SOU 1999:97 
  
 3 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Socialdepartementet 
 Regeringen bemyndigade den 25 september 1997 dåvarande statsrådet Gallegos att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa frågor om socialtjänstlagen (1980:620) och social- tjänstens uppgifter (Dir. 1997:109). Utredaren skall analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid t illfälliga sociala eller ekonomiska problem och formerna för tillsynen över socialtjänsten. 
 Genom beslut av regeringen den 3 september 1998 lämnades tilläggsdirektiv till utredningen (Dir. 1998:70). Detta innebär att utre- daren ska lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Samtidigt förlängdes utredningstiden till sista maj 1999. 
 Regeringen uppdrog genom beslut den 3 december 1998 åt utred- ningen att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Därvid ska särskild uppmärksamhet ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter. 
 Utredningen har antagit namnet Socialtjänstutredningen (S 1997:16). I kapitel 4 lämnas en kortfattad redogörelse över utrednings uppdragen och hur arbetet med detta betänkande bedrivits. Direktiven till utred- ningen redovisas i bilaga 1. 
 Som särskild utredare förordnades den 25 september 1997 riksdags- ledamoten Alvarez. Som sakkunniga i utredningen har fr.o.m. den 24 november 1997 deltagit ombudsmannen Berger, TCO, förbundsordföranden Schwartz, SACO, andre förbundssekretera- ren Terry, LO, förbundssekreteraren Thornton, Stafford ska Kommunförbundet, departementssekreteraren Brewer, In- rikesdepartementet/Kulturdepartementet, departementssekreteraren Mcmillan, Arbetsmarknadsdepartementet/Näringsdepartementet, de- 
  
 partementssekreteraren Hamilton, 
  
 Finansdepartementet 
  
 (t.o.m. 
  
 5 juli 1999), departementsrådet Oliver 
  
 R  
 önn-Diczfalusy, 
  
 Inrikes- 
  
 departementet/Finansdepartementet, kanslirådet Mcclain, Social- departementet, generaldirektören Ho, samt fr.o.m. 1 augusti 1998 chefsjuristen Bryan, Socialstyrelsen och fr.o.m. 5 juli 1999 departementsrådet Wilson, Finansdepartementet. Som experter i utredningen har fr.o.m. 24 november 1997 deltagit 
 4 SOU 1999:97 
 socialdirektören Costa, länsstyrelsen i Västernorrlands län, departementssekreteraren Cole, Socialdepartementet och departementssekreteraren Richard, Inrikesdepartementet/Finans- departementet. Vidare har som experter fr.o.m. 16 februari 1998 deltagit förbundssekreteraren Collier, RFHL/klientrörelsen, förbundsordföranden Harmon, Sveriges Pensionärsförbund, socialdirektören Martinez, Föreningen Sveriges Socialchefer och förbundsordföranden Mcpherson, Handikappförbundens Samarbets- organ/HSO (t.o.m. 26 april 1999), samt sedan 1 februari 1999 direk- tören Perez, Socialstyrelsen, sedan 1 april 1999 depar- tementsrådet Lynch, Ruiz och sedan 26 april 1999 vice ordförande Reeves, Riksföreningen Autism/HSO. 
 Huvudsekreterare i utredningen har varit departementsrådet Lynch (t.o.m. 14 mars 1999) och planeringschefen Lawson (fr.o.m. 15 mars 1999) och sekreterare organisationsdirektören Short, regeringsrättssekreteraren Patel och planerings- chefen Lawson (t.o.m. 14 mars 1999), samt under tiden 29 mars till 30 juni 1999 ekonomen  
 Petersen 
  Knight. 
 Experten Perez har särskilt biträtt utredningen i frågan om tillsynen över socialtjänsten (kapitel 13). 
 Statskontoret har på utredningens uppdrag redovisat utvecklingen av den kommunala socialtjänstens kostnader under  
 1990-talet 
  och deltagit i bedömningar av socialtjänstens framtida kostnader. Vidare har utred- ningssekreterare Dixon, Riksdagens utredningstjänst biträtt ut- redningen med beräkningar av de kostnader som det av utredningen föreslagna äldreförsörjningsstödet kan väntas medföra. 
 Utredningen har tidigare överlämnat dels, i samarbete med Demok- ratiutredningen, betänkandet På marginalen (SOU 1998:161), dels betänkandet Ökade socialbidrag – En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996 (SOU 1999:46). 
 Utredningen överlämnar nu sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveck- ling (SOU 1999:97). 
 Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga Thornton och Mcmillan, samt gemensamt av sakkunniga Lambert Diczfalusy och Wilson. 
 Mitt uppdrag är härmed slutfört. 
 Stockholm i augusti 1999 
 Alvarez 
  
 / 
 Lawson 
 Short 
 Patel 
  
 SOU 1999:97 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 Förkortningar ....................................................................................... 
  
 11 
  
 Sammanfattning .................................................................................... 
  
 13 
  
 Författningsförslag ............................................................................... 
  
 31 
  
 I Socialtjänsten och samhällsutvecklingen 
  
 1 Återblick 
  
 ............................................................................................ 
  
 73 
  
 1.1 
  
 Ambitionerna i 1980 års socialtjänstlag ........................... 
  
 73 
  
 1.2 ..................... 
  
 Socialtjänstlagens stuktur och konstruktion 
  
 75 
  
 1.3 .............................................................. 
  
 Kritik mot lagen 
  
 76 
  
 2 Socialtjänstens .......................................utveckling under  
 1990-talet 
  
 79 
  
 2.1 ...................... 
  
 Socialtjänstlagens grundläggande principer 
  
 79 
  
 2.2 ........................................... 
  
 Ändringar i socialtjänstlagen 
  
 82 
  
 2.3 ................................................................... 
  
 Socialbidrag 
  
 88 
  
 2.3.1 .................. 
  
 Från tillfälligt till permanent försörjningsstöd 
  
 88 
  
 2.3.2 
  
 Socialbidragen i Sverige, Finland, Australien och 
  
 Storbritannien – en jämförelse......................................... 
  
 96 
  
 2.3.3 
  
 Socialbidragen och arbetskraven – en internationell 
  
 utblick ............................................................................ 
  
 99 
  
 2.4 
  
 Individ- och familjeomsorgen ........................................ 
  
 102 
  
 2.4.1 
  
 Barn och ungdom.......................................................... 
  
 102 
  
 2.4.2 
  
 Vuxna med missbruksproblem ...................................... 
  
 104 
  
 2.4.3 
  
 Service, rådgivning och stöd i nya arbetsformer ............. 
  
 105 
  
 2.4.4 
  
 Några andra utvecklingslinjer........................................ 
  
 109 
  
 2.5 
  
 Insatser för personer med funktionshinder...................... 
  
 110 
  
 2.5.1 
  
 Personer med utvecklingsstörning.................................. 
  
 111 
  
 6  
 Innehåll 
  
 SOU 1999:97 
  
 2.5.2 
  
 Personer med fysiska funktionshinder ............................ 
  
 112 
  
 2.5.3 
  
 Personer med psykiska funktionshinder ......................... 
  
 112 
  
 2.6 
  
 Äldreomsorg ................................................................. 
  
 116 
  
 2.7 
  
 Socialtjänstens kostnader .............................................. 
  
 120 
  
 2.7.1 
  
 Totalkostnader åren  
 1990–1997 .................................... 
  
 120 
  
 2.7.2 
  
 Äldre- och handikappomsorgens kostnader .................... 
  
 121 
  
 2.7.3 
  
 Individ- och familjeomsorgens kostnader ....................... 
  
 122 
  
 2.7.4 
  
 Regional kostnadsutveckling ......................................... 
  
 123 
  
 3 Nya förutsättningar – nya behov ..................................................... 
  
 129 
  
 3.1 
  
 Sverige – en integrerad del av Europa............................ 
  
 129 
  
 3.1.1 
  
 EU-medlemsskapet ....................................................... 
  
 129 
  
 3.1.2 
  
 Europarådet .................................................................. 
  
 131 
  
 3.2 
  
 Den demografiska utvecklingen och dess konsekvenser .. 134 
  
 3.2.1 
  
 Demografiska förändringar ........................................... 
  
 134 
  
 3.2.2 
  
 Framtida äldreomsorgskostnader ................................... 
  
 136 
  
 3.3 
  
 Regional struktur i förändring ....................................... 
  
 138 
  
 3.4 
  
 Social trygghet inför framtiden ...................................... 
  
 139 
  
 4 
  
 Utredningsbehov och utredningsuppdrag.................................. 
  
 145 
  
 4.1 
  
 Bakgrund...................................................................... 
  
 145 
  
 4.2 
  
 Socialtjänstutredningens direktiv ................................... 
  
 146 
  
 4.3 
  
 Utredningens arbete ...................................................... 
  
 148 
  
 II Styrning och lagreglering av socialtjänsten 
  
 5 Statens styrning och kontroll ........................................................... 
  
 151 
  
 5.1 
  
 Mål- och resultatstyrning .............................................. 
  
 151 
  
 5.2 
  
 Styrmedlen ................................................................... 
  
 153 
  
 5.3 
  
 Studier av den statliga tillsynsverksamheten .................. 
  
 154 
  
 5.4 
  
 Tillsynen över socialtjänsten .......................................... 
  
 160 
  
 5.5 
  
 Tillsynen över hälso- och sjukvården ............................. 
  
 162 
  
 5.6 
  
 Uttalanden om tillsynen över socialtjänsten .................... 
  
 163 
  
 6 Principer för socialtjänstlagstiftningen ............................................ 
  
 167 
  
 6.1 
  
 Krav på och förutsättningar för socialtjänstlagstiftningen167 
  
 6.2 
  
 Ramlag eller detaljerad lagstiftning................................ 
  
 168 
  
 6.2.1 
  
 Staten ........................................................................... 
  
 168 
  
 SOU 1999:97 
  
 Innehåll  
 7 
  
 6.2.2 
  
 Kommunen ................................................................... 
  
 170 
  
 6.2.3 
  
 Individen....................................................................... 
  
 171 
  
 6.3 
  
 Rättighets- och skyldighetslagstiftning........................... 
  
 173 
  
 6.3.1 
  
 Rättighetsklassificeringar .............................................. 
  
 174 
  
 6.3.2 
  
 Rättighetens legala status .............................................. 
  
 175 
  
 6.3.3 
  
 Rättighet i socialrätten .................................................. 
  
 176 
  
 6.3.4 
  
 Motivet för rättighetsbestämmelser i socialtjänstlagen.... 
  
 177 
  
 6.3.5 
  
 Rättssäkerhet ................................................................ 
  
 179 
  
 III Överväganden och förslag 
  
 7 Försörjning 
  
 ...................................................................................... 
  
 183 
  
 7.1 
  
 Socialbidraget under  
 1990-talet ..................................... 
  
 183 
  
 7.2 
  
 Förutsättningar för att minska beroendet av socialbidrag 188 
  
 7.3 
  
 Flyktingar ..................................................................... 
  
 192 
  
 7.4 
  
 Transfereringar och barnomsorgsavgifter ...................... 
  
 195 
  
 7.4.1 
  
 Studiefinansiering ......................................................... 
  
 195 
  
 7.4.2 
  
 Lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknads- 
  
 politiska åtgärder .......................................................... 
  
 196 
  
 7.4.3 
  
 Bostadsbidrag............................................................... 
  
 200 
  
 7.4.4 
  
 Barnomsorgsavgifter..................................................... 
  
 201 
  
 7.4.5 
  
 Behov av lönesubventioner ............................................ 
  
 202 
  
 7.5 
  
 Förvaltningspolitiska åtgärder för personer som står 
  
 långt från arbetsmarknaden ........................................... 
  
 204 
  
 7.5.1 
  
 Arbetsförmedlingsnämnderna och utvecklingsgarantin ... 
  
 206 
  
 7.5.2 
  
 Aktiveringsersättning .................................................... 
  
 208 
  
 7.6 
  
 Arbetsmetoder i socialbidragshandläggning ................... 
  
 209 
  
 7.7 
  
 Ekonomiska konsekvenser ............................................. 
  
 213 
  
 7.7.1 
  
 Kostnader ..................................................................... 
  
 213 
  
 7.7.2 
  
 Finansiering.................................................................. 
  
 216 
  
 8 Socialtjänstlagstiftningens sturktur och konstruktion ..................... 
  
 217 
  
 8.1 
  
 Helhetssyn .................................................................... 
  
 217 
  
 8.2 
  
 Socialtjänstlagens konstruktion ..................................... 
  
 219 
  
 8.3 
  
 Särskild reglering av socialbidraget ............................... 
  
 221 
  
 8.4 
  
 Äldreomsorg – social och medicinsk omsorg.................. 
  
 225 
  
 8.4.1 
  
 Äldreomsorgen – en verksamhet, två lagar..................... 
  
 226 
  
 8.4.2 
  
 En samlad lagreglering av vård och omsorg? ................. 
  
 231 
  
 8  
 Innehåll 
  
 SOU 1999:97 
  
 9 Lag om socialbidrag......................................................................... 
  
 233 
  
 9.1 
  
 Arbetslinjen .................................................................. 
  
 234 
  
 9.2 
  
 Socialbidrag för att uppnå skälig levnadsnivå ................ 
  
 237 
  
 9.3 
  
 Socialbidragets innehåll och nivå................................... 
  
 241 
  
 9.4 
  
 Några särskilda frågor rörande socialbidrag .................. 
  
 246 
  
 9.5 
  
 Handläggnings- och dokumentationsbestämmelser ......... 
  
 249 
  
 9.6 
  
 Ekonomiska konsekvenser ............................................. 
  
 250 
  
 10 Socialtjänstlagen ............................................................................ 
  
 251 
  
 10.1 
  
 Inriktning...................................................................... 
  
 251 
  
 10.2 
  
 Den enskildes rätt till bistånd ........................................ 
  
 254 
  
 10.2.1 
  
 Rättssäker hantering för enskilda................................... 
  
 255 
  
 10.2.2 
  
 Balansen mellan rätten för den enskilde och kommu- 
  
 nernas möjlighet att bedriva en effektiv socialtjänst........ 
  
 264 
  
 10.2.3 
  
 Rättighetens innehåll och nivå ....................................... 
  
 267 
  
 10.3 
  
 Klagomålshantering och bemötande............................... 
  
 270 
  
 10.4 
  
 Stöd för anhöriga/närstående ......................................... 
  
 272 
  
 10.4.1 
  
 Bakgrund...................................................................... 
  
 273 
  
 10.4.2 
  
 Den enskilde och samhället............................................ 
  
 275 
  
 10.4.3 
  
 Förtydligat ansvar att stödja anhöriga ............................ 
  
 278 
  
 10.4.4 
  
 Ekonomisk ersättning till anhöriga ................................. 
  
 287 
  
 10.5 
  
 Det sociala arbetet ........................................................ 
  
 288 
  
 10.5.1 
  
 Socialtjänstens individuella och förebyggande arbete ..... 288 
  
 10.5.2 
  
 Alternativa former av socialt arbete............................... 
  
 291 
  
 10.5.3 
  
 Socialt arbete med tidiga insatser .................................. 
  
 293 
  
 10.6 
  
 Kommunerna och hemsjukvården .................................. 
  
 296 
  
 10.6.1 
  
 Enhetligt ansvar för hemsjukvård .................................. 
  
 297 
  
 10.6.2 
  
 Betalningsansvaret behöver ses över .............................. 
  
 303 
  
 10.7 
  
 Ekonomiska konsekvenser ............................................. 
  
 307 
  
 10.7.1 
  
 Kostnader ..................................................................... 
  
 307 
  
 10.7.2 
  
 Finansiering.................................................................. 
  
 307 
  
 11 Skälig levnadsnivå.......................................................................... 
  
 309 
  
 11.1 
  
 Skälig levnadsnivå – rättsliga utgångspunkter................ 
  
 309 
  
 11.2 
  
 Skälig levnadsnivå – ekonomiska utgångspunkter .......... 
  
 316 
  
 12 Socialtjänstens finansiering............................................................ 
  
 319 
  
 12.1 
  
 Dagens principer för finansiering av socialtjänsten......... 
  
 319 
  
 12.1.1 
  
 Ett generellt finansiellt stöd ........................................... 
  
 319 
  
 12.1.2 
  
 Vissa riktade statsbidrag ............................................... 
  
 327 
  
 SOU 1999:97 
  
 Innehåll  
 9 
  
 12.1.3 
  
 EU-bidragen ................................................................. 
  
 329 
  
 12.1.4 
  
 Brukaravgifter .............................................................. 
  
 329 
  
 12.2 
  
 Kopplingar mellan resurs- och behovsutvecklingen ........ 
  
 330 
  
 12.3 
  
 Relationerna vad avser statens och kommunernas 
  
 ekonomier ..................................................................... 
  
 332 
  
 12.4 
  
 Ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna...... 
  
 336 
  
 12.4.1 
  
 Tre modeller för delat ekonomiskt ansvar för 
  
 socialbidragen............................................................... 
  
 337 
  
 12.5 
  
 Samverkan och gemensamt ansvar ................................ 
  
 340 
  
 13 Tillsyn över socialtjänsten .............................................................. 
  
 343 
  
 13.1 
  
 Definitioner .................................................................. 
  
 343 
  
 13.2 
  
 Tillsynsbegreppet i socialtjänstlagen .............................. 
  
 344 
  
 13.3 
  
 Nuvarande samverkan Socialstyrelsen – länsstyrelserna. 346 
  
 13.4 
  
 En utvecklad tillsyn över socialtjänsten .......................... 
  
 348 
  
 13.5 
  
 En samordnad tillsyn över socialtjänst samt hälso- och 
  
 sjukvård........................................................................ 
  
 349 
  
 13.6 
  
 Utökad roll för Socialstyrelsen ...................................... 
  
 351 
  
 13.6.1 
  
 Olika organisatoriska alternativ..................................... 
  
 351 
  
 13.6.2 
  
 Nuvarande ordning med utökad roll för Socialstyrelsen.. 355 
  
 13.7 
  
 Utökade tillsynsinstrument ............................................ 
  
 357 
  
 13.7.1 
  
 Rätt att få upplysningar och ta del av handlingar ........... 
  
 357 
  
 13.7.2 
  
 Inspektioner .................................................................. 
  
 358 
  
 13.7.3 
  
 Uppdagade missförhållanden......................................... 
  
 360 
  
 13.8 
  
 Särskilda brukarråd ...................................................... 
  
 363 
  
 13.9 
  
 Ekonomiska konsekvenser ............................................. 
  
 364 
  
 14 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. .................... 365 
  
 14.1 
  
 Bakgrund...................................................................... 
  
 365 
  
 14.1.1 
  
 Uppdraget..................................................................... 
  
 365 
  
 14.1.2 
  
 Pensionssystemens konstruktion och omfattning ............ 
  
 366 
  
 14.1.3 
  
 Bostadstillägg till pensionärer ....................................... 
  
 368 
  
 14.1.4 
  
 EG-rätten 
  och äldres försörjning.................................... 
  
 369 
  
 14.2 
  
 Ett äldreförsörjningsstöd införs ..................................... 
  
 372 
  
 14.3 
  
 Gundläggande krav på ett äldreförsörjningsstöd............. 
  
 374 
  
 14.4 
  
 Begränsningar av försörjningsstödet till äldre ................ 
  
 376 
  
 14.4.1 
  
 Tidigt eller partiellt uttag .............................................. 
  
 376 
  
 14.4.2 
  
 Bristande eller underlåten avgiftsbetalning..................... 
  
 378 
  
 14.4.3 
  
 Inkomster, tillgångar och bosättningskrav ...................... 
  
 379 
  
 14.5 
  
 Äldreförsörjningsstödets nivå och omfattning................. 
  
 383 
  
 14.6 
  
 Äldreförsörjningsstödets administration......................... 
  
 387 
  
 14.6.1 
  
 Ansökan och beslut om äldreförsörjningsstöd ................ 
  
 388 
  
 10  
 Innehåll 
  
 SOU 1999:97 
  
 14.6.2 Kontroll av ansökan och utbetalning av stöd 
  
 .................. 390 
  
 14.6.3 
  
 Anmälningsskyldighet och återbetalning vid ändrade 
  
 förhållanden.................................................................. 
  
 392 
  
 14.6.4 
  
 Omprövning och överklagande m.m ............................... 
  
 393 
  
 14.6.5 
  
 Övriga bestämmelser..................................................... 
  
 393 
  
 14.6.6 
  
 Ikraftträdandefrågor och verkställighetsföreskrifter........ 
  
 395 
  
 14.6.7 
  
 Sekretess ...................................................................... 
  
 396 
  
 14.6.8 
  
 Kommunalskattelagen................................................... 
  
 396 
  
 14.7 
  
 Ekonomiska konsekvenser ............................................. 
  
 396 
  
 14.7.1 
  
 Kostnader ..................................................................... 
  
 397 
  
 14.7.2 
  
 Finansiering av förslaget ............................................... 
  
 398 
  
 15 Generella kommittédirektiv ........................................................... 
  
 399 
  
 15.1 
  
 Direktiv om att pröva offentliga åtaganden .................... 
  
 399 
  
 15.2 
  
 Regionalpolitiska konsekvenser ..................................... 
  
 401 
  
 15.3 
  
 Jämställdhetspolitiska konsekvenser .............................. 
  
 402 
  
 15.4 
  
 Betydelse för brottslighet och brottsförebyggande 
  
 arbete ........................................................................... 
  
 404 
  
 16 Författningskommentarer .............................................................. 
  
 407 
  
 16.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen 
  
 (1980:620).................................................................... 
  
 407 
  
 16.2 
  
 Förslaget till lag om socialbidrag (1999:00) ................... 
  
 414 
  
 16.3 
  
 Förslaget till lag om äldreförsörjningsstöd (1999:00) 
  
 ..... 421 
  
 16.4 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:308) om 
  
 bostadstillägg till pensionärer ........................................ 
  
 430 
  
 16.5 
  
 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 431 
  
 16.6 
  
 Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen 
  
 (1928:370) 
  
 .................................................................... 432 
  
 Särskilda yttranden ........................................................................... 
  
 433 
  
 Referenser........................................................................................... 
  
 443 
  
 SOU 1999:97 
  
 11 
  
 Förkortningar 
  
 AF 
  
 Arbetsförmedling 
  
 AFL 
  
 Lag om allmän försäkring (1962:381) 
  
 AMI 
  
 Arbetsmarknadsinstitut 
  
 AMS 
  
 Arbetsmarknadsstyrelsen 
  
 bet. 
  
 betänkande 
  
 BNP 
  
 bruttonationalprodukt 
  
 BTP 
  
 bostadstillägg till pensionärer 
  
 CUS 
  
 Centrum för utvärdering av socialt arbete 
  
 dir. 
  
 direktiv 
  
 EU 
  
 Europeiska Unionen 
  
 EG 
  
 Europeiska gemenskaperna 
  
 FB 
  
 föräldrabalk 
  
 FYHS 
  
 förordning om yrkesansvar på hälso- och 
  
 sjukvårdens område (1998:1513) 
  
 HSAN 
  
 Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 
  
 HSL 
  
 hälso- och sjukvårdslag (1982:763) 
  
 HSU 2000 
  
 Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering 
  
 och organisation 
  
 HVB 
  
 Hem för vård eller boende (se 22 § SoL) 
  
 IFO 
  
 individ- och familjeomsorg 
  
 JO 
  
 Justitieombudsmannen 
  
 JK 
  
 Justitiekanslern 
  
 LGP 
  
 lag om garantipension (1998:702) 
  
 LIP 
  
 lag om inkomstgrundad ålderspension ( 1998:674) 
  
 LSS 
  
 lag om stöd och service till vissa funktionshindrade 
  
 (1993:387) 
  
 LASS 
  
 lag om assistansersättning (1993:389) 
  
 LVM 
  
 lag om vård av missbrukare i vissa fall (1988:870) 
  
 LVU 
  
 lag med särskilda bestämmelser om vård av unga 
  
 (1990:52) 
  
 LYHS 
  
 lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens 
  
 område (1998:531) 
  
 KPI 
  
 konsumentprisindex 
  
 12  
 Förkortningar 
  
 SOU 1999:97 
  
 MAS 
  
 sjuksköterska med särskilt medicinskt ansvar 
  
 (enl. 24 § HSL) 
  
 mdkr 
  
 miljarder kronor 
  
 mkr 
  
 miljoner kronor 
  
 OECD 
  
 Organisation for Economic  
 co-operation 
  and 
  
 Development 
  
 PARK 
  
 Den parlamentariska regionkommittén 
  
 Prop. 
  
 proposition 
  
 RFFS 
  
 Riksförsäkringsverkets föreskrifter 
  
 RRV 
  
 Riksrevisionsverket 
  
 RÅ 
  
 Regeringsrättens årsbok 
  
 SLUG 
  
 Socialstyrelsens och länsstyrelsernas 
  
 utvecklingsgrupp (om tillsyn) 
  
 SoL 
  
 Socialtjänstlagen (1980:620) 
  
 SoS 
  
 Socialstyrelsen 
  
 SoU 
  
 Socialutskottet 
  
 SOU 
  
 Statens Offentliga Utredningar 
  
 SBTP 
  
 särskilt bostadstillägg till pensionärer 
  
 SOSFS 
  
 Socialstyrelsens författningssamling 
  
 UVG 
  
 utvecklingsgarantin 
  
 ÄktB 
  
 äktenskapsbalk 
  
 SOU 1999:97 
  
 13 
  
 Sammanfattning 
 Hösten 1997 fick jag regeringens uppdrag att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, dess uppgifter och t illsynen över den. Mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under  
 1990-talet 
  skulle förslag lämnas om bl.a. lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten. 
 Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även lämna för- slag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Vidare uppdrog regeringen i december 1998 åt utredningen att överväga en tydligare reglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, service och stöd till psykiskt störda. 
 Som stöd i utredningsarbetet har förutom sekretariatet funnits sak- kunniga och experter. Flera departement, myndigheter och intresse- organisationer har varit representerade. Till största delen råder enighet om de förslag som läggs. I vissa delar har dock särskilda yttranden lämnats. 
 Grundläggande principer för socialtjänsten 
 Översyn av socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter har skett med utgångspunkten att grundläggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Detta anges i direktiven. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Men förutsättningarna för kommunala verksamheter är i dag annorlunda än när förarbetena till social- tjänstlagen (1980:682) utarbetades. Det gäller såväl ansvarsfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållanden. Med hänsyn till detta har utredningen funnit skäl att närmare analysera begreppet helhetssyn, som har varit ett centralt begrepp när vårdsektorn successivt har reformerats. 
  
 14  
 Sammanfattning  
 SOU 1999:97 
  
 När socialtjänstreformen genomfördes i början av  
 1980-talet 
  innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens arbets- metoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen innebär att en individs totala situation och omgivning ska beaktas i skilda behandlings- och servicesammanhang. För att underlätta ett sådant för- hållningssätt skulle huvudansvaret för socialtjänsten ligga på en nämnd. Socialtjänstens indelning i verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – var också ett uttryck för det inflytande helhetssynen hade, liksom socialtjänstlagens karaktär av ramlag. 
 Sedan år 1992 har kommunerna stor frihet att själva utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Det är t.ex. inte längre obliga- toriskt att ha  
 en  
 socialnämnd. Att ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner förändrats under  
 1990-talet 
  har också bidragit till orga- nisatoriska förändringar. Helhetssynen som organisatorisk princip har därför inte samma tyngd som tidigare. 
 Trots detta är utredningen av den uppfattningen att en helhetssyn med fokus på den enskildes behov fortfarande är en grundläggande ut- gångspunkt för det sociala arbetet. Socialtjänsten ska ha ett brett per- spektiv på enskilda människors situation, problem och resurser. Det gäller att förstå den enskildes situation i förhållande till det sammanhang och den omgivning som han eller hon ingår i eller är en del av. De stödinsatser som behövs ska också ges på sådant sätt att den enskilde kan ta tillvara och utveckla sina egna resurser. Principen om att ta till- vara den enskildes egna resurser äger alltså fortfarande stor giltighet liksom principen om det förebyggande perspektivet i socialt arbete. 
 Socialtjänstlagens struktur och konstruktion 
 Under utredningsarbetet har socialtjänstlagens struktur och konstruktion ingående diskuterats och analyserats. Den slutsats utredningen kommit fram till är densamma som socialtjänstkommitténs (SOU 1994:139), nämligen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion inte bör förändras. 
 Dess grundläggande karaktär av ramlag ska alltså behållas. De främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en sådan lag ger utrymme för att anpassa tillämpningen av den till såväl omständigheterna i det enskilda fallet som till samhällsutvecklingen och huvudmannens inflytande. 
 Men socialtjänstlagen är ingen renodlad ramlag. Den innehåller också bestämmelser som är mer styrande och formella till sin karaktär. Att ha sådana bestämmelser i en ramlag har ibland ifrågasatts med hänvisning 
  
 SOU 1999:97 
  
 Sammanfattning  
 15 
  
 till det kommunala självbestämmandet. Behov från regeringens och riksdagens sida att särskilt framhålla och genomdriva en viss vil- jeinriktning eller skapa ett särskilt skydd för vissa personer eller värden kommer dock alltid att finnas. Men också detta är uttryck för den demokratiska process som kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör inte i sig ge anledning till att överge ramlagstekniken och de fördelar den ger så länge inslagen av detaljerad styrning är begränsad. 
 En ramlag för socialtjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter i socialtjänsten och stödet till vissa grupper i samhället är alltså enligt socialtjänstutredningen att föredra framför en detaljreglering. En sådan lag ger möjligheter att anpassa tillämpningen efter lokala behov och förutsättningar. Men det finns också nackdelar såsom att lagen tillämpas på olika sätt, dvs. med bristande likvärdighet, i skilda delar av landet. En aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering kan motverka och utjämna sådana nackdelar. 
 En särskild lag om socialbidrag 
 En förändring i socialtjänstlagens konstruktion bör ändå göras. Social- bidragshanteringen ska visserligen även fortsättningsvis vara en del av socialtjänstens verksamhet, men utredningen föreslår att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag lyfts ut ur social- tjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag. 
 Det främsta skälet för ett sådant förslag är att socialbidraget under  
 1990-talet 
  mist sin karaktär av t illfälligt ekonomiskt stöd. Antalet per- soner som är långvarigt beroende av socialbidrag har flerd ubblats under detta decennium. Oberoende av konjunkturläget tyder också utvecklingen på att fler människor än för ett tiotal år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag för mer varaktiga behov. Socialbidraget kan då också förväntas få en svagare koppling till renodlade sociala problem, medan dess koppling till bristande fotfäste på arbetsmarknad eller utbildning förstärks. Det blir alltså människors försörjningsproblem som står i fokus. Mer generella lösningar som alternativ till socialbidrag torde åtminstone på kort sikt anses alltför kostsamma för att vara reella alternativ. 
 Många verksamhetsföreträdare har länge förespråkat att socialbi- draget organisatoriskt skiljs ut från övrigt socialt arbete. Detta är också vanligt i länder utanför Norden. 
 Kravet på helhetssyn är inget hinder för en särskild lag om social- bidrag. Det är viktigt att slå fast att de grundläggande värderingar, som gäller för socialtjänstens arbete och som kommer till uttryck i social- tjänstlagens portalparagraf, fortfarande ska ha giltighet för socialbidra- 
  
 16  
 Sammanfattning  
 SOU 1999:97 
  
 get. Dessutom föreslås en övergripande bestämmelse, som anger målin- riktningen för lagens tillämpning. 
 Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. En viktig uppgift för socialtjänsten är att i nära sam- verkan med arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor stödja enskilda att efter förmåga ta ansvar för sin och sin familjs försörjning. Socialbidraget ska träda in när det inte finns några andra möjligheter till försörjning. Denna princip upprätthålls i dag genom kravet på individu- ell behovsprövning. Den fyller väl sin funktion och ska gälla också framöver. 
 Den individulla behovsbedömningen har i vissa fall uppfattats om åldersrelaterad. Exempelvis finns det skäl att ha en särskilt restriktiv hållning vad gäller socialbidrag till ungdomar. Samhällets insatser för unga människor bör koncentreras på områden som stödjer positiva attityder till och ger möjligheter till egenförsörjning. 
 Bestämmelserna för socialbidraget föreslås utformas som rättighets- bestämmelser. Beslut om socialbidrag ska alltså kunna överklagas med förvaltningsbesvär. Detta är i huvudsak fallet redan i dag och gäller även för socialförsäkringsförmåner. 
 Begränsningen till socialbidrag för akut tandvård upphör. Det ska vara möjligt att få socialbidrag också för annan tandvård. 
 En samlad lag om vård och omsorg fordrar en särskild översyn 
 Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland för att be- teckna de sociala insatser för äldre som ryms i socialtjänstlagens regle- ring. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som ges till äldre. Det omfattar då både allmänna och individinriktade insatser och såväl sociala som medicinska insatser. I denna betydelse är äldreomsorgen en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Att samla de bestämmelser som i dag reglerar äldreomsorgen i en särskild vård- och omsorgslag har i olika sammanhang framförts som ett alternativ. Under utredningsarbetet har möjligheterna till en sådan lag analyserats. Men socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen har principiellt olika strukturer och konstruktioner. En förändring i riktning mot en särskild vård- och omsorgslag är en så komplex och omfattande förändring att den fordrar en särskild översyn. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Sammanfattning  
 17 
  
 Ändringar i och omredigering av socialtjänstlagen 
 I socialtjänstlagen regleras socialnämndens (motsvarande) uppgifter i samma omfattning som tidigare med undantag av behovet av ekonomiskt stöd till grundläggande försörjning. Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Några förändringar när det gäller socialtjänstens uppgifter att verka för att människor ska ha goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Likaså kvarstår bestämmelserna som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och personer med funktionshinder och åtgärder för missbrukare. Däremot behöver socialtjänstlagen redigeras om. Detta är en följd av såväl denna utrednings förslag om regleringen av social- bidraget och vissa preciseringar i socialtjänstlagen som tidigare änd- ringar som gjorts i lagen under årens lopp. 
 Rättssäkerheten för den enskilde förstärks 
 I socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det råder också stor samstämmighet om att frågor om enskilda människors rätt- säkerhet ska väga tungt. Hur den enskildes rättssäkerhet ska utformas finns det dock skilda uppfattningar om, vilka också varierar över tid, mellan olika samhällssektorer och mellan skilda politiska uppfattningar. Hur rättssäkerheten kommer till uttryck beror slutligen alltid på vilka avvägningar som görs mellan skilda intressen och viljor. 
 Den prövning och analys som skett inom utredningens ram leder fram till ställningstagandet att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Även om lagens materiella bestämmelser är ett skydd i sig för den enskilde, är det inte alltid verkningsfullt i det individuella fallet för att hävda lagens mening mot det offentliga. Det ska därför i alla situationer finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. För detta talar särskilt att socialtjänsten vänder sig till människor, som av olika skäl kan ha svårt att hävda sin rätt i den offentliga debatten. 
  
 – 
  
 och ska vara lika för alla 
  
 Socialtjänstlagen ska alltså innehålla en bestämmelse av rättighetska- raktär för att tillgodose enskildas behov av insatser. Alla medborgare som berörs av lagen ska då också ha samma skydd och rätt till stöd. 
  
 18  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1999:97 
  
 Utredningen kan inte finna några skäl vare sig för att utmönstra några individers behov av stöd och hjälp bara för att de hänförs till någon sär- skild grupp eller för att ha olika regler för olika slags insatser. 
 Genom stödet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå 
 Nivån på biståndet har kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Men med ledning av detta begrepp ska inte bara nivån på biståndet, utan också vilken form av insats som kan komma i fråga, bestämmas. Det är inte möjligt att tydligt skilja nivån från innehållet utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck också för kvaliteten i insatsen och för vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte. 
 En bestämmelse av detta slag, dvs. att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, ska kunna användas även om förutsättningarna för- ändras genom samhällsutvecklingen. Över tiden ändrade ekonomiska och andra förutsättningar, liksom metodutveckling, som medför ändrade arbetsformer, kräver en generell utformning som tillåter en flexibel uttolkning och användning. Även om nackdelarna med en såväl till nivå som innehåll allmänt hållen bestämmelse är kända ser utredningen i dag inget bättre alternativ för att säkerställa den enskildes behov av stöd än en i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall. 
 Rättigheter och de kommunala resurserna 
 Både den nya lagen om socialbidrag och den reviderade socialtjänstlagen innebär utökade möjligheter att överklaga för den enskilde. 
 För båda lagarna ska enligt utredningens uppfattning gälla att det i det enskilda fallet ska tas rimliga hänsyn till kommunens resurser. Eko- nomiska restriktioner är ett legitimt intresse som ska få vägas in vid beslut om bistånd. 
 Stödet för anhöriga/närstående förtydligas i socialtjänstlagen 
 I samband med att vissa förändringar gjordes i socialtjänstlagen år 1998 infördes en ny bestämmelse om stöd för anhöriga som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Detta skedde genom ett tillägg i den paragraf (5 § SoL), som reglerar socialtjänstens uppgifter. Anhöriga och andra närstående gör omfattande och mycket betydelsefulla insatser vid vården av äldre och sjuka personer. Att stödja dem i detta arbete är så viktigt att det bör vara en särskilt reglerad 
  
 SOU 1999:97  
 Sammanfattning  
 19 
  
 skyldighet för kommunen att göra det. Utredningen föreslår att detta sker genom att en ny paragraf införs i socialtjänstlagen, där skyldigheten förtydligas. 
 Målet för anhörigstödet är enligt utredningens mening trehövdat. Det första handlar om att visa anhörigvårdarna samhällets uppskattning, det andra är att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots deras vårdåtagande och det tredje är att förebygga utbrändhet. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att skyldigheten för kommu- nerna att ge stöd inte får bli eller upplevas som krav på a nhöriga. Det får heller inte innebära att personer med behov av vård och omsorg känner krav på att ta emot vård av anhöriga. Ömsesidigheten i förtroendet vårdtagare – vårdgivare kan inte nog betonas. 
 Särskilda stimulansmedel för att främja metodutvecklingen i det sociala arbetet 
 Tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd är cent- rala inslag i ett effektivt och framgångsrikt socialt arbete. Det är viktigt att regering och riksdag främjar en fortsatt metodutveckling inom detta område. Detta kan ske genom att Socialstyrelsen får i uppdrag att för- dela särskilda stimulansmedel. 
 Begreppet skälig levnadsnivå fyller väl sin funktion 
 Utredningsuppdraget har omfattat uppgiften att analysera begreppet skälig levnadsnivå och då behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet är möjligt att ge kommunerna mer utrymme för lokalt anpassade lösningar. 
 Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla for- mer av bistånd, inte bara det ekonomiska. Socialnämnden kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedöm- ningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig levnadsnivå. Detta gäller med undantag av de preciseringar som gäller för försörjningsstödet. Men begreppets grundläggande betydelse anges i socialtjänstlagens portalparagraf. Oavsett vilka riktlinjer som finns måste en prövning av rätten till bistånd i varje enskild fall alltid ske utifrån den enskildes behov. 
 En rättsvetenskaplig undersökning av begreppet skälig levnadsnivå inom socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS har nyligen pre- senterats. Efter att ha gått igenom Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå har 
  
 20  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1999:97 
  
 preciserats genom domstolens avgöranden när det gäller socialbidrag men inte för andra former av bistånd. Utredningens slutsats efter en samlad analys är att lagen i sin nuvarande utformning ger kommunerna ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. I detta måste också ligga att domstolarna i valet mellan olika instanser ska ha att väga in kostnadsaspekter när biståndsinsatser vägs mot varandra. 
 Försörjning 
 Sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssysten ska, enligt direktiven, analyseras utifrån övergripande förändringar i samhället under  
 1990-talet, 
  särskilt när det gäller förändringar i de statliga trans- fereringarna. Dessutom ska förslag lämnas om hur individ- och famil- jeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. 
 Förslagen får inte medföra att de sammantagna offentliga åtagandena utökas. Om detta även avser kostnader bör noteras att utredningen inte kunnat lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. Detta beror i huvudsak på socialbidragets kostnadseffektivitet genom dess träff- säkerhet och den individuella behovsprövningen. 
 Socialbidraget under  
 1990-talet 
  – en försörjningskälla 
 Under  
 1990-talets 
  första sju år fördubblades kostnaderna, i reala termer, för socialbidraget. Under samma tidsperiod mer än fördubblades den andel hushåll som under flera år var beroende av socialbidrag. Socialbidraget fungerar därmed inte längre enbart som ett yttersta skyddsnät, utan har stor betydelse för många människors försörjning. 
 Den huvudsakliga förklaringen till detta är utvecklingen på arbetsmark- naden med hög arbetslöshet särskilt bland nya invandrare och ungdomar. Att många bland dem inte lyckades etablera sig på arbetsmarknaden medförde i sin tur att de inte omfattades av de försäkringar som byggts upp till skydd för den enskilde vid arbetslöshet och sjukdom. 
 Den offentliga sektorns svaga budgetssituation till följd av problemen i den svenska ekonomin i början av  
 1990-talet 
  bidrog också till att socialbidragskostnaderna ökade. Staten tvingades bl.a. sänka nivåerna i socialförsäkringssystemet samtidigt som kommunerna ökade brukarav- gifterna, särskilt inom barnomsorgen. Till detta kom att skattepolitiken 
  
 SOU 1999:97  
 Sammanfattning  
 21 
  
 lades om i början av  
 1990-talet. 
  Växlingen från direkt till indirekt be- skattning kom att missgynna hushåll med låga inkomster. 
 Det förtjänar att påpekas att utvecklingen med ökade socialbidrag brutits under de senaste två åren. Kostnaderna för socialbidrag var en miljard kronor lägre år 1998 jämfört med år 1997. Detta beror främst på den förbättrade arbetsmarknaden, men kommunernas möjligheter att kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också haft en viss inverkan. 
 Av samstämmiga uppgifter från kommunföreträdare är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar som fått arbete, medan många andra är fortsatt beroende av socialbidrag för sin försörj- ning. Detta gäller särskilt gruppen nya invandrare. 
 Ett långvarigt beroende av socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation och förmåga att försörja sig själv. Om det ekono- miska utbytet av arbete uteblir genom höga marginaleffekter eller om den enskildes kunskaper och färdigheter inte utnyttjas ökar risken att den enskilde anpassar sig till ett liv utanför arbetsmarknaden. 
 Oroande i detta sammanhang är att många barnfamiljer är långvarigt beroende av socialbidrag. År 1996 levde 120 000 barn i sådana fam iljer. Hur deras självbild och attityder påverkas finns skäl att fundera över. Oroande är också att en inte obetydlig grupp människor faller mellan arbetsförmedling och socialtjänst. De är arbetslösa men bedöms av arbetsförmedlingen som inte förmedlingsbara och får därför ingen eller begränsad service. Socialtjänsten menar ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och därför bör få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 
 Vägar ut ur beroendet av socialbidrag 
 För att minska beroendet av socialbidrag behövs insatser inom flera politikområden inte bara socialpolitiken. Det förslag och de bedömningar som utredningen gör har en socialpolitisk grund, som inte helt kunnat avvägas mot andra berörda områden  
 .  
 Bedömningarna bör därför närmast ses som en katalog över tänkbara förändringar som behöver beredas ytterligare. 
  
 – 
  
 introduktionsersättning i stället för socialbidrag 
  
 Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbe- hövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagande under den tid de introduceras i det svenska samhället. Ofta handläggs det idag som ett socialbidrag. Men vid handläggningen av introduktions- 
  
 22  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1999:97 
  
 ersättningen ska det vara tydligt att det är en ersättning för det intro- duktionsprogram den enskilde deltar i och inte ett socialt bidrag. 
 Om en statlig beskattad introduktionsersättning infördes skulle det bli än tydligare att försörjningsstödet under introduktionstiden inte är ett socialbidrag. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att överväga att på längre sikt införa en sådan typ av ersättning till flyktingar som får permanent uppehållst illstånd. Den skulle kunna utbetalas under en tvåårsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar inom socialförsäkringssystemet eller räknas som kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En introduktions- ersättning av detta slag skulle stärka flyktingarnas möjlighet att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Men det är en relativt kostnads- krävande reform. 
  
 – 
  
 förändringar i vissa transfereringar 
  
 Mot bakgrund av vissa beräkningar inom ramen för utredningsarbetet bedömer utredningen att förändringar i vissa transfereringar skulle bidra till att minska beroendet av socialbidrag. Att höja  
 studiemedlen till studerande med barn  
 är en sådan förändring. Antalet studenter med barn har ökat under  
 1990-talet. 
  I dagens studiemedelssystem saknas dock möjligheter att utöka studiemedlen genom extra lån eller bidrag för barnfamiljer. 
 Det långvariga socialbidragsberoendet skulle minska påtagligt om  
 de lägsta ersättningarna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åt- gärder  
 höjdes. Det är idag stora skillnader i nivå på ersättning till personer som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många tvingas söka kompletterande socialbidrag för att klara sin försörjning. Det torde vara en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer 
 i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen engageras vid handläggning av en enskilds försörjning vid studier eller annan kompetenshöjande verksamhet. 
 Under  
 1990-talet 
  försämrades försörjningssituationen för många barnfamiljer. En höjning av  
 barndelen i bostadsbidraget  
 skulle ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. En höjning med 300 kronor per månad skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader. 
  
 Avgifter för barnomsorg  
 bör inte bekostas med socialbidrag. Men i vissa kommuner tillämpas riktlinjer som innebär att så sker i stället för att hushållet får en nedsatt barnomsorgsavgift. Detta strider mot en tidi- gare rekommendation från Socialstyrelsen. Barnomsorgen är numera en del av utbildningspolitiken och en sådan rekommendation saknar därför lagstöd. I årets vårproposition förutskickade regeringen en s.k. maximitaxereform. Utredningen vill framhålla att det också ur socialbi- 
  
 SOU 1999:97  
 Sammanfattning  
 23 
  
 dragssynpunkt finns behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det väsentligt att förslaget om maximitaxa utformas på sådant sätt att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga och mycket låga inkomster. 
 Också en vidgad användning av lönesubventioner skulle enligt ut- redningens bedömning kunna minska det långvariga socialbidrags- beroendet. För närvarande ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och vissa arbetshandikappade, att få anställning på den öppna marknaden. Våren 1999 var drygt 50 000 personer anställda med lönebidrag, vilket är en ökning jämfört med 
 år 1997. Men denna utveckling har inte inrymt den grupp som varit långvarigt beroende av socialbidrag, dvs. i regel personer som har stora svårigheter på arbetsmarknaden men oftast varken är arbets- handikappade eller har nedsatt arbetsförmåga. 
 Utvidgade kriterier för anställning med lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna skulle vara andra än de som gäller för lönebidrag till arbetshandikappade. Det klart uttalade syftet skulle vara att den är en övergång till ordinarie arbetsmarknad. Bristande kunskaper i svenska kan vara ett sådant kriterium. 
  
 – 
  
 samverkan ger resultat, ytterligare incitament behövs 
  
 Att hjälp och stödåtgärder till en enskild genomförs på ett samordnat sätt är viktigt för att det ska leda till avsett resultat. Många försök med 
 samverkan har genomförts och det är sannolikt att samverkan mellan den offentliga sektorns skilda delar minskar socialbidragsberoendet. Men det kan och bör göras mer för att stimulera samverkan. Så kan t.ex.  
 arbetsförmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till att omfatta fler kategorier.  
 Redan idag har nämnderna ett uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. En annan uppgift är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas. Det som utmärker utvecklingsgarantin är gränsöverskridandet mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den arbetslöses idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas. Det är naturligt att arbetsförmedlings- nämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgarantin. 
 Det bör vara möjligt för en kommun att ordna försörjning via en  
 särskild aktiveringsersättning  
 i stället för socialbidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommu- nen i samverkan med arbetsförmedlingen. Detta är idag inte möjligt enligt principen om likabehandling i kommunallagen. Ersättningens nivå bör bestämmas av respektive kommun. Det bör också vara möjligt att samordna utbetalningen med t.ex. försäkringskassan. 
  
 24  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1999:97 
  
 Organisation av och metoder vid socialbidragshandläggning har betydelse för kostnaderna 
 Flera studier under senare år har visat att socialbidragskostnaderna inte enbart beror på strukturella faktorer. Hur kommunerna organiserar handläggningen och vilka arbetsmetoder som tillämpas spelar också in och kan förklara en del av variationerna i socialbidragskostnader mellan skilda kommuner. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna. 
 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 
 Bland människor som till följd av låg eller ingen pension har svårt att försörja sig återfinns de som kommit till Sverige vid relativt hög ålder från länder utanför EU och som beviljats permanent uppehållst illstånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen. Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 1998:70) ska förslag lämnas till hur deras ekonomiska trygghet ska utformas. 
 För att tillförsäkra den som är bosatt i Sverige och 65 år eller äldre en grundläggande försörjning föreslås att ett äldreförsörjningsstöd införs. Det ska regleras i en särskild lag och finansieras av staten. 
 Grundläggande krav som ställs på äldreförsörjningsstödet och som påverkat utformningen är att det 
 bygger på krav på bosättning, 
 gäller lika för alla, 
 innebär en individuell behovsprövning, 
 tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå, 
 har karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghets- förmån och 
 är enkelt att administrera och kontrollera. 
 Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att anpassa pensionsutbetalningarna efter personliga önskemål. Äldreför- sörjningsstödet ska heller inte kunna utnyttjas för att kompensera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensionsbestämmel- serna ger utrymme för. För att förhindra detta måste undantagsbestäm- melser fastställas. Den som inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng har reducerats på grund av att han eller hon inte betalat sina avgifter fullt ut ska heller inte ha rätt till äldreförsörjnings- stöd. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Sammanfattning  
 25 
  
 Äldreförsörjningsstödet föreslås administreras av Riksförsäkrings- verket och de allmänna försäkringskassorna. Ansökan om stöd ska lämnas personligen till försäkringskassan, som både prövar och beslutar om ärendet. Stöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs en ny ansökan. 
 På kort sikt beräknas kostnaderna för äldrestödet uppgå till 700 miljoner kronor. Samtidigt beräknas kommunernas socialbidragskost- nader minska med 500 miljoner kronor. På något längre sikt beräknas ytterligare kostnader på mellan 40 och 200 miljoner kronor att till- komma. Finansieringsförslag har presenterats. 
 Socialtjänstens finansiering 
 I utredningens uppdrag ingår att analysera eventuella behov av att för- ändra principerna för socialtjänstens finansiering för att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna inom socialtjänstens omsorgsom- råden. Några konkreta förslag läggs inte fram när det gäller finansie- ringsfrågorna. Däremot diskuteras behovet av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna. 
 Ett generellt finansiellt stöd 
 En grundläggande princip för statens bidrag till kommunerna är att de inte riktas till någon särskild verksamhet. Skälet för detta är uppfatt- ningen att kommunala verksamheter bedrivs bättre och effektivare om de så långt möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden mot bakgrund av mål som formulerats på nationell nivå. Därför finns det heller ingen statlig finansiering direkt riktad till socialtjänsten. Ett annat viktigt skäl för generella statsbidrag är att de ger en bättre överblick och kontroll över den samlade kommunala verksamheten. 
 Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet består av tre delar; ett invånarbaserat statsbidrag, en långtgående inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Det förstnämnda innebär att knappt 6 000 kronor per invånare lämnas till kommunerna. Inkomstutjämningen medför en omfördelning av medel mellan kommunerna på ca åtta miljarder kronor. Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna. De ska i princip neutralisera kostnadsskillnader som kommunerna själva inte kan påverka. Det finns 15 delmodeller inom kostnadsutjämningen där bl.a. individ- och familjeomsorgen liksom äldreomsorgen ingår. 
  
 26  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1999:97 
  
 Vissa riktade statsbidrag 
 I vissa fall förekommer riktade statsbidrag trots att den generella finan- sieringen är grundprincipen. De riktade bidragen motiveras med att verksamheterna är så speciella att generella finansieringsformer inte anses lämpliga. Ett exempel på detta är flyktingmottagandet. Andra är riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där kommu- nerna har en central roll som arbetsgivare, och med särskilda utbild- ningsinsatser för vuxna, bl.a. kunskapslyftet. 
 Kopplingen mellan resurs- och behovsutveckling 
 Vid årliga överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna bedöms för varje sektor hur stort resursutrymmet är. Där- emot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemen som sådana inga automatiskt verkande mekanismer för att anpassa resurserna till behov- sutvecklingen. Den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala finansieringssystemet är därför skattebasen. För att öka resurserna på annat sätt krävs alltså särskilda beslut av statsmakterna eller kommu- nerna själva, t.ex. beslut om att höja anslaget till de generella statsbi- dragen och beslut om att höja den kommunala skattesatsen. 
 Detta innebär bl.a. att det finns ett negativt samband mellan föränd- ringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Även om behoven inom övrig individ- och familjeomsorg inte följer samma mönster som socialbidragen påverkas de i viss mån av det samhälls- ekonomiska tillståndet. Sannolikt finns det också här ett liknande nega- tivt samband som mellan skattebas och socialbidrag. När det gäller äldre- och handikappomsorgerna är det däremot svårt att se några kort- siktiga kopplingar mellan skattebas och behovsutveckling. Istället har demografiska faktorer en kraftig påverkan på behovsutvecklingen. 
 Det är huvudsakligen kostnaderna för socialbidragen som är pro- blematiska genom att de inte är stabila i ett kortare tidsperspektiv. I den mån denna instabilitet inte följer tydliga mönster som går att förutse försämras kommunernas planeringsförutsättningar. 
 Ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna bör övervägas 
 Det finns skäl att staten och kommunerna bör dela på ansvaret för variationer i kostnaderna för socialbidragen. Det är främst tre skäl som talar för detta. Det första har samband med de förslag som utredningen lägger fram när det gäller lagregleringen av socialbidragen. Det andra skälet är det starka samband som finns mellan det statliga trygghets- 
  
 SOU 1999:97 
  
 Sammanfattning  
 27 
  
 systemet och kommunernas kostnader för socialbidragen och det tredje är att variationerna i ekonomin får effekter för socialbidragskostnaderna. 
 Det finns olika modeller för hur ett delat ekonomiskt ansvar kan ut- formas, t.ex. riktade statsbidrag, formaliserade förhandlingar och en "särskild påse" i kombination med formaliserade förhandlingar. Den förstnämnda modellen medför risker för att insatser för att underlätta för långvarigt socialbidragsberoende att bli självförsörjande inte prioriteras. Nackdelarna med denna modell överväger fördelarna. De andra två modellerna har såväl för- som nackdelar, där kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen är tydligast i den sistnämnda. 
 Samverkan och gemensamt ansvar 
 Det är utredningens uppfattning att frågorna om socialtjänstens finan- siering till inte oväsentlig del handlar om samordning av de resurser som finns hos flera offentliga aktörer. Socialtjänstens verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. En god samverkan bör leda till en effektiv användning av de tillgängliga resurserna. 
 Utvecklingen i samhället under  
 1990-talet 
  har dock kommit att inne- bära att fördelningen av ansvaret inom den offentliga sektorn för försörj- ningsfrågorna har blivit otydligare. Utredningens bedömning om ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna ska ses mot den bakgrunden. Ett delat ansvar bör öka förutsättningarna för att den offentliga sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågorna som gemensamma. 
 Problemen att på lång sikt finansiera äldreomsorgen måste bedömas som stora. Detta finansieringsproblem bör mötas bl.a. genom lösningar som ger resurser. Därför måste de offentliga styr- och finansierings- systemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar till försörjning genom arbete för befolkningen i yrkesaktiv ålder. 
  
 28  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1999:97 
  
 Tillsynen över socialtjänsten 
 Tillsynen över socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrel- serna. Länsstyrelserna har det operativa ansvaret för tillsynen. De ska följa socialnämndens tillämpning av lagen och se till att den fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. 
 Socialstyrelsens tillsynsroll när det gäller socialtjänsten är att sam- ordna, följa upp och utvärdera socialtjänsten. Styrelsen strävar också efter att i samråd med länsstyrelserna utveckla enhetliga tillsynssystem och strukturer för tillsyn. Socialstyrelsen har vidare det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården. 
 Regering och riksdag har i olika sammanhang uttalat att tillsynen över socialtjänsten behöver effektiviseras. Det gäller framför allt tillsy- nen över äldreomsorgen och stödet till personer med psykiska funk- tionshinder. Socialutskottet har efterlyst en skarpare tillsyn som inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten i vården och omsorgen (bet. 1996/97:SoU13). Riksdagen har också givit regeringen tillkänna att den bör överväga om tillsynen kan läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvår- den för att på så sätt skapa en slagkraftigare organisation. 
 Tillsynsbegreppet förtydligas 
 Begreppet tillsyn är inte enhetligt. Det är inte klart avgränsat mot andra närliggande begrepp såsom uppföljning och utvärdering. I detta betän- kande används begreppet tillsyn för att beteckna kontroll av rättssäker- het och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Uppföljning är en konti- nuerlig eller regelmässig produktion av data om vissa verksamheter. Utvärdering är att analysera och värdera resultatet av verksamheten i relation till fastställda mål. Utvärderingen grundas bl.a. på uppgifter från uppföljning och t illsyn. 
 För att klargöra att tillsyn enligt socialtjänstlagen handlar om kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser föreslås innebörden i be- greppet bli lagreglerad. Laglighetskontrollen ska också omfatta kontroll av att det i verksamheterna finns ett väl fungerande kvalitetssystem med regler för kvalitetssäkring. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Sammanfattning  
 29 
  
 Socialstyrelsen ska ha en vägledande roll i tillsynen över socialtjänsten 
 Inom ramen för utredningsarbetet har olika organisatoriska alternativ för att få en mer samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård skisserats och analyserats. Varje sådant alternativ har sina för- och nackdelar. Utredningen är inte beredd att i detta sammanhang föreslå en så omfattande omorganisation av den statliga tillsynen över soci- altjänsten och hälso- och sjukvården att all tillsyn över dessa verksam- heter samordnas. 
 Den lösning utredningen föreslår bygger i stället på att den nuvarande ordningen behålls tills vidare. Länsstyrelserna är alltså operativt ansvariga för tillsynen över socialtjänsten och Socialstyrelsen operativt ansvarig för hälso- och sjukvården. Men för att åstadkomma en bättre samordning ska Socialstyrelsen ha en tydlig vägledande roll vid tillsynen av socialtjänsten. Det innebär att styrelsen ska ha en formell rätt att styra länsstyrelsernas tillsynsverksamhet på sådant sätt att en reell sam- ordning i praktiken kan ske. Detta är framför allt viktigt när det gäller tillsynsinsatser inom boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och personer med funktionshinder. På så sätt är det möjligt att tillgodose önskemålen om att samordna tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Såväl kommunen eller den enskilde vårdgivaren som vårdtagaren kan möta en gemensam statlig tillsynsgr upp. 
 Tillsynsinstrumenten utökas och förstärks 
 Utredningen föreslår också att en författningsreglerad möjlighet för länsstyrelserna att inspektera all verksamhet inom socialtjänsten införs. Dessutom ska länsstyrelserna få möjlighet att meddela förelägganden för att avhjälpa missförhållanden. När tillsynen gäller sådana verksamheter där sociala och medicinska insatser ges parallellt ska även Social- styrelsen kunna ge förelägganden. 
 Utan vårdtagarnas medgivande får inspektioner inte ske i deras bo- städer. Vårdrum vid kommunala och enskilda sjukhem liksom rum i andra boendeformer eller bostader med särskild service räknas som vårdtagarnas bostäder, varför samtycke krävs. Men detta torde knappast vålla några problem i praktiken. Om den enskilde själv på grund av sitt fysiska eller psykiska tillstånd inte kan lämna sitt medgivande kan en nära anhörig eller god man sannolikt bedöma hur den enskilde skulle vilja ha det om han eller hon själv kunde bestämma. 
  
 30  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1999:97 
  
 Redan i dag har länsstyrelserna med stöd av socialtjänstlagen möj- ligheter att utfärda förelägganden, med eller utan vite, och besluta om att förbjuda verksamheter när det gäller sådana som drivs i enskild regi men också i hem för vård eller boende som drivs av kommunen. Denna möjlighet föreslås nu utvidgas till att gälla hela socialtjänstområdet oavsett verksamheternas driftform. Det skulle göra det lättare att komma till rätta med missförhållanden som uppdagas i samband med besök eller inspektioner vid särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Föreläggandet föreslås också kunna kombineras med vite i de fall tillsynsmyndigheten anser att det är nödvändigt för att föreläggandet ska bli åtlytt. 
 Särskilda brukarråd inrättas 
 Länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala enheter har i dag god insikt om hur tillsyn bör bedrivas. Men de kan inte ha sådan total över- blick att de alltid upptäcker vad som kan kräva särskild uppmärksamhet från deras sida. Här kan särskilda brukarråd spela en roll. Utredningen föreslår därför att särskilda brukarråd inrättas som kan stödja länssty- relserna och Socialstyrelsens regionala enheter när det gäller att bedöma vilka verksamheter som kräver särskild uppmärksamhet från staten. Brukarråden ska alltså informera om människors sociala situation och lämna förslag till myndigheterna om områden som kan vara angelägna att granska. 
  
 SOU 1999:97 
  
 31 
  
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 Lag om ändring i Socialtjänstlagen (1980:620) 
  
 Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialtjänstlagen (1980:620) 
  
 1 
  
 dels  
 att 6  
 a–g 
  §§, 69 b skall upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att nuvarande 
 2  
 6 h §, skall betecknas 15 §, att nuvarande 7 och 7 a §§ skall betecknas 6 och 7 §§, att nuvarande 8 a § skall betecknas 12 §, att nuvarande  
 11–12 
  a §§ skall betecknas  
 16–18 
  §§, att nuvarande 20  
 a–28 
  §§ skall betecknas  
 21–31 
  §§, att nuvarande  
 30–40 
  §§ skall betecknas  
 32–43 
  §§, att nuvarande  
 47–66 
  §§ skall betecknas  
 44–67 
  §§, att nuvarande  
 67–68 
  §§ skall betecknas  
 75–76 
  §§, att nuvarande 69– 69 a §§ skall betecknas  
 68–69 
  §§, att nuvarande 69 c § skall betecknas 70 §, att nuvarande 70  
 a–70 
  c § skall betecknas  
 71–73 
  §§, att nuvarande  
 71–78 
  §§ skall betecknas  
 80–93 
  §§, 
  
 dels  
 att 3, 5 och 10 §§ skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att de nya 11 §,  
 25–26 
  §§,  
 32–33 
  §§,  
 35–40 
  §§  
 44–45 
  §§, 49 §,  
 53–54 
  §§, 59 §, 61 §,  
 68–78 
  §§, samt rubriken före 11 § skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att rubriken närmast före 6 skall sättas närmast före 14, att rubriken närmast före 7 skall sättas närmast före 6, att rubriken närmast före 11 skall sättas närmast före 16, att rubriken närmast före 12 skall sättas närmast före 17, att rubriken närmast före 21 skall sättas närmast före 22, att rubriken närmast före 22 skall sättas närmast före 24, att 
  
 rubriken närmast före 25 skall sättas närmast 
  
 före 28, att rubriken 
  
 1  
 Lagen omtryckt 1988:871. 
  
 2  
 Senaste lydelse av 6 h § 1997:740, 
  
 7 a §, 35, 71 a § 1998:855, 
  
 8 a § 1998:409, 
  
 11–12 
  a§§, 65 b § 1999:48, 
  
 20 a §, 71 b § 1993:390 
  
 21 
  
 § 1990:1403, 
  
 21 a § 1994:1098, 23 §, 27 §, 30 §, 33 §, 33 a §, 37 §, 47 §, 
  
 50–52 
  §§,  
 68–71 
  §§, 72 b §, 75 § 1997:313, 
  
 23 a § 1993:1, 
  
 25 
  
 §, 31 
  
 § 1997:193, 28 §, 32 §, 49 § 1990:53, 
  
 34 § 1987:377, 
  
 36 
  
 § 1997:1091, 
  
 38–39 
  §§,  
 76–77 
  §§ 1991:1667, 
  
 48 § 1998:323, 
  
 53 
  
 §, 55 
  
 § 1986:1186, 
  
 54 §, 65, 72 a § 1997:1229, 57 § 1992:1071, 
  
 60 
  
 §, 62 
  
 § 1990:789, 
  
 61 § 1998:719, 
  
 63 § 1995:608, 
  
 65 a § 1998:615, 
  
 66 
  
 § 1991:526, 
  
 71 c § 1996:140,  
 73–74 
  a §§ 1998:384, 
  
 78 § 1987:380. 
  
 32  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 närmast före 33 skall sättas närmast före 35, att rubrikerna närmast före 38 skall sättas närmast före 41, att rubriken närmast före 47, skall sättas närmast före 44, att rubriken närmast före 50 skall sättas närmast före 47, att rubriken närmast före 59 skall sättas närmast före 58, att rubriken närmast före 67 skall sättas närmast före 74, att rubriken närmast före 69 skall ställas närmast före 68, att rubrikerna närmast före 71 skall ställas närmast före 80, att rubriken närmast före 71 a skall ställas närmast före 81, att rubriken närmast före 71 b skall ställas närmast före 82, att rubriken närmast före 72 skall ställas närmast före 84, att rubriken närmast före 73 skall ställas närmast före 87, att rubriken närmast före 75 skall ställas närmast före 90, att rubriken närmast före 77 skall ställas närmast före 92, att rubriken närmast före 78 skall ställas närmast före 93, 
  
 dels  
 att det i lagen skall införas nya paragrafer  
 13–15 
  §§, 29 §, 41– 45 §§, 79 §, 85 §,  
 87–88 
  §§, 90 § av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 § 
 3 
  
 Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kom- munen får det stöd och den hjälp som de behöver. 
 Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. 
 I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen. 
  
 I  
 6 h  
 och  
 72 a §§  
 finns före- 
  
 I  
 15  
 och  
 85 §§  
 finns före- 
  
 skrifter om ansvar i vissa fall för 
  
 skrifter om ansvar i vissa fall för 
  
 annan kommun än den i vilken 
  
 annan kommun än den i vilken 
  
 den enskilde vistas. 
  
 den enskilde vistas. 
  
 5 § 
 4  
 Till socialnämndens uppgifter hör att 
 göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra sam- 
 hällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, 
 informera om socialtjänsten i kommunen, 
 genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsätt- ningarna för goda levnadsförhållanden, 
  
 3 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 4 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 33 
  
 svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bi- stånd till familjer och enskilda 
  
 som behöver det  
 . 
  
 Socialnämnden 
  
 bör genom 
  
 stöd och avlösning 
  
 underlätta 
  
 för dem som vårdar närstående 
  
 som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder 
 svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bi- stånd till familjer och enskilda som behöver det. 
 10 § 
 5 
  
 Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. 
 Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet. 
 Nämnden kan utse en sär- skild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga ange- lägenheter, om den enskilde be- gär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har bar- net fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. 
  
 5  
 Senaste lydelse 1998:855. 
  
 34  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 Speciella riktlinjer för socialnämndens verksamheter 
 11 § 
 6 
  
 Socialnämnden skall genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående. 
 13 § 
 7 
  
 Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller sam- tycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vård- nadshavare begär eller sam- tycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. 
 14 § 
 8 
  
 Den som inte själv kan till- godose sina behov för sin livs- föring eller kan få dem tillgodo- sedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden. 
 Den enskilde skall genom bi- ståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall ut- formas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv 
 Särskilda bestämmelser om eko- nomiskt stöd i form av social- bidrag finns i lagen om social- bidrag (1999:00). 
  
 6 
  
 Senaste lydelse 1999:48. 
  
 7 
  
 Tidigare 13 § upphävd genom 1997:1229. 
  
 8 
  
 Tidigare 14 § upphävd genom 1997:1229. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 35 
  
 15 § 
 9 
  
 En person som önskar flytta 
  
 En person som önskar flytta 
  
 till en annan kommun, men till 
  
 till en annan kommun, men till 
  
 följd av ålderdom, funktions- 
  
 följd av ålderdom, funktions- 
  
 hinder eller allvarlig sjukdom har 
  
 hinder eller allvarlig sjukdom har 
  
 ett varaktigt behov av omfattande 
  
 ett varaktigt behov av omfattande 
  
 vård- och omsorgsinsatser och 
  
 vård- och omsorgsinsatser och 
  
 därför inte kan bosätta sig där 
  
 därför inte kan bosätta sig där 
  
 utan 
  
 att 
  
 inflyttningskommunen 
  
 utan 
  
 att 
  
 inflyttningskommunen 
  
 erbjuder 
  
 behövliga insatser, får 
  
 erbjuder 
  
 behövliga insatser, får 
  
 hos den kommunen ansöka om 
  
 hos den kommunen ansöka om 
  
 sådana insatser 
  
 som avses i 6 f § 
 . 
  
 sådana 
  
 insatser 
  
 enligt 14 § 
 . En 
  
 En 
  
 sådan 
  
 ansökan 
  
 skall 
  
 sådan 
  
 ansökan 
  
 skall behandlas 
  
 behandlas som om den enskilde 
  
 som om den enskilde var bosatt i 
  
 var 
  
 bosatt 
  
 i 
  
 inflyttningskommunen. 
  
 inflyttningskommunen. 
 Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkom- munen får inte beaktas vid prövning enligt första stycket. 
 På begäran av inflyttningskommunen är hemkommunen skyldig att bistå den förra kommunen med den utredning som kan behövas för be- dömningen av ansökan. 
 25 § 
 10 
  
 Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till famil- jehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Enligt  
 23 a §  
 skall dock behovet av vissa hem tillgodoses av staten. 
 Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till famil- jehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Enligt  
 26 §  
 skall dock behovet av vissa hem tillgodoses av staten. 
 26 § 
 11 
  
 Behovet av sådana hem som avses i 12 § lagen ( 1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall skall t illgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen. 
  
 9 
  
 Senaste lydelse 1997:740. 
  
 10 
  
 Senaste lydelse 1997:193. 
  
 11 
  
 Senaste lydelse 1993:1. 
  
 36  
 Författningsförslag  
 SOU 1999:97 
  
 Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket. 
 För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen. 
  
 Bestämmelserna i  
 24 §  
 gäller 
  
 Bestämmelserna i  
 27§  
 gäller 
  
 även i fråga om vård i hem som 
  
 även i fråga om vård i hem som 
  
 avses i denna paragraf. 
  
 avses i denna paragraf. 
  
 Socialnämnden skall medverka till att de under- 
 åriga som avses i  
 25 §  
 får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, 
 verka för att de får lämplig utbildning och 
 lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana under- åriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver. 
 Ett medgivande enligt  
 25 § första stycket  
 meddelas av socialnämnden i vårdnadshava- rens hemkommun. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut. 
 Ett medgivande enligt  
 25 § tredje stycket  
 och ett samtycke enligt  
 25 § femte stycket  
 med- delas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun. 
 Den nämnd som har lämnat medgivande enligt  
 25 §  
 fullgör skyldigheterna enligt  
 26 § 
 . I de 
 29 § 
 12 
  
 Socialnämnden skall medverka till att de under- 
 åriga som avses i  
 28 §  
 får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, 
 verka för att de får lämplig utbildning och 
 lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana under- åriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver. 
 32 § 
 13 
  
 Ett medgivande enligt  
 28 § första stycket  
 meddelas av socialnämnden i vårdnadshava- rens hemkommun. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut. 
 Ett medgivande enligt  
 28 § tredje stycket  
 och ett samtycke enligt  
 28 § femte stycket  
 med- delas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun. 
 Den nämnd som har lämnat medgivande enligt  
 28 §  
 fullgör skyldigheterna enligt  
 29 § 
 . I de 
  
 12 
  
 Tidigare 29 § upphävd genom 1990:53. 
  
 13 
  
 Senaste lydelse 1997:313 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 37 
  
 fall samtycke enligt  
 25 § femte stycket  
 lämnats av socialnämn- den i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldig- heterna enligt  
 26 §. 
  
 fall samtycke enligt  
 28 § femte stycket  
 lämnats av socialnämn- den i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldig- heterna enligt  
 29 § 
 . 
  
 33 § 
 14 
  
 Enskilda personer eller sam- 
  
 Enskilda personer eller sam- 
  
 manslutningar får inte bedriva 
  
 manslutningar får inte bedriva 
  
 verksamhet som syftar till att 
  
 verksamhet som syftar till att 
  
 förmedla underåriga till hem som 
  
 förmedla underåriga till hem som 
  
 avses i  
 25 § 
 . 
  
 avses i  
 28 § 
 . 
  
 Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption finns bestämmelser i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. 
 35 § 
 15 
  
 Socialnämnden får, i andra fall än som avses i  
 33 a  
 §, åter- kräva  
 försörjningsstöd  
 som den enskilde har erhållit enligt  
 6 b § endast om det har lämnats 
  
 1. som förskott på en förmån eller ersättning, 
 Socialnämnden får, i andra fall än som avses i  
 36 §,  
 åter- kräva  
 ekonomiskt bistånd  
 som den enskilde har erhållit enligt  
 14 § om det har getts under villkor om återbetalning. 
  
 2. 
  
 till den som är indragen i arbetskonflikt, eller 
  
 3. 
  
 till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina in- komster och tillgångar. 
  
 Har ekonomisk hjälp lämnats med stöd av 6 g §, får social- nämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning. 
 Beslut som avser ekonomisk hjälp som kan komma att återkrävas enligt denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde. 
  
 14 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 15 
  
 Senaste lydelse 1998:855. 
  
 38  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 36 § 
 16 
  
 Om någon genom oriktiga 
  
 Om 
  
 någon 
  
 genom oriktiga 
  
 uppgifter eller genom under- 
  
 uppgifter eller genom under- 
  
 låtenhet att lämna uppgifter eller 
  
 låtenhet att lämna uppgifter eller 
  
 på annat sätt förorsakat att eko- 
  
 på annat sätt förorsakat att eko- 
  
 nomiskt bistånd enligt  
 6 b eller 6 
  
 nomiskt bistånd enligt  
 14 §  
 utgått 
  
 g §  
 utgått obehörigen eller med 
  
 obehörigen eller med för högt 
  
 för högt belopp, får socialnämn- 
  
 belopp, 
  
 får 
  
 socialnämnden 
  
 den återkräva vad som har be- 
  
 återkräva vad som har betalats ut 
  
 talats ut för mycket  
 . 
  
 för mycket  
 .. 
  
 Om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit sådant ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket 
 37 § 
 17 
  
 Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kost- nadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett fa- miljehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning. 
 Om en underårig genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver Soci- alnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige. 
  
 Bestämmelserna 
  
 i 
  
 första 
  
 Bestämmelserna 
  
 i 
  
 första 
  
 stycket gäller inte i fråga om 
  
 stycket gäller inte i fråga om 
  
 tjänst för vilken avgift har be- 
  
 tjänst för vilken avgift har be- 
  
 stämts enligt  
 35 § 
 . 
  
 stämts enligt  
 38 § 
 . 
  
 38 § 
 18 
  
 För familjerådgivning, hem- tjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt  
 12 §  
 som inte är stöd- och hjälpinsatser av be- 
  
 16 
  
 Senaste lydelse 1997:1091. 
  
 17 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 18 
  
 Senaste lydelse 1991:1667. 
  
 För familjerådgivning, hem- tjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt  
 17 §  
 som inte är stöd- och hjälpinsatser av be- 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 39 
  
 handlingskaraktär, sådant boende 
  
 handlingskaraktär, sådant boende 
  
 som avses i 20 § andra stycket 
  
 som avses i 20 § andra stycket 
  
 eller  
 21 § tredje stycket  
 eller 
  
 eller  
 22 § tredje stycket  
 eller 
  
 annan liknande social tjänst får 
  
 annan liknande social tjänst får 
  
 kommunen ta ut skäliga avgifter 
  
 kommunen ta ut skäliga avgifter 
  
 enligt grunder som kommunen 
  
 enligt grunder som kommunen 
  
 bestämmer. Avgifterna får dock 
  
 bestämmer. Avgifterna får dock 
  
 inte överstiga kommunens själv- 
  
 inte överstiga kommunens själv- 
  
 kostnader. 
  
 kostnader. 
  
 Avgifter för hemtjänst får inte, tillsammans med avgifter som avses i 
  
 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så 
  
 stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina 
  
 personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskostnader. 
  
 När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att om- 
  
 sorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad 
  
 ekonomisk situation. 
  
 39 § 
 19 
  
 Vill socialnämnden föra talan 
  
 Vill socialnämnden föra talan 
  
 om ersättning som en enskild inte 
  
 om ersättning som en enskild inte 
  
 betalar godvilligt 
  
 för ekonomisk 
  
 betalar godvilligt 
  
 för ekonomisk 
  
 hjälp som avses i 
  
 33  
 eller  
 33 a § 
  
 hjälp som avses i 
  
 35  
 eller  
 36 § 
  
 eller för kostnad som kommunen 
  
 eller för kostnad som kommunen 
  
 har haft enligt  
 34 § första eller 
  
 har haft enligt  
 37 § första eller 
  
 andra stycket,  
 skall talan väckas 
  
 andra stycket 
 , skall talan väckas 
  
 hos länsrätten inom tre år från 
  
 hos länsrätten inom tre år från 
  
 det kommunens kostnad uppkom. 
  
 det kommunens kostnad uppkom. 
  
 Talan väcks vid den länsrätt 
  
 Talan väcks vid den länsrätt 
  
 inom vars domkrets den enskilde 
  
 inom vars domkrets den enskilde 
  
 är bosatt. 
  
 är bosatt. 
  
 Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige 
  
 genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur 
  
 stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket 
  
 19  
 Senaste lydelse 1997:1091 
  
 40  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 40 § 
 20 
  
 Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättnings- skyldighet som avses i  
 33  
 och 
 33 a §§  
 samt  
 34 § första och andra styckena. 
 Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättnings- skyldighet som avses i  
 35  
 och 
 36 §  
 samt  
 37 § första och andra styckena. 
 Uppdrag att besluta på so- cialnämndens vägnar får ges en- dast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersät- tare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden enligt  
 25 
  
 första–fjärde 
  
 styckena  
 och  
 28 § 
  
 denna lag, 
  
 4 och 6 §§, 11 § 
  
 första och andra styckena, 13 §, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. 
 Första stycket gäller även i ärenden enligt  
 25 § femte stycket  
 om samtycke vägras och beslut enligt  
 36 §  
 om att föra talan om återkrav enligt  
 33 a § 
 . 
 44 § 
 21 
  
 Uppdrag att besluta på so- cialnämndens vägnar får ges en- dast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersät- tare i nämnden i ärenden som 
  
 ankommer på nämnden 
  
 enligt 
  
 28 §  
 första–fjärde 
  styckena 
  
 och 
  
 31 §  
 denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. 
 Första stycket gäller även i ärenden enligt  
 28 § femte stycket  
 om samtycke vägras och beslut enligt  
 39 §  
 om att föra talan om återkrav enligt  
 36 § 
 . 
 45 § 
 22 
  
 Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum 
 1 kap. 4 § föräldrabalken, 
 2 kap. 1,  
 4-6, 
  8 och 9 §§ föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning, 
 3 kap. 5, 6 och 8 §§ föräldrabalken, 
 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § andra stycket för- äldrabalken, 
  
 20 
  
 Senaste lydelse 1997:313 
  
 21 
  
 Tidigare 44 § upphävd genom 1997:313. 
  
 22 
  
 Tidigare 45 § upphävd genom 1997:313. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 41 
  
 6 kap. 19 § föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål 
  
 och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge, 
  
 7 kap. 7 § föräldrabalken beträffande godkännande av avtal om att 
  
 underhållsbidrag skall betalas för längre perioder än tre månader, 
  
 11 kap. 16 § andra stycket föräldrabalken. 
  
 Uppdrag att besluta på social- 
  
 Uppdrag att besluta på social- 
  
 nämndens vägnar får inte heller 
  
 nämndens vägnar får inte heller 
  
 omfatta befogenhet att 
  
 meddela 
  
 omfatta befogenhet att 
  
 meddela 
  
 beslut i frågor som avses i 
  
 27 § 
  
 beslut i frågor som avses i 
  
 30 § 
  
 denna lag eller att fullgöra vad 
  
 denna lag eller att fullgöra vad 
  
 som 
  
 ankommer 
  
 på 
  
 nämnden 
  
 som 
  
 ankommer 
  
 på 
  
 nämnden 
  
 enligt 5 § lagen (1947:529) om 
  
 enligt 5 § lagen (1947:529) om 
  
 allmänna barnbidrag eller 17 § 
  
 allmänna barnbidrag eller 17 § 
  
 lagen (1996:1030) om under- 
  
 lagen (1996:1030) om under- 
  
 hållsstöd. 
  
 hållsstöd. 
  
 49 § 
 23 
  
 Socialnämnden är skyldig att 
  
 Socialnämnden är skyldig att 
  
 slutföra en utredning enligt 
  
 50 a 
  
 slutföra en utredning enligt 
  
 48 § 
  
 §  
 och fatta beslut i ärendet även 
  
 och fatta beslut i ärendet även 
  
 om den underårige byter vis- 
  
 om den underårige byter vis- 
  
 telsekommun. Detsamma 
  
 gäller 
  
 telsekommun. Detsamma 
  
 gäller 
  
 om 
  
 en utredning 
  
 inletts 
  
 enligt 
  
 om 
  
 en utredning 
  
 inletts 
  
 enligt 
  
 50 §  
 och ärendet avser vård av 
  
 47 §  
 och ärendet avser vård av 
  
 missbrukare. 
  
 missbrukare. 
  
 Första stycket gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker 
  
 till att ta över utredningen av ärendet. 
  
 53 § 
 24 
  
 I ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot 
  
 någon enskild skall nämnden tillämpa följande bestämmelser i 
  
 förvaltningslagen (1986:223): 
  
 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 
  
 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, 
  
 20 § om motivering av beslut, 
  
 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. 
  
 Bestämmelserna i 16 och 17 
  
 Bestämmelserna i 16 och 17 
  
 §§ förvaltningslagen gäller 
  
 dock 
  
 §§ förvaltningslagen gäller 
  
 dock 
  
 inte uppgifter som rör någon 
  
 inte uppgifter som rör någon 
  
 annan sökande i ett ärende om ett 
  
 annan sökande i ett ärende om ett 
  
 23 
  
 Senaste lydelse 1990:53. 
  
 24 
  
 Senaste lydelse 1986:1186. 
  
 42  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 sådant boende som avses i 20 § 
  
 sådant boende som avses i 20 § 
  
 andra stycket eller  
 21 § tredje 
  
 andra stycket eller  
 22 § tredje 
  
 stycket  
 eller om någon annan 
  
 stycket  
 eller om någon annan 
  
 liknande social tjänst. 
  
 liknande social tjänst. 
  
 Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en 
  
 ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende 
  
 som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna. 
  
 54 § 
 25 
  
 Den som enligt vad som sägs i 
  
 Den som enligt vad som sägs i 
  
 54 §  
 skall ges tillfälle att yttra sig 
  
 53 §  
 skall ges tillfälle att yttra sig 
  
 enligt 17 § förvaltningslagen 
  
 enligt 17 § förvaltningslagen 
  
 (1986:223) har rätt att få före- 
  
 (1986:223) har rätt att få före- 
  
 träde inför nämnden, om inte 
  
 träde inför nämnden, om inte 
  
 särskilda skäl föranleder annat. 
  
 särskilda skäl föranleder annat. 
  
 Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden. 
 59 § 
 Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör social- nämndens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket. 
  
 Uppgifter 
  
 i personregister 
  
 Uppgifter 
  
 i personregister 
  
 som avses i 
  
 59 § första stycket 
  
 som avses i 
  
 58 § första stycket 
  
 skall gallras 
  
 fem år efter det att 
  
 skall gallras 
  
 fem år efter det att 
  
 de förhållanden 
  
 som uppgiften 
  
 de förhållanden 
  
 som uppgiften 
  
 avser har upphört. 
  
 avser har upphört. 
  
 Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde. 
 61 § 
 26 
  
 Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmel- serna i  
 60 § första stycket: 
  
 1. 
  
 handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap, 
  
 2. 
  
 handlingar som kommit in eller upprättats i samband med 
  
 25 
  
 Senaste lydelse 1997:1229. 
  
 26 
  
 Senaste lydelse 1998:719. 
  
 Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmel- serna i  
 59 § första stycket  
 : 
  
 1. 
  
 handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap, 
  
 2. 
  
 handlingar som kommit in eller upprättats i samband med 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 43 
  
 utredning om adoption, 
 3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familje- hem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. 
 Handlingar skall vidare un- dantas från gallring enligt be- stämmelserna i  
 60 §  
 av hänsyn till forskningens behov i ett rep- resentativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträf- fande ett representativt urval av personer. 
 utredning om adoption, 
 3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familje- hem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. 
 Handlingar skall vidare un- dantas från gallring enligt be- stämmelserna i  
 59 §  
 av hänsyn till forskningens behov i ett rep- resentativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträf- fande ett representativt urval av personer. 
 68 § 
 27 
  
 Ett bolag, en förening, en 
  
 Ett bolag, en förening, en 
  
 samfällighet, en stiftelse eller en 
  
 samfällighet, en stiftelse eller en 
  
 enskild individ får inte utan till- 
  
 enskild individ får inte utan till- 
  
 stånd av länsstyrelsen yrkesmäs- 
  
 stånd av länsstyrelsen yrkesmäs- 
  
 sigt bedriva verksamhet i form av 
  
 sigt bedriva verksamhet i form av 
  
 1. hem för vård eller boende, 
  
 1. hem för vård eller boende, 
  
 2. särskilda boendeformer 
  
 2. särskilda boendeformer 
  
 motsvarande sådana som avses i 
  
 motsvarande sådana som avses i 
  
 20 § andra stycket eller  
 21 § 
  
 20 § andra stycket eller  
 22 § 
  
 tredje stycket 
 , 
  
 tredje stycket 
 , 
  
 3. hem för viss annan hel- 
  
 3. hem för viss annan hel- 
  
 dygnsvård, 
  
 dygnsvård, 
  
 4. hem eller öppen verksam- 
  
 4. hem eller öppen verksam- 
  
 het för vård under en begränsad 
  
 het för vård under en begränsad 
  
 del av dygnet. 
  
 del av dygnet. 
  
 Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas. 
 Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 4 § tredje stycket har överlämnat till en enskild att utföra. 
 69 § 
 28 
  
 27  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 44  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 Tillstånd 
  
 att 
  
 bedriva 
  
 sådan 
  
 Tillstånd att 
  
 bedriva 
  
 sådan 
  
 verksamhet som avses i  
 69 §  
 får 
  
 verksamhet som avses i  
 68 §  
 får 
  
 beviljas endast om verksamheten 
  
 beviljas endast om verksamheten 
  
 uppfyller kraven på god kvalitet 
  
 uppfyller kraven på god kvalitet 
  
 och säkerhet. 
  
 och säkerhet. 
  
 Tillstånd 
  
 får 
  
 förenas 
  
 med villkor 
  
 av betydelse för 
  
 kvalitet 
  
 och 
  
 säkerhet i verksamheten. 
 Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall 
  
 nytt tillstånd sökas. 
  
 70 § 
 29 
  
 Verksamhet för vilken till- 
  
 Verksamhet för vilken till- 
  
 stånd 
  
 krävs 
  
 enligt 
  
 69 
  
 § 
  
 första 
  
 stånd krävs 
  
 enligt 
  
 68 
  
 § 
  
 första 
  
 stycket  
 står under löpande tillsyn 
  
 stycket  
 står under löpande tillsyn 
  
 av socialnämnden i den kommun 
  
 av socialnämnden i den kommun 
  
 där 
  
 verksamheten 
  
 är 
  
 belägen. 
  
 där 
  
 verksamheten 
  
 är 
  
 belägen. 
  
 Nämnden har rätt att inspektera 
  
 Nämnden har rätt att inspektera 
  
 verksamheten och får inhämta de 
  
 verksamheten och får inhämta de 
  
 upplysningar och ta del av de 
  
 upplysningar och ta del av de 
  
 handlingar 
  
 som 
  
 behövs 
  
 för 
  
 handlingar 
  
 som 
  
 behövs 
  
 för 
  
 tillsynen. 
  
 tillsynen. 
  
 Om socialnämnden 
  
 får 
  
 kännedom 
  
 om 
  
 missförhållanden 
  
 i 
  
 enskild 
  
 verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialnämnden underrätta länsstyrelsen om det. 
 71 § 
 30 
  
 Bestämmelserna i  
 51  
 och  
 52 §§  
 gäller i tillämpliga delar i enskild verksamhet som står un- der länsstyrelsens tillsyn enligt  
 69 b § 
 . Dokumentationen skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verk- samheten. 
 Bestämmelserna i  
 50  
 och  
 51 §§  
 gäller i tillämpliga delar i enskild verksamhet som står un- der länsstyrelsens tillsyn enligt  
 76 § 
 . Dokumentationen skall be- varas så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verk- samheten. 
  
 28 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 29 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 30 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 45 
  
 72 § 
 En handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt  
 69 b §  
 skall, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av  
 71 a § 
 . 
 En handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt  
 76 §  
 skall, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av  
 81 § 
 . 
 Frågor om utlämnande enligt första stycket prövas av den som ansvarar för personakten. Anser denne att personakten eller någon del av den inte bör lämnas ut, skall han genast med eget yttrande överlämna frågan till länsstyrelsen för prövning. 
  
 73 § 
 31 
  
 Länsstyrelsen får besluta att 
  
 Länsstyrelsen får besluta att 
  
 en personakt i enskild verksam- 
  
 en personakt i enskild verksam- 
  
 het som står under länsstyrelsens 
  
 het som står under länsstyrelsens 
  
 tillsyn enligt  
 69 b §  
 skall tas om 
  
 tillsyn enligt  
 76 §  
 skall tas om 
  
 hand 
  
 hand 
  
 1. om verksamheten upphör, 
  
 1. om verksamheten upphör, 
  
 2. om det på sannolika skäl 
  
 2. om det på sannolika skäl 
  
 kan antas att personakten inte 
  
 kan antas att personakten inte 
  
 kommer att handhas enligt före- 
  
 kommer att handhas enligt före- 
  
 skrifterna i denna lag eller enligt 
  
 skrifterna i denna lag eller enligt 
  
 föreskrifter som meddelats med 
  
 föreskrifter som meddelats med 
  
 stöd av lagen, eller 
  
 stöd av lagen, eller 
  
 3. om den som ansvarar för 
  
 3. om den som ansvarar för 
  
 personakten ansöker om det och 
  
 personakten ansöker om det och 
  
 det finns ett påtagligt behov av 
  
 det finns ett påtagligt behov av 
  
 att akten tas om hand. 
  
 att akten tas om hand. 
  
 En omhändertagen personakt skall återlämnas, om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande enligt första stycket. Beslut i fråga om återlämnande meddelas av länsstyrelsen efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten. 
 Personakter som har tagits om hand enligt första stycket skall förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits. Personakterna skall bevaras i minst två år från det att de kom in till arkivmyndigheten. En myndighet som har hand om en 
  
 31  
 Senaste lydelse 1998:384. 
  
 46  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 personakt som har omhändertagits har, om en uppgift ur akten begärs för särskilt fall, samma skyldighet att lämna uppgiften som den haft som ansvarat för akten före omhändertagandet. 
 74 § 
 32 
  
 Tillsyn i denna lag är kon- troll av laglighet och rättssäker- het i individärenden i kommunal och enskild verksamhet som sva- rar för uppgifter inom social- tjänsten samt att verksamheten uppfyller de krav som anges i 7 §. 
 75 § 
 33 
  
 Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i riket utom sådan verksamhet som Statens institutionsstyrelse skall svara för. 
 Socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla social- tjänsten. Till ledning för kom- muner och enskilda som svarar för uppgifter inom socialtjänsten får Socialstyrelsen utfärda all- männa råd. 
 Socialstyrelsen leder genom föreskrifter och allmänna råd länsstyrelserna i deras tillsyn över socialtjänsten. 
 76 § 
 34 
  
 Länsstyrelserna har tillsyn över den socialtjänst som kom- muner och enskilda inom länet svarar för. 
 Länsstyrelserna skall 
  
 32 
  
 Senaste lydelse 1998:384. 
  
 33 
  
 Senaste lydelse 1997:313. 
  
 34 
  
 Senaste lydelse 1991:1667. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 47 
  
 informera och ge råd till all- mänheten i frågor som rör soci- altjänsten, 
 främja samverkan på social- tjänstens område mellan kom- munerna och andra samhälls- organ 
 , 
  
 biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet  
 , 
  
 hålla Socialstyrelsen under- rättad om vad som framkommer under länsstyrelsernas tillsyns- verksamhet. 
 77 § 
 35 
  
 Den som står under Social- styrelsens och länsstyrelsens till- syn är skyldig att på tillsyns- myndighetens begäran lämna handlingar och annat material som rör verksamheten samt läm- na de upplysningar som tillsyns- myndigheten behöver för sin till- syn eller uppföljning och utvär- dering av socialtjänsten. 
 Tillsynsmyndigheten får före- lägga den som svarar för verk- samheten att lämna vad som begärs. I föreläggandet får vite sättas ut. 
 Tillsynsmyndigheten har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn. Vid till- synen har myndigheten rätt att få tillträde till de lokaler och andra utrymmen, dock ej bostä- der, som används för verksam- heten. 
 Den som utför inspektionen har rätt att tillfälligt om- händerta handlingar och annat 
  
 35  
 Senaste lydelse 1987:380. 
  
 48  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 material som rör verksamheten. Den vars verksamhet inspek- 
 teras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspek- tionen. 
 78 § 
 36 
  
 Om tillsynsmyndighet får kännedom om att verksamhet inom socialtjänsten inte upp- fyller kraven på laglighet och rättssäkerhet eller de krav som anges i 7 § och om missförhåll- andet är av betydelse för en- skildas möjligheter att få de in- satser de har rätt till, får till- synsmyndigheten förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. I föreläggandet får vite sättas ut. 
 Ett föreläggande skall inne- hålla uppgifter om de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas. 
 Om ett föreläggande att av- hjälpa ett missförhållande inte följs och om detta är allvarligt får tillsynsmyndigheten helt eller delvis förbjuda fortsatt verksam- het. 
 Om ett föreläggande innebär att kommunen skall se till att viss verksamhet skall förbättras eller tillskapas och före- läggandet inte följs skall detta rapporteras till regeringen. 
  
 36  
 Senaste lydelse 1987:380. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 49 
  
 Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som av- ses i 20 § andra stycket,  
 21 § tredje stycket  
 och  
 69 § första stycket 2 
 , har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det  
 bistånd  
 enligt  
 6 §  
 samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt be- hovsprövade sociala tjänster en- ligt  
  
 10–12 
  
  §§  
 som den enskilde kan behöva. Placeringskommu- nens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt  
 72 §. 
  
 Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för  
 bistånd  
 , stöd och sociala tjänster 
  
 1. 
  
 under kriminalvård i 
  
 anstalt, 
  
 2. 
  
 under vård på sjukhus eller 
  
 i 
  
 annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun, 
  
 79 § 
 Om ett missförhållande inne- bär fara för enskildas liv, säker- het, eller hälsa får tillsynsmyn- digheten utan föregående före- läggande förbjuda fortsatt verk- samhet. 
 Beslut enligt första stycket går i omedelbar verkställighet 
 85 § 
 Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som av- ses i 20 § andra stycket,  
 22 § tredje stycket  
 och  
 68 § första stycket 2 
 , har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det  
 socialbidrag enligt 5 § lagen om socialbidrag (1999:00) och bistånd enligt 14 §  
 samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprö- vade sociala tjänster enligt  
 10, 13,  
  
 16–17 
  
  §§  
 som den enskilde kan behöva. Placeringskommu- nens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt  
 84 § 
 . 
 Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för  
 socialbidrag enligt lagen om socialbidrag (1999:00) och bistånd enligt 14 § 
 , stöd och sociala tjänster 
  
 1. 
  
 under kriminalvård i 
  
 anstalt, 
  
 2. 
  
 under vård på sjukhus eller 
  
 i 
  
 annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun, 
  
 50  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 3. 
  
 som 
  
 aktualiserats 
  
 inför 
  
 3. som 
  
 aktualiserats 
  
 inför 
  
 avslutningen av vård enligt 1 
  
 avslutningen av vård enligt 1 
  
 eller 2. 
  
 eller 2. 
  
 87 § 
  
 Socialnämndens 
  
 beslut 
  
 får 
  
 Socialnämndens 
  
 beslut 
  
 får 
  
 överklagas hos allmän förvalt- 
  
 överklagas hos allmän förvalt- 
  
 ningsdomstol, om 
  
 nämnden 
  
 har 
  
 ningsdomstol, om 
  
 nämnden 
  
 har 
  
 meddelat beslut i fråga om 
  
 meddelat beslut i fråga om 
  
 försörjningsstöd enligt 6 b §, 
  
 bistånd enligt 14 § 
  
 vägran eller 
  
 nedsättning 
  
 av 
  
 fortsatt 
  
 försörjningsstöd 
  
 enligt 
  
 6 d §, 
  
 annat bistånd enligt 6 f §, 
  
 ansökan enligt 
  
 6 h §, 
  
 ansökan enligt 
  
 15 §, 
  
 medgivande, 
  
 återkallelse 
  
 av 
  
 medgivande, 
  
 återkallelse 
  
 av 
  
 medgivande 
  
 eller 
  
 om 
  
 samtycke 
  
 medgivande 
  
 eller 
  
 om samtycke 
  
 enligt  
 25 § 
 , eller 
  
 enligt  
 28 § 
 , eller 
  
 förbud eller begränsning en- 
  
 förbud eller begränsning en- 
  
 ligt  
 27 § 
 . 
  
 ligt  
 30 § 
 . 
  
 Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket. 
 Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft. 
 88 § 
 Till böter döms den som 
  
 1. 
  
 åsidosätter bestämmelserna 
  
 i 
  
 25 §  
  
 eller  
 31 § första stycket  
 , om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, 
  
 Tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande enligt 77 § an- dra stycket eller 78 § fösta styck- et samt förbud enligt 78 § tredje stycket eller 79 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 
 90 § 
 Till böter döms den som 
  
 1. 
  
 åsidosätter bestämmelserna 
  
 i 
  
 28 §  
  
 eller  
 33 § första stycket  
 , om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 51 
  
 2. 
  
 överträder 
  
 förbud 
  
 eller 
  
 2. 
  
 överträder 
  
 förbud 
  
 eller 
  
 begränsning 
  
 som 
  
 har meddelats 
  
 begränsning 
  
 som 
  
 har meddelats 
  
 med stöd av 
  
 27 § 
 , 
  
 med stöd av 
  
 30 §, 
  
 3. 
  
 utan tillstånd driver 
  
 sådan 
  
 3. 
  
 utan tillstånd driver 
  
 sådan 
  
 verksamhet som avses i  
 69 § 
 , 
  
 verksamhet som avses i  
 68 § 
 , 
  
 4. 
  
 i strid mot ett förbud som 
  
 4. 
  
 i strid mot ett förbud som 
  
 har meddelats enligt  
 70 § 
  
 har meddelats enligt  
 78 § tredje 
  
 fortsätter verksamheten. 
  
 stycket eller  
 7 
 9 §  
 fortsätter 
  
 verksamheten. 
  
 Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, 
  
 länsstyrelsen eller Socialstyrelsen. 
  
 52  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 Förslag till 
 Lag om socialbidrag (1999:00) 
 Härigenom föreskrivs följande 
  
 1 §  
 Denna lag gäller enskildas rätt till ekonomiskt stöd i form av socialbidrag samt rådgivning för att tillgodose behov av grundläggande försörjning. 
  
 2 §  
 Socialbidraget skall främja människors ekonomiska trygghet och utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självstän- digt liv. 
  
 3 §  
 Den som inte själv kan tillgodose sina grundläggande behov av för- sörjning eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till social- bidrag av socialnämnden. 
 Rätten till socialbidrag förutsätter att den enskilde efter sin förmåga ansvarar för sin försörjning genom arbete, utbildning eller motsvarande. 
  
 4 §  
 Den enskilde skall genom socialbidraget tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. 
  
 5 §  
 Socialbidrag lämnas för skäliga kostnader för 
 1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, 
 förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och  
 TV-avgift, 
  
 2. 
  
 boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, tand- vård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. 
  
 3. 
  
 andra grundläggande ekonomiska försörjningsbehov som inte avser vård- eller behandlingsinsatser, 
  
 4. 
  
 ekonomisk rådgivning. 
  
 Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad re- geringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns sär- skilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta. 
  
 6 §  
 Socialnämnden får begära att den som uppbär socialbidrag under viss tid skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompe- 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 53 
  
 tenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och 
  
 1. 
  
 inte har fyllt tjugofem år, eller 
  
 2. 
  
 har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompe- tenshöjande insatser, eller 
  
 3. 
  
 följer en utbildning med tillgång till finansiering i 
  
 särskild ordning men under tid för studieuppehåll be höver försörjnings- stöd. 
 Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. 
 Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket. 
  
 7 §  
 Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisats enligt 6 §, får fortsatt socialbidrag vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten. 
  
 8 §  
 Den som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt 6 § skall därvid inte anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, skall han eller hon dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap.  
 1–9 
  §§, 3 kap.  
 1–4 
  §§ och  
 7–14 
  §§, 4 kap.  
 1–4 
  §§ och  
 8–10 
  §§ samt  
 7–9 
  kap. arbetsmiljölagen ( 1977:1160) och av lagen (1976:380) om arbetsskade- försäkring. 
  
 9 §  
 Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 10 §, återkräva so- cialbidrag som den enskilde har erhållit enligt 5 § 1 och 2 endast om det har lämnats 
  
 1. 
  
 som förskott på en förmån eller ersättning, 
  
 2. 
  
 till den som är indragen i arbetskonflikt, eller 
  
 3. 
  
 till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kun- nat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och till- gångar. 
  
 Har socialbidrag lämnats med stöd av 5 § 3 får socialnämnden åter- kräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning. 
  
 54  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 Beslut som avser socialbidrag som kan komma att återkrävas enligt denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde. 
  
 10 §  
 Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att socialbidrag enligt 5 § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket. 
 Om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit social- bidrag obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket. 
  
 11 §  
 Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för socialbidrag som avses i 9 § eller 10 §, skall talan väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. 
 Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt. Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige ge- 
 nom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket. 
  
 12 §  
 Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 9 och 10 §§. 
  
 13 §  
 Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol, om nämnden har meddelat beslut ifråga om socialbidrag enligt 5 § eller vägran eller nedsättning av socialbidrag enligt 7 §. 
 Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En läns- rätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft. 
  
 14 §  
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt denna lag. 
 ______________ 
 Denna lag träder i kraft den 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 55 
  
 Förslag till 
 Lag om äldreförsörjningsstöd (1999:000) 
 Härigenom föreskrivs följande 
 Allmänna bestämmelser 
  
 1 §  
 Äldreförsörjningsstöd utges till den som saknar ekonomiska möj- ligheter att själv eller på annat sätt tillgodose sitt behov av försörjning. 
 Bestämmelserna i lagen gäller dem som är 65 år eller äldre. 
  
 2 §  
 Äldreförsörjningsstöd handhas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. 
  
 3 §  
 I denna lag avses med prisbasbelopp det enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställda prisbasbeloppet. 
  
 4 §  
 En stödberättigad som är gift men stadigvarande lever åtskild från sin make skall vid tillämpningen av denna lag likställas med ogift person om inte särskilda skäl föranleder annat. 
 En stödberättigad som stadigvarande sammanbor med någon med vilken han eller hon varit gift eller har barn eller haft barn skall vid tilllämpningen av denna lag likställas med gift person. Om inte skäl visats för annat skall detsamma gälla i fråga om man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och är folkbokförda på samma adress. 
 Rätt till äldreförsörjningsstöd 
  
 5 §  
 Endast den som är bosatt i Sverige har rätt till äldreförsörjningsstöd. Vid utlandsvistelse i mer än tre månader under en tolv månaders 
 period kan inte äldreförsörjningsstöd lämnas. 
  
 6 §  
 Rätt till äldreförsörjningsstöd föreligger inte för den som 
  
 1. 
  
 före 65 års ålder tar ut inkomstpension, tilläggspension eller pre- miepension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålders- pension, eller 
  
 2. 
  
 tar ut del av inkomstpension, tilläggspension eller premiepension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, eller 
  
 3. 
  
 till följd av bristande eller underlåten avgiftsbetalning inte till- godoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng reducerats. 
  
 56  
 Författningsförslag  
 SOU 1999:97 
  
 7 §  
 Den stödberättigade skall genom äldreförsörjningsstödet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån skall motsvara 1,22 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och 1,01 gånger pris- basbeloppet för den som är gift. 
 Äldreförsörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon och  
 TV-avgift, 
  hushållsel, resor, hemförsäkring, läkarvård, tandvård samt glasögon. 
 Har den stödberättigade enligt denna lag behov av ekonomiskt stöd för bostadskostnad skall det prövas enligt lagen (1994:308) om bo- stadstillägg till pensionärer. 
  
 8 §  
 Äldreförsörjningsstöd lämnas inte i de fall den enskildes förmögenhet överstiger sjuttiofemtusen kronor för den som är ogift och sextiotusen kronor för vardera av två makar. Vid beräkningen av förmögenheten skall inte beaktas värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 § kommunalskattelagen (1928:370) och som utgör sökandens permanentbostad. 
 Ansökan och utbetalning av äldreförsörjningsstöd m.m. 
  
 9 §  
 Ansökan om äldreförsörjningsstöd skall göras skriftligen hos den allmän försäkringskassan. Ansökan skall innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma den sökandens rätt till stöd. 
 Uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och sam- vete av den sökande och, om han är gift, hans maka. 
 Ansökan skall lämnas personligen hos den allmänna försäkrings- kassan. 
 För den sökande som har god man eller förvaltare enligt föräldra- balken åligger lämnandet och uppgiftsskyldigheten om det kan anses följa av uppdraget, den gode mannen eller förvaltaren. 
  
 10 §  
 Äldreförsörjningsstöd skall betalas ut månadsvis. Äldreförsörjningsstöd lämnas från och med den månad då den bi- 
 dragsberättigade ansöker om stödet. Stödet får lämnas för en månad före ansökningsmånaden om särskilda skäl föreligger. 
 Äldreförsörjningsstöd kan lämnas under högst tolv sammanhängande månader på grundval av de uppgifter som den sökande lämnat i sin ansökan. För tid därefter skall den stödberättigade lämna en ny ansökan. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 57 
  
 11 §  
 Försäkringskassan får på begäran av socialnämnden, om det finns synnerliga skäl, betala ut stödet till lämplig person eller till nämnden för att användas för den enskildes bästa. 
  
 12 §  
 Den som uppbär äldreförsörjningsstöd är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla sådana ändringar ifråga om ekonomiska och andra förhållanden som kan antas innebära att den bidragsberättigades behov av äldreförsörjningsstöd upphör eller minskar. 
  
 13 §  
 Bankaktiebolag, sparbanker och andra penningförvaltande inrätt- ningar skall på begäran lämna domstol, Riksförsäkringsverket eller den allmänna försäkringskassan uppgift för namngiven person rörande för- hållande som är av betydelse för tillämpning av denna lag. 
 Återbetalning 
  
 14 §  
 Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt för- orsakat att äldreförsörjningsstöd utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt be- lopp uppburit äldreförsörjningsstöd och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad som för mycket utbetalats, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetal- ningsskyldigheten. 
 Har återbetalningsskyldighet ålagts någon enligt första stycket, får vid senare utbetalning av äldreförsörjningsstöd eller annan ersättning som betalas ut av allmän försäkringskassa ett skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som betalats ut för mycket. 
 Överklagande m.m. 
  
 15 §  
 Ett beslut i ärende enligt denna lag skall fattas av den allmänna försäkringskassa där den sökande är eller skulle varit inskriven enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid tidpunkten för beslutet. 
  
 16 §  
 Bestämmelserna i 20 kap.  
 10-13 
  a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring om omprövning och ändring av försäkringskassas beslut samt överklagande av försäkringskassas beslut och domstols beslut skall tillämpas i ärenden om äldreförsörjningsstöd enligt denna lag. 
  
 58  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 17 §  
 Följande bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring skall tillämpas på äldreförsörjningsstöd enligt denna lag: 
 17 kap. 1 § om sammanträffande av förmåner, 
 18 kap. 46 och 47 §§ om Riksförsäkringsverkets tillsyn, 
 20 kap. 2 a § om provisoriskt beslut, 
 20 kap. 3 § tredje stycket om indragning eller nedsättning av ersättning, 
 20 kap. 5 § om preskription av bidrag, 
 20 kap. 6 § om förbud mot utmätning och om överlåtelse av ersättning, 
 20 kap. 8 § fjärde stycket om utredningsåtgärder, 
 20 kap. 9 § om uppgiftsskyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare m.fl. 
 _____________ 
 Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och t illämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 59 
  
 Förslag till 
 Lag om ändring i lagen (1994:308) om bostadst illägg till pensionärer 
 Härigenom föreskrivs att 1, 5 och 7 §§ i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer skall ha följande lydelse 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Rätten till bostadstillägg 
 1 § 
 37 
  
 Bostadstillägg enligt denna lag lämnas till den som är bosatt i Sverige samt uppbär 
  
 1. 
  
 ålderspension, förtidspension, omställningspension, eller särskild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, 
  
 2. 
  
 hustrutillägg enligt lagen ( 1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension, 
  
 3 änkepension med stöd av 
  
 3 änkepension med stöd av 
  
 övergångsbestämmelserna 
  
 till 
  
 övergångsbestämmelserna 
  
 till 
  
 lagen (1988:881) om ändring i 
  
 lagen (1988:881) om ändring i 
  
 lagen om allmän försäkring 
  
 eller 
  
 lagen om allmän försäkring, 
  
 4. pension enligt lagstiftning- 
  
 4. pension enligt lagstiftning- 
  
 en i en stat som ingår i Euro- 
  
 en i en stat som ingår i Euro- 
  
 peiska unionen eller Europeiska 
  
 peiska unionen 
  
 eller Europeiska 
  
 ekonomiska samarbetsområdet. 
  
 ekonomiska samarbetsområdet, 
  
 eller 
  
 5 
 .  
 äldreförsörjningsstöd en- 
  
 ligt lagen (1999:00) om äldre- 
  
 försörjningsstöd. 
  
 Bostadstillägg lämnas 
  
 inte till 
  
 pensionär som 
  
 enbart 
  
 uppbär 
  
 ålderspension för tid före den månad han fyller 65 år. 
  
 Särskilt bostadstillägg kan lämnas enligt 7 § till pensionär som 
  
 upp- 
  
 bär bostadstillägg enligt denna lag. 
  
 37  
 Senaste lydelse 1995:1486 
  
 8. socialbidrag 
  
 9. bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag, 
  
 10. familjebidrag enligt fa- miljebidragsförordningen (1991:1492), 
  
 60  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 5 § 
 38 
  
 Storleken av det bostadstillägg som lämnas är beroende av pen- sionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses i denna lag den inkomst, för år räknat, som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. 
 Som årsinkomst räknas inte 
  
 1. 
  
 allmänt barnbidrag, 
  
 2. 
  
 folkpension, 
  
 3. 
  
 tilläggspension enligt lagen ( 1962:381) om allmän försäkring till den del pensionen föranlett minskning av pensionstillskott enligt 3 § lagen (1969:205) om pensionstillskott eller av barntillägg enligt 9 kap. 1 
  
 § 
  
 sista stycket lagen om allmän försäkring i detta lagrums lydelse vid utgången av år 1989, 
  
 4. 
  
 livränta som avses i 17 kap. 2 § lagen om allmän försäkring i vad den enligt samma lagrum avdragits från pension eller understöd som någon på grund av släktskap eller svågerlag kan vara föranledd att utge, 
  
 5. 
  
 vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen (1973:349) eller lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, 
  
 6. 
  
 studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen, 
  
 9. äldreförsörjningsstöd, 
 10. bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostads- bidrag, 
 11. familjebidrag enligt familje- bidragsförordningen (1991:1492), 
 12. ersättning som avses i lagen (1971:118) om skattefrihet för ersättning till neurosedynskadade. 
 Som årsinkomst skall inte heller räknas inkomst som är avsedd att vara en kostnadsersättning. 
 Avdrag från årsinkomsten får göras på sådant sätt som anges i 33 § 1 mom. kommunalskattelagen för kostnader som hänför sig till intäkt av tjänst i den mån sådan inkomst ingår i årsinkomsten samt för under- hållsbidrag till före detta make i den utsträckning som anges i 46 § samma lag. 
 För den som uppbär partiell förtidspension skall vid i nkomst- beräkningen bortses från ett belopp som motsvarar skillnaden mellan 
 a) ett för den försäkrade beräknat belopp av hel förtidspension jämte däremot svarande pensionstillskott, beloppet i förekommande fall 
  
 38  
 Senaste lydelse 1997:1313 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 61 
  
 beräknat med beaktande av bestämmelserna i 17 kap. 2 § lagen om allmän försäkring och 
 b) den utgående förtidspensionen jämte pensionstillskott. 
 Värdet av naturaförmåner skall uppskattas efter regler som fastställs av regeringen. 
 Avkastning av förmögenhet skall anses utgöra fem procent av förmögenhetsvärdet för år räknat. Vid beräkning av förmögenhets av- kastning skall dock denna höjas med tio procent av det belopp, varmed förmögenheten överstiger för den som är gift sextiotusen kronor, och för annan sjuttiofemtusen kronor. Vid beräkning av förmögenhet skall värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 § kommunalskattelagen och som utgör pensionärens permanentbostad inte beaktas. För pensionär som har sin bostad i särskild boendeform skall detsamma gälla i fråga om värdet av privatbostadsfastighet eller privatbostad som utgör permanentbostad för pensionärens make. 
 I fråga om makar skall årsinkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Vid tillämpning av sjunde stycket skall i sådant fall värdet av förmögenhet beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda förmögenhet. 
 Årsinkomsten avrundas för envar pensionsberättigad till närmast hela tiotal kronor. 
 Beräkning av särskilt bostadstillägg 
 7 § 
 Rätten till särskilt bostadstillägg prövas utan ansökan. Särskilt bo- stadstillägg lämnas med skillnadsbeloppet, om den pensionsberättigades inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad understiger en skälig levnadsnivå, allt räknat per månad. 
 Vid tillämpning av första stycket beaktas följande inkomster, näm- ligen 
  
 1. 
  
 folkpension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, dock inte handikappersättning, 
  
 2. 
  
 pensionstillskott enligt lagen (1969:205) om pensionstillskott och tillläggspension enligt lagen om allmän försäkring till den del pensionen föranleder minskning av pensionstillskott, det sammanlagda beloppet dock minskat med 25 procent av basbeloppet när fråga är om förtidspension, 
  
 3. 
  
 särskilt pensionstillägg enligt lagen ( 1990:773) om särskilt pen- sionstilllägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn, 
  
 62  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 4. bostadstillägg enligt denna 
  
 4. 
  
 äldreförsörjningsstöd 
  
 lag, 
  
 enligt lagen (1999:00) om äldre- 
  
 försörjningsstöd 
  
 5. hälften av den inkomst som 
  
 5. bostadstillägg enligt denna 
  
 medräknas vid bestämmande av 
  
 lag, 
  
 årsinkomst enligt 5 §. 
  
 6. hälften av den inkomst som 
  
 medräknas vid bestämmande av 
  
 årsinkomst enligt 5 §. 
  
 En skälig levnadsnivå enligt första stycket skall alltid anses utgöra lägst 1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger basbeloppet för den som är gift. 
 Inkomsterna enligt andra stycket 1 och 2 skall sammanlagda alltid anses utgöra lägst 1,515 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,34 gånger basbeloppet för den som är gift. 
 Som skälig bostadskostnad enligt första stycket skall anses en bostadskostnad som uppgår till högst 5 200 kronor. 
 _______________ 
 Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och t illämpas första gången i fråga om beslut om rätt till bostadstillägg som avser tid efter den 31 december 2000. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 63 
  
 Förslag till 
 Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 
 Härigenom föreskrivs att 7 kap. 4 och 7 §§ sekretesslagen (1980:100) i stället för dess lydelse enligt lagen (1998:709) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 7 kap. 
  
 4 § 
 39 
  
 Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds person- liga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild som uppnått m yndig ålder om förhållanden av betydelse för att denne skall få vetskap om vilka hans biologiska föräldrar är. 
 Inom kommunal familjerådgivning gäller sekretess för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med 
  
 rådgivningen. 
  
 Med socialtjänst förstås verk- 
  
 Med socialtjänst förstås verk- 
  
 samhet enligt 
  
 lagstiftningen om 
  
 samhet enligt 
  
 lagstiftningen om 
  
 socialtjänst och 
  
 den 
  
 särskilda 
  
 socialtjänst 
  
 och 
  
 den särskilda 
  
 lagstiftningen om vård av unga 
  
 lagstiftningen om vård av unga 
  
 och av missbrukare utan sam- 
  
 och av missbrukare utan sam- 
  
 tycke samt verksamhet som i 
  
 tycke samt verksamhet som i 
  
 annat fall enligt lag handhas av 
  
 annat fall enligt lag handhas av 
  
 socialnämnd 
  
 eller 
  
 av 
  
 Statens 
  
 socialnämnd 
  
 eller 
  
 av 
  
 Statens 
  
 institutionsstyrelse. 
  
 Till social- 
  
 institutionsstyrelse. 
  
 Till 
  
 social- 
  
 tjänst räknas 
  
 också 
  
 verksamhet 
  
 tjänst 
  
 räknas 
  
 också 
  
 verksamhet 
  
 hos annan myndighet som inne- 
  
 hos annan myndighet som inne- 
  
 fattar omprövning av social- 
  
 fattar omprövning av social- 
  
 nämnds beslut eller särskild till- 
  
 nämnds beslut, 
  
 särskild 
  
 tillsyn 
  
 syn över 
  
 nämndens 
  
 verksamhet 
  
 över nämndens verksamhet 
  
 eller 
  
 samt verksamhet hos kommunal 
  
 uppföljning och utvärdering hos 
  
 invandrarbyrå. Med 
  
 socialtjänst 
  
 tillsynsmyndighet, 
  
 samt 
  
 verk- 
  
 jämställs ärenden om bistånd åt 
  
 samhet hos kommunal invand- 
  
 asylsökande och andra utlän- 
  
 rarbyrå. Med socialtjänst jäm- 
  
 ningar, 
  
 ärenden 
  
 om 
  
 introduk- 
  
 ställs 
  
 ärenden 
  
 om 
  
 bistånd 
  
 åt 
  
 39  
 Senaste lydelse 1998:1658 
  
 64  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 tionsersättning för flyktingar och 
  
 asylsökande och andra utlän- 
  
 vissa andra utlänningar, ärenden 
  
 ningar, ärenden om introduk- 
  
 om tillstånd till parkering för 
  
 tionsersättning för flyktingar och 
  
 rörelsehindrade, 
  
 ärenden 
  
 om 
  
 vissa andra utlänningar, ärenden 
  
 allmän 
  
 omvårdnad 
  
 hos nämnd 
  
 om tillstånd till parkering för 
  
 med uppgift att bedriva patient- 
  
 rörelsehindrade, 
  
 ärenden 
  
 om 
  
 nämndsverksamhet 
  
 samt 
  
 verk- 
  
 allmän 
  
 omvårdnad hos nämnd 
  
 samhet 
  
 enligt 
  
 lagstiftningen om 
  
 med uppgift att bedriva patient- 
  
 stöd och service till vissa funk- 
  
 nämndsverksamhet 
  
 samt 
  
 verk- 
  
 tionshindrade. 
  
 samhet 
  
 enligt lagstiftningen om 
  
 stöd och service till vissa funk- tionshindrade. 
 Sekretess gäller i verksamhet som avser omhändertagande av perso- nakt enligt 70 c § socialtjänstlagen (1980:620) för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till socialnämnd om uppgiften be hövs för handläggning av ärende eller genomförande av beslut om stödinsatser, vård eller behandling och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas. 
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio 
 år. 
 Sekretess enligt första stycket gäller inte 
  
 1. 
  
 Beslut i ärenden om ansvar eller behörighet för personal inom kommunal hälso- och sjukvård, eller 
  
 2. 
  
 Beslut i fråga om omhändertagande eller återlämnande av per- sonakt. 
  
 Beträffande anmälan i ärende om ansvar eller behörighet för personal inom kommunal hälso- och sjukvård gäller sekretess om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. 
 7 § 
 40 
  
 Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, Premiepen- sionsmyndigheten, Riksförsäk- ringsverket och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän ålderspension, arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vård- bidrag eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild, 
 Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, Premiepen- sionsmyndigheten, Riksförsäk- ringsverket och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän ålderspension, 
 äldreförsörjningsstöd,  
 arbetsskadeförsäkring eller han- dikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar eko- 
  
 40  
 Senaste lydelse 1998:709 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 65 
  
 eller 
  
 om 
  
 läkarvårdsersättning 
  
 nomisk förmån för enskild, eller 
  
 eller ersättning för sjukgym- 
  
 om läkarvårdsersättning eller er- 
  
 nastik, för uppgift om nå Casey 
  
 sättning 
  
 för sjukgymnastik, för 
  
 hälsotillstånd eller andra person- 
  
 uppgift om nå Casey hälsotillstånd 
  
 liga förhållanden, om det kan 
  
 eller andra personliga förhållan- 
  
 antas att den som uppgiften rör 
  
 den, om det kan antas att den 
  
 eller 
  
 någon 
  
 honom 
  
 närstående 
  
 som uppgiften rör eller någon 
  
 lider men om uppgiften röjs. 
  
 honom närstående lider men om 
  
 Samma sekretess 
  
 gäller 
  
 hos 
  
 uppgiften röjs. Samma sekretess 
  
 annan myndighet på vilken det 
  
 gäller hos annan myndighet på 
  
 ankommer att handlägga ärende 
  
 vilken det ankommer att hand- 
  
 enligt lagstiftning som nu har 
  
 lägga ärende enligt 
  
 lagstiftning 
  
 nämnts. I fråga om myndighet 
  
 som nu har nämnts. I fråga om 
  
 som anges i 8 § gäller dock be- 
  
 myndighet som anges i 8 § gäller 
  
 stämmelserna där. 
  
 dock bestämmelserna där. 
  
 Sekretess enligt första stycket gäller också i förhållande till en vård- 
  
 eller 
  
 behandlingsbehövande 
  
 själv i 
  
 fråga om 
  
 uppgift om 
  
 hans hälso- 
  
 tillstånd, om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behand- 
  
 lingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till honom. 
  
 Sekretess gäller hos myndighet som avses i första stycket för anmälan 
  
 eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra 
  
 personliga förhållanden, om det kan antas att fara uppkommer för att 
  
 den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom 
  
 närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. 
  
 Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad 
  
 som föreskrivs i lagstiftningen om allmän försäkring, lagstiftningen om 
  
 allmän ålderspension, lagstiftningen om handikappersättning och vård- 
  
 bidrag och lagstiftningen om sjuklön. 
  
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i 
  
 högst sjuttio 
  
 år eller, i fall som avses i tredje stycket, i högst femtio år. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. 
  
 66  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 Förslag till 
 Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) 
 Härigenom föreskrivs att punkt 1 av anvisningarna till 19 § kom- munalskattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Anvisningar 
  
 till 19 § 
  
 1. 
 41  
 Socialbidrag, bistånd en- 
  
 1. Socialbidrag,  
 äldreförsörj- 
  
 ligt lagen (1994:137) om mot- 
  
 ningsstöd enligt lagen (1999:00) 
  
 tagande av 
  
 asylsökande m.fl., 
  
 om äldreförsörjningsstöd, 
  
 bi- 
  
 begravningshjälp samt underhåll, 
  
 stånd enligt lagen (1994:137) om 
  
 som har lämnats intagen i 
  
 mottagande av asylsökande m.fl., 
  
 kriminalvårdsanstalt eller patient 
  
 begravningshjälp samt underhåll, 
  
 på sjukhus, samt annan liknande 
  
 som har lämnats intagen i 
  
 ersättning utgör inte skattepliktig 
  
 kriminalvårdsanstalt eller 
  
 patient 
  
 inkomst. Detsamma gäller i fråga 
  
 på sjukhus, samt annan liknande 
  
 om till 
  
 föreningar 
  
 influtna 
  
 ersättning utgör inte skattepliktig 
  
 medlemsavgifter. Som 
  
 begrav- 
  
 inkomst. Detsamma gäller i fråga 
  
 ningshjälp behandlas inte tjäns- 
  
 om till föreningar influtna med- 
  
 tepension avseende tid efter den 
  
 lemsavgifter. Som begravnings- 
  
 pensionsberättigades frånfälle. 
  
 hjälp behandlas inte tjänste- 
  
 pension avseende tid efter den 
  
 pensionsberättigades frånfälle. 
  
 Med skadeståndsförsäkring förstås försäkring, enligt vilken den för- säkrade äger utfå ersättning för skadestånd vartill han är berättigad på grund av personskada (överfallsskydd o.d.). 
 Ersättning till följd av personskada som utgår i annan form än pe- riodisk utbetalning (engångsbelopp) och avser förlorad inkomst av skattepliktig natur utgör skattepliktig intäkt såvida icke annat följer av övriga bestämmelser i denna lag. 
 Om engångsbelopp, som utgår till följd av personskada, utgör er- sättning för framtida förlust av skattepliktig inkomst, skall dock 40 pro- cent av beloppet avräknas såsom icke skattepliktig del. Uppbär skatt- skyldig två eller flera sådana engångsbelopp till följd av samma per- sonskada, skall vad som nu har sagts gälla varje sådant belopp. Vad som avräknas från ett eller flera engångsbelopp under beskattningsåret får emellertid – förekommande fall tillsammans med vad som avräknats 
  
 41  
 Senaste lydelse 1998:233 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 67 
  
 tidigare år – för samma personskada sammanlagt icke överstiga femton basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Härvid skall avräknad del av ett engångsbelopp uttryckas i det basbelopp, som har fastställts för det år under vilket engångsbeloppet blivit tillgängligt för lyftning. 
 Utbytes sådan livränta eller del därav, som utgår till följd av per- sonskada och utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § 1 mom., mot en- gångsbelopp, gälla bestämmelserna i föregående stycke beträffande sådant engångsbelopp. Utbytes annan livränta eller del därav, som utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § 1 mom., mot engångsbelopp, skall hela engångsbeloppet upptagas såsom skattepliktig intäkt. Sker utbyte, helt eller delvis, av annan livränta än nu sagts mot engångsbelopp, skall beloppet anses utgöra icke skattepliktig intäkt. 
 Lön, som utgår från arbetsgivare i sådana fall, då denne på grund av 3 kap. 16 § andra eller tredje stycket lagen om allmän försäkring äger uppbära arbetstagaren t illkommande ersättning från allmän försäk- ringskassa, är skattepliktig intäkt. För arbetsgivaren är den av honom i nämnda fall uppburna ersättningen från försäkringskassan ävensom annan därifrån uppburen ersättning i anledning av kostnad för den an- ställdes räkning att betrakta som skattepliktig inkomst, dock att ersätt- ningen icke är skattepliktig för arbetsgivaren, därest den till den an- ställde utbetalda lönen eller den för honom havda kostnaden utgör för arbetsgivaren icke avdragsgill utgift i förvärvskälla. Ersättning, som annorledes än i form av pension eller annan livränta utbetalas av ar- 
 betsgivare vid yrkesskada eller arbetsskada i de fall, då arbetsgivaren står s.k. självrisk enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, räknas till skattepliktig inkomst enligt de grunder som skulle hava gällt vid försäkring enligt sistnämnda lag. 
 Skatteplikt föreligger inte för bidrag från stat eller kommun, som ut- går enligt av regeringen eller av statlig myndighet meddelade bestäm- melser, i samband med utbildning eller omskolning, till arbetslösa och partiellt arbetsföra samt med dem i fråga om sådana bidrag likställda i den mån bidragen avser traktamente och särskilt bidrag. Flyttnings- bidrag som lämnas av en arbetsmarknadsmyndighet utgör inte skatte- pliktig intäkt i följd varav avdrag inte medges för den kostnad som så- dant bidrag eller stöd är avsett att täcka. Skatteplikt föreligger inte heller för bidrag från en allmän försäkringskassa till handikappade eller föräldrar till handikappade barn för anskaffning eller anpassning av motorfordon. Utgår bidraget till en näringsidkare för näringsverksam- heten tillämpas bestämmelserna om näringsbidrag i punkt 9 av anvis- ningarna till 22 §. 
 Skatteplikt föreligger icke för engångsbidrag som utgår i samband 
  
 68  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 med arbetsplacering som utgör led i Arbetsmarknadsstyrelsens omhän- dertagande av flyktingar. 
 Skatteplikt föreligger inte för bidrag som stiftelsen Dag Hammar- skjölds minnesfond till fullföljande av sitt ändamål lämnar för mottaga- rens utbildning. Inte heller föreligger skatteplikt för stipendium som lämnas enligt förordningen (1998:52) om stipendium efter genomfört basår inom gymnasial vuxenutbildning eller bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasie- skolan. 
 Skatteplikt föreligger inte för sådant avdrag på ordinarie hyra som en hyresgäst får för att utföra förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet på hyresfastighet inom ett öppet system för självförvaltning som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlings- lagen (1978:304) eller i ett annat avtal mellan en hyresvärd och en eller flera hyresgäster. Detta gäller endast till den del hyresavdraget inte överstiger den egna lägenhetens andel av den totala kostnaden för den eller de aktuella förvaltningsuppgifterna och under förutsättning att samtliga hyresgäster som deltar i självförvaltningen får avdrag på hyran med samma belopp. Vad som nu har sagts gäller i motsvarande ut- sträckning i fråga om avdrag på avgift i bostadsrättsförening, bostads- förening, bostadsaktiebolag och annan därmed jämförbar sammanslut- ning. 
 _______________ 
 Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och t illämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Författningsförslag 
  
 69 
  
 Förslag till 
 Förordning om ändring i förordning (1998:562) med vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket att meddela föreskrifter 
 Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (1998:562) med vissa be- myndiganden för Riksförsäkringsverket skall ha följande lydelse 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Verkställighetsföreskrifter 
 3 § 
 42 
  
 Riksförsäkringsverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 
  
 1. 
  
 lagen (1962:381) om allmän försäkring när det gäller 1 kap.,  
  
 3-17 
  kap., 18 kap. 6 §, 20 kap. 4, 8 och 12 §§ samt 22 kap., 
  
 2. 
  
 lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, 
  
 3. 
  
 lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, 
  
 4. 
  
 lagen (1993:332) om avgiftsfria sjukvårdsförmåner m.m. för vissa hivsmittade, 
  
 5. 
  
 lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer i fråga 
  
 om 
 – ansökningsförfarandet, 
 – beräkning av bostadskostnad, 
 – beräkning av årsinkomst, 
 – beräkning av förmögenhet samt avkastning därav, 
 – ändrad folkbokföring, 
 – utbetalning av bostadstillägg, 
  
 6.  
 lagen 
  
 (1998:674)  
 om 
  
 6.  
 lagen 
  
 (1999:000)  
 om 
  
 inkomstgrundad 
  
 ålderspension 
  
 äldreförsörjningsstöd i fråga om 
  
 med undantag för  
 7–11 
  kap. och 
  
 – ansökningsförfarandet, 
  
 14 kap.  
 2–6 
  
 §§ 
  
 och lagen 
  
 – beräkning 
  
 av förmögenhet 
  
 (1998:675) 
  
 om införande av 
  
 och avkastning därav, 
  
 lagen (1998:674) om inkomst- 
  
 – utbetalning av äldreför- 
  
 grundad 
  
 ålderspension 
  
 med 
  
 sörjningsstöd, 
  
 undantag för 25 § och  
 37–40 
  §§. 
  
 – ändrad bosättning till följd 
  
 Riksförsäkringsverket får 
  
 dock 
  
 av utlandsvistelse, 
  
 42  
 senaste lydelse 1998:1515 
  
 70  
 Författningsförslag 
  
 SOU 1999:97 
  
 meddela föreskrifter för verk- ställighet av dessa bestämmelser om det är klart att de inte avser kapitalförvaltning eller försäk- ringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå lik- formig tillämpning av bestäm- melser om inkomstpension och premiepension. Riksförsäkrings- verket skall samråda med Pre- miepensionsmyndigheten om föreskrifterna rör premiepen- sion. 
 7. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension med undantag för  
 7–11 
  kap. och 14 kap.  
 2–6 
  §§ och lagen (1998:675) om införande av lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension med undantag för 25 § och  
 37–40 
  §§. Riksförsäkringsverket får dock meddela föreskrifter för verk- ställighet av dessa bestämmelser om det är klart att de inte avser kapitalförvaltning eller försäk- ringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå lik- formig tillämpning av bestäm- melser om inkomstpension och premiepension. Riksförsäkrings- verket skall samråda med Pre- miepensionsmyndigheten om föreskrifterna rör premiepen- sion. 
 _______________ 
 Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och t illämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000. 
  
 SOU 1999:97 
  
 71 
  
 I 
 Socialtjänsten och samhällsutvecklingen 
  
 SOU 1999:97 
  
 73 
  
 1 Återblick 
  
 1.1 
  
 Ambitionerna i 1980 års socialtjänstlag 
  
 Under efterkrigstiden var utbyggnaden av socialförsäkringssystem och andra generella åtgärder dominerande frågor i utvecklingen på det soci- ala området. Fram till mitten av  
 1960-talet 
  handlade socialvårdsdebatten om metoder, organisation och resurser inom socialvårdsarbetet i mera traditionell mening. Nykterhetsvårdlagen från 1954 och 1960 års barnavårdslag byggde på sina föregångare. 
 Även om inslagen av förebyggande nykterhetsvård förstärkes genom den nya nykterhetsvårdslagen behöll lagen den äldre lagstiftningens auktoritära prägel. Kvar fanns t.ex. begreppen hemfallen åt alko- holmissbruk och lydnadsföreskrifter, samt i stort sett samma individ- och symptominriktade specialindikationer som tidigare. Barnavårdslagen speglade motstridande intressen – individens intresse av att få behandling och vårdbehov tillgodosedda respektive samhällets intresse av skydd mot den enskilde. Även om barnavårdslagen innehöll starkt auktoritära inslag gavs dock ökad tyngd åt förebyggande arbete. Den enskilde fick förbättrade möjligheter att hävda sina intressen gentemot barnavårdsnämnden  
 1 
 . 
 I slutet på  
 1960-talet 
  fick debatten om socialvården en ny inriktning. Socialarbetarnas fackliga och idéella organisationer och den då nya klientrörelsen formulerade kritik mot de grundläggande principerna för sociallagstiftningen. 
 Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor, som arbetade Harvey åren  
 1968–1980, 
  spelade en viktig roll för opinionsbildningen rörande socialvårdens framtid. Samhällsdebatten i Sverige präglades också av den "vänstervåg" som gick över Europa. I debatten om social- vården aktualiserades sambanden mellan samhällsstrukturen och de sociala problemen och hjälpbehoven. 
 Huvudlinjerna i kritiken var att vårdlagarna (barnavårdslagen, nyk- terhetsvårdslagen och socialtjänstlagen), trots att de var förhållandevis nya, var föråldrade, förtryckande och klassegregerande. De ansågs också 
  
 1  
  
 Holgersson (1997)  
 Socialpolitik och socialt arbete 
 , s. 53 ff. 
  
 74  
 Återblick 
  
 SOU 1999:97 
  
 fungera dåligt som stöd för behandlingsarbetet och vara opåverkade av kunskapsutvecklingen inom samhällsvetenskaperna liksom av samhällets demokratisering. Kritiken var stark mot de individuella tvångs- åtgärdernas omfattning och syfte att främst skydda samhället från den enskilde 
 2 
 . 
 Socialutredningen tillsattes i december 1967. Den arbetade i nästan tio år, en mycket lång tid enligt mångas mening. Men direktiven var omfattande och en helt ny sociallagstiftning, såväl till form som innehåll och med förankring i den tidens samhälle och dess värderingar, skulle tillskapas. 
 Socialtjänstlagen 1980:620 (SoL) antogs år 1980 och trädde i kraft år 1982. De verksamheter och åtgärder som tidigare reglerats i lagarna om barnavård, nykterhetsvård och socialvård fördes därmed samman i en gemensam lag. Hemtjänsten, som tidigare inte hade varit lagreglerad, behandlades också i lagen. Dessutom bakades in, utan några större förändringar, bestämmelserna från lagen om barnomsorg. 
 Till skillnad mot de gamla vårdlagarna har SoL i stora delar karaktä- ren av målinriktad ramlag. Detta bl.a. för att socialtjänsten ska ha ut- rymme för insatser utifrån en helhetssyn. Men det stämmer också väl överens med den utveckling mot en ökad decentralisering i samhället och därmed ett ökat ansvar för kommunerna som fortfarande är påtaglig. 
 Socialtjänsten ska vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en er- bjudande hållning och visa respekt för den enskilda människans integ- ritet. Detta är lagens vägledande bestämmelser. Principerna om frivil- lighet och självbestämmande användes för att markera uppbrottet från den gamla lagstiftningen. 
 Den fråga som kanske mer än någon annan präglade debatten under reformarbetet gällde tvånget inom socialvården – främst tvångsinsatser riktade mot vuxna missbrukare. Detta resulterade i att SoL inte inne- håller några bestämmelser om vård utan samtycke. I stället kom tving- ande insatser att regleras i två fristående lagar, lagen med särskilda be- stämmelser om vård av unga 1990:52 (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall 1988:870 (LVM). 
 En fråga som vållade mycket livlig debatt i samband med behand- lingen av socialutredningens förslag var förslaget om ett socialförsäk- ringstillägg (SOFT). Detta skulle administreras av försäkringskassorna och i stor utsträckning ersätta socialbidraget. Men förslaget föll dels därför att det bedömdes som alltför administrativt krångligt, dels för att socialbidragskostnader skulle föras över från kommunerna till staten. 
 Förarbetena till socialtjänstlagen utformades i en tid när den ekono- miska tillväxten var mycket god och tillät en kraftig expansion av den 
  
 2  
 White, a.a., s. 82 f. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Återblick  
 75 
  
 offentliga sektorn. Några prioriteringsdiskussioner med ekonomiska förtecken förekom knappast inom den sociala sektorn. Om frågan om prioriteringar över huvud kom upp handlade de snarare om vad som kunde betraktas som god service och vård, utbyggnadstakt med hänsyn till tillgänglig personal, byggnader m.m. än om de ekonomiska förut- sättningarna. Man utgick från att pengar fanns eller kunde göras till- gängliga. Det rådde också förhållandevis stor överensstämmelse mellan de olika partierna om förhållningssätt och värderingar inom den sociala sektorn. 
  
 1.2 
  
 Socialtjänstlagens struktur och konstruktion 
  
 Ambitionen med socialtjänstlagen var att få en enhetlig reglering av samhällets insatser inom ett stort område. Lagen innehåller därför grundläggande värderingar och principer för verksamheterna och ger stort utrymme för kommunen att utforma insatserna för att tillgodose lokala behov. Verksamheterna omfattar såväl åtgärder av strukturell karaktär vilka riktas mot samhälleliga förhållanden, som allmänt inrik- tade åtgärder, vilka avser hela befolkningen eller grupper av medbor- gare. De individinriktade insatserna markeras särskilt genom att rätten till bistånd har utformats på ett sätt som ger utrymme för en flexibel tillämpning i alla socialtjänstens verksamheter. 
 Det sociala arbetet skulle präglas av helhetssyn på medborgarens levnadsförhållanden. Arbetssättet skulle vara individinriktat utifrån en helhetssyn som inte bara gäller den enskildes personliga förhållanden utan även en skyldighet för kommunen att bedriva förebyggande socialt arbete på en övergripande nivå och med skyldighet att samarbeta med andra samhällsorgan. Tanken var att akuta problem skulle förebyggas genom samhällsplanering och samhällsarbete. 
 Helhetssynen är alltså ett styrande begrepp för socialtjänstens arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer i lagen är frivil- lighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. Dessa mål ska främst ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling (prop. 1979/80:1 s. 138). De mar- kerar ett nytt förhållningssätt i det sociala arbetet och till människor som söker bistånd. Både samhällets roll som problemlösare och tilltro till människans egen förmåga betonas. Man ville på så sätt komma ifrån den auktoritära människosyn som ansågs prägla den tidigare lagstiftningen. Det fanns också en förhoppning om att bestämmelsernas utformning skulle kunna bidra till att förändra samspelet mellan enskilda och de 
  
 76  
 Återblick 
  
 SOU 1999:97 
  
 verksamma inom socialtjänsten. Den övergripande innebörden är att den enskilde har principiell rätt att bestämma över sin situation och att socialtjänsten ska tillmötesgå honom eller henne när man utformar stödinsatserna men utan att för den skull bli kravlös. 
 Utöver de övergripande målen finns det för vissa speciella ansvar- sområden och behovsgr upper målinriktade beskrivningar. Det gäller t.ex. människor med missbruksproblem, barn och ungdomar, äldre människor och personer med funktionshinder. Syftet med att på detta sätt utforma lagen som en målstyrd ramlag var att ge utrymme för socialtjänsten att anpassa verksamheterna efter strukturella och individuella behov samtidigt som lokala förutsättningar skulle kunna beaktas. 
 Regeringen betonade i samband med de senaste förändringen av lagen 
 – – – att grundtankarna bakom 1980 års socialtjänstlagstiftning fortfarande står sig och ingen av de utvecklingstendenser i samhället som vi idag kan skönja motiverar något avsteg från de grundläggande principer som formulerats i nu gällande socialtjänstlag. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund. Regeringsformens principer har oförändrad giltighet som allmän utgångspunkt inom alla samhällsområden. Den allmänna utbildningsnivån har ytterligare höjts och människors förväntningar om valfrihet och självbestäm- mande har snarare markerats ytterligare i förhållande till situationen under  
 1970-talet 
 3 
 . 
  
 1.3 
  
 Kritik mot lagen 
  
 Den kritik som under åren framförts mot socialtjänstlagen har främst riktats mot de målkonflikter som byggts in i den. När lagen tillämpas ska den tillgodose både kommunens förutsättningar att bedriva verksamhet och den enskildes rätt och självbestämmande, men utan att bli kravlös. Dessutom ska biståndet utformas utifrån en helhetssyn på individen och leda till optimala lösningar för såväl den enskilde som samhället. 
 Utifrån den enskildes perspektiv har man ifrågasatt om allmänt hållna bestämmelser av det slag som finns i SoL uppfyller rättssäkerhetens grundläggande krav på förutsebarhet och likabehandling. När det gäller rätten till bistånd regleras i lagen eventuella konflikter mellan kommunen och den enskilde genom att den enskilde har möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Domstolsprövningen är i huvudsak utformad som förvaltningsbesvär med möjlighet för förvaltningsdomstolar att sätta ett annat beslut i det överklagades ställe. Men biståndsbestämmelsen är i sin utformning allmänt hållen. Domstolarna söker därför stöd i lagens förarbeten och de övergripande målen för verksamheterna. Kritiken i 
  
 3  
 Prop. 1996/97:124, s. 29 f. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Återblick  
 77 
  
 detta avseende har framförallt gällt domstolarnas roll som uttolkare av biståndsrätten utan hänsyn till kommunernas finansiella resurser. Kommunernas möjligheter att prioritera bland olika behov kringskärs också, menar bl.a. Svenska Kommunförbundet. Det finns därför risk att angelägna behov får stå tillbaka för mindre angelägna. Även om domstolarnas roll som uttolkare numera begränsats i vissa avseenden, genom den inskränkta rätten att överklaga beslut om bistånd, kvarstår målkonflikterna i lagen. 
 Ytterst kan den kritik som riktas mot lagen, från framför allt Svenska Kommunförbundet, hänföras till att den principiella ansvarsfördelningen av samhällets uppgifter mellan stat och kommun inte regleras i regeringsformen. Staten har ålagt kommunerna huvudmannaansvar för det sociala arbetet. Men lagstiftningen är i stor utsträckning målinriktad och utan detaljregler. Den lämnar därigenom utrymme för kommunerna att utforma socialtjänsten efter lokala behov och förutsättningar. Kommunernas uppgift är att uppfylla socialtjänstlagens mål, men de har inte full frihet i detta arbete. Den enskildes rätt till förvaltningsbesvär, men även tillsynsmyndigheternas kontrollerande funktion, begränsar kommunernas handlingsfrihet. På en övergripande nivå blir därmed kommunernas rätt till självstyrelse i förhållande till staten en tvistefråga. 
 Genom de bestämmelser om förändringar av biståndsrätten som gäller sedan den 1 januari 1998 (se avsnitt 2.2) har en del av denna kritik tillgodosetts. Kommunerna har fått större frihet att bestämma om delar av biståndet. Samtidigt har den enskildes rätt att överklaga vissa beslut om bistånd begränsats och en riksnorm för socialbidrag införts. 
  
 SOU 1999:97 
  
 79 
  
 2 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
  
 1990-talet 
  
 2.1 
  
 Socialtjänstlagens grundläggande principer 
  
 Utredningens översyn av socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjäns- tens uppgifter ska, enligt direktiven, ske med utgångspunkt i att grund- läggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas. 
 Men förutsättningarna för kommunala verksamheter, såväl när det gäller ansvarfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållan- den är i dag annorlunda än de var under  
 1970-talet 
  när förarbeten till socialtjänstlagen utarbetades. Det finns därför anledning att fråga sig om dessa principer fortfarande är relevanta och hållbara med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades. Detta gäller speciellt begreppet helhetssyn och vad det stod för då och vad det står för idag. 
 Helhetssynen har varit ett centralt begrepp i reformeringen inom vårdsektorn de senaste årtiondena. I såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdslagen har lagstiftaren markerat helhetssynens betydelse. När socialtjänstreformen genomfördes i början av  
 1980-talet 
  innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens synsätt och metoder med dess uppdelning på olika funktioner. 
 Helhetssynen står för ett förhållningssätt och innebär att individens totala situation och omgivning ska beaktas i olika behandlings- och servicesammanhang. Individen ska ses inte bara i relation till den egna familjen utan i ett vidare sammanhang, där boende- och arbetsförhåll- anden är viktiga faktorer. Helhetssynen har flera dimensioner – helhets- synen som synsätt, som arbetssätt och som organisatorisk princip. 
 Helhetssynen som  
 synsätt  
 innebär att man försöker förstå hur den enskildes svårigheter och symtom hänger samman med hans omgivning och med händelser i hans tidigare liv. Socialtjänsten ska beakta den en- skilda människans både starka och svaga sidor och informera sig om hur 
  
 80  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 SOU 1999:97 
  
 samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön fungerar. Helhetssynen handlar alltså om att bredda det sociala arbetets kunskapsunderlag och använda flera olika referensramar i utrednings- och analysarbetet, för att mer allsidigt och förutsättningslöst kunna kartlägga och analysera livssituationen för klienterna. 
 Även socialtjänstens  
 arbetssätt  
 och insatser ska präglas av helhets- syn. Socialarbetare i direkt klientkontakt förutsätts utveckla en genera- listkompetens och arbeta med flera vårdområden. Flera tjänstemän ska inte behöva bli inblandade i en familjs problem. 
 Helhetssynen i vård- och behandlingsarbetet gör det således nöd- vändigt med en organisation som medger en samlad bedömning av den enskildes behov. Det är inte förenligt med en sådan syn att man behåller en organisation som är uppb yggd efter olika behovskate- gorier. Den hjälpsökande bör i princip kunna vända sig till  
 ett  
 ställe för att få den hjälp och det stöd som han behöver – – – Samman- fattningsvis bör således funktionsindelning förekomma i så liten utsträckning som möjligt. (Prop. 1979/80:1, sid 396) 
 Specialisering efter ärendens art eller särskild socialarbetarkompetens ska kunna förekomma, under förutsättning att en sådana specialisering inte leder till att helhetssynen på olika problem försummas. I helhets- synen ingår att anhöriga och andra närstående är viktiga resurser som ska tas tillvara både när behandling planeras och genomförs. 
 En viktig aspekt av helhetssynen i samband med reformen var att huvudansvaret för socialtjänsten i kommunen skulle ligga på  
 en  
 nämnd. Organisationen med en social nämnd var inledningsvis obligatorisk även om distriktsnämnder skulle kunna inrättas. Socialtjänsten skulle även organiseras så att ett samlat resursutbud från hela socialtjänsten, dvs. en samordning av barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg skulle kunna erbjudas. 
 Men helhetssynen kom också att på flera andra sätt prägla social- tjänstreformen. Socialtjänstlagen fick karaktär av ramlag bl.a. för att ge tillräckligt utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Socialtjänstens indelning i olika verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – är också ett uttryck för helhetssynen liksom strävan till samverkan över sektors- och huvudmannagränser. I socialtjänstpropositionen betonade det föredragande statsrådet att även finansieringen av socialtjänsten bör ses i ett helhetsperspektiv. 
 Förutsättningarna för helhetssynen har förändrats 
 I arbetet med att förverkliga socialtjänstreformens intentioner var alltså helhetssynen av central betydelse. Redan på  
 1970-talet 
  hade många kommuner övergått till organisation med s.k. social centralnämnd, som 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 81 
  
 år 1982 fick namnet socialnämnd. Förvaltningsorganisationer föränd- rades för att göra det möjligt att arbeta och ge stöd och hjälp utifrån helhetssynen. Detta innebar att socialarbetarrollen förändrades och ut- vecklades med utgångspunkt från familjevårdsprincipen. Samverkan med andra sektorer inom kommunen och med andra huvudmän blev viktig. Stora ansträngningar gjordes för att utveckla strukturinriktade insatser och socialtjänstens roll i samhällsplaneringen. 
 Under  
 1990-talet 
  har förutsättningarna för att arbeta enligt helhets- synen förändrats i flera avseenden. Sedan år 1992 ger kommunallagen stor frihet för kommunerna att själv utforma sin nämnd- och förvalt- ningsorganisation. Uppdelningen i obligatoriska (speciallagsreglerade) och frivilliga nämnder togs bort. Enligt 4 § första stycket SoL fullgörs numera kommunens uppgifter inom socialtjänsten av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Sedan år 1998 är också bestämmelserna om sociala distriktsnämnder borttagna ur SoL. 
 Som en följd av den nämnda utvecklingen har nämndorganisationen förändrats i många kommuner. En sådan utveckling har stimulerats av bl.a. den ekonomiska utvecklingen och huvudmannaförändringar. De ökade anspråken inom äldreomsorgen och det ökade trycket på social- bidraget är andra faktorer som bidragit till att kommunerna omprövat sina nämndorganisationer. På  
 1980-talet 
  införde många kommuner kommundelsnämnder som ett led i en decentraliserings- och demokrati- seringsprocess. En del av dessa kommuner har under  
 1990-talet 
  återgått till att organisera verksamheterna enligt funktionsprincipen. Samtidigt har de tre storstäderna och andra stora städer infört stadsdelsnämnder. I samband med att regleringen av barnomsorgen flyttades från social- tjänstlagen till skollagen förändrades i många kommuner nämndorga- nisationen så att den nämnd som har ansvar för grundskolan också har ansvar för barnomsorgen. 
 Förändringen av nämndorganisationen har lett och medverkat till motsvarande förändringar i förvaltningsorganisationen. Men krav på att förändra arbetssätt och de sociala förvaltningarnas organisation har också ställts utifrån en rad andra faktorer. Det gäller t.ex. kraven på ökad effektivitet och produktivitet, men också kraven från beslutsfattare och tillsynsmyndigheter på att höja ambitionsnivån och kvaliteten i socialtjänsten. 
 Vid utvecklingen av socialt arbete har funnits och finns flera trender med skilda inriktningar. Vanliga organisationsprinciper är integrering och specialisering. Principen om integrering präglar ofta kommuner med kommundels- och stadsdelorganisation, liksom små kommuner. I medelstora och större kommuner har under senare delen av  
 80-talet 
  och  
 90-talet 
  specialisering fått genomslag. Inom individ- och familjeom- sorgen finns numera många olika specialistfunktioner såsom mottag- 
  
 82  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 ningsgrupp, ekonomigrupp/handläggare, behandlingsgrupp, barn- och familjegrupp, ungdomsgrupp, social jour/beredskap, familjerätt, famil- jehemsverksamhet och flyktingmottagande. I vissa kommuner har hela eller delar av myndighetsutövningen specialiserats, särskilt när det gäller utredningar som kan leda fram till ansökningar enligt LVU och LVM. 
 När det gäller stödet till äldre och personer med funktionshinder är både organisation och arbetssätt genomgående funktionsrelaterade. Trots det varierar organisationen av verksamheterna kraftigt mellan skilda kommuner. Det finns flera olika lösningar på att åstadkomma en äldreomsorg som inkluderar såväl sociala som medicinska insatser. Stödet till personer med funktionshinder är i många kommuner sam- ordnat med äldreomsorgen, medan det i andra har integrerats med indi- vid- och familjeomsorgen. Inte minst den organisatoriska placeringen av stödet till personer med psykiska funktionshinder varierar. 
  
 2.2 
  
 Ändringar i socialtjänstlagen 
  
 Kommunalisering 
 Under  
 1990-talet 
  har flera ändringar gjorts i socialtjänstlagen (SoL) som inneburit att ansvarsgränserna mellan kommuner och landsting har förändrats eller förtydligats. Den s.k. kommunaliseringsprocessen in- leddes år 1991 med att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning började överföras från landstingen till kom- munerna. Den 1 januari 1996 hade kommunaliseringen av omsorgerna genomförts i hela landet. 
  
 Ädel-reformen 
  kom därnäst. Den genomfördes år 1992 och innebar att kommunerna fick en samlat ansvar för all långvarig service och vård av äldre och personer med funktionshinder exklusive läkarkontakter. Kommunerna fick också ansvaret för hemsjukvård i de särskilda boen- deformerna med möjlighet att ta över ansvaret för sådan vård också i vanliga bostäder om de kom överens med landstinget om detta. Genom reformen fick kommunerna ett betalningsansvar för s.k. medicinskt färdigbehandlade som vårdas i sluten vård. Detta var en omfattande reform som bl.a. innebar att mer än 60 000 personer bytte arbetsgivare. 
 Den s.k. psykiatrireformen år 1995 innebar egentligen inga princi- piella förändringar av kommunernas ansvar för stöd och service till psykiskt störda. Men bestämmelserna i SoL, som även tidigare omfattat såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade, förtydligades. Detta skedde för att undanröja eventuella tveksamheter och klart uttala att kommunernas insatser till funktionshindrade omfattar såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade. Dessutom ålades kommunerna betalnings- 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 83 
  
 ansvar för medicinskt färdigbehandlade, vilket är den åtgärd som tydli- gast anger anspråken på kommunala insatser för psykiskt störda. 
 År 1995 fick kommunerna också, genom en ny bestämmelse i 12 a § SoL, ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas den som begär det. 
 Ändringar i SoL år 1998 
 Sedan SoL trädde i kraft år 1982 har det funnits regler om enskildas rätt till bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt. Bestämmelsen, i den lydelse den hade fram till årsskiftet 1997/98, innebar att den enskilde genom biståndsparagrafen, 6 § SoL, garanterades rätt till en skälig levnadsnivå. Biståndsrätten var inte relaterad till speciella målgrupper eller insatser och omfattade bistånd i form av såväl ekonomiskt stöd som bl.a. kontaktperson/familj, vård och behandling, hjälp i hemmet, boendestöd och placering i familjehem eller hem för vård eller boende. 
 Genom den ändring i SoL, som trädde i kraft den 1 januari 1998, preciserades och begränsades rätten till bistånd. Biståndsparagrafen har ersatts av en reglering i 6 § och 6  
 a–6 
  g §§ SoL. Ändringarna innebär bl.a. följande: 
  
 Försörjningsstödet har fått en särskild reglering och innebär att ett nytt begrepp och en ny konstruktion för socialbidraget införts . En ny bestämmelse i 6 b § säger att försörjningsstödet ska täcka den enskildes grundläggande behov. Försörjningsstödet består av: 
  
 1. 
  
 En  
  
 riksnorm  
 med sex budgetposter (livsmedel, kläder/skor, lek/ fritid, förbrukningsvaror, hälsa/hygien, tidning/telefon/TV) – ett lägsta schablonbelopp för landet som beslutas av regeringen varje år. 
  
 2. 
  
 Vissa utgifter  
 (boende, el, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, avgift till fackförening och arbetslös- 
 hetskassa) prövas individuellt efter behov. Nivån på stödet be- stäms lokalt i förhållande till "– – – vad en lågi nkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig". 
  
 Den enskildes ansvar för att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv har förtydligats i lagen. "Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring 
  
 i övrig" (6 § SoL). 
  
 En ny möjlighet har införts för socialtjänsten att ställa vissa krav 
  
 främst på ungdomar under 25 år som uppbär försörjningsstöd (6 c och 6 d § SoL). Bestämmelserna tar i första hand sikte på ungdomar som inte fått fäste på arbetsmarknaden eller kommit in på utbildning eller arbetsmarknadsprojekt. 
  
 84  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 I 6 f § SoL finns preciserat en rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre och bostad med särskild service för funktionshindrade. 
  
 I en ny bestämmelse i 6 g § SoL sägs att kommunerna får ge bistånd i annan form. Genom denna bestämmelse har kommunerna fått större frihet att bestämma om delar av biståndet även om socialtjänstens ambitionsnivå ska vara oförändrad. I förarbetet till lagen sägs att kommunerna bör ha som riktmärke att den enskilde genom bistånd enligt 6 g § ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå i fråga om de behov som biståndet är avsett att täcka. Till bistånd i annan form finns inte någon lagstadgad rätt. 
  
 Ett "barnperspektiv" har införts i lagens portalparagraf (1 § SoL). I den nya bestämmelsen sägs att "när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barns bästa kräver". 
  
 Beslut enligt reglerna i 6 g § SoL kan endast överklagas till förvalt- ningsdomstol som laglighetsprövning enligt kommunallagen. Kommu- nerna har alltså befogenhet men inte skyldighet att ge bistånd i andra fall än de som omfattar rätten till försörjningsstöd enligt regler i 6 b § SoL och enligt reglerna i 6 f § SoL (hemhjälp och särskilt boende). Bestämmelsen innebär att enskildas möjligheter att överklaga har in- skränkts. 
 Det bör nämnas att färdtjänsten numera regleras i lag om färdtjänst (1997:736). 
 Det bör också noteras att fr.o.m. den 1 januari 1998 har bestämmel- serna om förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i socialtjänstlagen inarbetats i skollagen. 
 Socialstyrelsen följer upp ändringarna i SoL 
 Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att under tre år följa hur kom- munerna anpassar vägledande socialbidragsnormer, utformar riktlinjer att pröva och bedöma biståndsansökningar och hur de nya bestäm- melserna tillämpas i praktiken. 
 Regeringen utgår i propositionen (1996/97:124 sid 93) " – – – från att kommunen även i fortsättningen tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv". I debatten i samband med lagändringarna framfördes dock farhågor om att en riksnorm snabbt skulle bli en en- hetsnorm som alla kommuner tillämpar och inte, som avsikten var, en "miniminorm" som inte får underskridas. Vidare antogs att kommunerna skulle strama upp riktlinjerna och skärpa bedömningarna framför allt 
  
 SOU 1999:97  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 85 
  
 vad gäller det ekonomiska bistånd som nu ska beslutas enligt be- stämmelsen i 6 g § SoL. Dessutom befarade många att de nya reglerna skulle öka administrationen kring socialbidrag – mer individuell pröv- ning, detaljkontroll, fler ansökningstillfällen per hushåll etc. – och där- med leda till ökade kostnader. 
 Socialstyrelsens uppföljning av ändringarna i lagen kommer att redovisas till regeringen i augusti 1999. Ett par av de frågor som Social- styrelsen avser att söka besvara i sin uppföljning är: 
  
 Hur har kommunerna anpassat sig till riksnormen? Har kommuner, som år 1997 hade en högre/mer generös schablon än riksnormen, behållit den eller har man "sänkt" sig till riksnormen? 
  
 Har politiker och tjänstemän i kommunerna utnyttjat den ökade friheten att bestämma om biståndet enligt 6 g § SoL? Hur har t.ex. bedömningen av socialbidrag för tandvård påverkats när det numera i lagen anges att endast akut tandvård ingår i försörjningsstödet? Har hushåll med korta hjälptider bedömts på annat sätt än hushåll med längre? 
  
 Socialstyrelsens uppföljning grundar sig på några olika studier. En av dessa redovisas i rapporten "Inskränkt besvärsrätt i SoL. Ny praxis?" Den är baserad på en enkät som besvarats av 87 procent av landets kommuner. Huvuddelen av enkäten innebär att kommunerna fått ta ställning till några fiktiva ansökningar om bistånd. 
 Hälften av kommunerna angav att de infört nya mer restriktiva riktlinjer inom något av de angivna biståndsområdena inom 6 g § SoL. Störst var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till tandvård. Andelen kommuner som inte helt beviljade de fiktiva ansökningarna om tandvård, missbrukarvård, psykoterapi och kontaktfamilj ökade med  
 5–10 
  procent. Skärpningen var tydligast i tandvårdsfallet.  
 1 
  
 Allt fler kommuner ger inte hjälp till annat än akut tandvård, dvs. när tandproblemen blivit så stora att de leder till svår smärta eller betydande obehag. 
 Socialstyrelsen konstaterar 
 2  
 att kommunernas sätt att bedöma de fiktiva ansökningarna skilde sig kraftigt åt. Variationen i kommunernas sätt att bedöma ansökningarna tycks ha varit stor även år 1997. Detta tyder på att domstolarnas likriktande roll inte heller tidigare varit så stark. 
 Kommuner med en hög andel "socialt utsatta" bedömde de fiktiva ansökningarna mera restriktivt än andra kommuner. Som mått på "social 
  
 1 
  
 SoS-rapport 
  
  1999:2, s. 7 f. 
  
 2 
  
 SoS-rapport 
  
  1999:2, s. 10 f. 
  
 86  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 utsatthet" har då använts hög andel arbetslösa utan  
 A-kassa 
  eller KAS, hög andel utomnordiska invandrare och hög andel ensamstående mödrar med barn under 15 år. Ett tydligt mönster i undersökningen som helhet var att kommunerna i Norrlandsregionerna var mer generösa än i Stockholmsregionen. Till stor del förklaras det av att andelen kommuner med "socialt utsatta" är avsevärt lägre där än i Stockholmsregionen. 
 I en annan studie från Socialstyrelsen har undersökts i vilken mån kommunerna har ändrat sina normer/riktlinjer mellan åren 1997 och 1998, dvs. efter det att ändringarna i SoL infördes. Preliminära resultat från denna norm- och riktlinjeinventering antyder att många kommuner har restriktiva formuleringar i sina riktlinjer för socialbidrag till behov som ligger utanför försörjningsstödet. I de flesta fall gällde samma riktlinjer redan före lagändringen. Det kan dock skönjas en svag tendens till att fler kommuner har infört en slags "karenstid" för att bevilja vissa utgiftsposter, såsom möbler,  
 TV-inköp 
  eller icke akut tandvård, det vill säga att hushållet ska ha uppburit socialbidrag en längre tid för att ha rätt till socialbidrag till dessa utgifter. Den karenstid som i dessa fall anges varierar mellan 3 månader upp till 12 månader  
 3 
 . 
 Länsstyrelsernas uppföljningar 
 Genom regeringens regleringsbrev för verksamhetsåret 1998 fick läns- styrelserna i uppdrag att "i sin verksamhets- och individtillsyn upp- märksamma effekterna av förändringarna i socialtjänstlagen med tonvikt på effekterna av ändringarna i överklagningsrätten när det gäller bistånd till vård- och behandlingskostnader samt annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd". Vidare ska länsstyrelserna särskilt följa den nya lagregleringen rörande barnperspektivet och "hur barns bästa får ge- nomslag i verksamheten". 
 Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar i en rapport följande: 
 Ändringarna i överklagningsrätten har i stort sett inte lett till några förändringar i bedömningen av rätten till bistånd. Däremot har det i många kommuner lett till mer noggranna prövningar och ökad ad- ministration. 
 Enskilda reagerar som regel inte i någon större utsträckning på att beslut inte kan överklagas.  
 En  
 orsak till att reaktionerna inte varit mera påtagliga än vad de varit uppges kunna bero på att de som får avslag, får en hänvisning att de kan överklaga genom laglighets- prövning enligt kommunallagen. De har inte förstått skillnaden. De överklagar som förut. Men det förekommer också uppgivenhet, 
  
 3  
 Studien om normer/riktlinjer kommer prel. att publiceras i september 1999 i serien Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:3. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 87 
  
 frustration och ilska. Det finns de som framför att den enskildes rättssäkerhet har urholkats. 
 Det är svårt att pedagogiskt förklara vad de olika överklagnings- vägarna – laglighetsprövning och förvaltningsbesvär – innebär. Många kommuner ger skriftlig hänvisning om hur man överklagar genom laglighetsprövning. Andra kommuner har valt att informera muntligt. 
 4 
  
 Länsstyrelserna i sydlänen (Blekinge, Kalmar, Kronobergs och Skåne län) redovisar efter en gemensam granskning som en sammanfattande slutsats om Normer och riktlinjer bl.a. följande: 
 Granskningen har visat att av sammanlagt 58 socialnämnder tilläm- par 26 schabloner för bedömning av försörjningsstöd till hushållsel, 18 till hemförsäkring samt 3 till läkarvård och medicin. Schablon för elkostnad/månad för en person varierar mellan 120 och 281 kronor. 
 Länsstyrelserna ställer sig tveksamma till användandet av scha- blonbelopp. Enligt Prop 1996/97:124, s 83, skall en individuell skälighetsprövning alltid göras. I Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd (SoSFS 1998:11, s 14) sägs dessutom beträffande hushållsel att försörjningsstöd normalt bör beviljas för den faktiska kostnaden. 
 I de granskade riktlinjerna kan ses tydlig restriktivitet avseende hemutrustning, hyresskuld, tandvård och missbruksvård, vilket inne- bär att kommunerna inte uppfyller de nationella målen i lagstiftningen och dess förarbeten.  
 5 
  
 I frågan om tandvård redovisar länsstyrelserna i sydlänen att kommu- nerna i två av de fyra länen har mycket restriktiva riktlinjer: 
 Några kommuner har t.ex. skrivit in att tandvård "accepteras endast undantagsvis". Eftersom alla framställningar om bistånd ska prövas individuellt utifrån skälig levnadsnivå saknar en sådan formulering stöd i lagstiftningen. Länsstyrelserna anser att riktlinjer med detta 
  
 innehåll måste revideras. – – – Vår unders 
  
 ökning 
  
 visar att tand- 
  
 vårdsbehov som borde bedömts som akuta 
  
 i stället 
  
 prövats enligt 
  
 6 g § med rättsförlust för den enskilde som följd. Uppdelningen av akut och annan tandvård på olika lagrum riskerar rättssäkerheten. Länsstyrelserna anser att tandvård bör prövas enligt 6 b § och därmed jämställas med läkarvård. 
 Länsstyrelsen i Västerbotten konstaterar i sin årsrapport följande: 
 Förändringarna i socialtjänstlagen har allmänt sett medfört en res- triktivare tillämpning. Länsstyrelsen har noterat vissa fall där bidrag till tandvård enbart beviljas i akuta fall, vid tandvärk eller eljest akuta tillstånd och risker för infektioner. Goda exempel finns också där kommunen ställer upp med bidrag för förebyggande tandvård. Samrådet med behandlande tandläkare är viktigt som underlag för en 
  
 4 
  
 Länsstyrelsen i Stockholms län, Rapport 1998:10, s.3. 
  
 5 
  
 Länsstyrelsen i Skåne län, Rapport 99:9, s. 4 f, 5f. 
  
 88  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 rimlig bedömning av den enskildes behov. Betydande variationer i praxis mellan kommuner och handläggare förekommer. 
 Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas under 6 g § trots att de hör hemma under 6 b §. Detta medför rättsosäkerhet för den enskilde som förlorar behövlig information om rätten att överklaga. Länsstyrelsen har funnit det anmärkningsvärt att kostnader för läkarvård, sjukhusvård och mediciner i vissa fall har behandlats under 6 g § socialtjänstlagen.  
 6 
  
 2.3 
  
 Socialbidrag 
  
 2.3.1 
  
 Från tillfälligt till permanent försörjningsstöd 
  
 Mellan åren 1990 och 1997 ökade socialbidragskostnaderna från knappt sex till drygt 12 miljarder kronor. 
  
 Bidragstiderna har under samma period blivit längre och är nu i genomsnitt ca 5,5 månader. 
  
 Antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag har under åren 1990 till 1996 ökat från drygt 32 000 till ca 150 000 hushåll. 
  
 Unga och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare med låg eller ingen pension, liksom ensam- stående föräldrar är i högre grad än andra hänvisade till social- bidrag för sin försörjning. 
  
 Under  
 1990-talet 
  har framförallt den omfattande arbetslösheten men också förändringar i socialförsäkringens regelsystem ökat belastningen på socialbidraget. Detta har på så sätt mist sin ursprungliga karaktär av att främst ge stöd till enskilda personer vid tillfälliga ekonomiska pro- blem för att i stället tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov. 
 Utbetalningen av socialbidrag har drygt fördubblats mellan åren 1990 och 1997. År 1990 utbetalades knappt 6 m iljarder kronor i socialbidrag och år 1997 drygt 12 m iljarder kronor. Bidragstiderna har blivit längre och för många människor har socialbidraget kommit att bli den permanenta försörjningen. Detta är också en viktig förklaring till de ökade kostnaderna för socialbidragen. 
 Utredningen har i ett särskilt delbetänkande  
 7  
 redovisat en studie rör- ande socialbidrag och inkomster åren 1990 till 1996. Av studien framgår bl.a. att antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag ökade kraftigt under denna period. Studien om det långvariga social- 
  
 6 
  
 Länsstyrelsen i Västerbottens län (1999) Årsredovisning 1998. 
  
 7 
  
 SOU 1999:46. 
  
 SOU 1999:97  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 89 
  
 bidragsberoendet har skett ur såväl ett ettårsperspektiv som ett flerårs- perspektiv. Ett hushåll definieras i studien som långvarigt socialbidrags- beroende om hushållet haft socialbidrag under åtta månader eller mer. Med denna definition ökade antalet hushåll med långvarigt social- bidragsberoende från 32 000 hushåll år 1990 till ungefär 150 000 hus- håll år 1996. Ökningen var alltså när nog femfaldig. Som andelar av befolkningen ökade dessa hushåll från 0,7 procent till 3,2 procent respektive år. 
 Ur flerårsperspektivet betraktades ett hushåll som långvarigt social- bidragsberoende om det haft socialbidrag under minst 24 månader under en treårsperiod, dock minst sex månader under det sista året i perioden. Det långvariga socialbidragsberoendet har studerats för treårsperiod  
 1990–92 
  och  
 1994–96. 
  De valda perioderna visar att antalet hushåll med långvarigt beroende ökade från knappt 32 000 hushåll den tidigare perioden till över 75 000 den senare perioden. Andelarna i befolkningen ökade från 0,7 procent till 1,5 procent. 
 Under år 1998 minskade dock kostnaderna för socialbidrag med ca 8 procent jämfört med år 1997. Under år 1998 utbetalades 11,4 m iljoner kronor i socialbidrag, inklusive introduktionsersättning till flyktingar. 
 Vissa grupper är i väsentligt högre grad än andra beroende av soci- albidrag för sin försörjning. Det gäller unga personer och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare och ensamstående föräldrar. 
 Socialbidragsutvecklingen under  
 1990-talet 
  redovisas även i ka- pitel 7. 
 Unga arbetslösa 
 För att underlätta unga människors inträde på arbetsmarknaden eller deras övergång till reguljär utbildning har vissa särskilda insatser gjorts under senare år. Så fick kommunerna år 1995 mö jlighet att ta ett samlat ansvar för ungdomar som saknar arbete och som inte går i gymnasie- skola eller liknande utbildning t.o.m. det år ungdomarna fyller 20 år. Kommunerna anordnar praktik eller annan verksamhet på heltid för dem. De som deltar i aktiviteter av detta slag får ersättning från kommunen. Men verksamheten finansieras av staten genom att kommunerna får statsbidrag. Bidragets storlek grundar sig på ett avtal mellan kommunerna och länsarbetsnämnden. 
 I maj 1999 fanns det enligt uppgift från AMS 6 988 personer i kommunalt ungdomsprogram vilket är mindre än hälften av motsvarande antal i maj 1998 (14 828 personer). 
  
 90  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 Diagram 2.1  
 Antal ungdomar i utvecklingsgarantin – April 1999 
  
 3000 
  
 2500 
  
 2000 
  
 ANTAL 
  
 1500 
  
 Serie1 
  
 1000 
  
 500 
  
 0 
  
 Inkomst- 
  
 relaterad 
  
 ersättning från 
  
 A-kassor 
  
 Grundbelopp 
  
 A-kassor 
  
 Kommunalt 
  
 försörjnings- 
  
 stöd 
  
 Statlig 
  
 utvecklings- 
  
 ersättning 
  
 Källa  
 : AMS 
  
 Utvecklingsgarantin för arbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år ger kommunerna möjlighet att frivilligt ta på sig en skyldighet att aktivera alla ungdomar i de aktuella åldrarna som varit arbetslösa i 100 dagar i sträck. Garantin infördes den 1 januari 1998 och drygt 220 kommuner har enligt en rapport från Statskontoret tecknat avtal med staten om att ta på sig den skyldigheten  
 8 
 . I maj 1999 deltog 6 909 ungdomar i ut- vecklingsgarantin, vilket ska ställas mot att ca 10 000 ungdomar mellan 20 och 24 år varit arbetslösa i 100 dagar i följd enligt Statskontorets rapport. 
  
 8  
 Statskontorets rapport 1999:6. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 91 
  
 Diagram 2.2  
 Genomsnittlig nettoersättning till deltagare i utvecklingsgarantin – April 1999  
 9 
  
 7000 
  
 6000 
  
 5000 
  
 KR/MÅN 
  
 4000 
  
 3000 
  
 Serie1 
  
 2000 
  
 1000 
  
 0 
  
 Inkomst- 
  
 relaterad 
  
 ersättning från 
  
 A-kassor 
  
 Grundbelopp 
  
 A-kassor 
  
 Kommunalt 
  
 försörjnings- 
  
 stöd 
  
 Statlig 
  
 utvecklings- 
  
 ersättning 
  
 Källa  
 : AMS 
  
 Kommunen ska erbjuda den arbetslöse en individuellt anpassad aktivitet. Staten ersätter kommunen för verksamheten med 150 kronor per dag och deltagare. Är verksamheten dyrare får kommunen stå för överskjutande kostnad. Är verksamheten billigare får kommunerna behålla pengarna. 
 De ungdomar som deltar i aktiviteter inom utvecklingsgarantin får olika ersättning beroende på deras bakgrund. De som kvalificerat sig för arbetslöshetsförsäkring får ett utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsersättning. De som skulle varit berättigade till socialbidrag får en av kommunen finansierad utvecklingsersättning, som motsvarar socialbidraget och de övriga får en statligt finansierad utvecklings- ersättning på 1 967 kronor i månaden. Detta motsvarar studiebidraget för reguljära studier. 
  
 9  
 Den genomsnittliga ersättningen för de deltagare i utvecklingsgarantin som får inkomstrelaterad ersättning från  
 A-kassor 
  är i diagrammet genomsnittet inom ett intervall. Det är alltså möjligt att den faktiska snittersättningsnivån ligger något över eller under den här redovisade. 
  
 92  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 SOU 1999:97 
  
 En majoritet av kommunerna är missnöjda med att det finns tre olika ersättningsformer till ungdomar som deltar i utvecklingsgarantin  
 10 
 . 
 Enligt Statskontorets rapport tycks det som om ungdomar, som del- tagit i utvecklingsgarantin, snabbare hittar ett arbete eller påbörjar en utbildning jämfört med andra långtidsarbetslösa ungdomar. Därtill framkommer i en rapport från Ungdomsstyrelsen att ungdomarna upp- skattat kontakterna med kommunens handläggare och deras personliga engagemang. 
 Under senare tid har situationen för de långtidsarbetslösa ungdo- marna förbättrats radikalt. Utvecklingsgarantin har bidragit till detta men är inte hela förklaringen. År 1993 var mer än 40 000 u ngdomar långtidsarbetslösa mot drygt 3 500 vid utgången av år 1998. Detta av- speglar sig också i socialbidragskostnaderna som, enligt uppgifter från Socialstyrelsen, minskade med 8 procent under år 1998 jämfört med år 1997. Ett viktigt skäl till denna utveckling är att u ngdomar sugs upp av en uppåtgående konjunktur. 
 Kunskapslyftet 
 Ytterligare en del av ungdomarnas förbättrade situation på arbetsmark- naden förklaras av kunskapslyftet. Enligt Skolverket deltog 143 000 personer i Kunskapslyftet i oktober 1998 vilket är en ökning med 23 200 från oktober 1997. Båda åren deltog ca 90 procent av dessa i gymnasial vuxenutbildning. 
 Enligt Skolverket 
 11  
 har 35 procent av eleverna det särskilda utbild- ningsbidrag som inrättats särskilt för programmet. De som kvalificerat sig för  
 A-kassa 
  kan få detta bidrag. Ytterligare 35 procent har finansie- ringen ordnad genom annat studiestöd eller studiemedel. Resterande 30 procent finansierar sina studier på annat sätt. I den sistnämnda gruppen finns personer som helt eller delvis är beroende av socialbidrag för att kunna bedriva studierna. 
 Personer med utländsk bakgrund 
 De som invandrade under 1950- och 1960- talen liksom i början av  
 1970-talet 
  kom i första hand från de nordiska länderna och övriga Europa för att det svenska näringslivet behövde arbetskraft. De kom ut i arbetslivet direkt och hade i regel högre förvärvsfrekvens än den svenska 
  
 10 
  
 Svenska Kommunförbundet, Utvecklingsgarantin – som kommunerna ser det, s. 15 ff. 
  
 11 
  
 Skolverket (1997). 
  
 SOU 1999:97  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 93 
  
 befolkningen i motsvarande åldrar. Sedan dess har en successiv förändring skett. Från och med mitten av  
 1980-talet 
  är det i huvudsak flyktingar och anhöriga från Östeuropa och tredje världen som in- vandrat. Dessa nya invandrargrupper har haft mycket svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Så var fallet trots  
 1980-talets 
  högkonjunktur – och det accentuerades under  
 1990-talets 
  lå  
 gkonjunk-tur. 
  De utrikes födda har därmed sämre genomsnittsinkomster än de i Sverige födda och 
 är i större utsträckning beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller samtliga åldersgrupper. 
 Att invandrare har haft svårt att etablera sig på den svenska arbets- marknaden beror på flera faktorer. En sådan är naturligtvis den struk- turomvandling som ägt rum såväl inom näringslivet som inom den off- entliga sektorn och som medfört att många arbetstillfällen har försvunnit. En annan faktor är att invandrarnas kompetens inte alltid stämmer överens med arbetslivets krav. Ytterligare orsaker är ökade krav på arbetslivskompetens och allt högre krav på goda kunskaper i det svenska språket. Invandrare har heller inte samma sociala nätverk som svenskar i regel har. Dessutom har attityder hos arbetsgivare och i vissa fall även diskriminering försvårat för invandrare att få arbete. 
 Men skillnaderna är stora mellan olika invandrargr upper när det gäller etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden är bättre för dem som har gångbar utbildning och goda kunskaper i svenska men kärvare för äldre invandrare och invandrare med kort skolgång och bristfälliga kunskaper i svenska. Invandrare som kommer från kulturellt och geografiskt mera avlägsna länder har generellt sett sämre förankring på arbetsmarknaden. 
 På några decennier har Sverige genom invandring blivit ett land som präglas av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Av dessa har mer än 40 procent varit bosatta i Sverige 20 år eller mer. Ytterligare cirka 700 000 personer är födda i Sverige och har genom åtminstone den ena av sina föräldrar rötter även i ett annat land. 
 Äldre invandrare 
 De som invandrade till Sverige före mitten av  
 1970-talet 
  och som i dag har uppnått pensionsåldern har i regel sin försörjning ordnad. Detta gäller i princip också dem som är s.k. konventionsflyktingar eller på annan grund betraktas som skyddsbehövande. Deras pensionsrätt reg- 
  
 leras nämligen särskilt 
  
 i 
  
 lagen (1962:381) om allmän 
  
 försäkring, 
  
 5 kap 7 §. Bestämmelserna 
  
 innebär, att den som beviljats 
  
 uppehålls- 
  
 tillstånd och uppfyller 
  
 vissa kriterier om bosättningstid i 
  
 Sverige får 
  
 94  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 tillgodoräkna sig den tid han har varit bosatt i sitt tidigare hemland. Den som invandrar efter 65 års ålder får inte tillgodoräkna sig någon tid i det tidigare hemlandet. 
 Denna särskilda reglering gäller inte för personer som fått uppe- hållstillstånd i Sverige av humanitära skäl eller anhöriga som fått uppe- hållstillstånd av anknytningsskäl. För en del av dem är försörjnings- situationen bekymmersam. 
 Särskilda regler gäller för  
 EU-medborgare. 
  Dessa innebär i princip att pensionsrätten följer med dem om de flyttar inom gemenskapen. Lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap medger att en utlänning som haft sin hemvist här i landet sedan fem år får ansöka om svenskt medborgarskap. Före år 1994, dvs. innan Sverige anslöt sig till EES, innebar svenskt medborgarskap också rätt till folkpension. Men i det nuvarande pensionssystemet krävs det 40 års vistelse eller 30 år med pensionspoäng i Sverige för full pension. 
  
 Diagram 2:3  
 Beslut om uppehållst illstånd för flyktingar och andra, åren 1990 till 1997 
  
 50000 
  
 45000 
  
 40000 
  
 35000 
  
 30000 
  
 25000 
  
 20000 
  
 15000 
  
 10000 
  
 5000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Källa  
 : Invandrarverket 
  
  Humanitära och anhöriga 
  
  Konvention och skyddsbehövande 
 En del invandrare i åldrarna 65 år och däröver har därför låg pension eller ingen pension alls. Som följd härav är mellan 9 000 och 10 000 personer i dessa åldrar helt beroende av socialbidrag för sin försörjning. 
 Allt fler äldre invandrare kan förväntas bli beroende av socialbidrag för sin försörjning till följd av att ett stort antal människor under 1990- talet fått upphållst illstånd av humanitära skäl och som anhöriga (se dia- gram 2.3). 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 95 
  
 Det är inte rimligt att dessa personer ska vara hänvisade till social- bidrag för sin försörjning. Utredningen har också genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att finna ett alternativ till deras e konomiska trygghet och återkommer till denna fråga i kapitel 14. 
 Ensamstående föräldrar med barn 
 De ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation  
 12  
 har förvärrats under  
 1990-talet. 
  Såväl problemen på arbetsmarknaden som nedskär- ningarna i välfärdssystemen har påverkat denna hushållstyp i hög grad. 
 Men ensamstående föräldrar med barn är självfallet inte någon homogen grupp. Deras förhållanden varierar till följd av många andra faktorer än hushållstypen, t.ex. hur föräldrar uppfyller sitt ansvar vid skilsmässor och separationer Det finns tecken på att föräldrar, som nu separerar, tar ett större gemensamt ansvar för sina barn än tidigare. 
 En kartläggning  
 13  
 av alla socialbidragstagare i Stockholm mellan åren 1990 och 1995 visar att även de ständigt stigande bostadskostnaderna, vid sidan om den höga arbetslösheten, är en viktig förklaring till de höga socialbidragskostnaderna. Höga boendekost- nader drabbar naturligtvis de flesta grupper men ensamstående föräldrar torde vara särskilt utsatta. 
 Kommunala barnomsorgstaxors nivå och konstruktion kan också bidra till att arbete lönar sig dåligt för småbarnsfamiljer i allmänhet jämfört med den ekonomiska standarden vid arbetslöshet  
 14 
 . Många en- samstående föräldrar upplever detta. Det faktum att många är beroende av socialbidrag bidrar också till höga marginaleffekter. 
 Sannolikt utgör deltidsarbete i sig ett problem för de ensamstående föräldrarna. Många av dem arbetar i yrken där deltid snarare är regel än undantag, såsom inom vård och omsorg och handeln. Många gånger är det svårt att få ett heltidsarbete även om man vill ha det. 
 Att ensamstående föräldrar under  
 1990-talet 
  har fått en försämrad ekonomisk situation och att utnyttjandet av socialbidrag har ökat stöds också av den studie som utredningen redovisat i delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46). 
  
 12 
  
 Socialdepartementet 1996. 
  
 13 
  
 Stockholms stad (1997). 
  
 14 
  
 Ds 1997:73. 
  
 96  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 2.3.2 
  
 Socialbidragen i Sverige, Finland, Australien och Storbritannien – en jämförelse 
  
 OECD utvärderade och jämförde under hösten 1995 socialbidragssyste- men i Sverige, Finland, Storbritannien och Australien 
 15 
 . Med social- bidrag menar man i detta sammanhang det behovsprövade bistånd (kontant eller i annan form) som är inriktat på att tillgodose grundläg- gande behov hos individer och hushåll längst ner i inkomstfördelningen. 
 Mot bakgrund av systemens olika utformning och de socialpolitiska sammanhang som de ska fungera i ställer OECD tre övergripande frå- gor: 
 Hur väl fungerar systemet som yttersta skyddsnät för personer med svåra ekonomiska problem, 
 hur väl lyckas man undvika långvarigt bidragsberoende och 
 fungerar socialbidragssystemet på ett sammanhängande, effektivt sätt? 
 I samtliga länder syftar socialbidragen till att förebygga dels extrema svårigheter för dem utan andra resurser, dels social utslagning och marginalisering. Men utformningen av bidraget varierar mellan länderna. Australien och Storbritannien har statligt baserade system med generella regler medan Finland och Sverige har kommunala system med individuellt prövat bistånd. 
 Bidraget som yttersta skyddsnät 
 I alla fyra länderna fanns vid tiden för utvärderingen en tendens till att de sociala trygghetssystemen överbelastades genom att pensioner, bidrag och ersättningar överutnyttjades eller utnyttjades till ändamål som de inte var avsedda för. Detta gällde t.ex. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna och förtidspension. Som följd ökade de sociala utgifterna så mycket att ersättningsnivåerna inte kunde upprätthållas. När då tydligare och snävare kriterier infördes för att berättiga till bidrag och ersättningar fick en del människor problem med sin försörjning och hänvisades till att söka socialbidrag. Kostnader överfördes på så sätt från de sociala trygghetssystemen till socialbidragen. 
 Frågan om hur man ska balansera kravet på en skälig levnadsnivå mot incitamenten att arbeta har diskuterats i samtliga länder. I Finland och Sverige hade man vid tidpunkten för utvärderingen centrala normer 
  
 15  
 OECD (1998). 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 97 
  
 som tillämpades lokalt  
 16 
 . Behovsbedömningen är individuell och ett viktigt inslag i arbetet är att på olika sätt hjälpa den enskilde ur det beroende som socialbidraget kan skapa. Oftast behöver också människor socialbidrag under kortare tidsperioder. 
 I de centraliserade systemen är det ytterst parlamenten som be- stämmer bidragsnivåerna. I Storbritannien är nivån knuten till konsu- mentprisindex och mycket låg (14 procent av genomsnittlig industriar- betarlön). I Australien följer nivån löneutvecklingen och är något högre, men ändå väsentligt lägre än i Finland och Sverige. I Storbritannien och Australien är ofta socialbidraget en betydligt mer permanent företeelse jämfört med Finland och Sverige. 
  
 OECD-gruppen 
  konstaterar att den metod som Finland och Sverige använder har lett till en skälig levnadsnivå för dem som är beroende av socialbidrag. Man uttalar sig också till förmån för en socialbidragsnorm som innefattar alla normala, inklusive oregelbundna, utgifter, eftersom ansökan för enskilda utgifter verkar beroendeskapande och inte beford- rar eget ansvar. 
 Att undvika långvarigt bidragsberoende 
 Alla fyra länderna rapporterade att alltfler, främst barnfamiljer och yngre arbetslösa, blev beroende av socialbidrag under lång tid. För att reducera det socialbidragsberoende som har sin grund i arbetslöshet tillämpar länderna olika strategier. I Sverige och Finland ligger tyngd- punkten på aktiva arbetsmarknadsåtgärder, som till en del används för att legitimera fortsatt arbetslöshetsunderstöd. Arbetsmarknadsåtgärderna används också för att överbrygga svackor i efterfrågan på arbetskraft genom att se till att de arbetslösa inte förlorar kontakten med arbetsmarknaden. 
 Storbritannien och Australien tillämpar i stället låga ersättningar och korta förmånstider för att skapa starka incitament hos den enskilde att så snart som möjligt få ett arbete igen. Skillnaderna är också stora mellan länderna när det gäller den andel av BNP som används för aktiva arbetsmarknadsåtgärder, i Sverige 3,1 procent och i Storbritannien 0,6 procent. 
 Men under  
 1990-talets 
  krisår har det i såväl Sverige som Finland uppstått stora svårigheter att realisera det tänkande som ligger bakom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att många står utan ersättning från  
 A-kassa 
  har i hög grad ökat trycket på socialbidragssystemet. 
  
 16  
 Den i Sverige numera lagstiftade riksnormen trädde i kraft den 1 januari 1998. 
  
 98  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 OECD-gruppens 
  kommentar var att beredskapsarbete och AMU tenderar att mera bli en brygga mellan perioder av arbetslöshet än mellan jobb. Även om det är positivt att den som är arbetslös på detta sätt inte slås ut tvivlar  
 OECD-gruppen 
  på att överbr yggningspolitiken kan behållas i längden. 
 Synen på inkomststöd till ensamförälderhushåll skiljer sig åt betydligt mellan Sverige och Finland å ena sidan och Storbritannien och Australien å den andra. Gemensamt för de senare är att de knappast förväntar sig att ensamma mödrar ska förvärvsarbeta. Australien har en särskild "ensamförälderpension" och även Storbritannien har särskilda stödsystem för ensamföräldrar. Dåligt utbyggd och dyr barnomsorg är också en barriär mot arbete. 
 En generell iakttagelse från  
 OECD-gruppen 
  är att arbetsmarknaden har förändrats så att lågutbildade personer har svårare att få arbete. Detta kräver mer intensiva åtgärder för att motverka att enskilda perso- ners anställningsbarhet minskar vid långvarig arbetslöshet. Men gr uppen tyckte sig se en tendens till att arbetsförmedlingarna lågprioriterade de svårplacerade. 
 Fungerar socialbidraget sammanhängande och effektivt? 
 Socialbidraget är det yttersta skyddsnätet. Frågan om att samordna olika program och åtgärder för att förbättra klienternas situation är då mycket viktig. Med utgångspunkt från bakomliggande orsaker till bistånds- beroende urskiljer  
 OECD-gruppen 
  tre funktioner för socialbidraget; socialt behandlingsarbete, att ge stöd vid sökandet av arbete och inkomststöd. Det finns påtagliga skillnader mellan länderna när det gäller var tyngdpunkten ligger på dessa tre funktioner. 
 Finland och Sverige har av tradition i hög grad betonat de två först- nämnda. Socialbidragets lokala anknytning har då varit en garanti för en god kunskap om klientens situation och om bakomliggande förhållanden. I Storbritannien och Australien, där bidraget fördelas genom en nationell organisation, är däremot tonvikten lagd på att beräkna korrekta belopp och effektivt hantera utbetalningarna. 
 Men såväl i Finland som Sverige har systemet förändrat karaktär under  
 1990-talet 
  på grund av den starka belastning som uppstått på socialbidraget till följd av arbetslösheten. Den grupp där ekonomiska problem bara var en del i en mer omfattande social problematik har ersatts av en majoritet klienter utan sociala problem men med behov av stöd till sin försörjning och i viss utsträckning hjälp att söka arbete. 
 I en kritisk analys av hur socialbidragssystemen fungerar i dessa länder pekar  
 OECD-gruppen 
  på flera brister. En sådan är att social- 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 99 
  
 bidragen används som tillägg till otillräckliga socialförsäkringar. Man menar att detta tenderar att urholka socialförsäkringarnas funktion samtidigt som man skapar "fattigdomsfällor" genom 100  
 %-iga 
  margi- naleffekter för en allt större del av befolkningen. 
  
 OECD-gruppen 
  menar också att administrationen av socialbidragen borde samordnas med administrationen av socialförsäkringen, åtmins- tone för dem som bara behöver ekonomiskt bidrag. Vidare är man kritisk till att socialförvaltningarna tenderar att dubblera verksamhet som bedrivs på annat håll, främst arbetsförmedlingen. Gruppen menar att detta är en följd av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i hög grad styrs av arbetslöshetsförsäkringens utformning. Åtgärderna sätts in för 
 att kvalificera dem med försäkring till förlängd ersättning. De som står utan försäkring blir också utan åtgärder och socialtjänsten tvingas träda in. Men socialtjänsten prioriterar i sin tur åtgärder som ger klienter möjlighet till  
 A-kassa 
  eller arbetsmarknadsutbildning. Strävan blir sna- rare att minska socialbidragen än att minska bidragsberoendet. Reha- bilitering är ett annat område där  
 OECD-gr 
  uppen pekar på dubbelarbete, övervältring och dåligt samarbete. 
 Generellt sett anser  
 OECD-gruppen 
  att den institutionella strukturen på detta område är komplex och svåröverskådlig. Det finns både många nivåer och många institutioner som arbetar parallellt. Det är svårt att ange vem som egentligen är ansvarig och det finns en tendens att skjuta över ansvaret mellan olika myndigheter. Eftersom så många instanser är involverade riskerar man att tappa bort det överordnade syftet; att ge bistånd så snabbt som möjligt för att ge så många som möjligt hjälp till självförsörjning. 
  
 2.3.3 
  
 Socialbidragen och arbetskraven – en internationell utblick 
  
 USA 
 År 1994 lade USA:s president fram ett genomgripande reformförslag för socialbidragssystemet. Förslaget, som utgick från fortsatt federal reglering, innebar att villkoren för bidrag skärptes. Bland annat föreslogs att bidraget skulle skäras ned eller upphöra om en person t.ex. inte var beredd att delta i utbildningsprogram m.m. och att fäder inte skulle slippa undan sitt ekonomiska ansvar lika lätt som tidigare. Åtgärder för att minska antalet tonårsgraviditeter skulle stärkas och unga mödrar skulle inte automatiskt få ökade bidrag om de fick ytterligare ett barn. Förslaget föll i kongressen. 
  
 100  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 I november 1994 fick republikanerna majoritet i kongressens båda kamrar. I kraft av sin majoritetsställning drev republikanerna hårt kravet på en radikal socialbidragsreform. Under våren 1996 lade presidenten två veton mot förslaget, men när det en tredje gång hamnade på hans bord skrev han under den lagstiftning som nu gäller "The Personal Responsibility and Work Opportunity Act (PRWOR)". Vissa delar av reformen trädde i kraft oktober 1996 medan andra genomfördes suc- cessivt under budgetåret. 
 Ett utmärkande drag i det nya regelverket är en långtgående delege- ring till delstaterna och ökad flexibilitet såväl på federal som på delstats- och lokal nivå. Dessutom finns det inte längre någon federalt garanterad kontantutbetalning till behövande. 
 Varje delstat tilldelas en viss summa pengar (block grant). Delsta- terna får utforma åtgärderna på det sätt som passar lokala förhållanden, men de ska uppfylla vissa mål. Det finns också en federal bestämmelse om tak för kontantutbetalningar. Den innebär att socialbidrag som kontantutbetalning inte får ges mer än 60 månader (5 år) under en per- sons hela levnad. Dispens kan ges för högst 20 procent av samtliga fall. 
 Delstaterna ska också under en sexårsperiod få en ökande andel av bidragstagarna över från bidrag till arbete. Perioden börjar år 1997 då kravet på övergångar är 25 procent och avslutas år 2002 då kravet är 50 procent för familjer med endast en förälder. Målsättningen är ett snabbt tillträde till sysselsättning, "from welfare to work". Arbetsvillkoret är obligatoriskt. För bidragstagare som vägrar delta i  
 arbetsmarknads-pro- 
  gram eller dylikt minskas bidraget med 25 procent. Under vissa beting- elser kan det dras in helt och personen i fråga stryks från listan över berättigade personer. 
 Delstater som inte lever upp till målsättningarna drabbas av sanktio- ner. Om t.ex. en delstat fortsätter med kontantutbetalning till personer som fått bidrag i mer än 60 månader reduceras delstatens anslag från federala medel med 5 procent årligen. 
 Organisationen för bl.a. socialarbetare anser att tiden är för kort för att kunna utbilda personal till att fylla inte bara sin traditionella roll utan också rollen som arbetsförmedlare. Inga medel har heller öronmärkts för utbildning och budgeten är stram. Kontrollverksamhet av olika slag ökar också. 
  
 SOU 1999:97  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 101 
  
 Krav på aktivering i Danmark och Norge 
 Socialtjänstlagens krav på aktivering för rätt till socialbidrag har sin motsvarighet i socialtjänstlagstiftningen i Danmark och Norge. Men i dessa länder infördes kravet på aktivering tidigare än här, varför det finns några studier som belyser vilka effekter ett sådant krav kan få. 
 I Danmark infördes år 1994 den lag (Lov om kommunal aktivering), som kräver av kommunerna att de ska erbjuda arbetslösa relevant akti- vering. Den enskilde som får ett sådant erbjudande har inte rätt att tacka nej till detta. Om han eller hon gör det kan socialbidraget dras in. 
 Två danska forskare har studerat  
 17  
 hur lagen har fungerat. Det över- gripande intrycket är positivt. Forskarna menar, att lagen tycks ha fun- gerat väl och accepteras av såväl handläggare som de som söker bidrag. 
 Handläggare som har intervjuats svarar att de bara ibland använt sig av möjligheten att dra in biståndet. Sökande, som har intervjuats, har inte givit uttryck för att de känner sig kränkta eller att de egentligen känt sig tvingade. De har upplevt att de erbjudanden de har fått är relevanta. 
 Det finns en stor spännvidd i den faktiska aktiveringen. Ett fåtal har lyckats få en placering i det privata näringslivet. Å andra sidan finns de som i stort sett bara "visar sig för att trycka på en knapp". Relevant ak- tivering är med andra ord ett mycket vitt begrepp, som man tolkar med mycket stor hänsyn till den enskildes förutsättningar. 
 I en norsk studie 
 18  
 beskrivs de norska erfarenheterna av krav på ak- tivering för socialbidrag. I samband med en muntlig presentation av rapporten gjorde författaren till rapporten följande observationer: 
 För det första – det kommunala självstyret är starkt i Norge. Det har inneburit att statens styrning varit svag. Exempelvis har man inte angett några exakta åldersgränser för personers inblandning i olika kommunala projekt. 
 Den andra observationen gäller kraven på aktivering. De fungerar som ett sätt att stänga ute människor. En del människor avstår hellre från socialbidrag än att komma in i den aktiveringshantering som de kan riskera att hamna i. 
 En tredje observation var att en del kommuner har kommit att an- vända dessa personer som billig arbetskraft. Det förekommer exempelvis att människor arbetar full arbetsvecka för 25 kronor i veckan sida vid sida med personer som har vanliga anställningar. Det har också visat sig att utvecklingen av  
 socialbidrags-kostnaderna 
  i den här typen av kommuner har varit lägre än i andra kommuner. 
  
 17 
  
 Aktivering og tvang, Center for Forskning i Socialt Arbejde. 
  
 18 
  
 L 
  
 í 
 demel, Pisken i arbeidslinja, 1997. 
  
 102  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 2.4 
  
 Individ- och familjeomsorgen 
  
 Individ- och familjeomsorgen (IFO) är ett begrepp utan egentlig för- ankring i socialtjänstlagen. Det används ofta för att definiera ett pro- gramområde till grund för socialtjänstens budgetering och planering vid sidan av begrepp som äldreomsorg, handikappomsorg och administra- tion. Innehållet i området är inte entydigt. Men det har en kärna som består av följande uppgifter/verksamheter: 
 socialbidrag (budgetrådgivning och försörjningsfrågor) 
 förebyggande arbete i förhållande till barn, ungdom och missbruk 
 barn- och ungdomsvård 
 missbrukarvård 
 råd, stöd och vård till familjer 
 familjerätt (faderskap, vårdnad, umgänge, adoption) 
 familjerådgivning. 
 IFO står alltså i princip för det som innan socialtjänstlagen trädde i kraft reglerades i socialhjälpslagen (exklusive dess regler om ålderdomshem etc.), barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen. I vissa kommuner har man valt att inom ramen för IFO också svara för t.ex. omsorg om fysiskt och psykiskt funktionshindrade. 
 Insatserna har olika karaktär. De kan syfta till att ge skydd, råd, stöd och olika former av bistånd inklusive försörjningsstöd till enskilda. Men de kan också gälla service och förebyggande arbete på individ- och gruppnivå och genom mera allmänt inriktade insatser. Uppgifter av myndighetskaraktär och på individnivå (klientnivå) dominerar. 
 Handläggning av socialbidrag är en viktig och volymmässigt stor del av arbetet inom IFO. Socialbidragens utveckling under  
 1990-talet 
  har redovisats i avsnitt 2.2 och frågan återkommer i kapitel 7. 
  
 2.4.1 
  
 Barn och ungdom 
  
 22 procent av Sveriges befolkning är barn i åldrarna  
  
 0–17 
  år (1,9 miljoner) 
  
 75 procent av barnen lever tillsammans med båda sina föräldrar (1,4 milj.) 
  
 16 procent av barnen lever med en ensamstående förälder (300 000) 
  
 23 procent av barnen har invandrarbakgrund (450 000) 
  
 72 procent av barnen  
  
 1–6 
  år deltar i någon form av förskole- verksamhet (500 000) 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 103 
  
 55 procent av de yngre skolbarnen deltar i någon form av skolbarnomsorg (180 000) 
  
 1,4 procent av barnen är föremål för åtgärder inom socialtjänsten (28 000) 
  
 Källa  
 : Socialstyrelsen Statistik Socialtjänst 1998:5 
 Socialnämnden har enligt 12 § SoL skyldighet att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska också i nära samarbete med hemmen främja barns utveckling. Till detta kommer ansvaret för skydd för och stöd till barn och ungdom som far illa eller riskerar att utvecklas ogynnsamt. Detta ansvar är tydligt i SoL. Reglerna om socialtjänstens utredningsskyldighet och medverkan till att underåriga får god vård och fostran, men också SoL:s bestämmelser om anmälan om misshandel m.m. mot underåriga är centrala i dessa sammanhang. 
 Bestämmelserna om anmälan i 71 § SoL innebär  
 dels  
 att var och en som får kännedom om att en underårig. t.ex. genom misshandel, blir utsatt för fara för sin hälsa eller utveckling, bör anmäla detta till social- nämnden,  
 dels  
 en skyldighet för myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdomar, andra myndigheter inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, samt anställda hos sådana myndigheter att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Skyldigheterna gäller även för de som är verksamma inom motsvarande verksamheter på det privata området. Socialtjänsten har det formella ansvaret för att utreda och agera till skydd för underåriga. 
 Stöd som socialtjänsten ger ska bygga på principen om självbestäm- mande. Det innebär alltså att den enskilde ska acceptera och samtycka till stödet i fråga. Men för att skydda ett barn eller en ungdom måste i vissa fall socialtjänsten gripa in utan att den enskilde ger sitt samtycke. I sådana fall kan inte SoL tillämpas utan lagstöd får sökas i LVU. I denna lag finns särskilda regler om vård av unga i vissa fall. 
 Under  
 1990-talets 
  första hälft fick ca 28 000 barn per år i vårt land bistånd från socialtjänsten. Drygt två tredjedelar av barnen placerades utom hemmet för kortare eller längre tid. Under år 1997 berörde 31 000 av socialtjänstens insatser barn och ungdomar. Cirka 18 000 av dessa insatser innebar kontaktfamilj. År 1996 var motsvarande siffror 30 000 insatser till barn och ungdomar av vilka ca 17 500 gällde kontaktper-  
 son/-familj. 
  Efterfrågan på kontaktfamiljer har ökat kraftigt under 1990- talet. Det är också en insats som i allt större utsträckning används vid svårare ärenden. 
  
 104  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 Brister i dokumentation, utredningar och utvärderingar av metoder i socialt arbete innebär att det är mycket svårt att bedöma effekterna av socialtjänstens insatser. Det finns också få undersökningar som belyser utfallet av socialtjänstens individinriktade åtgärder för de barn och ungdomar som aktualiserats på grund av att de riskerar att utvecklas ogynnsamt. 
  
 2.4.2 
  
 Vuxna med missbruksproblem 
  
 Minst 3 300 personer vistas i hem för vård eller boende (HVB). 
  
 Cirka 3 000 av dessa vistas där frivilligt med stöd av SoL (övriga tvångsintagna enligt LVM). 
  
 Åldersgrupperna  
  
 30–49 
  år dominerar såväl bland de som vårdas frivilligt som bland de tvångsvårdade 
  
 Den genomsnittliga vårdtiden för den som vårdas med stöd av LVM är 124 dagar, längre för kvinnor (139 dagar) än för män (117 dagar). 
  
 En femtedel av de frivilligt vårdade är kvinnor (39 procent av de tvångsvårdade). 
  
 47 procent av antalet  
  
 LVM-ansökningar 
  avser missbruk av alkohol, 30 procent avser missbruk av narkotika och 19 procent missbruk av alkohol och narkotika. 
  
 Källa  
 : Socialstyrelsen Statistik 1998:5 – Insatser för vuxna missbrukare i hem för vård eller boende/HVB 1997 
 Ovanstående uppgifter gäller institutionsvård, dvs. vård i s.k. hem för vård eller boende. Sådan vård utgör bara en femtedel av socialtjänstens insatser för vuxna missbrukare. Någon samlad officiell statistik om in- satserna i öppen vård har inte funnits före år 1998, men fr.o.m. detta år kommer det att finnas vissa sådana uppgifter. 
 Socialnämnden ska aktivt sörja för att den enskilda människan med missbruksproblem får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån sitt missbruk (11 § SoL). I förarbetena till lagen fram- hålls att socialtjänstens insatser i detta arbete ska präglas av en erbju- dande attityd. Vård och behandling ska så långt möjligt ges i frivilliga former och med hänsyn till individens självbestämmande. 
 Samtidigt som den ekonomiska situationen för kommunerna blivit kärvare och kraven på effektivitet ökat har det skett stora förändringar inom kommunernas missbrukarvård. Det är uppenbart att utvecklingen går mot allt mindre institutionsvård till förmån för öppenvård, framför- 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 105 
  
 allt när det gäller personer som missbrukar alkohol  
 19 
 . När det gäller personer som missbrukar narkotika eller som har ett blandmissbruk är tendensen svagare. 
 Utvecklingen mot mindre institutionsvård till förmån för olika former av öppenvård kan ha flera orsaker. Till del kan den handla om värdering av resultat i institutionsvård och utveckling av metoder i öppenvård. 
 Men utvecklingen av den kommunala ekonomin kan också ha spelat in. Frågan fick ökad uppmärksamhet i samband med den ändring i SoL som trädde i kraft den 1 januari 1998. Den innebär att den enskilde numera inte kan överklaga valet av insats med förvaltningsbesvär. Men det bör också påpekas att det före lagändringen var få domar i länsrätterna som rörde biståndsansökningar om missbrukarvård  
 20 
 . 
 Den forskning som hittills finns ger också stöd för att öppenvårds- insatser är att föredra i de flesta fall. En expertgrupp knuten till Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen har publicerat en översikt över kunskapsläget om alkoholvårdens behandlingseffekter. Det framgår bl.a. att det inte finns någon enskild behandling som leder till goda behandlingsresultat för alla dem som missbrukar alkohol. Men gruppens slutsats är ändå att institutionsvård bör reserveras för dem som av medicinska, psykiatriska och sociala skäl inte kan tillgodogöra sig behandling i öppna former. De personer som har missbrukat alkohol under lång tid och som har ett svagt nätverk bör, i stället för institu- tionsvård, erbjudas en kombination av insatser i öppna former, t.ex. skyddat boende, kvalificerad dagverksamhet och hemtjänst. 
  
 2.4.3 
  
 Service, rådgivning och stöd i nya arbetsformer 
  
 Vid sidan av den formella myndighetsutövningen har socialtjänsten i uppgift att svara för upplysningar, råd och stöd till enskilda som be höver det. För att skilja dessa insatser från myndighetsutövningen diskuteras dessa insatser i det fortsatta under begreppet "service", även om begreppet ibland även används för att täcka in insatser inom hemtjänst etc. Med service avses här stöd och hjälp som enskilda personer kan få utan krav på utredning och biståndsbedömning, med en begränsad dokumentation och om man så önskar även anonymt. 
 Exempel på verksamheter som traditionellt har drivits som service är information och rådgivning, alkoholrådgivning och familjerådgivning, liksom service via s.k. medborgarkontor. Även familjecentraler, familje- 
  
 19 
  
 SoS-rapport 
  
  1998:3. 
  
 20 
  
 SoS-rapport 
  
  1996:13. 
  
 106  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 terapi och kuratorsverksamhet har i vissa kommuner organiserats som service. 
 Många kommuner söker i dag nya och mer effektiva former för det sociala arbetet. I regel strävar man då efter att bättre än hittills ha det erbjudande förhållningssätt som enligt förarbetena till SoL skulle prägla socialtjänsten. Man vill på så sätt också stimulera och motivera enskilda personer att självmant och på ett tidigare stadium söka stöd när de behöver det. Dessa verksamheter kan utformas på olika sätt. I vissa fall upplever man att den nuvarande lagstiftningen lägger vissa hinder i vägen för att förnya arbetssättet, medan man på andra håll inte ser några sådana hinder. 
 Utredningen vill kort redovisa några exempel på dessa nya arbets- former inom individ- och familjeomsorgen. 
 Exemplet Familjehus, Göteborgs kommun 
 En av flera olika verksamheter i Göteborgs kommun för att utveckla det sociala arbetet är Familjehusverksamheten i Örgryte. I slutet av 1980- talet börjande man i Örgryte, som är en av 21 stadsdelar i kommunen, att förändra ett alternativt boende för missbrukare mot mer öppenvårds- insatser. 
 Detta innebar att man i Örgryte inrättade ett familjehus för barn, ungdomar och familjer. Från stadsdelsledningen lade man stor vikt att få personal med olika utbildningsbakgrund och skilda erfarenheter. 
 Behandlingsassistenter kompletterar socialsekreterare i det sociala arbetet och är en central del i den förändring som skett. Att komma ut från den kommunala administrationsbyggnaden var en viktig del. Kommunalhusen är fyllda med "klientmarkörer" – korridorer som varje meter markerar makt – maktlöshet. Men en reell förändring av mötet mellan den enskilda individen som behöver stöd och socialarbetaren kräver också en attitydförändring hos den senare. En attitydförändring som innebär att man slutar leta problem och koncentrerar sig på den enskildes resurser. 
 Man urskilde tre faktorer som nödvändiga för att åstadkomma en förändring: 
 kärlek i betydelsen tillit och bekräftelse; att bli sedd, hörd och förstådd, 
 en störning eller utmaning; ett nytt perspektiv, 
 reflektion; tid för yttre och inre samtal. 
 Utgångspunkten för arbetet har varit och är: "Vad önskar Du Dig som klient av oss". En följd av detta är att man inte arbetar så mycket med 
  
 SOU 1999:97  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 107 
  
 grupper. Man har inte velat skapa nya "boxar" för människor som redan har svårigheter att passa in i befintliga "boxar". Men man använder sig också av gruppen som arbetsform när det anses relevant och svara mot behoven hos enskilda. 
 Behandlingsassistenternas tid fördelas ungefär lika mellan individ- kontakter och sådana aktiviteter som lägerverksamhet, vara på fritids- gården, ute med närpolisen osv. 
 Socialsekreterarna har märkt en påtaglig förändring av sin arbets- situation. Anmälningarna från barnavårdscentral och skola har minskat kraftigt. I stället har antalet ansökningar om stöd ökat. Ibland har de förmedlats av barnavårdscentralen. Men socialsekreterarna har också ändrat förhållningssätt vid anmälningar. "Vi proffs talar inte om någon som inte är närvarande" och ber anmälaren att ställa upp på ett möte tillsammans med den som anmäls och beskriva vad det är som gjort anmälaren orolig. Ofta ställer anmälaren upp på detta. På så sätt slipper man problemen med andra- och tredjehandsuppgifter. 
 När t.ex. ett barn är föremål för utredning erbjuds dessutom föräld- rarna att vara med när socialsekreterarna sedan träffar och intervjuar t.ex. lärare eller barnstugepersonal. 
 I Örgryte arbetar man också mycket med nätverk. Man har också vid socialförvaltningen förändrat sin jour och sitt mottagande av dem som söker stöd. Inom två dagar ska man ha samlat ett nätverk kring den familj som upplever att situationen är akut. 
 En noggrann uppföljning och utvärdering har gjorts som berör fem familjer och fyra ungdomar. Klienterna har upplevt att de har kunnat påverka insatsen, att de har mötts med respekt och att socialarbetarnas strävan har varit att ge hjälp till självhjälp. 
 Sammanfattningsvis har man som socialarbetare "tänkt om". Ut- gångspunkten är att lösningen finns hos människor själva. Socialar- betarnas roll blir då att finna och stärka den enskildes resurser i stället för söka problem och att skapa sammanhang där förändring är möjlig 
 De ekonomiska aspekterna har också belysts vid uppföljningen och utvärderingen. Resultatet är att verksamheten "lönar sig". Besparingen på uppskattningsvis 2,1 m iljoner kronor på 1,5 år täcker kostnaden för behandlingsassistenterna. I oktober 1997 beslutade också stadsdels- nämnden att permanenta verksamheten. 
  
 108  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 Exemplet Sala kommun 
 Sala kommun har 22 000 invånare. Staden har en tradition som vårdstad och stor tilltro till institutionella lösningar. Nästan en tredjedel av invånarna arbetar inom vård och omsorg. Den kommunala ekonomin är ansträngd. 
 Det förändringsarbete som omsorgen i Sala inledde år 1995 har sin bas i Agenda 21 – Sala är en ekokommun. Trygghetsbegreppet och hur detta kan förändras utifrån ett "underifrånperspektiv" är en central ut- gångspunkt. 
 Vad man ville förändra var den brist på samsyn och gemensamma mål som präglade individ- och familjeomsorgen. Socialsekreterarna upplevde sig som administratörer för sociala problem och fungerade som brandkår för akututryckningar. De ville heller inte uppfattas som hotfulla och repressiva myndighetsföreträdare. 
 Socialarbetarna har ändrat sitt arbetssätt mot ett mer konsultativt, systeminriktat och flexibelt sådant. Här finns en tilltro till människors egna resurser – inte problem- och resursfixering. Att hjälpa och stötta på plats kan t.ex. förhindra en placering på skoldaghem. Detta arbetssätt har lett till färre elevvårdsärenden och mer handledning till lärarna. Samverkan med föräldrarna är en central i det sociala arbetet med barn och ungdomar. En familjebehandlingsenhet har inrättats. 
 Det förändrade arbetssättet medför flera fördelar. Socialtjänsten kommer in i ett tidigare skede och människor behöver inte bli "ärenden". Socialarbetarna kan arbeta som stöd för andra nätverk och ökad tillgänglighet skapar öppenhet. Mindre av det sociala arbetet sker i form av myndighetsutövning och mer som service till kommuninvånarna. 
 Exemplet Områdeskuratorer i Harris m.fl., Örebro kommun 
 I slutet av  
 1980-talet 
  genomfördes en omorganisation av socialtjänsten i Cardenas kommundel i Örebro. Skola och barnomsorg fördes samman under en chef, liksom äldreomsorgen och IFO. Omorganisationen banade väg för en uppdelning av IFO i en enhet med inriktning på myn- dighetsutövning och en med inriktning på rådgivning och stöd. 
 Arbetet fördelades mellan socialsekreterarna så att ungefär hälften kom att ägna sig åt ärenden som innebär myndighetsutövning, dvs. ärenden som kräver någon form av formellt beslut och som föregås av utredning. De övriga skulle helt och hållet ägna sig åt rådgivning och stöd genom sitt arbete som s.k. områdeskuratorer. Dessa kuratorer har det sammanhållande ansvaret för det s.k. öppenvårdsprogrammet, som 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 109 
  
 kan omfatta allt från enskilda stödsamtal till mer omfattande gruppråd- givning. 
 Fem kommundelar i Örebro har senare gått samman och bildat en större arbetsenhet för myndighetsutövning. Enskilda personer som be- höver socialtjänstens stöd informeras noggrant om skillnaden mellan råd och stöd å ena sidan och bistånd å den andra. 
 Utgångspunkten för områdeskuratorernas arbete är att möta männi- skor med respekt. Det är den enskilda individen som definierar proble- met. För att främja bra möten med de som söker stöd är områdeskura- torernas lokaler inte lokaliserade till kommundelskontoret. 
 Arbetet omfattar rådgivning, information, behandling och familje- konsultation. Kuratorerna sysslar inte med att utreda eventuellt behov av ekonomiskt bistånd eller annat bistånd. När det blir fråga om sådana insatser hänvisas den som behöver stöd till avdelningen för socialbidrag och övrig myndighetsutövning. 
 Områdeskuratorerna dokumenterar heller inte sina kontakter med enskilda personer enligt regler i SoL. Frågan om hur anteckningar bör föras för att dokumentera verksamheten har diskuterats med till- synsmyndigheten. Under hand har också träffats överenskommelse med länsstyrelsen om att löpande anteckningar kan föras, men att de kastas när kontakten avslutas. Om den enskilde behöver stöd som kräver ett beslut av socialtjänsten, dvs. avdelningen för myndighetsutövning, kan den enskilde och kuratorn komma överens om att dokumentationen överförs dit. 
 Erfarenheterna av områdeskuratorernas arbetssätt är positiva. De kommer i kontakt med människor i deras "hemmiljö" och på ett tidigare stadium än förr. De kan också på ett bättre sätt utnyttja resurserna i kommundelen och samverkan mellan aktörerna har blivit bättre. 
  
 2.4.4 
  
 Några andra utvecklingslinjer 
  
 Några intressanta iakttagelser från individ- och familjeomsorgen under  
 1990-talet 
  är enligt utredningen följande: 
  
 I många kommuner har kravet på ekonomiska besparingar haft till följd att andra kommunala nämnder "abdikerat" från arbete med och ansvar för sociala och förebyggande insatser. Det handlar t.ex. om neddragning av elevkurativa insatser inom skolan och nedläggning av fritidsgårdar och andra omprioriteringar inom kultur- och fritids- sektorn. Socialtjänsten har därför i många kommuner kommit att stå ensam med ansvaret för förebyggande barn- och ungdomsvård. Samtidigt har även socialtjänsten haft en pressad ekonomisk situation och i många fall tvingats prioritera individinriktat arbete. Det 
  
 110  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 förefaller som om de allmänna och strukturinriktade insatserna, som var en viktig del i socialtjänstreformen, i stor utsträckning har fått stå tillbaka till förmån för individinriktade insatser. 
  
 Familjerådslag är en ny arbetsmetod i socialt arbete. Familjerådslag är det svenska namnet på en utrednings- och beslutsmodell, Family Group Conference, som utvecklades i Nya Zeeland i början av 1980- talet. Sedan år 1989 är metoden där inskriven i lag. Fam iljerådslag är ett sätt att engagera och hjälpa familjer att ta ansvar för sina barn och ungdomar när omsorgen ifrågasätts. Familjen och släkten engageras och erkänns som en resurs för att förändra ett barns eller en ungdoms situation. De får bl.a. möjlighet att utan inblandning av myndighetsrepresentanter överlägga och utforma en handlingsplan. Under åren 1996 och 1997 deltog ett tiotal kommuner i Sverige i ett projekt om familjeråd rörande arbete med barn som organiserades av Svenska Kommunförbundet. Ytterligare ett antal kommuner deltar sedan 1998 i ett nytt projekt med inriktning på arbetet med ung- domar. 
  
 Socialtjänstlagens portalparagraf kompletterades år 1998 med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom social- tjänsten. När åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnens bästa kräver. Bestämmelsen svarar mot artikel 3 i FN:s 
  
 barnkonvention. Detta är ett område med behov av utvecklingsinsat- ser. I länsstyrelsernas årsredovisningar från år 1998 noteras att det är för tidigt att dra slutsatser om genomslaget för barnperspektivet. Men det noteras en positiv utveckling i arbetet med barnärenden, som är föremål för såväl metod- som kompetensutveckling. 
  
 2.5 
  
 Insatser för personer med funktionshinder 
  
 Tre omfattande reformer har genomförts under  
 1990-talet 
  som i hög grad berör personer som har fysiska eller psykiska funktionshinder och personer med utvecklingsstörning; Ädelreformen, Handikappreformen och Psykiatrireformen. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 111 
  
 2.5.1 
  
 Personer med utvecklingsstörning 
  
 Handikappreformen trädde i kraft den 1 januari 1994. Den innebär en ny och ändrad lagstiftning genom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistanser- sättning (LASS). När det gäller omsorgen om personer med utveck- lingsstörning ersatte LSS omsorgslagen (1985:568). Kommunalise- ringsprocessen, som innebar att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning successivt överfördes från landstingen till kommunerna, hade då pågått sedan år 1991. Sedan den 1 januari 1996 är den genomförd i hela landet. Socialstyrelsen följde genom- förandet och redogjorde bl.a. i samband med sin rapport om handikapp- reformen 
 21  
 för resultatet (tidigare redovisat till regeringen i november 1993 och april 1994). I en sammanfattande utvärdering av kommunali- seringen konstruerades kvalitetsmått för att studera förändringar mellan åren 1991 och 1995. Om de förändringar som skedde var en följd av kommunaliseringen eller av allmänna ekonomiska åtstramningar kan man inte avgöra, men på motsvarande sätt som för äldre personer med omvårdnadsbehov förefaller det som om resurserna i viss utsträckning koncentrerades till personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Generellt sett minskade dock inte omfattningen av stöd- insatserna. 
 Men studien visar också att personer med utvecklingsstörning i dag är mer självständiga när det gäller att utnyttja allmän samhällsservice. Särskilt tydligt kan man se detta hos dem som flyttat från vårdhem till andra former av boende. De tycks också ha ökat sitt inflytande över sina levnadsvillkor, även om de som grupp betraktat fortfarande har ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv. 
 Genom införandet av LSS och upphävandet av omsorgslagen för- svann alla principer om att det krävs särskilda samhällsordningar för personer med utvecklingsstörning. De är numera jämställda som med- borgare och kommunmedlemmar. Under  
 1990-talet 
  har mer än 6 000 personer flyttat från vårdhem och specialsjukhus till gruppboenden eller eget boende. Vid utgången av detta sekel ska alla vårdhem för personer med utvecklingsstörning ha avvecklats  
 22 
 . 
  
 21 
  
 Socialstyrelsen,  
  
 SoS-rapport 
  1997:4. 
  
 22 
  
 Prop. 1996/97:156, bet. 1997/98:SoU5. 
  
 112  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 2.5.2 
  
 Personer med fysiska funktionshinder 
  
 De handikappolitiska reformer som genomförts under senare år har i hög utsträckning varit inriktade på att förbättra det individuella stödet till personer med funktionshinder. LASS är ett utpräglat uttryck för detta. Stödet till enskilda individer har självfallet stor och avgörande betydelse men det har ibland fått kompensera brister i den generella utformningen och planeringen. Detta drabbar särskilt dem med fysiska funktionshinder. 
 En studie av rörelsehindrade personers levnadsförhållanden  
 23  
 tyder på att situationen år 1996 på många sätt såg ut ungefär som situationen år 1989. Personer med funktionshinder hade år 1996 fortfarande sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt. Men fler hade nära vän- skapsrelationer och kontakt med grannar år 1996 jämfört med 1989. Fler gick också på bio och restaurang. Personer med insatser enligt LSS tycks i större utsträckning ha ökat sina fritidsaktiviteter än de som enbart har insatser enligt SoL. Det kan också vara värt att notera att en något högre andel av personer med rörelsehinder hade arbete år 1996 jämfört med år 1989, även om andelen förvärvsarbetande bland rörelsehindrade fortfarande var avsevärt lägre än bland andra personer. 
 Socialstyrelsen konstaterade i sin slutredovisning från uppföljningen av handikappreformen att den behöver tid för att slå igenom och att effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Men att stödet till personer med fysiska funktionshinder har utvecklats positivt under 1990- talet är tydligt. Inom vissa områden är reformens positiva effekter uppenbara. Det gäller främst insatsen personlig assistans som för de fysiskt funktionshindrade otvetydigt inneburit ökad valfrihet, större inflytande och bättre livskvalitet. Stimulansbidragen för att utveckla habilitering och rehabilitering har också haft positiva effekter. 
  
 2.5.3 
  
 Personer med psykiska funktionshinder 
  
 Psykiatrireformen genomfördes år 1995. Rent faktiskt innebar den rela- tivt få lagliga förändringar. Kommunernas tidigare ansvar enligt SoL är i princip oförändrat. Men två åtgärder bidrog i särskilt hög grad till att stödet till personer med psykiska funktionshinder i realiteten kom att reformeras. Den ena var att kommunerna fick betalningsansvar för per- soner som inte längre är i behov av psykiatrisk slutenvård, vilket gav kommunerna incitament att öka stödet till psykiskt funktionshindrade. 
  
 23  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:4, s. 202 f. 
  
 SOU 1999:97  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 113 
  
 Betalningsansvaret ledde också till länsvisa överenskommelser om viss skatteväxling mellan landsting och kommuner 
 Den andra åtgärden var de stimulansmedel, totalt 1,2 miljarder kro- nor, som staten satsade åren  
 1995–97 
  för att underlätta reformens ge- nomförande. De generella stimulansmedlen betalades ut när landsting och kommuner i respektive län träffat överenskommelse om en hand- lingsplan. Dessutom utgick särskilda stimulansmedel till fyra olika be- hovsområden. 
 Socialstyrelsen har haft i uppdrag att utvärdera psykiatrireformen. I de två första årsredovisningarna, åren 1996 och 1997, konstaterade man att reformen var kraftigt försenad. Detta berodde bl.a. på att de ekonomiska överenskommelserna mellan kommuner och landsting dragit ut på tiden. Dessutom konstaterade styrelsen att det saknas kunskap om personer med psykiska funktionshinder och deras behov av vård och stöd i öppna vårdformer. Man menade, att socialtjänsten borde inventera vilka psykiskt funktionshindrade som finns i respektive kommun och hur deras behov ser ut. Ett år senare hade 85 procent av alla kommuner gjort eller påbörjat sådana inventeringar. 
 Av Socialstyrelsens tredje årsrapport  
 24  
 från utvärderingen framgår att reformprocessen är igång och att ett stort antal sociala projekt har påbörjats. De är främst inriktade på samverkan, utbildning, rehabilite- ring och sysselsättning. Efter flera års kritik mot både socialtjänstens oförmåga att ge socialt stöd och psykiatrins tillkortakommanden i behandling och omhändertagande av personer med psykiska funktions- hinder kan en förbättring nu skönjas. Människor som tidigare i stor ut- sträckning varit osynliga har blivit synliga. De inventeringar kommu- nerna har genomfört eller håller på att genomföra spelar stor roll i detta sammanhang. De bekräftar det stora behovet av stödinsatser inom framförallt områden som arbete, daglig sysselsättning, sociala kontakter och fritid. 
 Begreppet medicinskt färdigbehandlad är vagt och kan lätt missupp- fattas. Jämfört med reformens första år är det naturligtvis färre som numera skrivs ut från sluten vård men de är betydligt yngre och har mer omfattande och sammansatta behov. Socialstyrelsen menar därför att begreppet medicinskt färdigbehandlad borde ersättas med något annat begrepp som tydligare beskriver andra vårdgivares fortsatta ansvar. 
 Stöd till arbete och yrkesinriktad rehabilitering är viktig för de psy- kiskt funktionshindrade. Men vem som har ansvaret för detta uppfattas som otydligt och berörda parter brister i samverkan Det viktigaste för många är att ha något meningsfullt att göra under dagen. 
  
 24  
 Reformens första tusen dagar,  
 SoS-rapport 
  1998:4. 
  
 114  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 SOU 1999:97 
  
 Utgångspunkten för LSS är att lagen ska komplettera vad den enskilde får genom SoL och HSL. Men den fungerar inte alltid så. Hin- der för detta är bl.a. handläggarnas begränsade kunskap om LSS och om psykiska funktionshinder, samt att insatser enligt denna lag ofta är centraliserade medan verksamheter enligt SoL är starkt decentraliserade. LSS förutsätter också att den enskilde själv tar initiativ till en ansökan. Detta kan missgynna de psykiskt funktionshindrade, som ofta behöver en företrädare som hävdar deras rätt. Insatser enligt LSS är inte alltid ändamålsenligt utformade för denna grupp. 
 Vuxna personer med funktionshinder har en lägre levnadsstandard än andra. Detta gäller i särskilt hög grad dem med psykiska funktions- hinder. Om förändringarna av 6 § SoL, bl.a. genom införandet av 6 g §, medför att situation för psykiskt funktionshindrade förändrats är oklart. 
 Det finns ännu inga studier om detta. Men företrädare för Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, RSMH, uppger att t illgång till kontakt- person och ekonomiskt bistånd till t.ex. tandvård, förnyelse av bohag och kläder som förstörts eller behövs vid utflyttning från institutioner, tycks ha försämrats. 
 Även om psykiatrireformen bidragit till att förtydliga kommunernas respektive landstingens ansvar finns det fortfarande vissa oklarheter. Samverkan präglas också till viss del av intressemotsättningar både på ett strukturellt och kulturellt plan. Men den tycks fungera bättre i mel- lanstora kommuner än i storstäder och i de minsta kommunerna. 
 Socialstyrelsen är i sin utvärdering år 1998 försiktig i kritiken av psykiatrireformen. Man hänvisar bl.a. till de förseningar som varit, att de samlade effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Det är också svårt att bedöma vad som är effekter av reformen och vad som beror på strukturella faktorer i samhället. 
 I juni 1999 överlämnade Socialstyrelsen sin slutrapport från utvär- deringen av psykiatrireformen 
 25 
 . Socialstyrelsen anser att reformen har haft otvetydiga positiva effekter. Socialstyrelsen noterar att psykiskt funktionshindrades situation i samhället I dag uppmärksammas mer, att stimulansmedlen har bidragit till en bred verksamhetsutveckling och att intresseorganisationerna är positiva och anger att den inslagna vägen är den rätta. Som positiva effekter anges också bl.a. att: 
  
 yngre medicinskt färdigbehandlade som flyttade ut från psykiatrisk slutenvård i reformens inledning ofta fått en bättre boende- och livssituation, 
  
 ungefär hälften av målgruppen har daglig verksamhet genom kom- munens försorg, 
  
 25  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 115 
  
 verksamhetsansvaret har blivit tydligare bl.a. genom att boende- former, dagliga sysselsättnings- och fritidsverksamheter i hög om- fattning har gått över till kommunerna, 
  
 att samverkan mellan främst socialtjänst och psykiatri har kunnat etableras på många håll och har fungerat bäst i medelstora kom- muner. På en del håll har samverkan gett upphov till gemensamma policyprogram och 
  
 att verksamheter med personligt ombud och verksamheter för psy- kiskt störda missbrukare har varit lyckosammare och de personerna som ingått i verksamheterna har fått en bättre livssituation  
  
 26 
 . 
 Socialstyrelsen pekar ut tolv områden  
 27  
 där det fortfarande finns behov av utveckling för att reformen ska få de effekter som var avsedda: 
  
 1. 
  
 Den enskildes inflytande skulle stärkas genom reformen, men psy- kiskt funktionshindrade personers möjligheter till delaktighet och inflytande är fortfarande eftersatta. 
  
 2. 
  
 Reformen syftade till ökat stöd till anhöriga vilket för många är en förutsättning för ett liv utanför institutionerna. 
  
 3. 
  
 I reformen förutsågs att många psykiskt funktionshindrade personer skulle kunna få sina behov tillgodosedda genom LSS, men många har svårt att få sådana insatser. 
  
 4. 
  
 En viktig del i reformen var att psykiatrins och primärvårdens in- satser skulle samordnas med sociala insatser t.ex. vid utskrivning från psykiatrisk slutenvård. Samverkan och vårdplanering vid dessa situationer fungerar dock fortfarande dåligt. 
  
 5. 
  
 För en god verksamhetsutveckling behövs en aktiv, tydlig och sam- manhållen tillsyn. Tillsynsverksamheten inom området pekar på vissa problem, men behöver också utvecklas. 
  
 6. 
  
 I reformen betonas att psykiskt funktionshindrade personer med missbruk är en utsatt grupp och utvärderingen visar på att dessa har omfattande behov av ett samlat och samtidigt stöd vilket ofta saknas. 
  
 7. 
  
 En god tillgång till primärvård, tandvård och psykiatrisk öppenvård är av största betydelse för målgruppen, men utvärderingen visar att det finns brister i både tillgång och tillgänglighet till hälso- och sjukvård. 
  
 8. 
  
 Reformen utgick från att ett kommunalt betalningsansvar är bra både för samhällsekonomin och för enskilda vilket också utvärderingen visar. Kostnaderna för målgruppen är dock generellt fortfarande höga. 
  
 26 
  
 Socialstyrelsen, a.a., s. 8 f. 
  
 27 
  
 Socialstyrelsen, a.a., s. 9 ff. 
  
 116  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 9. 
  
 I reformen betonas att kamratstödjande verksamheter byggd på självhjälpsgrupper kan utgöra ett viktigt stöd. Utvärderingen visar att sådana verksamheter ger en bättre livssituation för den enskilde och 
  
 är en viktig länk i rehabiliteringen. 
 10.I reformen betonas starkt betydelsen av rehabiliteringen och daglig sysselsättning, men behovet är långt ifrån tillgodosett och ett sam- manhållet perspektiv på dessa frågor behövs. 
 11.Reformen poängterar behovet av kompetensutveckling. Utvärde- ringen visar att detta område behöver utvecklas, stimuleras och stärkas bl.a. genom ökad satsning på kommunal FoU verksamhet. 
 12.Reformen föreslår olika åtgärder för att ett mer samordnat sam- hällsstöd skall kunna erbjudas. Utvärderingen visar att det finns vägar för lokal samverkan som både ökar kvaliteten och minskar kostnaderna. 
  
 2.6 
  
 Äldreomsorg 
  
 Den s.k.  
 Ädel-reformen, 
  år 1992, innebar bl.a. att ansvaret för sjukhem med totalt ca 31 000 platser fördes över till kommunerna från lands- tingen och att ca 50 000 anställda bytte arbetsgivare. Genom reformen betonades de sociala inslagen i vården och omsorgen. En bra och an- passad bostad skulle göra det möjligt att bo kvar hemma, hålla uppe sina sociala kontakter och stärka den enskilda människans självbestämmande. Detta var ett grundläggande syfte. Ett annat var att få ett mer enhetligt och tydligt politiskt ansvar. Reformen hade också föregåtts av mer än ett decenniums diskussioner om vad som var landstingets ansvar i äldreomsorgen och vad som ankom på kommunerna att göra. Andra motiv var att uppnå ett bättre resursutnyttjande genom en enhetlig organisation och genom att likartade resurser samordnades. 
 En äldreomsorg med samordningsproblem 
  
 Ädel-reformen 
  var genomgripande och innebar en kraftig omstrukture- ring av samhällets omsorger för äldre och personer med funktionshinder. Relativt omfattande resurser avsattes också för att under fem år följa upp och utvärdera reformen. Detta medförde bl.a. att intresset för äldreomsorgens innehåll och kvalitet stärktes kraftigt och kom i fokus på ett helt annat sätt än tidigare. 
 Samtidigt blev det tydligt att reformens syfte att samla ansvaret för långvarig service och vård till en huvudman inte till fullo fick avsedd effekt. Brist på samverkan mellan huvudmännen var en återkommande 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 117 
  
 kritik under Socialstyrelsens uppföljningsarbete. En stor del av diskus- sionen om äldreomsorgen under  
 1990-talet 
  har handlat om problem med avbrott i vårdkedjor, brister i informationsöverföring mellan huvud- männen, brister i de medicinska insatserna, framför allt beträffande läkarinsatserna samt tveksamhet om det alltid är den enskildes bästa som avgör beslut om var och hur ett omfattande omvårdnadsbehov bäst tillgodoses m.m. Dessutom medför det delade ansvaret för rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvården fortsatta samordningsproblem. 
 De särskilda stimulans- och utvecklingsmedel regeringen lämnade budgetåret 1994/95 för att förbättra samverkan mellan huvudmännen i fråga om rehabilitering hade viss men inte bestående effekt. Enligt riksdagens beslut har också för åren 1997, 1998 och 1999 det generella statsbidraget till kommuner och landsting ökats med fyra miljarder kro- nor per år. Avsikten är att det generella statsbidraget vid utgången av år 2000 ska vara 16 miljarder kronor högre än det var år 1996. Såväl riks- dag som regeringen har betonat att dessa medel främst ska användas för att förstärka och utveckla vården och omsorgen. 
 Krav på att utveckla kvalitetssäkringsarbetet 
 Brister i kvaliteten i de medicinska insatserna och i omvårdnaden inom den kommunala äldreomsorgen har återkommande uppmärksammats under uppföljningsarbetet. Detta föranledde redan hösten 1993 rege- ringen att ta initiativ till ett särskilt stimulansbidrag på 50 miljoner kro- nor, Ädel 50, för att stimulera kommunerna att utveckla kvalitet och säkerhet i den kommunala hälso- och sjukvården. Men i sin slutrapport från Ädelutvärderingen år 1996 bedömde Socialstyrelsen att vår dkva- liteten på sina håll inte nådde upp till en tillfredsställande nivå. Visser- ligen hade tillkomsten av den medicinskt ansvariga sjuksköterskan (MAS) inneburit att kommunernas kunskaper och medvetenhet om kraven på medicinsk kvalitet höjts men MAS:s insatser var inte till- räckliga för att säkra kvaliteten, menade man. 
 Regeringen gav i detta läge Socialstyrelsen i uppdrag att under åren  
 1997–2000 
  följa dels hur kvaliteten utvecklas i vården mot livets slut, dels belysa hur medicinska och omvårdnadsmässiga behov kan tillgo- doses på ett värdigt, humanitärt och effektivt sätt vid vård i det egna hemmet. 
 I december 1997 respektive december 1998 överlämnade Socialsty- relsen sammanfattande rapporter från nämnda uppdrag. Det framgår bl.a. att kommunernas insatser för de äldre alltmer koncentreras till dem med störst hjälpbehov. Alltmer av vården och omsorgen ges i form av 
  
 118  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 medicinska eller omvårdsinsatser. Behovsbedömningarna blir allt striktare. Anhöriga och andra närstående får därmed ta ett större ansvar. 
 Socialstyrelsen menar också att det framförallt i hemvården men även i det särskilda boendet saknas resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att den enskilde som befinner sig i livets slut ska kunna erbjudas en god vård på ett tryggt och bra sätt. 
 Socialstyrelsen framhåller särskilt att landstingen inte lever upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar och att sjukvårdsinsatserna  
 –vad 
  gäller läkares medverkan – måste förstärkas kraftigt. Vidare menar styrelsen att ledningens ansvar måste göras tydligt och att det är en uppgift för MAS (sjuksköterska med ett särskilt medicinskt ansvar enligt 24 § HSL) att upprätthålla och utveckla verksamhetens kvalitet och säkerhet. Huvudmännen måste också träffa lokala överenskommelser och utveckla vårdprogram för att garantera trygghet och säkerhet i vården. 
 Enligt Socialstyrelsen är det av största betydelse att få till stånd en förstärkt och integrerad tillsyn inom äldreomsorgen – både vad gäller resurser och sanktionsmöjligheter. Socialstyrelsen har också tillförts medel för att kunna utöka sina regionala tillsynsenheter. Genom propo- sition 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken har läns- styrelserna och Socialstyrelsen fått ytterligare uppdrag och medel att förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktions- hindrade. Härvid har också markerats att samordningen mellan tillsynen på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden måste utvecklas vidare och förstärkas. 
 Behovet av medicinska insatser ökar 
 Behovet av medicinska insatser har ökat kraftigt, både i ordinärt boende och i särskilda boendeformer. Detta är delvis resultatet av demografiska förändringar, men också akutsjukvårdens omstrukturering har betytt mycket för de ökade kraven på kommunernas äldreomsorg. Möj- ligheterna att behandla äldre har förbättrats samtidigt som antalet vård- platser har minskat och därmed har den genomsnittliga vårdtiden kortats. 
 Samtidigt har den medicinska och medicintekniska utvecklingen skapat förutsättningar för att personer med behov av avancerad sjukvård kan få sin omvårdnad och behandling i eget boende, dvs. i ordinärt boende eller i en särskild boendeform. 
 Sammantaget har detta ökat behovet av medicinska insatser i äldre- omsorgen liksom behovet av en nära samverkan mellan äldreomsorgen och akutsjukvården. Kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade ställer särskilda krav på dialog vid vårdplanering inför utskrivning och rutiner för informationsöverföring från slutenvården till 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 119 
  
 primärvården och kommunerna. Utformning av rutiner för informa- tionsöverföring har varit en fråga som vållat en hel del diskussion och i viss mån kontroverser mellan huvudmännen. Socialstyrelsen har därför utfärdat föreskrifter och allmänna råd om informationsöverföring (SOSFS 1996:32). 
 Omvårdnad prioriteras före service 
 Sedan slutet av  
 1980-talet 
  har antalet personer med hemtjänst minskat. Äldre med mindre omfattande omsorgsbehov och insatser som betecknas som service ges lägre prioritet än insatser till personer med omfattande omsorgs och omvårdnadsbehov. När service ges lägre prioritet innebär det t.ex. att hjälp med städning får klaras i privat regi eller ges med längre tidsintervaller, att matlagning ersätts med matlådor och att hjälp med inköp ordnas via hemkörning av varor i stället för med följeslagare till affären. Att tyngre omvårdnad prioriteras innebär bl.a. att medicinskt färdigbehandlade får förtur till särskilda boendeformer. 
 De personer som får enbart servicetjänster, dvs. tjänster som städ- ning, matdistribution, inköp och klädvård, utgör närmare 37 procent av vårdtagarna. De förbrukar dock knappt fem procent av resurserna i hemtjänsten. Samtidigt utgör personer med stora omvårdnadsbehov en tiondel av vårdtagarna, men förbrukar mer än 40 procent av resurserna. 
 Alternativa driftformer 
 En viss utveckling mot alternativ drift av verksamheter inom den offentliga vården och omsorgen har skett under  
 1990-talet. 
  Utvecklingen har varit särskilt stark inom äldreomsorgen. I många kommuner har driften av olika former av särskilda boendeformer (sjukhem, ålder- domshem och gruppboende) varit föremål för upphandling i konkurrens. Socialstyrelsen har i sin rapportering från Äldreuppdraget noterat en expansion av entreprenaderna inom äldreomsorgen. År 1997 fick 10,2 procent av de personer som bor i särskilt boende hjälp i enskild regi, medan motsvarande andel för dem som har behov av hemtjänst är 4,2 procent. Detta är i stort sett en fördubbling från år 1993  
 28 
 . 
  
 28  
 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:9. 
  
 120  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 2.7 
  
 Socialtjänstens kostnader 
  
 Beskrivningarna i detta avsnitt baseras på ett uppdrag till Stats kontoret som har redovisats i rapporten Socialtjänstens kostnader  
 1990–1997. 
  Syftet med rapporten var att den skulle utgöra underlag för utredningens egna beskrivningar av kostnadsutvecklingen inom socialtjänsten och förslag till finansiering av den. 
  
 2.7.1 
  
 Totalkostnader åren  
  
 1990–1997 
  
 Socialtjänstens kostnader har ökat kraftigt under  
 1990-talet. 
  Den främ- sta orsaker till detta är att kommunerna fått flera uppgifter inom äldre- och handikappomsorgen. Med socialtjänsten avses äldre- och handi- kappomsorg samt individ- och familjeomsorg, inklusive kostnader för mottagandet av flyktingar som finansieras av staten. Barnomsorgen ingår inte eftersom den numera tillhör utbildningssektorn. 
 Kostnadsutvecklingen för socialtjänsten redovisas i diagram 2.4 i två olika tidsserier. Den ena är SCB:s och den andra är Statskontorets framräknade serie. 
  
 Diagram 2.4  
 Socialtjänstens kostnadsutveckling i löpande priser 
  
 120 
  
 Kronor 
  
 100 
  
 80 
  
 Miljarder 
  
 60 
  
 SCB:s tidsserie 
  
 40 
  
 Statskontorets 
  
 20 
  
 tidsserie 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Källa  
 : SCB och Statskontorets beräkningar 
 I serierna görs inga korrigeringar till följd av att socialtjänstens an- svarsuppgifter förändrats under perioden. Kostnaderna för kommunernas nya åtaganden för socialtjänsten under  
 1990-talet 
  kan grovt uppskattas 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 121 
  
 till  
 33,5–35,0 
  m iljarder kronor i 1997 års priser. De nya åtagandena är följande: 
 Åren  
 1991–96 
  fördes omsorger för psykiskt utvecklingsstörda över från landstingen till kommunerna. 
 År 1992 genomfördes  
 Ädel-reformen. 
  
 Åren  
 1993–96 
  fördes anställda inom omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda över från landstingen till kommunerna. 
 Orsaken till skillnaderna mellan serierna är att man i SCB:s serie inte har tagit hänsyn till att kostnadsbegreppet 1995 förändrades till att avse driftskostnader. Före detta år användes bruttokostnader som totalkost- nadsbegrepp. I Statskontorets tidsserie har driftskostnader använts för hela perioden varför kostnaderna för  
 1990–1994 
  justerats ned något. Skillnaderna mellan de två serierna varierar mellan tre och fem miljarder kronor under denna period. 
  
 2.7.2 
  
 Äldre- och handikappomsorgens kostnader 
  
 Äldre- och handikappomsorgens kostnader har ökat kraftigt under 1990- talet, se diagram 2.5. En stor del av ökningen beror på att kommunerna övertog verksamhet från landstingen i samband med  
 Ädel-reformen 
  1992. Enligt våra grova beräkningar fördes verksamheter till en kostnad av  
 18,5–20 
  m iljarder kronor i 1997 års priser över i samband med reformen. 
  
 Diagram 2.5  
 Äldre- och handikappomsorgens kostnader åren 
  
 1990–97. 
  Basår 1997. 
  
 90 
  
 80 
  
 Kronor 
  
 70 
  
 60 
  
 50 
  
 Miljarder 
  
 40 
  
 Löpande pris er 
  
 30 
  
 20 
  
 Fas ta pris er 
  
 10 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Källa  
 : SCB och Statskontorets beräkningar. 
  
 122  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 SOU 1999:97 
  
 Uppskattningsvis har kommunerna övertagit kostnader i storleksord- ningen drygt 12 miljarder kronor i samband med att man flyttat huvud- mannaskapet för omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda från lands- tingen till kommunerna. 
 År 1993 fördes kostnader motsvarande en dryg m iljard kronor över från socialtjänsten till den enskilde i samband med att helinackordering ersattes med hyreskontrakt. Kostnaden försvann alltså från den kom- munala redovisningen vilket gör att kostnads uppgifter åren  
 1993–97 
  inte är fullt jämförbara med tidigare år. 
 Som följd av den nya lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) anställer kommunerna, sedan år 1994, personliga assi- stenter som till större delen finansieras av staten (via försäkrings- kassorna). Den totala kostnaden för de personliga assistenterna uppgick år 1997 till 3,8 m iljarder kronor, vilket också ingår i redovisningen. 
  
 2.7.3 
  
 Individ- och familjeomsorgens kostnader 
  
 Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen (IFO) innefattar social- bidrag inklusive socialbidrag till flyktingar, placering av unga och vuxna, missbrukarvård samt kostnader för mottagande av flyktingar. 
 Dessa kostnader har ökat kraftigt under perioden. En stor del av ök- ningen står de ökade socialbidragskostnaderna för men även övriga kostnader har ökat i löpande priser. Kostnaderna för flyktingmottagandet ökade kraftigt fram till år 1995 för att sedan stadigt minska. 
 Socialbidragskostnader åren  
 1990–1997 
  
 En stor del av kostnaderna för individ- och familjeomsorgen utgörs av socialbidrag. I diagram 2.6 redovisas hur socialbidragskostnaderna har utvecklats under åren  
 1990–1997. 
  Den översta kurvan visar kostnaderna 
 i löpande priser. Den nedersta kurvan visar kostnaderna för socialbidrag till flyktingar i löpande priser. Mellan dem visas två fastprisserier för de totala socialbidragskostnaderna där den övre är framtagen med konsumentprisindex (KPI) och den undre med en alternativ metod. 
 När socialbidrag räknas om från löpande till fasta priser används i regel KPI som omräkningsvariabel (deflator). KPI antas spegla de fak- tiska prisökningarna för socialbidragstagarna. Den alternativa fast- prisserie som Statskontoret har utvecklat syftar till att pröva antagandet. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 123 
  
 Diagram 2.6  
 Socialbidragens kostnader åren  
 1990–97 
  i löpande och fasta priser. Basår 1990 
  
  T ot ala socialbidrag löpande priser 
 T ot ala socialbidrag i fast a priser (alternat iv metod) 
 T ot ala socialbidrag i fast a priser (KPI) 
 Socialbidrag t ill flyktingar i löpande priser 
  
 14 
  
 12 
  
 Kronor 
  
 10 
  
 8 
  
 Miljarder 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 Källa  
 : SCB och Statskontorets beräkningar 
 Den alternativa fastprisserien ska ses som en referensserie mot vilken  
 KPI-serien 
  kan jämföras.  
 KPI-serien 
  ligger just över referensserien vilket antyder att utvecklingen av ersättningsnivån för ett genomsnittligt socialbidragshushåll något överstigit  
 KPI-ökningen 
  under åren 1990– 1997. 
  
 2.7.4 
  
 Regional kostnadsutveckling 
  
 Statskontoret har i sin rapport redovisat den regionala kostnadsut- vecklingen för individ- och familjeomsorg och dess delområden, för äldre- och handikappomsorg och för socialtjänsten totalt under åren  
 1990–1997. 
  Kostnaderna, i kr onor per invånare, redovisas på länsnivå och för kommungrupper. 
  
 124  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialbidragskostnader 
  
 Socialbidragskostnaderna i kronor per invånare för län åren 
  
 1990 och 
  
 1997 framgår av diagram 2.7. 
  
 Diagram 2.7  
 Socialbidrag på länsnivå i kr/inv. Åren 1990 och 1997. 
  
 2600 
  
 2400 
  
 Göteborg 
  
 2200 
  
 2000 
  
 Malmöhus 
  
 1800 
  
 Östergöt 
  
 Stockhol 
  
 1997 
  
 1600 
  
 Smith 
  
 KR/INV 
  
 Västmanl 
  
 1400 
  
 UppsalaÖrebro 
  
 1200 
  
 Halland 
  
 Jönköpin 
 Gotland 
  
 Blekinge 
 Kalmar 
  
 Reyes 
  
 Värmland 
  
 Kopparbe Kronober 
  
 1000 
  
 Västerno 
  
 Gävlebor 
  
 Älvsborg 
  
 Västerbo 
  
 800 
  
 Skarabor 
  
 Jämtland 
  
 Norrbott 
  
 600 
  
 400 
  
 200 
  
 300 
  
 400 
  
 500 
  
 600 
  
 700 
  
 800 
  
 900 
  
 1000 
  
 KR/INV 1990 
  
 Källa  
 : Socialstyrelsen. 
 Socialbidragskostnaderna i t.ex. Västmanland år 1990 är ca 610 kr/in- vånare (den streckade lodräta linjen) och knappt 1 400 kr/invånare 1997 (den streckade vågräta linjen). I samtliga län har kostnaderna per invånare ökat i absoluta tal mellan åren 1990 och 1997. 
 Den heldragna linjen illustrerar ökningen av socialbidragskostnaderna för ett genomsnittligt län den aktuella perioden i relativa tal. Punkten för Älvsborgs län (se pilen i diagram 2.7) ligger på den heldragna linjen. Det betyder att den relativa kostnadsökningen för Älvsborgs län mellan åren 1990 och 1997 har varit densamma som för ett genomsnittligt län. Länspunkten för Göteborgs- och Bohuslän ligger över linjen. Det innebär att socialbidragskostnaderna har ökat relativt snabbare i detta län under  
 1990–1997 
  än vad som är fallet för ett genomsnittligt län. Omvänt har län som Jämtland och Västerbotten haft en relativt måttlig ökning av socialbidragskostnaderna. 
 Det framgår också att storstadslänen betalade ut mest socialbidrag per invånare såväl åren 1990 som 1997. Länen runt Mälaren och Öster- götland har de näst högsta kostnaderna medan Norrbottens län har de 
  
 SOU 1999:97  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 125 
  
 lägsta kostnaderna. Västerbottens län och Jämtlands län har haft den måttligaste kostnadsökningstakten av samtliga län. 
 Tänkbara förklaringar till dessa iakttagelser är att de flesta unga ar- betslösa och flyktingar bor i storstadslänen. Det är också sannolikt att boendekostnaden har ökat snabbare i storstadslän än i glesbygdslän. 
 Av tabell 2.1 framgår vilka kommuner som haft den största ökningen respektive minskningen av kostnader i absoluta tal mellan åren 1990 och 1997. 
  
 Tabell 2.1  
 De 10 kommuner med största ökning respektive minsk- ning av socialbidragskostnader i kr/invånare mellan åren  
 1990–1997. 
  Absoluta tal. 
  
 Förändring 
  
 Förändring 
  
 1990–1997 
  
 1990–1997 
  
 Landskrona 
  
 2 165 
  
 Laxå 
  
 -447 
  
 Göteborg 
  
 2 133 
  
 Munkfors 
  
 -364 
  
 Norrköping 
  
 1 945 
  
 Jones 
  
 -296 
  
 Malmö 
  
 1 938 
  
 Kälvinge 
  
 -264 
  
 Botkyrka 
  
 1 626 
  
 Åsele 
  
 -228 
  
 Helsingborg 
  
 1 545 
  
 Sorsele 
  
 -197 
  
 Örebro 
  
 1 384 
  
 Malå 
  
 -99 
  
 Stockholm 
  
 1 360 
  
 Skinnskatteberg 
  
 -87 
  
 Eskilstuna 
  
 1 352 
  
 Storfors 
  
 -72 
  
 Borlänge 
  
 1 317 
  
 Forshaga 
  
 -69 
  
 Källa  
 : Socialstyrelsen. 
 Äldre- och handikappomsorgskostnader 
 Som nämnts innebar  
 Ädel-reformen 
  att verksamheter till en kostnad av  
 18,5–20 
  m iljarder kronor flyttades från landstingen till kommunerna fr.o.m. år 1992. 
 År 1990 hade en majoritet av länen kostnader på 3  
 000–4 
  000 kr onor per invånare för äldre- och handikappomsorgen, medan motsvarande kostnad år 1997 var 8  
 500–11 
  000 kr onor per invånare. 
 Kostnaderna för äldreomsorgen är relativt jämnt fördelade mellan länen såväl år 1990 som år 1997. Stoc kholms län har dock den klart lägsta kostnaden 1990. Värmlands, Norrbottens och Västernorrlands län har såväl den snabbaste relativa kostnadsökningen under perioden 1990– 97 som de högsta kostnaderna år 1997. 
  
 126  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
  
 SOU 1999:97 
  
 Diagram 2.8 
  
 Kostnader för äldreomsorgen på länsnivå. Kr/inv 1990 
  
 och 1997. 
  
 13000 
  
 12000 
  
 Västerno 
  
 11000 
  
 Norrbott 
  
 Värmland 
  
 1997 
  
 Kopparbe 
  
 Västerbo 
  
 10000 
  
 Kalmar 
  
 Jämtland 
 Blekinge 
  
 KR/INV 
  
 SkaraborÖrebro 
  
 Gävlebor 
  
 Älvsborg 
  
 Reyes 
  
 Gotland 
  
 Kronober 
  
 9000 
  
 Jönköpin 
  
 Smith 
  
 Västmanl 
  
 HallandGöteborg 
  
 Östergöt 
  
 8000 
  
 Stockhol 
  
 Uppsala 
  
 Malmöhus 
  
 7000 
  
 2000 
  
 2500 
  
 3000 
  
 3500 
  
 4000 
  
 4500 
  
 5000 
  
 KR/INV 1990 
  
 Källa  
 : SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal. 
 Det mönster som avtecknar sig i diagram 2.8 är att de mest befolk- ningsrika länen har relativt låga kostnader för äldreomsorgen, medan de till ytan större och mer glesbefolkade länen har högre kostnader (det är alltså omvänt jämfört med socialbidragskostnaderna). 
 Kostnader för socialtjänsten totalt åren  
 1990–1997 
  
 Med undantag av Västernorrland och Gotland är de totala socialtjänst- kostnaderna mer jämnt fördelade än vad som är fallet med kostnaderna för äldreomsorgen. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Socialtjänstens utveckling under  
 1990-talet 
 127 
  
 Diagram 2.9 
  
 Kostnader för den totala socialtjänsten på länsnivå i 
  
 kr/inv. Åren 1990 och 1997. 
  
 14000 
  
 Västerno 
  
 13500 
  
 13000 
  
 Värmland 
  
 Göteborg 
  
 12500 
  
 Norrbott 
  
 Kopparbe 
  
 1997 
  
 Västerbo 
  
 12000 
  
 Kalmar 
  
 Örebro 
  
 Gotland 
  
 KR/INV 
  
 Jämtland 
  
 Gävlebor 
  
 Blekinge 
  
 11500 
  
 Älvsborg 
  
 Östergöt 
  
 SödermanSkarabor 
  
 Reyes 
  
 Stockhol 
  
 Västmanl 
  
 Jönköpin 
  
 Kronober 
  
 11000 
  
 MalmöhusUppsala 
  
 10500 
  
 Halland 
  
 10000 
  
 3000 
  
 3500 
  
 4000 
  
 4500 
  
 5000 
  
 5500 
  
 6000 
  
 6500 
  
 7000 
  
 KR/INV 1990 
  
 Källa  
 . SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal. 
 När kostnaderna för socialbidrag respektive äldreomsorg summeras för att belysa kostnaderna för socialtjänsten i sin helhet jämnas till viss del skillnaderna mellan storstadslänen och glesbygdslänen ut. 
  
 SOU 1999:97 
  
 129 
  
 3 Nya förutsättningar – nya behov 
 I detta kapitel redovisas och diskuteras om några nya förutsättningar för socialtjänsten. Det handlar om internationaliseringen, den demografiska utvecklingen, förändringar i den regionala strukturen och nya förut- sättningar för olika välfärdssystem. 
  
 3.1 
  
 Sverige – en integrerad del av Europa 
  
 3.1.1 
  
 EU-medlemskapet 
  
 Genom medlemskapet i den Europeiska unionen (EU) är Sverige skyldig att följa de regler som gäller inom EU. De grundläggande reglerna om arbetstagares fria rörlighet finns i Romfördraget. I artiklarna 48 och 52 finns bestämmelser som ger rådet rätt att besluta om åtgärder inom den sociala trygghetens område. Av stor betydelse är likabehandlings- principen, reglerad i artikel 6, som innebär ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Genom medlemskapet i EU är vi skyldiga att följa rådets förordningar. Två av dem, rörande arbetskraftens fria rörlighet och system för social trygghet, berör det område som utred- ningens uppdrag handlar om. 
 Arbetskraftens fria rörlighet 
 Den mest grundläggande rättsakten om arbetstagares rätt att flytta mel- lan medlemsstaterna finns i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Enligt förordningen har den som tar anställning i ett annat medlemsland rätt till vistelse och bosättning i inflyttningslandet. Förordningen inne- håller också grundläggande regler om likabehandling i fråga om sociala förmåner. En arbetstagare ska alltså åtnjuta samma sociala förmåner som medborgarna i det land där han arbetar. 
 Förordningen är tillämplig på anställda och deras familjemedlemmar. Utanför faller egenföretagare och oftast de som vistats i en annan 
  
 130  
 Nya förutsättningar – nya behov 
  
 SOU 1999:97 
  
 medlemsstat för att söka arbete. De får då inte rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna medborgare. 
 Sociala förmåner är ett begrepp som innefattar alla sociala förmåner enligt ett medlemslands lagstiftning oavsett om de har anknytning till förvärvsarbete eller inte. Sociala förmåner enligt förordningen kan vara såväl sådana som det finns en lagstadgad rätt till och sådana som utges efter en skönsmässig prövning. Tolkningen av vad begreppet enligt förordningen 1612/68 omfattar har varit föremål för pr övning i EG- domstolen flera gånger. Framförallt har det vållat bekymmer när det varit fråga om gränsdragningen gentemot regleringen av socialförsäk- ringsförmåner i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Begreppet sociala förmåner är nämligen vidare än begreppet social trygghet. I princip avser begreppet social trygghet socialförsäkrings- förmånerna. De förmåner som närmast är att betrakta som social hjälp klassificeras därför som sociala förmåner. 
 System för social trygghet 
 I förordning 1408/71 samordnas medlemsstaternas bestämmelser om social trygghet. Det är i huvudsak socialförsäkringsförmåner och s.k. familjeförmåner. I Sverige återfinns de nationella bestämmelserna bl.a. i lagen (1962:381) om allmän försäkring. 
 Bestämmelserna i förordningen syftar till att samordna medlemslän- dernas system för social trygghet, men inte till harmonisering. Med- lemsländerna får själva besluta om vilka försäkringssystem som ska finnas i landet och villkoren för de olika förmånerna. Genom förord- ningen ska ett tillfredsställande skydd ges för migrerande arbetstagare, såväl anställda som egenföretagare. Även deras familjemedlemmar om- fattas av förordningen. Regelsystemet ska lösa lagkonflikter mellan olika länders system för social trygghet så att inte medborgare är försäkrade i flera länder eller riskerar att inte omfattas av något lands soci- alförsäkringssystem. 
 Förordningen gäller inte bara dem som är anställda eller egenföreta- gare utan också dem som upphört att förvärvsarbeta och tidigare om- fattades av förordningen och då förvärvade en rättighet t.ex. till ålders- pension. Lagstiftningen i det land där personen sist var förvärvsverksam ska vanligtvis tillämpas. 
 Förordningen innehåller en s.k. exportabilitetsprincip. Den innebär att för vissa kontantförmåner (vårdförmåner kan inte exporteras) vid t.ex. ålderdom, får inte sådana krav ställas som innebär att förmånen på något 
  
 SOU 1999:97 
  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 131 
  
 sätt ändras med anledning av att mottagaren är bosatt i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns.  
 EG-domstolen 
  har i flera avgöranden understrukit att principen om att sociala trygghetsförmåner får föras med utomlands gäller så länge gemenskapslagstiftaren inte antar några undantagsbestämmelser. För vissa specificerade förmåner finns idag sådana undantagsbestämmelser. 
 Exportabilitetsprincipen gäller bl.a. ålderspensioner, vilket innebär att de utbetalas till en medborgare även om han eller hon är bosatt i ett annat medlemsland. Till exempel kan en änka uppbära änkepension efter den avlidne maken om denne tjänat in pensionsrätt i ett annat land än änkans bosättningsland. 
 Förordningen kan tillämpas på förmåner som lämnas enligt allmänna eller legala system för social trygghet. Men medlemsstaterna har sedan den ursprungliga regleringen fastställdes utvecklat nya trygghets- förmåner. Det har då varit svårt att klassificera förmåner som har stark samhörighet med de sociala trygghetsförmånerna i förordningen 1408/71 men också har inslag med anknytning till begreppet social hjälp. 
  
 3.1.2 
  
 Europarådet 
  
 Europarådet växte fram ur kravet på ett ökat europeiskt samarbete efter det andra världskrigets slut. För 50 år sedan, den 5 maj 1949, under- tecknades dess stadga av tio stater, av vilka Sverige var en. 
 En viktig utgångspunkt när Europarådet inrättades var den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna som FN:s generalförsamling hade antagit år 1948. En av grundtankarna var att skapa ett rättsligt system som på ett praktiskt plan skulle värna dessa rättigheter. 
 Det första steget var att utarbeta en europeisk konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Dess- utom upprättades ett kontrollsystem för mänskliga rättigheter i form av en kommission och en särskild domstol. Denna ordning har numera reviderats, och den nya Europadomstolen för mänskliga rättigheter in- vigdes under år 1998. 
 Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak prövad mot den egna staten innebär att ett nytt element har införts i den internationella rätten, som radikalt stärker enskilda individers rättsskydd. Men det har också fått betydande politiska konsekvenser då fällande domar oftast också leder fram till att berörd stat anser sig tvungen att anpassa sitt system till den standard som Europakonventionen sätter. 
 Europarådet är i dag, vid sidan om bl.a. FN, OSSE (Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa) och EU, en viktig del av det, i vid bemärkelse, säkerhetsbefrämjande arbetet. Genom att stärka demokrati, 
  
 132  
 Nya förutsättningar – nya behov 
  
 SOU 1999:97 
  
 respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer konsolideras den värdegemenskap som är Europarådets främsta kännemärke. 
 Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna 
 Det grundläggande internationella rättighetsskyddet har globalt ut- vecklats inom Förenta Nationerna (FN) genom ett flertal utvecklade rättighetskataloger och konventioner, t.ex. 1948 års deklaration om de mänskliga rättigheterna och 1951 års Genèvedeklaration om flyktingar. I stor utsträckning har samma grundläggande individuella rättigheter även reglerats i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Men till skillnad från FN- konventionen har i Europakonventionen byggts in former för över- vakning och rättslig kontroll. 
 Sverige anslöt sig år 1952 till Europa konventionen och från den 1 januari 1995 gäller den som svensk lag (1994:1219). Det innebär att den kan åberopas av enskilda inför svenska domstolar och förvaltnings- myndigheter. 
 Europakonventionen är i princip också en del av  
 EG-rätten 
  genom att det i Romfördraget sägs att unionen ska respektera de rättigheter som garanteras av Europakonventionen. 
 Framförallt är det just den rättsliga kontrollen som den reglerats i artikel 6 i konventionen som varit föremål för intresse. Artikeln anger att envar har rätt till att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. 
 Tolkningen av begreppet "civil rättighet" har varit föremål för många av Europadomstolens avgöranden. Trots det kan man idag inte med säkerhet säga vad begreppet står för. Innebörden av det utvecklas ständigt genom praxisbildningen i Europadomstolen. 
 Äganderätten liksom rätten att förfoga över den egna egendomen har sedan länge accepterats som en civil rättighet. Till civila rättigheter har under senare år kommit att hänföras även vissa sociala rättigheter. Oberoende av om den sociala rättigheten i fråga har en privaträttslig eller offentligrättslig bakgrund har en individuell lagreglerad rättighet av ekonomisk art ansetts vara en civil rättighet enligt konventionen. Det finns flera uppmärksammade rättsfall inom området bl.a. Schuler- Zgraggen och Salesi. I det sistnämnda fallet fastställdes en rätt till soci- albidrag trots att det saknades anknytning till ett försäkringssystem. 
 Enligt Europakonventionens praxis innebär konventionens krav på domstolsprövning att den aktuella frågan måste kunna bedömas i hela 
  
 SOU 1999:97 
  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 133 
  
 sin vidd. Kraven är alltså inte uppfyllda om domstolens befogenhet är begränsad till att företa en ren laglighetsprövning och att endast upphäva det överprövade beslutet. 
 För svensk rätt har den inom Europadomstolen utbildade praxisen kommit att innebära att när rätt till socialbidrag prövas av domstol ska det ske i den för förvaltningsbesvär bestämda ordningen. 
 Europakonventionen om kommunalt självstyre 
 Den kommunala självstyrelsen anses vara en av de viktigaste grunderna i ett demokratiskt styrelseskick. Denna uppfattning ligger till grund för den europeiska konventionen om kommunalt självstyre, vars syfte är att lägga fast vissa grundläggande principer för att trygga en sådan själv- styrelse. Med kommunal självstyrelse förstås enligt konventionens tredje artikel bl.a. kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Konventionen behandlar därför bl.a. kommuners organisation, administrativ tillsyn över kommuner, deras ekonomiska resurser och principer om rättsskydd för den kommunala självstyrelsen. 
 Sverige ratificerade konventionen år 1989. Innan detta skedde såg man över den svenska lagstiftningen för att se om svensk rätt stämde överens med konventionen eller om en ratificering skulle kräva föränd- ringar. Slutsatsen var att det svenska rättssystemet uppfyller de krav som konventionen ställer. 
 Konventionens syfte är att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundste- narna i ett demokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna. 
 Förpliktelserna enligt konventionen är inte förknippade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem. Men dess tillämpning följs upp bl.a. av Europarådets kommunalkonferens, som har kartlagt konventio- nens efterlevnad. Kartläggningen har inte föranlett några officiella ut- talanden om det svenska rättssystemets förhållande till konventionen. 
 Konventionen innehåller också artiklar som behandlar tillsynen av kommunernas verksamhet ur ett laglighetsperspektiv. Tillsynen skall normalt begränsas till frågor om lagligheten av kommunala åtgärder och inte åtgärdernas lämplighet. Konventionen innehåller dock undantag från denna grundläggande princip. 
  
 134  
 Nya förutsättningar – nya behov 
  
 SOU 1999:97 
  
 3.2 
  
 Den demografiska utvecklingen och dess konsekvenser 
  
 3.2.1 
  
 Demografiska förändringar 
  
 Befolkningstillväxt 
 Sveriges befolkning beräknas fortsätta att öka långsamt till 9,3 miljoner år 2025 jämfört med 8,8 m iljoner år 1997. 
  
 Tabell 3.1.  
 Sveriges befolkning – faktisk och prognos 
 Antal i tusental 
  
 År 
  
 Födda 
  
 Döda 
  
 Föd. 
  
 Inflytt 
  
 Utflytt 
  
 Flyttn. 
  
 Folkökn. 
  
 Befolk 
  
 n 
  
 översk 
  
 översk. 
  
 31-dec 
  
 . 
  
 1990 
  
 124 
  
 95 
  
 29 
  
 60 
  
 25 
  
 35 
  
 64 
  
 8 591 
  
 1995 
  
 103 
  
 94 
  
 9 
  
 46 
  
 34 
  
 12 
  
 21 
  
 8 837 
  
 1997 
  
 91 
  
 93 
  
 -2 
  
 45 
  
 39 
  
 6 
  
 4 
  
 8 848 
  
 2000 
  
 90 
  
 93 
  
 -3 
  
 51 
  
 43 
  
 8 
  
 5 
  
 8 858 
  
 2005 
  
 98 
  
 94 
  
 4 
  
 60 
  
 48 
  
 12 
  
 16 
  
 8 920 
  
 2010 
  
 101 
  
 94 
  
 7 
  
 65 
  
 53 
  
 12 
  
 19 
  
 9 008 
  
 2015 
  
 104 
  
 95 
  
 9 
  
 65 
  
 53 
  
 12 
  
 21 
  
 9 108 
  
 2020 
  
 105 
  
 97 
  
 8 
  
 65 
  
 53 
  
 12 
  
 20 
  
 9 215 
  
 2025 
  
 100 
  
 102 
  
 -2 
  
 65 
  
 53 
  
 12 
  
 10 
  
 9 291 
  
 Källa  
 : SCB, 1998 års befolkningsprognos 
 Av tabellen framgår att befolkningstillväxten som var mycket hög kring år 1990 avtar kraftigt och kommer att ligga under 10 000 årligen de närmaste åren. Bakom prognossiffrorna över antal födda och döda ligger antaganden om barnafödande och medellivslängd. Statistiska Cen- tralbyrån (SCB) antar att barnafödandet går upp från dagens historiskt låga 1,50 barn per kvinna till 1,83 barn per kvinna fr.o.m. år 2020. När det gäller medellivslängden antas den öka trendmässigt för både män och kvinnor mellan åren 1999 och 2050. För män antas en ökning från 77 år till knappt 82 år och för kvinnor från 82 år till knappt 86 år. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 135 
  
 En åldrande befolkning 
 Andelen äldre i Sveriges befolkning är hög och den fortsätter att öka. De äldsta åldersgrupperna – 80 år och äldre – väntas öka i andel från knappt 5 procent år 1997 till 7 procent år 2025. 
 Den demografiska utvecklingen har också betydelse för arbetskraften. Av befolkningen i åldrarna  
 20–64 
  år ökar den andel som är 50 år eller äldre från 30 procent år1997 till 35 procent år 2025. 
 Enligt prognosen minskar antalet förskolebarn kraftigt, med 17 pro- cent, fram till år 2002 för att därefter öka igen, medan skolbarnen ökar i antal fram till år 2005. 
 Befolkningsutvecklingen för äldre har underskattats 
 Historiskt har funnits en tendens att underskatta ökningen av antalet äldre i de befolkningsprognoser som gjorts de senast 20 åren. En jäm- förelse mellan några olika prognoser som gjorts åren 1976 till 1989 redovisas i figur 4:1. 
  
 Diagram 3.1  
 Befolkningsprognoser och faktiska utfall, samt 1998 års prognos, för åldersklassen  
 65-w. 
  
 1 800 000 
  
 1 700 000 
  
 1 600 000 
  
 1 500 000 
  
 1 400 000 
  
 1 300 000 
  
 PROGNOS 75 
  
 PROGN. 1983 
  
 1 200 000 
  
 PROGNOS 86 
  
 PROGNOSER 89 
  
 1 100 000 
  
 Utfall  
 1980-98 
  SCB prognos 2000- 
  
 1 000 000 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 Källa  
 :. SCB:s befolkningsprognoser och befolkningsstatistik. 
  
 136  
 Nya förutsättningar – nya behov 
  
 SOU 1999:97 
  
 Den främsta orsaken till att befolkningsprognoserna underskattat det faktiska utfallet för åldersgruppen 65 år och äldre är skattningen av framtida dödlighetsrisker efter ålder och kön. Antagandet om en ökad medellivslängd i 1986 års befolkningspr ognos jämfört med tidigare prognoser ligger mest sannolikt bakom det faktum att differensen mellan prognos och utfall är mindre för 1986 års pr ognos än för prognoserna 1975 och 1983. 
 I 1998 års pr ognos används en ny modell där dödlighetsnedgången är olika inom varje åldersklass till skillnad från tidigare prognoser, då det antogs att dödligheten var densamma i mycket breda åldersklasser. Denna ändring av modell kan innebära en risk för att SCB t.o.m. har överskattat dödlighetsnedgången. 
  
 3.2.2 
  
 Framtida äldreomsorgskostnader 
  
 I takt med att befolkningen består av alltfler äldre kan kostnaderna för äldreomsorgen antas öka. I SCB:s befolkningsprognos från år 1994 be- döms att åldersgruppen  
 65-w 
  ökar med 10 procent under åren 1994 – 2010 och att åldersgruppen  
 85-w 
  ökar med ca 40 procent under samma period. Vad kan en så kraftig ökning av antalet äldre antas betyda för resursbehoven inom äldreomsorgen? 
 I delbetänkandet Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163) redovisar Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) en kalkyl för vad den demografiska utvecklingen ställer för krav på resurser för äldreomsorgen. Resurskra- ven beräknas öka med drygt 19 procent under perioden  
 1994–2010. 
  När HSU 2000 ställer denna kalkyl i relation till hur utrymmet för kommunal konsumtion kan komma att förändras under samma tid finner kommittén att det uppstår ett gap mellan behov och resurser som ligger i storleksordningen  
 16–17 
  procent  
 (8–8,5 
  mdkr) år 2000 och ca 24 pro- cent (12 mdkr) år 2010. Be hovsökningen är ett utslag av en prognos- tiserad åldrande befolkning. 
 HSU 2000 beaktar alltså endast demografins effekt på det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen. Detta är det gängse sättet att söka bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen, dvs. att göra en s.k. demografisk framskrivning. Det innebär att en given styckkostnad för äldreomsorg i olika åldersgrupper multipliceras med antalet personer i respektive åldersgrupp utifrån en befolkningsprognos. 
 Även i en långsiktig analys från Svenska Kommunförbundet  
 1  
 har det gjorts bedömningar av hur stora kostnaderna för äldreomsorgen kan 
  
 1  
 Svenska Kommunförbundet (1998)  
 Kommunerna i framtiden. 
  
 SOU 1999:97  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 137 
  
 komma att bli år 2010. Som ett resultat av olika antaganden ger respek- tive bedömning mycket olika resultat. En rent demografisk framskrivning ger en bedömd kostnadsökning med knappt 18 procent under perioden  
 1997–2010.Två 
  alternativa pr ognoser, med antaganden utöver de rent demografiska, leder till radikalt andra resultat. I det ena alternativet skulle kostnaderna t.o.m. bli lägre 2010 än 1997. 
 En demografisk framskrivning utgår från antaganden om ett oför- ändrat resursbehov per person i respektive åldersgrupp, oförändrad ser- vicenivå och oförändrad vårdstruktur. Någon hänsyn tas därmed inte till förändringar i efterfrågan, förändringar av familjemönster, möjligheter att förebygga skador och ohälsa etc. Framskrivning innebär att styckkostnaden för äldreomsorgen "låses fast" i prognosperiodens basår. Motivet till det är att visa hur stort det demografiska trycket på äld- reomsorgens resurser kan bli om ingenting händer eller görs. Utveck- lingen av äldreprognosen är således helt betingad av utvecklingen av befolkningsprognosen. 
 Eftersom antagandena i en demokratisk framskrivning är förenklade är en sådan framskrivning också ett trubbigt instrument för att bedöma framtida äldreomsorgskostnader. Frågan är därför hur väl de demogra- fiska framskrivningarna har stämt med det faktiska kostnadsutfallet för äldreomsorgen. Enligt en studie inom ramen för Socialstyrelsens Ädel- utvärdering visar det sig att kostnaderna för äldre- och handikapp- omsorgen under perioden  
 1984–1994 
  ökade något snabbare än vad som motiverades av förändringar i åldersstrukturen. Jämfört med t.ex. sjuk- vården har demografiska framskrivningar vad gäller äldreomsorgen varit träffsäkra som prognosinstrument under 1980- och  
 1990-talen. 
  
 Hur kommer det sig då att den demografiska utvecklingen har varit relativt utslagsgivande för äldreomsorgen givet de ovan nämnda för- enklande antagandena? 
 I verkligheten beror det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen på en mängd olika faktorer varav befolkningsutvecklingen är en. Andra sådana faktorer är förebyggande åtgärder och rehabilitering, förändrad vårdstruktur, ändrade familjemönster, livsstil, etc. Från kostnadssyn- punkt kan man här tänka sig att några av dessa faktorer är positiva, dvs. genererar låga framtida kostnader, medan andra är negativa, dvs. gene- rerar höga framtida äldreomsorgskostnader. Exempel på en positiv fak- tor skulle vara att fler friska år läggs till livet och att sjukligheten pres- sas ihop i ett smalt åldersintervall i hög ålder. Exempel på en negativ faktor skulle vara om fler friska år läggs till livet men att sjukligheten utvidgas över dessa extra år. En annan negativ faktor är om de äldre efterfrågar och får mer vård och omsorg vid ett givet vårdbehov. 
 Givet dessa positiva och negativa faktorer är det rimligt att betrakta det faktiska kostnadsutfallet som ett vägt genomsnitt av dessa faktorer. 
  
 138  
 Nya förutsättningar – nya behov 
  
 SOU 1999:97 
  
 Häri ligger också förklaringen till att demografiska framskrivningar lyckats relativt väl med att prognostisera framtida kostnader för äldre- omsorgen de senaste decennierna. Faktorn befolkningsutveckling för pensionärer har i kostnadshänseende varit ett ungefärligt genomsnitt mellan de positiva och negativa faktorerna. Det är emellertid omöjligt att veta om detta förhållande kommer att gälla även i framtiden. Den relativa styrkan hos de positiva respektive de negativa faktorerna kom- mer inte nödvändigtvis att vara densamma framgent vad gäller effekten på äldreomsorgskostnaderna. Därför får demografiska framskrivningar också fortsättningsvis betraktas som ett trubbigt och osäkert instrument för att bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen. 
  
 3.3 
  
 Regional struktur i förändring 
  
 Samhällsutvecklingen har under det senaste decenniet successivt ökat betydelsen av den lokala och regionala nivån i den svenska statsför- valtningen. Det har blivit allt vanligare att lösningar på regionala pro- blem kommer till stånd genom samverkan mellan olika samhällsorgan såsom kommuner, landsting länsstyrelser, länsarbetsnämnder, universi- tet/högskolor, handelskammare och organ för det lokala näringslivet. 
 Det är mot denna bakgrund som man bör se riksdagens ställnings- tagande att ge kommunala självstyrelseorgan ett ökat ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Formerna för det ökade kommunala an- svaret prövas i en försöksverksamhet i de fyra länen Kalmar, Skåne, Gotlands och Västra Götalands län. Gemensamt för dessa försökslän är att ett kommunalt självstyrelseorgan övertar länsstyrelsens uppgifter vad gäller arbetet med bl.a. lokala tillväxtavtal, användning av regio- nalpolitiska medel och en långsiktig plan för den regionala transport- infrastrukturen. 
 Det regionala utvecklingsarbetet ska ske i samarbete med statens förvaltning. Länsstyrelsen ska fortsätta att verka för att statliga intressen 
 i länet samordnas. Även fortsättningsvis bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå. 
 Den parlamentariska regionkommittén (PARK) har tillsatts för att följa upp och utvärdera försöksverksamheten i de fyra försökslänen och 
 att lägga förslag om den framtida regionala organisationen. En utgångs- punkt för kommitténs överväganden och förslag är att det måste ut- vecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. 
 Gemensamt för försökslänen är att de styrs av en fullmäktigeför- samling som består av ledamöter som väljs bland länets kommunal- och landstingspolitiker. Ett sådant styrelseskick innebär rimligtvis att 
  
 SOU 1999:97 
  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 139 
  
 kommuner och landsting får ökad makt när det gäller att besluta om frågor som rör den regionala utvecklingen. 
 En annan utgångspunkt för kommittén är att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgen har ställt upp. Denna uppgift ligger på länsstyrelsen. Enligt regeringen kan länsstyrelsen i denna uppgift bidra till att flytta uppgifter från central till regional och lokal statlig nivå. 
 Nyckelkomponenter i länsstyrelsernas fortsatta arbetsinriktning är tillsyn, uppföljning, enhetligt förhållningssätt och samordnat agerande. Länsstyrelsens samordnande roll framträder särskilt på miljöområdet. Idag har länsstyrelsen rollen som regional miljömyndighet och denna roll befästes ytterligare i och med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. I miljöbalken betonas länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller. För att länsstyrelsen ska kunna uppnå vitt skilda mål på regional nivå ställs höga krav på kompetens och flexibilitet. 
 Under  
 1990-talet 
  har det blivit allt vanligare att ha ett sektoröver- skridande perspektiv på regionalpolitiska problem. 
  
 3.4 
  
 Social trygghet inför framtiden 
  
 Den västeuropeiska välfärdsstaten utvecklades under efterkrigstiden. Levnadsstandarden förbättrades markant och de sociala skyddsnäten erbjöd en trygghet, som man tidigare inte upplevt. Men vid mitten av  
 1970-talet 
  bromsades utvecklingen upp och tillväxttakten dämpades. Alltfler västländer fick strukturella problem med varaktig arbetslöshet på hög nivå och stora budgetunderskott. För närvarande befinner sig de västeuropeiska trygghetssystemen i den kraftigaste förändringsfasen sedan uppbyggnadsåren. Det finns ett tydligt politiskt åtagande för hög grad av social trygghet men det har blivit allt svårare att finansiera den. 
 Finansieringsproblemet handlar till en del om det moderna samhällets stora rörlighet. Det gäller skattebasernas rörlighet men möjligen också en rörlighet som är kopplad till den enskildes livscykel. Skattebaserna i form av förmögenheter och inkomster kan idag i större utsträckning än tidigare förflyttas över gränser. Därmed har det lagts ett tryck nedåt på skatteuttaget. De enskilda kan idag också i ökad utsträckning välja bostadsort efter var man befinner sig i livscykeln. En barnfamilj kan sträva efter att bo där barnomsorgen har hög kvalitet och är billig, medan pensionärer kan söka en bostadsort där t.ex. hemtjänsttaxorna är låga. Till en del handlar också finansieringsproblemen om att inställningen till arbete kan påverkas negativt av en hög beskattning. 
  
 140  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 SOU 1999:97 
  
 Utöver de ovan nämnda faktorerna är exempelvis befolkningsför- ändringarna en faktor som förstärker behovet av förändringar. Närmast handlar det om det snabbt ökande antalet äldre personer. En annan faktor är att välfärdsprogrammen skapades för  
 20–30 
  år sedan och kan upplevas som fastlåsta i föråldrade organisatoriska och administrativa strukturer. Det finns i flera länder tecken på att omfördelningen mellan "starka och svaga" inte fungerar effektivt 
 2 
 . 
 Den sociala tryggheten har i regel betraktats som ett mål i sig. Men man kan nu se en strävan efter att betrakta välfärdssystemen som medel till förändring. Väl fungerande välfärdssystem kan t.o.m. ses som kon- kurrensmedel i en internationaliserad ekonomi. Ibland används begreppet institutionell konkurrens och det avser beskriva hur ett samhälle kan hävda sig genom att utveckla för samhällsekonomin understödjande institutioner. Välfärdssystemen förväntas alltså bättre svara mot de ekonomiska kraven på ständig förändring och utveckling i den inter- nationella konkurrensen. En omprövning av fördelningen av ansvaret mellan individer, familjer, organisationer och offentliga institutioner diskuteras också. 
 I en rapport från  
 EU-konsekvensutredningen 
  konstateras att nya livsstilar har vuxit fram i Västeuropa. Utredningen pekar på att en rad utvecklingstrender är tydliga i alla EU- och  
 Efta-länder: 
  familjerna blir allt mindre, allt färre gifter sig och allt fler sammanbor, alltfler skiljer sig, allt fler barn föds utom äktenskapet, allt fler lever ensamma och allt mindre del av barnens uppfostran sker hos föräldrarna. Förändringarna bryter sekelgamla beteendemönster, men den verkliga innebörden av förändringarna är inte entydiga. Familjen är en fast rotad institution i Västeuropa och olika ekonomiska, sociala och legala strukturer favori- serar ofta också den traditionella familjen, ofta med mannen som hu- vudsaklig eller ende familjeförsörjare  
 3 
 . 
 Mot bakgrund av denna utveckling har familjepolitiken och barn- omsorgen blivit viktiga områden för både medborgare och politiker. Den västeuropeiska trenden går mot alltmer generella åtgärder med inkomst- överföringar till barnfamiljer och stöd som syftar till jämställdhet mellan könen. Det finns ett uppenbart samband mellan förändringar i samhällets regelverk och de stora förändringarna i familjemönstren, även om det inte är givet vad som är orsak och verkan. Ett allmänt familjestöd förekommer ofta i två olika huvudformer; kontantstöd och skatte- reduktioner. 
  
 2 
  
 Bilaga 9 till  
  
 EU-konsekvensutredningen 
 Välfärd och levnadsvillkor i Västeuropa  
 . 
  
 3 
  
 a.a., s. 45 ff. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 141 
  
 Inom EU 
 4  
 diskuterar man numera vad som krävs för att modernisera och nydana den sociala tryggheten inom gemenskapen. Bland annat pekas några grundläggande politiska ställningstaganden som måste göras för att anpassa de sociala trygghetssystemen. Det gäller bl.a.: 
 värderingar; solidariska lösningar i förhållande till individuellt an- svar, 
 grad av social trygghet, 
 finansieringen av trygghetssystemen, 
 allas tillgång till offentliga tjänster och 
 risken för social utslagning. 
 Till följd av att behov och värderingar förändras aktualiseras behovet av nya principer för de sociala trygghetssystemen. System som t.ex. kan skydda arbetstagare mot hastigheten i den tekniska utvecklingen och för risken att kunskaper snabbt blir inaktuella, strategier för att hantera de demografiska förändringarna osv. Att bara tänka på hur gemensamma system kan utvecklas och befintliga förbättras är förmodligen inte tillräckligt. Kanske krävs det också överväganden om hur förut- sättningarna för vård av anhöriga/närstående m.fl. kan bibehållas och förbättras. Centrala frågor i detta sammanhang är bl.a. arbetsfördel- ningen mellan offentliga, frivilliga och privata aktörer, samt avväg- ningen mellan behov och resurser i vård och omsorg. 
 Trots skillnaderna mellan de sociala trygghetssystemen i Europa är det mycket som förenar dessa. Men socialpolitiska värderingar medför vissa skillnader, t.ex. hur mycket service som ska administreras via de offentliga systemen och skattefinansieras och hur mycket som bör ske i privat regi, med egna försäkringar. Skillnader finns också mellan hur man prövar vilka som har behov av ett visst stöd, vilka som ska komma i åtnjutande av en viss förmån, vilka villkoren och ersättningsnivåerna ska vara liksom  
 ersättnings-periodernas 
  längd. 
 Om man försöker kategorisera de olika välfärdssystemen i Väst- europa kan man konstatera att Någon renodlad välfärdsmodell knappast förekommer i något land. Ett sätt att analysera och karaktärisera olika välfärdsmodeller redovisades i  
 EU-konsekvensutredningen 
  Välfärd och levnadsvillkor i Västeuropa. Indelningen har fokus på vilka som ska få ersättning och på vilka villkor ersättning erhålles. I rapporten urskiljer man fyra modeller. 
 Den behovsprövade modellen innebär att ersättning betalas ut först efter en mer eller mindre grundlig prövning av behoven och den egna 
  
 4  
 KOM (97) 102 slutlig, Modernisering och nydaning av social trygghet i Europeiska Unionen. 
  
 142  
 Nya förutsättningar – nya behov 
  
 SOU 1999:97 
  
 betalningsförmågan. Inslag av behovsprövning finns i alla länder men dominerar ingenstans. 
 En annan modell erbjuder ett grundskydd. Statligt administrerade socialförsäkringsprogram omfattar i princip alla medborgare oavsett inkomst. Det är ett enhetligt skydd som lämnas till alla när de inte kan arbeta och få inkomster. Grundskyddet kan kompletteras med egna eller kollektiva försäkringar. Modellen återfinns i Storbritannien, Irland och Schweiz. 
 Den tredje modellen är den korporativa, som bygger på separata program för förvärvsarbetande inom olika yrkesgrupper. Ersättning lämnas i relation till hur stora inkomsterna är. Sammanslutningar av löntagare och arbetsgivare styr och finansierar försäkringsinstitutioner, där staten ofta är medfinansiär. Denna modell är vanlig i många EU- länder, t.ex. Belgien, Nederländerna, Tyskland, Italien, Frankrike och Österrike. 
 Den fjärde modellen är nära förknippad med den nordiska välfärds- staten och är en allmän standardskyddsmodell. Den bygger på statligt administrerade program till alla medborgare som får ersättning i för- hållande till hur mycket inkomst de förlorar vid sjukdom och arbetslös- het. 
 Men även andra sätt att karaktärisera olika välfärdssystem före- kommer. Professsor Morrison 
  begränsar sin indelning till tre huvudtyper av välfärdssystem, som han menar lägger olika betoning på staten, marknaden och familjen. Han menar också att i alla länder finns en blandning av system, men att länderna ändå går att sortera efter huvudtyp av system.  
 Stone 
  benämner sina tre huvudtyper av system som liberalt, korporativistiskt och universellt 
 5 
 . 
 Den liberala modellen kan sägas motsvara den ovan nämnda be- hovsprövade modellen, med få generella inslag och svag försäkringska- raktär. 
 Den korporativa modellen motsvarar den ovan nämnda och innebär en nära koppling till olika yrkesgruppers ställning på arbetsmarknaden. 
 Den universella modellen innebär att trygghetssystemen har en nära koppling till medborgarskapet. En viktig förutsättning för den universella modellen är dock sambandet mellan välfärd och arbete. Den är lika engagerad för full sysselsättning som beroende av att denna uppnås. Utan full sysselsättning är det svårt att klara finansieringen av denna modell. 
 En av de faktorer som har en avgörande betydelse för den svenska välfärdspolitiken är utvecklingen på arbetsmarknaden. Denna har ge- nomgått stora förändringar på  
 1990-talet. 
  Ett stort antal personer kom 
  
 5  
  
 Stone. 
  
 SOU 1999:97  
 Nya förutsättningar – nya behov  
 143 
  
 att stå utan arbete i början av  
 1990-talet. 
  En del av dessa var arbetslösa i meningen att de tillhörde arbetskraften utan att ha arbete. Allt fler kom dock också att definitionsmässigt stå utanför arbetskraften. Framför allt gäller detta ungdomar och invandrare. Detta har medfört att de står utan den sociala trygghet som socialförsäkringssystemen innebär. Andelen sjukförsäkrade utan rätt till sjukpenning i åldrarna  
 20–64 
  år (exklusive förtidspensionärer) fyrdubblades mellan åren 1990 och 1996 till närmare en halv miljon personer. Antalet personer utan arbete som helt saknar arbetslöshetsförsäkring har ungefär femdubblats  
 6 
 . 
 Vi kan förvänta oss fortsatta stora förändringar på arbetsmarknaden. Samtidigt som trenden vad gäller arbetslösheten har vänt och syssel- sättningen ökar minskar behovet av arbetskraft inom tillverknings- industrin. Men tjänstesektorn kan förväntas öka. Branscher som expan- derar och söker arbetskraft är bl.a. IT, restaurang och service, försälj- ning, utbildning och sjukvård. Många av de nya jobben är dock viss- tidsanställningar i form av projektanställningar och tillfällighetsarbeten och andra mera flexibla anställningsformer. Utvecklingen av informa- tionssystem och informationsteknik ger också möjlighet till ökad flexi- blitet av arbetets förläggning i både tid och rum. Möjligheterna att helt eller delvis arbeta på distans ökar därmed. Utvecklingen innebär att kraven på kompetens är stora och att kompetensbehoven förändras. Vissa personer har svårt att få jobb på grund av brist på kompetens eller att de har en kompetens som inte efterfrågas. 
 Med hänsyn till det svenska välfärdssystemets starka koppling mellan arbete och social trygghet är det här en oroande utveckling. SNS Välfärdsråd konstaterar t.ex.: 
 En utveckling mot fler tidsbegränsade jobb har skett under  
 1990-talet 
  och kan i framtiden bli en källa till ökad ekonomisk otrygghet. Samtidigt kan tidsbegränsade anställningar främja företagens benä- genhet att anställa utsatta grupper som invandrare, och sådana jobb kan också fylla en viktig funktion på arbetsmarknaden. En utveckling av detta slag understryker också vikten av att det inte blir alltför svårt att komma in i trygghetssystemen, dvs. att kvalifikationskraven inte blir alltför höga.  
 7 
  
 Socialbidragen måste, genom sin karaktär av yttersta skyddsnät, ses mot bakgrund av det sociala trygghetssystemet i sin helhet. Det ovan redovisade ger anledning till oro. Om de generella systemen brister får socialbidragssystemet en större roll än vad som är önskvärt. Frågor som rör eventuella omprövningar av socialförsäkringsystemet i vårt land ligger dock utanför utredningens uppdrag. 
  
 6 
  
 Petty (m.fl.). 
  
 7 
  
 a.a., s. 107. 
  
 SOU 1999:97 
  
 145 
  
 4 
  
 Utredningsbehov och utredningsuppdrag 
  
 4.1 
  
 Bakgrund 
  
 I början av  
 1990-talet 
  t illsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, den s.k. Socialtjänstkommittén, med uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (dir. 1991:50). Socialtjänstlagens t illämpning skulle utvärderas och översynen skulle syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter. 
 Kommitténs arbete skulle inriktas mot följande huvudområden: SoL:s regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet, överklagande av beslut inom socialtjänsten, kommunernas bidragsnor- mer, socialtjänstens framtida inriktning och organisation samt tillsyn, uppföljning och utvärdering. I uppdraget ingick också att överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § SoL borde utformas. 
 Genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) fick Socialtjänstkommittén vidare i uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsregle- ring av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. 
 Socialtjänstkommitténs uppgifter var omfattande och det var inte möjligt att behandla alla frågor i huvudbetänkandet. Frågor om författ- ningsreglering av personregister och socialtjänstens dokumentations- skyldighet redovisades separat liksom frågor om kompetens, utbildning och forsknings- och utvecklingsarbete. Huvudbetänkandet (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag koncentrerades därmed till en översyn av själva socialtjänstlagen. 
 Kommittén föreslog att en framtida socialtjänstlagstiftning på mot- svarande sätt som den nuvarande bör byggas upp som en målinriktad ramlag som innehåller en kombination av skyldighets- och rättighets- regler. Men kommittén ansåg också att socialtjänstlagen borde arbetas om och ges en redaktionell översyn med kapitelindelning. 
 Vid remissbehandlingen av kommitténs huvudbetänkande Ny soci- altjänstlag blev reaktionerna blandade. En del instanser instämde i att socialtjänstlagens karaktär av målinriktad ramlag med inslag av detalj- reglering borde behållas liksom att lagen bör vara en kombination av 
  
 146  
 Utredningsbehov och utredningsuppdrag 
  
 SOU 1999:97 
  
 rättighets- och skyldighetsregler. Men många instanser ansåg att lagför- slaget innebar en detaljreglering som skulle snäva in kommunernas självbestämmande. De ville att grundtanken med en målinriktad ramlag skulle bestå. Socialstyrelsen uttalade sig för en skärpt statlig tillsyn mot bakgrund av de föreslagna nya skyldigheterna. Ett stort antal remiss- instanser ansåg att en sammanläggning mellan LSS och SoL borde ha prövats, något som De Handikappades Riksförbund (DHR) kraftigt av- visade. Svenska Kommunförbundet efterlyste en samordning mellan SoL och HSL. 
 Remissinstansernas synpunkter var alltså blandade och socialtjänst- kommmitténs förslag ledde inte till någon total revision av social- tjänstlagen. Däremot genomfördes en partiell reform i form av ändringar och tillägg till socialtjänstlagen. I den proposition (prop. 1996/97:124) Ändring av socialtjänstlagen, som låg till grund för förändringarna bedömde dock regeringen att det mot bakgrund av de sam- hällsförändringar som skett fanns behov av att se över socialtjänstlagen och att en ny utredning därför borde tillsättas. 
  
 4.2 
  
 Socialtjänstutredningens direktiv 
  
 Vid sammanträde den 25 september 1997 beslutade regeringen att t ill- kalla en särskild utredare med uppgift att se över vissa frågor om soci- altjänstlagen, socialtjänstens uppgifter och t illsynen över den. I direkti- ven (dir. 1997:109) anges särskilt att grundläggande målsättningar och värderingar i socialtjänsten såsom principer om helhetssyn, ett före- byggande perspektiv och att den enskildes resurser tas tillvara ska ligga fast. 
 Utredaren ska mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under  
 1990-talet 
  lämna förslag inom bl.a. följande områden: lagens struktur och kon- struktion, sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten. 
 Socialtjänstlagens struktur och konstruktion ska ses över och analy- seras bl.a. vad gäller för- och nackdelar med att i samma lag blanda rät- tigheter för den enskilde och skyldigheter för kommunen liksom de olika möjligheterna att överklaga beslut. 
 Utredaren ska överväga hur socialbidrag och övriga trygghetssystem bättre ska kunna samverka med varandra utan att arbetslinjen inom bi- drags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åtagande. 
 Eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering ska analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer lång- 
  
 SOU 1999:97  
 Utredningsbehov och utredningsuppdrag  
 147 
  
 siktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden. Utredaren ska också överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som SoL anger och kommunsektorns ekonomiska resur- ser. 
 Begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Utredaren ska då bl.a. analysera om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar. 
 Utredaren ska också lämna förslag om hur individ- och familje- omsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. 
 Vidare ska förslag lämnas till hur tillsynen över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. En bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården bör då analyseras. Dessutom bör utredaren överväga behov av ökade befogenheter för tillsynsmyn- digheterna motsvarande vad som gäller för hälso- och sjukvården. 
 I sitt arbete ska utredaren beakta regeringens direktiv till kommittéer och utredare om att pröva det offentliga åtagandet (dir. 1994:23), att redovisa regionalekonomiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). 
 Genom tilläggsdirektiven (dir. 1998:70) har utredaren fått i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre in- vandrare ska utformas. Det förslag som lämnas ska vara förenat med krav på bosättning i Sverige. Vidare ska de ekonomiska konsekvenserna av förslaget analyseras och redovisas. 
 Enligt utredningens direktiv skulle utredaren ha redovisat uppdraget senast den 31 mars 1999. I samband med det nämnda t illäggsdirektivet om den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare förlängdes utredningstiden till den 31 maj 1999. Genom ett senare beslut av rege- ringen skall uppdraget redovisas senast den 15 september 1999. 
 Regeringen beslutade också den 3 december 1998 (regeringsbeslut 8) att uppdra åt utredaren att överväga en tydligare lagreglering av an- hörigstödet. Vidare fick utredaren i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild upp- märksamhet bör ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter. 
  
 148  
 Utredningsbehov och utredningsuppdrag 
  
 SOU 1999:97 
  
 4.3 
  
 Utredningens arbete 
  
 Socialtjänstutredningens uppdrag är vittomfattande och rymmer även kontroversiella frågor. Det slutbetänkande som nu läggs fram bygger dels på befintliga kunskaper och erfarenheter, dels på studier som ut- redningen uppdragit åt andra att genomföra eller själv har genomfört. 
 Statistiska Centralbyrån i Örebro (SCB) har bistått utredningen med beräkningar som legat till grund för delbetänkandet Ökade socialbidrag – 
 en studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996 (SOU 1999:46). SCB har också biträtt utredningen med visst utredningsarbete för att etablera mått på skälig levnadsnivå, samt med att beskriva förändringarna i skatte- och bidragssystemet under  
 1990-talet. 
  
 Utredningen har också uppdragit åt Stats kontoret att biträda utred- ningen i arbetet med att beräkna socialtjänstens kostnader under perio- den  
 1990–1997. 
  
 I samarbete med Demokratiutredningen har en intervjubok På mar- ginalen (SOU 1998:161) publicerats, med tolv berättelser som b ygger på intervjuer med personer som har behövt eller behöver stöd av social- tjänsten. Idén till boken väcktes ursprungligen av företrädare för den s.k. Alternativutredningen för ökat brukarinflytande inom socialtjänsten. 
 För att få synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har utredningen gjort studiebesök i ett stort antal kommuner. Besöken har givit tillfälle till överläggningar med politiska och professionella före- trädare för socialtjänsten. Utredningen har fått möjlighet till dialog med olika aktörer inom socialtjänsten och dess samverkanspartners genom anordnande av möten, samt genom medverkan vid sammankomster anordnade av bl.a. kommunernas länsförbund, länsstyrelsernas sociala länsexperter, brukarorganisationer, fackliga organisationer, liksom so- cialpolitiska och andra frivilligorganisationer. 
 I maj 1998 hölls ett arbetsseminarium där alternativa verksamhets- former inom individ- och familjeomsorgen i några kommuner redovisa- des och diskuterades. En del av dessa verksamheter finns beskrivna i avsnitt 2.3. Genom att tona ned den myndighetsutövande rollen till för- mån för en mer erbjudande och serviceinriktad ansats vill man bl.a. lyfta fram det förebyggande arbetet och nå de personer som behöver stöd i ett tidigare skede. 
 För att få en referensram med framtidsinriktning för utredningsar- betet genomfördes i juni 1998 ett seminarium på temat "Framtidspers- pektiv på socialtjänsten". 
 Slutligen bör nämnas att sekretariatet tillsammans med företrädare för Svenska Kommunförbundet företagit en studieresa till Danmark och att delar av sekretariatet besökt Storbritannien. 
  
 SOU 1999:97 
  
 149 
  
 II 
 Styrning och lagreglering av socialtjänsten 
  
 SOU 1999:97 
  
 151 
  
 5 Statens styrning och kontroll 
  
 5.1 
  
 Mål- och resultatstyrning 
  
 Regeringen är enligt regeringsformen ansvarig inför riksdagen för hur den styr riket. I detta ligger ett ledningsansvar för hela den offentliga förvaltningens skötsel. För att svara upp mot detta yttersta lednings- ansvar får regeringen använda sina styrningsbefogenheter. 
 På vilket sätt regeringen utövar sitt ledningsansvar, dvs. hur rege- ringen styr och kontrollerar, har betydelse för att förvaltningen i sin tur ska kunna utövas på ett effektivt sätt. 
 Under åren har olika styrmodeller använts och under  
 90-talet 
  är det mål- och resultatstyrning som dominerat. Det innebär i princip att staten sätter upp nationella mål för olika verksamheter och sedan följer upp resultaten. Huvudmannen, t.ex. regeringen, en förvaltningsmyndighet eller ett projektlag, formulerar sedan övergripande mål i första hand om utfall, i andra hand om slutprestationer. Därefter arbetar huvudmannen och den som har att utföra verksamheten, verkställaren, tillsammans med att bryta ned dessa mål till mätbara delmål. Men verkställaren väljer själv på vilket sätt och med vilka medel han vill uppnå målen. 
 Att den verkställande myndigheten självständigt får välja medel för att uppnå angivna mål är ett viktigt inslag i målstyrningen. Ett annat centralt inslag är att de styrande i förväg betonar att måluppfyllelsen, dvs. slutprestationen, utfallet eller ett effektivt resursutnyttjande, kom- mer att kontrolleras – utvärderas – i efterhand och jämföras med andras resultat. 
 Om målstyrningen fungerade idealt skulle uppföljningen av utfall och slutprestationer, samt återföringen av information om måluppfyllelse i olika stadier av styrkedjan, spela en huvudroll när ansvariga myndig- heter och huvudmän i efterhand bedömer resultatet av sitt arbete, dvs. hur de ligger till i förhållande till de precisa målen. Förvaltningspolitiken är i detta hänseende efterhandsgranskande till skillnad från framåtblickande planering. 
  
 152  
 Statens styrning och kontroll  
 SOU 1999:97 
  
 Målstyrning och resultatstyrning är närbesläktade, men det finns vissa skillnader när det gäller var respektive modell har sin tyngdpunkt  
 1 
 . 
 Vid resultatstyrning ligger den på utfall och slutprestationer i sig, vid målstyrning på mål riktade mot utfall och slutprestationer. Resultat- styrning bygger på att tillförlitlig information systematiskt återförs och på insatsernas resultat. Inga specialdestinerade medel detaljreglerar hur tillgängliga medel ska användas utan istället får den ansvarige huvud- mannen en ospecificerad klumpsumma. Utvärderingen blir då ett in- strument för att i efterhand ta reda på hur det gick, att lyfta fram goda exempel och att lära av misstag. 
 Styrningen måste anpassas efter den verksamhet som bedrivs. Den varierar därför mellan olika områden och nya former av styrmedel växer fram. Staten kan också anse att styrningen på vissa områden behöver vara starkare, t.ex. för att ta tillvara svaga gr uppers ställning inom ett område eller för att tillgodose behov av likhet vid den nationella tillämpningen av bestämmelserna. Det finns också olika kulturer inom skilda sektorer av den offentliga förvaltningen som kan bidra till att styrningen utformas på olika sätt. Men gemensamt för en effektiv mål- och resultatstyrning är att alla led i kedjan  
 styrning-uppföljning/ut- 
 värdering-återföring 
  måste vara definierade och anpassade efter verk- samheten i fråga. 
 För att mål- och resultatstyrningen ska vara framgångsrik krävs att målen är så tydliga att resultaten i verksamheten går att mäta. Statens styrning under senare år har kritiserats i detta avseende. De nationella målen har i många fall varit så övergripande att de varit svåra att följa upp. För att de över huvud taget ska kunna utvärderas måste de kon- kretiseras som tydliga resultatmål och beskrivas i mätbara termer. Som följd utformas ofta styrdokument på flera olika nivåer inom förvalt- ningen, t.ex. i det centrala ämbetsverket, eventuellt i den regionala or- ganisation, på lokal nivå och även i verksamheten. 
 Den statliga förvaltningspolitiken utgår numera från att beslut och verksamheter som rör medborgarna bör tas och utformas så nära dem som möjligt. En sådan decentraliserad förvaltning anses effektivare samtidigt som den stärker medborgarnas medvetenhet om det demo- kratiska styrelseskicket. Den anses också bidra till att avbyråkratisera verksamheter genom färre regler, vilket i sin tur innebär bättre service till medborgarna. 
 Med få, enklare och mer övergripande regler ska verksamheterna bättre kunna anpassas till olika individers och gruppers be hov. Samtidigt ökar utrymmet för lokal anpassning, resurserna kan utnyttjas friare och effektivare, samtidigt som de anställdas motivation och arbetsglädje 
  
 1  
 Riksrevisionsverket 1996:10. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Statens styrning och kontroll  
 153 
  
 stärks  
 2 
 . Denna form av förvaltning kan sägas vara informativ till sin karaktär eftersom den endast upplyser om de nationella målen och sedan lägger stor vikt vid uppföljning, utvärdering och t illsyn. 
 En sådan form av styrning förväntas gälla även i en överskådlig framtid. Regeringen konstaterar i direktiven till den förvaltningspolitiska kommissionen 
 3  
 att erfarenheterna av styrmodellen hittills varit goda och att målen ligger fast. Kommissionen delar regeringens åsikt i dessa avseenden 
 4 
 . 
  
 5.2 
  
 Styrmedlen 
  
 Statens främsta instrument för att uttrycka den politiska viljan och ge- nomföra sin politik är lagar och föreskrifter. Statens ansvar för med- borgarnas sociala välstånd har i socialtjänstlagen ålagts kommunerna. I enlighet med den decentraliserade förvaltningspolitikens syfte är be- stämmelserna i denna lag generellt utformade. Ett undantag är lagens rättighetsbestämmelser, med möjlighet till domstolsprövning, vilka syftar till att stärka den enskildes ställning och likhet i tillämpningen över landet. Men det är inte bara de bestämmelser som riksdag och regering beslutar om som styr verksamheterna. Vissa statliga ämbetsverk har befogenhet att utfärda såväl bindande föreskrifter som icke bindande allmänna råd. 
 Ett styrinstrument som får allt större principiell betydelse är fördel- ningen av de offentliga medlen, dvs. den ekonomiska styrningen. Den är numera anpassad till den decentraliserade förvaltningspolitikens syften. Statsbidragen är i huvudsak generella och inte specialdestinerade till vissa verksamheter. De behov som kan finnas av att styra resurser till vissa prioriterade och i tiden avgränsade ändamål sker genom att medel anslås för vissa särskilda projekt eller dylikt. Det kommunala ut- jämningssystemet har också betydelse för den statliga styrningen. Syftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar för enskilda kommuner respektive landsting. Det uppnås genom en utjämning av skattekraften och av strukturellt betingade kostnads- skillnader. 
 I statsbudgeten anges verksamhetsmål och effektmål för myndig- heterna och deras verksamhetsgrenar. Men den statliga styrningen, lik- som den återrapportering som åläggs myndigheterna bl.a. genom regle- ringsbreven, har ofta en annan struktur än den som framgår av lagstift- 
  
 2 
  
 Mitchell och Ayala. 
  
 3 
  
 Dir 1995:93. 
  
 4 
  
 SOU 1997:57. 
  
 154  
 Statens styrning och kontroll  
 SOU 1999:97 
  
 ningens ändamålsbestämmelser. Resultatstyrningen blir då tydliggjord samtidigt som författningsstyrningen minskar  
 5 
 . 
 Även statens möjligheter eller strävanden att genom information genomföra sin politik brukar betecknas som ett styrmedel. Informa- tionsbegreppet tolkas då vidsträckt och kan även omfatta t.ex. utbild- ningsinsatser. När verksamheter utvärderas och följs upp för att inhämta kunskaper är också det en form av styrning om än av informell karaktär. Men arbetets resultat avser att förbättra innehållet i berörda verksamheter och får på så sätt en styrande effekt om det arbete som utförts är trovärdigt. 
 Det förekommer naturligtvis kontakter och diskussioner mellan tjänstemännen i förvaltningsmyndigheterna och regeringskansliet om hur myndighetens uppgifter bör utformas i olika avseenden. Dessa informella kontakter är ett komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna men kan också i sig innebära en styrning – s.k. informativ styrning. 
 Uppföljning och utvärdering kan betraktas som en form av styrning. Forskning har nämligen visat att slutsatserna av utvärderingar och upp- följningar många gånger haft en styrande effekt på samma sätt som fastställda måldokument. Det har därför i olika sammanhang framförts att utvärderingar måste bli mer genomarbetade än tidigare. De måste också kopplas till mer precisa måldokument  
 6 
 . 
 Den mer formellt inriktade statliga styrningen av kommunsektorn sker genom tillsyn med eller utan sanktioner. En aktiv statlig tillsyn syftar till att kontrollera rättssäkerheten och lagligheten i det kommunala åtagandet men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över landet. 
  
 5.3 
  
 Studier av den statliga tillsynsverksamheten 
  
 Frågan om hur den statliga regionala tillsynen över kommunala verk- samheter bör var ordnad är och har varit föremål för överväganden i några olika utredningar. Socialtjänstkommittén redovisade ingående de studier som genomförts på området vid tiden för kommitténs betänkande. Beträffande utredningar som därefter genomförts vill utredningen för sin del redovisa följande. 
  
 5 
  
 Statskontoret 1998:8. 
  
 6 
  
 Prop 1989/90:41, sid 9. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Statens styrning och kontroll  
 155 
  
 Den parlamentariska regionkommittén (PARK) 
 PARK skall enligt sina direktiv (1997:80) "lämna förslag till hur upp- gifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden" samt "göra mera generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå". I de senare övervägandena ska utredningen 
 belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig länsförvaltning bör ha, 
 överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning, 
 redovisa på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer sam- ordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och t illsyn på regional nivå, 
 överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna. 
 I delbetänkandet Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion (SOU 1998:166), har PARK gjort den bedömningen att länsstyrelsernas tillsynsverksamhet bör effektiviseras och att läns- styrelserna i större utsträckning bör prioritera tillsyns uppgifterna. I be- tänkandet konstaterar PARK att vinsterna med att samordna den statliga regionala tillsynen hos länsstyrelserna är begränsade och ofta av administrativ karaktär. 
 Likväl finns det enligt kommittén ett viktigt skäl för en förstärkt samordning av den regionala tillsynen inom länsstyrelsen och det är kommunernas behov av att möta en stat som inte uppträder splittrat. Av det skälet, menar PARK, bör länsstyrelserna så långt möjligt fungera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsy- nen över kommunerna. PARK kommer i det fortsatta utredningsarbetet att pröva om ansvaret för samordning av den statliga tillsynen på regio- nal nivå i större utsträckning kan åläggas länsstyrelsen. 
 PARK anser det också viktigt att den statliga tillsynsorganisationen är tydlig och begriplig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel om vem som ansvarar för tillsynen av viss verksamhet. Parallella tillsynsorganisationer bör därför undvikas. 
 PARK anser vidare att det kan vara rationellt att lyfta perspektivet från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen som helhet, om man vill skapa möjligheter till ett mer effektivt utnyttjande av länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kompetens. Exempelvis bör enligt PARK tillsyns uppgifter, som kräver särskild kompetens, kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser så att den sam- lade effektiviteten i tillsynsarbetet kan öka. 
  
 156  
 Statens styrning och kontroll 
  
 SOU 1999:97 
  
 I avsnitt 7.2 föreslår PARK att "de cirka 45 förslag om delegering av uppgifter från centrala verk till länsstyrelsen som Stats kontoret redovisar och som kommittén finner intressanta" bör utredas vidare. I bilaga 2 till betänkandet hänvisas till Statskontorets utredning ( 1998:19) om uppgifter som kan delegeras till länsstyrelserna. Stats kontoret har där bl.a. nämnt "tillsyn över kommunal hälso- och sjukvård inom ramen för hemtjänst m.m.". 
 Statskontoret 
 Statskontoret på uppdrag av den parlamentariska regionkommittén (PARK) och Avregleringskommittén gjort en översikt av olika tillsyn- suppgifter och analyserat formen för hur t illsynen bedrivs. I Statskonto- rets rapport 1998:8 lämnas bl.a. en re dogörelse för de senaste årens offentliga studier av den statliga tillsynen. Man hänvisar också särskilt till förvaltningspolitiska kommissionens betänkande. 
 Den problembild som framkommit vid olika utvärderingar av den statliga tillsynen har av Statskontoret sammanfattats på följande sätt: 
  
 Regleringen av den statliga tillsynen är inte bara omfattande utan också splittrad, svåröverskådlig och svårtillgänglig. 
  
 Innebörden i begreppet tillsyn är oklar. 
  
 Tillsynens inriktning och innehåll varierar kraftigt mellan olika sak- områden och mellan de myndigheter som utövar tillsyn. 
  
 Tillsynsmyndigheterna lägger alltmer vikt vid rådgivning och allt mindre vikt vid ingripanden med sanktioner. 
  
 Tillsynen är inte sällan påfallande svag. 
  
 Grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. 
  
 Det kan finnas bristande proportioner mellan den vikt en reglering tillmäts och den kontroll av efterlevnaden som bedrivs. 
  
 Riksrevisionsverket 
 Frågan om en eventuell samordning av den statliga tillsynen över hälso- och sjukvården och den kommunala socialtjänsten togs även upp av Riksrevisionsverket 
 7 
 . I rapporten föreslår RRV att regeringen tar initiativ till att genomföra en översyn som i ett sammanhang omprövar myndighetsansvaret för den statliga tillsynen över såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Översynen bör ha inriktningen att en enda statlig 
  
 7  
 RRV 1996:23. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Statens styrning och kontroll  
 157 
  
 myndighet ges det samlade tillsynsansvaret för såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. 
 Innebörden av begreppet tillsyn är enligt RRV:s rapport oklar. Till- syn används idag som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter såsom normering, rådgivning, utvärdering och inspektion. Tillsyn kan också döljas bakom andra beteckningar. Vid en genomgång av den statliga tillsynens regelverk konstaterar RRV att staten använt närmare ett tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. RRV menar att tillsynsfrågor måste ägnas ökad uppmärksamhet och att förutsättningarna för en sådan uppmärksamhet bör kunna förbättras om innebörden av tillsynen och angränsande uppgifter förtydligas. Oklar- heter i tillsynsbegreppets innebörd bidrar också till osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. De beslut om tillsyn som riksdag och regering fattat har som följd varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet. 
 Till detta kommer att den statliga tillsynsverksamheten är oöver- skådlig ur ett organisatoriskt perspektiv. Tillsyn sker i många olika former. Det framgår heller inte alltid av myndigheternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva tillsyn. Men, påpekar RRV, tillsynen kan behöva anpassas efter olika verksamheters särart, varför det inte nödvändigtvis är önskvärt med likartade lösningar. Men den begrepps- liga och organisatoriska mångfalden återspeglar inte en genomtänkt syn på tillsynsfrågor och grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. Överensstämmelsen mellan den vikt en reglering tillmäts och kontrollen av efterlevnaden kan därför vara bristfällig. 
 Den förvaltningspolitiska kommissionen 
 Den förvaltningspolitiska kommissionen förordar i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att den statliga t illsynsverksam- heten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verknings- fulla sanktioner särskilt uppmärksammas. Kommissionen sammanfattar för sin del tidigare studier på följande sätt: 
 Den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling utgör ett icke oväsentligt inslag, har lett till en förändrad roll för åtskilliga myn- digheter. Ansvaret för verkställigheten av de politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional nivå. På central nivå har rättstillämpning och tillsyn blivit viktigare. Här har även  
 EU-medlemskapet 
  bidragit till utvecklingen. – – – Idag sker en icke oväsentlig del av statsförvaltningens verksamhet i form av tillsyn, och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndig- heter. Dessa myndigheter har kommit att lägga allt mer vikt vid rådgivning och mindre vid ingripande med sanktioner.  
 8 
  
 8  
 SOU 1997:57, s. 105. 
  
 158  
 Statens styrning och kontroll 
  
 SOU 1999:97 
  
 Kommissionen hänvisar i sitt betänkande även till de studier som riks- dagens revisorer 
 9  
 gjort och som i stort bekräftar RRV:s iakttagelser. Kommissionen förordar att frågor om tillsyn blir föremål för en samlad översyn. Frågan om verkningsfulla sanktioner bör då särskilt uppmärk- sammas. 
 I propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, som till vissa delar bygger på betänkandet SOU 1997:57, har regeringen lagt fram riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. I propositionen bedömer regeringen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att få en mer ändamålsenlig statlig tillsyn. Den statliga tillsynen bör ges en tydligare innebörd. En sådan översyn bör behandla begreppet "tillsyn", hur tillsynsuppgifter skall regleras och hur riksdagens och regeringens behov av uppföljning av t illsynen bör utformas. Översynen bör göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga till- synen. I det sammanhanget bör också möjligheterna till verkningsfulla sanktioner övervägas. Regeringen avsåg att återkomma till riksdagen med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. 
 I propositionen hänvisar regeringen till det uppdrag Socialtjänstut- redningen har att lämna förslag till en effektivare tillsyn över social- tjänsten och en mer ändamålsenlig gränsdragning mellan Socialstyrel- sens nationella och länsstyrelsernas regionala tillsynsansvar. Det är också en uppgift för Socialtjänstutredningen att analysera hur en bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården skall kunna åstadkommas. Socialtjänstutredningen har vidare genom regeringsbeslut den 3 december 1998 getts i uppdrag att analysera ef- fektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Sär- skild uppmärksamhet bör därvid ägnas åt samordningen mellan Social- styrelsens och länsstyrelsernas verksamhet. 
 Avregleringsutredningen 
 Begreppet tillsyn och de avväganden som är av betydelse för att åstad- komma en effektivare tillsyn har också behandlats av Avreglerings- utredningen 
 10 
 . Denna utredning hänvisar i sitt slutbetänkande Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105), till det nämnda uppdraget till Socialtjänstutredningen och till det uttalande som Socialutskottet gjort i betänkandet 1996/97:SoU13 om t illsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård. 
  
 9 
  
 Bl.a. Tillsyn – innebörd och tillämpning. RR 9. 
  
 10 
  
 SOU 1998:105, s. 150, ff. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Statens styrning och kontroll  
 159 
  
 Utredningen framhåller att tillsynen på kommunens område måste beakta om kommunerna har ett tillsynsansvar för viss verksamhet oav- sett om detta är en del i en tillsynskedja, såsom t.ex. på miljöområdet, eller om den kommunala verksamheten är föremål för tillsyn i egenskap av dominerande producent, såsom är fallet inom t.ex. socialtjänsten. Det är också av betydelse hur verksamheten regleras och hur stort utrymme den ger för kommunal påverkan. 
 De resurser som tillsynsmyndigheten har till sitt förfogande liksom de resurser som gäller för verksamheten i sig i förhållande till de ambitioner som regleringen av verksamheten ger uttryck för har självfallet betydelse för tillsynens omfattning och utformning. Till detta kommer vikten av en bra dialog mellan kommunen och myndigheten för att utbyta kunskaper. 
 Samtidigt måste rättssäkerhetsaspekterna granskas. Avvägningen mellan dessa två arbetssätt bör ske med hänsyn till aktuell verksamhet. En tänkbar väg, menar utredningen, är att man inom myndigheten har en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan de kontrollerande respektive de stödjande insatserna. Utredningen föreslår att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar informera om inriktningen, omfattningen och resultaten av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver. 
 Svenska Kommunförbundets programberedning för kommunal själv- styrelse 
 11  
 instämmer i stort med Avregleringsutredningen i dessa av- seenden. I sin rapport framhåller Kommunförbundet den statliga till- synens inverkan på den kommunala självstyrelsen. Den övergripande frågan är hur statlig tillsyn kan förenas med kommunalt självstyre. De statliga myndigheterna har stora möjligheter att själva utforma och reglera sin tillsyn, menar förbundet. Detta har lett till stora skillnader mellan dem, vilket medför stora problem. 
 HSU 2000 
 Utredningen HSU 2000 (dir 1994:152) har bl.a. enligt sina direktiv att överväga formerna för den statliga styrningen inom hälso- och sjukvår- den. Utredningen föreslår i sitt slutbetänkande God vård på lika villkor? 
 – om statens styrning av hälso- och sjukvården (SOU 1999:66), bl.a. att Socialstyrelsens verksamhet ses över med syftet att belysa tillsyns- verksamhetens organisation. I samband med översynen ska enligt kom- mitténs mening även prövas om länsstyrelsernas och Socialstyrelsens tillsynsverksamheter ska bilda en ny myndighet som bedriver tillsyn inom vårdens hela område. 
  
 11  
 Svenska Kommunförbundet 1994. 
  
 160  
 Statens styrning och kontroll 
  
 SOU 1999:97 
  
 5.4 
  
 Tillsynen över socialtjänsten 
  
 Tillsynen över den enskilda och kommunala socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Socialstyrelsen skall "följa" och "vidareutveckla" socialtjänsten (67 § SoL). Det är också en uppgift för Socialstyrelsen att utfärda allmänna råd till ledning för dem som ska tillämpa lagen. Socialstyrelsens uppgift i förhållande till kommunerna blir därmed mera en fråga om råd och stöd hur verksamheten kan ut- vecklas för att bli i överensstämmelse med riksdagens intentioner än om "tillsyn". Även Socialstyrelsens ansvar för uppföljning av socialtjänsten syftar till att verksamheterna ska bedrivas i enlighet med lagens intentioner. 
 Länsstyrelserna skall enligt 68 § SoL följa socialnämndernas till- lämpning av lagen och se till att denna fullgör sina uppgifter på ett än- damålsenligt sätt. De ska i detta arbete biträda nämnderna med råd i deras verksamhet och i övrigt se till att de fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelserna ska också informera och ge stöd till allmänheten. De ska vidare främja samverkan mellan kommuner och andra samhällsorgan på socialtjänstens område, samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter. 
 Vid behandlingen av regeringens proposition Ändring i socialtjänst- lagen (prop. 1996/97:124), beslutade riksdagen (bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) att precisera länsstyrelsernas t illsynsansvar och ut- vidga deras uppgifter i samband med tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. Sedan den 1 januari 1998 krävs därmed läns- styrelsens tillstånd för att yrkesmässigt bedriva hem för vård eller boen- de, särskilda boendeformer (20 och 21 §§ SoL), hem för viss heldygns- vård, samt hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet i enskild regi. 
 Med undantag av de hem som Statens institutionsstyrelse är huvud- man för står alltså hem för vård eller boende oavsett driftform under länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar också verksamhet som kommunen enligt entreprenadavtal överlämnat till en- skild med stöd av 4 § tredje stycket SoL samt enskild verksamhet, från vilken kommunen upphandlar tjänster. Länsstyrelsen kan inspektera så- dan verksamhet samt har rätt att inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Motsvarande möjlighet föreligger för socialnämnden i kommunen i fråga om sådan enskild verksamhet som nu sagts (69 c § SoL). 
 Enligt 70 § SoL kan länsstyrelsen om den upptäcker något missför- hållande vid en sådan verksamhet som avses i 69 b § förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Möjlighet att kombinera föreläggandet med vite finns dock inte. Om missförhållandet 
  
 SOU 1999:97 
  
 Statens styrning och kontroll  
 161 
  
 är allvarligt och om föreläggandet inte åtlyds får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (74 § SoL). Den som driver verksamhet utan tillstånd eller som i strid med förbud fortsätter att driva verksamheten kan dömas till böter (75 § SoL). 
 Tillsynen över andra kommunala verksamheter, bl.a. sådana kom- munala särskilda boendeformer och bostäder med särskild service som sägs i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket SoL och kommunal hemtjänst, är således inte formellt förenad med åtgärder som inspektion, inhämtande av upplysningar och handlingar, förelägganden och förbud. Det har dock aldrig ifrågasatts att Socialstyrelsen och länsstyrelserna har möjlighet att göra tillsynsbesök i de verksamheter som står under deras tillsyn. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har också alltid kunnat få de upplysningar samt ta del av de handlingar som be hövs för tillsynen trots att något formellt stadgande härom inte finns. 
 Till länsstyrelsens tillsyn över socialtjänsten hör att de svarar för tillsynen över verksamhet enligt lagen ( 1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, samt svarar för tillståndsgivning för enskild verksamhet enligt denna lag. Länsstyrelserna har därutöver olika uppgifter som rör t illsyn och uppföljning av verksamheter inom alkoholområdet. 
 Efter förslag i regeringens proposition om nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop 1997/98:113) har införts en bestämmelse i so- cialtjänstlagen (71 a § SoL – s.k. lex Mooney) som ålägger var och en som är verksam inom omsorger om äldre eller funktionshindrade att vaka över att de enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhål- landen. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild är skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till socialnämnden eller till den som annars är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandet inte kan åtgärdas omedelbart, skall den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten. 
  
 162  
 Statens styrning och kontroll 
  
 SOU 1999:97 
  
 5.5 
  
 Tillsynen över hälso- och sjukvården 
  
 Socialstyrelsen har det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården enligt vad som sägs i 6 kap. lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Socialstyrelsens tillsyn omfattar offentligt anställda och privat verksamma yrkesutövare samt offentliga och privata verksamheter inom hälso- och sjukvården med undantag av försvarets hälso- och sjukvårdsverksamhet. Social- styrelsens direkta tillsyn utövas av sex regionala enheter. 
 Socialstyrelsen kan i sin tillsyn över hälso- och sjukvården och dess utövare vidta olika åtgärder för att kunna utöva kontroll och få rättelse till stånd. Den som bedriver hälso- och sjukvård skall på styrelsens be- gäran inkomma med handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar om den som styrelsen be höver för sin tillsyn. En sådan begäran kan kompletteras med ett föreläggande med eller utan vite. 
 Socialstyrelsen har vidare rätt att inspektera verksamhet som står under styrelsens tillsyn. Inspektionen får dock inte omfatta bostäder. I samband med inspektion har styrelsen rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten (6 kap. 9 § LYHS). Socialstyrelsen kan om så erfordras för inspektionens genom- förande begära hjälp av polismyndighet (10 §). 
 De åtgärder Socialstyrelsen kan vidta vid uppdagade missförhållan- den kan rikta sig mot såväl yrkesutövare som vårdgivare som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet. Om styrelsen finner att en yrkesutövare handlat fel eller varit försumlig skall styrelsen vidta de åtgärder som behövs för att vinna rättelse. Styrelsen kan t.ex. i beslut uttala kritik mot yrkesutövaren och förutsätta att denne själv rättar sig. 
 Styrelsen har även möjlighet (i vissa fall skyldighet) att anmäla yrkesutövaren till åtal. Vanligare är att styrelsen gör anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) om felet eller försummelsen inte är ringa eller ursäktlig(t). I sådana fall kan HSAN meddela disci- plinpåföljd (varning eller erinran). I vissa allvarliga fall finns möjlighet att meddela yrkesutövaren prövotid. Ärende om disciplinpåföljd kan tas upp även på begäran av patient eller i vissa fall nära anhörig. Ärende om prövotid kan bara tas upp på begäran av Socialstyrelsen (samt JO och JK). 
 Socialstyrelsen (samt JO och JK) har också vad gäller legitimerade yrkesutövare möjlighet att begära återkallelse av legitimationen. Även återkallelse av annan behörighet samt begäran om begränsning av för- skrivningsrätt kan tas upp på begäran av Socialstyrelsen (JO eller JK). Däremot kan sådana frågor inte prövas i HSAN på begäran av patienten eller nära anhörig. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Statens styrning och kontroll  
 163 
  
 I fråga om verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård har Soci- alstyrelsen samma befogenhet att göra inspektioner, begära in handlingar m.m. samt få hjälp av polis som i fråga om yrkesutövare. När det gäller åtgärder vid uppdagade missförhållanden är sanktionsmö jligheterna dock annorlunda utformade. Om Socialstyrelsen finner att en vårdgivare inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandet är av betydelse för patientsäkerheten får styrelsen förelägga vårdgivaren att rätta till missförhållandet. 
 Ett konstaterande av att ett missförhållande föreligger behöver dock inte med en gång betyda att Socialstyrelsen ger vårdgivaren ett föreläg- gande. Styrelsen kan om den bedömer att det är tillräckligt för att rätta till missförhållandet skriva till vårdgivaren och ange vad som krävs härför och att styrelsen vid något senare tillfälle kommer att kontrollera att man gjort rättelse. Om det är antagligt att en sådan skrivelse inte skulle leda till något resultat beslutar styrelsen att meddela ett formellt föreläggande (6 kap. 13 § LYHS). Detta beslut kan kombineras med vite. Beslut om föreläggande kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol (i första instans numera länsrätten). 
 Ett föreläggande skall alltid innehålla uppgift om de åtgärder vård- givaren behöver vidta för att rätta till missförhållandet (14 §). Om före- läggandet inte följs och om missförhållandet är allvarligt får styrelsen helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet (15 §). Om det är fara för patienters liv, hälsa eller personlig säkerhet får styrelsen omedelbart förbjuda verksamheten (16 §). Möjlighet finns också att interimistiskt förbjuda fortsatt verksamhet (17 §). Beslut som nu sagts kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Besluten som riktar sig till vårdgivaren kan – som nämnts – avse såväl offentlig som enskild vårdgivare. 
  
 5.6 
  
 Uttalanden om tillsynen över socialtjänsten 
  
 Regering och riksdag har i några olika sammanhang de senaste åren gjort uttalanden angående behovet av en effektivare tillsyn över social- tjänsten. 
 Den senaste ändringen i socialtjänstlagen 
 Socialtjänstkommittén behandlade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), frågan om statens tillsyn över socialtjänsten. I fråga om privata verksamheter inom socialtjänstområdet föreslog kommittén att tyngdpunkten i statens kontroll skulle ligga på en fortlöpande och 
  
 164  
 Statens styrning och kontroll  
 SOU 1999:97 
  
 effektiv tillsyn. Det ansågs nödvändigt för att enskilda skulle kunna garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare. Kommittén föreslog att länsstyrelsernas tillsyn skulle om- fatta såväl den tillståndspliktiga privata verksamheten som entrepre- nadverksamheten. Länsstyrelserna föreslogs få rätt att inspektera verk- samheterna samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen. 
 I de fall rättelse inte kunde åstadkommas på annat sätt skulle läns- styrelserna kunna meddela föreläggande att rätta till missförhållandena. Förelägganden skulle kunna kombineras med vite. Ytterst skulle läns- styrelserna kunna förbjuda olämplig verksamhet. 
 I fråga om statens tillsyn över kommunernas verksamheter konstate- rade kommittén att socialtjänstlagens karaktär av ramlag inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknas. Detta, ansåg kommittén, hade "inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna". Kommittén konstaterade att frågan ofta diskuterats "med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik mot en kommun". 
 Kommittén föreslog dock inga egentliga förändringar i fråga om statens tillsyn över kommunernas socialtjänst. Socialstyrelsen skulle som tidigare "följa upp och utvärdera" socialtjänstens verksamhet. I den uppgiften skulle även ingå att ta fram statistik om socialtjänsten. 
 Kommittén konstaterade beträffande Socialstyrelsen att dess normativa roll tonats ner. Den ändrade inriktningen hade enligt kommittén inneburit att styrelsens uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse alltmer fått "prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv". Enligt kommitténs mening borde den inriktningen bestå. 
 Kommittén konstaterade att länsstyrelserna i sitt arbete skall lägga tyngdpunkten vid tillsyn över den kommunala socialtjänsten. Med tillsyn avsåg kommittén statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och i verksamheter samt kontroll av kvaliteten i verk- samheten. Kommittén underströk vikten av en ökad satsning på verk- samhetstillsyn. Därigenom kunde laglighet och kvalitet i verksamheterna förbättras och enskildas klagomål reduceras. Tillsynen borde enligt kommittén i första hand genomföras i dialog med företrädare för kommunerna, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan till- synsmetodik borde utvecklas som inger förtroende och samtidigt respekt. 
 Länsstyrelsernas och Socialstyrelsens mandat vid tillsynen borde enligt kommittén förtydligas genom en i lag fastlagd rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Statens styrning och kontroll  
 165 
  
 I den proposition som följde på Socialtjänstkommitténs betänkande (prop. 1996/97:124) föreslogs inga förändringar i fråga om Socialsty- relsens tillsyn. De förändringar som föreslogs berörde framför allt läns- styrelsernas tillsyn över den privata verksamheten. I propositionen an- förde regeringen att statens kontroll över enskild verksamhet i första hand skall ske genom fortlöpande och effektiv tillsyn. En förstärkt tillsyn ansågs nödvändig för att utsatta gr upper skulle kunna garanteras rättssäkerhet och vård av god kvalitet i enskild verksamhet. 
 Liksom tidigare skulle länsstyrelserna ha tillsyn över hela den kommunala verksamheten enligt socialtjänstlagen och därmed även över den verksamhet som bedrivs vid kommunala hem för vård eller boende. Några ytterligare befogenheter för länsstyrelserna i fråga om tillsyn över kommunala verksamheter än de som tidigare gällt för kommunala hem för vård eller boende föreslogs inte i propositionen. 
 Den statliga tillsynen över enskild verksamhet skulle omfatta till- ståndspliktig verksamhet, sådan verksamhet som kommunen avtalat med annan att utföra samt verksamhet från vilken kommunen upphandlat tjänster för att fullgöra skyldighet enligt socialtjänstlagen. Den möjlighet länsstyrelsen tidigare haft att meddela förelägganden till ledningen för enskilda och kommunala hem för vård eller boende att avhjälpa missförhållanden kom att utvidgas till alla privata verksamheter över vilka länsstyrelsen hade tillsyn. Länsstyrelsen kunde, liksom tidigare i fråga om hem för vård eller boende, förbjuda fortsatt verksamhet om missförhållandet var allvarligt och föreläggandet inte Peterson. 
 Socialutskottets uttalanden 
 Socialutskottet behandlade propositionen 1996/97:124 i betänkandet 1996/97:SoU18. Utskottet delade regeringens uppfattning att tillsynen av enskild verksamhet borde stärkas. Utskottet instämde vidare i förslaget vad gällde fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelsen och socialnämnden. Liksom tidigare borde enligt utskottet länsstyrelsen ha det övergripande tillsynsansvaret och socialnämnderna utöva den löpande tillsynen. 
 I betänkandet 1996/97:SoU18 gjordes en hänvisning till utskottets betänkande 1996/97:SoU13, i vilket utskottet behandlat ett antal motio- ner med krav på inrättandet av en äldreombudsman. Utskottet hade där enhälligt ansett att tillsynen över äldreomsorgen borde förbättras. Till- synen måste skärpas samt inriktas på frågor om laglighet och rättssä- kerhet och på att säkra kvaliteten och kompetensen i vården och om- sorgen för att säkra de äldres rätt till självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Utskottet hade vidare ansett det angeläget att 
  
 166  
 Statens styrning och kontroll 
  
 SOU 1999:97 
  
 skapa en tydligare organisation för att undanröja tveksamheter om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Rege- ringen borde överväga om tillsynen kunde läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården för att därigenom skapa en slagkraftigare organisation. 
 I betänkandet SoU18 konstaterade utskottet att den socialtjänstut- redning som regeringen aviserat i propositionen 1996/97:124 skulle få till uppgift att granska hur en mer slagkraftig regional tillsyn med samma statliga huvudman för både socialtjänsten och hälso- och sjuk- vården kan utvecklas. 
  
 SOU 1999:97 
  
 167 
  
 6 
  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 6.1 
  
 Krav på och förutsättningar för socialtjänstlagstiftningen 
  
 Socialtjänstlagen är en välfärdslag. De övergripande målen för social- tjänsten har definierats i lagens portalparagraf. Även om bestämmelsens juridiska status i den rättsliga processen kan diskuteras har den haft stor betydelse för inriktningen av det sociala arbetet. Den tydliggör och anger riksdagens ambitioner med lagverket. 
 Men lagstiftningen inom skilda områden såväl påverkar som påver- kas av samhällsutvecklingen. Förändringar har också skett i social- tjänstlagen men de grundläggande värderingar som portalparagrafen ger uttryck för har inte ifrågasatts. Regeringen har i direktiven till ut- redningen särskilt klargjort att de grundläggande värderingarna fort- farande ska ligga fast. 
 Såväl socialutredningen som socialtjänstkommittén menade att por- talparagrafens värderingar bäst uppnås genom att man i det sociala ar- betet utgår från en helhetssyn på människan. Principerna för denna har behandlats i avsnitt 2.1.1. Men helhetssynen i dess ursprungliga bety- delse har förändrats sedan lagens tillkomst (se avsnitt 8.1), vilket i sin tur kommit att prägla utredningens överväganden och förslag. 
 Socialtjänstlagen avspeglar den lagstiftningsteknik som vann insteg under  
 1970-talet. 
  Ramlagstekniken ansågs vara det effektivaste sättet för regleringar som syftar till att uppnå välfärdsmålen. Den kom därför att användas både när socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen utformades. Ramlagstekniken har också gjort det möjligt att anpassa dessa lagar till nya behov och på så sätt bidragit till att de "överlevt" trots de förändringar som skett i samhället under de senaste tjugo åren. Men förändringar har gjorts och för socialtjänstlagens del har det inne- burit att flera detaljerade regler införts. Dess karaktär av ramlag har dock inte ifrågasatts. 
 För att kunna behandla frågan hur socialtjänstlagen ska struktureras och konstrueras måste de grundläggande principerna för lagstiftningens 
  
 168  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 SOU 1999:97 
  
 roll lyftas fram. Ramlagstiftning, samt rättighets- och skyldighetslag- stiftning är de lagstiftningsstrategier som används för att reglera det sociala arbetet. Ramlagstiftningen innehåller regler av flera olika slag. De varierar inom ett brett spektrum från mycket detaljerade regler till så generella regler att de mest liknar programförklaringar. Typiska är de bestämmelser, som anger mål eller operativa riktlinjer och som är av- sedda att ge vägledning. Socialtjänstlagen har också kritiserats från flera håll för att ett spänningsförhållande mellan statens, kommunens och den enskilde individens intressen finns inbyggt i den. För att förstå kritiken är det av betydelse att närmare studera statens motiv för lagstiftnings- strategin och dess konsekvenser för kommuner och enskilda. 
  
 6.2 
  
 Ramlag eller detaljerad lagstiftning 
  
 6.2.1 
  
 Staten 
  
 Staten har ansvaret för offentlig verksamhet som har en given anknyt- ning till hela riket. Detta innebär att staten har ansvaret för utrikespolitik och försvar men också det övergripande ansvaret för att medborgarnas grundläggande rättigheter inte kränks av vare sig centrala, regionala eller lokala organ. Vidare har staten ansvaret för fördelningspolitiken, dvs. att en viss samhällelig standard garanteras alla medborgare oavsett var i landet man bor och för samhällsekonomin. Inom sina ansvarsområden använder staten de styrmedel som finns för att styra landet och att genomföra en fastställd politisk vilja. 
 I ett alltmer komplext samhälle med växande krav på samhällelig service av olika slag har statens behov av att styra utvecklingen lett fram till en ändrad förvaltningspolitik. Önskemål om såväl ett effektivare sätt 
 att uppfylla den politiska viljan som att utnyttja de offentliga resurserna på ett bättre sätt har inneburit att förvaltningen decentraliserats och att detaljstyrningen av den statliga förvaltningen radikalt minskats till förmån för s.k. målstyrning, dvs. att styra genom att formulera mål och följa upp resultaten. 
 Det är på det lokala planet, nära medborgarna och de folkvalda poli- tikerna, som förutsättningarna är bäst för att utföra uppgifter som har individanknytning. Detta är den bakomliggande tanken och motiven för denna utveckling. Synsättet anses också stärka demokratin och det poli- tiska styrelseskicket i samhället. Det ökar också medborgarnas förut- sättningar att påverka och utöva inflytande över verksamheterna. Som följd härav har kommunerna fått en allt viktigare roll. Uppdelningen mellan statens och kommunernas ansvarsområden anges heller inte tydligt i Regeringsformen. Detta är enligt förarbetena avsiktligt för att 
  
 SOU 1999:97 
  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 169 
  
 kunna anpassa ansvarsfördelningen mellan dem allteftersom förhållan- dena i samhället förändras. Genom att vissa förvaltningsuppgifter har decentraliserats men inte andra har otydligheten förstärkts. Men i rege- ringsformens förarbeten anges också att till statens och kommunernas övergripande uppgifter på skilda områden hör att samverka för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. 
 Ramlagsteknik m.m. 
 Ramlagstekniken och det kommunala utjämningssystemet har varit de verktyg som riksdag och regering främst använt för att styra sam- hällsutvecklingen på det kommunala området. Dessutom tillkommer någon form av statligt kontrollsystem ofta utformat som en skyldighet för någon statlig myndighet att ha tillsyn över verksamheterna. Även riksdagens möjlighet att genom lagstiftning föreskriva rätt till domstols- prövning kan anses vara statlig kontroll eller ett statligt styrmedel efter- som prövningen ska tillgodose den enskildes intressen ur de aspekter som staten anser väsentliga och som huvudmannen för verksamheten är skyldig att tillämpa. 
 Besvärsinstitutet och den statliga tillsynen liksom formaliserade handläggningsregler kan också anses kompensera de brister som ram- lagstekniken innebär med allmänt formulerade mål och riktlinjer i för- hållande till en detaljerad/preciserad lagstiftning för olika verksamheter. 
 Ramlagstekniken har kunnat användas under lång tid utan att behöva ändras i någon större utsträckning. I stället har de verksamheter som kommuner eller statliga förvaltningsmyndigheter bedriver anpassats. Vissa menar också att tekniken är fördelaktig eftersom den kan innebära att socialtjänstens arbetsmetoder utvecklas på ett positivt sätt. 
 Begreppet staten 
 Begreppet staten kommer i fortsättningen att användas när det är fråga om dels den makt som utövas av riksdagen genom möjligheten att lag- stifta, dels den verkställande makt som regeringen har för att realisera sin politiska vilja. 
  
 170  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 SOU 1999:97 
  
 6.2.2 
  
 Kommunen 
  
 Förvaltningspolitiken de senaste årtiondena har fått till följd att kom- munernas makt successivt ökat genom att de tagit över ansvaret från staten på flera områden. Samtidigt har de lokala självstyrelseorganen fått ökad frihet att själva bestämma över sin organisation. Statens intresse av att styra vissa verksamheter utifrån nationella hänsynstaganden och kommunens intresse av att självständigt styra de uppgifter som lagts på dem leder till intressemotsättningar dem emellan. Principen om den kommunala självstyrelsen ställs mot statens ansvar och uppgifter. 
 Den kommunala självstyrelsen 
 Betydelsen av den kommunala självstyrelsen betonas ofta men dess rättsliga skydd har ifrågasatts. Den kommunala självstyrelsen inklusive den kommunala beskattningsrätten är grundlagsfäst i regeringsformen och gäller för såväl de specialreglerade som de frivilliga verksamheterna. 
 Att kommuner och landsting sköter sina uppgifter på den kommunala självstyrelsens grund anges också inledningsvis i kommunallagen (1991:900). Men det rättsliga s kyddet är vagt eftersom det kon- stitutionellt inte finns några hinder för att genom lag ändra förutsätt- ningarna för kommunernas verksamhet eller grunderna för den kom- munala beskattningsrätten. 
 Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har beskrivit den kommunala självstyrelsen på följande sätt: 
 Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfat- tande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv ska  
 styra 
 , d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är speci- alreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. 
 Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kom- munala självstyrelsen grundläggande värden. Den ska därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. 
 1 
  
 I detta sammanhang bör också den europeiska konventionen om kom- munal självstyrelse, som tidigare redovisats (avsnitt 3.1.2), nämnas. 
  
 1  
 SOU 1996:129. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 171 
  
 Ramlagen i kommunen 
 Ramlagstekniken har varit och är användbar när staten vill reglera vissa verksamheter i kommunen utan att för den skull inkräkta på den kom- munala självstyrelsen. Kommunerna kan då genom politiska beslut an- passa verksamheterna efter lokala behov och förutsättningar. Detta är ju också statens syfte med en mer decentraliserad förvaltningspolitik. Men när staten anser att det finns skäl att detaljstyra kommunal verksamhet hävdar ofta företrädare för kommunerna att staten själv bör ansvara, driva och finansiera verksamheten. Om staten ändå anser att kommunen ska ha hand om en detaljstyrd verksamhet menar kommunerna i allmänhet, att det kan göras på entreprenad mot full kostnadstäckning. 
 Den utfyllnad av normerna, som krävs av kommunerna till följd av ramlagstiftningstekniken, innebär att de kommunala politiska besluten är styrande för verksamheterna. Kommuners verksamhet kan kontrolleras genom revision och laglighetsprövning. Rätt till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär enligt de bestämmelser som riksdagen utfärdat kan därför uppfattas som en överpr övning av kommunala, politiska beslut. Den kommunala beskattningsrätten, som innebär att kommuner får debitera skatter i den mån det behövs för att fullgöra sina uppgifter, är av betydelse i detta sammanhang. 
 Om domstolarna prövar överklaganden som förvaltningsbesvär och vid bedömningen inte tillräckligt beaktar de kommunala förutsättning- arna anser kommunföreträdare att detta strider mot den kommunala självstyrelsens princip. Möjligheten att överklaga kommunala beslut som förvaltningsbesvär har därför särskilt ifrågasatts när det gäller enskildas rättigheter enligt socialtjänstlagen. 
  
 6.2.3 
  
 Individen 
  
 Socialtjänstens övergripande uppgift är att främja människors e kono- miska och social trygghet. Verksamheterna ska inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och gruppers egna resurser. Självbestämmande, inflytande och helhetssyn har varit styrande begrepp i det sociala arbetet. Även rätten till domstolsprövning har varit betydelsefullt för den enskildes möjlighet att få del av de insatser som regleras i lagen. 
 Rättssäkerhet 
 Den enskildes rättssäkerhet är alltid av central betydelse när det gäller lagstiftningsfrågor. Särskilt inom straffrätten och förvaltningsrätten har begreppet diskuterats. Det är svårt att finna en definition men de försök 
  
 172  
 Joyce för socialtjänstlagstiftningen 
  
 SOU 1999:97 
  
 som gjorts utgår från de principer som gäller i de samhällen där rättssä- kerhet anses råda. Dessa är legalitetsprincipen objektivitetsprincipen, rätten till domstolsprövning, avgörande inom rimlig tid och offentlig- hetsprincipen. Legalitetsprincipen innebär att det offentliga organens beslutanderätt ytterst måste ha stöd i grundlag eller annan lag och att ingen kan straffas för en gärning som inte enligt lag är definierad som brottslig. Principen innebär även ett krav på specifikt lagstöd för att myndigheter ska kunna fatta betungande beslut. I regeringsformen har objektivitetsprincipen kommit till uttryck som en princip enligt vilken offentliga organ i sin verksamhet inte får låta sig styras av andra intres- sen än dem de är ålagda att tillgodose och inte heller grunda beslut på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författning får be- aktas. 
 Utifrån dessa principer kan två rättssäkerhetsbegrepp ställas upp. Dels det formella rättssäkerhetsbegreppet som betonar krav på förut- sägbarhet och likhet i lagstiftning och rättstillämpning, dels det materi- ella begreppet som belyser vikten av innehållet i beslutet och att det ska vara etiskt tillfredsställande. 
 Ramlagen och individen 
 Ramlagens struktur liksom rättighetsbestämmelser med ett generellt innehåll kan analyseras utifrån ovan nämnda rättssäkerhetsbegrepp. 
 Samma principiella synpunkter har i detta sammanhang bäring på såväl rättighetsbestämmelser som ramlagstiftning. 
 Ramlagstiftningens struktur kan, utifrån kravet på formell rättssä- kerhet, angripas eftersom generellt utformade bestämmelser minskar förutsebarheten. Även likheten inför lagen kan ifrågasättas när den nödvändiga utfyllnaden kan innebära att samma bestämmelse tillämpas olika i skilda kommuner beroende på deras interna normutfyllnad. Bortsett från det konstitutionella ifrågasättandet av normutfyllnad för tillämpning av ramlagar kan den mängd olika bestämmelser som det nödvändiggör innebära en försämrad rättssäkerhet eftersom förutsebar- heten för den enskilda kan minska. Men det finns också de som menar att normutfyllnad i sig inte behöver innebära att rättssäkerheten minskar, då den prövning och normutfyllnad som sker nära medborgarna bättre kan förutse och anpassas till den enskildes behov. 
 Det finns alltså olika meningar om ramlagstekniken är rättssäker eller inte. Försök har gjorts att förklara konsekvenserna för den enskilde utifrån det materiella rättssäkerhetskravet. Det innebär att lagen till- lämpas i syfte att finna materiellt riktiga lösningar på en rättslig fråga. Är lagregleringen allmänt hållen låter det sig göras eftersom det finns 
  
 SOU 1999:97  
 Joyce för socialtjänstlagstiftningen  
 173 
  
 stort utrymme för olika lösningar och därmed för att anpassa dessa till förutsättningarna i varje enskilt fall. Men för den enskilde är kravet på förutsebarhet svårt att tillgodose. Den rättspraxis som utbildas tenderar att starkt kopplas till förutsättningarna i det enskilda fallet istället för till generellt vägledande uttalanden. En lösning i det enskilda fallet mot bakgrund av generella principer kan knappast "flyttas över" och till- lämpas i en annan situation när ett fall inte är det andra likt. 
 Den formella rättssäkerheten utgår från ett mer traditionellt juridiskt sätt att lösa problem där relevanta faktiska omständigheter prövas uti- från en regel som anger förutsättningarna för en rättsligt riktig slutsats. 
 Normerna är i dessa fall mer detaljerade och därmed blir tolknings- utrymmet mindre jämfört med de allmänt utformade målbestämmelserna. 
 Det är inte bara lagens utformning som har betydelse för den enskil- des rättstrygghet. Rätten till domstolsprövning är ett av de viktigaste medlen för att upprätthålla rättssäkerheten. Även bestämmelser om all- männa handlingar och sekretessbestämmelser liksom statliga myndig- heters kontroller och tillsyn ska tillvarata den enskildes intressen gente- mot offentliga myndigheter. 
 Förvaltningsbesvär tillgodoser såväl den enskildes intressen som rättssäkerheten eftersom både beslutets laglighet och lämplighet prövas. Laglighetsprövningen däremot innebär en begränsning när det gäller att ta hänsyn till den enskildes intressen eftersom bara beslutets laglighet prövas. Ändamålet med laglighetsprövningen är också ett annat, näm- ligen att skapa garantier för att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. När det gäller de närmare förutsättningarna för de olika överklagandeformerna hänvisas till avsnitt 10.2.1. 
  
 6.3 
  
 Rättighets- och skyldighetslagstiftning 
  
 Det finns inte någon definition av vad en rättighetslag eller en skyldig- hetslag är. Ingen lagprodukt är heller enbart en rättighets- eller skyldig- hetslag. Vad det handlar om är regler i en lagstiftningsprodukt som reglerar en skyldighet eller en rättighet för något subjekt. Den skyldighet som regleras är ofta en huvudmans ansvar. I socialtjänstlagen finns t.ex. regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter för att tillgodose medborgarnas behov. Med denna utgångspunkt kan kommunen bestämma hur verksamheterna ska bedrivas. Kommunens frihet i detta avseende begränsas bara i den mån det i lagen finns bestämmelser som inskränker den. De kommunala beslut som grundas på en allmän skyldighet att bedriva viss verksamhet överklagas enligt kommunallagen. 
  
 174  
 Joyce för socialtjänstlagstiftningen  
 SOU 1999:97 
  
 Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är en mer re nodlad skyldig- hetslag. Landstingens och kommunernas ansvar för sjukvården anges. Men lagen innehåller inte någon legal rätt till sjukvård, däremot be- stämmelser om de krav som kan ställas på sjukvårdsverksamheterna. Eftersom den enskilde inte kan utkräva rätt till sjukvård finns det heller inte någon möjlighet till domstolsprövning. Men i efterhand kan en patient göra gällande att den vård som han eller hon fått inte varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att vård borde ha givits trots att så inte skett. Efter anmälan mot berörd hälso och sjukvårdspersonal prövas detta av Hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd, vars beslut kan överklagas till domstol. Dessutom har Social- styrelsen tillsyn över verksamheten inom hälso- och sjukvården och kan vidta åtgärder för att komma till rätta med verksamheten som inte uppfyller kraven på god vård och därigenom stärka patientsäkerheten. 
 Skyldighetslagar kan vara mer preciserade och tydligare än hälso- och sjukvårdslagen och därmed uppfattar den enskilde budskapet i lagen om vad som t.ex. kan krävas ifrån det offentliga. Ett sådant exempel är skollagen (1985:1100). Kommunens skyldighet att t.ex. bedriva barn- omsorg är preciserad vilket i vissa fall uppfattats av enskilda som en rättighet utan att vara det. 
 Socialförsäkringsförmåner, vilka bl.a. regleras i lagen om allmän försäkring (1962:381), är utan att kallas rättigheter konstruerade som sådana. Den som är missnöjd kan överklaga ett beslut till domstol som förvaltningsbesvär. 
  
 6.3.1 
  
 Rättighetsklassificeringar 
  
 Rättigheter kan klassificeras på flera sätt. Mänskliga rättigheter gäller för alla människor i hela världen. Dessa har kommit till uttryck i folk- rättsligt bindande dokument såsom FN:s internationella konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. 
 Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna, vilken numera är införlivad med svensk lag, reglerar enskildas skydd gentemot staten. Medborgerliga rättigheter gäller för medborgarna i en viss stat och kan åberopas av medborgarna mot staten. 
 De traditionella medborgerliga rättigheterna är för svensk del regle- rade i regeringsformens andra kapitel som gäller grundläggande fri- och rättigheter. De tillåter individen att handla på ett visst sätt. Rege- ringsformen innehåller också en målsättningsregel för staten vad gäller ekonomiska och sociala rättigheter. Enligt 1 kap 2 § regeringsformen ska 
  
 SOU 1999:97 
  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 175 
  
 den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande för all offentlig verksamhet. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg, trygghet och för en god levnadsmiljö. Inne- börden av dessa rättighetsbegrepp kan sägas vara att skydda den enskil- de individens frihet genom en rättighet som motsvaras av en förpliktelse eller en handlingsskyldighet för någon annan. I detta sammanhang gäller det statens skyldighet gentemot medborgarna. 
 Hur långt statens handlingsskyldighet egentligen sträcker sig är om- stritt. Till skillnad från de traditionella medborgerliga rättigheterna, som tillåter individen att handla på ett visst sätt, ger de ekonomiska och sociala rättigheterna medborgarna rätt att få något av staten. För att kunna förverkliga de sociala och ekonomiska rättigheterna är staten beroende av ekonomiska resurser. När det gäller de medborgerliga rät- tigheterna är statens ekonomiska resurser inte avgörande för att uppfylla dem utan mer statens goda vilja. 
  
 6.3.2 
  
 Rättighetens legala status 
  
 För den enskilde individen är det avgörande att de rättigheter som anses existera kan förverkligas. För detta använder staten bl.a. sin normgiv- ningsmakt. Rättigheten, oavsett om den är mänsklig, medborgerlig, social eller ekonomisk etc., får rättslig status genom att regleras i lag. Ur individens synpunkt är det viktigt hur normerna utformas eftersom det är avgörande för om de kan förverkligas. Men staten kan även göra andra avväganden som avspeglar sig i utformningen av normerna. 
 Genom rättighetskonstruktionen kan staten på ett ideologiskt och kanske även ett psykologiskt plan vilja styra utvecklingen mot mer eller mindre definierade mål. Det hävdas att rättighetskonstruktionen i detta avseende har en dubbelkaraktär. Den är avsedd att vara dels ett s kydd för den enskilde mot staten, dels en möjlighet för staten att förverkliga vissa samhälleliga mål. Avgörande är därför hur rättighetsreglerna ska uppfattas i ett modernt samhälle och vilken betydelse som t illmäts de olika rollerna. 
 Att staten använder lagbestämmelser för att styra mot vissa allmänt formulerade mål har ibland kritiserats. Mål anses vara lättare att be- gränsa än lagbestämda rättigheter. Men mål som politiker fastställer kan också avse just enskildas förhållanden eller skydd. I sådana fall blir rättighetskonstruktion ett verkningsfullt sätt att driva igenom den poli- tiska viljan. Opreciserade politiska mål som kläds i generella rättsliga bestämmelser, särskilt av rättighetskaraktär, medför ändå en stor risk för överdrivna förväntningar hos medborgarna. 
  
 176  
 Joyce för socialtjänstlagstiftningen 
  
 SOU 1999:97 
  
 6.3.3 
  
 Rättighet i socialrätten 
  
 Någon form av rättslig reglering för den enskildes rätt till stöd för överlevnad har funnits sedan  
 1700-talet. 
  Denna rätt har ytterst sin ideo- logiska grund i uppfattningen att staten har plikt att vårda medborgarna och att medborgarnas medlemskap i samhället innebär att de har vissa rättigheter som samtidigt kräver motprestationer. Denna uppfattning om relationen mellan staten och individen utvecklades under upplys- ningstiden. 
 Det ideologiska synsättet men även ekonomiska orsaker har föranlett ändringar i den lagstiftning som sedan dess avsett att skydda den enskildes försörjning. Bl.a. har omfattningen av rätten till stöd för för- sörjning samt rätten till domstolsprövning av beslut om socialbidrag i vissa tider begränsats med hänsyn till samhällets bristande resurser. 
 Ett rättighetsbegrepp finns alltså i socialrätten sedan lång tid tillbaka. Som lagstiftningsstrategi har det använts för att förverkliga och bygga upp välfärdsstaten. Begreppet har i dessa sammanhang dels betecknat behovet av samhällelig resursfördelning, dels varit ett verktyg för att lösa konflikter när enskildas intressen kolliderar med offentliga myndigheters. 
 För att en lagbestämd/legal social rättighet i juridiskt hänseende ska anses föreligga måste den uppfylla vissa krav. Även om utformningen av rättighetsbestämmelser inte alltid uppfyller dessa krav tycks det råda enighet i doktrinen om dem. Rättigheten ska alltså vara noggrant preci- serad både vad gäller innehåll och förutsättningar och den ska vara ut- krävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. Ibland krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvaltningen. 
 För att närmare analysera rättighetsbegreppets juridiska innebörd kan följande komponenter användas: 
 Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det fråga om en generell reglering? 
 Är förutsättningarna (kriterierna) för att erhålla förmånen angivna i lag? 
 Är förmånens innehåll angiven i lag? 
 Är förmånen beroende av budgetanslag? 
 Föreligger överklagningsrätt? 
 Utöver dessa kan ytterligare två komponenter läggas till: 
 Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och 
 kontroll? 
  
 SOU 1999:97 
  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 177 
  
 Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter för utkrävande av individuella rättigheter? 
 Om rättighetslagstiftningen i socialtjänstlagen prövas med utgångspunkt från dessa komponenter framstår rättighetsbegreppet i den ursprungliga lagen som vagt. Både förutsättningarna för att få del av förmånen och förmånens innehåll är oprecist angivna i lagen. Efter den 1 januari 1998 har dock förutsättningarna för rätten till försörjningsstöd preciserats. Jämförelse kan göras med lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), där lagen i nämnda hänseenden är tydligare. 
 Bristen på sanktioner mot myndigheter som vägrar verkställa dom- stolsutslag minskar också styrkan i rättighetskonstruktionen. Det har också ifrågasatts om det inte just därför vore mer relevant att tala om lagstiftning av rättighetskaraktär istället för om lagreglerade individuella rättigheter. Men för att kunna bedöma hur stark en rättighet i realiteten är krävs också en analys av myndigheternas och domstolarnas praxis vid tillämpningen. 
  
 6.3.4 
  
 Motivet för rättighetsbestämmelser i socialtjänstlagen 
  
 Någon närmare analys av vilka effekter som kunde förväntas av be- stämmelsen om rätt till bistånd som föreslogs i socialtjänstlagen gjorde inte socialutredningen. Efter kritik från vissa remissinstanser av den oprecisa utformningen konstaterade den dåvarande departementschefen (prop. 1979/80:1, s. 183) att det vore önskvärt med en fastare reglering av rätten. Men det var aldrig aktuellt att knyta rätten till bistånd till vissa särskilt angivna situationer såsom sjukdom, ålder eller bristande arbets- förmåga. Det skulle inte ha varit förenligt med den helhetssyn som före- slogs karaktärisera det sociala arbetet. Det skulle också ha varit svårt att utforma en sådan lagstiftningen, t.ex. att förutse alla de situationer när bistånd borde beviljas. 
 Socialtjänstkommittén redogjorde i ett delbetänkande (SOU 1993:30) för den kritik som den ursprungliga biståndsparagrafen hade föranlett. I slutbetänkandet (SOU 1994:139) behandlades frågan om omfattningen av lagbestämda rättigheter främst i samband med vilken lagstiftnings- modell som ansågs bäst lämpad. 
 Kommittén betonade framförallt rättighetslagstiftningens innebörd som ett krav på domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Ett som kommittén ansåg erforderligt förtydligande gjordes i lagförslaget när biståndsrätten utformades. Förutsättningarna för ekonomiskt bistånd 
  
 178  
 Joyce för socialtjänstlagstiftningen 
  
 SOU 1999:97 
  
 preciserades. När det gäller övrigt bistånd klargjordes i lagtexten vilka insatser som kunde komma ifråga under benämningen annat bistånd. 
 De problem som möjligheten till förvaltningsbesvär i vissa fall och laglighetsprövning i andra fall medför när en person vänder sig till socialtjänsten med en begäran om någon form av insats behandlades ingående av socialtjänstkommittén i delbetänkandet SOU 1993:30. 
 Olika lösningar diskuterades för att undgå de problem som kan före- ligga att bedöma om en ansökan om insats gäller en insats grundad på kommunens allmänna skyldigheter – laglighetsprövning – eller om det är fråga om en rätt till bistånd – förvaltningsbesvär. Att utesluta den ena eller den andra ansågs inte möjligt utan betydande inskränkningar i den kommunala självstyrelsen eller en allvarlig försämring av den enskildes rättigheter. 
 Kommittén föreslog istället en handläggningsregel som innebar att en framställning från en enskild om en social tjänst skulle handläggas som en ansökan om bistånd om den enskilde inte motsatte sig det eller framställningen bifölls på annan grund. Detta skulle dock inte gälla an- sökningar om inplacering i barnomsorgskö eller andra kommunala tur- ordningssystem som betraktades som massärenden. 
 Kommittén var inte enig om detta förslag och det kom heller inte att genomföras. Istället infördes från årsskiftet 1997/1998 betydande be- gränsningar i vad som tidigare utgjorde den enskildes individuella rät- tigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär. Bortsett från vissa lag- bestämda rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär har kommu- nen fått en allt större frihet att bestämma verksamheternas utformningen. För den enskilde gäller att många kommunala beslut endast kan överklagas enligt kommunallagen. 
  
 SOU 1999:97 
  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 179 
  
 6.3.5 
  
 Rättssäkerhet 
  
 Försöken att precisera rättighetsbegreppet syftar till en större tydlighet. När det gäller rättssäkerhet är förutsebarheten mycket viktig. När en bestämmelse som biståndsparagrafen är vagt utformad minskar tydlig- heten och även förutsebarheten. En oprecis rättighetsbestämmelse i en lagstiftning som anger övergripande mål på ett vagt men ändå ambitiöst sätt innebär en fara för rättssäkerheten. Rätttighetsbegreppet kan i såda- na fall av allmänheten uppfattas som en "skenrättighet" eftersom den inte kan utkrävas i den omfattning som lagen förespeglar. Det innebär att den enskildes tilltro till rättssystemet minskar. 
 Det har också hävdats att den materiella rättssäkerheten prioriteras i socialtjänstlagen eftersom den bättre motsvarar socialtjänstlagens arbetsmodell med en helhetssyn i det sociala arbetet. 
 Materiell rättssäkerhet anses nämligen innebära ett större tolknings- utrymme för att tillgodose mer individanpassade lösningar vilket i sig minskar förutsebarheten och rättssäkerheten för den enskilde. Det tradi- tionella rättssäkerhetsbegreppet anses bättre tillgodose kravet på förut- sebarhet eftersom det utgår från att normerna anger de förutsättningar som ska vara uppfyllda för ett riktigt a vgörande. Tolkningsutrymmet är då mindre. 
 Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är ett exempel på hur staten genom tidigare lagstiftning inte för- mått tillgodose behov hos vissa gr upper. Trots kommunens skyldighet enligt socialtjänstlagen att tillgodose behoven hos personer med fysiska och psykiska funktionshinder och rätt till bistånd för enskilda för att nå upp till skälig levnadsnivå ansågs en annan lagreglering nödvändig. Bestämmelser i LSS är därför mer detaljerade än de i socialtjänstlagen och anger olika insatser. Den tillgodoser därmed i högre utsträckning kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet. 
 Å andra sidan kan en analys av rättssäkerheten av socialtjänstlagens biståndsparagraf göras utifrån karaktären av de olika bestämmelserna i lagen. I det fallet hävdas att biståndsparagrafen är utformad som en generalklausul som enbart har att tillgodose den enskildes intressen. Även om innehållet är allmänt formulerat kommer den nödvändiga pre- ciseringen av biståndsrätten att göras av myndigheterna och framförallt genom domstolarnas avgöranden. Rättspraxis ökar därmed förutsebar- heten och rättssäkerheten. 
 Men rättssäkerhetsproblem uppstår när generalklausuler ska tolkas och tillämpas tillsammans med en annan typ av lagbestämmelser såsom de målinriktade normerna, vilka anger övergripande mål utan att beakta de ekonomiska konsekvenserna. 
  
 180  
 Principer för socialtjänstlagstiftningen 
  
 SOU 1999:97 
  
 Likhet inför lagen är också en del av rättssäkerheten. Kommunens möjlighet att utforma biståndet efter vad den finner skäligt kan medföra att den lagliga rätten till bistånd kommer att tillämpas olika i skilda delar av landet. Detta behöver inte vara en nackdel även om det ur ett nationellt perspektiv måste förutsättas att medborgarnas ansökningar om stöd ska behandlas på samma sätt i hela landet. Det går dock att hävda att kravet på likhet inför lagen är uppfyllt i den meningen att be hovet av stöd tillgodoses även om det sätt som det sker på varierar över landet beroende på lokala förutsättningar. I förarbetena till den ursprungliga socialtjänstlagen angavs dock att rätten till domstolsprövning skulle motverka risken av att lagen tolkas och tillämpas på olika sätt i landet.