Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Ett system och regelverk för Kyotoprotokollets 
  
 Dir. 
  
 flexibla mekanismer 
  
 2001:56 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläpps- rätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme mellan län- der utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär en överenskommelse mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet där det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläpps- minskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. 
 Förslaget skall bl.a. innehålla regelverk för 
  
 – 
  
 vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), 
  
 – 
  
 vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, 
  
 – 
  
 vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, 
  
 – 
  
 hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, 
  
 – 
  
 om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, 
  
 207 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:120 
  
 – 
  
 hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, 
  
 – 
  
 vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, 
  
 – 
  
 hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han- delssystemet. 
  
 Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005. Förslaget skall lämnas till regeringen senast den 31 december 2002. 
 En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden. 
 Delegationen skall fram till den 31 december 2004 bistå rege- ringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energi- myndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångs- punkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer. 
 Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen senast den 31 december 2004 lämna förslag på vilket regelverk och vilka insti- tutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna. 
 Bakgrund 
 Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut 1993 (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyoto- protokollet. Regeringen har även presenterat en proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige där miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan föreslås. Riksdagen fastställde detta miljökvalitetsmål 1999. 
 Enligt 1993 års riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. 
 208 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 1 
  
 Den parlamentariska klimatkommittén lämnade under våren 2000 sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi SOU 2000:23. Betänkandet innehöll bl.a. ett förslag till mål på kort sikt innebärande att utsläppen av växthusgaser för Sverige skall som ett medelvärde för perioden 2008 till 2012 vara 2 procent lägre än utsläppen år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter. Regeringen förbereder för närvarande en proposition till riksdagen om en svensk klimatstrategi. Statsministern uttalade i en partiledardebatt i riksdagen den 17 januari 2001 att regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till riksdagen som baserar sig på klimatkom- mitténs målsättning att Sverige ska minska utsläppen med 2 procent. Propositionen ska även innehålla konkreta åtgärder. Målet ska uppnås i en internationell miljö tillsammans med andra länder. 
 Enligt Kyotoprotokollet, som utgör ett första steg mot klimatkonventionens mål om att långsiktigt stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären, får Sveriges utsläpp av växthusgaser inte öka med mer än 4 procent under perioden 2008 2012 jämfört med utsläppen 1990. De svenska utsläppen av koldioxid per invånare är i dag bland de lägsta i den industrialiserade världen. Sverige har minskat utsläppen med ca 40 procent sedan 1970. Ytterligare åt- gärder behövs dock för att klara åtagandet i Kyotoprotokollet och nationella målsättningar som Sverige kan komma att ställa upp på klimatområdet. På längre sikt måste de industrialiserade ländernas utsläpp minskas betydligt om klimatkonventionens mål, att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet, skall kunna uppnås. 
 De flexibla mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnads- effektivitet som är en av klimatkonventionens principer. Meka- nismerna skall inte ses som ett medel att undvika åtaganden utan som ett sätt att komplettera åtgärder i det egna landet och uppnå kostnadseffektivitet samt engagera den privata sektorn i klimat- arbetet. De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som Sverige redan vidtagit samt det relativt sett fossilfria kraftproduk- tionssystem som Sverige har innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre i Sverige än i flertalet industriländer. Användningen av Kyotoprotokollets fle- xibla mekanismer kan således minska kostnaderna för att uppnå Sveriges och andra parters åtaganden betydligt. Även i det fall Kyotoprotokollet inte träder i kraft kan handel med utsläppsrätter inom EU eller Norden komma att aktualiseras. 
 209 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:120 
  
 Kyotoprotokollet 
 Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Japan i de- cember 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med drygt fem procent som ett genomsnitt under åren 2008 2012 jämfört med 1990 års nivå. 
 I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer: gemen- samt genomförande, handel med utsläppsrätter och mekanismen för en ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär över- låtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemen- samt genomförande innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläpps- minskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. 
 För de flexibla mekanismerna återstår en rad frågor rörande regler och riktlinjer att lösa för att protokollet skall kunna ratificeras. Enligt den handlingsplan som beslutades i Buenos Aires 1998 skulle regelverk och riktlinjer för de flexibla mekanismerna definieras närmare för beslut under den sjätte partskonferensen, COP 6. Vid COP 6 i Haag i november 2000 kunde enighet mellan parterna inte nås. Beslut fattades om att återuppta förhandlingarna inom ramen för COP 6 under 2001, vilket kommer att ske under juli 2001. 
 Arbetet i EU 
  
 EG-kommissionen 
  presenterade den 8 mars 2000 (KOM [2000] 87) en grönbok om ett  
 EU-system 
  för handel med utsläppsrätter. Den 8 mars 2000 lanserade kommissionen i ett meddelande ett europeiskt klimatförändringsprogram (European Climate Change Programme, ECCP) (KOM [2000] 88). En slutlig rapport från ECCP avlämnades i juni 2001. Den arbetsgrupp inom ECCP som hanterat flexibla mekanismer rekommenderar att ett  
 EU-internt 
  
 210 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 1 
  
 handelssystem bör starta så snart som möjligt och att arbetet med detta system inte skall fördröjas i avvaktan på att framsteg nås i de internationella klimatförhandlingarna. Kommissionen väntas pre- sentera ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter under 2001. En annan arbetsgrupp inom ECCP har analyserat frivilliga överenskommelser och dess koppling till handel med utsläpps- rätter. Arbetsgruppen rekommenderar att frivilliga överenskom- melser skall utformas så att en smidig övergång till handel med utsläppsrätter kan ske. 
  
 EG-kommissionen 
  presenterade den 24 januari 2001 ett sjätte miljöhandlingsprogram för gemenskapen (KOM 2000 [31]). I detta handlingsprogram föreslår kommissionen att det upprättas ett gemenskapsövergripande system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Ministerrådet antog den 7 8 juni i år en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Enligt denna ståndpunkt skall rådet arbeta för att etablera ett ramverk för handel med utsläppsrätter inom EU för koldioxid, med möjlighet att bredda detta till andra växthusgaser. 
 Östersjösamarbete 
 Inom ramen för samarbetet mellan länderna kring Östersjön har energiministrarna i länderna i Östersjöregionen uttalat en vilja att etablera ett försöksområde för Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer. Ett sådant försöksområde skulle kunna innehålla ett ram- avtal om utsläppskreditering mellan länder som deltar i försöks- området, en investeringsfond för gemensamt genomförande, en regional handbok för gemensamt genomförande samt kapacitets- höjande åtgärder. 
 Nordiskt samarbete 
 Energiministrarna i Norden beslutade på Grönland i augusti 2000 och miljöministrarna beslutade på Bornholm i juni 2000 att arbeta vidare med studier inför en etablering av det ovan nämnda försöks- området för flexibla mekanismer. Försöksområdet bör enligt ministrarna även innehålla etablering av en marknad för utsläpps- rätter i Norden. Den nordiska marknaden skulle enligt energi- ministrarnas beslut kunna baseras på nationella handelssystem och 
 211 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:120 
  
 skall utarbetas i samklang med EU:s arbete för att etablera en euro- peisk marknad för utsläppsrätter. De nordiska energiministrarna förordar att verksamheten inom ett försöksområde skall börja 2003. 
 1993, 1997 och 1998 års riksdagsbeslut 
 Enligt 1993 års riksdagsbeslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor, samt att utnyttja energin effektivare. 
 I riksdagens energipolitiska beslut 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. Sverige bör, som medlem i EU, verka för en koordinerad klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom s.k. gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energi- sektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen. 
 I 1998 års miljöpolitiska proposition (prop.1997/98:145) konsta- terade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständlig- heter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté, med uppgift att ta fram en nationell klimatstrategi, och en särskild expertutredning till stöd för kommittén med uppgift att granska hur de s.k. flexibla meka- nismerna i Kyotoprotokollet kan introduceras i Sverige. Kom- mittén och utredningen avlämnade sina slutbetänkanden under våren 2000. 
 Klimatkommittén och utredningen om de flexibla mekanismerna 
 Klimatkommittén bedömer att ett system med handel med utsläppsrätter, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa klimat- problemet. Kommittén anser att Sverige bör vara pådrivande inom 
 212 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 1 
  
 EU för att ett europeiskt handelssystem införs. Systemet bör enligt kommittén successivt omfatta allt fler utsläppskällor och bör kunna införas tidigare än 2005. Sverige bör enligt kommittén verka för att även länder som inte ingår i den Europeiska unionen skall kunna anslutas till systemet. Vidare anser kommittén att systemet bör inkludera samtliga utsläpp av koldioxid samt ha inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser skall inkluderas så snart som möjligt. Kommittén föreslår att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter. Möjligheterna till ett nationellt handelssystem bör även utredas enligt kommittén, om EU:s system skulle dröja eller inte bli tillräckligt omfattande, där beredskap skapas för att bjuda in andra länder i norra Europa att delta. Kommittén anser att en särskild teknisk utredning bör till- sättas för att ge förslag till utformningen av systemet för handel med utsläppsrätter. Klimatkommittén anser även att Sverige bör vidga inriktningen på hittillsvarande pilotprojekt avseende meka- nismen för ren utveckling för att få en ökad spridning av projekt till fattiga länder. Sverige bör enligt kommittén även fortsatt vara engagerat i mekanismen gemensamt genomförande i Baltikum och övriga länder i Östersjöregionen. Klimatkommittén föreslår att Statens energimyndighet bör få i uppdrag att genomföra pilot- projekt avseende mekanismen för ren utveckling omfattande 100 miljoner kronor under en treårsperiod (SOU 2000:23). 
 Expertutredningen om de flexibla mekanismerna föreslår att en marknad skall etableras för de tre flexibla mekanismerna (handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande samt mekanismen för ren utveckling) med utgångspunkt i ett absolut tak för ut- släppen. Handelssystemet bör enligt utredningen ersätta dagens koldioxidskatt och tilldelningen av utsläppsrätter ske genom ett auktionsförfarande. Utredningen föreslår att ett svenskt system bör införas med utgångspunkt i  
 EG-kommissionens 
  förslag, enligt vilket handel föreslås börja 2005. Sverige bör enligt utredningen verka för att en så kallad uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen, samt att även Kyotoprotokollets projekt- baserade mekanismer ingår i handelssystemet. Verksamheter som i dag inte betalar koldioxidskatt bör enligt utredningen inte ingå i handelssystemet före år 2008. Utredaren föreslår att ett regelverk tas fram innehållande vilka aktörer som omfattas av kvotplikt, tid- punkt för när kvotplikt inträder, utformning av utsläppsrätten, utsläppsrättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll skall gå till och vilka på- 
 213 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:120 
  
 följderna blir vid brott mot kvotplikten. Utredningen fann att ett auktionsförfarande i samband med initial tilldelning av utsläpps- rätter kan komma i konflikt med regeringsformens 2 kap. 18 § och således leda till att staten blir ersättningsskyldig. Utredningen föreslår emellertid att frågan bör utredas vidare. Utredningen granskade dessutom  
 EG-kommissionens 
  grönbok om handel med utsläppsrätter och redovisade sin syn på denna i en särskild prome- moria (SOU 2000:45). 
 Regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisyste- met 
 Av regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energi- systemet (skr. 2000/01:15) framgår att regeringen avser att göra följande. 
  
 – 
  
 Lämna förslag till svensk klimatstrategi och åtgärder för att minska de svenska utsläppen av växthusgaser. 
  
 – 
  
 Vidta nödvändiga förberedelser för att möjliggöra införandet av användningen av flexibla mekanismer efter klimatkonven- tionens sjätte partskonferens och intensifiera svenska förbere- delser för ett internationellt system för handel med utsläpps- rätter med beaktande av utvecklingen inom EU. Samarbetet inom energi- och miljöområdet i Norden och i Östersjö- området skall särskilt beaktas och tillvaratas. 
  
 – 
  
 Verka för att  
  
 EG-kommissionen 
  och dess arbetsgrupp för utsläppsöverlåtelser utformar systemet så att fler utsläppskällor inkluderas och att länder utanför EU kan ansluta sig till systemet. 
  
 – 
  
 Fortlöpande genomföra översyn av försöksverksamheten om s.k. gemensamt genomförande (AIJ/JI). Villkoren för insatser- na bör anpassas till beslut och förslag till regler och riktlinjer som antas inom ramen för FN:s klimatkonvention. 
  
 214 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 1 
  
 Uppdraget 
 Uppdraget i stort 
 En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Delegationen skall ut- arbeta ett förslag till ett svenskt system för handel med utsläpps- rätter samt ett regelverk där det framgår 
  
 – 
  
 vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), 
  
 – 
  
 vid vilken tidpunkt kvotplikten skall inträda, 
  
 – 
  
 vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, 
  
 – 
  
 hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, 
  
 – 
  
 om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, 
  
 – 
  
 hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, 
  
 – 
  
 vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, och 
  
 – 
  
 hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han- delssystemet. 
  
 Delegationen skall även lämna förslag på regelverk för de projekt- baserade mekanismernas inkluderande i ett handelssystem. Delega- tionen skall vidare yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. 2004. Delega- tionens uppdrag innebär ett omfattande utvecklingsarbete. 
 Delegationen skall arbeta utifrån två olika tidsperspektiv, perioden fram till 2008, vilken utgör ett försöks- och utvecklings- skede, och perioden efter 2008, då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar. Under perioden fram till 2008 skall inrikt- ningen vara att handelssystemet omfattar enbart utsläpp av koldioxid. Under perioden efter 2008 kan handelssystemet omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet. 
 Grundläggande för delegationens arbete är att EU avser att arbeta vidare med att begränsa utsläppen av växthusgaser oavsett 
 215 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:120 
  
 Kyotoprotokollets ikraftträdande, ratifikationsprocessen, och där- för utfallet vid den sjätte partskonferensen. Delegationen skall därför arbeta utifrån målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras, t.ex. i Norden år 2003 eller inom EU 2005, oavsett om Kyotoprotokollet trätt i kraft eller inte. Delegationen skall därför följa och vid behov vara rådgivande i de internationella förhandlingarna samt i EU:s interna förhandlingar om EU:s handelssystem. 
 Delegationen skall utgå ifrån att ett svenskt system med handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder. 
 Delegationen skall utgå ifrån att absoluta mål för utsläpps- begränsningar utgör grunden för ett system för handel med utsläppsrätter. 
 Delegationen skall vidare utgå ifrån att det i första hand är företag som handlar på marknaden för utsläppsrätter. 
 Omfattning av kvotplikt 
 Delegationen skall föreslå vilka utsläppskällor och sänkor som skall ingå i ett handelssystem på kort och lång sikt, dvs. före respektive efter 2008. 
 Delegationen skall utgå ifrån en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. En möjlighet är att koppla kvotplikten till de aktörer som innehar skyldighet att betala skatt enligt lagen om skatt på energi. Tröskelvärden för vilka aktörer som skall åläggas kvotplikt bör övervägas så att höga transaktionskostnader för små företag undviks. Uppströmsansatsens förenlighet med  
 WTO-regler 
  måste särskilt belysas. 
 Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet under perioden före 2008 omfattar koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen, dvs. från produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier, förbränning inom industrin, transporter, bostäder och service m.m. Även utsläpp av koldioxid från industriprocesser skall ingå i ett handelssystem före år 2008. Delegationen måste emellertid beakta  
 EG-kommissionens 
  kommande direktiv om handel med utsläpps- 
 216 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 1 
  
 rätter och efterföljande rådsbehandling av direktivet samt det nordiska samarbetet, vilka båda kan komma att ha stor betydelse för den svenska utformningen av kvotplikten. Följderna av att inkludera eller exkludera vissa branscher och sektorer i systemet med avseende på samhällsekonomiska och statsfinansiella kostna- der och konkurrenseffekter skall analyseras. Delegationen skall även föreslå hur ett nationellt utsläppstak för en handel som enbart omfattar en del av utsläppskällorna i samhället kan utformas. 
 Delegationen skall utgå ifrån att handelssystemet efter år 2008 skall vara mer omfattande än det före år 2008. Delegationen skall i detta sammanhang utgå ifrån förslagen i SOU 2000:45 och SOU 2000:23 och föreslå vilka ytterligare källor som kan inkluderas i ett handelssystem. Detta gäller bl.a. källor som släpper ut fluorerade gaser. Delegationen skall, med beaktande av resultatet av Natur- vårdsverkets utredning om styrmedel för att minimera utsläpp av fluorerande gaser och de beslut regeringen kan komma att ta i frågan, undersöka om dessa är lämpliga att inkludera i ett han- delssystem. Möjligheten att inkludera utsläpp av metan och dikväveoxid skall också utredas. Även frågan hur sänkorna skall hanteras i detta sammanhang skall utredas vidare. 
 Tidpunkt för fastställande av handelssystemet och införande av kvot- plikt 
 I det regelverk som delegationen skall ta fram skall det framgå vid vilken tidpunkt handelssystemet skall etableras och från när kvotplikten skall börja gälla. Det är av vikt att handelssystemet kan etableras så snart som möjligt så att näringslivet i god tid innan kvotplikten träder i kraft får tydliga riktlinjer om systemets utfor- mning. Detta ger dessutom en möjlighet att prova systemets funktion innan kvotplikten träder i kraft. 
 Kvotpliktens ikraftträdande är i allra högsta grad beroende av den internationella utvecklingen.  
 EG-kommissionen 
  har i sin grönbok om handel med utsläppsrätter föreslagit att handeln skall starta år 2005. De nordiska energiministrarna har föreslagit att ett försöksområde för de flexibla mekanismerna skall etableras år 2003, innehållande bl.a. en nordisk marknad för utsläppsrätter. Dele- gationen skall utgå från att kvotplikt kan träda i kraft tidigast 2003 och senast 2005. 
 217 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:120 
  
 Tilldelning och utformning av utsläppsrätter 
 Delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de för- ändringar i grundlagen som behövs. Delegationen skall dessutom föreslå vilken typ av auktionsförfarande som är lämpligt. Dele- gationen skall även föreslå hur nya aktörer på marknaden skall behandlas i sammanhanget. Delegationen skall föreslå om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjligheten att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten. Delegationen skall dessutom föreslå vilka institutioner som skall inrättas för att tilldela, utforma, dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten och studera möjligheten att lägga dessa uppgifter till en ny eller befintlig myndighet. 
 Övervakning och kontroll 
 Delegationen skall föreslå hur ett övervaknings- och kontroll- system för de flexibla mekanismerna skall utformas med utgångs- punkt i dels Kyotoprotokollets regler och riktlinjer för de flexibla mekanismerna, dels de rapporterings- och metodologiska krav som ställs på Sverige genom både klimatkonventionen och Kyoto- protokollet, dels EU:s rapporteringskrav. Delegationen skall undersöka i vilken utsträckning befintliga kontroll- och rappor- teringssystem kan användas, t.ex. de i miljöbalken, inom Tullverket och i EU:s regelverk. Delegationen skall vidare lämna förslag på hur en övervakningsorganisation och en tillståndsgivande organisa- tion kan utformas samt analysera behovet av en rådgivande orga- nisation. Förutsättningarna för att inordna dessa organisationer i en befintlig eller ny myndighet och att samordna övervaknings- och kontrollorganisationen med den organisation som kan bli aktuell inom ramen för långsiktiga avtal skall studeras. 
 När det gäller sänkor och övriga växthusgaser förutom koldioxid skall delegationen identifiera behov av metodutveckling för att beräkna utsläpp. 
 Påföljder 
 Delegationen skall med utgångspunkt i de internationella för- handlingarna och arbetet i EU ge förslag till vilka påföljder som kan bli aktuella vid brott mot kvotplikt eller vid förekomst av icke- 
 218 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 1 
  
 giltiga utsläppsrätter. Delegationen skall då också ange om det är säljare eller köpare av utsläppsrätter som bär ansvaret för utsläpps- rättens giltighet. 
 Projektbaserade mekanismer 
 Delegationen skall utgå från att utsläppsreduktioner från de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan ingå i ett handelssystem. Delegationen måste emellertid anpassa denna förutsättning till ut- fallet av de internationella förhandlingarna. Delegationen skall lämna förslag på ett regelverk för hanteringen av de projekt- baserade mekanismerna inom ett handelssystem samt ge förslag på övrigt regelverk samt behov av institutioner, inklusive svensk kontaktperson, för de projektbaserade mekanismerna i det fall de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett handels- system. 
 Statens energimyndighet bedriver projektverksamhet som syftar till möjlig framtida kreditering av utsläppsminskningar genom gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Denna verksamhet löper till 2004. Delegationen skall bistå rege- ringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Delegationen skall lägga särskild vikt vid hur företag kan invol- veras, t.ex. genom att klimatprojekt kan ingå inom ramen för långsiktiga avtal. 
 Delegationen skall, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt, med utgångspunkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. 
 Koppling till andra styrmedel 
 Delegationen skall undersöka hur användningen av flexibla meka- nismer kan komma att påverka och samverka med befintlig miljö- lagstiftning och skattelagstiftning, EU:s direktiv på dessa områden samt planerade styrmedel inom klimat- och energiområdet, främst 
 219 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:120 
  
 långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och en certifikatshandel för förnybar elproduktion. 
 Delegationen skall även analysera hur ett handelssystem kan utgöra alternativ till nuvarande koldioxidskatt eller komplement till koldioxidskatten och andra energi- och miljöskatter. 
 Arbetets genomförande, tidsplan m.m. 
 Delegationen skall följa och ta hänsyn till resultatet av de inter- nationella förhandlingarna inom ramen för FN:s klimatkonvention och dess Kyotoprotokoll, varvid särskild vikt skall läggas vid utformning av och regler för de flexibla mekanismerna och de rapporteringskrav och metodologiska krav och andra beslut som har relevans för de flexibla mekanismerna. Delegationen skall vidare följa och beakta resultat från ECCP gällande flexibla mekanismer och kommissionens kommande direktiv om handel med utsläppsrätter. Delegationen skall även följa och beakta resultat från det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet. 
 Delegationen skall utgå från innehållet i den klimatpolitiska pro- position som regeringen avser att lägga fram under hösten 2001. 
 Delegationen skall löpande samråda med den ratifikations- utredning avseende Kyotoprotokollet som regeringen avser att tillsätta, utredningen om ett system för certifikatshandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56), förhandlaren och expertgruppen med uppgift att ta fram program för långsiktiga avtal om energieffektivisering (N2000/6745/ESB), utredningen om översyn av regler för ned- sättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29) samt Statens energimyndighet. Delegationen skall vidare följa det fortsatta arbetet inom Regeringskansliet med grön skatteväxling. 
 Delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinan- siella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar. Konsekvensanalyserna skall göras på sätt som beskrivs i kommittéhandboken (Ds 2000:1, kapitel 7). Delegationen skall vidare analysera sina förslags för- enlighet med EU:s regler för statsstöd. 
 Delegationen skall lämna sitt förslag till regelverk för de flexibla mekanismerna samt bistå regeringen i utformande av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande till regeringen senast den 31 december 2002 och avsluta resterande 
 220 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 1 
  
 uppdrag gällande de projektbaserade mekanismerna senast den 31 december 2004. 
 En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen senast den 1 december 2001 i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden. 
 (Näringsdepartementet) 
 221 
  
 L 275/32 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 
 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG 
 (Text av betydelse för EES) 
 EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV 
 med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta, 
 med beaktande av kommissionens förslag ( 
 1 
 ), 
 med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit- téns yttrande ( 
 2 
 ), 
 med beaktande av Regionkommitténs yttrande ( 
 3 
 ), 
 i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget ( 
 4 
 ), och 
 av följande skäl: 
  
 (1) 
  
 Genom grönboken om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen inleddes en debatt i hela Europa om huruvida det är lämpligt med ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen och hur detta skulle fungera. I meddelandet om det europeiska klimatförändringspro- grammet beaktas möjligheterna att införa gemenskaps- strategier och  
  
 -åtgärder 
  genom en process där alla berörda parter deltar, inbegripet ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan kallat gemenskapens system) på grundval av grönboken. I sina slutsatser av den 8 mars 2001 bekräftar rådet att det europeiska klimatförändringspro- grammet och den verksamhet som grundas på grönboken är av särskild vikt och betonar att det skynd- samt behöver vidtas konkreta åtgärder på gemenskaps- nivå. 
  
 (2) 
  
 I det sjätte miljöhandlingsprogrammet som fastställts genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/ 2002 ( 
  
 5 
 ) anges det att klimatförändring är en prioriterad fråga för åtgärder och att ett system för handel med utsläppsrätter som omfattar hela gemenskapen bör upprättas till 2005. I programmet anges det att gemen- skapen har åtagit sig att minska sina utsläpp av växthus- gaser med 8 % fram till  
 2008–2012 
  jämfört med 1990 års nivåer, och att världens växthusgasutsläpp på längre sikt måste minskas med ungefär 70 % jämfört med 1990 års nivåer. 
 ( 
 1 
 ) EGT C 75 E, 26.3.2002, s. 33. ( 
 2 
 ) EGT C 221, 17.9.2002, s. 27. ( 
 3 
 ) EGT C 192, 12.8.2002, s. 59. 
 ( 
 4 
 ) Europaparlamentets yttrande av den 10 oktober 2002 (ännu ej offentliggjort i EUT), rådets gemensamma ståndpunkt av den 18 mars 2003 (EUT C 125 E, 27.5.2003, s. 72), Europaparlamentets beslut av den 2 juli 2003 (ännu ej offentliggjort i EUT) och rådets beslut av den 22 juli 2003. 
 ( 
 5 
 ) EGT L 242, 10.9.2002, s. 1. 
  
 (3) 
  
 Ändamålet med Förenta nationernas konvention om klimatförändringar, som godkändes genom rådets beslut 94/69/EG av den 15 december 1993 om slutande av Förenta nationernas ramkonvention om klimat- förändring ( 
  
 6 
 ), är att uppnå en stabilisering av koncentra- tionen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimat- systemet. 
  
 (4) 
  
 Kyotoprotokollet, som godkändes genom rådets beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoproto- kollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta ( 
  
 7 
 ), kommer, när det träder i kraft, att förplikta gemenskapen och dess medlemsstater att minska sina sammanlagda antropo- gena utsläpp av de växthusgaser som står upptagna i förteckningen i bilaga A till protokollet med 8 % jämfört med 1990 års nivåer under perioden  
 2008–2012. 
  
 (5) 
  
 Gemenskapen och dess medlemsstater har enats om att gemensamt fullgöra sina åtaganden att minska de antro- pogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoproto- kollet, i enlighet med beslut 2002/358/EG. Detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning. 
  
 (6) 
  
 Genom rådets beslut 93/389/EEG av den 24 juni 1993 om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen ( 
  
 8 
 ) inrättas en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser och utvärdering av de framsteg som gjorts för att uppfylla de åtaganden som är hänförliga till sådana utsläpp. Denna mekanism kommer att vara till hjälp för medlemsstaterna när de fastställer det sammanlagda antal utsläppsrätter som de kan fördela. 
  
 (7) 
  
 Det krävs gemenskapsbestämmelser om medlemssta- ternas fördelning av utsläppsrätter för att bevara den inre marknadens integritet och undvika snedvridning av konkurrensen. 
  
 ( 
 6 
 ) EGT L 33, 7.2.1994, s. 11. ( 
 7 
 ) EGT L 130, 15.5.2002, s. 1. 
 ( 
 8 
 ) EGT L 167, 9.7.1993, s. 31. Beslutet ändrat genom beslut 1999/ 296/EG (EGT L 117, 5.5.1999, s. 35). 
  
 25.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 275/33 
  
 (8) 
  
 Medlemsstaterna bör ta hänsyn till industriprocessers potential till utsläppsminskningar när de fördelar utsläppsrätter. 
  
 (9) 
  
 Medlemsstaterna får föreskriva att de endast utfärdar utsläppsrätter med giltighet under en femårsperiod som inleds 2008 till personer som innehaft utsläppsrätter som annullerats, motsvarande den minskning av utsläppen som dessa personer gjort på sitt nationella territorium under en treårsperiod som inleds 2005. 
  
 (10) 
  
 Med början under den nämnda femårsperioden kommer överlåtelser av utsläppsrätter till en annan medlemsstat att medföra motsvarande justeringar av den tilldelade mängden enligt Kyotoprotokollet. 
  
 (11) 
  
 Medlemsstaterna bör se till att verksamhetsutövare inom vissa bestämda verksamhetsområden innehar tillstånd för utsläpp av växthusgaser samt övervakar och rapporterar sina utsläpp av de växthusgaser som angivits för dessa verksamhetsområden. 
  
 (12) 
  
 Medlemsstaterna bör föreskriva påföljder för överträ- delser av detta direktiv och se till att dessa påföljder tillämpas. Påföljderna bör vara effektiva, proportionella och avskräckande. 
  
 (13) 
  
 För att insyn skall garanteras, bör allmänheten ha till- gång till uppgifter om fördelningen av utsläppsrätter och resultaten av övervakningen av utsläppen, med förbehåll endast för de begränsningar som fastställs i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation ( 
  
 1 
 ). 
  
 (14) 
  
 Medlemsstaterna bör lämna in en rapport om genom- förandet av detta direktiv, vilken bör sammanställas i enlighet med rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön ( 
  
 2 
 ). 
  
 (15) 
  
 Införande av ytterligare anläggningar i gemenskapens system bör överensstämma med detta direktiv, och får därför innebära att gemenskapssystemet utökas till att omfatta även andra växthusgaser än koldioxid, bland annat från aluminiumindustrin och kemisk industri. 
  
 (16) 
  
 Detta direktiv bör inte hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller införa nationella system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksam- heter än sådana som anges i bilaga I eller ingår i gemen- skapens system, eller från anläggningar som är tillfälligt undantagna från gemenskapens system. 
  
 ( 
 1 
 ) EUT L 41, 14.2.2003, s. 26. ( 
 2 
 ) EGT L 377, 31.12.1991, s. 48. 
  
 (17) 
  
 Medlemsstaterna får delta i internationell handel med utsläppsrätter i egenskap av parter i Kyotoprotokollet med andra parter som anges i bilaga B till protokollet. 
  
 (18) 
  
 Att koppla gemenskapens system till system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i tredje länder kommer att öka kostnadseffektiviteten i fullgörandet av gemenskapens mål att minska utsläppen i enlighet med beslut 2002/358/EG om gemensamt fullgörande av åtaganden. 
  
 (19) 
  
 Projektbaserade mekanismer, inklusive gemensamt genomförande och mekanismen för en ren utveckling, är viktiga för att målet att både minska de globala utsläppen av växthusgaser och öka kostnadseffektiviteten i gemenskapens system skall kunna uppnås. Utnyttjandet av mekanismerna bör i enlighet med relevanta bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverens- kommelsen vara komplement till inhemska åtgärder. De inhemska åtgärderna kommer därför att utgöra en bety- dande del av ansträngningarna. 
  
 (20) 
  
 Detta direktiv syftar till att uppmuntra till användning av mer energieffektiv teknik, bland annat kraftvärme, som ger mindre utsläpp per produktionsenhet, medan Euro- paparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi kommer att specifikt främja kraftvärme. 
  
 (21) 
  
 I rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar ( 
  
 3 
 ) fastställs en allmän ram för förebyggande och begränsning av föroreningar, enligt vilken tillstånd för utsläpp av växthusgaser kan utfärdas. Direktiv 96/ 61/EG bör ändras, så att det säkerställs att inga gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av det här direktivet och så att medlemsstaterna kan välja att inte införa krav avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen, utan att det påverkar andra krav i direktiv 96/61/EG. 
  
 (22) 
  
 Detta direktiv är förenligt med Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar och med Kyoto- protokollet. Direktivet bör ses över mot bakgrund av utvecklingen på detta område och för att hänsyn skall kunna tas till erfarenheter i samband med genom- förandet och till framsteg med övervakningen av växthusgasutsläpp. 
  
 ( 
 3 
 ) EGT L 257, 10.10.1996, s. 26. 
  
 L 275/34 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 (23) 
  
 Handel med utsläppsrätter bör ingå i ett omfattande och samordnat paket av strategier och åtgärder som genomförs på medlemsstats- och gemenskapsnivå. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget, kan medlemsstaterna, för de verksamheter som omfattas av gemenskapens system, beakta följderna av att via regleringar, beskattning eller andra metoder eftersträva samma mål. Vid översynen av detta direktiv bör hänsyn tas till i vilken utsträckning dessa mål uppnåtts. 
  
 (24) 
  
 Skatteinstrumentet kan vara ett nationellt styrmedel för att begränsa utsläpp från anläggningar som är tillfälligt undantagna. 
  
 (25) 
  
 Program och åtgärder bör genomföras på medlemsstats- och gemenskapsnivå inom alla sektorer av Europeiska unionens ekonomi, inte bara industri- och energisekto- rerna, så att en avsevärd minskning av utsläppen åstad- koms. Kommissionen bör i synnerhet utarbeta politik och åtgärder på gemenskapsnivå för att få transportsek- torn att på ett omfattande sätt bidra till att gemenskapen och dess medlemsstater lyckas uppfylla sina skyldigheter enligt Kyotoprotokollet när det gäller klimatförändringar. 
  
 (26) 
  
 Trots de marknadsbaserade mekanismernas mångsidiga potential, bör Europeiska unionens strategi för att minska klimatförändringarna bygga på en avvägning mellan gemenskapens system och andra slag av gemen- skapsåtgärder, inhemska åtgärder och internationella åtgärder. 
  
 (27) 
  
 Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unio- nens stadga om grundläggande rättigheter. 
  
 (28) 
  
 De åtgärder som är nödvändiga för att genomföra detta direktiv bör antas i enlighet med rådets beslut 1999/ 468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genom- förandebefogenheter ( 
  
 1 
 ). 
  
 (29) 
  
 Kriterierna 1, 5 och 7 i bilaga III kan inte ändras genom kommittéförfarandet. Ändringar för perioder efter 2012 bör endast göras genom medbeslutande. 
  
 (30) 
  
 Eftersom målet att upprätta gemenskapens system inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och det på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidia- ritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. 
  
 ( 
 1 
 ) EGT L 184, 17.7.1999, s. 23. 
 HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. 
 Artikel 1 
 Syfte 
 Genom detta direktiv införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan kallat gemenskapens system), vilket syftar till att på ett kost- nadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. 
 Artikel 2 
 Tillämpningsområde 
  
 1. 
  
 Detta direktiv skall tillämpas på utsläpp från de verksam- heter som anges i bilaga I och för de växthusgaser som anges i bilaga II. 
  
 2. 
  
 Detta direktiv skall tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av kraven enligt direktiv 96/61/EG. 
  
 Artikel 3 
 Definitioner 
 I detta direktiv avses med 
  
 a) 
  
 utsläppsrätt 
 : en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekviva- lenter under en fastställd period, giltig endast för uppfyl- lande av de krav som fastställs i detta direktiv och vilken kan överlåtas i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, 
  
 b) 
  
 utsläpp 
 : utsläpp i atmosfären av växthusgaser från källor belägna inom en anläggning, 
  
 c) 
  
 växthusgaser 
 : de gaser som anges i bilaga II, 
  
 d) 
  
 tillstånd för utsläpp av växthusgaser 
  
 : ett tillstånd som utfärdas i enlighet med artiklarna 5 och 6, 
  
 e) 
  
 anläggning 
 : en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar, 
  
 f) 
  
 verksamhetsutövare 
 : varje person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning eller, där detta föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt, 
  
 g) 
  
 person 
 : en fysisk eller juridisk person, 
  
 25.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 275/35 
  
 h) 
  
 ny deltagare 
 : varje anläggning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anlägg- ningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen, 
  
 i) 
  
 allmänheten 
 : en eller flera personer och, i enlighet med natio- nell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisa- tioner eller grupper av personer, 
  
 j) 
  
 ton koldioxidekvivalenter 
 : ett ton koldioxid (CO 
 2 
 ) eller en mängd av någon annan växthusgas som anges i bilaga II och som har motsvarande potential för global uppvärm- ning. 
 Artikel 4 
 Tillstånd för utsläpp av växthusgaser 
 Medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2005 se till att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verk- samheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 5 och 6 eller anläggningen är tillfälligt undantagen från gemen- skapens system enligt artikel 27. 
 Artikel 5 
 Ansökningar om tillstånd för utsläpp av växthusgaser 
 En ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser som lämnas till den behöriga myndigheten skall innehålla uppgifter om följande: 
  
 a) 
  
 Anläggningen och de verksamheter som bedrivs, inklusive den teknik som används. 
  
 b) 
  
 Råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att ge upphov till utsläpp av de gaser som anges i bilaga I. 
  
 c) 
  
 Anläggningens utsläppskällor av de gaser som anges i bilaga I. 
  
 d) 
  
 Planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläpp, i överensstämmelse med de riktlinjer som antagits i enlighet med artikel 14. 
  
 Ansökan skall dessutom innehålla en  
 icke-teknisk 
  sammanfatt- ning av de uppgifter som avses i första stycket. 
 Artikel 6 
 Villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthus- gaser 
 1. Den behöriga myndigheten skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning, om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. 
 Ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats, vilka drivs av samma verk- samhetsutövare. 
 2. Tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla följande: 
  
 a) 
  
 Verksamhetsutövarens namn och adress. 
  
 b) 
  
 En redogörelse för anläggningens verksamheter och utsläpp. 
  
 c) 
  
 Övervakningskrav, vilket skall innefatta övervakningsmetod och övervakningsfrekvens. 
  
 d) 
  
 Rapporteringskrav. 
  
 e) 
  
 Skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje kalenderår, efter kontroll i enlighet med artikel 15, inom fyra månader efter det ifrågavarande kalenderårets slut. 
  
 Artikel 7 
 Förändringar av anläggningarna 
 Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndig- heten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion, eller om utvidgningar av anläggningen, vilka kan innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste förnyas. När så är lämpligt, skall den behöriga myndigheten förnya tillstånden. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av en anläggning, skall den behöriga myndigheten förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens namn och adress. 
 Artikel 8 
 Samordning med direktiv 96/61/EG 
 För anläggningar där det bedrivs sådan verksamhet som anges i bilaga I till direktiv 96/61/EG skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt det direktivet. Kraven i artiklarna 5, 6 och 7 i detta direktiv får integreras med de förfaranden som anges i direktiv 96/61/EG. 
 Artikel 9 
 Nationell fördelningsplan 
 1. Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna krite- rier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III. 
  
 L 275/36 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentlig- göras och anmälas till kommissionen och de övriga medlems- staterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den berörda periodens början. 
  
 2. 
  
 De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den kommitté som avses i artikel 23.1. 
  
 3. 
  
 Inom tre månader efter det att en nationell fördelnings- plan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall åtföljas av en motivering. 
  
 Artikel 10 
 Fördelningsmetod 
 För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela minst 95 % av utsläppsrätterna gratis. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela minst 90 % av utsläppsrätterna gratis. 
 Artikel 11 
 Fördelning och utfärdande av utsläppsrätter 
  
 1. 
  
 För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall varje medlemsstat bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tre månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den natio- nella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. 
  
 2. 
  
 För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhets- utövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. 
  
 3. 
  
 Beslut som fattas i enlighet med punkt 1 eller 2 skall vara förenliga med kraven i fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88 i detta. När medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter. 
  
 4. Den behöriga myndigheten skall senast den 28 februari varje år under den period som avses i punkterna 1 och 2 utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. 
 Artikel 12 
 Överlåtelse, överlämnande och annullering av utsläppsrätter 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter kan överlåtas mellan 
  
 a) 
  
 personer inom gemenskapen, 
  
 b) 
  
 personer inom gemenskapen och personer i tredje land, där sådana utsläppsrätter erkänts i enlighet med förfarandet i artikel 25, utan andra begränsningar än dem som anges i eller antas i enlighet med detta direktiv. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter som utfärdats av en annan medlemsstats behöriga myndighet erkänns, så att en verksamhetsutövare kan fullgöra sina skyldig- heter enligt punkt 3. 
  
 3. 
  
 Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det föregående kalenderåret i överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med artikel 15 och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras. 
  
 4. 
  
 Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att se till att utsläppsrätter annulleras när som helst på innehava- rens begäran. 
  
 Artikel 13 
 Utsläppsrätternas giltighet 
  
 1. 
  
 Utsläppsrätterna skall vara giltiga under den period som anges i artikel 11.1 eller 11.2 och för vilken de utfärdats. 
  
 2. 
  
 Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter det att den första femårsperiod som avses i artikel 11.2 börjat löpa. 
  
 Medlemsstaterna får utfärda utsläppsrätter till personer för den innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som har innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet med första stycket. 
 3. Utsläppsrätter som inte längre är giltiga och som inte överlämnats och annullerats i enlighet med artikel 12.3 skall annulleras av den behöriga myndigheten, fyra månader efter det att varje därpå följande femårsperiod som avses i artikel 11.2 börjat löpa. 
  
 25.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 275/37 
  
 Medlemsstaterna skall utfärda utsläppsrätter till personer för den innevarande perioden i syfte att ersätta utsläppsrätter som har innehafts av dessa personer men som annullerats i enlighet med första stycket. 
 Artikel 14 
 Riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp 
  
 1. 
  
 Kommissionen skall senast den 30 september 2003 anta riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp från de verksamheter som anges i bilaga I av de växthusgaser som anges för dessa verksamheter, i enlighet med förfarandet i artikel 23.2. Riktlinjerna skall grundas på de principer för övervakning och rapportering som anges i bilaga IV. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna skall se till att utsläppen övervakas i enlighet med riktlinjerna. 
  
 3. 
  
 Medlemsstaterna skall se till att varje verksamhetsutövare vid en anläggning efter slutet av varje kalenderår rapporterar utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna. 
  
 Artikel 15 
 Kontroll 
 Medlemsstaterna skall se till att de rapporter som lämnas in av verksamhetsutövarna i enlighet med artikel 14.3 kontrolleras i enlighet med kriterierna i bilaga V och att den behöriga myndigheten underrättas om detta. 
 Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare vars rapport har kontrollerats senast den 31 mars varje år avseende det föregående årets utsläpp och inte befunnits vara tillfredsstäl- lande i enlighet med de kriterier som anges i bilaga V, inte kan överlåta fler utsläppsrätter förrän en rapport från den berörda verksamhetsutövaren kontrollerats och befunnits vara till- fredsställande. 
 Artikel 16 
 Påföljder 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna skall fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effek- tiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna skall anmäla dessa bestämmelser till kommissionen senast den 31 december 2003 och alla senare ändringar av dem så snart som möjligt. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna skall se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överläm- nande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3. 
  
 3. 
  
 Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen. Avgiften skall vara 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalen- deråret. 
  
 4. 
  
 Under den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna tillämpa ett lägre avgiftsbelopp på 40 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte befria verksam- hetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalende- råret. 
  
 Artikel 17 
 Tillgång till information 
 Beslut om fördelning av utsläppsrätter och sådana rapporter om utsläpp som krävs enligt tillståndet för utsläpp av växthus- gaser och som innehas av den behöriga myndigheten skall göras tillgängliga för allmänheten av denna myndighet, med de begränsningar som fastställs i artikel 3.3 och artikel 4 i direktiv 2003/4/EG. 
 Artikel 18 
 Behörig myndighet 
 Medlemsstaterna skall vidta de administrativa åtgärder som krävs, däribland att utse en eller flera lämpliga behöriga myndigheter för att genomföra bestämmelserna i detta direktiv. Om fler än en behörig myndighet utses, måste myndigheternas verksamhet inom ramen för detta direktiv samordnas. 
 Artikel 19 
 Register 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna skall sörja för att ett register upprättas och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. Medlems- staterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. 
  
 2. 
  
 Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter. Registret skall vara tillgängligt för allmänheten och omfatta separata konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts. 
  
 L 275/38 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 3. För att genomföra detta direktiv skall kommissionen anta en förordning i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 för införande av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekom- mande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekre- tess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet. 
 Artikel 20 
 Central förvaltare 
  
 1. 
  
 Kommissionen skall utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas. 
  
 2. 
  
 Den centrala förvaltaren skall genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av den oberoende transaktionsförteckningen, för att se till att inga oegentligheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter. 
  
 3. 
  
 Om oegentligheter framkommer vid en automatisk kontroll, skall den centrala förvaltaren underrätta den eller de berörda medlemsstaterna, som inte får registrera den ifrågava- rande transaktionen eller ytterligare transaktioner med de berörda utsläppsrätterna förrän oegentligheterna undanröjts. 
  
 Artikel 21 
 Medlemsstaternas rapportering 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna skall varje år överlämna en rapport till kommissionen om tillämpningen av detta direktiv. I rapporten skall särskild uppmärksamhet ägnas metoderna för fördelning av utsläppsrätter, förandet av register, tillämpningen av riktlin- jerna om övervakning och rapportering, kontrollen samt frågor som gäller efterlevnaden av direktivet och eventuell beskattning av utsläppsrätter. Den första rapporten skall skickas till kommissionen senast den 30 juni 2005. Den skall sammanställas på grundval av ett frågeformulär eller en mall som skall utformas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 6 i direktiv 91/692/EEG. Detta frågeformulär eller denna mall skall sändas till medlemsstaterna minst sex månader innan tidsfristen för inlämnandet av den första rapporten löper ut. 
  
 2. 
  
 Kommissionen skall på grundval av de rapporter som avses i punkt 1 inom tre månader från det att rapporterna inkommit från medlemsstaterna offentliggöra en rapport om tillämpningen av detta direktiv. 
  
 3. Kommissionen skall organisera ett informationsutbyte mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter om utveck- lingen av fördelningen av utsläppsrätter, förandet av register, övervakning, rapportering, kontroll och efterlevnad. 
 Artikel 22 
 Ändringar av bilaga III 
 Kommissionen får för perioden  
 2008–2012 
  i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 ändra bilaga III, med undantag för kriterierna 1, 5 och 7, på grundval av de rapporter som avses i artikel 21 och de erfarenheter som görs vid tillämpningen av direktivet. 
 Artikel 23 
 Kommitté 
  
 1. 
  
 Kommissionen skall biträdas av den kommitté som inrättats med stöd av artikel 8 i beslut 93/389 EEG. 
  
 2. 
  
 När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmel- serna i artikel 8 i det beslutet. 
  
 Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara tre månader. 
  
 3. 
  
 Kommittén skall själv anta sin arbetsordning. 
  
 Artikel 24 
 Förfaranden för unilateralt införande av ytterligare verk- samheter och gaser 
 1. Från och med 2008 får medlemsstaterna tillämpa handel med utsläppsrätter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv för verksamheter, anläggningar och växthusgaser som inte anges i bilaga I, förutsatt att kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 godkänner att sådan verksamhet, sådana anläggningar och växthusgaser inbegrips, med beak- tande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre marknaden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet och det planerade övervak- nings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet. 
 Från och med 2005 får medlemsstaterna på samma villkor tillämpa handel med utsläppsrätter för anläggningar som bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I under de kapa- citetsgränser som anges i bilagan. 
 2. Fördelning av utsläppsrätter till anläggningar som bedriver sådan verksamhet skall specificeras i den nationella fördelningsplan som avses i artikel 9. 
  
 25.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 275/39 
  
 3. 
  
 Kommissionen får på eget initiativ eller skall på begäran av en medlemsstat anta riktlinjer för övervakning och rappor- tering av utsläpp från verksamheter, anläggningar och växthus- gaser som inte anges i bilaga I, i enlighet med förfarandet i artikel 23.2, om övervakningen och rapporteringen av dessa utsläpp kan göras med tillräcklig noggrannhet. 
  
 4. 
  
 Om sådana åtgärder införs, skall det vid översyn enligt artikel 30 även övervägas om bilaga I bör ändras, så att den på ett enhetligt sätt omfattar utsläpp från dessa verksamheter i hela gemenskapen. 
  
 Artikel 25 
 Kopplingar till andra system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 
  
 1. 
  
 Avtal bör slutas med de tredje länder som anges i bilaga B till Kyotoprotokollet och som har ratificerat protokollet, för att möjliggöra ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter mellan gemenskapens system och andra system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med de regler som fastställs i artikel 300 i fördraget. 
  
 2. 
  
 Om ett sådant avtal som avses i punkt 1 har ingåtts, skall kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 utarbeta erforderliga bestämmelser om ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter inom ramen för det avtalet. 
  
 Artikel 26 
 Ändring av direktiv 96/61/EG 
 I direktiv 96/61/EG skall följande stycken läggas till i artikel 9.3: 
 Om utsläppen av växthusgaser från en anläggning fastställs i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/ 87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (*) för en verk- samhet som bedrivs vid denna anläggning, skall tillståndet inte omfatta utsläppsgränsvärden för direkta utsläpp av denna gas, såvida inte detta är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. 
 För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv 2003/87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. 
 Vid behov skall de behöriga myndigheterna ändra till- ståndet enligt vad som är lämpligt. 
 De tre föregående styckena skall inte tillämpas på anlägg- ningar som är tillfälligt undantagna från systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen- skapen i enlighet med artikel 27 i direktiv 2003/87/EG. 
 (*) EUT L 275, 25.10.2003, s. 32. 
 Artikel 27 
 Tillfälligt undantag för vissa anläggningar 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna får hos kommissionen ansöka om att anläggningar tillfälligt skall undantas från gemenskapens system fram till och med den 31 december 2007. I ansökningarna skall varje sådan anläggning anges, och ansökningarna skall offent- liggöras. 
  
 2. 
  
 Om kommissionen, efter att ha beaktat eventuella synpunkter från allmänheten på en sådan ansökan, i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 finner att anläggningarna 
  
 a) 
  
 till följd av nationell politik kommer att begränsa sina utsläpp lika mycket som om de vore underkastade bestämmelserna i detta direktiv, 
  
 b) 
  
 kommer att vara underkastade krav på övervakning, rappor- tering och kontroll, vilka motsvarar de krav som föreskrivs enligt artiklarna 14 och 15, och 
  
 c) 
  
 kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4, om de nationella kraven inte uppfylls, 
  
 skall kommissionen medge ett tillfälligt undantag från gemen- skapens system för dessa anläggningar. 
 Det måste garanteras att det inte sker någon snedvridning av den inre marknaden. 
 Artikel 28 
 Bildande av sammanslutningar 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare för de anläggningar där det bedrivs en av de verksamheter som anges i bilaga I bildar en sammanslutning av anläggningar med samma verksamhet under den period som anges i artikel 11.1 och/eller den första femårsperiod som anges i artikel 11.2 i enlighet med punkterna  
  
 Hardy 
  i denna artikel. 
  
 2. 
  
 Verksamhetsutövare som bedriver en verksamhet som anges i bilaga I och som vill bilda en sammanslutning skall lämna in en ansökan till den behöriga myndigheten och ange vilka anläggningar som de önskar skall ingå i sammanslut- ningen och under vilken tidsperiod samt lägga fram bevis för att en förtroendeman kommer att fullgöra skyldigheterna enligt punkterna 3 och 4. 
  
 L 275/40 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 3. 
  
 Verksamhetsutövare som önskar bilda en sammanslutning skall utse en förtroendeman 
  
 a) 
  
 till vilken det totala antalet utsläppsrätter skall utfärdas, beräknat per anläggning som verksamhetsutövarna har, genom undantag från artikel 11, 
  
 b) 
  
 som skall ansvara för överlämnandet av utsläppsrätter motsvarande de totala utsläppen från anläggningar i sammanslutningen genom undantag från artiklarna 6.2 e och 12.3, och 
  
 c) 
  
 som inte skall ha rätt att göra ytterligare överlåtelser om en verksamhetsutövares rapport inte har befunnits vara till- fredsställande enligt andra stycket i artikel 15. 
  
 4. 
  
 Förtroendemannen skall vara underkastad de påföljder som fastställts för överträdelser av kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen från anläggningarna i sammanslutningen, genom undantag från artikel  
  
 Pearson. 
  
 5. 
  
 En medlemsstat som vill tillåta att det bildas en eller flera sammanslutningar skall lämna in den ansökan som avses i punkt 2 till kommissionen. Utan att det påverkar tillämpningen av fördraget, får kommissionen inom tre månader efter motta- gandet avslå en ansökan som inte uppfyller kraven i detta direktiv. Skälen till ett sådant beslut skall anges. Vid avslag får medlemsstaten tillåta att det bildas en sammanslutning endast om föreslagna ändringar godkänns av kommissionen. 
  
 6. 
  
 Om förtroendemannen inte rättar sig efter de påföljder som anges i punkt 4, skall alla verksamhetsutövare för anlägg- ningarna i sammanslutningen hållas ansvariga enligt artikel 12.3 och artikel 16 för utsläpp från sina egna anläggningar. 
  
 Artikel 29 
 Force majeure 
  
 1. 
  
 Under den period som anges i artikel 11.1 får medlems- staterna ansöka hos kommissionen om att ytterligare utsläppsrätter skall utfärdas för vissa anläggningar under omständigheter som faller inom ramen för force majeure. Kommissionen skall avgöra huruvida force majeure föreligger och i så fall tillåta att medlemsstaten utfärdar ytterligare icke- överlåtbara utsläppsrätter till dessa anläggningars verksamhets- utövare. 
  
 2. 
  
 Utan att det påverkar tillämpningen av fördraget skall kommissionen senast den 31 december 2003 utarbeta riktlinjer om de omständigheter då force majeure skall anses föreligga. 
  
 Artikel 30 
 Översyn och vidare utveckling 
  
 1. 
  
 På grundval av de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växthusgaser får kommissionen senast den 31 december 2004 till Europaparlamentet och rådet överlämna ett förslag om att ändra bilaga I, så att den innefattar andra verksamheter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i bilaga II. 
  
 2. 
  
 På grundval av erfarenheterna av tillämpningen av detta direktiv och de framsteg som gjorts i fråga om övervakningen av utsläpp av växthusgaser, skall kommissionen med hänsyn till den internationella utvecklingen sammanställa en rapport om tillämpningen av detta direktiv och därvid beakta 
  
 a) 
  
 hur och huruvida bilaga I bör ändras, så att den innefattar andra relevanta sektorer, bland annat kemisk industri, aluminiumindustrin och transportsektorn, andra verksam- heter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i bilaga II, i syfte att ytterligare öka systemets ekonomiska effektivitet, 
  
 b) 
  
 kopplingen mellan gemenskapens handel med utsläppsrätter och den internationella handeln med utsläppsrätter som kommer att inledas 2008, 
  
 c) 
  
 ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet auktionering efter 2012) och kriterierna för de nationella fördelningsplaner som avses i bilaga III, 
  
 d) 
  
 utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade meka- nismer, 
  
 e) 
  
 sambandet mellan handeln med utsläppsrätter och annan politik och andra åtgärder som genomförs i samma syfte på medlemsstats- och gemenskapsnivå, inbegripet beskattning, 
  
 f) 
  
 om det är lämpligt att införa ett gemensamt register för hela gemenskapen, 
  
 g) 
  
 nivån för påföljderna för alltför stora utsläpp, med beak- tande av bland annat inflationen, 
  
 h) 
  
 hur marknaden för utsläppsrätter fungerar, särskilt eventu- ella störningar på marknaden, 
  
 i) 
  
 hur gemenskapens system skall anpassas till en utvidgad europeisk union, 
  
 j) 
  
 bildande av sammanslutningar, 
  
 k) 
  
 den praktiska genomförbarheten när det gäller att utveckla riktmärken för hela gemenskapen vilka skall ligga till grund för fördelningen med beaktande av bästa tillgängliga teknik och kostnadsnyttoanalys. 
  
 Kommissionen skall överlämna rapporten till Europaparla- mentet och rådet senast den 30 juni 2006, vid behov åtföljd av förslag. 
  
 25.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 275/41 
  
 3. Det är önskvärt och viktigt att koppla de projektbaserade mekanismerna, inklusive gemensamt genomförande och meka- nismen för en ren utveckling, till gemenskapens system för att uppnå målen att både minska de globala utsläppen av växthusgas och uppnå kostnadseffektivitet i gemenskapens system. Därför kommer utsläppstillgodohavandena från de projektbaserade mekanismerna att erkännas för användning i detta system enligt de närmare bestämmelser som antas av Europaparlamentet och rådet på förslag från kommissionen, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005. Utnyttjandet av mekanismerna skall i enlighet med relevanta bestämmelser i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskom- melsen fungera som komplement till inhemska åtgärder. 
 Artikel 31 
 Genomförande 
 1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 31 december 2003.De skall genast underrätta kommissionen om detta. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa lagar och andra författningar. 
 När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda. 
 2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna om detta. 
 Artikel 32 
 Ikraftträdande 
 Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i 
 Europeiska unionens officiella tidning 
 . 
  
 Artikel 33 
 Adressater 
 Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna. 
 Utfärdat i Luxemburg den 13 oktober 2003. 
  
 På Europaparlamentets vägnar 
  
 På rådets vägnar 
  
 P. COX 
  
 Wheeler 
  
 Ordförande 
  
 Ordförande 
  
 L 275/42 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 BILAGA I 
 VERKSAMHETSKATEGORIER SOM AVSES ARTIKLARNA 2.1, 3, 4, 14.1, 28 OCH 30 
  
 1. 
  
 Anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer omfattas inte av detta direktiv. 
  
 2. 
  
 Nedan angivna tröskelvärden avser normalt sett produktionskapacitet eller produktion. Om samma verksamhets- utövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och samma plats, skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. 
  
 Verksamhet 
  
 Växthusgaser 
  
 Energisektorn 
  
 Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med 
  
 Koldioxid 
  
 undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall). 
  
 Mineraloljeraffinaderier. 
  
 Koldioxid 
  
 Koksverk. 
  
 Koldioxid 
  
 Produktion och bearbetning av järnmetaller 
  
 Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavel- 
  
 Koldioxid 
  
 haltig malm). 
  
 Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) 
  
 Koldioxid 
  
 inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme. 
  
 Mineralindustrin 
  
 Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionska- 
  
 Koldioxid 
  
 pacitet som överstiger 500 ton per dag, eller av kalk i roterugn med en produk- 
  
 tionskapacitet som överstiger 50 ton per dag eller i andra typer av ugnar med en 
  
 produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dag. 
  
 Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverk- 
  
 Koldioxid 
  
 ning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dag. 
  
 Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i 
  
 Koldioxid 
  
 synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en 
  
 produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller en ugnskapacitet 
  
 som överstiger 4 m 
 3  
 och med en satsningsdensitet på mer än 300 kg/m 
 3  
 per 
  
 ugn. 
  
 Annan verksamhet 
  
 Industriella anläggningar för framställning av 
  
 Koldioxid 
  
 a) 
  
 pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, 
  
 b) 
  
 papper och papp, där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dag. 
  
 Koldioxid 
  
 25.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 275/43 
  
 BILAGA II 
 VÄXTHUSGASER SOM AVSES I ARTIKLARNA 3 OCH 30 
 Koldioxid (CO 
 2 
 ) 
 Metan (CH 
 4 
 ) 
 Dikväveoxid (N 
 2 
 O) 
 Fluorkolväten (HFC) 
 Perfluorkolväten (PFC) 
 Svavelhexafluorid (SF 
 6 
 ) 
 BILAGA III 
 KRITERIER FÖR DE NATIONELLA FÖRDELNINGSPLANER SOM AVSES I ARTIKEL 9, 22 OCH 30 
  
 1. 
  
 Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstra- tegin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före 2008 skall mängden stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoproto- kollet. 
  
 2. 
  
 Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/ EEG. 
  
 3. 
  
 De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjlighe- terna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verk- samhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet. 
  
 4. 
  
 Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. 
  
 5. 
  
 Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verk- samheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. 
  
 6. 
  
 Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. 
  
 7. 
  
 Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlems- staterna får använda sig av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga teknik när de utarbetar sina nationella fördelningsplaner, och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder. 
  
 8. 
  
 Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 
  
 9. 
  
 Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beak- tande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 
  
 10. 
  
 Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en. 
  
 11. 
  
 Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas. 
  
 L 275/44 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 BILAGA IV 
 DE PRINCIPER FÖR ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING SOM AVSES I ARTIKEL 14.1 
 Övervakning av koldioxidutsläpp 
 Utsläppen skall övervakas antingen genom beräkning eller med hjälp av mätningar. 
 Beräkning 
 För beräkning av utsläpp skall följande formel användas: 
 Verksamhetsuppgifter × emissionsfaktor × oxidationsfaktor 
 Verksamhetsuppgifter (bränsleförbrukning, produktionstakt osv.) skall övervakas utgående från leveransdata eller mätningar. 
 Allmänt vedertagna emissionsfaktorer skall tillämpas. Verksamhetsspecifika emissionsfaktorer kan godtas för alla bränslen. Standardvärden kan godtas för alla bränslen utom för  
 icke-kommersiella 
  sådana (avfallsbränslen som däck och processgaser från industrianläggningar). Flötsspecifika standardvärden för kol samt  
 EU-specifika 
  respektive tillverkar- landspecifika standardvärden för naturgas kräver ytterligare utveckling. Standardvärden från FN:s internationella klimat- panel (IPCC) kan godtas för raffinaderiprodukter. Emissionsfaktorn för biomassa skall vara noll. 
 Om emissionsfaktorn inte beaktar huruvida delar av kolet är oxiderat eller inte, skall dessutom en oxidationsfaktor tillämpas. Om verksamhetsspecifika emissionsfaktorer har beräknats, som redan tar hänsyn till oxidation, behöver oxid- ationsfaktorn inte tillämpas. 
 Standardvärden för oxidationsfaktorn som utvecklats i enlighet med direktiv 96/61/EG skall tillämpas, om inte verksam- hetsutövaren kan visa att verksamhetsspecifika faktorer är mer exakta. 
 En separat beräkning skall genomföras för varje verksamhet, anläggning och bränsle. 
 Mätning 
 Mätning av utsläpp skall göras med hjälp av standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och styrkas genom kompletterande beräkningar av utsläppen. 
 Övervakning av utsläpp av andra växthusgaser 
 Standardiserade eller allmänt vedertagna metoder skall tillämpas. De skall utarbetas av kommissionen i samråd med samtliga berörda parter och godkännas i enlighet med förfarandet i artikel 23.2. 
 Rapportering av utsläpp 
 Varje verksamhetsutövare skall tillhandahålla följande uppgifter i sin rapport från en anläggning: 
  
 A) 
  
 Uppgifter rörande anläggningen, bland annat följande: 
  
 Anläggningens namn. 
  
 Dess adress, med postnummer och land. 
  
 Typ av och antal verksamheter som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom anläggningen. 
  
 Adress, telefonnummer, fax och  
  
 e-postadress 
  till en kontaktperson. 
  
 Namn på anläggningens ägare samt eventuellt moderföretag. 
  
 B) 
  
 För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen beräknas: 
  
 Verksamhetsuppgifter. 
  
 Emissionsfaktorer. 
  
 Oxidationsfaktorer. 
  
 Sammanlagda utsläpp. 
  
 Osäkerhet. 
  
 C) 
  
 För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen mäts: 
  
 Sammanlagda utsläpp. 
  
 Uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet. 
  
 Osäkerhet. 
  
 D) 
  
 För utsläpp från förbränning skall rapporten dessutom innehålla oxidationsfaktorn, såvida inte oxidationen redan tagits med i beräkningen vid utvecklingen av verksamhetsspecifika emissionsfaktorer. 
  
 Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att samordna rapporteringskraven med befintliga rapporteringskrav, i syfte att i möjligaste mån minska företagens rapporteringsbörda. 
  
 25.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 275/45 
  
 BILAGA V 
 DE KRITERIER FÖR KONTROLL SOM AVSES I ARTIKEL 15 
 Allmänna principer 
  
 1. 
  
 Utsläppen från varje verksamhet som anges i förteckningen i bilaga I skall kontrolleras. 
  
 2. 
  
 Kontrollförfarandet skall omfatta granskning av den rapport som sammanställts i enlighet med artikel 14.3 och av övervakningen under det föregående året. Det skall också omfatta en kontroll av huruvida övervakningssystemen och de rapporterade uppgifterna och den information som ges om utsläppen är tillförlitliga, trovärdiga och korrekta, i synnerhet följande: 
  
 a) 
  
 De rapporterade uppgifterna om verksamheterna samt de mätningar och beräkningar som ligger till grund för dessa uppgifter. 
  
 b) 
  
 Val och användning av emissionsfaktorer. 
  
 c) 
  
 De beräkningar som ligger till grund för fastställandet av de sammanlagda utsläppen. 
  
 d) 
  
 Om mätning tillämpas: de valda mätmetodernas lämplighet och användning. 
  
 3. 
  
 Rapporterade utsläpp får endast valideras, om det är möjligt att med hjälp av tillförlitliga och trovärdiga uppgifter fastställa utsläppen med en hög grad av säkerhet. En hög grad av säkerhet innebär att verksamhetsutövaren skall kunna visa följande: 
  
 a) 
  
 Att de rapporterade uppgifterna inte är motstridiga. 
  
 b) 
  
 Att uppgifterna har samlats in i enlighet med tillämpliga vetenskapliga normer. 
  
 c) 
  
 Att den berörda redovisningen för anläggningen är komplett och samstämmig. 
  
 4. 
  
 Kontrollören skall ha tillgång till alla anläggningar och all information som kan beröra de aspekter som skall kontrolleras. 
  
 5. 
  
 Kontrollören skall beakta huruvida anläggningen är registrerad i gemenskapens miljölednings- och miljörevisions- ordning (EMAS). 
  
 Metodik 
 S t r a t e g i s k a n a l y s 
  
 6. 
  
 Kontrollerna skall utgå från en strategisk analys av all verksamhet som bedrivs inom anläggningen. Detta förutsätter att kontrollören har god överblick över alla verksamheter och deras betydelse för utsläppen. 
  
 P r o c e s s a n a l y s 
  
 7. 
  
 I förekommande fall skall kontrollerna av de inlämnade uppgifterna genomföras på plats inom anläggningen. Kontrollören skall tillämpa punktkontroller för att fastställa huruvida de rapporterade uppgifterna är tillförlitliga. 
  
 R i s k a n a l y s 
  
 8. 
  
 Kontrollören skall kontrollera uppgifternas tillförlitlighet för alla de enskilda källor till växthusgasutsläpp inom en anläggning som bidrar till denna anläggnings sammanlagda utsläpp. 
  
 9. 
  
 På grundval av denna analys skall kontrollören uttryckligen fastställa vilka källor som uppvisar en hög felrisk samt vilka andra aspekter av övervaknings- och rapporteringsförfarandet som kan medföra fel i fastställandet av de sammanlagda utsläppen. Detta omfattar i synnerhet valet av emissionsfaktorer och de beräkningar som krävs för att fastställa nivån på utsläppen från enskilda utsläppskällor. Särskild uppmärksamhet skall ägnas de källor som uppvisar en hög felrisk och ovannämnda aspekter av övervakningsförfarandet. 
  
 10. 
  
 Kontrollören skall beakta eventuella effektiva riskkontrollmetoder som tillämpas av verksamhetsutövaren för att minimera graden av osäkerhet. 
  
 R a p p o r t e r i n g 
  
 11. 
  
 Kontrollören skall sammanställa en rapport om valideringsprocessen, i vilken det skall anges huruvida rapporte- ringen enligt artikel 14.3 är tillfredsställande. I rapporten skall alla frågor som har med det utförda arbetet att göra tas upp. Rapporteringen enligt artikel 14.3 kan anges vara tillfredsställande, om kontrollören finner att uppgifterna om de sammanlagda utsläppen inte är materiellt felaktiga. 
  
 L 275/46 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 25.10.2003 
  
 M i n i m i k r a v a v s e e n d e k o n t r o l l ö r e n s k o m p e t e n s 
  
 12. 
  
 Kontrollören, som skall vara oberoende av verksamhetsutövaren, skall utföra sina uppgifter på ett korrekt, objektivt och professionellt vis och ha kunskap om följande: 
  
 a) 
  
 Bestämmelserna i detta direktiv samt relevanta normer och riktlinjer som antagits av kommissionen enligt artikel 14.1. 
  
 b) 
  
 Lagstiftning och förvaltningsbestämmelser som berör den verksamhet som skall kontrolleras. 
  
 c) 
  
 Metoderna för sammanställning av alla uppgifter för varje enskild utsläppskälla i anläggningen, och i synnerhet avseende insamling, mätning, beräkning och rapportering av uppgifter. 
  
 Bilaga 3 
 Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter 
 Av f.d. justitierådet DavisSammanfattning 
  
 1. 
  
 Något utrymme för att i förevarande sammanhang ändra be- stämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen finns enligt min mening inte (avsnitt 3). 
  
 2. 
  
 Om villkor med gränsvärden för utsläpp av växthusgaser byts mot krav på förvärv av utsläppsrätter kan det från internrättslig synpunkt i undantagsfall tänkas bli fråga om ett expropriations- liknande förfarande som medför skyldighet att betala ersättning (avsnitt 4.2.4). I de flesta fall innebär dock krav på förvärv av utsläppsrätter rådighetsinskränkningar, som med hänsyn till att de sker till skydd för miljön inte medför skylighet att betala ersättning (avsnitt 3 och 4.2.4). 
  
 3. 
  
 Antas slutligt föreliggande förslag till  
  
 EG-direktiv 
  om handel med utsläppsrätter kan det om inte  
 EG-domstolen 
  kommer till annat resultat inte bli fråga om att betala ersättning för att sådana krav uppställs om förvärv av utsläppsrätter som följer av direktivet (avsnitt 5). 
 1 Uppdraget 
 Jag har fått i uppdrag av  
 FlexMex2-utredningen 
  (N 2001:08) att analysera tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. 18 § regerings- formen vid tilldelning av s.k. utsläppsrätter. Uppdragets närmare innehåll framgår av en skrivelse från utredningen av den 19 februari 2003. Enligt denna skall en analys göras i syfte att klargöra om ett förfarande med tilldelning av utsläppsrätter genom ett auktionsför- farande, där inkomsten från auktionen tillfaller staten, innebär att 
 239 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 ersättning enligt 2 kap. 18 § RF kan komma i fråga. På samma sätt skall förfarandet med gratis tilldelning analyseras. Därvid skall såväl en situation där det i dag inte finns några gränsvärden för kol- dioxidutsläpp föreskrivna som en situation med gränsvärden be- lysas. Om analysen leder till slutsatsen att ersättning kan komma i fråga vid något eller båda tilldelningssätten skall förslag lämnas på nödvändiga författningsändringar för att så inte skall bli fallet. Analysen skall särskilt beskriva förhållandet mellan reglerna i rege- ringsformen och Sveriges åtagande inom miljöområdet enligt artikel 174.2  
 polluter-pays-principle 
  i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. 
 2 Bakgrund 
 Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige avlämnade i april 2000 sitt slut- betänkande Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45). Utredningen (FlexMex1) hade till uppgift att lämna förslag till hur protokollets flexibla mekanismer skulle kunna tillämpas i Sverige. Kyotoprotokollet, som är ett protokoll till klimatkonventionen, innebär i sina huvuddrag bindande åtagande för de ratificerande industriländerna om minskning av utsläpp av sex i protokollet närmare angivna gaser. För att underlätta genomförandet av utsläppsreduktionerna finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla mekanismer varav den som är av intresse för förevarande uppdrag är handel med utsläppsrätter. Ett system med handel med utsläpps- rätter innebär att olika aktörer skall kunna köpa och sälja utsläpps- rätter på en marknad. Innan handeln startar skall olika aktörer tilldelas utsläppsrätter. Den enskilde företagaren är därefter skyldig att vid en föreskriven tidpunkt redovisa utsläppsrätter motsvarande de faktiska utsläppen. 
 Utredningen föreslog att tilldelningen skulle ske genom ett för- farande med auktion där inkomsterna från auktionen tillfaller staten. Skälen till att utredningen valde denna lösning var att utsläppsrätterna härigenom fördelas till dem som värderar utsläpps- rätterna högst, att auktionen följer  
 polluter-pays-principle 
  och att auktionen leder till en likabehandling av befintlig och nytillkom- mande verksamhet. 
 I en bilaga till utredningsbetänkandet av FlexMex1 redovisade Copeland, Uppsala universitet, en utredning rörande konse- 
 240 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 kvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläpps- rätter i befintlig lagstiftning. Såvitt angick frågan om fördelningen av utsläppsrätter och förenligheten med grundlagen var hennes ståndpunkt i största korthet följande (se närmare SOU 2000:45 s. 262 270). Förfarandet med auktion när köpeskillingen tillföll staten innebar ett expropriationsliknande ingrepp. Ett sådant var tillåtet enligt 2 kap. 18 § regeringsformen under förutsättning att syftet med auktionen var att åstadkomma en lämplig reglering av utsläppen från miljösynpunkt. Staten var i ett sådant fall skyldig att ersätta de befintliga företagarna i enlighet med bestämmelserna i andra stycket samma lagrum. När det därefter gällde gratis till- delning baserad på historiska data var detta att betrakta som en rådighetsinskränkning där ersättningskrav enligt nämnda bestäm- melse inte aktualiserades. För befintliga verksamheter och nya verksamheter kunde staten införa ett auktionsförfarande utan att det betraktades som ett expropriationsliknande ingrepp. Rådighets- inskränkningen torde inte grunda en rätt till ersättning. När sys- temet med tak och handel med utsläppsrätter var i bruk, kunde myndigheterna vilja korrigera tilldelningen av utsläppsrätter eller dra in redan tilldelade utsläppsrätter. Ett sådant ingrepp var att betrakta som en rådighetsinskränkning som inte grundade rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Vid uppströmsverk- samheter var det avgörande om det redan fanns ett tillstånd som gav företaget rätt att bedriva verksamheten på visst sätt och om i så fall systemet med tak och handel med utsläppsrätter grep in i detta tillstånd. Om rätten enligt tillståndet att producera eller distribuera viss mängd frånhändes befintliga företag för att i stället auktioneras ut så var det fråga om ett expropriationsliknande förfarande som föranledde rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Riktades reglerna i stället mot importen eller försäljningen som sådan utan att ett tillstånd enligt miljölagstiftningen berördes direkt, torde förfarandet inte strida mot 2 kap. 18 § regerings- formen. 
 Delegationen för ett system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (FlexMex2) har bl.a. i uppdrag att föreslå ett regelverk för handel med utsläppsrätter och därmed även hur staten skall tilldela utsläppsrätterna. I direktiven till delegationens arbete (dir. 2001:56) anges att delegationen skall utgå ifrån en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insats- 
 241 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 vara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. Vidare anges att delega- tionen skall utgå från att auktion avseende utsläppsrätterna skall hållas i ett inledningsskede med möjlighet att låta vissa utsläpps- källor få gratis tilldelning. I direktiven sägs att delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de förändringar som behövs. 
 Delegationen skall enligt direktiven bl.a.arbeta utifrån den målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras inom EU år 2005 oavsett om Kyotoprokollet har trätt i kraft.  
 EU-kom- 
  missionen publicerade i mars 2000 en s.k. grönbok som underlag för en diskussion om handel med utsläppsrätter. Arbete har där- efter pågått på ett direktiv om sådan handel. Rådet har nu antagit en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Direktivet skall behandlas även av parlamentet. Det är således ännu fråga om ett förslag. Förslaget kallas i det följande för handelsdirektivet. Även om ändringar självfallet kan komma till stånd under den fortsatta be- handlingen, torde man kunna utgå från att ett sådant direktiv antas. Handelsdirektivet kommer att få betydelse för frågan om ersätt- ning vid handel med utsläppsrätter (se avsnitt 5 nedan). 
 När det gäller arbetet inom EU på det miljöpolitiska området finns bestämmelser om detta i artiklarna 174 176 i fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen. Beslut inom miljö- området skall fattas med kvalificerad majoritet enligt förfarandet i artikel 251. En av de principer som har godtagits för miljöpolitiken är vad som föreskrivs i artikel 174.2 om att förorenaren skall betala  
 (polluter-pays-principle). 
  
 3 
  
 Möjligheten och behovet av att ändra 2 kap. 18 § regeringsformen 
  
 Jag vill först göra klar min mening om möjligheterna att i detta sammanhang ändra 2 kap. 18 § regeringsformen. Till fullgörandet av mitt uppdrag anger jag också hur 2 kap. 18 § skulle kunna formuleras, om en ändring vore politiskt möjlig att genomföra. 
 242 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 En ändring måste, om den över huvud taget skall genomföras, begränsas till vad som är oundgängligt nödvändigt för syftet. Det expropriationsändamål som i förevarande fall skulle motivera en ändring är skyddet för hälsa och miljö. Att gå så långt i detalj- reglering i grundlagen att en hänvisning görs till Kyotoprotokollet bör inte komma i fråga. Bestämmelsen bör ges en generell ut- formning. En ändring skulle då kunna ske genom att till 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen läggs en ny andra mening av för- slagsvis följande innehåll: 
 Ersättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nöd- vändigt för att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av föroreningar eller annan påverkan. 
 Fortsättningen av andra stycket bör i så fall brytas ut till två nya stycken. Det nya tredje stycket inleds med orden: 
 Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den  
 Det nya fjärde stycket får följande lydelse: 
 Ersättning enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. 
 Nuvarande tredje stycket blir i så fall femte stycket. 
 Hela paragrafen skulle således få följande lydelse. Härvid bortses från de ändringar som skulle följa av vad som i fortsättningen sägs om ersättning vid rådighetsinskränkningar. 
 18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. 
 Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Er- sättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nödvändigt för att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av föroreningar eller annan påverkan. 
 Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till värdet på denna del av fastigheten. 
 Ersättningen enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. 
 243 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. 
 Tanken att man inom ramen för  
 FlexMex2-utredningens 
  arbete skulle ändra bestämmelserna i regeringsformen om expropriation ter sig emellertid inte särskilt realistisk. Bakgrunden härtill är den svenska traditionen att genomföra grundlagsändringar endast i brett samförstånd över partigränserna. Bestämmelserna om expro- priation i 2 kap. 18 § regeringsformen har utformats till ett alltmer stärkt skydd för äganderätten. Jag ser inga möjligheter att nå erforderlig politisk uppslutning kring ett förslag om att i detta sammanhang vända utvecklingen Bland mycket annat som kan invändas är att det finns många behjärtansvärda ändamål för expro- priation, om vilka det aldrig varit tal att de skulle tillgodoses utan ersättning. 
 Jag anser det därför inte meningsfullt att  
 FlexMex2-utredningen 
  försöker bygga sina förslag på tanken att ändra bestämmelserna om expropriation i 2 kap. 18 § regeringsformen. Härtill kommer att en grundlagsändring knappast kan träda i kraft förrän efter riksdags- valet år 2006, vilket är en väl sen tidpunkt i förhållande till det arbete som delegationen bedriver. 
 I sitt delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) har 1999 års författningsutredning behandlat frågan om en precisering av i vilka fall ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen skall tillämpas vid rådighetsinskränkningar. Författnings- utredningen konstaterade att det fick anses framgå att lagstiftarens avsikt med ändringen år 1994 var att endast byggnads- och mark- reglerande åtgärder skulle omfattas av den aktuella ersättnings- regeln. Det var alltså inte lagstiftarens tanke att alla slags inskränk- ningar av rådigheten, t.ex. inskränkande beslut som skedde av miljö- eller säkerhetsskäl, skulle omfattas av grundlagsskyddet. En sådan vid tillämpning av regeln i 2 kap. 18 § andra stycket rege- ringsformen var för övrigt enligt kommitténs uppfattning inte förenlig med den allmänna uppfattningen i vårt samhälle om rätt- visa och rimlighet (SOU 2001:19, s. 108). 
 Enligt min mening fick 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen vid 1994 års grundlagsändring en utformning som såvitt angår miljöskyddet aldrig varit avsedd. Därför borde andra stycket ändras genom att till stycket läggs en ny tredje mening av för- slagsvis följande lydelse: 
 244 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 Ersättning behöver dock inte betalas för inskränkningar som skall skydda hälsa och säkerhet eller skydda miljön mot skador och olägen- heter på grund av föroreningar eller annan påverkan. 
 I så fall bör sista meningen i stycket inledas med orden 
 Ersättning enligt första eller andra meningen . 
 Andra stycket skulle då få följande lydelse. 
 Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättning behöver dock inte betalas för inskränkningar som skall skydda hälsa och säkerhet eller skydda miljön mot skador eller olägenheter på grund av föroreningar eller annan påverkan. Ersättning enligt första eller andra meningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. 
 Efter en redogörelse för olika formuleringar konstaterade 1999 års författningsutredning i sin slutsats att den misslyckats med att nå en bred uppslutning. Utredningen avstod därför från att lägga fram något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen.  
 FlexMex2-utredningen 
  kan knappast vara rätta platsen att åstad- komma en ändrad tingens ordning på denna punkt. 
 Sådana rådighetsinskränkningar som det nu är fråga om är emellertid möjliga att genomföra utan ändring av 2 kap. 18 § rege- ringsformen, även om ersättning inte betalas. Detta var lagstifta- rens inställning vid införandet av miljöbalken (för en sammanfatt- ning se SOU 2001:19, s. 97 ff.). Frågan gällde rätt till ersättning – mot bakgrund av 2 kap. 18 § regeringsformen för ingrepp som dittills varit ersättningsfria. Lagrådet ansåg att det låg närmast till hands att ändra andra stycket i nyssnämnda paragraf så att det gav ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Att frågan överlämnades till rättstillämpningen utgjorde enligt Lagrådets mening en nöd- fallsutväg föranledd av den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse mellan grundlagsregelns motiv och dess ordalydelse. Regeringen ansåg övervägande skäl tala för att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen trots ordalydelsen måste upp- fattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte hade skett. Regeringen ansåg därför att varken legala eller sakliga 
 245 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 skäl gav anledning att föra in några ytterligare ersättningsbestäm- melser i miljöbalken. Riksdagen delade regeringens uppfattning. 
 Det är inte klart om de bestämmelser som behövs för att uppnå utsläppsminskningar enligt Kyotoprotokollet eller  
 EG-bestämmel- 
  ser grundade på detta kommer att föras in i miljöbalken eller i en fristående reglering. Oavsett i vilken form den nu aktuella regle- ringen genomförs bjuder kravet på konsekvens i rättsordningen att ersättningsfrågan i relation till 2 kap. 18 § regeringsformen bedöms på samma sätt som i fråga om miljöbalkens bestämmelser i övrigt. Ersättning för rådighetsinskränkningar i form av krav på utsläpps- rätter skall alltså inte utgå och några bestämmelser om ersättning för sådana rådighetsinskränkningar skall följaktligen inte införas i lagstiftningen. Det kan inte antas att domstolarna skulle komma att med direkt tillämpning av 2 kap. 18 § regeringsformen utdöma ersättning för rådighetsinskränkningar som sker till skydd för miljön (jfr. beträffande första stycket i paragrafen NJA 1996, s. 110). 
 Slutsatsen av mitt resonemang är att det inte i förevarande sammanhang finns utrymme att genomföra några ändringar i 2 kap. 18 § regeringsformen. För expropriationsliknande åtgärder måste alltså lämnas ersättning medan så inte behöver ske så länge det är fråga om rådighetsinskränkningar. Några nya ersättningsbestäm- melser bör inte införas i lagstiftningen, såvida det inte i något undantagsfall kan anses att fråga är om expropriation. 
 4 Bedömning utifrån tidigare utgångspunkter 
 Enligt min mening medför EG:s handelsdirektiv, om det genom- förs, nya möjligheter att reglera koldioxidutsläpp utan någon ersättningsskyldighet för staten. I detta avsnitt resonerar jag emel- lertid utifrån samma utgångspunkter som legat till grund för Owens utredning. Till frågan om  
 EG-rättens 
  inverkan återkommer jag i avsnitt 5. 
  
 4.1 
  
 Tillstånd 
  
 Tillstånd till miljöfarlig verksamhet som meddelats enligt miljö- balken eller enligt föreskrifter med stöd av miljöbalken kan åter- kallas. Föreskrifter härom finns i 24 kap. 3 § miljöbalken. Enligt 
 246 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 första stycket 7 i paragrafen får tillstånd återkallas om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av  
 EU-medlem- 
  skapet. Som exempel anges i motiven (prop. 1997/98:45, s. 255) att om EU förbjuder användningen av ett bekämpningsmedel måste Sverige kunna återkalla ett av svenska myndigheter tidigare givet godkännande. Övriga bestämmelser i paragrafen är knappast av intresse i förevarande sammanhang. 
 Vad som nu sagts om tillstånd enligt miljöbalken gäller även om tillstånd enligt äldre rätt. Enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken skall bl.a. tillstånd och villkor som meddelats enligt vissa äldre lagar, främst miljöskyddslagen (1969:297), eller enligt föreskrifter med stöd av sådana lagar fortsätta att gälla och skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljö- balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken, om det inte följer något annat av lagen om införande av miljöbalken eller av föreskrifterna. 
 Jag kan inte se att det i något sammanhang kan bli fråga om återkallelse av ett företags tillstånd till miljöfarlig verksamhet på grund av att krav ställs på utsläppsrätter för verksamheten. 
  
 4.2 
  
 Villkor 
  
 4.2.1 
  
 Gällande bestämmelser 
  
 Förutsättningarna för omprövning av tillstånd till miljöfarlig verk- samhet såvitt avser bestämmelser om tillåten produktionsmängd eller verksamhetens omfattning eller om ändring eller upphävande av villkor i sådana tillstånd regleras framför allt i 24 kap. 5 § miljöbalken. Enligt första stycket 1 i paragrafen får sådana åtgärder beslutas, när det från det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det- samma gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten upp- kommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i om- givningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. I fall som avses i punkten 5 får enligt tredje stycket i paragrafen till- 
 247 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 ståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden. 
 Vad som förut under 4.1 sagts om tillstånd meddelade enligt äldre rätt gäller även om villkor i sådana tillstånd. Sådana anses meddelade med stöd av motsvarande nya bestämmelser. Enligt 31 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken får dock som regel en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet inte ändras. 
  
 4.2.2 
  
 Behovet av att ändra eller upphäva villkor enligt meddelade tillstånd 
  
 De villkor som meddelats i tillstånd till miljöfarlig verksamhet och som på ett eller annat sätt påverkar utsläpp av växthusgaser torde som regel ha tillkommit för att skydda miljön i helt andra hän- seenden än behovet av att motverka växthuseffekten. Viktigast av växthusgaserna är koldioxiden. Utsläpp av denna gas kan begränsas genom villkor av mångahanda slag. Som exempel kan nämnas lokalisering av verksamheten som kan påverka utsläpp från tran- sporter, begränsningar för produktionen, tillförsel av energi och annan förbränning, direkta begränsningar av utsläpp från för- bränningsgaser. I de allra flesta fall synes dessa villkor syfta till att förebygga skador på omgivningen genom helt andra ämnen, främst kväve och svavel som kan medföra försurning eller, i fråga om kväve, övergödning. Det finns självfallet inte anledning att i nu förevarande sammanhang ändra sådana villkor. De bör fortsätta att gälla för att tillgodose de skyddsändamål som motiverat att de meddelats av tillståndsmyndigheten. För att till följd av Sveriges förpliktelser enligt Kyotoprotokollet begränsa utsläpp av växt- husgaser får i stället som nya villkor föreskrivas krav på förvärv utsläppsrätter. 
 Några villkor som direkt rör gränsvärden för utsläpp av koldioxid torde inte ha föreskrivits i villkor från tidigare år. Sedan frågan om växthuseffekten blivit aktuell, främst genom Kyoto- protokollet, har dock villkor om gränsvärden för koldioxidutsläpp diskuterats i ett eller annat ärende. Ett exempel på detta är det s.k.  
 Scanraff-ärendet. 
  Det kan inte uteslutas att under senare år något sådant villkor meddelats av tillståndsmyndigheten. 
 Beträffande utsläpp av metan från jordbruk torde knappast förekomma villkor medan det i fråga om utsläpp av metan från 
 248 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 deponier kan förekomma villkor att metangasen skall omhändertas. Utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner eller fluor- karboner torde i allmänhet regleras genom generella föreskrifter. 
 Däremot kan man tänka sig att särskilda villkor meddelats om gränsvärden för utsläpp av dikväveoxid (lustgas) eller svavelhexa- fluorid. I klimatkommissionens slutbetänkande (2000:23) Förslag till svensk klimatstrategi anges (s. 231) att det mellan åren 1992 och 1997 finns fyra exempel på villkor i koncessionsbeslut avseende lustgas. De skyddsintressen som är avsedda att tillgodoses genom sådana villkor bör kunna tillgodoses också genom krav på utsläpps- rätter. Om så är fallet borde motsvarande äldre villkor upphävas. 
 Direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av växthusgaser synes dock vara mycket sällsynta. 
  
 4.2.3 
  
 Generella föreskrifter 
  
 I den mån särskilda villkor om utsläpp av aktuella växthusgaser saknas i meddelade tillståndsbeslut eller det bara finns villkor utan direkta gränsvärden för utsläppen synes det naturligt att villkoren för tillstånden inte ändras. Villkoren torde då ha meddelats med andra skyddsändamål än att motverka växthuseffekten. 
 För utsläpp av växthusgaser får i stället föreskrivas krav på förvärv av utsläppsrätter. Tilldelningen av utsläppsrätter torde få ske efter ansökningar från de olika företagen. Prövningen av sådana ansökningar kan ske på grundval av generella föreskrifter. Sådana kan meddelas antingen i ett särskilt kapitel i miljöbalken eller i föreskrifter meddelade med stöd av bemyndiganden i ett sådant kapitel (se härom  
 FlexMex1-utredningen, 
  SOU 2000:45, s. 40) eller också i särskild, ny lagstiftning för ändamålet. 
 Miljöskyddskommittén diskuterade (SOU 1993:27, s. 584 f.) ett system med generella föreskrifter i stället för omprövning. En möjlighet att förbättra miljöskyddet kunde vara att i fråga om vissa grupper av anläggningar och verksamheter ersätta krav på ompröv- ning med generella föreskrifter. Dessa skulle då ta över villkor som föreskrivits i individuella tillståndsbeslut. På detta sätt skulle behovet av omprövning i viss utsträckning kunna undgås. Ett sådant system skulle i sak ytterligare minska ett tillståndsbesluts rättskraft. Emellertid var i princip ändrade generella krav på en verksamhet något som tillståndshavaren alltid måste räkna med. Problemet var inte annorlunda än det som lagstiftaren alltid måste 
 249 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 ta i beaktande, nämligen att den som bedriver en verksamhet måste ges rimliga förutsättningar för planering av denna. 
 Detta resonemang synes tillämpligt i förevarande sammanhang. Regleras tilldelning av utsläppsrätter genom generella föreskrifter uppkommer inte frågan om ersättning enligt 2 kap. 18 § regerings- formen. Detta är så mycket mera naturligt som tidigare villkor inte påverkas. Möjligen kan man se förfarandet som en rådighets- inskränkning som inte föranleder ersättning enligt nyssnämnda grundlagsstagande. 
  
 4.2.4 
  
 Ändring och upphävande av villkor 
  
 Som förut framhållits torde tillstånd till miljöfarlig verksamhet sällan om ens någonsin vara förenade med villkor som direkt avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid. I stället regleras utsläppen av koldioxid indirekt av andra villkor, som uppställts till skydd för miljön i något annat hänseende. Förbränning av olja alstrar kol- dioxid men har hittills varit intressant på grund av att den leder till andra föroreningar i omgivningen. Nu har emellertid växthus- gasernas inverkan på det globala klimatet uppmärksammats alltmer. För att motverka växthuseffekten konstrueras nya styrmedel. Eftersom ekonomiska styrmedel i detta fall anses effektivast, kan skatter eller utsläppsrätter användas. Från företagens synpunkt är det i stort sett egalt vilketdera styrmedlet som används. Innebär kraven på företagen att de skall redovisa utsläppsrätter för utsläpp av viss kvantitet koldioxid, framstår detta som ett nytt villkor för verksamheten. Som förut sagts torde krav på utsläppsrätter kunna regleras genom generella föreskrifter, som läggs till grund för individuella beslut om tilldelning efter ansökningar från företagen. 
 Man skulle dock kunna tänka sig en prövning som innebär att villkor om koldioxidutsläpp infördes i anslutning till tidigare till- stånd till miljöfarlig verksamhet. Den ändring i fråga om företagens rätt att släppa ut koldioxid som aktualiseras i förevarande samman- hang är inte ett återkallande av företagens tillstånd. Meningen är ju att verksamheten skall fortsätta att bedrivas. Ändringen avser i stället villkoren för den miljöfarliga verksamheten, så att villkor meddelas om förvärv av utsläppsrätter. Tillståndet står kvar. Det bevarar alltså sin rättskraft. Däremot knyts nya villkor till till- ståndet. 
 250 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 Det finns inte i miljöbalken f.n. någon bestämmelse som ger ett bra underlag för sådana nya villkor. Möjligheten att vid utgången av en bestämd tidrymd ompröva villkor för en verksamhet synes inte ge erforderligt handlingsutrymme för införande av en handel med utsläppsrätter. Emellertid visar åtskilliga bestämmelser i 24 kap. 5 § miljöbalken att lagstiftaren varit öppen för en omprövning av meddelade tillstånd och villkor när ändrade förhållanden föranleder det. Det gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i omgiv- ningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Växt- huseffekten är en miljöskyddsfråga som aktualiserats under senare år. Det är fråga om ändrade värderingar på miljöskyddets område. Dessa värderingar medför att utsläpp av växthusgaser måste be- gränsas. 
 Enligt min mening bör i 24 kap. 5 § miljöbalken tas in en be- stämmelse om omprövning som direkt tar sikte på den nu aktuella situationen. Den kunde förslagsvis ges följande lydelse. 
 6 a. om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella för- pliktelser i fråga om utsläpp av växthusgaser, 
 Vad som nu är av intresse är frågan om grundlagen hindrar en sådan ändring eller föreskriver skyldighet att betala ersättning på grund av ändringen. Enligt min mening skall båda frågorna besvaras nekande. Om man begränsar utsläpp av växthusgaser med hjälp av administrativa eller av ekonomiska styrmedel är från grundlags- skyddets synpunkt egalt. Ingen lär vilja påstå att koldioxidskatt, som tas ut för att begränsa utsläpp av växthusgaser, skulle vara grundlagsstridig. Om man i stället kräver att företaget skall köpa utsläppsrätter av staten är detta i sak detsamma. Det må vara att åtgärden betraktas som en rådighetsinskränkning, eftersom den direkt begränsar en pågående verksamhet. Men en sådan inskränk- ning är tillåten enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, eftersom den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Och ersätt- ning skall inte utgå enligt andra stycket i samma paragraf, eftersom det är en åtgärd till skydd för miljön. I detta fall gäller polluter-  
 pays-principle. 
  
 Man kan dock tänka sig fall när ett utauktionerande av utsläpps- rätter, där intäkterna från auktionen tillfaller staten, innebär ett 
 251 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 direkt överförande från den enskilde till det allmänna av en rätt att släppa ut växthusgaser. Ett sådant fall skulle vara om det i tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats direkta villkor om gräns- värden för utsläpp av en viss växthusgas. Upphävs ett sådant villkor och är företaget i stället tvunget att köpa en utsläppsrätt av staten, kanske förfarandet är så likt ett tvångsförvärv av ett ekonomiskt värde att det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelserna om expropriation. En sådan åtgärd går som Johnson Leyser funnit inte att genomföra utan att företaget i fråga får ersättning. 
 Det kan anmärkas att i ett sådant fall skulle  
 polluter-pays- 
  principle inte utan vidare kunna åberopas till stöd för att ersättning inte skall utgå. Ser man det så att det är en företaget tillhörande rättigheter som överförs till staten så har företaget redan betalat för rätten att förorena miljön, nämligen genom att betala kostnaderna för de åtgärder som bringar utsläppen ned till det tillåtna. Det är ju inte fråga om att ta bort utsläppen vilket företagen enligt  
 polluter-pays-principle 
  skulle kunna tvingas till utan ersättning utan endast att utsläppen skall regleras på ett annat sätt än tidigare. Det är ju inte alls säkert att utsläppen skall bli mindre i framtiden. 
 En skillnad uppkommer om utsläppsrätterna utdelas gratis på grundval av de utsläpp som företagen tidigare haft rätt att göra. I så fall sker inte någon förmögenhetsöverföring till staten. Det kan då inte vara fråga om expropriation. En omprövning kan visserligen ske i syfte att nedbringa utsläppens omfattning, så att utsläpps- rätter tilldelas i mindre omfattning än som svarar mot historiska emissioner. Men den begränsning av utsläppsrätten som kan bli följden av omprövningen utgör en rådighetsinskränkning till skydd för miljön. En sådan är enligt det förut anförda tillåten utan ersättning. 
 Vad angår  
 icke-tillståndsgivna 
  verksamheter delar jag Owens mening att det inte kan vara fråga om expropriation. Finns inte tillstånd så finns det inte heller någon rätt till utsläpp som vunnit rättskraft. Det möter inte hinder att införa villkor till skydd för miljön för sådana verksamheter. Krav på förvärv av utsläpps- rätter är ett ekonomiskt styrmedel av i sak samma beskaffenhet som en skatt. Ett sådant kan genomföras utan hinder av 2 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gäller, om krav på utsläppsrätter in- förs för nya verksamheter. 
 Sedan handeln med utsläppsrätter påbörjats torde taket för kol- dioxidutsläppen komma att successivt sänkas för att minska växt- huseffekten. I så fall kan det bli nödvändigt att dra in utsläppsrätter 
 252 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 som tidigare förvärvats av företagen. Detta är att betrakta som en rådighetsinskränkning. Föreskrifter härom måste finnas i framtida föreskrifter om handel med utsläppsrätter, vare sig dessa införs i miljöbalken eller i separat lagstiftning. Med hänsyn till att indrag- ningarna sker till skydd för miljön behöver dock inte ersättning betalas enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. 
 Enligt  
 FlexMex2-uredningens 
  direktiv skall utredningen utgå från en uppströms- eller en hybridansats. En uppströmsansats inne- bär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distri- butionen av den insatsvara som leder till utsläpp. Allteftersom tillstånd getts enligt miljöbalken eller inte gäller vad som tidigare sagts om ingrepp i tillståndsgiven respektive  
 icke-tillståndsgiven 
  verksamhet. Eftersom mängden producerad, importerad eller dist- ribuerad insatsvara främst torde styras genom koldioxidskatt, som nu ersätts av ett annat ekonomiskt styrmedel, kan hinder inte finnas att i sådana fall införa krav på utsläppsrätter för verk- samheten. Om man ser detta som en rådighetsinskränkning är det en sådan som inte föranleder ersättning enligt 2 kap. 18 § rege- ringsformen. 
 Sammanfattningsvis innebär krav på utsläppsrätter redan med nuvarande förutsättningar i de flesta alla fall rådighetsinskränk- ningar som kan genomföras utan ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. 
 I några fall kan det dock som förut antytts bli fråga om ett expropriationsliknande förfarande som inte kan genomföras utan att ersättning ges. I så fall borde egentligen lagstiftningen innehålla föreskrifter i ämnet för att tillgodose kravet i 2 kap. 18 § rege- ringsformen. Det torde emellertid bli fråga om ett så ytterligt fåtal fall att det bjuder emot att reglera dem uttryckligen. Domstolarna borde kunna klara dem genom analogivis tillämpning exempelvis av miljöbalkens ersättningsregler. Vad som i det följande sägs om genomförande av EG:s handelsdirektiv innebär att det i vart fall under de närmaste åren inte torde bli fråga om tillämpning av svenska regler om expropriation. Frågan om lagstiftning torde där- för i vart fall kunna anstå till dess att det går att säkrare bedöma, om den verkligen har någon praktisk betydelse. 
 253 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 5 Bedömning mot bakgrund av  
 EG-rätten 
  
 Som anförts i avsnitt 2 föreligger nu förslag till ett  
 EG-direktiv 
  om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (han- delsdirektivet). 
 Syftet med handelsdirektivet är att åstadkomma en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser. Om han- delsdirektivet antas i överensstämmelse med det förslag som nu föreligger skall det till en början gälla för utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, från mineraloljeraffinaderier och koksverk, från vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller, från vissa anlägg- ningar inom mineralindustrin för produktion av cementklinker, glas och keramiska produkter samt från vissa industriella an- läggningar för framställning av pappersmassa, papper och papp (artikel 2 och bilaga I). Det är alltså ett begränsat antal typer av verksamheter och större sådana det är fråga om. Direktivet skall inte hindra någon medlemsstat att införa nationella system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksam- heter. För framtiden kan direktivet komma att omfatta även andra verksamheter och fem andra växthusgaser. 
 Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter mot- svarande de sammanlagda utsläppen för anläggningen under kalen- deråret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för en viss period och över hur fördelningen skall genom- föras (artikel 9). För en treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis (artikel 10). 
 Med hänsyn till ämnets omfattning och komplexitet får det antas att Sverige i allt fall med avseende på treårsperioden 2005 2007 får begränsa sin reglering av handeln med utsläppsrätter till ett genom- förande av  
 EG-direktivet. 
  Det torde inte därutöver finnas utrymme för något sådant nationellt system som handelsdirektivet i och för sig tillåter. Frågan om egendomsskyddet vid tilldelning av ut- släppsrätter kan därför för den närmaste tiden helt bedömas inom ramen för handelsdirektivet. Detsamma gäller för kommande 
 254 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 perioder så långt handeln med utsläppsrätter regleras av handels- direktivet med framtida ändringar. Införs därutöver nationella system för handeln följer min bedömning av frågan om deras förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen av vad som anförts i avsnitten 3 och 4. 
 För att förenkla framställningen i fortsättningen begränsar jag mig till utsläpp av koldioxid. Resonemangen kan emellertid i all- mänhet tillämpas också på utsläpp av andra växthusgaser. 
 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 (EGT L 257 10.10.1996, s. 26) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (det s.k.  
 IPPC-direktivet 
  Integrated Pollu- tion Prevention and Control) syftar till att på ett samordnat sätt förebygga och minska föroreningar till luft, mark och vatten från större industrier inom energisektorn, produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livsmedelsindustri och stora lantbruksanläggningar. Direktivet kan närmast sägas motsvara den tidigare svenska miljöskyddslagen. I art. 3 i  
 IPPC-direktivet 
  anges allmänna principer för verksamhetsutövarens skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och att ingen be- tydande förorening skall förorsakas. Inga nya anläggningar får drivas utan tillstånd enligt direktivet och bestämmelser finns om direktivets tillämpning på befintliga anläggningar. 
 Enligt artikel 25 i handelsdirektivet skall ändring göras i IPPC- direktivet, så att i tillstånd för verksamheter inga gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Tillstånden skall dock omfatta sådana gräns- värden, om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Vidare skall medlemsstaterna kunna välja att inte införa krav avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen. Vid behov skall de behöriga myndigheterna ändra tillståndet i tillämpliga delar. Andra bestämmelser i direktiv 96/61 skall inte påverkas. Enligt artikel 8 i handelsdirektivet skall villkor och förfaranden enligt de båda direktiven samordnas såvitt gäller tillstånd för ut- släpp av växthusgaser. 
 Företag som har tillstånd enligt miljöbalken eller motsvarande äldre lagstiftning med direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av koldioxid och vilkas verksamhet omfattas av handelsdirektivet skall alltså enligt direktivet få sina villkor ändrade så, att tillstånden inte längre omfattar utsläppen. Som framgår av det förut anförda torde 
 255 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 ytterst sällan om ens någonsin direkta villkor ha meddelats om gränsvärden för utsläpp av koldioxid. Villkor som har betydelse för koldioxidutsläppen, t.ex. om tillförsel av energi producerad med fossila bränslen, torde i regel ha meddelats för att tillgodose andra ändamål. Det torde inte finnas anledning att ändra sådana villkor med anledning handelsdirektivet. Krav på förvärv av utsläppsrätter kan införas genom generella föreskrifter. 
 Som framgått förut kan enligt 24 kap. 3 § 7 miljöbalken tillstånd återkallas om det är behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av  
 EU-medlemskapet. 
  Motsvarande bestämmelse finns inte i 24 kap. 5 § miljöbalken beträffande ändring eller upphävande av villkor. En sådan bestämmelse som då torde kunna ersätta den under 4.2.4 föreslagna skulle kunna införas i paragrafen med förslagsvis följande lydelse: 
 6 a. om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av  
 EU-medlemskapet, 
  
 Med hänsyn till vad nyss antytts om problemets kvantitativt ringa betydelse kan man dock avstå från ändringen, särskilt som den i och för sig inte är behövlig med tanke på principen om  
 EG-rättens 
  supremati. 
 Man frågar sig då hur handelsdirektivet stämmer överens med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen. 
 Frågan om förhållandet mellan  
 EU-rätten 
  och den svenska grundlagen är inte till alla delar löst. Det finns gränser för även EU- rättens supremati. Den erkänns av Sverige bara inom ramen för medborgerliga fri- och rättigheter och det svenska statsskickets grunder, inbegripet yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. I sitt betänkande (1993/94:KU21) över förslag till grundlagsänd- ringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen uttalade konstitutionsutskottet bl.a. (s. 27 ff.) att överlåtelse av besluts- befogenheter med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kunde ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphörde att vara giltiga. Detsamma gällde andra bestämmelser som bar upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system, såsom tryck- och yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. Om en regel i en förordning eller ett direk- tiv från svensk sida framstod som oacceptabel var enligt kon- stitutionsutskottet frågan, om  
 EG-organet 
  haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut som det fattat. Motsvarande tankegångar tillgodoses genom den nyligen antagna ändringen av 
 256 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen (prop. 2001/02:72, 2001/02:KU18, 2002/03:KU6). Enligt den nya lydelsen av denna paragraf kan riksdagen inom ramen för samarbete i Europeiska unionen överlåta beslutanderätt som inte rör grunderna för statskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighets- skyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 
 Enligt  
 EG-domstolens 
  praxis har  
 EG-rätten 
  företräde framför medlemsstaternas nationella rätt oavsett på vilken konstitutionell nivå den befinner sig. Domstolens ståndpunkt är inte obestridd. Den har bl.a. ifrågasatts av Clark i de s.k. solange- och banandomarna. De senare rörde just äganderätt samt näringsfrihet (se Lucas i JT 1996 97, s. 761). I ett till Amster- damfördraget fogat protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna uttalade emellertid medlemsstaterna enhälligt att denna tillämpning inte skall påverka de principer som domstolen har utvecklat i fråga om förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt (jfr Lucas i JT 1997 98, s. 325). Se vidare beträffande detta förhållande bl.a. Unionens och medlems- staternas kompetens inom EU, Diskussion vid det 34:e nordiska juristmötet 1966, s. 135, med numera regeringsrådet Franklin som referent, Campbell, Advokaten Costa och suveräniteten, i Rättsfall att minnas, till Sanchez, 1997, s. 154, Medina, Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans, 1998, s. 155 ff., 165 ff., 192 ff., Vängby, Undantag från  
 EG-rättens 
  överhöghet?, JT 1998 99, s. 363. 
 För att man enligt svensk uppfattning skall kunna anse att beslutanderätten i en fråga inte överlämnats till Europeiska unionen och att unionen alltså inte har rätt att för svenskt vidkommande besluta i en sådan fråga bör det enligt min mening, frånsett stats- skickets grunder, vara en fråga som angår fri- och rättigheter som inte har motsvarighet i unionen. Det bör alltså gälla någon för Sverige unik rättighet, t.ex. tidigare och i viss utsträckning fort- farande offentlighetsprincipen. 
 Sverige kan bara i undantagsfall göra gällande rätt för svensk lagstiftning att avvika från  
 EG-rätten. 
  Vid sin behandling av per- sonuppgiftslagen framhöll Lagrådet att man inte kunde utgå från att  
 EG-domstolen 
  vid en konflikt mellan personuppgiftsdirektivet och den svenska offentlighetsprincipen skulle finna att direktivet 
 257 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 fick vika. I sitt yttrande över frågan om Riksbankens ställning i EMU fann Lagrådet att de bestämmelser i  
 Maastricht-fördraget 
  och stadgan om den europeiska centralbanken som rör den svenska riksbankens ställning måste uppfattas som en del av den svenska rätten och överordnade även regeringsformens bestämmelser i samma ämne. Med hänsyn till  
 EG-rättens 
  överhöghet motsatte sig Lagrådet inte att bestämmelsen i 9 kap. 13 § regeringsformen om riksbankens sedelutgivningsrätt behölls oförändrad, trots att det kunde antas att den skulle ge en missvisande bild av rättsläget, om och när Sverige anslöt sig till EMU, och en ändring kunde ske med mindre tidsutdräkt om bestämmelsen flyttades till vanlig lag. (Prop. 1997/98:40, s. 151.) 
 Egendom och äganderätt är på europeisk nivå skyddade främst genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europa- konventionen innehåller följande: 
 Varje fysisk och juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. 
 Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkra betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. 
 Egendomsbegreppet i artikeln har getts en vidsträckt innebörd (se härom SOU 2001:19, s. 83 f). Med uttrycket egendom avses sålunda inte enbart äganderätt till fast eller lös egendom i civil- rättslig mening, utan också fordringar och immateriella rättigheter skyddas enligt artikeln. Också ekonomiska intressen och förvänt- ningar som har samband med utövandet av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Som exempel ur Europadomstolens praxis kan nämnas att domstolen under artikelns tillämpningsområde ansett falla rätten att vara verksam som revisor, rätten att servera alko- holdrycker på en restaurang och rätten att exploatera en grustäkt. 
 Justitierådet Carlson har dock framhållit att är det gäller indragning av tillstånd av olika slag måste ett nyanserat synsätt anläggas. Ett tillstånd är vanligen inte ovillkorligt och obegränsat i fråga om giltighetstiden. Är det tydligt att villkoren inte längre är uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har tillståndshavaren 
 258 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och när detta i en sådan situation dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i tillståndshavarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förvänt- ningar på att få behålla tillståndet och att fortsätta utöva den verksamhet som avses med tillståndet. (Hall, Mänskliga rättig- heter i europisk praxis, 2 uppl. 2002, s. 375). 
 Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som skall göras enligt artikeln tillämpas en proportionalitetsprincip. Vid bedömning av frågan, om en inskränkning i den enskildes rätt är tillåtlig vid tillämpning av denna princip, fäster Europadomstolen stor vikt vid om den enskilde blir ekonomiskt kompenserad för sin förlust. Ersättning måste normalt utgå för att inskränkningen skall anses vara proportionerlig. (Hall, a.a., s. 377 f.) 
 Förhållandet mellan  
 EG-rätten 
  och Europakonventionen är f.n. inte helt klart. Europeiska unionen är inte part i Europakon- ventionen och denna konvention är därför inte direkt bindande för EU.  
 EG-domstolen 
  har emellertid i många avgöranden förklarat att Europakonventionens principer hör till de för medlemsstaterna gemensamma rättsprinciper som skall respekteras även av gemen- skapsorganen. (Hall, a.a., s. 22, Oconnor och Price, EU:s kon- stitution, 5 uppl. 2001, s. 111 ff., om äganderätten se särskilt s. 114, målet Conner, Medina, Amsterdamfördraget och EU:s insti- tutionella maktbalans, 1998, s. 141 ff., Johnson,  
 Villanueva 
  stolen och de grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. 363.) 
 Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter proklamerades högtidligt i Nice den 7 december 2000 (EGT C 364, 18.12.2000, s. 1). Den har inte någon rättsligt bindande status (se Diaz, Nationella avsteg från EU:s stadga om grundläggande rättigheter, SvJT 2002, s. 753, Johnson,  
 EG-domstolen 
  och de grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. 363, särskilt s.373 ff.). Förstainstansrätten har i ett par fall hänvisat till artiklar i stadgan (se Johnson i SvJT 2002, s. 706 f. och s. 718 ff.).  
 Villanueva 
  stolen har däremot avhållit sig från att hänvisa till stadgan (se Johnson i SvJT 2003, s. 347, not 2). Stadgan kommer sanno- likt att bli införlivad med unionens blivande konstitutionella fördrag (slutrapport från konventets arbetsgrupp II, dok. CONV 354/02). Enligt presidiets senast föreliggande utkast till konsti- tution skall stadgan tas in som en andra del av denna (CONV 725/03) och skall EU ansöka om anslutning till Europa- konventionen (CONV 724/03). 
 259 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:120 
  
 I stadgans artikel 17 finns bestämmelser om rätt till egendom. Frånsett en bestämmelse om immateriell egendom innehåller den följande: 
 Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. 
 Som synes utgör artikeln en nära parallell till artikel 1 i första tilläggprotokollet till Europakonventionen. Till yttermera visso föreskrivs det i artikel 52.3 i stadgan att i den mån den innehåller rättigheter som motsvarar rättigheter enligt Europakonventionen så skall innebörden och omfattningen av dessa rättigheter vara desamma som enligt konventionen. 
 Oavsett hur det förhåller sig med stadgans tillämplighet är som förut anförts i vart fall egendomsskyddet enligt Europakonven- tionen accepterat av  
 EG-domstolen. 
  EU har alltså ett om också ännu inte slutligt kodífierat egendomsskydd som minst mot- svarar Europakonventionens. Det kan inte antas att det skulle lyckas för Sverige att med åberopande av 2 kap. 18 § regerings- formen undgå att bli fälld av  
 EG-domstolen 
  om man vägrade att genomföra ett  
 EG-direktiv. 
  Inte heller från svensk synpunkt kan 2 kap. 18 § regeringsformen anses ha en sådan unik ställning i förhållande till  
 EG-rätten 
  att vi skulle ha skäl att åberopa denna bestämmelse till stöd för ett undantag från principen om EG- rättens supremati. I ett lagrådsärende om ändring i radio- och TV- lagen uppkom frågan om en föreslagen inskränkning i  
 TV-före- 
  tagens möjligheter att skaffa sig monopol på program av nationellt intresse stred mot äganderättsskyddet. Inskränkningen byggde på en bestämmelse i ett  
 EG-direktiv. 
  Lagrådet (prop. 1997/98:184, s. 125) fann att äganderättsskyddet enligt 2 kap. 18 § regerings- formen inte kunde anses vara så unikt att vi inte lika gärna kunde godta skyddet enligt första tilläggsprotokollet till Europakon- ventionen. Det kunde inte antas att en prövning enligt Europa- konventionen skulle leda till att den avvägning som gjorts med tillämpning av principerna i ett  
 EG-direktiv 
  inte skulle godtas av  
 EG-domstolen 
  eller människorättsdomstolen. 
 Enligt min bedömning skall därför 2 kap. 18 § regeringsformen inte reglera egendomsskyddet vid tillämpning av handelsdirektivet 
 260 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 3 
  
 utan egendomsskyddet i stället tryggas av den europeiska rättens principer sådana de kommit till uttryck i Europakonventionen och däremot svarande regler i Europeiska unionens stadga om grund- läggande rättigheter. 
 Handelsdirektivet får anses i sin helhet reglera frågan om handel med utsläppsrätter. Inga föreskrifter ges om ersättning med anled- ning av att krav på utsläppsrätter skall träda i stället för tidigare meddelade villkor om gränsvärden. Detta framstår också som naturligt med hänsyn både till  
 polluter-pays-principle 
  och till den gratistilldelning som föreskrivs. I punkt 27 i ingressen till handels- direktivet sägs att direktivet respekterar de grundläggande rättig- heter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. Det får förutsättas kommis- sionens därvid beaktat även frågan om egendomsskyddet. 
 Det finns inte anledning för Sverige att se saken på annat sätt. Det kan inte vara den svenska lagstiftarens uppgift att avgöra frågan om direktivets förenlighet med det europeiska egendoms- skyddet. Detta är i stället ytterst en fråga för  
 EG-domstolen. 
  Handel med utsläppsrätter kan införas med stöd av  
 EG-rätten, 
  och det finns inte anledning att vid sidan därav tillämpa bestämmelserna om ersättning i 2 kap. 18 § regeringsformen. 
 261 
 Bilaga 4 
 Rättsliga aspekter på den nationella fördelningsplanen enligt EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 
 Av f.d. justitierådet DavisBakgrund 
 Inledning 
 Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige avlämnade i april 2002 sitt slut- betänkande (SOU 2000:45). Utredningen (FlexMex1) hade till uppgift att lämna förslag till hur protokollets flexibla mekanismer skulle kunna tillämpas i Sverige. Kyotoprotokollet, som är ett protokoll till klimatkonventionen, innebär i sina huvuddrag ett bin- dande åtagande för de ratificerande industriländerna om minskning av utsläpp av sex i protokollet närmare angivna gaser. För att underlätta genomförandet av utsläppsreduktionerna finns i Kyoto- protokollet tre s.k. flexibla mekanismer av vilka den som är av intresse för detta uppdrag är handel med utsläppsrätter. Ett system med handel med utsläppsrätter innebär att olika aktörer skall kunna köpa och sälja utsläppsrätter på en marknad. Innan handeln startar skall olika aktörer tilldelas utsläppsrätter. Utredningen föreslog att tilldelningen skulle ske genom ett förfarande med auktion där inkomsterna från auktionen skulle tillfalla staten. Skälen till att utredningen valde denna lösning var att utsläppsrätterna härigenom fördelas till dem som värderar dem högst, att auktionen följer  
 polluter-pays-principle 
  och att auktionen leder till en likabehand- ling av befintlig och nytillkommande verksamhet. 
  
 FlexMex2-utredningen 
  har enligt sina utredningsdirektiv att ta ställning till ett system för handel med utsläppsrätter som är regle- rat på  
 EU-nivå. 
  
 263 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2003:120 
  
 EG-direktivet 
  
 Rådet har antagit en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (fort- sättningsvis handelsdirektivet). 
 Syftet med handelsdirektivet är att åstadkomma en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser. Om han- delsdirektivet antas i överensstämmelse med det förslag som nu föreligger skall det till en början gälla för utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, från mineraloljeraffinaderier och koksverk, från vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller, från vissa anlägg- ningar inom mineralindustrin för produktion av cementklinker, glas och keramiska produkter samt från vissa industriella anlägg- ningar för framställning av pappersmassa, papper och papp (arti- kel 2 och bilaga I). Det är alltså ett begränsat antal typer av verk- samheter och större sådana det är fråga om. Direktivet skall inte hindra någon medlemsstat att införa nationella system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksamheter. För framtiden kan direktivet komma att omfatta även andra verksam- heter och fem andra växthusgaser. 
 Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter mot- svarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalen- deråret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för en viss period och över hur fördelningen skall genoföras (artikel 9). För en treårsperiod, som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den femårs- period som börjar den 1 januari 2008 skall medlemsstaterna fördela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis (artikel 10). 
 Till skillnad från vad  
 FlexMex1-utredningen 
  föreslog blir det i  
 EU-systemet, 
  som direktivet f.n. lyder, sålunda endast fråga om auktion vad avser högst 10 procent av utsläppsrätterna under den period som börjar den 1 januari 2008. För perioden 2005 2007 gäller som nyss sagts att alla utsläppsrätter skall fördelas gratis. 
 I artikel 9 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna senast den 31 mars 2004 skall offentliggöra och till kommissionen och övriga medlemsstater anmäla en nationell fördelningsplan för 
 264 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 4 
  
 de utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela. Kommis- sionen kan inom tre månader från anmälan avslå hela eller delar av fördelningsplanen. Endast om kommissionen godtagit planen kan medlemsstaten fördela utsläppsrätterna. Ändring av fördelnings- planen skall godkännas av kommissionen. I bilaga III till handels- direktivet föreskrivs bl.a. att planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem (punkt 10). 
 Artikel 11 föreskriver att varje medlemsstat skall bestämma det totala antalet utsläppsrätter och hur dessa skall fördelas på verk- samhetsutövare och anläggningar. Besluten skall grundas på den nationella fördelningsplanen. I artikel 9 anges att den nationella fördelningsplanen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III. Av de kriterier som anges där skall vissa ingå i den nationella fördelningsplanen. Under förut- sättning att riksdagen antar principer i linje med vad FlexMex2- utredningen har föreslagit i det nyligen avlämnade delbetänkandet (SOU 2003:60) Handla för bättre klimat kommer utredningens principer att utgöra de viktigaste objektiva och öppna kriterierna för den nationella fördelningsplanen. 
 I det förslag till handelsdirektiv som kommissionen förelade rådet fanns det inte någon bestämmelse om att den nationella för- delningsplanen skulle ange utsläppsrätter för var och en av anlägg- ningarna. Den bestämmelsen har lagts till i ett senare skede av processen med handelsdirektivet. 
  
 FlexMex2-utredningen 
  
 I sitt nyss omnämnda delbetänkande SOU 2003:60 har FlexMex2- utredningen lagt fram förslag om principer för att fördela utsläpps- rätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2005 2007. Förslaget innebär bl.a. följande. 
 Den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn skall räknas av mot de nationella mål som skall uppnås under perioden 2008 2012. Den slutliga siffra som skall utgöra den hand- lande sektorns totala utsläppsrätter skall fastställas av regeringen inför proposition i september 2003. Riksdagens beslut med anled- ning av propositionen skall utgöra grunden för den fördelningsplan 
 265 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2003:120 
  
 som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004. 
 Fördelningen till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter. Koldioxidutsläppen i varje sektor skall delas upp i utsläpp av råvaror, som t.o.m. år 2007 inte är utbytbara om man vill tillverka produkten, och utsläpp från fossila bränslen som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera  
 kraft-, 
  värme- eller transportenergi. De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998 2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. Nya deltagare beaktas när det för handel tillgängliga antalet utsläppsrätter fast- ställs. Till nya deltagare räknas de verksamheter som fått sitt första tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller som har fått ett sådant tillstånd förnyat efter det att den nationella fördelningsplanen an- mälts till kommissionen. 
 Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år under perioden 2005 2007 skall fattas senast den 1 oktober 2004. Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. En av regeringen ut- sedd myndighet skall senast den 28 februari varje år under perioden 2005 2007 utfärda en proportionell andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. 
 Svenska planbestämmelser 
 I fråga om skyldighet för medlemsstater inom EU att upprätta planer anfördes i förarbetena till miljöbalken att  
 EG-direktiv 
  ibland innehåller skyldigheter för medlemsstaterna att upprätta planer för de åtgärder som skall vidtas för att ett visst miljömål skall upp- fyllas. Dessa planer skall lämnas till kommissionen och regelbundet uppdateras. I den svenska miljölagstiftningen hade i princip inte funnits något särskilt instrument som kunde användas för att säkerställa att ett miljömål skulle uppfyllas inom alla samhälls- områden. Genom de nya reglerna i miljöbalken om miljökvalitets- normer med tillhörande åtgärdsprogram fylldes denna lucka i lagstiftningen. (Prop. 1997/98:45, s. 198.) En miljökvalitetsnorms rättsverkan är att den föreskriver gränsvärden av bindande natur. I 5 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, vilka för närvarande är föremål för översyn av Miljöbalkskommittén. I ett delbetänkande (SOU 2002:107) har 
 266 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 4 
  
 kommittén lämnat vissa förslag till ändringar avseende miljökva- litetsnormer. 
 I svensk rätt finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bestäm- melser om att kommunen genom olika typer av planer bestämmer hur mark och vatten skall användas. Enligt 1 kap. 3 § sker regle- ringen av markens användning och av bebyggelsen inom kom- munen genom detaljplan. I PBL finns bestämmelser om vem som har rätt att yttra sig över en föreslagen detaljplan och vem som kan överklaga ett beslut om detaljplan. 
 Uppdraget 
 I den tidplan som  
 FlexMex2-utredningen 
  arbetar från skulle det inte finnas någon lagstiftning på plats den 31 mars 2004. Det inne- bär att den nationella fördelningsplanen skulle beslutas utan lag- stöd. 
 Jag har fått i uppdrag att analysera den faktiska innebörden för den enskilde verksamhetsutövaren av systemet med en nationell fördelningsplan. Vilken rättsverkan har de olika besluten på natio- nell nivå? Vilken är den rättsliga respektive faktiska innebörden av kommissionens beslut? Vad innebär ordningen med nationella fördelningsplaner för möjligheten till överklagande? Hur förhåller sig de nationella fördelningsplanerna till de planinstitut som i dag finns på nationell- respektive  
 EU-nivå? 
  Om de nationella fördel- ningsplanerna kräver författningsstöd skall förslag lämnas till ut- formningen av ett sådant stöd. 
 Utredning 
 Behovet av svensk lagstiftning skall bedömas på grundval av be- stämmelserna i handelsdirektivet och regleringen av normgivningen i 8 kap. regeringsformen. Direktivet ger i detta hänseende upphov till vissa tolkningsproblem, som hänför sig till den under arbetet med handelsdirektivet tillkomna punkten 10 i bilaga III. Av arti- kel 11.1 och 11.2 framgår att inom viss tid före ingången av varje period skall fattas beslut om fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Beslutet skall grundas på den nationella fördelningsplanen. Vidare framgår av punkten 9 i bilaga III till handelsdirektivet, att planen skall ge allmänheten 
 267 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2003:120 
  
 möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dess synpunkter, innan beslut fattas om fördelningen av utsläppsrätter. I punkten 10 i bilaga III till handelsdirektivet föreskrivs emellertid att redan planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem. 
 Man frågar sig vad som är den egentliga innebörden av kravet på uppgifter i fördelningsplanen om de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av anläggningarna, som också skall anges i planen. Den sakliga innebörden av fördelningsplanen skulle kunna anses vara, att regeringen i den har fattat ett beslut som får direkt betydelse för tilldelningen av utsläppsrätter. Detta skulle innebära att regeringen meddelar individuella förvaltningsbeslut rörande tilldelningen av utsläppsrätter till varje enskilt företag. Beslutet måste visserligen godtas av kommissionen. Men detta kan varken rättsligt eller faktiskt ses som annat än en av kommissionenvisserligen genom nytt beslut meddelad bekräftelse av rege- ringens tidigare meddelade beslut, som är det grundläggande. God- tar inte kommissionen fördelningsplanen, får regeringen fatta ett nytt beslut, av ändrad men motsvarande innebörd. 
 En mera rimlig tolkning av direktivet är följande. Först skall regeringen anta en fördelningsplan med angivande av vissa prin- ciper. Denna skall därefter granskas av kommissionen. Om kom- missionen godtar planen bereds allmänheten tillfälle att lämna syn- punkter. På grundval av planen och synpunkterna fördelar där- efter vederbörande myndighet utsläppsrätterna. Fördelningsplanen skulle i så fall beträffande fördelningen till enskilda anläggningar endast innehålla en avsiktsförklaring, närmast en exemplifiering, hur fördelningen skulle kunna komma att göras, om principerna i fördelningsplanen godtas av kommissionen. 
 Jag har inte funnit underlag för några generella uttalanden om planinstitut på  
 EU-nivå. 
  En komparativ studie av  
 EU-rätten 
  för att finna svar på frågan ligger utanför ramarna för detta utlåtande. Det är en uppgift för en vetenskapsman. Troligen skulle en sådan studie dock endast leda till resultatet att planerna får bedömas i anslutning till varje förordning eller direktiv för sig. 
 I detta sammanhang kan emellertid en jämförelse med det svenska lantbruksprogrammet på jordbruksområdet vara av in- tresse. Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveck- ling av landsbygden, som ersatte nio tidigare gällande rådsför- 
 268 
 SOU 2003:120 Bilaga 4 
 ordningar om  
 struktur-, 
  miljö- och landsbygdsåtgärder med an- knytning till den gemensamma jordbrukspolitiken, reglerar bl.a. stöd till miljövänligt jordbruk och olika åtgärder för att främja anpassning och utveckling av landsbygden. Medlemsländerna skulle senast sex månader efter det att förordningen trädde i kraft den 3 juli 1999 lämna förslag till hur man avsåg att tillämpa för- ordningens åtgärder inom ramen för ett landsbygdsprogram för den kommande budgetperioden 2000 2006. Därefter skulle EG- kommissionen senast inom sex månader lämna sitt slutgiltiga god- kännande av planen. För att ett samlat svenskt landsbygdsprogram skulle kunna träda i kraft från den 1 januari år 2000 måste det i god tid tillställas kommissionen för prövning. För att detta skulle vara möjligt måste regeringen överlämna ett förslag till landsbygdspro- gram till  
 EG-kommissionen 
  redan under hösten 1999. Regeringen begärde i budgetpropositionen för år 2000 riksdagens bemyn- digande att tillämpa ett svenskt landsbygdsprogram enligt förord- ningen. Mot bakgrund av att storleken på  
 EG-finansieringen 
  för landsbygdsåtgärder i Sverige inte var känd vid tidpunkten för rege- ringens beslut om budgetpropositionen återkom regeringen genom skrivelse 1999/2000:14 till riksdagen med en redogörelse för innehållet i det förslag till landsbygdsprogram som regeringen hade för avsikt att överlämna till  
 EG-kommissionen 
  under hösten 1999. Programmet skulle överlämnas med förbehåll av riksdagens god- kännande av vad som anförts i budgetpropositionen. Förhandlingar med  
 EG-kommissionen 
  borde därmed kunna slutföras i sådan tid att programmet kunde träda i kraft i enlighet med förordningen. Riksdagen lämnade regeringen det begärda bemyndigandet (bet. 1999/2000:MJU2). 
 Till genomförande av bl.a. rådets förordning (EG) nr 1257/99 finns lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden (rubrik och senaste lydelse SFS 1999:1316, prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 23, bet. 1999/2000:MJU2). I lagen finns bestämmelser om tillsyn och kontroll, ränta, avgifter samt överklagande. Däremot finns inte några bestämmelser om upprättandet av landsbygdsprogram. Vida- re finns förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och lands- bygdsutvecklingsåtgärder. Statens jordbruksverk har med stöd av den upphävda förordningen 1997:1336 utfärdat föreskrifter om miljöstöd (SVJFS 2002:92). 
 Enligt 8 kap. regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för 
 269 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2003:120 
  
 enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. 
 Man skulle kunna se beslutet om tilldelning av utsläppsrätter, när detta sker gratis och alltså innebär en förmögenhetsöverföring till företagen, som ett gynnande beslut. Ett sådant beslut t.ex. om ett bidrag utan motsvarande förpliktelser kräver inte enligt 8 kap. 3 § regeringsformen lagstöd. Enligt Thompson (Normgivnings- makten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl. 1999, s. 74 ff.) kan frågan huruvida en föreskrift avser ett ingrepp eller inte bedömas endast mot bakgrund av dittills gällande rättsregler. Med ingrepp bör enligt lagmotiven förstås sådana åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittills- varande handlingsfrihet, möjlighet att förfoga över egendom etc. Jones tillägger bl.a. att åligganden för enskilda får tolkas så- som ensidigt dikterade förpliktelser, inte förpliktelser som den enskilde kan anses ha frivilligt underkastat sig. Till åligganden räknas sålunda inte förpliktelsen att betala sådana avgifter för en statlig eller kommunal prestation, som utgör ett rimligt vederlag för en prestation som den enskilde frivilligt har tagit i anspråk. 
 Att lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden endast innehåller be- stämmelser om tillsyn och kontroll, ränta, avgifter samt över- klagande men däremot inte några bestämmelser om stödformerna framstår som naturligt mot bakgrund av att det är fråga om bidrag. Även om bidragen förutsätter motprestationer från mottagarna är det frivilligt för dem att söka bidragen. 
 Tilldelningen av utsläppsrätter är visserligen avsedd att till en början ske gratis. Men tilldelningen är omedelbart förenad med ett krav att företagen skall inneha utsläppsrätter för att få släppa ut växthusgaser. Detta krav har tidigare inte ställts på dem utan utgör en inskränkning i egendomsskyddet och näringsfriheten (att en sådan inskränkning är tillåten och kan ske utan ersättning se mitt tidigare utlåtande den 30 maj 2003 Egendomsskyddet vid tilldel- ning av utsläppsrätter). Eventuellt måste företagen på marknaden förvärva ytterligare utsläppsrätter för att kunna fortsätta sin pro- duktion i önskad omfattning. Rätten att få gratis tilldelning av utsläppsrätter kan inte skiljas från kravet på innehav av utsläpps- rätter för att få släppa ut koldioxid. Det kan inte råda något tvivel om att regleringen av handeln med utsläppsrätter kräver lagstöd enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. 
 270 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 4 
  
 Frågan är då om också regeringens beslut beträffande fördel- ningsplanen kräver lagstöd enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. 
 Om fördelningsplanen anses innefatta förvaltningsbeslut av rege- ringen om tilldelning av utsläppsrätter har beslutet visserligen så långt endast en gynnande innebörd. Det kan emellertid inte ses isolerat från det kommande kravet på redovisning av utsläppsrätter vid fortsatt produktion. Av samma skäl som nyss anförts be- träffande handeln med utsläppsrätter i dess helhet bör i detta fall lagstöd krävas också för fördelningsplanen. 
 Som nyss antytts kan handelsdirektivets bestämmelser om fördelningsplanen också tolkas så att den endast skall ange vissa principer för fördelningen, medan beslut om tilldelning av ut- släppsrätter till enskilda anläggningar sker först genom särskilda beslut av behörig myndighet på grundval av fördelningsplanen. Fördelningsplanen kan emellertid utformas så, att den även vid denna tolkning kräver lagstöd. Skillnaden mellan en avsiktsför- klaring av regeringen, som godtas av kommissionen, och ett for- mellt beslut behöver, beroende på hur planen utformas, inte i sak vara så stor. Om den förvaltningsmyndighet som senare fattar beslut om tilldelning måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar, krävs lagstöd. I så fall måste lagregler om fördelningsplanen ha trätt i kraft innan regeringen anmäler den första fördelningsplanen till kommis- sionen. 
 Om man granskar andra planinstitut i svensk lagstiftning finner man att själva upprättandet av planen har lagreglerats. Detta gäller de olika planinstituten i plan- och bygglagen (1987:10) där planerna blir direkt avgörande för enskildas rätt att planera och bygga etc. Men det gäller också bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken, som måste ses som ett planinstitut, även om inte miljökvalitetsnormerna får någon omedelbar effekt för en- skilda. I förevarande alternativ är den nationella fördelningsplanen närmast att jämföra med miljökvalitetsnormer. 
 En lag om upprättandet av en fördelningsplan måste till en början förutom definitioner innehålla bestämmelser om till- stånd till utsläpp av växthusgaser, eftersom det är de som fått sådana tillstånd som kan erhålla utsläppsrätter. Frågor om tillstånd till utsläpp av tillståndsrättigheter torde rimligen böra prövas av länsstyrelsen. Härför talar inte minst bestämmelsen i artikel 8 i handelsdirektivet om samordning med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt direktivet 96/61/EG (det s.k. IPPC- 
 271 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2003:120 
  
 direktivet), låt vara att frågan om tillstånd i åtskilliga sådana fall prövas direkt av miljödomstol. Länsstyrelsens beslut bör kunna överklagas hos miljödomstolen, något som åtminstone i viss grad även i sådana fall kan tillgodose kravet på samordning. I övrigt bör bestämmelserna i detta ämne kunna göras ganska kortfattade. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen kan regeringen utan hinder av 3 § i samma kapitel efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av vissa närmare ämnen. Till dessa ämnen hör enligt punk- ten 4 bl.a. miljövård. Eftersom kravet på innehav av utsläppsrätter ställs upp till skydd för den globala miljön kan riksdagen be- myndiga regeringen att genom förordning utfärda föreskrifter om handel med utsläppsrätter. (I fråga om själva handeln kan även föreskriften i punkten 3 om näringsverksamhet åberopas.) Till vad som efter bemyndigande bör kunna regleras genom förordning hör frågor om vilka verksamheter och vilka växthusgaser som omfattas av kravet på tillstånd till utsläpp. Sådana föreskrifter måste stämma överens med direktivet och det kan därför inte råda någon tvekan om vad regeringsföreskrifterna kommer att innebära. Som mönster för ett bemyndigande kan 9 kap. 6 § miljöbalken tjäna. 
 I en lag som ger föreskrifter om fördelningsplanen bör vidare tas in de materiella förutsättningarna för att verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätter enligt de principer som  
 FlexMex2-utred- 
  ningen utvecklat. Det blir i så fall tydligt att regeringen i för- delningsplanen skall följa lagens materiella regler. Vad som i övrigt följer av direktivet, såsom exempelvis anmälningar till kommis- sionen, tidsfrister för sådana anmälningar och kommunikation, behöver inte stå i lag. Det är självklart att regeringen i sådana frågor tillämpar direktivet. Det är därför tillräckligt med en bestämmelse om att regeringen skall för åren 2005 2007 och för varje femårs- period som följer därefter upprätta en fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses skola fördelas och hur de skall fördelas. 
 Regeringen kan inte besluta om tilldelning av utsläppsrätter utan att de berörda företagen har fått göra sig hörda. Företagen måste alltså kunna ansöka om tilldelning av utsläppsrätter och eventuellt måste också annan kommunikation ske med dem under arbetet med fördelningsplanen. Något annat skulle strida mot alla kända förvaltningsrättsliga principer. Bestämmelser om ansökningsför- farandet måste finnas i lagen. De kan emellertid inskränkas till ett 
 272 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 4 
  
 bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter härom. 
 Vad angår frågan om överklagande kan anföras följande. Skulle tilldelningen anses ske genom regeringens beslut om fördel- ningsplan finns inte möjlighet till överklagande. Överprövning av själva tilldelningsbeslutet inte av planen som sådan torde dock i så fall kunna ske genom rättsprövning av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Huruvida man skall betrakta fördelningsplanen på sådant sätt kan bara avgöras av Regeringsrätten, om någon begär rättsprövning av ett tilldelningsbeslut i fördelningsplanen. När vederbörande för- valtningsmyndighet senare fattar beslut om tilldelning måste i vart fall det beslutet kunna överklagas. Sådana överklaganden torde böra ske hos allmän förvaltningsdomstol. 
 Att planen förbereds på myndighetsnivå utan lagstöd möter inte några invändningar. Regeringens uppdrag till respektive myndighet att vidta sådana förberedande åtgärder sker med stöd av dess administrativa kompetens. Kommunikationen med allmänheten kan enligt artikel 3 i) i handelsdirektivet ske med en eller flera personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, med sammanslutningar, organisationer eller grupper av personer. De som önskar tilldelning av utsläppsrätter måste som nyss sagts kunna ansöka om tilldelning. I övrigt torde synpunkter få inhämtas genom sedvanligt svenskt remissförfarande. 
 Enligt min mening borde bestämmelser i ämnet inarbetas i miljö- balken, bl.a. med hänsyn till det tidigare omnämnda kravet på sam- ordning med  
 IPPC-direktivet. 
  På grund av tidsbrist har jag dock inte undersökt hur bestämmelserna skulle kunna inordnas i balken. 
 Sedan jag nu angett hur lagbestämmelser om fördelningsplanen skulle kunna utformas, återstår att ta slutlig ställning till om huruvida handelsdirektivets föreskrifter om fördelningsplanen måste uppfattas så att enligt 8 kap. 3 § regeringsformen sådana lagbestämmelser är nödvändiga. Man måste nämligen fråga sig om det förut sagda leder till ett rimligt resultat. Det är därvid inte tidsaspekten även om den är nog så besvärlig jag tänker på. Lagstiftningsproceduren kan alltid påskyndas, bäst kanske genom att lagstiftningen bereds i Regeringskansliet och presenteras i  
 Ds-serien. 
  Betänkligheterna gäller i stället problemen för dem som önskar tilldelning av utsläppsrätter. På kort tid måste de ansöka dels om tillstånd till utsläpp av växthusgaser, dels om tilldelning av utsläppsrätter. Åt detta är inte något att göra. Men skall regeringen 
 273 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2003:120 
  
 i fördelningsplanen på något sätt i sak besluta om tilldelning av utsläppsrätter, så att beslutet blir mer eller mindre avgörande för den fortsatta verksamheten, måste företagen ansöka om tilldelning redan på detta stadium. Regeringens beslut kan sedan inte över- prövas annat än möjligen genom rättsprövning. Därefter måste företagen på nytt ansöka om tilldelning hos den förvaltningsmyn- dighet som svarar för det slutliga tilldelningsbeslutet, med möjlig- het till överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Följden måste bli osäkerhet om det första beslutets innebörd och därmed bristande rättstrygghet. 
 En sådan ordning är enligt min mening oacceptabel. Jag har därför efter lång tvekan kommit till slutsatsen att regeringen, trots lydelsen av punkten 10 i bilaga III till handelsdirektivet, bör ut- forma den fördelningsplan som skall anmälas till kommissionen så att den anger principer för fördelningen. Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. 
 I detta fall bör några lagbestämmelser om fördelningsplanen inte meddelas. Självfallet krävs riksdagens bemyndigande för regeringen att anmäla principer för tilldelningen av utsläppsrätter till kom- missionen. I riksdagen kan visserligen uppkomma betänkligheter mot att godkänna principer som inte har kommit till uttryck i lagtext. Sådana betänkligheter har emellertid tidigare övervunnits i fråga om EU:s rambeslut (se t.ex. Vängby i SvJT 2003, s. 502 f.). 
 Fördelningsplanen medför i detta fall inte några åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden. Att lagstifta om fördelningsplanen skulle kunna medföra det missförståndet, att angivandet av utsläppsrätter för enskilda anläggningar skulle vara styrande för det fortsatta tilldelnings- förfarandet. Enligt min mening bör detta inte vara fallet. 
 Tilldelningen får i stället prövas i ett vanligt förvaltningsför- farande efter ansökan, kommunikation etc. Visserligen skall den ske på grundval av fördelningsplanen, men dennas principer måste komma till uttryck i en lag om handel med utsläppsrätter. Veder- börande myndighet bör därför kunna direkt tillämpa lagens be- stämmelser om tilldelning och på grundval av dessa fatta beslut som är fristående från fördelningsplanen. Besluten bör som förut anförts kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 
 274 
 Bilaga 5 
 Handel med utsläppsrätter förenlighet med miljöbalkens krav 
 Av Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet 15 september 2003 
 275 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 276 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ...................................................... 
  
 281 
  
 1 
  
 Inledning.......................................................... 
  
 284 
  
 1.1 
  
 Uppdraget............................................................................... 
  
 284 
  
 1.2 
  
 Disposition ............................................................................. 
  
 285 
  
 1.3 
  
 Terminologi............................................................................ 
  
 286 
  
 2 
  
 Gemenskapens direktiv om de flexibla 
  
 mekanismerna .................................................. 
  
 287 
  
 2.1 
  
 Allmänt om  
 EG-rätten 
  och handelsdirektivet ..................... 
  
 287 
  
 2.1.1 EG:s kompetens på miljöområdet ............................. 
  
 287 
  
 2.1.2 
  
 Direktiv ....................................................................... 
  
 289 
  
 2.2 
  
 Länkning av de projektbaserade mekanismerna................... 
  
 290 
  
 2.2.1 Direktivförslaget för de projektbaserade 
  
 mekanismerna ............................................................. 
  
 290 
  
 2.2.2 Supplementaritet och det svenska klimatmålet ........ 
  
 292 
  
 3 
  
 Befintlig svensk och europeisk miljörätt............... 
  
 293 
  
 3.1 
  
 Miljöbalken............................................................................. 
  
 293 
  
 3.1.1 Syfte och övergripande struktur ................................ 
  
 293 
  
 3.1.2 
  
 De allmänna hänsynsreglerna..................................... 
  
 295 
  
 3.1.3 Begreppet bästa möjliga teknik.................................. 
  
 297 
  
 3.1.4 Krav på energieffektivitet och användning av 
  
 förnybara energikällor ................................................ 
  
 299 
  
 3.1.5 Förhållande till annan lagstiftning............................. 
  
 303 
  
 3.1.6 
  
 Miljöbalkens tillståndsordning .................................. 
  
 304 
  
 3.2 
  
 Annan svensk miljölagstiftning............................................. 
  
 305 
  
 3.2.1 Skatt på koldioxid och energi..................................... 
  
 305 
  
 3.2.2 Certifikat för elproduktion från förnybara 
  
 energikällor ................................................................. 
  
 306 
  
 3.2.3 Avgift på utsläpp av kväveoxider ............................... 
  
 308 
  
 277 
 Bilaga 5 SOU 2003:120 
  
 3.3 
  
 IPPC-direktivet...................................................................... 
  
 309 
  
 3.3.1 
  
 Materiella krav på verksamheter................................. 
  
 309 
  
 3.3.2 
  
 Tillståndordningen...................................................... 
  
 312 
  
 3.4 
  
 Andra relevanta direktiv......................................................... 
  
 312 
  
 4 
  
 Handelsdirektivet i förhållande till befintlig 
  
 miljörätt............................................................ 
  
 314 
  
 4.1 
  
 Handelsdirektivet i förhållande till  
 BAT-kravet .................. 
  
 314 
  
 4.1.1 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid........................ 
  
 315 
  
 4.1.2 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än 
  
 koldioxid...................................................................... 
  
 316 
  
 4.1.3 Krav på energieffektivitet ........................................... 
  
 317 
  
 4.2 
  
 BMT-kravet 
  i förhållande till  
 BAT-kravet............................ 
  
 319 
  
 4.2.1 Allmän jämförelse av begreppen ................................ 
  
 320 
  
 4.2.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid........................ 
  
 323 
  
 4.2.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än 
  
 koldioxid...................................................................... 
  
 323 
  
 4.2.4 Krav på energieffektivitet och användning av 
  
 förnybara energikällor................................................. 
  
 324 
  
 5 
  
 Nationell diskretion vid implementering av 
  
 handelsdirektivet ............................................... 
  
 325 
  
 5.1 
  
 Rättsliga utgångspunkter för analysen.................................. 
  
 325 
  
 5.1.1 Närmare om handelsdirektivets syfte........................ 
  
 327 
  
 5.2 
  
 Handlingsutrymmet beträffande identifierade 
  
 frågeställningar ....................................................................... 
  
 328 
  
 5.2.1 Angivande av gränsvärden för koldioxid ................... 
  
 329 
  
 5.2.2 Angivande av gränsvärden för andra ämnen än 
  
 koldioxid...................................................................... 
  
 329 
  
 5.2.3 Krav på energieffektivitet ........................................... 
  
 329 
  
 5.2.4 Krav på användning av förnybara energikällor.......... 
  
 332 
  
 6 
  
 Tillståndsfrågor.................................................. 
  
 334 
  
 6.1 
  
 Ersättning till berörda verksamhetsutövare.......................... 
  
 335 
  
 6.2 
  
 Samordning och integrering av förfarandena ....................... 
  
 338 
  
 278 
 SOU 2003:120 Bilaga 5 
  
 7 
  
 Tilldelning av utsläppsrätter ............................... 
  
 340 
  
 7.1 
  
 Allmänt om tilldelningen av utsläppsrätter.......................... 
  
 341 
  
 7.2 
  
 Kriterier i bilaga III till handelsdirektivet ............................ 
  
 342 
  
 7.2.1 Kriterier avseende den totala mängden 
  
 utsläppsrätter .............................................................. 
  
 342 
  
 7.2.2 Särskilt om kriterier i bilaga III ................................. 
  
 344 
  
 7.3 
  
 Regler om statsstöd ............................................................... 
  
 346 
  
 7.3.1 Statsstöd syftande till miljöskydd.............................. 
  
 347 
  
 7.3.2 Statsstöd genom tilldelning av utsläppsrätter ........... 
  
 348 
  
 7.3.3 Fernandez för statsstöd applicerat på tilldelning 
  
 av utsläppsrätter.......................................................... 
  
 349 
  
 8 
  
 Handlingsalternativ ........................................... 
  
 352 
  
 8.1 
  
 Betydelsen av mängden tilldelade utsläppsrätter ................. 
  
 353 
  
 8.1.1 
  
 Europeisk tilldelning .................................................. 
  
 353 
  
 8.1.2 
  
 Svensk tilldelning........................................................ 
  
 354 
  
 8.2 
  
 Kravet på energieffektivitet................................................... 
  
 356 
  
 8.2.1 
  
 Miljömässiga aspekter ................................................ 
  
 356 
  
 8.2.2 
  
 Ekonomiska aspekter ................................................. 
  
 357 
  
 8.2.3 
  
 Statsstödsreglerna....................................................... 
  
 358 
  
 8.3 
  
 Kravet på användning av förnybara energikällor.................. 
  
 358 
  
 8.3.1 
  
 Miljömässiga aspekter ................................................ 
  
 359 
  
 8.3.2 
  
 Ekonomiska aspekter ................................................. 
  
 359 
  
 8.3.3 
  
 Statsstödsreglerna....................................................... 
  
 360 
  
 8.4 
  
 Summering av handlingsalternativen .................................... 
  
 360 
  
 9 
  
 Slutsatser och rekommendationer ....................... 
  
 362 
  
 279 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 280 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 Sammanfattning 
  
 Genom handelsdirektivet införs ett europeiskt system för 
  
 handel med utsläppsrätter för växthusgaser. För perioden 2005 2007 omfattar systemet dock endast koldioxid. Syftet med direktivet är att minska utsläppen av koldioxid från de verksamheter som omfattas av handelssystemet. Utsläpps- minskningen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. 
  
 Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regle- ringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. De viktigaste styrmedlen av traditionell karaktär är i detta sammanhang  
  
 IPPC-direktivet 
  på  
 EG-rättslig 
  nivå och miljö- balken på nationell nivå. Miljöbalken implementerar IPPC- direktivet i svensk rätt. Dessa lagar bygger på en skyldighet för verksamhetsutövarna att inhämta tillstånd för drift av verksam- heten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detalje- rat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Ambitionsnivån vid reglering av verksamheterna bestäms med stöd av begreppen bästa tillgängliga teknik (BAT) i IPPC- direktivet, respektive bästa möjliga teknik (BMT) i miljö- balken. 
  
 Till skillnad från system med tillstånd och villkor kräver inte handelsdirektivet att den enskilde verksamhetsutövaren genomför några åtgärder i syfte att minska utsläppen. Det viktiga är att de totala utsläppen inom bubblan minskar genom att det endast finns en begränsad mängd utsläppsrätter att tillgå. 
  
 Ett handelssystem fungerar om verksamheterna tillerkänns viss flexibilitet genom att de tillåts hantera koldioxidutsläppen på det sätt som bedöms vara mest kostnadseffektivt för den egna anläggningen. Det måste finnas utrymme för handel, dvs. en möjlighet att i enlighet med handelssystemets funktion köpa upp utsläppsrätter från annat håll. Av dessa skäl är det proble- matiskt för handelssystemets funktion om verksamheterna regleras av tillståndsvillkor som direkt eller indirekt sätter gränser för koldioxidutsläppen. 
  
 Såväl  
  
 IPPC-direktivet 
  som miljöbalken ger möjlighet att före- skriva gränsvärden för hur mycket koldioxid en verksamhet skall få släppa ut. Genom handelsdirektivet görs dock en änd- 
 281 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 ring i  
 IPPC-direktivet 
  som innebär att myndigheterna inte skall föreskriva några gränsvärden för koldioxidutsläpp för de verk- samheter som omfattas av handelssystemet. Med hänsyn till skyldigheten att implementera  
 EG-rätten 
  måste en sådan änd- ring införas också i miljöbalken. Härmed undanröjs risken för den direkta konflikt med handelssystemet som föreskrivande av gränsvärden för koldioxidsutsläpp skulle innebära. 
  
 Vidare skall enligt  
  
 IPPC-direktivet 
  och miljöbalken gräns- värden föreskrivas för vissa förorenande ämnen som ofta är förknippade med koldioxidutsläpp. T.ex. ger förbränning av olja upphov till både koldioxidutsläpp och utsläpp av kväve- oxider. Handelsdirektivet innebär ingen ändring av IPPC- direktivet i detta hänseende. Tvärtom stadgas det i handels- direktivets artikel 2 att direktivet inte skall påverka tillämp- ningen av  
 IPPC-direktivet. 
  För svensk del innebär detta en skyldighet under  
 EG-rätten 
  att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp. 
  
 IPPC-direktivet 
  
  och miljöbalken ställer krav på verksamheter- nas energieffektivitet. Verksamheterna skall inte förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Detta krav har hittills använts sparsamt i svensk och utländsk praxis. Graden av energieffektivitet är en av de faktorer som påverkar en anläggnings utsläpp av kol- dioxid. Genom handelsdirektivet ändras  
 IPPC-direktivet 
  på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet. Detta gäller endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer men oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. I denna del kan Sverige välja om kravet på energieffektivitet skall behållas eller inte när handelssystemet införs. 
  
 I miljöbalken krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i  
  
 IPPC-direktivet. 
  Valet av energikälla är vanligtvis av mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiska i relation till handelssystemets funktion. Ett upprätthållande av miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med 
 282 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 EG-rätten. 
  Sverige har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav. 
  
 Med handelsdirektivet införs ett krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid. För tillstånd krävs att verksamheten har förmåga att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid. Tillstånds- givningen behöver inte föregås av någon materiell bedömning av verksamheten. De verksamheter som omfattas av handels- systemet har tidigare fått tillstånd till drift av verksamheten enligt miljöbalken eller äldre rätt. Frågan har väckts ifall införandet av krav på tillstånd för koldioxidutsläpp innebär ett sådant intrång i de äldre tillståndsbeslutens rättskraft som skulle göra staten ersättningsskyldig gentemot berörda verk- samhetsutövare. Vår bedömning är att införandet av krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid inte kan ge upphov till ersätt- ningsskyldighet mot de verksamhetsutövare som mot för- modan skulle lida skada på grund av kravets införande. 
  
 Före den 31 mars 2004 skall medlemsländerna upprätta natio- nella fördelningsplaner som skall ange vilka principer medlems- landet avser använda vid tilldelning av utsläppsrätter. Den nationella fördelningsplanen skall vara förenlig med de kriterier som återfinns i handelsdirektivets bilaga III. Av kriterierna framgår bl.a. att den totala mängden tilldelade utsläppsrätter skall vara förenlig med målet i EG:s bördefördelning med hänsyn tagen till prognoser om utsläppsutvecklingen för den handlande respektive den  
  
 icke-handlande 
  sektorn. Tilldel- ningen skall vidare premiera anläggningar som använder sig av ren teknik och beakta skillnader avseende olika anläggningars möjlighet att minska utsläppen. På grund av de gemenskaps- rättsliga reglerna om statsstöd är det viktigt att tilldelningen inte gynnar vissa verksamheter på ett sätt som inte kan rätt- färdigas utifrån sakliga och objektiva grunder. 
  
 Vid övervägande av frågan huruvida  
  
 IPPC-direktivets/miljö- 
  balkens krav på energieffektivitet och miljöbalkens ytterligare krav på användning av förnybara energikällor skall upprätthållas för de verksamheter som omfattas av handelssystemet bör föl- jande faktorer beaktas. Priset på utsläppsrätter utgör den vik- tigaste faktorn för om kravens upprätthållande skulle få någon effekt eller inte. I den mån kraven ger upphov till investeringar för att minska utsläpp leder det till större faktiska utsläpps- 
 283 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 minskningar inom Sverige än vad som hade varit fallet om endast handelssystemet påverkade koldioxidutsläppen. Sådana utsläppsminskningar sker till en högre marginalkostnad än minskningar som betingas av handelssystemet. Ett upprätt- hållande av kraven skulle inte påverka de totala utsläppen inom  
 EU-bubblan 
  eftersom mängden utsläppsrätter att tillgå fort- farande skulle vara densamma. 
  
 Det föreligger ett samband mellan frågan om upprätthållande av miljöbalkens krav och den svenska tilldelningen av utsläpps- rätter. Handeln har goda förutsättningar att substituera miljö- balkens system med kravregler. Detta förutsätter emellertid att tilldelningen inte är alltför generös (jfr. def. avsnitt 8.1.2). En generös tilldelning som inte når upp till miljöbalkens kravnivå substituerar inte miljöbalken, utan innebär istället en sänkning av ambitionsnivån jämfört med tidigare ordning. 
  
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Uppdraget 
  
 För  
 FlexMex2-utredningens 
  räkning har Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet haft i uppdrag att analysera vissa rättsliga frågeställningar som uppkommer i samband med implementeringen av EG:s direktiv för handel med utsläppsrätter. Detta uppdrag redovisas genom följande rapport. 
 Då frågorna för uppdraget berör olika rättsområden har utred- ningen utförts av en arbetsgrupp vid Juridiska institutionen som representerar kompetens inom de aktuella rättsområdena. Rappor- ten har författats av Norman, jur. kand, forsknings- assistent, och Meyer, doktorand i internationell miljö- rätt. Arbetet har utförts i samråd med Ray, docent i civilrätt, Garcia, professor i internationell rätt med inriktning mot europeisk integrationsrätt samt Simmons, lektor i miljö- rätt. Vi vill rikta ett tack till Peterson från Miljöbalks- kommittén för hjälp med utredning av vissa frågor rörande kravet på energieffektivitet. 
 De rättsliga frågeställningar som omfattas av uppdraget kan sammanfattas som; 
 284 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 hur handelsdirektivet och  
  
 IPPC-direktivet 
  förhåller sig till varandra 
  
 hur miljöbalkens regler implementerar  
  
 IPPC-direktivets 
  krav 
  
 hur handelsdirektivet och miljöbalken förhåller sig till varandra 
  
 konkurrensaspekter på implementeringen av handelsdirektivet. 
  
 Fokus för jämförelsen av de olika lagstiftningarna är de krav som ställs under  
 IPPC-direktivet 
  och miljöbalken på de verksamheter som kommer att omfattas av handelssystemet. I anslutning till detta uppkommer även vissa frågor rörande tillståndsgivning. 
 Uppdraget innebär även att redovisa handlingsalternativ. Dessa skall ta hänsyn till miljömässiga, konkurrensrelaterade och vissa ekonomiska konsekvenser av att vid handelssystemets införande behålla respektive lyfta de krav som idag ställs under IPPC- direktivet och miljöbalken. Handlingsalternativen skall också rela- tera till det svenska klimatmålet och syftet med handelsdirektivet. 
  
 1.2 
  
 Disposition 
  
 Rapporten inleds genom kapitel 2 med en beskrivning av vissa övergripande  
 EG-rättsliga 
  frågor samt det förslag till ändring av handelsdirektivet som gjorts för att länka de projektbaserade meka- nismerna till systemet. Kapitel 3 innehåller en genomgång av relevant svensk och europeisk miljörätt som den ser ut innan handelssystemets införande. Mot den bakgrunden diskuteras, i kapitel 4, hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljö- rättslig reglering. I detta kapitel identifieras de konflikter som kan komma att uppstå vid implementeringen av handelsdirektivet. I kapitel 5 görs en analys av medlemsstaternas  
 EG-rättsliga 
  hand- lingsutrymme vid genomförandet av direktivet. 
 Handelsdirektivets regler ger vidare upphov till vissa frågor rörande befintliga tillstånd enligt miljöbalken och förhållandet till de tillstånd som skall utfärdas under handelsdirektivet. Dessa frågor behandlas i kapitel 6. 
 I kapitel 7 behandlas rättsliga frågor om den nationella tilldel- ningen av utsläppsrätter, särskilt utifrån bilaga III i handelsdirek- tivet. I detta sammanhang aktualiseras frågor rörande EG:s stats- stödsregler. 
 Utifrån utredningen om förhållandet mellan handelsdirektivet och befintlig miljörätt aktualiseras frågan om vilka förändringar 
 285 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 som behöver göras i svensk rätt vid handelsdirektivets genom- förande. I uppdraget ingår att redovisa för konsekvenserna av olika handlingsalternativ, vilket görs i kapitel 8. I kapitel 9 redogör vi för våra slutsatser och ger vissa rekommendationer. 
  
 1.3 
  
 Terminologi 
  
 I rapporten förekommer återkommande vissa termer och begrepp som kan behöva förklaras närmare. 
 EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser refereras till som handelsdirektivet. 
 Med EG eller gemenskapen avses Europeiska gemenskapen, dvs. den del av samarbetet inom EU som inte faller under det mellanstatliga samarbetet gällande rättsliga och inrikes frågor eller utrikespolitik. EG regleras rättsligt genom  
 EG-fördraget 
  som i rapporten förkortas EGF. 
 Med den handlande sektorn avses alla verksamheter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Detta står i motsats till den  
 icke-handlande 
  sektorn, som följaktligen syftar på all verksamhet som inte omfattas av handelssystemet (men som genererar kol- dioxidutsläpp). I handelsdirektivet används ordet sektor även i betydelsen bransch. När det endast talas om sektorer, utan att det föregås av handlande respektive  
 icke-handlande, 
  avses därför branscher. 
 Vissa termer förekommer mycket ofta i texten och förkortas därmed för att undvika att texten blir alltför otymplig. Första gången en sådan term förekommer i texten skrivs den ut i sin helhet och förkortningen anges. Därefter används enbart för- kortningen. 
 286 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 2 
  
 Gemenskapens direktiv om de flexibla mekanismerna 
  
 2.1 
  
 Allmänt om  
  
 EG-rätten 
  och handelsdirektivet 
 Direktivet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 
 1  
 utgör ett led i gemenskapens program för att uppfylla de åtaganden som gemenskapen och medlemsstaterna åtog sig genom Kyoto- protokollet. Direktivets materiella innehåll har tidigare beskrivits relativt utförligt i  
 FlexMex2-utredningens 
  första delbetänkande 
 2 
 , och behandlas därför närmare endast i delar som har direkt relevans för de frågor som berörs i denna rapport. 
 Implementeringen av Kyotoprotokollet faller både inom EG:s och inom medlemsstaternas kompetens. Därför har både gemen- skapen och medlemsstaterna ratificerat och är parter till Kyoto- protokollet vilket därmed utgör ett s.k. blandat avtal. För miljö- rättsliga konventioner används normalt denna konstruktion och den innebär en skyldighet för EG och medlemsstaterna att genom- föra implementeringen av förpliktelserna i nära samarbete. 
 3 
  
 2.1.1 
  
 EG:s kompetens på miljöområdet 
  
 Gemenskapens kompetens för att anta lagstiftning på olika poli- tikområden återfinns i EU- och  
 EG-fördragen 
  som utgör s.k. primärrätt. Gemenskapens kompetens på miljöområdet behandlas i artikel 174 176 EGF. Enligt artikel 174 skall gemenskapens miljö- politik bidra till att följande mål uppnås; 
  
 att bevara, skydda och förbättra miljön 
  
 att skydda människors hälsa 
  
 att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt 
  
 att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem. 
  
 1 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003//EG om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61. Vid tidpunkten för avslutandet av denna rapport hade direktivet ännu inte fått något officiellt nummer eller publicerats i EGT. Det kan sökas via referensen KOM (2001) 581. 
  
 2 
  
 Se SOU 2003:60  
  
 Handla för bättre klimat,  
 avsnitt 7.1. 
  
 3 
  
 EG-domstolens 
  
  yttrande 2/91. ECR [1993], s.  
 I-01061. 
  
 287 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 Under artikel 175 kan gemenskapen införa lagstiftning för att uppnå målen i artikel 174. De flesta beslut om lagstiftning tas enligt huvudregeln i artikel 175.1. Denna punkt hänvisar till med- beslutandeförfarandet i artikel 251 som innebär att rådet kan ta beslut med kvalificerad majoritet och att Europaparlamentet har möjlighet att föreslå ändringar och i vissa fall hindra förslag till lagstiftning. Endast vid de undantag som anges i artikel 175.2 tas beslut om lagstiftning på miljöområdet med enhällighet av rådet. 
 Direktiv antagna enligt artikel 175 skall utgöra s.k. minimidirek- tiv, vilket innebär att medlemsstaterna kan välja att ha en högre nivå av miljöskydd. I artikel 176 stadgas att de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 175 inte hindrar medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana nationella åt- gärder får dock inte strida mot fördraget. Med fördraget avses även sekundära rättsakter som direktiv. 
 4  
 Möjligheten till en högre nivå av miljöskydd är ett uttryck för subsidiaritetsprincipen som stadgas i artikel 5 EGF. Den innebär att på områden där gemen- skapen inte har exklusiv kompetens skall den vidta åtgärder endast i de fall målen inte kan förverkligas av medlemsstaterna i tillräcklig utsträckning, utan uppnås bättre på gemenskapsnivå. 
 Den valda kompetensgrunden kan ha viss betydelse för förståelse och tolkning av handelsdirektivet eftersom den visar direktivets roll i det  
 EG-rättsliga 
  systemet. Syftet med direktivet är att för- bättra skyddet för miljön. Detta innebär viss skillnad mot de direk- tiv som antas med stöd av artikel 95 EGF, s.k. harmoniserings- direktiv. Sådana direktiv har inte sällan miljömässig betydelse, men skillnaden ligger i att de beslutas med det huvudsakliga syftet att förverkliga den inre marknaden. Det centrala i sådana direktiv är harmoniseringen av de olika medlemsstaternas lagstiftningar med målet att öka marknadens ekonomiska effektivitet. 
 En vidare betydelse av den valda kompetensgrunden är att med- lemsstaterna som utgångspunkt inte får vidta strängare åtgärder när ett direktiv beslutats med stöd av artikel 95. Avsikten med rätts- akter under artikel 175 är inte i första hand att underlätta handel 
  
 4  
 Att även sekundära rättsakter avses har inte uttalats tydligt i rättspraxis men ledande skribenter utgår från att så är fallet, jfr. L. Krämer,  
 EC Treaty and Environmental Law,  
 tredje uppl., Sweet  Huber, London, 1998, s. 125. Se även Hill,  
 European Environmental Law,  
 Europa Law publishing, Groningen, 2000, s. 117. 
 288 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 m.m. mellan medlemsländerna, varför nationella åtgärder inte på samma sätt skulle motverka direktivets syfte. 
 5 
  
 2.1.2 
  
 Direktiv 
  
 Direktiv utgör en form av sekundärrätt som gemenskapen, grundat på kompetenserna i primärrätten, antar för att genomföra gemen- skapens mål som de anges i fördragen. Gemenskapen kan använda olika typer av rättsakter vid antagandet av sekundärrätt. Direktiv är en av dem och används för att samordna medlemsländernas lag- stiftning. Enligt artikel 249 EGF är direktiv bindande med avseende på de resultat de syftar till medan formerna för hur de skall genom- föras är upp till medlemsstaten att bestämma. Direktiv riktar sig till medlemsstaterna och anger mål som medlemsstaten själv skall genomföra i sin nationella rättsordning. 
 Trots att direktiv skall ge medlemsstaterna handlingsutrymme för formerna för implementering innehåller många av dem detalje- rade regleringar som begränsar detta utrymme. Handelsdirektivet har antagits under artikel 175.1 och skall därmed utgöra ett minimidirektiv. Ändå stadgar direktivet ett omfattande system med en detaljerad reglering som medlemsstaterna är skyldiga att följa vilket begränsar valet av former för genomförande. Direktivet ger dock fortfarande viss flexibilitet vid implementeringen vilket är nödvändigt just för att systemet är så omfattande och situationen vad gäller energiförsörjning, typer av industri etc. varierar stort inom gemenskapen. 
 Vid antagandet av ett direktiv ges normalt en tidsfrist för med- lemsstaterna för att implementera bestämmelserna i fråga. Vid fristens utgång måste direktivet vara korrekt och fullständigt genomfört för att medlemsstaten inte skall göra sig skyldig till fördragsbrott. Om staten inte genomför en fullgod implementering vid fristens utgång får direktivet ändå s.k. vertikal direkt effekt. Detta innebär att rättssubjekt i medlemsstaterna kan stödja sig på dess innehåll gentemot staten. I enlighet med principen om EG- rättens företräde vid konflikter med nationell rätt blir direktivet gällande vid sådana situationer. 
  
 5  
 Syftet med rättsakter under artikel 175 tydliggörs särskilt i  
 C-318/98 
 Fornasar  
 [2000] ECR  
 I-4785 
  där domstolen uttalar att gemenskapslagstiftningen på miljöområdet inte strävar efter en fullständig harmonisering av reglerna., skäl 46. 
 289 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 Medlemsstaternas handlingsfrihet begränsas dock redan innan implementeringsfristens utgång. I fallet  
 Lyons, 
  
 6  
 som rörde till- stånd för hantering av farligt avfall, slog  
 EG-domstolen 
  fast att direktiv har en viss s.k. spärrverkan redan medan fristen löper. Innebörden är att medlemsstaterna, enligt lojalitetsprincipen i arti- kel 10 EGF, inte kan anta lagstiftning som allvarligt skulle riskera uppnåendet av direktivets mål. Ännu en begränsning av medlems- staternas handlingsutrymme utgör principen om att nationella domstolar redan under implementeringsfristen så långt möjligt skall tolka nationella bestämmelser konformt med  
 EG-rätten. 
  
 När det gäller handelsdirektivet går implementeringsfristen, enligt artikel 31, ut redan 31 december 2003. Det är endast 5 måna- der efter det att direktivet antagits vilket är en ovanligt begränsad frist. Skälet är att alla tidsfrister av nödvändighet blir korta om handelssystemet skall kunna träda i funktion 2005. 
  
 2.2 
  
 Länkning av de projektbaserade mekanismerna 
  
 Sedan  
 FlexMex2-utredningens 
  betänkande publicerades har kom- missionen, 23 juli 2003, presenterat ett förslag till direktiv för att genomföra en ändring av handelsdirektivet. 
 7  
 Förslaget beskrivs nedan för att ge en överblick över det planerade systemet då det har vissa beröringspunkter med frågorna för vårt uppdrag. 
  
 2.2.1 
  
 Direktivförslaget för de projektbaserade mekanismerna 
  
 Syftet med det föreslagna direktivet är att sammanlänka medlems- staternas användning av Kyotoprotokollets projektbaserade meka- nismer  
 gemensamt genomförande  
 (fortsättningsvis JI Joint Imple- mentation) och ren utveckling (fortsättningsvis CDM Clean Development Mechanism) med gemenskapens handelssystem. För- slaget har tillkommit under artikel 175.1, liksom handelsdirektivet, eftersom det rör miljöskydd. 
 JI syftar till att länder med kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet kan utföra projekt för minskning av utsläpp av 
  
 6 
  
 C-129/96 
  
 Inter-Environnement 
  Wallonie ASBL mot Région Wallonne  
 [1997] ECR  
  
 I-7411. 
  
 7 
  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003//EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överens- stämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer, 2003/0173 (COD), KOM (2003) 
  
 290 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 växthusgaser i andra länder med sådana åtaganden. De reduktioner som uppnås kallas  
 utsläppsminskningsenheter  
 (fortsättningsvis ERUEmission Reduction Units).  
 JI-projekt 
  kan genomföras även mellan EG:s medlemsstater. Eftersom varken medlemsstaternas eller gemenskapens kvantifierade åtaganden påverkas innebär det endast en omfördelning av var utsläppen sker. Den viktigaste skill- naden mellan CDM och JI är att under den förstnämnda utför länder med kvantifierade åtaganden projekt i utvecklingsländer, som inte har kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet. Ut- släppsreduktioner genom CDM kallas  
 certifierade utsläppsminsk- ningar  
 (fortsättningsvis CER Certified Emission Reductions). 
 Det övergripande syftet med den föreslagna ändringen är att tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna, dvs. ERU och CER, skall jämställas med de utsläppsrätter som delas ut i medlemsstaterna. Det skall ske genom konvertering till utsläpps- rätter som skall kunna handlas med inom gemenskapens handels- system. Möjligheten att omvandla ERU och CER på marknaden förväntas sänka kostnaderna för att uppnå gemenskapens åtagande under Kyotoprotokollet. 
 Enligt Kyotoprotokollet artikel 12.10 kan utsläppsminskningar som uppkommit från  
 CDM-projekt 
  före 2008 användas för åtagan- den under den första åtagandeperioden (2008 2012). Det innebär att de även i gemenskapens fall kan användas först 2008 och alltså inte ingå i den handel med utsläppsrätter som kommer att pågå 2005 2007. När det gäller  
 JI-projekt 
  stadgar Marrakechavtalen 
 8  
 att ERU skall utfärdas först efter 2008 och det är därför naturligt att inte heller de kommer att ingå i gemenskapens system 2005 2007. 
 Även om JI och CDM bidrar till en positiv global klimateffekt kan de förväntas ge en viss negativ miljöeffekt inom EG. Genom att utsläppsminskningarna sker utanför gemenskapen går man miste om den bieffekt som normalt uppstår. Vid minskning av utsläpp av växthusgaser förbättras normalt t.ex. luftkvaliteten, främst genom minskade utsläpp av svavel och kväveoxid. 
 9 
  
 8 
  
 Från sjunde partskonferensen (CoP7) under Kyotoprotokollet som hölls i Marrakech i oktober/november 2001. 
  
 9 
  
 Commission Staff Working Paper, SEC(2003) 785. 
  
 291 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 2.2.2 
  
 Supplementaritet och det svenska klimatmålet 
  
 Enligt Kyotoprotokollet skall de flexibla mekanismerna endast användas supplementärt till nationella åtgärder för att fullgöra staternas åtaganden. 
 10  
 Det finns dock ingen beslutad kvantifierad nivå för hur stor andel av utsläppsminskningarna som måste ske genom nationella åtgärder. Vid partskonferenser under Kyoto- protokollet har man valt att säga att de nationella åtgärderna skall utgöra en signifikant beståndsdel av ett lands ansträngningar för att minska utsläppen av växthusgaser. 
 11 
  
 Inom EU finns inte någon fastlagd gemensam gräns för supple- mentariteten. Tilldelningen av utsläppsrätter visar dock vilka krav man ställer på de omfattade verksamheterna i förhållande till det nationella målet. De ytterligare utsläppsminskningar som krävs måste genomföras i den  
 icke-handlande 
  sektorn. 
 I början av 2002 antog riksdagen målet att landets utsläpp skall minskas med  
 -4 
  procent som ett genomsnitt av åren 2008 2012 jämfört med år 1990 och att det skall göras utan användning av de flexibla mekanismerna. 
 12  
 Detta skall dock övervägas igen år 2004 och med införandet av handelssystemet kommer de flexibla meka- nismerna att bli en del av det svenska klimatarbetet. 
 Det viktigaste skälet till kravet på supplementaritet är att det finns en oro, inte minst hos utvecklingsländerna, att de industria- liserade staterna kommer att köpa sig fria genom de flexibla mekanismerna istället för att påbörja den nationella anpassning som är nödvändig för att uppnå långsiktiga klimatmål. En sådan utveckling skulle med all säkerhet ytterligare försvåra den redan komplicerade uppgiften att enas om internationella åtaganden för tiden efter 2012. 
 13  
 I artikel 11a(2) i förslaget till direktiv för länk- ning av de projektbaserade mekanismerna anges att kommissionen skall göra en översyn av systemet när antalet omvandlade ERU och CER uppgår till 6 procent av den totala mängden utsläppsrätter som delats ut av medlemsstaterna. Med utgångspunkt i resultatet av översynen får kommissionen överväga om man bör införa en maximigräns på t.ex. 8 procent av den totala mängden utsläpps- rätter för den aktuella perioden. 
  
 10 
  
 Artikel 6.1(d), 12.3(b) och 17 Kyotoprotokollet. 
  
 11 
  
 J.1 preambel, CoP7 Marrakechavtalen från Oktober/November 2001, (CP, 2001b: 3). 
  
 12 
  
 Se prop. 2001/02:55  
  
 Sveriges klimatstrategi 
 , bet. 2001/02:MJU 10, rskr. 2001/02:163. 
  
 13 
  
 S. Oberthür och Moyer,  
 The Kyoto Protocol – International Climate Policy for the 21st Century,  
 Springer, Berlin Heidelberg, 1999, s. 199. 
  
 292 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 Införlivandet av JI och CDM i handelssystemet innebär att aktörerna får tillgång till fler utsläppsrätter än de som delas ut av medlemsstaterna. Det innebär att priserna på utsläppsrätter kan förväntas sjunka till följd av att tillgången inom gemenskapens handelssystem ökar. Även om EG diskuterar att sätta en gräns för användning av de projektbaserade mekanismerna vid 6 8 procent kan de komma att påverka incitamenten och kraven på staterna och företagen att genomföra förändringar nationellt. 
 3 Befintlig svensk och europeisk miljörätt 
 I detta kapitel beskrivs de delar av Sveriges respektive EG:s miljö- rätt som är av betydelse vid genomförandet av direktivet för handel med utsläppsrätter. Kapitlet är av deskriptiv natur och syftet är att ge en bakgrund till den analys som görs i efterföljande kapitel. 
  
 3.1 
  
 Miljöbalken 
  
 3.1.1 
  
 Syfte och övergripande struktur 
  
 Miljöbalken (1998:808) trädde i kraft 1999 efter att ha föregåtts av omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete under hela 1990- talet. Ett av syftena med balken var att sammanföra en tämligen fragmenterad miljölagstiftning under ett gemensamt ramverk. Ut- över den samordnande funktionen syftade reformen till en allmän höjning av ambitionsnivån i miljöarbetet samt till att bredda miljö- rättens tillämpningsområde. 
 14  
 Lagen skall ses i ljuset av utveck- lingen på miljöområdet under  
 1990-talet 
  i vilken Förenta nationer- nas miljökonferens i Rio de Janeiro 1992 intar en framträdande roll. Det var i efterdyningarna till Riokonferensen som begreppet  
 hållbar utveckling  
 kom att bli ett centralt tema inom miljödebatten, vilket även återspeglas i miljöbalken. I portalparagrafen (1 kap. 1 §) anges således att balkens bestämmelser 
 syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. 
  
 14  
 Prop. 1997/98:45,  
 Miljöbalk,  
 del 1, s. 1. 
 293 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 Den rättsliga omfattningen av detta målstadgande får ännu så länge karaktäriseras som delvis oklar, även om det anses klart att det innebär en höjning av ambitionsnivån jämfört med äldre rätt. 
 15 
  
 Paragrafen innehåller vidare en sorts tillämpningsföreskrift med rättstillämpande myndigheter som huvudsaklig adressat. Balken skall tillämpas så att: 
  
 människor och miljö skyddas från skador och olägenheter 
  
 värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas 
  
 den biologiska mångfalden bevaras 
  
 mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social och kulturell och samhällsekonomisk syn- punkt långsiktigt god hushållning tryggas 
  
 återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. 
  
 Stadgandet bör sannolikt förstås på så sätt att om det vid tolkning av balkens övriga bestämmelser finns utrymme för olika uppfatt- ningar eller osäkerhet, bör frågan lösas på det sätt som bäst överensstämmer med de fem delmålen vilka i sin tur skall förstås utifrån begreppet hållbar utveckling. 
 Miljöbalken är indelad i 33 kapitel, vilka i sin tur är ordnade i sju olika avdelningar. Första avdelningen (kap. 1 6) innehåller över- gripande bestämmelser med giltighet för alla verksamheter och åtgärder med anknytning till balkens tillämpningsområde. Här kan särskilt det andra kapitlet noteras, vilket innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Avdelning 2 (kap. 7 och 8) behandlar naturvårds- frågor såsom regler för inrättande av olika typer av områdesskydd mm. Tredje avdelningen (kap. 9 15) bär rubriken Särskilda be- stämmelser för vissa verksamheter. I denna avdelning anges krav på verksamheter som kan anses vara av särskilt miljöfarligt slag. Det kan noteras att det är här som den grundläggande skyldigheten att inhämta myndighets tillstånd för drift av vissa miljöstörande verksamheter återfinns (9 kap. 6 §). I fjärde avdelningen (kap. 16 25) finns gemensamma processuella regler för de verk- samheter och åtgärder som faller under balkens tillämpnings- område. Här regleras frågor om vilken myndighet som är behörig att besluta i ärenden om tillstånd och dispenser, möjligheter att 
  
 15  
 Se härom Mendoza,  
 Miljöbalkens återverkningar,  
 Nordstedts Juridik, Stockholm, 2001, s. 26 ff. 
 294 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 överklaga m.m. I avdelning 5 7 slutligen, regleras bland annat frågor om tillsyn, miljöbrott och ersättningsfrågor. 
  
 3.1.2 
  
 De allmänna hänsynsreglerna 
  
 Miljöbalkens andra kapitel innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Det är fråga om materiella bestämmelser som gäller för samtliga verksamheter och åtgärder som faller under balkens tillämpnings- område. Hänsynsreglerna är inte begränsade till att gälla för en viss krets av rättssubjekt eller personer, utan de skall iakttas av alla, privatpersoner såväl som företag, om de bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan tänkas påverka miljön. Däremot är det naturligt att högre krav på t.ex. kunskap och teknik i allmänhet kan ställas på stora företag jämfört med vad som kan krävas av privat- personer när de vidtar en åtgärd. 
 Hänsynsreglerna är relativt kortfattat utformade och omfattar många olika typer av krav. Frågan om hur långtgående krav som kan ställas med stöd av hänsynsreglerna har omgärdats av viss oklarhet, vilket särskilt gäller frågan ifall begreppet  
 bästa möjliga teknik  
 (BMT) i 2 kap. 3 § anger en gräns för vad som kan krävas beträffande åtgärder enligt övriga hänsynsregler eller om det i vissa situationer kan vara möjligt att ställa krav som går utöver denna nivå. Vi har utgått från den tolkning som görs av May och Thompson i en rapport till Miljöbalkskommittén från oktober 2001. 
 16  
 Enligt den rapporten talar lagtext och förarbeten, för- hållande till tidigare rätt samt ändamålsskäl för att myndigheterna inte kan kräva mer än att verksamheten tillämpar BMT, ens om en miljökvalitetsnorm skulle överskridas. Begreppet BMT anger där- för ambitionsnivån för krav enligt miljöbalkens andra kapitel. Gemensamt för samtliga hänsynsregler är att de skall läsas i för- ening med den s.k. skälighetsregeln i 2:7, vilken anger att kraven enligt hänsynsreglerna inte gäller i den utsträckning det vore orim- ligt att uppfylla dem. Den närmare innebörden av BMT och dess samband med skälighetsregeln kommer att diskuteras mer utförligt nedan. 
 I 2 kap. 1 § återfinns den s.k.  
 bevisbörderegeln.  
 Regeln innebär att det är den som bedriver verksamheten som har att visa på vilket 
  
 16  
  
 L. May och Cunningham,  
 Genomförande av miljökvalitetsnormer m.m.,  
 Rapport på uppdrag av Miljöbalkskommittén, oktober 2001, se Miljöbalkskommitténs hemsida http://www.sou.gov.se/miljobalken/betankande.htm (hämtat  
  
 2003-09-01), 
  
  s. 17 ff. 
  
 295 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 sätt hänsynsreglerna följs. T.ex. vid prövning av tillstånd för miljöfarlig verksamhet ankommer det på verksamhetsutövaren att genom utredning visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljö- mässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. 2 § upp- ställer ett generellt  
 kunskapskrav,  
 innebärande att den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd är skyldig att skaffa sig den kun- skap som är nödvändig för att bedöma vilka risker och miljö- problem som är förknippade med verksamheten ifråga. 
 2 kap. 3 §, som kan sägas ge uttryck för miljörättens allmänna  
 försiktighetsprincip,  
 är en central bestämmelse för det svenska miljö- rättsliga systemet. Bestämmelsen stadgar att alla som bedriver verk- samhet eller vidtar en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder som behövs för att undvika skador eller olägenheter för människor eller miljö. En viktig aspekt av försiktighetsprincipen är att farorna med verksamheten inte måste vara klart bevisade för att skyldigheten ifråga skall träda in. Det räcker att det finns skäl att anta att skador kan uppstå för att skyddsåtgärder måste vidtas, vilket också fram- går i paragrafen. Vid tillstånd för miljöfarlig verksamhet kan till- ståndsmyndigheten göra tillståndet avhängigt av att verksam- hetsutövaren vidtar olika försiktighetsmått, en möjlighet som vanligtvis utnyttjas. Det är vidare i 3 § som kravet på bästa möjliga teknik återfinns, vilket dock endast gäller för yrkesmässig verk- samhet. 
  
 Lokaliseringsregeln  
 i 4 § innebär, naturligt nog, att för verk- samheter skall en sådan plats väljas som är lämplig i förhållande till balkens syfte (samt att platsvalet inte får strida mot reglerna i kap. 3 och 4). Det kan ofta krävas av den som vill bedriva miljö- farlig verksamhet att en så kallad miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i enlighet med kap. 6 utförs. En viktig aspekt i en sådan utredning är att utreda vilken effekt på miljön alternativa platsval kan tänkas medföra. 
 I 2 kap. 5 § stadgas att alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Bestämmelserna i 6 § har stor relevans för frågor som gäller utsläpp av koldioxid, varför de kommer att behandlas mer i detalj nedan. 
 Produktvalsregeln i 6 § (även kallad  
 substitutionsprincipen 
 ) inne- bär att kemikalier eller biotekniska organismer inte bör användas om de kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön om de kan ersättas med mindre farliga produkter. Ansvarsregeln i 
 296 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 8 § kan sägas vara ett utslag av den generella miljörättsliga  
 principen att förorenaren skall betala.  
 Verksamhetsutövaren, eller den som vidtagit åtgärden, är skyldig att avhjälpa skadan i den mån det kan anses skäligt enligt miljöbalkens kap. 10. 
  
 3.1.3 
  
 Begreppet bästa möjliga teknik 
  
 Begreppet bästa möjliga teknik anger alltså ambitionsnivån för krav på miljöskyddande åtgärder enligt miljöbalkens hänsynsregler. Reglerna om BMT fastställer en, i princip, absolut nivå på miljö- skyddet som inte får underskridas och skulle därför kunna få be- tydelse för funktionen och effektiviteten hos ett system för handel med utsläppsrätter. Den bärande tanken med ett handelssystem är att förorenaren i viss utsträckning skall kunna välja mellan att minska utsläppen vid den egna anläggningen eller att införskaffa den mängd utsläppsrätter som svarar mot behovet. 
 Begreppet BMT innefattar ett flertal olika beståndsdelar, och det kan vara lämpligt att först beskriva vad som förstås med teknik i miljöbalkens mening. Ordet syftar nämligen inte endast på vilken sorts teknologi som används vid produktionen, utan också på det sätt vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt utvecklas och tas ur bruk. Det innebär att krav kan ställas på prin- ciperna för produktionen som kanske inte normalt associeras med uttrycket teknik. Samtidigt gäller att kraven inte skall utformas så att en viss teknik skall användas, utan istället ange vilka resultat som skall uppnås. Hur verksamhetsutövaren mer i detalj utformar tekniken för att möta kraven är inte en fråga för myndigheterna att bestämma. Begreppet BMT bör förstås snarare som ett mått på hur långtgående insatser miljöbalken kräver av verksamhetsutövare, än som en föreskrift för att viss teknik skall användas. En viktig funk- tion är att BMT används när myndigheter uppställer krav på maxi- mala tillåtna utsläpp från en verksamhet av olika ämnen, s.k. gräns- värden. 
 Det är den rättsliga betydelsen av uttrycket bästa möjliga som anger gränsen för hur långtgående krav myndigheterna kan ställa. Saken måste bedömas dels efter vad som är tekniskt möjligt och dels efter vad som anses ekonomiskt möjligt. Ambitionsnivån för vad som är tekniskt möjligt bestäms utifrån att den tilltänkta tek- niken skall användas någonstans i världen i industriell tillämpning. 
 297 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 Tekniken skall alltså inte endast befinna sig på experimentstadiet utan vara framgångsrikt prövad sedan tidigare. 
 Det i och för sig tekniskt möjliga kan vara kostsamt och därför har begreppet även en ekonomisk sida. Med ekonomiskt möjligt förstås investeringar som företag i den aktuella branschen i Sverige normalt bör kunna bära. Det är därför fråga om en objektiv bedöm- ning, dvs. hänsyn tas ej till det enskilda företagets ekonomiska situation. När det bestämts vad som är tekniskt resp. ekonomiskt möjligt framträder vad som skall anses utgöra nivån på bästa möj- liga teknik för det aktuella företaget. Det är den lägsta av de två beståndsdelarna som bestämmer nivån. 
 BMT är normalkravet, men som påpekats ovan skall hänsyns- reglerna tillämpas i förening med skälighetsregeln i 2 kap. 7 §. I bedömningen av vad som kan anses orimligt att kräva skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighets- mått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen syftar därför främst på kostnadseffektiviteten hos de åtgärder som krävs för att uppnå  
 BMT-nivån. 
  Marginalnyttan med åtgärderna får inte stå i alltför ogynnsam proportion till åtgärdernas kostnader. Med nytta avses i detta fall vad som är nyttigt för miljön. Den slutliga kravnivån när skälighetsregeln har beaktats skulle därför kunna kallas bästa möjliga teknik som är miljömässigt motive- rad. 
 17 
  
 En i litteraturen diskuterad fråga är huruvida kravnivån för bästa möjliga teknik är densamma som tidigare gällde enligt miljöskydds- lagen, eller om ambitionerna i detta hänseende har skärpts i och med införandet av miljöbalken. Det finns inget i själva bestämmel- sen som tyder på att kravnivån skulle vara annorlunda än tidigare. Motiven ger inte heller något klart besked i frågan, snarare tyder vissa uttalanden på att avsikten endast varit att överföra det existe- rande begreppet till den nya lagstiftningen. 
 18  
 Den allmänna håll- barhetsskärpning som miljöbalken är avsedd att innebära, varvid särskilt märks tillämpningsföreskrifterna i 1:1 st. 2, kan dock med- föra att tolkningen av vad som är nyttigt för miljön ses i ett annorlunda och bredare perspektiv. 
  
 17 
  
 Denna terminologi används av Stone, se  
  
 Delkommentar 6 till miljöbalken,  
 Miljörättslig Tidskrift, 1999:2 3. 
  
 18 
  
 Jfr. prop. 1997/98:45, del 2, s. 17. 
  
 298 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 3.1.4 
  
 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor 
  
 Miljöbalken 2 kap. 5 § har följande lydelse: 
 Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. 
 Bestämmelsen kan antas vara av viss betydelse för företags möjlig- heter att delta i ett system för handel med utsläppsrätter. Åtmin- stone vid en första anblick kan bestämmelsen synas föreskriva en kategorisk plikt till hushållning som skulle kunna vara svår att för- ena med den flexibilitet som förutsätts existera inom ett handels- system. Av detta skäl är det av betydelse att något mer i detalj utreda regelns innebörd. 
 Inledningsvis är det nödvändigt att klargöra vilken sorts skyldig- heter bestämmelsen ger upphov till. Vid närmare påseende befinns att bestämmelsen reglerar två skilda aspekter av energianvändning (här bortses från reglerna om återvinning). Först stadgas att verk- samheter skall hushålla med energi. Det får antas betyda att anläggningar skall uppnå en hög grad av energieffektivitet i pro- duktionen, vilket syftar på relationen mellan tillförd energi och resultat. Den energi som tillförs anläggningar skall utnyttjas i så hög utsträckning som möjligt. Ju fler produkter som kan fram- ställas med den givna mängden tillförd energi, desto högre energi- effektivitet. 
 Utöver hushållningskravet, som syftar på hur redan producerad energi används, stadgas att förnybara energikällor skall väljas i första hand. Här bör nämnas den allmänna princip som gäller för miljöbalken, att man inte med stöd av hänsynsreglerna kan ifråga- sätta själva syftet med en verksamhet. Man kan t.ex. inte förbjuda tillverkning av bilar på grund av att bilar anses miljöfarliga. Det- samma gäller när verksamhetens syfte är energiproduktion, även om denna utförs med fossila bränslen. En verksamhet vars syfte är att producera energi genom förbränning kan t.ex. inte med stöd av hänsynsreglerna föreläggas att börja producera energi genom ut- nyttjande av vindkraft. 
 19  
 Stadgandet att förnybar energi skall väljas i 
  
 19  
 Gränsdragningsproblem kan dock uppstå avseende frågan vad som är en verksamhets syfte. För en förbränningsanläggning går det ev. inte utanför verksamhetens syfte att på grund av kravregler välja en annan råvara än den som används eller, när det gäller nya verksamheter, är tänkt att användas. Bedömningen kan antas bero på de faktiska möjlig- 
 299 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 första hand har därför främst betydelse för verksamheter som har ett helt annat syfte än energiproduktion, men som för den verk- samheten även producerar energi på platsen, t.ex. ett pappersbruk som ordnar energitillförseln med oljeeldning. 
 Hur långtgående krav på verksamheter medför då dessa regler om energianvändning och energiproduktion? När det först gäller kravet på energieffektivitet kan konstateras att liksom för övriga hänsynsregler avgörs ambitionsnivån med hjälp av BMT. Reglerna i 2 kap. 5 § kan sägas vara ett förtydligande av att miljöbalkens all- männa  
 BMT-krav 
  även skall tillämpas på verksamheters produktion och användning av energi. 
 Den närmare innebörden av energieffektivitetskravet beror i stor utsträckning på hur rättstillämpande myndigheter väljer att omsätta det i praktiken. Ännu så länge är praxis enligt miljöbalken från nu aktuella större anläggningar sparsam, vilket kan förklaras med att kraven på resurs- och energihushållning blev tydliga först med miljöbalkens införande. Äldre rätt (miljöskyddslagen) fokuserade på utsläpp av föroreningar. Tidigare var det normalt inte aktuellt att inom ramen för tillståndsprocessen behandla energifrågor, även om det åtminstone vid några tillfällen skall ha förekommit att använd- ningen av fossila bränslen reglerades. 
 20 
  
 Från den praxis som hittills finns rörande energieffektivitet kan följande noteras. Det förekommer sällan eller aldrig att bindande villkor sätts beträffande viss tillåten mängd förbrukad energi eller viss uppnådd effekt per energienhet. Dock har verksamhetsutövare i tillståndsbesluten förelagts att utreda och till myndigheterna redovisa möjligheterna till energieffektivisering. Utredningarna kan syfta till att slutliga villkor avseende energifrågor skall fastställas vid senare tidpunkt. 
 21  
 Exempel på sådana slutliga villkor saknas dock i hittillsvarande praxis. En variant av slutligt villkor är att verksamhetsutövaren föreläggs att fortlöpande rapportera om energiförbrukning mm. till tillsynsmyndigheten som även kan få befogenhet att besluta om åtgärder för energieffektivisering. 
 22  
 Det vanligaste förefaller vara att energifrågorna beaktas på något sätt i 
 heterna i det enskilda fallet. Se Cunningham  
 Svensk miljörätt,  
 andra uppl., Steele förlag, Uppsala, 1993, s. 130. 
  
 20 
  
 Se FlexMex  
  
 1-utredningens 
  betänkande, SOU 2000:45  
 Handla för att uppnå klimatmål!,  
 s. 263. 
  
 21 
  
 För exempel på nu nämnda typer av villkor, se Miljööverdomstolen mål nr M  
  
 602-02, 
 2003-05-06 
  (Stora Enso Hylte), miljödomstolen i Vänersborg mål nr  
 258-01, 
 2002-10-31 
  (Gruvöns bruk), mål nr  
 49-01, 
 2002-07-03 
  (Preem Raffinaderi) samt mål nr M  
 540-99, 
 2001-08-24 
  (Scana Steel Components). 
  
 22 
  
 Miljödomstolen i Vänersborg mål nr  
  
 290-01, 
 2003-04-17 
  (Inlands Kartongbruk). 
 300 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 tillstånd för större verksamheter enligt miljöbalken, dock utan att några tvingande villkor avseende effektiviseringsåtgärder meddelas. 
 Frånvaron av mer definitiva villkor avseende energieffektivitet i hittillsvarande praxis torde i stor utsträckning kunna hänföras till den förhållandesvis korta tid som förflutit sedan miljöbalken in- fördes. Ännu har inte särskilt många av de berörda verksamheterna prövats enligt de nya reglerna. Därtill skall läggas att frågorna rörande energihushållning kan vara relativt svåra att bedöma. Det råder bland verksamhetsutövare och rättstillämpande myndigheter ännu en viss brist på kunskap och erfarenhet om hur dessa frågor skall hanteras i tillstånd enligt miljöbalken. Sammantaget har detta resulterat i ett genomförandeunderskott vad gäller  
 BMT-kravet 
  för verksamheternas energihushållning. Hur stort detta genomföran- deunderskott är i dagsläget är av naturliga skäl mycket svårt att säga, särskilt eftersom förutsättningarna kan variera kraftigt mellan olika anläggningar och sektorer. De  
 BREF-dokument 
  som finns angående energianvändning indikerar att svenska verksamheter normalt sett förbrukar mer energi än vad som skulle anses utgöra  
 BMT-nivån. 
  Att få fram siffror för vad som utgör  
 BMT-nivån 
  är svårt men de rapporter som finns på området tyder på att energi- besparingar i storleksordningen 5 30 procent är möjliga. Generellt kan sägas att potentialen för energibesparingar är mindre i kraft- och värmeproduktion jämfört med industriprocesser. 
 23 
  
 Den andra delen av 2 kap. 5 §, att förnybara energikällor skall användas i första hand, är mer svårtolkad. Tillämpningen av detta stadgande har av naturliga skäl stor betydelse för hur ett system för handel med utsläppsrätter skulle fungera. En tolkning som stäm- mer väl överens med lagtext och kapitlets övriga struktur vore att verksamheter måste använda sig av förnybar energi så långt detta inte är orimligt, med hänsyn till skälighetsregeln i 7 §. En sådan tolkning skulle betyda att den som bedriver verksamhet i de flesta fall inte har valfrihet ifråga om hur energitillförseln skall ordnas. Verksamhetsutövaren  
 måste  
 välja en förnybar energikälla när det är  
 tekniskt-ekonomiskt 
  möjligt, alternativt påvisa att det i det enskilda fallet vore orimligt att kräva. 
 24  
 En något mjukare tolkning vore att uppfatta bestämmelsen mer som ett målsättningsstadgande 
  
 23 
  
 PM av Price, Miljöbalkskommittén,  
 Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen,  
 kompletterande underlag,  
  
 2003-10-06. 
  
 24 
  
 Naturvårdsverket utgår från denna tolkning i verkets inlaga till mål M  
  
 258-01, 
 2002-10-31, 
  Miljödomstolen i Vänersborg. 
 301 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 än en juridiskt förpliktande regel. 
 25  
 I miljöbalkens motiv nämns inget om hur bestämmelsen bör förstås. Vad som skulle kunna tala för en tolkning där bestämmelsen endast ger uttryck för en mål- sättning, är att uttrycket i första hand används. Genom detta ordval skiljer sig regeln en aning från övriga hänsynsregler som använder sig av ett mer kategoriskt språkbruk (jfr. första delen av paragrafen:  
 skall  
 hushålla med råvaror och energi förf. kurs.). 
 Det är rimligt att utgå från en tolkning som ligger någonstans mittemellan de två beskrivna alternativen. Bestämmelsen är en direkt tillämplig hänsynsregel och är i denna egenskap mer än bara en allmän målsättning samtidigt som det beaktas att den inte har samma kategoriska karaktär som övriga hänsynsregler. Med en sådan tolkning av bestämmelsen skulle det i åtminstone vissa situa- tioner vara möjligt att kräva att förnybar energi används, t.ex. då en verksamhet skall bygga en helt ny energianläggning och det inte finns några särskilda skäl som talar emot att förnybar energi an- vänds. 
 Frågan om energikällor behandlas mindre ofta i praxis än frågan om energieffektivitet. Det förekommer dock att verksamhets- utövare föreläggs att utreda möjligheterna att minska eller upphöra med förbränning av fossila bränslen. 
 26  
 Inte något fall har funnits där en verksamhet i strid med de egna planerna har tvingats byta ut t.ex. en oljepanna mot annan form av energiförsörjning. I ett fall då ett villkor av sådant slag aktualiserades använde sig domstolen av den mjukare tolkningen av regeln om förnybara energikällor och uppfattade den sålunda som ett allmänt målsättningsstadgande. 
 27  
 Allmänt kan sägas att valet av energikälla rutinmässigt redogörs för och noteras i tillståndsbesluten, även om saken inte nödvändigtvis regleras genom specifika villkor. Ett fall kan noteras där verksam- hetsutövaren pläderar för att energifrågorna måste bedömas med hänsyn till att det ännu inte är känt vilka åtgärder staten kan komma att ålägga industrin i anledning av åtagandet att reducera koldioxidutsläppen enligt Kyotoprotokollet. 
 28 
  
 25 
  
 Så tolkas bestämmelsen i Miljöbalkskommentaren: Den framstår snarare som ett mål- sättningsstadgande än en juridiskt förpliktande regel., Mendoza, Murray, S. Ruben- son, Wright,  
  
 Miljöbalken – en kommentar,  
 del I, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2000, s. 2:23. 
  
 26 
  
 Miljödomstolen i Vänersborg mål nr  
  
 258-01, 
 2002-10-31 
  (Gruvöns bruk) och Miljö- domstolen i Stockholm mål nr M  
 111-02, 
 2002-12-06 
  (SSAB Tunnplåt). 
  
 27 
  
 Jfr. Miljödomstolen i Vänersborg, mål  
  
 290-01, 
 2003-04-17 
  där domstolen citerar ovan nämnda uttalande från miljöbalkskommentaren. 
  
 28 
  
 Miljödomstolen i Stockholm mål nr M  
  
 111-02, 
 2002-12-06 
  (SSAB Tunnplåt). 
 302 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 Slutligen bör det påpekas att tillståndsbeslut vanligen innehåller ett s.k. allmänt villkor, med innebörden att verksamheten huvud- sakligen skall bedrivas på det sätt och den omfattning som angetts i ansökan om tillstånd. Detta villkor kan medföra viss reglering av energiförbrukning och energiproduktion eftersom det snarare torde vara regel än undantag att den typen av information anges i ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Betydelsen härav är att verksamheter inte väsentligt kan avvika från vad man sagt i ansökan beträffande mängden energi verksamheten förväntas fordra och på vilket sätt den energin skall anskaffas. 
  
 3.1.5 
  
 Förhållande till annan lagstiftning 
  
 Eftersom miljöbalken har ett mycket brett tillämpningsområdede allmänna hänsynsreglerna skall iakttas vid alla verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra olägenheter för människor eller miljö är det av stor betydelse vad som skall gälla då en viss verksamhet regleras i annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas skogsverksamhet som regleras i skogsvårdslagen, men som också är av uppenbart intresse ur miljösynpunkt. Dessa frågor skulle kunna vara av särskilt intresse vid införandet av ett nationellt system för handel med utsläppsrätter, i synnerhet om systemet regleras av lagstiftning utanför miljöbalkens struktur. 
 Generellt gäller enligt 1 kap. 3 § att för 
 verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag. 
 Grundprincipen är alltså att miljöbalkens regler skall tillämpas parallellt med annan lag. För sådana verksamheter som styrs av annan lagstiftning kan miljöbalken därmed sägas ha en komplette- rande funktion; utöver speciallagen skall även de allmänna hänsyns- reglerna beaktas. Detta torde emellertid inte hindra att norm- konflikter kan uppkomma i vissa fall då lagen inte uttryckligen anger vilken lag som skall ha företräde. För dessa fall hänvisar motiven till allmänna rättsgrundsatser, såsom att specialregel går före allmän regel, normer med högre valör tar över normer med lägre valör och senare lag har företräde framför tidigare lag. 
 29  
 Dessa allmänna rättsgrundsatser kan vara mycket svåra att tillämpa, t.ex. 
  
 29  
 Prop. 1997/98:45, s. 192. 
 303 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 då en regeringsförordning (av lägre valör än lag) detaljerat reglerar en fråga av miljömässig betydelse. 
 Det är över huvud taget svårt att generellt beskriva på vilket sätt miljöbalken samverkar med annan lagstiftning, mer än att grund- principen om parallell tillämpning gäller. Antagligen måste man utifrån denna grundprincip och nämnda allmänna rättsgrundsatser i det enskilda fallet finna en tillämpning av speciallagen som ter sig rimlig utan att bortse från miljöbalkens regler. Från litteraturen kan Long kommentarer noteras, enligt vilka avsikten synes vara att miljöhänsyn skall inverka också vid verksamheter som regleras i speciallagstiftning, dock inte så att syftet med special- lagen motverkas i besvärande grad. 
 30 
  
 3.1.6 
  
 Miljöbalkens tillståndsordning 
  
 För vissa verksamheter uppställer miljöbalken krav på särskilt tillstånd från myndighet innan verksamheten får bedrivas. I 9 kap. 6 § regleras tillstånd för drift av miljöfarlig verksamhet. Vilka typer av verksamheter som träffas av kravet ifråga specificeras närmare i bilagan till regeringens förordning (1998:899) om hälsoskydd och miljöfarlig verksamhet. Beroende på verksamhetens art är till- ståndsmyndighet antingen miljödomstolen eller länsstyrelsen. För nyanläggning av vissa mer ingripande verksamheter sker en s.k. tillåtlighetsprövning av regeringen. Generellt kan sägas att de verk- samheter som omfattas av handelssystemet skall inneha tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och saken kommer i de flesta fall att prövas i miljödomstolen. 
 När tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats är utgångs- punkten att det gäller för obegränsad tid, en regel som dock är behäftad med en mängd undantag. Det finns enligt 16 kap. 2 § möjlighet att meddela tillstånd för begränsad tid. Tillstånd kan även återkallas med stöd av 24 kap. 3 §, t.ex. om det uppkommit olägen- heter av verksamheten som inte kunde förutses då tillståndet meddelades. Av större praktisk betydelse är möjligheterna enligt 24 kap. 5 § att ompröva tillstånd. Bl.a. kan tillstånd alltid omprövas när tio år förflutit från det att tillståndet meddelades eller då det finns behov för att efterleva  
 EG-rätten. 
  En omprövning får dock inte innebära att verksamheten beläggs med så ingripande villkor att den inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Det 
  
 30  
 Mendoza,  
 Miljöbalkens återverkningar,  
 Nordstedts Juridik, Stockholm, 2001, s. 91 f. 
 304 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 är många gånger inte nödvändigt för myndigheterna att själva initiera en omprövning av verksamheten eftersom verksamhets- utövaren kan vilja bygga ut eller förändra verksamheten på ett sätt som skulle komma att stå i strid med villkoren i det ursprungliga beslutet. I det fallet måste verksamhetsutövaren ånyo ansöka om tillstånd, varvid en prövning av verksamheten som helhet kommer att ske. 
 Tillstånd kan enligt 16 kap. 2 § förenas med villkor för drift av verksamheten. Det lär vara mindre vanligt att verksamheter inte alls lyckas erhålla tillstånd, utan den intressanta frågan är många gånger hur strikta villkor som kopplas till driften. Villkor kan föreskrivas för i stort sett alla delar av en verksamhet med påverkan på miljön. En viktig typ av villkor är gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen. 
  
 3.2 
  
 Annan svensk miljölagstiftning 
  
 Trots att ett syfte med miljöbalkens införande var att samla stora delar av den svenska miljölagstiftningen i en lag finns fortfarande ett antal regleringar av miljömässig betydelse utanför balken. De flesta av dessa lagar har ingen direkt inverkan på ett framtida handelssystems funktion, såsom djurskyddslagen, plan- och bygg- lagen m.fl. Det finns dock några lagar som berör handelsdirektivet genom att de har samma syfte eller fungerar på ett likartat sätt. Syftet med detta avsnitt är att beskriva några sådana miljöregle- ringar och analysera deras förhållande till handelsdirektivet. 
  
 3.2.1 
  
 Skatt på koldioxid och energi 
  
 Det svenska systemet för skatt på koldioxid och energi har nyligen utretts av skattenedsättningskommittén (SNED) som föreslår för- ändringar av det nuvarande systemet. 
 31  
 En viktig fråga som SNED inte tar ställning till gäller hur dessa skatter bör hanteras i ett fram- tida system där vissa företag handlar med utsläppsrätter. Det är av särskild vikt om företagen i framtiden skall införskaffa utsläpps- rätterna genom ett auktionsförfarande och därigenom får ytter- ligare utgifter för koldioxidutsläpp. Frågan om samordning med skatt på koldioxid och energi har analyserats i  
 FlexMex2-utred- 
  
 31  
  
 SOU 2003:38  
 Svåra skatter! 
 305 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 ningens första delbetänkande och kommer även fortsättningsvis att bli föremål för utredningens överväganden. 
 32 
  
 Denna rapport kommer därför endast att beröra skatterna i den mån det finns ett direkt samband med frågor som ligger inom ramen för uppdraget. Det gäller främst då det är viktigt att få en helhetsbild av berörda verksamheters ekonomiska förutsättningar, t.ex. då reglerna om statligt stöd bedöms. Bedömningen komplice- ras av att det ännu är i hög grad osäkert vilken roll koldioxidskatten kommer att ha i ett system där utsläppshandeln kommer vara det huvudsakliga styrmedlet ifråga om verksamheters koldioxidutsläpp. 
 I det nuvarande energiskattesystemet tillämpas en reducerad skattenivå för tillverkningsindustri, avseende den energi som för- brukas i själva tillverkningsprocessen. Därutöver gäller att s.k. råvaruenergi är helt skattebefriad. Med råvaruenergi avses sådan energi som finns bunden i en råvara, vilken inte används i en process som syftar till energiproduktion utan istället är ett led i en förädlingsprocess. I  
 SNED-utredningens 
  förslag förändras energi- skattesystemet i stora delar. Av intresse här är att energiintensiva företag, till stor del samma företag som omfattas av det framtida handelssystemet, även fortsättningsvis får skattelättnader enligt förslaget. Ett viktigt syfte bakom de föreslagna förändringarna är att konstruera skattesystemet på ett sätt som är förenligt med EG:s regler om statsstöd. 
  
 3.2.2 
  
 Certifikat för elproduktion från förnybara energikällor 
  
 Lag (2003:113) om elcertifikat trädde ikraft den 1 maj under inne- varande år. Syftet är att främja elproduktion från förnybara energi- källor genom uppbyggandet av ett marknadsbaserat system för handel med elcertifikat. Systemet vilar på två grundläggande be- ståndsdelar: dels har den som producerar el som klassificeras som förnybar rätt att erhålla certifikat för detta av staten, dels beläggs elförbrukare med en s.k. kvotplikt, en skyldighet att se till att en viss andel av den förbrukade elen kommer från en förnybar energi- källa. Kvotplikten uppfylls genom inköp av certifikat. De flesta elförbrukare (särskilt hushåll) behöver inte själva se till att kvot- plikten är uppfylld, eftersom denna skyldighet även kan uppfyllas av den som levererar elen. Kvotplikten innebär i nuläget att 7,4 pro- 
  
 32  
 Jfr. SOU 2003:60  
 Handla för bättre klimat,  
 s. 95 ff. 
 306 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 cent av elen skall komma från förnybara energikällor, en siffra som skall höjas successivt. 
 Systemet medför att producenter av förnybar energi får extra intäkter genom försäljning av certifikat (och sätts därmed kon- kurrensmässigt i ett bättre läge än producenter av annan energi), vilket kan förväntas öka incitamenten för marknadens aktörer att investera i förnybar elproduktion. Elcertifikatslagen ersätter ett tidigare subventionsbaserat system för gynnande av elproduktion med förnybara energikällor. 
 Elcertifikatslagen har betydelse för utsläppen av koldioxid i Sverige. Utredningen beräknade att systemet skulle medföra minskningar av koldioxidutsläppen med 5 Mton till 2010, jämfört med om systemet inte skulle införas. 
 33  
 Elcertifikatslagen överlappar handelsdirektivet i så motto att bägge regleringarna har till syfte att främja en övergång till användning av förnybara energikällor. Det är emellertid svårt att se några rättsliga konfliktsituationer mellan regelverken. Inget hindrar att en verksamhet som behöver utsläpps- rätter för koldioxidutsläpp från den egna verksamheten dessutom måste införskaffa elcertifikat motsvarande en del av den energi som köps in utifrån i form av elkraft. 
 Liksom för skatterna ligger betydelsen av elcertifikatskravet snarare i att det utgör en del av helhetsbilden för verksamheternas ekonomiska situation. I det sammanhanget kan det undantag för den elintensiva industrin som ges i 4 kap. 2 § elcertifikatslagen noteras. El som förbrukas i tillverkningsprocessen inom vissa industrier omfattas inte av kvotplikten. Undantaget täcker i det närmaste helt in de verksamheter som berörs av handelssystemet i dess omfattning under perioden 2005 2007 (det avser stål- och metallverk, massa- och pappersindustrin, träskiveindustrin, bas- kemikalieindustrin, gruvindustrin, cementindustrin och petroleum- raffinaderier). De allra flesta verksamheter inom handelsystemet kommer därför inte att behöva införskaffa några elcertifikat för el som förbrukas i tillverkningsprocessen, vilket får antas vara den klart största delen av verksamheternas elförbrukning. 
  
 33  
  
 SOU 2001:77  
 Handel med elcertifikat ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor. 
 307 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 3.2.3 
  
 Avgift på utsläpp av kväveoxider 
  
 Lag (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion trädde ikraft 1992. Den grundläggande bestäm- melsen är att vissa verksamheter måste betala en avgift om 40 kr per kilo för utsläpp av kväveoxider. Avgiftsskyldiga är förbrän- ningsanläggningar med en uppmätt, nyttiggjord energiproduktion av minst 25 gigawattimmar. Bland berörda anläggningar finns, för- utom värmekraftverk, även industrier med egen energiproduktion såsom pappers- och massabruk och raffinaderier. Totalt omfattas ca 150 enheter av avgiftsskyldigheten. Dessa anläggningar torde många gånger även omfattas av handelssystemet för utsläppsrätter av koldioxid. Systemet är uppbyggt på så vis att ett genomsnittligt utsläpp per producerad energienhet beräknas för de berörda anlägg- ningarna. De anläggningar som ligger under genomsnittstalet får därefter tillbaka pengar medan de anläggningar som ligger över genomsnittet får betala ut extra pengar. Avgiften administreras av Naturvårdsverket. 
 Systemet infördes i syfte att uppnå en snabbare minskning av kväveoxidutsläppen än vad som ansågs vara möjligt genom tradi- tionell tillstånds- och tillsynsverksamhet. De praktiska resultaten av systemet får betecknas som goda; sedan 1992 har mängden kväveoxid per producerad enhet minskat från i medeltal 0,41 kg per MWh producerad energi till 0,26 under 1998. Detta kan antyda att det finns betydande miljövinster att uppnå genom ekonomiska incitament även för de verksamheter som berörs av  
 BMT-kravet. 
 34 
  
 En skillnad mot ett system för handel med utsläppsrätter är att en anläggning inte kan köpa sig rätt att släppa ut mer kväveoxider än annars, systemet förutsätter att utsläppen endast kan minska. Härigenom uppstår inte någon konflikt med gällande tillstånd. Vid ett första påseende är det svårt att se några potentiella konflikter med ett system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Handelssystemet kommer inte att medföra någon förändring av regleringen för utsläpp av kväveoxider. De utsläppen kommer även fortsättningsvis att regleras genom  
 BMT-kravet 
  i förening med den här beskrivna avgiftsskyldigheten. 
 35 
  
 34 
  
 Jfr. den diskussion som förs i avsnitt 4.1.2 rörande handelssystemets förhållande till gräns- värden baserade på tekniska standarder såsom BAT och BMT. 
  
 35 
  
 Jfr. avsnitt 5.2.2 om de rättsliga möjligheterna att ta bort kravet på utsläppsgränsvärden för vissa ämnen. 
  
 308 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 3.3 
  
 IPPC-direktivet 
  
 IPPC-direktivet, 
 36 
  
 som antogs 1996, tillkom som en följd av en allt större medvetenhet om bristerna med det sektorsbaserade synsätt som dittills hade dominerat gemenskapens åtgärder på miljö- området. Det sektorsbaserade synsättet innebär att föroreningar av luft, land och vatten hanteras var för sig, ev. även av olika myn- digheter. Ett sådant angreppssätt anses bl.a. medföra risk att för- oreningar kanaliseras från ett medium till ett annat beroende på vart det enligt lagstiftningen är mest förmånligt att släppa ut. Grundtanken i  
 IPPC-direktivet 
  är därför att möjliggöra en samord- nad bedömning av verksamheters påverkan på miljön i dess helhet, vilket också framgår av dess första artikel. 
 Direktivet är antaget med stöd av artikel 175 EGF. Att artikel 175 är den rättsliga kompetensgrunden har betydelse för medlems- staternas möjlighet att nationellt tillämpa strängare bestämmelser. 
 37  
 Det finns därför, med vissa förbehåll, i princip inget som hindrar medlemsstaterna från att använda sig av strängare regler än de som meddelas i  
 IPPC-direktivet. 
  
 Grunden i direktivet är att vissa verksamheter måste ansöka om tillstånd hos myndigheterna för att verksamheten skall få be- drivas. 
 38  
 Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga specificeras i direktivets bilaga I, det rör sig främst om större anläggningar för energiproduktion eller annan mer omfattande industri. 
  
 3.3.1 
  
 Materiella krav på verksamheter 
  
 De grundläggande krav på verksamheten som skall övervägas vid utfärdande av tillstånd för drift återfinns i artikel 3. Bland dessa skyldigheter bör särskilt noteras krav på att vidta alla lämpliga förebyggande åtgärder mot föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används, och att energianvändningen är effektiv. Därutöver krävs bl.a. att uppkomsten av avfall undviks och att nödvändiga åtgärder skall vidtas när verksamheten upphör för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick. En viktig utgångs- punkt för direktivet är att samtliga miljöpåverkande aspekter från en verksamhet skall prövas i ett sammanhang, i syfte att finna de 
  
 36 
  
 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att före- bygga och begränsa föroreningar. 
  
 37 
  
 Jfr. avsnitt 2.1. 
  
 38 
  
 Artikel 4  
  
 IPPC-direktivet. 
  
 309 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 lösningar som sammantaget får minst påverkan på miljön i dess helhet. 
 På motsvarande sätt som BMT anger ambitionsnivån i miljö- balken anges ambitionsnivån för åtgärder enligt  
 IPPC-direktivet 
  av begreppet  
 bästa tillgängliga teknik  
 (BAT). Definitionen av BAT återfinns i artikel 2.11. För att tekniken skall bedömas som till- gänglig krävs att den skall vara tillräckligt utvecklad för att den skall kunna användas på ett sätt som är såväl tekniskt som eko- nomiskt genomförbart för den aktuella branschen. Vid den bedöm- ningen skall förhållandet mellan teknikens kostnad och nytta beaktas. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller ej så länge som verksamhetsutövaren kan få tag i den på rimliga villkor. Eftersom begreppet BAT skulle kunna ge utrymme för olika tolk- ningar i olika medlemsländer innehåller direktivet en del bestäm- melser som syftar till att harmonisera tillämpningen. Artikel 16 stadgar därför att medlemsstaterna skall rapportera till kommis- sionen om hur landet har tillämpat kravet på bästa tillängliga teknik inom olika sektorer m.m. Delvis på grundval av den information som medlemsstaterna lämnat publicerar kommissionen s.k.  
 Cunningham  
 (BREFs) vari rekommendationer av vad som kan anses utgöra BAT för olika verksamheter återfinns. 
 En fråga som varit föremål för särskild diskussion är huruvida artikel 3 skall tolkas på så sätt att det krav på användande av bästa tillgängliga teknik som nämns i den första punkten även gäller för de andra punkter som räknas upp, vilka bl.a. gäller energieffek- tivitet. 
 39  
 Tolkningen kan antas få betydelse för ambitionsnivån vid bedömningen enligt dessa punkter; om bästa tillgängliga teknik skall användas kan relativt sett mer krävas i form av åtgärder för bl.a. energieffektivitet. Svaret på frågan borde rimligtvis vara att BAT även innefattar energieffektivitet. Slutsatsen erhålls genom att direktivets bilaga IV som listar relevanta omständigheter att beakta vid bedömningen av vad som är BAT, nämner energieffektivitet i punkt 9. Tolkningen ligger för övrigt även väl i linje med IPPC- direktivets allmänna syfte att beakta verksamheters påverkan på miljön i dess helhet. 
 I avsnittet om miljöbalken beskrevs reglering avseende val av energikälla, som innebär att förnybara energikällor skall väljas i första hand. I  
 IPPC-direktivet 
  nämns dock inte något om att för- 
  
 39  
  
 Cruz och Miller,  
 PM angående vissa frågor om förhållandet mellan å ena sidan  
 IPPC-direktivet 
  och miljöbalken och å andra sidan förslaget till direktiv om handel med ut- släppsrätter,  
 Naturvårdsverket, juni 2002. 
  
 310 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 nybara energikällor skall ges företräde. Förmodligen kan en sådan preferens inte heller tolkas in under begreppet energieffektivitet, bl.a. med hänvisning till myndigheterna enligt artikel 9.4. inte i tillstånden skall föreskriva användning av viss teknik. 
 40  
 Från syste- matisk synpunkt skulle det förefalla något märkligt att tolka in ett krav på energiproduktionens form, eftersom direktivet räknar upp en mängd olika miljöskyddsaspekter att ta hänsyn till, men förblir tyst vad gäller val av energikälla. Utgångspunkten bör därför vara att  
 IPPC-direktivet 
  inte uppställer något krav avseende verksam- heters val av energikälla. 
 Mycket av styrkan i direktivets krav på energieffektivitet torde bero på hur myndigheter väljer att tolka och tillämpa kravet i prak- tiken. Den finska  
 Miljöcentralen  
 har tagit fram en rapport rörande tillämpningen av energieffektivitetskravet i olika  
 EU-länder. 
 41 
  
 Be- träffande tillämpningen av kravet på energieffektivitet i andra medlemsstater kan följande noteras. Liksom i Sverige förekommer direkt bindande villkor om viss energieffektivitet sällan eller aldrig, vilket inte betyder att frågan förbises helt i tillståndsprövningen. Olika varianter av mer indirekt reglering används. Finska och brittiska tillstånd kan, liksom svenska, innehålla förelägganden till verksamhetsutövaren om att närmare utreda möjligheterna till energieffektivisering samt att ge förslag till åtgärder. I Storbritan- nien anses det för övrigt vara tveksamt om det är rättsligt möjligt att uppställa villkor på viss bestämd energieffektivitet. Vanligt i övrigt är att krav ställs på att anläggningen förses med sådan utrust- ning som möjliggör kontinuerlig mätning och tillsyn över energi- förbrukning, verkningsgrad m.m. Helhetsbilden som framträder är att energieffektivitetsfrågan vanligtvis blir föremål för någon form av reglering i tillstånden, men att denna reglering är flexibel i den meningen att den inte tvingar fram en viss grad av energieffek- tivitet. 
  
 40 
  
 Energieffektivitetskravet har getts denna tolkning av tyska kommentatorer, se  
  
 H-J. 
  Dixon och Flores,  
 Klimaschutz durch Emissionshandel,  
 i Russell, häfte 14 2001, s. 1088. 
  
 41 
  
 Energy Efficiency in Enviromental Permits,  
  
 Finska Miljöcentralen, december 2002. Miljö- centralen är en myndighet under det finska miljödepartementet. 
  
 311 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 3.3.2 
  
 Tillståndordningen 
  
 IPPC-direktivet 
  präglas av en strävan efter att i största möjliga utsträckning harmonisera tillståndsförfarandet för att minska skill- naden mellan de olika länderna i denna del. Därför anges relativt detaljerat formalia såsom vad en ansökan om tillstånd skall inne- hålla och vilka uppgifter och villkor tillståndsbeslutet skall eller kan innehålla. 
 42  
 Viktigt är att tillstånd skall innehålla villkor som lägger fast utsläppsgränsvärden för förorenande ämnen. Direktivet använ- der sig av en vid definition av föroreningar som anses innefatta koldioxid och övriga växthusgaser, varför det enligt  
 IPPC-direk- 
  tivet vore fullt möjligt eller rent av önskvärt att gränsvärden för dessa utsläpp föreskrevs. 
 Målsättningen var att frågan om tillstånd i alla länder skulle hanteras genom ett enda tillståndsbeslut som handlades av en enda myndighet. På grund av ländernas olika traditioner i denna fråga fick dock den ambitionen ges upp och ersättas med en bestämmelse om att fullständig samordning skulle ske mellan olika behöriga myndigheter, i syfte att säkerställa en integrerad bedömning av verksamheten (artikel 7). Det är därför även fortsättningsvis tillåtet för länderna att använda sig av olika tillståndsbeslut för olika utsläppsmedier så länge som nödvändig samordning sker. Tillstån- den måste förnyas och uppdateras regelbundet enligt artikel 13.1. En sådan förnyad prövning skall ske även om inga nya omständlig- heter tillkommit ifall tillräckligt lång tid förflutit sedan det gamla tillståndet gavs. Vidare skall en förnyad prövning alltid ske om betydande föroreningar orsakas, om bästa tillgängliga teknik har förändrats så mycket att väsentliga förbättringar kan ske utan att oskäliga kostnader uppstår eller om det krävs av säkerhetsskäl. 
  
 3.4 
  
 Andra relevanta direktiv 
  
 Inom gemenskapen finns ett antal andra direktiv på miljöområdet som kan påverka verksamheter som omfattas av handelsdirektivet. Vissa direktiv är redan i kraft och har en indirekt inverkan på utsläpp av koldioxid. Ett exempel är det s.k.  
 takdirektivet 
  
 43  
 som syftar till att minska utsläppen av bl.a. svaveloxider (SO 
 x 
 ), kväve- 
  
 42 
  
 Artiklarna 6 och 9  
  
 IPPC-direktivet. 
  
 43 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar. 
  
 312 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 oxider (NO 
 x 
 ) samt flyktiga organiska kolväten (VOC) vilket i många fall indirekt påverkar utsläpp av koldioxid. 
 Andra direktiv, och förslag till sådana, är en del av gemenskapens klimatstrategi och syftar direkt till att minska utsläpp av koldioxid. Exempel på sådana är  
 förslaget till direktiv för främjande av kraft- värme 
  
 44  
 som syftar till att främja investeringar i och effektiv användning av kraftvärmeverk. Direktivförslaget ställer inte upp några kvantifierade nivåer för den nationella andelen kraftvärme och medlemsstaterna är tänkta att ha ett relativt stort handlings- utrymme vid implementeringen. Ett annat exempel är  
 direktivet för byggnaders energiprestanda 
  
 45  
 som trädde i kraft i januari 2003. Direktivet syftar till att minska utsläppen av koldioxid genom en mer effektiv energianvändning i byggnader. De planerade åtgärder- na utgörs till stor del av information, kontroll samt energicerti- fiering. Även detta direktiv ger medlemsstaterna en betydande flexibilitet då t.ex. kravnivåer bestäms nationellt och implemen- teringsfristen löper t.o.m. början av januari 2006. 
 Ovannämnda direktiv ger alltså medlemsstaterna ett väsentligt handlingsutrymme. Det innebär att det finns möjligheter att välja nivå och omfattning av de krav som ställs och det finns även öpp- ningar för att införa strängare miljöåtgärder under artikel 176, förutsatt att det inte strider mot direktivet ifråga eller annan EG- rätt. Direktiven syftar till att minska utsläppen av koldioxid och kan komma att medföra krav på de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Det går inte att i dagsläget se att skulle föreligga någon direkt konflikt mellan de olika regleringarna. Framtida implementering av direktiven behöver dock samordnas med han- delssystemet för att undvika ev. bristande koherens i arbetet för att minska verksamheters klimatpåverkan. 
  
 44 
  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grund- val av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi, KOM (2002) 415 slutlig. 
  
 45 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om bygg- naders energiprestanda. 
  
 313 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 4 
  
 Handelsdirektivet i förhållande till befintlig miljörätt 
  
 Vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter, som i Europa aldrig tidigare prövats i någon större omfattning, uppstår ofrånkomligen frågor rörande hur systemet förhåller sig till de redan befintliga instrumenten för miljöskydd. Skall det nya syste- met ersätta det äldre eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas samtidigt, skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller är det möjligt att integrera det nya systemet inom ramen för det befintliga? I fallet med gemenskapens direktiv för handel med utsläppsrätter gäller frågorna framför allt förhållandet till de i med- lemsstaterna befintliga regleringarna för miljöprövning av större punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPC- direktivet. 
 Några av de mest grundläggande frågorna har redan besvarats på policynivå. Det står därför klart att handelssystemet skall tillämpas samtidigt med befintlig miljörätt och att de skall samverka i den meningen att många verksamheter kommer att träffas av båda regelverken. Ännu återstår dock vissa frågor om hur de olika regle- ringarna kommer att fungera tillsammans. Först behandlas för- hållandet till  
 IPPC-direktivet. 
  Resultatet av den jämförelsen kom- mer i efterföljande avsnitt appliceras på frågan om miljöbalkens förhållande till handelsdirektivet. 
  
 4.1 
  
 Handelsdirektivet i förhållande till  
  
 BAT-kravet 
  
 Vid en betraktelse av de bägge direktiven på ett principiellt plan, står det klart att även om syftet att minska belastningen på miljön är gemensamt, skiljer sig medlen för att uppnå detta fundamentalt åt. Den traditionella tillståndsordningen (command and control) innebär relativt detaljerad myndighetsstyrning, medan utsläpps- handel vilar på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal fördelning av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering. När utsläppshandel förut- sätter stor flexibilitet för den enskilde aktören att själv bestämma nivån för miljöskydd, bygger systemet med tillstånd på att samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skyddsnivå, dvs. BAT. Skill- naden framgår redan av direktivens olika syften (artikel 1 i resp. direktiv): handelsdirektivets syfte att minska utsläppen av växthus- 
 314 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 gaser har ett viktigt tillägg i det att genomförandet skall ske på ett  
 kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt,  
 vilket saknas i  
 IPPC-direk- 
  tivet. Utifrån denna grundläggande olikhet uppkommer vissa mer specifika problem att ta ställning till. 
 Vilka verksamheter som berörs av  
 IPPC-direktivet 
  och handels- direktivet anges i bilaga I till respektive direktiv. Av bilagorna framgår att samtliga verksamheter som kommer att delta i handels- systemet även träffas av  
 IPPC-direktivet, 
  med undantag för vissa energianläggningar (anläggningar med en installerad tillförd effekt på mellan 20 och 50 MW berörs av handelsdirektivet men inte av  
 IPPC-direktivet). 
  Utgångspunkten för analysen är därför att de allra flesta verksamheter inom handelssystemet även skall ta hänsyn till  
 IPPC-direktivets 
  krav. 
 Tidigare i framställningen har beskrivits hur  
 BAT-kravet 
  styr nivån på verksamheters åtgärder för miljöskydd enligt  
 IPPC-direk- 
  tivet. I detta avsnitt diskuteras hur handelsdirektivet kan antas fungera då verksamheter samtidigt skall förhålla sig till BAT- kravet. 
  
 4.1.1 
  
 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid 
  
 Handelsdirektivet skall enligt artikel 1 tillämpas på de sex växthus- gaser som regleras i Kyotoprotokollet (i det inledande skedet dock endast på koldioxid, denna rapport berör därför främst situationen att direktivet endast tillämpas på utsläpp av koldioxid). Om det med stöd av  
 IPPC-direktivet 
  föreskrevs en viss maximal tillåten utsläppsmängd av koldioxid skulle det stå i direkt konflikt med handelssystemets funktion. Om verksamhetsutövarna vore bundna av sådana gränsvärden skulle naturligtvis utrymmet för handel med utsläppsrätter vara mycket begränsat. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att utsläppsgränsvärden för växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Bestämmelsen ifråga undanröjer därmed i de flesta fall risken för sådana direkta kon- flikter till följd av utsläppsgränsvärden. Beträffande koldioxid kan det påpekas att det aldrig ger upphov till lokala föroreningar. Regeln om lokala föroreningar syftar därför på de andra växt- husgaserna. 
 315 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 4.1.2 
  
 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid 
  
 Att utsläppsgränsvärden inte skall föreskrivas för koldioxid behöver emellertid inte betyda att fullständig flexibilitet för verk- samhetsutövaren uppnås ifråga om möjligheterna att själv bestäm- ma nivån på dessa utsläpp. Varje system för handel med utsläpps- rätter måste undvika s.k. hot spots, platser med betydande lokala föroreningar. Risken för sådana torde i förevarande fall vara liten med hänsyn till de befintliga systemen för kontroll av verksam- heters utsläpp. Utsläpp av koldioxid kan vara mer eller mindre intimt förknippade med utsläpp av andra ämnen för vilka gränsvär- den skall eller kan anges med stöd av direktivet. Om ett gränsvärde finns föreskrivet för ett ämne som korrelerar med utsläpp av kol- dioxid skulle det gränsvärdet kunna komma att fungera som ett indirekt gränsvärde även för utsläppen av koldioxid. I en sådan situation kan det befaras att utrymmet för handel begränsas och därmed även att möjligheterna till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser minskas. 
 Enligt  
 IPPC-direktivet 
  skall tillstånd innehålla gränsvärden för utsläpp av föroreningar, artikel 9.3. 
 46  
 Termen förorening har getts en vid definition och omfattar bl.a. varje ämne som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön. Särskilt viktigt är det med gränsvärden för vissa i bilaga III angivna ämnen. Bland dessa märks svaveloxider, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Svaveloxider och kväveoxider är av intresse i detta hänseende efter- som tillstånd till de aktuella verksamheterna ofta innehåller gräns- värden för de ämnena och för att de, liksom koldioxid, typiskt sett uppkommer vid förbränning av fossila bränslen. Dessa ämnen ut- gör det tydligaste exemplet på risk för vad som kan kallas indirekt reglering av koldioxidutsläpp, men sannolikt är fler ämnen rele- vanta i sammanhanget. 
 Hur stor risken för styrning av koldioxidutsläppen genom andra ämnen är, kan antas bero av två faktorer. För det första är det avhängigt av hur stark den faktiska, tekniska korrelationen är mellan utsläppen av koldioxid och det ämne för vilket ett gräns- värde finns angivet i tillstånd. Skulle det t.ex. finnas goda, inte alltför kostsamma, möjligheter att separat åtgärda utsläppen av det förorenande ämnet är dess koppling till koldioxidutsläppen inte särskilt stark och därmed inte heller dess styrande effekt på dessa utsläpp. Hur det i detalj förhåller sig med dessa frågor är inte känt 
  
 46  
 Artikel 9.3  
 IPPC-direktivet. 
  
 316 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 för utredningen och sannolikt varierar möjligheterna till separata åtgärder mellan olika ämnen och anläggningar. Enligt uppgift från personer med erfarenhet från tillståndsgivning är det dock ofta möjligt att genom en anpassning av processen öka eller minska utsläppen av kväveoxider utan att motsvarande förändring av kol- dioxidutsläppen följer, vilket talar för att gränsvärden för kväve- oxider endast i begränsad utsträckning styr nivån på koldioxid- utsläppen. 
 För det andra kan det finnas visst utrymme för handel med utsläppsrätter även om absolut teknisk korrelation skulle förut- sättas mellan utsläpp av ämnet för vilket ett gränsvärde finns an- givet och utsläpp av koldioxid. Det beror på vilken ambitionsnivå myndigheterna använder sig av när gränsvärden för förorenande ämnen sätts. Skulle det finnas en viss marginal till det föreskrivna gränsvärdet kan verksamhetsutövaren öka utsläppen något och har därför viss flexibilitet vad gäller utsläpp av koldioxid. Allmänt sett gäller att gränsvärden föreskrivs med stöd av  
 BAT-nivån, 
  vilket bl.a. betyder att tekniken inte skall vara alltför kostsam för normal- företaget samt kostnadseffektiv. Ovanför  
 BAT-nivån 
  kvarstår ett utrymme för handel. 
 Hur allvarligt problemet med utsläppsgränsvärden för andra ämnen är går inte att säga med säkerhet. Klart är att ju mer regler som omgärdar systemet, desto mindre effektivitetsvinster av han- deln kan förväntas. 
 47  
 Samtidigt har det hävdats att erfarenheterna från USA visar att betydande effektivitetsvinster kan uppnås trots existensen av ett regelverk som reglerade utsläppen av korrelerande ämnen. 
 48 
  
 4.1.3 
  
 Krav på energieffektivitet 
  
 Mängden koldioxid som släpps ut i en process har ett nära samband med mängden energi som förbrukas i processen. Om en verksam- het använder förbränning av fossila bränslen som energikälla för tillverkningsprocessen kommer utsläppen av koldioxid från den förbränningen vanligtvis att öka eller minska proportionellt till 
  
 47 
  
 I denna slutsats tycks ekonomerna vara eniga, se t.ex. Jordan,  
  
 Policy Instruments for Enviromental and Natural Resource Management,  
 Washington, sampublikation av Resources for the Future, Världsbanken och Styrelsen för Internationellt Utvecklingssamarbete (Sida) 2003, s. 87 f. 
  
 48 
  
 Dominguez,  
  
 Erfahrungen in den USA,  
 i Klimaschutz durch Emissionshandel,  
 H-W. 
  Berry (red.), Köln u.a. 2001, s. 159. 
 317 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 mängden förbrukad energi. Koldioxidutsläpp kan i relation till energiförbrukning varieras på några olika sätt: energikällan kan bytas ut mot en energikälla som inte ger upphov till utsläpp och alstrad energi kan användas mer effektivt (här kan även räknas in att spillvärme m.m. tas tillvara). 
 Alla åtgärder för att förbättra en anläggnings energieffektivitet behöver dock inte resultera i minskade koldioxidutsläpp från den anläggningen, även om förbränning av fossila bränslen används i energiproduktionen. Vissa åtgärder kan inte ersätta den energi- produktion som sker vid anläggningen. Den energi som sparas resulterar istället i att energi kan levereras t.ex. till ett fjärrvärme- nät, eller ett minskat behov av att köpa in energi från annan anläggning. Den typen av förbättringar i energieffektiviteten saknar alltså betydelse för den enskilda anläggningens utsläpp av kol- dioxid. 
 49 
  
 Med utgångspunkt i handelsdirektivets syfte vore det önskvärt att verksamhetsutövaren kunde jämföra kostnaderna av att inför- skaffa utsläppsrätter med kostnaderna för att förbättra energieffek- tiviteten (avseende sådana åtgärder som leder till minskade koldioxidutsläpp). Nyttan av sådana jämförelser skulle vara begrän- sad vid strikt tillämpning av kravet på energieffektivitet, eftersom verksamheten då under alla omständigheter skulle vara förpliktad till en effektiv energianvändning. I detta fall blir även handeln med utsläppsrätter mindre, beroende av att färre verksamheter kommer att ha något behov att köpa upp utsläppsrätter (de har sannolikt ändå tvingats genomföra investeringar i energisnål teknik vid den egna anläggningen). 
 Vid en mjukare tolkning av kravet på energieffektivitet blir implikationerna på handelssystemet mindre. Kommissionen har i ett  
 non-paper 
  gett uttryck för uppfattningen att  
 IPPC-direktivet 
  uppställer en miniminivå  
 (bottom-line) 
  för anläggningars energi- effektivitet, som inte kan förväntas bli problematisk i relation till kommande utsläppshandel. 
 50  
 Detta skulle tyda på en relativt låg ambitionsnivå. Tidigare i framställningen har anförts att kravet på energieffektivitet skall bedömas i ljuset av  
 BAT-nivån. 
 51 
  
 Om BAT därför anger ambitionsnivån är det enligt vår mening tveksamt om man kan tala om energieffektivitetskravet som en miniminivå. Den 
  
 49 
  
 PM av Price, Miljöbalkskommittén,  
 Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen,  
  
 2003-09-11. 
  
 50 
  
 Non-paper 
  
  on synergies between the EC emissions trading proposal (KOM(2001)581) and the IPPC directive, 22.1.02. 
  
 51 
  
 Avsnitt 3.3.1 om  
  
 IPPC-direktivets 
  krav avseende energieffektivitet. 
 318 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 enda instans som kan ge normativa besked om den korrekta tolkningen är  
 EG-domstolen, 
  men i dagsläget saknas praxis rörande energieffektivitet. Den praktiska tillämpningen av energieffekti- vitetskravet i medlemsländerna kan, enligt den information som kunnat inhämtas, inte betraktas som särskilt strikt. I avsaknad av vägledning i form av rättspraxis förefaller myndigheterna ha ganska stort handlingsutrymme vid tillämpning av  
 IPPC-direktivets 
  krav på energieffektivitet. 
 Vidare gäller att det under  
 IPPC-direktivet 
  återstår ett visst utrymme för handel, oavsett hur ett medlemsland behandlar frågan om energieffektivitet. Tidigare i framställningen har konstaterats att direktivet inte ställer några krav avseende vilken energikälla som används. Det betyder att de verksamheter som så önskar kommer att kunna fortsätta använda fossila bränslen om det bedöms med- föra lägst kostnader. Det finns inte heller någon skyldighet att begränsa mängden använd energi, vilket innebär att verksamheter enligt  
 IPPC-direktivet 
  i princip har frihet att med fossila bränslen producera den mängd energi som befinns lämplig. 
  
 4.2 
  
 BMT-kravet 
  
  i förhållande till  
 BAT-kravet 
  
 I föregående avsnitt har redogjorts för vissa punkter där det kan befaras att tillämpningen av  
 IPPC-direktivet 
  skulle minska han- delns effektivitet. Miljöbalken är delvis avsedd att implementera  
 IPPC-direktivet 
  i svensk rätt och de problem som uppstår i skär- ningspunkten mellan det direktivet och handelsdirektivet kan, i huvudsak, förväntas uppstå även mellan miljöbalken och handels- direktivet. Det kan därför förväntas att det även mellan miljöbalken och handelsdirektivet finns viss, om än inte absolut, konflikt med gränsvärden för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid samt med kravet på energieffektivitet. 
 Det kan emellertid finnas skillnader mellan miljöbalken och  
 IPPC-direktivet, 
  vilka potentiellt även skulle kunna få effekter på handelsdirektivets tillämpning i Sverige jämfört med dess tillämp- ning i andra medlemsstater. Det är därför av betydelse i samman- hanget att också utreda ev. skillnader mellan miljöbalken och  
 IPPC-direktivet. 
  
 Tillämpningen av begreppen BMT samt BAT ger måttstocken, eller ambitionsnivån, för en stor del av de åtgärder som myndig- heter kan komma att kräva av verksamhetsutövare. Därför kan ev. 
 319 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 skillnader i hur begreppen uppfattas få stort genomslag på de krav som ställs i olika länder, vilket i sin tur skulle kunna få implika- tioner på handelsdirektivets genomförande i de länderna. Det går knappast att endast utifrån de olika begreppens ordalydelse dra några mer långtgående slutsatser om deras innehåll och ambitions- nivå, varför en något mer ingående undersökning görs nedan. 
  
 4.2.1 
  
 Allmän jämförelse av begreppen 
  
 Inledningsvis kan konstateras att det svenska kravet på BMT gäller för all yrkesmässig verksamhet som kan påverka miljön. BAT- kravet har ett betydligt snävare tillämpningsområde eftersom det endast gäller för de verksamheter (huvudsakligen större industrier) som specificeras i  
 IPPC-direktivets 
  bilaga I. Miljöbalkens BMT- krav träffar därför betydligt fler verksamheter än vad BAT gör. Den nu nämnda skillnaden i tillämpningsområde får dock inte någon betydelse i samband med handelsdirektivets implementering, åtminstone inte så länge detta direktiv inte utvidgas till att omfatta fler verksamheter än vad som är fallet i dess nuvarande tappning. I det närmaste alla verksamheter som omfattas av kvotplikt i det föreliggande handelsdirektivet återfinns nämligen också i IPPC- direktivets lista över berörda verksamheter. Däremot bör det uppmärksammas att vid en utveckling där även andra gaser än kol- dioxid omfattas av handelssystemet, skulle det även kunna omfatta verksamheter som inte nämns i  
 IPPC-direktivet. 
  I ett sådant läge skulle kravet på BMT gälla för svenska företag i handelssystemet medan motsvarande krav inte nödvändigtvis skulle gälla för lik- nande företag i andra medlemsländer. 
 I avsnittet om miljöbalken har betydelsen av miljöbalkens BMT- krav beskrivits något mer i detalj. Frågan är huruvida och i vilken grad den beskrivningen finner sin motsvarighet i  
 IPPC-direktivets 
 BAT-krav. 
  Till skillnad från vad som är fallet i miljöbalken inne- håller direktivet en tämligen utförlig definition av vad som avses med BAT. Definitionen återfinns i artikel 2 p. 11. Begreppet teknik innefattar använd teknologi samt det sätt på vilken anlägg- ningen är utformad, byggd, används, underhålls och tas ur bruk. I detta avseende råder ingen skillnad mot den svenska lagstiftningen. 
 Ordet tillgänglig kan möjligen tyckas indikera ett något mind- re långtgående krav än ordet möjlig, eftersom redan ordet i sig verkar signalera att det skall röra sig om en teknik som är praktiskt 
 320 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 genomförbar vid den aktuella anläggningen. Oavsett vad som kan anses vara den korrekta språkliga tolkningen av de olika orden står det klart att den rättsliga betydelsen erhålls först genom att studera hur begreppet är avsett att förstås och tillämpas i praktiken. I definitionen anges att tekniken skall vara så utvecklad att den kan användas i den aktuella sektorn. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller inte så länge som verksamhetsutövaren rimligtvis kan få tillgång till den. I en skrivelse från kommissionen hävdas att det i sällsynta fall t.o.m. kan vara fråga om teknik som aldrig förr använts i kommersiell skala. 
 52  
 Vad som nu sagts beträffande till- gänglig torde stämma väl överens med vad som vid fastställelse av BMT kallas tekniskt möjlig. 
 Tillgängligheten har i  
 IPPC-direktivet 
  även en ekonomisk aspekt. Tekniken ifråga skall vara ekonomisk genomförbar, varvid kostnader och nytta med tekniken skall beaktas. Den ekonomiska aspekten kan delas upp i två delar; affordability, som är själva kostnaden för tekniken, samt proportionality, som syftar på teknikens kostnadseffektivitet. När det först gäller kriteriet att tekniken skall vara ekonomiskt genomförbar (affordable), kan det konstateras att det nära motsvarar miljöbalkens kriterium ekonomiskt möjlig. Det är vad som är ekonomiskt genomförbart för den ifrågavarande industrisektorn som är relevant. 
 Här föreligger en åtminstone teoretisk skillnad mellan de svenska och  
 EG-rättsliga 
  begreppen, eftersom direktivet syftar på vad ett normalt europeiskt företag i branschen klarar av. Som tidigare nämnts avses med ekonomiskt möjligt i miljöbalken vad ett normalt företag i branschen  
 i Sverige  
 klarar av. Denna begrepps- mässiga skillnad lär emellertid sakna materiell betydelse såvida det inte förutsätts att svenska företag typiskt sett har bättre eller sämre finanser än sina europeiska konkurrenter. Den del av definitionen som syftar på proportionality anknyter nära till formuleringen i miljöbalken 2 kap. 7 §; att tekniken inte skall vara orimlig med särskilt beaktande av dess kostnad och nytta. Det gäller alltså att bedöma kostnadseffektiviteten hos den tilltänkta tekniken. Enligt  
 IPPC-direktivet 
  såväl som enligt miljöbalken gäller därför att en teknik som företaget i och för sig kan anses ha råd med, inte skall 
  
 52  
 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, 19.6.2003. 
 321 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 krävas om nyttan av tekniken inte står i rimlig proportion till kostnaden. 
 Sammanfattningsvis är det svårt att finna någon begreppsmässig skillnad av betydelse mellan miljöbalkens BMT och  
 IPPC-direk- 
  tivets BAT. De tre huvudsakliga beståndsdelarna tycks vara nära nog identiska: det skall vara en teknik som används någonstans i världen, som inte är alltför kostsam för ett genomsnittsföretag i branschen och som på den aktuella anläggningen medför tillräckliga miljövinster med hänsyn till dess kostnad. Slutligen skall en be- stämmelse i direktivet nämnas, vars räckvidd och betydelse är något oklar. Enligt artikel 9 p. 4 skall utsläppsgränsvärden visserligen grundas på BAT, men också med hänsyn till den aktuella an- läggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena. Det har befarats att vissa länder skulle kunna avvika från  
 BAT-nivån 
  med hänvisning till att de lokala miljöförhållandena inte skulle motivera några omfattande miljöskyddsåtgärder. En sådan tolkning vinner dock inte stöd i direktivet; det är fortfarande  
 BAT-nivån 
  som skall gälla. 
 När miljöbalken infördes angavs i motiven, angående ambitions- nivån, att  
 IPPC-direktivet 
  utgjorde en minimireglering och att vi i Sverige har en striktare tillämpning av teknikkravet. 
 53  
 Det angavs inte närmare vad detta antagande byggde på. Naturligtvis är det fullt möjligt att den faktiska tillämpningen av teknikkravet kan variera mellan olika rättssystem, även om de bakomliggande be- stämmelserna är i stort sett likadana. Kravet på bästa möjliga/till- gängliga teknik är inte så väl avgränsat att det inte finns utrymme för skillnader i tolkning och ambitionsnivå hos olika tillämpare. För att i detalj utreda eventuella skillnader på tillämpningsstadiet skulle en omfattande studie av olika länders nationella praxis krävas, vilket det inte har funnits tid för. Enligt en undersökning rörande direktivets tillämpning i medlemsstaterna, utförd på uppdrag av kommissionen, var tillämpningen av direktivet i stort sett tillfredsställande. 
 54  
 Kanske kan det antas att länder med en allmänt sett miljömedveten befolkning är mer benäget att tillämpa bestämmelserna strikt, men i nuläget saknas underlag för att dra en 
  
 53 
  
 Prop. 1997/98:45, del I, s. 218. 
  
 54 
  
 Rapporten ifråga har inte publicerats men hänvisas till i Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, 19.6.2003. 
  
 322 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 sådan slutsats. Det finns inget som direkt visar att Sverige skulle ha högre krav än vad som gäller enligt  
 IPPC-direktivet. 
  
 Slutsatsen som kan dras från det ovan beskrivna är att miljö- balkens BMT anknyter relativt nära till  
 EG-rättens 
  BAT. Det an- förda betyder att problematiken kring handelsystemets funktion och kravet på tillämpning av BMT/BAT inte kan antas vara annor- lunda i Sverige än i övriga medlemsländer, åtminstone inte som en konsekvens av skillnader i den uttalade ambitionsnivån. 
  
 4.2.2 
  
 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid 
  
 Direkt reglering av koldioxidutsläpp i tillstånd enligt miljöbalken kommer inte att vara förenligt med  
 EG-rätten 
  efter den ändring i  
 IPPC-direktivet 
  som görs genom artikel 26 i handelsdirektivet. Det kommer därför inte vara aktuellt att reglera enskilda anläggningars koldioxidutsläpp med stöd av miljöbalken. Den svenska lagen be- höver ändras så att det tydligt framgår att gränsvärden inte skall anges för koldioxidutsläpp i tillstånd i miljöbalken. 
 Samma resultat som uppnås med ett gränsvärde för koldioxid skulle många gånger kunna uppnås genom reglering av bränsle- användningen. Om ett tillståndsbeslut t.ex. föreskriver att en verk- samhet endast får använda en viss mängd olja per år, kan det i praktiken få samma resultat som ett gränsvärde för koldioxid- utsläppen. Sådana villkor kan föreskrivas enligt miljöbalkens 2 kap. 5 § om att förnybara energikällor skall användas i första hand. Om inte förbudet mot angivande av utsläppsgränsvärden för koldioxid skall riskera att urholkas vore det önskvärt att miljöbalken ändras på ett sådant sätt att inte heller villkor av denna typ skall gälla fortsättningsvis eller föreskrivas i framtida tillstånd. Ett annat alter- nativ vore att undanta de berörda verksamheterna från kravet på användning av förnybara energikällor, varvid grunden för att be- gränsa användningen av fossila bränslen skulle bortfalla. 
  
 4.2.3 
  
 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid 
  
 Liksom enligt  
 IPPC-direktivet 
  skall enligt miljöbalken gränsvärden anges för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid. Om utsläpp av de ämnena korrelerar med utsläpp av koldioxid kan sådana gräns- värden medföra en form av indirekt reglering även av utsläpp för 
 323 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 koldioxid. Utredningen av  
 IPPC-direktivet 
  respektive miljöbalken har inte visat att det föreligger några skillnader mellan lagarna vad gäller gränsvärden för sådana ämnen. Jämförelsen mellan BMT och BAT tyder på att ambitionsnivån är väsentligen densamma och att det därför inte finns anledning att förmoda att problematiken med indirekt reglering koldioxidutsläpp via andra ämnen kommer att vara av allvarligare natur i Sverige än i övriga medlemsländer. Vad som i denna fråga gäller för förhållandet handelsdirektivet/IPPC kan antas gälla även för förhållandet handelsdirektivet/miljöbalken. 
  
 4.2.4 
  
 Krav på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor 
  
 Vid en jämförelse av miljöbalkens och  
 IPPC-direktivets 
  bestäm- melser rörande energi utgör kravet på användning av förnybara energikällor den största skillnaden. Enligt 2 kap. 5 § miljöbalken skall förnybara energikällor väljas i första hand, medan  
 IPPC-direk- 
  tivet inte innehåller något motsvarande krav. Det framstår vidare som naturligt att ett krav på utfasning av fossila bränslen enligt miljöbalken kan, beroende på hur det tillämpas, vara problematiskt i relation till ett system för handel med utsläppsrätter för kol- dioxid. 
 Ovan har nämnts att det i svenska tillstånd skulle kunna före- komma krav på att användning av fossila bränslen byts ut mot annan energikälla, om detta har befunnits möjligt vid en utredning. Alternativt kan det krävas att användningen av fossila bränslen be- gränsas till en viss mängd. För det fall att krav rutinmässigt ställs på utredning av möjligheterna till byte av energikälla, och ev. även att en sådan omställning faktiskt krävs, förefaller den svenska miljö- rätten på denna punkt svår att förena med de syften som ligger till grund för handelsdirektivet. Alldeles oavsett frekvensen av denna typ av villkor i svenska tillstånd är det tydligt att miljöbalkens respektive handelsdirektivets principer för styrning av verksam- heters energiförsörjning inte samverkar. Den motsättningen är specifik för Sverige i den meningen att motsvarande problem inte återfinns i relationen mellan  
 IPPC-direktivet 
  och handelsdirektivet. 
 När det gäller energieffektivitet i snävare mening, alltså oavsett varifrån energin kommer, finns ingen formell skillnad mellan miljö- balken och  
 IPPC-direktivet. 
  Båda lagverken kräver helt enkelt att energi inte skall gå till spillo i onödan. I denna del är det därför bara 
 324 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 ambitionsnivån hos tillämparen som kan resultera i skillnader mellan Sverige och övriga  
 EU-länder. 
  Vad som framkommit om tillämpningen från andra medlemsländer tyder närmast på att inte alltför strikta krav ställs. Visserligen regleras verksamheternas åt- gärder på området i någon mån, men det skulle å andra inte kunna påstås att verksamheterna styrs i sådan utsträckning att det inte finns något utrymme kvar för verksamhetsutövarens egna bedöm- ningar om vilken nivå av energieffektivitet som är mest kostnads- effektiv vid den egna anläggningen. Svensk hittillsvarande praxis tycks av det material vi funnit inte avvika från ett europeiskt genomsnitt i denna fråga. De eventuella problem som kan finnas beträffande effektiv energianvändning och utsläppshandel kan där- för antas vara ungefär desamma i Sverige som i övriga medlems- länder. Vad som gäller för förhållandet mellan  
 IPPC-direktivet 
  och handelsdirektivet i energieffektivitetsfrågan gäller därför också mellan miljöbalken och handelsdirektivet. 
  
 5 
  
 Nationell diskretion vid implementering av handelsdirektivet 
  
 Detta avsnitt syftar till att utifrån  
 EG-rättsliga 
  principer diskutera medlemsstaters handlingsfrihet vid implementering av handels- direktivet. I föregående kapitel har en jämförelse visat att det finns vissa problematiska punkter i relationen mellan befintlig svensk miljörätt och direktivet, vilket huvudsakligen gäller de regler om energi som återfinns i miljöbalken 2 kap. 5 §. Frågan är i vilken utsträckning hänsyn måste tas till  
 EG-rättsliga 
  krav vid den när- mare utformningen av det nationella regelverket. 
  
 5.1 
  
 Rättsliga utgångspunkter för analysen 
  
 Viktiga utgångspunkter för all nationell implementering av  
 EG-rätt 
  är att  
 EG-rätten 
  är överordnad nationell rätt och att medlems- staterna är skyldiga implementera direktiv enligt artikel 249. Implementeringen skall ske på ett lojalt sätt. Härmed avses t.ex. att det inte är tillräckligt att endast formellt utfärda lagstiftning som motsvarar direktivet ifråga, utan medlemsstaterna är skyldiga att se till att direktivets syften genomförs fullt ut i praktiken. Det skall 
 325 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 tilläggas att det i detta avseende inte görs någon skillnad på in- förande av ny nationell lagstiftning och upprätthållande av befint- liga äldre bestämmelser. 
 Frågan om handelsdirektivets genomförande på nationell nivå är något speciell i det avseendet att det finns tydliga kopplingar till annan sekundär  
 EG-rätt, 
  nämligen  
 IPPC-direktivet. 
  Förpliktelsen till korrekt implementering gäller båda direktiven. Medlemsstaterna måste alltså ta hänsyn till reglerna i handelsdirektivet såväl som till reglerna i  
 IPPC-direktivet 
  när nationell rätt utformas. Direktiven har samma rättsliga status och inget av dem skall gälla med före- träde framför det andra, vilket har klargjorts genom artikel 2 i handelsdirektivet, som säger att handelsdirektivet skall tillämpas utan att tillämpningen av  
 IPPC-direktivet 
  påverkas. Bägge direk- tiven måste därför följas i nationell rätt. 
 Såsom tidigare har beskrivits finns inslag i  
 IPPC-direktivets 
  regelverk som förefaller problematiska i relation till ett väl fun- gerande handelssystem. Utgångspunkten måste emellertid vara att direktiven är förenliga och skall fungera i samverkan. För medlems- staterna gäller det att implementera direktiven i enlighet härmed. Mer konkret blir det fråga om att utforma miljöbalken och det framtida svenska regelverket om handel med utsläppsrätter på ett sätt som stämmer överens med  
 EG-rättens 
  intentioner vad gäller förhållandet mellan  
 IPPC-direktivet 
  och handelsdirektivet. Miljö- balken får inte förhindra ett väl fungerande handelssystem, sam- tidigt som samma lag skall säkerställa att  
 IPPC-direktivets 
  regler upprätthålls i Sverige. 
 Allmänt gäller för miljöfrågor att det är ett politikområde där s.k. delad kompetens råder. Det betyder att medlemsstaterna såsom utgångspunkt har full frihet att föra sin egen miljöpolitik, med den begränsningen att friheten inte gäller frågor som redan reglerats i gemenskapsrätten. När det gäller frågor som har reglerats i gemen- skapsrätten har medlemsstaterna förvisso möjlighet att tillämpa strängare nationella åtgärder även på områden som reglerats av gemenskapen, enligt 176 i fördraget. Sådana nationella åtgärder får dock inte strida mot  
 EG-rätten. 
 55 
  
 I detta fall skulle frågeställningen vara huruvida Sverige har rätt att tillämpa strängare bestämmelser än  
 IPPC-direktivet, 
  och om de strängare bestämmelserna i så fall är förenliga med handelsdirektivet. 
  
 55  
 Jfr. avsnitt 2.1.1. 
 326 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 Från rättslig, teknisk, synpunkt kan frågan nalkas utifrån åtmin- stone två bestämmelser i fördraget. Först och främst är skyldig- heten att implementera direktiv enligt artikel 249 av intresse. Det ovanliga med den föreliggande frågeställningen är att ev. brister inte skulle orsakas av att direktivet inte implementeras, utan sna- rare av att vissa bestämmelser i befintlig nationell rätt skulle kunna ha potential att minska direktivets genomslag. Den andra bestäm- melsen av intresse är den ovan nämnda bestämmelsen i artikel 176 om medlemsstaternas rätt att tillämpa strängare lagstiftning. 
  
 5.1.1 
  
 Närmare om handelsdirektivets syfte 
  
 Vad handelsdirektivet är avsett att uppnå, dess syfte, är av stor betydelse vid tolkning av nationell rätts förenlighet med direktivet. Detta gäller i synnerhet då  
 EG-domstolen 
  ofta använder sig av en teleologisk infallsvinkel vid bedömningen av vad som anses vara förenligt med  
 EG-rätten. 
  Åtgärder som vidtas av ett medlemsland och som inte i formellt hänseende strider mot t.ex. ett direktiv kan vara att bedöma som ett brott mot  
 EG-rätten 
  om åtgärderna motverkar  
 EG-rättens 
  målsättningar. 
 Såsom tidigare nämnts ligger en viktig källa till förståelse av handelsdirektivets syfte i den kompetensgrund som det har antagits med stöd av. 
 56  
 Det går således att sluta sig till att syftet med direk- tivet är att förbättra skyddet för miljön inom gemenskapen. Om- vänt gäller att det huvudsakliga målet inte är att underlätta handels- utbyte m.m. mellan medlemsstaterna. 
 Även om den huvudsakliga målsättningen är av rent miljö- skyddande natur är det bedömningar om ekonomisk konkurrens- kraft mm. som ligger till grund för vilken metod som valts för att uppnå målsättningen. I handelsdirektivets första artikel anges att syftet med direktivet är att minska utsläppen av växthusgaser, och att detta skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Av betydelse är därför att klargöra vad som i förevarande fall avses med kostnadseffektivt respektive ekonomiskt effektivt. I direktivets preambel, punkt 5, anförs vidare att Detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, 
  
 56  
 Jfr. avsnitt 2.1.1. 
 327 
 Bilaga 5 SOU 2003:120 
 med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.. 
 I den motivering som åtföljde kommissionens ursprungliga förslag till direktiv utvecklas de ekonomiska fördelar som den valda metoden för minskning av utsläppen anses medföra. 
 57  
 Enligt kommissionens mening garanterar handeln att utsläppsminsk- ningarna kommer att genomföras där kostnaderna är som lägst. Aktuella undersökningar, utförda bl.a. av kommissionen visar att effektivitetsvinster kan uppnås genom handel med utsläppsrätter. Över huvud taget genomsyras motiveringen av att förslagets ekonomiska effekter betonas. Viktiga aspekter är att systemet skall täcka hela gemenskapen eftersom kostnaderna för minskning av utsläppen förmodas variera avsevärt mellan olika medlemsländer, vilket förstärker handelns resursallokerande funktion, samt att ökad konkurrensneutralitet mellan industrier i olika länder uppnås eftersom priset för en utsläppsrätt kommer att vara detsamma över hela gemenskapen. 
 Det nu nämnda visar att ekonomiska överväganden har varit av mycket stor vikt för lagstiftaren vid utformningen av handelsdirek- tivet. Fördelarna med handel med utsläppsrätter har beskrivits på många håll och består alltså i att ansträngningarna kanaliseras dit de gör mest nytta; optimal resursallokering uppnås. 
 58  
 Omvänt gäller att syftet med styrmedlet kan sägas vara att undvika investeringar på de platser där nyttan med investeringarna relativt sett är liten. Som utgångspunkt kan därför sägas att nationell rätt i syfte att genomföra handelsdirektivet fullt ut, inte bör uppmuntra till investeringar vars relativa effekt på koldioxidutsläppen är mindre än vad de skulle vara på annan plats inom gemenskapen. 
  
 5.2 
  
 Handlingsutrymmet beträffande identifierade frågeställningar 
  
 I detta avsnitt skall det nationella handlingsutrymmet analyseras för vart och ett av de inslag i svensk miljölagstiftning som tidigare i framställningen bedömts kunna vara problematiska i relation till handelsdirektivets genomförande. 
  
 57 
  
 23.10.2001 KOM (2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD). 
  
 58 
  
 De ekonomiska argumenten för utsläppshandel utvecklas bl.a. i  
  
 FlexMex2-utredningens 
  första betänkande, SOU 2003:60, s. 186 ff. 
 328 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 5.2.1 
  
 Angivande av gränsvärden för koldioxid 
  
 Frågan har som tidigare nämnts avgjorts direkt i handelsdirektivet. Enligt artikel 26 ändras  
 IPPC-direktivet 
  på så sätt att myndig- heterna inte skall ange gränsvärden för växthusgaser, förutsatt att gaserna ifråga inte ger upphov till betydande lokala föroreningar. Koldioxid orsakar aldrig betydande lokala föroreningar. Sverige saknar därför möjlighet att tillämpa denna typ av gränsvärden på berörda verksamheter. 
  
 5.2.2 
  
 Angivande av gränsvärden för andra ämnen än koldioxid 
  
 Som tidigare framhållits skall enligt artikel 2 i handelsdirektivet detta tillämpas utan att tillämpningen av  
 IPPC-direktivet 
  påverkas. Enligt  
 IPPC-direktivet 
  skall därför gränsvärden sättas för olika förorenande ämnen, t.ex. kväveoxider. Varken handelsdirektivet eller  
 IPPC-direktivet 
  ger utrymme för medlemsstaterna att bedöma huruvida det är lämpligt att ange gränsvärden för utsläpp av ämnen som är förknippade med koldioxid. Denna fråga omfattas således inte av nationell diskretion. För svensk del är det inte möjligt att släppa kravet på angivande av gränsvärden för förorenande ämnen, även om de påverkar möjligheten till handel med utsläppsrätter. Miljöbalkens  
 BMT-krav 
  kommer därför även fortsättningsvis styra berörda verksamheters åtgärder för att minska utsläpp av ämnen som kväveoxider och svaveldioxider. 
  
 5.2.3 
  
 Krav på energieffektivitet 
  
 Handelsdirektivet behandlar uttryckligen frågan om energi- effektivitet i artikel 26.2 genom att ett tillägg görs till IPPC- direktivet. Tillägget, som är något svårtolkat, återges här (den officiella svenska versionen är inte tillgänglig i skrivande stund): 
 For activities listed in Edwards I to [handelsdirektivet] Member States may choose not to impose requirements relating to energy efficiency in respect of combustion units or other units emitting carbon dioxide on the site. 
 329 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 Klart är att valfrihet råder för medlemsstaterna om hur energi- effektivitetsfrågan skall hanteras åtminstone vad gäller förbrän- ningsanläggningar på platsen. Frågan som uppstår är om stadgandet bör förstås som att valfriheten endast gäller energieffektiviteten vid själva förbränningen, eller om även andra delar av den industriella processen avses. Om endast energieffektiviteten vid förbränning avses får det till följd att kravet på energieffektivitet även fort- sättningsvis skall gälla för övriga delar av anläggningen. I detta sammanhang kan erinras om den distinktion som tidigare gjorts mellan åtgärder som har påverkan på koldioxidutsläppen vid anläggningen, respektive åtgärder som inte har sådan påverkan. Åtgärder för förbättrad energieffektivitet i en förbränningsenhet påverkar alltid mängden bränsle som behövs, och därmed kol- dioxidutsläppen (förutsatt att förbränningen ger upphov till fossil koldioxid). Åtgärder för energieffektivitet i övriga delar av anlägg- ningen kan, men måste inte nödvändigtvis, ha betydelse för anläggningens koldioxidutsläpp. 
 59  
 Det betyder att handelssystemet endast i vissa fall skapar incitament för energibesparing i processen, nämligen i de fall då åtgärderna ifråga resulterar i minskade koldioxidutsläpp. 
 Av artikel 26.2 framgår att i det stycket avses  
 en del av en anläggning,  
 dvs. någonting mindre än det som kallas installation i artikelns föregående stycke. Av 26.2 framgår att man räknar med att det finns flera units på platsen. Det är emellertid bara för de delar av den större anläggningen som släpper ut koldioxid som medlemstaterna kan välja att inte införa krav på energieffektivitet. Direktivets ordalydelse bör i enlighet härmed förstås på så sätt att medlemsstaternas valfrihet inte omfattar andra delar av en anlägg- ning (processdelen) än den del där de faktiska utsläppen av kol- dioxid uppkommer. I annat fall hade det inte funnits något behov av att i lagtext skilja ut de delar av anläggningen som släpper ut koldioxid. Det hade varit tillräckligt att säga att medlemsstaterna kan välja att införa krav på energieffektivitet eller inte. 
 Med detta sagt om tolkningen av artikel 26 bör dock en detalj nämnas som kommer av det faktum att artikeln innebär en ändring i  
 IPPC-direktivet. 
  I detta direktiv definieras utsläpp som direkta och indirekta utsläpp av ämnen m.m. Det är inte klart vad som avses med indirekta utsläpp. En tolkning är att indirekta utsläpp syftar på situationen när en anläggning, eller delar av en anläggning, 
  
 59  
 Se avsnitt 4.1.3. 
 330 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 avger värme som härrör från energi framställd vid förbränning som ger upphov till direkta utsläpp av koldioxid i en annan anläggning eller del av anläggning. Förutsatt att man använder sig av denna förståelse av indirekta utsläpp (strängt taget rör det sig inte om några egentliga utsläpp utan snarare framkallande av utsläpp på annat håll), skulle det kunna hävdas att även de delar av en anlägg- ning som förbrukar energi från förbränningen åsyftas i handels- direktivets artikel 26. 
 Även om valfriheten i artikel 26 st. 2 begränsas till att endast gälla förbränningsanläggningar kvarstår viss oklarhet angående vad som skall gälla när biobränsle används. Bestämmelsen gäller för anläggningar som avger koldioxid, vilket är fallet även då de drivs på biobränsle. Innebär detta att även sådana anläggningar kan undantas från kravet på energieffektivitet? 
 Verksamhetsutövare behöver enligt direktivet inte inneha ut- släppsrätter för den koldioxid som uppkommer vid förbränning av biobränsle. Detta följer av att biomassa enligt bilaga IV skall ha emissionsfaktorn noll vid verksamhetsutövarnas beräkning av stor- leken på utsläppen. Frågan är därför om anläggningar som drivs med biobränsle skall omfattas av artikel 26. Bestämmelsens orda- lydelse skiljer inte på olika typer av bränsle. 
 Om endast utsläpp av fossil koldioxid omfattas skulle gränsdrag- ningsproblem uppstå för de anläggningar som drivs både med fossila bränslen och med biobränslen. Enligt företrädare för kom- missionens generaldirektorat för miljö avser artikel 26 förbrän- ningsanläggningar där direkta utsläpp av koldioxid sker oavsett om utsläppen uppkommer från fossila bränslen eller biobränslen. 
 Enligt vår mening skulle det dock föra för långt att tolka IPPC- direktivets definition av utsläpp på ett sätt som gör samtliga energi- förbrukande verksamheter till utsläppskällor. Det skulle motsäga ordalydelsen i artikel 26 och inte heller vara konsekvent med han- delsdirektivets princip att varje verksamhet endast svarar för sina utsläpp av koldioxiod. En verksamhet som köper in sin energi utifrån skall inte tillräknas de utsläpp av koldioxid som energi- produktionen ev. har resulterat i. Enligt representanter från kom- missionen är det också tydligt att endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer omfattas av valfri- heten i artikel 26. 
 Enligt ändringen i  
 IPPC-direktivet 
  behöver alltså inte medlems- staterna ställa krav på energieffektivitet gällande de enheter som släpper ut koldioxid, men de kan också välja att upprätthålla sådana 
 331 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 krav. Kommissionen har gett uttryck för en tolkning av IPPC- direktivets energieffektivitetskrav som får betecknas som måttligt ambitiös. Detta skulle kunna indikera att det enligt kommissionens uppfattning inte vore förenligt med handelsdirektivet att tillämpa ett mer långtgående krav på energieffektivitet. Den tidigare gjorda jämförelsen har dock visat att det inte föreligger några väsentliga skillnader mellan miljöbalkens respektive  
 IPPC-direktivets 
  krav på energieffektivitet. Det kan inte anses vara oförenligt med handels- direktivet att upprätthålla det krav på energieffektivitet som finns i  
 IPPC-direktivet. 
  Härav följer att det, ur ett  
 EG-rättsligt 
  perspek- tiv, råder valfrihet ifråga om att upprätthålla kravet på energi- effektivitet eller ej. 
  
 5.2.4 
  
 Krav på användning av förnybara energikällor 
  
 Det har redan konstaterats att en tillämpning av miljöbalkens regel om förnybara energikällor på verksamheter som omfattas av han- delssystemet uppenbarligen skulle begränsa de verksamheternas möjlighet att hantera koldioxidutsläppen utifrån bedömningar om kostnadseffektivitet.  
 IPPC-direktivet 
  saknar regler som styr verk- samheters val av energikälla, varför frågan bör anses vara oreglerad i gemenskapsrätten. Med detta synsätt bör fördragets regler i arti- kel 176 om strängare nationella åtgärder på miljöområdet inte vara tillämpliga på frågan om vissa verksamheter användning av förny- bara eller icke förnybara energikällor. 
 60  
 Den svenska regeln betrak- tas då inte som en strängare åtgärd, utan helt enkelt som en annan åtgärd. 
 61  
 Eftersom frågan om verksamheters energiförsörjning så- ledes inte regleras av gemenskapsrätten är utgångspunkten att frågan helt ligger under nationell kompetens. I detta fall är det nationella handlingsutrymmet större än om frågan anses vara regle- rad i gemenskapsrätten. 
 Emellertid kan medlemsstaterna inte heller i frågor som är oreglerade i  
 EG-rätten 
  använda sig av regler som kommer i konflikt med annan gemenskapsrätt. Särskilt betydelsefullt är att nationella miljöregler inte får strida mot primärrätten i allmänhet och reglerna 
  
 60 
  
 Det finns rättsakter på gemenskapsnivå vars syfte är att främja användningen av förnybara energikällor. Däremot saknas kravregler som är direkt tillämpliga på verksamheter i likhet med miljöbalken 2 kap. 5 §. 
  
 61 
  
 Om distinktionen mellan strängare åtgärder och andra åtgärder, se Krämer, 1998, s. 124 ff. 
  
 332 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet. 
 62  
 Det är svårt att se hur den svenska regeln skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Regeln påverkar inte möjligheterna till svensk export eller import enligt den definition av handelshinder som  
 Villanueva 
  stolen byggt upp genom omfattande praxis och gemenskapens konkurrensrätt saknar tillämplighet på frågeställningen. 
 Sammantaget saknas grund för att hävda att miljöbalkens regel om förnybara energikällor skulle strida mot gemenskapens primär- rätt. Frågan om dess förenlighet med  
 EG-rätten 
  kan därför be- gränsas till att gälla det faktum att regeln inte förefaller stå i samklang med handelsdirektivets målsättning om att minskningen av koldioxidutsläppen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. 
 Även om (viss) konflikt med handelsdirektivets målsättning förutsätts kan ett antal omständigheter av relevans i sammanhanget tyda på att det likväl inte skulle vara att betrakta som ett brott mot  
 EG-rätten. 
  Huvudsyftet med handelsdirektivet är att minska utsläppen av växthusgaser, i första hand koldioxid. Det är endast valet av metod som i handelsdirektivet kännetecknas av målet om kostnadseffektivitet. Den svenska regeln om förnybara energi- källors företräde torde vara väl ägnad att medverka till uppfyllandet av gemenskapens klimatpolitik eftersom den föreskriver/uppmanar till en energiproduktion som inte ger upphov till växthusgaser. Ut- släppsminskningen i sig torde uppnås i minst samma utsträckning med den svenska regeln. Regeln kommer endast i viss konflikt med metodiken för ett av gemenskapens instrument för att minska utsläppen vilket kan få till följd att utsläppsminskningen i Sverige inte sker på ett fullt lika kostnadseffektivt sätt. Den effekten är endast av betydelse för svensk industri. Från  
 EG-rättslig 
  synvinkel är strängare miljöregler normalt endast intressanta då de på något sätt berör det fria varuflödet eller på annat sätt inverkar negativt på den inre marknadens funktion. Här rör det sig istället om en rent produktionsinriktad regel som inte på något sätt berör andra medlemsstaters industri. 
 Visserligen kan hävdas att regeln skapar olika förutsättningar för olika aktörer på marknaden, beroende på i vilket land de befinner sig. Sådana olikheter i produktionsorienterad miljölagstiftning är inget nytt inom gemenskapen och inte heller något som förbjuds av  
 EG-rätten. 
  Syftet med rättsakter under artikel 175 är som bekant inte att åstadkomma fullständig harmonisering av medlemsländer- 
  
 62  
 Jfr. fallet med danska nationella regler för returflaskor 302/86  
 Kommissionen mot Dan- mark  
 [1988] ECR 4607. 
 333 
 Bilaga 5 SOU 2003:120 
 nas miljöregleringar. 
 63  
 Därför har Sverige rättslig möjlighet att behålla regeln om förnybara energikällor. 
 6 Tillståndsfrågor 
 Enligt handelsdirektivets artikel 4 måste de verksamheter som omfattas av direktivet inhämta tillstånd från behöriga myndigheter för att verksamheten skall få bedrivas. Verksamheterna ifråga kom- mer därför att behöva ytterligare ett tillstånd utöver det tillstånd de måste ha i enlighet med  
 IPPC-direktivets 
  och miljöbalkens bestäm- melser. Avsikten med detta kapitel är att diskutera vissa rättsliga frågor som väcks i anledning av verksamheterna nu beläggs med ett ytterligare tillståndskrav. Det gäller dels egendomsrättsliga frågor om statens rätt att framställa nya krav på verksamheter som redan erhållit tillstånd att bedriva verksamhet, dels behandlas vissa frågor om samordning och integrering av tillstånd enligt handelsdirektivet respektive miljöbalken. Avsikten är att översiktligt diskutera möjligheterna att i framtiden tillämpa ett integrerat förfarande för bägge tillstånden. 
 Det bör betonas att tillståndet enligt handelsdirektivet är helt annan typ av tillstånd än det som ges enligt miljöbalken. Avsikten är inte att någon materiell prövning av verksamheten i sig skall ske inom ramen för tillståndförfarandet under handelsdirektivet. Det enda kriteriet direktivet anger för att verksamhetsutövaren skall erhålla tillstånd är att myndigheten är övertygad om att verksam- hetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. 
 64  
 Miljöbalkens materiella bestämmelser skall inte tillämpas på frågan om tillstånd till koldioxidutsläpp. Tillståndets funktion är att säker- ställa verksamheternas förmåga i dessa avseenden i syfte att syste- met med utsläppsrätter skall kunna fungera på avsett vis. Det kan därför förväntas att processen för att inhämta tillstånd för utsläpp av koldioxid kommer vara av snabbare och mer formell natur än motsvarande process enligt miljöbalken. 
  
 63 
  
 C-318/98 
  
 Fornasar  
 [2000] ECR  
 I-4785. 
  
 64 
  
 Artikel 6 handelsdirektivet. 
  
 334 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 6.1 
  
 Ersättning till berörda verksamhetsutövare 
  
 De verksamheter som berörs av handelsdirektivet skall även inneha tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken 9 kap. 6 § med tillhörande förordning om miljöfarliga verksamheter. När tillstånd för drift av miljöfarlig verksamhet inhämtats omfattats det av rättskraft enligt 24 kap. 1 §, dvs. det ger verksamhetsutövaren ett visst skydd i fall då myndigheter av olika skäl skulle vilja inskränka verksamhetens fortsatta drift. Detta förutsätter givetvis att verk- samheten bedrivs inom de ramar som angetts i tillståndet. Utgångs- punkten är att tillståndet gäller för obegränsad tid, även om det enligt 24 kap. 5 § finns en mängd möjligheter att påkalla ompröv- ning. När det nu införs krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid innebär det att nya krav ställs på verksamheterna. Skulle en verk- samhetsutövare inte få tillstånd enligt de nya reglerna innebär det hinder för fortsatt drift av verksamheten. Frågan som i detta sam- manhang har väckts är huruvida drabbade verksamhetsutövare skulle kunna föra fram krav på ersättning från staten för förlusten. 
 Frågor om ersättning till verksamhetsutövare i anledning av införandet av ett system för handel med utsläppsrätter har tidigare behandlats av Copeland i  
 FlexMex1-utredningens 
  betänkande samt av Haynes i ett utlåtande till  
 FlexMex2-utredningen. 
 65 
  
 Nämnda utredningar skiljer sig något från den förevarande genom att de fokuserar på frågan om själva införandet av krav på innehav av utsläppsrätter i sig kan tänkas grunda rätt till ersättning för den rådighetsinskränkning det kan sägas innebära för verksamhets- utövarna (med eller utan ett auktionsförfarande). I uppdraget till denna rapport ingår istället att utreda vad som gäller i den situa- tionen då verksamhetsutövare tvingas upphöra med verksamheten för det fall att tillstånd enligt de nya reglerna inte erhålls. 
 Innan frågan om eventuell ersättning berörs bör det påpekas att det får antas vara mycket ovanligt att verksamhetsutövare som innehar tillstånd enligt miljöbalken inte skulle erhålla tillstånd enligt handelsdirektivets regelverk. För att få tillstånd enligt miljö- balken krävs att verksamhetsutövaren förmår att utförligt beskriva processer, råvaruförbrukning, utsläpp etc. Detta är egenskaper som sammanfaller med handelsdirektivets kriterier för att tillstånd skall lämnas. Utsläpp av koldioxid är förhållandevis enkla att beräkna eftersom de står i ett proportionellt förhållande till mängden 
  
 65  
 SOU 2000:45  
 Handla för att uppnå klimatmål!,  
 bilaga 3 av Copeland, samt Utlåtande  
 2003-05-31 
  av Haynes. 
 335 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 bränsle som sätts in i processen. Förmågan att övervaka och rapportera sina utsläpp torde i särskilt hög utsträckning gälla just de verksamheter som omfattas av handelsdirektivet, vilka i de flesta fall är sådana som prövas av miljödomstol enligt miljöbalken (s.k.  
 A-verksamheter). 
  Av dessa skäl ter det sig osannolikt att de inte skulle kunna framställa tillräckligt underlag för att få tillstånd till koldioxidutsläpp. 
 Frågan om det allmännas ansvar vid ingrepp mot enskilda regle- ras i grundlag genom regeringsformen 2 kap. 18 §, vilken även är den bestämmelse som det i första hand skulle vara aktuellt att pröva ersättningsanspråk mot. Regeringsformen 2 kap. 18 § stadgar bl.a. att ingen skall behöva tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intresse. Samhällets insatser för att skydda miljön anses utgöra ett sådant angeläget allmänt intresse. Om in- skränkningen innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, skall ersättning utgå. 
 Såväl Payne som Vängby har kommit till slutsatsen att det inte kan bli aktuellt med ersättningsskyldighet för införande av krav på förvärv av utsläppsrätter som följer av direktivet (i vart fall då gratis tilldelning används, vid ett auktionsförfarande är situationen mer komplicerad). Om utsläppsrätterna tilldelas gratis sker aldrig någon förmögenhetsöverföring. Det finns inte anledning att här ifråga- sätta den bedömningen. 
 Helt klart är att en inskränkning av aktuellt slag i rätten att bedriva verksamhet som görs i syfte att värna miljön inte kan ge upphov till ersättningsskyldighet för det allmänna, om den verk- samhet som drabbas av inskränkningen inte omfattas av ett rätts- kraftigt tillstånd. Reglering av föroreningar är inte en sådan in- skränkning som avsevärt försvårar den pågående markanvänd- ningen på fastigheten. Verksamheten kan mycket väl fortsätta att bedrivas även om man behöver inhämta tillstånd för koldioxid- utsläppen. Grundlagen kräver inte att ersättning utgår då det all- männa inskränker rätten att använda egendom om det sker till skydd mot t.ex. föroreningar, vilket tydligt framgår av dess motiv. 
 66 
  
 Ett anspråk på ersättning skulle i förekommande fall istället grundas på att det nya tillståndskravet skulle innebära ett intrång i 
  
 66  
 Prop. 1993/94:117, s. 18. 
 336 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 det äldre tillståndets rättskraft. Det allmänna har så att säga sank- tionerat koldioxidutsläppen och därmed ingett förväntningar hos verksamhetsutövarna om att kunna fortsätta verksamheten. Enligt detta resonemang skulle det således vara av betydelse huruvida ut- släpp av koldioxid omfattas av rättskraft eller ej. Denna fråga är av betydelse när det gäller skydd mot ytterligare ingripanden från myndigheter som går längre än vad som föreskrivits i ett äldre beslut. 
 Det kan möjligen vara så att de ursprungliga tillståndsbesluten utgör rättegångshinder för en talan om att inskränka en verksam- hets koldioxidutsläpp (om koldioxidutsläppen skall anses omfattas av rättskraften torde det för övrigt inte vara med hänsyn till det s.k. allmänna villkoret, utan snarare med hänvisning till allmänna för- valtningsrättsliga principer) Omfattningen av rättskraften i till- ståndsbeslut enligt miljöbalken är inte alldeles klar. 
 67 
  
 Enligt vår mening är dock frågans om tillståndens rättskraft av mindre betydelse när det gäller generella föreskrifter. Kravet på tillstånd för utsläpp av koldioxid torde införas genom en lag om handel med utsläppsrätter. Sådana generella föreskrifter anses kunna användas för att förändra tidigare givna villkor i tillstånds- beslut. 
 68  
 Företagare måste alltid räkna att samhället kan komma att införa nya generellt gällande krav på hur verksamheten skall be- drivas. Avsikten med att tillerkänna tillståndsbesluten rättskraft är ge verksamheterna ett visst skydd mot nya krav med stöd av hän- synsreglerna från tillsynsmyndigheter eller enskilda, inte att ge verksamheterna immunitet mot framtida förändringar av lagstift- ningen. Om saken vore att se på annat sätt kan det förväntas att åtskillig lagstiftning på miljöområdet skulle försvåras påtagligt. 
 69  
 Nyupptäckta miljöproblem, såsom växthuseffekten, kan göra att verksamhet som tidigare ansetts ofarlig och därför inte reglerats av samhället, ses i ett annat perspektiv och därför blir föremål för reglering av samhället. 
 Av det anförda följer att införandet av krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid inte ger upphov till ersättningsskyldighet för staten. Med denna utgångspunkt förefaller det märkligt att ersätt- ningsskyldighet skulle kunna uppstå ifall då en verksamhet inte kan drivas vidare beroende på att verksamhetsutövaren inte förmått inhämta tillstånd för koldioxidutsläpp. Om införandet av reglerna i 
  
 67 
  
 Se P.H. Lindbom  
  
 Miljöprocess,  
 Scott, Uppsala 2002, del II, s. 684 ff. 
  
 68 
  
 Se SOU 1993:27  
  
 Miljöbalk,  
 s. 584 f. 
  
 69 
  
 Jfr. Miller:  
  
 Miljöbalkens återverkningar,  
 Nordstedts Juridik 2001, s. 190. 
 337 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 sig inte kan grunda rätt till ersättning kan verksamhetsutövare rimligtvis inte heller rikta några anspråk mot staten då reglerna inte har efterlevts. Här kan jämföras med vad som gäller för tillstånd enligt miljöbalken; enligt 24 kap. 3 § p. 2 kan tillstånd återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas då tillstånd eller villkor däri inte har följts. 
  
 6.2 
  
 Samordning och integrering av förfarandena 
  
 Artikel 8 i handelsdirektivet reglerar frågan om förhållandet mellan förfarandet för att erhålla tillstånd enligt direktivet och motsvaran- de förfarande enligt  
 IPPC-direktivet 
  (dvs. miljöbalksförfarandet i Sveriges fall). Enligt bestämmelsen skall förfarandet enligt han- delsdirektivet samordnas med förfarandet enligt  
 IPPC-direktivet. 
  Artikel 8 uppställer alltså ett krav på att samordning av proce- durerna för tillstånd skall ske. Det anges inte närmare vad sådan samordning skall bestå i. Kommissionen har menat att i det fall olika myndigheter handlägger tillstånden borde den myndighet som handlägger tillstånd enligt  
 IPPC-direktivet 
  konsulteras innan tillstånd enligt handelsdirektivet utfärdas. 
 70  
 Rent allmänt förefaller artikel 8 ge ganska stort utrymme till nationell diskretion vid implementeringen, så länge någon form av samordning sker. 
 Vidare anges att medlemsländerna får  
 integrera  
 förfarandet enligt handelsdirektivet med förfarandet enligt  
 IPPC-direktivet. 
  Med integrering av förfarandena avses att bägge tillstånden erhålls inom ramen för en enda prövningsprocedur. Möjligheten att integrera förfarandena har tillkommit syfte att undvika administrativt dubbelarbete. För svenskt vidkommande torde det inte vara möjligt att åstadkomma ett sådant integrerat förfarande till den 1 januari 2005. I  
 FlexMex2-utredningens 
  första delbetänkande utgår man istället från en modell där tillstånd lämnas efter ett förfarande helt skilt från förfarandet enligt miljöbalken. 
 71  
 Det kan däremot finnas anledning att överväga möjligheten att från år 2008 tillämpa ett system där tillstånd meddelas inom ramen för den prövning verk- samheterna genomgår enligt miljöbalken. 
 Tekniken att integrera ett annat tillstånd med miljöbalkens all- männa tillståndsförfarande har tidigare använts ifråga om tillstånd 
  
 70 
  
 Non-paper 
  
  on synergies between the EC emissions trading proposal (KOM(2001)581) and the IPPC directive, 22.1.02. 
  
 71 
  
 SOU 2003:60, s. 115 ff. 
  
 338 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 för verksamheter som kan påverka områden enligt EG:s fågel- skydds- och habitatdirektiv. I det fallet var det tillräckligt att i reglerna om sådana tillstånd (miljöbalken 7 kap. 28 och 29 §§) hänvisa till miljöbalkens allmänna tillståndsförfarande. Det ansågs inte finnas något behov av att reglera situationen för redan be- fintliga verksamheter. 
 72  
 Såvitt gäller tillstånd för koldioxidutsläpp måste hänsyn tas till befintliga verksamheter. Därutöver måste även frågan om förnyelse av tillstånd för koldioxidutsläpp hanteras. 
 Nya verksamheter (som ansöker om tillstånd för koldioxid- utsläpp efter den 31 december 2007) kommer även att behöva ansöka om tillstånd enligt miljöbalken. De kan därför inom ramen för ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samtidigt an- söka om tillstånd för koldioxidutsläpp. De bägge tillstånden kan lämnas genom samma beslut. En förutsättning för att pröva bägge frågorna inom samma förfarande är att verksamheterna som om- fattas av handelssystemet också är tillståndspliktiga under miljö- balken. Med nuvarande utformning på handelsdirektivet står det klart att samtliga berörda verksamheter är sådana som även är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Det kan dock inte uteslutas så kommer vara fallet även fortsättningsvis, för det fall att handels- systemet utvidgas till att omfatta fler växthusgaser och verksam- heter. Ett problem med att integrera tillståndsfrågan med tillstånd enligt miljöbalken kan därför vara att vissa verksamheter enbart behöver tillstånd för koldioxidutsläpp och sålunda inte genomgår någon miljöbalksprövning. 
 Frågan om verksamheter som endast behöver tillstånd för koldioxidutsläpp skulle möjligen kunna lösas genom att tillstånds- bestämmelsen utformas på så sätt att grundregeln är att verk- samheter skall ansöka om tillstånd för koldioxidutsläpp hos miljö- domstol (alternativt länsstyrelsen). I de fall verksamheten dess- utom är tillståndspliktig enligt miljöbalkens allmänna regler (vilket bör vara vanligast) skall ansökas om bägge tillstånden samtidigt till den instans som anvisas genom miljöbalkens förfaranderegler. På detta sätt har frågan hanterats när det gäller tillstånd enligt fågel- skydds- och habitatdirektiven, jfr. miljöbalken 7 kap. 29 b §. 
 Redan befintliga verksamheter kommer att inhämta tillstånd i enlighet med det system som föreslås gälla (åtminstone) för perioden 2005 2007. De verksamheterna kommer därmed redan inneha tillstånd för koldioxidutsläpp vid en eventuell övergång till 
  
 72  
  
 Prop. 2000/01:111  
 Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer,  
 s. 50. 
  
 339 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 ett i miljöbalken integrerat tillståndsförfarande. Eftersom tillstånd enligt handelsdirektivet gäller för obegränsad tid kommer verksam- heterna inte att behöva ansöka om nytt tillstånd, utan kan fortsätta verksamheten även efter 2008 med de äldre tillstånden. 
 Såväl för nya som befintliga verksamheter gäller dock att till- stånden för koldioxidutsläpp kan behöva förnyas under vissa om- ständigheter. Artikel 7 i handelsdirektivet nämner att verksamhets- utövare skall informera myndigheterna om sådana förändringar eller utvidgningar som gör att tillståndet kan behöva förnyas. Det anges inte närmare under vilka omständigheter tillståndet skall förnyas, vilket får tolkas som att medlemsstaterna har viss disk- retion att själva bestämma när tillstånd måste förnyas. Under dessa förutsättningar kunde det för svensk del vara lämpligt med en bestämmelse av innebörden att förnyad prövning skall ske under samma förutsättningar som omprövning sker enligt miljöbalken. Med en sådan ordning skulle säkerställas att bägge tillstånden alltid prövas i ett sammanhang. Skulle t.ex. en verksamhet förändra sin verksamhet blir det på vanligt sätt fråga om att bedöma huruvida nytt tillstånd enligt miljöbalken måste sökas. Om svaret på den frågan blir jakande följer automatiskt att även tillståndet för kol- dioxidutsläpp måste förnyas. 
 Också för frågan om förnyelse av tillstånd för koldioxid gäller dock att vissa verksamheter i ett utökat handelsystem kanske inte kommer att vara tillståndspliktiga enligt miljöbalken, med följden att en direkt koppling till miljöbalkens omprövningsinstitut inte träffar de verksamheterna. En regel om att förnyelse av tillstånd till koldioxidutsläpp skall ske under samma förutsättningar som om- prövning krävs enligt miljöbalken, skulle dock kunna täcka in även dessa verksamheter. Verksamheterna får då bedöma om förnyat tillstånd behövs mot bakgrund av miljöbalkens omprövningsregler. 
 7 Tilldelning av utsläppsrätter 
 Alla medlemsstater måste, enligt artikel 9 i handelsdirektivet, skapa nationella fördelningsplaner som anger hur många utsläppsrätter man planerar att dela ut inom landet. Dessa fördelningsplaner skall basera sig på öppna kriterier, särskilt de som anges i direktivets bilaga III. Avsikten med detta kapitel är utreda vilka krav som kan ställas på en nationell fördelningsplan ur rättslig synpunkt. 
 340 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 7.1 
  
 Allmänt om tilldelningen av utsläppsrätter 
  
 Medlemsstaterna skall offentliggöra och anmäla den nationella fördelningsplanen för perioden 2005 2007 till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast 31 mars 2004. Kommissionen har tre månader på sig att granska planen från det att den anmälts, och kan under denna tid besluta att avvisa planen helt eller delvis om den inte uppfyller kriterierna i bilaga III. Allokeringsplanerna måste också vara i överensstämmelse med artikel 10 i direktivet som stadgar att minst 95 procent av alla utsläppsrätter för perioden 2005 2007 skall delas ut gratis och att minst 90 procent skall vara gratis för perioden 2008 2012. Om kommissionen avvisar planen måste medlemsstaten göra en revidering och sedan på nytt lämna den till kommissionen. 
 73  
 När allokeringsplanen för 2005 2007 är godkänd skall varje medlemsstat, med utgångspunkt i planen, senast tre månader innan periodens början besluta om hur många utsläppsrätter som skall tilldelas var och en av de omfattade verk- samheterna. 
 I processen att utforma den nationella fördelningsplanen kan det vara lämpligt att först bestämma vilken total mängd utsläppsrätter som bör fördelas till den handlande sektorn. 
 74  
 Vid bestämmandet av den totala mängden utsläppsrätter måste hänsyn tas till det åtagande om utsläppsminskning landet gjort under Kyotoproto- kollet och gemenskapens interna bördefördelning samt hur stor del andel av landets samlade utsläpp som kommer från den handlande sektorn. Dessa faktorer bör övervägas såväl utifrån den historiska utvecklingen från 1990 till dagens utsläpp som utifrån prognoser om utvecklingen för den handlande respektive den icke handlande sektorn. För Sveriges del bör hänsyn även tas till det nationellt fast- lagda målet om utsläppsminskning eftersom det är mer långtgående än åtagandet i gemenskapens bördefördelning. 
 Från kommissionens sida har i motiveringen till det ursprungliga förslaget till handelsdirektiv framhållits att storleken på utsläppen inte skall bli större än vad de hade varit om de reglerades av IPPC- direktivet. 
 75  
 Kommissionen menar att en korrekt tillämpning av kriterierna i bilaga III bör leda till ett sådant resultat. Utifrån den 
  
 73 
  
 Artikel 9 handelsdirektivet. 
  
 74 
  
 Kommittén för övervakningsmekanismer under Generaldirektoratet för miljö rekommen- derar att den totala mängden utsläppsrätter att fördela fastställs först,  
  
 Non-paper 
  second meeting of Working Group 3, Monitoring Mechanism Committee, april 1, 2003. 
  
 75 
  
 Kommissionens motivering till förslaget, KOM(2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD), 23.10.2001, s. 11. 
  
 341 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 ståndpunkten får inte tilldelningen av utsläppsrätter resultera i en ökning av koldioxidutsläppen. 
  
 7.2 
  
 Kriterier i bilaga III till handelsdirektivet 
  
 I nuläget är informationen om den närmare innebörden av krite- rierna i bilaga III knapphändig. Enligt Artikel 9 i handelsdirektivet skall kommissionen senast 31 december 2003 utfärda riktlinjer för hur kriterierna i bilagan skall implementeras vilket bör innebära ett förtydligande av de angivna kraven. Det kan därför förväntas att tydligare och mer utförlig information kring de med tilldelningen sammanhängande frågorna kommer att finnas tillgänglig efter kommande årsskifte. Kommissionen avser även att publicera en mall (common format) för hur fördelningsplanerna bör utformas och vad de bör innehålla i syfte att underlätta jämförelser mellan olika länders fördelningsplaner. 
 Direktivet innehåller inte något tak för mängden utsläppsrätter de enskilda medlemsstaterna får tilldela verksamheterna. Innan kriterierna i bilaga III har förtydligats finns det inte heller några detaljerade riktlinjer för hur fördelningen av utsläppsrätter mellan olika sektorer och anläggningar skall gå till, utan medlemsstaterna har lämnats viss diskretion i det avseendet. Kommissionen har dock menat att den initiala tilldelningen av utsläppsrätter skulle kunna leda till en betydande snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden, eftersom medlemsländerna skulle kunna tillämpa olika principer för tilldelningen. 
 76  
 Det är mot den bakgrunden som kriterierna för tilldelning i bilaga III bör betraktas. Avsikten är att kunna utöva en viss gemensam kontroll över tilldelningen för att uppnå ett större mått av rättvisa medlemsländerna emellan. 
  
 7.2.1 
  
 Kriterier avseende den totala mängden utsläppsrätter 
  
 Bilaga III till handelsdirektivet uppställer vissa krav avseende den totala mängden utsläppsrätter medlemsländerna delar ut, utöver de kriterier som berör den interna fördelningen mellan olika sektorer och anläggningar. Fördelningsplanen måste enligt kriterium 1 be- akta hur stor andel av de samlade utsläppen som kommer från den 
  
 76  
 Kommissionens motivering till förslaget 23.10.2001KOM(2001) 581 slutlig 2001/0245 (COD), s. 6. 
 342 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 handlande sektorn, jämfört med landets samlade utsläpp. Mängden utsläppsrätter måste nämligen, enligt kriterium 1, redan före år 2008 vara förenlig med en strategi för att uppnå landets åtagande i gemenskapens bördefördelning. Detta krav måste tolkas som att fördelningen till den handlande sektorn inte får framstå som oförenlig med en realistisk strategi för att uppnå målet för perioden 2008 2012. Hänvisningen till den handlande sektorns andel av de samlade utsläppen kan tolkas som att de mål som ställs upp för den handlande sektorn skall gå i linje med vad som krävs ifråga om utvecklingen av de totala utsläppen under Kyotoprotokollet. 
 Det krav på balans mellan handlande och  
 icke-handlande 
  sektor som kan utläsas i kriterium 1 nyanseras av att medlemsländerna får ta hänsyn till ytterligare en faktor vid fördelningen, nämligen den nationella energipolitiken. Hänvisningen till nationell energipolitik tillkom på rådets initiativ vid antagandet av den gemensamma ståndpunkten om direktivet. Den nationella politiken kan vara ut- formad så att relativt sett kraftigare utsläppsminskningar förväntas inom den  
 icke-handlande 
  sektorn, vilket medför att utsläppen inom den handlande sektorn inte nödvändigtvis måste minskas med sam- ma procentsats som landets samlade utsläpp. Den  
 icke-handlande 
  sektorn tillåts på så sätt i viss utsträckning kompensera för ut- släppsminskningar som inte kommer till stånd inom den handlande sektorn. Om den nationella klimatpolitiken är utformad på så sätt bör det anges i den nationella fördelningsplanen. 
 Kriterium 1 i bilaga III till handelsdirektivet anger att den nationella tilldelningen av utsläppsrätter skall stå i överens- stämmelse med statens åtaganden under EG:s bördefördelning 
 77 
 , Kyotoprotokollet samt med landets nationella klimatstrategi. Kri- teriet uttrycker också att mängden tilldelade utsläppsrätter redan innan 2008 skall ligga i linje med en strategi för att uppnå eller nå längre än varje medlemsstats mål under bördefördelningen och Kyotoprotokollet. 
 För svenskt vidkommande måste tilldelningen alltså bidra till att målet om +4 procent under EG:s bördefördelning uppfylls. För gemenskapens medlemsstater har denna överenskommelse fördelat EG:s gemensamma åtagande inom den s.k. bubblan om  
 -8 
  procent under Kyotoprotokollet men staterna kommer att bli rättsligt bundna på båda nivåerna när Kyotoprotokollet träder i kraft. 
 78 
  
 77 
  
 Rådets beslut 2002/358/EG av 25 april 2002. 
  
 78 
  
 Dessutom gäller staternas övriga typer (icke kvantifierade) av åtaganden under de båda överenskommelserna. 
  
 343 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 Kriterium 1 anger att tilldelningen också bör stämma överens med den nationella klimatstrategin vilket för Sveriges del skulle innebära att den skall vara i linje med det av riksdagen antagna målet om  
 -4 
  procent. 
 79  
 Det är dock svårt att se att kommissionen skulle kunna vidta åtgärder för att genomföra ett sådant krav mot Sverige då det rör ett frivilligt mer långtgående åtagande än vad som följer av gemenskapens lagstiftning. Det svenska målet gäller utan användning av flexibla mekanismer eller kolsänkor men i och med att gemenskapen inför ett system för de flexibla meka- nismerna kommer det att vägas in vid en översyn av målet vid den första kontrollstationen 2004. 
  
 7.2.2 
  
 Särskilt om kriterier i bilaga III 
  
 I uppdraget ingår särskilt att undersöka innebörden i några av kriterierna i bilaga tre. Det gäller kriterierna för beaktande av minskningspotential, ren teknik samt tilldelningens förenlighet med annan gemenskapslagstiftning. 
 I kriterium 3 anges att mängden utsläppsrätter att fördela skall vara förenlig med  
 möjligheterna att minska utsläppen  
 för olika verksamheter i handelsystemet. Betydelsen av detta är att fördel- ningsplanen skall ta hänsyn till att möjligheterna till minskning av utsläppen kan skilja sig väsentligt åt mellan olika verksamheter. Vid tilldelning av utsläppsrätter torde sådana hänsyn mer konkret bestå i att verksamheter med små möjligheter till minskning tilldelas fler utsläppsrätter i förhållande till sina konstaterade utsläpp än verk- samheter med stora möjligheter till minskning. Syftet med bestäm- melsen är att minska risken för sådan snedvridning av konkurrens- läget som skulle kunna uppstå om verksamheter eller sektorer som relativt enkelt kan åtgärda utsläppen tilldelas lika många utsläpps- rätter som företag som endast har små möjligheter att åtgärda utsläppen. 
 Potentialen för utsläppsminskningar kan beaktas på ett flertal sätt. I kriteriet nämns att medlemsländerna får (may) basera tilldelningen på genomsnittliga utsläpp per producerad produkt samt möjliga framsteg inom olika verksamheter (i direktivet används ordet activities). Det skulle i så fall bli fråga om att ange en genomsnittlig faktor för relationen  
 produktion-utsläpp 
  för olika verksamheter. Därtill måste även läggas en faktor som används för 
  
 79  
 Prop. 2001/02:55. 
 344 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 att beakta de olika verksamheternas möjlighet att minska ut- släppen. Detta skall dock endast ses som ett exempel på en till- delning som är förenligt med möjligheterna att minska utsläppen. Sådana hänsyn kan tas på ett flertal sätt. Om ett benchmarkbaserat system används kan det följa redan av de standarder (t.ex. BAT) som tillämpas att hänsyn tas till minskningspotentialen (tilldel- ningen sker efter hur låga utsläppen  
 borde  
 kunna vara). 
 Kriteriet om hänsyn till möjligheterna att minska utsläppen kräver inte att planen innehåller en särskild regel som direkt syftar till att göra åtskillnad mellan olika verksamheter i detta hänseende. Det krävs endast att planen skall vara förenlig med möjligheterna att minska utsläppen. Detta måste tolkas som att det är till- räckligt att kunna visa att planen resulterar i en tilldelning som inte missgynnar de verksamheter som endast har små möjligheter att minska utsläppen. 
 Enligt punkt 8 i bilaga III skall fördelningsplanen innehålla information om på vilket sätt  
 ren teknik,  
 inklusive energieffektiv teknik, beaktas. Kriteriet rörande ren teknik tillkom under rådets behandling av direktivet vid antagandet av den gemensamma stånd- punkten. Betydelsen ligger i att planen på något sätt skall premiera verksamheter som använder sig av ren teknik framför andra verk- samheter. Härigenom undviks även en snedvridning av konkur- rensen genom att verksamheter med relativt sett stora utsläpp gynnas av en högre tilldelning av utsläppsrätter. Det krävs inte att fördelningsplanen uttryckligen reglerar att ren teknik skall beaktas, utan det är tillräckligt att kunna visa hur planens övriga regler leder till att verksamheter med ren teknik inte missgynnas. Det kan noteras att det är frivilligt för medlemsländerna att beakta tidiga åtgärder (early action) enligt kriterium 7. I det fall ett medlems- land redovisar att hänsyn tagits till tidiga åtgärder torde det inbe- gripa en beskrivning av hur ren teknik beaktas. Kravet i kriterium 8 får i det fallet ingen självständig betydelse. 
 I punkt 4 stadgas att den nationella fördelningsplanen skall vara förenlig med gemenskapens övriga rättsliga och politiska instru- ment. Oundvikliga ökningar av utsläpp på grund av nya rättsliga krav skall beaktas. Det utkast till gemensam mall för fördelnings- planer som vi har tagit del av talar endast om att planen skall ange om medlemsstaten ifråga har beaktat oundvikliga utsläppsökningar på grund av ny gemenskapslagstiftning. I så fall skall skälen härtill förklaras samt varför utsläppsökningarna är oundvikliga. Detta kriterium torde vara tillämpbart t.ex. på vissa ökningar av kol- 
 345 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 dioxidutsläppen från raffinaderier som betingas av skärpta krav i gemenskapens lagstiftning om drivmedel. I syfte att minska det producerade drivmedlets innehåll av vissa miljöfarliga ämnen måste produktionen förändras på ett sätt som resulterar i större utsläpp av koldioxid. 
  
 7.3 
  
 Regler om statsstöd 
  
 Den fria konkurrensen utgör en av grundtankarna för den inre, gemensamma marknaden.  
 EG-fördragets 
  artikel 3 och 4 stadgar att ett säkerställande av konkurrensen är nödvändigt för att nå gemen- skapens mål och att den ekonomiska politiken skall bygga på en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. De centrala reglerna för EG:s konkurrensrätt återfinns i artikel 81 och 82 EGF som reglerar förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag respektive förbud mot missbruk av dominerande ställning. Båda artiklarna reglerar missförhållanden skapade av företag. Detta är något som kan komma att uppstå när systemet för handel med utsläppsrätter är i funktion men då det inte är något specifikt för handel med utsläppsrätter lämnas det utanför denna utredning. Istället är det reglerna i artikel 87 och 88 som rör statsstöd som är av intresse och som kommer att beskrivas nedan. 
 Artikel 87.1 anger huvudregeln för statsstöd: 
 Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gyn- na vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna. 
 För att en åtgärd skall utgöra stöd krävs alltså att den uppfyller alla artikelns kriterier genom att det involverar statliga medel, att det kan påverka den fria konkurrensen negativt, att det innebär en fördel för mottagaren samt att det påverkar handeln mellan stater- na. 
 Termen stöd har givits en vid tolkning av både kommissionen och av  
 EG-domstolen. 
  Det innebär att inte bara direkt utan även indirekt stöd omfattas. Med indirekt stöd menas sådana fall där staten inte får inkomster som man skulle ha fått annars, t.ex. genom skattelättnader för en viss typ av företag eller sänkta ränte- satser. Exempel på fall som bedömts utgöra statsstöd är subsidier 
 346 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 för att främja investeringar i vindkraft, 
 80  
 fördelaktiga lån för avfallshantering, kontroll av luftförorening samt energianvänd- ning 
 81  
 samt lättnader i  
 koldioxid-/energiskatt 
  för energiintensiv industri. 
 82 
  
 Kommissionen övervakar tillämpningen av statsstödsreglerna och skall enligt artikel 88.1 tillsammans med medlemsstaterna granska stödprogram som är i kraft. Medlemsstaterna är också skyldiga enligt artikel 88.3 att anmäla alla planerade program som innebär statsstöd till kommissionen. Detta gäller även systemet för handel med utsläppsrätter. Om en medlemsstat vill genomföra en tilldelning som utgör statsstöd skall åtgärden anmälas till kom- missionen för granskning. 
  
 7.3.1 
  
 Statsstöd syftande till miljöskydd 
  
 I artikel 87.2 och 3 EGF anges undantag från huvudregeln när stöd ändå anses förenligt, med den inre marknaden. Dessa undantag rör inte miljöskydd specifikt förutom 87.2(b) som ger möjlighet till stöd för avhjälpande av skador vid naturkatastrofer. Trots från- varon av ett uttryckligt undantag finns utrymme för att med stat- liga medel befrämja miljövänlig produktion framför annan produk- tion. I detta sammanhang är den s.k. integrationsprincipen i arti- kel 6 EGF central. Principen säger att miljöhänsyn skall integreras i utformning och tillämpning av gemenskapens samtliga politik- områden. Kommissionen är därför skyldig att vid tillämpning av statsstödsreglerna beakta intresset av en god miljö. 
 Kommissionen ger ut riktlinjer för i vilka fall stödåtgärder för miljöskydd kan tillåtas och de nu gällande är från 2001. 
 83  
 Av rikt- linjerna framgår bl.a. att gemenskapen skall sträva mot ordning där företagen betalar det verkliga priset för sin verksamhet, genom att miljökostnaderna internaliseras i företagens produktionskostnad. Riktlinjerna ger alltså uttryck för principen att förorenaren skall betala (Polluter Pays Principle, PPP). Denna princip intar över huvud taget en framträdande plats vid konkurrensrättsliga bedöm- ningar av frågor som rör miljöskydd. 
 84  
 En konstruktion, vare sig det är fråga om statligt stöd eller ett avtal mellan företag, är nor- 
  
 80 
  
 Kommissionens  
 XXIInd Report on Competition Policy,  
 s. 449. 
  
 81 
  
 Kommissionens  
  
 XXIInd Report on Competition Policy,  
 s. 453 samt EGT 1991 L 156/39. 
  
 82 
  
 Kommissionens  
 XXIInd Report on Competition Policy,  
 s. 451. 
  
 83 
  
 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C 37/03). 
  
 84 
  
 Kommissionens  
 XXIInd Report on Competition Policy,  
 1993, s. 52 ff. 
  
 347 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 malt godtagbar ur konkurrenssynpunkt om syftet är att på ett korrekt sätt genomföra PPP. 
  
 7.3.2 
  
 Statsstöd genom tilldelning av utsläppsrätter 
  
 Det bör framhållas att de grundläggande reglerna om statsstöd är mycket generellt hållna. Detta är fallet eftersom reglerna täcker in en stor mängd situationer av olikartad karaktär. Statsstöd kan utformas på så många olika sätt och med olika syften att det är svårt att dra några mer långtgående slutsatser utifrån enskilda fall. Varje situation måste bedömas för sig. Vidare skall reglerna om statsstöd alltid tillämpas utifrån en helhetsbild av de ekonomiska spelregler som staten erbjuder de aktuella företagen. Företag är vanligen föremål för en mängd olika regleringar av ekonomisk eller administrativ natur. En lättnad av ett krav kan kompenseras genom en skärpning av ett annat. En analys av en viss företeelses för- enlighet med reglerna om statsstöd förutsätter normalt kännedom om helhetsbilden av statliga regleringar som kan påverka företagens ekonomiska situation. 
 Kommissionen konstaterar redan i riktlinjerna angående statligt stöd till skydd för miljön från 2001 att ytterligare ledning kan behövas angående statsstödsreglernas tillämpning vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter. Det ansågs dock vid den tidpunkten vara för tidigt att fastställa kriterier för vad som utgör tillåtet stöd vid tilldelning av utsläppsrätter. Rättsläget vad gäller statligt stöd vid tilldelning av utsläppsrätter kan förväntas bli kla- rare efter den 31 december 2003, då kommissionen skall ha utfärdat riktlinjer om tillämpningen av kriterierna i bilaga III. Dessa rikt- linjer bör ge ledning för frågan om vad som kan bedömas som statligt stöd ifråga om tilldelningen. 
 När det gäller tilldelning av utsläppsrätter måste konstateras att det f.n. föreligger ett flertal osäkerhetsfaktorer. För det första finns i skrivande stund ingen tänkt modell för tilldelning att bedöma utifrån reglerna om statsstöd. För det andra är det oklart hur energiskattesystemet kommer att se ut vid tiden för handelssyste- mets ikraftträdande. Hur skatten på energi och koldioxid utformas kommer att få stor betydelse för frågan om tilldelningens för- enlighet med reglerna om statsstöd. 
 348 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 7.3.3 
  
 Rekvisiten för statsstöd applicerat på tilldelning av utsläppsrätter 
  
 För att artikel 87 skall vara tillämplig måste det vara fråga om medel som överförs till marknadsaktörer. Vid gratis tilldelning överförs en immateriell rättighet till enskilda företag. Denna rättig- het kommer att kunna säljas på en marknad och representerar där- för ett förmögenhetsvärde som mottagarna kommer att kunna utnyttja. Tilldelningen utgör således en sådan transaktion som kan vara att se som statsstöd. 
 Vidare skall de medel som överförs, för att kunna utgöra stats- stöd, gynna vissa företag eller viss produktion, enligt det s.k.  
 selek- tivitetskriteriet.  
 Åtgärder som syftar till att stärka landets samlade ekonomi är vanlig ekonomisk politik och kan inte betraktas som statsstöd. Utgångspunkten är att statliga åtgärder skall drabba alla företag lika. Det kan ibland vara svårt att skilja på vad som gynnar ekonomin i allmänhet och vad som är stöd till vissa företag eller sektorer. En reglering omfattar ofta flera olika sektorer och i ett sådant fall är frågan om regleringen innefattar något moment av särbehandling. Det väsentliga är huruvida det går att urskilja en grupp företag som genom de statliga åtgärderna hamnar i ett bättre ekonomiskt läge än vad andra företag gör. Det följer av sam- handelskriteriet (se nedan) att särbehandling av företag är av intresse först när den påverkar konkurrenter i andra länder inom gemenskapen. 
 För tilldelning av utsläppsrätter innebär selektivitetskriteriet att det framför allt är undantag till de generella reglerna i den nationella fördelningsplanen som är av intresse ur statsstöds- synpunkt. Är t.ex. den allmänna regeln att företagen skall tilldelas utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen under år x, kan eventuella regler som resulterar i att vissa företag skall tilldelas en annan (större) mängd vara att betrakta som statsstöd. Det kan vara fråga om en regel som skiljer på olika typer av utsläpp och som leder till att vissa företag får relativt sett fler utsläppsrätter än andra. Reglerna bedöms utifrån den effekt de har på företagen. En regel som visserligen har en generell utformning kan uppfylla selektivitetskriteriet om regeln i praktiken får till effekt att en viss grupp företag gynnas. 
 Avsteg från regleringens generella principer kan vara motiverade. Det ligger i rekvisitet att statligt stöd inte får  
 snedvrida konkur- rensen  
 eller hota att snedvrida konkurrensen. Även om selekti- 
 349 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 vitetskriteriet är uppfyllt genom att en grupp företag gynnas behöver åtgärden inte nödvändigtvis bedömas som konkurrens- snedvridande. Som nämnts ovan intar PPP en central plats i bedömningen av vad som är godtagbart ur konkurrenshänseende. Kommissionen upprätthåller en policy med innebörden att regle- ringar som syftar till att på ett korrekt sätt genomdriva denna prin- cip inte kan snedvrida konkurrensen, även om regleringen ifråga innebär att vissa företag hamnar i ett bättre läge än sina kon- kurrenter (alternativt: åtgärden anses i och för sig som en konkur- rensbegränsning, men den begränsningen är tillåten med hänsyn till miljöskyddsintresset. Distinktionen är inte helt klar). Detta inne- bär t.ex. att företag som tilldelas fler utsläppsrätter än vad de släppte ut under det valda basåret inte gynnas på ett otillbörligt sätt om den extra tilldelningen beror på att företaget ifråga släppte ut relativt sett lite koldioxid i förhållande till sin produktion under basåret. 
 Särbehandling av företag kan förväntas vara svårare att motivera om åtgärden inte på ett tydligt sätt kan kopplas till PPP. Allmänt gäller att ett undantag från generella regler bör framstå som en naturlig och logisk del av helheten i en miljöreglering för att en särbehandling av vissa företag skall kunna vara motiverad. Undan- tag från den generella regeln som inte kan förklaras utifrån sakliga, objektiva grunder riskerar att betraktas som konkurrenssned- vridande. Som exempel ett fall där ett undantag inte ansågs motive- rat kan avgörandet i det uppmärksammade  
 Adria  
  
 Wien 
 -målet 
  nämnas. 
 85  
 I detta fall gynnade den österrikiska energiskattelagen företag som tillverkar varor, till skillnad från tjänsteproducerande företag.  
 EG-domstolen 
  menade att det inte fanns någon grund i den allmänna lagstiftningssystematiken för att särbehandla varu- producerande företag. Det fanns inte heller några miljömässiga skäl för åtgärden. Särbehandlingen av varuproducerande företag var därför att betrakta som otillåtet statsstöd. 
 Ett godtagbart skäl för särbehandling av vissa företag kan vidare vara att företagen ifråga inte har något rimligt alternativ till att förfara på det sätt som regleringen ifråga söker undvika, om den produkt företagen tillverkar skall fortsätta tillverkas. Ett exempel på detta gäller en dansk lag om skatt på utsläpp av vissa ämnen till avloppsvattnet. Vissa industrier (bl.a. fiskeindustrin) undantogs 
  
 85  
  
 Mål  
  
 C-143/99 
  
 Adria-Wien 
  Pipeline GmbH, Wietersdorfer  Johnson GmbH mot Finanzdirektion für Kärnten,  
 [2001] ECR  
  
 I-8365. 
  
 350 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 från skatterna eftersom de inte ansågs ha något rimligt alternativ till sådana utsläpp, vilket godkändes av kommissionen. 
 86 
  
 Vid granskning av de tidigare införda mindre systemen för han- del med utsläppsrätter i Storbritannien och Danmark har kommis- sionen ansett införandet av systemen i sig medföra viss snedvrid- ning av konkurrensen. Vid bedömningen av systemens förenlighet med statsstödsreglerna har hänsyn dock tagits till att länderna på frivillig basis genomfört åtgärder som är av intresse för hela gemenskapen i syfte att uppfylla åtagandet under Kyotoproto- kollet. 
 87  
 Bedömningen torde bli striktare vid implementeringen av handelsdirektivet eftersom det då är fråga om åtgärder som länder- na är skyldiga att företa. Eventuellt stöd i form av tilldelning till vissa företag kan inte på samma sätt motiveras med att de företagen uppfyller mer långtgående miljömål än andra företag inom gemen- skapen. Förekommer undantag eller åtskillnad mellan olika verk- samhetstyper i den nationella fördelningsplanen bör skälen härtill anges och det bör förklaras varför åtgärderna inte bör betraktas som otillåtet statsstöd. 
 Stöd som inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna utgör inte otillåtet statligt stöd enligt gemenskapens regler, enligt det s.k.  
 samhandelskriteriet.  
 Rekvisitet har givits en relativt vid tolkning av kommissionen och domstolen. Det är inte nödvändigt att konkret bevisa att företag i andra medlemsländer lider skada av stödet. Exempelvis kan stöd anses påverka handeln mellan medlemsstater- na även om det mottagande företaget endast producerar för den nationella marknaden. Ett sådant stöd kan anses vara åtminstone potentiellt konkurrenssnedvridande genom att det blir svårare för utländska konkurrenter att ta sig in på den nationella marknaden. 
 En konsekvens av samhandelskriteriet är att stöd som syftar till att bemöta konkurrens från företag utanför gemenskapen inte kan angripas med stöd av statsstödsreglerna. Detta kan ha viss relevans för eventuellt stöd till företag som omfattas av handelssystemet. Kriterium 11 i bilaga III till handelsdirektivet nämner att den nationella fördelningsplanen kan innehålla information om hur konkurrens från länder utanför gemenskapen beaktas vid tilldel- ningen. I de flesta fall torde det emellertid vara mycket svårt att 
  
 86  
 Report on the Application of the Competition Rules in the European Union,  
 Directorate- General IV, 1996. 
  
 87  
 Ärende N 1037/95, publicerat i EGT C 188, 28.6.1996 (Danmark) samt ärende N 416/2001 (Storbritannien). 
 351 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 skilja ut stöd som skyddar från internationell konkurrens från stöd som skyddar mot gemenskapsintern konkurrens. 
 I dagsläget går det inte att säga vilken betydelse som kan till- mätas frågan om internationell konkurrens. Vad som möjligen generellt kan sägas är att stöd till företag som konkurrerar på utpräglat globala marknader kan vara lättare att motivera än stöd till företag som huvudsakligen eller till stor del konkurrerar med andra europeiska företag. Internationell konkurrens har tidigare beaktats ifråga om tillfälliga undantag för vissa globalt konkurre- rande företag då näringslivet i övrigt pålagts betydligt ökade kost- nader för miljöskydd. 
 88 
  
 8 Handlingsalternativ 
 Den rättsliga utredning som redovisats i föregående kapitel har identifierat ett antal punkter i svensk miljölagstiftning som behöver övervägas i anledning av handelsdirektivets genomförande i svensk rätt. I några fall, det gäller frågorna om gränsvärden för kol- dioxidutsläpp och gränsvärden för vissa andra ämnen, har proble- met klarlagts uttryckligen på  
 EG-rättslig 
  nivå med konsekvensen att medlemsländerna har fått tydliga handlingsdirektiv att förfara på visst sätt. I andra fall har medlemsstaterna utrymme att själv- ständigt bedöma olika handlingsalternativ. Vad gäller handelsdirek- tivets genomförande i svensk rätt har den nationella diskretionen begränsats till att avse miljöbalkens regler om energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Det bör övervägas ifall dessa regler skall tillämpas på de verksamheter som omfattas av handels- systemet eller om det är mer ändamålsenligt att införa ett undantag för dessa verksamheter. I detta kapitel skall konsekvenser av olika handlingsalternativ diskuteras. 
 Naturligtvis påverkas frågor om koldioxidutsläpp av en mängd olika faktorer och det finns inte möjlighet att beakta samtliga här. Särskilt skatterna på koldioxid och energi har stor betydelse för de frågor som berörs. Det ligger utanför omfattningen av vårt uppdrag att bedöma frågor om samspelet mellan skatter och utsläppshandel. Bedömningen av handlingsalternativen utgår från situationen att 
  
 88  
 Hänsyn till internationell konkurrens har tagits vid bedömning av miljöskatter i Dan- mark (ärende N 841/A/2000), Finland (ärende NN 75/2002) och Sverige (ärendena NN 3/A/2001 och N 4/A/2001). 
 352 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 övriga faktorer är oförändrade. En faktor, nämligen tilldelningen av utsläppsrätter, har dock ett så nära samband med miljöbalkens krav att frågorna måste betraktas i ett sammanhang. 
  
 8.1 
  
 Betydelsen av mängden tilldelade utsläppsrätter 
  
 Överväganden rörande miljöbalkens krav på energieffektivitet respektive användning av förnybara energikällor måste sättas i sam- band både med den samlade europeiska tilldelningen av utsläpps- rätter och med den svenska nationella tilldelningen. 
  
 8.1.1 
  
 Europeisk tilldelning 
  
 Betydelsen av att tillämpa respektive inte tillämpa miljöbalkens regler på de verksamheter som omfattas av handelssystemet varie- rar väsentligt beroende på hur tilldelningen av utsläppsrätter genomförs på det europeiska planet. Skälet är att den samlade tilldelningen bestämmer hur högt priset för utsläppsrätter kommer att bli; ju större tillgång på utsläppsrätter, desto lägre pris. Priset på utsläppsrätter bestämmer i sin tur huruvida det är ekonomiskt rationellt för de svenska verksamheterna att genomföra investe- ringar för minskade koldioxidutsläpp. 
 Vid ett lågt pris på utsläppsrätter kommer incitamentet för att minska verksamhetens utsläpp att vara svagt. Kostnaden för att täcka de faktiska utsläppen med att köpa upp utsläppsrätter kommer att vara låg, och för det fall att verksamheten tilldelats mer utsläppsrätter än vad de faktiska utsläppen uppgår till behöver inga utsläppsrätter köpas. I det läget blir miljöbalkens krav, om de upp- rätthålls, även fortsättningsvis styrande för verksamheternas hante- ring av koldioxidfrågan. Omvänt skulle betydelsen av miljöbalkens regler vara liten eller obefintlig vid ett högt pris på utsläppsrätter. Det skulle då i många fall vara billigare att minska de egna utsläppen än att köpa upp utsläppsrätter. Slutsatsen som bör dras av detta resonemang är att de svenska  
 faktiska  
 utsläppsminsk- ningarna beror av storleken på den samlade europeiska tilldelningen av utsläppsrätter. Förhållandet kan schematiskt och förenklat illustreras enligt följande: 
 353 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 Pris på utsläppsrätter 
 Miljöbalkens kravnivå (BMT) 
 Faktisk minskning av svenska utsläpp 
  
 8.1.2 
  
 Svensk tilldelning 
  
 Det torde således vara den samlade tillgången på utsläppsrätter på den europeiska marknaden som avgör i vilken utsträckning de svenska verksamheterna kommer att minska sina faktiska utsläpp av koldioxid. Det kan noteras att den svenska tilldelningen har liten påverkan på vad tillgången och därmed priset för utsläppsrätterna kommer att bli. De 15 nuvarande  
 EU-medlemmarnas 
  utsläpp inom de sektorer som omfattas av handelssystemet uppgick 1990 till över 1 600 miljoner ton, vilket kan ge en bild av mängden utsläppsrätter som kan förväntas tilldelas totalt inom handelssystemet för perioden 2005 2007. 
 89  
 För Sveriges del har bedömningen gjorts att den handlande sektorns behov kan uppgå till 24 miljoner ton. 
 90 
  
 Med de nu beskrivna förutsättningarna inställer sig frågan vilken betydelse den svenska tilldelningen av utsläppsrätter har. Först och främst har den svenska tilldelningen naturligtvis viss påverkan på vad tillgången totalt blir, även om denna påverkan är liten. Där- utöver gäller att det är den svenska tilldelningen som bestämmer Sveriges ambitionsnivå för klimatåtgärder inom den handlande 
  
 89 
  
 Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change, 
  
 rapport för kommissionen, ECOFYS Energy and Environment – Netherlands, AEA Technology Environment United Kingdom, National Technical University of Athens Greece, mars 2001. 
  
 90 
  
 SOU 2003:60. 
  
 354 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 sektorn. Själva grundtanken med handelssystemet är att staterna inte skall styra över exakt vilka verksamheter som skall företa utsläppsminskningar. Minskningarna skall genomföras där de med- för lägst kostnader. Det går därför inte att på förhand bestämma t.ex. att svenska verksamheter skall minska sina faktiska utsläpp med en viss mängd. Med hänsyn till denna situation är det inte relevant att bedöma den svenska insatsen i klimatfrågan efter hur omfattande de faktiska utsläppsminskningarna bland svenska verksamheter kan förväntas bli. Det är i stället den svenska tilldel- ningen av utsläppsrätter som avgör den svenska ambitionsnivån för insatserna mot koldioxidutsläpp inom den handlande sektorn (annorlunda uttryckt: de svenska utsläppen bör i enlighet med handelssystemets logik anses uppgå till samma mängd som den svenska tilldelningen). 
 91 
  
 När handelssystemet ställs i relation till miljöbalkens kravregler måste de miljömässiga konsekvenserna bedömas med utgångspunkt i storleken på den svenska tilldelningen jämfört med den kravnivå som finns i miljöbalken beträffande utsläpp av koldioxid. Miljö- balkens kravnivå bestäms av begreppet BMT. Om den svenska tilldelade mängden utsläppsrätter understiger den nivå på utsläppen som följer av en tillämpning av miljöbalkens  
 BMT-krav 
  kan man tala om en  
 snäv tilldelning.  
 Handelssystemet skulle i detta fall innebära en skärpning av kraven för svenska verksamheter, jämfört med tillämpning av miljöbalkens regler. Om den tilldelade mäng- den utsläppsrätter istället överstiger  
 BMT-nivån 
  kan man tala om en  
 generös tilldelning  
 av utsläppsrätter. 
 Som tidigare har angetts är praxis avseende  
 BMT-nivån 
  för energianvändning (och därmed även koldioxidutsläpp) ännu förhållandevis outvecklad. Det är därför svårt att ange var BMT- nivån ligger i termer av absoluta tal. Mycket tyder dock på att en kvantifierad nivå skulle skulle innebära minskade utsläpp i storleksordningen 5 30 procent jämfört med dagens nivåer och vid oförändrad storlek på produktionen. 
 92 
  
 91 
  
 Jfr. slutsatsen i  
  
 FlexMex2-utredningens 
  första delbetänkande att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter (till skillnad från de faktiska utsläppen) som skall avräknas mot det nationella målet, SOU 2003:60, s. 41. 
  
 92 
  
 Jfr. avsnitt 3.1.4. 
  
 355 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 8.2 
  
 Kravet på energieffektivitet 
  
 Kravet på energieffektivitet i miljöbalken 2 kap. 5 § innebär att verksamheten skall drivas så att så lite energi som möjligt går till spillo. Verksamheten skall inte förbruka mer energi än vad som behövs med hänsyn till hur mycket som produceras. Ambitions- nivån bestäms utifrån kravet på användande av bästa möjliga teknik. Handelsdirektivet ger endast utrymme för att ta bort energieffek- tivitetskravet avseende de enheter inom en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid sker (främst förbränningsanläggningar). 
 93  
 Härav följer att kravet skall gälla även fortsättningsvis för verk- samhetens övriga delar i enlighet med grundregeln i  
 IPPC-direk- 
  tivet. I detta sammanhang bör det noteras att energibesparings- potentialen generellt sett anses vara begränsad i förbrännings- anläggningar, jämfört med vad som gäller för processdelen av tillverkningsindustrier. 
 94  
 Sålunda kan även betydelsen av att behålla kravet på energieffektivitet i denna del eller ej antas vara begränsad. 
  
 8.2.1 
  
 Miljömässiga aspekter 
  
 Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verksamhetsutövaren inte bedömer det vara ekonomiskt lön- samt att minska utsläppen genom investeringar för effektivare energianvändning eftersom kostnaden för införskaffande av ut- släppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheterna ha möjlighet att ställa krav på att sådana investeringar ändå genomförs. 
 Hur starkt genomslag regeln om energieffektivitet skulle få beror huvudsakligen på priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan det tänkas att regeln mycket sällan skulle bli aktuell att an- vända, eftersom det skulle ligga i verksamheternas egenintresse att minimera energibehovet (i den mån energiproduktionen ger upp- hov till koldioxidutsläpp vid anläggningen). Omvänt gäller att vid ett lågt pris skulle incitamenten till effektivare energianvändning vara små. I de allra flesta fall skulle det vara mer fördelaktigt att köpa upp det antal utsläppsrätter som behövs för att täcka de fak- tiska utsläppen, jämfört att genomföra investeringar i den egna 
  
 93 
  
 Jfr. diskussionen i avsnitt 5.2.3. 
  
 94 
  
 Detta framgår av en konsultrapport beställd av EU:s miljödirektorat,  
  
 AEA Technology Report: Energy Management in Industry,  
  
 2000-08-06. 
  
 356 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 verksamheten. I det läget blir miljöbalkens krav styrande för verk- samheternas investeringar i ökad energieffektivitet. 
 I samtliga fall gäller att i den mån kravet på energieffektivitet får effekt, resulterar det i en minskning av utsläppen av koldioxid inom Sverige som går längre än vad som följer av handelssystemet. När kravet på energieffektivitet får effekt beror av det ovan nämnda förhållandet att regeln endast blir aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska incitamenten inte varit tillräckliga för att motivera en investering i förbättrad energihushållning vid den aktuella anlägg- ningen. Det är däremot inte troligt att en sådan investering minskar de totala utsläppen av koldioxid inom handelssystemet. Detta är fallet eftersom mängden tillgängliga utsläppsrätter fortfarande kommer vara densamma. En investering som betingas av miljö- balkens krav medför att verksamheten ifråga får ett överskott på utsläppsrätter att sälja, alternativt att verksamheten inte behöver köpa upp utsläppsrätter från andra verksamheter. De totala kol- dioxidutsläppen är därför troligtvis desamma oavsett om regeln behålls eller ej. 
 Utöver minskade koldioxidutsläpp i Sverige kan ett upprätt- hållande av energieffektivitetskravet föra med sig en totalt sett minskad energiförbrukning inom landet. Detta kan i sin tur leda till andra positiva effekter som t.ex. minskade utsläpp av ämnen som svavel- och kväveoxider. Det kan överhuvud taget antas vara posi- tivt ur samhällssynpunkt om landets energiförbrukning hålls nere. 
  
 8.2.2 
  
 Ekonomiska aspekter 
  
 Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Som nämnts skulle regeln endast vara aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska förutsättningar handelsdirektivet uppställer inte ger tillräckliga incitament för att vid den berörda verksamheten investera i förbättrad energieffek- tivitet (avseende sådana investeringar som minskar koldioxid- utsläppen vid anläggningen). De investeringar som sker på grund av kravet i miljöbalken skulle i ett sådant läge definitionsmässigt vara mer kostsamma än motsvarande investeringar som sker på fri- villig basis. Anledningen till att myndigheterna alls behöver ställa något krav skulle vara just att investeringen ifråga inte bedömts ge tillräckligt stora utsläppsminskningar i förhållande till dess kost- nad. Resultatet är att de ytterligare inhemska utsläppsminskningar 
 357 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 regeln ger upphov till uppnås till en högre marginalkostnad än övrig utsläppsminskning. 
 Återigen gäller att de antaganden som görs om konsekvenserna av kravets upprätthållande måste sättas i relation till priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan konsekvenserna av att upp- rätthålla kravet förväntas bli små eller försumbara eftersom det ändå inte skulle vara kraven som betingade investeringar i ny energiproduktion. Det torde då sakna ekonomisk betydelse för verksamheterna om kravet upprätthålls eller ej. Vid ett lågt pris får kravet istället betydligt större effekt på företagens kostnader. 
  
 8.2.3 
  
 Statsstödsreglerna 
  
 Administrativa regler brukar inte bli föremål för granskning utifrån reglerna om statsstöd, eftersom det för dessas tillämpning skall röra sig om medel som överförs från staten till företag. Möjligen skulle kravet på energieffektivitet kunna beaktas som en av många variabler vid en bedömning av ett företags ekonomiska förut- sättningar. Vår bedömning är dock att det i så fall skulle vara av marginell betydelse. 
  
 8.3 
  
 Kravet på användning av förnybara energikällor 
  
 Liksom energieffektivitetskravet återfinns kravet på att verksam- heter skall använda förnybara energikällor i första hand i miljö- balken 2 kap. 5 §. Det senare kravet har ingen motsvarighet i IPPC- direktivet utan går utöver vad som där föreskrivs. Viss oenighet råder beträffande frågan om bestämmelsen skall tolkas som ett allmänt målsättningsstadgande eller som en juridiskt förpliktande regel. Oavsett vilken tolkning som görs står det klart att regeln kan användas för att ställa krav på verksamheter rörande metoderna för energiproduktion. 
 95  
 Eftersom huvudregeln i miljöbalken är att man inte med stöd av hänsynsreglerna kan angripa själva syftet med en verksamhet tar regeln främst sikte på verksamheter vars huvud- sakliga syfte är något annat än energiproduktion, men som ändå har viss energiproduktion på platsen. 
 Konsekvenserna av att behålla respektive ta bort kravet på användning av förnybara energikällor är i stora delar parallella till 
  
 95  
 Se avsnitt 3.1.4. 
 358 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 effekterna av att upprätthålla kravet på energieffektivitetskravet. Här beskrivs därför de förväntade konsekvenserna mer kortfattat. 
  
 8.3.1 
  
 Miljömässiga aspekter 
  
 Kravets upprätthållande kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verk- samhetsutövaren inte har tillräckliga incitament för att övergå till användning av förnybar energi eftersom kostnaden för inför- skaffande av utsläppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheter- na ha möjlighet att ställa krav på att en sådan övergång ändå genomförs. 
 Även för regeln om förnybara energikällor gäller att dess genom- slag vid införandet av utsläppshandel huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter. Kortfattat gäller alltså att regelns betydelse kan förväntas vara marginell vid ett högt pris på utsläppsrätter. Vid ett lågt pris på utsläppsrätter skulle kravet däremot vara styrande för verksamheternas utfasning av fossila bränslen. 
 I samtliga fall gäller att i den mån regeln om användning av förnybara energikällor faktiskt har effekt, resulterar detta i en minskning av användningen av fossila bränslen i Sverige som går längre än vad som följer av handelssystemet. Liksom när det gäller kravet på energieffektivitet kan detta ge positiva bieffekter genom det kan leda till minskningar av t.ex. svavel- och kväveoxider. Det saknas däremot skäl att anta att en sådan minskning i Sverige resulterar i totalt sett minskade utsläpp från  
 EU-bubblan. 
  
 8.3.2 
  
 Ekonomiska aspekter 
  
 Ett upprätthållande av kravet på användning av förnybara energi- källor kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Om regeln skulle komma att användas (vilket huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter) kommer de investeringar som krävs definitions- mässigt ske till en högre marginalkostnad än de investeringar som följer av handelssystemet. 
 Kravet på användning av förnybara energikällor skulle vara spe- cifikt för svensk industri i det att den europeiska lagstiftningen inte kräver användning av förnybar energi. Detta är dock fallet även 
 359 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 idag och således inget som förändras i och med handelssystemets genomförande. Återigen gäller att det är myndigheternas tillämp- ning av regeln som bestämmer hur vanligt det skulle vara med sådana krav på ytterligare investeringar utöver vad som följer av handelsystemets funktion. 
  
 8.3.3 
  
 Statsstödsreglerna 
  
 Implikationerna av att upprätthålla eller ta bort regeln om för- nybara energikällor i statsstödshänseende är desamma som för energieffektivitetskravet. Bedömningen är alltså att regeln är av ingen eller marginell betydelse för tillämpning av statsstöds- reglerna. 
  
 8.4 
  
 Summering av handlingsalternativen 
  
 Utifrån kraven på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor kan fyra olika handlingsalternativ tänkas. De presen- teras kortfattat nedan. 
 Båda kraven behålls 
 Detta alternativ skulle leda till att alla verksamheter måste nå BMT- nivån gällande energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Kraven får betydelse endast om priset på utsläpps- rätter är lägre än vad det skulle kosta för den enskilda verksam- heten att uppfylla kraven. I det fallet innebär kravens upprätt- hållande att utsläppen i Sverige minskar mer än vad som skulle vara fallet om endast handeln användes som styrmedel. Dock minskar inte nödvändigtvis bubblans totala utsläpp. Ekonomiskt sett skulle svenska verksamheter bära kostnader som inte följer av handels- systemet. Utsläppsminskningar till följd av kraven sker till en högre marginalkostnad än utsläppsminskningar som genomförs på grund av handelssystemet. 
 Blir priset på utsläppsrätter istället högre än vad det kostar verk- samheten att nå upp till  
 BMT-nivån 
  får kraven ingen eller marginell betydelse för koldioxidutsläppen. I det fallet är det mindre kost- samt för verksamheterna att sänka utsläppen än vad det är att köpa upp utsläppsrätter. 
 360 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 Endast kravet på energieffektivitet behålls 
 Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att kravet på energieffektivitet behålls även om regeln om förnybara energikällor tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra. 
 Verksamheterna måste i detta alternativ nå upp till  
 BMT-nivån 
  vad gäller effektiv energianvändning. Det kan däremot inte ställas några krav på vilken energikälla som används för att producera energin. Huruvida regeln får något faktiskt genomslag eller ej beror på priset på utsläppsrätter. I den mån kravet tillämpas minskas energiförbrukningen och därmed (i många fall) även koldioxid- utsläppen vid de svenska verksamheterna mer än vad som följer om endast handelssystemet styr utsläppen. Dock minskar inte nödvän- digtvis  
 EG-bubblans 
  samlade utsläpp. Det bör även noteras att energibesparingspotentialen vid svenska förbränningsanläggningar generellt anses vara relativt liten. 
 Endast kravet på användning av förnybara energikällor behålls 
 Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att regeln om förnybara energikällor behålls även om kravet på energieffektivitet tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra. 
 Effekten av att behålla regeln om förnybara energikällor blir att myndigheterna har möjlighet att ställa krav framför allt på att fossila bränslen inte skall användas som energikälla. Regelns genomslag beror på priset på utsläppsrätter. I den mån regeln tillämpas leder det till minskad användning av fossila bränslen och minskade koldioxidutsläpp i Sverige. Dock minskar inte nödvän- digtvis bubblans samlade utsläpp. De investeringar i minskat an- vändande av fossila bränslen som sker till följd av krav från myn- digheter sker till en högre kostnad än investeringar som genomförs p.g.a. handelssystemets ekonomiska incitament. 
 Inget av kraven behålls 
 I detta fall är endast handelssystemet styrande för verksamheternas koldioxidutsläpp. Utsläppen från den totala  
 EG-bubblan 
  är oför- ändrade jämfört med om miljöbalkens krav behålls. Huruvida systemet leder till investeringar i minskade utsläpp från svenska verksamheter beror av priset på utsläppsrätter. Möjligheten finns 
 361 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2003:120 
  
 att svenska verksamheter vid ett lågt pris väljer att hantera koldioxidutsläppen huvudsakligen genom inköp. I så fall minskar utsläppen i motsvarande mån på annat håll. Vid ett högt pris på utsläppsrätter kan utsläppen från svenska verksamheter förväntas minska lika mycket eller mer än om miljöbalkens krav behålls. 
 9 Slutsatser och rekommendationer 
 Det övergripande målet med systemet för handel med utsläpps- rätter är att minska utsläppen av växthusgaser och att det skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Handel med utsläppsrätter kan utgöra ett kraftfullt instrument för att åstadkomma miljöförbättrande åtgärder. Instrumentet bygger på att ett tak sätts för den totala tillåtna mängden utsläpp och att detta skall sänkas successivt. Vid en sådan användning blir utsläppsrätter en allt knappare resurs vilket ökar priset och därmed skapar större incitament till utsläpps- minskningar. Därför är det väsentligt att tilldelningen av utsläpps- rätter är på en sådan nivå att dessa incitamentsstrukturer träder i kraft. Genom att marknadsmekanismerna avgör var utsläppsminsk- ningarna skall ske skapas förutsättningar för att åtgärderna genom- förs på ett kostnadseffektivt sätt. 
 EU har genom handelsdirektivet etablerat ett system som med- lemsstaterna är förpliktigade att genomföra. Systemets huvuddrag är redan fastlagda men vissa delar återstår för medlemsstaterna att reglera. En sådan fråga gäller hur det incitamentsbaserade systemet med handel skall förhålla sig till vissa regler i den befintliga miljörätten som bygger på direkta krav i tillstånd utfärdade av myndigheter. Den kanske viktigaste frågan att besvara i detta sam- manhang är huruvida det går att upprätthålla samma nivå på miljö- skyddet om miljöbalkens krav ersätts av handelssystemet. 
 Det finns inget i handelsdirektivet som ger anledning att sänka nivån för miljöskyddet jämfört med idag. Därför är det väsentligt att handeln förmår ersätta miljöbalkens skyddsnivå om man väljer att lyfta dessa vid införandet av handelssystemet. Det innebär att om ambitionsnivån för det svenska arbetet mot klimatförändringar inte skall sänkas jämfört med tidigare ordning ställs krav på hur tilldelningen genomförs. En generös svensk tilldelning (jfr. def. av begreppen generös respektive snäv tilldelning i avsnitt 8.1.2) inne- 
 362 
  
 SOU 2003:120 
  
 Bilaga 5 
  
 bär att miljöbalkens krav inte substitueras och ambitionsnivån sänks. 
 Om färre utsläppsrätter tilldelas behöver det visserligen inte innebära att de svenska verksamheterna minskar sina faktiska utsläpp (detta beror som sagt på priset på utsläppsrätter som i sin tur beror på den samlade europeiska tilldelningen). Det går inte att styra över om svenska verksamheter köper upp utsläppsrätter utomlands eller minskar sina utsläpp på hemmaplan. Det som avgör den svenska ambitionsnivån måste istället vara storleken på de utsläppsminskningar som svenska verksamheter bidrar till, även om dessa sker utomlands (jfr. diskussionen i avsnitt 8.1.2). Om svenska företag genom en snävare tilldelning måste köpa upp utsläppsrätter innebär det att de totala utsläppen minskar. 
 En mer generell synpunkt som anknyter till nivån för tilldel- ningen är att denna bör ta hänsyn till antagna klimatmål. Riksdagen har antagit målet om  
 -4 
  procent och detta bör bilda utgångspunkt åtminstone till den planerade översynen 2004. För att ligga i linje med detta mål bör tilldelningen av utsläppsrätter även ta hänsyn till den  
 icke-handlande 
  sektorns prognostiserade utsläpp. 
 En tilldelning i nivå med eller lägre än vad som följer av BMT- kravet innebär att ambitionsnivån inte sänks även om miljöbalkens krav tas bort. I ett sådant fall uppnås samma höga skyddsnivå genom handelssystemet som om miljöbalkens krav hade tillämpats fortsättningsvis. Vår slutsats är att kraven på energieffektivitet och användning av förnybar energi kan och bör lyftas  
 under förutsätt- ning  
 att handelssystemet tillämpas så att det inte innebär ökad miljöpåverkan. Detta bygger på antagandet att ambitionsnivån i det svenska klimatarbetet inte skall sänkas. En sådan tillämpning skapar också en fungerande incitamentsstruktur och försäkrar att handelsdirektivets mål uppfylls. 
 363