Till statsrådet Owen 
 Regeringen beslutade den 1 mars 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den arbetsgivarpolitiska reform på det statliga området som genomfördes den 1 juli 1994. 
 Statsrådet Owen förordnade samma dag verkställande direktören, numera förvaltningschefen Benitez som särskild utredare. 
 Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 mars 2001 departe- mentsrådet Larson och numera kanslirådet Todd. Samma dag förordnades enhetschefen Travis och ämnessakkunnig Patel som experter. Den 29 augusti 2001 förordnades förhandlingsdirektören Carpenter som expert. 
 Skattedirektören Johnson anställdes som sekreterare i ut- redningen fr.o.m. den 19 mars 2001. 
 Utredningen, som har antagit namnet Arbetsgivarpolitikutred- ningen, överlämnar betänkandet Den arbetsgivarpolitiska delege- ringen i staten – en samlad utvärdering (SOU 2002:32). Uppdraget är härmed slutfört. 
 Stockholm i mars 2002 
 Benitez 
  
 /  
 Johnson 
 Innehåll 
  
 Förkortningar ..................................................................... 
  
 13 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 25 
  
 1 
  
 Inledning .................................................................. 
  
 31 
  
 1.1 
  
 Uppdraget................................................................................ 
  
 31 
  
 1.2 
  
 Utredningsarbetet ................................................................... 
  
 32 
  
 1.3 
  
 Guide för läsaren ..................................................................... 
  
 33 
  
 2 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion.............. 
  
 35 
  
 2.1 
  
 Begreppet arbetsgivarpolitik m.m. ......................................... 
  
 35 
  
 2.2 
  
 Den statliga sektorn ................................................................ 
  
 36 
  
 2.3 
  
 Arbetsgivarfrågor är verkställighet......................................... 
  
 38 
  
 2.4 
  
 Ramanslag och delegerat arbetsgivaransvar ........................... 
  
 39 
  
 2.5 
  
 Lönebildningsprocessen i staten ............................................ 
  
 40 
  
 2.6 
  
 En fristående arbetsgivarfunktion för statens myndigheter.41 
  
 2.7 
  
 Ett unikt system ...................................................................... 
  
 41 
  
 3 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder................ 
  
 43 
  
 3.1 
  
 Inledning.................................................................................. 
  
 43 
  
 3.2 
  
 Danmark .................................................................................. 
  
 43 
  
 3.2.1 Ministerstyret ............................................................. 
  
 43 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2002:32 
  
 3.2.2 
  
 Utvecklingslinjer och strategier i arbetsgivar- 
  
 politiken ...................................................................... 
  
 45 
  
 3.2.3 
  
 Det nya lönesystemet ................................................ 
  
 46 
  
 3.2.4 
  
 Reguleringsordningen ............................................... 
  
 48 
  
 3.3 
  
 Irland 
  
 ....................................................................................... 
  
 49 
  
 3.3.1 .................................................. 
  
 Det irländska undret 
  
 49 
  
 3.3.2 .....................Den irländska staten som arbetsgivare 
  
 49 
  
 3.3.3 .......................... 
  
 Samhällskontrakt och lönebildning 
  
 50 
  
 3.4 
  
 Nederländerna......................................................................... 
  
 53 
  
 3.4.1 .................Ekonomiska framgångar och svårigheter 
  
 53 
  
 3.4.2 .................Den offentliga sektorn som arbetsgivare 
  
 54 
  
 3.4.3 .......................... 
  
 Förhållandena på arbetsmarknaden 
  
 54 
  
 3.4.4 ............................................................... 
  
 Agenda 2002 
  
 56 
  
 4 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till 
  
 lönesamtalsmodell ..................................................... 
  
 59 
  
 4.1 
  
 En historisk ........................................................tillbakablick 
  
 59 
  
 4.1.1 .................................................................... 
  
 Inledning 
  
 59 
  
 4.1.2 .... 
  
 Arbetsfredslagstiftningen och Saltsjöbadsavtalet 
  
 60 
  
 4.1.3 ........... 
  
 Förenings - och förhandlingsrätten bekräftas 
  
 61 
  
 4.1.4 
  
 Offentlig ämbetsman eller en arbetstagare bland 
  
 andra?.......................................................................... 
  
 62 
  
 4.1.5 Utvecklingen under och efter andra världskriget .... 
  
 63 
  
 4.1.6 Lönebildningens form och innehåll.......................... 
  
 64 
  
 4.2 
  
 1965 års förhandlingsrättsreform .......................................... 
  
 65 
  
 4.2.1 
  
 Förhandlingsrättsreformen ....................................... 
  
 65 
  
 4.2.2 Central lönebildning och lönesättning..................... 
  
 67 
  
 4.3 
  
 Tiden fram mot åttiotalet....................................................... 
  
 69 
  
 4.3.1 Låglönepolitik och konflikter m.m........................... 
  
 69 
  
 4.3.2  
 L-ATF-förhandlingar 
  i myndigheterna – ett 
  
 genombrott................................................................. 
  
 72 
  
 4.3.3 
  
 MBL och förhandlingsklimatet................................. 
  
 73 
  
 4.4 
  
 Det personalpolitiska beslutet 1985 ...................................... 
  
 74 
  
 4.5 
  
 Inkomstpolitik och ingripanden under  
 1980-talet ............... 
  
 75 
  
 4.6 
  
 Mot individuella krontalslöner i staten ................................. 
  
 77 
  
 4.6.1 MLT och selektiva åtgärder....................................... 
  
 77 
  
 6 
  
 SOU 2002:32 
  
 Innehåll 
  
 4.6.2 Individuell lönesättning och krontalslöner............... 
  
 78 
  
 4.7 
  
 Ramanslag och arbetsgivarpolitisk delegering....................... 
  
 78 
  
 4.8 
  
 Lönebildningen i staten under  
 1990-talets 
  första hälft......... 
  
 81 
  
 4.8.1 
  
 Vid vägs ände .............................................................. 
  
 81 
  
 4.8.2 
  
 Rehnbergavtalet  
 1991-93............................................ 
  
 83 
  
 4.8.3 
  
 Ramavtalen RALS  
 1993-95 ........................................ 
  
 84 
  
 4.9 
  
 Den delegerade lönebildningen .............................................. 
  
 86 
  
 4.9.1 
  
 Ramavtalen RALS  
 1995-98 ........................................ 
  
 87 
  
 4.9.2 
  
 Industrins samarbetsavtal och statens 
  
 samverkansavtal 1997 ................................................. 
  
 89 
  
 4.9.3 
  
 Ramavtalen RALS  
 1998-2001 .................................... 
  
 90 
  
 4.9.4 
  
 Samarbetsavtalet 2000 ................................................ 
  
 93 
  
 4.9.5 
  
 Ramavtalen 2001......................................................... 
  
 94 
  
 4.10 
  
 Om delegeringens effekter på myndigheternas löne- 
  
 politik m.m. ............................................................................. 
  
 99 
  
 5 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor.......... 
  
 105 
  
 5.1 
  
 Den s.k. skattehandläggarfrågan 1998.................................. 
  
 105 
  
 5.1.1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 105 
  
 5.1.2 
  
 Händelseförloppet i löneförhandlingarna............... 
  
 106 
  
 5.1.3 
  
 Utredningens bedömning........................................ 
  
 108 
  
 5.2 
  
 Domarlöner och åklagarlöner – konkurrens eller 
  
 samverkan?............................................................................. 
  
 110 
  
 5.2.1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 110 
  
 5.2.2 
  
 Något om bakgrunden ............................................. 
  
 110 
  
 5.2.3 Löneutvecklingen för domare under senare år ....... 
  
 111 
  
 5.2.4 
  
 Lönestatistik och lönejämförelser ........................... 
  
 112 
  
 5.2.5 
  
 Lönebildningen inom åklagarväsendet.................... 
  
 113 
  
 5.2.6 
  
 Lönebildningen inom domstolsväsendet ................ 
  
 115 
  
 5.2.7 
  
 Utredningens bedömning........................................ 
  
 120 
  
 5.3 Det enda fallet i  
 SHA-nämnden........................................... 
  
 129 
  
 5.3.1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 129 
  
 5.3.2 Förhandlingsrättens gränser inom staten ............... 
  
 129 
  
 5.3.3 
  
 Det särskilda huvudavtalet....................................... 
  
 132 
  
 5.3.4 
  
 Tvisten 1995 om arbetstidsfrågan inom 
  
 kriminalvården.......................................................... 
  
 132 
  
 5.3.5 Utredningens bedömning........................................ 
  
 134 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2002:32 
  
 6 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 .......... 
  
 135 
  
 6.1 
  
 Ramen för övervägandena.................................................... 
  
 135 
  
 6.2 
  
 Samhällsekonomi och arbetsfred......................................... 
  
 137 
  
 6.2.1 
  
 De samhällsekonomiska utgångspunkterna........... 
  
 137 
  
 6.2.2 
  
 Staten och arbetsfreden ........................................... 
  
 139 
  
 6.3 
  
 Kraven på lönebildningen i staten ....................................... 
  
 139 
  
 6.3.1 
  
 Relativlöneproblematiken ....................................... 
  
 141 
  
 6.3.2 Profilering i centrala avtal m.m............................... 
  
 142 
  
 6.3.3 
  
 Myndigheternas olika förutsättningar.................... 
  
 144 
  
 6.3.4 
  
 Lönekonkurrens inom staten.................................. 
  
 145 
  
 6.4 
  
 Ett mer samordnat förhandlingsarbete ............................... 
  
 145 
  
 6.5 
  
 Är delegering av lönebildning och lönesättning i sig 
  
 lönedrivande?........................................................................ 
  
 146 
  
 6.6 
  
 Ansvar och sanktioner i ett delegerat system för 
  
 lönebildning .......................................................................... 
  
 149 
  
 6.6.1 
  
 Delegering och sanktioner ...................................... 
  
 149 
  
 6.6.2 
  
 Diskussion om sanktionsmöjligheter m.m. ........... 
  
 151 
  
 6.7 Lönebildning och personalförsörjning................................ 
  
 153 
  
 6.8 
  
 Uppföljning och utvärdering av den lokala lönebildningen 
  
 m.m. i staten.......................................................................... 
  
 155 
  
 6.9 
  
 Sammanfattande slutsatser................................................... 
  
 156 
  
 7 
  
 Tekniken för löneomräkning ...................................... 
  
 159 
  
 7.1 
  
 Principen för ändring av myndigheternas förvaltnings- 
  
 anslag 
  
 ..................................................................................... 
  
 159 
  
 7.2 
  
 Något .........................................................om bakgrunden 
  
 161 
  
 7.3 
  
 Ramanslag ............................................och löneomräkning 
  
 162 
  
 7.4 
  
 Den tekniska ..................................................omräkningen 
  
 164 
  
 7.4.1 ................................................................ 
  
 AKI - RAM 
  
 164 
  
 7.4.2 ............................................ 
  
 Produktivitetsavdraget 
  
 165 
  
 7.4.3 ......................................... 
  
 Tidsmässig eftersläpning 
  
 165 
  
 7.4.4 ................................. 
  
 Löneomräkningen i praktiken 
  
 166 
  
 7.4.5 ............. 
  
 Ensektormodellen och delsektormodellen 
  
 167 
  
 8 
  
 SOU 2002:32 
  
 Innehåll 
  
 7.5 
  
 Överväganden och förslag .................................................... 
  
 168 
  
 7.5.1 
  
 Kritiken mot löneomräkningssystemet .................. 
  
 168 
  
 7.5.2 
  
 Allmänt om reformbehovet ..................................... 
  
 169 
  
 7.5.3 
  
 Kraven på löneomräkningssystemet........................ 
  
 169 
  
 7.5.4 
  
 Teknik och politik.................................................... 
  
 170 
  
 7.5.5 
  
 Ensektor- och delsektormodellerna........................ 
  
 171 
  
 7.5.6 
  
 Profilering av löneomräkningen.............................. 
  
 172 
  
 7.5.7 
  
 AKI-RAM................................................................. 
  
 173 
  
 7.5.8 
  
 Produktivitetsavdraget............................................. 
  
 183 
  
 7.5.9 
  
 Den eftersläpande statistiken................................... 
  
 186 
  
 8 
  
 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen ........................ 
  
 187 
  
 8.1 
  
 Allmänt om delegeringen av arbetsgivaransvaret 
  
 inom staten ............................................................................ 
  
 187 
  
 8.2 
  
 Utvecklingen mot ett delegerat arbetsgivaransvar i 
  
 staten m.m. ............................................................................ 
  
 188 
  
 8.2.1 
  
 Förhandlingsrättsreformen...................................... 
  
 188 
  
 8.2.2 Myndigheternas ansvar ökar under  
 1970-talet ....... 
  
 189 
  
 8.2.3 Det personalpolitiska beslutet 1985 ........................ 
  
 190 
  
 8.2.4 
  
 Verksledningsbeslutet 1987 ..................................... 
  
 194 
  
 8.3 
  
 Ramanslagstekniken och det arbetsgivarpolitiska 
  
 systemskiftet.......................................................................... 
  
 195 
  
 8.3.1 
  
 Införandet av ramanslag........................................... 
  
 195 
  
 8.3.2 Inrättandet av Arbetsgivarverket 1994.................... 
  
 196 
  
 8.3.3 Det arbetsgivarpolitiska systemskiftet m.m. .......... 
  
 201 
  
 8.4 Den arbetsgivarpolitiska rollfördelningen i dag .................. 
  
 202 
  
 8.4.1 
  
 Statsmakternas roll ................................................... 
  
 202 
  
 8.4.2 
  
 Myndighetschefernas arbetsgivarpolitiska ansvar ..203 
  
 8.4.3 
  
 Arbetsgivarverkets roll och uppbyggnad................ 
  
 204 
  
 8.5 Om den arbetsgivarpolitiska delegeringens effekter........... 
  
 206 
  
 8.5.1 
  
 Allmänt om delegeringen......................................... 
  
 206 
  
 8.5.2 
  
 Om statsmakternas roll och ansvar i 
  
 arbetsgivarpolitiken.................................................. 
  
 208 
  
 8.5.3 Om Arbetsgivarverket ............................................. 
  
 210 
  
 8.5.4 
  
 Om myndigheterna och den arbetsgivarpolitiska 
  
 delegeringen.............................................................. 
  
 213 
  
 8.6 Överväganden och förslag .................................................... 
  
 214 
  
 8.6.1 Regeringens ansvar i arbetsgivarpolitiken............... 
  
 215 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2002:32 
  
 8.6.2 
  
 Rollkonflikterna i Arbetsgivarverket...................... 
  
 218 
  
 8.6.3 
  
 Ledningsformerna i Arbetsgivarverket................... 
  
 220 
  
 8.7 
  
 Förslag till ny ledningsstruktur i Arbetsgivarverket 
  
 .......... 223 
  
 9 
  
 Fördelningen av befogenheter i vissa fall .................... 
  
 229 
  
 9.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 229 
  
 9.2 
  
 Händelseförloppet i stort..................................................... 
  
 231 
  
 9.3 
  
 Närmare om RRV:s revisionsinvändningar ........................ 
  
 233 
  
 9.3.1 
  
 Rikspolisstyrelsen .................................................... 
  
 234 
  
 9.3.2 
  
 Arbetsgivarverket..................................................... 
  
 236 
  
 9.3.3 
  
 Kammarkollegiet...................................................... 
  
 237 
  
 9.4 
  
 Myndigheternas svar på RRV:s kritik ................................. 
  
 238 
  
 9.4.1 
  
 Rikspolisstyrelsen .................................................... 
  
 238 
  
 9.4.2 
  
 Arbetsgivarverket..................................................... 
  
 240 
  
 9.4.3 
  
 Kammarkollegiet...................................................... 
  
 241 
  
 9.5 
  
 Överväganden och förslag.................................................... 
  
 243 
  
 9.5.1 
  
 Utvecklingen mot verksamhetsanpassade 
  
 avtalslösningar.......................................................... 
  
 243 
  
 9.5.2 
  
 Polisens personalförsörjningsproblem................... 
  
 244 
  
 9.5.3 
  
 Delegeringen från Arbetsgivarverket ..................... 
  
 245 
  
 9.5.4 
  
 Pensionsavtalet mellan RPS och de lokala fackliga 
  
 organisationerna....................................................... 
  
 246 
  
 9.5.5 
  
 Överföring av medel från en myndighet till extern 
  
 förvaltning................................................................ 
  
 247 
  
 9.5.6 
  
 Reformbehovet ........................................................ 
  
 249 
  
 9.5.7 
  
 Utredningens förslag i befogenhetsfrågan ............. 
  
 250 
  
 9.5.8 
  
 Utredningens förslag i fråga om överföring 
  
 av medel.................................................................... 
  
 251 
  
 10 
  
 Kompetensförsörjningen i staten................................ 
  
 253 
  
 10.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 253 
  
 10.2 
  
 Staten som föredömlig arbetsgivare .................................... 
  
 254 
  
 10.2.1 
  
 De förvaltningspolitiska utgångspunkterna........... 
  
 254 
  
 10.2.2 
  
 Den statliga arbetsgivarpolitiken ............................ 
  
 255 
  
 10.3 
  
 Det demografiska dilemmat................................................. 
  
 257 
  
 10.3.1 
  
 En åldrande befolkning ........................................... 
  
 257 
  
 10 
  
 SOU 2002:32 
  
 Innehåll 
  
 10.3.2 
  
 En åldrande förvaltning............................................ 
  
 258 
  
 10.4 
  
 Elektronisk förvaltning och  
 24-timmarsmyndigheter ....... 
  
 260 
  
 10.5 
  
 Om myndigheternas kompetensförsörjning m.m............... 
  
 261 
  
 10.6 
  
 Överväganden........................................................................ 
  
 263 
  
 10.6.1 
  
 Den allmänna bilden................................................. 
  
 263 
  
 10.6.2 
  
 Generationsskiftet.................................................... 
  
 264 
  
 10.6.3 Arbetsmiljön och pressen på medarbetarna............ 
  
 271 
  
 10.6.4 
  
 Kompetensutveckling och kvalitetsarbete.............. 
  
 274 
  
 11 
  
 Uppföljning och utvärdering...................................... 
  
 279 
  
 11.1 
  
 Nuvarande uppföljningssystem............................................ 
  
 279 
  
 11.2 
  
 Närmare om nuvarande uppföljningssystem....................... 
  
 280 
  
 11.2.1 
  
 Huvuddragen i systemet .......................................... 
  
 280 
  
 11.2.2 
  
 Uppföljningens innehåll........................................... 
  
 281 
  
 11.3 
  
 Om det nuvarande uppföljningssystemet............................ 
  
 284 
  
 11.4 
  
 Överväganden och förslag .................................................... 
  
 285 
  
 12 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 
  
 291 
  
 12.1 
  
 Kostnader m.m. ..................................................................... 
  
 291 
  
 12.2 
  
 Övriga konsekvenser............................................................. 
  
 292 
  
 Författningskommentar..................................................... 
  
 293 
  
 B 
 ILAGOR 
  
 1. 
  
 Utredningens direktiv........................................................... 
  
 297 
  
 2. 
  
 Muntliga källor ...................................................................... 
  
 303 
  
 3. 
  
 Löneavtalen i staten  
 1966–2001............................................ 
  
 305 
  
 4. 
  
 Effekter av den arbetsgivarpolitiska delegeringen............... 
  
 307 
  
 5. 
  
 Källförteckning...................................................................... 
  
 363 
  
 11 
 Förkortningar 
  
 AD 
  
 Arbetsdomstolen 
  
 AgV 
  
 Arbetsgivarverket 
  
 AKI-RAM 
  
 Arbetskraftskostnadsindex för omräkning av 
  
 lönekostnadsdelen i förvaltningsanslaget 
  
 ALFA 
  
 Allmänt löne- och förmånsavtal 
  
 ALLÄ-77 
  
 Avtal om lönegrads- och lönesystemändringar 
  
 ALS 
  
 Avtal om löner m.m. för arbetstagare hos staten 
  
 AMLA-89 
  
 Arbetsmiljöavtalet 
  
 AST 
  
 Allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa 
  
 andra tjänstemän 
  
 ATF 
  
 Allmänt tjänsteförteckningsavtal 
  
 Ds 
  
 Departementsserien 
  
 Dv 
  
 Domstolsverket 
  
 ESO 
  
 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 
  
 ESV 
  
 Ekonomistyrningsverket 
  
 FHG 
  
 Förhandlingsgruppen 
  
 FHVA 
  
 Företagshälsovårdsavtalet 
  
 INU 
  
 icke nivåhöjande utrymme 
  
 Jusek 
  
 Förbundet för jurister, civilekonomer, 
  
 systemvetare, personalvetare och samhällsvetare 
  
 KAF 
  
 Kollektivavtalsförordningen 
  
 KAM 
  
 Kammarkollegiet 
  
 KI 
  
 Konjunkturinstitutet 
  
 KKR 
  
 Statens kvalitets- och kompetensråd 
  
 Brown 
  
 Avtal om lokala förhandlingar m.m. inom Bowman 
  
 området 
  
 LO 
  
 Landsorganisationen 
  
 MBA-R 
  
 Avtal om medbestämmande vid beredningen av 
  
 regeringsärenden 
  
 MBA-S 
  
 Avtalet samverkan för utveckling 
  
 MLT 
  
 Marknadslönetillägg 
  
 13 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2002:32 
  
 nya LOA 
  
 Lagen (1994:260) om offentlig anställning 
  
 OFR 
  
 Offentliganställdas förhandlingsråd 
  
 PTK 
  
 Privattjänstemannakartellen 
  
 RALS 
  
 Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare hos 
  
 staten 
  
 RRV 
  
 Riksrevisionsverket 
  
 RSV 
  
 Riksskatteverket 
  
 Saar 
  
 Statens allmänna avlöningsreglemente 
  
 SACO-S 
  
 Sveriges Akademikers Centralorganisation 
  
 SAF 
  
 Svenska Arbetsgivareföreningen 
  
 SCB 
  
 Statistiska centralbyrån 
  
 SEKO 
  
 Facket för Service och Kommunikation 
  
 SF 
  
 Statsanställdas Förbund 
  
 SHA-nämnden 
  
 Offentliga sektorns särskilda nämnd 
  
 SOU 
  
 Statens offentliga utredningar 
  
 SR 
  
 Statstjänstemännens Riksförbund 
  
 Stk 
  
 Statskontoret 
  
 TCO 
  
 Tjänstemännens centralorganisation 
  
 TCO-S 
  
 Tjänstemännens centralorganisation (staten) 
  
 TNS 
  
 TjänsteNomenklatur för Staten (nyckeltal för 
  
 statistikanalys) 
  
 äldre LOA 
  
 Lagen (1976:600) om offentlig anställning 
  
 14 
 Sammanfattning 
 Inledning 
 I föreliggande betänkande lägger utredningen i enlighet med sina direktiv fram en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reform, som genomfördes den 1 juli 1994. 
 Bakgrund 
 Den arbetsgivarpolitiska reformen innebar att Arbetsgivarverket ombildades till en uppdragsmyndighet, finansierad och styrd av myndigheterna. Reformen innebar vidare att riksdagen inte längre skulle godkänna kollektivavtal om anställningsvillkor för de an- ställda inom det statliga avtalsområdet. En förutsättning för reformen var det några år tidigare införda systemet med ramanslag, varigenom en tydlig gräns drogs mellan riksdagens och regeringens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning. Det ansvar som riksdagen och regeringen i dag har kommer till uttryck genom att de via ram- budgeteringen anger de finansiella förutsättningarna för myndig- heternas arbetsgivarpolitik. 
 Regeringen har i 8 § verksförordningen (1995:1322) förtydligat myndighetschefernas ansvar för arbetsgivarpolitiken i staten. De statliga myndigheternas chefer skall  
 dels  
 ansvara för arbetsgivar- politiken vid den egna myndigheten och företräda myndigheten som arbetsgivare,  
 dels  
 i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Vidare skall chefen se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:32 
  
 Uppdraget 
 Utredningens uppdrag har varit att utvärdera den arbetsgivar- politiska reformen och därvid 
  
 N  
 bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildningen, personalförsörjningen och andra personal- politiska frågor inom statsförvaltningen, 
  
 N  
 granska den teknik som används för justering av lönekostnads- delen i myndigheternas förvaltningsanslag, 
  
 N  
 kartlägga och redovisa eventuella oklarheter i fråga om be- fogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan rege- ringen, Arbetsgivarverket och myndigheterna och lämna förslag till eventuella åtgärder. 
 Utredningsarbetets inriktning 
 Utredningen har inriktat sitt utvärderingsarbete på frågor av mer principiell och långsiktig natur. Därvid har utredningen vid sidan av ett övergripande perspektiv i några fall använt händelseförlopp i samband med den lokala lönebildningen på vissa myndigheter för att illustrera generellt betydelsefulla frågor. Utredningen har lämnat förslag i de fall utvärderingen ansetts motivera detta. 
 Överväganden och förslag 
 Allmänna överväganden och utgångspunkter 
 Den statliga arbetsgivarpolitiken ger riktvärden och normer för hur myndigheterna bör agera i egenskap av arbetsgivare gentemot de statligt anställda och deras fackliga företrädare. Den är ett viktigt medel för att nå verksamhetens mål. 
 Utvärderingen har avsett olika aspekter på den arbetsgivar- politiska delegeringen som beslutsmodell. De iakttagelser, över- väganden och förslag som redovisas i det följande tar därför i första hand sikte på hur ansvar och befogenheter bör fördelas i det delegerade systemet. Inledningsvis finns det dock anledning att bedöma delegeringen från principiella utgångspunkter. 
 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör ses som en del av en mer allmän decentralisering av styrsystemen som ägt rum under de senaste årtiondena. Syftet med den har bl.a. varit att skapa en ökad 
 16 
  
 SOU 2002:32 
  
 Sammanfattning 
  
 flexibilitet och verksamhetsanpassning. Förutsättningarna för ledning av de statliga verksamheterna har anpassats till de för- hållanden som råder på den övriga arbetsmarknaden. Det sker en fortlöpande utveckling av former för styrning och uppföljning som kräver ett samlat ansvar hos verksamhetsansvariga chefer. Det kan t.ex. gälla att utveckla verksamheten genom processorientering eller systematiskt kvalitetsarbete. Ett decentraliserat personalansvar och delegerade befogenheter är då nödvändiga. 
 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen har också ett allmänt stöd bland företrädare för myndigheterna och andra intressenter. Det finns samtidigt en enighet om att konflikträtten bör hållas samman i staten samt att frågor som berör pensioner och trygghetssystem bör ge de statsanställda likvärdiga förutsättningar. 
 Utvärderingen visar att det likväl finns skäl att i några avseenden utveckla systemet. 
 Lönebildningen i staten 
  
 Utredningen bedömer  
 att staten som arbetsgivare sedan stabilise- ringsavtalen i början av  
 1990-talet 
  hittills lönebildat på en från sam- hällsekonomisk synpunkt ansvarsfull nivå. Det delegerade systemet har således inte medfört en negativ utveckling sett från denna utgångspunkt. 
 Arbetsgivarverket skall vara ett forum där den statliga löne- politiken diskuteras och formas. Utgångspunkten bör vara att statens lönebildning skall klara svåra frågor som lönerelationer och särskilda löneökningsbehov inom en för helheten given kostnads- ram där den internationellt konkurrensutsatta sektorn har en löne- normerande roll. 
 Delegeringen har medfört en bättre verksamhetsanpassning av lönebildningen. Den har därigenom blivit ett effektivare instru- ment för myndigheternas personalförsörjning. Även om det har förekommit uppmärksammade fall av osund lönekonkurrens vid den lokala lönebildningen inom några myndigheter föreligger det i grunden inte något systemfel som kan härledas till delegeringen. 
 För att klara de krav som kommer att ställas på de statliga arbets- givarna framöver krävs en förbättrad samordning av förhandlings- arbetet på arbetsgivarsidan. Samordningen kan med fördel ske från ett sektoriellt perspektiv där olika sektorers frågor bör kunna dis- kuteras med deltagande av myndighetscheferna och Arbetsgivar- 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:32 
  
 verket. Det är dock inte meningen att flera olika centrala avtal (sektorsavtal) skall slutas. 
 Arbetsgivarsamverkan bör byggas in redan i strukturen för förberedelserna inför och arbetet under de centrala löneförhand- lingarna. Liksom i dag skall de lokala förhandlingarna självfallet ske under avtalsfrihet för lokala parter. Det är viktigt att myndig- heterna inom en sektor samverkar genom informationsutbyte och dialog. Ett mer samordnat förhandlingsarbete kräver bl.a. stöd i en mer ändamålsenlig lednings- och organisationsstruktur för Arbets- givarverket. 
 I den lokala lönebildningen sker en utveckling mot individua- lisering där hela spektret av förmåner och arbetsvillkor används. Det kommer att bli allt vanligare och viktigare att kombinera lön och andra arbets- eller anställningsvillkor i en för den anställde och arbetsgivaren lämplig mix. Detta är i dag möjligt enligt avtal men utnyttjas ännu inte i någon större utsträckning. Här kan nya lös- ningar förväntas inte minst vad gäller  
 lön-arbetstid. 
  Utvecklingen av nya löneformer för att få en direktare koppling mellan verk- samhetsmål/resultat och lön kommer att fortsätta. Det går möj- ligen också mot introduktion i större skala av prestationsrelaterade ersättningar där den anställde får ersättning för att utföra en viss uppgift. Detta sammanhänger bl.a. med hur de ökade möjligheterna till distansarbete kommer att utnyttjas i framtiden. Men utveck- lingen kan leda till spänningar i organisationen och ställer nya krav både på chefernas ledarskap och på medarbetarna själva. Den skisserade utvecklingen är dock i allt väsentligt positiv och kan bidra till att staten blir mer attraktiv som arbetsgivare. 
 Tekniken för löneomräkning 
  
 Utredningen bedömer  
 att den internationellt konkurrensutsatta sektorn skall vara lönenormerande även framdeles. Detta synsätt har bred acceptans. Den nuvarande konstruktionen av index för löneomräkningen,  
 AKI-RAM, 
  kan ge en lönekostnadskompensa- tion som uppfattas som inkorrekt. Staten har i dag tjänstemanna- avtal. Ett tjänstemannaindex ger det mest korrekta utfallet och ger myndigheterna nödvändiga förutsättningar för sin personalförsörj- ning. Det nuvarande produktivitetsavdraget vid löneomräkningen av anslagen kan ifrågasättas i olika hänseenden. Produktivitets- avdraget bör ligga kvar i systemet. Det bör dock utformas närmast 
 18 
  
 SOU 2002:32 
  
 Sammanfattning 
  
 som ett produktivitetskrav på myndigheterna som läggs fast av regeringen för en överskådlig tid. 
  
 Utredningen föreslår  
 att löneomräkningen görs med hänsyn till arbetskraftskostnadsökningen för tjänstemän inom tillverknings- industrin, beräknat enligt  
 AKI-RAM. 
  Produktivitetsavdraget bör beräknas som ett fast avdrag med utgångspunkt i de data över produktivitetsutvecklingen i privat sektor som föreligger. Det genomsnittliga produktivitetsavdraget var för perioden  
 1997–2002 
  1,3 %. Det produktivitetsavdrag som regeringen fastställer bör sedan endast ändras om den faktiska framtida produktivitetsut- vecklingen visar på en trendmässig avvikelse från det fasta avdraget. 
 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen 
  
 Utredningen bedömer  
 att ledningsstrukturen i Arbetsgivarverket bör ses över. Det är möjligt att arbetsgivarkollegiet när Arbets- givarverket bildades initialt hade en betydelsefull roll för att skapa en sammanhållen arbetsgivarorganisation. Numera framstår kollegiet främst som en administrativ överbyggnad. Det är inte i kollegiet som verket hämtar sin legitimitet som företrädare för myndigheterna utan i det arbete som bedrivs i styrelsen, sektorer, delegationer och nätverk m.m. 
 Arbetet i Arbetsgivarverkets styrelse fungerar bra. Styrelsen har tagit en aktiv och engagerad roll i samband med statens avtals- förhandlingar. Styrelsen skall svara för verksamheten i enlighet med arbetsgivarkollegiets föreskrifter och beslut men upplevs allmänt som den som leder hela verksamheten. Kollegiet uppfattas däremot av de flesta som en instans utan annan egentlig uppgift än att välja styrelse. Den uppgiften kan lösas på annat sätt än genom ett arbets- givarkollegium. 
  
 Utredningen föreslår  
 att arbetsgivarkollegiet utmönstras ur Arbetsgivarverkets organisation. Arbetsgivarverket föreslås ledas av en styrelse. Arbetsgivarverket skall i sin verksamhet vara fristående från regeringen. Styrelsen skall liksom i dag anställa general- direktören. Styrelsen skall ha fullt ansvar för verksamheten. 
  
 Utredningen föreslår  
 att regeringen utser ledamöter samt ord- förande och vice ordförande i styrelsen efter förslag av en val- beredning. Detta tydliggör att myndighetscheferna skall ha ett fortsatt avgörande inflytande i verket. 
 Valberedningen bör liksom i dag bestå av fem myndighetschefer utanför styrelsen, varav en ordförande. Valberedningen skall till 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:32 
  
 regeringen, förutom namnförslagen, föreslå den tid som bör gälla för ett förordnande. 
  
 Utredningen bedömer  
 att verksamheten i sektorer och delega- tioner har utvecklats väl i Arbetsgivarverket. Samtidigt finns det anledning att nu stärka och formalisera förutsättningarna för arbetsgivarsamverkan. Ett skäl är att det finns ett allmänt behov av att fokusera på samverkan i ett delegerat system. Ett annat skäl är att den nya ledningsstrukturen, sedan kollegiet utmönstrats, bör stödjas av rådgivande organ som är lämpade för effektiv samverkan och för förankring av viktigare arbetsgivarfrågor. 
  
 Utredningen föreslår  
 mot den bakgrunden att sektorsråd införs. De bör byggas upp på mönster av nuvarande delegationer. För den vidare indelningen ser utredningen några alternativ. I ett alternativ är sektorerna och sektorsråden fyra till antalet. I den första sektorn ingår universitet och högskolor, i den andra  
 Centro-gruppens 
  myndigheter, i den tredje affärsverken och uppdragsmyndigheterna och i det fjärde i princip övriga myndigheter, inkl. alla små myndigheter. I ett annat alternativ behålls nuvarande 9 sektorer och nuvarande delegationer bildar sektorsråd. Ytterligare ett alternativ kan vara att låta alla små myndigheter bilda en helt egen sektor. För en sådan lösning talar att den föreslagna nya lednings- strukturen kan kräva att de små myndigheterna får ökad upp- märksamhet och ett bättre stöd. 
 Sektorer och sektorsråd bör anges i Arbetsgivarverkets instruk- tion. Det lägsta antalet sektorer bör också anges. Det är rimligt att regeringen lägger fast dessa grunder. I övrigt bör styrelsen ges handlingsutrymme. I instruktionen därför föreslås en bestämmelse att i Arbetsgivarverket skall finnas minst fyra sektorer. Varje sektor skall företrädas av ett sektorsråd. Den närmare indelningen i sektorer bör bestämmas av styrelsen. Styrelsen bestämmer också antalet ledamöter i resp. sektorsråd samt utser dess ledamöter och ordförande. Styrelsen skall samråda med sektorsråden om inrikt- ningen av förhandlingsarbetet och andra frågor enligt styrelsens bedömande. Styrelsen bör också använda sektorsråden i arbetet med att utse valberedningen. Myndigheterna skall inom ramen för resp. sektorsråd samverka i alla väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor. 
 20 
  
 SOU 2002:32 
  
 Sammanfattning 
  
 Befogenhetsfördelningen i vissa fall 
  
 Utredningen bedömer  
 att genom bl.a. reformerna på pensions- området minskar behovet av lokala pensionslösningar på myndig- heterna. Vissa myndigheter kan dock fortfarande ha särskilda behov av verksamhetsanpassade lösningar för att kunna arbeta på lång sikt med sina personalförsörjningsfrågor. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till det kommande generationsskiftet. 
 Statens myndigheter bör ges så långt det är möjligt likvärdiga förutsättningar att agera som andra arbetsgivare. Med detta betraktelsesätt är det rimligt att ge myndigheterna möjligheter att förverkliga de intentioner som finns i de centrala och lokala kollektivavtalen. För statens del tillkommer emellertid att det inte får förekomma att myndigheterna avtalar om förmåner – t.ex. i syfte att mer generellt sänka avgångsåldern – som ytterst kommer att belasta staten i form av ökade kostnader. Det är därför av övergripande intresse att sätta tydliga ramar i dessa frågor. Arbetsgivarverket bör därför ta ett mer direkt ansvar för att hålla ihop dessa frågor i staten. 
  
 Utredningen föreslår  
 att Arbetsgivarverket gör en översyn av de s.k. arbetsgivarnycklarna. En åtgärd som Arbetsgivarverket bör överväga är att – i vissa frågor – inte delegera till centrala myndig- heter att själva sluta lokala kollektivavtal. En annan åtgärd som i det sammanhanget skulle kunna komma i fråga är att lokala kollektiv- avtal – såvitt avser vissa frågor – skulle slutas under förbehåll av Arbetsgivarverkets godkännande. Skulle Arbetsgivarverkets åt- gärder enligt förslaget inte visa sig tillräckliga får regeringen över- väga ytterligare åtgärder. 
 När det gäller frågan om överföring av medel bör ett förtyd- ligande lämpligen kunna intas i ESV:s tillämpningsföreskrifter. Regeringen föreslås uppdra åt ESV att göra en översyn i syfte att åstadkomma ett sådant förtydligande och att lämna förslag till de åtgärder som i övrigt kan vara påkallade. 
 Kompetensförsörjningen 
  
 Utredningen bedömer  
 att statsförvaltningen står sig mycket väl och detta inte minst vid en internationell jämförelse. Myndigheterna är överlag kostnadseffektiva och verksamheten ger goda resultat. Deras unikt självständiga ställning och det delegerade ansvaret, som bl.a. givit myndigheterna effektivare medel för sin arbetsgivar- 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:32 
  
 politik, har starkt bidragit till detta. Den kvalitet som statsförvalt- ningen visar är också en återspegling av att personalen har en hög och ökande utbildningsnivå, ofta lång erfarenhet i yrket och en stor lojalitet mot sina uppgifter. Det går dock inte att blunda för att det också finns problem vad gäller förutsättningarna för staten som arbetsgivare i framtiden 
  
 Utredningen bedömer  
 att staten i flera avseenden – liksom andra arbetsgivare – står inför svårigheter när det gäller kompetensför- sörjningen. Det generationsskifte som redan inletts kommer bl.a. att leda till kompetensbortfall och det kan för statens vid- kommande uppstå allvarliga brister på kvalificerad och rätt utbildad arbetskraft. Den snabbt ökande sjukfrånvaron är ett mycket stort problem på hela arbetsmarknaden och även i staten. 
 Det finns anledning för myndigheterna att nu överväga hur det dagliga arbetet skall organiseras och ledas i de fall man har en stor andel äldre arbetstagare och kanske också hög sjukfrånvaro, hög arbetsbelastning som ökar pressen på medarbetarna osv. Det måste skapas arbetsförhållanden som minskar dessa negativa faktorer. Medvetenhet och ett gott personligt ledarskap är viktiga i detta sammanhang. Det pågår hos vissa myndigheter ett utvecklings- arbete som framför allt innefattar anpassning av arbetsuppgifter och arbetstider, ökade möjligheter till deltidsarbete eller arbete på distans m.m. Förbättringar i arbetsmiljön och arbetsförhållandena kan leda till förbättrade resultat i verksamheten. 
 Myndigheterna måste tillämpa en åldersmedveten arbetsgivar- politik. Det är angeläget att myndigheterna stöttar varandra i arbetet. Det operativa ansvaret för att hantera dessa frågor på individnivå ligger på varje enskild myndighet, men ett samord- ningsansvar ligger på Arbetsgivarverket. 
 Uppföljning och utvärdering 
  
 Utredningen bedömer  
 att uppföljning och utvärdering är verk- samma styrmedel. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen förut- sätter att regeringen skaffar sig överblick över lönebildningen och arbetsgivarpolitiken i stort. En uppföljning på aggregerad nivå bör vara enkel. Samtidigt är det tveksamt om den nuvarande årliga upp- följningen ger tillräckligt underlag för mål- och resultatdialogen med myndighetscheferna. Ett delegerat system kräver utvärdering på myndighetsnivå. En sådan utvärderingsverksamhet bör ske behovsanpassat på regeringens uppdrag. 
 22 
  
 SOU 2002:32 
  
 Sammanfattning 
  
 Utredningen föreslår  
 att den årliga uppföljningen liksom i dag skall bestå av ett antal variabler som i allt väsentligt bör inhämtas ur befintliga system. I det sammanhanget bör en ny variabel – sjuktal 
 – tillfogas. Myndigheterna skall därutöver lämna en skriftlig redo- visning av målen för kompetensförsörjningen. En behovsanpassad fördjupad utvärdering av arbetsgivarpolitiken bör normalt ske ungefär vart tredje till femte år inom enskilda myndigheter. Denna utredningsverksamhet bör styras av regeringen och bör läggas på en stabsfunktion till regeringen. En rapport skall lämnas till rege- ringen efter en utvärdering. En återkoppling till myndigheterna skall ske inom ramen för en utvecklad mål- och resultatdialog. En starkare anknytning till budgetprocessen bör eftersträvas. 
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Utredningen bedömer  
 att de överväganden och förslag som redovisas i betänkandet i flera fall är av principiell karaktär och innefattar åtgärder som inte påverkar kostnaderna för staten. Ut- redningens förslag till ändringar av hur faktorerna  
 AKI-RAM 
  resp. produktivitetsavdraget i löneomräkningssystemet skall bestämmas (se avsnitt 7.5) kan i ett kortsiktigt perspektiv leda till ändrade kostnader. Förslaget till ändrad ledningsstruktur för Arbetsgivar- verket (se avsnitt 8.7) innebär inga tillkommande kostnader för staten. Förslaget till reformerat uppföljningssystem med stöd av från en stabsmyndighet (se avsnitt 11.4) kan i sig komma att medföra ökade kostnader. Det pågår ett utvecklingsarbete inom regeringskansliet vad gäller både uppföljning av förvaltnings- politiken och hur stabsfunktionerna skall organiseras i framtiden. Kostnaderna kan finansieras genom en omfördelning av nuvarande stabsstöd till regeringen. 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:32 
  
 Utredningens överväganden och förslag i sammandrag 
 Utredningen gör följande bedömning 
  
 N  
 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen är i grunden rätt och ingen förordar en återgång till ett centralistiskt synsätt. 
  
 N  
 Det krävs ett mer samordnat förhandlingsarbete på arbetsgivar- sidan inför och under både centrala och lokala förhandlingar. 
  
 N  
 De statliga arbetsgivarna kommer att ställas inför stora fram- tida utmaningar. Det är nödvändigt att överväga en del för- ändringar av Arbetsgivarverkets ledningsstruktur i syfte att skapa förutsättningar för en tydligare och mer utvecklad arbetsgivarsamverkan. 
 Därför föreslås följande 
  
 N  
 Att styrelsen i Arbetsgivarverket får ett entydigt ansvar för verksamheten, vilket innebär att arbetsgivarkollegiet utmönst- ras i nuvarande form. 
  
 N  
 Att en mer utvecklad och tydligare samverkan kanaliseras genom att sektorsråd inrättas i Arbetsgivarverket. 
  
 N  
 Att ett förändrat system för lönekostnadskompensation för myndigheterna införs, med omräkning av anslagen med hänsyn till tjänstemannaindex för tillverkningsindustrin. 
  
 N  
 Att produktivitetsavdraget vid löneomräkningen utformas som ett produktivitetskrav i form av ett för överskådlig tid bestämt fast avdrag. 
  
 N  
 Att Arbetsgivarverket gör en översyn av de s.k. arbetsgivar- nycklarna. 
  
 N  
 Att regeringen uppdrar åt Ekonomistyrningsverket att för- tydliga sina tillämpningsföreskrifter till anslagsförordningen. 
  
 N  
 Att systemet för regeringens uppföljning av myndigheternas kompetensförsörjning utvecklas. 
 24 
 Författningsförslag 
 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:272) med instruktion för Arbetsgivarverket 
 Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:272) med instruktion för Arbetsgivarverket, 
  
 dels  
 att  
 4–7 
  §§ skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att rubriken närmast före 7 § skall lyda  
 Styrelsen, 
  
 dels  
 att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse, 
  
 dels  
 att 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att rubriken närmast före 9 § skall lyda  
 Generaldirektören, dels  
 att 10 § skall ha följande lydelse samt att närmast före 10 § 
 skall införas en ny rubrik av följande lydelse,  
 dels  
 att 11 § skall ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att rubriken närmast före 11 § skall lyda  
 Sektorsråden. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Verkets ledning 
 Allmänt 
 Arbetsgivarverket leds av ett arbetsgivarkollegium. I myndig- heten finns också en styrelse och en generaldirektör. 
 4 § 
 Arbetsgivarverket leds av  
 en styrelse.  
 I myndigheten finns också en generaldirektör 
 . 
  
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2002:32 
  
 Ledamöterna i arbetsgivar- kollegiet förordnas av rege- ringen för en bestämd tid. 
 Styrelsens ledamöter förord- nas av arbetsgivarkollegiet för en bestämd tid. 
 Verksförordningen (1995: 1322) skall tillämpas på Arbets- givarverket med undantag av 3– 6, 12, 14, 18,  
 21–28, 
  30 och 32– 35 §§. 
 Föreskrifterna i verksförord- ningen om myndighetens chef  
 och styrelsen  
 skall i stället avse styrelsen respektive arbetsgivar- kollegiet i Arbetsgivarverket. Arbetsgivarkollegiet får dock delegera uppgifter enligt 13 § verksförordningen till styrelsen. 
 5 § 
 Ledamöterna i  
 styrelsen  
 för- ordnas av regeringen för en bestämd tid 
 , dock högst tre år 
 .  
 Regeringen förordnar en av dessa till ordförande och en till vice ordförande i styrelsen. 
  
 Regeringens förordnande sker efter förslag av Arbetsgivarverkets valberedning. 
 6 § 
 1 
  
 Verksförordningen (1995: 1322) skall tillämpas på Arbets- givarverket med undantag av 3–  
 5 
 ,  
 10 
 , 12, 14, 18,  
 21–28, 
  30 och  
 32–35 
  §§. 
 Föreskrifterna i  
  
 6–9 
  
  §§  
 verks- förordningen om myndighetens chef skall i stället avse styrelsen. 
  
 Arbetsgivarkollegiet 
  
 Styrelsen 
  
 7 § 
 2 
  
 Arbetsgivarkollegiet består av 
  
 Styrelsen består 
  
 av högst 
  
 80 ledamöter. Kollegiet är be- 
  
 femton 
  
 ledamöter, 
  
 general- 
  
 slutfört när minst 55 ledamöter 
  
 direktören medräknad. 
  
 är närvarande. 
  
 Styrelsen är beslutför då minst 
  
 hälften av ledamöterna är när- 
  
 varande. 
  
 1 
  
 Senaste lydelse 1997:965. 
  
 2 
  
 Senaste lydelse 1999:827. 
  
 26 
 SOU 2002:32 Författningsförslag 
  
 7 a § 
  
 Styrelsens ledamöter skall, vid 
  
 tidpunkten för regeringens förord- 
  
 nande, vara myndighetschefer. 
  
 Det skall eftersträvas att styrel- 
  
 sen avspeglar de statliga myndig- 
  
 heterna med avseende på sektor- 
  
 tillhörighet och 
  
 antalet 
  
 anställda 
  
 och att styrelsen har en jämn 
  
 könsfördelning. 
  
 8 § 
 3 
  
 Arbetsgivarkollegiet 
  
 skall 
  
 Styrelsen skall besluta 
  
 besluta 
  
 1. om 
  
 inriktningen 
  
 av 
  
 för- 
  
 1. om grunderna för myndig- 
  
 handlingsarbetet 
  
 och 
  
 andra 
  
 hetens avgifter enligt 2 §, 
  
 arbetsgivarpolitiska 
  
 frågor 
  
 av 
  
 2. om inriktningen av för- 
  
 principiell natur eller större eko- 
  
 handlingsarbetet 
  
 och 
  
 andra 
  
 nomisk betydelse 
 , 
  
 arbetsgivarpolitiska 
  
 frågor 
  
 av 
  
 2. om 
  
 myndighetens 
  
 avgifter 
  
 principiell 
  
 natur 
  
 eller 
  
 större 
  
 enligt 2 §, 
  
 ekonomisk betydelse. 
  
 3. om 
  
 de närmare 
  
 föreskrifter 
  
 Kollegiet 
  
 skall 
  
 meddela 
  
 de 
  
 som behövs om Arbetsgivar- 
  
 närmare föreskrifter och 
  
 de 
  
 verkets organisation och formerna 
  
 beslut i övrigt som behövs om 
  
 för verksamheten 
 . 
  
 Arbetsgivarverkets 
  
 organisation 
  
 och formerna för verkets verk- 
  
 samhet. 
  
 Styrelsen 
  
 Generaldirektören 
  
 Styrelsen består av högst femton ledamöter, general- direktören medräknad. Arbets- givarkollegiet utser varje år en ledamot till ordförande och en till vice ordförande i styrelsen. 
 9 § 
 Generaldirektören ansvarar enligt styrelsens uppdrag för myndighetens löpande verk- samhet och förvaltning. 
  
 3  
 Senaste lydelse 1997: 965. 
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2002:32 
  
 Valberedningen 
  
 10 § 
  
 Styrelsen 
  
 skall 
  
 svara 
  
 för 
  
 I Arbetsgivarverket 
  
 finns 
  
 en 
  
 verksamheten 
  
 i 
  
 enlighet 
  
 med 
  
 valberedning. 
  
 Valberedningen 
  
 arbetsgivarkollegiets föreskrifter 
  
 består av fem ledamöter, varav en 
  
 och beslut. 
  
 ordförande. 
  
 Ledamöterna 
  
 skall 
  
 vara 
  
 myndighetschefer 
  
 och 
  
 får 
  
 inte ingå i styrelsen 
 . 
  
 Valberedningen utses av styrel- 
  
 sen. 
  
 Valberedningen skall till rege- 
  
 ringen 
  
 1. lämna förslag på ledamöter i 
  
 styrelsen, utom generaldirektören, 
  
 samt den tid som förordnandena 
  
 bör avse. 
  
 2. lämna förslag på ordförande 
  
 och vice ordförande i styrelsen. 
  
 Generaldirektören 
  
 Sektorsråden 
  
 11 § 
 4 
  
 Generaldirektören 
  
 ansvarar 
  
 Myndigheterna och de icke- 
  
 enligt styrelsens 
  
 uppdrag 
  
 för 
  
 obligatoriska 
  
 medlemmarna 
  
 i 
  
 myndighetens löpande verksamhet 
  
 Arbetsgivarverket 
  
 delas 
  
 in 
  
 i 
  
 och förvaltning. 
  
 sektorer på sätt som styrelsen 
  
 beslutar. Antalet 
  
 sektorer 
  
 skall 
  
 vara minst fyra. 
  
 Sektorerna 
  
 företräds 
  
 av 
  
 sektorsråd. Ordförande och leda- 
  
 möter i sektorsråden utses av 
  
 styrelsen. 
  
 Styrelsen 
  
 skall 
  
 samråda 
  
 med 
  
 sektorsråden om inriktningen av 
  
 förhandlingsarbetet, om 
  
 andra 
  
 frågor 
  
 enligt 
  
 styrelsens 
  
 närmare 
  
 bedömande 
  
 samt 
  
 om 
  
 ledamöter 
  
 och ordförande i valberedningen. 
  
 4  
 Senaste lydelse  
 1997:965. 
  
 28 
  
 SOU 2002:32 
  
 Författningsförslag 
  
 Myndigheterna i en sektor skall samverka med varandra och andra arbetsgivare i sektorn i alla väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2003. 
 29 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Uppdraget 
  
 Utredningens huvuduppgift är att göra en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reform på det statliga området, som genomfördes den 1 juli 1994. Regeringen framhåller i direktiven att utredningen skall bedöma i vad mån syftet med reformen har uppnåtts. Härvid skall utredningen utvärdera hur myndigheterna och Arbetsgivarverket har hanterat det ökade ansvaret för arbetsgivarpolitiken och undersöka vilka problem som kan ha uppstått. Utredningen skall särskilt belysa om arbetsgivarpolitiken har blivit ett mer aktivt medel för att säkerställa och utveckla statsförvaltningens effektivitet. Utredningen skall vidare kartlägga och redovisa eventuella oklarheter i fråga om fördelningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan rege- ringen, Arbetsgivarverket och myndigheterna och belysa dessa aktörers olika roller: Finns det brister i överensstämmelse mellan dessa befogenheter och de administrativa bestämmelserna för statlig verksamhet? Utredningen skall också belysa frågan om hur formerna för den statliga arbetsgivarpolitiken i dag överens- stämmer med riksdagens intentioner när den fattade beslut om reformen. 
 Vid utvärderingen skall utredningen enligt direktiven belysa följande områden och bl.a. besvara nedan angivna frågor. 
  
 N  
 Personalförsörjningen inom statsförvaltningen. Klarar staten personalförsörjningen i dag och hur ser det ut på sikt? 
  
 N  
 Ramanslagssystemets betydelse för lönebildningen och för myndigheternas förutsättningar att uppfylla verksamhetsmålen. Därvid skall utredningen särskilt granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag. 
 31 
  
 Inledning 
  
 SOU 2002:32 
  
 N  
 Regeringens ansvar för den statliga arbetsgivarpolitiken. Räcker regeringens nuvarande uppföljning eller behövs ytterligare åtgärder för att regeringen skall kunna ta sitt övergripande ansvar för arbetsgivarpolitiken? 
  
 N  
 Arbetsgivarverkets ansvar för att utveckla den statliga arbets- givarpolitiken. Hur har verket utvecklat sin organisation och verksamhet och vilka utvecklingsbehov föreligger? 
  
 N  
 Myndigheternas agerande som arbetsgivare beaktat ur ett hel- hetsperspektiv. Hur har myndigheternas sätt att utöva arbets- givarrollen utvecklats? Vilken avvägning görs av behovet av att samordna arbetsgivarpolitiken mellan olika myndigheter och behovet av utrymme för enskilda myndigheter att ta egna arbetsgivarpolitiska initiativ? Hur påverkar den individuella lönesättningen myndigheternas förmåga att befrämja såväl effektivitet som rättssäkerhet, öppenhet och likabehandling i verksamheten? Hur ser utvecklingen ut t.ex. inom kompetens- utvecklingsområdet, arbetsmiljöområdet, etnisk och kulturell mångfald och jämställdhet? Vilka åtgärder vidtar myndig- heterna för att ta till vara och utveckla den äldre arbetskraftens kompetens? 
 Det står enligt direktiven utredningen fritt att behandla ytterligare aspekter inom det arbetsgivarpolitiska området än de ovan nämnda. Utredningen skall lämna förslag till de eventuella åtgärder som behövs och till nödvändig författningsreglering. 
 Regeringen har överlämnat protokoll fört vid överläggning enligt  
 MBA-R 
  inför beslut om kommittédirektiven. Till protokollet har bilagts en av OFR upprättad skrift Ramanslagssystemet – en kritisk granskning. Av protokollet framgår att OFR avgett skriftliga och  
 SACO-S 
  muntliga synpunkter. 
 OFR har den 27 februari 2002 ingett skriftliga synpunkter på produktivitetsavdraget vid löneomräkning. 
 Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 april 2002. 
 Utredningens direktiv bifogas som bilaga 1. 
  
 1.2 
  
 Utredningsarbetet 
  
 Utredningen har haft 12 sammanträden, varav ett i internatform, med de sakkunniga och experterna. 
 32 
  
 SOU 2002:32 
  
 Inledning 
  
 Utredningen har under sitt arbete fått visst biträde av Arbets- givarverket med framtagande av statistik och annat faktaunderlag m.m. 
 Utredningen har – utöver sedvanliga kontakter i ett utrednings- arbete – haft ett femtiotal egna samtal med myndighetschefer, företrädare för Arbetsgivarverket och de centrala fackliga organisa- tionerna rörande utredningens frågor. En förteckning över munt- liga källor redovisas i bilaga 2. 
 En schematisk lista över löneavtalen i staten från 1966 till 2001 med vissa kommentarer biläggs som bilaga 3. 
 Utredningen har efter upphandling anlitat konsulterna Walsh (Hägg Konsult AB) och Cox (Cox Konsult AB) för att genomföra ett stort antal (ca 150) intervjuer med företrädare för myndigheterna, Arbetsgivarverket, Regerings- kansliet m.fl. För att kvalitetssäkra och återföra resultatet av konsulternas intervjuer genomfördes seminarier dit de som deltagit inbjöds. I seminarierna deltog ca 40 personer. Konsulternas av- slutande rapport redovisas i sin helhet som bilaga 4. 
 En förteckning över skriftliga källor biläggs som bilaga 5. Utredningen har besökt det danska Finansministeriet, Perso- 
 nalestyrelsen, i Köpenhamn i augusti 2001 och det irländska Finance Department, Personell and Remuneration Division, i Dublin i oktober 2001 för att inhämta erfarenheter från ett par andra länder i frågor av intresse för utredningen. 
 Utredningen har vi två tillfällen redovisat utredningsläget i Arbetsgivarverkets styrelse. Utredningen har också sammanträffat med företrädare för  
 SACO-S, 
  OFR resp. SEKO för att informera och för att få deras synpunkter. 
  
 1.3 
  
 Guide för läsaren 
  
 Utredningen ger i kapitel 2 en introduktion till staten som sektor och den arbetsgivarpolitiska delegeringen. I kapitel 3 presenteras förhållandena i några andra länder. Kapitel  
 4–6 
  innehåller en genomgång av frågor med anknytning till lönebildningen i staten. Därvid redovisas i kapitel 4 hur lönebildningen växt fram och utvecklats mot en allt mer långtgående delegering. Kapitel 5 inne- håller några fallstudier som belyser olika problemställningar och ut- redningens bedömningar kring dessa. Kapitel 6 innehåller utred- ningens överväganden om den statliga lönebildningen. I kapitel 7 behandlas tekniken för löneomräkning. Utredningen lämnar vissa 
 33 
  
 Inledning 
  
 SOU 2002:32 
  
 förslag till justeringar i modellen. Den arbetsgivarpolitiska delege- ringen från regeringen till myndigheterna och Arbetsgivarverket belyses i kapitel 8. I samma kapitel lägger utredningen fram förslag till en ändrad ledningsstruktur för Arbetsgivarverket. I den frågan redovisar utredningen också ett författningsförslag med kommen- tarer. I kapitel 9 tar utredningen upp vissa frågeställningar om delegering av arbetsgivarpolitiska befogenheter m.m. med utgångs- punkt i en genomgång av en överenskommelse som träffats på lokal nivå. I kapitel 10 behandlas långsiktiga kompetensförsörjnings- frågor i staten med fokus på de utmaningar som generationsskiftet och den snabbt ökande sjukfrånvaron ställer. Mot den bakgrunden lämnar utredningen i kapitel 11 förslag till ett i vissa delar refor- merat system för uppföljning och utvärdering av myndigheternas kompetensförsörjning. Konsekvenser av utredningens förslag redovisas slutligen i kapitel 12. 
 34 
  
 2 
  
 Staten som arbetsgivare 
  
 – en kort introduktion 
  
 2.1 
  
 Begreppet arbetsgivarpolitik m.m. 
  
 Ord som arbetsgivarpolitik och personalpolitik osv. tas ofta för självklara. Det finns dock anledning att redan inledningsvis något belysa begreppen. 
 I den s.k. personalpolitiska propositionen 
 1  
 uttalades bl.a. att 
 Den statliga arbetsgivarpolitiken är en följd icke enbart av en traditionell arbetsgivares egenintressen, utan speglar också de bredare synsätt som anknytningen till folkmakt, riksdag och regering utgör. 
 I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet 
 2  
 för utvecklingen av statsförvaltningen återkommer detta förhållningssätt till per- sonalpolitiska frågor i uttalanden om att statsförvaltningen skall kännetecknas av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet och att staten skall vara en föredömlig arbetsgivare. 
 I samband med den arbetsgivarpolitiska delegeringen 1994 er- sattes begreppet personalpolitik i verksförordningen (1995:1322) med arbetsgivarpolitik. I förordningen slås fast att myndighets- chefen skall ansvara för myndighetens arbetsgivarpolitik. Chefen skall företräda myndigheten som arbetsgivare och i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbets- givarpolitiken. Vidare skall chefen se till att de anställda är väl för- trogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsför- hållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. 
 Enligt utredningens synsätt är det viktigt att lägga ett brett perspektiv där t.ex. frågor om personal- och chefsförsörjning, kom- petensutveckling och personalrörlighet, löne- och andra anställ- 
  
 1 
  
 Prop. 1984/85:219, s. 3. 
  
 2 
  
 En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. 2000. 
  
 35 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion 
  
 SOU 2002:32 
  
 ningsvillkor, jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald samt frågor om arbetsförhållanden och arbetsmiljö i vid bemärkelse både ingår i chefsansvaret och formar begreppet arbetsgivarpolitik. Den statliga arbetsgivarpolitiken ger riktvärden och normer för hur myndigheterna bör agera i egenskap av arbetsgivare gentemot de statligt anställda och deras fackliga företrädare. Den är ett viktigt medel för att nå verksamhetens mål. 
 Utredningen betraktar arbetsgivarpolitiken i staten utifrån ett sådant brett perspektiv. Det ligger därmed i sakens natur att utredningen behandlar sina frågor på ett övergripande sätt och utan ambition att göra en heltäckande genomgång i alla detaljer inom det vidsträckta område som arbetsgivarpolitiken utgör. 
  
 2.2 
  
 Den statliga sektorn 
  
 Den statliga sektorn finns bl.a. beskriven i Statskontorets sedan 1996 årligen utgivna rapport Staten i omvandling 
 3 
 . Arbetsgivar- verket utger årligen en broschyr – Staten och ingenting annat än staten – som presenterar den statliga sektorns struktur, myndig- heter m.m. ur verkets perspektiv. Utredningen lämnar här endast en mycket kort och allmänt hållen presentation av den statliga sektorn främst byggd på dessa källor. 
 Några trender i utvecklingen 
 Staten har sedan början av  
 1990-talet 
  genomgått en omfattande strukturomvandling. Nyckelbegrepp i förändringsarbetet har varit koncentration, renodling och integration av verksamheten. Myn- digheterna har tidvis ålagts besparingar som understrukit kraven på förändring och effektivisering av verksamheten. 
 Principen att myndighetsutövning skall ske i myndigheter och kommersiell verksamhet bedrivas av privata aktörer har lett till bolagisering av bl.a. Postverket, Televerket och Statens Järnvägar. En annan form av renodling är den pågående processen med att skilja myndighetsutövning från den rent dömande verksamheten och att i ökad utsträckning låta myndighetsbeslut överprövas i domstol i stället för i ett administrativt omprövningsförfarande. 
 Datoriseringen av myndigheternas verksamhet har medfört ett minskat behov av personal i assistentkarriären. Här kan man i dag 
  
 3  
 Se t.ex. Staten i omvandling 2001. Statskontorets rapport 2001:15. 
 36 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion 
  
 se att begreppet elektronisk förvaltning får en rell innebörd. Antalet besök på myndigheternas  
 webb-platser 
  och medborgarnas användning av deras Internetbaserade tjänster växer allt snabbare. Detta gäller exempelvis inom skattemyndigheterna, Arbetsmark- nadsverket och Riksförsäkringsverket. Riksskatteverkets webb- plats hade 200 000 besök 1997, 3 500 000 besök 2000 och under 2001 uppemot 6 000 000 besök. 
 Flera av de statliga myndigheterna har genom olika organisa- toriska förändringar, i första hand sammanslagningar, blivit större. Regeringskansliet bildades t.ex. 1997 genom en sammanslagning av 15 fristående myndigheter, Statsrådsberedningen, de tretton depar- tementen och Förvaltningskontoret. Bakgrunden till den nya ordningen var det ökande behovet av integration i arbetet, inte minst ur ett internationellt perspektiv. År 2001 bildades det nya Arbetsmiljöverket genom sammanslagning av Arbetarskydds- styrelsen och de tio regionala myndigheterna inom yrkesinspek- tionen. 
 Staten i siffror 
 Staten och landstingen är de två minsta sektorerna på arbets- marknaden. Staten, inklusive affärsverken sysselsätter i dag om- kring 220 000 personer jämfört med 550 000 1990. 
 4  
 Antalet centrala myndigheter är drygt 250. Med regionala och lokala myndigheter och andra fysiska uppdelningar är antalet statliga arbetsplatser omkring 4 000. Det kan noteras att de 25 största myndigheterna tillsammans svarar för ca 75 % av de anställda i staten medan de 100 minsta myndigheterna sammantaget har omkring 3 900 anställda. 
 Årslönesumman för de statligt anställda uppgick 2001 till ca 55 miljarder kr. Till detta kommer arbetsgivaravgifter och avgifter till avtalsförsäkringar på knappt 30 miljarder kr. 
 Den genomsnittliga månadslönen i den statliga sektorn var i september 2001 22 300 kr enligt Arbetsgivarverkets statistik. 
 Om de statsanställda 
 De statsanställda har en genomsnittligt högre utbildningsnivå än anställda i andra sektorer – andelen med minst treårig högskole- 
  
 4  
 Den stora skillnaden förklaras främst av att många tidigare statliga verksamheter nu bedrivs i bolagsform. 
 37 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion 
  
 SOU 2002:32 
  
 utbildning är mer än dubbelt så hög som bland samtliga sysselsatta 
 – och utbildningsnivån ökar. Detta beror av att många lågutbildade kvinnor lämnat staten under den senaste tioårsperioden och att nyrekryteringen under samma tid i mycket stor utsträckning gällt högutbildad personal. Där har två tredjedelar av de nyrekryterade varit kvinnor. 
 De statsanställda har den högsta genomsnittsåldern på arbets- marknaden med en stor andel fyrtiotalister och de kommande tio åren kommer att präglas av de krav som generationsskiftet ställer och innebära en personalpolitisk utmaning för myndigheterna. 
 Arbetsgivarverket 
 Arbetsgivarverket företräder de statliga myndigheterna, vissa icke- obligatoriska medlemmar samt tillsammans med Försäkringskasse- förbundet försäkringskassorna som central arbetsgivarpart. Arbets- givarverket har en fristående roll i förhållande till regeringen och leds av myndigheterna. I de följande avsnitten ges en introduktion till den arbetsgivarpolitiska delegeringen. 
  
 2.3 
  
 Arbetsgivarfrågor är verkställighet 
  
 Ytterst är det regeringen som är arbetsgivare för alla anställda inom staten. Regeringens befogenheter vilar på regeringsformens be- stämmelse att regeringens styr riket. Regeringen har exempelvis den s.k. utnämningsmakten. Myndigheternas befogenheter, bl.a. i deras egenskap av arbetsgivare, bygger på den delegation de fått i myndighetens instruktion, regleringsbrev m.m. eller genom andra beslut av regeringen. Statsmakterna ger givetvis genom lagstiftning och medelstilldelning förutsättningar för de statliga myndig- heternas arbetsgivarpolitik. 
 Statsmakterna har i en process som sträckt sig över de senaste årtiondena strävat efter att delegera frågor som rör ledning och styrning till myndigheterna. Detta har inneburit ett alltmer uttalat verksamhetsansvar för verks- och myndighetschefer. Bättre resultat och högre kvalitet har krävts samtidigt som effektivitet och resurs- hushållning har fokuserats. Från detaljstyrning har utvecklingen gått mot dagens mål- och resultatstyrning av myndigheterna. 
 Arbetsgivarpolitiken kan kortfattat sägas komma till uttryck genom arbetsgivarens samlade agerande gentemot de anställda och 
 38 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion 
  
 deras fackliga företrädare i alla väsentliga löne- och personal- politiska frågor. Även arbetsgivarfrågorna, som ju är viktiga led- ningsfrågor, har delegerats till myndigheterna. De arbetsgivar- politiska reformerna, i synnerhet bildandet av Arbetsgivarverket 1994, har byggt på föreställningen – och dragit konsekvenserna av – ett synsätt som kommit att bli allt tydligare att arbetsgivarfrågorna är verkställighetsfrågor, inte en del i den demokratiska processen. Löne- och personalpolitiska frågor, även inom staten, är således inte politiska frågor utan rena verkställighetsfrågor och skall hanteras självständigt av myndigheterna och parterna på den statliga sektorn. Det finns med detta synsätt egentligen ingen principiell skillnad mellan staten som arbetsgivare och andra arbetsgivare. Detta innebär också att regeringen inte skall uppträda som part inom en av arbetsmarknadens sektorer. 
  
 2.4 
  
 Ramanslag och delegerat arbetsgivaransvar 
  
 Från och med budgetåret 1993/94 är ramanslag den normala anslagsformen för myndigheter. Systemet innebär att myndig- heterna inom en given kostnadsram har fått stora befogenheter att själva bestämma hur tillgängliga medel skall disponeras för lönekostnader, lokalkostnader och övriga förvaltningskostnader. Regeringen utfärdar inga riktlinjer utan myndigheterna får själva avväga exempelvis kostnader för lokaler mot löner. Tidigare var det separata anslag för de olika kostnadsslagen och det fanns inte möjligheter för myndigheterna att föra medel mellan dem. Därmed har även skapats en förutsättning för en principiellt ny ansvars- fördelning inom arbetsgivarpolitiken, där arbetsgivaransvaret och ansvaret för kostnadsökningar på grund av avtal följs åt och kan utkrävas på den nivå där avtalet har träffats. Genom tekniken för löneomräkning garanteras en följsamhet till – men inte över- skridande av – lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrens- utsatta sektorn. Detta ger myndigheterna incitament att se till att den egna kostnadsökningen för arbetskraften håller sig inom de givna ramarna. 
 Ett syfte med den arbetsgivarpolitiska delegeringen är att myndigheterna skall kunna använda arbetsgivarpolitiken som ett aktivt medel för att nå resultatmålen med högre effektivitet. Myndigheterna har fått nya befogenheter bl.a. genom en om- fattande avreglering i frågor om anställningsvillkor. Som arbets- givare har myndigheterna ett stort eget handlingsutrymme. 
 39 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion 
  
 SOU 2002:32 
  
 Parallellt med att regeringen utvecklat nya styrformer har det avtalsreglerade området utvidgats och en delegering har skett även inom detta område. Myndigheterna har i dag ett rätt omfattande mandat att själva kunna ingå lokala kollektivavtal med sina mot- parter. På arbetsplatserna präglas utvecklingsarbetet av samverkan. 
 Ett delegerat system kräver självfallet en väl utvecklad upp- följning. Tanken är att regeringen bland annat skall styra genom uppföljning av hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen har hante- rats ute på myndigheterna. Regeringen begär årligen in rapporter från myndigheterna, bl.a. om de mål de satt för sin kompetens- försörjning och om de nått dem eller inte. 
  
 2.5 
  
 Lönebildningsprocessen i staten 
  
 Frågor om lönebildning och lönesättning är de mest centrala delarna i hela arbetsgivarpolitiken. Statsmakten ställer krav på en ansvarsfull lönebildning i staten som både bidrar till god sam- hällsekonomisk utveckling och arbetsfred. För myndigheterna skall lönebildningen därutöver bidra till en tillfredsställande personal- försörjning. 
 Före förhandlingsrättsreformen 1965 bestämdes statstjänste- männens löner i princip i en förvaltningsrättslig ordning. Numera är det en självklarhet att lönerna skall bestämmas i avtal mellan parterna, liksom på den övriga arbetsmarknaden. Utvecklingen har härvid gått från ett centralistiskt synsätt, där lönerna bestämdes i detalj redan i centrala löneavtal, till ett synsätt där verksam- hetsintresset skall få ett genomslag. Därför sker lönebildningen i dag i allt väsentligt på lokal nivå ute hos de enskilda myndigheter som lyder direkt under regeringen samt på s.k.  
 lokal-lokal 
  nivå hos regionala/lokala myndigheter. De centrala löneavtalen innehåller i allmänhet endast vissa mer övergripande principer till ledning för den lokala lönebildningen samt i allmänhet både lägstnivåer för löneutfallet på lokal nivå samt individgarantier vad gäller löne- höjningarna. Lokala löneförhandlingar förs under fredsplikt. 
 Regeringens bestyr med lönesättning av enskilda tjänster har minskat starkt genom delegeringen till myndigheterna. Regeringen lönesätter i dag endast ett begränsat antal höga chefstjänster m.m. i staten. 
 Lönebildningen är ett medel att nå resultat i verksamheten. Lönesättningen är oftast individuell. Den enskilde tjänstemannens lön bestäms efter kriterier som exempelvis uppnådda resultat, 
 40 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion 
  
 arbetets svårighetsgrad och ansvar, hans eller hennes skicklighet i arbetet samt marknadens värdering av och efterfrågan på motsvarande kompetens. Det här grundläggande synsättet hos de statliga arbetsgivarna stämmer väl med den syn som andra arbets- givare representerar. I dag sker lönebildningen i staten samman- fattningsvis i stor utsträckning under samma förutsättningar och på likartat sätt som på övrig arbetsmarknad. 
  
 2.6 
  
 En fristående arbetsgivarfunktion för statens myndigheter 
  
 När Arbetsgivarverket bildades 1994 var ett huvudsyfte att skapa en från statsmakten i praktiken fristående arbetsgivarorganisation. Den nya myndigheten skulle finansieras med avgifter från myn- digheterna och arbeta på deras uppdrag. I samband med reformen delegerade regeringen rätten att sluta kollektivtavtal till Arbets- givarverket. Något politiskt godkännande i efterhand skulle inte längre krävas för att ett centralt avtal skulle bli giltigt. Myn- digheterna skulle nu ta det fulla ansvaret för arbetsgivarpolitiken i staten. 
 Arbetsgivarverket är i dag organiserat som en medlemsstyrd förening – som består av myndigheter under regeringen och några s.k.  
 icke-obligatoriska 
  medlemmar samt försäkringskassorna – och är ett verktyg för myndigheternas arbetsgivarpolitik. Tonvikten i verkets arbete ligger i förhandlingsverksamheten. Dessutom svarar verket för råd och stöd i arbetsgivarpolitiska och arbetsrättsliga frågor, framtagande av statistik och information m.m. Arbets- givarverket skall fungera som ett forum för samverkan mellan myndigheterna som arbetsgivare. 
  
 2.7 
  
 Ett unikt system 
  
 I Sverige har i dag en verks- eller myndighetschef både att företräda den egna myndigheten som arbetsgivare och att i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Inte i något annat land torde en så djupgående delegering av arbetsgivaransvaret inom statens område ha skett. Det unika svenska systemet, som bygger på vår mycket långa tradition med självständiga myndigheter, gör att internationella jämförelser måste göras med viss försiktighet. 
 41 
  
 Staten som arbetsgivare – en kort introduktion 
  
 SOU 2002:32 
  
 Svenska myndighetschefer framhåller ofta delegeringen som en styrka. Delegeringen ger möjligheter att anpassa arbetsgivar- politiken till den egna verksamhetens krav. På många håll i Europa kännetecknas den statliga arbetsgivarpolitiken – bortsett från den politiska styrningen – av t.ex. tänkande i tjänster, personalplaner och lönetariffer på ett sätt som enligt dem framför allt hämmar verksamhetsutveckling och resultat. I det avseendet ger det nya svenska systemet myndighetscheferna en helt annan frihet att forma och ta ansvar för verksamheten. 
 42 
  
 3 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 3.1 
  
 Inledning 
  
 Som nämnts i avsnitt 2.5 skiljer sig det svenska delegerade arbets- givaransvaret i staten från sättet att hantera de statliga arbets- givarfrågorna i andra länder. Det är därför naturligtvis svårt att genom studier av andra länder skapa förutsättningar för en utvärde- ring av det svenska systemet. 
 Utredningen har mot den bakgrunden valt att starkt begränsa redovisningen och behandlar nedan arbetsgivarpolitiska förhållan- den i Danmark, Irland och Nederländerna ur vissa aspekter som kan vara av intresse för att belysa och ge en relief till utredningens frågor. 
  
 3.2 
  
 Danmark 
  
 3.2.1 
  
 Ministerstyret 
  
 Danmark har till skillnad från Sverige s.k. ministerstyre av stats- förvaltningen, den förhärskande styrformen i Europa. Innebörden av det jämförelsevis långtgående danska ministerstyret är generellt att ministern kan träffa avgörandet i alla ärenden inom sitt ansvarsområde. Ministern kan delegera beslutanderätten till under- ordnande och s.k. subdelegation kan därefter förekomma. Alla beslut fattas dock på ministerns vägnar (PMV) och denne kan när som helst instruera underlydande eller själv överta behandlingen av ett ärende. Varje minister är myndighetschef i ministeriet och an- svarar som sådan för personalen i departementet vid de i ministeriet ingående myndigheterna (styrelserna). 
 1  
 Vid sidan av ministern finns det en chefstjänsteman i varje departement som har ett brett 
  
 1  
 Jfr Ministern och makten (SOU 1997:54), s. 15 f. Rapport till Förvaltningspolitiska kom- missionen. 
 43 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 SOU 2002:32 
  
 ansvar för ärendenas beredning och som rapporterar direkt till ministern. 
 Sedan  
 1960-talet 
  har det inrättats s.k. direktorater (närmast centrala ämbetsverk) på de flesta förvaltningsområden som avgör ärenden på eget ansvar. Men den avgörande skillnaden gentemot svenska förhållanden är att direktoraten formellt inte är själv- ständiga utan att ministerstyre är tillåtet. Beslut fattas således PMV. 
 Finansministeriet är uppbyggt på samma sätt som andra ministerier, men ministeriet har också ett övergripande ansvar för arbetsgivarfrågorna. I det avseendet styr man även arbetet i andra ministerier. Detta sker genom information och påverkan samt genom att ministeriet har ansvar för regeringens budgetarbete och därmed ett styrande inflytande vad gäller de ekonomiska förut- sättningarna för den statliga arbetsgivarpolitiken. 
 Personalestyrelsen 
 Genom en organisationsreform inom Finansministeriet bildades Personalestyrelsen den 1 augusti 2000. Personalestyrelsen svarar för arbetsgivarpolitik och sköter förhandlingarna för den statliga sektorn. Även om Personalestyrelsen – Arbetsgivarverkets danska motsvarighet – fått en i viss mån fristående roll är kopplingen till den politiska nivån i grunden densamma som tidigare. Personale- styrelsens chef rapporterar direkt till departementschefen som rapporterar till finansministern. Reformen skall därför inte ses som en ökad delegering utan som uttryck för en bedömning att finansdepartementet inte får bli alltför stort. 
 Personalestyrelsens uppgift är att genomföra de politiska mål- sättningarna på de  
 löne-, 
  pensions- och personalpolitiska om- rådena. Personalestyrelsen förankrar den lönepolitiska inriktningen inför löneförhandlingarna genom information och dialog med cheferna i statsförvaltningen och genom att anordna särskilda möten (avtalskonferenser) där myndigheternas behov och önske- mål stäms av. Processen inför en avtalsrörelse styrs alltså enligt principen  
 top-down 
  till skillnad från i Sverige och myndigheternas eget inflytande är mindre. Det kan anmärkas att finansministern på statens vägnar tecknar de statliga kollektivavtalen. 
 44 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 3.2.2 
  
 Utvecklingslinjer och strategier i arbetsgivarpolitiken 
  
 Det kommande generationsskiftet 
 Den danska statsförvaltningen, med i dag ca 180 000 anställda, står inför en likartad problembild som den svenska med en snabbt ökande genomsnittsålder hos personalen och ett kommande generationsskifte som kan komma att innebära påfrestningar. Den demografiska situationen är ogynnsam i Danmark med en låg andel unga människor. I statsförvaltningen skulle man behöva dubbla andelen yngre anställda. Samtidigt har staten en dålig image som arbetsgivare. Integrationen på dansk arbetsmarknad är också otill- fredsställande. De etniska minoriteterna ställs i betydande utsträck- ning utanför. 
 Personalestyrelsen räknar med att minst 30 000 statliga tjänster (vart femte arbete i staten) kan komma att stå vakanta år 2010 om inte systematiska åtgärder börjar vidtas redan nu. 
 Strategier och angreppssätt 
 Personalestyrelsen har formulerat ett antal mål och strategier för personalförsörjningen i staten under perioden mot 2010. 
  
 N  
 16 000 tjänster tas bort genom olika rationaliseringar. 
  
 N  
 10 000 årsarbeten tillförs genom att avgångsåldern höjs från 63 till 65 år. 
  
 N  
 5 000 årsarbeten tillförs genom att sjuktalet bringas ned med 1 dag under tioårsperioden  
 2000-2010. 
  Här bör noteras att den danska statsförvaltningen f.n. har ett genomsnittligt sjuktal på 7,5 dagar per anställd och år. Det är den lägsta siffran av alla arbetsmarknadssektorer i Danmark. 
  
 N  
 3 000 anställda tillförs genom en riktad satsning på att anställa personer med olika funktionshinder. Det innebär en ökning från ca 2 % till drygt 3,5 % av de anställda. Målet skall nås 2004. 
  
 N  
 3 000 anställda tillförs genom en riktad satsning på att anställa personer ur olika etniska minoriteter. Det innebär också en ökning från ca 2 % till drygt 3,5 % av de anställda. Även detta mål skall uppnås 2004. 
 45 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 SOU 2002:32 
  
 De här målsättningarna har lagts ut och därvid fördelats på de olika ministerierna. Varje ministerium svarar för sitt uppdrag inför finansministeriet med Personalestyrelsen som beredningsorgan. 
 Vad gäller integrationsmålet ovan kan nämnas att Personale- styrelsen anlitat konsultstöd för att implementera ett nytt synsätt och att stödja styrelserna i det löpande arbetet med exempelvis rekrytering. Man har också sammanställt erfarenheterna i en väg- ledning Integration af etniske minoriteter på statens arbejd- pladser. 
 Vidare arbetar man i Danmark med kompetensutvecklings- strategier, särskilt riktad mot lågutbildad personal och åtgärder för att rekrytera och behålla personal. Statens image har undersökts genom en stor enkätundersökning (17 000 svar) som bildat under- lag för en rapport Motivation i staten – drivkraft till udvikling og fornyelse. 
  
 3.2.3 
  
 Det nya lönesystemet 
  
 Det nya lönesystemet, som tillkom 1998, syftar till att decentra- lisera lönesättningen för att i högre grad kunna belöna enskilda och gruppers resultat, kompetensutveckling, kvalifikationer, funktioner samt prestationer i arbetet. Därför skall en större del av löne- utrymmet kunna läggas ut i lokala förhandlingar. Personale- styrelsen och de fackliga organisationerna har inte velat slå fast en bestämd modell för lönesystemet utan man arbetar sig fram successivt. I dag ingår omkring 25 % av de statsanställda i det nya lönesystemet och målet är att det skall omfatta hälften av perso- nalen. 
 Det nya lönesystemet riktas i första hand mot de kvalificerade och marknadsstarka personalkategorierna och är ett viktigt led i strategin för att rekrytera och behålla välkvalificerad personal. Lönerna skall anpassas till verksamheten och dess mål på den enskilda myndigheten och särskilt lyfta fram sambandet mellan lön och resultat. Balansen mellan lönenivåerna inom det statliga området och den övriga arbetsmarknaden skall förbättras. 
 Byggstenarna i det nya lönesystemet, som snarare synes kunna karaktäriseras som differentierat och flexibelt än individuellt, är följande. 
 46 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 N  
 En grundlön (basislön, lägstbasislön, intervallön m.m.) som avtalas på central nivå mellan finansministeriet och de fackliga organisationerna. 
  
 N  
 Tillägg till basislönen, som förhandlas fram lokalt. Potter finns ej avsatta. 
  
 N  
 Engångsvederlag, som läggs ut lokalt efter förhandling. Inga potter. 
  
 N  
 För chefsgrupperna (kontorschefer/motsv. och uppåt) gäller att basislön sätts inom 5 löneramar med lokalt tillägg, som förhandlas med den enskilde chefen och måste godkännes av den fackliga organisationen inom ramen för lokala potter samt engångsvederlag, som förhandlas med den enskilde chefen, inga potter. 
 Särskilt systemet med engångsvederlag är en utvecklingslinje som synes ha förts längre i den danska förhandlingsmodellen än i den svenska. Detta är ett prestationsbaserat element i lönesättningen som ger chefen ett initiativ. Ett engångsvederlag kan t.ex. utgå om den enskilde uppnått ett i förväg definierat kvalitativt eller kvantitativt resultatmål. De engångsvederlag som läggs ut avser ofta relativt betydande belopp. De är inte pensionsgrundande. 
 Då den lönepolitiska reformen diskuterades fram inom den danska staten ställdes från ansvarigt håll krav på ett effektivt upp- följningssystem. När reformen genomfördes 1998 tillkom därför även ett Informationssystem om Löner och Anställningsvillkor (ISOLA). Systemet bygger på den lönestatistik som finns i till- gängliga databaser centralt och regionalt/lokalt. Systemet används dels av Finansministeriet för att göra uppföljningar av lönekost- nadsutvecklingen inom det statliga området, dels av de regionala/ lokala myndigheterna för att göra lönejämförelser av grupper inom den gemensamma lönestatistiken. Därutöver finns en del av systemet som är under utveckling, nämligen en lönesimulator att användas för lokala förhandlingar. Varje myndighet har tillgång till den del av ISOLA som innehåller ett program för löneanalyser  
 (ISOLA-LÖN). 
  Värt att notera är här att man från dansk sida valde att skapa uppföljningssystemet samtidigt som man decentrali- serade lönesättningen och inte som hos oss införde systemet för uppföljning några år efter reformen. 
 47 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 SOU 2002:32 
  
 3.2.4 
  
 Reguleringsordningen 
  
 Den danska statens s.k. reguleringsordning liknar det svenska löneomräkningssystemet endast såtillvida att strävan är att skapa en följsamhet i den statliga lönebildningen till löneutvecklingen inom den konkurrensutsatta delen av arbetsmarknaden. Reguleringen följer av en överenskommelse mellan arbetsgivaren staten och de centrala personalorganisationerna och kan närmast liknas vid en typ av följsamhetsgaranti, dock utan automatisk förhandlingsrätt. Danmarks Statistik avgör i realiteten hur stor reguleringen blir. Utbyggnaden av det nya lönesystemet med ökad lokal frihet och olikheter i löneutvecklingen mellan olika personalgrupper bedöms från dansk sida sannolikt innebära svårigheter för denna ordning. 
 Reguleringsordningen är ett av de element som tillsammans bildar det faktiska utrymmet för löneökningar enligt det centrala avtalet. Först överenskommer parterna om generella löneökningar i procent på den samlade lönesumman (fasta löner). Reguleringen bygger på en jämförelse av löneindex inom den privata sektorn resp. den statliga och sker årligen under avtalets löptid. Har löneökningen varit högre i staten, görs en reduktion av det samlade utrymmet för löneökningar och tvärtom. Det kan nämnas att en reduktion med 0,84 % gjordes per den 1 april 2000 sedan statens löner stigit snabbare än den privata sektorns. 
 2  
 (Vid samma tillpunkt lades dock i enlighet med avtalet ut avsättningar för chefslöner m.m. med tillsammans 0,55 %, varför den faktiska reduktionen stannade vid 0,29 %.) Den justerade generella nivån ligger till grund för uppräkning av basislöner och de lokala tilläggen. En- gångsvederlagen ligger helt utanför reguleringsordningen. Inom den generella ramen för löneökningarna kan särskilda löneut- rymmen reserveras för olika ändamål. Ett exempel på detta är att 0,2 % av hela lönesumman togs i anspråk per den 1 april 2001 för att finansiera en förlängning av den avtalade semestern. 
 Vid sidan av löneavtalen förekommer en viss löneglidning, dvs. lönehöjningar och engångsvederlag m.m. som ligger utanför löne- potterna. Den brukar i Danmark uppgå till mellan  
 0,5–1,0 
  % av lönesumman i staten. 
 Reguleringsordningen har ingen koppling till frågan om kost- nadstäckning för statens löneavtal. Här gäller i Danmark ren budgetstyrning där ramarna för myndigheternas anslag läggs fast i folketinget. Detta är en naturlig följd av att finansministern både är förhandlingspart och ansvarig för budgetarbetet. 
  
 2  
 Mätpeioden var 30.9.1998 – 30.9.1999, vilket parterna överenskommit i löneavtalet. 
 48 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 3.3 
  
 Irland 
  
 3.3.1 
  
 Det irländska undret 
  
 Fram till mitten av  
 1980-talet 
  var Irland ett relativt fattigt agrart land. Man hade problem med den stigande arbetslösheten och fallande sysselsättningen, den ökande emigrationen och den snabbt växande utlandsskulden. Löneökningarna och inflationen var sam- tidigt höga. Det s.k. irländska undret består i en övergång till påfallande snabb och uthållig ekonomisk tillväxt, som ännu under 2000 inte bromsats ner under 10 %, trots den fallande världs- konjunkturen. Under senare delen av 2001 har tillväxten sjunkit till 4 % och bedöms ligga kvar på högst den nivån i vart fall under hela 2002. 
 Regeringen och arbetsmarknadens parter slöt vid mitten av  
 1980-talet 
  överenskommelser om både löner och skatter m.m. som skapade ett större lugn på en tidigare orolig arbetsmarknad. Väl använda  
 EU-bidrag, 
  förmåga att dra till sig utländska direkt- investeringar, satsning på högre utbildning, lägre nominella löne- ökningar än tidigare är andra förklaringar till att utvecklingen vände. Som en följd av den förbättrade ekonomin sjönk räntorna och arbetslösheten stabiliserades på en låg nivå. Det är också värt att notera, som en bidragande orsak till the irish miracle, att Irland har haft en demografisk fördel: Stordelen av befolkningen är i dag i åldern  
 15–64 
  år, man har få skolbarn och få pensionärer. Den demografiska situationen har ytterligare förbättrats genom arbets- kraftsinvandringen under senare delen av  
 1990-talet. 
  Irlands tradi- tionellt stora sektor, jordbruket (inkl. fisket och den lilla skogs- näringen), har minskat från 27 % av de sysselsatta 1970 till 18 % 1980 och till 9 % i dag. Samtidigt har industrin och senare även tjänstesektorn vuxit. Denna strukturomvandling har medfört vinster i den totala ekonomin. 
  
 3.3.2 
  
 Den irländska staten som arbetsgivare 
  
 Irland har 3,8 miljoner invånare. Den offentliga sektorn (public service) inkl. polis, försvar, hälso- och sjukvård, skolor och övrig statsförvaltning har totalt 235 000 anställda. Den fackliga anslut- ningsgraden är så hög som ca 90 % inom public service, medan anslutningsgraden på den privata sektorn är väsentligt lägre, eller omkring 30 %. 
 49 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 SOU 2002:32 
  
 Den irländska staten är starkt centraliserad och sammanhållen och man tillämpar ministerstyre. Finansdepartementet bär arbets- givarfunktionen i staten innefattande ett övergripande ansvar över övriga ca 30 departement och byråer, som tillsammans anställer 31 000 civil servants i the Civil Service. Det kan noteras att en minister ofta är ansvarig för flera departement. 
 Finansdepartementet arbetar sedan  
 1960-talet 
  programatiskt med att utveckla bl.a. ledning och styrning i statsförvaltningen. Strategic management initiative introducerades 1994 och målstyr- ning (MBO) infördes 1996. Flera program har följt därefter. Typiskt irländskt är att programmen går  
 top-down, 
  med Finans- departementet som initiativtagare. Den röda tråden i ansträng- ningarna kan kännas väl igen: Den offentliga servicen måste kunna möta medborgarnas krav på ett bättre sätt och ge valuta för medborgarnas skattepengar. En målinriktad ledning och styrning ska förbättra institutionernas funktion och inre effektivitet. Utvecklingen mot högre kvalitet skall ske steg för steg och systematiskt. Medborgarinformation och service skall kunna ges dygnet runt med hjälp av  
 IT-teknik 
  osv. Dessa strategier har också understötts med pengar. Den statliga fonden för att generellt utveckla  
 e-government 
  (elektronisk förvaltning) inom staten har fått en budget motsvarande 1,5 miljarder kr för en treårsperiod. Samtidigt har satts ett mål att 4 % av lönesumman i hela staten skall användas för kompetensutveckling av personalen i de aktuella avseendena vid slutet av 2002. 
  
 3.3.3 
  
 Samhällskontrakt och lönebildning 
  
 Regeringen och arbetsmarknadens parter, jordbrukets organisa- tioner m.fl. tvingades under trycket av den ekonomiska krisen på  
 1980-talet 
  att lämna sina låsta positioner och 1987 slöts det första samhällskontraktet. Central Partnership Agreement (CPA) var en omfattande uppgörelse som träffades på central nivå mellan staten (finansministeriet) och arbetsmarknadens parter, jordbrukarnas företrädare, representanter för de arbetslösa och småföretagarna. Och givetvis även de större företagen. Kontraktet innehöll ramar för lönehöjningarna, skattesänkningar och ändringar i bidrags- system samt åtgärder inom  
 social-, 
  närings- och jordbruks- politiken. Hela kontraktet kan närmast sägas ha format en sorts förhandlad inkomstpolitik. De statliga kollektivavtalen fogades i sin helhet som en underbilaga till samhällskontraktet. Sedan detta 
 50 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 första kontrakt 1987 har en räcka av sådana kontrakt/program,  
 3–4 
  år långa, slutits. Det som är särskilt intressant med dessa samhällskontrakt – som ju varit uthålligt framgångsrika – är givet- vis den allmänna uppslutning som de bygger på från både parter och andra medborgarintressen. Modellen låser upp särintressena. 
 NESC 
 För att kunna nå framgång med ett samhällskontrakt är det nödvändigt att alla inblandade på något sätt accepterar en gemen- sam världsbild och spelplan för sina diskussioner. The National Economic and Social Council (NESC) tillskapades som ett helt oberoende expertorgan som hade som främsta uppgift att leverera samhällsekonomiska och andra utgångspunkter för CPA till regeringen och parlamentet samt till de fackliga motparterna och övriga intressenter. NESC har ett mycket högt anseende och respekteras av facken. NESC:s analyser ger således de utgångs- värden för samhällskontrakten som behövs. Lönebildningen har också på senare år kännetecknats av återhållsamhet. 
 PPF och The  
 Bench-marking 
  Body 
 Som ett inslag i förnyelsen av public service har parterna på det statliga området enats om ett särskilt program – Program for Prosperity and Fairness – som mäter rationaliseringar och kvalitets- förbättringar i verksamheten inom de olika statliga delsektorerna. Detta görs med hjälp av särskilda indikatorer som utvärderar hur förnyelsearbetet implementeras. Värdet av framstegen utvärderas/ uppskattas av en särskild kvalitetssäkringsgrupp, som också har ledamöter som inte kommer från den offentliga sektorn utan representerar företagen eller medborgarintressen. PPF ger den här processen en tydlighet genom att de myndigheter/institutioner som uppfyllt målen för modernisering skall lägga ut en särskild löneökning med 4 % av sin lönesumma till de anställda. Om målen inte uppnås fullt ut utgår ingen löneökning alls. Detta är m.a.o. en sorts resultatlöneförsök på organisationsnivå. 
 Sommaren 2000 tillsattes en särskild grupp – Public Service  
 Bench-marking 
  Body – som en följd av arbetet inom PPF. Den nya gruppens uppgift är att göra en genomgripande analys av lönerna inom offentlig sektor jämfört med lönerna i privat sektor. Gruppen 
 51 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 SOU 2002:32 
  
 försöker nu skapa ett arbetsvärderingssystem (job evaluation system) i syfte att kunna lämna rekommendationer om rimliga lönenivåer för s.k. nyckelgrupper i den offentliga sektorn. Vilka nyckelgrupper det rör sig om har parterna kommit överens om. Tjänsterna skall graderas – man har lönegrader sedan tidigare – i första hand lönemässigt men även förmåner och pensioner skall vägas in vid utvärderingen. Gruppen skall ta hänsyn till en mängd olika faktorer vid arbetsvärderingen, inte bara lönenivåer kopplade till titlar eller annat utan man skall också värdera och väga av faktorer som roller, ansvar, utbildningskrav osv. på olika befatt- ningar inom och utom offentlig sektor. 
 Gruppen leds av en respekterad domare ur Irlands Högsta dom- stol. Ledamöter är seniora fackföreningsmän och arbetsgivare m.fl. Gruppen stöds av ett antal vetenskapsmän och andra experter. Den skall rapportera senast den 30 juni 2002. 
 En viktig orsak till att den här gruppen nu arbetar är att finansdepartementet ser ett stort problem i de stelheter som funnits i lönesystemet och som lett till en djupgående problematik med relativlönerna inom offentlig sektor. Det finns enligt finansdepartementet osakliga lönekopplingar som har etablerats. Exempelvis har det ansetts att en sjuksköterska som arbetar på ett fängelse skall lönesättas med ledning av fångvaktarnas löner och inte med hänsyn till löneläget för sjuksköterskor. Grunderna för de lönejämförelser mellan olika myndigheter etc. som åberopas vid förhandlingarna är över huvud taget ofta illa underbyggda. De kompensatoriska krav som framförs är sammantaget ett hinder för en mer verksamhetsanpassad och decentraliserad lönebildning i större samklang med utvecklingen på arbetsmarknaden. 
 Här är det ju också så att samhällskontrakten byggt på en starkt centraliserad lönebildning och därför sannolikt verkat konserve- rande. Detta försöker man nu lösa genom att ta ytterligare ett centralt grepp. Det finns inom finansdepartementet fortfarande en skepsis mot decentraliserad lönebildning som sådan, som grundas på farhågan att löneökningarna åter skulle kunna ta fart och att man därmed skulle tappa kontrollen över kostnadsutvecklingen. Man anser sig helt enkelt inte ha råd att decentralisera löne- bildningen eller egentligen ens lönesättningen. När det gäller decentralisering som princip för ledning och styrning menar man dock att den rent allmänt sett för med sig många fördelar. 
 52 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 3.4 
  
 Nederländerna 
  
 3.4.1 
  
 Ekonomiska framgångar och svårigheter 
  
 Nederländerna är ett tättbefolkat land med nära 16 miljoner in- vånare. Landet är industrialiserat och levnadsstandarden är hög. 
 Till skillnad från i många andra europeiska länder var tillväxten i den nederländska ekonomin god under första delen av  
 1970-talet. 
  Tillväxten stimulerades av investeringar i gasfälten i den neder- ländska delen av Nordsjön och av en kraftfull utbyggnad av offentliga transfereringar och offentlig sjukvård m.m. Samtidigt steg lönerna snabbt och arbetslösheten ökade till omkring 5,5 % 1977. Sysselsättningen sjönk inte minst som en följd av det snabbt ökande antalet förtidspensionärer och var i  
 1980-talets 
  början låg i ett västeuropeiskt perspektiv. Detta medverkade till en försämring av statens finanser. Det behövdes nu allvarliga ansträngningar för att begränsa lönehöjningarna och de sociala utgifterna samt för att uppmuntra privata investeringar. 
 I början av  
 1980-talet 
  inleddes stora reformer i den ekonomiska politiken. De innefattade slopad indexering av bidragen och även direkta lönesänkningar för offentliganställda. Samtidigt genom- förde parterna omfattande förändringar i formerna för löne- bildningen i syfte att möjliggöra en förbättring av sysselsättnings- läget. Härmed bröts en lång tradition av statliga ingripanden i löne- bildningen. 
 En betydelsefull överenskommelse träffades i Wassenaar 1982 i vilken de fackliga organisationerna förband sig att verka för åter- hållsamhet i lönebildningen i utbyte mot en successiv arbetstids- förkortning. Under hela resten av  
 1980-talet 
  låg den nominella löneökningstakten i Nederländerna under eller i nivå med den tyska och även därefter har löneökningarna varit relativt måttliga. En bidragande orsak till detta kan vara att Nederländerna gick med i EMU från dess start. 
 3 
  
 Den ekonomiska situationen i Nederländerna kännetecknas av stabil tillväxt och relativt låg inflation. Sysselsättningen har sedan 1994 ökat fyra gånger snabbare än genomsnittet i EU. Arbets- lösheten ligger i dag på ca 2,5 %. De frikostiga sjuk- och förtids- pensioneringarna under tidigare år, bl.a. för att minska arbets- lösheten bland ungdomar, har numera skapat svårigheter. Det råder brist på arbetskraft på flera områden. Reglerna för arbetslöshets- ersättning har skärpts i etapper sedan 1980. Principen är att ju 
  
 3  
 Medling och lönebildning (SOU 1998:141), s.  
 155-156. 
  
 53 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 SOU 2002:32 
  
 längre man arbetat ju längre har man rätt till ersättning. Regeringen vill höja pensionsåldern på frivillig väg och uppmuntrar de förtids- pensionerade att åtminstone ta deltidsarbeten. I åldersgruppen över 55 år arbetar bara var fjärde person vilket är färre än i jämförbara industriländer. 
 4 
  
 3.4.2 
  
 Den offentliga sektorn som arbetsgivare 
  
 Liksom i Danmark och Irland tillämpas ministerstyre. Det finns tolv ministerier som tillsammans har omkring 120 000 anställda i den centrala statsförvaltningen. Som helhet består den offentliga sektorn av åtta delar med 800 000 anställda: Staten, provinserna, kommunerna, skol- resp. universitetsväsen, rättsväsendet, polisen, försvaret och särskilda s.k. vattenkontrollorganisationer (delar av landet ligger under havsytans nivå och man har hög beredskap). Inrikesministeriet har ansvaret för att leda och hålla samman verksamheten i hela den offentliga sektorn och är arbetsgivare för statsförvaltningens anställda. Detta innebär att inrikesministern har det övergripande ansvaret för personalpolitik och anställnings- villkor i den offentliga sektorn och ansvaret för förhandlingarna om löner för de statsanställda. Till sitt förfogande har ministern ett generaldirektorat för management och personalpolitik. Direktora- tet har uppgifter inom hela personalområdet: Löner och anställ- ningsvillkor i övrigt, rekrytering och rörlighetsfrågor, kompetens- utveckling, jämställdhet, etnisk mångfald osv. inom den offentliga sektorn. En strävan är att både anställningsvillkoren för de stats- anställda och förhållandena mellan parterna skall överensstämma med dem som tillämpas inom den privata sektorn av arbets- marknaden. 
  
 3.4.3 
  
 Förhållandena på arbetsmarknaden 
  
 En viktig grundprincip i förhållandet mellan parterna på den nederländska arbetsmarknaden är att det så långt som möjligt skall finnas en enighet om löne- och anställningsvillkor. Förhandlings- rätten på den privata sektorn är inte lagreglerad utan betraktas som självklar. Den baseras på frivillighet men kollektivavtal är bindande för parterna. De offentligt anställda fick förhandlingsrätt så sent som i början av  
 1980-talet. 
  Den nederländska arbetsmarknaden 
  
 4  
 Källa: Utrikespolitiska Institutet. 
 54 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 präglas av överenskommelser i samförstånd och antalet strejkdagar hör till de lägsta i världen. 
 Kollektivavtalen innehåller i allmänhet detaljerade bestämmelser. Förhandlingar sker i princip bara på central  
 (förbunds-) 
  nivå och avtalen skall kunna tillämpas direkt på enskilda arbetsplatser. De är i regel minimiavtal vilket innebär att den lokale arbetsgivaren kan erbjuda högre löner än de centralt avtalade. Trots detta är löne- glidningen oftast mycket låg. Konsekvensen av systemet är att det individuella inslaget i lönesättningen blir mycket litet. 
 Stichting van de Arbeid 
 Betydelsefullt i det nederländska förhandlingssystemet är de korporativa dragen. Stiftelsen för Arbete (Stichting van de Arbeid) inrättades av parterna alldeles efter andra världskriget som en fristående konsultbyrå mitt emellan arbetsgivare och centrala fackliga organisationer på den privata sektorn. Stiftelsen erkändes genast av regeringen som det officiella rådgivande organet i ekonomiska och sociala frågor. Det fanns en övertygelse att alla aktörer måste bidra till återuppbyggnaden av landet efter krigsåren. I stiftelsens styrelse sitter åtta arbetsgivarrepresentanter och lika många från de fackliga organisationerna. Stiftelsen har fastlagda möten med regeringen två gånger om året i anslutning till ut- arbetandet av den nederländska statsbudgeten (vår och höst). Stiftelsen arbetar fortlöpande med att skapa underlag för de centrala förhandlingarna på arbetsmarknaden. Den ovan nämnda  
 Wassenaar-överenskommelsen 
  1982 innebar att parterna på ett annat sätt än tidigare var beredda ta ansvaret för lönebildningen. Sedan dess har utvecklingen under  
 1990-talet 
  gått mot decentrali- sering av lönebildningen till branscher och enskilda företag. 
 Överläggningarna mellan regeringen och stiftelsen har de senaste åren lett till överenskommelser om åtgärder både vad gäller budget- och skattepolitiken i utbyte mot återhållsamhet i lönebildningen och en vilja hos arbetsgivarna att åstadkomma en högre syssel- sättning. 
 SER 
 Ett annat viktigt organ, det sociala och ekonomiska rådet, tillkom 1950. Det har elva ledamöter från arbetsmarknadens parter och lika 
 55 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 SOU 2002:32 
  
 många som utses av regeringen. Det är alltså ett trepartsorgan. Regeringens representanter är vanligen några professorer i national- ekonomi samt ett antal seniora politiker. 
 5  
 Till SER är kopplat en expertkommitté som utarbetar rapporter om t.ex. lönebildningen. SER är ett viktigt remissorgan för regeringen i samhällsekonomiska frågor. Om man ser till skillnaderna mellan stiftelsen och SER så är de viktigaste att SER är ett offentligt, institutionaliserat rådgivande organ till regeringen uppbyggt av tre parter medan stiftelsen är privat, byggt på två parter och arbetar med rekommendationer i huvudsak till förhandlingsparterna i branscher och företag. 
 Det viktiga är dock att man i Nederländerna skapat dessa fora för samförstånd i syfte att få en långsiktigt hållbar utveckling av samhällsekonomin med goda förutsättningar för företagen och en uthållig välståndsutveckling för de anställda. 
  
 3.4.4 
  
 Agenda 2002 
  
 I slutet av 1993 presenterade stiftelsen en långsiktig s.k. agenda för de kollektivavtalsslutande parterna på bransch- och företagsnivå. Syftet med agendan var att genom återhållsamhet i lönebildningen lägga en grund förbättrad konkurrenskraft i det nederländska näringslivet och ökad sysselsättning. Nederländerna har också under  
 1990-talet 
  haft en god ekonomisk tillväxt. Det huvudsakliga temat för agenda 2002 är att fortsätta arbetet med att öka den nederländska ekonomins förmåga att anpassa sig till förändrade förutsättningar. Det finns några punkter som betonas särskilt. 
  
 N  
 Löne- och anställningsvillkoren måste utformas med hänsyn till verksamhetens krav i olika branscher och företag. Detta kräver decentralisering och flexibilitet. Man talar om företagsbaserad och i ökad utsträckning resultatrelaterad lönesättning. Löner skall sättas individuellt. 
  
 N  
 Det skall ske en satsning på kompetensutveckling i företagen och där skall arbetsgivaren ta ett aktivt ansvar. 
  
 N  
 Arbetsgivarna skall satsa på att skapa sysselsättning för grupper som ofta står utanför arbetskraften; unga outbildade, förtids- pensionärer, människor av annan etnisk härkomst osv. Ett sätt att göra detta är att skapa jobb för lågproduktiv arbetskraft som betalas i nivå med de lagstadgade (låga) minimilönerna. Detta skall inte motverkas av de fackliga organisationerna. 
  
 5  
 Medling och lönebildning (SOU 1998:141), s. 160. 
 56 
  
 SOU 2002:32 
  
 Staten som arbetsgivare i några andra länder 
  
 N  
 Differentierade och flexibla arbetstider och ökade möjligheter att arbeta deltid. Intressant här är tanken att den anställde skall kunna spara till en längre ledighet för t.ex. föräldraskap genom att avstå lön eller arbeta upp en tidsbank. Arbetsdelning är en annan utvecklingslinje. 
  
 N  
 Att den äldre arbetskraften bör stanna kvar längre i arbete. Här nämns både kompetensutveckling och andra åtgärder för att öka motivationen och sämre villkor vid förtidsavgång. 
  
 N  
 Slutligen måste åtgärder vidtas för att minska pressen på de anställda som beror av de snabba tekniska och organisatoriska förändringarna och som kan leda till sjukdom. Här betonas bl.a. att man måste se till att det överdrivna övertidsarbetet måste bromsas. 
 Det är enligt utredningen påfallande hur likartade frågeställ- ningarna ändå är jämfört med förhållandena i Sverige, trots att utgångsvärdena och systemen skiljer sig åt. 
 57 
  
 4 
  
 Lönebildningen i staten 
  
 – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
 Enligt direktiven är en av utredningens huvuduppgifter att bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebild- ningen, personalförsörjningen och andra personalpolitiska frågor inom statsförvaltningen. 
 I detta kapitel görs dels en allmän beskrivning av hur löne- bildningen i staten växt fram och utvecklats, dels en utvärdering av vilka effekter det delegerade arbetsgivaransvaret fått på lönebild- ningen och lönesättningen under  
 1990-talet 
  ur ett samlat perspektiv. Lönebildningen skall bidra till att myndigheterna kan tillgodose behovet av en ändamålsenlig personal- och kompetens- försörjning. Myndigheterna har därvid att ta hänsyn till de över- gripande krav som statsmakterna ställer på en ansvarsfull löne- bildning som både bidrar till en god samhällsekonomisk utveckling och arbetsfred. Utredningen fokuserar i huvudsak på lönebildning och lönesättning av individer medan analyserna av de samhälls- ekonomiska aspekterna, som t.ex. parternas strävanden att skapa lönebildningsmekanismer för att fördela det samhällsekonomiska utrymmet, är mer översiktligt hållna. 
 En schematisk lista över löneavtalen i staten från 1966 till 2001 med vissa kommentarer fogas till detta betänkande som bilaga 3. 
  
 4.1 
  
 En historisk tillbakablick 
  
 4.1.1 
  
 Inledning 
  
 Nittonhundratalets första årtionden präglades av allvarliga kon- flikter inom den privata sektorn av svensk arbetsmarknad, med stora motsättningar mellan arbetsgivarna (SAF) och arbetarnas organisationer (LO). Redan genom den s.k. decemberkompro- missen 1906 tilltvang sig arbetarna inom den privata sektorn i princip full förhandlingsrätt. Ett antal år senare (1913) fick även de 
 59 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 statligt anställda arbetarna samma rättigheter. Vid den här tiden hade inga tjänstemän, vare sig privata eller statliga och kommunala, förenings- eller förhandlingsrätt. De offentliga tjänstemännens löne- och anställningsvillkor fastställdes genom beslut av riksdagen efter utredning i en lönekommitté, remiss och proposition. 
 Efter fackliga påtryckningar gav man vid första världskrigets slut statstjänstemännen rätt att sätta in en egen företrädare som särskild ledamot i löneregleringskommittén. Kring 1920 inrättades ett antal lönenämnder, där företrädare för statstjänstemännen ingick. Dessa var dock främst expertorgan i lönetekniska frågor, även om det förekom inslag av överläggningar. Att förhandla var dock uteslutet. I takt med statstjänstemannakårens tillväxt och den ökande fackliga organiseringen började man allmänt anordna s.k. formlösa för- handlingar inom myndigheterna om förhållandena i arbetet. Under 1920- och  
 30-talen 
  gjordes vid upprepade tillfällen framstötar för att förbättra statstjänstemännens fackliga ställning. Först 1935 tillmötesgick regeringen dessa önskemål genom att tillsätta en kommitté med uppdrag att utreda möjligheterna att införa en förhandlingsordning på statstjänstemannaområdet. Detta hade att göra med den allmänna förhandlingsrättsreform som då för- bereddes för privata arbetstagare (arbetare och tjänstemän) samt offentligt anställda arbetare. År 1936 stiftade riksdagen lagen om förenings- och förhandlingsrätt. Offentligt anställda tjänstemän undantogs uttryckligen från lagens tillämpning. 
 1 
  
 4.1.2 
  
 Arbetsfredslagstiftningen och Saltsjöbadsavtalet 
  
 Arbetsfredslagstiftningen 1928 – lagarna om kollektivavtal och om Arbetsdomstolen – blev ett viktigt steg för statsmakterna för att på allvar komma tillrätta med problemen på arbetsmarknaden. Det gav en legal plattform för att bilägga konflikter och tvister. 
 Genom huvudavtalet 1938 mellan SAF och LO (Saltsjöbads- avtalet), som följde på 1936 års lag, lades grunden för bättre relationer på svensk arbetsmarknad, för lång tid framåt präglade av samförståndsanda och arbetsfred. Regering och riksdag förutsattes ta rollen som lagstiftare, medan parterna på den privata sektorn, arbetsgivarkollektivet och fackföreningsrörelsen, genom avtal skulle komma överens om löner och andra anställningsvillkor utan regeringsinflytande och med ansvar för sina ev. stridsåtgärder inför 
  
 1  
 Hadenius, A: Förändringar i statstjänstemännens förhandlingsrätt. Staten som arbetsgivare 
 – principförslag till organisation och arbetsformer. Ds B 1977:9, bilaga 2. 
 60 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 tredje man.  
 Parterna  
 hade således ansvaret för lönebildningen. Saltsjöbadsavtalet innebar att lönebildningen måste ta sin utgångs- punkt i en kraftfull normering på central (nationell) nivå. På branschnivå slöts kollektivavtal, också med generella regler. Slutliga avtal träffades mellan företag och lokala fackföreningar. Den offentliga sektorn följde de normer som lades fast inom den privata sektorn. Den här följsamhetstanken blev en viktig grundbult i den svenska modellen. Innebörden av detta synsätt var bl.a. att den manlige industriarbetarens löneutveckling redan tidigt blev till en norm för den typiske, ofta akademiskt utbildade offentlige tjänste- mannen. 
 2 
  
 4.1.3 
  
 Förenings- och förhandlingsrätten bekräftas 
  
 De privatanställda tjänstemännen hade fått sin helt självständiga ställning som kollektivavtalsförhandlande part bekräftad genom 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt. Man uppnådde härigenom likställdhet med de till  
 LO-förbunden 
  anslutna arbetar- na. Men man kan säga att det snarare var fråga om en kodifiering av praxis än en reell reform. Däremot kom det att dröja länge innan de offentliga tjänstemännen, som hade ämbetsansvar, skulle få rätt att sluta kollektivavtal och att vidta alla typer av stridsåtgärder för att få bättre anställningsvillkor. Det kan inskjutas att med ämbets- ansvar avses att en statstjänsteman kan straffas, vid den tiden t.ex. för myndighetsmissbruk, om han felaktigt utövat myndighet till skada för det allmänna eller för enskild. Detta ansvar och skyldig- heten att visa lojalitet mot statsmakterna ansågs inte kunna förenas med rätt för ämbetsmännen att strejka som ett påtryckningsmedel för sina lönekrav. En övergång till ett mindre auktoritärt system skedde med en kungörelse 1937 om förhandlingsrätt för statens tjänstemän, som var en kompensation för 1936 års lag. Kungörel- sen medgav dock inte förhandlingsrätt i någon egentlig mening utan bara att de offentligt anställda tjänstemännen genom sina organisationer fick rätt att framföra synpunkter och önskemål, alltså en överläggningsrätt. (En liknande kungörelse utfärdades på det kommunala området.) Även för de statliga tjänstemännen innebar reformen emellertid endast en kodifiering av rådande 
  
 2  
 Clayton, Winters, A: Public sector reform in Sweden. Liber 1999. 
 61 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 förhållanden. Fortfarande skulle anställningsvillkoren under lång tid komma att regleras inom en offentligrättslig ram. 
 3 
  
 4.1.4 
  
 Offentlig ämbetsman eller en arbetstagare bland andra? 
  
 I diskussionen om statstjänstemännens förhandlingsrätt har två olika synsätt gjort sig gällande, ett offentligrättsligt och ett privat- rättsligt. Det första synsättet leder till att statsmakterna ensidigt skall bestämma lönen. Regleringen av anställningsvillkoren hör till de områden där staten har rätt att utöva sin tvångsmakt. Lite hårddraget kan tillfogas att här också innefattas ett lönepolitiskt synsätt, som innebär att  
 rätt lön  
 kan bestämmas. Det privaträttsliga synsättet för med sig att lönen inte kan sättas objektivt, den är en förhandlingsfråga. Här kan man möjligen subjektivt tala om  
 rättvis lön 
 . Det kan vara av intresse att något beröra de argument som använts under utvecklingen mot ett fullt genomslag för det privaträttsliga synsättet. 
 Den offentliga sektorn ansågs med det offentligrättsliga syn- sättet i grunden ha särpräglade förhållanden, en särart. Demokratin och det politiska inflytandet måste då slå igenom också i relationen mellan staten/kommunerna och deras anställda. Detta  
 suveränitets- argument  
 talade alltså för att staten skulle förbehålla sig rätten att besluta om sina anställdas anställningsvillkor. Till detta fogades också genom det s.k.  
 klientargumentet  
 en omsorg om dem som de offentliga tjänsterna är till för; konflikter om löne- och anställ- ningsvillkor skulle inte få inverka menligt på de offentliga tjänster- nas inriktning, omfattning och kvalitet. Slutligen hävdades det att statstjänsten ställer särskilda krav på lojalitet och lydnad som inte kan upprätthållas på privaträttslig väg. Detta argument har kallats  
 tjänstepliktsargumentet 
 . 
 4 
  
 Men ett annat sätt att argumentera kom efter hand att vinna mot denna tradition.  
 Likställighetsargumentet  
 hävdade ett synsätt att alla arbetstagare oavsett arbetsgivare borde tillerkännas samma rätt till och grad av inflytande på sina anställningsvillkor. Jämlikhet skulle vara en huvudregel. Till detta fogades ett  
 effektivitetsargument  
 som hävdade att ett privaträttsligt utformat anställningsförhållande var att föredra. Förhandlingar snarare än lagstiftning var pragmatiskt 
  
 3 
  
 Ryman,  
  
 S-H: 
  Statens dubbla roller i avtalsförhandlingarna inom den offentliga sektorn. Statens dubbla roll – en historisk exposé. Skrift från OFR 2001. 
  
 4 
  
 Hadenius, A: a.a. 
  
 62 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 sett bättre för att effektivt reglera anställningsvillkoren därför att det medgav att olika intressen kunde avvägas mot varandra. 
 5 
  
 4.1.5 
  
 Utvecklingen under och efter andra världskriget 
  
 Andra världskrigets utbrott medförde att helt nya krav måste ställas på en mycket stram resurshushållning. Lönebesluten i staten som, liksom på övrig arbetsmarknad, med nödvändighet innebar stora försämringar för arbetstagarna, kom i realiteten att fastställas efter förhandlingsuppgörelser mellan regeringen och de fackliga organisationerna. Propositioner i lönefrågorna betecknades i riks- dagen som fastlagda överenskommelser som inte kunde ändras. Riksdagens inflytande minskade avsevärt. Den informella förhand- lingspraxis som utvecklades i staten under kriget bibehölls i allt väsentligt även därefter. 1945 tillsattes en lönekommitté med uppdrag att fungera som både utredning och förhandlingsinstans. Förhandlingarna skulle leda fram till lösningar som bägge parter kunde ansluta sig till och som sedermera antogs av riksdagen. Samma metod användes av 1949 års tjänsteförteckningskommitté. 
 6 
  
 Efter kriget förekom att statstjänstemännen vidtog stridsåt- gärder, t.ex. nyanställningsblockad eller massuppsägningar, genom sina organisationer (TCO, SR och SACO). Runt 1950 förekom en rad fackliga aktioner inom statens område som tyst accepterades utan ingripande av statsmakterna. 
 7 
  
 I slutet av 1951 föreslog 1948 års förhandlingskommitté att löne- överenskommelserna inom staten skulle ges privaträttslig form. Det främsta skälet var att man ville åstadkomma likställighet med den privata sektorns förhållanden. Däremot avfärdades tjänste- pliktsargumentet. Teorin om att statstjänstemän skulle ha en särskild lydnads- och lojalitetsplikt ansåg man inte överensstämma med en modern tids medvetande. 
 8  
 – Detta synes femtio år senare vara ett intressant ställningstagande. – Kommittén avvisade emellertid strejkrätt för statstjänstemännen då man ansåg att staten inte kunde ges lockouträtt, vilket skulle öka riskerna för sam- hällsfarliga konflikter. Dessa slutsatser grundade man dels på stats- tjänstemännens oavsättlighet, dels på omsorg om servicen till sam- hällsmedborgarna. I stället föreslog man att den tillämpade praxisen 
  
 5 
  
 Clayton, Good, A: a.a. 
  
 6 
  
 Hadenius, A: a.a. 
  
 7 
  
 Ryman,  
  
 S-H: 
  a.a. 
  
 8 
  
 Hadenius, A: a.a. 
  
 63 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 med massuppsägningar skulle lagregleras, vilket mötte stark kritik. Tiden var på det hela taget inte mogen för en reform i privaträttslig riktning och regeringen valde att inte ställa sig bakom förslagen. 
 Ändock fortsatte utvecklingen med ett allt större närmande till den privaträttsliga ordningen på övrig arbetsmarknad under hela  
 1950-talet. 
  I realiteten innebar överenskommelserna med tjänste- mannaorganisationerna fullt ut bindande avtal. En löneförordning från 1957 talade ett tydligt språk. Här förordnades uttryckligen att ändringar i lönegradsplaceringar och dylikt endast kunde ske efter förhandlingsöverenskommelser med berörda organisationer. 
 9 
  
 4.1.6 
  
 Lönebildningens form och innehåll 
  
 Som ovan framgått skedde lönebildningen länge genom ensidiga beslut av staten, låt vara med ett successivt ökat inslag av över- läggningar. Det skedde inom ramen för en byråkratisk ordning där tjänster inordnades i löneplaner. Systemet var till för att lönesätta tjänster, inte individer. Man kan därför säga att en lönesättning enligt tjänsteprincipen legat till grund för det svenska statliga lönesystemet. Lönebildningen avsåg i praktiken i viss mening en arbetsvärdering där lönerna höjdes efter en bedömning av tjänster- na med hänsyn till främst ansvar och svårighetsgrad. Sådana lönerevisioner gjordes både för enstaka och grupper av tjänster. Som en höjdpunkt i strävandena mot en strikt formaliserad och centraliserad ordning för sättande av lön för tjänster i staten får införandet 1948 av statens allmänna avlöningsreglemente, Saar, be- traktas. Saar infogade de olika författningar som styrde ordningen för lönesättning inom skilda delar av statsförvaltningen i ett enda system. Reglementet kom att bestå fram till förhandlingsrätts- reformen. I samband med tillkomsten av Saar inrättades en löne- nämnd för staten, det första centrala organet för beredning av löneärenden. För löneförhandlingsfrågorna, som hanterades av regeringen, inrättades 1950 civildepartementet med civilministern som ansvarig för överläggningarna – sedermera förhandlingarna – med de statligt anställdas organisationer. Viktiga karaktärsdrag i lönebildningen var sammanfattningsvis en strikt centralisering av själva beslutsfattandet, avsaknad av individuella inslag i lönesätt- ningen och lönesystem som syftade till samordning och likformig- het över hela statsförvaltningen. 
  
 9  
 Hadenius, A: a.a. 
 64 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 I fråga om löneöverenskommelsernas innehåll tjänade den privata sektorn i huvudsak som riktmärke. Det fanns – i varje fall sedan Saltsjöbadsavtalet – en etablerad uppfattning att den privata sidan skulle s.a.s. styra löneutrymmet. Som ett undantag framstår Johnson försök 1948 att i stabiliserande syfte påverka lönebild- ningen på andra arbetsmarknadssektorer. Statstjänstemännens löner skulle bestämmas efter återhållsamma principer. Å andra sidan fanns i Sverige en tradition enligt vilken de statsanställda borde ha bättre allmänna villkor än anställda på den övriga arbets- marknaden. Typiska exempel är anställningstryggheten (grundad på tjänstetyp eller anställningsform) sjuk- resp. semesterförmåner och pensioner. Motiven var ofta att staten skulle vara ett föredöme som arbetsgivare. Förhållningssättet sammanfattas på ett bra sätt i uttrycket statens kaka är liten men säker.  
 10 
  
 På väg mot en privaträttslig reglering 
 Om man skall ta fasta på en enda övergripande trend som kan karaktärisera statens arbetsgivarpolitik under hela  
 1900-talet 
  så är det det tidigare beskrivna likställighetsargumentet. Steg för steg har sättet att reglera anställningsvillkoren i staten kommit att nalkas förhållandena på den privata sektorn. Såväl procedurer som ideo- logi i frågan om anställningsvillkoren har utvecklats med den privata sektorn som förebild. Förhandlingsrättsreformen 1965 är det tydligaste exemplet på detta. 
 11 
  
 4.2 
  
 1965 års förhandlingsrättsreform 
  
 4.2.1 
  
 Förhandlingsrättsreformen 
  
 Förhandlingsrättsreformen, som genomfördes efter fleråriga och omfattande diskussioner, hade som främsta syfte att kodifiera och precisera den förhandlingspraxis som hade vuxit fram. Reformen innehöll i huvudsak en allmän förhandlings- och konflikträtt för statstjänstemännen kompletterad med en fastställd begränsning av det avtalsbara området. Statsmakterna ansåg nämligen att det privaträttsliga betraktelsesättet endast kunde avse de i snävare mening ekonomiskt betydelsefulla frågorna för tjänstemännen i 
  
 10 
  
 Clayton, L: Från patriark till part – spelregler och lönepolitik för staten som arbets- givare. Rapport till ESO. Ds 1988:4. 
  
 11 
  
 Clayton, L: a.a. 
  
 65 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 staten. Här var en övergång till kollektivavtalsreglering naturlig. Frågor som avsåg att leda och fördela arbetet och tjänstemännens allmänna åligganden skulle dock fortfarande regleras i offentlig- rättslig ordning, dvs. ensidigt beslutas av staten. Det ansågs inte tillräckligt att de avtalsslutande parterna frivilligt skulle undvika att gå in på områden som tillhörde arbetsgivaren. Här ansågs följakt- ligen krävas en lagstiftning – Statstjänstemannalagen, (1965:274) – som både gav tjänstemännen förhandlings- och strejkrätt och när- mare angav gränserna för det avtalsbara området. Förhandlingsord- ningen m.m. reglerades i ett huvudavtal. 
 12  
 Det s.k. Slottsbacks- avtalet var en förutsättning för förhandlingsrättsreformen och intogs som en bilaga till propositionen. 
 Slottsbacksavtalet 
 Inför förhandlingsrättsreformen fanns en oro för att den nya strejkrätten skulle kunna missbrukas eftersom arbetstagare på den offentliga sektorn inte riskerar sina arbeten på samma sätt som på den privata sektorn. Reformen förutsatte därför uttryckligen att arbetstagarnas förhandlande organisationer skulle ha ansvarskänsla och själva ta samhällsansvar. Det fanns också farhågor för att flera olika fackliga organisationer skulle uppträda som förhandlings- parter på samma område och försöka tvinga fram egna avtal med olika anställningsvillkor för likartade grupper av anställda. Då skulle förhandlingsarbetet försvåras och även andra olägenheter kunna uppkomma. Det bedömdes att det torde ligga i de offentligt anställdas eget intresse att förhandlingarna sköts av stora och representativa föreningar och att det finns huvudavtal som reglerar förhandlingsordningen. Slottsbacksavtalet föreskrev mot den bak- grunden att förhandlingar om kollektivavtal skulle föras mellan den nya myndigheten Statens avtalsverk och huvudorganisationerna på arbetstagarsidan och att beslut om stridsåtgärder bara kunde fattas av de fackliga huvudorganisationerna. 
 Förhandlingsrätten för arbetstagare hos staten bygger sedan förhandlingsrättsreformen på förutsättningen att förhandlingarna på den fackliga sidan förs av huvudorganisationer. 
 Regeringen har delegerat rätten att sluta kollektivavtal på statens vägnar till Arbetsgivarverket. Förhandlingarna på statens område förutsätter att Arbetsgivarverket har huvudavtal och förhandlar 
  
 12  
 I huvudavtalet anges bl.a. parterna och deras behörighet samt ordningen för för- handlingarna, inkl. regler om stridsåtgärder. 
 66 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 med representativa motparter. Enligt nu gällande ordning har Arbetsgivarverket huvudavtal med OFR och med  
 SACO-S 
  med sina respektive förbundsområden samt med SEKO. Därmed täcks hela det statliga området in. Huvudavtalen på statens område måste godkännas av regeringen för att bli giltiga. 
 Arbetsgivarfunktionen i staten 
 Statens avtalsverk skapades genom att förhandlingsavdelningen vid civildepartementet ombildades till det nya verket. Det politiska inflytandet över statens förhandlingar säkerställdes genom att riks- dagen inrättade en särskild lönedelegation som skulle godkänna av- talen och genom att styrelsen i Statens avtalsverk försågs med leda- möter som stod nära regeringen. Från statens sida var meningen med arrangemanget att den för lönerna ansvarige ministern (civil- ministern) skulle informera lönedelegationen om förhandlingsläget genom den information som Statens avtalsverk i sin tur levererade. 
 Den politiska styrningen skedde efter förhandlingsrättsreformen i praktiken genom täta informella kontakter mellan ledningen för Statens avtalsverk och den ansvarige ministern samt finans- ministern. Lönedelegationen, som både hade till uppgift att ge råd till den ansvarige ministern och att godkänna kollektivavtalen, kom redan från början att i realiteten spela en mindre betydelsefull roll. 
 13  
 Icke desto mindre var det ofta svårt för ledningen för Statens avtalsverk att få politisk acceptans för träffade uppgörelser. Rege- ringen tyckte vid flera tillfällen att avtalen blev för dyra. Ett exempel på detta utgör lärarkonflikten 1966. Men ordningen blev ändå att anslagen alltid räknades om med hänsyn till träffade avtal (genom s.k. trollerikungörelser). För myndigheterna var det från kostnadssynpunkt likgiltigt om kollektivavtalen slöts på hög eller låg nivå. Statens avtalsverk fick därför i praktiken självt ta kost- nadsansvaret inför statsmakterna. 
  
 4.2.2 
  
 Central lönebildning och lönesättning 
  
 Reglementet Saar  
 (se avsnitt 4.6) överfördes  
 till kollektivavtalsform (AST) som en följd av reformen. I förhandlingarna såg de nya parterna staten som en helhet. De avtal som träffades gällde för alla 
  
 13  
 Clayton, L: Statens politik som arbetsgivare. Statens dubbla roll – en historisk exposé. Skrift från OFR 2001. 
 67 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 anställda, oavsett om de var arbetare eller tjänstemän och oavsett om de var verksamma i t.ex. affärsverken, civil statsförvaltning eller försvaret. Tidsandan var centralistisk; det starka samhället var ett av slagorden. Och staten växte nu snabbt. Både arbetsgivarsidans och de fackliga motparternas organisationer på central nivå byggdes ut för att möta kraven. I den miljön var det från början naturligt att söka ta centrala grepp om lönebildningen. Med det stela system som förhandlandet i tjänster innebar var detta också möjligt att klara av. Man förhandlande centralt först och främst om löneplans- förändringar – som innebar höjningar av den allmänna lönenivån – och om förändringar i lönetariffer för grupper av tjänster. Centralt förhandlade man dessutom om lönesättning, dvs. lönegrads- inplacering, av enskilda tjänster på myndigheterna, s.k.  
 B-liste- 
  förhandlingar. I samband med omorganisationer fördes särskilda förhandlingar,  
 AB-förhandlingar. 
  Vid både  
 B-listeförhandlingar 
  och  
 AB-förhandlingar 
  saknade de förhandlingsansvariga på resp. sida oftast tillräcklig kunskap om förhållandena på myndigheterna och om de enskilda fallen. Därför inkallades representanter från dessa för att lämna underlag till förhandlarna. Förutom om löner förhandlade man – i takt med utvidgningarna av det avtalsbara området – om andra förmåner, t.ex. sjuk- och semesterförmåner, pensioner och arbetstidsfrågor, som alla hade konsekvenser för kostnadsnivån, s.k.  
 C-listefrågor. 
  Det säger sig självt att förhand- lingarna efter hand blev alltmer svåröverskådliga. Men framför allt ledde systemet med helt centraliserade förhandlingar om innehållet i ett samlat lönesystem till en diskussion som mest handlade om löneteknik och inte om konkreta behov av löneökningar ute på verk och myndigheter och än mindre om belöning av enskilda arbetstagares prestationer. Möjligheterna till flexibilitet på myndig- hetsnivå var länge små. Liksom på den övriga arbetsmarknaden kom statens förhandlande att kännetecknas av centralistiska lösningar; detta var de centrala kollektivavtalens storhetstid. 
 Vad betydde förhandlingsrättsreformen för lönebildningen i staten? 
 I sak hade inte mycket hänt. Men även om reformen till en början inte innebar några mer djupgående förändringar i lönebildningen hade en ny arena öppnats för förhandlingarna i staten. I ett större perspektiv hade arbetsmarknaden i sin helhet nu sedan de offentliga tjänstemännen fått kollektivavtal många fler starka aktörer och förhandlingsspelet skulle komma att bli allt mer komplicerat. 
 68 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 I samband med förhandlingsrättsreformen ägnades de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av att lämna fältet fritt för kollektiv- avtal och stridsåtgärder på den offentliga sektorn inte någon särskild uppmärksamhet av statsmakterna. Den viktiga skillnaden i finansiering av verksamheten som föreligger mellan det privata och det offentliga området analyserades inte närmare. Lönsamhets- tänkandet hade ännu inte kommit att tillmätas sin nuvarande betydelse i fråga om de myndigheter eller andra offentliga organisa- tioner som huvudsakligen är skattefinansierade. Likväl måste reformen betraktas som framsynt. Det kunde inte gärna längre komma i fråga att ställa de myndighetsutövande tjänstemännen utanför gängse ordning på arbetsmarknaden med ett medinflytande för de anställda. En reform i riktning mot större likställdhet mellan de olika grupperna på arbetsmarknaden var under alla förhållanden sakligt motiverad och säkert nödvändig. 
 14 
  
 EFO-modellen 
  
 Frågan om den offentliga sektorns tillväxt och betydelse för samhällsekonomin i stort var emellertid en fråga som engagerade parterna, t.ex. SAF, LO och TCO. Man genomförde ett gemen- samt utredningsarbete som resulterade i den s.k.  
 EFO-modellen. 
  Enligt  
 EFO-modellen 
  bestäms utrymmet för reallöneökningar i ett land med fasta växelkurser av prisstegringarna i omvärlden och den inhemska produktionen i den konkurrensutsatta sektorn. Därför förutsätts löneökningstakten i den skyddade sektorn anpassas till löneutvecklingen i den konkurrensutsatta sektorn (se vidare avsnitt 7.2). 
  
 4.3 
  
 Tiden fram mot åttiotalet 
  
 4.3.1 
  
 Låglönepolitik och konflikter m.m. 
  
 Som tidigare nämnts saknade systemet incitament för myndig- heterna till kostnadsmedvetande. Statens avtalsverk som förhand- lare hade att ta hänsyn till såväl kostnaderna för avtalen som till myndigheternas personalförsörjningsbehov. Därtill kom ytterligare en styrsignal. Regeringen drev under lång tid i samförstånd med LO en generell låglönepolitik, som skulle ha ett genomslag även i 
  
 14  
 Bush,  
 S-H: 
  a.a. 
 69 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 hur staten agerade som arbetsgivare. Som Clayton påvisat uttalade lönedelegationen och regeringen inför sju på varandra följande lönerörelser mellan 1966 och 1978 med olika ordval att tyngdpunkten i löneförhandlingarna skulle läggas på de lågav- lönade, efter hand kompletterat med dem i mellanlöneskikten och kvinnorna. Därefter görs inga uttalanden förrän vändpunkten kommer i den personalpolitiska propositionen 1985. Skälet är enligt Clayton uppenbart: Det sker en omorientering där statens behov av en effektiv personalförsörjning och verksamhets- intresset skall styra arbetsgivarpolitiken. 
 15 
  
 Den förda låglönepolitiken var till fördel för SF och  
 TCO-S 
  och mindre gynnsam för SACO (och SR). Att detta ledde till spänningar mellan staten som arbetsgivare och akademikerfacken och mellan dem och de övriga fackliga organisationerna är inte förvånande. När främst affärsverken såg personalförsörjningen allvarligt försvåras under  
 80-talet 
  på grund av det som kom att kallas den dubbla obalansen i lönebildningen förstärktes ytterligare detta spänningsmoment. 
 16  
 Det är en bidragande orsak till att den offentliga sektorn så frekvent drabbats av konflikter eller varsel i samband med avtalsrörelserna. Men andra och kanske än viktigare orsaker till motsättningarna ligger, vad gäller tjänstemännens organisationer i stort, i följsamhetstänkandet och de olika garantier  
 (löneutvecklings-, 
  förtjänstutvecklings- och prisgarantier) som byggdes in i avtalen. Även om grundidén att den privata sektorn skulle leda löneutvecklingen låg fast så kan man spåra en konkurrens, t.o.m. maktkamp, mellan de växande tjänstemannaorganisationerna inte minst på offentlig sektor och de tidigare dominerande aktörerna SAF och LO. Den gamla Salt- sjöbadsandan försvann. 
 Med tjänstemännens förhandlingsrätt hade följt rätten att vidta stridsåtgärder. Genom att hålla samman konflikträtten centralt inom staten, vilket skrevs in i huvudavtalet, hade man sökt begränsa de fackliga organisationernas konfliktbenägenhet. Ut- vecklingen kom ändock att visa på stora motsättningar mellan parterna inom staten och som nyss nämnts mellan arbets- marknadens sektorer. Efter förhandlingsrättsreformen och fram in på  
 90-talet 
  har staten i samband med avtalsrörelserna ofta drabbats av svåra konflikter – eller varsel – som vid flera tillfällen har med- 
  
 15 
  
 Clayton, L: Från patriark till part – spelregler och lönepolitik för staten som arbets- givare. Rapport till ESO. Ds 1988:4. 
  
 16 
  
 Den dubbla obalansen innebar att staten betalade relativt sett mindre för högavlönade och mer för lågavlönade än den övriga arbetsmarknaden. 
  
 70 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 fört att Statens avtalsverk vänt sig till den s.k. statstjänstenämnden för att få en arbetsnedläggelse förklarad samhällsfarlig. Vid några tillfällen har regeringen också ingripit, vid ett tillfälle med tvångs- lagstiftning och flera gånger genom att gå in i förhandlingsspelet mellan parterna i mycket känsliga lägen. Det faller utanför denna framställning att närmare beskriva konflikterna på det statliga om- rådet under den här tiden. 
 För statens del var på längre sikt en ökad verksamhetsanpassning av lönesättningen nödvändig och det tog sig bl.a. uttryck i en strävan mot att lönebildningen i ökad utsträckning skulle ske lokalt och som fått sina egentliga förutsättningar genom förhandlings- rättsreformen. 
 En flexiblare lönesättning möjliggörs 
 Det ligger i sakens natur att den långt drivna centraliseringen av förhandlingarna och besluten om de statsanställdas löner och andra anställningsvillkor måste leda till både misstag i enskilda fall och obalanser mellan grupper. Så tidigt som 1971 införde parterna därför en möjlighet för myndigheterna att föra upp tjänsterna på löneplanerna på ett mer flexibelt sätt än i fixa lönegrader. Detta gavs formen av s.k. högstlöner, vilket innebar att innehavaren av en viss tjänst kunde inplaceras i valfri lönegrad upp till en viss högsta nivå som angivits för tjänsten. 
 17  
 Konkret kunde en myndighet, som exempelvis hade två tjänster i högst viss lönegrad, placera in resp. innehavare i olika lön beroende på deras erfarenhet och skicklighet. På högsttjänsterna måste man således fatta två beslut av betydelse för lönen, ett avseende tjänstens nivå och ett avseende tjänste- mannen individuellt. Detta var det första steget mot den individu- ella lönesättningen. Samtidigt var principen den att den högsta angivna lönegraden på en högstlönetjänst avgjorde hur den skulle värderas i hierarkin, inte innehavarens lön. Detta var inte bara en statusfråga utan hade betydelse för tjänsteinnehavarens arbetsskyl- dighet m.m. Tjänsteprincipen spelade således fortfarande en viktig roll. 
  
 17  
 Clayton, L: Statens politik som arbetsgivare. Statens dubbla roll – en historisk exposé. Skrift från OFR 2001. 
 71 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 4.3.2 
  
 L-ATF-förhandlingar 
  
  i myndigheterna – ett genombrott 
 Ansvarsfördelningen när det gäller lönebildning och lönesättning förändrades successivt i riktning mot ett ökat ansvar för de enskilda myndigheterna. De arbetsrättsliga reformerna på 1970- talet, särskilt lagen om medbestämmande i arbetslivet, innebar att arbetsgivarrollen breddades på den lokala nivån. Fortfarande var dock avtalsförhandlingarna starkt centraliserade till Statens avtals- verk och regering och riksdag hade det slutliga avgörandet. Myndigheternas behov av en mer verksamhetsanpassad lönebild- ning tvingade dock stegvis fram ett större lokalt inflytande. Det infördes, som nyss nämnts, t.ex. möjligheter att placera tjänster i högstlönegrader och senare i lönefält (flexibla lönegrader) i stället för enbart i fasta lönegrader och myndigheterna gavs också rätt att tillämpa valfri inplacering i tjänstetidsklass vid rekrytering. 
 Ett betydelsefullt steg togs med det s.k.  
 L-ATF-avtalet 
  som träffades 1978 av de centrala avtalsparterna och som innehöll att en procent av lönesumman hos den lokala anställningsmyndigheten fick disponeras i lokala förhandlingar. Den gemensamma förhand- lingspott som bildades delades i praktiken ofta mellan de lokala fackliga organisationerna med hänsyn till deras andel av löne- summan. Utöver denna pott tillskapades på de enskilda myndig- heterna ett ekonomiskt förhandlingsutrymme, en i allmänhet mindre pott, som bestod av frigjorda s.k. pinnar. En pinne fri- gjordes exempelvis (pinnar kunde skapas på fler sätt) om inne- havaren av en tjänst i flexibel lönegrad lämnade tjänsten och en återbesättning gjordes med en innehavare som inplacerades i lägre lönegrad än företrädaren. Var skillnaden i inplacering  
 en  
 lönegrad bildades  
 en  
 pinne osv. Pinnpotten blev naturligtvis mer betydelse- full i myndigheter med hög personalomsättning. De lokala för- handlingarna om lönepott resp. pinnpott brukade ske vid olika förhandlingstillfällen. När  
 Brown 
  infördes upphörde de centrala B- listeförhandlingarna vid omreglering av enskilda tjänster. 
 De lokala förhandlingarna blev nu verksamhets- och individ- relaterade på ett helt nytt sätt jämfört med tidigare. Förhandlings- parterna diskuterade både principer för den lokala lönebildningen, lönerelationer och löner på individnivå för varje anställd medlem. Möjligheterna till flexibilitet blev avsevärt större och varje tjänst kunde i princip hanteras för sig i löneplanssystemet. Samtidigt omfattade  
 Brown 
  endast en mindre del av det totala löneutrymmet och många tjänster i staten var ännu inordnade i centralt fastställda lönetariffer. Synsättet att lönesättningen bör vara individuell hade 
 72 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 inte alls slagit igenom i tänkandet överallt. Ändå måste  
 Brown 
  ur myndigheternas perspektiv betraktas som ett viktigt genombrott. 
 Föregångare hade inte saknats. Redan 1977 hade chefernas löne- sättning brutits ur de generella avtalen och inordnats i ett chefs- avtal som medgav en mer flexibel och individuell lönesättning. Det fanns liknande ventiler för andra nyckelgrupper. Samma år träffades ett avtal om lönegrads- och lönesystemändringar (ALLÄ 1977) där parterna avsatte ca en halv procent av lönesumman 1976 för lokala förhandlingar om lönesystemåtgärder m.m.  
 Brown 
  kom redan året efter. 
  
 4.3.3 
  
 MBL och förhandlingsklimatet 
  
 Av stor betydelse för maktförhållandena och relationerna mellan parterna på hela arbetsmarknaden var givetvis medbestämmande- reformen 1976. För de statligt anställda medförde reformen inte bara ett ökat allmänt inflytande för dem och deras organisationer utan också att inriktningen nu blev att minska särregleringen och öka det avtalsbara områdets omfattning. Den nya lagen (1976:600) om offentlig anställning (numera kallad äldre LOA) gav bl.a. uttryck för detta synsätt. De fackliga huvudorganisationerna valde att söka gränserna för medbestämmandet och förhandlingar mellan parterna blev den tongivande idén också när det var uppenbart att arbetsgivaren ensam hade den fulla rätten att unilateralt fatta beslut i saken. 
 18 
  
 Den fackliga hållningen på central nivå kom att leda till diskussioner och ökad polarisering snarare än till en bättre dialog även ute på arbetsplatserna. Detta gällde inte minst synen på arbetsgivarens personal- och lönepolitik. Från myndigheternas sida kom man på många håll att svara med en rätt tuff arbetsgivar- attityd. Resultatet blev att parterna i sina förhandlingar lätt hamnade i formalism och inte i samråd. Förhandlingsklimatet parterna emellan blev i många situationer således inte det bästa. Förutsättningarna för en ansvarsfull lönebildning både på central och lokal nivå försämrades självfallet. Först under det sena 1990- talet kunde parterna genom samverkans- och samarbetsavtalen slå fast att en ny anda gällde i parternas arbete. 
  
 18  
 Clayton, L: a.a. 
 73 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 4.4 
  
 Det personalpolitiska beslutet 1985 
  
 Det personalpolitiska beslutet (se även avsnitt 8.2.3) innebar en omorientering av statens politik som arbetsgivare. Viktiga teman var att delegera ansvar och befogenheter till anställningsmyndig- heterna, att förändra personalpolitiken så att den blev ett styrmedel för att göra verksamheten effektivare och så att den kunde bidra till den offentliga sektorns förnyelse samt att förenkla och utveckla regelverket inom personalområdet. Statens arbetsgivarverk, som bildats 1979, fick ett mer uttalat uppdrag att stötta myndigheterna. Beslutet är här av intresse genom att statsmakterna också angav en inriktning för den framtida lönepolitiken i staten. 
 Riksdagens riktlinjer innebar bl.a. att lönebildningen i staten skulle vara förenlig med samhällsekonomisk balans. Lönerna i staten skulle sättas så att det inte uppstod stora löneskillnader mellan statligt anställda och grupper med likvärdiga arbetsuppgifter inom andra sektorer på arbetsmarknaden. Statens positioner i löneförhandlingarna skulle tydligare bestämmas av verksamhets- intresset och strävan att åstadkomma en ändamålsenlig personal- försörjning. Lönesättningen skulle i högre grad bestämmas utifrån de enskilda verksamheternas förutsättningar och krav samt främja flexibilitet, decentralisering och delegering. Slutligen skulle löne- politiken präglas av demokratiska ideal om rättvis fördelning. 
 Här markerades uppbrottet från låglönepolitiken till en mer pragmatisk personalförsörjningsfilosofi. Samtidigt flyttades löne- bildningen ur sitt sociala, föreningsdemokratiska sammanhang och in i förnyelsepolitiken. För att kunna åstadkomma detta var det nödvändigt att ge verksamhetsintresset och de direkt verksam- hetsansvariga myndigheterna ett grundläggande inflytande på löne- bildningen genom decentralisering. I propositionen konstaterades vidare att det inte längre skulle bli möjligt att i alla detaljer utforma personalpolitiken som  
 en  
 politik, gemensam för hela statsförvalt- ningen. Det fanns nu förutsättningar att bryta upp från enhetligt lönesystem till ett system med individuella löner för alla anställda, frikopplade från löneplaner och definierade nominellt för varje enskild anställd. 
 19 
  
 Det personalpolitiska beslutet är intressant även därigenom att det markerar en förändrad syn på de allmänna villkoren i stats- tjänsten. De skillnader som fanns t.ex. vad gäller anställnings- trygghetsfrågor, sjuk- och semesterförmåner eller pensionsvillkor var ofta från den tid då staten ensidigt beslutat genom författ- 
  
 19  
 Clayton, Winters, A: Public sector reform in Sweden. Liber 1999. 
 74 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 ningsreglering och hade alltså inte förhandlats fram mellan parterna. De goda villkoren i dessa avseenden hade ofta givits därför att staten ville framstå som en föredöme som arbetsgivare och påverka utvecklingen inom övrig arbetsmarknad. Staten som arbetsgivare kom hädanefter tvärtom att eftersträva utjämning i förhållande till andra sektorer, bl.a. för att öka personalrörligheten. Man insåg att stora skillnader i t.ex. pensionssystemen skulle leda till inlåsningseffekter. 
 Ur ett övergripande perspektiv är givetvis det personalpolitiska beslutet i sin helhet av mycket stor betydelse. Om man sedan ser till lönebildningen i staten enbart och gör det från myndigheternas synpunkt kan man nog hävda att  
 L-ATF-avtalet 
  och förändringarna under  
 80-talet 
  som ledde fram till krontalslöner och individuell lönesättning kan ses som väl så viktiga milstolpar. 
  
 4.5 
  
 Inkomstpolitik och ingripanden under  
  
 1980-talet 
  
 En utveckling från ett centraliserat förhandlingssystem med nästan heltäckande organisationer till en decentraliserad förhandlings- struktur har kännetecknat svenska arbetsmarknadsrelationer sedan  
 80-talet. 
  Politiskt har det under den här perioden ibland funnits en oro för tendenserna till löneinflation vilket man försökt att stävja med inkomstpolitiska ingrepp. 
 20  
 Samtidigt har olika regeringar ingripit för att värna arbetsfreden eller lösa upp pågående kon- flikter. Det torde dock, vilket utredningen återkommer till i sina överväganden, inte vara självklart att det finns ett samband mellan utvecklingen mot decentralisering av förhandlingsansvaret och en högre löneökningstakt. 
 I den s.k. besparingspropositionen (1980/81:20) varnade rege- ringen för första gången för att en full anslagskompensation för träffade statliga avtal inte skulle förbli den självskrivna ordningen. Budgetministern anförde att han inte ansåg det självklart att myndigheterna i framtiden med samma automatik som hittills skulle ges full kompensation för träffade avtal alldeles oavsett av- talens materiella innehåll. Kraftigt ökade lönekostnader måste kompenseras i andra former. De fackliga organisationerna proteste- rade mot detta synsätt och ansåg det vara ett angrepp på förhandlingsrätten. Den här tankegången togs senare upp flera 
  
 20  
  
 Inkomstpolitik  
 innebär att statsmakterna från samhällsekonomiska utgångspunkter för- söker styra lönebildningen genom politiska åtgärder av olika slag i syfte att bromsa kostnadsökningarna. Låglönesatsningarna var ett inslag i en  
 inkomstfördelningspolitik. 
  
 75 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 gånger, men det skulle dröja till ramanslagsreformen innan man kunde lösa dessa frågor. Exempelvis anfördes i finansplanen 1987 att förutsättningarna för lönebildningen allmänt sett blivit mer likartade mellan den statliga och den privata sektorn. Därför borde löneökningarna även i staten betalas genom motsvarande produk- tivitetsökningar eller med personalinskränkningar. 
 Storkonflikten på arbetsmarknaden 1980, som bara  
 SAF-PTK 
  stod utanför, satte det fria förhandlingssystemet i gungning. För att underlätta avtalsrörelsen presenterade regeringen Fälldin under stark kritik från de offentliganställdas organisationer ett sexpunkts- program som bl.a. innehöll prisstopp, vissa skattelättnader och en investeringsfond för en del av företagsvinsterna. Samtidigt tillsattes förlikningskommissioner, som skulle arbeta i kontakt med rege- ringen. Till slut kunde konflikten biläggas. 
 21 
  
 Under den socialdemokratiska regeringsperioden  
 1982–1991 
  ökade frekvensen och omfattningen av inkomstpolitiska statsin- gripanden – helt i strid med den svenska modellens frihetsprincip och även oförenligt med decentraliseringstendensen. Vid mitten av  
 80-talet 
  försökte regeringen bromsa lönekostnadsinflationen genom att i samråd med de centrala organisationerna ställa upp ramar för kostnadsökningarna (inkl. löneglidning) och åstad- komma en byteshandel med facket: Skattesänkningar, tillfälliga prisstopp och partiella indragningar av företagsvinster i utbyte mot återhållsammare lönekrav (de s.k. Rosenbadsöverläggningarna). Förutom dessa åtgärder, som riktades mot alla arbetstagare och mot företagen använde regeringen den offentliga arbetsgivarfunk- tionen som ett inkomstpolitiskt styrmedel. Effekterna av all denna inkomstpolitiska statsinblandning har varit mycket begränsade. 
 22 
  
 Lönekraven från de fackliga organisationen var under den här tiden mycket höga och löneutvecklingen i Sverige snabbare än i viktiga konkurrentländer. Under avtalsrörelsen 1986, som ledde till omfattande konflikter på den offentliga sektorn, låg lönekraven på mellan  
 15–20 
  procent för perioden  
 1986–87. 
  
 Under 1988 och 1989 försökte regeringen att påverka löne- bildningen på hela arbetsmarknaden genom att sätta ramar för löneökningsutrymmet i staten. I budgeten för respektive år räknades anslagen upp med utgångspunkt i att lönehöjningarna för de statsanställda skulle bli 4 respektive 5 procent. Löneökningar därutöver skulle leda till krav på effektivisering och personal- 
  
 21 
  
 Bush,  
  
 S-H: 
  a.a. 
  
 22 
  
 Elvander, N: Regeringen och avtalsrörelserna under  
  
 1990-talet. 
  Arbetsmarknad och arbetsliv, årg 3, nr 4, 1997. 
 76 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 minskningar. Försöket att på detta sätt styra lönebildningen i staten utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter misslyckades emellertid helt. Lönerna steg väsentligt snabbare – under avtals- perioden 1989 och 1990 med i praktiken sammanlagt nära 20 pro- cent – och medel måste skjutas till i efterhand för att undvika alltför stora negativa effekter och neddragningar i verksamheten. 
 Den här perioden kännetecknades således av de höga löne- ökningarna. Samtidigt hårdnade konkurrensen om den kvalifi- cerade kompetensen på arbetsmarknaden. Den dubbla obalansen i statens löneläge var besvärande. För myndigheterna var det därför nödvändigt att få effektivare löneverktyg för sin personalför- sörjning. 
  
 4.6 
  
 Mot individuella krontalslöner i staten 
  
 4.6.1 
  
 MLT och selektiva åtgärder 
  
 Myndigheterna hade fått möjligheter att individualisera sin löne- sättning genom  
 L-ATF-avtalet. 
  Men de behövde ett ännu större handlingsutrymme inte minst för att kunna rekrytera och behålla kvalificerade och marknadsutsatta medarbetare. Det tog sig bl.a. uttryck i en växande flora av lönetillägg för att öka individuali- seringen av lönerna. På förslag av Heurgrenkommissionen infördes marknadslönetilläggen – MLT – vid mitten av  
 80-talet 
  för att öka myndigheternas möjligheter att kunna rekrytera och behålla kompetens inom personalkategorier där det förelåg ett sådant marknadstryck. Ett MLT, som tekniskt sett bestod av en s.k. skiva om 300 kr, lades ut på individer efter förhandling. Allt efter behovet i det enskilda fallet kunde en enskild individ tilldelas ett eller flera MLT ur den  
 MLT-pott 
  som ställts till förfogande. Här var en individuell differentiering alltså förutsedd redan från början. De belopp som avsattes var blygsamma, 14 mkr i ALS  
 1984-85 
  resp. 22 mkr i RALS  
 1986-87. 
  
 I RALS  
 1986-87 
  avsatte parterna, förutom potten för MLT, även en avsevärt mycket större pott för s.k. selektiva åtgärder. Potten, 570 mkr, skulle fördelas lokalt på myndigheterna och i första hand för att underlätta för myndigheterna att rekrytera och behålla kvalificerad personal; chefer, specialister m.fl. Det angavs även några ytterligare ändamål som kom att få mindre betydelse. Det intressanta här att personalförsörjningsmotivet lyfts fram på ett tydligt sätt. 
 77 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 4.6.2 
  
 Individuell lönesättning och krontalslöner 
  
 Parterna på det statliga området slöt 1987 en principöverens- kommelse om att löneavtalen i staten skulle sektoriseras. Detta skulle medföra att större hänsyn kunde tas till de särskilda för- hållanden som rådde inom respektive sektor. Samtidigt skulle vissa övergripande bestämmelser gälla för hela det statliga området. Men denna utvecklingslinje får i dag betraktas som ett mellanspel. Utvecklingen mot lokal lönebildning på myndighetsnivå hade större kraft. Löneplanssystemet slopades i samband med för- handlingarna 1989 och ersattes i RALS  
 1989-90 
  med krontalslöner och individuell lönesättning, samtidigt som den största andelen någonsin av den totala löneökningen fick fördelas lokalt. Dessutom tillät avtalet att myndigheterna lokalt ökade lönepotten om man kunde frigöra effektivitetsvinster i verksamheten. Avsikten enligt ramavtalen – detta var första gången som det träffades en RALS med varje facklig motpart för sig – var att i första hand gå över till individuella och differentierade krontalslöner för de högre tjänstemännen men det gav möjligheter att införa individuella löner eller tarifflöner för alla. Systemet med lönegrader kom i praktiken att avvecklas snabbt ute på myndigheterna. Detta hängde kanske samman med att de lokala förhandlingarna om lönerevision åren 1989 och 1990 avsåg fördelning av löneökningsutrymmen som var mycket stora, vilket förenklade för myndigheterna som arbets- givare och de lokala fackliga parterna att genomföra förändringen. 
 Eftersom staten inte på något sätt var ensam om en skenande löneinflation stod det vid  
 1990-talets 
  början helt klart att åtgärder måste vidtas som kunde bringa ner lönekostnadsutvecklingen till en samhällsekonomiskt hållbar nivå. Stabiliseringssträvandena på arbetsmarknaden tas upp nedan i avsnitt 4.8, där även lönebild- ningen i staten under  
 1990-talets 
  första hälft behandlas. Ram- anslagsreformen och den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten 1993/94 bör dock först beröras. 
  
 4.7 
  
 Ramanslag och arbetsgivarpolitisk delegering 
  
 Inledning 
 Som nämnts i avsnitt 4.5 hade regeringen under lång tid aviserat att det inte långsiktigt var hållbart med en ordning där myndigheterna fick ett allt större eget inflytande över lönebildningen samtidigt som de var garanterade full kostnadstäckning för ingångna avtal. 
 78 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 Man ville från regeringens sida alldeles klart delegera arbets- givaransvaret – det ansågs vara en verkställighetsfråga – men man ville självfallet ha kvar rådigheten, styrningen av myndigheterna. Verksamhetens inriktning, omfattning och kvalitet kunde således inte – även av konstitutionella skäl – överlämnas till myndigheterna att själva bestämma om. Lösningen på dilemmat låg i att hitta ett kompensationssystem som gav myndigheterna ersättning för in- träffade förändringar av priser och lönekostnader men förbehöll statsmakterna detta ansvar. 
 Redan från slutet av  
 80-talet 
  togs frågor kring en övergång till ett ramanslagssystem upp. Vid behandlingen av budgetpropositionen 1989 (prop. 89/90:100) anförde finansutskottet bl.a. följande. (FiU20, rskr. 101) 
 En förändrad styrning av myndigheterna genom minskad detalj- reglering förutsätter att statsmakterna klart anger ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet. Därmed blir det också möjligt att ge myndigheterna ett ökat inflytande på lönebildningen. 
 Det är angeläget att myndigheterna ges incitament att begränsa den totala kostnadsutvecklingen. Ett system borde utvecklas som tar sikte på att lägga fast en ram för myndigheternas samlade förvaltnings- utgifter. Detta skulle också ligga väl i linje med den nya formen ramanslag. 
 Ramanslagssystemet 
 Från och med budgetåret 1993/94 blev ramanslag den normala an- slagsformen för myndigheter. Systemet innebar att myndigheterna inom en given kostnadsram fick stora befogenheter att själva bestämma hur tillgängliga medel skulle disponeras för olika kost- nadsslag såsom löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader. Regeringen utfärdade således inga riktlinjer utan myndigheterna fick själva avväga exempelvis lokalkostnader mot lönekostnader. Tidigare hade det varit separata anslag för de olika kostnadsslagen och det fanns inte möjligheter för myndigheterna att föra medel mellan dem. 
 Utgångspunkten för statsmakternas budgetering blev nu i princip deras bedömningar av det tillgängliga resursutrymmet, inte av de resursbehov som myndigheterna själva angett. Statsmakternas ansvar var att sätta en ekonomisk ram för respektive verksamhet som uttryckte deras bedömning av vad de uppsatta verksam- 
 79 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 hetsmålen krävde och en ambitionsnivå. Inom den fastställda ramen skulle myndigheterna sedan utforma sin verksamhet. 
 Löneomräkningstekniken 
 Införandet av ramanslag innebar också att en helt ny teknik vad gäller pris- och löneomräkning av myndigheternas förvaltnings- anslag måste införas. Den nya tekniken frikopplade anslagsjuste- ringarna från den kostnadsutveckling som skett på grund av de centrala avtalen. I stället skulle uppräkningen göras på andra grunder. När det gäller löner garanterades anslagsmyndigheterna i det tidigare systemet full kompensation för träffade centrala löneavtal genom att lönerna räknades om och anslagen därefter justerades upp med stöd av den speciella förordningen om anslags- överskridande som då gällde (den s.k. trollerikungörelsen). Detta system gjorde emellertid att myndigheterna saknade incitament att ha kontroll på de lönekostnadsökningar som de centrala kollek- tivavtalen medförde. I den meningen måste systemet få anses ha varit extremt kostnadsdrivande och det försatte också de statliga arbetsgivarna i en svår förhandlingsposition. I det nya systemet skulle den del av ramanslaget som avsåg arbetskraftskostnader räknas upp varje år med hänsyn till kostnadsutvecklingen för arbetskraften i tillverkningsindustrin. Härifrån skulle göras ett avdrag för en antagen produktivitetsutveckling som baserades på den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Härigenom skapades en följsamhet till lönekost- nadsutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn. En viktig grundbult för att systemet skulle kunna fungera på avsett sätt var att någon särskild medelstilldelning inte skulle lämnas under löpande budgetår. 
 Ramanslagsreformen innebar att statsmakterna nu kunde ta ställning till de faktiska kostnaderna för förvaltningsändamål på statsbudgeten. Ett viktigt syfte med reformen var att skapa en tydligare gräns mellan riksdagens och regeringens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamåls- enlig lönebildning, vilket bl.a. skulle medföra att riksdagens finansmakt kunde utövas med större tydlighet. Regeringen gjorde bedömningen att dessa förändringar i formerna för anslagstill- delningen även borde få konsekvenser för den statliga arbets- givarfunktionens organisation och ställning. 
 80 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 En fristående arbetsgivarfunktion i staten 
 I betänkandet (SOU 1992:100) hade Arbetsgivarkommittén före- slagit att en från regeringen fristående arbetsgivarorganisation skulle inrättas genom att den anslagsfinansierade myndigheten Statens arbetsgivarverk ombildades till en uppdragsmyndighet, Arbetsgivarverket. Det nya verket skulle i princip styras och finansieras av myndigheterna. 
 Kommittén anförde bl.a. att utvecklingen mot en resultat- orienterad styrning av statsförvaltningen innebar att ansvaret för arbetsgivarfrågorna liksom för övriga förvaltningsfrågor i allt större utsträckning skulle falla på de enskilda myndigheterna. För att personalpolitiken skulle kunna vara ett instrument för deras ut- veckling borde verksamhetsintresset vara styrande för statens roll som arbetsgivare. De enskilda myndigheterna måste tillförsäkras ett sådant inflytande över lönebildningen m.m. att personal- politiken anpassades till deras förutsättningar och behov. 
 Formen uppdragsmyndighet för den statliga arbetsgivar- organisationen förutsatte enligt regeringen dels att ramanslags- systemet, som byggde på att myndigheterna skulle bära det fulla ansvaret för kostnadsutvecklingen så att t.ex. samtliga kostnader på grund av kollektivavtal måste finansieras av myndigheterna, fungerade tillfredsställande, dels att myndigheterna fullföljde sitt arbetsgivaransvar fullt ut. 
 Arbetsgivarverket ombildades den 1 juli 1994. Vid utgången av 1994 upphävdes bl.a. 9 kap. 11 § regeringsformen vilket innebar att finansutskottets godkännande av avtal om anställningsvillkor inom staten inte längre krävdes. I samband med riksdagsbehandlingen beslutades att reformen skulle utvärderas efter några år. Behovet av utvärderingen var måhända också betingat av en fortsatt oro över problemen med lönebildningen. 
  
 4.8 
  
 Lönebildningen i staten under  
  
 1990-talets 
  första hälft 
  
 4.8.1 
  
 Vid vägs ände 
  
 Vid början av  
 1990-talet 
  befann sig Sverige i en ekonomisk kris- situation. Världskonjunkturen var nu på nedgång, vilket medförde svårigheter för industrin, den svenska fastighetsmarknaden hade havererat och de nya möjligheter som avskaffandet av valuta- regleringen innebar hade lett till ett omfattande utflöde av kapital. 
 81 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 Inflationen var hög och arbetslösheten, som ännu var låg, skulle snart komma att stiga. Statens budget blev alltmer ansträngd. Budgetunderskottet uppgick 1994 till 12,3 % av bruttonational- produkten, vilket innebar att Sverige hade det näst högsta under- skottet i hela OECD. Vid den här tiden var i praktiken var tredje utgiftskrona i statsbudgeten lånad. Den tidigare ekonomiska politiken, med bl.a. en kraftig utbyggnad av offentlig sektor, stod vid vägs ände. 
 Stabiliseringspolitiken 
 Under 1970- och  
 80-talen 
  hade löneökningarna på den svenska arbetsmarknaden oftast varit högre än i omvärlden. Detta hade resulterat i hög inflation och återkommande kostnadskriser, som avhjälpts genom upprepade devalveringar. Denna utveckling blev till sist ohållbar och ledde till ett systemskifte i början av  
 90-talet, 
  som innebar en definitiv brytning med den tidigare hög- inflationsekonomin. Prisstabilitet blev nu ett överordnat mål för den ekonomiska politiken. 
 23 
  
 Statsmakterna hade – måste man säga – misslyckats i sina strävanden. De statliga löneavtalen för  
 1989-90 
  hade, trots rege- ringens ambitioner att med i förväg angivna ramar för löne- ökningsutrymmet hålla löneökningarna i schack, slutits på rekord- hög nivå och bidragit till de allmänna tendenserna till löneinflation på hela arbetsmarknaden. 
 De första försöken 1990 att få till stånd en allmän stabilisering genom krispaket och stabiliseringsavtal för hela arbetsmarknaden mötte starkt motstånd hos PTK och ledde inte till framgång. I september 1990 fick emellertid den s.k. förhandlingsgruppen, FHG, ledd av Thomas, uppdrag att göra ett nytt försök. Mot bakgrund av en bedömning av den kritiska samhällsekonomiska situationen, som parterna skulle ta ställning till, skulle Rehn- bergsgruppen utarbeta en mall för stabiliseringsavtal mellan för- bundsparterna på hela arbetsmarknaden, i första hand för 1991. Nästan alla anslöt sig till Rehnbergsgruppens samhällsekonomiska bedömning – som hade utformats i samarbete med de centrala organisationerna – och de accepterade att förhandla om stabilise- 
  
 23  
 Konjunkturinstitutet: Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen i Sverige.  
 KI-dokument 
  Nr 9, oktober 2001. 
 82 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 ringsavtal under förutsättning att dessa skulle ha samma giltighets- tid och ge ett likvärdigt utfall. 
 24 
  
 4.8.2 
  
 Rehnbergavtalet  
  
 1991-93 
  
 Hicks arbetade fram en mall för stabiliseringsavtal som kom att gälla över hela arbetsmarknaden. Avtalet slöts för perioden 1 januari 1991 – 31 mars 1993 och var alltså på drygt två år. Det innehöll för första avtalsåret, som sträckte sig till den 1 april 1992, ett allmänt lönestopp under första halvåret 1991, varefter en generell löneökning med 1,1 % av lönesumman skulle utgå. Inga lokala löneförhandlingar tilläts detta avtalsår. För det följande avtalsåret lades 3,3 % ut och det fanns inga begränsningar i avtalet att föra förhandlingar lokalt. 
 Rehnbergavtalet utgör ett vändpunkt i riktning mot en mer ansvarsfull lönebildning på arbetsmarknaden. Det var också fram- gångsrikt i sig genom att löneutvecklingen, som växlats ner till dryga 3 %, gav utrymme för reallöneförbättringar, eftersom inflationstakten samtidigt sjönk till ca 2 %. 
 För statens del hade förutsättningarna för lönebildningen också förändrats genom de besparingar som initierades i regeringens skrivelse till riksdagen i oktober 1990 (rskr. 1990/91:150) om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. Här föreslogs ett treårigt program där hela den statliga administrationen skulle reduceras med 10 % genom produktivitetsförbättringar och strukturella förändringar. Detta skulle sänka de statliga utgifterna med  
 1–2 
  miljarder kr. Nedskär- ningarna skulle grundas på sektors- och verksamhetsanalyser. Regeringen hänvisade bl.a. till det nya trygghetsavtalet som gjorde det möjligt att lösa övertalighetsfrågorna på ett helt annat sätt än tidigare. De fackliga organisationerna sattes därmed under press eftersom stora löneökningar skulle kunna få ett direkt genomslag i arbetslöshet för medlemmarna. Myndigheterna å sin sida var tvingade att öka både sitt kostnadsmedvetande och verksamhets- anpassningen av lönebildningen. Man bör notera att Rehnberg- avtalet togs utan medling inom statens område. Däremot förlorade staten en tvist i AD som gällde om en nedjustering av löne- ökningsutrymmet för 1992 även skulle gälla de individuella kron- talsgarantier som byggts in i avtalet. AD kom fram till att parterna 
  
 24  
 Ballard, Weber: Regeringen och avtalsrörelserna under  
 1990-talet. 
  Arbetsmarknad och arbetsliv, årg 3, nr 4, 1997. 
 83 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 inte hade träffat avtal i enlighet med mallen för stabiliseringsavtalet och underkände den avräkning som gjorts. I Rehnbergsgruppens rapport (Ds 1993:23) görs dock bedömningen att avtal slutits i enlighet med mallen. 
  
 4.8.3 
  
 Ramavtalen RALS  
  
 1993-95 
  
 I mycket kan lönerörelsen inför 1993 års avtal betraktas som en fortsättning på stabiliseringsåtgärderna. Det samhällsekonomiska läget bidrog till en fortsatt återhållsamhet i lönekraven. Myndig- heternas ekonomi var överlag ansträngd. De lagstadgade för- månerna vid sjukdom och semester försämrades (genom införande av karensdag resp. kortare semester) och krävde anpassning av avtalen. Staten var nu inne i en snabb strukturomvandling som bl.a. innehöll betydande personalreduktioner. Parterna inom statens område träffade efter medling ett tvåårsavtal som anslöt sig till de avtal inom handelns och verkstadsindustrins områden som medlarna fått parterna där att enas om. Det statliga avtalet låg i stort på samma nivå som mönsteravtalen, (ca 1 % år ett + 3 % år två) och det förekom inga låglönesatsningar eller garantier. Löne- ökningarna skulle till en stor del fördelas lokalt. Flera myndigheter lyckades vid de lokala förhandlingarna avveckla kostnadsdrivande tarifflönesystem.  
 SACO-S 
  hade en viss framgång med den riktade satsningen på kulturmyndigheterna genom att en viss del av det centrala utrymmet avsattes i en s.k. kulturpott att fördelas på berörda myndigheter. En viktig effekt av avtalet var en ökad acceptans från de fackliga organisationernas sida att särlösningar inte skulle skapas för den statliga sektorn. I stället skulle en ökad harmonisering med den konkurrensutsatta sektorn eftersträvas i syfte att åstadkomma en högre rörlighet på arbetsmarknaden och större konkurrensmöjligheter för de statliga arbetsgivarna. Sammantaget gav avtalet bättre förutsättningar för en verksamhets- anpassad lönebildning i staten. RALS  
 1993-95 
  förhandlades fram under medling. Ett nytt moment som infördes i avtalen på förslag av medlarna kallades för löneöversyn. Löneöversyn innebar en möjlighet för de lokala parterna att förhandla om behovet av extra löneökningar utöver den centralt fastställda potten om det var befogat för att uppnå en önskvärd lönestruktur. Härigenom ökade i och för sig riskerna för löneglidning på det statliga området. Detta 
 84 
 SOU 2002:32 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
 får dock ställas mot att löneutrymmet i det centrala avtalet hamnade på en lägre nivå. 
 25 
  
 Det huvudsakliga motivet för introduktionen av lokala löne- översyner var att samtliga arbetsgivarorganisationer samverkat under avtalsrörelsen för att få bort de kostnadsdrivande kom- ponenterna ÅKB  
 (ålders-, 
  kvalifikations- och befordringstillägg) på den privata sektorn och INU (icke nivåhöjande utrymme) på den statliga sektorn. Tanken bakom dessa inslag i avtalen var att rörlighet m.fl. förändringar bland arbetstagarna kunde frigöra ett löneökningsutrymme. Denna tankegång påminner om myndig- heternas gamla pinnpotter. INU hade kostat arbetsgivarna inom staten ca 1 procent av lönesumman. Genom den samlade aktionen lyckades arbetsgivarna få bort dessa automatiska komponenter. 
 Enligt Arbetsgivarverkets uppgifter 
 26  
 steg lönerna för det statliga kollektivet med 6,4 % under perioden september 1993 – september 1995, dubbelt så mycket som den avtalade löneökningen. Bl.a. möjligheterna till lokala löneöversyner och den centralt avtalade individgarantin om en lägsta lönehöjning på 255 kr, såvitt man lokalt inte kom överens om annat, kan ha bidragit till detta löne- utfall. Även avvecklingen av centrala tarifflönesystem kan ha haft betydelse för lönebildningen lokalt. Löneutvecklingen inklusive löneglidning låg dock, enligt regeringens bedömning i budget- propositionen för 1999 (prop. 1998/99:1), på ungefär samma nivå i staten som på övrig arbetsmarknad under avtalsperioden. 
 Inför avtalsrörelsen 1993 ändrades arbetsformerna i Arbetsgivar- verket i riktning mot ett betydligt större inflytande för myndig- heterna. Verket hade genomfört viktiga förberedelser för de nya arbetsformer som skulle göra verket till en medlemsstyrd arbets- givarorganisation. Det infördes t.ex. rådgivande delegationer till styrelsen. Genom att ramanslagssystemet var under införande hade myndigheterna redan nu ett starkt incitament till ökat kostnads- medvetande. Av dessa skäl valde 1996 års utredning ang. den arbetsgivarpolitiska delegeringen att anse denna avtalsrörelse vara den första med den nya ordningen. Det gav också den utredningen möjlighet att studera flera avtalsrörelser. Här har mera tagits hänsyn till att avtalsrörelsen 1993 främst präglades av behovet av stabilisering på hela arbetsmarknaden och i viktiga delar kan ses som en fortsättning på  
 Rehnberg-perioden. 
  Myndigheterna hade ännu inte fått den fulla friheten – och det fulla ansvaret – att utforma arbetsgivarpolitiken i staten. Mot bakgrund av att 
  
 25 
  
 Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat (SOU 1997:48). 
  
 26 
  
 Personalförändringar och löneutveckling  
  
 1993–1995. 
  Arbetsgivarverket 1995. 
 85 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 Arbetsgivarverket bildades den 1 juli 1994 och att finansutskottets befattning med lönefrågorna upphörde den 1 januari 1995 bör 1995 års lönerörelse vara en mer riktig startpunkt för en utvärdering. Samtidigt illustrerar den nu förda diskussionen att delegeringen skett successivt och i flera olika dimensioner. 
  
 4.9 
  
 Den delegerade lönebildningen 
  
 Förutsättningarna vid mitten av  
 1990-talet 
  
 Sverige inträdde i EU 1995 i ett läge då statens budgetunderskott var betydande och den samhällsekonomiska situationen över huvud taget turbulent med en kraftig försvagning av den svenska kronans värde och stigande räntor. För att komma till rätta med dessa förhållanden lade regeringen i juni 1995 fram ett s.k. konvergens- program. I programmet ingick nya besparingar på statsbudgeten som skulle medföra ett ytterligare ökat tryck på myndigheterna att rationalisera. 
 Samma år kom den s.k.  
 Edin-gruppen 
  (en grupp bestående av elva ekonomer från samtliga centrala arbetsmarknadsorganisa- tioner) ut med sin rapport. Gruppen hade haft parternas uppdrag att finna riktmärken för den framtida löneutvecklingen. I rapporten föreslogs, mot bakgrund av en samhällsekonomi som utmärktes av löneinflation trots massarbetslöshet, att en s.k. Europanorm för lönebildningen skulle läggas fast. I Sverige skulle den genom- snittliga löneökningen få uppgå till 3,5 procent även på längre sikt. 
 27  
 Regeringen åberopade Edingruppens norm för lönekostnads- ökningar (prop. 1994/95:150 bil. 1.) och anförde att lönebildningen borde förbättras om arbetslösheten skulle kunna minska och kostnadsutvecklingen kunna hållas på en god europeisk nivå. Rege- ringen pekade också på betydelsen av att viljan och kunnandet för att ta ansvar för löneutvecklingen fanns hos parterna på arbetsmarknaden. Det kan vara av visst intresse att Konjunktur- institutet nyligen anfört att en uthållig löneökningstakt kan ligga på 3,6 – 4,3 procent, men att en löneökningstakt på 3 procent ligger mer i linje med utvecklingen i  
 Europa-området. 
 28 
  
 Antalet anställda i staten minskade stadigt under den första hälften av  
 90-talet. 
  Till detta bidrog bolagiseringen och ned- 
  
 27 
  
 I takt med Europa. Samhällsekonomiska aspekter på lönebildningen. LO 1995. 
  
 28 
  
 Konjunkturinstitutet: Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen i Sverige.  
  
 KI-dokument 
  Nr 9, oktober 2001. 
 86 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 dragningarna, främst inom försvaret. Däremot skedde en successiv utbyggnad av den högre utbildningen. I budgetpropositionen för 1994/95 föreslog regeringen att samtliga myndigheters förvalt- ningsanslag skulle reduceras med sammantaget 11 procent inom en period av tre år jämfört med tidigare fattade beslut. Arbets- givarverkets förhandlingsområde omfattade nu knappt 250 000 anställda (ca 6 % av samtliga på arbetsmarknaden) och staten var den klart minsta sektorn på hela arbetsmarknaden. 
 Nya LOA 
 Den 1 juli 1994 trädde den omarbetade lagen (1994:260) om offentlig anställning i kraft. Den markerade ytterligare ett steg från särreglering mot samreglering i arbetsrätten. 
 29  
 Här skall endast nämnas att tjänstebegreppets avskaffande gjorde en eventuell återgång till äldre tiders lönesättningsprinciper, där tjänsten låg i botten, omöjlig. Principen var nu stadfäst att individen skulle lönesättas i sin anställning. 
  
 4.9.1 
  
 Ramavtalen RALS  
  
 1995-98 
  
 Avtalsrörelsen 1995 
 Avtalsrörelsen på den statliga sektorn kännetecknades av en fram- gångsrik strategi för decentralisering av lönesättning m.m. till myn- digheterna. Genom RALS  
 1995-98 
  och ett nytt avtal om allmänna anställningsvillkor, ALFA 1997, fick myndigheterna möjligheter att fullt ut tillämpa sin lokala lönepolitik och också verksamhets- anpassa regleringen av arbetstider och semestrar. En viktig del i ramavtalen var att de lokala parterna inte längre gavs möjlighet att begära central förhandling vid en lokal lönerevision. I stället infördes ordningen med s.k. lokal lönenämnd om man inte kunde enas. Avtalen slöts utan medling. 
 30 
  
 Löneökningarna enligt RALS  
 1995-98 
  skulle hållas inom en ram på 3,5 % per år under avtalsperioden. För perioden i sin helhet, dvs. 1 juli 1995 – 31 mars 1998, innebar detta kedjat 9,8 % av löne- summan. (Med kedjat avses att en löneökning år 1 ingår i lönebasen år 2.) Ramavtalen var lägstavtal och det tidigare systemet med 
  
 29 
  
 Med särreglering avses här att regler endast är tillämpliga inom det statliga området, medan samreglering innebär att en bestämmelse är giltig på hela arbetsmarknaden. 
  
 30 
  
 Arbetsgivarverket: Årsredovisning för budgetåret 1995/96. 
  
 87 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 löneöversyner hade tagits bort. Arbetsgivarverket konstaterade att avtalet låg inom den  
 Europa-norm, 
  3,5 % per år, som lagts fast i Edinrapporten (och som staten hade åberopat i förhandlingarna) och nära anslöt till den nivå som hade överenskommits inom den kommunala sektorn. Arbetsgivarverket bedömde dock att det statliga avtalet låg på en för hög nivå och därmed skulle bidra till att det inte gick att undvika fortsatta sysselsättningsminskningar. 
 31 
  
 Ramavtalen 
 Parterna uttalade gemensamt bl.a. att myndigheternas ekonomi var ansträngd och att det tillgängliga löneutrymmet måste användas för att tillgodose kraven på effektivitet och resultat. Det var angeläget att lönesättningen nyttjades som ett medel för att stötta den önskade omvandlingen av den offentliga sektorn och att löne- medlen skulle användas för att främja förändringar av arbets- organisation arbetsinnehåll och de anställdas personliga kompetens. Tre punkter betonades. 
  
 N  
 Parterna klargjorde att de lokala förhandlingarna skulle göras utifrån ett lägstutrymme. Detta skulle ge avtalsmässiga förut- sättningar för en god lönebildning för att därigenom kunna tillgodose de övriga löneprinciperna. 
  
 N  
 Parterna framhöll att arbetsgivare och arbetstagare särskilt skulle verka för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som har arbeten som är att betrakta som likvärdiga. 
  
 N  
 Parterna betonade att om de anställda visade sig bidra till en ökning av produktivitet och effektivitet som var högre än de krav som ställs på myndigheten för att kunna uppfylla verksamhetsmål och budget kunde det utgöra grund för det totala löneutrymmets storlek. 
 Första tillfället för lönerevision var den 1 juli 1995 då månads- lönerna skulle höjas med 1,8 %, dock med lägst 300 kr. Den andra tidpunkten var den 1 januari 1996 då ett utrymme motsvarande lägst 4 % av medlemmarnas månadslöner skulle bildas per myndig- hets- och organisationsområde. Den tredje tidpunkten inföll 1 januari 1997 då ett utrymme om 3,3 %, dock lägst 500 kr, av resp. medlems månadslön skulle bildas per myndighets- och organisa- 
  
 31  
 Arbetsgivarverket: a.a. 
 88 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 tionsområde. I månadslönen skulle de lönetillägg som inte uttrycks som en funktion av månadslönen ingå. 
 Enligt Arbetsgivarverkets lönestatistik 
 32  
 blev löneutvecklingen mellan september 1995 och september 1996 7,8 % och för resteran- de del av avtalsperioden 4,7 %. Detta innebar en löneökning utöver det centrala avtalets nivåer på (12,9 % minus 9,8 %) 3,1 %. Minskat m.h.t. strukturella effekter stannade dock löneökningarna på 11,3 % och löneökningen utöver det centrala avtalets nivåer således på 1,5 % för hela avtalsperioden. Samtidigt måste man komma ihåg att RALS  
 1995–98 
  var konstruerat som ett lägstavtal. Även om Arbetsgivarverket manat till återhållsamhet från myndigheternas sida var det en naturlig följd av avtalskonstruktionen att utfallet kom att överstiga lägstanivån. Enligt Arbetsgivarverket hade därvid lönejusteringar p.g.a. osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män ytterst marginellt påverkat lönestatistiken. De lokala för- handlingarna genomfördes på ett konstruktivt sätt. I bara fem fall måste förhandling i lokal lönenämnd med opartisk ordförande tillgripas sedan parterna inte lyckats enas inom utsatt tid. 
 Regeringens bedömning av utfallen i RALS  
 1993-95 
  resp. RALS  
 1995-98 
  
 Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1) att en viktig slutsats av utfallet av avtalsperioderna RALS  
 1993-95 
  resp. RALS  
 1995-98 
  var att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet inte hade överstigit, men låg i paritet med, löneutvecklingen på arbetsmarknaden i övrigt. Löneutveck- lingen på det statliga avtalsområdet hade då jämförts med den vid landstings- och primärkommuner, industrin (arbetare) samt med privattjänstemännen under åren 1980 till 1997. 
  
 4.9.2 
  
 Industrins samarbetsavtal och statens samverkansavtal 1997 
  
 År 1997 tecknades ett Samarbetsavtal om industriell utveckling och lönebildning mellan parter inom industrin. Avtalet gav uttryck för en stark intressegemenskap vad gäller de politiska och ekonomiska förutsättningarna för en god industriell utveckling, lönsamhet och 
  
 32  
 Arbetsgivarverket: Löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet  
 1996-97 
  och Årsredovisningar för 1997 resp. 1998 
 89 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 konkurrenskraft. Samarbetsavtalet innehöll bl.a. ett omfattande förhandlingsavtal vars syfte var att ge industrins parter förutsätt- ningar att utan stridsåtgärder genomföra konstruktiva avtalsför- handlingar med balanserade resultat. Avtalet var en tillgång i 1998 års avtalsrörelse. 
 33  
 Så blev f.ö. även fallet 2001. Industriavtalet blev en förebild till det samarbetsavtal som slöts år 2000 på den statliga sektorn. 
 I staten ersatte avtalet Samverkan för utveckling 1997 medbe- stämmandeavtalet  
 (MBA-S), 
  tillsättningsavtalet (ATS), arbets- miljöavtalet  
 (AMLA-89) 
  och företagshälsovårdsavtalet (FHVA). Avtalet innehöll inga konkreta delar som avsåg lönefrågor. Men det var ändå av viss betydelse genom att det speglade en ny strävan till samförstånd mellan parterna. Utgångspunkten för avtalet var insikten om nödvändigheten av att myndigheterna hade stor förmåga att anpassa sig till ändrade förhållanden. En ledstjärna i förändringsarbetet skulle därför vara att medborgarnas krav på rättssäkerhet och kvalitet upprätthölls. Arbetsgivaren hade ansvaret för utvecklingen och därmed också de personalpolitiska frågorna men parterna slog fast att alla på arbetsplatsen hade ett gemensamt intresse av att myndigheten på effektivaste sätt fullgjorde sina uppgifter. Avtalet betonade starkt värdet av större delaktighet och dialog samt att ett framgångsrikt utvecklingsarbete förutsatte att alla – arbetsgivaren, de anställda och deras fackliga organisationer – engagerade sig. 
 Inför avtalsrörelsen 1998 hade utvecklingen gått mot alltmer av samsyn, alltmer av decentralisering av frågor som rörde arbets- givarpolitiken i vid mening. Industrins samarbetsavtal gav förhopp- ningar om en balanserad avtalsrörelse. 
  
 4.9.3 
  
 Ramavtalen RALS  
  
 1998-2001 
  
 Avtalsrörelsen 1998 
 Industrin lade genom tidiga avtal en grund för uppgörelser på den övriga arbetsmarknaden. Avtalen innehöll nya möjligheter att växla mellan löner och andra materiella förmåner, något som sedan fick efterföljare, bl.a. inom staten. 
 För Arbetsgivarverket var det angeläget att finna en avtals- konstruktion som medgav att de lokala arbetsgivarna kunde fördela 
  
 33  
 Medling och lönebildning. Slutbetänkande från utredningen om ett förstärkt förliknings- mannainstitut (SOU 1998:141). 
 90 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 lönekostnaderna så effektivt som möjligt utifrån den egna verksamhetens behov. Ramavtalen kom också att bygga på utgångspunkten att lönebildningen, för att bidra till en effektiv statlig verksamhet, måste utvecklas lokalt. Då krävdes – enligt Arbetsgivarverket – att den löneökning som garanterades i de centrala avtalen var så låg att det skapades reella möjligheter för en lokal lönebildning utöver den centralt fastlagda nivån inom de verksamheter där detta var önskvärt och möjligt. De nya ram- avtalen, som parterna enades om, innebar en avsevärt ökad frihet för lokala parter vad gäller lönebildning och lönesättning, genom att såväl löneökningens storlek som revisionstidpunkterna under avtalsperioden och fördelningen på individer skulle bestämmas lokalt, före vissa angivna tidpunkter (s.k. stupstockar). Förhand- lingarna avslutades efter medling inom staten och även på det angränsande försäkringskasseområdet. De fördes dock i en öppen anda och parterna förde ingående diskussioner i flera principiella frågor och Arbetsgivarverket uppfattade att det fanns en tydlig vilja att försöka hitta en samsyn snarare än att betona skiljaktigheter. Statsmakternas uttalade krav på arbetsmarknadens parter att ta ansvar för en samhällsekonomiskt försvarbar lönekostnadsutveck- ling torde ha bidragit till samarbetsviljan. 
 34 
  
 Ramavtalen 
 I RALS  
 1998–2001 
  sade de centrala parterna att den lokala löne- bildningen måste vara långsiktig och bygga på stabila förut- sättningar. Mot den bakgrunden ville de centrala parterna inte störa den lokala utvecklingen genom att ändra principerna för löne- sättning. En nyhet i avtalen var att de centrala parterna betonade att lönepolitiken vid myndigheten skulle vara tydlig och känd. Varje medarbetare skulle veta på vilka grunder lönen sätts och vad hon eller han kunde göra för att påverka sin egen lön. En kontinuerlig dialog mellan chef och medarbetare om frågor som kan ha betydelse för arbetstagarens resultat, utveckling och lön hade enligt parterna ett stort värde. 
 De treåriga ramavtalen RALS  
 1998-2001 
  innehöll som nyss nämnts (liksom de föregående ramavtalen) stupstocksregler som innebar att om de lokala parterna inte kunde komma överens så skulle följande löneökningsutrymme läggas ut för de olika organisationerna för resp. avtalsår. 
  
 34  
 Arbetsgivarverket: Verksamheten 1998. 
 91 
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell SOU 2002:32 
  
 Organisation 
  
 1 april 1998 
  
 1 april 1999 
  
 1 april 2000 
  
 SACO-S 
  
 2.3 % 
  
 2.3 % 
  
 2.3 % 
  
 OFR 
  
 2.5 % 
  
 2.5 % 
  
 2.4 % 
  
 SEKO 
  
 2.6 % 
  
 2.5 % 
  
 2.5 % 
  
 De centrala parterna bedömde att lönekostnaderna på grund av RALS  
 1998–2001 
  skulle stiga med 9,0 % under avtalsperioden, rensat från strukturella effekter m.m. Bedömningen innefattade den lokala lönebildningens betydelse för kostnadsutvecklingen. Det faktiska löneutfallet blev under avtalsperioden – totalt och kedjat – 13,3 %. Efter att korrigeringar gjorts för de strukturella effekterna m.m. blev den rensade löneutvecklingen 11,3 %, vilket motsvarande en genomsnittlig årlig ökningstakt på 3,6 %. Den sistnämnda ökningstakten fördelades på 3,2 % som lades ut vid lokal lönerevision medan 0,4 % lades ut utanför lönerevision. Inom olika delar av staten varierade löneökningarna för s.k. identiska individer mellan 4,1 % (kultursektorn) och 5,4 % (försvaret) på årsbasis. Inom myndigheter med högre än genomsnittlig löneut- veckling för staten som helhet gjordes särskilda satsningar på marknadsutsatta grupper, som tekniker,  
 IT-personal, 
  jurister och ekonomer. 
 35 
  
 De faktorer som påverkade löneutvecklingen för identiska individer under avtalsperioden var i första hand RALS  
 1998–2001 
  inkl. chefsavtalet med 70 % och befordringar med 20 %. I övrigt berodde löneutvecklingen på uppflyttning i tarifflönesystem, inlösen av rörliga lönetillägg m.m. 
 Den nya möjligheten att lokalt växla mellan löneökningar och andra förmåner utnyttjades i ringa omfattning. Enligt en utvärdering gjord av Arbetsgivarverket gjorde de två myndigheter (Polisen och Sjöfartsverket) som avtalade om avsättningar till Kåpan Extra dock bedömningen att arbetskraftskostnaderna skulle komma att minska och personalpolitiska vinster göras p.g.a. denna nya möjlighet. 
  
 35  
 Arbetsgivarverket: Löneutvecklingen inom det statliga förhandlingsområdet. Avtals- perioden för RALS  
 1998–2001. 
  
 92 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 Regeringens bedömning av utfallet av RALS  
 1998-2001 
  
 Regeringen uttalade i skrivelsen (skr. 2000/2001:151) om rege- ringens förvaltningspolitik att en viktig slutsats som kan dras av den jämförande statistik som finns tillgänglig för tiden efter den arbetsgivarpolitiska reformen (innefattande även RALS  
 1993-95) 
  att löneutvecklingen över tid har följt den på arbetsmarknaden i övrigt förhållandevis väl. Löneutvecklingen i tre sektorer, närings- livet, staten och landstingen uppgick till ca 27 % under perioden  
 1994–1999. 
  Hos kommunerna var löneökningarna lägre, ca 17 %. 
  
 4.9.4 
  
 Samarbetsavtalet 2000 
  
 Samarbetsavtalet för det statliga avtalsområdet slöts efter ett fler- årigt arbete och med ett mönster i industrins samarbetsavtal några år tidigare. Avtalet uttryckte parternas avsikt att att gemensamt arbeta för att stärka de statliga verksamheterna och skapa förutsättningar för goda arbetsvillkor för de anställda. Parterna var ense om att löner, övriga anställningsvillkor, arbetsorganisation och arbetsmiljö skulle utformas så att de stöder en effektiv verksamhet, goda arbetsresultat och utveckling i arbetet. 
 Genom avtalet tog parterna ett gemensamt ansvar för löne- bildningen på sin del av arbetsmarknaden. Avtalets syfte var att centrala och lokala parter på det statliga avtalsområdet i samverkan skulle kunna stärka förhandlingsprocessen och genomföra kon- struktiva avtalsförhandlingar med upprätthållande av arbetsfred. Parterna var vidare ense om att förloppet och utfallet av löneför- handlingarna på det statliga avtalsområdet skulle bidra till samhälls- ekonomisk balans och inte störa det konkurrensutsatta närings- livets strävanden mot en kostnadsutveckling i nivå med omvärlden. 
 Mot den bakgrunden innehöll avtalet – som godkändes av regeringen i de delar som hade karaktär av huvudavtal – vissa nya regler om förhandlingsordningen, t.ex. att parterna skulle presen- tera samtliga sina yrkanden innan förhandlingarna inleds. En sam- arbetskommitté inrättades för att stärka förhandlingsarbetet, bl.a. med tidsplaner så att nya avtal kan träffas innan gamla går ut och för att vid behov medla mellan parterna. Detta medförde att det statliga avtalsområdet inte kunde bli föremål för medling av Medlingsinstitutet. Vidare inrättades i avtalet ett samarbetsråd för att underlätta förverkligandet på lokal nivå av sådant som de centrala parterna överenskommit i ramavtalen. 
 93 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 Vad gäller lönebildningen i staten gjorde parterna uttalanden om att det är viktigt att villkor och organisation kan omprövas vid ändrade förhållanden så att de fortlöpande befrämjar en effektiv verksamhet, goda arbetsresultat och utveckling i arbetet. I detta ligger konkret att löner/lönetillägg och andra anställningsvillkor skall kunna ändras eller tas bort (t.ex. lönetillägg) om förhållandena har ändrats. Bedömningarna skulle göras av de lokala parterna. De centrala parterna gav den avtalsmässiga grunden för lokal verksam- hetsanpassning genom att ge dessa möjligheter att förutsättnings- löst ompröva kostnader för löner och andra anställningsvillkor eller att omfördela dem så att de bättre skulle gagna verksamhetens krav. 
 36 
  
 4.9.5 
  
 Ramavtalen 2001 
  
 Nya förutsättningar runt millenieskiftet 
 Vid ingången av det nya årtusendet var fortfarande högkonjunk- turen stark och börskurserna höga.  
 IT-kraschen 
  under våren 2000 var bara ett förebud på en kommande lågkonjunktur som skulle slå igenom först något år senare. Det fanns dock en insikt hos parterna att man återigen måste lyckas med en ansvarsfull lönebildning som kunde leda till fortsatta reallöneförbättringar. En återgång till en inflationsdrivande lönebildning var i grunden inte längre möjlig. Tilliten hos parterna till att Riksbanken genom sin räntepolitik skulle klara inflationsmålet 2 % var stor liksom till att finans- politiken nu skulle ge utrymme både för vissa skattesänkningar och bidragshöjningar. Avtalsrörelsen slutfördes i en i huvudsak optimistisk atmosfär, där man överlag kunde sluta treårsavtal. 
 Avtalsrörelsen 2001 
 På den statliga sektorn lyckades parterna endast sluta ettårsavtal. Bakgrunden var att pensionsförhandlingarna och förhandlingarna om ett nytt affärsverksavtal inte ledde till resultat. Parterna kom överens om att fortsätta förhandlingarna om ett nytt pensionsavtal för alla statsanställda. 
  
 36  
 Avsnittet grundas på Samarbetsavtal för det statliga förhandlingsområdet med för- handlingsprotokoll. Arbetsgivarverket cirkulär 2000:A4. 
 94 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 En viktig fråga för Arbetsgivarverket i avtalsrörelsen var att få till stånd förändringar i trygghetsavtalet. Parterna enades om att temporärt sänka avgiften till Trygghetsstiftelsen. Fr.o.m. den 1 april 2001 sänktes avgiften från 0,7% till 0,05% av lönesumman. Fr.o.m. den 1 januari 2004 skall den höjas till 0,4%. De frigjorda medlen skall användas på sätt som lokala parter enas om och syftet är att åtgärderna skall vara ett led i ett aktivt omställningsarbete. 
 Ramavtalen 
 RALS 2001 byggde vidare på intentionerna i det nyss slutna samarbetsavtalet, där parterna gemensamt skall ta ett ansvar för lönebildningen. I avtalet fastlades i sammandrag följande löneprin- ciper: 
  
 N  
 Lönebildningen skall medverka till att målen för verksamheten uppnås på ett effektivt sätt. En förutsättning är då att löne- bildningen används som et instrument för att rekrytera, moti- vera, utveckla och behålla arbetstagare med sådan kompetens som behövs på kort och på lång sikt. 
  
 N  
 En arbetstagares lön skall bestämmas utifrån sakliga grunder och inte påverkas av t.ex. hans eller hennes etniska ursprung, kön, sexuella läggning eller ålder. 
  
 N  
 Grundläggande faktorer för lönesättningen är dels ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad m.m., dels arbetstagarnas skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen. 
  
 N  
 Lönerna skall vara individuellt bestämda, om man inte lokalt överenskommer om annat för vissa grupper. 
  
 N  
 En väl utvecklad lönesättning som utgår från sakliga grunder är betydelsefull för en ändamålsenlig differentiering av lönerna. 
 Ramavtalen var alltså identiska för de fackliga organisationerna vad gäller löneprinciper och grunderna för den lokala lönebildningen. Den lokala lönebildningen skulle bygga på principen att parterna samverkar om grunderna för den lokala lönesättningen. Inför lönerevisionen skulle arbetsgivaren därför presentera en s.k. lönebild som visade myndighetens löneläge och lönespridning. De lokala parterna skulle med utgångspunkt i denna lönebild diskutera vad som krävdes för att myndigheten skulle klara sin kompetens- försörjning utifrån sina ekonomiska förutsättningar. I avtalen 
 95 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 gjordes också uttalanden om principer och former för lönesamtal mellan chef och medarbetare. 
 Syftet med den nya modellen var enligt avtalet att stimulera en bättre lokal lönebildning med utgångspunkt i avtalets löne- principer. Parterna utgick ifrån att arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen uppnår en samsyn om lönebilden samt om behovet av förändring av löner och andra anställningsvillkor utifrån verksamhetens krav och förutsättningar. Parterna lade också in förutsättningen att de grundläggande löneprinciperna tillämpas likartat för sådana medarbetare vid myndigheten som har likartade eller näraliggande arbetsuppgifter, men som tillhör en annan arbetstagarorganisation vilken är part i motsvarande avtal med Arbetsgivarverket. – I detta sista ligger i sig en likhet med hur arbetsgivaren har att sätta lön för oorganiserade arbetstagare. 
 Det mest intressanta inslaget i RALS 2001 var ramavtalet med  
 SACO-S. 
  Avtalet var sifferlöst, dvs. det innehöll inte något om nivån på avtalet eller några garantier eller stupstockar. Avtalet innebar att de lokala parterna skulle komma fram till behov av löneförändringar utifrån verksamhetens krav och sluta avtal om löneökningar på en för den egna myndigheten rimlig nivå. I avtalet med  
 SACO-S 
  fanns också en möjlighet för de lokala parterna att överenskomma om att lönerna skulle sättas direkt i ett samtal mellan chef och medarbetare enligt en s.k. lönesamtalsmodell. 
 Löneavtalen med OFR och SEKO byggde även de på en lokal lönebildning, men innehöll såväl stupstockar som individgarantier. För OFR låg en stupstock på 2,5 %, medan motsvarande tal för SEKO var 2,6 % samt en krontalskiva på 420 kr, beräknat per den 1 april 2001. Individgarantin för båda organisationernas medlemmar var 230 kronor och var utformad som en avstämning efter avtalsperiodens slut. 
 Genom det nya chefsavtalet gavs myndighetscheferna ett mer renodlat inflytande över lönesättningen av chefer i den lokala chefskretsen. Regeringens s.k. frikrets övergick till ett eget avtal. 
 I förhandlingarna kom parterna också överens om vissa ändringar i de allmänna anställningsvillkoren. Vissa justeringar skedde i arbetstidskapitlet i ALFA och vidare har rätten till s.k. tjänsteförening begränsats till tre år. 
 Inom universitets- och högskoleområdet tillsattes, mot bak- grund av den sektorns särskilda förhållanden, en partsammansatt grupp för att följa och utveckla de diskussioner som förts i RALS- förhandlingarna rörande bl.a. den lokala lönebildningen. Gruppen 
 96 
 SOU 2002:32 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
 skulle redovisa sina erfarenheter till Samarbetsrådet senast vid avtalsperiodens slut. 
 Inom Försvarsmakten skulle de lokala parterna fram till den 1 september 2001 ompröva vissa arbetstidsbestämmelser och träffa ett nytt avtal. Om detta inte var möjligt skulle parterna överlämna frågan till central förhandling. 
 Regeringens bedömning av nivån på RALS 2001 
 Regeringen bedömde i skrivelsen 200/01:151 att de statliga löneavtalen låg väl i linje med löneavtalen på övriga arbetsmarknadssektorer. 
 Särskilt om RALS 2001 mellan Arbetsgivarverket och  
 SACO-S 
  
 Arbetsgivarverket enades med  
 SACO-S 
  om att tillämpa en helt ny förhandlingsordning, utan angivande av nivåer för löneökningar. 
 Normalt tillgår ju en lokal lönerevision på så sätt att de lokala parterna först definierar ett ekonomiskt förhandlingsutrymme och sedan lägger ut lönehöjningarna. I det nya avtalet lade de centrala parterna inte in en sådan ordning. Man angav endast att arbets- givaren och de lokala arbetstagarorganisationerna skulle komma överens om revisionstidpunkter och fördelning på individer i enlighet med löneprinciperna och de gemensamma grunder de själva kommit fram till. Nya löner skulle avtalas i ett lokalt kollektivavtal. 
 Om de lokala parterna inte hade enats om annat skulle löne- revisionen äga rum per den 1 april 2001. Om de inte senast sex månader efter fastlagd revisionstidpunkt kunnat enas om löne- höjningarna för organisationens medlemmar, skulle vardera parten överlämna ett förslag till nya löner till den lokala lönenämnden. Nämnden hade inte formell beslutanderätt, utan skulle endast lämna rekommendationer. 
 Den s.k.  
 lönesamtalsmodellen  
 introducerades i ramavtalet med  
 SACO-S 
  som ett alternativt sätt att genomföra lokal lönerevision. Bestämmelsen har följande lydelse. 
 Arbetsgivaren kan föreslå att parterna överenskommer att för hela eller delar av myndigheten tillämpa en ordning som innebär att lönerevision sker genom att chef och medarbetare överenskommer om individuell löneökning. Tidpunkten för sådan löneöverenskommelse kan antingen vara avtalad revisionstidpunkt eller överenskommas 
 97 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 mellan chef och medarbetare. Om chef och medarbetare i något fall inte kan komma överens om lönen, gäller att frågan återgår till arbets- givaren och den lokala arbetstagarorganisationen för kollektivavtals- reglering. 
 Det finns anledning att betrakta denna bestämmelse som en anmärkningsvärd innovation. Metoden har bara prövats i begränsad utsträckning på andra arbetsmarknadssektorer. Arbetsgivarverket och  
 SACO-S 
  har överlämnat frågan om under vilka mer precise- rade former och i vilken ordning lönesamtalsmodellen skall tillämpas samt initiativet till den lokale arbetsgivaren. Tanken bakom det centrala avtalet är att en löneökning skall kunna be- stämmas i en dialog mellan en chef på mellannivå och hans egna medarbetare och som formlösa enskilda uppgörelser. Någon restriktion utöver chefens interna budgetansvar och de befogen- heter inför lönesamtalen cheferna ges av myndighetens chef finns inte. Tanken är givetvis att lönen skall kunna anpassas till individen och hans/hennes prestationer, utvecklingspotential m.m. i relation till verksamhetens krav och förutsättningar på ett optimalt sätt. Dialogen om lönen har självfallet egenvärden för både chef och medarbetare. 
 Styrkorna och de ev. svagheterna med en lönesamtalsmodell har självfallet varit föremål för omfattande diskussioner och ingående analyser under överläggningarna mellan Arbetsgivarverket och  
 SACO-S. 
  Enligt utredningen måste lönesamtalsmodellen och dess utfall noga följas och utvärderas inte bara av de centrala parterna och myndigheterna utan också av regeringen eller i annan ordning. Inom utredningens tidsram finns inte möjlighet att närmare utvär- dera modellens tillämpning och utfall. Arbetsgivarverket gör följande analys i sin årsredovisning för 2001. 
 Ett fyrtiotal medlemmar har prövat lönesamtalsmodellen under året i större eller mindre omfattning. Erfarenheterna är blandade, men i huvudsak positiva. Modellen ökar bl.a. intresset för den lokala löne- politiken hos de lönesättande cheferna och dessa tvingas också ut- veckla sin färdighet i att genomföra meningsfulla medarbetarsamtal. 
 Med lönesamtalsmodellen har delegeringen av lönebildningen i staten fullbordat resan från ensidiga förvaltningsbeslut via tunga centrala kollektivavtal till lönebildning på myndighetsnivå och slutligen till en lönesamtalsmodell där den enskilde i praktiken blir förhandlingspart. En mer djupgående delegering känns inte möjlig. 
 98 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 4.10 
  
 Om delegeringens effekter på myndigheternas lönepolitik m.m. 
  
 Inledning 
 Lönebildningen och lönesättningen av individer är bland myndig- heternas viktigaste redskap för att klara personalförsörjningen och lägga en grund för en effektiv verksamhet. Genom det delegerade ansvaret och genom att lönebildningen i allt större utsträckning sker lokalt är det också hos de enskilda myndigheterna själva som en utvärdering av delegeringens effekter bör ske. Utredningen har anlitat konsulterna Walsh och Cox för att genomföra strukturerade och kvalitativt inriktade intervjuer med chefer på olika nivåer, medarbetare och fackliga företrädare på myndigheterna. Intervjuer har också genomförts på Arbetsgivar- verket och i Regeringskansliet m.m. Sammantaget har ca 150 intervjuer gjorts. Utredningen redovisar i det här avsnittet kort- fattat konsulternas resultat och reflektioner vad gäller dessa frågor kompletterat med egna intryck. Konsultrapporten återfinns som bilaga 4. 
 Ett marknadsorienterat synsätt 
 Flera myndighetsföreträdare framhåller att delegeringen i sig harmoniserar med utvecklingen mot en mål- och resultatrelaterad styrning inom statsförvaltningen. Delegeringen upplevs i dag som en naturlig del i styrsystemet. 
 Ett generellt intryck från de svar som har lämnats är att myndig- heterna numera har ett marknadsorienterat synsätt på lönesätt- ningen. De flesta intervjuade anser att delegeringens största be- tydelse för personal- och kompetensförsörjningen är att myndig- heterna nu kan erbjuda mer marknadsanpassade löner. Man betalar vad man måste och har råd till för att rekrytera den personal som man behöver för sin verksamhet. Nyrekryterade får marknads- anpassade löner, men många anser att myndigheterna sedan er- bjuder en dålig löneutveckling, vilket gör det svårt att behålla eftertraktade medarbetare och chefer. Detta uppger intervjuade från de olika grupperna som ett stort problem. Samtidigt kon- staterar vissa företrädare för myndigheter med en hög lönenivå att man inte kan konkurrera med näringslivet om personal med de allra högsta lönerna. Några pekar också på att chefslönerna är låga i statsförvaltningen och att detta har en tendens att trycka ihop 
 99 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 lönestrukturerna på myndigheterna. De flesta anser dock att statsförvaltningens möjligheter att lönekonkurrera med närings- livet har förbättrats på senare år och att detta kan kopplas till de möjligheter som den arbetsgivarpolitiska delegeringen har skapat. 
 Flertalet myndighetsföreträdare anser att den egna myndigheten har en tydlig och väl kommunicerad lönepolitik. Från fackligt håll framhålls dock ofta att myndighetens lönepolitik inte tillämpas konsekvent och att det inte sällan uppstår diskussioner om hur lönepolitiken skall tolkas. Detta beror bl.a. på att myndigheternas lönepolitiska dokument ofta är allmänt hållna och innehåller värdeord som kan ges mycket olika innebörd. En del fackliga företrädare framhåller också att arbetsgivarparten har en tendens att göra avsteg från lönepolitiken om det är nödvändigt för att genomföra en rekrytering som myndigheten är angelägen om. Det finns således en tendens att marknadens krav går före vissa av de principer som har lagts fast i lönepolitiken. 
 Den individuella lönesättningen har slagit igenom 
 Många myndighetsföreträdare anser att den individuella löne- sättningen har slagit igenom på myndigheterna. Å andra sidan pekar många myndighetsföreträdare på att det också finns hinder för ett fullständigt genomslag för den individuella lönesättningen. De hinder som framför allt framhålls är de offentliga lönerna i statsförvaltningen och de reaktioner som kan uppstå i personal- grupper som har standardiserade och lätt jämförbara arbetsupp- gifter. En del myndighetsföreträdare anser för övrigt att individuell lönesättning inte bör tillämpas för sådana grupper. 
 Flertalet fackliga företrädare accepterar den individuella lönesätt- ningen som princip men framhåller att den ibland kan leda till en inkonsekvent lönesättning. De som påpekar detta är ofta samma personer som kritiserar tillämpningen av myndighetens lönepolitik. Såväl fackliga företrädare som myndighetsföreträdare konstaterar att den individuella lönesättningen har en tendens att starkast slå igenom i en nyrekryteringssituation. På många myndigheter har detta lett till en viss obalans i lönesättningen mellan anställda med lång anställningstid på myndigheten och de nyrekryterade. Detta uppfattas som ett problem av en del intervjuade såväl på den fackliga sidan som på arbetsgivarsidan. 
 En vanlig synpunkt från de intervjuade är annars att den individuella lönesättningen i särskilt hög grad tillämpas för 
 100 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 personalkategorier som är mycket eftertraktade på arbetsmark- naden och där de statliga arbetsgivarna konkurrerar såväl inbördes som med andra arbetsgivare om arbetskraften. Till för något år sedan hörde  
 IT-personal 
  till denna kategori av anställda. Den individuella lönesättningen har gjort det lättare för myndigheterna att konkurrera om marknadsutsatta personalkategorier. Möjlig- heterna till en individuell och differentierad lönesättning av linje- cheferna har givit starka incitament i den kretsen att eftersträva förbättrade resultat i verksamheten. 
 Delegeringen har underlättat rekryteringen av kvalificerad personal 
 Delegeringen anses allmänt ha lett till en friare och mer marknads- anpassad lönesättning inom statsförvaltningen. Förändringen är mycket påtaglig om man jämför med situationen i mitten av 1980- talet. Den friare lönesättningen har i sin tur medfört att det har blivit lättare för myndigheterna att rekrytera kvalificerad personal i konkurrens med näringslivet. Denna effekt är särskilt märkbar på myndigheter med ett stort inslag av tekniker och andra kategorier som arbetar såväl inom privat som inom statlig sektor. Vissa företrädare för sådana myndigheter vittnar om att man under 1980- talet tvangs att anlita särskilda konsultbolag som i realiteten hade bildats för att handha uppgifter som myndigheten själv skulle ha skött om den hade kunnat rekrytera den berörda personalen. Sådana åtgärder är obehövliga i dag. De förbättrade möjligheterna att rekrytera kvalificerad personal är kanske den tydligaste effekten av den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Också denna effekt har sannolikt bidragit till en ökning av effektiviteten i statsförvalt- ningen. 
 Delegeringen ökar riskerna för löneglidning och kostsamma förhandlingsuppgörelser 
 Vid intervjuerna gjordes uttalanden som att delegeringen förut- sätter att den statliga arbetsgivarsidan har samma förmåga att samordna sitt beteende och samma förhandlingskompetens som den fackliga motparten. En obalans i detta avseende medför risk för kostsamma förhandlingsuppgörelser och en onödigt stor löne- glidning. På sina håll inom statsförvaltningen finns tecken på en sådan obalans mellan parterna. Småmyndigheter med en svag 
 101 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 SOU 2002:32 
  
 arbetsgivarfunktion är en klar riskgrupp i detta avseende. En annan riskgrupp är myndigheter där sektors- eller kårintressen har en mycket stark ställning. Det finns tecken som tyder på att identifieringen med sådana intressen på sina håll har blivit starkare än identifieringen med arbetsgivarintresset. Delegeringen förut- sätter att åtgärder vidtas för att motverka risker av detta slag. I annat fall kan konsekvenserna bli kostsamma för statsförvalt- ningen. 
 Staten bör konkurrera med mer än lön 
 En del myndighetsföreträdare tycker sig märka att statlig anställ- ning allmänt sett har kommit att uppfattas som ett mer attraktivt alternativ på arbetsmarknaden än för något decennium sedan. Detta kopplas till att den arbetsgivarpolitiska delegeringen har givit myndigheterna större möjligheter att skapa attraktiva arbetsvillkor för de anställda. Några anser dock att de statliga arbetsgivarna borde kunna göra väsentligt mer för att framhålla – marknadsföra – de  
 icke-lönerelaterade 
  fördelarna med en statlig anställning. Man tänker då på sådant som varierade och intressanta arbetsuppgifter, goda utbildningsmöjligheter, satsningar på karriärutvecklings- program bl.a. för att behålla kvalificerad personal, möjligheter till distansarbete och tjänstledighet för olika ändamål, m.m. 
 Många personalchefer uppger att man satsar mer på personalför- sörjning nu och att myndigheterna har byggt upp en bättre kompetens inom området. Detta beror på att den arbetsgivarpoli- tiska delegeringen kräver större kompetens, att man nu har större befogenheter och på att konkurrensen om arbetskraften är hårdare. 
 Arbetsgivarsamverkan behöver stärkas 
 Arbetsgivarsamverkan ansågs enligt en undersökning gjord av den tidigare utredningen om statens arbetsgivarpolitik 
 37  
 för fem år sedan ha utvecklats jämfört med tidigare, men myndighetsföre- trädarna efterlyste en ytterligare förbättring av denna samverkan. Denna borde bl.a. inriktas mot en större öppenhet mellan olika arbetsgivare om vilka prioriteringar och särskilda satsningar som man planerar i de lokala löneförhandlingarna. Enligt de som nu har intervjuats kvarstår kravet på en utveckling av samarbetet mellan 
  
 37  
 Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat (SOU 1997:46). 
 102 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 
  
 olika arbetsgivare. Samtidigt säger en del myndighetsföreträdare att samverkan faktiskt har blivit bättre jämfört med tidigare. Av detta kan man dra slutsatsen att arbetsgivarsamverkan utvecklas kontinu- erligt, men det tar tid och en hel del återstår att göra för att den skall fungera så bra som myndigheterna önskar. 
 Det finns enligt konsulternas bedömning tecken på att vissa myndighetsledningar inte har accepterat eller förstått sin arbets- givarroll fullt ut. I vissa fall överflyglar sektors- eller kårintressen arbetsgivarintresset. Dessa omständigheter försvårar arbetsgivar- samverkan och ökar risken för att myndigheterna träffar för staten som helhet ogynnsamma förhandlingsuppgörelser. När det gäller löneområdet finns det även tendenser att bortse från de smitto- effekter som de egna avtalen kan ge upphov till. Exempel som ofta framhålls är avtalen om domar- och åklagarlönerna som har fått följdeffekter på lönesättningen för jurister inom hela statsförvalt- ningen. 
 Det bör också poängteras att det är inte enbart inom löne- området som arbetsgivarsamverkan bör utvecklas vidare. Även när det gäller t.ex. kompetensutveckling samt åtgärder för att komma till rätta med åldersproblematiken eller omfattande sjukskrivningar anser många att det finns anledning för myndigheterna att sam- verka mer med andra arbetsgivare. 
 103 
  
 5 
  
 Lönebildningen i staten 
  
 – några särskilda frågor 
 I detta kapitel tar utredningen upp några särskilda frågor vad gäller lönebildningsprocesserna både vid centrala och lokala löneför- handlingar. Avsikten är att komplettera den övergripande beskriv- ning av lönebildningen i staten som lämnats i det föregående. I nästa kapitel redovisar utredningen sina samlade överväganden i frågor som rör lönebildningen. 
  
 5.1 
  
 Den s.k. skattehandläggarfrågan 1998 
  
 5.1.1 
  
 Inledning 
  
 Arbetsgivarverket har beskrivit händelseförloppet när treårsavtalet för  
 1998-2001 
  slöts på följande sätt. 
 1 
  
 Med OFR/S, P och O och SEKO träffade Arbetsgivarverket en pre- liminär uppgörelse den 26 april 1998. Då hade  
 SACO-S 
  redan några veckor tidigare strandat förhandlingarna och begärt att medlare skulle inkallas. En uppblossande oro bland skattehandläggarna runt om i landet med höga lönekrav och ett uttalat missnöje mot såväl arbets- givaren som de fackliga företrädarna gjorde att  
 SACO-S 
  och Arbetsgivarverket fick svårt att enas.  
 SACO-S 
  ställde krav på kvar- dröjande stridsrätt i de efterföljande lokala förhandlingarna, något som Arbetsgivarverket bestämt avvisade. En uppgörelse blev möjlig först efter medverkan av medlarna Brady och Cooper Å. Johansson. 
 Det har inte varit alldeles ovanligt att löne- eller andra villkors- frågor vid en enskild myndighet varit en stötesten i samband med centrala avtalsförhandlingar inom staten. Oron bland skattehand- läggarna 1998 är här intressant genom det sätt på vilket frågan löstes. Fallet illustrerar komplexa frågor om arbetsgivarsamverkan 
  
 1  
 Arbetsgivarverket: Verksamheten 1998. 
 105 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 både på central nivå och mellan central och lokal förhandlingsnivå. Frågorna om ev. prioriteringar i det centrala löneavtalet kopplat till en ev. omfördelning inom ensektormodellens ram förtjänar att be- röras ur principiell synvinkel. 
  
 5.1.2 
  
 Händelseförloppet i löneförhandlingarna 
  
 Under våren 1998 spreds under de pågående avtalsförhandlingarna, främst via de interna diskussionsdatabaser som de fackliga organi- sationerna hade, ett missnöje med lönerna inom skattehand- läggargrupperna på de olika myndigheterna i  
 RSV-koncernen. 
  Delvis var det en debatt som drevs av Jusek lokalt för att få till stånd ett högre löneläge/påslag för de aktuella grupperna än som skulle vara möjligt med de ekonomiska förutsättningar och nivåer som diskuterades på central nivå men till stor del artikulerades ett starkt spontant missnöje med lönerna från många enskilda handläggares sida. Detta missnöje riktade sig både mot de lokala facken och den lokale arbetsgivaren RSV. RSV och Johnson samt sedermera även  
 ST-Skatt 
  hade inledande kontakter, främst om den uppkomna situationen i skatteförvaltningen, men där även frågor om behovet av en översyn av lönestrukturerna togs upp. Det bör dock noteras att det inte diskuterades frågor vare sig om själva lönestrukturerna eller om löneutrymmen och andra ekonomiska aspekter på de lönekrav/förväntningar som förts fram av enskilda handläggare. 
 Ett komplicerat förhandlingsläge uppstod nu i avtalsrörelsen på central nivå, där skattehandläggarnas löner skulle komma att bli en tvistefråga. Vare sig  
 SACO-S 
  eller någon annan central part hade haft med sig dessa frågor i sina inledande yrkanden i avtalsrörelsen vid årsskiftet 1997/98 vilket i sig innebar en låsning. Arbets- givarverket tillskrev myndigheterna att det kommit till verkets kännedom att  
 SACO-S 
  (dvs. Jusek) på vissa myndigheter gjorde framställningar om att få påbörja lokala förhandlingar om löner redan innan en central  
 RALS-uppgörelse 
  förelåg och att det i några fall förekommit mer eller mindre uttalade konflikthot. Arbetsgivar- verket meddelade att lokala parter varken hade anledning eller befogenhet att påbörja lokala förhandlingar innan ett centralt avtal slutits och fredsplikt rådde. Däremot kunde det givetvis vara av värde att lokala parter förberedde arbetet med att t.ex. diskutera lönestrukturer. Verkets skrivelse får ses som ett stöd för RSV:s ledning i strävandena att kyla ner stämningarna i skatteförvalt- 
 106 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 ningen och att lägga en grund för ordning i de centrala förhand- lingarna. 
 Arbetsgivarverket lade ett första konkret bud i de centrala löne- förhandlingarna vecka 15 1998. Redan under vecka 16 strandade  
 SACO-S 
  förhandlingarna och påkallade medling samt framförde att de hade för avsikt att säga upp avtalen och varsla om strids- åtgärder.  
 SACO-S 
  anförde att man inte avsåg att sluta ett centralt avtal under fredsplikt innan skattehandläggarnas lönefrågor lösts. Samma vecka fick OFR och SEKO ett nytt bud från Arbetsgivar- verket. 
 Jusek och  
 ST-Skatt 
  (som också organiserade handläggare ur den aktuella gruppen) samt RSV upptog under vecka 15 preliminära diskussioner på lokal nivå om skattehandläggarnas löner m.m. Vecka 16 var man i huvudsak överens om formerna för de kom- mande lokala förhandlingarna. 
 De tillkallade medlarna i de centrala förhandlingarna mellan Arbetsgivarverket och  
 SACO-S 
  uppdrog åt de lokala parterna på RSV att ta upp frågan om lönesituationen m.m. för den aktuella gruppen skattehandläggare vid skattemyndigheterna. På medlarnas begäran träffade RSV en principuppgörelse med Jusek och en med ST om en lösning av de lönestrukturella frågorna, som dock villkorades med att  
 SACO-S 
  skulle godta medlarnas slutbud i den centrala förhandlingen. Medlarna gjorde vissa förändringar i den lokala uppgörelsen mellan parterna på  
 RSV-nivå 
  och lade därefter ett slutbud i de centrala förhandlingen, som  
 SACO-S 
  och Arbetsgivarverket accepterade. Inför detta slutbud i den centrala förhandlingen hade RSV accepterat en ram för kostnadshöj- ningarna lokalt för den aktuella gruppen skattehandläggare som väsentligt (skillnaden var 4,5 %) översteg de kostnadsökningar som de centrala parterna bedömde att RALS  
 1998–2001 
  genomsnittligt skulle medföra under avtalsperioden. I omslagsskrivelsen till med- larnas slutbud noterades att en villkorad uppgörelse träffats mellan de lokala parterna vid RSV, men uppgörelsen var inte en del av det centrala löneavtalet. RSV kunde därför inte kompenseras för kost- nadshöjningen genom en omfördelning mellan myndigheterna. OFR och SEKO, som sedan en tid i praktiken varit klara med sina förhandlingar med Arbetsgivarverket, kunde nu formellt sluta sina avtal. 
 107 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 5.1.3 
  
 Utredningens bedömning 
  
 Arbetsgivarverkets respektive RSV:s olika synsätt 
 Ur Arbetsgivarverkets och särskilt medlarnas perspektiv hade ett centralt löneavtal kunnat slutas med bevarande av arbetsfreden. En i grunden lokal lönebildningsfråga hade lösts utan att andra statliga arbetsgivare blandats in eller tvingats finansiera uppgörelsen. Häri- genom hade även markerats att särkrav inte skulle få framgång på den centrala nivån. Detta låg i linje med Arbetsgivarverkets strävan att lönebildningen så långt det är möjligt skall ske lokalt. Arbets- givarverket hade också kunnat avvisa kravet på kvardröjande stridsrätt vid lokala förhandlingar. 
 Ur RSV:s perspektiv innebar avtalet ofinansierade lönekostnads- ökningar. Den profilering man önskat få till stånd genom ensektor- modellens omfördelningsmekanism skedde inte. Man hade lämnats ensam av det övriga arbetsgivarkollektivet. Medlarna hade genom sitt uppdrag till RSV att komma överens med de lokala parterna i praktiken – om än inte formellt – givit  
 SACO-S 
  en kvardröjande stridsrätt. RSV genomförde efter förhandlingarna en särskild verk- samhets- och resursanalys och fick av regeringen ett år senare ett resurstillskott på 250 mkr. Dessa medel finansierade i allt väsentligt förändringar i verksamheten men även den ökade belastningen på lönekostnadssidan som hade uppstått. 
 Utredningens bedömning 
 Utredningen konstaterar inledningsvis i sin bedömning att det självfallet är av stor betydelse att få till stånd ett centralt löneavtal och att bevara arbetsfreden. Detta var medlarnas uppgift. Den löstes snabbt och på ett pragmatiskt sätt. 
 Utredningen bedömer att de skilda uppfattningarna bl.a. illustre- rar de praktiska svårigheterna att komma till rätta med ev. behov av omfördelning inom en för helheten rimlig kostnadsram. Det kan vara så att profileringsmöjligheten enligt ensektormodellen inte har tillräckliga förutsättningar att fungera. Arbetsgivarverket har för övrigt i en skrivelse till regeringen hemställt om att möjligheten till prioriteringar i ensektorsmodellen skall avskaffas (se vidare avsnitt 6.4). Händelseförloppet i samband med skattehandläggarupproret var mycket komplicerat och det är enligt utredningens mening ogörligt att dra någon bestämd slutsats om omfördelnings- mekanismen som sådan enbart på grund av de beslut som fattades 
 108 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 vid det här tillfället. Effekterna av att RSV inte kompenserades var att RSV internt (och delvis med regeringens hjälp) fick lösa finansieringsfrågan, även om detta innebar påfrestningar i verksam- heten. 
 Utredningen har vid sina samtal med ledande företrädare för Arbetsgivarverket mötts av uppfattningen att en prioritering i ett centralt löneavtal som medför att medel bör fördelas mellan myndigheterna efter beslut i Arbetsgivarverket i sig inte är möjlig att förena med den föreningstanke som utgör grunden för verkets konstruktion och förhållningssätt. Det vore att ställa medlem mot medlem. Om det är så, reses enligt utredningen viktiga principiella frågor om Arbetsgivarverket i det här hänseendet fungerar på det sätt som förutsattes i samband med ramanslagsreformen. En av de bärande tankarna bakom reformen var just att omfördelningar och prioriteringar skulle kunna ske inom ramen för en sektorsmodell. 
 2  
 Man bör emellertid notera att andra arbetsgivarorganisationer knappast heller förmått att klara de här typen av prioriteringar trots att några omfördelningsmekanismer inte är aktuella i deras fall. Samtidigt måste man hålla i minne att ett av skälen för Arbets- givarverket att inte omfördela har varit att undvika att de fackliga motparterna spelar ut satsningar på särskilda myndigheter och grupper. Enligt Arbetsgivarverket skulle man kunna tänka sig att ensektorsmodellen skulle kunna utgöra en frestelse för en facklig organisation att hota med konflikt för att pressa ut resurser utöver myndighetens egna. 
 Utredningen kan i vart fall inte se att en centralisering av löne- förhandlingarna löser dessa problem. Därför bör de här belysta svårigheterna bemötas inom ramen för en fortsatt delegerad modell för arbetsgivarfunktionen i staten. Utredningen ser emellertid här skäl till att överväga möjligheterna att förstärka ledningsstrukturen i Arbetsgivarverket. 
 En annan aspekt på händelseförloppet är att den centrala förhandlingen i praktiken kom att villkoras av lokala uppgörelser. Detta var en följd av hur medlarna drev sitt arbete. Enligt utred- ningens mening bör arbetsgivarsamverkan mellan central och lokal arbetsgivarnivå förbättras om liknande förlopp inträffar i fram- tiden. 
  
 2  
 Myndigheternas förvaltningskostnader – budgetering av pris- och löneförändringar (SOU 1992:100) s.  
 46–47. 
  
 109 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 5.2 
  
 Domarlöner och åklagarlöner – konkurrens eller samverkan? 
  
 5.2.1 
  
 Inledning 
  
 Det är en spridd uppfattning att löneutvecklingen för domar- resp. åklagarkåren har varit snabb under senare år och att det före- kommit inslag av lönekonkurrens mellan kårerna som lett till att stora och växelvisa lönehöjningar ägt rum. Särskilt det lokala avtal som slöts den 20 december 2000 mellan Domstolsverket och Jusek har därvid rönt visst uppseende. 
 I utredningens direktiv (2001:16) ställs ett antal frågor som rör myndigheternas agerande som arbetsgivare beaktat ur ett hel- hetsperspektiv, bl.a. följande: Hur har myndigheternas sätt att hantera arbetsgivarrollen utvecklats? Vilka förutsättningar finns för en väl fungerande arbetsgivarsamverkan inom den statliga sektorn? Utredningen belyser i detta avsnitt problematiken mot bakgrund av hur den lokala lönebildningen på dessa två myndighetsområden hanterats. 
 Riksdagens revisorer har i en nyligen presenterad rapport be- handlat frågan om domarlöner 
 3 
 . Utredningen har tagit del av revisorernas rapport. Det bör påpekas att utredningen fört egna samtal med bl.a. generaldirektören vid Domstolsverket och riks- åklagaren. Utredningen har också fått underlagsmaterial från resp. myndighet. 
  
 5.2.2 
  
 Något om bakgrunden 
  
 Åklagarfunktionerna utövades före åklagarväsendets bildande 1965 i allmänhet av befordrade poliser (landsfiskaler och landsfogdar) som oftast saknade universitetsutbildning. Efter förstatligandet skedde en successiv professionalisering av åklagaryrket med krav på juris kandidatexamen/juristexamen och fullgjord notariemeritering för inträde i åklagarkarriären. Skillnaden i inträdeskrav jämfört med de som gällde för domarbanan var att i det senare fallet krävdes normalt notariemeritering vid allmän domstol. Numera är det ingen skillnad i de formella inträdeskraven. 
 Särskilt under senare år har man enligt vad utredningen erfarit från åklagarhåll strävat efter att yrket skall ses som jämställt med domaryrket medan domarna å sin sida har en befäst uppfattning att 
  
 3  
 Domarlöner. Informationsrapport från Riksdagens revisorer. Mars 2002. 
 110 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 domaryrket är så viktigt att det bör värderas högre. Den här typen av värderingar, där man vill ge den egna yrkeskåren en särskild status, är inte ovanliga i professionella kårer. En beskrivning av kår- begreppet m.m. lämnas i  
 ESO-rapporten 
  I rikets tjänst (Ds 2001:45). Enligt rapportförfattarna finns det många otvivelaktigt positiva aspekter på att ha väl sammansvetsade kårer, med deras fokusering på att en medlem i kåren skall vara välutbildad, kunnig och effektiv i sitt arbete. Kåren kräver också viss stil, vissa värderingar och attityder av sina medlemmar. Men det kan också finnas Parker, såsom att vissa kårer är mycket starka, t.ex. när det gäller att driva igenom en kraftfull löneutveckling för den egna kåren, en löneutveckling som på ett markant sätt avviker från andra statstjänstemäns. 
 4  
 Det bör tillfogas att de i rapporten studerade kårerna är diplomater, tullare, poliser och officerare. Enligt ut- redningen är det dock inte helt fel att påstå att den allmänna beskrivningen ovan har en giltighet även för åklagar- och domar- kårerna. Utredningen vill här tillfoga den kanske självklara aspekten att statsmakterna genom lagstiftning m.m. lagt en grund för att skapa sina professionella kårer, som är omistliga för samhällets bestånd. Detta gäller naturligtvis i hög grad domare men även åklagare. Domarna intar dock genom sitt i konstitutionen garanterade oberoende en särställning. Domarreglerna är för övrigt ett viktigt exempel på en yrkeskodex som fogar samman en kår. 
  
 5.2.3 
  
 Löneutvecklingen för domare under senare år 
  
 Det kan vara av intresse att till att börja med belysa löneutveck- lingen för domare under senare år vid jämförelse med genomsnittet för staten och andra sektorer. Tabellen är uppställd med ledning av uppgifter från Domstolsverket. 
  
 4  
 I rikets tjänst. En  
 ESO-rapport 
  om statliga kårer. Ds 2001:45. 
 111 
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor SOU 2002:32 
  
 Personalkategori/ 
  
 Genomsnittlig årlig 
  
 Avtalsområde 
  
 lönehöjning under perioden 
  
 19882000 
  
 Ordinarie domare 
  
 8,4 % 
  
 Fiskaler och notarier 
  
 4,2 % 
  
 Domstolssekreterare 
  
 4,1 % 
  
 Staten som helhet 
  
 3,6 % 
  
 PTK-området 
  
 4,7 % 
  
 LO-området 
  
 3,3 % 
  
 Landstingsområdet 
  
 4,1 % 
  
 Kommunområdet 
  
 3.6 % 
  
 Det framgår av tabellen att ordinarie domare haft en ungefär dubbelt så snabb genomsnittlig löneutveckling som de yngre juristerna resp. övriga befattningskategorier vid en domstol. Detsamma gäller vid jämförelse med genomsnittet för de olika arbetsmarknadssektorerna. Men några ytterligare objektiva slut- satser kan inte dras av en sådan här tabell. Det går exempelvis inte att säkert slå fast huruvida löneutvecklingen varit rimlig eller inte. Det är en bedömningsfråga. 
  
 5.2.4 
  
 Lönestatistik och lönejämförelser 
  
 För att kunna göra lönejämförelser behövs en genomarbetad jämförande statistik beträffande de yrkesgrupper m.m. som är i fråga. Lönestatistiken inom det statliga avtalsområdet är parts- gemensam och grundar sig på ett klassificeringssystem benämnt TNS (Nyckel för statistikanalys). I TNS grupperas de statligt anställda i olika befattningsfamiljer och inom dessa görs en indelning efter svårighetsnivå.  
 TNS-systemet 
  infördes 1992 och har utvecklats kontinuerligt. I dagsläget finns det befattningsfamiljer som täcker in huvuddelen (ca 65 %) av de anställda i staten. Undantagen återfinns inom universitetsområdet samt gäller be- träffande domare och åklagare där någon  
 TNS-familj 
  ännu inte har tagits fram men parternas avsikt är att fortsätta utvecklingsarbetet så att samtliga yrkesgrupper i staten kan klassificeras i TNS. 
 Myndigheterna har tillgång till  
 TNS-statistiken 
  på flera olika sätt. 
 Arbetsgivarverket framställer årligen en statistikpublikation över löner för arbetstagare grundad på statistikunderlaget för hela det statliga avtalsområdet. Publikationen består av tabeller som redo- 
 112 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 visa lönerna för arbetstagare grupperade efter  
 TNS-kod, 
  ålders- grupp, kön och region. 
 Arbetsgivarverket har också utvecklat ett dataprogram för löne- analyser som myndigheterna kan använda för att jämföra, analysera och simulera löner i samband med lokala lönerevisioner. I data- programmet ingår redan som standard ett antal tabeller med regionindelad jämförelsestatistik. Myndigheterna kan därutöver beställa egna jämförelsetabeller från Arbetsgivarverket över löner för olika grupper som bedöms vara intressanta att jämföra sig med. Om en myndighet beställer statistik över löner där enskilda myndigheter kan identifieras kräver dock Arbetsgivarverket att myndigheten först har inhämtat ett godkännande från berörda myndigheter innan statistikuppgifterna tas fram och levereras. 
 Myndigheterna kan också beställa skräddarsydda bearbetningar av lönestatistiken utifrån den individbaserade statistikdatabasen som finns lagrad sedan flera på Arbetsgivarverket. 
 Många myndigheter vill också få tillgång till lönestatistik från andra avtalsområden utanför staten. Ett speciellt problem här är dock att denna statistik vanligtvis betraktas som konfidentiell av områdets parter och därför också är svåråtkomlig för utomstående användare. Arbetsgivarverket samarbetar med flera statistik- producenter via statistiknätverk och kan därför i vissa fall hjälpa enskilda myndigheter med statistikuppgifter även från andra avtals- områden. 
 Eftersom lönebildningen i dag sker i allt större utsträckning ute på myndigheterna har i vart fall alla större myndigheter eller myn- dighetsfamiljer naturligtvis ett lönestatistiskt arbetsmaterial som används i förhandlingssammanhang. Om myndigheterna vill göra jämförande analyser av olika slag är det bästa sätter att genom arbetsgivarsamverkan utbyta information i frågor av gemensamt intresse. Under 2001 bildades t.ex. ett statistiknätverk där större myndigheter som Domstolsverket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrel- sen m.fl. har möjlighet att diskutera olika lönefrågor. 
  
 5.2.5 
  
 Lönebildningen inom åklagarväsendet 
  
 Det lokala löneavtalet inom åklagarväsendet som slöts mellan Riksåklagaren och Jusek för år 1994 medförde löneökningar på omkring 13 %, vilket var avsevärt högre än siffran för staten som helhet, 3 %. Avtalet var en av flera orsaker till att åklagarväsendets ekonomi blev mycket ansträngd. Detta ledde till att anställnings- 
 113 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 stopp för åklagare infördes och att omkring 200 anställda i den s.k. administrativa karriären måste sägas upp i samband med en allmän översyn av arbetsmetoder m.m. i åklagarväsendet. Regeringen gick i ett senare skede in med tilläggsanslag. 
 I samband med 1996 års åklagarreform skedde också relativt stora löneökningar för åklagare men sedan dess har den genom- snittliga löneökningen för åklagare i stort sett följt genomsnittet för staten. Under perioden  
 1996–2001 
  har genomsnittslönen för samtliga åklagare (inkl. chefs- och överåklagare) ökat med 2,3 % per år från 30 020 kr/mån till 33 426 kr/mån. Motsvarande löne- höjning har varit 3 % för överåklagare och för chefsåklagare 4,3 % per år i genomsnitt. Lönenivåerna för åklagare per februari 2001 framgår av tabellen nedan: 
  
 Kategori 
  
 Lönespännvidd kr/mån 
  
 Åklagaraspirant/ass.åklagare 
  
 18 500 – 21 500 
  
 Obefordrad kammaråklagare 
  
 25 500 – 35 000 
  
 Befordrad åklagare/specialist 
  
 32 000 – 41 000 
  
 Chefsåklagare 
  
 48 000 – 55 000 
  
 Överåklagare 
  
 58 000 – 63 000 
  
 Riksåklagaren har satsat medvetet på att bygga ut specialistkarriärer inom åklagarväsendet. Detta har medfört såväl effektivisering av verksamheten som större möjligheter för åklagarna att fördjupa sig inom olika specialistområden. Både för generalisterna och specialis- terna är löneökningarna inom åklagarväsendet därför enligt Riks- åklagaren mera differentierade än inom domstolsväsendet. Den individuella lönesättningen har bidragit till lönespridningen. Riks- åklagaren har också gjort hårdare prioriteringar i sina lönesats- ningar än Domstolsverket. 
 Riksåklagaren har sedan 1996 års åklagarreform satsat särskilt på att förstärka ledning och styrning i åklagarväsendet. Som ett led i den satsningen har det skett nyrekrytering på chefstjänsterna och översyn av löne- och anställningsvillkoren för chefsgrupperna – chefsåklagare som är kammarchefer och överåklagare som är myndighetschefer – som ledde till relativt kraftfulla selektiva löne- ökningar inom den gruppen vid de lokala löneförhandlingarna under  
 1990-talets 
  senare år. 
 114 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 5.2.6 
  
 Lönebildningen inom domstolsväsendet 
  
 Det avtal som slöts inom åklagarväsendet 1994 och de löne- justeringar som skedde i anslutning till åklagarreformen 1996 ledde till en begynnande irritation i domarkåren och till att man inom kåren började fokusera på lönejämförelser med åklagarna. Det kan nämnas att under tiden  
 1994-01-011997-01-01 
  ökade lönen för en adjungerad ledamot från 20 000 till 21 000 kr/mån och lönen för en lagman i tingsrätt från 36 500 till 39 000 kr/mån. Löne- utvecklingen var under dessa år inte lika snabb i domstolsväsendet som inom åklagarväsendet. 
 Inför 1998 års lokala löneförhandlingar var det en allmän in- ställning i domarkåren att det förelåg snedsitsar i lönehänseende mellan åklagare och domare på motsvarande tjänstenivåer. Det hävdades bl.a. att rättsstatliga skäl talade för att domare skall ha högre löner än åklagare. Men det fanns också en omfattande kritik mot lönernas nivåer kopplade till domarnas arbetsbörda och syn- punkter på systemet för lönesättning som sådant. Dessa jämförel- ser, krav och synpunkter drevs också i löneförhandlingarna genom den lokala fackliga parten, Jusek. Inom Domstolsverket delade man i allt väsentligt den grundläggande inställningen att en bättre balans mellan åklagares och domares löner måste åstadkommas. 
 Den verksamhetsmässiga bakgrunden till löneförhandlingarna 1998 var enligt Domstolsverket att domstolsväsendet hade fått vissa problem med att rekrytera ordinarie domare. Även på notarie- sidan kunde man se ett minskande intresse. Domaryrket hade förr haft en rekryteringskraft i sig utan att man behövde göra föränd- ringar i domstolarnas sätt att arbeta eller i den rådande kulturen. Nu gällde det att ta emot unga jurister och ge dem både bra kompetensutveckling och god löneutveckling bl.a. för att minska avhoppen. I det sammanhanget var en viktig detalj att de yngre domarna inte längre kunde eller ville flytta omkring geografiskt på samma sätt som tidigare. Svårigheterna för dem som hade familj att skaffa två arbeten på en annan ort var ofta ett hinder. För att möta detta fanns det anledning att överväga lokala karriärmöjligheter m.m. Domstolsväsendet hade däremot inga svårigheter att behålla domare som väl etablerat sig i yrket. Domare – som sedan länge har författningsenlig rätt att arbeta till 67 års ålder – lämnar inte kåren och arbetar ofta till efter 65 års ålder. Bland domarna ute på domstolarna fanns dock ett visst motstånd mot alltför omfattande arbetsorganisatoriska förändringar. Verksamhetsproblemen ansågs 
 115 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 i stället snarare ligga i en alltför hög arbetsbelastning på domarna förorsakad av bristande resurser. 
 Det lokala löneavtalet, som slöts den 18 september 1998, inne- höll gemensamma uttalanden av betydelse för lönebildningen. Parterna var överens om att aktivt verka för strukturella för- ändringar av såväl verksamheten som domstolsorganisationen, i syfte att åstadkomma ett effektivare domstolsväsende. Parterna var också eniga om att under avtalsperioden i de fortsatta löneförhand- lingarna undersöka förutsättningarna för individuella och diffe- rentierade löner. 
 I de diskussioner som sedan fördes under avtalsperioden spelade frågan om åklagarnas löner en viktig roll. I en gemensamt under- tecknad information lämnade Domstolsverket och Jusek den 6 december 1999 följande uppgifter om förhandlingsläget: 
 I diskussioner om lönestrukturer för domarkarriären jämfört med  
 såväl  
 den privata sektorn  
 som  
 åklagarkarriären, är Domstolsverket och Jusek överens enligt följande. 
  
 1. 
  
 En minskad löneskillnad för domare jämfört med jurister inom den privata sektorn skall eftersträvas. 
  
 2. 
  
 Anställningar i domarkarriären kan i lönestrukturhänseende jämföras med anställningar i åklagarkarriären enligt nedan. 
  
 a) 
  
 Fiskalsaspiranter och fiskaler med åklagaraspiranter resp. assistentåklagare. 
  
 b) 
  
 Assessorer med obefordrade kammaråklagare. 
  
 c) 
  
 Råd/rådmän med befordrade kammaråklagare. 
  
 d) 
  
 Lagmän vid tings- och länsrätt med  
  
 en till två  
 ordinarie domare, chefsrådmän samt vice ordförande med kammar- chefer. 
  
 3. 
  
 När det gäller övriga nivåer i domarkarriären kommer parterna att fortsätta diskussionen i syfte att finna relevanta jämförelser. 
  
 4. 
  
 Inriktningen av de fortsatta löneförhandlingarna är att den obalans som råder när det gäller domarlönerna skall åtgärdas under avtalsperioden, samt att förhandlingarna skall vara slut- förda senast under första kvartalet år 2000. 
  
 Avtalet från september 1998 hade reglerat de nya lönerna per den 1 april 1998, den 1 augusti 1999 och den 1 juli 2000 för flertalet domare. Chefsdomarnas, inkl. vice ordförandenas, löner hade endast reglerats per den 1 april 1998 i det avtalet. Det återstod 
 116 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 också förhandlingar om inplacering av vissa anställda i de olika lönenivåerna. Flera olika löneavtal slöts efter hand, bl.a. träffades ett om chefsdomarnas löner den 24 mars 2000. Sammanfattningsvis gällde, som framgår av tabellen överst på nästa sida, följande löne- nivåer för domarna per den 1 juli 2000: 
 5 
  
 Kategori 
  
 Lönenivå m.m. kr/mån 
  
 Notarie; tingsrätt, länsrätt 
  
 16 000 
  
 Efter 12 mån 18 000 
  
 Överrättsnotarie 
  
 18 500 
  
 Fiskal 
  
 19 500 
  
 Efter 12 mån 21 500 
  
 Scott; hovrätt,  
 k-rätt 
  
 22 500 
  
 Assessor; hovrätt,  
 k-rätt 
  
 25 500 
  
 Rev- och  
 RR-sekreterare 
  
 27 500 
  
 Rådman samt råden 
  
 39 000 
  
 – 41 000 
  
 V. ordf; hovrätt,  
 k-rätt 
  
 45 000 
  
 Chefsrådman 
  
 47 000 
  
 Lagman; tingsrätt, länsrätt 
  
 48 000 
  
 – 54 000 
  
 Lagman; hovrätt,  
 k-rätt 
  
 52 000 
  
 Presidenter och Taylor, RR 
  
 60 000 
  
 Anm 
 . Vissa chefsrådmän vid Stockholms TR lönesätts som lagman i hovrätt. Lagmannen i Stockholms TR och presidenten i Kammarrätten i Stockholm uppbär lön med 62 000 kr/mån. Ordförandena i HD och RR m.fl. lönesätts av regeringen 
 . 
  
 De lokala förhandlingarna enligt RALS  
 1998–2001 
  medförde att domarna fick en löneutveckling vid lönerevisionstillfällena 1998-  
 04-01, 
 1999-08-01 
  och  
 2000-07-01 
  som framgår av exemplen i tabellen nedan. 
  
 Grupp 
  
 Lön 
  
 Lön 
  
 Lön 
  
 Lön 
  
 980331 
  
 980401 
  
 990801 
  
 000701 
  
 Notarie; 
  
 15 300 
  
 16 500 
  
 17 500 
  
 18 000 
  
 (12 mån) 
  
 Rådman; 
  
 32 000 
  
 35 000 
  
 37 000 
  
 39 000 
  
 Samt råd 
  
 Lagman i TR 
  
 45 000 
  
 49 000 
  
 51 000 
  
 54 000 
  
 För lagmannen i exemplet ovan var löneutvecklingen 20 % under perioden i fråga, för rådmannen 22 % och för notarien 18 %. Det lokala löneavtalet 1998 blev dyrt för domstolsväsendet och med- verkade till att det uppstod en ekonomisk bristsituation. Samtidigt 
  
 5  
 Källa: Domstolsverket 
 117 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 blev det nödvändigt att förändra tingsrättsorganisationen. Det senare medförde f.ö. i en del fall att kostsamma lösningar fick tillgripas. 
 Efter det att lönerna lagts ut per den 1 juli 2000 genomförde Riksåklagaren lönehöjningar för åklagare med chefsuppgifter. Enligt vad utredningen erfarit ansåg Domstolsverket och Jusek att den åsyftade balansen mellan de två sektorerna nu hade rubbats. Därför aktualiserades den tidigare återgivna överenskommelsen. 
 Genom det lokala avtalet den 20 december 2000 mellan Dom- stolsverket och Jusek höjdes lönerna för chefsdomarna med 5 000 kr/mån enligt följande. 
 6 
  
 Tjänstebenämning 
  
 Månads- 
  
 Ny må- 
  
 Löneök- 
  
 Antal 
  
 lön 
  
 nadslön 
  
 ning i 
  
 berörda 
  
 01.07.00* 
  
 01.10.00 
  
 procent 
  
 01.10.00 
  
 Hov-   
 KR-råd 
  tillikav v.ordf. 
  
 45 000 
  
 50 000 
  
 11,1 
  
 58 
  
 Chefsrådman i tings-  
  
 47 000 
  
 52 000 
  
 10,6 
  
 42 
  
 länsrätt 
  
 52 000 
  
 57 000 
  
 9,6 
  
 2 
  
 Chef för hyresnämnd 
  
 50 000 
  
 55 000 
  
 10,0 
  
 2 
  
 52 000 
  
 57 000 
  
 9,6 
  
 1 
  
 Lagman i tings-  länsrätt 
  
 48 000 
  
 53 000 
  
 10,4 
  
 48 
  
 50 000 
  
 55 000 
  
 10,0 
  
 34 
  
 50 000 
  
 59 000 
  
 9,3 
  
 10 
  
 60 000 
  
 65 000 
  
 8,3 
  
 5 
  
 62 000 
  
 67 000 
  
 8,1 
  
 1 
  
 Lagman i överrätt 
  
 52 000 
  
 57 000 
  
 9,6 
  
 51 
  
 President 
  
 60 000 
  
 65 000 
  
 8,3 
  
 9 
  
 62 000 
  
 67 000 
  
 8,1 
  
 1 
  
 Justitieråd 
  
 60 000 
  
 65 000 
  
 8,3 
  
 16 
  
 Regeringsråd 
  
 60 000 
  
 65 000 
  
 8,3 
  
 17 
  
 Anm:  
 Olika löner inom samma tjänstebenämning 
 Löneökningarna för chefsdomare ligger enligt tabellen ovan på mellan ca 8 % och ca 11 %. Räknar man på löneavtalen från den 1 april 1998 till och med den 1 oktober 2000 ger höjningarna av månadslönerna ett ovägt genomsnitt om 25 %, med en spännvidd från drygt 16 % till nära 37 % på de olika befattningarna. 
  
 6  
 Källa: Riksdagens revisorers informationsrapport. Mars 2002. 
 118 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 En chefsrådman har som framgått av tabellen ovan i dag en lön på mellan 52 000 och 57 000 kr/mån. Den högre nivån avser chefs- rådmän inom Stockholms tingsrätt med vissa särskilda uppgifter. Antalet av avtalet berörda chefsdomare är totalt 264. Genom avtal samma dag fick överrättsnotarier, fiskaler och adjungerade leda- möter ett lönepåslag om 1 500 kr/mån. För assessorer samt sekre- terare i HD resp. RR tillämpas individuell lönesättning. Den genomsnittliga lönen inom de två grupperna var per den 1 juli 2000 30 731 resp. 34 588 kr/mån. De i avtalen vidtagna löneåtgärderna var enligt Domstolsverket enbart en anpassning till att åklagarnas löner hade höjts. 
 Inslaget av individuell lönesättning är ringa bland ordinarie domare. Det finns en viss differentiering på befattningsnivå och det förekommer lönetillägg för domare som åtagit sig vissa speciella arbetsuppgifter (s.k. uppdragstillägg). Endast vissa ordinarie domare med expertuppgifter som fastighets- eller miljöråd in- placeras individuellt. Lämpligheten av individuell lönesättning för domare kan i och för sig diskuteras. Utredningen återkommer nedan till den frågan. 
 Efter det att de centrala parterna slutit ramavtalet RALS 2001 har Domstolsverket fört lokala förhandlingar med Jusek. Det centrala avtalet med  
 SACO-S 
  är sifferlöst och innehåller endast vissa löneprinciper m.m. De lokala parterna har ansvaret för att den lokala lönebildningen sker på en nivå som ekonomin tillåter. En stötesten har blivit de löneförväntningar som nu finns inom domarkåren och som lett till krav på höga och kompensatoriska lönelyft – inte minst för de yngre domarna – mot bakgrund av avtalet för chefsdomarna. De lokala löneförhandlingarna avbröts i november och de lokala parterna begärde in lokal lönenämnd med opartisk ordförande för att söka en lösning. Först i december kunde förhandlingarna avslutas genom att Domstolsverket lade ut de nya lönerna i enlighet med nämndens rekommendation. 
 I december beslöt Domstolsverket också att återta delegationen till domstolarna att besluta om högre lön under löpande avtals- period om det föreligger särskilda skäl. Rätten att utöva arbets- givarens befogenhet i det här hänseendet ligger således nu på Domstolsverket. Avsikten med åtgärden är bl.a. att motverka tendenserna till omotiverad löneglidning. 
 119 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 5.2.7 
  
 Utredningens bedömning 
  
 Domstolsverkets huvuduppgift är enligt 2 § instruktionen (1988:317) för Domstolsverket att inom sitt verksamhetsområde i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, med- dela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Verksamhetsområdet omfattar, förutom dom- stolarna, även vissa nämnder samt Rättshjälpsmyndigheten och de allmänna advokatbyråerna. Domstolsverket ansvarar enligt Arbets- givarverkets arbetsgivarnyckel för de lokala löneförhandlingarna för alla domare – utom den lilla krets höga domare som lönesätts av regeringen. Regeringen lönesätter ordförandena i Högsta dom- stolen, Regeringsrätten, Marknadsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Arbetsdomstolen. Lönen för presidenten i Svea hovrätt sätts numera av Domstolsverket. Det har inte skett någon delegation från Domstolsverket vidare till domstolarna att förhandla om domarlönerna. Domstolsverket har endast delegerat lönesättningen av domstolssekreterare till domstolarna. Domstolsverket har så- ledes i formellt hänseende arbetsgivaransvaret i de frågor som diskuteras här. 
 Hur har Domstolsverket hanterat sin arbetsgivarroll? 
 I rollen som arbetsgivare ligger för Domstolsverket som för andra statliga arbetsgivare att förhandla om löner m.m. med iakttagande av de ramar och principer som ramanslagssystemet ger. Som utred- ningen belyst blev det lokala löneavtalet 1998 dyrt och medverkade till en ekonomisk bristsituation. Att en sådan situation har uppstått är dock i sig inte unikt. Även andra myndigheter har ibland haft svårigheter att hålla de ekonomiska ramarna fullt ut, t.ex. Riks- åklagaren vid 1994 års löneförhandlingar inom åklagarväsendet. Utredningen bedömer att Domstolsverket självklart varit medvetet om vikten av att hålla löneökningarna inom de ramar som ekono- min och verksamhetsmålen sätter. 
 Domstolsverket som arbetsgivare träffade 1999 en överens- kommelse med Jusek som innebar en direkt koppling av domarnas löner med åklagarnas. Det kan i och för sig finnas goda skäl att ha en diskussion om löner som även innefattar jämförelser med löner på marknaden eller i övrigt i en myndighets omvärld. Att åklagare och domare jämför sina löner är inte onaturligt och arbetsgivaren måste kunna hantera den typen av diskussioner och bemöta de 
 120 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 argument som förs fram. Utredningen återkommer nedan ytter- ligare till den problematiken. Utredningen måste här beröra själva överenskommelsen med Jusek. Den är enligt utredningens mening olycklig och måste i sig anses som ett utryck för ett ensidigt arbets- givaruppträdande från Domstolsverkets sida som innebär att en delegerad lönebildning inom denna sektor skulle kunna ifråga- sättas. Enligt utredningen bör en arbetsgivare inte ingå i upp- görelser med motparten som gör arbetsgivaren mer eller mindre beroende av utfallet av löneförhandlingar eller andra beslut hos en annan arbetsgivare. 
 Domstolsverket har enligt utredningen inte handlat formellt fel. Domstolsverket kan emellertid – med ett lämplighetsperspektiv – enligt utredningens mening inte undgå kritik för sitt sätt att hantera arbetsgivarrollen i det ovan angivna hänseendet. 
 Lönekonkurrensen mellan domare och åklagare 
 Varje arbetsgivare – också de statliga – måste säkra sin kompetens- försörjning bl.a. genom rekrytering av nya medarbetare och genom åtgärder för att behålla värdefulla anställda. Ett viktigt medel för att nå målet rätt kompetens är en lönesättning som är konkurrens- kraftig i förhållande till de andra arbetsgivares, som har behov av personal med motsvarande kompetens. Flera myndigheter har relativt hög personalomsättning när det gäller vissa marknadsut- satta personalgrupper.  
 IT-personal 
  är ett allmänt känt exempel från  
 1990-talet, 
  där trycket från näringslivet tidvis var starkt. Att kon- kurrera med lön när det gäller nyckelpersoner kan ses som en rimlig lönekonkurrens. 
 För de statliga myndigheterna finns en komplikation i det att de ingår som delar i den s.k. koncernen staten. Det har ofta framförts som mindre rimligt att myndigheterna använder högre löner som ett medel att locka till sig anställda från andra myndigheter, i vart fall om löneerbjudandena ligger avsevärt högre än den lön som den aktuella personen har. Enligt utredningen är detta synsätt inte självklart. En viktig inriktning för den statliga arbetsgivarpolitiken är att rörligheten inom staten bör öka. Ett synsätt att statligt anställda skall öka sin rörlighet inom staten på grund av intresse för de nya arbetsuppgifterna i första hand och inte på grund av lön kan verka som ett hinder för den målsättningen. Det är helt legitimt att även den statligt anställde söker löneutveckling i samband med byte av arbete. Här får man hålla i minnet att myndigheterna ofta 
 121 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 tillämpar individuell och differentierad lönesättning. Enligt ut- redningen bör ett mått av marknadsmässigt agerande från myndig- heternas sida accepteras även internt inom staten. Vilka löne- erbjudanden som kan anses sunda resp. mindre sunda i dessa situationer kan inte avvägas generellt utan får ses från fall till fall. Sådana arbetsgivarpolitiska avvägningar har sin rätta plats i en diskussion myndigheterna emellan. 
 När det gäller åklagare och domare kan konstateras att något särskilt starkt marknadstryck inte förekommer i någon av kårerna. Avgångarna till privat tjänst sker i allt väsentligt bland de yngre i resp. kår. Rörligheten mellan domarbanan och åklagarkarriären är obetydlig. Lönesättningen i åklagarkarriären är individuell. Domar- nas lönesättning kan möjligen beskrivas som normativ med viss differentiering. 
 Den konkurrens om arbetskraft som förekommer mellan åklagarväsendet och domstolsväsendet gäller nyrekrytering av notariemeriterade jurister. Här kan konstateras att utbudet av sådan arbetskraft tidigare varit tillräckligt för att täcka behoven. Under de senaste fem åren synes dock svårigheterna att locka de bästa nyutexaminerade juristerna till notariemeritering ha ökat. Kraven måste sänkas på notarierna. Samtidigt sugs allt fler av dem som genomfört notariemeritering upp av det privata näringslivet. Antalet sökande till överrätterna har minskat. Det är därför inte osannolikt att det uppstår en reell konkurrenssituation mellan åklagarväsendet och domstolsväsendet om de yngre juristerna. Här har åklagarväsendet i dag ett försteg genom att kunna erbjuda en snabbare karriärutveckling, större möjligheter till kompetensut- veckling och specialisering m.m. Även i fråga om löneutvecklingen har åklagarväsendet i dag initiativet. 
 När det gäller rekrytering till domaryrket görs en bred översyn av en särskild utredare (dir 2001:57). Utredaren skall senast 31 december 2003 lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna även i framtiden kan rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. 
 Utredningen anser att det genom de föregående beskrivningarna av lönebildningen inom åklagarväsendet och domstolsväsendet framstår som uppenbart att det föreligger en lönekonkurrens – i vart fall från Domstolsverkets sida – mellan kårerna som enligt vad som nyss anförts inte kan motiveras fullt ut på sakliga grunder. Det handlar snarare om status- eller balansmotiv. Själva takten i löne- ökningarna har varit förhållandevis mycket hög inom bägge kårerna, särskilt på chefssidan. Detta har varit en medveten priori- 
 122 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 tering från båda dessa arbetsgivare, låt vara att Domstolsverket snarare följt Riksåklagaren i det avseendet. Det synes dock utred- ningen att marknadsskäl möjligen skulle tala för en prioritering av de yngre juristerna. För att höja de befordrade domarnas och åklagarnas löner har åberopats andra skäl, t.ex. att löneläget bör tillgodose en bättre balans i förhållande till privatanställda jurister eller advokater. Utredningen kan och bör inte för sin del ha någon mening om vilken lön som i så fall är den rätta. Utredningen tar nedan upp behovet av en tydligare samordning av lönepolitiken. 
 Smittoeffekter hos andra arbetsgivare 
 Domstolsjurister (assessorer m.fl.) tjänstgör i stor utsträckning i Regeringskansliet, utredningsväsendet, utskotten, hos Riksdagens ombudsmän och hos andra myndigheter. De utgör en kompetent och värdefull arbetskraft som kommer inte bara domstolarna utan statsförvaltningen i övrigt till godo. Näringslivet rekryterar fiskaler och assessorer vilket innebär att domarutbildad personal är till nytta för hela samhället. Även jurister med ordinarie domartjänst och åklagare tas i anspråk av bl.a. Regeringskansliet. 
 De löneökningar som skett inom Domstolsverket har bl.a. fått till följd att en viss personalöverströmning nu skett till dom- stolarna. Flera plötsliga avhopp av kvalificerade tjänstemän som dessa uteslutande motiverar med förändrade löneförhållanden ger störningar i verksamheten. Sådana s.k. smittoeffekter påverkar naturligtvis i sin tur på sikt lönesättningen och driver därmed ytterligare upp lönenivåerna och kostnaderna. Dessa smittoeffekter har också allmänt påtalats vid konsulternas intervjuer med före- trädare för myndigheterna och Regeringskansliet. Det förtjänar också nämnas att en arbetsgivare som Lunds Universitet i sin årliga rapport till regeringen om kompetensförsörjningen 2002 särskilt påtalat att domarbanan har varit och ännu är det alternativ inom yrkesvalet för nyutexaminerade jurister som konkurrerar med alternativet att bli akademisk lärare. Inom juridiska fakulteten befarar man i första hand rekryteringsproblem men även en viss flyktfara. Enligt utredningen är det emellertid inte alldeles ovanligt att smittoeffekter upplevs som mer störande än de kanske i själva verket är. Oavsett detta finns enligt utredningens mening anled- ning att peka på en bristande samordning av arbetsgivaragerandet vad gäller juristerna i domarkåren. Det normala karriärförloppet är ju välkänt och behovet av en mer utvecklad samordning uppenbart. 
 123 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 TNS-statistiken 
  
 Av avsnitt 5.2.4 framgår att  
 TNS-statistiken, 
  som nu omfattar två tredjedelar av de statsanställda, inte täcker in domare och åklagare. Systemet har funnits i tio år. Enligt utredningens mening finns det anledning att rikta kritik mot Arbetsgivarverket och de berörda myndigheterna för att man som arbetsgivarföreträdare inte med tillräcklig kraft kunnat driva frågan om att infoga dessa yrkeskårer i den gemensamma statistiken. 
 Utredningen ser det också som ett förbättringsområde för Arbetsgivarverket att utveckla den jämförande lönestatistiken på arbetsgivarsidan. 
 Arbetsgivarsamverkan – ett realistiskt alternativ? 
 Arbetsgivarverket konstaterar i skriften Arbetsgivarsamverkan för arbetsgivarpolitisk utveckling (AgV 2001) att den arbetsgivar- politiska delegeringen förutsätter att arbetsgivarsamverkan funge- rar. I skriften redovisar verket vad arbetsgivarsamverkan innebär och dess betydelse för att de statliga arbetsgivarna skall kunna ta sitt ansvar för arbetsgivarpolitiken. Vidare behandlas möjligheter och svårigheter samt olika former och metoder i fråga om arbets- givarsamverkan. 
 Arbetsgivarverket framhåller att det inte alltid har varit självklart att samverka i olika arbetsgivarfrågor mellan olika myndigheter. På senare år har vikten av arbetsgivarsamverkan vuxit sig allt starkare. Det ställs krav på myndigheterna i verkets stadgar. Det förutsätts t.ex. att myndigheterna inom ramen för sektors- och delegations- verksamheten samverkar med varandra. 
 Arbetsgivarverket anför vidare att enligt stadgarna skall med- lemmarna (myndigheterna) samråda med Arbetsgivarverket i viktigare arbetsgivar- och kollektivavtalsfrågor. Detta betyder att en lokal arbetsgivare, som är på väg att fatta ett beslut eller sluta ett lokalt avtal som är av arbetsgivarpolitisk vikt, måste ta kontakt med Arbetsgivarverket för samråd. Inför lokala beslut av större vikt måste effekter och konsekvenser för övriga statliga arbetsgivare beaktas. Motsvarande krav finns f.ö. på övriga arbetsmarknads- sektorer. Man kan inte på lokal nivå sluta avtal som får långtgående konsekvenser för andra utan att via Arbetsgivarverket samråda med övriga medlemmar i arbetsgivarorganisationen. 
 124 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 När det gäller uppföljning och dialog framhåller Arbetsgivar- verket avslutningsvis att det är grundläggande för verket att organi- sationen åtnjuter legitimitet och förtroende hos medlemmarna. Frågan om medlemmarnas uppslutning bakom sin arbetsgivar- organisation kan knappast drivas med sanktioner och fördömanden mot dem som inte uppfyller medlemskapets villkor. Genom information, kontakter och dialog om vad arbetsgivarpolitik är och varför de statliga arbetsgivarna behöver hålla samman och sam- verka, uppnås sannolikt mer övertygande argument för värdet av arbetsgivarsamverkan. 
 Enligt utredningen är Arbetsgivarverkets starka betoningar av samverkan en följd av att det tidigare brustit i detta avseende, inte minst mellan rättsväsendets myndigheter och i fråga om de för- hållanden som särskilt belysts i detta avsnitt. Som utredningen noterat i avsnitt 5.2.4 har det numera etablerats former för sam- verkan mellan berörda arbetsgivare. Utredningen noterar vidare att Arbetsgivarverket egentligen inte har för avsikt att driva sanktioner mot myndigheter som på ett eller annat sätt har brustit i sam- verkan, även om verkets stadgar kan ge ett visst utrymme för det. Utredningen anser att den inställningen från verkets sida inte är orimlig mot bakgrund av verkets konstruktion. Föreningstanken är i sig svår att förena med att driva sanktioner mot medlemmarna. 
 Från Domstolsverkets och andra aktörers och intressenters sida har utredningen erfarit att samverkan inte har skett i önskvärd utsträckning vad gäller domarnas och åklagarnas löner och effek- terna för andra statliga arbetsgivare. 
 Riksdagens revisorer konstaterar i sin informationsrapport att arbetsgivarsamverkan inte fungerat mellan Domstolsverket och Riksåklagaren och att Arbetsgivarverket i praktiken avsagt sig sin del av samordningsansvaret. 
 Utredningen vill lyfta fram frågan om arbetsgivarsamverkan som idé. Finns det en realism i att de brister i samordning och sam- verkan mellan åklagarväsendet och domstolsväsendet som iakt- tagits här kan åtgärdas inom nuvarande system? Räcker det med att berörda aktörer sammanträder några gånger per år i ett s.k. nät- verk? Eller behövs ett betydligt kraftfullare grepp för att kunna samordna lönebildningen på statens juristtjänster, definierade på lämpligt sätt? 
 125 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 Alternativa former för lönebildningen vad avser domare 
 I betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) redovisades tre olika principer och former för bestämmandet av de ordinarie domarnas löner. Utgångspunkter för resonemanget var att lönesystemet för domarna borde vara utformat så att det främjade dels en hög kvalitet i domstolarnas verksamhet, dels domarnas självständighet i yrkesrollen. Att hävda att lönenivån var av mycket stor betydelse för att domaryrket långsiktigt skulle kunna attrahera och behålla de bästa juristerna angavs inte fordra någon närmare motivering. 
 Det första alternativet byggde i princip på dagens förhandlings- system kombinerat med en större eller mindre frikrets (jfr chefslöneavtalet). I betänkandet konstaterades att den då nya budgetprocessen och tillkomsten av Arbetsgivarverket innebar att myndigheterna fått en betydande självständighet men också att de skulle kunna avkrävas ansvar för sin lönepolitik. 
 Det andra alternativet innebar att riksdagen med hänsyn till sitt övergripande ansvar för samhällspolitiken och de statsfinansiella frågorna skulle ta på sig ett operativt ansvar för lönebildningen för domarna. Detta skulle givetvis vara en särlösning i förhållande till de allmänna principer för lönepolitiken på statens område som lagts fast. Riksdagen skulle i lag besluta om löner för domarna. Bakom lagstiftningen skulle stå någon form av koppling till löne- utvecklingen för andra grupper inom staten eller funktionärer med offentligrättslig ställning. 
 Det tredje alternativet var en lösning med en domarlönenämnd, dvs. parterna kommer överens om att ersätta förhandlingsord- ningen med en särskilt inrättad myndighet som i nämndform ensidigt beslutar om domarnas löner. Ett exempel på en sådan nämnd var den tidigare chefslönenämnden. En domarlönenämnd kunde principiellt tänkas konstrueras på två olika sätt, antingen med representation endast av domare, dvs. med självbestämmande- rätt för domarkåren, eller genom någon form av intresserepresenta- tion. I det sistnämnda fallet fick en representation för riksdagen, regeringen, Domstolsverket, arbetstagarorganisationerna, domar- kåren och allmänintressen i någon form övervägas. 
 I betänkandet tog utredningen inte ställning för någon av de tre modellerna utan nöjde sig med att diskutera vissa viktigare faktorer inför ett ställningstagande. Man konstaterade också att en lösning med en ordning där riksdagen bestämmer domarnas löner eller där en domarlönenämnd inrättas syntes kräva en parlamentarisk bered- 
 126 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 ning eftersom de skulle inrymma avsteg från de principer för löne- bildningen som riksdagen hade lagt fast. 
 Samordnat förhandlingsarbete 
 Lönebildningen avseende domare har således varit föremål för särskilda överväganden. Utredningen ser det inte som sin uppgift att i detta sammanhang ta ställning till helt nya former för lönebildningen. Vad utredningen har att överväga är i stället främst det arbetsgivarpolitiska agerandet inom ramen för nuvarande för- handlingsordning. I det hänseendet behövs en tydligare samord- ning av förhandlingsarbetet på arbetsgivarsidan. En sådan samord- ning kunde med fördel ske från ett sektoriellt perspektiv. Utred- ningen förordar dock inte att sektorsavtal skall slutas på central nivå. Konflikträtten bör ligga samlad i staten. 
 Genom att samordna förhandlingarna skulle exempelvis rätts- sektorns frågor kunna diskuteras på ett djupare plan och arbets- givarna kunna utbyta information och erfarenheter i syfte att nå fram till en samsyn i viktiga principiella frågor. De lokala förhand- lingarna skall självfallet ske under frihet för resp. lokala parter, men under mer samordnade former inom sektorn. Här har Arbetsgivar- verket en viktig roll som konsult och samordnare. Utredningen tar upp dessa frågor även i avsnitt 6.4. 
 Individuell lönesättning för domare 
 I det ovan nämnda betänkandet 
 7  
 togs också upp frågan om individuell lönesättning av domare. I betänkandet anfördes bl.a.: 
 Att företa en skicklighetsbedömning av en individuell domare annat än inom ramen för meritvärdering i samband med tillsättning av en tjänst synes svårt att förena med det konstitutionella kravet på domarnas självständiga ställning enligt regeringsformen. Det förutsätter ju att en skicklighetsbedömning görs löpande inför löneförhandlingarna och de individuella lönerna blir då ett styrinstrument för arbetsgivaren. En ordinarie domare bör inte bli föremål för en sådan löpande betygs- sättning av förman som påverkar hans lön. Om domaren för att få högre lön skall betygssättas som skicklig skulle det kunna hända att han omedvetet rättar sig efter vad kolleger och chefer tycker och inte sitt eget omdöme i den dömande verksamheten. En skicklig domare 
  
 7  
 Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99). 
 127 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 som arbetar långsammare men säkrare än andra kan komma i kläm i något slags produktivitetsresonemang. 
 Man ansåg sammanfattningsvis att övervägande skäl talar mot en ordning med individuell lönesättning av domare. Däremot menade man att differentierade löner baserade på domartjänsternas innehåll skulle kunna vara möjliga. Man kunde också tänka sig att lönen differentierades med hänsyn till befattning och tiden i befatt- ningen. 
 Domstolsverket har både till utredningen och till Riksdagens revisorer framhållit att lönesystemet i dag är stelbent och inte be- främjar ökad effektivitet i verksamheten. Verket har fört diskussio- ner om en differentiering och individualisering av chefsdomarnas löner med de fackliga företrädarna. Dessa diskussioner har enligt Domstolsverket hittills inte givit önskade resultat. 
 Utredningen delar synsättet att det borde vara möjligt att differentiera lönerna även inom domarbanan med hänsyn till be- fattning och tiden i befattningen. Utredningen ser också en möjlig- het till ökad individualisering av chefsdomarnas löner. Därvid skulle kriterier som personlig ledarförmåga, förmåga att utveckla verksamheten m.m. kunna vägas in vid lönesättningen. 
 Slutanmärkningar 
 Utredningen har i det föregående riktat viss kritik mot Murphy stolsverkets sätt att hantera arbetsgivarrollen. En annan reflektion är att arbetsgivarsamverkan och informationsutbyte inte har fungerat på avsett sätt inom den berörda sektorn och att det kan finnas anledning att söka vägar att stärka förutsättningarna för arbetsgivarsamverkan. När det gäller kravet på samverkan kan man ju vända resonemanget och anföra att det kan vara rimligt att myndigheterna i stället i vissa fall konkurrerar med varandra. Men en sådan synpunkt strider mot det ansvar verkscheferna har fått genom 8 § verksförordningen. Utredningen kan inte heller se några som helst sakskäl som skulle kunna motivera en sorts lönetävlan mellan åklagare och domare. Domare och åklagare är led i samma rättskedja. 
 Utredningen har inte tagit upp frågan om den rätta lönenivån för domare. När det gäller löneökningstakten för chefsdomarna under tiden  
 1998–2000 
  anser utredningen att det måste framstå som uppenbart för de flesta bedömare att den varit mycket hög. 
 128 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 Problemet är att detta lätt leder till kompensationskrav från andra grupper. Om en förändring av relativlönerna bedöms vara ange- lägen så bör den ske efter ingående arbetsgivarstrategiska över- väganden bland berörda statliga arbetsgivare och över en betydligt längre tidsperiod för att inte skapa oönskade obalanser och smitto- effekter. 
 I ett framåtriktat perspektiv handlar det om att söka lösningar som effektivare än i dag ser till att det – inom ramen för en fortsatt delegerad modell – tas ett mer samlat ansvar för lönebildningen inom rättsväsendet. 
  
 5.3 
  
 Det enda fallet i  
  
 SHA-nämnden 
  
 5.3.1 
  
 Inledning 
  
 I detta avsnitt redovisas kortfattat den principiellt viktiga frågan om gränserna för det avtalsbara området, dvs. vad parterna kan komma överens om i kollektivavtal på det statliga området och när det ankommer på arbetsgivaren att ensam fatta beslut. I anslutning till redovisningen behandlas det enda fall som hittills prövats av den offentliga sektorns särskilda nämnd  
 (SHA-nämnden). 
  
 Det fallet är också av intresse för att belysa behovet och betydel- sen av att de statliga arbetsgivarna håller samman i principiellt viktiga arbetsgivarfrågor. 
  
 5.3.2 
  
 Förhandlingsrättens gränser inom staten 
  
 I och med medbestämmandelagen och 1976 års lag om offentlig anställning avskaffades det avtalsförbud som hade gällt sedan stats- resp. kommunaltjänstemannalagarna antogs 1965. Skälet till detta var att statsmakterna i så stor utsträckning som möjligt ville åstad- komma enhetliga regler över hela arbetsmarknaden. Inriktningen var att gå från särreglering på de offentliga områdena till samregle- ring och att likställa privat och offentligt anställda. Avtalsförbudet avskaffades och det infördes inte några särskilda regler som begränsade de fackliga organisationernas förhandlingsrätt på den offentliga sektorn. Av detta följer dock inte att avtal är tillåtna i alla frågor. Parterna får t.ex. inte sluta avtal som strider mot tvingande 
 129 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 lagstiftning och inte heller om frågor som gäller myndigheternas utåtriktade verksamhet, i första hand myndighetsutövningen. 
 8 
  
 Regleringen byggde också på föreställningen att den politiska demokratin skall respekteras och således inte får inskränkas genom avtal mellan parterna på det offentliga området. Därför kunde inte de offentliganställda få ett större inflytande över beslut som gäller vilken verksamhet som skall bedrivas, verksamhetens omfattning och de ekonomiska ramarna, verksamhetens inriktning och mål och även dess kvalitet än vad alla medborgare tillförsäkras i demokra- tisk ordning. 
 Frågor om verksamhetens kvalitet kan ha stor betydelse för arbetets organisering, rekryterings- och kompetensfrågor m.m. Enligt förarbetena kan en avtalsreglering framstå som befogad i vissa fall, t.ex. om inverkan på kvaliteten genom förhandlingar och avtal framstår som ringa vid en jämförelse med den fackliga organi- sationens intresse av att kunna påverka de anställdas situation. 
 9 
  
 Medbestämmandelagen (1976:580) är endast tillämplig på för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Begreppet för- hållande skall enligt motiven tolkas vidsträckt. På det statliga om- rådet faller dock frågor som berör lagstiftningsmakten och myn- dighetsutövningen mot enskilda utanför lagens tillämpnings- område. Lagen bygger vidare på att den politiska demokratin skall respekteras. Motivuttalandena är knapphändiga vad gäller den när- mare innebörden av begreppet förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och de begränsningar detta sätter. De grundläggande principerna som rör omfattningen av statens förhandlingsskyldig- het har i stället lagts fast i rättspraxis. I Arbetsdomstolens dom 1980:150  
 (FHR-domen) 
  uttalas bl.a. följande. 
 10 
  
 Det kan sägas att det ligger i den offentliga verksamhetens natur att ett offentligt organ fattar beslut i s.a.s. skilda roller. Detta gäller också för regeringen. Ibland kan ett beslut direkt ta sikte på de statsanställda och deras förhållanden. I så fall är det fråga om ett beslut som det offentliga organet träffar såsom arbetsgivare. I andra fall däremot fattas beslut åtminstone i första hand av helt andra skäl än sådana som har att göra med beslutsfattarens roll som arbetsgivare. Om man bestrider detta och i stället antar att i stort sett alla beslut, som på det ena eller det andra sättet får återverkningar på de statsanställda, är arbetsgivarbeslut, bortser man helt och hållet från den offentliga verksamhetens särskilda förutsättningar och sätt att fungera. - - - 
  
 8 
  
 Jfr SOU 1994:141, Arbetsrättsliga utredningar, avsnitt 6.8.3. 
  
 9 
  
 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 152. 
  
 10 
  
 Arbetsgivarverkets cirkulär 1999:A 4  
  
 (MBL-cirkulär). 
  
 130 
  
 SOU 2002:32 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 Slutsatsen av det anförda blir den att det på den offentliga sektorn fattas beslut som inte kan anses röra förhållandet mellan arbetsgivare- arbetstagare även om beslutet som sådant kan få återverkningar för de statsanställdas arbets- och anställningsförhållanden. Någon förhand- lingsrätt finns inte i fråga om sådana beslut. 
 Räckvidden av avgörandet torde inte inskränka sig till regerings- ärenden, utan omfatta även andra statliga organ såsom förvalt- ningsmyndigheterna. 
 11 
  
 Vid bedömning av när medbestämmandelagen skall vara tillämp- lig får man utgå från att regeringen eller en myndighet fattar sina beslut i olika roller, ibland som arbetsgivare och ibland i någon annan egenskap. Förhandlingsskyldigheten får sedan avgöras från fall till fall beroende på i vilken egenskap det offentliga organet har uppträtt. Innebörden av beslutet får studeras: Är det ett arbets- givarbeslut som faller under medbestämmandelagen eller ett annat beslut som faller utanför lagen? Beslutet måste hänföras till endera slaget. Enligt domen finns det inte några slags mellanformer där en partiell förhandlingsskyldighet skulle kunna föreligga. För att be- slutet skall falla in under medbestämmandelagen torde det krävas att beslutet direkt tar sikte på de statsanställdas förhållanden eller att arbetsgivararbetstagarinslaget objektivt sett framstår som ett viktigt moment i beslutsprocessen. Det bör tilläggas att inget hindrar att en facklig organisation påkallar en förhandling om följd- verkningarna av ett beslut även om beslutet som sådant faller utan- för det förhandlingsbara området. 
 12 
  
 Lagstiftaren litade slutligen på att arbetsmarknadens parter skulle uppträda lojalt och utgick från att de inte skulle vidta några åtgärder som indirekt eller direkt skulle inkräkta på den politiska demokratin. I stort sett har parterna också ansträngt sig att inte störa den här maktbalansen. Några särskilda lagregler i medbe- stämmandelagen eller lagen om offentlig anställning har f.ö. inte heller ansetts påkallade sedan lagarna tillkom. 
 13 
  
 11 
  
 SOU 1982:60 s. 267. 
  
 12 
  
 SOU 1994:141 s. 125. 
  
 13 
  
 A.a. s. 128. 
  
 131 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 5.3.3 
  
 Det särskilda huvudavtalet 
  
 Skyddet för det allmänna samhällsintresset kom till uttryck i det särskilda huvudavtalet, som parterna på den offentliga sektorn enades om inför ikraftträdandet av 1976 års arbetsrättsliga refor- mer. Enligt avtalet åtar sig parterna att, i fråga om sådana ämnen som får anses kränka den politiska demokratin, sträva efter fredliga förhandlingar samt att undvika stridsåtgärder. 
 Genom avtalet tillskapades den Offentliga sektorns särskilda nämnd, den s.k.  
 SHA-nämnden, 
  med uppgift att pröva om avtal i vissa uppkommande avtalsfrågor skulle kunna kränka den politiska demokratin. Nämnden består av tretton ledamöter, tre på vardera arbetsgivar- och arbetstagarsidan samt sju ledamöter från riksdagen (som regeringen utser). För varje ledamot utses en ersättare. Före- trädarna för allmänintresset är därmed i majoritet. 
 Om en part anser att en viss fråga inte kan regleras i avtal med hänsyn till att detta skulle kränka den politiska demokratin, kan frågan hänskjutas till nämnden under förutsättning att den andra parten varslat eller verkställt stridsåtgärd och att en särskild förhandling i frågan inte lett till enighet. I annat fall krävs att parterna gemensamt för frågan till nämnden. 
 När en fråga har hänskjutits till nämnden är enligt avtalet strids- åtgärder uteslutna så länge frågan är anhängig hos nämnden. 
 5.3.4 Tvisten 1995 om arbetstidsfrågan inom kriminalvården 
 I samband med lönerörelsen 1995 yrkade SEKO att det allmänna villkorsavtalet skulle ändras med avseende på de regler som gällde vid beslut om arbetstidens förläggning. 
 Sakfrågan bakom den principiella tvisten var vissa förhållanden inom Kriminalvårdsstyrelsens område. Kriminalvården skulle kännetecknas av god omvårdnad och ett aktivt påverkansarbete. Därför bedrevs ett förnyelsearbete där vårdarnas roller och arbets- former skulle utvecklas i riktning mot att en vårdare skulle vara kontaktperson för en eller flera intagna. Regeringen hade redan 1991 lagt fast hur arbetsformerna, bl.a. kontaktmannaskapet, skulle utformas. De nya arbetsformerna skulle kräva kontinuitet i perso- nalens klientarbete, vilket också förutsatte en anpassning av arbets- tidens förläggning till verksamhetens krav. Regeringen anförde bl.a. att tjänstgöringslistorna i allmänhet inte var anpassade till de 
 132 
 SOU 2002:32 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
 verksamhetsförändringar som genomfördes inom anstalts- och häktesorganisationen. 
 Personalen och de fackliga företrädarna kände ett missnöje med reformarbetet. De nya bestämmelserna om arbetstidens för- läggning som Kriminalvårdsstyrelsen ville införa skulle minska möjligheterna för de enskilda medarbetarna att få ut ersättningar för övertid och mertid m.m.. Samtidigt ökade kraven på dem. SEKO drev därför ytterst en kamp om bättre lönevillkor. Men kraven innebar också, om man hade haft framgång, ett betydligt större inflytande för arbetstagarna inom inte bara kriminalvården utan generellt inom staten. 
 Den då gällande avtalsregleringen innebar att i det fall parterna inte kunde enas om arbetstidens förläggning i en fast arbetstidslista var det arbetsgivaren som bestämde förläggningen genom en s.k. provisorisk lista i avvaktan på att parterna blev överens. Det an- märktes att arbetstiden förutsattes läggas ut av arbetsgivaren med beaktande av de delar av förslaget till en ny lista, som parterna enats om vid den lokala listförhandlingen. 
 SEKO:s yrkande var att den provisoriska listan endast fick inne- hålla de delar som parterna enats om vid den lokala listförhand- lingen. I övrigt skulle den senast överenskomna listan gälla till dess parterna kom överens. 
 Staten genom Arbetsgivarverket menade att en sådan ändring skulle innebära att de fackliga organisationerna, genom att kunna hindra en ändring av förläggningen av arbetstiden vid statliga myn- digheter, i praktiken gavs en vetorätt vid beslut om arbetstidens förläggning. Detta skulle kränka den politiska demokratin. 
 Arbetsgivarverket avvisade därför SEKO:s ändringsyrkande och hemställde om att parterna gemensamt skulle föra frågan till SHA- nämnden. SEKO å sin sida avvisade Arbetsgivarverkets hemställan och varslade om stridsåtgärder för att genomdriva sina krav. 
 Arbetsgivarverket förklarade vid den särskilda förhandling enligt 3 § i det särskilda huvudavtalet, som skall föras i syfte att undvika konflikt, att om inte SEKO:s yrkande återtogs avsåg verket att hänskjuta frågan till  
 SHA-nämnden 
  för prövning. Parterna kunde inte enas i avtalsfrågan och SEKO var inte heller berett att hän- skjuta frågan till  
 SHA-nämnden 
  gemensamt med Arbetsgivar- verket. De bägge parterna var dock ense om att stridsåtgärder skulle vara uteslutna så länge frågan var anhängig hos SHA- nämnden. 
 I sitt hänskjutande till  
 SHA-nämnden 
  anförde Arbetsgivarverket att beslut om bemanningsplaner, personaltäthet och liknande utgör 
 133 
  
 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 
  
 SOU 2002:32 
  
 en avgörande bestämning av verksamhetens kvalitet, som det bör ankomma på de politiska organen och deras företrädare att besluta om. Sådana beslut tog sig naturligen uttryck i t.ex. att arbetstiden fördelades och förlades i en fast lista mot bakgrund av vad det politiska beslutet krävde i fråga om verksamhetens kvalitet. Det skulle enligt Arbetsgivarverket framstå som förödande för den politiska demokratin om det fackliga inflytandet i sådana fall skulle ha en så stark ställning att det politiska beslutet på grund av ett avtal inte skulle kunna verkställas. Det hade inte heller varit lag- stiftarens avsikt när avtalsförbuden avskaffades. 
  
 SHA-nämnden 
  uttalade sig i enlighet med Arbetsgivarverkets begäran. SEKO följde  
 SHA-nämndens 
  rekommendation och åter- tog varslade stridsåtgärder. En detalj är att de fackliga ledamöterna reserverade sig mot  
 SHA-nämndens 
  beslut. 
  
 5.3.5 
  
 Utredningens bedömning 
  
 Från central arbetsgivarsynpunkt var SEKO:s krav bara en mindre del i hela avtalsrörelsen. Med det argumentet skulle det vara lätt att gå SEKO till mötes. Även andra omständigheter kunde tala för detta. I många andra sammanhang slöts ju lokala avtal i arbets- tidsfrågor utan att det bedömdes kränka den politiska demokratin, t.ex. när det gällde arbetstidens längd, flexibel arbetstid, jour och beredskap. I själva verket var det lokala partsarbetet i sådana frågor mycket omfattande ute på myndigheterna. Det fanns enligt utredningen på många håll en ambition från arbetsgivarnas sida att komma fram till både verksamhetsanpassade och individanpassade lösningar vad gäller arbetstiderna. Genom det nya ramavtalet för löner  
 1995-98 
  och det nya avtalet om allmänna anställningsvillkor, ALFA, fick myndigheterna f.ö. ökade möjligheter att tillämpa sin lokala lönepolitik och verksamhetsanpassa regleringen av arbets- tider och semestrar. 
 Men här rörde tvisten en viktig princip, ytterst rätten att leda verksamheten. De statliga arbetsgivarna samlades i ett gemensamt försvar bakom den. Här bör man hålla i minnet att Arbetsgivar- verket bildats året innan tvisten aktualiserades i avtalsrörelsen. Det var naturligtvis viktigt att verket markerade fasthet i sin uppfatt- ning om var gränsen för förhandlingsrätten gick. Genom att Arbetsgivarverkets styrelse agerade i solidaritet med den myndig- het som utsattes för särkrav och konflikthot kunde frågan prövas och föras till ett rimligt ställningstagande i  
 SHA-nämnden. 
  
 134 
  
 6 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 I detta kapitel redovisar utredningen mot bakgrund av fram- ställningen i de två föregående kapitlen slutsatser och överväganden om lönebildningen i staten. 
  
 6.1 
  
 Ramen för övervägandena 
  
 Enligt direktiven skall utredningen bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på bl.a. lönebildningen. Det in- ledande historiska avsnittet i kapitel 4 har därför i allt väsentligt fokuserats på hur själva processen för lönebildning och löne- sättning i staten utvecklats mot en alltmer långtgående delegering. 
 Arbetsgivarverket lämnar årligen särskilda redogörelser för löne- utvecklingen inom det statliga förhandlingsområdet. Medlings- institutet har ett övergripande statistikansvar i fråga om löneut- vecklingen på arbetsmarknaden. Regeringen har senast i skrivelsen skr. 2000/01:151 behandlat den statliga arbetsgivarpolitiken och därvid redovisat löneutvecklingen för de statsanställda. Utred- ningen har mot den bakgrunden inte eftersträvat att lämna något omfattande lönestatistiskt underlag. De intervjuer som genomförts har också givits en kvalitativ inriktning. 
 När det gäller utvärderingen av effekter som det delegerade arbetsgivaransvaret fått på lönebildning och lönesättning finns enligt utredningens uppfattning till att börja med en rätt betydande metodmässig svårighet, nämligen att kunna hänföra de slutsatser som kan dras om effekterna på lönebildningen till delegeringen av arbetsgivarfunktionen i staten som sådan. Skulle en annorlunda beslutsordning lett till andra effekter? Om ambitionen är att inte bara utvärdera utan också bedöma vilka handlingsalternativ som kan föreslås för framtiden bör den här svårigheten hållas i minne. Utvärderingar av den här typen – som berör ledningsfrågor – måste ofta innehålla mer av resonemang än bevis. 
 135 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 I utredningens beskrivning i kapitel 4 av hur lönebildningen i staten växt fram och utvecklats har lämnats en övergripande redo- visning där staten betraktats som en helhet. Det beskrivs inte annat än i allmänna termer hur lönebildningen utvecklats på myndig- heterna. De styrkor och svagheter beträffande lönebildningen i stort som kan iakttas vid analyser av delar av hela systemet kan mot den bakgrunden inte vägas av fullt ut. 
 Utredningen har därför valt att genom fallbeskrivningarna i kapitel 5 (och även i kapitel 9) illustrera några frågeställningar som är principiellt betydelsefulla för det delegerade systemet i sin helhet. Utredningen avser då främst spänningsfältet mellan den enskilda myndighetens handlingsutrymme och behovet av ett gemensamt arbetsgivaruppträdande. 
 Enligt utredningen är två perspektiv av särskilt intresse att utgå från vid en diskussion om den statliga lönebildningen: 
  
 N  
 Statsmakternas krav på en ansvarsfull lönebildning som både bidrar till en god samhällsekonomisk utveckling och arbetsfred. 
  
 N  
 Myndigheternas behov av en ändamålsenlig personal- och kom- petensförsörjning som bidrar till att målen för verksamheten kan uppnås på ett effektivt sätt. 
 En reflektion när det gäller hur lönebildningen i staten utvecklats kan vara att det är viktigt att söka en balans mellan de två perspek- tiven. Innan statstjänstemännen fick sin förhandlingsrätt säker- ställdes arbetsfreden med viss automatik och lönerna kunde fast- ställas i princip ensidigt av statsmakterna med hänsyn till de sam- hällsekonomiska kraven. Det offentligrättsliga synsättet innebar lönepolitiskt egentligen att rätt lön kunde bestämmas för statliga tjänster. Genombrottet för det privaträttsliga synsättet innebar att lönerna skulle sättas efter förhandlingar där parterna kunde lägga kraft bakom orden genom rätten att tillgripa stridsåtgärder. I ett sådant system kan rätt lön inte bestämmas, lönen är en förhand- lingsfråga. Myndigheterna gavs efter hand allt större frihet att utforma lönepolitiken med hänsyn till den egna verksamhetens krav. Man kan också säga att det första perspektivet ovan leder mot en centralistisk beslutsmodell medan det andra kräver att besluten fattas lokalt. De första årtiondena efter förhandlingsrättsreformen kännetecknades emellertid av centraliserade förhandlingar, låt vara med ett successivt ökat lokalt inslag. Först genom systemskiftet i mitten på  
 1990-talet 
  skapades en fullt ut delegerad beslutsmodell. Frågan är då om modellen kan balansera de bägge perspektiven. 
 136 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 6.2 
  
 Samhällsekonomi och arbetsfred 
  
 6.2.1 
  
 De samhällsekonomiska utgångspunkterna 
  
 Det är numera ett etablerat faktum – inskrivet i många avtal – att lönebildningen har stor betydelse i flera viktiga avseenden. Kon- junkturinstitutet har i en rapport från hösten 2001 lyft fram några viktiga grundförutsättningar. 
 1 
  
 N  
 En väl fungerande lönebildning är en nödvändig förutsättning för en god samhällsekonomisk utveckling. En lönebildning i samklang med de grundläggande ekonomiska förutsättningarna främjar sysselsättning och produktion samt bidrar till en varaktigt lägre arbetslöshet. En mindre väl fungerande löne- bildning riskerar däremot att höja arbetslösheten. 
  
 N  
 När kronans växelkurs är rörlig är det inflationsmålet som utgör ankaret för pris- och löneutvecklingen. Vid en ev. fram- tida  
 EMU-anslutning 
  utgörs ankaret i stället av en irreversibelt fast växelkurs. I båda fallen ligger ansvaret för lönebildningen och sysselsättningsutvecklingen på arbetsmarknadens parter. 
 Utvecklingen har successivt inneburit att löneförhandlingarna sker med större inslag av samförstånd och samsyn kring lönebildningens betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen. Att löne- bildningen fungerar väl är en nödvändig förutsättning för att riks- dagens och regeringens sysselsättningsmål ska kunna uppfyllas. 
 Utredningen återger här ett uttalande av professor Mills inför finansutskottet vid en hearing hösten 2001. 
 Den allmänna bedömning som gjorts efter förhandlingarna år 2001 är att de ur de ovan redovisade synpunkterna gått överraskande bra. Parterna är medvetna om att om man tar ut höga löneökningar hotar det inflationsmålet och kommer att utlösa räntereaktioner från Riks- banken. Så länge som man har en viss grad av samordning av förhand- lingarna är det rimligt att tro att parterna kommer att ta strategiska hänsyn. Det här samspelet mellan en inflationsbekämpande central- bank och relativt samordnade förhandlingar har betonats i interna- tionell forskning på senare år. Men det har skett förändringar av samordningens karaktär. Det har talats väldigt mycket om en pågående decentralisering av lönebildningen, vilket också i en viss bemärkelse är sant. Lönebildningen har blivit mer individualiserad. Friheten att 
  
 1  
 Konjunkturinstitutet: Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen i Sverige.  
 KI-dokument 
  Nr 9, oktober 2001. 
 137 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 fördela löneökningarna mellan olika individer ute på arbetsplatserna är större än tidigare. Formellt har vi inte längre centraliserade avtal som på  
 SAF-LO-tiden. 
  Men bilden är delvis missvisande. Egentligen har vi fått mycket mer av samordning på senare år, men den är av mer informell karaktär. Det handlar nu om samordning mellan själv- ständiga avtalsparter. Jag tänker då på det som sker inom ramen för industrins samarbetsavtal och andra liknande avtal. Jag tänker på den samordning som finns på  
 LO-sidan, 
  och framförallt på det som inte syns så tydligt, nämligen att vi nog har en stark informell samordning på arbetsgivarsidan. Där arbetar man mer med påtryckningar och stark normbildning. 
 2 
  
 Enligt utredningen är bilden ovan i hög grad tillämplig på den statliga arbetsgivarsidan. Arbetsgivarverket har – vilket visats av en genomgång av årsredovisningar och verksamhetsberättelser och genom samtal – medvetet utvecklat samarbetet med andra arbets- givarorganisationer och med att bygga upp en effektivare samord- ning av arbetsgivarpolitiken och arbetsgivarrollen i staten. Även om det finns indikationer på vissa allvarliga brister i samverkan mellan myndigheterna inom rättsväsendet måste Arbetsgivarverket i det här avseendet bedömas ha utfört ett i huvudsak framgångsrikt arbete. Löneavtalens innehåll och deras utfall visar att parterna i staten har ett stort mått av samsyn och att lönebildningen i staten 
 – sedan Thomas – inte påverkat den konkurrensutsatta sektorn negativt. Till samma slutsats kom på sin tid även  
 Edin-gruppen 
  i sin utvärdering av ramavtalen  
 1995–98. 
  Enligt utredningen har staten som arbetsgivare således hittills tagit det samhällsekonomiska ansvaret. 
 Emellertid har bara ett fåtal avtalsrörelser genomförts med det nya systemet. Den samhällsekonomiska situationen sedan mitten på  
 1990-talet 
  och de nya förutsättningarna med bl.a. en fristående inflationsbekämpande riksbank har starkt bidragit till återhåll- samhet liksom att en omfattande strukturomvandling skett inom den statliga sektorn. Detta har givetvis underlättat för parterna på det statliga området att åstadkomma en ansvarsfull lönebildning under den aktuella tidsperioden. Om man ser till hela arbets- marknaden inkl. staten ligger löneutvecklingen ändock i dag på en nivå som gränsar till vad ekonomin tål och löneökningarna i Sverige är högre än i de flesta viktiga konkurrentländer. Med en ökande konkurrens om arbetskraften kan även den delegerade modellen för lönebildning inom staten komma att sättas på prov. 
  
 2  
 Prof. Mills uttalande i 2000/01:FiU 20, bil. 19, s. 220. 
 138 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 6.2.2 
  
 Staten och arbetsfreden 
  
 Under 1970- och  
 80-talen 
  var medling och konflikter snarare regel än undantag under lönerörelserna på offentlig sektor och inte minst i staten. Den senaste större konflikten ägde rum 1986. Om man ser till tiden efter Mitchell har enligt utredningen avtalsrörelserna i staten blivit betydligt lugnare och lönebildningen i stort mer ansvarsfull. Även om det funnits motsättningar och medling har behövt tillgripas så finns det inga belägg för att tala om en ökad polarisering. Emellertid är detta en trend som gäller för i stort sett hela arbetsmarknaden och det är bl.a. av det skälet lika ogörligt att direkt koppla ihop den minskade konfliktbenägenheten med delegeringen i sig som det är att hävda motsatsen. En sanno- likt viktigare faktor kan vara att löntagarorganisationerna sett att även nominellt sämre utfall i löneavtalen givit utrymme för real- löneförbättringar för deras medlemmar. Det kan dock finnas anled- ning att tro att en mer verksamhetsnära lönebildning skulle kunna bidra till att bevara lugn och arbetsfred på arbetsmarknaden. Om man åter ser till staten är den sammanhållna konflikträtten en av grundförutsättningarna för förhandlingsordningen och för att ha en gemensam arbetsgivarorganisation. Ramar och principer kan med den här modellen tas i de centrala avtalen och lönebildning och lönesättning sker lokalt under fredsplikt. Den här modellen är sannolikt optimal för att undvika konflikter. Men den måste vårdas. De fackliga organisationerna och de anställda men också de statliga arbetsgivarna måste från sina resp. utgångspunkter se att resultatet för deras del motiverar att realförhandla lokalt under fredsplikt. 
  
 6.3 
  
 Kraven på lönebildningen i staten 
  
 Det finns enligt utredningens mening ett antal allmänna krav på lönebildningen i staten för framtiden som kan behöva några korta kommentarer. 
  
 N  
 Staten som sektor skall inte vara löneledande. 
 Detta krav innebär, som parterna uttalat i samarbetsavtalet, att för- loppet och utfallet av löneförhandlingarna på det statliga avtals- området skall bidra till samhällsekonomisk balans och inte störa det konkurrensutsatta näringslivets strävanden mot en kostnads- utveckling i nivå med vår omvärld. Ramanslagstekniken skall vara 
 139 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 utformad för att uppfylla detta krav. Samtidigt ligger i detta krav att staten inte rimligen bör gå före i avtalsförhandlingarna och däri- genom sätta normer för löneökningarna. Erfarenheter från 1990- talets avtalsrörelser visar att även en mindre sektor eller bransch, som tidigt sluter avtal, kan påverka utfallet på den övriga arbets- marknaden. 
  
 N  
 Staten som sektor skall heller inte sluta avtal om löner på nivåer som kan verka inflationsdrivande. 
 Detta krav innebär att staten som arbetsgivare genom sitt agerande 
 – både i förhandlingarna och i arbetsgivardiskussioner – skall medverka till att parterna på arbetsmarknaden tar ett samhälls- ekonomiskt ansvar. 
  
 N  
 Staten som sektor måste åstadkomma ett över tid hållbart system för lönebildningen som också, om verksamheten så krä- ver, medger en förskjutning av lönerelationerna mellan grupper, myndigheter osv. inom och utom staten. 
 Detta krav innebär att staten måste verka för en ökad flexibilitet i lönebildningen. Här åsyftas då inte endast krav på en verksamhets- anpassning och en ökad individualisering av lönerna. Lönesätt- ningen måste kunna spegla marknadens villkor så att personal- försörjningen av eftersökt kompetens säkerställs men också kunna leda till att lönemässigt eftersläpande grupper kan ges en rimlig möjlighet att få upp sina löner. Inom staten ställs då krav på att kunna förskjuta de relativa lönerna inom en för helheten given ram. 
  
 N  
 Staten får inte tillåta att en osund lönekonkurrens uppstår inom sektorn. 
 Detta krav innebär ett framhållande av det grundläggande kravet på saklighet vid all lönebildning och lönesättning inom staten. Om löner – och då inte minst relativlöner – inte diskuteras ur ett verksamhetsperspektiv utan snarare ur ett statusperspektiv där jämförelser av lönerna görs utan kopplingar t.ex. till marknads- aspekter, som konstaterad personalöverströmning till övriga sektorer på arbetsmarknaden, kan en mindre sund lönekonkurrens bli följden. 
 Dessa allmänna och väl kända krav torde enligt utredningen inte vara särskilt kontroversiella i sig. När det gäller det första kravet syftar utredningens förslag i kapitel 7 till förändringar av löne- 
 140 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 omräkningstekniken till en omräkning som är bättre anpassad till den statliga sektorns förhållanden och till förenklingar samtidigt som det grundläggande följsamhetskravet ligger fast. Kravet på en ur samhällsekonomisk synpunkt ansvarsfull lönebildning har, som utredningen ovan framhållit, hittills uppfyllts av staten. 
 De två följande kraven är oerhört komplexa och svåra att hantera. Att åstadkomma förskjutningar i lönerelationerna anses allmänt 
 3  
 vara den kanske största utmaningen för den svenska modellen. Det blir också allt svårare att hantera krav på för- ändringar i lönerelationerna i en ekonomi med låg inflation och lägre löneökningar jämfört med vad systemen, alltså förhandlarna, varit vana vid i förfluten tid. 
 4  
 Samtidigt som systemet måste kunna klara sådana förskjutningar måste krävas att det också finns mekanismer som kan stävja tendenser till mindre sund löne- konkurrens. Enligt utredningens mening finns det skäl att betrakta de två senare kraven som angelägna områden för Arbetsgivarverket som företrädare för myndigheterna. 
  
 6.3.1 
  
 Relativlöneproblematiken 
  
 Enligt utredningen kan förändringar i det relativa löneläget till förmån för exempelvis vissa stora yrkesgrupper inom kommunerna 
 – vilket är en fråga som ofta förekommer i debatten – troligen ske bara över längre tidsperioder. Däremot finns exempel på att lönerna för eftersökta grupper, t.ex.  
 IT-konsulter 
  under slutet av  
 1990-talet, 
  kan höjas avsevärt på kort tid genom marknadens påverkan på lönerna. Detta medverkar till att löneklyftorna ökar på arbetsmarknaden. En svårighet med detta är att de marknads- mässiga förändringarna i lönerelationerna ofta till största delen sker genom löneökning utanför avtalen vilket tvingar upp lönekost- naderna och kan verka inflationsdrivande. 
 Enligt utredningens uppfattning måste det vara en utgångspunkt även inom den statliga sektorn att marknadens mekanismer (och de grundläggande kraven på frihet från osaklig negativ särbehandling) ytterst får styra lönebildning och lönesättning. Det enda alterna- tivet är i realiteten en ordning med politiska ingrepp i lönebild- ningen. Särskilt vissa statliga monopolverksamheter kan vid det kommande generationsskiftet komma att visa sig sårbara för brister i fråga om utbudet på rätt utbildad arbetskraft. I en bristsituation 
  
 3 
  
 Se t.ex. prof. Mills, 2000/01 FIU:20, bil 19, s. 222. 
  
 4 
  
 Medlingsinstitutets Gd Ross, a.a. s. 225. 
  
 141 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 uppstår ett ökat marknadsbetingat tryck på löneökningar för grupperna i fråga. Samtidigt kommer myndigheterna att tvingas till en stram resurshushållning. Staten som sektor måste hålla kost- nadsökningarna under kontroll. Det är enligt utredningen därför viktigt ur strategisk synpunkt att man inom Arbetsgivarverkets styrelse och ledning för en fortlöpande diskussion om relativlöne- frågor. Detta ingår enligt utredningen i det samordningsansvar för arbetsgivarpolitiken som myndighetscheferna är ålagda. Utred- ningen konstaterar också att det är ett ansvar för parterna på det statliga avtalsområdet att åstadkomma en utveckling av löne- bildningen så att lönerelationerna kan förändras över tid. 
  
 6.3.2 
  
 Profilering i centrala avtal m.m. 
  
 Ett sätt att göra detta, som förutsattes vid ramanslagsreformen, var att redan i de centrala löneavtalen överenskomma om särskilda satsningar. En sådan satsning kan innebära att medel borde föras mellan myndigheterna inom ensektormodellens ram. En profilering av löneomräkningsfaktorn, till förmån för kultursektorn, gjordes första gången systemet tillämpades. 
 Ensektormodellen är redan i sig inte oproblematisk. Raman- slagsutredningen 
 5  
 anförde att inom ett för myndigheterna gemen- samt löneökningsutrymme uppstår lätt konkurrens mellan myndig- heterna. Det kan därvid uppkomma problem för den centrala arbetsgivarorganisationen att hantera fördelningsdiskussionerna. Även regeringen anförde 
 6  
 att en möjlig nackdel var att det inom ett fastställt totalt löneutrymme kan uppstå konkurrens mellan myn- digheterna samt att vissa myndigheter kan få svårt att hävda sina intressen vid förhandlingarna. Denna nackdel kunde dock före- byggas med ett moget arbetsgivaruppträdande hos myndigheterna och SAV. 
 När det gäller möjligheterna till profilering hävdade Arbets- givarverket i en hemställan till regeringen om ändringar i ensektor- modellen att differentiering av löneutvecklingen mellan myndig- heter och grupper av anställda bäst sker genom den lokala löne- bildningen 
 7 
 . Som motiv anfördes bl.a. att de senaste årens utveck- ling betonat att de centrala avtalen skall vara så lite styrande som 
  
 5 
  
 Myndigheternas förvaltningskostnader – Budgetering av pris- och löneförändringar (SOU 1992:102) s. 46. 
  
 6 
  
 Prop. 1992/93:100, bil. 1, s. 106. 
  
 7 
  
 Arbetsgivarverkets hemställan  
  
 1999-12-16, 
  dnr  
 9912-0693-Stab-99. 
  
 142 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 möjligt och att löner och andra anställningsvillkor i möjligaste mån skall bestämmas på lokal nivå. Arbetsgivarverket anförde vidare i sin hemställan att verket var väl medvetet om vikten av att mot- verka risken för att lokala lönehöjningar för särskilda grupper som avviker från genomsnittet leder till störningar hos andra myndig- heter och till att lönekostnadsutvecklingen blir oacceptabelt hög. Den risken kunde hanteras genom en tydlig arbetsgivarsamverkan, varigenom Arbetsgivarverket hade möjlighet att ta sitt ansvar för såväl kompetensförsörjningen inom statsförvaltningen som den samhällsekonomiska balansen. Regeringen bedömde å sin sida att det inte för all framtid kunde uteslutas att arbetsgivarpolitiska överväganden om behov av omfördelningar mellan olika grupper inom det statliga avtalsområdet kunde komma att behöva åter- speglas i de centrala statliga kollektivavtalen och avslog därför hemställan. 
 Utredningen avser inte att här diskutera regeringens beslut som sådant. Däremot anser utredningen att det finns anledning att något beröra dessa principiellt viktiga frågor. Arbetsgivarverket har i princip hänvisat till att differentiering av löneutvecklingen mellan myndigheter och grupper bäst sker genom lokal lönebildning och att ev. risker, som ökade lönekostnader i staten, kan motverkas genom arbetsgivarsamverkan. Utredningen ser här problemet att om man gick på Arbetsgivarverkets linje skulle det i praktiken riskera att leda till att dessa svåra frågor avfördes från diskussioner och ställningstaganden i Arbetsgivarverket. Detta skulle sin tur kunna medföra påtagliga risker för alltför stora lönekostnads- ökningar i staten som sektor. Antag att det är nödvändigt att för en yrkesgrupp inom någon delsektor eller några myndigheter med personalförsörjningsproblem öka lönerna mer än inom den kon- kurrensutsatta sektorn. Då måste man på andra håll inom staten öka lönerna motsvarande mindre för att nå följsamhet. Hur skall de senare förhandlingsresultaten åstadkommas i verkligheten på lokal förhandlingsnivå? Arbetsgivarverket skulle, utan att reglera löne- ökningarna i de centrala avtalen och utan tillgång till ensektor- modellens omfördelningsmekanism, inte ha något skarpt verktyg kvar för att säkerställa en ansvarsfull och samtidigt differentierad lönekostnadsutveckling inom staten. 
 143 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 6.3.3 
  
 Myndigheternas olika förutsättningar 
  
 En av grundförutsättningarna för ramanslagstekniken är att myn- digheterna skall ha ett samlat anslag för sina förvaltningskostnader och kunna fritt avväga användningen av medel för arbetskraft mot kostnader för lokaler eller övriga förvaltningskostnader. En del myndigheter har därutöver fler anslag, som i vissa fall kan vara möjliga att utnyttja för löner. Vissa myndigheter är helt eller delvis avgiftsfinansierade osv. 
 Ramanslagstekniken och pris- och löneomräkningen förutsätter 
 – för ett optimalt resultat – att myndigheterna har likartade förutsättningar och också fungerar på ett likartat sätt. Men myn- digheterna har, självklart, olika förutsättningar i många olika hänseenden. När det gäller en myndighets möjligheter att höja lönenivån mer eller mindre än andra myndigheter beror det således på åtskilliga faktorer som kan ligga vid sidan om ramanslags- tekniken i sig. Dessa svårigheter var självfallet lätta att se redan vid införandet av reformen. Ramanslagsutredningen 
 8  
 anförde t.ex. att det inte ankom på den att finna lösningar på alla problem som kan föreligga inom den statliga lönebildningen. Formerna för medels- tilldelningen utgjorde dock  
 en  
 väsentlig förutsättning för den statliga lönebildningen. 
 Enligt utredningen ger löneomräkningstekniken den största styrande effekten på lönebildningen i de myndigheter där en mycket stor del av förvaltningskostnaderna är bundna i löner och där alternativa finansieringsmöjligheter för löneökningar saknas. Motsatsvis gäller att myndigheter med god ekonomi, låg personal- kostnadsandel osv. har ett större handlingsutrymme. För en mycket liten myndighet kan redan några få motiverade löneför- stärkningar för enskilda anställda vara ekonomiskt omöjliga att genomföra, medan en annan mindre myndighet kanske saknar egentliga motiv att alls lägga ut löneökningar. Utredningen anser att myndigheterna för den skull inte kan rikta krav på regeringen att ändra ramanslagsystemet. Arbetsgivarverket kan givetvis inte omfördela resurser mellan myndigheter mer allmänt. Enligt utred- ningen måste den här typen av resursfrågor lösas av myndigheterna utifrån de förutsättningar de själva har. 
  
 8  
 Myndigheternas förvaltningskostnader – Budgetering av pris- och löneförändringar. (SOU 1992:102) s. 30. 
 144 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 6.3.4 
  
 Lönekonkurrens inom staten 
  
 Enligt utredningen bör frågan om lönekonkurrens i staten primärt bedömas med hänsyn till att de statliga myndigheterna driver sin verksamhet under särskilda förutsättningar. Detta blir alltmer markant genom renodlingen av verksamheten i staten, i riktning mot grundfunktioner som innehåller myndighetsutövning. Det finns ett grundläggande krav på saklighet i all statlig lönebildning. Drivs analogin med företagssektorn för långt, kan hela systemet med den arbetsgivarpolitiska delegeringen komma att ifrågasättas. Det har även förekommit rätt klara fall av mindre sund löne- konkurrens, där den faktiska lönesättningen på lokal nivå snarare grundats på statustänkande än faktiska kompetensförsörjnings- behov som kunnat beläggas genom exempelvis svårigheter att rekrytera eller behålla personal. Smittoeffekter har uppstått hos andra statliga arbetsgivare. Utredningen har behandlat dessa frågor i avsnitt 5.2. 
 Arbetsgivarverket har ett ansvar för att se till att lönebildnings- frågorna hanteras så att sådana fall inte inträffar i fortsättningen. Även om arbetsgivarsamverkan redan är ett område som Arbets- givarverket prioriterar måste utredningen understryka kraven på en tydlig och effektiv arbetsgivarsamverkan. Utredningen menar att det för Arbetsgivarverkets del är viktigt att i fortsättningen ut- veckla en aktivare samordnings- resp. konsultroll. 
  
 6.4 
  
 Ett mer samordnat förhandlingsarbete 
  
 Delegeringen från regeringen till Arbetsgivarverket av rätten att på statens vägnar sluta kollektivavtal är i dag självklar för alla berörda. Det är inte aktuellt att regeringen åter skulle gå in som part i de centrala löneförhandlingarna. I avsnitt 5.2 har bl.a. framhållits att vad utredningen har att överväga är det arbetsgivarpolitiska ageran- det inom ramen för nuvarande förhandlingsordning. I de före- gående resonemangen har utredningen inte särskilt behandlat frågan om centraliserad lönebildning i staten som ett alternativ till dagens system som bygger på att lönebildningen i allt väsentligt skall ske lokalt. Hur sedan balansen skall vara mellan centrala före- skrifter om löneprinciper, ekonomiska ramar, särskilda satsningar m.m. och handlingsutrymmet för de lokala parterna är frågor för Arbetsgivarverket och de centrala fackliga parterna. 
 145 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 Vad som är realistiskt att överväga för att komma till rätta med de svagheter som det delegerade systemet uppvisat är en mer utvecklad samordning av förhandlingsarbetet på arbetsgivarsidan. En sådan samordning kunde med fördel ske från ett sektoriellt perspektiv. Härmed åsyftar dock inte utredningen att flera olika centrala avtal (sektorsavtal) skall slutas. Konflikträtten bör liksom i dag ligga samlad i staten. 
 Idén med att samordna förhandlingarna sektoriellt är att de olika sektorernas frågor skulle kunna diskuteras på ett djupare plan med deltagande av de inblandade myndighetscheferna och Arbetsgivar- verket. Arbetsgivarsamverkan skulle således byggas in redan i strukturen för förberedelserna inför och arbetet under de centrala löneförhandlingarna. Liksom i dag skulle de lokala förhandlingarna ske under avtalsfrihet för resp. lokala parter, men under mer sam- ordnade former som den institutionaliserade samverkan i de centrala förhandlingarna leder till. Här måste betonas att det är nödvändigt att Arbetsgivarverket, i en aktiv konsultroll, svarar för överblick och helhetssyn vad gäller lönepolitiska principer m.m. för att metoden skall kunna leda till verklig framgång. Myndigheterna och Arbetsgivarverket bör ytterligare utveckla den egna jämförande lönestatistiken för att bättre kunna samordna sitt arbetsgivarupp- trädande. 
 Enligt utredningens mening kräver utredningens överväganden om ett mer samordnat förhandlingsarbete stöd i en mer ända- målsenlig lednings- och organisationsstruktur för Arbetsgivar- verket. Utredningen återkommer till den frågan i kapitel 8. 
  
 6.5 
  
 Är delegering av lönebildning och lönesättning i sig lönedrivande? 
  
 I utredningens samtal och i konsulternas intervjuarbete har fram- kommit att en upplevd effekt av den arbetsgivarpolitiska dele- geringen är att riskerna för kostsamma löneuppgörelser ökar. Detta är den upplevelse och den uppfattning som många av dem som intervjuats faktiskt har. Utredningen har emellertid konstaterat att löneutvecklingen på det statliga området sammantaget hittills har hållit sig inom samhällsekonomiskt försvarbara ramar och inte inverkat negativt på den konkurrensutsatta sektorn. Ur ett helhets- perspektiv finns inga belägg för de risker som påtalats. Men även så är det ju möjligt att löneutvecklingen på lokal nivå och för enskilda grupper/individer skulle kunna ha varit snabbare än som vore 
 146 
 SOU 2002:32 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
 befogat från ren verksamhetssynpunkt eller med hänsyn till myndighetens ekonomiska förutsättningar och ansvar. 
 Det skulle kunna vara så, menar utredningen, att de intervjuade har egna erfarenheter av eller känner till exempel på ett svagt arbetsgivaruppträdande vid lokal lönebildning och vid konkret lönesättning på individnivå och att detta formar bilden. Enligt utredningen är det också möjligt att det finns en viss oro från politiskt håll för att det delegerade ansvaret skulle kunna få de här effekterna. Vidare har både Riksdagens revisorer 
 9  
 och Riks- revisionsverket 
 10  
 i olika fallstudier av lönebildningen på myndig- hetsnivå framhållit en del brister både vad gäller lönebildnings- processerna lokalt som sådana och kontrollen över lönekostnads- utvecklingen på myndigheterna. Det finns enligt fallstudierna en osäkerhet om sambanden mellan verksamhetens krav och den lokala lönesättningen. Till liknande slutsatser kom även den förra utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen. 
 11  
 Behovet av en förbättrad uppföljning och utvärdering har alla utredningarna framhållit. 
 Innan ramanslagsystemet infördes fanns inga egentliga incita- ment att sluta centrala löneavtal på låg nivå eftersom myndig- heternas kostnadskompensation fastställdes med hänsyn till kost- naderna i de centrala löneavtalen. Detta medförde att parterna var beroende av att ta hänsyn till löneglidningen på den privata sektorn redan i de centrala avtalen, antingen direkt i avtalen eller genom följsamhetsklausuler. Genom att lönebildningen i allt väsentligt skedde på central nivå blev det små variationer i utfall mellan myn- digheterna. Sedan ramanslagsreformen har de centrala löneavtalen vid flera tillfällen varit lägstavtal. Avsikten har varit att löne- bildningen på myndigheterna bättre skulle kunna anpassas till verksamhetens krav. Utfallen mellan olika myndigheter skulle bli olika och så har också blivit fallet. Avtalskonstruktionen i sig kan möjligen ha medverkat till en uppfattning att den lokala löne- bildningen leder till större löneökningar. 
 Utredningen vill här tillföra att forskning inom OECD från slutet av  
 90-talet 
  visar på motsatsen. Det föreligger således inom  
 OECD-området 
  en signifikant negativ korrelation mellan hög- gradig decentralisering och snabb lönekostnadsökning inom den offentliga sektorn. T.ex. gäller sambandet att ju längre man rör sig 
  
 9  
 Riksdagens revisorer: Riksdagens revisorers förslag angående myndigheternas löne- kostnader. 1998/99:RR 10. 
  
 10 
  
 Riksrevisionsverket: Att verksamhetsanpassa lönepolitiken. RRV Rapport 1998:22. 
  
 11 
  
 Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat (SOU 1997:48) s. 90. 
  
 147 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 mot decentralisering i systemet för lönebildning ju lägre kan ökningstakten i fråga om lönekostnaderna uppmätas. Man har f.ö. också funnit att det föreligger ett samband mellan minskande personalstyrka (genom omstrukturering) och höjningar av löne- nivån. Det måste emellertid observeras att dessa slutsatser hänför sig till en aggregerad nivå i de olika länderna och inte till enskilda myndigheter. 
 Utredningen bedömer att det inte med någon säkerhet kan dras en slutsats att delegeringen av lönebildningen och lönesättningen i sig skulle vara lönedrivande. Det är inte primärt förhandlings- ordningen utan i första hand det allmänna ekonomiska läget, infla- tionsförväntningarna, regeringens ekonomiska politik m.m. som har betydelse för parternas förmåga att sluta rimliga avtal. När det gäller den statliga sektorn i stort har delegeringen av lönebild- ningen inneburit bättre verksamhetsanpassning av lönebildningen. Det föreligger enligt utredningen – trots exempel på höga löne- ökningar på vissa myndigheter – inte i grunden något systemfel som kan härledas till delegeringen. 
 Verksamhetsanpassad lönebildning 
 Som nyss nämnts har delegeringen inneburit en mer verksam- hetsanpassad lönebildning. Detta är en allmänt accepterad och självklar ståndpunkt, som utredningen i allt väsentligt delar. Ut- redningen vill emellertid tillfoga några reflektioner vad gäller lönebildning och lönesättning på lokal nivå. I stora myndigheter som har chefer på olika nivåer uppstår en spänning mellan hur befogenheterna att sätta lön delegeras och hur verksamhets- anpassningen skall bli så bra som möjligt. Som vid all delegering finns en risk för suboptimering vad gäller tolkningen av vad verksamheten kräver. Mellanchefer har inte alltid samma syn som ledningen i det avseendet. I en stor organisation med anställda i samma yrkeskategori eller med likartade uppgifter spridda på olika organisationsenheter tillkommer att mellanchefer kan ha sins- emellan olika uppfattningar om t.ex. lönesättningen För ett opti- malt resultat krävs därför samverkan inom myndigheten. Myndig- hetens chef och personalavdelningen/motsv. har i själva verket en komplicerad uppgift i att leda och samordna arbetet med t.ex. lönesättningen ute på linjen. Enligt konsultintervjuerna uppfattar både personalchefer och fackliga företrädare därvid linjecheferna som en ofta svag länk i kedjan. Som ovan anförts har bl.a. 
 148 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket påtalat brister i de lokala processerna för lönebildning. Utredningen har dock bedömt att delegeringen av lönebildningen inte i sig visats vara löne- drivande. 
 Genom introduktionen av den s.k. lönesamtalsmodellen (se avsnitt 4.9.5) möjliggörs en mycket djupgående delegering av lönesättningen i samband med lokal lönerevision. I relationen mellan linjechefer och medarbetare finns ofta en kollegialitet som kan försvåra ett kraftfullt arbetsgivarbeteende generellt och själv- fallet även vid beslut om lön. Det är uppenbart att modellen som sådan kräver mognad hos cheferna och insatser från ledningens sida för att styra och följa upp tillämpningen. Enligt utredningens bedömning krävs också i många fall utbildning och dialog i chefskretsen för att genomföra modellen på bred front. 
  
 6.6 
  
 Ansvar och sanktioner i ett delegerat system för lönebildning 
  
 6.6.1 
  
 Delegering och sanktioner 
  
 Arbetsgivarverket har i kollektivavtalsförordningen (KAF, 1976: 1021) fått behörighet att företräda staten i arbetsgivarfrågor och på statens vägnar sluta kollektivavtal för myndigheter under rege- ringen samt bl.a. försäkringskassorna. Arbetsgivarverket kan i sin tur delegera behörigheter enligt KAF till en myndighet eller annan arbetsgivare. Vid en sådan delegering – som bör vara tydlig och dokumenterad – kan Arbetsgivarverket begränsa delegationen. Myndigheten ges då befogenheter inom ramen för den delegerade behörigheten. Myndigheten kan överträda sina befogenheter gente- mot en ovetande motpart men kan inte med bindande verkan ingå kollektivavtal med ett innehåll som ligger utanför ramen för den behörighet som Arbetsgivarverket har delegerat. Då blir avtalet utan verkan. 
 Arbetsgivarverket delegerar regelmässigt till lokala arbetsgivare att förhandla om löner och andra anställningsvillkor genom bestämmelser direkt i kollektivavtal och i s.k. arbetsgivarnycklar men man kan också delegera genom särskilt beslut. 
 I all delegering ligger möjligheten att den som delegerat återtar delegationen. 
 När det gäller lönebildningen på lokal nivå överlämnar Arbets- givarverket sin behörighet att sluta kollektivavtal till de lokala 
 149 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 arbetsgivarna. Utrymmet för de lokala arbetsgivarna brukade tidigare regleras genom t.ex. ekonomiska ramar. Utvecklingen har under senare tid varit att alltmer öka handlingsutrymmet och friheten för dessa att sluta löneavtal m.m. på de nivåer som behövs för verksamheten. Lägstavtalen och senast det s.k. sifferlösa avtalet med  
 SACO-S 
  är exempel på detta. I takt med den här utvecklingen blir samordningen av arbetsgivarpolitiken och arbetsgivarupp- trädandet på lokal nivå allt viktigare. Genom arbetsgivarsamverkan kan man säga att en informell befogenhet preciseras inom vilken den enskilde lokale arbetsgivaren har att röra sig. Däremot förekommer inte att Arbetsgivarverket i formell mening inskränker enskilda lokala arbetsgivares behörigheter vad avser innehållet i eller utrymmet för att sluta lokala löneavtal. 
 Frågan om ingripanden och/eller sanktioner i det delegerade systemet för lönebildning kan t.ex. uppkomma om det inträffar händelser i den lokala lönebildningen som uppfattas som stridande mot det man inom arbetsgivarkretsen varit överens om, befogen- hetsöverskridanden som avser den här informella befogenheten. Det finns exempel på detta och enligt de intervjuer som genom- förts finns en allmän uppfattning att det nuvarande systemet saknar effektiva sanktioner mot myndigheter som släpper till stora löne- ökningar lokalt och därmed skapar störningar och smittoeffekter i form av lönekrav eller personalöverströmningar som inte uppfattas som sakligt berättigade. Samtidigt uppstår genom lönekostnads- ökningarna hos dessa myndigheter själva en risk för att lönenivån inkräktar på verksamhetsutrymmet. Ramanslagstekniken förut- sätter att någon kompensation inte skall ges i sådana fall. Men som sanktion kan detta instrument visa sig trubbigt. Statsmakterna kan, om det gäller omistliga verksamheter, bli tvingade att i efterhand gå in och i praktiken täcka kostnadsökningarna genom att tillskjuta medel för att upprätthålla nivån på verksamheten. 
 Problemet med att ingripa mot myndigheter som uppträder illojalt mot systemet finns även i andra länder med helt annan form för lönebildningen. I Danmark finns inga särskilda sanktions- möjligheter utan företrädare för det danska finansministeriet för- klarade för utredningen att en åtgärd som är möjlig, men knappast utnyttjas, skulle vara att avsätta chefen för den aktuella myndig- heten. 
 150 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 6.6.2 
  
 Diskussion om sanktionsmöjligheter m.m. 
  
 Enligt utredningen finns det ett antal mer eller mindre tänkbara handlingsalternativ i frågan om ingripanden eller sanktioner. Ordet sanktion bör i det här sammanhanget inte uppfattas som ett precist begrepp utan mer som ett allmänt uttryck. Utredningen diskuterar fem alternativ nedan, varav endast de tre första kan anses utgöra sanktioner. 
 Det första alternativet är att några förändringar av nuvarande ordning inte behövs. Den lokala lönebildningen har fungerat i allt väsentligt. Det finns inte tillräckligt tunga skäl för förändring. Genom att satsa på arbetsgivarsamverkan och skapa en stark kultur av lojalitet bland medlemmarna kan Arbetsgivarverket verka före- byggande och stävja tendenser till osund lönekonkurrens m.m. mellan myndigheterna och detta bedöms vara tillräckligt. 
 Det andra alternativet är att delegering sker enligt nuvarande ordning, att arbetsgivarsamverkan utvecklas osv. liksom i alternativ 1. Den lokala lönebildningen bedöms dock inte fungera på vissa myndigheter. Det finns därför tillräckliga skäl att ha sanktioner i systemet. Det som först kommer i åtanke är då att regeringen ingriper mot den ansvarige chefen. Regeringen kan i och för sig flytta en chef innan förordnandetidens slut, men det är en mycket ingripande åtgärd som endast undantagsvis kan aktualiseras enligt utredningens mening. En annan sanktion kan exempelvis bestå i att chefsförordnandet inte förlängs. Med ingripanden av den här typen skapas också preventiva effekter. Å andra sidan måste man komma ihåg att lönebildning och lönesättning utformas i långsiktiga processer med flera parter i en privaträttslig ordning. Det är därför svårt att i förväg sätta gränser för vad som kan/bör beivras. Det blir till slut fråga om en sorts diskretionär prövning från regeringens sida i enskilda fall. Detta kan skapa en osäkerhet i kretsen av chefer om hur mandatet egentligen ser ut och också en osäkerhet hos de fackliga avtalsparterna. I det här alternativet behövs enligt utred- ningen inte några förändringar av regelverkskaraktär. 
 Ett tredje alternativ, också under förutsättningen att sanktioner anses påkallade liksom i alternativ 2, är att Arbetsgivarverket återtar delegationen för viss myndighet att förhandla lokalt. Arbets- givarverket skulle då påta sig rollen att förhandla som lokal arbets- givare. En annan tänkbar sanktion vore att styrelsen genomdriver extra avgiftsinbetalningar, vilket skulle vara möjligt redan i dag enligt verkets stadgar, om en myndighet inte samverkar. Inne- börden av dessa sanktioner vore emellertid att Arbetsgivarverket 
 151 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 påtog sig en sorts polisroll gentemot myndigheterna. Det kan inte rimligen anses vara verkets uppgift. Utredningen anser att en återkallad delegation är en otymplig lösning och ställer sig tveksam till om en extra uttaxering skulle ha någon som helst effekt på lönebildningen i den aktuella myndigheten. 
 Ett fjärde alternativ är att utgå från att en viss sektor i staten eller vissa yrkesgrupper kännetecknas av så speciella förhållanden i olika avseenden att det faktiskt visat sig olämpligt med lokal löne- bildning på det i dag gängse sättet. En möjlighet är då att Arbets- givarverket sluter ett kollektivavtal avseende berörda arbetstagare liknande chefsavtalet, vilket bl.a. innebär att lönen skulle fastställas centralt av arbetsgivaren. Ev. skulle lönerna för berörda arbets- tagare därvid sättas av en för ändamålet inrättad lönenämnd. Enligt utredningen innebär alternativet bl.a. att det bör överlämnas till Arbetsgivarverket att pröva behovet av åtgärden. Det är troligt att ett ev. förslag av det här slaget av de fackliga motparterna skulle betraktas som ett försök att inskränka den fria förhandlingsrätten och möta ett betydande motstånd. 
 Ett femte alternativ skulle kunna vara att konstatera att vissa av Arbetsgivarverkets medlemmar driver en verksamhet som är av den karaktären att lönerna bör fastställas i förvaltningsrättslig ordning. Detta är dock att återvända till tiden och ordningen före för- handlingsrättsreformen och det får betraktas som ett mycket allvarligt ingripande som kräver mycket ingående överväganden. Utredningen kan för sin del inte finna att en sådan förändring i dag över huvud taget skulle kunna vara möjlig och avvisar helt detta alternativ. 
 Enligt utredningen är de skisserade möjligheterna till in- gripanden eller sanktioner alla förenade med svårigheter. Det gäller inte minst frågan hur man skapar acceptans hos myndigheterna för att bygga upp ett sanktionssystem. Det som utredningen ser som en mycket viktig uppgift för Arbetsgivarverket är att på ett kraftfullt sätt förbättra arbetsgivarsamverkan och helhetssynen. Det är dock ogörligt att tillskapa någon metod som kan hålla fullständig kontroll över den lokala lönebildningen i en delegerad modell. Utredningen ser således som ett huvudspår även i fram- tiden att Arbetsgivarverket och de fackliga motparterna genom förhandlingar säkerställer en ansvarsfull lokal lönebildning. 
 Utredningen har ovan konstaterat att regeringen redan i dag i och för sig har möjligheter att ingripa på olika sätt mot en ansvarig chef vid illojalitet mot systemet. 
 152 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 Utredningen vill emellertid slutligen framhålla vikten av att dialogen mellan regeringen och de ansvariga cheferna vidgas till att omfatta även de arbetsgivarpolitiska frågorna och att den förs på ett framåtsyftande sätt. Detta är enligt utredningen mer väsentligt än att söka nya sanktionsmöjligheter. Det skulle också öka intresset för dessa viktiga frågor. 
  
 6.7 
  
 Lönebildning och personalförsörjning 
  
 I det här avsnittet tar utredningen kort upp frågan om den delege- rade lönebildningen sett ur ett helhetsperspektiv bidragit till att lösa myndigheternas behov av en tillfredsställande personalförsörj- ning. 
 Tidigare utredningar visar genomgående att delegeringen leder till en effektivare och mer verksamhetsanpassad personalför- sörjning och att det är positivt att en större del av löneökningarna fastställs lokalt. 
 Utredningens intervjuer (se avsnitt 4.10) visar att myndigheterna framhåller att delegeringen i sig harmoniserar med utvecklingen av mål- och resultatstyrningen. Man menar att delegeringen gjort det lättare för myndigheterna att rekrytera personal inom konkurrens- utsatta grupper och att detta bidragit till en större rörlighet mellan offentlig och privat sektor samt inom staten. En annan viktig synpunkt är att den individuella och differentierade lönesättningen av chefer ger dessa starka incitament att förbättra resultaten i verk- samheten. Sammanfattningsvis kan man enligt utredningen säga att lönebildningen som sådan i dag är tillräckligt flexibel för att ge myndigheterna förutsättningar att klara sina personalförsörjnings- problem. 
 Utredningen konstaterar att med ett delegerat arbetsgivaransvar följer att lönebildningen sker nära verksamheten, där kunskapen om behovet av löneförändringar finns. Lönebildningen kan kopplas till bl.a. personalförsörjningssituationen på lång och kort sikt. Ramanslagstekniken medför att myndigheterna tvingas att inför löneförhandlingar i förväg bilda sig en säker bild av kostnads- effekterna på deras budget. Genom att lönerna sätts lokalt kan också lönen användas som ett styrinstrument för att öka effektiviteten i verksamheten. Den individuella och differentierade lönesättningen är då ett viktigt verktyg. Styreffekten ökar genom introduktion och regelmässig användning av lönesamtal mellan linjechef och medarbetare. 
 153 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 Myndigheterna arbetar i dag med nya flexibla former för lönesättning, där lönens betydelse som styrinstrument ökar. Det kan gälla olika former av tidsbestämda lönepåslag för särskilda insatser, som t.ex. projektledararvoden eller lönetillägg för arbets- ledare eller chefer. Vissa myndigheter har prövat bonussystem i form av s.k. resultatbonus på individ eller gruppnivå. 
 En fråga som kan aktualiseras är om den individuella lönesätt- ningen över huvud taget eller dessa nya system kan få oönskade sidoeffekter som exempelvis att en ökad tystnad skulle breda ut sig på arbetsplatserna. Enligt utredningens uppfattning, som kan beläggas genom utredningens intervjuer, är så inte fallet. Den s.k. ökade tystnaden har snarare samband med att de anställda rubbats ur sin anställningstrygghet under  
 90-talet 
  och att de myndig- hetsinterna förändringarna i verksamheten varit stora och krävande. För de anställda och cheferna är det viktigt att samtala om löner m.m. ur ett verksamhetsperspektiv. Det är självklart att alla samtal inte kan leda till att de anställda får den löneökning de vill ha eller kommer att föras på allra bästa sätt men utredningen är övertygad om att systemet med lönesamtal och andra utvecklings- samtal är en värdefull utvecklingslinje. 
 Ett problem som ibland framförs är att myndigheter konkurrerar med löneinstrumentet om attraktiv och kvalificerad arbetskraft och att detta leder tillökade kostnader. Utredningen anser att detta problem inte bör överdrivas. Vill staten ha en personalrörlighet inom den egna sektorn får man självfallet acceptera att anställda som går till en ny arbetsgivare kan få en rimlig löneutveckling. Var gränsen går för vad som i sammanhanget skall anses rimligt går inte bedöma annat än från fall till fall. 
 Av konsultintervjuerna framgår slutligen att ett ökat informa- tionsutbyte och bättre samverkan mellan myndigheterna inför löneförhandlingar är önskvärt. Inte minst viktigt är att söka und- vika att lokala uppgörelser leder till smittoeffekter. 
 Det finns inga enkla lösningar på dessa problem. Ett bättre in- formationsutbyte mellan myndigheterna inför och under för- handlingarna kan bidra till att förbättra läget. De myndigheter som befarar höga lönelyft bör informera andra myndigheter om sina farhågor på ett tidigt stadium i förhandlingarna och motivera varför man kanske måste gå med på höga lönelyft. Detta torde vara en förutsättning för att myndigheter som inte är lika pressade skall kunna visa återhållsamhet i sina förhandlingar. 
 154 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 6.8 
  
 Uppföljning och utvärdering av den lokala lönebildningen m.m. i staten 
  
 Bl.a. de ovan nämnda utredningarna från Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket har påtalat svårigheterna med att följa upp och utvärdera den lokala lönebildningen. Man har t.ex. påpekat att mål för den lokala lönebildningen och lönesättningen ofta kan vara otydliga eller allmänt hållna. Det finns andra metodmässiga svårig- heter. Hur skall man värdera att den lokala löneutvecklingen överstiger det centrala avtalets nivåer om det centrala avtalet är ett lägstavtal? Hur görs utvärderingen på övergripande nivå om det i framtiden blir s.k. sifferlösa centrala avtal med alla de fackliga organisationerna och en fullständigt genomförd lokal lönebildning? Vilka slutsatser om den lokala arbetsgivarpolitiken går att dra utifrån iakttagelsen att löneökningen är större – vid en jämförelse av lönekostnadsökningarna – vid en myndighet jämfört med den vid en annan myndighet? 
 Med den djupa delegering som skett och tendensen – på hela arbetsmarknaden – till nära nog fragmentisering av lönebildningen kan frågan alltså ställas om hur meningsfullt det blir att göra utvärderingar på aggregerad nivå över huvudtaget. Svaret är lika uppenbart att lönebildningens samhällsekonomiska betydelse moti- verar detta. Därför måste kostnaderna för löneökningarna i hela staten följas upp. När det gäller lönebildningen i staten producerar Arbetsgivarverket årligen lönestatistik m.m. som är av över- gripande intresse. Regeringen följer upp myndigheternas kom- petensförsörjning årligen. Man tar då in vissa nyckeltal om bl.a. löneutvecklingen vid de statliga myndigheterna 
 12  
 och därutöver redogörelser från alla statliga myndigheter om deras mål för kompetensförsörjningen och om de har nått dem eller inte. Rege- ringen redovisar sedan den statliga arbetsgivarpolitiken för riks- dagen. 
 Statsmakterna har också stöd av de revisionella organen Riks- dagens revisorer och Riksrevisionsverket, vars uppgift i korthet är att granska genomförandet av den verksamhet som statsmakterna beslutat om. De utför granskningar av olika slag för sina resp. huvudmäns räkning av hur myndigheterna agerat bl.a. i löne- och personalpolitiska sammanhang. De iakttagelser som görs vid granskningarna kan medföra att statsmakterna t.ex. genomför författningsändringar, tillsätter utredningar eller vänder sig direkt till berörd myndighet. 
  
 12  
 Den delen av statistiken är sekretessbelagd enligt 13 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). 
 155 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 Från fackligt håll har framförts att revisionsorganen ibland har en tendens att i sin uppföljning gå in i frågor som är partsfrågor. Som exempel på detta anförs att Riksrevisionsverket uttalar sig om innehåll i avtal m.m. och att detta kan påverka relationerna mellan parterna. Enligt utredningen sker både revisionerna och andra typer av granskningar av utvärderande karaktär alltid med ett historiskt och i allt väsentligt offentligrättsligt perspektiv. Granskningarna kan omfatta exempelvis effektiviteten i verksamheten och led- ningens förvaltning. När det gäller kollektivavtalen kan gransk- ningen avse myndigheternas agerande som arbetsgivare – om de t.ex. uppträtt svagt eller med bristfälligt mandat – men inte själva innehållet i avtalen. Innehållet kan vara en omständighet vid be- dömningen av arbetsgivarsidans uppträdande. Den fackliga sidan i ett kollektivavtal kan aldrig bli föremål för granskning eller bedömning. Men givetvis kan även det fackliga agerandet belysa omständigheter av betydelse för att bedöma hur arbetsgivarsidan har uppträtt. Utredningen ser inte för egen del några oklarheter vad gäller Riksdagens revisorers eller Riksrevisionsverkets uppdrag eller sätt att arbeta. Att deras granskningsrapporter m.m. genom sitt djup och innehåll kan få en påverkan på arbetsgivarpolitiken i staten ser utredningen inte som något problem. 
 Lönebildning och lönesättning på lokal nivå är en komplex process som inte bara har rena kostnadsdimensioner. För en myndighet är det hela tiden en fråga om att också åstadkomma en effektiv personal- och kompetensförsörjning. Det innebär t.ex. en avvägning mellan kvalitet och pris som slår igenom i lönesätt- ningen. Det är därför mycket viktigt att vid en fördjupad utvärde- ring av lönebildningen på ett framåtsyftande sätt foga in den i en helhetsbedömning av arbetsgivarpolitiken, kompetensförsörjnings- läget osv. i relation till verksamhetens mål och resultat. Analysen får s.a.s. inte bara bestå av siffror utan måste nå djupare. 
 Den nödvändiga återkopplingen måste enligt utredningen med självklarhet ske från fackdepartementet och inom ramen för en utvecklad mål- och resultatdialog. 
 Ett förslag till nytt uppföljnings- och utvärderingssystem lämnas i kapitel 11. 
  
 6.9 
  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 Utredningen har konstaterat att staten som arbetsgivare sedan stabiliseringsavtalen i början av  
 1990-talet 
  hittills lönebildat på en 
 156 
  
 SOU 2002:32 
  
 Överväganden angåendelönebildningen i staten 
  
 ansvarsfull nivå och tagit samhällsekonomiskt ansvar. Orsakerna till detta ligger på dock på ett annat plan än förhandlingssystemet. Prognosvärdet av iakttagelsen begränsas av att den delegerade modellen ännu inte satts på prov, t.ex. genom en ökande kon- kurrens om den kvalificerade arbetskraften. 
 Arbetsgivarverket skall enligt utredningen vara ett forum där den statliga lönepolitiken m.m. diskuteras och formas. Utgångspunkten måste vara att statens lönebildning skall klara svåra frågor som lönerelationer och särskilda löneökningsbehov inom en för hel- heten given ram. 
 Delegeringen har för den statliga sektorn i stort enligt utred- ningen medfört en bättre verksamhetsanpassning av lönebild- ningen. Den har därigenom blivit ett effektivare instrument för myndigheternas personalförsörjning. Det går enligt utredningen inte att med någon säkerhet dra en slutsats att delegeringen av lönebildningen i sig skulle vara lönedrivande. Även om det har förekommit uppmärksammade fall av osund lönekonkurrens vid den lokala lönebildningen inom rättsväsendet vill utredningen framhålla att det i grunden inte föreligger något systemfel som kan härledas till delegeringen. Det är dock nödvändigt att Arbetsgivar- verket ges förutsättningar att utveckla en aktivare samordnings- och konsultroll. 
 När det gäller regeringens uppföljning anser utredningen att kostnader för löneökningar m.m. även i fortsättningen måste följas upp på aggregerad nivå för staten som en helhet. Utredningen pekar dock på att med den långtgående delegering som nu skett av lönebildningen krävs även fördjupade analyser på myndighetsnivå. 
 Kan den statliga lönebildningen utvecklas? 
 Av utredningens genomgång i kapitel 4 av utvecklingen mot ett delegerat system för lönebildningen i staten kan man möjligen få intryck av att den skett nära nog linjärt och att dagens system bildar någon form av slutpunkt. Men utvecklingen går ständigt vidare. Utredningen pekar här slutligen ut några frågeställningar. 
 När det gäller att klara de samhällsekonomiska kraven ligger löneökningarna på svensk arbetsmarknad högt vid jämförelse med omvärlden. Detta är en källa till viss oro. Det går att konstruera krisscenarier där förnyade stabiliseringsansträngningar skulle föra utvecklingen mot en mer centraliserad ordning. Utredningen avstår från att spekulera i detta och utgår från att den delegerade 
 157 
  
 Överväganden angående lönebildningen i staten 
  
 SOU 2002:32 
  
 ordningen kommer att bestå på hela arbetsmarknaden under överskådlig tid. 
 I länder som Irland och Nederländerna har från parterna fri- stående och permanenta expertorgan spelat en stor roll för att ange de samhällsekonomiska ramarna. Även i Sverige har liknande funktioner inrättats tidvis, t.ex. i form av  
 EFO-ekonomerna 
  och  
 Edin-gruppen. 
  Till viss del kan det också hävdas att det nyligen inrättade Medlingsinstitutet har en viktig funktion att fylla i detta sammanhang. 
 När det gäller den lokala lönebildningen kan man peka på några aktuella trender. För det första kommer det att bli allt vanligare och viktigare att kombinera lön och andra arbets- eller anställnings- villkor i en för den anställde och arbetsgivaren lämplig mix. Detta är i dag möjligt enligt avtal men utnyttjas ännu inte till sin fulla potential. Här kan nya lösningar förväntas inte minst i spännings- fältet  
 lön-arbetstid, 
  vilket kan vara angeläget för inte minst äldre arbetstagare. För det andra kommer utvecklingen av nya löne- former för att få en direktare koppling mellan verksamhets- mål/resultat och lön att fortsätta. Det pågår försök med resultat- baserade löne- och bonussystem m.m. Det går möjligen också mot introduktion i större skala av prestationsrelaterade ersättningar där den anställde mer eller mindre som en konsult får ersättning för att utföra en viss uppgift. Detta sammanhänger bl.a. med hur de ökade möjligheterna till distansarbete kommer att utnyttjas i framtiden. Sammantaget sker en utveckling mot en ökad individualisering där hela spektret av förmåner och arbetsvillkor används. Men utveck- lingen kan leda till spänningar i organisationen och ställer nya krav både på chefernas ledarskap och på medarbetarna själva. Enligt utredningen är den skisserade utvecklingen dock i allt väsentligt positiv och kan bidra till att staten blir en attraktivare arbetsgivare. 
 158 
 7 Tekniken för löneomräkning 
 I utredningens direktiv anges att utvärderingen av den arbets- givarpolitiska delegeringen bl.a. skall omfatta ramanslagssystemets betydelse för lönebildningen och för myndigheternas förutsätt- ningar att uppfylla verksamhetsmålen och vidare att utredaren särskilt skall granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag. Gransk- ningen bör i första hand belysa i vilken mån denna teknik skapar förutsättningar för en ändamålsenlig lönesättning, dels ur ett personalförsörjningsperspektiv, dels ur ett samhällsekonomiskt perspektiv som utgår från att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet inte inverkar negativt på den konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft. 
  
 7.1 
  
 Principen för ändring av myndigheternas förvaltningsanslag 
  
 Som framgår av skissen överst på nästa sida hanteras anslaget för förvaltningsändamål i fasta priser i den inledande fasen av budget- processen. Förvaltningsanslaget räknas om till löpande priser med hänsyn till vissa pris- och löneindex som knyts tills anslaget. Förvaltningskostnaderna för löner, lokaler och posten övriga för- valtningskostnader viktas och räknas om var för sig. Det kan göras en indelning av den process som leder fram till en förändring av anslagen i en teknisk del som bygger på omräkningar som görs i Finansdepartementet och en politisk del som innefattar stats- makternas bedömningar och ställningstaganden om de statliga verksamheternas omfattning, inriktning och kvalitet. 
 Ett beslut om myndigheternas förvaltningsanslag byggs prin- cipiellt upp enligt följande skiss. Den tekniska pris- och löneom- räkningen av förvaltningskostnaderna ger en grund för budget- arbetet. I skissen fokuseras på omräkningen av lönekostnaderna. 
 159 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 XX 
  
 Myndighetens kostnader för löner föregående år 
  
 Inom PLO- 
  
 + 
  
 Arbetskraftskostnadsökning i tillverkningsindustrin 
  
 systemet 
  
 inklusive arbetsgivaravgifter  
 (AKI-RAM) 
  
 teknik 
  
 - 
  
 Produktivitetsökning i privat tjänstesektor 
  
 + 
  
 Profilering av löneomräkningen mht särskilda 
  
 satsningar i ett centralt statligt löneavtal 
  
 ----------------------------------------------------------------------------- 
  
 = 
  
 Underlag för ändring av lönekostnadskomponenten 
  
 i anslaget 
  
 + 
  
 Omräkning av andelarna för övriga förvaltningskostnader 
  
 och lokalkostnader 
  
 ----------------------------------------------------------------------------- 
  
 = 
  
 Det omräknade anslaget för förvaltningskostnader 
  
 Utanför PLO- 
  
 Politiska beslut om verksamhetsändring 
  
 + 
  
 systemet 
  
 -- 
  
 Besparingskrav 
  
 politik 
  
 ----------------------------------------------------------------------------- 
  
 = 
  
 Utrymme som fördelas på fackdepartement 
  
 + 
  
 Omprioriteringar inom resp. fackdepartement 
  
 ----------------------------------------------------------------------------- 
  
 YY 
  
 Myndighetens anslag för förvaltningskostnader 
  
 nästa budgetår 
  
 Den tekniska omräkning som sker i Finansdepartementet tar sin utgångspunkt i den faktiska lönekostnadsandelen i respektive myn- dighets förvaltningsanslag året två år före budgetåret. Det fastställs således att exempelvis 65 % av förvaltningsanslaget utgörs av kostnader för löner. Basen för löneomräkningen fastställs sedan genom att lönekostnadsandelen används på den anslagsvolym som riksdagen senast fattat beslut om. Basen för löneomräkningen för budgetåret 2003 utgörs m.a.o. av lönekostnadsdelen 2001 multipli- cerad med anslagets volym 2002. Den därigenom erhållna basen omräknas med hänsyn till arbetskraftskostnadsutvecklingen i till- verkningsindustrin 2001 justerat med ett produktivitetsavdrag be- räknat som ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor under perioden  
 1992–2001. 
 Ett räkneexempel:  
 För en myndighet var lönekostnadsandelen 80 % 2001 och anslags- volymen 2002 100 mkr, vilket ger basen 80 mkr 2003. Arbetskrafts- kostnaderna i tillverkningsindustrin ökade med 4 % 2001 och därifrån görs ett produktivitetsavdrag med 1,5 %. Den omräknade basen blir, efter påslag med 2,5 %, 82 mkr för 2003. 
 160 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 7.2 
  
 Något om bakgrunden 
  
 Den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll 
 Lönebildningen i efterkrigstidens Sverige, liksom i många andra starkt exportberoende länder, har utgått från synsättet att den konkurrensutsatta sektorn skall ha en lönenormerande roll. På svensk arbetsmarknad kan detta synsätt spåras åtminstone tillbaks till de två  
 LO-ekonomerna 
  Contreras och Summers, som utvecklade de teoretiska grundvalarna i en serie skrifter under  
 1940-talet. 
 1 
  
 Dessa omsattes därefter i handling av SAF och LO gemensamt under  
 1950-talet, 
  då de två huvudorganisationerna inrättade den centraliserade förhandlingsordning som kom att dominera svensk lönebildning fram till mitten av  
 1980-talet. 
  Denna ordning utgick bl.a. från två centrala normer, en lönepolitisk och en samhällsekonomisk. Den förra, den solidariska lönepolitiken, syftade till att etablera lika lön för lika arbete, medan den samhälls- ekonomiska normen tog sikte på en rationell, icke inflations- drivande fördelning av det samhällsekonomiska löneökningsut- rymmet. Genom tillämpningen av den s.k.  
 Rehn-Meidner-modellen 
  fick den konkurrensutsatta sektorn en tydligt lönenormerande roll som kom till praktiskt uttryck genom att avtalen inom övriga sektorer slöts med beaktande av utvecklingen inom export- industrin. 
 I takt med den offentliga sektorns expansion kom modellen att vidareutvecklas för att mot slutet av  
 1960-talet 
  bli känd som EFO- modellen. 
 2  
 I korthet kan  
 EFO-modellen 
  sägas stipulera att utrymmet för reallönehöjningar i ett land med fasta växelkurser be- stäms av prisstegringstakten i omvärlden och den inhemska pro- duktivitetstillväxten i den konkurrensutsatta sektorn. Löneök- ningstakten i den skyddade (icke konkurrensutsatta) sektorn förut- sätts därför anpassas till löneutvecklingen i den konkurrensutsatta sektorn. På så sätt görs prisökningstakten i den skyddade sektorn beroende av dess produktivitetstillväxt. 
 I enlighet med detta tankesätt justeras löneandelen i myndig- heternas förvaltningsanslag årligen med utgångspunkt i ett index avseende arbetskostnadsutvecklingen i tillverkningsindustrin. Eftersom det nominella löneökningsutrymmet inom industrin till 
  
 1 
  
 Se t.ex. Rehn, G, Ekonomisk politik vid full sysselsättning,  
  
 s.135-142, 
  Tiden 1948. Murillo, R, lönepolitikens dilemma vid full sysselsättning, s.  
 464-471, 
  Tiden 1948. 
  
 2 
  
 Modellen namngavs efter upphovsmännen, chefsekonomerna  
  
 Ortiz vid SAF, Martin vid TCO och  
 Boone vid LO. Se t.ex. Dixon, Matthews, Dickson, Lönebildning och samhällsekonomi. Rabén  Sjögren 1969. 
 161 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 en del skapas genom produktivitetsförbättringar ställs också sådana krav på lönebildningen i staten, vilket minskar risken för s.k. kost- nadsövervältringar. 
 Ett väl etablerat förhållningssätt 
 Föreställningen att det är den internationellt konkurrensutsatta sektorn som skall vara löneledande på svensk arbetsmarknad är etablerad sedan länge. Principen har vunnit bred acceptans hos arbetsmarknadens parter. Flera studier visar också att industrin är löneledande i förhållande till övriga arbetsmarknadssektorer. Även om det numera är andra samhällsekonomiska förutsättningar och en delvis annorlunda näringslivsstruktur än då modellen in- troducerades är argumenten för att den internationellt konkur- rensutsatta sektorn skall vara löneledande fortsatt giltiga. 
 Uppslutningen från arbetsmarknadens parter och statsmakterna kring detta förhållningssätt har således inte bara dominerat och präglat perioden av centraliserade förhandlingar utan också tiden därefter. Regeringen har, senast i prop. (1999/2000:32) Löne- bildning för full sysselsättning, framhållit betydelsen av dessa förhållanden. I korthet konstaterar regeringen i propositionen att eftersom möjligheterna att övervältra kostnader på andra är minst inom områden med tydlig konkurrens, som exportindustrin, så är också förutsättningarna för en framgångsrik utveckling störst om lönebildningen inom sådana områden får en avgörande påverkan på lönebildningen inom övriga områden. Ett förhållande som, för svenskt vidkommande, anses råda oavsett om växelkursen är fast eller flytande. 
  
 7.3 
  
 Ramanslag och löneomräkning 
  
 Statsmakterna har delegerat arbetsgivarbefogenheterna till myndig- heterna och en verksamhetsorienterad mål- och resultatstyrning har införts. Ramanslagssystemet var en avgörande förutsättning för att delegeringen skulle vara möjlig från konstitutionella utgångs- punkter. Utredningen beskriver ramanslagssystemets betydelse för lönebildningen närmare i avsnitt 4.7. När det gäller dessa frågor kan det vara värt att här återge några grundläggande krav, som från början formulerades av Ramanslagsutredningen i betänkandet Myndigheternas förvaltningskostnader (SOU 1992:102). 
 162 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 1. 
  
 Statsmakterna beslutar om utgifterna över statsbudgeten och därvid om den statliga verksamhetens inriktning och omfattning. Ramanslagen renodlar rollfördelningen mellan statsmakterna och de avtalsslutande parterna genom att myndigheterna inte längre genom överskridandeförord- ningar (s.k. trollerikungörelser) i efterhand får ersättning för kostnadsökningar som uppkommit på grund av kollek- tivavtal inom den statliga sektorn. 
  
 2. 
  
 Parterna ansvarar för lönebildningen. Formerna för löne- bildningen i staten bör anpassas till och likna löne- bildningen på övrig arbetsmarknad. Myndigheterna och Arbetsgivarverket agerar – liksom andra arbetsgivare och deras organisationer – självständigt som arbetsgivare i för- hållande till regering och riksdag i dessa frågor. 
  
 3. 
  
 Lönebildningen i staten får inte inverka negativt på den internationellt konkurrensutsatta sektorns kostnadsläge och därmed möjligheter att hävda sig på världsmarknaden. För att säkerställa detta skall myndigheternas förvaltnings- anslag omräknas med hänsyn till arbetskraftskostnads- utvecklingen inom den internationellt konkurrensutsatta sektorn och inte inom den egna. 
  
 För att ramanslagssystemet skulle kunna fungera på avsett sätt var det alltså nödvändigt att frikoppla uppräkningen av myn- digheternas anslag från förhållandena inom den statliga sektorn, t.ex. löneökningarna där. Detta var i själva verket en avgörande förutsättning för hela reformen. Annars hade det inte varit möjligt att delegera rätten att teckna avtal till Arbetsgivarverket. Att koppla den tekniska omräkningen av lönekostnaderna till utveck- lingen inom den internationellt konkurrensutsatta sektorn var självklart mot bakgrund av de sedan länge rådande principerna att denna sektor skulle vara löneledande. De fackliga organisationerna ansåg sig härigenom också försäkrade om att det skulle finnas ekonomiska förutsättningar att i förhandlingar med Arbetsgivar- verket och på myndighetsnivå träffa avtal om löneökningar på en nivå som var jämförbar med löneutvecklingen på den konkurrens- utsatta sektorn. Samtidigt stimulerade systemet myndigheterna till ökat kostnadsmedvetande. Det var inte längre möjligt vare sig för dem eller de fackliga organisationerna att ställa kompensationskrav till regeringen. 
 163 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 7.4 
  
 Den tekniska omräkningen 
  
 7.4.1 
  
 AKI-RAM 
  
 Arbetskraftskostnadens del av myndigheternas anslag för förvalt- ningsändamål omräknas varje år med hjälp av ett index kallat AKI- RAM. 
 När ramanslagssystemet infördes slogs fast att medelstilldel- ningen till de statliga arbetsgivarna för ökningar av arbetskrafts- kostnaderna skulle anpassas till utvecklingen av kostnaderna för arbetskraften inom den internationellt konkurrensutsatta sektorn. Den statistik som skulle ligga till grund för anslagsuppräkningen skulle tas fram av en i förhållande till parterna neutral aktör, Statistiska centralbyrån (SCB). Ett index,  
 AKI-RAM, 
  kon- struerades utifrån SCB:s s.k. arbetskostnadsindex (AKI) för till- verkningsindustrin, som ansågs representera den internationellt konkurrensutsatta sektorn. AKI är ett index som mäter arbets- kraftskostnadsutvecklingen endast för arbetare i tillverknings- industrin. Indexet kompletterades därför med uppgifter om arbets- kraftskostnadsutvecklingen för tjänstemännen i tillverknings- industrin för att ge ett komplett index för industrin. 
 I  
 AKI-RAM 
  vägs samtliga lönekostnader (exkl. sjuklön) samt avgifter enligt lag och avtal in. Från 2001 ingår även den allmänna löneavgiften i kostnaderna. När indexet räknas fram vägs arbetskraftskostnadsutvecklingen för arbetare respektive tjänste- män samman med utgångspunkt från respektive grupps storlek inom tillverkningsindustrin. Fördelningen var ca 65 % arbetare och 35 % tjänstemän år 2000. Mätperioden för att mäta arbets- kraftskostnadsutvecklingen är november till november. SCB:s framtagna index överlämnas till Finansdepartementet och till Arbetsgivarverket för ev. justering av omräkningstalet (s.k. pro- filering) om de centrala ramavtalen föranleder detta. 
 Den andel av myndigheternas hela anslag för förvaltnings- ändamål som räknas upp med  
 AKI-RAM 
  är arbetskraftskostnads- delen. Den andelen utgjorde i genomsnitt 64,3 procent av myndig- heternas totala anslag för förvaltningsändamål för budgetåret 2001. 
 Profilering av omräkningstalet 
 Om de centrala ramavtalen för löner medför arbetskraftskost- nadshöjningar för vissa särskilt angivna grupper av arbetstagare eller myndigheter förutsätter löneomräkningstekniken som nyss 
 164 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 nämnts att det sker en justering så att myndigheter där dessa arbetstagare är anställda kompenseras genom att få ett större om- räkningstal och övriga myndigheter ett mindre omräkningstal än snittet. Arbetsgivarverket gör i förekommande fall denna omräk- ning på uppdrag av regeringen. 
  
 7.4.2 
  
 Produktivitetsavdraget 
  
 Uppräkningsfaktorn  
 AKI-RAM 
  reduceras med det s.k. produktivi- tetsavdraget, som är ett indextal som mäter den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. I tekniskt hänseende kan anmärkas att det, under den tid produktivitets- avdraget har gjorts, har förekommit två olika mätmetoder i nationalräkenskaperna, dels en ny serie som är utformad med hän- syn till  
 EU-direktiv, 
  dels en äldre metod som inte är det. Vid bestämmandet av indextalet nyttjas ännu så länge båda dessa serier. SCB har statistik enligt  
 EU-metoden 
  tillbaks till 1993. För att få ett tioårigt genomsnitt fasar nu Finansdepartementet successivt ut mätår uppmätta enligt den äldre metoden.  
 10-årssnittet 
  består således av mätår uppmätta med  
 EU-metoden 
  från och med 1993 och mätår äldre än 1993 uppmätta med den gamla metoden (där de senare således successivt fasas ut, allt eftersom de blir inaktuella och det tillkommer nya mätår enligt  
 EU-metoden). 
  SCB slutade f.ö. på eget initiativ att mäta enligt den gamla metoden 1999. 
  
 7.4.3 
  
 Tidsmässig eftersläpning 
  
 Uppräkningen av anslagen sker med hänsyn till  
 AKI-RAM:s 
  utveckling två år tidigare, dvs. anslagen för 2002 räknas upp med indexets utveckling mellan november 1999 och november 2000. Det betyder att ersättningen för ökade arbetskraftskostnader inte är kopplad till konjunktur- och arbetsmarknadsläget under budget- året. Även vid framtagandet av produktivitetsavdraget finns en tidsmässig eftersläpning på två år. Omräkningen i budget- propositionen för 2002 avser alltså läget 2000. 
 För att motverka effekter av eftersläpningen och ge myn- digheterna möjligheter att balansera av sin kostnadsutveckling t. ex. vid en snabbt förändrad konjunktur infördes i samband med ramanslagsreformen ett buffertutrymme motsvarande 3 % av löne- delen (exkl. avgifter) i förvaltningsanslagen. Detta motsvarade då i 
 165 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 genomsnitt 2,17 % och 1998 2,45 % av arbetskraftskostnadsdelen. Myndigheterna har också fått möjlighet att bygga upp anslags- sparande och anslagskredit. Efter hand skapades hos vissa myndig- heter ett betydande anslagssparande. Vid pris- och löneomräk- ningen 1998 reducerade regeringen löneomräkningstalet med 2 procentenheter. Kvar av buffertutrymmet blev således 0,45 %, räknat som andel av arbetskraftskostnaderna. 
  
 7.4.4 
  
 Löneomräkningen i praktiken 
  
 Som en utgångspunkt för en diskussion sammanställs i tabellen nedan den pris- och löneomräkning som har gjorts från budgetåret 1994/995 och fram till 2002. 
  
 Budgetår 
  
 AKI-RAM 
  
 Avtalsprofil 
  
 Prod.-avdrag 
  
 Löneindex 
  
 1994/95 
  
 2,27 
  
 Ja,  
 2,1-5,25 
  
 - 
  
 2,25 
 3 
  
 1995/96 
 4 
  
 3,77 
  
 Nej 
  
 - 
  
 2,78/5,21 
 5 
  
 1997 
  
 5,61 
  
 (6,86) 
 6 
  
 Ja,  
 5,4-6,5 
  
 1,23 
  
 4,17-5,27 
  
 1998 
  
 6,49 
  
 (6,56) 
  
 Nej 
  
 1,20 
 7 
  
 3,29 
  
 1999 
  
 3,47 
  
 (4,50) 
  
 Nej 
  
 1,33 
  
 2,14 
  
 2000 
  
 2,47 
  
 (3,99) 
  
 Nej 
  
 1,35 
  
 1,12 
  
 2001 
  
 2,49 
  
 Nej 
  
 1,06 
  
 1,43 
  
 2002 
  
 3,80 
  
 Nej 
  
 1,68 
  
 2,12 
  
 Det har gjorts en del justeringar inne i modellen under vissa år. Effekten av den allmänna löneavgiften lämnades t.ex. okompense- rad under budgetåren  
 1997–2001. 
  Det ackumulerade löneom- räkningstalet under perioden  
 1994/95–2001 
  uppgår till omkring 21 %. Detta innebär att lönedelen i myndigheternas förvaltnings- 
  
 3 
  
 Efter PLO minskades förvaltningskostnadsanslagen dock med ett produktivitetskrav på 1,9 %. 
  
 4 
  
 Budgetåret 18 mån. Löneomräkningstalet och Övriga förvaltningskostnader reducerades med 0,99 procentenheter. 
  
 5 
  
 Räknat på 12 resp. 18 mån. 
  
 6 
  
 För budgetåren  
  
 1997-2000 
  anges inom parentes  
 AKI-RAM 
  inkl. allmän löneavgift. Beslutet att inte kompensera för denna avgift fick genomslag första gången budgetåret 1997. Detta beslut har upphävts från och med budgetåret 2001. 
  
 7 
  
 AKI-RAM 
  
  reducerades med 1,20 procentenheter. Ytterligare en reducering med 2 pro- centenheter gjordes i syfte att göra en indragning av myndigheternas buffertutrymme (vissa myndigheter hade ett högt anslagssparande). 
 166 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 anslag räknats upp ca 7 procentenheter mindre än som motsvarar de aggregerade kostnadsökningarna till följd av de centrala ramav- talens lägstnivåer under motsvarande tid. Det kan tilläggas att myn- digheternas kostnader i praktiken oftast ökar mer än dessa lägst- nivåer. 
  
 7.4.5 
  
 Ensektormodellen och delsektormodellen 
  
 Ramanslagsutredningen behandlade i betänkandet Myndigheternas förvaltningskostnader (SOU 1992:102) två olika modeller för att hämta jämförelser från den privata arbetsmarknaden. 
  
 Ensektormodellen  
 baseras på att endast ett omräkningstal hämtas från den konkurrensutsatta sektorn. Detta indextal fördelas mellan myndigheterna i enlighet med den eventuella fördelningsprofil mellan yrkesgrupper, myndigheter etc. som kan ha avtalats i det centrala ramavtalet. 
  
 Delsektormodellen  
 innebär att varje myndighets omräkningstal be- räknas med hänsyn till lönekostnadsutvecklingen för jämförbara yrkesgrupper inom övrig arbetsmarknad. Det erfordras inte i modellen någon hänsyn till en eventuell fördelningsprofil i de statliga avtalen. 
 Ramanslagsutredningen anförde att för ensektormodellen talar att den ger en tydlig koppling till den internationellt konkurrens- utsatta sektorn medan delsektormodellen innebär att jämförelser kan komma att ske med privatanställda tjänstemän inom s.k. skyddade sektorer. Delsektormodellen innebär också att svåra lönepolitiska överväganden måste göras vid lönejämförelserna och möjligheterna till statistikfångst är väsentligt mindre än för en- sektormodellen. För ensektormodellen talar vidare att de verksam- hetsansvariga inom staten får ett samlat personalförsörjningsansvar, vilket knappast kan bli fallet i en delsektormodell där den ekono- miska fördelningen mellan myndigheterna är given. I ensektor- modellen kan obalanser i lönenivåer åtgärdas genom omfördelning inom det samlade löneökningsutrymmet, medan delsektormodellen enligt ramanslagsutredningen i sig saknar spärrar mot ytterligare löneutgifter. Emellertid pågår en utveckling mot en mer företags- baserad lönebildning på arbetsmarknaden. Ramanslagsutredningen anförde att om lönebildningen på den statliga arbetsmarknaden ytterligare decentraliseras bör en övergång till en delsektormodell 
 167 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 övervägas. I betänkandet Arbetsgivarpolitik i staten (SOU 1997:48) gjordes inga överväganden kring dessa båda modeller. 
  
 7.5 
  
 Överväganden och förslag 
  
 7.5.1 
  
 Kritiken mot löneomräkningssystemet 
  
 I stort råder enligt vad utredningen erfarit en enighet om att systemet för löneomräkning skapar rimliga förutsättningar för en verksamhetsanpassad lokal lönebildning och personalförsörjning i staten. De ifrågasättanden som ändå har gjorts beträffande anslagsuppräkningen avseende lönekostnader har t.ex. gällt hur de faktorer som indexet byggs upp av bör viktas. En synpunkt som framförts både från Arbetsgivarverket och de fackliga organisa- tionerna är att viktningen som görs mellan arbetare och tjänstemän i  
 AKI-RAM 
  inte är adekvat för den statliga sektorn. 
 Vissa invändningar har också riktats mot produktivitetsavdraget. Här kan man se dels ett mer allmänt ifrågasättande av begreppet produktivitet och möjligheterna att åstadkomma en produktivitets- utveckling överhuvudtaget, dels en principiell kritik som rör lämp- ligheten i att göra ett avdrag från anslagen för ökad produktivitet i verksamheten. Även när det gäller produktivitetsavdraget framförs en kritik i rapporten från OFR som gäller den teknik som används, t.ex. att en  
 10-årsserie 
  uppmätt med den äldre metoden lagts som grund för Finansdepartementets bedömning av produktivitets- utvecklingen och att man i stället borde använda sig av den nya metoden och ett femårssnitt. 
 En särskild fråga är om ett produktivitetsavdrag – oavsett kon- struktion – bör läggas in i den tekniska omräkningen eller över- vägas tillsammans med andra förändringar av myndigheternas förvaltningsanslag som bestäms i den politiska processen. Denna kritik reser frågan vad som i det här avseendet kan anses vara teknik respektive höra till det politiska området. 
 Omräkningstekniken bygger på ensektormodellen, vilket inne- bär att ett gemensamt indextal fastställs för hela den statliga sektorn. Indextalet skall justeras om det gjorts särskilda satsningar i de centrala ramavtalen. Arbetsgivarverket har hemställt om att den komponenten i omräkningstekniken tas bort. Regeringen har dock avslagit denna hemställan. På något håll vill man ha en diskussion om ensektormodellen som sådan och man ifrågasätter om inte en delsektormodell skulle ge korrektare löneomräkning. 
 168 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 Den starkaste kritiken mot systemet från både arbetsgivare och företrädare för de centrala fackliga organisationerna riktas emeller- tid mot att regeringen – som det uppfattas – har manipulerat systemet, både öppet och mer dolt, i syfte att spara pengar. Detta gäller främst hanteringen av den allmänna löneavgiften. 
 Det kan sammanfattningsvis konstateras att systemet utsätts för ifrågasättanden på flera punkter och att det därför är nödvändigt att göra en genomlysning. Samtidigt finns i grunden ett starkt stöd för principerna bakom det. 
  
 7.5.2 
  
 Allmänt om reformbehovet 
  
 Det kan vara värt att hålla i minnet att frågorna kring följsamheten vad gäller löneutvecklingen mellan den offentliga och den interna- tionellt konkurrensutsatta sektorn starkt bidrog till en serie all- varliga konflikter på arbetsmarknaden under  
 1980-talet, 
  inte minst på den statliga sektorn. Sedan metoden med löneomräkning infördes har debatten om fördelningen av löneökningarna mellan privat och offentlig sektor i stort sett tystnat. Utredningen kon- staterar att både parterna på det statliga området och statsmakterna vill ha ett system där anslagen för löner räknas upp med någon form av automatik. Samtidigt finns kritik i detaljer vad gäller modellens tillämpning. Nu har regeringen gått de statliga parterna till mötes i frågan om behandlingen av den allmänna löneavgiften och det har även skett en justering vid beräkningen av produktivi- tetsavdraget. Man kan också med visst fog hävda att kritiken mot systemet till del är missriktad och snarare indikerar att kunskaperna och informationen kring systemet varit otillräcklig. 
  
 7.5.3 
  
 Kraven på löneomräkningssystemet 
  
 Det finns ett antal övergripande krav som bör ställas på löne- omräkningssystemet som sådant: 
  
 N  
 Systemet måste ha acceptans hos parterna. 
 Ett system som leder till extern kritik eller ifrågasättanden som inte kan bemötas, exempelvis om relevansen i ingående faktorer och omfattningen av uppräkningen av löneanslagen kan verka destabili- serande i relationen mellan aktörerna och i värsta fall äventyra arbetsfreden. Eventuella förändringar i systemet måste emellertid 
 169 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 göras på ett sätt som inte ruckar på rollfördelningen mellan Arbets- givarverket och regeringen och inte heller öppnar möjligheter för de centrala fackliga organisationerna att påverka uppräkningen av anslagen. 
  
 N  
 Systemet måste – så långt möjligt – vara stabilt över tiden. 
 Ett automatiskt system som ofta ändras genom administrativa ingrepp av olika slag innebär att myndigheternas planerings- förutsättningar försämras. Tilltron till systemet påverkas negativt. Kravet på stabilitet kan också medföra att man bör använda relativt grova mått och/eller breda index i modellen. 
  
 N  
 Systemet måste vara förutsägbart och enkelt att förstå. 
 Det måste också redovisas öppet i budgetpropositionen hur beräk- ningarna har gjorts. 
  
 N  
 Besparingar skall inte göras i själva systemet. 
 Besparingar eller förändringar i anslagsvolymen på grund av ändrad verksamhetsinriktning/omfattning tillhör det politiska området. 
  
 N  
 Systemet skall se till att löneutvecklingen inom staten inte på- verkar lönekostnadsutvecklingen inom den internationellt konkurrensutsatta delen av näringslivet/industrin (här oavsett vilken mer specifik jämförelse som görs). 
 Det måste finnas ett tillräckligt klart samband mellan valda metoder eller index och löneutvecklingen inom andra sektorer än staten. Samtidigt måste systemet tillåta en såpass god uppräkning av anslagen att myndigheterna kan uppnå en ändamålsenlig personalförsörjning. Konkret innebär detta att statens löner i det stora hela skall fortsätta att följa löneutvecklingen inom närings- livet/industrin men att det inte skall behöva uppstå ökade klyftor i lönehänseende mellan privat och statlig tjänst på grund av pris- och löneomräkningstekniken. 
  
 7.5.4 
  
 Teknik och politik 
  
 Det är väsentligt att en modell för anslagsuppräkning är och upp- fattas som en teknikalitet utan koppling till de överväganden som statsmakterna gör om verksamhetens inriktning, omfattning och 
 170 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 kvalitet. Detta är en fråga som är av mycket stor betydelse för hela ramanslagssystemet. Med inkomstpolitiska ingrepp i systemet – eller mer eller mindre dolda besparingar – förlorar hela systemet den trovärdighet som erfordras. Här måste man komma ihåg att myndigheterna diskuterar verksamhetsfrågorna i mål- och resultat- dialogen med regeringen. De är inte partsfrågor. De fackliga orga- nisationerna å sin sida har accepterat ramanslagssystemet just under förutsättning av en neutral teknisk omräkning av anslaget för löner som skapar förutsättningar för en följsamhet till utvecklingen i den internationellt konkurrensutsatta sektorn. 
 En särskild fråga, som tagits upp med utredningen från bl.a. myndighetshåll, är om systemet för löneomräkning i vissa situatio- ner underkompenserar myndigheterna. Vissa anser att löneomräk- ningen, dels genom viktningen i  
 AKI-RAM 
  m.m. och dels genom produktivitetsavdraget, sammantaget i praktiken ger en otillräcklig kompensation i de fall en myndighet avses expandera och får ökade resurser för detta. Enligt utredningen ligger i denna problematik knappast något systemfel vad gäller löneomräkningstekniken i sig. 
  
 7.5.5 
  
 Ensektor- och delsektormodellerna 
  
 En övergång från ensektormodellen till en delsektormodell skulle möta olika svårigheter. För det första svårigheten att hitta gruppe- ringar inom de olika arbetsmarknadssektorerna som framstår som jämförbara och där också en adekvat jämförande lönestatistik går att få fram. Det kan sättas i fråga om det över huvud taget skulle gå att ta fram ett antal relevanta index som kunde läggas till grund för omräkningen inom olika delar av den statliga sektorn. Här skulle sannolikt komplexa resultat komma att uppstå, exempelvis att man hittar relevanta index för vissa delar av sektorn medan andra delar helt och hållet saknar lämpliga riktvärden. För det andra svårig- heten att i en sådan modell skapa acceptans hos alla statliga parter. För det tredje den kanske avgörande svårigheten att lösa problemet med vem som skall avgöra indelningsfrågorna. Statsmakterna kan inte släppa det ställningstagandet till parterna, då dessa kan ha gemensamma intressen vad gäller val av jämförelsesektorer m.m. och därmed skulle kunna påverka löneomräkningens storlek. Det är dock svårt att se hur regeringen skulle kunna ensidigt fastställa sektorindelning och indexfrågor i en delsektormodell. Slutligen kan diskuteras om man över huvud taget skulle kunna släppa kopp- lingen till det löneindex som nu används utan störningar gentemot 
 171 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 parterna på den övriga arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis bör enligt utredningens mening delsektormodellen därför inte införas. 
  
 7.5.6 
  
 Profilering av löneomräkningen 
  
 Endast vid ett par tillfällen har det skett en profilering av indextalet med hänsyn till satsningar i det centrala statliga kollektivavtalet. Arbetsgivarverket har argumenterat för att profileringen tas bort ur modellen och därvid bland annat anfört följande. 
 Arbetsgivarargumentet för ensektormodellen, nämligen att det skall vara möjligt att genom centralt beslutade satsningar kunna tillgodose ett gemensamt statligt arbetsgivarintresse, bygger på tanken att personalförsörjningsfrågor vid enskilda myndigheter skall hanteras i det centrala ramavtalet. Detta synsätt står i dålig samklang med de senaste årens utveckling som tvärtom betonat att de centrala avtalen skall vara så lite styrande som möjligt och att löner och andra anställ- ningsvillkor i möjligaste mån skall bestämmas på lokal nivå. Arbets- givarverket har att ta ställning till gemensamma arbetsgivarpriorite- ringar, men detta bör med hänsyn till den lönepolitiska utvecklingen inte ske genom bindande formuleringar i det centrala avtalet. Skulle en central avtalsskrivning i något fall synas motiverad är en sådan fullt möjlig att införa och förmodligen lättare att få enighet om utan den finansiella omfördelning som ensektormodellen medför. AgV ser därför inte att ensektormodellen längre tjänar något övergripande intresse. 
 Regeringen ansåg dock att det inte för all framtid kunde uteslutas att ett behov av omfördelning mellan olika grupper skulle komma att återspeglas i ett centralt statligt kollektivavtal och avslog Arbetsgivarverkets hemställan. 
 När det gäller frågan om fördelningsprofiler och deras effekter i form av en ev. omfördelning mellan grupper och myndigheter är det enligt utredningens uppfattning väsentligt för hela systemet med delegering av arbetsgivarpolitiken att diskussioner och ställ- ningstaganden sker i arbetsgivarkretsen. Arbetsgivarverket är rätt forum och det är myndighetscheferna som genom arbetsgivar- samverkan måste fatta avgöranden i frågor som ytterst gäller utvecklingen av relativlönerna i staten. Det enda alternativet är en övergång till en delsektormodell, vilket avvisats ovan. Utredningen har diskuterat dessa frågor även i avsnitt 6.4. 
 172 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 7.5.7 
  
 AKI-RAM 
  
 Sambanden mellan privat och statlig lönebildning 
 Figuren nedan visar de årliga procentuella löneökningarna 
 8  
 i den statliga sektorn respektive den privata tjänstemannasektorn under perioden  
 1970-2000. 
  Den genomsnittliga löneökningstakten under perioden har varit 0,3 procentenheter högre per år i den privata tjänstemannasektorn jämfört med den statliga sektorn. 
  
 Figur 1.  
 Årliga löneökningar i den statliga sektorn respektive den privata tjänstemannasektorn  
 1970–2000, 
  i procent 
  
 procent 
  
 SAF/tjm 
  
 Staten 
  
 20 
  
 18 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 2000 
  
 Källor 
 : Arbetsgivarverkets lönestatistik för statligt anställda,  
 1970–2000. 
  
 Svenska Arbetsgivarföreningens lönestatistik för privatanställda tjänste- 
  
 män,  
 1970–2000. 
  
 Under 1970- och  
 1980-talen 
  när lönegradsystem var det för- härskande på den statliga sektorn var det vanligt på arbets- marknaden med förtjänst- och löneutvecklingsgarantier. På den statliga sektorn utlöstes de i de fall den statliga sektorns löneutfall understeg den privata sektorns med tillräcklig marginal. Kon- sekvensen av dessa garantier ser man i figuren där den statliga löne- ökningstakten verkar ha följt ett mönster med en fördröjning på ett 
  
 8  
 De löneökningstal som visas är s.k. okorrigerade ökningstal. Okorrigerade ökningstal tar ingen hänsyn till att det kan ha skett förskjutningar i ålders- och yrkessammansättning och/eller arbetstidens längd på sektorerna. Orsaken till att de visas i figuren är att det saknas korrigerade tal för den statliga sektorn fram till början på  
 1990-talet. 
  
 173 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 till två år jämfört med den privata sektorns löneökningstakt. Spänningar i lönerelationerna hann byggas upp vilket ledde till stora svängningar i den statliga sektorns löneutveckling. 
 Som figuren också visar förändrades detta mönster efter 1989 då en mer decentraliserad lönebildning med individuella och differentierade löner fick ett allt starkare fotfäste på det statliga området. Något tydligt fördröjningsmönster kan inte längre ur- skiljas och svängningarna dämpas. Det var ett krav i stabiliserings- avtalet (det s.k. Rehnbergavtalet)  
 1991–1993 
  att förtjänst- och löneutvecklingsgarantier skulle tas bort ur avtalen på arbetsmark- naden. Parterna ställde sig bakom synsättet och genomförde avvecklingen under den därpå följande avtalsrörelsen. 
 En särskild studie genomförd 1997 av forskare anlitade av Arbetsgivarverket och som avsåg perioden  
 1960–1995 
  visar en- tydigt att en löneförändring i den privata sektorn orsakar en löneförändring i den statliga sektorn. En löneförändring i den statliga sektorn orsakar däremot inte någon löneförändring i den privata sektorn, dvs. den privata sektorn är lönenormerande. Det finns även andra studier som bekräftar detta resultat. Resultaten gäller även efter införandet av en mer decentraliserad lönebildning med individuella och differentierade löner i den statliga sektorn. Det finns inget i de observationer av löneökningstakten i de båda sektorerna efter 1995 som tyder på att resultaten inte fortfarande gäller. 
 Val av index 
 Ett underliggande skäl för ramanslagsutredningen att förorda ensektormodellen var att det fanns ett statistiskt underlag som mätte arbetskostnadernas utveckling inom tillverkningsindustrin. I statistikhänseende saknades egentliga alternativ. Ännu i dag finns knappast ett särskilt mycket mer omfattande och genomarbetat statistiskt material i SCB:s arbetsmarknadsstatistik. Vid fram- tagande av  
 AKI-RAM 
  har tillverkningsindustrin (avdelning D enligt Standard för svensk näringsgrensindelning, SNI) valts att representera den internationellt konkurrensutsatta sektorn. Pro- dukter inom SNI D svarar för drygt 80 % av den svenska varu- exporten. Tjänsteexporten (exklusive transporter och resevaluta) utgör omkring 10 % av den totala svenska exporten. Tjänste- exportens relativa omfattning i förhållande till varuexporten samt dess spridning på flera olika sektorer i den svenska ekonomin, gör 
 174 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 det lämpligt att SNI D används för att representera den inter- nationellt konkurrensutsatta sektorn. 
 I betänkandet Arbetsgivarpolitik i staten (SOU 1997:48) togs frågan upp om ett s.k. bredare index, ett index som mätte löneut- vecklingen inom en bredare del av arbetsmarknaden. En fördel med detta skulle vara att index skulle variera mindre mellan åren. En breddning av beräkningsunderlaget för index måste dock bl.a. föregås av en noggrann genomgång av statistikfångstmöjligheterna. Det kunde hävdas att ett index som också avspeglar övrig privat sektor bättre skulle tillgodose syftet att skapa konkurrenskraftiga anställningsvillkor i staten utan att lönebildningen på den övriga arbetsmarknaden stördes. Utredningen menade dock att på några års sikt torde valet av index ha marginell betydelse för anslags- uppräkningen och vidare att det måste förutsättas att en ändring av index kunde genomföras på ett sätt som accepterades av parterna. Annars var risken uppenbar att rollfördelningen mellan Arbets- givarverket och regeringen åter blev otydlig genom att de fackliga organisationerna skulle försöka att påverka uppräkningen av anslagen. Sammanfattningsvis ansåg utredningen inte att de brister som påtalats med indexuppräkningen var av den omfattningen att de motiverade en förändring. 
 OFR anförde f.ö. i sin rapport 
 9  
 att ett löneindex som avsåg hela den privata sektorn skulle givit ett sämre utfall av omräkningen än det som använts. Även om prognosvärdet av en sådan analys är begränsat är det inte sannolikt att de fackliga organisationerna skulle vara särskilt intresserade av ett sådant byte. 
 Enligt vad utredningen erfarit är det enda reella alternativ till att mäta mot tillverkningsindustrin som finns tillgängligt att mäta mot index för hela den privata sektorn. Historiskt ger dock detta index större variationer än att mäta mot tillverkningsindustrin. När det gäller statistikinsamlingen kan nämnas att det blir allt svårare för SCB att få in material som skiljer ut arbetare från tjänstemän. Många företag redovisar alla anställda som tjänstemän (på grund av medarbetaravtal m.m.) och då kan inte SCB göra någon uppdel- ning. 
 Att mäta mot övrigt näringsliv – med uteslutande av tillverk- ningsindustrin – är enligt utredningen inte aktuellt redan med hänsyn till utgångspunkten att den internationellt konkurrens- utsatta sektorn skall vara lönenormerande. 
  
 9  
 Ramanslagssystemet – en kritiska granskning. OFR 1999. 
 175 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 Viktning av  
 AKI-RAM 
  
 En förutsättning för att staten ska kunna erbjuda konkurrens- kraftiga anställningsvillkor är att kompensationen som ges genom omräkning med ett arbetskraftskostnadsindex motsvarar den kost- nad som sådana villkor medför. I en situation där arbetskrafts- kostnadsutvecklingen för tjänstemän under en längre tid överstiger den för arbetare på arbetsmarknaden kommer uppräkningen med indexet  
 Lee 
  emellertid inte att ge korrekt kompensation för de statliga arbetsgivarna. På motsvarande sätt skulle de statliga arbetsgivarna efter hand bli överkompenserade om det omvända skulle gälla. Orsaken till detta förhållande är att fördelningen mellan arbetare och tjänstemän skiljer sig markant åt mellan till- verkningsindustrin och den statliga sektorn. Fördelningen i tillverkningsindustrin är omkring 65 % arbetare och 35 % tjänste- män att jämföra med ungefär 15 % resp. 85 % i staten. Sedan 1997 har arbetskraftskostnadsutvecklingen för tjänstemän inom tillverk- ningsindustrin varit snabbare än den för arbetare. Figur 2 visar utvecklingen av arbetskraftskostnaderna fördelat på arbetare respektive tjänstemän. När  
 AKI-RAM 
  beräknats har dessa faktorer viktats samman och därefter utgjort underlag för indexet perioden  
 1993–2000. 
  Ett arbetartungt index används alltså för att göra en löneomräkning för den tjänstemannatäta statliga sektorn. 
  
 Figur 2.  
 Utveckling  
 AKI-RAM 
 1993–2000, 
  uppdelat på arbetare och tjänstemän 
  
 140 
  
 135 
  
 130 
  
 125 
  
 120 
  
 115 
  
 110 
  
 105 
  
 100 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Arbetare 
  
 Tjänstemän 
  
 Källa 
 : SCB, bearbetat av AgV. 
 176 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 I figur 3 nedan visas  
 AKI-RAMs 
  utveckling under perioden 1993– 2000. I samma figur visas hur  
 AKI-RAM 
  skulle ha utvecklats om det i stället vägts samman utifrån andelen arbetare och tjänstemän i den statliga sektorn. Som figuren visar hade ett löneindex med den statliga sektorns vikter för arbetare och tjänstemän utvecklats snabbare under perioden än vad  
 AKI-RAM 
  har gjort. En sådan viktning hade således inneburit högre kompensation till de statliga myndigheterna från 1997 och framåt. Utvecklingen åren 1994 och 1995 visar dock att utvecklingen även kunde ha varit den omvända. 
  
 Figur 3.  
  
 AKI-RAM 
 1993–2000 
  jämfört med ett löneindex viktat med hänsyn till fördelningen arbetare/tjänstemän i staten 
  
 140 
  
 135 
  
 130 
  
 125 
  
 120 
  
 115 
  
 110 
  
 105 
  
 100 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 AKI-RAM 
  
 Lee, 
  viktad efter staten 
  
 Källa 
 : SCB, bearbetat av AgV 
 . 
  
 Figur 4 visar utvecklingen av de totala arbetskraftskostnaderna (lön plus avtalade och lagstadgade arbetsgivaravgifter) och utvecklingen av lönekomponenten i arbetskraftskostnaderna för arbetare respek- tive tjänstemän enligt  
 AKI-RAM 
  perioden  
 1993–2000. 
  Utveck- lingen av arbetskraftskostnaderna och lönerna för både arbetare och tjänstemän var likartad fram till 1997. Därefter har både arbets- kraftskostnaderna och lönerna för tjänstemännen stigit mer än motsvarande för arbetare. Skillnaden i tillväxttakt har som framgår av figuren varit större när det gäller arbetskraftskostnaderna totalt än för lönerna. 
 177 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 Figur 4 
 . Utveckling av total arbetskraftskostnad respektive lön i industrin enligt  
 Hamilton1993–2000, 
  uppdelat på arbetare och tjänstemän 
  
 140 
  
 135 
  
 130 
  
 125 
  
 120 
  
 115 
  
 110 
  
 105 
  
 100 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Arbetare totalt 
  
 Tjänstemän totalt 
  
 Arbetare lön 
  
 Tjänstemän lön 
  
 Källa 
 : SCB, bearbetat av AgV. 
 Förklaringen är att utvecklingen av framför allt de avtalade arbetsgivaravgifterna för arbetare har haft en svagare utveckling som andel av lönen under perioden medan det är tvärtom för tjäns- temännen från och med 1997 och framåt, se tabellen nedan. Den beror i huvudsak på att de avtalspensionssystem som gäller för arbetare respektive tjänstemän ger olika förmåner för lönedelar över 7,5 basbelopp. De premier som arbetsgivarna betalar för dessa system stiger kraftigt när lönen överstiger 7,5 basbelopp för tjänstemän medan motsvarande inte gäller för arbetare. Detta gäller både privatanställda tjänstemän och statligt anställda. Löneut- vecklingen de senaste åren har inneburit att allt fler tjänstemäns löner överstiger 7,5 basbelopp. Då premierna är höga över denna gräns för tjänstemännen ökar genomsnittskostnaden för de avta- lade arbetsgivaravgifterna som tabellen överst på nästa sida visar. 
 178 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 Den faktiska utvecklingen av de avtalade och lagstadgade arbetsgivar- avgifterna inom industrin enligt  
 AKI-RAM 
  perioden  
 1994-2000, 
  i procent av lönen 
  
 Arbetare 
  
 Tjänstemän 
  
 Period 
  
 Avtal 
  
 Lag 
  
 Avtal 
  
 Lag 
  
 1994 
  
 6,00 
  
 31,36 
  
 6,80 
  
 31,36 
  
 1995 
  
 6,00 
  
 31,36 
  
 7,05 
  
 31,36 
  
 1996 
  
 6,00 
  
 31,56 
  
 7,40 
  
 31,56 
  
 1997 
  
 5,82 
  
 30,32 
  
 8,23 
  
 30,32 
  
 1998 
 1 
  
 4,97 
  
 28,55 
  
 9,81 
  
 28,55 
  
 33,93 
  
 35,23 
  
 1999 
  
 5,15 
  
 33,96 
  
 10,31 
  
 35,36 
  
 2000 
  
 5,25 
  
 33,82 
  
 11,51 
  
 35,52 
  
 1  
 De olika procentsatserna för de lagstadgade arbetsgivaravgifterna 1998 beror på att vid beräkningen av  
 AKI-RAM 
  mellan 1997 och 1998 medräknades (den lägre siffran) inte den allmänna löneavgiften men det gjorde den vid beräkningen mellan 1998 och 1999 (den högre siffran). 
 Figur 5 visar arbetskraftskostnadernas utveckling inom industrin under perioden  
 1993-2000 
  enligt  
 Lee, 
  viktat efter statens fördelning på arbetare och tjänstemän samt för tjänstemän enbart. 
  
 Figur 5.  
 Utveckling  
 AKI-RAM 
 1993-2000, 
  olika viktningar 
  
 140 
  
 135 
  
 130 
  
 125 
  
 120 
  
 115 
  
 110 
  
 105 
  
 100 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Lee, 
  ordinarie 
  
 Lee, 
  viktat efter staten 
  
 Lee, 
  tjänstemän 
  
 Källa 
 : SCB, bearbetat av AgV. 
 179 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 Som framgår av figuren finns en betydelsefull likhet i utvecklingen mellan  
 AKI-RAM, 
  riktat för enbart tjänstemän, och ett  
 AKI-RAM, 
  riktat efter fördelningen arbetare/tjänstemän i staten. 
 De olika möjliga beräkningsteknikerna vid konstruktion av löne- index kan enligt utredningens analys ovan beskrivas på tre sätt enligt följande. Syftet är att bedöma vilken modell som bör anses vara mest relevant och träffsäker vid omräkning av arbetskrafts- kostnadsdelen i ramanslagen. 
  
 1. 
  
 AKI-RAM, 
  
  ordinarie som i dag används vid omräkning av ramanslagen, bygger på fördelningen mellan arbetare och tjänstemän i tillverkningsindustrin som var ungefär 65 procent arbetare och 35 procent tjänstemän under hela perioden 1993– 2000. Avtalen för arbetare sluts av  
 LO-förbund 
  medan avtalen för tjänstemän sluts av tjänstemannaförbund. 
  
 2. 
  
 I varianten  
  
 AKI-RAM, 
  viktat efter staten har anpassningen till staten gjorts genom att utvecklingen för industrins arbetare och tjänstemän vägts samman med hänsyn till i vilken grad statliga arbetstagare omfattas av avtal som slutits av LO- förbund respektive tjänstemannaförbund. Den statliga sektorns fördelning blir härvid 15 och 85 procent i stället för som i tillverkningsindustrin 65 respektive 35 procent. 
  
 3. 
  
 I varianten  
  
 AKI-RAM 
  tjänstemän har anpassning gjorts till att samtliga statsanställda betraktas som tjänstemän. En konsekvens av detta är bl.a. att samtliga anställda i den statliga sektorn kan omfattas av samma avtalspensionssystem. Systemet motsvaras i stort sett av det som gäller för tjänstemännen i industrin. Löneutvecklingen de senaste åren har inneburit att allt fler tjänstemannalöner har kommit att överstiga 7,5 basbelopp. Andelen statsanställda med lön över 7,5 basbelopp har ökat från ca 13 procent till ca 30 procent under perioden  
 1995–2000. 
  Det har medfört att arbetsgivaravgifterna enligt avtal perioden  
 1995-2000 
  ökat med ca 7 procentenheter för de statliga arbetsgivarna i genomsnitt. Motsvarande ökning av avgifterna avseende tjänstemännen inom industrin har varit 4,5 procentenheter medan avgifterna för arbetarna inom industrin har minskat med 0,75 procentenheter. 
 En förutsättning för att löneomräkningssystemet ska vara lång- siktigt hållbart är att den statliga sektorn kompenseras på ett så korrekt sätt som möjligt för ökningarna av arbetskraftskostnaderna 
 180 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 med utgångspunkten att den internationellt konkurrensutsatta sektorn även fortsättningsvis skall vara lönenormerande. Detta var också avsikten när systemet infördes. Omräkningen bör således göras med ett index som är relevant och som varken över- kompenserar eller underkompenserar myndigheterna. Detta är av avgörande betydelse för systemets trovärdighet. 
 Ett annat viktigt krav är enligt utredningen att den statliga sektorn bör kunna erbjuda likartad löneutveckling som den internationellt konkurrensutsatta sektorn för jämförbara grupper. Därmed ges den statliga sektorn nödvändig konkurrenskraft för sin personalförsörjning. 
 Eventuella förändringar av sättet att beräkna löneindex bör av det skälet grundas på förhållanden som är relevanta för den statliga sektorn. Staten har en mycket högre andel tjänstemän än till- verkningsindustrin. Vidare har staten i dag genomgående tjänste- mannaavtal. Om man vill åstadkomma ett relevant löneindex som tillgodoser kraven måste enligt utredningens uppfattning dessa omständigheter beaktas. 
 Det bör noteras att indexserierna, som synes av kurvorna i figurerna  
 1–5, 
  i samtliga fall börjar dela sig 1997. Index för 1997 användes med två års eftersläpning 1999. Den skillnad som börjar göra sig gällande är i samtliga fall så stor att en ändring av index nu bör kunna övervägas. 
 Det kan förefalla troligt att arbetskraftskostnaderna för tjänste- män även under en tid framåt kommer att utvecklas snabbare än för arbetare. Även skillnaderna vad gäller avtalade och lagstadgade avgifter talar för det. Det är dock inte säkert att den historiska trenden kommer att bestå i framtiden. Den har i sig ett relativt lågt prognosvärde. Men om det blir så kommer löneindex med nu- varande konstruktion ge ett allt mindre exakt utfall och alltmer tendera att underkompensera myndigheterna. Detta kan komma att erodera parternas förtroende för systemet. Samtidigt kommer statens personalförsörjning att missgynnas. 
 Fördelningen mellan arbetare och tjänstemän i industrin kan ändras över tid. Det kan också definitionerna av grupperna göra, liksom den fackliga tillhörigheten. Utvecklingen går enligt utred- ningens bedömning på sikt sannolikt mot allt mer av tjänste- mannaavtal (medarbetaravtal) även för arbetarna inom tillverk- ningsindustrin. Dessa omständigheter skulle i sig tala för att nuvarande löneindex efter hand skulle kunna ge ett mer relevant utfall. 
 181 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 Enligt utredningen talar sammanfattningsvis övertygande skäl för att ett mer korrekt löneindex nu bör konstrueras. Två alternativ har beskrivits. Alternativet att göra en omviktning med hänsyn till andelen arbetare resp. tjänstemän i staten anser utredningen sammantaget är mindre lämpligt särskilt ur ett framtidsperspektiv än alternativet att konstruera ett index som tar hänsyn till att staten har tjänstemannaavtal. Ett löneindex som bygger på den principen är logiskt, lätt att förstå och stabilt över tid. Dessutom är statistiken säkrare. Det framgår av figur 5 att det inte heller gör någon stor skillnad om man viktar efter andelen arbetare resp. tjänstemän eller enbart tjänstemän. Utredningen föreslår mot den ovan angivna bakgrunden att löneomräkningen görs med hänsyn till arbetskraftskostnadsutvecklingen för tjänstemän inom tillverk- ningsindustrin, beräknat enligt  
 AKI-RAM. 
  
 Skälen för detta ställningstagande, som utvecklats ovan, kan sammanfattas i följande punkter. 
  
 N  
 Argumentet för tjänstemannaindex – att staten har tjänste- mannaavtal – har tyngd och relevans. 
  
 N  
 Ett tjänstemannaindex har förutsättningar att ge det mest korrekta utfallet. 
  
 N  
 Ett tjänstemannaindex ger myndigheterna nödvändiga förut- sättningar för sin personalförsörjning. 
  
 N  
 Ett tjänstemannaindex har acceptans hos parterna. 
  
 N  
 Ett tjänstemannaindex är logiskt, lätt att förstå och stabilt över tid. 
 Ekonomiska effekter 
 En grundtanke bakom löneomräkningssystemet är att det skall vara kostnadsneutralt. Besparingar eller fördyringar är inte frågor som skall tas upp i den tekniska omräkningen av anslagen. Det leder enligt utredningens mening fel att diskutera huruvida en förändring i löneomräkningssystemet kan tänkas bli dyrare eller billigare ur statsfinansiell synpunkt. En sådan diskussion skulle kunna innebära att regeringen och parterna åter skulle komma att förhandla om det tillgängliga utrymmet. Enligt utredningen är den fråga som skall besvaras endast vilken teknik eller metod som ger den mest korrekta jämförelsen med arbetskraftskostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. 
 182 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 7.5.8 
  
 Produktivitetsavdraget 
  
 I enlighet med vad statsmakterna vid flera tillfällen har betonat är en grundförutsättning för de möjligheter till följsamhet gentemot kostnadsutvecklingen i tillverkningsindustrin som skapas genom löneomräkningen att det sker en likartad produktivitetsutveckling i de statliga verksamheterna. 
 Om de statliga arbetskraftskostnaderna tilläts öka lika mycket som inom tillverkningsindustrin utan att det ställdes några krav på att de delvis skulle finansieras genom produktivitetstillväxt skulle kostnaden för detta behöva finansieras genom ett ökat skatteuttag, vilket skulle kunna öka den konkurrensutsatta sektorns kostnader och försämra dess konkurrenskraft. Alternativt, om de statliga myndigheterna kunde påräkna en anslagsuppräkning motsvarande arbetskostnadsutvecklingen i industrin utan att några avdrag för produktivitetsutvecklingen gjordes, skulle den statliga sektorn kunna höja lönerna ytterligare till följd av de resurser som kan frigöras genom den egna produktivitetsutvecklingen, vilket skulle kunna leda till ett för övriga avtalsområden ogynnsamt kon- kurrensläge vad gäller arbetskraften. 
 Vid den årliga omräkningen av myndigheternas anslag reduceras därför arbetskraftskostnadsindexet med ett produktivitetskrav, motsvarande ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn under de senaste tio åren. Därigenom skapas förutsättningar för de statliga myndigheterna att klara sin kom- petensförsörjning genom konkurrenskraftiga löner samtidigt som uppfyllandet av en grundförutsättning för den statliga lönebild- ningen, att löneutvecklingen inte ska inverka negativt på den konkurrensutsatta sektorns konkurrensförmåga, kan säkerställas. 
 Av de samtal som utredningen haft framgår emellertid att det nuvarande produktivitetsavdraget väcker invändningar, ifråga- sättanden och diskussion. Det gäller begreppet produktivitet som sådant, varför man valt ett jämförelseindex från privat tjänste- sektor, svårigheterna att förutse avdragets storlek, att avdraget i stället för att göras i samband med löneomräkningen borde vara ett ämne för diskussion i budgetdialogen, osv. Även om denna typ av reaktioner ibland föranleds av bristfällig information så är det enligt utredningens mening olyckligt att de förekommer i samband med ett löneomräkningssystem som endast kan legitimeras genom dess neutralitet. 
 Det är inte heller oförståeligt att man, som företrädare för en statlig verksamhet ställer sig frågan om det inte är rimligare att 
 183 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 koppla löneutrymmet i staten till den egna sektorns eller den en- skilda myndighetens konstaterade produktivitetsutveckling i stället för att koppla det till produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. 
 Här reses emellertid en mängd komplicerade och ibland också grannlaga följdfrågeställningar. Den kanske viktigaste är den om vilket arbetskraftskostnadsindex som då kan anses relevant. Kan det, av alla direkt eller indirekt berörda, uppfattas som rimligt att de statliga verksamheter där en produktivitetstillväxt motsvarande den inom privat tjänstesektor inte kan påvisas eller antagas, ändå skall ges förutsättningar till en jämförbar löneutveckling? Eller blir en nödvändig konsekvens av den risk för kostnadsövervältringar som då skulle uppstå att olika arbetskraftskostnadsindex behöver tillämpas för olika statliga verksamheter, allt efter vilken produk- tivitetsutveckling som kan påvisas eller antagas i den enskilda verksamheten? Vidare, hur skall löneutrymmet bestämmas för en verksamhet där produktivitetsutvecklingen inte rimligen kan mätas (symfoniorkesterexemplet)? Är det kanske rimligt att statsan- ställda inom sektorer där produktivitetsutvecklingen mäts till noll inte skall kunna påräkna någon reallöneökning? Förknippade med dessa frågeställningar är också de eventuella problem som kan uppstå då det gäller incitamentsstruktur och kostnadsmedvetande. Är det rimligt att löneuppräkningen blir lägre desto bättre de anställda arbetar? 
 Enligt utredningen visar dessa frågeställningar på att det finns ett antal övervägande skäl som talar för att produktivitetskravet även fortsättningsvis bör vara exogent bestämt. 
 10  
 Viktigast är att alla andra alternativ tycks förutsätta diskussioner om genomgripande förändringar också vad gäller förutsättningarna för följsamhet och lämpligt val av arbetskraftskostnadsindex. Därtill kommer att det är svårt, och i vissa fall omöjligt, att finna rättvisande och allmänt accepterade metoder för att mäta produktivitet i offentlig verk- samhet. Direkta kopplingar till den egna produktivitetsutveck- lingen kan dessutom i många fall ge upphov till märkliga incita- mentsstrukturer. 
 Enligt utredningen finns det också ett antal skäl för att göra ett produktivitetsavdrag i samband med löneomräkningen. Genom att det sätts ett produktivitetskrav – i någon form – skapas som nyss nämnts likartade förutsättningar för lönebildningen i staten och på privat sektor. Samtidigt understryker ett produktivitetsavdrag på 
  
 10  
 Bestämt av förhållanden utanför den statliga sektorn. 
 184 
  
 SOU 2002:32 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 ett tydligt sätt att det finns ett samband – även i staten – mellan utrymmet för löneökningar och driftskostnader. 
 Självfallet finns det inget som hindrar att regeringen i budget- processen ställer ytterligare krav på produktivitetsutveckling eller beslutar att en verksamhet skall minskas eller utökas. Detta sker då i en dialog med myndigheten i fråga. Det vore enligt utredningen olyckligt om produktivitetsavdraget som sådant fördes över till budgetdialogen. Detta skulle kunna framstå som en inbjudan både till myndigheterna och de fackliga organisationerna att i praktiken förhandla direkt om utrymmet för produktivitetsutveckling och löneutrymme. Därigenom skulle enligt utredningen ramanslags- systemet skadas. 
 Utredningen anser mot den bakgrunden att ett produktivitets- avdrag även i fortsättningen skall göras vid löneomräkningen. 
 Regeringen bör lägga fast ett produktivitetskrav 
 Som ovan anförts är det svårt att mäta produktivitet. En statlig utredning 
 11  
 analyserar för närvarande bl.a. hur produktiviteten mäts i näringslivet och offentlig sektor. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av 2002 och huvudparten av föreslagna förändringar vara möjliga att genomföra den 1 januari 2004. Det kommer att sannolikt att krävas ytterligare utvecklingsarbete för att ta fram effektiva metoder för att närmare analysera produktivi- tetsutvecklingen i såväl privat som statlig verksamhet. 
 Det ifrågasättande av produktivitetsavdraget som då återstår att diskutera och därmed också det som enligt utredningen har störst relevans, handlar om svårigheterna med att förutse avdragets storlek. Under den period som produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor har använts för avdraget har det  
 10-åriga 
  genom- snittet varierat mellan 1,06 och 1,68 %. Dessa variationer kan vara svåra att förutse för statliga arbetsgivare. Enligt utredningen bör man ta fasta på att produktivitetsavdraget egentligen uttrycker ett krav. Utredningen föreslår därför att regeringen i stället för att använda sig av ett uppmätt produktivitetsavdrag varje år, skall beräkna och fastställa ett fast avdrag som kan gälla för överskådlig tid. 
 Enligt utredningen bör ett sådant fast avdrag beräknas med utgångspunkt i de data över produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor som föreligger. Det genomsnittliga produktivitets- 
  
 11  
 Dir. 2000:58. Översyn av den ekonomiska statistiken. Särskild utredare är Fisher. 
 185 
  
 Tekniken för löneomräkning 
  
 SOU 2002:32 
  
 avdraget för perioden  
 1997–2002 
  (dvs. mätperioden  
 1986–2000) 
  var 1,3 % (jfr tabell i avsnitt 7.4.4). Det därefter bestämda fasta av- draget bör sedan endast ändras om den faktiska framtida produk- tivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor visar på en trendmässig avvikelse från det fastställda avdraget. Vid fastställandet av ett sådant avdrag bör regeringen också klargöra under vilka mer precisa förutsättningar den i framtiden kan komma att revidera avdraget. Eventuella framtida förändringar i det fasta avdraget bör därtill aviseras något år innan de genomförs så att myndigheterna ges rimliga planeringsförutsättningar. 
  
 7.5.9 
  
 Den eftersläpande statistiken 
  
 Ett system som bygger på statistiska data kommer alltid att kännetecknas av en viss eftersläpning. Den nuvarande efter- släpningen är i princip två år. Utredningen har övervägt möjligheterna att använda index uppmätt under perioden  
 maj–maj 
  i stället för  
 november–november. 
  Härigenom skulle eftersläpningen minska med ett halvt år. Ett sådant arbetssätt är dock inte möjligt för närvarande med hänsyn till arbetet med den ekonomiska vårpropositionen. 
 186