Kommittédirektiv 
 Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred 
 Dir. 1999:63 
 Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 1999. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste utvecklas. 
 En särskild utredare skall analysera och lämna förslag till princi- per för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller pla- neringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 
 I uppdraget ingår att ta ställning till om nuvarande funktions- indelning, myndighetsuppgifter och samordningssystem behöver ändras. 
 Inledning 
 Riksdagens beslut år 1995 och 1996 om säkerhets- och försvars- politiken innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. Det framhölls i besluten att samhällets resurser för dessa ändamål skall användas så effektivt som möjligt och att han- teringen av skilda hot och risker därför skall präglas av en helhets- syn. 
 Resurser som avdelats för mer traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer skall nu kunna utnyttjas för att komplettera sam- 
 371 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:41 
  
 hällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrest- ningar. 
 Totalförsvarsresurserna skall mot bakgrund av detta utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att före- bygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. 
 Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade vidare riksdagen våren 1997 om den ambition som skall gälla för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 
 Det vidgade säkerhetsbegreppet, som inkluderar  
 icke-militära 
  hot och risker, medför att det är svårt att i dag dra en skarp gräns mellan vad som i traditionell mening är säkerhetspolitiska hot och vad som är risker i fredssamhället. 
 Nuvarande planering inom civilt försvar och när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 
 Civilt försvar 
 Totalförsvar är, enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap är totalförsvaret all samhällsverk- samhet som då skall bedrivas. Totalförsvaret består av militär verk- samhet (militärt försvar)och av civil verksamhet (civilt försvar). Civilt försvar är således inte en organisation utan en verksamhet som flera aktörer genomför. Det civila försvarets förmåga grundas främst på samhällets inneboende stabilitet och flexibilitet inför skilda slag av störningar. Denna basförmåga kompletteras genom planeringen för det civila försvaret med de särskilda beredskapsåt- gärder som vidtas med utgångspunkt i krav som ställs vid i första hand ett väpnat angrepp. I krig utgör det omställda fredstida sam- hället civilt försvar. 
 En viktig grund för planeringen inom det civila försvaret är den s.k. ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även skall ha det i krig. Med utgångspunkt i an- svarsprincipen har statsmakterna sedanmitten av  
 1980-talet 
  för pla- neringsändamål delat in samhället i funktioner. Funktionerna, som för närvarande är 18 till antalet, är samhällsektorer som i krig är av särskildbetydelse för totalförsvaret. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet som har till uppgift att samordna planeringen inom funktionen. Ett antal myndigheter har uppgifter 
 372 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 1 
  
 i en eller flera funktioner enligt vad som framgår av beredskapsför- ordningen (1993:242). 
 Överstyrelsen för civil beredskap har till främsta uppgift att leda och samordna det civila försvarets beredskapsförberedelser vid de funktionsansvariga respektive områdesansvariga myndigheterna. Inom Regeringskansliet har Försvarsdepartementet ett sam- ordnande ansvar för totalförsvarsfrågor. 
 Sedan 1987 års försvarsbeslut används en s.k. ekonomisk plane- ringsram som ett styr- och avvägningsinstrument. Den ekonomiska planeringsramen, som för närvarande uppgår till ca 2,4 miljarder kronor per år, omfattar främst investeringar för beredskapsändamål som bedöms så viktiga att de skall finansieras med särskilda medel över statsbudgeten. I nuläget ingår 10 av de 18 funktionerna i den ekonomiska ramen. Övriga beredskapsåtgärder, främst planering, finansieras inom ramen för de ordinarie myndighetsanslagen. 
 De skilda verksamheterna inom det civila försvaret är i flera fall starkt inbördes beroende. De har också i olika grad ett samband med det militära försvaret. Beroendeförhållandena mellan verksam- heterna för det civila försvaret medför att det inte är meningsfullt att ta ställning till inriktningen av de olika verksamheterna var för sig. Mot bakgrund av detta angav regeringen i 1996 års försvars- beslut (prop. 1996/97:4)att en samlad bedömning även fortsätt- ningsvis måste göras och att den ekonomiska planeringsramen skallanvändas vid avvägningen av vilka resurser som skallsatsas på skilda ändamål. Regeringen angav vidare att planeringsramens be- tydelse som avvägningsinstrument kan utvecklas. 
 Enligt försvarsbeslutet bör vidare planeringsramen för det civila försvaret ha ett sådant innehåll och en sådan struktur att avväg- ningar skall kunna möjliggöras mellan det civila försvarets huvud- uppgifter, mellanolika funktioner samt mellan skilda behov inom funktionerna. Ramen bör därför bl.a. omfatta så stor del som möj- ligt av de totala resurser som står till förfogande för civiltförsvar. Ramen bör vidare endast omfatta resurser som är avsedda för be- redskapsändamål. 
 Allt civilt försvar är starkt beroende av i vilken utsträckning det fredstida samhället har en inbyggd uthållighet och förmåga till om- ställning. Ett sårbartsamhälle kräver mer långtgående och omfat- tande beredskapsförberedelser än ett samhälle som präglas av robusthet och flexibilitet. De senaste årens samhällsutveckling har inneburit en ökad användning och därmed även beroende av sårbara tekniska infrastruktursystem såsom elförsörjning, tele- 
 373 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:41 
  
 kommunikationer och informationsförsörjning. Beroende- förhållandena gör att svåra störningar på ett område snabbt kan medföra allvarliga konsekvenser för samhällets funktionsförmåga. Nämnda områden kan därmed även i stor utsträckning bedömas vara gränssättande för det civila försvarets och därmed totalförsvarets förmåga. 
 I proposition Förändrad omvärld - omdanat försvar(1998/99:74) redovisar regeringen även sin syn på utvecklingen av informa- tionsteknik och dess påverkan på samhällets sårbarhet. Mängden information ökar i samhället och information i olika former kan förmedlas snabbare och till en allt större gruppmottagare. Samti- digt som systemen utvecklas och förbättras blir de allt mer sam- mansatta. Beroendet av  
 IT-system 
  gör att många vitala samhälls- funktioner har svårigheter att lösa sina uppgifter om datasystem slås ut. 
 Det finns i många fall både förmåga och vilja att på illegal väg få tillgång till informationssystem för att därmed kunna förvränga eller förstöra viktiginformation. Detta kan vara en del i en krigsak- tivitet men det kan också vara ett medel som utnyttjas av grupper eller enskilda aktörer i annat syfte. Informationskrigföring bedöms potentiellt vara en viktig metod för att försöka påverka ett lands- lednings- och informationssystem. 
 Mot bakgrund av det vidgade säkerhets begreppet anges i 1996 års försvarsbeslut att totalförsvarets resurser skall utformas för att även kunna användas vid internationella fredsfrämjande och huma- nitära insatser och för att kunna stärka samhällets förmåga att före- bygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Med totalförsvarsresurser avses alla de resurser som finns inom totalför- svarsverksamheten. Det kan vara fråga om både materiel och personal. Investeringar som görs i infrastruktursystem som elför- sörjning och telekommunikationer är av särskilt stor betydelse för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Likaså har den ut- bildnings- och övningsverksamhet som bedrivs för det civila för- svaret allmänt positiva effekter för beredskapen motsvåra fredstida påfrestningar. 
 I de s.k. operativa anvisningar som regeringen beslutade om i december 1996 förtydligas användningen av det civila försvaret genom att kravet på beredskapsförmåga relateras till olika tidsper- spektiv. Det civila försvarets skall ha en omedelbar förmåga att stödja samhället vid en svår fredstida påfrestning och vid ett be- gränsat väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge. Vidare skall en förmåga finnas att bidra till internationella insatser. Efter en period 
 374 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 1 
  
 av anpassning skall samhället ha en förmågan att möta ett väpnat angrepp. 
 Regeringen har i proposition Förändrad omvärld - omdanat för- svar (prop.1998/99:74) redovisat en bedömning av den säkerhets- politiska utvecklingen sedan år 1996 och redogjort för vilka konse- kvenser utvecklingen haft för totalförsvarets beredskap, omfatt- ning, utveckling och förnyelse. 
 Av propositionen framgår att regeringen inte anser att det finns någon risk för invasion syftande till ockupation av Sverige under den närmaste tioårsperioden, förutsatt att Sverige har en grundläg- gande förmåga till försvar. 
 Vad avser förmågan till anpassning anger regeringen i prop. 1998/99:74 att det civila försvaret på kortsikt (enstaka år) skall kunna utveckla en sådan förmåga hos viktiga samhällsfunktioner att samhället kan motstå mer omfattande insatser av fjärrstrids- medel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Det civila försvaret skall kunna bidra till den samlade förmågan att på medellång sikt (inom fem år) kunna möta ett väpnat angrepp som innebär mer omfattande militära operationer och att på lång sikt (mer än tio år) kunna möta flera olika typer av väpnade angrepp. 
 Överstyrelsen för civil beredskap har på regeringens uppdrag den 19 maj 1999 redovisat förslag tillutformning av lednings- strukturen för övergripande områdesledning (geografisk) inom det civila försvaret. Utgångspunkt för redovisningen är en reduktion till en regional ledningsnivå. Av Överstyrelsens rapport framgår vilka av civilbefälhavarnas nuvarande uppgifter som behöver lösas även fortsättningsvis och hur dessa bör fördelas på central nivå respektive länsnivå. Redovisat förslag är ett första steg i utform- ningen av en ny ledningsstruktur för det civila försvaret. 
 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred 
 Mot bakgrund av bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade riksdagen våren 1997 om en ambition för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Enligt propositionen är det för följande områden särskilt viktigt med en god beredskap. 
 Nedfall av radioaktiva ämnen 
 Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem 
 Elförsörjning 
 Telekommunikationer 
 Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning 
 375 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:41 
  
 Försörjning med vatten 
 Radio och TV 
  
 Översvämningar och dammbrott 
  
 Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige 
  
 Allvarlig smitta 
  
 Terrorism 
  
 Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. 
  
 Säkerhet i samhällsviktiga datasystem 
  
 Regeringen har i skrivelse till riksdagen i december 1998 (Skr. 1998/99:33) anmält att området Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning bör utgå och att Säkerhet i samhällsviktiga datasystem i fortsättningen bör benämnas  
 IT-säkerhet. 
  
 Regeringen har också i nämnda skrivelse redovisat regeringens uppfattning om synen på begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. 
 I skrivelsen finns en redogörelse för övervägandena och försla- gen i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv. utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggandevärden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationer och därmed begränsa konsekven- serna. 
 Svåra påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen 1996/97:11 om beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred är exempel på inom vilka områden sådana situationer kan uppstå. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära svåra påfrest- ningar på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom sam- hället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av- händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. 
 376 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 1 
  
 Regeringen angav i skrivelsen att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten. För- svarsutskottet delade regeringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3). 
 Planeringen mot svåra påfrestningar är inte en del av totalför- svarsplaneringen utan genomförs inom ramen för berörda depar- tements och myndigheters reguljära planering. Enligt 1996 års totalförsvarsbeslut skall emellertid, som ovan nämnts, total- försvarsresurserna kunna användas för att stödja samhället vid svåra fredstida påfrestningar. Någon samordnande myndighet för beredskap mot fredstida påfrestningar är inte utsedd. Inom Regeringskansliet har Försvarsdepartementet ett samordnande ansvar. 
 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred kan karaktäriseras som ett system som syftar till att kunna bedöma samhällets förmåga att förebygga och hantera extrema fredstida situationer samt att vid behov kunna vidta åtgärder för att förbättra denna förmåga. 
 Planeringen i fråga om förebyggande åtgärder genomförs av sektorsansvariga myndigheter medan förberedelser för krishanter- ing sker hos både sektorsansvariga myndigheter och geografiskt områdesansvariga myndigheter. För finansieringen av åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred finns inte någon särskild ekonomisk ram avsatt. Finansieringen av åtgärder sker inom ramen för berörda myndigheters ordinarie förvaltningsanslag. 
 I utredningen Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred (Ds 1998:32)föreslås en sektorsvis genomgång av författningsregleringen inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället. Regeringen be- slutade den 4 mars 1999 att berörda departement skall genomföra sektorsvisa genomgångar av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid även en svår påfrestning på samhället i fred. 
 Problemen med nuvarande planeringssystem 
 En central del i 1996 års totalförsvarsbeslut är som ovan nämnts att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Vidare angavs att det är väsentligt att de samordningsvinster som bör följa av tillämpningen av en helhetssyn verkligen uppnås. 
 377 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:41 
  
 Det civila försvarets förmåga vid ett väpnat angrepp kan sägas utgöra summan av 
 samhällets ständigt prövade förmåga vid och beredskap mot fredstida normala störningar, 
 samhällets sällan prövade förmåga vid och beredskap mot- fredstida allvarliga störningar eller svåra påfrestningar samt samhällets relativt omfattande kompletterande åtgärder för de specifika krav som ett krig ställer. 
 På en skala av olika tänkbara hot mot samhället kan förmågan att klara mer vardagliga olyckor och störningar anses utgöra samhällets basförmåga. Denna basförmåga kompletteras genom det civila försvarets planering av åtgärder för den mest extrema situationen, nämligen krig. Beredskapen mot mellanliggande- situationer, dvs. svåra påfrestningar på samhället i fred, grundas på resurser underifrån genom basförmågan mot normala störningar och på resurser ovanifrån genom de kompletterande beredskaps- åtgärderna för ett krig. Endast inom vissa områden genomförs för närvarande direkta åtgärder när det gäller beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Som exempel kan nämnas kärnenergi- området. 
 Att genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar ifred är inte totalförsvarsverksamhet och verksamheten skall därmed inte dimensioneras för fredstida på- frestningar. Av 1996 års försvarsbeslut (prop. 1996/97:4 sid. 79)och av lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjdberedskap framgår dock att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de också kan användas för dessa situationer. 
 Den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra fredstida på- frestningar och krig upplevs många gånger som diffus. Som exem- pel kan nämnas el- och teleområdena. Oavsett anledningen till av- brott krävs i stort sett samma slag av åtgärder. Det är dessutom ofta samma aktörer som planerar alla åtgärder för att hantera alla händelser i hotskalan, dvs. från mindre olyckor över svåra påfrest- ningar till väpnat angrepp. 
 I 1996 års försvarsbeslut anger regeringen även målen för re- spektive funktion. I regleringsbrev tillmyndigheterna anger reger- ingen sedan dels funktionsmålen enligt försvarsbeslutet, dels verk- samhetsmål som är en nedbrytning av funktionsmålen. Av funk- tionsmålen framgår att de resurser som skapas för det civila försva- 
 378 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 1 
  
 ret skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Verksamhetsmålen är dock utformade utifrån målet för väpnat an- grepp och krig i vår omvärld. 
 Den civila verksamheten som genomförs inom ramen för total- försvaret är vissa kompletterandeberedskapsåtgärder som kan behövas i händelse av krig. Utgångspunkten är emellertid samhäl- lets basförmåga. Denna basförmåga säkerställs bl.a. genom att an- svariga sektorsmyndigheter, inom ramen för sin normala ordinarie fredsverksamhet, genomförvissa åtgärder. 
 Regeringen anger i regleringsbrev mål för beredskapen mot svåra påfrestningar. Då en sektorsmyndighet i flera fall även är funk- tionsmyndighet innebär detta att myndigheten skall, med utgångs- punkt i en grundläggande förmåga mot vardagliga olyckor, utforma resurser för att ha en god beredskap i händelse av svåra påfrest- ningar på samhället ifred men också vidta ytterligare åtgärder som behövs för krigets specifika krav. 
 Myndigheten skall dock ta hänsyn till båda målen och därmed göra avvägningar så att den totala nyttan med resurserna blir så stor som möjligt. De former för planering som nu tillämpas underlättar inte detta och kan därmed leda till olämplig allokering av resurser. Detta leder också tillrisk för att samhället inte har en god förmåga mot de mer mellanliggande hoten och riskerna, dvs. svåra påfrest- ningar på samhället i fred. 
 I planeringen har helhetssynen ännu inte börjat tillämpas i sär- skilt stor utsträckning. För att finansiera beredskapsåtgärder för att motstå ett krig finns som ovan nämnts särskilda medel avsatta inom den civila ekonomiska planeringsramen (utgiftsområde 6 Totalförsvar). De brister som successivt kan visa sig inom området svåra påfrestningar skall däremot avhjälpas genom att åtgärder vidtas och finansieras av respektive myndighets anslag inom andra utgiftsområden. Inom varje samhällssektor kommer således åtgär- derna att avvägas mot åtgärder för andra mer normala fredstida uppgifter men inte mot andra beredskapsåtgärder. Åtgärder som vidtas för det civila försvaret medavseende på krigets krav utformas endast i mycket begränsad utsträckning utifrån den nytta åtgärden kan ha vid svåra påfrestningar. De 2,4 miljarder kronor som årligen satsas på det civila försvaret kan i och för sig ge viktiga effekter på förmågan vid svåra påfrestningar men det sker på ett indirekt och osystematiskt sätt. 
 I beredskapsplaneringen används som tidigare nämnts för närva- rande begreppen sektorsansvarig respektive funktionsansvarig 
 379 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:41 
  
 myndighet. I flera fall sammanfaller indelningen så att en myndig- het har uppgifter inom såväl en sektor som en funktion. Målen för verksamheterna är ofta också likartade, nämligen att uppnå en all- män förmåga att klara olika former av allvarliga störningar. 
 Uppdraget 
 Den särskilde utredaren skall ta fasta på vad som sagts om svåra påfrestningar på samhället i fred i regeringens skrivelse 1998/99:33. 
 Utredaren skall analysera och lämna förslag tillprinciper för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället ifred. Följande frågeställningar bör beaktas: 
 Hur bör planeringen utformas för civilt försvar och för svåra påfrestningar på samhället i fred för att samhället skall få bästa möjliga beredskapsförmåga? 
 Utredaren skall föreslå former för en systematisk planering som tillgodoser samhällets behov av förmåga när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, civilt försvar och att kunna bidra till internationella fredsfrämjande och humanitära in- satser. Planeringen skall också vara så utformad att den inom varje område, dvs. funktion/sektor, kan ses som ett sammanhängande system för olika former av hot. 
 Med tillämpning av ansvarsprincipen skall beredskapen byggas underifrån, dvs. utgångspunkten skall vara samhällets basförmåga och den reguljära fredsverksamheten och att åtgärder sedan succes- sivt vidtas utefter hela hotskalan från svåra påfrestningar till krig. Det skall även prövas om det finns behov av att skilja på åtgärder vidtagna för krig respektive för en svår påfrestning på samhället i fred. 
 En utvecklad helhetssyn i planeringen av beredskapsåtgärder kan innebära att behovet av att vidta åtgärder förhöjd beredskap förändras. Utredaren skall belysa detta och därmed även ta hänsyn till den i prop.1998/99:74 redovisade anpassningsfilosofin som in- nebär att beredskapsåtgärder för krig kan om inriktas och att åtgär- der kan skjutas på framtiden. 
 Vilken organisatorisk eller strukturell indelning bör finnas? 
 380 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 1 
  
 Planeringen när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred sker inom ramen för den reguljära verksamheten hos berörda sektorsansvariga myndigheter. 
 Funktionsbegreppet som finns för det civila försvaret har tilläm- pats sedan mitten av  
 1980-talet. 
  Myndigheter som har uppgifter när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har ofta även uppgifter inom någon av funktionerna för civila försvaret. 
 Mot bakgrund av de utgångspunkter som redovisats tidigare skall utredaren pröva om behovet av funktionsindelning kvarstår eller om funktionsbegreppet skall få en ny innebörd. Om funk- tionsbegreppet skall bibehållas skall utredaren, mot bakgrund av den förändrade hotbilden, även analysera om det finns funktioner för det civila försvaret som inte längre behövs men också om det finns behov av nya funktioner. En analys skall även göras av vilka myndigheter som bör ingå i funktionerna. 
 Utredaren skall, efter analys av nuvarande ansvars- och rollför- delning, föreslå hur utformningen aven tvärsektoriell samordning för  
 IT-säkerhet 
  och skydd mot informationskrigföring bör utfor- mas. Utredaren skall beakta vad regeringen redovisat i propositio- nen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74). 
 Vilka mål skall gälla för samhällets förmåga under höjd bered- skap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred ? 
 I 1996 års försvarsbeslut fastställde riksdagen uppgifter för det civila försvaret och mål för varje funktion. 
 Med utgångspunkt i riksdagens beslut år 1997 om beredskapen i samhället i fred har regeringen i regleringsbrev för berörda myn- digheter fastställt mål för olika slag av påfrestningar. 
 Utifrån den organisatoriska strukturella indelningen som utredaren föreslår skall även förslag tillövergripande målformuleringar lämnas. 
 Hur bör finansieringssystemet utformas? 
 Planeringen för civilt försvar och för beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fredskall tillgodose kravet på att det i samhället finns en grundläggande förmåga att hantera olika slag av hot. 
 Utredaren skall lämna förslag för hur långt det statliga finansiella åtagandet skall sträckas när det gäller åtgärder mot svåra fredstida störningar. 
 381 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:41 
  
 Ett statligt åtagande att säkerställa en beredskap mot svåra fredstida påfrestningar får i sig inte innebära att kommuner och landsting i minskadomfattning genomför grundläggande åtgärder för att hantera och förebygga olika former av fredstida olyckor och störningar. 
 Som tidigare nämnts sker den statliga finansieringen av civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred på olika sätt. Utredaren skall analysera följande alternativ: 
 nuvarande finansieringssystem för respektive område bibehålls men utvecklas, 
 riktade medel avsätts för båda områdena inom en gemensam ekonomisk ram, 
 riktade medel avsätts för båda områdena inom två separata ekonomiska ramar, 
 medel för åtgärder för civilt försvar respektive för området svåra påfrestningar fördelas ut på respektive utgiftsområde utan krav på avvägning inom en civil ekonomisk planeringsram eller motsvarande, 
 annat alternativ som utredaren finner vara ändamålsenligt. 
 Vilket behov av samordning finns? 
 Utredaren skall överväga om nuvarande samordningssystembör ändras när det gäller verksamhet för civilt försvar. I detta samman- hang skall även den internationella aspekten beaktas. 
 Som nämnts genomförs planeringen mot svåra fredstida påfrest- ningar inom ramen för berörda myndigheters reguljära verksamhet. Någon särskild samordnandemyndighet finns inte. Utredaren skall pröva om det är ändamålsenligt att ge någon myndighet vissa samordnande uppgifter på detta område. 
 Utredaren skall vid dessa överväganden göra en avvägning mellan behovet av samordning av verksamhet för alla former av hot och behovet att särskilja samordning inom de olika funktionerna respektive samhällssektorerna men ändå få ett i lämplig utsträckning sammanhängande system. 
 Eventuella författningsförslag 
 Om utredaren finner att det finns ett behov av att föreslå författ- ningsändringar skall utredaren lämna lagtekniskt genomarbetade förslag till bestämmelser. 
 382 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 1 
  
 Samråd och avrapportering 
 Utredaren skall bedriva arbetet i nära samarbete med myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret och beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar och i förekommande fall med det militära försvaret. Samråd skall ske med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. 
 Information skall fortlöpande lämnas till den parlamentariskt- sammansatta Försvarsberedningen. 
 Utredaren skall utgå från regeringens proposition1998/99:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar och riksdagens behandling av denna. 
 Utredaren skall senast den 1 april år 2000 redovisa en delrapport angående de frågor som berör  
 IT-säkerhet 
  och skydd mot infor- mationskrigföring. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 februari år 2001. 
 383 
 Tilläggsdirektiv 
 Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (Fö. 1999:04) 
 Dir. 2000:49 
 Beslut vid regeringssammanträde den 15 juni 2000. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Utredningen om principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskap mot svåra påfrestningar på sam- hället ifred skall i arbetet om  
 IT-säkerhet 
  och skydd mot informa- tionskrigföring beakta Sveriges roll i det internationella arbetet. 
 Utredningen skall samverka med Post- och telestyrelsen och öv- riga berörda i de frågor som rör  
 IT-säkerhet 
  och skydd mot infor- mationskrigföring. 
 Utredningen har antagit namnet Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningen (Fö. 1999:04) 
 Utredningen behöver inte lämna någon delrapport innan slutbe- tänkandet lämnas. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 maj 2001. 
 Uppdraget 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 23 juni 1999 (dir. 1999:63) har chefen för Försvarsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller plane- 
 385 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:41 
  
 ringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 
 I uppdraget ingår att ta ställning till om nuvarande funktionsin- delning, myndighetsuppgifter och samordningssystem behöver ändras. 
 Utredningen skall i arbetet om  
 IT-säkerhet 
  och skydd mot in- formationskrigföring även beakta Sveriges roll i det internationella arbetet och samordningen av detta. 
 Regeringen beslutade den 25 november 1999 att uppdra till Post- och telestyrelsen att utreda förutsättningarna för att inrätta en särskild funktion för  
 IT-incidenthantering. 
  Utredningen skall samverka med Post- och telestyrelsen och övriga berörda i de frågor som rör  
 IT-säkerhet 
  och skydd mot informationskrigföring. 
 Utredaren skulle enligt sina direktiv den 1 april 2000 redovisa en delrapport om de frågor som berör  
 IT-säkerhet 
  och skydd mot in- formationskrigföring. Någon sådan delrapport har inte lämnats och behöver inte heller lämnas. Hela uppdraget skall i stället slut redovisas senast den 1 maj 2001. 
 (Försvarsdepartementet) 
 386 
 Tilläggsdirektiv 
 Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (Fö. 1999:04) 
 Dir. 2000:93 
 Beslut vid regeringssammanträde den 7 december 2000. 
 Uppdraget 
 Utredningen (Fö. 1999:04) om principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred får genom dessa tilläggsdirektiv i uppdrag att 
 nära följa det arbete som bedrivs av Rikspolisstyrelsen, För- svarsmakten, Kustbevakningen, Tullverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Sjöfartsverket i enlighet med regeringens be- slut den 20 juli 2000 om att belysa behovet av och möjlighe- terna till att utnyttja sina resurser gemensamt 
 vid behov överväga hur myndigheternas erfarenheter skulle kunna användas för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn. 
 Utredningen skall enligt tidigare direktiv redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 maj 2001. 
 Bakgrund 
 Regeringen anger i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) bl.a. att frågan om att utnyttja militära resurser till stöd för andra myndigheter borde bli föremål för en mera generell 
 387 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2001:41 
  
 översyn. Som ett led i en sådan översyn kunde det vara värdefullt med en regional försöksverksamhet för att belysa möjligheterna till ytterligare samverkan mellan Försvarsmakten och civila myndig- heter. Riksdagen gav som sin mening regeringen till känna att Gotland görs till försöksområde för samordning av militär och civil krishantering (bet. 1999/2000:FöU2, 
 rskr. 1999/2000:168). 
 Den 20 juli 2000 ger regeringen därför Rikspolisstyrelsen, För- svarsmakten, Kustbevakningen, Tullverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Sjöfartsverket i uppdrag att gemensamt belysa behovet av och möjligheterna att utnyttja sina resurser gemensamt vid hantering av allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristillstånd på Gotland. 
 Regeringen beslutade den 23 juni 1999 om direktiv (dir. 1999:63) för att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 
 Uppdraget till myndigheterna har vissa beröringspunkter med de frågor ovan nämnda utredning skall behandla. Erfarenheterna av detta uppdrag, sett som ett exempel på regional myndighetssam- verkan, skulle kunna leda till slutsatser om myndigheternas resurs- hantering vid krissituationer. 
 (Försvarsdepartementet) 
 388 
 En ny målstruktur 
 Bakgrund 
 I denna bilaga redovisar utredningen ett exempel på hur det förslag till målstruktur som utredningen redovisade i kapitel 3 och 4 kan utvecklas och preciseras vid en tillämpning på området teknisk inf- rastruktur. Exemplet utgår från det förslag till ny politikområdes- indelning som utredningen redovisade i kapitel 4. 
 Utredningen vill betona att de resonemang som förs i bilagan och de synpunkter som redovisas inte skall betraktas som förslag från utredningen. Det är istället fråga om en exemplifiering av hur utredningens grundläggande resonemang skulle kunna tillämpas inom ett avgränsat område. Som framgår av texten finns det i en given situation flera alternativ som kunde ha valts. 
 Bilagan har utarbetats inom ÖCB med ovan angivna förutsätt- ningar. Utredningen anser att bilagan på ett värdefullt sätt bidrar till att komplettera och konkretisera vissa av de resonemang som utredningen har fört i betänkandet. 
 En gemensam målstruktur för samhällets säkerhets- och beredskapsarbete 
 Det nationella krishanteringssystemet och samhällets säkerhets- och beredskapsarbete måste ha ett tvärsektoriellt perspektiv. Ett helhetsperspektiv är svårt att applicera i nuvarande uppdelade struktur med sektorsmyndigheter, där alla ansvarar för sitt respek- tive område och ingen har ett uttalat tvärsektoriellt ansvar. Nguyen hetssynen försvåras också av att steget mellan överordnade mål och enskilda regleringsbrevsmål många gånger är för långt. Det fattas ofta logiskt spårbara mellanled. Möjligheten för enskilda myndig- heter att få en konkret bild av sin respektive deluppgift i relation till övergripande gemensamma mål är mot denna bakgrund oftast 
 389 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2001:41 
  
 begränsad. Även om detta kan förbättras genom budgetdialogen, är det önskvärt att i ett längre perspektiv utveckla metodiken och i ett kortare perspektiv förbättra dokumentationen och därmed upp- följningen och effektivitetsrevisionen. 
 För att effektivt kunna hantera tvärsektoriella problemställ- ningar kan därför regeringens mål- och resultatstyrning behöva ut- vecklas. I en ny målstruktur måste övergripande och gemensamma effektmål först kunna brytas ned i flera steg och konkretiseras innan steget slutligen tas att formulera myndighetsspecifika pre- stationsmål. Sådana operativa prestationsmål måste kunna härledas på ett logiskt sätt ur överordnade mål samt kunna följas upp. En logisk, spårbar målstruktur är en förutsättning för att kunna revi- dera verksamheter. 
 I den s.k.  
 VESTA-rapporten 
  redovisas modeller och förslag till utveckling av regeringens mål– och resultatstyrning av myndighe- terna. Syftet är bl.a. att öka spårbarheten i målstrukturen och där- igenom möjliggöra en effektivare uppföljning av olika verksamhe- ter. Denna modell underlättar mål- och resultatstyrning inom tvär- sektoriella politikområden och skulle därmed kunna tillämpas inom säkerhets- och beredskapsarbetet. Ett motsvarande arbete har genomförts för att öka spårbarheten i Försvarsmaktens målstruk- tur. 
 Högst upp i målhierarkin, på politikområdesnivå, bör följaktligen finnas övergripande mål för krishanteringsarbetet. På nivån politikområde skall målformuleringen omfatta de underlig- gande verksamhetsområdena. Målformuleringen måste därför bli generell till sin karaktär. Under dessa övergripande mål, på verk- samhetsområdesnivå, bör det däremot finnas mål för olika sam- hällsviktiga verksamheter. På nästa nivå, dvs. verksamhetsgren, bör det finnas operativa mål som kan vara ganska kortsiktiga, ett till tre år. Operativa mål kallas även prestationsmål. På nivån under de operativa målen återfinns mål på myndighetsnivå. 
 Detta resonemang kan sammanfattas enligt följande: 
  
 1. 
  
 Politikområde (effektmål) 
  
 2. 
  
 Verksamhetsområde  
  
 (effekt-/prestationsmål) 
  
 3. 
  
 Verksamhetsgren (prestationsmål) 
  
 4. 
  
 Myndighetsnivå (prestationsmål) 
  
 Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har fört resonemang om olika typer av mål på respektive nivå för samhällets säkerhets- och 
 390 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 4 
  
 beredskapsarbete. I det följande formuleras mål enligt punkterna  
 a–d 
  för varje nivå enligt ovan  
 (1–4): 
  
 a. 
  
 Krishantering 
  
 b. 
  
 Grundsäkerhet 
  
 c. 
  
 Civilt försvar 
  
 d. 
  
 Samberoende – s.k. effektkedjor 
  
 Exempel på en första konkretisering av ny målstruktur 
 Utgiftsområdet 6 Totalförsvar består i dagens system av två poli- tikområden, nämligen försvarspolitik och skydd mot olyckor. Militärt försvar och civilt försvar ingår i politikområdet försvarspo- litik. I politikområdet skydd mot olyckor ingår bl.a. verksamhet hos Kustbevakningen, Sprängämnesinspektionen och Statens Räddningsverk. Det finns anledning att ompröva dagens målhie- rarki inom utgiftsområde totalförsvar. 
 Det finns olika sätt att konkretisera en sådan ny målstruktur. Valet av hierarki blir beroende av vad som skall framhållas, vilka effekter som eftersträvas och hur olika effektsamband skall tydlig- göras. I det följande redovisas ett förslag som tar fasta på några av de resonemang som förts i kapitel 4. 
 Politikområden 
 Utredningen redovisar grundprinciper som skall vara styrande för en helhetssyn och betonar sambandet mellan det civila försvaret och den krishantering som avser andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Om detta skall kunna ges ett tydligare uttryck i målstrukturen finns det anledning att ändra indelningen i politik- områden av utgiftsområdet 6 Totalförsvar. En möjlighet skulle kunna vara att nuvarande politikområde försvarspolitik omvand- las till politikområde militärt försvar och att nuvarande politik- område skydd mot olyckor omvandlas till politikområde civil krishantering. 
 Verksamhetsområden 
 Politikområdet civil krishantering kan indelas i ett antal verk- samhetsområden. Denna indelning bör spegla de viktigaste be- 
 391 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2001:41 
  
 ståndsdelarna i civil krishantering. Ett exempel på ett sådant all- mänt målresonemang skulle vara ett robust och säkert samhälle som kan hantera svåra påfrestningar och kriser. Detta skulle kunna konkretiseras som verksamhetsområdena infrastruktur, områdesansvar och skydd mot olyckor. Politikområdet civil krishantering skulle omfatta de åtgärder som krävs för att för- verkliga de ovan nämnda fyra målen för krishantering, grundsäker- het, civilt försvar och samberoende/effektkedjor. Detta nya poli- tikområde civil krishantering skulle således vara bredare än det nuvarande delområdet civilt försvar. 
 Verksamhetsgrenar 
 Till varje verksamhetsområde hör ett antal verksamhetsgrenar. Verksamhetsområdet infrastruktur skulle t.ex. kunna delas in i ett antal verksamhetsgrenar, varav de viktigaste skulle kunna be- nämnas elförsörjning, tele och IT. Verksamhetsområdet områdesansvar skulle kunna byggas upp med verksamhetsgre- narna ledning, stöd respektive samordning och därmed spegla grundprinciperna i det nya krishanteringssystemet byggt på områdesansvar. Verksamhetsområdet skydd mot olyckor byggs upp med ett större antal sektorsverksamheter, som var och en för sig bör ha en hög grundsäkerhet. Exempel på sådana finns angivna från de s.k. sektorsgenomgångarna, som har redovisats i särskilda skrivelser till riksdagen om beredskapen mot svåra påfrestningar. Exempel på viktiga verksamhetsgrenar skulle därmed vara rädd- ningstjänst, farligt gods, kärnteknisk beredskap etc. 
 Myndighetsnivå 
 Under nivån verksamhetsgren formuleras mål på myndighetsnivå för de myndigheter som bedriver verksamhet inom verksamhets- grenen. Flera myndigheter kan ges prestationsmål inom samma verksamhetsgren. En myndighet kan ha flera prestationsmål inom olika verksamhetsgrenar. 
 392 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 4 
  
 Målformulering på respektive nivåer 
 På varje nivå i målhierarkin formuleras mål enligt måltyperna: 
 Mål som avser krishanteringssystemets förmåga 
 Mål som avser den grundläggande säkerhetsnivån inom sam- hällsviktiga områden 
 Mål som avser kompletterande åtgärder för höjd beredskap dvs. civilt försvar 
 Mål för samberoende verksamheter – s.k. effektkedjor 
 En översikt över den nya målstrukturen finns i bild 1 och 2. 
 Konkretisering av målformulering avseende teknisk infrastruktur – ett exempel 
 I bild 3 visas ett exempel på målhierarki avseende elförsörjning. Hierarkin inleds med politikområdet Civil krishantering, därpå Verksamhetsområdet Infrastruktur, sedan Verksamhetsgrenen Elförsörjning, ner till myndighetsnivå. 
 Inom varje nivå skall mål formuleras för de fyra ovan nämnda måltyperna krishantering, grundsäkerhet, civilt försvar samt för samberoende/effektkedjor. Det sista målet är avgörande för att undvika förbiseende av samberoende över verksamhetsgränser och gränssättande faktorer. Genom att formulera mål för samberoen- den kan även åtgärder balanseras mot varandra. 
 Dessa målformuleringar bör tas fram i en sammanhållen målfor- muleringsprocess, då det finns starka kopplingar mellan samtliga måltyper. Utarbetandet av de grundläggande säkerhetskraven på vissa verksamheter måste ske i nära dialog med företrädare för be- rörda områden. Det är också viktigt att samordna målformuleringsarbetet inom särskilt samhällsviktiga områden. Detta innebär att hänsyn måste tas till de beroenden som finns mellan olika delområden inom ett samhällsvikigt område då utformandet av det samlade målen för detta område görs. En viss säkerhetsnivå inom den tekniska infrastrukturen förutsätter exempelvis att målen vad gäller säkerhet i elförsörjningen och telekommunikationer balanseras mot varandra. 
 De följande målformuleringarna skall endast ses som exempel och illustration på möjliga målformuleringar. Huvudsyftet är ge en av flera möjliga illustrationer till hur mål skulle kunna formuleras. Genom att försöka konkretisera samband mellan och inom olika 
 393 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2001:41 
  
 nivåer kan behovet av spårbarheten i denna typ av målstruktur tyd- liggöras. 
 Exemplet försöker illustrera möjliga målformuleringar med sikte på elförsörjningen. Det bör noteras att denna sektor redan i dagslä- get har krav och mål inom andra politikområden och verksamhets- områden, såsom energipolitiken respektive energimarknadspo- litik. Följande exempel från området Säkerhet- och beredskap utgör inget försök att ersätta dessa mål. 
 Exempel mål för politikområdet Civil krishantering 
 En möjlig utgångspunkt för att precisera vad som bygger upp en förmåga till civil krishantering skulle kunna uttryckas på följande sätt: 
 Civil krishantering skall bygga på ett robust och säkert samhälle som kan hantera svåra påfrestningar och kriser. Inom samhällsviktiga sektorer skall en särskilt hög grundberedskap finnas  
 Med dessa meningar introduceras samtidigt hur indelning i under- liggande målnivå, verksamhetsområden, kan tänkas ske. Det första steget robust och säkert hänsyftar på infrastrukturens betydelse för att krishanteringssystemets alla aktörer skall erhålla ett funge- rande och uthålligt stöd. 
 I exemplet utvecklas av praktiska skäl inte närmare de olika del- mål som kan tänkas på nivån politikområde för att fylla kraven på krishantering, grundsäkerhet eller civilt försvar. 
 Däremot är det relevant att i detta exempel peka på det fjärde delmål som kan behövas för att säkerställa samberoendet mellan människa och teknik. Det finns med andra ord en effektkedja i po- litikområdet civil krishantering som skulle kunna beskrivas som att det inte räcker med utbildade, övade människor utan att dessa samtidigt behöver ett tekniskt stöd i en uthållig och robust infra- struktur, t.ex. för att skapa sig ett gemensamt beslutsunderlag och för att kunna kommunicera sinsemellan. En av slutsatserna blir att det måste finnas en rimlig balans mellan resurser för båda dessa än- damål. 
 394 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 4 
  
 Exempel på mål för verksamhetsområdet Infrastruktur 
 Ett allmänt mål för säkerhets- och beredskapsarbetet inom verk- samhetsområdet Infrastruktur skulle kunna utryckas som att 
 samhällsviktiga infrastrukturfunktioner skall kunna upprätthållas vid svåra påfrestningar och kriser i syfte att stödja krishanteringssyste- mets aktörer och för att minska negativa effekter för samhällets för- sörjning och för befolkningen 
 Delmålet för krishanteringen på nivån verksamhetsområde skulle kunna konkretiseras som att  
 den tekniska infrastrukturen skall kunna tillgodose samhällviktiga verksamheters behov vid svåra på- frestningar och kriser 
 , därmed angivande en viss prioritering av ak- törer. Insnävning har gjorts till teknisk infrastruktur, eftersom exemplet skall leda vidare till krav och mål för elförsörjningen. Motsvarande krav för t.ex. transporter och logistikfunktioner skulle kunna formuleras. 
 Kravet på grundsäkerhet skulle kunna ges en mer allmän inrikt- ning, t.ex.  
 den tekniska infrastrukturen skall ges en sådan robusthet att den inte påverkas av väderstörningar etc. Förmåga skall finnas att snabbt återställa grundfunktioner genom omprioriteringar, tillgång till reparationskapacitet etc. 
  
 Delmålet för civilt försvar skulle i detta exempel ges en inrikt- ning som tar fasta på vissa av nuvarande mål för totalförsvaret och förhållanden inför och under höjd beredskap, exempelvis  
 den tek- niska infrastrukturen skall utformas så att den bidrar till att värna civilbefolkningen, trygga dess försörjning och kunna utgöra ett stöd till Försvarsmakten etc 
 . 
 Inom infrastrukturen finns en hög grad av samberoenden och en teknisk konvergens mellan t.ex.  
 el-tele- 
  och  
 IT-områdena, 
  liksom mellan försörjning och transportlogistik. Ett fjärde delmål för effektkedjor är därför synnerligen relevant och skulle kunna exemplifieras som att  
 konsekvenser av samberoenden mellan olika infrastrukturområden skall begränsas. Konvergensen mellan olika komponenter i den tekniska infrastrukturen skall beaktas, särskilt inom och mellan el- tele- och  
  
 IT-områdena .etc. 
  
 Med dessa exempel på formuleringar av gemensamma mål och delmål skulle en huvudinriktning för säkerhets- och beredskaps- arbetet kunna konkretiseras och vara till ledning för formulering av mål inom flera verksamhetsgrenar i den underliggande nivån av målhierarkin. 
 395 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2001:41 
  
 Exempel på mål för verksamhetsgrenen Elförsörjning 
 Inom respektive verksamhetsgrenar finns ett stort antal infalls- vinklar på målformuleringar. På denna nivå blir mål- formuleringarna allt mer specifika och konkreta. Sådana mål- formuleringar kan därför göras först efter en grundlig genomgång med berörda huvudaktörer och sektorsansvariga myndigheter. De följande exemplen har inte kunnat tas fram i beredning med viktiga aktörer inom elförsörjningen och måste därför bemötas som illustrationer på möjlig konkretionsgrad. Exemplen är således inga förslag till nya kravnivåer eller motsvarande. 
 På grund av områdets komplexitet kan det inom nivån verk- samhetsgren vara relevant att inledningsvis beskriva vissa karakte- ristiska drag och möjliga underindelningar av det valda området Elförsörjning. En av flera möjliga infallsvinklar skulle kunna vara att lägga ett aktörsperspektiv på målformuleringarna. Ur säkerhets- och beredskapssynpunkt räcker det inte med att bara se till vilka krav som skulle ställas på producenter eller leverantörer utan här måste krav även ställas på vissa slutanvändare, dvs. samhällviktiga myndigheter och organ. Det kan också vara relevant att lägga ett geografiskt perspektiv på elförsörjningen, dvs. inte bara krav på de nationella, rikstäckande frågeställningarna utan även de regional och lokala, liksom inne i de lokaler som slutanvändare disponerar. Målstrukturen breder därmed ut sig och blir svårare att överblicka. I följande exempel görs därför inga försök till heltäckande målfor- muleringarna. 
 Ett delmål för krishantering som skulle kunna exemplifieras enligt följande, att gälla för i första hand producenter och leveran- törer av el.  
 80 % av (definierade) samhällviktiga verksamheter skall kunna återfå elförsörjning inom 4 timmar efter strömavbrott 
 . Ett möjligt motkrav på vissa slutanvändare skulle formuleras som  
  slutanvändare inom (definierade) samhällviktiga verksamheter skall kunna upprätthålla 75 % av verksamheten under minst 4 timmar vid strömavbrott 
 . En matchning av dessa olika krav och delmål skulle således kunna göras för att undvika svaga länkar i krishanteringen. 
 Ett delmål för grundsäkerheten skulle rimligen formuleras till att gälla en vidare krets av abonnenter än enbart de samhällsviktiga eller som krav på tekniska förberedelser hos leverantörer. Möjligen skulle krav på producenter och leverantörer kunna formuleras som att  
 60 % av abonnenterna skall kunna återfå elförsörjning inom 6 timmar. 90 % av abonnenterna skall ha återfått elförsörjningen inom 12 timmar etc. 
  Några exempel på delmål med en geografisk 
 396 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 4 
  
 dimension, riktad till leverantörer  
 stamnät skall dimensioneras för vindstyrkor upp till 40 m/s samt för saltbeläggningar etc 
 .  
 Reparationskapacitet skall finnas gripbar för att klara grundsäkerhetskraven etc 
 . För ägare till regionala nät skulle krav kunna formuleras som  
 elförsörjning inom tätorter över 1000 inv. skall kunna ske genom jordkabel inom 10 år eller elförsörjning genom luftledning i skogsområden skall kunna ske med  
  
 BLX-kabel 
  
  (isolerad luftledare) inom 10 år, inom 10 år skall inga reservledningar för elförsörjning finnas samlokaliserade med primärledningar (lex Kista)  
 etc. Krav på grundsäkerhet skulle också kunna diskuteras för vissa slutanvändare t.ex. alla statliga myndigheter, inte bara s.k. samhällsviktiga, särskilt med tanke på det ökade beroendet av fungerande  
 IT-stöd, 
  statliga myndigheter skall ha tillgång till avbrottsfri kraft för  
  
 IT-beroende 
  
  delar av sin verksamhet inom 3 år. 
  
 Delmål för civilt försvar skulle kunna formuleras på liknande sätt som för krishantering. I dessa fall kan kraven modifieras både uppåt och nedåt. Således är nuvarande krav för civilt försvar i all- mänhet lägre med avseende på hur stor del av verksamheten som skall upprätthållas, å andra sidan är kraven på egen uthållighet väsentligt högre för flera aktörer. Några ytterligare exempel lämnas inte här. 
 Delmål för att minska konsekvenser av samberoenden, effekt- kedjor, kan formuleras i flera dimensioner, både samberoenden mellan olika aktörer och betydelsen av geografiska förhållanden för effektbalanser osv. Likaså mellan gränssättande faktorer för å ena sidan elproduktion och leverans, å andra sidan tillgång till repara- tionskapacitet eller bevakning osv. 
 Exempel på mål i regleringsbrev till olika myndigheter 
 Olika krav, mål, uppdrag och återrapporteringar kan formuleras till myndigheterna med utgångspunkt i de mål och delmål som upp- ställts inom de olika verksamhetsgrenarna. Flera myndigheter kan ges prestationsmål inom samma verksamhetsgren. En myndighet kan ha flera prestationsmål inom olika verksamhetsgrenar. 
 Ett delmål för krishantering ur producentperspektiv måste, då produktionen av el sker på en fri marknad, formuleras för den myndighet som ansvarar för regleringen av denna produktion. Ett exempel på mål för producentperspektivet skulle kunna vara:  
 Myn- 
  
 397 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2001:41 
  
 digheten z skall genom utbildning och övning verka för att producen- terna a, b och c har en förmåga att hantera allvarliga störningar. 
 Leverantörer av el agerar efter meddelande om koncession. Mål för leverantörsperspektivet måste därmed formuleras genom regleringsbrev till den koncessionsgivande myndigheten. Ett exem- pel på delmål för krishantering kan vara:  
 Myndigheten z skall vid meddelande om koncession till leverantörer tillse att dessa har en för- måga att hantera allvarliga störningar.  
 Ett delmål för leverantörer rörande grundsäkerhet skulle t ex kunna formuleras som:  
 Myndig- heten z skall genomföra nivåhöjande utbildning av minst 50 linjere- paratörer. 
  
 På användarsidan kan ett delmål för civilt försvar t.ex. formuleras som:  
 Alla länspolismyndigheter skall kunna utöva ledning av totalförsvarsviktig polisverksamhet vid 72 h avbrott i den ordinarie elförsörjningen 
 . 
 Vad gäller samberoenden/effektkedjor gäller i princip samma re- sonemang som på verksamhetsgrensnivå, vilket kan illustreras med följande målformulering:  
 Myndigheten z skall verka för att det finns alternativ till ordinarie teleförbindelser mellan producenten a och leverantören b. 
  
 I bild 3 lämnas ytterligare några exempel på möjliga formule- ringar på myndighetsnivå. 
 398 
  
 Målstruktur – en exemplifiering – Bild 1 
  
 Utgiftsområde 
  
 SÄKERHET OCH BEREDSKAP 
  
 --------------------------------------- 
  
 Politikområde 
  
 1) MILITÄRT FÖRSVAR 
  
 2) Miller 
  
 - A mål krishantering 
  
 - B mål grundsäkerhet 
  
 - C mål civilt försvar 
  
 - D mål samberoende/effektkedjor 
  
 * Verksamhetsområde 2.1) INFRASTRUKTUR 
  
 2.2) OMRÅDESANSVAR 
  
 2.3) SKYDD MOT OLYCKOR 
  
 - A mål krishantering 
  
 - A mål krishantering 
  
 - A mål krishantering 
  
 - B mål grundsäkerhet 
  
 - B mål grundsäkerhet 
  
 - B mål grundsäkerhet 
  
 - C mål civilt försvar 
  
 - C mål civilt försvar 
  
 - C mål civilt försvar 
  
 - D mål samberoende/effekt 
  
 - D mål samberoende/effekt 
  
 - D mål samberoende/effekt 
  
 Verksamhetsgren 
  
 2.1.1) El 
  
 2.1.2)TELE 
  
 2.1.3.IT 
  
 2.2.1)LED 2.2.2) STÖD 2.2.3)SAM 
  
 2.3.1)rtj 2.3.2)farl gods 2.3.3)kärnt etc 
  
 -A 
  
 -A 
  
 -A 
  
 -B 
  
 -B 
  
 -B 
  
 -C 
  
 -C 
  
 -C 
  
 -D 
  
 -D 
  
 -D 
  
 ------------------------------------------ 
  
 Myndighetsmål 
  
 2.1.1.1 SvKraftnät 
  
 2.1.2.1 
  
 PTS osv. 
  
 2.1.1.2 Shelton 
  
 Bild 2 
 M ILITÄRT FÖRSVAR 
  
 S 
  
 ÄKERHET OCH BEREDSKAP 
  
 Rowe 
  
 INFRASTRUKTUR 
  
 O MRÅDE SANSVAR/ 
  
 S KYDD MOT 
  
 -LEDNING 
  
 OLYCKOR 
  
 E LFÖRSÖRJNING 
  
 TE LE 
  
 IT 
  
 S VK 
  
 PTS 
  
 ? 
  
 UTGIFTS- OMRÅDE 
 (TVÅ POLITIK- OMRÅDEN) 
 VERKSAMHETSOMRÅDE 
 VERKSAMHETSGREN 
 MYNDIGHETSNIVÅ 
  
 Konkretisering teknisk infrastruktur – Bild 3. 
  
 Politikområde 
  
 Verksamhetsområde 
  
 Verksamhetsgren 
  
 Myndighetsnivå 
  
 Civil krishantering 
  
 Infrastruktur 
  
 El 
  
 Prod. 
  
 Lev. 
  
 Smith. 
  
 Prod. 
  
 Lev. 
  
 Smith. 
  
 Ett robust och säkert sh. som kan 
  
 Infrastrukturfunktioner 
  
 Producenter, leverantörer och 
  
 Producenter, leverantörer och 
  
 hantera kriser och påfrestningar, 
  
 upprätthålls vid kriser och 
  
 slutanvändare är förberedda för 
  
 genom en grundberedskap inom 
  
 påfrestningar för att stödja 
  
 slutanvändare stödjer samhällsviktig 
  
 omkoppling etc. i syfte att stödja sh- 
  
 sektorer. 
  
 och ge uthålliga  
 sh-aktörer 
  
 verksamhet. 
  
 viktig verksamhet. 
  
 Myndigheten z 
  
 Myndigheten z skall 
  
 Samtliga länsstyrelser 
  
 Mål för: 
  
 Genom förmåga till 
  
 Slutanvändare 
  
 skall genom 
  
 vid meddelande av 
  
 skall ha en 
  
 Den tekniska infrastrukturen 
  
 omkoppling och 
  
 inom 
  
 utbildning och 
  
 koncession 
  
 till 
  
 organisation för att 
  
 kan tillgodose  
 sh-viktiga 
  
 x1 % av  
 sh-viktig 
  
 reparationer 
  
 verksamhetsgren 
  
 övning verka för att 
  
 leverantörer tillse att 
  
 kunna stödja 
  
 Kris- 
  
 verksamheters behov under 
  
 verksamhet skall 
  
 hanteras störningar kan hantera x% 
  
 producenterna A, B 
  
 dessa har en förmåga 
  
 kommunernas ledning 
  
 ------------- 
  
 kriser och påfrestningar 
  
 fungera efter y1 h 
  
 i eldistributionen. 
  
 av verksamhet 
  
 och C har en 
  
 att hantera allvarliga 
  
 vid allvarliga 
  
 Hant. 
  
 efter strömavbrott 
  
 upp till y1 h. 
  
 förmåga att hantera 
  
 störningar. 
  
 störningar. 
  
 allvarliga 
  
 störningar. 
  
 Stam- och regionnät 
  
 Den tekniska infrastrukturens 
  
 x2 % av abonnenterna 
  
 påverkas inte av 
  
 Statliga 
  
 Myndigheten z 
  
 Myndigheten z 
  
 Länsstyrelserna skall 
  
 har ström åter efter 
  
 myndigheter 
  
 ha tillgång till 
  
 väderstörningar upp till 
  
 robusthet påverkas ej av 
  
 Grund. 
  
 h. x % av 
  
 vindstyrkor på x m/s 
  
 har planering 
  
 skall verka för att 
  
 skall genomföra 
  
 avbrottsfri kraft för 
  
 väderstörningar etc. Förmåga 
  
 ------------- 
  
 abonnenterna har 
  
 samt saltbeläggningar.  
 för avbrottsfri 
  
 effektreserver om 
  
 nivåhöjande 
  
 att vidmakthålla sin 
  
 till reparationer, 
  
 Säkerhet 
  
 ström åter efter 
  
 Reparationer genomförs  
 kraft. 
  
 1000 MW finns 
  
 utbildning av minst  
 samhällsviktiga 
  
 omprioriteringar etc. finns. 
  
 y2 h. 
  
 inom x h. 
  
 tillgängliga. 
  
 50 linjereparatörer.  
 verksamhet i minst 72 
  
 h. 
  
 Inom x h 
  
 Sh-viktig 
  
 Myndigheten z 
  
 Alla länspolismyndigheter 
  
 1.1Civilt 
  
 Den tekniska 
  
 x3 % av  
 sh-viktig 
  
 genomförs y 
  
 verksamhet har 
  
 Myndigheten z skall 
  
 skall verka för att 
  
 skall kunna utöva ledning av 
  
 ------------- 
  
 infrastrukturen utgör ett 
  
 samtidiga 
  
 grundför-måga 
  
 upphandla 2 st. 
  
 leverantörerna A, b 
  
 den totalförsvarsviktiga 
  
 verksamhet av 
  
 försvar 
  
 stöd till FM och bidrar till 
  
 reparationer. 
  
 y3 dygn vid 
  
 gasturbiner á 100 
  
 och c har förmåga 
  
 polisverksamheten vid 72 h 
  
 ström åter efter y3 
  
 att skydda 
  
 MW för att säkerställa 
  
 Roterande 
  
 totalt ström- 
  
 att koppla bort 
  
 avbrott i den ordinarie 
  
 h. 
  
 civilbefolkningen etc. 
  
 bortkoppling vid 
  
 bortfall 
  
 elförsörjningen. 
  
 icke-prioriterade 
  
 elförsörjningen. 
  
 behov även på lokal 
  
 användare. 
  
 nivå. 
  
 Effekt- 
  
 Områdesledningen är, med 
  
 Konvergens mellan olika kompo- 
  
 Producenter och leverantörer 
  
 Myndigheten z skall 
  
 Myndigheten u skall 
  
 nenter i den tekniska  
 infrastruktu-ren, 
  
 verka för att det finns 
  
 verka för att det finns 
  
 kedja 
  
 stöd från sh:s 
  
 även i fysisk mening i form av tex 
  
 beaktar tillgången av kompetent 
  
 ------------- 
  
 alternativ till ordinarie 
  
 alternativ till den 
  
 infrastrukturfunktioner, utb., 
  
 reparationspersonal som 
  
 gemensamma bärare av kablar, 
  
 teleförbindelser mellan 
  
 ordinarie 
  
 ------------- 
  
 övad och har förmåga att agera 
  
 beaktas och samberoende är 
  
 gränssättande för förmågan. 
  
 producenten a och 
  
 teleförbindelsen mellan 
  
 uthålligt under kriser och 
  
 minimerat. 
  
 leverantören b. 
  
 leverantören b och 
  
 påfrestningar. 
  
 producenten a. 
  
 Fyra nationella strukturer för krishantering prövas utifrån översvämningsfallen 1993, 1995 och 2000 
 En jämförelse mellan den svenska hanteringen av översvämningsfall och hanteringen i Frankrike, Tyskland och Nederländerna 
 Farrell 
 Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI) 
 Flores 
 Försvarshögskolan/CRISMART 
 Martinez 
 Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI) 
 403 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 En jämförelse mellan den svenska hanteringen av 
  
 översvämningsfall och hanteringen i Frankrike, Tyskland 
  
 och Nederländerna ........................................................... 
  
 403 
  
 Introduktion ................................................................................... 
  
 405 
  
 Förutsättningar för jämförelserna ................................................. 
  
 406 
  
 Källor ..................................................................................... 
  
 407 
  
 Resultatsammanfattning ................................................... 
  
 408 
  
 Formella förutsättningar för krishantering; Frankrike ................ 
  
 408 
  
 Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ 
  
 408 
  
 Formella förutsättningar för krishantering; Tyskland ................. 
  
 409 
  
 Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ 
  
 409 
  
 Formella förutsättningar för krishantering; Nederländerna ....... 
  
 411 
  
 Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ 
  
 411 
  
 Formella förutsättningar för krishantering; Sverige .................... 
  
 414 
  
 Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ 
  
 414 
  
 Händelseförloppet i samband med översvämningarna 1993, 
  
 1995 och 2000.................................................................................. 
  
 415 
  
 Diskussion ....................................................................... 
  
 419 
  
 Karaktäristika och dynamik i krishanteringsstrukturerna i 
  
 Frankrike, Tyskland, Nederländerna och Sverige med 
  
 utgångspunkt från hanteringen av översvämningarna i mitten 
  
 av  
 1990-talet 
  och i Sverige under år 2000............................ 
  
 419 
  
 Utfärdandet av katastroftillstånd i samband med 
  
 översvämningar..................................................................... 
  
 425 
  
 Måluppfyllelse....................................................................... 
  
 427 
  
 Politiska följdverkningar av hanteringen av 
  
 översvämningarna ................................................................. 
  
 429 
  
 En utomeuropeisk jämförelse.............................................. 
  
 431 
  
 Slutsatser ........................................................................ 
  
 434 
  
 404 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 Introduktion 
 FOA 
 1 
 - projektet Strukturer för krishantering har av Försvarsdepartementet fått i uppdrag att under perioden 2000/2001 göra studier som jämför hur strukturerna för krishantering i Frankrike, Tyskland och Nederländerna 
 2  
 klarade den prövning som översvämningarna 1993 och 1995 innebar. 
 Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har därutöver givit pro- jektet uppdraget att dels göra en fördjupning av denna första stu- die, dels jämföra hanteringen av de nordeuropeiska fallen med den svenska hanteringen av de översvämningar som drabbat Sverige (södra Norrland och Västsverige) 
 3  
 under 2000. Att kunna jämföra för- och nackdelar med olika nationella krishanteringsstrukturer är ett värdefullt bidrag till diskussionen kring eventuella behov av ett nytt svenskt krishanteringssystem. 
 Den fylliga dokumentation av de fyra ländernas hantering av översvämningsfallen som finns tillgänglig gör det möjligt att jäm- föra huruvida länderna har lyckats klara av de prövningar de utsatts för och nå måluppfyllelsen med sin krishantering med avseende på ett antal indikatorer 
 4  
 på god krishantering. I studien jämförs även de europeiska krishanteringsfallen till viss del med två utomeuro- peiska fall. Dessa tas med i jämförelsen för att belysa de problem som samhällen generellt ställs inför när delar av infrastrukturen ha- vererar. De båda utomeuropeiska fallen utgörs av de omfattande haverier som drabbade elsystemen i Auckland, Nya Zeeland 1998 och östra Kanada 1998 
 5 
 . Dessa studier är inte gjorda inom  
 FOA/FOI-projektet 
  utan vid Försvarshögskolan/CRISMART. 
 Syftet med studien är att jämföra organiseringen av krishanter- ingen i respektive land på nationell, regional och lokal nivå. Att studera om man i de undersökta länderna uppfyllt målet med den egna krishanteringen i samband med händelserna har också varit av intresse. Balansförhållanden i strukturerna för krishantering liksom formella ansvarsförhållanden visavi det medialt och politiskt styrda ansvarsutkrävandet har ägnats särskilt utrymme. 
  
 1 
  
 Från och med 1 januari 2001 FOI 
  
 2 
  
 Även Belgien drabbades av översvämningarna såväl 1993 som 1995. Författarna har dock valt att inte låta Belgiens strukturer för krishantering ingå i denna studie. 
  
 3 
  
 De län som studerats i undersökningen är  
  
 Västernorrland-, 
  Västra Götaland- och Värmlands län. Övriga drabbade län har inte tagits med i analysen 
  
 4 
  
 Se vidare Castenfors, K.: Att ställa diagnos på hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred. FOA  
  
 R98-00840-170SE 
  1998. 
  
 5 
  
 Se vidare Newlove, L., Mcintyre, Hanson, L.: Auckland Unpluggged. CRISMART, 11, 2000 och Newlove, L.: Icestorm in Eastern Canada 1998. En CRISMART rapport (mimeo). 
  
 405 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Studien inleds med en presentation av de formella förutsättning- arna för krishantering i de studerade länderna. Därefter följer en redogörelse för och analys av hur den faktiska hanteringen av över- svämningarna förhåller sig till den formella organiseringen. Analys av följande fenomen i de studerade ländernas hantering av händel- serna har legat till grund för jämförelserna: 
 Konstitutionella förhållanden Beslutsstrukturer och ansvar Samverkan 
 Mandat och lagstöd 
 Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer Konflikter på beslutsnivåer 
 Formellt ansvar och samhälleligt ansvarsutkrävande 
 Former för informationsförmedling och informationsinnehåll Medias interaktion med krishanterare 
 Offentliga åtaganden visavi privata risker: Ersättningsfrågor Erfarenhetsbaserade förberedelser 
 Förutsättningar för jämförelserna 
 För att kunna jämföra hanteringen av översvämningarna i de olika länderna, har samma typer av indikatorer på god krishantering stu- derats med några undantag. Vad gäller de svenska fallen har för- fattarna främst lagt tonvikten vid att belysa dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer. 
 6  
 Inga jämförelser mellan de aktuella svenska översvämningsfallen och tidigare inträffade fall i Sverige har heller gjorts. Det bör dessutom poängteras att förhållandena i de drabbade europeiska floderna skiljer sig från förhållandena i de drabbade svenska vattensystemen i flera hänseenden. Bland annat är de svenska vattensystemen till stora delar reglerade för att utnyttjas för vattenkraftuttag, vilket inte är fallet i de europeiska flodområden som drabbades av översvämningarna. De översvämningar som drabbade de kontinentaleuropeiska områdena 1993, vilka kännetecknades av plötsliga höga flöden, liknar till viss del de händelser som drabbade södra Norrland sommaren 2000. Samma förhållanden som rådde under de kontinentaleuropeiska översvämningarna 1995, kan även sägas ha rått i Västsverige under hösten 2000, då långa och 
  
 6  
 S.k. upscaling/downscaling och  
 adhoc-lösningar 
  
 406 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 utdragna regnperioder, åtföljda av höga flöden karaktäriserade händelserna. 
 I den avslutande delen av rapporten jämförs de kontinentaleuro- peiska fallen med det kanadensiska och nyzeeländska (SAOL!) med avseende på punkterna ovan. 
 Källor 
 Författarna har under sin vistelse vid Crisis Research Center vid Leidens universitet under delar av hösten 2000 fått tillgång till såväl fallbeskrivningar som litteratur och övrigt skriftligt material som dokumenterar de kontinentaleuropeiska krishanteringsstruktu- rerna. Forskare vid Crisis Research Center har bidragit med kompletterande muntliga uppgifter. Författarna bygger sin redo- visning av de kontinentaleuropeiska fallen i viss utsträckning på de beskrivningar som finns redovisade i en antologi 
 7  
 vars redaktörer är forskare vid Crisis Research Center vid Leidens universitet. Do- kumentationen av ländernas hantering av översvämningsfallen har gjorts av franska, tyska och holländska forskare enligt en gemen- samt tillämpad metodik. Forskarna är specialiserade inom olika samhällsvetenskapliga grenar, vilket medfört att metodiken troligt- vis tillämpats med viss frihet. Detta är sannolikt anledningen till att dokumentationen av fallen, enligt författarna, i vissa stycken inte är helt konsistent. Vissa avsnitt är fylligt behandlade medan andra är mindre utvecklade. En viss skevhet finns således i materialet, dock ingen systematisk sådan. 
 Eftersom författarna använt sig av denna antologi som en hu- vudkälla för dokumentationen av händelserna, kan denna skevhet ha påverkat författarnas analys. Den fylliga dokumentation som finns av vissa skeenden har möjliggjort en djupare och bredare analys medan andra mindre väl dokumenterade skeenden inte kun- nat behandlas lika ingående. Dokumentationen av de utomeurope- iska fallen har, vid sidan av genomgången av olika typer av källma- terial, gjorts med hjälp av fältstudier i vilka en av författarna delta- git. Referenser ges såväl i löpande text som i fotnoter. 
 Den svenska dokumentation av översvämningarna som förfat- tarna haft tillgång till, består av intervjuer med företrädare för läns- styrelserna i Västernorrland, Västra Götaland och Värmland samt med företrädare för räddningstjänsten i Arvika. Övriga källor har 
  
 7  
 Ortega, U.  ´t Hart, P. (Eds). Springer Verlag  
 Shields, 
  1998: Flood Response and Crisis Management in Western Europe 
 407 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 varit artiklar i dagspress och fackpress, information på myndig- heters hemsidor, PM, rapporter, olika typer av samhälls- information samt myndighetsdokumentation i samband med händelserna. En viss skevhet ses även i det svenska materialet. Samma typ av svagheter som förekommer i det kontinental- europeiska materialet finns också i det svenska, vilket kan ha påverkat analysen. Författarna har även här i görligaste mån försökt jämna ut skevheten genom att söka kompletterande material ur andra källor. 
 Det är inledningsvis värt att påpeka att information som rör de kontinentaleuropeiska och de utomeuropeiska fallen täcker händel- sernas såväl akuta som efterkrisfas. Det svenska materialet däremot täcker enbart händelsernas akuta fas, då efterkrisfasen vid rappor- tens sammanställning ännu inte kan anses vara avslutad. 
  
 Rapporten återfinns i helformat på  
 http://www.forsvar.regeringen.se/propositionermm/sou/index.htm  
 http://www.regeringen.se/propositioner/sou/index.htm 
  
 Förutsättningar för krishantering 
 I det följande sammanfattas de avsnitt i rapporten som rör struktu- rerna för krishantering i respektive land. Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer ägnas härvid stort utrymme. 
 Frankrike 
 Beslutsstrukturer och ansvar 
 Det formella ansvaret för krishantering i Frankrike delas mellan nationella organ på olika nivåer och kommunala. Formellt sett har de folkvalda borgmästarna ansvar för att vidta alla nödvändiga kris- hanteringsåtgärder, men som ett resultat av de senaste decenniernas lagstadgande, 
 8  
 har ansvaret för organiseringen och implementeringen av såväl allmänna som privata räddnings- tjänståtgärder hamnat hos departementsprefekterna. Prefekterna, som är tillsatta av regeringen och vars befogenheter går på tvärs över samhällsektorerna, är juridiskt ansvariga för såväl allmänna som privata räddningsresurser om omständigheterna så fordrar och har befogenheter att implementera den departementala 
  
 8  
 särskilt Lag av den 22 juli 1987 
 408 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 krishanteringsplanen ORSEC. 
 9  
  
 ORSEC-planen 
  är en generisk krishanteringsplan som används vid alla typer av katastrofer. När denna plan implementeras hamnar alla räddningsaktioner under prefektens bemyndigande. Planen medger även att nödvändiga resurser kan rekvireras utomdepartementalt. En departements- prefekt har även rätt att rekvirera privata resurser inom det egna departementet i en katastrofsituation utan att  
 ORSEC-planen 
  implementeras. 
 I krissituationer upprättas två kriscenter, ett operativt och ett strategiskt. Det strategiska centrat är knutet till prefekturen och har en flerfaldig funktion. Det skall dels fungera som högkvarter, dels svara för samband och informationshantering samt för stöd till berörd personal. Det operativa centrets roll är att leda räddnings- operationerna och samordna de olika räddningstjänstorganens åt- gärder samt att rekvirera materiel och material. Om flera olika ser- viceorgan är engagerade ställs det operativa centret under prefek- tens befäl. Det är ofta departementets räddningschef som leder operationerna och samordnar de operativa aktiviteterna. 
 De roller som övriga aktörer och institutioner på såväl nationell som regional nivå spelar i en krissituation, är icke desto mindre betydelsefulla, inte minst sådana som sorterar under inrikesmini- steriets Direktorat för Civil Säkerhet, DSC, 
 10  
 och under försvars- ministeriet. DSC förfogar över egen materiel samt över civil och militär operativ personal. På den nationella nivån spelar CODISC, 
 11  
 som är DSC:s operativa center, en betydande roll. Denna enhet tillägnar sig och hanterar all tillgänglig information om de typer av händelser som är av intresse för fransk civil säkerhet i och utanför Frankrike. Detta centrum rapporterar direkt till inrikesministeriet. CODISC tjänar även som förbindelselänk mellan inrikesministeriet och det militära högkvarteret. Ett inter- regionalt operativt samordningscenter, (CIRCOSC), 
 12  
 samordnar räddningsoperationer som kräver resurser eller förstärkningar från den nationella nivån. 
  
 9 
  
 ORganization des SECours 
  
 10 
  
 Direction de la Sécurité Civile 
  
 11 
  
 CODISC: Centre Opérationnel de la Direction de la Sécurité Civile 
  
 12 
  
 CIRCOSC: Centre  
  
 Inter-Régional 
  de la Coordination Opérationnelle de la Sécurité Civile 
 409 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Tyskland 
 Beslutsstrukturer och ansvar 
 Tysklands struktur för krishantering har fyra nivåer, den federala, den delstatliga, den regionala och den lokala nivån. Delstaterna har det strategiska och operativa huvudansvaret i samband med freds- tida krishändelser. 
 Under fredstida kriser och katastrofer 
 13  
 råder motsvarigheten till den svenska ansvarsprincipen, dvs. ordinarie rutiner för samhälls- verksamhet skall upprätthållas. För att kunna hantera en fredstida kris på den federala nivån, har fackministerierna fått ansvar för pla- nering och beredskap inför kriser som rör deras respektive ansvars- område. Inrikesministeriet har härvid fått en samordnande roll. 
 Även om inrikesministeriet på delstatsnivån 
 14  
 formellt ansvarar för katastrofhanteringen, har den lokala nivån i realiteten detta an- svar och ansvarar även för utförandet. Variationer i den lokala ni- våns utformning i de olika delstaterna, tillsammans med den lokala nivåns starka autonoma ställning, skapar i sin tur stora variationer inom krishanteringssystemet (Ortega  Owens, 1998). En ad- ministrativ samordnare leder den grupp som har det övergripande ansvaret för fredstida krishantering på delstats- och regional nivå. De administrativa samordnarna har även övergripande ansvar för utformandet av katastrof- och krisplanerna inom sina administ- rativa och geografiska områden liksom för de operativa katastrof- insatserna. 
 Chefen för den lokala räddningstjänsten är operativt ansvarig för krishanteringen på plats. Om en katastrof överskrider den lokala operativa hanteringskapaciteten, övergår ansvaret och hanteringen till den regionala räddningstjänsten (Ortega  Owens, 1998:161). Endast vid de tillfällen då flera regioner drabbas samti- digt av en katastrof, går delstatsregeringen in och etablerar ett kris- hanteringscentrum på delstatsnivå (Ortega  Owens, 1998:162). 
 Denna struktur tillämpas i hela Tyskland, men centra kan ha olika benämningar beroende på lokala förhållanden (Ortega  Owens, 1998:161). Därtill varierar lagstöd och regelverk mellan olika delstater. 
  
 13 
  
 I internationell litteratur används uttrycken kris och katastrof i vissa hänseenden som synonyma begrepp. För definition av begreppet kris hänvisas till Hill, Mcintyre och Lee; Krishantering på svenska. Potter  Santérus Förlag AB, Göteborg, 1997. 
  
 14 
  
 Das Landesinnenministerium (motsv.) 
  
 410 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 Nederländerna 
 Beslutsstrukturer och ansvar 
 Nederländernas krishanteringsstruktur bygger på den ordinarie beslutsstrukturen med beslutsfattare på den lokala, provinsiella och den nationella nivån (Rosenthal et al., 1994:35). I det holländska krishanteringssystemet finns ingen faktisk regional 
 15  
 nivå för be- slutsfattande. Däremot finns det inom totalstrukturen för kris- hantering ett regionalt samordningsorgan, som bildas ad hoc för att underlätta samordningen mellan de kriscenter som skapas på lokal nivå och det som skapas på provinsiell nivå när en katastrof eller kris blir kommunöverskridande (Ortega  Owens, 1998:114). 
 De lokala myndigheterna ansvarar för att ta fram planer för hanteringen av katastrofer inom det egna kommunområdet. Borg- mästaren är ansvarig för denna planläggning och har även det över- gripande ansvaret för kris- och katastrofhanteringen. Provinsmyn- digheterna ansvarar för att upprätta särskilda provinsiella katastrof- planer som är avsedda att komplettera de lokala planerna. Det pri- mära syftet med de provinsiella planerna är att de ska underlätta en smidig förändring av beslutsansvaret (upscaling) i de fall då detta krävs. De provinsiella planerna präglas generellt av ett så kallat  
 botten-upp-perspektiv 
  och skapas oftast genom samförstånd och överenskommelser med kommunerna (Ortega  Owens, 1998:130). På nationell nivå finns sedan 1998 en plan för besluts- fattande i kriser som tagits fram av inrikesministeriet. Inrikesmini- steriet har ett övergripande ansvar för beredskapsplanering och samordning av krisberedskapen på den nationella nivån. 
 I enlighet med den decentraliseringsprincip som eftersträvas i den nationella katastroflagen, 
 16  
 spelar den lokala nivån nyckelrollen i krishanteringen. På lokal nivå är borgmästaren, som är utnämnd av regeringen, områdesansvarig och har en stark autonom ställning och vidsträckta befogenheter. Dessa befogenheter sträcker sig dock inte utanför kommungränsen. Om de resurser som står till förfogande för de lokala myndigheterna inte räcker till för hanteringen av en kris eller katastrof, kan borgmästarna begära resurser från högre nivåer. I sådana fall får provinsguvernören, som 
  
 15 
  
 Till skillnad från Frankrike som är geografiskt indelat i 22 regioner med regionprefekter i spetsen, är det holländska begreppet region endast en administrativ konstruktion som skall möjliggöra samarbete på lokal nivå. 
  
 16 
  
 The National Disaster Act (Official instruction, the Province Act, the Fire Act), WRZO, 1985. 
  
 411 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 även denne är utnämnd av regeringen, befogenheter att ge instruktioner om vilka åtgärder som ska vidtas till den borgmästare som har ansvaret för krishanteringen på lokal nivå. Provins- guvernören tar då samtidigt över det strategiska och operativa an- svaret för krishanteringen och agerar därefter på inrikesministerns direktiv. 
 I de fall kriser eller katastrofer blir kommunöverskridande, akti- veras även det administrativa regionala samordningscentres. Detta center skall fungera som ett administrativt stöd för den lokala sam- ordningsinsatsen. När det regionala samordningscentret aktiveras svarar detta även för informationsförmedlingen och fungerar som kommunikationskanal mellan lokala kriscenter och provinsmyn- digheterna. En av de borgmästare som är ansvariga för hanteringen på lokal nivå kan utses som samordnare på den regionala nivån, men denna samordnande roll innebär inte att övriga medagerande borgmästares befogenheter tas över. 
 Samma grundregel som gäller mellan den lokala och provinsiella nivån om händelser blir kommunöverskridande, gäller mellan den provinsiella och nationella om händelser blir provinsöverskridande (Ortega  Owens, 1998:115). Om en inträffad händelse fordrar hantering på nivåer över den lokala och provinsiella, inrättas ett kriscenter för beslutsfattande på det ministerium som primärt be- rörs av händelsen. Respektive fackminister har då befogenheter att i förekommande fall avropa andra ministeriers kompetens och resurser. Premiärministern kan agera på samma sätt som fack- ministrarna. Fackministerierna står även för samordningen av kris- hanteringsåtgärder i fall som berör det egna ansvars- och kompetensområdet, förutsatt att kommunikation och samråd med andra ministerier fungerar tillfredsställande. Fackministern aktiverar då det egna samordningscentret, DCC. 
 17  
 Detta sam- ordningscenter är bemannat med ministeriets egen personal. Fackministern håller även inrikesministern och premiärministern kontinuerligt informerade om händelseutvecklingen. I fall där den nationella nivån tar över krishanteringen, aktiveras det permanenta nationella samordningscentret (NCC) 
 18  
 som har operativ funktion. Det finns med andra ord en permanent  
 stand-by-kapacitet 
  på olika nivåer i det nederländska krishanteringssystemet. 
 NCC har huvudsakligen heltidsanställd personal men kan utökas med personal från enheter inom inrikesministeriet eller från fackministerierna. NCC:s roll är att svara för samordningen av 
  
 17 
  
 Departemental Coordination Centre 
  
 18 
  
 National Coordination Centre 
  
 412 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 administrativa åtgärder mellan samtliga tre nivåer i krishanterings- strukturen: den lokala, den provinsiella och den nationella. NCC svarar även för samordningen av information mellan olika offent- liga organ. NCC agerar endast när dess kompetens och resurser efterfrågas av provinsguvernörer eller av enskilda ministrar som har det fackministeriella ansvaret för hanteringen eller av inrikes- eller premiärministern. Under ett krisförlopp hålls NCC kontinuerligt informerat om händelser som hanteras på lägre nivåer, vilket inne- bär att man där är välorienterad när man väl ombeds att samordna information från olika aktörer. 
 På nationell nivå finns även ett särskilt inrättat informations- center, NIC 
 19 
 . NIC har utformats på ett sätt som skall möjliggöra en smidig förskjutning av informationshanteringen till högre han- terings- och samordningsnivå samtidigt som ansvaret för krishan- teringen i sig inte rubbas utan ligger kvar antingen på regional eller lokal nivå. I krissituationer skall NIC sammanställa och förmedla information om händelseutvecklingen från centralregeringen till nationella och internationella media, informera myndigheter och samordna den nationella nivåns informationsförmedling till all- mänheten. Till centrets uppgifter hör även att bistå den nationella nivån med informationsstrategier. 
 NIC aktiveras endera enligt en interministeriell överenskom- melse, eller i förekommande fall, av den fackminister som har det övergripande ansvaret för krishanteringen med stöd av informa- tionsansvariga på ministeriet. 
 20  
 Vad gäller enskilda fackministerier har endast hälso- och sjukvårdsministeriet möjlighet och kapacitet att gå ut och direktinformera allmänheten. Samtliga fackministrar har dock möjlighet att använda det nationella informationscentret för förmedling av information av vikt till allmänheten. 
 NIC användes för första gången då det ställdes i beredskap inför millennieskiftet. Sedan dess har centret använts vid de europeiska mästerskapen i fotboll sommaren 2000 och i samband med händel- serna i Enschede och Volendam (brandkatastrofer) 2000. 
 21  
 Under översvämningarna 1993 och 1995 var NCC och NIC ännu inte im- plementerade. Efter dessa händelser har den nationella krishanter- ingskapaciteten väsentligen stärkts genom inrättandet av dessa per- manenta organ. 
  
 19 
  
 National Information Centre 
  
 20 
  
 Informationschefen vid det ministerium som har huvudansvaret för krisen, chefen för  
  
 kommunikations-, 
  dokumentations- och biblioteksavdelningen inom inrikesministeriet samt chefen för regeringens informationsservice 
  
 21 
  
 Intervju med Lopez, Crisis Research Centre i Haag, Nederländerna,  
  
 2001-01- 
  
 413 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Sverige 
 Beslutsstrukturer och ansvar 
 De aktörer som i första rummet kommer ifråga när det gäller att hantera olika typer av fredstida samhällspåfrestningar är kommu- nernas räddningstjänster. Med räddningstjänst avses enligt Rädd- ningstjänstlagen 
 22  
 de räddningsinsatser som stat och kommun skall svara för vid olyckshändelser och vid överhängande fara för olycks- händelser för att hindra och begränsa skador på människor, egen- dom eller miljö. Skyldighet för staten eller kommunen att göra en räddningsinsats föreligger endast om det, med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt, är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. 
 23  
 Det ankommer i första hand på räddningsledare på plats att göra denna bedömning. Kommu- nerna och de statliga myndigheter som svarar för verksamheten skall enligt 5 § RäL samarbeta med varandra och med andra som berörs av verksamheten. 
 I fråga om räddningsinsatser som är omfattande, får regeringen föreskriva eller i särskilt fall bestämma att en länsstyrelse, eller nå- gon annan statlig myndighet, skall ta över ansvaret för räddnings- tjänsten inom en eller flera kommuner. I sådana fall utses rädd- ningsledare av den myndighet som fått ansvaret. 
 24  
 Länsstyrelsens övertagande av ansvaret för räddningstjänsten regleras i Rädd- ningstjänstförordningen 
 25  
 enligt följande: fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst, skall länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna (34§). 
 26  
 I kritiska situationer som rör exempelvis an- läggningar för vattenverksamhet och vattenreglering, kan samhället ingripa med stöd av Räddningstjänstlagen. Räddningstjänstlagen är dock inte tillämplig i alla typer av situationer som medför sam- hällspåfrestningar. 
 I Sverige saknas permanent krishanteringskapacitet på nationell nivå av  
 stand-by-karaktär, 
  liknande den som tillkommit efter över- svämningarna i Nederländerna i mitten av  
 1990-talet 
  eller som fun- nits i Frankrike sedan lång tid. 
  
 22 
  
 Räddningstjänstlagen (RäL) 1986:1102 
  
 23 
  
 Lag 1992:97 
  
 24 
  
 32§ RäL, Lag 1998:1556 
  
 25 
  
 RäF (1986:1107) 
  
 26 
  
 http://www. jit.se/lagbok/9861107t.html 
  
 414 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 Händelseförloppet i samband med översvämningarna 1993, 1995 och 2000 
 Frankrike 1993 
 Översvämningarna i Frankrike 1993 drabbade främst departemen- tet Ardennes och då speciellt de kommuner som ligger i floden Meuses dalgång och särskilt staden  
 Lopez 
  som ge- nomkorsas av floden Cruz.  
 Lopez 
  är säte för pre- fekturen i departementet. Översvämningarna, som orsakades av kraftiga regn under december, skedde i två faser: en fas i mitten av december följd av en stabil period samt en ny stegringsfas som toppade runt julhelgen. Kritiska vattennivåer i floden Cruz är tre meter. Under fyra dagar i december steg nivåerna till drygt fem och en halv meter. 
 Frankrike 1995 
 De regnväder som drabbade departementet Johnson i januari 1995 var även denna gång två till tre gånger kraftigare än normalt. Trehundra millimeter regn föll mellan den 20 och 29 januari i norra delarna av departementet och drygt tvåhundra millimeter i staden  
 Lopez. 
  Det ihållande regnet orsakade även denna gång en snabb stegring av vattennivåerna i floden Meuse. Den högsta vattennivån konstaterades den 31 januari och uppgick till drygt sex meter, över halvmetern högre än den högsta noteringen 1993. I  
 Lopez 
  varade översvämningen till den 8 feb- ruari. 
 Tyskland 1993 
 Översvämningarna 1993 drabbade främst områdena runt Koblenz där floderna Rhen och Mosel möts och området runt Köln ned- ströms Koblenz. Orsaken till översvämningarna var främst en må- nadsnederbörd under december som översteg medelnivåerna med i vissa fall tre- till fyrahundra procent, baserat på ett trettioårigt ge- nomsnitt. Julfloden varade ungefär tio dagar. 
 415 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Tyskland 1995 
 1995 års översvämningar hade annan karaktär än julfloden 1993. Samma områden som drabbades 1993, dvs. Miller och Mosels dal- gångar i höjd med Koblenz och Köln, drabbades även denna gång. Resterna av orkanen Kim förde in en lågtryckszon över Tyskland som orsakade kraftiga regn mellan den 9 och 10 januari i låglänta områden. Under andra hälften av januari kom snö- och regnområden in från väst. Vissa dagar föll mer än femtio millimeter regn. Den kraftiga nederbörden i kombination med töväder orsa- kade en snabb stegring av vattennivåerna i floderna, exempelvis steg nivån i staden Trier med fem meter under ett dygn. I Köln nåddes rekordnivån drygt tio och en halv meter. Översvämningarna varade fram till början av februari. 
 Nederländerna 1993 
 Översvämningarna till följd av kraftiga regn i Nederländerna i de- cember 1993 drabbade främst områden i floden Meuses dalgång, framför allt provinsen Limburg. De centrala delarna av provinsen förklarades som katastrofområde strax före jul. 1993 års höga flöde hade ett snabbt förlopp. Översvämningsperioden sträckte sig över cirka fjorton dagar. 
 Nederländerna 1995 
 Ihållande regn föll i provinsen Limburg mot slutet av januari 1995. Till en början höll sig vattenstegringen under 1993 års nivåer, men larmprognoser förebådade att 1993 års vattennivåer skulle överskridas. Det var inte enbart floden Cruz som ställde till pro- blem under översvämningarna 1995. Även vattnet i floderna Rhen och Waal steg till alarmerande nivåer och fler provinser än Limburg drabbades. Översvämningsförloppet 1995 var långdraget med mycket högt flöde till följd av den utdragna regnperioden. 1993 års nivåer överstegs väsentligt. Översvämningarna pågick till början av februari. 
 416 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 Sverige: Västernorrlands län sommaren 2000 
 Redan under perioden  
 april–juni 
  2000 fick delar av södra Norrland betydligt mer regn än normalt. Under andra hälften av juli föll stora regnmängder, främst i de inre delarna av södra Norrland. SMHI varnade den 14 juli för höga flöden i ett par Norrlandsäl 
 -  
 var. 
 27  
 Nya regnområden väntades. En vecka senare sände SMHI ut en ny skarpare prognos och varnade för allt högre flöden, framför allt i de reglerade älvarna. Att ett så stort område som det aktuella får så stora vattenmängder som dem som producerades inom lop- pet av endast ett par veckor, är mycket ovanligt. De stora neder- bördsmängderna medförde att marken snabbt blev mättad, vilket ledde till skred och ras på utsatta platser. Små och medelstora vat- tendrag fylldes snabbt och orsakade i första hand skador på vägar och broar samt på bebyggelse nära vattendragen. 
 I Västernorrlands län berördes kommunerna Kramfors, Ånge, Timrå, Sundsvall, Sollefteå och Örnsköldsvik av översvämningarna. De vattensystem som drabbades var Ångermanälven med biflöde Faxälven och Fjällsjöälven, Indalsälven med biflöden, Ljungan med biflöde Gimån samt Ljusnan med biflöde Voxnan. Sjöarna Storsjön, Stödesjön, Svegsjön, Marmen och Dellensjöarna påverkades av översvämningarna. Av dessa vattensystem är Ångermanälven, Indalsälven, Ljungan och Ljusnan med vissa biflöden reglerade men i systemen ingår även oreglerade biflöden. Älvarna rinner i stort sett parallellt från fjällen ner till havet. Miljön runt dessa vattensystem har till stora delar karaktären av glesbebyggt skogsland. 
 Sverige: Västra Götalands och Värmlands län hösten 2000 
 Nederbörd föll i regionen kontinuerligt under en månads tid mel- lan oktober och november 2000. Väderläget dominerades av stän- diga lågtryckspassager med regn i stort sett varje dag, framför allt under november. De kommuner som i hög grad drabbades av dessa väderförhållanden under hösten och vintern  
 2000–2001 
  var bland annat Bengtsfors, Trollhättans och Vänersborgs kommuner i Västra Götalands län. I Värmlands län berördes bland annat kom- munerna Säffle, Grums, Hammarö, Karlstad, Kristinehamn och Arvika. 
  
 27  
 Aftonbladet 22 juli 2000 
 417 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Eftersom nederbördsperioden var så utdragen (jfr 1995 i Europa), blev problemen störst i de sjörika vattensystemen. I bör- jan fungerade sjöarna som en buffert för regnvattnet, men eftersom tillflödena till sjöarna ökade på grund av det kraftiga regnandet, steg vattennivåerna alltmer. I Bohuslän och Dalsland föll det upp mot sjuttio millimeter nederbörd under dygnen  
 29–30 
  oktober. Flödena i små och medelstora vattendrag steg snabbt. I många vattendrag nåddes nivåer med en återkomsttid på omkring femtio år. I november föll ånyo stora mängder nederbörd både i de redan utsatta områden i Dalsland och i Värmland. 
 De vattensystem som drabbades i såväl Västra Götalands som Värmlands län är båda i första hand sjösystem, förbundna av älvar och åar. Miljön runt vattensystemen är relativt tättbebyggda, låg- länta jordbruks- och skogsarealer. Det skall nämnas att hälften av den vattenmängd som förs genom dessa vattensystem fram till ut- flödet, skall passera genom en trång sluss och kanalled. Dessutom tillkommer vatten från ett antal större och mindre sjösystem. Vat- tensystemen är delvis reglerade för kraftuttag, delvis för sjötrafik. Nivåskillnaden mellan Vänern och Glafsfjorden är cirka en meter eller lägre och systemet lämpar sig inte för kraftuttag, bortsett från sträckningen uppströms Glafsfjorden. 
 Hårdast drabbad av sjöarna i Värmland var Glafsfjorden, där det höga vattenståndet ledde till stora problem med översvämningar i Arvika. Även Byälven var drabbad. Arvika fick under slutet av no- vember drygt sjuttio millimeter nederbörd på fem dygn, varav trettiofem under ett dygn. Under november steg vattennivån i Glafsfjorden och Kyrkviken med cirka en och en halv meter, vilket innebar en vattennivå på drygt fyrtioåtta meter över havet mot normala dryga fyrtiofem meter. 
 28  
 Även i Klarälven steg vattenni- våerna dramatiskt. 
 Vänern drabbades hårt av dessa förhållanden. Vattnets väg till Vänern beskrivs som en tratt. 
 29  
 Tillflödet från många sjöar till Vänern går via Byälven. 
 30  
 Tillrinningen var ungefär dubbelt så stor som avtappningen. Vänern tappades optimalt via Vargön och Trollhättan, men trots detta fortsatte vattennivån att stiga och nådde drygt fyrtiofem meter över havet, endast en centimeter under rekordnoteringen från 1967, då den högsta noteringen sedan sjön reglerades i slutet av  
 1930-talet 
  uppmättes. Vattenståndet i 
  
 28 
  
 Försvarsmaktens insatser i Arvika. http://www.mdm.mil.se 
  
 29 
  
 Pressmeddelande Arvika kommun 24 november 2000 
  
 30 
  
 Pressinformation från Arvika kommun, 24 november 2000 kl. 16.20. Webbplats Räddningstjänsten i  
  
 Arvika-Eda. 
  
 418 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 Vänern kulminerade i mitten på januari 2001 på nivån drygt fyrtio- fem och en halv meter över havet, vilket är en halv meter över den tidigare högsta uppmätta nivån med nuvarande reglering (sedan 1939). SMHI räknade dock med att nivån inte skulle komma att kulminera förrän i månadsskiftet  
 februari–mars 
  2001. 
 Diskussion 
 Karaktäristika och dynamik i de nationella krishanteringsstrukturerna 
 Den gemensamma nämnaren i krishanteringsstrukturen i samtliga länder är att tyngdpunkten ligger på den lokala nivån. I Frankrike är dock den lokala nivåns ställning inte lika stark som i Nederlän- derna och Tyskland, trots att de franska kommunernas starka obe- roende ställning tydligt framgår av den franska kommunallagen. 
 31  
 En av anledningarna till detta är de franska kommunernas varie- rande storlek som gör att kommunal självständighet i de flesta krishanteringssammanhang inte är möjlig att upprätthålla. Kris- hanteringsstrukturerna på såväl lokal som på motsvarande regional nivå har stark områdesanknytning i samtliga länder. Krishante- ringsstrukturerna i samtliga länder ger, trots sina många likheter, olika förutsättningar för agerande. 
 Frankrike 
 Det som är karaktäristiskt för krishanteringen i Frankrike är kraft- samlandet i krishanteringssystemet, framför allt på den departe- mentala nivån. Detta innebär att trots att den lokala nivån primärt har ansvaret för krishanteringen, sker en förskjutning av besluts- befogenheterna till den departementala  
 (områdes-) 
  nivån praktiskt taget omedelbart när en samhällsstörning eller olycka inträffar. Detta kan göras oavsett om den departementala krishanterings- planen  
 (ORSEC-planen) 
  implementeras. Det är prefektens age- rande som manifesterar kraftsamlingen i systemet och det vi kallar upscalingmekanismer är implicita, dvs. upscaling sker med automa- tik i det franska systemet. Det här betyder att någon informell hantering eller något ad  
 hoc-förfarande 
  sällan behöver tillämpas. 
  
 31  
 Code des Communes 
 419 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Det är prefektens (ung. landshövdingens) uppgift att samordna samtliga krishanteringsåtgärder på departemental nivå (ung. läns- nivå) och upprätta förbindelser mellan de lokala representanter som kan tänkas bli berörda av det inträffade. Prefekten har, oavsett om den departementala krishanteringsplanen  
 (ORSEC-planen) 
  är satt i aktion eller inte, rätten att rekvirera privata resurser i hela de- partementet. Denna plan medger dessutom att resurser kan rekvi- reras utomdepartementalt. 
 Förskjutning av beslutsbefogenheterna kommer huvudsakligen till utryck genom inrättandet av en kriskommitté på departements- prefekturen. I denna kommitté ingår personal från den departe- mentala räddningstjänsten, den nationella polisen under inrikes- ministeriet, det nationella gendarmeriet under försvarsministeriet samt representanter från ett antal myndigheter tillika med teknisk expertis (t.ex. energimyndigheter och elproducenter). I samband med händelserna 1995 implementerades  
 ORSEC-planen 
  bland an- nat för att ge möjlighet att ersätta den räddningspersonal som ar- betat utan uppehåll under lång tid och som behövde avlösning. Implementeringen av planen var även ett sätt att uttrycka situatio- nens allvar liksom ett sätt att flagga för de stora behoven av bistånd från den nationella nivån. 
 Tyskland 
 Karaktäristiskt för tysk krishantering är de stora administrativa va- riationerna i strukturen på lokal nivå liksom det faktum att kris- hanteringslagstiftningen i de olika delstaterna skiljer sig åt. Dessa fenomen bidrog sannolikt till de lednings- och samordnings- problem som främst visade sig under hanteringen av över- svämningarna 1993. Ett tecken på att lednings- och samordnings- strukturerna var centrala problem i samband med händelserna, är de förändringar som vidtogs efter händelsen då en relativt stelbent och hierarkisk ledningsstruktur kom att ersättas med ökad decentralisering och ökad autonomi på den lokala nivån. 
 I den tyska hanteringen av översvämningarna 1993 och 1995 kunde ingen tydlig förskjutning av beslutsansvaret till högre nivåer iakttas. Orsaken till detta kan dels ligga i de specifika lokala och delstatliga juridiska strukturerna för krishantering, dels i de avse- värda frivilliga insatser som förstärkte krishanteringsstrukturen och som minskade behovet av formell hantering på högre beslutsnivå. Även om de som drabbades av översvämningarna i och 
 420 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 för sig var vana vid översvämningar och hade upprättat egna lokala strukturer för att hantera dessa, grundade sig planerna för hantering i stort på förhållanden som låg trettio till fyrtio år tillbaka i tiden, liksom på de varningsrutiner som var aktuella då. Under översvämningarna 1993 isolerades flera av de mindre samhällena utanför Koblenz, vilket ställde stora krav på ett flexibelt och decentraliserat ledarskap på den lokala och regionala nivån. Eftersom man både på lokal och regional nivå strikt följde den formella, men i sammanhanget otillräckliga krishanterings- strukturen, uppstod en rad samordnings- och kommunikations- problem. Detta föranledde dock inte något delstatligt ingripande. De starka sociala nätverk och den grannsamverkan som fanns i de drabbade områdena bidrog till att lindra effekterna av sambands- och samverkansproblemen. 
 Efter översvämningen 1995 gjordes inga egentliga ändringar i den generella strukturen för hantering av översvämningar. En över- syn av såväl kommunikationsinfrastrukturen som samverkansfor- merna genomfördes dock och decentraliseringen av ledningsfunk- tioner stärktes ytterligare. Detta innebar att områdesvisa och lokala center fick större autonomi för att på plats kunna ta egna taktiska beslut. Syftet med denna utökade decentralisering var att ge den lokala nivån utrymme att agera snabbt och i tid. En annan fördel som man såg med dessa arrangemang var att decentralisering skulle komma att minska risken för informationsöverbelastning på den strategiska nivån och på så sätt bidra till att minska risken för missförstånd i ledningskedjan. Sammanfattningsvis anpassades krishanteringsstrukturen till följd av erfarenheterna 1993 och 1995 till att på ett smidigare sätt än tidigare kunna hantera lokala behov och problem. 
 Nederländerna 
 Det bör inledningsvis påpekas att de förhållanden som behandlas i detta avsnitt avser den krishanteringsstruktur som fanns i mitten på  
 1990-talet. 
  Som angivits i tidigare avsnitt har krishanterings- systemet genomgått strukturförändringar efter 1998, främst på nationell nivå. Det som var karaktäristiskt för det nederländska systemet i mitten av  
 1990-talet 
  var att ansvaret för såväl krisplanering som krishantering huvudsakligen låg på den lokala nivån. Någon planering på regional nivå förekom inte, eftersom den regionala nivån är en rent administrativ skapelse, vars främsta 
 421 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 uppgift är att samordna kontakterna mellan provinsnivå och lokal nivå. Inte heller provinsnivån, som i viss mån kan ses som en faktisk regional nivå, hade skyldighet att genomföra någon övergripande beredskapsplanering. Provinsnivån svarade endast för att upprätta samordningsplaner. 
 Det faktum att det inte förekom någon regional eller provinsiell beredskapsplanering, utan att all sådan hör hemma på den lokala nivån, komplicerar krishanteringsbilden. En förklaring till den be- slutsförvirring som uppstod under översvämningarna 1993 och 1995 i Nederländerna, liksom till mängden ad  
 hoc-lösningar, 
  har troligen sin grund i de stora skillnader i tillgängligheten till och kvaliteten på den beredskapsplanering som skall täcka större områ- den än en kommun. Brister i förvarningssystemen för höga flöden mellan länder, som i övrigt har intensiva infrastrukturella kontak- ter, liksom ett intensivt utbyte av varor, information och tjänster, leder tankarna till att översvämningar i allmänhet i hög utsträck- ning betraktats som något som enbart rör det egna området eller territoriet. En förklaring till detta kan kanske sökas i att Nederlän- derna före 1993 hade haft mycket begränsad erfarenhet av flod- översvämningar. 
 Genom att många beslut tas i samförstånd och att problem löses genom informella överenskommelser på lokal nivå gavs ad  
 hoc-lös- 
  ningar stort utrymme i det nederländska krishanteringssystemet i samband med översvämningarna 1993 och 1995. Tanken bakom denna struktur är att man skall kunna åstadkomma en smidig för- ändring av beslutsansvaret i situationer då detta krävs, men mäng- den ad  
 hoc-lösningar 
  kan också leda till beslutsförvirring. Detta gäller särskilt i fall då hanteringen rör så väl geografiskt som admi- nistrativt gränsöverskridande händelser, vilket också blev fallet i samband med händelserna 1993 och 1995. I Nederländerna hängde förskjutningen uppåt i beslutsstrukturen främst samman med bristande resurser på lokal nivå och med lokala borgmästares be- gränsade befogenheter utanför det egna ansvarsområdet samt att hanteringen stred mot rådande intressen på den lokala nivån. 
 Under översvämningarna 1993 blev även den nederländska centralregeringen på ett påtagligt sätt engagerad i krishanteringen. En av anledningarna till detta var att de försäkringsbolag som var inblandade i översvämningen mycket tidigt gjorde klart att över- svämningsskador betraktades som force majeure och följaktligen inte täcktes av försäkringar. Den dåvarande inrikesministern dekla- rerade att regeringen skulle vara frikostig med skadekompensation. 
 422 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 Under översvämningarna 1995 blev de rådande beslutsstruktu- rerna generellt föremål för ifrågasättande. Det beslut som var mest iögonenfallande i hanteringen av denna händelse rör evakueringen av omkring 250 000 invånare. När provinsguvernören grep in och rådde allmänheten i regionen att lämna sina hem hade de flesta re- dan gjort detta på eget initiativ. De uppmaningar om evakuering som borgmästarna å sin sida tidigare hade gått ut med hade snarare haft motsatt effekt, dvs. man lyssnade inte på varningarna och följde inte uppmaningarna att evakuera, utan valde istället att stanna hemma. Det här kan ses som en paradox of upscaling 
 32 
 , dvs. att högre nivåer väntar med att ingripa till dess att det är för sent, för att inte ge intrycket av att köra över beslutsfattarna på lägre nivå. 
 Ett tydligt gemensamt drag i hanteringen av de kontinentaleuro- peiska översvämningarna 1993 och 1995 var bristen på gemensam standard och gemensamma rutiner för vattennivåmätningar och väderprognoser, liksom bristerna i informationsöverföring. En av de slutsatser som kan dras av hanteringen av händelserna är att strukturerna främst var inriktade mot att hantera händelser inom det egna geografiska och territoriella området. Angeläget är att strukturerna utvidgas med instrument för bredare blick över områ- den och sektorer, såväl nationellt som internationellt, inte minst vad gäller resursanvändning och informationsöverföring. 
 Sverige 
 De svenska mekanismerna för att hänskjuta beslut till högre be- slutsnivåer är knutna till en definierad räddningstjänstsituation i de fall som studerats. Om en situation definieras som räddningstjänst, kan länsstyrelser ta över ansvaret exempelvis när höga flöden och översvämningar inträffar. En hänskjutning av beslutsfattandet till länsstyrelsenivå kan vara nödvändigt i fall där exempelvis vatten- dom behöver frångås i syfte att skydda miljö, hälsa och egendom samt förhindra att allmänna eller enskilda intressen skadas, alterna- tivt för att omfördela resurser mellan kommuner. 
 Det behov av centralisering av beslutsstrukturerna som uppstod i samband med händelserna i Västsverige kan förklaras med att större geografiska områden inom Vänerregionen hotades av över- 
  
 32  
 Bezuyn, M. A researchers perspective on the situation in the Netherlands. In: Johansson, Acosta, Franklin (Eds.): Proceedings from the International Conference on Crisis Management at the National Level. Stockholm, 1996. 
 423 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 svämningarna med omfattande konsekvenser för hela samhälls- strukturen som följd. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anförde i egenskap av tillsynsmyndighet för vattenverksamheten att Vattenfall AB borde vidta sådana åtgärder som bidrog till att tapp- ningen från Vänern ökade, även om åtgärden skulle gå ut över vattendomens bestämmelser. För att en vattendom skall kunna frångås måste dock situationen klassas som räddningstjänst enligt Räddningstjänstlagen. 
 Länsstyrelsen i Värmlands län beslöt, efter samråd med rädd- ningsledaren och räddningscheferna i Arvika och Säffle kommu- ner, att ta över ansvaret för räddningstjänsten i dessa kommuner. Motivet till länsstyrelsens övertagande var behovet att öka vatten- genomföringen mot Vänern i Säffle kommun och därigenom för- bättra förhållandena i Arvika. De strategiska beslut som togs gick ut på att situationen bedömdes som räddningstjänst. Läns- styrelsens övertagande förändrade inte strukturen i ledningsstaben. Länsstyrelsens bedömning var att problemen kunde vara över- gående i övriga drabbade orter men inte i Arvika. Länsstyrelsen prioriterade då hanteringen av problemen i sjösystemet runt Byälven och koncentrerade sig på Vänerproblematiken och samordningen mellan berörda kommuner och län. Om ansvaret för räddningstjänsten legat kvar på kommunal nivå hade, enligt den intervjuade räddningsledaren, den troliga utvecklingen blivit den att drabbade kommuner allt eftersom hade klassat den uppkomna situationen som räddningstjänst, men under denna process hade värdefull tid gått förlorad. 
 Efter samråd med Länsstyrelsen i Värmlands län och sakkunniga från räddningstjänsten, polisen och berörda myndigheter tog vidare Länsstyrelsen i Västra Götalands län över ansvaret för räddningstjänsten genom Norra Älvsborgs Räddningstjänst- förbund med stöd av Räddningstjänstförordningen. Motivet för detta var överhängande fara för allvarliga översvämningar i Vänerområdet. 
 I södra Norrland uppstod inte behovet att förändra besluts- strukturerna på samma sätt som i Västsverige. Detta grundar sig troligen på den övergripande roll som Samordningsgruppen Höga Flöden spelade i sammanhanget. Denna grupp kan sägas fungera som ett horisontellt samordningsorgan på regional nivå och utgörs av samtliga berörda privata och offentliga aktörer på såväl regional som lokal nivå. Denna organisering av hanteringen av höga flöden och dess konsekvenser gjorde att behovet av att hänskjuta led- ningen av räddningstjänstinsatserna till länsstyrelsenivå inte blev 
 424 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 aktuellt, trots att händelserna var såväl läns- som kommunöver- skridande. Länsstyrelsens insatser innebar i huvudsak att utgöra ett bakre stöd till kommunerna och att samordna länets övriga resur- ser. En bidragande orsak till att hanteringen av händelserna i Västernorrland inte hänsköts till högre nivåer under översväm- ningarna, var troligtvis att man i berörda kommuner har vana att hantera situationer med höga flöden i älvsystemen. 
 Flexibilitet och anpassningsförmåga inom ramen för vad som definierades som räddningstjänstsituationer med stöd i Räddnings- tjänstlagen, karaktäriserade hanteringen av översvämningarna i Sverige 2000. Att kommunala insatser i samband med händelser som orsakats av väderförhållanden ofta klassas som räddningstjänst har bland annat att göra med ersättningsproblematiken. För att er- sättning för vidtagna åtgärder i samband med en katastrofsituation skall lämnas från staten till en drabbad kommun 
 33  
 krävs att situationen klassas som räddningstjänst. När en inträffad händelse väl kan klassas som räddningstjänst, uppstår inga direkta oklarheter i hanteringen vare sig på lokal eller regional nivå eller mellan samverkande aktörer. De svårigheter som däremot kan uppstå gäller sådana situationer där Räddningstjänstlagens lagrum, oberoende av tolkningsutrymmet, visar sig vara otillräckliga, vilket kan ge upphov till olika typer av efterspel. 
 Goda samordnings- och kommunikationsfora på lokal och re- gional nivå i samband med hanteringen av de svenska fallen före- faller ha bidragit till att främja samförstånd och minska konfliktbe- nägenheten. Starkt bidragande till detta var troligen den enighet som rådde mellan aktörer att definiera situationerna som rädd- ningstjänst. En reflektion som kan göras i sammanhanget är att ifall den lokala situationen kan definieras på ett sådant sätt att den faller inom räddningstjänstens lagrum, har detta vissa positiva konsekvenser för aktörerna, vilket kan befrämja samverkan och samförstånd dem emellan. 
 Utfärdandet av katastroftillstånd i samband med översväm- ningarna i Europa 
 För att försäkringssystemet med statliga garantier vid naturkata- strofer skall kunna implementeras i Frankrike, måste en intermi- nisteriell deklaration av naturkatastroftillstånd göras i enlighet med 
  
 33  
 utöver den kommunala självrisken 
 425 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 en strikt procedur. Deklaration av naturkatastrof gjordes i 
  
 Frankrike såväl 1993 som 1995, inte minst av detta skäl. 
  
 Befogenheter att utropa katastroftillstånd i Tyskland har skapats 
  
 för att förhindra organisatorisk och kommunikatorisk oreda när 
  
 ledning förändras och skifte görs från normal 
 34  
 till katastrof- 
  
 administrativ process (upscaling). Beslut om och möjlighet att 
  
 utfärda katastroftillstånd t.ex. till följd av en naturkatastrof, ligger 
  
 hos den administrative samordnaren på regional nivå. I fall där 
  
 katastroftillstånd utfärdas, inrättas ett övergripande operativt 
  
 centrum som leds av den administrative samordnaren, vilken an- 
  
 svarar för och samordnar olika berörda organisationers och myn- 
  
 digheters insatser. Lagstiftningen i den delstat  
 (Rheinland-Pfalz) 
  
 som drabbades av översvämningarna 1993 och 1993 medger dock 
  
 inte att katastroftillstånd utropas. Därför har kommuner och di- 
  
 strikt i denna delstat försetts med andra typer av juridiska instru- 
  
 ment för krishantering, t.ex. bemyndigande att utförda instruktio- 
  
 ner till kommunala nämnder och serviceinrättningar och att med 
  
 juridiskt stöd begära förstärkningar hos försvarsmakten. 
  
 Även om katastroftillstånd inte utropades i delstaten i samband 
  
 med översvämningarna, hanterades situationen i praktiken som om 
  
 detta var fallet. Det är följaktligen svårt att avgöra om situationen 
  
 hade kunnat hanteras annorlunda, bland annat vad avser samord- 
  
 ningsfrågorna, om katastroftillstånd utropats. Även om den lag- 
  
 stiftning som skall gälla i samband med civila kriser för närvarande 
  
 genomgår en omfattande revidering i de tyska delstaterna, är det 
  
 fortfarande troligt att varje delstats specifika lagstiftning tillsam- 
  
 mans med starka lokala strukturella variationer i hög utsträckning 
  
 påverkar hur en kris eller naturkatastrof hanteras. 
  
 I Nederländerna tas beslut om införande av katastroftillstånd av 
  
 regeringen. Om särskilda omständigheter föreligger, kan delar av 
  
 katastroflagstiftningen aktiveras utan att generellt katastrof- 
  
 tillstånd förklaras. Samma beslutsform som vid generellt katastrof- 
  
 tillstånd krävs dock. Tanken med denna delvisa implementering av 
  
 katastroflagstiftningen är att den skall kunna tillämpas i relativt 
  
 småskaliga kriser där det skulle vara olämpligt att utfärda generellt 
  
 katastrofstillstånd. Det kan nämnas att i samband med översväm- 
  
 ningarna 1993 blev situationen förklarad som nationell katastrof 
 35 
 . 
  
 Lokalt katastroftillstånd proklamerades också av ett flertal borg- 
  
 34  
 Under fredstida kriser och katastrofer råder motsvarigheten till den svenska 
  
 ansvarsprincipen, dvs. att ordinarie rutiner för samhällsverksamhet skall upprätthållas 
  
 35  
 National disaster means that damages would be compensated for as long as the budget 
  
 would allow this. (Ortega, U.  ´t Hart, P. (Eds). Springer Verlag  
 Shields, 
  
 1998: Flood Response and Crisis Management in Western Europe) 
  
 426 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 mästare för att förebygga plundring och för att ge polisen större befogenheter att hantera den ström av katastrofturister som kom till området. Under översvämningarna 1995 beslutade lokala borg- mästare tidigt att evakuera stora delar av befolkningen i det aktuella området. En uppmaning om evakuering gick ut men ignorerades till stor del av de personer som berördes av denna. Då läget förvärrades deklarerades snabbt katastroftillstånd i flera byar längs med den översvämmande floden och genom att detta gjordes, kunde tvångsevakuering av ett stort antal invånare genomföras (Ortega  Owens, 1998:108). 
 I Sverige finns inga förutsättningarna för att utfärda katastroftillstånd i samband med en fredstida samhällspåfrestning. De åtgärder som en räddningstjänstledare kan vidta med stöd i Räddningstjänstlagen gäller enbart åtgärder på plats och är fokuserade på den akuta situationen. 
 Måluppfyllelse 
 Det är svårt att med ledning av den information som författarna haft tillgång till för denna studie kunna uppskatta hur framgångs- rika de ansvariga varit i hanteringen av händelserna och hur detta har avspeglat sig i allmänhetens reaktioner. Den kritik som för- fattarna hittills lyft fram får ses som fragment ur en enbart delvis känd empiri. Trots detta ger kritiken en god illustration till de di- lemman som beslutsfattare ställs inför bland annat när de skall hantera såväl geografiskt som administrativt gränsöverskridande händelser. 
 En av styrkorna i det franska krishanteringssystemet är det ef- fektiva allokeringssystemet för resurser, inte minst genom civil- militär samverkan. Vana vid att hantera och samverka vid stora na- turkatastrofer, inte minst vid de stora skogsbränder som inträffar nästan varje år, stärker systemet. Att franska staten ersätter skador som vållats av naturkatastrofer, visserligen enligt en strikt juridiskt administrativ procedur, har sin grund i de solidaritets- och jämlik- hetsprinciper som den franska konstitutionen vilar på. Det offent- liga ansvartagandet är i detta hänseende tydligt sanktionerat i Frankrike till skillnad mot förhållandena i Tyskland och Nederlän- derna. Att man dessutom i departementet Ardennes, på ett mycket genomtänkt sätt föregrep drabbade näringsidkares ersättningsan- språk genom Handelskammarens agerande, förstärker intrycket av 
 427 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 ett starkt offentligt ansvarstagande, även om kritiken mot central- regeringens agerande ibland blev svidande. 
 Svagheterna i det tyska krishanteringssystemet och den inverkan som dessa har haft på måluppfyllelsen i samband med översväm- ningarna, kan troligen delvis förklaras med de stora lokala variatio- nerna i utformningen, tillsammans med det juridiska regelverkets specifika utformning i de olika delstaterna. Dessutom har den federala nivåns bidrag till delstaternas krishanteringsstrukturer minskat under senare år, vilket påverkat hanteringsutrymmet. Att detta har påverkat personalresurserna visade sig inte minst i samband med händelserna 1993 när julledigheter gjorde stora hål i personalstyrkan på den lokala och regionala nivån. Att man dessutom förlitade sig på en planering som låg flera årtionden tillbaka i tiden, underlättade vare sig resursallokering, beslutsgång eller informationsförmedling. 
 Att krishanteringen i Tyskland, trots sin relativt sett rigida han- teringsstruktur, fungerade så väl som den gjorde, beror troligen på att man i hög grad kunde förlita sig på frivilliga insatser. Avsakna- den av privata försäkringar för att täcka vattenskador tillsammans med det blygsamma ekonomiska stöd som delstatsnivån bidrog med, tycks inte ha spelat någon dramatisk roll i efterförloppet. Tvärtom har stödet från informella nätverk liksom den stora tålig- heten hos allmänheten varit en framträdande faktor i hanteringen och har troligen varit en av huvudorsakerna till att utfallet blev så gynnsamt som det blev. 
 Att det system för krishantering som införts i Nederländerna för att öka flexibiliteten i beslutsgång och samordning inte fungerade särskilt väl under översvämningarna, framgår tydligt av tidigare beskrivningar. Att systemet inbjuder till ad  
 hoc-lösningar 
  kan i många fall ses som en fördel. Den stora nackdelen med detta system är det glapp mellan ansvarsnivåerna som systemet ger upphov till genom att beredskapsplaner saknas för kommun- överskridande händelser, liksom att regioner enbart är admini- strativa begrepp. Glappet förstärks dessutom av att den faktiska regionnivån, dvs. provinsnivån, inte har något planeringsansvar annat än för samordning. Dessa faktorer förklarar sannolikt till del bristerna i hanteringen av översvämningarna. Dessa brister har sannolikt bidragit till att de samordnande organen NCC och NIC inrättades på den nationella nivån i slutet av  
 1990-talet 
  för att på så sätt stärka krishanteringssystemet. 
 I såväl Frankrike, Tyskland och Nederländerna har en offentlig diskussion förts om de underliggande orsakerna till översvämning- 
 428 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 arna och i samtliga länder har regeringen till viss del setts som an- svarig. I samtliga länder har man från allmänhetens sida höjt rösten mot samhällets sätt att förbereda sig för naturkatastrofer. Man skall dock hålla i minnet att de flöden som man hade att hantera i de tre länderna både under översvämningarna 1993 och 1995 var mycket ovanliga. Även om man i Nederländerna och Tyskland var bättre förberedda vid översvämningarna 1995, är detta ingen garanti för att man hade hanterat situationen bättre. 
 I det svenska fallet kan målet med krishanteringen sägas ha nåtts med utgångspunkt från den definition av situationen som man gjorde, dvs. att situationerna i samtliga fall definierades som rädd- ningsotjänst. I samband med översvämningarna 2000 förelåg ett starkt samförstånd mellan aktörerna när det gällde att definiera si- tuationerna som räddningstjänst. Då behov av att hänskjuta beslut till en högre beslutsnivå uppstår av olika skäl, finns inget annat al- ternativ än att definiera situationen som räddningstjänst, då detta är den enda situation som möjliggör länsstyrelsens ingripande. Var gränsen ska dras mellan kommunala uppgifter och ansvar å ena si- dan och räddningstjänstuppgifter och ansvar å den andra blir före- mål för diskussion så snart något inträffar i samhället som beror på exempelvis svåra väderförhållanden. 
 Politiska följdverkningar av hanteringen av översvämningarna 
 När vattnet sjunker undan efter en översvämning, sjunker inte all- tid krisstämningarna undan i samma takt. Efterfasen är en period som karaktäriseras av turbulens, frustrationer, motsägelser och kontroverser. Evakuerade återvänder hem, affärer öppnas, uppröj- ning och reparationer inleds i drabbade kommuner. Den kollektiva stress som genererats av händelsen har allt annat än försvunnit. Till att börja med finns åtskilliga som inte bara skadats fysiskt utan även psykiskt. Att man blir omhändertagen i det akuta skedet är i de flesta fall ställt utom allt tvivel, men garantier för omhänderta- gande i efterkrisfasen ges sällan. Dessutom börjar man i efterfasen att försöka hitta den underliggande orsaken till det inträffade och här böljar debatten kring orsakerna till katastrofen. Är det natur- krafter som är boven i dramat eller är det den mänskliga faktorn? Tillkortakommanden och valhänta försök till hantering förstärker bilden av att en katastrof inte enbart beror på en nyckfull natur. 
 429 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Detta tillsammans ger grogrunden för syndabockstänkande och fingerpekande. 
 I Frankrike blev händelserna 1995 snabbt en punkt på den poli- tiska dagordningen genom att premiärministern i och med sitt engagemang i hanteringen framhöll situationens allvar. Hanter- ingen i sig blev också en känslig punkt för honom personligen, ef- tersom han kandiderade till presidentposten i valen 1995. Missnöjet med hanteringen av händelserna kom inte bara från de borgmästare som tyckte sig ha blivit överkörda och inte fått möjlighet att hantera situationen till allmänhetens bästa, som de bedömde det hela, utan även från olika intressegrupper. Att man från nationell politisk nivå bidrog till att skapa medel för ekonomisk ersättning till de drabbade, fick heller inte något större positivt gehör hos allmänheten och missnöjet med central- regeringens roll i hanteringen växte. Intressant att notera är också att man redan 1993 i Frankrike hade börjat skylla översväm- ningarna på den mänskliga faktorn. 
 I Tyskland tog denna debatt fart på allvar 1995 när media blåste upp en storm kring orsakerna till översvämningarna och talade om växthuseffekt och skogsskövling och överbebyggda flodnära områ- den. De erfarenheter man fått från översvämningarna 1993 ledde dock fram till att systemet för tidig varning anpassades till snabba översvämningsförlopp. Man kan tycka att detta var något som skulle inverka gynnsamt inte minst på den allmänna opinionen. Så blev dock inte fallet, utan det hela gav stället upphov till en intensiv debatt, inte minst med ekonomiska förtecken, om det nödvändiga i att förbereda sig för något som teoretiskt och statistiskt inte kan inträffa, dvs. upprepade hundraårsflöden. Denna debatt fick nytt bränsle i samband med översvämningarna 1995 eftersom vattenni- våerna höll sig lägre denna gång än under händelserna 1993 och att inte heller Koblenz översvämmades. Det är intressant att se likhe- terna mellan den debatt som fördes i Tyskland 1995 och den som förberedelserna inför millennieskiftet generellt gav upphov till där argument av typen onödiga och kostsamma föreberedelser gång på gång fördes fram. 
 I Nederländerna var det framför allt evakueringsproblematiken som orsakade en häftig debatt och man tog så stora ord i sin mun som policy fiascos när beslutsturerna mellan provins- och lokal- nivån blev offentliga. Att man dessutom hade en beredskapsplane- ring med siktet inställt på hotet från havet och inte på det hot som de europeiska floderna skulle kunna utgöra, gjorde inte saken bättre. Centralregeringen utsattes i slutänden inte bara för denna 
 430 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 kritik utan också i hög grad för sitt agerande i ersättningsfrågan, vilken dock löstes på ett relativt smidigt sätt genom inrikesminis- terns ingripande. 
 I Sverige har hanteringen av översvämningarna ännu inte avslu- tats och ersättningssidan är långt ifrån reglerad. Frågor som skulle kunna ge politiska följdverkningar handlar mycket om myndighe- ters och allmänhetens förväntningar på ersättning. Eftersom ingen ersättning lämnas från det allmänna till enskild för skador som uppstått på egendom i samband med en räddningstjänstsituation, eller för skador som orsakat av själva olyckshändelsen, är valet av försäkringsbolag A och O för den enskilde som drabbas av exem- pelvis översvämningsskador. Det är stor skillnad mellan större och mindre bolags klausuler, men villkoren för självrisk är ofta den- samma, vilket dock kan innebära stora skillnader om skadan gäller delar av egendom eller hela egendomen. 
 Ett av de stora problemen i ersättningssammanhanget rör den så kallade eftervården, t.ex. ansvaret för uppröjning efter en händelse. Att räddningstjänsten tar hand om det akuta skeendet och under detta kan göra ingrepp i enskilds rätt är sanktionerat. Räddnings- tjänsten har dock inte något ansvar för uppröjnings- och återställ- ningsarbetet. Den som är ersättningsskyldig för räddningstjänstin- greppet är den till vars förmån ingreppet gjorts, något som lätt blir kontroversiellt och svårlöst i krisens efterförlopp. 
 Om hundraårsflöden skulle drabba vart och vartannat år i fram- tiden och om myndigheter inte ändrar sin kompensationspolitik, kommer översvämningar även i fortsättning att inte minst ekono- miskt hårt drabba dem som lever och arbetar i sjö- och flodnära områden. Man kan förvänta sig ett ökande gap mellan politikernas och allmänhetens upplevelse av upphovet till flodöversvämningar och myndigheternas hantering av flodskador samt ett växande missnöje hos allmänheten inför vad som ses som myndigheters passivitet, förnekande och t.o.m. nonchalans. 
 En utomeuropeisk jämförelse 
 Syftet med denna utblick är att peka på de generella problem som uppstår när samhällens energisystem kollapsar och vilka konse- kvenser sådana händelser har för samhällsstrukturen, framför allt i krisens akuta fas men även i efterförloppet. I det kanadensiska fal- let var orsaken till händelsen en naturkatastrof, i det nyzeeländska fallet var infrastruktursystemet i sig orsaken. 
 431 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 Strömavbrottet i Auckland, Nya Zeeland 1998 
 Från slutet av februari till mitten av april 1998 (högsommartid), drabbades staden Auckland i Nya Zeeland av ett stort elavbrott när samtliga fyra elhuvudkablar en efter en kollapsade. The Central Business District (CBD) förlorade därmed tillgången till  
 el-för- 
  sörjning i över två månader. CBD omfattar ett cirka tre och en halv kvadratkilometer stort område i Auckland och är centret för sta- dens politiska ledning (the governmental hub of the city) och hjärtat i landets kommersiella och finansiella verksamhet. Elav- brottet ledde snabbt till en svår kris för stadens ledning och övrig samhällsviktig verksamhet. Inte minst drabbade den el- leverantören Mercury Energy och stadens affärsverksamhet. De skador som uppstod var i första hand ekonomiska. Inga övriga allvarliga skador eller förluster av människoliv inträffade, delvis tack vare ett intensivt räddningsarbete. Dock utgjorde elavbrottet ett allvarligt hot mot människors hälsa och välbefinnande liksom den allmänna ordningen och säkerheten. Dessutom var allmänhetens förtroende allvarligt hotat för  
 el-leverantören 
  och ytterst stadens ledning. 
 I Aucklandfallet ansåg borgmästaren, liksom fallet var i Neder- länderna 1993, att man kunde hantera situationen på lokal nivå. I Nederländerna tyckte man dock annorlunda på provinsnivån. Till skillnad från hur man agerade i Nederländerna, valde de lokala myndigheterna på Nya Zeeland att inte föra upp hanteringen till en högre nivå. Även om hanteringen på lokal nivå i mångt och mycket byggde på improvisation och frivillig hjälp, kan inte situationen jämföras med den i Tyskland under översvämningarna, där frivilliga insatser är inbyggda i de etablerade krishanterings- strukturerna sedan lång tid. 
 I Auckland föll det på de lokala beslutsfattarnas lott att försöka hantera situationen på de sätt som stod till buds. Detta skedde inte konfliktfritt, men konflikterna stannade på den lokala nivån och inte som i Nederländerna och Frankrike att konflikter främst upp- stod i kontakten med lägre och högre hanteringsnivåer. Man kan säga att både i de kontinentaleuropeiska fallen och i Aucklandfallet var gråzonen som beslutsfattarna hamnade i när man inte hade klart för sig hur krishanteringsstrukturen var uppbyggd och fungerade, som orsakade konflikterna och konkurrensen mellan aktörerna. 
 Liksom i de europeiska länderna fann man i Aucklandfallet att man behövde justera och anpassa mycket i den krishanterings- 
 432 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 struktur som man hade planlagt för, eftersom en till synes helt ny situation hade inträffat och som man på intet sätt varit förberedd för. 
 Till skillnad från situationen i Nederländerna, där regeringen tog en stor del av skadekompensationsansvaret i brist på andra täck- ande försäkringar, gick den nationella regeringen i Aucklandfallet hårt ut och avsade sig allt ekonomiskt och politiskt ansvar för det inträffade. Regeringen pekade snabbt ut elbolaget Mercury Energy som ekonomiskt ansvarigt för det inträffade. 
 Isstormarna i östra Kanada 1998 
 De isstormar som drabbade östra Kanada och nordöstra USA i början av 1998 hade ingen tidigare motsvarighet vad gäller intensi- tet och förödelse. Extremt stora mängder underkylt regn föll under en period av åtta timmar. Marken kom att täckas av ett sjuttiofem till etthundra millimeter kompakt istäcke och situationen förvärra- des av de starka vindar som blåste och en stadigt sjunkande tempe- ratur. Tjugofem personer miste livet till följd av isstormen. De två kanadensiska provinserna, Ontario och Québec, drabbades hårdast av ovädret och skadorna i dessa provinser blev mycket omfattande. Flera miljoner invånare i provinserna drabbades av strömavbrott, många av dem långvariga. Under en månad hade tusentals männi- skor hade ingen tillgång till elström. 
 Det tunga istäcket fick många transformatorer och  
 el-stolpar 
  att välta och falla sönder. Den huvudsakligen fransktalande staden Montreal, i Québec, drabbades värst. Händelsen underblåste den redan existerande regionala, socioekonomiska, kulturella och språkliga splittringen i Kanada. Femton tusen kanadensiska trupper sattes in för att hjälpa till i det omfattande räddningsarbetet. De ekonomiska förlusterna till följd av stormen var enorma och isstormen 1998 visade sig bli den mest kostsamma katastrofen i kanadensisk historia. 
 På samma sätt som i Frankrike och Tyskland skedde föränd- ringen av beslutsansvaret i samband med hanteringen av isstor- marna i enlighet med etablerade strukturer och regelverk för kris- hantering. I samband med det kanadensiska fallet genomfördes förändringarna dock betydligt snabbare. Till största delen hanterades händelsen på provinsnivå och lokal nivå enligt de beredskapsplaner som styr verksamheten. Reglerna som styr förändring av beslutsansvaret till högre nivåer i det kanadensiska 
 433 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 systemet, bygger på samma principer som i Frankrike, dvs. på situationens allvar och omfattning. Det finns i det kanadensiska systemet inget direkt utrymme för den federala regeringen att ingripa i hanteringen på lägre nivå, som fallet är i det i det holländska systemet. 
 Trots att katastrofen hanterades i stort sett uteslutande enligt den etablerade strukturen för krishantering i Kanada försköts be- slutsansvaret i samband med isstormarna snabbt till premiärminis- ternivån. Den enhet på federal nivå som motsvarar det svenska Räddningsverket och/eller ÖCB – Emergency Preparedness Canada (EPC), – informerades om den rådande situationen av Québecs provinsregering mindre än tjugofyra timmar efter det att ovädret slagit till i Québec. Den nationella nivån underrättades därmed samma dag som de lokala myndigheterna tog kontakter på provinsnivån. Regeringen höll vidare ett heldagsmöte för att dis- kutera situationen i östra Kanada så tidigt som sju dagar efter det att provinsmyndigheterna och Ellis hade blivit uppmärksammade på att läget såg ut att bli allvarligt. Att man mycket snabbt uppfat- tade och förstod krisens allvar och omfattning, samt att den fede- rala nivån underrättades så snabbt, ledde till att ett kriscenter in- rättades vid Ellis – redan efter fem dagar. Den stränga kylan dom drabbade provinserna bidrog troligtvis till högre hanteringsnivåers snabba ingripande. 
 Lokala utfärdanden av undantagstillstånd till följd av en kata- strof är en förutsättning för att den lokala nivån skall få provinsiellt och federalt stöd och kompensation. Sammanlagt 257 kommuner i provinserna Québec och Ontario utfärdade katastroftillstånd. 
 I fallet med isstormarna förefaller det som om de underliggande politiska spänningarna mellan den kulturellt och språkmässigt sär- präglade provinsen Québec och den federala regeringen var den främsta drivkraften i de konflikter som uppstod mellan de olika beslutsnivåerna. En av anledningarna till att man i Québec inte valde att deklarera undantagstillstånd i hela provinsen var troligen de motsättningar som finns mellan provinsen och den federala re- geringen, i vilken Québecs premiärminister Leonard drivit Québecs kamp för separation från resten av Kanada. Att be om hjälp från den federala regeringen var ett politiskt nederlag som Leonard ändå delvis fick genomlida då man var starkt beroende av federala resurser såsom det kanadensiska försvaret under det akuta skedet av händelserna. Spänningarna mellan de provinsiella och fe- derala premiärministrarna (Leonard och Chrétien) pågick under hela krisen. 
 434 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 Slutsatser 
 Sammanfattningsvis kan sägas att stora kulturella och administra- tiva skillnader föreligger vad gäller krishanteringsstrategierna i de fyra europeiska länder som studerats, även om likheterna är många. Tilläggas bör att de krishanteringsstrukturer som studerats i Frankrike, Tyskland och Nederländerna var de som rådde i mitten på  
 1990-talet. 
  
 Ett vanligt förekommande operativt problem i samband med krishantering är samordning. Att stärka samordningen genom att deklarera katastroftillstånd är dock inte nödvändigt i Frankrike. Implementeringen av de departementala krishanteringsplanerna ger en departementsprefekt nära nog oinskränkta möjligheter att hantera en krissituation. Implementeringen gör det vidare möjligt för prefekten att göra ingrepp i enskilds rätt samt att begära nära nog vilket stöd som helst från samtliga samhällsnivåer. Anled- ningen till att katastroftillstånd ändå deklarerades i samband med översvämningarna i Frankrike, var att denna procedur krävs för att ersättning via den statliga försäkringsgarantin skall kunna utgå. 
 Även Tyskland finns möjligheten att deklarera katastroftillstånd i samband med en samhällspåfrestning, men denna formella proce- dur utnyttjas sällan. Översvämningarna i mitten på  
 1990-talet 
  han- terades dock, paradoxalt nog, som om katastroftillstånd rådde, dock inte formellt. Detta rådde dock inte bot på de sambands- och kommunikationsproblem som uppstod. 
 Trots att man i Nederländerna har möjlighet att utropa Torres stroftillstånd såväl på lokal som nationell nivå, visade sig detta vara en otillräcklig åtgärd för att kunna komma tillrätta med samord- ningsproblemen, som anses utgöra huvudproblematiken i den ne- derländska krishanteringsstruktur som rådde i mitten av  
 1990-talet. 
  
 Varken samordning av de operativa akuta insatserna eller speci- fika samordningsproblem under översvämningarna 2000 har fått någon särskild uppmärksamhet i den svenska dokumentation som författarna haft tillgång till eller förts fram i de intervjuer som gjorts. Ett problem som däremot tydligt framkommer, gäller er- sättningsfrågor i samband med insatserna. Det kan konstateras att för att kunna reglera sådana kostnader som uppstår i samband med exempelvis översvämningsinsatser, förefaller Räddningstjänstlagen vara det enda lagstöd som idag kan tillämpas. Det förefaller vidare som om Räddningstjänstlagens lagrum i samband med insatser ofta blir föremål för vid tolkning såväl i förebyggande som i akut verk- samhet. 
 435 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 I det nederländska systemet, som är konstruerat för att under- lätta en smidig förflyttning av beslutsbefogenheter till högre nivåer, förekommer ad  
 hoc-lösningar 
  och – ageranden på såväl lokal som på provinsiell nivå betydligt oftare än i motsvarande tyska och franska strukturer. Fördelen med ad  
 hoc-lösningar 
  är att de ökar flexibilitet och situationsanpassning men nackdelen är risken för hastigt uppkomna lösningar med oanade och svåröverblickbara konsekvenser som följd. 
 Flexibilitet och anpassningsförmåga inom ramen för vad som definierades som räddningstjänstsituationer, karaktäriserade han- teringen av översvämningarna i Sverige 2000. Den fas av krishan- teringen som studerats i de svenska fallen är uteslutande den akuta fasen. Hanteringen av efterkrisfasen och då speciellt med inrikt- ning på den s.k. eftervården, där ersättningsfrågor hamnar högt på dagordningen, har inte närmare kunnat belysas i den svenska delen av studien. Detta beror på att såväl den akuta fasen som efterfasen i samband med händelser som har med väderförhållanden att göra, kan pågå under lång tid, vilket är fallet bland annat i Arvika. 
 Några av de problem som framkommer i samband med samtliga studerade översvämningsfall, gäller tillgången på och samordning av väder- och flödesprognoser. Samtliga länder vittnar om att så- dana korttidsprognoser, som kan göras med relativt hög tillför- litlighet, inte ger tillräckligt tidsutrymme för att förebyggande åt- gärder skall kunna vidtas på ett effektivt sätt, exempelvis i samband med utdragna regnperioder. Att i förebyggande syfte kunna samla in och förmedla information om väder- och flödesförhållanden i angränsande länder och regioner i förvarningssyfte, är ytterst an- geläget. Något sådant förvarningssystem fanns inte etablerat mellan länderna i västra Europa i samband med händelserna 1993, men vissa förbättringar skedde mellan 1993 och 1995. 
 Problemen med sådana gränsöverskridande kriser som över- svämningar ger exempel på, har i flera avseenden med relationen mellan privat och offentlig sektor att göra. Fördelningen mellan offentligt och privat ansvarstagande har diskuterats livligt efter översvämningarna på kontinenten 1993 och 1995 och även i Sverige pågår denna diskussion. Fallet med strömavbrottet i Auckland och den roll som  
 el-bolaget 
  Mercury Energi spelade under händelserna, kan ses som exempel på en typ av svårigheter som krishanterare kan stöta på när privata aktörer har nyckelroller, exempelvis inom elsektorn. Relationen mellan privat och offentlig verksamhet innebär inte i sig ett problem under så kallade normala förhållanden, men i andra fall, exempelvis i förebyggande situa- 
 436 
  
 SOU 2001:41 
  
 Bilaga 5 
  
 tioner, kan pressen på individuella beslutsfattare öka om värden ställs mot varandra. 
 Den svenska försäkringsmodell som tillämpas i samband med översvämningsskador, är i många fall generös i förhållande till andra länders försäkringspraxis i sådana sammanhang. Det kan dock konstateras att även i Sverige kan en enskild drabbas hårt av höga kostnader för översvämningsskador, trots att den enskilde är försäkrad. I fall där staten ersätter en drabbad kommun utöver den kommunala självrisken, lämnas sådan ersättning enbart till kommunerna och ej till enskilda. 
 Hanteringen av översvämningarna 1993, 1995 respektive 2000 visar tydligt på fördelarna med att beslutsfattare har övat tillsammans och tidigare arbetat ihop. I Sverige vittnade besluts- fattare om vikten av att känna till varandras arbetssätt och de vinster som kan göras genom att i förväg ha väl etablerade rutiner för informationsutbyte, samordning och gemensamt besluts- fattande för de fall då situationen så kräver. Sådana rutiner underlättar inte bara operativ samverkan, vilket i sin tur kan leda till en effektivare och snabbare praktisk hantering, utan gynnar även alternativa problemformuleringar, handlingsutrymme samt underlättar kommunikationen på strategisk nivå. Det är en fördel om man samband med övningsverksamheten kan utgå från ett entydigt lagstöd. 
 Sammanfattningsvis hade den nationella nivån stort inflytande över hanteringen av de två översvämningarna, såväl i Frankrike som Nederländerna, dock främst under händelserna 1995. I både de nederländska och franska fallen vilade överförandet av beslutsbefogenheter på formella men procedurmässigt och juridiskt skilda grunder. I Frankrike grundades övergången främst på omfattningen av och allvaret i situationen. I den franska krishanteringsstrukturen resulterar övergången i många fall i att katastroftillstånd utlyses, vilket medger att specifika befogenheter och rättigheter kopplas till hanteringen. 
 Både de franska och de nederländska erfarenheterna av högre ni- våers ingripande i den lokala hanteringen av översvämningarna kryddades med missnöje och kritik från lokalt håll. Det mest framträdande argumentet mot ett ingripande från högre nivåer tycktes vara att man på lokal nivå hävdade att man där hade betyd- ligt bättre kunskap om lokala förhållanden och förutsättningar än vad man hade på högre nivåer. En observation, som kan göras i sammanhanget, är att de illa fungerande kommunikationskanalerna tillsammans med bristen på informationssamordning inom syste- 
 437 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2001:41 
  
 men är en grogrund för konflikter mellan beslutsfattare på olika nivåer, såväl strategiska som operativa. 
 En otillräcklig anpassning av organisation och resurser till dagens förhållanden aktualiserades framför allt i samband med de tyska översvämningarna. I sammanhanget kan det vidare noteras att det inte finns någon myndighet i Sverige som har ett sam- ordningsansvar vad gäller information till allmänheten i samband med samhällspåfrestningar. Länsstyrelsen har ett informations- ansvar i dessa situationer, men inget formellt mandat eller ansvar för att samordna den information som går ut till allmänheten från olika myndigheter. 
 Det är uppenbart att ledningsfunktioner, resursallokering och informationshantering utgör kritiska punkter i samtliga studerade krishanteringssystem, oavsett hur systemen är uppbyggda och oav- sett kulturella, geografiska och konstitutionella förhållanden. 
 Behovet av att få en bred överblick över hela krishanterings- strukturen och den totala resurs- och behovssituationen, blir sär- skilt framträdande då samhället drabbas av olika typer av gräns- överskridande kriser, något som bekräftades i fallet med översväm- ningarna i Europa 1993 och 1995. Att kunna anlägga ett brett per- spektiv är nödvändigt, bland annat för att kunna fördela resurser på olika nivåer samt för lednings- och informationssamordning inom systemet som helhet. 
 Hanteringen av översvämningarna i mitten på  
 1990-talet 
  ger många exempel på den akuta situationens problematik men ger också exempel på efterförloppets. Stötestenen i krishanteringen har i de flesta fall varit förskjutningen av beslutsbefogenheter och an- svar till högre nivåer, vilket dock samtidigt lett till att överblicken gått förlorad genom brister i samordning. Inrättandet av ett natio- nellt samordningscenter, vars funktion är att främja en överblick i samband med sådana händelser som engagerar samtliga krishan- teringsnivåer, har varit Nederländernas sätt att komma tillrätta med dessa brister. Man har också, för att försöka komma till rätta med den informationshanteringsproblematik som ofta uppstår i kriser, inrättat ett nationellt informationscenter, där informations- hanteringen kan lyftas till central nivå utan att ansvaret för hanteringen i andra strategiska och operativa frågor för den skull förändras. I Nederländerna har man följaktligen dragit lärdomar av erfarenheterna från mitten av  
 1990-talet 
  och stärkt den institutionaliserade och nationella kapaciteten för dessa typer av samhälleliga påfrestningar. 
 438