Till statsrådet George 
 Regeringen beslutade den 21 september 2000 (dir. 2000:62) att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga till- synen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltnings- politiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut. 
 I direktiven angavs att arbetet skulle bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skulle utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen och de problem som förekommer. I den andra delen av uppdraget skulle utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. Regeringen angav att den avsåg att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget. 
 Kommittén har antagit namnet Tillsynsutredningen. Kommittén överlämnade i februari 2002 delbetänkandet Statlig 
 tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14), i vilket utredningen redovisar en kartläggning av den statliga till- synen och en analys av de problem som förekommer inom till- synen. 
 I avvaktan på att regeringen skulle fatta beslut om de aviserade tilläggsdirektiven för utredningens andra del fick utredningen den 19 juni 2002 (dir. 2002:84) i uppdrag att medverka till att sprida och utbyta erfarenheterna från sitt arbete i form av seminarier och informationsmöten, huvudsakligen i samarbete med berörda till- synsmyndigheter. 
 Utredningen fick nya tilläggsdirektiv den 22 maj 2003 (dir. 2003:70). Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 
 2004:100). 
 Direktören Johnson förordnades som särskild ut- redare den 21 september 2000. 
 Som experter har följande personer förordnats: Kanslirådet Holmes (fr.o.m. den 1 mars 2001), projektledaren Mckinney (den 1 mars 2001 – 7 oktober 2001), ämnessakkunniga Smith (den 10 november – 2 december 2003), departementssekreteraren Nguyen (fr.o.m. den 10 november 2003), kanslirådet Wilson (den 1 mars 2001 – 7 oktober 2001 och den 18 juni 2002 – 10 november 2003), kanslirådet Manning (fr.o.m. den 1 mars 2001), ämnesrådet Williams (fr.o.m. den 10 november 2003), enhetschefen BoPer Luna (fr.o.m. den 7 oktober 2001), rättssakkunniga Mckenzie (fr.o.m. den 10 november 2003), departementssekreteraren Robertson (fr.o.m. den 10 november 2003), avdelningschefen  
 Martinez 
  Hall (den 1 mars 2001 – 10 november 2003), departe- mentssekreteraren Jacobs (den 7 oktober 2001 – 30 juni 2002), kammarrättsassessorn Wilcox (den 1 mars 2001 – 10 november 2003), avdelningschefen Mccarty (fr.o.m. den 1 mars 2001), ämnesrådet Lane (fr.o.m. den 10 november 2003), förbundsjuristen Morton (fr.o.m. den 1 mars 2001), ämnesrådet Grant (fr.o.m. den 1 mars 2001), kanslirådet Mcbride (fr.o.m. den 1 mars 2001) och ämnesrådet Smith (fr.o.m. den 10 november 2003). 
 Den 11 december 2000 anställdes departementsrådet Blake som huvudsekreterare. 
 Konsulten Mcclain var anställd som sekreterare mellan den 1 maj och den 15 december 2001. Den 25 augusti 2003 anställdes rådmannen Rodriguez som sekreterare. Utredaren Carroll, Ekonomistyrningsverket, har som expert biträtt utred- ningen i de delar som avser finansiering av tillsyn. 
 Uppdraget är med detta slutfört. 
 Stockholm i oktober 2004 
 Johnson 
 Roberts 
 Rodriguez 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 13 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 21 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 31 
  
 1.1 
  
 Regeringens direktiv ................................................................ 
  
 31 
  
 1.2 
  
 Tillsynsutredningens arbete .................................................... 
  
 32 
  
 1.2.1 
  
 Erfarenhetsutbyte ......................................................... 
  
 32 
  
 1.2.2 
  
 Samråd m.m................................................................... 
  
 33 
  
 1.2.3 
  
 Deluppdrag.................................................................... 
  
 33 
  
 1.3 
  
 Betänkandets uppläggning....................................................... 
  
 34 
  
 1.3.1 Vissa avgränsningar och begrepp................................. 
  
 34 
  
 2 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp ....................... 
  
 37 
  
 2.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............... 
  
 37 
  
 2.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ......................................... 
  
 37 
  
 2.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ....................................... 
  
 38 
  
 2.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter................................... 
  
 38 
  
 2.2 Hur tillsynsbegreppet används i dag....................................... 
  
 45 
  
 2.2.1 Begreppet tillsyn i författningar .................................. 
  
 45 
  
 2.2.2 Några tidigare försök att göra en legaldefinition 
  
 av tillsyn ........................................................................ 
  
 48 
  
 2.3 Överväganden .......................................................................... 
  
 50 
  
 2.3.1 En definition av tillsyn ................................................. 
  
 50 
  
 2.3.2 Tillsynsvägledning och operativ tillsyn samt 
  
 central, regional och lokal tillsyn ............................. 
  
 52 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2004:100 
  
 2.3.3 
  
 Tillsynsorganets organisatoriskt fristående 
  
 ställning.......................................................................... 
  
 55 
  
 2.3.4 Allmänna råd och tillsyn............................................... 
  
 57 
  
 2.3.5 Icke tillsynsgrundande offentliga normer och 
  
 tillsyn ............................................................................. 
  
 58 
  
 2.3.6 
  
 Branschpraxis som tillsynsgrund ................................. 
  
 58 
  
 2.3.7 
  
 Tillsynens främjande funktion ..................................... 
  
 59 
  
 2.3.8 Rättighetslagar, ramlagar och tillsyn som 
  
 styrmedel i samhällspolitiken ....................................... 
  
 60 
  
 2.3.9 En öppnare lagreglering kan skapa nya 
  
 förutsättningar för tillsynen ......................................... 
  
 62 
  
 3 
  
 EU och den nationella tillsynen.................................... 
  
 65 
  
 3.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............... 
  
 65 
  
 3.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ......................................... 
  
 65 
  
 3.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ....................................... 
  
 66 
  
 3.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter ................................... 
  
 66 
  
 3.2  
 EG-rätten 
  och tillsynen ........................................................... 
  
 67 
  
 3.3 
  
 Närmare samarbete mellan  
  
 EU-ländernas 
  
 tillsynsmyndigheter.................................................................. 
  
 68 
  
 3.3.1 
  
 Samverkan och samordning mellan nationella 
  
 tillsynsmyndigheter ...................................................... 
  
 68 
  
 3.3.2 
  
 Det nya fördraget och administrativt samarbete ........ 
  
 69 
  
 3.4 Gemenskapsrättslig kontroll av medlemsstaternas tillsyn..... 
  
 70 
  
 3.5 
  
 Exempel på gemenskapslagstiftning som återverkar på 
  
 den svenska tillsynen................................................................ 
  
 71 
  
 3.5.1 
  
 Kontrollförordningen................................................... 
  
 71 
  
 3.5.2 
  
 Nya metoden................................................................. 
  
 71 
  
 3.5.3 Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet ............ 
  
 72 
  
 3.5.4 
  
 Förslag till tjänstedirektiv............................................. 
  
 73 
  
 3.6 
  
 Kommunernas tillsyn och EU................................................. 
  
 73 
  
 3.7 
  
 Ett snävare svenskt tillsynsbegrepp och EU .......................... 
  
 75 
  
 6 
  
 SOU 2004:100 
  
 Innehåll 
  
 4 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn .................................... 
  
 77 
  
 4.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............... 
  
 77 
  
 4.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ......................................... 
  
 77 
  
 4.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ....................................... 
  
 78 
  
 4.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter................................... 
  
 78 
  
 4.2 
  
 Nuläge....................................................................................... 
  
 82 
  
 4.2.1 
  
 Kostnader och intäkter................................................. 
  
 82 
  
 4.2.2 
  
 Finansiella styrformer .................................................. 
  
 83 
  
 4.2.3 Särskilt om kommunal tillsynsverksamhet ................. 
  
 86 
  
 4.3 
  
 Överväganden .......................................................................... 
  
 88 
  
 4.3.1 
  
 Skatte- eller avgiftsfinansiering.................................... 
  
 88 
  
 4.3.2 Krav på framtida finansieringssystem.......................... 
  
 91 
  
 4.4 
  
 Förslag ...................................................................................... 
  
 97 
  
 4.4.1 
  
 Skatte- eller avgiftsfinansiering.................................... 
  
 97 
  
 4.4.2 
  
 Avgiftskonstruktion..................................................... 
  
 98 
  
 4.4.3 Särskilt om finansiering av kommunal tillsyn............. 
  
 99 
  
 4.4.4 Närmare om utformningen av bemyndiganden 
  
 om beslut om avgifter för tillsyn ............................... 
  
 100 
  
 5 
  
 Kommunernas roll i tillsynen ..................................... 
  
 101 
  
 5.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. 
  
 101 
  
 5.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ....................................... 
  
 101 
  
 5.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ..................................... 
  
 102 
  
 5.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter................................. 
  
 102 
  
 5.2 Dagens kommunala tillsyn – erfarenheter och problem ..... 
  
 107 
  
 5.2.1 Beskrivning av dagens förhållanden .......................... 
  
 107 
  
 5.2.2 Den kommunala tillsynens omfattning..................... 
  
 116 
  
 5.2.3 Delegering av ytterligare tillsynsuppgifter till 
  
 kommunerna ............................................................... 
  
 117 
  
 5.2.4 
  
 Den kommunala tillsynsorganisationen.................... 
  
 119 
  
 5.2.5 Samband mellan tillsyn och annan verksamhet i 
  
 kommunerna ............................................................... 
  
 121 
  
 5.2.6 
  
 Samarbete mellan kommuner..................................... 
  
 122 
  
 5.2.7 Statlig styrning och samordning av kommunal 
  
 tillsyn ........................................................................... 
  
 124 
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2004:100 
  
 5.2.8 Brown och jävsliknande förhållanden i den 
  
 kommunala tillsynen................................................... 
  
 129 
  
 5.2.9 
  
 Kommunsektorns eget perspektiv ............................. 
  
 130 
  
 5.3 
  
 Överväganden......................................................................... 
  
 132 
  
 5.3.1 
  
 En principiell utgångspunkt ....................................... 
  
 132 
  
 5.3.2 Närmare om Länsberedningens principer och den 
  
 kommunala tillsynen................................................... 
  
 133 
  
 5.3.3 Frågor om relationerna mellan staten och 
  
 kommunerna när det gäller tillsyn ............................. 
  
 135 
  
 5.3.4 Relationerna inom kommunerna när det gäller 
  
 tillsyn ........................................................................... 
  
 138 
  
 5.3.5 Kan länsstyrelserna ta över kommunernas 
  
 tillsynsuppgifter?......................................................... 
  
 140 
  
 5.3.6 Sammanfattning av utredningens överväganden 
  
 om kommunernas roll i tillsynen ............................... 
  
 142 
  
 5.4 
  
 Förslag..................................................................................... 
  
 144 
  
 5.4.1 Statlig styrning av den kommunala tillsynen ............ 
  
 144 
  
 5.4.2 De rättsliga grunderna för den kommunala 
  
 tillsynen ....................................................................... 
  
 145 
  
 5.4.3 Möjligheter till ingripanden mot kommuner för 
  
 brister i tillsynen ......................................................... 
  
 146 
  
 5.4.4 
  
 Mellankommunalt samarbete ..................................... 
  
 147 
  
 5.4.5 Effekter (kostnader, kompetens och oberoende)..... 
  
 147 
  
 6 
  
 Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan 
  
 tillsynsorgan............................................................. 
  
 149 
  
 6.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. 
  
 149 
  
 6.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ....................................... 
  
 149 
  
 6.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ..................................... 
  
 150 
  
 6.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter ................................. 
  
 151 
  
 6.2 
  
 Om begreppen........................................................................ 
  
 152 
  
 6.3 
  
 Allmänna regler om samverkan och samordning ................. 
  
 153 
  
 6.3.1 
  
 Förvaltningslagen........................................................ 
  
 153 
  
 6.3.2 Verksförordningen och den föreslagna 
  
 myndighetsförordningen............................................ 
  
 154 
  
 8 
  
 SOU 2004:100 
  
 Innehåll 
  
 6.4 
  
 Regler om samverkan och samordning i 
  
 sektorsförfattningarna ........................................................... 
  
 156 
  
 6.4.1 
  
 Miljöbalken ................................................................. 
  
 156 
  
 6.4.2 
  
 Andra exempel ............................................................ 
  
 158 
  
 6.5 Överväganden ........................................................................ 
  
 159 
  
 6.5.1 Tillsynens organisering och behovet av 
  
 samverkan och samordning........................................ 
  
 159 
  
 6.5.2 Samverkan enligt de allmänna reglerna är inte 
  
 tillräckligt .................................................................... 
  
 160 
  
 6.5.3 Områdesvisa råd eller liknande organ ....................... 
  
 162 
  
 6.5.4 
  
 En generell möjlighet för en tillsynsmyndighet att överlåta en tillsynsuppgift till en annan 
  
 myndighet ................................................................... 
  
 162 
  
 6.5.5 Krav på planering och samplanering ...................... 
  
 163 
  
 6.5.6 
  
 Krav i myndighetsstyrningen..................................... 
  
 164 
  
 6.5.7 
  
 Förstärkt tillsynsvägledning....................................... 
  
 166 
  
 6.5.8 Effekter av förbättrad samverkan och 
  
 samordning.................................................................. 
  
 167 
  
 6.6 
  
 Förslag .................................................................................... 
  
 167 
  
 6.6.1 
  
 Samverkan ................................................................... 
  
 167 
  
 6.6.2 Samordning genom tillsynsvägledning och 
  
 föreskrifter m.m.......................................................... 
  
 169 
  
 6.6.3 Tillsynsorganen och den enskilde 
  
 objektsansvarige.......................................................... 
  
 171 
  
 6.6.4 
  
 Tillsynsplaner.............................................................. 
  
 172 
  
 7 
  
 Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen .......... 
  
 175 
  
 7.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstanserna synpunkter............... 
  
 175 
  
 7.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ....................................... 
  
 175 
  
 7.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ..................................... 
  
 175 
  
 7.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter................................. 
  
 175 
  
 7.2 Nuläget ................................................................................... 
  
 178 
  
 7.2.1 
  
 Avgränsning ................................................................ 
  
 178 
  
 7.2.2 Något ytterligare om ingripandemöjligheter 
  
 enligt dagens regler..................................................... 
  
 179 
  
 7.2.3 Pågående utredningsarbeten och förslag till 
  
 förändringar ................................................................ 
  
 180 
  
 9 
  
 Innehåll SOU 2004:100 
  
 7.3 
  
 Överväganden......................................................................... 
  
 181 
  
 7.3.1 
  
 Effektivare ingripanden .............................................. 
  
 182 
  
 7.3.2 
  
 Tydligare ingripanden................................................. 
  
 184 
  
 7.4 
  
 Förslag..................................................................................... 
  
 185 
  
 7.4.1 
  
 Generell möjlighet till anmärkning............................ 
  
 185 
  
 7.4.2 
  
 Generell möjlighet till varning ................................... 
  
 187 
  
 7.4.3 
  
 Sanktionsavgifter och tillsynsbot............................... 
  
 188 
  
 7.4.4 
  
 En översyn av vitesinstitutet ...................................... 
  
 193 
  
 7.4.5 
  
 Underlåtenhet att ingripa ........................................... 
  
 196 
  
 7.4.6 
  
 Åtgärdsförelägganden................................................. 
  
 197 
  
 7.4.7 
  
 Rättelse på de enskildes bekostnad ............................ 
  
 198 
  
 7.4.8 
  
 Återkallelse och förbud .............................................. 
  
 199 
  
 7.4.9 
  
 Interimistiska beslut ................................................... 
  
 200 
  
 7.4.10 Ingripandekatalogen ................................................... 
  
 201 
  
 8 
  
 Andra regler för tillsyn............................................... 
  
 203 
  
 8.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. 
  
 203 
  
 8.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ....................................... 
  
 203 
  
 8.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ..................................... 
  
 203 
  
 8.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter ................................. 
  
 203 
  
 8.2 
  
 Överväganden......................................................................... 
  
 204 
  
 8.2.1 
  
 Genomförande av tillsyn av enskilda 
  
 tillsynsorgan ................................................................ 
  
 205 
  
 8.2.2 
  
 Befogenheter under tillsynens genomförande .......... 
  
 206 
  
 8.2.3 
  
 Begränsning i användningen av vite ........................... 
  
 212 
  
 8.2.4 
  
 Egenkontroll................................................................ 
  
 214 
  
 8.2.5 
  
 Tillsynsavgift m.m....................................................... 
  
 215 
  
 8.2.6 
  
 Åtalsanmälan ............................................................... 
  
 217 
  
 8.2.7 
  
 Biträde av polis- och kronofogdemyndighet............. 
  
 218 
  
 8.2.8 
  
 Överklagande .............................................................. 
  
 220 
  
 8.2.9 
  
 Krav på tillsynsfrekvenser .......................................... 
  
 222 
  
 8.2.10 Anmälningsregler........................................................ 
  
 223 
  
 9 
  
 Lämpligheten av en allmän tillsynslag......................... 
  
 225 
  
 9.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens 
  
 delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. 
  
 225 
  
 9.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv ....................................... 
  
 225 
  
 10 
 SOU 2004:100 Innehåll 
  
 9.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande ..................................... 
  
 225 
  
 9.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter................................. 
  
 225 
  
 9.2 
  
 Överväganden ........................................................................ 
  
 229 
  
 9.3 
  
 Förslag .................................................................................... 
  
 234 
  
 9.3.1 En allmän tillsynslag är lämplig ................................. 
  
 234 
  
 9.3.2 Konsekvenserna behöver analyseras innan lagen 
  
 kan börja tillämpas...................................................... 
  
 235 
  
 10 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 239 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Regeringens direktiv 2000:6....................................... 
  
 261 
  
 Bilaga 2 
  
 Regeringens direktiv 2002:84..................................... 
  
 273 
  
 Bilaga 3 
  
 Regeringens direktiv 2003:70..................................... 
  
 275 
  
 Bilaga 4 
  
 Författningar som omnämns i betänkandet.............. 
  
 283 
  
 Bilaga 5 
  
 Ingripanden i samband med tillsyn............................ 
  
 287 
  
 11 
 Sammanfattning 
 Tillsynsbegreppet 
 Utredningen lämnar i kapitel 2 ett förslag till legaldefinition av begreppet tillsyn. Enligt utredningen avses med tillsyn en obe- roende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag,  
 EG-förordning 
  eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana före- skrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. 
 Den mer snäva avgränsning av begreppet tillsyn som utredningen redovisade redan i delbetänkandet har formulerats till en definition vilken ingår i utredningens förslag till en allmän lag om tillsyn. Avgränsningen får effekter för en del angränsande frågor, som t.ex. hur begreppen tillsynsvägledning och operativ tillsyn förhåller sig till varandra. Begrepp som central, regional och lokal tillsyn, vilka återfinns i vissa av dagens sektorslagar, föreslås bli utmönstra- de. 
 Andra frågor som klarläggs genom definitionen är kravet på tillsynsorganets oberoende och självständighet i förhållande till tillsynsobjekten. Vidare behandlar utredningen tillsynens förhållan- de till främjande uppgifter, betydelsen av allmänna råd och andra icke bindande offentliga normer i tillsynsprocessen. 
 Avslutningsvis diskuteras i kapitlet vilka samband som finns mellan lagstiftningens utformning och möjligheterna att utöva tillsyn. 
 EU och svensk tillsyn 
 De svenska tillsynsmyndigheternas arbete har påverkats av medlemskapet i EU. Ett ökande antal lagar och andra författningar som svenska myndigheter har att utöva tillsyn enligt, grundar sig på 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:100 
  
 eller påverkas av  
 EG-direktiv. 
  Det blir också allt vanligare att svenska myndigheter skall utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser som enbart finns i  
 EG-förordningar. 
  Den ökande förekomsten av  
 EG-regler 
  om tillsynens bedrivande minskar successivt utrymmet för nationella regler. 
  
 EU-kommissionen 
  har vissa möjligheter att granska och följa upp medlemsstaternas tillsyn. Inom vissa områden har kom- missionens uppgifter härvidlag övertagits av  
 EU-myndigheter. 
  Den påverkan som  
 EU-myndigheter 
  utövar på svensk tillsyn kan för- väntas öka i framtiden. Även svenska tillsynsorgans samarbete med motsvarigheter i andra  
 EU-länder 
  kommer att fortsätta öka, inte minst om förslaget till s.k. tjänstedirektiv blir verklighet. 
 På samma sätt som det i Sverige finns en otydlighet kring tillsynen finns detta även i  
 EG-rätten. 
 EG-rätten 
  innehåller i vissa fall definitioner av begreppet tillsyn vilka inte överensstämmer med svensk lagstiftning. Detta kan få till följd att ett svenskt generellt tillsynsbegrepp inte kan användas inom vissa områden. 
 Utredningen konstaterar att  
 EG-rätten 
  innehåller principer och regler vilka påverkar eller bestämmer den nationella tillsynen och utrymmet för medlemsstaternas egna bestämmelser om tillsyn. Eftersom  
 EG-rätten 
  har företräde framför nationell rätt begränsas möjligheterna till nationella regler inom områden där harmoni- serade  
 EG-regler 
  gäller. 
 Finansiering av offentlig tillsyn 
 Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras. 
 Utredningen uppskattar i delbetänkandet att kostnaderna för den tillsyn som utövas av stat och kommun år 2000 uppgick till mellan fyra och fem miljarder kronor. Sedan dess har kostnaderna ökat. Särskilt gäller detta tillsynen inom miljöområdet. Drygt hälften av de totala kostnaderna finansieras med skattemedel och återstoden med avgifter från tillsynsobjekten. 
 Det är i princip alltid möjligt att finansiera tillsyn genom skatter. Däremot är det inte alltid möjligt eller önskvärt med avgifts- finansiering. 
 Utredningen föreslår att skattefinansiering av tillsyn alltid skall övervägas då den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skatte- finansierat samhällsåtagande, dvs. i huvudsak är avgiftsfri för med- 
 14 
  
 SOU 2004:100 
  
 Sammanfattning 
  
 borgarna. Avgiftsfinansiering bör tillämpas i övriga fall. För de fall tillsynen skall finansieras med avgifter föreslår utredningen ett antal principer för konstruktion av avgiftssystem. 
 Den kommunala tillsynen bör följa samma principer för skatte- respektive avgiftsfinansiering som de som utövas av statliga myndigheter. Utredningen ser det som angeläget att avgiftsfinan- sieringens andel av den kommunala tillsynen ökar. Detta bör i första hand ske genom att avgiftskonstruktionerna baseras på principen om full kostnadstäckning. Vidare bör avgifterna inom ett och samma tillsynsområde vara enhetliga i alla delar av landet. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att staten ges rätten att fastställa vilka avgifter som skall gälla i den kommunala tillsynen. 
 Kommunernas roll i tillsynen 
 Utredningens uppdrag har varit att analysera de för- och nackdelar som dagens kommunala ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter medför samt att lämna förslag till en framtida organisering. I det senare har ingått att överväga om hela eller delar av den tillsyn som utövas av kommunerna bör flyttas till länsstyrelserna. 
 Kommunerna bedriver tillsyn inom nio olika samhällsområden och enligt ett  
 20-tal 
  författningar. Miljötillsynen är den mest omfattande, sett såväl till antalet tillsynsobjekt som till kommuner- nas kostnader. Även tillsynen inom  
 livsmedels-, 
 djurskydds-, 
  folk- hälso- och räddningstjänstområdena är av betydande omfattning. 
 Utredningen har funnit att den kommunala tillsynen uppvisar såväl förtjänster och brister som variationer. Utredningens förslag utgår från att dagens brister och icke önskvärda variationer är möjliga att åtgärda inom ramen för ett fortsatt kommunalt ansvar. Utredningen konstaterar att ett överförande av dagens kommunala tillsynsuppgifter till länsstyrelserna inte är lämpligt. Det skulle bl.a. vara förenat med betydande nackdelar att genomföra ett sådant överförande. Utredningen lämnar därför inget sådant förslag. 
 Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den har ett antal starka och positiva samband med andra kommunala verksam- heter. De synergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Den kommunala tillsynen har en bred förankring bland kommunernas förtroendevalda och tjänstemän. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:100 
  
 medborgare/tillsynspliktiga verksamheter som präglar den kom- munala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn. 
 Vissa av de påtalade bristerna har sin grund i den kommunala strukturen, som att majoriteten av landets kommuner är relativt små liksom att de finansiella och demografiska förutsättningarna varierar högst avsevärt mellan olika kommuner, gäller allmänt och inte bara för den kommunala tillsynen. Det finns även enskilda kommuner inom vilka tillsynens oberoende kan ifrågasättas pga. jävsliknande situationer. Det finns även svårigheter, för främst mindre kommuner, att rekrytera och behålla kompetent personal för tillsynen. Variationer mellan enskilda kommuner och olika tillsynsområden kan även till stor del förklaras av brister i insti- tutionella förhållanden som regelverk, resurser, organisation och andra styrmedel. 
 Grunden för utredningens förslag i syfte att åtgärda ovanstående brister i den kommunala tillsynen är att staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifter- na. Staten har, som utredningen ser det, det yttersta ansvaret för att all tillsyn inriktas och bedrivs på det sätt som lagstiftningen anger. Även de krav EU ställer på Sverige när det gäller viss tillsyn gör att nationell likvärdighet även i de kommunala tillsynsverksamheterna måste kunna garanteras. 
 Det är utredningens uppfattning att de icke önskvärda varia- tionerna mellan enskilda kommuner och tillsynsområden kan minska genom utökade möjligheter för staten att utfärda före- skrifter om tillsynens arbetsformer m.m. inom samtliga kommu- nala tillsynsområden. De statliga samordnande myndigheterna bör genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn. Vid eventuella missförhållanden i enskilda kommuner bör kraven på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden och liknande men om en kommun inte följer påpekandena bör den samordnande myndigheten kunna ingripa genom föreläggande med krav på åtgärder. Den yttersta sanktionen mot en kommun som grovt eller under en längre tid har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. Beslut om överflyttning och ett senare eventuellt återförande bör beslutas av regeringen. Utredningen lämnar förslag till författningsreglering av dessa verktyg. 
 Möjligheter för en kommun att tillsammans med en eller flera andra kommuner söka effektivast möjliga organisation för sin till- 
 16 
  
 SOU 2004:100 
  
 Sammanfattning 
  
 syn, utöver kommunallagens bestämmelser om gemensam nämnd och kommunalförbund, bör införas på samtliga tillsynsområden. Det kan avse att komma överens med en annan kommun om att denna skall fullgöra viss tillsyn eller att överlämna viss beslutande- rätt till anställd i en annan kommun. I denna fråga lämnar utredningen författningsförslag. Även i övrigt bör kommunerna ges friare möjligheter att ge tillsynen en alternativ organisatorisk ställning, exempelvis genom att inrätta en s.k. myndighetsnämnd. 
 Lämpligheten av en ny lag om tillsyn 
 Det tredje uppdraget – att pröva lämpligheten av en ny lag om tillsyn – har inrymt två deluppdrag, dels frågan om bättre sam- verkan och samordning inom tillsynen och dels frågan om effek- tivare ingripandemöjligheter vid tillsyn. 
 Utredningen har i frågan om lämpligheten av en ny lag inled- ningsvis gått igenom de cirka 230 sektorslagar vilka i dag reglerar tillsyn. Därefter har i en fördjupad analys prövats om de olika tillsynsbestämmelser vilka återfinns i sektorslagarna är lämpade att göras mer allmänt tillämpliga. Analysen har vaskat fram en grupp bestämmelser vilka utredningen menar utgör för tillsynen grund- läggande bestämmelser och vilka kan göras tillämpliga vid all tillsyn. Dessa bestämmelser har kompletterats med ett mindre antal nyskapelser. 
 I ett avslutande steg har utredningen analyserat om bestäm- melserna skall göras allmänt tillämpliga genom en allmän tillsynslag eller om likalydande regler bör tas i varje enskild sektorslag. Utredningen har funnit att starka skäl hänförliga till tydlighet och effektivitet talar för en allmän lag och ett förslag till en sådan allmän tillsynslag har arbetats fram. 
 Samverkan bör göras till en obligatorisk uppgift för tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden. Samverkan bör innehålla både informationsutbyte och en skyldighet att bistå varandra vid tillsyn. Ett ytterligare syfte är att större hänsyn skall kunna tas till den objektsansvariges behov vid tillsynens genomförande. 
 Samordning bör ges en skapare profil och bör med utredningens förslag bestå av fyra verktyg; föreskiftsrätt, tillsynsvägledning, möjlighet att förelägga tillsynsorgan att bättra sig samt, slutligen, en möjlighet att vid allvarligare missförhållanden frånta ett till- 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:100 
  
 synsorgan dess tillsynsuppgift. Samordning som skall gälla inom ett tillsynsområde bör enligt utredningen beslutas av regeringen. 
 Utredningen föreslår, med hänsyn till de objektsansvariga, en lagreglering med krav på att inspektioner från olika tillsynsorgan hos en objektsansvarig sker samtidigt. 
 En gemensam katalog med ingripandemöjligheter som i princip alla tillsynsorgan bör kunna få möjlighet att använda vid sin tillsyn har föreslagits. Katalogen skall ge utrymme både för ändamåls- enliga och nyanserade ingripanden. Den innehåller ett antal nya och gamla ingripandemöjligheter. En nyhet är en lagreglerad möjlighet att i vissa fall avstå från ingripande. 
 En annan nyhet är anmärkning, ett nytt ingripanderedskap som skall ersätta alla oförbindande uttalanden, erinringar, kritik som tillsynsmyndigheter har kunnat bruka vid tillsyn. Anmärkning skall användas vid mindre överträdelser. Genom förslaget till anmärk- ning tillgodoses ett krav på mer ändamålsenliga ingripandemöjlig- heter. I många fall har nämligen en mildare form av ingripande saknats i sektorslagarna. I samma syfte föreslås en utökad möjlig- het att ersätta återkallelse och förbud med en varning. 
 En viktig nyhet bland ingripandeverktygen är tillsynsboten, en ny sanktionsavgift konstruerad för tillsynsområdet. Inom tillsynen förekommer redan en del sanktionsavgifter, men dessa är anpassan- de till respektive verksamhet. Tillsynsboten bör vara ett komple- ment till anmärkning och varning och syfta till att nyansera dessa ingripanden. 
 I katalogen återfinns därutöver de traditionella tillsynsverktygen såsom att besluta om återkallelse eller förbjuda en verksamhet lik- som möjligheten till åtgärdsförelägganden av olika slag. Vites- institutet, som inom tillsynen används för att sätta kraft bakom olika förelägganden, har av olika tillsynsorgan utsatts för viss kri- tik. Utredningen redovisar ett antal behov av förändringar av vitesinstitutet och föreslår en allmän översyn. 
 Med beaktande av de fördjupade analyser, både i materiellt och formellt avseende, av enskilda sektorslagar som måste genomföras innan hela tillsynslagen kan komma i bruk förordar utredningen en lösning genom vilken lagen kan sättas i sjön successivt, genom att det i varje enskild sektorslag anges om och i vilka delar tillsynslagen gäller för just det tillsynsområdet. Ett skäl för utredningen att förorda denna modell är att bestämmelserna om samverkan och samordning inom tillsynen på så sätt snabbare kan göras tillämp- liga. Andra bestämmelser i tillsynslagen, t.ex. om ingripanden, kan, 
 18 
  
 SOU 2004:100 
  
 Sammanfattning 
  
 då dessa möjligheter redan är reglerade i sektorslagarna, behöva en mer fördjupad områdesvis analys innan de görs allmänt tillämpliga. 
 19 
 Författningsförslag 
 1 Förslag till tillsynslag 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 Inledande bestämmelser 
 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillsyn som utövas av det allmänna eller på det allmännas uppdrag. 
 Bestämmelserna i lagen tillämpas i den utsträckning som särskild föreskrivs i annan lag. 
 2 § I lagen avses med 
 tillsyn: oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag,  
 EG-förordning 
  eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige, 
 tillsynsorgan: en från den objektsansvarige och tillsynsobjektet organisatoriskt fristående tillsynsmyndighet eller enskild som utövar tillsyn, 
 tillsynsmyndighet: statlig myndighet eller kommun som utövar tillsyn, 
 tillsynsobjekt: föremål eller verksamhet som omfattas av tillsyn, objektsansvarig: fysisk eller juridisk person som är ansvarig för 
 ett tillsynsobjekt, 
 tillsynspliktig verksamhet: verksamhet som omfattas av tillsyn enligt särskilda föreskrifter. 
 21 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:100 
  
 Samverkan 
 3 § För att underlätta för objektsansvariga och åstadkomma en effektivare tillsyn skall tillsynsorgan inom närliggande tillsyns- områden samverka med varandra och med andra som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynen. 
 Tillsynsorganen skall särskilt 
  
 1. 
  
 lämna andra tillsynsorgan den hjälp som behövs för deras tillsyn, och 
  
 2. 
  
 informera andra tillsynsorgan om förhållanden som är av betydelse för deras tillsyn. 
  
 Samordning av tillsyn m.m. 
 4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 
  
 1. 
  
 hur tillsyn skall bedrivas inom ett tillsynsområde, 
  
 2. 
  
 kompetenskrav för den som utför tillsyn, och 
  
 3. 
  
 att tillsynsorgan skall lämna sådana uppgifter som behövs för samordning av tillsyn. 
  
 5 § Regeringen meddelar föreskrifter om att en statlig myndighet inom ett tillsynsområde genom tillsynsvägledning får samordna planering och tillsyn, följa och utvärdera verksamheten, ge stöd och råd till tillsynsorganen samt informera och stimulera till vidareutveckling av tillsynen. 
 6 § Regeringen får meddela föreskrifter om att en statlig myndighet som finner att en kommun eller ett enskilt tillsynsorgan inte uppfyller de skyldigheter som omfattas av dess uppdrag inom ett tillsynsområde, får förelägga tillsynsorganet att avhjälpa bristen. Av föreläggandet skall framgå vilka åtgärder som krävs för att bristen skall kunna avhjälpas. 
 Ett föreläggande enligt första stycket får inte förenas med vite. 
 7 § Om en kommun grovt eller under längre tid allvarligt åsido- sätter de skyldigheter som följer av dess uppdrag inom ett till- synsområde, får regeringen besluta att ansvaret för tillsynen i stället skall fullgöras av en statlig myndighet. 
 22 
  
 SOU 2004:100 
  
 Författningsförslag 
  
 Har regeringen beslutat om överflyttning av en tillsynsuppgift, får beslutet om överflyttning återkallas av regeringen. 
 Regeringen får i samband med ett beslut enligt första stycket besluta att frågor om beviljande och återkallande av tillstånd inom ett tillsynsområde, i stället för att beslutas av kommunen, skall prövas av en statlig myndighet. 
 Samverkan och samordning mellan kommuner 
 8 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har inom ett tillsynsområde enligt lag eller förordning skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet. 
 En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att inom ett tillsynsområde besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). 
 Föreskrifterna i 6 kap.  
 24–27 
  och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. 
 Tillsynsplaner 
 9 § Ett tillsynsorgan skall utarbeta en årlig tillsynsplan. Planen skall innehålla uppgifter om 
  
 1. 
  
 prioriteringar, inriktning och omfattning av tillsyn samt resurser för tillsyn, och 
  
 2. 
  
 samordning och samverkan med andra tillsynsorgan. 
  
 En tillsynsplan skall fortlöpande följas upp. 
 Genomförande av tillsyn 
 10 § Tillsyn skall utövas så att den inte vållar större kostnad eller olägenhet hos den objektsansvarige än vad som är nödvändigt. 
 Tillsynsorganen skall därvid verka för att besök som avser samma tillsynsobjekt eller objektsansvarig sker samtidigt. 
 23 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:100 
  
 11 § Om det vid tillsyn framkommer behov av åtgärder bör tillsynsorganet försöka åstadkomma detta genom påpekanden. 
 12 § Om det vid tillsyn som utövas av ett enskilt tillsynsorgan framkommer förhållanden som kräver åtgärder enligt denna lag av en myndighet inom tillsynsområdet, skall det enskilda tillsyns- organet snarast överlämna tillsynen till den berörda myndigheten. 
 Rätt till tillträde och undersökning 
 13 § Ett tillsynsorgan har i den omfattning som är nödvändigt för tillsyn rätt till tillträde till område, anläggning eller plats, byggnad, lokal, transportmedel eller andra utrymmen som används i den tillsynspliktiga verksamheten och som inte utgör bostad, för att där granska tillsynsobjekt, göra undersökningar och ta prover. 
 Skyldighet att lämna upplysningar m.m. 
 14 § En objektsansvarig skall på begäran i den omfattning det är nödvändigt för tillsyn lämna ett tillsynsorgan upplysningar och tillhandhålla handlingar, prover och föremål. 
 En tillsynsmyndighet får förelägga den objektsansvarige att full- göra sin skyldighet enligt första stycket. 
 Regeringen får meddela föreskrifter om att en begäran enligt första stycket eller ett föreläggande enligt andra stycket får riktas även till annan som innehar upplysningar, handlingar och föremål om den tillsynspliktiga verksamheten och som är av betydelse för tillsynen. 
 Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar, handlingar, prover och föremål som en objektsansvarig skall lämna tillsynsorganet för dess tillsyn. 
 15 § Om det finns anledning anta att den objektsansvarige har begått en gärning som är belagd med straff eller för vilken till- synsbot kan beslutas, får denne inte föreläggas att vid vite med- verka i utredning av en fråga som har samband med den gärningen. 
 Om ett föreläggande utfärdas i ett sådant fall, skall erinras om att föreläggandet inte innebär någon skyldighet att lämna uppgifter 
 24 
  
 SOU 2004:100 
  
 Författningsförslag 
  
 eller tillhandahålla handlingar eller annat som kan användas som bevisning för att den som föreläggandet riktas till eller ställ- företrädare för denne har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till tillsynsbot. 
 Omhändertagande 
 16 § Om det finns risk att en objektsansvarig förstör handlingar eller föremål av väsentlig betydelse för tillsyn får ett tillsynsorgan omedelbart besluta att omhänderta dessa handlingar och föremål. Ett sådant beslut får inte gälla längre tid än vad som är nödvändigt för att utföra de kontroller och bedömningar som behövs. 
 Ingripanden 
 17 § Ett tillsynsorgan får besluta om sådana åtgärder som anges i  
 20–28 
  §§, såvitt annat inte är föreskrivet i denna lag. 
 18 § Ett ingripande får inte vara mer omfattande än vad som behövs i det enskilda fallet. 
 Preskription 
 19 § Endast om det finns synnerliga skäl för det får till grund för ett beslut om ingripande åberopas förhållanden som ligger längre tillbaka i tiden än fem år från det att den granskning inleddes som motiverar ett ingripande. 
 Underlåta att ingripa 
 20 § Ett ingripande får underlåtas om 
  
 1. 
  
 överträdelsen är ringa, 
  
 2. 
  
 den objektsansvarige vidtar nödvändig rättelse, 
  
 3. 
  
 något annat tillsynsorgan har vidtagit åtgärder mot den objektsansvarige och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller 
  
 4. 
  
 om det eljest med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande. 
  
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:100 
  
 Anmärkning 
 21 § Vid mindre allvarliga överträdelser av vad som gäller för en tillsynspliktig verksamhet skall den objektsansvarige tilldelas anmärkning. 
 En anmärkning skall förenas med en tillsynsbot, om regeringen har föreskrivit om detta. 
 Åtgärdsföreläggande 
 22 § En tillsynsmyndighet får förelägga en objektsansvarig att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse vid avvikelser från vad som gäller för den tillsynspliktiga verksamheten. 
 Ett sådant föreläggande skall ange de åtgärder som anses nödvändiga för att påtalade överträdelser skall anses avhjälpta. 
 Rättelse 
 23 § Om ett åtgärdsföreläggande inte följs, får den myndighet som utfärdat föreläggandet besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad. 
 Om det är nödvändigt med hänsyn till hälsa, säkerhet, miljö eller av andra särskilda skäl får ett beslut om rättelse fattas även om ett föreläggande inte har utfärdats. 
 Återkallelse 
 24 § Ett tillstånd eller liknande som en objektsansvarig har för en tillsynspliktig verksamhet skall återkallas av tillsynsmyndigheten om den objektsansvarige allvarligt åsidosätter vad som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten. 
 Förbud 
 25 § I andra fall än som sägs i 24 § skall en tillsynsmyndighet förbjuda en objektsansvarig att fortsätta en tillsynspliktig verk- samhet om 
 26 
  
 SOU 2004:100 
  
 Författningsförslag 
  
 1. 
  
 den objektsansvarige allvarligt åsidosätter vad som gäller för verksamheten, eller 
  
 2. 
  
 det behövs med hänsyn till skyddet av hälsa, säkerhet, miljö eller av andra särskilda skäl. 
  
 Varning 
 26 § Om det kan anses vara tillräckligt får en tillsynsmyndighet i stället för att meddela beslut enligt 24 § och 25 § tilldela den objektsansvarige en varning. 
 En varning skall förenas med en tillsynsbot, om regeringen har föreskrivit om detta. 
 Interimistisk beslut 
 27 § Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse eller förbud kommer att fattas men detta inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för hälsa, säkerhet, miljö eller av annan särskild anledning får tillsynsmyndigheten omedelbart besluta att 
  
 1. 
  
 tills vidare, helt eller delvis, förbjuda den tillsynspliktiga verksamheten, eller 
  
 2. 
  
 omhänderta föremål som tillsynen avser. 
  
 Ett sådant beslut gäller i högst sex månader. Om det finns synnerliga skäl får beslutets giltighetstid förlängas med ytterligare sex månader. 
 Tillsynsbot 
 28 § En objektsansvarig som har ålagts anmärkning eller varning enligt denna lag skall betala en särskild avgift (tillsynsbot). 
 Regeringen får meddela föreskrifter om de överträdelser för vilka tillsynsbot skall betalas och om botens storlek för olika över- trädelser. 
 Tillsynsbot skall uppgå till lägst 1 000 och högst 100 000 kronor. Tillsynsboten tillfaller staten. 
 29 § När ett tillsynsorgan beslutar om tillsynsbotens storlek i det enskilda fallet skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och be- tydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Har över- 
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:100 
  
 trädelsen inneburit ekonomisk vinning för den objektansvarige skall boten bestämmas med beaktande även av vinstens storlek. 
 30 § Tillsynsbot skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. 
 31 § Om ett vitesföreläggande enligt denna lag har överträtts, får tillsynsbot inte åläggas för den överträdelse som omfattas av föreläggandet. 
 32 § En tillsynsbot skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer inom trettio dagar efter det att beslutet har vunnit laga kraft. 
 Tillsynsmyndighetens beslut om tillsynsbot får verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalts inom den tid som anges i första stycket. 
 Om tillsynsboten inte betalas inom den tid som anges i första stycket, skall myndigheten lämna den obetalda tillsynsboten för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. 
 Övriga bestämmelser 
 Egenkontroll 
 33 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för en objektsansvarig att fortlöpande planera och kontrollera sin tillsynspliktiga verksamhet (egenkontroll) och om program som närmare reglerar hur sådan kontroll skall utövas (kontrollprogram). 
 Tillsynsavgift m.m. 
 34 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn. 
 35 § En objektsansvarig skall utan ersättning hjälpa till vid tillsyn genom att lämna prover och föremål som behövs för tillsynen samt redovisa uppgifter om verksamheten. 
 28 
  
 SOU 2004:100 
  
 Författningsförslag 
  
 Regeringen får meddela föreskrifter om att en objektsansvarig skall 
  
 1. 
  
 ersätta ett tillsynsorgan för dess kostnader för provtagning och undersökning av prover, och 
  
 2. 
  
 ha rätt till ersättning för kostnader som hänför sig till till- synen. 
  
 Åtalsanmälan 
 36 § Ett tillsynsorgan skall till polis- eller åklagarmyndighet anmäla överträdelser av vad som gäller för en tillsynspliktig verksamhet, om det finns misstanke om brott. 
 Biträde av polis- och kronofogdemyndighet 
 37 § Polis- eller kronofogdemyndighet skall i den utsträckning det behövs biträda med verkställighet av beslut enligt denna lag. 
 Vite 
 38 § Ett föreläggande enligt denna lag får förenas med vite. 
 Överklagande m.m. 
 39 § Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut av regeringen enligt 7 § får dock inte överklagas. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 40 § Ett tillsynsorgan får bestämma att dess beslut enligt denna lag skall gälla omedelbart, även om det överklagas. 
 Denna lag träder i kraft den  
 29 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Regeringens direktiv 
  
 Regeringen har beslutat om tre direktiv för utredningens arbete (bilagorna 1 3). 
 Det första direktiven (dir. 2000:62) låg till grund för utred- ningens första etapp, vilken avrapporterades i februari 2002 genom delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas upp- drag (SOU 2002:14). Betänkandet gavs en bred remissbehandling under våren 2002 och ett hundratal remissinstanser inkom med yttranden. En sammanställning av remissyttrandena finns i Justitie- departementet (dnr Ju 2002/1250F). 
 I avvaktan på de aviserade tilläggsdirektiven för utredningens andra etapp gavs utredningen i uppdrag (dir. 2002:84) att medverka till att sprida och utbyta erfarenheterna från sitt arbete i form av seminarier och informationsmöten huvudsakligen i samarbete med berörda tillsynsmyndigheter. 
 Regeringens tilläggsdirektiv (dir. 2003:70) gav utredningen i uppdrag att fortsätta sitt arbete med inriktning på att analysera och lämna förslag i följande tre huvudsakliga frågor: 
  
 Lämpligheten av en lag om statlig tillsyn. 
  
 Principer för finansiering av tillsynsverksamhet. 
  
 Kommunernas roll i tillsynen. 
  
 Uppdragens närmare innehåll samt utredningens tolkningar och preciseringar av dessa redovisas i inledningarna till respektive kapi- tel i betänkandet. Där lämnas även en utförlig redovisning av remissinstansernas synpunkter, hämtade från den ovan nämnda sammanställningen, på delbetänkandets behandling av respektive fråga. Skälet till de utförliga redovisningarna av remissinstansernas synpunkter är att dessa utgör viktiga utgångspunkter för utred- ningens analyser och överväganden. 
 31 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:100 
  
 Förutom de tre huvudfrågorna gavs utredningen i uppdrag att bidra till att utveckla Regeringskansliets arbete med att reglera och styra formerna för de statliga myndigheternas tillsynsverksamhet genom att utarbeta en handledning. Vidare gavs utredningen i uppdrag att medverka i arbetet med att utveckla ett fastare sam- arbete mellan statliga tillsynsmyndigheter i frågor om utveckling av kompetens och metoder. 
  
 1.2 
  
 Tillsynsutredningens arbete 
  
 1.2.1 
  
 Erfarenhetsutbyte 
  
 Under utredningens första fas, och särskilt efter att utredningen överlämnat sitt delbetänkande, visade det sig att intresset för erfarenhetsutbyte i tillsynsfrågor var mycket stort. Utredningen inbjöds att medverka i ett stort antal möten och diskussioner. Sammanlagt har utredningen sedan våren 2002 medverkat som föreläsare, diskussionsinledare etc. vid ett  
 50-tal 
  seminarier och möten (med uppskattningsvis sammanlagt 2 000 deltagare), huvud- sakligen arrangerande av statliga tillsynsmyndigheter, bland dem tolv länsstyrelser. 
 Utredningen föreslog i delbetänkandet skapandet av en Tillsyns- akademi med syfte att erbjuda anställda som arbetar med tillsyn att utveckla sin professionalism. 
 Den 17 juni 2004 höll Tillsynsforum sitt första möte i närvaro av statsrådet George och företrädare för ett  
 50-tal 
  statliga till- synsmyndigheter. Socialstyrelsen och Länsstyrelsen i Gotlands län stod tillsammans med utredningen för inbjudan. 
 Tillsynsforum är ett nätverk vars syfte är att stärka tillsyns- professionalismen hos statligt anställda genom kontinuerligt erfarenhetsutbyte, debatter och kunskapsutveckling. Nätverket skall verka för god statlig tillsyn samt i förekommande fall lämna förslag till regeringen i tillsynsfrågor. Nätverket leds av en styr- grupp och deltagande i nätverket är öppet för anställda vid statliga myndigheter som har professionell anknytning till tillsynsverk- samhet. En gång per år skall det hållas ett Forum för statlig tillsyn, vilket också är nätverkets årsmöte. 
 Utredningen anser därigenom att den delen av uppdraget är slutfört. 
 32 
  
 SOU 2004:100 
  
 Inledning 
  
 1.2.2 
  
 Samråd m.m. 
  
 Utredningen har även haft ett stort antal både formella och informella samråd med andra utredningar. Antalet verksamma kommittéer vilkas uppdrag innehåller offentlig tillsyn i någon dimension uppskattades av utredningen sommaren 2003 till om- kring 30. Det har inte varit möjligt för utredningen att göra någon mer samlad uppföljning av i vilken utsträckning samråden har påverkat utredningarnas förslag. I de betänkanden som utredningen tagit del av har dock kunnat spåras en påverkan främst vad avser den av utredningen förespråkade snävare innebörden av begreppet tillsyn. 
 Även från departementen har utredningen fått många frågor i anslutning till beredning av ärenden om bl.a. lagstiftning om och finansiering av tillsyn. 
 Utredningen har haft ett antal överläggningar med såväl statliga tillsynsmyndigheter som med andra företrädare för och intres- senter i tillsynen. Samråd med Näringslivets regelnämnd (NNR) har skett. 
 Utredningen har under 2003 och 2004 hållit sex sammanträden med de av regeringen utsedda experterna. 
  
 1.2.3 
  
 Deluppdrag 
  
 Utredningen har samarbetat med Statskontoret och Ekonomi- styrningsverket (ESV). Samarbetet med Statskontoret har gällt frågor om EU:s påverkan på svensk tillsynsverksamhet och sam- arbetet med ESV har omfattat frågor om tillsynens finansiering. Båda myndigheterna har i särskilda rapporter till utredningen redovisat sina kartläggningar och slutsatser. 
 När det gäller uppdraget att utarbeta en handledning för Regeringskansliet i frågor om utformning av tillsynsuppdrag m.m. har utredningen i överläggning med Finansdepartementet kommit fram till att en sådan lämpligen bör utarbetas först när regeringen tagit ställning till utredningens förslag. 
 33 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:100 
  
 1.3 
  
 Betänkandets uppläggning 
  
 I detta betänkande redovisar utredningen analyser, överväganden och förslag i de tre ovan nämnda huvudfrågorna. Varje kapitel bygger på en likartad disposition där inledningsvis direktivens innehåll, delbetänkandets viktigaste slutsatser och remissinstanser- nas synpunkter redovisas. Nulägesbeskrivningar och analyser/över- väganden liksom konsekvenser av utredningens förslag är an- passade till frågans art. Ett förslagsavsnitt avslutar varje kapitel. 
 Som generella utgångspunkter för behandlingen av de tre huvudfrågorna redovisar utredningen sina analyser och övervägan- den om tillsynsbegreppet och om EU:s påverkan på svensk tillsyn. Dessa redovisningar lämnas i kapitel 2 och 3. 
 Frågor om finansiering av tillsyn behandlas i kapitel 4. Frågor om kommunernas roll i tillsynen behandlas i kapitel 5. 
 I kapitel 6 behandlas frågor om samverkan och samordning mellan tillsynsorgan, i kapitel 7 tydliga och effektiva ingripanden och sanktioner och i kapitel 8 resterande bestämmelser som i olika avseenden reglerar tillsynens genomförande. I kapitel 9 redovisar utredningen slutligen sina överväganden om lämpligheten av en allmän lag om statlig tillsyn. 
 I kapitel 10 återfinns författningskommentarer. 
  
 1.3.1 
  
 Vissa avgränsningar och begrepp 
  
 Utredningen har som en uppgift att överväga lämpligheten av en allmän lag om tillsyn – en tillsynslag. I delbetänkandet användes termen tillsynslag för de sektoriella lagar som reglerar ett till- synsområde, dvs. en viss tillsynspliktig verksamhet. För att undvika missförstånd kommer sådana lagar i detta betänkande att betecknas sektorslagar medan termen tillsynslag reserveras för utred- ningens överväganden om en ny lag. 
 Hänvisningar till lagar i detta betänkande görs utan angivande av deras nummer i SFS. I utredningens genomgångar av sektorslagar- nas bestämmelser används ett stort antal exempel. Enligt traditionella principer skall hänvisningar till lagstiftning innehålla både lagens namn och dess  
 SFS-nummer. 
  Utredningen har dock bedömt att denna teknik skulle tynga texten och därför uteslutit  
 SFS-nummer. 
  I stället redovisas i bilaga 4 en förteckning över samtliga lagar till vilka hänvisningar gjorts i betänkandet. 
 34 
  
 SOU 2004:100 
  
 Inledning 
  
 I utredningens uppdrag att pröva lämpligheten av en allmän lag om tillsyn har ingått, om utredningen skulle komma fram till att detta är lämpligt, att lämna förslag till en lag. Utredningen iden- tifierade redan i sitt delbetänkande cirka 230 sektorslagar om tillsyn. Utredningens uppdrag har inte inrymt att föreslå de följd- ändringar som behövs i dessa sektorslagar som en konsekvens av ett eventuellt lagförslag. Detta hänger samman med den konstruk- tion för uppbyggnaden av lagregleringen som beskrivs nedan. 
 Utredningen har i sitt utredningsarbete analyserat innehållt i sektorslagstiftningen om tillsyn och tagit fram sådana bestämmel- ser som lämpligen kan generaliseras i en allmän tillsynslag. Utred- ningen har funnit att en allmän tillsynslag är lämplig och har for- mulerat ett lagförslag som består av de för tillsynens genomförande grundläggande bestämmelserna. 
 Innehållet i de enskilda sektorslagarna om tillsyn kommer i större eller mindre omfattning att påverkas av tillsynslagens inne- håll. I vissa fall saknas motsvarande bestämmelser i sektorslagen medan det i andra fall finns motsvarigheter. 
 Ett ställningstagande till vilka bestämmelser i tillsynslagen som bör göras tillämpliga inom ett tillsynsområde förutsätter en mate- riell prövning om avsteg från den generella regleringen i tillsyns- lagen är önskvärd eller lämplig. Bland annat måste tillsynslagens bestämmelser prövas i förhållande till  
 EG-rätten. 
  Sådana analyser måste ske varje lag för sig. 
 Utredningens förslag om formerna för tillsynslagens ikraft- trädande har utformats för att möjliggöra detta. Lagen "aktiveras" i den omfattning analysen utvisar och detta anges i sektorslagen. Den praktiska tillämpningen av tillsynslagens olika bestämmelser kan komma att påbörjas vid olika tidpunkter inom olika tillsyns- områden. 
 Först sedan analysen har genomförts kan de formella följd- ändringarna i sektorslagarna genomföras. 
 35 
  
 2 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 2.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens delbetänkande och remissinstansernas synpunkter 
  
 2.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv 
  
 Utredningen har haft i uppdrag att belysa tillsynsbegreppets inne- börd. I de ursprungliga direktiven gavs en bakgrund: 
 Tillsyn har fått beteckna olika typer av verksamhet. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) redovisar i en rapport drygt trettio begrepp som använts för att beskriva tillsynsuppgiften i olika föreskrifter. De kan enligt ESO i sin tur delas in i olika kategorier: 
  
 Föreskriftsarbete 
  
 Inspektion 
  
 Samordning av tillsynsarbete 
  
 Kontroll av författningsefterlevnad 
  
 Åtgärder för rättelse av författningsöverträdelser 
  
 Tillståndsprövning 
  
 Förebyggande arbete: rådgivning och information 
  
 Arbete med tillsynsobjektens egenkontroll; kontrollprogram. 
  
 Karaktären hos tillsynen kan antas hänga samman med vilken typ av verksamhet den riktas mot. Handlar det om privat eller offentlig verksamhet, om verksamheten är målstyrd eller regelstyrd etc. Gäller den t.ex. verksamheter där hälso- och miljörisker skall avvärjas är inslaget av inspektioner och sanktioner ofta större. I kommunal verksamhet finns det utöver en ren laglighetsprövning i vissa fall också en tillsyn som mer har karaktären av uppföljning, utvärdering och information. 
 Det finns således ingen enhetlig definition av begreppet tillsyn. Det går emellertid att urskilja vissa minimikrav på vad som kan betecknas som tillsynsverksamhet. Ett sådant är att tillsyn sker på riksdagens eller regeringens uppdrag och gäller kontroll av verksamhet som regle- ras i, eller sker med stöd av, lag eller förordning. Den statliga till- synsverksamheten måste alltid ha sin utgångspunkt i statens över- 
 37 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 gripande ansvar för den nationella politikens genomförande och måste bedrivas med respekt för den kommunala självstyrelsen. 
 Den statliga tillsynen har sedan länge utvecklats i riktning mot ökad uppföljning, rådgivning och stöd, bl.a. som en följd av ökad decentra- lisering. 
 Tillsynsbegreppets mångtydighet, som har beskrivits i det före- gående avsnittet, har inneburit problem. Det har bl.a. tagit sig uttryck i en osäkerhet om vad som är syftet med tillsynen och hur tillsyn skall bedrivas, vilket innebär att det många gånger är svårt att bedöma om en myndighets tillsyn är effektiv. 
 Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen bl.a. lämna förslag till en eventuell grundläggande lagreglering av tillsynen, vilken är gemen- sam för alla (eller åtminstone för de flesta) tillsynsområden. En del i detta arbete är enligt utredningens tolkning att precisera en legaldefinition av tillsyn. 
  
 2.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande 
  
 I delbetänkandet finns ett utförligt resonemang om ett avgränsat tillsynsbegrepp (se bl.a. avsnitt 6.2 och kapitel 7). Tillsynens rela- tioner till andra styr- och kontrollsystem i samhället redovisas liksom relationen mellan myndigheternas ansvar för tillsyn och ansvar för normering (rådgivning och utfärdande av föreskrifter) och överblick. Utredningen konstaterade att ansvaret för norme- ring och överblick i vissa fall för närvarande anses vara en del av tillsynsansvaret. I delbetänkandet förordades en stramare bestäm- ning av dessa begrepp som en av vägarna mot en tydligare och effektivare tillsyn. 
  
 2.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter 
  
 Många remissinstanser kommenterade utredningens resonemang om problemen med ett vagt tillsynsbegrepp. Flertalet instämde i slutsatserna i delbetänkandet. De ansåg bl.a. att det är viktigt med en enhetlig och avgränsad definition av begreppet tillsyn. Den kritik som framfördes var bl.a. att definitionen riskerar att bli för snäv. Remissinstansernas yttranden i denna del visar på ett starkt stöd för en precisering. 
  
 Statens räddningsverk  
 menar att det är viktigt att försöka tydliggöra och avgränsa tillsynsbegreppet. 
 38 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 Kustbevakningen  
 välkomnar en mer genomtänkt och om möjligt enhetlig nomenklatur i den statliga tillsynen. 
  
 Göteborgs kommun  
 anser att delbetänkandet har fångat den problematik som finns beträffande tillsyn. Det är bra att begreppen blir förtydligade. Det är angeläget att tillsynsrollen blir klarare och att kompetensen höjs. 
  
 Lantbrukarnas riksförbund  
 instämmer i att tillsynsbegreppet bör förtydligas. 
 Näringslivets nämnd för regelgranskning  
 delar utredningens för- slag att tillsynsbegreppet är betjänt av en precisare formulering. 
  
 Sveriges Advokatsamfund  
 har inget att invända mot att tillsyns- begreppet tydliggörs. 
  
 Sveriges Pensionärsförbund  
 delar uppfattningen att det för fram- tiden skulle vara mycket att vinna på att begreppet får en större stringens och blir klarare. 
  
 Kammarrätten i Sundsvall  
 delar utredningens slutsatser att det skulle vara ändamålsenligt med en allmän definition av begreppet statlig tillsyn. 
  
 Fastighetsmäklarnämnden  
 anser att det är angeläget att få en enhetlig definition av begreppet tillsyn. Att definitionen anger de allmänna och yttre ramarna för tillsynen är viktigt för förståelsen av statlig tillsyn. 
  
 Försvarsmakten  
 delar utredningens uppfattning att det för legi- timitetens skull är viktigt med en enhetlig och klart avgränsad definition av begreppet tillsyn. Tillsyn bör endast avse sådan verk- samhet som går ut på att granska och följa upp att lagar, för- ordningar och andra föreskrifter efterlevs. 
  
 Socialstyrelsen  
 ser fördelar med att begreppet tillsyn avgränsas till den form av granskning där ett tillsynsobjekt bedöms enligt nor- mer som ytterst grundas på lag. En fördel är att tillsynen i princip blir förutsägbar. Det finns dock en risk med att betoning på tydlighet kan leda till att tillsynen enbart omfattar formella krav. Det bör också regleras i lag eller förordning att myndigheterna i samband med sin tillsynsroll också kan ha en stödjande roll. Utredningen bör tydliggöra om de regionala tillsynsmyndigheterna bör ha överblicksuppdrag. 
  
 Statens folkhälsoinstitut  
 anser att förslaget till renodling av be- greppet statlig tillsyn i relation till normering och överblick är intressant. 
 39 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansinspektionen  
 instämmer i att det är angeläget att närmare söka precisera tillsynsbegreppet och de avgörande relationerna mellan tillsynsorgan, tillsynsobjekt och medborgare. 
  
 Ekonomistyrningsverket  
 skriver att det är angeläget att tillsyns- begreppet definieras bättre. Detta kan göras enligt utredningens förslag, alternativt att definitionen verksamhetsanpassas så att definitionen blir beroende av verksamhetens art. 
  
 Lotteriinspektionen  
 anser att utvecklingen av en tydligare tillsyn kräver dels att en bestämning sker av tillsynens roll i samhälls- styrningen och dels att tillsynsbegreppet definieras. Analys av dessa frågor bör ske utifrån ett medborgarperspektiv i vid bemärkelse så att frågorna belyses både i ett politiskt, rättssäkerhets- och effek- tivitetsperspektiv. 
  
 Länsstyrelsen i Gävleborgs län  
 instämmer i utredningens åsikt att renodla och tydliggöra tillsynsbegreppet. Att tydliggöra begreppen och ta fram gemensamma definitioner kan vara ett sätt att göra tillsynsverksamheten tydligare och effektivare. 
  
 Länsstyrelsen i Värmlands län  
 anser att det är värdefullt om begreppet ges en enhetlig innebörd, och att ett strategiskt tänkande utvecklas i frågor om tillsyn. Länsstyrelsen är inte helt klar över vad utredningen kommit fram till när det gäller definitionen av be- greppet tillsyn. Begreppet tillsyn bör ges en innebörd som i möjligaste mån överensstämmer med hur tillsynsbegreppet allmänt används och uppfattas i dag. 
 Länsstyrelsen i Östergötlands län  
 menar att det är av stor vikt att begreppet tillsyn ges en innebörd som är gemensam inom hela det statliga tillsynsområdet. 
  
 Statens skolverk  
 anser att den analys och bestämning av till- synsbegreppet som utredningen förordar synes väl avvägd. Det är lovvärt att i lag tydligt definiera vad som avses med tillsyn. 
  
 Naturvårdsverket  
 ställer sig bakom förslaget att inrikta tillsyn på dess kontrollerande funktion. Ett sådant tillsynsuppdrag bör för varje lag knytas till ändamålet med varje lagstiftning. Momentet att bedriva rättelse oberoende av vilken form detta tar behöver också ingå i begreppet. Det medför vissa konsekvenser om begreppet snävas in på det sätt som anges. Det blir t.ex. viktigt att ge tillsynsmyndigheterna rätt att ta ut avgift för andra för tillsynen viktiga funktioner som i dag inordnas under ett bredare begrepp. En annan konsekvens är att begreppet tillsynsvägledning faller utanför begreppet tillsyn. 
 40 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 Lantmäteriverket  
 menar att det är viktigt att klargöra den när- mare innebörden i den tillsyn som olika tillsynsorgan bedriver samt vidare de uppgifter som de olika tillsynsorganen har i tillsyns- hänseende. 
  
 Post- och telestyrelsen  
 framhåller att det krävs en mer stringent och enhetlig begreppsapparat. Detta bör kunna bidra till en ökad rättssäkerhet och förutsebarhet i myndigheternas tillsynsverk- samhet. Det föreslagna systemet (t.ex. i avsnitt 7.3) kan användas som utgångspunkt. Beträffande den statliga tillsynens förhållande till annan granskning (7.8.1) har utredningen gjort väl avvägda avgränsningar av begrepp som i sig är svåra att entydigt definiera. 
  
 Sjöfartsverket  
 är positivt till en översyn av begreppen och utform- ning av en mer enhetlig nomenklatur i syfte att göra tillsyns- verksamheten tydligare och mer effektiv. 
  
 Arbetsmarknadsstyrelsen  
 anser att det ges en väl avgränsad defi- nition av tillsyn som kan utgöra en grund för arbetet med att göra den statliga tillsynen tydligare och effektivare. 
  
 Skogsstyrelsen  
 delar uppfattningen att begreppet tillsyn bör anses omfatta mer direkta kontrollåtgärder och inte sådana åtgärder som t.ex. information och rådgivning. 
 Nämnden för offentlig upphandling  
 skriver att om tillsyn defi- nieras som kontroll av regelefterlevnad är det lämpligt att tillsyns- organet ges verktyg för att kontrollera efterlevnaden så att kontrollen blir effektiv. 
  
 Arbetsmiljöverket  
 delar utredarens uppfattning att kärnan i den statliga tillsynen handlar om lagefterlevnad. 
  
 Statskontoret  
 menar att modellen fungerar väl som tankeutgångs- punkt men behöver testas på några samhällsområden. Det finns en risk för att utredningens begreppsdefinition blivit alltför snäv, även om vi instämmer i behovet av pregnans, bl.a. med tanke på EU- medlemskapets inflytelser. 
  
 Justitiekanslern  
 anser att den definition som presenteras (avsnitt 7.3) inte är helt lätt att tillgodogöra sig. Det är svårt att få klart för sig om JK:s tillsyn faller in under den presenterade definitionen. 
  
 Rikspolisstyrelsen  
 har ingen invändning mot de teoretiska ut- gångspunkterna i definitionen. En uppstramning av begreppet kan medföra större möjligheter att utveckla tillsynen som verksamhet samt ge tillsynsarbetet större respekt och legitimitet. Svårigheter finns när det gäller att omsätta utredningens föreslagna definition i praktisk tillämpning. Utredningens överväganden kan ifrågasättas då en rad existerande tillsynssystem på det statliga området inte 
 41 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 längre kan betecknas som tillsyn. Att tillsynsorgan skall kunna ha kompletterande arbetsuppgifter som att skapa överblick över för- hållanden inom det område där organet har tillsyn – är enligt sty- relsens uppfattning – att modellen för tillsyn förlorat mycket av sin enhetlighet. 
  
 Revisorsnämnden  
 betvivlar inte att det inom många områden finns behov av en mer stringent begreppsapparat. Dessa frågor bör dock i första hand lösas genom en översyn av redan befintliga lagar. 
  
 Konsumentverket/KO  
 ställer sig tvekande till om en enhetlig definition av begreppet tillsyn skulle medföra att de problem som förekommer därmed finner sin lösning. 
 Statens institutionsstyrelse (SiS)  
 delar uppfattningen om vikten av att ett tillsynsorgan är självständigt i förhållande till tillsynsobjek- tet. Dock har utredningen gått väl långt i kravet på organisatorisk självständighet i sin definition av begreppet tillsyn. Förhållandena i det enskilda fallet måste beaktas i fråga om vad som skall definieras som tillsyn. SiS ifrågasätter således den snäva definition som gjorts av begreppet tillsyn vad gäller att ha tillsynsorgan, objektsansvarig och tillsynsobjekt organiserad i samma myndighet. 
  
 Tullverket  
 kan inte se att Tullverkets kontrollerande roll är av en sådan tillsynskaraktär som skall garantera medborgare att tillsyns- objekten har en viss standard, bl.a. på grund av att Tullverkets uppgift är att kontrollera att lagar som innefattar villkor för in- och utförsel som beror på handelspolitiska skäl eller hälso- och miljö- skäl efterlevs. 
  
 Riksrevisionsverket  
 menar att utredningen har genom att söka dra ut den minsta gemensamma nämnaren för tillsyn hamnat på en mycket hög abstraktionsnivå. Detta ger inte tillräckligt god väg- ledning för att konkretisera problemen. Det finns ingen empirisk grund att hävda att frånvaron av enhetlig terminologi skulle med- föra problem för enskilda verksamheter eller leda till ineffektivitet. Utredningen tvingas i praktiken utvidga sin definition med för- behåll och preciseringar. Definitionsfrågorna ges en alldeles för stor innebörd. Analysen av tillsynens kontrollerande funktion är bristfällig. Tillsynens normerande roll vid mål- och resultatstyrning diskuteras inte. 
  
 Länsstyrelsen i Norrbottens län  
 anser att om staten i större ut- sträckning vill använda tillsynen som ett förvaltningspolitiskt instrument kan det vara en fördel att ge tillsynsbegreppet en när- mare precisering. Det är dock ännu mera angeläget att hitta ett system som garanterar att tillsynsmyndigheterna får dels ett 
 42 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 resursmässigt utrymme för tillsynsarbetet (vid sidan av de andra arbetsuppgifterna) och dels ett system som anger inriktningen på den tillsyn som ur förvaltningspolitisk synpunkt är angelägen att utföra. Det borde vara möjligt att ytterligare utveckla regeringens regleringsbrev för detta syfte. 
  
 Länsstyrelsen i Skåne län  
 framhåller att utredningen har stort värde i att den problematiserar begreppet tillsyn. Beskrivningarna av olika principiella aspekter på begreppet såväl som den praktiska tillsynsverksamheten är förtjänstfulla. I och med miljöbalken in- fördes begreppet tillsynsvägledning, dvs. det ursprungliga be- greppets innehåll vidgades. Styrelsen anser att det vidgade begreppet är en fördel i tillsynsarbetet. Tillsynsvägledningens betydelse för tillsynens effektivitet och resurser för denna bör undersökas närmare i utredningens fortsatta arbete. 
 Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning  
 anser att den ideal- modell utredaren tagit fram kan tjäna som en mental kalibration för all personal som arbetar med statlig tillsyn. Modellen skulle kunna fungera som en pedagogisk modell i kompetensutvecklingssam- manhang för den personal som arbetar med statlig tillsyn. Myn- digheten delar inte utredarens uppfattning i fråga om tillsyns- begreppets karaktär. Myndigheten anser att tillsyn är ett arbetsred- skap och en arbetsmetod i statens tjänst i syfte att synliggöra för medborgarna de utfästelser som kan finnas i lag. Det är istället i lag medborgarnas intressen skall skyddas. 
  
 Riksantikvarieämbetet  
 anser att den kartläggning som direktiven anger bör vara problemorienterad, här bör även centrala myndig- heters uppgifter, t.ex. överinseende, uppsikt och vägledning ingå och analyseras. För att kunna definiera och avgränsa tillsyns- begreppet måste en inventering av begreppet göras först. Utred- ningen har gjort en avgränsning av begreppet i ett för tidigt skede, vilket inneburit att den nödvändiga inventeringen blivit bristfällig. Flera verksamheter som utgör en del av den statliga tillsynen riskerar därmed att förlora sin grund. 
  
 Statens biografbyrå  
 utövar tillsyn, men inte riktigt på ett sådant sätt som utredaren beskriver. Biografbyråns tillsyn tillgodoser inte medborgarens intresse som klient eller kund, utan möjligen med- borgarens intresse som politisk varelse. Biografbyrån saknar tvångsmedel och kan endast verka för att överträdelser beivras. Därmed krävs ett femte element (förutom medborgare, tillsyns- objekt, objektsansvarig och tillsynsorgan) – nämligen beivraren. 
 43 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 Statens kärnkraftinspektion  
 anser att utredningens genomgång beträffande terminologi inom tillsynsområdet inte har underlättat förståelsen av tillsynsuppgiften. I det fortsatta arbetet behövs ytterligare överväganden för att förtydliga begreppen. 
 Banverket/Järnvägsinspektionen  
 påpekar att utredningen inte berört den form av tillsyn som utförs vid utredning av eller tillbud till olyckor när det gäller tillsyn som begrepp. Även granskning av tillsynsobjektets egna utredningar kan hänföras till tillsyn. 
  
 Vägverket  
 delar inte uppfattningen att staten i form av stats- maktsbeslut lämnar garantier, utfästelser och lovar. Staten skall ställa de krav som samhället vill ha på en viss verksamhet. En objektsansvarig skall bedriva sin verksamhet så de krav som staten ställt uppfylls, dvs. ansvaret ligger på den objektsansvarige – inte på statliga garantier. Det går inte att bedriva verksamheten om en objektsansvarig saknas. Medborgaren kan ha direkt relation med den objektsansvarige då det finns verksamheter där objektsansvarig och tillsynsobjekt sammanfaller. 
  
 Elsäkerhetsverket  
 anser att man genom att snäva in begreppet för att få en tydligare verksamhet och bättre professionskänsla kan få till följd att verksamhetens utveckling och omvärldsbevakning hämmas. Tillsynsmetodik måste innehålla även andra komponen- ter. Det är viktigt att den personal som utövar tillsyn även arbetar med hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. 
  
 Brottsförebyggande rådet  
 ifrågasätter om utredningens definition klargör begreppet tillsyn som har fått många betydelser, inte minst inom lagstiftningen. Det som kan ifrågasättas är om inte det centrala kriteriet i definitionen, om en författningsreglerad ut- fästelse till medborgaren måste drivas väl långt för att passa i en definition. En alternativ definition kunde vara kontroll av att den som är ansvarig för en viss verksamhet (objektsansvarig) följer den lagstiftning som gäller för denna (tillsynsobjekt). Här ingår de centrala elementen lagstiftning (som får tolkas vitt), att det är en verksamhetsansvarig som kontrolleras, att det finns särskilda regler för verksamheten. Det viktiga är att tillsynen fungerar och har effekt. Det bör framhållas att tillsynen har en förebyggande funktion, även om det är värdefullt med enhetliga begrepp. Kontrollens viktigaste uppgift är att stärka de flesta tillsynsobjekts vilja att följa reglerna. 
 44 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 2.2 
  
 Hur tillsynsbegreppet används i dag 
  
 2.2.1 
  
 Begreppet tillsyn i författningar 
  
 Ordet tillsyn förekommer i de allra flesta av de cirka 230 lagar som utredningen i delbetänkandet klassificerat som tillsynslagar. I några fall används andra ord men uppenbarligen med en mycket likartad innebörd. Det kan exempelvis heta övervaka att bestäm- melser följs eller att en myndighet skall ha uppsikt över ett föremål eller en process. 
 Nedan illustreras med ett antal exempel hur termen tillsyn behandlas i ett antal sektorslagar. 
  
 Källa 
  
 Tillsynsbegreppets användning 
  
 Djurskyddslagen 
  
 Djurskyddsmyndigheten utövar  
 den 
  
 centrala tillsynen  
 över 
  
 efterlevnaden 
  
 av denna lag och, om inte annat är 
  
 angivet, av de föreskrifter som har 
  
 meddelats med stöd av lagen. 
  
 Djurskyddsförordningen 
  
 Länsstyrelsen 
  
 utövar 
  
 den  
 regionala 
  
 tillsynen  
 över djurskyddslagen. 
  
 Alkohollagen 
  
 Länsstyrelsen 
  
 utövar 
  
 tillsyn inom 
  
 länet. 
  
 Djurskyddslagen 
  
 En sådan nämnd som avses i 16 § 
  
 utövar  
 tillsynen inom kommunen  
 om 
  
 regeringen inte har föreskrivit att 
  
 tillsynen skall utövas på något annat 
  
 sätt. 
  
 Bilskrotningslagen 
  
 Den eller de kommunala nämnder 
  
 som fullgör uppgifter inom miljö- 
  
 och hälsoskyddsområdet utövar  
 den 
  
 lokala tillsynen i varje kommun 
 . 
  
 Lag om brandfarliga och explosiva 
  
 På det  
 lokala planet utövas tillsynen 
 , 
  
 varor 
  
 om inte regeringen föreskriver något 
  
 annat, i fråga om brandfarliga varor av 
  
 den eller de kommunala nämnder 
  
 som svarar för räddningstjänsten och 
  
 i fråga om explosiva varor av polis- 
  
 myndigheten. 
  
 45 
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp SOU 2004:100 
  
 Källa 
  
 Tillsynsbegreppets användning 
  
 Alkohollagen 
  
 Den  
 omedelbara tillsynen  
 över efter- 
  
 levnaden av bestämmelserna om ser- 
  
 vering av spritdrycker, vin och starköl 
  
 utövas av kommunen och av polis- 
  
 myndigheten. 
  
 Lotterilagen 
  
 Lotteriinspektionen utövar också den 
  
 närmare tillsynen  
 över sådana lotterier 
  
 som anordnas efter tillstånd av in- 
  
 spektionen och regeringen. 
  
 Förordning om tillsyn enligt 
  
 Operativ tillsyn 
 : sådan tillsyn som 
  
 miljöbalken 
  
 utövas direkt gentemot den som 
  
 bedriver en verksamhet eller vidtar en 
  
 åtgärd. 
  
 Lag om allmänna pensionsfonder 
  
 Sjunde  
 AP-fonden 
  skall  
 stå under 
  
 tillsyn  
 av Finansinspektionen. 
  
 Fartygssäkerhetslagen 
  
 Om  
 tillsyn i form av besiktning eller 
  
 inspektio 
 n har utövats av en erkänd 
  
 organisation för att fastställa minsta 
  
 tillåtna fribord, eller för att utfärda 
  
 eller förnya certifikat för fartyg eller 
  
 utrustning, har denna tillsyn samma 
  
 giltighet som om den utövats av 
  
 Sjöfartsverket. 
  
 Lag om förbud mot diskriminering 
  
 Handikappombudsmannen skall  
 se 
  
 i arbetslivet av personer med 
  
 till  
 att denna lag följs. 
  
 funktionshinder 
  
 Lag om förbud mot diskriminering 
  
 För  
 att se till  
 att denna lag följs skall 
  
 i arbetslivet på grund av sexuell 
  
 det finnas en ombudsman mot disk- 
  
 läggning 
  
 riminering på grund av sexuell lägg- 
  
 ning. 
  
 Lag om kulturminnen m.m. 
  
 Riksantikvarieämbetet  
 har överinseen- 
  
 de  
 över kulturminnesvården i landet. 
  
 Livsmedelslagen 
  
 Regeringen eller den myndighet som 
  
 regeringen bestämmer får  
 överlämna 
  
 vissa tillsynsuppgifter  
 till ett enskilt 
  
 kontrollorgan som är juridisk person. 
  
 Lag om EG:s förordningar om den 
  
 Tillsyn och annan kontroll  
 av efter- 
  
 gemensamma fiskeripolitiken 
  
 levnaden av andra regler i EG:s för- 
  
 ordningar om den gemensamma 
  
 fiskeripolitiken än bestämmelser om 
  
 fisket och av föreskrifter meddelade 
  
 med stöd av denna lag utövas av den 
  
 eller de myndigheter som regeringen 
  
 bestämmer. 
  
 46 
  
 SOU 2004:100 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 Källa 
  
 Tillsynsbegreppets användning 
  
 Plan- och bygglag 
  
 Boverket har  
 den allmänna uppsikten 
  
 över plan- och byggnadsväsendet i 
  
 riket. 
  
 Radio- och  
 TV-lagen 
  
 Granskningsnämnden för 
  
 radio och 
  
 TV  
 övervakar genom granskning  
 i 
  
 efterhand om sända program står i 
  
 överensstämmelse med denna lag och 
  
 de villkor som kan gälla för sänd- 
  
 ningarna. 
  
 Lag om anmälningsskyldighet för 
  
 Finansinspektionen  
 övervakar att be- 
  
 vissa innehav av finansiella 
  
 stämmelserna  
 i denna lag följs. 
  
 instrument 
  
 Förordning om tekniska regler 
  
 Kommerskollegium  
 skall följa  
 myn- 
  
 digheternas tillämpning 
  
 av denna 
  
 förordning. 
  
 Djurskyddslagen 
  
 Tillsynen i övrigt  
 skall utövas av den 
  
 eller de myndigheter som regeringen 
  
 bestämmer. 
  
 Ett begrepp som förekommer inom livsmedelstillsynen är nor- merande inspektioner. Livsmedelsverket menar med detta en form av gemensam tillsyn tillsammans med kommuner som har ansvar för den operativa tillsynen inom livsmedelsområdet. Innebörden är att den centrala tillsynsmyndigheten utför inspektioner över den tillsyn som utövas på lokal nivå i kommunerna i syfte att styra och vägleda dem i deras operativa tillsyn. I departementspromemorian Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn (Ds 2004:11, s. 35) föreslås att möjligheten till normerande inspektioner även införs för Djurskyddsmyndigheten. 
 Ett på flera håll förekommande begreppspar är operativ tillsyn, som avser det faktiska tillsynsarbetet, och tillsynsvägledning, som avser den rådgivning och liknande verksamhet som utövas av vissa myndigheter i förhållande till de tillsynsorgan som har ett operativt tillsynsansvar. Inom miljöbalksområdet innefattas till- synsvägledning i begreppet tillsyn. Där görs även en legaldefinition av tillsynsvägledning. 
 En granskning av sammanställningen ovan visar att de funktioner som antas innefattas i begreppet tillsyn är underförstådda. Ibland förekommer olika bestämningar (såsom den centrala, omedel- bara, direkta eller operativa tillsynen) vilka visserligen också är odefinierade men uppenbarligen avsedda att särskilja en viss form 
 47 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 av tillsyn från en annan och därigenom bidra till en (låt vara indirekt) bestämning av begreppet som helhet. Detta till trots kan man konstatera att det inte finns någon närmare definition av tillsynsbegreppet i sektorslagarna. Preciseringar av den typ som redovisats i sammanställningen ovan antyder mer olika avgräns- ningar i själva tillsynsuppdraget, främst geografiskt, än en be- greppsbestämning. Ett exempel är den vanliga avgränsningen central, regional och lokal tillsyn. 
  
 2.2.2 
  
 Några tidigare försök att göra en legaldefinition av tillsyn 
  
 Utredningens redovisade i delbetänkandet (kapitel 1) några tidigare försök att bestämma innehållet i begreppet tillsyn. Riksdagens revisorer, Förvaltningspolitiska kommissionen, Riksrevisionsverket och Statskontoret har behandlat frågan. Utredningen redovisade sin egen bestämning av begreppets innehåll i delbetänkandet (kapitel 7). Därutöver har några tidigare utredningar lämnat förslag till legaldefinition av begreppet med tillämpning på de särskilda samhällsområden som de haft att utreda. Några exempel: 
 Socialtjänstutredningen lämnade i sitt betänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97, s. 46) ett förslag till definition av tillsyn för socialtjänstens område: 
 Tillsyn i denna lag är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden i kommunal och enskild verksamhet som svarar för uppgifter inom socialtjänsten samt att verksamheten uppfyller de krav som anges i 7 §. 
 I allmänmotiveringen (s. 344) angavs bl.a.: I socialtjänstlagen införs en bestämmelse som klargör att tillsyn enligt den lagen är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verk- samheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Laglig- hetskontrollen omfattar även kontroll av att insatserna inom socialtjänsten är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheterna systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. 
 48 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 Miljöbalksutredningen lämnade i sitt betänkande Miljöbalken (SOU 1996:103, s. 108) följande förslag till definition av tillsyn: 
 Med tillsyn avses i denna balk en myndighetsutövning som syftar till att säkerställa att denna balk och föreskrifter, domar och beslut som har meddelats med stöd av balken efterlevs. 
 I motiven angavs: Övervägandena om att i miljöbalken införa gemensamma tillsynsbestämmelser förutsätter att begreppet tillsyn klart definieras. En sådan definition bör tas in i lagtexten. Be- greppet tillsyn bör i princip förbehållas myndigheternas arbete med att se till att gällande regler eller meddelade villkor efterlevs. För detta arbete krävs lämpligt utformade tillsynsbestämmelser. De myndigheter som fått förtroendet att utnyttja dessa bestämmelser bör kallas tillsynsmyndigheter. Utredningen fortsatte: I samband med regleringen av tillsynsansvaret bör skiljas på den del av tillsynen som avser enbart den myndighetsutövande tillsynen, dvs. tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken å ena sidan och förebyggande och stöd- jande åtgärder å andra sidan. (del 1, s. 542). 
 Man anförde även: För att kunna införa gemensamma till- synsbestämmelser för all verksamhet som regleras i miljöbalken krävs att begreppet tillsyn klart definieras [] Tillsynsbegreppet bör emellertid förbehållas för den rent myndighetsutövande verksamheten som tillsynsmyndigheterna bedriver genom efterlev- nadskontroll och vidtagande av åtgärder för att åstadkomma rättelse i förekommande fall. (del 2, s. 295). 
 Inget av förslagen ledde dock till att en legaldefinition av begreppet tillsyn togs in i de slutliga regleringarna. I propositionen (2000/01:80) Ny socialtjänstlag m.m. (s. 99) uppgavs: Det kan därför finnas fördelar med att som utredningen föreslår, tydliggöra och avgränsa tillsynsbegreppets innebörd i lagstiftningen. En mer precis definition av tillsyn skulle också kunna ge bättre förut- sättningar för nationell enhetlighet när det gäller hur länsstyrel serna bedriver sin tillsyn. Å andra sidan kan en snävare definition av tillsynen begränsa utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap. Denna invändning har framförts av många länsstyrelser. Det finns risk att verksamheten blir statisk och fattig på idéer, passiv och ineffektiv. Vidare hänvisades till Tillsynsutredningens arbete och angavs att regeringen avser att i detta sammanhang ytterligare belysa frågan om tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering. 
 49 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 2.3 
  
 Överväganden 
  
 Det är många gånger oklart vilka åtgärder som inryms i begreppet tillsyn. Enligt utredningens mening är kärnan i all tillsyn gransk- ning som genomförs med stöd av lag och (vanligen) en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande. I dag innefattar begreppet tillsyn inte sällan också andra verk- samheter, såsom rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd, normering i form av utfärdande av föreskrifter liksom verksam- heter som syftar till att skapa ny kunskap i form av översikter eller överblick över ett visst samhällsområde. 
 Analysen i delbetänkandet ledde till slutsatsen att statlig tillsyn bör avgränsas till att avse i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden så att dessa uppfyller författningsreglerade krav samt att vid behov verka för rättelse. Utredningens motiv för denna avgränsning är att öka tydligheten. Tydlighet bidrar till ökad förutsägbarhet och därmed ökad rättssäkerhet för alla berörda, nämligen tillsynsorganen, de objektsansvariga och de personer eller samhällsintressen som skyddas av den aktuella regleringen av tillsynsområdet. 
  
 2.3.1 
  
 En definition av tillsyn 
  
 Flera remissinstanser har efterlyst en lagfäst definition av begreppet tillsyn. Det är också en återkommande uppfattning i de diskussioner som utredningen haft med tillsynsmyndigheterna. 
 Med utgångspunkt i utredningens avgränsning ovan bör en definition ta fasta på att tillsyn består av två moment, nämligen granskning och ingripande. Granskning innebär att ett tillsyns- organ övervakar tillsynsobjekt inom sitt tillsynsområde genom återkommande inspektioner hos objektet eller i andra former, t.ex. genom granskning av ingivna handlingar. Granskningen kan även ske indirekt genom s.k. systemtillsyn, dvs. att tillsynsorganet granskar den objektsansvariges egna kontrollsystem (se vidare av- snitt 8.2.4). 
 Ingripanden avser åtgärder som vidtas mot en upptäckt fel- aktighet. Dessa bör kunna vara tvingande, men tillsynsorganet bör först ha prövat frivilliga lösningar. 
 Dessa båda moment – granskning och ingripande – skall återges i en definition av tillsyn. För att sätta in begreppet tillsyn i ett 
 50 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 sammanhang krävs att anslutande begrepp definieras. I en defi- nition av begreppet tillsyn och anslutande begrepp bör följande bestämningar göras: 
  
 Tillsyn 
 : oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag,  
 EG-förordning 
  eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. 
  
 Tillsynsorgan 
 : en från den objektsansvarige och tillsynsobjektet organisatoriskt fristående tillsynsmyndighet eller enskild som utövar tillsyn. 
  
 Tillsynsmyndighet:  
 statlig myndighet eller kommun som utövar tillsyn. 
  
 Tillsynsobjekt 
 : föremål eller verksamhet som omfattas av tillsyn.  
 Objektsansvarig 
 : fysisk eller juridisk person som är ansvarig för ett tillsynsobjekt. 
  
 Tillsynspliktig verksamhet 
 : verksamhet som omfattas av tillsyn enligt särskilda föreskrifter. 
 Förslaget innebär en avgränsning i förhållande till dagens för- hållanden på tre sätt: 
  
 För det första avgränsas tillsyn till att innebära en form av granskning och avskiljs från normering (regelgivning, råd- givning) och överblicksskapande. 
  
 För det andra klarläggs att denna granskning endast skall ske med måttstockar i form av bindande föreskrifter, såsom lagar,  
  
 EG-förordningar 
  och andra författningar (och förstås praxis i tillämpningen av dessa). Tillsyn blir tillämplig endast i sammanhang där den tillsynspliktiga verksamheten regleras genom sådana föreskrifter. 
  
 För det tredje markeras att tillsynsorganet skall ha en själv- ständig, oberoende ställning i förhållande till den tillsedda verksamheten. Detta har två sidor. En är funktionell – till- synsbesluten skall kunna fattas utan risk för påverkan av eller hänsynstaganden till någon av de objektsansvariga. En annan är organisatorisk. Det betyder att tillsynsorganet inte skall vara en del av en organisation, som också innehåller andra delar vilka är föremål för tillsyn av tillsynsorganet. Oberoendekravet innebär 
  
 51 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 också att den tillsynsansvariga organisationen inte skall ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultat- mål för verksamheten. 
 Denna bestämning av begreppet får konsekvenser av både principiell och praktisk art. Bland annat aktualiseras följande frågor: 
  
 1. 
  
 Hur förhåller sig begreppen tillsynsvägledning och operativ tillsyn till varandra i ljuset av utredningens definition? 
  
 2. 
  
 Vilken innebörd får begreppen central, regional och lokal tillsyn med den föreslagna definitionen? 
  
 3. 
  
 Vad betyder kravet på oberoende och självständighet för vissa tillsynsuppdrag? 
  
 4. 
  
 Vilken betydelse har allmänna råd eller andra icke bindande offentliga normer och uttalanden i tillsynsprocessen? 
  
 5. 
  
 Kan branschregler ligga till grund för avgöranden vid ett till- synsbeslut? 
  
 6. 
  
 Hur förhåller sig utredningens definition till tillsynens främ- jande uppgifter? 
  
 7. 
  
 Vilka samband finns mellan tillsynsbarheten av en fråga och lagregleringens utformning inom det tillsynspliktiga området? 
  
 2.3.2 
  
 Tillsynsvägledning och operativ tillsyn samt central, regional och lokal tillsyn 
  
 Genom miljöbalken kom begreppsparet tillsynsvägledning och operativ tillsyn att etableras. Begreppen har beskrivits tidigare i detta kapitel. Även om tillsynsvägledning formellt bara före- kommer inom miljöbalkens område – och där innefattas i bestäm- ningen av begreppet tillsyn – har det rotat sig som beskrivning av samordning av tillsynen inom en hierarki av tillsynsmyndigheter. Det gäller exempelvis inom livsmedelstillsynen och djurskydds- tillsynen. 
 En undersökning av användningen av orden tillsyn och (tillsyns)vägledning i regleringen av djurskyddsområdet visar att relationen inte är helt klar. I instruktionen för Djurskydds- myndigheten nämns inte tillsyn som en del av verkets uppdrag. Istället sägs i den inledande bestämmelsen att Djurskyddsmyndig- hetens mål är att säkerställa ett gott djurskydd och att den mer 
 52 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 preciserat skall svara för uppgifter som närmast kan beskrivas som tillsynsvägledning och överblickskapande inom djurskydds- området, bl.a. genom att vägleda, utbilda och stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter. Djurskyddslagen säger dock att Djurskyddsmyndigheten utövar den centrala tillsynen . 
 Termen tillsynsvägledning förekommer inte i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen eller i instruktionen för Djurskyddsmyn- digheten, men väl som beteckning på en verksamhetsgren i regle- ringsbrevet. På sin webbplats beskriver myndigheten funktionen på detta sätt: 
 Tillsynsvägledning 
 Tillsyn innebär att myndigheter ser till att lagen efterlevs. I Sverige är det landets kommuner och länsstyrelser som är tillsynsmyndigheter på regional och lokalnivå. Djurskyddsmyndighetens uppgift är vägleda kommuner och länsstyrelser i deras arbete. Detta sker genom rådgivning, utbildning och föreskriftsarbete. Målet är att djurskydds- lagen ska tillämpas på samma sätt i hela Sverige. 
 Utredningen återkommer till frågan om tillsynsvägledning i kapi- tel 6 i samband med övervägandena om hur samordningen mellan tillsynsmyndigheter skulle kunna utvecklas. Redovisningen där visar att tillsynsvägledning har olika innebörd inom olika tillsyns- områden. Det finns därför anledning att söka fördjupa analysen av begreppet och dess relation till andra begrepp i definitionen. 
 Tillsyn bör fortsättningsvis alltid vara synonymt med det som i dag ibland kallas operativ tillsyn.  
 Tillsyn  
 innebär enligt definitionen den direkta kontakten mellan ett tillsynsorgan och en objekts- ansvarig i granskningen av ett tillsynsobjekt. Det är därvid ingen skillnad om tillsynen tar fasta på de fysiska förhållandena i tillsynsobjektet eller hela processer eller verksamheter, eller om tillsynen avser t.ex. granskning av en objektsansvarigs egenkontroll (systemtillsyn). Vad som skall granskas är en fråga för regleringen av den tillsynspliktiga verksamheten. Olika lagar tar fasta på olika aspekter; tekniska enskildheter eller hela verksamhetssystem.  
 Till- synsvägledning  
 är en form av samordning av den tillsyn som utövas av tillsynsorgan i en hierarki av centrala, regionala och/eller lokala myndigheter, eventuellt med medverkan av enskilda kontrollorgan. Tillsynsvägledning riktar sig till tillsynsorganen, tillsyn till de objektsansvariga. 
 Detta gör begreppen central, regional och lokal tillsyn olämpliga eftersom central och regional tillsyn med utredningens bestäm- 
 53 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 ningar kan innehålla endera eller båda av funktionerna tillsyn och tillsynsvägledning. I dag förekommer att en central myndighet kan ha såväl vissa (operativa) tillsynsuppgifter (t.ex. Livsmedelsverket i förhållande till vissa större objekt) och tillsynsvägledning. Båda synes innefattas i central tillsyn. I fallet med Djurskyddsmyndig- heten är central tillsyn enbart lika med tillsynsvägledning. På samma sätt kan regional tillsyn ibland betyda tillsyn i utredningens mening i förhållande till vissa tillsynsobjekt och ibland viss sam- ordning inom länet av kommunernas tillsyn. 
 Utredningen menar att uttrycken central, regional och lokal bör utmönstras ur sektorslagarna. Det gäller för övrigt också andra oklara bestämningar av typen den närmare eller omedelbara tillsynen. Rollfördelningen mellan myndigheter i en hierarki av organisationer bör göras tydlig genom att ange vilken eller vilka myndigheter som har att utöva vilken tillsyn och vilken eller vilka som har ett ansvar för tillsynsvägledning eller annan samordning. Om tillsynsvägledningen skall fördelas på en central myndighet och länsstyrelserna bör det klargöras i förordning eller på annat sätt hur rollfördelningen skall utformas. På samma sätt kan regeringen i förordning ange att tillsyn av en viss tillsynspliktig verksamhet skall fördelas på de tre nivåerna med avseende på exempelvis olikheter i tillsynsobjekten, ungefär på det på det sätt som förekommer inom miljöbalkens område. En precisering av begreppen tillsyn och tillsynsvägledning innebär därför ingen begränsning i möjligheterna att fördela ansvaret på flera organ inom ett visst tillsynsområde. Däremot undanröjer det dagens ofta betydande oklarheter om vad ansvaret egentligen innefattar. 
 Även om begreppen tillsyn och tillsynsvägledning renodlas i förhållande till varandra finns det anledning att precisera inne- börden av tillsynsvägledning i förhållande till andra insatser som avser att samordna och styra tillsynen inom ett tillsynsområde med flera aktörer, alldeles särskilt då systemen innefattar både statliga myndigheter, kommuner och enskilda tillsynorgan. 
 Ordet vägledning skapar för de flesta en föreställning om påverkan som inte är tvingande. Den vägledde behöver inte följa vägledningen; det finns i alla fall inga möjligheter att ingripa om han inte gör det. Språkbruket är dock inte entydigt. På sin webbplats där Djurskyddsmyndigheten beskriver sin verksamhet, innefattar myndigheten påverkan genom föreskrifter – vilka ju är bindande – i begreppet tillsynsvägledning. Men regleringsbrevet verkar inte göra detta, där ligger föreskriftsarbetet utanför till- 
 54 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 synsvägledning. Utredningen har därför kommit fram till att det behövs en överordnad beteckning för alla de former som kan komma till användning för att en myndighet skall eller får samordna, styra och påverka andra organ vilka har tillsynsuppdrag inom ett tillsynsområde. De alternativ som ligger närmast till hands är samordning av tillsyn eller styrning av tillsyn. Utredningen har stannat för samordning av tillsyn. Samordning av tillsyn innefattar flera komponenter, nämligen: 
  
 Föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas och om kom- petenskrav för den som utövar tillsyn. 
  
 Tillsynsvägledning i form av mjukare samordning genom att följa och utvärdera tillsynen, ge stöd och råd till tillsynsorganen inom området samt informera om och ge vidareutbildning inom området. S.k. normerande inspektioner kan ses som en del av denna komponent. 
  
 Förelägganden riktade till tillsynsorgan (tillsynsmyndighet eller enskilt tillsynsorgan) som inte uppfyller de skyldigheter som omfattas av ett uppdrag inom tillsynsområdet med krav på att avhjälpa bristen. 
  
 Beslut om att ansvaret för tillsynen över en viss verksamhet som ett tillsynsorgan har, skall flyttas över till en statlig myndighet. Detta är det yttersta instrument som kan komma att aktualiseras i undantagsfall då en tillsynsmyndighet grovt eller under längre tid har åsidosatt sina tillsynsuppgifter. 
  
 Ett system för samordning av tillsynen inom ett tillsynsområde kan innehålla alla eller vissa av dessa komponenter. 
  
 2.3.3 
  
 Tillsynsorganets organisatoriskt fristående ställning 
  
 Frågan om ett tillsynsorgans oberoende ställning i förhållande till aktörerna inom den tillsynspliktiga verksamheten uppmärksam- mades av utredningen i dess delbetänkande och av remissinstanser- na. Utredningens definition fastställer kravet att tillsynsorganet skall vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt uppdrag oberoende och självständigt. Dessa krav är i de allra flesta fall uppfyllda. Sedan utredningen lämnade sitt delbetänkande har ytterligare steg tagits av eller signalerats av statsmakterna som gör denna princip än mer etablerad. Som framgår i kapitlet om kommunernas tillsyn (kapi- 
 55 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 tel 5) finns sedan länge en föreskrift i kommunallagen om att en nämnd [inte får] utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Denna regel har år 2003 kompletterats med en jävsregel om att en förtroendevald eller en anställd hos kommunen är jävig, om ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till. 
 Regeringen har vidare tillsatt utredningar som bl.a. berör frågan om de nuvarande järnvägs- och luftfartsinspektionernas ställning i förhållande till sina nuvarande modermyndigheter Banverket och Luftfartsverket. I direktiven (N 2004:35) till organisationskom- mittén för inrättandet av en ny järnvägsmyndighet åberopas bl.a. ett  
 EG-direktiv 
  inom järnvägsområdet med krav på att medlems- staterna skall inrätta ett regleringsorgan (i vilket ingår tillsyns- uppgifter med utredningens terminologi) som skall vara fristående från infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. 
 Inom vissa myndighetsstrukturer förekommer att tillsyn ut- övas av den myndighet som är chefsmyndighet. Så är fallet inom polisväsendet där Rikspolisstyrelsen (RPS) enligt sin instruktion och i enlighet med 7 § polislagen skall ha tillsyn över polisväsendet. RPS skall därvid särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riks- dagen och regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, och att för- valtningen inom Polisen fungerar väl. 
 Samtidigt har RPS i uppdrag att verka för planmässighet, sam- ordning och rationalisering inom polisen. RPS beslutar också om hur de medel som statsmakterna tilldelat polisen skall fördelas mellan polismyndigheterna. 
 Förhållandena inom åklagarväsendet, kriminalvården och verk- samheten inom Statens institutionsstyrelses område är likartade. I samtliga fall kan sägas att tillsynen inte har den fristående orga- nisatoriska ställning som utredningens definition förutsätter. Till- synen är mer att betrakta som ett av flera ledningsinstrument inom en komplex organisatorisk struktur, där inte minst medels- fördelningen inom strukturen har betydande påverkan på förutsätt- ningarna för den tillsynspliktiga verksamheten. Verksamheter av denna art ryms inte inom den föreslagna definitionen av tillsyn och därmed inte inom tillämpningsområdet för en eventuell tillsynslag baserad på denna definition. 
 56 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 2.3.4 
  
 Allmänna råd och tillsyn 
  
 Många tillsynsmyndigheter utfärdar allmänna råd. Med sådana avses enligt 1 § författningssamlingsförordningen sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Allmänna råd är inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. De senare kan välja en annan väg för att uppnå en eftersträvad effekt. En myndighet kan utfärda allmänna råd utan stöd av ett bemyn- digande. 
 Utredningen har i sina diskussioner med tillsynsmyndigheterna om ett avgränsat tillsynsbegrepp uppmärksammats på förhållandet mellan allmänna råd och tillsynsprövning. Det har påpekats att även allmänna råd bör ingå i underlagen för en tillsynsprövning. Även om råden inte i sig är bindande och därmed inte direkt kan läggas till grund vid en tillsynsprövning, torde de, menar man, ha en viss styrande effekt vid tillsyn. 
 Allmänna råd faller utanför regeringsformens reglering av normgivningsmakten och därmed de måttstockar mot vilken tillsyn formellt kan utövas enligt utredningens definition. Å andra sidan kan det inte entydigt läggas fast att allmänna råd i sig inte skulle kunna ha ett avgörande inflytande i en tillsynsprövning. De allmänna råden fyller en viktig roll när det gäller att ge vägledning i bedömningen av om en verksamhet uppfyller i föreskrifter upp- ställda krav. I praktiken kan antas att deras genomslagskraft inte ligger långt efter de bindande föreskrifterna. 
 I vissa fall har gjorts gällande, bl.a. i rättspraxis 
 1 
 , att de allmänna råden i normala fall bör följas 
 2 
 . Det kan också noteras att även om det inte krävs lagstöd för att en myndighet skall kunna utfärda allmänna råd, det likafullt förekommer sådana bemyndiganden. Jimenez framhåller att även om sådana stadganden kanske snarare bör betraktas som ålägganden än som bemyndiganden, kan det inte anses betydelselöst att regeringen (resp. riksdagen) på detta sätt markerar inom vilka områden allmänna råd bör beslutas. Utredningen anser att ett sådant åläggande i en sektorslag understryker betydelsen av ett allmänt råd i tillsynen. 
  
 1 
  
 I ett avgörande från 1993 (RÅ 1993 ref. 11) angav Regeringsrätten att de av Socialstyrelsen utarbetade bruttonormerna bör läggas till grund för bedömningen av vad som är en skälig levnadsnivå, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. En kommunal bidragsnorm som ligger under Socialstyrelsens normer kan därför normalt inte anses tillförsäkra den enskilde en sådan levnadsnivå. 
  
 2 
  
 Humphrey, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform (1999) s. 45. 
  
 57 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 2.3.5 
  
 Icke tillsynsgrundande offentliga normer och tillsyn 
  
 Utredningen har nu behandlat vilka normer som med den före- slagna definitionen kan ligga till grund för avgöranden i ett till- synsärende, nämligen föreskrifter (av olika dignitet) och (med viss reservation) allmänna råd. Gemensamt är att de är beslutade av offentliga organ. Dessa kan emellertid söka styra ett samhälls- område med andra instrument vilka inte har direkt rättsverkan för enskilda verksamhetsutövare inom respektive område. Det kan gälla: 
  
 Nationella handlingsplaner för ett visst politikområde. 
  
 Nationella mål som inte är reglerade i författning. 
  
 Avtal mellan parter, t.ex. staten och kommunförbunden. 
  
 Mål satta i en mål- och resultatstyrningsprocess. 
  
 Politiska uttalanden, t.ex. i en proposition. 
  
 En konsekvens av utredningens förslag till avgränsning av till- synsbegreppet blir att sådana styrmedel inte kan ligga till grund för avgöranden om ett tillsynsobjekt uppfyller ställda krav – kraven har ju ingen bindande rättsverkan. 
  
 2.3.6 
  
 Branschpraxis som tillsynsgrund 
  
 Många tillsynsområden är reglerade av såväl författning som regler vilka inte emanerar ur offentliga beslut. Exempel på sådana är bl.a. standarder inom tekniska områden eller professionella förhåll- ningssätt och ideal. I vissa fall har sådana branschnormer fått en författningsliknande status genom att inkorporeras i författnings- regleringen av det tillsynspliktiga området. Så är bl.a. fallet med god revisorssed som det hänvisas till i revisorslagen och som därmed ligger till grund för tillsynsbeslut av Revisorsnämnden. God revisorssed utvecklas bl.a. av det arbete som utförs av orga- nisationen FAR, som är en intresseförening för auktoriserade och godkända revisorer samt kvalificerade specialister inom revisions- byråbranschen. Liknande är förhållandet med god advokatsed som anges i Brev till Sveriges Advokatsamfund angående fast- ställelse å stadgar för advokatsamfundet, och som bildar grund för samfundets tillsyn. Ett ytterligare exempel är begreppet vetenskap och beprövad erfarenhet till vilket hänvisas i lagen om yrkesverk- 
 58 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 samhet på hälso- och sjukvårdens område. Det är det professionella samfundet som fyller begreppet med innehåll. 
 Det vanliga är dock att branschregler har en mer fri status i förhållande till de offentliga organ som har föreskriftsrätt inom området. Det hindrar inte att de säkerligen ofta kan ha en påverkan inom det tillsynspliktiga området som t.o.m. kan vara mer styrande än den offentligrättsliga regleringen. Olika branschorgan kan t.ex. ställa upp mer långtgående krav för auktorisation eller medlemskap än vad som följer av den offentliga regleringen av området. Det föreslagna tillsynsbegreppet exkluderar emellertid denna typ av branschregler som grund för tillsynens ställningstaganden om ett tillsynsobjekt uppfyller ställda krav. 
  
 2.3.7 
  
 Tillsynens främjande funktion 
  
 Tillsynens viktigaste funktion är enligt många tillsynsverksamma att vara främjande eller förebyggande. Tillsynen får inte vara polisiär eller felsökande, menar man. 
 Den föreslagna definitionen avgränsar onekligen begreppet till- syn på ett sätt som betonar dess kontrollerande och granskande element. Enligt utredningen kan dock tillsynen fortsättningsvis också vara främjande och förebyggande. Granskningens syfte är att medverka till efterlevnad av reglerna inom den tillsynspliktiga verksamheten och är därmed förebyggande. Brottsförebyggande rådet sammanfattade denna uppfattning i sitt remissvar i formu- leringen: Kontrollens viktigaste uppgift är att stärka de flesta tillsynsobjekts vilja att följa reglerna. 
 Tillsynens arbetsformer påverkar om tillsynen uppfattas som förebyggande och främjande och inte repressiv. I det lagförslag som utredningen diskuterar senare i detta betänkande uttrycks också explicit att tillsynsorganet genom påpekanden skall söka åstadkomma rättelse. 
 I dagens sektorslagar om tillsyn inkluderas ibland rådgivning och stöd i bestämningen av tillsyn. Så är fallet i bl.a. miljöbalken. Utredningens definition inrymmer inte rådgivning och information till verksamhetsutövarna (de objektsansvariga) inom det tillsyns- pliktiga området. Men som påpekades redan i delbetänkandet betyder detta inte att rådgivning och information som funktion skulle anses vara ett ineffektivt sätt att påverka efterlevnaden av 
 59 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 vissa lagar. Rådgivning och information kan dock många gånger med fördel överlåtas på andra aktörer än myndigheter. 
 Självfallet står det statsmakterna fritt att även i fortsättningen lägga uppdrag om rådgivning och information på tillsynsmyndig- heterna. Detta får då ske vid sidan om tillsynen. Ett exempel på detta finns i lagen om skydd mot olyckor. I den har tillsyn avgränsats till de funktioner som ingår i utredningens definition. Kommunerna, som ansvarar för vissa delar av tillsynen, skall där- utöver genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra de krav som lagen ställer. Läns- styrelsen skall stödja kommunerna genom rådgivning och informa- tion. 
 Rådgivningsuppdraget kan exempelvis behandlas för sig i regle- ringsbrevet. Där kan även regeringen anvisa medel om rådgivningen skall vara anslagsfinansierad. Men verksamheten kan även vara avgiftsfinansierad. Eftersom rådgivning och information inte är myndighetsutövning kan myndigheterna själva bestämma om eventuella avgifter för rådgivningen. De disponerar i så fall över inkomsterna från avgifterna. Det är också fullt möjligt att kostna- derna för sådan rådgivning som ansluter till en tillsynsmyndighets tillsynsuppdrag får läggas i underlaget för avgiftsbestämningen för tillsynen. Detta kan ske genom att statsmakternas bemyndigande för avgiftssättningen anger att så skall vara fallet. 
 Det finns därför inte anledning att befara att definitionen i sig skulle medföra att sådan rådgivning och information som i dag behandlas som en del av tillsynen inom ett tillsynspliktigt område, skulle riskera att minska. 
  
 2.3.8 
  
 Rättighetslagar, ramlagar och tillsyn som styrmedel i samhällspolitiken 
  
 Skillnader i utformningen av den lagstiftning som definierar ett samhälleligt åtagande mot medborgarna, olika verksamhetsutövares skyldigheter eller allmänna skyddsintressen har betydelse för tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa. Tillsynens relation till rättighetslagar och ramlagar behandlas i detta avsnitt. I nästa avsnitt behandlar utredningen tillsynen i förhållande till diskus- sionen om eventuella förändringar i tillämpningen av dessa former av lagreglering. 
 60 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 Utredningen diskuterade i sitt delbetänkande skillnaden mellan rättighetslagar å ena sidan och tillsynslagar, alltså sektorslagar med bestämmelser om hur efterlevnaden skall uppnås bl.a. genom tillsyn, å den andra. En konsekvens av resonemangen är att det har betydelse för tillsynen om en lag utformas som en rättighetslag eller som en mer traditionell tillsynslag. Den enskildes möjlig- heter att överklaga ett beslut enligt en rättighetslag är vanligen ett alternativ till de ingripanden genom ett tillsynsorgan som är det normala korrektivet vid överträdelser av en sektorslag med tillsyns- bestämmelser. Överklaganden av beslut står då i viss mån som alternativ till tillsyn. Utformningen av lagstiftningen påverkar således enligt utredningens mening därmed avvägningen mellan vad som skall hanteras av tillsynsmyndigheterna genom tillsyns- ingripanden och av domstolarna genom beslut i överklaganden. 
 Under de senaste tjugofem åren har användningen av rättig- hetslagstiftning ökat i omfattning. Mot den bakgrunden har Ansvarskommittén i sina tilläggsdirektiv (dir. 2004:93) fått i upp- drag att övergripande analysera för- och nackdelar med den lagstiftning som ålägger kommuner och landsting att tillhandahålla individuella ekonomiska och sociala rättigheter. 
 En annan fråga av betydelse för framtidens tillsyn är före- komsten av s.k. ramlagar. Även om begreppet inte kan sägas vara enhetligt torde en ramlag kännetecknas av att den vanligen återspeglar en lagstiftningsteknik som innebär att lagen inte alls eller endast till mindre del innehåller den materiella regleringen av ett visst område. I stället överlåts det endera åt regeringen och myndigheter att bestämma det sakliga innehållet i en lag genom utfyllande föreskrifter eller åt rättspraxis att ge lagen ett innehåll. Kännetecknade för en ramlag är vidare att den anger vissa mål som skall uppnås och de principer som skall följas när lagen fylls ut. Många sektorslagar är av ramlagskaraktär; djurskyddslagen och livsmedelslagen brukar anges som exempel. 
 Utredningen har övervägt om ramlagstiftningstekniken kan innebära problem i förhållande till den definition som utredningen tagit fram. Slutsatsen är att så knappast är fallet om inte lag- stiftningen är så öppen att denna – inklusive utfyllande föreskrifter 
 – inte ger vägledning i tillsynsprövningen. Förhållandet är snarare det motsatta. Regeringen konstaterar i tilläggsdirektiven till Ansvarskommittén att ramlagstiftningen ökat i omfattning bl.a. på grund av riksdagens och regeringens behov av ett flexibelt regel- system. Det finns enligt direktiven en risk att ramlagstiftningen 
 61 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 leder till oönskad detaljreglering genom de föreskrifter som statliga myndigheter utfärdar för att precisera ramlagstiftningen. Ansvars- kommittén skall mot denna bakgrund övergripande analysera för- och nackdelar med myndigheternas normgivning och bedöma behovet av förändringar. 
  
 2.3.9 
  
 En öppnare lagreglering kan skapa nya förutsättningar för tillsynen 
  
 Utredningens tillsynsbegrepp utgår från att tillsyn är granskning i efterhand. Granskningen skall leda till ett ställningstagande om tillsynsobjektet uppfyller vissa på förhand preciserade krav. Till- synen resulterar i idealfallet i ett beslut som entydigt gör klart om tillsynsobjektet uppfyller fastställda krav eller ej. Därmed är till- synsbeslutet i princip binärt – svaret på frågan om verksamheten uppfyller kraven är ja eller nej, eller om tillsynsobjektet är rätt eller fel. Tillsyn förutsätter tydliga normer om vad som är rätt eller fel. Det behövs mätmetoder eller bedömningsgrunder som operationaliserar kraven på ett sådant sätt att det går att avgöra om de uppfylls eller ej. 
 Denna förutsättning är emellertid inte alltid uppfylld, något som ofta påpekas av dem som är aktiva i tillsynen. En vanlig erfarenhet är därför, att om regelverken inte innehåller tillräckligt tydliga måttstockar så växer det fram en form av gemensam uppfattning inom det aktuella tillsynsorganet om vad som är rätt eller fel. Kriterierna för detta kan vara mer eller mindre explicita, mer eller mindre kodifierade. Ibland verkar de bara ha formen av en icke nedtecknad praxis men har ändå funktionen av regler. 
 Tillsynen i sig tenderar alltså att generera regler inom områden där lagstiftningen är relativt öppen och myndigheter med före- skriftsrätt valt att avstå från en närmare reglering. Tillsynen kan då driva regleringen inom ett tillsynspliktigt område mot ökad detaljering av det enda skälet att tillsyn annars inte skulle vara praktiskt möjlig. Det vill säga det tillsynspliktiga området skulle annars inte blir tillsynsbart. Det kan dock hända att denna tendens kolliderar med en politiskt bestämd avsikt att de objektsansvariga inom ett visst tillsynspliktigt verksamhetsområde skall ha en betydande handlingsfrihet att utforma tillsynsobjektet efter för- hållandena i det enskilda fallet. Strävandena hos tillsynsorganen att göra ett tillsynsobjekt tillsynsbart kan då leda till en inte avsedd 
 62 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 och inte önskad begränsning av handlingsfriheten för de objekts- ansvariga. 
 Tillsynen måste därför anpassas till den offentliga regleringen (och avsikterna bakom denna) inom det tillsynspliktiga området. De kriterier som tillämpas i bedömningen av ett tillsynsobjekt måste t.ex. vara konsistenta med den offentliga regleringens detaljeringsgrad. Detta är särskilt viktigt att beakta då ett verksamhetsområde avregleras, dvs. då statsmakterna genom om- reglering avsiktligen tar bort detaljregler och öppnar för större anpassning i det enskilda fallet. Om inte sambandet mellan den offentliga regleringens utformning och tillsynens förutsättningar analyseras finns risk att tillsynsorganen genom tillsynen fyller ut regelverk som avsiktligen är tänkta att ge flexibilitet i det enskilda fallet. 
 Utredningens slutsats blir att den offentliga regleringens utform- ning inom ett politikområde avgör förutsättningarna att använda tillsyn som styrinstrument (dvs. tillsynsbarheten). Ju mer stats- makterna (eller EU) vill överlåta till aktörerna inom ett politik- område att själva utforma förhållandena inom området, desto mindre blir möjligheterna för tillsynsorganen att ställa precisa krav på tillsynsobjekten och därmed använda de sedvanliga instrumen- ten inom tillsyn (förelägganden, sanktioner m.m.). Detta gäller oavsett om förhållandena avser en samhällssektor med i huvudsak privata aktörer på en marknad eller en verksamhet som vanligen bedrivs av en kommun eller av staten. 
 Det finns i samhällsdebatten en strävan att utveckla lagstiftandet så att regelgivandet utformas med beaktande av önskemålen om större flexibilitet samtidigt som kraven på likvärdighet och rätts- säkerhet upprätthålls. Införandet av ramlagstiftning hade till en del detta syfte men erfarenheten visar att resultatet ofta blev att den i och för sig öppna lagstiftningen fylldes ut av en – ibland ganska snårig – flora av förordningar och myndighetsföreskrifter. Det finns dock en ny debatt om enklare regelverk som inte på samma sätt öppnar för kompletterande föreskrifter såsom i ramlags- modellen. Frågan har fått förnyad aktualitet i takt med att strävan- dena ökat att skapa större flexibilitet för kommunerna i till- handahållandet av service till medborgarna utan att därmed göra avkall på kraven på likvärdighet. 
 Om, som denna utredning menar, tillsyn skall avgränsas till granskning mot vissa författningsreglerade normer, uppstår ett behov av att klara ut tillsynens förhållande till framtida alternativa 
 63 
  
 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 
  
 SOU 2004:100 
  
 modeller för lagreglering. En utveckling mot större flexibilitet i regelsystemen kan komma att ställa nya krav på tillsynen. En minskad tillsynsbarhet kan aktualisera behovet av alternativa eller kompletterande styr- och kontrollformer. En omreglering av ett samhällsområde kan därför behöva följas av en översyn av tillsynen inom området och rent av aktualisera frågan huruvida tillsyn är en lämplig form för samhällsstyrning inom området. 
 64 
 3 EU och den nationella tillsynen 
  
 3.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens delbetänkande och remissinstansernas synpunkter 
  
 3.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv 
  
 I regeringens första tilläggsdirektiv till utredningen sägs i fråga om EU:s påverkan på den svenska nationella tillsynen bl.a. följande: 
 Som underlag för utredningens andra del skall utredaren även fortsätta sin insamling och bearbetning av material om den statliga tillsynsverksamheten. Särskilt gäller detta den pågående utvecklingen inom EU och dess institutioner samt hur denna påverkar svensk statlig tillsyn. Fortsatt arbete i denna del bör bygga på Statskontorets analyser av Europeiska kommissionens reformpaket från år 2000 med målet att modernisera stora delar av dess administration. 
 Regeringen gav den 11 juli 2002 Statskontoret i uppdrag att kart- lägga och analysera effekter för svensk offentlig förvaltning av Europeiska kommissionens utläggning av verksamheter på förvalt- ningsorgan inom EU och medlemsstaternas förvaltningar. Enligt uppdraget skulle Statskontorets arbete i den del som avser den svenska statliga tillsynen ske i nära samarbete med Tillsynsutred- ningen. 
 Enligt regeringens andra tilläggsdirektiv skall utredningen skaffa sig en god inblick i EU:s pågående utveckling inom för utredningen relevanta områden, bl.a. genom att hålla löpande kontakt med Statskontorets utredning. 
 Statskontoret har på utredningens uppdrag sammanställt de viktigaste effekterna av EU på den svenska tillsynen. Dessa finns redovisade i Statskontorets rapport 
 1  
  
 (2004/361-5) 
  EU:s påverkan på svensk tillsyn. 
  
 1  
 www.statskontoret.se se under publikationer. 
 65 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Redogörelsen i detta kapitel bygger huvudsakligen på Stats- kontorets rapport, medan bedömningarna är utredningens egna. 
  
 3.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande 
  
 Utredningen behandlade i sitt delbetänkande (avsnitt 3.5) vissa frågor om EU:s påverkan på den svenska nationella tillsynen. 
  
 3.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter 
  
 Ett fåtal remissinstanser har kommenterat internationaliseringen, alla med anknytning till EU:s påverkan på den nationella tillsynen. 
  
 Statskontoret  
 anser bl.a. att tillsynsbegreppet präglas av en språklig förvirring inom EU. Det är angeläget att närmare utreda vad den olika begreppsanvändningen inom EU beror på. 
  
 Kustbevakningen  
 instämmer inte i utredningens slutsats att EU- samarbetet inte inneburit några mer avgörande förändringar i fråga om den statliga tillsynens inriktning, omfattning eller former. Särskilt inom två områden, fiskerikontroll och gränskontroll, har kustbevakningens tillsyn och kontroll ändrats och utökats. 
  
 Socialstyrelsen  
 saknar en redogörelse för vilka effekter inter-  
 nationaliseringen/EU-medlemskapet 
  har fått/kan förväntas få på tillsynen.  
 EU-medlemskapet 
  styr i dag såväl form som finansiering av tillsynen inom vissa områden. 
  
 Finansinspektionen  
 anser att utformningen av statlig tillsyn är ett ansvar på nationell nivå, men den finansiella sektorn påverkas alltmer av  
 EU-samarbetet 
  och strävan till harmonisering mellan länderna. I takt med att medlemsländernas regelverk samordnas kommer tillsynens inriktning, organisation och samarbetsformer att behöva ändras. 
 Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO)  
 menar att det är viktigt att Sverige med kraft driver på för en höjd gemensam skyddsnivå i alla EU:s medlemsstater när det gäller utvecklingen mot en mer sammanhållen tillsyn på anti- diskrimineringsområdet. 
  
 66 
  
 SOU 2004:100 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 3.2 
  
 EG-rätten 
  
  och tillsynen 
 De svenska tillsynsmyndigheternas arbete har påverkats av Sveriges tillträde till  
 EES-avtalet 
  och medlemskapet i EU. Allt fler av de lagar eller andra författningar som svenska myndigheter har att utöva tillsyn över efterlevnaden av grundar sig på  
 EG-direktiv. 
  Det blir också allt vanligare att svenska myndigheter skall utöva tillsyn över bestämmelser som enbart finns i  
 EG-förordningar. 
  
 Inom vissa områden ställer dessutom  
 EG-rätten 
  krav på hur tillsynen skall bedrivas av de nationella myndigheterna. Det mest grundläggande är principerna om fri rörlighet av varor, tjänster, personer respektive kapital. Kring dessa finns både områden där detaljerade  
 EG-regler 
  tillämpas och områden där gemensamma regler saknas. På exempelvis  
 livsmedels-, 
  foder- och veterinär- områdena finns direkt tillämpliga  
 EG-regler 
  om tillsynen. På dessa områden är utrymmet för nationella regler om tillsyn begränsat. På andra områden finns  
 EG-direktiv 
  som ålägger medlemsstaterna att utföra tillsyn, men överlämnar den närmare utformningen av tillsynen till länderna. 
 Den ökande förekomsten av  
 EG-regler 
  om tillsynens bedrivande minskar successivt utrymmet för nationella regler. Inom områden där detaljerade  
 EG-regler 
  saknas kan medlemsländerna tillämpa nationella regler, under förutsättning att dessa står i överens- stämmelse med de grundläggande principerna i  
 EG-fördraget. 
  Även inom områden där gemensamma detaljerade  
 EG-regler 
  saknas, finns dock horisontella regler och principer som påverkar ländernas tillsyn och som omfattar ett stort antal sektorer. Som exempel kan nämnas principen om ömsesidigt erkännande som ställer krav på hur myndigheternas tillsynsarbete utförs. 
 Utöver traditionell lagstiftning förfogar EU över en rad alter- nativa instrument, som under vissa förutsättningar kan bli bindande. Det kan handla om sådant som riktlinjer, rekommen- dationer, mål och standarder. Inte minst i den akademiska litteraturen används ofta begreppet mjuk lagstiftning (även mjuk normgivning) som en samlingsbenämning för dessa alternativ. 
 67 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 3.3 
  
 Närmare samarbete mellan  
  
 EU-ländernas 
  tillsynsmyndigheter 
  
 3.3.1 
  
 Samverkan och samordning mellan nationella tillsynsmyndigheter 
  
 Nationella tillsynsmyndigheter samarbetar i allt högre utsträckning med sina motsvarigheter i andra länder, i vad som skulle kunna beskrivas som europeiska tillsynsnätverk. Samarbetet mellan de nationella myndigheterna kan vara mer eller mindre långtgående. Exempel på ett mycket omfattande frivilligt samarbete kan hämtas från miljöområdet där nätverket IMPEL har funnits sedan början av  
 1990-talet. 
  IMPEL genomför bland annat utbyten där miljö- inspektörer från olika länder besöker varandra. Andra liknande frivilliga samarbeten finns på kemikalieområdet (CLEEN). 
  
 EG-lagstiftningen 
  ställer t.ex. inom  
 finansmarknads-, 
  produkt-  
 säkerhets-, 
  livsmedels- och djurtransportområdena krav på sam- arbete mellan berörda tillsynsmyndigheter. Vissa  
 EG-rättsakter 
  innehåller krav på att medlemsstaterna skall bevilja varandra ömse- sidigt bistånd i tillämpningen, vilket påverkar tillsynen. 
 Nationella tillsynsmyndigheter kan ges skyldighet att utföra uppgifter på begäran av myndigheter i andra  
 EU-länder. 
  I många rättsakter finns avsikten att underlätta kontakter mellan tillsyns- myndigheter i olika länder, ofta genom att någon form av samlad nationell kontaktpunkt eller förbindelsekontor skall inrättas. Via dessa kontaktpunkter skall andra medlemsstater och kommissionen snabbt och enkelt kunna utbyta information. Inom ett brett område som varuområdet ställer de horisontella reglerna, vilka bygger på bl.a. principen om ömsesidigt erkännande, stora krav på de nationella tillsynsstrukturerna i form av väl fungerande kommunikationer mellan de berörda nationella myndigheterna. I Sverige kan det inom vissa tillsynsområden innebära att det krävs system för snabbt informationsutbyte mellan ett flertal centrala myndigheter samt alla länsstyrelser och kommuner. 
 Medlemsstaterna kan som regel välja organisationsform (till exempel i en eller flera myndigheter) för den nationella tillsynen, under förutsättning att den utförda tillsynen uppfyller de krav som ställs. Trots detta ställs på vissa områden krav på samarbete och samordning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som kan återverka på lämpligheten av en viss organisering. Det allt mer långtgående samarbetet mellan  
 EU-ländernas 
  tillsynsmyndigheter 
 68 
  
 SOU 2004:100 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 kan i Sverige bli särskilt kännbart på de områden där kommunerna utför tillsynen. Svenska tillsynsmyndigheter kan behöva agera snabbt som svar på begäran från andra medlemsstater, vilket i vissa fall kan vara svårt för kommunerna. Kraven kan också höjas på att kommunerna i sin tillsyn skall kunna tillämpa gällande  
 EG-rätt 
  och hantera tillsyn på andra språk än svenska. 
 Kraven på samarbete med andra länders myndigheter och krav från  
 EU-myndigheter 
  kan göra det svårare för svenska myndig- heter att bestämma hur de skall prioritera sin verksamhet. Är en svensk myndighet skyldig att bistå ett annat lands myndighet genom till exempel en kontroll på plats, vilket anges i direktivet om marknader för finansiella instrument, kan myndigheten som en följd av att dess resurser omdisponerats komma att avstå från att utföra andra kontroller. 
  
 3.3.2 
  
 Det nya fördraget och administrativt samarbete 
  
 Ett effektivt genomförande av EU:s beslut, inklusive en effektiv tillsyn, är beroende av väl fungerande förvaltningar i medlems- staterna. Det ligger därför i  
 EU-ländernas 
  intresse att alla nationella förvaltningar klarar av att genomföra den gemensamma politiken. 
 Förvaltningspolitiken inom EU har hittills varit reserverad för medlemsstaterna. Men enligt det nya konstitutionella fördrag som rådet enades om i juni 2004 skall administrativt samarbete bli ett område där Unionen kan genomföra samordnande, kompletterande eller stödjande åtgärder. Enligt en föreslagen artikel skall Unionen få 
 stödja medlemsstaternas ansträngningar för att förbättra sin admi- nistrativa förmåga att genomföra unionsrätten. Sådana åtgärder får innefatta underlättat utbyte av information och av offentliga tjänste- män samt stöd till utbildningsprogram. Ingen medlemsstat ska vara skyldig att utnyttja sådant stöd. 
 Redan i dag är det dock praxis att EU, utan att äga någon direkt uttryckt grund i fördragen, kan påverka medlemsstaternas förvalt- ningspolitik. Det kan ske genom att institutionella lösningar inkluderas i lagstiftning som behandlar specifika sakområden, till exempel de nationella reglerande myndigheter som föreskrivs i gemenskapsåtgärderna inom telekommunikationsområdet. 
 69 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 3.4 
  
 Gemenskapsrättslig kontroll av medlemsstaternas tillsyn 
  
 Europeiska kommissionen skall övervaka tillämpningen av för- dragen och de övriga rättskällorna i medlemsstaterna. Förutom det rent rättsliga införlivandet av direktiv innebär detta att kommis- sionen även har möjlighet att följa upp medlemsstaternas tillsyn, genom rapportering och genom inspektioner. Kommissionen kan avge ett s.k. motiverat yttrande till den medlemsstat som inte har uppfyllt sina skyldigheter. Om medlemsstaten inte rättar sig efter yttrandet får kommissionen föra frågan vidare till  
 EG-domstolen. 
  Kommissionens roll som övervakare har inom många områden tagits över av  
 EU-myndigheter. 
  
 En  
 EU-myndighet 
  är ett fristående gemenskapsorgan som in- rättas genom  
 EU-förordningar 
  och som bedriver olika slags verk- ställande, samordnande och administrativa verksamheter. Vissa av myndigheterna har också reglerande uppgifter för att säkerställa efterlevnaden av olika säkerhets- och skyddsbestämmelser i EU:s lagstiftning och bidra till en fri rörlighet på den inre marknaden. De fristående  
 EU-myndigheterna 
  skall bidra till en mer effektiv efterlevnad av gemenskapslagstiftningen. Det finns för närvarande 16  
 EU-myndigheter. 
  
 Den påverkan som  
 EU-myndigheter 
  utövar på svensk statlig tillsyn kan förväntas öka i framtiden. Antalet  
 EU-myndigheter 
  växer stadigt. Den statliga tillsynen kan påverkas av  
 EU-myndig- 
  heter genom att den blir föremål för inspektioner och kontroll. Det innebär även en förändring för de objektsansvariga, som kan få besök av inspektörer både från nationella myndigheter och EU- institutioner. 
 Många svenska tillsynsmyndigheter blir på olika sätt involverade i  
 EU-myndigheternas 
  verksamheter. Deltagandet kan vara av frivillig karaktär när svenska myndigheter tar på sig arbetsuppgifter för gemenskapens räkning, men i en del fall handlar det också om direkta skyldigheter. I egenskap av behörigt svenskt organ skall till exempel Livsmedelsverket ha ett nära samarbete med den Euro- peiska myndigheten för säkra livsmedel (EFSA). 
 Fallstudier som Statskontoret har genomfört visar att  
 EU-myn- 
  digheter på ett genomgripande sätt har påverkat de studerade svenska myndigheternas verksamhet och interna arbetssätt. Att svenska myndigheter blir delar av europeiska nätverk innebär att de får en ökad arbetsbelastning. Statskontoret har tidigare påpekat att 
 70 
  
 SOU 2004:100 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 svenska myndigheters kostnader i samband med förpliktelser gentemot  
 EU-myndigheter 
  inte täcks fullt ut av gemenskapen. En risk med det utökade samarbetet är enligt Statskontoret därför att det kan fungera kostnadsdrivande på den svenska statsbudgeten. 
  
 3.5 
  
 Exempel på gemenskapslagstiftning som återverkar på den svenska tillsynen 
  
 De nationella myndigheternas tillsynsarbete påverkas i olika ut- sträckning av medlemskapet i EU. Här följer några exempel på områden där tillsynsstrukturen bestäms eller påverkas av vad som följer av  
 EG-rätten. 
  
 3.5.1 
  
 Kontrollförordningen 
  
 I den s.k. kontrollförordningen 
 2  
 finns, i vissa avseenden, för- hållandevis detaljerade bestämmelser om hur tillsynen skall be- drivas i medlemsstaterna. Som exempel kan nämnas att förord- ningen ställer krav på vilken utbildning tillsynspersonalen skall ha. Förordningen innehåller även en definition av begreppet kontroll. I förordningen ställs det vidare krav på medlemsstaterna att utarbeta fleråriga kontrollplaner som regelbundet skall uppdateras och sändas till kommissionen. Kommissionens inspektionsverksamhet skall inriktas på revision av medlemsstaternas tillsyn i förhållande till kontrollplanen. 
  
 3.5.2 
  
 Nya metoden 
  
 Sedan mitten av  
 1980-talet 
  har EU använt sig av en ny lag- stiftningsteknik, den så kallade nya metoden (new approach) för att harmonisera medlemsländernas hälso- och säkerhetskrav på produkter. Ett  
 25-tal 
  direktiv enligt den nya metoden har antagits och gäller bl.a. leksaker, tryckkärl, maskiner och medicintekniska produkter. Direktiven anger bara de grundläggande säkerhetskrav som en produkt måste uppfylla för att få röra sig på den gemensamma marknaden. 
  
 2  
 Förordning (EG) nr. 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L165, 30.4.2004). 
 71 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 En huvudprincip enligt den nya metoden är att tillverkare och importörer själva skall konstatera att produkter uppfyller ställda krav, och endast i specifika fall skall oberoende kontrollorgan involveras. Detta har ändrat förutsättningarna för den nationella tillsynen, då myndigheternas tillsyn av produkterna sker först när de redan befinner sig på marknaden. Myndigheternas tillsynsarbete har således flyttats från fasen före marknadstillträde till när produkten satts på marknaden, s.k. marknadskontroll. 
 Medlemsstaterna har en skyldighet att utse eller inrätta myndig- heter som skall ansvara för marknadskontrollen. Hur myndig- heterna organiseras är däremot medlemsstaternas eget ansvar. Marknadskontrollen i Sverige har nyligen behandlats i Marknads- kontrollutredningens betänkande (SOU 2004:57) Tillsyn för säkra varor och öppna marknader. 
 Kommissionen har i många sammanhang uttalat sig i positiva ordalag om den nya metodens förtjänster, men har inte varit helt nöjd med hur direktiven genomförts. Därför presenterade kom- missionen i maj 2003 ett meddelande med förslag till hur genom- förandet skall förbättras. Kommissionen föreslår ett horisontellt basdirektiv som skall stärka metoden, och precisera kraven på marknadskontroll och administrativt samarbete. 
  
 3.5.3 
  
 Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet 
  
 Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet 
 3  
 skärper i fråga om tillsyn bestämmelserna i det tidigare direktivet på området. Direk- tivet ställer omfattande krav på en systematisk och effektiv marknadskontroll i medlemsstaterna. Tillsynsmyndigheterna skall tillse att bara säkra produkter säljs och de skall även ha befogenhet att ingripa mot farliga produkter. Tillsynsmyndigheterna skall kunna agera snabbare och ha ett nära samarbete med näringsidkare samt med nationella myndigheter och med myndigheter i andra  
 EU-länder. 
  
 Direktivet har, efter förslag i propositionen (2003/04:121) Ny produktsäkerhetslag, implementerats i en ny lag. 
  
 3  
 Direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet. 
 72 
  
 SOU 2004:100 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 3.5.4 
  
 Förslag till tjänstedirektiv 
  
 Även i kommissionens förslag till tjänstedirektiv finns krav på samarbete. Tjänstedirektivet är tänkt att skapa en rättslig ram för hela den europeiska tjänstemarknaden genom ett horisontellt direktiv, dvs. det berör många sektorer samtidigt och kan därför komma påverka ett stort antal tillsynsområden. 
 Förslaget behandlas för närvarande och under processen kom- mer direktivets innehåll troligen att förändras och förtydligas, eftersom mycket i förslaget i dag kan tolkas på olika sätt. Det går därför inte att förutsäga exakt vilka konsekvenser ett tjänste- direktiv kommer att få för svensk tillsyn, men vissa troliga följder går att se redan nu. Svenska tillsynsmyndigheter kommer att behöva samarbeta mer med sina motsvarigheter i andra  
 EU-länder. 
  Kompetens inom  
 EG-rätt 
  och språkkunskaper kan också visa sig bli viktigare för svenska myndigheter. 
 I förslaget till tjänstedirektiv finns även ett särskilt kapitel som behandlar principer för hur det administrativa samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter skall ske vid bl.a. tillsyn över tjänsteleverantörer som erbjuder sina tjänster i andra med- lemsstater. 
 En reglering av den europeiska tjänstemarknaden kommer, oavsett närmare utformning, att ställa högre krav på att medlems- staternas myndigheter verkligen kan tillämpa gällande  
 EG-rätt. 
  
 3.6 
  
 Kommunernas tillsyn och EU 
  
 EU-medlemskapet 
  har vid flera tillfällen använts som motiv för förslag om att stärka de inhemska centrala myndigheternas ställ- ning inom tillsynen. 
 Det kommunala ansvaret för viss tillsyn har blivit mer proble- matiskt genom medlemskapet i EU. Inget tycks dock peka på att Sverige på grund av formella krav i  
 EG-rätten 
  eller från EU:s institutioner behöver överföra all tillsyn till staten. Viss anpassning från svensk sida kan däremot enligt utredningens bedömning krävas på grund av krav från EU eftersom det är svenska staten som ställs till svars för Sveriges tillämpning av  
 EG-rätten 
  och staten därför bör ha tillräckliga möjligheter att styra kommunernas tillsynsverksamhet. Vissa  
 EG-rättsliga 
  krav på tillsyn kan vara svåra 
 73 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 för kommunerna att klara av, åtminstone utan ytterligare stöd eller resurser. 
 På vissa områden kan det dessutom krävas en mer formell anpassning. Detta gäller de områden där  
 EG-rätten 
  ställer krav på att kontroll skall utföras av en central behörig myndighet eller av de myndigheter som behörigheten har delegerats till. Detta har i vissa fall tolkats så att tillsyn och kontroll inte skulle kunna utföras av kommunerna. Utredningen menar att under förutsättning att det är en tillsynsansvarig myndighet som delegerar uppgiften till kommunerna föreligger inget hinder, eftersom det i direktiv med detta krav inte anges vilken förvaltningsnivå myndigheterna som mottar delegationen skall finnas på. Men för det fall den lagliga grunden för kommuners tillsyn är direkt ålagd i sektorslagen, dvs. någon central myndighet har inte delegerat behörigheten att utöva operativ tillsyn till kommunen, har diskuterats möjligheten av att Sverige inte har formellt helt införlivat ett sådant direktiv. 
 Inom all tillsyn som utförs av kommunerna enligt uppdrag direkt i lag ingår de i någon form av hierarki där också ett eller flera statliga organ ingår (med anordnade av visst automatspel som det enda undantaget). Det finns alltså inom varje område för tillsyn en statlig myndighet som har utpekats eller som skulle kunna utpekas som nationellt ansvarig myndighet med möjlighet att med olika medel se till att kommunernas tillsyn är enhetlig och effektiv. De centrala tillsynsmyndigheternas möjligheter att styra kommunerna skiljer sig dock mellan olika områden. I vissa fall har myndigheten föreskriftsrätt gentemot kommunerna, men i de flesta fall inte. Bristande möjligheter att styra kommunerna gör att det är svårt för staten att garantera att viss tillsyn utförs på det sätt som Sverige som  
 EU-medlem 
  har åtagit sig. Ett exempel på tillsyn som Sverige har fått kritik för bristande tillämpning av  
 EG-rättens 
  krav på tillsyn är inom livsmedel och djurskydd. I förslagen i departe- mentspromemorian (Ds 2004:11) Förbättrad djurskydds- och livs- medelstillsyn föreslås därför ökade möjligheter för staten att ingripa mot kommuner med bristande tillsyn. 
 Viss tillsyn som i dag utförs av kommunerna kan, liksom på varuområdet redan i dag, komma att påverkas av ett framtida tjänstedirektiv. Detta kommer att innebära höjda krav på att kommunala inspektörer skall kunna tillämpa  
 EG-rätt, 
  kommuni- cera både skriftligt och muntligt även med tjänsteutövare som inte kan svenska språket och hålla kontakter med tillsynsmyndigheter i andra  
 EU-länder 
  via en nationell kontaktpunkt. 
 74 
  
 SOU 2004:100 
  
 EU och den nationella tillsynen 
  
 3.7 
  
 Ett snävare svenskt tillsynsbegrepp och EU 
  
 Utredningen har, som redovisats i avsnitt 2.3.1, funnit att tillsyn skall ges en snävare definition än den som används i dag. Den föreslagna definitionen blir vägledande för vad som i svensk lag- stiftning benämns tillsyn. 
 Som tidigare konstaterats ställer  
 EG-rätten 
  inom många om- råden krav på hur tillsynen skall bedrivas av medlemsstaterna. EG- regleringen innefattar i vissa fall även en definition av begreppet tillsyn eller av motsvarande begrepp. En sådan definition gäller före en svensk definition. En bristande överensstämmelse mellan en  
 EG-rättslig 
  definition och den nationella definitionen kan därför leda till att det generella svenska tillsynsbegreppet inte kan användas inom den aktuella sektorn. 
 På samma sätt som det i Sverige har funnits en otydlighet kring begreppet tillsyn kan en viss otydlighet finnas i  
 EG-rätten. 
  Inom EU ökar den begreppsmässiga otydligheten av att ord översätts på skilda sätt i olika dokument. Användningen av skilda begrepp i rättsakter kan leda till juridiska oklarheter eftersom EU:s alla språk är likvärdiga inom  
 EG-rätten. 
  Genomförandet och tillämpningen kan då komma att skilja sig åt mellan medlemsstaterna. 
 Standarder har länge använts i normgivning och kan ses som ett exempel på mjuk lagstiftning. Direktiven enligt den s.k. nya metoden har inneburit en ökad tillämpning av standarder, som anger tekniska lösningar på de övergripande hälso- och säkerhets- krav som direktiven anger. Utifrån utredningens definition är det emellertid endast relevant att tala om tillsyn enligt standarder när dessa presumerar att uppställda krav i lagstiftningen är uppfyllda. I övrigt är s.k. mjuk lagstiftning inte tillsynsbar enligt den definition av tillsyn som utredningen har redovisat, eftersom den inte har sin utgångspunkt i bindande föreskrifter av olika slag. 
 I sammanfattning kan konstateras att  
 EG-rätten 
  innehåller både horisontella principer och detaljerade regler som i olika grad påverkar eller bestämmer den nationella tillsynsstrukturen och det nationella regleringsutrymmet. Eftersom  
 EG-rätten 
  har företräde framför nationell rätt innebär detta att medlemsländernas möjlig- heter att tillämpa nationella regler är begränsade inom de områden där harmoniserade  
 EG-regler 
  gäller. 
 75 
 4 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 4.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens delbetänkande och remissinstansernas synpunkter 
  
 4.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv 
  
 I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen sägs i fråga om till- synens finansiering följande: 
 Avgifter eller finansiering genom förvaltningsanslag är de två huvud- sakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynen. Principerna för den ena eller den andra finansieringsformen är oklara och även relativt närliggande verksamhetsområden kan uppvisa olika lösningar. Även olika tillsynsområden inom samma myndighet kan ha olika former av finansiering. De avgifter som inom vissa sektorer och i viss utsträckning finansierar tillsynsverksamheten är s.k. offentligrättsliga avgifter. Detta innebär att avgifterna är tvingande för samtliga till- synsobjekt/objektsansvariga enligt en viss lag. Beslut om offentlig- rättsliga avgifter fattas av riksdagen. Normalt sker detta i samma lag som reglerar tillsynen. De stora variationerna mellan de nuvarande finansieringsformerna är inte tillfredsställande varför konsekvenserna för verksamheten vid olika former av finansiering behöver analyseras. 
 Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen: 
  analysera den statliga tillsynsverksamhetens finansiering och de olikheter i fråga om finansiell styrning som råder. Utredaren skall lämna förslag till principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras. Finansieringsprinciperna skall vara utformade så att de ger incitament till en effektiv och ändamålsenlig tillsyn som inte ger upphov till jäv. 
 Tillsynsutredningen har givit i uppdrag åt Ekonomistyrningsverket (ESV) att utreda frågor om finansiering av tillsyn. ESV har av- rapporterat uppdraget i rapporten 
 1  
 Finansiering av tillsyn – rapport 
  
 1  
 ESV 2004:16. www.esv.se - se under Publikationer. 
 77 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 till Tillsynsutredningen. Redovisning och slutsatser i detta kapitel bygger i allt väsentligt på denna rapport. 
  
 4.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande 
  
 I delbetänkandet (avsnitten 5.5, 5.6 och 5.8.3) redovisar utred- ningen vissa uppgifter och slutsatser om tillsynens kostnader och finansiering. 
 Utredningens slutsatser gäller främst att det saknas en samlad redovisning av hur mycket den statliga tillsynen kostar. Inte heller finns några tydliga principer för inom vilka områden avgifter skall tas ut respektive inte tas ut eller för hur eventuella avgifter skall utformas och i vilken utsträckning avgiftsinkomsterna skall dis- poneras. Det finns enligt utredningens mening starka skäl att överväga mer enhetliga former för redovisning och finansiering av den statliga tillsynen. 
  
 4.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter 
  
 Närmare en femtedel av remissinstanserna tar upp frågor om tillsynens finansiering. Flera remissinstanser förordar ett fortsatt utredningsarbete. Remissinstanser har också förespråkat att utred- ningen i sitt fortsatta arbete närmare analyserar statsfinansiella krav, rättssäkerhets- och rättvisekrav samt hur avgifter och sank- tioner kan samverka till en bra incitamentsstruktur. 
 Arbetsmiljöverket (AV) stöder utredningens tankar under förut- sättning att det rör sig om kollektiva finansieringsformer. Skulle det däremot röra sig om avgifter vilka endast belastar de tillsynsobjekt som faktiskt blir föremål för tillsyn har AV följande invändningar: 
  
 AV inspekterar årligen cirka 20 000 av landets cirka 300 000 arbetsställen. Vissa inspekteras av nödvändighet flera gånger per år, andra regelbundet med vissa års mellanrum och ytter- ligare andra kanske inte inspekteras alls. Avgiftssystemet riske- rar därför att upplevas som orättvist. 
  
 Det finns risk att inspektören, utifrån tillsynsmyndighetens mål och prioriteringar, levererar fel produkt. Inspektörens oberoende ställning äventyras genom att inspektören mer eller 
  
 78 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 mindre omedvetet försöker ge något för de pengar inspek- tionen kostar. 
  
 En avgiftsbeläggning kan också leda till att inspektioner som ger de högsta intäkterna prioriteras framför de inspektioner som har de största olycksfall- och hälsoriskerna. 
  
 Samspelet mellan AV och arbetsställenas skyddsombud skulle försvåras. Särskilt i tider av ekonomisk tillbakagång är det AV:s erfarenhet att det sker en minskad benägenhet att påtala arbets- miljöbrister inom det egna arbetsstället. En avgiftsbeläggning riskerar att verka i samma riktning. 
  
 Enligt Ekonomistyrningsverket är ofta huvudfrågan vid finansiering av tillsyn hur den kan finansieras med avgifter på ett sätt som är förenligt med regeringsformens förarbeten och i övrigt lämpligt i det specifika fallet. Om tillsynsbegreppet i statsförvaltningen snävas in jämfört med dagens definitioner påverkar detta även finansieringen. De bemyndiganden för avgiftsfinansiering som för närvarande finns för tillsyn måste omformuleras om avgifterna även skall täcka kostnader för t.ex. normering och överblicksarbete. I annat fall måste de arbetsuppgifter som exkluderas i det snävare begreppet tillsyn, till skillnad mot i dag, skattefinansieras. 
 Fastighetsmäklarnämnden anser att statlig tillsyn bör finansieras med anslag och inte med direkta avgifter. Myndigheten behöver då inte riskera att bli misstänkt för att sätta ekonomiska intressen före syftet med verksamheten. Dessutom behöver myndigheten kunna förutse tillgängliga resurser på ett par års sikt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Den uppnås bättre med resurstilldelning med anslag än med avgifter (per mäklare) som disponeras av myndig- heten eftersom kostnaderna inte enbart varierar beroende på antalet registrerade mäklare. Enhetliga former för redovisning av kostnader för tillsyn önskvärt, men det torde vara omöjligt med hänsyn till variationen av innehållet i och formerna för tillsyn. 
 Finansinspektionen anser att dagens system för anslagsfinan- siering och fastställande av tillsynsavgifter för olika typer av till- synsobjekt är svårt att överblicka. Vidare har berörda myndigheter begränsade möjligheter att planera och anpassa sina verksamheter på längre sikt än enstaka budgetår. 
 Statens folkhälsoinstitut anser att frågan om tillsynens finansiering bör utredas vidare. Som exempel anges att tillsynsbesök enligt tobakslagen inte medger rätt att ta ut avgift medan i princip mot- svarande besök enligt miljöbalken kan avgiftsfinansieras. 
 79 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 Som liten myndighet betungas Inspektionen för strategiska pro- dukter av en stor administration för fastställande av avgifter. Vidare uppger inspektionen att avgifterna uppfattas som orättvisa av tillsynsobjekten. 
 Järnvägsinspektionen/Banverket anser att det aldrig får uppfattas som att tillsynen styrs av var man lättast får medel för sin verk- samhet. 
 Konsumentverket/KO anser att en tydlig koppling mellan till- synens omfattning/inriktning och avgifterna inom ett visst tillsyns- område är önskvärd. Följaktligen är det önskvärt med statsmakter- nas ställningstagande till det utredningen framhåller i kapitel 8. I fråga om finansiering anser verket att statsmakterna bestämmer tillsynens finansiering. 
 Kustbevakningen förordar, med hänsyn till saklighet och opar- tiskhet, en strikt statlig finansiering av den statliga tillsynen. Detta innebär att tillsynsobjekten inte skall finansiera tillsynen med avgifter. 
 Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet framhåller att den kommunalt utövade tillsynen skall vara helt avgiftsfinan- sierad. 
 Luftfartsinspektionen/Luftfartsverket instämmer i utredningens slutsatser om mer enhetliga former för finansiering av den statliga tillsynen, men att de olika tillsynsområdena har skilda förutsätt- ningar, varför det bör vara fråga om att fastslå vissa principer. 
 Länsstyrelsen i Södermanlands län påpekar bl.a. att det är angeläget med ett system där statsmakterna tydligare formulerar vilken tillsyn som bör prioriteras och vilken omfattning den bör ha. 
 Länsstyrelsen i Värmlands län anser att timdebitering, vilken bl.a. tillämpas vid tillsyn av miljöbalkens bestämmelser om vattenverk- samhet, är förkastlig. 
 Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning avstyrker förslag om avgiftsbeläggning av statlig tillsyn, särskilt inom utbildnings- området. 
 Naturvårdsverket påpekar att bemyndigandena för avgiftsuttag behöver förändras om definitionen på tillsyn exkluderar andra viktiga funktioner som i dag ingår i begreppet. Naturvårdsverket redovisar även problem med avgiftsfinansiering: 
 Finns det få eller mest små objekt riskerar avgifterna att bli höga. Avgifterna har också viss styrande effekt på tillsynen så att den bedrivs mot dem som betalar mest i stället för mot dem som skulle behöva bli 
 80 
 SOU 2004:100 Finansiering av offentlig tillsyn 
 tillsedda (se Statskontorets rapport 1994:24 
 2  
 och RRV:s rapport F 1993:7 
 3 
 ). 
 Vidare tar verket upp frågan om de resurser vilka avsatts av stat och kommun för tillsyn verkligen fullt ut används till detta ändamål. Det är brister i verksamhetens koppling till finansieringen, vilket förekommer i både stat och kommun. En viktig fråga i det fortsatta utredningsarbetet är enligt verket att penetrera problemen kring finansieringen av tillsyn, styrningen av resurserna för den och hur tillsynen bäst skall följas upp och föreslå åtgärder för detta. 
 Näringslivets nämnd för regelgranskning har påpekat att tillsyns- avgifter inte får leda till snedvriden konkurrens mellan olika tillsynsobjekt. Stora variationer i finansieringsformerna leder inte bara till en försvagning av tillsynens ställning utan påverkar främst objekten som skall betala avgifterna. Ett system där likabehandling är självklar, konkurrensfrågorna och konsekvenserna för tillsyns- objekten är utredda stärker tillsynens roll och organisationernas förtroende för denna. 
 Riksarkivet anser att det finns starka skäl för att överväga mer enhetliga former för redovisning och finansiering. Man bör också specificera vilka moment i tillsynsarbetet som är mest lämpliga att avgiftsbelägga. 
 Socialstyrelsen ifrågasätter realismen i att finna en generell form för finansiering för olika typer av tillsynsuppdrag. För myndig- hetens tillsyn är avgiftsfinansiering inte lämplig. Risken är uppen- bar att en sådan finansiering kan påverka myndighetens trovärdig- het och oberoende. 
 Statskontoret anser att tillsynens finansiering är ofullständigt belyst. För att samordna tillsynsinsatser, för effektivitet och effekternas skull, kan man t.ex. i regleringsbreven öppna möjlig- heter för myndigheterna att betala varandra eller sammanföra resurser för gemensamma insatser. Statskontoret anser att av- gifterna i det fortsatta arbetet bör analyseras med utgångspunkt i statsfinansiella krav, rättssäkerhets- och rättvisekrav, samt hur avgifter och sanktioner kan samverka till en bra incitaments- 
  
 2  
 Av rapporten (s. 52) framgår angående tillsyn över miljöfarlig verksamhet att: Det föreligger problem med avgiftsfinansieringen för tillsynen eftersom det finns stora skillnader mellan kommunala taxor. Detta har lett till att många kommunala avgiftsbeslut överklagas. Taxekonstruktionen medför dessutom risk för felaktiga prioriteringar för kontroll av tillsynsobjekt. 
  
 3  
 Av rapporten (s. 32) framgår att: Vissa intervjuade vid kommuner som RRV besökt framhåller att avgiftssystemet leder till att kommunernas tillsynsverksamhet inriktas mot råd och stöd till de företag som betalar högst avgifter. 
 81 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 struktur. Vid statlig tillsyn och när avgifterna är offentligrättsligt reglerade är det en rimlig grundprincip att statens organ fastställer taxor även när tillsynsuppgifterna delegerats till kommunerna. Vidare bör t.ex. utformningen av avgifter inte skilja sig åt beroende på om tillsynsobjektet har en privaträttslig eller offentligrättslig associationsform. Utredningen bör därför föreslå principer för tillsynens utformning, t.ex. vad gäller avgifter. 
  
 4.2 
  
 Nuläge 
  
 I detta avsnitt beskrivs tillsynens kostnader och finansiering utifrån uppgifter från utredningens delbetänkande samt beräkningar och underlag från ESV. Det bör noteras att samtliga uppgifter i avsnittet utgör skattningar av kostnader och intäkter. 
  
 4.2.1 
  
 Kostnader och intäkter 
  
 I delbetänkandet beräknade utredningen att kostnaderna för den offentliga tillsynen år 2000 sammantaget uppgick till 4,2 miljarder kronor. De statliga tillsynsorganens kostnader uppskattades till 2,3 miljarder kronor och den kommunala tillsynens kostnader till 1,9 miljarder kronor. Sammantaget uppskattades tillsynen till drygt 50 procent finansieras genom avgifter. Eftersom begreppet tillsyn inte används på samma sätt av alla myndigheter blir med nöd- vändighet dessa skattningar osäkra. Dessutom särredovisas inte alltid myndigheternas tillsyn, vilket innebär att t.ex. kostnader och förekommande avgiftsintäkter också måste uppskattas. 
 Tillsynen finansieras med skatter, dvs. anslag till myndigheter, eller med avgifter som tas ut av tillsynsobjekten. Två tredjedelar av de statliga centrala tillsynsmyndigheterna tar ut någon form av avgift för hela eller delar av sin tillsyn. Detta gäller exempelvis Finansinspektionen, Elsäkerhetsverket, Läkemedelsverket samt Post- och telestyrelsen. Exempel på den tredjedel av de centrala myndigheterna vilka inte till någon del finansierar sin tillsyn genom avgifter, och därmed är helt skattefinansierade, är Boverket, Hög- skoleverket, Järnvägsinspektionen/Banverket, Riksarkivet, Kon- kurrensverket och Statens skolverk. 
 82 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 ESV genomför årligen en undersökning om samtliga statliga myndigheters avgiftsintäkter 
 4 
 . Av denna framgår inte hur stor del av avgifterna som är hänförliga till tillsyn, men utifrån underlaget till undersökningen har ESV uppskattat tillsynsavgifternas omfatt- ning. Avgifter för tillståndsprövning eller motsvarande har inte inkluderats. ESV:s uppskattning tyder på att de statliga myndig- heternas årliga avgiftsintäkter för tillsyn uppgår till 1,2 miljarder kronor baserat på uppgifter för år 2002. 
 I utredningens delbetänkande uppskattades att kostnaderna för de statliga myndigheternas tillsynsverksamhet till omkring 75 pro- cent finansieras genom avgifter. I denna andel inkluderades den del av arbetsgivaravgifterna som avser insatser på arbetsmiljöområdet. Exkluderas denna del av arbetsgivaravgiften uppgår den beräknade andelen till i storleksordningen 60 procent. Detta innebär att såväl delbetänkandets som ESV:s beräkning leder till att den statliga till- synen till omkring 60 procent är avgiftsfinansierad och till 40 pro- cent är anslagsfinansierad. 
 De kommunala myndigheternas tillsynsverksamheter uppskatta- des i utredningens delbetänkande att till mellan 25 och 35 procent finansieras genom avgifter. De sammanlagda kostnaderna för de kommunala tillsynsverksamheterna uppskattades i utredningens delbetänkande (avsnitt 5.5) till knappt två miljarder kronor. En mer aktuell uppskattning skulle sannolikt landa vid drygt två och halv miljarder kronor. Det främsta skälet till att justera upp beloppet är den snabba volymökning som skett under de senaste åren inom främst miljötillsynen. Enligt Svenska Kommunförbundet ökade kommunernas nettokostnader (löpande priser) för myndighets- utövning (vilken även innefattar tillståndsprövning) inom miljö- och hälsoområdet med 35 procent mellan år 1999 och 2002. 
  
 4.2.2 
  
 Finansiella styrformer 
  
 Med styrformer avses här att en myndighet med avgiftsbelagd tillsyn medges rätt att besluta om avgifternas storlek respektive att disponera avgiftsintäkterna eller att dessa beslut fattas av rege- ringen eller, i undantagsfall, av riksdagen. 
 För att en myndighet skall få besluta om avgifternas storlek eller disponera avgiftsintäkterna krävs att statsmakterna har medgivit det. Vem som skall besluta om avgifternas storlek bör ses i relation 
  
 4  
 Avgifter 2002, ESV 2003:15. 
 83 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 till rätten att disponera offentligrättsliga avgiftsintäkter. Följande modeller finns för tillsynsavgifter. 
  
 1. 
  
 Myndigheten får inte besluta om avgifternas storlek och inte heller disponera intäkterna. 
  
 2. 
  
 Myndigheten får inte besluta om avgiften men disponera intäkterna. 
  
 3. 
  
 Myndigheten får besluta om avgiften men inte disponera intäkterna. 
  
 4. 
  
 Myndigheten får besluta om avgiften och disponera intäkterna. 
  
 I samtliga fyra modeller är det viktigt att avgifterna är satta utifrån det av statsmakterna beslutade ekonomiska målet. I annat fall kan det exempelvis finnas risk för att företag drabbas av oskäliga av- gifter. Myndigheternas incitament att ompröva avgifterna varierar beroende på modell. 
 Modellerna 1 och 3 är utformade i enlighet med den s.k. brutto- redovisningsprincipen vilken redovisades av regeringen i 1992 års budgetproposition. Principen innebär att riksdagen, i syfte att skapa en bättre och mer transparent överblick över de statliga verk- samheterna, skall styra finansieringen genom att inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten. Riksdagen får då möjlig- het att pröva anslagstilldelningen och kan på så sätt varje år ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet skall ha. Enligt riksdagen bör stor försiktighet iakttas med nya undantag från huvudregeln, och i de fall sådana förekommer bör åtgärderna vara välmotiverade. Huvudprincipen har på senare tid även framhållits av riksdagens finansutskott 
 5 
 . 
 I modellerna 2 och 4 kan myndigheten, eftersom den disponerar avgiftsintäkterna, påverka verksamhetens omfattning. Detta är tydligast i modell 4 men även i modell 2 kan myndigheten, om någon form av att tidtaxa tillämpas, påverka intäkternas storlek. 
 Med hänsyn till att statsmakterna inte generellt ställer krav på särredovisning av tillsynsavgifter är det svårt att med någon precision ange omfattningen av olika finansiella styrformer. ESV gör följande bedömningar avseende avgiftsfinansierad tillsyn. Indelningen görs med utgångspunkt i de fyra modellerna samt utifrån den värdemässiga omfattningen av avgiftsfinansierad tillsyn. 
  
 5  
 Bet. 2003/04:FiU02. 
 84 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 Det är vanligt att myndigheten varken får besluta om tillsynsavgiftens storlek eller disponera intäkterna (modell 1). I dessa fall beslutar vanligen regeringen om avgifternas storlek. Exempel på myndigheter med denna styrform är Elsäkerhetsverket, Finansinspektionen och Statens kärn- kraftsinspektion. 
  
 Att myndigheten beslutar om såväl avgiftens storlek som disponerar intäkterna förekommer för en stor andel av de sammantagna tillsynsavgifterna (modell 4). Även om rätten att besluta om avgifternas storlek delegerats till myndig- heten kan dock regeringen ha angivit vissa restriktioner, vilket gäller för t.ex. Luftfartsinspektionen/Luftfartsverket 
  
 6  
 samt delar av Post- och telestyrelsen (PTS) 
 7 
 . Restriktioner- na kan innebära att regeringen, även om myndigheten beslutar om de enskilda avgifternas storlek, har angivit tak för enskilda avgifter eller näringsgrenar. Avgiftsnivåerna kan även knytas till utvecklingen av vissa index. Andra myndigheter som själva beslutar om avgiftens storlek och disponerar intäkterna är Statens jordbruksverk och Chandler medelsverket. 
  
 Det är däremot ovanligt att myndigheten inte får besluta om avgiftens storlek, men däremot disponera avgifts- intäkterna (modell 2). Denna styrform gäller för Läke- medelsverket. 
  
 Det är likaså ovanligt att myndigheten beslutar om av- giftens storlek, men inte disponerar intäkterna (modell 3). Endast ett fåtal exempel förekommer, nämligen Inspek- tionen för strategiska produkter, Statens räddningsverks 
  
 8  
 verksamhet med brandfarliga och explosiva varor samt vissa delar av verksamheten inom PTS. 
 ESV bedömer att regeringen beslutar om avgiftsnivån för 60 pro- cent av de tillsynsavgifter som statliga myndigheter tar ut och att myndigheterna beslutar om avgiftsnivån för resterande 40 procent. ESV:s bedömning av hur stor del av avgiftsintäkterna från tillsyn som disponeras av myndigheterna respektive redovisas mot in- komsttitel tyder på att omkring hälften av intäkterna disponeras. 
  
 6 
  
 Luftfartsinspektionens verksamhet finansieras i princip av de avgiftsintäkter som tas ut av affärsverket Luftfartsverket. Vissa prisrestriktioner gäller för affärsverket. 
  
 7 
  
 PTS får inom ramen för ett maximalt totalbelopp för avgiftsuttag bestämma avgifternas storlek för respektive objekt. 
  
 8 
  
 Avgifterna framgår av myndighetens föreskrifter. 
  
 85 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 Även om uppgifterna är osäkra kan slutsatsen dras att det är stora volymer avgiftsintäkter som hanteras på myndighetsnivå. 
  
 4.2.3 
  
 Särskilt om kommunal tillsynsverksamhet 
  
 För tjänster eller nyttigheter vilka kommunerna enligt lag är skyldiga att tillhandahålla, som t.ex. tillsyn, får avgifter bara tas ut om det finns ett bemyndigande i sektorslag, som i 27 kap. 1 § miljöbalken där det föreskrivs att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om avgifter för en kommunal myndighets verksamhet med prövning och tillsyn. Andra exempel på bemyndiganden för en kommun att ta ut avgifter i samband med tillsyn finns i djur- skyddslagen och strålskyddslagen. Däremot saknas sådana bemyn- diganden i skollagen och socialtjänstlagen. 
 Vanligen reglerar inte bemyndigandet i sektorsförfattningarna vare sig principer eller närmare regler om avgiftsuttagen. Varje enskild kommun beslutar därför om ekonomiskt mål och utform- ning av avgifterna för sin tillsyn. Enligt kommunallagens allmänna principer får dock inte avgiftsintäkterna vara högre än vad som svarar mot kommunens kostnader för den tjänst som tillhandahålls (självkostnaden). Vid utformningen av avgiftsuttagen måste kom- munen även beakta den s.k. likställighetsprincipen. Den innebär att en kommun skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. 
 Inom vissa tillsynsområden finns rekommendationer om avgifts- uttag vilka inte är tvingande för kommunerna. De avser t.ex. allmän ambitionsinriktning för avgifters kostnadstäckningsgrad 
 9  
 inom miljöbalkens område eller utgörs av förslag och andra rekommen- dationer om avgiftskonstruktioner från Svenska Kommunförbun- det. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att varje enskild kommun, för huvuddelen av den bedrivna tillsynen, beslutar om en avvägning mellan hur stor del som skall finansieras med skatt respektive med avgift. Detta innebär att kommunfullmäktige beslutar dels om till- synens ekonomiska mål, dels om hur avgifterna skall utformas. Detta leder till att finansieringen av tillsynen i landets 290 kom- muner varierar. 
  
 9  
 Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Tillsynen över hela miljöbalkens område bör som i dag som huvudprincip vara avgiftsfinansierad, prop. 1997/98:45 del 1 s. 516. 
 86 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 Inom livsmedelsområdet tillämpas en annan finansieringsmodell. Livsmedelsverket bestämmer avgiftens storlek genom att meddela föreskrifter om exempelvis vilka avgiftsgrupper som skall gälla för respektive tillsynsverksamhet m.m. Kommunen bestämmer dock vilken avgift som enligt föreskrifterna skall betalas för varje avgifts- pliktig verksamhet. Kommunens beslut om tillämplig avgiftsklass skall grundas på närmast föregående års förhållanden 
 10 
 . De årliga avgifterna är utformade som högsta tillåtna årskostnad för olika kategorier av livsmedelsanläggningar. Inom respektive kategori baseras avgiftens storlek på antal sysselsatta personer. 
 Kommunen skall betala in 15 procent av de årliga tillsyns- avgifterna till Livsmedelsverket. Kommunernas sammanlagda in- betalning till Livsmedelsverket uppgick år 2002 till cirka 15 mil- joner kronor. Det innebär att de årliga tillsynsavgifterna som kommunerna tar ut uppgår till cirka 100 miljoner kronor. Reste- rande 85 procent av de årliga avgifterna används av kommunerna för att finansiera tillsynen. 
 Inom de områden kommunerna bedriver tillsyn gäller enligt sektorslagarna följande för kommunernas möjligheter att ta ut avgifter respektive att bestämma avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna: 
  
 Kommunalt 
  
 Rätt att ta 
  
 Avgifternas 
  
 Avgifterna 
  
 tillsynsområde 
  
 ut avgifter 
  
 storlek 
  
 disponeras 
  
 bestäms av 
  
 av 
  
 kommunen 
  
 kommunen 
  
 Djurskydd 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Folkhälsa 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Livsmedel 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Till 85 % 
  
 Allen 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Miljö- och hälsoskydd 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Byggnadsväsende 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Räddningstjänst 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Enskilda förskolor m.m. 
  
 Nej 
  
 - 
  
 - 
  
 Viss enskild verksamhet 
  
 Nej 
  
 - 
  
 - 
  
 inom socialtjänsten 
  
 Det är värt att notera att den kommunala tillsynen inom skol- och socialtjänstområdena inte får finansieras med avgifter. 
  
 10  
 Förordning (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m. samt Regleringsbrevet för år 2004. 
 87 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 Utredningens slutsats är att den genomsnittliga avgiftstäcknings- graden är låg. Dessutom varierar den kraftigt mellan olika kom- muner samt mellan olika tillsynsområden. Inom miljö- och hälso- skyddsområdet i vid mening uppskattades 
 11  
 år 2002 kostnaderna till 40 procent ha täckts genom avgifter. Inom djurskyddet (vilket redovisas som en del i det förra) uppgav 
 12  
 fyra procent av kommunerna att deras tillsyn helt finansieras genom avgifter och 53 procent att hälften av tillsynen eller mindre finansieras med avgifter. Dessutom tillämpas inte enhetliga avgiftskonstruktioner i landets olika kommuner. Inom exempelvis miljö- och hälsoskydds- området varierade timtaxorna år 2001 mellan 250 och 800 kronor per timme, med ett genomsnitt på 550 kronor per timme (år 1999 530 kronor). 
  
 4.3 
  
 Överväganden 
  
 4.3.1 
  
 Skatte- eller avgiftsfinansiering 
  
 Frågan om i vilka fall skatte- eller avgiftsfinansiering skall tillämpas har uppmärksammats av remissinstanserna. Varför tas avgifter ut i vissa verksamheter, men inte i andra? Här efterlyser ett flertal remissinstanser principer eller kriterier för när avgifter skall respek- tive inte skall tas ut. 
 I detta avsnitt diskuterar utredningen för- och nackdelar med skatte- respektive avgiftsfinansiering av tillsyn. 
 Statsmakterna kan alltid, såvida inte överstatliga bestämmelser eller överenskommelser hindrar detta, besluta att en viss tillsyn skall finansieras med skatt genom att ett anslag tilldelas en statlig myndighet. I så motto utgör skattefinansiering utgångsläget i alla överväganden om en viss tillsyns finansiering. 
 Skäl för skattefinansiering 
 Det främsta skälet för skattefinansiering är att den erbjuder en för hela landet enhetlig finansieringsform. Med skattefinansiering riskerar inte tillsynen att styras av ekonomiska hänsyn som inte har med syftet med tillsynen att göra. 
  
 11 
  
 Jämförelser av kostnader för miljö och hälsa, Svenska Kommunförbundet, 2004. 
  
 12 
  
 Hur effektiv är djurskyddstillsynen? Riksrevisionen (RiR 2003:1). 
  
 88 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 Ett annat skäl är att administrationskostnaderna hos tillsyns- myndigheten generellt sett blir lägre om verksamheten skattefinan- sieras än finansieras med avgifter. 
 Ytterligare ett skäl är att ett avgiftssystems eventuella negativa fördelnings- och konkurrenspolitiska effekter, vilka kan leda till snedvriden konkurrens på nationell eller internationell nivå, kan undvikas. 
 Skäl mot skattefinansiering 
 Det främsta skälet mot en skattefinansierad tillsyn är att den utgör en belastning på statsbudgeten. Från verksamhetssynpunkt kan det även hävdas att statsmakterna resursmässigt kan bedriva mer tillsyn om både avgifts- och skattefinansiering tillämpas, än om enbart skattefinansiering tillämpas. Motsvarande gäller även för kom- munernas utövande av tillsyn. 
 Att enbart tillämpa skattefinansiering kan strida mot andra prin- ciper. Det anses exempelvis ofta rimligt att den som orsakar det allmänna kostnader också skall betala för dem. Inom miljöområdet, exempelvis i fråga om kärnteknisk verksamhet, förstärks detta synsätt genom den s.k.  
 PPP-principen, 
  vilken innebär att förorena- ren skall betala de kostnader som denne orsakar 
 13 
 . Skattefinan- siering kan även vara utesluten till följd av att EU:s regelverk anger att avgiftsbeläggning skall tillämpas för en viss tillsyn. 
 Skäl för avgiftsfinansiering 
 Ett skäl för att avgiftsbelägga tillsynen är att kunna begränsa skatteuttaget och att på så sätt avlasta statsbudgeten. Avgifter från de tillsedda kan vara det enda sättet att få finansiering till en offentlig tillsyn över en viss verksamhet. Avgifter kan även införas för att styra en viss marknad eller påverka beteendet hos vissa tillsynsobjekt. 
  
 13  
 Principen deklareras bl.a. i regeringens skrivelse till riksdagen 2001/02:172 Nationell strategi för hållbar utveckling, FN:s  
 Rio-dokument 
  och EU:s Romfördrag (artikel 174). 
 89 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 Skäl mot avgiftsfinansiering 
 Det starkaste skälet emot avgifter är att sådana generellt sett alltid har en viss hämmande effekt på näringsverksamhet genom att de innebär kostnader för utövarna. Exempelvis kan avgifter som är relativt höga i förhållande till företagens ekonomiska storlek hindra små företag från att vilja etablera sig på en marknad. Detta kan bli effekten av t.ex. tillståndavgifter eller kombinerade tillstånds- och tillsynsavgifter. 
 Om betalningsförmågan i avgiftskollektivet varierar mycket kan vissa avgiftskonstruktioner upplevas som orättvisa. Det kan t.ex. handla om att samtliga tillsynsobjekt inom ett avgiftskollektiv inte kan identifieras. Detta kan medföra att vissa tillsynsobjekt tvingas betala avgifter medan andra, som borde betala, slipper eller att man helt tvingas avstå från att införa avgiftsfinansiering. 
 Om avgiften är direkt kopplad till kostnaden för inspektion hos tillsynsobjekten kan det, åtminstone teoretiskt, få till följd att tillsynsmyndigheten ändrar sitt beteende. Det kan tänkas att myndigheten förlägger inspektioner till objekt som har hög betal- ningskraft och undviker objekt med låg betalningskraft eller som kraftigt opponerar sig mot debiteringen. Oavsett sannolikheten för det ena eller andra finns ett visst mått av incitament för ett handlande som inte helt överensstämmer med tillsynens syften. Potentiella problem av dessa slag torde dock kunna elimineras, eller åtminstone reduceras, genom de villkor som ställs upp för avgifts- beläggningen. 
 Avgifter i en tillsyn innebär alltid kostnader hos såväl tillsyns- organ som tillsynsobjektet för administration av avgiftssystemet. Administrationen omfattar bl.a. arbete med att beräkna avgifternas storlek, budgetering och uppföljning av intäkter och kostnader, arbete med myndighetsföreskrifter om betalning, information och fakturering. Avgiftssystemet måste också fortlöpande underhållas och anpassas till nya omvärldsfaktorer. Orimligt höga administra- tionskostnader för finansieringen minskar självklart möjligheterna till avgiftsfinansiering av den egentliga tillsynen. 
 90 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 4.3.2 
  
 Krav på framtida finansieringssystem 
  
 Kraven på system för finansiering av tillsyn är beroende på betrak- tarens perspektiv. Fördelar och nackdelar värderas olika beroende på om finansieringen bedöms av skattebetalaren, den objekts- ansvarige, tillsynsorganet eller någon annan. Dessa olika perspektiv, som exempelvis kan vara statsrättsliga, statsfinansiella eller mark- nadsrelaterade, innebär att de system som bestäms för att finansiera en viss tillsyn alltid måste utformas utifrån de omständigheter som råder i det särskilda fallet. 
 Tillsynens inriktning och omfattning får aldrig styras av finansieringsformen 
 Tillsynsobjektens förmåga eller villighet att betala avgifter till till- synsorganen får aldrig vara de faktorer vilka styr tillsynens inrikt- ning och omfattning. Denna skall alltid styras av statsmakterna. Styrningen måste dock av praktiska skäl ge möjligheter för tillsyns- organen att inom vissa angivna ramar närmare, i t.ex. tillsynsplaner, besluta om tillsynens inriktning. 
 Vid avgiftskonstruktionen bör effekterna på tillsynens omfatt- ning beaktas. Myndighetens rätt att besluta inom vissa ramar kan styras genom att regeringen exempelvis beslutat om ett avgiftstak eller om att en fast avgift i kombination med timtaxa för extra- arbete skall tillämpas. 
 Om avgifter förekommer skall de enligt utredningens uppfatt- ning, och i enlighet med huvudprincipen i 1992 års budgetpro- position, redovisas mot inkomsttitel. Avgiftsintäkterna bör normalt sett inte disponeras av myndigheten. Myndigheten be- höver då inte bli misstänkt för att sätta ekonomiska intressen före syftet med tillsynen. 
 Vissa remissinstanser har framfört att det förekommer brister i kopplingen mellan tillsynen och dess finansiering. Detta har medfört att resurser som avsatts för tillsyn använts till andra ändamål. Teoretiskt kan detta förekomma oavsett om finansiering sker med avgifter eller med skatt. Är tillsynen avgiftsbelagd och avgiftsintäkterna redovisas mot inkomsttitel fungerar inte heller alltid kopplingen mellan verksamhet och finansiering. 
 Den totala omfattningen och finansieringen av tillsynen är, som redovisades i delbetänkandet, svår att överblicka. Även systemen 
 91 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 med anslags- och avgiftsfinansiering för olika typer av tillsyns- objekt är svåra att överblicka. Detta är dock inte en finansie- ringsfråga utan snarare en fråga om hur uppföljning av statlig och kommunal verksamhet sker. Statsmakterna har hittills inte ställt generella krav på att myndigheterna skall särredovisa tillsyn så att uppgifterna kan sammanställas. 
 Finansieringen bör vara konkurrensneutral 
 Vid avgiftsbeläggning, men inte vid skattefinansiering, av tillsynen kan konkurrenssnedvridningar uppkomma. Avgiften kan genom sin nivå eller utformning komma att gynna vissa företag på bekostnad av andra företag inom en viss bransch eller på samma marknad. En viktig strävan bör således vara att avgiftssystemen är konkurrensneutrala. 
 En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om det är mer konkurrensneutralt om ett företag betalar en avgift som baseras på de kostnader detta orsakar staten eller på den betalningsförmåga företaget har. Om avgifterna grundar sig på betalningsförmåga, eller företagsstorlek, är det viktigt att statsmakterna tar ställning till vem som skall betala det som de mindre företagen inte betalar via avgifter; konkurrenterna eller skattebetalarna. 
 En grundläggande förutsättning för att avgiftsfinansiering skall vara möjlig är att de som skall betala avgifterna är definierade och identifierade. Alla inom en bransch som står under tillsyn bör i princip omfattas av avgiftsuttag. Om inte alla kan identifieras är det viktigt att statsmakterna tar ställning till hur det finansiella underskottet skall finansieras. 
 Finansieringen bör uppfattas som rättvis även i övrigt 
 Förutom att finansiering bör vara rättvis ur konkurrenssynpunkt bör den vara rimligt accepterad av berörda objekt. 
 Ett avgiftssystem bör vara enkelt att förstå för den som skall betala. En god förankring hos berörda torde minska risken för överklaganden av avgifter samt resurskrävande diskussioner om finansieringen. Vid avgiftsbeläggning måste därför berörda tillsyns- objekt ges möjlighet att lämna synpunkter vid utformningen av 
 92 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 avgiftssystemet. För statliga myndigheter finns detta krav i verks- förordningen. 
 Finansieringen bör inte vara hämmande 
 Vid avgiftsbeläggning bör utformningen av avgiftssystemet inte medföra negativa effekter för utvecklingen av viss bransch eller marknad. Det kan t.ex. gälla en från näringspolitisk synvinkel önskvärd expansion inom ett visst spjutspetsområde. I princip handlar det här om en avvägning mellan närings- och finanspolitik. Vill statsmakterna inte belasta en viss bransch med tillsynsavgifter måste verksamheten finansieras genom skatter. 
 Finansieringen bör bidra till en effektiv tillsyn 
 Det är önskvärt om finansieringen kan bidra till att tillsynen bedrivs på ett effektivt sätt och att tillsynen inriktas mot verk- samheter där risken för brister och/eller där konsekvenserna av eventuella brister är som störst. Att avgiftskonstruktionen beaktar någon form av riskkriterium skulle därför vara önskvärt. Det kan emellertid vara svårt att åstadkomma ett sådant koppling varför kravet då måste modifieras till att avgiftskonstruktionen i vart fall inte bör motverka syftet med tillsynen. 
 För tillsynsmyndigheterna innebär anslagsfinansiering bättre möjligheter att på längre sikt bedöma vilka resurser som kan disponeras för tillsynen jämfört med avgiftsfinansiering där myn- digheten disponerar av avgifterna. 
 Finansieringen bör vara enhetlig 
 Mer enhetliga former för finansiering av tillsyn är enligt utred- ningens delbetänkande önskvärd. Några remissinstanser har in- stämt, vissa har dock uttryckt tveksamheter med hänsyn till de stora variationerna i den tillsyn som bedrivs. Med tanke på variationerna kan det diskuteras vad enhetlighet betyder. Flera remissinstanser anser att det bör finnas principer om när tillsyn skall skatte- eller avgiftsfinansieras. Om tillsynen helt skattefinan- sieras är finansieringen definitionsmässigt enhetlig. Om tillsynen däremot finansieras med avgifter finns skäl att diskutera enligt vilka 
 93 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 principer avgiftssystemet bör vara utformat och i vilken grad enhetlighet bör eftersträvas. Enhetlighet betyder då att dessa prin- ciper respekteras, men att avgiftssystemen ändå kan skilja sig åt mellan olika tillsynsområden. 
 Hit hör även frågan om det är ett problem att enhetlighet inom landet inte gäller de avgifter som kommunerna tar ut. En uppfatt- ning bland remissinstanserna är att det egentligen inte spelar någon roll om just de kommunala tillsynsavgifterna varierar mellan kommunerna; det finns åtskilliga andra kommunalt bestämda avgifter som inte är lika över hela landet och som också påverkar företagens konkurrenskraft. En annan uppfattning är att rätts- tillämpning, och obligatoriska avgiftsuttag från enskilda, bör vara lika över hela landet. Detta gäller i princip för statliga tillsyns- avgifter. Det hävdas även att konkurrensneutraliteten inte fullt ut upprätthålls om företag får betala olika avgifter för tillsyn beroende på verksamhetsort. 
 Med enhetligt avses här att en eller flera av följande tre para- metrar skall vara lika i hela landet: 
  
 De enskilda avgifternas storlek. 
  
 Den tillämpade avgiftskonstruktionen. 
  
 Det ekonomiska målet (kostnadstäckningen) för en tillsyns- avgift. 
  
 För de avgifter vilka tillämpas av statliga tillsynsmyndigheter, och offentligrättsliga avgifter överhuvudtaget, gäller i princip att av- gifterna skall vara lika över hela landet. Det skall inte spela någon roll var i landet tillsynsobjektet är beläget. 
 Samtliga tre parametrar kan dock variera när landets 290 kom- muner utövar tillsyn inom ett antal olika samhällsområden. Dock skall avgifterna i princip vara lika inom kommunen. 
 Det är en fördel om samma avgift tas ut för en specifik tillsyn oavsett vilken kommun eller statlig myndighet som utför tillsynen. I detta fall förutsätts även avgiftskonstruktionen och det ekonomiska målet vara lika över landet. För att åstadkomma detta måste i princip en tvingande norm för statliga och kommunala tillsynsavgifter införas. 
 En komplikation är att en detaljerad (och icke flexibel) reglering av avgifternas storlek och betalningsvillkor måste införas. Vidare kan centralt beslutade nivåer för avgifter medföra att vissa kom- muner inte kommer att få sina kostnader täckta, medan andra 
 94 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 kommer att uppvisa överskott i verksamheten. Mot detta skall dock ställas att kommunerna i dag sällan tar ut avgifter vilka motsvarar deras kostnader för tillsynen. 
 Betydelsen av enhetliga avgifter kan begränsas till att betyda att avgiftskonstruktionen och/eller det ekonomiska målet för en specifik tillsyn bör ensas. Det kan genomföras utan att avgifternas storlek är lika över hela landet. Detta skulle innebära att avgift för en viss tillsyn tas ut enligt en mall, en särskild avgiftskonstruktion. För att i någon mån likställa avgiftsuttagens storlek kan det ekonomiska målet normeras. Det skulle kunna innebära att hela eller en specificerad andel av kostnaden för tillsynen skall täckas, eller att kostnaderna för vissa angivna moment i tillsynen skall täckas med avgifter. 
 Finansieringen bör vara förutsebar 
 Finansieringen bör för de tillsedda objekten vara förutsebar. Vid avgiftsfinansiering bör tillsynsobjekten på ett rimligt sätt kunna förutse t.ex. de årliga avgiftsbelopp som skall betalas. Timtaxa för tillsyn framstår utifrån denna princip som mindre lämplig. Viss framförhållning bör tillämpas om en övergång från skatte- till avgiftsfinansiering övervägs. 
 Avgift bör motsvaras av en motprestation 
 En avgift för tillsyn är en offentligrättslig avgift, dvs. den innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. 
 Gränsdragningen mellan tillsynsavgift och skatt måste alltid beaktas då avgiftsbeläggning övervägs. Skälet är kompetensför- delningen mellan regeringen och riksdagen enligt följande. Enligt regeringsformen är det riksdagen som skall fatta beslut om att införa skatter och offentligrättsliga avgifter. Riksdagen kan dele- gera rätten att bestämma storleken på sådana avgifter till regeringen eller till kommun. Denna befogenhet har också utnyttjats i stor utsträckning. Bara om riksdagen medgivit det kan regeringen över- låta åt en myndighet att bestämma nivån på en offentligrättslig avgift. Beslut om skatter kan i princip inte delegeras från riksdagen till regering eller myndigheter. 
 95 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 Det framförs ofta kritik från enskilda objektsansvariga om att man tvingas betala för tillsyn man aldrig får del av. Avvikelser mellan omfattningen av den tillsyn ett enskilt tillsynsobjekt blir föremål för och den avgift som betalas kan av naturliga skäl variera över tiden, t.ex. till följd av tillsynsorganets riskprioriteringar. När det gäller de avgifter som tas ut av ett visst avgiftskollektiv (ett antal definierade tillsynsobjekt inom ett tillsynsområde) bör avgifterna såväl till sin omfattning som över tiden motsvaras av den berörda tillsynsmyndighetens verksamhet. 
 Baseras avgiften på de kostnader som utövaren orsakar tillsyns- myndigheten tas avgifter ut oberoende av hur stort eller litet före- taget och dess betalningsförmåga är. Dessa avgifter är kostnads- baserade och följer därmed de huvudsakliga riktlinjer som anges i förarbetena till regeringsformen. Baseras avgiften i stället på före- tagets ekonomiska storlek finns risk för att det kostnadssamband som är centralt för statsrättsliga avgifter frångås. Här kan avgiften tas ut lika för alla men i relativa tal, t.ex. samma procentsats på företagets omsättning. Ett motiv till en sådan avgiftskonstruktion är att avgiftsuttaget därmed inte blir orimligt stort i förhållande till företagets storlek. Viktigt att notera är dock att statens kostnader för tillsyn i vissa fall är beroende av ett företags ekonomiska storlek. I dessa fall upprätthålls kostnadssambandet trots att av- gifterna är baserade på företagets omsättning. 
 Om avgiftsfinansiering tillämpas bör en tydlig koppling mellan tillsynens omfattning och avgifterna finnas. Det kan tolkas som att avgift enbart skall tas ut av de företag som blir föremål för tillsyn. Men det kan även tolkas som att det samlade avgiftsuttaget skall motsvaras av de samlade kostnaderna för tillsynen inom ett givet tillsynsområde. 
 Flera remissinstanser har uttryckt tveksamhet mot avgifter som tas ut av enbart den som blir föremål för tillsyn. Timdebitering för faktiska besök hos enskilt objekt kan enligt utredningen således vara en tveksam avgiftskonstruktion utifrån denna aspekt. 
 Principen om att motprestation bör erhållas från samhällets sida måste normalt beaktas då finansieringen helt eller delvis skall ske med avgifter. Avgiften bör därför uppvisa ett kostnadssamband med den verksamhet som samhället tillhandahåller de betalande. 
 Vissa remissinstanser har framfört synpunkten att det bör pre- ciseras vilka moment i tillsynen som bör avgiftsbeläggas. Enligt utredningen är detta kopplat till bl.a. myndighetens bemyndigande för avgiftsuttag samt definitionen av tillsyn. För närvarande finns 
 96 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 inga allmänna riktlinjer om vilka moment i tillsynen som skall ingå i kostnadsunderlaget. Oavsett om någon enhetlig definition tilläm- pas eller inte är det av värde att statsmakterna vid en avgifts- beläggning av en viss tillsyn anger vilka kostnader som avgifterna skall täcka. Från rättssäkerhetssynpunkt är den synen mycket betydelsefull, särskilt om myndigheten disponerar avgifts- inkomsterna. 
 Normalt bör enligt utredningens uppfattning ett avgiftssystem således vara kostnadsbaserat. Det innebär i princip att objekten betalar för de kostnader de orsakar samhället i form av tillsyn. Ju större avvikelse från sambandet mellan avgiften och samhällets kostnader för tillsynen, desto angelägnare är det att riksdagen anger grunderna för avgiftsuttagen. Med grunderna för avgifterna avses att avgifternas storlek baseras på t.ex. omsättning, volym eller risk enligt vissa kriterier. Skälet är att avgifter med svagt kostnads- samband ligger nära skattebegreppet, vilket enligt regeringsformen är en exklusiv fråga för riksdagen att besluta om. Den omför- delning som blir följden av ett svagt avgifts- och kostnadssamband bör således underställas riksdagens prövning. 
 Vid avgiftsbeläggning bör hänsyn tas till närliggande områdens finansiering 
 Om tillsyn omfattar flera närliggande områden, t.ex. djurskydd och miljöskydd på lantbruk, bör avgiftsuttagen ske på likartat sätt för respektive tillsynsområde. Avgiftskonstruktionerna bör ensas för att skapa större förståelse för den som betalar avgiften. 
  
 4.4 
  
 Förslag 
  
 I avsnittet lämnar utredningen ett antal förslag till riktlinjer för finansiering av offentlig tillsyn. 
  
 4.4.1 
  
 Skatte- eller avgiftsfinansiering 
  
 Det är generellt sett svårt att finna principiella skäl för att inte använda skattemedel som finansieringskälla för tillsyn. När riksdag och regering beslutar om att tillsyn skall bedrivas är skattefinan- siering alltid utgångsalternativet. Finansiering med avgifter kräver 
 97 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 därför alltid ett särskilt ställningstagande från statsmakternas sida. Det är heller inte alltid möjligt eller lämpligt att skattefinansiera tillsyn, t.ex. till följd av internationella överenskommelser eller miljöområdets princip om att förorenaren skall betala för alla kost- nader dennes verksamhet orsakar samhället. 
 Utredningen föreslår att följande två principer bör gälla när statsmakterna skall överväga om skatte- eller avgiftsfinansiering skall tillämpas för tillsynen inom ett visst område. 
 Princip 1: Skattefinansiering bör enligt utredningens mening alltid övervägas då den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skatte- finansierat samhällsåtagande, dvs. är i huvudsak avgiftsfri för medborgarna, oavsett om verksamheten i sig bedrivs i offentlig eller privat regi. Det skulle för närvarande gälla t.ex. vård, skola och omsorg. Ett införande av tillsynsavgifter på dessa områden skulle endast innebära en omfördelning av offentliga medel, dvs. någon reell finansiering av tillsynen skulle inte erhållas via avgifterna 
 Princip 2: Avgiftsfinansiering bör alltid tillämpas när tillsynen avser granskning i övriga fall. Det innebär att avgiftsbeläggning bör förekomma då avgifter kan tas ut av tillsynsobjekt huvudsakligen verksamma utanför den gemensamt finansierade sektorn. Detta innebär också en reell finansiering för den offentliga tillsynen. Den som åläggs att betala avgifter för tillsyn kan kompensera sig genom att beakta avgifterna i de priser som tas ut av kunderna i den tillsedda branschen. 
 Någon absolut gräns mellan de båda principerna kan dock inte dras. Mellanformer kan finnas. Förutsättningarna kan också för- ändras över tiden, beroende bl.a. på konkurrensutsättning av sådant som tidigare kunde betecknas som samhällsåtaganden. Det kan också vara så att avgiftskollektivet är allt för stort eller svårdefi- nierat. 
 Utredningens båda föreslagna principer bör således ses som en vägledning i valet mellan skatt och avgift vid finansiering av tillsyn. 
  
 4.4.2 
  
 Avgiftskonstruktion 
  
 När beslut om att införa avgiftsfinansiering av tillsyn övervägs är valet av avgiftskonstruktion en central fråga. Avgiftskonstruk- tionen måste, som utredningen redogjort för i sina överväganden ovan, uppfylla ett antal olika krav. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att avgiftskonstruktioner, och de avgifter som blir 
 98 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 följden i det enskilda fallet, bör ha som mål att uppfylla samtliga nedanstående krav. 
  
 Vara statsrättsligt acceptabel och ha stöd i lag. 
  
 Vara i enlighet med internationella åtaganden. 
  
 Ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. 
  
 Motsvaras av en tydlig motprestation från tillsynsorganets sida. 
  
 Stödja syftet med tillsynen och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorgan och objektsansvariga. 
  
 Vara konkurrensneutral och upplevas som rimligt rättvis av betalarna. 
  
 Inte på andra sätt oavsiktligt vara hämmande för tillsedd verksamhet i fråga. 
  
 Vara enkel, lättbegriplig och förutsebar för de objektsansvariga. 
  
 Innebära låga kostnader för tillsynsorganets administration. 
  
 Beakta avgiftskonstruktioner för närliggande områden. 
  
 4.4.3 
  
 Särskilt om finansiering av kommunal tillsyn 
  
 För finansiering av den kommunala tillsynen föreslår utredningen att samma principer som ovan skall gälla. 
 Det innebär att för sådan tillsynspliktig verksamhet vilken huvudsakligen finansieras genom skatter bör tillsynen finansieras med skattemedel och inte med avgifter. 
 Kraven på konkurrensneutralitet och rättvisa leder till att avgifterna i den kommunala tillsynen bör fastställas av staten. Kommunerna bör dock även fortsättningsvis fastställa avgifterna för varje enskilt tillsynsobjekt. Utredningen föreslår att principen om full kostnadstäckning skall gälla som ekonomiskt mål för all avgiftsfinansiering av kommunal tillsyn. Detta kan få till följd att enskilda kommuner kan bli såväl under- som överfinansierade. I förhållande till dagsläget, där mindre än hälften av den kommunala tillsynens kostnader är avgiftsfinansierade är detta enligt utred- ningen ett mindre problem. Det bör vara en självklar uppgift för de statliga myndigheter vilka ges ansvar för fastställandet av avgifter att löpande följa kommunernas kostnader och att bedöma de krav som ställs på tillsynen. 
 99 
  
 Finansiering av offentlig tillsyn 
  
 SOU 2004:100 
  
 4.4.4 
  
 Närmare om utformningen av bemyndiganden om beslut om avgifter för tillsyn 
  
 Sammantaget kan en generaliserad reglering av bemyndiganden om beslut om avgifter i samband med tillsyn utformas på det sätt som framgår av 34 § i lagförslaget. 
 Det bör enligt utredningen vara möjligt att i ett bemyndigande om avgifter överväga fördelningsgrunder vilka stöder tillsynens inriktning mot olika riskfaktorer hos tillsynsobjekten. Det är en annan sak att sådana riskkriterier kan vara svåra att definiera. Om riskkriterier kan tydliggöras åstadkoms ett finansieringssystem som även kan stödja syftet med tillsynen. 
 100 
 5 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 5.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv, Tillsynsutredningens delbetänkande och remissinstansernas synpunkter 
  
 5.1.1 
  
 Regeringens tilläggsdirektiv 
  
 I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen sägs bl.a. att: 
 Utredaren skall analysera de för- och nackdelar som dagens kom- munala ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter medför. Utredaren skall redovisa de effekter som skulle uppstå om de kommunala till- synsuppgifterna eller delar av dem fördes över till länsstyrelserna och lämna förslag till en framtida organisering. 
 Uppdraget gäller således kommunernas roll som utövare av statlig tillsyn (tillsynsmyndigheter), inte den statliga tillsyn vilken utövas över de verksamheter kommunerna bedriver. Uppdraget innebär vidare att ett fullständigt överförande av tillsynsuppgifter till statliga myndigheter inte är nödvändigt. 
 De utgångspunkter regeringen anger för analysen är kravet på nationell likvärdighet samt det snävare och striktare tillsynsbegrepp vilket utredningen redogjort för i sitt delbetänkande. På andra håll i direktiven talas om praktiska och principiella frågor kring ändamålsenligheten i att kommunerna bedriver tillsyn. Det får här förutsättas att dessa frågor utgör en katalog över ingångsvärden vilka skall vägas in i utredningens fördjupade analys. De frågor vilka särskilt nämns i tilläggsdirektiven är: 
  
 Tillsynsobjektens antal och geografiska spridning. 
  
 Kopplingar mellan tillsyn och kommunernas övergripande ansvar för samhällsplanering och sociala förhållanden. 
  
 Av vissa centrala statliga myndigheter påpekade brister inom kommunerna i fråga om planering, resurser och organisation för tillsynen. 
  
 101 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Det begränsade utrymme som den lagstiftning vilken reglerar tillsynen ger för lokala politiska bedömningar. 
  
 5.1.2 
  
 Utredningens delbetänkande 
  
 I utredningens delbetänkande (avsnitten 5.4, 7.3.3 och 7.7) finns beskrivningar och analyser av några de frågor vilka är förenade med kommunernas roll i den statliga tillsynen. 
 De frågor utredningen framför allt diskuterar i delbetänkandet gäller i vilken utsträckning den av kommunerna utövade statliga tillsynen kan utövas på ett oberoende sätt i förhållande till de övriga intressen och verksamheter kommunerna ansvarar för. Ut- redningens slutsats är att frågan kräver en fördjupad analys vilken beaktar även andra aspekter på rollfördelningen mellan staten och kommunerna. 
  
 5.1.3 
  
 Remissinstansernas synpunkter 
  
 Remissinstanserna instämde i huvudsak i utredningens uppfattning att frågan om ansvars- och rollfördelningen mellan staten och kommunerna i tillsynen borde utredas vidare. Ett stort antal centralmyndigheter ansåg att tillsyn som princip skall utövas av staten. Länsstyrelser och kommuner förordade, med hänvisning till behoven av lokalkännedom och närhet mellan tillsynsmyndigheter och tillsynsobjekt, ett bibehållande av kommunernas uppgifter i tillsynen. Ett flertal remissinstanser ansåg att frågor om jäv m.m. vid kommuners tillsyn över egen verksamhet är angelägna att beakta i det fortsatta utredningsarbetet. 
 Miljööverdomstolen, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Umeå tingsrätt, Länsrätten i Göteborg, Konsumentverket/KO, Barn- ombudsmannen, Riksarkivet, Kemikalieinspektionen, Sveriges geo- logiska undersökning med Mccormick samt Miljö- och hälsoskydds- tjänstemannaförbundet delade utredningens bedömning att frågan är av principiell betydelse och borde utredas vidare. 
 Ett antal remissinstanser framförde därutöver olika synpunkter i frågan. 
 Svea Hovrätt/Miljööverdomstolen instämmer i att lämpligheten av en ordning där primärkommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag kan diskuteras. 
 102 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att det är nödvändigt med en likformig tillämpning och tolkning oavsett var en verk- samhet bedrivs. Mycket talar för att statlig tillsyn skall utövas på central nivå. 
 Umeå tingsrätt menar att det förutom jävsituationer kan finnas risk för konflikter till följd av ingripanden i samband med tillsynen vilka kan strida mot önskemål att främja ortens näringsliv och därmed sysselsättningen. Ett eventuellt behov av en fristående statlig myndighet för tillsyn skulle kunna medföra att behovet av resurser framstod klarare. 
 Statens räddningsverk menar att kommunernas närhet och lokalkännedom kan bidra till en effektiv tillsyn, samtidigt måste tillsynen tillmätas betydelse för den räddningstjänst kommunerna ansvarar för. Tanken på ett statligt tillsynsmonopol bör övervägas noga. 
 Socialstyrelsen delar ifrågasättandet av det ändamålsenliga med att kommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag, framförallt om tillsynsbegreppet ges den snävare innebörd utredningen före- språkar. 
 Statens folkhälsoinstitut betonar behovet av tydliga mandat för tillsynen. Det vore av värde om detta mandat kan få en gemensam inriktning för såväl centrala som regionala och lokala tillsyns- myndigheter. 
 Livsmedelsverket konstaterar att det finns få analyser av den ansvarsfördelning mellan stat och kommun som gäller inom bl.a. miljö- och hälsoskyddsområdet. Livsmedelsverket anser att ansvars- och rollfördelningen mellan staten och kommunerna bör förändras och staten ges det fulla ansvaret för tillsynen. 
 Lantbrukarnas riksförbund anser att det finns argument såväl för ett kommunalt som för ett statligt tillsynsansvar. För kommunalt ansvar talar främst närhet och lokalkännedom. För ett statligt ansvar talar att det politiska inflytandet över tillsynsfrågorna och de lojalitetskonflikter vilka är förknippade med det kommunala ansvaret eliminerats till fördel för en mer enhetlig och kompetent utförd tillsyn. Fördelarna med en centralt samordnad tillsyn överväger klart nackdelarna. 
 Statskontoret anser att tillsynens organisation kan bidra till tre möjliga rollkonflikter; mellan tillståndsgivning och tillsyn, mellan normering och tillsyn samt mellan verksamhetsintresse och tillsyn. Frågan om rollfördelning bör utredas vidare med utgångspunkt i några fall där myndigheter har ett omfattande mandat att fylla ut 
 103 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 ramlagstiftning med föreskrifter. En mer distinkt definierad tillsyn innebär att lokaldemokratiska argument blir mindre viktiga än argument om rättssäkerhet och effektivitet. Av praktiska skäl bör kommunerna inte uteslutas som tillsynsorgan. En statlig myndig- het bör alltid ha ett centralt tillsynsansvar för statligt reglerad tillsyn. Myndigheten kan överlåta tillsynsuppgifter till kommuner- na förutsatt att det finns stöd i lag. Vid delegering är det särskilt viktigt att föreskriva vilken kompetens som krävs av tillsyns- utövaren. 
 Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) anser att det är nödvändigt att noga överväga de fall där tillsynsansvar delegeras till kommuner. Det bör då vara klart uttalat att den centrala statliga myndigheten har ett tillsynsansvar över hur den kommunala tillsynen utövas samt befogenhet att ingripa mot till- synsobjekt när det kommunala organet inte fullgör sina åligganden. 
 Sveriges Advokatsamfund menar att armlängds avstånd mellan granskare och granskad är önskvärt. Tillsyn i kommunal regi bör inte avse verksamhet som kommunen själv direkt eller indirekt bedriver. 
 Sveriges pensionärsförbund (SPF) påpekar att utredningen fram- håller att den kommunala tillsynen inte skall utföras av det organ som beslutar eller som verkställer åtgärden. SPF anser att det brister i detta avseende. 
 Ekonomistyrningsverket är tveksamt till att kommuner skall be- driva statlig tillsyn om lika behandling och kompetensaspekter skall prioriteras. 
 Lotteriinspektionen menar att lotteriområdet är en begränsad fråga, det torde föreligga svårigheter att upprätthålla en alltigenom enhetlig rättstillämpning, men också svårigheter att snabbt få ut information till berörda handläggare hos kommunerna. 
 Naturvårdsverket kan inte ta ställning till om rollfördelningen mellan staten och kommunerna bör förändras utifrån betänkandet. Delbetänkandets synpunkter bör istället utgöra underlag i den av regeringen aviserade översynen av statens, kommunernas och landstingens roller. 
 Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning menar att det behövs fler aktörer i det förebyggande tillsynsarbetet och när det gäller att agera rättsligt i enskilda diskrimineringsfall. Det är tveksamt om kommunerna bör ha ansvaret för tillsynen över frågor rörande mänskliga rättigheter. Frågan är om länsstyrelserna 
 104 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 istället bör tilldelas den uppgiften. Det är dock viktigt att upprätt- hålla kraven på nationell likvärdighet. 
 Länsstyrelsen i Södermanlands län är tveksam till ett förstat- ligande av all den tillsyn vilken i dag bedrivs av kommunerna. Kommunerna har god kompetens och beredskap att genomföra sina tillsynsuppdrag. Ett tillsynsorgan bör inte i något fall utöva tillsyn över sin egen verksamhet. 
 Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller vikten av att den som utövar tillsyn inte i något fall får ha tillsyn över egen verksamhet. Sådan tillsyn förekommer exempelvis inom kommuner. Dessa frågor bör utredas och lagregleras så snart som möjligt utan att invänta utredningens förslag i övrigt. 
 Länsstyrelsen i Skåne län delar utredningens bedömningar i fråga om rollfördelning och organisation för den statliga tillsynen. Om inte den kommunala tillsynens oberoende från olämplig påverkan säkerställs på ett bättre sätt kan det finnas anledning att ompröva dagens modell för kommunal tillsyn i grunden. 
 Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att avvägningen mellan den nationella och regionala nivån inom den statliga tillsynen bör tydliggöras. Den regionala nivån bör stärkas och objekttillsynen decentraliseras i möjligaste mån med hänsyn till de resurser och den kompetens som krävs. Nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun kan bibehållas, men rollerna bör tydliggöras. 
 Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att det finns anledning att ändra ansvars- och rollfördelningen mellan staten och kommunen när en kommun har tillsynsansvar över en verksamhet vilken kommunen själv bedriver. 
 Pope kommun menar att det viktigaste i rollfördelningen mellan staten och kommunerna är att reglerna för ansvar och utövande är tydliga. Om möjligt bör inte  
 tillsynsmannen/-organet 
  på något sätt vara bunden till den person eller det objekt som skall granskas. En förskjutning av uppgifter från stat till kommun måste alltid åtföljas av nya resurser för de nya uppgifterna. Kommunernas tillsyn inom alkohollagens område uppvisar stora variationer, det skulle här vara bra med större tydlighet från statens sida. För den nationella likvärdigheten kunde det vara bra med någon typ av allmänna råd inom varje tillsynsområde. 
 Göteborgs kommun framhåller att de kommunala tillsynsmyndig- heterna bör ha kvar sin rådgivande funktion även om rollen ibland kan bli otydlig. 
 105 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Hjo kommun anser att otydlighet i rollfördelningen kan medföra risker för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samt att en tydligare bestämning av rollerna inom vissa områden sålunda borde vara angeläget. Tillsynen har blivit mer regelbunden sedan kommu- nen tog över tillsynsansvaret enligt alkohollagen och miljöbalken. De problem som finns nu löses knappast genom organisatoriska förändringar. Det handlar istället om ökade resurser samt utveck- ling av tillsynens innehåll och inriktning. 
 Oxelösunds kommun anser att lokalkännedom talar för ett bi- behållande av kommunernas ansvar. Tillsyn som bedrivs av statliga organ fungerar erfarenhetsmässigt sämre än den tillsyn som bedrivs av kommuner. Kommunen är tveksam till ytterligare förstatligande av tillsynsuppgifter och till om statliga myndigheter skulle kunna bedriva tillsynen mer kostnadseffektivt än vad kommunerna gör i dag. Detta torde vara en uppgift för den fortsatta utredningen att bedöma. 
 Ystads kommun menar att tillsynsuppgifter vilka kräver en god lokalkännedom även i fortsättningen bör utföras av kommunerna. Eventuella nya tillsynsuppgifter kräver också att nya medel tillförs. Kommunen anser inte att ansvars- och rollfördelningen mellan stat och kommun bör förändras. Kraven på nationell likvärdighet i tillsynen kan stärkas genom tydlig lagstiftning och tydliga an- visningar från centrala myndigheter. 
 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet är tvek- samma till att utredningen ifrågasätter det ändamålsenliga i att primärkommunerna bedriver tillsyn på områden där det finns ett entydigt statligt regelverk. Närhet och lokalkännedom kan bidra till en effektiv och vägledande tillsyn. Några av de principer som riksdagen slagit fast skall gälla generellt för all tillsyn – information och rådgivning i vägledande syfte. Tillsyn bör ses som ett komple- ment till verksamhetsutövares och  
 -ansvarigas 
  egenkontroll och som ett stöd i deras strävanden att göra rätt. Ett resonemang om mera samhällskontroll eller mera stöd hade varit av värde. Det krävs en ökad tydlighet om gränserna för det statliga normerings- ansvaret och en effektiv dialog om vad som skall ligga till grund för tillsynen. Vidare bör villkor och förutsättningar för andra gransk- ningsformer diskuteras. Det är angeläget att klargöra skillnaden mellan tillsyn och annan statlig granskning. 
 106 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 5.2 
  
 Dagens kommunala tillsyn – erfarenheter och problem 
  
 5.2.1 
  
 Beskrivning av dagens förhållanden 
  
 I detta avsnitt beskrivs de uppgifter kommunerna i dag har i till- synen. I avsnittet redovisas i stora drag de sektorslagar som styr samt den organisation och de resurser kommunerna disponerar för att utöva tillsyn. 
 Kommunerna utövar tillsyn inom följande samhällsområden: 
  
 Djurskydd 
  
 Folkhälsa 
  
 Livsmedel 
  
 Allen och automatspel 
  
 Miljö-, 
  
  hälso- och strålskydd 
  
 Byggnadsväsende 
  
 Räddningstjänst 
  
 Enskilda förskolor m.m. 
  
 Viss enskild verksamhet inom socialtjänsten 
  
 Nedan följer en redovisning av de kommunala tillsynsuppgifter vilka följer av lagstiftningen inom dessa områden. Vidare redovisas vissa uppgifter om verksamheternas organisation, resurser m.m. 
 Med ett undantag, lagen om visst automatspel, utgör kommuner- nas tillsyn inom dessa områden en del av en samordnad offentligt utövad tillsyn. Det vanligaste förhållandet inom de nämnda områdena är att det i respektive sektorslag anges att en viss statlig myndighet utövar den centrala tillsynen, länsstyrelsen tillsynen inom länet och kommunen inom kommunen. Den närmare innebörden av dessa begrepp är mycket sällan definierad i sektorslag. En utförlig diskussion om detta redovisas i kapitel 2. 
 Djurskydd 
 Sektorslag: Djurskyddslagen. EU:s förordning om offentlig foder- och livsmedelskontroll gäller för delar av tillsynen. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Djurhållning. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Djurskyddsmyndigheten (tidigare Jordbruksverket) utövar central tillsyn och samordnar övriga tillsynsmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och 
 107 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 hjälp i denna verksamhet. Regional tillsyn utövas av länsstyrel- serna. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet utövar tillsynen inom kommunen. Nämnden skall ha tillgång till djurskyddsutbildad personal  
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Allmänt råd från Jord- bruksverket finns sedan tidigare. Djurskyddsmyndigheten har rätt att utfärda föreskrifter (beredning av sådana pågår). 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Den kommunala nämnden enligt ovan är tillståndsmyndighet i frågor om uppfödning, för- säljning m.m. av sällskapsdjur, hästar och pälsdjur. Nämnden skall också godkänna lokaler för yrkesmässig handel med sällskapsdjur. 
 Finansiering: Kommunen har rätt att ta ut avgifter för sin verk- samhet, dock inte för tillsyn över cirkusdjur. 
 Tillsynens omfattning: Det finns uppskattningsvis 90 000 jord- bruksföretag med djur (enligt Riksrevisionen, 2003). Till dessa kommer ett okänt antal sällskapsdjur. Kommunerna genomförde år 2002 20 700 inspektioner (Djurskyddsmyndigheten, 2004). 
 Kommunernas resurser för tillsyn: 139 årsarbetskrafter (Djurskydds- myndigheten, 2004). 
 Övrigt: Förslag om ändringar i sektorslagen, bl.a. vad gäller den statliga styrningen av den kommunala tillsynen, har lämnats i departementspromemorian Förbättrad djurskydds- och livsmedels- tillsyn. 
 Folkhälsa 
 Sektorslag: Tobakslagen. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Tobaksförsäljning i närings- verksamhet. Begränsning av rökning i vissa lokaler. Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Statens folkhälsoinstitut (FHI) är central tillsynsmyndighet och länsstyrelsen är regional tillsynsmyn- dighet. Arbetsmiljöverket utövar enligt tobakslagen tillsyn på arbetsplatser. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Ingen möjlighet att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen. 
  
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation:  
  
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Anmälan om försäljning av tobaksvaror skall göras till kommunen. 
 108 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 Finansiering: Kommunen får ta ut avgifter för sin tillsyn över handel med tobaksvaror, men inte den tillsyn som syftar till att begränsa rökning i vissa lokaler. 
 Tillsynens omfattning: 9 800 försäljningsställen för tobak (3 300 tillsynsbesök och 1 900 besök i lokaler för begränsning av rökning, mycket litet antal sanktionsbeslut/åtal)(FHI, 2003). 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Okända. Övrigt: - 
 Sektorslag: Alkohollagen. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Servering av spritdrycker, vin, starköl och folköl. Marknadsföring på serveringsställen. Detalj- handel med folköl. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Statens folkhälsoinstitut (FHI) är central tillsynsmyndighet och länsstyrelsen är regional tillsynsmyn- dighet. Förutom kommunen utövar polismyndigheten den direkta tillsynen över servering av spritdrycker, vin, starköl och folköl samt över detaljhandel med folköl. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Ingen möjlighet att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen. FHI har utfärdat allmänt råd (handbok) om kommunernas handläggning av frågor enligt alkohollagen. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: - 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Kommunen prövar tillstånd till servering av spritdrycker, vin och öl. Anmälan om försäljning av folköl skall göras till kommunen. 
 Finansiering: Kommunen får ta ut avgifter för tillsyn över servering och detaljhandel med öl samt för prövning av serveringstillstånd. Tillsynens omfattning: 11 900 tillstånd för alkoholservering (6 100 tillsynsbesök och cirka 600 beslut om sanktioner), cirka 9 000 tillfälliga serveringstillstånd, 9 200 försäljningsställen för folköl (6 000 tillsynsbesök och 63 beslut om sanktioner)(FHI, 2003). 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Okända. Övrigt: - 
 Livsmedel 
 Sektorslag: Livsmedelslagen och några andra anslutande lagar. EU:s förordning om offentlig foder- och livsmedelskontroll gäller för delar av tillsynen. 
 109 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Livsmedelslokaler (restauranger, livsmedelsbutiker, storhushåll m.m.). 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Livsmedelsverket utövar central tillsyn och direkt tillsyn över cirka 500 objekt (bl.a. större livsmedelsindustrier). Länsstyrelsen utövar den närmare tillsynen inom länet. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Livsmedelsverket har ut- färdat föreskrifter om kommunernas tillsyn. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsynen inom kommunen. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Yrkesmässig hantering och saluhållande av livsmedel kräver kommunens tillstånd. Finansiering: Avgifter för livsmedelstillsynen fastställs av Chandler medelsverket. 
 Tillsynens omfattning: Totalt cirka 47 000 livsmedelslokaler, 23 133 inspektioner och 10 209 övriga besök (Livsmedelsverket, 2003). Kommunernas resurser för tillsyn: Totalt cirka 400 årsarbetskrafter (Livsmedelsverket, 2003). 
 Övrigt: Möjlighet finns för Livsmedelsverket att, efter samråd med kommun, besluta om både att flytta ansvaret för tillsyn (över främst större livsmedelsindustrier) från verket till kommun och från kommun till verket. Förslag om ändringar i lagstiftningen, bl.a. vad gäller den statliga styrningen av den kommunala tillsynen, har lämnats i departementspromemorian Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn. 
 Allen och automatspel 
 Sektorslag: Lagen om visst automatspel. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Viss automatspelsverksamhet, dvs. spel vilka inte betalar ut någon vinst till spelaren. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Kommunen svarar ensam för till- synen. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Ingen möjlighet att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Social- nämnden utövar tillsynen. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Socialnämnden prövar frågor om tillstånd enligt lagen. 
 110 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 Finansiering: Kommunen får ta ut avgifter för tillstånd, registrering och tillsyn. 
 Tillsynens omfattning: År 2002 uppskattades antalet tillstånd till 3 600 och antalet automater till 7 000. Ett  
 30-tal 
  tillstånd åter- kallades (Lotteriinspektionen, 2003). 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Totalt ett  
 30-tal 
  årsarbetskrafter (Lotteriinspektionen, 2003). 
 Övrigt: Lotteriinspektionen har i maj 2003 i en skrivelse till regeringen föreslagit förändringar av lagen innebärande att inspek- tionen bör ta över tillsynen (bereds med sikte på en proposition under år 2004). 
 Sektorslag: Lotterilagen. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Allen vilka anordnas av en sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Lotteriinspektionen är central till- stånds- och tillsynsmyndighet. Länsstyrelserna är regionala till- stånds- och tillsynsmyndigheter. Länsstyrelser och kommuner skall hjälpa Lotteriinspektionen att utöva den centrala tillsynen. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Ingen möjlighet att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Saknas. Prövning av tillstånd för verksamhet: Kommunen prövar tillstånd för och registrering av lotterier anordnade av sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun. Finansiering: Kommunen får ta ut avgifter för tillstånd, registrering och tillsyn. 
  
 Tillsynens omfattning: Okänd. Kommunernas resurser för tillsyn: Okända. Övrigt:  
  
 Miljöskydd 
 Sektorslag: Miljöbalken. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Omfattningen av kommunens tillsyn framgår av den s.k. tillsynsförordningen. Det gäller verk- samheter inom flera olika områden (framför allt miljö- och hälso- skydd, hantering av kemiska produkter och avfallshantering). 
 111 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Ett flertal centrala tillsyns- och/eller tillsynsvägledande myndigheter medverkar, bl.a. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. Länsstyrelserna är regionala tillsyns- myndigheter. Tillsynsmyndigheter skall samarbeta med varandra. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Föreskrifter finns inom flertalet av balkens områden. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Den eller de nämnder fullmäktige bestämmer utövar tillsynen inom kommu- nen. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Olika bestämmelser beroende på verksamhet. 
 Finansiering: Kommun har rätt att ta ut avgifter för prövning av tillstånd och tillsyn. 
 Tillsynens omfattning: Mycket omfattande. En uppskattning från Svenska Kommunförbundet talar om cirka en miljon tillsynsobjekt i hela landet. 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Kommunernas kostnader för myndighetsutövning inom miljö- och hälsoområdet (vilket inne- fattar mer än miljötillsyn) uppgick år 2002 till 2 060 mkr brutto (1 260 mkr netto)(Svenska Kommunförbundet, 2004). 
 Övrigt: Regeringen får bestämma att till kommun som så begär överlåta tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsyns- myndighet. Sådant överlåtet ansvar får återkallas. 
 Sektorslag: Strålskyddslagen. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Solarier. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Statens strålskyddsinstitut (SSI). 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: SSI har beslutat om föreskrifter om solarier. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Den eller de nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskydds- området. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: SSI prövar beroende på typ av solarium. 
 Finansiering: SSI:s föreskrifter ger kommunerna rätt att ta ut avgifter som täcker kostnaderna för tillsynen. 
 Tillsynens omfattning: Okänd. Kommunernas resurser för tillsyn: Okända. 
 Övrigt: SSI får till kommun som så begär överlåta att i visst avseende utöva tillsynen. Detta har gjorts till 141 kommuner (SSI, 2004). 
 112 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 Byggnadsväsendet 
 Sektorslag: Plan- och bygglagen (PBL). 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Byggnadsverksamhet. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Ingen möjlighet att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Kommunen skall ha en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmare inseendet över byggnadsverksamheten. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Bygglov prövas av kommunen. 
 Finansiering: Avgifter för bygglov. 
 Tillsynens omfattning: Okänd. Kommunernas resurser för tillsyn: Okända. 
 Övrigt: Det inseende kommunen skall utöva (enligt 1 kap. 7 § PBL) påminner endast i vissa avseenden om tillsyn. Om kommunal tillsyn i övrigt sägs ingenting i PBL. 
 Räddningstjänst 
 Sektorslag: Lag om skydd mot olyckor. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Byggnader, lokaler och andra anläggningar. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Statens räddningsverk (SRV) utövar central tillsyn och även viss operativ tillsyn. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet inom länet. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: SRV har rätt att utfärda föreskrifter (arbete med sådana pågår). Allmänna råd, bl.a. om brandskyddskontroll, har utfärdats. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Den per- sonal som för kommunens räkning har att  utöva tillsyn skall genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs. Kommunen skall ha ett handlingsprogram för förebyggande verk- samhet. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Vissa krav på ägare och nyttjanderättshavare att hålla utrustning m.m. och lämna uppgifter till kommunen. 
 113 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Finansiering: Kommunen får ta ut avgift för vissa tillsynsbesök (tidigare s.k. brandsyn). 
 Tillsynens omfattning: År 2002 (enligt då gällande lagstiftning): 84 573 objekt (30 343 brandsyner), 546 s.k. §  
 43-objekt 
  (229 till- synsbesök) (1 339 övrig tillsyn) (SRV, 2003). 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Totalt 254 årsarbetskrafter år 2002 (SRV, 2003). 
 Övrigt: Omfattande verksamhet i kommunalförbund och andra mellankommunala organisationsformer förekommer. Ny lagstift- ning från år 2004 innebär färre tillsynsobjekt. 
 Sektorslag: Lag om brandfarliga och explosiva varor. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Yrkesmässig hantering av brand- farliga varor. 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Statens räddningsverk (SRV) utövar central tillsyn och även viss operativ tillsyn. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: SRV (och den tidigare Sprängämnesinspektionen) har utfärdat ett stort antal föreskrifter. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Den eller de kommunala nämnder som svarar för räddningstjänsten. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Prövas av den eller de kom- munala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnads- väsendet. 
 Finansiering: Kommunfullmäktige bestämmer om avgifter be- träffande brandfarliga varor. 
 Tillsynens omfattning: Okänd. 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Ingår i redovisningen av rädd- ningstjänsten. 
 Övrigt: Omfattande verksamhet i kommunalförbund och andra mellankommunala organisationsformer förekommer. 
 Sektorslag: Lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följder- na av allvarliga kemikalieolyckor (den s.k. Sevesolagen). 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Verksamheter där farliga ämnen förekommer. Tillsynen skall samordnas med miljöbalkstillsynen. Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Statens räddningsverk (SRV) utövar central tillsyn. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet inom länet. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: SRV har möjlighet att ut- färda föreskrifter om kraven på de uppgifter som tillsynsmyndig- heterna skall lämna till SRV. 
  
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation:  
  
 114 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Finansiering:  
  
 Tillsynens omfattning: Se ovan lag om skydd mot olyckor. 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Se ovan lag om skydd mot olyckor. 
 Övrigt: Länsstyrelsen beslutar om kommunen skall utöva tillsyn enligt lagen. Inget sådant beslut har dock ännu fattats. 
 Enskilda förskolor m.m. 
 Sektorslag: Skollagen. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Enskilda förskolor, fritidshem och enskilda förskoleklasser vilka bedrivs inom kommunen (verk- samhet i förskoleklass inom fristående skola godkänd av Statens skolverk tillses av verket). 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Statens skolverk. Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: Ingen möjlighet att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen. 
  
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation:  
  
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Kommunen prövar frågor om tillstånd för enskild förskola och fritidshem samt godkänner en- skild bedriven förskoleklass (om detta inte gjorts av Statens skolverk). 
 Finansiering: Kommunen har ingen rätt att ta ut avgift för sin tillsyn. 
 Tillsynens omfattning: År 2003 enskilda förskolor (59 000 barn), enskilda fritidshem (29 000 elever) och enskilda/fristående för- skoleklasser (6 000 elever). Okänd omfattning av den kommunala tillsynen. 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Okända. 
 Övrigt: I fråga om fristående skolor, där Statens skolverk utövar tillsynen, har kommunen där skolan är belägen rätt till insyn i verksamheten (9 kap. 11 och 13 §§ skollagen). Kommunen ansvarar för tillsynen över att skolpliktiga elever fullgör sin skolgång (3 kap.  
 13–16 
  § skollagen). 
 115 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Viss enskild verksamhet inom socialtjänsten 
 Sektorslag: Socialtjänstlagen. 
 Tillsynsobjekt i kommunens tillsyn: Tillståndspliktig yrkesmässig verksamhet i enskild regi belägen i kommunen för dagverksamhet, vård eller boende för t.ex. barn, äldre eller funktionshindrade personer (7 kap. 1 § 1 st. SOL). 
 Tillsynsmyndighet(er) i övrigt: Socialstyrelsen (SoS) och läns- styrelsen. 
 Föreskrifter/allmänna råd om tillsynen: SoS har inte rätt att utfärda föreskrifter i frågor om kommunal tillsyn. 
 Sektorslagens krav på kommunens tillsynsorganisation: Social- nämnden i den kommun där verksamheten bedrivs utövar löpande tillsyn. 
 Prövning av tillstånd för verksamhet: Länsstyrelsen prövar frågor om tillstånd för de verksamheter kommunen utövar tillsyn över. Finansiering: Kommunen har ingen rätt att ta ut avgift för sin tillsyn. 
 Tillsynens omfattning: 1 640 enskilda tillståndspliktiga verksam- heter (SoS, 2003). Okänd omfattning av tillsynen. 
 Kommunernas resurser för tillsyn: Okända. 
 Övrigt: Om socialnämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialnämnden underrätta länsstyrelsen om det. Socialnämnden har inte möjlighet att själv tillgripa några sanktioner mot tillsedd verksamhet. 
  
 5.2.2 
  
 Den kommunala tillsynens omfattning 
  
 Det är relativt svårt att på ett samlat sätt beskriva den kommunala tillsynens volymer. Ur SCB:s och Svenska Kommunförbundets årliga redovisningar av kommunernas ekonomi går endast att utläsa kostnader och intäkter inom området myndighetsutövning inom miljö och hälsa (vilket även t.ex. inbegriper livsmedels- och djurskyddstillsyn samt prövning av tillstånd). 
 De sektorsvisa redovisningar som görs av centrala myndigheter varierar i fråga om innehåll och kvalitet. Den mest ambitiösa redovisning som regelbundet publiceras är Statens räddningsverks årliga publikation Kommunal räddningstjänst. I denna redovisas en 
 116 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 stor mängd statistik och andra uppgifter, bl.a. om kommunernas tillsyn. 
 Sett till alla kvantitativa termer är, vilket framgår av redo- visningen ovan, den kommunala tillsynen enligt miljöbalken och anslutande författningar den utan tvekan mest omfattande. Enligt utredningens uppskattning är denna verksamhet sett till de insatta resurserna minst lika omfattande som alla de andra kommunala tillsynsverksamheterna tillsammans. Antalet anställda i den kom- munala tillsynen enligt miljöbalken kan uppskattas till omkring två tusen. Denna tillsyns betydande omfattning speglas också i att antalet tillsynsobjekt, enligt en uppskattning från Svenska Kom- munförbundet, uppgår till i storleksordningen en miljon. Detta är mellan tio och tjugo gånger så många objekt som de i storleks- ordning tre närmast följande områdena, tillsynen inom räddnings-  
 tjänst-, 
  djurskydds- respektive livsmedelsområdena. Inom vart och ett av dessa tre områden uppgår de samlade personella resurserna till mellan drygt 100 och 300 årsarbetskrafter. 
 En storleksmässig mellanställning har tillsynen inom folkhälso- området. Minst omfattande, och samtidigt mest svåruppskattade, är tillsynen inom lotteri- (inklusive visst automatspel), socialtjänst- och skolområdena. Antalet tillsynsobjekt inom vart och ett av områdena uppgår till något eller några få tusental och är samtidigt relativt ojämnt fördelade mellan landets kommuner. När det gäller den kommunala tillsynen över plan- och byggnadsväsendet saknas underlag att bedöma dess omfattning. 
 Frågor om finansiering av den kommunala tillsynen behandlas närmare i kapitel 4. 
 Av kommunernas i dag cirka 600 000 anställda arbetar mindre än en procent med direkta tillsynsfrågor (inom staten ligger mot- svarande andel uppskattningsvis omkring tre procent). Till detta kommer ytterligare några tusental förtroendevalda i kommunernas nämnder. 
  
 5.2.3 
  
 Delegering av ytterligare tillsynsuppgifter till kommunerna 
  
 Kommunerna tilldelas tillsynsuppgifter vanligen direkt genom sektorslag. Ett mindre antal sektorslagar innehåller därutöver be- stämmelser vilka ger möjlighet för statliga myndigheter att delegera (i lagtexterna förekommer huvudsakligen begreppen överlåta och 
 117 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 flytta över) ytterligare tillsynsuppgifter till kommuner. Sådana bestämmelser finns i livsmedelslagen, strålskyddslagen, miljöbalken och i den s.k. Sevesolagen. 
 I de tre första lagarna är det fråga om delegering från en central statlig myndighet (Livsmedelsverket, Statens strålskyddsinstitut respektive Statens räddningsverk) medan det inom miljöbalks- området i första hand gäller delegering från länsstyrelse till kommun. 
 Inom livsmedelsområdet har sådan delegering av tillsynsansvar främst skett från Livsmedelsverket till de större kommunerna. Delegering görs med stöd av 46 § 4 st. livsmedelsförordningen där det anges att: 
 Livsmedelsverket får  efter samråd med den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, i det enskilda fallet besluta att tillsynen över en viss verksamhet skall flyttas över från verket till nämnden. 
 I 46 § 5 st. livsmedelsförordningen finns även en bestämmelse vilken erbjuder möjlighet till reträtt eller en omvänd delegering för en kommun vilken anser sig inte kunna fullgöra en viss till- synsuppgift som ålagts den direkt i lag. 
 Livsmedelsverket får, efter samråd med den kommunala nämnden, i det enskilda fallet besluta att den tillsyn över en viss verksamhet som nämnden annars har skall flyttas över till verket, om verksamheten har särskilt stor omfattning, är komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. 
 Möjligheten till delegering i strålskyddslagen har inneburit att Statens strålskyddsinstitut delegerat tillsyn över solarier till knappt hälften av landets kommuner. Ingen kommun har ännu tilldelats några uppgifter enligt den s.k. Sevesolagen. 
 Det delegerade tillsynsansvaret enligt miljöbalken handlar främst om s.k. A- och  
 B-anläggningar, 
  dvs. tillståndspliktig och mer omfattande miljöfarlig verksamhet. I 26 kap. 3 § 4 st. miljöbalken regleras delegeringen på följande sätt: 
 Regeringen får föreskriva att den tillsynsmyndighet regeringen bestämmer får överlåta åt en kommun att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet, om kommunen har gjort framställning om det. 
 Finner den statliga myndigheten att tillsynen inte bör överlåtas skall regeringen om kommunerna begär det, avgöra ärendet. 
 118 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 5.2.4 
  
 Den kommunala tillsynsorganisationen 
  
 Till skillnad mot den tidigare kommunallagen 
 1  
 och äldre sektors- lagar innehåller nu gällande kommunallag och de nyare sektors- lagarna inga bestämmelser om vilka nämnder som skall finnas i en kommun. Detta har bidragit till att det förekommer en mycket varierad flora i fråga om de kommunala nämndernas inbördes benämningar, uppgiftssammansättning osv. 
 Enligt 3 kap.  
 3–4 
  §§ kommunallagen skall kommunfullmäktige tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra kommunens uppgifter enligt särskilda författningar (dvs. i första hand sektors- lagar) eller för verksamheten i övrigt (dvs. inom det s.k. fria kompetensområdet). Nämndernas uppgift är att besluta i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha, exempelvis uppgiften att utöva tillsyn. 
 Sådana facknämnder, som i det närmaste alla kommuner har, är  
 social-, 
 skol-/utbildnings-, 
  kultur och miljönämnder. I många kommuner ansvar en och samma nämnd för både miljöfrågor och för plan- och byggnadsfrågor. Frågor om räddningstjänsten ligger, om inte kommunen ingår i ett kommunalförbund med ansvar för dessa frågor, ofta hos kommunstyrelsen vilket kan ses som ett uttryck dels för att frågorna är av relativt begränsad omfattning, dels för att det är svårt att samordna dessa frågor med andra kommunala ansvarsområden. 
 I normalkommunen gäller de traditionella förvaltningsgränser- na också tillsynen. Den kommunala organisationens indelning efter samhällsområden (utbildning, socialtjänst, miljö, räddningstjänst osv.) gör att ansvaret för tillsynen ligger på ett flertal olika nämnder och förvaltningar. Det är därför vanligt att åtminstone en handfull olika nämnder har ansvar för någon tillsynsuppgift. 
 Den tillsyn kommunerna utövar utgör dock, med undantag för miljöområdet i vid mening  
 (miljö-, 
  hälso- livsmedels- och djur- skydd) där ett brett fält av tillsynsfrågor hanteras, vanligen endast en begränsad del av respektive nämnds ansvarsområde. Inom t.ex. skol- och socialnämnderna tilldrar sig ansvaret för kommunens egna operativa uppgifter av naturliga skäl den största uppmärk- samheten. 
 Samverkan mellan olika tillsynsområden, med undantag för till- synen inom  
 miljö-, 
  hälso- livsmedels- och djurskyddsområdena vilka vanligen ligger inom miljönämndens ansvarsområde, är rela- 
  
 1  
 SFS 1997:179. 
 119 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 tivt ovanligt. I några få kommuner (t.ex. Sundbyberg och Nord- maling) har bl.a. mot den bakgrunden bildats en särskild (s.k.  
 myndighets-)nämnd 
  för tillstånds- och tillsynsfrågor inom  
 miljö-, 
 livsmedels-, 
  alkohol- och byggnadsområdena. 
 Vissa sektorslagar vilka reglerar den kommunala tillsynen, t.ex. lagen om skydd mot olyckor och djurskyddslagen, innehåller bestämmelser om att kommunerna skall ha kompetent personal för fullgörandet av sina uppgifter. Det är svårt för utredningen att göra en generell bedömning av i vilken utsträckning kommunerna lever upp till dessa bestämmelser. En bedömning 
 2  
 av de kommunala djurskyddsinspektörernas kompetens visar att knappt 70 procent uppfyller de utbildningskrav som finns i de allmänna råden och cirka 60 procent av inspektörerna ansåg själva att de hade tillräckliga kunskaper. 
 Genom miljöbalken har krav ställts på att bl.a. kommunerna skall upprätta årliga planer för hur tillsynsarbetet skall bedrivas. Planen skall baseras på ett register över de verksamheter vilka fordrar en återkommande tillsyn och en behovsutredning. Planen skall fastställas av den kommunala nämnd som ansvarar för tillsynen. En uppföljning 
 3  
 avseende år 2000 visar att 84 procent av kommunerna hade fastställt en tillsynsplan. En annan undersökning 
 4  
 visar att samtliga kommuner utom en hade upprättat en plan. Samma undersökning visar att flera av kommunerna på grund av resursbrist hade problem genomföra planerade aktiviteter. 
 Utredningen har under sitt arbete inte mött eller hört talas om någon kommun som har en tillsynspolicy, dvs. en samlande ram för hur kommunen skall utöva sina olika tillsynsuppgifter. En sådan skulle kunna reglera former för samverkan mellan olika kommunala nämnder med näraliggande tillsynsuppgifter, vilka principer som skall gälla för tillsynsavgifter, hur hot mot förtroendevalda och tjänstemän, jäv och andra etiska frågor bör hanteras osv. 
  
 2 
  
 Hur effektiv är djurskyddstillsynen? Riksrevisionen (RiR 2003:1). 
  
 3 
  
 Enkätundersökning redovisad av Tillsyns- och föreskriftsrådet, 2002. 
  
 4 
  
 Kommunernas tillsyn enligt miljöbalken – en uppföljning och utvärdering i Örebro län, Länsstyrelsen i Örebro län, december 2003. 
  
 120 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 5.2.5 
  
 Samband mellan tillsyn och annan verksamhet i kommunerna 
  
 Nedanstående sammanställning visar på det tillsynskluster som finns inom miljö- respektive räddningstjänstområdena. Det är också dessa tillsynsområden vilka är störst i fråga om såväl antalet tillsynsobjekt som förvaltningsresurser. Det finns även ett starkt samband mellan dessa tillsynsområden och det ansvar kommunen har för den fysiska planeringen, genom vilken kommunen reglerar exempelvis var det kan och bör byggas samt under vilka miljö- och säkerhetsvillkor verksamheter skall bedrivas inom kommunen. I vissa kommuner kommer dessa samband till organisatoriska uttryck genom att samma nämnd ansvarar för dessa frågor. 
  
 Kommunalt 
  
 Exempel på 
  
 Samband med annan 
  
 tillsynsområde 
  
 tillsynsobjekt 
  
 kommunal verksam- 
  
 het 
  
 Djurskydd 
  
 Lantbruk och 
  
 Miljö 
  
 zooaffärer 
  
 Folkhälsa 
  
 Detaljhandel och 
  
 Socialtjänst, miljö- och 
  
 restauranger 
  
 hälsoskydd 
  
 Livsmedel 
  
 Detaljhandel, storkök 
  
 Miljö- och hälsoskydd 
  
 Allen 
  
 Föreningslotterier och 
  
 Socialtjänst, stöd till 
  
 automatspel 
  
 idrott och föreningsliv 
  
 Miljö- och hälsoskydd 
  
 Miljöfarlig verksamhet 
  
 Agenda  
 21-arbete, 
  
 och bostäder 
  
 djurskydd, plan- och 
  
 byggnadsväsende 
  
 Byggnadsväsende 
  
 Byggnadsverksamhet 
  
 Miljö, räddningstjänst 
  
 Räddningstjänst 
  
 Lokaler och 
  
 Miljö, plan- och bygg- 
  
 anläggningar 
  
 nadsväsende 
  
 Enskilda förskolor 
  
 Enskilda förskolor och 
  
 Kommunens egen för- 
  
 m.m. 
  
 fritidshem 
  
 skoleverksamhet m.m. 
  
 Viss enskild verksam 
  
 Enskilda institutioner 
  
 Kommunens egna 
  
 het inom 
  
 för vård eller boende 
  
 institutioner 
  
 socialtjänsten 
  
 Den kommunala tillsynen inom  
 socialtjänst-, 
  skol- och lotteri- områdena har, som framgår ovan, vanligen relativt sett färre beröringspunkter med annan kommunal tillsyn. Kommunernas tillsyn inom dessa områden kan snarast betraktas som integrerade med andra uppgifter och ansvar som kommunerna har i fråga om 
 121 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 t.ex. förskolan och socialtjänsten respektive stöden till förenings- livet. 
  
 5.2.6 
  
 Samarbete mellan kommuner 
  
 Enligt bestämmelserna i kommunallagen 
 Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (KL) skall varje kommun sköta sina angelägenheter. En betydelse av denna bestämmelse är den s.k. lokaliseringsprincipen, vilken innebär att de angelägenheter kom- munen har hand om skall vara av allmänt intresse och ha anknyt- ning till kommunens område eller dess medlemmar. Detta innebär att kommunala verksamheter vilka sträcker sig över kommun- gränsen i princip inte är tillåtna. 
 Kommunallagen ger dock möjligheter för kommuner att forma- lisera sitt samarbete med en eller flera andra kommuner genom: 
  
 Gemensam nämnd (3 kap. 3 a  
  
 §–3 
  c § KL), med eller utan gemensam förvaltning. 
  
 Kommunalförbund (3 kap.  
  
 20–28 
  §§ KL). 
 Möjligheterna att inrätta kommunalförbund har funnits under många år medan bestämmelserna om gemensam nämnd infördes i kommunallagen år 1997. 
 Samarbete i dessa båda former mellan kommuner förekommer inom flera olika områden. Samarbetet ökar också, både sett till antalet involverade kommuner och till verksamheternas omfatt- ning. Enligt regeringens skrivelse 
 5  
 Utvecklingen inom den kom- munala sektorn ingick år 2003 79 procent av alla kommuner i ett eller flera kommunalförbund och en fjärdedel av alla kommuner hade gemensam nämnd. Skälen för samarbete är ofta krav på effektivitet och kvalitet i servicen till medborgarna, t.ex. genom att erbjuda olika former av utbildning och en effektiv räddningstjänst. För små kommuner handlar det i många fall om den enda möjligheten att erbjuda en viss form av service. 
 Ett ökande och utbrett mellankommunalt samarbete före- kommer i fråga om räddningstjänsten, ett kommunalt ansvar vilket förutom operativ räddningstjänst även innefattar tillsyn. År 2003 hade en knapp tredjedel av landets kommuner ett formaliserat 
  
 5  
 Skr. 2003/04:102. 
 122 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 samarbete med en eller flera andra kommuner i ett av 27 rädd- ningstjänstförbund 
 6 
 . 
 Samarbete i tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet i form av gemensam nämnd och gemensam förvaltning bedrivs i ett flertal kommuner, bl.a. i Habo och Mullsjö i Jönköpings län, Hudiksvall och Nordanstig i Gävleborgs län samt Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora (den s.k.  
 KNÖL-gruppen) 
  i Örebro län. 
 Enligt bestämmelser i annan lagstiftning 
 För att andra former av samarbete mellan kommuner, t.ex. att använda en annans kommuns särskilda kompetens eller låta en annan kommuns tjänsteman fatta beslut i kommunens namn, skall vara möjligt måste ett uttalat medgivande om detta finnas i lagstiftningen. I fråga om kommunala tillsynsuppgifter finns sådana kompletterande bestämmelser i alkohollagen, lagen om skydd mot olyckor och miljöbalken. Bestämmelsen (26 kap. 7 §) i den senare lyder: 
 En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att till- synsuppgifter som kommunen har enligt denna balk skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet. 
 Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kom- mun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap.  
 24–27 
  och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. 
 Samarbete mellan två eller flera kommuner enligt dessa bestäm- melser är relativt vanligt förekommande. År 2000 hade var sjätte kommun ett samarbete med en eller flera andra kommuner i tillsynen enligt miljöbalken 
 7 
 . Det kan gälla att en större kommun med bredare kompetens bistår en mindre kommun eller att två mindre kommuner delar på kostnaderna för genomförandet av vissa tillsynsinsatser. 
 Exempel på sådant mer eller mindre långtgående samarbete är Mora och Orsa (i Dalarnas län) vilka har en gemensam miljöför- 
  
 6 
  
 Kommunal räddningstjänst 2003. Statens räddningsverk, 2004. 
  
 7 
  
 Enkätundersökning redovisad av Tillsyns- och föreskriftsrådet, 2002. 
  
 123 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 valtning och de fyra kommunerna i den s.k.  
 BOKS-gruppen 
  i Blekinge län vilkas miljöförvaltningar har ett nära samarbete i ett flertal frågor. Det sett till antalet inblandade kommuner mest om- fattande samarbetet är projektet Miljösamverkan i Västra Göta- lands län, där samtliga kommuners miljöförvaltningar, region- styrelsen och länsstyrelsen ingår. I detta samarbete ingår ett stort antal olika frågor och utvecklingsinsatser, bl.a. om tillsyn. 
 I övriga sektorslagar vilka reglerar den kommunala tillsynen, t.ex. livsmedelslagen, djurskyddslagen och lotterilagen, saknas emellertid sådana kompletterande bestämmelser om möjligheter till samarbete mellan kommuner. Beträffande djurskyddslagen har förslag om möjligheter till mellankommunalt samarbete utöver kommunallagens bestämmelser framförts i olika sammanhang, bl.a. av Justitieombudsmannen 
 8  
 (i anslutning till en inspektion av miljö- nämnden i Vellinge kommun) och i departementspromemorian 
 9  
 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn. 
  
 5.2.7 
  
 Statlig styrning och samordning av kommunal tillsyn 
  
 Statlig styrning av kommunal tillsyn utövas på flera olika sätt. I detta avsnitt skall de huvudsakliga formerna för denna styrning redovisas. 
 Ett nationellt politikperspektiv på den kommunala tillsynen 
 Den kommunala tillsynen skall här inledningsvis betraktas ur vilken roll den spelar ur ett nationellt perspektiv. Sedan några år redovisar regeringen sin politik indelad i 47 politikområden. Varje sådant område innehåller olika former av insatser; lagstiftning, offentlig förvaltning, finansiella resurser osv. Områdena innehåller också mål på olika nivåer; för området som helhet, för verk- samhetsområden och för delområden. 
 Kommunal tillsyn återfinns inom elva av regeringens politik- områden. Inom en handfull av områdena kan den kommunala tillsynen sägas vara av en relativt sett stor betydelse. Inom politikområdena djurpolitik och miljöpolitik är det sannolikt så att 
  
 8 
  
 Dnr.  
  
 2414-2000. 
  
 9 
  
 Ds 2004:11. 
  
 124 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 just den kommunala tillsynen är ett av fundamenten för hela den offentliga verksamheten inom området. 
  
 Kommunalt 
  
 Statligt politikområde 
  
 Den kommunala 
  
 tillsynsområde 
  
 tillsynens relativa 
  
 betydelse 
  
 Djurskydd 
  
 Djurpolitik 
  
 Mycket stor 
  
 Folkhälsa 
  
 Folkhälsa 
  
 Stor 
  
 Livsmedel 
  
 Livsmedelspolitik 
  
 Mycket stor 
  
 Allen 
  
 Finansiella system och 
  
 Liten 
  
 tillsyn 
  
 Miljö- och hälsoskydd 
  
 Miljöpolitik 
  
 Mycket stor 
  
 Byggnadsväsende 
  
 Bostadspolitik 
  
 Mindre 
  
 Räddningstjänst 
  
 Skydd och beredskap 
  
 Stor 
  
 mot olyckor och svåra 
  
 påfrestningar 
  
 Enskilda förskolor 
  
 Utbildningspolitik 
  
 Liten 
  
 m.m. 
  
 Viss enskild 
  
 Socialtjänstpolitik, 
  
 Liten 
  
 verksamhet inom 
  
 Äldrepolitik, 
  
 socialtjänsten 
  
 Handikappolitik 
  
 Tillsynshierarkierna 
 Kommunernas tillsyn ingår, som nämndes inledningsvis, som delar i olika hierarkier. Förutom kommunerna ingår i dessa statliga myndigheter, representerade av centrala myndigheter och/eller länsstyrelser. Den tillsyn kommunerna utövar utgör inom flertalet områden huvuddelen av den offentliga tillsynen, såväl sett till antalet tillsynsobjekt som till insatta resurser. 
 125 
 Kommunernas roll i tillsynen SOU 2004:100 
  
 Tillsynsområde 
  
 Central myndighet 
  
 Regional myndighet 
  
 Djurskydd 
  
 Djurskyddsmyndigheten 
  
 Länsstyrelsen 
  
 Folkhälsa 
  
 Statens folkhälsoinstitut 
  
 Länsstyrelsen 
  
 Livsmedel 
  
 Livsmedelsverket 
  
 Länsstyrelsen 
  
 Allen 
  
 Lotteriinspektionen 
  
 Länsstyrelsen 
  
 Miljö- och 
  
 Naturvårdsverket, 
  
 Länsstyrelsen 
  
 hälsoskydd 
  
 Kemikalieinsp. m.fl. 
  
 Byggnadsväsende 
  
 Boverket 
  
 Länsstyrelsen 
  
 Räddningstjänst 
  
 Statens räddningsverk 
  
 Länsstyrelsen 
  
 Enskilda förskolor 
  
 Statens skolverk (med 
  
 Saknas 
  
 m.m. 
  
 egna regionala enheter) 
  
 Viss enskild 
  
 Socialstyrelsen 
  
 Länsstyrelsen 
  
 verksamhet inom 
  
 socialtjänsten 
  
 De roller de nämnda centrala statliga myndigheterna spelar varierar mellan de olika tillsynsområdena. 
 I vissa sektorslagar vilka reglerar kommunal tillsyn ges rege- ringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att utfärda föreskrifter om tillsynen. Föreskriftsrätten återfinns dock inte i alla berörda lagar. 
 Djurskyddsmyndigheten, Livsmedelsverket, Statens räddnings- verk och Statens strålskyddsinstitut, samt vissa centrala statliga myndigheter med uppgifter enligt miljöbalken, har givits rätt att utfärda föreskrifter om bl.a. tillsynen inom sina respektive om- råden. Genom föreskriftsrätten kan dessa myndigheter sägas ha de mest kraftfulla medlen i sina relationer till de kommunala till- synsmyndigheterna. 
 Begreppet tillsynsvägledning används för att beteckna det stöd som statliga myndigheter ger kommunerna. Det är endast inom miljöbalkens område begreppet formaliserats. I förordningen om tillsyn enligt miljöbalken definieras tillsynsvägledning som sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa till- synsmyndigheterna. Naturvårdsverket ges i förordningen det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen. Ytterligare ett tiotal myndigheter (bl.a. Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen och Fiskeriverket) ges ansvar för tillsynsvägledningen inom vissa angivna ansvarsområden. Länsstyrelsen svarar för tillsynsvägled- ningen i länet. 
 126 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 Boverket, Lotteriinspektionen, Socialstyrelsen, Statens folk- hälsoinstitut och Statens skolverk arbetar huvudsakligen med mjukare arbetsformer som allmänna råd, informationsmaterial och konferenser i sina relationer till kommunerna och deras tillsyn. 
 Det enda undantaget från de ovan nämnda förhållandena är tillsynen över visst automatspel. Inom detta lagområde har ingen central statlig myndighet eller länsstyrelse givits några tillsyns- uppgifter. 
 Möjligheter till sanktioner mot kommuner 
 Centrala statliga myndigheter och länsstyrelser utövar inom ett flertal områden vad som närmast är att beteckna som tillsyn över kommunal tillsyn. I många fall lämnar de statliga myndigheterna synpunkter på och riktar kritik mot kommunernas sätt att utföra sina tillsynsuppgifter. 
 Sektorslagarna ger dock endast begränsade möjligheter att in- gripa med sanktioner mot kommuner som utövare av tillsyn. Det har ansetts vara med andra medel än sanktioner som eventuella missförhållanden bäst skall åtgärdas. 
 Genom en ändring i miljöbalken hösten 2003 har följande bestämmelse införts i 26 kap. 4 § 2 st.: 
 Tillsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kom- mun. Tillsynsmyndigheten skall återkalla överlåtelsen om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900). Har regeringen beslutat om överlåtelse, skall regeringen besluta om återkallelse. 
 Den åberopade bestämmelsen i kommunallagen gäller jävssitua- tioner, vilka behandlas närmare nedan. Ett återkallade enligt denna bestämmelse i miljöbalken kan vara aktuellt när det gäller av en länsstyrelse delegerat tillsynsansvar över s.k. A- och  
 B-anlägg- 
  ningar. Bestämmelsen har tillämpats i ett par fall. 
 I ett flertal utredningar och propositioner vilka behandlat kom- munal tillsyn har andra överväganden redovisats. Flertalet av dessa har stannat vid att framhålla behoven av råd och stöd från de statliga myndigheternas sida i förhållande till kommunerna. Ett exempel på detta återfinns i propositionen 
 10  
 Ny alkohollag där det sägs: 
  
 10  
 Prop. 1994/95:89 s. 76. 
 127 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Några särskilda tvångsbefogenheter för länsstyrelsen gentemot kom- munerna är dock enligt regeringens uppfattning inte mera motiverade på detta område än på t.ex. socialtjänstområdet. Länsstyrelserna skall inom såväl socialtjänstområdet som när det gäller serveringstillstånd följa den kommunala tillämpningen, ge råd och stöd åt kommunerna samt se till att de fullgör sin uppgift på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelserna skall, som statens företrädare i länet, föra ut stats- makternas politik och följa upp att den får genomslag i länet. 
 Ett senare exempel vilket belyser att regeringens grundinställning ligger fast återfinns i propositionen 
 11  
 Reformerad räddningstjänst- lagstiftning. 
 Några sanktioner skall inte vidtas mot kommunerna när det gäller de skyldigheter som varje kommun har enligt lagen om skydd mot olyckor i sin egenskap av kommun. I likhet med vad som anförts i förarbetena till nu gällande räddningstjänstlag (prop. 1985/86:170) anser regeringen att man kan utgå från att kommunerna vill och kan organisera en effektiv räddningstjänst och ett effektivt förebyggande arbete. 
 JO har framhållit att frågan om t.ex. den regionala tillsyns- myndigheten skall ha befogenhet att i sin tillsynsverksamhet ingripa mot enskilda om den kommunala tillsynen i något fall inte sköts borde utredas vidare  Åtgärder av denna typ kan framför allt bli aktuella då en statlig tillsynsmyndighet vid sin tillsyn över en kommun upptäcker att kommunen underlåtit att vidta åtgärder mot en enskild som inte fullgjort sina skyldigheter på räddningstjänstområdet. En sådan fråga måste naturligtvis som huvudregel kunna lösas genom en dialog mellan den statliga tillsynsmyndigheten och den berörda kommunen. Så sker också i dag. Skulle någon lösning inte kunna nås menar emellertid regeringen att en statlig tillsynsmyndighet bör ha en möjlighet att ingripa mot den enskilde. Dessa befogenheter bör givetvis endast användas i undantagsfall. 
 Under våren 2004 har i departementspromemorian 
 12  
 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn lämnats ett mer långtgående för- slag. Detta innebär att regeringen, på ansökan av Livsmedelsverket (när det gäller livsmedelslagen) respektive länsstyrelse (djurskydds- lagen), får besluta att från en kommun som grovt eller under en längre tid har åsidosatt sina uppgifter flytta över tillsynsansvaret till verket respektive länsstyrelse. Promemorian har remissbehandlats men regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget. 
 Bestämmelsen i 15 kap. 15 § skollagen faller visserligen inte inom ramen för den kommunala tillsynen och har heller aldrig tillämpats, 
  
 11 
  
 Prop. 2002/03:119 s. 74f. 
  
 12 
  
 Ds 2004:11. 
  
 128 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 men kan ses som ett uttryck för den yttersta sanktion som staten kan tillgripa mot en kommun: 
 Har en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldig- heter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. 
 Har statens haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten eljest skulle ha betalt ut till kommunen. 
  
 5.2.8 
  
 Jäv och jävsliknande förhållanden i den kommunala tillsynen 
  
 Ett antal frågor om jäv och jävsliknande situationer i samband med den kommunala tillsynen redovisas i utredningens delbetänkande (avsnitt 5.4.3). 
 I 3 kap. 5 § 2 st. kommunallagen sägs: 
 En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning före- skriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. 
 Bestämmelsens syfte är att garantera tillsynens oberoende i förhållande till det ansvar som kommunen kan ha som utövare av en tillsynspliktig verksamhet. Det skall så att säga inte uppkomma situationer där samma nämnd riskerar att hamna på två stolar. Bestämmelsen innebär en restriktion i förhållande till den ovan redovisade generella friheten för kommunen att själv bestämma sin nämndorganisation. Uppgifter har vid olika tillfällen förekommit om att enstaka kommuner inte följer bestämmelsen. 
 I kommunallagens bestämmelser om jäv (6 kap. 25 §) sägs även bl.a. följande: 
 En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller landstinget är jävig, om 
  
 -- 
  
 3. ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till, 
  
 -- 
  
 5. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. 
 Sedan utredningen överlämnade sitt delbetänkande har riksdagen beslutat om en skärpning av kommunallagens bestämmelser om jäv 
 129 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 i samband med tillsyn 
 13 
 . Den nya bestämmelsen infördes genom ett tillägg i 6 kap. 25 §, med lydelse enligt punkt 3 ovan, och trädde i kraft den 1 september 2003. Syftet med tillägget var att, utöver vad som reglerades i fråga om s.k. delikatessjäv (punkt 5 ovan), hindra att en och samma anställd hanterar både tillsyn över och drift av samma kommunala anläggning eller verksamhet. Bestämmelsen är särskilt tillämplig på kommuner vilka har en sammanslagen förvaltning för teknik och miljö. 
 Vintern 2004 anmälde en organisation (dåvarande Miljö- och hälsoskyddsmannaförbundet, MHTF) till JO vad den ansåg vara brott mot den nya bestämmelsen i ett  
 70-tal 
  kommuner. JO beslutade 
 14  
 dock att inte utreda anmälan. 
  
 5.2.9 
  
 Kommunsektorns eget perspektiv 
  
 Utredningen har under sitt arbete till företrädare för kommunerna vid flera tillfällen ställt frågor om: 
  
 Hur ställer sig kommunerna till uppgifterna att utöva tillsyn? 
  
 Vad utmärker en bra kommunal tillsyn? 
  
 Hur passar uppgiften att utöva statlig tillsyn in i framtidens kommun? 
  
 Hur skulle den kommunala tillsynen kunna utvecklas? 
  
 De generella tolkningar utredningen har gjort av svaren på den första frågan är att kommunerna ser tillsyn som en självklar upp- gift. Den ses inte minst inom miljöområdet som central och som en viktig anledning till att miljöfrågorna engagerar många kommun- medlemmar och förtroendevalda för att därmed stå högt på agendan i flertalet kommuner. Krav på tydligare statlig styrning efterfrågas av många verksamma inom den kommunala tillsynen. Behov av kompetens nämns likaså. Kraven på ökade resurser för tillsynen riktas ofta till de kommunala ledningarna. Frågor om avgifternas betydelse för finansieringen av verksamheten tas däremot upp relativt sällan. 
 Inom respektive sektor finns ofta en relativt klar om än inte uttalad uppfattning om vad som kännetecknar och vilka kommuner som är bra i fråga om tillsyn. Inte minst de olika nätverk, orga- nisationer och yrkessammanslutningar är forum för sådana diskus- 
  
 13 
  
 Prop. 2002/03:54. 
  
 14 
  
 Dnr.  
  
 581-2004. 
  
 130 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 sioner. Generellt sett framhålls att många av de problem som redovisas i den kommunala tillsynen har att göra med kommunens storlek. Små kommuner uppges ha stora svårigheter inte minst när det gäller tjänstemännens kompetens, såväl i fråga om omfattning som om kvalitet. Det omfattande mellankommunala samarbete vilket under de senaste decennierna utvecklats inom räddnings- tjänstens område framhålls ofta som exempel på hur verksamhetens kvalitet har ökat utan en motsvarande ökning av insatta resurser och hur inte minst mindre kommuners sårbarhet har minskat. 
 Utredningens bedömning är att det finns ett intresse från kommunsektorn av att på lång sikt renodla och tydliggöra kom- munernas samhälleliga uppgifter. Detta inte minst mot bakgrund av de diskussioner om de offentliga åtagandenas långsiktiga finansie- ring och den demokratiska samhällsstrukturens legitimitet som pågår. Ur ett sådant perspektiv framstår kraven på att i första hand inrikta de kommunala verksamheterna mot kommuninvånarnas grundläggande behov som nödvändiga. I detta sammanhang skulle det på allvar kunna diskuteras om uppgifterna att utöva tillsyn (särskilt om detta skall ske i förhållande till det snävare och striktare tillsynsbegrepp utredningen förespråkar) hör hemma i en mer slimmad kommunal portfölj. 
 Ett sådant restriktivt synsätt har de båda kommunförbunden öppnat för i slutrapporten från förbundens gemensamma SOLA- projekt där 
 15  
 det i denna fråga bl.a. sägs: 
 Sådana uppgifter där det inte ges ett tydligt utrymme för självstyret åvilar staten. Kommuner, landsting och regioner kan även på dessa områden utföra tjänster åt staten för att undvika parallella organi- sationer. Staten ska i sådana fall ta det fulla finansiella ansvaret. 
 Utredningen har noterat att under den tid dess arbete pågått har inga förslag väckts, varken från den kommunala sektorn eller från annat håll, om möjligheterna eller lämpligheten av att tillföra kommunerna ytterligare tillsynsuppgifter. 
  
 15  
  
 SOLA-projektets 
  slutrapport, s. 27. Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbun- det, 2002. 
 131 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 5.3 
  
 Överväganden 
  
 5.3.1 
  
 En principiell utgångspunkt 
  
 Tillsynsutredningens analys av kommunernas uppgifter som tillsynsmyndigheter utgår inledningsvis från de principer för för- delning av samhällsuppgifter mellan staten och kommunerna vilka redovisades av Länsberedningen 
 16 
 . Beredningen sammanfattade kraven på uppgiftsfördelningen i följande fem principer: 
 Princip 1: Det är ett riksintresse att garantera landets alla med- borgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. 
 Princip 2: En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. 
 Princip 3: Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå. Princip 4: Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. 
 Princip 5: Närliggande uppgifter bör verkställas på samma besluts- nivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivi- tetsvinster kan uppnås. 
 Länsberedningen underströk att stat och kommuner bör komplettera varandra i en helhet. Den närmare fördelningen av uppgifter måste dock ständigt anpassas till samhällsutvecklingen. 
 Hänvisningar till Länsberedningens fem principer har gjorts av flera senare statliga utredningar och i den allmänna debatten om relationerna mellan stat och kommun. Att principerna har stått sig i trettio år beror på att de inte tar ställning i de målkonflikter vilka uppträder i praktiken och som gäller t.ex. frågor som: 
  
 Hur långt skall statens krav sträcka sig utan att de inkräktar på den kommunala självstyrelsen? 
  
 När bör behovet av lokal kännedom väga tyngre än kraven på likformighet och överblick? 
  
 Hur beräknas effektivitetsvinster på lokal respektive central nivå? 
  
 16  
 SOU 1974:84 s.  
 20-21. 
  
 132 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 5.3.2 
  
 Närmare om Länsberedningens principer och den kommunala tillsynen 
  
 Länsberedningens fjärde princip är den som främst vetter mot ett kommunalt ansvar för samhällsuppgifter. Principen talar om kravet på beslutfattandets närhet till den berörde samt behoven av lokal- och detaljkunskap. Den andra principen, vilken uttrycker kravet på närhet mellan beslutsfattare och berörda, påminner om EU:s s.k. subsidiaritetsprincip och kan också tolkas som ett stöd för ett så lokalt beslutsfattande som möjligt. 
 Den genomgång utredningen gjort av regeringens uttalanden i samband med att lagstiftning om statlig tillsyn införts eller för- ändrats visar att argumenten för ett kommunalt ansvar huvudsak- ligen utgår från den andra respektive den fjärde principen. Inte minst när det är fråga om mycket omfattande verksamheter, som t.ex. på miljöområdet, betonas värdet av närhet mellan tillsynsorgan och tillsynsobjekt. 
 Länsberedningens femte princip kan ses som ett argument för pragmatiska organisationslösningar; där kunskap och kompetens inom ett givet sakområde redan finns är det lämpligt att placera nytillkommande uppgifter. Principens krav på effektivitetsvinst kan tala för att, av exempelvis kompetensskäl och möjligheten att inom en organisation skapa en viss kritisk massa, samla uppgifter t.ex. hos centrala myndigheter med god tillgång till juridisk eller teknisk kompetens. 
 I många, särskilt av statliga tillsynsmyndigheter utövade, verk- samheter framhålls kopplingar till andra medel för att uppnå politiska mål och bedöma verksamheters resultat. Det kan i det första fallet gälla olika former av främjande insatser, t.ex. infor- mation, rådgivning eller statsbidrag, och i det andra fallet olika metoder för att analysera måluppfyllelsen, t.ex. utvärderingar och s.k. nationella uppföljningar. I verksamheter av detta slag finns ofta tydliga inslag av ekonomisk/teknisk kompetens (t.ex. tillsynen över finansmarknaderna och delar av tillsynen enligt miljöbalken). 
 I de fall kommunerna givits ansvar för tillsynsuppgifter brukar andra former av samband framhållas. I den proposition 
 17  
 vilken föregick miljöbalken säger regeringen t.ex. att det är rimligt att kommunernas ansvar för miljön i den egna kommunen omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. 
  
 17  
 Prop. 1997/98:45 s. 498. 
 133 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kopplingen till kommunens ansvar för sociala förhållanden anges av regeringen som skäl för ett kommunalt ansvar för till- synen enligt lagen om visst automatspel 
 18 
 . Detta argument används också i regeringens proposition om ny alkohollag 
 19 
 , där det bl.a. sägs följande: 
 Övervakning av nykterhet och ordning är normalt i första hand en kommunal angelägenhet, vilket bl.a. framgår av 11 § socialtjänstlagen  Ges kommunerna huvudansvaret för den direkta restaurang- kontrollen kan denna uppgift naturligt knyta an till socialtjänstens uppsökande verksamhet. Kommunernas motivation för tillsyn av restaurangerna bör öka vid en kommunalisering av tillståndsgivningen. Möjlighet finns också att ge kommunerna rätt att ta ut tillsynsavgifter för de kostsamma restauranginspektionerna som ofta måste utföras på obekväm arbetstid. 
 När det gäller kommunernas ansvar för vissa tillsynsuppgifter inom skolans och socialtjänstens områden är kopplingarna tydliga till ansvaret för finansieringen av verksamheterna och kommunernas näraliggande egna operativa uppgifter (de kommunala förskolorna och fritidshemmen respektive olika former av omsorgsinstitu- tioner). 
 I propositionen om ny strålskyddslag 
 20  
 är synen på valet av till- synsorgan mer pragmatisk: 
 Som jag tidigare framhållit är avsikten att tillsynsförfarandet i framtiden skall kunna anpassas och utformas på det sätt som är lämpligt för just den aktuella strålkällan. Mot den bakgrunden är det motiverat att behålla möjligheten att kunna delegera tillsynsverksam- heten.  Inom konsumentområdet bör kunna övervägas att överlåta viss tillsyn till kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Det gäller speciellt för typgodkända produkter, exempelvis solarier. 
 De sektorslagar vilka reglerar kommunal tillsyn ger kommunerna ett ansvar för styrningen av organisation, resurser och kompetens för verksamheten. Däremot visar domstolsutslag, uttalanden från JO och juridisk sakkunskap att det finns begränsningar i möjligheterna till lokala tillämpningar av de operativa tillsynspro- cesserna. Det finns i dessa källor ett mycket tydligt stöd för att formerna för och inriktning av tillsynen innehåller krav på tillsynsmyndigheterna att upprätthålla en nationell likvärdighet i sin myndighetsutövning i förhållande till tillsynsobjekten. Kraven 
  
 18 
  
 Prop. 1981/82:203. 
  
 19 
  
 Prop. 1994/95:89 s. 75ff. 
  
 20 
  
 Prop. 1987/88:88 s. 39. 
  
 134 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 på att tillsynen utförs på ett för den enskilde och med hänsyn till lagstiftningen riktigt sätt är mycket höga i all tillsyn. 
 Länsberedningens första princip framhåller riksintresset. Denna innebär att medborgarna oavsett var i landet de bor skall ha samma tillgång till exempelvis offentliga tjänster och bemötas av offentliga organ på ett likvärdigt sätt. Det är därmed inte sagt att dessa tjänster skall vara utformade på ett exakt likartat sätt. Om målet med insatserna är absolut likhet bör man istället tala om nationell likformighet, vilket Länsberedningens tredje princip gör. 
 Både Länsberedningens första och tredje princip antyder en nationell eller central organisationslösning. Detta skulle således utesluta en kommunal tillsyn. 
 Inom tillsynsområdet återfinns dessa båda principer främst i den statliga tillsyn vilken avser medborgarnas rättigheter, som i ombudsmännens tillsyn enligt diskrimineringslagstiftningen. Dessa tillsynsmyndigheter arbetar med närmast domstolsliknande arbets- former och kräver stort inslag av juridisk kompetens. 
 Utredningens slutsats är att när kommunalt ansvar för tillsyn beslutats har argumenten om närhet mellan beslutsfattare och be- rörda samt kännedom om lokala förhållanden vägt tungt. I viss utsträckning har även koppling till ett befintligt kommunalt ansvar för en näraliggande uppgift (som inom socialtjänstens och för- skolans områden) gjort att även tillsynen blivit ett kommunalt ansvar. 
  
 5.3.3 
  
 Frågor om relationerna mellan staten och kommunerna när det gäller tillsyn 
  
 Kritiken mot kommunernas tillsynsverksamhet har varit av två slag. Å ena sidan har den gällt brister i fråga om resurser och kompetens. Kritikerna menar enkelt uttryckt att kommunerna inte satsat tillräckligt på tillsynsuppgifterna. Detta har tagit sig skilda uttryck som att planerad verksamhet inte blivit genomförd eller att uppföljning av tillsynsinsatser uteblivit. Å andra sidan, delvis som en följd av den första kritiken, anser kritikerna att skillnaderna mellan kommunerna i utövandet av tillsynen är allt för stora. Detta anses leda till problem för tillsedda verksamheter ur likvärdighets- och rättsäkerhetsperspektiv. 
 Det har även förekommit kritik mot den statliga styrningen av den kommunala tillsynen. Denna kritik har både pekat på för hög 
 135 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 detaljeringsgrad och för oprecisa krav i de centrala myndigheternas olika styrdokument (föreskrifter alternativt allmänna råd). 
 Tillsynsvägledning 
 Utveckling av den kommunala tillsynen behöver löpande äga rum och stödjas från de statliga myndigheternas sida. Det kan förutom information om nya bestämmelser för tillsynen även gälla förmed- ing av erfarenheter från och metoder i det praktiska tillsynsarbetet samt diskussioner i etiska frågor. Även formerna för uppföljning av tillsynen behöver stödjas och utvecklas. De nu nämnda uppgifterna bör ingå i tillsynsvägledningen i förhållande till kommunerna. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 6. 
 Föreskriftsrätt 
 Utredningens uppfattning är att styrmöjligheterna främst är be- roende av om den lag enligt vilken tillsynen skall utövas ger regeringen och/eller de statliga myndigheterna rätt att utfärda föreskrifter om tillsyn. Problemet är att vissa av de för den kom- munala tillsynen styrande sektorslagarna inte innehåller en sådan föreskriftsrätt. 
 Inte minst som en följd av medlemskapet i EU finns på vissa områden krav på att tillsynen skall bedrivas på visst sätt, med viss frekvens osv. Denna typ av  
 EU-bestämmelser 
  kommer sannolikt också att öka. Till följd av de i dag begränsade möjligheterna att utfärda föreskrifter finns det risker att förpliktelser mot EU inte uppfylls. 
 Utredningens uppfattning är att statens möjligheter att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen bör öka. Syftet med dessa föreskrifter är att garantera likvärdighet och rättssäkerhet i till- synen. Rätten för statliga myndigheter att utfärda föreskrifter bör utgöra en del av en utökad samordning av tillsynen. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 6. 
 136 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 Ingripandemöjligheter 
 I syfte att åtgärda brister i enskilda kommuners tillsyn bör statens möjligheter att ingripa tydliggöras och preciseras. En ordning för detta bör etableras inom samtliga områden där kommunerna har tillsynsuppgifter. Statens uppföljning av kommunernas tillsyn bör vara förenad med möjligheter till ingripanden riktade mot den kommun som inte sköter sina tillsynsuppgifter. 
 Om en kommun inte följer påpekandena bör den statliga myn- dighet regeringen bestämmer kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder. Ett sådant föreläggande bör inte kunna förenas med vite. Det är enligt utredningens uppfattning inte i enlighet med lagstiftningens intentioner att med finansiella medel rätta till brister hos offentliga organ vilka i sig kan ha sin grund i brister på finansiella resurser. 
 Som en yttersta ingripandemöjlighet bör en kommun kunna fråntas sitt tillsynsuppdrag. 
 Överklaganden av kommunala tillsynsbeslut 
 Kommunala beslut i tillsynsärenden enligt vissa sektorslagar över- klagas i första instans till länsstyrelsen. Detta gäller miljöbalken, plan- och bygglagen, livsmedelslagen, lagen om visst automatspel, djurskyddslagen och tobakslagen. Det vanligaste förhållandet är att länsstyrelsens beslut i dessa ärenden kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol. 
 Ett fåtal kommunala tillsynsbeslut, t.ex. enligt lagen om brand- farliga och explosiva varor, överklagas till den centrala statliga förvaltningsmyndigheten. 
 Andra kommunala tillsynsbeslut överklagas, i likhet med för statliga myndigheter, till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller exempelvis beslut enligt skollagen, strålskyddslagen, lotterilagen och alkohollagen. 
 Frågan om länsstyrelsernas roll i överklaganden av kommunala förvaltningsbeslut behandlades av  
 PARK-kommittén 
  vilken i sitt delbetänkande 
 21  
 ansåg, med hänvisning till effektivitet och läns- styrelsernas sakkompetens, att nuvarande ordning borde bibehållas. 
 Den allmänna utvecklingen är att allt fler förvaltningsbeslut i första instans överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Att läns- 
  
 21  
 SOU 1998:166. 
 137 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 styrelser (enligt förslag nedan) bör kunna utses att ansvara för tillsynsvägledning inom länet i förhållande till kommunala tillsyns- myndigheter talar också för att länsstyrelserna inte bör ha någon roll i eventuella överklaganden av dessa verksamheters beslut. Det är utredningens bedömning att skälen för att behålla länsstyrelserna som besvärsinstans i vissa kommunala tillsynsbeslut väger lättare än kraven på en generell, snabb och rättssäker överklagandeordning inom ramen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. 
 Utredningen anser dock att frågan om överklaganden kräver en mer samlad översyn än den som varit möjlig att göra med utgångs- punkt från tillsynens perspektiv. 
  
 5.3.4 
  
 Relationerna inom kommunerna när det gäller tillsyn 
  
 Utrymme för politiska bedömningar 
 I uppsatsen Offentlig förvaltning som fullgörs av ledamöter i kom- munala nämnder diskuterar Mendoza 
 22  
 skillnaderna mellan kommunala nämnders roller enligt kommunallagen och speciallagstiftning. 
 En förvaltande nämnds ledamöter har att göra sina bedömningar med utgångspunkt i de lagbestämmelser som är tillämpliga på saken. Det brukar beskrivas som att det gäller att ta ställning till om och hur de faktiska omständigheterna i ärendet går in under de rättsliga kriterier som skall vara styrande. Beslutsfattandet är underordnat dessa rekvisit och bundet av dem. Är sakbedömningen av frågan oreglerad, kan beslutsfattarna i princip göra fria värderingar – tillämpa ett fritt skön – och t.ex. låta politiska bedömningar fälla utslaget. 
 Tillämpat på de tillsynsuppgifter kommunerna utövar är Bowen kommentar principiellt viktig och klargörande. När en kommunal nämnd behandlar enskilda ärenden om tillsyn är den otvetydigt en företrädare för det allmänna. Utrymmet för lokal- politiska bedömningar i dessa ärenden är således begränsat. Detta synsätt understryks också i Svea hovrätts dom 
 23  
 i det s.k. Enköpingsmålet där sex ledamöter i miljönämnden fälldes för tjänstefel. Denna skillnad mellan sektorslagsreglerade och fria uppgifter talar för en i lagstiftningen tydligare åtskillnad mellan tillsyn och icke myndighetsutövande förvaltning (t.ex. i form av 
  
 22 
  
 I Festskrift till Scott, 1999, s. 422. 
  
 23 
  
 B  
  
 3204-02. 
  
 138 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 rådgivning och information riktad till kommunens medborgare och näringsutövare). Utredningen har även i avsnitt 2.3.7 behandlat denna åtskillnad. 
 När det gäller andra frågor om tillsynens bedrivande har dock kommunerna betydande styrmöjligheter. Det gäller t.ex. i frågor om organisation och resurser för kommunens tillsyn. 
 Jäv 
 Kommunallagens bestämmelser om jäv gäller, sedan ändringarna hösten 2003 trätt i kraft, uttryckligen för såväl förtroendevalda som tjänstemän i samband med tillsyn. Bestämmelsernas syfte är att tillförsäkra tillsynens oberoende i förhållande till kommunens verksamhetsansvar för tillsynspliktig verksamhet och att inte ovid- kommande hänsyn i övrigt tas vid utövandet av tillsynen. Avsak- naden av rättspraxis i tillämpningen av den nya regeln gör att det enligt utredningens mening inte nu finns anledning att föreslå ytterligare förändringar av kommunallagens bestämmelser om jäv. 
 Kommunal tillsyn över egen verksamhet 
 Däremot finns det anledning att diskutera den vidare frågan om och i vilken utsträckning det över huvud taget skall förekomma att en kommun eller annan för en tillsynspliktig verksamhet ansvarig själv skall ha ansvar för tillsynen över denna verksamhet. Frågan är aktuell när det gäller miljöfarlig verksamhet (t.ex. avfallsanlägg- ningar och värmeverk) och verksamhet i livsmedelslokaler (t.ex. storkök). Principiellt är det inte, oavsett om ansvaret ligger hos olika kommunala nämnder eller inte, någon särskild lyckad situa- tion ens ur kommunens eget perspektiv att tillsyn utövas över egen verksamhet. Förtroendet för kommunen som ansvarig för tillsynen kan rubbas och andra näringsutövare kan uppfatta sig bli orättvist behandlade. De praktiska möjligheterna att utöva tillsynen och konsekvenserna av att sanktionera missförhållanden är andra aspekter vilka måste tillmätas betydelse. 
 Frågan om kommuners tillsyn över egen verksamhet bör mot denna bakgrund utgöra en särskilt prioriterad uppgift för de statliga myndigheter vilka utses att svara för tillsynsvägledning i förhållan- de till den kommunala tillsynen. 
 139 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Ett möjligt sätt att lösa problem med tillsynens oberoende i förhållande till annan kommunal verksamhet eller andra kommu- nala åtaganden är att utveckla samarbetet i tillsynsfrågor med en eller flera andra kommuner. Detta skulle kunna ske genom att kommunerna så att säga byter tillsynsuppgifter med varandra i enlighet med den modell för samverkan mellan kommuner vilken finns i bl.a. 26 kap. 7 § miljöbalken, och som utredningen vill göra generellt tillämplig för alla tillsynsområden. 
  
 5.3.5 
  
 Kan länsstyrelserna ta över kommunernas tillsynsuppgifter? 
  
 Enligt regeringens tilläggsdirektiv skall Tillsynsutredningen föreslå en framtida organisering av den tillsyn vilken i dag bedrivs av kom- munerna. Effekterna av en överföring av dagens kommunala till- synsuppgifter, eller delar av dem, till länsstyrelserna skall redovisas. 
 Länsstyrelserna bedriver en omfattande tillsyn inom ett flertal samhällsområden. I utredningens delbetänkande redovisas ett 30- tal sektorslagar enligt vilka länsstyrelserna utövar tillsyn. Vissa av dessa lagar ger enbart ansvar för länsstyrelserna att utöva tillsynen, som när det gäller tillsynen över stiftelser eller yrkesmässig trafik. Enligt vissa andra lagar delar länsstyrelserna ansvaret för utövandet av tillsynen med kommunerna. Detta är, som framgått i det föregående, fallet i flertalet av de sektorslagar där kommunerna tilldelats tillsynsansvar. 
 Regeringen har i olika sammanhang uttalat att tillsyn skall vara en av länsstyrelsernas prioriterade arbetsuppgifter. Senare års regle- ringsbrev har angett sådana prioriteringar och ställt krav på återrapportering om tillsynens omfattning, resursåtgång m.m. En sammanställning 
 24  
 av länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2003 visar att verksamhetsområdet Tillsyn och vägledning hade cirka 600 årsarbetskrafter och kostade cirka 500 mkr. Detta motsvarade 15 procent av länsstyrelsernas samlade resurser. 
 Som skäl för att lägga uppgifter på länsstyrelserna brukar fram- hållas deras breda uppdrag; att utifrån ett helhetsperspektiv sam- ordna statens intressen på den regionala nivån. 
 För att klara sitt uppdrag har länsstyrelserna en såväl bred som djup sakkunskap. Den juridiska sakkunskapen brukar särskilt fram- hållas som argument för att lägga bl.a. nya tillsynsuppgifter på 
  
 24  
 Finansdepartementet, 2004. 
 140 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 länsstyrelserna. När det gäller övrig kompetens är den såväl kopp- lad till respektive samhällssektor (t.ex. naturvård, lantbruk eller kulturmiljö) som till förhållandena inom länet. 
 Ett eventuellt överförande av ansvar för tillsynsuppgifter från kommunerna till länsstyrelserna är förenade med betydande prin- cipiella och praktiska problem. Ett överförande av endast kom- munernas tillsyn inom miljö- och hälsoskyddsområdet skulle öka antalet anställda vid länsstyrelserna med uppskattningsvis  
 40–50 
  procent och därmed göra miljö- och hälsoskyddstillsynen till länsstyrelsernas största enskilda verksamhetsområde. Ett över- förande av samtliga nuvarande kommunala tillsynsuppgifter skulle öka tillsynens andel i länsstyrelserna ytterligare. Det är utred- ningens bedömning att en utbyggnad av länsstyrelserna till en sådan tillsynstung statlig myndighet inte skulle vara önskvärd ur ett vidare förvaltningspolitiskt perspektiv. 
 Under arbetets gång har utredningen heller inte träffat på någon som på allvar framfört uppfattningen att dagens kommunala till- synsuppgifter skulle gagnas om de överfördes till länsstyrelserna. Inte heller bland det  
 100-talet 
  remissinstanser vilka under våren 2002 yttrade sig över utredningens delbetänkande finns det någon som förordar denna lösning. Det har i olika sammanhang framförts enskilda argument, framför allt kopplade till kompetensfrågor och jävsförhållandena inom kommunerna, vilka skulle kunna tolkas som ett förord för ett överförande. 
 Utredningen har inte funnit att någon enskild del av dagens kommunala tillsyn skulle vara särskilt lämplig att överföra till läns- styrelserna. Flera av dagens kommunala tillsynsuppgifter, inte minst inom miljö- och folkhälsoområdena, har under de senaste decennierna också överförts från just länsstyrelserna till kom- munerna. 
 Flertalet kommunala tillsynsuppgifter har nära samband med andra kommunala uppgifter och ansvar. Sambanden är av delvis olika karaktär. En del är verksamhetsmässiga och utgår från möjlig- heterna till ett effektivt utnyttjande av kommunens resurser. Detta är kanske tydligast inom räddningstjänsten, men det finns även inom förskolan och socialtjänsten, där tillsynsuppgiften är naturligt kopplad till ansvaret för verksamheternas finansiering. Ett annat samband är det som tar sig uttryck i att tillsynen ger ett direkt stöd till eller utgör en naturlig del av ett vidare ansvar kommunen ålagts. Detta är fallet inom exempelvis miljöpolitiken (miljö- och djur- skyddstillsynen), infrastruktur och byggande  
 (miljö-, 
  räddnings- 
 141 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 tjänst- och byggnadstillsynen), folkhälsoarbetet  
 (livsmedels-, 
  alko-  
 hol-, 
  tobaks- och solarietillsynen) samt främjandet av goda livs- miljöer för barn och ungdomar  
 (alkohol-, 
  automatspels- och för- skoletillsynen). 
 Ett ytterligare skäl mot ett överförande av dagens kommunala tillsyn till länsstyrelserna är att tillsynen då skulle gå miste om den lokala förankring som de insatser och det engagemang de tusentals förtroendevalda och kommunalt anställda i kommunerna i dag tillför. Ett lokalt beslutsfattande, utövat på ett kompetent och rättssäkert sätt, innebär ett viktigt bidrag till den offentliga verk- samhetens legitimitet. 
 Skulle emellertid de strukturella förändringar av den statliga för- valtningen på nationell och regional nivå som regeringen nyligen aviserat, genom direktiven 
 25  
 till Ansvarskommittén, leda till avsevärda förändringar i den statliga förvaltningsstrukturen sam- tidigt som ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna förändras kommer frågan i ett nytt läge. 
  
 5.3.6 
  
 Sammanfattning av utredningens överväganden om kommunernas roll i tillsynen 
  
 Utredningen har i detta kapitel redovisat ett antal aspekter på och förhållanden inom den kommunala tillsynen. 
 Utredningen drar med utgångspunkt från redovisningen och den följande analysen ett antal generella slutsatser. Dessa redovisas och kommenteras nedan. 
 Starka sidor 
 Till den kommunala tillsynens starka sidor hör den breda för- ankring de har bland kommunernas förtroendevalda och tjänste- män. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och med- borgare/tillsynspliktiga verksamheter som präglar den kommunala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn. Den kommunala tillsynen har ett antal positiva samband med andra kommunala verksamheter. De synergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Utred- 
  
 25  
 Dir. 2004:93. 
 142 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 ningen konstaterar därför att det finns starka skäl för att låta kommunerna behålla dagens tillsynsuppgifter. 
 Tillsynens ställning i förhållande till annan kommunal verk- samhet, som information och rådgivning till kommunens med- borgare och näringsutövare, är i vissa fall oklar. Utredningens förespråkar i andra delar av detta betänkande ett snävare och mer strikt tillsynsbegrepp som skulle bidra till ett undanröjande av dessa oklarheter. 
 Brister 
 Vissa av de påtalade bristerna har sin grund i den kommunala strukturen som sådan. Dessa har att göra med att majoriteten av landets kommuner är relativt små, att de finansiella och demo- grafiska förutsättningarna högst avsevärt varierar mellan olika kommuner samt att kommunerna ansvarar för ett stort antal olika samhällsuppgifter. 
 Dessa typer av brister får återverkningar exempelvis i form av problemen med jävsförhållanden, brister i tillsynens oberoende och bristande kompetens i de kommunala förvaltningarna. Dessa är dock inte unika för den kommunala tillsynen utan återfinns även i annan kommunal verksamhet. 
 De brister som finns inom olika verksamhetsområden och i enskilda kommuner handlar i stor utsträckning om en inte fullt ut reglerad och tillämpad statlig styrning. Utredningen anser att dessa brister kan lösas genom en utvecklad tillsynsvägledning från statliga myndigheters sida. Vägledningen bör kompletteras med en rätt för statliga myndigheter att besluta om föreskrifter i frågor om tillsynens bedrivande och att besluta om förelägganden riktade till enskilda kommuner. 
 En ökad effektivitet i den kommunala tillsynen skulle uppnås genom ett mer utvecklat mellankommunalt samarbete. De hinder mot sådant samarbete vilka finns i olika sektorslagar bör tas bort. 
 Till stor del kan kommunerna tillgodose sina behov av kompe- tent personal för tillsynen. Problem finns dock inom vissa tillsyns- områden och i vissa typer av kommuner. Staten har ett ansvar för att tillgodose de långsiktiga behoven och utveckling av fördjupad kompetens. 
 143 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 Variationer 
 Utredningen har funnit att den kommunala tillsynen uppvisar variationer i ett antal olika avseenden, t.ex. mellan olika tillsyns- områden, olika typer av kommuner och enskilda kommuner. 
 Till en viss del låter sig variationerna förklaras av brister i institutionella förhållanden som regelverk, resurser, organisation och andra styrmedel. 
 Det är utredningens uppfattning att de icke önskvärda varia- tionerna kan minska genom en utveckling av den statliga tillsyns- vägledningen. Även samarbetet mellan enskilda kommuner bör kunna öka. 
 Det finns som framgått av kapitel 4 betydande skillnader såväl mellan olika tillsynsområden som mellan enskilda kommuner när det gäller tillsynens finansiering. En ökad andel av kostnaderna för den kommunala tillsynen bör enligt utredningen finansieras genom avgifter och en större enhetlighet beträffande avgifternas konstruk- tion och storlek bör efterstävas. 
  
 5.4 
  
 Förslag 
  
 5.4.1 
  
 Statlig styrning av den kommunala tillsynen 
  
 Grunden för utredningens förslag är att staten bör ta ett tydligare ansvar för styrningen av de tillsynsuppgifter vilka i dag ligger på kommunerna. Staten har, som utredningen ser det, ytterst ansvaret för att tillsynen inriktas och bedrivs på det sätt som sektorslagarna anger. De krav EU ställer på Sverige som medlemsland när det gäller vissa former av tillsyn gör att nationell likvärdighet i utövan- det av den kommunala tillsynen måste kunna garanteras. 
 Regeringen bör ge vissa statliga myndigheter i uppdrag att ansvara för tillsynsvägledning inom de områden där kommunerna bedriver tillsyn. I första hand bör myndigheter på nationell nivå komma i fråga för dessa uppgifter. Även länsstyrelserna bör, på de områden där de har kompetens och där den kommunala tillsynen är omfattande (som inom miljö- och folkhälsoområdena), kunna ges ansvar för tillsynsvägledning inom länet. 
 Huvuduppgiften för de statliga myndigheterna bör vara att verka för nationell likvärdighet i fråga om rättssäkerhet, oberoende och kompetens i den kommunala tillsynen. Detta bör ske genom att 
 144 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 myndigheterna löpande följer och utvärderar samt genom stöd och råd informerar och stimulerar till vidareutveckling av tillsynen. 
 Tillsynsvägledningen bör även kunna kompletteras med rätten att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynens inriktning och bedrivande samt att granska den kommunala tillsynen och att vid behov besluta om förelägganden. 
 I fråga om finansiering av den kommunala tillsynen bör de principer vilka redovisas i kapitel 4 vara vägledande. Principerna innebär bl.a. att avgifterna för tillsynen skall baseras på full kost- nadstäckning och att avgifterna inom ett och samma tillsynsområde skall vara enhetliga i alla delar av landet. För den kommunala tillsynen betyder detta att regeringen eller, efter beslut av rege- ringen, statliga myndigheter bör ges rätten att fastställa vilka avgifter kommunerna skall ta ut i samband med tillsynen. 
  
 5.4.2 
  
 De rättsliga grunderna för den kommunala tillsynen 
  
 Kommunernas mandat och ansvar för att utöva tillsynsuppgifter bör även fortsättningsvis anges direkt i respektive sektorslag. 
 I särskilda fall bör statliga tillsynsmyndigheter genom delegation kunna låta kommuner utföra ytterligare tillsynsuppgifter utöver de som direkt angivits i sektorslag. Möjligheten att delegera sådana tillkommande uppgifter bör ges i respektive sektorslag. Sådan dele- gation bör komma ifråga inom tillsynsområden där en kommun har särskild kompetens och där effektivitetsvinster kan uppnås. Att kommunens organisation för tillsynen är oberoende i förhållande till den tillsedda verksamheten måste vara en ytterligare förut- sättning för att kommunen skall komma i fråga för sådan delega- tion. I respektive sektorslag bör införas bestämmelser om formerna för sådan delegering, liksom om under vilka förutsättningar given delegation kan återtas. 
 Utredningens bedömning är att kommunallagens bestämmelser om jäv i dagsläget är tillfyllest. Det bör vara en angelägen uppgift för rättspraxis och den statliga tillsynsvägledningen i förhållande till de kommunala tillsynsverksamheterna att verka för att jävs- bestämmelserna efterlevs. 
 Tillsynsverksamhetens ställning inom den kommunala organisa- tionen, utöver kommunallagens bestämmelser om jäv och till- synens oberoende, bör inte regleras. Detta i syfte att erbjuda kommuner vilka vill ge tillsynen en alternativ organisatorisk ställ- 
 145 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 ning, exempelvis genom att inrätta en s.k. myndighetsnämnd, friare möjligheter. Formuleringar i sektorslagar såsom den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom  
 x-området 
  utövar tillsynen inom kommunen bör således utgå och ersättas med en bestämmelse om att kommunens fullmäktige bestämmer vilken nämnd som skall utöva tillsynen. Detta kräver ändringar i det  
 20-tal 
  sektorslagar vilka i dag ger kommunerna tillsynsansvar. 
 Utredningen anser inte att det finns skäl för att det bör gälla andra principer för överklaganden av kommunala beslut i tillsyns- ärenden än för överklaganden av statliga myndigheters tillsyns- beslut. Det är därför utredningens mening att kommunala tillsyns- beslut i första instans generellt sett bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. De behov av ändringar, i exempelvis miljö- balken, livsmedelslagen, lagen om visst automatspel, djurskydds- lagen och tobakslagen, som detta föranleder behöver dock en djupare belysning, inte minst av hur andra beslut enligt dessa lagar skall kunna överklagas, än vad som varit möjlig för denna utredning att bidra med. 
  
 5.4.3 
  
 Möjligheter till ingripanden mot kommuner för brister i tillsynen 
  
 De statliga tillsynsvägledande myndigheterna bör löpande följa hur enskilda kommuner bedriver sin tillsyn och hur de uppfyller lag- stiftningens krav på verksamheten. Vid eventuella missförhållanden hos de kommunala tillsynsmyndigheterna bör kraven på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden och liknande för- faranden. 
 Om en kommun inte följer påpekandena bör den statliga myn- dighet regeringen bestämmer kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder. 
 Den yttersta sanktionen mot en kommun vilken grovt eller under en längre tid har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. Ett på sådant sätt överflyttat tillsynsansvar bör bedrivas av den statliga myndigheten tills vidare och på den berörda kommunens bekostnad. Beslut om över- flyttning bör fattas av regeringen. 
 146 
  
 SOU 2004:100 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 5.4.4 
  
 Mellankommunalt samarbete 
  
 Det främsta syftet med att utveckla det mellankommunala sam- arbetet i tillsynsfrågor är att öka möjligheterna att upprätthålla för verksamheten nödvändig omfattning och inriktning av den per- sonella kompetensen. Ett ytterligare syfte med ett ökat mellan- kommunalt samarbete är att öka tillsynens oberoende i förhållande till andra kommunala intressen än de som har att göra med tillsynens syfte. 
 Möjlighet för en kommun att tillsammans med en eller flera andra kommuner söka effektivast möjliga organisation för sin till- syn, utöver kommunallagens bestämmelser om gemensam nämnd och kommunalförbund, bör därför införas på samtliga områden där kommunerna givits ansvar för tillsynsuppgifter. De förändringar som krävs gäller möjligheterna att överlåta åt en annan kommun att sköta tillsynsuppgifter och att uppdra åt en tjänsteman i en annan kommun att fatta beslut i tillsynsärende(n). 
 Förebilder för en reglering av dessa frågor återfinns i 26 kap. 7 § miljöbalken och i 3 kap.  
 11–12 
  §§ lagen om skydd mot olyckor. Det finns som utredningen ser det två möjligheter att reglera denna fråga. Antingen kan en sådan bestämmelse föras in i kommunal- lagens sjätte kapitel eller i en sådan allmän lag om tillsyn som utredningen har att överväga. Utredningen har stannat vid att föreslå det senare. 
  
 5.4.5 
  
 Effekter (kostnader, kompetens och oberoende) 
  
 Effektivitetsvinster kan genom förslagen uppnås främst genom ett mer utvecklat mellankommunalt samarbete. Mindre kommuners sårbarhet i fråga om resurser och kompetens kan minska. 
 I övrigt bedömer utredningen att kostnaderna för tillsynen blir i stort sett samma som i dag. 
 Förslagen ställer krav på en mer aktiv och tydligare styrning från statens sida av den kommunalt bedrivna tillsynen. Ett antal nya myndighetsföreskrifter om tillsynens genomförande behöver ut- arbetas. Kostnaderna för berörda statliga myndigheters utvecklade tillsynsvägledning och föreskriftsarbete bör vara en del av myndig- heternas reguljära budget (anslag). 
 En viss beredskap kommer att krävas hos berörda statliga myn- digheter för att vid behov kunna utföra från kommunerna över- 
 147 
  
 Kommunernas roll i tillsynen 
  
 SOU 2004:100 
  
 tagna tillsynsuppgifter. Kostnaderna för sådana övertagna tillsyns- uppgifter bör dock bekostas av den berörda kommunen. Det är dock sannolikt att sådana situationer blir mycket sällsynta. 
 Förslagen innebär ett i flera avseenden inskränkt handlings- utrymme för kommunerna i tillsynen. Detta gäller i frågor om hur tillsynen skall bedrivas, vilka avgifter som skall tillämpas och vilka kompetenskrav som skall ställas på kommunernas personal. En ökad enhetlighet och rättssäkerhet i tillsynen innebär en stärkt ställning för tillsynsobjekten. 
 Kommunerna ges en ökad frihet för att välja i vilken orga- nisation, egen eller tillsammans med annan kommun, tillsynen skall utövas. 
 148