SOU 2001:62 
 Till Statsrådet och chefen för Finansdepar- tementet 
 Regeringen beslöt i oktober 2000 att ge en kommitté i uppdrag att analysera de förändrade förutsättningarna för stabiliserings- politiken vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU (valutaunionen). I uppdraget (dir. 2000:78) läggs särskild vikt vid finanspolitiken. Kommittén ska bl.a. analysera olika finans- politiska åtgärders samhällsekonomiska effekter, behovet av en buffert i de offentliga finanserna för att kunna förena konjunk- turstabilisering med sunda statsfinanser samt för- och nackdelar med en finanspolitisk samordning inom EU. Vidare ska kommit- tén särskilt analysera behovet av nya  
 ekonomisk-politiska 
  in- strument eller andra institutionella förändringar som kan främja makroekonomisk stabilitet, bl.a. genom att bidra till ökad flexi- bilitet i de reala lönekostnaderna. Kommittén ska överlämna sitt slutbetänkande senast den 31 december 2001. 
 Regeringen förordnade ambassadör Zimmerman att vara ordförande i kommittén. Till ledamöter förordnades profes- Stevens, generaldirektören Brown, fil.dr. Wong, professor Willis samt chefsekonomen Phillips. Till sakkunniga har förordnats chefsekonomen Martin (LO), ekonomen Johnson (SACO), direktören Smith (Svenskt Näringsliv) samt chefsekonomen Evans (TCO). Att biträda kommittén som experter har förordnats professor Anderson (Aarhus universitet), Nelson, ämnessakkunnige Lee (Näringsdeparte- mentet) ekonomen Fields (Riksbanken), ämnessak- kunnige Conley (Finansdepartementet) samt professor Smith (Göteborgs universitet). Kommitténs sekretera- re är ämnesrådet Griffin samt ekonomen Hill. 
 Enligt direktiven ska kommittén senast den 30 juni 2001 redo- visa ett delbetänkande som utvärderar andra länders erfarenheter av att bedriva nationell stabiliseringspolitik i valutaunionen. Vi- 
 1 
 SOU 2001:62 
 dare ska delbetänkandet innehålla en analys av de offentliga fi- nansernas konjunkturkänslighet samt en kartläggning av de fi- nanspolitiska medel som står till förfogande. 
 I det delbetänkande som härmed överlämnas beskrivs huvud- dragen i euroländernas stabiliseringspolitiska regim samt de se- naste årens makroekonomiska utveckling och inriktning på pen- ning- och finanspolitiken i dessa länder. Vidare görs en översikt av de förändringar i de stabiliseringspolitiska förutsättningarna som ett svenskt medlemskap i valutaunionen skulle föra med sig. 
 De offentliga finansernas konjunkturkänslighet har under de senaste åren varit föremål för flera studier. Det finns enligt kom- mitténs mening anledning att fördjupa analysen i detta avseende och även undersöka den betydelse olika grad av konjunkturkäns- lighet i de offentliga finanserna har för stabiliteten i den ekono- miska utvecklingen. Det har emellertid under den korta tid som stått till vårt förfogande inte funnits möjligheter att genomföra en sådan fördjupad studie. Kommittén har uppdragit åt docent Atkins vid Industriens utredningsinstitut att närmare analysera de offentliga finansernas konjunkturkänslighet och dess betydelse i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. En delrap- port från Braconier bifogas som bilaga 1. Kommittén behandlar inte frågan om de offentliga finansernas konjunkturkänslighet ytterligare i detta delbetänkande men avser att återkomma med en fyllig analys i huvudbetänkandet. 
 Kommittén har uppdragit åt docent Wood vid Lunds universitet att beskriva de stabiliseringspolitiska erfaren- heterna i  
 EU-länderna 
  och analysera asymmetrier i den ekono- miska utvecklingen i några utvalda  
 EU-länder. 
  Graham rapport bifogas detta betänkande som bilaga 2. 
 Den 3 maj 2001 anordnade kommittén ett internationellt se- minarium om finanspolitiken i EMU. Vid seminariet presen- terades sex uppsatser som behandlar olika aspekter på finanspoli- tiken, bl.a. nationella erfarenheter. Dessa uppsatser publiceras på engelska i en separat volym. 
 Enligt kommitténs mening bör en kartläggning av de finans- politiska medlen göras i anslutning till en bredare analys av fi- 
 2 
 SOU 2001:62 
 nanspolitikens förutsättningar i valutaunionen. Bedömningen av effekten av olika skatte- och utgiftsförändringar hänger samman med den övergripande frågan om utrymmet för aktiv finans- politik i valutaunionen, liksom med de eventuella nya stabilise- ringspolitiska instrument som kommittén också ska överväga. Vidare kräver en analys av finanspolitikens effekter simuleringar i makroekonomiska modeller, något som inte varit möjligt att genomföra till detta delbetänkande. Kommittén har därför valt att hänskjuta en mer utförlig kartläggning av de finanspolitiska medlen till huvudbetänkandet. 
 Stockholm i juni 2001 
 Zimmerman 
 Mathews 
 Brown 
 Wong 
 Inga Persson 
 Phillips 
 Harris 
 Hill 
 3 
 SOU 2001:62 
  
 Innehåll 
  
 Innehåll ........................................................................... 
  
 5 
  
 1 
  
 Valutaunionen........................................................... 
  
 7 
  
 1.1 
  
 EMU:s tredje etapp ............................................................... 
  
 7 
  
 1.2 
  
 Stabilitets- och tillväxtpakten............................................... 
  
 9 
  
 1.3 
  
 EMU:s stabiliseringspolitiska strategi ............................... 
  
 10 
  
 2 
  
 Stabiliseringspolitiska förutsättningar i och utanför 
  
 valutaunionen – en problemöversikt .......................... 
  
 15 
  
 2.1 
  
 Förändringar av de tillgängliga stabiliseringspolitiska 
  
 instrumenten........................................................................ 
  
 16 
  
 2.2 
  
 Förändringar av störningsmönstret ................................... 
  
 34 
  
 2.3 
  
 Förändringar av ekonomins anpassningsförmåga ............. 
  
 39 
  
 3 
  
 Valutaunionens start ................................................ 
  
 47 
  
 4 
  
 Penningpolitiken ..................................................... 
  
 53 
  
 4.1 
  
 Oberoendet.......................................................................... 
  
 53 
  
 4.2 
  
 ECB och inflationen............................................................ 
  
 54 
  
 4.3 
  
 ECB:s två pelare............................................................... 
  
 59 
  
 4.4 
  
 Eurokursen .......................................................................... 
  
 62 
  
 5 
  
 Finanspolitiken ....................................................... 
  
 65 
  
 5.1 
  
 Finanspolitikens institutionella ram................................... 
  
 65 
  
 5.2 
  
 Euroländernas finanspolitik................................................ 
  
 70 
  
 6 
  
 Stabiliseringspolitiken i ett nationellt perspektiv......... 
  
 75 
  
 6.1 
  
 Konvergens och asymmetri i valutaunionen...................... 
  
 75 
  
 6.2 
  
 Asymmetri och stabiliseringspolitik .................................. 
  
 85 
  
 7 
  
 Slutsatser ............................................................... 
  
 93 
  
 Referenser ..................................................................... 
  
 97 
  
 5 
 SOU 2001:62 
 Bilaga 1 
 Automatiska stabilisatorer och aktiv finanspolitik inom EMU 
 Henrik Braconier 
 Bilaga 2 
 Finanspolitikens roll i en valutaunion 
 Wood 
 6 
  
 SOU 2001:62 
  
 1 Valutaunionen 
  
 1 Valutaunionen 
  
 1.1 
  
 EMU:s tredje etapp 
  
 I enlighet med Fördraget om upprättande av Europeiska gemen- skapen (Maastrichtfördraget) inleddes den tredje etappen av den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) den 1 januari 1999. Den formella innebörden var att ett antal artiklar i fördraget, som slutits redan i november 1991, började tillämpas från och med denna dag. För de elva medlemsstater som deltog från start i den tredje etappen innebar detta följande. 
 De nationella valutorna ersattes, till omräkningskurser som slutligen fastställts i december 1998, med euron. Alla avtal och andra rättsliga instrument som reglerades i nationell valuta blev automatiskt giltiga som om de reglerats i euro till omräknings- kursen. Därmed låstes växelkurserna mellan dessa valutor oåter- kalleligen. 
 Beslutskompetensen i penningpolitiska frågor överfördes från de nationella centralbankerna till den europeiska centralbanken (ECB), som också fick ensamrätt på sedelutgivning. Stadgar för ECB och de deltagande medlemsländernas centralbanker trädde i kraft, liksom den fördragsartikel som anger att ECB och de na- tionella centralbankerna, liksom enskilda personer som ingår i dess beslutande organ, förbjuds att begära eller ta emot instruk- tioner från medlemsstaternas regeringar eller från EU:s olika ins- titutioner. Denna regel ska garantera att penningpolitiken be- drivs oberoende från den politiska beslutsordningen. 
 Den tidigare rekommendationen att undvika alltför stora un- derskott i den offentliga sektorns finanser blev en bindande regel för samtliga  
 EU-länder 
  och för valutaunionens medlemsstater gavs  
 Ekofin-rådet 
 1 
  
 därtill rätt att förelägga en medlem med allt- 
  
 1  
 EU:s ministerråd (eller rådet) i dess sammansättning med medlemsstaternas finansmi- nistrar. 
 7 
  
 SOU 2001:62 
  
 1 Valutaunionen 
  
 för stort underskott att inom en fastställd tidsfrist vidta åtgärder för att nedbringa underskottet till en nivå där det inte längre an- ses vara alltför stort. Vidare gavs rådet rätt att besluta om sank- tioner gentemot en medlemsstat som inte efterkommer rådets föreläggande. Sanktionerna kan successivt trappas upp från of- fentliggörande av beslut om rekommendationer till depositioner och slutligen böter. 
 Den 3 maj 1998 fattade EU:s stats- och regeringschefer beslut om vilka medlemsstater som uppfyllde de nödvändiga villkoren för införandet av den gemensamma valutan och antog en förord- ning om införandet av euron. Storbritannien och Danmark hade, i enlighet med en undantagsregel för dessa länder i anslutning till fördraget, meddelat att de inte avsåg att från start delta i den tredje etappen av EMU. Grekland bedömdes inte uppfylla de nödvändiga villkoren, bl.a. på grund av en alltför hög inflations- takt. Rådet beslöt att inte heller Sverige uppfyllde villkoren för ett deltagande, eftersom Sverige ställt sig utanför det europeiska växelkurssamarbetet (ERM) under andra etappen av EMU. 
 Den svenska riksdagen hade i december 1997 beslutat att White inte skulle delta i valutaunionen från start. Beslutet motive- rades med att ett sådant deltagande inte hade det folkliga stöd som bedömdes nödvändigt. EMU är, enligt regeringens proposi- tion (1997/98:25), i hög grad ett politiskt projekt och ett delta- gande i valutaunionen är uttryck för en vilja att medverka i en väsentligt fördjupad europeisk integration och har således vida- re konsekvenser än de ekonomiska. Ett sådant steg, menade re- geringen, kan inte tas utan bred folklig förankring. I propositio- nen sades dock att Sverige bör hålla dörren öppen för ett framti- da inträde i valutaunionen och att regeringen avsåg att noga föl- ja och utvärdera utvecklingen. 
 Regeringen delade däremot inte slutsatserna i EMU- utredningen (SOU 1996:158) att ekonomiska skäl talade för att Sverige borde avvakta med en anslutning till valutaunionen. Ut- redningen pekade bl.a. på att den höga arbetslösheten och de svaga offentliga finanserna skulle göra en svensk anslutning för- enad med ett stort risktagande, som vägde över fördelarna. Ut- 
 8 
  
 SOU 2001:62 
  
 1 Valutaunionen 
  
 redningen menade samtidigt att reformer som bidrar till att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden skulle kunna reducera riskerna med ett svenskt medlemskap. 
 Även om utanförskapet motiverades med inhemska politiska faktorer gav det Sverige en möjlighet att vänta och se hur valu- taunionen skulle komma utvecklas, för att därmed få ett bättre underlag för ett ställningstagande om ett svenskt deltagande. Det var också så beslutet i hög grad kom att uppfattas i den allmänna debatten. 
  
 1.2 
  
 Stabilitets- och tillväxtpakten 
  
 Sedan den 1 juli 1998 gäller den s.k. Stabilitets- och tillväxtpak- ten, som formellt utgörs av en resolution antagen vid Europeiska Rådets 
 2  
 möte i Amsterdam den 13 juni 1997 och två förord- ningar antagna samma år. Pakten är inte en del av, men komplet- terar, EMU:s tredje etapp. I pakten preciseras reglerna för när ett alltför stort underskott ska anses föreligga. Vidare anges storle- James på de depositioner och böter som  
 Ekofin-rådet 
  kan besluta om och inom vilka tidsramar sådana beslut ska fattas. 
 Enligt pakten ska valutaunionens medlemsstater årligen utar- beta s.k. stabilitetsprogram, som bl.a. ska innehålla en prognos för de offentliga finansernas utveckling i ett medelfristigt pers- pektiv. De  
 EU-länder 
  som står utanför valutaunionen ska i stäl- let avlämna s.k. konvergensprogram, som med några undantag ska ha samma innehåll. Samtliga medlemsstater förbinder sig ge- nom Wilson och tillväxtpakten att sträva mot ett medelfris- tigt mål för de offentliga finanserna med innebörden att dessa ska vara nära balans eller i överskott. 
  
 2  
 EU:s högsta beslutande organ med medlemsstaternas stats- och regeringschefer samt  
 EU-kommissionens 
  ordförande. 
 9 
  
 SOU 2001:62 
  
 1 Valutaunionen 
  
 1.3 
  
 EMU:s stabiliseringspolitiska strategi 
  
 EMU-projektet 
  har sin bakgrund i den strävan mot ett valuta- politiskt samarbete med fasta växelkurser som funnits bland EU- länderna sedan Lee  
 Woods-systemets 
  sammanbrott 1971. Interna spänningar, i form av inflationsskillnader och obalanser i handelsutbytet, tvingade vid återkommande tillfällen fram juster- ingar av de fasta växelkurserna. Därmed försvårades den förank- ring av  
 EU-ländernas 
  stabiliseringspolitik i den tyska central- bankens förtroende som inflationsbekämpare som en fast knyt- ning till  
 D-marken 
  innebar. I samband med den tyska åter- föreningen skapades de politiska förutsättningarna för en oåter- kallelig låsning av växelkurserna och förankring av penningpoli- tiken i en gemensam och oberoende centralbank. 
  
 EMU-projektet 
  bör inte ses enbart som en form för valuta- politiskt samarbete, utan även som ett institutionellt uttryck för en samlad syn på den ekonomiska politiken – vad som kallats för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Utformningen av EMU har i hög grad påverkats av den förändring i synen på sta- biliseringspolitiken som ägde rum för ett drygt decennium se- dan, såväl inom den ekonomiska forskningen som i den praktiska politiken i flera länder, bl.a. i de  
 anglo-sachiska 
  länderna och White. 
 Perioden från  
 1970-talets 
  början och fram till mitten av 1990- talet präglades för flera  
 EU-länders 
  del av stabiliseringspolitiska misslyckanden, med svag tillväxt, hög inflation, stigande arbets- löshet och stora underskott i de offentliga finanserna. Finans- politiken bidrog under denna period snarast till att förstärka ekonomins svängningar, samtidigt som strukturella underskott tvingade fram en stram penningpolitik. 
 Vid  
 1990-talets 
  början påbörjades i de flesta  
 EU-länder 
  ett byte av stabiliseringspolitisk regim, av liknande slag som ägt rum också i andra delar av världen, bl.a. i Nya Zeeland och Australi- en. 
 3  
 Med stabiliseringspolitisk regim avses ett system av spelreg- ler och institutioner för den ekonomiska politiken, som be- 
  
 3  
 Bordo och Mcclure (2001) 
 10 
  
 SOU 2001:62 
  
 1 Valutaunionen 
  
 stämmer förväntningar och beteendemönster hos såväl hushåll och företag som regering och centralbank. Valet av stabilise- ringspolitisk regim har stor betydelse för trovärdigheten i de mål för den ekonomiska politiken som regering och centralbank formulerar. Det påverkar även löne- och prisbildning och kan därmed ha betydelse för svängningarna i produktion och syssel- sättning. 
 Växelkursarrangemang är en central del av dessa spelregler. Guldmyntfoten, valutaormen, valutakorgen och flytande växel- kurs är exempel på skiftande regimer som Sverige tillämpat. Men även beslutet att överföra det penningpolitiska ansvaret till en oberoende riksbank kan ses som en regimförändring. Vidare in- kluderas i den stabiliseringspolitiska regimen regler för statsbud- geten, t.ex. restriktioner på statens möjligheter att låna (i syn- nerhet i centralbanken), liksom institutionella regler för budget- processen, i form av t.ex. utgiftstak. Liknande institutionella för- ändringar som genomförts i Sverige har ägt rum i flera andra  
 EU-länder. 
 EMU-projektet 
  i sin helhet kan ses som ett uttryck för denna omdaning av den stabiliseringspolitiska regimen. 
 Utgångspunkterna för den stabilitetsorienterade ekonomiska politiken kan sammanfattas i följande punkter. 
  
 Prisstabilitet och sunda offentliga finanser är förutsättningar för en hög och stabil tillväxt i produktion och sysselsättning. En låg inflation står inte i konflikt med hög sysselsättning. 
  
 Det finns i de europeiska länderna ett behov av strukturre- former som skapar bättre fungerande marknader, ökad kon- kurrens, större rörlighet etc. Sådana reformer gynnar den långsiktiga tillväxten genom att öka ekonomins produktions- förmåga, men kan också ha stor betydelse för den makro- ekonomiska stabiliteten. 
  
 Penning- och finanspolitiken ska styras utifrån fastställda normer eller handlingsregler, som binder upp centralbank re- spektive regering och gör att reaktionen på olika makroeko- 
  
 11 
  
 SOU 2001:62 
  
 1 Valutaunionen 
  
 nomiska händelser blir förutsägbar. Frånvaron av trovärdiga normer riskerar att göra stabiliseringspolitiken alltför expan- siv och inflationsdrivande. 
  
 Stabiliseringspolitiken ska föras utifrån ett medelfristigt tidsperspektiv. Möjligheterna att med  
  
 ekonomisk-politiska 
  medel påverka den makroekonomiska utvecklingen på kort sikt är starkt begränsade. 
  
 Finanspolitiken ska vid normala konjunktursvängningar i första hand inriktas på att utifrån medelfristiga mål för spa- rande och/eller utgifter låta de automatiska stabilisatorerna verka. Aktiva finanspolitiska åtgärder är förenade med risker för en destabiliserande politik. Konjunkturutvecklingen är alltför svårbedömd för att det ska finnas underlag att avgöra exakt när åtgärder ska sättas in. Vidare kräver den politiska beslutsprocessen tid och kunskapen om olika åtgärders ef- fekter på ekonomin är ofta bristfällig. En aktiv finanspolitik öppnar därtill för påtryckningar att vidta kortsiktiga åtgär- der, som på sikt kan försvaga statsfinanserna. Aktiva finans- politiska åtgärder bör därför reserveras för allvarliga makro- ekonomiska störningar. 
  
 Ansvarsfördelningen mellan penning- och finanspolitik ska vara tydlig. Penningpolitiken ska bedrivas av en självständig centralbank utifrån ett överordnat mål om prisstabilitet. Det innebär att penningpolitiken i vissa lägen kan komma att motverka finanspolitiken, om denna inte är förenlig med prisstabilitet. 
  
 Den ekonomiska politiken är föremål för en multilateral övervakning.  
  
 EU-samarbetet 
  används för att samordna och skapa externa bindningar av den nationella finanspolitiken. Det tydligaste uttrycket för detta är de formella sanktioner som enligt fördraget kan beslutas vid alltför stora under- skott. Men samordningen går längre än så. Genom olika pro- 
 12 
  
 SOU 2001:62 
  
 1 Valutaunionen 
  
 cedurer eftersträvas en samsyn på stabiliseringspolitikens in- riktning. Risken för kritik från andra medlemsstater ska i sig avskräcka nationella regeringar från att föra en avvikande po- litik (s.k. peer pressure). Även strukturpolitiken är föremål för en multilateral övervakning. 
 Dessa principer har präglat hela  
 EMU-konstruktionen 
  men utgör också grunden för den  
 ekonomisk-politiska 
  uppläggningen på nationell nivå. Tredje etappen av EMU, dvs. valutaunionen, förändrade den institutionella ramen för de deltagande medlems- staterna, men inte den principiella inriktningen. Centraliseringen av penningpolitiken till en övernationell oberoende centralbank och inrättandet av en gemensam valuta undanröjde möjligheterna att på nationell nivå föra en ackommoderande politik. Givet att ECB lyckas skapa trovärdighet för sin prisstabilitetspolitik på europeisk nivå, kommer härigenom trovärdigheten för långsiktig prisstabilitet att skapas även på nationell nivå. Sverige har i stället valt att förankra stabiliseringspolitiken i en oberoende riksbank med ett inflationsmål och en norm för offentliga sektorns finan- siella sparande. 
 Valutaunionen innebär förändringar i de stabiliseringspolitiska förutsättningarna för de deltagande nationerna. I kapitel 2 görs en översikt över dessa förändringar och de problemställningar som blir aktuella. I kapitel 3 redogör vi för euroländernas erfa- renheter från de första åren med gemensam valuta. I kapitel 4 och 5 diskuteras euroländernas penning- respektive finanspolitik på en aggregerad nivå mot bakgrund av de senaste årens utveck- ling. Stabiliseringspolitiken i ett nationellt perspektiv och skill- nader mellan medlemsländerna analyseras i kapitel 6. 
 13 
 SOU 2001:62 
 14 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 2 
  
 Stabiliseringspolitiska förutsättningar i och utanför valutaunionen – en problemöversikt 
  
 Kommittén har fått i uppdrag att analysera hur de stabiliserings- politiska förutsättningarna förändras vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen (valutaunionen) av den ekonomiska och mo- netära unionen (EMU). Förutsättningarna för stabiliseringspoli- tiken förändras av naturliga skäl då de stabiliseringspolitiska in- strument som svenska  
 ekonomisk-politiska 
  beslutsfattare i dag kan använda sig av inte blir desamma efter en anslutning. Förut- sättningarna kan emellertid också ändras om den svenska eko- nomin av olika anledningar utvecklas på ett annorlunda sätt än tidigare. Om t.ex. de makroekonomiska svängningarna blir mindre vid ett  
 EMU-medlemskap 
  skulle också behovet av stabi- liseringspolitik minska. 
 4 
  
 Ett sätt att strukturera de förändringar av stabiliseringspoliti- kens förutsättningar som en anslutning till valutaunionen kan komma att medföra är att dela in dem i följande tre kategorier: 
  
 Förändringar av de tillgängliga stabiliseringspolitiska instru- menten och deras effekter på samhällsekonomin. 
  
 Förändringar av de störningar som träffar ekonomin. 
  
 Förändringar av det sätt på vilket ekonomin anpassar sig ef- ter en störning. 
  
 15 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 Det bör påpekas att denna kategoriindelning inte alltid är självklar, bl.a. eftersom vissa förändringar kan inordnas under mer än en kategori. Ekonomins anpassning efter en störning kan t.ex. i hög grad bero på den förda stabiliseringspolitiken, samti- digt som oönskade och överraskande svängningar i den ekono- miska aktiviteten kan ha sitt ursprung i en misslyckad stabilise- ringspolitik. Förändringar av de tillgängliga stabiliserings- politiska instrumenten kan därmed leda till förändringar av såväl störningar som anpassningsmekanismer. Indelningen fyller icke desto mindre en funktion som pedagogisk tankeram och under- lättar en strukturerad diskussion. 
 I detta kapitel görs en schematisk problemöversikt av de frå- geställningar som är av vikt för utredningen. I översikten rappor- teras också huvudresultaten från de två underlagsrapporter av Wood och Atkins som skrivits till delbe- tänkandet, samtidigt som de frågeställningar dessa behandlar pla- ceras in i ett mer övergripande sammanhang. 
  
 2.1 
  
 Förändringar av de tillgängliga stabiliseringspolitiska instrumenten 
  
 Många av konsekvenserna av en anslutning till valutaunionen är osäkra. Vi vet dock med säkerhet att de stabiliseringspolitiska instrument som svenska  
 ekonomisk-politiska 
  beslutsfattare kan använda sig av inte kommer att vara desamma efter en anslut- ning. 
 Penningpolitiken 
 Den största förändringen kommer att röra det penningpolitiska området. I en valutaunion kommer den nominella avkastningen 
  
 4  
 Med  
 EMU-medlemskap 
  avses här och i den fortsatta framställningen ett deltagande i EMU:s tredje etapp. Detta är något oegentligt men är praktiskt och ansluter till vederta- get språkbruk. 
 16 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 (räntan) på en finansiell tillgång med givna risk- och likviditets- egenskaper att bli densamma i de deltagande länderna. Med en gemensam valuta kan nämligen skillnader i förväntad avkastning inte längre uppvägas av förväntad växelkursutveckling. Skillnader i avkastning kommer omedelbart att utjämnas genom arbitrage- verksamhet där kapital söker sig till det land där avkastningen är högst. Med en rörlig växelkurs, som är fallet i Sverige i dag, kan däremot ett land t.ex. ha en lägre ränta än de länder som ingår i valutaunionen om detta uppvägs av att landets valuta förväntas appreciera i förhållande till euron. 
 Eftersom Riksbanken förlorar möjligheten att kunna styra den inhemska korträntenivån och kronan dessutom upphör att exi- stera som en egen valuta, blir konsekvensen av ett deltagande i valutaunionen att Sverige inte längre kommer att kunna föra en egen penning- och valutapolitik. Inom valutaunionen förs i stäl- let en gemensam penning- och valutapolitik av den europeiska centralbanken, ECB. ECB bestämmer nivån på de korta räntorna i alla valutaunionens medlemsländer, samtidigt som dess ageran- de påverkar kursen på den gemensamma valutan, euron, gent- emot utomstående valutor såsom dollar och yen. 
 Ett deltagande i valutaunionen innebär en förändring inte bara i förhållande till nuvarande regim med rörlig växelkurs utan även i förhållande till de fastkursarrangemang som Sverige tidigare tillämpat. Kronans knytning till valutakorgen och senare ecun avsåg visserligen att, på ett likartat sätt som ett deltagande i valu- taunionen, binda upp den egna penningpolitiken. Till skillnad från vad som skulle bli fallet vid ett deltagande i valutaunionen innebar dock dessa arrangemang att kronan alltjämt existerade som en egen valuta. Vid extraordinära händelser kunde därför växelkursrelationen ändras. Detta var ju också vad som i prakti- James hände under 1970- och  
 1980-talen 
  då kronan vid ett flertal tillfällen devalverades och slutligen, i november 1992, släpptes fri och deprecierade kraftigt. I en valutaunion är sådana växelkursju- steringar inte längre möjliga. En växelkursförändring i ett enskilt land skulle ju inte kunna åstadkommas med mindre än att den nationella valutan återinfördes. 
 17 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 Vilka konsekvenser kan då ett överlåtande av penning- och va- lutapolitiken på den europeiska centralbanken tänkas få för svenskt vidkommande? Om den makroekonomiska utvecklingen är ungefär densamma i Sverige som i de större länderna inom valutaunionen vilka kan förväntas ha ett avgörande inflytande på utformningen av ECB:s penningpolitik skulle ECB förmod- ligen föra en liknande politik som Riksbanken annars hade gjort. Därmed borde också den inhemska konjunkturutvecklingen, allt annat lika, bli ungefär densamma i och utanför valutaunionen. 
 Den diskussion som har förts har emellertid pekat på att vissa skillnader mellan ECB:s och Riksbankens penningpolitik skulle kunna uppkomma även vid en likartad makroekonomisk utveck- ling. En anledning till detta kan vara att ECB har ett något lägre inflationsmål än Riksbanken. Medan Riksbanken har ett infla- tionsmål på 2 procent med ett toleransintervall på  
 ±  
 1 procent- enhet, är ECB:s mål att inflationen inom euroområdet högst ska uppgå till 2 procent (målet är m.a.o.  
 0-2 
  procent). 
 Skillnaderna i inflationsmål skulle kunna ha samhällsekono- miska effekter. 
 5  
 Mikroekonomiska effektivitetsargument talar för att inflationsmålet bör sättas förhållandevis lågt i syfte att undvika olika snedvridningar av spar- och investeringsbeslut. Samtidigt kan problem uppstå om den genomsnittliga inflatio- nen blir  
 alltför  
 låg. Det främsta skälet till detta är att nödvändiga förändringar av relativa löner och priser kan ha svårt att komma till stånd vid mycket låga inflationstal. Det beror på att nominel- la priser och löner tycks vara trögrörliga nedåt. 
 6  
 Om inflationen är mycket låg och de nominella lönerna trögrörliga nedåt, är det svårt att sänka reallönerna i en djup lågkonjunktur. Reallöneni- vån kan därmed bli för hög för vissa företag och arbetslösheten riskerar att bli varaktigt högre. 
 7  
 Samtidigt blir det svårt att åstad- komma negativa realräntor vilket ibland kan vara nödvändigt 
  
 5 
  
 Se t.ex. Wise och Vredin (1998) och  
  
 EMU-utredningen 
  (SOU 1996:158) för en dis- kussion om bevekelsegrunderna för valet av inflationsmål. 
  
 6 
  
 Detta diskuteras mer utförligt i avsnitt 2.3. Se även Erickson (2000) där trögheter i nomi- nella löner och priser förklaras av att  
  
 incitamenten  
 att ändra löner och priser är svaga vid mycket låg inflation. Ju högre inflationstakt desto oftare justeras nominella löner och priser för att de relativa lönerna och priserna ska hamna på önskade nivåer. 
  
 7 
  
 Akerlof, Phelps och Lee (1996). 
  
 18 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 för att stimulera en ekonomi vid en djup recession eftersom den nominella räntan i praktiken inte kan sjunka under noll. Även om ECB:s målformulering i princip innebär en lägre ge- nomsnittlig inflation än Riksbankens inflationsmål, förefaller det dock tveksamt om skillnaden är tillräckligt stor för att denna typ av problem ska ha relevans för bedömningen. 
 Ett annat skäl för att skillnader mellan ECB:s och Riksban- kens penningpolitik skulle kunna uppkomma även vid en likartad makroekonomisk utveckling är att en given ränteändring kan ha olika stor effekt i olika länder. På grund av skillnader i länders ekonomiska struktur, t.ex. beträffande det finansiella systemets utformning, hushållens förmögenhetsställning, ekonomins öp- penhet, osv., kan de ekonomiska aktörernas räntekänslighet skil- ja sig åt mellan länder. En styrränteförändring kan därmed få andra effekter i Sverige än på andra håll. Det är dock svårt att i dagsläget bedöma hur stort detta problem är i praktiken. 
 Ett tredje argument som förekommit i diskussionen är att eventuella skillnader mellan ECB:s och Riksbankens långsiktiga trovärdighet skulle kunna medföra olika stort stabiliseringspoli- tiskt utrymme. Ett vanligt argument har varit att ECB skulle ha ett större utrymme för expansiv penningpolitik än Riksbanken, därför att trovärdigheten för en låginflationspolitik är större. Utvecklingen de senaste fem åren tyder dock på att detta argu- ment knappast längre bör tillmätas någon större vikt. Förtroen- det för den svenska inflationsmålspolitiken har successivt ökat inte minst genom beslutet att från den 1 januari 1999 ge Riks- banken en mer självständig ställning och förefaller i dag vara väl så etablerat som för ECB:s politik. 
 En rimlig bedömning är att mer väsentliga skillnader i pen- ningpolitiken mellan medlemskap och  
 icke-medlemskap 
  i valuta- unionen främst uppkommer om den makroekonomiska utveck- lingen i Sverige av olika anledningar skulle avvika från den i övri- ga euroområdet. Eftersom t.ex. en svag utveckling i enbart Sveri- ge har en liten påverkan på euroområdets inflation är det troligt att ECB skulle avstå från att vidta de åtgärder som Riksbanken skulle ha vidtagit för att stimulera svensk produktion och syssel- 
 19 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 sättning. På motsvarande sätt skulle ECB inte bry sig om att vid en isolerad svensk överhettning genomföra de räntehöjningar som Riksbanken skulle ha genomfört för att dämpa den ekono- miska aktiviteten. 
 Frågan om de penningpolitiska konsekvenserna av en anslut- ning till valutaunionen hänger därför nära samman med frågan om den svenska ekonomin kommer att utvecklas annorlunda än unionen i övrigt. En aspekt på denna fråga är vilken typ av stör- ningar landspecifika (asymmetriska) respektive gemensamma (symmetriska) som kan förväntas dominera. Men det är inte enbart störningarna som spelar roll. Även en i huvudsak gemen- sam störning kan ge upphov till en olikartad makroekonomisk utveckling i olika länder, om de olika länderna anpassar sig på olika sätt därför att ekonomiernas struktur är olika. Vidare kan ECB:s räntereaktioner på en gemensam störning, som vi konsta- terat ovan, ge olika effekter i olika länder. Konsekvenserna för svenskt vidkommande av att överlåta penningpolitiken på ECB beror alltså på såväl de störningar som ekonomin kommer att utsättas för som hur ekonomin och den ekonomiska politiken anpassar sig till dessa. 
 Frågan om i vilken mån den makroekonomiska utvecklingen i olika länder är tillräckligt likartad för att de med fördel ska kun- na använda en gemensam valuta vilket brukar beskrivas som att de utgör ett s.k. optimalt valutaområde har givit upphov till en omfattande empirisk forskning under det senaste decenniet. Även om denna forskning i strikt mening behandlar både stör- ningar och anpassningsmekanismer, har vi valt att diskutera den samlat i avsnitt 2.2. 
 Finanspolitiken 
 Stabiliserande finanspolitik kan bedrivas endera genom att reger- ingen aktivt beslutar om förändringar av skatter eller offentliga utgifter eller via s.k. automatiska stabilisatorer. Med en automa- tisk stabilisator avses skatteintäkter eller offentliga utgifter som automatiskt påverkas av ekonomins svängningar, dvs. utan att 
 20 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 några aktiva beslut behöver tas om ändringar av t.ex. skattesatser eller ersättningsnivåer. Exempel på automatiska stabilisatorer är inkomstberoende skatter och arbetslöshetsunderstöd. Eftersom skatteinkomsterna är höga och de offentliga utgifterna låga i högkonjunkturer och det omvända gäller i lågkonjunkturer, har de automatiska stabilisatorerna en konjunkturstabiliserande ef- fekt.  
 8 
  
 När det gäller finanspolitiken är konsekvenserna av en anslut- ning till valutaunionen inte lika påtagliga som för penningpoliti- James. En anslutning kommer inte på något uppenbart sätt att för- ändra den uppsättning instrument som finanspolitiken har att tillgå, dvs. olika typer av skatter och offentliga utgifter. Möjlig- heterna att använda dessa instrument i konjunkturstabiliserande syfte är dock i viss mån begränsade. Skälet är dock inte i första hand att medlemskapet i valutaunionen i sig innebär i grunden annorlunda restriktioner på finanspolitiken än ett utanförskap. EU:s finanspolitiska regler, t.ex. Maastrichtsfördragets regel om att underskottet i de offentliga finanserna inte får överstiga 3 procent av BNP, gäller samtliga  
 EU-länder 
  oavsett om de deltar i valutaunionen eller inte. De formella sanktionsmöjligheterna mot ett land som bryter mot de finanspolitiska reglerna är dock större om landet deltar i valutaunionen. Det faktum att man ge- nom olika politiska procedurer strävar efter att uppnå en samsyn på stabiliseringspolitikens inriktning i de olika medlemsländerna kan dessutom i sig utöva ett tryck på ett enskilt land att inte föra en alltför avvikande finanspolitik. 
 Även om de finanspolitiska instrumenten inte påverkas i nå- gon större grad av ett deltagande i valutaunionen, kommer  
 effek- ten  
 av finanspolitiska åtgärder att vara annorlunda i en valutauni- on. Finanspolitiken har nämligen större möjligheter att påverka aktivitetsnivån i ekonomin under en fast växelkurs än under en rörlig. Under en rörlig växelkurs kan t.ex. en expansiv finanspoli- tik som höjer aktivitetsnivån leda till högre räntor och en appre- ciering av valutan. Detta gör att efterfrågan förskjuts från in- hemska till utländska produkter och därmed dämpas stimulans- 
  
 8  
 Se Braconier (2001) och Erickson (2001) för mer utförliga diskussioner. 
 21 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 effekten av de ökade offentliga utgifterna. Under den infla- tionsmålsregim som i dag råder skulle en överdrivet expansiv fi- nanspolitik som leder till ett högre efterfrågetryck och ökad in- flation dessutom föranleda Riksbanken att reagera med ränte- höjningar. I en valutaunion däremot, där ett enskilt litet lands agerande inte har någon påtaglig effekt på ränte- och växelkurs- utvecklingen, uppkommer inte dessa motverkande effekter. Den inhemska finanspolitiken får därmed, allt annat lika, större effekt i en valutaunion. 
 När det gäller möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik har förutsättningarna för finanspolitiken i vissa avseenden för- ändrats de senaste åren. En slutsats i  
 EMU-utredningen 
  (SOU 1996:158) var att överväganden om vilken stabiliseringspolitisk roll som finanspolitiken kunde spela förmodligen var av mindre betydelse för Sverige, eftersom manöverutrymmet ändå var mycket begränsat efter de föregående årens kraftiga ökning av den offentliga skuldsättningen. Den konsolidering av de offent- liga finanserna som sedan dess ägt rum har varit anmärkningsvärt framgångsrik och innebär att finanspolitiken i dag har förutsätt- ningar att spela en större roll som konjunkturstabiliserande in- strument än för några år sedan. 
 Skillnader i finans- och penningpolitikens praktiska förutsättningar 
 Sammantaget skulle en anslutning till valutaunionen således in- nebära en förskjutning av den nationella stabiliseringspolitiken från den inhemska penning- och valutapolitiken vars styrin- strument helt försvinner till den inhemska finanspolitiken vars verkningsgrad i stället förmodligen ökar i många situationer. För att studera hur ett deltagande i valutaunionen påverkar för- utsättningarna att bedriva stabiliseringspolitik vid landspecifika störningar kan det därför vara värt att betona några viktiga skill- nader när det gäller penning- och finanspolitikens praktiska för- utsättningar. 
 En skillnad rör de olika typer av tidsfördröjningar som såväl finans- som penningpolitiken är förknippade med. Man brukar 
 22 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 vanligtvis tala om tre typer av fördröjningar en som har att göra med svårigheter att identifiera och kvantifiera störningen, en som beror på att det kan ta tid att besluta om och faktiskt genomföra en åtgärd samt en som hänger samman med den tid det tar från det att åtgärden vidtagits till dess den får effekt på ekonomin. 
 9 
  
 När det gäller svårigheterna att identifiera störningen finns inga uppenbara skillnader mellan penning- och finanspolitik. Det är rimligt att centralbank och finansdepartement besitter ungefär samma analyskapacitet. Fördröjningar som har att göra med be- slutet om åtgärden och dess genomförande är dock sannolikt väsentligt längre för finanspolitik än för penningpolitik; medan en centralbank kan fatta beslut om att ändra styrräntan med ganska kort varsel, kan förändringar av skatter och offentliga utgifter bli föremål för utdragna politiska förhandlingar. 
 Tidsfördröjningarna i det finanspolitiska beslutsfattandet ökar risken för att åtgärder kommer att vidtas i ett konjunkturellt sett felaktigt läge och att de därför snarast förstärker än dämpar kon- junkturfluktuationerna. Men fördröjningar förknippade med att det tar tid innan den vidtagna åtgärden får effekt är sannolikt i genomsnitt kortare för finanspolitiken än för penningpolitiken; medan åtminstone vissa skatter och offentliga utgifter snabbt påverkar den aggregerade efterfrågan är problemet med penning- politikens långa och varierande tidsfördröjningar (long and va- riable lags) väl känt. Det går emellertid knappast att enbart på basis av vår kunskap om olika tidsfördröjningar sluta sig till att endera finans- eller penningpolitik är att föredra som stabilise- ringspolitiskt instrument. 
 För de automatiska stabilisatorerna brukar hävdas att tidsför- dröjningen vad gäller såväl identifikationen av störningen som genomförandet av åtgärden är liten, samtidigt som effekterna på ekonomin sannolikt kommer förhållandevis snabbt. Det ter sig mot den bakgrunden lockande att dra slutsatsen att automa- tiska stabilisatorer borde ges en relativt sett större roll vid en an- slutning till valutaunionen. Ett problem i detta sammanhang är 
  
 9  
 Se t.ex. Erickson (2001). 
 23 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 dock att de automatiska stabilisatorerna i Sverige redan i nuläget är betydande i ett internationellt perspektiv, vilket bl.a. kan öka risken att de leder till en utveckling som kommer i konflikt med EU:s finanspolitiska regler. 
 Det kan också finnas tidsfördröjningar även med automatiska stabilisatorer. Detta har dels att göra med att vissa skatter och utgifter reagerar på ekonomiska variabler som kan ligga förhål- landevis sent i konjunkturcykeln. Vissa automatiska stabilisato- rer t.ex. utgifter för arbetslöshetsersättning börjar verka först när arbetslösheten ökar. Eftersom ökningen kan bero på ett kraf- tigt efterfrågebortfall på produktmarknaden som bara gradvis resulterar i högre arbetslöshet, kommer i dessa fall den stabilise- rande effekten också här med viss eftersläpning. Tidsfördröj- ningarna kan dessutom vara längre än för en aktiv (diskretionär) finanspolitik som ett resultat av att den senare ofta baseras på  
 prognoser  
 av den ekonomiska utvecklingen. Antag t.ex. att det inträffar någon typ av störning som gör att en överhettning kan förväntas inom en snar framtid. En finanspolitisk kontraktion som vidtas som ett svar på en sådan  
 prognostiserad  
 överhettning kan då i princip förhindra att den överhuvudtaget uppstår. Efter- som automatiska stabilisatorer reagerar först på faktiska föränd- ringar av aktivitetsnivån i ekonomin, är tidsfördröjningen från störning till reaktion under dessa antaganden längre än för aktiv finanspolitik. 
 10 
  
 En annan skillnad mellan finans- och penningpolitikens prak- tiska förutsättningar är att man vid utformningen av finanspoli- tiken måste ta hänsyn till att förändringar i skatter och offentliga utgifter inte enbart påverkar produktion och sysselsättning utan också storleken på underskotten och den offentliga skulden. Om skulden t.ex. redan i utgångsläget är betydande kan finanspolitis- ka åtgärder som ytterligare försämrar skuldsituationen vara svår- genomförbara och t.o.m. få negativa konsekvenser på den aggre- 
  
 10  
 En penningpolitisk motsvarighet till en automatisk stabilisator skulle i detta fall vara en regel som föreskriver att styrräntan ändras på ett visst sätt då  
 observerad  
 inflation och BNP ändras i stället för att, som är fallet i dag,  
 prognostiserad  
 inflation och BNP styr räntebeslu- ten. Om man ser prognostillfället som den tidpunkt då störningen identifieras, är det uppen- bart att det kan finnas en betydande tidsfördröjning som är förknippad med identifikation och genomförande av politiken. 
 24 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 gerade efterfrågan. Några motsvarande hänsyn till de stabilise- ringspolitiska instrumentens tidigare utveckling behöver inte tas i penningpolitiken; styrräntan kan i princip förändras utan att man behöver beakta vilka värden den tidigare antagit. 
 11  
 Finans- politiken är med andra ord historieberoende på ett sätt som pen- ningpolitiken inte är. Problemet blir särskilt tydligt i när man i hög grad förlitar sig på automatiska stabilisatorer eftersom dessa, vid en ihållande ogynnsam ekonomisk utveckling, riskerar att driva fram stora underskott i de offentliga finanserna som kan bli svåra att hantera. Det bör betonas att problemet med finanspoli- tikens historieberoende i dag är mindre än tidigare eftersom de offentliga finanserna är väsentligt bättre än för några år sedan. 
 En tredje skillnad mellan finans- och penningpolitiken är att finanspolitiska åtgärder ändringar av specifika skatter och ut- gifter i regel har större fördelningseffekter än ränteförändring- ar. En följd av detta kan bli att vissa åtgärder visar sig politiskt svårgenomförbara och kan ge upphov till den typ av tidsfördröj- ningar i beslutsprocessen som diskuterats ovan. Konjunkturpoli- tiska åtgärder i finanspolitiken kan komma att blockeras eller försenas av en utdragen politisk diskussion om exakt vilka skat- ter och utgifter som ska justeras, eftersom fördelningskonse- kvenserna kan vara mycket olika. Det grundläggande problemet är att finanspolitiken har såväl stabiliserings- som fördelningspo- litiska uppgifter och att dessa i vissa fall kan komma i konflikt med varandra. 
 En fjärde skillnad mellan finans- och penningpolitiken rör olikheter i de institutionella ramverken. Under  
 1990-talet 
  genomförde en rad länder, däribland Sverige, institutionella för- ändringar som syftade till att ge centralbanken en mer självstän- dig ställning. Det grundläggande motivet till denna utveckling var att en onödigt hög inflation kan uppkomma som ett resultat av att det föreligger en ständig frestelse för  
 ekonomisk-politiska 
  beslutsfattare att kortsiktigt stimulera ekonomin. Denna frestel- 
  
 11  
 Penningpolitiska beslutsfattare kan dock vilja undvika alltför stora svängningar i räntan eftersom det kan ge upphov till fluktuationer i  
 aktie-, 
  obligations- och fastighetsvärden och därmed till förmögenhetseffekter. Det historieberoende som härigenom uppkommer också i räntepolitiken är emellertid av mycket mindre betydelse än för finanspolitiken. 
 25 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 se kan t.ex. bero på att den i genomsnitt rådande arbetslöshetsni- vån (den jämviktsarbetslöshet som ekonomin tenderar att röra sig mot) uppfattas som hög och att en sänkning av den faktiska arbetslösheten även om den endast blir temporär upplevs som politiskt fördelaktig. Det är lätt att föreställa sig att denna frestelse kan vara speciellt stark i vissa situationer, t.ex. inför ett val. 
 Genom att delegera penningpolitiken till en inom givna ramar självständig centralbank skapas en institutionell ram som kan garantera det långsiktiga perspektiv i penningpolitiken som krävs för att prisstabilitetsmålet skall vara trovärdigt; det är betydligt lättare för en centralbank att motstå frestelsen att kortsiktigt expandera ekonomin än för en regering som löpande måste fatta beslut under trycket från viktiga intressegrupper. Enligt vedeta- gen teori blir den långsiktiga effekten en lägre inflation utan att den genomsnittliga arbetslösheten blir högre. Samtidigt ökar de- legeringen utrymmet för att bedriva stabiliseringspolitik. Om ekonomins aktörer litar på att en räntesänkning inte är ett tecken på att centralbanken givit upp låginflationspolitiken, ökar ut- rymmet för att sänka räntan i en lågkonjunktur. 
 Motsvarande frestelse att stimulera ekonomin alltför kraftigt kan finnas även inom finanspolitiken. Denna frestelse kan i för- sta hand ta sig uttryck i stora budgetunderskott och växande of- fentlig skuldsättning. 
 12  
 Det är till och med möjligt att denna fres- telse skulle kunna öka i en valutaunion, eftersom kravet på en- skilda länder att föra en stram finanspolitik i syfte att stabilisera växelkurs och långa räntor och underbygga förtroendet för lågin- flationspolitiken minskar kraftigt. I en valutaunion kan det också tänkas att ett land kanske inte räknar med att behöva bära hela kostnaden själv i händelse av en statsfinansiell kris. Det kan inte helt uteslutas att övriga länder för att undvika att unionens framtid sätts på spel är villiga att bära en del av kostnaden, en- dera genom att de tar över betalningsansvaret eller genom att den gemensamma centralbanken köper upp landets statspapper, 
  
 12  
 Se Agell m.fl. (1996). Eftersom ECB inte skulle reagera på samma sätt som Riksbanken på en expansiv finanspolitik enbart i Sverige, är det dock möjligt att den svenska prisnivån kan komma att stiga i förhållande till prisnivån i övriga euroområdet. 
 26 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 trots att man genom olika stadganden försökt skapa juridiska spärrar mot en sådan utveckling. 
 Det finns också en rad andra skäl till att finanspolitiken kan bli alltför expansiv och leda till en växande offentlig skuldsätt- ning. 
 13  
 En tänkbar förklaring har att göra med att fördelarna med ökade offentliga utgifter ofta är koncentrerade till specifika grupper. I den mån budgetunderskotten ska betalas med ökade skatter i framtiden är det sannolikt att dessa skatter fördelas mer jämnt över befolkningen och de kan dessutom komma att belasta framtida generationer. Det politiska motståndet mot ökade ut- gifter är därför i många situationer betydligt svagare än de kraf- ter som vill genomföra dem. 
 En annan förklaring kan vara att en regering kan välja att skapa budgetunderskott av strategiska skäl. En anledning kan vara att man i länder där regeringsmakten ofta växlar vill inskränka hand- lingsmöjligheterna för kommande regeringar. Genom att det parti som för tillfället sitter vid makten ökar de utgifter som man själv vill prioritera, kan de grupper som partiet representerar gynnas samtidigt som räntebetalningar och amorteringar försvå- rar för kommande regeringar av annan partifärg att öka de of- fentliga utgifterna på ett sådant sätt att deras väljare får fördelar. 
 En tredje förklaring till att alltför stora budgetunderskott kan uppkomma, är att beslutsprocessen innan man kan komma över- ens om hur bördorna för en budgetsanering ska fördelas kan vara förknippad med avsevärda trögheter. Olika grupper kan ha ett intresse av att skjuta upp anpassningen, eftersom man på så sätt hoppas kunna övervältra bördan på andra. 
 Långsiktig trovärdighet kontra kortsiktig flexibilitet i finanspolitiken 
 De ovan diskuterade problemen har fått motivera olika typer av åtgärder som på samma sätt som inom penningpolitiken syf- tar till att öka trovärdigheten för en långsiktigt hållbar utveckling 
  
 13  
 Se kapitel 7 i  
 EMU-utredningen 
  (SOU 1996:158). 
 27 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 även inom det finanspolitiska området. Åtgärderna har vidtagits såväl på  
 EU-nivå 
  t.ex. Maastrichtfördragets regel om ett under- skott i de offentliga finanserna på högst 3 procent av BNP som av enskilda länder t.ex. det svenska utgiftstaket. 
 14  
 Det ovan nämnda problemet med att länder kanske räknar med att kunna lämpa över en del av bördan på andra vid en statsfinansiell kris har hanterats med s.k. no  
 bail-out-regler 
  som uttryckligen för- bjuder EU och enskilda medlemsländer att ta över betalningsan- svaret för ett medlemslands skulder och som förhindrar ECB att ge stöd till en enskild medlemsstat. Förutom dessa åtgärder har även olika metoder att minska finanspolitikens trovärdighets- problem som knyter närmare an till den penningpolitiska lös- ningen med en frikoppling från den dagsaktuella politiken bör- jat diskuteras alltmer, såväl inom akademiska kretsar som i den allmänna debatten. 
 På samma sätt som en delegering av penningpolitiken kan ge större stabiliseringspolitiskt utrymme genom att skapa förtroen- de för en långsiktigt hållbar utveckling, kan de finanspolitiska reglerna ge större utrymme för en expansiv finanspolitik i en lågkonjunktur. Samtidigt lägger dock reglerna  
 i sig  
 restriktioner på hur mycket finanspolitiken kan utnyttjas i stabiliseringspoli- tiskt syfte. 
 I Braconiers underlagsrapport till denna utredning behandlas bl.a. frågan om i vilken mån EU:s finanspolitiska regler lägger restriktioner på stabiliseringspolitiken. 
 15  
 Konjunkturkänslighe- ten i de offentliga finanserna undersöks genom att effekterna på budgetunderskottet av olika typer av efterfrågebortfall studeras i en modell. Ett resultat är att om det initiala överskottet uppgår till 2 procent av BNP, så kan de automatiska stabilisatorerna och den aktiva arbetsmarknadspolitiken tillåtas verka fullt ut även vid en större störning (definierad som ett ackumulerat  
 BNP-bortfall 
  på 5 procent) utan att Bailey stipulerade gräns för underskott på högst 3 procent av BNP överskrids. Braconiers slutsats är därför att om det medelfristiga målet på 2 procents överskott i de offentliga finanserna verkligen uppnås, så förefal- 
  
 14 
  
 Se kapitel 5 eller Cooley (2001) för en genomgång av EU:s regler för finanspolitiken. 
  
 15 
  
 Braconier (2001). 
  
 28 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 ler risken för en konflikt mellan normal svensk stabiliserings- politik och EU:s finanspolitiska regler vara relativt liten. 
 Även Bergman 
 16  
 tar i sin underlagsrapport upp frågeställning- en om i vilken mån EU:s finanspolitiska regler lägger restriktio- ner på stabiliseringspolitiken. Utifrån bl.a. en genomgång av ti- digare studier gör Cooley bedömningen att de finanspolitiska reglerna inte i någon större omfattning påverkar möjligheterna för ett enskilt land att bedriva stabiliseringspolitik. 
 Arbetsgivaravgifter som ett stabiliseringspolitiskt instrument 
 Vi noterade ovan att den uppsättning instrument som finanspoli- tiken har att tillgå sannolikt inte kommer att påverkas i någon högre grad av ett deltagande i valutaunionen. Det är således i princip möjligt att tänka sig att ett stort antal skatter och offent- liga utgifter skulle kunna användas i stabiliseringspolitiskt syfte. Ett av de instrument som diskuterats mest de senaste åren främst som ett alternativ till större växelkursjusteringar är vari- ationer av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Tanken är att statsmakterna genom att variera arbetsgivaravgifterna skulle kunna åstadkomma flexibilitet i lönekostnaderna och därigenom stabilisera sysselsättningsutvecklingen. Eftersom de lagstadgade arbetsgivaravgifterna i dag uppgår till 33 procent av lönesumman finns en förhållandevis stor potential för avgiftssänkningar i ett krisläge. 
 Förändringen av arbetsgivaravgifterna kan i princip göras på två sätt. Ett sätt är att bygga upp fonder när konjunkturen är god och låta de fonderade medlem finansiera sänkningar av avgifterna i sämre tider. 
 17  
 Ett annat sätt är att sänkningar av arbetsgivarav- gifterna finansieras genom att andra skatter eller avgifter höjs. Detta brukar betecknas som en  
 intern devalvering  
 eftersom den, liksom en vanlig extern devalvering, sänker de inhemska löne- kostnaderna i förhållande till utlandet, utan att det uppkommer 
  
 16 
  
 Cooley (2001). 
  
 17 
  
 Variationerna i arbetsgivaravgifterna skulle i så fall i detta avseende fungera ungefär som de i avsnitt 2.3 beskrivna buffertfonderna. 
  
 29 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 några direkta budgeteffekter. Man bör ha i åtanke att variationer i de lagstadgade arbetsgivaravgifterna är en form av aktiv finans- politik och att de därför är förknippade med de problem som beskrevs i avsnitt 2.1, t.ex. långa tidsfördröjningar i beslutspro- cessen. 
 18 
  
 Finanspolitisk samordning 
 En omdebatterad fråga är vilken grad av finanspolitisk samord- ning mellan länderna som är önskvärd i en valutaunion. Ofta ses problematiken i ett strukturellt perspektiv. Man fokuserar då på frågor som t.ex. om det bör finnas gränser för hur låga olika skatter bör tillåtas vara för att förhindra att vissa länder drar till sig alltför stora mängder av andra länders skattebaser. Även EU:s restriktioner på budgetunderskott och offentlig skuldsättnings- grad kan ses som en form av strukturell samordning av finanspo- litiken. 
 Frågan om finanspolitisk samordning har emellertid också en stabiliseringspolitisk dimension. Utgångspunkten är att finans- politik i ett enskilt land ofta har effekter även på andra länder i unionen, s.k. överspillningseffekter. Dessa kan ta sig olika ut- tryck. För det första kan t.ex. en finanspolitisk expansion i ett land göra att importen från andra länder ökar. För det andra kan en expansion i ett land, förutsatt att dess ekonomi utgör en till- räckligt stor del av unionen, höja ränteläget i hela euroområdet och leda till en appreciering av eurokursen. Medan den första överspillningseffekten har en positiv inverkan på aktivitetsnivån i övriga länder, går de senare i motsatt riktning. 
 Om varje land för finanspolitik helt på egen hand kommer det inte att beakta dessa överspillningseffekter. Resultatet blir att finanspolitiken i euroområdet som helhet inte blir så effektiv som den skulle kunna vara. Om politiken i stället genomfördes samordnat, skulle man i princip kunna beakta dessa överspill- 
  
 18  
 Se  
 EMU-utredningen 
  (SOU 1996:158) kapitel 7 resp. Johnson (1998) för mer utförliga analyser av interna devalveringar. 
 30 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 ningseffekter och utforma politiken i varje land så att det samla- de utfallet blir det bästa. 
 Ett exempel på att en samordning av finanspolitiken skulle kunna ge ett bättre utfall än när varje land agerar enskilt är föl- jande. Vid en samtidig konjunkturnedgång i hela euroområdet kan incitamenten för ett enskilt land att vidta finanspolitiska stimulansåtgärder vara svaga. Om landet ensamt för en stimule- rande finanspolitik, kan effekten bli stora budgetunderskott ef- tersom en del av stimulanseffekterna via ökad import spiller över till andra länder, där de bidrar till högre produktion och förbätt- rade statsfinanser. Om stimulansåtgärder i stället vidtas samord- nat blir det slutliga resultatet gynnsammare för euroområdet som helhet. Sannolikheten för att en stimulans kommer till stånd ökar och tendensen till växande budgetunderskott i varje land motverkas av att skatteintäkterna stiger i takt med att de finans- politiska stimulansåtgärderna får spridningseffekter mellan län- derna. Finanspolitisk samordning kan således fylla en funktion vid gemensamma störningar. Ett motargument är dock att det främst är ECB:s penningpolitik som, under beaktande av pris- stabilitetsmålet, ska bära den huvudsakliga stabiliseringspolitiska bördan. 
 19 
  
 Vissa bedömare menar att motiven för finanspolitisk samord- ning vid landspecifika störningar är förhållandevis svaga. 
 20  
 En slutsats som dragits är att störningar som träffar ett enskilt land i första hand bör hanteras av landet i fråga, eftersom det är dess egen finanspolitik som har störst möjlighet att påverka efterfrå- geutvecklingen. Även om landet i princip skulle kunna dra nytta av överspillningseffekter från samordnade finanspolitiska åtgär- der bland medlemsländerna, skulle dessa åtgärder, menar man, sannolikt få begränsad verkan när det gäller att stabilisera pro- duktion och sysselsättning i den drabbade ekonomin. Regering- en i det drabbade landet har dessutom en informationsfördel om förhållandena i den egna ekonomin och har förutsättningar att förhållandevis snabbt vidta åtgärder. En möjlig risk är också att 
  
 19 
  
 Se Buti och Sapir (1998). 
  
 20 
  
 Se t.ex. argumentationen i Buti och Sapir (1998). 
  
 31 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 en samordning av finanspolitiken leder till att politiken blir allt- för likartad i olika länder och inte ger tillräckligt utrymme för de skillnader som kan motiveras av olikheter i konjunkturutveck- lingen. 
 Önskvärdheten av finanspolitisk samordning kommer dock delvis i ett annat ljus då man inte enbart ser till samspelet mellan regeringarnas politik utan även tar hänsyn till ECB:s agerande. Samspelet mellan de olika regeringarnas finanspolitik och den europeiska centralbankens penningpolitik har uppmärksammats i en del studier på senare tid. 
 21  
 Det visar sig att de slutsatser som man vanligen dragit angående önskvärdheten av finanspolitisk samordning inte längre är självklara då man beaktar detta sam- spel. 
 Grundidén är att ECB reagerar på den finanspolitik som be- drivs. Eftersom finanspolitiken blir annorlunda beroende på om den samordnas mellan de olika länderna eller inte, kommer också ECB:s reaktion att skilja sig åt i de två fallen. Detta kan ge upp- hov till en del till synes förvånande resultat. Antag att euroom- rådet drabbas av en negativ efterfrågestörning. Om en samord- ning sker av finanspolitiken kommer mer kraftfulla åtgärder än om någon sådan inte skulle ske att vidtas, eftersom de enskilda länderna i det senare fallet skulle vänta på att andra agerar (jäm- för exemplet ovan). En följd av att finanspolitiken blir mer aktiv är dock att ECB blir  
 mindre  
 aktiv eftersom en del av den kon- junkturstabilisering som ECB annars skulle svara för nu sker ge- nom den samordnade finanspolitiken. Resultatet kan bli att fi- nanspolitiken blir alltför expansiv, med stora budgetunderskott som konsekvens, och penningpolitiken alltför restriktiv, med för höga räntor. I detta fall skulle utfallet ha blivit bättre om en fi- nanspolitisk samordning inte skett. 
 Eftersom det är ECB:s agerande som ger upphov till detta re- sultat, blir slutsatsen att motsvarande problem inte kommer att uppstå om de störningar som inträffar inte ger ECB anledning att agera. Detta är fallet om störningarna är landspecifika, åtmin- stone om landet är litet. Följaktligen är en finanspolitisk sam- 
  
 21  
 Se Beetsma m.fl. (2001) på vilken nedanstående resonemang bygger. Se även Reed och Mundschenk (2001). 
 32 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 ordning relativt sett mer effektiv vid landspecifika störningar än vid gemensamma sådana. Detta resultat går i en annan riktning än den gängse uppfattningen, som säger att motiven för finans- politisk samordning vid landspecifika störningar i allmänhet är svaga. 
 Det bör påpekas att resultaten ovan är härledda från en teore- tisk modell med specifika antaganden, bl.a. att ingen samordning sker mellan finans- och penningpolitiken. Resultaten tyder dock på att det kan finnas potentiellt viktiga mekanismer som kan ge ganska annorlunda utfall än vad man i förstone väntar sig. 
 Förutom att de teoretiska resultaten rörande vinsterna med en samordning inte är entydiga, finns även andra typer av problem. Ett uppenbart problem är hur samordningen rent praktiskt ska lösas. En fråga i detta sammanhang är hur detaljerade överens- kommelser om finanspolitisk samordning bör vara när det gäller t.ex. vilka skatter och utgifter som bör ändras och hur mycket. En hög detaljeringsgrad kan i princip öka precisionen i de sam- ordnade åtgärderna men kan samtidigt kräva utdragna förhand- lingar och en omfattande kontrollapparat. De praktiska svårighe- terna att organisera en effektiv samordning bedöms ofta vara be- tydande. 
 22 
  
 Ett annat problem är att det oklart i vilken riktning nettoef- fekten av de olika överspillningseffekterna går, vilket är viktigt att veta för att en samordning ska bli effektiv. Utan kunskap om detta vet man inte om samordningen ska leda till att politiken blir mer expansiv eller kontraktiv. EMU har existerat alltför kort tid för att empiriska skattningar ska kunna göras och på det teo- retiska planet finns inte några entydiga resultat. Vissa studier pekar på att effekterna i stort sett tar ut varandra, medan andra kommer till slutsatsen att endera positiva eller negativa över- spillningseffekter dominerar. 
 23 
  
 22 
  
 Se t.ex. Issing (2000). 
  
 23 
  
 I t.ex. genomgången i Buti och Sapir (1998) läggs tonvikten på studier som antyder att nettoeffekten är liten. Beetsma m.fl. (2001) rapporterar om studier som finner dominerande överspillningseffekter i den ena eller andra riktningen med en viss övervikt för studier med negativa effekter. 
  
 33 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 Vi har hittills diskuterat samordning av de olika EMU- ländernas finanspolitik. Det finns även mer långtgående förslag på hur landspecifika störningar kan hanteras inom ramen för fi- nanspolitiken. Ett förslag innebär att det skulle förekomma transfereringar mellan länderna inom ramen för ett centraliserat skatte- och bidragssystem på  
 EU-nivå. 
  EMU skulle då fungera mer i enlighet med USA, där det federala skatte- och transfere- ringssystemet absorberar en del av störningarna på delstatsnivå. Ett annat förslag är att införa ett system med engångstransfere- ringar till enskilda länder som drabbats av stora negativa stör- ningar. Dessa förslag betraktas dock vanligen som politiskt mycket kontroversiella. 
 Sammanfattningsvis kan man konstatera att en anslutning till valutaunionen kommer att medföra betydande förändringar när det gäller de stabiliseringspolitiska instrumenten. En rad olika frågeställningar aktualiseras: I vilken mån kommer finanspoliti- James att kunna ersätta penning- och valutapolitiken som stabilise- ringspolitiskt instrument om utvecklingen i Sverige avviker från den i valutaunionen i övrigt? Kan och bör det institutionella ramverket för finanspolitiken förändras och i så fall hur? Hur bör stabiliseringspolitiken fördelas mellan aktiv finanspolitik och automatiska stabilisatorer? Vilka restriktioner lägger EU:s fi- nanspolitiska regler på möjligheterna att bedriva stabiliseringspo- litik? I vilken mån är en samordning av medlemsländernas fi- nanspolitik önskvärd? Synen på dessa frågor beror i hög grad på hur en anslutning till valutaunionen kan tänkas påverka de stör- ningar som träffar den svenska ekonomin. 
  
 2.2 
  
 Förändringar av störningsmönstret 
  
 En central fråga i diskussionen inför bildandet av EMU var om man kunde identifiera en kärna av länder som var mest lämpli- ga att ingå i valutaunionen. Grundidén var att undersöka om vis- sa länder tenderar att utsättas för samma störningar eller på an- 
 34 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 nat sätt uppvisar en likartad makroekonomisk utveckling. Om så vore fallet, skulle det för dessa länder inte finnas behov av en egen penning- och valutapolitik, utan denna skulle utan några förluster kunna överlåtas på den europeiska centralbanken. En stor mängd empiriska studier har gjorts i syfte att utröna vilka länder som var lämpliga kandidater för medlemskap och vilka som hellre borde stå utanför. 
 24  
 Resultaten varierar mellan olika studier beroende på bl.a. ekonometrisk metodik och studerad tidsperiod, men sammantaget tycktes de peka mot att en kärn- grupp av länder, vanligen bestående av Belgien, Frankrike, Ne- derländerna, Luxemburg, Tyskland och Österrike, uppvisade tillräckligt hög grad av makroekonomisk samvariation för att de skulle anses vara speciellt lämpade att ingå i en valutaunion. White tenderade att hamna endera i en mellangrupp av länder med en mindre grad av samvariation med kärnländerna eller i en mer tydlig utanförgrupp. Resultaten tydde således på att de potentiella stabiliseringspolitiska riskerna förknippade med ett  
 EMU-medlemskap 
  var betydligt större för svenskt vidkomman- de än för kärnländerna. 
 Även om de beskrivna empiriska studierna gett en god vägled- ning och under rådande omständigheter varit det bästa be- slutsunderlag som funnits att tillgå finns det ett antal tolk- ningsproblem. Ett sådant är att många skattningar bygger på data där extrema observationer, representerande stora störningar, har rensats bort. Skälet är att resultaten därmed blir tillförlitligare i ett strikt statistiskt perspektiv. Att bortse från extrema observa- tioner är ett vanligt förfaringssätt som i normala fall inte får någ- ra allvarliga konsekvenser. I detta fall kan man emellertid hävda att det är just de extrema observationerna som är av intresse när det gäller att analysera konsekvenserna av att ansluta sig till en valutaunion. Detta illustreras bl.a. av att ett huvudbudskap i  
 EMU-utredningen 
  från 1996 (SOU 1996:158) var att en egen penningpolitik var av särskilt stor betydelse just vid  
 stora  
 makro- ekonomiska störningar. Skattningarna blir därför visserligen till- 
  
 24  
 Se t.ex. Mccullough (1996) för en översikt. Se även Cooley (2001) för en genomgång av senare studier. 
 35 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 förlitliga från ett strikt statistiskt perspektiv, men samtidigt kan de bli otillförlitliga när det gäller att dra slutsatser om vilken po- litik som är lämplig. 
 Ett annat problem är att de olika empiriska studierna ofta gör en mycket grov indelning av de olika typer av störningar som träffar ekonomin. Detta gör visserligen att skattningarna blir hanterliga men riskerar samtidigt att ge en alltför förenklad bild av de stabiliseringspolitiska problemen. Förutom uppdelningen i gemensamma respektive landspecifika störningar görs ofta en uppdelning i dels störningar som har en temporär effekt på pro- duktionen (vanligen definierade som efterfrågestörningar), dels störningar som har en permanent effekt på produktionen (vanli- gen definierade som utbudsstörningar). 
 En än finare uppdelning vore dock önskvärd. Temporära stör- ningar kan vara av såväl real som finansiell natur. Om en land- specifik temporär störning härrör från de finansiella marknader- na kan ett deltagande i en valutaunion vara en  
 fördel  
 såtillvida att effekterna på produktion och sysselsättning blir mindre. En fast valutakurs bidrar nämligen till att förhindra att störningen sprids till den reala ekonomin via prisförändringar på svenska varor. Det mest extrema exemplet gäller växelkursstörningar som över huvud taget inte kan förekomma mellan länderna i en valutauni- on. Om den temporära landspecifika störningen däremot utgörs av t.ex. en efterfrågeförändring på varu- och tjänstemarknadernavilket tycks vara det fall som man vanligen tycks ha i åtanke när man talar om landspecifika störningar blir effekterna mind- re om man står utanför valutaunionen och valutakursrörelser kan motverka svängningarna. 
 25  
 Landspecifika störningar innebär så- ledes inte nödvändigtvis att penningpolitisk autonomi är att fö- redra. Man behöver precisera vilken specifik typ av landspecifik störning finansiell eller real det är fråga om. Empiriska studi- er ger ganska begränsad vägledning i detta avseende, eftersom en tillräckligt detaljerad uppdelning av störningarna är svår att åstadkomma i praktiken. 
  
 25  
 Se  
 EMU-utredningen 
  (SOU 1996:158), kapitel 5, för en mer detaljerad diskussion. 
 36 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 Ett tredje problem är att det är långtifrån säkert att skattning- arna, som med nödvändighet avspeglar historiska samband, ger en representativ bild av den framtida utvecklingen. De samband som kan observeras mellan olika ekonomiska variabler under en viss tidsperiod påverkas ofta i hög grad av den politik som förts under perioden. När den ekonomiska politiken ändras påverkas också de ekonomiska sambanden. Detta är i och för sig ett gene- rellt problem i empiriska studier, men i detta fall kan man hävda att skillnaderna mellan förhållandena före och efter kan vara osedvanligt stora. Ett  
 EMU-medlemskap 
  innebär för svenskt vidkommande en radikal omläggning av politiken som kan få djupgående konsekvenser för en ekonomi och påtagligt ändra tidigare störningsmönster. Det kan t.ex. inte uteslutas att det faktum att resultatet att Sverige inte tillhör kärngruppen av med- lemsländer beror just på att vi tidigare kunnat föra en självstän- dig penning- och valutapolitik. 
 I allt väsentligt förefaller dessa problem uteslutandet av sto- ra störningar, alltför grov klassificering av störningarna och pro- blem förknippade med att dra slutsatser utifrån historiska data finnas kvar även i nyare studier inom området. Senare tids forsk- ning har dock i viss mån försökt tackla problemet med den po- tentiellt lösa kopplingen mellan historisk och framtida utveck- ling genom att i ökad utsträckning undersöka om utvecklingen i länder med nära band blir mer likartad över tiden. 
 I en underlagsrapport till denna utredning undersöker Wood dels hur konjunkturvariationerna i fyra  
 EU-länder 
  Finland, Irland, Spanien och Sverige är synkroniserade med den europeiska konjunkturen, dels i vilken mån störningarna är gemensamma respektive landspecifika. 
 26  
 Skattningarna görs för olika delperioder, vilket ger en möjlighet att undersöka om in- tegrationen lett till en mer likartad utveckling över tiden. Efter- som Irland anslöts till EU 1973, Spanien 1986 samt Finland och Sverige först 1995 borde effekterna av integrationen kunna spå- ras framför allt på Irland men även i Spanien. 
 27 
  
 26 
  
 Cooley (2001). 
  
 27 
  
 Studierna fokuseras på EU eftersom observationsperioden vad gäller EMU än så länge är alltför kort för att några slutsatser ska kunna dras. 
  
 37 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 Resultaten tyder på att såväl den irländska som spanska eko- nomin blivit mer integrerade med den europeiska konjunkturen sedan 1970, medan varken den svenska eller den finska ekono- min uppvisar motsvarande mönster. Beträffande de störningar som ekonomierna utsatts för tyder resultaten på att europiska störningar har haft en ökande betydelse i såväl Irland som Spani- en. Även för Finland och Sverige finns tecken på ett ökat infly- tande av europeiska störningar. Resultaten i Graham studie som förefaller vara representativa för vad den empiriska forsk- ningen inom detta område kommit fram till under senare tid ger sammantaget ett visst stöd för hypotesen att ekonomisk in- tegration leder till en mer likartad utveckling. 
 28  
 En möjlig slut- sats är att ett land som från början ansågs som en mindre lämplig kandidat för ett  
 EMU-medlemskap 
  successivt kan komma att passa allt bättre in i valutaunionen. 
 Förutom de empiriska studier som på ett mer systematiskt sätt försöker utröna hur störningsmönstret kan komma att änd- ras vid ett  
 EMU-medlemskap 
  finns ett antal hypoteser som Martin rar sig på teoretiska modeller eller på slutsatser som olika bedö- mare på ett mer  
 ad-hoc-mässigt 
  sätt tycker sig kunna dra utifrån faktiska observationer. En hypotes som talar  
 mot  
 att EMU kom- mer att leda till en mer likartad makroekonomisk utveckling i deltagarländerna är att valutaunionen kommer att öka den regio- nala specialiseringen i Europa, eftersom detta blir ett effektivt sätt att organisera den samlade produktionen då rörligheten hos produktionsfaktorer är hög. Ett resultat av en sådan specia- lisering skulle bli att risken för störningar som drabbar enstaka regioner hårt ökar. 
 29  
 Det bör noteras att regioner i detta fall inte nödvändigtvis är detsamma som länder. 
  
 28 
  
 I Graham underlagsrapport görs en genomgång av andra studier som finner att en ökad integration leder till en mer likartad makroekonomisk utveckling. Det bör dock noteras att även för Finland och Sverige har integrationen med EU ökat under den un- dersökta perioden, via t.ex. frihandelsavtal. Det är oklart varför detta inte avspeglas i skattningarna, men det är tänkbart att den ekonomiska politik som tidigare bedrevs i Finland och Sverige, med bl.a. återkommande devalveringar, varit av så stor betydelse så att andra tendenser till ökad integration dränks av detta. 
  
 29 
  
 Krugman (1991). Hypotesen baseras på observationer av utvecklingen i USA. 
  
 38 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 En annan hypotes, som diskuterats ovan, är att ett EMU- medlemskap minskar risken för makroekonomiska störningar därför att omotiverade växelkursrörelser mellan deltagarländerna inte längre kan förekomma. En viktig aspekt i detta sammanhang är dock att en betydande del av Sveriges handel sker med länder som inte deltar i valutaunionen. Även om växelkursrörelser inom euroområdet är uteslutna, kan därför eurons växelkurs gentemot utomstående valutor i princip röra sig på ett sådant sätt att mak- roekonomiska obalanser genereras i Sverige. 
 30 
  
 En ytterligare hypotes betonar den inhemska finans- och pen- ningpolitikens roll när det gäller att generera, snarare än dämpa, störningar. Tanken är att ett  
 EMU-medlemskap 
  skulle kunna minska risken för att makroekonomiska störningar uppkommer på grund av inhemska  
 ekonomisk-politiska 
  misstag. I detta sammanhang bör dock framhållas att förhållandevis stora föränd- ringar redan skett av den svenska  
 ekonomisk-politiska 
  institu- tionella ramen som bör ha minskat detta problem, som Riksban- kens ökade självständighet och förbättringar i den statliga bud- getprocessen. Till detta kommer självfallet också att risken ökar att  
 ekonomisk-politiska 
  misstag på  
 EMU-nivå 
  ska beröra Sverige negativt. 
  
 2.3 
  
 Förändringar av ekonomins anpassningsförmåga 
  
 Med den inhemska penning- och valutapolitiken bortkopplad ökar risken för att landspecifika störningar kommer att slå ige- nom på produktion och sysselsättning. Ett alternativ till att an- vända penning- och valutapolitik är att låta finanspolitiken spela en mer framträdande konjunkturstabiliserande roll. Men som ovan diskuterats är detta inte oproblematiskt. Finanspolitiken måste bl.a. ta hänsyn till hur budgetunderskott och offentlig skuldsättning utvecklas, samtidigt som den har ett institutionellt 
  
 30  
 Se  
 EMU-utredningen 
  (SOU 1996:158), kapitel 5 för en utförlig diskussion om växelkur- sens roll vid makroekonomiska störningar. 
 39 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 ramverk som sannolikt inte är lika väl lämpat som det nuvarande penningpolitiska att hantera stabiliseringspolitiska problem. 
 Det finns emellertid även andra anpassningsmekanismer som kan mildra genomslaget av landspecifika störningar. I den mån en anslutning till valutaunionen gör att dessa mekanismer blir mer verkningsfulla, kan de i viss mån kompensera för förlusten av penningpolitisk autonomi. Många av mekanismerna verkar på arbetsmarknaden och vi fokuserar här på dessa, inte minst efter- som sysselsättningen är den kanske mest centrala målvariabeln för stabiliseringspolitiken. 
 Internationell arbetskraftsrörlighet 
 En anpassningsmekanism som kan hålla nere arbetslösheten vid ett efterfrågebortfall i ett enskilt land är att arbetslösa flyttar till andra länder där det finns arbetstillfällen. Vid arbetskraftsbrist kan överhettning i någon mån motverkas genom inflyttning från andra länder med högre arbetslöshet. Denna arbetskraftsrörlig- het spelar en viktig roll i USA när det gäller att utjämna skillna- der i arbetslöshet mellan delstater. Språk- och kulturskillnaderna mellan olika länder inom EU är dock betydligt större än mellan USA:s delstater. Den vanligaste uppfattningen är därför att ar- betskraftsrörlighet inte inom överskådlig tid kommer att kunna spela någon särskilt betydande roll när det gäller att utjämna skillnader i arbetslöshet vid landspecifika störningar inom euro- området. En anslutning till EMU bedöms inte heller leda till nå- gon väsentligt ökad arbetskraftsrörlighet och därmed inte heller till någon ökad anpassningsförmåga genom denna mekanism. 
 Löneflexibilitet 
 Ett alternativ till att dämpa en konjunkturnedgång med en ränte- sänkning och en depreciering av valutan är att svenska produkter blir billigare på grund av att lönekostnaderna sänks i förhållande 
 40 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 till andra länder. 
 31  
 På samma sätt kan en överhettning i någon mån förebyggas genom att lönekostnaderna höjs i tidigt skede. Ett sätt på vilket detta skulle kunna komma till stånd är om  
 EMU-medlemskapet 
  medför att lönebildningen blir mer flexibel och känslig för variationer i efterfrågan. 
 Löneflexibilitet kan diskuteras från några olika utgångspunk- ter. 
 32  
 En har att göra med  
 längden på avtalsperioderna 
 . Avtalspe- riodernas längd avspeglar en avvägning mellan att å ena sidan hål- la nere kostnaderna för löneförhandlingarna inkluderande ris- James för arbetsmarknadskonflikter och å andra sidan inte låsa lönerna för så långa perioder att lönenivån inte kan justeras om en oväntad störning inträffar. Om ett  
 EMU-inträde 
  ger upphov till större konjunkturfluktuationer till följd av att den inhemska penning- och valutapolitiken kopplats bort, skulle det kunna öka parternas benägenhet att välja kortare avtalsperioder för att där- igenom öka löneflexibiliteten vid landsspecifika störningar. 
 En drivkraft kan vara att variationerna i sysselsättningen blir större. En annan är att variationerna i den svenska inflationstak- ten kan komma att öka, eftersom ECB till skillnad från Riksban- ken inte kommer att ta någon märkbar hänsyn till den specifikt svenska inflationsutvecklingen. Om å andra sidan inflationen skulle komma att uppfattas som mer stabil vid medlemskap i unionen jämfört med en fortsatt rörlig växelkurs, så kan detta i stället bidra till längre avtalsperioder. 
 Graden av löneflexibilitet kan också påverkas av  
 sociala nor- mer 
 . Ett resultat från främst enkätstudier är att nominella löne- sänkningar i regel inte uppfattas som acceptabla. I lågkonjunktu- rer är det därför svårt att minska företagens lönekostnader ge- nom att sänka de nominella lönerna. Löntagarna tycks alltså ha lättare att acceptera sänkningar av reallönen via stigande priser än via sjunkande nominallöner man brukar tala om s.k. penning- 
  
 31 
  
 Man brukar använda termen  
  
 real depreciering  
 för att beteckna att pris- eller kostnadsnivån 
 i ett land sjunker i förhållande till nivån i utlandet uttryckt i samma valuta. Detta kan åstad- kommas genom att valutakursen faller en nominell depreciering eller genom att priser och kostnader i ett land sjunker i förhållande till andra länder. 
  
 32 
  
 Se Calmfors (2000, 2001) för en mer utförlig diskussion samt en översikt av relevanta studier. 
  
 41 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 illusion. Det förefaller som om nominella lönesänkningar en- dast kan genomföras vid extrema situationer, t.ex. inför hotet om en företagsnedläggelse. Det är ganska sannolikt att ett EMU- inträde inte utgör en tillräckligt stor förändring för att ge upp- hov till en markant förändring av dessa normer. 
 Viss ledning ges av två svenska enkätundersökningar gjorda 1991 respektive 1998, dvs. under två skilda  
 ekonomisk-politiska 
  regimer. 
 33  
 I enkäterna undersöks hur ett urval av svenska perso- nalchefer bedömer möjligheterna till nominella lönesänkningar. En hypotes är att penningillusion hos löntagarna är ett vanliga- re fenomen då inflationen är hög. Samtidigt bör viljan att accep- tera nominella lönesänkningar påverkas av arbetsmarknadsläget. Attityderna till nominella lönesänkningar borde därför vara mindre negativa i den senare undersökningen som ju gjordes un- der en låginflationsregim som uppnått ett visst mått av förtroen- de och med en betydligt högre arbetslöshet. Attityderna visade sig dock inte ha ändrats mellan de båda undersökningstillfällena. Detta tyder på att inte ens ganska stora förändringar i den mak- roekonomiska miljön förmår ändra den negativa inställningen till nominella lönesänkningar. 
 Traditionella ekonometriska studier av hur löneflexibiliteten påverkas av olika faktorer ger inte någon tydlig vägledning. Re- sultaten från studier som försöker undersöka om löneflexibilite- ten i olika länder ökat som en följd av  
 ERM-medlemskapet 
  är inte entydiga; vissa studier tyder på ökad löneflexibilitet i en del länder, men det finns också studier som inte finner någon sådan effekt. 
 34  
 Man har heller inte kunna visa att ökade konjunktur- svängningar som kan förväntas då den inhemska penning- och valutapolitiken inte längre kan användas i konjunkturstabilise- rande syfte leder till större nominell löneflexibilitet. 
 35 
  
 Det finns således vissa teoretiska argument för att löneflexibi- liteten skulle kunna öka vid ett  
 EMU-medlemskap 
  när landspeci- fika störningar inte längre kan motverkas av den nationella pen- ning- och valutapolitiken, men det har samtidigt visat sig svårt 
  
 33 
  
 Rivera och Cook (1995, 1999). 
  
 34 
  
 Eichengreen (1998). 
  
 35 
  
 Se t.ex. Ball m. fl. (1988) och Johnson (1998). 
  
 42 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 att empiriskt belägga att så verkligen blir fallet. En rimlig slutsats är att en viss ökning av löneflexibiliteten skulle kunna uppkom- ma, men effekten är osäker och sannolikt begränsad. 
 Institutionella förändringar 
 Resonemanget har hittills avsett lönebildningen inom den nuva- rande institutionella ramen. Det finns dock en möjlighet att det tryck på ökad löneflexibilitet som  
 EMU-medlemskapet 
  medför även kan komma att påverka de institutionella formerna för lö- neförhandlingarna. Det pågår för närvarande en debatt om i vil- James mån  
 EMU-medlemskapet 
  innebär incitament till mer de- centralisering eller mer samordning i lönebildningsprocessen. Å ena sidan skulle en decentraliserad lönebildning kunna vara gynnsamt för flexibiliteten, eftersom lönekostnaderna då bättre kan kopplas till situationen i det enskilda företaget. I t.ex. krissi- tuationer när ett enskilt företags överlevnad står på spel, finns det en möjlighet att anpassa lönerna i just det drabbade företa- get. 
 Å andra sidan skulle en samordnad lönebildning kunna ge hög löneflexibilitet på grund av att det är lättare för lönesättare på central nivå att ta den typ av övergripande hänsyn som krävs för ett gynnsamt utfall för ekonomin som helhet. 
 36  
 Ett exempel på detta är om löntagarna bryr sig om  
 relativa  
 löner och neddrag- ningar av lönestegringstakten/lönesänkningar därför är svåra att genomföra om inte alla arbetstagare berörs samtidigt. En variant på samma tema är att effekten av en löne- och prisändring i ett enskilt företag beror på huruvida motsvarande ändring sker även i andra företag. Möjligheten att en förändring kommer till stånd kan därför öka om löneförhandlingarna är samordnade. 
 Förutom en möjlig tendens mot en ökad löneflexibilitet inom ramen för det nuvarande löneförhandlingssystemet är det alltså tänkbart att själva det institutionella ramverket för avtalsför- handlingarna kan komma att förändras vid ett EMU- 
  
 36  
 Se Calmfors (2001) och Johnson m.fl. (2001) för en mer detaljerad diskussion om varför en samordnad lönebildning kan vara gynnsam för löneflexibiliteten. 
 43 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 medlemskap på ett sätt som påverkar flexibiliteten och kanske även jämviktsarbetslösheten. Det är dock oklart i vilken riktning sådana förändringar kommer att gå mot ökad samordning eller ökad decentralisering. Förekomsten av s.k. social pacts i flera  
 EMU-länder, 
  dvs. överenskommelser mellan arbetsgivare och fackliga organisationer om riktlinjer för lönebildningen i syfte att bekämpa arbetslösheten, tycks tyda på en utveckling mot en ökad grad av samordning. En hypotes som framförts är att ett  
 EMU-inträde 
  kan bidra till samordning av avtalsförhandlingarna på medellång sikt men att underliggande krafter som verkar i riktning mot decentralisering troligen kommer att dominera på lång sikt. 
 37  
 Underlaget för att bedöma effekterna av ett EMU- medlemskap på lönebildningens institutionella ramar och dess återverkningar på flexibilitet och jämviktsarbetslöshet är ännu alltför begränsat för att föranleda några klara slutsatser. 
 Det kan vidare tänkas att ett  
 EMU-medlemskap 
  kan stimulera introduktionen av nya och oprövade sätt att öka flexibiliteten i lönekostnaderna. Ett på senare tid mycket omtalat arrangemang är s.k.  
 buffertfonder  
 av det slag som introducerats i Finland. 
 38  
 Tanken bakom buffertfonderna är i korta drag följande: Vissa arbetsgivaravgifter är avtalade mellan parterna. Dessa används i Finland för att bekosta arbetslöshetsförsäkring och pensioner. Enligt buffertfondkonstruktionen ska avgifterna överstiga utgif- terna i högkonjunkturer. Mellanskillnaden ska användas för att bygga upp fonder som administreras av arbetsmarknadens parter och regeringen tillsammans. I lågkonjunkturer ska de fonderade medlen användas till att hålla nere avgifterna när sysselsättningen minskar. På så sätt kan lönekostnaderna bli lägre än vad som an- nars skulle bli fallet utan att den anställdes lön påverkas. 
 Buffertfonderna reser ett antal intressanta principiella frågor. En fråga är i vilken mån den frestelse att stimulera ekonomin som diskuterades ovan är större eller mindre för arbetsmarkna- dens parter än för regeringen och vilka konsekvenser detta kan få. En andra fråga är vilket det lämpligaste sättet är att besluta om fondernas användning och om det finns risker för dubbel- 
  
 37 
  
 Johnson (2001) och Johnson m.fl. (2001). 
  
 38 
  
 För en beskrivning, se Pekkarinen (2001). Se också Johnson (1998, 2000). 
  
 44 
  
 SOU 2001:62 
  
 2 Stabiliseringspolitiska förutsättningar 
  
 kommando i finanspolitiken. En tredje fråga är om buffertfon- derna är bäst lämpade att användas för normal konjunktursta- bilisering vid förhållandevis små störningar eller om de bör re- serveras för stora störningar. Buffertfonderna liksom andra po- tentiella medel för att öka arbetskraftskostnadernas flexibilitet kommer att övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. 
 45 
  
 SOU 2001:62 
  
 3 Valutaunionens start 
  
 3 Valutaunionens start 
 Det har nu gått 2 ½ år sedan valutaunionen bildades och euron infördes som valuta. Denna tid är för kort för att medge någon samlad utvärdering av hur väl valutaunionen fungerar eller vilka konsekvenser ett svenskt deltagande skulle föra med sig. 
 Det faktum att valutaunionen kom till stånd med elva med- lemmar, och i huvudsak med den utformning som föreslogs re- dan i Delorsrapporten från 1989, får i sig ses som en betydande framgång för  
 EMU-projektet. 
  En vanlig föreställning före valu- taunionens start var att den inledningsvis bara skulle komma att omfatta en begränsad grupp av länder och att främst de sydeuro- peiska länderna inte skulle uppfylla kraven för anslutning. 
 39  
 Nu blev resultatet att i princip enbart ett land – Grekland - inte an- sågs uppfylla de s.k. konvergenskriterierna för medlemskap, på grund av en alltför hög inflationstakt. De tre övriga utanförlän- derna – Danmark, Storbritannien och Sverige – valde att stå utanför. I Sveriges fall uppfylldes dessutom inte det formella vill- koret om medlemskap i ERM. Senare har även Grekland be- dömts uppfylla kraven och ingår sedan den 1 januari 2001 i valu- taunionen. 
 De samhällsekonomiska fördelarna med en valutaunion antas ofta i första hand vara långsiktiga och strukturella; genom att reducera transaktionskostnader och växelkursosäkerhet stimule- ras ökad handel och samhällsekonomiska effektivitetsvinster uppkommer. De potentiella kostnaderna med en valutaunion antas främst hänga samman med den makroekonomiska stabili- seringen i ett mer kortsiktigt perspektiv; makroekonomiska oba- lanser som drabbar en enskild medlemsstat kan inte längre pare- ras med en nationell penning- och valutapolitik. 
 40  
 Det görs olika bedömningar av hur riskerna för länderspecifika störningar kommer att utvecklas på lång sikt. En ökad ekonomisk integra- tion, förstärkt av valutaunionen, kan leda till ökad grad av syn- 
  
 39 
  
 Detta var t.ex.  
  
 EMU-utredningens 
  (SOU 1996:158) huvudalternativ. 
  
 40 
  
 Se t.ex. De Grauwe (2000) för en översikt av samhällsekonomiska kostnader och intäk- ter av valutaunionen. 
  
 47 
  
 SOU 2001:62 
  
 3 Valutaunionens start 
  
 kronisering i medlemsstaternas konjunkturutveckling, vilket skulle kunna reducera de stabiliseringspolitiska kostnaderna av valutaunionen. Å andra sidan kan integrationen också bidra till en ökad regional specialisering som ökar risken för makro- ekonomiska störningar som särskilt berör enskilda länder. 
 Oavsett de långsiktiga effekterna är den första tiden särskilt kritisk för en valutaunion. Före valutaunionens start uttrycktes också farhågor om vad som skulle hända i samband med valuta- unionens start. Man pekade på att konjunkturläget skiljde sig åt mellan de presumtiva medlemsstater som skulle föras in under samma penningpolitik. Obalanserna riskerade att förstärkas när samma styrränta skulle tillämpas såväl i länder med högt resurs- utnyttjande och inflationstryck som i länder med svag konjunk- tur. Vidare fanns i initialskedet ett trovärdighetsproblem för ECB vad gäller inflationsbekämpning. Eftersom banken saknar historia, kunde finnas ett behov av att markera en vilja att hålla nere inflationen. Penningpolitiken skulle därmed riskera att få en alltför åtstramande inriktning. Vidare var det samlade budgetlä- get inte tillfredsställande, eftersom flera länder hade en liten marginal gentemot gränsen för alltför stora underskott. Det fanns en uppenbar risk att sanktionssystemet skulle behöva prö- vas redan under de första åren. 
 Valutaunionen kom att starta under gynnsamma makro- ekonomiska förutsättningar, med en stark internationell kon- junkturutveckling, främst i USA. Euroländernas BNP har vuxit i en takt som överstiger genomsnittet för de senaste tre decenni- erna. De senaste två årens sysselsättningstillväxt har varit den starkaste på mer än ett decennium och arbetslösheten har varit fallande (se Figur 3:1). 
 Euroländernas stabiliseringspolitik har dock satts på prov. Ut- över den s.k.  
 EMU-chocken, 
  när de korta räntorna kon- vergerade mellan medlemsstaterna, innebar Asienkrisens efterdy- ningar påfrestningar under 1999. Vidare skedde en kraftig höj- ning av oljepriset under 2000. Under våren 2001 har det blivit allt tydligare att avmattningen i USA:s ekonomi blivit djupare än tidigare beräknat. Dessa påfrestningar har dock hittills inte på 
 48 
  
 SOU 2001:62 
  
 3 Valutaunionens start 
  
 något avgörande sätt hämmat euroländernas ekonomiska utveck- ling. 
 Figur 3:1 
  
 BNP-tillväxt 
  och arbetslöshet i euroländerna  
 1995-2001 
  
 4 
  
 12 
  
 Arbetslöshet, hö axel 
  
 3 
  
 10 
  
 Genomsnittlig tillväxt  
 1970-00 
  
 Procent 
  
 2 
  
 BNP-tillväxt, 
  vä axel 
  
 8 
  
 1 
  
 6 
  
 0 
  
 4 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Källa: OECD, Economic Outlook May 2001. 
 De offentliga finanserna har fortsatt att stärkas och margina- len mot alltför stora underskott har vuxit i samtliga euroländer. Dock är marginalerna fortfarande relativt liten i några länder, särskilt i de stora euroländerna. Avvägningarna i ECB:s penning- politik har ifrågasatts vid flera tillfällen, men det har inte funnits tecken på något påtagligt trovärdighetsproblem vad gäller ban- kens förmåga och ambition att hålla en låg inflation. 
 41 
  
 Introduktionen av euron som valuta på de finansiella mark- naderna förfaller ha gått relativt smärtfritt. Det har etablerats en integrerad europeisk penningmarknad i euro, som ger de teknis- ka förutsättningarna för ECB att bedriva en effektiv penning- politik. 
 42  
 Euron har etablerats som en internationell valuta. Så t.ex. var andelen nyemitterade obligationer under 2000 som de- 
  
 41 
  
 Alesina m.fl. (2001). 
  
 42 
  
 Gaspar m.fl. (2001). 
  
 49 
  
 SOU 2001:62 
  
 3 Valutaunionens start 
  
 nominerades i euro – ca en tredjedel - större än motsvarande an- del för  
 euro-ländernas 
  nationella valutor före 1999. 
 43  
 Det finns även tecken på att en större del av handeln med länder utanför Europa faktureras i euro än vad som tidigare fakturerades i de tolv medlemsstaternas nationella valutor. 
 Euron har dock hittills inte fått den starka ställning på den in- ternationella valutamarknaden eller hos kapitalplacerare utanför  
 EU-området 
  som många förväntade sig före valutaunionens start. Fortfarande är dollarn den helt dominerande reservvalutan; ca  
 60-70 
  procent av världens valutareserver utgörs av dollar och endast ca 12 procent av euro. 
 44  
 Den andel av världshandeln som faktureras i euro understiger betydligt euroländernas vikt i det totala handelsutbytet. 
 Även om helhetsintrycket av valutaunionens första år är posi- tivt, har det inte saknats problem. Utvecklingen i några med- lemsstater, främst Irland, men även Nederländerna, Finland och Spanien, har präglats av en stark konjunkturutveckling med överhettningstendenser, medan t.ex. Tyskland haft en betydligt svagare tillväxt. Dessa skillnader har delvis förstärkts av pen- ningpolitiken och ställt finanspolitiken i dessa länder inför svåra avvägningar. Vidare har inflationstakten, mätt med det prisindex ECB valt som målvariabel, i  
 euro-området 
  som helhet under ett års tid legat över den av ECB preciserade gränsen för prisstabili- tet. 
 I motsats till de flesta prognoser före valutaunionens start har eurons kurs gentemot andra valutor, särskilt dollarn, fallit. Mot den bakgrunden har ECB:s penningpolitik av en del bedömare ansetts alltför expansiv. På senare tid har å andra sidan många bedömt penningpolitiken som alltför stram med hänsyn till ut- sikterna om en vikande konjunktur. ECB har även kritiserats för vaghet i målformuleringen och svårigheter att kommunicera sin penningpolitiska strategi. 
 Vidare har ifrågasatts om medlemsstaterna för en finanspolitik som är tillräckligt stram sett i ett längre tidsperspektiv. Några medlemsstater har, trots en god tillväxt, t.ex. inte nått upp till 
  
 43 
  
 Baras m.fl.(2001) och  
  
 EU-Kommissionen 
  (2001). 
  
 44 
  
 EU-kommissionen 
  
  (2001). 
 50 
  
 SOU 2001:62 
  
 3 Valutaunionens start 
  
 målet om offentliga finanser som på medellång sikt är nära ba- lans eller i överskott. 
 Valutaunionen har hittills inte utsatts för någon allvarlig eko- nomisk prövning. Det är sannolikt först när euroområdet utsätts för en lågkonjunktur med stigande arbetslöshet som hållbarhe- ten verkligen sätts på prov. Detta gäller i synnerhet om avmatt- ningen genereras av en negativ utbudsstörning, som tenderar att minska sysselsättningen och samtidigt höja priserna. Effekten av de stigande oljepriserna under 2000, som var en sådan störning, har för euroländerna uppvägts av både en stigande inhemsk efterfrågan och en stimulans av exporten till följd av eurokursens nedgång. Under våren 2001 har dock funnits tecken på avmatt- ning, samtidigt som inflationstakten varit hög. 
 51 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 4.1 
  
 Oberoendet 
  
 Ett grundelement i både Sveriges och euroområdets stabilise- ringspolitiska regim är att penningpolitiken ska styras av en från det politiska systemet oberoende centralbank med ett prisstabili- tetsmål. Den Europeiska centralbanken (ECB) åtnjuter en bety- dande grad av självständighet och oberoende från de politiska beslutsinstanserna i medlemsstaterna och inom EU. Bankens ledning i  
 ECB-rådet 
  (sex direktionsmedlemmar samt medlems- staternas centralbankschefer) kan inte bytas ut under loppet av sina tidsbestämda mandatperioder. Direktionsmedlemmarnas mandat förnyas inte och de har således inte incitament att ge ef- ter för politiska påtryckningar i syfte att bli omvalda. Vidare har ECB en finansiell autonomi, eftersom bankens verksamhet fi- nansieras med egna intäkter och inte prövas i EU:s budget. Men det är främst det förhållandet att ECB:s stadgar är intagna som protokoll till Maastrichtfördraget som ger banken ett betydande mått av oberoende. Därmed kan bankens stadgar inte ändras med mindre än att det föreligger enighet därom mellan samtliga EU:s medlemsstater. Jämförelser mellan olika centralbanker visar att ECB är betydligt mer oberoende än centralbankerna i Stor- britannien, USA och Japan och något mer självständig än den tidigare tyska Bundesbank.  
 45 
  
 Motivet för en oberoende centralbank är att skapa trovärdig- het för låg och stabil inflation. På kort sikt kan tillväxt och sys- selsättning stimuleras av en penning- eller finanspolitisk expan- sion som skapar press uppåt på inflationen. Om detta utnyttjas i alltför hög grad kommer ett sådant beteende att påverka hushål- lens och företagens förväntningar och leda till en varaktigt högre inflationstakt. För att hålla stabilt låg inflation måste statsmak- terna göra trovärdigt att de inte kommer att föra en systematiskt 
  
 45  
 Se Eijffinger och de Haan (2000) för en översikt. 
 53 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 expansiv politik. Detta kan ske genom att delegera penning- politiken till en självständig instans med ett mål om prisstabilitet. Med en centralbank som har som sin huvuduppgift att hålla en låg inflation, oavsett vad denna beror på, kommer inflations- förväntningarna att formas utifrån detta, vilket i sin tur har bety- delse för t.ex. lönebildningen. 
  
 4.2 
  
 ECB och inflationen 
  
 ECB ska således bedriva penningpolitiken utifrån målet att upp- rätthålla stabila priser inom euroområdet. I Maastrichtfördraget formuleras det som att .huvudmålet för ECBS 
 46  
 ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål ska ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemen- skapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål en- ligt artikel 2. ECBS ska handla i överensstämmelse med princi- pen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning och iaktta de principer som anges i artikel 4. 
 Artikel 2 i fördraget anger de övergripande målen för Europe- iska unionen, vilka bl.a. innefattar en harmonisk, väl avvägd och hållbar utveckling av näringslivet och en hög nivå i fråga om sys- selsättning och socialt skydd. Artikel 4 säger att medlemsstater- na och gemenskapens institutioner ska föra en ekonomisk poli- tik som baseras på nära samordning av medlemsstaternas eko- nomiska politik. 
 ECB:s målformulering kan jämföras med den svenska riks- bankslagens betydligt snävare formulering: Målet för Riks- bankens verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penning- 
  
 46  
 ECBS (det europeiska centralbankssystemet) är benämningen på ECB och de nationel- la centralbankerna sammantagna. De penningpolitiska besluten fattas av  
 ECB-rådet 
  som består av de tolv centralbankscheferna och sex centralbanksdirektörer. De marknadsope- rationer som krävs för att verkställa besluten utförs dock av de nationella centralbanker- na. 
 54 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 värde. Riksbanken ska också främja ett säkert och effektivt be- talningsväsende (2 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank). 
 Fördraget ger således ECB utrymme att använda penningpoli- tiken för att stabilisera den reala ekonomin och stödja syssel- sättningsutvecklingen, givet att målet om prisstabilitet inte är hotat. ECB har också hänvisat till andra mål än prisstabilitet för att motivera ränteförändringar. När styrräntan sänktes med ½ procentenhet i april 1999 motiverades detta beslut bl.a. med att sänkningen skulle ge utrymme att fortsätta konsolideringen av de offentliga finanserna. 
 ECB:s ledning har dock gjort flera uttalanden med innebörden att bankens penningpolitik strikt ska inriktas på prisstabilitet. Detta har tolkats som en markering att ECB, åtminstone inled- ningsvis, inte avser att väga in andra förhållanden än prisutveck- lingen även i ett skede när prisstabilitet kan anses råda och att penningpolitiken därför inte kommer att användas som ett medel för att aktiva stabilisera produktion och sysselsättning. 
 47  
 ECB har motiverat detta med att penningpolitiken ska vara förutsäg- bar och inte en källa till osäkerhet för ekonomins aktörer. Detta kräver en enkel målformulering. Att strikt eftersträva prisstabili- tet är ett sätt för en centralbank att stärka sin trovärdighet. 
 ECB har preciserat det i fördraget angivna målet om prisstabi- litet som att ökningstakten i det harmoniserade konsumentpris- indexet (HIKP) inte ska överstiga 2 procent, räknat på årsbasis. 
 48  
 Vidare har banken uttalat att den inte anser fallande priser vara förenligt med prisstabilitet. Det innebär således ett målintervall på  
 0-2 
  procents inflation. Inom detta intervall anges inget rikt- märke. Detta har kritiserats, eftersom det skapar en viss osäker- het om räntepolitiken när inflationstakten ligger inom detta in- tervall. ECB har dock en norm för penningmängdstillväxt som kan tolkas som att målintervallet ligger mellan 1 och 2 procents inflation per år. Detta kan jämföras med den svenska Riksbanken 
  
 47 
  
 Se Galí (2001). 
  
 48 
  
 Det harmoniserade konsumentprisindexet (HIKP) har utarbetats i syfte att få en bättre jämförbarhet av prisutvecklingen i  
  
 EU-länderna. 
  HIKP mäter förändringen i observerade priser och utelämnar, till skillnad från det svenska konsumentprisindexet (KPI), beräk- nade (s.k. imputerade) priser, som t.ex. används för att mäta boendekostnaderna. 
 55 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 som har ett mål på 2 procents årlig ökning av konsumentprisin- dex, med ett toleransintervall på +/- 1 procentenhet. Även Stor- britanniens centralbank har ett symmetriskt inflationsmål på 2 ½ procent per år. 
 Som framgår av Ramirez 4:1 har inflationstakten, mätt med det mått som ECB definierat som målvariabel, sedan juni 2000 över- stigit 2 procent. Uppgången i inflationstakten under 2000 förkla- ras till betydande del av kraftigt ökade oljepriser, vilket kan antas till stor del ge engångseffekter på prisnivån, snarare än att driva upp inflationstrycket. Den s.k. kärninflationen, där bl.a. energi- priser exkluderas ur indexberäkningen, har legat under 2 procent hela perioden, även om det skett en uppgång även här. 
  
 Figur 4:1 
  
 Inflationstakt i euroområdet 
  
 3 
  
 förändring 
  
 2 
  
 Procentuell 
  
 1 
  
 0 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Anm.: Procentuell förändring i  
 det  
 harmoniserade konsumentprisindex 
 et  
 (HIKP) på årsbasis. 
 Källa: Eurostat. 
 Prisstabilitetsmålet ska enligt ECB tolkas som ett medel- fristigt och framåtriktat mål. Inflationen kan inte styras på kort sikt. Avsikten är inte att inflationen ska hållas under 2 procent vid varje tidpunkt eller att perioder med en inflationstakt över 2 procent måste följas av perioder med en inflationstakt i motsva- 
 56 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 rande grad under denna gräns. Mot den bakgrunden tillmäts marknadens inflationsförväntningar stor vikt i ECB:s agerande. 
 49  
 Dessa har, mätt med enkätundersökningar eller utifrån mark- nadsräntan på s.k. realränteobligationer 
 50 
 , legat lägre än 2 pro- cent. 
 Efter sänkningen av styrräntan med 0,5 procentenheter i april 1999 höjde ECB räntan vid sju tillfällen mellan november 1999 och oktober 2000 med sammantaget 1,75 procentenheter. Styr- räntan låg sedan stilla fram till maj 2001 då den sänktes med 0,25 procentenheter. Relaterat till den faktiska inflationstakten under denna period framstår ECB:s penningpolitik som relativt lätt; styrräntan har justerats upp i takt med att inflationstakten stigit, men detta har inte räckt för att förhindra att den kommit över den målsatta gränsen. Om däremot styrräntan relateras till euro- områdets kärninflation eller förväntad inflationstakt, framstår penningpolitiken som betydligt stramare (se Figur 4:2). ECB har under det senaste halvåret kritiserats för att inte ha följt med andra länders räntesänkningar. 
 Löneutvecklingen i euroområdet har varit återhållsam. De nominella lönerna har i genomsnitt ökat med  
 2,5-3,0 
  procent per år, dock med stora skillnader mellan länderna. Detta är klart läg- re än vad som följer av det historiska sambandet mellan löneut- veckling och makroekonomiska variabler som arbetslöshet, infla- tion och produktivitet (se Figur 4:3). 
 51  
 En möjlig tolkning av löneutvecklingen är den är ett uttryck för att arbetsmarknadens parter har förtroende för en fortsatt låg inflation. En annan, mer pessimistisk, tolkning är att många viktiga avtal hade slutits in- nan inflationstakten började öka under år 2000. 
  
 49 
  
 Alesina m.fl. (2001) finner belägg för att inflationsförväntningarna är den faktor som bäst kan förklara ECB:s räntebeslut. 
  
 50 
  
 En realränteobligation ger en viss garanterad avkastning efter det att hänsyn tagits till förändringar i den allmänna prisnivån. Skillnaden mellan räntan på sådana obligationer och räntan på i övrigt likvärdiga obligationer (där nominalräntan både skall ge viss real- ränta och kompensera för förväntad inflation) kan tolkas som marknadens inflatonsför- väntningar. 
  
 51 
  
 Se Dunn (2001) och OECD (2001a). 
  
 57 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 Figur 4:2 
 Styrränta och inflationstakt i euroområdet 
 Januari 1999  
 –April 
  2001 
  
 6 
  
 5 
  
 apr 2001 
  
 Kärninflation 
  
 4 
  
 Ränta 
  
 HIKP 
  
 3 
  
 jan 1999 
  
 2 
  
 1 
  
 0,5 
  
 1 
  
 1,5 
  
 2 
  
 2,5 
  
 3 
  
 Inflationstakt 
  
 Anm.: Kurvorna förbinder punkter som för varje månad mellan januari 1999 och maj 2001 anger kombinationen av inflationstakt och styrränta. Utefter den heldragna linjen mäts infla- tionen med förändringen i HIKP och utefter den streckade linjen med kärninflationen. 
 Källa: ECB, Monthly Bulletin. 
 ECB ska agera med sikte på prisutvecklingen i hela euro- området, utan några hänsyn till förhållandena i enskilda länder. Medlemmarna i  
 ECB-rådet 
  förväntas inte lägga särskild vikt vid förhållandena i det egna hemlandet. Prisutvecklingen i varje medlemsstat vägs därmed in i penningpolitiken efter sin vikt vid beräkningen av det aggregerade  
 HIKP-indexet. 
  Det har dock, särskilt i samband med räntesänkningen i april 1999, ifrågasatts om inte ECB ger större vikt åt de stora länderna, främst Ward land och Frankrike, än vad som motsvarar deras vikt i det aggre- gerade prisindexet. Detta skulle i så fall ha inneburit att styr- räntan hållits på en för låg nivå, till förfång för de mindre länder- na med hög inflationstakt. Beläggen för denna hypotes är dock tämligen svaga. 
 52 
  
 52  
 Se Alesina m.fl. (2001). 
 58 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 Figur 4:3 
 Arbetslöshet och löneökningstakt i euroområdet  
 1985-2001 
  
 Löneökningstakt, årlig procentuell förändring 
 10 
 8 
 6 
 4 
 2 
 0 
 7 
 1985 
 2001  
  
 8 
  
 9 
  
 10 
  
 11 
  
 12 
  
 Arbetslöshet, procent 
 Anm.: Löneökningstakten avser genomsnitt för euroländerna i lön per anställd (compensa- tion per employee). 
 Källa: OECD, Economic Outlook May 2001. 
  
 4.3 
  
 ECB:s två pelare 
  
 Ett omtvistat inslag i ECB:s penningpolitiska strategin är de två s.k. pelarna. De två pelarna utgör enligt ECB tillsammans en referensram för att organisera, analysera och presentera all in- formation som är relevant för penningpolitiska beslut. 
 ECB motiverar denna tvåpelarstrategi med att den ger vad man kallar robusthet i penningpolitiken. 
 53  
 Utgångspunkten är att det finns en genuin osäkerhet om hur den korta räntan på- verkar inflationstakten. Det finns olika teoretiska modeller för inflationens bestämning. Robusthet innebär att ECB inte ska förlita sig på en modell, en typ av indikatorer eller en enkel regel för räntebeslut. Dessa ska i stället baseras på ett underlag som är förenligt med olika teorier för hur inflationen uppkommer. 
  
 53  
 ECB (2000). 
 59 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 Den första pelaren utgår från att inflationen på sikt är ett monetärt fenomen, dvs. prisökningstakten bestäms av penning- mängdens tillväxt och att det finns ett stabilt samband mellan dessa variabler även på medellång sikt. ECB har angett ett refe- rensvärde för penningmängdsaggregatet M3 på 4 ½ procent per år. Om ökningstakten ligger över detta värde anses det ge en in- dikation på att den framtida inflationen kan bli för hög. 
 Den andra pelaren ser inflationen på medellång sikt som re- sultatet av främst efterfråge- och utbudsförhållanden i ekono- min. Inflation uppkommer när efterfrågan växer snabbare än produktionen. Centrala indikatorer är  
 BNP-gapet, 
  bristtenden- ser på arbetsmarknaden eller växelkursutvecklingen. Alla sådana indikatorer sammanfattas i en inflationsprognos baserad på mo- deller för sambandet mellan makrovariabler och inflationstakt. 
 De två pelarna ska enligt ECB inte uppfattas som separata mål, utan banken har bara ett mål – prisstabilitet. I stället är syftet att informationen från de båda pelarna – penningmängdens öknings- takt och inflationsprognosen - ska vägas samman före ett pen- ningpolitiskt beslut. 
 Många ekonomer är starkt kritiska till att ECB lägger så stark tonvikt vid penningmängdsutvecklingen och menar att det hade räckt med den andra pelaren och därmed ett mer direkt infla- tionsmål. 
 54  
 Detta är den penningpolitiska strategi som tillämpas av den svenska Riksbanken, liksom av centralbankerna i bl.a. Storbritannien och Kanada, med ett enligt de flesta bedömningar gott resultat. Med en tvådelad penningpolitisk strategi finns inte den transparens som ECB säger sig eftersträva. Penningpolitiken blir mindre förutsägbar – hur kommer ECB att agera om infla- tionsprognos och penningmängdsutveckling visar olika tendens? Vilken vikt lägger ECB vid t.ex. löne- och växelkursutveckling jämfört med penningmängdsutveckling etc. Det lämnar även ut- rymme för ett visst godtycke i motiveringen av ett räntebeslut; en ränteändring kan ibland motiveras med penningmängds- utveckling och ibland med makroekonomiska indikatorer. Även den teoretiska grundvalen för det samband mellan penning- 
  
 54  
 Se bl.a. Acosta (2000). 
 60 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 mängdsutveckling och inflationstakt som ECB stöder sin strate- gi på har satts i fråga. 
 55 
  
 ECB har även kritiserats för att utomstående inte hade insyn i underlaget för bankens beslut. Inledningsvis offentliggjordes inte ECB:s inflationsprognoser, men sedan hösten 2000 publice- ras sådana prognoser två gånger per år. De flesta kommentatorer har välkomnat denna ökade öppenhet. Presentationen av pro- gnoserna har dock mött viss kritik, bl.a. vad avser storleken på det intervall inom vilket inflationstakten förväntas hamna. 
 56 
  
 Figur 4:4 
 Penningmängdstillväxt i euroområdet 
 Procentuell förändring på årsbasis av penningmängds- aggregatet M3 
  
 7 
  
 6 
  
 i procent 
  
 5 
  
 Årstakt 
  
 ECB:s referensvärde 
  
 4 
  
 3 
  
 jan- mar- maj- 
  
 jul- 
  
 sep- 
  
 nov- 
  
 jan- 
  
 mar- 
  
 maj- 
  
 jul- 
  
 sep- 
  
 nov- 
  
 jan- 
  
 mar- 
  
 99 
  
 99 
  
 99 
  
 99 
  
 99 
  
 99 
  
 00 
  
 00 
  
 00 
  
 00 
  
 00 
  
 00 
  
 01 
  
 01 
  
 Källa: ECB, Monthly Bulletin. 
 Penningmängdstillväxten i euroområdet har alltsedan valuta- unionens start överstigit det riktmärke på 4 ½ procent i årstakt som ECB lagt fast. Detta har föranlett flera kommentatorer att dra slutsatsen att ECB egentligen inte tillmäter penningmängden 
  
 55 
  
 Brown (2001). 
  
 56 
  
 Alesina m.fl. (2001). 
  
 61 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 den stora betydelse som  
 två-pelarstrategin 
  innebär. I samband med beslutet att sänka styrräntan i maj 2001 pekade dock ECB på att penningmängdstillväxten till en del förklaras av ett ökat innehav av euro i länder utanför euroområdet. 
  
 4.4 
  
 Eurokursen 
  
 Eurons värde gentemot andra valutor bestäms av utbud och efter- frågan på valutamarknaderna, eftersom valutakursen tillåts flyta. ECB har inget mål för eurons utveckling. Det är bara i den mån en fallande eurokurs bidrar till att hota prisstabiliteten som ECB ska agera. Eftersom valutapolitiska frågor i valutaunionen, enligt Maa- strichtfördraget, beslutas av Ekofinrådet, kan ECB inte heller sätta upp mål för euron eller på annat sätt byta valutapolitisk regim. Det har dock rått en osäkerhet om hur ECB:s agerande påverkats av eurokursens utveckling. ECB har också vid två tillfällen under hösten 2000, varav vid ett tillfälle tillsammans med andra central- banker, intervenerat på valutamarknaden för att stödja eurokursen. 
 Figur 4:5 
 Eurokursen 
 Nominell effektiv växelkurs respektive dollar/euro 
  
 110 
  
 105 
  
 100 
  
 Index 
  
 95 
  
 90 
  
 85 
  
 dollar/eurokurs 
  
 80 
  
 75 
  
 aug 
  
 nov 
  
 feb 
  
 maj 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Källa: ECB 
 62 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 När euron etablerades som valuta den 1 januari 1999 kostade en euro 1,18 dollar. Det fanns vid den tidpunkten förhoppningar om att euron skulle stärkas i takt med en förväntad god tillväxt i Europa, att eurosystemet visade sig funktionsdugligt och att ECB upprättade ett förtroende för sin prisstabilitetspolitik. I stället kom eurokursen att falla kraftigt. I december år 2000 hade eurons värde fallit till runt 0,85 dollar. Därefter har euron först stärkts något för att sedan återigen försvagas. Euron ligger fort- farande (i slutet av juni 2001) ca 25 procent under sin introduk- tionskurs gentemot dollarn. Eurons effektiva växelkurs, där vär- det gentemot andra valutor vägs samman med deras betydelse för euroområdets handelsutbyte, har deprecierats med 16 pro- cent. 
 Det har framförts en rad olika förklaringar till eurons ned- gång. Den vanligaste uppfattningen har varit att deprecieringen gentemot dollarn kan ses som en naturlig följd av de ändrade till- växtutsikterna för USA och Europa under 1999. När euron eta- blerades var den dominerande synen att tillväxten i USA skulle dämpas under 1999 och att differensen i tillväxttakt gentemot i Europa därmed skulle minska. Nu visade sig tillväxten i USA under 1999 bli starkare än beräknat och tillväxtdifferensen mot Europa minskade inte. Mot den bakgrunden framstod den starka dollarn som ganska rimlig, eftersom den bidrog till att minska konkurrenskraften hos amerikanska företag och rikta deras ut- bud mot hemmamarknaden, samtidigt som importen från Euro- pa blev billigare. 
 Det har emellertid visat sig svårt att förklara eurokursens fort- satta depreciering mot dollarn under senare delen av 2000 och i år tid med skillnader i realekonomisk utveckling mellan USA och Europa. Förväntningarna om framtida tillväxt utjämnades under 2000, men eurons nedgång fortsatte likväl. Differenser i räntenivån i Europa och USA under 1999 och 2000 har bidragit till växelkursutvecklingen, men inte heller denna faktor kan för- klara kursutvecklingen. Eurons utveckling har också varit över- raskande mot bakgrund av att det i stort sett under hela tiden sedan euron introducerades funnits marknadsförväntningar om 
 63 
  
 SOU 2001:62 
  
 4 Penningpolitiken 
  
 en förestående appreciering av euron. Olika modellberäkningar av eurons jämviktskurs ger också stöd för att den är undervärde- rad. 
 57 
  
 Det har under de senaste åren ägt rum ett betydande kapital- flöde, i form av direktinvesteringar och kapitalplaceringar från Europa till USA som utövat en press nedåt på eurokursen. Detta kan tolkas som konsekvenser av en högre förväntad framtida ka- pitalavkastning i USA än i euroområdet, vilket gör att företag och kapitalplacerare söker sig till den amerikanska marknaden. 
 I den debatt som följt på eurons depreciering har framförts långtgående tolkningar om hela valutaunionens funktionsduglig- het. Med rörliga växelkurser är emellertid kursfluktuationer na- turliga och det har ofta visat sig svårt att hitta förklaringar till kortsiktiga valutarörelser. Sett i ett längre tidsperspektiv ter sig eurons nedgång den senaste tiden inte så anmärkningsvärd. Det- ta framgår av Ramirez 4:6 som för perioden  
 1970-2001 
  visar fluktu- ationerna mellan dollarn och euron, där kursen mot  
 D-marken 
  använts för perioden före 1999. 
  
 Figur 4:6 
  
 Dollar per  
 D-mark/euro 
 1970-2001 
  
 1,5 
  
 1 
  
 0,5 
  
 0 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 2000 
  
 Källa: ECB 
  
 57  
 OECD (2001a). 
 64 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 5.1 
  
 Finanspolitikens institutionella ram 
  
 Den europeiska valutaunionen skiljer sig från de flesta andra va- lutaområden, som normalt utgör nationer, genom att en gemen- sam valuta förenas med att ansvaret för att utöva finanspolitiken är decentraliserat till 12 medlemsstater. Den automatiska utjäm- ning mellan regioner med olika ekonomisk utveckling som en stor gemensam budget normalt åstadkommer, finns inte inom valutaunionen. Penningpolitiken utformas utifrån valutaunio- nens genomsnittliga utveckling och kommer vid obalanser mel- lan medlemsländernas ekonomiska utveckling inte att vara an- passad till situationen i de enskilda medlemsländerna. Finanspo- litiken får därmed en mer framskjuten roll för stabiliseringen på nationell nivå. Den nationella finanspolitiken kan också bli ett mer verkningsfullt medel vid asymmetriska störningar eftersom den inte längre riskerar att utlösa motverkande ränte- och växel- kursreaktioner. 
 Maastrichtfördraget, kompletterat med Stabilitets- och till- växtpakten, sätter en ram för finanspolitiken, dels i form av re- striktioner på det nationella handlingsutrymmet, dels i form av politiska procedurer som gör finanspolitiken till en gemensam angelägenhet för EU:s medlemsstater. 
 Sedan EMU:s andra fas tillämpas ett övervaknings- och be- dömningsförfarande av medlemsstaternas offentliga finanser (det s.k.  
 förfarandet vid alltför stora underskott 
 ). Detta innebär att rådet efter en allsidig bedömning avgör om ett alltför stort un- derskott föreligger i en medlemsstat och om så är fallet beslutar om rekommendationer att detta ska åtgärdas. Ett underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande anses alltför stort om det, annat än undantagsvis och övergående, överskrider 3 pro- cent av BNP. Vidare ska den offentliga sektorns bruttoskuld un- derstiga 60 procent av BNP eller vara minskande och närma sig 
 65 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 detta värde i tillfredsställande takt. 
 58  
 Om BNP faller med mer än 2 procent under ett år betraktas omständigheterna som excep- tionella och ett underskott i de offentliga finanserna detta år ska inte betraktas som alltför stort. Om BNP skulle falla med mellan 0,75 och 2 procent under ett år kan rådet efter en bedömning besluta om att sådana exceptionella omständigheter råder att ett underskott överstigande 3 procent av BNP är befogat. 
 Sedan den tredje etappen av EMU inleddes är det ett bindande åtagande att undvika alltför stora underskott och förenat med sanktioner att bryta detta åtagande. Efter ett beslut om att ett alltför stort underskott föreligger ska den berörda medlemssta- ten inom fyra månader vidta åtgärder för att rätta till detta. Om rådet bedömer att tillräckliga åtgärder inte har vidtagits, kan det besluta om konkreta åtgärder som medlemsstaten ska vidta. I det fall detta beslut inte efterlevs inom två månader, kan rådet ut- döma sanktioner i form av en deposition av en betydande summa pengar. Depositionen kan senare omvandlas till böter. Denna pekuniära sanktion kan dock enbart tillämpas för underskott i de offentliga finanserna, inte vid en stigande skuldkvot. 
 Enligt  
 Stabilitets- och tillväxtpakten 
 , som till skillnad från tred- je etappen av EMU omfattar samtliga medlemsstater, ska varje medlemsstat årligen avge ett s.k. stabilitets- eller konvergens- program. Det innebär en formalisering av den praxis som tilläm- pades redan under andra etappen. Det centrala i Stabilitets- och tillväxtpakten är att samtliga medlemsstater förbinder sig att sträva mot ett medelfristigt mål om offentliga finanser nära ba- lans eller i överskott. Den exakta innebörden i nära balans pre- ciseras inte, utan det sker en bedömning utifrån varje medlems- stats förhållanden vad avser de offentliga finansernas konjunk- turvariabilitet, osäkerheten i prognoserna, skuldsituationen samt den demografiska utvecklingen. 
 Pakten lägger således ytterligare restriktioner på finanspoliti- ken utöver fördragets regler. Men samtidigt måste det medelfris- tiga målet ligga nära balans, och för vissa länder t.o.m. innebära ett överskott, om ett underskott över 3 procent av BNP ska 
  
 58  
 Med detta förefaller i praktiken avses att bruttoskulden inte får öka som andel av BNP. Det har hittills inte ställts några krav på att skuldkvoten måste minska i viss omfattning. 
 66 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 kunna undvikas vid en konjunkturförsvagning, utan att behöva tillgripa en åtstramande finanspolitik. 
 En tredje procedur som sätter en ram för finanspolitiken är de s.k.  
 allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken 
 . Sådana riktlinjer antas av rådet årligen sedan 1993 och omfattar dels rikt- linjer som är gemensamma för samtliga medlemsstater, dels rikt- linjer som är specifika för varje medlemsstat. De allmänna rikt- linjerna avser både strukturåtgärder och finanspolitik. I de rikt- linjer som antogs 2000 sägs bl.a. att om tillväxten överstiger den beräknade bör medlemsstaterna använda de extra inkomster som följer av detta till att förstärka de offentliga finanserna, snarare än till att reducera skatter eller öka utgifter. 
 Enligt fördraget kan  
 Ekofin-rådet, 
  om det bedömer att en medlemsstat för en ekonomisk politik som inte är förenlig med de allmänna riktlinjerna, fatta beslut om särskilda rekommenda- tioner till denna medlemsstat. 
 Medlemsländerna i valutaunionen ger således inte bara upp sin penningpolitiska autonomi utan även en viss del av den finans- politiska självständigheten, genom att finanspolitiken ska utövas inom de ramar som Maastrichtfördraget och Stabilitets- och till- växtpakten sätter upp. Denna begränsning av finanspolitiken gäller dock i princip även för de länder som står utanför valuta- unionen, med undantaget att sanktioner inte kan drabba dessa länder. 
 Det grundläggande motivet för finanspolitiska restriktioner är att en valutaunion förstärker finanspolitikens s.k. externa effek- ter. I valutaunionen kommer en stats finanspolitiska agerande at påverka de andra i högre grad än vad som är fallet med nationell valuta och penningpolitik. Genom att räntan i princip är gemen- sam för valutaunionens medlemmar kommer de finanspolitiska impulserna inte i samma utsträckning som utanför valutaunionen att dämpas och låsas in i ett land via en ränte- och växelkursreak- tion. 
 Om en medlemsstat med en expansiv finanspolitik och växan- de offentlig skuld driver upp inflationstakten, kommer detta att föranleda ECB att agera i den utsträckning den genomsnittliga 
 67 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 inflationstakten i hela euroområdet drivs upp. Därmed drabbas även de andra medlemsstaterna av en högre räntenivå och en ap- preciering av växelkursen. Det är uppenbart att för en liten na- tion väger argumentet om dess finanspolitik orsakar externa ef- fekter mindre tungt än för de större nationerna. Det är samtidigt svårt att ha olika regler beroende på ländernas storlek. Dessutom gäller att om flera små nationer samtidigt för en expansiv finans- politik, så får det konsekvenser för räntan. 
 Med svaga statsfinanser finns även en risk att en medlemsstat hamnar i en ohållbar skuldutveckling, som kan tvinga fram stöd- jande insatser från de övriga. Fördraget har en s.k. no  
 bail-out- 
  regel som förhindrar ECB att ge ekonomiskt stöd till en enskild medlemsstat liksom EU som institution eller dess medlemslän- der att åta sig ekonomiska förpliktelser som en enskild medlems- stat har ingått. Men om den situationen skulle uppkomma att det finansiella systemets trovärdighet är hotad, kan likväl insatser från de andra medlemsstaterna tvingas fram.  
 59 
  
 Den starka tonvikt som EMU lägger vid sunda offentliga fi- nanser hänger inte enbart samman med valutaunionen utan ska även ses mot bakgrund av 1970- och  
 1980-talens 
  stabiliserings- politiska erfarenheter. Recessioner och strukturella kriser skapa- de då stora underskott i de offentliga finanserna i de flesta EU- länder. Men det offentliga sparandet återställdes inte under mel- lanliggande perioder, vilket resulterade i en trendmässig försvag- ning, som gradvis förstärktes av räntebetalningar på en växande statsskuld. Under perioden  
 1975-1996 
  var underskottet i euro- ländernas offentliga sparande mindre än 3 procent av BNP under endast ett år. 
 Den omfattande offentliga upplåningen bidrog till högre real- räntor, vilket i sin tur dämpade investeringarna och hämmade tillväxten. Det skapades en strukturell obalans mellan finans- och penningpolitik; en alltför expansiv finanspolitik fick vägas upp av en stram penningpolitik. 
 Euroländerna förde under perioden  
 1970-2000 
  till stor del en procyklisk finanspolitik. De automatiska stabilisatorerna mot- 
  
 59  
 Se även avsnitt 2.1. 
 68 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 verkade konjunktursvängningarna, men de diskretionära finans- politiska besluten tenderade snarast att förstärka dem. I tider med goda konjunkturer och växande skatteinkomster fördes i många länder inte en tillräckligt stram finanspolitik, utan de po- tentiella budgetförstärkningarna tenderade att användas till öka- de utgifter eller sänkta skatter. Det innebar i sin tur att i skeden med svag konjunktur uppkom stora underskott som tvingade fram besparingar och skattehöjningar. 
 60 
  
 De varaktiga underskott i de offentliga finanserna som upp- kom genererade en omfattande forskning om finanspolitikens förutsättningar. I stället för den traditionella frågan om vilken finanspolitik som bör föras, försköts forskningsintresset i stor utsträckning mot frågan om hur den institutionella ramen för beslutsfattandet påverkar det finanspolitiska utfallet. En hypotes är att fördelningskonflikter mellan grupper eller generationer riskerar att lösas genom underskott i de offentliga finanserna. Därför har den institutionella ramen betydelse. 
 Utvecklingen av underskott och statsskuld har skiljt sig mel- lan länder. Flera studier visar att det har funnits ett samband mellan offentlig skuldsättning och institutionella faktorer som t.ex. parlamentets möjlighet att försvaga budgeten, finans- departementets och fackdepartementens relativa förhandlings- styrka, om regeringen är en majoritets- eller koalitionsregering, valsystem etc. 
 I många länder har den finanspolitiska beslutsprocessen re- formerats, däribland i Sverige. Beredning och beslut om stats- budgeten har mer fått karaktären av en process uppifrån och ned, dvs. beslut om helheten fattas före beslut om enskilda anslag. 
 61  
 Vidare eftersträvas en ökad transparens i statsbudgeten, t.ex. ge- nom att i princip samtliga statliga inkomster och utgifter ska re- dovisas i budgeten. Därutöver styrs finanspolitiken i högre grad än tidigare av regler, t.ex. saldomål och utgiftstak, som täcker flera år framåt i tiden. 
  
 60 
  
 Buti och Sapir (1998 och 2001) och Buti (2001). 
  
 61 
  
 Se Garcia och Smith (2001). 
  
 69 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 EMU:s finanspolitiska regler kan ses som ett uttryck för sam- ma strävan genom att politiken binds upp med åtaganden gent- emot unionen och de andra medlemsstaterna. Nationella rege- ringar får, med hänvisning till risken att få kritik eller drabbas av formella sanktioner, starkare incitament att undvika en struk- turell försvagning av de offentliga finanserna. 
 När ett land står utanför valutaunionen har kapitalmarknaden en disciplinerande roll för de offentliga finanserna, genom att en alltför expansiv finanspolitik då ger upphov till negativa ränte- och växelkursreaktioner. I en valutaunion, där ränta och växel- kurs är gemensam, är denna återhållande kraft på finanspolitiken mycket svagare, vilket motiverar de formella restriktionerna. 
 Det går emellertid inte att säga om de formella finanspolitiska restriktionerna i EMU totalt sett förstärker eller försvagar inci- tamenten för sunda statsfinanser jämfört med ränte- och växel- kursreaktionerna utanför EMU. Inte minst de svenska erfaren- heterna under  
 1990-talet 
  visade ju på vilka starka incitament till finanspolitisk återhållsamhet som höga räntor och växelkurs- deprecieringar kan ge upphov till. Sådana marknadsreaktioner användes då vid flera tillfällen till att motivera och få gehör för finanspolitisk åtstramning. 
  
 5.2 
  
 Euroländernas finanspolitik 
  
 Före valutaunionens start fanns farhågor att unionen skulle leda till att medlemsländernas finanspolitik försvagas. Väl accepterade som medlemmar i unionen skulle finnas en risk att medlems- staternas regeringar inte skulle ha drivkrafter att, i de länder där så var nödvändigt, fullfölja den konsolidering av de offentliga finanserna som ägt rum inför valutaunionen. Med hänsyn till att flera medlemsstater hade underskott i de offentliga finanserna nära gränsen på 3 procent av BNP fanns risken att en konjunk- turförsvagning under de inledande åren skulle tvinga fram en fi- nanspolitisk åtstramning. 
 70 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 Det samlade underskottet i euroländernas offentliga sparande har minskat från drygt 2 procent av BNP 1998 till beräknade ca 0,5 procent år 2001. Bruttoskulden har under samma period min- skat med sex procentenheter i förhållande till BNP, se Figur 5:1. 
 Som framgår av kapitel 3 har tillväxttakten i euroområdet de tre senaste åren överstigit den långsiktiga trenden. De flesta be- räkningar tyder även på att resursutnyttjandet har ökat. Den ekonomiska utvecklingen har givit ett positivt bidrag till det of- fentliga sparsaldot i samtliga euroländer. Till följd av en reduce- rad offentlig nettoskuld har den offentliga räntenetto, dvs. skill- naden mellan inkomst- och utgiftsräntor, förbättrats, vilket ock- så bidragit till högre sparande. 
 Figur 5:1 
 Offentliga sektorns finansiella sparande och bruttoskuld som andel av BNP 
  
 0 
  
 -1 
  
 2001 
  
 sparande 
  
 -2 
  
 1977 
  
 -3 
  
 Finansiellt 
  
 -4 
  
 -5 
  
 -6 
  
 20 
  
 30 
  
 40 
  
 50 
  
 60 
  
 70 
  
 80 
  
 Bruttoskuld 
  
 Anm.: Sparandet för 2000 har justerats för effekterna av försäljning av  
 UMTS-licenser 
  (tred- je generationens mobilnät) i några euroländer. 
 Källa: OECD. 
 Beräkningar av det konjunkturrensade offentliga sparandet är förenade med betydande osäkerhet. Enligt OECD:s beräkning kan dock konjunkturautomatiken, tillsammans med förbättring- 
 71 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 en av räntenettot, förklara i stort sett hela ökningen av det of- fentliga sparandet i euroländerna mellan åren 1998 och 2001. 
 62 
  
 Inriktningen på den diskretionära finanspolitiken mäts ofta med förändringen i det primära strukturella sparandet, dvs. för- ändringen i offentligt sparande justerat för både konjunkturef- fekter och effekter av räntenettot. Den diskretionära finanspoli- tiken har således, enligt OECD:s beräkning, varit i stort sett ne- utral under perioden som helhet. En fortsatt konsolidering av statsfinanserna innebar en stram finanspolitik under 1999. Men därefter bröts trenden med minskande strukturella underskott och finanspolitiken blev, enligt både OECD:s och EU- kommissionens bedömning 
 63 
 , neutral 2000 och svagt expansiv 2001, trots att  
 BNP-gapet 
  fortsatte att minska. 
 Tabell 5:1 
 Offentliga finanser i euroområdet 
 Procent av BNP 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Finansiellt sparande 
  
 -2,2 
  
 -1,3 
  
 0,3 
  
 -0,7 
  
 Primärt sparande 
  
 2,2 
  
 2,6 
  
 4,0 
  
 2,8 
  
 Strukturellt sparande 
  
 -1,3 
  
 -0,6 
  
 -0,5 
  
 -0,8 
  
 Primärt strukturellt sparande 
  
 3,0 
  
 3,3 
  
 3,2 
  
 2,8 
  
 Bruttoskuld 
 1 
  
 73,1 
  
 72,0 
  
 69,7 
  
 67,7 
  
 1 
 Enligt Maastrichtdefinitionen 
  
 Källa: OECD Economic Outlook May 2001. 
 I takt med att det strukturella underskottet i de offentliga fi- nanserna från mitten av  
 1990-talet 
  reducerades genom en stram finanspolitik, skapades utrymme för lägre räntor, dvs. en lättare penningpolitik. Detta skift mellan de stabiliseringspolitiska med- len har, genom lägre räntor och inflationsförväntningar, bidragit till att skapa bättre tillväxtförutsättningar. Utvecklingen fortsat- 
  
 62 
  
 OECD (2001a). 
  
 63 
  
 EU-kommissionen 
  
  (2001). 
 72 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 te under 1999, då penningpolitiken, mätt med förändringen i den reala korträntan, fick en mer expansiv inriktning, delvis som svar på en stram finanspolitik. De två senaste åren har inneburit en motsatt tendens – lättare finanspolitik och stramare penningpoli- tik. Det senare blir särskilt tydligt om ränteutvecklingen relate- ras till den underliggande inflationen, där effekterna av oljepris- höjningen rensats bort. 
 Den relativa försvagningen av finanspolitiken förklaras främst av de skattesänkningar som äger rum i flera euroländer. För eu- roområdet som helhet beräknas skatterna som andel av BNP minska med drygt en procentenhet mellan 1999 och 2001, vilket framgår av Figur 5:2. 
 Figur 5:2 
 Offentliga sektorns inkomster och utgifter i euroländerna Procent av BNP 
  
 50 
  
 48 
  
 Utgifter 
  
 46 
  
 44 
  
 Inkomster 
  
 42 
  
 40 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Källa: OECD Economic Outlook May 2001 
 Finanspolitiken har således under de senaste åren fått en svagt procyklisk inriktning. Trots att tillväxten under 2000 blev högre än väntat utnyttjades inte detta i alla länder till att förstärka de offentliga finanserna. I de allmänna riktlinjer för den ekonomis- ka politiken som antogs av  
 Ekofin-rådet 
  i juni 2000 framhölls att 
 73 
  
 SOU 2001:62 
  
 5 Finanspolitiken 
  
 finanspolitiken i euroländerna allmänt sett var alltför svag mot bakgrund av det relativt starka konjunkturläget. Även vid sitt möte i Stockholm i mars 2001 uttalade rådet vikten av att undvi- ka en procyklisk finanspolitik, framför allt genom att hålla till- baka de offentliga utgifterna. Med hänsyn till att en åldrande be- folkning på sikt kommer att ställa större krav på de offentliga utgifterna, menade  
 Ekofin-rådet 
  att det i många länder finns starka skäl för att nu ytterligare minska statsskuld och räntebe- talningar. Flera medlemsstater har dock prioriterat skattesänk- ningsprogram, i syfte att stärka sysselsättningen och de långsik- tiga tillväxtförutsättningarna, och bedömt det som politiskt svårt att skära ned utgifterna i den omfattning som skulle bli nödvän- dig med en stramare finanspolitik. 
 Mot bakgrund av att konjunkturen i euroländerna mattats av sedan slutet av 2000, kan det dock visa sig att en något lättare finanspolitik 2001 är motiverad. 
 74 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 6 
  
 Stabiliseringspolitiken i ett nationellt perspektiv 
  
 6.1 
  
 Konvergens och asymmetri i valutaunionen 
  
 Vid stora skillnader i makroekonomisk utveckling mellan med- lemsstaterna, skapas spänningar i en valutaunion med gemensam penningpolitik. För en nation vars konjunkturläge skiljer sig markant från genomsnittet för de andra medlemsstaterna, kom- mer penningpolitiken inte att fylla någon stabiliserande roll; sna- rare finns risken att den bidrar till att förstärka konjunktursväng- ningarna. Graden av symmetri i den ekonomiska utvecklingen mellan medlemsstaterna är därför en central fråga för valutauni- onen. 
 I vilken utsträckning det uppkommer asymmetrier i den eko- nomiska utvecklingen och därmed skillnader i den stabiliserings- politiska situationen bestäms av flera faktorer. 
  
 - 
  
 I vilken utsträckning som makroekonomiska störningarna är gemensamma och tidsmässigt synkroniserade för alla länder respektive länderspecifika (asymmetriska). 
  
 - 
  
 Hur snabbt och med vilken styrka effekterna av en stör- ning i ett land sprids till de andra länderna. 
  
 - 
  
 Strukturella skillnader mellan länder som innebär att an- passningen till en störning kan se olika ut och ta olika lång tid. 
  
 - 
  
 I vilken mån de stabiliseringspolitiska reaktionerna, främst finanspolitiken, skiljer sig mellan länder. 
  
 - 
  
 I vilken mån reaktionerna på den gemensamma penning- politiken skiljer sig mellan medlemsländerna. 
  
 75 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 Generellt har  
 EU-ländernas 
  konjunktursvängningar tenderat att bli alltmer synkroniserade under de tre senaste decennierna. Så t.ex. framgår av en studie från ECB att avvikelserna från trendtillväxten i BNP och industriproduktion blivit allt starkare korrelerade mellan de olika medlemsländerna. 
 64  
 Det har även skett en påtaglig konvergens av inflationstakten (se Figur 6:1). Denna har dock ägt rum inför bildandet av valutaunionen och utgjorde ett krav för att ett land skulle kvalificera sig för med- lemskap. I valutaunionen kan drivkrafterna på nationell nivå att hålla tillbaka inflationen snarast vara svagare än tidigare, efter- som den gemensamma penningpolitiken förankrar den långsikti- ga inflationstakten oberoende av den nationella utvecklingen. Det kan noteras att spridningen i konjunkturläge, mätt med ni- vån på  
 BNP-gapet, 
  mellan euroländerna har minskat under 1990- talet, men att den inte är mindre i dag än på  
 1980-talet. 
  
 Figur 6:1 
 Spridning i euroländernas  
 BNP-tillväxt 
  och  
 BNP-gap 
  (vänster axel) respektive inflation (höger axel) 
  
 Standardavvikelse 
  
 4 
  
 10 
  
 Outputgap 
  
 8 
  
 3 
  
 BNP-tillväxt 
  
 6 
  
 2 
  
 4 
  
 1 
  
 2 
  
 Inflation 
  
 0 
  
 0 
  
 1980 
  
 1982 
  
 1984 
  
 1986 
  
 1988 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 Källa: OECD Economic Outlook May 2001 
  
 64  
 Petersen och Clark (1999). 
 76 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 Samtidigt indikerar ECB:s studie att trenden mot en ökad synkronisering i  
 EU-ländernas 
  ekonomiska utveckling inte gäller de underliggande makroekonomiska störningarna. Den starkare korrelationen i makroekonomiska variabler förklaras i stället av att spridningseffekterna av störningar tenderat att bli starkare, bl.a. som en följd av ett ökat handelsutbyte och en allmänt när- mare ekonomisk integration. Samtidigt tycks den ekonomisk- politiska reaktionen på gemensamma störningar ha blivit mer likartad i olika länder. 
 Den ekonomiska integrationen mellan  
 EU-länderna 
  är en långsiktig process, som har förstärkts av den s.k. inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital, arbete som besluta- des på  
 1980-talet. 
  Valutaunionen kommer att bidra till att för- stärka den processen, bl.a. genom reducerade transaktionskost- nader och ökad jämförbarhet av priser och löner i olika länder. Men det är inte självklart hur stort valutaunionens bidrag är i detta avseende. De tre åren med valutaunion tycks inte hittills inte ha medfört minskade skillnader i ekonomisk utveckling mel- lan valutaunionens medlemmar. 
 De tolv euroländerna har under de senaste tre åren haft en po- sitiv makroekonomisk utveckling, som bl.a. visas av att arbets- lösheten reducerats i samtliga medlemsländer, se tabell 6:1 och 6:2. Men det har också funnits icke obetydliga skillnader både i utgångsläget före valutaunionen och i utvecklingen efter dess start, som skapat vissa spänningar i stabiliseringspolitiken. 
  
 BNP-tillväxten 
  har, som framgår av tabell 6:1, skiljt sig tämli- gen markant mellan euroländerna. Särskilt utvecklingen i Irland skiljer ut sig markant från de andra länderna genom en påtagligt högre tillväxt och även en högre inflationstakt. Tyskland har å andra sidan haft en ganska svag tillväxt. Spridningen i  
 BNP-till- 
  växt mellan euroländerna har under de tre senaste åren varit un- gefär lika stor som perioden  
 1980-1998 
  (se figur 6:1 ovan). 
 77 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 Tabell 6:1 
  
 BNP-tillväxt 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Genom- 
  
 prognos 
  
 snitt  
 99-01 
  
 Irland 
  
 9,8 
  
 11,0 
  
 7,8 
  
 9,4 
  
 Finland 
  
 4,2 
  
 5,7 
  
 4,0 
  
 4,6 
  
 Grekland 
  
 3,4 
  
 4,1 
  
 4,0 
  
 3,8 
  
 Spanien 
  
 4,0 
  
 4,1 
  
 2,9 
  
 3,6 
  
 Nederländerna 
  
 3,9 
  
 3,9 
  
 3,0 
  
 3,6 
  
 Belgien 
  
 2,7 
  
 4,0 
  
 2,8 
  
 3,1 
  
 Frankrike 
  
 3,2 
  
 3,2 
  
 2,6 
  
 3,0 
  
 Portugal 
  
 3,0 
  
 3,2 
  
 2,6 
  
 2,9 
  
 Österrike 
  
 2,8 
  
 3,2 
  
 2,3 
  
 2,7 
  
 Italien 
  
 1,6 
  
 2,9 
  
 2,3 
  
 2,2 
  
 Tyskland 
  
 1,6 
  
 3,0 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 Euroområdet 
  
 2,6 
  
 3,4 
  
 2,6 
  
 2,8 
  
 Källa: OECD Economic Outlook May 2001. 
 Skillnader i tillväxt och inflation mellan länder kan, på samma sätt som skillnader mellan regioner inom ett land, ha strukturella förklaringar som inte är relaterade till olikheter i konjunktur- utveckling och därför inte utgör något stabiliseringspolitiskt problem. Med skillnader i nivån på BNP per capita eller syssel- satt i olika länder är det naturligt med skillnader i tillväxttakt. Länder med låg BNP per capita har en potential, bl.a. genom att introducera ny teknik, att nå en högre tillväxttakt och gradvis hämta in försprånget för länder med högre BNP per capita. Sett över en längre period har det också inom EU ägt rum en sådan konvergens eller upphämtareffekt, så att tidigare fattiga län- der som Portugal, Grekland och Irland haft högre  
 BNP-tillväxt 
  per capita än genomsnittet. Denna konvergensprocess innebär att den trendmässiga tillväxten skiljer sig mellan länderna. 
 Ett ofta använt mått på konjunkturläget är BNP:s avvikelse från trendtillväxten, det s.k.  
 BNP-gapet. 
  Med OECD:s mått på  
 BNP-gapet 
  har konjunkturen under valutaunionens första år för- 
 78 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 stärkts i samtliga euroländer, med undantag för Portugal (se Ashley 6:3). 
 Tabell 6:2 
 Arbetslöshet 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Förändring 
  
 prognos 
  
 1998-2001 
  
 Spanien 
  
 18,8 
  
 15,9 
  
 14,2 
  
 12,9 
  
 -5,9 
  
 Irland 
  
 7,6 
  
 5,7 
  
 4,2 
  
 3,6 
  
 -4,0 
  
 Frankrike 
  
 11,8 
  
 11,3 
  
 9,9 
  
 9,0 
  
 -2,8 
  
 Finland 
  
 11,4 
  
 10,2 
  
 9,8 
  
 9,3 
  
 -2,1 
  
 Italien 
  
 11,8 
  
 11,3 
  
 10,5 
  
 10,0 
  
 -1,8 
  
 Nederländerna 
  
 4,0 
  
 3,3 
  
 2,6 
  
 2,3 
  
 -1,7 
  
 Tyskland 
  
 9,4 
  
 8,8 
  
 8,3 
  
 7,8 
  
 -1,6 
  
 Österrike 
  
 4,5 
  
 3,8 
  
 3,3 
  
 3,0 
  
 -1,5 
  
 Belgien 
  
 9,5 
  
 9,1 
  
 8,6 
  
 8,0 
  
 -1,5 
  
 Portugal 
  
 5,2 
  
 4,5 
  
 4,0 
  
 4,2 
  
 -1,0 
  
 Grekland 
  
 10,9 
  
 11,7 
  
 11,2 
  
 10,6 
  
 -0,3 
  
 Källa: OECD Economic Outlook May 2001. 
 I den mån inflationsskillnaderna avspeglar skillnader i kon- junkturläge utgör de ett stabiliseringspolitiskt problem för de länder som har högre inflationstakt. Penningpolitiken ger då ett mindre bidrag till att hålla tillbaka inflationsimpulserna än vad fallet skulle ha varit med en väl fungerande penningpolitik utan- för valutaunionen. Det finns ett visst samband mellan nivån på  
 BNP-gapet 
  och inflationstakten i respektive land. Men det är samtidigt uppenbart att inflationsskillnaderna inte helt kan för- klaras av olikheter i konjunkturutveckling. 
 79 
 SOU 2001:62 6 Nationella perspektiv 
 Tabell 6:3 
 Konjunkturindikatorer i  
 euro-länderna 
  
 BNP-gap 
  (nivå) 
  
 Inflation 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 prognos 
  
 prognos 
  
 Österrike 
  
 -0,1 
  
 0,6 
  
 0,4 
  
 0,7 
  
 1,8 
  
 1,7 
  
 Belgien 
  
 -1,7 
  
 -0,4 
  
 -0,3 
  
 1,2 
  
 2,5 
  
 1,7 
  
 Finland 
  
 -2,1 
  
 0,1 
  
 0,4 
  
 1,3 
  
 3,2 
  
 2,3 
  
 Frankrike 
  
 -1,1 
  
 0,3 
  
 0,6 
  
 0,4 
  
 1,2 
  
 1,4 
  
 Tyskland 
  
 -2,0 
  
 -1,0 
  
 -0,7 
  
 0,3 
  
 1,4 
  
 1,8 
  
 Grekland 
  
 -1,6 
  
 -0,6 
  
 -0,1 
  
 2,4 
  
 3,0 
  
 2,8 
  
 Irland 
  
 2,9 
  
 5,5 
  
 5,2 
  
 3,3 
  
 6,5 
  
 4,8 
  
 Italien 
  
 -2,0 
  
 -1,2 
  
 -1,1 
  
 2,1 
  
 2,9 
  
 2,7 
  
 Nederländerna 
  
 0,7 
  
 1,1 
  
 0,9 
  
 1,9 
  
 2,8 
  
 4,0 
  
 Portugal 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 -0,2 
  
 2,5 
  
 2,9 
  
 3,7 
  
 Spanien 
  
 -0,5 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 2,4 
  
 3,6 
  
 3,2 
  
 Källa: OECD Economic Outlook May 2001. 
 Inflationstakten kan också skilja sig mellan länder av struktu- rella skäl. Konsumtionens sammansättning är inte densamma i varje land, vilket innebär att varor och tjänster vars priser stiger snabbt väger olika tungt i olika länder. Beräkningar tyder på att denna sammansättningseffekt kan förklara en del av Irlands höga inflation under 1999, med ett bidrag till prisökningarna på 0,7 procentenheter. 
 65  
 De stigande oljepriserna under 2000 påverkade konsumentpriserna i varierande grad i olika länder. 
 På samma sätt som en utjämning av skillnader i  
 BNP-nivå 
  mellan länder ger upphov till naturliga skillnader i tillväxttakt kan en utjämning av prisnivån förklara inflationsskillnader. I takt med en ökad ekonomisk integration tenderar priserna att utjäm- nas för varor och tjänster som är föremål för internationell han- del, vilket kan innebära skillnader i inflationstakt under anpass- 
  
 65  
 Alberola (2000). 
 80 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 ningsperioden. Tabell 6:4 visar tydligt på en sådan mekanism i ett längre tidsperspektiv. Denna tendens har emellertid motverkats av att prisskillnaderna på inhemska varor och tjänster i stället tenderat att öka. Figur 6:2, som relaterar inflationstakten till ett index på prisnivån i januari 1999, tyder dock på en viss utjämning av prisnivån under åren med valutaunion, eftersom inflationen tenderat att vara högre i länder med låg prisnivå. 
 Tabell 6:4 
 Spridning av prisnivå bland  
 EU-länderna 
  
 Standardavvikelse 
  
 1990 
  
 1995 
  
 1999 
  
 Totalt 
  
 0,12 
  
 0,12 
  
 0,10 
  
 Varor och tjänster i handel 
  
 0,11 
  
 0,07 
  
 0,05 
  
 Källa: Silva, Moore och Walters (2001). 
 Konvergensen mellan länder med olika ekonomisk standard kan vara en tredje strukturell förklaring till inflationsskillnader. Ett land med låg BNP per capita som hämtar in andra länders försprång tenderar att få en särskilt snabb produktivitetstillväxt i de konkurrensutsatta delarna av ekonomin, där priserna sätts på en internationell marknad. Detta leder i sin tur till höga löneök- ningar, som sprider sig till de delar av ekonomin som inte är ut- satta för internationell konkurrens, t.ex. tjänstesektorn, där pro- duktivitetstillväxten normalt är lägre. Priserna i dessa branscher tenderar därför att stiga förhållandevis snabbt, vilket också med- för en hög genomsnittlig prisökningstakt. Denna mekanism, ofta benämnd  
 Balassa-Samuelson-effekten, 
  har gett ett visst bidrag till inflationen i Irland. Men även för Finland, som haft stora skillnader i produktivitetstillväxt mellan konkurrensutsatta och  
 icke-konkurrensutsatta 
  branscher, kan denna faktor ha spelat roll. Det är dock sannolikt att bara en mindre del av de senaste årens inflationsskillnader i euroområdet kan förklaras av upp- hämtningseffekter. 
 81 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 Figur 6:2 
 Prisnivå och inflation i euroländerna 
  
 Inflationstakt  
 1999-2001 
  
 6 
  
 5 
  
 Irland 
  
 4 
  
 3 
  
 Portugal 
  
 Spanien 
  
 Nederländerna 
  
 Finland 
  
 Italien 
  
 2 
  
 Belgien 
  
 Frankrike 
  
 1 
  
 Österrike 
  
 Tyskland 
  
 0 
  
 60 
  
 65 
  
 70 
  
 75 
  
 80 
  
 85 
  
 90 
  
 95 
  
 100 
  
 105 
  
 110 
  
 Index för prisnivå i jan 1999 
 Källa: ECB och OECD (2001a). 
 Nivåskillnader i priser och BNP per capita kan således ge upp- hov till naturliga skillnader i inflationstakt, som inte utgör något stabiliseringspolitiskt problem. Om dessa strukturella faktorer har betydelse ställs penningpolitiken dock inför dilemmat att ett alltför lågt satt inflationsmål inom euroområdet ger ett snävt ut- rymme för prisökningar i de länder som har högst BNP per capi- ta och/eller prisnivå. Med hänsyn till att nominella löner är trög- rörliga nedåt kan det därvid uppstå tendenser till alltför snabba reallöneökningar, som går ut över sysselsättningen, i dessa länder (t.ex. Tyskland). 
 66 
  
 Även om strukturella faktorer kan ha spelat en viss roll för in- flationsskillnaderna är dock slutsatsen att det har funnits icke obetydliga skillnader i euroländernas konjunkturläge under valu- taunionens första tid. Detta har talat för att motsvarande skillna- der borde finnas i finanspolitiken, med en förhållandevis stram 
  
 66  
 Se Sinn och Miller (2001). 
 82 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 politik i Irland, Finland, Spanien och Nederländerna och en mer expansiv politik i Tyskland. 
 Den irländska ekonomin visar tydliga tecken på en överhett- ning. Enligt OECD:s beräkningar har Irland ett mycket stort positivt  
 BNP-gap, 
  dvs. produktionen överstiger klart den lång- siktiga trenden, och arbetslösheten ligger markant under den jämviktsnivå som är förenlig med stabila priser. Samtidigt har pris- och löneökningarna varit höga. Situationen i Irland är dock svårbedömd. Landet har under de senaste 15 åren haft en excep- tionell ekonomisk utveckling, med en  
 BNP-tillväxt 
  på i genom- snitt ca 7 procent per år. Arbetslösheten har reducerats från 17 procent 1987 till under 4 procent i år. Därtill har Irland haft en stor nettoimmigration, som har underlättat en snabb expansion. Detta medför att uppskattningar av  
 BNP-gap 
  och jämviktsar- betslöshet är särskilt osäkra för Irland. 
 Det kan vidare noteras att Irland trots snabb prisökning inte haft någon stegring av de relativa kostnaderna per producerad enhet gentemot övriga euroländer eftersom produktivitets- tillväxten samtidigt varit hög. Irland har heller inte några bytes- balansproblem. 
 I sitt bidrag till kommitténs seminarium om finanspolitik i EMU bedömer dock Peters att det finns tydliga tecken på ett ansträngt resursutnyttjande, med risk för en överhettning, i Irland. 
 67  
 Han pekar bl.a. på att fastighetspriserna stigit kraftigt och att den höga inflationen kan ha dragit upp de långsiktiga in- flationsförväntningarna. Det kan vidare noteras att löneökning- arna har accelererat och i år beräknas hamna uppemot 10 pro- cent. 
 68 
  
 Av Romero bilaga till detta betänkande (bilaga 2) framgår att den allmänna trenden bland euroländerna mot ökad synkronisering av konjunkturerna inte tycks gälla för  
 Finland 
 , vars ekonomi snarare har tenderat att bli allt mindre synkronise- rad med euroområdets. Historiskt har också Finland haft krafti- gare konjunktursvängningar än andra europeiska länder. Detta 
  
 67 
  
 Barry (2001). 
  
 68 
  
 Enligt  
  
 EU-kommissionens 
  prognos. 
 83 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 förklaras bl.a. av en produktionsstruktur med stark koncentra- tion till några få branscher. Men även den procykliska finanspoli- tiken, med strikt inriktning på budgetbalans, kan ha spelat en roll. Även  
 1990-talet 
  präglades av stora konjunktursvängningar. De senaste årens höga tillväxt, näst Irland och Luxemburg den högsta bland euroländerna, är en återhämtning efter den mycket djupa recession som drabbade Finland i början av  
 1990-talet. 
  Denna återhämtning, som varit starkt koncentrerad till tele- kommunikationsbranschen, ledde under 2000 till ett högt re- sursutnyttjande och en löneökningstakt på  
 4-5 
  procent. 
 Även  
 Spanien  
 har haft en god tillväxt under senare delen av  
 1990-talet. 
  Den har till stor del burits upp av den inhemska efter- frågan och lett till en snabbt växande sysselsättning, medan pro- duktivitetsutvecklingen varit tämligen svag. Inflationstakten, som tidigare var betydligt högre än i andra  
 EU-länder, 
  konver- gerade mot den genomsnittliga nivån inför prövningen av med- lemskap i valutaunionen, men har därefter åter ökat. De senaste tre åren har den spanska inflationen legat ca en procentenhet över euroländernas genomsnitt. Även löneökningstakten har va- rit hög, vilket tillsammans med den låga produktivitetsutveck- lingen försämrat konkurrenskraften. Utrikeshandeln har också gett ett negativt bidrag till den spanska tillväxten. 
 Inflationen i  
 Nederländerna  
 beräknas i år överstiga euroområ- dets med nära två procentenheter. Därav beror emellertid drygt hälften på en omläggning av beskattningen från direkta till indi- rekta skatter, vilken fick effekt vid årsskiftet. 
 69  
 Skatteomlägg- ningen höjer de disponibla inkomsterna samtidigt som prisnivån justeras upp. Men även bortsett från denna effekt är inflations- takten nu högre i Nederländerna än i övriga  
 euro-området. 
  Ett annat tecken på överhettning är att lönerna stigit dubbelt så snabbt som för euroområdet i genomsnitt. De tre senaste åren har Nederländerna haft en tillväxt på 4 procent per år och resurs- utnyttjandet har stigit. Arbetslösheten beräknas i år hamna strax över 2 procent av arbetskraften. 
  
 69  
 OECD (2001a). 
 84 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 För  
 Grekland  
 innebar anslutningen till valutaunionen den 1 januari 2000 en mycket kraftig stimulans via fallande ränta och växelkurs.  
 BNP-tillväxten 
  ökade från 3 till 4 procent per år. Grekland har en historia med mycket hög inflation, som under  
 1990-talet 
  reducerades påtagligt och ledde till att konvergens- kriteriet för deltagande i valutaunionen kunde uppfyllas. Under de senaste månaderna har inflationstakten legat ca en procenten- het över genomsnittet för hela euroområdet. 
  
 6.2 
  
 Asymmetri och stabiliseringspolitik 
  
 Med fri kapitalrörlighet över nationsgränser och en gemensam valuta kan räntenivån inte skilja sig nämnvärt mellan medlems- länderna i en valutaunion. Redan före valutaunionens start kon- vergerade också euroländernas nominella räntor, både korta och långa, mot en gemensam nivå. Detta medförde att den nominella räntan föll kraftigt i några länder, bl.a. Irland, Italien och Spani- en, som på detta sätt fick en penningpolitisk stimulans av ränte- konvergensen. Skillnaderna i inflationstakt förstärkte den asym- metriska effekt som övergången till en gemensam penningpolitik innebar. I Irland blev realräntan negativ och även Finland och Spanien hade under 1999 och 2000 låga realräntor. För dessa län- der blev penningpolitiken destabiliserande genom att snarast för- stärka konjunkturuppgång och inflationstryck. För Italien, med ett svagare konjunkturläge, var räntenedgången mer välkommen. För Tyskland å andra sidan blev penningpolitiken närmast åt- stramande, trots ett svagt konjunkturläge. 
 Även nedgången i eurokursen har haft asymmetriska effekter, på grund av skillnader i handelsmönster. Medlemsländer som har stor handel med länder utanför euroområdet har fått en kraftiga- re stimulans av nettoexporten till följd av eurons depreciering än medlemsländer med stor del av handeln inom euroområdet. Det- ta gäller bl.a. för Irland, där den effektiva (handelsvägda) växel- kursen deprecierat mer än andra euroländers, till följd av att Ir- 
 85 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 land har en omfattande handel utanför euroområdet, främst med Storbritannien. 
 Tabell 6:5 
 Monetära förhållanden i euroländerna 
 Förändring mellan 1998 och 2001 
  
 Real 
  
 Effektiv växel- 
  
 kortränta 
  
 kurs 
  
 Grekland 
  
 Schneider 
  
 -8,3 
  
 Irland 
  
 -2,1 
  
 -8,8 
  
 Nederländerna 
  
 -1,2 
  
 -4,6 
  
 Spanien 
  
 -1,1 
  
 -5,2 
  
 Italien 
  
 -1,1 
  
 -6,8 
  
 Portugal 
  
 -1,0 
  
 -4,3 
  
 Österrike 
  
 -0,4 
  
 -4,2 
  
 Frankrike 
  
 -0,1 
  
 -6,9 
  
 Belgien 
  
 0,2 
  
 -5,0 
  
 Finland 
  
 0,2 
  
 -6,9 
  
 Tyskland 
  
 0,2 
  
 -7,4 
  
 Anm.: Den första kolumnen visar hur mycket den korta räntan minus inflationstakten förändrats i respektive land mellan åren 1998 och 2001. Den andra kolumnen visar förändringen i respektive lands växelkurs justerad för exportens fördelning mellan olika länder inom och utom valutaunionen. 
 Källa:  
 EU-kommissionen 
  
 Som diskuterats i kapitel 2 är finanspolitiken mer central för den makroekonomiska stabiliseringen när ett land är med i en valutaunion än utanför unionen. Det är det instrument som står till buds i den mån utvecklingen skiljer sig från genomsnittet. Med en fast växelkurs är också finanspolitiken ett potentiellt mer kraftfullt medel att påverka ekonomin. 
 Den offentliga sektorns finansiella sparande har förstärkts i samtliga euroländer mellan 1998 och 2001. OECD beräknar att Belgien, Nederländerna, Irland och Finland i år kommer att upp- visa överskott i de offentliga finanserna. Rensat för konjunktur- effekter och tillfälliga faktorer (bl.a. vissa länders inkomster från 
 86 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 försäljning av  
 UMTS-licenser) 
  blir bilden av de offentliga finan- sernas utveckling mer splittrad. I Finland och Irland har det un- derliggande saldot förbättras påtagligt. Däremot har Tyskland och Frankrike fortsatta strukturella underskott som överstiger 1 procent av BNP, vilket brukar betraktas som en gräns för att uppfylla Stabilitets- och tillväxtpaktens krav på ett medelfristigt mål med ett sparande nära balans eller i överskott. 
 Figur 6:3 
 Finans- och penningpolitikens inriktning 
  
 Förändring i primärt strukturellt sparande  
 98-01 
  
 2 
  
 Portugal 
  
 Finland 
  
 1 
  
 Spanien 
  
 Österrike 
  
 0 
  
 Grekland 
  
 Nederländerna 
  
 Frankrike 
  
 Italien 
  
 Tyskland 
  
 -1 
  
 Belgien 
  
 Irland 
  
 -2 
  
 -6 
  
 -5 
  
 -4 
  
 -3 
  
 -2 
  
 -1 
  
 0 
  
 Förändring i realränta och växelkurs  
 98-01 
  
 Anm.: Penningpolitikens inriktning mäts med ett viktat medelvärde av förändring i kort realränta (vikten 5/6) och förändring i effektiv växelkurs (vikten 1/6). 
 Källa: OECD Economic Outlook May 2001 och  
 EU-kommissionen 
  (2001). 
 Som framgår ovan har valutaunionen medfört att utvecklingen av realränta och effektiv växelkurs skiljt sig markant mellan euro- länderna och dessa skillnader motsvaras inte av skillnader i kon- junkturläget. Detta har ställt höga krav på finanspolitiken att kompensera för dessa skillnader. I Figur 6:3 relateras förändring- en i det primära konjunkturrensade offentliga sparandet, som oftast används som mått på finanspolitikens inriktning, till ett mått på penningpolitikens inriktning (en sammanvägning av för- 
 87 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 ändringen i realränta och växelkurs). Om finanspolitiken i de olika länderna har kompenserat för skillnader i monetära förhål- landen borde det finnas ett negativt samband, så att stora negati- va förändringar i realränta och växelkurs kombinerats med stora positiva förändringar i det primära strukturella sparandet. Men figuren tyder på att finanspolitiken inte har kompenserat för skillnader i monetära förhållanden. 
 Den 12 februari 2001 fattade  
 Ekofin-rådet 
  beslutet att rikta en rekommendation till  
 Irland  
 med innebörden att den irländska regeringen bör vidta åtgärder för att strama åt finanspolitiken med motsvarande minst 0,5 procent av BNP. Den irländska re- geringens budget för år 2001 bedömdes vara alltför expansiv och därför inte i överensstämmelse med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken som antagits i juni 2000. Kommissio- nens, men även den irländska regeringens egen, bedömning var att de skattesänkningar och utgiftsökningar som planeras ger finanspolitiken en expansiv inriktning 2001. Mot bakgrund av att motsvarande situation även gällde för år 2000 innebar de allmän- na riktlinjerna då att Irland borde strama åt finanspolitiken redan detta år. 
 Nu visade det sig att det offentliga sparandet i Irland under 2000 blev högre än beräknat, på grund av oväntat höga skattein- täkter. OECD gör bedömningen att finanspolitiken, mätt med förändringen i det strukturella sparandet, var kontraktiv 2000, liksom den varit under 1999. OECD räknar med att skatteintäk- terna underskattas även för 2001 och beräknar, till skillnad från Kommissionen och irländska regeringen, att finanspolitiken får en närmast neutral inriktning 2001. 
 70 
  
 70  
 OECD (2001b). 
 88 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 Tabell 6:6 
 Den offentliga sektorns finansiella sparande, faktiskt respektive konjunk- turrensat (i kursiv stil) 
 Procent av BNP 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Österrike 
  
 -2,2 
  
 -2,1 
  
 -1,1 
  
 -0,6 
  
 -2,1 
  
 -2,1 
  
 -1,7 
  
 -0,7 
  
 Belgien 
  
 -0,9 
  
 -0,7 
  
 0,0 
  
 0,7 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,3 
  
 0,7 
  
 Finland 
  
 1,3 
  
 1,8 
  
 6,7 
  
 5,3 
  
 3,0 
  
 3,1 
  
 6,6 
  
 5,1 
  
 Frankrike 
  
 -2,7 
  
 -1,6 
  
 -1,3 
  
 -0,5 
  
 -1,8 
  
 -1,2 
  
 -1,4 
  
 -1,3 
  
 Tyskland 
  
 -2,1 
  
 -1,4 
  
 1,5 
  
 -1,7 
  
 -1,1 
  
 -0,4 
  
 -0,5 
  
 -1,3 
  
 Grekland 
  
 -2,5 
  
 -1,8 
  
 -0,9 
  
 0,0 
  
 -1,5 
  
 -1,0 
  
 -0,6 
  
 0,0 
  
 Irland 
  
 2,2 
  
 2,1 
  
 4,7 
  
 4,5 
  
 1,8 
  
 1,3 
  
 3,3 
  
 3,1 
  
 Italien 
  
 -2,8 
  
 -1,8 
  
 -0,3 
  
 -1,3 
  
 -2,0 
  
 -0,8 
  
 -0,9 
  
 -0,8 
  
 Nederländerna 
  
 -0,7 
  
 1,0 
  
 2,2 
  
 1,3 
  
 -0,8 
  
 0,5 
  
 0,9 
  
 0,8 
  
 Portugal 
  
 -2,3 
  
 -2,0 
  
 -1,4 
  
 -1,2 
  
 -2,4 
  
 -2,1 
  
 -1,9 
  
 -1,1 
  
 Spanien 
  
 -2,6 
  
 -1,2 
  
 -0,3 
  
 0,0 
  
 -1,6 
  
 -1,0 
  
 -0,5 
  
 -0,1 
  
 Källa: OECD, Economic Outlook May 2001. 
 Irlands offentliga finanser har stärkts kraftigt av de sjunkande räntorna och en minskad finansiell nettoskuld. Det primära of- fentliga sparandet, då räntebetalningar och ränteinkomster ex- kluderas, ger därför en annan bild av finanspolitiken. Enligt OECD:s prognos blir det primära offentliga sparandet i år lika stort som 1998, trots ett minskat  
 BNP-gap. 
  Det innebär att det konjunkturrensade primära sparandet minskat och att den disk- 
 89 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 retionära finanspolitiken med detta mått haft en klart expansiv inriktning. 
 Jukka Pekkarinen påpekar i sitt bidrag till kommitténs inter- nationella seminarium, att  
 Finland  
 har en lång tradition av stram finanspolitik, betingad av en rädsla för att bygga upp en stats- skuld som kan göra landet alltför beroende av omvärlden. 
 71  
 Den snabba tillväxten och lättnaden i monetära förhållanden har ock- så under de tre senaste åren kompenserats av en mycket stram finanspolitik, som resulterat i ett stort strukturellt överskott i de offentliga finanserna. Ett annat motiv för ett högt offentligt spa- rande är den relativt höga risken för en asymmetrisk utveckling i den finska ekonomin. Det kan även noteras att de finska buffert- fonderna i nationalräkenskaperna räknas till den offentliga sek- torn, varför den fonduppbyggnad som ägt rum under senare år har bidragit till ett högt redovisat offentligt sparande. 
 Förra året fattade  
 Nederländerna  
 beslut om en omfattande skatteomläggning, som bl.a. innebär sänkta inkomstskatter fr.o.m. 2001 i syfte att stimulera arbetsutbudet. Reformen finan- sieras endast delvis med bl.a. höjda indirekta skatter och minska- de utgifter och medför en försvagning av det offentliga sparan- det, trots tendenser till överhettning. I Nederländerna förefaller strukturpolitiken ha prioriterats framför stabiliseringspolitiken.  
 Spanien  
 har fört en stram finanspolitik, bl.a. genom att inom ra- men för den offentliga sektorn bygga upp en fond för att möta effekterna av en åldrande befolkning. 
 Problemen med en gemensam penningpolitik som ska passa alla länder i valutaunionen har varit tydliga. Samtidigt förefaller det i flera länder ha varit svårt att få till stånd en finanspolitik som är tillräckligt stram för att kompensera för asymmetrier i konjunkturutvecklingen. Det irländska exemplet illustrerar svå- righeterna med den multilaterala övervakningsproceduren. Även om det finns goda skäl för en stramare finanspolitik i Irland är det svårt att se att den irländska utvecklingen har påverkat de övriga medlemsländerna på något negativt sätt. Rekommenda- tionerna till Irland måste emellertid bedömas mot bakgrund av 
  
 71  
 Pekkarinen (2001). 
 90 
  
 SOU 2001:62 
  
 6 Nationella perspektiv 
  
 risken att utvecklingen blir ohållbar och ger spridningseffekter till andra länder. Vidare kan rekommendationerna ses som en markering mot tendenserna till  
 pro-cyklisk 
  finanspolitik i andra länder. 
 91 
  
 SOU 2001:62 
  
 7 Slutsatser 
  
 7 Slutsatser 
 Den tid som förflutit sedan valutaunionen startade den 1 januari 1999 är för kort för att medge någon utvärdering av de stabilise- ringspolitiska konsekvenserna för medlemsländerna. De interna- tionella makroekonomiska förutsättningarna har hittills varit relativt gynnsamma och unionen har inte utsatts för någon mer dramatisk störning. Helhetsintrycket så här långt är att valuta- unionen fungerat ganska väl, med en god tillväxt och fallande arbetslöshet. Men den ekonomiska utvecklingen och stabiliteten har varit god även i de länder som står utanför unionen. 
 Euroområdet har under valutaunionens inledande år träffats av två inflationsimpulser – deprecieringen av valutan och oljepris- ökningen – som båda har uppfattats som temporära. Detta har ställt penningpolitiken inför ett dilemma, eftersom det samtidigt funnits ett behov för ECB att etablera ett förtroende för att penningpolitiken även i framtiden ska vara inriktad på låg infla- tion. 
 Fortsatta förväntningar om tämligen låg framtida inflation och en återhållen löneutveckling kan uppfattas som att det finns ett förtroende ECB:s prisstabilitetsmål, trots att ökningstakten i prisindex sedan ett år tillbaka överstigit den av ECB uppsatta gränsen på 2 procent per år. Det är dock uppenbart att trovär- digheten kommer att eroderas om inflationen fortsätter att ligga över målet. 
 ECB har haft problem att kommunicera sin politik. De två pe- larna har uppfattats som två olika och ibland motstridiga mål och banken har fått ägna stor möda åt att förklara innebörden i sin penningpolitiska strategi. ECB:s beslut framstår också som mindre transparenta än den svenska Riksbankens. Först på sena- re tid har ECB börjat publicera den inflationsprognos som utgör den andra pelaren, tidigare hölls dessa hemliga. Den prognostise- rade inflationen anges dock med ett brett intervall och det saknas känslighetsberäkningar, som skulle ge bättre underlag att förutse ECB:s agerande. Vidare offentliggörs inte protokoll och röstning 
 93 
  
 SOU 2001:62 
  
 7 Slutsatser 
  
 från  
 ECB-rådets 
  möten, varför övervägandena före räntebesluten inte blir kända. 
 Euroländernas konsolidering av de offentliga finanserna fort- satte under 1999 och finanspolitiken hade för euroområdet som helhet en stram inriktning. Trots en allmän konjunkturförstärk- ning under 2000, fortsatte inte förstärkningen av de offentliga finanserna och budgetplanerna för 2001 tyder på en svagt expan- siv finanspolitik. Eftersom konjunkturen mattats av sedan slutet av 2000 kan en sådan omläggning av inriktningen på finanspoliti- James i år visa sig motiverad. Mycket talar emellertid för att politi- James hade haft samma inriktning även med en starkare konjunk- turutveckling. Det förefaller allmänt sett finnas svårigheter i flera euroländer att föra en tillräckligt stram finanspolitik i goda kon- junkturer och att den diskretionära finanspolitiken riskerar att bli procyklisk. Några euroländer uppfyller heller ännu inte Garner litets- och tillväxtpaktens krav på offentliga finanser nära balans eller i överskott. 
 Det har funnits skillnader i ekonomisk utveckling mellan medlemsländerna både före och efter valutaunionens start. Till viss del har dessa förstärkts av den gemensamma penningpoliti- James, som för några länder, t.ex. Irland, Spanien, Finland och Ne- derländerna, med ett högt kapacitetsutnyttjande och hög infla- tion, haft en alltför expansiv inriktning. Motsatsen har gällt för Tyskland som haft en förhållandevis svag utveckling. Mot bak- grund av tillgängliga siffror över konjunkturrensat offentligt spa- rande förefaller inte finanspolitiken i de olika euroländerna i till- räcklig omfattning ha förmått motverka skillnaderna i makro- ekonomisk utveckling. 
 Kommitténs slutsats så långt är att finanspolitiken inte med någon självklarhet kommer att få en lämplig utformning i valuta- unionen så att den kan spela en mer aktiv stabiliseringspolitisk roll i valutaunionen. Det pekar på behovet av att utforma såväl politikens mål och medel som beslutsprocesserna på ett sätt som gör detta möjligt. Mot denna bakgrund finns det enligt kommit- téns mening starka skäl att inför ett eventuellt svenskt medlem- skap i valutaunionen noga analysera finanspolitikens mål och 
 94 
  
 SOU 2001:62 
  
 7 Slutsatser 
  
 inriktning, liksom de medel som står till förfogande och utform- ningen av beslutsprocessen. 
 95 
 SOU 2001:62 
 Referenser 
 Agell, Fischer (1995), Theories of Pay and Buchanan ployment: Survey Evidence from Swedish Manufacturing Firms,  
 Scandinavian Journal of Economics  
 97. 
 Agell, Fischer (1999), Survey Evidence on Wage Ri- gidity and Unemployment: Sweden in the 1990s, IFAU, Working Paper 1999:2. 
 Agell, Walters, Vargas  Cox (1996), Trujillo when Monetary Policy is Tied to the Mast,  
 European Economic Review  
 40. 
 Akerlof, G.A., W.T. Dickens  Chapman (1996), The Macro- economics of Low Inflation,  
 Brookings Papers on Economic Activity 
 . 
 Alberola, E. (2000) Interpreting Inflation Differentials in the Euro Area 
 , Banco de Espagna Economic Bulletin 
 , April. 
 Alesina, Mueller, Evans, Hubbard, Cortez,  Gillespie (2001), Defining a Macroeconomic Framework for the Euro Area i  
 Monitoring the European Central Bank 3, 
  
 CEPR. 
 Andersen, T.M. (2000), Nominal Rigidities and the Optimal Rate of Inflation, Working Paper no.  
 2000-19, 
  Centre for Dynamic Modelling in Economics, University of Aarhus. 
 Andersen, Taylor (2001), Stabilization Policy 
 ,  
 uppsats presente- rad på kommitténs seminarium Fiscal Policy in EMU i maj 2001. 
 97 
 SOU 2001:62 
 Angeloni, Hall Dedola (1999), From the ERM to the Euro: New Evidence on Economic and Policy Convergence Among EU Countries, ECB Working Paper no 4. 
 Ball, L., N.G. Mankiw  D. Romer (1988), The New Keynes- ian Economics and the  
 Output-Inflation 
 Trade-off, 
 Brook- ings Papers on Economic Activity 
 . 
 Baras, Walters, Schaefer,  D. Daco, (2001), The Euro and the Inter- national Monetary System 
 ,  
 uppsats presenterad på EU- kommissionens seminarium The Functioning of EMU: Challenge of the Early Years. 
 Barry, F. (2001), Cannon in EMU and the Brussels- Dublin Controversy 
 ,  
 uppsats presenterad på kommitténs seminarium Fiscal Policy in EMU i maj 2001. 
 Beetsma, R., X. Debrun  Cisneros (2001), Is Fiscal Policy Coordination in EMU Desirable?, uppsats presenterad vid Ekonomiska Rådets konferens Macroeconomic Policy Co- ordination in the EU: How Far Should it Go?, 28 Maj 2001. 
 Bergman, M. (2001), Finanspolitikens roll i en valutaunion, bilaga 2 till detta betänkande. 
 Bordo, M.  Lambert (2001), A Return to the Convertability Principle? Monetary and Fiscal Guzman in Historical Per- spective, i A. Leijonhufvud, (red.)  
 Monetary Theory as a Ba- sis for Monetary Policy,  
 Palgrave (under utgivning). 
 Braconier, H. (2001), Automatiska stabilisatorer och aktiv finanspolitik inom EMU, bilaga 1 till detta betänkande. 
 Buti, M. (2001), The Stability and Growth Pact Three Years On: An Assessment 
 ,  
 uppsats presenterad på kommitténs seminarium Fiscal Policy in EMU i maj 2001. 
 98 
 SOU 2001:62 
 Buti, M.  A. Sapir (red.) (1998), Economic Policy in EMU – A Study by the European Commission Services, Oxford University Press. 
 Buti, M.  A. Sapir (2001), EMU in the Early Years: Differ- ences and Credibility, uppsats presenterad på EU- kommissionens seminarium The functioning of EMU: Challenge of the early years. 
 Johnson, Owens (1998), Macroeconomic Policy, Wage Setting, and Employment What Difference Does the EMU Make?, 
 Oxford Review of Economic Policy  
 14. 
  
 Johnson, L. (2000), EMU och arbetslösheten,  
 Ekonomisk Debatt  
 28, Nr. 2. 
 Johnson, Owens (2001), Wages and  
 Wage-Bargaining 
  Institutions in the EMU a Survey of the Issues, stencil, Institutet för internationell ekonomi, Stockholm. 
 Johnson, Owens, Ramirez, M. Burda, Freeman, R. Naylor  J. Visser (2001), The Future of Collective Bargaining in Euro- pe, i Boeri, T. Pruitt,  Vargas (red.),  
 The Role of Unions in the  
  
 Twenty-First 
  
  Century 
 , Oxford University Press. 
  
 De Grauwe, P. (2000),  
 The Economics of Monetary Integration- 
 Oxford University Press. 
 ECB (2000), The Two Pillars of the ECBs Monetary Policy Strategy, Monthly Bulletin, November. 
 Eichengreen, B. (1998), European Monetary Unification: A Tour dHorizon,  
 Oxford Review of Economic Policy  
 14. 
 99 
 SOU 2001:62 
 Eijffinger, S.  Paul (2000),  
 European Monetary and Fiscal Policy,  
 Oxford University Press. 
  
 EU-Kommissionen 
  (2001), EMU: The First Two Years,  
 Euro- 
  
 Kennedy 
 , Oneill. 
  
 Brown, Walters (2001), Parker in the Early Years of EMU,uppsats presenterad på  
 EU-kommissionens 
  seminar- ium The functioning of EMU: Challenge of the Early Years. 
 Gaspar, V., K. Masuch  Mcmillan (2001), The ECB:s Monetary Policy Strategy: Responding to the Challenges of the Early Years of EMU,  
 u 
 ppsats presenterad på  
 EU-kommissionens 
  seminarium  
  
 The functioning of EMU: Challenge of the Early Years. 
 Heikensten, Lewis (1998), Inflationsmålet och den svenska penningpolitiken erfarenheter och problem,  
 Eko- nomisk Debatt  
 26, Nr. 8. 
 Hemming, Wilson (2001), Promoting Fiscal Responsabil- ity – Transparency, Rules and Independent Fiscal Authori- ties 
 ,  
 uppsats till Banca dItalias konferens om Alexander i februari 2001. 
 Issing, O. (2000), How to Achieve a Durable  
 Macro-Economic 
  Policy Mix Favourable to Growth and Employment?, tal vid  
 EU-kommissionens 
  konferens "Growth and Employment in EMU", Brussels Economic Forum, Bryssel,  
 4-5 
  maj 2000, http://www.ecb.int/key/00/sp000505.htm. 
 Jansson, Harrison (1996), Sverige och den europeiska monetära unio- nen: hur stor är sannolikheten att vi drabbas av asymmetriska chocker?, bilaga 5 till  
 EMU-utredningen 
  (SOU 1996:158). 
 100 
 SOU 2001:62 
 Krugman, P.R. (1991),  
 Geography and Trade 
 , MIT Press, Cam- 
 bridge, Mass. 
 OECD (2001a),  
 Euro Area,  
 OECD Economic Surveys. 
 OECD (2001b),  
 Ireland,  
 OECD Economic Surveys. 
 Pekkarinen, J. (2001), Trujillo and EMU: Finnish Perspec- tive 
 ,  
 uppsats presenterad på kommitténs seminarium Fiscal Policy in EMU i maj 2001. 
 Dunn, K. (2001), Wage Discipline in EMU. A Feature of the Early Years Only? 
 ,  
 uppsats presenterad på EU- kommissionens seminarium The Functioning of EMU: Challenge of the Early Years. 
 Silva, Walters, Cuevas,  E. Wada (2001), Price Level Con- vergence and Inflation in Europe 
 ,  
 Working paper No  
 01-1, 
  Institute for International Economics, Washington DC. 
 SOU 1996:158,  
 Sverige och EMU  
  
 (EMU-utredningen). 
  
 Sinn,  
 H-W. 
   M. Reutter (2001), The Minimum Inflation Rate for Euroland, Working paper No 8085, National Bureau of Economic Research. 
 Acosta, Hernandez (2000), The First Year of the Eurosystem: Inflation Targeting or Not?,  
 American Economic Review,  
 90(2). 
 Reed, J. (2000), Monetary Relations in the Euro Area: An Assessment and Monetary Policy Consequences 
 ,  
 Back- ground paper, EMU Monitor, Zentrum für Europäische In- tegrationsforschung. 
 101 
 SOU 2001:62 
 Reed, Hayes (2001), The Political Economy of Policy Coordination at the EU Level, uppsats pre- senterad vid Ekonomiska Rådets konferens Macroeconomic Policy  
 Co-ordination 
  in the EU: How Far Should it Go?, 28 Maj 2001. 
 102 
 Bilaga 1 
 Automatiska stabilisatorer och aktiv finanspolitik inom EMU 
 * 
  
 Atkins 
  
 *  
 Författarens kontaktadress: Industriens Utredningsinstitut (IUI), Box 5501, 114 85 Stockholm.  
 E-mail: 
 henrikb@iui.se 
 . Författaren tackar utredningens ledamöter för syn- punkter. Ett speciellt tack går till Griffin, Mathews, Brown, Conley, Smith och Willis. Ewing Forsfält och Robbins Hübner har bidragit med värdefull data. 
 1