 
 Sveriges skolchefer och Lärarnas Riksförbund tycker också att förslaget är bra men de senare menar att redovisningen till Skol- verket också borde innehålla uppgift om samråd skett med de lokala fackliga företrädarna för lärarorganisationerna. 
 88 
  
 SOU 2008:8 
  
 Skolverkets redovisning av uppdrag  
  
 Stockholms stad anser att förslaget i denna del är otydligt vad gäller såväl syfte som innehåll. 
  
 3.2.11 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Skolverkets bedömning: Förslagen kan få vissa kostnads- mässiga konsekvenser för kommunerna och Skolverket. Dessa bedöms dock vara små. 
 Malmö kommun ställer sig tveksam till kostnadsberäkningen och menar att överläggningar mellan staten och kommunerna bör ske i enlighet med finansieringsprincipen. 
 Skövde kommun menar att Skolverket underskattar omfatt- ningen av den administration som etableringen av fristående skolor medför med instämmer i bedömningen att de nya förslagen inte innebär någon markant ökning av arbetsinsatsen. Täby och Södertälje kommuner delar uppfattningen att förslagen inte kommer att få några större konsekvenser för kommunernas kostnader. 
 Även Sveriges skolchefer tycker att Skolverket har underskattat kommunernas tidsåtgång för redovisning av bidragsbeloppen. 
 89 
  
 4 
  
 Beräkningen av bidrag i några kommuner – utredningens kartläggning 
  
 4.1 
  
 Genomförandet av kartläggningen 
  
 För att få en bild av på vilka sätt kommunerna beräknar bidragen till fristående skolor och annan enskild verksamhet har utredningen genomfört en kartläggning av flertalet av de 20 kommuner som fick Skolverkets nyss behandlade rapport på remiss hösten 2006. Det har inte funnits utrymme för en större undersökning inom ramen för uppdraget utan syftet med den gjorda kartläggningen har främst varit att få en bild av hur bidragsberäkningen faktiskt sker samt om och i så fall vilka likheter och skillnader det finns ifråga om kom- munernas sätt att besluta om bidrag. I någon mån har det också framträtt vissa skillnader mellan kommunerna där kommunernas storlek, geografiska belägenhet och förutsättningar i övrigt till viss del kan ge en förklaring. 
 Kartläggningen har gjorts med utgångspunkt i dels vilken generell modell för resursfördelning som kommunen använder, dels på vilket sätt bidraget beräknas för vissa särskilda kostnadsslag som t.ex. lokalkostnader, mervärdesskatt m.m. 
  
 4.2 
  
 Sättet att beräkna bidragen 
  
 När det gäller grunden för beräkningen av bidrag finns två olika huvudmodeller. Den ena används av fler än hälften av kommunerna och utgår från kommunens budget för den egna verksamheten. Resterande kommuner har tagit fram modeller där de på olika sätt beaktar budget och tidigare års utfall som de på olika sätt tillämpar en indexuppräkning på. 
 91 
  
 Beräkningen av bidrag i några kommuner  
  
 SOU 2008:8 
  
 Det finns skillnader mellan grund- och gymnasieskolan. I den senare skolformen är en elevpeng per nationellt program den van- ligaste bidragsformen. I grundskolan finns det exempel både på sådana modeller och modeller som innebär att ett samlat bidrag bestäms för skolverksamheten. I det senare fallet kan då vägas in inte bara elevantal utan också andra faktorer i beräkningen. 
  
 4.3 
  
 Uppdelning på olika kostnadsslag 
  
 I många av kommunerna bakas alla kostnadsslag in i den modell som tillämpas för att bestämma bidraget. Det gör att det kan vara svårt att särskilja hur bidraget fördelar sig mellan olika kostnader. I vissa modeller särredovisas vissa kostnadsslag. Det gäller främst lokalkostnader och kompensation för mervärdesskatt. Det är dock mera sällan som det av kommunens redovisning av bidragsmodellen går att skilja kostnaderna för undervisning från läromedelskostnaden. 
  
 4.3.1 
  
 Mervärdesskatt 
  
 Kompensation för utebliven avdragsrätt för mervärdesskatt är en av de faktorer som lett till mest diskussioner mellan kommuner och fristående skolor. Numera lämnar i stort sett alla kommuner moms- kompensation, men det sker i olika omfattning. Det vanligaste är dock att någon av de procentsatser som tillämpas i kommunkonto- systemet, se avsnitt 6.7.1 för närmare beskrivning, används här. Vanligast är 6 procent men även  
 5/18-schablonen 
  tillämpas av några kommuner. 
 Det finns emellertid även kommuner som har gjort egna beräk- ningar av omfattningen av den uteblivna avdragsrätten och som sedan har beslutat om en annan, lägre procentsats. I de kommu- nerna ges en momskompensation som är  
 2–3 
  procent. I någon av kommunerna kombineras schablonen med en rätt för fristående skolor att få en högre ersättning om skolan kan visa att dess fak- tiska momskostnader har varit högre än schablonen. 
 I några kommuner har en beräkning gjorts av den uteblivna skatteeffekten i samband med att kommunen har tagit fram sin bidragsmodell. Momskompensationen ingår alltså som en av bidrags- posterna i den elevpeng som räknas fram. I de kommunerna sker 
 92 
  
 SOU 2008:8 
  
 Beräkningen av bidrag i några kommuner  
  
 inga årliga beräkningar utan bidragsmodellen i sin helhet räknas upp med ett årligt index. 
  
 4.3.2 
  
 Lokalkostnader 
  
 Lokalkostnader är ett av de kostnadsslag som gett upphov till mest diskussion mellan kommuner och fristående skolor. Det finns tydliga skillnader mellan ersättningsprinciperna i de undersökta kommunerna. I huvudsak fördelar de sig på tre olika modeller. De två vanligaste är att bidraget för lokalkostnader bestäms antingen till den genomsnittskostnad som kommunen har för sina egna lokaler eller till den faktiska kostnad som den fristående skolan har för sina lokaler. I det senare fallet förekommer begränsningsregler som relaterar till kommunens snittkostnad, lokalytan eller om lokalerna bedöms vara allt för dyra. 
 Den tredje modell som används i några kommuner innebär att ersättningen för lokalkostnader ingår i elevpengen. Det är då ofta svårt att identifiera hur bidraget fördelar sig mellan olika kostnadsslag. Det finns dock exempel på modeller som bygger på att skolornas faktiska kostnader vägs samman på ett sätt som gör att i stort sett alla skolor får full kostnadstäckning. Det är då endast någon enstaka skola med ovanligt stora lokaler eller hög hyra som inte får full kompensation. 
  
 4.3.3 
  
 Skolpliktsavdrag 
  
 Med skolpliktsavdrag avses olika slags kostnader som kommunen, men inte en fristående skola, har och som har samband med kom- munens myndighetsansvar. För elever i grundskola och obligatorisk särskola är det ansvar som hänger samman med skolplikten medan det för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan främst rör kost- nader som är förknippade med kommunens uppföljningsansvar. För samtliga verksamhetsformer har även kommunens skyldighet att bereda sina elever plats betydelse. 
 Intervjuerna har gett vid handen att någon form av avdrag som kan kopplas till de myndighetsliknande uppgifter som kommunen har förekommer i ungefär hälften av kommunerna. De kommuner som har valt att inte reducera bidragsbeloppen har, i de flesta fallen, förklarat att den typen av ansvarskostnader som det är fråga om 
 93 
  
 Beräkningen av bidrag i några kommuner  
  
 SOU 2008:8 
  
 inte har direkt samband med skolverksamheten och därför inte belastar den delen av kommunens budget. 
 Bland de kommuner som gör avdrag tillämpar flertalet en procentsats som ligger mellan 2 och 8 procent av det totala bidraget. En kommun har en annan modell och gör ett avdrag med 1 000 kr per elev. 
  
 4.3.4 
  
 Särskilt stöd 
  
 Bidrag till fristående skolor för elever som är i behov av särskilt stöd är en annan fråga som diskuterats mycket. Även här visar undersökningen att det finns två olika huvudlinjer för hur bidraget bestäms. I drygt hälften av kommunerna avsätts separata medel för mer omfattande stöd och de resurserna får sökas särskilt av både kommunala och fristående skolor. Det görs då ingen skillnad om eleven går i en kommunal eller fristående skola. Undantag kan dock förekomma när det är fråga om kostnader eller organisatoriska effekter som är så stora att kommunen har rätt att vägra att betala bidrag. Det förekommer också att elever från fristående skolor hänvisas till särskilda stödresurser som kommunen erbjuder men i övrigt går i den fristående skolan. 
 Den andra kategorin av kommuner tillämpar en generell fördel- ning av resurser för stödåtgärder. Varje skola tilldelas då medel i relation till antalet elever och det förväntas täcka kostnaderna för de stödåtgärder som kan behövas. I någon kommun finns dock en ventil som ger möjlighet att ansöka om ytterligare medel om det skulle behövas. 
  
 4.3.5 
  
 Administrationskostnader 
  
 Bara tre av de tillfrågade kommunerna har sagt att de ger en sär- skild kompensation för de kostnader som en fristående skola har för administration i form av bl.a. personal- och ekonomiadmini- stration. Å andra sidan är det bara en kommun som uttryckligen har sagt att någon kompensation för den här typen av kostnader inte ges alls. Övriga kommuner har ansett att det på något sätt beaktas när bidraget bestäms. 
 I de kommuner som bestämmer särskilt bidrag sker det genom ett påslag på bidragsbeloppet med  
 2–3 
  procent. 
 94 
  
 5 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 Under våren 2006 behandlade Utbildningsutskottet ett antal motioner om fristående skolor. På utskottets förslag gjorde riksdagen sedan ändringar i skollagen som innebar dels att fristående skolor gavs rätt att inrätta individuella program, dels att etableringsfrihet in- fördes för fristående förskolor och fritidshem. Det senare innebar att kommunerna blev skyldiga att lämna tillstånd för enskilda förskolor och fritidshem som uppfyller vissa kvalitetskrav. För sådan verksamhet som har tillstånd och som är öppen för alla barn blev kommunen också skyldig att betala bidrag. 
 I utskottet behandlades även en motion rörande möjligheterna till prövning av kommunala beslut om bidrag till fristående skolor. Utskottet avslog motionen, vilket föranledde en reservation. Vid den följande riksdagsbehandlingen bifölls reservationen. Innebörden av det är att riksdagen har uttalat att regeringen snarast bör lägga fram förslag om hur sådana kommunala beslut ska kunna över- klagas av huvudmannen för den fristående skolan och bli föremål för en fullständig prövning av förvaltningsdomstol genom s.k. för- valtningsbesvär. 
 Som bakgrund till denna fråga ges här en beskrivning av de två formerna för överklagande av kommunala beslut; laglighets- prövning och förvaltningsbesvär. Bl.a. redovisas vilka omständig- heter som tillmäts betydelse vid valet mellan den ena och den andra formen för överklagande. Därefter presenteras närmare hur tanken i den av riksdagen antagna reservationen över utskottsbetänkandet var att möjligheten till överklagande ska utformas. 
 95 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 SOU 2008:8 
  
 5.1 
  
 Möjligheten att överklaga kommunala beslut 
  
 Inom förvaltningsrätten talas det ibland om besvär. Med det menas möjligheten att överklaga ett förvaltningsbeslut till en förvaltningsdomstol eller en överordnad myndighet. När det gäller kommunala beslut kan de överklagas enligt två olika modeller; laglighetsprövning och förvaltningsbesvär. För bägge formerna gäller som huvudregel att det är fråga om överklagande till förvalt- ningsdomstol. Länsrätt är alltså första instans och därefter följer kammarrätt och Regeringsrätten. I de två senare instanserna krävs oftast ett särskilt prövningstillstånd för att ett överklagande ska prövas. Undantagsvis sker överklagande först till annan myndighet, t.ex. länsstyrelsen ifråga om vissa beslut inom plan- och bygglag- stiftningen, räddningsverksamheten eller miljöbalkens område. 
 På skolområdet finns det möjlighet att överklaga vissa kommu- nala beslut genom förvaltningsbesvär till Skolväsendets överklag- andenämnd. Nämndens beslut går däremot inte att överklaga. 
  
 5.1.1 
  
 Laglighetsprövning 
  
 Laglighetsprövning är huvudformen för överklagande av kommu- nala beslut och det är den möjlighet som anvisas i kommunallagen (10 kap.). Den kallades tidigare för kommunalbesvär men bytte namn till laglighetsprövning i samband med tillkomsten av den nu- varande kommunallagen (1991:900). Några sakliga ändringar gjordes inte utan syftet med namnbytet var att tydliggöra att det är fråga om en form av medborgartalan som ska se till att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
  
 Utmärkande för denna form för överklagande är 
  
 att den endast ger kommunmedlemmar rätt att överklaga kom- munala beslut, 
  
 att domstolsprövningen inskränker sig till om beslutet är lagligt eller ej (Det innebär att domstolen inte kan pröva om ett beslut är lämpligt eller skäligt.) samt 
  
 att domstolen inte kan ändra ett beslut utan bara förklara att det antingen är giltigt eller undanröja det. 
  
 1 
  
 TP PT  
 Prop. 1990/91:117 s. 131 ff. 
 96 
  
 SOU 2008:8 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 Detta betyder att laglighetsprövningen inte leder till att domstolen gör en allsidig prövning av det överklagade beslutet. Dess främsta syfte är istället att ge medborgarna i kommunen möjlighet att kon- trollera den kommunala förvaltningen och att kunna få den prövad av domstol. Det är också skälet till att den tidigare beteckningen kommunalbesvär ersattes med termen laglighetsprövning för att bättre beskriva vad prövningen avser. Trots att det alltså främst är fråga om att pröva om de beslut som fattas står i överensstämmelse med lagen förekommer det att lämplighetsaspekter vägs in vid prövningen. Det gäller t.ex. i mål som rör den kommunala kom- petensen. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
  
 I princip alla beslut av kommunfullmäktige är möjliga att över- klaga. Ifråga om beslut av nämnder finns begränsningar som gör att beslut som är förberedande eller verkställande inte får överklagas (10 kap. 2 § KL). Orsaken till det är att det har bedömts tillräckligt att huvudbesluten kan överklagas. 
 Inskränkningen att endast kommunmedlemmar får överklaga innebär att det inte ställs krav på att den som klagar själv berörs av beslutet. Omvänt innebär det att även om ett kommunalt beslut har rättsverkningar eller på annat sätt berör en  
 icke-kommunmed- 
  lem så ger det ändå inte denne rätt att överklaga beslutet. 
 För att ha framgång med en laglighetsprövning krävs enligt 10 kap. 8 § KL att det överklagade beslutet kan hänföras till något av följande fyra kriterier: 
  
 1. 
  
 att det inte har tillkommit i laga ordning, 
  
 2. 
  
 att beslutet hänför sig till något som inte är en kommunal ange- lägenhet, 
  
 3. 
  
 att det organ som har fattat beslutet har överskridit sin befogen- het eller 
  
 4. 
  
 att beslutet strider mot lag eller annan författning. 
  
 Om någon av dessa punkter är tillämplig ska beslutet upphävas. Det är sedan kommunen, inte domstolen, som ska fatta ett nytt beslut som ersätter det felaktiga. 
 Det kan anmärkas att enligt 31 § förvaltningslagen är den lagen i huvudsak inte är tillämplig i sådana kommunala ärenden där besluten kan överklagas genom laglighetsprövning. 
 Laglighetsprövning kan sammanfattas som en form av kontroll av att det kommunala beslutsfattandet är lagenligt. Prövningen har 
  
 2 
  
 TP PT  
 Black, A, Kommunalrättens grunder, 2007, s. 241 f. 
 97 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 SOU 2008:8 
  
 därmed en offentligrättslig karaktär och syftar inte till att sörja för enskildas rättsskydd. Det är också skälet till att den är begränsad till sin omfattning för att inte inkräkta på den kommunala demo- kratin. Någon prövning av beslutens lämplighet ska som regel inte ske. 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT  
 Undantagsvis kan dock sådana aspekter vägas in i mål när den kommunala kompetensen är föremål för prövning. 
  
 5.1.2 
  
 Förvaltningsbesvär 
  
 Förvaltningsbesvär är den andra formen för att överklaga kommu- nala beslut. För att den ska bli aktuell krävs särskild reglering i speciallagstiftning vid sidan om kommunallagen, som anger att över- klagande ska ske som förvaltningsbesvär och inte som laglighets- prövning. I nästa avsnitt redovisas närmare vilka skäl som kan ligga till grund för att lagstiftaren har valt den ena eller andra formen. 
 Till skillnad från laglighetsprövningen är det vid förvaltnings- besvär den som ett beslut angår som har rätt att överklaga. Pröv- ningen av ett överklagande avser inte bara om beslutet är lagligt utan också om det är lämpligt. Det innebär att domstolen inte bara kan komma fram till att ett beslut inte är giltigt utan också kan ompröva och ändra det överklagade beslutet. Vid förvaltnings- besvär är det alltså inte nödvändigt att undanröja och sända tillbaka beslutet till kommunen utan domstolen kan själv ändra det. 
 Reglerna om förvaltningsbesvär finns i förvaltningslagen (1986:223) (FL) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL). För att dessa ska bli tillämpliga krävs dock särskilda regler om över- klagande i de aktuella specialförfattningarna, eftersom kommunala beslut som ska överklagas genom laglighetsprövning inte omfattas av förvaltningslagens regler (31 § FL). För t.ex. skolans vidkom- mande krävs alltså särskilda överklaganderegler i skollagen eller andra skolförfattningar. 
 Huvudprincipen – som finns i 22 § FL och 33 § FPL – är att den som berörs av ett beslut också har rätt att överklaga det. Det förutsätter dock att beslutet har gått denne emot och att det är ett sådant beslut som får överklagas. Denna allmänna regel har för- tydligats i rättspraxis. Till att börja med innebär den att det i första hand är den som varit part hos den beslutande myndigheten som har rätt att överklaga om hans eller hennes ansökan har avslagits, helt eller delvis, eller om ett föreläggande eller förbud riktats mot 
  
 3 
  
 TP PT  
 Se t.ex. prop. 1985/86:1 s. 356. 
 98 
  
 SOU 2008:8 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 honom eller henne. Men även den som inte betraktas som part kan beröras av ett beslut och ha rätt att överklaga det. Det krävs då antingen att beslutet påverkar dennes rättsställning eller att det berör ett intresse som på något sätt erkänns av rättsordningen. Det kan t.ex. vara fråga om föreskrifter som anger att hänsyn ska tas till vissa intressen innan ett beslut fattas. Som exempel kan nämnas angelägenheter som rör hyresgäster eller ägare till grannfastigheter. 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
  
 De här ganska komplicerade reglerna om vem som har rätt att överklaga har sin grund i vilka beslut som är överklagbara. Om det inte av lagtexten i specialförfattningen klart framgår vilka beslut som får överklagas kan det generellt sägas att det ställs vissa minimikrav på ett besluts verkningar för att det ska få överklagas. Rättsligt bindande beslut är alltid möjliga att överklaga men i vissa fall finns den möjligheten även för beslut som inte är bindande. Det senare förutsätter att beslutet har påtagliga personliga eller ekono- miska verkningar för den som berörs av det. 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT  
 Som exempel kan nämnas att om en myndighet förelägger en enskild att göra något kan det få överklagas om föreläggandet senare kan följas av ett be- slut eller krav som är verkställbart. För att få närmare besked om i vilka situationer rätt att överklaga föreligger hänvisas till rätts- praxis. 
 Om någon enskild överklagar ett beslut genom förvaltnings- besvär blir kommunen eller nämnden – beroende på vilken av dem som fattade beslutet – motpart i ärendet hos länsrätten (7 a § FL). Däremot kan de organen inte självständigt överklaga besluten utan regeln har tillkommit för att skapa ett tvåpartsförfarande i förvalt- ningsdomstolarna. Det har dock förekommit att kommunala nämn- der i praxis har tillerkänts rätt att överklaga. Det har varit när en domstol har upphävt ett förpliktande beslut av nämnden eller be- viljat en förmån som nämnden har avslagit. Däremot har någon fullföljdsrätt inte ansetts tillkomma nämnden när en domstol har upphävt ett gynnande beslut av nämnden. I de fallen anses det till- räckligt med klagorätt för den enskilde. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
  
 4 
  
 TP PT  
 Bailey, Charles, Allmän förvaltningsrätt, 2006 s. 192.  
 5 
  
 TP PT  
 A.a. s. 188. 
  
 6 
  
 TP PT  
 A.a. s. 197. 
 99 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 SOU 2008:8 
  
 Exempel på förvaltningsbesvär inom det kommunala området 
 Som framgått är laglighetsprövning den form för överklagande som kommunallagen anger och som utgör huvudregeln för överklag- ande av kommunala beslut. Förvaltningsbesvär förekommer dock inom vissa, särskilt reglerade kommunala verksamhetsområden. Här ska inte ges någon uttömmande redogörelse utan bara några exempel på vilka överväganden som legat till grund för att lagstift- aren valt att frångå laglighetsprövningen och istället införa en möjlighet till förvaltningsbesvär. Exemplen är hämtade från social- tjänsten, räddningstjänsten och plan- och bygglagstiftningen. De visar också på att olika lagstiftningstekniker valts. 
 I 16 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) finns en uppräkning av vilka av socialnämndens beslut som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Avsikten är att alla biståndsbeslut ska kunna överklagas på detta sätt. Som skäl för det angavs i förarbetena att alla former av socialt bistånd ska vara utformade som rättigheter för den enskilde. Det krävs då att denne ska ha möjlighet att överklaga och få beslutet rättsligt prövat om han eller hon inte är nöjd med kommunens beslut. 
 Regeringen konstaterade att en laglighetsprövning bara ger möj- lighet till kontroll av att beslutet har fattats i laga ordning och att det inte i materiell mening kan gynna den som överklagar. Genom en möjlighet till överklagande till länsrätten kan däremot den hjälpsökande få en rättslig prövning av såväl frågan om han eller hon är berättigad till bistånd som vilken form och omfattning bi- ståndet i så fall ska ha. 
 Det är, enligt uppfattningar i doktrinen, denna möjlighet till rättslig prövning som gör att det är befogat att tala om att det finns en rätt till bistånd. 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT  
 Regeringen hade samma uppfattning och anförde den som ett skäl för att införa möjligheten till förvaltnings- besvär rörande kommunala beslut om socialt bistånd. 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
  
 Bestämmelsen i 16 kap. 3 § socialtjänstlagen upptar alltså en katalog av biståndsbeslut som får överklagas särskilt men det sägs inget om att överklagande ska ske enligt de regler som gäller för förvaltningsbesvär. Att det förhåller sig på det viset anses dock följa av att överklagandemöjligheten regleras särskilt i socialtjänst- lagen och att kommunallagens regler därmed sätts ur spel för de uppräknade beslutstyperna. Omvänt betyder det att de beslut som 
  
 7 
  
 TP PT  
 Bailey, Charles, Speciell förvaltningsrätt, 2004, s. 131.  
 8 
  
 TP PT  
 Prop. 2000/01:80 s. 96. 
 100 
  
 SOU 2008:8 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 inte återfinns i uppräkningen i socialtjänstlagen bara kan överklagas genom laglighetsprövning. 
 En annan form av reglering finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, där det föreskrivs att en kommunal nämndes beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos länsstyrelsen (10 kap. 5 § 2 st.). Den typen av formulering leder till att de flesta nämndbeslut kan över- klagas genom förvaltningsbesvär. 
 Ett annat exempel på en sådan generell bestämmelse finns i 19 kap. 1 § 2 stycket miljöbalken, där det sägs att kommunens be- slut om bildande, ändring eller upphävande av naturreservat m.m. samt kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat har särskilt föreskrivits. Enligt kom- mentaren till miljöbalken innebär det i praktiken att det inte ges något utrymme för laglighetsprövning av sådana beslut. Ifråga om särskilda föreskrifter finns det t.ex. enligt 50 § andra stycket för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, där det meddelas förbud mot överklagande av ett beslut av kommu- nen att enligt 24 kap. 7 § miljöbalken självmant ta upp fråga om omprövning av en verksamhet. 
 Vid tillkomsten av plan- och bygglagen (PBL) gjordes överväg- anden kring vilka möjligheter till överklagande som borde finnas för olika typer av beslut enligt den lagen. Möjligheten att angripa vissa beslut enligt PBL med förvaltningsbesvär grundar sig på att vissa typer av beslut bedömdes ha särskilda rättsverkningar för den enskilde och att det i lagen anges vilka materiella förutsättningar som krävs för beslutet ifråga. 
 Formen för förvaltningsbesvär enligt PBL är av ett lite annor- lunda slag eftersom det har fått en s.k. kassatorisk prägel, som liknar laglighetsprövningen. 13 kap. 2 § räknar upp olika typer av beslut som innebär en kvalificerad myndighetsutövning mot en- skilda. Det motiverar att förvaltningsbesvär ska gälla för över- klagande av dessa beslut. Formerna för den prövning som ska ske vid dessa överklaganden har dock drag av laglighetsprövning. Före- bilden är den prövning som regeringen tidigare gjorde av planären- den och som innebar att regeringen inte gjorde materiella ändringar i planerna utan att det överlämnas till kommunen att, med ledning av motiveringen till regeringens beslut, fortsätta planarbetet i de delar där regeringen inte har godkänt planen. 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT  
 Innebörden av detta 
  
 9 
  
 TP PT  
 Prop. 1985/86:1 s. 360. 
 101 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 SOU 2008:8 
  
 blir att kretsen av de som har rätt att överklaga denna typ av beslut följer reglerna för förvaltningsbesvär medan länsstyrelsens prövning huvudsakligen sker enligt de principer som gäller för laglighetspröv- ning. Detta framgår inte av lagtexten utan enbart av motivuttalanden. 
 Exempel från skolområdet 
 Inom skolans område är det endast i vissa fall som överklagande genom förvaltningsbesvär har möjliggjorts beträffande kommunala beslut. 
 Till att börja med gäller det ifråga om rätten att överklaga kom- munens beslut om tillstånd till förskoleverksamhet och fritidshem samt godkännande av enskild förskoleklass. På motsvarande sätt överklagas Skolverkets beslut om godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor genom förvaltningsbesvär till allmän förvalt- ningsdomstol (9 kap. 17 § skollagen). Eftersom Skolverket ligger i Stockholm är det Länsrätten i Stockholms län som prövar sådana överklaganden. 
 I grundskolan ges möjlighet till förvaltningsbesvär beträffande beslut om fullgörande av skolplikt på annat sätt än vad skollagen föreskriver (10 kap. 6 § skollagen) och beslut om befrielse från vissa obligatoriska inslag i utbildningen (3 kap. 12 § skollagen). Samma sak gäller för beslut om vite för vårdnadshavare till elever som inte fullgör sin skolplikt ( 3 kap. 16 § skollagen). 
 Ifråga om gymnasieskolan får beslut om avstängning och för- visning enligt 6 kap. 24 § gymnasieförordningen överklagas genom förvaltningsbesvär med stöd av 12 kap. 1 § i samma förordning. 
 1991 inrättades Skolväsendets överklagandenämnd för att ta över prövningen av ärenden som tidigare hade avgjorts av regeringen, Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna. Nämndens volymmässigt största uppgift är att pröva ärenden som rör mottagande av elever i gymnasieskolan och komvux. Dessa svarar för ca 90 procent av alla nämndens ärenden. 
 Utöver sådana ärenden prövar nämnden överklaganden som rör mottagande av elever i andra skolformer, uppskjuten skolplikt och fullgörande av skolplikt samt andra frågor som är nära förknippade med framförallt intagning och mottagande. 
 Möjligheten till överklagande till Skolväsendets överklagande- nämnd är utformad på samma sätt som förvaltningsbesvär men med 
 102 
  
 SOU 2008:8 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 den skillnaden att nämndens beslut inte får överklagas, vilket fram- går av 1 kap. 14 § skollagen. 
  
 5.2 
  
 Skollagskommitténs förslag om rätt till överklagande 
  
 I Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002: 121) föreslog Skollagskommittén vissa utökade möjligheter till förvaltningsbesvär inom skolans område. Bl.a. gällde det beslut om skolskjuts och åtgärdsprogram. Förslaget syftade främst till att stärka elevernas rättssäkerhet. Kommittén framhöll att rätten att överklaga är av central betydelse för att stärka den enskildes rättssäkerhet men också för att garantera rätten till en likvärdig utbildning. 
 Som skäl för förslaget menade kommittén att laglighetsprövning inte alltid är tillräckligt för att tillgodose dessa intressen fullt ut eftersom den dels endast ger begränsade möjligheter till rättelse för den som drabbats av ett felaktigt beslut, dels inte kan tillämpas för beslut som fattas vid skolor med statlig eller enskild huvudman. Dessutom ger den bara kommunmedlemmar rätt att överklaga, vilket gör att den som berörs av ett beslut men inte bor i kommu- nen inte kan angripa ett beslut som han eller hon anser vara fel- aktigt. 
  
 5.3 
  
 Avvägningen mellan laglighetsprövning och förvaltningsbesvär 
  
 Utredningen har ovan redogjort för skillnaderna mellan laglighets- prövning och förvaltningsbesvär. Riksdagen har i sitt uttalande framhållit värdet av att de fristående skolorna får ett förstärkt rätts- skydd genom att bidragens storlek prövas och att de ges möjlighet att vara part i en rättsprocess. Detta ses som en garanti för att till- godose kravet på att alla barn och ungdomar får en skolgång och utbildning på lika villkor. 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
  
 Dessa tankar utvecklas i regeringens direktiv till utredningen. Där framhålls det att skyldigheten för elevens hemkommun att betala bidrag till huvudmannen för en fristående skola inte mot- svaras av någon rättighet för huvudmannen att få bidrag av en viss 
  
 10 
  
 TP PT  
 Riksdagens beslut  
 2006-05-20, 
  se rskr 2005/06:240 och 2005/06:UbU 13 s. 58 ff. 
 103 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 SOU 2008:8 
  
 storlek. Det sägs också att detta medför att huvudmannen för en fristående skola har en svag ställning i förhållande till kommunen. För att fristående skolor ska få fullgoda förutsättningar att bedriva sin verksamhet behöver kommunernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. Kommunala beslut om bidrag till enskilda förskolor och fritids- hem, till förskoleklasser med enskilda huvudmän samt till fristå- ende skolor ska därför kunna bli föremål för fullständig prövning av förvaltningsdomstol. 
 Utredningen vill redan nu peka på att införandet av förvalt- ningsbesvär får följder av olika slag för den kommunerna. I viss grad kommer de kriterier som ställs upp för hur bidragen ska be- stämmas att få en styrande effekt på den kommunala verksam- heten. Även andra delar av förslaget kan få liknande följder. Vi återkommer till detta i samband med de överväganden och förslag som lämnas. 
  
 5.4 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningens förslag: Kommunala beslut om bidrag till enskild förskoleverksamhet, enskild skolbarnomsorg, enskilt bedriven verksamhet som motsvarar förskoleklassen samt fristående skolor ska få överklagas till förvaltningsdomstol genom förvaltnings- besvär enligt reglerna i förvaltningslagen (1986:223). 
 Utredningens uppdrag är att ta fram ett förslag om hur kommunala beslut om bidrag till enskilda förskolor och fritidshem, till förskole- klasser med enskilda huvudmän samt till fristående skolor ska kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning. 
 Det innebär att en möjlighet till förvaltningsbesvär ska införas. Genom det tidigare nämnda uttalandet har riksdagen därmed redan tagit ställning i valet mellan laglighetsprövning och förvaltnings- besvär. Det finns trots det flera avvägningsfrågor som kan behöva beaktas vid utformningen av regler om förvaltningsbesvär. 
 Det här för också med sig frågor kring vilka beslut som kom- munen ska fatta. Det och de övriga frågor som hänger samman med detta behandlas i kapitel 6. 
 104 
  
 SOU 2008:8 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 5.4.1 
  
 Vem har rätt att överklaga kommunens bidragsbeslut? 
  
 Utredningens förslag: Rätten att överklaga tillkommer huvud- mannen för den fristående skolan eller motsvarande. 
 En första fråga gäller vem som ska ha rätt att överklaga. För för- valtningsbesvär finns en generell bestämmelse i 22 § förvaltnings- lagen som säger att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot och det är ett sådant beslut som får överklagas. 
 Dagens möjlighet till överklagande genom laglighetsprövning innebär att alla kommunmedlemmar kan överklaga kommunens beslut om bidrag till en fristående skola. Därigenom har intresset av ett demokratiskt inflytande över kommunens beslut tillgodo- setts. Med införandet av förvaltningsbesvär ändras detta till förmån för rättssäkerheten för en fristående skola. Fortsättningsvis kommer det bara att vara den som beslutet angår som får överklaga. Därmed gäller samma möjligheter till överklagande som ifråga om Skol- verkets beslut om godkännande eller rätt till bidrag för en fristå- ende skola. Utredningen har svårt att se att det skulle finnas några starkare skäl för att invånarna i en kommun ska ha rätt att över- klaga kommunens beslut om bidrag till fristående skolor när de inte har rätt att överklaga Skolverkets beslut om sådana skolors etabler- ing i kommunen. 
 Rätten att överklaga bör tillkomma huvudmannen för den fristå- ende skolan eftersom det är denne som berörs av kommunens bidragsbeslut. Utredningen kan inte se någon anledning att vidga kretsen av de som har rätt att överklaga, även om t.ex. andra fristående skolor eller föräldrar till barn i den fristående skolan eller i en kommunal skola kan anse sig berörda av ett bidragsbeslut. 
 Det kan i det här sammanhanget påpekas att det i de flesta fall blir skilda domstolar som handlägger överklaganden av de olika typerna av beslut. Överklaganden av Skolverkets beslut rörande en fristående skolas ansökan om godkännande och/eller rätt till bidrag handläggs av Länsrätten i Stockholms län och sedan vidare av Kammarrätten i Stockholm och eventuellt Regeringsrätten. För beslut om bidrag till fristående skolor i andra kommuner än de som hör till Länsrättens i Stockholm domkrets blir det dock länsrätten och kammarrätten som den aktuella kommunen hör till som handlägger överklaganden av bidragsbesluten. 
 105 
  
 Överklagande genom förvaltningsbesvär 
  
 SOU 2008:8 
  
 När det däremot gäller beslut om rätt till bidrag till enskilt bedrivna förskolor, fritidshem och förskoleklasser (som inte hör till en fristående skola) gäller en annan ordning. De besluten fattas, som framgått, av kommunen och överklagas därmed till den läns- rätt som den beslutande kommunen hör till. Samma sak gäller självklart för överklagande av kommunens beslut om bidrag. 
 Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att göra några överväganden kring detta utan utredningen stannar vid att konstatera att det alltså förhåller sig så att olika frågor med anknyt- ning till kommunernas bidrag till de fristående skolorna eller motsvarande prövas av olika förvaltningsdomstolar. 
  
 5.4.2 
  
 Rätten till överklagande tas in i skollagens kapitel för respektive verksamhet 
  
 Utredningens förslag: Reglerna om överklagande tas in i 2 a, 2 b och 9 kap. skollagen (1985:1100). 
 För att förvaltningslagens regler om överklagande ska kunna tilläm- pas för kommunala bidragsbeslut krävs det att skollagen innehåller regler om att besluten får överklagas. Skollagens struktur innebär i huvudsak att varje verksamhet regleras för sig. För de fristående skolornas vidkommande gäller dock detta inte reglerna för bl.a. grund- sär- och gymnasieskolor, som regleras särskilt i 9 kap. Beträffande förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och förskoleklass finns dock även de särskilda reglerna i respektive kapitel (2 a och 2 b kap. skollagen), även när verksamheten har en enskild huvud- man. 
 Utredningen kan se två alternativ för de nya reglerna om för- valtningsbesvär. Antingen kan de föras in i vart och ett av de nyss nämnda kapitlen eller så kan de samlas i ett särskilt kapitel eller av- snitt i lagen. Vid valet mellan de två alternativen anser utredningen att den mest överskådliga tekniska lösningen är att överklagande- reglerna finns i samma kapitel som de övriga reglerna för verksam- heten hos den enskilde huvudmannen. Med den nuvarande skol- lagen är en sådan lösning att föredra framför en samlad reglering i ett särskilt kapitel. 
 106 
  
 6 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet inom skollagens område 
  
 Utredningen har i kap. 5 föreslagit att en möjlighet införs till för- valtningsbesvär ifråga om kommunala beslut om bidrag till fristå- ende skolor och annan enskilt bedriven verksamhet som sker med stöd av skollagen. På så sätt kan den fristående skolan inte bara få rätten till bidrag prövad i domstol utan också hur stort bidraget ska vara. 
 De beslut som fattas och som angår de ekonomiska villkoren för en fristående skola eller annan enskild verksamhet som sker med stöd av skollagen kan redan i dag överklagas. I viss mån gäller dock olika regler för olika skolformer. Likaså förekommer olika former av överklagande. Dessa har beskrivits närmare i kap. 5. 
 I kapitel 2 redovisades innebörden av de nuvarande reglerna om beräkningen av bidrag och i kapitel 4 resultatet av utredningens undersökning av de kommunala bidragsbesluten i ett antal kommu- ner. Med detta som utgångspunkt presenteras här några olika modeller för bidragsberäkning. De jämförs med varandra utifrån de krav som ställs på att en reglering av bidragsberäkningen ska inne- bära lika villkor för kommunala och fristående skolor. Därefter övervägs vilka kriterier som bör ingå i bidraget till en fristående skola eller enskilt bedriven förskola eller förskoleklass. 
 107 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 6.1 
  
 Sammanfattande synpunkter på dagens regler 
  
 Genomgången av skollagens regler om bidragen till fristående skolor och annan i skollagen reglerad utbildningsverksamhet som drivs av en enskild huvudman visar att det finns två huvudsakliga modeller. (Vi bortser för ögonblicket från att bidrag i vissa fall – gymnasie- särskolan och gymnasieskolans individuella program – ska bestäm- mas efter överenskommelse mellan kommunen och huvudmannen för den fristående skolan). Den första modellen ger uttryck för vad som kan kallas en  
 likabehandlingsprincip 
 . Den innebär att bidragen ska bestämmas på ett sådant sätt att elever i fristående skolor till- delas resurser på samma grunder som elever i motsvarande kommu- nala skolor. Hänsyn ska dock tas till den fristående skolans åtag- ande och elevens behov. Därutöver finns det särskilda anvisningar rörande bidrag åt elever som är i behov av särskilt stöd. 
  
 Den andra modellen är den som tillämpas för förskolor, fritids- hem och för verksamhet motsvarande förskoleklassen som sker hos en annan enskild huvudman än en fristående skola. I de fallen ska bidraget bestämmas så att det  
 inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande  
 verksamhet. Till det kommer att kommunen är skyldig att betala bidrag för enskild verksamhet mot- svarande förskola och skolbarnomsorg, medan kommunen kan välja om bidrag ska betalas eller ej när det gäller förskoleklassen. 
  
 Oavsett vilken av modellerna som tillämpas så kan det konsta- teras att skollagen i nuläget saknar en närmare reglering av hur de kommunala bidragen ska beräknas. Lagtexten ger anvisningar som är av övergripande och generell karaktär. Den ger i huvudsak endast uttryck för huvudprinciperna att bidrag antingen ska bestämmas enligt likabehandlingsprincipen eller att de inte på ett oskäligt sätt får avvika från kommunens egen resursfördelning. Förarbetena ger inte heller någon närmare ledning för vilka kostnader bidraget ska täcka eller hur det ska beräknas. Inte med någon av dessa modeller finns en reglering som kan anses ge tillräckligt stöd för en dom- stolsprövning som innebär att domstolen ska kunna ändra kommu- nens beslut om bidrag och ersätta det med ett nytt. Utredningens uppgift är därför att föreslå en reglering som syftar till att på ett tydligt sätt ange vilka kriterier som ska ligga till grund för beräk- ningen av bidragen. 
 108 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 6.2 
  
 Grunderna för kommunens bidragsbeslut 
  
 Utredningens förslag:  
 Principen om lika villkor för kommunal och enskild verksamhet ska gälla när bidragen bestäms till fri- stående skolor och annan enskild verksamhet, som avser för- skola, fritidshem, förskoleklass, grundskola, obligatorisk särskola, gymnasiesärskola och gymnasieskola (såväl nationella som specialutformade och individuella program). I samband med det ska bestämmelserna om fristående obligatoriska särskolor och gymnasiesärskolor ändras så att de överensstämmer med 6 kap. skollagen. 
 Bidragen ska beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av samma slag. Principen om lika villkor ska kompletteras med regler om vilka kostnader som ska ingå i den kommunala resurs- fördelningen och därmed också i bidraget till de fristående skol- orna. Som en följd av detta saknar kravet på att hänsyn ska tas till skolans åtagande och elevens behov självständig betydelse och ska tas bort. 
  
 6.2.1 
  
 Enhetliga principer för hur bidragen ska bestämmas 
  
 Två olika huvudprinciper gäller för hur bidragen till fristående skolor och annan enskild pedagogisk verksamhet ska bestämmas. För förskolor, fritidshem och – i vissa fall – förskoleklasser gäller att bidraget inte oskäligt får avvika från kommunens kostnad per barn för motsvarande verksamhet. För bidrag till fristående  
 grund-, 
  obligatoriska sär- och gymnasieskolor gäller istället en likabehand- lingsprincip som innebär att bidraget ska bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna verksamheten. En tredje modell gäller för gymnasiesärskolan och gymnasieskolans individuella program. För dessa bestäms bidragen i första hand efter överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun. För gymnasiesärskolan tillämpas i andra hand bidragsbelopp som fastställs av regeringen. 
 Utredningens uppdrag är att lämna förslag om förvaltnings- besvär beträffande de kommunala bidragsbesluten. I direktiven sägs att det i författning ska anges hur bidragets storlek ska beräknas. En första fråga är då om bidragsreglerna i deras nuvarande utform- 
 109 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 ning utgör ett tillräckligt underlag för en domstolsprövning eller om de behöver kompletteras. Utredningen har nyss sagt att regler- na är generella och målinriktade, men att de inte ger någon ledning för vilka kostnader som bidragen är avsedda att täcka eller om de fristående skolorna m.fl. bör ha rätt till bidrag för alla kostnader som förekommer i den kommunala verksamheten av motsvarande slag. Dessa brister gör att det krävs att närmare kriterier tas fram för hur bidragen ska bestämmas för att de allmänna förvaltnings- domstolarna ska ges en möjlighet att på objektiv grund ompröva och ändra bidragsbesluten om det finns skäl till det. 
 Utredningens uppdrag är att på några områden föreslå föränd- ringar så att offentliga och fristående skolor kan bedriva sin verk- samhet på lika villkor. Detta medför att det enligt utredningens uppfattning också ingår i uppdraget att ta ställning till grunderna för hur bidraget ska bestämmas och att föreslå förändringar av dessa om de skulle stå i strid med det övergripande syftet att skapa lika villkor. När det gäller de två huvudprinciper för bidragsgiv- ningen som finns i dag bygger likabehandlingsprincipen på att resursfördelningen ska ske på lika villkor. Det kan däremot inte sägas om de kriterier som ligger till grund för bidrag till förskolan, fritidshem och i vissa fall förskoleklassen. Föreskriften om att bi- draget inte oskäligt får avvika från kommunens kostnad för den egna verksamheten kan inte anses uppfylla kravet på att lika villkor ska gälla. Utredningen har svårt att se något skäl för att tillämpa andra grunder för bidrag till förskola m.m. än till grundskola, obligatorisk särskola och gymnasieskola. Utredningen föreslår därför en förändring av beräkningen av bidrag som avser förskola, fritidshem och förskoleklass. 
 Fristående särskolor 
 Av 6 kap. skollagen framgår det att särskolan består av två delar; den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan. Den första motsvarar grundskolan och den senare gymnasieskolan. Begreppet särskolan används m.a.o. som samlingsbeteckning för de två sär- skoleformerna. Den begreppsmässiga skillnaden har emellertid inte kommit till uttryck i reglerna om fristående särskolor i 9 kap. skol- lagen och friskoleförordningen. Där används som regel särskolor när det är fråga om den obligatoriska särskolan. För att undvika missförstånd och skapa en större tydlighet föreslår utredningen en 
 110 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 ändring så att reglerna om fristående särskolor återspeglar den upp- delning som görs i 6 kap. skollagen mellan den obligatoriska sär- skolan och gymnasiesärskolan. 
 Kommunens möjlighet att neka bidrag för förskola och förskoleklass 
 Riksdagen beslutade 2006 om etableringsfrihet för enskilda för- skolor. I samband med det infördes vissa kriterier i 2 a kap. 14 § skollagen för att en enskild förskola ska få tillstånd för sin verk- samhet. Om dessa kriterier är uppfyllda och förskolan är öppen för alla har den enskilda förskolan i princip rätt att få bidrag från kom- munen. Av 2 a kap. 17 § andra stycket skollagen framgår dock att trots att en enskild förskola uppfyller kraven för tillstånd och rätt till bidrag så har kommunen möjlighet att ändå neka att betala bi- drag om kommunen menar att den enskilda verksamheten kan få negativa följder för den kommunala förskolan. Det beslutet är, till skillnad från kommunens beslut i tillståndsfrågan, inte möjligt att överklaga genom förvaltningsbesvär. 
 Utredningens uppgifter är att införa möjlighet till förvaltnings- besvär avseende de beslut om bidrag till bl.a. enskilda förskolor som en kommun fattar. I den situation som nyss nämnts fattas inte något beslut om bidrag eftersom det istället är fråga om ett avslag på en begäran om att få bidrag. Trots att det kan ses som en brist att det saknas möjlighet till överklagande av dessa beslut ligger det utanför utredningens uppdrag att föreslå någon förändring i det avseendet. 
 En annan, likartad fråga gäller enskilt bedriven verksamhet som avser förskoleklassen men som inte sker vid en fristående skola. Inom samtliga övriga skolformer finns kriterier som, om de är upp- fyllda, innebär att kommunen är skyldig att betala bidrag. Det gäller också ifråga om förskoleklass som bedrivs av en fristående skola. När förskoleklassen bedrivs av någon annan enskild har dock kom- munen möjlighet att själv avgöra om bidrag ska lämnas eller inte. Det framgår av 2 b kap. 10 § skollagen och gäller oberoende av om de i skollagen uppställda kriterierna för verksamheten är uppfyllda. Även denna fråga ligger utanför ramen för utredningens direktiv och kan därför inte bli föremål för förslag i det här sammanhanget. 
 111 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 6.2.2 
  
 Olika modeller för bestämmande av bidrag 
  
 Utöver principen om att bidragen ska bestämmas utifrån elevens behov och skolans åtagande efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolorna innehåller skollagen inga närmare regler om hur bidragsberäkningen ska gå till. När nu en möjlighet till förvaltningsbesvär ska införas krävs en komplettering av skolförfattningarna för att möjliggöra en fullstän- dig domstolsprövning. Det finns då också anledning att överväga på vilket sätt detta bäst kan ske för att tillgodose kravet på att lika villkor ska gälla för tilldelningen av resurser till elever i kommunal och fristående skola. 
 Utgångspunkterna för en bidragsmodell 
 Målsättningen är – precis som angavs i Skolverkets rapport i juni 2006 – att skapa en modell som är 
  
 tydlig 
  
 enkel att tillämpa 
  
 förutsägbar 
  
 öppen och 
  
 hållbar över tid 
  
 Utredningen bedömer att det skulle kunna ske på några olika sätt. En möjlighet kan vara att skapa en nationell prislista för varje skolform. En annan att föreskriva att de fristående skolorna ska ha rätt till den interkommunala ersättning som kommunen tar ut för elever från andra kommuner. En tredje möjlighet är att bygga vidare på den nuvarande principen om att det är kommunens kostnader för den egna verksamheten som ska ligga till grund för det bidrag som bestäms till de fristående skolorna. Här följer en närmare redovisning och jämförelse mellan dessa tre modeller. 
 Innan dess bör det påpekas att oavsett vilken modell som väljs så uppkommer frågan om det är möjligt att inordna alla skolformer under samma bidragsregler eller om det krävs särreglering i vissa fall. Utredningen återkommer till den frågan. 
 112 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Konkurrensrådets rapport om villkoren 
 Som inledning till valet av bidragsmodell finns det skäl att beröra de synpunkter som Konkurrensrådet redovisade i en rapport 2003 med titeln Lika villkor mellan kommunala grundskolor och fristå- ende skolor? (Dnr 26/03). 
 Konkurrensrådet framhöll inledningsvis att den offentliga finansi- eringen av fristående skolor gör att det inte finns någon konkurrens genom prissättning, som annars är ett centralt inslag på en konkur- rensutsatt marknad. Detta innebär, enligt rapporten, att de model- ler som tillämpas för fördelning av resurser till kommunala respek- tive fristående skolor får ännu större betydelse. Det konstateras också att den rättspraxis som finns är relativt begränsad och att det därför fortfarande finns oklarheter kring vad som ur juridisk syn- vinkel är konkurrensneutrala villkor. 
 Konkurrensrådets rapport grundar sig på en enkätundersökning i 14 kommuner och de fristående skolorna i dessa kommuner. Resultatet redovisas i form av rekommendationer till kommunerna under följande sex punkter. 
  
 1. 
  
 Tydlig information till de fristående skolorna om de kriterier för ersättning som tillämpas. Skolpliktsavdrag bör grunda sig på kommunens merkostnader för skolplikten. 
  
 2. 
  
 Tydlig information om hur ersättning ges för elever i behov av särskilt stöd. 
  
 3. 
  
 Momskompensation enligt antingen  
  
 6-procentsregeln 
  eller för faktiska momskostnader. 
  
 4. 
  
 Lokalkostnader ersätts separat. Kommunala internhyror bör i möjligaste mån motsvara de hyror som fristående skolor får be- tala på den lokala hyresmarknaden. 
  
 5. 
  
 Budgeten för kommunala skolor bör täcka samtliga indirekta kostnader som är hänförliga till produktionen av skoltjänster; t.ex.  
  
 IT-tjänster, 
  löne- och ekonomiadministration. 
  
 6. 
  
 Kommunala skolor bör ta med sig under- och överskott till nästa år. 
  
 Rapporten ger ingen närmare ledning för hur en reglering av bi- dragen ska utformas för att tillgodose kraven på konkurrens- neutralitet. Däremot ger den exempel på vilka frågor som är mest aktuella och vad det därför finns anledning att fästa särskild upp- märksamhet vid när vi nu går över till att pröva tre olika modeller mot varandra. 
 113 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 Tre modeller 
 En nationell prislista 
 I sin rapport övervägde Skolverket införandet av en statligt be- stämd prislista för de olika skolformerna. Förebilden var den s.k. riksprislistan för fristående gymnasieskolor som anger bidrags- belopp för motsvarigheten till de olika nationella programmen i gymnasieskolan. Som angavs i rapporten är en sådan lösning både tydlig, enkel att tillämpa och förutsägbar eftersom en fristående skola får samma ersättning per elev oavsett från vilken kommun eleven kommer. Den skulle dock innebära ett stort avsteg från den nuvarande principen att det är elevens hemkommun som ska be- sluta om bidragets storlek och att bidraget ska stå i överensstäm- melse med de resurser som kommunen ger elever i den egna verk- samheten. En riksprislista skulle därmed också strida mot den kommunala likabehandlingsprincipen. Den är inte heller förenlig med principen om lika villkor för elever i kommunal och fristående skola eftersom resursfördelningen till de olika skolhuvudmännen i så fall skulle ske på helt olika grunder. 
 Den riksprislista som finns i dag brukar kritiseras för att den inte tar hänsyn till de skilda förutsättningar som finns för verksamheten i olika kommuner ifråga om elevunderlag, kostnadsläge m.m. En annan omständighet som talar mot en prislista är att den ställer höga krav på statistikrapportering för att behålla sin aktualitet och ge en riktig bild av kostnaderna. Det krävs också en fortlöpande uppdatering. 
 Sammantaget delar utredningen uppfattningen i rapporten att det inte är lämpligt att utforma bidragssystemet som en prislista utan att en annan modell bör sökas. 
 Interkommunala ersättningar 
 I flera kommuner tillämpas den modellen att bidragen bestäms på samma grunder som kommunen tillämpar när man tar ut inter- kommunal ersättning för elever från andra kommuner. För elever i grundskolan görs motsvarande koppling när det anges i 4 kap. 8 a § skollagen att om inte kommunerna kommer överens om något annat ska den interkommunala ersättningen bestämmas enligt samma principer som gäller för bidrag till fristående skolor. Så sker också i flera av de kommuner som utredningen har undersökt. Dock finns 
 114 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 vissa skillnader mellan de olika ersättningarna. Det gäller främst i fråga om vilken ersättning som ges för lokalkostnader, administra- tion och mervärdesskatt. Framförallt betyder det emellertid att en jämförelse med de interkommunala ersättningar som tas ut av kom- munen inte grundar sig på kostnaderna för kommunens egna elever utan på kostnaderna för att ta emot elever från en annan kommun. Det står då inte i överensstämmelse med likabehandlingsprincipen. 
 För gymnasieskolan gäller särskilda regler för under vilka om- ständigheter en elev från en annan kommun kan beredas plats. I de fall det kan ske föreskrivs endast att den anordnande kommunen har rätt till ersättning för sina kostnader från elevens hemkommun (5 kap.  
 22–24 
  §§ skollagen). Några närmare bestämmelser för hur beräkningen av den ersättningen ska göras ges inte. Det är därför svårt att finna underlag för jämförelser. 
 I anslutning till det ska nämnas att de nya regler om s.k. fri- sökning (5 kap. 24 och 24 a §§ skollagen) som gäller fr.o.m. den 1 januari 2008 innebär en viss förändring av detta. De innebär att det även i fortsättningen är kostnaderna i den anordnande kommu- nen som utgör huvudregeln för beräkning av den interkommunala ersättningen. I de fall då elevens hemkommun själv erbjuder en ut- bildning införs dock en begränsningsregel som gör att den inter- kommunala ersättningen ska bestämmas i enlighet med hemkom- munens kostnader för programmet ifråga, om inte den anordnande kommunens kostnader är lägre. Det här gäller alltså endast i de fall då elevens hemkommun själv anordnar samma utbildning. 
 Slutligen finns det en uppenbar risk för att det i många kommu- ner inte förekommer interkommunala ersättningar som är jämför- bara med de utbildningar som erbjuds vid en fristående skola. Det betyder att det blir nödvändigt att bestämma bidraget till den fri- stående skolan på någon annan grund. 
 Sammantaget gör detta att utredningen ställer sig tveksam till om de interkommunala ersättningarna är lämpliga att använda för bestämmande av bidragen till fristående skolor. 
 Ersättning baserad på kommunens kostnader för elever i den egna verksamheten 
 Den lösning som kanske ligger närmast till hands att välja är att utgå från att det är kommunens kostnader för den egna verksamheten som ska ligga till grund för bidragen till de fristående skolorna. Det 
 115 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 torde vara det bästa sättet att säkerställa att lika villkor gäller för kommunala och fristående skolor om den offentliga resursfördel- ningen sker enligt samma principer. 
 Även om denna beräkningsmodell inte blir lika enkel och över- skådlig som om bidraget bestäms enligt en prislista eller grundas på den interkommunala ersättningen menar utredningen att kravet på lika villkor är så starkt att det har företräde vid valet av bidrags- modell. Utredningen delar därför Skolverkets uppfattning att den nuvarande huvudprincipen ska gälla även i fortsättningen. Som angetts i föregående avsnitt bör dess tillämpningsområde vidgas till att också omfatta verksamheter där principen om oskälighet gäller idag. I ett senare avsnitt (6.5.) överväger utredningen om samma bidragsgrunder ska gälla också för gymnasieskolans individuella program och för gymnasiesärskolan. 
  
 6.2.3 
  
 Skolans åtagande och elevens behov 
  
 Utredningens förslag:  
 Vid bestämmande av bidrag enligt den föreslagna huvudregeln saknar begreppen skolans åtagande och elevens behov självständig betydelse och ska därför tas bort. 
 Bakgrund och rättspraxis 
 Föreskriften att det vid fastställande av bidrag till fristående grund- skolor ska tas hänsyn till skolans åtagande och elevens behov inför- des fr.o.m. läsåret 1997/98. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT  
 För de fristående gymnasieskolornas räkning infördes samma kriterier fr.o.m. den 1 januari 2003. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
  
 I 1995/96 års förarbeten talas det om vikten av att ge de fristå- ende skolorna bidrag på samma grund som de kommunala skol- orna, med hänsyn till elevernas varierande behov. Kommunerna ska därför  ge en fristående skola bidrag enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor. Det innebär att kom- munerna ska beakta den fristående skolans samlade kostnader uti- från skolans åtagande och elevernas behov. 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT  
 I författningskom- 
  
 1 
  
 TP PT  
 SFS 1996:1044. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 1997 men började tillämpas på utbildningar som började efter den 1 juli samma år. 
  
 2 
  
 TP PT  
 SFS 2002:159. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 2002 men tillämpades fr.o.m. kalender- året 2003. 
  
 3 
  
 TP PT  
 Prop. 1995/96:200 s. 46. 
 116 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 mentaren förklaras begreppet skolans åtagande med att de fri- stående skolorna, utifrån sina kostnader, ska få ersättning för den utbildning de erbjuder och vad som hör till utbildningen. Hänsyn ska också tas till elevens behov, vilket innebär att förutom sådant som varje elev behöver i form av lärare, lokaler, läromedel m.m. kan vissa elever ha behov av särskilt stöd. Eleverna ska därför ur bidrags- synpunkt behandlas på samma sätt oavsett om de går i en kommunal eller fristående skola. 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT 
  
 I samband med att motsvarande kriterier infördes för gymnasie- skolan gjordes inga nya uttalanden om deras innebörd. Reglerna för bidrag till fristående grundskolor fördes över med den enda skill- naden att bidrag till gymnasieskolor ska bestämmas efter en jäm- förelse med kommunens kostnader för det nationella program som den fristående skolan ska bedriva. 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
  
 Skolverket publicerade 2004 en rapport med anledning av de nya regler som sedan 2003 gällde för ersättningen till fristående gym- nasieskolor. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT  
 I den rapporten analyserades bl.a. begreppen samma grunder, skolans åtagande och elevens behov. När det gäller hänsyn till skolans åtagande pekade Skolverket på att en fristående skola kan erbjuda en utbildning som inte är helt parallell med ett nationellt program utan består av kombinationer av flera program. Även om utbildningen har hänförts till ett visst program kan kost- naderna både vara högre och lägre än kostnaderna för det program- met. Den fristående skolan kan också ha en utbildningsstruktur som måste vägas in när bidraget beräknas. Slutligen förekommer det att den fristående skolan erbjuder ämnen och kurser som inte finns i det kommunala gymnasiet. Även sådana faktorer borde då anses ingå i skolans åtagande och vägas in när bidraget beräknas. 
 Slutsatsen av uttalandena i prop. 1995/96: 200 är, enligt utred- ningens uppfattning, att kriterierna skolans åtagande och elevens behov tillkom för att säkerställa att bidragen till de fristående skolorna skulle bestämmas på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sin egen verksamhet. Det var i första hand för att säkerställa elevens behov som de två kriterierna tillkom. Ut- talanden i Skolverkets rapport visar på viktiga faktorer i den utbild- ning som en fristående skola erbjuder och den problematik vid be- stämmandet av bidragen som det kan ge upphov till. Utredningen 
  
 4 
  
 TP PT  
 A. prop. s. 72. 
  
 5 
  
 TP PT  
 Prop. 2001/02:35 s. 52 f. och 75 samt 2001/02:UbU7 s. 35 f. 
  
 6 
  
 TP PT  
 Skolverket, Kommunernas bidrag för elever i fristående gymnasieskolor, Dnr 2004:248. 
 117 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 ställer sig dock tveksam till i vilken omfattning det går att ge be- greppet skolans åtagande en självständig betydelse. 
 Återstår att se om det finns någon rättspraxis i ämnet. Det finns två domstolsavgöranden som rör just tillämpningen av kriteriet  
 skolans åtagande 
 . Bägge prövades av Kammarrätten i Jönköping och avgjordes den 16 mars 2006. 
 Det första målet (nr  
 75-04) 
  avsåg en fristående gymnasieskola som bedrev ett specialutformat program som av Skolverket i bidrags- hänseende hade hänförts till samhällsvetenskapsprogrammet. Skolan hade av kommunen beviljats bidrag motsvarande genomsnittskost- naden för kommunens samhällsvetenskapsprogram. Kammarrätten gjorde samma bedömning som länsrätten och ansåg att den fri- stående skolan hade en utbildningsstruktur som borde vägas in vid bestämmandet av bidrag och att det särskilda åtagande som följde av detta kan medföra extra kostnader som kommunen är skyldig att ta hänsyn till vid bestämmande av bidraget. Domstolarna ansåg inte att det framgick av kommunens beslut eller utredningen i övrigt att någon sådan hänsyn hade tagits. Bidragsbeslutet upphävdes därför. 
 I det andra målet (nr  
 3478-04) 
  gällde det en fristående gym- nasieskola som hade en specialutformat program som poängmässigt var mer omfattande än det nationella program som utbildningen hade hänförts till. Kammarrätten hänvisade till en rapport från Skol- verket (Dnr  
 75-2004:248) 
  där det sades att med  
 skolans åtagande  
 ska förstås att den fristående skolans utbildningsstruktur ska vägas in vid beräkningen av bidraget. Eftersom den fristående skolans sär- skilda åtagande kunde medföra ökade kostnader och kommunen inte hade beaktat detta när bidraget bestämdes stred beslutet om skollagens regler. 
 Det finns skäl att påpeka att det avgörandet motsägs av Kammar- rättens i Stockholm dom den 11 april 2006 (mål nr  
 7243-05), 
  där det inte ansågs förenligt med bestämmelserna i förordningen om fri- stående skolor att anordna en utbildning som innehöll krav på mer än 2 500 poäng. 
 Sammanfattningsvis visar de bägge avgörandena från Kammar- rätten i Jönköping att det kan finnas omständigheter som gör att högre kostnader för ett specialutformat program kan utgöra skäl för högre bidrag. I det avseendet har begreppet skolans åtagande getts en självständig betydelse. Det kan dock diskuteras vilka slut- satser som går att dra av dessa avgöranden, bl.a. med hänvisning till det senast refererade avgörandet om att en utbildning får innehålla högst 2 500 obligatoriska poäng. 
 118 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Skolverkets förslag 
 Skolverket har i sin redovisning föreslagit att både skolans åtag- ande och elevens behov ska tas bort eftersom de inte beaktas i någon högre grad och att de har visat sig vara svåra att tillämpa eftersom de definieras och uppfattas på olika sätt. Skolverket menar att det krävs en dialog mellan kommunen och huvudmannen för den fristående skolan för att en sådan faktor som skolans åtagande ska kunna beaktas. Även om detta skulle vara värdefullt bedömer Skolverket att det skulle vara administrativt betungande eftersom en fristående skola kan ha elever från många kommuner och många kommuner har elever i många olika fristående skolor. Skolverket anser också att begreppen har lett till många överklag- anden, vilket visar på att de är oklara och svåra att tillämpa. Avslut- ningsvis menar Skolverket att införandet av regler som tydligt an- ger vad kommunen ska betala bidrag för gör att begreppen skolans åtagande och elevens behov inte längre behövs. 
 Friskolornas riksförbunds synpunkter 
 Friskolornas riksförbund ställde sig redan i rapporten tveksam till Skolverkets förslag. I den efterföljande remissomgången avvisade förbundet förslaget om att ta bort skolans åtagande med motive- ringen att många fristående skolor med resurskrävande, special- utformade program skulle drabbas om de inte fick en ersättning som motsvarade deras större åtagande. När det gällde elevens be- hov menade förbundet att förslaget innebar att det inte längre finns något krav på likabehandling för elever i behov av särskilt stöd. Istället borde varje elevs behov av objektiva insatser ska få fastställas och sedan läggas till grund för vilka resurser som behövs. Dessa får eleven ta med sig till den skola där han eller hon väljer att gå. 
 Utredningens överväganden 
 Skolans åtagande 
 Principen om att bidrag till fristående skolor och annan enskilt be- driven verksamhet ska bestämmas på samma villkor som resursför- delningen till motsvarande kommunala verksamheter är grund- 
 119 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 läggande för utredningens överväganden i övrigt. Med tanke på det finns det anledning att överväga om skolans åtagande är en om- ständighet som bör tillmätas självständig betydelse och framförallt om den alls är förenlig med likabehandlingsprincipen. 
 Av redovisningen av förarbetena framgår att skolans åtagande är ett kriterium som togs in i skollagen tillsammans med elevens behov. Det finns tydliga kopplingar mellan dessa två faktorer som talar för att avsikten var dels att varje elev skulle tillförsäkras resur- ser utifrån de behov som han eller hon har, dels att de fristående skolorna ska ges resurser för att ta hand om elever med sådana sär- skilda behov. För den tolkningen talar också den spärr som inför- des samtidigt och som innebär att kommunen kan neka att lämna bidrag för det särskilda stödet om det leder till betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Varken när denna reglering infördes för grundskolan 1996 eller när den 2002 infördes för gymnasieskolan gavs skolans åtagande någon själv- ständig betydelse. 
 Av de två rättsfallen som har redovisats kan man dra slutsatsen att en fristående skola, åtminstone ifråga om gymnasieutbildning, kan få särskilda bidrag för utbildningsinslag som går utöver vad som erbjuds i motsvarande utbildning i den kommunala skolan. I så fall skulle bidragsreglerna ge elever i fristående skolor möjlighet att få resurser som inte ges till elever i motsvarande kommunala utbild- ning. En sådan effekt är inte förenlig med likabehandlingsprin- cipen. Det talar för att skolans åtagande ska tas bort som en själv- ständig faktor när bidrag bestäms. 
 För att sammanfatta övervägandena kring begreppet skolans åtagande menar utredningen till att börja med att begreppet inte står i samklang med huvudprincipen om att bidragen ska bestäm- mas på samma grund som kommunen fördelar resurser till den egna verksamheten. Detta talar starkt mot att det ska behållas i skol- lagen. Vidare innebär de förslag som lämnas i avsnitt 6.2.5. om att högre bidrag kan utgå för vissa inriktningar och att det av Skol- verkets beslut om rätt till bidrag ska framgå om det är fråga om en sådan inriktning att tillägg ska ges att den oklara hänvisningen till skolans åtagande ska tas bort. 
 120 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Elevens behov 
 Utredningens kartläggning och erfarenheterna från de domstols- avgöranden som finns inom det här området visar att elever med särskilda behov ska få dessa tillgodosedda. Det är kommunens ansvar och i de flesta kommuner sker det redan i dag genom en resursfördelning på individuell basis. Det är angeläget att reglerna för bidrag till fristående skolor är utformade på ett sätt som säker- ställer att detta också gäller för de elever som har valt en enskild huvudman. 
 Kravet på likabehandling syftar till att säkerställa att resursför- delningen till en viss utbildning sker på samma grund oavsett om det är en kommunal eller fristående skola som svarar för utbild- ningen. Den jämförelse som då sker utgår från att inga elever har något särskilt, mer resurskrävande stödbehov. För de elever som har sådana behov ska istället särskilda resurser avsättas. Utredning- ens förslag innebär att det ska finnas en särskild föreskrift om att hänsyn ska tas till elever med särskilda behov när bidrag fastställs. På så sätt skiljs det kriteriet från huvudregeln om likabehandling så att det tydligt framgår att hänsyn till varje elevs särskilda behov är något som ska beaktas vid sidan om likabehandlingsprincipen. På vilket sätt detta ska ske beskrivs i avsnitt 6.7.2. 
  
 6.2.4 
  
 Tillämpningen av riksprislistan 
  
 Utredningens förslag:  
 Riksprislistan för gymnasieskolans natio- nella programmen ska finnas kvar. Dess tillämpningsområde ska dock förändras. Till att börja med ska det inskränkas till att endast avse sådana utbildningar som kommunen inte själv er- bjuder. Det ska däremot utökas genom att riksprislistan också ska innehålla schablonbelopp för gymnasieskolans individuella program. På motsvarande sätt ska regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer fastställa grundbelopp för elever i gymnasiesärskolan. Som tillägg till dessa schablonbelopp ska ersättning för en enskild elevs särskilda behov betalas ut. 
 Varje kommun ska vara skyldig att till Skolverket lämna de uppgifter som behövs som underlag för riksprislistan. Det ska framgå av tillägg i 15 kap. skollagen och förordningen om fri- stående skolor. 
 121 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 Riksprislistans tillämpningsområde 
 För gymnasieskolan har Skolverket bemyndigats i 9 kap. 8 a § fjärde stycket skollagen och 2 kap. 12 § förordningen om fristående skolor att fastställa bidragsbelopp för vart och ett av de nationella programmen. Beloppen ska tillämpas för att bestämma bidrag när en kommun inte själv anordnar ett visst nationellt program. 
 De bidragsregler som nu föreslås anknyter till den tidigare huvudprincipen och grundar sig på den likabehandlingsprincip som innebär att kommunen ska bestämma bidrag på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sin egen skolverksamhet av motsvarande slag. Den kommunala resursfördelningen sker genom budgeten. I den ingår inte bara resurser för den gymnasieutbildning som kommunen själv anordnar – i egen verksamhet eller med- verkan i kommunalförbund – utan också kostnader för annan ut- bildning som ingår i kommunens utbud av gymnasieutbildning. I det senare fallet avses t.ex. utbildning som anordnas av en annan kommun genom ett samverkansavtal eller till följd av att gymnasie- skolan ingår i en för två eller flera kommuner gemensam nämnd. 
 För att likabehandlingsprincipen ska få fullt genomslag anser utredningen att alla utbildningar som en kommun erbjuder bör ingå i jämförelseunderlaget när bidrag för gymnasieutbildning vid en fristående skola ska fastställas. Det betyder att riksprislistans tillämpningsområde blir mindre eftersom den bara ska tillämpas ifråga om bidrag till utbildningar som kommunen inte själv er- bjuder. 
 Å andra sidan lämnar utredningen i avsnitt 6.5 förslag om att det genom riksprislistan också ska fastställas bidragsbelopp för gymnasieskolans individuella program och gymnasiesärskolan. Även för de utbildningarna gäller att riksprislistan bara ska tillämpas när kommunen inte själv erbjuder utbildningen. 
 Ett förbättrat underlag för riksprislistan 
 Skolverket har med stöd av Förordningen (1982:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skol- väsendet m.m. möjlighet att begära in uppgifter från både kom- muner och fristående skolor för att kunna följa upp och utvärdera skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen. Skol- verket har dock ansett att det inte ger stöd för att kräva in upp- 
 122 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 gifter om kostnaderna för olika gymnasieprogram. Det framgår t.ex. av Skolverkets rapport Prövning och rätt till bidrag för fristå- ende skolor  
 (281-2006). 
  Det är därför frivilligt att lämna uppgifter om kostnaderna per program. Till det kommer att de uppgifter som lämnas skiljer sig åt i redovisningshänseende eftersom det saknas anvisningar för hur kostnaderna ska redovisas. Sammantaget be- tyder det att underlaget för riksprislistan består av uppgifter från endast en del (uppskattningsvis knappt tre fjärdedelar) av landets kommuner samt att kostnadsredovisningen inte är enhetlig. 
 Skolverket föreslog inte någon obligatorisk rapporteringsskyl- dighet för kommunerna ifråga om kostnaderna för gymnasieskolan men förutskickade att Skolverkets anvisningar för kostnadsredovis- ningen skulle förbättras. 
 Utredningen anser att förslagen om hur bidrag ska beräknas ställer ökade krav på en mer enhetlig redovisning. I första gäller det i förhållande till de fristående skolorna och har en direkt anknyt- ning till de rättssäkerhetsskäl som ligger till grund för införandet av möjligheten till förvaltningsbesvär. Därför föreslår utredningen i avsnitt 6.9. en ökad redovisningsskyldighet för kommunerna med avseende på de olika kostnadsslag som ingår i bidraget till fristå- ende skolor och annan enskild verksamhet inom skollagens om- råde. Ett annat starkt skäl för det är att det är av stort värde för till- tron till kommunernas bidragsbeslut att det finns en öppenhet och tydlighet kring hur bidragen har beräknats. 
 Med anledning av den föreslagna redovisningsskyldigheten och för att öka värdet av riksprislistan anser utredningen att det också finns starka skäl för att ålägga alla kommuner en skyldighet att lämna uppgift till Skolverket om kostnaderna för de utbildningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som kommunen erbjuder. I enlighet med likabehandlingsprincipen är det uppgifter om de budge- terade kostnaderna på programnivå för det kommande kalenderåret som ska redovisas. Detta ska ske i direkt anslutning till att budge- ten beslutas av kommunen. 
 Till följd av förslaget om en obligatorisk skyldighet för kommu- nerna att lämna uppgifter som underlag för riksprislistan föreslår utredningen ett tillägg i 15 kap. 11 § första stycket skollagen och ett bemyndigande för Skolverket i 2 kap. 12 b § förordningen om fristående skolor. Med stöd av den regleringen ges Skolverket rätt att meddela närmare föreskrifter om hur uppgiftsskyldigheten ska utformas. 
 123 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 6.2.5 
  
 Särskilt kostsamma inriktningar och utökade studieprogram 
  
 Utredningens förslag:  
 Bidrag till en fristående gymnasieskola ska utgå i den omfattning som motsvarar en fullständig gym- nasieutbildning, d.v.s. 2 500 gymnasiepoäng. 
 För de nationellt fastställda inriktningarna musik inom det estetiska programmet och transport och logistik inom fordons- programmet ska bidraget vara högre än vad som annars utgår för programmet i fråga. Skolverket ska i riksprislistan fastställa sär- skilda bidragsbelopp för de inriktningarna. 
  
 Utredningens bedömning:  
 Skollagens regler om rätt till bidrag för fristående skolor och om möjligheten till förlängd utbild- ningstid för studier på nationella och specialutformade program anger inte under hur många läsår rätten till bidrag för en enskild elev hos en fristående skola föreligger. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att pröva frågan om utbildningstid och något förslag lämnas därför inte i den delen. 
 Det finns andra frågor som har koppling till diskussionen i av- snitt 6.2.3 om begreppet skolans åtagande. Det gäller i första hand gymnasieutbildningar där det av domstolspraxis och efter samtal med fristående skolor och kommuner framkommer att det görs olika tolkningar av i vilken utsträckning vissa särskilt kostsamma inrikt- ningar av en gymnasieutbildning eller utbildningar som har större omfattning än normalt utgör grund för ett högre bidrag. Det finns därför grund att ta upp bägge dessa frågor i det här sammanhanget. 
 Särskilt kostsamma inriktningar 
 I anslutning till frågan om skolans åtagande finns det anledning att också överväga om och i vilken grad särskilda utbildningsinrikt- ningar eller andra särskilda omständigheter kring den utbildning som en fristående skola bedriver, och som typiskt sett medför högre kostnader för verksamheten, ska kunna beaktas när bidrag be- stäms. Det första gäller vissa inriktningar av nationella program i gymnasieskolan. Skolverket pekade i sin rapport ut två inriktningar som särskilt kostnadskrävande; nämligen inriktningen musik inom det estetiska programmet och inriktningen transport och logistik 
 124 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 inom fordonsprogrammet. Skolverket gjorde också en beräkning av hur mycket dyrare dessa inriktningar är jämfört med andra inrikt- ningar inom samma program och kom fram till en faktor som var 1,33 för transport och  
 logistik-inriktningen 
  och 1,29 för musik- inriktningen. Några ytterligare inriktningar än dessa två ansågs inte skilja sig kostnadsmässigt från kostnaderna för programmet i övrigt. 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT 
  
 Skolverkets beslut om rätt till bidrag för en fristående gymnasie- skola ska ange vilket nationellt program utbildningen ska hänföras till. Det framgår av 9 kap. 8 § sista st. skollagen. Några föreskrifter som gör skillnad mellan olika inriktningar inom ett program finns inte frånsett att det i 2 kap. 12 § förordningen (1996:1206) om fri- stående skolor anges att inriktningen musik inom det estetiska pro- grammet ska räknas om med faktorn 1,26. I den bestämmelsen före- slog Skolverket en ändring som dels innebar att faktorn för inrikt- ningen musik höjdes till 1,29, dels att inriktningen transport och logistik inom fordonsprogrammet ska räknas upp med faktorn 1,33. 
 Liksom Skolverket gör utredningen bedömningen att det finns vissa inriktningar inom gymnasieskolans nationella program som till sin karaktär kostar mer att bedriva än andra inriktningar inom samma program och att hänsyn ska tas till det när bidragen bestäms till en fristående skola som erbjuder någon av dessa dyrare inrikt- ningar. Utredningen anser dock att likabehandlingsprincipen bör gälla fullt ut även i detta avseende . I första hand bör därför bidrag till en fristående skola för en viss, dyrare inriktning på ett nationellt program bestämmas med utgångspunkt i kommunens kostnader för motsvarande egna verksamhet med samma inriktning. Om kom- munen alltså erbjuder samma, mer kostsamma inriktning ska resurs- fördelningen till den ligga till grund för bidraget till den fristående skola som har samma inriktning. Det överensstämmer för övrigt helt med principen om att kommunen ska bestämma bidrag på samma grund som den egna resursfördelningen sker eftersom den i dessa fall sker med beaktande av de kostnadsmässiga skillnader som finns. 
 Om den inriktning som den fristående skolan har inte finns i kommunens gymnasieskola, även om kommunen erbjuder det natio- nella programmet i fråga, ska följande gälla. Grundersättningen för programmet ska beräknas på samma sätt som kommunen beräknar resurserna till det egna programmet. De högre kostnaderna för den nationella inriktningen ska därutöver kompenseras genom att Graham 
  
 7 
  
 TP PT  
 Skolverkets rapport  
 2006-06-15 
  s. 42 f. 
 125 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 verket årligen fastställer ett tilläggsbelopp för vissa inriktningar inom ramen för den s.k. riksprislistan. Det betyder att när kommunen be- räknar bidraget på grundval av kostnaderna för verksamheten på det nationella programmet i fråga ska det räknas upp med det tilläggs- belopp som gäller enligt riksprislistan för den aktuella inriktningen. 
 Den tredje situationen är när kommunen inte erbjuder det natio- nella programmet alls. I de fallen ska, precis som nu, riksprislistan gälla. Då bestäms bidraget helt enligt riksprislistan. Bidraget ska alltså bestå både av grundersättningen för det nationella program- met och tilläggsbeloppet för den aktuella inriktningen. 
 För att det inte ska finnas utrymme för några tveksamheter kring i vilka fall utbildningen hos en fristående skola kan ge skäl för tillägg till bidraget finns det behov av att Skolverket i sin prövning om skolan har rätt till bidrag anger inte bara vilket nationellt program utbildningen ska hänföras till utan också vilken inriktning det är fråga om. 
 Utökade program 
 En annan fråga med anknytning till begreppet skolans åtagande är de utökade program som ibland erbjuds. Av den tidigare redovis- ningen framgår att en gymnasieutbildning är slutförd när eleven har fullgjort 2 500 poäng. Då har eleven rätt till slutbetyg. Det före- kommer dock – både i kommunala och fristående skolor – att elever har utökade program som innebär att när de har slutfört sin utbildning uppgår poängantalet till mer än 2 500 poäng. 
 Skolverket beslutar om en fristående skola har rätt till bidrag för en viss utbildning på ett nationellt eller specialutformat program. Eftersom en sådan utbildning är slutförd efter 2 500 poäng kan inte Skolverkets beslut om rätt till bidrag ha större omfattning än så. Det är därför utredningens bedömning att en fristående skola inte har rätt till ersättning för kostnader som avser de överskjutande gymnasiepoängen. De regler om bidrag som nu föreslås innebär ingen förändring i det avseendet. Slutsatsen är att kommunens skyl- dighet att betala bidrag avser utbildningar med en omfattning av 2 500 poäng och att det för utbildningar med större omfattning är upp till kommunen om bidrag även ska betalas för överskjutande utbildningsinnehåll. 
 Bestämmelserna om omfattningen av ett nationellt eller special- utformat program hindrar inte att en elev som önskar det kan genom- 
 126 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 gå fler kurser än vad som motsvarar 2 500 poäng och få tillgodoräkna sig dessa. En fristående skola kan därför erbjuda sina elever den möjligheten. När det emellertid gäller rätten till bidrag så anger Skolverket i sitt beslut om sådant till vilket nationellt program som utbildningen ifråga ska hänföras. Det innebär att eftersom ett nationellt program motsvarar 2 500 poäng ger inte Skolverkets beslut stöd för att rätten till bidrag har större omfattning än så. Det medför å andra sidan inte något hinder för kommunen att ändå besluta om bidrag även för undervisning utöver det fastställda antalet poäng. 
 Det kan finnas olika skäl till utökade program. För det första kan det grunda sig på elevens önskemål om att komplettera sin gymnasieutbildning med ytterligare kurser. Det kan också vara den fristående skolan eller kommunen som anser att det är angeläget att kunna erbjuda utbildningar med utökat programinnehåll. Så kan t.ex. vara fallet vid vissa yrkesinriktade utbildningar, där det kan vara svårt att möta yrkeslivets utbildningskrav om programinne- hållet inte får överstiga 2 500 poäng. 
 Inom ramen för Gymnasieutredningens arbete övervägs en fram- tida programstruktur. Den utredningen kommer då också att ta ställning till om och i vilken utsträckning det ska finnas möjlighet till utökade program. Det ingår alltså inte i den här utredningens uppdrag att ta ställning till en reglering av möjligheten till utökade program men det är angeläget att bidragsreglerna inte utgör något hinder för en sådan ordning. I avvaktan på en annan ordning vill ut- redningen därför än en gång klargöra att det inte finns något hinder för kommunen att, på frivillig väg, lämna bidrag även för den ut- ökade delen av utbildningen. Det innebär att en fristående gymnasie- skola inte kan räkna med att få bidrag för utbildningsinsatser som går utöver det fastställda programinnehållet som Skolverket har förklarat att skolan har rätt till bidrag för. 
 Förlängd utbildningstid 
 Gymnasieskolans nationella och specialutformade program är av- sedda att kunna genomgås på tre läsår. Styrelsen för utbildningen kan dock medge att det får ske på längre tid. Bestämmelserna om detta finns i 5 kap. 3 § skollagen. Eftersom styrelsen för utbildningen är den kommunala nämnd som ansvarar för det offentliga skolväsen- 
 127 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 det saknas möjlighet för fristående skolor att medge en elev för- längd utbildningstid. 
 Utredningen har informerats om att det förekommer dis- kussioner mellan kommuner och fristående skolor angående skyldig- heten för kommunen att betala bidrag för en gymnasieelev för längre tid än tre läsår. Utredningen kan konstatera att det saknas reglering av den frågan. Förutom bestämmelsen i 5 kap. 3 § skollagen inne- håller bestämmelsen i 9 kap. 8 § samma lag om rätten till bidrag för en fristående gymnasieskola ingen reglering av den tidsmässiga om- fattningen av bidragsrätten. Frågan är därför oklar men eftersom den även rör andra förhållanden än bidragsrätten kan det inte anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag att ta ställning behovet av reglering av förlängd utbildningstid för elever i fristående skolor. Utredningen kan därför bara påpeka att reglernas utformning har betydelse för rätten till bidrag. 
  
 6.3 
  
 Möjligheten att träffa överenskommelse om bidraget 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det ska inte finnas möjlighet för kommunen att genom överenskommelse med huvudmannen för en fristående skola eller annan enskilt bedriven verksamhet be- stämma bidragets storlek. 
 Det förekommer i dag och det har framförts önskemål om att det bör finnas en möjlighet för kommuner och fristående skolor att komma överens och träffa avtal om bidragets storlek. De nuvar- ande bidragsreglerna innebär nästan undantagslöst att det är kom- munen som ska fatta beslut om bidrag. Det är endast ifråga om de fristående gymnasiesärskolorna som avtal är huvudregeln. 
 Det är alltid en fördel om det finns en dialog mellan kommunen och de fristående skolorna. Det bidrar till att skapa förståelse för vilka förutsättningar som gäller i de olika verksamheterna och ger ett bättre underlag för kommunens beslut. Den gemensamma ambitionen att skapa så bra skolförhållanden som möjligt bör understödjas, men frågan är om avtalslösningar rörande bidragen till de fristående skolorna är till fördel för verksamheten. Utredningen kan se vissa risker med att det kan bli så att några fristående skolor i en kommun ingår avtal med kommunen medan andra inte gör det. 
 128 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Även om det är kommunens ansvar att se till att likabehandlings- principen upprätthålls finns det en risk för att olika villkor kan komma att gälla för olika skolor. Det skulle strida mot grund- principen att resursfördelningen till de fristående skolorna ska ske på samma grunder som kommunens fördelning till de egna skolor- na. Det är också viktigt att komma ihåg att bidragsbeslutet är ett kommunalt förvaltningsbeslut. 
 Det finns även betydande svårigheter för de fristående skolornas vidkommande. Om frivilliga överenskommelser kan träffas medför det en risk för att de fristående skolornas möjligheter till insyn i och jämförelser med kommunens resursfördelning minskar. 
 Det finns också ett praktiskt problem eftersom många skolor tar emot elever från många olika kommuner. Det ställer stora krav på administrativa resurser för både fristående skolor och kommu- ner som ska föra förhandlingar med flera olika parter. Därmed ökar risken för att bidragen inte bestäms på samma grunder för alla elever i en kommun. 
 Sammantaget anser utredningen att de omständigheter som har redovisats utgör starka skäl mot att tillåta frivilliga överenskom- melser om bidragen till fristående skolor. Någon sådan möjlighet bör därför inte finnas. 
  
 6.4 
  
 Grunderna för beräkning av bidrag 
  
 Utredningens förslag:  
 Det är kommunens budget för skolverk- samheten det kommande året som ska ligga till grund för bi- dragen till de fristående skolorna och annan enskild verksamhet. Om ytterligare resurser ges till den kommunala skolverksam- heten under budgetåret ska motsvarande tillskott ges till de fri- stående skolorna. 
 Bidrag till fristående skolor och annan enskilt bedriven verk- samhet ska bestämmas per kalenderår. För verksamhet under vårterminen ska bidrag utgå för tiden  
 januari-juni 
  och för verksamhet under höstterminen ska bidrag betalas för perioden  
 juli–december. 
  
 En fristående skola som har fått rätt till bidrag ska snarast möjligt anmäla till Skolverket om verksamheten ska starta och i så fall från vilken tidpunkt det ska ske. Någon motsvarande 
 129 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 anmälningsskyldighet för förskolor och förskoleklass som drivs av enskild föreslås inte. 
 Bidragen ska grunda sig på kommunens budget 
 Kommunernas resursfördelning till den egna verksamheten sker enligt budget. Budgeten kan grunda sig på olika beräknings- modeller där tidigare utfall, prognoser om det kommande året och andra faktorer beaktas i olika utsträckning. Det finns också exem- pel på mer schablonmässiga fördelningsprinciper för de resurser som i budgeten avsätts för utbildningsverksamheten. 
 Det förekommer att bidraget till fristående skolor bestäms på grundval av utfallet av utbildningskostnaderna föregående år, even- tuellt med en indexreglering, medan resurserna till de kommunala skolorna fördelas efter budget för kommande år. För att kravet på lika villkor ska gälla för bidragen till de fristående skolorna krävs det att dessa också grundar sig på kommunens budget för det kommande verksamhetsåret. Det innebär inte någon förändring i förhållande till vad som redan gäller i dag för de verksamhetsformer där likabehandlingsprincipen tillämpas. 
 En annan faktor som ska beaktas är den betydelse som kommu- nernas val av organisationsform kan ha. I vissa kommuner kan kostnader för t.ex. elevvård, skolmåltider, administration och lokaler hänföras till en annan förvaltning än den som ansvarar för skolfrågor. Den modell som utredningen föreslår för beräkningen av bidrag innebär att bidragen till fristående skolor ska innefatta ersättning för alla de kostnader som är förknippade med skolverk- samheten. Kommunens val av organisationsform ska alltså inte ha någon betydelse för bidragsberäkningen utan i den ska ingå alla de kostnadsslag som anges i skollagen och som har samband med den pedagogiska verksamheten. 
 Effekterna av avvikelser från budget 
 En sak som hör samman med kommunens budgetering är frågan om hur över- eller underskott i den kommunala verksamheten i förhållande till budget hanteras. För de fristående skolorna finns inga alternativ utan årets resultatet tas med till kommande år. I den kommunala skolverksamheten är detta, som framgår av Konkur- 
 130 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 rensrådets rapport, inte självklart. Den skillnaden medför att det finns risk för snedvridning ur ett konkurrensperspektiv. 
 Den möjlighet till överklagande av bidragsbesluten som nu införs får konsekvenser även i detta avseende. Det är utredningens bedömning att en kommunal resursfördelning där avvikelser från budgeten godtas riskerar att leda till att resursfördelningen inte längre kan anses ske på lika villkor om inte detta också beaktas rörande de fristående skolorna. I den mån kommunen tillåter under- skott i en kommunal skolverksamhet utan att de fristående skolorna i kommunen får någon kompensation i form av tilläggsbidrag har principen om lika villkor satts ur spel. I sådana fall måste bidragen till de fristående skolorna justeras. Det betyder m.a.o. att det inte bara är budgeten som sådan som har betydelse för bidragen utan också de senare resurstillskott som kan ske i den kommunala verk- samheten. 
 Däremot torde det inte vara möjligt att, utan särskilt lagstöd, återkräva beviljade bidrag eftersom det står i strid med förbudet mot att ändra gynnande förvaltningsbeslut. Frågan om hur över- budgetering ska hanteras får istället lösas inom ramen för kom- mande budgetbeslut. 
 Riktade satsningar för vissa elevgrupper 
 En farhåga som har framförts av flera kommuner är om ett nytt regelverk för bidrag till fristående skolor kan riskera att leda till att kommunen blir förhindrad att göra särskilda satsningar inom skol- verksamheten. De satsningar som har varit aktuella har t.ex. gällt riktade stödåtgärder för vissa elevgrupper eller i vissa delar av kommunen. 
 Förslaget om hur bidragen till fristående skolor ska beräknas har ingen påverkan på kommunernas möjlighet att göra olika satsningar i skolan, så länge som alla elever i kommunen får samma möjlig- heter att ta del av dessa. Elever som ingår i målgruppen för en viss satsning ska därför få del av den oavsett om eleven går i en kommunal eller fristående skola. Samma sak gäller för kommuner som fördelar extra resurser med utgångspunkt i t.ex. socioekono- miska faktorer eller studieresultat. Även om man således kan tala om ett visst avsteg från likabehandlingsprincipen eftersom inte alla elever i kommunen ges samma resurser så får det alltså inte leda till 
 131 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 en åtskillnad i resurstilldelningen som beror på om det är en offent- lig eller enskild huvudman för verksamheten. 
 Bidragen 
 T  
 ska beräknas per kalenderår 
 Kommunernas budget löper årsvis och den kommunala skolverk- samheten planeras därför på det sättet. Av rättviseskäl och för att både kommunen och de fristående skolorna ska kunna planera sin verksamhet ska beslut om bidrag avse ett kalenderår och inte kunna ändras under löpande budgetår. 
 I de flesta fall inleds dock skolverksamheten vid läsårets början, som normalt sett är i augusti. Eftersom läsåret är uppdelat i två ter- miner framstår det som naturligt att säga att bidrag för vårterminen bör avse första halvåret medan höstterminen omfattar det andra halvåret. Det betyder att en skolverksamhet som startar en vår- termin bör ges bidrag fr.o.m. den 1 januari medan verksamhet som startar vid läsårets början i augusti – vilket är det vanligaste – ska ha rätt till bidrag fr.o.m. den 1 juli. 
 Regleringen av utbetalning av bidrag finns i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Förordningen har skilda kapitel för olika skolformer men grundprincipen att bidragen ska betalas ut med en tolftedel varje månad är gemensam för alla. I det avseen- det föreslår utredningen ingen förändring. Det betyder att utbetal- ningarna även i fortsättningen kan vara olika stora beroende på om elevantalet förändras under året. 
 Att bidraget inte får ändras under löpande kalenderår gäller naturligtvis inte när kommunen under pågående verksamhetsår skjuter till ytterligare medel för den kommunala skolverksamheten. Motsvarande tillskott ska då ges till de fristående skolorna i form av tilläggsbidrag. I de fallen är ett nytt beslut om bidrag nödvändigt. 
 I motsatt fall saknas dock som regel förutsättningar för att kommunen ska kunna ändra ett bidragsbeslut. Beslutet om bidrag är ett gynnande förvaltningsbeslut som inte, utan uttryckligt lag- stöd, får ändras till det sämre för den enskilde under beslutets giltighetstid. Det är en grundläggande förvaltningsrättslig princip som ifråga om bidraget till fristående skolor innebär att kommunen inte under löpande kalenderår kan besluta om minskat bidrag. 
 132 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Tidpunkten för rätten till bidrag 
 I Skolverkets beslut om rätt till bidrag anges från vilken tidpunkt detta gäller. Det finns i dag ingen reglering av hur den frågan ska hanteras om verksamheten inte påbörjas förrän vid en senare tid- punkt. Det har i några fall lett till tvist i domstol. Kammarrätten i Jönköping har t.ex. i dom den 29 augusti 2007 i mål  
 3498-06 
  uttalat att det varken framgår av skollagen, förordningen om fristående skolor eller dess förarbeten från vilken tidpunkt kommunen ska betala ut bidrag till en fristående skola som startar sin verksamhet. I målet var det inte visat annat än att kommunen tillämpade samma principer för utbetalning av bidrag till en fristående skola som tilläm- pades ifråga om resursfördelningen till de kommunala skolorna. 
 Rätten till bidrag enligt skollagen grundar sig på elevkostnader eftersom bidraget ska bestämmas av elevens hemkommun. Det synsättet kommer också till uttryck i förordningen om fristående skolor när det sägs att bidraget för  
 juli-september 
  ska anpassas till det beräknade elevantalet och att en avstämning ska ske i oktober när de verkliga förhållandena är kända. 
 I samband med att en fristående skola startar sin verksamhet uppstår kostnader för verksamheten en viss tid innan skolan har fått elever. Lärare anställs i förväg för att kunna planera verksam- heten, lokaler måste hyras och iordningställas och skolan har kost- nader för rektor och annan administration. Det är exempel på kostnader för skolverksamhet som finns både för offentliga och fristående skolor. Det får anses rimligt att rätten till bidrag avser även viss tid innan det finns elever i skolan. 
 Samma sak gäller för övrigt också för alla övriga skolor eftersom det årligen är en grupp elever som lämnar skolan i juni men som inte ersätts av en ny årskull förrän i augusti. Det skulle inte vara acceptabelt om den fristående skolan skulle stå utan finansiering för den elevgruppen under en månad varje år. Bidragsrättens om- fattning ska därför förtydligas för att undvika oklarhet i dessa av- seenden. Utredningens förslag anknyter till resonemanget i föregå- ende avsnitt om att bidrag för vårterminen ska utgå för årets sex första månader medan bidraget för höstterminen ska omfatta det andra halvåret. När verksamheten har börjat och det finns uppgift om vilka elever som går i en fristående skola ska en avstäm- ning av bidragen ske senast i samband med utbetalningen i oktober. I avsnitt 6.6 finns en närmare beskrivning av hur kommunens hand- läggning är tänkt att ske. 
 133 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 Anmälan till Skolverket 
 Skolverkets beslut om rätt till bidrag gäller från en viss tidpunkt men förutsätter att den fristående skolan har inlett sin verksamhet. För att beslut om bidragets storlek ska kunna fattas krävs att kommunen får kännedom om när en bidragsberättigad verksamhet faktiskt ska starta. I dag finns det inga uppgifter om när detta sker. Enligt utredningens uppfattning bör det åligga en fristående skola som har fått rätt till bidrag att anmäla om verksamheten kommer att starta och när det i så fall är tänkt att ske. 
 Innan verksamheten har kommit igång och elever har börjat kan det av naturliga skäl inte avgöras vilken kommun som ska betala bidrag. Det går därför inte heller att ha ett anmälningsförfarande hos kommunen. Istället ter det sig lämpligt att en fristående skola som har beviljats rätt till bidrag gör en anmälan till Skolverket. Den ska avse om den bidragsberättigade verksamheten ska starta och när det ska ske. Det är viktigt att notera att en sådan anmälan inte ska bli föremål för någon ny prövning. Den ska däremot registreras och publiceras av Skolverket så att berörda kommuner och andra kan ta del av uppgifterna om den planerade verksamheten. 
 Beslut om rätt till bidrag för enskilda förskolor, fritidshem samt förskoleklasser som inte anordnas av en fristående skola fattas inte av Skolverket utan av den kommun där verksamheten ska bedrivas. En skyldighet för sådan enskild verksamhet att göra anmälan om och när verksamheten ska starta kan därför inte kopplas till en besluts- process vid en central myndighet. Varje kommun får då istället över- väga på vilket sätt beslut om tillstånd m.m. som kommunen har fattat ska följas upp. Utredningen förutsätter att detta kan ske inom ramen för en fortlöpande kontakt mellan kommunen och huvudmannen för den enskilda förskoleverksamheten eller för- skoleklassen. 
 Tidpunkten för anmälan 
 Utredningen ska under det kommande arbetet ta ställning till ansöknings- och tillståndsförfarandet. I samband med det blir också tidpunkten för Skolverkets beslut om bl.a. rätt till bidrag aktuell. Frågan om när en fristående skola ska göra en anmälan av det slag som nu föreslås hänger samman med dessa återstående frågor och kommer därför att behandlas under det kommande 
 134 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 utredningsarbetet. Generellt sett kan det dock sägas att en anmälan bör göras i god tid innan verksamheten startar för att ge berörda kommuner tillräcklig tid för att fatta beslut om bidragets storlek. 
 Ändrade krav på kommunernas redovisning. 
 Utredningens förslag om nya och tydligare regler för bidragen till fristående skolor ställer ökade krav på kommunernas redovisning och underlaget för budgeten av skolverksamheten. Utredningens överväganden i den delen finns i avsnitt 6.9. 
  
 6.5 
  
 Särskilt om individuella program och gymnasiesärskolan 
  
 6.5.1 
  
 Gymnasieskolans individuella program 
  
 Utredningens förslag:  
 Även bidrag för elever som går på gym- nasieskolans individuella program ska bestämmas på samma grunder som kommunen tillämpar vid resursfördelningen till de individuella program som kommunen själv anordnar. Om kom- munen inte har någon egen verksamhet med individuella pro- gram ska bidraget bestämmas enligt den s.k. riksprislistan, som i fortsättningen även ska innehålla ett bidragsbelopp för indivi- duella program. 
 Som framgått tidigare skiljer sig bidrag för gymnasieskolans indivi- duella program från bidrag för övrig gymnasieutbildning. När fri- stående skolor fr.o.m. den 1 juli 2006 gavs möjlighet att bedriva individuella program utformades reglerna på ett något annorlunda sätt jämfört med vad som gäller för de nationella och specialut- formade programmen. I de senare fallen fastställer Skolverket om den fristående skolan har rätt till bidrag. Någon motsvarande pröv- ning görs inte av individuella program utan i 9 kap. 8 § andra st. skollagen anges bara att en fristående skola som avses i paragrafen – alltså en skola som har förklarats ha rätt till bidrag för nationella eller specialutformade program – också får anordna individuella program. Eftersom det inte görs någon prövning av en fristående skola som avser att anordna individuella program saknas det också ett beslut från Skolverket om rätt till bidrag för sådan utbildning. 
 135 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 Reglerna infördes efter motioner och förslag från Utbildnings- utskottet, som i sin tur hade remitterat förslaget till lagrådet för synpunkter på den lagtekniska utformningen. Utskottet skrev att det inte var möjligt att använda samma ersättningsnivåer som gäller för nationella och specialutformade program utan att det krävdes en särskild lösning för individuella program. Som skäl för det an- fördes att de elever som har individuella program är en heterogen grupp med skiftande förutsättningar och behov. Insatserna måste därför vara flexibla och individuellt utformade. Både insatserna i sig och ersättningen för dessa borde därför grunda sig på en överens- kommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun. 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
  
 Några närmare anvisningar för grunderna för en sådan överens- kommelse ges inte, mer än att det sägs att bidraget ska bestämmas med hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov. Det gjordes också en jämförelse med hur ersättningen bestäms mellan kommuner för ungdomar som går på ett individuellt program utan- för hemkommunen. Utskottet menade att det krävs en liknande överenskommelse med fristående skolor. 
 Någon föreskrift om hur bidrag för elever med individuella pro- gram ska bestämmas finns inte utan bidragets storlek bygger på att en överenskommelse träffas mellan kommunen och den fristående skolan. Om det inte träffas något avtal har den fristående skolan ingen skyldighet att ta emot en elev på ett individuellt program. Å andra sidan blir följden också att om en fristående skola väljer att ta emot en elev trots att något avtal om bidraget inte har träffats med elevens hemkommun saknas det reglering av om bidrag alls ska utgå och hur det i så fall ska bestämmas. Lagrådet riktade kritik mot detta. Som svar anförde utskottet att om den fristående skolan ändå tar emot en elev är skolan skyldig att se till att eleven får det stöd som är nödvändigt för elevens individuella program. Dessutom på- pekades det att hemkommunen alltid är skyldig att sörja för att eleven kan fullgöra sina studier i den kommunala skolan. Utskottet förutsatte dock att elevens önskemål samt behov och möjligheter till den för eleven bästa utbildningen sattes i centrum så att en överens- kommelse om bidraget kunde träffas. 
  
 8 
  
 TP PT  
 2005/06:UbU13 s. 31 ff. 
 136 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Utredningens överväganden 
 Det har tidigare framhållits att huvuduppgiften för utredningen är att skapa lika villkor för kommunala och fristående skolor. I av- snitt 6.2 har utredningen bedömt att det bäst sker genom tillämp- ning av den s.k. likabehandlingsprincipen och att det är viktigt att den får så stort tillämpningsområde som möjligt. Ifråga om de fri- stående skolornas möjlighet att få bidrag för elever som går på gymnasieskolans individuella program gäller i dag att bidraget be- stäms genom överenskommelse mellan kommunen och den fristå- ende skolan. Eftersom det, tillsammans med förskolan och för- skoleklassen (i vissa fall), avviker från likabehandlingsprincipen finns det anledning att närmare överväga om den nuvarande ord- ningen uppfyller kravet på lika villkor för kommunala och fristå- ende skolor. 
 Tanken att bidragen för individuella program ska bestämmas efter överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun grundar sig främst på det för den verksamhetsformen särskilt starka behovet av att kunna beakta individuella faktorer. Skälet till det är att elevernas behov och förutsättningar typiskt sett är mer skiftande inom en grupp elever med individuella program än i den genomsnittliga elevgruppen inom t.ex. ett nationellt program. De nuvarande reglerna har inte ansetts kunna beakta sådana om- ständigheter i tillräckligt hög grad. De förslag till nya bidragsregler som utredningen nu lämnar erbjuder emellertid en betydligt större möjlighet än tidigare att ta hänsyn till elevers skilda förutsättningar. Utredningen menar därför att den generella bidragsmodell som nu föreslås ger möjlighet till sådan flexibilitet och individuella hänsyn att den kan tillämpas också för bidrag för elever med individuella program. 
 Till det kommer att jämförelsen mellan individuella program nu- mera underlättas av att sådana program ska erbjudas i form av hel- tidsstudier. Genom att i princip alla utbildningar får samma omfatt- ning blir de lättare att jämföra. Å andra sidan går det inte att bortse från att det också finns ett antal svårigheter. Frånsett kravet på att studierna ska bedrivas på heltid saknas det kursplan, programmål eller andra föreskrifter om vad ett individuellt program ska inne- hålla. Det finns inte heller någon reglering av under hur lång tid ett individuellt program kan pågå. Eftersom det inte finns något grund- läggande beslut från Skolverket om rätten till bidrag för elever med individuella program saknas den typen av bedömning av utbildnings- 
 137 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 innehållet som görs beträffande gymnasieskolans övriga program. Underlaget för ett beslut om bidrag blir då sämre. 
 Trots dessa svårigheter och trots de skäl som tidigare anförts mot att tillämpa samma principer för bidrag som för andra skol- former är det utredningens uppfattning att den nuvarande formen för att bestämma bidrag inte motsvarar de krav som kan ställas på förutsägbarhet och öppenhet. Utredningen anser inte heller att de individuella programmens särprägel utgör ett tillräckligt skäl för att välja en särskild ordning för hur bidragen för sådana utbildningar ska bestämmas. Istället talar kravet på att lika villkor ska gälla också ifråga om bidrag för individuella program för att den föreslagna bidragsmodellen kan och ska tillämpas även inom detta område. En annan faktor som talar i samma riktning är att den nuvarande reg- leringen inte ger några garantier för att en fristående skola alls får något bidrag för en elev som tas emot trots att någon överenskom- melse inte har kunnat träffas. Det stämmer dåligt överens med kravet på att lika villkor ska gälla. 
 En svårighet vid bestämmande av bidrag för individuella pro- gram är, som nämnts, att utbildningsinnehållet inte är likadant i alla individuella program. Det förekommer dock många individuella program med likartat innehåll och även i andra fall där det skiftar torde det vara möjligt att finna underlag för jämförelser. Inte minst vid åtskilliga av de individuella program som hittills har anordnats av fristående skolor har det varit fråga om en elev med bristande behörighet i ett ämne. Frånsett särskild undervisning i det ämnet är det inte ovanligt att en sådan elev följer ett nationellt program i övrigt. I de fallen bör det inte vara så svårt att finna en utbildning som är jämförbar när bidraget ska bestämmas. Det är bl.a. därför utredningens bedömning att de gemensamma inslagen i individuella program är tillräckliga för att möjliggöra jämförelser i kostnads- hänseende med motsvarande utbildningar i kommunala skolor. Å andra sidan finns de individuella program som helt är utformade efter en enskild elevs särskilda förutsättningar. I de fallen blir kom- munens ansvar att beakta individuella faktorer när bidraget bestäms som störst. 
 Sammantaget betyder detta att utredningen anser att för att kunna uppfylla kravet på lika villkor ska även bidrag för individu- ella program bestämmas med utgångspunkt i kommunens fördel- ning av resurser till elever med individuella program inom den egna kommunala skolan. Bidraget ska innefatta ersättning för de kost- nadsslag som gäller för gymnasieskolan i övrigt. Det är dock viktigt 
 138 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 att beakta de individuella programmens särskilda karaktär så att bidraget bestäms med hänsyn till att ett individuellt program kan avse allt från en utbildning med stora likheter med den som ges inom ramen för ett nationellt program till utbildningar som till stor del är förlagda till en arbetsplats och är av lärlingskaraktär, är av- sedd för elever med liten skolerfarenhet eller på annat sätt präglas av en särskild lösning för en enskild elev. Det är kommunens uppgift att beakta de individuella programmens skilda utformning när ett beslut om bidrag fattas. För att kunna göra det krävs att kommunen får information om det individuella programmet från den fristående skolan. På så sätt kan kommunen också bedöma om programmets utformning är rimlig i jämförelse med de motsvar- ande individuella program som kommunen erbjuder. 
 Det finns anledning att tro att det i flertalet kommuner kommer att finnas en motsvarande kommunal verksamhet att jämföra med. Om det i någon kommun är så att kommunen inte själv erbjuder utbildning – i egen regi eller i samverkan med andra kommuner – för elever med individuella program, krävs det att bidraget till en fristående skola bestäms på annat sätt. För de nationella och special- utformade programmen sker det med tillämpning av den s.k. riks- prislistan. Utredningen menar att det är den lösning som ligger närmast till hands även för elever med individuella program. 
 Riksprislistan är avsedd att täcka de vanligt förekommande kostnaderna för ett visst program. Därutöver ska extra bidrag lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Det ger m.a.o. utrymme för att ta hänsyn till enskilda elevers behov av stöd. Det kommer då också att gälla för elever med individuella program. Gränsdragningen mellan vilka kostnader som ska rymmas inom ramen för bidraget för undervisning och vad som avses med särskilt stödbehov ska vara densamma för individuella program som för andra program i gymnasieskolan eller i skolan i övrigt. Detta behandlas i avsnitt 6.7. 
 Bidraget för en elev med ett sådant individuellt program där riksprislistan ska tillämpas kommer alltså dels att bestå av rikspris- listans schablonbelopp, dels av ett eventuellt tillägg om eleven be- döms ha ett omfattande behov av särskilt stöd. 
 För att riksprislistan ska kunna användas krävs naturligtvis att kommunerna lämnar uppgifter även om kostnaderna för individu- ella program. Kommunen bör därför åläggas att lämna sådana statistiska uppgifter. Den frågan har behandlats i avsnitt 6.2.4. 
 139 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 Avslutningsvis bör det tilläggas att förslagen i den här delen grundar sig på de nuvarande reglerna om individuella program. Gymnasiekommittén har i uppdrag att lämna förslag om en ny utformning av gymnasieskolan. De förslagen kan få betydelse för bl.a. reglerna om bidrag för elever med individuella program. 
  
 6.5.2 
  
 Gymnasiesärskolan 
  
 Utredningens förslag:  
 Även bidrag för en elev i en fristående gymnasiesärskola ska bestämmas enligt samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna gymnasiesärskolan. För elever från kommuner som inte er- bjuder gymnasiesärskola ska bidraget bestämmas enligt den s.k. riksprislistan, som i fortsättningen också ska innehålla ett bidragsbelopp för gymnasiesärskolan. 
 För ungdomar som inte längre är skolpliktiga, men som på grund av utvecklingsstörning inte kan gå i gymnasieskolan finns gym- nasiesärskolan. Reglerna om den finns i 6 kap. skollagen. Det är styrelsen för särskolan i elevens hemkommun som avgör om eleven inte kan gå i gymnasieskolan utan istället ska beredas plats i gym- nasiesärskolan. Styrelsen avgör då också om eleven ska gå på ett nationellt, specialutformat eller individuellt program. Utbildningen i gymnasiesärskolan ska erbjudas under fyra år och en elev som har påbörjat en sådan utbildning senast det första kalenderhalvåret det år eleven fyller 20 år har rätt att slutföra utbildningen. Den kan genomföras såväl i den egna kommunen som, till följd av ett sam- verkansavtal, i en annan kommun eller i ett landstings regi. 
 Gymnasiesärskola kan anordnas av en fristående skola om de krav som ställs på skolan i 9 kap. 8 b § skollagen är uppfyllda. För elever i fristående gymnasiesärskolor gäller i dag att bidraget ska bestämmas efter överenskommelse mellan skolan och elevens hem- kommun. Till skillnad från de individuella programmen finns dock ett alternativ om parterna inte kommer överens. Då ska nämligen regeringen fastställa bidraget. Detta framgår av 9 kap. 8 c § skol- lagen. När den bestämmelsen infördes 1994 utgick regeringen från att kommunen och den fristående skolan skulle kunna komma 
 140 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 överens om bidragets storlek. Om det inte kunde ske fick regeringen istället fastställa ersättningen. 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT 
  
 I samband med vissa andra ändringar av reglerna om rätten till bidrag för fristående gymnasiesärskolor som gjordes 1997 flyttades bestämmelsen om ersättning till en annan paragraf. Någon ändring av dess innehåll gjordes inte och i propositionen angavs bara att regeringen inte hade behövt fastställa något bidragsbelopp och att någon förändring av bidragsregeln därför inte föreslogs. 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
  
 Praxis visar att det inte alltid går att träffa en överenskommelse. Regeringen har då fått den domstolsliknande uppgiften att avgöra tvisten mellan kommunen och den fristående skolan om bidragets storlek. 
 I sin rapport i juni 2006 tog Skolverket upp frågan om det är möjligt att anpassa bidragsreglerna för gymnasiesärskolan till de som gäller för övriga skolformer. Skolverket avfärdade omedelbart tanken på en anpassning ifråga om individuella program i gym- nasiesärskolan med motiveringen att de individuella behov av under- visning som elever med sådana program har är så stora att det inte ens var meningsfullt att överväga en förändring av bidragsreglerna. När det däremot gällde elever med nationella eller specialutformade program ansåg Skolverket att det inte gick att tillämpa samma reg- ler för gymnasiesärskolan som för övriga skolformer men att det är möjligt att skapa ett bidragssystem som i hög grad liknar det som gäller för gymnasieskolan. Som utredningen uppfattar det grundade sig Skolverkets bedömning på förekomsten av underlag för en kom- mun att göra jämförelser med kostnaderna för motsvarande egna verksamheter. 
 För de fall då kommunen inte hade något eget underlag att kunna jämföra med menade Skolverket att underlaget för att räkna fram en riksprislista med stöd av budgeterade kostnader är allt för litet. Däremot skulle en riksprislista kunna tas fram med hjälp av uppgifter om utfallet tidigare år och en indexuppräkning göras för att undvika eftersläpning. 
  
 9 
  
 TP PT  
 Prop. 1993/94:242 s. 12 f. och 1993/94:UbU20 s. 2.  
 10 
  
 TP PT  
 Prop. 1995/96:200 s. 62. 
 141 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 Utredningens överväganden 
 Liksom ifråga om övriga skolformer finns det starka skäl som talar för att principen om lika villkor bör tillämpas också när det gäller bidrag till fristående gymnasiesärskolor. Den här skolformen skiljer sig emellertid i vissa avseende från de övriga och det återspeglar sig bl.a. i den nuvarande bestämmelsen om att bidraget ska bestämmas efter överenskommelse mellan kommunen och den fristående skolan. 
 En första skillnad är att antalet elever i gymnasiesärskolan är ganska litet. Läsåret 2006/07 gick totalt 8 233 elever en sådan utbild- ning. Av dessa fanns 413 elever i någon av de 22 fristående gymnasie- särskolorna i de 18 kommuner som har sådana skolor. Det utgör 5 procent av eleverna i gymnasiesärskolan. Av de övriga eleverna fanns 92,5 procent i kommunal verksamhet och 2,5 procent i gym- nasiesärskolor som drivs av landsting; i första hand naturbruks- gymnasier. 
 Som framgick inledningsvis skiljer sig mottagandet i gymnasie- särskolan från gymnasieskolan på det viset att det är styrelsen för särskolan som avgör om en elev kan gå i gymnasieskolan eller om han eller hon ska placeras i gymnasiesärskolan. Styrelsen avgör också om en elev som tas emot i gymnasiesärskolan ska gå på ett nationellt, specialutformat eller individuellt program. Valfriheten för eleverna är därmed begränsad i jämförelse med gymnasieskolan och andra skolformer. 
 En fråga att ta ställning till för att avgöra om likabehandlings- principen kan tillämpas även för bidrag till fristående gymnasie- särskolor är om det generellt sett finns ett tillräckligt underlag för att utifrån kostnaderna för elever i kommunala gymnasiesärskolor bestämma bidrag till de fristående gymnasiesärskolorna. Av de 413 elever som läsåret 2006/07 gick i en fristående gymnasiesär- skola hade 234 individuella program. Av dem gick 156 elever i yrkes- träning medan 78 elever gick i verksamhetsträning. Följaktligen var det 179 elever som gick nationella eller specialutformade program. Motsvarande siffror för de skolor som drevs av kommun eller landsting var att 3 210 elever gick nationella program, 1 986 elever specialutformade program och 3 037 elever hade individuella pro- gram. Av de senare var det 62 procent med yrkesträning och 38 pro- cent med verksamhetsträning. Totalt sett fanns det läsåret 2006/07 gymnasiesärskolor i 169 kommuner och 9 landsting. 
 Oavsett om elevantalet är lågt i fristående gymnasiesärskolor så visar statistiken, enligt utredningens uppfattning, att den kommu- 
 142 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 nala gymnasiesärskolan har en sådan omfattning och spridning att det får antas att det finns underlag för de flesta kommuner att göra jämförelser med kostnaderna för den egna verksamheten när bi- draget ska bestämmas. 
 Skolverket ansåg i sin rapport att det endast var möjligt att göra sådana jämförelser beträffande nationella och specialutformade pro- gram. De individuella programmen ansågs allt för speciella ifråga om starkt skiftande behov av undervisning, läromedel och särskilt stöd för att de skulle kunna användas för jämförelser. Utredningen gör i den delen en annan bedömning. Precis som sades beträffande förutsättningarna för att bestämma bidrag för individuella program i fristående gymnasieskolor, så bedömer utredningen att det ofta finns en kärna av gemensamt utbildningsinnehåll även i de program som starkt präglas av en individuell utformning. Det underlättar jämförelser av kostnader. Det tillsammans med de redovisade upp- gifterna om antalet elever med individuella program gör att utred- ningen anser att det finns ett tillräckligt underlag för att kunna tillämpa likabehandlingsprincipen även för individuella program. 
 En annan skillnad som bör beaktas är att kostnaderna för en utbildningsplats inom gymnasiesärskolan i högre grad än i t.ex. gymnasieskolan varierar beroende på den enskilda elevens individu- ella behov. Även det försvårar en jämförelse. Med de nya bidrags- reglerna tillhandahålls emellertid en bättre möjlighet att väga in individuella faktorer när bidrag bestäms. Det är också ett av huvud- skälen till att utredningen i det förra avsnittet ansåg att de nya reg- lerna är tillräckligt flexibla för att likabehandlingsprincipen ska kunna tillämpas för gymnasieskolans individuella program. Utredningen hänvisar till de skäl som redovisades i den delen. Med tanke på att individuella behov kan antas vara än mer påtagliga för elever i gym- nasiesärskolan än för de som har individuellt program i gymnasie- skolan finns det anledning att anta att de får ännu större vikt vid bestämmandet av bidragets storlek. 
 Sammantaget leder det som sagts till att utredningen bedömer att det för elever i gymnasiesärskolan är möjligt att använda samma systematik som gymnasieskolan. Med hänvisning till vad som i förra avsnittet sagts om gymnasieskolans individuella program an- ser utredningen att det inte har framkommit några andra skäl som talar emot att tillämpa huvudprincipen om lika villkor för alla elever i en fristående gymnasiesärskola, oavsett om de går individuella eller andra program. Även i denna skolform ska bidraget därför 
 143 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 bestämmas på samma grunder som resurserna fördelas till de egna skolorna. 
 Om kommunen erbjuder gymnasiesärskola i någon form ska bi- draget alltid grunda sig på en jämförelse med kommunens resurs- fördelning till den verksamheten. Kommunen ska då sträva efter att finna så jämförbara utbildningar som möjligt. Om exempelvis både kommunen och en fristående gymnasiesärskola anordnar ett estetiskt program är det kommunens kostnader för det programmet som ska ligga till grund för bidraget. I annat fall får jämförelsen göras med ett annat program. Motsvarande ansträngningar bör göras för att hitta så jämförbara förhållanden som möjligt även beträffande specialutformade och individuella program. Efter att grundbidraget har bestämts åligger det kommunen att bedöma kostnaderna för elevens eventuella behov av särskilt stöd. 
 Nästa fråga är hur bidraget ska bestämmas om elevens hem- kommun inte erbjuder utbildning i gymnasiesärskolan som kan tjäna som jämförelseobjekt. I de fallen anser utredningen, som fram- gått, att regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att årligen fastställa ett grundbelopp som baserar sig på den genomsnittliga kostnaden för en utbildningsplats i gymnasiesärskolan i Sverige. I grundbelop- pet ska ingå genomsnittliga kostnader för undervisning, läromedel, skolhälsovård etc. För detta krävs att kommunerna får i uppgift att årligen rapportera sina kostnader för gymnasiesärskolan. Förslag om det har lämnats i avsnitt 6.2.4. 
 Avslutningsvis ska framhållas att även när riksprislistan tilläm- pas ska den enskilda elevens särskilda behov tillgodoses genom att ett särskilt tillägg beräknas enligt de förutsättningar som tidigare har angetts för det bidragskriteriet. Resultatet av den beräkningen kan sedan, liksom andra delar av bidraget, överklagas särskilt. Ytterst får då domstol avgöra om denna del av bidraget är skälig. 
  
 6.6 
  
 Kommunernas handläggning av bidragsbeslut 
  
 I det här avsnittet sammanfattas i vilken ordning och vid vilka tidpunkter det är tänkt att kommunerna ska fatta beslut om bidrag till fristående skolor enligt de regler som föreslås i betänkandet. I det följande nämns begreppen grundbelopp och tilläggsbelopp. Innebörden av dessa begrepp framgår av den inledande samman- fattningen och de utvecklas närmare i avsnitt 6.7. 
 144 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Utgångspunkten för kommunernas beslut om bidrag till fristå- ende skolor och när de ska fattas, är när kommunen fastställer budgeten för den egna skolverksamheten för nästa kalenderår. Det sker vanligen genom beslut i december året innan. För fristående skolor som har en befintlig verksamhet ska beslut om bidrag för verksamheten träffas vid samma tidpunkt och också omfatta det kommande kalenderåret. Sådana beslut kan dock endast avse ersätt- ning för elever som redan finns i den fristående skolans verksamhet när året börjar. 
 När det gäller nya fristående skolor som startar under det kommande kalenderåret kan naturligtvis bidraget inte bestämmas vid årets början utan beslut om bidrag ska fattas löpande så snart det finns skäl till det. Till att börja med måste det bli känt för kommunen att en av kommunens elever går i den fristående skolan. En viss beredskap för det kan kommunen ha så snart en skola som har fått Skolverkets beslut om att den har rätt till bidrag meddelar att verksamheten ska starta. Det är angeläget både för lägeskom- munen, de intilliggande kommunerna, Skolverket och andra intressen- ter att få kännedom om och när en ny fristående skola ska starta. Utredningen har därför föreslagit att fristående skolor som har fått rätt till bidrag är skyldiga att anmäla till Skolverket om och i så fall när verksamheten kommer att börja. 
 Vanligast är att nya skolor startar i och med att höstterminen börjar i augusti. Vilka elever som kommer att gå hos den fristående skolan kommer då att bli känt först när de faktiskt har börjat där. Innan dess vet kommunen inte om eller hur många av kommunens elever som kommer att gå i den fristående skolan och kan därför inte heller fatta beslut om bidrag. 
 Det är angeläget att ett beslut om bidrag fattas så snart som möjligt. Det ska därför i författning framgå att kommunen är skyldig att omgående fatta beslut om bidrag när kommunen har fått besked om att en av kommunens elever går i den fristående skolan. I samband med att höstterminen startar är det rimligt att begära att beslut om bidrag fattas senast den 15 september; som är ett datum som sedan tidigare har använts för avstämning i skol- sammanhang. I normalfallet bör det kunna ske tidigare men det kan också finns bidragsbeslut som kan kräva ett mer omfattande under- lag och därför något längre handläggningstid. I första hand gäller det de delar av bidragsbeslutet som avser ersättning för särskilt stöd. I sådana fall bör dock grundbeloppet fastställas och betalas ut genast 
 145 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 medan tillägget för särskilt stöd kan beslutas separat när nödvän- digt underlag finns tillgängligt. 
 En annan situation när särskilda bidragsbeslut behöver fattas under pågående kalenderår är då nya elever börjar i en fristående skola under året. I de fall då en kommun sedan tidigare har fattat beslut om bidrag i form av grundbelopp och något tillägg inte ska bestämmas är det tillräckligt med ett beslut som hänvisar till det som fattades vid kalenderårets början. Om däremot eleven kommer från en kommun som inte tidigare beslutat om bidrag eller om bidragsbeslutet inte kan tillämpas för en tillkommande elev ska ett nytt bidragsbeslut fattas omgående. Det senare kan t.ex. inträffa när beslutet inte är uppdelat per elev, om det förutsätter en viss gruppstorlek som nu överskrids eller om det föreligger något annat skäl. Som regel bör ett beslut kunnas fattas så att bidraget kan betalas ut vid utbetalningstillfället kommande månad. 
 I de fall ett nytt bidragsbeslut ska fattas endast för att fastställa tilläggsbelopp för en ny elev, men tidigare beslut om grundbelopp gäller även för den nya eleven, ska grundbeloppet betalas ut omedel- bart. Beslut om tilläggsbelopp ska, i enlighet med huvudregeln, fattas omgående. 
  
 6.7 
  
 De kommunala bidragens beståndsdelar 
  
 Utredningens förslag:  
 Bidraget till fristående skolor samt en- skilda förskolor och förskoleklasser ska bestå av ett grund- belopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska innefatta er- sättning för 
  
 - 
  
 undervisning (pedagogisk verksamhet och omsorg i förskolan), 
  
 - 
  
 utrustning och läromedel, 
  
 - 
  
 elevvård (gäller inte förskolan), 
  
 - 
  
 måltider, 
  
 - 
  
 administration, 
  
 - 
  
 mervärdesskatt och 
  
 - 
  
 lokalkostnader. 
  
 Tilläggsbeloppet ska ge möjlighet till bidrag för elever i om- fattande behov av särskilt stöd och för elever som ska erbjudas modersmålsundervisning. 
 146 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Den övergripande principen att resursfördelningen ska ske på samma grunder för de kommunala och fristående skolorna ger ingen närmare ledning för vad som ska ingå i de bidrag som be- slutas. Utredningens kartläggning visar att det inte heller alltid framgår vilka kostnader som ingår i den kommunala resursfördel- ningen. Skolverket har i sin rapport 2006 föreslagit förändringar i förordningen (1996:1206) om fristående skolor som innebär att kommunen ska kunna redovisa hur bidraget till en fristående skola har bestämts för de kostnadsslag som anges i en bilaga till förord- ningen. Bilagan är indelad i grundbelopp och tillägg. I grundbeloppet ingår alla typer av kostnader som är förknippade med skolverksam- heten, medan tillägg kan utgå för kostnader som är hänförliga till särskilda behov som t.ex. stöd till enskilda elever, modersmåls- undervisning och vissa särskilt kostsamma inriktningar av gym- nasieskolans nationella program. 
 Utredningen eftersträvar en reglering som är stabil och varaktig. Den ska vara generell men måste också ge tillräcklig ledning för att kunna tillämpas. Den ska också ge utrymme för hänsyn till lokala förhållanden i den kommun som ska bestämma bidraget. Det är därför viktigt att reglerna inte är allt för detaljerade. Därför för- ordas en delvis annan lösning än den som Skolverket föreslog. 
 Liksom Skolverket menar utredningen att det är lämpligt att dela upp de kostnadsslag som ska ersättas i ett grundbelopp, som ska täcka de generella kostnader som är förknippade med skolverk- samheten, och tillägg, som kan utgå när särskilda behov för enskil- da elever föreligger. Bidragskriterierna ska vara gemensamma men det är viktigt att påpeka att det finns skillnader mellan olika verk- samhetsformer och även mellan kommuner som gör att förutsätt- ningarna för tilldelning av bidrag skiftar. Det gäller i första hand förskolan och fritidshemmen. Därför behandlas i avsnitt 6.8 de situationer då de föreslagna reglerna får en särskild innebörd i de verksamheterna. 
 Det ska också framhållas att när en jämförelse sker mellan bi- draget och kommunens kostnader för motsvarande verksamhet måste hänsyn tas till att vissa av kommunens kostnader ibland hän- förs till en annan förvaltning än den som ansvarar för utbildnings- frågor. Av organisatoriska eller andra skäl kan t.ex. skolmåltider och måltider till äldreomsorgen samordnas och utföras av en annan förvaltning. Samma sak kan gälla lokalförsörjningen. Detta bör dock som regel inte vålla några tillämpningsproblem, men det är 
 147 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 viktigt att det tydliggörs så att även sådana kostnader framgår av redovisningen av utbildningskostnaderna. 
  
 6.7.1 
  
 Grundbelopp 
  
 Som Skolverket har redovisat i sin rapport finns ett antal kostnader som typiskt sett förekommer i all skolverksamhet. I de flesta fall är förutsättningarna för dessa grundkostnader desamma för offentliga och fristående skolor, men i vissa avseenden kan det finnas skill- nader. I det följande avsnittet redovisas de huvudsakliga kostnads- kategorierna och de överväganden som utredningen gör ifråga om var och en av dem. Utgångspunkten är Skolverkets förslag så som det presenteras i bilaga 1 till Skolverkets rapport. 
 Undervisning 
 Denna kostnadspost avser huvudsakligen lönekostnader för de aktiviteter i skolan som styrs av  
 läro-, 
 tim-, 
  poäng- eller kursplan. På motsvarande sätt gäller det personalkostnader för pedagogisk verksamhet i förskola och fritidshem. I beloppet ska också ingå kostnader för kompetensutveckling av personalen. 
 Skolverket föreslog att kostnaderna för undervisning även ska rymma kostnader för elever i behov av särskilt stöd där behovet inte betraktas som omfattande. Det har visat sig vid kartläggningen och vid de kontakter som utredningen har haft med företrädare för både kommuner och fristående skolor att just frågan om vilka stöd- behov som ska rymmas inom de avsatta medlen för undervisning och vilka behov som kräver särskild resurstilldelning är en av de frågor som diskuteras mest. Det har därför efterfrågats att de nya reglerna kan bidra till att klargöra förhållandena. 
 Skollagen innehåller för de olika skolformerna regler om att verksamheten ska tillgodose barns och ungdomars behov. De som behöver särskilt stöd ska kunna få det. Det bör i och för sig på- pekas att skollagen och de tillhörande skolförfattningarna inte före- skriver någon fullständig rätt för alla barn och ungdomar att få alla behov tillgodosedda. Regleringen utgår istället från vissa typer av åtgärder som ska vidtas i stödjande syfte. Vilka dessa är skiftar mellan skolformerna. Exempelvis gäller för grundskolan att elever som har svårigheter i skolarbetet ska få särskilt stöd (4 kap. 1 § 
 148 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 skollagen). Den närmare innebörden av detta anges, för de offent- liga skolornas vidkommande, i 5 kap. grundskoleförordningen (1994:1194). Där ställs krav på att rektorn ska se till att en elevs behov av särskilda stödåtgärder utreds och att ett åtgärdsprogram ska utarbetas om det finns ett stödbehov. Det finns också före- skrifter om studiehandledning på modersmål, stödundervisning och specialpedagogiska insatser. 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
  
 Av de särskilda stödinsatserna är det bara kravet på utredning och åtgärdsprogram som gäller för fristående grundskolor (1 a kap. 5 a § förordningen om fristående skolor). 
 Utredningens uppfattning är att i den mån som kostnader har samband med kommuners och fristående skolors skyldighet att ut- reda elevers stödbehov och i förekommande fall upprätta åtgärds- program är kopplingen till undervisningen så tydlig att kostnaderna bör ses som en del av undervisningskostnaderna. På liknande sätt har behovet av studiehandledning på modersmål ett så nära sam- band med rätten till modersmål att den bör ersättas i enlighet med de principer som gäller för modersmålsundervisning, se avsnitt 6.7.2. 
 När det däremot gäller de stödåtgärder som kan behöva vidtas är frågan svårare. Som utredningen ser det kan sådana åtgärder i huvudsak delas upp i två kategorier. Till den första hör stödunder- visning som anordnas i anslutning till den ordinarie undervisningen för att hjälpa elever som löper risk att inte nå målen. Tanken är att elever som behöver stöd i första hand ska få det vid den skola som han eller hon vill gå i. Alla skolor har i uppgift att anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till alla elevers behov och förutsättningar. Det hör nära samman med att de ska vara öppna för alla elever och gäller som huvudregel såväl för kom- munala som fristående skolor. 
 Skolans skyldighet att ge stöd åt sina elever gör att det i grund- beloppet för undervisning och läromedel normalt ingår resurser för sådana stödåtgärder. Möjligheterna att begära extra resurser för elever i behov av särskilt stöd är därför mycket begränsade. 
 Avgränsningen av skolans skyldigheter gör att utredningen har valt att begränsa möjligheterna till ytterligare bidrag för stöd- åtgärder till den kategori av elever som har omfattande stödbehov. Det finns olika uppfattningar om vad som krävs för att en elev ska 
  
 11 
  
 TP PT  
 Motsvarande bestämmelser för gymnasieskolan finns i 8 kap. gymnasieförordningen (1992:394) och för de fristående gymnasieskolorna i 2 kap. 7 a § förordningen (1996:1206) om fristående skolor. För särskolan finns bestämmelserna i 5 kap. särskoleförordningen (1995:206) och för gymnasiesärskolan i 8 kap. gymnasiesärskoleförordningen (1994:741). 
 149 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 anses ha ett omfattande behov av stöd. Någon heltäckande defini- tion torde inte vara möjlig att ge men några exempel kan lämnas. En första kategori är elever som är rörelsehindrade och som därför kräver hjälp på något sätt. Det kan gälla anpassning av lokaler, hjälpmedel, särskilda läromedel eller assistans. En annan grupp är elever som har stora inlärningsproblem som beror på språkliga eller sociala faktorer. Även elever med olika förståelsenivå och olika kunskapsprofiler kan räknas till denna grupp. För sådana elever är det i första hand specialpedagogiska insatser som blir aktuella. 
 Exemplen visar att det i denna andra kategori endast ryms stöd- åtgärder som är av extraordinärt slag och som innebär att särskilda och mer betydande resurser måste avsättas för en enskild elevs räk- ning. Stödet ifråga ska väsentligen avvika från vad som har samband med de resurser som normalt kan hänföras till det generella stöd som skolan är skyldig att tillhandahålla. Det kan t.ex. vara fråga om att tillgodose behov av personlig assistent (i den mån sådan inte till- handahålls genom någon annan form av stöd), tillhandahålla hjälp- medel eller specialpedagogiska insatser av sådant slag och sådan omfattning som väsentligen avviker från den ordinarie undervis- ningsverksamheten. Det ska också framhållas att för vissa elever kan stödbehovet vara tillfälligt, medan andra är i behov av kontinu- erliga insatser. 
 Olika kommuner kan behandla gruppen av stödkrävande elever på olika sätt och omfattningen av de stödåtgärder som ges kan variera. Utredningens förslag innebär ingen förändring i det avse- endet utan föreskriver bara att tilldelningen av stödresurser ska vara oberoende av om eleven som behöver stöd går i en kommunal eller fristående skola. 
 Som framgått av 4 kap. varierar också principerna för resurs- fördelningen mellan kommunerna. I vissa kommuner avsätts medel i särskild ordning medan det i andra kommuner lämnas ersättning för stödåtgärder inom ramen för grundbeloppet. I likhet med vad som nyss sades innebär utredningens förslag inget annat ställnings- tagande ifråga om kommunens val av resursfördelningsmodell än att den modell som väljs måste uppfylla de krav som följer av likabehandlingsprincipen. Den ska också leva upp till de krav som ställs på en redovisning som gör det möjligt att särskilja de olika kostnadsslagen. 
 I avsnitt 6.7.2 om möjligheterna till tillägg för elever med sär- skilda behov behandlas frågan ytterligare. 
 150 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Läromedel och utrustning 
 I den här kategorin ryms till att börja med kostnader för läro- böcker, litteratur, tidskrifter, programvara för undervisning och annat undervisningsmaterial som kan anses vara läromedel. Till det kommer kostnader för utrustning i form av t.ex. datorer, maskiner och annan utrustning som används för undervisningen. Där ingår också licenser och andra  
 IT-kostnader 
  för personal och elever. Slutligen ska anslaget rymma kostnader för utflykter, lägerskola, studiebesök och kulturaktiviteter. 
 När det gäller beräkningen av kostnader för inköp ska kommu- nens gängse avskrivningsprinciper tillämpas. 
 Läromedel och utrustning som tillhandahålls för att tillgodose behov av särskilt stöd ska räknas till den kategorin och inte redo- visas som en läromedelskostnad. 
 Elevvård 
 Kostnader för elevvård avser läkare, sköterska, psykolog och kurator. 
 Skolmåltider 
 Som angavs inledningsvis är det bara i de skolformer som omfattas av skolplikt (grundskolan och den obligatoriska särskolan) som eleverna har rätt till fria skolmåltider. Trots det förekommer det i många kommuner att eleverna i andra skolformer också får fria eller subventionerade måltider. Samma resurser ska tillkomma de fristående skolorna. 
 I skolmåltidskostnaden ingår kostnader för personal, livsmedel, transporter, förbrukningsmaterial och administration. 
 Under utredningsarbetet har uppmärksammats frågan om rätten för fristående gymnasieskolor att ta ut avgift för skolmåltider trots att kommunen betalar bidrag som ska motsvara fria skolmåltider. De bidragsregler som nu föreslås grundar sig på den kommunala resursfördelningen. Kommunens ansvar består i att fastställa bidrag på samma grunder som kommunen fördelar resurser till den egna verksamheten. Det ska ske även ifråga om ersättning för skol- måltider. Skollagen medger att avgifter tas ut för skolmåltider. Det gäller både för offentliga och fristående skolor. Det innebär att kommunen saknar inflytande över vilket beslut en fristående gym- 
 151 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 nasieskola fattar i det avseendet. Däremot måste kommunens bi- drag till den fristående skolan innefatta ersättning för skolmåltider om sådan ersättning utgår till de kommunala gymnasieskolorna. Det saknar sedan betydelse om den fristående skolan också tar ut en mål- tidsavgift. 
 Det ingår inte i utredningens uppdrag att ta ställning till frågan om förutsättningarna för att ta ut avgifter för skolmåltider i gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. Några förslag gällande de be- skrivna följderna av att fristående skolor tar ut avgifter för skolmål- tider trots att de erhåller bidrag för detta kan därför inte lämnas. 
 Lokalkostnader 
 Den del av bidraget som avser ersättning för lokalkostnader har varit föremål för diskussion i många sammanhang. Utredningens kartläggning visar också att ersättningsprinciperna för lokalkost- nader varierar från kommun till kommun. I många kommuner be- stäms ersättningen med utgångspunkt i kommunens genomsnitt- liga kostnad för sina egna lokaler. I andra kommuner får de fristå- ende skolorna ersättning för sina faktiska kostnader. Vissa begräns- ningar av detta kan dock förekomma. Det finns också kommuner som tillämpar en elevpeng där lokalkostnaderna ersätts enligt en schablon. 
 Förutsättningarna vad gäller lokaler skiljer sig oftast åt mellan offentliga och fristående skolor. Huvudorsaken är att flertalet offentliga skolor har lokaler som ägs av kommunen eller ett kom- munalt bolag och att hyressättningen oftast sker på andra grunder än de som tillämpas på ortens lokala hyresmarknad, dit de fristå- ende skolorna är hänvisade för att söka lokal. Det leder till olika kostnadsbilder och innebär att en ersättning till de fristående skol- orna som grundar sig på kommunens egna kostnader som regel inte täcker de fristående skolornas kostnader. För att kravet på lika villkor ska vara uppfyllt krävs därför en annan princip för hur lokal- ersättningen ska bestämmas. 
 Den lösning som ligger närmast till hands och som också tilläm- pas i åtskilliga kommuner är att bidraget motsvarar den fristående skolans faktiska lokalkostnad. Från kommunalt håll har uttryckts oro för att detta kan leda till att fristående skolor inte tar ansvar för sina lokalkostnader genom att de t.ex. söker sig till större lokaler än vad verksamheten kräver eller att de väljer allt för exklusiva lokaler. 
 152 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 Sett från utredningens sida kan det finnas fog för att de risker som har framhållits kan inträffa. Det är inte avsikten att bidrags- reglerna ska ge elever i fristående skolor generell tillgång till större eller bättre lokaler än vad elever i offentliga skolor har. Principen om lika villkor för verksamheterna gäller självfallet även i det av- seendet. Samtidigt är det angeläget att reglerna ger utrymme för hänsyn till de skilda förutsättningarna för offentliga och fristående skolor ifråga om att få tillgång till lokaler. De offentliga skolorna får vanligtvis sina lokalkostnader täckta av det anslag de tilldelas eller så debiteras de ingen kostnad alls utan anvisas en viss lokal. Utredningen anser att för att upprätthålla likabehandlingsprincipen krävs det att de fristående skolorna får bidrag som motsvarar de faktiska kostnaderna för deras lokaler. För att inte detta ska miss- brukas bör det föreskrivas att dessa kostnader ska framstå som skäliga. Det betyder att kommunen har rätt att göra en jämförelse mellan de lokaler som den fristående skolan och kommunen själv disponerar. Om lokalernas standard eller storlek skiljer sig åt på något mer påtagligt sätt kan det utgöra skäl för en jämkning av ersättningen. 
 Med lokalkostnader avses i första hand kostnader för hyra. Det innefattar också driftkostnader som t.ex. uppvärmning, renhållning och kapitalkostnader i form av ränta på lån. Däremot ska inte amorteringar eller motsvarande kostnader som är att hänföra till ägandet av en fastighet ingå i bidraget. Även kostnader för inven- tarier som inte räknas som läromedel ingår i denna del av bidraget. Gängse principer för avskrivning ska då tillämpas. 
 Administration 
 En kostnadspost som är svår att finna underlag för jämförelser är en fristående skolas kostnader för ledning och administration. I en kommunal skolverksamhet finns administrativa inslag både vid de olika skolorna och på en central nivå i kommunen. För de flesta fristående skolor ser det annorlunda ut. Där sker administrationen på skolan. Den innefattar t.ex. skolledning och styrelse, personal- och ekonomiadministration, hantering av tekniska frågor, utveck- lingsarbete och elevförsäkringar. Även medel för kompetensutveck- ling av personal i skolledning och övrig administration bör räknas hit. 
 Det finns emellertid stora skillnader i fråga om administrationen också mellan fristående skolor. Den lokala administrationen som 
 153 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 nyss beskrevs gäller mindre eller medelstora skolor medan större skolor och skolor som ingår i koncerner med flera andra skolor som regel organiserar sin administration på annat sätt. 
 Utredningen bedömer att det är svårt att hitta en självkostnads- princip som går att tillämpa för alla skolor. Främsta skälet till det är svårigheten att göra en jämförelse med de kommunala skolorna eftersom verksamheterna skiljer sig starkt åt och kommunens organisation får stor betydelse för i vilken utsträckning dessa kost- nader kan kopplas direkt till skolverksamheten. En lösning kan dock vara att utgå från de redovisningskrav som ställs på kommu- nerna och med stöd av de uppgifter som lämnas ta fram en schablon- ersättning per elev för administration. 
 Det statistiska underlag som finns tillgängligt är inte tillräckligt detaljerat för att det ska vara möjligt att identifiera kostnader som kan användas för en jämförelse. Det som kan utläsas är att ca tio procent av de totala kostnaderna för de olika verksamheter som regleras i skollagen och avser barn och ungdomar betecknas som övriga kostnader. Det innebär att det är fråga om annat än kostnader för undervisning men kostnadsposten rymmer mer än administrativa kostnader. De redovisningsprinciper som tillämpas är inte så detaljerade att det går att bryta ner den här posten i olika delposter. Det går därför inte att få uppgift om hur stor del av kostnaderna som kan hänföras till kostnader för administration av det slag som nu är aktuell. En annan lösning får därför sökas. 
 Sett till den totala utbildningskostnaden utgör administration en relativt liten del. Avsikten med de regler som nu föreslås är att de ska skapa ett system som är förhållandevis enkelt och lätt att tillämpa. Utredningen föreslår därför att administrativa kostnader ska ersättas enligt en schablon. Med hänsyn till vad som ovan sagts om storleken på övriga kostnader och att de kommuner som i dag tillämpar en sådan schablon har beräknat kostnaderna för administration till mellan två och tre procent, anser utredningen att tre procent är ett skäligt påslag på det bidragsbelopp som beslutas. 
 Mervärdesskatt 
 Kommuner har rätt att genom det s.k. kommunkontosystemet få kompensation för ingående mervärdesskatt. Kompensationen mot- svarar den mervärdesskatt som kommunen har betalat men inte har rätt att göra avdrag för på grund av verksamhetens karaktär, t.ex. 
 154 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 utbildningsverksamhet. Reglerna om detta finns i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting. Kompensationens storlek bestäms, enligt särskilt bemyndigande, av regeringen. Det har skett i förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommunen och landsting där det anges ett särskilt schablonavdrag som är antingen 6 procent av den kost- nad som ger rätt till kompensation eller 18 procent av lokalkost- naderna och 5 procent av övriga kostnader. Kompensation betalas efter redovisning av kostnader som innefattar utlägg för mervärdes- skatt men som inte är avdragsgilla i den aktuella verksamheten; t.ex. inköp av läromedel för utbildningsverksamhet. 
 Det har i flera sammanhang, bl.a. i Skolverkets rapport, fram- förts önskemål om tydligare regler för i vilken utsträckning fristå- ende skolor ska få kompensation för att den inte har rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Utredningens kartläggning visar att det finns avsevärda skillnader mellan kommunerna. I några få kommuner ges ingen kompensation alls. I de flesta ges kompen- sation enligt antingen  
 6-procentsregeln, 
 5/18-procentsregeln 
  eller någon annan, lokalt beräknad, modell. 
 Skolverket rekommenderade att kompensation i första hand borde bestämmas genom en överenskommelse eller annars med tillämp- ning av schablonerna med antingen 6- eller  
 5/18-procentsregeln. 
  
 Skolverkets förslag, remissvaren på den, rättspraxis och den kartläggning som utredningen har genomfört visar alla att ersätt- ningen för mervärdesskatt har gett upphov till diskussion och tvist i många fall. Det är angeläget att skapa tydliga regler som är förut- sägbara och lätta att tillämpa. En ordning där den fristående skolans faktiska utlägg för mervärdesskatt kompenseras har den fördelen att den varken leder till över- eller underkompensation. Å andra sidan innebär den ett betydande administrativt merarbete både för den fristående skolan och kommunen eftersom det kräver en särskild redovisning av mervärdesskatten. Någon särredovisning av mervärdesskatten sker inte av den fristående skolan eftersom det saknas avdragsrätt. Det talar mot att välja en sådan modell och för att istället använda en schablon. 
 De alternativ som ligger närmast till hands är de som tillämpas i kommunkontosystemet och som i sin tur grundar kommunens rätt till kompensation. Som framgått finns där två alternativ att välja mellan. Utredningen föreslår att  
 6-procentsregeln 
  är den som ska väljas eftersom den är lättast att tillämpa och, till skillnad 
 155 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 från  
 5/18-procentsregeln, 
  inte är beroende av vilka hyresförhållan- den som är aktuella för en viss verksamhet. 
  
 6.7.2 
  
 Tillägg 
  
 Elever med särskilda behov 
 Som redovisats ovan i avsnittet om kostnaderna för undervisning anger skolförfattningarna i olika avseenden vilka former av stöd som en skola ska tillhandahålla för elever som behöver det. Skyldig- heten att utreda elevers eventuella behov av stöd och upprätta åtgärdsprogram om det behövs gäller både för kommunala och fri- stående skolor. I avsnittet om ersättning för undervisningskost- nader har utredningen föreslagit att kostnaderna för detta ska ingå i de kostnaderna. Utredningen har också slagit fast att för att särskild ersättning ska kunna utgå måste det vara fråga om extraordinära stödåtgärder som inte har koppling till den vanliga undervisningen. Det betyder att kostnader för t.ex. stöd i form av extra undervis- ning eller undervisning i en särskild grupp som syftar till att hjälpa elever med svårigheter att nå målen ska ingå i den ersättning som betalas för undervisningen. Däremot kan stöd i form av tekniska hjälpmedel, assistenthjälp eller anpassning av skollokal vara exem- pel på sådana stödåtgärder som i vissa fall kan utgöra skäl för sär- skilt stöd från kommunen. 
 För att klargöra vad som avses med extraordinära åtgärder kan till att börja med sägas att kostnaderna för stödet ska vara omedel- bart kopplade till en enskild elev och ha samband med dennes sär- skilda behov och förutsättningar för att kunna fullgöra sin skol- gång. Det krävs då att elevens stödbehov klarläggs och bedöms inom ramen för den utredning och det åtgärdsprogram som sker på rektorns initiativ enligt 5 kap. 1 § grundskoleförordningen eller 8 kap. 1 a § gymnasieförordningen. 
 Det är också viktigt att påminna om att kommunen kan neka bidrag till fristående skolor för elever med särskilda stödbehov om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. På motsvarande sätt kan en fristående skola neka att ta emot elever om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. Den frihet att välja skola som elever har i skollagen är alltså inskränkt när det gäller särskilt stöd- krävande elever, såväl när de söker till en kommunal som en fristå- 
 156 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 ende skola. Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att pröva dessa regler. Därmed kan inte heller de effekter som dessa medför i fråga om bidraget till en fristående skola tas upp till över- vägande. 
 Utredningens avsikt är att säkerställa att de resurser som kom- munen avsätter för att tillgodose elevernas behov av stöd ska komma alla elever till godo, oavsett om de går i en kommunal eller fristå- ende skola. Utgångspunkten är även här kommunens resursfördel- ning. Det betyder att bidraget också i den del det avser särskilt stöd ska beräknas utifrån kommunens kostnader för sådant stöd, oavsett om den kostnaden per elev kan vara lägre på grund av att det hos kommunen kan finnas möjlighet att fördela kostnaderna för stöd på fler elever än vad som kan ske hos en fristående skola. 
 Modersmålsundervisning 
 I bidraget till fristående skolor ska ingå ersättning för modersmåls- undervisning på samma grund som kommunen finansierar sådan undervisning för elever i kommunal skola. Av 1 a kap. 5 § respek- tive 2 kap. 7 § förordningen om fristående skolor framgår att be- stämmelserna om modersmålsundervisning som gäller för respek- tive skolform i den offentliga skolan gäller också för de fristående skolorna. En fristående skola kan därför bara kräva ersättning för sådan undervisning när det finns skyldighet att erbjuda den. 
 Särskilt kostsamma utbildningsinriktningar 
 Utredningen har i avsnitt 6.2.5 lämnat förslag om möjligheten att få särskilt bidrag för viss kostsamma nationella inriktningar av gymnasieskolans nationella program. 
  
 6.7.3 
  
 Skolpliktsavdrag 
  
 Kommunerna har ett ansvar att bereda barn och ungdomar utbild- ning. Kostnaderna för det räknas av vissa kommuner av från bi- draget till fristående skolor. Det brukar kallas för skolplikts- avdraget. Till samma kategori kan hänföras det s.k. kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar som inte längre har skolplikt men som inte fyllt 20 år. För enkelhetens skull avses bägge dessa 
 157 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 former av ansvar när det i den fortsatta behandlingen talas om skol- pliktsavdrag. 
 Som framgått av redogörelsen i kapitel 1 fanns tidigare möjlig- het för kommunerna att göra generella avdrag på bidraget till fristående skolor med 15 respektive 25 procent. Det motiverades bl.a. med kommunens skolpliktskostnader. Någon sådan generell möjlighet finns inte längre däremot förekommer det i åtskilliga kommuner att det görs avdrag på bidragsbeloppen med hänvisning till den här typen av kostnader. 
 Skolverket fann i sin utredning att de flesta kommuner inte gör några skolpliktsavdrag när bidraget till fristående skolor bestäms. Istället hanteras den beredskap som krävs för att kunna möta oförutsedda händelser på central nivå i kommunen och ingår inte i underlaget för bidraget till fristående skolor. Skolverket påtalade också att i de fall då en elev byter från en fristående till kommunal skola upphör också kommunens kostnad för den eleven hos den fristående skolan. Sammantaget ansåg Skolverket att kommunens ansvar för att bereda elever utbildning inte utgör skäl för avdrag på bidraget. 
 Liksom Skolverket anser utredningen att kommunens kostnader för att hålla en beredskap för att kunna ta emot elever i grund- och gymnasieskolan inte har något omedelbart samband med kost- naderna för utbildningsverksamheten. De hör snarare samman med kommunens övergripande myndighetsansvar. Kostnader av det slaget bör därför kunna särskiljas och inte ingå i resurserna till skolverk- samheten. Därför finns det inget behov av att särskilt beakta den uppgiften för kommunen när bidragen till de fristående skolorna bestäms. 
 Det framförs ibland att kommunens skyldighet att ta emot alla elever gör att det inte är möjligt att bedriva verksamheten med fulla klasser och att det skiljer sig från en fristående skolas möjlighet att kunna anpassa sin verksamhet så att några lediga platser inte finns. Det är riktigt att det finns en viss skillnad ifråga om skyldigheten att kunna ta emot alla elever, men utredningen menar att kost- naderna för detta får anses vara av så marginell betydelse att de inte utgör skäl för att tillåta kommunerna att göra något schablon- mässigt avdrag på bidraget till fristående skolor. 
 158 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 6.7.4 
  
 Bidragets storlek vid avgiftsbelagd verksamhet 
  
 Vid viss verksamhet får avgifter tas ut och det har betydelse för beräkningen av bidrag när verksamheten bedrivs i enskild regi. I första hand gäller det förskola, fritidshem samt skolmåltider i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 
 Finansieringen av den kommunala förskolan sker dels genom användande av kommunala medel, dels genom avgifter från barnens föräldrar. Oavsett om avgifter betalas direkt till kommunen innebär det att den kommunala resursfördelningen avser ett nettobelopp där intäkten från avgifter räknas av. 
 Kommunen har också rätt till statsbidrag enligt förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Sedan den 1 januari 2003 tillämpar alla kommuner maxtaxan. Det finns möjlighet till ytterligare statsbidrag enligt förordningen (2001:161) om stats- bidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till kommuner som tillämpar maxtaxa. I det fallet gäller det bidrag för personalförstärkningar och kompetenshöjande åtgärder. 
 Även enskilda förskolor ska tillämpa maxtaxa för att statsbidrag ska utgå till kommunen. Det innebär att uttaget av avgifter i stort sett är enhetligt oavsett om det är fråga om kommunal eller enskild verksamhet. Undantagsvis kan möjligen lägre avgifter än maxtaxan föreskriver tas ut i en enskild förskola. Utredningen har inte haft till- fälle att klarlägga den saken. Den saknar dock betydelse för bidragets storlek, eftersom det grundar sig på förhållandena i kommunen. 
 När kommunen fördelar resurser till den egna verksamheten eller beslutar om bidrag till enskild verksamhet ska uttaget av avgifter i kommunen beaktas. Det förekommer både att avgifter för barn i enskild verksamhet betalas till kommunen och att de betalas till den enskilda huvudmannen. Oavsett vilket ska kommunen kunna redovisa hur avgiftsuttaget har beaktats i resursfördelningen till den egna verksamheten och i beslutet om bidrag till en enskild verksamhet. 
 Det betyder att om den enskilda förskolan själv tar emot av- gifterna har kommunen rätt att räkna av dessa vid beräkningen av bidraget. Om det istället är kommunen som tar emot avgifterna även för de enskilda förskolorna ska förskolorna kompenseras för det när bidraget bestäms. 
 159 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 Uttag av avgifter kan också förekomma för att täcka kostnader för skolmåltider i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det har behandlats i avsnitt 6.7.1. 
  
 6.8 
  
 Angående tillämpningen av bidragsreglerna i förskola, fritidshem och enskild förskoleklass 
  
 Utredningens förslag:  
 Förordningen (1996:1206) om fristå- ende skolor ska även innehåller regler om fastställande, redovis- ning och utbetalning av bidrag till enskilda förskolor och för- skoleklasser med samma innebörd som motsvarande regler för andra verksamhetsformer. 
 Avsikten är att de föreslagna bidragsreglerna ska kunna användas i alla verksamhetsformer. I några avseenden kommer dock verksam- hetsformen att ha betydelse för i vilken omfattning bidragsreglerna aktualiseras. Det finns också anledning att på några punkter lämna närmare anvisning för hur vissa bidragskriterier ska förstås för enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. 
 I förskolan bedrivs inte undervisning i skollagens mening utan här ska bidraget istället avse kostnaderna för den pedagogiska verk- samheten och omsorgen. Man kan inte heller tala om läromedel i förskolan utan den ersättning som bidraget ska täcka avser kost- nader för pedagogiskt material och utrustning. 
 För alla verksamhetsformer utom förskolan har utredningen föreslagit att bidraget ska innehålla ersättning för elevvård. De åt- gärder av samma slag som ingår i elevvården i skolan sker i för- skolan inom ramen för den omsorg som ges. Någon särskild ersätt- ning för elevvård ska därför inte bestämmas i bidraget till en enskild förskola. 
 Slutligen har Skolverket i sina allmänna råd om kvalitet i för- skolan framhållit värdet av att modersmålsstöd ges åt barn i för- skolan som har ett annat modersmål än svenska. Någon reglerad skyldighet av det slag som finns ifråga om modersmålsundervisning i t.ex. grundskolan finns inte i förskolan. I enlighet med huvud- principen om lika villkor ska dock bidrag till enskilda förskolor innefatta ersättning för modersmålsstöd om kommunen avsätter sådana resurser för barn i den kommunala förskolan. I vissa kom- muner kan det ske genom tillägg till bidraget, i andra kan det vara 
 160 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 så att det i kommunens resursfördelning ingår sådan ersättning. I de senare fallen bör kommunen kunna visa att kravet på lika- behandling är uppfyllt. 
 Till följd av de regler som föreslås om kommunens skyldighet att fastställa och betala ut bidrag (6.4) krävs en reglering av detta också när det gäller förskola, skolbarnomsorg och förskoleklass som bedrivs av enskild. I förordningen (1996:1206) om fristående skolor föreslås därför ett nytt kapitel (4 kap.) med regler som motsvarar de som gäller för övriga verksamhetsformer. Rätten till bidrag fr.o.m. 1 juli för elever som börjar i augusti ska dock endast gälla förskoleklassen. På grund av det utvidgade tillämpnings- området föreslås också att förordningen ska byta namn. 
  
 6.9 
  
 Kommunernas redovisning och underlagen för bidragsbesluten 
  
 Utredningens förslag:  
 Kommunen ska vara skyldig att kunna redovisa hur bidraget till en fristående skola eller annan enskild verksamhet har räknats ut med avseende på vart och ett av de kriterier för bidraget som ställs upp för respektive skolform. Kommunerna ska också vara skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för riksprislistan. Till följd av det föreslås föränd- ringar i 15 kap. 11 § skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor. 
 Bestämmelserna om bidrag till fristående skolor eller motsvarande ställer krav på att kommunen vid sin fördelning av resurser till kommunala och fristående skolor tillhandahåller samma ekono- miska förutsättningar för alla elever som deltar i en viss utbildning, oavsett om den sker vid en kommunal eller fristående skola. Det ställer krav på att kommunerna redovisar de uppgifter som är rele- vanta för en sådan bedömning. Eftersom den kommunala resurs- fördelningen bygger på bedömningar av framtida förhållanden, alltså budgeten, kan inte utfallet från föregående år vara styrande för beräkningen av bidrag till fristående skolor. En tilldelning som grundar sig på utfallet av utbildningskostnaderna måste dessutom indexuppräknas för att motverka en eftersläpning. Som framhållits i Skolverkets rapport uppstår också den effekten att förändringar i den kommunala resursfördelningen får genomslag för bidragen till 
 161 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 SOU 2008:8 
  
 de fristående skolorna först i efterhand. Resursfördelningen sker då inte på lika villkor. 
 Det som nu sagts betyder att den rapportering som kommu- nerna gör med stöd av Förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m. och Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från skol- huvudmännen 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT  
 inte ger ett fullgott underlag för beräkningen av bi- drag eftersom de uppgifter som lämnas avser utfallet av föregående år. 
 För att skapa en tydlig och klar ordning som ger nödvändig information om kommunens resursfördelning till den egna skol- verksamhet krävs att kommunerna redovisar även sina budgeterade intäkter och kostnader för det kommande kalenderåret. Detta kan ske på olika sätt. 
 Först finns det skäl att studera hur de kommunala bidrags- besluten ser ut och i vilken utsträckning underlagen för besluten redovisas. Den slutsats som kan dras av studien av ett antal kom- muner (kapitel 4) är att redovisningssätten varierar från kommun till kommun. I vissa kommuner lämnas en utförlig redovisning av hur bidragen och dess olika delposter är uträknade och hur de för- håller sig till resursfördelningen till de kommunala skolorna. I andra kommuner saknas beräkningsunderlag eller så ger de endast en över- siktlig bild av beräkningen. I de kommuner där underlag saknas beror det ofta på att bidragen bestäms genom avtal mellan kom- munen och den fristående skolan. Sammantaget visar genomgången att kommunernas bidragsbeslut sällan innehåller tillräckliga upp- gifter om beräkningen för att det ska vara möjligt att bedöma om bidragen har bestämts på samma sätt som resurstilldelningen till de kommunala skolorna. 
 Det har inte varit möjligt att under utredningstiden ta fram för- slag om vilka närmare krav som ska ställas på kommunernas redo- visning. Utgångspunkten måste dock vara att redovisningen i vart fall ska vara sådan att den ger underlag för i första hand de fri- stående skolorna att kunna bedöma på vilka grunder kommunen har bestämt bidragen till de fristående skolorna. I förlängningen betyder det att domstolarna ges tillräckligt underlag för sin pröv- ning. Det innebär att resursfördelningen och redovisningen åt- minstone måste vara uppdelad på vart och ett av de kostnadsslag som bidraget ska utgöra ersättning för. Utformningen av dessa krav får bestämmas under det fortsatta beredningsarbetet i anslut- 
  
 12 
  
 TP PT  
 Skolverkets föreskrifter (2000:157) om uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen. 
 162 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven  
  
 ning till de ställningstaganden som görs till de bidragsregler som utredningen föreslår. 
 Med det följer också att om utredningens förslag om t.ex. er- sättning för lokalkostnader genomförs, så kan det kräva att de fri- stående skolorna åläggs skyldighet att redovisa sina kostnader för detta. Motsvarande överväganden kan behöva göras i andra avseen- den också. 
 Slutligen ska nämnas att även utredningens förslag om att riks- prislistan ska innehålla belopp för gymnasieskolans individuella program, för vissa nationellt fastställda inriktningar av nationella program samt för gymnasiesärskolan ger anledning till en utökad redovisningsskyldighet för kommunerna. Det är också en följd av att kommunerna åläggs en skyldighet att rapportera de uppgifter som krävs som underlag för riksprislistan. Samtliga dessa förslag har behandlats i avsnitt 6.2.4. 
 På grund av de ökade kraven på uppgiftslämnande för kom- muner och fristående skolor måste till att börja med regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ges bemyndigande att begära in uppgifterna. Det föreslås därför tillägg i 15 kap. 11 § skollagen och ett bemyndigande för Skolverket i 2 kap. 12 b § för- ordningen om fristående skolor. 
 163 
 7 Konsekvenser av förslagen 
 Den begränsade utredningstiden har inte gett utrymme för närmare beräkningar av de kostnadsmässiga konsekvenserna av förslagen om införande av möjligheten till förvaltningsbesvär ifråga om kommu- nernas beslut om bidrag till fristående skolor. Övervägandena kring förslagens konsekvenser grundar sig därför på utredningens gene- rella bedömningar av vilka effekter som förslagen kan få för kom- munerna, de fristående skolorna, Skolverket och domstolarna. 
 De föreslagna reglerna innebär ett tydliggörande av hur bidragen till fristående skolor ska beräknas, vilka kostnader som bidraget ska täcka samt hur dessa ska beräknas. Syftet är att reglerna ska leda till en enklare beslutsprocess för att bestämma bidrag Det kan i sin tur ge vissa resursbesparingar för både kommuner och fristående skolor, när de olika aktörerna har fått närmare kännedom om reglerna. 
 Förslagen innebär inga nya skyldigheter för kommunerna att betala bidrag till fristående skolor utan endast ett förtydligande av vad som redan gäller i syfte att skapa en ökad tydlighet. Förslagen grundar sig på samma princip som tidigare gällt för de flesta skol- formerna; nämligen att bidrag ska bestämmas på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sin egen verksamhet. 
 Förslagen om ersättning för elever med individuella program och i fristående gymnasiesärskolor innebär minskade krav på för- handlingar mellan elevernas hemkommuner och fristående skolor. 
 Utredningens kartläggning har visat att resursfördelningssystemen och sätten att bestämma bidrag skiljer sig åt ganska avsevärt från kommun till kommun. För vissa kommuner medför de nya regler- na inga nya krav. Det gäller de kommuner som redan har ett resurs- fördelningssystem som motsvarar de krav som ställs på beräkning och redovisning. För andra kommuner kommer det att vara nödvän- digt med ett ganska stort engångsarbete för att ta fram ett beräk- ningssätt och en resursfördelningsmodell som lever upp till de nya reglerna. Det krävs också en ökad tydlighet kring de olika kost- 
 165 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2008:8 
  
 nadsslag som bidraget ska täcka för att resursfördelningens olika delar ska kunna bedömas. 
 Utredningen föreslår också att rapporteringen till riksprislistan ska vara obligatorisk för kommunerna. Utredningen kan inte i dagsläget bedöma om det kommer att leda till ökade kostnader för kommunen. I huvudsak är det endast fråga om att kommunen ska lämna uppgifter som den redan förfogar över. Behovet av särskilda bearbetningar torde därför vara litet och de tillkommande kost- naderna små. Mot bakgrund av den kommunala finansieringsprin- cipen bör frågan dock övervägas, tillsammans med övriga tillkom- mande uppgifter för kommunerna, i samband med att närmare anvisningar för redovisning och rapporteringsskyldighet tas fram under ärendets fortsatta beredning. 
 Några nya krav ställs egentligen inte på de fristående skolorna. Istället kan den ökade tydligheten underlätta kontakterna mellan skola och kommun och på så sätt leda till ett mindre resurs- krävande arbete ifråga om bidragen. Det som tillkommer är att de fristående skolorna och de övriga enskilda verksamheterna måste redovisa sina lokalkostnader för kommunen för att bidraget för dessa ska kunna fastställas. Det kravet torde dock inte medföra någon större belastning för skolorna. 
 Det finns skäl att tro att den nya möjligheten till förvaltnings- besvär kommer att leda till en ökning i antalet överklaganden, sär- skilt inledningsvis. Visserligen har det även med den nuvarande möjligheten till laglighetsprövning förekommit att kommunernas bidragsbeslut har blivit föremål för domstolsprövning. Det får dock antas att möjligheten till förvaltningsbesvär trots allt kommer att medföra en viss ökning av måltillströmningen och därmed i viss mån ökade kostnader för domstolarna. Utredningen bedömer emellertid att ökningen inte blir så stor att den får någon nämnvärd påverkan på domstolarnas arbete och kostnader. 
 För Skolverkets vidkommande tillkommer vissa uppgifter med anknytning till riksprislistans utökade innehåll och de ökade krav som ställs på uppgiftslämnande från kommuner och fristående skolor. Eftersom den närmare utformningen av de uppgifterna inte är klar saknar utredningen möjlighet att bedöma om det får några kostnadsmässiga konsekvenser. 
 Skolverket får också i uppgift att registrera och publicera de an- mälningar som kommer in från fristående skolor som har fått god- kännande eller beviljats rätt till bidrag. Den uppgiften har dock 
 166 
  
 SOU 2008:8 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 karaktären av uppföljningen av de beslut som Skolverket har meddelat och kan inte anses utgöra någon ytterligare börda för myndigheten. 
 167 
 8 Författningskommentar 
  
 8.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 
  
 2 a kap. 
 17 § 
 Bestämmelsen reglerar grunderna för bidrag till enskilda förskolor och skolbarnomsorg. De huvudsakliga förändringarna har gjorts i tredje och fjärde styckena. I tredje stycket anges vilka fem kostnads- slag som bidraget ska avse. Dessa har närmare redovisats i av- snitt 6.7.1. Jämfört med de fristående skolorna skiljer sig förskolan och skolbarnomsorgen på det sättet att det i förskolan inte före- kommer någon självständig elevvård. Sådana åtgärder ryms istället inom förskolans uppgift att ge omsorg. 
 I förskolan används inte begreppet undervisning. Där talas det istället om pedagogisk verksamhet och omsorg. Denna skillnad har behandlats i avsnitt 6.8. 
 Kriterierna för att särskild ersättning ska utgå för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd har redovisats i avsnitt 6.7.2. 
 I fjärde stycket kommer den s.k. likabehandlingsprincipen till uttryck. Som en följd av det har den tidigare bidragsprincipen i tredje stycket tagits bort. Enligt den för förskolan nya likabehand- lingsprincipen ska bidraget till enskilda förskolor och fritidshem i fortsättningen ska bestämma efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna förskoleverk- samheten och skolbarnomsorgen. Av redogörelsen i avsnitt 6.4. framgår att det är kommunens budget för det kommande kalender- året som ska utgöra grunden för beräkningen av bidraget. 
 Ändringarna i femte stycket är följdändringar på grund av de nya bidragsreglerna i tredje och fjärde styckena. Innebörden är att om 
 169 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2008:8 
  
 kommun beslutar att lämna bidrag ska det ske i enlighet med reg- lerna i de två föregående styckena. 
 19 § 
 I första stycket har möjligheten till överklagande av kommunens bidragsbeslut genom förvaltningsbesvär lagts till. Hänvisningen till tredje och fjärde styckena anger att det endast är besluten om bidragets storlek som får överklagas. Kommunens skyldighet att lämna bidrag enligt bestämmelserna i första och andra stycket kan inte bli föremål för prövning med stöd av den föreslagna möjlig- heten till överklagande, se även avsnitt 6.2.1. Ändringarna i övrigt är redaktionella. 
 2 b kap. 
 10 § 
 Paragrafen reglerar förskoleklass som bedrivs av annan enskild huvudman än en fristående skola. I första stycket har den tidigare bidragsprincipen tagits bort och istället ersatts av likabehandlings- principen, som tagits in i ett nytt tredje stycke. Av avsnitt 6.4. fram- går att det är kommunens budget för det kommande kalenderåret som ska ligga till grund för beräkningen av bidraget. I andra stycket finns uppräknat de kostnadsslag som bidraget ska täcka. Föränd- ringarna har närmare beskrivits i avsnitt  
 6.7.1–2. 
  
 10 b § 
 Paragrafen avser förskoleklass som anordnas av en fristående skola. Reglerna om hur bidrag ska bestämmas överensstämmer med 10 §. 
 12 § 
 I första och andra styckena har möjligheten till överklagande av kommunens bidragsbeslut genom förvaltningsbesvär lagts till. Av hänvisningarna till andra och tredje styckena i respektive 10 och 10 b § framgår att det endast är kommunens beslut om bidragets storlek som får överklagas med stöd av den här bestämmelsen. När det gäller förskoleklass som anordnas av en annan enskild huvud- man än en fristående skola saknas det därför möjlighet att genom förvaltningsbesvär överklaga kommunens beslut om att avslå en 
 170 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningskommentar 
  
 ansökan om bidrag, se avsnitt 6.2.1. Ändringarna i övrigt är redak- tionella. 
 9 kap. 
 6 § 
 Paragrafen reglerar bidrag till fristående grundskolor och överens- stämmer med motsvarande regler för förskolan (2 a kap. 17 §) och förskoleklassen (2 b kap. 10 och 10 b §§). I fjärde och femte styckena har likabehandlingsprincipen och regleringen av vilka kostnader som bidraget ska täcka förts in. Den närmare innebörden av dessa har utförligt redovisats i avsnitt 6.4 och  
 6.7.1–2. 
  
 I sjunde stycket (tidigare femte stycket) har följdändringar gjorts beträffande hänvisningen till andra stycken i paragrafen. Ändring- arna är föranledda av paragrafens nya utformning. Ändringarna i övrigt är enbart språkliga. 
 6 a § 
 Paragrafen innehåller bestämmelser om bidrag till fristående obliga- toriska särskolor. I första och tredje stycket har till att börja med gjorts tillägg så att det uttryckligen framgår att paragrafen avser den obligatoriska särskolan, se avsnitt 6.2.1. I de nya fjärde och femte styckena har de nu föreslagna bidragsreglerna och likabehand- lingsprincipen arbetats in, se avsnitt  
 6.7.1–2 
  samt 6.4. 
 8 § 
 I andra stycket har tagits bort kravet på att den fristående skolan bara är skyldig att ta emot elever med individuella program om överenskommelse om bidraget träffats med kommunen. Bidrag för individuella program omfattas istället av samma bidragsregler som gäller för de nationella och specialutformade programmen enligt 8 c §. Frågan har behandlats i avsnitt 6.5.1. Ändringarna i övrigt är språkliga. 
 8 a § 
 Paragrafen reglerar bidrag till fristående gymnasieskolor och avser nu alla typer av program i gymnasieskolan. Det betyder att såväl nationella som specialutformade och individuella program omfattas 
 171 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2008:8 
  
 av de nya bidragsreglerna. Det framgår av tredje stycket (tidigare andra stycket), där likabehandlingsprincipen kommer till uttryck. Med hänsyn till att Skolverket i sitt beslut om rätt till bidrag hänför en utbildning till ett visst nationellt program saknas särskild regler- ing av bidrag för specialutformade program. När det gäller indivi- duella program grundar sig rätten till bidrag för dessa på att den fristående skolan har rätt till bidrag för utbildning på ett eller flera nationella program. I avsaknad av särskild reglering av rätt till bi- drag för individuella program föreslås därför inte någon särskild reglering för dessa utbildningar. 
 I andra stycket finns regler om vilka kostnader bidraget ska vara ersättning för. Stycket överensstämmer med vad som gäller för övriga skolformer och har behandlats närmare i avsnitt 6.7. 
 I tredje stycket har till att börja med den förändringen gjorts att jämförelsen med kommunens resursfördelning inte endast ska ske ifråga om gymnasieutbildningar som kommunen själv anordnar. Fortsättningsvis ska även utbildningar som ingår i kommunens utbildningsutbud på grund av t.ex. samverkansavtal med en annan kommun eller genom att två eller flera kommuner har en gemen- sam nämnd för gymnasieskolan, också beaktas när bidraget be- stäms. Det är därför alla utbildningar som kommunen erbjuder sina egna elever och som ingår i kommunens resursfördelning till den egna verksamheten – budgeten – som ska beaktas när bidraget bestäms. Det ska även gälla för individuella program. 
 I samma stycke har kravet på hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov tagits bort. Skälen för det har redo- visats i avsnitt 6.2.3. 
 Det tidigare femte stycket om hur bidrag för individuella pro- gram ska bestämmas har tagits bort. Bidrag för individuella pro- gram ska i fortsättningen bestämmas på samma sätt som övriga gymnasieutbildningar, se avsnitt 6.5.1. 
 I övrigt har enbart gjorts ändringar som är föranledda av att paragrafens styckeindelning har ändrats och av språkliga skäl. 
 8 c § 
 Bestämmelsen reglerar bidrag för elever i fristående gymnasie- särskola. Andra stycket har ändrats och innehåller nu motsvarande regel om vilka kostnader som bidraget ska utgöra ersättning för som gäller för övriga skolformer. Därmed har den tidigare regeln om att bidraget ska bestämmas efter överenskommelse mellan den 
 172 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningskommentar 
  
 fristående skolan och kommunen slopats. Det betyder också att det inte längre är regeringens uppgift att bestämma bidragets storlek när någon överenskommelse inte har kunnat träffas mellan kom- munen och den fristående skolan. Istället följer det av det nya fjärde stycket att riksprislistan ska gälla även för gymnasiesärskolan. Motiven för förslaget finns i avsnitt 6.5.2. Där anges också att Skolverket ska fastställa belopp enligt riksprislistan för utbildning i gymnasiesärskolan. I fråga om tillämpningen av andra och tredje stycket hänvisas till avsnitt 6.4 och 6.7. 
 Tredje stycket anger att bidraget ska fastställas efter samma grunder som kommunen tillämpar för fördelningen av resurser till den ut- bildning i gymnasiesärskolan som kommunen erbjuder. Utredning- ens överväganden i denna del finns i avsnitt 6.5.2. 
 17 § 
 I paragrafen har lagts till ett nytt andra stycke som anger att kom- munens beslut om bidrag till fristående grundskolor, obligatoriska särskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor får överklagas genom förvaltningsbesvär. 
 15 kap. 
 11 § 
 I sista meningen i paragrafens första stycke lämnas ett bemyndig- ande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, att begära in sådana uppgifter från kommuner som behövs för att bidragsbelopp enligt riksprislistan ska kunna fastställas för utbildningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Därmed in- förs en obligatorisk rapporteringsskyldighet. I förslaget om en ny bestämmelse (2 kap. 12 b §) i förordningen om fristående skolor lämnas möjlighet för Skolverket att meddela närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten, se kommentaren nedan. Förslaget har närmare beskrivits i avsnitt 6.2.4. 
 I paragrafens andra stycke har ett tillägg gjorts som ger reger- ingen, eller den myndighet regeringen bestämmer, rätt att ålägga huvudmannen för en fristående skola skyldighet att lämna upp- gifter om och när verksamheten enligt en beviljad rätt till bidrag ska inledas. Paragrafen ger Skolverket möjlighet att meddela före- skrifter om anmälningsskyldighet för fristående skolor som har fått rätt till bidrag. Frågan har närmare behandlats i avsnitt 6.4. Anmäl- 
 173 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2008:8 
  
 ningsplikten sätts också in i sitt sammanhang när kommunens hand- läggningen av beslut om bidrag beskrivs i avsnitt 6.6. 
 Utredningen kommer under det följande arbetet att lämna förslag om ansöknings- och tillståndsförfarandet och kommer då att över- väga om anmälningsskyldigheten ska knytas till en viss tidpunkt. 
  
 8.2 
  
 Förslaget till förordning om ändring i förordning (1996:1206) om fristående skolor 
  
 1 kap. 
 4 b § 
 Paragrafen är ändrad i enlighet med förslaget om nya regler för fast- ställande och utbetalning av bidrag som presenterades i avsnitt 6.4. Barn börjar i förskoleklassen höstterminen det år de fyller sex år. Det betyder att det först blir känt för kommunen efter att ter- minen har börjat i augusti att ett barn går i förskoleklass i en fri- stående skola. Det innebär att bidraget ska bestämmas omgående efter att terminen har börjat. Eftersom förskoleklassen varar ett läsår blir det fråga om ett första bidragsbeslut för den återstå- ende delen av det första kalenderåret, dvs. höstterminen. Enligt den föreslagna huvudregeln ska det då avse perioden fr.o.m. den 1 juli. Därefter ska kommunen inför det kommande kalenderåret fatta ett nytt bidragsbeslut för det kommande året. 
 Regler om fastställande, redovisning och utbetalning av bidrag för barn som går i förskoleklass hos en annan enskild huvudman än en fristående skola regleras i 4 kap., se nedan. 
 5 § 
 I paragrafen anges att bidraget, om inget annat har avtalats, ska be- talas ut varje månad. Med hänvisning till de förändringar som före- slagits i 4 b § fyller den tidigare bestämmelsen i andra stycket inte längre någon funktion. Den har därför tagits bort. 
 174 
  
 SOU 2008:8 
  
 Författningskommentar 
  
 1 a kap. 
 8 a § 
 Paragrafen har ändrats och innehåller regler om fastställande och utbetalning av bidrag till fristående grund- och obligatoriska sär- skolor. Den motsvarar vad som gäller för förskoleklass enligt 1 kap. 4 b §. Reglerna har beskrivits utförligt i avsnitt 6.4. 
 9 § 
 Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 §. 
 2 kap. 
 10 § 
 Paragrafen reglerar fastställande och utbetalning av bidrag till fri- stående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor på samma sätt som 1 kap. 4 b § och 1 a kap. 8 a §. Innebörden av reglerna beskrivs i avsnitt 6.4. 
 11 § 
 Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 § och 1 a kap. 9 §. 
 12 § 
 I paragrafen första stycke har bestämmelsen om tillägg för den nationellt fastställda inriktningen musik inom det estetiska pro- grammet ersatts av ett bemyndigande för Skolverket att meddela föreskrifter om bidragsbelopp för två nationellt fastställda inrikt- ningar. Det gäller dels den nyss nämnda musikinriktningen på det estetiska programmet, dels inriktningen transport och logistik på fordonsprogrammet. Skälen för förslaget har redovisats i avsnitt 6.2.5. 
 Som en konsekvens av förslagen i 9 kap. 8 a § skollagen hänvisas istället till den paragrafens femte stycke, som anger i vilka fall som riksprislistan ska tillämpas. För gymnasieskolans vidkommande ska riksprislistan alltså innehålla bidragsbelopp för de nationella program- men, för de två nyss nämnda nationellt fastställda inriktningarna samt för individuella program. Detta redovisa närmare i avsnitt 6.2.4. 
 Utredningen föreslår också att riksprislistan ska innehålla bidrags- belopp för gymnasiesärskolan, se 12 a §. 
 175 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2008:8 
  
 12 a § 
 Paragrafen är ny och lämnar bemyndigande för Skolverket att fastställa belopp enligt riksprislistan för gymnasiesärskolan. Detta ersätter regeringens tidigare skyldighet, enligt 9 kap. 8 c § andra stycket skollagen, att bestämma bidrag till en fristående gymnasie- särskola i de fall då skolan och kommunen inte lyckas träffa överenskommelse om bidragets storlek. Förslaget behandlas i avsnitt 6.5.2. 
 12 b § 
 Paragrafen är ny och ger Skolverket möjlighet att begära in upp- gifter från kommunerna om de beräknade kostnaderna för gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. I enlighet med huvudregeln är det kommunens budgeterade kostnader för det kommande kalen- deråret som ska rapporteras. Det ska ske i direkt anslutning till att kommunen har beslutat om budget för sin verksamhet. Genom bestämmelsen blir uppgiftslämnandet för underlaget till rikspris- listan obligatorisk och vilar inte längre på frivillig grund. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.2.4. 
 4 kap. 
  
 1–2 
  §§ 
 Kapitlet är nytt och reglerar kommunens skyldigheter att fastställa, redovisa och betala ut bidrag för förskolor, skolbarnomsorg och förskoleklass med enskild huvudman. Beträffande förskoleklassen avses alltså verksamhet som drivs av annan enskild huvudman än en fristående skola. Regleringen av bidrag för sådan utbildning finns i 2 b kap. 10 § skollagen. 
 I sak överensstämmer reglerna med vad som gäller för bidrag enligt motsvarande bestämmelser i 1 kap. 4 b och 5 §§, 1 a kap. 8 a och 9 §§ samt 2 kap.  
 10–11 
  §§. 
 176 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Lika villkor för offentliga och fristående 
  
 Dir. 
  
 skolor 
  
 2007:33 
  
 Beslut vid regeringssammanträde 22 mars 2007 
  
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare skall föreslå hur man på några områden skall ändra i lagstiftningen så att offentliga och fristående skolor skall kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Utredaren skall lämna förslag till författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor skall beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt så att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att efter överklag- ande pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. 
 Utredaren skall överväga om det bör vara möjligt för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. Utredaren skall i så fall lämna förslag på reglering. 
 Utredaren skall pröva hur den nuvarande bestämmelsen om krav på minst 20 elever för godkännande av vissa fristående skolor kan avskaffas. 
 Utredaren skall lämna förslag till hur ansöknings- och tillstånds- förfarandet bör utformas så att det blir mer transparent och rätts- säkert. 
 Utredaren skall undersöka möjligheterna till och behovet av att det i lagstiftningen införs en rätt för fristående skolor som motsvarar gymnasieskolan att lägga ut viss undervisning på entreprenad. 
 Den del av uppdraget som avser förvaltningsdomstolarnas pröv- ning av beslut om bidrag skall redovisas den 30 september 2007. Uppdraget skall slutredovisas senast den 29 februari 2008. 
 177 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bakgrund 
 Fristående skolor är en självklar och viktig del av det svenska skol- väsendet. De bidrar till en ökad mångfald som i sin tur ökar valfri- heten för alla elever. Rätten att välja skola är en demokratisk självklarhet i ett pluralistiskt samhälle. Fristående skolor medverkar till att stärka den pedagogiska utvecklingen och förnyelsen i svenskt skolväsende. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver också kommuner- nas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. 
 Regeringen anser mot den bakgrunden att principen om lik- värdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem och skolor oavsett huvudman skall stärkas. Med dagens ersättningssystem är emellertid de fristående förskolorna, förskoleklasserna och skolorna beroende av kommunernas bedömning i fråga om hur stor ersätt- ningen per elev skall bli. Ersättningssystemets utformning är av central betydelse för de fristående huvudmännens möjlighet att be- driva sin verksamhet. Regeringen finner det därför angeläget att ut- veckla och stärka förutsägbarheten och rättssäkerheten i ersätt- ningssystemet. 
 När Statens skolverk prövar ansökningar om godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor, bedöms bl.a. huvud- mannens förutsättningar att leva upp till kravet på långsiktighet och stabilitet. Verksamheten skall inte vara av tillfällig karaktär, utan eleverna och föräldrarna skall kunna räkna med en stadigvarande skolgång. Skolverket har skärpt rutinerna för tillståndsprövning de senaste åren. 
 Uppdraget 
 Hur skall kommunala beslut om bidrag kunna prövas fullt ut av förvaltningsdomstolarna? 
 Av gällande lagstiftning om bidrag till fristående skolor framgår att bidrag skall lämnas av en elevs hemkommun till den skola där eleven genomgår utbildning. Det är en skyldighet för elevens hemkommun att betala ut bidrag till huvudmannen för den fristående skolan, men någon rättighet för huvudmannen att få bidrag av en viss storlek finns inte. Huvudmannen kan nämligen inte vända sig till domstol och där få fastställt vilket belopp kommunen måste betala. Detta 
 178 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bilaga 1 
  
 medför att huvudmannen för den fristående skolan har en svag ställ- ning i förhållande till kommunen. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver kommu- nernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. 
 Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna att regeringen snarast skall återkomma med förslag som innebär att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning (bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Dagens möjlighet till s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) är otillräcklig för den fristående huvudmannens rättssäkerhet. Riksdagen har också beslutat att ändra skollagen så att etableringsfrihet införs för enskilda förskolor och fritidshem. (bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Förändringen trädde i kraft den 1 juli 2006 och innebär att kom- munerna är skyldiga att lämna tillstånd för förskolor och fritidshem som uppfyller kvalitetskraven. Likaså skall kommunerna, om till- stånd finns och verksamheten är öppen för alla barn, lämna bidrag till verksamheten. Liksom är fallet för huvudmän för fristående skolor har dock inte den enskilda huvudmannen möjlighet att begära pröv- ning av bidragsbeloppets storlek. 
 Enligt riksdagens tillkännagivande skall domstolen vid sin pröv- ning kunna fastställa vilken nivå en kommuns bidrag till en fristå- ende skola skall ha, inte bara som i dag upphäva eller fastställa det överklagade beslutet. För att detta inte skall bygga på alltför stor skönsmässighet bör det i författning anges hur bidragets storlek skall beräknas. Ett flertal otydligheter i dagens regelverk, och dess för- arbeten, är särskilt problematiska. Dessa inkluderar främst kom- muners olika tolkningar av ersättningen för momsutgifter, lokal- kostnader respektive administrativa kostnader samt användningen av s.k. skolpliktskostnader vid fastställandet av bidragsbeloppet för en elev. 
 Regeringen uppdrog genom beslut den 20 oktober 2005 (U2005/7766/G) åt Skolverket att i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas Riksförbund överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fristående skolor. Skolverket har redovisat uppdraget i rapporten  
 Redovisning av uppdrag om pröv- ning och bidrag för fristående skolor  
 (Skolverket, dnr 2005:2943). Rapporten har remissbehandlats. 
 Utredaren skall mot denna bakgrund lägga fram förslag om hur bestämmelserna i skollagen skall utformas så att kommunala beslut 
 179 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:8 
  
 om bidrag till enskilda förskolor och fritidshem (2 a kap.), till för- skoleklasser med enskilda huvudmän (2 b kap.) samt till fristående skolor (9 kap.) skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning. Domstolen skall pröva inte bara om sökan- den har rätt till bidrag. Om sökanden begär det skall domstolen även pröva bidragets storlek. För att detta skall vara möjligt bör det i författning anges hur ett sådant bidrag skall beräknas. De krav som skall kunna ställas på kommunala resursfördelningsmodeller behöver därför preciseras. 
 Utredaren skall, med utgångspunkt i riksdagens ovan angivna tillkännagivande, utreda och lägga förslag till hur bidragens storlek skall beräknas. Utredaren skall därvid även beakta Skolverkets rapport samt Konkurrensrådets utredning  
 Lika villkor mellan kommunala grundskolor och fristående skolor 
 . 
 Utredaren skall ha som utgångspunkt att kommunala och fristå- ende förskolor, fritidshem, förskoleklasser och skolor skall ha lik- värdiga ekonomiska villkor. Utredaren skall föreslå vilka kriterier som skall gälla för resursfördelningsmodeller så att de uppfyller krav på tydlighet, transparens och förutsägbarhet. Vid utformningen av dessa resursfördelningsmodeller skall utredaren också beakta de mervärdesskatterättsliga effekterna för olika huvudmän. Utredaren skall även föreslå hur ersättningen för lokalkostnader respektive administrativa kostnader skall kunna anses utgå på samma grunder, oavsett huvudmannaskap. Utredaren skall dessutom utreda och föreslå om och i så fall på vilka grunder s.k. skolpliktskostnader skall kunna ingå vid beräkning av bidraget till fristående grund- skolor. 
 Kommunalt ägande i fristående skolor 
 Rättsläget är oklart när det gäller i vilken utsträckning skollagen (1985:1100) kan anses ge en uttömmande reglering av i vilka former en kommun får bedriva skolverksamhet. Den gängse uppfattningen utgår från att kommunerna skall anordna sin skolverksamhet i egen regi i de kommunala skolorna. 
 Under den senaste tioårsperioden har det förekommit i några fall att en kommun tillsammans med näringslivet har bildat ett bolag för att driva s.k. industrigymnasier, som Skolverket sedan förklarat berättigade till bidrag som fristående gymnasieskolor. I dag finns 
 180 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bilaga 1 
  
 emellertid ingen uttrycklig reglering av i vilken utsträckning en kommun får vara delaktig i driften av en fristående skola. 
 Gymnasieentreprenadutredningen (dir. 2004:4) har i sitt betänk- ande  
 Skola  Samhälle  
 (SOU 2006:1) funnit att det finns ett behov av samverkan mellan kommun och näringsliv som inte kan till- godoses med de samverkansformer som finns i dag. Utredningen har därför föreslagit, att om det finns speciella skäl skall gymnasie- utbildning få utföras av ett särskilt bildat kommunalt företag, när entreprenad eller samverkan i annan form inte är möjlig. 
 Även på grundskolans område förekommer det att en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun ansöker om att få starta en fristående skola. Skolverket har hittills nekat sådana huvudmän godkännande med motivet att en sådan konstruktion strider mot syftet bakom skollagen. Rättsläget är emellertid oklart. 
 Utredaren skall överväga möjligheterna till och lämna förslag om eventuell reglering för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. 
 Möjligheter för fristående gymnasieskolor att lägga ut undervisning på entreprenad 
 Lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan ger kommuner och landsting rätt att sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning på entreprenad. För att överlämna myndighetsutövning till en enskild krävs lagstöd. Något lagstöd finns i dag inte för att fristående skolor skall kunna lägga ut viss undervisning på entreprenad. 
 Utredaren skall därför undersöka om det är möjligt och om det i så fall finns ett behov av att det införs en rätt för fristående gymnasieskolor att i likhet med kommuner och landsting lägga ut viss undervisning i gymnasieskolan på entreprenad. 
 Kan kravet på minst 20 elever för en fristående skola slopas? 
 Enligt skollagen (1985:1100) skall en fristående skola som mot- svarar grundskolan eller särskolan ha minst 20 elever för att god- kännas, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. I förarbetena (prop. 1995/96:200 s. 40) sägs följande: Skolverket bör få möjlighet att medge undantag från denna regel då det finns 
 181 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:8 
  
 särskilda skäl, t.ex. för att i lägre årskurser möjliggöra skolgång inom rimligt avstånd från elevernas hem i glesbygd och för skolor av typen behandlingshem/terapiskola. Vidare kan ett särskilt skäl vara att en nystartad skola behöver en viss tid för uppbyggnad. 
 Det är inte givet att det finns en kritisk gräns vid just 20 elever för att bedriva skolverksamhet av hög kvalitet. Det viktiga är att eleverna ges möjlighet till flexibla studiegrupper och till social fostran i olika grupperingar. Alla ansökningar skall prövas likvär- digt utifrån kvalitetskraven, oberoende av den ansökande skolans storlek. Det exakta elevantalet bör således inte vara avgörande för om en skola ges tillstånd att verka. 
 I dag finns inte någon nedre gräns för antalet elever för skolor med offentlig huvudman eller för fristående skolor på gymnasial nivå. Kravet på minst 20 elever för fristående skolor på grundskole- nivå kan utifrån dessa utgångspunkter inte anses vara förenligt med den grundläggande uppfattningen att det bör råda lika villkor för offentliga och fristående skolor. 
 Utredaren skall pröva hur den nuvarande bestämmelsen om att en fristående skola skall ha minst 20 elever för att godkännas kan avskaffas. 
 Hur kan ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor förenklas? 
 Antalet ansökningar om att starta fristående skolor har efter en tid av stadig ökning under senare år stabiliserats. För beslut om tillståndsgivning respektive rätt till offentligt bidrag krävs i dag remissförfarande med krav på arbetsinsatser både för Skolverket och för berörda kommuner. Ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor har återkommande kritiserats, såväl av kom- muner som fristående huvudmän, för långa handläggningstider och därmed sena beslut, som får negativa konsekvenser för skolornas planering. Skolverket har föreslagit att bestämmelsen om senaste tidpunkt för när ansökan skall lämnas in skall flyttas från lag till förordning och att ansökan skall ha inkommit till verket två måna- der tidigare än i dag. Denna fråga bereds av Skollagsberedningen (U 2006:E). Om ansökningstiden tidigareläggs till den 1 februari året före tidpunkten för skolstarten i stället för som nu den 1 april, innebär detta att Skolverket får mer tid. Samtidigt kan emellertid en förlängd tid mellan ansökan och starttidpunkt leda till att ansök- 
 182 
  
 SOU 2008:8 
  
 Bilaga 1 
  
 ningarna blir mer ofullständiga än i dag. Kravet på den fristående huvudmannen att redan vid ansökningstillfället redogöra för de åt- gärder som har vidtagits för att säkerställa att skolan har ändamåls- enliga lokaler blir exempelvis än mer problematiskt att uppfylla. Det finns heller inget senaste datum fastställt för när den fristående huvudmannen har rätt till slutligt besked från Skolverket, trots att det är rimligt att den som ansöker får besked inom rimlig tid före läsårets start. Därför finns det anledning att se över hela förfaran- det med ansökningar, prövning av dessa och beslut. Såväl de en- skilda huvudmännen som kommunerna har ett uttalat intresse av snabbare beslut och därmed bättre planeringsförutsättningar. 
 Förordningen (1996:1206) om fristående skolor anger att Graham verket skall bereda kommuner tillfälle att yttra sig över ansökningar om fristående förskoleklass, fristående grundskolor, fristående sär- skolor, fristående gymnasie- och gymnasiesärskolor. Avsikten är att den kommun där t.ex. en fristående grundskola avses bli etablerad skall beredas tillfälle att framföra sina synpunkter beträf- fande eventuella påtagliga negativa följder för skolväsendet i kom- munen. För fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor gäller detta krav inte bara för lägeskommunen utan även för när- liggande kommuner. Den normala remisstiden för kommunernas yttranden uppgår till tre månader. Det innebär att handläggnings- processen kan bli utdragen och svåröverskådlig. 
 Kommunernas möjlighet att utöva inflytande över ansöknings- process och tillståndsgivning till fristående skolor skall minska. 
 Skolverket har möjlighet att i normalfallet bedöma negativa kon- sekvenser genom det nationella uppföljningssystem som verket förfogar över. Det är därför inte självklart att kommunernas ytt- randen är nödvändiga för att man skall kunna göra nödvändiga bedömningar i samband med ansöknings- och tillståndsprocessen. 
 Utredaren skall mot denna bakgrund se över ansöknings- och tillståndsförfarandet och undersöka om det är möjligt att införa ett i processen mindre administrativt tungt förfarande där kommu- nernas synpunkter kan beaktas och i så fall föreslå hur detta bör utformas för att förkorta handläggningstiderna samt öka transpa- rensen och rättssäkerheten. Utredaren skall särskilt pröva hur kravet på att Skolverket alltid skall ge kommunen eller kommu- nerna tillfälle att yttra sig i sammanhanget kan avskaffas. 
 Utredaren skall också pröva huruvida kravet att huvudmannen redan vid ansökningstillfället skall kunna redogöra för de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att skolan har ändamålsenliga 
 183 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2008:8 
  
 lokaler bör kvarstå. Utredaren skall också pröva huruvida ett senaste datum för när den ansökande huvudmannen har rätt till slut- ligt besked avseende tillstånd respektive rätt till offentligt bidrag bör införas. 
 Arbetsmetod och redovisning av uppdraget 
 Utredaren skall i sitt arbete samråda med Sveriges Kommuner och Landsting, Friskolornas Riksförbund, Konkurrensverket, pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget samt övriga berörda myndigheter och organisationer. 
 Utredaren skall hålla sig informerad om arbetet inom Skollags- beredningen (U 2006:E). 
 Utredaren skall föreslå de författningsändringar som kan bli följden av utredarens ställningstaganden och redovisa de ekono- miska konsekvenserna av förslagen. Uppdraget skall i den del som avser förvaltningsdomstolarnas prövning av beslut om bidrag redo- visas i ett delbetänkande senast den 30 september 2007. Uppdraget skall slutredovisas senast den 29 februari 2008. 
 (Utbildningsdepartementet) 
 184 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till utredningen Lika villkor för 
  
 Dir. 
  
 offentliga och fristående skolor (U 2007:05) 
  
 2007:164 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 6 december 2007 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Utredningen Lika villkor för offentliga och fristående skolor (U 2007:05) ska redovisa sitt delbetänkande senast den 31 januari 2008 och slutredovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008. 
 Uppdraget 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 22 mars 2007 (dir. 2007:33) tillkallade dåvarande skolministern en särskild utredare. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur man på några områden ska ändra i lagstiftningen så att offentliga och fristående skolor ska kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Utredningen ska enligt direktiven redovisa sitt uppdrag i den del som avser förvaltnings- domstolarnas prövning av beslut om bidrag i ett delbetänkande senast den 30 september 2007. Uppdraget ska enligt direktiven slutredovisas senast den 29 februari 2008. 
 Regeringen har därefter beslutat att utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen ska redovisa sitt delbetänkande senast den 31 januari 2008 och slutredovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008. 
 (Utbildningsdepartementet) 
 185 
 Statens offentliga utredningar 2008 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Barlastvattenkonventionen – om Sveriges anslutning. N. 
  
 2. 
  
 Immunitet för stater och deras egendom. UD. 
  
 3. 
  
 Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. Ju. 
  
 4. 
  
 Omreglering av apoteksmarknaden. S. 
  
 5. 
  
 Könsdiskriminerande reklam. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. N. 
  
 6. 
  
 Fastighetsmäklaren och konsumenten. Ju. 
  
 7. 
  
 Världsklass! Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. U. 
  
 8. 
  
 Bidrag på lika villkor. U. 
  
 Statens offentliga utredningar 2008 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Skyddet för den personliga integriteten. 
 Bedömningar och förslag. [3] 
 Fastighetsmäklaren och konsumenten. [6] 
 Utrikesdepartementet 
 Immunitet för stater och deras egendom. [2] 
 Socialdepartementet 
 Omreglering av apoteksmarknaden. [4] 
 Utbildningsdepartementet 
 Världsklass! Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. [7] 
 Bidrag på lika villkor. [8] 
 Näringsdepartementet 
 Barlastvattenkonventionen – om Sveriges anslutning. [1] 
 Könsdiskriminerande reklam. 
 Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. [5]