Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Genom beslut vid regeringssammanträdet den 15 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till genomfö- rande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (Dir. 1998:91). 
 Med stöd av bemyndigandet den 15 oktober 1998 förordnades f.d. generaldirektören Rose den 18 december 1998 som särskild utredare. 
 Som huvudsekreterare förordnades departementssekreteraren Smith (fr.o.m. den 8 februari 1999). 
 Utredningen har antagit namnet Kemikalieutredningen (M1998:09). 
 Utredningens första uppdrag redovisades i juni 2000 i betänkandet Varor utan faror, SOU 2000:53. 
 Genom beslut vid regeringssammanträdet den 18 maj 2000 beslu- tades genom tilläggsdirektiv om ett nytt uppdrag till Kemikalieut- redningen. Tilläggsuppdraget innebar bl.a. att se över Kemikaliein- spektionens verksamhet, inriktning och finansiering. 
 Följande experter har biträtt utredningen i arbetet med tilläggs- uppdraget: direktören Green (fr.o.m. den 1 juli 2000), enhetschefen Kennedy (fr.o.m. den 7 november), miljö- ingenjören  
 Lee 
  Hernandez (fr.o.m. den 1 juli 2000), professorn Alexander (fr.o.m. den 26 april 1999), utredaren Campbell (fr.o.m. den 1 juli 2000), vice ordföranden Osborn (fr.o.m. den 15 juni 1999), ställföreträdande generaldirektören Cook (fr.o.m. 
 SOU 2001:4 
 den 1 juli 2000), direktören Rodriguez (fr.o.m. den 18 maj 2000 t.o.m. den 7 november 2000), vice verkställande direktören Ortiz (fr.o.m. den 19 mars 1999), miljöskyddsdirektören Williams (fr.o.m. den 1 juli 2000), ämnesrådet Carter (fr.o.m. den 19 mars 1999), departementssekreteraren Morgan (fr.o.m. den 1 juli 2000), departementssekreteraren Orr (fr.o.m. den 1 november 1999), direktören Taylor (fr.o.m. den 1 juli 2000) och departementssekreteraren Stevens (fr.o.m. den 19 april 1999). 
 I arbetet med detta betänkande har även praktikanten från Uppsala universitet Smith samt assistenten Torres 
  deltagit. 
 Vi överlämnar härmed vårt betänkande Kemikalieinspektionen – Översyn av verksamhet, resurser och finansiering. 
 Uppdraget är härmed avslutat. 
 Stockholm i december 2000 
 Rose 
 Marshall 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 23 
  
 1 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande ................... 
  
 37 
  
 1.1 
  
 Uppdraget och bakgrunden..................................................... 
  
 37 
  
 1.2 
  
 Definitioner .............................................................................. 
  
 39 
  
 1.3 
  
 Avgränsningar .......................................................................... 
  
 40 
  
 1.4 
  
 Genomförande och metoder ................................................... 
  
 41 
  
 2 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram.................................... 
  
 45 
  
 2.1 
  
 År  
  
 1663–1985: 
  Från apotekare och kryddkrämare till 
  
 Produktkontrollnämnd............................................................ 
  
 45 
  
 2.2 
  
 Perioden  
  
 1986–1998: 
  Lagen om kemiska produkter, 
  
 Kemikalieinspektionen och  
 EU-medlemskap 
  
 ........................52 
  
 3 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar ................... 
  
 57 
  
 3.1 
  
 Synpunkter från våra intervjuer och möten med olika 
  
 intressenter ............................................................................... 
  
 57 
  
 3.2 
  
 Företagens syn på Kemikalieinspektionen – 
  
 Kemikontorets enkätundersökning ........................................ 
  
 62 
  
 3.3 
  
 En omvärldsanalys.................................................................... 
  
 66 
  
 3.4 
  
 Tillsynen ................................................................................... 
  
 69 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:4 
  
 3.4.1 En  
 ESO-rapport 
  om den kommunala 
  
 miljötillsynen................................................................ 
  
 69 
  
 3.4.2 Svenska kommunförbundets uppföljning av 
  
 miljötillsynen................................................................ 
  
 73 
  
 3.4.3 Naturvårdsverkets rapport om den kommunala 
  
 tillsynsorganisationen beträffande miljöfarlig 
  
 verksamhet.................................................................... 
  
 76 
  
 4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? ................................. 
  
 77 
  
 4.1 
  
 Giftfri miljömålet – en kraftig ambitionshöjning för 
  
 kemikaliekontrollen ................................................................ 
  
 77 
  
 4.1.1 
  
 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö................................. 
  
 77 
  
 4.1.2 De nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken ............. 
  
 78 
  
 4.1.3 Miljömålskommitténs förslag till etappmål för 
  
 Giftfri miljömålet ......................................................... 
  
 79 
  
 4.1.4 
  
 Vår bedömning ............................................................. 
  
 80 
  
 4.2 Ökat varuperspektiv – vad och vem? ..................................... 
  
 81 
  
 4.3 
  
 Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och 
  
 Kemikalieinspektionen............................................................ 
  
 85 
  
 4.4 
  
 Myndigheternas ansvar för Thompson miljömålet ...................... 
  
 88 
  
 4.5 
  
 Vilken roll har företagen? ....................................................... 
  
 90 
  
 5 
  
 EU är den viktigaste arenan ......................................... 
  
 93 
  
 5.1 
  
 EU-arbetet 
  och övrigt internationellt arbete är 
  
 avgörande för att uppnå miljömålet Thompson miljö.................. 
  
 93 
  
 5.2 
  
 Sex år i EU – några slutsatser om 
  
 Kemikalieinspektionens arbete i framtiden ........................... 
  
 96 
  
 5.3 
  
 Gemensam svensk handlingsplan för internationellt 
  
 kemikaliearbete bör tas fram ................................................ 
  
 100 
  
 5.4 
  
 Tillsynen inom EU över kemikaliereglerna......................... 
  
 101 
  
 5.5 
  
 En gemensam kemikaliemyndighet i EU?........................... 
  
 102 
  
 6 
  
 SOU 2001:4 
  
 Innehåll 
  
 6 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter 
  
 behöver förbättras .................................................... 
  
 107 
  
 6.1 
  
 Kemiska produkter och varor i miljöbalken......................... 
  
 107 
  
 6.1.1 Miljöbalkens bakgrund, mål och 
  
 tillämpningsområde .................................................... 
  
 108 
  
 6.1.2 
  
 De allmänna hänsynsreglerna..................................... 
  
 108 
  
 6.1.3 
  
 Miljökvalitetsnormer (5 kap.).................................... 
  
 113 
  
 6.1.4 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (9 kap.) ...... 
  
 114 
  
 6.1.5 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter 
  
 (14 kap.)....................................................................... 
  
 116 
  
 6.2 
  
 Tillsynen över kemiska produkter ........................................ 
  
 119 
  
 6.2.1 
  
 Allmänt om tillsynen.................................................. 
  
 119 
  
 6.2.2 Vad menas med hanteringen av kemiska 
  
 produkter?................................................................... 
  
 121 
  
 6.2.3  
 EG-kommissionens 
  granskning av Sveriges 
  
 tillsyn över regler på 
  
 bekämpningsmedelsområdet...................................... 
  
 121 
  
 6.2.4 Dagens ansvar för tillsyn över kemiska produkter... 
  
 122 
  
 6.2.5 Tillsyns- och föreskriftsrådet vid 
  
 Naturvårdsverket ........................................................ 
  
 126 
  
 6.3 
  
 Överväganden och förslag om tillsynen ............................... 
  
 128 
  
 6.3.1 Operativ tillsyn över tillverkare och importörer 
  
 av kemiska produkter ................................................. 
  
 131 
  
 6.3.2 Operativ tillsyn över återförsäljare och 
  
 yrkesmässiga användare av kemiska produkter ........ 
  
 136 
  
 6.3.3 Annan operativ tillsyn över kemiska produkter – 
  
 Livsmedelsverket och Läkemedelsverket .................. 
  
 139 
  
 6.3.4 Krav på tillsynsutredning och tillsynsplan................ 
  
 142 
  
 6.3.5 
  
 Tillsynsvägledning ...................................................... 
  
 145 
  
 6.3.6 Fortsatt utbildning, vägledning, information och 
  
 utvärdering behövs...................................................... 
  
 147 
  
 6.3.7 Tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas ............. 
  
 149 
  
 7 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och 
  
 resursbehov ............................................................. 
  
 153 
  
 7.1 
  
 Kemikalieinspektionen i dag – en sammanfattning ............. 
  
 153 
  
 7.1.1 Dagens uppgifter enligt instruktionen ...................... 
  
 153 
  
 7.1.2 
  
 Toxikologiska rådet .................................................... 
  
 154 
  
 7.1.3 Dagens mål, regler och verksamhet........................... 
  
 154 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:4 
  
 7.1.4 
  
 Organisation och verksamhetsområden 
  
 ................... 158 
  
 7.1.5 
  
 Personal- och kompetensfrågor ................................ 
  
 159 
  
 7.2 
  
 Kemikalieinspektionen i framtiden – förslag till 
  
 övergripande mål och verksamhet........................................ 
  
 160 
  
 7.2.1 Huvudansvarig myndighet för miljömålet Thompson 
  
 miljö ............................................................................ 
  
 160 
  
 7.2.2 
  
 Kemikalieinspektionen måste verka 
  
 internationellt – främst inom ramen för Sveriges 
  
 EU-medlemskap......................................................... 
  
 165 
  
 7.2.3 
  
 Riskbedömning – allmänkemikalier och 
  
 bekämpningsmedel..................................................... 
  
 167 
  
 7.2.4 
  
 Riskhantering/riskbegränsning ................................. 
  
 186 
  
 7.2.5 
  
 Bekämpningsmedel .................................................... 
  
 194 
  
 7.2.6 
  
 Kemikalieinspektionens framtida 
  
 tillsynsverksamhet...................................................... 
  
 206 
  
 7.2.7 
  
 Forskning och miljöövervakning .............................. 
  
 211 
  
 7.2.8 Ny instruktion för Kemikalieinspektionen.............. 
  
 212 
  
 8 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering.......... 
  
 215 
  
 8.1 
  
 Vårt uppdrag .......................................................................... 
  
 215 
  
 8.2 
  
 Kemikalieinspektionens förslag i UFP ................................ 
  
 215 
  
 8.3 
  
 Sammanfattning av våra förslag till resurser för åren 
  
 2001–2003 .............................................................................. 
  
 217 
  
 8.4 
  
 Förslag till finansiering av Kemikalieinspektionen ............. 
  
 223 
  
 8.4.1 Williamson för fördelning mellan skattefinansierad 
  
 verksamhet och avgiftsfinansierad verksamhet........ 
  
 225 
  
 8.4.2 Hur mycket kan och bör avgiftsfinansieras av 
  
 Kemikalieinspektionens verksamhet?....................... 
  
 227 
  
 8.4.3 
  
 Kemikalieavgifterna – avgiftskonstruktionen .......... 
  
 233 
  
 8.4.4 Finns risk för dubbla avgifter? .................................. 
  
 235 
  
 8.4.5 
  
 Tjänsteexport.............................................................. 
  
 235 
  
 9 
  
 Övriga konsekvenser av utredningens förslag ............... 
  
 237 
  
 9.1 
  
 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, 
  
 brottsligheten m.m. ............................................................... 
  
 237 
  
 9.2 Ekonomiska konsekvenser ................................................... 
  
 237 
  
 8 
  
 SOU 2001:4 
  
 Innehåll 
  
 Litteraturförteckning ........................................................ 
  
 243 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. 
  
 247 
  
 Bilaga 2 Kemikalieinspektionens underlag för fördjupad 
  
 prövning............................................................................ 
  
 253 
  
 Bilaga 3 Avgiftsbelagd statlig verksamhet – underlag till 
  
 Kemikalieutredningen ...................................................... 
  
 313 
  
 Bilaga 4 
  
 Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete ............. 
  
 355 
  
 Bilaga 5 
  
 Tabeller över våra förslag till budget och finansiering 
  
 av Kemikalieinspektionen år  
 2001-2003.......................... 
  
 453 
  
 Bilaga 6 
  
 Särskilda yttranden............................................................ 
  
 465 
  
 9 
 Sammanfattning 
 Utredningens bakgrund och uppdrag 
 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö 
 Regeringen föreslog i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) femton miljökvalitetsmål som bör nås inom en gene- ration, dvs. till omkring år 2020. Riksdagen godkände dessa mål i april 1999 (1998/99:MJU6). Ett av miljökvalitetsmålen kallas Giftfri miljö och är formulerat enligt följande: 
 Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att: 
 halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna, 
 halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. 
 Nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken 
 För att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beslutade regeringen bl.a. om följande nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (prop. 1997/98:145): 
 Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från: 
 av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen, 
 av människan framställda ämnen som är cancer- framkallande, arvsmassepåverkande och hormon- störande – inklusive fortplantningsstörande, 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:4 
  
 kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar. 
 Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. 
 Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i pro- duktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas. 
 Kemikalieutredningens första uppdrag... 
 Kemikalieutredningen (M1998:09) tillsattes för att föreslå hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras (se dir. 1998:91). Dessa förslag presenterade vi den 5 juni 2000 i betän- kandet Varor utan faror – Förslag till genomförande av nya rikt- linjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53). Betänkandet har remissbehandlats och regeringens ställningstaganden förväntas i början av år 2001. 
 ....och detta uppdrag 
 Den 18 maj 2000 beslutade regeringen om ett nytt uppdrag till Kemikalieutredningen (dir. 2000:41 – se bilaga 1). Detta tilläggsuppdrag innebär sammanfattningsvis att vi ges i uppdrag att göra en översyn av och lämna förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet, resurser och finansiering. 
 I direktiven anges att arbetet skall ske med utgångspunkt i miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö, Kemikalieutredningens förslag i SOU 2000:53, utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och inter- nationellt, miljöbalkens regler samt Kemikalieinspektionens under- lag till regeringen inför fördjupad prövning (UFP). Dessutom ingår i uppdraget att översiktligt belysa de centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheternas samt företagens roll inom kemika- liekontrollen. 
 12 
  
 SOU 2001:4 
  
 Sammanfattning 
  
 Giftfri miljömålet innebär en kraftig ambitionshöjning för kemikaliekontrollen (kapitel 4) 
 Enligt vår bedömning innebär miljökvalitetsmålet Giftfri miljö en kraftig ambitionshöjning och en viktig konkretisering och tidsangivande av målen för kemikaliekontrollen. 
 Vi framhåller att kemikalierelaterade hälso- och miljörisker som är kopplade till andra varor än kemiska produkter bör uppmärksam- mas i större utsträckning. Kemikalieinspektionen bör i samråd med Naturvårdsverket ta fram en plan för kemikaliearbetet i ett varu- perspektiv som inkluderar handlingsplan, prioriteringar och arbets- fördelning. 
  
 EU-arbetet 
  och övrigt internationellt arbete är avgörande för att uppnå Thompson miljömålet (kapitel 5) 
 Enligt vår uppfattning kommer den kemikaliestrategi som EU håller på att ta fram, att spela en avgörande roll för möjligheterna att uppnå det svenska miljömålet Thompson miljö. EU:s utveckling på detta område kommer att påverka den svenska kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionens arbete i framtiden. Vi anser därför att Sverige bör utnyttja varje möjlighet att påverka utformningen och genomförandet av EU:s kommande kemikaliestrategi. 
 EU:s kommande kemikaliestrategi kommer sannolikt att innebära en höjd ambitionsnivå inom EU för kemikaliefrågorna. En utveck- ling av nya regler kan förutses liksom en eventuell gemensam kemikaliemyndighet. 
 Sverige bör aktivt delta och påverka utformning och tillämpning av nya och befintliga regler inom EU.  
 EU-arbetet 
  och det interna- tionella arbetet behöver enligt vår uppfattning en kraftig förstärk- ning om Sverige vill vara med och påverka den konkreta utform- ningen samt genomförandet av den nya kemikaliestrategin. 
 Under de sex år Sverige har varit medlem i EU har Kemikaliein- spektionens  
 EU-arbete 
  till stor del präglats av att försvara de undantag på kemikalieområdet som Sverige fick i samband med medlemskapsförhandlingarna. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:4 
  
 De närmaste året/åren framöver är på många sätt avgörande för vilken inriktning EU:s, och därmed Sveriges, kemikaliesäkerhets- arbete kommer att få. Dels kommer en kemikaliestrategi att antas och närmare utformas inom EU, dels står en rad konkreta beslut för dörren som gäller riskbedömning och riskhantering – både avseende s.k. allmänkemikalier och bekämpningsmedel (växt- skyddsmedel och biocider). 
 Vi föreslår att en gemensam svensk handlingsplan för internatio- nellt kemikaliearbete bör tas fram. Kemikalieinspektionen bör ges i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket, Arbetarskyddssty- relsen och övriga berörda myndigheter ta fram en svensk hand- lingsplan för vårt internationella kemikaliearbete, inklusive EU- arbetet. 
 En gemensam kemikaliemyndighet i EU 
 Vi föreslår att Sverige driver frågan om att inrätta en gemensam kemikaliemyndighet inom EU. En sådan myndighet bör kunna effektivisera kemikaliearbetet, framför allt när det gäller riskbe- dömningar. EU:s läkemedelsmyndighet bör kunna tjäna som modell vid utformningen av en gemensam kemikaliemyndighet. 
 En gemensam kemikaliemyndighet i EU bör bl.a. ansvara för 
 administrativ samordning av riskbedömning och strategi för riskhantering på kemikalieområdet, både avseende allmänkemikalier och bekämpningsmedel, 
 administrativt ansvar för den omfattande dokumentationen, databaser m.m., 
 informationsspridning och riskkommunikation. 
 Tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken behöver förbättras (kapitel 6) 
 Vår bedömning är att tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken över till- verkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn och övrigt kemikaliesäkerhetsarbete (bl.a. användningen av kemikalier) skall fungera effektivt. 
 14 
  
 SOU 2001:4 
  
 Sammanfattning 
  
 Vi har noterat en rad brister i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. i miljöbalken. Bristerna hänger samman med brist på resurser och prioritering av denna tillsyn samt oklarheter och dubbleringar beträffande ansvarsfördelningen. 
 Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ensam bör ansvara för det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och importörer (primär- leverantörer) av kemiska produkter. Det innebär att kommunernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas tillsynsansvar bör i stället koncentreras till att gälla återförsäljare (sekundärleveran- törer) och yrkesmässiga användare av kemiska produkter. 
 Vi föreslår i likhet med ovanstående princip att enbart staten bör ansvara för bl.a. tillsynen över tillverkare och importörer av kosmetiska och hygieniska produkter (Läkemedelsverket) samt material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel (Livsmedelsverket). Också i dessa fall kommer kommunernas tillsynsansvar att gälla hanteringen i leden efter primärleverantörerna. 
 Författningsförslag med ändring i miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken lämnas. 
 Vi anser vidare att de centrala myndigheternas stöd till de lokala och regionala tillsynsmyndigheterna när det gäller 14 kap. miljö- balken behöver förbättras. 
 Vi föreslår att tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas i sin helhet. Viktiga frågor i en sådan utvärdering bör bl.a. vara frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsynens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inriktning och prioriteringar samt möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig till- synsorganisation. 
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov (kapitel 7) 
 Kemikalieinspektionens övergripande mål skall även i fortsätt- ningen vara att arbeta för att förebygga skador på människor och 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:4 
  
 miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer. Detta övergripande mål bör framgå av myndighetens instruktion. 
 Kemikalieinspektionen bör ha huvudansvar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. I ansvaret för Thompson miljömålet bör bl.a. ingå att driva på, följa upp och utvärdera olika aktörers arbete samt att utveckla och föra en dialog om framtida insatser. Detta huvud- ansvar samt vissa preciseringar och ändringar i myndighetens in- riktning och uppgifter bör framgå av myndighetens instruktion. 
 Vi föreslår att Kemikalieinspektionens huvudinriktning bör vara att verka för att EU:s kemikaliekontrollarbete och övrigt internationellt kemikaliearbete får en inriktning som gör att målet Thompson miljö kan uppnås. Dessutom föreslår vi att ambitionsnivån för den nationella tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter höjs. 
 Vi föreslår betydande förstärkningar av Kemikalieinspektionen de närmaste tre åren. Förstärkningarna avser främst: 
 det  
 EU-inriktade 
  riskbedömnings- samt riskbegränsnings- arbetet, för allmän kemikalier och för bekämpningsmedel, tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken, 
 arbete med anledning av huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. 
 Kemikalieinspektionens arbete har förändrat karaktär genom Sveriges medlemskap i EU. Myndighetens arbete består i dag till stor del av att delta i  
 EU-arbete. 
  Delvis handlar detta om att utföra Sveriges andel av den arbetsbörda som fördelas mellan medlems- länderna, men till största delen består den i att företräda svensk kemikaliepolitik i riskbedömnings- och riskbegränsningsarbetet. 
 Följande tre utgångspunkter för medlemsländernas medverkan i EU:s arbete bör enligt vår uppfattning ligga till grund för bedöm- ningar av arten och graden av Sveriges insatser inom kemikalie- området (se avsnitt 7.2.3 och bilaga 4). 
  
 1. 
  
 Kemikalieregleringen är totalharmoniserad inom EU. Här skil- jer sig kemikalieområdet från de flesta andra områden inom miljöpolitiken, liksom arbetsmiljön, vilka hanteras genom minimidirektiv. Detta innebär att inom kemikalieområdet är det i stort sett enda sättet att påverka det regelverk för 
  
 16 
  
 SOU 2001:4 
  
 Sammanfattning 
  
 kemikalier som skall gälla i Sverige att påverka de regler som gäller generellt i EU. Den riskbedömning som exempelvis görs inom EU är den riskbedömning som kommer att ligga till grund för det regelverk som ska tillämpas i Sverige. 
  
 2. 
  
 Kemikalieregleringens utformning inom EU avgörs i praktiken av en stor mängd tekniska beslut, dels om hur enskilda kemi- kalier skall bedömas, dels om testmetoder, testkrav och bedömningsprinciper. Dessa beslut bygger på arbetet i ett stort antal tekniska kommittéer där medlemsländerna deltar. 
  
 3. 
  
 Kemikaliearbetet inom EU är i allt väsenligt medlemsdrivet. Det praktiska arbetet med att skriva underlagsmaterial och för- slag till beslut fördelas mellan medlemsländerna, och texterna justeras sedan i förhandlingar mellan länderna. Ett lands infly- tande står i proportion till resursinsatserna. 
  
 Riskbedömning 
 Kemikalieinspektionen bör de närmaste åren prioritera arbetet med att påverka utformandet och genomförandet av en ny kemikalie- strategi inom EU samt att aktivt delta i riskbedömningsarbetet vad gäller särskilt hälso- och miljöskadliga ämnen. Utgångspunkt för arbetet bör vara de etappmål som kommer att beslutas inom ramen för Thompson miljömålet samt de förslag som lämnas i Varor utan faror (SOU 2000:53). Kemikalieinspektionen bör sträva efter att påverka EU i syfte att få gehör för ett effektivare riskbedömnings- system inom EU. Kemikalieinspektionen bör bl.a. särskilt verka för att: 
 regler införs om att alla kemiska ämnen på marknaden skall vara undersökta med avseende på hälso- och miljöfarlighet, testmetoder vidareutvecklas inom områdena nedbrytning och hormonell påverkan, 
 förenklade riskbedömningar och mer generella angreppssätt (inkl. generella utfasningskriterier för bl.a. PB+CMR) införs, skapa effektivare beslutsprocesser inom riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet, 
 varuperspektivet får ett ökat genomslag i riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet, 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:4 
  
 utveckla samarbetet med högskolor och öka samverkan med andra myndigheter i syfte att effektivare utnyttja den riskbe- dömningskompetens som finns i Sverige. 
 Resurserna för Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete bör förstärkas. 
 Riskhantering/riskbegränsning 
 Vår bedömning är att riskbegränsningsarbetet i dag bör utökas såväl inom EU som i det svenska arbetet. Kemikalieinspektionen har i dag inte tillräckliga resurser för att klara av att vara pådrivande i EU. De nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen och Giftfri miljömålets etappmål om särskilt farliga ämnen innebär en konkre- tisering och kraftig ambitionshöjning för arbetet med riskhante- ring/riskbegränsning. 
  
 EU-arbetet 
  bör prioriteras. Förslagen i Varor utan faror (SOU 2000:53) bör tjäna som vägledning för närmare prioriteringar inom området. Vi betonar särskilt: 
 Utfasning av särskilt skadliga ämnen, framför allt PB+CMRH. 
 Förstärkning av riskhanteringsarbetet inom ramen för EU:s riskbedömningsprogram. 
 Utveckling av begränsningsdirektivet, inkl. direktivets roll i riskbedömningsarbetet. 
 Skadliga kemikalier i varor 
 Resurserna för Kemikalieinspektionens  
 EU-inriktade 
  riskhante- ringsarbete och det övriga internationella riskbegränsningsarbetet bör förstärkas. 
 Inom området riskbegränsning är ett varuinriktat angreppssätt en ny uppgift för Kemikalieinspektionen inom ramen för Giftfri miljömålsansvaret. Verksamheten bör vidareutvecklas de närmaste åren. Informationsspridning och dialog med näringslivet om skad- liga kemikalier i varor är särskilt angelägna uppgifter. 
 18 
  
 SOU 2001:4 
  
 Sammanfattning 
  
 Bekämpningsmedel 
 Sverige har redan vidtagit kraftfulla åtgärder för at begränsa risker- na med bekämpningsmedel. Dagens ambition för bekämpnings- medelsarbetet bör gälla även fortsättningsvis. Därvid bör Kemika- lieinspektionen vara aktiv och pådrivande i riskbegränsningsarbetet avseende bekämpningsmedel såväl nationellt, inom EU som inter- nationellt. Förstärkningar av bekämpningsmedelsarbetet föreslås. 
 Prioriterade uppgifter för Kemikalieinspektionens bekämpnings- medelsarbete de närmaste åren bör bl.a. vara att: 
 aktivt delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att uppnå en hög skyddsnivå, 
 verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en hög skyddsnivå och med kortast möjliga handlägg- ningstid. 
 Kemikalieinspektionens tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken 
 Tillsynen över tillverkare och importörer är av central betydelse för kemikaliekontrollen. Denna tillsyn behöver förbättras. Vi föreslår i kapitel 6 att Kemikalieinspektionen ensam bör ansvara för det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter. Det innebär att kommunernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas tillsynsansvar bör i stället koncentreras till att gälla återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter. 
 Det finns i dag omkring 3500 tillverkare och importörer av kemiska produkter. Kemikalieinspektionen utför i dag mellan 100– 150 inspektioner per år. Mätt i andelen tillsynsobjekt innebär detta att i genomsnitt enbart 5 procent av företagen nås varje år. Relativt många mindre företag har aldrig fått något inspektionsbesök av Kemikalieinspektionen. Vi menar att ambitionerna rörande till- synen måste höjas väsentligt. Vi anser att företagen i genomsnitt skall ha ett inspektionsbesök åtminstone vart femte år. 
 Vi anser också att stödet till de lokala och regionala tillsynsmyn- digheterna behöver förbättras. 
 Med stöd av övervägandena ovan föreslår vi resursförstärkningar av Kemikalieinspektionens tillsyn. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:4 
  
 Sammanfattning av Kemikalieinspektionens resursbehov och finansiering (kapitel 8) 
 I nedanstående tabell redovisas sammanfattningsvis de förstärk- ningar (i antal årsarbetskrafter) som vi ser behov av under perioden  
 2001–2003. 
  
 Verksamheter som bör förstärkas 
  
 Förstärk- 
  
 Förstärk- 
  
 Förstärk- 
  
 ningar år 
  
 ningar år 
  
 ningar 
  
 2001 
  
 2002 
  
 år 2003 
  
 Riskbedömning EU och inter- 
  
 +5 
  
 +5 
  
 +2 
  
 nationellt  
 (riskbedömningsprogr., 
  
 kemikaliepolicyn, nya ämnen m.m. 
  
 Riskbegränsning EU och 
  
 +5 
  
 +5 
  
 +2 
  
 internationellt 
 , riskhantering i 
  
 riskbedömningsprogr., 
  
 begränsningsdirektivet och andra 
  
 direktiv samt internationella 
  
 konventioner 
  
 Bekämpningsmedel EU och övrigt 
  
 +2 
  
 +2 
  
 +1 
  
 internationellt  
 (riskbedömning och 
  
 riskhantering för växtskyddsmedel 
  
 och biocider) 
  
 Övrigt arbete p.g.a. huvudansvaret 
  
 +2 
  
 +1 
  
 0 
  
 för Thompson miljömålet  
 (inkl 
  
 forskningssamverkan, strategiarbete, 
  
 pådrivande, uppföljande och 
  
 samordnande arbete. 
  
 Varuinriktat arbete  
 nationella projekt 
  
 +2 
  
 0 
  
 0 
  
 om kem.prod. och andra varor, 
  
 branschdialoger, handlings- 
  
 plan/strategi 
  
 Operativ tillsyn och 
  
 +5 
  
 +5 
  
 +1 
  
 tillsynsvägledning  
 enl. miljöbalken 
  
 14 kap. 
  
 SUMMA 
  
 +21 
  
 +18 
  
 +6 
  
 Vi anser att Kemikalieinspektionen också i framtiden bör finansie- ras med skattemedel samt med avgifter från företagen. Kemikalie- inspektionens alla verksamheter kan enligt vår bedömning inte finansieras med avgifter eftersom sambandet mellan vissa verk- samheter och de företag som betalar avgifterna är för svagt. 
 20 
  
 SOU 2001:4 
  
 Sammanfattning 
  
 Det är svårt att fastställa en exakt och tydlig gräns för hur mycket av Kemikalieinspektionens verksamhet som kan och bör finansieras med avgifter respektive skatter. Vi har tillsammans med Ekonomistyrningsverket, Kemikalieinspektionen och representan- ter från de berörda branschorganisationerna som betalar kemikalieavgifterna gjort en genomgång av Kemikalie- inspektionens olika verksamhetsgrenar utifrån vår bedömning av vad som bör finansieras via avgifter. Enligt Kemikalieutredningens uppfattning var de deltagande parterna i allt väsentligt överens om hur stor andel av olika verksamheter som bör avgiftsfinansieras. 
 Den fördelning mellan skatter och avgifter som vi i allt väsentligt kom överens om har vi tillämpat för de förslag till Kemikaliein- spektionens resurser och finansiering som vi lämnar för budgetåren  
 2001–2003. 
  
 Vi anser att frågor om fördelningen mellan skatter och avgifter enligt miljöbalken samt andra frågor kring avgifterna på kemikalie- området bör ses över med sikte på tiden efter år 2003. Vi har erfarit att Miljöbalkskommittén (M 1999:03) avser att göra en översyn av bl.a. miljöbalkens regler om avgifter. Vi välkomnar denna översyn. 
 Sammanfattning av våra budget och finansieringsförslag 
 Utgiftsområde 20 (Allmän miljö- och naturvård), anslaget A6 Kemikalieinspektionen (ramanslag). 
  
 1000-tals 
  kronor 
  
 Finansiering 
  
 År 2000 
  
 År 2001 
  
 År 2002 
  
 År 2003 
  
 Kemikalie- 
  
 avgifter 
  
 56 800 
  
 39 886 
  
 46 286 
  
 48 561 
  
 Bekämpnings- 
  
 medelsavgifter 
  
 18 200 
  
 19 931 
  
 21 446 
  
 22 581 
  
 Skattemedel 
  
 8 600 
  
 38 104 
  
 42 721 
  
 45 579 
  
 SUMMA 
  
 83 600 
  
 97 921 
  
 111 721 
  
 116 721 
  
 21 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 Lag om ändring i miljöbalken (1998:808) 
 Utfärdad den 
 Härigenom föreskrivs att 26 kap. 3 § miljöbalken(1998:808) skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 26 kap. 
 3 § 
 1 
  
 Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrel- sen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyn- digheter), i enlighet med vad regeringen bestämmer. 
 Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgär- der för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemi- kalieolyckor. 
  
 1  
 Senaste lydelse 1999:385 
 23 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som full- mäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd,  
 över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. och över  
 avfallshanteringen enligt 15 kap. 
 Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som full- mäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över 
  
 1. 
  
 miljö- och hälsoskyddet en- ligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, 
  
 2. 
  
 avfallshanteringen enligt 15 kap. 
  
 Regeringen får föreskriva att den tillsynsmyndighet regeringen bestämmer får överlåta åt en kommun att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyn- dighet, om kommunen har gjort framställning om det. Detta gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Fortifikations- verket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. 
 Denna lag träder i kraft den 
 24 
  
 SOU 2001:4 
  
 Författningsförslag 
  
 Förslag till 
 Förordning om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken 
 Utfärdad den 
 Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:900) om till- syn enligt miljöbalken 
  
 dels  
 att 4, 13 §§ och bilagan till förordningen skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 § 
 2 
  
 Av 
  
 26 kap. 
  
 3 § 
  
 miljöbalken 
  
 Av 
  
 26 kap. 
  
 3 § 
  
 miljöbalken 
  
 framgår 
  
 att 
  
 inom 
  
 kommunen 
  
 framgår 
  
 att 
  
 inom 
  
 kommunen 
  
 utövar 
  
 den 
  
 kommunala 
  
 utövar 
  
 den 
  
 kommunala 
  
 nämnden tillsyn över 
  
 nämnden tillsyn över 
  
 1. miljö- och hälsoskyddet en- 
  
 1. miljö- och hälsoskyddet en- 
  
 ligt 9 kap., med undantag för 
  
 ligt 
  
 9 kap., 
  
 med undantag 
  
 för 
  
 sådan 
  
 miljöfarlig 
  
 verksamhet 
  
 sådan 
  
 miljöfarlig 
  
 verksamhet 
  
 som kräver tillstånd, 
  
 som kräver tillstånd, och 
  
 2. hanteringen av kemiska pro- 
  
 2. 
  
 avfallshanteringen 
  
 enligt 
  
 dukter enligt 14 kap. miljöbalken 
 , 
  
 15 kap. 
  
 och 
  
 Den kommunala nämnden ut- 
  
 3. 
  
 avfallshanteringen 
  
 enligt 
  
 15 kap. 
  
 övar 
  
 inom 
  
 kommunen 
  
 Den kommunala nämnden ut- 
  
 därutöver 
  
 sådan 
  
 tillsyn 
  
 över 
  
 övar 
  
 inom 
  
 kommunen 
  
 hanteringen 
  
 enligt 
  
 14 kap. 
  
 därutöver 
  
 tillsynen 
  
 över 
  
 miljöbalken 
  
 av 
  
 kemiska 
  
 hanteringen 
  
 av 
  
 biotekniska 
  
 produkter, varor och biotekniska 
  
 organismer 
  
 enligt 
  
 14 
  
 kap. 
  
 organismer 
  
 där tillsynsansvaret 
  
 miljöbalken. 
  
 inte ligger på en statlig 
  
 myndighet 
 . 
  
 2  
 Senaste lydelse 1998:1589 
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 Statliga myndigheter och de kommunala nämnderna utövar där- utöver den operativa tillsynen rörande miljöbalkens tillämpning enligt den närmare fördelning som framgår av bilagan till denna förordning. 
 Regeringen kan, om det finns särskilda skäl, efter framställning från en myndighet med centralt samordningsansvar enligt 13 § eller från länsstyrelsen, i enskilda fall besluta att det operativa tillsynsansvaret skall fördelas på annat sätt än som framgår av bilagan. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 11 a § 
 Kemikalieinspektionen får över- låta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsyn som åligger inspektionen enligt D1 i bilagan till denna förordning, om kommunfullmäktige har gjort framställning om det. En sådan överlåtelse skall avse tillsyn av vissa angivna tillsynsobjekt inom kommunen 
 . 
  
 Vid prövningen av en överlåtelse enligt första stycket skall Kemi- kalieinspektionen beakta vad som sägs i 11 § första stycket  
 2–4. 
  
 Kemikalieinspektionen skall er- sätta nämnden för utförd tillsyn med belopp som motsvarar vad som enligt kommunfullmäktiges föreskrifter tas ut för tillsyn över kemikaliehantering. 
 26 
  
 SOU 2001:4 
  
 Författningsförslag 
  
 13 § 
 3 
  
 Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning, om inte annat följer av andra stycket. 
 Nedanstående myndigheter har det centrala ansvaret för tillsyns- vägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning inom angivna ansvarsområden 
 Myndighet Ansvarsområde 
  
 Statens 
  
 Frågor som rör verksamheter, inklusive miljö- 
  
 jordbruksverk 
  
 farliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken, 
  
 inom jordbruks- och trädgårdsområdet eller 
  
 som rör djurhållande verksamhet. Frågor som 
  
 rör miljöhänsyn i jordbruket enligt 12 kap. 
  
 miljöbalken. 
  
 Genteknikfrågor enligt 
  
 13 kap. 
  
 miljöbalken inom det område som anges i bila- 
  
 gan. Vad avser 14 kap. miljöbalken, frågor som 
  
 verket beslutat om enligt förordningen 
  
 (1998:947) 
  
 om bekämpningsmedel. 
  
 Frågor 
  
 enligt 15 kap. miljöbalken enligt den närmare fördelning som framgår av förordningen (1996:971) om farligt avfall. 
  
 3  
 Senaste lydelse 2000:341 
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalie- 
  
 Genteknikfrågor 
  
 en- 
  
 Genteknikfrågor enligt 
  
 inspektionen 
  
 ligt 
  
 13 kap. miljöbal- 
  
 13 kap. 
  
 miljöbalken 
  
 ken inom det område 
  
 inom det område som 
  
 som 
  
 anges 
  
 i 
  
 bilagan. 
  
 anges i bilagan. Frågor 
  
 Frågor 
  
 enligt 
  
 14 kap. 
  
 enligt 
  
 14 kap. 
  
 miljö- 
  
 miljöbalken 
  
 som 
  
 rör 
  
 balken som rör till- 
  
 tillverkning, införsel, 
  
 verkning, 
  
 införsel, ut- 
  
 utförsel 
  
 eller 
  
 annat 
  
 försel, 
  
 försäljning 
  
 eller 
  
 utsläppande på mark- 
  
 annat 
  
 utsläppande på 
  
 naden 
  
 av 
  
 kemiska 
  
 marknaden av kemiska 
  
 produkter, varor som 
  
 produkter, 
  
 varor 
  
 som 
  
 innehåller 
  
 eller 
  
 har 
  
 innehåller 
  
 eller 
  
 har 
  
 behandlats 
  
 med 
  
 en 
  
 behandlats 
  
 med 
  
 en 
  
 kemisk produkt samt 
  
 kemisk 
  
 produkt 
  
 samt 
  
 biotekniska 
  
 biotekniska 
  
 organismer, 
  
 utom i 
  
 organismer, utom i frå- 
  
 fråga 
  
 om 
  
 drivmedel 
  
 ga 
  
 om 
  
 drivmedel 
  
 och 
  
 och 
  
 bränslen, 
  
 ämnen 
  
 bränslen, 
  
 ämnen 
  
 som 
  
 som bryter ner ozon- 
  
 bryter ner ozonskiktet, 
  
 skiktet, 
  
 HFC 
  
 och 
  
 HFC 
  
 och 
  
 batterier. 
  
 batterier. 
  
 Allmänhe- 
  
 Allmänhetens 
  
 hante- 
  
 tens 
  
 hantering 
  
 av 
  
 ring av sådana pro- 
  
 sådana 
  
 produkter 
  
 dukter eller varor som 
  
 eller varor som anges 
  
 anges 
  
 i 
  
 föregående 
  
 i föregående mening. 
  
 mening. 
  
 Skydd 
  
 mot 
  
 Skydd mot effekter i 
  
 effekter 
  
 i 
  
 den 
  
 yttre 
  
 den 
  
 yttre 
  
 miljön 
  
 vid 
  
 miljön 
  
 vid 
  
 spridning 
  
 spridning eller annan 
  
 eller annan användning 
  
 användning av kemis- 
  
 av kemiska eller bio- 
  
 ka 
  
 eller 
  
 biologiska 
  
 logiska 
  
 bekämpnings- 
  
 bekämpningsmedel. 
  
 medel. 
  
 Livsmedels- 
  
 Genteknikfrågor 
  
 enligt 
  
 13 kap. 
  
 miljöbalken 
  
 verket 
  
 inom det område som anges i bilagan. Frågor 
  
 enligt 14 kap. miljöbalken som rör material och 
  
 produkter som är avsedda att komma i kontakt 
  
 med livsmedel, samt nappar. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 
 28 
  
 SOU 2001:4 
  
 Författningsförslag 
  
 Bilaga 
 4 
  
 Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen 
 Nuvarande lydelse 
 Nedan anges områden inom vilka, förutom den kommunala nämn- den, även statlig myndighet har ansvar för den operativa tillsynen. 
 Om två myndigheter har operativt tillsynsansvar, får överenskom- melse träffas mellan myndigheterna om hur ansvaret normalt skall fördelas. Båda är dock alltid operativa om så krävs. 
 D. Kemiska produkter och biotekniska organismer 
  
 Tillsynsområde 
  
 Ansvarig myndighet 
  
 4  
 Senaste lydelse 2000:341 
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 D1 
  
 Tillverkare 
  
 och 
  
 andra 
  
 pri- 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 märleverantörer, 
  
 som 
  
 släp- 
  
 per ut kemiska 
  
 produkter, 
  
 varor och biotekniska orga- 
  
 nismer på marknaden med 
  
 avseende 
  
 på 
  
 deras 
  
 produkter och varor utom i 
  
 fråga 
  
 om varor 
  
 (material) 
  
 och 
  
 produkter 
  
 enligt 
  
 D3 
  
 och 
  
 D4, 
  
 drivmedel 
  
 och 
  
 bränslen, ämnen som bryter 
  
 ned ozonskiktet, bl.a. HFC, 
  
 och batterier 
  
 Länsstyrelsen 
  
 D2 
  
 Frågor 
  
 om 
  
 skydd 
  
 av 
  
 den 
  
 yttre miljön vid  
 hantering av 
  
 kemiska 
  
 produkter, varor 
  
 och biotekniska organismer 
  
 i miljöfarliga 
  
 verksamheter 
  
 enligt B1 utom ifråga om 
  
 vad som anges i D1 
  
 Läkemedelsverket 
  
 D3 
  
 Tillverkare 
  
 och 
  
 andra 
  
 pri- 
  
 märleverantörer 
  
 av 
  
 kosme- 
  
 tiska och hygieniska pro- 
  
 dukter 
  
 Livsmedelsverket 
  
 D4 
  
 Material och produkter som 
  
 är avsedda att komma i 
  
 kontakt 
  
 med 
  
 livsmedel, 
  
 samt nappar 
  
 Sjöfartsverket 
  
 D5 
  
 Anläggningar 
  
 och 
  
 anord- 
  
 ningar i fartyg vad gäller 
  
 ämnen 
  
 som 
  
 bryter 
  
 ned 
  
 ozonskiktet, 
  
 bl.a. 
  
 HFC, 
  
 utom där generalläkaren har 
  
 ansvar 
  
 för 
  
 den 
  
 operativa 
  
 tillsynen 
  
 D6 
  
 Tillsyn 
  
 i fråga om 
  
 sådana 
  
 Yrkesinspektionen 
  
 tillstånd 
  
 att 
  
 använda 
  
 bekämpningsmedel 
  
 som 
  
 krävs 
  
 enligt 
  
 förordningen 
  
 (1998:947) 
  
 om 
  
 bekämp- 
  
 ningsmedel 
  
 eller 
  
 förord- 
  
 ningen (2000:338) om bio- 
  
 cidprodukter, i de fall då 
  
 tillståndsfrågan skall prövas 
  
 30 
  
 av Arbetarskyddsstyrelsen 
  
 SOU 2001:4 
  
 Författningsförslag 
  
 Föreslagen lydelse 
 D. Kemiska produkter och biotekniska organismer 
  
 Tillsynsområde 
  
 Ansvarig myndighet 
  
 D1 
  
 Tillverkare och andra 
  
 primär- 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 leverantörer, 
  
 som 
  
 släpper 
  
 ut 
  
 kemiska produkter, varor och 
  
 biotekniska 
  
 organismer 
  
 på 
  
 marknaden 
  
 med avseende 
  
 på 
  
 deras produkter 
  
 och 
  
 varor 
  
 utom i fråga om varor (mate- 
  
 rial) och produkter enligt D3 
  
 och D4, drivmedel och bräns- 
  
 len, ämnen som bryter ned 
  
 ozonskiktet, 
  
 bl.a. 
  
 HFC, 
  
 och 
  
 batterier 
  
 Länsstyrelsen 
  
 D2 
  
 Frågor om hantering av kemis- 
  
 ka produkter, varor och bio- 
  
 tekniska organismer i miljö- 
  
 farliga verksamheter enligt B1 
  
 utom ifråga om vad som anges 
  
 i D1 
  
 D3 
  
 Tillverkare och andra 
  
 primär- 
  
 Läkemedelsverket 
  
 leverantörer av kosmetiska och 
  
 hygieniska produkter 
  
 Livsmedelsverket 
  
 D4 
  
 Tillverkare och andra 
  
 primär- 
  
 leverantörer 
  
 av material 
  
 och 
  
 produkter som är avsedda att komma i kontakt med livs- medel, samt nappar 
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 D5 
  
 Anläggningar och anordningar 
  
 Sjöfartsverket 
  
 i fartyg vad gäller ämnen som 
  
 bryter 
  
 ned 
  
 ozonskiktet, 
  
 bl.a. 
  
 HFC, utom där generalläkaren 
  
 har ansvar för den operativa 
  
 tillsynen 
  
 Yrkesinspektionen 
  
 D6 
  
 Tillsyn 
  
 i 
  
 fråga 
  
 om 
  
 sådana 
  
 tillstånd att använda bekämp- 
  
 ningsmedel 
  
 som 
  
 krävs 
  
 enligt 
  
 förordningen (1998:947) 
  
 om 
  
 bekämpningsmedel eller 
  
 för- 
  
 ordningen (2000:338) om bio- 
  
 cidprodukter, i de fall då 
  
 tillståndsfrågan skall prövas av 
  
 Arbetarskyddsstyrelsen 
  
 32 
  
 SOU 2001:4 
  
 Författningsförslag 
  
 Förslag till 
 Förordning om ändring i förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen 
 Utfärdad den 
 Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen 
  
 dels  
 att 1, 2 §§ och rubriken före 1 § skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 1 a §, samt två nya rubriker före 1 a § och 2 § av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Uppgifter 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § 
 5 
  
 Kemikalieinspektionen är cent- 
  
 Kemikalieinspektionen är cent- 
  
 ral 
  
 förvaltningsmyndighet för 
  
 ral 
  
 förvaltningsmyndighet 
  
 för 
  
 ärenden om hälso och miljö- 
  
 ärenden om hälso och miljö- 
  
 risker med kemiska produkter 
  
 risker med kemiska produkter, 
  
 och 
  
 biotekniska organismer, i 
  
 varor som innehåller eller har 
  
 den mån inte någon annan 
  
 behandlats med en kemisk pro- 
  
 myndighet har detta till uppgift. 
  
 dukt samt  
 biotekniska organis- 
  
 mer, i den mån inte någon 
  
 annan myndighet har detta till 
  
 uppgift. 
  
 Verksamhetens mål 
  
 1a § 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 skall 
  
 arbeta för att förebygga skador på 
  
 människor och miljö från kemis- 
  
 ka 
  
 produkter och biotekniska 
  
 organismer 
 . 
  
 5  
 Senaste lydelse 1998:921 
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 Uppgifter 
 2 § 
 6 
  
 6  
 Senaste lydelse 1998:921 
 34 
  
 SOU 2001:4 
  
 Författningsförslag 
  
 Inspektionen skall särskilt 
  
 Kemikalieinspektionen är huvud- 
  
 1. uppmärksamt följa utveck- 
  
 ansvarig myndighet för miljö- 
  
 lingen i fråga om förekomsten av 
  
 kvalitetsmålet Giftfri 
  
 miljö 
  
 och 
  
 kemiska produkter och biotek- 
  
 skall därvid särskilt 
  
 niska organismer och de risker 
  
 1. vara pådrivande i frågor om 
  
 användningen av dessa kan med- 
  
 kemikaliekontroll 
  
 nationellt, i 
  
 föra, 
  
 EU-samarbetet 
  och i övrigt inter- 
  
 2. utöva tillsyn enligt miljöbalken 
  
 nationellt samarbete, 
  
 i enlighet med vad som framgår 
  
 2. verka för att reglerna i 14 kap. 
  
 av förordningen (1998:900) om 
  
 miljöbalken 
  
 (1998:808) 
  
 om 
  
 tillsyn enligt miljöbalken, 
  
 kemiska 
  
 produkter, 
  
 varor 
  
 som 
  
 3. 
  
 pröva 
  
 frågor 
  
 om 
  
 innehåller 
  
 eller 
  
 har 
  
 behandlats 
  
 godkännande 
  
 av 
  
 med en kemisk produkt samt 
  
 bekämpningsmedel 
  
 och 
  
 svara 
  
 biotekniska 
  
 organismer 
  
 efterlevs 
  
 för 
  
 annan 
  
 förhandsgranskning 
  
 och därvid utöva operativ tillsyn 
  
 av kemiska produkter och bio- 
  
 och 
  
 tillsynsvägledning i 
  
 enlighet 
  
 tekniska organismer, 
  
 med vad som framgår av balken 
  
 4. föra och utveckla register 
  
 och dess förordningar, 
  
 över 
  
 kemiska 
  
 produkter 
  
 och 
  
 3. samverka med 
  
 myndigheter, 
  
 biotekniska organismer, 
  
 kommuner 
  
 och 
  
 företag 
  
 inom 
  
 5. utreda, 
  
 sammanställa 
  
 och 
  
 näringslivet i syfte att uppnå 
  
 dokumentera  
 verksamheten 
  
 av- 
  
 miljökvalitetsmålet, 
  
 seende kemiska 
  
 produkter 
  
 och 
  
 4. vid behov föreslå nya 
  
 biotekniska 
  
 organismer 
  
 och 
  
 de 
  
 styrmedel 
  
 eller 
  
 andra 
  
 hälso- och miljörisker sådana 
  
 kompletterande 
  
 insatser 
  
 för 
  
 att 
  
 produkter 
  
 och 
  
 organismer 
  
 kan 
  
 miljökvalitetsmålet skall nås, 
  
 medföra, 
  
 5. följa upp, utvärdera och 
  
 6. 
  
 lämna 
  
 information 
  
 inom 
  
 redovisa 
  
 hur genomförandet 
  
 av 
  
 området för kontroll av kemi- 
  
 miljökvalitetsmålet sker, 
  
 kalier och biotekniska organis- 
  
 6. utarbeta föreskrifter och all- 
  
 mer, 
  
 männa råd om kemiska pro- 
  
 7. stödja regionala och lokala 
  
 dukter och biotekniska organis- 
  
 tillsynsmyndigheter 
  
 inom 
  
 områ- 
  
 mer i enlighet med vad som 
  
 det för kontroll av kemikalier och 
  
 framgår av miljöbalken och dess 
  
 biotekniska organismer, 
  
 förordningar, 
  
 8. medverka i det internationella 
  
 7. 
  
 pröva 
  
 frågor 
  
 om 
  
 samarbetet 
  
 inom 
  
 området 
  
 för 
  
 godkännande 
  
 av 
  
 kontroll av kemikalier och bio- 
  
 bekämpningsmedel 
  
 och 
  
 svara 
  
 tekniska organismer, 
  
 för 
  
 annan 
  
 förhandsgranskning 
  
 9. ansvara för officiell statistik 
  
 av kemiska produkter och bio- 
  
 enligt förordningen (1992:1668) 
  
 tekniska organismer, 
  
 om den officiella statistiken, 
  
 8 
 . föra och utveckla register 
  
 över 
  
 kemiska 
  
 produkter 
  
 och 
  
 biotekniska organismer, 
  
 9.  
 utreda, sammanställa och  
 35 
  
 dokumentera  
 hälso- och miljö- 
  
 risker hos 
  
 särskilt 
  
 prioriterade 
  
 kemiska produkter och biotek- 
  
 niska organismer, 
  
 10 
 . ansvara för officiell statistik 
  
 enligt förordningen (1992:1668) 
  
 om den officiella statistiken, 
  
 11. verka för att forsknings- och 
  
 utvecklingsarbete 
  
 av 
  
 särskild 
  
 betydelse för att kunna uppnå 
  
 miljökvalitetsmålet genomförs. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 Dennna förordning träder i kraft den 
 36 
  
 1 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande 
  
 1.1 
  
 Uppdraget och bakgrunden 
  
 I detta avsnitt finns en kort bakgrund och en sammanfattning av regeringens tilläggsuppdrag till Kemikalieutredningen. Regeringens tilläggsdirektiv (Dir 2000:41) till utredningen återfinns i sin helhet i Bilaga 1. 
 Kemikalieutredningens bakgrund 
 Regeringen föreslog år 1998 femton övergripande miljökvalitets- mål för det framtida miljöarbetet och riksdagen beslöt i april 1999 att godkänna dessa mål (prop. 1997/98:145, 1998/99:MJU6). Ett av de femton målen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö, vilket innebär att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Målet skall nås till omkring år 2020. För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde regeringen att kemikaliepolitiken skulle kompletteras med nya riktlinjer. De nya riktlinjerna handlar bl.a. om ett mer generellt angreppssätt inom kemikaliepolitiken som exempelvis innebär att nyproducerade varor skall vara fria från vissa ämnen som har vissa inneboende egenskaper. 
 Genom beslut vid regeringssammanträde den 15 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till genomfö- rande av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken (Dir. 1998:91). Utredningen antog namnet Kemikalieutredningen. I juni 2000 överlämnade utredningen betänkandet Varor utan faror – Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53) till regeringen. 
 37 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens underlag för fördjupad prövning (UFP) 
 Kemikalieinspektionen bedömer i sitt underlag för fördjupad pröv- ning (UFP) att det krävs kraftfulla insatser för att det skall vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. För perioden 2001– 2003 bedömer Kemikalieinspektionen att ett resurstillskott till Kemikalieinspektionen behövs som motsvarar 55 personer (33 miljoner kronor) samt 12,6 miljoner kronor för övriga kostna- der, dvs. totalt cirka 45 miljoner kronor. Det innebär en resursför- stärkning med cirka 55 procent. Kemikalieinspektionen bedömer också att det även efter år 2003 krävs ett kraftigt resurstillskott som successivt planar ut. I UFP föreslår Kemikalieinspektionen att en större andel än i dag av de framtida kostnaderna bör finansieras via skattemedel. 
 Tilläggsdirektiv till Kemikalieutredningen 
 Vid regeringssammanträdet den 18 maj 2000 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Kemikalieutredningen (Dir. 2000:41). Detta direktiv återfinns i sin helhet i Bilaga 1. 
 Tilläggsdirektivet innebär sammanfattningsvis att Kemikalieutred- ningen ges i uppdrag att göra en översyn av och lämna förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet, resurser och finansiering. Det anges att arbetet skall ske med utgångspunkt i bl.a.: 
 Miljöbalkens regler, Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, 
 Kemikalieutredningens förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53) 
 Utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och internatio- nellt 
 Kemikalieinspektionens underlag till regeringen inför fördju- pad prövning (UFP). 
 I vårt uppdrag ingår också att översiktligt belysa företagens samt de centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheternas framtida roll inom kemikaliekontrollen. 
 Tilläggsuppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 december 2000. 
 38 
  
 SOU 2001:4 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande 
  
 1.2 
  
 Definitioner 
  
 Kemikaliekontroll, kemikalietillsyn, produktkontroll 
 När man allmänt talar om kemikalietillsyn eller kemikaliekontroll finns en risk att man lägger olika innebörd i begreppet. Med kemi- kalietillsyn avser vi sådan tillsyn och kontroll som avses i 14 kapitlet i miljöbalken. Fokus är således på de kemiska ämnena och produkterna (se definitioner nedan) och i vissa fall även varornas innehåll av kemiska produkter. Det kan exempelvis handla om reg- ler för klassificering och märkning, varuinformationsblad, till- ståndsprövning samt begränsningar eller förbud av farliga ämnen. Vi avser däremot inte t.ex. tillsyn av utsläpp av kemikalier från en industrianläggning – sådana utsläpp regleras genom 9 kap. miljö- balken. 
 Begreppen kemikaliekontroll och kemikaliearbete används i detta betänkande i ett vidare sammanhang än bara tillsynen över gällande regler. Det inkluderar t.ex. arbetet med utveckling av riskbedöm- ning, riskhantering och regler för kemiska ämnen och produkter. 
 Kemiska ämnen, kemiska produkter och varor 
 Grundläggande begrepp inom kemikaliekontrollen är kemiska äm- nen, kemiska produkter och varor. 
 Med  
 kemiska ämnen  
 avses här grundämnen och deras föreningar, t.ex. organiska ämnen, metaller och metallföreningar. 
 Med  
 kemiska produkter  
 menar vi kemiska ämnen och kemiska beredningar, där beredningar är blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen. En kemisk produkt kan t.ex. vara målarfärg, lim eller tvätt- och rengöringsmedel. 
 Med  
 varor  
 avser vi såväl kemiska produkter som övriga varor såsom exempelvis bilar, kläder, datorer och byggmaterial. 
 Det är värt att notera att i internationella sammanhang, framför allt i EU:s lagstiftning, skiljer man på kemiska ämnen (substances) och preparat (preparations). Med preparat avses då det som i svensk lagstiftning benämns beredningar. Med produkter (products) avser EU vanligen vad vi kallar varor. 
 39 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande 
  
 SOU 2001:4 
  
 1.3 
  
 Avgränsningar 
  
 Avgränsningar i tiden 
 Vi har sett som en av våra huvuduppgifter att utifrån dagens mål, erfarenheter och förutsättningar blicka framåt och lämna förslag till Kemikalieinspektionens framtida verksamhetsinriktning. När det gäller verksamhetens inriktning har vi inte funnit det lämpligt och meningsfullt att gå längre än omkring fyra till fem år framåt i tiden. Viktiga avgöranden, bl.a. inom EU väntas inom de närmaste åren och det kan därför finnas skäl att vid decenniets mitt göra en ny översyn av kemikaliekontrollens och Kemikalieinspektionens verksamhet och inriktning. 
 När det gäller våra förslag till resurser gäller förslagen år 2001– 2003, dvs. samma period som Kemikalieinspektionens underlag till regeringen inför en fördjupad prövning (UFP). 
 Bioteknik 
 Bioteknikkommittén (U 1998:01) tillsattes år 1998 och har bl.a. haft i uppdrag att se över tillsynsorganisationen över biotekniska produkter. Kommittén överlämnade betänkandet  
 Att spränga grän- ser 
 .  
 Bioteknikens möjligheter och risker (SOU 2000:103)  
 till reger- ingen den 1 december 2000. Bioteknikkommittén lämnar bl.a. för- slag om hur samhällets kontroll av biotekniken skall ske. Kom- mittén föreslår bl.a. att två nya myndigheter inrättas – en Biotek- nikinspektion och ett Teknologiråd. Bioteknikinspektionen före- slås bildas genom en omorganisation av Gentekniknämnden och föreslås ansvara för en samlad samhällskontroll över nya tillämp- ningar. 
 Mot bakgrund av Bioteknikkommitténs arbete har vi inte haft anledning att närmare behandla Kemikalieinspektionens ansvar och uppgifter beträffande biotekniska organismer. 
 40 
  
 SOU 2001:4 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande 
  
 Oavsiktligt bildade kemiska ämnen 
 I avsnitt 1.2 definierade vi vad som avses med kemiska ämnen och kemiska produkter. Det är i första hand kemiska ämnen och kemiska produkter som tillverkas, importeras, marknadsförs och används som vi behandlar i denna utredning. Oavsiktligt bildade kemiska ämnen och/eller utsläpp från exempelvis förbränning, industriella processer eller avfallshantering behandlas inte i utred- ningen. 
  
 1.4 
  
 Genomförande och metoder 
  
 Arbetet med tilläggsuppdraget till Kemikalieutredningen påbörja- des i augusti 2000 och skall avrapporteras i slutet av december 2000. 
 Till förfogande har Kemikalieutredningen haft följande experter: 
 Green, Sveriges Industriförbund  
 Torres, Svenska Kommunförbundet Alexander, Kungliga Tekniska Högskolan Campbell, Ekonomistyrningsverket Osborn, Svenska Naturskyddsföreningen Cook, Kemikalieinspektionen 
 Rodriguez och Hines, Arbetarskyddsstyrelsen Ortiz, Kemikontoret 
 Williams, Länsstyrelsen i Västra Götaland Carter, Miljödepartementet 
 Orr, Näringsdepartementet Morgan, Miljödepartementet 
 Taylor, Naturvårdsverket 
 Gia Wickbom, Finansdepartementet 
 Inom ramen för arbetet har också annan expertis anlitats, bl.a. har Ekonomistyrningsverket (ESV) genomfört en beskrivning och analys av Kemikalieinspektionens finansiering på uppdrag av utred- ningen. Uppdraget har utförts av Campbell vid ESV och presenteras i form av en underlagsrapport. Underlagsrapporten återfinns i sin helhet som Bilaga 3 i detta betänkande. 
 41 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande 
  
 SOU 2001:4 
  
 Dessutom har vi gett en särskild arbetsgrupp i uppdrag att utvär- dera Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete. Syftet har varit att få ett underlag inför utredningens ställningstaganden om framtida inriktning och omfattning av riskbedömningsarbetet vid Kemikalieinspektionen. Arbetsgruppen har letts av Alexander, professor vid Kungliga Tekniska Högskolan. I arbets- gruppen har också ingått House, professor vid Uppsala uni- versitet, och Higgins, docent vid Sveriges lantbruksuniversitet. Higgins har varit gruppens sekreterare. Arbetsgruppens rapport återfinns i sin helhet som Bilaga 4 i detta betänkande. 
 Vårt huvudsyfte i detta tilläggsuppdrag har varit att ta reda på vil- ken inriktning, omfattning och finansiering Kemikalieinspektionen skall ha i framtiden. Mot bakgrund av den knappa utredningstiden har vi valt att skapa oss en bild av kemikaliekontrollen och Kemi- kalieinspektionen huvudsakligen utifrån befintligt material och genom egna intervjuer. Bland annat följande ligger som underlag för våra överväganden och förslag. 
 Kemikalieinspektionens egen dokumentation och beskriv- ningar av verksamheten, bl.a. inspektionens underlag inför en fördjupad prövning av verksamheten som överlämnades till regeringen den 15 januari 2000. 
 Befintliga utredningar, omvärldsanalyser, forskningsrapporter m.m. 
 Intervjuer med Kemikalieinspektionens styrelseledamöter. 
 Möten och intervjuer med personer från Kemikalieinspek- tionen, andra berörda myndigheter, näringslivets bransch- organisationer, Naturskyddsföreningen, Svenska kommun- förbundet samt representant för länsstyrelserna. 
 42 
  
 SOU 2001:4 
  
 Uppdrag, avgränsningar och genomförande 
  
 Ekonomistyrningsverkets underlagsrapport till Kemikalie- utredningen angående finansieringen av Kemikalieinspektionen (Bilaga 3). 
 Underlagsrapport till Kemikalieutredningen om Kemikaliein- spektionens riskbedömningsarbete (Bilaga 4). 
 Under utredningens gång har också Kemikalieinspektionens arbetstagarorganisationer givits tillfälle att framföra synpunkter på våra förslag. 
 43 
 2 Kemikaliekontrollen växer fram 
 I detta kapitel ges en beskrivning av kemikaliekontrollens utveck- ling i Sverige fram till idag. Vårt syfte är inte en heltäckande beskrivning, utan att beskriva huvuddragen i kemikaliekontrollens utveckling för att ge en förståelse för varför dagens kemikaliekon- troll ser ut som den gör – såväl ur regleringssynpunkt som ur orga- nisatorisk synpunkt. 
  
 2.1 
  
 År  
  
 1663–1985: 
  Från apotekare och kryddkrämare till Produktkontrollnämnd 
 I Kemikommissionens huvudbetänkande Kemikaliekontroll (SOU 1984:77), finns en utförlig genomgång av kemikaliekontrollens framväxt. Där konstateras bl.a. att den svenska kemikalie- kontrollen kan följas ända från  
 1600-talet, 
  då de första bestäm- melserna om gifter meddelades. Då var det mest frågan om att mota undan kvacksalvarna. De apotek som då fanns tillhandahöll läkemedel, men läkemedel såldes även av de s.k. kryddkrämarna. Nedan följer en sammanfattning av bl.a. Kemikommissionens genomgång. 
 1663 års privilegiebrev och första medicinalordningen 
 År 1663 bildade fyra stockholmsläkare Collegium Medicorum för att reglera läkarnas verksamhet och avgränsa den från kvacksal- veriet. Dessutom ville man få kontrollen över handeln med gifter. Kungl. Maj:t utfärdar ett privilegiebrev som innehåller de första föreskrifterna om utövandet av läkar- och apotekaryrkena. Av privilegiebrevet framgår bl.a. att gifter och farliga läkemedel kunde förorsaka stora olägenheter om de inte hanterades med behörig varsamhet. Dessa varor skulle därför förvaras med särskild omsorg 
 45 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 SOU 2001:4 
  
 och fick bara lämnas ut till personer som kunde förete särskilda attester. Kryddkrämarna fick i fortsättningen inte sälja sådant som betraktades som läkemedel. 
 1688 års medicinalordningar 
 Gifthandeln skulle skötas av apotekarna, men något allmänt förbud för kryddkrämare eller andra att sälja gifter föreskrevs inte. 
 1734 års lag 
 Flera bestämmelser om gifter infördes, bl.a. bötesstraff för envar som sålde gift till icke trovärdig person. 
 1756 års kungörelse av Collegium medicum 
 Collegium medicum ombildades år 1813 till Kongl. sundhets- kollegium som i sin tur år 1878 fick benämningen Kungliga medi- cinalstyrelsen. Denna gick i sin tur år 1968 upp i Socialstyrelsen. I Collegium medicums kungörelse år 1756 infördes begränsningar i rätten för kryddkrämare och handlande att sälja gifter. Till kungö- relsen fogades två listor där gifterna på lista 1 bara fick lämnas ut av apotek mot läkarrecept. På lista 2 fanns gifter som var avsedda för färgeri, bekämpning av ohyra och liknande ändamål. Försäljningen av dessa gifter var i första hand förbehållen apoteken. Önskemålet att begränsa åtkomligheten till gifter motiverades då främst av att kriminella förgiftningar i möjligaste mån skulle förhindras. 
 År 1813 
 Kongliga Sundhetskollegium bildas. 
 1876 års arsenikförordning 
 Förordningen innehöll bl.a. bestämmelser om import och tillverk- ning av arseniksyrlighet. Andra gifter än arseniksyrlighet skulle enligt denna förordning av sundhetskollegium delas in i två avdel- ningar. Den första avsåg ämnen eller grupper av ämnen framställda 
 46 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 medelst kemisk åtgärd. Den andra avdelningen avsåg gifter som användes för allmänt förekommande tekniska ändamål eller hus- hållsbehov. Tillverkning av andra gifter än arseniksyrlighet fick bedrivas av apoteksföreståndare samt av den som hade anmält vilka gifter han tänkte tillverka och hade intyg om skicklighet att förestå tillverkningen. Försäljning av de till första avdelningen hörande gifterna fick bedrivas av apoteksföreståndare och av fabrikant som hade tillverkat giftet. De gifter som allmänt användes för tekniskt ändamål eller till hushållsbruk fick säljas även av handelsidkare som hade anmält vilka gifter han tänkte saluhålla. Vid sådan handel skulle bl.a. iakttas att varorna förvarades i särskilt rum skilda från andra handelsvaror och att utlämnandet skedde i ändamålsenligt emballage försett med tydlig och lätt i ögonen fallande påskrift. Barnleksaker med giftiga färger fick inte saluhållas. Det var också förbjudet att sälja tapeter, gardiner, tyger, lampskärmar, lack, oblat eller ljus som var löst belagda med eller innehöll giftiga ämnen. Detta förbud ersattes senare med föreskrifter om maximihalt av arsenik. 
 1906 års giftstadga 
 I stadgan hänfördes gifterna till två klasser, nämligen gifter av för- sta klassen och gifter av andra klassen. Dessa gifter angavs i två till stadgan fogade förteckningar som nära överensstämde med varu- förteckningarna från år 1876. Arsenik och arsenikföreningar intog inte längre någon särställning utan dessa behandlades som övriga gifter av första klassen. Även märkningskrav ställdes. Arsenik- färger skulle vid utlämnandet vara försett med bl.a. följande påskrift: Arsenikfärg. Häftigt gift. Användes endast till förgö- rande av skadliga trädgårdsinsekter. Exempel på andra märk- ningskrav var att vissa av andra klassens gifter skulle förses med varningstexten Farligt att förtära. I 1906 års giftstadga fanns också detaljföreskrifter om högsta tillåtna arsenikhalt i t.ex. papper, vävnader, färg på barnleksaker och garn. Motsvarande bestämmelser fanns om tapeter eller målning med vattenfärg i boningsrum samt i samlings- och arbetslokaler. Även till skydd mot blyförgiftning fanns vissa bestämmelser, bl.a. om förbud mot saluhållande av kosmetiskt medel eller annat toalettmedel inne- hållande blyförening eller giftig färg. Även vissa bestämmelser om livsmedel fanns i giftstadgan, bl.a. angavs vilka färgämnen som var lämpliga för konditorivaror m.m. 
 47 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 SOU 2001:4 
  
 1913–1919 
  Arsenikkommissionen 
 Dåvarande civildepartementet tillkallade en kommitté – Arsenik- kommissionen – med uppgift att biträda vid utredning i fråga om de åtgärder som från det allmännas sida borde vidtagas för att i möjligaste mån upptäcka, förebygga och motverka faran av kronisk arsenikförgiftning. Hittills hade kemikaliekontrollen varit inriktad på akutgiftiga varor. I början av  
 1900-talet 
  började således även mera långsiktiga effekter uppmärksammas. Arsenikkommissionen ledde bl.a. till föreskrifter om högsta tillåtna arsenikhalt i vissa varor och till en officiellt fastställd undersökningsmetod för arsenikanalyser. 
 År 1921 
 Medicinalstyrelsen hade fått bemyndiganden att förklara vissa varor som gifter av första eller andra klassen. År 1921 hade styrel- sen fått rätt att förklara medel mot skadeinsekter vid trädgårds- skötsel och andra bekämpningsmedel som gifter av andra klassen. 
 1938 års arbetarskyddskommitté 
 Bestämmelser som riktade sig till försäljare och tillverkare av far- liga ämnen och material föreslogs. Den som tillverkade eller sålde eldfarligt, explosivt, giftigt eller eljest farligt ämne eller material skulle se till dels att detta vid avlämnandet åtföljdes av skyddsföre- skrifter, dels att det var på lämpligt sätt försett med föreskriven märkning eller påskrift. 
 För giftigt eller hälsofarligt ämne föreslog kommittén att tillverka- ren eller försäljaren skulle lämna tydlig uppgift om ämnets sam- mansättning. Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag avstyrktes detta dock från flera håll och förslaget ledde i denna del inte till någon lagstiftning. Under  
 1950-talet 
  behandlade riksdagen flera motioner om skyldighet för tillverkare att deklarera ingående ämnen i produkterna. År 1960 föreslog arbetarskyddsstyrelsen att deklarationsplikt skulle föreskrivas i arbetarskyddslagen eller i en omarbetad giftstadga. 
 48 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 1943 års Giftstadga 
 Legala former för grosshandel med gifter infördes bl.a. i stadgan. 
 År 1953 
 Registreringsplikt införs för växtskyddsmedel. 
 År 1962 Giftförordning och Giftnämnd 
 Tillämpningsområdet i 1962 års Giftförordning bestämdes genom en allmän beskrivning som kompletterades med vägledande för- teckningar. Enligt förordningen skulle benämningen gift i huvudsak användas för sådana ämnen som tidigare hade kallats gifter av första klassen. För sådana ämnen som tidigare hade hänförts till gifter av andra klassen infördes benämningen våd- liga ämnen. 
 Vid utlämnande av hälsofarlig vara från tillverkningsställe och för- säljningsställe skulle enligt giftförordningen förpackningen vara märkt på sådant sätt at riskerna för förgiftning eller annan skada genom varan i möjligaste mån begränsades. Av märkningen skulle också framgå vilket eller vilka ämnen som gav varan dess hälso- farliga egenskaper. Bestämmelsen om deklarationsplikt fick således sin plats i giftlagstiftningen. 
 Samtidigt med giftförordningen infördes nya författningar för läkemedel, för bekämpningsmedel och för narkotika. Den tidigare splittrade lagstiftningen ersattes således av fyra förordningar. 
 Registreringsplikten för växtskyddsmedel utvidgas till att gälla för samtliga bekämpningsmedel. Dessutom infördes villkor för regi- strering så att registreringen förutsatte en prövning av medlet från myndighetens sida. 
 Ärenden om hälsofarliga varor och bekämpningsmedel skulle enligt 1962 års giftförordning handläggas av en självständigt beslutande nämnd – Giftnämnden – som organisatoriskt anknöts till dåvarande medicinalstyrelsen. I Giftnämnden fanns sakkunskap om arbetarskydd, farmakologi, hygien, teknisk kemi, toxikologi, veterinärmedicin samt växtskydd. 
 49 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 SOU 2001:4 
  
 År 1969 Miljöskyddslagen 
 Miljöskyddslagen trädde i kraft, men kunde inte användas för att lösa en rad miljöproblem som t.ex. svavel i olja, bly i bensin och fosfat i tvättmedel. 
 År  
 1969–1972 
  Miljökontrollutredningen 
 Det fanns ett behov att minska den allt större spridningen av kemiska ämnen med skadlig, okänd eller svårbedömd långsiktig inverkan på den yttre miljön. Man hade funnit allt högre halter av bl.a. tungmetaller som bly och kadmium i omgivningen och man hade också konstaterat att de vitt spridda föroreningarna i naturen inte bara härrörde från olika industrier utan också till stor del kom från en rad vanliga handelsprodukter som användes av allmänheten. Miljökontrollutredningen lämnade mot denna bakgrund förslag till en ny lagstiftning. 
 År 1971  
 PCB-lagen 
  
 En ämnesgrupp som visade sig ha stor beständighet i naturen och som dessutom anrikades i näringskedjorna var Avila. PCB begrän- sades genom egen författning år 1971, den s.k.  
 PCB-lagen. 
  
 År 1973 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor och Produktkontrollnämnden 
 I linje med Miljökontrollutredningens förslag ersattes giftför- ordningen, bekämpningsmedelsförordningen och  
 PCB-lagen 
  av lagen om hälso- och miljöfarliga varor (LHMV). Den nya lagen var en ramlagstiftning som innehöll grundläggande bestämmelser om tillverkning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarliga varor, samt bemyndigande för regeringen eller myn- dighet som regeringen bestämmer att ingripa mot olika kemiska varor. Även totalförbud mot hantering eller import av hälso- eller miljöfarlig vara kunde meddelas. En grundregel i Nixon var att den som hanterar hälso- och miljöfarliga varor skulle vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka att varorna får skadliga verkningar. Detta innebär en långtgående undersökningsskyldighet. Tillverkare och importörer 
 50 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 behöver vidta aktiva åtgärder för att förvissa sig om sammansätt- ningen av sina varor och att de klarlägger riskerna för eventuell skada på människor eller i miljön. Nixon föreskrev också en långtgående skyldighet för den som hanterar eller importerar kemiska produkter att lämna uppgifter om produkterna till myn- dighet. 
 För prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt Nixon inrättades produktkontrollnämnden som blev självständigt beslutande i fråga om tillämpningen av lagstiftningen. Nämnden bestod bl.a. av cheferna för Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Livsmedelsverket, Konsumentverket och Lantbruksstyrelsen. Nämnden hade inget eget verkställande organ utan var knuten till Naturvårdsverket vars Produktkontrollbyrå tjänstgjorde som nämndens kansli. År 1984 fanns ca 50 tjänster knutna till Produktkontrollbyrån. Genom tillkomsten av Produkt- kontrollnämnden upphörde Giftnämnden. 
 Tillsynen av efterlevnaden av Nixon åvilade Naturvårds- verket/Produktkontrollbyrån och Arbetarskyddsstyrelsen på central nivå. Under Arbetarskyddsstyrelsen utövades den närmare tillsynen av Yrkesinspektionen. Den regionala och lokala tillsynen utövades i övrigt av länsstyrelserna respektive av miljö- och hälso- skyddsnämnderna. 
 Produktkontrollnämnden var bl.a. avsedd att vara ett samord- ningsorgan mellan de centrala myndigheter som verkade inom kemikaliekontrollen. Produktkontrollbyrån samarbetade exempel- vis med andra kemikaliekontrollerande myndigheter vid utarbe- tande av författningar. Produktkontrollnämnden deltog också i arbetet i flera internationella organisationer, varav särskilt OECD, IPCS och IRPTC och Nordiska ministerrådet kan nämnas. 
 År 1977 Arbetsmiljölagen 
 Syftet med den nya lagen var att skydda arbetstagare från ohälsa och olycksfall. Huvudansvaret för att produkter som används i arbetslivet inte medför risker för ohälsa och olycksfall åvilar arbetsgivaren. Men lagen lade skyddsansvaret även på leverantö- rerna av kemikalier, bl.a. infördes krav på produktinformation från leverantörer. 
 51 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 SOU 2001:4 
  
 År  
 1978–1980 
  Utredning om produktkontrollens organisation 
 I utredningen om produktkontrollens organisation (Ds Jo 1980:4) konstateras stora brister i kontrollen över hälso- och miljöfarliga varor. Den grundläggande orsaken angavs vara arbetsuppgifternas storlek, men även organisationsformen bedömdes ha bidragit. Utredningen föreslog att ett fristående produktkontrollverk skulle inrättas. Vid remissbehandlingen visade svaren en splittrad bild. Utredningens förslag ledde inte till någon åtgärd från regeringen. 
 År  
 1983–1984 
  Kemikommissionen 
 Regeringen tillsatte Kemikommissionen för att se över frågor om kontrollen över användningen av kemiska ämnen och produkter. Kommissionen skulle också göra en samlad översyn av de problem för hälsa och miljö som den ökade kemikalieanvändningen med- fört. Samhällets kontroll över utvecklingen inom kemikalie- området och av kemikalieanvändningen skulle effektiviseras och samordnas bättre. Kommissionen föreslog att en ny självständig kemikaliemyndighet skulle överta Produktkontrollnämndens upp- gifter och dessutom få nya uppgifter. Lagen om hälso- och miljö- farliga varor (Nixon) föreslogs förändras och ges namnet Lagen om kemiska produkter. 
  
 2.2 
  
 Perioden  
  
 1986–1998: 
  Lagen om kemiska produkter, Kemikalieinspektionen och EU- medlemskap 
 År 1986 Lagen om kemiska produkter och Kemikalieinspektionen 
 Den 1 januari 1986 träder en ny lagstiftning, i form av lagen (1985:426) om kemiska produkter, i kraft och en ny självständig myndighet för kemikaliekontroll inrättas. Myndigheten får namnet Kemikalieinspektionen. 
 Syftet med lagen (1985:426) om kemiska produkter var enligt regeringen och riksdagen (prop. 1984/85:118, bet. 1984/85:JoU30, rskr. 340) framför allt att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakades av kemiska ämnens inneboende egen- skaper. Lagen angav också att skadliga ämnen och produkter så långt som möjligt skulle ersättas med mindre skadliga och helt 
 52 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 ofarliga. För att målen skulle nås poängterades också att det var viktigt att alla kemiska produkter som hanterades var utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. De som hanterar kemiska produkter skulle vara tillräckligt informerade om skade- risker och förebyggande åtgärder för att kunna hantera produk- terna på ett säkert sätt. Vidare skulle ansvaret i första hand ligga hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Det angavs också att myndigheternas huvud- uppgift skulle vara att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Myndig- heternas kontroll av att företagen följer gällande bestämmelser skulle vara effektiv. Ett nära samarbete mellan myndigheter med uppgifter i kemikaliekontrollen betonades också. 
 Viktiga mål för kemikaliekontrollen sammanfattades i följande punkter: 
 Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö. 
 Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna. Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. 
 Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undan- röjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter. 
 År 1988 och 1990 Halveringsprogram för användning av bekämp- ningsmedel 
 Först skulle användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket halveras till år 1990 jämfört med den genomsnittliga årliga använd- ningen under perioden  
 1981–1985 
  (prop.1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:374). Målet uppnåddes år 1990. Då beslutades att en ytterligare halvering skulle ske till strax efter mitten av  
 1990-talet 
  jämfört med användningen år 1989 (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr 1989/90:327). 
 53 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 SOU 2001:4 
  
 År 1988 Utredning om nya arbetsformer inom kemikaliekontrollen 
 Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att utvärdera arbetsformerna inom kemikaliekontrollen. I utredningens betän- kande Kontroll av kemiska produkter och varor (SOU 1988:44) föreslås bl.a. att lagen om kemiska produkter på ett mer generellt sätt utvidgas till att också omfatta vissa varor, att Kemikaliein- spektionen bör se som en av sina huvuduppgifter att ha en system- granskande och systemuppföljande roll när det gäller systemet för kemikaliekontrollen som helhet, att viss tillståndsgivning hos läns- styrelserna flyttas till kommunerna, att Kemikalieinspektionens resurser ökar med cirka 35 nya tjänster och att en sådan expansion av förutsätter en ny finansieringsform med ett betydande inslag av anslagsfinansiering. 
 År  
 1989–1990 
  
 Ytterligare medel beräknades för Kemikalieinspektionens infor- mationsverksamhet. 
 Ett förtydligande av substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter beslutas (prop.1989/90:100, bil.16, bet.1989/90:JoU16, rskr.1989/90:241). Frågor om avfall, producentansvar och farliga ämnen i slam beslutas också. 
  
 1990-års 
  miljöproposition – avvecklingsplaner för farliga ämnen 
 Regeringens och riksdagens beslut om propositionen En god livs- miljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr, 1990/91:338) innebar bl.a. att beslut fattades om begränsningar eller successiv avveckling av cirka 15 olika ämnen eller ämnesgrupper, bl.a. kvick- silver, kadmium, bly, arsenik- och kromföreningar, klorerade organiska lösningsmedel, organiska tennföreningar, ftalater, bro- merade flamskyddsmedel, klorparaffiner och nonylfenoletoxylater. Avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen skulle också utvidgas. 
 54 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 År 1992 FN:s konferens om miljö och utveckling 
 Deklarationen Agenda 21 antas. I den behandlas kemikaliefrågorna framförallt i kapitel 19. Detta omfattande handlingsprogram för den globala kemikaliekontrollen sammanfattas i sex program- områden. De övergripande målen är bl.a.: 
 att utöka och påskynda den internationella riskbedömningen av kemikalier 
 att harmonisera klassificering och märkning av kemikalier 
 att öka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker 
 att upprätta riskreduktionsprogram 
 att stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering 
 att förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter. 
 År  
 1991–1995 
  Förhandlingar om  
 EES-avtal 
  och medlemskap i EU 
 De svenska medlemskapsförhandlingarna med EU innebär att Sverige får vissa undantag på kemikalieområdet. Sverige blir medlem i EU 1 januari 1995. 
 1993 års kretsloppsproposition 
 I propositionen (prop.1992/93:180) Riktlinjer för en kretslopps- anpassad samhällsutveckling angavs att flödena och användningen av hälso- och miljöskadliga ämnen skulle minska. De flöden som ändå innehåller skadliga kemikalier borde i möjligaste mån slutas. Det betonades att en systematisk riskhantering av kemikalier behöver utvecklas ytterligare och att användningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. Planer för riskbegränsning skulle tas fram för ett antal ämnen. Vidare konstaterades att substitu- tionsprincipen bör hävdas internationellt och att tillämpningen i Sverige bör utvecklas. Arbetet med att öka kunskaperna om och begränsa riskerna med hälso- och miljöskadliga ämnen borde intensifieras. Ett sådant arbete skulle i princip bekostas och bedrivas av industrin. Dessutom poängterades att kemikaliekon- trollen så långt det är möjligt skulle genomföras i internationellt samarbete i vilket Sverige bör vara pådrivande. Regeringen föreslog 
 55 
  
 Kemikaliekontrollen växer fram 
  
 SOU 2001:4 
  
 också att principerna för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling borde gälla även för kemikaliekontrollen och att nya produkt- grupper och varuområden successivt skulle anges för producentan- svar. 
 1994 års proposition med riktlinjer för en fortsatt kretsloppsanpass- ning 
 Propositionen innehöll riktlinjer för den fortsatta inriktningen av kemikaliekontrollen och förslag till den fortsatta inriktningen av Kemikalieinspektionens verksamhet. Det slogs bl.a. fast att kemi- kaliekontrollen ingår i arbetet mot en långsiktigt hållbar utveck- ling. Kvicksilver, bl.a. användningen av amalgam behandlades, liksom frågan om vissa ämnen i tvätt- och rengöringsmedel. 
 År 1995 Den fjärde Nordsjökonferensen: Esbjergdeklarationen 
 Nordsjöländernas miljöministrar och EU enas om att alla utsläpp av farliga ämnen skall avvecklas inom en generation (25 år) så att nivåerna i miljön därefter är nära noll. 
 År 1998 Miljökvalitetsmål 
 Under senare delen av  
 1990-talet 
  har arbetet med nationella miljö- kvalitetsmål påbörjats. I regeringens proposition Svenska miljö- mål (prop.1997/98:145, MJU6) presenterades 15 nationella miljö- kvalitetsmål som riksdagen ställde sig bakom. Ett av miljökvali- tetsmålen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö. För en närmare presentation och bedömning av Thompson miljömålet och de nya riktlinjerna – se kapitel 4. 
 För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde reger- ingen i propositionen Svenska miljömål (prop.1997/98:145) att kemikaliepolitiken också behövde kompletteras med nya riktlinjer. För att kunna genomföra de nya riktlinjerna behövde de nya riklinjerna definieras och genomförandet analyseras. Det var det som var grunden till Kemikalieutredningens uppdrag. Våra förslag till genomförande av de nya riktlinjerna redovisades i betänkandet Varor utan faror (SOU 200:53). De nya riktlinjerna tar sikte på bl.a. farliga ämnen i varor. 
 56 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 3 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 I detta kapitel redovisas hur kemikaliekontrollen och kemikalie- inspektionen fungerar i dag utifrån de synpunkter och erfarenheter som vi funnit via intervjuer och i olika studier och rapporter. 
  
 3.1 
  
 Synpunkter från våra intervjuer och möten med olika intressenter 
  
 Sammanfattning: 
 Synpunkter på Kemikalieinspektionen:  
 De intervjuade fram- för både positiva och negativa åsikter om myndigheten. Över- lag ger de Kemikalieinspektionen ett gott betyg. På den positiva sidan utpekas den höga trovärdigheten och specialist- kompetensen. På den negativa sidan framhålls att Kemikalie- inspektionen har djup men saknar bredd, myndigheten brister bl.a. i att informera och föra dialog med sina intres- senter. 
  
 Synpunkter på kemikaliekontrollen:  
 Flera av de intervjuade framför kritik mot tillsynsmyndigheternas kemikalietillsyn, både vad gäller omfattningen (för lite tillsyn) och kvaliteten (brist på kemikaliekompetens hos kommunerna). Flera framför också att Kemikalieinspektionens samarbete med andra cen- trala myndigheter borde utvecklas. 
  
 Synpunkter på framtiden:  
 I stort sett alla intervjuade lyfter fram betydelsen av att satsa på  
 EU-arbetet 
  och det internatio- nella arbetet. 
 För att bilda oss en uppfattning av olika intressenters syn på Kemi- kalieinspektionen och kemikaliekontrollen i dag och de närmaste åren framöver har vi haft en rad kontakter. Vi har dels genomfört ett antal individuella intervjuer, dels haft ett antal möten där flera 
 57 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 personer har deltagit. Vi har haft kontakter med Naturvårdsverket, näringslivets branschorganisationer, Svenska kommunförbundet, Miljödepartementet, Svenska Naturskyddsföreningen samt enskil- da forskare. Dessutom har vi också haft en rad kontakter med Kemikalieinspektionen, såväl chefer som nuvarande och tidigare medarbetare på Kemikalieinspektionen samt ledamöterna i Kemi- kalieinspektionens styrelse. 
 Intervjuerna och mötena har övergripande handlat om Kemikalie- inspektionens och kemikaliekontrollens inriktning i dag och de behov man ser de närmaste åren framöver. Allmänna frågor har gällt Kemikalieinspektionen och kemikaliekontrollen i ljuset av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, miljöbalken och  
 EU-arbetet 
  på kemikalieområdet. Andra frågor har mer specifikt handlat om Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning, riskhantering, information, prövning och tillsyn samt myndighetens omfattning och finansiering. Även frågor om kommunernas, länsstyrelsernas samt de övriga centrala myndigheternas arbete i dag och framöver på kemikalieområdet har omfattats. 
 Nedan följer våra sammanfattande slutsatser utifrån dessa inter- vjuer och möten. 
 Synpunkter på Kemikalieinspektionen i dag 
 I stort sett samtliga intervjuade ger Kemikalieinspektionen ett gott betyg när det gäller verksamheten generellt sett. Det goda betyget gäller särskilt myndighetens trovärdighet och specialistkompetens som av många anges som hög eller mycket hög. Många lyfter exempelvis fram att Kemikalieinspektionen anses ha en hög sak- kunskap och en hög trovärdighet internationellt och inom EU som har lett till att Sverige har fått gehör för mer än vårt lands storlek skulle motivera. Någon uttrycker det som att Sverige och KemI har ett grundmurat gott rykte internationellt – det måste vi utnyttja. Den spetskompetens som Kemikalieinspektionen be- sitter anges av flertalet som mycket viktig. 
 Myndighetens satsning på  
 EU-inriktat 
  och internationellt arbete bedöms också som positivt och helt nödvändigt av majoriteten. 
 58 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 På den negativa sidan har flera angett att myndigheten måste ha både djup och bredd och att bredden saknas i dag. Flera anger att Kemikalieinspektionen brister i arbetet med att vara en drivkraft i kemikaliearbetet nationellt genom att i för liten ut- sträckning satsa på att t.ex. informera, föra dialog och kommuni- cera med näringslivet och övriga intressenter. Sakkunskapen på det toxikologiska och kemiska området är hög, men flera påtalar att myndigheten saknar tillräcklig kompetens att förstå hur företags- världen fungerar och att kommunicera kemikaliefrågorna med  
 icke-kemister. 
  
 Ett område som flertalet pekat på allvarligare brister är att Kemi- kalieinspektionen ägnar sig för lite åt operativ tillsyn, dvs. inspek- tionsverksamhet. Både näringslivsföreträdare och övriga verkar ha en likartad uppfattning i detta avseende. 
 En särskild fråga som det har framförts kritik mot – främst från näringslivsföreträdarna – är Kemikalieinspektionens nuvarande finansiering. Det hänger ihop med den kritik som förs fram från några beträffande den ökade politisering av verksamheten som man tycks ha sett under de senaste åren. Det kan belysas genom uttalanden som om myndigheten skall driva vissa politiska frågor i EU åt regeringen skall åtminstone inte den svenska kemiindustrin behöva betala detta arbete med kemikalieavgifterna som ju är avsedda för tillsyn eller myndigheten skall ägna sig åt den neutra- la sakargumentationen, politiken måste Miljödepartementet driva. 
 När det gäller dimensioneringen av Kemikalieinspektionen varierar synpunkterna, framför allt när det gäller inspektionens bedömning av resursbehovet i sitt underlag till regeringen inför en fördjupad prövning av verksamheten (som bl.a. inkluderar 55 nya tjänster till Kemikalieinspektionen). Flertalet anger att det är svårt att bedöma huruvida Kemikalieinspektionens bedömning av resursbehovet är riktig eller ej. Några anser att resurskraven på 55 nya tjänster är orimliga, andra att de kanske är rimliga, någon att det kanske är för litet. 
 Flertalet ser positivt på att myndigheten ses över. Några betonar vikten av att se över myndigheten för att hitta möjligheter till effektivisering. Områden som nämns i detta sammanhang är fram- för allt riskbedömningsarbetet, men även bekämpningsmedelsar- betet nämns. 
 59 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 Vissa av de intervjuade anser att det läggs för mycket resurser på bekämpningsmedel i dag jämfört med de resurser som läggs på all- mänkemikalier. Andra anser däremot att handläggningstiderna är för långa när det gäller prövning av bekämpningsmedel och att det därför skulle behövas mer resurser till detta område. 
 Några anger att Kemikalieinspektionens inre omorganisation i mit- ten av nittiotalet ledde till viss turbulens, men de konstaterar att det nu verkar ha rättat till sig. 
 Synpunkter på kemikaliekontrollen i stort – kommunernas, länsstyrel- sernas och de övriga centrala myndigheternas roll 
 De allra flesta är tveksamma till kommunernas kemikalietillsyn. Att tillsynen varierar allt för mycket mellan olika kommuner fram- förs av de flesta. Kritiken gäller framför allt att flertalet kommuner inte klarar av att upprätthålla kompetens och resurser kemikalie- området. Särskilt tillsyn över de regler som gäller tillverkare och importörer av kemiska produkter anges som särskilt kompetens- krävande och viktig att den fungerar väl. Men även tillsynen över användare av kemiska produkter måste förbättras, enligt många. 
 Några betonar att kommunerna behöver och vill ha ett ökat stöd från Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket i kemikaliefrå- gorna. Detta gäller särskilt de mindre kommunerna. 
 När det gäller Kemikalieinspektionens samarbete och ansvarsför- delning gentemot andra centrala aktörer nämnde många att sam- arbetet med framför allt Naturvårdsverket borde utvecklas, men även samarbetet med Arbetarskyddsstyrelsen, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, forskningen och Miljödepar- tementet ansågs av några behöva utvecklas eller tydliggöras. 
 Några för fram att det i dag saknas helhetssyn, målstyrning och en sammanhållen nationell kemikaliestrategi. 
 Bland de som hade uppfattningar om det centrala samarbetet har flera betonat behovet av att myndigheterna talar med en tunga gentemot kommuner, länsstyrelser och företagen. Ingen har där- emot tyckt att Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket skulle 
 60 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 slås samman. Många menar att det finns ett stort värde med två myndigheter och att kemikaliefrågorna förmodligen skulle drunk- na och tappa i kompetenshänseende om det skulle bli en enda stor myndighet. Några har dock nämnt möjligheten att renodla tillsyns- funktionen genom att t.ex. skapa regionala, statliga tillsynsmyn- digheter, eventuellt i tillsammans med tillsynen på arbetarskydds- området. Andra har nämnt möjligheten att slå samman de delar som gäller industrifrågor, avfall, kemikalier, varor. 
 Vikten av att kemikaliekontrollen fungerar väl även i andra länder angavs av några. Det ökade varuperspektivet accentuerar bl.a. behovet av kemikaliekontroll i utvecklingsländerna. 
 Synpunkter och förslag om framtiden 
 Flera framför att det allmänt återstår oerhört mycket att göra i kemikaliesäkerhetsarbetet. Någon uttrycker det som att vi står i dag mycket långt från miljökvalitetsmålet och att 20 år är egent- ligen inte så lång tid i dessa sammanhang. En annan uttrycker det som om miljömålet skall gälla och om Sverige skall ha en fram- skjuten plats internationellt och i EU behövs betydligt mer resur- ser än i dag. 
 Det är oerhört viktigt enligt i stort sett samtliga att satsa på EU- arbetet och det internationella arbetet. Detta arbete är visserligen resurskrävande, men man konstaterar att det finns mycket att vinna ur såväl miljösynpunkt som ur företagens synpunkt. 
 Flera personer har nämnt att Kemikalieinspektionen måste bredda sin roll. I dag är det en expertmyndighet men i framtiden bör komplettering ske med mer allmän kompetens att kommunicera, driva, utveckla och följa upp kemikaliearbetet. Några har efterlyst en helt ny roll för myndigheten och ansett att myndigheten måste bli mycket mer samhällsinriktad i sin verksamhet där huvud- frågan för myndigheten bör vara hur skall kemikaliesäkerhets- arbetet styras på effektivaste sätt?. 
 Ett par av de intervjuade ifrågasätter om inte en del av Kemikalie- inspektionens mer vetenskapligt inriktade arbete (utvärdering av ämnen m.m.) kan läggas ut som uppdrag till forskningen och till konsulter. Huvudfrågan för myndigheten i framtiden uttrycks av 
 61 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 någon som Kemikalieinspektionen måste hitta styrmedel att få företagen att göra rätt och av en annan som att styrningen av myndigheten bör inriktas mot mer av tydlig målstyrning från regeringen och mindre detaljstyrning och uppdrag. 
 Bland framför allt näringslivsföreträdarna, men även bland några andra lyftes de marknadsdrivna verktygens möjligheter fram. 
 Kemikalieinspektionen borde vara mer pådrivande i kemikaliearbe- tet. Företagen har det grundläggande ansvaret, myndigheten måste driva på. Några nämner att nya styrmedel behöver utveck- las. 
 Flertalet, från såväl näringslivssidan som övriga, betonar att till- synen måste förbättras och förstärkas. Några har också föreslagit organisationsförändringar när det gäller tillsynen. Att renodla den operativa kemikalietillsynen till några regionala organ nämns som ett förslag. Flera föreslog att den kommunala tillsynen på området skulle tas bort, t.ex. framfördes synpunkter som området är all- deles för komplicerat för kommunal tillsyn. 
 Några betonar att Kemikalieinspektionen måste arbeta mer med att få ut sin kunskap till företagen genom information och rådgivning. Någon uttrycker detta som att företagen måste få tillgång till Kemikalieinspektionens kunskap. Mer stöd till små företag be- hövs enligt många. 
 Kemikalieinspektionen bör föra mer dialog med industrin. 
 Flera betonar att ett förbättrat samarbete mellan framför allt de centrala myndigheterna behövs i framtiden om målet om en giftfri miljö skall kunna uppnås. 
  
 3.2 
  
 Företagens syn på Kemikalieinspektionen – Kemikontorets enkätundersökning 
  
 Sammanfattning: 
 De svarande företagen har delade åsikter om Kemikalieinspektio- nen och dess verksamhet. 
 62 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 Kemikalieinspektionen gjorde under hösten år 1998 en förfrågan till Kemikontoret om de kunde göra en enkät bland sina medlems- företag angående vilka synpunkter de har på Kemikalieinspektio- nen och dess verksamhet. Kemikontoret utarbetade ett första för- slag till enkät som kommenterades och kompletterades av Kemika- lieinspektionen. Parterna var överens om den slutliga ut- formningen av enkäten. Kemikontoret skickade ut enkäten till 163 medlemsföretag. Totalt fick man in 76 svar från cirka 70 företag. Några företag lämnade flera svar från olika personer med olika befattning. Svarsfrekvensen var således cirka 40 procent. 
 Resultaten av enkäten redovisas i Kemikontorets rapport Kemi- kalieinspektionen är daterad den 16 juni 1999. 
 Nedan följer en sammanfattning av resultaten av enkäten – baserad på Kemikontorets rapport. 
 Kemikalieinspektionens tillsyn 
 46 procent av de svarande företagen hade haft tillsynsbesök eller annan kontakt med Kemikalieinspektionen under de senaste tre åren. 53 procent hade inte haft något tillsynsbesök de senaste tre åren. Av de som inte hade haft besök svarade 89 procent att de inte önskade ett tillsynsbesök. 
 Ärenden hos Kemikalieinspektionen 
 38 procent av företagen hade haft ett skriftligt ärende (t.ex. angå- ende produktregistret, avgifter, märkning, dispens eller liknande) insänt till Kemikalieinspektionen. Av dessa ansågs ärendet alltid ha behandlats på tillräckligt snabb tid. 
 24 procent hade däremot haft ett prövningsärende (bekämpnings- medel). För dessa ansåg 70 procent att de inte hade hanterats inom rimlig tidsram. De som ansåg att prövningsärenden hade behand- lats inom rimlig tid gällde framför allt omregistreringsärenden. 
 Majoriteten av de svarande hade sökt Kemikalieinspektionen för råd och anvisningar i enskilda ärenden. 55 svar av 76 hade haft 
 63 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 kontaktat per telefon. Även  
 E-post, 
  brev och personliga besök användes av vissa (mellan 11 och 17 svar). 
 Deltagande i utbildning m.m. där Kemikalieinspektionen medverkat 
 39 procent hade deltagit i någon utbildning där Kemikalieinspek- tionen hade medverkat. Av dessa angavs att cirka 30 procent var utbildning eller seminarier som anordnats av Kemikontoret eller IVT. 61 procent hade inte deltagit i någon utbildning där Kemika- lieinspektionen medverkat. 
 Kemikalieinspektionens kompetens 
 53 svar av 76 ansåg att Kemikalieinspektionens kompetens var hög. 5 svar ansåg att kompetensen var mycket hög och 5 svar att den var låg. 
 Service 
 12 procent ansåg att servicegraden var mycket bra. 68 procent ansåg att servicegraden var tillfredsställande och 12 procent ansåg att den var dålig. 
 Verksamhetens inriktning m.m. 
 62 procent ansåg att Kemikalieinspektionen arbetar på rätt sätt och med rätt saker. Dessutom ställdes en rad öppna frågor (utan fasta svarsalternativ) som har bäring på Kemikalieinspektionens verk- samhet, inriktning, framtid, attityder, arbetssätt m.m. På frågan vad Kemikalieinspektionen borde börja med eller öka omfatt- ningen av nämndes bl.a. flexibelt tänkande, stöd till småföretag, mer fokus på riskreduktion än faroreduktion, mer kontakt med företag för information och dialog, öka framtagningen av olika allmänna råd, informera om sig själva och vad vilken nytta Kemi- kalieinspektionen kan innebära, inspektion och tillsyn, harmoni- sering med EU, förbättrat samarbete med branschorgan. 
 På frågan vad Kemikalieinspektionen borde sluta med eller minska omfattningen av nämndes bl.a. produktregistret (tidsödande pro- 
 64 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 duktanmälningar samt att avgifterna upplevdes som en skatt), arbetet med  
 EU-undantagen, 
  detaljarbete,  
 OBS-listan. 
  
 På frågan om Kemikalieinspektionens verksamhet och regelverk har ökat företagets skydds- och säkerhetsmedvetande var svaren delade. En del svarade att det var regler självklart var viktiga, att ingen myndighet har så bra detaljreglerande föreskrifter och att verksamheten hade lett till ökad kunskap. Andra företag ansåg att företagets interna regelverk baserades på företagets egen kunskap inte på myndighetsdirektiv. 
 På frågan om vilka förbättringar inom miljöarbetet man kan se under den senaste  
 5-årsperioden 
  där Kemikalieinspektionens verk- samhet bidragit handlade svaren om höjt riskmedvetande, att lag- stiftningen hade blivit mer harmoniserad med EU, att vissa farliga ämnen hade begränsats eller fasats ut, att Kemikalieinspektionen bidragit till att begränsa olika kemikalielistor till enbart OBS- och begränsningslistan. Andra ansåg att Kemikalieinspektionen inte hade bidragit med någonting. 
 Även på frågan vad företaget behöver av Kemikalieinspektionen för att utveckla och förbättra företagets arbete med att minska miljö- och hälsoriskerna var svaren delade. En del ansåg att Kemi- kalieinspektionen borde utveckla servicekänslan, ha enklare regler, aktivare inspektionsarbete, mer rådgivning och mindre pekpinnar, att svensk lagstiftning skulle vara exakt anpassad till övriga Europa och att inspektionen skulle ha en bra kontaktperson att ringa. Andra ansåg att inget behövde utvecklas eller att de skulle fortsätta som de gjort. 
 På frågan vad som sågs som de mest troliga förändringarna hos aktörerna när det gäller kemikaliekontrollarbetet inom den kom- mande  
 5-årsperioden 
  nämndes riskbedömning och riskgradering av kemikalier och grupper, product stewardship, mindre detaljer och mer systemrevision, ökad harmonisering, ökad internkontroll, ökad fokusering på produkterna i stället för enskilda ämnen. Andra pekade på att byråkratin skulle öka och därmed att fler okunniga skulle få jobb. Ytterligare andra såg framför sig ett ökat inflytande från politiker och massmedia som ledde till att beslut fattades med hänvisning till försiktighetsprincipen. 
 65 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 På frågan där man med fem ord skulle ange vad som bäst beskriver Kemikalieinspektionen gavs olika svar. En del angav följande om- dömen: omständlig, byråkratisk, politikerstyrd, ser risken men aldrig nyttan, enkelspårig, ointresserad av dialog, långt från verk- ligheten, anonym, paragrafer och register. Andra angav följande omdömen om Kemikalieinspektionen: mycket kunskap om kemi- kalier, samarbetsvillig, kompetent, bra föreskrifter, resursfattiga, korrekt bemötande och lyssnar. 
 Bland övriga kommentarer kan nämnas att en del ansåg att myn- digheten borde vara finansierad över budgeten, att Kemikaliein- spektionen skulle vara mer flexibel, att Kemikalieinspektionens hemsida var mycket bra, att det är en myndighet som man respek- terar och kan samarbeta med i de flesta fall, att Kemikalieinspek- tionen borde ha en klarare organisation och att de borde öka sitt deltagande i informationsutbyte med industrin. Även ett antal kommentarer om  
 OBS-listan 
  nämndes. 
  
 3.3 
  
 En omvärldsanalys 
  
 Sammanfattning: 
 Synen på miljöfrågor i vid mening och på kemikaliefrågor skiljer sig åt. Kemikaliefrågor betraktas i allmänhet som mer komplexa. 
 På uppdrag av Kemikalieinspektionen har Martin tagit fram en rapport om Kemikalieinspektionens omvärlds syn på miljö- frågorna. Rapporten publicerades av Kemikalieinspektionen år 1999 (PM nr 4/99 Underlag till omvärldsanalys år 1999 för Kemi- kalieinspektionen). Rapporten utgjorde underlag till Kemikalie- inspektionens underlag till regeringen inför en fördjupad prövning av myndigheten. I detta avsnitt gör vi en sammanfattning av slut- satserna i rapporten. 
 Erickson tolkar Kemikalieinspektionens omvärld i vid betydelse, dvs. inte endast aktörer som av tradition berörs, och definierar den som: 
 aktörer som formellt påverkar myndighetens verksamhet (politiker, andra myndigheter) 
 aktörer som påverkas av myndighetens arbete (företag, branschorganisationer, kommuner, länsstyrelser, landsting) 
 66 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 aktörer som påverkar myndighetens samlade omvärld och/eller skapar opinion (NGO:s, media) 
 aktörer som stöder och utvecklar myndighetens arbete inne- hållsmässigt (medarbetare, forskare). 
 Ur dessa skilda kategorier genomfördes anonyma djupintervjuer med 80 strategiska nyckelpersoner. De intervjuade fick utifrån en lista med bestämda stomfrågor resonera förhållandevis fritt. 
 Vägskälsfrågor och miljöfrågornas position i dag 
 De intervjuade anser att miljöfrågorna har integrerats och blivit mer vardagliga. Miljö uppfattas inte längre som en särfråga. Den allmänna medvetenhet som i övrigt anses råda på miljöområdet gäl- ler emellertid inte för kemikaliefrågor. Angående just kemikalier finns det brist på kunskap på flera nivåer. Flertalet små, vardagliga, återkommande händelser bedöms ha haft större inverkan på miljö- utvecklingen än s.k. vägskälsfrågor eller critical incidents. 
 Framtidstendenser 
 En övervägande majoritet av de intervjuade pekar ut kemikalie- frågorna som sannolika att i framtiden få en framträdande plats debattmässigt och i det reella åtgärdsarbetet. Kemikaliefrågorna beskrivs som viktiga och heta i det framtida arbetet med mil- jön. 
 Betydelsefulla aktörer och deras drivkrafter 
 Företagen ses som de aktörer med potential att starkast driva på utvecklingen. Politikers och miljöorganisationers roll tros däremot komma att hamna i skymundan, likadant gäller för statliga myndig- heter. Företagens miljöarbete drivs fram av kommersiella möjlig- heter och säkerhetstänkande (man önskar skydda det egna varu- märket). Politikernas och myndigheternas påverkansmöjligheter anses begränsade men likväl framhävs betydelsen av tydliga och definierbara politiska riktlinjer och beslut. En övervägande majo- ritet av de intervjuade hyser stor tilltro till vad som på sikt kan åstadkommas med miljö- och kemikaliearbetet inom EU. 
 67 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synen på Kemikalieinspektionen 
 Helhetsintrycket som framkommer i intervjuerna är förhållandevis positivt. De flesta anser att Kemikalieinspektionens anställda är mycket kunniga ur ett områdes- och sakmässigt perspektiv. Kom- petensen vad gäller kommunikation och dialogförståelse är det däremot sämre ställt med. Flera intervjuade menar att de anställda har dålig förståelse för villkoren för näringslivets aktörer och att kunskaperna om hur företag arbetar är inskränkta. Flera uttrycker också kritik mot informationen från myndigheten. Ett ganska stort antal personer uppfattar myndigheten som lättillgänglig och berömmer dess hemsida. 
 Ruiz slutsatser 
 En av Ruiz slutsatser är att miljöfrågorna under de senaste tio åren har integrerats, i den politiska sfären, i företagens arbete och hos enskilda medborgare/konsumenter. Miljöfrågorna har bli- vit en del av vardagen, de utgör inget särintresse utan finns levande i samhället. Synen på miljöfrågor i vid mening och kemikaliefrågor skiljer sig dock. Kemikaliefrågorna anses vara mer obearbetade och komplexa. Förhållningssättet till kemikaliefrågor är annorlun- da och det finns en utbredd uppfattning att de kan komma att plötsligt hamna överst på agendan. Erickson hävdar också att miljöarbetet i dag förefaller befinna sig i ett slags väntläge då stora insatser gjorts under senare år. Aktörerna avvaktar hur miljö- frågorna kommer att utvecklas och vilka initiativ som tas. Dess- utom menar han att miljöfrågorna har ändrat karaktär/dimension. Det tidigare så starka mediala fokus som funnits på hot och kata- strofer har tonats ned och lämnat plats för ett mer lågmält och vardagsgrått förhållningssätt. Slutligen är tilltron till närings- livets egna system för miljöarbete mycket utbredd. Införandet av miljöledningssystem, värderingsförskjutningar inom företagen och socialt tryck på näringslivets ledare kan komma att generera för- bättringar. 
 68 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 3.4 
  
 Tillsynen 
  
 3.4.1 
  
 En  
  
 ESO-rapport 
  om den kommunala miljötillsynen 
 Sammanfattning: 
 Ett flertal olika och allvarliga problem med den kommunala miljö- tillsynen konstateras. Många kommuner anser sig t.ex. inte ha till- räckliga resurser för tillsynen enligt miljöbalken. Det är också svårt att inom en kommun hålla hög kompetens inom alla tillsyns- områden. 
 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) tillsattes år 1981 och är en kommitté under Finansdepartementet. ESO:s huvuduppgift är att bredda och fördjupa underlaget för budget- politiska och samhällsekonomiska avgöranden. En särskild uppgift är att belysa frågor om den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet. ESO arbetar främst genom att lämna uppdrag till myndigheter, institutioner och enskilda forskare. 
 ESO har låtit forskarna Cooper och Barrett studera kommunernas miljötillsyn. Resultaten redovisades nyligen i rapporten  
 Att granska sig själv – en  
  
 ESO-rapport 
  
  om den kom- munala miljötillsynen (Ds 2000:67) 
 . 
 Med miljötillsyn avses i  
 ESO-rapporten 
  tillsynen enligt miljö- balken, livsmedelslagen och djurskyddslagen. Rapporten bygger på 15 detaljerade intervjuer med tjänstemän som arbetar med tillsyns- frågor på kommuner och på centrala myndigheter (varav fem chefer för kommunala miljöförvaltningar, fem kommunala inspek- törer och fem personer med ledande befattningar på centrala myn- digheter). Rapporten bygger också på ett enkätmaterial som skickats till kommunerna. En första enkät med både fasta svars- alternativ och öppna frågor, skickades till samtliga kommuner. Ena hälften gick till chefer för miljöförvaltningar och andra hälften till inspektörer. Andelen svarande uppgick till 45 procent. Därefter skickades ytterligare en enkät till den grupp som inte inkommit med svar. I denna hade ca en tredjedel av de fasta frågorna från den första enkäten valts ut. Svarsandelen för den andra enkäten blev 87 procent. Svarsandelen för dessa 11 frågor uppgick således till över 90 procent. 
 69 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 Huvuddelen av de viktigaste resultaten samt utredarnas bedöm- ningar och förslag sammanfattas nedan. 
 De kommunala och centrala myndigheternas tillsynsresurser 
 En överväldigande majoritet av de svarande i intervjuerna och enkäten menar att arbetsbelastningen har ökat sedan miljöbalken införts. Resurserna däremot har överlag inte ökat i motsvarande grad. Cirka 80 procent av de som besvarat enkäten och nästan samtliga av de intervjuade anser sig inte ha tillräckliga resurser för miljötillsynen. I enkäten råder i denna fråga inte stora skillnader mellan små och stora kommuner, av samtliga svarande i större kommuner anser cirka 70 procent att resurserna inte räcker till. Enligt utredarna krävs ökade resurser på samtliga nivåer inom miljötillsynen för att verksamheten skall kunna fungera bättre. 
 De centrala myndigheternas samordning av tillsynen 
 Undersökningen visar att det finns brister i samordningen mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. Från centralt håll ges i dag inte ett enhetligt budskap till kommunerna. En komplicerande faktor är att det saknas en gemensam definition av begreppet till- syn. De centrala myndigheterna behöver ta fram en gemensam definition av relevanta begrepp och även en gemensam syn på vad som bör prioriteras inom miljötillsynen. 
 De centrala myndigheternas stöd till den kommunala tillsynen 
 Kemikalieinspektionens stöd till kommunerna uppges enligt enkät- svaren fungera relativt tillfredsställande, ungefär 50 procent menar att det fungerar bra eller mycket bra. De centrala myndigheterna bör regelbundet utvärdera hur deras tillsynsvägledning fungerar, framhäver utredarna. Utvärderingen bör helst ske av oberoende aktörer. Dessutom bör de vägledande myndigheterna utbyta erfa- renheter med varandra. 
 70 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 Länsstyrelsernas roll i den kommunala tillsynen 
 Relationen mellan kommunerna och länsstyrelserna förefaller god. Ungefär 75 procent av de svarande i enkäten uppger att samarbetet med länsstyrelserna fungerar bra eller mycket bra, men flera tilläg- ger att det inte är omfattande. Flera av de intervjuade anser att länsstyrelserna är passiva i tillsynsfrågor. Om ansvaret för tillsynen på regional nivå skall ligga kvar på länsstyrelserna, krävs att de pri- oriterar miljötillsynen i högre grad än som görs i dag, anser utre- darna. 
 Den svagaste länken i tillsynskedjan 
 När det gäller regelefterlevnad framkommer det i undersökningen att det råder olika uppfattningar om var i kedjan; miljöbalken, till- synsmyndigheterna, polis och åklagare det finns störst brister. Utredarna anser att tillsynsmyndigheterna och polisen utgör de svagaste länkarna, och det är därmed också dessa som är i störst behov av åtgärder. 
 Den kommunala nämnd- och förvaltningsorganisationen 
 En separat miljöförvaltning och nämnd finns i dag i ungefär en tredjedel av landets kommuner. Enligt utredarna bör förbudet mot tillsyn över egen verksamhet utsträckas till att även gälla på för- valtningsnivå. Mycket talar för att det tidigare kravet på en special- reglerad nämnd med egen förvaltning bör återinföras. 
 Prioritering mellan regelefterlevnadskontroll och information/rådgiv- ning 
 De centrala myndigheterna har divergerande uppfattningar om huruvida regelefterlevnadskontrollen eller andra uppgifter som information och rådgivning, skall prioriteras i tillsynsarbetet. Överlag anses dock kontrollen viktigast. På kommunal nivå anses uppgifterna vara lika betydelsefulla. Eftersom kontrollen av regel- efterlevnaden är en myndighetsspecifik uppgift och inte gärna kan utföras av andra aktörer, görs bedömningen att detta bör priori- teras i tillsynen. Det är därmed viktigt att de centrala myndig- heterna kommer överens om att så skall vara fallet. 
 71 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kommunala rättsliga åtgärder 
 Andelen inspektioner vilka följs av skriftliga krav, vitesföreläggan- den eller polisanmälningar varierar mycket mellan kommunerna. De stora skillnaderna antas framför allt bero på att kommunerna har olika sätt att hantera regelöverträdelser och inte att andelen regelöverträdelser skiljer sig åt mellan kommunerna. Att arbeta för att kommunernas hantering av de rättsliga åtgärderna blir mer lik- artad, bör bli en uppgift för de tillsynsvägledande och rättsvårdan- de myndigheterna. 
 Otillbörlig politisk påverkan 
 Politiska hänsyn påverkar tillsynen i cirka en tredjedel av kom- munerna. Särskilt i kommuner med sammanslagen nämnd eller förvaltning är det vanligt att politisk påverkan förekommer, t.ex. i form av att politikerna undviker att besluta om miljösanktions- avgifter. 
 Tillsynens kvalitet och omfattning 
 Medan cirka 60 procent i de största kommunerna anser att till- synen fungerar bra eller mycket bra, är motsvarande siffra för de minsta kommunerna cirka 30 procent. Miljötillsynen förefaller alltså fungera bäst i de största kommunerna. När det gäller kom- petensen, anser de svarande i intervjuerna och enkäten att inom en kommun är det svårt att hålla hög kompetens inom alla tillsynsom- råden. Av de som besvarat enkäten anser cirka 70 procent att detta är ett problem. Konstant fortbildning samt mer resurser till kom- muner med få inspektörer och/eller samarbete/sammanslagning mellan olika kommuners miljöförvaltningar, är nödvändigt för att kunna hålla hög och bred kompetens menar utredarna. 
 Skillnader inom den kommunala tillsynen 
 I undersökningen konstateras att den kommunala miljötillsynen varierar kraftigt avseende kvalitet, omfattning, inriktning och utfö- rande. Detta anses vara ett problem i sig eftersom det bl.a. påverkar konkurrensen mellan företag. Det kan också innebära att skyddet för innevånarnas hälsa och miljö skiljer sig åt mellan olika kommu- 
 72 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 ner. Möjliga åtgärder som nämns för att erhålla en mer likformig tillsyn är: samverkan mellan kommuner, tydligare samordning inklusive krav från centralt håll, samt borttagande av ansvaret från kommunerna beträffande den del av tillsynen som avser regelef- terlevnadskontroll. 
 Huvudmannaskapet för den operativa tillsynen 
 Medan cirka var tredje av de som besvarat enkäten ser positivt på en avkommunalisering av tillsynen, är cirka 60 procent negativa. De som är negativa för oftast fram betydelsen av lokalkännedom som argument för att låta kommunerna behålla tillsynsansvaret. Utredarna påpekar dock att även en tillsyn med statligt huvud- mannaskap kan vara organiserad på ett sådant sätt att den lokala kännedomen bevaras. Utredarna anser att eftersom så många olika och allvarliga problem konstaterats inom miljötillsynen är det rim- ligt att ifrågasätta om den lokala tillsynen är organiserad på bästa sätt. De föreslår att en förutsättningslös utredning angående den lokala miljötillsynens organisation bör göras. I denna bör även länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas roll behandlas. Möjligheten att samordna den operativa tillsynen inom arbets- miljön och den yttre miljön bör studeras. 
  
 3.4.2 
  
 Svenska kommunförbundets uppföljning av miljötillsynen 
  
 Sammanfattning: 
 Den ökning i arbetsvolymen som miljöbalken har medfört för kommunerna, har inte åtföljts av motsvarande personalför- stärkningar. Totalt har kommunerna fått ytterligare 100 tjäns- ter, vilket i genomsnitt motsvarar 0,35 årsarbetskrafter per kommun. 
 Kommunerna har svårigheter att ta ut avgifter för sin tillsyns- verksamhet. 
 Svenska kommunförbundet gjorde år 1996 en enkätundersökning om kommunernas verksamhet på miljö- och hälsoskyddsområdet. Studien publicerades i en rapport ett år senare. I Miljö- och hälso- skydd i kommunerna – en enkätundersökning 2000, presenteras Kommunförbundets första uppföljning av studien. Denna uppfölj- 
 73 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 ning bygger på en enkät som i början av år 2000 skickades ut till samtliga kommuners miljöchefer. Svarsfrekvensen blev 91 procent, vilket innebär att 264 kommuner besvarade frågorna. 
 Tillsynen 
 Av undersökningen framgår att det totala antalet tillsynsobjekt som kommunerna har ansvar för enligt miljöbalken har ökat mar- kant sedan 1996. Antalet tillsynsobjekt har ökat från 500 000 till 900 000. Av dessa finns det 53 000 objekt (där kommunerna har återkommande tillsyn) som rör kemisk och bioteknisk produktion. Beträffande det i författning ställda kravet på tillsynsutredning, visar det sig att 22 procent av kommunerna inte haft tid eller resur- ser att göra sådan utredning före mars år 2000. 
 Kostnader 
 I takt med att kommunerna fått utökat tillsynsansvar, avsätts mer resurser till tillsynen och mindre till annan slags verksamhet som långsiktigt miljöarbete, Agenda 21 och klimatfrågor. I dag läggs 65 procent av kommunernas resurser på de formella uppgifter som åvilar kommunen i egenskap av lokal myndighet medan 35 procent ägnas åt det långsiktiga miljöarbete m.m. som inte är statligt styrt. De totala bruttokostnaderna för miljö- och hälsoskyddsnämn- dernas verksamhet år 1999 var cirka 1,6 miljarder kronor. Jämfört med 1996 är det en ökning med cirka 550 miljoner. Miljö- och häl- soskyddsnämndernas kostnader för själva tillsynen var emellertid tämligen konstanta (1350 miljoner år 1996 respektive 1300 mil- joner år 1999). (Sistnämnda uppgift baseras på en fördjupad analys i 28 kommuner). 
 Personal 
 Den ökning i arbetsvolymen som miljöbalken har medfört, har inte åtföljts av motsvarande nyanställningar. I förhållande till år 1996 har kommunerna fått 100 nya tjänster, vilket i genomsnitt mot- svarar 0,35 årsarbetskrafter per kommun. Flertalet kommuner upp- ger att man i medeltal behöver drygt två årsarbetskrafter ytter- ligare. Cirka 1800 inspektörer har i genomsnitt att ansvara för 500 tillsynsobjekt vardera. I var tionde kommun finns det färre än två 
 74 
  
 SOU 2001:4 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 handläggare för hela miljöområdet. Sett områdesvis, används mest resurser inom miljöskydd/kemikalier (miljöfarlig verksamhet, kemikaliefrågor m.m.), men antalet årsarbetskrafter inom detta område har inte förändrats jämfört med år 1996. Allt mer perso- nalresurser läggs på administration. 
 Avgifter 
 Vidare pekar Kommunförbundets resultat på att kommunerna har svårigheter att debitera avgifter. Som anledningar till detta nämns att kommunerna ibland saknar kunskap om vilka kostnader som ska räknas in i avgifterna och att det förekommer viss försiktighet med att ta ut ersättning för all den tid som går åt. Timtaxans belopp varierar kraftigt mellan kommunerna. Timtaxan är i genom- snitt 530 kronor, vilket kan jämföras med länsstyrelsens som ligger på 800 kronor. Den lägsta timtaxan inom miljöskyddet uppgår till 250 kronor medan den högsta är 800 kronor. Kostnadstäckningen skiljer sig åt mellan verksamhetsområden. Störst kostnadstäckning förekommer inom livsmedelsområdet där den uppgår till 71 pro- cent. Inom miljöskyddet har kostnadstäckningen ökat och är i dag 42 procent (32 procent tidigare). 
 Samverkan 
 Drygt en tredjedel av kommunerna samverkar med grannkommu- ner i någon form. När samverkan sker, görs det oftast i form av nätverk och mellankommunalt samarbete. Mindre förekommande är delegering av uppgifter till en tjänsteman i en annan kommun, kommunalförbund och gemensam nämnd eller kontor. Av de som samverkar anser nio av tio att det fungerar bra, ingen har uppfatt- ningen att det fungerar dåligt. 
 75 
  
 Synpunkter från intervjuer och utredningar 
  
 SOU 2001:4 
  
 3.4.3 
  
 Naturvårdsverkets rapport om den kommunala tillsynsorganisationen beträffande miljöfarlig verksamhet 
  
 Sammanfattning: 
 Utredningen berör och lämnar förslag till lösning på problemet med jäv vid kommunal tillsyn. 
 Naturvårdsverket aviserar att det kan finnas skäl att utreda hela miljöbalkens tillsyn. 
 Naturvårdsverket fick i november 1999 ett regeringsuppdrag att utreda den kommunala organisationen för tillsynen över miljöfarlig verksamhet. Arbetet redovisas i rapporten Kommunernas organi- sation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet, nr 5127, oktober 2000. I rapporten sätts jävsfrågor avseende kommunens tillsyn över egen verksamhet i fokus. Förslag lämnas till hur den nuvarande kommunala tillsynsorganisationen och länsstyrelsens roll som till- synsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas. 
 Naturvårdsverket framhäver dessutom behovet av en statlig sam- ordnad utvärdering av det utredningsarbete som pågår inom till- synssektorn. Verket anser att ett flertal faktorer talar för en lokalt förankrad operativ tillsyn inom miljö- och hälsoskydd,  
 kemikalie-, 
 livsmedels-, 
  och djurskyddsområdet. Eftersom det förekommer flera utredningar som berör frågan och nyligen har avslutats eller kommer att avslutas inom kort, menar verket att det kan finnas anledning att utvärdera dessa i ett enda sammanhang. En bedöm- ning av om frågan om annat huvudmannaskap skall diskuteras, är möjlig först efter detta. I så fall anser verket att det krävs en grundlig och förutsättningslös statlig utredning som gör en samlad analys av hela tillsynsområdet. 
 76 
 4 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 4.1 
  
 Giftfri miljömålet – en kraftig ambitionshöjning för kemikaliekontrollen 
  
 Vår bedömning: 
 Målet om en giftfri miljö – inkl. de föreslagna etappmålen samt de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken – innebär en kraftig ambitionshöjning och en viktig konkretisering av målen för kemikaliekontrollen. 
  
 4.1.1 
  
 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö 
  
 Under senare delen av  
 1990-talet 
  har arbetet med nationella miljö- kvalitetsmål påbörjats. Regeringen föreslog i propositionen Svens- ka miljömål (prop. 1997/98:145) 15 miljökvalitetsmål som bör nås inom en generation, dvs. till omkring år 2020. Riksdagen godkände dessa mål i april 1999 (1998/99:MJU6). Följande 15 miljökvalitets- mål är nu beslutade av statsmakterna. 
 Frisk luft 
 Grundvatten av god kvalitet Levande sjöar och vattendrag Myllrande våtmarker 
 Hav i balans, levande kust och skärgård Ingen övergödning 
 Bara naturlig försurning Levande skogar 
 Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö God bebyggd miljö Giftfri miljö 
 Säker strålmiljö 
 77 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 Skyddande ozonskikt 
 Begränsad klimatpåverkan 
 Ett av miljökvalitetsmålen handlar om att uppnå en giftfri miljö och är formulerat enligt följande: 
 Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. 
 Miljökvalitetsmålet innebär att: 
 halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna, 
 halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. 
  
 4.1.2 
  
 De nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken 
  
 För att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beslutade regeringen bl.a. om följande nya riktlinjer inom kemikalie- politiken: 
 Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från: 
 av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen, av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvs- massepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplant- ningsstörande, 
 kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar. 
 Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. 
 Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Till- stånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna rikt- linje kan säkerställas. 
 Enligt regeringen bör ovanstående riktlinjer vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemika- 
 78 
  
 SOU 2001:4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 liestrategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av miljöbalken. Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom  
 10–15 
  år (2008– 2013). 
 Vi har tidigare haft i uppdrag att föreslå hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras. I uppdraget ingick bl.a. att definiera de ämnen som bör omfattas av de nya riktlinjerna samt att föreslå vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna genomföra riktlinjerna. Vi redovisade våra förslag i betänkandet Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53). Parallellt med det arbetet hade Miljömålskommittén i uppdrag att arbeta vidare med bl.a. etappmål för de olika miljökvalitetsmålen, bl.a. målet om en giftfri miljö. Kemikalieutredningen och Miljömålskommittén hade ett nära samarbete vad gäller miljökvalitetsmålet giftfri miljö. Miljömålskommitténs förslag till precisering av miljökvalitetsmålet och förslag till etappmål redovisas nedan. Etappmål 1 och 3 har tagits fram i samarbete med Kemikalieutredningen. 
  
 4.1.3 
  
 Miljömålskommitténs förslag till etappmål för Thompson miljömålet 
  
 Miljömålskommittén har i samråd med Kemikalieutredningen pre- ciserat Giftfri miljömålet. Förslagen till preciseringar och etappmål m.m. presenteras i Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2000:52). Regeringens ställningstagande till förslagen väntas i början av år 2001. Nedan sammanfattas de förslag till preciseringar av miljömålet samt förslag till etappmål som Miljömålskommittén lämnat. Etappmål 1 och 3 bygger i huvudsak på Kemikalieutred- ningens förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53). 
 Preciseringar av miljömålet: 
 Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. 
 Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade. 
 79 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 Etappmål: 
  
 1. 
  
 År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga res- pektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 res- pektive år 2009. 
  
 2. 
  
 År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation. 
  
 3. 
  
 Nyproducerade varor är i huvudsak fria från; cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplant- ningsstörande ämnen senast år 2007, 
  
 mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, 
 långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010. 
 Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada. 
  
 4. 
  
 Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till år 2010 enligt indikato- rer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material. 
  
 5. 
  
 För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myn- digheter. 
  
 6. 
  
 Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010. 
  
 4.1.4 
  
 Vår bedömning 
  
 Vi konstaterar att arbetet med miljökvalitetsmålen har inneburit en viktig utveckling av det svenska miljöarbetet, inte minst arbetet med målet om en giftfri miljö. Många har varit engagerade i arbetet med att ta fram och precisera målet. Själva arbetet med att uppnå 
 80 
  
 SOU 2001:4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 en giftfri miljö återstår dock. Många bedömer just detta mål som särskilt svårt att uppnå och att vi i dag står väldigt långt ifrån målet. 
 Vår bedömning är att målet om en giftfri miljö, inkl. de föreslagna etappmålen samt de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, inne- bär en kraftig ambitionshöjning och en viktig konkretisering av ambitionsnivån för kemikaliekontrollen. Liknande bedömningar gör Kemikalieinspektionen i sitt underlag till regeringen inför en fördjupad prövning samt Miljömålskommittén i sitt betänkande Miljön – allas vårt ansvar (SOU 2000:52). 
 För flera av de svenska miljömålen gäller att de kan uppnås endast om miljöbelastningen från andra länder minskar. Att nå framgång i EU:s och övrigt internationellt miljöarbete är därför en nödvän- dighet för att klara miljömålen, inte minst målet om en giftfri miljö. Det behövs stora förändringar av EU:s kemikaliepolitik om vi skall kunna uppnå Thompson miljömålet, men också i övrigt internationellt kemikalie- och miljöarbete. Möjligheterna att uppnå målet om en giftfri miljö är knutet till såväl de diffusa utsläppen från de kemikalier och andra varor som vi importerar, som de direkta utsläppen i andra länder av t.ex. svårnedbrytbara ämnen som transporteras via vindar till bl.a. Sverige. 
  
 4.2 
  
 Ökat varuperspektiv – vad och vem? 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalierelaterade hälso- och miljörisker som är kopplade till andra varor än kemiska produkter bör uppmärksammas i större utsträckning. Samspelet mellan olika berörda aktörer behöver öka. 
 En plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv som inkluderar handlingsplan, prioriteringar och arbetsfördelning bör tas fram. 
 Planen bör ta sin utgångspunkt i bl.a. Giftfri miljömålet och dess etappmål, miljöbalken, de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrol- len, arbetet med integrerad produktpolicy samt det pågående arbe- tet inom EU och i andra internationella organ. 
 Kemikalieinspektionen bör i samråd med Naturvårdsverket ta fram en sådan plan. 
 81 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 I arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och de nya rikt- linjerna inom kemikaliepolitiken läggs ökat fokus på varor. Etapp- mål 2 (se ovan) handlar om hälso- och miljöinformation på varor, dvs. även andra varor än kemiska produkter. Etappmål 3 handlar om att särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen inte skall finnas i varor efter vissa årtal. Även här tar man sikte på även andra varor än bara kemiska produkter. 
 Dagens kemikalieanvändning är komplex och omfattande. Det finns ett stort antal kemiska ämnen som ingår i ett ännu större antal kemiska produkter som i sin tur ingår i ett mycket stort antal varor. Enligt Kemikalieinspektionens produktregister finns det i dag cirka 60 000 kemiska produkter som tillverkas i eller impor- teras till Sverige. Det totala antalet ämnen i dessa produkter är cirka 11 400. Ingen vet dock säkert hur många ämnen som finns på den svenska marknaden om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i olika varor som inte är kemiska produkter. En vanlig bedömning brukar dock vara att det totalt kan röra sig om cirka 20 000 kemiska ämnen. 
 De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge varan olika önskvärda egenskaper såsom t.ex. hållbarhet, mjukhet och flamskydd. 
 Under de senaste åren har insikten vuxit om att många miljö- problem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller den kemiska produkten utan till varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten, innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när vara är förbrukad och blir till avfall. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat i användning under senare år, t.ex. datorer. Att varu- mängderna generellt sett har ökat de senaste decennierna har alltså inneburit en ökande tillförsel av kemikalier till samhället, inkl skadliga kemikalier. 
  
 EG-kommissionen 
  planerar att lämna ett förslag till en s.k. grön- bok om en miljöorienterad produktpolicy inom kort. Vi föreslog i vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU2000:53) vad en sådan policy bör innehålla. 
 82 
  
 SOU 2001:4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 Den svenska regeringen beslutade i maj 2000 om en skrivelse till riksdagen om en miljöorienterad produktpolitik (regeringens skri- velse 1999/2000:114). I skrivelsen presenteras den fortsatta stra- tegin med att formulera en miljöorienterad produktpolicy på nationell bas och  
 EU-nivå. 
  En miljöanpassad produktpolitik syftar till att förebygga och minska produkters negativa påverkan på människors hälsa eller på miljön under produktens hela livscykel. Alla aktörer har ett ansvar och såväl administrativa, ekonomiska och marknadsdrivna styrmedel som näringslivets och andra aktö- rers egna initiativ behövs. Företag som producerar varor bör arbeta aktivt för att de varor de sätter ut på marknaden inte skadar män- niskors hälsa eller miljön. 
 Syftet med produktarbetet inom EU är att säkerställa en miljö- orienterad produktpolicy som skapar förutsättningar för en effek- tiv inre marknad med ett starkt skydd för människors hälsa och för miljön. 
 Enligt vår uppfattning bör den förändrade problembilden, från punktutsläpp till diffusa utsläpp från varor, innebära att också kemikaliearbetet behöver utvecklas. Arbetet måste i högre grad riktas in mot att förebygga och minska varors negativa påverkan på människors hälsa eller på miljön. Detta gäller under varans hela livscykel och kräver en helhetssyn. En viktig förutsättning är i de flesta fall att åtgärder vidtas så nära källan som möjligt. Alla aktörer har ett ansvar och olika former av styrmedel behövs. Eftersom den stora mängden varor importeras måste perspektivet vara inter- nationellt. 
 Många kemiska ämnen som används i varor kan ge upphov till exponering under alla stadier i varornas livscykel och därvid ge upphov till effekter på människan och miljön. I jämförelse med kemiska produkter produceras övriga varor generellt I mer kom- plexa produktionskedjor, ofta med tillverkning av delkomponenter. Detta medför att många aktörer kan påverka varornas produktutveckling. För kemiska produkter sker oftast den huvudsakliga exponeringen under användningen av dessa, medan exponeringsmönstret för varor oftare kännetecknas av exponeringen under tillverkning och avfallshantering. Vidare finns generellt sett sämre kunskap om kemikalieinnehållet i varor i jämförelse med kemiska produkter. Kraven på information om riskerna vid hanteringen saknas ofta eller är mindre preciserade. 
 83 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 Även i ett varuinriktat perspektiv bör utgångspunkten vara att byta ut och minska användningen av farliga kemikalier som tillsätts i kemiska produkter och i andra varor. Farliga ämnen bör inte heller bildas vid användningen av varan eller när den har blivit till avfall. Ett ökat samspel mellan och en integrering i bedömningen av exempelvis  
 kemikalie-, 
  avfalls- och utsläppsfrågor bör underlättas av ett varuinriktat arbetssätt. Kontrollen över kemiska produkter är en särskilt viktig del i detta arbete eftersom det är angeläget att åtgärder för att förebygga skada vidtas så tidigt som möjligt i varans livscykel, dvs. redan innan tillverkningen av den färdiga varan. Särskilt höga krav måste därför ställas på tillverkare och importörer av kemiska produkter och av andra varor. 
 En avgörande förutsättning för en miljöorienterad produktpolitik måste vara att kunskapsnivån är tillräcklig i kemikaliehanteringens alla led och att det finns en strategi för att få bort de skadligaste ämnena. Flertalet av de kemikalier som i dag används saknar infor- mation om de hälso- och miljöegenskaper de har. På grund av den stora kunskapsbristen kan vi i dag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, göra riskbedömningar eller vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning. Vi lämnade i betänkandet Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliekontrollen (SOU 2000:53) förslag på bl.a. hur kunskapskravet bör uppnås och hur ett mer generellt angreppssätt kan tillämpas mot de mest hälso- och miljöskadligaste ämnena. Mot bakgrund av varuperspektivet ansåg vi det vara helt nödvändigt med åtgärder på internationell nivå, i ett första steg inom EU. 
 Enligt vår bedömning bör arbetet med en svensk varustrategi fortsätta och konkretiseras och också inkludera en handlingsplan med prioriteringar och arbetsfördelning mellan olika aktörer. En samordning mellan myndigheterna är nödvändig. En viktig del i arbetet med att miljöanpassa varorna är kemikaliefrågorna, som bör ägnas särskild uppmärksamhet och utvecklas i en plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv. Denna arbetsplan bör ta sin utgångspunkt i bl.a. Giftfri miljömålet och dess etappmål, de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen, arbetet med miljöanpassad produktpolitik samt det pågående arbetet inom EU och i andra internationella organ. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen i sam- råd med Naturvårdsverket bör ta fram en sådan plan för kemikalie- arbetet i ett varuperspektiv. 
 84 
  
 SOU 2001:4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 4.3 
  
 Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och Kemikalieinspektionen 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Samarbetet mellan Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen bör vidareutvecklas. En tydlig ansvarsför- delning och arbetsfördelning samt ett fördjupat samarbete är en förutsättning för att kunna möta den höjda ambitionsnivån inom kemikaliekontrollen i syfte att uppnå målet om en Giftfri miljö. Samverkansgrupper kring olika kemikalie- och varufrågor bör fin- nas. 
 Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bör vidareutveckla och fördjupa samarbetet i frågor av gemensamt intresse. Sådana frågor är: 
 Strategifrågor, planeringsfrågor och andra principiella frågor som gäller genomförande och uppföljning av Thompson miljömålet. Viktiga områden är t.ex. handlingsplan för kemikalier i varor, internationell handlingsplan och informationsfrågor, 
 Internationellt arbete, främst  
 EU-arbete 
  och internationellt konventionsarbete, 
 Tillsynsvägledning, bl.a. inom ramen för Tillsyns- och före- skriftsrådet, 
 Forskningsfrågor för att uppnå Thompson miljömålet. 
 För att kunna nå målet om en giftfri miljö krävs att en rad aktörer är aktiva i arbetet mot målet. Inte minst behöver de centrala myn- digheterna med ansvar inom kemikaliekontrollen vara samordnade och ha en gemensam syn på genomförandet av miljömålsarbetet. Särskilt Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket är viktiga i detta sammanhang. 
 I arbetet med att minska riskerna för hälsa och miljö från kemiska produkter krävs en rad åtgärder av olika slag i olika hanteringsled – från tillverkning och import, till distribution, användning och åter- vinning och avfallshantering. Alla aktörer behöver ta sitt ansvar. Flera centrala myndigheter har olika, men kompletterande ansvars- områden och uppgifter inom kemikaliekontrollen. Vi kan konsta- tera att, förutom Kemikalieinspektionen, har också Arbetarskydds- styrelsen och Naturvårdsverket mycket viktiga roller. Dessa tre 
 85 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 myndigheter har också kontinuerligt utvecklat samarbetet för att effektivisera kontrollen av kemikalier. 
 År 1992 tog Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbe- tarskyddsstyrelsen fram en gemensam strategi för kemikalieområ- det (KemI, 1992). I samband med strategin träffades en över- enskommelse mellan de dåvarande generaldirektörerna för de tre myndigheterna om principer för ansvars- och arbetsfördelningen mellan myndigheterna. 
 Ansvarsfördelningen enligt dåvarande lagstiftning innebar att Kemikalieinspektionen gavs huvudansvar för åtgärder som riktade sig mot leverantörsledet, dvs., marknadsföringen av kemikalier. Det var också i första hand Kemikalieinspektionen som skulle meddela tillämpningsföreskrifter till lagen om kemiska produkter som avsåg överlåtarnas ansvar. Naturvårdsverket hade bemyndigande att reglera sådan användning och liknande hantering av kemiska produkter som innebär risk för skada på den yttre miljön. 
 När det gällde åtgärder för att begränsa risker innebar överens- kommelsen att huvudansvaret för sådana riskbegränsande åtgärder som syftar till att styra leverantörers utredningar och information och till att begränsa flödet av kemiska ämnen ut på marknaden låg på Kemikalieinspektionen. Kemikalieinspektionen hade också an- svaret för åtgärder gällande den allmänna konsumentanvändningen av kemiska produkter. 
 Det konstaterades i överenskommelsen att huvudansvaret för före- byggande åtgärder mot och begränsning av den yrkesmässiga an- vändningen och hanteringen av produkter och varor (inkl avfall) för att begränsa exponeringen i arbetsmiljön och i den yttre miljön ligger på Arbetarskyddsstyrelsen respektive på Naturvårdsverket. 
 I överenskommelsen uttalades också att de berörda myndigheterna i enskilda fall skulle kunna tillämpa en annan ansvars- och arbets- fördelning samt att myndigheterna i tillsynen skulle bevaka att substitutionsprincipen tillämpas. Det betonades att det var viktigt att myndigheterna samråder och samarbetar dels om principer för riskbegränsning dels om vilka ämnen som bör prioriteras inklusive underlag för beslut samt om åtgärder för att få till stånd begräns- ning. 
 86 
  
 SOU 2001:4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 När det gällde vägledning till regionala och lokala tillsynsmyn- digheter skulle det också följa ovanstående arbets- och ansvars- fördelning. 
 Slutligen konstateras i överenskommelsen att myndigheterna gene- rellt bör utveckla samarbetet i verksamhetsplaneringen och att samråd bör ske så tidigt som möjligt i planeringsprocessen. Beslutade verksamhetsplaner skulle delges respektive myndighet. 
 År 1995 vidareutvecklades arbetet med en gemensam strategi mel- lan myndigheterna som fokuserades på det internationella arbetet. Det dokumenterades i skriften Gemensam strategi för det inter- nationella kemikaliearbetet (KemI, 1995). Det konstaterades att det för att få ett enhetligt svenskt agerande internationella kemi- kaliefrågor skall det finnas en gemensam strategi för Kemikalie- inspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. Den- na strategi skall baseras på kemikaliekontrollens grundsyfte att minska riskerna för skador på människor och miljö av kemiska ämnen, kemiska produkter och varor. 
 Enligt vår bedömning behövs nu en vidareutveckling av samarbetet mellan myndigheterna. En tydlig ansvarsfördelning och arbets- fördelning samt ett fördjupat samarbete är viktiga förutsättningar för att kunna möta den ökande ambitionsnivån och utvecklingen inom kemikaliekontrollen och därmed uppnå målet om en Giftfri miljö. 
 De överenskommelser som finns bör i sina huvuddrag gälla också framöver. Vi vill ändå särskilt framhålla att Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bör samråda och samarbeta i alla frågor av gemensamt intresse. Frågor som vi anser är särskilt viktiga i detta avseende är strategifrågor och andra principiella frågor, t.ex. genomförande och uppföljning av Thompson miljömålet, informa- tionsstrategier och varustrategi. Den konkreta planen för en myndighets verksamhet läggs ofta i samband med verksamhets- planeringen. Ett nära samarbete i denna del beträffande kemikalie- och varufrågor borde därför vara en självklarhet. Även det inter- nationella arbetet kräver koordinering och nära samverkan mellan myndigheterna (se avsnitt 5.3). Ytterligare ett område där myn- digheterna bör kunna samarbeta gäller tillsynsvägledningen på kemikalieområdet. Det finns skäl att överväga att ha en gemensam tillsynsvägledningsstrategi gentemot övriga centrala myndigheter 
 87 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 samt länsstyrelserna och kommunerna i syfte att stödja, stärka och följa upp den operativa tillsynen på kemikalieområdet i högre grad. Även ett nära samarbete kring forskningsbehov och forsknings- finansiering som är av vikt för att uppnå Thompson miljömålet bör betonas. Ett effektivt sätt tror vi är att ha en eller flera samverkans- grupper kring olika kemikalie- och varufrågor. 
 Våra överväganden och förslag beträffande inriktningen av Kemi- kalieinspektionens fortsatta verksamhet redovisas vidare i kapitel 7. 
  
 4.4 
  
 Myndigheternas ansvar för Thompson miljömålet 
  
 Vår bedömning: 
 Samhällets alla sektorer måste låta hänsyn till hälsa och miljö genomsyra sin verksamhet. På kemikalieområdet bör detta innebära att alla sektorer och sektorsmyndigheter måste bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. 
 Viktiga centrala miljömålsmyndigheter är Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Sveriges geologiska undersök- ningar och Boverket. Viktiga sektorsmyndigheter är Arbetar- skyddsstyrelsen, Statens Jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Konsumentverket och Sida. 
 Miljömålsmyndigheterna bör bl.a., inom ramen för sina bemyn- diganden, verka för att 
 miljöbalkens regler i 14 kapitlet om kemiska produkter och varor efterlevs, 
 ytterligare åtgärder och styrmedel initieras/föreslås, 
 arbetet mot miljömålet Thompson miljö genomsyrar myndigheter- nas internationella arbete. 
 Sektorsmyndigheternas uppgift är bl.a. att utveckla sektorsmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljömålen. 
 Myndigheter som deltar i standardiseringsarbete bör ta ett större ansvar för miljö- och hälsofrågor, och därmed kemikaliefrågor, vid utformningen av nya harmoniserade produktstandarder. 
 88 
  
 SOU 2001:4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 Kemikalieinspektionen har ett särskilt ansvar för att utveckla målet Thompson miljö, föreslå styrmedel och informera, samt att följa upp och utvärdera sektorernas arbete. 
 Till nästa generation skall vi kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Det innebär att vår påverkan på mil- jön om ett par decennier inte får vara större än vad som är lång- siktigt hållbart. Skall vi lyckas med detta behövs en grundläggande omställning av samhället. I arbetet med miljökvalitetsmålen är där- för en bärande princip att samhällets alla sektorer skall låta hänsyn till miljön genomsyra sin verksamhet. 
 I Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52) har nio myn- digheter pekats ut som särskilt ansvariga för hela eller delar av de olika 15 miljökvalitetsmålen. Dessa miljömålsmyndigheter behöver samordna sina insatser och samarbeta om bl.a. information. Miljö- målskommittén föreslog därför att ett särskilt miljömålsråd skulle inrättas för att svara för denna samordning. Regeringen har ännu inte tagit ställning till Miljömålskommitténs förslag. 
 Vi anser att sektorsansvaret bör innebära att sektorsmyndighetens eget beslutsansvar inriktas mot att nå bl.a. målet om en giftfri miljö samt att sektorsmyndigheterna i övrigt bör följa upp, utvärdera samt ge förslag till åtgärder som syftar till att nå målen. Att arbetet mot att nå miljömålen genomsyras i sektorsmyndighetens inter- nationella arbete är också av vikt. 
 Kemikalieinspektionen är också beroende av den särskilda kunskap som sektorsmyndigheterna har för att kunna driva arbetet mot giftfri miljömålet och att driva den mest effektiva tillämpningen av miljöbalkens regler liksom för att kunna följa upp hur arbetet mot målet fortskrider. Ett effektivt arbete för att uppnå miljökvalitets- målet förutsätter därför ett ömsesidigt utbyte av kunskaper mellan de centrala miljömyndigheterna och sektorsmyndigheterna. 
 Kemikaliekontrollen omfattar många kemikalier inom många skilda sektorer och områden, bl.a. jordbruk, industrier, kommunikationer, handel, försvaret, arbetarskyddet, yttre miljöområdet m.m. Detta gör att området är svårt att överblicka, och därmed också att följa upp, utvärdera och vidareutveckla. De myndigheter som har tillsynsansvar har också många andra uppgifter. Kemikalieinspektionen har därför en viktig roll och bör 
 89 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 ges en tydlig uppgift att samlat följa och redovisa det svenska kemikaliekontrollarbetet. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges en sådan uppgift och roll (se kapitel 7). 
  
 4.5 
  
 Vilken roll har företagen? 
  
 Våra bedömningar: 
 Olika former av styrmedel kommer att behövas för att uppnå Thompson miljömålet – såväl lagstiftning som olika former av mark- nadsdrivna styrmedel. 
 Företagen har ansvaret för de kemiska produkter och varor de till- verkar, importerar och använder. Företagen håller successivt på att bli mer aktiva i sitt kemikaliesäkerhetsarbete. I takt med att företagens engagemang ökar kommer kraven sannolikt att öka på Kemikalieinspektionen att på olika sätt stödja företagen – inte minste de små och medelstora – i deras kemikaliesäkerhetsarbete. 
 En god kemikaliekontroll förutsätter god kunskap. De kemikalier som skall användas måste bedömas ur ett hälso- och miljöperspek- tiv. Tyvärr är kunskaperna om såväl hälso- och miljöegenskaper hos många ämnen bristfällig eller saknas helt (se beskrivningar och förslag i Varor utan faror, SOU 2000:53). Men trots – och kanske just på grund av – bristerna är det nödvändigt att företag arbetar med kemikaliefrågorna på ett systematiskt sätt. Kemikalieanvän- dande företag måste exempelvis ställa krav på tillverkare och importörer om kunskap om kemikaliernas hälso- och miljöegen- skaper och risker betydligt större utsträckning än hittills. 
 Att arbeta med miljöfrågor har blivit allt vanligare hos näringslivet under framför allt det senaste decenniet. Många företag har i dag en miljöpolicy och en del är också direkt miljöprofilerade genom att de säljer sina varor och sig själv med miljöargument. Men långt ifrån alla företag har insikt, vilja, kompetens eller någon drivkraft från marknaden att bedriva ett systematiskt miljöarbete. Samtidigt finns det naturligtvis många företag som ligger mycket långt fram- me i sitt miljö- och kemikaliearbete. Bilden av företagens arbete med kemikaliefrågor är alltså mycket skiftande. 
 Kemikalieinspektionen förväntas vara en relativt liten myndighet eftersom huvudansvaret för kemikaliesäkerhetsarbetet enligt miljö- 
 90 
  
 SOU 2001:4 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 balken ligger på företagen. Men om företagen inte tar sitt ansvar tvingas myndigheten till ytterligare arbetsuppgifter. Inte minst innebär arbetet med att delta och försöka påverka EU i utveck- lingen av regelverket på kemikalieområdet att Kemikalieinspek- tionen i dag behöver betydligt mer resurser än om de själva skulle kunna utfärda nationella regler. 
 Vår bedömning är att det effektivaste sättet att uppnå miljömålet Thompson miljö är regleringar inom ramen för samarbetet inom EU. På nationell nivå behövs dessutom en väl fungerande tillsyn samt användning och utveckling av mjukare styrmedel, bl.a. information och stöd till företagen i deras kemikaliesäkerhetsarbete. Inte minst gäller detta företag vars kemikalieverksamhet är av mindre omfatt- ning, och som därför endast har liten egen kompetens inom om- rådet. 
 Kemikalieinspektionen har enligt vår bedömning varit ganska osynlig för företagen, inte minste de senaste åren som har inriktats allt mer mot  
 EU-arbete 
  och som på grund av resursbrist därför inte tillräckligt har kunnat prioritera varken den viktiga nationella till- synen eller dialogen med företagen och deras branschorganisa- tioner. 
 I vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) konsta- terade vi att det behövs en väsentligt förstärkt lagstiftning inom EU på kemikalieområdet för att vi skall kunna uppnå målet om en Giftfri miljö. Inte minst finns ett behov av lagstiftningskrav på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper samt behov av att reglera de skadligaste kemikalierna. Men vi konstaterade också att regleringar knappast kommer att räcka till för att lösa alla kemika- lieproblem som vi har eller kan få i framtiden. Därför behöver vi också använda en rad mjukare och frivilliga åtgärder och marknads- drivna styrmedel såsom t.ex. miljömärkning, miljövarudeklaratio- ner, upphandling och inköp, produktstandarder, miljölednings- system m.m. I vårt tidigare betänkande lämnade vi också förslag till utveckling av dessa styrmedel. 
 Ett viktigt frivilligt initiativ och åtagande från den kemiska industrin är arbetet inom ramen för Responsible Care som innebär ett frivilligt åtagande från de anslutna företagens sida att arbeta med ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö. De företag som ansluter sig till Responsible Care åtar sig att 
 91 
  
 Giftfri miljömålet – vad och vem? 
  
 SOU 2001:4 
  
 arbeta med ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö samt att öppet informera om sin verksamhet och de framsteg som görs. I Sverige infördes Responsible Care år 1991 under namnet Ansvar och Omsorg. I arbetet ingår bl.a. frågor om product stewardship, dvs. att den kemiska industrin tar ett ansvar för sin produkt även i fortsatta hanteringsled. 
 Sammanfattningsvis anser vi att arbetet med att nå det övergri- pande målet om en giftfri miljö är komplext och måste huvud- sakligen ske såväl genom lagstiftning inom EU och hos de som tillverkar, importerar och använder kemiska produkter. Företagens kunnande och marknadskrafterna bör utnyttjas. Därigenom för- bättras förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt. 
 92 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 5 EU är den viktigaste arenan 
  
 5.1 
  
 EU-arbetet 
  
  och övrigt internationellt arbete är avgörande för att uppnå miljömålet Thompson miljö 
 Våra bedömningar och förslag: 
 Den kemikaliestrategi som EU håller på att ta fram kommer att spela en avgörande roll för möjligheterna att uppnå det svenska miljömålet Thompson miljö. EU:s utveckling på detta område kommer att påverka den svenska kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionens arbete i framtiden. Sverige bör därför utnyttja varje möjlighet att påverka utformningen och genomförandet av EU:s kommande kemikaliestrategi. 
 EU:s kommande kemikaliestrategi kommer sannolikt att inne- bära en höjd ambitionsnivå inom EU för kemikaliefrågorna. En utveckling av nya regler kan förutses liksom en eventuell gemensam kemikaliemyndighet. Dessutom förväntas den nya kemikaliestrategin medföra nya arbetsuppgifter, av vilka en stor andel kommer att åläggas industrin. 
 Sverige bör aktivt delta och påverka utformning och tillämp- ning av de nya reglerna.  
 EU-arbetet 
  och det internationella arbetet behöver därför en kraftig förstärkning om Sverige vill vara med och påverka den konkreta utformningen och genom- förandet av den nya kemikaliestrategin. 
 I vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) redo- visade vi utförligt arbetet inom EU och vilka åtgärder som skulle behöva vidtas inom EU för att lösa väsentliga problem. Vi gör alltså ingen sådan genomgång här, utan hänvisar till de ställningstaganden och förslag som vi lämnade i vårt tidigare betänkande. I detta kapitel finns våra överväganden och förslag om 
 93 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 SOU 2001:4 
  
 det nationella arbetet, framför allt Kemikalieinspektionens arbete, med anledning av EU. 
 En allmän utgångspunkt för våra bedömningar är att internationella åtgärder är nödvändiga för att komma till rätta med många av de problem som är förknippade med kemikalier. Inte minst är möjligheterna att uppnå Thompson miljömålet avhängigt av det internationella arbetet, framför allt inom EU. 
 Handeln med kemikalier och andra varor är global och skadliga ämnen sprids därför via handeln. Många långlivade organiska miljögifter och andra skadliga ämnen kan dessutom transporteras via vindar till platser långt från tillverkning och användning. Det står därför klart att problemen inte kan lösas på nationell nivå, utan strategin måste vara att på nationell nivå bidra till och försöka påverka det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet. Särskilt vik- tigt är arbetet inom ramen för vårt medlemskap i EU. 
 Vi kan konstatera att den svenska kemikaliepolitiken påverkas starkt av vårt  
 EU-medlemskap. 
  EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på området, och denna lagstiftning har tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmo- niering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Gemenskapen har haft flera miljöhandlingsprogram, men först genom den euro- peiska enhetsakten (som trädde i kraft 1987) införlivades för mil- jön viktiga principer i den övergripande lagstiftningen – EG- fördraget. 
 Den europeiska enhetsakten innebar bl.a. att gemenskapens miljö- mål fick en tydlig formulering (tidigare artikel 130r, nu artikel 174), där det uttalades att gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall bevara, skydda och förbättra miljön, bidra till skyddet av människors hälsa samt säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna. Genom den europeiska enhetsakten införlivades också fyra principer i  
 EEG-fördraget 
  som handlar om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring bör hejdas vid källan, att den som förorenar/skadar miljön skall betala och att miljöskyddskraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik. 
 94 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 Genom Maastrichtfördraget (som trädde i kraft 1993) har miljö- aspekterna ytterligare tydliggjorts. Bland annat skall gemenskapen, utöver de tidigare miljösyftena, verka för att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa de regionala eller globala miljö- problemen. Vidare infördes försiktighetsprincipen i  
 EG-fördraget. 
  
 Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politi- Peters, dels av besluten på gemenskapsnivå. Lagstiftning på gemen- skapsnivå kan utgöras av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler. Det är en viktig utgångspunkt att kemikalieområdet till största delen regleras av harmoniserad lagstiftning. 
 I betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) förespråkade vi att EU borde anta en gemensam kemikaliestrategi som innebär betyd- liga skärpningar av EU:s politik och regler på kemikalieområdet. Det gäller framför allt krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper samt åtgärder mot de mest skadliga ämnena. Vi föreslog ett gemensamt system inom EU som bl.a. innebär att det för alla kemiska ämnen skall finnas kunskap om ämnenas hälso- och miljöegenskaper om ämnena skall ut på marknaden. Vi föreslog att huvudansvaret för att ta fram sådan kunskap skall ligga på industrin. Ju snabbare och effektivare ett sådant system införs, desto snabbare kan nödvändiga åtgärder identifieras, prioriteras och vidtas. 
 Vi kan också konstatera att den kemikalieistrategi som EU håller på att ta fram kommer att få stor betydelse för kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionens arbete i framtiden. Möjligheterna att uppnå miljömålet om En giftfri miljö bedömer vi som starkt bero- ende av hur den kommande  
 EU-strategin 
  och genomförandet av densamma kommer att ske. Sverige och Kemikalieinspektionen bör därför utnyttja varje möjlighet att påverka utformningen och genomförandet av EU:s kommande kemikaliestrategi. 
 Den kommande kemikaliestrategin i EU kommer sannolikt att innebära en ökad ambitionsnivå inom EU för kemikaliefrågorna som förhoppningsvis innebär en utveckling av EU:s lagstiftning på området. Det är då särskilt viktigt att Sverige på flera nivåer deltar och påverkar utformning och tillämpning av de nya reglerna. EU- arbetet och det internationella arbetet behöver därför även fortsätt- ningsvis vara prioriterat, och dessutom öka för Sveriges del, om vi 
 95 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 SOU 2001:4 
  
 vill vara med och påverka den konkreta utformningen och genom- förandet av den nya kemikaliestrategin. 
  
 5.2 
  
 Sex år i EU – några slutsatser om Kemikalieinspektionens arbete i framtiden 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Under de sex år Sverige har varit medlem i EU har Kemikalie- inspektionens  
 EU-arbete 
  till stor del präglats av att försvara svenska positioner bl.a. de undantag på kemikalieområdet som Sverige fick i samband med medlemskapsförhandlingarna. 
 Det närmaste året/åren framöver är på många sätt avgörande för vilken inriktning EU:s, och därmed Sveriges, kemikalie- säkerhetsarbete kommer att få. Dels kommer en kemikalie- strategi att antas och närmare utformas inom EU, dels står en rad konkreta beslut för dörren som gäller riskbedömning och riskhantering – både avseende s.k. allmänkemikalier och bekämpningsmedel (växtskyddsmedel och biocider). 
 Kemikalieinspektionen bör de närmaste åren framöver i högre utsträckning än tidigare arbeta med inriktningen att bli en stark kraft inom EU:s kemikaliekontrollarbete. I samverkan med regeringen och övriga medlemsländer bör Kemikalieinspektionen aktivt verka för att skapa en väl fungerande kemikaliekontroll med hög skyddsnivå inom hela EU. Tidiga initiativ i kommissionsarbetet kommer att vara viktigt. Kemikalieinspektionen bör vara engagerad i utformningen och genomförandet av en ny  
 EU-strategi 
  på kemikalieområdet samt vara aktiv i påverkandet av de konkreta beslut i övrigt som kommer att fattas på kemikalieområdet. 
 Kemikalieinspektionens  
 EU-arbete 
  bör vara prioriterat och ges resursförstärkningar fr.o.m. år 2001. (I kapitel 7 behandlas Kemikalieinspektionens inriktning och resurser närmare.) 
 Vi kan konstatera att under de sex år som Sverige har varit medlem i EU har Kemikalieinspektionens arbete på kemikalieområdet till betydande del inneburit att försvara svenska positioner och beslut. Detta arbete har berört flera olika delar av EU:s verksamhetsom- råden, t.ex. inom miljö, jordbruk, näringsliv samt hälsa och konsu- 
 96 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 mentskydd. En stor del av detta arbete har handlat om att försvara våra undantag på kemikalieområdet som vi fick i samband med medlemskapsförhandlingarna. Tanken har varit att få med oss övri- ga medlemsländer för att få en högre skyddsnivå inte bara i Sverige utan inom hela EU. Så här i efterhand kan slutsatsen dras att arbetet med våra undantag till stor del lyckades. Samtidigt kan vi i efterhand konstatera att denna inriktning av arbetet delvis gjordes på bekostnad av att Kemikalieinspektionen inte fullt ut kunde ta tillfället i akt och etablera sig som en offensiv  
 EU-inriktad 
  kemi- kaliemyndighet. Kemikalieinspektionens resurser för  
 EU-arbetet 
  har visserligen gradvis utökats under de sex år vi har varit medlem- mar, men under de första åren av vårt  
 EU-medlemskap 
  gick en stor del av resurserna till att försvara de svenska undantagen. Samtidigt har Kemikalieinspektionen nedprioriterat arbetet i andra interna- tionella fora. 
 Enligt vår bedömning – och våra förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53) – är ett av de huvudsakliga problemen på kemikalieom- rådet den stora kunskapsbristen, dvs. frånvaron av testdata om ämnens inneboende hälso- och miljöegenskaper. Sådana data krävs för att kunna bedöma faror och risker samt för att kunna vidta nödvändiga riskbegränsande åtgärder. Det andra stora problemet som vi pekade på i Varor utan faror är frånvaron av gemensam syn inom EU på vad som är oacceptabelt i fråga om faror och risker samt frånvaro av gemensam syn på hur faror och risker skall åtgärdas. Vi föreslog i Varor utan faror att krav på data för alla existerande ämnen skulle införas samt att EU:s riskbedömnings- arbete skulle snabbas upp och kompletteras med ett mer generellt angreppssätt för att kunna fasa ut särskilt oönskade ämnen på grundval av ämnenas inneboende egenskaper (t.ex. generella utfas- ningskriterier för bioackumulerande och persistenta ämnen samt för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktions- störande ämnen). 
 Inför framtiden ser vi det som angeläget att Kemikalieinspektionen är engagerad i utformningen och genomförandet av en ny EU- strategi på kemikalieområdet och att det finns tillräckliga resurser hos myndigheten för dessa uppgifter. I samverkan med regeringen och övriga medlemsländer bör man kraftfullt verka för att skapa en väl fungerande kemikaliekontroll med hög skyddsnivå inom hela EU. Tidiga initiativ i kommissionsarbetet påverkar hur frågorna 
 97 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 SOU 2001:4 
  
 formuleras och kan påverka hur arbetet med regelverk m.m. utfor- mas. 
 Med anledning av pågående omformning av EU:s arbete är det enligt vår bedömning bråttom att Kemikalieinspektionen i högre utsträckning arbetar med inriktningen att bli en stark kraft inom EU:s kemikaliekontrollarbete. Redan innan EU:s kemikaliepolicy är antagen pågår många viktiga arbeten inom EU. 
 För närvarande diskuteras många viktiga problem och beslut väntas inom de närmaste året/åren, t.ex. när det gäller: 
 synen på persistenta, bioackumulerande och toxiska ämnen, cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktions- störande ämnen, 
 synen och konkretiseringen av principer och skyddsnivå för bekämpningsmedel (växtskyddsmedel och biocider), bedömningen av ett antal enskilda bekämpningsmedel som vi inte tillåter i Sverige längre, 
 synen på risker med reproduktionsstörande ämnen, särskilt sådana som verkar genom hormonell effekt, 
 omfattningen av de testdata som erfordras för att få kunskap om faror och risker, 
 kvaliteten av industrins egna bedömningar, 
 principer för riskhantering inom existerande ämnesprogram- met, 
 kopplingen mellan existerande ämnesprogrammet och begräns- ningsdirektivet, 
 Vår förhoppning är att grunden för framtidens kemikaliesäkerhets- arbete kommer att läggas i den kommande  
 EU-strategin. 
  Vi vill dock peka på att många konkreta beslut som sannolikt kommer att fattas de närmaste året/åren kan komma att ligga utanför strategin.  
 EU-strategin 
  kan således ge en bra grund för de framtida beslut som tas vid uppdateringar av förordningar och direktiv. Men för de ovan nämnda områdena kan beslut väntas före själva införandet och genomförandet av den nya kemikaliestrategin. 
 Mot denna bakgrund är det bl.a. viktigt att Kemikalieinspektionen får resursförstärkning för arbetet med riskhantering och risk- bedömning inom EU redan under år 2001. Vi återkommer till detta i kapitel 7. 
 98 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 Hur sker arbetet? 
 Grundprincipen i det svenska arbetet i EU är att myndigheterna står för arbetet i kommissionen och regeringskansliet för rådsarbe- tet. Det finns i allmänhet en mer politisk dimension i rådsarbetet och en mer teknisk dimension i kommissionens arbete. Det har därför blivit naturligt att myndighetsexperter arbetar i kommissio- nens arbetsgrupper med utarbetande av förslag och genomförande medan regeringskansliet står för de politiska bedömningarna och förhandlingarna i rådet. Vi kan konstatera att denna gränsdragning och ansvarsfördelning inte är lika tydlig på kemikalieområdet jäm- fört med andra politikområden. Många myndighetsuppgifter inom kemikalieområdet är mycket politiknära. Kemikalieinspektionens expertkunskap är många gånger avgörande för framgången i rådsarbetsförhandlingarna liksom den politiska dimensionen också kan bli väl så påtaglig i kommissionens och olika vetenskapliga arbetsgruppers arbete. Gränsdragningen mellan tekniska och politiska frågor är därför svår att dra på kemikalieområdet. Ofta har den specifika sakfrågan eller förhandlingstillfällets behov av kompetens och sakkunskap varit avgörande för vilka som deltar i olika  
 EU-arbeten. 
  I avsnitt 7.2.3 om Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete inom EU redovisas ytterligare aspekter på EU. 
 EU:s utvidgning 
 EU:s förestående utvidgning kommer med stor sannolikhet också att påverka kemikaliearbetet inom unionen. För samtliga ansökar- länder har miljöområdet pekats ut som särskilt problematiskt. Att anpassa EU:s miljöregler till respektive lands lagstiftning och tillämpa dem kommer att kräva stora insatser. Utvidgningen innebär dock en stor möjlighet att förbättra miljön i Europa. 
 Om EU:s pågående regeringskonferens leder till ändrad röststyrka och fler majoritetsbeslut får troligen Sverige formellt mindre infly- tande över besluten. Behovet av att arbeta via nationella experter i kommissionen kan då vara lämpligt. Det blir än mer viktigt för Sverige att vara med i inledningsskedet då olika frågor tas upp i kommissionen för att kunna påverka. 
 99 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 SOU 2001:4 
  
 5.3 
  
 Gemensam svensk handlingsplan för internationellt kemikaliearbete bör tas fram 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalieinspektionen bör ges i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och övriga berörda myndigheter ta fram ett förslag till en svensk handlingsplan för vårt internationella kemikaliearbete, inklusive  
 EU-arbetet. 
  
 För att kunna uppnå målet om en giftfri miljö krävs en samlad internationell handlingsplan för Sverige på kemikalie- och varu- området. Syftet bör vara, att utifrån statsmakternas mål och etappmål för att uppnå en giftfri miljö, ta fram en samlad hand- lingsplan för det internationella kemikaliearbetet där prioriteringar av olika åtgärder i olika fora utgör en viktig del. Sverige behöver en sådan plan för arbetet såväl inom EU som i det övriga inter- nationella arbetet för att kemikaliearbetet skall blir effektivt. Det är viktigt att de prioriterade svenska frågorna kommer in i ett tidigt skede i såväl forskningsarbete, i sjätte miljöhandlings- programmet, i arbetet med sektorintegrering, i arbetet med olika direktiv inom EU, i konventionsarbetet m.m. 
 Det är också viktigt att de svenska synpunkterna och frågorna är väl koordinerade såväl inom olika arbetsgrupper inom EU som inom det övriga internationella arbetet, t.ex. inom konventions- arbetet, inom FN, OECD och Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS). I Varor utan faror (SOU 2000:53) konstaterade vi att det viktigaste organet för att globalt föra ut en sammanhållen svensk kemikaliepolitik är det mellanstatliga organet Forum för kemi- kaliesäkerhet (IFCS). Även inom OECD bedrivs sedan länge ett viktigt arbete inom flera olika delar av kemikaliekontrollen som utmynnar i gemensamma överenskommelser. Dessa över- enskommelser ligger sedan till grund för regler, t.ex. inom EU. I vårt förra betänkande lämnade vi en rad förslag till prioriteringar av olika frågor som Sverige bör driva inom olika internationella organ, konventioner etc. (se kapitel 8 i SOU 2000:53). 
 Att konkretisera vilka mål Sverige skall verka för inom EU samt i det övriga internationella arbetet är en angelägen uppgift för att vi skall kunna fokusera och prioritera rätt i syfte att uppnå miljö- kvalitetsmålen. En gemensam handlingsplan behövs för att säker- ställa samordning av internationella aktiviteter. Det finns således 
 100 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 ett behov av att stärka arbetet med strategiska frågor och genom- förandefrågor i kemikaliearbetet. En gemensam handlingsplan bör också utgöra underlag för samarbete och samordning mellan myn- digheter och mellan myndigheter och regeringskansliet. 
 Handlingsplanen bör baseras på bl.a. de slutsatser och förslag som finns i Miljömålskommitténs betänkande om Thompson miljö (SOU 2000:52) inkl de etappmål som anges samt i Kemikalieutredningens betänkande om genomförande av nya riktlinjer inom kemikalie- kontrollen (SOU 2000:53). Planen bör gälla såväl  
 EU-arbetet 
  som övrigt internationellt arbete. I planen bör exempelvis finnas en beskrivning av pågående aktiviteter samt planer och prioriteringar i det samlade internationella kemikaliearbetet. Handlingsplanen bör uppdateras årligen och vara väl känd för medarbetare inom de berörda myndigheterna och inom regeringskansliet. 
 Vi föreslår att regeringen ger Kemikalieinspektionen i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och andra berörda myndigheter ta fram ett förslag till en sådan svensk handlingsplan för det internationella kemikaliearbetet. Vid utform- ningen och genomförandet av handlingsplanen vill vi också peka på att den svenska industrin ges möjlighet att vara delaktig i arbetet. 
  
 5.4 
  
 Tillsynen inom EU över kemikaliereglerna 
  
 När det gäller tillsynen kan vi konstatera att det totalt i EU:s medlemsländer finns en mycket stor kemikalietillverkning. En samordnad tillsyn gentemot tillverkarledet inom EU skulle kunna innebära en potential till goda miljövinster. Det förutsätter dock en god överblick över de produkter som tillverkas och importeras samt att en effektiv tillsyn gentemot tillverkarna verkligen sker. I dag finns enligt vår erfarenhet dock en stor tveksamhet till tillsyn på gemenskapsnivå, både i Sverige och i övriga  
 EU-länder. 
  Tillsyn över efterlevnaden av regler är därför i dag en nationell angelägen- het. Det har dock uppmärksammats inom EU att stora skillnader mellan länderna vad gäller resurser och prioriteringar inom till- synen kan ge negativa effekter. Bland annat av detta skäl startade år 1995 ett frivilligt baserat projekt om  
 EU-samordnad 
  tillsyn på kemikalieområdet. Arbetet har bl.a. varit inriktat på kontroll av reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen. Syftet med var fram- för allt 
 101 
 EU är den viktigaste arenan SOU 2001:4 
 att åstadkomma bättre regelefterlevnad bland företagen 
 att ta fram och pröva en manual för tillsynsmetodik på regel- området 
 att skapa ett nätverk mellan tillsynsmyndigheterna i medlems- länderna. 
 Ytterligare några liknande projekt kring vissa regler på kemikalie- området har avslutats eller pågår. 
 Vi framhöll i vårt betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) att medlemsstaternas tillsyn är en viktig del av riskbegränsningsarbetet och en förutsättning för trovärdigheten i EU:s regelverk. Frågor om tillsyn och regelefterlevnad måste därför uppmärksammas i högre utsträckning och förstärkas i den politiska diskussionen om en ny kemikaliestrategi. Vi föreslog bl.a. att vägledningsdokument, förslagsvis i form av en rekommendation från rådet, med minimi- krav på tillsyn och regelefterlevnad av kemikaliereglerna bör tas fram. 
  
 5.5 
  
 En gemensam kemikaliemyndighet i EU? 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Sverige bör driva frågan om att inrätta en gemensam kemikalie- myndighet inom EU. En sådan myndighet bör kunna effektivisera kemikaliearbetet, framför allt när det gäller riskbedömningar. EU:s läkemedelsmyndighet bör kunna tjäna som modell vid utform- ningen av en gemensam kemikaliemyndighet. 
 En gemensam kemikaliemyndighet i EU bör bl.a. ansvara för 
 administrativ samordning av riskbedömning och strategi för riskhantering på kemikalieområdet, både avseende allmänkemi- kalier och bekämpningsmedel, 
 administrativt ansvar för den omfattande dokumentationen, databaser m.m., 
 informationsspridning och riskkommunikation. 
 Vi lämnar i detta avsnitt förslag till tänkbara uppgifter för en sådan myndighet. 
 102 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 Det pågående arbetet inom EU att ta fram en ny kemikaliestrategi kan komma att innebära att kommissionen lämnar ett förslag om att inrätta en gemensam kemikaliemyndighet inom EU. Vi ställer oss positiva till att inrätta en sådan myndighet och föreslår att Sverige bör driva denna fråga. 
 I dag saknas ännu data för många kemiska ämnen. Vi har tidigare föreslagit (Varor utan faror, SOU 2000:53) att data om ämnenas inneboende hälso- och miljöegenskaper skall finnas före vissa bestämda tidpunkter. Vi vet ännu inte om den kommande kemi- kaliestrategin i EU kommer att innehålla liknande krav, men det är vår förhoppning. Detta kommer att innebära att en mycket stor mängd data måste tas om hand på ett effektivt sätt. 
 En gemensam kemikaliemyndighet skulle också genom en effek- tivare administration kunna effektivisera det omfattande och tids- krävande arbetet med bl.a. riskbedömningar av tusentals ämnen som kan bli aktuella för riskbedömning. 
 Dessutom skulle en sådan myndighet ytterligare kunna sätta fokus på kemikaliefrågorna och ge värdefull draghjälp åt arbetet att nå vårt svenska mål Giftfri miljö. 
 EU har i dag en liten kemikaliebyrå som framför allt sköter visst administrativt arbetet inom ramen för EG:s förordning om existe- rande ämnen. Byrån heter European Chemicals Bureau, ECB, och dess resurser är enligt vår bedömning redan i dag otillräckliga för att det tekniska arbetet kopplat till gällande regelsystem ska funge- ra effektivt. 
 EU:s kommande kemikaliestrategi kommer förhoppningsvis och med stor sannolikhet att innebära en höjning av ambitionsnivån när det gäller hälso- och miljöaspekter beträffande kemikalier. Detta medför att det är viktigt att det finns tillräckligt med resurser på  
 EU-nivå 
  för att möta ambitionshöjningen. Vi har tidigare konstaterat att det miljömålet Giftfri miljö innebär en kraftig ambitionshöjning i Sverige när det gäller kemikalie- kontrollen. 
 De förslag som tidigare har lämnats av oss i Varor utan faror (SOU 2000:53) och i Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52) handlar till stor del om viktiga förändringar i EU:s harmoniserade 
 103 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 SOU 2001:4 
  
 direktiv. Det innebär att för Sverige och andra länder med hög ambitionsnivå är det viktigt att det finns kapacitet på central EU- nivå för att möta de ökade kraven på tekniskt och administrativt stöd. Antalet ärenden och frågeställningar som ska behandlas kom- mer troligtvis att öka markant. 
 Mot ovanstående bakgrund föreslår vi att Sverige aktivt bör driva frågan om att EU bör inrätta en gemensam kemikaliemyndighet. 
 Enligt vår uppfattning bör en sådan myndighet i första hand ha en samordnande och administrativ roll. Den skulle exempelvis kunna lägga ut riskbedömningar på medlemsländerna i likhet med EU:s läkemedelsmyndighet. Detta bör vara effektivt både av resursskäl och utifrån möjligheten att få acceptans (mutual recognition) från medlemsländerna. Myndigheten skulle kunna vara knutpunk- ten i ett nätverk av de nationella myndigheterna och de vetenskap- liga kommittéerna. Vi anser inte att beslut bör fattas av myndig- heten utan att den nuvarande beslutsstrukturen bör följas. 
 Enligt vår uppfattning bör myndighetens ansvar begränsas till de harmoniserade direktiven inom kemikaliekontrollen. 
 Exempel på viktiga arbetsuppgifter för en gemensam kemikalie- myndighet inom EU är att 
 vara tekniskt samordningssekretariat, på samma sätt som EU:s läkemedelsmyndighet, dvs. planera och samordna arbetet med medlemsländernas riskbedömnings- och riskhanteringsrappor- ter samt föreslå prioriteringar. 
 vara stöd till gemenskapens institutioner och beslutsprocess (t.ex. kommissionen, vetenskapliga kommittéer, rådet). 
 ansvara för att hålla nödvändiga register, t.ex. utveckla en upp- daterat EINECS lista som ger en bättre bild över vilka ämnen som faktiskt finns på marknaden, ytterligare utveckla IUCLID (International Uniform Chemicals Information Database) vad det gäller information om kemiska risker. Samordna industrins aktiviteter för att publicera (eller ev. föra register över) effektdata för alla ämnen på marknaden. 
 104 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU är den viktigaste arenan 
  
 utveckla Rocha (European Union System for Evaluation of Substances) för att effektivare utföra exponerings- och effekt- bedömningar. 
 initiera arbete som syftar till att vidareutveckla guidelines, t.ex. Technical Guidance Document, inom riskbedömnings- och riskhanteringsområdet. 
 ge vägledning till industrin i deras arbete med riskbedömningar och riskbegränsningsstrategier. Punkterna 2, 3 och 4 är exem- pel på arbete som är viktigt för att underlätta för industrin att ta sitt ansvar. Ett annat exempel är att ge vägledning till indu- strin vad det gäller vilka tester som ska utföras för att uppfylla ev. kommande regler om testkrav för alla ämnen på marknaden. 
 informera. Enskilda medborgare och myndigheter m.m. bör kunna vända sig till myndigheten för att få information om det arbete som gjorts, planering av kommande utvärderingar, beställning av publikationer m.m. Internet bör kunna utnyttjas och myndighetens webbsida bör bli en naturlig plats att söka den senaste informationen. 
 För att få ett fördjupat underlag inför en svensk uppfattning i denna fråga anser vi att Kemikalieinspektionen bör ta fram ett underlag om vad en gemensam kemikaliemyndighet närmare bör ha för roll, uppgifter, befogenheter och omfattning. 
 En tänkbar lokalisering av myndigheten kan vara i Sverige. 
 Slutligen anser vi att det är viktigt att myndigheten kan börja fungera så snart som möjligt. 
 105 
  
 6 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 I detta kapitel redovisas först (avsnitt 6.1) miljöbalkens regler som gäller kemiska produkter och varor. Därefter (i avsnitt 6.2) redogör vi för fördelningen av tillsynsansvaret i dag och vad tillsynsansvaret innebär. Slutligen (i avsnitt 6.3) lämnar vi våra överväganden och förslag om tillsynen. 
  
 6.1 
  
 Kemiska produkter och varor i miljöbalken 
  
 Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken (SFS 1998:808) i kraft. I denna balk har reglerna från 15 lagar arbetats samman, t.ex. lagen om kemiska produkter, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Miljöbalken är en omfattande lagstiftning med 33 kapitel och sam- manlagt närmare 500 paragrafer. Dessutom tillkommer mer detaljerade bestämmelser i en rad olika förordningar. 
 Syftet med en samlad miljöbalk är att minska svåröverskådligheten med den tidigare miljölagstiftningen, att förstärka reglerna för de områden som hade en bristfällig reglering och att reglera all verk- samhet som kan förorsaka en dålig miljö. I och med sammanslag- ningen av de 15 tidigare lagarna har en rad likartade regler ersatts med gemensamma regler. 
 Nedan finns en översiktlig genomgång av de bestämmelser i miljö- balken och dess förordningar som i första hand berör Kemikalie- kontrollen. 
 107 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 6.1.1 
  
 Miljöbalkens bakgrund, mål och tillämpningsområde 
  
 Enligt 1 kap. 1 § i miljöbalken syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling skall bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka natu- ren är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det anges också vad som skall gälla för att miljöbalkens mål skall uppnås. Det anges exempelvis att miljöbalken skall tillämpas så att: 
 människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenhe- ter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påver- kan, 
 värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, 
 mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 
 återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. 
 Miljöbalkens tillämpningsområde är alltså mycket vidsträckt. Reg- lerna kan tillämpas för all verksamhet och alla åtgärder som påver- kar miljön – från stora industriprojekt till små enstaka åtgärder av privatpersoner. 
  
 6.1.2 
  
 De allmänna hänsynsreglerna 
  
 I miljöbalkens 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som gäller vid alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Detta är en viktig nyhet jämfört med tidigare lagstiftning. För kemikaliereglerna fanns dock redan i tidigare lagstiftning allmänna hänsynsregler. 
 Omvända bevisbördan (2 kap. 1 §) 
 Enligt miljöbalken är verksamhetsutövaren vid exempelvis till- ståndsprövning och tillsyn skyldig att visa att miljöbalkens all- männa hänsynsregler följs. Bevisbördan är alltså omvänd. Det ankommer på den som söker tillstånd enligt miljöbalken att genom utredningar och i övrigt visa att verksamheten kan bedrivas på ett 
 108 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndig- heten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar miljöbalkens mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte kan accep- teras. 
 Kunskap (2 kap. 2 §) 
 En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskydds- arbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Det är exempelvis rimligt att den som skall påbörja en verksamhet först skaffar sig den kunskap som behövs för att avgöra vilka miljöeffekter som kan uppkomma. 
 Vid tillämpningen är det den eventuella effekten av en åtgärd som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs. Enligt reger- ingen (prop.1997/98:45, Miljöbalk, del 2, sid. 14): 
 ...begränsar sig kraven i det dagliga livet till att den information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller statliga myndig- heter kan inhämtas. Av den som bedriver en industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av rele- vans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö. Vid myndighetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas. 
 Redan enligt lagen om kemiska produkter ankom det på tillverkare och importörer av kemiska produkter att genom egna undersök- ningar eller på annat sätt skaffa sig relevant kunskap för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkterna kan orsaka. Det fanns också ett krav på tillgång till kemisk och toxikologisk kunskap. 
 109 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 De mer konkreta kraven på kunskap finns också i balkens tillsyns- kapitel (26 kap. 19 §). 
 Kunskapskravet är enligt balken också tillämpligt på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Detta är nytt i förhållande till tidigare lagstiftning. 
 Försiktighetsmått (2 kap. 3 §) 
 Den grundläggande hänsynsregeln i miljöbalken innebär att alla som skall vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att åtgärden inte skall skada hälsan eller miljön. 
 Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt regeln om försiktighetsmått förebyggas, hindras eller mot- verkas. 
 Såväl fysisk som psykisk skada på människors hälsa omfattas. Ut- trycket olägenhet för människors hälsa definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, sid. 15) skall hänsyn också tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker. 
 Vid yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att undvika skador. Tekniken skall från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara före- komma på experimentstadiet. Tekniken behöver dock inte finnas i Sverige. 
 Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall en avvägning göras enligt vad som sägs enligt skälighetsregeln i 2 kap. 7 § (se nedan). 
 Regeln om försiktighetsmått kan sägas vara en naturlig följd av den princip som utarbetades inom OECD i början av  
 1970-talet 
  – prin- cipen att förorenaren skall betala (polluter pays principle), som också kommer till uttryck i skyldigheten att avhjälpa skador enligt 2 kap. 8 § miljöbalken. 
 110 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Skyldigheten att vidta försiktighetsmått hänger också nära samman med den internationellt vedertagna försiktighetsprincipen. Försik- tighetsprincipen uttrycks i 2 kap. 3 § genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en åtgärd kan skada människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren kan inte ursäkta sig med att det saknas full vetenskaplig bevisning om att skada uppkommer. 
 Produktvalsprincipen (2 kap. 6 §) 
 Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja kemiska produkter som kan skada människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter som kan antas vara mindre farliga. Motsva- rande krav gäller också i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. I tidigare lagstiftning kallades produktvalsprincipen för substitutionsprincipen. 
 Enligt regeringen (prop.1997/98:45, del 2, sid.  
 21–24) 
  måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Generella förbud mot använd- ning eller försäljning kan aldrig meddelas för en produkt eller en vara enbart med stöd av produktvalsprincipen i 2 kap. miljöbalken. Generella förbud kan däremot ske med stöd av bestämmelserna i miljöbalkens 14 kap. 24 och 25 §§. 
 Produktvalsprincipen innebär vidare att skadliga ämnen och bered- ningar som i och för sig är tillåtna, skall undvikas eller, om använ- daren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt skall bedöma om de kan nå samma resultat med en annan kemisk produkt som är mindre farlig eller helt ofarlig. 
 Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en sådan pro- dukt än för köparen att avgöra om det finns mindre farliga alterna- tiv för en särskild användning. Förutsättningen är då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs, kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors hälso- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns och hälsans fördel. 
 111 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 Enligt principen om försiktighetsmått kan det också komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt med en annan metod som innebär att någon användning av kemiska produkter över huvud taget inte behövs. 
 Ett miljömässigt bra produktval förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt att användaren får en rättvisande information om varans miljöegenskaper. Detta regleras i miljöbalkens 14 kap. 
 I regeringens proposition om miljöbalken (prop. 1997/98:45) står också att skälighetsregeln i 2 kap. 7 § skall tillämpas vid tillämp- ningen av produktvalsprincipen, liksom vid tillämpningen av övriga hänsynsregler. En avvägning måste därvid göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt avseende vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen. Som exempel nämns personlig integritet och valfrihet. 
 Vidare kan produktvalsprincipen vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda fallet. En viktig ståndpunkt som regeringen (prop. 1997/98:45) förde fram var att det ofta inte är tillräckligt att en enskild verksamhetsutövare gör en skälighets- bedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller en vara. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska produkter eller varor om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter. Detta är ju i praktiken en mycket vanlig situation, inte minst på kemikalie- och varuområdet. 
 Produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i  
 EG-rätten. 
  Det gäller till att börja med  
 IPPC-direktivet 
  (96/61/EG) där det anges att när bästa tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning av ämnen som är mindre farliga. 
 Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen (2 kap. 5 §) 
 Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hus- hålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till åter- användning och återvinning. I första hand skall förnybara energi- källor användas. Bestämmelsen ger uttryck för hushållnings- och kretsloppsprinciperna. 
 112 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Beträffande båda principerna gäller att de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning. Bestämmelsen skall tillämpas bland annat vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verk- samhet. Det innebär en utvidgad prövning jämfört med tidigare lagstiftning. 
 Skälighetsregeln (2 kap. 7 §) 
 Enligt 2 kap. 7 § skall kraven på hänsyn enligt  
 Kennedy 
  §§ gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder jäm- fört med kostnaderna för sådana åtgärder. Den avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. 
 Ytterligare allmänna hänsynsregler m.m. 
 Utöver ovan nämnda principer och regler finns ytterligare allmänna regler införda i 2 kap. miljöbalken. Det är lokaliseringsprincipen (4 §), ansvar för avhjälpande av skador (8 §) vilken liksom reglerna om försiktighetsmått är ett uttryck för principen att förorenaren skall betala, samt stoppregeln (9 §). 
  
 6.1.3 
  
 Miljökvalitetsnormer (5 kap.) 
  
 I 5 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Möjligheten att införa miljökvalitetsnormer är en viktig nyhet i lagstiftningen och den innebär att regeringen får meddela föreskrifter för vissa geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador. Dessa miljökvalitetsnormer är ett helt nytt verktyg i svensk miljölagstiftning. 
 Miljökvalitetsnormer skall ange de högsta föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de kan t.ex. ange högsta halt av förekomst i mark, vatten eller luft av kemikalier. 
 113 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 Till skillnad från gränsvärden och riktvärden skall miljökvalitets- normer alltså enbart ta fasta på vad människan och naturen tål – utan hänsyn till ekonomiska eller tekniska förhållanden. 
 Om en miljökvalitetsnorm meddelats skall statliga myndigheter och kommuner iaktta att normen uppfylls när myndigheterna och kommunerna planerar och planlägger, prövar tillstånd, godkännan- den, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Tillstånd skall inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd och villkor får omprövas om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls. 
 Vidare skall åtgärdsplaner upprättas av regeringen eller andra myn- digheter om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall upp- fyllas. 
 Idag finns miljökvalitetsnormer beslutade för kvävedioxid, svavel- dioxid och bly i luft. Det finns också ett antal  
 EG-direktiv 
  som innehåller t.ex. gränsvärden för miljökvalitet. 
  
 6.1.4 
  
 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (9 kap.) 
  
 I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För miljöfarlig verksamhet och för andra åtgärder som kan påverka hälsoskyddet gäller också miljö- balkens gemensamma regler, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 
 Med miljöfarlig verksamhet avses all användning av mark, bygg- nader eller fasta anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten. För att anses utgöra miljöfarlig verksamhet behöver inte verksamheten vara miljöfarlig i det enskilda fallet. Inte heller skall ordet verksamhet övertolkas. Begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv, vilket medför att exempelvis en soptipp som inte längre tillförs något avfall omfattas så länge den kan leda till en förorening. Det är verkningarna av verksamheten och inte den faktiska driften som är avgörande. 
 Med stöd av miljöbalken ställer regeringen i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, krav på till- 
 114 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 stånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I en bilaga till för- ordningen förtecknas sådan miljöfarlig verksamhet som kräver till- stånd vid miljödomstol, som skall tillståndsprövas av länsstyrel- serna respektive miljöfarlig verksamhet som skall anmälas till läns- styrelsen eller kommunen. 
 Även ändringar av pågående verksamheter kan vara tillståndsplik- tiga. I sådana fall skall en samlad prövning ske av hela verksam- heten. 
 Tidigare omfattade tillståndsprövningen av en miljöfarlig verk- samhet i princip bara utsläppen från verksamheten. Enligt miljö- balken kommer en bredare prövning att ske. Även frågor om resurshushållning och kemikalieanvändning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Det innebär att såväl försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen måste uppmärk- sammas vid prövningen. 
 Enligt regeringen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 347) har det tidigare varit en brist att tillståndsmyndigheten, vid prövning enligt miljöskyddslagen, inte i större utsträckning på ett mera själv- ständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljö- farlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats, och därför har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är enligt regeringen alltför statiskt och bygger på en för- åldrad syn på vad en prövning bör innebära. Därför ankommer det, enligt regeringen, på tillståndsmyndigheten att vid prövningen av en miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken, överväga använd- ningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan. 
 Enligt regeringen bör det betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte för att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgö- randen skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter i 14 kap. miljöbalken tillämpas. Villkoren bör därför utformas så att de inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa pro- duktvalsprincipen när verksamheten utövas. Tilläggas kan att 
 115 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 produktvalsprincipen fortlöpande skall tillämpas av alla verksam- hetsutövare, oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats. 
 Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av mil- jöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hus- hållning med råvaror och energi. Möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen bör enligt regeringen särskilt uppmärksammas. Inte heller här skall man bedöma huruvida den producerade varan bör få föras ut på mark- naden eller inte. 
 Den ovan redovisade tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i  
 EG-rätten. 
  I direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar  
 (IPPC-direktivet) 
  anges det i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna är användning av avfallssnål teknik, användning av ämnen som är mindre farliga, främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, hushållning med råvaror och energieffektivitet samt tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper. 
  
 6.1.5 
  
 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter (14 kap.) 
  
 Miljöbalkens regler om kemiska produkter innebär inga stora för- ändringar i förhållande till den tidigare lagen om kemiska produk- ter. 
 För hantering och andra åtgärder med kemiska produkter gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Av särskild bety- delse är som vi tidigare har nämnt kraven på kunskap, försiktig- hetsmått och produktval. I 14 kap. miljöbalken finns dessutom sär- skilda bestämmelser om just kemiska produkter. Dessa regler kan utvidgas till att även omfatta varor (se vidare nedan). 
 Förordningar som utfärdats om kemiska produkter och varor är bland annat: 
 Förordningen (1985:837) om PCB m.m. 
 116 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotek- niska organismer 
 Förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i sam- band med hantering, införsel och utförsel av kemiska produk- ter. 
 Även varor kan omfattas 
 Med kemiska produkter avses enligt miljöbalken kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Regeringen får även föreskriva att bestämmelserna om kemiska produkter skall tillämpas på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Exem- pel på sådana varor som redan regleras är träskyddsbehandlat virke, varor som innehåller asbest och kvicksilverhaltiga varor. 
 Krav på miljö- och hälsoutredning 
 Den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall se till att det finns en tillfredsställande miljö- och hälsoutredning. Utred- ningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta far- hågor och är fortlöpande. Den upphör således inte då produkten släpps ut på marknaden. 
 Krav på produktinformation 
 Den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som behövs till skydd för människors hälsa eller miljön. Regeringen har föreskrivit att kravet också gäller för varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skador på människor eller miljön. Enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter skall hälso- och miljöfarliga kemiska produkter märkas. Vid överlåtelse till yrkesmässig användare skall även varuinformationsblad lämnas. När krav på märkning inte finns kan produktinformation lämnas på annat sätt, t.ex. genom att ett informationsblad bifogas den kemiska produkten. 
 117 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 Produktregister 
 Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i Sverige eller importeras hit skall registreras i ett produktregister i den utsträck- ning regeringen och Kemikalieinspektionen har föreskrivit det. 
 Regler om förhandsanmälan, tillstånd och godkännande 
 Krav på förhandsanmälan kan införas för tillverkning och import av kemiska produkter som inte tidigare varit i bruk i landet. Dessutom kan tillstånd krävas för import av särskilt farliga kemiska produkter från länder som inte är medlemmar i EU och vid yrkesmässig överlåtelse och annan hantering av särskilt farliga produkter. 
 För kemiska bekämpningsmedel gäller särskilda krav. Sådana får inte importeras från länder utanför EU, släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkända. Kemiska produkter som inte har godkänts, eller som omfattas av ett undantag från kravet på godkännande, får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön. 
 Skyldighet att underrätta om skadliga verkningar 
 Den som tillverkar eller släpper ut en kemisk produkt på markna- den skall omedelbart underrätta behörig myndighet om det kommer fram nya uppgifter om att produkten kan vara skadlig. 
 Förbud 
 Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssyn- punkt får kemiska produkter generellt förbjudas. Detta kan bli aktuellt även för produkter vars befarade skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarligt slag, men som genom den utbredda användningen kan leda till skadeverkningar. 
 I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter finns idag förbud som gäller bl.a.: 
 kadmium (ytbehandling, stabilisator eller som färgämne), 
 118 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 vissa klorerade lösningsmedel, 
 kvicksilver i bl.a. vissa varor (termometrar, viss utrustning, mätinstrument m.m.), 
 metaller (kvicksilver, bly, kadmium, sexvärt krom) över vissa värden i förpackningsmaterial. 
 Det finns även förbud som gäller vissa andra hälso- och miljöfarliga produkter och varor. 
  
 6.2 
  
 Tillsynen över kemiska produkter 
  
 6.2.1 
  
 Allmänt om tillsynen 
  
 Med tillsyn på kemikalieområdet avses här myndigheternas tillsyn över kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 14 kapitlet i miljöbalken (område D i bilagan till förordning (1998: 900) om tillsyn enligt miljöbalken), över hanteringen av kemikalier inom försvarets verksamheter (område C i förordningens bilaga) och myndigheternas tillsyn enligt vissa  
 EG-förordningar 
  som rör kemikalier (område G i förordningens bilaga). 
 Kemikalieinspektionen har ett visst tillsynsansvar över genteknik- frågor enligt 13 kap. miljöbalken. Vi behandlar dock inte denna tillsyn här. Här behandlas inte heller tillsynen över hanteringen av kemiska produkter och biotekniska organismer till skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön, eftersom arbetsmiljöfrågor enligt 1 kap. 3 § andra stycket miljöbalken, i huvudsak faller utan- för balkens tillämpningsområde (ansvaret åvilar Arbetarskyddssty- relsen och Yrkesinspektionen). 
 Bestämmelser om tillsyn finns huvudsakligen i 26 kap. miljöbalken och i förordning (1998: 900) om tillsyn enligt miljöbalken. I 26 kap. miljöbalken beskrivs bl.a. vilka uppgifter som ingår i tillsynen, vilka rättigheter och skyldigheter myndigheterna har samt vilka som är tillsynsmyndigheter. Miljöbalksutredningen ansåg (SOU 1996: 103 del 1 s. 542) beträffande själva definitionen av tillsynsbe- greppet, att med tillsyn skulle förstås myndighetsutövande verk- samhet (myndigheternas kontroll, uppsikt och åtgärder för att vidta rättelse vid regelöverträdelser, med befogenhet att ingripa med tvångsåtgärder mot enskilda rättssubjekt). Myndigheterna skulle därutöver även syssla med annan verksamhet av stödjande 
 119 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 och främjande karaktär t.ex. information och rådgivning men dessa uppgifter skulle inte vara ett led i själva tillsynen. Regeringen före- slog dock i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98: 45 del 1 s. 493, bet. 1997/98: JoU20, rskr. 1997/98: 278) en vid definition av tillsynsbegreppet där båda slagen av verksamheter inkluderades. Riksdagen antog denna definition. Vad tillsynen innebär föreskrivs i 26 kap. 1 § miljöbalken. 
 Tillsynen skall säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsyns- myndigheterna skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har med- delats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att bal- kens ändamål skall kunna tillgodoses. 
 Om det finns misstanke om brott, är myndigheterna skyldiga att till polis- eller åklagarmyndigheterna anmäla överträdelser av bal- kens regler eller av andra regler som utfärdats med stöd av balken (26 kap. 2 §). Regeringen menade i miljöbalkspropositionen att en anmälan skall göras så snart en straffbar överträdelse konstaterats, myndigheterna bör inte avvakta anmälan genom att försöka bedöma brottets allvarlighetsgrad eller om en fällande dom är tro- lig. 
 De myndigheter som bedriver tillsyn har rätt att meddela de före- lägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken och tillhörande regler efterlevs (26 kap. 9 §). 
 Förelägganden eller förbud kan bl.a. utfärdas med stöd av de all- männa hänsynsreglerna som stadgas i balkens 2 kap. De allmänna hänsynsreglerna har generell giltighet för hela miljöbalken och är rättsligt bindande. Dessa bestämmelser uppställer olika krav på kunskap, försiktighetsmått, val av produkter m.m. som den som utövar en verksamhet har att ta hänsyn till. De är tillämpliga på alla typer av åtgärder, inte endast åtgärder som förekommer i närings- verksamhet. Deras tillämpning begränsas dock till att omfatta åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. 
 120 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 För att uppnå en så god tillsyn som möjligt stadgas i 26 kap. 6 § att tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra och med andra statliga och kommunala organ som inte är tillsynsmyndig- heter men som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksam- heten. Enligt 26 kap. 7 § ges kommunen rätt att avtala med en annan kommun om att den senare skall sköta kommunens tillsynsuppgifter. Uppgifter som kan överlåtas är inspektioner, mätningar och dylikt, dock inte befogenhet att meddela beslut. 
  
 6.2.2 
  
 Vad menas med hanteringen av kemiska produkter? 
  
 Med hantering av kemikalier åsyftas en rad olika slags verksam- heter och åtgärder. Under begreppet hantering inryms tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, transport, användning, saluförande, överlåtelse etc. av kemiska produkter (14 kap. 4 §). Tillsynen över hanteringen sker i flera led och bedrivs av olika myndigheter. Fördelningen av tillsynsansvaret på kemikalie- området bygger bl.a. på hanteringsled men är också geografiskt betingad. I Kemikalieinspektionens rapport, Kemikalietillsyn i leverantörsledet 4/94, beskrivs att hanteringskedjan består av primärleverantörer, återförsäljare och yrkesmässiga användare. Det första ledet utgörs alltså av primärleverantörer, med vilka menas tillverkare och importörer som sätter ut kemikalier på marknaden. Dessa är ofta större företag med internationell koppling vars verksamhetsområde omfattar hela eller stora delar av landet. Det andra ledet utgörs av återförsäljare. Hit räknas grossister och detaljister vilka främst finns lokalt och regionalt. Yrkesmässiga användare t.ex. tillverkare av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier, utgör det tredje ledet. Kemikalier hanteras även i ett ytterligare led, hos allmänheten. 
  
 6.2.3 
  
 EG-kommissionens 
  
  granskning av Sveriges tillsyn över regler på bekämpningsmedelsområdet 
 I september år 2000 företog generaldirektoratet för hälsa och kon- sumentskydd (DG SANCO) en studie av de svenska kontrollsy- stemen för utsläppande på marknaden och användning av växt- skyddsmedel (inom ramen för Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991). Studien ingick som en del i ett uppdrag att undersöka medlemsstaternas kontrollsystem för bekämpningsmedelsrester i 
 121 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 och på produkter av vegetabiliskt ursprung. Resultaten publicera- des i Europeiska kommissionens utkast till rapport med referens- nummer DG  
 (SANCO)/1189/2000-MR 
  (draft). 
 1 
  
 Kommissionen fann vissa brister i det svenska kontrollsystemet. Bristerna bestod bl.a. i att det inte finns någon central organisering eller planering av kommunernas tillsynsaktiviteter. Den kommu- nala tillsynen kan variera i hög grad och kommunerna har ingen laglig skyldighet att rapportera påträffade överträdelser till Kemi- kalieinspektionen. De tre senaste åren har Kemikalieinspektionen inte lämnat den årliga rapport till kommissionen som krävs enligt artikel 17 direktiv 91/414/EEG. Skälet är bl.a. att det på central nivå inte har funnits sådan data tillgänglig som belyser kommuner- nas tillsynsaktiviteter på området. Kommissionen ansåg vidare att tillsynssystemet har visat begränsad effektivitet då tillsynsmetoder och tillvägagångssätt är oklart definierade, inspektörerna använder sig inte alltid av  
 check-listor. 
  Dessutom görs provtagningar sällan. Kommissionen påpekade också att det inte krävs särskild utbildning eller övning för de personer som saluför växt- skyddsmedel samt att Sverige inte har utfört någon laboratorie- analys av innehållet i produkterna sedan 1991. 
  
 6.2.4 
  
 Dagens ansvar för tillsyn över kemiska produkter 
  
 De myndigheter som har ansvar för tillsynen är enligt 26 kap. 3 § Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna. Myndigheternas respektive ansvarsområden utpekas inte i balken. Regeringen bemyndigas enligt 3 § första stycket att bestämma fördelningen av tillsynsan- svaret, dock stadgas i andra stycket vilket ansvar som åvilar kom- munerna. 
 Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap., och över avfallshanteringen enligt 15 kap. 
  
 1  
 Draft report of a mission carried out in Sweden from 18 september to 22 september 2000 in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foodstuffs of plant origin. 
 122 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Enligt bestämmelsen har kommunerna ett ansvar för hanteringen av kemikalier i alla hanteringsled, vilket avser allt ifrån tillverkning till användning av kemiska produkter. Kommunerna har även ett helhetsansvar för hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap., vilket följer av 4 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. 
 I och med miljöbalkens tillkomst, delades myndigheternas ansvar upp på operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Denna åtskillnad existerade inte enligt lagen om kemiska produkter. Operativ tillsyn är enligt förordningens 3 § sådan tillsyn som utövas direkt gent- emot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Tillsy- nen kan utövas centralt, regionalt och lokalt. Med tillsynsvägled- ning avses däremot utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsyns- myndigheterna. Vägledningsansvaret ligger centralt och regionalt. 
  
 6.2.4.1 
  
 Operativ tillsyn 
  
 Vilket ansvar för den operativa tillsynen som åvilar myndigheterna föreskrivs i bilagan till förordningen (1998: 900) om tillsyn enligt miljöbalken. Den operativa tillsynen enligt miljöbalken ankommer i regel endast på en myndighet men när det gäller kemiska produkter och biotekniska organismer samt avfall och producent- ansvar (kategorierna D och E i bilagan), finns ett dubbelt ansvar. För varje tillsynsområde ligger alltså det operativa tillsynsansvaret enligt 14 kap. miljöbalken både hos kommunerna och en statlig myndighet (totalt sju statliga myndigheter). Av bilagan till förord- ningen framgår vidare att om två myndigheter har operativt tillsynsansvar, får de träffa överenskommelse om hur ansvaret skall fördelas. 
 Nedan anges hur den operativa tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken är spridd mellan de statliga myndigheterna och kommunerna. 
  
 Kemikalieinspektionen:  
 Tillverkare och andra primärleverantörer, som släpper ut kemiska produkter, varor och biotekniska organis- mer på marknaden, utom där den operativa tillsynen utövas av Läkemedelsverket och Livsmedelsverket och då det gäller drivme- del och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier. 
 123 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 Läkemedelsverket:  
 Tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter. 
  
 Livsmedelsverket:  
 Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar. 
  
 Sjöfartsverket:  
 Anläggningar och anordningar i fartyg vad gäller ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, utom där generallä- karen har ansvar för den operativa tillsynen. 
  
 Yrkesinspektionen:  
 Tillsyn i fråga om sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som krävs enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen om biocidprodukter, i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen. 
  
 Länsstyrelsen:  
 Frågor om skydd av den yttre miljön vid hanteringen av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i de fall det rör tillståndspliktiga verksamheter vilka länsstyrelsen utövar tillsyn över enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet och då tillsy- nen inte utövas av Kemikalieinspektionen. 
  
 Generalläkaren 
 : Speciella omständigheter föreligger beträffande tillsynsansvaret för frågor om kemikalier inom försvarssektorn. Med försvarssektorn avses Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk samt Försvarets radioanstalt. Ansvaret för den operativa tillsynen ligger då hos generalläkaren med vissa undantag. Tillsynsansvaret delas dock med kommunerna för de områden som regleras i kategori D i tillsynsförordningens bilaga. 
 Generalläkaren har inte operativ tillsyn beträffande försvarssek- torns tillverkning samt in- och utförsel av kemiska produkter, varor eller biotekniska organismer, detta ansvarar istället Kemika- lieinspektionen och kommunerna för. Tillverkningen samt in- och utförsel av drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozon- skiktet, bl.a. HFC, och batterier ligger inte heller hos generalläka- ren, utan hos kommunerna. Undantaget är också försvarssektorns tillverkning samt in- och utförsel av kosmetiska och hygieniska produkter, och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar, som delas av Läkemedelsverket och kommunerna respektive Livsmedelsverket och kommunerna. 
 124 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Operativ tillsyn över kemikaliehanteringen utövas vidare enligt vissa  
 EG-förordningar. 
  Här bedriver Kemikalieinspektionen tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser om tillverkare och importörers skyldigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och kontroll av risker med existe- rande ämnen samt efterlevnaden av rådets förordning (EEG) nr 2455/92 av den 23 juli 1992 om export och import av vissa farliga kemikalier. 
 De myndigheter som har tilldelats operativt tillsynsansvar måste enligt 7 § i förordningen avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn och ha personal med tillräcklig kom- petens för tillsynsarbetet. Det åligger dem också att göra en utred- ning om tillsynsbehovet som uppdateras varje år, föra register över verksamheter som kräver återkommande tillsyn, för varje verksam- hetsår upprätta en plan för hur tillsynen skall bedrivas samt regel- bundet följa upp och utvärdera tillsynen. 
  
 6.2.4.2 
  
 Tillsynsvägledning 
  
 När det gäller ansvaret för tillsynsvägledning, regleras detta i för- ordningens  
 13–14 
  §§. Totalt nio statliga myndigheter utövar till- synsvägledning enligt 14 kap. miljöbalken. Hur ansvaret fördelas mellan dessa anges nedan. 
  
 Kemikalieinspektionen:  
 Tillverkning, införsel, utförsel eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter, varor som inne- håller eller har behandlats med en kemisk produkt samt bio- tekniska organismer, utom i fråga om drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, HFC och batterier. Allmän- hetens hantering av sådana produkter eller varor som anges i före- gående mening. Skydd mot effekter i den yttre miljön vid sprid- ning eller annan användning av kemiska eller biologiska bekämp- ningsmedel. 
  
 Läkemedelsverket:  
 Frågor enligt förordningen (1977: 994) om för- säljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m. samt enligt förordningen (1993: 1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. 
 125 
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4 
  
 Livsmedelsverket:  
 Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar. 
  
 Arbetarskyddsstyrelsen:  
 Frågor om tillstånd att använda bekämp- ningsmedel enligt förordningen (1998: 947) om bekämpnings- medel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen. 
  
 Boverket 
 : Frågor som verket har reglerat med stöd av förordningen (1998: 941) om kemiska produkter och biotekniska organismer. 
  
 Statens jordbruksverk:  
 Frågor som verket beslutat om enligt förord- ningen (1998: 947) om bekämpningsmedel. 
  
 Socialstyrelsen:  
 Frågor som Socialstyrelsen beslutat om enligt för- ordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter. 
  
 Naturvårdsverket:  
 Enligt 13 § första stycket har verket ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller hela miljöbalkens tillämp- ning. Verket har alltså ansvar för alla de områden som inte ligger på andra myndigheter. 
  
 Länsstyrelsen:  
 Enligt 14 § svarar länsstyrelsen för tillsynsvägled- ningen i länet med undantag för den tillsyn som utövas av general- läkaren eller skogsvårdsstyrelsen. 
  
 6.2.5 
  
 Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket 
  
 I och med miljöbalken inrättades Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket. Enligt förordning (1988:518) med instruktion för Naturvårdsverket hör det till rådets uppgifter att vara ett sam- rådsorgan för myndigheternas arbete med tillsyns- och föreskrifts- frågor enligt miljöbalken. Rådet skall föra ett register över samtliga förordningar och föreskrifter som är utfärdade med stöd av balken samt över de allmänna råd som utfärdats inom miljöbalksområdet. I registret skall även ingå berörda  
 EG-förordningar 
  och direktiv. Enligt instruktionen skall rådet också varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen om sin verksamhet. 
 126 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Regeringen uttalade i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98: 45 del 1 s. 579), att syftet med rådets verksamhet är att uppnå ett effektivt miljöarbete bl.a. genom att skapa överblick över regelsy- stemet, stärka tillsynen och öka samordningen mellan olika myn- digheter. Regeringen pekade på att rådet skulle kunna utgöra ett forum för allmänt erfarenhetsutbyte mellan lokala, regionala och centrala tillsynsmyndigheter och näringslivet. Det skulle också ha möjlighet att initiera uppföljningar och utvärderingar av myndig- heternas regler. 
 Tillsyns- och föreskriftsrådets ledamöter utgörs av representanter från Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Boverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Fiskeriverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Riksanti- kvarieämbetet, Generalläkaren, länsstyrelserna och Svenska Kom- munförbundet. Ordförande är Yates vid Naturvårdsverket. Näringslivet har inga företrädare i rådet. Till sitt förfogande har rådet ett särskilt kansli som uppgår till cirka tre årsarbetskrafter. 
 För att fullgöra sina uppgifter har rådet i nuläget tillsatt följande arbetsgrupper. 
 Arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering av operativ tillsyn. Ett gemensamt uppföljningssystem för den operativa tillsynen skall tas fram. Vid årsskiftet 2000/2001 planeras ett försök att testa systemet i praktiken, frågor kommer då att ställas till samtliga operativa tillsynsmyndigheter via rådets webbplats. Försöket syftar bl.a. till att följa upp hur 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken efterlevs. 
 Arbetsgrupp för utbildning. 
 Arbetsgrupp för register. Gruppen arbetar med inrättandet av rådets register och frågor om samordning av föreskriftsarbete m.m. 
 Arbetsgrupp för samordnad informationsspridning inom miljöbalksområdet. Gruppen började arbeta i september år 2000 och skall inledningsvis upprätta en samlad webb- information om balken till de operativa tillsynsmyndigheterna. 
 Arbetsgrupp för allmänna råd/tillsynsvägledning. Även denna grupp startade i september år 2000 och har bl.a. till uppgift att försöka skapa en ökad samsyn mellan myndigheterna. 
 127 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 6.3 
  
 Överväganden och förslag om tillsynen 
  
 En effektivare tillsyn var ett av målen med miljöbalken. Tillsyns- reglerna finns samlade i en och samma lagstiftning och tillsynsbe- greppet har definierats tydligare än som var fallet tidigare. 
 En av vår utrednings frågeställningar har gällt att översiktligt bedöma hur tillsynen över miljöbalkens bestämmelser om kemiska produkter enligt 14 kap. miljöbalken fungerar. Vi lämnar i detta avsnitt våra bedömningar om de brister och oklarheter som vi har funnit när det gäller tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken samt våra förslag som syftar till att förstärka och förtydliga denna tillsyn. Se även våra författningsförslag. 
 Vi har tidigare (i avsnitt 6.2) beskrivit vad tillsynen enligt miljöbal- Peters allmänt innebär och hur ansvaret för tillsynen enligt 14 kapitlet fördelas mellan tillsynsmyndigheterna. I tabellen nedan samman- fattas vår tolkning av dagens fördelning av tillsynsansvaret enligt 14 kap. miljöbalken. Tabellen bygger på vad som framkommer i tillsynsförordningen (ändringar som trädde i kraft  
 2000-07-01 
  har tagits med). Sorterat efter ansvarsområde beskrivs vilka myndig- heter som bedriver operativ tillsyn samt vägledning. Vi har i denna tabell inte tagit med generalläkarens tillsynsansvar. Vi vill erinra om att kommunerna generellt har ett ansvar för all operativ tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken. För en rad särskilt utpekade områden finns utöver den kommunala operativa tillsynen också en central statlig myndighet med operativt tillsynsansvar. I de fall ett ansvars- område inte särskilt utpekas så ansvarar alltså kommunerna ensamma för det operativa tillsynsansvaret enligt 26 kap. 3 § miljö- balken (4 § tillsynsförordningen). Naturvårdsverket har, enligt 13 § tillsynsförordningen, ansvaret för tillsynsvägledningen när det gäller sådana områden som inte är särskilt utpekade. I kolumnen benämnd operativ tillsynsmyndighet återfinns både den kommu- nala nämnden och en statlig myndighet eftersom de har ett dubbelt ansvar. Den centrala tillsynsvägledningen har skiljts från den regio- nala. I kolumnen benämnd regional vägledande tillsynsmyndig- het anges länsstyrelsen för varje ansvarsområde, då myndigheten är ansvarig för all hantering inom länets gränser. 
 128 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Ansvarsområde 
  
 Operativ 
  
 Central 
  
 Regional 
  
 tillsyns- 
  
 väg- 
  
 väg- 
  
 myndighet 
  
 ledande 
  
 ledande- 
  
 myndigh. 
  
 myndigh 
  
 . 
  
 1. Tillverkare och andra primärleverantörer 
  
 KemI + 
  
 KemI 
  
 Lst 
  
 som släpper ut kemiska produkter, varor 
  
 Kommunal 
  
 eller biotekniska organismer på markna- 
  
 nämnd 
  
 den, med avseende på deras produkter och 
  
 varor, utom där Läkemedelsverket och 
  
 Livsmedelsverket har ansvaret för den 
  
 operativa tillsynen, drivmedel och bräns- 
  
 len, ämnen som bryter ned ozonskiktet 
  
 samt batterier. 
  
 2. Frågor om skydd av den yttre miljön vid 
  
 Lst (om 
  
 NV 
  
 Lst 
  
 hantering av kemiska produkter, varor och 
  
 ansv. inte 
  
 biotekniska organismer i miljöfarliga verk- 
  
 överlåtits) + 
  
 samheter vilka är tillståndspliktiga, utom 
  
 Kommunal 
  
 där KemI har ansvaret för den operativa 
  
 nämnd (obe- 
  
 tillsynen. 
  
 roende om 
  
 ansvaret 
  
 överlåtits) 
  
 3. Tillverkare och andra primärleverantörer 
  
 LV + Kom- 
  
 LV 
  
 Lst 
  
 av kosmetiska och hygieniska produkter 
  
 munal 
  
 nämnd 
  
 4. Material och produkter som är avsedda 
  
 SLV + 
  
 SLV 
  
 Lst 
  
 att komma i kontakt med livsmedel, samt 
  
 Kommunal 
  
 nappar 
  
 nämnd 
  
 5. Anläggningar och anordningar i fartyg 
  
 SjöV + 
  
 NV 
  
 Lst 
  
 vad gäller ämnen som bryter ned ozon- 
  
 Kommunal 
  
 skiktet, bl.a. HFC, utom där generalläka- 
  
 nämnd (inkl 
  
 ren har ansvaret för den operativa tillsynen 
  
 där general- 
  
 läkaren har 
  
 tillsyns-an- 
  
 svar). 
  
 6. Tillsyn i fråga om tillstånd för bekämp- 
  
 YI + Kom- 
  
 ASS 
  
 Lst 
  
 ningsmedel enligt förordningen (1998: 
  
 munal 
  
 947) om bekämpningsmedel eller förord- 
  
 nämnd 
  
 ningen (2000: 338) om biocidprodukter, i 
  
 de fall då tillstånd prövas av Arbetar- 
  
 skyddsstyrelsen 
  
 129 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 7. Frågor som Boverket har reglerat med 
  
 Kommunal 
  
 Boverket 
  
 Lst 
  
 stöd av förordningen (1998: 941) om ke- 
  
 nämnd 
  
 miska produkter och biotekniska organis- 
  
 mer 
  
 8. Frågor som Jordbruksverket beslutat 
  
 Kommunal 
  
 SJV 
  
 Lst 
  
 om enligt förordningen (1998: 947) om 
  
 nämnd 
  
 bekämpningsmedel 
  
 9. Frågor som Socialstyrelsen beslutat om 
  
 Kommunal 
  
 SoS 
  
 Lst 
  
 enligt förordningen (1998: 947) om 
  
 nämnd 
  
 bekämpningsmedel eller förordningen 
  
 (2000: 338) om biocidprodukter 
  
 10. Frågor enligt förordningen (1977: 994) 
  
 Kommunal 
  
 LV 
  
 Lst 
  
 om försäljning och förvaring av vissa flyk- 
  
 nämnd 
  
 tiga lösningsmedel m.m. 
  
 11. Frågor enligt förordningen 
  
 LV + Kom- 
  
 LV 
  
 Lst 
  
 (1993:1283) om kosmetiska och hygie- 
  
 munal 
  
 niska produkter. 
  
 nämnd 
  
 12. Skydd mot effekter i den yttre miljön 
  
 Kommunal 
  
 KemI 
  
 Lst 
  
 vid spridning eller annan användning av 
  
 nämnd 
  
 kemiska och biologiska 
  
 bekämpningsmedel 
  
 13. Allmänhetens hantering av kemiska 
  
 Kommunal 
  
 KemI 
  
 Lst 
  
 produkter, varor som innehåller eller har 
  
 nämnd 
  
 behandlats med en kemisk produkt samt 
  
 biotekniska organismer. 
  
 14. Övriga frågor om kem. produkter, 
  
 Kommunal 
  
 NV 
  
 Lst 
  
 varor och biotekniska organismer enligt 14 
  
 nämnd 
  
 kap. miljöbalken, bl.a. drivmedel och 
  
 bränslen, ämnen som bryter ned ozon- 
  
 skiktet samt batterier. 
  
 Tabell 6.1  
 Tabell över ansvariga myndigheter för den operativa till- synen respektive tillsynsvägledningen enligt 14 kapitlet i miljöbal- Peters. Indelning efter ansvarsområde. Följande förkortningar används i tabellen: 
  
 ASS=  
 Arbetarskyddsstyrelsen 
  
 KemI=  
 Kemikalieinspektionen 
  
 Lst=  
 Länsstyrelsen 
 LV= Läkemedelsverket 
  
 NV=  
 Naturvårdsverket 
  
 SJV=  
 Statens jordbruksverk 
 130 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Freeman 
  
 SLV 
 = Statens livsmedelsverk 
  
 SoS=  
 Socialstyrelsen 
  
 YI=  
 Yrkesinspektionen. 
  
 6.3.1 
  
 Operativ tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter 
  
 Våra bedömningar och förslag 
 : 
  
 Tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn (bl.a. över användningen av kemikalier) skall verka på ett effektivt sätt. 
 En rad brister i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. i miljöbalken kan noteras. Bristerna hänger samman med brist på resurser och prioritering av denna tillsyn samt oklarheter och dubbleringar beträffande ansvarsfördelningen. 
 Tillsynen (enligt 14 kap. miljöbalken) över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter behöver förstärkas och förtydligas. Det gäller bl.a. miljöbalkens krav på klassificering och märkning med avseende på hälso- och miljö- farlighet samt när det gäller varuinformationsblad. 
 Tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter är grundläggande och kräver specialistkompetens inom områ- dena toxikologi, ekotoxikologi, kemi samt den omfattande lag- stiftning som gäller för tillverkare och importörer. Vår bedöm- ning är att denna specialistkompetens vanligen saknas hos kommunerna. 
 Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ensam bör ansvara för det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och importörer (pri- märleverantörer) av kemiska produkter. Det innebär att kom- munernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas till- synsansvar bör i stället koncentreras till att gälla återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter (se avsnitt 6.3.2). Vi föreslår dock att Kemikalieinspektionen får möjlighet 
 131 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 att överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa till- synen om kommunen önskar det. 
 Författningsförslag med ändring i miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken lämnas. 
 Tillsynen över att tillverkare och importörer tar sitt ansvar är grunden för övrigt kemikaliesäkerhetsarbete 
 Vi vill särskilt framhålla att miljöbalkens krav på tillverkare och importörer av kemiska produkter är en grundläggande förutsätt- ning för övrigt arbete med att minska hälso- och miljöriskerna med kemiska produkter. Att just denna tillsyn fungerar och håller en hög kvalitet är därför av särskild vikt för övrig kemikalietillsyn (t.ex. tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter) och inte minst för att de företag som använder kemiska produkter skall kunna bidra till att minska riskerna med kemikalieanvänd- ningen. 
 Vad innebär tillsynen över tillverkare och importörer? 
 I tillsynen över tillverkare och importörer, dvs. primärleverantö- rerna, enligt 14 kap. miljöbalken ingår bl.a. att kontrollera de kemiska produkternas klassificering och märkning och att de är försedda med korrekta varuinformationsblad. Det handlar om systemtillsyn där företagens ansvar och egenkontroll tydliggörs samt mer traditionella inspektioner av regelefterlevnaden. Syftet är bl.a. att företagen skall lämna bättre information om hälso- och miljörisker samt behov av skyddsåtgärder för kemiska produkter. 
 När det gäller varuinformationsbladen har en del synpunkter förts fram som pekar på stora brister i dagens varuinformationsblad. Vi vill poängtera vikten av varuinformationsbladens roll i kemikalie- hanteringen. Vi har erfarit att Kemikalieinspektionen, Arbetar- skyddsstyrelsen, Naturvårdsverket och Sprängämnesinspektionen nyligen har startat ett arbete som syftar till att varuinformations- bladen för kemiska produkter skall bli bättre. Varuinformations- bladen berör såväl användare som leverantörer av kemiska produkter. Vi bedömer att det finns stora och viktiga behov av att förbättra varuinformationsbladens innehåll och utformning. Goda 
 132 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 förutsättningar för detta bör kunna ges genom det påbörjade sam- arbetet mellan de ovan nämnda myndigheterna och genom en bättre dialog mellan leverantörer och användare. 
 Hanteringskedjan 
 Bland företag och verksamheter som närmast berörs av kemikalie- kontrollen finns kemikalieleverantörer, kemikalieanvändare och behandlare av kemikalieavfall. Leverantörerna kan grovt indelas i primära leverantörer, dvs. tillverkare eller importörer, respektive återförsäljare, dvs. grossister och detaljister. Stora inhemska tillver- kare och dotterbolag till stora utländska kemiföretag särskiljer sig bland mängden leverantörer. De står för huvuddelen av de kemika- lier som sätts ut på marknaden. Bland återförsäljarna märks de stora dagligvarukedjorna och detaljhandelskedjorna. 
 Den största användningen av kemikalier sker yrkesmässigt. Mellan 80- och 90 procent av den totala användningen i antal produkter räknat sker i olika yrkesmässiga verksamheter. Förhållandet är likartat om man jämför hanterade volymer. 
 2 
  
 Figur 6.1 nedan visar de viktigaste leden i kemikaliekontrollen. 
  
 Primär- 
  
 Åter- 
  
 Yrkesmässiga 
  
 Allmänheten 
  
 leverantörer 
  
 försäljare 
  
 användare 
  
 (tillverkare 
  
 (grossister 
  
 och 
  
 och 
  
 importörer) 
  
 detaljister) 
  
 Figur 6.1 
 : De viktigaste leden i hanteringen av kemiska produkter. I dag har kommunerna och staten (främst Kemikalieinspektionen) ett delat ansvar för tillsynen över primärleverantörerna. Vi föreslår att detta delade ansvar tas bort. 
 Ansvaret för tillsynen över tillverkare och importörer 
 Kommunerna och Kemikalieinspektionen har i dag ett parallellt ansvar för tillsynen över tillverkare och importörer (primärleve- 
  
 2  
 Se rapport Kemikalietillsyn i leverantörsledet, Kemikalieinspektionen, nr 4/94. 
 133 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 rantörer) av kemiska produkter. Kommunerna har också ansvar för all övrig tillsyn över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. miljöbalken, dvs. även över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter. 
 Inspektioner utgör grunden i den offentliga kemikalietillsynen. Vi har noterat brister i dagens tillsyn enligt miljöbalken över kemiska produkter. Varken kommunerna eller Kemikalieinspektionen har enligt vår uppfattning bedrivit en tillräckligt omfattande tillsyn över miljöbalkens regler om kemiska produkter. 
 Svenska kommunförbundet har nyligen följt upp kommunernas miljö- och hälsoskyddsarbete (Svenska Kommunförbundet, 2000.). Där konstateras att kommunerna till följd av miljöbalken har fått en resursförstärkning med i medeltal 0,35 årsarbetare. Det innebär sammanlagt cirka 100 ytterligare tjänster hos kommunerna. Det totala antalet anställda inom miljönämnderna har därför ökat till cirka 2 200. Omkring 25 procent, dvs. cirka 550 tjänster, av nämn- dernas totala resurser gick år 1999 till tillsyn av miljöskydd och kemikalier enligt miljöbalken. 
 Vi kan vidare konstatera att merparten av landets kommuner är små. Av landets 289 kommuner har, enligt Svenska kommunför- bundet, cirka 30 bara en miljö- och hälsoskyddsinspektör,  
 80–90 
  två till fyra inspektörer och  
 170–180 
  kommuner har mer än fyra inspektörer. Dessa inspektörer skall ansvara för tillsyn över hela miljöbalkens område samt i de flesta fall även tillsyn över djur- skyddslagstiftning och livsmedelslagstiftning. Vi anser att det inte kan vara skäligt att kräva att små och även medelsstora kommuner, förutom all annan nödvändig kunskap som skall finnas i en miljö- och hälsoskyddsförvaltning, också måste ha särskild kompetens inom det komplexa kemikalieområdet. Det samarbete mellan kommuner som miljöbalken ger möjlighet till anser vi inte är till- fyllest för att lätta på arbetsbördan. Till viss del kan kommunen köpa in kompetens eller dela på kompetens med annan kommun på detta område, men vi vill ändå betona att tillsynen över de kemiska produkter som tillverkas och importeras är av sådan art att det krävs mycket specialistbetonad kunskap för att kunna bedriva sådan tillsyn. 
 I Sverige finns totalt 3500 tillverkare och importörer av kemiska produkter. Hur många tillsynsobjekt det finns totalt i Sverige 
 134 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 enligt 14 kapitlet miljöbalken är svårt att bedöma. Det torde röra sig om tiotusentals yrkesmässiga användare samt grossister, detaljister och andra återförsäljare. Kemikalieinspektionen ansvarar i dag parallellt med kommunerna för tillsynen över de 3500 tillver- karna och importörerna. Kommunerna har ensamt ansvar för reste- rande tillsynsobjekt (återförsäljare och yrkesmässiga användare). 
 I kapitel 7 redovisas våra överväganden och förslag om Kemikalie- inspektionens tillsynsverksamhet och resurs- behov. Vi vill också allmänt ifrågasätta det lämpliga i att dubblera tillsynsansvaret mellan kommunerna och Kemikalieinspektionen och vissa övriga centrala myndigheter. 
 Dubbleringen av tillsynsansvaret i fråga om primärleverantörerna innebär bl.a. att Kemikalieinsinspektionen och kommunerna inte kan planera och följa upp tillsynsverksamheten på ett effektivt sätt. Tillsynsförordningens regel om att tillsynsmyndigheten skall avsätta tillräckliga resurser samt ha kompetens är svår att uppfylla, eftersom det finns en osäkerhet om vilka tillsynsobjekt man egent- ligen ansvarar för. Det är också möjligt att Kemikalieinspektionen och kommunerna underlåter att bedriva tillsyn gentemot en del tillsynsobjekt p.g.a. att ansvaret faller mellan stolarna, men det finns också en viss risk för att tillsynen riktas gentemot samma företag. En konsekvens av det sistnämnda är att ett företag skulle kunna få betala tillsynsavgifter både till staten och kommunen. En annan konsekvens kan vara, åtminstone teoretiskt, att två operativa tillsynsmyndigheter kommer fram till olika beslut beträffande samma företag. Enligt vad vi har erfarit tar dock Kemikalieinspek- tionen vanligen kontakt med aktuell länsstyrelse eller kommun innan en inspektion sker. 
 Enligt vår uppfattning är det nödvändigt att skapa ordning och reda i fråga om tillsynsansvaret för tillverkare och importörer. I syfte att få en mer effektiv tillsyn över primärleverantörerna föreslår vi därför att det operativa tillsynsansvaret bör åvila Kemikalieinspektionen ensam. Vi föreslår dock att Kemikalie- inspektionen får överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsynen om kommunfullmäktigt har gjort en fram- ställning därom. En sådan överlåtelse skall avse tillsyn av visst eller vissa företag inom kommunen. Vi anser också att överlåtelsen inte bör få omfatta verksamhet som kommunen själv bedriver. När det gäller finansieringen av denna tillsyn föreslår vi att Kemikalie- 
 135 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 inspektionen skall ersätta den kommunala nämnden för utförd tillsyn med belopp som motsvarar vad som enligt kommun- fullmäktiges föreskrifter tas ut för tillsyn över kemikaliehantering. 
 Vi lämnar ett förslag om ändring i miljöbalken och i förordningen om tillsyn enligt miljöbalken. 
 Kommunerna har även det operativa tillsynsansvaret över förord- ning (1985:838) om motorbränslen, förordning (1995:555) om HFC samt förordning (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet samt förordningen (1997:645) om batterier. Enligt vår uppfattning bör det ifrågasättas om inte det operativa tillsyns- ansvaret bör ligga på Kemikalieinspektionen i stället för hos kom- munerna när det gäller tillverkare och importörer av drivmedel och bränslen samt tillverkare och importörer av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Vi har inom ramen för vårt uppdrag inte tillräckligt ingående hunnit utreda denna fråga för att kunna lämna ett färdigt förslag. Vi förespråkar därför att myndigheterna, i första hand Naturvårdsverket, närmare analyserar och vid behov föreslår ändringar i fråga om fördelningen av tillsynsansvaret över dessa förordningar. 
  
 6.3.2 
  
 Operativ tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter 
  
 Våra överväganden och förslag: 
 Tillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter behöver öka i kvalitet och omfattning. 
 Vi har föreslagit att Kemikalieinspektionen, och i vissa fall annan statlig myndighet, ensam bör ansvara för den operativa tillsynen över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter (se 6.3.1 och 6.3.3). Det innebär att kom- munernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas till- synsansvar bör i stället koncentreras till att gälla grossister, återförsäljare och yrkesmässiga användare (sekundärleverantö- rer) av kemiska produkter. 
 136 
 SOU 2001:4 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
 Vad innebär tillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare? 
 När det gäller tillsynen över detaljister, grossister, andra återför- säljare samt framför allt de yrkesmässiga användarna bör bl.a. kon- troll ske av: 
 förpackning och förvaring, tillståndskrav, 
 distribution av varuinformationsblad, 
 kunskapen om vad klassificeringen och märkningen innebär, ev. användning av begränsade farliga ämnen, 
 tillämpningen av substitutionsprincipen, 
 att de bekämpningsmedel som används är godkända. 
 Tillsynen över återförsäljare och de yrkesmässiga användarna behöver stärkas 
 Vi har tidigare konstaterat att tillsynen över primärleverantörerna behöver förstärkas och förtydligas. Enligt vår bedömning behöver även den operativa tillsynen över sekundärleverantörerna och över de yrkesmässiga användarna förstärkas. En effektiv tillsyn i använ- darledet (yrkesmässiga användare av kemiska produkter) bör kunna leda till att de företag som använder kemiska produkter ställer högre krav på leverantörerna. Det kan gälla t.ex. ökade krav på information om hälso- och miljöegenskaper, information om risker och hantering samt krav på kemiska produkter som är miljö- och hälsomässigt bättre alternativ. 
 I dag och i framtiden kommer troligtvis inte allmänhetens använd- ning av kemiska produkter vara det största problemet med kemika- lieanvändningen, utan det är framför allt varorna och deras kemika- lieinnehåll som utgör ett hot som vi sannolikt bara anar toppen på isberget av. Därför behöver vi fokusera på källorna till kemikalie- problematiken, dvs. förutom tillverkare och importörer även de yrkesmässiga användarna av kemikalier. De yrkesmässiga använ- darna anser vi är en nyckelgrupp eftersom de tillverkar de varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter. De använder dessutom ofta kemiska produkter även på annat sätt i produktionsprocessen. 
 137 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 Länsstyrelsens operativa tillsynsansvar 
 Länsstyrelsens operativa ansvar begränsas i dag till frågor om skydd av den yttre miljön i miljöfarlig verksamhet. Enligt vad vi uppfattat härrör denna skrivning från tidigare lagstiftning. Vi anser att länsstyrelsens tillsyn till skydd för den yttre miljön onödigt inskränker länsstyrelsernas tillsynsansvar. 14 kap. miljöbalken handlar i stor utsträckning om regler om kemiska produkter som direkt syftar till att skydda hälsan och inte primärt – eller enbart - till skydd för den yttre miljön. Vi föreslår därför att denna begränsning tas bort. 
 Vi vill också nämna att det i länsstyrelsernas årliga resultatredovis- ningar framgår att flera länsstyrelser bedriver olika former av kemi- kaliearbete. Sju länsstyrelser (C, D, E, S, T, Z och BD) anger att kemikaliehantering är ett prioriterat område. Bland annat har D, E, U,  
 T-län 
  gemensamt med kommuner genomfört projektet Kemi- kalielyftet.  
 Z-län 
  har bedrivit flera projekt bl.a. mot detaljhandeln för att sprida kunskap om kemikalier. 
 Kommunerna bör ha ansvar för yrkesmässig användning och återförsäljare 
 Våra förslag till förändringar i ansvarsfördelningen innebär att kommunernas ansvar begränsas till tillsynen i andra led i hanter- ingen av kemiska produkter än tillverkare och importörer av kemiska produkter. De fortsätter således att ha tillsyn över återför- säljare (detaljister, grossister) och yrkesmässiga användare. En betydande ambitionshöjning behöver enligt vår uppfattning ske på detta område. Om Kemikalieinspektionen tar över allt ansvar över tillverkare och importörer av kemiska produkter bör kommunernas tillsynsresurser på detta område kunna koncentreras till övriga hanteringsled. 
 Enligt vad vi har erfarit försummar många kommuner i dag tillsy- nen över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter och har kanske inte heller tillräcklig kompetens för att bedriva sådan tillsyn. För att uppnå effektivitet och likvärdighet i hela landet har det framförts förslag om att man bör överväga om kemikalietillsynen i sin helhet bör föras över till staten. Vi finner 
 138 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 dock att vi saknar tillräckligt underlag för att kunna ta ställning i denna fråga. 
  
 6.3.3 
  
 Annan operativ tillsyn över kemiska produkter – Livsmedelsverket och Läkemedelsverket 
  
 Våra bedömningar och förslag 
 : 
  
 Bestämmelsen om Garcia tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken (material och produkter avsedda att komma i kon- takt med livsmedel, samt nappar) kan, i enlighet med Livsme- delsverkets förslag (Livsmedelsverket, 2000) tas bort från miljö- balken och i stället föras in i livsmedelslagen. Om detta inte kommer att kunna genomföras föreslår vi att Livsmedelsverket ensamt behåller tillsynsansvaret för primärleverantörer, medan kommunernas ansvar begränsas till övriga hanteringsled. 
 Ansvaret för den operativa tillsynen över kosmetiska och hygie- niska produkter bör tydliggöras. Läkemedelsverket bör ensam ansvara för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter. Den operativa tillsynen över tillverkare och importörer måste fungera effektivt. Läkemedelsverkets operativa tillsynsansvar över kosmetiska och hygieniska produkter enligt 14 kap. miljö- balken bör bl.a. av det skälet inte vara parallellt med kommu- nernas ansvar, vilket är fallet i dag. Se vidare avsnitt 6.3.1. Kommunerna bör ansvara för tillsynen över sekundärleverantö- rerna (detaljister, återförsäljare) samt de yrkesmässiga använ- darna av kosmetiska och hygieniska produkter. 
 Frågor om miljöeffekter av bl.a. kosmetiska och hygieniska pro- dukter bör utredas, liksom tillsynen enligt miljöbalken över dessa produkter. Det finns också ett behov av att förstärka EU:s lagstiftning på detta område. 
 Vi har tidigare i detta avsnitt redovisat ansvarsfördelningen för övriga tillsynsområden vad gäller 14 kap. miljöbalken. 
 Av samma skäl och principer som vi förde fram i avsnitt 6.3.1 anser vi att ansvarsfördelningen måste renodlas och tydliggöras. Staten bör således ha det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och 
 139 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 importörer för de områden som pekas ut i bilaga D i miljöbalkens tillsynsförordning. Kommunerna bör således ansvara för tillsynen över övriga hanteringsled. 
 Livsmedelsverkets tillsyn - material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar 
 Som framkommer tidigare i avsnitt 6.3 faller hanteringen av mate- rial och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar, under Livsmedelsverkets och kommunernas operativa tillsynsansvar enligt bilagan till förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. 
 Livsmedelsverket fick i juli 1999 ett regeringsuppdrag att beskriva de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i betänkandet Livsme- delstillsyn i Sverige (SOU 1998:61). I synnerhet förslaget till nytt avgiftssystem skulle analyseras. Verket Galloway även lämna alterna- tiva förslag. Livsmedelsverkets redovisning av arbetet presenteras i rapporten Effektivare livsmedelstillsyn (rapport nr 9, 2000), vilken för närvarande bereds inom Regeringskansliet. 
 I rapporten uppmärksammas att regler om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, förekommer både i livsmedelslagstiftningen och miljöbalken och dess följdförfatt- ningar. Reglerna i livsmedelslagstiftningen avser yrkesmässig han- tering av material och produkter i samband med hantering av livs- medel, medan miljöförfattningarna avser hantering av material och produkter i övriga fall utan samband med hantering av livsmedel. Verket identifierar flera tillämpningsproblem med miljöbalken. Dessa innebär bl.a. att det är otydligt vilken lagstiftning som skall användas vid en eventuell åtgärd från myndigheten. Fördelningen av tillsynsansvaret mellan Livsmedelsverket och kommunerna är olika i lagarna, dessutom anger lagarna olika principer för finansie- ringen av tillsynen. Livsmedelsverket föreslår därför att bestäm- melserna lyfts ut ur miljöbalken och införs i livsmedelslagstift- ningen. De föreslår att livsmedelslagen ändras till att även omfatta hantering av material och produkter avsedda för livsmedel, men ännu inte hanterade tillsammans med livsmedel. 
 Om Garcia förslag inte genomförs föreslår vi att Rose medelsverket ensamt behåller sitt tillsynsansvar enligt miljöbalken 
 140 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 över primärleverantörer, medan kommunernas ansvar begränsas till övriga hanteringsled. 
 Läkemedelsverket - kosmetiska och hygieniska produkter 
 Ansvaret för den operativa tillsynen över tillverkare och andra pri- märleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter åvilar Läkemedelsverket och kommunerna. För dessa produkter har en särskild förordning utfärdats med stöd av 14 kap. miljöbalken. Kosmetiska och hygieniska produkter är i stor utsträckning undantagna från de bestämmelser som i övrigt gäller för kontrollen av kemikalier. Enligt förordning (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter får Läkemedelsverket meddela föreskrifter om bl.a. försiktighetsmått, produktval, miljö- och hälsoutredning och produktinformation. Något tillstånd eller någon förhands- granskning krävs inte för att saluföra produkterna. Alla tillverkare och importörer är dock skyldiga att anmäla sin verksamhet till Läkemedelsverket som för ett register över de kosmetiska och hygieniska produkter som tillverkarna och importörerna har anmält. 
 Läkemedelsverket uppskattar att cirka 550 företag kommer att ingå i det register som verket skall upprätta över objekt vilka kräver återkommande tillsyn. Verket bedömer också att varje företag bör kontrolleras i genomsnitt vart femte år. 
 Tillverkares och importörers skyldighet att skaffa kunskap om sina produkters hälso- och miljöegenskaper är central i miljöbalkens regler om kemiska produkter. Det är därför särskilt angeläget att den operativa tillsynen över just tillverkare och importörer funge- rar effektivt. I dag har både kommunerna och Läkemedelsverket det operativa tillsynsansvaret i denna del. Vi föreslår att Läkeme- delsverket ensamt bör ansvara för den operativa tillsynen över till- verkare och importörer och kommunerna ensamma ansvara för övrig tillsyn såsom sekundärleverantörer (återförsäljare och detaljister) samt användare. Detta är i överensstämmelse med de förslag om den operativa tillsynen i övrigt beträffande kemiska produkter (se avsnitt 6.3.1). Detta är också innebörden i det för- fattningsförslag som vi lämnar. 
 141 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 Slutligen vill vi lyfta fram att frågor om miljöeffekter av bl.a. kos- metiska och hygieniska produkter kan behöva utredas särskilt, liksom tillsynen enligt miljöbalken över dessa produkter. Det finns också ett behov av att förstärka EU:s lagstiftning på detta område. I Läkemedelsverkets remissvar till regeringen på betänkandet Varor utan faror (SOU 2000:53) framhåller verket, beträffande tillsynsfrågor, att det i princip inte föreligger något hinder att de föreslagna åtgärderna i betänkandet (de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen) skall gälla även för kosmetiska och hygieniska produkter. Läkemedelsverket understryker dock att området styrs av  
 EG-rättsakter 
  och att utan stöd i  
 EG-lagstiftning 
  begränsas verkets möjligheter att agera i dessa avseenden. För att föreslagna handlingsvägar skall få genomslagskraft anser Läkemedelsverket därför att en utökad samordning av de svenska insatserna inom EU bör komma till stånd. 
  
 6.3.4 
  
 Krav på tillsynsutredning och tillsynsplan 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 I syfte att säkra den operativa tillsynen och att möjliggöra en uppföljning av den, bör en gemensam syn utarbetas på form och innehåll i de tillsynsutredningar resp. tillsynsplaner som krävs enligt 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Vi föreslår att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket tar initiativ till ett sådant arbete. 
 De krav som ställs på de operativa tillsynsmyndigheterna i 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken efterlevs i dag i varierande utsträckning när det gäller tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken. 
 I 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken föreskrivs följande: 
 En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter skall för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. 
 142 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Myndigheten skall 
  
 1. 
  
 senast den 30 juni 1999 ha gjort en utredning om till- synsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter varje år uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsätt- ningar som kan ha ändrats, 
  
 2. 
  
 föra ett register över de verksamheter som fordrar åter- kommande tillsyn, 
  
 3. 
  
 för varje verksamhetsår upprätta en plan, baserad på utredningen enligt 1 och verksamhetsregistret enligt 2, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas, samt 
  
 4. 
  
 regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksam- heten. 
  
 Enligt tillsynsförordningen finns det alltså ett krav på att de opera- tiva myndigheterna skulle ha gjort en utredning om behovet av till- syn senast 30 juni 1999 för att därmed kunna avsätta tillräckliga resurser till verksamheten. Utifrån utredningen och ett register över objekt vilka kräver återkommande tillsyn, skall myndigheterna också ha upprättat en plan. 
 För att ta reda på om utredningar och planer enligt tillsynsförord- ningens 7 § har tagits fram av myndigheterna för tillsynen enligt miljöbalkens 14 kapitel, har vi varit i kontakt med de myndigheter som har ett operativt ansvar. Vi har dock inte gjort någon djupgå- ende studie av innehållet i utredningarna, utan har främst varit intresserade av om det finns en tillsynsplan/utredning för det aktuella området eller inte. Efter våra kontakter kan vi notera att sådana planer/utredningar som avses i förordningen till stor del saknas. De flesta länsstyrelser har dock tillsynsutredningar/planer. Bland kommunerna har cirka 225 kommuner (av 289 kommuner) tillsynsutredningar/planer klara i år. 
 3  
 När det gäller de centrala myndigheterna med operativt tillsynsansvar ser det sämre ut. Kemikalieinspektionen har visserligen en intern verksamhetsplan för tillsynen samt en beslutad generell tillsynsstrategi, men någon av myndigheten beslutad årlig tillsynsplan saknas dock. Läkeme- delsverket, Livsmedelsverket, Sjöfartsverket, Yrkesinspektionen och generalläkaren har såvitt vi kan bedöma, inte heller uppfyllt bestämmelsens krav. Läkemedelverket håller dock på att ta fram en utredning om tillsynen enligt miljöbalken. Flera av de sistnämnda 
  
 3  
 Enligt Svenska Kommunförbundets enkätundersökning Miljö- och hälsoskydd i kommunerna, 2000, s 10. 
 143 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 myndigheterna, vars uppgifter huvudsakligen styrs av annan lag- stiftning, säger sig dock beakta tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken i den interna verksamhetsplaneringen. Icke desto mindre är det av betydelse att särskilda utredningar och planer görs för respektive myndighet enligt kraven i tillsynsförordningens 7 §. Tillsyns- arbetet bör utföras som en kontinuerlig process, med utredning om behovet, översyn av resurser och kompetens, planering, genomförande och utvärdering. 
 Enligt vår mening, borde utredningarna/planerna inte enbart ha karaktären av internt verksamhetsplaneringsdokument för den enskilda myndigheten, utan även vara beslutade av myndigheten och offentliga. På så sätt kan de göras tillgängliga och finnas till hands för exempelvis berörda myndigheter och organisationer. 
 Enligt tillsynsförordningen skall en myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Mot bakgrund av att till- synsutredningar och planer saknas för många myndigheter, är det svårt att bedöma om tillräckliga resurser avsätts för tillsynen, om tillsynen sker i tillräcklig omfattning, vilka prioriteringar tillsyns- myndigheterna gör etc. För Kemikalieinspektionens del behandlar vi vår bedömning av deras resurser för tillsyn separat i avsnitt 7.2.6. När det gäller övriga myndigheter med tillsynsansvar enligt 14 kap. har vi fått uppfattningen att tillräckliga resurser inte avsätts för till- synen enligt 14 kap. miljöbalken. Inte heller följs tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken upp tillräckligt av de myndigheter som har väg- ledningsansvar. 
 Det är också av betydelse att utredningarna och planerna inte ser alltför olika ut. De vägledande myndigheternas ansvar för uppfölj- ning och utvärdering av tillsynen underlättas också av om tillsyns- utredningarna/planerna innehåller samma minimikrav på uppgifter och gärna är utformade på ett likartat sätt. Vi föreslår därför att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket tar initiativ till att utarbeta en gemensam syn på vad en tillsynsutredning och plan enligt 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken bör innehålla. 
 144 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 6.3.5 
  
 Tillsynsvägledning 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Stödet till de operativa tillsynsmyndigheterna från de centrala myndigheter som har vägledningsansvar när det gäller 14 kap. miljöbalken, behöver generellt sett förstärkas. 
 Uppföljning och fördjupad utvärdering av tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken bör ske regelbundet, förslagsvis vart tredje år med start år 2001. Kemikalieinspektionen bör initiera ett sådant arbete i samråd med Tillsyns- och föreskriftsrådet. 
 Det bör klargöras i tillsynsförordningen att ansvaret för vägled- ning till de operativa tillsynsmyndigheterna (främst kommu- nerna) när det gäller tillsyn över sekundärleverantörer av kemiska produkter (dvs. grossister, detaljister och andra åter- försäljare) ligger på Kemikalieinspektionen. Vi lämnar ett författningsförslag. 
 Länsstyrelsens regionala vägledande ansvar bör framför allt inriktas mot samordning inom länet när det gäller den operativa tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken. Detta bör ske i samråd och samarbete med kommunerna och de centrala vägledande myn- digheterna. 
 Vad ingår i ansvaret som vägledande myndighet? 
 I och med miljöbalkens tillkomst, delades myndigheternas ansvar upp på operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Denna åtskillnad existerade inte enligt lagen om kemiska produkter. Operativ tillsyn är enligt tillsynsförordningens 3 § sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Med tillsynsvägledning avses däremot utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. 
 Som framgår av vår beskrivning av tillsynsansvaret i avsnitt 6.2 är många myndigheter inblandade när det gäller såväl den operativa tillsynen, men även tillsynsvägledningen. Flera myndigheter har 
 145 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 ålagts ett väl definierat och avgränsat ansvar medan andras ansvar är mer otydligt. 
 Med nuvarande utformning av Kemikalieinspektionens ansvars- område för tillsynsvägledning enligt 13 § tillsynsförordningen är det oklart huruvida Kemikalieinspektionen har ansvar för sådan vägledning i fråga om detaljister och andra återförsäljare av kemiska produkter. Enligt vår uppfattning är det självklart att detta ansvar skall ligga på Kemikalieinspektionen. Vi förordar därför ett förtydligande om detta i enlighet med vårt författningsförslag. 
 När det gäller länsstyrelsens ansvar för tillsynsvägledning anges i 14 § att länsstyrelsen har ansvar för tillsynsvägledningen i länet med undantag för den tillsyn som utövas av generalläkaren eller skogsvårdsstyrelsen. Vi anser att länsstyrelsernas regionala vägle- dande ansvar framför allt bör inriktas mot samordning inom länet när det gäller den operativa tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken. Detta bör ske i samråd och samarbete med kommunerna och de centrala vägledande myndigheterna. 
 När det gäller Naturvårdsverkets vägledningsansvar anges i 13 § första stycket att de har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller hela miljöbalkens tillämpning. De områden som inte täcks av andra myndigheters tillsynsansvar enligt 14 kap miljö- balken ligger alltså på Naturvårdsverket. Vi har försökt att ta reda på vilka dessa övriga frågor är och har kommit fram till följande områden: 
 Tillverkare och andra primärleverantörer av drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier. 
 Frågor om yrkesmässig användning av kemiska produkter. 
 Naturvårdsverket bör förstärka sitt vägledande ansvar när det gäller de operativa myndigheternas tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter. 
 Stödet till de operativa tillsynsmyndigheterna från de centrala myndigheter som har vägledningsansvar när det gäller 14 kap. miljöbalken, behöver generellt sett förstärkas. 
 146 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 Avslutningsvis bör uppföljning och fördjupad utvärdering av till- synen enligt 14 kap. miljöbalken ske regelbundet, förslagsvis vart tredje år med start år 2001. Kemikalieinspektionen bör initiera ett sådant arbete i samråd med Tillsyns- och föreskriftsrådet. 
  
 6.3.6 
  
 Fortsatt utbildning, vägledning, information och utvärdering behövs 
  
 Det är svårt att uttala sig med säkerhet hur tillsynen enligt miljö- balken fungerar i sin helhet förrän balken har varit ikraft ytterligare en tid. Vi anser i stället att det är angeläget att miljöbalkens olika tillsynsområden följs upp löpande, samt att hela miljöbalkens till- syn utvärderas om något eller några år. Den uppföljning som vi har erfarit att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket planerar att utföra år 2001 bör kunna utgöra ett värdefullt underlag inför en grundlig och heltäckande utvärdering av hur genom- förandet av tillsynen enligt miljöbalken har skett. Tillsyns- och föreskriftsrådets planerade arbete att i samarbete med berörda myndigheter utveckla och löpande följa upp tillsynen ser vi som angeläget. 
 Miljöbalkens tillkomst innebar en stor förändring på miljöområdet. Förutom att den ersatte 15 lagar innebar den en skärpning och breddning av miljölagstiftningen. Många myndigheter fick också nya arbetsuppgifter. Vi redogjorde i avsnitt 6.1 för miljöbalkens regler som berör kemikalier och varor. Vi konstaterar att reglerna i den tidigare lagen om kemiska produkter också återfinns i miljö- balken. 
 Vid en så betydande förändring som miljöbalken innebar blir behovet av utbildning och information extra tydligt. Myndigheter som skall tillämpa miljöbalken, dess förordningar och föreskrifter måste självfallet känna till dessa. Detsamma gäller för polis, åkla- gare och domstolar för att kunna hantera sanktioner. Företag, politiker, organisationer och allmänhet som berörs av miljöbalken måste känna till bestämmelserna för att veta vad de har att rätta sig efter. För att möta det stora behovet av utbildning i miljöbalken tillsatte regeringen år 1997 en kommitté med uppgiften att initiera och samordna utbildningsinsatser om miljöbalken. Kommittén tog bl.a. fram ett omfattande kursmaterial och har sett till att de mest berörda aktörerna har fått genomgå en utbildning. Dessutom fanns 
 147 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 en populär frågelåda på kommitténs hemsida på Internet. Kommitténs utbildningsinsatser skedde främst i samband med ikraftträdandet av miljöbalken. Sammanlagt har cirka 20 000 personer genomgått undervisning under sammanlagt 38 000 kurs- dagar inom ramen för Miljöbalksutbildningens kursverksamhet. Kommitténs arbete avslutades i samband med en utvärdering av utbildningsarbetet i december 1999. 
 Vi vill peka på vikten av att ansvariga myndigheter och andra aktö- rer fortsätter att utbilda, informera och vidareutbilda om miljöbal- Peters. Det finns fortfarande behov av fortsatt grundutbildning, vidareutbildning, information och diskussion om miljöbalken, inte minst om hur kemikaliekontrollen enligt miljöbalken skall ske, hur olika tillsynsmyndigheter skall samverka och hur exempelvis kemi- kaliereglerna i 14 kapitlet i miljöbalken samverkar med prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet. Vi anser att det är av stor vikt att respektive myndighet, organisation och företag tar ansvar för detta fortlöpande  
 informations-, 
  utbildnings- och ut- vecklingsarbete. Det krävs också löpande informationsinsatser riktade mot olika målgrupper. Vi noterar även här att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket har en viktig samråds- funktion innan t.ex. föreskrifter, allmänna råd och informations- och utbildningsmaterial som rör miljöbalkens tillsyn och före- skrifter ges ut. 
 I förarbetena till miljöbalken förutsätts också ett samspel mellan balken och miljömålen. Det saknas dock tydliga kopplingar i lag- stiftningen mellan balken och miljömålen som visar på detta sam- spel. Giftfri miljömålet kan komma in i tillämpningen av balken i flera sammanhang. Miljökvalitetsmålet och dess preciseringar och etappmål kan exempelvis underlätta tillämpningen av de generella hänsynsreglerna. 
 Ett annat exempel är att tillsynsmyndigheternas årliga tillsynsplan. Då tillsynsmyndigheten gör sina prioriteringar utifrån knappa resurser bör rimligen detta ske med bl.a. miljömålen som bedöm- ningsgrund. Enligt vad vi har erfarit utreds frågan om hur miljö- målen och miljöbalken kan kopplas samman av Miljöbalks- kommittén (M1999:03). 
 148 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 6.3.7 
  
 Tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas 
  
 Vårt förslag: 
 Tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas i sin helhet. Viktiga frågor i en sådan utvärdering bör bl.a. vara: 
 frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsynens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inriktning och prioriteringar, 
 möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig till- synsorganisation. 
 Vi har noterat att flera utredningar under året har lämnat förslag som berör tillsynen enligt miljöbalken (se vår redovisning i kapitel 3). 
  
 I rapporten  
 Att granska sig själv  
 –  
 en  
 ESO-rapport 
  om den kommu- nala tillsynen (Ds 2000:67)  
 uppmärksammas ett flertal olika problem med den kommunala miljötillsynen. Många kommuner och andra tillsynsmyndigheter anser sig inte ha tillräckliga resurser för tillsynen enligt miljöbalken. Det är framför allt svårt att inom en kommun hålla hög kompetens inom alla tillsynsområden. Sär- skilt stort är problemet för de mindre kommunerna. I rapporten föreslås ökade resurser på samtliga nivåer inom miljötillsynen för att verksamheten skall kunna fungera bättre.  
  
 ESO-rapporten 
  
  pekar också på vissa brister i samordningen mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. De centrala myndigheterna behöver enligt rappor- ten ta fram en gemensam definition av relevanta begrepp och även en gemensam syn på vad som bör prioriteras inom tillsynen. 
  
 ESO-rapporten 
  pekar också på att andelen inspektioner vilka följs av skriftliga krav, vitesförelägganden eller polisanmälningar vari- erar mycket mellan kommunerna. Att arbeta för att kommunernas hantering av de rättsliga åtgärderna blir mer likartad, bör bli en uppgift för de tillsynsvägledande och rättsvårdande myndigheterna enligt rapporten. 
 I  
 ESO-rapporten 
  konstaterar sammanfattningsvis att den kommu- nala miljötillsynen varierar kraftigt avseende kvalitet, omfattning, inriktning och utförande, vilket är ett problem i sig eftersom det bl.a. påverkar konkurrensen mellan företag. För att minska skillna- derna föreslås åtgärder som samverkan mellan kommuner, 
 149 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 SOU 2001:4 
  
 tydligare samordning inklusive krav från centralt håll, samt borttagande av ansvaret från kommunerna beträffande den del av tillsynen som avser regelefterlevnadskontroll. 
  
 ESO-rapporten 
  anser slutligen att eftersom så många olika och all- varliga problem konstaterats inom miljötillsynen är det rimligt att ifrågasätta om den lokala tillsynen är organiserad på bästa sätt. De föreslår att en förutsättningslös utredning angående den lokala miljötillsynens organisation bör göras. I denna bör även länsstyrel- sernas och de centrala myndigheternas roll behandlas. Hänsyn bör tas till möjligheten att samordna den operativa tillsynen inom arbetsmiljön och den yttre miljön. 
 Även statistik från Svenska kommunförbundet (Svenska Kom- munförbundet, 2000) pekar bl.a. på att den ökning i arbetsvolymen som miljöbalken medfört för kommunerna, inte har åtföljts av motsvarande personalförstärkningar. 
 Naturvårdsverket har också utrett den kommunala tillsyns- organisationen när det gäller 9 kap. miljöbalken, dvs. om miljö- farlig verksamhet. I rapporten Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet (nr 5127) sätts bl.a. jävsfrågor avseende kommunens tillsyn över egen verksamhet i fokus. Förslag lämnas bl.a. till hur den nuvarande kommunala tillsynsorganisa- tionen och länsstyrelsens roll som tillsynsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas. Verket anser att ett flertal faktorer talar för en lokalt förankrad operativ tillsyn inom miljö- och hälsoskydd,  
 kemikalie-, 
 livsmedels-, 
  och djurskyddsområdet. Verket framhåller att en bedömning av om frågan om annat huvudmannaskap behöver utredas i en grundlig och förutsättningslös statlig utredning som gör en samlad analys av hela tillsynsområdet. 
 Även Livsmedelsverket har utrett tillsynen på kommunal nivå. I rapporten Effektivare livsmedelstillsyn (Livsmedelsverket, 2000) pekar verket på brister i den kommunala livsmedelstillsynen. Rose medelsverket föreslår därför att staten bör ansvara för livsmedels- tillsynen. 
 Mot ovanstående bakgrund anser vi att det finns flera skäl som pekar på att tillsynen enligt miljöbalken bör utvärderas generellt. Vi stödjer därför de förslag som lämnats i bl.a. Naturvårdsverkets rapport och i  
 ESO-rapporten. 
  Viktiga frågor i en sådan utvärdering 
 150 
  
 SOU 2001:4 
  
 Miljöbalken – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 
  
 bör bl.a. vara frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsy- nens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inrikt- ning och prioriteringar samt möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig tillsynsorganisation. Det är bl.a. angeläget att en sådan utvärdering tar sikte på utveckling och utvärdering av effek- tiva metoder för tillsynsarbetet. 
 151 
  
 7 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 7.1 
  
 Kemikalieinspektionen i dag – en sammanfattning 
  
 I detta avsnitt (avsnitt 7.1) redovisas Kemikalieinspektionens verk- samhet i dag på ett sammanfattande sätt. Våra överväganden och förslag om Kemikalieinspektionens framtida roll, verksamhet redo- visas i avsnitt 7.2. 
 Kemikalieinspektionens egen bedömning av verksamhetens inrikt- ning och resursbehov återfinns i myndighetens underlag till för- djupad prövning, UFP (se Bilaga 2). 
  
 7.1.1 
  
 Dagens uppgifter enligt instruktionen 
  
 De uppgifter som Kemikalieinspektionen har enligt förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen är följande. 
 Av 1 § framgår att Kemikalieinspektionen är central förvaltnings- myndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta till uppgift. 
 I 2 § anges att Kemikalieinspektionen särskilt skall 
 uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomsten av kemiska produkter och biotekniska organismer och de risker användningen av dessa kan medföra, 
 utöva tillsyn enligt miljöbalken i enlighet med vad som framgår av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och bio- tekniska organismer, 
 153 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 föra och utveckla register över kemiska produkter och bio- tekniska organismer, 
 utreda, sammanställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter och biotekniska organismer och de hälso- och miljörisker sådana produkter och organismer kan medföra, lämna information inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer, 
 stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer, medverka i det internationella samarbetet inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer, 
 ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken. 
  
 7.1.2 
  
 Toxikologiska rådet 
  
 I förordningen (1985:525) med instruktion för Kemikalieinspek- tionen framgår också att det skall finnas ett toxikologiskt råd knu- tet till inspektionen. Rådet är ett expertorgan för rådgivning och samråd i toxikologiska frågor. Till toxikologiska rådets uppgifter hör: 
 att verka för en hög vetenskaplig standard i myndigheternas analyser av risker med kemiska ämnen, 
 att ge myndigheterna vägledning i deras arbete med kriterier och principer för vetenskapliga tolkningsfrågor, 
 att medverka till en sådan samordning att myndigheterna kan göra grundläggande delar av riskanalysen på ett så enhetligt sätt som möjligt. 
 Toxikologiska rådet består av inspektionens generaldirektör, som är rådets ordförande, och representanter för myndigheter samt enskilda forskare. Ledamöterna förordnas av regeringen. 
  
 7.1.3 
  
 Dagens mål, regler och verksamhet 
  
 Vi har i kapitel 2, 4 och 5 redovisat utvecklingen av kemikalie- kontrollen, de nyligen påbörjade arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö samt arbetet inom EU. I detta avsnitt sammanfattas några av de viktiga utgångspunkter som gäller för Kemikalie- 
 154 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 inspektionens arbete och som ligger till grund för våra bedöm- ningar. 
 Miljöbalken 
 Utredningen konstaterar att femton år har gått sedan lagen (1985:426) om kemiska produkter trädde i kraft, och att drygt ett år har gått sedan den ersattes med miljöbalken (1998:808). Det övergripande syftet med svensk kemikaliepolitik under dessa båda lagstiftningar har varit och är att förebygga skador på människors hälsa eller miljön av kemiska ämnen, kemiska produkter och varor. 
 En viktig utgångspunkt är att tillverkare och importörer har huvudansvar för de kemiska ämnen och produkter som de levererar. Myndigheterna uppgift är att se till att företagen gör vad som behövs för att minska och undanröja miljö- och hälsorisker. 
 En vedertagen princip, som har funnits länge i Sverige och som också finns i miljöbalken, är försiktighetsprincipen, vilken bl.a. innebär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö redan vid en välgrundad misstanke om att sådana skador kan uppkomma. 
 En annan viktig princip i svensk kemikaliekontroll är den s.k. pro- duktvalsprincipen (substitutionsprincipen) som också finns i miljöbalken. Denna princip innebär att sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter skall undvikas. 
 Giftfri miljömålet och etappmål 
 Giftfri miljömålet och de föreslagna etappmålen (se kapitel 4) är de viktigaste målen i dag för Kemikalieinspektionens verksamhet. Tidigare mål handlar dock om i grunden samma sak som de nya etappmålen, men med den viktiga skillnaden att etappmålen inom ramen för Thompson miljömålet är tidsatt och mer preciserat. De tidi- gare målen som bl.a. har legat till grund för Kemikalie- inspektionens arbete och den tidigare lagen om kemiska produkter, var följande: 
 155 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö. 
 Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna. Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. 
 Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undan- röjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter. 
 Miljömålskommitténs förslag (SOU 2000:52) till preciseringar och etappmål till Thompson miljömålet är ännu inte beslutade av regering och riksdag. Miljömålskommitténs förslag till etappmål bygger bl.a. på Kemikalieinspektionens förslag i regeringsuppdraget om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Etappmålen 1 och 3 (nedan) bygger på Kemikalieutredningens förslag i Varor utan faror (SOU 2000:53). Regeringen väntas ta ställning till Miljömålskommitténs och Kemikalieutredningens förslag i början av år 2001. Miljömåls- kommitténs föreslår följande preciseringar och följande etappmål. 
 Preciseringar av miljömålet: 
 Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö är för särskilt farliga ämnen nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. 
 Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade. 
 Etappmål: 
  
 1. 
  
 År 2010 har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsvarande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas redan år 2005 respektive år 2009. 
  
 2. 
  
 År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation. 
  
 3. 
  
 Nyproducerade varor är i huvudsak fria från; 
  
 156 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplant- ningsstörande ämnen senast år 2007, 
 mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen senast år 2010, 
 långlivade och bioackumulerande ämnen senast år 2015, kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010. 
 Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett sådant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada. 
  
 4. 
  
 Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer/ nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom före- komst och användning av kemiska ämnen som försvårar åter- vinning av material. 
  
 5. 
  
 För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns år 2010 riktvärden fastlagda av berörda myn- digheter. 
  
 6. 
  
 Förorenade områden är identifierade samt undersökta och minst 30 procent av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade senast år 2010. 
  
 Enligt vår bedömning berörs Kemikalieinspektionen av samtliga etappmål, utom det sista (förorenade områden). Kemikalieinspek- tionen bör ha ett särskilt pådrivande ansvar för 
 etappmålet 1, (dvs. kunskaper om kemiska ämnen), etappmålet 3 (dvs. om särskilt farliga ämnen) etappmålet 4 (systematiskt riskminskningsarbete). 
  
 EU-medlemskapet 
  
 I kapitel 5 behandlade vi frågor och förslag om kemikalie- kontrollen i ett  
 EU-perspektiv. 
  I våra överväganden om Kemikalie- inspektionens framtida verksamhet och resurser i detta kapitel behandlas frågor om hur  
 EU-medlemskapet 
  påverkar inriktningen av Kemikalieinspektionens olika verksamhetsgrenar. Övergripande kan vi konstatera att den svenska kemikaliepolitiken mycket starkt påverkas av vårt  
 EU-medlemskap. 
  
 157 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på området, och denna lagstiftning tillkom från början främst mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmoniering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Successivt har gemensamma skyddskrav också varit allt viktigare skäl för regleringar. 
 Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politi- Peters, dels av besluten på gemenskapsnivå. Lagstiftning på gemen- skapsnivå kan utgöras av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler. Kemikalie- området regleras i stora delar av just harmoniserad lagstiftning. 
  
 7.1.4 
  
 Organisation och verksamhetsområden 
  
 Kemikalieinspektionen är i dag organisatoriskt indelat i fyra verk- samhetsområden, nämligen riskbedömning, riskbegränsning, be- kämpningsmedel och administration. Nedan återges sammanfatt- ningsvis de viktigaste verksamheterna inom respektive område. 
 Riskbedömning 
 Klassificering och märkning av kemiska produkter inom EU Regler om produktinformation 
  
 EU-programmet 
  för bedömning och kontroll av existerande ämnen 
 Kriterier för farlighet Förhandsanmälan av nya ämnen 
 Metoder för testning och prövning av kemikalier 
 Riskbegränsning 
 Operativ tillsyn och tillsynsvägledning Produktregister 
 Begränsning av riskerna med kemiska produkter och varor Statistik över förekomst, användning och flöden av kemiska ämnen Begränsning av riskerna med särskilt farliga ämnen 
 Begränsningar och förbud inom EU i hanteringen av kemiska äm- nen 
 Föreskrifter 
 158 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Bekämpningsmedel 
 Förhandsprövning av växtskyddsmedel och biocider Riskbegränsning 
 Riskbedömning (utvärdering av nya ämnen samt EU:s omregistre- ringsprogram) 
 Register 
 Biotekniska organismer Föreskrifter 
 Administration 
 Ekonomi, IT 
 Juridik 
 Personalfrågor 
 Registratur 
 Information 
 Bibliotek 
 Information 
  
 7.1.5 
  
 Personal- och kompetensfrågor 
  
 Hur många arbetar vid Kemikalieinspektionen? 
 När Kemikalieinspektionen nyligen hade bildats, år 1986, fanns cirka 65 årsarbetskrafter. År 2000 arbetar sammanlagt drygt 140 personer vid Kemikalieinspektionen, motsvarande cirka 125 årsarbetskrafter. Myndigheten har grovt sett dubblerats under de femton år den har funnits. 
 Personalens kompetens och utbildningsnivå? 
 Utbildningsnivån hos Kemikalieinspektionens anställda kan betraktas som mycket hög. Omkring 85 procent har en akademisk examen och 20 procent av dessa har disputerat. 
 Bland de med akademisk examen är inriktningen hos de flesta naturvetenskaplig, framförallt med toxikologisk, ekotoxikologisk och kemisk inriktning. Tre jurister arbetar på myndigheten. Få eller inga samhällsvetare, företagsekonomer, nationalekonomer, beteendevetare eller informatörer/kommunikatörer arbetar på Kemikalieinspektionen i dag. 
 159 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 7.2 
  
 Kemikalieinspektionen i framtiden – förslag till övergripande mål och verksamhet 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalieinspektionens övergripande mål skall vara att arbeta för att förebygga skador på människor och miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer samt från varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Detta övergripande mål bör framgå av myndighetens instruktion. 
 Kemikalieinspektionen bör ha huvudansvar för miljökvalitets- målet Giftfri miljö. Detta huvudansvar bör framgå av myn- dighetens instruktion. 
 I ansvaret för målet bör bl.a. ingå att driva på, följa upp och utvärdera olika aktörers arbete samt att utveckla och föra en dialog om framtida insatser. 
 En huvudinriktning för Kemikalieinspektionen bör vara att verka för att EU:s kemikaliekontrollarbete och övrigt interna- tionellt kemikaliearbete får en inriktning som gör att målet Thompson miljö och dess etappmål kan nås. Kemikalieinspek- tionen behöver därför kraftigt öka sina insatser, främst vad gäller det  
 EU-inriktade 
  riskbedömnings- och riskbegräns- ningsarbetet. 
 Ambitionsnivån för den nationella operativa tillsynen över till- verkare och importörer av kemiska produkter behöver förstär- kas. Vi föreslår bl.a. att Kemikalieinspektionen i fortsättningen ensam bör ansvara för denna tillsyn (se avsnitt 6.3.1), vilket innebär att kommunernas ansvar i motsvarande grad minskas. 
  
 7.2.1 
  
 Huvudansvarig myndighet för miljömålet Giftfri miljö 
  
 Vi har i kapitel 4 redovisat våra överväganden och förslag om Thompson miljömålet och vad det innebär för myndigheter, varu- perspektivet och företagen. Vi konstaterar att Miljömålskommittén i sitt betänkande (SOU 2000:52, kapitel 20) föreslår bl.a. att Kemi- kalieinspektionen får huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Vi instämmer i Miljömålskommitténs förslag. 
 160 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Vad innebär då att en myndighet har ett huvudansvar för ett miljö- kvalitetsmål? Miljömålskommittén anger bl.a. att det innebär att samordna arbetet gentemot länsstyrelser och kommuner, att följa upp och utvärdera olika aktörers arbete samt att utveckla och föra en dialog om framtida insatser. 
 Vi instämmer i Miljömålskommitténs uppfattning och betonar att Kemikalieinspektionen skall följa upp hur arbetet mot miljökvali- tetsmålet sker, driva på, vid behov samordna arbetet mot målet samt föreslå åtgärder som krävs för att målet skall kunna uppnås. Med uppföljning menar vi kontinuerlig efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter för att nå Giftfri miljömålet. Med utvärdering menar vi en mer omfattande insats samt kvalificerad analys och efterhandsbedömning av genom- förande, prestationer och effekter där även orsaksförhållanden kan tas upp. 
 Myndighetens huvudansvar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör innebära att myndigheten skall vara pådrivande i frågor om kemikaliekontroll nationellt, i  
 EU-samarbetet 
  och i övrigt inter- nationellt samarbete. Detta innebär också en ökad inriktning på varor andra än kemiska produkter. 
 Huvudansvaret för Giftfri miljömålet innebär att Kemikaliein- spektionen bör initiera dialog, samverkan och strävan efter samsyn mellan olika intressenter (bl.a. centrala, regionala och lokala myndigheter, näringslivet och forskarsamhället) i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet. Samverkan bör ske så att alla parter kan dra nytta av arbetet. Kostnadseffektiviteten och samhällsekonomiska konsekvenser av olika åtgärder att uppnå miljömålet och olika etappmål bör också analyseras. Kemikalieinspektionen bör ge rege- ringen beslutsunderlag i form av information om hur arbetet mot etappmålen och miljökvalitetsmålet fortlöper samt vid behov lämna förslag till ytterligare åtgärder och prioriteringar. 
 Kemikalieinspektionen bör också tydligt verka för att reglerna om kemiska produkter i miljöbalken efterlevs och därvid utöva ope- rativ tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med vad som framgår av balken och dess förordningar. I anslutning till miljöbalken skall myndigheten också utarbeta föreskrifter och allmänna råd om kemiska produkter i enlighet med balken och dess förordningar. I detta sammanhang är det viktigt att Kemikalieinspektionen sam- 
 161 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 verkar med övriga myndigheter som har ett vägledande ansvar enligt miljöbalken. 
 Vidare bedömer vi det också som angeläget att i högre grad sam- verka med andra myndigheter, kommuner och företag i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet. I detta sammanhang bör Kemikalie- inspektionen också vid behov föreslå nya styrmedel eller andra kompletterande insatser för att miljökvalitetsmålet skall nås. 
 I arbetet med miljökvalitetsmålet bör också betonas vikten av att följa upp, utvärdera och redovisa hur genomförandet av miljö- kvalitetsmålet sker. 
 Dessutom bör Kemikalieinspektionen verka för att forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet genomförs. 
 Den nya rollen innebär såväl nya uppgifter som ett förändrat arbetssätt. 
 Nya uppgifter 
 övergripande ansvar för att nå miljömålet Thompson miljö (bl.a. pådrivande arbete, strategiarbete, samordning och överblick) varuinriktat arbete (dvs. kemikalier även i andra varor än kemiska produkter) 
 uppföljning och utvärdering av olika aktörers arbete ökad samverkan med andra myndigheter 
 ökad dialog med företag och branscher 
 utveckling av styrmedel för att nå Giftfri miljömålet 
 Utveckling och förstärkning av befintliga uppgifter 
 förstärkning av den operativa tillsynen och tillsynsvägledning- en, 
 ökat arbete i EU och vissa internationella fora, ökad rådgivnings- och informationsverksamhet, 
 ökat samarbete med forskning som behövs för att nå Giftfri miljömålet 
 162 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Behov av ytterligare kompetens 
 viss breddning av kompetensen 
 Våra överväganden och förslag om resursbehov 
 Vi kan konstatera att skillnaden mellan beräknade behov för andra miljömål och befintliga resurser finns också uppskattade för några andra myndigheter. Exempel på ökade resursbehov (som bedömts av myndigheten själv eller av Miljömålskommittén i SOU 200:52) är följande: 23 miljoner kronor för Statens strålskyddsinstitut, 30 miljoner kronor för Fiskeriverket, 140 miljoner kronor (exkl. engångskostnader) för Länsstyrelserna, 6 miljoner kronor för Riksantikvarieämbetet (inkl 5 miljoner för kulturmiljöövervakning men exkl. 20 miljoner kronor per år för länsstyrelsernas kultur- miljöarbete) och 52 miljoner kronor för Skogsstyrelsen (främst för regionalisering av målen samt rådgivning och information). Natur- vårdsverket anger en engångssumma på 25 miljoner kronor för att få igång och utveckla arbetet med vissa indikatorer för att följa upp målen samt en kostnad för ett Miljömålsråd knutet till verket på ca 5 miljoner kronor per år. 
 I relation till bedömningen av ökade kostnader för myndigheterna bör ställas de direkta och indirekta kostnader som kan vara för- knippade med olika miljö- och hälsoproblem i dag och i framtiden (inkl olika välfärdsförluster) som orsakas av kemikalier. I begrep- pet hälsa ingår exempelvis att söka undvika direkta effekter på hälsan i form av sjukdomar eller andra olägenheter, men vi bör också nämnda kopplingen till välbefinnande, exempelvis i form av att ha tillgång till en rik natur och kulturmiljö, biologisk mångfald m.m. 
 Riksdagens mål om en giftfri miljö innebär, som vi tidigare har konstaterat (se kapitel 4), en kraftig ambitionshöjning och preci- sering av målen för kemikaliekontrollen. Målet är en stor utmaning och ett uttryck för en stark och tydlig viljeinriktning. Målet skall vara uppnått inom en generation, dvs. till omkring år 2020, och en rad konkreta etappmål skall enligt framlagda förslag vara uppnådda år 2010. Aktiva insatser kommer sannolikt att behövas under hela perioden fram till år 2020. 
 163 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 Vi vill framhålla att det gäller att arbeta förebyggande, dvs. se till att de kemikalier vi i dag och i framtiden använder inte riskerar att skada människa och miljö. 
 Stort behov av uppföljning och utvärdering 
 Vi måste i betydligt högre utsträckning börja titta på vilka effekter som uppnås inom miljöpolitiken, inte minst inom kemikaliepoli- tiken. Ofta har avsikterna varit i fokus och inte effekterna. Detta fordrar en löpande uppföljning av såväl tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken som arbetet mot miljökvalitetsmålet. Med jämna mel- lanrum krävs också en fördjupad utvärdering av arbetet. Enligt vår bedömning lägger Kemikalieinspektionen ytterst lite tid till upp- följning och granskning av hur strategier och regler har genomförts eller utfallit, dvs. vilka effekter de har fått. 
 Uppföljningar och utvärderingar av kemikaliepolitiken behövs allt- så i betydligt högre utsträckning som en lärandeprocess och som underlag för dialog mellan olika intressenter. En sådan dialog bör löpande föras såväl internt som externt (regeringskansliet, närings- livet, andra myndigheter). Den kan handla om uppföljning och konkretiseringar av mål, verksamhet och strategier/styrmedel/åt- gärder att nå målen. Inte minst kräver en ökad målstyrningen, avseende Giftfri miljömålet, en ökad tonvikt på uppföljning och utvärdering samt kommunikation och diskussion om dessas resul- tat. 
 Förslag till förstärkningar för pådrivande, samordnande och uppföl- jande arbete på grund av huvudansvaret för miljömålet Giftfri miljö 
 Vi anser sammanfattningsvis att Kemikalieinspektionen i dag inte har resurser att fylla en ny roll som nationellt pådrivande, samord- nande, uppföljande och utvärderande inom ramen för arbetet mot Giftfri miljömålet. Vi bedömer att ytterligare 1 årsarbetskraft för år 2001 samt ytterligare 1 årsarbetskraft för år 2002 bör tillföras Kemikalieinspektionen på grund av huvudansvaret för Thompson miljömålet (dvs. exkl. riskbedömnings- och riskbegränsnings- arbete). 
 164 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 7.2.2 
  
 Kemikalieinspektionen måste verka internationellt – främst inom ramen för Sveriges  
  
 EU-medlemskap 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalieinspektionen bör i sitt internationella arbete: 
 följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen av insatser inom kemikalieområdet 
 på regeringens uppdrag representera Sverige i internationella sammanhang 
 ge regeringen underlag för internationellt samarbete 
 Utgångspunkten för  
 EU-arbetet 
  bör vara att påverka den kemi- kaliepolitik som skall tillämpas i hela EU, snarare än att försöka få till stånd svenska undantag. 
 Vi har i kapitel 5 redovisat vår syn på hur utvecklingen inom EU påverkar kemikaliekontrollen i Sverige. För att kunna uppnå miljö- målet Thompson miljö måste Kemikalieinspektionen prioritera inter- nationellt samarbete, inte minst inom EU. Att arbeta med begräns- ningar av skadliga ämnen måste ske i internationell samverkan på grund av. handeln med kemiska produkter och andra varor samt att vissa skadliga ämnen också kan spridas mycket långa vägar via vindar, t.ex. vissa långlivade (persistenta) ämnen. De kunskaper som behövs för att identifiera skadliga ämnen måste dessutom av såväl kostnads- som tidsskäl tas fram i internationell samverkan. 
 Riskhantering och riskbegränsning av kemiska ämnen i produk- ter/varor är i EU ett totalharmoniserat område (enligt artikel 95 i Amsterdamfördraget) vad avser regler som påverkar den fria rörligheten för produkter/varor. Så är fallet för regler om begräns- ning/förbud mot användningen av ett ämne. 
 Ett stort antal beslutsnivåer måste passeras – särskilt för ett tidigare oreglerat ämne – innan en reglering i form av ett användningsförbud eller annan riskbegränsning kan realiseras. 
 Ett ämne som riskbedöms inom ramen för existerande ämnespro- grammet genomgår bl.a. följande beslutsprocess. 
  
 1. 
  
 Medlemsländerna röstar om slutsatser från riskbedömning och risk- hanteringsstrategi i en s.k. verkställighetskommitté. 
  
 165 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 2. 
  
 Kommissionen beslutar om en rekommendation som publiceras i EGT (Europeiska gemenskapens tidning). 
  
 3. 
  
 Kommissionens generaldirektorat för företagspolitik lägger fram för- slag till tillägg till eller ändring av det s.k. begränsningsdirektivet, oftast efter hörande av den vetenskapliga kommittén för miljö, eko- toxikologi och toxikologi. Sedvanlig avstämning sker med andra gene- raldirektorat om förslaget. 
  
 4. 
  
 Om ämnet omfattas av bestämmelser för första gången beslutar kom- missionen att lägga ett förslag om tillägg till begränsningsdirektivet som skall behandlas av både rådet och europaparlamentet. Direktiv- förslaget har som regel först diskuterats i kommissionens arbetsgrupp för direktivet. 
  
 5. 
  
 Om ämnet tidigare är reglerat i begränsningsdirektivet sker det genom en ändring av direktivet. Ändringen diskuteras med medlemsländerna i arbetsgruppen och därefter röstar de i en verkställighetskommitté. Med vägledning av omröstningen beslutar sedan kommissionen om ändringen. 
  
 6. 
  
 I de fall rådet och parlamentet skall besluta gemensamt (se punkt 5 ovan) överlämnas direktivförslagen till dessa institutioner. i rådet diskuteras förslaget i rådsarbetsgrupp och det antas en s.k. gemensam ståndpunkt av ett ministerråd. Ändringar i förslaget kan ske under denna behandling. 
  
 7. 
  
 Parlamentet diskuterar ofta parallellt med behandlingen i rådet. De antar förslaget med eller utan ändringar. Om inga ändringar eller om man är överens med rådet kan direktivet antas vid denna första läs- ning. 
  
 8. 
  
 Om de tre institutionerna inte är överens sker en andra läsning av förslaget, vilket kan ta ytterligare ett år. 
  
 9. 
  
 Om rådet och parlamentet blir överens i denna andra läsning kan rättsakten antas av rådet. 
  
 10. 
  
 Om rådet och parlamentet inte är överens måste en förlikning ske. Denna måste äga rum inom 6 veckor efter det att den påbörjats. 
  
 Denna omständliga beslutsprocess inom EU påverkar naturligtvis i hög grad den mängd arbete Sverige totalt måste lägga ned, för att kunna driva på riskhanteringen för ett eller många ämnen hela vägen fram till slutligt beslut. 
 Innan beslut fattas inom EU om en åtgärd i syfte att begränsa ris- kerna, görs alltid en omfattande utredning av konsekvenser av eventuella åtgärder. Detta är krävs för att det över huvud taget skall bli möjligt att diskutera åtgärder. Därutöver krävs omfattande dis- 
 166 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 kussioner/förhandlingar. I detta sammanhang är det viktigt att för- siktighetsprincipen tillämpas. 
 I de följande avsnitten – där vi tar ställning till Kemikalieinspek- tionens verksamhetsområden riskbegräsning, riskbedömning och bekämpningsmedel – är därför  
 EU-arbetet 
  en viktig utgångspunkt. 
  
 7.2.3 
  
 Riskbedömning – allmänkemikalier och bekämpningsmedel 
  
 Sammanfattning av våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalieinspektionen bör de närmaste åren prioritera arbetet med att påverka utformandet och genomförandet av en ny kemikalie- strategi inom EU samt att aktivt delta i riskbedömningsarbetet vad gäller särskilt hälso- och miljöskadliga ämnen. Utgångspunkt för arbetet bör vara de kommande beslut om etappmål inom ramen för Thompson miljömålet samt de kommande ställningstaganden till de förslag som lämnas i Varor utan faror (SOU 2000:53). Viktigt härvid är att systemet för riskbedömning effektiviseras. Kemikalie- inspektionen bör bl.a. särskilt verka för att: 
 regler införs om att alla kemiska ämnen på marknaden skall vara undersökta med avseende på hälso- och miljöfarlighet, testmetoder och alternativa testmetoder utvecklas (bl.a. är områdena nedbrytning och hormonell påverkan angelägna utvecklingsområden), 
 förenklade riskbedömningar införs, 
 ett generellt angreppssätt införs som inkluderar generella utfas- ningskriterier (för bl.a. ämnen med  
 PB+CMR-egenskaper), 
  skapa effektivare beslutsprocesser inom riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet, 
 varuperspektivet får ett ökat genomslag i riskbedömnings- och riskhanteringsarbetet, 
 utveckla samarbetet med högskolor och öka samverkan med andra myndigheter i syfte att effektivare utnyttja den risk- bedömningskompetens som finns i Sverige. 
 Resurserna för Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete bör sammanlagt förstärkas med följande resurser (se även 7.2.5): 
 167 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 För år 2001: ytterligare 5 årsarbetskrafter för allmänkemikalier och ytterligare 2 årsarbetskrafter för bekämpningsmedels- arbetet avseende både riskbedömning (totalt + 4,2 Mkr) 
 För år 2002: ytterligare 5 årsarbetskrafter för allmänkemikalier och ytterligare 2 årsarbetskrafter för bekämpningsmedel (totalt + 4,2 Mkr) 
 För år 2003: ytterligare 2 årsarbetskrafter för allmänkemikalier och ytterligare 1 årsarbetskraft för bekämpningsmedel (totalt + 1,8 Mkr) 
 Dessutom föreslås att Kemikalieinspektionen ges ytterligare 1 miljon kronor/år för att inom riskbedömningsområdet i högre grad än i dag anlita konsulter/forskningsinstitut för vissa arbeten. 
  
 7.2.3.1 
  
 Vad är riskbedömning? 
  
 Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete sker i dag såväl inom verksamhetsområdet  
 Riskbedömning  
 som inom området  
 Be- kämpningsmedel 
 . Sammanlagt finns i dag cirka 28 personår inom området  
 Riskbedömning.  
 Dessa arbetar inom följande verksam- hetsgrenar. 
 Existerande ämnen (cirka 11 personår) Klassificering EU (cirka 10 personår) Förhandsanmälan nya ämnen (cirka 2 personår) Testmetoder och kriterier (cirka 2 personår) Klassificering nationellt (cirka 3 personår) 
 Ovanstående verksamhetsgrenar innefattar dessutom annat myn- dighetsarbete, t.ex. regeringsuppdrag, expertarbeten med inter- nationella konventioner, deltagande i utredningar, telefonjour och ärendehantering. 
 För framför allt de tre första områdena (dvs. existerande ämnen, klassificering och förhandsanmälan) föreslås förstärkningar av verksamheten med anledning av Thompson miljömålet och de pågå- ende strategiska förändringarna inom EU:s kemikaliearbete (poli- cy, regelverk m.m.). 
 När det gäller bekämpningsmedel är det svårt att exakt ange hur många som arbetar med riskbedömning respektive riskhantering. På grund av arbetets art går dessa två områden i varandra i ännu 
 168 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 större utsträckning än för allmänkemikaliearbetet. Totalt på områ- det Bekämpningsmedel finns i dag cirka 20 personår, varav vi uppskattar att cirka 10 personår ägnas åt riskbedömning. Därtill kommer att Kemikalieinspektionen för år 2000 har fått 3 Mkr i extra resurser (engångsbelopp) för att hantera en stor mängd inne- liggande ärenden. Bekämpningsmedel behandlas såväl i detta avsnitt som i avsnitt 7.2.5. 
 Risk och riskbedömning 
 Risk är något som i vardagslag associeras med risk för skada av något slag, även om också risk kan innebära möjligheter att vinna mer om man satsar mer. Vår användning av kemiska produkter i olika sammanhang innebär risker, men också vinster/nytta. Den ökade användningen av kemikalier innebär att någon måste göra en bedömning av hur stora risker vi kan ta med vår kemikaliean- vändning, vilka ämnen och användningsområden är riskabla, vilka gränser finns för oacceptabla risker etc. Bedömning och beslut om sådana risker handlar i praktiken om olika bedömningar, dels experternas/forskarnas eller företagens riskidentifiering och risk- bedömning, dels de beslut om riskbedömning och riskhantering som sker i samhällets namn, dvs. beslut av statsmakterna, av Kemikalieinspektionen eller – som framför allt gäller kemiska riskbedömningar i dag – av EU. 
 Farlighet och risk 
 Man skiljer i allmänhet på kemikaliers inneboende farlighet och deras risk. Ett ämnes farlighet handlar om de inneboende möjlig- heter ämnet har att framkalla skador på hälsa och miljö. Det grun- dar sig i huvudsak på en bedömning av ämnets biologiska, kemiska och fysikaliska egenskaper. Dessa egenskaper styr dels ämnens inneboende förmåga att orsaka skador på människa och miljö, dels ämnens inneboende förutsättningar till exponering. Farligheten kan indelas i hälsofarlighet och miljöfarlighet. 
 Det finns stora skillnader i farlighet mellan olika ämnen. Ämnen kan vara irriterande för ögon och hud, andra ämnen kan redan vid låga exponeringsnivåer orsaka t.ex. lever- eller njurskador. Vissa ämnen är cancerframkallande, fortplantningsstörande, arvsmasse- 
 169 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 påverkande eller allergiframkallande. Vissa ämnen har hög giftighet för fisk, andra ämnen anrikas i näringskedjorna och kan på grund av detta orsaka svåra skador i naturen. 
 Ett ämnes risk innebär att ämnets farlighet vägs samman med ytterligare information med syftet att bedöma sannolikheten för att skada skall uppkomma samt att bedöma skadans möjliga omfattning. För att kunna bedöma risken med ett ämne behövs alltså en exponeringsanalys för det aktuella ämnet. I exponerings- analysen krävs kännedom om hur och för vilka halter som människor och miljö exponeras. 
  
 7.2.3.2 
  
 Bristen på grundläggande kunskap är stor 
  
 Inom EU finns dels ett gemensamt regelverk för hur ämnen och produkter som skall farlighetsklassificeras och märkas. EU:s regel- verk för riskbedömning och riskhantering fungerar enligt vår bedömning inte effektivt. Bristen på kunskap om ämnens inne- boende hälso- och miljöegenskaper är ett huvudproblem. Dagens  
 EU-lagstiftning 
  förmår inte generera den information om bl.a. ämnens inneboende hälso- och miljöfarlighet, som krävs för att kunna göra riskbedömningar och vidta lämpliga åtgärder. Tre exempel på kunskapsbristen – som alltså är grundläggande för att kunna göra riskbedömningar och vidta riskbegränsande åtgärder – redovisas i figuren nedan (se vidare SOU 2000:53). 
  
 1. 
  
 EU-rapport 
  
  (ECB) med studie av 2500 högvolymämnen i IUCLID  
 (EU-databas 
  för existerande ämnen) visar att enbart 14 % av ämnena har basdata, 65 % har vissa data och 21 % av ämnena har inga data alls. 
  
 2. 
  
 Studie i USA (US/EPA) visar att enbart 7 % av 3000 högvolymämnen har data som motsvarar OECD:s minimidatakrav. 
  
 3. 
  
 Nordiska substansdatabasen visar att enbart 2000 ämnen av data- basens 18000 ämnen har data om ämnets persistens och bioackumu- lering. 
  
 Figur 7.1  
 Exempel på dagens kunskapsbrist om kemiska ämnens inneboende hälso- och miljöegenskaper 
 Arbete med riskbedömning och bedömning av riskhanteringsåt- gärder blir naturligtvis svåra att göra med denna stora grundläg- gande okunskap. 
 170 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Mot bakgrund av bl.a. ovanstående förhållande lämnade vi i betän- kandet Varor utan faror (SOU 2000:53) förslag till vad en ny kemikaliestrategi i EU borde innebära. En sådan strategi måste baseras på försiktighetsprincipen, företagens ansvar, substitutions- principen och principen att förorenaren skall betala. Vi föreslog vidare att strategin bör innebära förändringar i EU:s lagstiftning som bl.a. innebär att samma dokumentationskrav ställs på existerande ämnen som nya ämnen och att de i dag ineffektiva och tidsödande riskbedömningarna borde kompletteras med ett mer generellt angreppssätt (generella utfasningskriterier baserade på inneboende egenskaper) beträffande vissa särskilt riskabla egenskaper hos ämnen såsom persistens och bioackumulerbarhet samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktions- störande förmåga. 
 Företagens ansvar och samhällets ansvar 
 På många områden som innebär risker, har samhället ingripit och tagit på sig ansvaret för riskbedömning. Det gäller även kemika- lieområdet även om det enligt miljöbalken läggs ett stort ansvar på företagen som hanterar kemiska produkter att ha tillräcklig kun- skap och att värdera riskerna vid hanteringen av kemiska produkter och myndigheterna snarast skall se till att företagen tar sitt ansvar. 
 Kemikaliereglerna i miljöbalken är i stora delar generell och inte detaljerad. Enbart för särskilt farliga ämnen som innebär oaccep- tabla risker, har lagstiftaren valt att reglera kemikalieanvändningen, t.ex. genom regler för förhandsprövning av bekämpningsmedel samt klassificering och märkning samt begränsningar av vissa sär- skilt farliga ämnen. 
 Riskbedömning och riskhantering bygger alltså i svensk kemikalie- kontroll på att tillverkaren och importören av kemikalien skall ha kunskap om kemikaliens hälso- och miljöegenskaper och att de vid behov hälso- eller miljöfarlighetsklassificerar och märker den kemiska produkten så att den som använder den kan bedöma ytter- ligare risker och möjligheter att använda mindre skadliga kemikalier i sitt användningsområde. Men denna princip har inte fungerat särskilt effektivt, trots att den finns i svensk lagstiftning sedan femton år tillbaka. Ännu saknas mycket grundläggande kunskap om de flesta kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper 
 171 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 som vi använder. Kemikaliekontrollen brister alltså i denna del. Enligt vår uppfattning är det inte möjligt – varken resursmässigt, praktiskt eller principiellt – att låta Kemikalieinspektionen i stället för företagen ansvara för att ta fram data m.m. Vi föreslog därför i Varor utan faror (SOU 2000:53) att företagen måste ges ett betydligt större och tydligare ansvar för såväl dataframtagning och riskbedömning. Det finns i dag gissningsvis över 20 000 ämnen på den europeiska marknaden. Det är enligt vår uppfattning inte möjligt och lämpligt att myndigheterna inom EU skall ta ansvar för att göra omfattande riskbedömningar av varje ämne och dess exponering i olika användningsområden. Detta ansvar måste tydligt åvila de företag som tillverkar och importerar kemiska ämnen och produkter. Detta ansvar måste också utkrävas av företagen, framför allt genom förstärkt tillsyn samt genom att regelverket efter ett visst datum inte tillåter tillverkning eller import av kemikalier som saknar grundläggande information om hälso- och miljöfarliga egenskaper. Hur ett sådant system konkret skulle se ut presenteras i vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53). 
 I detta sammanhang är det också viktigt att betona kan också note- ras att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning har varit pådrivande och fört en tillräcklig dialog med industrin om vilket ansvar som egentligen vilar på dem. Det går naturligtvis att åstad- komma riskbegränsningsarbete redan med befintliga kunskaper. Företagen måste således både ta fram ny kunskap samt utnyttja den redan befintliga kunskapen betydligt bättre. 
 De ovanstående beskrivningarna av nuvarande problem och möjliga lösningar är således viktiga utgångspunkter för de bedöm- ningar vi gör av vilken roll och vilken verksamhet Kemikalie- inspektionen bör ägna sig åt de närmaste tre åren samt vilka resurser som krävs för detta arbete. 
 7.2.3.3 Utvärdering av Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning 
 Vi har givit en arbetsgrupp i uppdrag att utvärdera Kemikalie- inspektionens riskbedömningsarbete. Syftet med uppdraget var att presentera en underlagsrapport som skall kunna utgöra ett underlag för våra förslag om Kemikalieinspektionens framtida 
 172 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 inriktning av och behov av resurser för riskbedömningsarbetet. Arbetsgruppen har bestått av  
 Davis, professor vid KTH (uppdragsledare), House, professor vid Uppsala universitet (rådgivare) och Higgins, docent vid Sveriges lantbruksuniversitet (sekreterare). Underlagsrapporten redovisas i sin helhet som Bilaga 4. 
 Sammanfattningsvis lämnar arbetsgruppen nedanstående bedöm- ningar och förslag. 
 Arbetsgruppen konstaterar att Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning hör till de statliga verksamheter som helt har för- ändrat karaktär genom Sveriges medlemskap i EU. Strax före Sveriges inträde i unionen pågick stora egna riskbedömningsarbe- ten inom myndigheten. Efter  
 EU-inträdet 
  har denna verksamhet till största delen upphört. Myndighetens riskbedömningsarbete består numera väsentligen i att delta i  
 EU-arbete 
  och internationellt arbete. Delvis handlar detta om att  
 utföra Sveriges andel  
 av den arbetsbörda som fördelas mellan länderna, men till största delen består den i att  
 företräda svensk kemikaliepolitik  
 i riskbedömningsarbetet. 
 Arbetsgruppen framför också att industrin i dag satsar stora resur- ser på att aktivt medverka i arbetet i de olika arbetsgrupperna i EU och OECD. Det gäller både arbetet med klassificering och risk- bedömningen inom ramen för EU:s program för existerande ämnen. Industrin bidrar med nödvändigt underlag i form av data om ämnens inneboende egenskaper. Under senare år har även insikten om testmetodernas strategiska betydelse ökat, vilket med- fört att vissa sådana möten har dominerats numerärt av industri- representanter. På grund av olika syn hos medlemsstaterna och industrins omfattande engagemang tar varje fråga som har stor ekonomisk betydelse lång tid att behandla. Stora skillnader inom EU och mellan olika aktörer i syn på mål och ambitionsnivå är sannolikt ett klart viktigare skäl till långbänkar än den tekniska utformningen av riskbedömnings- och riskbegränsningsrapporter. 
 Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete innebär ett mycket aktivt deltagande i de internationella programmen därför att totalt cirka 75 internationella möten per år kräver deltagande. De resurser som åtgår till deltagande på dessa möten är relativt omfattande och behöver inkludera förberedelse- och efterarbete. 
 173 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 Till detta kommer dessutom det viktiga och tidskrävande arbetet med att utarbeta kriterieförslag, klassificeringsförslag, skriftliga kommentarer till andras riskbedömningar och/eller regelförslag. 
 Cirka 50 av dessa cirka 75 möten är reguljära möten som i stort sett alla medlemsstater alltid deltar i. Undantaget är Luxemburg samt Grekland och Portugal som inte fullt ut deltar på alla reguljära möten, men ändå i huvuddelen. Detta innebär att för vissa länder utgör själva mötestiden, restiden m.m. säkerligen en stor del av deras resursinsats i  
 EU-arbetet. 
  
 Förutom de reguljära mötena finns ytterligare möten. Det är bland dessa möten Kemikalieinspektionen ser möjligheter att göra prio- riteringar. Det gäller särskilda arbetsgrupper som tillsätts för att lösa olika frågeställningar, internationell harmonisering av klas- sificering/märkning (medelprioriterat), t.ex.  
 TGD-revideringen 
 (låg-medelprioriterat), 
 OECD-möten 
  av olika slag (högvolympro- grammet, testmetoder m.m.;  
 bortprioriterat-lågprioriterat), 
  möten anordnade av  
 FN-organisationer, 
  möten om hormonstörande ämnen (medelprioriterat), vetenskapligt inriktade möten (lågprio- riterat). 
 Bland de  
 icke-reguljära 
  mötena varierar deltagandet starkt mellan medlemsländerna. Länder som Storbritannien och Nederländerna deltar i stort sett i allt. Sverige ligger klart efter Storbritannien och Nederländerna men ligger dock över medelmedlemslandet i akti- vitet. Länder som Grekland och Portugal deltar enbart i vissa möten. Många av de beslut som tas i dessa möten har stark direkt eller indirekt inverkan på  
 EU-arbetet. 
  
 På området förhandsanmälan av nya ämnen är det enligt arbets- gruppen mycket angeläget att vara med och med kraft bidra till att driva utvecklingen. De kommersiella värden som står på spel i fråga om nya ämnen är långt ifrån så stora som för de existerande ämne- na, och därför finns här möjlighet att gå före. Det är här som nya principer kan föras in och det är här som den framtida ribban kan sättas. 
 174 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Tre viktiga förutsättningar 
 Arbetsgruppen framhåller tre viktiga grundförutsättningar för medlemsländernas medverkan i unionens riskbedömningsarbete. Dessa bör ligga till grund för bedömningar av arten och graden av Sveriges insatser inom området. 
  
 1. 
  
 Kemikalieregleringen är harmoniserad inom EU 
  
 . Här skiljer sig området från flertalet andra områden inom miljöpolitiken, lik- som arbetsmiljön, vilka hanteras genom minimidirektiv. Detta innebär att inom kemikalieområdet är det i stort sett enda sättet att påverka det regelverk för kemikalier som ska gälla i Sverige att påverka de regler som gäller generellt i EU. Den riskbedömning som görs inom EU är den riskbedömning som kommer att ligga till grund för det regelverk som ska tillämpas i Sverige. 
  
 2. 
  
 Kemikalieregleringens utformning inom EU avgörs i praktiken av en stor mängd tekniska beslut,  
  
 dels om hur enskilda kemikalier ska bedömas, dels om testmetoder, testkrav och bedömnings- principer. Dessa beslut bygger på arbetet i ett stort antal tek- niska kommittéer där medlemsländerna deltar. 
  
 Idealt skulle man kanske vilja föreställa sig att de avgörande beslu- ten om skyddsnivån fattades på policynivå, och att den tekniska nivåns arbete bestod i en relativt okontroversiell implementering av policybeslut. Denna idealbild stämmer inte alls med verkligheten. De avgörande besluten om hur olika kemikalier skall bedömas (och därmed om hur de ska regleras och hanteras) fattas i tekniska kommittéer där man avhandlar t.ex. testmetoder (som kan skilja sig åt avsevärt i känslighet och tillförlitlighet), om tolkningen av testresultat och andra undersökningar, om modellering och säkerhetsmarginaler. Det finns ofta stora skillnader i hur sträng olika  
 EU-länder 
  önskar att kemikaliekontrollen ska vara i olika avseenden. Dessa skillnader får fullt genomslag i deras ställningstaganden i de tekniska frågorna. Policyfrågor diskuteras därför till största delen i  
 teknisk-naturvetenskapliga 
  termer. I stället för att t.ex. diskutera hur man policymässigt skall hantera ett genuint svårtolkat försöksresultat för man en debatt mellan olika vetenskapliga tolkningar. Detta sätt att föra debatten har i ett annat sammanhang kallats vetenskapscharaden (the science charade, se Baird, 1995). Man kan beklaga att diskussionen förs på detta sätt, men systemet är inte lätt att ändra. Som det nu är består ett 
 175 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 medlemslands möjligheter att påverka kemikalieregleringen till stor del i att argumentera i en mycket stor mängd tekniska detaljfrågor. 
  
 3. 
  
 Kemikaliearbetet inom EU är i allt väsenligt medlemsdrivet.  
  
 Det praktiska arbetet med att skriva underlagsmaterial och förslag till beslut fördelas mellan medlemsländerna, och texterna jus- teras sedan i förhandlingar mellan länderna. Kommissionens arbete inom detta område är alltså mera administrativt. En stor del av detta medlemsdrivna arbete består av riskbedömningar. 
  
 Arbetet inom EU går visserligen långsamt i varje enskild fråga, men det är ett mycket stort antal frågor som samtidigt rör sig långsamt framåt i ett stort antal arbetsgrupper och kommittéer. Det medför att arbetet blir betydligt mer effektivt än vad som är möjligt på nationell nivå. De stora programmen är inte heller möjliga att genomföra på nationell nivå för någon medlemsstat. Det är bara några få länder som deltar i alla arbetsgrupper. Flertalet länder, däribland Sverige, uteblir av resursskäl från många arbetsgrupper. Det gäller framför allt arbetsgrupper med korta tidsmandat för att lösa särskilda frågor, t.ex. uppdatering av principer för riskbedömning. Ett lands inflytande i en arbetsgrupp beror till största delen på dess aktivitetsnivå. Deltar man inte, har man inget inflytande. Om man deltar, får man mer inflytande ju mer man genom egna åtaganden och arbetsinsatser bidrar till att föra arbetsgruppens insatser framåt. 
 Kombinationen av dessa tre faktorer, nämligen att processen är harmoniserad, teknikaliserad och medlemsdriven, leder till att län- dernas inflytande inom detta område av EU:s verksamhet i prak- tiken fördelas efter en princip som inte är förutsedd i fördrags- texterna: Inflytandet står i proportion till resursinsatserna. 
 Sveriges position i EU:s riskbedömningsarbete 
 Arbetsgruppen bedömer att Sverige generellt befinner sig på en mellanposition i fråga om inflytande i EU:s kemikaliearbete. 
 I ett av programmen, det för klassificering och märkning, tillhör Sverige den lilla tätgrupp av länder som genom kriteriearbete och genom kommentarer till andra länders farobedömningar driver programmet framåt och som därmed också har stort inflytande. 
 176 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 För att behålla inflytande på sikt är det nödvändigt att också bidra med egna farobedömningar. 
 I andra program är Sveriges inflytande mindre. Särskilt lågt är del- tagandet och därmed inflytandet i arbetet med testmetoder, för- handsgranskning av nya ämnen och vägledningsdokument (techni- cal guidance documents, TGDs). 
 I programmet för existerande ämnen är Sverige ett av de deltagande länderna, men tillhör inte den grupp av länder som bär upp programmet. Med tanke på att den nu pågående revisionen av TGD ur svensk synpunkt är mycket viktig för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö framstår det, enligt arbetsgruppen, som olyckligt att Kemikalieinspektionen inte anser sig kunna lägga tillräckligt med resurser på arbetet med existerande ämnen. TGD styr bl.a. vilka ämnesområden som är aktuella att beakta, och det vore för Sveriges del ytterst väsentligt att arbeta för att bl.a. varuperspektivet skall föras in. Nästa revision av TGD inleds om kanske sju år, och då har redan vissa tidsgränser passerats som föreslagits av Miljömålskommittèn (SOU 2000:52) och Kemikalieutredningen (SOU 2000:53). 
 De länder som deltar aktivt i alla EU:s delprogram inom kemikalie- kontrollen har ett starkt övertag över länder som i likhet med Sverige inte mäktar med detta. Det framstår tydligt att konkret närvaro i det sammanhanget där man vill utöva inflytande är av stor betydelse. För att kunna påverka dessa diskussioner krävs ett kraft- fullt engagemang, och helst att man håller i pennan. Detta är inte minst viktigt med tanke på den syn som Sverige vill föra ut, att PB- egenskaper (där kunskap om T endast erfordras för de ämnen vars egenskaper inte uppfyller de föreslagna kriterierna) ska kunna vara avgörande för åtgärder mot kemikalier (se SOU 2000:53). Argu- mentationen ligger vanligtvis på en hög, teknisk nivå, vilket förut- sätter motsvarande höga kunskapsnivå, även om ofta policyöver- väganden finns i bakgrunden. 
 EU:s kemikaliestrategi och riskbedömningsarbetet 
 Enligt arbetsgruppens bedömning kommer många av de teknis- ka/policy diskussioner som blir ett resultat av EU:s kemikalie- strategi att föras inom ramen för programmet för Existerande 
 177 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 ämnen. Det gäller t.ex. diskussioner som knyter an till krav på testning och kriterier för utfasning av  
 PBT-ämnen. 
  För att kunna ha någon möjlighet att påverka inriktning och ambitionsnivå i tillämpningen av en ny kemikaliestrategi är det därför viktigt att aktivt delta i kommissionens arbete med att utveckla existerande ämnesprogrammet. Inom arbetsgrupperna för miljöeffekter och inom flera arbetsgrupper på hälsosidan, t.ex. reproduktionstoxi- kologi och mutagenicitet, har Kemikalieinspektionen emellertid tvingats hålla en mycket låg ambitionsnivå eller har ingen aktivitet alls, enligt arbetsgruppen. 
 Det som sker i de olika programmen hänger ofta samman, och ett beslut t.ex. i klassificeringsarbetet kan komma neutraliseras genom förändringar i testmetoderna, som beslutas i en annan grupp. Prioriteringen av klassificeringsarbetet framstår som välmo- tiverad mot bakgrund av den stora betydelsen för hantering och faktiska risker av de riskbedömningar som görs i arbetet med klas- sificering och märkning. (följdregleringar, downstream regula- tions) 
 Sveriges goda förutsättningar ger möjligheter till inflytande 
 Arbetsgruppen bedömer att Sveriges möjligheter att öka sitt infly- tande i EU:s riskbedömningsprocess ändå är goda, av bl.a. följande tre skäl: 
 Tillgången till komptenta forskare inom toxikologi, ekotoxi- kologi och miljökemi är god i Sverige. 
 Den statliga svenska organisationen inom kemikalieområdet är mera samlad än i flertalet andra länder, genom att samma myn- dighet har ansvar för både hälsa och miljö, både bekämpnings- medel och allmänkemikalier. 
 Den svenska industrin och dess organisationer har en tradition av konstruktivt samarbete med myndigheterna. 
 Arbetsgruppen poängterar dock att ett ökat inflytande också kräver en ökad resursinsats. Insatser enbart på övergripande policynivå har begränsad räckvidd. Policybeslut inom kemikalie- området lämnar med nödvändighet ett mycket stort utrymme för olika tekniska tolkningar. Dessa tolkningar blir i praktiken avgörande för de faktiska effekterna på hälsa och miljö, liksom för kostnaderna för medlemsländer och industriföretag. En viktig 
 178 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 osäkerhetsfaktor är att andra länders resursinsatser förväntas öka, men det är oklart hur stor ökningen blir. 
 Övrigt internationellt arbete inom riskbedömningsområdet 
 Enligt arbetsgruppen har Sverige tappat en stark ställning efter  
 EU-inträdet. 
  På grund av handelns globalisering och stora kostnader kopplade till ökad ambitionsnivå, t.ex. vad beträffar kostnader för testning, är även EU på sikt litet. Detta gäller särskilt miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö etappmål 1, 2 och 3. Här är även  
 OECD-arbetet 
  viktigt i form av utarbetande av testmetoder och testkrav (etappmål 1). Global harmonisering av hälso- och miljöinformation, borde även gälla för information om varor (etappmål 2). 
 Resursförslag från arbetsgruppen 
 Arbetsgruppen anger tre ambitionsnivåer i fråga om den del av arbetet för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö som består av riskbedömningsarbete inom EU, och vad man kan förväntas uppnå med resurstilldelning på dessa tre nivåer. Ambitionsnivåerna anges med utgångspunkt från den förstärkning – räknat som personår – myndigheten behöver för riskbedömningsverksamheten. Där- utöver medför nysatsningar naturligtvis ytterligare behov av expensmedel, både för aktivitet på internationella möten och för uppdrag till experter, samt en utvidgad dimensionering på stora delar av den övriga verksamheten, inte minst på riskbegränsnings- sidan 
 179 
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov SOU 2001:4 
  
 Område 
  
 Nuvarande 
  
 Mellannivå 
  
 Hög nivå 
  
 nivå 
  
 Riskbedömning 
  
 25 
  
 +20 
  
 +30 
  
 Bekämpningsmedel 
  
 21,5 
  
 +9 
  
 +18 
  
 Tabell 7 
 . Arbetsgruppens bedömning av resurser (se bilaga 3). Antal personår inom Kemikalieinspektionens områden Riskbe- dömning och Bekämpningsmedel vid nuvarande nivå, samt det till- skott av personår som behöver ägnas åt riskbedömningsaktiviteter, i förhållande till nuvarande nivå, för att miljömålsarbetet ska kunna drivas på en godtagbar (= mellannivå, ungefär motsvarande 2000 års underlag till fördjupad prövning) respektive heltäckande nivå (= hög nivå). 
 Enligt arbetsgruppens bedömning kan miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö inte uppnås som planerat med en låg ambitionsnivå på riskbedömningsverksamheten. Den lägsta ambitionsnivån innebär att myndigheten inte driver riskbedömningsverksamheten av vikt för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö av egen kraft, utan nöjer sig med att genomföra målen i den mån andra länder med kapacitet att driva frågorna tar likartade initiativ. Det egna svenska riskbe- dömningsarbetet kan då inskränkas i huvudsak till de för Sverige specifika frågorna, dvs. i huvudsak frågor som avser särskilt käns- liga svenska naturmiljöer. Denna ambitionsnivå bör kunna genom- föras med Kemikalieinspektionens nuvarande resursinsats. 
 Med resurser motsvarande 2000 års UFP kan de krav som miljö- kvalitetsmålet om en giftfri miljö medför drivas i viss omfattning enligt arbetsgruppen. En del förutsättningar har förändrats sedan Kemikalieinspektionens UFP skrevs i början av år 2000. De strängare krav på bl.a. PBT och CMR som föreslås i SOU 2000:53 var exempelvis inte kända då. Skall vi ha någon chans att få gehör för dessa i bekämpningsmedelsarbetet är kraftfulla insatser i EU nödvändiga, både i riskbedömningsarbetet och i strategidiskussio- ner. Det är enligt arbetsgruppen bråttom inom bekämpnings- medelsarbetet att få gehör för denna stränga syn, för att motverka att ämnen med klart persistenta egenskaper tas upp på HallBiocidarbetet i EU har haft liten omfattning fram till nu, men kommer att expandera mycket under de närmaste åren. I dag får 
 180 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Kemikalieinspektionen inom bekämpningsmedelsområdet in cirka  
 16–20 
 EU-monografier 
  per år för läsning och kommentarer. När andra etappens monografier kommer ungefär sommaren 2003 så blir det ca 70  
 EU-monografier/år. 
  Dessa omständigheter gör att det skulle behövas samma resurser som 1997 för  
 EU-arbetet 
  dvs. ett tillskott på 5 personer att kunna täcka en rimlig del av de uppgifter som krävs. I UFP beräknades ett totalt tillskott till bekämpningsmedelsområdet på 9 personår, 2003 främst inom bio- cider och nationellt. Orsaken var att själva miljömålen inte ställde mycket större krav på bekämpningsmedelsområdet, eftersom det redan i dag finns rimligt god dokumentation, ett riskminsknings- program o.dyl. och att det är svårt att expandera mycket under kort tid. 
 Med en hög ambitionsnivå har Sverige de bästa möjligheterna att driva de förändringar som krävs i EU för att målet om en giftfri miljö ska nås enligt arbetsgruppen. Den högsta ambitionsnivån består i att Sverige skaffar sig bästa möjligheter att driva etapp- målen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö inom EU:s riskbedömningsarbete. Detta kräver att Sverige gör substantiella insatser i alla EU:s delprogram för kemikaliekontrollen, och där- med skaffar sig positionen som ett av de mest inflytelserika län- derna inom detta område. Det är då av strategisk betydelse för de centrala målsättningarna inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö att snarast öka insatserna inom området existerande ämnen. På något längre sikt är det också angeläget att bli en stark kraft inom delprogrammen för testmetoder och nya ämnen, eftersom de framtida kraven för existerande ämnen är starkt beroende av utvecklingen där. 
 Frågan är hur stort tillskott varje verksamhetsområde/delområde skulle behöva i förhållande till dagens nivå för att det inter- nationella arbetet skulle kunna utföras till 100 %? Och hur stort tillskott skulle behövas för att därutöver utföra det extra arbete som etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beräknas medföra med avseende på riskbegränsningsverksamhet? Vad det handlar om är att kunna vara ungefär lika aktiva (pålästa och ge förslag i samma omfattning som Storbritannien och Nederländerna). Det innebär enligt arbetsgruppen ett tillskott om cirka 30 personer. 
 181 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 När det gäller bekämpningsmedel har arbetet inom ramen för biociddirektivet just påbörjats medan det pågått under flera år för växtskyddsmedel. I och med de beslut som nu tas för växtskydds- medel sätts acceptansnivåerna nu. Dessa blir sedan normgivande också för andra typer av kemikalier. Om ett bekämpningsmedel med persistenta, bioackumulerande egenskaper är acceptabelt i EU kan även en allmänkemikalie bedömas kunna vara det. 
 För att granska och kommentera alla monografier och på EU- möten argumentera effektivt för Sveriges ståndpunkt skulle det behövas ca 3 personår för den omfattning detta arbete har i dag, dvs.  
 16–20 
 EU-monografier 
  per år. År 2003 när andra etappens monografier börjar komma ökar antalet till ca 70 (täcks ej av UPF) 
 Kemikalieinspektionens kompetens inom riskbedömningsområdet 
 Arbetsgruppens allmänna intryck är att den vetenskapliga nivån hos Kemikalieinspektionen är hög. Myndighetens insatser för kompetensutveckling framstår som ändamålsenliga och väl- befogade. Dock finns några sakområden där en förstärkning är angelägen. Arbetsgruppen nämner särskilt tre sådana områden: 
 Myndighetens specialisttillgång inom området reproduktions- toxikologi är kvantitativt otillräcklig mot bakgrund av detta områdes snabbt ökande betydelse. 
 Myndigheten avsaknad av egen kompetens inom patologi. Sådan kompetens behövs för att göra en egen bedömning av hur fynden vid djurförsök ska tolkas. 
 Myndigheten avsaknad av egen kompetens inom biostatistik. Detta behövs bl.a. för att bedöma den praktiska relevansen av negativa testutfall. Dessutom behövs  
 matematisk-statistisk 
  kompetens för att delta i internationellt arbete med QSAR (Quantitative  
 Structure-Activity 
  Relationship, dvs. struktur- aktivitetsmodeller) och probabilistisk (sannolikhetsbaserad) riskbedömning. 
 Som ett led i en kompetensförstärkning föreslår arbetsgruppen att myndighetens samarbete med högskolor bör utvecklas. Möjlig- heten att anlita svenska forskare som representanter i internatio- nellt arbete borde t.ex. kunna utnyttjas bättre, särskilt i de mera tekniska frågorna om t.ex. testmetoder. 
 182 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 För myndighetens långsiktiga kompetensutveckling är styrkan hos svensk toxikologisk, ekotoxikologisk och miljökemisk forskning av stor betydelse. Det är för närvarande oklart hur denna forskning kommer att kunna hävda sig i den nya svenska organisationen för forskningsfinansiering. Arbetsgruppen föreslår att Kemikalie- inspektionen ges i uppdrag att bevaka denna fråga. 
  
 7.2.3.4 
  
 Våra överväganden och förslag 
  
 Några utgångspunkter 
 Vi kan konstatera att man med begreppet riskbedömning kan avse olika saker. I Kemikalieinspektionens verksamhet används begreppet riskbedömning: 
 i teknisk/vetenskaplig bemärkelse för att beteckna omfattande, kvantitativa riskuppskattningar, 
 allmänt och vardagligt för att beteckna bedömningar av kemis- ka risker och faror. 
 I våra överväganden i detta avsnitt om Kemikalieinspektionens framtida inriktning och omfattning av riskbedömningsarbetet avser vi båda dessa ovanstående betydelser, dvs. vi inbegriper såväl noggranna kvantitativa riskuppskattningar till mer översiktliga risk- och farobedömningar. Vi avser också såväl riskbedömnings- arbete avseende allmänkemikalier som bekämpningsmedel. Ytterligare bedömningar av bekämpningsmedel (utöver risk- bedömning) finns i avsnitt 7.2.5. De resursförstärkningar vi föreslår i detta avsnitt avser bekämpningsmedelsarbetet totalt, dvs. både riskbedömning och riskbegränsning, eftersom dessa verksam- heter är svåra att särskilja på bekämpningsmedelsområdet. 
 De  
 EU-regler 
  som berör större delen av området kemiska pro- dukter, t.ex. riskbedömningar och begränsningar av farliga ämnen är harmoniserad lagstiftning, dvs. Sverige har inga, eller små, möj- ligheter att tillämpa strängare bestämmelser. 
 Vi delar i allt väsentligt arbetsgruppens beskrivning av  
 EU-arbetet 
  och dess betydelse för att nå Giftfri miljömålet. 
 183 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 EU-arbetet 
  är resurs- och tidskrävande 
 Såsom arbetsgruppen framhållit ger ökade resurser på deltagandet i  
 EU-arbetet 
  ett större inflytande över resultatet. Den reella makten i  
 EU-arbetet 
  ligger i att konkret vara med och aktivt driva arbetet genom att ta på sig uppdrag och att ta initiativ. Ett aktivt delta- gande i det övriga internationella arbetet är också betydelsefullt. Det är även viktigt att Kemikalieinspektionen har goda kontakter med myndigheter i enskilda länder. 
 Som systemet nu ser ut består ett enskilt medlemslands möjligheter att påverka kemikalieregleringen till stor del i att argumentera i en mycket stor mängd tekniska detaljfrågor. 
 Giftfri miljömålet – nya och utökade krav på riskbedömningsarbetet 
 De svenska miljömålen ställer, som vi har konstaterat flera gånger tidigare, nya och utökade krav på det svenska  
 EU-arbetet 
  i för- hållande till övriga medlemsländer. Flera av de föreslagna etapp- målen i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bygger nästintill helt på att den svenska synen på kemikaliepolitiken får genomslag i EU, men också i övriga internationella organ, t.ex. OECD och FN. För flera av etappmålen har nationella åtgärder enbart en begränsad betydelse för om målen skall kunna uppnås. 
 Helheten är viktig för att nå framgång – riskbedömning och riskhan- tering hänger nära samman 
 Vi vill framhålla att resursåtgången för Sveriges deltagande i EU- arbetet och det internationella arbetet är starkt beroende av ambi- tionsnivån i arbetet. Det är också såsom arbetsgruppen framfört viktigt att se  
 EU-arbetet 
  som en helhet, där den svagaste länken styr hur framgångsrika vi kan vara. Det innebär att vinster i en arbetsgrupp kan förvandlas till en förlust i en annan arbetsgrupp. Allt hänger ihop från testmetoder, kriterier, klassificering av ämnen, och riskbedömningar till riskbegränsningar. Riskbedöm- nings- och riskhanteringsfrågorna hänger alltså nära samman. I den mån man väljer att satsa på ökat svenskt deltagande i EU:s risk- bedömningsarbete bör detta, för att ge avsedd effekt, åtföljas av ett motsvarande engagemang i EU:s riskhanteringsarbete. 
 184 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Resursförstärkningar behövs för att kunna driva viktiga frågor 
 Vi instämmer generellt i de bedömningar som arbetsgruppens utvärdering av Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete gör. När det gäller resursfrågan ser vi behovet av att förstärka risk- bedömningsarbetet – såväl på bekämpningsmedelssidan som för allmänkemikalier. Att i dagsläget förstärka myndigheten med 30 nya tjänster på tre år enbart för riskbedömning ser vi dock inte som möjligt eller lämpligt. Dels är det svårt för en relativt liten myndighet att på så kort tid rekrytera och inlemma så många nyan- ställda. Det bör vidare ställas höga krav på de personer som anställs. Det är mycket väl kvalificerade och erfarna personer som myndigheten behöver komplettera med för denna verksamhet. 
 Även om det är helt riktigt att satsningarna bör göras nu – och de närmaste åren framöver – finns ändå viss osäkerhetsfaktor i och med att vi ännu inte känner till hur EU:s kommande kemikalie- policy kommer att se ut ens i grova drag. Det kan därför vara olyckligt att anställa alltför många personer som – om t.ex. en gemensam  
 EU-myndighet 
  skulle bildas – kan komma att påverka inriktningen på Kemikalieinspektionens verksamhet och/eller om- fattning. Vi föreslår mot denna bakgrund sammanfattningsvis följande resursförstärkningar för riskbedömningsarbetet och be- kämpningsmedelsarbetet: 
  
 Tabell 7.2  
 Våra förslag till förstärkningar av riskbedömningsarbetet och bekämpningsmedelsarbetet (årsarbetskrafter). 
  
 År 2001 
  
 År 2002 
  
 År 2003 
  
 Riskbedömning 
  
 +5 
  
 +5 
  
 +2 
  
 Bekämpningsmedel 
  
 +2 
  
 +2 
  
 +1 
  
 Vi föreslår dessutom att ytterligare 1 miljon kronor/år används till att utnyttja konsulter och vetenskapliga institutioner. Vissa expert- tjänster som kräver viss typ av vetenskaplig och annan specialist- kompetens bör därmed i ökad utsträckning kunna användas utan att de behöver anställas av Kemikalieinspektionen. 
 185 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 7.2.4 
  
 Riskhantering/riskbegränsning 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Vår bedömning är att riskbegränsningsarbetet i dag är en svag länk såväl inom EU som i det svenska arbetet. Kemikalieinspektionen har i dag inte tillräckliga resurser för att klara av att vara pådrivande i EU. De nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen och Giftfri miljömålets etappmål om särskilt farliga ämnen innebär en kon- kretisering och kraftig ambitionshöjning för arbetet med risk- hantering/riskbegränsning. 
  
 EU-arbetet 
  måste prioriteras. Förslagen i Varor utan faror (SOU 2000:53) bör tjäna som vägledning för närmare prioriteringar inom området. Nämnas bör bl.a.: 
 Utfasning av särskilt skadliga ämnen, framför allt PB+CMRH. Förstärkning av riskhanteringsarbetet inom ramen för EU:s riskbedömningsprogram. 
 Utveckling av begränsningsdirektivet, inkl. direktivets roll i riskbedömningsarbetet. 
 Skadliga kemikalier i varor 
 Resurserna för Kemikalieinspektionens  
 EU-inriktade 
  riskhante- ringsarbete och det övriga internationella riskbegränsningsarbetet bör sammanlagt förstärkas med följande resurser: 
 För år 2001: ytterligare 5 årsarbetskrafter (+3,0 Mkr) För år 2002: ytterligare 5 årsarbetskrafter (+3,0 Mkr) För år 2003: ytterligare 2 årsarbetskrafter (+1,2 Mkr) 
 Dessutom föreslås att Kemikalieinspektionen ges ytterligare 1 mil- jon kronor/år för att inom riskhanteringsområdet i högre grad än i dag anlita konsulter/forskningsinstitut för vissa arbeten. 
 Inom området riskbegränsning är ett varuinriktat angreppssätt en ny uppgift inom ramen för Kemikalieinspektionens pådrivande roll inom ramen för Giftfri miljömålsansvaret. Vår bedömning är att detta arbete är ett resurseffektivt arbete som kan ge effekter relativt snabbt. Verksamheten bör därför utvecklas och förstärkas de närmaste åren. Arbetet med informationsspridning och dialog med näringslivet (bl.a. branschvis) om skadliga kemikalier i varor är särskilt angeläget, liksom utveckling av statistik. Vi föreslår resurser motsvarande 2 ytterligare årsarbetskrafter fr.o.m. år 2001. 
 186 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 7.2.4.1 
  
 Våra överväganden och förslag 
  
 Riskhantering återfinns i dag inom såväl Kemikalieinspektionens verksamhetsområde Riskhantering och inom verksamhetsområdet Bekämpningsmedel. Detta avsnitt behandlar inte riskhantering av bekämpningsmedel. Det behandlar vi i avsnitt 7.2.5. 
 Sammanlagt finns i dag cirka 27 personår som arbetar inom Kemi- kalieinspektionens verksamhetsområde Riskbegränsning. Inom ramen för Kemikalieinspektionens riskbegränsningsarbete återfinns i dag följande verksamheter: 
 Riskhantering och begränsningar av farliga ämnen (ca 8 personår) 
 Riskhantering av farliga ämnen i kemiska produkter och andra varor (ca 3 personår) 
 Produktregistret (ca 8 personår) 
 Statistik och materialflöden (ca 2,5 personår) 
 Tillsyn och vägledning enligt miljöbalken (ca 5 personår) 
 För de två första områdena föreslås förstärkningar av verksamheten med anledning av Thompson miljömålet, miljöbalken samt de pågående förändringarna inom EU. Även tillsynen föreslås förstärkas, men vi behandlar inte tillsynen i detta avsnitt, utan senare, i avsnitt 7.2.6 
 När det gäller produktregistret bör noteras att detta arbete framför allt handlar om kunskapsuppbyggnad och inte primärt riskbegräns- ning. I Kemikalieinspektionens organisation hör dock produktre- gistret till området Riskbegränsning. 
 Riskhantering och begränsningar av särskilt farliga ämnen 
 En central del i Kemikalieinspektionens arbete framöver kommer att vara att inom EU söka driva fram ett mer generellt angreppssätt för en stor del av ämnena, i enlighet med förslagen i vårt betän- kande Varor utan Faror (SOU 2000:53). 
 Samtidigt kan det gamla angreppssättet förväntas leva kvar i EU- arbetet under ganska lång tid. Det ställer krav på oss att parallellt med att verka för det nya angreppssättet, fortsätta arbeta enligt det 
 187 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 gamla för de ämnen som kommer upp på dagordningen. Annars missas möjligheterna verka för en för Sverige acceptabel skyddsnivå för dessa ämnen. 
 Nedan finns överväganden om dels arbetet inom ramen för EU:s existerande ämnesprogram vad gäller riskbegränsning, dels begränsningsdirektivet. 
 Arbetet inom programmet för Existerande ämnen är i huvudsak inriktat på ämnen med särskilt farliga egenskaper. Ett medlemsland utses till rapportör för ett eller flera ämnen. Rapportören utarbetar förslag till riskhantering för de riskbedömda ämnena i de fall där slutsatsen är att riskbegränsande åtgärder behöver vidtas. Detta arbete har kommit att fördröjas, beroende på både interna problem i kommissionen och svårigheter för rapportörerna. Hittills har rekommenderad riskhanteringsstrategi antagits för fyra ämnen. Arbetet utvecklas emellertid snabbt för närvarande och program- mets betydelse för  
 EU-arbetet 
  med riskhantering ökar mycket starkt. Under år 2000 har sex förslag till riskhantering bearbetats. 
 I arbetet med riskhanteringsförslag från andra rapportörer/länder innebär arbetet för Kemikalieinspektionen att: 
 Återförsäkra med riskbedömningen att alla viktiga använd- ningsscenarier och detaljer däromkring beaktats. 
 Gå igenom valet av styrmedel, bedöma i vad mån de kan leda till den riskminskning som krävs. Detta förutsätter god kompetens i olika styrmedels effektivitet i olika situationer på  
 EU-nivå. 
  
 Gå igenom utredningen av konsekvenser av föreslagna åt- gärder, granska använd metodik, bedöma resultatets rimlighet. Detta förutsätter god kompetens i bl.a. samhällsekonomiska bedömningar. 
 Inhämta nationella synpunkter och bereda en svensk position. Detta kan i vissa fall inbegripa att bidra med beskrivningar av alternativa tekniska möjligheter och beskrivningar av alterna- tiva konsekvenser. 
 Lämna skriftliga kommentarer till rapportörernas underlags- rapporter. Argumentera i diskussioner på flera olika besluts- nivåer inom programmet. Återförsäkra kopplingen till arbetet inom andra regelverk inom EU som ska genomföra den beslu- tade riskhanteringsstrategin. 
 188 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 När det gäller egna riskhanteringsstrategier är Sverige för närva- rande rapportör för fyra ämnen. För ftalaten DEHP är riskbe- dömningen näst intill klar och den pekar på behov av ett antal åtgärder. Riskhanteringsstrategin bedöms i detta fall kräva en stor arbetsinsats den närmaste tiden (cirka 1 personår) mot bakgrund både av att DEHP är ett stort och komplext ämne och viljan att avveckla är begränsad på  
 EU-nivå. 
  Riskhanteringsstrategin blir också den första vi tar fram – vilket innebär behov utveckla meto- dik, kompetens etc. 
 Begränsningsdirektivet är det viktigaste direktivet för utfasning av skadliga ämnen. Det är tillämpbart både på användning i kemiska produkter och i varor. Just nu står på dagordningen ändringsdirek- tiv rörande ämnen som klorparaffiner, pentaPBDE, azofärger, vissa  
 CMR-ämnen, 
  kreosot, arsenik. Dessutom väntas riskbedömningar av många ämnen som är av stort svenskt intresse, bl.a. nonylfenole- toxilater, kvicksilver, kadmium, trikloretylen och metylenklorid. För dessa ämnen har vi i de flesta fall svenska regler på hög skyddsnivå att försvara. 
 Konkret innebär arbetet att reagera på de direktivförslag och de riskbedömningar och konsekvensanalyser (ofta konsultrapporter) som  
 EG-kommissionen 
  lägger fram. Kemikalieinspektionens arbe- te innebär att 
 Kritiskt granska underlag för och slutsatser om risker och riskhantering samt att formulera synpunkter. I vissa fall behöver kompletterande underlagsmaterial tas fram, 
 utan stöd från expertis på ekonomiska konsekvensanalyser (finns ännu inte på Kemikalieinspektionen) bedöma om det finns brister i underlag för och slutsatser om konsekvenser, inhämta kunskap om när svenska företag redan hittat alter- nativ/lyckats med utfasning, formulera synpunkter och i vissa fall ta fram kompletterande underlagsmaterial, 
 granska själva direktivtexten, ta fram svenska positioner angå- ende behov av ändringar i kommissionens förslag. 
 Ett enda ämne kan kräva arbetsinsatser i storleksordningen upp till 1 personår samt konsultmedel. I dag använder Kemikalieinspek- tionen sällan mer än totalt någon/några få personmånader på ett enskilt ämne. 
 189 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 Totalt satsas cirka 1 personår/år på detta arbete. Enligt Kemika- lieinspektionen förutsätter en rimlig absolut miniminivå ett till- skott om cirka 1,5 personår/år. Detta kan även jämföras med arbetet på grund av de svenska undantagen, som för 4 ämnen när arbetet var som tyngst krävde 6 personår/år samt konsultinsatser om upp mot 2 mkr. Det handlar enligt Kemikalieinspektionen allt- så i nuläget om att försöka uppnå en mycket blygsam ambitions- nivå jämfört med i undantagsarbetet, som utgör exempel på vilka resurser som kan krävas för att åtminstone inte behöva backa från nuvarande skyddsnivå. 
 Vilka resurser behövs då sammanlagt för det  
 EU-inriktade 
  och internationella riskbegränsningsarbetet, dvs. både inom ramen för existerande ämnesprogrammet och begränsningsdirektivet? När det gäller tillkommande uppgifter, behov och effekt på resurs/ kompetensbehov för arbetet med begränsningsdirektivet väntas, enligt Kemialieinspektionens UFP, att antalet ämnen som kommer upp till diskussion ökar främst genom att ämnen blir klara i existerande ämnesprogrammet (riskbedömning) och behövliga utfasningar av användningen då behöver tas om hand i begräns- ningsdirektivet. 
 I flera fall gäller det ämnen där Sverige har särskilda intressen att bevaka. Redan under perioden  
 2001–2002 
  väntas nivån avgöras på  
 EU-regler 
  för ämnen som bl.a. kvicksilver, kadmium, trikloretylen där Sverige redan har skarpa regler och mål. 
 Arbetet med att inom EU få gehör för ett generellt angreppssätt på den skyddsnivå som regeringens nya riktlinjer inom kemikalie- kontrollen innebär (och som preciseras i Varor utan faror, SOU 2000:53) kommer att kräva ytterligare resurser. 
 Vidare gäller att vi vårt tidigare betänkande Varor utan faror (SOU 2000:53) föreslår ett stort antal mycket omfattande förändringar av begränsningsdirektivet för att nå de generella utfasningsmålen för persistenta och bioackumulerande samt cancerframkallande, arvs- massepåverkande och reproduktionsstörande ämnen, bl.a.: 
 förbud 2005 för nya  
 PB-ämnen 
  i kemiska produkter och i varor, 
 190 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 förbud 2007 för  
 CMR-ämnen 
  även i konsumenttillgängliga varor (senare även förbud mot yrkesanvändning i produkter och varor), 
 förbud 2010 för de värsta  
 Meyer, 
  förbud 2015 för alla  
 PB-ämnen. 
  
 Härtill kommer bl.a. regeringens och riksdagens mål att nypro- ducerade varor i huvudsak ska vara fria från kvicksilver, kadmium, och bly inom  
 10–15 
  år. 
 Dessa behov att åstadkomma synnerligen genomgripande föränd- ringar jämfört med nuläget bör jämföras med den arbetsmängd som i dag krävs för att kunna få igenom oftast bara delförbud för ett mycket blygsamt antal ämnen. Därav framgår att mycket bety- dande tillskott av resurser med hög kompetens erfordras för att kunna driva på mot uppsatta mål. 
 Till arbetet inom ramen för EU tillkommer arbetet med begräns- ningar av särskilt farliga ämnen i olika internationella konventioner, framför allt: 
 OSPAR POP CLRTAP 
 Dessutom pekar vi i vårt betänkande Varor utan faror (2000:53) på behovet av nationella åtgärder mot metaller i användningar som ger stor spridning, innan åtgärder på  
 EU-nivå 
  kan åstadkommas. 
 Sammanfattningsvis innebär de nya uppgifterna minst ett behov av ytterligare 5 personår fr.o.m. år 2001, ytterligare 5 personår år 2002 samt ytterligare 2 personår 2003. 
 De personer som behöver rekryteras på detta område bör vara breda, erfarna personer, med god förmåga utreda, analysera, tän- ka strategiskt, argumentera, helst redan med förhandlingsvana inom EU och internationellt. Flera bör ha samhällsvetenskaplig, juridisk, nationalekonomisk utbildning i botten, andra bör vara naturvetare. Kunskap om näringslivets villkor är också önskvärt. 
 Utöver tillskotten av personal behövs även tillskott av expensmedel på förslagsvis 1 miljon kronor/år för att kunna anlita 
 191 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 extern expertis/konsulter i samband med bl.a. diskussioner om visst ämne inom ramen för begränsningsdirektivet. 
 Produktregistret 
 Arbetet med produktregistret har under de senaste åren utvecklats ur teknisk synpunkt, bl.a. har förutsättningarna för att kunna följa och skaffa överblick av kemikalieanvändningen förbättrats. Sta- tistiken i produktregistret har gjorts mer tillgänglig och använ- darvänlig. Det underlag som produktregistret kan ge är viktig när det gäller att följa upp import, tillverkning och användning av olika skadliga ämnen. 
 Varuinriktat angreppssätt och dialog med näringslivet 
 I kapitel 4 konstaterade vi att kemikalierelaterade hälso- och miljö- risker som är kopplade till andra varor än kemiska produkter bör uppmärksammas i större utsträckning och att samspelet mellan olika aktörer också bör öka på detta område. Vi föreslår också (i avsnitt 4.2.) att en plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv bör tas fram av Kemikalieinspektionen i samråd med Naturvårds- verket. En sådan plan bör ta sin utgångspunkt i bl.a. Giftfri miljömålet och dess etappmål, miljöbalken, de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, arbetet med s.k. integrerad produktpolicy samt det pågående arbetet inom EU och i andra internationella organ. 
 En viktig förutsättning i kemikaliekontrollen är att producenter och övriga hanteringsled lämnar riktig och relevant information om t.ex. produkternas innehåll av sådana kemiska ämnen som kan ge upphov till risker för människor och miljö under något av pro- duktens hanteringsled, så att användarna får nödvändig kunskap för säker hantering och möjlighet att ställa krav på mindre miljö- belastande produkter. 
 När det gäller arbetet med att begränsa skadliga kemikalier i kemis- ka produkter och andra varor sker detta inom Kemikalieinspek- tionens verksamhetsområde Renare Produkter. 
 192 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 För systematisk riskbegränsning av kemikalierelaterade hälso- och miljörisker är det en fördel att, parallellt med ämnesinriktad riskbegränsning, också utgå från produkttyp alternativt tillverkar- eller importbransch. Då kan kemikalier bedömas i ett sammanhang där både funktion och alternativa ämnen eller produktutvecklingen kan beaktas. Strategier för riskbegränsningen bör beakta produk- ternas miljöbelastning över hela livscykeln, vilket förutsätter en helhetssyn med god kännedom om olika drivkrafter och hinder som påverkar företagens kemikaliekontrollarbete. 
 Det är företagens ansvar att se till att de produkter de sätter ut på marknaden inte innebär oacceptabla risker. Genom dialog kring risker och produktutveckling kan företagens eget riskbegräns- ningsarbete stimuleras. Att sprida kunskap om ämnens farliga egenskaper kan initiera företagens eget kemikaliekontrollarbete. 
 Kemikalieinspektionen har under de senaste åren fört dialoger kring kemikalierelaterade risker med några branscher/företag som marknadsför produkter med stora volymer och som har betydande spridning i samhället. Det gäller exempelvis målarfärger, tvätt- och rengöringsmedel, textilier, byggvaror och elektronik. I vissa fall har detta arbete skett parallellt med Naturvårdsverkets branscharbete. En bättre samordning bör därför ske mellan myndigheterna. Det bör underlättas av den plan för det varuinriktade arbetet som vi föreslår i avsnitt 4.2. 
 Vi anser generellt att dialog med näringslivet är ett viktigt komple- ment till andra styrmedel för att ge en effektiv riskbegränsning, inte minst på varuområdet och att Kemikalieinspektionen i högre utsträckning än hittills bör ägna sig åt detta. 
 Resursbehov 
 Kemikalieinspektionen har för år 2000 cirka 3 årsarbetskrafter för det varuinriktade (kemiska produkter och andra varor) angrepps- sättet inom sin verksamhetsgren Renare produkter. 
 Enligt vår uppfattning är detta ett av de nyare områden som Kemi- kalieinspektionen bör utveckla mot bakgrund av Thompson miljö- målet. Arbetsuppgifterna och möjligheterna inom varuinriktad riskbegränsning bedöms som i det närmaste obegränsade och det 
 193 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 är svårt att ange nivåer vad ett resurstillskott exakt kan räcka till. Vi har därför, som tidigare nämnts, i avsnitt 4.2 föreslagit att Kemikalieinspektionen i samarbete med Naturvårdsverket tar fram en handlingsplan för det varuinriktade kemikaliearbetet. 
 Vår bedömning är att det varuinriktade riskhanteringsarbetet som bl.a. inkluderar dialog med branscher, bör stärkas. Vi föreslår ytterligare 2 årsarbetskraft fr.o.m. år 2001. Dessa utökade resurser bör framför allt användas till att utveckla fler dialoger kring kemi- kalierisker med fler branscher som marknadsför volymmässigt stora produktgrupper med stor spridning i samhället. 
 När handlingsplanen (se avsnitt 4.2) för det varuinriktade kemi- kaliearbetet är klar får ställning tas till vilka ytterligare resurser som kan behöva tillföras till detta arbetsområde. 
 Vilken kompetens behövs? 
 Arbetet med riskhantering ställer – liksom riskbedömningsarbetet 
 – krav på hög kompetens, men av annat slag och i högre grad domi- nerad av lång och bred erfarenhet än av djup vetenskaplig kompe- tens. Bland annat kan nämnas behov av kompetens och kunskap om styrmedel, samhällsekonomiska bedömningar, branschkänne- dom, kunskap om EU:s lagstiftning och internationell förhand- lingsvana. 
  
 7.2.5 
  
 Bekämpningsmedel 
  
 Våra bedömningar och förslag 
 : 
  
 Sverige har sedan tidigare höga ambitioner relativt andra medlems- länder i EU genom våra tidigare riskbegränsningar av bekämp- ningsmedel. Dagens målsättning för bekämpningsmedelsarbetet bör gälla även fortsättningsvis, dvs. målet är att minska riskerna för hälsa och miljö som uppstår i samband med användningen av växt- skyddsmedel, biocider och biotekniska organismer och att därvid ha en aktivt deltagande och pådrivande roll i riskbegränsnings- arbetet såväl nationellt, inom EU som internationellt. Giftfri miljömålet innebär därutöver en ambitionshöjning och konkreti- sering av målet. 
 194 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Prioriterade uppgifter för Kemikalieinspektionens bekämpnings- medelsarbete de närmaste åren bör bl.a. vara att: 
 aktivt delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att uppnå en hög skyddsnivå, 
 verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en hög skyddsnivå och med kortast möjliga handlägg- ningstid. 
 Vi föreslår att arbetet med riskbedömning och riskbegränsning av bekämpningsmedel behöver förstärkningar med följande resurser(se även 7.2.3): 
 År 2001: Ytterligare 2 årsarbetskrafter (totalt 1,2 Mkr) År 2002: Ytterligare 2 årsarbetskrafter (totalt 1,2 Mkr) År 2003: Ytterligare 1 årsarbetskraft (totalt 0,6 Mkr) 
 Området Bekämpningsmedel är årsarbetskrafter anger år 2000, hade ett extra engångsbelopp medelsarbetet) 
 indelat i tre delområden. Antal (dvs. då Kemikalieinspektionen på 3 Mkr för bekämpnings- 
 Bekämpningsmedelskansliet (ca 5 årsarbetskrafter), Riskbedömning av bekämpningsmedel (ca 10 årsarbetskrafter), Förprövning och riskminskning (ca 9 årsarbetskrafter). 
 Målsättningen i dag för Kemikalieinspektionens bekämpningsme- delsarbete är att minska riskerna för hälsa och miljö som uppstår i samband med användningen av växtskyddsmedel, biocider och bio- tekniska organismer och att därvid ha en aktivt deltagande och pådrivande roll i riskbegränsningsarbetet såväl nationellt, inom EU som internationellt. 
 Viktiga uppgifter är att: 
 delta i det svenska handlingsprogrammet för bekämpnings- medel i jordbruket och i trädgårdsnäringen, 
 delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att nå en god skyddsnivå och en kostnadseffektiv riskbegränsning, och att 
 verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en god skyddsnivå och med kortast möjliga handlägg- ningstid. 
 195 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 Nedan följer en genomgång av Kemikalieinspektionens arbete upp- delat på delområden och olika aspekter på  
 EU-arbetet. 
  Underlaget kommer dels från arbetsgruppens rapport (Bilaga 4), dels från Kemikalieinspektionen. allmänna slutsatser och bedömningar om bekämpningsmedelsarbetets resurser m.m. återfinns också i avsnit- tet om riskbedömning (avsnitt 7.2.3). 
 Delområdet Bekämpningsmedelskansliet 
 Kansliets uppgift är att där samla huvuddelen av de administrativa arbetsuppgifterna i syfte att ge goda förutsättningar för ökad effek- tivitet och kvalitet. En enhetlig bedömning av inkommande ären- den möjliggörs, vilket underlättar de kraftiga prioriteringar av arbetsinsatserna som krävs. Handläggningen styrs av riskminsk- ningspotentialen i ärendena, såtillvida att ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential prioriteras högt. För de prioriterade områdena har policydokument utarbetats för att underlätta enhet- lig handläggning. 
 Delområdet Riskbedömning för bekämpningsmedel 
 Syftet med verksamheten är att samla faro- och riskbedömningar av nya verksamma ämnen och organismer, samt andra ärenden och bedömningar i ärenden som bedöms ha hög riskminskningspoten- tial, och koordinera detta med motsvarande arbete i  
 EU-sam- 
  manhanget för att utveckla enhetliga bedömningar och minska risken för dubbelarbete. Djupet i riskbedömningen anpassas till dels möjligheterna att kunna påverka internationellt, och dels riskminskningspotentialen, där ärenden som bedöms ha hög risk- minskningspotential ägnas fördjupad riskbedömning. 
 I den svenska bevakningen av EU:s genomgång av aktiva sub- stanser i bekämpningsmedel utgörs det huvudsakliga arbetet av granskning av och kommentarer till andra medlemsländers rappor- ter. Kemikalieinspektionen gör en egen grundlig toxikologisk och ekotoxikologisk bedömning endast när Sverige är rapportörsland, dvs. ansvarigt för utvärdering av ämne inför Campbell  
 I-listning. 
  
 196 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Delområdet Förprövning och riskminskning av bekämpningsmedel 
 Syftet med verksamheten är att: 
 göra  
 risk/nytta-bedömningar 
  och behovsprövningar och svara för utveckling av policyfrågor i samband med beslut, 
 driva implementeringen av det nyligen i kraft trädda biocid- direktivet samt annan regelutveckling, 
 att samla det utåtriktade riskminskningsarbetet för att tydlig- göra detta, 
 handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring. 
 EU:s lagstiftning och regler på bekämpningsmedelsområdet 
 Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växt- skyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktiv 91/414/EEG (under DG SANCO) om utsläppande av växtskydds- medel på marknaden, och biocider behandlas i direktiv 98/8/EG (under DG ENV) om utsläppande av biocidprodukter på mark- naden. Direktiv 98/8/EG reglerar andra bekämpningsmedel än växtskyddsmedel – exempelvis slembekämpningsmedel, råttgift, desinfektionsmedel, träskyddsmedel och antifoulingprodukter (båtbottenfärger). Direktivet om växtskyddsmedel är utformat så att medlemsstaterna skall godkänna produkter som motsvarar direktivets kravregler förutsatt att produktens verksamma ämne är uppsatt på bilaga I, den s.k.  
 positiv-listan. 
  Detta avgörande sker i enlighet med direktivets regler i artikel 5. Regleringen rörande godkännande av själva produkten/bekämpningsmedlet finns i artikel 4 och är ytterligare preciserad i bilaga VI till direktivet, om gemensamma principer (uniform principles) rörande god- kännandet, där också anges hur riskbedömningen ska gå till. Biociddirektivet är uppbyggt på ett liknande sätt. Det är obligatoriskt att följa och implementera regelverken. 
 Ansökningar om godkännande som lämnas till myndigheten måste behandlas, enligt detaljerade gemensamma bestämmelser även för riskbedömningen (Se uniform principles, i annex VI till 91/414). Beslut om enskilda ämnen som får ingå i bekämpningsmedel tas på  
 EU-nivå 
  och förs till positivlista, Hall197 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 Konsekvenser av  
 EU-medlemskapet 
  för arbetet med bekämpnings- medel 
 För bekämpningsmedelsarbetet har  
 EU-inträdet 
  inneburit en bety- dande ökning i komplexitet av de i Sverige gällande reglerna. En relativt enkel nationell förordning om bekämpningsmedel har ersatts av två långa förordningar om växtskyddsmedel respektive biocider, och de mycket detaljerade direktiven implementeras direkt in i svensk författning. 
 Inom bekämpningsmedelsarbetet EU är den grundläggande nivån för riskbedömningar relativt harmoniserad. Några riktlinjer har tagits fram och flera är på gång. Sverige bidrar i viss utsträckning i utformningen av de riktlinjer som anses ha störst strategisk bety- delse i riskminskningsarbetet. De inledande beräkningarna speglar vanligen ett worst  
 case-scenario 
  med förenklade presumtioner. Dessa bedömningar är vanligen översiktliga. I de fall risker iden- tifierats i de inledande beräkningarna måste i regel en mer förfinad analys och fältstudier göras. Här saknas i stor utsträckning väg- ledning och bedömning görs från fall till fall. I dessa sammanhang spelar policy och acceptans av risker en stor roll i argumen- tationen. En stor del av de svenska insatserna handlar om den typen av bedömningar. 
 I det nationella bekämpningsmedelsarbetet övertas således rikt- linjer från  
 EU-arbetet 
  i växande utsträckning. I vissa fall kan bedömningarna som gjorts för EU användas för svenska beslut om växtskyddsmedel men bedömningen är att allt fler riskbedömningar med nationella scenarier behöver göras, i takt med att ämnen upptas på HallSveriges engagemang i EU:s arbete på bekämpningsmedelsområdet 
 Verksamheten på området Bekämpningsmedel har sedan det svens- ka  
 EU-inträdet 
  i stor omfattning handlat om att förhindra att tidi- gare förbjudna och strängt begränsade ämnen, samt ämnen med motsvarande egenskaper, åter får tillträde till den svenska markna- den. Några särskilda undantag gjordes ej för bekämpningsmedel i de svenska övergångsavtalen. 
 198 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Bekämpningsmedelsområdet regleras av de två direktiven om växt- skyddsmedel respektive om biocider. Inom båda dessa direktiv ska de tidigare godkända aktiva substanserna omregistreras. Detta om- registreringsprogram har inletts för växtskyddsmedel och är i start- fasen för biocider. 
 För att kunna påverka EU i riktning mot att anta det svenska syn- sättet när det gäller kriterier för bekämpningsmedel är det ytterst viktigt att redan i dag arbetar kraftfullt för att påverka processen. Om detta inte lyckas, och ämnen som tidigare förbjudits i Sverige sätts upp på Campbell I, kommer möjligheten att behålla förbud på nationell nivå att minska betydligt, och resurserna måste i stället läggas på utförandet av riskbedömningar som visar att använd- ningen i Sverige är oacceptabel. 
 Arbete med växtskyddsmedel 
 I alla medlemsstater utom Sverige och Danmark sorterar växt- skyddsmedel under jordbruksministerierna. I Sverige är Miljöde- partementet ansvarigt på detta område. 
 Det nu pågående omregistreringsprogramet omfattar totalt ca 300 tidigare godkända substanser, och i dag är ca 75 monografier under arbete och ett  
 30-tal 
  ämnen klara för bedömning. Kommissionen fördelar ämnen för bedömning efter respektive medlemsstats röstetal, dvs. storlek. Sverige har i första etappen ansvarat för fyra gamla ämnen och ett nytt. 
 I den andra etappen har Sverige tilldelats fem ämnen, men arbetet med dessa ämnen görs med full kostnadstäckning från tillverkaren (upp till max 3,25 miljoner kronor per ämne, vilket är dyrare än de flesta andra medlemsländer). Arbetet beräknas ta fyra personår i anspråk. 
 Samtliga medlemsstater inbjuds att granska och kommentera de monografier som färdigställs. Vid specialistmötena (European Commission Coordination, ECCO) deltar de länder som är rap- portörländer och  
 5–7 
  ämnen behandlas vid varje möte. De specia- listområden som omfattas är bl.a. fysikalisk/ kemisk utvärdering, toxikologi, resthalter och ekotoxikologi. 
 199 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 Representanter för Kemikalieinspektionen åker allt mer sällan på de specialistmöten där de egna ämnena inte kommer upp, och har bara resurser att se över och kommentera ca en tredjedel av de monografier som cirkuleras. Därefter diskuteras riskbedömningen vidare på möten i Evaluatron Working Group (EWG) dit samtliga medlemsländer inbjuds. Här följer Sverige upp tidigare kom- mentarer och försöker så långt möjligt se till att riskerna dels blir ordentligt utredda och dels blir tydligt formulerade. 
 Monografin, tillsammans med alla kommentarer från medlems- staterna m.fl. går först vidare till den vetenskapliga kommittén för växter, som avger ett utlåtande, sedan till den ständiga kommittén för växtskydd för omröstning. Det krävs kvalificerad majoritet (2/3 av rösterna) för att kommissionen ska kunna ta ett beslut. Om kvalificerad majoritet inte uppnås går frågan till rådet, som har tre månader på sig att besluta. Utfallet blir antingen att ett ämne accepteras för upptag på Campbell I (dvs. att det godkänns för fortsatt användning), eller att det nekas upptag. 
 Av de 87 omregistreringsämnen som finns på den första listan är 24 tidigare förbjudna samt 8 starkt begränsade i Sverige på grund av. hälso- eller miljörisker. 
 Inom de närmsta åren ska ytterligare 67 ämnen riskbedömas för sedan följas av ytterligare ca 140 ämnen. Dessa innefattar flera problematiska och/eller förbjudna ämnen som enligt Kemikalie- inspektionens bedömning inte är önskvärda på den svenska mark- naden. 
 Arbete med biocider 
 Biociddirektivet som nyligen trätt i kraft kommer att innebära att Sverige ska ta sin del av arbetsbördan på ett liknande sätt som för växtskyddsmedel. Arbetet har just påbörjats, och ett omregistre- ringsprogram liknande det för växtskyddsmedel är skisserat. Vik- tiga dokument för riskbedömning arbetas för närvarande fram, och man räknar på Kemikalieinspektionen med att praxis kommer att sättas under de närmsta fem åren. 
 200 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Svenskt inflytande på området bekämpningsmedel 
 Från Kemikalieinspektionens sida upplever man att det svenska inflytande ökat avsevärt sedan Sverige blev medlem i EU. Såsom tidigare har betonats anser man på myndigheten att det är mer resurseffektivt att stämma i bäcken än i ån, dvs. man bör försöka påverka EU till att anta en bedömningsstrategi som innebär att så få oönskade ämnen som möjligt kommer upp på Campbell I och därmed i största möjliga utsträckning undvika omfattande riskbe- dömning och riskbegränsning på det nationella planet Arbete med kriteriedokument blir därför allt mer avgörande. En viktig punkt är följaktligen fortsatt argumentering inför varje beslut av enskilda ämnen inför Campbell I som förväntas sätta normer för riskbedöm- ning av viktiga egenskaper. 
 För varken växtskyddsmedel eller biocider finns det stöd i direk- tiven för att tillämpa  
 risk/nytto-bedömning. 
  Beslut baseras endast på riskbedömningar. Nationellt finns emellertid fortfarande i lagstiftningen att behov måste finnas för att bekämpningsmedel ska godkännas. Praxis har under åren utvecklats på området, bl.a. genom omfattande remissomgångar och kontakter med rådgivare, SLU och Jordbruksverket. Agronomerna på Kemikalieinspek- tionen gör här ett betydelsefullt arbete. Med nya användnings- områden måste nya behovsutredningar göras. 
 Om aktiva substanser som bedöms vara oönskade trots detta hamnar på Campbell I ser Kemikalieinspektionen en risk för att insat- ser inte kan göras för alla ämnen, eftersom det kräver mycket resurser att bevisa skäligheten i de svenska ståndpunkterna. Detta beror på att arbetet alltmer drivs från faro- till detaljerade riskbe- dömningar, därför att den svenska argumentationen handlar om att påvisa orealistiska presumptioner i de ursprungliga bedömning- arna, som kan innebära att minsta felanvändning leder till skador på hälsa eller miljö. 
 När det gäller biociddirektivet har endast Sverige och sju andra länder erfarenhet av bedömning av biocider. De andra länderna har inte tidigare haft någon lagstiftning på området. Möjligheterna för Sverige att påverka är därmed i princip stora på grund av. den erfarenhet som finns i landet. De resurser som finns tillgängliga de närmaste åren medger dock inte att den ökning av arbetet på bio- cidområdet inom EU som kan förväntas mötas med en motsva- 
 201 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 rande satsning inom Området bekämpningsmedel. När det gäller att få in substitutionsprincipen i ändringarna av växtskyddsmedels- direktivet, något som är både politiskt och riskminskningsmässigt prioriterat, så kan endast mycket begränsade resurser avsättas, och det är tveksamt om målet här kan nås. 
 Det finns en politisk målsättning att Sverige på bekämpnings- medelsområdet skall bibehålla den skyddsnivå som uppnåtts i dag. I dag finns möjlighet att kommentera endast en mindre del av de monografier som rör ämnen som tidigare förbjudits i Sverige. Det finns en miniminivå för hur ytligt man kan läsa och kommentera  
 EU-dokument 
  och ändå ha kvar en påverkansmöjlighet. I många fall är den nivån nådd och i andra fall underskriden, dvs. Sveriges inflytande minskar. 
 Arbetsgruppen (bilaga 4) betonar att det krävs ett betydande arbete för att förhindra att tidigare förbjudna bekämpningsmedel åter måste tillåtas. 
 På bekämpningsmedelssidan, liksom på övriga områden, är möjlig- heterna att förenkla och effektivisera riskbedömningsarbetet störst om man har resurser som tillåter att man i så stor utsträckning som möjligt själv håller i pennan i arbetet inom EU. 
 I bilaga 4 redovisar arbetsgruppen ett antal omständigheter som kan försvåra för Sverige att upprätthålla vår höga skyddsnivå. 
 Den rättsliga grunden för rådsdirektiv 91/414/EEG är artikel 43 i fördraget (jfr Biociddirektivet, art. 100a). Huvudsyftet med 91/414/EEG är alltså inte främst att reglera riskerna med växtskyddsmedel utan bygger i stället på genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, speciellt gemensamma villkor för handeln med dessa medel. 
 I 13 av EU:s 15 medlemsländer ligger ansvaret för reglering av växtskyddsmedel under jordbruksministeriet. Det finns en tyd- lig intressekonflikt mellan jordbruks- och  
 miljö/hälsa-sidan 
  i denna fråga. 
 I frågan om den huvudsakliga riskbedömningen ska ske på EU- nivå eller nationell nivå finns en tydlig skillnad mellan små och större länder. Små länder med mindre resurser såsom Sverige, 
 202 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Portugal, Danmark och Grekland vill att bedömningen så långt möjligt kan ske på  
 EU-nivå. 
  I kraft av de stora länderna är trenden dock en förskjutning av arbetsbördan mot medlemslandsnivå. 
 Erfarenheter av registrerings- och riskminskningsarbete inom bekämpningsmedelsområdet skiljer sig kraftigt åt mellan med- lemsländerna. Sverige är t.ex. det enda medlemsland som redan omprövat godkännandet för alla gamla bekämpningsmedel. Det gemensamma omprövningsarbete som nu pågår inom EU har blottlagt stora skillnader mellan ländernas tidigare erfarenheter och riskacceptans. Det pågående arbetet kan beskrivas som en stor kompromissprocess där de länder som avviker mest också är de som drabbas mest i slutändan. Till dessa länder kan räknas Sverige och Danmark. De skillnader som gör sig allt mer tydliga kan enligt arbetsgruppen grovt hänföras till två policyinriktningar, en mer aktiv och en mer passiv till karaktären. Sverige står för den mer passiva medan flertalet andra länder står för en mer aktiv (se bilaga 2) 
 Behovet och användningen av bekämpningsmedel i Sverige skiljer sig på några väsentliga punkter från den gängse i de centrala och södra delarna av Europa. I Sverige dominerar t.ex. ogräsmedlen framför insekts- och svampmedlen. En stor del av svampbekämpningen sker genom betning av utsäde i Sverige medan behandling i växande gröda dominerar i övriga Europa. I Sverige förekommer ingen jorddesinfektion eller behandling efter skörd i frukt, vilket däremot är en mycket stor använd- ning i Mellan- och Sydeuropa. Att dessa skillnader innebär merarbete för Sverige kan åskådliggöras med exemplet tiaben- dazol. Ämnet ingår för närvarande endast i betningsmedel i Sverige, en användning som Sverige bedömt som acceptabel med hänsyn till medlets persistenta egenskaper. Det föreligger nu ett förslag att inkludera ämnet i Campbell I till 91/414, men endast för behandling efter skörd i frukt och potatis vilket är den stora användningen i EU. För att möjliggöra en fortsatt användning för betning krävs att Sverige gör en nationell riskbedömning. Samtidigt kan vi få en ansökan om att utvidga godkännandet till att även omfatta behandling efter skörd i frukt och potatis. För att behålla vår höga skyddsnivå krävs en riskbedömning som visar att den senare användningen inte är acceptabel utifrån svenska förhållanden. Sammanfattningsvis 
 203 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 innebära detta två resurskrävande riskbedömningar för svensk del, enbart för att bibehålla den nivå som vi tidigare fastställt genom nationellt beslut för ämnet. 
 Reglerna om ömsesidigt erkännande av godkännanden (art. 10 i 91/414) begränsar ländernas handlingsfrihet. Det finns goda skäl att tro att detta kan bli den dominerande ansök- ningsformen av det enkla skälet att regeln har tillkommit för att harmonisera godkännandeproceduren, förenkla för sökan- den (företagen) och undvika onödig upprepning av tester, etc. Artikel 10 öppnar vissa möjligheter för undantag. Ett land kan vägra godkännande av en produkt som redan finns godkänd i ett annat medlemsland om de yttre förhållandena skiljer sig åt på ett avgörande sätt. Denna möjlighet blir förmodligen endast aktuell i fråga om risker för miljön. Huvuddelen av de ämnen som Sverige nekat godkännande för har emellertid skett på grund av. risker för hälsan. 
 Sverige begärde inget undantag i medlemsskapsfördraget från reglerna i 91/414. Anledningen var att det vid det tillfället inte kunde avgöras om den svenska prövningen var strängare än den kommande inom EU. 
 Riskhantering 
 Systemet med förprövning innebär stora fördelar för riskhante- ringsarbetet med bekämpningsmedel. Riskhantering har också spelat en dominerande roll i Kemikalieinspektionens arbete med bekämpningsmedel. Som ett av få länder i världen har Sverige om- prövat godkännandet för samtliga existerande medel. Periodiskt återkommande genomgångar av medel med samma användnings- områden har möjliggjort en effektiv riskbegränsning där kriterier för godkännande (stupstockar) och våra svenska principer (försiktighets- och substitutionsprincipen) varit viktiga inslag. Förutom reglering av godkännanden präglas riskhanteringsarbetet i allt högre grad också av de speciella insatser som görs i samverkan med andra aktörer (myndigheter, företag, odlarorganisationer etc.), t.ex. för att begränsa riskerna med träskyddsmedel, båtbottenfärger och s.k. växtskyddsmedel. Arbetet med att begränsa riskerna med bekämpningsmedel inom jordbruk och trädgård (växtskyddsmedel) har i en mer formaliserad form tagit 
 204 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 sig uttryck i de handlingsprogram som pågått sedan 1987, där KemI tillsammans med Jordbruksverket varit drivande. 
 Till skillnad från vår tidigare lagstiftning innehåller växtskydds- medelsdirektivet (91/414/EEG) inga regler om tillämpning av sub- stitutionsprincipen vid prövning om godkännande. Denna skillnad innebär att Sverige för närvarande saknar ett mycket effektivt verk- tyg i riskhanteringsarbetet. Det betyder att riskhanteringsarbetet i högre grad än tidigare måste förlita sig på de frivilliga initiativen från näringen i riktning mot säkrare produkter och användningar. Avsaknaden av substitution som ett myndighetsverktyg medför att betydande resurser i stället behöver läggas på samverkansprojekt av den typ som Säkert Växtskydd representerar för att fortsätt- ningsvis kunna bibehålla den tidigare höga skyddsnivån på bekämpningsmedelsområdet. 
 När det gäller biociddirektivet kommer Sveriges arbete in i en ny fas. Nu finns biociddirektivet genomfört i svensk lag. Ett bety- dande arbete är på gång inom EU med riktlinjedokument och att dra upp den administrativa processen för hur arbetet ska gå till. Här kan och bör vi dra lärdom från växtskyddsarbetet. Eftersom vi i Sverige har en och samma myndighet för dessa regelverk/områden underlättas arbetet och vi bör därför ha goda möjligheter att påverka detta arbete. Dels skall viktiga vägledningsdokument diskuteras, varav ett är ett förslag till kriterier för upptag på Campbell 1 och det är utarbetat av Sverige på uppdrag av  
 EG-kommissionen. 
  Motståndet mot att använda cut off kriterier är stort bland medlemsländerna i EU men Sverige har givetvis en fördel av att ha utarbetat förslaget. Det fordras dock stor förhandlingsskicklighet och resurser för att kunna sälja det till de andra länderna, så inte förslaget urvattnas till att bli betydligt mindre strikt. Under de närmsta åren tas alltså redskapen fram för det fortsatta biocidarbetet som blir än mer intensivt  
 2003–2004 
  då  
 EU-monografierna 
  börjar produceras av medlemsländerna. Sverige kan uppskattas behöva producera ca 6 biocidmonografier/år under ca 6 år framåt efter 2004. För själva monografiskrivandet tar Kemikalieinspektionen dock in full kostnadstäckning från tillverkaren. Följande är viktigt att påbörja så snart som möjligt i syfte att kunskapen skall finnas när monografiarbetet startar. 
 Av de 23 produkttyper som omfattas av biociddirektivet prövar Sverige i dag en dryg tredjedel. För övriga har vi inte kunskap 
 205 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 för att göra ingående riskbedömningar. Vi behöver tillsammans med de andra medlemsstaterna lära oss de olika användar- scenarierna och utsläppsscenarierna för alla produktgrupper, för att kunna riskbedöma. 
 Kunskapsuppbyggnad avseende hur man kan riskhantera inom de för Sverige nya produktområdena. 
 Analysera konsekvenser av olika styrmedel vid riskhantering och då inhämta kunskap bl.a. från industrin om tekniska alter- nativa möjligheter 
 Ta fram förslag till svenska positioner 
 Beredskap att ta fram egna riskbedömningar, konsekvensana- lyser vid riskhantering eller annat underlag för att kunna gå emot, i de fall vi inte kan stödja  
 EU-positioner 
  
 7.2.6 
  
 Kemikalieinspektionens framtida tillsynsverksamhet 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn (bl.a. över användningen av kemikalier) skall verka på ett effektivt sätt. 
 En rad brister och oklarheter i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken har noterats. Vi lämnar därför förslag till förtydligan- den i bl.a. ansvarsfördelningen mellan myndigheterna (se kapitel 6). 
 Kemikalieinspektionens tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter föreslås förstärkas med medel motsvarande föl- jande resurser: 
 År 2001: ytterligare 5 personår År 2002: ytterligare 5 personår År 2003: ytterligare 1 personår. 
 Av dessa totalt 11 personår räknar vi med att ytterligare 1 personår bör ägnas åt tillsynsvägledning. 
 206 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Tillsyn och vägledning enligt miljöbalken 
 För operativ tillsyn föreslås sammanfattningsvis en kraftig ambi- tionshöjning med sammanlagt ytterligare 10 personår samt 1 per- sonår för tillsynsvägledning. 
 När det gäller resursbehovet för operativ tillsyn grundar det sig på bl.a. de bedömningar om brister samt förslag till förändrad ansvarsfördelning som vi redovisar i kapitel 6. 
 Miljöbalkens krav på tillverkare och importörer av kemiska pro- dukter är en grundläggande förutsättning för övrigt arbete med att minska hälso- och miljöriskerna med kemiska produkter. Vi har utförligare beskrivit detta i kapitel 6. Att just denna tillsyn fungerar och håller en hög kvalitet är av särskild vikt för övrig kemikalietillsyn (t.ex. tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter) och inte minst för att de företag som använder kemiska produkter skall kunna ta sitt ansvar och bidra till att minska riskerna med kemikalieanvändningen. 
 Våra utgångspunkter/förutsättningar i bedömningarna av ambi- tionsnivåer är följande: 
 Antalet företag (tillverkare och importörer) i Kemikaliein- spektionens produktregister är i dag cirka 3500. 
 För den operativa tillsynen beräknas tidsåtgång per företag till cirka 3,5 dagar. Detta är en siffra som bygger på uppgift från Kemikalieinspektionen och deras erfarenheter från regionala inspektionsprojekt. Tidsåtgången inkluderar alla moment från planering, genomförande, uppföljning till slutrapportering. Kemikalieinspektionen påpekar att tidigare har tiden per före- tag varit något under 3 dagar per företag, men att tidsåtgången nu är något längre på grund av. att miljösanktionsavgifter infördes i miljöbalken. Kemikalieinspektionen har således upp- skattat att det medför en ökning av ca 0,5 dag per företag. 
 Antal dagar för operativt arbete per inspektör och år är enligt Kemikalieinspektionen 170 persondagar (ett personår). 
 När det gäller tillsynen bedömer vi att det behövs resursförstärk- ningar både avseende den operativa tillsynen och tillsynsvägled- ningen. Den operativa tillsynen hos Kemikalieinspektionen uppgår 
 207 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 år 2000 till cirka fyra personår. Vi har gjort några resurs- beräkningar för att belysa vilka konsekvenser olika resursför- stärkningar av den operativa tillsynen innebär. Utgångspunkterna är redovisade i punkterna ovan. 
 Även om det ger en förenklad bild att enbart titta på tidsintervall mellan inspektionerna (antal inspektioner per tillverkare och importör) och inte heller tar hänsyn till att det finns större respektive mindre tillsynsobjekt, så ger det ändå en uppfattning om i vilken storleksordning resursförstärkningar behövs och vilka konsekvenser olika ambitionsnivåer får. Om varje tillverkare och importör får ett tillsynsbesök (inspektionsinsats) av Kemikalie- inspektionen vart annat, vart tredje, vart femte respektive vart sjunde år får det följande resursmässiga konsekvenser. 
  
 Tabell 7.3  
 Olika ambitionsnivåer av Kemikalieinspektionens opera- tiva tillsyn mätt i tidsintervall mellan inspektioner av tillverkare/ importörer av kemiska produkter. 
  
 Tidsintervall 
  
 Kostnad 
  
 Kostnad i 
  
 Ökning i 
  
 Ökning i 
  
 mellan 
  
 i person- 
  
 kronor 
 1 
  
 personår 
  
 kronor (jfrt 
  
 inspektioner 
  
 år 
  
 (jfrt med 
  
 med år 2000) 
  
 år 2000) 
  
 2 år 
  
 36 
  
 21 600 000 
  
 +32 
  
 +19 200 000 
  
 3 år 
  
 24 
  
 14 400 000 
  
 +20 
  
 +12 000 000 
  
 5 år 
  
 14 
  
 8 400 000 
  
 +10 
  
 + 6 000 000 
  
 7 år 
  
 10,3 
  
 6 180 000 
  
 +6,3 
  
 + 3 780 000 
  
 Inspektionsinsatserna från Kemikalieinspektionens sida uppgår i dag till omkring  
 100–150 
  inspektioner per år. Det finns i dag totalt omkring 3500 tillsynsobjekt. Det innebär att det går många år mellan inspektionerna – i genomsnitt över 25 år mellan inspek- tionerna av tillsynsobjekten (tillverkare eller importör). Mätt i antal tillsynsobjekt innebär det att inte ens 5 procent av företagen nås varje år. Detta innebär – och är ett särskilt problem – att det finns företag (gissningsvis mindre företag) som aldrig har fått ett inspektionsbesök under de femton år som Kemikalieinspektionen har funnits. 
  
 1  
 Kostnaden per personår är beräknad till 600 000 kronor inkl lönekostnadspåslag 
 208 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 Om man jämför med exempelvis Livsmedelsverket framgår av rap- porten Effektivare livsmedelstillsyn (Livsmedelsverkets rapport nr 9, 2000) att nästan 90% av objekten får ett tillsynsbesök per år. 
 Vi vill också peka på att man i andra sammanhang när det gäller miljöbalkens tillsyn brukar anse att en återkommande tillsyn bör innebära en tillsyn över ett företag vart tredje år. När det gäller Läkemedelsverkets pågående arbete med tillsynsutredning enligt miljöbalkens 14 kapitel, har vi erfarit att ambitionen framöver kommer att vara ett besök vart femte år hos tillverkare och importörer av kosmetiska och hygieniska produkter. 
 Vi vill dock betona att tillsynen på kemikalieområdet givetvis inte enbart kan mätas genom antal tillsynsbesök per objekt och år. Måttet ger enbart en uppfattning om kvantiteten av tillsynsarbetet. Ett annat mått på kvantiteten i tillsynsarbetet är exempelvis att titta på antalet kemiska produkter eller övrigt riskbegränsande arbete som Kemikalieinspektionen arbetar med. Inom kemikaliekontrollen står dessutom ett förhållandevis litet antal företag för en majoritet av antalet kemiska produkter som släpps ut på marknaden. Bland dessa företag är tillsynsbesöken betydligt tätare. Vi har tagit hänsyn till detta i våra slutsatser om behovet av förstärkningar på tillsynsområdet. Även om vi ser på antalet produkter som blir föremål för tillsyn måste alltså ambitionsnivån höjas väsentligt. Bakom vår bedömning står värderingen att tillsyn är ett viktigt medel i arbetet mot att uppnå miljöbalkens intentioner och i arbetet mot Giftfri miljömålet. 
 Ytterligare ett skäl för en förstärkning av tillsynen ger  
 EG-kom- 
  missionens nyligen utförda granskning av tillsynen när det gäller reglerna om bekämpningsmedel. Kemikalieinspektionen är ansvarig för tillsynen när det gäller reglerna för att släppa ut bekämpningsmedel på marknaden (the placing on the market and uses of plant protection products). I september år 2000 företog generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG SANCO) en studie av de svenska kontrollsystemen för utsläppande på mark- naden och användning av växtskyddsmedel (inom ramen för Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991). Studien ingick som en del i ett uppdrag att undersöka medlemsstaternas kontrollsystem för bekämpningsmedelsrester i och på produkter av vegetabiliskt ursprung. Resultaten publicerades i Europeiska 
 209 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 kommissionens utkast till rapport med referensnummer  
 DG(SANCO)/1189/2000-MR 
  (draft)  
 2 
 . 
 Kommissionen fann vissa brister i det svenska kontrollsystemet. Bristerna bestod bl.a. i att det inte finns någon central organisering eller planering av kommunernas tillsynsaktiviteter. Den kommu- nala tillsynen kan variera i hög grad och kommunerna har ingen laglig skyldighet att rapportera påträffade överträdelser till KemI. De tre senaste åren har Kemikalieinspektionen inte lämnat den årliga rapport till kommissionen som krävs enligt artikel 17 direktiv 91/414/EEG. Skälet är bl.a. att det på central nivå inte har funnits sådan data tillgänglig som belyser kommunernas tillsynsaktiviteter på området. Kommissionen ansåg vidare att tillsynssystemet har visat begränsad effektivitet då tillsynsmetoder och tillvägagångssätt är oklart definierade, inspektörerna använder sig inte alltid av checklistor. Dessutom görs provtagningar sällan. Kommissionen påpekade också att det inte krävs särskild utbildning eller övning för de personer som saluför växtskyddsmedel samt att Sverige inte har utfört någon analys av innehållet i produkterna sedan 1991. 
 Med hänsyn till de redovisade omständigheter och till arten av den verksamhet som skall inspekteras anser vi det viktigt med ett inspektionsbesök vart femte år från Kemikalieinspektionens sida. 
 Vi har också i kapitel 6 bedömt att Kemikalieinspektionens till- synsvägledning, dvs. stöd, uppföljning och utvärdering av kommu- nernas, länsstyrelsernas och övriga centrala myndigheters operativa tillsyn enligt 14 kap. miljöbalken, också behöver vissa förstärk- ningar. I dag (år 2000) avsätter Kemikalieinspektionen omkring 2 personår för vägledningsarbetet. Vi bedömer att en viss förstärk- ning behövs även här, särskilt inledningsvis under ett par år. Vi bedömer att omkring 3 personår för tillsynsvägledning skulle vara en rimlig nivå. Detta innebär en förstärkning med 1 personår för vägledningsarbetet. 
 Sammanfattningsvis föreslår vi således att Kemikalieinspektionens operativa tillsyn och tillsynsvägledning sammanlagt bör förstärkas med 11 årsarbetskrafter så att det år 2003 finns totalt 16 års- 
  
 2  
 Draft report of a mission carried out in Sweden from 18 september to 22 september 2000 in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foddstuffs of plant origin. 
 210 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 arbetskrafter för Kemikalieisnpektionens tillsyn och tillsynsväg- ledning enligt 14 kap. miljöbalken. 
  
 7.2.7 
  
 Forskning och miljöövervakning 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalieinspektionen bör ges möjlighet att påverka inriktningen på den statligt finansierade forskningen samt miljöövervakningen som är av betydelse för att uppnå Thompson miljömålet. 
 Utifrån sitt expertkunnande och sitt kommande huvudansvar för Thompson miljömålet bör Kemikalieinspektionen ha stor kännedom om brister och problem som kräver forskningsinsatser för att åtgärdas. Syftet är att identifiera forskningsinsatser som krävs för att uppnå etappmålen inom ramen för Giftfri miljömålet. 
 Vi föreslår en förstärkning med 1 årsarbetskraft för att möjliggöra för Kemikalieinspektionen att i högre utsträckning än i dag fullgöra uppgiften att följa och påverka forskning och miljöövervakning. 
 Vi konstaterade i betänkandet Varor utan faror (SOU 2000:53) att arbetet mot en Giftfri miljö kräver en utvidgning av miljöforsk- ningen. Vi presenterade också en rad förslag om forskning, miljö- övervakning och uppföljning av betydelse för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken och uppnå miljökvalitets- målet, bl.a. konstaterade vi att en kraftfull nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning liksom vidareutveckling av testmetoder m.m. är viktigt för att Sverige skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett välgrundat sätt. Även miljöövervakningen framhölls som ett viktigt uppföljningsinstrument och en källa till informa- tion som kan utgöra underlag för beslut om kompletterande åtgärder för att nå Giftfri miljömålet. 
 Naturvårdsverket ansvarar för miljöövervakningen i Sverige. Kemi- kalieinspektionens roll bör enligt vår uppfattning vara att identi- fiera behovet av och föreslå miljöövervakningsinsatser av särskild betydelse för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det bör exempelvis handla om behovet att följa flera av de utfasningsämnen som inte i dag är föremål för miljöövervakning samt att fokusera på över- 
 211 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 SOU 2001:4 
  
 vakning närmare källan (se vidare i betänkandet Varor utan faror, SOU 2000:53, kapitel 9). 
 När det gäller forskning har inte Kemikalieinspektionen några egna forskningsmedel för att prioritera forskning av särskild betydelse för kemikaliekontrollen. Vi ser inga skäl i nuläget att ändra detta utan vi anser att Kemikalieinspektionen i stället övergripande skall identifiera och bedöma de forskningsbehov som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålet. Därvid bör myndigheten exempelvis samverka med de statliga forskningsfinansiärerna. 
 Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges möjligheter att i högre grad påverka inriktningen på den statligt finansierade forskningen. Vi föreslår att myndigheten ges medel motsvarande ytterligare 1 årsarbetskraft för detta arbete. 
  
 7.2.8 
  
 Ny instruktion för Kemikalieinspektionen 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalieinspektionens instruktion bör ändras. Ett författ- ningsförslag med ändringar i förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen lämnas. 
 Förslagen till ändringar i Kemikalieinspektionens instruktion innebär att Kemikalieinspektionens övergripande mål och före- slagna nya verksamhetsinriktning framgår av instruktionen samt att inspektionens uppgifter tydligare framgår av instruk- tionen. 
 Vi anser att det övergripande syftet och målet med Kemikalie- inspektionen bör framgå av förordningen (1988:525) med instruk- tion för Kemikalieinspektionen. Verksamhetens mål föreslås vara att arbeta för att förebygga skador på människor och miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer. 
 Vi anser också att det i instruktionen för myndigheten bör framgå vilken inriktning verksamheten bör ha. Den nya rollen och de förändringar som skett i omvärlden de senaste åren innebär att vi ser ett behov av att förändra och förnya instruktionen. Vi föreslår därför att det framgår av instruktionen att Kemikalieinspektionens 
 212 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 
  
 bör vara huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och att myndigheten därvid särskilt skall: 
 vara pådrivande i frågor om kemikaliekontroll nationellt och företräda Sverige i  
 EU-samarbetet 
  och i övrigt internationellt samarbete i dessa frågor, 
 verka för att reglerna i 14 kap. miljöbalken ( 1998:808) om kemiska produkter och biotekniska organismer samt varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter, efter- levs och därvid utöva operativ tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med vad som framgår av balken och dess förordningar, samverka med myndigheter, kommuner och företag inom näringslivet i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet, 
 vid behov föreslå nya styrmedel eller andra kompletterande insatser för att miljökvalitetsmålet skall nås, 
 följa upp, utvärdera och redovisa hur genomförandet av miljö- kvalitetsmålet sker, 
 utarbeta föreskrifter och allmänna råd om kemiska produkter och biotekniska organismer i enlighet med vad som framgår av miljöbalken (1998:808) och dess förordningar, 
 pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och bio- tekniska organismer, 
 föra och utveckla register över kemiska produkter och bio- tekniska organismer, 
 utreda, sammanställa och dokumentera hälso- och miljörisker hos särskilt prioriterade kemiska produkter och biotekniska organismer, 
 ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken, 
 verka för att forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet genomförs. 
 De ovanstående uppgifterna bör framgå av Kemikalieinspektionens instruktion. Vi lämnar ett författningsförslag. 
 213 
  
 8 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 8.1 
  
 Vårt uppdrag 
  
 I direktiven anges särskilt att vi skall utvärdera verksamhetens nuvarande finansiering och bedöma de långsiktiga budgeteffekter som föreslagna förändringar och prioriteringar kan ge för inspek- tionens verksamhet. Utifrån slutsatserna av vår översyn skall för- slag lämnas om hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Dessutom anges att vi skall analysera vilka konsekven- ser förslaget om finansiering kan få för olika sektorer i deras användning av kemiska produkter. Möjliga omprioriteringar inom miljöpolitikens område bör också belysas. 
  
 8.2 
  
 Kemikalieinspektionens förslag i UFP 
  
 I regleringsbrevet för år 1999 gav regeringen Kemikalie- inspektionen i uppdrag att senast den 15 januari år 2000 redovisa ett underlag för fördjupad prövning av myndighetens verksamhet. Underlaget skulle avse hela verksamheten och belysa de föränd- ringar i inspektionens verksamhet som följer av  
 EU-medlem- 
  skapet, miljöbalken, miljökvalitetsmålen samt de ytterligare rikt- linjer för miljöarbetet som framgår av miljöpropositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145). I uppdraget ingick också att redovisa möjliga rationaliseringar och effektiviseringar samt eventuella behov av förstärkningar av myndighetens verksamhet. Kemikalieinspektionen skulle också bedöma de långsiktiga budget- effekterna av dessa förändringar och prioriteringar för inspek- tionens verksamhet. Även förslag till hur finansieringen av verk- samheten borde utformas för att bättre tillgodose kraven på flexibilitet när det gäller tillgången på och användningen av resurser som förändringarna kan leda till, skulle lämnas. 
 215 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionen redovisade uppdraget till regeringen den 10 januari 2000 i form av ett underlag för en fördjupad prövning av verksamheten (UFP). Kemikalieinspektionens UFP återfinns i sin helhet som Bilaga 2 till detta betänkande. 
 UFP innehåller bl.a. förslag om att verksamheten bör vidgas och omfatta nya arbetsuppgifter. Enligt Kemikalieinspektionen bör ambitionsnivån höjas kraftigt i arbetet på såväl  
 EU-nivå 
  som på den internationella och nationella arenan. Kemikalieinspektionen har föreslagit en förändring i avgiftssystemet som innebär att en större del av verksamheten finansieras över statsbudgeten. 
 Kemikalieinspektionens sammanfattande bedömning i UFP var att 
  
 det för perioden 
  
 2001–2003 
  
 krävs resurstillskott 
  
 dels 
  
 med 
  
 33 miljoner kronor 
  
 för 55 
  
 nya årsarbetskrafter, 
  
 dels 
  
 med 
  
 12,6 miljoner kronor för ytterligare kostnader. Det innebär totalt drygt 45 miljoner kronor i resursförstärkning. 
 Reservationer och särskilt yttrande till UFP 
 Beslut om UFP fattades av Kemikalieinspektionens styrelse. Två ledamöter reserverade sig mot beslutet och en ledamot lämnade ett särskilt yttrande. 
 Sammanfattning av reservationen 
 De två ledamöterna som reserverade sig framförde invändningar dels mot omfattningen av de föreslagna resurstillskotten, dels mot förslaget till finansiering av verksamheten. I reservationen fram- hålls bl.a. att man inte motsätter sig ambitionen att inspektionens resurser avsätts på föreslagna sätt för insatser i EU och internatio- nellt arbete, men att en sådan verksamhet inte skall finansieras via avgifter, eftersom det då inte finns något samband mellan avgift och motprestation för den delen av verksamheten. 
 Enligt reservationen är en rimlig utgångspunkt i fråga om avgiftsfi- nansieringen att hälften avgiftsfinansieras och hälften skatte- finansieras. I reservationen framförs också att verksamheten måste delas upp på undergrupper för att få en mera preciserad bedömning av vad som å ena sidan innebär att fullgöra politiska ambitioner i 
 216 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 det internationella arbetet och å andra sidan att fullgöra de inspektioner, tillståndsprövningar m.m. som är en följd av svensk lagstiftning. 
 Sammanfattning av det särskilda yttrandet 
 Enligt det särskilda yttrandet kommer en mycket stor del av Kemi- kalieinspektionens arbetsuppgifter att präglas av miljömålet Thompson miljö utan att några ekonomiska konsekvensanalyser gjorts av regeringen eller att resurser har avsatts för detta åtagande. Detta arbete bör finansieras via statsbudgeten. En framtida fördelning av Kemikalieinspektionens intäkter bör enligt yttrandet snarare ligga runt 50 procent från avgifter och 50 procent från statsbudgeten. 
  
 8.3 
  
 Sammanfattning av våra förslag till resurser för åren  
  
 2001–2003 
  
 I detta avsnitt presenterar vi vårt sammanfattande förslag till budget för Kemikalieinspektionen år  
 2001–2003. 
  Våra förslag och överväganden kring enskilda verksamheter har vi redovisat i kapitel 7. Förslag till finansiering av verksamheten lämnas i avsnitt 8.4. 
 Sammanfattning av våra förslag: 
 År 2001 föreslås en total budget på 97,9 miljoner kronor. År 2002 föreslås en total budget på 111,7 miljoner kronor. År 2003 föreslås en total budget på 116,7 miljoner kronor. 
 Budgetförslagen ovan innebär: 
 förstärkningar motsvarande totalt följande antal årsarbetskrafter per år: 
  
 – 
  
 År 2001: Ytterligare 21 årsarbetskrafter 
  
 – 
  
 År 2002: Ytterligare 18 årsarbetskrafter 
  
 – 
  
 År 2003: Ytterligare 6 årsarbetskrafter 
  
 totalt 8 miljoner kronor ytterligare under treårsperioden 2001– 2003 för framför allt konsultkostnader, resekostnader samt informationsändamål. 
 217 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 Resurserna avser förstärkningar av följande verksamheter:  
 EU-inriktat 
  riskbedömnings- samt riskbegränsningsarbete, 
 Arbetet som huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (arbete med strategi, etappmål och handlingsplan samt övrigt pådrivande, samordnande, uppföljande och utvär- derande arbete), 
  
 EU-inriktat 
  arbete med bekämpningsmedel. Operativ tillsyn enligt miljöbalkens 14 kapitel, 
 I dag arbetar cirka 140 personer vid Kemikalieinspektionen. Det motsvarar sammanlagt cirka 125 årsarbetskrafter. När Kemikaliein- spektionen var nybildad år 1986 fanns 65 tjänster. Myndigheten har alltså fördubblats sedan de bildades för femton år sedan. Den totala budgeten omfattar i dag (år 2000) cirka 89 miljoner kronor. 
 En ny fördjupad prövning behövs i mitten av decenniet 
 Vi har konstaterat att det i dagsläget finns flera osäkra faktorer som spelar in i bedömningen av den framtida verksamheten på kemikaliekontrollens område. Inte minst EU:s framtida utveckling på kemikalieområdet med en ny kemikaliestrategi, en eventuell kemikaliemyndighet samt arbetet med en miljöorienterad produkt- politik kan få konsekvenser för vilken väg det nationella arbetet bör gå och vilka resurser det kommer att kräva. Även upplägg- ningen av det faktiska arbetet mot miljökvalitetsmålen kommer att få konsekvenser för Kemikalieinspektionens omfattning och inriktning. Vi har därför i denna utredning haft ett tidsperspektiv på verksamhetens inriktning, omfattning, budget och finansiering som omfattar omkring tre år, dvs. åren  
 2001–2003. 
  Kemikalie- inspektionen, eller en särskild utredning, bör ges i uppdrag i mitten av decenniet att göra en ny fördjupad prövning av kemikalie- kontrollen och Kemikalieinspektionen. En sådan prövning bör ske mot bakgrund av, dels de ovan nämnda osäkerhetsfaktorerna inom EU, dels de närmaste årens utveckling i förhållande till de etappmål som sätts till Giftfri miljömålet. 
 218 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 Kemikalieinspektionen behöver förstärkas 
 Vi har frågat oss om det går att omdisponera medel inom Kemika- lieinspektionen. Enligt vår bedömning innebär den kraftiga ambi- tionshöjning av kemikaliekontrollen i och med Giftfri miljömålet och de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen samt det resurs- krävande  
 EU-arbetet, 
  att de flesta verksamheter behöver förstärk- ningar. Vi har inte funnit någon verksamhet som kan skäras ned för att på så vis frigöra de resurser som skulle behövas för att täcka de förhållandevis stora behov som pekats ut i kapitel 7. Dessutom handlar det enligt vår bedömning om behov av att snabbt förstärka Kemikalieinspektionen på strategiskt viktiga områden, inte minst med anledning av den påbörjade reformering av EU:s kemikaliear- bete. Dessutom bedömer vi att viss kompetens i dag saknas eller behöver byggas ut genom nyanställningar, t.ex. nationalekonomer, jurister, andra samhällsvetare samt personer med erfarenhet från näringslivets miljöarbete, men också erfarna riskhanterare. Mot denna bakgrund återstår i huvudsak tillskott av resurser som möjliggör nyanställningar av personer med lämplig kompetens. 
 Kan EU:s pågående förändringar inom kemikaliekontrollen innebära resursbesparingar? 
 Vi har konstaterat att utvecklingen inom EU på kemikaliesäker- hetsområdet innebär en osäkerhet. Vi vet ännu inte hur den kom- mande nya kemikaliestrategin kommer att ha för inriktning eller hur den så småningom kommer att genomföras. Inte heller vet vi om det kommer att bli någon gemensam kemikaliemyndighet i EU. 
 Den allmänt ökande omfattningen av miljöarbete inom EU:s med- lemsstater och särskilt det arbete som pågår med att utveckla en ny kemikaliestrategi inom EU, ger anledning att förvänta sig att också andra medlemsstaters resursinsatser för att förbättra kemikaliear- betet kommer att öka. Även näringslivets ökande medvetenhet om vikten av god kemikaliekontroll och deras insatser på området bidrar till möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet. Vi föreslog dessutom i Varor utan faror (SOU 2000:53) att tillverkarna och importörerna själva måste ges ansvar för dataframtagning och pre- liminära riskbedömningar. 
 219 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 Det är dock viktigt att betona att ambitionsnivån som anges i det svenska miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är betydligt högre än den som finns i andra länders kemikaliestrategier. De förslag som vi lämnar om företagens utökade ansvar är alltså en förutsättning, men långtifrån tillräckligt för att kunna uppnå Thompson miljömålet. 
 Våra förslag till resursförstärkningar för perioden  
 2001–2003 
  handlar om att Kemikalieinspektionen skall verka för att EU:s kemikaliekontrollarbete och övrigt internationellt kemikaliearbete får en inriktning som gör att målet Thompson miljö och dess etappmål kan nås. 
 Om beslut fattas om att inrätta en gemensam kemikaliemyndighet inom EU (se avsnitt 5.5) bör det på sikt kunna innebära att medlemsländernas arbete med bl.a. riskbedömningar kan effektivi- seras. På kortare sikt, dvs. under den period vi har att bedöma, kan vi dock inte se att ett sådant beslut får någon inverkan på Kemika- lieinspektionens arbete och resursbehov. 
 Det tar tid att inrätta en myndighet. Sannolikt kommer den nya kemikaliestrategin att innebära en förhöjd ambitionsnivå på kemi- kaliekontrollen inom EU. Detta kommer sannolikt att innebära ökade resursbehov hos medlemsländerna under ett antal år då den nya kemikaliestrategin skall utformas och genomföras. Några resursbesparingar för den nationella kemikaliekontrollen kan vi därför inte se den närmaste femårsperioden. Däremot bedömer vi att en offensiv  
 EU-gemensam 
  kemikaliepolitik, som också inklude- rar en arbetsfördelning mellan medlemsländerna och en eventuell gemensam myndighet, är en förutsättning för att vi överhuvudtaget skall kunna uppnå miljömålet Thompson miljö till år 2020. 
 220 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 Vilka verksamheter föreslås förstärkas? 
 Vi har i kapitel 7 beskrivit de olika verksamheterna samt lämnat våra överväganden och förslag till vilken ambitionsnivå som behövs under perioden  
 2001–2003 
  för respektive verksamhet. Samman- fattningsvis föreslås förstärkningar av följande områden: 
 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (etappmål, handlingsplan, pådrivande, samordning, uppföljning, utvärdering, varor) Tillsyn enligt miljöbalkens 14 kap. 
 Riskbedömning 
 Riskbegränsning 
 Bekämpningsmedel 
 I nedanstående tabell redovisas de förstärkningar (i antal årsarbets- krafter) som vi föreslår bör ske under perioden  
 2001–2003. 
  
 221 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 Förslag till verksamheter som 
  
 Befintliga 
  
 Förslag 
  
 Förslag 
  
 Förslag 
  
 bör förstärkas 
  
 resurser 
  
 till 
  
 till förs- 
  
 till 
  
 år 2001 
  
 förstärkn 
  
 tärkn år 
  
 förstärkn 
  
 år 2001 
  
 2002 
  
 år 2003 
  
 Riskbedömning EU och 
  
 Ca 28 för 
  
 +5 
  
 +5 
  
 +2 
  
 internationellt riskbedöm- 
  
 hela riskbe- 
  
 ningsprogr. 
  
 dömnings- 
  
 kemikaliepolicyn, nya ämnen 
  
 området 
  
 m.m. 
  
 Riskbegränsning 
  
 Ca 27 för 
  
 +5 
  
 +5 
  
 +2 
  
 EU och internationellt, risk- 
  
 hela riskbe- 
  
 hantering i risk- 
  
 gränsnings- 
  
 bedömningsprogr. 
  
 området 
  
 begränsningsdirektivet och 
  
 andra direktiv samt interna- 
  
 tionella konventioner 
  
 Bekämpningsmedel EU och 
  
 Ca 24 för 
  
 +2 
  
 +2 
  
 +1 
  
 övrigt internationellt (riskbe- 
  
 hela bekämp- 
  
 dömning och riskhantering 
  
 nings- 
  
 för växtskyddsmedel och 
  
 medelsomr. 
  
 biocider) 
  
 Övrigt arbete p.g.a. huvudan- 
  
 2 
  
 +2 
  
 +1 
  
 0 
  
 svaret för Thompson miljömålet, 
  
 strategiarbete, pådrivande, 
  
 uppföljande och samordnande 
  
 arb. samt forskningssamver- 
  
 kan 
  
 Varuinriktat arbete nationella 
  
 3 
  
 +2 
  
 0 
  
 0 
  
 projekt om kem.prod. och 
  
 andra varor, branschdialoger, 
  
 handlingsplan/strategi 
  
 Operativ tillsyn och tillsyns- 
  
 5 
  
 +5 
  
 +5 
  
 +1 
  
 vägledning enl. miljöbalken 14 
  
 kap. 
  
 SUMMA 
  
 +21 
  
 +18 
  
 +6 
  
 Tabell 8.1  
 Vårt förslag till resursförstärkningar (i årsarbetskrafter) för olika verksamheter. 
 222 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 Till de ovanstående förslagen till förstärkningar i årsarbetskrafter tillkommer vårt förslag på 8 miljoner kronor totalt under perioden  
 2001–2003 
  för övriga kostnader. Dessa övriga kostnader inkluderar kostnader för resor, imformationsinsatser och konsulter (se kapitel 7). 
 Sammanfattningsvis föreslås en total budget på 97,9 miljoner kronor för år 2001. År 2002 föreslås en total budget på 111,7 miljoner kronor och år 2003 föreslås en total budget på 116,7 miljoner kronor. 
  
 8.4 
  
 Förslag till finansiering av Kemikalieinspektionen 
  
 Våra bedömningar och förslag: 
 Kemikalieinspektionen bör finansieras med skattemedel och med avgifter från företagen. Kemikalieinspektionens alla verksamheter kan inte finansieras med avgifter eftersom sambandet mellan vissa verksamheter och de företag som betalar avgifterna är för svagt. 
 Det är svårt att fastställa en exakt och tydlig gräns för hur mycket av Kemikalieinspektionens verksamhet som kan och bör finansieras med avgifter respektive skatter. Vi ser sammanfattningsvis svårigheter i att, i någon större utsträckning, utöka avgiftsuttaget för nuvarande betalare. De resursförstärkningar som vi föreslår bör därför huvud- sakligen ske med skattemedel. 
 Förslag till principer för hur mycket av de olika verksam- heterna som kan och bör avgiftsfinansieras lämnas. 
 Från och med budgetåret 1997 finansieras Kemikalieinspektionens verksamhet huvudsakligen via ett ramanslag. Det innebär att medel anvisas över statsbudgeten. Kemikalieinspektionen skall dock ta in avgifter som motsvarar större delen av ramanslaget. Dessa avgifts- intäkter redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Kemikaliein- spektionens ramanslag motsvaras i dag till cirka 90 procent av avgifter och till cirka 10 procent av budgetmedel. 
 223 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 De avgifter som i dag tas ut för att finansiera Kemikalie- inspektionen gäller för prövning och tillsyn. Avgifterna anges i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, förordningen (1999:942) om kemikalieavgifter m.m. samt Kemikalieinspektionens föreskrifter om kemiska produkter och biotekniska organismer (KIFS 1998:8). Intäkterna från den avgiftsbelagda verksamheten redovisas till inkomsttitel. Vissa inkomster från prövningsverksamhet enligt  
 EG-direktiv 
  eller uppdrag inom EU får disponeras av myndigheten. I dessa ingår inkomster för sådana prövningsuppgifter m.m. som fördelas mellan EU:s medlemsländer. 
 Kemikalieinspektionen har i UFP föreslagit att en större andel än i dag av verksamheten finansieras med skattemedel. Skälet för detta är enligt Kemikalieinspektionen att en betydande del av den volymökning som föreslås innebär arbete med kemikalier i andra varor än kemiska produkter. Kemikalieinspektionen ifrågasätter därför om det nuvarande avgiftskollektivet – dvs. främst tillverkare och importörer av kemiska produkter – då är rätt avgiftskollektiv. Kemikalieinspektionen framför att sambandet mellan förorenaran- svaret och avgiftsskyldigheten är i väsentlig utsträckning så ut- tunnat eller obefintligt att annan finansiering bör väljas för sådan verksamhet. Särskilt markant blir detta när det gäller kemikalier i importerade varor. Kemikalieinspektionen anför också skäl att för sådant arbete som följer av att Sverige skall ha en tätposition i EU- arbetet och i annat internationellt arbete, bör finansiering ske med skattemedel. Kemikalieinspektionen anser vidare att avgiftsfinansi- ering av andra verksamheter också kan diskuteras, exempelvis arbetet med miljömålsuppdraget och vissa regeringsuppdrag. 
 Kemikalieinspektionen förslag till finansiering framgår av Bilaga 2. Sammanfattningsvis föreslås att 35 procent av de totala kostna- derna för verksamheten år 2003 finansieras med skattemedel och 65 procent med olika typer av avgiftsmedel. Av de totalt föreslagna tillskotten finansieras cirka 60 procent med skattemedel och 40 procent med avgifter. För år 2001 föreslår Kemikalieinspektionen att drygt 25 procent finansieras med budgetmedel och knappt 75 procent med avgifter. 
 För att få ytterligare underlag inför våra ställningstaganden om finansieringen av Kemikalieinspektionen har vi givit Ekonomistyr- ningsverket (ESV) ett uppdrag. ESV har redovisat uppdraget i 
 224 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 form av en underlagsrapport som behandlar regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet, gränsdragningen mellan skatt och avgift, avgiftskonstruktioner, tillsynsverksamheters avgifts- kontruktion samt analys av finansieringen av Kemikalie- inspektionens verksamhet. ESV:s underlagsrapport till utredningen återfinns i sin helhet som Bilaga 3 i detta betänkande. 
 Som ytterligare ett underlag för våra ställningstaganden har vi haft diskussioner om finansieringen med framför allt den kemiska indu- strins branschorganisationer, dvs. företrädare för de företag som betalar avgifterna. Vid diskussionerna har företrädare från Kemi- kontoret, Plast- och Kemibranscherna,  
 Kemisk-tekniska 
  leveran- törsförbundet samt Sveriges Industriförbund deltagit. 
  
 8.4.1 
  
 Principer för fördelning mellan skattefinansierad verksamhet och avgiftsfinansierad verksamhet 
  
 Offentliga inkomster består huvudsakligen av skatter och avgifter. Skillnaden mellan skatter och avgifter är enligt regeringsformen samt förarbetena, att skatt är tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift däremot motsvaras av en direkt motprestation från statens sida. Det är riksdagen som fattar beslut om skatter. Riksdagen kan inte delegera beslut om skatter. Beslut om offentligrättsliga avgifter kan däremot delegeras till regeringen eller en myndighet. 
 Vid tillsynsverksamhet finns enligt ESV inte alltid ett direkt sam- band mellan avgiften och den prestation som staten svarar för. I dessa fall finns däremot ett samband mellan den statliga verksam- heten och den grupp företag som genom avgifter finansierar verk- samheten. Kollektivet svarar för sambandet, inte de enskilda före- tagen. När verksamheten riktar sig till ett litet antal lätt identifier- bara tillsynsobjekt finns ett klart samband mellan avgift och prestation. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall upplösas. 
 Tillsynsavgifter betraktas enligt ESV vanligen som avgifter och har ofta karaktären av kollektiva avgifter, men steget till punktskatt är inte långt. För att avgöra vad som kan anses vara skatt eller avgift måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Vägledning finns i förarbetena till regeringsformen och i praxis. 
 225 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 Gränsdragningen har ofta aktualiserats vid tillfällen då myndig- heter ska finansiera tillsynsverksamhet med avgifter. I ESV:s underlagsrapport finns redovisat ett antal fall som varit föremål för prövning (se Bilaga 3). I ett fallen, år 1991, har Regeringsrätten vid lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen bedömt frågan om en kemikalieavgift för finansiering av Kemikalieinspektionens verksamhet var att anse som en skatt eller en avgift. Regeringsrätten betraktade sammanfattningsvis kemikalieavgiften som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida. Kemikalieavgiften uppfyllde således inte avgiftskriteriet om motprestation. Regeringsrätten hänvisade dock till att gränsen mellan skatt och avgift är flytande och att ett visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet inte kunde uteslutas. Regeringsrätten kom därför fram till att författningsregleringen inte var uppenbart felaktig. 
 För att vara säker på att avgiften verkligen är en avgift måste, enligt ESV:s bedömning, motprestationen riktas direkt mot den beta- lande genom t.ex. prövning, faktisk tillsyn eller dylikt. 
 ESV framhåller att avgiftskriteriet sannolikt också uppfylls om avgiftskollektivet kan definieras väl och att rimligt samband före- ligger mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som avgiftskollektivet erlägger. 
 ESV konstaterar att lagreglerade avgiftsuttag teoretiskt kan vara konstruerade på många olika sätt utan att avgiftsuttaget strider mot lag eller grundlag. Däremot kan avgiftsuttaget vara mindre lämpligt även om det till nöds uppfyller de formella kraven. Erfarenhets- mässigt bör därför avgiftssystemet konstrueras så att tydligt sam- band erhålls mellan avgift och motprestation. I annat fall ökar enligt ESV risken för att avgiftssystemet ifrågasätts från såväl avgiftskollektivet som rättsvårdande instanser. 
 I ESV:s underlagsrapport (Bilaga 3) redovisas också frågor om själva avgiftskonstruktionen, t.ex. fast avgift, rörlig avgift, och omsättningsavgift m.m. I ESV:s underlagsrapport redovisas också exempel på hur olika statliga tillsynsverksamheter finansieras med avgifter. Slutsatsen är att avgiftskonstruktionerna varierar mycket. Den praxis som gäller, i form av befintliga avgiftskonstruktioner, kan alltså ge utrymme för många olika konstruktioner. 
 226 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 I ESV:s underlagsrapport redovisas vilka kostnader som normalt bör täckas i den avgiftsbelagda verksamheten. Att kostnader som är direkt förenade med den avgiftsbelagda verksamheten skall tas med i kostnadsunderlaget för att beräkna avgiftsnivån betraktas som givet. Vilka indirekta kostnader som ska avgiftsfinansieras är däremot inte alltid självklart. Exempel på gemensamma kostnader som i regel skall belasta både den anslagsfinansierade och den avgiftsfinansierade verksamhet är: ledning, administrativt stöd, bibliotek, lokaler,  
 IT-tjänster, 
  avskrivningar, räntor samt personalvård. Avgifter inom ett specifikt avgiftsområde ska beräknas så att de täcker en rättvisande andel av dessa kostnader. 
 När det gäller kostnader som i vissa fall bör täckas av den avgifts- belagda verksamheten anger ESV sådana kostnader som kan utgöra en andel av myndighetens kostnader för allmän metodutveckling, forskning, historiskt utvecklingsarbete,  
 EU-arbete, 
  arbete med föreskrifter och allmänna råd. 
 Vägledning för om kostnaderna skall ingå är hur stark kopplingen är till den motprestation som erhålls. Av betydelse är även bemyn- digandet som ger myndigheten rätt att ta ut avgifter. Formule- ringen att myndigheten skall finansiera prövning och tillsyn med avgifter är exempelvis en snävare avgränsning av kostnadsmassan än om myndigheten ska finansiera verksamheten med avgifter. 
 När det gäller sådana kostnader som sällan skall tas med vid beräk- ning av avgifterna anger ESV kostnader för överklaganden, remisser samt rådgivning och information som följer av den avgiftsfria serviceskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). 
  
 8.4.2 
  
 Hur mycket kan och bör avgiftsfinansieras av Kemikalieinspektionens verksamhet? 
  
 Vi kan konstatera att för år 2000 finansieras inspektionen med olika avgifter respektive skatt enligt följande prognos som upp- rättats till underlaget för fördjupad prövning. Med avgifter avses här samtliga avgiftsintäkter oavsett hur de redovisas. Avgifts- intäkterna redovisas här inklusive övriga inkomster men exklusive vissa avgiftsintäkter enligt  
 EU-direktiv. 
  
 227 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 Avgifter 
  
 Skatt 
  
 Totalt 
  
 Allmänkemikalier 
  
 56,7 
  
 Bekämpningsmedel 
  
 18,2 
  
 3,0 
  
 Andra avgiftsin- 
  
 komster 
  
 2,0 
  
 Övriga inkomster 
  
 2,0 
  
 Vissa myndighets- 
  
 uppgifter 
  
 - 
  
 5,6 
  
 Summa 
  
 79 
  
 8,6 
  
 88 
  
 Tabell 8.2 Kemikalieinspektionens intäkter år 2000 (miljoner kronor). 
 För år 2000 beräknas verksamheten således finansieras till omkring 90 procent genom avgifter. 
 Enligt den planering som genomfördes av Kemikalieinspektionen vid tidpunkten för upprättandet av UFP beräknades skattefinansie- ringen uppgå till drygt en fjärdedel av verksamheten år 2001. Den skattefinansierade andelen och den totala resursårgången beräknas öka till år 2003. 
 Nedanstående resursuppgifter inkluderar såväl befintliga som till- kommande resurser för åren  
 2001–2003 
  enligt UFP. 
  
 Verks- 
  
 År 2001 
  
 År 2002 
  
 År 2003 
  
 samhet 
  
 Mkr 
  
 % 
  
 Mkr 
  
 % 
  
 Mkr 
  
 % 
  
 Skatte- 
  
 finansierad 
  
 26 
  
 27% 
  
 33 
  
 30% 
  
 40 
  
 33% 
  
 Avgifts- 
  
 finansierad 
  
 71 
  
 73% 
  
 76 
  
 70% 
  
 82 
  
 67% 
  
 Totalt 
  
 96 
  
 100% 
  
 109 
  
 100 
  
 122 
  
 100% 
  
 % 
  
 Tabell 8.3 Resurser för perioden  
 2001–2003 
  enligt Kemikalieinspek- tionens UFP 
 Det ovan angivna beloppet för inspektionens totala verksamhet, 96 miljoner kronor år 2001, inkluderar följande sju verksamhets- grenars personella kostnader på 79 miljoner kronor. Dessa 
 228 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 omfattar lönekostnader inklusive myndighetsgemensamma resurser. Övriga kostnader på 17 miljoner kronor, som avser t.ex. kostnader för vissa informationsinsatser, konsulter och resor, beaktas inte i nedanstående sammanställning. 
  
 Verksamhetsgrenar 
  
 Kostnader 
  
 Varav skattefinansierat 
  
 Antal 
  
 Mkr 
  
 tjänster 
  
 Mkr 
  
 % 
  
 Strategier, uppfölj- 
  
 ning och 
  
 utvärdering 
  
 12,8 
  
 15,6 
  
 4,3 
  
 34% 
  
 Kemiska ämnens 
  
 egenskaper 
  
 6,1 
  
 7,7 
  
 0,6 
  
 10% 
  
 Forskningsstyrning 
  
 1,5 
  
 2,0 
  
 1,5 
  
 100% 
  
 Operativ tillsyn 
  
 6,7 
  
 8,7 
  
 1,2 
  
 18% 
  
 Hälso- och miljöin- 
  
 formation 
  
 8,2 
  
 10,2 
  
 1,2 
  
 15% 
  
 Systematisk risk- 
  
 minskningsarbete 
  
 24,9 
  
 31,2 
  
 8,6 
  
 35% 
  
 Särskilt farliga egen- 
  
 skaper 
  
 18,3 
  
 22,3 
  
 3,2 
  
 17% 
  
 SUMMA 
  
 78,5 
  
 97,8 
  
 20,6 
  
 26% 
  
 Tabell 8.4 Kemikalieinspektionens kostnader och finansiering av olika verksamhetsgrenar. Baserat på Kemikalieinspektionens förslag i UFP för år 2001. 
 Som framgår av sammanställningen beräknas andelen som skattefi- nansieras variera mellan 10 och 100 procent för de olika verksam- hetsgrenarna enligt underlaget för fördjupad prövning. 
 Av beskrivningen av Kemikalieinspektionens förslag framgår att verksamhetens omfattning ökar och att huvuddelen av ökningen avses finansieras med skattemedel. Vi kan med stöd av ESV:s underlagsrapport dra slutsatsen att alla verksamheter inte är möjliga - eller i vart fall inte lämpliga - att finansiera med avgifter. De verksamheter som ESV betraktar som tveksamma att finansiera med avgifter som tas ut av tillverkare och importörer av kemiska produkter redovisas i följande punkter. 
 Verksamhet där avgifter inte kan tas ut med stöd av bemyndi- gandet i miljöbalken. Bemyndigandet ger stöd för att ta ut 
 229 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 avgifter för myndigheters kostnader för prövning eller tillsyn enligt balken eller dess föreskrifter samt med stöd av EG:s för- ordningar inom balkens tillämpningsområde (27 kap. 1 §). 
 Varuinriktade åtgärder där avgiftskollektivet inte kan definieras tillräckligt väl. 
 Internationellt arbete som har svagt samband med prövning och tillsyn i det företagskollektiv som ska finansiera verksam- heten. 
 Vissa uppdrag från regeringen samt uppdrag från offentliga utredningar och andra. 
 Definitionen av prövning och tillsyn enligt miljöbalkens bemyndi- gande har även implikationer på andra myndigheters verksamhet enligt miljöbalken. Kemikalieinspektionens bedömning av vad som ryms inom bemyndigandet framgår i Bilaga 3. Enligt ESV är det sannolikt att definitionen skiljer sig mellan olika myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet inom miljöbalkens område. 
 När det gäller den fördelning av finansieringen på avgifter respek- tive skatter som Kemikalieinspektionen gjort i underlaget för för- djupad prövning förefaller den enligt ESV att vara rimlig mot bakgrund av att gränsen mellan skatt och avgift är ganska flytande. ESV poängterar dock att det är mycket svårt att fastställa en tydlig gräns för hur mycket som ska finansieras med avgift eller med skatt för den aktuella verksamheten. ESV pekar på att de svårigheter som är förbundna med att utöka avgiftsuttaget för nuvarande betalare, eller att finna nya betalare, huvudsakligen kan härledas till att sambandet mellan verksamheten och enskilda företag är svagt. 
 Detta innebär att även annan fördelning än den inspektionen före- slagit, avseende finansieringens fördelning på avgifter och skatter, kan vara rimlig enligt ESV. Ur ett statsrättsligt perspektiv kan verksamheten helt finansieras med skatt genom att verksamhet flyttas från avgifts- till skattefinansierad verksamhet. Enligt ESV kan det motsatta, att flytta verksamhet från den skattefinansierade till den avgiftsfinansierade delen, endast ske i mindre omfattning. 
 230 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 Branschorganisationerna 
 I finansieringsfrågan har Kemikontoret Plast- och kemibranscherna och Kemiska – Tekniska Leverantörförbundet låtit jur.dr. Rodriguez utarbeta en PM  
 2000-09-25 
  om gränsdragningen mellan skatt och avgift inom Kemikalie- inspektionens verksamhetsområde. I denna PM görs en utförlig redovisning av rättsläget i den aktuella frågan. Därvid görs en särskild granskning av Kemikalieinspektionens underlag för fördjupad prövning (UFP). Leidhammars slutsats är att en avgiftsfinansiering av de i UFP:en begärda resurstillskotten till arbete med internationella frågor inte är konstitutionellt tillåten. 
 Våra bedömningar och förslag 
 ESV har analyserat UFP utifrån den nya indelning som Kemikalie- inspektionen föreslår av verksamheten. För att kunna se vilka kon- kreta verksamheter som innefattas i Kemikalieinspektionens olika verksamhetsområden har vi gått igenom verksamheten indelad efter nuvarande verksamhetsgrenar. Den indelningen använder vi fortsättningsvis när det gäller våra bedömningar och förslag om finansieringen. I bilaga 5 har vi tagit fram tabeller där såväl nuvarande verksamhetsindelning som UFP:ens indelning framgår. 
 Vi har, som tidigare nämnts, tillsammans med ESV, Kemikaliein- spektionen och representanter från de berörda bransch- organisationerna gjort en genomgång av Kemikalieinspektionens olika verksamheter i ljuset av de principer och resonemang som redovisats ovan i detta avsnitt. Resultatet av denna genomgång sammanfattas i tabellen nedan. Enligt Kemikalieutredningens upp- fattning var de deltagande parterna i allt väsentligt överens om hur stor andel av olika verksamheter som bör avgiftsfinansieras. 
 231 
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4 
  
 Verksamhetsgrenar 
  
 Vårt förslag  
 till andel av verksamsam- 
  
 heten som bör avgiftsfinansieras 
  
 Riskbedömning 
  
 Existerande ämnen 
  
 60% 
  
 Klassificeringsarbete EU 
  
 60% 
  
 Klassificeringsarbete nationellt 
  
 100% 
  
 Förhandsanmälan av nya ämnen 
  
 60% 
  
 Testmetoder och kriterier 
  
 0% 
  
 Riskbegränsning 
  
 Tillsyn,tillsynsvägledning 
  
 100% 
  
 Prioriterade ämnen, riskbegränsning 
  
 av särskilt farliga ämnen nationellt, 
  
 EU och internationellt 
  
 25% 
  
 Renare produkter (kemiska pro- 
  
 dukter + varor, dialog+info när- 
  
 ingslivet) 
  
 0% 
  
 Produktregistret 
  
 100% 
  
 Statistik och flöden 
  
 100% 
  
 Bekämpningsmedel 
  
 Kansliet 
  
 100% 
  
 GMO 
  
 100% 
  
 Riskbedömning 
  
 75% 
  
 Förprövning och riskminskning 
  
 75% 
  
 Information 
  
 Jourer 
  
 50% 
  
 Övrig verksamhet 
  
 Toxikologiska rådet 
  
 0% 
  
 Miljömålsarbete 
  
 0% 
  
 Forskningssamverkan 
  
 0% 
  
 Överklaganden 
  
 0% 
  
 Internationella bidrag 
  
 0% 
  
 Stöd till andra länder 
  
 0% 
  
 Tabell 8.5  
 Vårt förslag till andel av olika verksamhetsgrenar som bör avgiftsfinansieras 
 Den fördelning mellan skatter och avgifter som framgår av tabellen har utredningen tillämpat i fråga om de förslag till Kemikaliein- 
 232 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 spektionens resurser och finansiering för budgetåren  
 2001–2003 
  som utredningen har föreslagit. 
 Vi anser att frågor om fördelningen mellan skatter och avgifter enligt miljöbalken samt andra frågor kring avgifterna på kemikalie- området bör ses över med sikte på tiden efter år 2003. 
 Vi har erfarit att Miljöbalkskommittén (M 1999:03) avser att göra en översyn av bl.a. miljöbalkens regler om avgifter. Vi välkomnar denna översyn. Vi förutsätter att våra överväganden och det underlag vi har tagit fram i dessa frågor kan vara av värde för Miljö- balkskommitténs arbete. 
  
 8.4.2.1 
  
 Sammanfattning av vårt förslag till Kemikalieinspektionens budget och finansiering perioden  
  
 2001–2003 
  
 Utgiftsområde 20 (Allmän miljö- och naturvård), anslag A6 Kemi- kalieinspektionen (ramanslag). 
  
 1000-tals 
  kronor 
  
 Finansiering 
  
 År 2000 
  
 År 2001 
  
 År 2002 
  
 År 2003 
  
 Kemikalie- 
  
 avgifter 
  
 56 800 
  
 39 886 
  
 46 286 
  
 48 561 
  
 Bekämpnings- 
  
 medelsavgifter 
  
 18 200 
  
 19 931 
  
 21 446 
  
 22 581 
  
 Skattemedel 
  
 8 600 
  
 38 104 
  
 42 721 
  
 45 579 
  
 SUMMA 
  
 83 600 
  
 97 921 
  
 111 721 
  
 116 721 
  
 Tabell 8.6  
 Vårt förslag till resurser och finansiering av Kemikaliein- spektionen år  
 2001–2003 
  (utförliga tabeller se bilaga 5) 
  
 8.4.3 
  
 Kemikalieavgifterna – avgiftskonstruktionen 
  
 När det gäller kemikalieavgifterna och själva avgiftskonstruktionen tas kemikalieavgifter ut som årsavgift och produktavgift. Års- avgiften tas ut för den sammanlagda mängden anmälningspliktiga kemiska produkter. Produktavgiften skall fastställas till ett genom- snittsvärde som beror på antalet anmälningspliktiga produkter. Avgifterna skall betalas årligen av den som tillverkar eller im- 
 233 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 SOU 2001:4 
  
 porterar sammanlagt minst ett ton av sådana kemiska produkter som enligt förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer skall vara anmälda till produktregistret. 
 Dessa omsättningsavgifter baseras primärt på företagens storlek, mätt som hanterad mängd och antal registrerade kemiska produk- ter, dvs. inte myndighetens kostnader för arbetsinsatser gentemot det enskilda företaget. Det innebär enligt ESV att viss grund finns för att ifrågasätta avgifterna. Om det finns särskilda skäl, får inspektionen i det enskilda fallet besluta att avgift skall sättas ned. 
 Ett skäl för att tillämpa omsättningsavgifter är att avgifterna i annat fall skulle ge oacceptabla styreffekter som t.ex. att avgifterna blir oproportionerligt stora i förhållande till företagets storlek. Omsättningsavgifter innebär, till skillnad mot genomsnittlig fast avgift eller t.ex. tidtaxa för de enskilda insatserna, att mindre och medelstora företag i princip betalar i proportion till sin storlek. De minsta företagen behöver överhuvudtaget inte betala kemikalieav- gifter. En kemikalieavgift som framstår som hög i förhållande till kostnaden för tillverkning eller import för ett enskilt företag kan också utgöra en grund för att avgiften kan sättas ned. 
 Om man tittar på statistik avseende antalet ansökningar om ned- sättning av avgift och antalet överklaganden som företag riktat mot kemikalieavgifterna finner man att antalet ansökningar om ned- sättning av kemikalieavgifterna har minskat de senaste åren. I ESV:s underlagsrapport (Bilaga 3) framgår bl.a. att beträffande den preliminära avgiften 1997 ansökte  
 50–60 
  företag om nedsättning. Beträffande den slutliga avgiften för 1997 och den preliminära avgiften för 1998 ansökte 12 företag om nedsättning. Slutligen vad avser den slutliga avgiften för 1998 och den preliminära avgiften för 1999 ansökte nio företag om nedsättning. Vid vart och ett av dessa tillfällen beviljades ett företag nedsättning av avgiftens storlek. I vissa fall överklagades inspektionens beslut att inte sätta ned avgiften. 
 Med anledning av att några specifika frågor har väckt inom utred- ningen avseende mer avgiftstekniska frågor föreslår vi att Kemika- lieinspektionen gör en översyn av de olika avgiftssystemen, framför allt från tekniska utgångspunkter. För kemikalieavgifterna gäller det att över tiden säkerställa balans mellan budgeterat och reellt avgiftsuttag. På bekämpningsmedelssidan måste beaktas 
 234 
  
 SOU 2001:4 
  
 Kemikalieinspektionens budget och finansiering 
  
 effekterna bl.a. för de nuvarande årsavgifterna av avgiftsbelägg- ningen i  
 EU-systemet 
  av såväl prövning av nya aktiva substanser som av omprövning av existerande. 
 I detta sammanhang bör även avgifter för utvärdering av verk- samma ämnen i växtskyddsmedel och i biocider ses över. 
 Vi har dessutom fått en skrivelse från Kemikontoret 
 1  
 om principer för nedsättning av kemikalieavgifterna. Vi anser att även denna fråga bör ingå i Kemikalieinspektionens översyn av avgiftssystemet. 
  
 8.4.4 
  
 Finns risk för dubbla avgifter? 
  
 I miljöbalken (27 Kap. 1 §) har även kommunerna fått möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn som täcker deras kostnader enligt den kommunala självkostnadsprincipen. Om gränsdragningen mellan Kemikalieinspektionens och kommunernas tillsynsområde inte är klargjord, riskerar ett tillsynsobjekt i form av en tillver- kare/importör med dagens lagstiftning att bli föremål för tillsyn från såväl kommunen som inspektionen. Därmed kan föreligga en risk att avgift för tillsyn måste betalas till både kommunen och staten. 
 Med vårt förslag i kapitel 6 till ändring av ansvarsfördelningen mellan Kemikalieinspektionen och kommunerna undviker vi sådana risker för dubbla avgifter. 
  
 8.4.5 
  
 Tjänsteexport 
  
 Genom export av vårt kunnande kan vi bidra till att utveckla kemi- kaliekontrollen i andra länder och samtidigt bygga upp värdefulla kontakter mellan svenska myndigheter och deras motsvarigheter utomlands. För Kemikalieinspektionen kan tjänsteexport även ge personalen möjlighet att utveckla sin kompetens i olika avseenden. Det är dock viktigt att tjänsteexportverksamheten bär sig ekono- miskt genom intäkter. Det bör vara en full kostnadstäckning som gäller för sådan verksamhet. 
  
 1  
 Kemikalieutredningens (M1998:09) Dnr 2000:121. 
 235 
  
 9 
  
 Övriga konsekvenser av utredningens förslag 
  
 9.1 
  
 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten m.m. 
  
 I kommittéförordningen (1998:1474) föreskrivs vad samtliga kommittéer har att beakta vid en konsekvensanalys. Om kommitténs förslag har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §). 
 Vi bedömer att våra förslag är av den arten att de inte medför inverkan på den kommunala självstyrelsen eller brottsligheten. Inte heller berörs sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten eller möjligheterna att nå de integ- rationspolitiska målen. 
 När det gäller villkoren för små företag gör vi bedömningen att våra förslag inte får några negativa konsekvenser för de små företa- gens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, jämfört med i dag. 
  
 9.2 
  
 Ekonomiska konsekvenser 
  
 Enligt kommittéförordningen skall kommittén beräkna och redo- visa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag, i de fall försla- gen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, 
 237 
  
 Övriga konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 landsting, företag eller andra enskilda. Förslag som innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering (14 §). 
 Utredningens direktiv anger att utredningen skall redovisa möjliga effektivitets- och kvalitetsförbättringar samt kostnadsbesparingar utifrån förslagen om Kemikalieinspektionens inriktning, verksam- het och resursfördelning. Utredningen skall också analysera vilka konsekvenser förslaget om Kemikalieinspektionens finansiering kan få för olika sektorer i deras användning av kemiska produkter. Utredningen bör även belysa möjliga omprioriteringar inom miljö- politikens område. 
 Kemikalieinspektionen 
 År 2000 har Kemikalieinspektionen en budget på total 89 miljoner kronor. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen förstärks och lämnar förslag till följande budget för åren  
 2001–2003. 
  
 År 2001 föreslås en total budget på 97,9 miljoner kronor. År 2002 föreslås en total budget på 111,7 miljoner kronor. År 2003 föreslås en total budget på 16,7 miljoner kronor. 
 Vi föreslår (se avsnitt 8.4) att förstärkningarna av myndigheten huvudsakligen finansieras med skattemedel. Förstärkningarna före- slås mot bakgrund av den betydande höjningen av ambitionsnivån för kemikaliekontrollen genom Giftfri miljömålet och de nya rikt- linjerna inom kemikaliekontrollen. Vi förespråkar därför åtgärder som krävs för att kunna finansiera miljömålsarbetet i sin helhet även bör finansiera Kemikalieinspektionens förstärkningar. 
 Ett annat tänkbart alternativ är att en viss del av de medel som kommer att anslås de närmaste åren för att finansiera sanering och återställning av förorenade områden bör kunna användas för finan- siering av Kemikalieinspektionens förstärkningar. Om en del av dessa medel ges till Kemikalieinspektionen i stället räknar vi med att spridningen av ett stort antal skadliga ämnen kan minska på sikt och att vi får betydligt bättre förutsättningar att kunna uppnå mil- jökvalitetsmålet Giftfri miljö. 
 238 
  
 SOU 2001:4 
  
 Övriga konsekvenser av utredningens förslag 
  
 I budgetpropositionen för år 2001 uttalar regeringen att efter tio års systematisk uppbyggnadsarbete, befinner sig efterbehandlings- verksamheten nu i ett expansivt skede. Föroreningar förekommer i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar. Från bl.a. gruvavfall och en del deponier förekommer påtagliga läckage. Buffertmekanismer, fastläggning m.m. medför att läckaget från andra områden i dag ofta är begränsat. De återhållande krafterna kommer dock att försvagas med tiden och läckagen från de förore- nade områdena beräknas därmed öka. Med anledning härav beräk- nade regeringen i 2000 års budgetproposition följande resurser för sanering och återställning av förorenade områden. 
 År 2001: 151 755 000 kronor, År 2002: 312 283 000 kronor, År 2003: 408 778 000 kronor. 
 Samhällsekonomisk bedömning 
 De samhällsekonomiska konsekvenserna av en bristfällig kemika- liekontroll är avsevärda. 
 Ett exempel är kostnaderna för sanering och återställning av för- orenade områden, ett annat är kostnaderna för företagen för att sanera t ex PCB i fogmassor, ett tredje exempel är kostnaderna för staten och andra aktörer för att samla in kvicksilver. 
 Vår bedömning är att arbetet med sanering och återställning av förorenade områden är angeläget. En möjlighet kan dock vara att skjuta vissa av dessa åtgärder längre fram i tiden till förmån för ett systematiskt förebyggande riskminskningsarbete av Kemikaliein- spektionen. Ett sådant förebyggande arbete är enligt vår uppfatt- ning resurseffektivt och bör på sikt vara samhällsekonomiskt lön- samt. Att spåra, samla in och förstöra eller slutförvara farliga ämnen som hunnit få spridning i samhället är oftast mycket kost- nadskrävande. PCB är ett exempel på ett skadligt ämne som har fått en vid spridning i olika produkter, bl.a. byggmaterial, och där saneringen är mycket kostsam. Byggsektorns kretsloppsråd har grovt uppskattat att det krävs 2000 årsarbeten för att sanera PCB i fogmassor. Därutöver tillkommer kostnader bl.a. för att förstöra det insamlade materialet. PCB finns också spritt i andra varor, som 
 239 
  
 Övriga konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 t.ex. små kondensatorer till bl.a. lysrörsarmaturer och viss typ av plastgolv 
 1 
 . 
 Ett annat exempel på höga kostnader för samhället när ett skadligt ämne har blivit spritt via många olika produkter, är kvicksilver. Naturvårdsverket bedömde år 1993 att cirka 100 ton kvicksilver fanns i omlopp i samhället. Ett särskilt åtgärdsprogram på 18 miljoner kronor har inneburit att  
 6–7 
  ton har samlats in. 
 2  
 Naturvårdsverket bedömer dessutom att kostnaderna för att slut- förvara kvicksilver i ett djupt bergförvar totalt uppgår till storleksordningen 260+/- 80 miljoner kronor 
 3 
 . 
 Till dessa kostnader kommer dessutom kostnader för de skador som de farliga ämnena förorsakar hälsa och miljö, men som är mycket svåra att uppskatta i kronor och ören. 
 Finns möjligheter till omprioriteringar inom myndigheten? 
 Mot bakgrund av den kraftigt höjda ambitionsnivån inom kemika- liekontrollen (Giftfri miljömålet, de föreslagna etappmålen och de beslutade nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen) samt de ökade resurskrav som  
 EU-medlemskapet 
  innebär på kemikalieom- rådet kan vi inte se några möjligheter till neddragningar eller omprioriteringar inom myndigheten. Vi har utförligt behandlat och motiverat detta i kapitel 7 och 8. 
 Kostnader för övriga myndigheter 
 Vårt förslag att lyfta bort den nuvarande dubbleringen i det opera- tiva tillsynsansvaret kan få betydelse för de statliga myndigheterna. För dessa har vi i nuläget inget underlag för hur mycket resurser som avsätts, bl.a. p.g.a. bristande tillsynsplaner för miljöbalkens tillsyn eller svårigheter att urskilja tillsynen över reglerna i miljö- balken kap. 14 från övrig tillsyn enligt miljöbalken. Vi föreslår också att arbetet generellt med tillsynsvägledning (stöd till de ope- rativa tillsynsmyndigheterna och uppföljning av den operativa till- synen) bör stärkas hos de centrala myndigheterna. 
  
 1 
  
 Kemikalieinspektionen, 1999, Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö 
  
 2 
  
 Naturvårdsverket, Åtgärdsprogram för insamling av kvicksilver, rapport 5030 
  
 3 
  
 Naturvårdsverket, 1997, Slutförvar av kvicksilver, rapport 4752 
  
 240 
  
 SOU 2001:4 
  
 Övriga konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Vår bedömning är dock att de justeringar och klargöranden vi före- slår i det operativa tillsynsansvaret endast får marginella konse- kvenser eftersom myndigheterna redan har detta ansvar i dag. Skillnaden består i att de nu ensamma bär ett ansvar för vissa delar av den operativa tillsynen. Tillsammans med de förstärkningar av ansvaret för tillsynsvägledning kan det dock bli fråga om något ökade kostnader för de centrala myndigheterna. Denna ökning handlar enligt vår bedömning om mindre än en årsarbetskraft per myndighet och berör främst Läkemedelsverket (i viss mån även Livsmedelsverket och Sjöfartsverket). Detta bör i de flesta fall kunna genomföras genom omprioriteringar inom myndigheterna. 
 Kommunerna 
 Förslaget om ändrad ansvarsfördelning för endast den operativa tillsynen, får vissa konsekvenser för kommunerna. Kommunerna föreslås endast ha ansvaret för den operativa tillsynen när ansvaret inte ligger på en statlig myndighet. Eftersom underlag i dag saknas om hur mycket tillsyn kommunerna idag bedriver över 14 kap. miljöbalken är det svårt att bedöma de exakta konsekvenserna. Å ena sidan tas vissa tillsynsområden bort från kommunernas opera- tiva ansvar, vilket bör innebära mindre kostnader för kommu- nernas del. Å andra sidan föreslår vi en ambitionshöjning be- träffande de tillsynsområden som ligger kvar på kommunal nivå (tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare), vilket bör innebära att vissa kommuner t.ex. de som har många kemikalie- användande industrier/branscher/företag, kan behöva lägga ned något mer resurser. 
 Näringslivet 
 Vi föreslår inga förändrade krav på företagens kemikaliearbete i detta betänkande. I stället föreslås förändringar av tillsynsansvaret samt förstärkningar av tillsynen som innebär att Kemikalieinspek- tionen ensam ges ansvar för tillsynen över tillverkare och importö- rer av kemiska produkter. Förstärkningen av tillsynen samt föränd- ringen av ansvarsfördelningen bör vara till fördel för företagen. Det ökar troligen konkurrensneutraliteten om tillsynen är central och därmed lika över hela landet. Dessutom får företagen som 
 241 
  
 Övriga konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2001:4 
  
 betalar tillsynsavgifterna (kemikalieavgifterna) en tydligare motprestation från statens sida. 
 Utöver dessa förändringar berör vårt förslag om Kemikalieinspek- tionens finansiering tillverkare och importörer av kemiska pro- dukter m.m. Vi föreslår att en ökad del av Kemikalieinspektionens verksamhet i framtiden finansieras via skatter. Vi redogör utförligt för våra överväganden och förslag om finansieringen i avsnitt 8.4. 
 242 
 Litteraturförteckning 
 Regeringens propositioner och skrivelser 
 Regeringens proposition 1984/85:118.  
 Kemikaliekontroll 
 . 
 Regeringens proposition 1997/98:45.  
 Miljöbalk 
 . 
 Regeringens proposition 1997/98:145.  
 Svenska miljömål – miljö- politik för ett hållbart Sverige. 
  
 Regeringens proposition 2000/01:1.  
 Budgetpropositionen för 2001 
 . 
 Regeringens skrivelse 1999/2000:114.  
 En miljöorienterad produkt- politik. 
  
 Statens offentliga utredningar (SOU) och Departementsserien (Ds) 
 SOU 1984:77.  
 Kemikaliekontroll.  
 Betänkande av Kemikommissio- nen. 
  
 SOU 1988:44.  
 Kontroll av kemiska produkter och varor 
 . Betänkande av utredningen om de nya arbetsformerna inom kemikaliekon- trollen. 
  
 SOU 1996:103.  
 Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölag- stiftning för en hållbar utveckling 
 . Huvudbetänkande av Miljöbalks- utredningen. 
  
 SOU 1997:84.  
 En hållbar kemikaliepolitik 
 . Betänkande av Kemi- kommittén. 
 243 
  
 Litteraturförteckning 
  
 SOU 2001:4 
  
 SOU 2000:52.  
 Framtidens miljö – allas vårt ansvar!  
 Betänkande från Miljömålskommittén. 
  
 SOU 2000:53.  
 Varor utan faror – Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken.  
 Betänkande av Kemikalieutredningen. 
  
 SOU 2000:103.  
 Att spränga gränser. Bioteknikens möjligheter och risker 
 . Betänkande från Bioteknikkommittén. 
  
 Ds 1998:22.  
 Tillsyn enligt miljöbalken 
 . Rapport från Arbetsgruppen om miljöbalkens tillsyn och tillämpning. 
 Ds 2000:1.  
 Kommittéhandboken 
 . Statsrådsberedningen. 
  
 Ds 2000:27.  
 Vad kostar det att regera?  
 –  
 En studie av Regerings- kansliets dimensionering nu – och i framtiden. 
  
 Ds 2000:67.  
 Att granska sig själv – en  
 ESO-rapport 
  om den kom- munala miljötillsynen 
 . Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). 
  
 Övriga källor 
 Allanou, Mueller, Flores, B.G.  van der Bilt, Y. (1999)  
 Public availa- bility of data on EU high production volume chemicals 
 . European Commission Joint Research centre, Institute for Health and Consumer Protection, Chemical Bureau,  
 I-21020 
  Ispra (VA), Italy, EUR 18996 EN. 
  
 EPA (1998)  
 Chemical hazard data availability study 
 .  
 What do we really know about the safety of high production volume chemicals? 
 Prepared by EPA´s Office of Pollution Prevention and Toxics. April 1998. 
 European Commission DG(SANCO) (2000)  
 Draft report of a mission carried out in Sweden from 18 september to 22 september 2000 in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foodstuffs of plant origin.  
 Ref. nr. DG (SANCO)/1189/2000 – MR Draft. 
 244 
  
 SOU 2001:4 
  
 Litteraturförteckning 
  
 Cochran,  
 Från Collegium Medicorum till Socialstyrelsen 
 , artikel i Socialnytts petitanummer år 1981. 
  
 Kemikalieinspektionen (1992) Gemensam strategi för kemikalie- området, Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket. 
  
 Kemikalieinspektionen (1994)  
 Kemikalietillsyn i leverantörsledet 
 . Rapport 4/94. 
  
 Kemikalieinspektionen (1995) Gemensam strategi för det inter- nationella kemikaliearbetet för Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen. 
 Kemikalieinspektionen (1999)  
 Marknadsdrivet kemikaliearbete 
 . Rapport nr 3/99. 
  
 Kemikalieinspektionen (1999)  
 Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö 
 . Redovisning av ett regeringsuppdrag om miljömål, best. nr. 360 673. 
  
 Kemikalieinspektionen (1999)  
 Underlag till Omvärldsanalys 1999 för Kemikalieinspektionen,  
 av Martin. PM nr 4/99. 
  
 Kemikalieinspektionen (2000)  
 Budskap och verksamhet 
 , januari 2000. 
 Kemikalieinspektionen (2000) Skrivelse till regeringen;  
 Underlag för fördjupad prövning  
 (UFP). KemI:s Dnr  
 220-23-00, 
  den 10 januari 2000. 
 Kemikontoret (1999)  
 Kemikalieinspektionen är  
 Rapport, 16 juni, 1999. 
 Kemikontoret (2000) Skrivelse till Kemikalieutredningen, Dnr 2000:121. 
  
 Livsmedelsverket (2000)  
 Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansiering 
 . Rapport nr 9, 2000. 
  
 Naturvårdsverket (1997)  
 Slutförvar av kvicksilver 
 . Rapport nr 4752. 
 245 
  
 Litteraturförteckning 
  
 SOU 2001:4 
  
 Naturvårdsverket (1999)  
 Åtgärdsprogram för insamling av kvick- silver.  
 Rapport nr 5030. 
  
 Naturvårdsverket (2000)  
 Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet 
 . Rapport nr 5127, oktober 2000. 
  
 Svenska Kommunförbundet (2000)  
 Miljö- och hälsoskydd i kom- munerna en enkätundersökning 2000. 
  
 246