Kommunala samverkansformer m.m. i Danmark och i Norge – 
 Serrano 
 1 
 Innehåll 
  
 Bilaga 1  
 Kommunala samverkansformer m.m. i Danmark och i Norge - jur.kand. Serrano 
  
 Bilaga 2  
 Gränsöverskridande samarbete på lokal och regional nivå inom EU - jur.stud. Turner 
  
 Bilaga 3  
 Kommunalekonomiska för- och nackdelar om det skapas en rätt att bilda  
 svensk-finska 
  kommunal- förbund - konsulten Ochoa 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommunala samverkansformer m.m. i Danmark och i Norge – Del 1 
 På uppdrag av Gränskommunutredningen (Ju 2001:05) har genomförts en kartläggning av gällande rätt beträffande kommunala samverkansformer m.m. i Danmark och i Norge. 
 Uppdraget innefattade följande delar: 
  
 1. 
  
 en beskrivning av vilka kommunala enheter (i Sverige primär- och landstingskommuner) som finns i Danmark resp. i Norge, 
  
 2. 
  
 en beskrivning av de grundläggande rättsliga principer som gäller för kommunal verksamhet i Danmark resp. i Norge, 
  
 3. 
  
 en beskrivning av vilka uppgifter/sakfrågor som ligger på kommunala enheter i Danmark resp. i Norge (dvs. en beskriv- ning av den kommunala kompetensen i respektive land), 
  
 4. 
  
 en beskrivning av omfattningen och innebörden av kommunal självstyrelse i Danmark och i Norge samt 
  
 5. 
  
 en beskrivning av i vilka former kommunal samverkan – dvs. samverkan mellan kommunala enheter – är tillåten i Danmark resp. i Norge och om det finns någon samverkansform som liknar det svenska kommunalförbundet. 
  
 Kartläggningen disponeras enligt ovannämnda indelning. Först beskrivs rättsläget i Danmark, därefter redovisas rättsläget i Norge. 
 DANMARK 
 1. Kommunala enheter i Danmark 
 I Danmark finns en lokal och en regional kommunal förvaltnings- nivå. På lokal nivå är Danmark indelat i 273 kommuner. Det genomsnittliga invånarantalet är ca 19.000, men variationerna är stora. På regional nivå är Danmark indelat i 14 amter, även kallade 
 3 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 amtskommuner. Dessutom fungerar Köpenhamns och Fox bergs kommuner både som primärkommuner och som amts- kommuner. Även amtskommunernas storlek varierar; i genomsnitt har de för närvarande ca 325.000 invånare. Såväl de lokala kommunerna som amtskommunerna styrs av folkvalda för- samlingar som utses genom direkta val. 
 För tydlighetens skulle kommer kommunerna på lokal nivå nedan att benämnas primärkommuner. Med termen kommuner avses nedan både primärkommuner och amtskommuner. 
 2. Grundläggande rättsliga principer som gäller för kommunal verksamhet i Danmark 
 Inom den danska kommunalrätten råder det brist på bindande publicerade regler. Detta medför att allmänna förvaltningsrättsliga principer och andra rättsprinciper är särskilt betydelsefulla inom detta rättsområde. 
 1 
  
 Liksom övrig offentlig förvaltning är även kommunal förvaltning underkastad allmänna förvaltningsrättsliga principer. Sålunda är kommunerna bundna av till exempel legalitetsprincipen. Denna princip innebär dels att kommunerna måste respektera för- fattningshierarkin – dvs. att lagar gäller före regeringens och för- valtningsmyndigheters normgivning – dels att kommunerna måste ha lagstöd för de beslut de fattar. 
 2  
 Andra allmänna förvaltnings- rättsliga principer syftar till att endast sakliga skäl skall läggs till grund för förvaltningsbeslut. 
 3  
 En sådan princip är specialitets- principen, som medför att den beslutande myndigheten skall inrikta sig på lagens ändamål och i princip inte tillvarata hänsyn som det ankommer på andra myndigheter att tillvarata. 
 4  
 Vidare innebär likhetsprincipen att väsentligen lika situationer skall behandlas lika från rättslig synpunkt.  
 5  
 Danska förvaltningsrätt ger dessutom i viss mån riktlinjer för hur myndigheter skall förfara om det krävs avvägningar mellan olika skäl eller intressen som i sig är sakliga. 
 6  
 En ytterligare förvaltningsrättslig princip är proportion- alitetsprincipen, som innebär att om en myndighet kan välja mellan 
  
 1 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 433 samt Allen och Gonzalez s. 19. 
  
 2 
  
 Se Allen m.fl. s. 132 ff. 
  
 3 
  
 Se Allen m.fl. s. 187 ff. 
  
 4 
  
 Se Allen m.fl. s. 201. 
  
 5 
  
 Se Allen m.fl. s. 208 ff. 
  
 6 
  
 Se Allen m.fl. s. 212 ff. 
  
 4 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 olika åtgärder för att uppnå önskat syfte, skall myndigheten välja det minst ingripande. 
 7 
  
 Förutom ovannämnda rättsliga principer, finns rättsprinciper som bestämmer de sakliga gränserna för den kommunal kompetensen. Dessa principer behandlas i nästa avsnitt. 
 3. Uppgifter/sakfrågor som ligger på kommunala enheter i Danmark – den kommunala kompetensen i Danmark 
 De danska kommunernas uppgifter har i huvudsak karaktär av bidragsverksamhet eller annan serviceverksamhet. 
 8  
 I Danmark inrättades kommunerna ursprungligen genom lagar som samtidigt angav vilka uppgifter kommunerna skulle utföra. 
 9  
 Kommunerna har sedermera spelat en nyckelroll för det praktiska genomförandet av de lagar som reglerar välfärdssamhället. Fortfarande är den största delen av de kommunala uppgifterna reglerad av lagar. 
 10 
  
 Successivt åtog sig emellertid kommunerna även åtskilliga uppgifter vid sidan av de lagreglerade uppgifterna. Att kommunerna skulle ha kompetens att göra så betvivlades inte. Därför uppstod efter hand en sedvanerättslig kommunal kompetens att utföra uppgifter utan bemyndigande i lag. Denna kompetens benämns traditionellt kommunalfuldmagten. 
 11  
 Innan denna beskrivs närmare skall emellertid först ges exempel på lagreglerade kommunala uppgifter. 
 Lagreglerad kompetens 
 Danska kommuners lagreglerade kompetens är fragmenterad och svåröverskådlig. Läget kompliceras ytterligare av att lagarna anger dels sådana uppgifter som kommunerna är tvungna att fullgöra (obligatoriska uppgifter), dels sådana uppgifter som kommunerna får fullgöra om de anser det lämpligt (fakultativa uppgifter). Mot denna bakgrund är det inte möjligt att här uttömmande redovisa 
  
 7 
  
 Se Allen m.fl. s. 217 ff. 
  
 8 
  
 Se Allen och Gonzalez s. 13 samt Brown s. 70. Jfr Allen m.fl. s. 37. 
  
 9 
  
 Se Mccarthy II s. 23. 
  
 10 
  
 Se Mccarthy II s. 16, Mccarthy s. 112, Allen och Gonzalez s. 13 samt Washington s. 496. 
  
 11 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 431 och Allen m.fl. s. 37. Jfr Jackson s. 45 ff. 
 5 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 hela den lagreglerade kompetensen. Nedan kommer endast att ges exempel på lagreglerade uppgifter. 
 12 
  
 Uppgiftsuppdelningen mellan primärkommuner och amts- kommuner syftar till att uppgifter som kräver att den kommunala verksamheten har en viss omfattning – till exempel viss areal eller visst befolkningsunderlag – skall handhas av amtskommunerna. 
 13  
 I praktiken innebär detta att primärkommunerna till exempel ansvarar för daghem och annan allmän barnomsorg, för socialbidragsadministration och för hemtjänst. 
 14  
 Vidare sköter primärkommunerna primär hälsovård, hemsjukvård, småbarns- hälsovård och skolhälsovård. 
 15  
 Primärkommunerna har också huvudansvar för grundskolan. 
 16  
 Amtskommunerna har ansvar för mer speciella uppgifter inom ovannämnda verksamhetsområden. Sålunda svarar amten till exempel för funktionshindrade barns barnomsorg, för missbrukarvård och för funktionshindrade personers boende. 
 17  
 Vidare har amtskommunerna ansvar för sjuk- husväsendet. 
 18  
 Angående utbildning har amten till exempel ansvar för specialundervisning inom grundskolan, för gymnasieskole- undervisning och för undervisning som motsvarar svensk Komvux- undervisning. 
 19 
  
 Härutöver kan nämnas att både primärkommunerna och amten har ansvar för väghållning 
 20  
 och miljöskydd 
 21 
 . Primärkommunerna svarar vidare bland annat för delar av skatteväsendet, 
 22  
 räddnings- tjänsten 
 23  
 och integrationen av flyktningar  
 24 
  
 12 
  
 Utförliga redovisningar finns i Mogens  
  
 Heide-Jørgensen, 
  Mccarthy II, Opgavekommissionen, Betænkning II, samt Walker och Mitchell, särskilt s. 45 ff. 
  
 13 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen, 
  m.fl. 406 och Allen m.fl. s. 37. Jfr Mccarthy II s. 37 ff. och Opgavekommissionen avsnitt 3 och 8.3. 
  
 14 
  
 Lov om social service (lovbek. nr. 844 af 24. september 2001) § 7, § 76 respektive kap 14. 
  
 15 
  
 Lov nr. 408 af 13. juni 1973 om hjemmesygeplejerskeordninger § 1 stk. 1, lov nr 438 af 14. juni 1995 om forebyggende sundhedsordninger for børn og unge. 
  
 16 
  
 Lov om folkeskolen (lovbek. nr. 730 af 21. juli 2000) § 20. 
  
 17 
  
 Lov om social service (lovbek. nr. 844 af 24. september 2001) § 16, § 85 respektive § 92. 
  
 18 
  
 Lov om sygehusvæsenet (lovbek. nr. 687 af 16. august 1995) § 1. 
  
 19 
  
 Lov om folkeskolen (lovbek. nr. 730 af 21 juli 2000) § 20, 
  
 lov om gymnasiet m.v. (lovbek. nr. 754 af 8 august 2000) §6, stk. 1, § 8 och § 16 samt lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. (lovbek. nr. 755 af 8 august 2000) § 15 stk. 1, § 16, § 17, § 19 och § 20 stk. 1. 
  
 20 
  
 Lov om offentlige veje (lovbek. nr. 671 af 19 august 1999) § 1, § 21 och § 23, stk. 1. 
  
 21 
  
 Lov om miljøbeskyttelse (miljøbeskyttelsesloven) (lovbek. nr. 753 af 25 august 2001). 
  
 22 
  
 Lov om skattemyndighedernes organisation og opgaver m.v. (skattestyrelsesloven) (lovbek. nr. 859 af 13 september 2000) § 2. 
  
 23 
  
 Beredskabsloven, lov nr. Smith 23. december 1992. 
  
 24 
  
 Lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven) (lovbek. nr. 643 af 28 juni 2001). 
  
 6 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommunalfuldmagten 
 Regleringen kring den lagreglerade kompetensen kan ge kommunerna större eller mindre frihet att agera självständigt. Lagstiftningen sätter då endast upp ramarna för kommunernas verksamhet. 
 25  
 Inom områden som inte alls är lagreglerade ger den så kallade kommunalfuldmagten en generell handlingsfrihet. Friheten är dock inte oinskränkt, utan begränsas av ett ganska komplicerat regelverk. Detta utgörs av flera rättsprinciper som dels inte är tydligt avgränsade, dels är ömsom kompletterande och ömsom motstridiga. Dessutom utmärks rättsområdet av kasuistiskt rättsskapande. 
 26 
  
 Mot denna bakgrund är det inte förvånande att det i den juridiska doktrinen förekommer olika sätt att beskriva kommunal- fuldmagtens gränser och att det finns olika uppfattningar om hur gränsdragningen skall ske. Det råder dock enighet om att en första generell begränsning är att kommuner endast får ta på sig uppgifter som kan sägas ligga i invånarnas gemensamma intresse. 
 27  
 Detta innebär att kommunal verksamhet skall ha allmänintresse och inte gynna endast en eller ett fåtal personer. 
 28  
 Förbudet mot att gynna en minoritet på majoritetens bekostnad har samband med de ovan nämnda förvaltningsrättsliga principerna om saklighet och likabehandling. 
 29  
 Kravet på att kommunal verksamhet skall ligga i invånarnas intresse hänger även samman med en annan kommunalrättslig princip – lokaliseringsprincipen – som innebär att kommunernas verksamhet i allmänhet skall ha anknytning till deras territorium. 
 30 
  
 Förutom det generella kravet att kommunal verksamhet skall vara i invånarnas gemensamma intresse, begränsas kommunernas kompetens i förhållande till andra offentliga organ samt till näringslivet och andra privata rättssubjekt. Vad gäller förhållandet till offentligrättsliga subjekt, får kommuner inte utföra uppgifter som pålagts statliga organ eller amts- respektive primär- kommuner. 
 31  
 Vad gäller förhållandet till näringslivet, har 
  
 25 
  
 Se Washington s. 496. 
  
 26 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 432. 
  
 27 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 442 ff., Mccarthy II s. 68 ff. samt Allen och Gonzalez s. 30 ff. 
  
 28 
  
 Jfr Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 440 f. samt Allen och Gonzalez s. 40 f. Angående stöd till företag se AdamsGammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 448 ff., Mccarthy, II s. 
  
 49 
  
 ff. samt Allen och Gonzalez s. 51 ff. 
  
 29 
  
 Se Allen och Gonzalez s. 38 ff. Jfr Mccarthy II s. 31 f. och 77 f. 
  
 30 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 435, Allen och Gonzalez s. 34 ff. samt Jackson s. 22. 
  
 31 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 436 ff. och Franklin 38 f. 
 7 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 kommuner endast begränsade möjligheter att starta konkurrerande näringsverksamheter. 
 32  
 Kommuner får i princip inte heller bedriva verksamhet i vinstsyfte. 
 33  
 I förhållande till enskilda begränsas kompetensen vidare av legalitetsprincipen och andra allmänna förvaltningsrättslig principer (se föregående avsnitt). 
 Sammantaget kan konstateras att det finns betydande begränsningar av kommunernas allmänna kompetens. Huvudregeln är trots detta att kommunerna får påta sig verksamheter som de anser lämpliga. Kommunerna har även stor valfrihet angående vilka medel som de kan använda; såväl avtalslösningar som förvaltnings- akter är möjliga. 
 34  
 Det står också i princip kommunerna fritt att mot betalning anlita andra offentliga eller privata subjekt för att utföra verksamhet som kommunerna önskar bedriva. 
 35  
 Eftersom kommunernas styrande organ har demokratisk legitimitet, kan kommunalfuldmagten endast begränsas om det finns påvisbart rättsligt stöd. Därvid måste det klarläggas att det finns något konkret intresse som uppväger kommunens intresse. 
 36 
  
 4. Omfattningen och innebörden av kommunal självstyrelse i Danmark 
 Danska kommuners självstyrelse har stöd i danska Grundlovens § 82. Paragrafen har följande lydelse: 
 Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov. 
 Denna paragraf och de danska kommunernas självstyre anses innefatta ett antal principer till skydd för kommunernas självständighet. 
 Från grundlagsstadgandet har för det första härletts att det skall finnas kommunala enheter som har egen juridisk personlighet och som styrs av valda församlingar. 
 37  
 De uppgifter som staten ålägger kommunerna skall överlämnas till dessa församlingar, för att de skall kunna anpassa uppgifterna till lokala och regionala för- 
  
 32 
  
 Se Allen och Gonzalez 42 ff. samt Morales, 
  m.fl. s. 457 ff. Angående underprissättning se AdamsGammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 476 ff. och Mccarthy II 41 ff. 
  
 33 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 476 ff. 
  
 34 
  
 Se Allen och Gonzalez s. 34. 
  
 35 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 447 och 484. 
  
 36 
  
 Se Jackson s. 48 f. 
  
 37 
  
 Se GerdBattrup s. 199. Jfr Washington, s. 495, Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 411 och Jackson s. 20. 
 8 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 hållanden. 
 38  
 Det rådande systemet med både primärkommuner och amtskommuner skyddas dock inte av grundlagsstadgandet; enligt stadgandet är en kommunal nivå tillräcklig. 
 39 
  
 För det andra har det framhållits att statliga ingripanden gentemot kommuner skall ha stöd i lag. 
 40  
 Regeringen kan således inte agera helt på egen hand. 
 För det tredje anses det kommunala självstyret innebära att kommunerna skall få ha egen ekonomi och förmögenhet. 
 41  
 Just kommunernas beskattningsrätt och möjlighet att själv disponera sina ekonomiska medel har ansetts vara grunden för självstyret. 
 42  
 Danska kommuner har beskattningsrätt och får själv bestämma hur höga skatter de vill ta ut. En begränsning av kommunernas möjligheter att disponera sin ekonomi är dock att det varje år måste råda balans mellan kommunernas intäkter och deras utgifter. Dessutom har kommunerna begränsade möjligheter att föra utgifter framför sig genom lån eller liknande dispositioner. 
 43 
  
 För det fjärde innebär självstyret att kommunerna skall få tillvarata sina egna intressen. 
 44  
 Detta sker genom kommunal- fuldmagten. Som nämndes i föregående avsnitt krävs det ett klart rättsligt stöd för att inskränka kommunalfuldmagten. Kommunernas självständighet visas vidare genom att departementens cirkulär – som är bindande för statliga myndigheter – inte är bindande för kommuner. 
 45 
  
 Exakt vilken betydelse grundlagsbestämmelsen om det kommunala självstyret i nuläget har i Danmark är inte helt klart. Å ena sidan har grundlagsbestämmelsen traditionellt sett inte tillmäts någon betydande rättslig vikt. Bestämmelsen har sällan åberopats i rättspraxis, 
 46  
 utan har snarare ansetts vara en övergripande programförklaring som inte utgjort någon reell gräns för lagstiftningsmakten. Grundlagen har sålunda i sig inte ansetts utgöra något hinder för en detaljreglering av den lokala administra- tionen. 
 47  
 Å andra sidan har framhållits att grundlagsbestämmelsen 
  
 38 
  
 Se Jackson 20 f. 
  
 39 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. 411. 
  
 40 
  
 Se Valencia s. 155 f. och 199. 
  
 41 
  
 Se Valencia s. 199. 
  
 42 
  
 Se Washington s. 496, Allen och Gonzalez s. 12 samt Diaz m.fl. s. 431. 
  
 43 
  
 Se Jackson s. 48 f. och Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 295 af 26. april 2001 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. 
  
 44 
  
 Se Valencia s. 199. Jfr Washington s. 496. 
  
 45 
  
 Se Mccarthy s. 114. 
  
 46 
  
 Se Washington s. 493 och Mcdonald s. 197. 
  
 47 
  
 Se Jackson s. 21. Jfr Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 411, där det anförs att det inte finns några skarpa juridiska gränser för självstyret. 
 9 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 skulle kunna stoppa förslag om extremt långtgående organisatoriska förändringar, som hotar grunden för principen om självstyrelse. 
 48  
 Dessutom kan bestämmelsen kanske i viss mån avhålla från alltför uttömmande detaljreglering av kommunal verksamhet. 
 Den lokala självstyrelsen är i Danmark en politisk realitet och det råder enighet om att kommunerna skall ha viss frihet. 
 49  
 Som framgått ovan är dock den lokala självstyrelsen på flera sätt begränsad. Inte minst bör framhållas att Grundloven uttryckligen anger att självstyrelsen skall utövas under statens tillsyn. 
 50 
  
 5. Tillåtna former för kommunal samverkan, särskilt om eventuella likheter med det svenska kommunalförbundet 
 Särskilda lagbestämmelser om kommunalt samarbete 
 I regelverket som ligger till grund för kommunernas lagreglerade kompetens finns flera särskilda lagbestämmelser om kommunalt samarbete. Dessa bestämmelser ger kommunerna möjlighet att samarbeta inom en rad verksamhetsområden, däribland skatte- förvaltning, teknik- och miljöförvaltning, folkskoleverksamhet, socialtjänst, hälsovård och arbetsmarknadsåtgärder. 
 51  
 De särskilda samarbetsbestämmelserna reglerar även hur samarbetet i fråga skall bedrivas. Förutom denna särreglering av samarbete inom vissa områden, finns också allmänna bestämmelser om kommunalt samarbete. 
 Lov om kommunernes styrelse § 60 – särskilt om kommunale fælleskab 
 Enligt lov om kommunernes styrelse (lovbek. nr 629 af 29. juni 2001) § 60 krävs en statlig tillsynsmyndighets 
 52  
 godkännande innan kommuner ingår samarbetsavtal som medför överlåtelse av kompetens (beføjelser). Paragrafen innehåller inte någon 
  
 48 
  
 Jfr Mcdonald s. 206 f. Jfr Mccarthy II s. 13 f. 
  
 49 
  
 Se Hans  
  
 Gammeltoft-Hansen 
  m.fl. s. 411. 
  
 50 
  
 Se Washington s. 497. Angående reglerna om statens tillsyn se till exempel Allen och Gonzalez s. 63 ff., Campos 91 ff. och Morales 
  m.fl. s. 489 ff. 
  
 51 
  
 Se Kommunernes Landsforening s. 16 ff. 
  
 52 
  
 Beroende på vilka parter som ingår samarbetsavtalet i fråga, krävs tillstånd från inrikesdepartementet eller det behöriga tillsynsrådet. Se Singh Maire och Klein s. 
  
 10 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 begränsning av vilka kommunala uppgifter som kan överföras. Överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning kräver dock normalt sett lagstöd. 
 53 
  
 Samarbetsavtal enligt § 60 kan medföra att kommuner inrättar gemensamma styrelseorgan som har självständig offentligrättslig kompetens. Om så sker betecknas de kommunala samarbetsprojekten kommunala gemenskaper (kommunale fælle- skab).  
 Kommunale fælleskab  
 kan endast ha primärkommuner och amtskommuner som deltagare. 
 Om inte annat avtalas, gäller lov om kommunernes styrelse även för  
 kommunale fælleskab 
 . 
 54  
 Dessa har karaktären av sakligt och geografiskt avgränsade specialkommuner. De har självständig kompetens, som endast kan återgå till de samarbetande kommunerna enligt särskilda villkor (§ 60, stk. 2).  
 Kommunale fælleskab  
 kan dock alltid upplösas om de deltagande kommunerna är eniga. Även i andra fall kan en kommun normalt sett utträda efter en viss uppsägningstid. I allmänhet är ingående av  
 kommunale fælleskab  
 frivilligt för kommunerna. I vissa fall – såsom avfalls- hantering och kollektivtrafik – är kommuner dock enligt lag tvungna att inrätta  
 kommunale fælleskab 
 . 
 55 
  
 Kommunale fælleskab  
 som godkänns enligt § 60 är offentligrättsliga organ som på samma sätt som kommuner och statliga myndigheter räknas till den offentliga förvaltningen. Detta medför bland annat att de är underkastade allmänna förvaltnings- rättsliga regler. 
 56 
  
 Sammantaget uppvisar samarbetsmöjligheterna i  
 kommunale fælleskab  
 klara likheter med svenska kommunalförbund. En skillnad är dock att dansk rätt kräver godkännande från en statlig tillsynsmyndighet. En annan skillnad är att det inte alltid är den generella kommunala lagregleringen i lov om kommunernes styrelse som reglerar verksamheten i  
 kommunale fælleskab 
 . Det sistnämnda har föranlett farhågor om att demokratin kan urholkas om alltför många uppgifter överlåts till  
 kommunale fælleskab 
 . 
 57 
  
 53 
  
 Eventuellt får dock kommuner utan särskilt lagstöd samarbeta angående administration och förberedelse av myndighetsutövning. Se Kommunernes Landsforening s. 9. 
  
 54 
  
 Se Singh Maire och Klein s. 202. 
  
 55 
  
 Se Singh Maire och Klein s. 203 f. 
  
 56 
  
 Se Singh Maire och Klein s. 203 . 
  
 57 
  
 Se Opgavekommissionen avsnitt 6.5 samt Walker och Mitchell s. 41. Jfr Kommunernes Landsforening s. 3. 
  
 11 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 Kommunalt utförande av uppgifter för andra offentliga myndigheter samt betjeningsoverenskomster 
 Andra generella bestämmelser som kan vara tillämpliga på samarbete mellan kommuner finns i lov nr. 378 af 14. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Av § 2, stk. 1 i denna lag framgår att sådana uppgifter som kommuner får ombesörja för sig själv, får de också utföra för andra offentliga myndigheter. Lagen är dock inte tillämplig på uppgifter som  
 kommunale fælleskab  
 utför för sina deltagare. Lagen skall inte heller tillämpas i den mån annat föreskrivs i annan lag. I annan lag kan finnas särskilda föreskrifter om samarbete mellan myndigheter (se ovan i detta avsnitt). Vidare förutsätts det i allmänhet lagstöd för överlåtelse av myndighets- utövning, och annan lagreglering kan också på annat sätt förutsätta att uppgifter utförs av den ansvariga myndigheten själv. 
 58 
  
 Av § 2 framgår att avtal om att kommuner skal utföra uppgifter åt andra kommuner, måste föregås av ett offentligt upphandlingsförfarande. Det är dock en allmän uppfattning att kommuner kan ingå andra slags överenskommelser –  
 betjeningsoverenskomster  
 – utan särskilt upphandlingsförfarande. 
 59  
 Som exempel på mellanhavanden som kan regleras av  
 betjeningsoverenskomster  
 har nämnts kommuners köp av institutionsplatser från andra kommuner. Det kan vara svårt att skilja mellan  
 betjeningsoverenskomster  
 och avtal enligt lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Mycket talar dock för att  
 betjenings- overenskomster  
 endast får slutas inom verksamhetsområden som inte är konkurrensutsatta. 
 60 
  
 Både för  
 betjeningsoverenskomster  
 och för avtal enligt lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder gäller att avtal som är svåra att säga upp, kan kräva godkännande enligt lov om kommunernes styrelse § 60. 
 61 
  
 58 
  
 Se Kommunernes Landsforening s. 12. 
  
 59 
  
 Se Kommunernes Landsforening s. 11 samt Singh Maire och Klein s. 205. 
  
 60 
  
 Se Kommunernes Landsforening s. 11 f. 
  
 61 
  
 Se Singh Maire och Klein s. 205. 
  
 12 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 Samarbete genom aktiebolag 
 Lov nr. 384 af 20. maj 1992 om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. (lovbekentgörelse nr. 608 af 28. juni 1996) ger kommuner möjlighet att samarbeta med andra kommuner eller med privata parter inom ramen för aktiebolag. Lagen räknar upp vilka ändamål som kan komma i fråga för bolagsbildning. Dessa ändamål har anknytning till kommuners ordinarie verksamhet. Vidare begränsar lagen hur mycket pengar som kommunerna får skjuta till. 
 Gemensamt utnyttjande av samägt material, inrättningar m.m. 
 Två eller flera kommuner kan ingå avtal om gemensamt utnyttjande av material, inrättningar, m.m., som kommunerna införskaffat gemensamt. 
 62  
 Så länge varje kommuns bidrag står i proportion till kommunens faktiska utnyttjande och så länge avtalen klart reglerar hur eventuella tvister skall lösas, anses sådana avtal inte medföra några särskilda rättsliga problem. Om ett avtal om gemensamt utnyttjande har så lång uppsägningstid som två till tre år, kan avtalet kräva godkännande av tillsynsmyndigheten enligt lov om kommunernes styrelse § 60 (jfr ovan). 
 Andra kommunala samarbetsformer 
 För närvarande finns en tendens att Danska kommuner av hänsyn till den demokratiska kontrollen inte vill överlåta kompetens till andra inrättningar. Därför vill kommunerna inte etablera samarbete som ett  
 kommunalt fælleskab  
 enligt lov om kommunernes styrelse § 60. I stället ingås överenskommelser som bygger mer på politiska åtaganden än på rättsliga förpliktelser. 
 63 
  
 Sådana överenskommelser kan väcka vissa kommunalrättsliga, förvaltningsrättsliga och arbetsrättsliga frågor. 
 64  
 Inte minst begränsas samarbetsmöjligheterna av det generella kravet på lagstöd för överlåtelse av myndighetsutövning. Vidare medför begränsningarna av kommunernas kompetens att påta sig lån, garantiutfästelser och liknande, att kommuner ibland behöver 
  
 62 
  
 Se Kommunernes Landsforening s. 14. 
  
 63 
  
 Se Kommunernes Landsforening s. 23. 
  
 64 
  
 Se Kommunernes Landsforening s. 24 ff. 
  
 13 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 godkännande från tillståndsmyndigheten innan de kan ingå i bolag med solidarisk betalningsskyldighet. 
 65 
  
 NORGE 
 1. Kommunala enheter i Norge 
 Även i Norge finns två kommunala nivåer med folkvalda styrande församlingar. På lokal nivå är Norge indelat i 434 kommuner. Dessas storlek varierar mycket men i allmänhet är de betydligt mindre än de danska kommunerna; i genomsnitt har de ca 9.000 invånare. På regional nivå är Norge indelat i 19 fylkeskommuner. Oslo fungerar både som kommun och fylkeskommun. Även fylkeskommunernas invånarantal varierar betydligt; i genomsnitt bor det för närvarande ca 220.000 personer i varje fylkeskommun. 
 2. Grundläggande rättsliga principer som gäller för kommunal verksamhet i Norge 
 Liksom andra norska organ för offentlig förvaltning, är de norska kommunerna och fylkeskommunerna underkastade legalitets- principen. Denna princip innebär att förvaltningsbeslut som griper in i enskildas handlingsfrihet eller äganderätt måste ha stöd i lag. Mer generellt har principen också sagts innebära att offentliga organs kompetens att fatta rättsligt bindande beslut måste ha särskilt rättsligt stöd; endast Stortinget har allmän kompetens att bestämma över medborgarna. 
 66 
  
 Kommunerna och fylkeskommunerna är vidare bundna av en rad generella, icke lagfästa principer som reglerar hur offentliga organ skall utöva sin kompetens. Dessa principer medför bland annat att förvaltningsavgöranden skall tillvarata lagstiftningens syften, att hänsyn inte får tas till osakliga eller irrelevanta omständigheter och att det inte får förekomma osaklig särhandling. 
 67 
  
 Förutom ovannämnda generella förvaltningsrättsliga principer finns även principer som bestämmer gränserna för kommunernas och fylkeskommunerna sakliga kompetens. Dessa principer behandlas i nedanstående avsnitt. 
  
 65 
  
 Se Singh Maire och Klein s. 199. 
  
 66 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 90 f. 
  
 67 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 91 ff. 
  
 14 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 3. Uppgifter/sakfrågor som ligger på kommunala enheter i Norge 
 – den kommunala kompetensen i Norge 
 Pågående reform av uppgiftsfördelningen 
 I Norge pågår för närvarande en reform av uppgiftsfördelningen mellan kommunerna, fylkeskommunerna och staten. Den förra regeringen angav att ett mål för reformen var ökad decentralisering, i syfte att stärka och revitalisera kommunernas och fylkes- kommunernas självstyre. 
 68 
  
 En målsättning som den förra regeringen ställde upp, var att detaljstyrningen av kommunerna skulle minska och att ramstyrningen i stället skulle öka. För att uppnå detta föreslogs att såväl andelen öronmärkta bidrag, som kraven på rapportering och tillsyn skulle minska. Målsättningen angavs vidare vara att partnerskap skulle prägla förhållandet mellan staten och kommunerna. I syfte att förenkla de regler som styr kommunala verksamheter påbörjades en kartläggning av regelverket. 
 69 
  
 Den förra regeringen ville framhäva och tydliggöra fylkeskommunerna utvecklingsansvar, samtidigt som deras tjänste- produktion tonades ned. Det förordades att fylkeskommunerna bör koncentrera sig på uppgifter som har att göra med regional tillväxt och utveckling. Därvid föreslogs fylkeskommunerna få en starkare samordningsroll och inom vissa områden en överordnad roll gentemot kommunerna. 
 70 
  
 En betydelsefull konsekvens av reformarbetet har redan blivit att ansvaret för sjukhusväsendet och övrig specialistsjukvård från och med januari 2002 fördes över från fylkeskommunerna till staten. Den nytillträdda regeringen fortsätter reformarbetet, men arbetet fortskrider inte helt efter den tidigare regeringens målsättningar. 
 71  
 Vilka konkreta förslag som arbetet resulterar i är därför svårt att förutse. Även om det inte genomförs ändringar som är lika omfattande som den redan genomförda sjukhusreformen, är det troligt att gränserna för kommunernas och fylkeskommunernas kompetens inom kort kommer att justeras. Det bör därför understrykas att den nedanstående redogörelsen grundar sig på 
  
 68 
  
 Se St.meld. nr.31  
  
 2000-2001 
  och Innst. S. nr.307  
 2000-2001. 
  
 69 
  
 Se St.meld. nr.31  
  
 2000-2001, 
  särskilt avsnitt 5. 
  
 70 
  
 Se St.meld. nr.31  
  
 2000-2001, 
  särskilt avsnitt 6. 
  
 71 
  
 Jfr Regjeringens vurdering av fylkeskommunens oppgaver – miljø, landbruk, plan og areal, brev från Kommunal- og regionalministren den 12 februari 2002 och Statsråd Crawford, Regjeringens syn på kommunenes rolle i det offentlige Norge, Innlegg på konferansen "Fornyelse av kommunesektoren", Tønsberg 9. januar 2002. 
  
 15 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 rättsläget i skrivande stund (februari 2002) och att förändringar snart kan ske. 
 Speciell kompetens 
 Liksom i Danmark, kan även de norska kommunernas och fylkeskommunernas kompetens delas in i en lagreglerad – speciell – del och en allmän del. Den speciella kompetensen grundar sig på särskild lagstiftning. Sådan lagstiftning kan syfta till att ge kommunerna/fylkeskommunerna möjlighet att fatta beslut som griper in i enskildas handlingsfrihet eller äganderätt, dvs. beslut som enligt legalitetsprincipen kräver lagstöd (jfr avsnitt 4). Speciallagstiftning kan emellertid även syfta till att garantera medborgarna vissa rättigheter gentemot kommunerna och fylkeskommunerna. Lagstiftningens syfte kan också vara att på annat sätt reglera verksamhetsområden som egentligen ligger inom kommunernas och fylkeskommunernas allmänna kompetens. 
 72 
  
 Speciallagstiftning ger kommunerna ansvar för en rad serviceuppgifter som har betydelse för de enskildas dagliga livssituation; kommunerna har ansvar för väsentliga delar av välfärdssamhällets grundläggande uppgifter. 
 73  
 Fylkeskommunerna har skapats för att lösa uppgifter som inte kan lösas på kommunnivå. De har färre uppgifter än kommunerna. Fylkeskommunernas uppgifter rör huvudsakligen undervisning, socialtjänst, samfärdsel och fysisk planering. 
 74 
  
 På samma sätt som i Danmark, är de norska kommunernas och fylkeskommunernas speciella kompetens så omfattande och svåröverskådlig att det inte är möjligt att här ge en utförlig redovisning. 
 75  
 Som konkret exempel på uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och fylkeskommunerna kan dock nämnas att kommunerna har huvudansvaret för grundskoleundervisning, medan fylkeskommunerna har visst kompletterande ansvar för grundskoleundervisning samt huvudansvar för undervisning som motsvarar svensk gymnasieundervisning (vidaregående 
  
 72 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 76. 
  
 73 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 115. 
  
 74 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 120 f. 
  
 75 
  
 För mer utförliga redovisningar se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 
  
 103 
  
 ff. och 121 ff., NOU 2000:22 kap. 14 samt Walker och Mitchell, särskilt s. 
  
 45 
  
 ff. Angående skillnader och likheter jämfört med övriga nordiska kommuners ansvarsområden, se Walker och Mitchell, särskilt s. 65 ff. 
  
 16 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 opplæring). 
 76  
 Vidare har kommunerna ett allmänt ansvar för socialtjänsten, medan fylkeskommunerna svarar för institutions- placering. 
 77  
 Angående fysisk planering har kommunerna och fylkeskommunerna sinsemellan kompletterande ansvarsuppgifter. 
 78  
 Ytterligare exempel uppgifter för kommunerna på lokal nivå är brandförsvar, 
 79  
 daghem, 
 80  
 skattedebitering 
 81  
 samt byggnation och drift av kyrkor och kyrkogårdar. 
 82  
 Bland fylkeskommunala ansvarsområden kan vidare nämnas tillståndsgivning för 
 kollektivtrafik 
 83  
 och tandläkarvård. 
 84 
  
 Allmän kompetens 
 De norska kommunernas och fylkeskommunernas allmänna kompetens innebär att de har frihet att själva avgöra hur deras resurser skall disponeras och vilken verksamhet de skall bedriva, så länge de inte handlar i strid med någon skriven eller oskriven rättsregel. Den allmänna kompetensen är således negativt formulerad. 
 85 
  
 Norska kommuners och fylkeskommuners allmänna kompetens begränsas inte av något rättsligt krav på att deras verksamhet måste ha anknytning till deras territorium eller annars vara i invånarnas intresse; kommunerna/fylkeskommunerna har frihet att självständigt bedöma vad som är i deras intresse. Sålunda har kommuner inom ramen för sin allmänna kompetens ansetts kunna engagera sig i frågor utanför sina territorium, till exempel genom att ge humanitärt bistånd till utlandet. 
 86  
 Vidare finns det inte heller något generellt hinder mot att kommuner och fylkeskommuner 
  
 76 
  
 Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) §  
  
 13-1 
  respektive §  
 13-2 
  och 3. 
  
 77 
  
 Lov 13. december 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. §  
  
 2-1 
  respektive §  
 2-2, 
  samt Lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester §  
 2-1 
  respektive §  
 2-2. 
  
 78 
  
 Plan- og bygningslov 14. juni 1985 nr. 77 § 9 och kap. VI respektive § 12 och kap. V. 
  
 79 
  
 Lov 5. juni 1987 nr. 26 om brannvern mv., särskilt §§ 6 och 7. 
  
 80 
  
 Lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven) § 7. 
  
 81 
  
 Lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt, särskilt § 48 nr. 1 och lov 
  
 21. 
  
 juli 1894 om delvis Omordning af det civile Miller § 5. 
  
 82 
  
 Lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) § 15. 
  
 83 
  
 Lov 4. juni 1976 nr. 63 om samferdsel § 3. 
  
 84 
  
 Lov 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten §  
  
 1-1. 
  
 85 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 77 ff. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 13. 
  
 86 
  
 Jfr Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 80 ff. och 99 f. 
  
 17 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 bedriver näringsverksamhet eller annars uppträder som säljare i konkurrens med privata företag. 
 87 
  
 En rad andra rättsliga regler och principer begränsar emellertid den allmänna kompetensen. Som framgick i avsnitt 2 måste kommuner och fylkeskommuner iaktta legalitetsprincipen och andra generella förvaltningsrättslig principer. 
 88  
 Tidigare i detta avsnitt framgick vidare att speciallagar kan innehålla bestämmelser om kommunernas/fylkeskommunernas verksamhet och att detta kan begränsa handlingsfriheten. 
 89  
 En annan allmän begränsning av kompetensen är att kommuner och fylkeskommuner inte får vara verksamma inom områden som andra organ har exklusiv kompetens inom. 
 90  
 Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 innehåller dessutom bestämmelser om ärendens handläggning och avgörande samt om ingående av låneförbindelser och andra långsiktiga förbindelser. 
 91  
 De sistnämnda bestämmelserna innebär att kommuner och fylkes- kommuner ibland måste ha statligt tillstånd innan de kan agera. Vid tillståndsgivning skall dock endast tas hänsyn till kommun- ernas/fylkeskommunernas ekonomiska intressen, inte till makro- ekonomiska eller andra politiska intressen. 
 92  
 Slutligen kan nämnas ytterligare en begränsning av kompetensen angående verksamheter där kommunerna/fylkeskommunerna har monopolställning, såsom vatten- och avloppsförsörjning. För sådana verksamheter får kommunerna/fylkeskommunerna enligt självkostnadsprincipen inte ta ut högre avgifter än att deras kostnader täcks. 
 93 
  
 Försöksverksamheter 
 Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 ger möjlighet att genomföra försöksverksamhet i statlig och kommunal/fylkeskommunal förvaltning, även när någon sådan möjlighet inte ges i ordinarie lagstiftning. Försöksverksamheten skall syfta till mer effektiv organisation, snabbare handläggning 
  
 87 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 86 f. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 13. 
  
 88 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 90 ff. och 101. 
  
 89 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 84 f. och 88 f. samt NOU 2000:22 avsnitt 5.3.2. 
  
 90 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 96 ff. 
  
 91 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 95 ff. och 485 ff. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt 351 ff. 
  
 92 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 42. 
  
 93 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 496 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt 14. 
  
 18 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 eller bättre tjänster för brukarna. Kommunal- og regional- departementet beslutar om tillstånd för kommunal och fylkes- kommunal försöksverksamhet. Tillstånd kan ges för maximalt fyra år och därefter finns möjlighet till förlängning. Det har emellertid förmodats att lagen blir mindre aktuell efter den pågående generella reformen av uppgiftsfördelningen. 
 94 
  
 4. Omfattningen och innebörden av kommunal självstyrelse i Norge 
 De norska kommunerna och fylkeskommunerna är självständiga rättssubjekt; de är inte del av statsförvaltningen och de är inte underställda något annat statligt organ än Stortinget som lagstiftare. Varken regeringen eller departementen har någon generell  
 styrnings-, 
  instruktions- eller överprövningskompetens gentemot kommunerna. 
 95  
 Detta kan sägas utgöra grunden för den kommunala självstyrelsen i Norge. 
 Den norska kommunala självstyrelsen är emellertid inte grundlagsstadgad. 
 96  
 Det anses heller inte föreligga någon konstitu- tionell sedvana som skyddar kommunernas och fylkes- kommunernas verksamhet. Ramarna för verksamheten bestäms därför i vanlig lagstiftning. 
 97  
 I lov om kommuner og fylkes- kommuner finns vissa allmänna uttalanden om lagens syfte (§ 1). Dessa uttalanden kan ses som en politisk programförklaring till förmån för självstyre. 
 98  
 I praktiken har den kommunala själv- styrelsen utvecklats till en så fundamental politisk princip, att det inte är troligt att någon grundläggande inskränkning skulle kunna genomföras. 
 99  
 Som framgick i föregående avsnitt, föreslås den pågående reformen av uppgiftsfördelningen mellan offentliga organ i Norge tvärt om syfta till att stärka den kommunala självstyrelsen. 
 Att kommuner och fylkeskommuner själva får definiera vad som är i deras intresse och därmed självständigt välja inom vilka områden de skall vara verksamma, har sagts vara en central del av självstyret. 
 100  
 I föregående avsnitt framgick att kommunernas och 
  
 94 
  
 Se St.meld. nr.31  
  
 2000-2001 
  s. 32. 
  
 95 
  
 Williams Fridthjof Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 23 och 75 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Stout s. 12. 
  
 96 
  
 Angående förslag om införande av grundlagsskydd och förhållandet till Europarådskonventionen om lokalt självstyre, se Delgado, Jimenez och Oconnell s. 24 ff. 
  
 97 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 74. 
  
 98 
  
 Jfr Oddvar Overå och Williams Fridthjof Stout s. 11. 
  
 99 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 24. 
  
 100 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 80. 
  
 19 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 fylkeskommunernas kompetens är negativt avgränsad och att de som huvudregel har stor frihet att påta sig nya uppgifter. Ovan framgick emellertid också att det finns avsevärda begränsningar av kompetensen. Vidare kan speciallagstiftning innebära att statliga myndigheter fungerar som kontroll- och överprövningsorgan, vilket ytterligare inskränker kommunernas/fylkeskommunernas handlingsutrymme. 
 101 
  
 En annan central del av det kommunala självstyret är rådigheten över och administrationen av ekonomiska resurser. Utgångs- punkten är att kommunerna och fylkeskommunerna har avsevärd ekonomisk frihet, inte minst genom att de har beskattningsrätt. Norska staten har emellertid successivt stärkt sin kontroll över kommunernas och fylkeskommunernas ekonomi. Samtidigt har många kommuner och fylkeskommuner fått ekonomiska problem. 
 102  
 Staten har inflytande över både kommunernas/ fylkeskommunernas inkomster och deras utgifter. Vad gäller inkomsterna, bestämmer staten årligen högsta procentsatser för de kommunala och fylkeskommunala inkomstskatterna. I praktiken har detta medfört att alla kommuner har högsta möjliga skattesats. 
 103  
 Många kommuner är dessutom beroende av ett generellt rambidrag från staten. Härutöver förekommer i betydande utsträckning öronmärkta statsbidrag som är riktade till vissa områden. Dessa bidrag medför att resurser styrs till de utpekade områdena, vilket ytterligare begränsar kommunernas och fylkeskommunernas handlingsutrymme. 
 104  
 Vad gäller kommun- ernas/fylkeskommunernas utgifter, kan staten öka dessa genom att införa speciallagstiftning som utvidgar kommunernas/ fylkeskommunernas ansvarsområden och skyldigheter gentemot invånarna. 
 105 
  
 Det har anförts att den norska statens långtgående möjligheter att styra kommunernas och fylkeskommunernas verksamhet, medför att dessa i grund och botten ändå är en del av staten. Därvid har framhållits att jämfört med styrning av underställda organ skiljer sig statens styrning av kommunerna/fylkeskommunerna bara genom att det dels krävs särskilt lagstöd för styrnings- 
  
 101 
  
 Se St.meld. nr.31  
  
 2000-2001 
  avsnitt 5.2.2. 
  
 102 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 487. 
  
 103 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 491. 
  
 104 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 48, NOU 2000:22 avsnitt 7.2.2 samt St.meld. nr.31  
  
 2000-2001 
  s. 32 f. 
  
 105 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 48 ff. och 488. 
  
 20 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 åtgärderna, dels är allmänt politiskt accepterat att styrningen skall vara begränsad. 
 106 
  
 5. Tillåtna former för kommunal samverkan, särskilt om eventuella likheter med det svenska kommunalförbundet 
 Lov om kommuner og fylkeskommuner § 27 
 I likhet med den allmänna kommunallagstiftningen i Danmark innehåller även Norges lov om kommuner og fylkeskommuner en uttrycklig bestämmelse om samarbete mellan kommuner. Lagens § 27 utgör stöd för att etablera ett kommunalt styrelseorgan, ett så kallat  
 interkommunalt styre 
 . Endast kommuner och fylkes- kommuner kan deltaga i  
 interkommunala styren 
 . 
 107 
  
 Interkommunala styrens  
 kompetens bestäms dels av de allmänna bestämmelserna i lov om kommuner og fylkeskommuner, dels av särskilda överenskommelser mellan de inblandade kommunerna/ fylkeskommunerna. 
 108  
 Vid samarbete genom  
 interkommunala styren  
 bildas en självständig förvaltningsnivå. De kan dock inte utgöra egna rättssubjekt. Följaktligen kan de inte ha självständiga ekonomiska eller andra förpliktelser. 
 109 
  
 Vad gäller verksamheter som kommuner/fylkeskommuner bedriver med stöd av sin allmänna kompetens, kan driften i princip fritt lämnas över till  
 interkommunala styren 
 . 
 110  
 I § 27 1 st. anges emellertid att  
 interkommunala styren  
 endast kan ges kompetens att treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering, det vill säga beslut av ekonomisk och administrativ karaktär. Möjligheterna att överlåta uppgifter begränsas ytterligare av att  
 interkommunala styren  
 inte är självständiga rättssubjekt. 
 111 
  
 Vad gäller verksamheter som regleras genom speciallagstiftning råder däremot motsatt presumtion; drift av sådan verksamhet kan endast överlåtas om lagstiftningen i fråga uttryckligen eller under- 
  
 106 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 75 f. Jfr St.meld. nr.31 2000- 2001 s. 24. 
  
 107 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 242 f. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 193 f. 
  
 108 
  
 Se NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1 samt Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 243 f. Jfr Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 249 ff. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 198 ff. angående lagens krav på vad överenskommelsen mellan de inblandade kommunerna skall innehålla. 
  
 109 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 244 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 190 f. Jfr NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1. 
  
 110 
  
 Jfr NOU 1995:17 avsnitt 7.3.6. 
  
 111 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 247 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 196. 
  
 21 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 förstått tillåter det. Uppgifter som kan överlåtas till privata rätts- subjekt kan självfallet även överlåtas till  
 interkommunala styren 
 . 
 112  
 Huvudregeln är att  
 interkommunala styren  
 inte kan tilldelas kompetens att fatta beslut som griper in i enskildas handlingsfrihet eller äganderätt. Enligt allmänna principer kan norska kommuner/ fylkeskommuner endast delegera myndighetsutövning och normgivningsmakt till organ som underkastas deras instruktions- och överprövningsmyndighet. I praktiken saknas möjlighet att underkasta  
 interkommunala styren  
 sådan myndighet. 
 113  
 Förhållandet mellan de samarbetande kommunerna/fylkes- kommunerna och det interkommunala styret är närmast ett privaträttsligt fullmaktsförhållande. 
 114  
 Kommuner och fylkes- kommuner kan varken överlåta kompetens eller ansvar. 
 115  
  
 Inter- kommunala styren  
 kan därför endast ges kompetens att fatta ingripande beslut angående en begränsad krets uppgifter. Dessa är dels uppgifter som kan överlåtas helt fritt till privata rättssubjekt, dels beslut som är gynnande för enskilda och som endast medför begränsade ekonomiska konsekvenser för kommunerna/ fylkeskommunerna, dels interna uppgifter som personalärenden 
 och liknande. 
 116 
  
 I princip skall interkommunalt samarbete baseras på frivillighet. Det finns dock vissa lagstadganden som föreskriver samarbete kring vissa uppgifter eller som medför att samarbete kan påbjudas av statliga myndigheter. 
 117  
 Flertalet av dessa stadganden används dock sällan. 
 118  
 Principen om frivillighet innebär också att alla deltagare skall vara eniga om hur samarbetet skall ske. Detta hindrar emellertid inte att det i överenskommelsen mellan de inblandade kommunerna/fylkeskommunerna kan föras in bestämmelser om att majoritetsbeslut skall binda minoriteter. 
 119 
  
 Sammantaget kan konstateras att inrättande av  
 interkommunala styren  
 inte möjliggör någon delegation av förvaltningsmyndighet i vanlig bemärkelse, utan snarare kan ses som ett alternativ till andra 
  
 112 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 247 f. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 197. Jfr NOU 1995:17 avsnitt 7.3.5. 
  
 113 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 248. 
  
 114 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 244 och 246 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 195. 
  
 115 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Gonzalezld Hove s. 248 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 197. 
  
 116 
  
 Se Oddvar Overå och Mueller Bernt s. 197 f. 
  
 117 
  
 Se NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1, Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 248 f. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 198. 
  
 118 
  
 Se NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1. 
  
 119 
  
 Se NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1. 
  
 22 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 associationsformer. 
 120  
  
 Interkommunala styren  
 motsvarar därför inte helt de svenska kommunalförbunden. 
 121  
 Som nedan kommer att framgå, har norska kommuner och fylkeskommuner inte heller någon annan möjlighet att samarbeta i former som svarar mot svenska kommunalförbund. 
 122 
  
 Samarbete i form av  
 interkommunala styren  
 var tidigare mycket vanligt förekommande. 
 123  
 Relativt nyligen infördes dock särskild lagstiftning om interkommunala bolag. Denna lagstiftning torde medföra att bruket av  
 interkommunala styren  
 minskar avsevärt. 
 124 
  
 Interkommunala bolag utan ansvarsbegränsningar 
 Lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999 nr. 6 reglerar samarbete i form av interkommunala bolag i vilka inte alla delägare har begränsat ansvar, det vill säga bolag som motsvarar svenska handelsbolag och kommanditbolag. Enligt denna lag måste alla delägare i sådana interkommunala bolag vara eller kontrolleras av kommuner eller fylkeskommuner (§ 1). Samtidigt som lagen infördes, förbjöds kommuner vara deltagare i vanliga handels- och kommanditbolag. 
 125 
  
 Bolag som bildats enligt denna lag är egna rättssubjekt. Lagen är i första hand utformad för verksamheter som har egna intäkter och som har större eller mindre drag av näringsverksamhet. Formellt sett finns dock inte något hinder mot att interkommunala bolag utnyttjas för samarbete kring mer traditionella förvaltnings- uppgifter. 
 126  
 Liksom vid interkommunala styren är emellertid huvudregeln att kommuner och fylkeskommuner inte utan lagstöd kan överlåta uppgifter som åläggs dem enligt speciallagstiftning. 
  
 120 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 246 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 194. 
  
 121 
  
 Se Williams s. 47 och St.prp. nr. 82  
  
 2000-2001 
  s. 173. 
  
 122 
  
 Möjligheten av att införa något slags samarbetsform som motsvarar de övriga nordiska ländernas kommunalförbund förefaller dock ha diskuterats, jfr St.prp. nr. 
  
 82 
  
 2000-2001. 
  
  s. 22. 
  
 123 
  
 Se NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1. 
  
 124 
  
 Se Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 244 ff. samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 190 f. 
  
 125 
  
 Lov 21. juni 1985 nr. 83 om ansvarlige selskaper og kommandittselskaper (Selskapsloven) §  
  
 1-1 
  nr. 5. 
  
 126 
  
 Se NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1 och Ot.prp. nr. 18  
  
 1999-2000 
  avsnitt 4.1.2. 
 23 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 Interkommunala aktiebolag 
 Kommunalt och fylkeskommunalt samarbete kan även ske i form av aktiebolag. Den verksamhet som kommunala/fylkeskommunala aktiebolag utövar anses inte vara kommunal/fylkeskommunal verksamhet. Sådana bolag regleras därför av de vanliga bestämmelserna i aktiebolagslagen. Kommunallagen reglerar endast kommunala/fylkeskommunala beslut om hur kommunen/ fylkeskommunen skall utöva sin ägarställning i bolagen. 
 127  
 Kommunerna och fylkeskommunerna har samma möjligheter att överlåta uppgifter till aktiebolag som till tidigare nämnda samarbetsorgan. I första hand antas dock näringsverksamhet komma i fråga. 
 Samarbete utan gemensamt styrelseorgan 
 Om samarbetsprojekt genomförs utan något gemensamt styrelse- organ – till exempel vid köp av tjänster – krävs enligt norsk rätt inte något särskilt lagstöd eller någon särskild organisationsform. Parternas förhållande regleras då helt av det avtal de ingått. 
 128 
  
 För närvarande kan reglerna om mervärdesskatt medföra att samarbete utan gemensamt styrelseorgan missgynnas jämfört med samarbete i mer organiserade former. Nyligen tillsattes dock en utredning för att undersöka om mer neutrala regler kan införas. 
 129 
  
 127 
  
 Se Mueller Stout, Oddvar Overå och Oconnell s. 240 samt Oddvar Overå och Williams Fridthjof Bernt s. 191. 
  
 128 
  
 Se NOU 2000:22 avsnitt 4.6.1 samt Delgado, Oddvar Overå och Oconnell s. 243. 
  
 129 
  
 Finansdepartementet, pressmeddelande nr 02/200 
  
 24 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 Källor och litteratur 
 Danmark 
 Battrup, Wilson: Det kommunale selvstyre i retlig belysning , Frederiksberg 1992. 
 Christensen, Bent: Forvaltningsret: opgaver, hjemmel, organisation, Köpenhamn 1997. 
  
 Gammeltoft-Hansen, 
  Hans m.fl.: Forvaltningsret, Köpenhamn 1994. 
 Garcia, Day och Ruiz, Jørgen: Kommunalret, Köpenhamn 1991. 
 Garcia, Day m.fl.: Forvaltningsret, almindelige emner, Köpenhamn 1997. 
 Harder, Aguirre: Dansk kommunalforvaltning II, Opgaver, Köpenhamn 1987 (cit. Mccarthy II). 
 Harder, Aguirre: Dansk kommunalforvaltning III, Kommunalt selvstyre og statsligt tilsyn, Köpenhamn 1994 (cit. Jackson). 
 Harder, Aguirre: Dansk kommunestyre: hovedpunkter af dets lov og ret, Köpenhamn 1996 (cit. Mccarthy). 
  
 Heide-Jørgensen, 
  Mogens: Den kommunale interesse: studier over kommunalrettens udvikling. Köpenhamn 1993. 
 Kommunernes Landsforening: Juridisk afklaring om samarbejder, Redegørelse vedrørende juridiske problemstillinger i forbindelse med kommunale samarbejder, 2000, tillgänglig på Internet http://www.kl.dk/208762/,  
 2002-01-31. 
  
 Le Maire, Thomas och Cummings, Rollins: Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, Normalforretnings orden med kommentarer, Köpenhamn 2000. 
 Opgavekommissionen: Fordelingen af opgaver i den offentlige sektor, Betænkning nr. 1366, december 1998 
 Rønsholdt, Yates: Kommunalt selvstyre. Frihed for hvem. Frihed til hvad, i Fitzpatrick, Walker och Reed, Walker (red.): Årsberetning 1998, Blanchard nutid og fremtid, Retsvidenskabeligt Institut B, Studier nr. 69, Köpenhamn 1999. 
 Zahle, Love (red.): Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, Köpenhamn 1999. 
 25 
 Bilaga 1 SOU 2002:85 
 Norge 
 Stout, Mueller, Overå, Moore och Fuentes, Levy: Kommunalrett, 4 uppl., Oslo 2001. 
 Finansdepartementet: Utvalg skal komme fram til nøytrale momsregler for kommunene, Pressmeddelande nr: 02/2002, den 11 januari 2002, tillgänglig på Internet http://www.dep.no/fin/norsk/a  
 ktuelt/pressem/006071-070236/index-dok000-b-n-a.html, 
  2002-  
 01-31. 
  
 Innst. S. nr.307  
 (2000-2001) 
  Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling. 
 Kommunal- og regionaldepartementet: Oppfølging av oppgavemeldingen – vurdering av fylkeskommunenes oppgaver, Ref. nr. 01/5492, 20.11.2001. 
 NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. 
 NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. 
 Ot.prp. nr. 18  
 (1999-2000) 
  Om lov om endring i lov om interkommunale selskaper og lov om kommuner og fylkeskommuner. 
 Overå, Moore och Stout, Mueller: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107, med kommentarer, 3 uppl., Oslo 2001. 
 Regjeringens vurdering av fylkeskommunens oppgaver – miljø, landbruk, plan og areal, brev från Kommunal- og regionalministren den 12 februari 2002 till Fylkeskommunene, fylkesmennene, Kommunenes Sentralforbund, statens utdanningskontor, fylkeslegene och hovedsammenslutningene, ref. nr. 02/278, tillgänglig på Internet, http://odin.dep.no/krd/norsk/aktuelt/press  
 em/016051-110022/index-dok000-b-n-a.html, 
 2002-02-12. 
  
 Sanda, Phillips: Samarbeid mellom kommuner i Sverige, Danmark of Finland,  
 Telemarksforskning-Bø 
  rapport nr. 181, Bø 2000. 
 Bruce, Peterson och Bates, Byrd: Nordisk regional- förvaltning i förändring, Institutet för jämförande nordisk politik och förvaltning. Rapport 14, Åbo 2000. 
 Moore, Reed [statsråd], Regjeringens syn på kommunenes rolle i det offentlige Norge, Innlegg på konferansen "Fornyelse av kommunesektoren", Tønsberg 9. januari 2002, tillgängligt på Internet, 
 26 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 http://odin.dep.no/krd/norsk/aktuelt/taler/statsraad_a/016051-  
 090045/index-dok000-b-n-a.html, 
 2002-01-31. 
  
 St.meld. nr.31  
 (2000-2001) 
  Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling. 
 St.prp. nr. 82  
 (2000-2001) 
  Om lokaldemokrati, Carrillo økonomi i kommunesektoren 2002 (kommuneproposisjonen). 
 27 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 Kommunala samverkansformer m.m. i Danmark och i Norge – Del 2 
 På uppdrag av Gränskommunutredningen (Ju 2001:05) har genomförts en kartläggning av gällande rätt beträffande kommunala samverkansformer i Danmark och i Norge. 
 Uppdraget innefattade följande delar: 
  
 1. 
  
 en beskrivning av om Danmark och Norge kan ingå gränsöverskridande samarbeten i någon organisatorisk form och vilka uppgifter som då kan bli föremål för ett dylikt samarbete. 
  
 2. 
  
 en beskrivning av vilka ramar som gällande rätt ställer upp för hur ett gränsöverskridande samarbete i Danmark och i Norge eller hur omfattande eventuella grundlagsändringar som krävs för att ett dylikt samarbete skall få ske. 
  
 På grund av det nära sambandet mellan uppdragets delar, kommer inte någon uppdelning att göras i den fortsatta framställningen. 
 Danmark 
 Enligt den danska grundlagen är det regeringen som har hand om utrikespolitiken (§ 19). Danska kommuner har därför inte någon kompetens inom det utrikespolitiska området; de får inte göra något som har utrikespolitiskt syfte. 
 130  
 Visserligen har det påpekats att detta förbud i praktiken inte har kunnat upprätthållas helt strikt och att kommunerna får göra  
 icke-bindande 
  utrikespolitiska uttalanden. 
 131  
 Förbudet innebär emellertid ändå en viss inskränkning av kommunernas möjligheter att agera över statsgränser. Möjligheterna till kommunalt gränsöverskridande 
  
 130 
  
 Se Garcia och Ruiz s. 39, Valencia s. 77, Mogens  
  
 Heide-Jørgensen 
  s. 
  
 265 
  
 och Mccarthy s. 109 f. 
  
 131 
  
 Se Mogens  
  
 Heide-Jørgensen 
  s. 265 f. 
 28 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 samarbete begränsas vidare av allmänna kommunalrättsliga principer. Här kan särskilt nämnas lokaliseringsprincipen, som innebär att kommunernas verksamhet i allmänhet skall ha anknytning till deras territorium. 
 132 
  
 Ovanstående begränsningar har dock inte hindrat en ökande internationell orientering hos de danska kommunerna. 
 133  
 Sålunda är det accepterat att danska kommuner ingår vänortsavtal med utländska kommuner och att de även tar på sig utgifter som sammanhänger med sådana avtal. 
 134  
 Avtalen får dock inte utgöra något ställningstagande angående andra länders politiska system. 
 135  
 Vid sidan av vänortsavtalen har det även etableras mer omfattande samarbete. 
 136 
  
 Danmark har ratificerat Överenskommelsen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser, 
 137  
 samt en europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan. 
 138  
 Dessa konventioner innebär en allmän folkrättslig skyldighet att inta en positiv hållning tillgränsöverskridande kommunalt samarbete. 
 139  
 Konventionerna innehåller dock inte några precisa bestämmelser om kommunal kompetens att samarbeta över statsgränser. Danmark har varken skrivit under eller ratificerat den europeiska konventionens två tilläggsprotokoll, vilka innebär mer preciserade förpliktelser. 
 På  
 1970-talet 
  uttalades, i samband med utarbetandet av den nordiska samarbetskonventionen, att den då gällande allmänna kommunallagen – Styrelseloven – inte tog ställning till i vilken utsträckning avtal om samarbete med utländska kommuner var tillåtna. 
 140  
 Det konstaterades att nordiskt kommunalt samarbete visserligen ägt rum länge, men att det skett genom vänskapsavtal och liknande  
 icke-bindande 
  avtal. Därför hade varken laglighets- eller tillsynsproblem uppkommit. Vidare anfördes att Styrelseloven inte ansetts hindra de samarbetsformer som dittills förekommit över Öresund. Sålunda hade det inte funnits grund att förmoda att Styrelseloven ställt upp något generellt hinder mot gränsöver- 
  
 132  
 Angående den allmänna kommunala kompetensen se den tidigare kartläggningen av kommunala samverkansformer m.m. i Danmark och i Norge. 
  
 133 
  
 Se Valencia s. 78. 
  
 134 
  
 Se Mogens  
  
 Heide-Jørgensen 
  s. 265 och Mccarthy s. 111. 
  
 135 
  
 Se Valencia s. 77 f. Jfr Mogens  
  
 Heide-Jørgensen 
  s. 266 och Mccarthy s. 111. 
  
 136 
  
 Se Valencia s. 78, Amtsrådsforeningen, och Council of Europe apendix 1. 
  
 137 
  
 Torshavn den 26 maj 1977, SÖ 1978:1. 
  
 138 
  
 Madrid den 21 maj 1980, ETC 106, SÖ 1981:23. 
  
 139 
  
 Se Serrano avsnitt 2.3. 
  
 140 
  
 Se NU 1973:1 s. 111 f. och NU 1976:10 s. 15. 
  
 29 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 skridande avtal. Det framhölls dock att kommunerna inte fick överlåta tillsynsbefogenheter till organ i det andra landet. Detta medförde att avtal som innebar en begränsning av kommuners befogenhet enligt Styrelseloven, krävde tillsynsmyndighetens godkännande. Om ovanstående förutsättningar uppfylldes ansågs Styrelseloven inte hindra etablering av samarbetsprojekt, även om de organiserades i form av i bolag eller sådana bolagsliknande former som etablerats över Öresund. Slutligen betonades dock att lagstiftningen inte tillät att gränsöverskridande kommunala organ fick rätt att bedriva myndighetsutövning som enligt dansk lag ankom på dansk myndighet. 
 Någon nyare litteratur som direkt behandlar danska kommuners kompetens att samarbeta över statsgränser förefaller inte finnas. Enligt upplysningar som inhämtats från det danska Indenrigs- ministeriet, förefaller emellertid beskrivningarna av rättsläget från  
 1970-talet 
  i princip fortfarande vara aktuella. 
 141  
 De danska kommunernas kompetens beskrevs som att de har stor frihet att samarbeta över statsgränser, så länge inte samarbetet innefattar kompetensöverföring. 
 142 
  
 Det tycks inte heller ha diskuterats om det skulle strida mot den danska grundlagen att utvidga danska kommuners kompetens så att de får möjlighet att samarbeta i form av gränsöverskridande kommunalförbund. Vissa doktrinuttalanden tyder visserligen på att de danska grundlagsreglerna om överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer (Grundloven § 20, motsv. 10 kap. 5 § regeringsformen) skulle kunna tillämpas på kommunalt gränsöverskridande samarbete. Sålunda har uttalats att reglerna är tillämpliga även vid bilateralt samarbete, även om samarbetsavtalen gäller överlåtelse av uppgifter som omfattas av den kommunala självstyrelsen, och även om uppgifter överlåts till organ som inte är underordnade statsmakterna. 
 143  
 Om ovannämnda grundlags- bestämmelser är tillämpliga förefaller den danska grundlagen kunna tillåta att danska kommuner ges kompetens att samarbeta i form av gränsöverskridande kommunalförbund. 
 Värdet av ovannämnda doktrinuttalanden är dock osäkert eftersom de inte direkt tagit sikte på kommunalt gräns- överskridande samarbete. Vid kontakterna med Inrigsministeriet 
  
 141 
  
 Telefonsamtal, Garcia,  
  
 2002-04-04. 
  
 142 
  
 Se även Indenrigsministeriet, Economic division, Answer to the questionnaire on Local Democracy [från Council of Europe, Sectretary Generals Monitoring Unit], J.nr.  
  
 2000/1590-11, 
  s. 4. 
  
 143 
  
 Se Wagner s. 51, 53 och 70 f. med vidare hänvisningar. 
  
 30 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 framkom vidare att det ansågs mindre troligt att det skulle vara möjligt att använda grundlagens regler överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer. Även i övrigt ansågs det något osäkert huruvida en utvidgning av den kommunala kompetensen skulle kräva en grundlagsändring. Troligen skulle dock en sådan ändring vara nödvändig. Emellertid poängterades att rättsläget var mycket osäkert och att Inrigsministeriet inte haft anledning att undersöka rättsfrågorna närmare, eftersom kommunerna inte har fört fram önskemål om att få utvidgad kompetens. 
 Sammanfattningsvis kan sägas att danska kommuner har ganska stor frihet att ingå samarbetsöverenskommelser med utländska kommuner. Sådana överenskommelser kan även resultera i att gemensamma organ upprättas. Bortsett från allmänna kommunala principer och eventuella bestämmelser i kommunernas special- kompetens, finns i princip inte några begränsningar vad gäller ämnesområden som kan bli föremål för samarbete. De danska kommunerna får dock enligt nuvarande lagstiftning inte överlåta någon offentlig kompetens till gemensamma organ. Därför kan endast privaträttsliga organisationsformer komma i fråga. Det förefaller osäkert huruvida den kommunala kompetensen skulle kunna utvidgas utan ändringar i den danska grundlagen. 
 Norge 
 Även de norska kommunerna är bundna av allmänna kommunalrättsliga principer för sitt agerande. Jämfört med svenska och danska kommuner är de norska kommunernas kompetens inte lika territoriellt avgränsad. 
 144  
 Vidare förefaller de norska kommunerna ha något större spelrum angående utrikespolitiska frågor. Visserligen har inte heller norska kommuner någon utrikespolitisk kompetens. Men de förmodas ha möjlighet att agera utanför sitt territorium även i politiskt kontroversiella frågor och även om de norska utrikesdepartementet kanske upplever agerandet som obehagligt. 
 145 
  
 I likhet med Danmark är Norge bundet av såväl överenskommelsen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser, som den europeiska ramkonvention om samarbete över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan. Norge är därför förpliktigat att 
  
 144 
  
 Jfr Stout, Mueller, Overå, Moore och Fuentes, Levy s. 80 ff. och 99 f. 
  
 145 
  
 Se Stout, Mueller, Overå, Moore och Fuentes, Williams 98 ff. 
  
 31 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 ha positiv grundsyn angående kommunalt gränsöverskridande samarbete. Inte heller Norge har emellertid vare sig skrivit under eller ratificerat de båda – mer förpliktigande – tilläggsprotokollen till den europeiska ramkonventionen. I detta sammanhang kan även nämnas avtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. 
 146  
 Inom ramen för detta avtal har det slutits en rad gränskommunala överenskommelser om räddningstjänstsamarbete utmed den  
 svensk-norska 
  gränsen. 
 Inför den nordiska samarbetskonventionen uttalades att norsk kommunallagstiftning inte tillät att kompetens att fatta beslut som var bindande för kommunerna överläts vid samarbete med utländska kommuner. Så länge beslutskompetens inte gavs till något gemensamt organ, utgjorde dock inte norsk kommunal- lagstiftning något hinder för samarbete över riksgränser. Visserligen framhölls att vissa samarbetsavtal med ekonomiska åtaganden enligt norsk rätt kräver statligt godkännande, men samtidigt anfördes att det i allmänhet inte skulle medföra några särskilda problem att samarbetskommunen var utländsk. 
 147 
  
 Sedan dessa uttalanden gjordes förefaller norska kommuners kompetens att samarbeta över statsgränser endast ha kommenterats en gång. Den norska regeringen framhöll i en proposition att det inte var lämpligt att ge norska kommuner möjlighet att ingå samarbete i form av europeiska intressegrupper, eftersom kommunerna i så fall skulle få obegränsat ekonomiskt ansvar för intressegruppernas verksamhet. 
 148  
 I övrigt tycks frågor om gränsöverskridande kommunalt samarbete på senare tid inte ha behandlats i offentligt tryck eller doktrin. Det tycks inte heller ha förekommit någon diskussion kring kommunala aspekter av den norska grundlagens bestämmelser om överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer (Grundloven § 93). 
 Kontakter med norska Kommunal- og regionaldepartementet har emellertid givit vid handen att uttalandena som gjordes i samband med den nordiska samarbetskonventionen även vad gäller norsk rätt i princip förefaller vara aktuella. 
 149  
 Vid kontakterna framhölls att de norska kommunernas kompetens att samarbeta 
  
 146  
 SÖ 1991:50. För översiktlig information om det nordiska samarbetet se Räddningsverkets internationella arbete. Del I s 15 ff. 
  
 147 
  
 Se NU 1973:1 s. 124 f. och NU 1976:10 s. 15 
  
 148 
  
 Ot. prp. nr. 53  
  
 (1997-98) 
  Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak) s. 53 f. 
  
 149 
  
 E-post 
  
  från Perez den 3 och 18 april 2002. 
 32 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 1 
  
 över statsgränserna till stor del är beroende av vilka sakfrågor samarbetet gäller; i princip avgörs kommunernas kompetens genom en tolkning av den relevanta speciallagstiftningen. Denna är dock knappast utformad med tanke på gränsöverskridande samarbete, vilket gör det svårt att ge säkra svar. Vidare påpekades att norska kommuner över huvud taget inte i egentlig mening kan överlåta sina uppgifter till någon annan kommun, vare sig norsk eller utländsk. 
 150  
 Uppgifter kan lämnas bort på entreprenad och liknande, men kompetensen i sig kan inte överlåtas. Slutligen framkom att det inte hade förts någon diskussion om möjlig- heterna att tillämpa grundlagens bestämmelser om överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer. Kommunal- og regionaldepartementet hade därför inte haft anledning att undersöka bestämmelsernas tillämplighet. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att norska kommuner torde ha vissa möjligheter att inrätta samarbete i form av gräns- kommunala privaträttsliga inrättningar. Kompetensen att samarbeta begränsas dock av speciallagstiftning som inte utformats med tanke på gränsöverskridande samarbete. Vidare finns inte någon möjlighet att överlåta någon bindande beslutskompetens till gemensamma organ. I vad mån en utvidgning av kommunernas kompetens kräver grundlagsändringar är osäkert. 
 Källor och litteratur 
 Amtsrådsforeningen: Organisering af amternes internationale arbejde, 3 uppl., Köpenhamn 2001. 
 Battrup, Wilson: Det kommunale selvstyre i retlig belysning, Frederiksberg 1992. 
 Stout, Mueller, Overå, Moore och Fuentes, Levy: Kommunalrett, 4 uppl., Oslo 2002. 
 Council of Europe: Handbook on transfrontier  
 co-operation 
  for local and regional authorities in Europe, Strasbourg 2000. 
 Danielsen, Bennett: Suverænitetsafgivelse, Köpenhamn 1999. Garcia, Day och Ruiz, Jørgen: Kommunalret, Köpenhamn 
 1991. 
 Harder, Aguirre: Dansk kommunalforvaltning II, Opgaver, Köpenhamn 1987. 
  
 Heide-Jørgensen, 
  Mogens: Den kommunale interesse: studier over kommunalrettens udvikling, Köpenhamn 1993. 
  
 150  
 Se även den tidigare kartläggningen angående interkommunala styren. 
 33 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2002:85 
  
 Indenrigsministeriet, Economic division, Answer to the questionnaire on Local Democracy [från Council of Europe, Sectretary Generals Monitoring Unit], J.nr.  
 2000/1590-11. 
  
 NU 1973:1 Kommunalt samarbete över de nordiska riksgränserna. Rapport från nordiska kommunalrättskommittén. 
 NU 1976:10 Nordisk konvention om gränskommunalt samarbete. Förslag från arbetsgruppen för de gränskommunala frågorna. 
 Ot. prp. nr. 53  
 (1997-98) 
  Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak). 
 Lucas, Hamilton: Kommuners gränsöverskridande avtal. Underlag för seminarium den 9 oktober 2001, Stockholm universitet. 
 34 
 Gränsöverskridande samarbete på lokal och regional nivå inom EU 
 Turner 
 april 2001 
 1 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 Innehållsförteckning 
  
 1. 
  
 Uppsatsens förutsättningar 
  
 4 
  
 1.1. Inledning 
  
 4 
  
 1.2. Problembakgrund 
  
 5 
  
 1.3. Problemformulering 
  
 5 
  
 1.4. Syfte 
  
 6 
  
 1.5. Metod 
  
 6 
  
 1.6. Avgränsningar 
  
 7 
  
 1.7. Terminologi 
  
 8 
  
 2. Motiven för gränsöverskridande samarbete 
  
 10 
  
 3. Betydelsen av  
 EU-stöd 
  – interreg 
  
 12 
  
 3.1. Allmänt 
  
 12 
  
 3.2. Inriktning A 
  
 12 
  
 4. 
  
 Samarbetsformer 
  
 15 
  
 4.1. Allmänt 
  
 15 
  
 4.2. De grundläggande ramverken 
  
 15 
  
 4.3. Kortsiktiga och långsiktiga former för samarbete 
  
 17 
  
 4.3.1. Allmänt 
  
 17 
  
 4.3.2. Projektbaserade samarbetsåtgärder 
  
 17 
  
 4.3.2.1. Europeisk Ekonomisk Intresse Gruppering, 
  
 EEIG 
  
 18 
  
 4.3.2.2. Mixed Economy Companies och Public 
  
 Interest Groupings 
  
 22 
  
 4.3.2.3. Working groups 
  
 23 
  
 4.3.3. Gränsöverskridande samarbeten på strategisk nivå 
  
 23 
  
 4.3.3.1. Euroregioner 
  
 24 
  
 4.3.3.2. EUREGIO 
  
 26 
  
 4.3.3.3. Working communities 
  
 28 
  
 4.3.3.4. Samarbeten med syfte att förvalta 
  
 INTERREG-program 
  
 30 
  
 4.3.4. AEBR:s rekommendationer 
  
 31 
  
 5. 
  
 Gränsöverskridande samarbeten i några av EU:s medlemsstater 32 
  
 5.1. Allmänt 
  
 32 
  
 5.2. Tyskland 
  
 32 
  
 5.3. Österrike 
  
 33 
  
 5.4. Belgien 
  
 35 
  
 5.4.1. Städer och kommuner 
  
 35 
  
 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 5.4.2. Provinser 
  
 36 
  
 5.4.3. Regioner 
  
 37 
  
 5.5. Nederländerna 
  
 38 
  
 5.5.1. Kommuner 
  
 38 
  
 5.5.2. Provinser 
  
 38 
  
 5.6. Frankrike 
  
 39 
  
 6. 
  
 Lokala gränsöverskridande samarbeten – tvillingstäder 
  
 på nationsgränser 
  
 40 
  
 6.1. Allmänt 
  
 40 
  
 6.2. Sakområden 
  
 44 
  
 6.3. Eurocity  
 Bayonne-San 
  Price 
  
 46 
  
 6.4.  
 Baarle-Nassau/Baarle-Hertog 
  
 47 
  
 7. 
  
 Regionala gränsöverskridande samarbeten 
  
 50 
  
 7.1. Allmänt 
  
 50 
  
 7.2. Privaträttsligt samarbete 
  
 50 
  
 7.2.1. Euregio Carter 
  
 50 
  
 7.3. Offentligrättsliga samarbeten 
  
 52 
  
 7.3.1. Allmänt 
  
 52 
  
 7.3.2. Euregio  
 Rhein-Whaal 
  
 53 
  
 7.3.3. Euregio  
 Thomas 
  
 54 
  
 7.3.4.  
 Ems-Dollart 
  Regio 
  
 55 
  
 8. 
  
 Sammanfattning 
  
 57 
  
 9. 
  
 Källförteckning 
  
 59 
  
 9.1. Offentligt tryck 
  
 59 
  
 9.1.1. Sverige 
  
 59 
  
 9.1.2. Frankrike 
  
 59 
  
 9.2. Litteratur 
  
 59 
  
 9.3. Internet 
  
 60 
  
 9.4. Intervjuer 
  
 61 
  
 3 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 1 Uppsatsens förutsättningar 
  
 1.1 
  
 Inledning 
  
 Idag pågår en mängd olika samarbeten över nationsgränser men statliga aktörer är inte längre ensamma om att bedriva verksamhet av det här slaget. På lokal och regional nivå växer nya gränsöverskridande samarbeten och samarbetsformer fram i allt högre takt, inte minst tack vare EUs intentioner att skapa ett integrerat Europa, och de möjligheter som uppstår genom detta. Den europeiska kommissionen anser att det gränsöverskridande samarbetet som sker på regional och lokal nivå direkt bidrar till en ökad integration inom EU och ett praktiskt förverkligande av EUs målsättning om ett medborgarnas Europa. Därför menar kommissionen att det är viktigt att stimulera och stödja dessa samarbeten och skapa bättre förutsättningar för dem. 
 1  
 I samband med att nya samarbeten skapas med aktörer från olika nivåer uppkommer frågor om befogenhet och lämpliga samarbets- strukturer. AEBR (Association of European Border Regions) konstaterar i sin rapport Transeuropean  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation 
  från oktober 2001, att frivilliga bilaterala eller multilaterala samarbeten mellan regionala myndigheter kan anses vara en kompletterande form av nationella utrikesrelationer. 
 2  
 Gränsöverskridande samarbeten mellan lokala och regionala aktörer kan ändå inte betraktas som kopior i mindre skala av gällande nationell politik, utan de driver en sui  
 generis-politik 
  (en politik i sitt eget slag) med nya kvaliteter samt andra arbetsmetoder och verksamhetsformer. 
 3  
 Dessa nya former av samarbete kräver även nya sätt att strukturera verksamheten, och i vissa fall även en justering av det existerande juridiska ramverket. I arbetet med att utveckla det gränsöverskridande samarbetet som utförs av regionala och lokala myndigheter över nationsgränser mellan medlemsstater inom EU, kan det vara till stor hjälp att studera liknande samarbeten inom andra delar av den europeiska unionen och ta del 
  
 1 
  
 Association of European Border Regions (AEBR), Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s.18. 
  
 2 
  
 Association of European Border Regions är en intresseorganisation för gränsregioner i Europa. År 2000 bestod organisationen av 60 medlemsregioner. Se även hemsidan för AEBR:  
  
 http://www.aebr-ageg.de/agegbr/htm/abframex.htm 
  
 och Gränsregionala samarbetsformer i Europa, s. 31, Ds 1993:86. 
  
 3 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s.18. 
 4 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 av de lösningar de har använt sig av där, för att uppnå ett välfungerande samarbete. 
  
 1.2 
  
 Problembakgrund 
  
 Rapporten har tillkommit på uppdrag av Gränskommun- utredningen (Ju 2001:05), som på uppdrag av Justitiedepartementet utreder samarbete över den  
 svensk-finska 
  gränsen. Gränskommun- utredningen vill att rapporten skall ge exempel på samarbetsformer från andra gränsområden inom den europeiska unionen. 
 För mig är gränsöverskridande samarbeten intressanta och relevanta eftersom jag är född och uppvuxen i Haparanda, på gränsen till Torneå i Finland. Där har jag upplevt hur gränsen snarare sammanför än separerar de båda städerna och hur det dagliga livet på den ena sidan gränsen påverkas av vad som sker på den andra sidan. I Haparanda och Torneå har samarbete alltid varit en del av vardagen, men det finns ännu många aspekter av den nationella gränsen som är hämmande för samverkan. Därför behövs en utveckling av formen för det existerande samarbetet. Exempel på gränsöverskridande samarbeten från olika delar av EU visar att det är med hjälp av en lämplig strukturell samarbetsform som samarbetet mellan Haparanda och Torneå och mellan andra liknande orter kan nå längre och innefatta allt fler delar av medborgarnas dagliga liv. Dessutom kan en utveckling av det institutionella samarbetet effektivisera och underlätta utförandet av samarbetsåtgärder. Ett utvecklat samarbete är också en viktig del av den europeiska integrationen och ett steg mot ett Europa där nationsgränser inte längre kommer att upplevas som hinder för samverkan, utan som källor till möjligheter för en bredare kommunal och regional verksamhet. 
  
 1.3 
  
 Problemformulering 
  
 I min uppsats skall jag försöka svara på frågor som: 
  
 - 
  
 Hur ser olika former av decentraliserade gränsöverskridande samarbeten ut inom EU idag? Förekommer det offentlig- rättsliga decentraliserade samarbetsformer över nationsgränser inom EU? Om offentligrättsliga samarbeten förekommer, vilka lagar är då tillämpliga och på vilket sätt kan samarbetsorganets beslut överklagas? 
  
 5 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 - 
  
 Vilka lösningar har varit framgångsrika vad gäller gemensam förvaltning över statsgränser mellan regionala och lokala myndigheter, och varför? 
  
 - 
  
 Inom vilka sakområden samarbetar lokala och regionala myndigheter över nationsgränser? 
  
 - 
  
 Vilka befogenheter har samarbetsorganen? 
  
 1.4 
  
 Syfte 
  
 Uppsatsens syfte är att beskriva olika strukturer för gräns- överskridande samarbeten mellan lokala och regionala myndigheter kring den europeiska unionens inre gränser, och redovisa resultaten för dessa. Målet är att göra en kartläggning över olika former av sådana samarbeten. Jag kommer också att ge exempel på sam- arbeten som använder sig av vissa av de samarbetsstrukturer jag beskriver. Vidare exemplifierar jag olika sakområden som samarbeten utförs inom och beskriver olika samarbetsorgans befogenheter. 
  
 1.5 
  
 Metod 
  
 Jag har använt mig av skrivna källor, främst tidigare utredningar på internationell nivå inom ämnet, samt information via Internet och intervjuer. Att jag tillbringade hösten år 2001 som praktikant på North Sweden European Office i Bryssel, Belgien, var till stor hjälp för mig då jag hade lättare att nå människor som arbetar med gränsöverskridande samarbetsfrågor i Bryssel. Via dem hade jag sedan lättare att få tillgång till relevanta skrivna källor. Jag har i de flesta fall använt mig av källorna på deras originalspråk så länge det rört sig om engelska och franska. Översättningarna i dessa fall har jag således gjort själv. Jag är ingen översättare och det kan eventuellt märkas i terminologin. 
 Jag har valt att intervjua personer som representerar olika samarbetsorgan direkt, eller som arbetar som representanter för lokala eller regionala myndigheter. Av den litteratur jag har haft tillgång till har jag valt att främst använda mig av litteratur som AEBR gett ut, eftersom de representerar de aktiva gränsregionerna inom EU och är väl medvetna om förutsättningarna för deras medlemmar att bedriva verksamhet över gränser. Anledningen till mitt urval är att jag på det viset anser att jag kommit de objekt jag 
 6 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 skall kartlägga i uppsatsen närmast. Jag har på så vis fått ett närmast förstahandsperspektiv på hur de regionala och lokala myndighet- erna uppfattar sin situation och vad de anser är nödvändigt för att i framtiden kunna utveckla och förbättra de samarbeten de bedriver. 
 Mina uppdragsgivare har önskat en kartläggning av rådande läge, varför jag varit mycket sparsam med egna analyser. Rapporten är framför allt deskriptiv. Naturligtvis speglas valet av källmaterial av mitt författarskap, men jag har försökt att välja de källor som enligt mitt tycke på bästa sätt besvarar frågorna i problemformuleringen (se ovan 1.3.). 
  
 1.6 
  
 Avgränsningar 
  
 Uppsatsen kommer inte att beröra gränsöverskridande samarbeten utanför EU. Inte heller samarbeten mellan aktörer inom EU som samarbetar med aktörer utanför EU, det vill säga samarbeten vid EU:s yttre gränser, kommer att tas upp i den här uppsatsen. Gränsöverskridande samarbeten mellan eller med nordiska länder kommer också att uteslutas då uppdragsgivaren är intresserad av exempel från andra delar av Europa. 
 Jag kommer inte att gå djupare in på samarbeten som ägt rum före år 1993. Anledningen till att jag drar en gräns vid detta årtal, är att Wright då gjort en utredning åt Civildepartementet i samma ämne, och ämnet därför fram till 1993 är utrett. 
 4 
  
 Uppsatsen kommer att handla om gränsöverskridande samarbeten, varför både interterritoriella och transnationella samarbeten utesluts. 
 5 
  
 På grund av utrymmesskäl kan jag i en sådan här rapport inte beskriva alla existerande gränsöverskridande samarbeten som pågår kring EU:s inre gränser. Jag har inte ens möjlighet att beskriva alla former för samarbete. Det finns rikligt med rapporter skrivna tidigare i ämnet, och en mängd samarbeten jag skulle kunna ge exempel på. För att avgränsa mig har jag valt att beskriva de mest relevanta samarbetsformerna som visat goda resultat och som utvecklats över relativt lång tid. Jag har försökt att välja att beskriva vissa särskilda samarbeten eftersom de är tydliga exempel på de samarbetsformer jag beskriver. Jag har också försökt att sprida exemplen till att beskriva samarbeten kring olika gränsområden inom EU. 
  
 4 
  
 Gränsregionala samarbetsformer i Europa, Ds 1993:86. 
  
 5 
  
 Se nedan avsnitt 1.7. 
  
 7 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 1.7 
  
 Terminologi 
  
 Jag skall inte närmare definiera de olika administrativa enheterna jag berör i denna uppsats. Jag vill ändå nämna att Europarådet och EU definierar en gränsregion som en offentlig geografisk enhet direkt under statlig nivå och som har en gemensam statsgräns med en eller flera enheter av samma slag i det angränsande landet. 
 6 
  
 Det finns redan många utredningar inom ämnet transeuropeiska samarbeten. Det är en beteckning för ramverket för alla internationella samarbeten mellan lokala och regionala myndigheter i Europa. Ett problem är att terminologin varierar och tenderar att bli allt mer diversifierad i takt med fler samarbeten och framför allt i takt med fler utredningar, vilket medför att samarbetena blir svåra att överblicka. Jag kommer att använda mig av samma terminologi och klassificering av samarbeten som används av AEBR. Det gör jag för att AEBR, som representanter för gränsregioner i Europa, har en allmän kännedom om de gränsöverskridande samarbeten som regionerna deltar i. De har skapat en terminologi och klassificering som täcker alla de olika formerna för samarbete som deras medlemmar bedriver. De gör utredningar i ämnet, bland annat för Europeiska kommissionen, och AEBR:s terminologi är vedertagen inom EU:s institutioner. För att läsaren skall undvika missförstånd vid eventuell jämförelse av denna text med andra, kommer jag att förklara terminologin lite utförligare nedan. 
 Transeuropeiska samarbeten kan indelas i fyra underavdelningar : 
  
 - 
  
 Gränsöverskridande samarbeten. 
  
 7 
  
 - 
  
 Interterritoriella samarbeten (kallas i många sammanhang även interregionala samarbeten). 
  
 8 
  
 - 
  
 Transnationella samarbeten inom området utveckling av europeisk samhällsplanering. 
  
 9 
  
 6 
  
 Handbook on Transfrontier  
  
 Co-operation 
  for Local and Regional Authorities in Europe, 2000, 3:e uppl., s. 14, Council of Europe Publishing, Strasbourg. Se även Gränsregionala samarbetsformer i Europa, Ds 1993:86, s. 15 och 55. 
  
 7 
  
 AEBR, The EU Initiative INTERREG and future developments, 1997, s. 3, samt AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 24. 
  
 8 
  
 Till interterritoriella samarbeten räknas de mer eller mindre strukturerade bilaterala eller multilaterala samarbeten som framför allt etablerats mellan lokala och regionala myndigheter utan att nödvändigtvis vara direkt geografiskt angränsande. Se även AEBR, The EU Initiative INTERREG and future developments, 1997, s.  
  
 3-4 
  och  
 39-41, 
  samt AEBR, Transeuropean  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 24 och  
 26-27. 
  
 9 
  
 Transnationella samarbeten syftar till att främja en mer integrerad samhällsbyggnad inom större och angränsande geografiska zoner eller grupperingar av regioner som täcker minst två medlemsstater i EU och/eller tredje land som angränsar till unionen. Se även AEBR, The EU 
  
 8 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 - 
  
 Samarbeten inom ramen för europeiska associationer som etablerats av lokala och regionala myndigheter. 
  
 10 
  
 För denna studie är det de gränsöverskridande samarbetena som är intressanta. De äger rum mellan två eller flera administrativa myndigheter (regionala eller lokala myndigheter) som är belägna i geografiskt angränsande områden längs en gemensam gräns och som arbetar tillsammans inom daglig verksamhet. 
 Initiative INTERREG and future developments, 1997, s.  
 3-5 
  och  
 42-43, 
  samt AEBR, Transeuropean  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 24 och 27. 
  
 10  
 Som en direkt följd av verksamheten inom de övriga tre underavdelningarna av transeuropeiska samarbeten deltar många lokala och regionala myndigheter som aktiva eller passiva medlemmar i olika europeiska associationer. Det kan vara storskaliga associationer som hanterar alla slags frågor rörande lokal och regional styrning och/eller europeisk integration, eller specifika associationer som representerar medlemmar med gemensamma geografiska, ekonomiska och sektorspecifika drag. Se även AEBR, Transeuropean Co- operation between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 24 och  
 27-28. 
  
 9 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 2 
  
 Motiven för gränsöverskridande samarbete 
  
 En statsgräns uppfattas i allmänhet som något som skiljer geografiska områden och människor åt. Vanligtvis anses den region och de som bor på den ena sidan gränsen höra till en annan enhet än regionen och människorna på den andra sidan gränsen. Man kan emellertid uppfatta gränsen som något som kan förena de boende på ömse sidor om gränsen. Mycket vanligt är att befolkningen har en gemensam historia, och att de tillhört samma enhet längre tillbaka i tiden. När gränsen ses som en möjlighet kan den utnyttjas till att bli något utvecklande för regionen. Detta har inneburit att man börjat samarbeta över gränsen och förvandlat den från ett åtskiljande element till något sammanlänkande. Det finns dock en mängd hinder som hör ihop med gränsen, som måste överkommas för att ett fruktbart samarbete skall kunna skapas och maximeras. Europarådet sammanställer hindren till att bestå av fysiska hinder, tekniska hinder och skattehinder. 
 11  
 De fysiska hindren är barriärer och kontroller som står i vägen för rörligheten mellan angränsande regioner i olika länder, till exempel tullar eller geografiska hinder. Tekniska hinder är barriärer som gör att arbetstagare och utövare av självständiga yrken och tjänster har svårt att utöva verksamhet i det andra landet liksom hinder för rörligheten av varor och kapital. Det kan till exempel röra sig om språkliga barriärer eller olika miljökrav i länderna på vissa varor. Skattehindren för gränsarbetare består enligt Europarådet i att det inte finns något gemenskapsdirektiv för hur och var de skall beskattas. Det finns idag bilaterala avtal mellan olika medlemsstater, men länderna har ibland svårt att komma överens om principerna för beskattning gällande arbete utfört i medlemsstater där arbetaren inte är medborgare. Hindren står i vägen för den europeiska integrationen som EU strävar efter att genomföra. 
 Det finns en mängd olika syften med gränsöverskridande samarbeten på lokal och regional nivå, men det grundläggande motivet för de allra flesta samarbetena är, som ovan nämnts, att göra gränsen till något som förenar. Mer konkret är huvudsyftet att underlätta för det dagliga utbytet över gränsen. Detta har kunnat genomföras med hjälp av införande av gemensamma aktiviteter 
  
 11  
 Handbook on Transfrontier  
 Co-operation 
  for Local and Regional Authorities in Europe, 2000, s.12. 
 10 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 över gränserna inom alla aspekter av det dagliga livet och genom att skillnader i de politiska strukturerna reducerats för att underlätta för praktiska relationer över gränser. 
 De viktigaste negativa effekterna av en gräns, är enligt Europa- rådet ekonomiska olikheter, kulturella avstånd och politiska särdrag. 
 12  
 Lyckade samarbeten kan leda till integrerade områden som fortfarande delas av statsgränser men som i mötet av gemen- samma problem hittar gemensamma lösningar. 
 13  
 Gemensamma lösningar kan vara vad som krävs för att effektivt lösa många problem vid gränserna, som utan samarbete skulle kräva för mycket av en part. 
 Gränsområden ligger i landets periferi, och ofta långt från huvudstaden och andra stora städer. Samhörigheten med en stad eller region i det andra landet kan därför bli viktig och den får gränsregionen eller gränsstaden att bli en del av en större enhet. Tillsammans representerar regionerna eller städerna på ömse sidor om gränsen fler människor och få en mer betydande roll i sina relationer till omvärlden. De är större och har lättare att göra sig hörda i sina strävanden efter gemensamma mål. 
  
 12 
  
 Handbook on Transfrontier  
  
 Co-operation 
  for Local and Regional Authorities in Europe, 2000, s 10. 
  
 13 
  
 A.a. s. 8. 
  
 11 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 3 Betydelsen av  
 EU-stöd 
  – interreg 
  
 3.1 
  
 Allmänt 
  
 Den europeiska kommissionen anser att det gränsöverskridande samarbetet som sker på regional och lokal nivå har en stor betydelse för den europeiska integrationen och det är enligt Kommissionen viktigt att stimulera och stödja detta. 
 14  
 Ett sätt, och det mest framgångsrika sättet att stärka och stimulera gränsöver- skridande samarbeten inom EU och skapa nya samarbeten, är genom  
 INTERREG-programmet. 
  Det startades 1990 och för närvarande pågår den tredje programperioden, år  
 2000-2006, 
  som därav kallas INTERREG III. Programmet är finansierat av den Europeiska Regionala Utvecklingsfonden. I kommissionens riktlinjer för den andra programperioden för INTERREG 1994- 1999, uppmuntrades medlemsstaterna och regionerna att göra integrerade program gällande och att etablera gemensamma institutionella strukturer. 
 15  
 Dessa riktlinjer har åtminstone bidragit till en förbättring av koordinationen av att göra programmen gällande och förvalta dem. 
 16 
  
 Varje programperiod har vissa särskilda sakområden som betonas mer och den nuvarande tredje fasen är utformad till att stärka ekonomisk och social sammanhållning inom hela EU. Detta skall åstadkommas genom att stödja den balanserade utvecklingen av de berörda områdena med hjälp av gränsöverskridande, transnationella och interregionala samarbeten. Speciellt fokuseras det på att integrera avlägsna regioner och sådana med yttre gräns mot kandidatländer. 
 Interreg III delas in i tre olika inriktningar; A, B och C, där A riktar sig mot gränsöverskridande samarbeten och därför är den intressanta inriktningen för denna studie. 
  
 3.2 
  
 Inriktning A 
  
 Syftet med INTERREG III A är att stödja gränsöverskridande samarbeten mellan angränsande regioner med målet att utveckla 
  
 14 
  
 AEBR, Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, 3:e uppl., s. A4 38. 
  
 15 
  
 Davis 
  
 16 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 81. 
 12 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 gränsöverskridande sociala och ekonomiska centra genom gemen- samma utvecklingsstrategier. 
 17 
  
 Tillsammans med de nationella statistiska instituten har Eurostat, som är den europeiska unionens statistiska byrå, identifierat regionala enheter som kallas NUTS (Nomenclature of Territorial Units of Statistics). Det finns tre nivåer av NUTS- regioner och till den tredje nivån; NUTS III, hör mindre administrativa enheter som svenska län och motsvarande enheter i andra medlemsstater. Områden som anses lämpliga för att få stöd från INTERREG III A är NUTS III områden som är belägna längs EU:s inre och yttre gränser samt vissa NUTS III maritima områden. 
 18 
  
 Eftersom den tredje programperioden fortfarande kan anses vara i en inledningsfas är det svårt att dra några slutsatser av denna, men AEBR har summerat de övergripande organisatoriska aspekterna av programutveckling och förvaltning under INTERREG II A. Vad rör programutveckling hade två tredjedelar av de interna landgränserna utvecklat gränsöverskridande strategier och program av i huvudsak regionala och lokala partner. Det samma gällde en ungefär lika stor del av interna maritima program. De allra flesta gränsområden hade gränsöverskridande strukturer på regional och lokal nivå men dessa varierade mycket gällande form och kapacitet. Gällande kapacitet och erfarenhet var strukturerna för de inre landsgränserna de mest utvecklade. Inom två tredjedelar av dessa områden spelade regionala och lokala gränsöverskridande strukturer en viktig roll rörande gränsöverskridande strategier och programutveckling liksom i förvaltandet av INTERREG II A. Detta gällde också för ungefär hälften av de inre maritima programmen. När det gäller den ekonomiska förvaltningen fanns en hög grad av integration i över hälften av programmen som gällde de inre landsgränserna och i en tredjedel av de inre maritima programmen, då dessa hade ett gemensamt bankkonto för EU- stöd. 
 19 
  
 I samband med INTERREG II A introducerades 1994 också ett nytt gemenskapsinitiativ som gällde särskilt för Nordirland och de 
  
 17 
  
 AEBR, Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, s. A4 40. 
  
 18 
  
 Det finns också vissa undantag som kan få stödfinansiering. Det gäller NUTS  
  
 III-områden 
  som angränsar till de ovan nämnda områdena och områden som inte klassificeras som NUTS III men som ligger inom en region med NUTS III områden belägna längs en gräns eller en region där sådana områden gränsar till varandra längs gränserna. Se http://europa.eu.int/comm/regional_policy/interreg3/abc/voleta_en.htm 
  
 19 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 83. 
 13 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 angränsande regionerna i Irland. Det hette The Special Support Programme for Peace and Reconciliation  
 (PEACE-Programmet) 
  och innefattade program för gränsöverskridande utveckling. Metoderna för programmets implementering var mycket decentraliserade. 
 20 
  
 20  
 AEBR, Transeuropean  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 83. 
 14 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 4 Samarbetsformer 
  
 4.1 
  
 Allmänt 
  
 Samarbeten mellan regionala myndigheter karakteriseras av en avsevärd komplexitet. Flertalet grundar sig på formella överens- kommelser slutna på bilateral eller multilateral nivå. Många har också sin grund i mindre formella överenskommelser slutna mellan de regionala eller lokala myndigheterna själva. 
  
 4.2 
  
 De grundläggande ramverken 
  
 AEBR beskriver i sin rapport två kategorier av initiativ som främjar transeuropeiskt samarbete. 
 1. Instrument som syftar till att skapa ett lämpligt juridiskt ramverk för samarbete mellan regionala och lokala myndigheter i Europa. 
 21 
  
 Många av dessa instrument har skapats på europeisk nivå (Europeiska rådet) eller gemenskapsnivå, men de flesta har skapats nationer emellan eller direkt mellan regionala och lokala myndigheter. 
 Det finns en stor variation av juridiska instrument med syfte att möjliggöra och förenkla gränsöverskridande samarbete eller för att skapa bestående strukturer och gemensamma projekt för gräns- överskridande samarbete. De vanligaste är ramverksavtal som slutits mellan vissa länder eller konventioner skapade på internationell nivå. 
 22  
 De kan också vara bilaterala eller trilaterala överenskommelser och protokoll mellan nationer. Dessa stadgar statliga samarbeten eller främjar gränsöverskridande samarbeten och grundar sig ofta på internationella ramverksavtal eller konventioner. 
 23  
 Det förekommer även formella överenskommelser, arbetsprotokoll, konventioner och kontrakt som slutits mellan 
  
 21 
  
 A.a. s.32. 
  
 22 
  
 Exempelvis Helsingforsfördraget; det Nordiska överenskommelsen om gränsöver- skridande samarbete; Madridkonventionen och det första Tilläggsprotokollet utarbetade inom ramen för Europeiska Rådet, se a.a. s. 34 ff. 
  
 23 
  
 Exempelvis BENELUX konventionen för gränsöverskridande samarbete; Isselburg-  
  
 Anholt-avtalet 
  mellan Tyskland och Nederländerna;  
 Bayonne-avtalet 
  mellan Frankrike och Spanien;  
 Rom-avtalet 
  mellan Frankrike och Italien; avtalet mellan Österrike och Italien;  
 Karlsruhe-avtalet 
  mellan Frankrike, Tyskland, Luxemburg och Schweiz, etc, se a.a. 
  
 36 
  
 ff. Se även nedan 7.3.1. 
  
 15 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 regionala eller lokala myndigheter. 
 24  
 Det finns också andra juridiska instrument grundade på gemenskapsrätt eller nationell rätt som underlättar gränsöverskridande samarbete på projektnivå. 
 25  
 Det finns inget enhetligt juridiskt instrument tillgängligt idag, som är tillämpligt i hela Europa för gränsöverskridande samarbete på projekt- eller strategisk nivå. 
 26  
 Den stora variationen på juridiska medel för samarbete förklarar varför det finns så många olika former, strukturer och nivåer för gränsöverskridande samarbete och varför det utvecklas fler hela tiden. De juridiska instrument för gränsöverskridande samarbeten som används idag, har utvecklats i praktiken. 
 27 
  
 2. Särskilda finansieringsprojekt som aktivt stödjer samarbeten mellan regionala och lokala myndigheter. 
 28 
  
 Dessa initiativ har främst lanserats inom ramen för EU:s strukturfonder och sedan år 1990 har EU gett ekonomiskt stöd till olika initiativ och program inom gränsöverskridande samarbete på regional och lokal nivå. 
 De olika stödformerna spelar en viktig roll i skapandet av samarbeten över gränser på regional och lokal nivå, och för vilken form dessa anammar. Den första och viktigaste stödformen för gränsöverskridande samarbete var och är INTERREG. I AEBR:s rapport poängteras att finansieringsinitiativen främst är impulser till initiativ som annars skulle ha tagit längre tid att skapa och de leder till fördjupning och förstärkning av redan existerande samarbeten 
 29  
 Det har dock från flera håll konstaterats att dessa 
  
 24 
  
 Exempelvis  
  
 Mainz-överenskommelsen 
  som slutits mellan de tyska Länderna Norra Chen och Rhineland Palatinate samt den tysktalande regionen i Belgien och den belgiska regionen Wallonien; överenskommelser och konventioner som leder till grundandet av en mängd Euroregioner och liknande strukturer; protokoll som leder till skapandet av Working Communities; samarbetsavtal eller konventioner längs gränserna Frankrike/Italien, Frankrike/Spanien och Spanien/Portugal, se AEBR, Transeuropean Co- operation between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 41 ff. Om Euroregioner och Working Communities, se nedan 4.3.3.1 respektive 4.3.3.3. 
  
 25 
  
 Exempelvis EEIGs (Europeiska Ekonomiska Intresse Grupperingar); nationell associationsrätt; instrument under fransk lag som Mixed Economy Companies (= Blandade Ekonomiska Företag) eller Public Interest Groupings (= Allmänna Intressegrupperingar). Se AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 43 ff. Om EEIG se nedan 
  
 4.3.2.1. 
  
 Om Mixed Economy Companies och Public Interest Groupings se nedan 4.3.2.2. 
  
 26 
  
 Om projekt- och strategisk nivå, se nedan avsnitt 4.3.2. och 4.3.3. 
  
 27 
  
 Se AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 33. 
  
 28 
  
 A.a. s. 46. 
  
 29 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 33. 
 16 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 finansieringsmedel faktiskt ofta lett till skapandet av trans- europeiska samarbeten som annars förmodligen inte alls kommit till stånd. 
 30 
  
 4.3 
  
 Kortsiktiga och långsiktiga former för samarbete 
  
 4.3.1 
  
 Allmänt 
  
 I AEBR:s rapport identifieras två grundläggande nivåer för samarbete, för vilka det valts olika organisatoriska arrangemang. Det ena är gränsöverskridande samarbeten på strategisk nivå, implementerade genom långsiktigt bestående strukturer, 
 31  
 och det andra är gränsöverskridande samarbeten på projektnivå för särskilda ändamål, implementerade genom ad  
 hoc-strukturer. 
 32 
  
 Av de samarbeten som idag utförs på strategisk nivå, har majoriteten sin grund i projektbaserade samarbeten. Det är naturligt för lokala eller regionala myndigheter att påbörja en samarbetsverksamhet över gränsen med ett enstaka projekt inom ett särskilt område. Om detta visar sig vara framgångsrikt och därmed leder till förbättringar inom området, väcks intresset för fler, liknande arrangemang inom samma, och även andra, sakområden. I samband med det uppkommer behovet av bestående strukturer för dessa samarbeten och de når då en strategisk nivå. 
  
 4.3.2 
  
 Projektbaserade samarbetsåtgärder 
  
 Projektbaserade samarbetsåtgärder kan äga rum mellan regionala myndigheter, handelskammare, arbetsgivarorganisationer, fack- föreningar eller andra grupper som samarbetar med sina partner på andra sidan gränsen. De skapas vanligtvis vid starten för ett gränsöverskridande samarbete och kan vara början på en efterföljande långvarig strategisk form av samarbete. Många av dessa gränsöverskridande projekt kan hanteras via redan existerande organ på någon sida av gränsen även om de ofta gynnas av överenskommelser om gränsöverskridande strukturer för strategiskt samarbete. Samarbeten på projektnivå kan kräva att man 
  
 30 
  
 Intervju i december år 2001 med Leblanc De Baere, representant i Bryssel för flamländska provinser. 
  
 31 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 69. Se även nedan 4.3.3. 
  
 32 
  
 A.a. s. 85. Se även nedan 4.3.2. 
  
 17 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 skapar nya strukturer för gränsöverskridande samarbete. Det finns inget enhetligt juridiskt instrument i EU:s medlemsstater för samarbete på projektnivå även om det finns vissa instrument som härstammar från europeisk rätt eller nationell rätt och från bilateral samarbetspraxis som har använts som möjliga lösningar. Samarbetet kan vara ad hoc, grundat på överenskommelser och sporadiska arbetsgrupper eller på överenskommelser på lokal, regional eller nationell nivå. Sådana här åtgärder för ett särskilt syfte (=  
 one-off 
  activities) kan handla om att lösa särskilda problem eller att skapa gränsöverskridande nätverk för informationsutbyte. Detta kan leda till att strukturen blir en plattform för främjandet av allmänt gränsöverskridande samarbete. 
 33 
  
 För närvarande finns i EU:s medlemsstater inget särskilt övergripande instrument för gränsöverskridande samarbete på projektnivå. Det som finns tillgängligt är vissa alternativ för att formellt skapa gränsöverskridande strukturer på projektnivå med en lämplig juridisk grund. Mellanstatliga överenskommelser antingen gällande särskilda projekt eller med generell natur kan erbjuda en lämplig juridisk grund, där de är tillgängliga. Det finns även instrument, härrörande från europeisk rätt eller nationell lagstiftning och från bilateral samarbetspraxis, som använts som möjliga lösningar. 
 34  
 Dessa beskriver jag nedan i avsnitten om Europeiska Ekonomiska Intresse Grupperingar, Public Interest Groupings, Mixed Economy Companies och Working Groups. 
  
 4.3.2.1 
  
 Europeisk Ekonomisk Intresse Gruppering, EEIG 
  
 Det enda internationella juridiska instrumentet som finns tillgängligt för gränsöverskridande samarbete på projektnivå är EEIG (Europeisk Ekonomisk Intresse Gruppering) som skapades under  
 EU-rätt 
  för samarbete inom ekonomisk verksamhet. 
 35  
 Strukturkraven för en EEIG förutsätter transnationalitet eftersom den måste bestå av medlemmar från minst två EES- medlemsstater. 
 36  
 Denna modell är anpassad för samarbetsinitiativ av ekonomisk och kommersiell natur och har inte varit särskilt 
  
 33 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 85. 
  
 34 
  
 A.a. s. 86. 
  
 35 
  
 AEBR, Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, s. B3 87 och 89. 
  
 36 
  
 Den Europeiska Kommissionen, The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan, s. 9. 
  
 18 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 användbar för regionala och lokala myndigheter. Det har ändå ibland skapats EEIG som ett instrument för att underlätta gränsöverskridande samarbete inom både den privata och den offentliga sfären. 
 37  
 En EEIG kan jämföras med ett partnerskap eftersom deras medlemmar har ett solidariskt ansvar för skulder. Grupperingen har även många drag som liknar den vid ett företag; den kan agera i sitt eget namn genom en manager/chef som inte nödvändigtvis behöver vara en medlem, enligt de regler som allmänt gäller för kapitalbolag. Det transnationella draget hos en EEIG ger den en fördel gentemot nationella grupperingar, eftersom den har ett likformigt juridiskt ramverk som i stort är oberoende av de olika nationella juridiska systemen i EU. Denna juridiska neutralitet gör att samarbetsparterna är jämlika, vilket är mycket viktigt för att komma över rädslan för att den ena parten har fördel av att arbeta i mer välkänd juridisk omgivning. 
 38  
 En EEIG kan bildas av företag i alla storlekar, från små och medelstora företag till stora multinationella företag och av andra juridiska organ under privat eller offentlig rätt, som exempelvis lokala myndigheter, handelskammare, forskningscenter och universitet. Förutsättningen är att deras verksamhet eller en av deras verk- samheter kan betraktas som ekonomisk, även om det ekonomiska inslaget är minimalt eller indirekt. 
 En EEIG har en enkel formell struktur som i stort bara innefattar ett skrivet kontrakt (vilket inte behöver skrivas under inför en notarie) och registrering hos lämplig myndighet i det land där grupperingen har sin officiella adress. Till skillnad från bolag under nationell lag kan en EEIG byta officiell adress till ett annat land utan att upplösas eller ens behöva få några extra kostnader. En EEIG kan upprättas för både begränsad och obegränsad tid. Flexibiliteten i finansieringsmöjligheterna gör en EEIG till en populär företagsform eftersom det inte behövs något startkapital, och alla former av insatser är tillåtna: kontanter, fast egendom och kompetens (teknologisk  
 know-how, 
  patent, kommersiella eller professionella relationer etc.). En EEIG kan även finansieras genom betalningar av regelbundna bidrag eller upprepade/- regelbundna kontoöverföringar. Medlemmarna får själva bestämma i vilken mån de vill dela grupperingens vinster och skulder, och hur rösterna skall fördelas. En EEIG kan beställa arbeten i sitt eget namn med ekonomiska kostnader som följd och är därmed ansvarig 
  
 37 
  
 Se nedan 6.3. om Eurocity  
  
 Edwards. 
  
 38 
  
 Den Europeiska Kommissionen, The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan, s. 9. 
  
 19 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 för dessa med sina egna tillgångar. Om betalning inte sker i tid har grupperingens medlemmar lika ansvar för grupperingens skulder. 
 En EEIG har full juridisk autonomitet vilket skiljer den från samarbetsformer som bygger på rena samarbetskontrakt. Dessutom har en EEIG en helt egen organisation med kollektivt agerande medlemmar och en manager/chef. Varje medlemsstat får själv bestämma om grupperingen skall ha status som juridisk person. I Sverige har man beslutat att en EEIG är en juridisk person. 
 39  
 Stabiliteten hos en EEIG bygger på att den har förhandlingsmakt och kan representera sina medlemmar långt mer än vad som är möjligt för ett samarbete som bara bygger på ett avtal. Detta är viktigt, speciellt då en EEIG ingår offentliga kontrakt eller deltar i projekt som finansieras med offentliga medel. En EEIG:s medlemmar har en starkare ställning i förhandlingarna eftersom de kan visa upp en enad front, och det är även en fördel för den offentliga myndigheten som bara behöver förhandla med en part. 
 40  
 Eftersom grupperingen är underordnad sina medlemmar måste dess verksamhet anpassas till sina medlemmars ekonomiska aktivitet, och inte ersätta den. Följaktligen behåller en EEIGs medlemmar, genom hela samarbetet, en viss mängd juridisk och ekonomisk autonomitet. Vid eventuella tvister kan medlemmarna ta till metoder som skiljedom, medling och förlikning. Detta är något som bör regleras i avtalet. Syftet med verksamheten är vad som i huvudsak skiljer ett bolag och en gruppering. Grupperingens målsättning är att underlätta eller utveckla dess medlemmars ekonomiska aktiviteter så att de kan förbättra sina egna resultat, medan ett bolags syfte är att tjäna på verksamheten själv, för sin egen skull. 
 41 
  
 Idag råder det en viss osäkerhet i flera av EU:s medlemsstater angående att använda EEIG:s för samarbete mellan offentliga myndigheter. Därför anser AEBR att det skulle vara av nytta att klargöra vissa aspekter av den gällande  
 EEIG-lagstiftningen 
  för att främja transeuropeiska samarbeten. Ett alternativ, menar AEBR, skulle vara att bevara kärnan i  
 EEIG-formen 
  för samarbete, samtidigt som särskilda aspekter i det gällande regelverket skulle klargöras så att det tydligare skulle referera till lokala och regionala auktoriteter och till andra offentliga aktörer i frågor om grupperingens skulder och andra skyldigheter. Ett andra alternativ 
  
 39 
  
 PRV: 908  
  
 2001-02 
  
 40 
  
 Den Europeiska Kommissionen, The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan, s. 11. 
  
 41 
  
 A.a. s. 11. 
  
 20 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 skulle vara att göra en mer grundläggande reform av det gällande regelverket för EEIG genom att separera de olika ekonomiska aktörerna och förse dem med lämpliga organisatoriska ramverk och en egen juridisk person. 
 42 
  
 Ett exempel på en redan idag existerande EEIG med syftet gränsöverskridande samarbete på regional nivå är ECOM (European Chamber of Commerce). Den grundades 1993 av handelskammaren i Lopez på Nordirland, Storbritannien och av Letterkennys handelskammare på Irland. Den består av en styrelse med medlemmar som utsetts av båda handelskamrarna, samt ett verkställande råd som består av en ordförande, vice ordförande och styrelsen, liksom en verkställande chef. Förutom att rådet ansvarar för den dagliga förvaltningen, har det till uppgift att sätta upp ECOM:s prioriteringar och strategier, förvalta projekt och den ekonomiska finansieringen samt nominera utvecklingsledare. Inom ECOM finns även särskilda branschkontor med utvecklingskontor som placerats både i Lopez och i Letterkenny. Till förvaltningen av ECOM hör också underkommittéer som förvaltas av utvecklingsledarna. Dessa underkommittéer ansvarar för forskning, finansiering, nätverk, personal och ledning för Särskilda Intresse Grupperingar (SIG). Till ECOM hör också tekniska kommittéer som har etablerats tillsammans med representanter från andra europeiska partner. För att finansiera ECOM har internationella och nationella sponsorer medverkat, t.ex. British Telecom, Telecom Eiram och Allied Irish Bank. ECOM har också fått ett betydande ekonomiskt stöd från  
 INTERREG-programmet. 
  Flera projekt har presenterats av ECOM för direkt  
 INTERREG-stöd 
  inom olika områden som exempelvis förberedelse av ett nyhetsbrev, ett förberedande seminarium om INTERREG och lanseringen av ett europeiskt framgångspris. Gränsöverskridande projekt med mindre medfinansiering från INTERREG inom sektoriella områden förvaltas av SIG. Viktiga lokala företag är medlemmar i olika SIG vilket skapar grunden för ECOM och dess aktiviteter som EEIG. Detta håller ansvaret för det gräns- överskridande samarbetet inom den lokala företagssektorn. Fem SIG har etablerats över gränsen inom områden för kläder och textil, mat och dryck, informationsteknologi och tele- kommunikation, hantverk och presentartiklar samt juridiska 
  
 42  
 AEBR, Transeuropean  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 174. 
 21 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 tjänster. De har målet att möjliggöra för deltagande företag att öka sina gränsöverskridande aktiviteter. 
 43 
  
 4.3.2.2 
  
 Mixed Economy Companies och Public Interest Groupings 
  
 I vissa länder, speciellt Frankrike, är det möjligt att använda nationell lagstiftning för att skapa samarbetsstrukturer för gränsöverskridande samarbeten på projektnivå. För detta syfte har Mixed Economy Companies och Public Interest Groupings använts. 
 Mixed Economy Companies kan agera utanför sitt lands gränser i form av ett civilrättsligt organ och representerar offentliga intressen. De erhåller och använder sig av offentliga medel som finansiering trots att den typen av kapital egentligen är tillför offentliga organ. Mixed Economy Companies är på så vis användbara instrument för offentliga organ att utöva gränsöverskridande verksamhet genom. Ett hindrande element för Mixed Economy Companies är att deras finansiering och avtal med nationella myndigheter är under sträng offentlig kontroll. 
 44 
  
 Ett exempel på en Mixed Economy Company är SEMAM (Société dÉconomie Mixte des Alpes Maritimes) på den fransk- italienska gränsen mellan städerna Menton i Frankrike och Ventimiglia i Italien. SEMAM grundades 1990 med syfte att utveckla gränsöverskridande verksamhet och samarbete. Organisationen är de båda städernas instrument för utvecklandet och förvaltandet av samarbetet dem emellan. Den har en gemensam kommission som har rådgivande ställning och består av representanter från båda städerna samt tjänstemän i kommunerna. Besluten för SEMAM tas av de båda städernas kommun- fullmäktige. 
 45 
  
 Franska Public Interest Groupings är instrument för projektförvaltning och möjliggör skapandet av strukturer i ett mellanliggande led, mellan privata och offentliga enheter, under både civilrätt och offentligrätt. Även regionala och lokala myndigheter kan ingå i Public Interest Groupings. Att Public Interest Groupings är underkastade fransk lag och övervakas 
  
 43 
  
 AEBR, Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, s. B3 96. 
  
 44 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 45. 
  
 45 
  
 AEBR, Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, s. B3 99. 
 22 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 strängt av nationella myndigheter verkar begränsande för verksamheten. Som en följd av att det i Frankrike debatterats mycket om gränsöverskridande samarbete, föreslog de nationella myndigheterna att bredda lagstiftningen så att Public Interest Groupings kom att inkludera denna verksamhet. Inga sådana Public Interest Groupings har dock skapats efter lagändringen. 
 46 
  
 4.3.2.3 
  
 Working groups 
  
 Praktiska ad  
 hoc-överenskommelser 
  utan juridisk grund, som exempelvis gemensamma working groups, tillåter förvaltning av enskilda projekt som är en del av omfattande samarbetsprogram. Dessa ad  
 hoc-strukturer 
  kan verkställa olika sorters uppgifter, som att stödja projektplaneringsprocessen och att stödja projekt- ledningen med implementeringen av gränsöverskridande projekt genom att utveckla arbetsprogram, definiera särskilda uppgifter, övervaka och kontrollera utvecklingen av projekt samt utföra för- och efterutvärderingar för att definiera eventuella efterföljande åtgärder. De kan också vara till allmän hjälp och stöd inom vissa samarbetsområden och erbjuder en rådgivande roll för existerande samarbetsstrukturer. De kan bestå av en mängd olika aktörer beroende på målet för projektet och dess storlek. På lokal nivå kan det innefatta lokala och regionala myndigheter, lokal administra- tion, sociala partner, lokala föreningar som är aktiva inom sam- arbete, lokala företagare, skolor, universitet och högskolor, centrum för teknologi, science parks och handelskammare. 
 47 
  
 AEBR anser att det är viktigt att man vid skapandet av gränsöverskridande strukturer på projektnivå tänker på projektets varaktighet, och lämpligheten av instrumenten för den typ av åtgärder som projektet åsyftar. 
 48 
  
 4.3.3 
  
 Gränsöverskridande samarbeten på strategisk nivå 
  
 Strategiska gränsöverskridande samarbeten har utvecklats över lång tid och dessa ser vanligtvis gränsregionen som en slags enhet i sig själv. Samarbetena har det allmänna målet att utnyttja områdets 
  
 46 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 45. 
  
 47 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 88. 
  
 48 
  
 A.a. s. 86. 
  
 23 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 potential, att skapa nya ekonomiska aktiviteter och att stödja skapandet av arbetstillfällen, miljöskydd och en allmän socio- kulturell utveckling. Strategiska samarbeten kräver permanenta och bindande strukturer för en fungerande verksamhet. 
 49 
  
 Det finns för närvarande inget juridiskt ramverk avseende strategiskt samarbete mellan regionala myndigheter, som är heltäckande (det vill säga som gäller över hela Europa) eller som är direkt tillämpligt. AEBR menar därför att gemenskapen borde utveckla och anta ett flexibelt juridiskt ramverk som reglerar skapandet av särskilda Europeiska Samarbetsområden (=European  
 Co-operation 
  Areas, ECA). Detta initiativ skulle leda till fler långtgående former av frivilligt bilateralt eller multilateralt samarbete mellan offentliga regionala myndigheter i EU:s medlemsstater och andra offentliga aktörer. En ECA skulle inte skapa en ny nivå av styrande, för även om alla ECA:s skulle skapas som ett organ eller en gruppering med dess egen juridiska person under gemenskapsrätt, skulle de ändå inte ersätta sina konstitutiva medlemmar. 
 50 
  
 4.3.3.1 
  
 Euroregioner 
  
 En grupp strategiska gränsöverskridande organ är de så kallade Euroregionerna, även kallade Euregioner. 
 51  
 De har inte alla samma juridiska form eller organisation även om de delar många gemen- samma drag, varav de mest betydelsefulla är uppräknade nedan: 
  
 - 
  
 De har en separat identitet från sina medlemmar. 
  
 - 
  
 De har sina egna administrativa resurser. 
  
 - 
  
 De har sina egna tekniska resurser. 
  
 - 
  
 De har sina egna ekonomiska resurser. 
  
 - 
  
 De har en egen inre beslutsfunktion . 
  
 Euroregioner bildas genom ett samgående av regionala och lokala myndigheter från båda sidor gränsen, och dessa samlas i vissa fall i en parlamentarisk församling. De är gränsöverskridande organisationer med ett permanent sekretariat och administrativ 
  
 49 
  
 A.a. s. 203. 
  
 50 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 176 ff. 
  
 51 
  
 AEBR, Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, s. B2 19. 
 24 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 personal. Det är dock ingen ny administrativ nivå som skapas. De flesta Euroregioner eller liknande organ är etablerade vid de tyska gränserna, varav de inom EU gränsar mot Nederländerna, Belgien, Österrike, Frankrike och Danmark. 
 52  
 Det är också de Euroregioner som funnits under längst tid och som nått den högsta graden av integration. De två Euroregionerna som nått längst integrations- mässigt är  
 Rhein-Waal 
 53 
  
 och  
 Ems-Dollart 
 54 
  
 som båda är gräns- överskridande samarbetsorgan grundade på offentlig rätt. Det finns även Euroregioner på den  
 belgisk-holländska 
  gränsen,  
 55  
 den  
 italiensk-österrikiska 
 56 
  
 gränsen och den  
 fransk-spanska 
  gränsen 
 57  
 förutom de på EU:s yttre gränser. 
 Om inget inre gränsöverskridande avtal finns avseende den specifika gränsen sker skapandet av en Euroregion genom att man bildar en association av regionala och/eller lokala myndigheter som exempelvis kommuner och landsting. Denna association bildas speciellt för gränsöverskridande ändamål på båda sidor om statsgränsen under nationell privat eller offentlig rätt. Associationen ingår sedan ett avtal gällande gränsöverskridande samarbete (oftast under privaträtt). Avtalet täcker vanligtvis åtminstone frågorna om gemensam representation i det styrande organet (råd, kommitté), om ekonomiskt bidrag från associationen till en gemensam budget och om ett gemensamt sekretariat. Om detta avtal är slutet under offentlig rätt tillåter det att de deltagande offentliga myndigheterna överför ansvar och skyldigheter men inte konstitutionella rättigheter till det gränsöverskridande organet. Avtalet kan också auktorisera förvaltandet av INTERREG- program och projekt. Om avtalet inte är slutet under offentlig rätt krävs ett särskilt  
 INTERREG-avtal 
  med medlemsstatsmyndigheter som parter i det. 
 58 
  
 Även om Euroregioner är huvudorganet för all regional och lokal aktivitet av gränsöverskridande natur, är implementeringen av de flesta åtgärder delar av gränsöverskridande strategier och program, som utförs av behöriga myndigheter och andra organisationer enligt nationella procedurer. 
 59 
  
 52 
  
 Se nedan 7.3. 
  
 53 
  
 Se nedan avsnitt 7.3.2. 
  
 54 
  
 Se nedan avsnitt 7.3.4. 
  
 55 
  
 Se nedan avsnitt 7.3.4. 
  
 56 
  
 Euregio Tyrol. 
  
 57 
  
 Euroregion  
  
 Midi-Pyrénées, 
 Languedoc-Roussillon, 
  Garcia. 
  
 58 
  
 AEBR, Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, s. B2 20. 
  
 59 
  
 A.a. s. B2 19. 
  
 25 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 Målet för Euroregioner är att få medborgare, institutioner och sociala partner att medverka i det gränsöverskridande samarbetet i form av program och projekt, liksom i beslutsfattandet. Samarbetet sker inom områden för gemensamma intressen och inom alla områden i medborgarnas dagliga liv, till exempel inom infrastruktur, ekonomi, arbete, fritid och kultur. Euroregioner fokuserar ofta lika mycket på sociokulturella samarbeten som på  
 ekonomisk-infrastrukturella 
  samarbeten. De ägnar sig åt råd, assistans och koordination av gränsöverskridande samarbeten. Det gör de speciellt inom områden som regional utveckling, turism och fritid, ekonomisk utveckling, jordbruksutveckling, transporter och trafik, innovation och teknologisk överföring, miljöskydd och bevarande av naturen, skola och utbildning, socialt samarbete, kultur och sport, utryckningstjänster och förebyggande av katastrofer, hälsofrågor, energi, kommunikationer, sophantering samt allmän säkerhet. Euroregioners geografiska utsträckning bestäms oftast av graden av socioekonomisk integration och inte nödvändigtvis av administrativa enheter. 
 60 
  
 Vissa av de här strukturerna har en lång tids utveckling bakom sig, som exempelvis Euroregionerna på den  
 tysk-holländska 
  gränsen. De har också nått en hög nivå av integration. De har skapats för många olika ändamål och har bred kapacitet. De har politisk beslutsfattandebefogenhet och en komplex organisation för att förvalta gränsöverskridande aktiviteter. Organisatoriskt är de centrerade kring ett gemensamt kontor med både administrativ och teknisk kapacitet, gemensamma arbetsgrupper inom olika områden av samarbete och ett gemensamt bankkonto som utgörs av extern finansiering samt nationell, regional och lokal samfinansiering. 
  
 4.3.3.2 
  
 EUREGIO 
  
 1958 grundandes ett samarbetsorgan mellan Tyskland och Nederländerna, som idag är den äldsta gränsöverskridande strukturen i Europa och som helt enkelt heter EUREGIO. Den är ett bra exempel på en bestående, decentraliserad och integrerad struktur som grundas på principen om horisontellt och vertikalt 
 60  
 Se 
  
 http://local.coe.int/inc.asp?L=EM=$t/212-3-0-3/transfrontier/trcountries/M=$t/212- 
 3-0-3/transfrontier/euroregions.htm#Introduction 
  
 26 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 partnerskap inom planering och implementering av gräns- överskridande program. Organisationen täcker idag alla områden av gränsöverskridande samarbete och har 128 medlemmar bestående av distrikt, städer och kommuner. EUREGIO är direkt inblandad i planeringen och implementeringen av många olika program och projekt, däribland  
 INTERREG-programmet. 
  Medlemmar på båda sidor gränsen deltar gemensamt i Medlemmarnas Församling,  
 EUREGIO-Rådet 
  som är samarbetets högsta politiska organ och i Styrelsen, vars uppgift är att implementera besluten som tas i Medlemmarnas Församling samt att förbereda och genomföra Rådets beslut. Olika  
 EUREGIO-Arbetsgrupper 
  handhar de olika områdena för samarbete som samhällsplanering och transport, företagande, arbetsmarknad, miljö, jordbruk, kultur, hälsovård, katastrofplaner och räddningstjänst. De för också diskussioner om olika praktiska frågor och problem och de förser de gräns- överskridande programmen och projekten med tekniskt stöd. Varje arbetsgrupp består av representanter från den offentliga och privata sektorn samt sociala partner och affärspartner från båda sidor om gränsen.  
 EUREGIO-Sekretariatet 
  tar hand om dagliga administrativa frågor som information och råd inom den gränsöverskridande regionen, sköter allmän marknadsföring och stödjer arbetsgrupperna och  
 EUREGIO-organen. 
  Sekretariatet är också med i utvecklingen av projektidéer, implementeringen av projekt och hjälper till med partnersökaktiviteter. Projektförslag ges till sekretariatet där det bedöms om de passar inom EU:s kriterier, det specifika kriteriet för gränsöverskridande samarbete och målen för nationell utveckling och kraven för samfinansiering.  
 EUREGIO-Rådet 
  och Styrelsen utvärderar projekten. Lokala och regionala projektledare är ansvariga för implementeringen av projekten medan arbetsgrupperna och sekretariatet ger teknisk assistans och stöd. Det tekniska ansvaret för den ekonomiska förvaltningen har flyttats till Investitionsbank North Rhine- Westphalia, som förvaltar  
 EU-medlen 
  och de nationella samfinansieringsmedlen i ett enda bankkonto på gräns- överskridande grund. Banken sluter direkta avtal med projektparterna. 
 61 
  
 Andra Euroregioner har utvecklats på senare år och karakteriseras också av långt gången integration, mycket tack vare den nära kontakten med särskilda gränsöverskridande program. De har ofta en mindre lokal och regional representation än exemplet 
  
 61  
 AEBR, Transeuropean  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 72 f. 
 27 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 EUREGIO, som varat under en längre tid. De yngre Euroregionerna består i de flesta fall av ett sekretariat med teknisk och administrativ kapacitet, ett flertal arbetsgrupper och en ledningskommitté. 
 62 
  
 4.3.3.3 
  
 Working communities 
  
 En grupp strategiska gränsöverskridande strukturer är working communities. De representerar ofta ett stort antal medlems- regioner och täcker stora geografiska ytor. Andra strategiska samarbetsprojekt kan ingå i working communities. 
 63  
 De är, till skillnad från Euroregioner, vanligtvis grundade på juridiskt icke- bindande avtal om samarbete eller arbetsprotokoll som slutits mellan regioner, lokala myndigheter eller andra organisationer som kommit överens om att samarbeta. Här är de administrativa enheterna viktigare än för Euroregioner. 
 Det gemensamma för working communities, liksom för Euroregioner, är att de är bestående. De har ibland en separat identitet, som i fallet med Irish Central Border Network mellan Irland och  
 Nord-Irland. 
  I de flesta fall behåller de dock sina medlemmars identitet som exempelvis i Working Community mellan Galicia och Norte på gränsen mellan Spanien och Portugal. Det är ovanligt att working communitys har en särskild kompetens överförd från sina medlemmar, medan det är en regel för Euroregioner. Det normala är att verksamheten sköts av ett roterande ordförandeskap och sekretariat och kommittéer och arbetsgrupper som består av tjänstemän som representerar medlemmarna. Working communitys har sällan egna ekonomiska resurser eller egen personal. De har oftast inte heller en besluts- fattande funktion åtskild från sina medlemmar. 
 64 
  
 Working communities har i allmänhet ingen internationell rättslig grund och saknar ibland även en lämplig juridisk identitet. Att använda ett arbetsprotokoll som en rättslig grund för sam- arbetet förefaller inte tillföra alla working communities en likvärdig kompetens att finansiera och organisera de egna gräns- överskridande åtgärderna. Alla working communities har inte heller likvärdig kompetens i förvaltandet av externa gränsöverskridande 
  
 62 
  
 A.a. s. 73. 
  
 63 
  
 A.a. s. 77. 
  
 64 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 78. 
 28 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 finansieringsprogram, som INTERREG. I sådana frågor har fler- talet bara en rådgivande funktion. Däremot kan individuella sam- arbetspartner av working communities delta i särskilda strukturer som skapats för förvaltningen av  
 INTERREG-program. 
 65 
  
 Comunidad de Trabajo  
 Extremadura-Alentejo 
  kan nämnas som exempel på en working community som grundas på ett sam- arbetsavtal mellan två regionala myndigheter på den spansk- portugisiska gränsen. 
 66  
 Samarbetet startade 1992 och avtalet har godkänts av Spaniens och Portugals regeringar. Eftersom länderna inte ännu har ett bilateralt avtal om gränsöverskridande samarbeten måste samarbetsavtalen gå den vägen, och godkännas av respektive regering innan de kan träda i kraft. I detta nu pågår en utredning där Spanien och Portugal försöker komma fram till ett ram- verksavtal som i framtiden förenklar formaliteterna kring gränsöverskridande samarbete och som innebär att regeringarna kan hållas utanför så länge de decentraliserade myndigheterna följer ramverksavtalets riktlinjer. Utredningen skulle ha avslutats i januari år 2002, men har skjutits på framtiden. 
 67  
 Avtalet om Comunidad de Trabajo  
 Extremadura-Alentejo 
  är en informell överenskommelse om riktlinjerna för det institutionella samarbetet samt direktiv som bestämmer sättet för hur projekt med gemensamma intressen skall planeras. Noteras bör att som följd av att Spanien och Portugal har olika offentlig uppbyggnad, skiljer sig kompetensen för den regionala administrationen på båda sidor om gränsen. Syftet för Comunidad de Trabajo med identifieringen av och förverkligandet av projekt, är att hjälpa de regionala myndigheterna på båda sidor gränsen att utveckla verkliga gränsöverskridande utvecklings- strategier för att spela en viktigare roll i  
 INTERREG-initiativet. 
  Comunidad de Trabajo består av en Working Group – arbetsgrupp 
 – som är ett bestående organ som förvaltar aktiviteter under samarbetsavtalet. Arbetsgruppen består av representanter från båda regioner med ett ordförandeskap som växlar två gånger om året mellan politiska representanter från båda regionerna. Vidare finns 11 särskilda kommittéer inom Comunidad de Trabajo vilka består av politiker och tjänstemän som arbetar inom områden som pekats ut som prioriterade aktiviteter i samarbetsavtalet. Dessa områden är jordbruk, turism, det nationella arvet, industri, infrastruktur, miljö, utbildning och praktik, universitet, kultur, hälsovård, ungdom och sport. Kommittéerna är samordnade av arbetsgruppen. Under 
  
 65 
  
 A.a. s. 79 f. 
  
 66 
  
 A.a. s. 79. 
  
 67 
  
 Intervju i december år 2001 med Martinez Venade som arbetar med Portugals PR i Bryssel. 
  
 29 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 Comunidad de Trabajo finns också ett kontor för gräns- överskridande initiativ, Gabinete de Iniciativas, som spelar en viktig roll i stödet för dess nämnda aktiviteter. 
 68 
  
 Bland working communities finns andra former av strategiska gränsöverskridande strukturer som är inriktade på just strategisk planering och/eller utveckling av särskilda projekt och som inte getts någon stor roll inom INTERREG. En sådan samarbets- struktur är Regionalrat (regionalråd) som samlar politiker från deltagande regionala myndigheter på båda sidor om gränsen. Ett Regionalrat kan vara ett första steg i skapandet av en Euroregion. Det finns även gränsöverskridande organ som har en ickestatlig organisation och som hör till den privata eller frivilliga sektorn. Ett sådant exempel är Cooperation Ireland på gränsen mellan Irland och Storbritannien. De har sedan starten 1979 utvecklat och implementerat en mängd projekt för att främja gränsöverskridande förståelse och samarbete inom ekonomiska, sociala och kulturella områden. 
 69 
  
 4.3.3.4 
  
 Samarbeten med syfte att förvalta INTERREG- program 
  
 En grupp gränsöverskridande samarbeten är formade särskilt för förvaltandet av  
 INTERREG-program. 
  För att få stöd från program som INTERREG eller liknande program, ställs vissa krav på hur de skall förberedas, förvaltas och utvärderas. Dessa särskilda samarbeten är i huvudsak ett resultat av dessa krav. De består oftast av en kontrollkommitté och ett program- eller kommitté- sekretariat. Kontrollkommittén består alltid av representanter från de deltagande medlemsstaterna och kommissionen. Sekretariatet är gemensamt genom att ansvaret för dess funktion ligger på de deltagande medlemsstaterna gemensamt. Sekretariatet kan inhysas i ett organ för bestående gränsöverskridande samarbete. Till exempel en Euroregion, en gemensam struktur som skapats av de behöriga myndigheterna för ett  
 INTERREG-syfte 
  eller varken en gemensam eller förenad struktur men med funktioner som utövas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Sekretariatet kan vara placerat inom regionen, på någon sida av gränsen men med verksamhet gällande båda sidor om gränsen. Det kan också vara 
  
 68 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 79 
 . 
  
 69 
  
 A.a. s. 80. 
  
 30 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 placerat på två ställen, på var sida om gränsen gällande olika delar av gränsregionen eller även helt utanför det bidragsberättigade området som till exempel i medlemsstaternas huvudstäder. Andra strukturer för att verkställa  
 INTERREG-projekt 
  har inte standardiserats men är arrangerade på olika sätt av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. De kan innefatta tjänstemän eller kontor för teknisk assistans, tekniska grupper eller projektbisittare, programchefer, styrkommittéer och så vidare. Dessa strukturer kan täcka en stor variation av områden, främst inom programutveckling och implementering av program. 
 70 
  
 4.3.4 
  
 AEBR:s rekommendationer 
  
 AEBR anser att de bästa nivåerna för strategiskt gränsöverskridande samarbete är den regionala och den lokala nivån. För bästa resultat bör dessa aktörer grunda samarbetet på ett gränsöverskridande partnerskap, på subsidiaritet och på att det skall finnas gränsöverskridande idéer och strategier. För att försäkra sig om projektsamarbete av hög kvalitet bör samarbetsdeltagarna från början gemensamt definiera utformningen av projektet, gällande innehåll, organisation, personal och finansiering. 
 71 
  
 70 
  
 AEBR, Transeuropean  
  
 Co-operation 
  between Territorial Authorities - New challenges and future steps necessary to improve  
 co-operation, 
  2001, s. 82. 
  
 71 
  
 A.a. s. 152. 
  
 31 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 5 Gränsöverskridande samarbeten i några av EU:s medlemsstater 
  
 5.1 
  
 Allmänt 
  
 Utrikesdepartementet i Frankrike offentliggjorde en rapport i september 2001 rörande EU:s medlemsstaters gränsöverskridande samarbeten. Rapporten är skriven av Carr och heter La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne. 
 72  
 Jag har nedan sammanfattat vissa av resultaten som Arnoux presenterade i rapporten och kompletterat dem med intervjuer. Jag har valt att beskriva länder där en del av de gränsöverskridande samarbeten finns, som jag beskriver längre fram i rapporten. 
  
 5.2 
  
 Tyskland 
  
 De regionala myndigheterna i Tyskland är bemyndigade enligt grundlagen (art 28) och genom en lag från början av  
 1980-talet 
  att delta i internationella samarbeten. Tysklands delstater kan i eget namn sluta samarbetsavtal och det finns ingen lagstiftande begränsning på regional nivå. Alla kan driva internationell samarbetsverksamhet och Maastrichtavtalet har visat sig leda till utvecklingen av en mängd gränsöverskridande samarbeten. 
 Ett särskilt kontor för internationella samarbeten håller på att arbetas fram. Det skall finansieras av staten och kommer att ha som syfte att koordinera kommunernas och delstaternas initiativ i det internationella samarbetet. 
 En stor mängd tyska städer har vänortssamarbeten med franska städer, och myndigheternas internationella samarbeten bygger på vänskapliga relationer med gränsregionerna. Även företag kan delta i internationella samarbetsprojekt med myndigheterna. Vanligtvis har myndigheterna en ansvarig per vänortssamarbete. Städerna och delstaterna driver också utvecklingsprojekt men dessa är mer restriktiva. De har mycket lite särskild personal, och har vanligtvis inte lokala representanter. Dessa projekt fullföljs ofta i samarbete med exempelvis kyrkor eller stiftelser. 
 73 
  
 72 
  
 Carr, Gross, Délégation à lactivité extérieure des collectivités locales, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, 2001. 
  
 73 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 7. 
  
 32 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 Alla sakområden kan ge anledning till internationella sam- arbetsprojekt så länge de hör till myndigheternas kompetens- områden, så det finns inga särskilda områden för samarbete. Geografiskt finns inte heller några begränsningar för samarbetena. 
 De lokala myndigheterna finansierar vanligtvis vänorts- samarbetena tillsammans med ett stöd från utrikesdepartementet, vilket dock alltid är väldigt begränsat. 
 Någon specifik juridisk kontroll existerar inte. Kommunerna kontrollerar sig själva genom ett effektivt förverkligande av projekten. De Tyska Städernas Association 
 74  
 gör regelbundna redogörelser och utvärderingar av projekt som utförts av myndigheterna. 
 75 
  
 5.3 
  
 Österrike 
  
 Det federala Österrike har delat statsmakten mellan förbundsnivån, Bund, och nio delstater, Länder. Varje delstat är sedan indelat i en statlig undernivå, Bezirk, som delegerats statliga uppgifter och övervakar kommunernas verksamhet. Österrike skiljer på kommuner och städer, där städer är något som kommuner med mer än 20 000 invånare får ansöka om att bli. 
 76  
 Denna ansökan måste sedan godkännas av både stat och delstat för att förverkligas. Om det sker får staden ta över delegerade statliga uppgifter från Bezirk. Skillnaden mellan kommun och stad är, förutom storleken, att Österrikes städer är autonoma enheter med mycket långtgående politiska befogenheter jämfört med kommunerna och jämfört med svenska städer. Det betyder att de är kapabla att utöva utrikes- politik direkt, utan inblandning av stat eller ens delstatsnivå inom de flesta områden, utom i helt statliga angelägenheter som till exempel försvarspolitik. 
 77  
 Om en österrikisk stad vill samarbeta med en stad från ett annat land finns det inget juridiskt hinder för den att göra det. De lokala myndigheterna i Österrike har enligt grundlagen frihet att själva organisera verksamheter som hör till deras kompetensområde. De lokala myndigheterna kan således leda internationella samarbeten. 
 78  
 Den österrikiska staden har befogen- 
  
 74 
  
 Motsvarar det svenska Kommunförbundet 
  
 75 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 8. 
  
 76 
 Kommunsystem i Europa (1996), s. 60, Martinez, Young, Norstedts Juridik AB, Stockholm. 
  
 77 
  
 Intervju i november år 2001 med Figueroa, representant i Bryssel för österrikiska städer. 
  
 78 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. 
  
 33 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 het att skapa offentliga organ över statsgränser utan inblandning från vare sig delstatlig eller statlig nivå under den offentligrättsliga stadslagen. Figueroa, de österrikiska städernas representant i Bryssel, kunde inte ge exempel på att sådana samarbeten existerar idag även om möjligheten finns teoretiskt. 
 79  
 Det internationella samarbetet i Österrike är därmed en frukt av federalstaten, delstat- erna och kommunerna. I mars 1998 räknade man till 719 partner- skap och 487 kommuner som var engagerade i företagande sam- arbeten. I vissa myndigheter finns särskilda tjänster för att förvalta samarbetsverksamheten. Det finns tre associationer som grupperar de lokala myndigheterna: Österrikes kommuners association, Österrikes städers association, och delstaternas förbund. 
 80 
  
 De flesta internationella samarbeten som genomförs av städerna siktar framför allt på de utländska lokala myndigheterna, men det finns olika former av samarbeten inom partnerskapen. Cirka 83 % av kommunerna med mer än 10 000 invånare har minst ett institutionellt samarbete och man räknar att ca 18 nya partnerskap inleds per år, främst av de lokala folkvalda, men också av NGO:s 
 81  
 eller medborgarna. Det finns inga geografiska begränsningar för internationella samarbeten bland de lokala myndigheterna, även om de flesta håller sig till Europa. Enligt undersökningen 1998 är 76 % av de lokala partnerskapen med grannländer och bara 9 % med andra regioner. 
 82  
 Idag samarbetar österrikiska städer mest med tyska städer vilket till stor del beror på språket och på ett likartat offentligrättsligt system i de båda federalstaterna, som förenklar gränsöverskridande samarbeten. Huvudsektorer för samarbete är kultur, sport, utbildningsutbyte, institutionella utbyten, miljö- frågor, socialpolitik, kollektivtrafik och decentralisering med särskild vikt på miljö och lokaltrafik. Det finns en önskan att utöka befintliga samarbeten till fler områden. Problemen ligger ofta i budgeten. De lokala myndigheternas internationella verksamhet är finansierad av egna fonder och jämlikt samfinansierade av statliga fonder. Formen som används för gränsöverskridande samarbeten är överenskommelser mellan respektive stadsfullmäktige alternativt genom gemensamma föreningar med privata aktörer under privat rätt. 
 83 
  
 79 
  
 Intervju i november år 2001 med Figueroa. 
  
 80 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. 
  
 81 
  
 Non Governemental Organisations;  
  
 icke-statliga 
  organisationer. 
  
 82 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. 
  
 83 
  
 Intervju i november år 2001 med Figueroa. 
  
 34 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 Någon juridisk kontroll existerar inte. I stället är kontrollen av finansieringsfonderna säkrad av förfarandetvånget som krävs av samfinansierarna staten eller de europeiska institutionerna. 
 84 
  
 5.4 
  
 Belgien 
  
 Belgien är uppdelat i tre nivåer av regionala och lokala myndig- heter; tre regioner, tio provinser och 589 kommuner varav 308 är flamländska, 262 stycken är wallonska och de resterande 19 finns i Brysselområdet. 
 85 
  
 5.4.1 
  
 Städer och kommuner 
  
 På kommunal nivå har Arnoux för sin rapport intervjuat Kaufman som menar att de lokala myndigheternas samarbeten framför allt handlar om gränsöverskridande samarbeten inom ramen för gemenskapsprogram och regionala samarbeten inom INTERREG. 
 86 
  
 I Belgien finns ingen särskild lagstiftning angående kommunala internationella samarbeten men det finns inget i lagen som förbjuder dem heller, så kommunerna kan således bedriva alla typer av samarbetsverksamhet inom området för deras kompetens enligt lagen. Arnoux anser att detta är kompatibelt med BENELUX- konventionen gällande gränsöverskridande samarbeten. 
 87  
 Ett instrument som används av städerna är överenskommelser dem emellan. De liknar mer eller mindre konventioner eftersom avtalen är slutna med syfte på ett långsiktigt samarbete. Dessa överens- kommelser ger den kommunala administrationen friheten att ta initiativ gällande administrationen och förse medborgarna med möjligheten att delta i det internationella decentraliserade samarbetet. Ett annat instrument för samverkan är vänorts- samarbeten. 
 88 
  
 Kommunerna deltar sällan i direkta samarbeten. De föredrar att delegera åtgärderna till organisationer som är lokala frivilliga grupperingar eller lokala sektioner av större organisationer som NGO:s. Dessa kan, men behöver inte nödvändigtvis vara represen- 
  
 84 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. 
  
 85 
  
 A.a. s. 11. 
  
 86 
  
 A.a. s. 11 f. 
  
 87 
  
 Om  
  
 BENELUX-konventionen, 
  se nedan 7.3.1. 
  
 88 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 12. 
  
 35 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 terade i ett kommunalt råd för internationellt samarbete. Kommunerna upprätthåller således initiativ som tas av NGO:s. I 15 % av fallen agerar kommunerna förvaltande i samarbetena, med metodologisk hjälp i utformandet och överföring av  
 know-how. 
  I 85 % av fallen har kommunen en roll av finansiär. I de fallen kommunen medverkar mer tekniskt förser de samarbetet med kommunala experter och tjänstemän, utbyter information och deltar i utformningen av organisationen och den praktiska verksamheten. I andra fall har kommunen en mer materiell, finansierande och logistisk roll. 
 89 
  
 Av kommunerna som svarade på Arnoux enkät prioriteras samarbetsområden som utbildning, den ekonomiska utvecklingen och den offentliga vården. Till andra områden som kommunerna engagerat sig i, men inte ansåg som prioriterade, räknas miljön, samhällsplanering, turism och kultur. 
 Inom ramen för det decentraliserade samarbetsprogrammet som klarlagts av staten, kan kommunerna medverka inom alla områden för sin kommunala kompetens. 
 Förutom vänortssamarbetena med andra lokala myndigheter inom EU samarbetar de belgiska kommunerna inom hela ramen av gränsöverskridande samarbeten. Städerna i södra Wallonien sam- arbetar med städer i norra Frankrike och städerna i östra Wallonien samarbetar med tyska och holländska städer inom INTERREG- programmet. Till exempel  
 Euregio-samarbetet 
  mellan städerna Liège, Maastricht och  
 Aix-la-Chapelle, 
  liksom  
 INTERREG-sam- 
  arbetet  
 Mann 
  där städerna som ligger i förvaltningsområdena Arlon, Virton, Williamson och Neufchateau medverkar. Här prioriteras samarbete inom miljö, ekonomisk utveckling, utveckling av städerna och förbättring av de mänskliga resurserna. 
 90 
  
 5.4.2 
  
 Provinser 
  
 I Belgien finns 5 flamländska och 5 wallonska provinser. Någon lagstiftning gällande gränsöverskridande samarbeten på provinsnivå finns inte. De wallonska provinserna samarbetar med utländska regionala myndigheter genom samarbetsavtal. 
 91 
  
 89 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 13. 
  
 90 
  
 A.a. s. 14. 
  
 91 
  
 A.a. s. 15. 
  
 36 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 Det finns likheter mellan kommunernas och provinsernas decentraliserade samarbeten eftersom provinserna, enligt lagen, har behörighet att förvalta all verksamhet som är av provinsiellt intresse. Deras befogenheter är dock inte klart definierade och kan ibland sammanfalla med regionernas befogenheter, men institutionella reformer angående regionerna är under utredning. Provinserna beviljar subventioner till NGO:s, lokala associationer och organisationer och aktiva kommuner inom sitt område. Vissa provinser genomför spridning av information och organisering av sammanslutningar för de folkvalda i kommunerna i frågor om decentraliserat samarbete. De organiserar samråd mellan provinsiella och kommunala tjänster, kommunerna emellan och mellan kommuner och federala myndigheter samt upprättar en integrerad politik som tillåts påverka de lokala myndigheternas förvaltning. 
 92 
  
 Alla wallonska provinser har en samarbetstjänst som kan vara anknuten till en allmän förvaltning som exempelvis förvaltningen för ekonomisk utveckling eller förvaltningen för utrikesrelationer. Inom gränsöverskridande samarbete arbetar de wallonska provinserna tillsammans med regionerna, NGO:s, lokala associationer, universitet och privata företag. Samarbetet sker under områden som utbildning, kultur, hälsa och ekonomi. 
 Det finns inga geografiskt prioriterade områden för samarbete. De provinsiella samarbetena finansieras till 50 % av provinsernas egna tillgångar och till 50 % av regionerna och EU. 
 93 
  
 5.4.3 
  
 Regioner 
  
 Den belgiska konstitutionen tillåter regioner att sluta avtal med utländska regeringar. Regionerna bidrar med ekonomiskt stöd till provinsernas och kommunernas samarbetsåtgärder och är auktoriserade att kontrollera provinsernas budgetar. 
 94 
  
 När jag intervjuade Leblanc De Baere som arbetar i Bryssel som representant för de flamländska provinserna, ansåg han att regionernas makt snarare är ett hinder än ett stöd i det gränsöverskridande samarbetet. Han ansåg att regionerna lägger sig i för mycket i provinsernas verksamhet och besluten som provinserna vill ta om sina samarbeten är tvungna att gå via 
  
 92 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 15 f. 
  
 93 
  
 A.a. s. 16. 
  
 94 
  
 A.a. s. 16. 
  
 37 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 regionerna. Ibland innebär det att besluten är tvungna att fattas i tre olika led; provinsen, regionen och staten. Detta leder enligt De Baere till centralisering och inte decentralisering som varit meningen med indelningen av Belgien i regioner och provinser. 
 95 
  
 5.5 
  
 Nederländerna 
  
 5.5.1 
  
 Kommuner 
  
 I Nederländerna är kommunerna engagerade i gränsöverskridande verksamhet i stor skala eftersom de har en autonom ställning och långtgående befogenheter. Det finns ingen lag eller lagparagraf som reglerar decentraliserat samarbete. Lagen förbjuder det inte och kommunerna kan därför göra som de behagar inom de kompetensområden de tilldelats av konstitutionen. Staten kan dock i vissa fall gå in och annullera ett avtal om gränsöverskridande samarbete, med stöd av konstitutionens artikel 132, om avtalet strider mot nationens intressen. Kommunerna kan direkt driva gränsöverskridande projekt, finansiera NGO:s som gör det eller samordna projekt och underlätta organiseringen för andra aktörer som utför gränsöverskridande verksamhet på lokal nivå. De holländska kommunerna samarbetar främst med kommuner i Belgien och Tyskland. Det gränsöverskridande samarbetet mellan holländska lokala myndigheter och belgiska eller tyska mot- svarigheter är baserat på konventioner under offentlig rätt.  
 96  
 Parallellt med formella avtal under denna konvention finns även samarbeten som bygger på informella avtal. Samarbeten på lokal nivå sker mest inom ekonomiska frågor, miljö, utbildning och långsiktig utveckling av området. 
 97 
  
 5.5.2 
  
 Provinser 
  
 För provinser gäller samma frihet rörande gränsöverskridande samarbete, som för kommuner; det finns inget i lagen som förhindrar det och över huvud taget finns ingen särskild lagtext om detta område. Provinserna är i hög grad autonoma. Av de 12 holländska provinserna samarbetar 10 över gränserna. De gör det 
  
 95  
 Intervju  
 2001-12-13 
  med Leblanc De Baere, representant i Bryssel för de flamländska provinserna i Belgien. 
  
 96 
  
 Benelux-avtalet 
  
  och  
 Anholt-avtalet, 
  se nedan avsnitt 7.3.1. 
  
 97 
  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 37 ff. 
  
 38 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 enligt avtal med regionala myndigheter på samma nivå i de angränsande länderna och i några fall med kommuner eller statliga organisationer i grannländerna. Sex av dessa provinser har ett bestående gränsöverskridande samarbete grundat på samarbets- avtal. Dessa avtal är undertecknade av de regionala myndigheterna inom ramen för internationella åtaganden på statlig nivå, även om ingen statlig kontroll existerar. Provinserna samarbetar med ett flertal partner inom det gränsöverskridande samarbetet av vilka några är jordbruksorganisationer, privata stiftelser och företag, industrier, konsulter, skolor, sjukhus, NGO:s etc. I Nederländerna finns åtta Euroregioner med olika storlek och juridisk status. De viktigaste sakområdena för samarbete är stads- och landsbygds- planering, vatten, miljö, jordbruk, utbildning, att skapa arbeten, trafik. Nya sakområden för samarbete är skapandet av gräns- överskridande industriområden och samarbete mellan brandförsvar, polisstyrkor och andra utryckningstjänster. 
  
 5.6 
  
 Frankrike 
  
 Det gränsöverskridande samarbetet i Frankrike bygger på en lag från den 6 februari år 1992. Lagens avdelning IV, De la coopération décentralisée (= Om decentraliserat samarbete), är preciserad i en skrivelse, daterad den 26 maj 1994, från det franska inrikesdepartementet och departementen för regionalpolitik och utrikesfrågor. Den har integrerats i code général des collectivités territoriales, det vill säga Lagen om regionala myndigheter, som bemyndigar regionala myndigheter och deras grupperingar att sluta decentraliserade samarbetsavtal. Lagen definierar behöriga myndigheter som kommuner, departement, regioner och offentliga institutioner för gränsöverskridande kommunala samarbeten som exempelvis kommunala gemenskaper, distrikt och kommunala intresseföreningar. Lagen avser dock bara regionala myndigheter och deras grupperingar. Det betyder att även om verkställandet genom en överenskommelse är delegerat till en offentlig institution eller en förening, skall myndigheten eller grupperingen övervaka verkställandet. 
 98 
  
 98  
 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 52. 
 39 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 6 
  
 Lokala gränsöverskridande samarbeten – tvillingstäder på 
  
 nationsgränser 
  
 6.1 
  
 Allmänt 
  
 Small, Perry och Dagmara  
 Jaje 
 ś 
 Douglasskriver för Europeiska Unionens Råd en rapport om tvillingstäder på europeiska nationsgränser. Jag har i min rapport använt mig av ett preliminärt utkast till rapporten, som publicerades i december år 2001. 
 99 
  
 Historiskt har tvillingstäder i många fall ansetts vara delade städer, där gränsen skilde på människor och deras dagliga utbyte. Det åtskiljande med att ligga vid en nationsgräns har försvunnit i och med den europeiska integrationen som EU arbetar för. Idag kan gränsstäder ses som laboratorier för europeisk integration. 
 100  
 Det är inte ovanligt att grannstäder vid gränser har starkare band till den angränsande regionen i grannlandet, än till andra regioner i sitt eget land. 
 101 
  
 I rapporten av Schultz et. al. konstateras att det existerar två olika typer av grannstäder; sådana som har en rivaliserande relation till varandra, och de som tvärtom har en kompletterande relation. För att utvecklas från den förstnämnda relationen till den andra, krävs att städerna övervinner de hinder som följer av att de ligger vid nationsgränser och tillhör olika nationer. Detta är något som Williams, et. al. anser borde vara ett mål för dessa städer, med tanke på de fördelar ett närmare samarbete för med sig. 
 102  
 Det normala för tvillingstäder är att de inte är jämlika. De skiljer sig ofta mycket åt i exempelvis storlek, befolkningsmängd och ekonomisk kapacitet. Men även den mindre staden har i de flesta fall något att erbjuda den större. Det kan till exempel vara bostäder eller en järnvägsstation. Eftersom språket är en viktig faktor i att antingen förena eller åtskilja grannstäder, beroende på om dessa har ett 
  
 99 
  
 Small, Johnson, Dagmara Jaje  
  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, 2001, Council of Europe Publishing, Strasbourg. 
  
 100 
  
 A.a. s. 8. 
  
 101 
  
 A.a. s. 8, härlett ur Salazar, Green in Europe. How life is lived in border towns, border regions and border cultures, ISIG magazine, Istituto de Sociologia Internazionale. No. 4/1999 – No. 1/2000. Malone/Italien. 
  
 102 
  
 Matthews, K Stoklosa, D Jaje  
  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 4. 
 40 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 gemensamt språk, är användandet av gemensamma lokala språk något som bör främjas. Finns det en dialekt eller ett språk som talas på båda sidor gränser bör detta stärkas. Om det talas två olika språk i en stad, bör invånarna uppmuntras att lära sig det andra språket. Detta är något som långsiktigt främjar ett utökat samarbete städerna emellan. 
 103 
  
 Något som uppfattats som ett hinder i samarbetet gränsstäder emellan, är eventuella problem vid passerandet av gränsen. Gränsöverskridande samarbeten handlar inte bara om strukturella eller institutionella samarbeten på kommunal nivå. Medborgarnas dagliga samverkan är en stadig grund att bygga vidare på och utveckla städernas förvaltningssamarbeten. Denna dagliga sam- verkan kan bestå av besök hos vänner och släktingar, kultur- och fritidsaktiviteter i grannstaden och/eller arbetspendling till den andra staden. En annan viktig del av det dagliga utbytet mellan grannstädernas medborgare är konsumtion. För människor som bor vid gränsen är städerna på båda sidor relevanta marknader för den dagliga konsumtionen. Dessa människor lär sig att nyttja fördelarna av lägre priser på vissa varor i det ena eller det andra landet, eller en större variation av produkter med två länders varutillgång. Dessa dagliga kontakter inom handeln bidrar till personliga kontakter mellan medborgarna i de båda städerna, vilket i sin tur leder till starkare band dem emellan och en motivationshöjning till ökat samarbete. Om det finns praktiska problem med att passera gränsen hämmas denna utveckling. Problemen vid passerandet av gränserna eliminerades till stor del i och med att alla  
 EU-länderna, 
  utom Storbritannien och Irland, år 2001 anslöt sig till  
 Schengen-avtalet. 
  Det medförde att nations- gränsen numera kan passeras lika smidigt som en gräns mellan två städer inom ett land. Det faktum att vi idag har öppna gränser inom största delen av EU gör att redan existerande samarbeten bör kunna utvecklas i större grad och högre takt likväl som nya samarbeten bör ha en mycket bättre utgångspunkt än tidigare. Öppna gränser kan dock även leda till problem med exempelvis ökad trafik vilket Schultz et. al. visar på i sin rapport. För att undvika sådana problem anser de att nya vägar och broar bör byggas som skiljer på långdistanstrafik och den lokala gränspasserande trafiken. 
 104 
  
 103 
  
 Matthews, K Stoklosa, D Jaje  
  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 16. 
  
 104 
  
 A.a. s. 22. 
  
 41 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 Trots alltmer öppna gränser inom Europa finner Schultz et. al. i sin utredning, att de lokala myndigheterna vid dessa tvillingstäder inte anser att kriminaliteten skulle vara speciellt hög. Kriminaliteten har till och med rapporterats minska efter  
 Schengen-inträdet. 
  Detta kan förmodligen ses som ett resultat av borttagandet av gränskontroller och tullbarriärer. Schultz et. al. menar att det är en bra utveckling. Sådant som tidigare ansågs kriminellt, exempelvis smuggling och olagligt arbete i det andra landet, är idag tillåtet och den lokala befolkningen avkriminaliseras. Detta leder till mer aktivitet städerna emellan. 
 105 
  
 Det område som Schultz et. al. ser som viktigast att hitta juridiska lösningar för är arbetspendlingen till det andra landet. Idag försvåras det av till exempel olika skattelagar och social- försäkringssystem. 
 Precis som städernas offentliga myndigheter behöver allmän- hetens stöd och verksamhet för att få ett fungerande samarbete till stånd, kräver den dagliga samverkan institutionalisering för att utvecklas. Det här märks bland alla de tvillingstäder som ligger på EUs inre gränser som Schultz et. al. skriver om i sin rapport. Sammanslutningar av större enheter som Euregioner eller andra gränsöverskridande regioner kan vara ett komplement till en närmare institutionalisering mellan tvillingstäder. Som exempel nämner de Eurociudad Vasca som är en sammanslutning av kommuner på den baskiska atlantkusten. Ett av deras mål är att skapa en enda stad av de två städerna Carpenter och San Sebastián på den  
 spansk-franska 
  gränsen. 
 106 
  
 Schultz et. al. anser att institutionalisering av det gränsöver- skridande samarbetet leder till en fördjupning liksom en utvidgning av den existerande relationen över gränsen. 
 107  
 Bland de tvilling- städer de utredde, identifierade de tre olika typer av institu- tionalisering. Den första är implementering av enstaka gemen- samma projekt. Den här typen av institutionalisering har oftast använts i ett initialskede av samverkan mellan angränsande lokala myndigheter. Under nittiotalet utvecklades många samarbeten till den andra typen av institutionalisering som är ett systematiskt samarbete inom hela området för kommunpolitik. Vanligt förekommande var avtal som inte begränsade sig till ett visst ämne 
  
 105 
  
 Matthews, K Stoklosa, D Jaje  
  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 29. 
  
 106 
  
 A.a. s. 29 ff. Om Eurocity  
  
 Bayonne-San 
  Price se nedan 6.3. 
  
 107 
  
 A.a. s. 29. 
  
 42 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 eller en viss tidsram. Det här utvecklades i sin tur mot en gemensam lokalpolitik. Vissa tvillingstäder har nått den tredje och sista typen av institutionalisering som identifierats av författarna till rapporten, då dessa städer skapar gemenensamma organ och i vissa fall offentliga organisationer med mål att skapa en enad stad. Det här verkar vara en konsekvens av en längre tids samarbete inom den andra typen av institutionalisering och är något som växer fram inifrån utan yttre påverkan. Det är här steget går från gemensam samarbetspolitik till gemensamma institutioner. Schultz et. al. har inte sett några exempel på tvillingstäder som avslutat sitt samarbete efter att det påbörjats. Alla tycks vilja nå en mer utvecklad form av samarbete och utvidga den samverkan som redan existerar. Detta trots de hinder som utövarna av gränsöver- skridande samarbeten möter i form av nationella lagar, begränsade resurser, statliga myndigheters intressen eller olika traditioner och kulturer på gränsens båda sidor. 
 108 
  
 När det gränsöverskridande samarbetet framskrider, tar gemensamma organ eller organisationer över gränsöverskridande befogenheter från de kommunala myndigheterna. Det är dock bara offentliga organisationer som har status som juridiska personer och därigenom exempelvis kan anställa egen personal. Förutom ett eget ansvar i projektutvecklingsstadiet har gemensamma organ och organisationer även beslutsfattandebefogenheter. Beslutsfattandet inom den här typen av organ eller organisationer visar enligt Schultz et. al. respekt för autonomiteten och jämlikheten hos båda parter utan att ta hänsyn till storlek eller invånarantal. Som ovan nämnts skiljer sig angränsande städer ofta i storlek och ekonomisk kapacitet, men för att ett fungerande samarbete skall komma till stånd är det viktigt att det har sin grund i lika förutsättningar. Båda parter måste ha samma skyldigheter och rättigheter för att samarbetet inte skall bli haltande. Ett samarbete där någon av parterna känner sig förfördelad kommer att ha mycket svårt att bestå. Beslutsfattandet är en lång och invecklad process eftersom de lokala myndigheterna från båda städerna måste delta och ibland även de statliga myndigheterna i de berörda länderna. Olika politiska kulturer påverkar de lokala myndigheterna och kan skapa svårigheter och missförstånd mellan länder med olika nivåer av centralisering, menar Valentine. al. De flesta tvillingstäder som beskrivits i deras rapport klagar också över ineffektiviteten i den 
  
 108  
 Matthews, K Stoklosa, D Jaje  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 31 f. 
 43 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 juridiska atmosfären för gränsöverskridande samarbeten. Huvudproblemet är att de gemensamma organisationerna saknar lagstiftande makt varför deras beslut antar rekommenderande karaktär varefter ett beslut i frågan krävs från respektive stadsfullmäktige för ett lagstiftande. Ett annat problem är den otillräckliga harmoniseringen av lagar inom den europeiska unionen som innebär att gemensamma organ i många fall måste arbeta runt nationell lag. Schultz et. al. anser att tvillingstäder behöver stödjas och få speciell uppmärksamhet från regeringar och EU institutioner, eftersom de är föregångare för den europeiska institutionaliseringen och juridiska harmoniseringen. 
 109 
  
 6.2 
  
 Sakområden 
  
 De tvillingstäder som utretts av Schultz et. al. har nätverk av offentliga tjänster som huvudmål för det gränsöverskridande samarbetet. Här finns många fördelar att hämta som till exempel att förbättra medborgarnas levnadsvillkor, ett ökat miljöskydd liksom ekonomiska förtjänster. Inom det här området finns ett flertal sektorer där tvillingstäder samarbetar och de vanligaste är inom kollektivtrafik och hjälp till den andra stadens brandförsvar. För ett bättre samarbete inom kollektivtrafiken behövs förbättringar inom infrastrukturen. Assistans till det andra brandförsvaret har reglerats i avtal som i många fall utvidgats till att gälla även andra områden. Problem återstår dock, som frågor om försäkring av brandförsvar som utför verksamhet utomlands, skadeansvar och kostnader. Varför nästan alla tillfrågade tvillingstäder samarbetar inom just dessa områden kan enligt Schultz et. al. bero på att det här finns mindre juridiska och fiskala hinder, ingen större investering krävs och fördelarna är uppenbara. De kan därför ses som en bra utgångspunkt för närmare samarbete. Men även vattenledningsverk och renhållningsanläggningar är vanliga att samarbeta om och dessa kräver stora investeringar, de kontrolleras av nationella standardregler och även skatter och löpande utgifter är höga inom dessa branscher. Det är därför inte självklart att dra slutsatsen att formen och bredden av gränsöverskridande samarbeten helt beror på dessa faktorer. Samarbete gällande vattenledningsverk och renhållnings- anläggningar kräver mellanstatliga avtal för att kunna genomföras, men fördelarna är så stora att det i de tvillingstäder som ännu inte 
  
 109  
 A.a. s. 33 ff. 
 44 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 samarbetar inom området, ändå ivrigt diskuteras. Att samarbeta inom sophämtning och vägrengöring är oftast omöjligt eftersom det i flera länder är förbjudet att exportera sopor och avfall. Att inte samarbeta inom just vägrengöring vore dock galet i tvilling- städer som  
 Baarle-Nassau/Baarle-Hertog, 
  där vägar delas kors och tvärs av nationsgränsen. 
 110  
 Samarbeten inom offentlig vård har prövats, men de är inte vanliga. Exemplen som tas upp av Schultz et. al. visar att begränsningarna för de gränsöverskridande sam- arbetena inom offentliga tjänster inte ligger i de lokala myndig- heternas vilja. Begränsningarna är orsakade av statsgränsen som skiljer samarbetsparterna åt, och av de olika nationella systemen som städerna lyder under. För en fortsatt utveckling krävs harmonisering av juridiska, administrativa och ekonomiska regleringar. Stöd via  
 EU-program 
  och utbyte av erfarenheter kan vara led mot en närmare samverkan inom offentliga tjänster. 
 111 
  
 Gemensam samhällsplanering är ett viktigt led i tvillingstädernas samarbeten, och en enad stad i fysisk bemärkelse är ett mål för flera av dem. Städerna Baarle i Nederländerna och Belgien har planer på att bygga ett gemensamt stadshus. Redan idag arbetar de lokala myndigheternas administrativa enheter nära inpå varandra i dessa städer. Schultz et. al. ser gemensam samhällsplanering som ett uttryck för tanken på en gemensam framtid för tvillingstäderna. 
 112 
  
 När det gäller gränsöverskridande samarbeten inom skola och utbildning upptäckte Schultz et. al. juridiska och ekonomiska hinder för förverkligandet. Eftersom utbildning nationellt är strängt reglerat har föräldrar i de flesta tvillingstäder inte möjlighet att fritt välja om de vill att deras barn skall gå i en skola som befinner sig i ett annat land. Däremot har de flesta elever i tvillingstäderna möjlighet att i skolan lära sig språket som talas i grannstaden, vilket är viktigt för en framtida långtgående samverkan mellan stadens medborgare. Något annat som ger upphov till en långsiktig gemenskap är kulturell samverkan men även inom det här området är språket viktigt för att verksamheten skall kunna genomföras. Medborgarna i nästan alla tvillingstäder använde sig av varandras kulturanläggningar på ett informellt sätt. Det är också ett sätt att spara pengar för de lokala myndigheterna 
  
 110 
  
 Städerna ligger i Nederländerna även om den ena staden är belgisk, se nedan 6.4. 
  
 111 
  
 Matthews, K Stoklosa, D Jaje  
  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 36 ff. 
  
 112 
  
 Matthews, K Stoklosa, D Jaje  
  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 44 f. 
 45 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 genom att samsas istället för att bygga och underhålla samma sorts anläggningar. Problemen inom detta område är att museum, bibliotek och teatrar har ett nationellt ansvar att bevara landets tradition och identitet. De är vanligtvis också finansierade av nationella myndigheter. Ändå har ofta kulturarbetare en särskilt långtgående önskan till samarbete och arbetar ofta nära varandra över gränsen. I många tvillingstäder används gemensamma festivaler för att skapa en känsla av samhörighet bland medborgarna. Kulturellt samarbete är inte lika beroende av institutionalism som samarbetet mellan myndigheter. Det har dock en viktig roll i att engagera medborgarna i det gränsöverskridande samarbetet. Även media spelar en viktig roll för att informera och skapa opinion om tvillingstädernas verksamhet och Internet har vuxit de senaste åren som en sammanlänkande informationskanal. Hemsidor finns till för medborgarna och ökar deras deltagande i tvillingstädernas gemensamma verksamhet, men är också viktiga för att informera omvärlden om tvillingstädernas samarbete, och kan vara ett bra sätt att utbyta erfarenheter med andra tvillingstäder. 
 113 
  
 6.3 
  
 Eurocity  
  
 Bayonne-San 
  Sebastián 
 Städerna Carpenter i Frankrike och San Sebastián i Spanien har valt att kalla sin enade stad för Eurocity, och menar att den både är ny och gammal. I formen av Eurocity är samarbetet nytt men människorna i båda städerna har en gemensam historisk tillhörighet i ett av de äldsta folken i Europa; baskerna. På Eurocity Bayonne- San Sebastiáns hemsida skriver de att den Europeiska Enhetsakten var ett viktigt steg i utvecklingen av samarbetet mellan Carpenter och San Sebastián då den tillät fri rörlighet över gränsen av människor, varor, kapital och tjänster. 
 114  
 De konstaterar dock att det dagliga livet i gränsstäder är mer komplext och kräver fler åtgärder för att kunna flyta friktionsfritt. För Eurocity Bayonne- San Sebastián är de svårigheter som deras medborgare möter en utmaning och syftet med samarbetet är att skapa ett område för de 600 000 människor som bor där som bättre lever upp till folkets behov och önskemål. Medlet för att nå det här målet är att skapa ett 
  
 113 
  
 Matthews, K Stoklosa, D Jaje  
  
 niak-Quast, 
  Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 47 ff. 
  
 114 
  
 www.basque-eurocity.org/euskalhiria/ingl/eurocite/eurocite.html 
  
 46 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 så välfungerande gränsöverskridande samarbete inom ett europeiskt ramverk att två städer smälter samman till en, trots att de befinner sig i två olika länder. Eurocitysamarbetet mellan städerna Carpenter och San Sebastián grundar sig på ett avtal slutet mellan de olika myndigheterna. I samarbetet deltar lokala, provinsiella och departements- samt statliga institutioner. Implementeringen av gränsöverskridande åtgärder har stött på svårigheter på grund av frånvaron av särskilda juridiska organ som skulle kunna genomföra de initiativ som skapats ur samarbetet. För att överkomma detta problem har Eurocity  
 JohnstonPrice skapat en EEIG vars juridiska utformning är densamma under spansk och fransk rätt liksom under gemenskapsrätt. 
 115  
 På det här sättet förbigås hinder som annars skulle uppstå i den dagliga samarbetsverksamheten på grund av behovet att samtidigt följa spanska och franska administrativa tillvägagångssätt. 
  
 6.4 
  
 Baarle-Nassau/Baarle-Hertog 
  
 Exemplet med städerna  
 Baarle-Nassau/Baarle-Hertog 
  visar på en tvillingstad som verkligen kan anses vara en enad stad. Det är dock inget som vuxit fram ur det gränsöverskridande samarbetet utan snarare har samarbetet utvecklats ur den underliga gränsdragningen i staden.  
 Baarle-Nassau/Baarle-Hartog 
  befinner sig egentligen geografiskt i Nederländerna. Men delar av staden är belgisk. Det är ett resultat av en gränsdragning mellan länderna år 1843 där man inte kunde komma överens om hur området kring Baarle skulle delas upp. Det slutade med 22 belgiska enklaver som blev kvar på den holländska sidan. Dessa utgör idag staden  
 Baarle-Hertog 
  som ligger fem kilometer från den egentliga belgiska statsgränsen. Den nederländska staden  
 Baarle-Nassau 
  har en enklav på den belgiska sidan om gränsen och 7 enklaver i de belgiska enklaverna i Baarle- Hertog. 
 Nationsgränsen går kors och tvärs igenom staden, och är på vissa ställen bara utmärkt med streck i asfalten. Ett hus kan delas mitt i av statsgränsen och det avgörande för var huset ligger, och vilket land husets invånare bor i, är i vilket land ytterdörren befinner sig. Om ett hus har ytterdörren mitt på gränsen kan de boende därför välja om de vill bo i Belgien eller Nederländerna. Det har också hänt att en familj byggt en ny ytterdörr för att de ville bo i Nederländerna och inte i Belgien där den förra dörren låg. I en stad 
  
 115  
 Se ovan 4.3.2.1. 
 47 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 (för det är mycket svårt att se  
 Baarle-Nassau/Baarle-Hertog 
  som två städer) som denna är gränsöverskridande samarbete en nödvändighet för att livet i staden skall kunna fungera. 
 Bildens ljusa fält är Belgien och det mörka är Nederländerna. 
 Det samarbetas om det mesta i tvillingstaden och det finns till och med bara en polisstation där båda städernas polismän arbetar sida vid sida. Det finns två av allt, som krävs för förvaltningen av en stad men arbetet sker tillsammans med motsvarande verksamhet i den andra staden. Exempelvis finns två brandkårer som båda rycker ut när en brand äger rum, oavsett i vilken av städerna det brinner. Människorna talar samma språk; flamländska som är ett officiellt språk i både Nederländerna och Belgien. Det som tydliggör att det ändå rör sig om två städer i två olika länder är vissa nationella lagar. Till exempel är det förbjudet för en brevbärare från Belgien att dela ut post i Nederländerna och tvärtom och det är därför omöjligt att samarbeta inom detta område. Det övergripande samarbetet mellan de båda Baarle är organiserat som ett avtal under Beneluxavtalet, 
 116  
 slutet av de båda städernas fullmäktige. Resultatet av avtalet är en gemensam bilateral kommunfullmäktige som kallas GOB, Gemeenschappelijk Orgaan Baarle, det vill säga Gemensam Organisation Baarle. Denna gemensamma organisation träffas tre gånger per år och diskuterar då frågor av gemensamt intresse. Men 
  
 116  
 Se nedan avsnitt 7.3.1. 
 48 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 det finns också särskilda avtal för vissa av de olika områdena man samarbetar inom. Vissa sakområden för samarbetet lyder under nationella lagar medan andra är organiserade under bilaterala avtal. Den gemensamma polisstationen är till exempel ett resultat av ett avtal mellan justitiedepartementen i Belgien och Nederländerna. Kommunerna har själva avtalat om avloppssystemet som är gemensamt för båda städerna. 
 117 
  
 117  
 Se  
 http://home.tiscalinet.be/historie/Homebaarle/algbaarle_eng.html  
 och  
 http://ontology.buffalo.edu/smith//baarle.htm 
  
 49 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 7 Regionala gränsöverskridande samarbeten 
  
 7.1 
  
 Allmänt 
  
 Inom EU finns idag bara tre gränsöverskridande samarbeten som skapats under offentlig rätt. 
 118  
 De är alla regionala och jag har därför delat upp beskrivningen av de regionala samarbetena nedan i privaträttsligt och offentligrättsligt samarbete. Denna uppdelning går inte att göra för de lokala gränsöverskridande samarbetena som alla är privaträttsliga. Jag har därför valt en annan modell när jag beskrivit dem ovan. 
 119  
 Nedan redogör jag kort för alla tre regionala gränssamarbeten under offentlig rätt, medan jag bara skriver om ett under privat rätt, trots att de allra flesta samarbeten i Europa har den sistnämnda formen. Detta beror på att de offentligrättsliga samarbetena är de mest decentraliserade, och det är främst den offentligrättsliga samarbetsformen som intresserar rapportens uppdragsgivare. 
  
 7.2 
  
 Privaträttsligt samarbete 
  
 7.2.1 
  
 Euregio Carter 
  
 Ryan Carter består av tre regioner eller provinser varav  
 Öst-Flandern 
  och  
 Väst-Flandern 
  ligger i Belgien och Zealand ligger i Nederländerna. Dessa tre provinser utgörs av sammanlagt 127 kommuner. Samarbetets främsta syfte är en förbättring av miljön. Det är viktigt för området som ligger i ett delta längs den belgiska och nederländska kusten där vattenståndets höjning är ett ständigt hot. 
 120  
 Bram de Kort som representerar  
 Öst-Flandern 
  i Euregio Carter beskriver hur samarbetet har två stöttepelare. Den ena är Case Rådet som består av en guvernör, tre fullmäktigeledamöter och tre medlemmar ur den parlamentariska församlingen från alla de tre provinserna samt tre kommunala representanter från varje provins. Detta råd fattar beslut om det allmänna samarbetet mellan parterna. Den andra pelaren är en styrgrupp för INTERREG, som består av en fullmäktigeledamot och en kommunrepresentant från varje provins, medlemsstaterna 
  
 118 
  
 Intervju  
  
 2001-12-04 
  med Taylor, AEBR, Young, Tyskland. 
  
 119 
  
 Se ovan avsnitt 6. 
  
 120 
  
 Intervju  
  
 2001-12-13 
  med Leblanc De Baere, representant i Bryssel för flamländska provinser. 
 50 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 och en observatör från EU:s  
 INTERREG-enhet. 
  Denna styrgrupp beslutar om  
 INTERREG-stödet 
  som tilldelas regionen. Utöver dessa pelare finns även plattformar för alla kommuner och för alla vattennämnder liksom sju plattformar för de olika myndigheterna i provinserna som rör miljö och samhällsplanering, kultur, ekonomi, utbildning, livskvalitet, allmän säkerhet och turism. Dessa sektoriella plattformar är till för att samla idéer för gräns- överskridande samarbetsprojekt eller åtgärder och de undersöker idéer för  
 INTERREG-projekt 
  inom deras sektorer. 
 Euregio Carter är ingen juridisk person under vare sig offentlig eller privat rätt. Varje beslut som tas vid de gränsöverskridande mötena måste förvandlas till separata beslut inom de tre provinserna. Besluten på dessa nivåer kontrolleras av regionala parlament. Besluten som tas av styrgruppen för INTERREG är praktiskt genomförbara genast, men de gäller bara  
 INTERREG-stöd. 
 121 
  
 De problem man stött på inom Euregio Scheldemond- samarbetet har rört sig om formella och informella olikheter mellan länderna och mellan ländernas beslutsfattandekulturer. Det har också handlat om skriftliga och språkliga skillnader. Bram de Kort nämner inte några åtgärder som vidtagits för att lösa dessa problem. Luc de Baere har uppfattat att förvaltningen av samarbetets ekonomiska resurser också är ett problem. Man har försökt att utveckla ett juridiskt ramverk för organiseringen av samarbetets kompetenser, men har ännu inte kommit fram till något. Ett alternativ som diskuterats är ett så kallat GOL; Grensoverschrijdend Openbaar Lichaam, det vill säga ett gränsöverskridande offentligt organ, men målet med det skulle då vara att förvalta  
 INTERREG-stöd 
  för att finansiera samarbetet, inte att överföra myndighetsutövning. Belgisk grundlag tillåter dock myndighetsöverföring till gränsöverskridande samarbets- organ. 
 122  
 Euregio Carter har sammanfattat sina juridiska problem i en rapport, men eftersom den är skriven på holländska har jag inte kunnat ta till mig informationen i denna rapport. Jag har heller inte kunnat få någon att hjälpa mig med en översättning, eller med att sammanfatta innehållet åt mig. 
  
 121 
  
 E-post 
  
  från Bram de Kort, representant för  
 Öst-Flandern 
  i Belgien, den 18 december 2001. 
  
 122 
  
 Intervju  
  
 2001-12-13 
  med Leblanc De Baere, representant i Bryssel för flamländska provinser. 
 51 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 7.3 
  
 Offentligrättsliga samarbeten 
  
 7.3.1 
  
 Allmänt 
  
 De tre gränsöverskridande samarbetena under offentlig rätt inom EU idag, är Euregio  
 Rhein-Waal, 
  Euregio  
 Thomas 
  och Ems- Dollart Regio. 
 123  
 De har alla formen av Euroregioner och befinner sig på den  
 tysk-holländska 
  gränsen. Euregio  
 Thomas, 
  har dessutom deltagande områden från Belgien. Att det är just holländska, tyska och belgiska regioner som utvecklat och genom- fört gränsöverskridande samarbeten under en offentligrättslig nivå beror på att de har den juridiska möjligheten till det, genom bilaterala avtal. Nederländerna och Belgien skrev under Benelux- avtalet gällande gränsöverskridande samarbete år 1986, och Nederländerna och Tyskland slöt det  
 tysk-holländska 
  avtalet om gränsöverskridande samarbete, Anholtavtalet, år 1991. Dessa avtal tillåter gränsöverskridande samarbeten att organisera sig under offentlig rätt för administrativt samarbete, som ett gemensamt organ och som en offentlig korporation. Det gemensamma organet är en plattform som är organiserad under offentlig rätt för att tillåta lokala myndigheter att arbeta tillsammans inom området gränsöverskridande samarbete. De kan ha administrativa befogen- heter vilket betyder att deltagarna kan bindas av ett reglemente. En offentlig korporation är ett organ som organiserats under offentlig rätt och som är en juridisk person. Den har sina egna ekonomiska medel, personal anställd direkt under sig och den kan ta beslut som är direkt juridiskt bindande. Förutsättningen är att en offentlig korporation är grundad på  
 Benelux-avtalet. 
  Taylor, som arbetar för AEBR, menar att det inte har någon betydelse om de gränsöverskridande samarbetena är grundade under offentlig eller privat rätt. De offentligrättsliga samarbetena inkluderar inget myndighetsutövande i annat land eftersom det har avtalats bort. 
 124  
 De Euroregioner som är skapade under offentlig rätt, är ändå underställda sina regioners respektive kontroll under respektive lands interna rätt. 
 125 
  
 123 
  
 Telefonintervju med Taylor, den 4 december 2001. 
  
 124 
  
 Telefonintervju med Taylor, den 4 december 2001. 
  
 125 
  
 Mission Opérationelle Transfrontalière, Reflexion sur le droit de la cooperation transfrontaliere et propositions devolution, 2001, s.15, Frankrike. 
  
 52 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 7.3.2 
  
 Euregio  
  
 Rhein-Whaal 
  
 Euregio  
 Rhein-Whaal 
  skapades redan år 1963. Grundat på Anholtavtalet mellan Nederländerna och Tyskland blev samarbetet det första europeiska offentliga gränsöverskridande organet. Idag har det 54 medlemmar som består av kommuner och handels- kammare. Inom organisationen är det Euregio Rådet som är det högsta organet med politiska och tjänstemannarepresentanter ur alla medlemsorganisationer. Den verkställande kommittén består av sju medlemmar och dess uppgift är att förbereda och verkställa beslut som fattas av Euregio Rådet. Sekretariatet ligger i Tyskland och har 15 heltidsanställda från både Nederländerna och Tyskland. Två av de anställda arbetar för holländska medlemorganisationer och har holländska anställningsavtal, även om de arbetar i Tyskland, medan de andra är anställda direkt av Euregio Rhein- Whaal och har tyska anställningsavtal oavsett om de är tyska eller holländska medborgare. Sekretariatet ansvarar för administrativa uppgifter, organisationen och sammanträden för Euregio Rådet, den verkställande kommittén och arbetsgrupper. Till sekretariatets ansvarsområden hör även organisationen av det praktiska gränsöverskridande samarbetet, som innefattar de olika gränsöver- skridande aktiviteterna och projekten. Sekretariatet förser också medlemsorganisationerna, externa organ, företag och medborgare med information. Euregio Rådet fattar beslut om tilldelningen av bidrag för gränsöverskridande aktiviteter. Dessa bidrag finansieras med hjälp av medlemmarnas medlemsavgifter. En aktivitet kan till exempel vara en tysk skola som vill besöka en holländsk skola. Euregio  
 Rhein-Whaal 
  koordinerar fastställandet och utförandet av  
 INTERREG-programmen 
  och hjälper till med ansökningarna, men besluten om  
 INTERREG-stöd 
  fattas av en styrkommitté där medlemsstaterna deltar.  
 Krueger 
  styrka med tanke på gränsöverskridande samarbeten är dess starka, oberoende gränsöverskridande struktur under offentlig rätt, med egen myndighetskompetens och direkt anställda arbetstagare. Anholt- avtalet föreskriver att ett gränsöverskridande organ gäller under det landets lag, i vilket samarbetets huvudkontor befinner sig i. Eftersom Euregio  
 Krueger 
  kontor finns i Tyskland, lyder det under tysk lag. Detta är inget som de holländska medlemmarna har något emot, menar Lawson som själv är holländare och arbetar för Euregio  
 Rhein-Whaal, 
  eftersom organisationen inte fattar beslut som kan vara skadliga för dem. Besluten är politiska och handlar om de bidrag som tilldelas gränsöverskridande 
 53 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 aktiviteter. Det har ännu inte hänt att någon skulle ha väckt juridisk klagan mot Euregio  
 Rhein-Whaal, 
  och Lawson tror inte att det kommer att hända i framtiden heller, eftersom organisationen inte kommer att öka sitt beslutsfattande till fler områden. Han ser samarbetet som en organisation som förser sina medlemmar med tjänster. Någon juridisk beslutsfattande- kompetens har samarbetsorganet inte, utan samarbetet bygger på frivillighet, och Knol har svårt att se en framtid där medlemmarna skulle avsäga sig någon beslutsfattandekompetens till Euregiot. Han tror inte att det skulle gynna samarbetet heller, även om det skulle effektivisera det något. Euregio  
 Rhein-Whaal 
  har funnits i över 30 år med syfte att få det gränsöverskridande samarbetet att fungera. Man har exempelvis sammanfört konkurrerande kollektivtrafikföretag i båda länderna, för att få gränsöverskridande busslinjer och anpassade busstidtabeller för att underlätta för befolkningens passerande av gränsen. Sedan har biljettsystemet anpassats så passagerarna kunnat använda sig av samma bussbiljetter och haft samma priser på båda sidor gränsen. Utvecklingen har gått långsamt, och det har varit svårt eftersom tysk och holländsk lag inte ursprungligen utformats för gräns- överskridande ändamål. Morrow har fått gå egna vägar för att försöka hitta lösningar när problemen uppstått, och har försökt att förutse problem för att lösa dem innan de uppstår. Lösningarna har arbetats fram tillsammans med den tyska och holländska staten. 
 126 
  
 7.3.3 
  
 Euregio  
  
 Thomas 
  
 Euregio  
 Thomas 
  består av belgiska och holländska regionerna Limburg, den wallonska regionen Liège i Belgien och det tysktalande samhället i Liège, även det i Belgien, samt den tyska delstaten  
 Williams. 
  Den har sitt sekretariat i Maastricht i Nederländerna och är en organisation enligt holländsk lag, eftersom den här typen av samarbeten, enligt Anholtavtalet eller Beneluxavtalet, alltid lyder under det lands lag där huvudkontoret befinner sig. Euregio  
 Maas-Rheins 
  högsta beslutande organ är le Comité directeur, en sorts ledningskommitté. Sekretariatet med representanter från alla medlemsregioner liksom fyra kommissioner är direkt underställda ledningskommitténs ansvar. Det finns ett rådgivande organ, Conseil eurégional; ett Euregioråd, som ansvarar för Euregio  
 Maas-Rheins 
  politiska 
  
 126  
 Telefonintervju  
 2002-03-13 
  med Lawson, Euregio  
 Rhein-Whaal 
  sekretariatet. 
 54 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 inställning till gränsöverskridande verksamhet. Rådets medlemmar utnämns av de politiska, ekonomiska och sociala instanserna i de olika regionerna. De fyra kommissionerna ansvarar för de fyra verksamhetsområden som är prioriterade av Euregio Maas Rhein. Den första kommissionen har hand om ärenden som rör ekonomi, teknik, utbildning och arbetsmarknad. Den andra kommissionens verksamhetsområden är natur, miljö och transport och den tredje kommissionen ansvarar för hälso- och socialfrågor samt allmän säkerhet. Den fjärde kommissionens behandlar frågor rörande ungdomar och kultur samt den euregionala identiteten. Kommissionerna samarbetar också med Euregiorådet i bedömningen av  
 INTERREG-ansökningar. 
  Euregio  
 Maas-Rheins 
  viktigaste verksamhet rör  
 INTERREG-samarbeten 
  och sekretariatet som är den förvaltande myndigheten hjälper  
 INTERREG-projektansökarna 
  med det praktiska utformandet av ansökningarna. I sin konstitution från den 25 januari 1995 har Euregio  
 Thomas 
  tecknat ner sina huvudprinciper för samarbetet, målen för samarbetet och organisationens funktion. 
 127  
 Denna konstitution antogs av Euregiorådet den 13 november år 1995, och vissa förändringar gjordes den 31 januari år 2001. Huvudmålen som beskrivs i artikel 1 av konstitutionen är att förhöja det gränsöverskridande samarbetet mellan de fem medlemsregionerna, att utbyta information och erfarenheter samt att som följd av detta genomföra gränsöverskridande initiativ. Som ett komplement till konstitutionen finns ett reglemente för den inre organisationen av Morrow. 
 128  
 Ett konkret exempel på sam- arbetet är det första transnationella universitetet som belgiska och holländska Limburg har bildat. Det befinner sig på båda sidor gränsen och om något problem skulle uppstå, och en talan skulle föras mot universitetet, anser Parker att detta i första hand skulle avgöras av samarbetsavtalet. Samarbeten inom Euregio Maas- Rhein är dock upprättade under holländsk lag, varför avtalet gäller först, medan holländsk lag gäller i andra hand. 
 129 
  
 7.3.4 
  
 Ems-Dollart 
  
  Regio 
  
 Ems-Dollart 
  Regio (EDR) har sitt kontor i den holländska staden Nieuweschans varifrån det samordnar den gränsöverskridande 
  
 127 
  
 http://www.euregio-mr.org/f/F3/F33/F3324.htm 
  
 128 
  
 http://www.euregio-mr.org/f/F3/F33/F3325.htm 
  
 129 
  
 Intervju  
  
 2001-12-13 
  med Leblanc De Baere, representant i Bryssel för flamländska provinser. 
 55 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 verksamheten mellan de deltagande tyska och holländska regionerna. Fokus ligger på ungdomar och sport, kultur, utbildning, ekonomisk utveckling samt infrastruktur. EDR deltar i beslutsfattandet och informationsutbytet över gränsen och arbetar som en informations- och samordningscentral. Förvaltandet av  
 INTERREG-stöd 
  hör också till EDRs verksamhetsområde. Detta är viktigt för regionen som, trots tidigare stöd från INTERREG I och II, har en svag ekonomisk struktur. 
 130 
  
 130  
 AEBR, Practical Guide to  
 Cross-border 
  Cooperation, 2000, s. C3 66. 
 56 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 8 Sammanfattning 
 Det finns en stor mängd gränsöverskridande samarbeten över nationsgränserna inom EU och deras antal och omfattning ökar i takt med den europeiska integrationen. Samarbetena är en del i att öka integrationen mellan de europeiska folken liksom ökad integration är en förutsättning för utvecklingen av samarbetena. 
 De flesta gränsöverskridande samarbeten följer samma mönster i utvecklingen av verksamheten. Samarbetena tar fart genom enstaka projekt inom ett visst område. När det visar sig gynnsamt för städerna eller regionerna på båda sidor gränsen leder det till ett ökat intresse för samverkan och fler projekt initieras. När verk- samhetsområdena utökas och breddas uppkommer ett behov av institutionalisering och ett systematiskt samarbete för regional- och lokalpolitik växer fram. Detta sker i olika form och utsträck- ning beroende på en mängd olika faktorer såsom nationella regler, förekomsten av bilaterala avtal mellan de berörda länderna, de lokala eller regionala myndigheternas befogenheter i respektive land, sakområden för samarbete samt kulturella och ekonomiska skillnader etc. Den sista fasen av samarbete uppkommer när de samverkande regionerna, eller främst städerna, önskar växa samman till en enhet med en gemensam regional- eller lokalpolitik. Den önskan finns idag på olika håll bland gränsöverskridande samarbeten inom EU men fullföljandet är inte till fullo möjligt ännu med de rådande regelverk som finns inom EUs medlems- stater. Ett fullständigt integrerat samarbete under offentlig rätt med gemensam förvaltning och lagstiftande makt är ändå inte ett självklart mål för alla de samverkande aktörerna. Allt som allt finns bara tre decentraliserade gränsöverskridande samarbeten som lyder under offentlig rätt. De är alla regionala och sträcker sig över ganska stora geografiska områden. Alla tre har avtalat sig ur ett offentligrättslig myndighetsutövande i annat land. Anledningen är att de anser att den viktigaste förutsättningen för samarbetet är frivilligheten som bäst bevaras genom överenskommelser och avtal som antas i samförstånd, inte genom lagstiftning och myndighets- utövning. Detta medför dock att verksamheten blir trög och ineffektiv och utvecklingen sker långsamt. Det innebär också att samarbeten som skapas under offentlig rätt på detta vis kvarstår under sina städers eller regioners kontroll under respektive lands lag. 
 Vissa länder har skapat goda förutsättningar för de regionala och lokala myndigheterna att samarbeta med motsvarande administra- 
 57 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 tiva myndigheter i grannländerna. Det har man lyckats med genom att sluta bilaterala eller multilaterala avtal som delegerar befogen- heter till de berörda myndigheterna. På gränserna mellan Tyskland och Nederländerna samt Nederländerna och Belgien finns de mest långtgående samarbetena inom EU idag, vilka kan ses som resultat av Benelux- och Anholtavtalen. Ju färre nivåer av beslutsfattande som behövs för gränsöverskridande åtgärder, desto effektivare och mer givande samarbeten kan åstadkommas på kortare tid. Detta är också något EU strävar efter med sin decentraliserande regional- politik och många samarbeten har skapats eller utvecklats med hjälp av  
 EU-stöd. 
  Det finns samarbeten på andra ställen i Europa som nått långt men överlag saknar man ett övergripande juridiskt ramverk för gränsöverskridande samarbeten. Detta gör att det finns en mängd olika former för gränsöverskridande strukturer som vuxit fram med tiden. Skulle ett ramverk finnas för alla medlems- länder skulle det underlätta mycket för de existerande sam- arbetenas fortsatta verksamhet och framför allt för uppkomsten av nya samarbeten. Den existerande Madridkonventionen anses vara för allmän eftersom det krävs kompletterande bilaterala avtal och dessutom enstaka projektavtal för att omfatta alla de juridiska aspekterna. Många länder inom EU har redan bilaterala avtal som komplement där Madridkonventionen inte räcker till. Andra länder befinner sig i ett utredningsstadium för att komma fram till sådana avtal. Skulle det finnas ett tillräckligt juridiskt ramverk skulle dessa procedurer bli överflödiga och besluten om samarbete skulle delegeras till aktörsnivån, enligt tanken med EUs subsidiaritets- princip. Detta skulle leda till effektivitet och undanröja en del av de hinder som städer och regioner möter när de vill samarbeta över nationsgränser. Om besluten kan tas där de även kommer att förverkligas väcker det dessutom en känsla hos medborgarna av att man deltar och den europeiska integrationen kan påskyndas betydligt. Europeiska Parlamentet antog 1988 en resolution avseende gemenskapens inställning till regionalpolitik. 
 131  
 I femte kapitlets artikel 23, anser parlamentet att samarbeten mellan regioner i två angränsande medlemsstater skall ses som inrikes- relationer och inte som utrikesrelationer. Uttalandet sammanfattar gemenskapens inställning till decentraliserade gränsöverskridande samarbeten inom EU och är sålunda något alla medlemsstater bör sträva efter i den europeiska integrationens anda. 
  
 131  
 Handbook on Transfrontier  
 Co-operation 
  for Local and Regional Authorities in Europe, s 20, härlett ur Community Charter for Regionalisation, text antagen av Europeiska Parlamentet den 18 november 1988. 
 58 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 9 Källförteckning 
  
 9.1 
  
 Offentligt tryck 
  
 9.1.1 
  
 Sverige 
  
 SOU, Departementsserien 
 : Ds 1993:86. Gränsregionala samarbetsformer i Europa 
  
 PRV 
 : 908  
 2001-02 
  
 9.1.2 
  
 Frankrike 
  
 Carr, Gross, Délégation à lactivité extérieure des collectivités locales  
 (2001): La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne 
  
 Mission Opérationelle Transfrontalière  
 (2001): Reflexion sur le droit de la cooperation transfrontaliere et propositions devolution 
  
 9.2 
  
 Litteratur 
  
 Association of European Border Regions  
 (1997): 
  
 The EU Initiative INTERREG and future developments 
 Association of European Border Regions  
 (2000): Practical Guide to  
  
 Cross-border 
  
  Cooperation, tredje upplagan, Europeiska kommissionen 
  
 Association of European Border Regions  
 (2001): Transeuropean  
  
 Co-operation 
  
  between Territorial Authorities – New challenges and future steps necessary to improve  
  
 co-operation 
  
 Den Europeiska Kommissionen 
 : The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan. (hämtat från hemsidan: http://europa.eu.int/comm/enterprise/library/lib- entrepreneurship/doc/geie/handbken.pdf 
 59 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 Martinez, Young  
 (1996): Kommunsystem i Europa, Norstedts 
 Juridik AB, Stockholm 
 Schultz, Snyder, Stoklosa, Katarzyna,  
 Jajesniak-Quast, 
  Dagmara 
 , (2001): Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, Council of Europe Publishing, Strasbourg 
  
 Östhol, Young  
 (1996): Politisk integration och gränsöverskridande regionbildning i Europa, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, Forskningsrapport 1996:1 
 Handbook on Transfrontier  
 Co-operation 
  for Local and Regional Authorities in Europe 
 , (2000), tredje upplagan, Council of Europe Publishing, Strasbourg. 
  
 9.3 
  
 Internet 
  
 AEBR  
 (october, november 2001): 
  
 http://www.aebr-ageg.de/agegbr/htm/abframex.htm 
  
 Baarle-Hertog/Baarle-Nassau 
 (februari 2002): http://home.tiscalinet.be/historie/Homebaarle/algbaarle_eng.html http://ontology.buffalo.edu/smith//baarle.htm 
  
 Den Europeiska Kommissionen  
 (december 2001): http://europa.eu.int/comm/enterprise/library/lib- entrepreneurship/doc/geie/handbken.pdf 
  
 Inforegio  
 (mars, april 2002): http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/index_en.htm 
 (strukturfonder)  
 (november 2001): Davis 
  
 EEIG  
 (december 2001): http://europa.eu.int/comm/enterprise/library/lib- entrepreneurship/doc/geie/handbken.pdf 
  
 Ems-Dollart 
  
  Regio  
 (februari, mars 2002): 
 http://www.edr.org/eng/index_eng.html 
 60 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 2 
  
 Euregio  
  
 Thomas 
  
 (februari, mars 2002): 
  
 http://www.euregio-mr.org/f/F2/F2.htm 
  
 Euregioner  
 (januari 2002):  
 http://local.coe.int/inc.asp?L=EM=$t/212-3-0- 
 3/transfrontier/trcountries/M=$t/212-3-0- 
  3/transfrontier/euroregions.htm#Introduction 
 Eurocity  
 Bayonne-San 
  Price  
 (januari 2002):  
  
 http://www.basque-eurocity.org/euskalhiria/ingl/bienvenida.html 
  
  och Foster. Sullivan 
  
 NUTS-områden 
  
 (april 2002): http://europa.eu.int/comm/regional_policy/interreg3/abc/voleta_e n.htm 
  
 9.4 
  
 Intervjuer 
  
 Intervju  
 2001-11-07 
  med  
 Smith, representant i Bryssel för de Österrikiska städerna. 
 Intervju  
 2001-12-13 
  med  
 Luc De Baere 
 , representant i Bryssel för de flamländska provinserna i Belgien. 
 Telefonintervju december år 2001 med  
 Nuno Venade  
 som arbetar med PR för Portugal i Bryssel. 
 Telefonintervju  
 2001-12-04 
  med  
 Taylor 
 , AEBR, Young, Tyskland. 
 Telefonintervju  
 2002-03-13 
  med  
 Lawson 
 , från Euregio  
 Rhein-Whaal 
  sekretariatet. 
  
 E-post 
  den 17 december 2001 från  
 Smith Verwoert 
 , Association of Netherlands Municipalities I Haag. 
  
 E-post 
  den 18 december 2001 från  
 Bram de Kort 
 , representant för  
 Öst-Flandern 
  i Belgien. 
 61 
 Kommunalekonomiska för- och nackdelar om det skapas en rätt att bilda  
 svensk-finska 
  kommunalförbund 
 Vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar uppstår om samverkan mellan svenska och finska kommuner skulle ske i form av kommunalförbund i stället för i nu tillåtna former? 
 Vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar uppstår speciellt för Haparanda kommun om samverkan med Torneå (och andra finska kommuner) skulle ske i form av kommunalförbund i stället för i nu tillåtna former? 
 Ochoa 
 1 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 INNEHÅLLSFÖRTECKNING................................................... 
  
 Sid. 
  
 1. Inledning  
 ......................................................................................... 
  
 4 
  
 1.1. Bakgrund ................................................................................ 
  
 4 
  
 1.2. Uppdraget ............................................................................... 
  
 4 
  
 2. Resultatsammanfattning  
 ............................................................... 
  
 5 
  
 Tablå 2: Tre resulterande huvudpunkter 
 ................................... 
  
 8 
  
 3. Syfte och använd utredningsmetod  
 ............................................. 
  
 9 
  
 Tablå 3A: Målgrupp 
 ................................................................. 
  
 10 
  
 Tablå 3B: Analysförfarande  
 .................................................... 
  
 11 
  
 4. Identifiering av tänkbara samverkansområden  
 ........................ 
  
 12 
  
 4.1. Geografiska samverkansområden ........................................ 
  
 12 
  
 4.2. Verksamhetsmässiga samverkansområden.......................... 
  
 13 
  
 Tablå 4A: Kommunkarta över gränsområdet  
 ......................... 
  
 14 
  
 Tablå 4B: Kommunala samverkansområden  
 ......................... 
  
 15 
  
 Tablå 4C: Kommunala samverkansområden – 
  
 inte just nu aktuella  
 ................................................................ 
  
 16 
  
 5. Identifiering av samverkansformer 
 ............................................ 
  
 17 
  
 5.1. Samverkansformer enligt nuvarande lagar ......................... 
  
 17 
  
 5.2. Samverkansformer om nuvarande lagar ändras 
  
 på andra sätt ................................................................................. 
  
 20 
  
 5.3. Samverkansformer i det nya systemet................................. 
  
 21 
  
 5.4. Samverkansformer som jämförs .......................................... 
  
 21 
  
 Tablå 5A: Kommunalförbund med olika innehåll 
 .................. 
  
 23 
  
 Tablå 5B: Samverkansformer att jämföra  
 ............................... 
  
 24 
  
 6. Kommunalekonomiska för- och nackdelar  
 .............................. 
  
 25 
  
 6.1. Tio problem som kan medföra kommunalekonomiska 
  
 nackdelar på kort sikt .................................................................. 
  
 25 
  
 Tablå 6A: Tio problem som medför kommunalekonomiska 
  
 nackdelar 
 ................................................................................. 
  
 28 
  
 6.2. Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts ........ 
  
 29 
  
 6.3. För- och nackdelar som följd av mer långsiktiga eller 
  
 dynamiska effekter ...................................................................... 
  
 29 
  
 Tablå 6B: Några troliga personalkostnadsförändringar 
 .......... 
  
 31 
  
 Tablå 6C: Modell för långsiktiga eller dynamiska effekter 
 ...... 
  
 32 
  
 2 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 7. Kommunalekonomiska för- och nackdelar för speciellt 
  
 Haparanda kommun 
 ................................................................... 
  
 33 
  
 7.1. Kortsiktiga nackdelar med att byta samverkansform.......... 
  
 34 
  
 Tablå 7A: Tre problemkategorier 
 ............................................. 
  
 37 
  
 7.2. Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts......... 
  
 38 
  
 7.3. Långsiktiga för- och nackdelar med ökad samverkan ......... 
  
 39 
  
 7.3.1. Kommunalekonomiska fördelar för Haparanda 
  
 på lång sikt............................................................................... 
  
 41 
  
 7.3.2. Kommunalekonomiska nackdelar för Haparanda 
  
 på lång sikt............................................................................... 
  
 41 
  
 7.3.3. Oklara kommunalekonomiska effekter för 
  
 för Haparanda på lång sikt...................................................... 
  
 42 
  
 Tablå 7B: Befolkningspyramider  
 ............................................. 
  
 43 
  
 Bilaga A: Utredningens metodmässiga uppläggning 
 ................... 
  
 44 
  
 Tablå A: Frågeinriktningar 
 ...................................................... 
  
 47 
  
 Bilaga B: Identifiering av verksamhetsmässiga 
  
 samverkansområden  
 ......................................................................... 
  
 47 
  
 Tablå B: Scenarier för bildande av kommunalförbund 
 ........... 
  
 62 
  
 Bilaga C: Detaljerad identifiering av kommunalekonomiska 
  
 för- och nackdelar  
 ............................................................................. 
  
 63 
  
 3 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Kommunalekonomiska för- och nackdelar - om det skapas en rätt att bilda  
 svensk-finska 
  kommunalförbund 
 1. Inledning 
 Denna rapport är en redovisning av ett uppdrag åt Gräns- kommunutredningen (Ju 2001:05). 
 1.1. Bakgrund 
 Gränskommunutredningen har preliminärt bedömt att det finns rättsliga förutsättningar för att svenska och finska kommuner skall kunna ges möjlighet att samarbeta i kommunalförbund som i princip motsvarar kommunalförbund mellan svenska kommuner enligt kommunallagen. Utredningen kommer därför sannolikt att föreslå att denna möjlighet införes i svensk lag. Det förutses att den parallellt pågående finska utredningen föreslår införande av liknande möjligheter i finsk lag. I Gränskommunutredningens regeringsuppdrag ingår att de kommunalekonomiska för- och nackdelarna med den samverkansform som förslås skall utredas. 
 1.2. Uppdraget 
 Uppdraget från Gränskommunutredningen omfattar följande två delar: 
  
 N  
 Allmänt - Att utreda de kommunalekonomiska för- och nackdelarna för svenska kommuner med att svenska och finska kommuner ges möjlighet att samverka genom kommunalförbund. 
  
 N  
 Särskilt - Att för Haparanda stad utreda de kommunal- ekonomiska för- och nackdelarna med att Haparanda och Torneå kommuner ges möjlighet att samverka genom kommunalförbund. 
 Avgränsningen, att med kommunalekonomiska för- och nackdelar avse i första hand de effekter som berör svenska kommuner, är motiverad av att den finska regeringen har en parallell utredning, som arbetar med effekterna för finska kommuner. 
  
 Inte Åland 
 : Uppdraget är ytterligare avgränsat till att inte avse eventuella speciella kommunalekonomiska för- och nackdelar, som 
 4 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 skulle kunna föreligga om ett kommunalförbund omfattar kommuner inom det autonoma traktatsområdet landskapet Åland. Komplikationer med att Åland har lagar som skiljer sig från övriga Finland beaktas således inte i denna studie. 
 2. Resultatsammanfattning 
 Mycket av den gränsöverskrivande samverkan som nu sker och som är under snabb vidareutveckling kan även i framtiden ske i andra former än kommunalförbund. Det är inga eller små skillnader i kommunalekonomiska för- och nackdelar mellan kommunal- förbund och bästa alternativa samverkansform för sådana verksamheter som inte innehåller myndighetsuppgifter. För många myndighetsuppgifter kan full samverkan inte ske idag och i den mån de (med hänsyn till olika speciallagar) kommer att kunna ske i form av kommunalförbund så torde kommunalekonomiska fördelar kunna erhållas genom sänkta driftkostnader som följd av möjlig stordrift. 
 Kortsiktiga nackdelar om man bara byter samverkansform: 
 Det är svårt att finna några kommunalekonomiska  
 fördelar  
 av att byta från nuvarande samverkansform till formen kommunal- förbund. Däremot finns flera kortsiktiga  
 nackdelar  
 i samband med ett sådant formbyte. Tio sådana  
 nackdelar  
 väntas kunna bli: 
  
 1. 
  
 Dyrare demokratisystem  
  
 med troliga krav på simultantolkningar vid fler sammanträden än nu samt krav på mer formella översättningar av dokument. Även revisionen blir sannolikt dyrare. Dessa fördyringar bedöms ofta uppväga de besparingar som en enklare beslutsprocess kan ge. 
  
 2. 
  
 Dyrare försäkringspremier  
 eftersom försäkringsbolag be- döms ha bristande erfarenhet av internationella kommunför- säkringar. 
 - Fem nackdelar under en övergångstid:  
 Under flera års tid väntas det bli kommunalekonomiska nackdelar beträffande följande fem punkter: 
  
 3. 
  
 Nya juridiska problem 
 , som kan ta lång tid att lösa. 
  
 4. 
  
 Redovisningstekniska problem  
 till följd av olika regelverk och praxis. 
  
 5. 
  
 Kapitalkostnader  
 beräknas olika och medför problem med bl.a. taxor och värdering av tillgångar. 
 5 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 6. 
  
 Kommunaltekniska taxor  
 kan bli svårare att få godkända enligt självkostnads- och likställighetsprinciperna (om kommunal- förbundet hanterar sådana taxor). 
  
 7. 
  
 Krångligare kommunalt utjämningssystem  
  
 med ytterligare komponenter i. 
  
 - Tre nackdelar tillkommer om man anställer personal:  
 Om kommunalförbundet väljer att anställa personal så blir man en internationell arbetsgivare. Detta väntas medföra följande tre bestående kommunalekonomiska nackdelar jämfört med att driva samverkan i former där personalen är anställd direkt av de ingående kommunerna eller av någon annan arbetsgivare som inte är internationell: 
  
 8. 
  
 Risk för dyrare personal  
 i internationella organisationer än i nationella. 
  
 9. 
  
 Krångligare facklig verksamhet  
  
 med personal från två olika avtalskulturer. 
  
 10. 
  
 Oklara allmänna åligganden  
 för en internationell arbetsgivare. 
 Mycket talar dock för att kommunalförbund kan klara sig mycket utan egen personal: Man köper tjänster från sina medlems- kommuner istället. Många verksamheter med myndighetsuppgifter kan sannolikt dock kräva egen personal. 
 Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts:  
 I samband med att man byter form för samverkan och får ett samlat politiskt ansvar är det mycket troligt att man också organiserar om förvaltningen. Därigenom är det troligt att betydande besparingar kan göras inte minst inom Haparanda centralort. Även för vissa chefsbefattningar kan man där undvika dubbleringar med Torneå. Den typen av rationaliseringar torde vara möjliga att nå även med nu möjliga samverkansformer, men görs mer sannolika om det politiska beslutsfattandet kan samlas i form av kommunalförbund. 
  
 Fördelarna på lång sikt kan väga mycket tungt:  
 I den mån kommunalförbund medför ökad samverkan kan framtidstron i och för regionen stärkas. Kommunalekonomiska fördelar kan uppstå av detta men de beror delvis på hur den fysiska bosättningen sker i förhållande till var kommunal servicekapacitet redan finns utbyggd. Det ovan nämna sannolikt något dyrare demokratiska systemet kan med hög sannolikhet förstärka sådana tendenser till ökad framtidstro. Det kan även bli kommunalekonomiska fördelar med att den internationellt anställda personalen utvecklar betydande mervärden genom mer intensivt samspel mellan erfarenheter och 
  
 6 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 tänkesätt från olika kulturer när det gäller utbildning, administration och livsmönster. Speciellt värdefullt för kommunerna i regionen bedöms detta kunna bli på lång sikt inom skolan för barn och ungdom samt för vuxenutbildningen. Visserligen torde mycket av sådana mervärden kunna nås även genom samverkan i nu tillåtna former, men sannolikheten bedöms öka för dessa långsiktiga kommunalekonomiska fördelar om den politiska ledningen är formellt samland i ett kommunalförbund. 
 Det kommunala utjämningssystemet bestämmer mest 
 : Så länge kommunens skatteintäkter främst styrs av antalet invånare, så kommer det att vara mest betydelsefullt för kommunens ekonomi hur samverkansformen påverkar invånartalet i framtiden. 
  
 Även vissa långsiktiga nackdelar möjliga 
 : Det är svårt att se att kommunalekonomiska nackdelar ska behöva uppstå, eftersom de deltagande kommunerna inta väntas driva verksamheter i form av kommunalförbund om det är ofördelaktigt. Eftersom de största samordningsvinsterna väntas finnas inom verksamheter med mycket myndighetsinslag (såsom räddningstjänst, skola, vård, miljövård) är sannolikheten stor för att  
  
 svensk-finska 
  
  kom- munalförbund kommer att omfatta sådana verksamheter i de avseenden det blir möjligt. De förutsedda juridiska problemen är många. I den mån de flesta av dem inte får goda lösningar i förväg, så kan betydande irritation tänkas uppstå för invånare, politiker och kommunala tjänstemän - om många överklaganden av olika typer av kommunala myndighetsbeslut inom kommunalförbund visar sig leda till komplicerade juridiska turer i olika instanser i Sverige och Finland. Till skillnad från nuvarande samverkansformer kan det blir mer av sådana överklaganden som följd av kommunalförbund och en stor volym av sådan irritation kan tänkas inverka negativt på framtidstron i regionen. Det skulle i så fall kunna bli en långsiktig kommunalekonomisk nackdel. 
  
 Fördelarna bör i praktiken överväga:  
 De samverkande kommunerna väntas inte komma att fortsätta med samverkan i form av kommunalförbund om det visar sig kommunalekonomiskt ofördelaktigt. Därför bör tillkomsten av denna samverkansform främst utnyttjas där det är fördelaktigt. Samverkan väntas i övrigt utvecklas i andra former. 
  
 7 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå 2: 
 Tre resulterande huvudpunkter - beträffande kommunal- ekonomiska för- och nackdelar 
  
 Åtgärd 
  
 Effekt 
  
 Kort 
  
 sikt: 
  
 Byt  
 samverkans 
 form  
 till 
  
 Mest tydliga nackdelar 
  
 kommunalförbund 
  
 av att 
  
 bara 
  
 byta form. 
  
 Dessa är sannlikt små, om 
  
 man inte anställer personal 
  
 Kort 
  
 sikt: 
  
 Förutsätt  
 omorganisation 
  
 Mest potentiella fördelar 
 : 
  
 av  
 nuvarande  
 samverkan 
  
 Främst kostnadseffektivare 
  
 inom den  
 nya 
  
 skola och åldringsvård 
  
 samverkans 
 formen 
  
 samt möjliga besparingar 
  
 på några chefsposter. 
  
 Lång 
  
 Stora potentialer till 
  
 sikt: 
  
 Expandera samverkan 
  
 fördelar:  
 Främst genom 
  
 inom den  
 nya 
  
 ökad sannolikhet för en 
  
 samverkans 
 formen  
 till 
  
 mycket attraktiv och 
  
 nya  
 verksamhets 
 områden 
  
 högklassig gymnasieskola 
  
 och vuxenutbildning. 
  
 8 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 3. Syfte och använd utredningsmetod 
 I regeringsuppdraget till Gränskommunutredningen anges inte närmare  
 varför  
 de kommunalekonomiska för- och nackdelarna ska utredas. I det följande görs därför en tolkning av vad syftet bör kunna vara och, som följd därav, vilka utredningsmetoder som synes mest effektiva för att nå detta syfte. 
 Syfte 
 Rimligen avses Gränskommunutredningens utredningsresultat bli ett underlag för regeringens överväganden om och hur nya lagar ska föreslås, som möjliggör kommunalförbund över riksgränsen. Förståelse av kommunalekonomiska för- och nackdelar kan till exempel tänkas påverka diskussioner kring behov av följd- lagstiftning eller behov av kompletterande utredningar innan slutligt förslag till ny lagstiftning om kommunalförbund kan beslutas eller behov av särskild organisation för att följa upp och utvärdera hur nya lagar kommer att fungera. 
 Rimligen kan även den finska regeringen och dess utredare vara betjänta av ökad förståelse för hur nya lagar kan komma att fungera för kommunerna på den svenska sidan. 
 Även de närmast berörda kommunerna, som ligger bakom att gränskommunutredningen tillkommit, kan vara betjänta av en initial genomgång av kommunalekonomiska för- och nackdelar av en ny lagstiftning. 
 Krafter som kan vara skeptiska till eller emot ökad internationalisering kan vilja söka argument för att motarbeta eller nyansera ny lagstiftning om kommunalförbund. Riksdags- ledamöter, lagråd, den intresserade allmänheten, massmedia, kommun- och landstingsförbunden kan inrymma sådana krafter och de kan därför också vara betjänta av ett utredningsresultat. 
 Slutrapporten från denna utredning om kommunalekonomiska för- och nackdelar avses dock i första hand kunna användas av Gränskommunutredningen inför slutförandet och redovisningen av dess uppdrag att undersöka de rättsliga förutsättningarna för  
 svensk-finska 
  kommunalförbund. 
 Utredningen kan således sägas inrikta sig till målgrupperna enligt 
 Tablå 3A 
 . 
  
 Metodmässig uppläggning 
 Utredningens stegvisa analysförfarande sammanfattas i  
 Tablå 3B  
 och den metodmässiga uppläggningen beskrivs närmare i  
 Bilaga A 
 . 
 9 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå 3A: 
 Målgrupp för denna rapport 
 Primär 
 målgrupp: 
 Gränskommun- utredningen 
  
 Huvud- 
  
 målgrupp: 
  
 Den svenska 
  
 Den finska 
  
 regeringen 
  
 (Justitiedepartementet, 
  
 regeringen 
  
 Finansdepartementet) 
  
 Sekundära 
  
 Intresserade kommuner. 
  
 målgrupper: 
  
 Riksdagsledamöter, 
  
 partipolitiska kanslier. 
  
 Kommun- och 
  
 landstingsförbunden. 
  
 Fackpress. Lagråd. 
  
 10 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå 3B: 
 Wilson analysförfarande 
  
 Förutsättning, 
  
 Identifiering 
  
 Diskussion som 
  
 som successivt vidgas 
  
 av effekter 
  
 underlag för beskriv- 
  
 ning av effekterna 
  
 1. Utgå från nuvarande 
  
 kommunsamverkan i 
  
 nuvarande 
  
 samverkans 
 former 
  
 Identifiera 
  
 Kunde  
 nackdel 
 arna ha 
  
 2.  
 Byt  
 samverkans 
 form  
 till 
  
 kommunalekonomiska 
  
 undvikits med 
  
 kommunalförbund 
  
 för- och nackdelar. 
  
 modifiering av diverse 
  
 (=Mest nackdelar) 
  
 andra lagar? 
  
 3. Förutsätt 
  
 Identifiera 
  
 Kunde de utvidgade 
  
 omorganisation  
 av 
  
 kommunalekonomiska 
  
 fördel 
 arna ha nåtts 
  
 nuvarande  
 samverkan 
  
 för- och nackdelar. 
  
 med andra 
  
 inom den  
 nya 
  
 (=Mest fördelar) 
  
 samverkansformer? 
  
 samverkans 
 formen 
  
 4.  
 Expandera samverkan 
  
 Identifiera 
  
 Kunde denna 
  
 inom den  
 nya 
  
 kommunalekonomiska 
  
 expansion  
 ha skett 
  
 samverkans 
 formen  
 till 
  
 för- och nackdelar. 
  
 även med nuvarande 
  
 nya  
 verksamhets 
 områden 
  
 (=Mest fördelar) 
  
 samverkansformer? 
  
 5. Beskriv ur ett samlat regeringsperspektiv 
 de huvudsakliga kommunalekonomiska för- och nackdelarna av en antagen ny rätt att bilda kommunalförbund. 
 11 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 4. Identifiering av tänkbara samverkansområden 
 För att identifiera vad slags samverkan som skulle kunna komma på fråga för kommunalförbund som i en framtid omfattar svenska och finska kommuner, så presenteras nedan resultatet av några inventeringar. Det gäller först geografiska områden och därefter verksamhetsmässiga områden som samverkan kan tänkas avse. Slutligen förtecknas de verksamhetsområden som i Haparanda kommun är mest politiskt aktuella för samverkan om man får bilda kommunalförbund med Torneå och andra finska kommuner. 
 Sammanfattningsvis kan sägas, att alla typer av kommunal verksamhet som nu förekommer i Sverige och som kan förekomma i framtiden också kan komma att bli föremål för kommunalförbund över finska gränsen, om så tillåts. I sådana kommunalförbund kan på den svenska sidan ingå en eller flera kommuner/landsting och på en finska sidan en eller flera kommuner/samkommuner. (Observera, att i denna rapport förutsätts att norska kommuner inte kan ingå i kommunalförbund med svenska kommuner. De kommunalekonomiska för- och nackdelarna skulle delvis kunna bli mycket annorlunda, om man blandar in norska kommuner - eller Åland - i analysen.) 
 4.1. Geografiska samverkansområden 
 Samverkan i kommunalförbund mellan svenska och finska kommuner kan komma ske inte bara mellan de svenska (det vill säga Haparanda, Övertorneå, Pajala, och Kiruna) och finska kommuner som ligger på var sin sida om gränsälvarna (se  
 Tablå 4A 
 ) utan det kan även mycket väl bli fråga om samverkan mellan Umeå och Vasa (samt mellan Norrtälje och Åland) 
 Även andra svenska kommuner än de närmast gränsande väntas också kunna ingå i de nya kommunalförbunden, det vill säga i första hand 
  
 N  
 i norr: Kalix, Överkalix, Gällivare, samt 
  
 N  
 i Umeåtrakten: Robertsfors, Vännäs, Nordmaling, Örnsköldsvik. 
 Även de tre landsting, som dessa kommuner ligger i, kan tänkas ingå i eller bilda sådana  
 svensk-finska 
  kommunalförbund, det vill 
 12 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 säga Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting, Landstinget Västernorrland (och Stockholms läns landsting). 
 4.2. Verksamhetsmässiga samverkansområden 
 Var kan det bli för verksamhetsmässiga områden som svenska och finska kommuner kommer att bilda kommunalförbund för att samverka inom, om de skulle få laglig rätt att göra det? För att skapa en ökad förståelse för vad svaret på en sådan fråga kan bli så identifieras ett antal pågående och möjligen tillkommande samverkansområden i  
 Bilaga B 
 . 
 En sammanfattning ges i  
 Tablå 4B  
 av vad som enligt den bilagan kan ligga närmast till hands för att ingå i  
 svensk-finska 
  kommunalförbund. Det är ju därmed inte sagt, att gränskommunerna kommer att välja att så småningom lägga in alla dessa samverkansområden under formen kommunalförbund. Men den följande genomgången av kommunalekonomiska för- och nackdelar förutsätter att så kan bli fallet. Det förutsätts också för de ytterligare möjliga samverkansområdena från Bilaga B, vilka sammanfattas i  
 Tablå 4C 
 . 
 13 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå 4A: 
 Karta över kommuner vid  
 svensk-finska 
  gränsen i norr 
 14 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå 4B: 
 Kommunala samverkansområden över den  
 svensk-finska 
  gränsen 
  
 Hapa- 
  
 Andra 
  
 randa- 
  
 part- 
  
 Exempel på sådana andra 
  
 Teknisk samverkan: 
  
 -Torneå 
  
 ners 
  
 kommunpartners 
  
 Räddningstjänst, brandkår 
  
 x 
  
 x 
  
 Övertorneå-Pello 
  
 Avlopp 
  
 x 
  
 Avfallsdeponering 
  
 x 
  
 x 
  
 Pajala-Kolari. 
 Övertorneå-Ylitorneo-Kemi. 
  
 Kollektivtrafik 
  
 x 
  
 Fjärrvärme 
  
 x 
  
 Kommunalteknisk utrustning 
  
 x 
  
 Datornätverk  
 (inte minst för språkutbildning) 
  
 x 
  
 Planerat projekt i Tornedalsrådet 
  
 Utbildning: 
  
 Grundskola 
  
 x 
  
 x 
  
 Pajala-Muonio. 
 Övertorneå-Ylitornio-Pello. 
  
 Gymnasium 
  
 x 
  
 x 
  
 Övertorneå-Ylitornio-Pello 
  
 Högskola, Yrkeshögskola 
  
 x 
  
 x 
  
 Moore 
  i Tornedalsrådet 
  
 Vuxenutbildning/Kompetensutveckling 
  
 x 
  
 Moore 
  i Tornedalsrådet 
  
 Universitetssamarbete, distansutbildning 
  
 x 
  
 Planerat projekt i Tornedalsrådet 
  
 Vård: 
  
 Barnomsorg 
  
 x 
  
 x 
  
 Övertorneå-Ylitornio 
  
 Sjukresor, sjuktransporter, ambulans 
  
 x 
  
 Sjukvård (röntgen, gastroskopi, jour) 
  
 x 
  
 Sjukvård (helgjour) 
  
 x 
  
 Övertorneådelen av  
 landstinget-Ylitornio 
  
 Kultur och fritid: 
  
 Fritidsanläggningar 
  
 x 
  
 x 
  
 Övertorneå-Ylitornio 
  
 Kulturevenemang 
  
 x 
  
 x 
  
 Pajala-Kollari-Muonio. 
 Övertorneå-Ylitornio 
  
 Information: 
  
 Arbetsmarknadsadministration  
 (t.ex Job centre) 
  
 x 
  
 x 
  
 Turismkanslier 
  
 x 
  
 x 
  
 Övertorneå-Ylitornio 
 (gemensamt AB) 
  
 Turism-marknadsföring 
  
 x 
  
 x 
  
 Övertorneå-Ylitornio 
 (gemensamt AB) 
  
 Lokaltidning till alla medborgare 
  
 x 
  
 FoU-centrum 
  
 x 
  
 Planerat projekt i Tornedalsrådet 
  
 Tema-seminarier 
  för näringslivet 
  
 x 
  
 Pågående projekt i Tornedalsrådet 
  
 Boende: 
  
 Kommunala fastighetsbolag 
  
 x 
  
 Planering: 
  
 Översiktlig markanvändingsplanering 
  
 x 
  
 x 
  
 Pajala-Kollari-Muonio 
  
 Detaljerad markanvändingsplanering 
  
 x 
  
 Näringslivsutveckling 
  
 x 
  
 x 
  
 Pajala-Kollari-Muonio. 
 Pajala-Pello. 
  
 Övertorneå-Ylitornio-Pello 
 (gemen- 
  
 samt AB under diskussion) 
  
 15 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå 4C: 
 Kommunala samverkansområdenöver den  
 svensk-finska 
  gränsen: 
 Exempel som inte verkar aktuella för kommunalförbund nu, men som (enligt Bilaga B) kan bli det på sikt. 
 (Komplement till Tablå 4B) 
 Teknisk samverkan: 
 Vattenförsörjning 
 Avfallsåtervinning 
 Samordnade varutransporter 
 Infrastrukturutveckling i övrigt 
 Utbildning: 
 Forskarcentrum 
 Vård: 
 Tandvård 
 Karantänverksamhet för människor och djur Övrig vård och behandling 
 Kultur och fritid: 
 Bibliotekssamverkan 
 Teater, opera 
  
 AV-media 
  
 Information: 
 Konsumentupplysning 
 Lokal radio  TV 
 Planering, mm: 
 Säkerhetsfrågor 
 Upphandling 
 16 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 5. Identifiering av samverkansformer 
 Det förekommer en omfattande samverkan mellan svenska och finska kommuner – och med nödvändighet sker den i annan form än kommunalförbund. Främst är samverkan informell eller har formen skriftligt avtal med eller utan tillhörande gemensam kommitté. Men även aktiebolag och ideell förening förekommer. Som en grund för att kunna jämföra kommunalekonomiska för- och nackdelar identifieras här de former som förekommer eller som kan tänkas utvecklas med nuvarande lagar. 
 5.1. Samverkansformer enligt nuvarande lagar 
 Kommuner kan samverka i många olika former. Dessa former kan för svenska kommuner grupperas i tre grova kategorier: 
  
 N  
 Kommunalrättsliga former (nu inte möjlig för  
 svenskt-finskt 
  samarbete) 
  
 N  
 Privaträttsliga former, 
  
 N  
 Rättsligt informella former. Den första formen kan uppdelas i två: 
  
 N 
  
 Kommunalförbund, 
  
 N 
  
 Gemensam nämnd. 
  
 Gemensam nämnd diskuteras inte mer i denna rapport, eftersom Gränskommunutredningen inte väntas föreslå att den formen ska bli möjlig för  
 svenskt-finskt 
  samarbete. Däremot väntas utredningen föreslå att den svenska kommunallagens avsnitt om kommunalförbund (det vill säga Kapitel 3, paragraferna  
 20-28 
  i SFS 1991:900) på ett här inte närmare preciserat sätt ska bli möjlig att tillämpa för  
 svenskt-finskt 
  kommunsamarbete. 
 5.1.1. Fyra huvudformer av kommunalförbund kan bli möjliga 
 Enligt den svenska kommunallagen kan det med hänsyn till de kommunalekonomiska effekterna bli fråga om fyra helt olika typer av kommunalförbund, nämligen två beslutsformer som är kombinerbara med två operativa former (se övre delen av 
 Tablå 5B) 
 . 
  
 Utgångspunkten  
 är (enligt kommunallagen) att kommun- fullmäktige i medlemskommunerna fastställer en  
 förbundsordning 
  
 17 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 med närmare bestämmelser för kommunalförbundet. Det skall finnas en  
 beslutande församling  
 i kommunalförbundet. Den beslutande församlingen tillsätts av kommunfullmäktige i med- lemskommunerna och kan antingen vara en  
 förbundsfullmäktige  
 eller en  
 förbundsdirektion 
 . I bägge fallen ska den beslutande församlingen tillsätta en  
 förbundsstyrelse 
 , men om man valt att ha en förbundsdirektion, så ska förbundsdirektionen också vara förbundsstyrelse. 
  
 Revisorer utses  
 på olika sätt beroende på hur den beslutande församlingen är konstituerad: Om det är en förbundsfullmäktige så utser den revisorerna. Om det är en förbundsdirektion, så ska revisorerna utses på det sätt som medlemskommunernas fullmäktige beslutat i förbundsordningen. 
 Den beslutande församlingen ska tillsätta de  
 organ som utöver förbundsstyrelsen behövs  
 för att fullgöra kommunalförbundets uppgifter. 
  
 Två alternativa beslutsformer 
 : De två alternativen, beroende på hur man väljer att organisera dess ledning, blir således: 
  
 N  
 antingen förbundsfullmäktige plus separat styrelse, varvid förbundsfullmäktige utser revisorerna, 
  
 N  
 eller förbundsdirektion som samtidigt är styrelse, varvid revisorerna utses på det sätt som medlemskommunernas kommunfullmäktige fastställt i förbundsordningen. 
 Två alternativ för operativ organisation 
 : De två formerna för beslutsorgan kan kombineras med två alternativ när det gäller handläggande organ: 
  
 N  
 antingen är kommunalförbundet enbart fråga om en beslutande organisation med någon av de två typerna av ledning och utan ytterligare egna organ, det vill säga utan personal anställd och utan att äga några privaträttsliga organ såsom bolag. 
  
 N  
 eller också är det fråga om en organisation som både beslutar och själv genomför vissa eller alla beslut genom att ha anställd personal eller genom att äga privaträttsliga organ som har personal. 
 18 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 5.1.2. Många möjliga former idag 
 Följande kombinationer av samverkansformer förekommer (eller skulle kunna vara aktuella) mellan de svenska och finska kommunerna: 
  
 Före- 
  
 Förekommer inte 
  
 idag, men kulle kunna 
  
 Samverkansform 
  
 kommer 
  
 förekomma i en nära 
  
 idag. 
  
 framtid, om 
  
 Exempel: 
  
 kommunalförbund 
  
 inte får bildas 
  
 Rättsligt oreglerade former: 
  
 Samverkan utan avtal 
  
 Ja, se not  
 A 
  
 Kommitté 
  
 Ja, se not  
 B 
  
 Privaträttsligt reglerade former: 
  
 Samverkan enligt avtal 
 1  
 men utan annan form 
  
 Ja, se not  
 C 
  
 Samverkan enligt avtal i projektform 
  
 Ja, se not  
 D 
  
 Kommitté med aktiebolag under sig 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Kommitté med ekonomisk förening under sig 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Kommitté med aktiebolag  ekonomisk förening under 
  
 Nej 
  
 x 
  
 sig 
  
 Stiftelse 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Stiftelse med aktiebolag under sig 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Stiftelse med ekonomisk förening under sig 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Stiftelse med aktiebolag  ekonomisk förening under sig 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Aktiebolag 
  
 Ja, se not  
 E 
  
 Aktiebolag med dotterbolag 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Ekonomisk förening 
  
 Nej 
  
 x 
  
 Ideell förening 
  
 Ja, se not  
 F 
  
 Exempel på samverkan i ovanstående former: 
  
 Not 
  
 Exempel från  
 Haparanda-Torneå 
  
 Exempel med andra kommuner 
  
 A 
  
 Kulturevenemang såsom nyårsfirande. 
  
 Mellan flera andra Tornedalskommuner 
  
 B 
  
 Provincia-Bothniensis 
  
 Idé-Artica 
  
 C 
  
 Fjärrvärme. Räddningstjänst. Skylift. 
  
 Tornedalsrådet. 
  
 D 
  
 Eurocity Jobcentre. Mediapolis. 
  
 Diverse andra  
 Interreg-projekt 
  
 E 
  
 BRAB 
  
 Övertorneå-Ylitornio 
  Turism AB 
  
 F 
  
 - 
  
 Barents Väg Internationell Förening 
  
 1  
 Begreppet  
 avtal  
 inkluderar här begreppet  
 förbindelse 
 , till exempel när en medlemskommun i Tornedalsrådet förpliktar sig att såsom medlem betala viss avgift. Endast ena parten skriver således på en sådan förbindelse.. 
 19 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 5.2. Samverkansformer om nuvarande lagar ändras på andra sätt 
 Det finns sannolikt alternativ till att tillåta kommunalförbund över riksgränsen för att underlätta samverkan. Erfarenheterna från den successiva utvecklingen av samverkan enligt  
 Bilaga B  
 är att förutsättningarna har förbättrats betydligt under de senaste tio åren. Sveriges och Finlands inträde i EU har varit en betydelsefull sådan förbättring. Harmonisering av  
 moms-systemen 
  har varit en annan. Här förtecknas några exempel på lagar som (vid sidan av kommunallagen) fortfarande försvårar effektivt samarbete mellan svenska och finska kommuner: 
  
 N  
 Kommunalt ägande av tillgångar utanför kommungränsen och utanför nationsgränsen är således ett kvarvarande begränsande problem. Om Haparanda och Torneå kommuner skulle ha rätt att äga anläggningstillgångar i den andra kommunen skulle mycket vara vunnet utan att bilda formella kommunalförbund. Nu får kommunen äga aktier i varandras bolag, men inte andelar i varandras  
 anläggningstillgångar  
 – såsom till exempel del i en gemensam idrottsanläggning. Torneå kommun kan till exempel bidraga med finansiering av en bandyrinksläktare i Haparanda enbart via sin driftbudget. 
  
 N  
 Reglerna för  
 statsbidrag  
 har också visat sig missgynna gemensamma projekt (bland annat av näringslivskaraktär) eftersom staten inte kan bidra till angelägna gemensamhetsprojekt om det ligger i fel land. 
  
 N  
 De finska reglerna för  
 studentbostäder  
 gör att studenterna på den finska sidan inte får bo i (eljest tomma) lägenheter i Haparanda. (Det har man för närvarande kunnat kringgå genom att sådana lägenheter hyrs av en finsk förening, som sedan hyr ut till studenter.) 
  
 N  
 Kommunalskattelagens  
 inkomstskattesystem  
 missgynnar arbetspendling över gränsen, speciellt för invånare som inte bor i en gränskommun. 
  
 N  
 Förordningen (SFS 2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program har regler för  
 yrkesinriktad rehabilitering  
 och  
 arbetsmarknadsutbildning  
 med besvärande begränsningar för att utnyttja möjligheter att utveckla (och därmed också rekrytera) arbetskraft från andra sidan gränsen. 
 20 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 5.3. Samverkansformer i det nya systemet 
 Ett  
 svensk-finskt 
  kommunalförbund kan på den svenska sidan omfatta en eller flera parter, som kan vara kommuner och/eller landsting. På den finska sidan kan en eller flera kommuner och/eller samkommuner ingå i kommunalförbundet. 
 Antalet sådana kommunalförbund kan tänkas växa successivt över tiden (till exempel enligt det scenario som skissas i  
 Tablå B  
 i bilagan). 
 Varje sådant  
 svenskt-finskt 
  kommunalförbund kan ha olika innehåll enligt  
 Tablå 5A 
 . Där framhålles en stark tröskeleffekt som väntas uppstå om ett kommunalförbund har produktion i egen regi. En minimalistisk lösning på ett förbund är således att det enbart omfattar den politiska beslutsenheten. Kommunalförbundet består således av de valda politikerna och kommunalförbundets primära verksamhet består av politikernas beslutssammanträden. Och en maximalistisk lösning kan till exempel vara att ett kommunal- förbund inte bara är en organisation för att fatta beslut, utan även väljer att själv genomföra besluten genom en egen produktions- förvaltning. Speciellt för myndighetsutövande uppgifter krävs i olika speciallagar att kommunalförbundet har egen personal. 
 Oavsett takten för bildande av eventuellt  
 svensk-finska 
  kommunalförbund väntas många av de nuvarande samverkans- formerna bestå. Ny samverkan med de nuvarande formerna kommer sannolikt också att tillkomma. 
 5.4. Samverkansformer som jämförs 
 Det är ett principiellt metodproblem att definiera vilka av de ovanstående samverkansformerna som kommunala för- och nackdelar hos nya kommunalförbund ska jämföras med. Metodproblemet är speciellt stort, eftersom det finns så många teoretiska kombinationer av former och dessutom praktiska (men kanske små) varianter av dem. Samverkan utvecklas dessutom så snabbt att det inte heller är säkert att all nuvarande samverkan ännu funnit sina mest praktiska former. 
 Samverkan inom ett nytillskapat kommunalförbund kan ju jämföras med någon av följande fyra grupper av samverkansformer (se nedre delen av  
 Tablå 5B 
 ): 
  
 1. 
  
 De nu tillämpade formerna, förutsatt att nu gällande lagar inte ändras. 
  
 21 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 2. 
  
 Nu tillåtna men inte utnyttjade former, förutsatt att nu gällande lagar inte ändras. 
  
 3. 
  
 De nu tillämpade formerna, förutsatt att nu gällande lagar har utvecklats på strategiska punkter. 
  
 4. 
  
 Nu tillåtna men inte utnyttjade former, förutsatt att nu gällande lagar har utvecklats på strategiska punkter. 
  
 Av dessa fyra kombinationer är det nummer 1 och 2 som förutsätts för jämförelserna av kommunalekonomiska för- och nackdelar i kapitel 6 och 7. (Jämförelserna sker i princip enligt det stegvisa förfarandet i  
 Tablå 3B 
 .) 
 22 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå 5A: 
 Kommunalförbund med olika innehåll som ökar sanno- likheten för stora kommunalekonomiska effekter 
 (Tröskeleffekt av produktion i egen regi) 
 Sannolikhet för ökad grad av komplexitet 
 när det gäller kommunalekonomiska konsekvenser 
  
 .  
 2. Både beslut och egen produktion: 
 olika verksamhets- 
 områden. 
 Stor budget. 
  
 Många anställda. 
  
 Många dotter- 
  
 företag. 
  
 Kommunal- 
  
 tekniska taxor 
  
 ingår. 
  
 Ett enda verk- 
  
 Olika typer av 
  
 samhetsområde. 
  
 anläggningar ägs i 
  
 Liten budget. 
  
 bägge länderna. 
  
 Få anställda. 
  
 Myndighets- 
  
 Inga dotterföretag 
  
 utövande uppgifter. 
  
 Inga 
  
 taxor. Inga 
  
 ägda anläggningar. 
  
 Inget 
  
 myndighets- 
  
 utövande. 
  
 1. Bara beslut; ingen egen produktion: 
  
 Många olika 
  
 verksamhets- 
  
 Ett enda verk- 
  
 områden. 
  
 samhetsområde. 
  
 Stor budget. 
  
 Liten budget. 
  
 Minimalistisk 
  
 Maximalistisk 
  
 lösning 
  
 lösning 
  
 23 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå 5B: 
 Samverkansformer att jämföra: 
 Kommunalförbunden a, b, c  d  
 jämförs (i kap 6  7) med nuvarande  
 samverkansformerna 1  2 
 Kommunal- förbund: 
 P r o d u k t i o n 
  
 Ingen egen produktion 
  
 Egen produktion med 
  
 personal och eller 
  
 andra driftenheter 
  
 Förbundsfullmäktige 
  
 a 
  
 c 
  
 Ledning 
  
 och förbundsstyrelse 
  
 Förbundsdirektion 
  
 b 
  
 d 
  
 som också är styrelse 
  
 Nu tillåtna former: 
 L a g a r 
  
 Modifierade lagar 
  
 Nu gällande lagar 
  
 (=andra lagar än om 
  
 kommunalförbund) 
  
 1 
  
 3 
  
 Någon av följande sex former: 
  
 Någon av vidstående sex 
  
 Nu 
  
 tillämpade 
  
 N 
  
 Samverkan utan avtal 
  
 former 
  
 N 
  
 Kommitté 
  
 former 
  
 för 
  
 N 
  
 Samverkan 
  
 enligt avtal men 
  
 samverkan 
  
 utan annan form 
  
 N 
  
 Samverkan 
  
 enligt avtal 
  
 i 
  
 Form 
  
 projektform 
  
 N 
  
 Aktiebolag 
  
 N 
  
 Ideell förening 
  
 2 
  
 4 
  
 Någon av följande nio former: 
  
 Någon av vidstående nio 
  
 Nu tillåtna men 
  
 N 
  
 Kommitté 
  
 med 
  
 aktiebolag 
  
 former 
  
 under sig 
  
 inte 
  
 utnyttjade 
  
 N 
  
 Kommitté 
  
 med 
  
 ekonomisk 
  
 former 
  
 för 
  
 förening under sig 
  
 samverkan 
  
 N 
  
 Kommitté med aktiebolag  
  
 ekonomisk 
  
 förening under 
  
 sig 
  
 N 
  
 Stiftelse 
  
 N 
  
 Stiftelse 
  
 med 
  
 aktiebolag 
  
 under sig 
  
 N 
  
 Stiftelse 
  
 med 
  
 ekonomisk 
  
 förening under sig 
  
 N 
  
 Stiftelse 
  
 med aktiebolag 
  
 ekonomisk 
  
 förening under 
  
 sig 
  
 N 
  
 Aktiebolag med dotterbolag 
  
 N 
  
 Ekonomisk förening 
  
 24 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 6. Kommunalekonomiska för- och nackdelar 
 Vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar av samverkan i kommunalförbund (över riksgräns) finns eller kan finnas jämfört med samverkan i annan form (över riksgräns)? Den frågan analyse- ras i detalj i  
 Bilaga C 
 . Här sammanfattas de viktigaste svaren. 
 Först identifieras statiska och därefter dynamiska effekter. Med statiska effekter avses kortsiktiga eller direkta effekter, där samverkansformen inte fått konsekvenser för kommunernas befolkningssammansättning eller invånarantal och inte heller någon intressant betydelse för sysselsättningen utanför den kommunala administrationen. Med dynamiska effekter avses den längre tidshorisonten, då sådana effekter kan tänkas bli intressanta för analysen av kommunalekonomiska för- och nackdelar. 
 6.1. Tio problem som kan medföra kommunalekonomiska nackdelar på kort sikt 
 I bilaga C.1 förtecknas en lång lista över tänkbara kommunalekonomiska för- och nackdelar om samverkan sker i formen kommunalförbund jämfört med andra samverkansformer över riksgränsen. De mest betydelsefulla punkterna i den listan bedöms vara följande tio nackdelar. 
  
 - Dyrare demokratisystem  
 med troligen dyrare revision och med troliga krav på simultantolkningar vid många fler sammanträden än nu. De formella ökade kraven på tvåspråkighet torde också öka behovet av goda översättningar av alla protokoll och dokument, medan det idag ofta torde kunna fungera med lägre krav på goda översättningar. Att det demokratiska systemet blir något dyrare kan ses som mer sannolikt än motsatsen. Samtidigt väntas kom- munalförbund i många fall medföra besparingar och tidsvinster: man slipper dubbelarbete i gemensamma informella beslutsorgan och parallella formella beslutsorgan. Man slipper fördröjningar som detta medför och ofta besvärande irritationer när det tillkommer synpunkter under tiden mellan informellt och formellt beslut, vilka ofta komplicerar och ytterligare fördröjer de formella besluten. 
  
 - Sannolikt dyrare  
 försäkringspremier eftersom försäkrings- bolagen väntas ha bristande erfarenhet av att hantera internationella kommunverksamheter. Denna nackdel inträder enbart om kommunalförbundet har verksamhet eller tillgångar som man vill försäkra. 
 25 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Fem nackdelar under en övergångstid 
 : Under flera års tid (kanske mellan 5 och 20 år) väntas det bli nackdelar beträffande följande fem punkter: 
  
 - 
  
 Nya juridiska problem 
 , som kan ta lång tid att lösa. 
  
 - 
  
 Redovisningstekniska problem  
 till följd av olika regelverk och praxis 
  
 - 
  
 Kapitalkostnader  
 beräknas olika i Sverige och Finland och det medför problem med bl.a. taxor och värdering av tillgångar. Sanno- likheten bedöms vara stor för att ett kommunalförbund till att börja med inte väljer att ta över ägandet av anläggningstillgångar från sina medlemskommuner. Små kommunalekonomiska  
 nackdelar  
 kan ändå uppstå i form av tillkommande ekonomiskt- 
 juridiska utredningsbehov för att definiera värden av anläggnings- tillgångar 
 ²  
 som man hyr från någon av medlemskommunerna. Dessa problem blir inte nödvändigtvis större om man byter från dagens samverkansform till kommunalförbund, men de ökar med ökad volym och komplexitet på verksamheten och anläggningarna och de tydliggörs när kommunalförbundet ska får enhetliga beslutsunderlag. 
  
 - 
  
 Kommunaltekniska taxor  
 kan bli svårare att få godkända enligt självkostnads- och likställighetsprinciperna. Risken är uppenbar att någon kommuninvånare överklagar nya taxor med hänsyn till dessa principer, om ett kommunalförbund valt att ändra taxesystemet så att det är baserat på gemensamt redovisade kapitalkostnader. Det betyder att kapitalkostnader för hantering av avfall och avlopp och för produktion och distribution av fjärrvärme kan bli av betydelse för värdering av kommunalförbundets övertagandevärde och för kommunalförbundets årliga kostnader i fortsättningen. Med skillnader i tillämpade avskrivningstider mellan Sverige och Finland väntas detta medföra extra förhandlings- och utredningskostnader innan man kan bli överens om hur kapitalkostnaderna i kommunalförbundet ska beräknas och redovisas. 
  
 - 
  
 Krångligare kommunalt utjämningssystem:  
  
 I vart fall på den svenska sidan kan det kommunala kostnadsutjämningssystemet behöva korrigeras om det finns kommunalförbund över en riksgräns. Det väntas behöva medföra justering av nu ingående komponenter och kan medföra behov av tidskrävande utredningar för inblandande kommuner. 
  
 2  
 Här bortses från att det kan finnas skillnader i beräkning av årliga kapitalkostnader för tillgångar som inte är anläggningstillgångar (till exempel kontorsmaskiner och annan utrustning). Diskussionen koncentreras till anläggningar och specialbyggnader. Kontorsutrymmen förutsätter här tills vidare att  
 kommunal-förbundet 
  hyr av de inblandade kommunerna. 
 26 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tre nackdelar tillkommer om man anställer personal 
 : Om kommunalförbundet väljer att anställa personal så blir man en internationell arbetsgivare. Detta väntas medföra följande tre bestående kommunalekonomiska nackdelar jämfört med att driva samverkan i former där personalen är anställd direkt av de ingående kommunerna eller av någon annan arbetsgivare som inte är internationell. 
  
 - 
  
 Risk för dyrare personal  
 i internationella organisationer än i nationella: Om man väljer att anställa personal i kommunal- förbundet, så är det svårt att tänka sig att de kan arbeta där med bibehållande av nuvarande små skillnader i olika förmåner, såsom pensionssystem, sjukledighet, föräldraledighet, semesterberäkning. Sannolikheten måste vara hög för att det mycket snart kommer att krävas samordnade personalförmåner – och att sådana i praktiken medför en höjning jämfört med det nuvarande genomsnittet av personalkostnader. Eftersom personalkostnaderna väger tungt i verksamheten, så kan även små ökningar medföra betydande merkostnader för verksamheten. 
 Det är dock inte alls självklart att ett kommunalförbund kommer att välja att anställa personal. Man kan mycket väl tänka sig att förbundet väljer att istället upphandla verksamheten från en eller flera medlemskommuner eller från en entreprenör. Ett kommunalförbund kan väntas välja mellan olika driftformer och därvid rimligtvis välja den form som ger ändamålsenlig kvalitet och kostnadseffektivitet. Det betyder att de här diskuterade kommunalekonomiska nackdelarna inte blir aktuella, så länge förbundet inte är arbetsgivare. 
  
 - 
  
 Krångligare facklig verksamhet  
  
 med personal från två olika avtalskulturer. 
  
 - 
  
 Oklara allmänna åligganden 
 . Det kan bli oklarheter vad som gäller för en internationell arbetsgivare när det gäller till exempel krav på jämställdhetsplaner, energisparplaner, arbetsmiljöplaner. 
 Om ett  
 svenskt-finskt 
  kommunalförbund anställer personal kan också betydande mervärden uppkomma i den mer kreativa miljö som kan väntas hos samverkande personer med olika bakgrund när det gäller utbildning, språk, kultur. Sådana mervärden bör betyda kommunalekonomiska  
 fördelar 
 , som motverkar ovanstående nackdelar. 
 27 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå 6A: 
 Tio problem som medför kommunalekonomiska nackdelar i formen kommunalförbund jämfört med andra samverkansformer över riksgränsen 
  
 N 
  
 Sannolikt dyrare demokratisystem  
 med ökade krav på simultantolkning, 
  
 formella översättningar av skrivet material samt dyrare revision. (Detta väger för de 
  
 flesta kommuner kommunalekonomiskt troligen kortsiktigt tyngre än besparingar 
  
 genom en sannolikt effektivare beslutsgång.) 
  
 N 
  
 Sannolikt ökade försäkringspremier  
 (om förbundet tar kommunförsäkringar) 
  
 till följd av att försäkringsbolag väntas ha bristande erfarenhet av att försäkra 
  
 internationella kommunorganisationer. 
  
 Tillkommande nackdelar under en övergångstid: 
  
 N  
  
 Nya juridiska problem 
 , som kan ta lång tid att lösa 
  
 N 
  
 Redovisningstekniska  
 problem till följd av olika regelverk och praxis 
  
 N 
  
 Kapitalkostnader  
 beräknas olika och medför problem med bl.a. taxor 
  
 N 
  
 Kommunaltekniska taxor  
 kan bli svårare att få godkända enligt självkostnads- 
  
 och likställighetsprinciperna 
  
 N 
  
 Krångligare kommunalt utjämningssystem  
 med ytterligare komponenter i 
  
 Tillkommande nackdelar om man anställer personal: 
  
 N 
  
 Risk för dyrare personal  
 i internationella organisationer än i nationella 
  
 N 
  
 Krångligare facklig verksamhet  
 med personal från två olika kulturer 
  
 N 
  
 Oklara allmänna åligganden  
 för en internationell arbetsgivare 
  
 28 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 6.2. Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts 
 Jämfört med nuvarande oftast informella samverkan över gränsen kan ett kommunalförbund uppfattas som mera långsiktigt och stabilt. Det medför att de ingående kommunerna bör ha större möjligheter att anpassa sin personal. Det bör således vara lättare att förhandla fram mer kostnadseffektiva gemensamma organisatoriska lösningar. Det bör ge kommunalekonomiska fördelar, se  
 Tablå 6B 
 . 
 6.3. För- och nackdelar som följd av mer långsiktiga eller dynamiska effekter 
 Rätt till nya kommunalförbund väntas medföra dels att beslutsmässigt, demokratiskt och administrativt effektivare samverkan tillkommer, dels att samverkan uppstår inom fler kommunala verksamhetsområden. Detta bedöms ge effekter i flera led enligt  
 Tablå 6C 
 , som beskrivs närmare i Bilaga C.2. Som sammanfattande resultat (inte minst av successivt allt bättre utbildning och arbetsmarknad) kan följande punkter noteras: 
  
 N  
 Ökad skattekraft i den svenska delen av regionen medför kommunalekonomiska fördelar för främst alla svenska kommuner och till en liten del regionens kommuner. 
  
 N  
 Ökad befolkning i den svenska delen av regionen medför kommunalekonomiska fördelar för de svenska kommunerna i regionen med hänsyn till effekterna av det kommunala inkomstutjämningssystemet. Om invånarna annars hade bott i andra svenska kommuner, så är det motsvarande nackdel för dessa. En ökad befolkning i regionen ställer dock krav på kommunal service, som om den inte är utbyggd kan kosta mer än vad de ökade skatteinkomsterna ger, vilket är en nackdel. Nettoeffekten beror främst på var i kommunens tätortsstruktur befolkningstillskottet kommer och på åldersstrukturen. 
  
 N  
 Bäst långsiktigt positiva kommunalekonomiska fördelar blir det om den ökade samverkan medför inflyttning till svenska kommuner från utlandet av yrkesaktiva personer, som bosätter sig där det finns överkapacitet i bland annat skolor och som föder barn - vilka till följd av det attraktivare utbildningssystemet kan skapa sig arbete och livsstilar i regionen. 
 29 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 N  
 En tänkbar nackdel är framtida överklaganden av kommunala myndighetsbeslut beträffande verksamhet som drivs i form av ett  
 svenskt-finskt 
  kommunalförbund: Om det finns juridiska oklarheter kring hur överklaganden ska hanteras så kan såväl invånare, kommunalpolitiker som kommunala tjänstemän bli mycket frustrerade över detta. Det kan påverka förtroendet för regionens framtid. Om så blir fallet kan det medföra kommunalekonomiska nackdelar i form av minskad investeringsvilja, ökade driftkostnader genom bland annat sämre kvalitet på personal och förtroendevalda. 
  
 N  
 Allmänt sett ger den globala ekonomiska historien starka belägg för att ekonomisk och kulturell utveckling med störst framgång verkar ske i städer och regioner med störst öppenhet för att blanda verksamma människor från olika kulturer och språk. 
 30 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå 6B: 
 Några troliga personalkostnadsförändringar som följd av hur ett gränsöverskridande kommunalförbund väljer att anställa personal 
  
 Ingen  
 personal 
  
 Någon eller  
 några få 
  
 anställs av 
  
 personer anställs som 
  
 kommunal- 
  
 chefer i myndighets- 
  
 förbundet 
  
 befattningar 
  
 Bara 
  
 byte 
  
 av 
  
 Ingen effekt  
 för de 
  
 Sannolikt  
 ingen effekt  
 för 
  
 samver- 
  
 totala 
  
 personal- 
  
 personal-kostnaderna 
  - om 
  
 kansform 
  
 och 
  
 kostnaderna 
  
 de inte  
 ökar  
 som följd av 
  
 (för de som anställs) 
  
 trassel 
  
 p.g.a 
  
 dubbel- 
  
 arbetsgivare 
  
 beskattning 
 ³ 
  
 Även 
  
 omorga- 
  
 Möjligt att 
  
 de totala 
  
 b. 
  
 Besparing 
  
 av 
  
 nisation 
  
 personalkostnaderna 
  
 chefstjänster 
  
 bör  
 minska 
  
 minskar  
 som följd av 
  
 de 
  
 totala 
  
 personal- 
  
 färre anställda 
  
 kostnaderna 
  
 till 
  
 följd 
  
 av 
  
 (stordriftfördelar) 
  
 färre anställda chefer, men 
  
 kan 
  
 öka 
  
 personal- 
  
 kostnaderna 
  
 per 
  
 chef 
  
 till 
  
 följd av ökade kun- 
  
 skapskrav på  
 befatt-ningen 
  
 Nya 
  
 Möjligt att 
  
 de totala 
  
 Se  
 b  
 ovan 
  
 samverkans- 
  
 personalkostnaderna 
  
 områden 
  
 minskar  
 som följd av 
  
 färre anställda 
  
 (stordriftfördelar) 
  
 SUMMERAD 
  
 Möjligen 
  
 minskade 
  
 Sannolikt 
  
 minskade 
  
 EFFEKT: 
  
 personalkostnader 
  
 personalkostnader 
  
 Många  
 personer anställs 
 inom t.ex. vård, skola, omsorg, planering räddningstjänst 
 a.  
 Risk för  
 ökade  
 personalkostnader (per anställd) till följd av samordnade anställningsavtal 
  
 c.  
 Möjligt att de totala  
 personal-kostnaderna 
 minskar  
 som följd av färre anställda och till följd av att effektivare arbetsformer kan utvecklas i en internationell kultur 
 Se  
 c  
 ovan 
 Beror på om  
 a eller c  
 ovan väger tyngst 
  
 ³ 
 Om man till exempel vill utvidga  
 Haparanda-Kalix-Övertorneå 
  Räddningstjänstförbund till att omfatta även Torneå, och  
 om  
 kommunalförbundet får sitt juridiska säte i Torneå, och  
 om  
 kommunalförbundet vill anställa en räddningsledare (för att denne ska kunna arbeta som myndighetsperson på båda sidor om riksgränsen), och  
 om  
 denne nu är folkbokförd i Kalix kommun (som inte är en gränskommun enligt dubbelbeskattningsavtalet mellan Sverige och Finland), så torde kommunalförbundet (till följd av nuvarande dubbelbeskattningsavtal) behöva  
 öka  
 dennes lön för att denne ska gå med på att byta arbetsgivare. 
 31 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå 6C: 
 Modell för identifiering av dynamiska effekter 
 INPUT 
 DYNAMISKA EFFEKTER: 
  
 -Primärt 
  
 -Sekundära 
  effekter 
 Rätt till nya kommunalförbund medför dels att beslutsmässigt, demokratiskt och administrativt effektivare samverkan tillkommer, dels att samverkan uppstår inom fler områden. 
  
 a. Ökad välfärd genom 
  
 b. Ökad 
  
 billigare och bättre 
  
 framtidstro i 
  
 kommunal service 
  
 regionen 
  
 c. Bättre fungerande 
  
 d. Bättre 
  
 e. Ökande 
  
 arbetsmarknad 
  
 kommersiell 
  
 investeringar i 
  
 service 
  
 regionen 
  
 -Tertiära 
  
 g. Ökande andel 
  
 h. Fler 
  
 i. Ändrad 
  
 effekter 
  
 f. Ökad 
  
 av befolkningen 
  
 skattekraft 
  
 i samhälls- 
  
 invånare 
  
 tätortsstruktur 
  
 byggande åldrar 
  
 i regionen 
  
 i regionen 
  
 -Kvartära 
  
 j. Krav på 
  
 effekter 
  
 kommunal 
  
 service och 
  
 kommunala 
  
 investeringar 
  
 OUTPUT 
  
 Kommunal- 
  
 Kommunal- 
  
 Kommunal- 
  
 Kommunal- 
  
 Oklart  
 om 
  
 ekonomiska 
  
 ekonomiska 
  
 ekonomiska 
  
 ekonomiska 
  
 effekterna är 
  
 för 
 delar för 
  
 för 
 delar för 
  
 nack 
 delar för 
  
 nack 
 delar för 
  
 kommunal- 
  
 deltagande 
  
 alla  
 andra 
  
 deltagande 
  
 alla  
 andra 
  
 ekonomiska 
  
 kommuner 
  
 kommuner 
  
 kommuner 
  
 kommuner 
  
 för- eller 
  
 nackdelar 
  
 32 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 7. Kommunalekonomiska för- och nackdelar för speciellt Haparanda kommun 
 Bland praktiska fördelar med ett kommunalförbund med Torneå jämfört med nuvarande samverkan kan nämnas: 
  
 N  
 Snabbare politiska beslut: genom att undvika det nuvarande systemet med dubbla beslut (inom dels  
 Provincia-Bothniensis 
  och dels vardera kommunen) så vinner man normalt flera veckors tid. 
  
 N  
 Färre politiska komplikationer: Med det nuvarande samverkanssystemet uppstår det ibland nya förutsättningar mellan informella gemensamma beslut i samverkans- organisationen och de formella besluten i varje kommun. Det medför att man får börja om från början. Speciellt om man hunnit ta ett formellt beslut i den ena kommunen men inte i den andra, så blir det praktiska komplikationer. 
  
 N  
 Ökat förtroende för regionen i samverkan: Naturligtvis gillar massmedia att dyka ner på sådana praktiska komplikationer i sina försök att måla upp så stora rubrikknipande skandaler de kan. Det medför att näringslivet lätt får en helt felaktig bild av hur samverkan över gränsen fungerar. 
 Dessa praktiska fördelar medför dock mycket små identifierbara kostnadsbesparingar för kommunen, även om dessa väntas bli en kommunalekonomisk  
 fördel 
 . Denna fördel kan vägas mot några förväntade kommunalekonomiska  
 nackdelar  
 när det gäller det nya politiska systemet. De kommunala kostnaderna väntas kunna öka för politik när det gäller: 
  
 N  
 Revision: Det tillkommer krav på speciell revision av kommunalförbundets verksamhet. Hur dyr den blir beror delvis på hur kommunalförbundet konstituerar sig, men det bör generellt sett finnas anledning för kommunalförbundet att inte ta lätt på revisionen, för att undvika inbjudan till framtida problem. 
  
 N  
 Formella översättningar av dokument: Nu är tvåspråkiga dokument ofta snabbt översatta av personer som inte helt behärskar det andra språket. Med ett formellt kommunal- förbund torde kraven öka på goda översättningar av både beslutsunderlag och beslutsprotokoll. 
  
 N  
 Krav på fler simultantolkningar under formella sammanträden: Även i fortsättningen torde man till gemensamhetsorganen i första hand välja personer som kan 
 33 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 tala bägge språken. Men som följd av att sammanträden och beslut delvis blir mer formella, så bör kraven i många fall öka på simultantolkning under vissa sammanträden. Sådan tolkning är normalt dyr. 
 Dessa fördelar (med tillhörande nackdelar) kan ses som ett syfte med reformen: att utöka och förstärka de politiska delarna av den lokala demokratin. 
 Genomgången i kapitel 6 (och  
 Bilaga C 
 ) är generell för samverkande kommuner i största allmänhet över den  
 svensk-finska 
  gränsen. För Haparanda kan följande kommunalekonomiska för- och nackdelar speciellt noteras med utgångspunkt i de samverkansområden som omnämns i  
 Bilaga B 
 . 
 7.1. Kortsiktiga nackdelar med att byta samverkansform 
 De nu aktuella samverkansområdena förtecknas i  
 Tablå 7A  
 till- sammans med bedömningen om samverkan skulle beröras av tre av de besvärliga kommunalekonomiska nackdelarna enligt genom- gången i kapitel 6. Dessa potentiella kortsiktiga nackdelar är: 
  
 N  
 om samverkan idag har kommunalt anställd  
 personal  
 (i Sverige eller i Finland) som kan tänkas bli anställd av ett  
 svensk-finskt 
  kommunalförbund i stället, 
  
 N  
 om samverkan idag omfattar anläggningar som har  
 kapital 
 kostnader av betydenhet och som skulle kunna tas över av eller beröra ett sådant kommunalförbund, 
  
 N  
 om samverkan omfattar verksamhet som skulle kunna debitera kommunaltekniska  
 taxor  
 som styrs av självkostnads- och likställighetsprinciperna. 
 Ett Ja respektive Nej i Tablån betyder hur svaret på dessa tre frågor bedöms vara. (Däremot betyder det inte  
 att  
 personal respektive anläggningstillgångar med hög sannolikhet kommer att tas över av ett kommunalförbund, eftersom många praktiska frågor kan inverka på hur förbundet väljer att organisera sin drift.) 
 I det följande ska dessa tre tänkbara kommunalekonomiska nackdelar gås igenom, varefter de mer långsiktiga dynamiska fördelarna diskuteras. 
 34 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Kortsiktiga nackdelar med personalkostnader 
 Det är många av de i  
 Tablå 7A  
 noterade samverkansområdena som bedöms kunna få personal anställa i kommunalförbundet i stället för av Haparanda eller Torneå kommuner. Blir så fallet bör (enligt bilaga Roberts) personalkostnaderna öka, vilket skulle vara en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . Sannolikheten bedöms dock vara hög för att ett kommunalförbund av dessa skäl kommer att under lång tid välja att inte anställa någon personal alls eller bara några få personer. Om man väljer att även fortsättningsvis ha personalen anställd av nuvarande arbetsgivare, från vilka kommunalförbundet upphandlar behövliga tjänster, så slipper man denna nackdel. För kommunala myndighetsuppgifter kan det dock krävas att ett kommunalförbund har sådan personal anställd i egen regi. (Det kan till exempel röra viktiga delar av angelägna samverkansområden såsom delar av räddningstjänst, skola och vård, där de största effektiviseringseffekterna kan väntas.) 
 Kortsiktiga nackdelar med kapitalkostnader 
 Oklarheter kring vad skillnader mellan Sverige och Finland i sättet att beräkna kapitalkostnader betyder kan medföra sämre beslutsunderlag och tidsödande utredningar. (Detta gäller även om kommunalförbundet inte äger avskrivningsbara tillgångar.) Det blir en kommunalekonomisk  
 nackdel  
 så länge oklarheterna består. 
 Nackdelar med kommunaltekniska taxor tänkbara på sikt 
 Som antyds av innehållet i  
 Tablå 7A  
 så bedöms det mest sannolikt, att ett nytt  
 kommunal-förbund 
  till att börja med inte kommer att handha några kommunaltekniska taxor. Därmed ger dessa inte heller några kommunalekonomiska nackdelar.  
 Nackdelar  
 uppstår sannolikt först om och när man försöker skapa gemensamma kommunaltekniska taxekollektiv. 
 Taxorna för fjärrvärme, avfallshanering, vatten- och avlopps- hantering är i dag separerade för varje kommun. Om kommunal- förbundet skulle tillämpa en gemensam taxa för sitt verk- samhetsområde så väntas det bli problem med själv- kostnadsprincipen och likställighetsprincipen, eftersom den nya taxan med största sannolikhet kommer att överklagas av någon konsument. Det kan därigenom bli dyra utrednings- och rättegångskostnader under flera år, tills en ny praxis har etablerats. 
 Speciellt om fjärrvärme- och avloppssystemen i framtiden dras kors och tvärs över gränsen när man bygger ut det gemensamma området  
 På  
  
 Gränsen-Rajalla 
 , 
  så kan det bli problem med hur 
 35 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 självkostnaderna ska beräknas. Det är dock inte säkert att lednings- utbyggnaden där behöver bli så mycket kors och tvärs över gränsen, utan det kan mycket väl tänkas att det är 
 36 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå 7A: 
 Identifiering av tre potentiella problemkategorier för samverkan som bedöms mest aktuell att överföra till kommunalförbund 
  
 Aktuella samverkansområden 
  
 Personal 
  
 Kapital 
  
 Taxor 
  
 Samverkan som i första hand väntas 
  
 överföras till kommunalförbund: 
  
 Kommunalteknik: 
  
 - Samanvändning av utrustning (skylift mm) 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 - Räddningstjänst 
  
 Ja 
 M 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Utbildning: 
  
 - Språkskolan 
  
 Ja 
 M 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Eurogymnasiet och alla andra gymnasieutbildningar 
  
 Ja 
 M 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Fri skolgång över gränsen i grundskolan 
  
 Ja 
 M? 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Yrkeshögskoleutbildning 
  
 Ja 
 M? 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Utbildning av  
 6-åringar 
  
 Ja 
 M 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Vård- och omsorg: 
  
 - Barnomsorg 
  
 Ja 
 M 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Vårdcentraler (utrustning, jourtider) 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Kultur och fritid: 
  
 - Samutnyttjande av fritidsanläggningar 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 - Kulturarrangemang 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Museer 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Information: 
  
 - Arbetsmarknadsadministration 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Turismkanslier 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Informationstidning till alla medborgare 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Informationstidning till alla kommunanställda 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Eurocity Jobcentre 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Planering: 
  
 - Översiktlig markanvändningsplanering 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Markanvändningsplanering för  
 På  
  
 Gränsen-Rajalla 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Näringslivsutveckling, projektet  
 Mediapolis 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 - Upphandlingar av varor och tjänster 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Boende: 
  
 - Kommunala fastighetsbolag 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Samverkan som till att börja med kanske faller 
  
 utanför kommunalförbundet: 
  
 Kommunalteknik: 
  
 - Avloppshantering 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 - Fjärrvärme 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 - Gemensamt avfallsupplag 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 M  
 = Delar av personalen har myndighetsuppgifter som kan kräva anställning i kommunalförbundet. 
 37 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 tekniskt lättast att bygga ut dessa ledningssystem tämligen separerade med hänsyn till nationsgränsen. Detta innebär att det är tänkbart att det möjligen skulle kunna gå även för ett kommunalförbund med kommunaltekniska taxor att ha separata taxor på var sin sida om nationsgränsen. Men man skulle i så fall sannolikt behöva en dubbel bokföring, där många kostnadsposter fördelas med olika kapitalkostnadsberäkningar för de taxekollektiv som är på var sin sida av nationsgränsen. 
 7.2. Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts 
 Det hittillsvarande resonemanget har förutsatt en statisk syn: byte av samverkansform har skett till kommunalförbund och den nuvarande samverkan har fortsatt inom ramen för den nya formen. Mycket få och små fördelar har därmed kunnat identifieras. Om man förutsätter att den nya formen inbjuder till vissa omorganisationer till följd av förväntad ökad långsiktighet i samverkansformen, så kan i första hand följande kommunal- ekonomiska  
 fördelar  
 identifieras: 
  
 * 
  
 Billigare operativ verksamhet  
  
 skulle kunna nås inom räddningstjänst, skola och åldringsvård: 
  
 N  
 Räddningstjänsten för Haparanda och Torneå centralorter kan göras mer effektiv med en gemensam fast räddningstyrka, men det ställer högre krav på dubbelutbildning av räddningsledaren. 
  
 N  
 Grundskolans undervisning kan effektiviseras på många sätt: undervisning i engelska och andra främmande språk kan samordnas bättre; laboratorier i naturvetenskapliga ämnen kan utnyttjas bättre; klasser kan möjligen göras mer välfyllda så att färre lärare behövs eller att färre speciallokaler för undervisningen behövs. 
  
 N  
 Även åldringsvården bedöms kunna effektiviseras, med en gemensam planering och budgetering av driften. 
  
 * 
  
 Billigare administrativ verksamhet  
  
 skulle kunna nås främst inom följande verksamhetsområden om det går att undvika dubblering av chefer med tillhörande assistans: 
  
 N  
 Grundskola: Färre skoldistrikt och färre rektorer.  
 N  
 Gymnasieutbildning: Färre rektorer. 
 38 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 N 
  
 Räddningstjänst: En brandmästare färre, om nationella 
  
 behörighetskrav så tillåter. 
  
 N 
  
 Översiktlig markanvändningsplanering: Kanske minus en halv 
  
 chef för översiktsplanering eller utvecklingsplanering. 
  
 En viss minskning i tillhörande behov av lokaler för sådana tjänstemän skulle också medföra besparingar. Övriga verksamhets- områden enligt  
 Tablå 7A  
 synes just nu vara svårare att organisera om till identifierbara besparingar. 
 7.3. Långsiktiga för- och nackdelar med ökad samverkan 
 Enligt bilaga C.2 kan man mycket väl tänka sig att tillskapandet av ett kommunalförbund innebär en politisk vitalisering som medför ökad samverkan på allt fler områden. Därigenom kan bland annat fler stordriftsfördelar sannolikt nås och förutsättningarna öka för att regionens näringsliv och befolkning växer snabbare än eljest. Detta väntas i så fall medföra ökade krav på kommunal service och kommunala investeringar i Haparanda. Utgående från rutorna i  
 Tablå 6C  
 diskuteras förutsättningarna för sådana effekter. 
 Ruta a: Ökad välfärd genom billigare och bättre kommunal service 
 . Det är framför allt inom utbildningsområdet (inklusive vuxenutbildning) som de mycket goda resultaten av Språkskolan och Eurogymnasiet ger höga förväntningar om goda effekter på den kommunala servicen av en fortsatt fördjupad samverkan med Torneå. 
  
 Ruta b: Ökad framtidstro i regionen 
 . Haparanda (och regionen i övrigt) rider just nu på en europeisk våg av positiva attityder till ökad samverkan över gamla gränser. Detta är mycket bra, eftersom det väntas finnas stora regionalekonomiska fördelar att vinna på sådan samverkan. Rimligtvis bör dessa attityder smitta av sig till stora delar av befolkningen och ge unga generationer ökat självförtroende och en ökad framtidstro för regionen. 
  
 Ruta c: Bättre fungerande arbetsmarknad 
 . Arbetspendlingen över gränsen har i många år varit mycket ensidig från Finland till Sverige. Nu har en svängning börjat ske och arbetspendlingen från Sverige till Finland väntas öka än mer i framtiden till följd av flera stora industriella satsningar i norra Finland. Eftersom Haparanda- Torneå ligger mitt i en expansiv pendlingsregion  
  
 Kalix-Kemi 
  
  med cirka 100 000 invånare, så bör de allt bättre väg- och järn- vägsförbindelserna i regionen och framför allt den utbyggda arbets- 
  
 39 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 marknads- och vuxenutbildningen för livslångt lärande göra denna arbetsmarknad allt effektivare. 
 Ruta d: Bättre kommersiell service 
 . Mycket av den samverkan som kan bli ytterligare stärkt genom ett kommunalförbund rör förutsättningarna för ökad handel och ett stimulerat näringsliv i regionen. Inte minst ökad tillgänglighet (bland annat genom ökad pendling) och bättre utbildning bör stärka den kommersiella servicen. 
  
 Ruta e: Ökande investeringar i regionen 
 . Investeringar ger i vart fall kortsiktiga arbetstillfällen och många av investeringarna görs för att de väntas ge god långsiktig avkastning och därmed ökad skattekraft. Ökad samverkan över gränsen bedöms ha positiv betydelse för investeringsviljan och finansieringsmöjligheterna. Inte minst bör den ökade arbets- och handelspendlingen öka underlaget för förbättrad kollektivtrafik längs Bottenviksbågen – vilket sedan underlättar ytterligare sådan pendling. 
  
 Ruta f: Ökad skattekraft 
 . Haparanda har en snabbt fallande skattekraft (det vill säga eget skatteunderlag per invånare) sedan mitten av  
 1990-talet. 
  En bättre fungerande arbetsmarknad i gränsregionen väntas kunna få mycket stor betydelse för regioninkomsten på lång sikt och därigenom borde Haparandas skattekraft öka. (Det har visserligen ingen praktisk kommunal- ekonomisk betydelse för Haparanda med dagens skatte- utjämningssystem, men kan få det i framtiden eftersom sannolikheten är hög för att nya system kan komma om några år.) 
 Ruta g: Ökande andel av befolkningen i samhällsbyggande åldrar 
 . Haparanda har (liksom Torneå) en svacka i sin befolkningspyramid i åldrarna  
  
 20-45 
  
  år. Det betyder att de barnalstrande och samhällsbyggande åldrarna är under- representerade, vilket inte är bra för den långsiktiga kommunal- ekonomiska utvecklingen. Det medför också att det nu är få barn i förskoleåldrarna, se  
 Tablå 7B 
 . Haparanda hade under perioden 1 januari 2000 till 30 juni 2001 ett mönster i sin befolknings-  
  
 förändring  
  
 som förstärker denna skevhet i ålderspyramiden: invånartalet minskade med 136 personer, varav åldersgruppen  
  
 20-44 
  
  år minskade med 105 personer. Av dessa ta stod netto 
  
 flyttningen  
  
 för en minskning av totalbefolkningen med 55 personer och en minskning av åldrarna  
  
 20-44 
  
  år med 92 personer. Det finns ingen garanti för att ökad samverkan på sikt medför ändringar i detta åldersmässiga flyttningsmönster, men det bör vara en god hjälp att försöka vända utvecklingen. 
  
 40 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Ruta h: Fler invånare i regionen 
 . Haparanda har från år 1995 tappat i genomsnitt cirka 1 procent av sin befolkning per år. Det finns därför sannolikt kommunal servicekapacitet utbyggd även om det inte är säkert att den är lokaliserad på bästa sätt för framtiden. Ökad framtidstro kan öka nativiteten och en förbättrad regional arbetsmarknad bör inverka positivt på invånartalet. 
  
 7.3.1. Kommunalekonomiska fördelar för Haparanda på lång sikt 
 En långsiktigt ökande arbetspendling över gränsen och en bättre fungerande arbetsmarknad i regionen är sannolik som följd av den allmänna utvecklingen. Viktiga administrativa hinder för den utvecklingen är den nuvarande utformningen av dubbel- beskattningsavtalen. Inverkan av nya kommunalförbund över gränsen är sannolikt i det perspektivet marginell, men positiv. Framför allt torde utformningen och innehållet i regionens skolor vara en strategisk faktor. Om man genom kommunalförbund kan få till stånd fler goda skolor av den kvalitet som Språk- skolan/Euroskolan i  
 Haparanda-Torneå 
  nu har, så har det med stor sannolikhet en mycket stor potentiell kraft för regionens tillväxt under några decennier framöver. Med nuvarande skatteut- jämningssystem så blir dock de kommunalekonomiska effekterna för Haparandas intäkter helt marginella, så länge inte antalet folkbokförda invånare i kommunen påverkas. Hur effekterna för Haparandas kostnader kan bli är svårare att prognostisera, men sannolikt har denna ökade arbetspendling inte någon tydlig kostnadseffekt. I den mån en ökad samverkan medför en befolkningsökning på upp till omkring 100 personer per år under många år framöver, så väntas det i stor utsträckning kunna bli kommunalekonomiskt fördelaktigt för Haparanda. 
 7.3.2. Kommunalekonomiska nackdelar för Haparanda på lång sikt 
 Samtidigt beror de kommunalekonomiska effekterna av innehållet i samverkan. Utbyggnaden av en ny stadsdel  
 På  
  
 Gränsen-Rajalla 
  
 kan medföra mycket stora investeringar för kommunen, även om det inte är tänkt så för närvarande. Eftersom Haparanda redan är 
 41 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 mycket skuldtyngd och dessutom har höga borgensåtaganden, kan en sådan satsning medföra stora kommunalekonomiska risker. 
 Sedan 1996 har man haft en höjd utdebitering med en krona per skattekrona öronmärkt för att minska kommunens skuldnivå. Den kronan motsvarar cirka 10 Mkr/år som skuldnivån kan minska med. De lång- och kortfristiga skulderna i kommunens förvalt- ningsdel (det vill säga exklusive kommunkoncernens företag) är cirka 370 miljoner kronor eller 35 800 kronor per invånare. Det kan således ta många decennier tills förvaltningsdelens skuldnivå är reducerad till mer hanterliga nivåer. (I kommunkoncernen finns kort- och långfristiga skulder på ytterligare cirka 210 miljoner kronor per den sista december 2000. Det vill säga kommunens skulder var totalt 56 000 kronor per invånare. Under år 2001 har Haparandas kommunkoncerns skulder genom åtgärder från den svenska statens Bostadsdelegation minskat med 100 Mkr.) 
 En ökning av Haparandas befolkning på betydligt över 100 invånare per år i genomsnitt under en lång tid framöver bedöms kunna medföra att de kommunalekonomiska nackdelarna överväger fördelarna. Detta beror på att utbyggnaden av kommunal service då kan kosta mer än vad tillskottet i skatteinkomster ger. Successivt ändrade regler för kommunal kostnadsutjämning kan dock påverka sådana för- och nackdelar för kommunen. 
 7.3.3. Kommunalekonomiskt oklara effekter för Haparanda på lång sikt 
 De kommunalekonomiska effekterna för Haparanda av detta beror mycket av hur det svenska kommunala utjämningssystemet ser ut i framtiden. Om det systemet förblir konstruerat som för närvarande är det stora risker för att det under lång tid är nackdelar för Haparanda med en ökad tillväxt av invånarnas sysselsätt- ningsgrad och inkomster som följd av en bättre fungerande integrerad arbetsmarknad. De kommunalekonomiska fördelarna tillfaller nästan helt övriga svenska kommuner. 
 42 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå 7B: 
 Befolkningspyramider för Haparanda och Torneå kommuner 31 dec 2000 
 Ålder 
 (år) 
  
 2000 
  
 1500 1000 
  
 500 
  
 0 invånare 0 
  
 500 
  
 1000 
  
 1500 
  
 2000 
  
 Haparanda 
  
 Torneå 
  
 Summa  
 10412  
 inv. 
  
 Summa  
 22617  
 inv. 
  
 43 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga A: Utredningens metodmässiga uppläggning 
 Två utredningsetapper 
 För att underlätta samordningen med Gränskommunutredningens övriga utredningsarbete och för att även i övrigt vara så effektivt som möjligt, har arbetet bedrivits i två etapper och fyra utredningsdelar: 
 Etapp 1: Identifiering 
  
 a. 
  
 Identifiering  
 av relevanta aspekter beträffande för- och nackdelar, allmänt sett. 
  
 b. 
  
 Identifiering  
 av relevanta aspekter beträffande för- och nackdelar, för Haparanda. 
 Etapp 2: Beskrivning 
  
 c. 
  
 Beskrivning  
 av de identifierade aspekterna, allmänt sett. I beskrivningen kan och bör om det är möjligt och relevant även ingå  
 värdering 
 . 
  
 d. 
  
 Beskrivning  
 av de identifierade aspekterna, beträffande Haparanda. I beskrivningen kan och bör om det är möjligt och relevant även ingå  
 värdering 
 . 
 Tidplan och resursinsats 
 Ett resurstak för utredningen är satt till 172 arbetstimmar. Arbetet har skett enligt följande tidplan 
 4 
 : 
  
 år 
  
 01 
  
 01 
  
 01 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 02 
  
 vecka 
  
 50 
  
 51 
  
 52 
  
 01 
  
 02 
  
 03 
  
 04 
  
 05 
  
 06 
  
 07 
  
 08 
  
 09 
  
 10 
  
 11 
  
 12 
  
 13 
  
 Etapp 1: Identifiering 
  
 = = = = = 
  
 = 
  
 = 
  
 Del a.  
 Insamling  analys 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 Del b.  
 Insamling  analys 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 Rapportredovisning för etapp 1 
  
 x 
  
 Beslut om start av etapp 2 
  
 x 
  
 Etapp 2: Beskrivning 
  
 = 
  
 = 
  
 = 
  
 = 
  
 = = = = 
  
 = 
  
 Del c.  
 Insamling  analys 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 Del d.  
 Insamling  analys 
  
 x 
  
 x 
  
 Rapportskrivning för etapp 2 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 x 
  
 Redovisning av slutrapport 
  
 x 
  
 4  
 Därefter har en muntlig redovisning av slutrapporten skett v 24 och en reviderad slutrapport levererats v 25. 
 44 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Använda metoder 
 Arbetet med att allmänt sett identifiera (vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar som bedöms kunna uppstå som följd av den tillkommande föreslagna möjligheten till kommunalförbund) delas in i tre dimensioner: 
  
 N  
 Samverkansområden: Vad samverkan kan tänkas omfatta för verksamheter. 
  
 N  
 Samverkansformer: Vilka former som samverkan har eller kommer att få, om kommunalförbund inte tillåts. Dessa former bildar ett nollalternativ med vilket just samverkansformen kommunalförbund ska kunna jämföras för att söka identifiera de kommunalekonomiska effekterna. 
  
 N  
 Områdeseffekter: Vad slags effekter de kommunalekonomiska för- och nackdelarna omfattar för olika samverkansområden och samverkansformer. 
 Kartläggningen täcker de frågeinriktningar som sammanfattas i  
 Tablå A1 
 . För att systematisera analysen har ett stegvist analysförfarande enligt  
 Tablå 3A  
 använts. Det innebär att stora ansträngningar har gjorts att hålla isär konsekvenser av ändring av samverkansform från konsekvenser av ändring av volym och eller innehåll i samverkan, vilket ju delvis kan bli en följd av ändrad samverkansform. En samling av några frågor som på det sättet har hållits utanför analysen finns i  
 Bilaga C.3 
 . 
 Arbetet med identifiering och beskrivning baseras på faktagenomgång i relevant litteratur, på statistik och information från nätet samt på kontakter med sakkunniga personer. Viktiga sådana personer har varit: 
  
 N  
 Kommunalråd Wu, Haparanda, tel  
 0922-15002. 
 N  
 Kommunchef Parker, Haparanda, tel  
 0922-15003. 
  
 N  
 Ekonomichef Allan Boyer, Haparanda, tel  
 0922-15030. 
  
 N  
 Utvecklingschef Williams, Haparanda, tel  
 0922-15250. 
 N  
 Planeringschef Andrews, Haparanda, tel  
 070-5782478. 
  
 N  
 Byggnadsinspektör Rogers, Haparanda, tel  
 0922-15008. 
  
 N  
 Räddningschef Hill,  
 Miller, 
  tel  
 0923-65446. 
  
 N  
 Brandmästare Alexander,  
 Miller, 
  Morales1923-65447. 
  
 N  
 Skolchef Smith, Haparanda, tel  
 0922-15132. 
  
 N  
 Dixon, Språkskolan Haparanda, tel  
 0922-15174. 
  
 45 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 N  
 Sambandssekreterare Padilla, Provincia Bothniensis, 
  
 Haparanda,  
 0922-15642. 
  
 N  
 Cox, 
  
 Barents 
  
 Väg Internationell Förening, 
  
 Haparanda, tel  
 0922-15643. 
  
 N  
 Verkställande 
  
 direktör Lopez, 
  
 Tornedalsrådet, 
  
 Haparanda, tel  
 0922-15641. 
  
 N 
  
 Kommunalråd 
  
 Kelly 
  
 Brewer 
  
 (ordförande i 
  
 Tornedalsrådet), 
  
 Pajala, tel  
 0978-12002. 
  
 N  
 Inköpssamordnare Lopez, Pajala, tel  
 0978-12000. 
  
 N  
 Kommunalråd Schmidt, Övertorneå, tel  
 0927-72001. 
 N  
  
 EU-samordnare 
  Garcia, Övertorneå, tel  
 0927-72007. 
  
 N  
 Arbetsmarknadsdir. Cooper, Arbetsförmedlingen Haparanda, tel  
 0922-28952. 
  
 N  
 Koordinatör Peters,  
 LO-kontoret 
  Haparanda, tel  
 0922-61467. 
  
 N  
 Förbundsjurist Reese, Svenska Kommunförbundet, tel  
 08-4527541. 
  
 N  
 Förhandlare Smith, Arbetsgivarförbundet för kommunalförbund och kommunala företag KFF, tel  
 08-4527617. 
  
 N  
 King, Landstingsförbundet, tel  
 08-4527662. 
  
 N  
 Förbundsjurist Pennington, Landstingsförbundet, tel  
 08-4527654. 
  
 N  
 Lewis, Sekretariatet för INTERREG Swanson, tel  
 0920-960038. 
  
 N  
 Försäkringsmäklare Gonzales, tel  
 0911-17320. 
  
 Litteratur av värde för utredningen har varit: 
  
 N  
 Ingegärd Hilborn  Barnes (2000) Kommunala samverkansformer: Avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund. Svenska Kommunförbundet. 
  
 N  
 Statistiska Centralbyrån (2002) Rikets indelningar. 
  
 N  
 Finansdepartementet (2001) Samverkan mellan kommuner för ökad attraktivitet, tillväxt och sund ekonomi. Ds 2001:61. 
  
 N  
 EURES, European Employment Services (2001) Obstacles to  
 Cross-Border 
  Mobility in the European Union. The Role of the EURES Network. Inventory of Obstacles 2001. Working Document 5 December 2001 by the European Commission, Employment and Social Affairs, Employment and ESF Policy  
 Co-ordination. 
  
 46 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå A: 
 Utredningens frågeinriktningar 
 Identifiering 
  
 N  
 Vilken samverkan sker idag? 
  
 N  
 Vilka samverkansformer är alternativ till kommunalförbund?  
 N  
 Vilken tillkommande samverkan kan tänkas i framtiden? 
  
 N  
 Aspekter som har kommunalekonomisk betydelse? 
  
 N  
 Komunalekonomiska för- och nackdelar för sådan aspekter  
 o  
 på kort sikt med statiskt synsätt? 
  
 o  
 på lång sikt med dynamiskt synsätt? 
 Beskrivning 
  
 N  
 Förväntad betydelse/vikt för de identifierade för- och nackdelarna?  
 N  
 Pedagogisk resultatredovisning ur ett samlat regeringsperspektiv? 
 Bilaga B: Verksamhetsmässiga samverkansområden 
 Vilka verksamhetsmässiga områden kommer svenska och finska kommuner att bilda kommunalförbund för att samverka inom, om de skulle få laglig rätt att göra det? För att skapa en ökad förståelse för vad svaret på en sådan fråga kan bli så identifieras i denna bilaga: 
  
 sid. 
  
 1. 
  
 Befintliga 
  
 samverkansområden  
 i svenska (och finska) 
  
 kommunalförbund 
 . 
  
 48 
  
 2. 
  
 Befintliga 
  
 samverkansområden  
 mellan svenska och finska 
  
 kommuner 
 . 
  
 50 
  
 3. 
  
 Möjligen tillkommande  
 samverkansområden - med hänsyn till framtida samhälls- och teknikutveckling och med hänsyn till att det är just är fråga om riksgränsöverskridande samverkan och att det därvid just är fråga om gränsen mellan Sverige och Finland. 54 
  
 4. 
  
 Eftersom samverkan i form av kommunalförbund har ökat kraftigt i Sverige under de senaste åren, så identifieras även 
  
 samverkan mellan svenska kommuner i annan form än 
  
 kommunalförbund 
 . 
  
 56 
  
 5. Avslutningsvis presenteras ett grovt  
 scenario för vilka 
  
 kommunalförbund  
 som bedöms kunna bildas om och när lagen 
  
 så medger. 
  
 58 
  
 47 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 B.1. Befintliga kommunalförbund 
 Sammanfattningsvis kan man säga att kommunalt samarbete i form av kommunalförbund förekommer beträffande de flesta typer av kommunala verksamheter på den svenska sidan. 
 Enligt  
 SCB-rapporten 
  Rikets Indelningar 2002 fanns det 69 kommunalförbund i Sverige 
 5 
 . I dessa ingick 324 kommuner och 9 landsting. Många kommuner är med i flera kommunalförbund. För fem av kommunalförbunden ingår ett landsting tillsammans med några kommuner. Ett kommunalförbund består enbart av landsting (4 stycken). 
 Genomsnittliga storleken på antalet medlemmar i ett svenskt kommunalförbund var 4,8 – med en spridning från 2 till 17. Inte alla kommunalförbunden har personal anställd. De övriga samverkar politiskt och fördelar medlemskommunernas resurser. 
 Kommunalförbundens verksamhetsinriktning är främst teknisk samverkan, därnäst utbildning. De 69 kommunalförbunden fördelar sig på inriktning enligt följande översikt: 
  
 Teknisksamverkan 
  
 Brandförsvar, räddningstjänst 
  
 25st 
  
 Vatten, avlopp, avfall, återvinning 
  
 7st 
  
 Länstrafik 
  
 1st 
  
 Utbildning 
  
 Gymnasium, vuxenutbildning, högskola på hemmaplan, 
  
 utbildningi övrigt 
  
 13st 
  
 Vård 
  
 Vård, hälsa, behandling, sjukresor, färdtjänst 
  
 7st 
  
 Kultur 
  
 Bibliotekssamverkan, teater, musik, dans, AV media 
  
 5st 
  
 Övrigt 
  
 Översiktsplanering, inköp, utveckling, mm 
  
 11st 
  
 Summa 
  
 69st 
  
 5 
 Det är anmärkningsvärt att kommunalförbund visserligen har myndighetsstatus, men inte någon anmälningsplikt. Det finns därför ingen central överblick över vilka kommunalförbund som finns i Sverige, utan SCB och Svenska kommunförbundet försöker årligen via förfrågningar kartlägga dem. Kanske bör i vart fall för riksgränsöverskridande kommunalförbund som driver myndighetsutövande verksamheter krävas att de ansöker hos bägge regeringarna (Ju, UD, Fi?) om tillstånd. Om sådant tillstånd ska krävas för specificerade verksamheter, så är det  
 en kommunalekonomisk nackdel 
 , eftersom det medför en tidsfördröjande process. 
 48 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 I den sista gruppen med Övrigt finns det några kommunalförbund som har samverkan på flera områden där det i några fall ingår samverkan även på något av de tidigare specificerade enfrågeområdena. Två exempel på detta är: 
  
 N  
 Göteborgsregionens kommunalförbund arbetar på bland annat följande områden: regionplanering, miljö, trafik, arbetsmarknad, välfärd och socialtjänst, kompetens- utveckling, utbildning och forskning samt näringslivsfrågor. 
  
 N  
 Region Blekinge ska dels vara regionens företrädare i frågor som är viktiga för Blekinges invånare, dels ska Region Blekinge arbeta med områden som är betydelsefulla för att tillväxten och sysselsättningen i regionen ska öka. Det är för 
  
 N  
 närvarande fyra områden: infrastruktur och kommunikationer; utbildning, forskning och kompetens- försörjning; Östersjö- och Europafrågor; turism. 
 I Norrbotten och Västerbotten finns det (år 2002 enligt ovan nämnda statistik) fyra kommunalförbund: 
  
 N  
 Lapplands kommunalförbund (Gällivare, Jokkmokk, Kiruna och Pajala kommuner) som samverkar i utbildningsfrågor 
  
 N  
 Räddningstjänstförbundet Östra Norrbotten (Haparanda, Kalix och Övertorneå kommuner) 
  
 N  
 Robertsfors Hälsoförbund (Robertsfors kommun och Västerbottens läns landsting) 
  
 N  
 Kommunalförbundet Norrlands Musik- och Dansteater (Jämtlands läns landsting, Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting och Landstinget Västernorrland) 
 Dessutom finns (sedan år 1999) följande kommunalförbund, som aldrig kommit in i SCB:s statistik: 
  
 N  
 Högskoleförbundet Östra Norrbotten (Haparanda, Kalix, Överkalix, Övertorneå kommuner) 
 På den finska sidan finns det många så kallade samkommuner. Finland har inte drivit kommunsammanläggningar lika hårt som Sverige, utan kommunerna har istället utvecklat betydligt mer samarbete mellan kommunerna i form av kommunalförbund som i Finland kallas samkommuner. De svenska landstingen har ingen 
 49 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 annan motsvarighet i Finland (här frånsett Landskapet Åland) än sådana samkommuner. 
 B.2. Befintliga samverkansområden mellan svenska och finska kommuner 
 Det förekommer en omfattande samverkan mellan svenska och finska kommuner i annan form än kommunalförbund. Under de senaste decennierna har allt fler tillkommit. Här förtecknas de mest betydelsefulla. Det bör dock noteras, att varje lista över samverkan är en färskvara: projekt dör, påtänkta projekt föds aldrig (till följd av bristande finansiering) och Tornedalen är en mycket dynamisk region. 
  
 Tornedalsrådet  
 bildades år 1987 och omfattar alla kommuner i Tornedalen, det vill säga 
  
 - 
  
 i Sverige: Haparanda, Övertorneå, Pajala kommuner samt Vittangi och Karesuando församlingar i Kiruna kommun. 
  
 - 
  
 i Finland: Tornio, Ylitornio, Williams, Hernandez, Muonio, Enontekiö. 
  
 - 
  
 i Norge: Storfjord – och från år 2002 även Kåfjord och 
  
 GrossTornedalsrådet vill 
  
 dels  
 utveckla näringsliv och arbetsmarknad 
 : 
  
 - 
  
 initiera ett  
 forsknings- och utvecklingscentrum  
 för Tornedalen, inklusive ett utvecklat samarbete med berörda universitet inom områden såsom livsmedelsteknik, turism, IT; 
  
 - 
  
 arbeta för generell  
  
 utveckling av näringslivet  
 i Tornedalen och ordna temaseminarier för näringslivet inom aktuella områden, såsom fisketurism, folkmusikturism, annan turism, livsmedel, energi, trä, samverkan; 
  
 - 
  
 arbeta med projektet  
 EURES Crossborder Tornedalen  
 och 
  
 utveckla gränsöverskridande nätverk och informationscentrum för arbetsmarknaden; 
  
 del 
  
 s  
 kompetensutveckla 
 : 
  
 - 
  
 starta ett kompetensutvecklingsprogram via  
  
 gränsöverskridande skolsamarbete  
 i Tornedalen och år 2002 genomföra  
 Kompetens- årsprojektet  
 och skapa mötesplatser mellan företag och högskolor; 
  
 - 
  
 genomföra  
  
 distansutbildningsprojekt  
 tillsammans med universiteten i Umeå, Luleå, Tromsö och Uleåborg; 
  
 och dels  
 vidtaga åtgärder för att utveckla infrastrukturen 
 : 
  
 50 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 - 
  
 skapa ett  
  
 gemensamt datornätverk  
 för att underlätta gemen- samma utbildningsprojekt, inte minst när det gäller språk- utbildning i svenska, finska, ryska, franska, tyska, spanska, engelska; 
  
 - 
  
 driva  
 E8 Turismvägprojektet  
 och utveckla fler  
 hängbroar  
 över gränsälvarna. 
  
 Avtal mellan Torneå stad och Haparanda kommun 
 Kronologiskt sett har samarbetet genom överenskommelser mellan Haparanda och Torneå utvecklats enligt följande sammanfattning:  
 N  
 Samanvändning av idrottsanläggningar 1968 
  
 N  
 Gemensamt avloppsreningsverk 1971 
  
 N  
 Fri skolgång över gränsen i grundskolan 1978 
  
 N  
 Bildande av Provincia Bothniensis - samarbetsorganisation 1987 
  
 N  
 Gemensam språkskola 1989 
  
 N  
 Avtal om reningsverkets slamhantering 1990 
  
 N  
 Avtal om fjärrvärmeproduktion och  
 -leveranser 
  mellan Haparanda Värmeverk Ab och Torneå stads energiverk 1993 
  
 N  
 Avtal om samanvändning av skylift 1994 
  
 N  
 Miljöteknik, miljöanalyser, miljökontroll, miljöinformation 1995 
  
 N  
 Bolagisering av avloppsreningsverket 1996  
 N  
 Sammanslagning av turistkanslierna 1998  
 N  
 Gemensamt  
 Eurogymnasie-program 
  1998  
 N  
 Avtal om bussringlinje 1999 
  
 N  
 Lantmäteriteknik, kartproduktion, fastighetsinformation 2000 
  
 N  
 Gemensamt avfallsupplag  
 1976-85 
  och (med samkommun) från 2002 
  
 N  
 Byte av daghemsplatser 2002 
 Två nu avslutade projekt, som  
 Haparanda-Torneå 
  arbetade mycket med: 
  
 - 
  
 Drogförebyggande folkhälsoprojektet TYP, som var ett nu avslutat  
  
 EU-finansierat 
  projekt. 
  
 - 
  
 ESTLA-projektet 
  
  (som var ett  
 EU-projekt 
  åren  
 1996-1998 
  för att utveckla samarbetet över gränsen mellan Estland och Lettland). 
 51 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Det ovanstående samarbetet fick en fastare form år 1987 genom bildandet av  
  
 Provincia-Bothniensis 
 . 
  Denna samarbetsorganisation mellan  
 Haparanda-Torneå 
  hanterar således följande typer av frågor: 
  
 - 
  
 fjärrvärme (där Haparanda värmeverk AB och Torneå Stads Energiverk levererar till varandra) 
  
 - 
  
 markanvändningsplanering (bland annat för projektet  
  
 På  
  
 Gränsen-Rajalla 
 ). 
  
 - 
  
 Bottenvikens Reningsverk AB BRAB (som ägs av Torneå 65 %, Haparanda 25 % och ett finskt bryggeri 10 %). 
  
 - 
  
 Språkskolan (som formellt lyder under Haparanda Barn- och ungdomsnämnd). 
  
 - 
  
 Eurogymnasiet (som fysiskt ligger i Torneå). 
  
 - 
  
 Eurocity Jobcentre (som är en Cross Border arbetsförmedling inom ramen för ett  
  
 EU-finansierat 
  projekt under Interreg 3) 
  
 - 
  
 Informatörsprojektet (som ger ut en informationstidning till alla medborgare i Torneå och Haparanda och en annan informationstidning till alla kommunanställda i Torneå och Haparanda). 
  
 I sin externa information används inte begreppet  
 Provincia- Bothniensis 
 , utan man kallar kärnan av sin region och samarbetet för  
 Eurocity 
 . Eurocity har i  
 Haparanda-Torneå 
  städer 34000 invånare, men med grannkommunerna 100 000 invånare och inom 15 mils shoppingreseavstånd nära 500 000 människor. 
  
 Provincia-Bothniensis 
  är ingen formellt juridisk organisation. Den politiska ledningen kallar man för  
 Guvenör Regering  
 som består av 5 från Haparanda och 5 från Torneå. Under den finns dels ett sekretariat och dels sju arbetsgrupper. Sekretariatet har två anställda, där sambandssekreteraren formellt är anställd av Torneå och assistenten av Haparanda. Budgeten på 0,6 Mkr per år kommer till 50 procent från vardera kommunen. De sju arbetsgrupperna är: 
 o Arbetsgruppen för näringsliv och turism, o Arbetsgruppen för utbildning, 
 o Arbetsgruppen för samhällsbyggande, o Arbetsgruppen för sport och fritid, 
 o Arbetsgruppen för På  
 Gränsen-projektet, 
  
 o Arbetsgruppen för social service och hälsovård, o Arbetsgruppen för kultur och ungdomsarbete. 
 52 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Övrigt samarbete mellan Haparanda och Torneå 
 Informellt samarbete förekommer på såväl politisk som tjänstemannanivå inom många verksamheter utan formella avtal. Exempel på detta är att kommunernas fastighetsbolag ibland gör gemensamma upphandlingar och samarbetar beträffande förmed- ling av hyresgäster. Politiska diskussioner förekommer om möjlig- heterna att bilda gemensamt fastighetsbolag mellan de två kom- munerna. 
 Avtal mellan Torneå stad och Norrbottens läns landsting 
 Sedan år 1993 bedrivs ett samarbete rörande sjuktransporter. 
  
 Kemi-Torneå 
  Utvecklingscentrum 
 År 1991 etablerade ett antal finska kommuner vad som kallas  
 Kemi-Torneå 
  Utvecklingscentrum. Syftet är att tillvarata kommunernas intressen. Samarbetet har ibland utsträckt sig till Haparanda, särskilt i fråga om verksamhet som rör näringslivets utveckling. Detta har speciellt varit fallet i en gemensam marknadsföringskampanj, som benämnts  
 Gateway  
 och som riktats till Centraleuropa. 
 Barents Väg Internationell Förening 
 År 1997 bildades formellt en ideell förening för ett utökat samarbete inom Barents Väg Regionen. Barents väg är 150 mil lång och går från Bodö i Norge genom Luleå, Haparanda, Torneå, Rovaniemi till Murmansk i Ryssland. Medlemmar är idag 22 kommuner (varav 6 svenska och 6 finska och resten ryska och norska kommuner) och tre vägtransportföretag (varav 1 svenskt och 1 finskt). Verksamheten bedrivs främst i projektform och syftar till utökad mellanfolklig förståelse och fredlig samexistens inom regionen. Projekten omfattar bland annat utveckling av turismen och förbättring av förutsättningarna för näringsutveckling. Föreningens kansli ligger i Haparanda. 
 Bottenviksbågen 
  
 Bothnian Arc 
 , Bottenviksbågen, är norra Bottenvikens kustområde mellan svenska Piteå och finska Kalajoki. I regionen bor 470 000 invånare och tätorterna ligger på pendlingsavstånd från varandra. Bottenviksbågen är ett projekt för gränsöverskridande samarbete i regional utveckling. Projektmedlemmar är kommunerna Piteå, Luleå, Boden, Kalix och Haparanda i Sverige, samt i Finland regionkommunerna  
 Kemi-Torneå, 
  Ijo, Uleåborg, Lakeus och 
 53 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Brahestad samt Ylivieska. De finska regionkommunerna består i sin tur av 35 kommuner. Dessutom har projektet med de regionala organen Länsstyrelsen i Norrbottens län från Sverige samt Norra Österbottens förbund och Lapplands förbund från Finland. Projektsamarbetet omfattar regionala planeringsfrågor, kommuni- kationer (inklusive expressbusslinjer), utvecklandet av ett GIS- system för båda länderna, byggandet av ett nätverk för samarbete kring forskning och utbildning mellan universiteten och högskolorna, samt utveckling av digitala och andra nätverk för regionens företag. 
 Kvarkenrådet 
 I  
 Kvarken-regionen 
  har  
 Kvarkenrådet  
 sedan år 1972 fungerat som ett nordiskt gränsregionalt samarbetsorgan. Kvarkenrådet bedriver projektverksamhet och arbetar för att underlätta samverkan och umgänge över Kvarken, exempelvis arbete med trafiken över Kvarken, infrastruktur, kultur, språk och intressebevakning. Samarbetets huvudmän är på den finska sidan kommuner och landskapsförbund i Österbotten och på den svenska sidan kommunförbund, länsstyrelse och landsting i Västerbotten och Örnsköldsviks kommun i Västernorrland. 
 B.3. Möjligen tillkommande samverkansområden 
 Man kan spekulera i många möjliga nya typer av verksamheter som svenska och finska kommuner skulle kunna tänkas vilja samverka kring i framtiden. Här presenteras några sådana spekulationer. Syftet härmed är att söka identifiera möjliga aspekter som kan medföra kommunalekonomiska för- eller nackdelar som komplement. 
 Möjligen tillkommande samverkansområden med hänsyn till framtida samhälls- och teknikutveckling 
 . 
  
 Några exempel på lätt tänkbara kommunala verksamhetsområden som kan tillkomma under de närmsta decennierna och där kommunsamverkan över riksgränsen skulle kunna ta formen av kommunalförbund: 
 På det tekniska området: 
  
 N 
  
 bredbandutbyggnad, 
  
 N 
  
 areell energiproduktion, t.ex i form av  
 solfångarpanel-farmer 
  
 eller  
 Salix-farmer 
  
 54 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 N 
  
 kollektivtrafik, 
  
 N 
  
 samordnade varutransporter, inklusive post, medicin, paket, 
  
 morgontidningar, 
  
 N 
  
 TETRA-nätstationer 
  
 för 
  
 utvecklad 
  
 kommunal 
  
 radiokommunikation. 
  
 På vårdområdet: 
  
 N  
 omhändertagande av stora flyktingströmar, 
  
 N  
 akutsjukvård (såsom jourtider) och planerad sjukvård (för att kapa köer) 
  
 N  
 ungdomsvårdsanstalter eller fängelser  
 N  
 tandvård. 
 Främst väntas samverkan bli bredare och djupare inom de områden som man samverkar kring för närvarande. 
 Möjligen tillkommande samverkansområden med hänsyn till att det är just är fråga om riksgränsöverskridande samverkan och att det just är fråga om gränsen mellan Sverige och Finland. 
 Det bör kunna bli fråga om tillkommande samverkan när det gäller till exempel: 
  
 N 
  
 konsumentupplysning, 
  
 N 
  
 språkhantering i samband med språkutbildning och 
  
 översättning, 
  
 N 
  
 mer internationell (det vill säga inte bara  
 svensk-finsk) 
  och 
  
 därmed värdefull gymnasie- och  
 KomVux-utbildning, 
  
 N 
  
 mer offensiv  
 turism-marknadsföring, 
  
 N 
  
 marknadsföring av pionjärverksamheter rörande interna- 
  
 tionell samverkan inom EU 
  
 N 
  
 karantänverksamhet för djur 
  
 N 
  
 karantänverksamhet för människor 
  
 N 
  
 forskarsamhällen 
  
 Erfarenheter från EUREGIO 
 På den europeiska kontinenten drivs gränsöverskridande samarbete i form av så kallade  
 EUREGIO-områden. 
  Erfarenheter från två sådana beskrivs här: 
  
 EUREGIO  
  
 Maas-Rhein 
 : 
  Sydöstra Nederländerna skjuter in ett smalt landområde mellan Tyskland och Belgien. Där har man sedan 
 55 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 år 1976 under beteckningen EUREGIO  
 Thomas 
  ett av de äldsta gränsöverskridande samarbetena. I samarbetet ingår: 
  
 N  
 från Nederländerna: Provinsen Limburg. 
  
 N  
 från Belgien: Provinserna Limburg och Miller samt Deutschsprachige Gemeinshaft. 
  
 N  
 från Tyskland: Regio Achen Ekonomisk Förening. 
 Sedan 1991 är samarbetet omvandlat till en stiftelse enligt Nederländsk rätt. Sedan 1995 väljs Euregiorådet indirekt av olika beslutsenheter hos medlemmarna. EUREGIO  
 Thomas 
  samarbetar främst inom följande områden: 
  
 N  
 Näringslivsutveckling, Teknik, Utbildning, Kompetens- utveckling, Arbetsmarknadsfrågor 
  
 N  
 Naturvård, Miljövård och Trafik  
 N  
 Hälsa, socialvård, Säkerhet 
  
 N  
 Ungdomsfrågor, Kultur och Euregional identitet 
  
 EUREGIO  
  
 Rhein-Waal 
 : 
  Sedan slutet av  
 1960-talet 
  drivs ett om- fattande samarbete över gränsen mellan Nederländerna och tysk- land i vad som kallas EUREGIO  
 Rhein-Waal. 
  I samarbetet ingår 51 nederländska och tyska kommuner, regionala myndigheter och in- stanser. Euregiorådet väljs i detta fall av medlemmarna, som har 2, 3 eller 4 ledamöter allt efter sin storlek. Totalt är Euregiorådet 120 personer. EUREGIO  
 Rhein-Waal 
  har 12 anställda (7 från Tyskland och 5 från Nederländerna) och omfattar följande aktiviteter: 
  
 N  
 Stämma av medlemmarnas politik. 
  
 N  
 Driva gränsregionens (och dess invånares) intressen gentemot nationella och europeiska myndigheter. 
  
 N  
 Råda och stödja medborgare och företag i samband med gränsöverskridande kontakter och frågor. 
  
 N  
 Utveckla, leda och genomföra gränsöverskridande projekt.  
 N  
 Sprida information om gränsöverskridande teman. 
  
 N  
 Driva europeiska program för gränsregionen. 
 B.4. Inventerad samverkan mellan svenska kommuner 
 Det svenska Finansdepartementet har i sin rapport Ds 2001:61 Samverkan mellan kommuner för ökad attraktivitet, tillväxt och sund ekonomi sammanfattat pågående samverkansprojekt mellan 
 56 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 kommuner. Underlag för den rapporten är Svenska Kommun- förbundets och Landstingsförbundets inventering i februari 2000 Samverkan mellan kommuner och landsting. Det totala antalet samverkansprojekt som därvid kommit med i inventeringarna är 645 stycken, varav 452 mellan enbart kommuner, 73 mellan landsting och 127 mellan kommun/er och landsting. 
 Samverkansintensiteten var år 2000 i genomsnitt cirka 15 samarbeten per kommun. Samverkansprojekten fördelade sig procentuellt sett enligt följande på olika samverkansområden: 
  
 Infrastruktur/kollektivtrafik 
  
 12 % 
  
 Kommunalteknik 
  
 7 % 
  
 Kultur och fritid 
  
 10 % 
  
 Miljö och hälsoskydd 
  
 8 % 
  
 Näringsliv 
  
 3 % 
  
 Samhällsplanering 
  
 2 % 
  
 Socialtjänst/Arbetsmarknad 
  
 6 % 
  
 Utbildning och gymnasieskola 
  
 5 % 
  
 Turism och PR 
  
 5 % 
  
 Övergripande 
  
 14 % 
  
 Övrigt 
  
 28 % 
  
 Summa 
  
 100 % 
  
 De geografiska nivå som samverksansprojekten omfattade var enligt följande: 
  
 Del av län 
  
 370 st 
  
 Länstäckande 
  
 126 st 
  
 Längsgränsöverskridande 
  
 95 st 
  
 Riksgränsöverskridande 
  
 54 st 
  
 Summa 
  
 645 st 
  
 De former som samverkansprojekten hade var enligt följande: 
  
 Kommunalrättsliga  
 (kommunalförbund och 
  
 gemensam 
  
 69 st 
  
 nämnd) 
  
 Privaträttsliga  
 (handelsbolag, ekonomisk 
  
 förening, 
  
 194 st 
  
 aktiebolag, stiftelse, ideell förening) 
  
 Lösare former  
 av samarbete (avtal, projekt, nätverk) 
  
 322 st 
  
 Ej svar 
  
 60 st 
  
 Totalt 
  
 645 st 
  
 57 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 B.5. Scenarier för bildandet av kommunalförbund 
 Sannolikheten är hög för att det från svensk sida blir Haparanda kommun som först kommer att bilda kommunalförbund över gränsen. Övriga svenska kommuner blir sannolikt aktuella först flera år senare. I det följande presenteras några scenarier för hur tillskapandet av kommunalförbund över gränsen kan utveckla sig. Scenarierna sammanfattas i  
 Tablå B 
 . Syftet är att illustrera en tänkbar mångfald - dels för att ge ett kompletterande mer konkret underlag för analys av kommunalekonomiska för- och nackdelar och dels (som en bieffekt) för att politiska beslutsfattare ska få en ökad beredskap för de typer av frågor som kan uppstå. 
 På kort sikt för Haparanda med Torneå  
 (=T  F i tablån) 
  
 Det som är mest aktuellt för Haparanda att lägga in i ett kommunalförbund med Torneå torde vara  
 utbildning  
 och projektet  
 På  
  
 Gränsen-Rajalla 
 . 
  Flera av de samverkansfrågor som nu drivs inom  
 Provincia-Bothniensis 
  skulle också kunna ingå i ett tidigt kommunalförbund, men det är kanske mer sannolikt att de verksamheterna tills vidare fortsätter och vidareutvecklas inom nuvarande samverkansformer. Speciellt för  
 Bottenvikens Reningsverk AB BRAB  
 och  
 fjärrvärme  
 väntas samverkan för närvarande i första hand fortsätta som hittills direkt mellan de samverkande kommunägda bolagen. 
 När det gäller upphandling av varor och tjänster kan det till exempel tänkas 
 (T) att den blir mera obligatoriskt gemensam under ett kommunalförbund när det gäller skola och På  
 Gränsen-Rajalla, 
  
 (F) att den samtidigt fortsätter som hittills när man tycker att det är mest intressat med samverkan, 
  
 (2) 
  
 och att det på sikt blir mer obligatoriskt med gemensam upphandling. 
  
 De verksamheter som utöver ovan nämnda nu bedöms i första hand kunna fortsätta att utvecklas i nuvarande samverkansformer omfattar således följande: 
 Kommunalteknik: 
  
 - 
  
 Räddningstjänst (inklusive samanvändning av skylift och utrustning för oljesanering mm) 
  
 58 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Vård- och omsorg: 
  
 - 
  
 Barnomsorg 
  
 - 
  
 Färdtjänst 
  
 Kultur och fritid: 
  
 - 
  
 Samutnyttjande av anläggningar inom hela fritidssektorn (simhall, inomhushallar, mm) 
  
 - 
  
 Gemensam utredning om samverkan kring kultur- och museianläggningar. 
  
 Information: 
  
 - 
  
 arbetsmarknadsadministration och andra arbetsmarknads- frågor 
  
 - 
  
 turismkanslier 
  
 - 
  
 informationstidning till alla medborgare i Torneå och Haparanda 
  
 - 
  
 informationstidning till alla kommunanställda i Torneå och Haparanda 
  
 - 
  
 Eurocity Jobcentre 
  
 Planering: 
  
 - 
  
 Översiktlig markanvändningsplanering: Gemensam över- siktlig regional utvecklingsplan som underlag för kommunal översiktsplanering och Gemensam översiktsplan för byarna längs gränsälven 
  
 - 
  
 Näringslivsutveckling 
  
 På kort sikt för Haparanda med andra finska kommuner  
 (=t) 
  
 Haparanda har nyligen ingått ett avtal med en finsk samkommun om att få köra  
 avfall  
 till deras tipp. Haparanda vill gärna få vara med mer formellt i det kommunalförbundet. 
  
 Yrkeshögskoleutbildning  
 förekommer i ett finskt kommunalför- bund, dit Haparanda sänder cirka 100 elever. Den samkommunen kallas  
  
 Kemi-Torneo 
  
  Yrkeshögskola Polyteknik 
 , men det finns fler än dessa två finska kommuner med i förbundet. Haparanda vill gärna vara med i kommunalförbundet för att även formellt kunna påverka skolans ledning. Gissningsvis borde intresset vara stort från den finska samkommunen att få in engagerade svenska synpunkter så att utbildningen kan bli ännu bättre. 
 59 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 På längre sikt för Haparanda med Torneå  
 (=2) 
  
 Det är egentligen ingen av de identifierade primärkommunala samverkansområdena som inte på sikt skulle kunna bli aktuell för Haparanda att lägga inom ramen för något kommunalförbund över riksgränsen. Samverkan kring sjukhus torde knappast bli aktuell mellan Haparanda kommun och delar av Finland – utöver den nu befintliga samverkan mellan vårdcentralerna rörande dels sjuktransporter och dels samverkan kring röntgen och gastroskopi. Det hindrar inte att man kan tänka sig att Haparanda kan ingå i något  
 svenskt-finskt 
  kommunalförbund även på vårdområdet. 
 På längre sikt för övriga svenska kommuner med finska kommuner  
 (=M, F  2) 
  
 Det bedöms osannolikt att Övertorneå, Pajala och Kiruna eller andra svenska kommuner utöver Haparanda bildar kommunalför- bund med finska kommuner i ett första skede. Först om och när Haparandas erfarenheter efter några år visat sig positiva så torde in- tresset öka. Under tiden torde de många pågående samverkans- projekten inom nuvarande verksamhetsområden ha vidare- utvecklats betydligt. 
 Det förefaller vara en strukturell skillnad mellan Haparanda och andra svenska kommuner när det gäller språksituationen, vilket är avgörande för behovet av kommunalförbund på skolområdet. Skol- barn i Haparanda är i mycket hög grad svensk- och finskspråkiga eller tvåspråkiga. Skolbarn nära gränsen i Övertorneå, Pajala och Kiruna är mycket sällan finskspråkiga och skolbarnen på den finska sidan är ännu mera sällan svenskspråkiga. Det gör att intresset från föräldrar och lärare att ha samskolor norr om  
 Haparanda-Torneå 
  kommuner inte verkar finnas för närvarande. 
 Det som mest sannolikt ligger närmast till hand för eventuella  
 svensk-finska 
  kommunalförbund norr om Haparanda är  
 turism 
 frågor. 
 Sannolika former för kommunalförbund 
 I Sverige är den helt dominerande formen för kommunalförbund att man har organiserat sig med  
 förbundsdirektion  
 och således inte  
 förbundsfullmäktige  
 plus  
 förbundsstyrelse 
 . Argument för förbunds- direktion verkar vara: 
 60 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 a. 
  
 mindre gränsdragningsproblem mellan förbundsfullmäktige och förbundsstyrelse, vilket medför enklare arbete, 
  
 b. 
  
 mindre insyn från allmänheten (även fast offentlighetsprin- cipen gäller i lika hög grad) vilket ofta medför enklare arbete, 
  
 c. 
  
 ofta möjligt med snabbare beslut än med förbunds- fullmäktige, 
  
 d. 
  
 praktiskt när det inte är väldigt många medlemmar i kommunalförbundet. 
  
 Argumenten för att istället ha förbundsfullmäktige plus förbundsstyrelse verkar vara: 
  
 e. 
  
 lämpligaste formen för samarbetsuppgifter där kravet på demokrati och politiskt inflytande bedöms särskilt ängeläget, 
  
 f. 
  
 framför allt när det gäller frågor som kan ha strategisk betydelse i en större region, 
  
 g. 
  
 mest praktiskt när det finns väldigt många medlemmar i kommunalförbundet. 
  
 Om det kommer att bildas  
 svensk-finska 
  kommunalförbund i Torne- dalsregionen, så torde det vara mest sannolikt med följande former: 
  
 Bedömd mest sannolik form 
  
  med hänsyn till 
  
 Exempel på tänkbara parter 
  
 för ett eventuellt framtida 
  
 argument i listan 
  
 kommunalförbund  
  
 ovan 
  
 Haparanda - Torneå 
  
 Förbundsfullmäktige + förbundsstyrelse 
  
 e 
  
 Haparanda - flera finska kommuner som 
  
 Torneå nu är samkommun med (t.ex Kemi- 
  
 Torneo Yrkeshögskola) 
  
 Förbundsfullmäktige + förbundsstyrelse 
  
 e+g 
  
 Övertorneå – Williams - Ylitorneo 
  
 Förbundsdirektion 
  
 Stanton 
  
 Pajala – Kolari - Muonio 
  
 Förbundsdirektion 
  
 a+c+d 
  
 Kiruna - Enontekiö 
  
 Förbundsdirektion 
  
 a+c+d 
  
 Alla svenska och finska kommuner som nu 
  
 ingår i Tornedalsrådet 
  
 Förbundsfullmäktige + förbundsstyrelse 
  
 f+g 
  
 När det gäller ett blivande kommunalförbund mellan enbart Haparanda och Torneå så kan det likväl tänkas att man i stället väljer att inåt betona argument  
 a  
 och utåt betona argumenten  
 Stanton  
 och därmed skapar en  
 förbundsdirektion 
 . Man kan ju till exempel välja att i stället utforma en starkare organiserad (och där- med kanske något dyrare) revision av kommunalförbundet för att så långt möjligt tillgodose argument  
 e  
 och samtidigt utåt söka tona ner argument  
 b 
 . 
 61 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå B: 
 Scenarier för bildande av kommunalförbund mellan svenska och finska kommuner 
  
 F = 
  
 F 
 ortsätter sannolikt som 
  
 hittills med 
  
 nuvarande 
  
 samverkansform under lång tid. 
  
 M = 
  
 M 
 öjligen kan det bildas kommunalförbund så småningom 
  
 t = 
  
 t 
 idiga försök att få komma med i finska kommunalförbund 
  
 är mest sannolikt. 
  
 T = 
  
 T 
 idigt försök att bilda kommunalförbund 
  
 är mycket 
  
 sannolikt. 
  
 2 = 
  
 R 
 imligt sannolikt att det bildas kommunalförbund först i 
  
 ett  
 andra skede 
 . 
  
 Shaw 
  
 Haparanda- 
  
 Andra svenska 
  
 Aktuella samverkansområden 
  
 -Torneå 
  
 -andra 
  finska 
  
 kommuner - 
  
 kommuner 
  
 - finska  
 kommuner 
  
 Kommunalteknik: 
  
 - Samanvändning av utrustning (skylift mm) 
  
 F 
  
 - Räddningstjänst 
  
 F 
  
 M 
  
 M 
  
 - Avlopp 
  
 F 
  
 - Fjärrvärme 
  
 F 
  
 - Gemensamt avfallsupplag 
  
 t 
  
 M 
  
 Utbildning: 
  
 - Språkskolan 
  
 T 
  
 - Eurogymnasiet  
 och alla andra gymnasieutbildningar 
  
 - Fri skolgång över gränsen i grundskolan 
  
 T 
  
 F 
  
 - Yrkeshögskoleutbildning 
  
 t 
  
 M 
  
 - Utbildning av  
 6-åringar 
  
 T 
  
 Vård- och omsorg: 
  
 - Barnomsorg 
  
 2 
  
 M 
  
 - Vårdcentraler (utrustning, jourtider) 
  
 F 
  
 Kultur och fritid: 
  
 - Samutnyttjande av fritidsanläggningar 
  
 F 
  
 - Kulturarrangemang 
  
 F 
  
 2 
  
 M 
  
 - Museer 
  
 F 
  
 2 
  
 Information: 
  
 - Arbetsmarknadsadministration 
  
 T 
  
 F 
  
 - Turismkanslier  turismmarknadsföring 
  
 T 
  
 F 
  
 2 
  
 - Informationstidning till alla medborgare 
  
 T 
  
 F 
  
 - Informationstidning till alla kommunanställda 
  
 T 
  
 F 
  
 - Eurocity Jobcentre 
  
 T 
  
 F 
  
 Planering: 
  
 - Översiktlig markanvändningsplanering 
  
 2 
  
 F 
  
 - Markanvändningsplanering  
 för  
  
 På  
  
 Gränsen-Rajalla 
  
 T 
  
 - Näringslivsutveckling, projektet  
 Mediapolis 
  
 F 
  
 - Upphandlingar av varor och tjänster 
  
 T 
  
 F 
  
 2 
  
 Boende: 
  
 - Kommunala fastighetsbolag 
  
 2 
  
 62 
  
 SOU 2002:85 Bilaga 3 
 Bilaga C: Detaljerad identifiering av kommunalekonomiska för- och nackdelar 
 Innehållsförteckning 
  
 C.1. Kortsiktiga eller statiska effekter 
  
 63 
  
 C.1.1. För- och nackdelar beträffande investeringar 
  
 64 
  
 Roberts. För- och nackdelar beträffande bruttodriftkostnader 
  
 66 
  
 Tablå C1: Juridiska problem 
  
 67 
  
 Tablå C2: Administrativa kostnader 
  
 71 
  
 C.1.3. För- och nackdelar beträffande årliga kapitalkostnader 
  
 72 
  
 C.1.4. För- och nackdelar beträffande driftintäkter 
  
 73 
  
 C.1.5. För- och nackdelar beträffande kommunala 
  
 statskatteutgifter 
  
 74 
  
 C.1.6. För- och nackdelar beträffande skatteinkomster 
  
 och kostnadsutjämningseffekter 
  
 75 
  
 Tablå C3: Faktorer i den svenska modellen för 
  
 kostnadsutjämning 
  
 77 
  
 Tablå C4: Dynamiska utjämningssystem 
  
 78 
  
 C.2. För- och nackdelar som följd av mer långsiktiga eller 
  
 dynamiska effekter 
  
 79 
  
 C.2.1. Beskrivning av den dynamiska modellen 
  
 79 
  
 C.2.2. Effekter av ökad skattekraft 
  
 79 
  
 C.2.3. Effekter av ändrad befolkningssammansättning 
  
 80 
  
 C.2.4. Effekter av ökad befolkning 
  
 80 
  
 C.2.5. Effekter av ändrad tätortsstruktur 
  
 80 
  
 C.2.6. Effekter av förändringstakten 
  
 81 
  
 C3. Samverkansfrågor som sannolikt inte har med problemet att göra 
  
 81 
  
 C.1. Kortsiktiga eller statiska effekter 
 Den följande genomgången identifierar flera sannolika kommunalekonomiska nackdelar och några få möjliga kommunalekonomiska fördelar. Genomgången är strukturerad enligt följande: 
 För och nackdelar när det gäller investeringar: 
  
 N 
  
 Bruttoinvesteringar 
  
 N 
  
 Investeringsbidrag 
  
 N 
  
 Nettoinvesteringar 
  
 63 
 Bilaga 3 SOU 2002:85 
 För och nackdelar när det gäller driftbudgeteffekter: 
  
 N  
  
 Bruttodriftkostnader  
 - avseende dels faktisk resursåtgång och dels de redovisningstekniska regler som kan bli olika. 
  
 N  
 Årliga kapitalkostnader 
  
 N  
  
 Driftintäkter  
 genom kommunernas och kommunal- förbundets avgifter. 
 För och nackdelar när det gäller skatte- och utjämnings- effekter: 
  
 N  
  
 Skatteintäkter  
 och det mellankommunala kostnads- och intäkts 
 utjämningssystemet 
 . 
  
 N  
 Effekter på den  
 statsskatt  
 (inklusive momsavräkning) som kommunerna betalar i de gamla (det vill sägande nuvarande) samverkansformerna och i de nya kommunalförbunden. 
 En sammanfattning av de viktigaste problemen, som medför kommunalekonomiska nackdelar på kort sikt ges i Tablå 6A i huvudtexten. Några kommunalekonomiska fördelar på kort sikt är det däremot enligt följande genomgång svårt att finna, huvudsakligen eftersom stordriftfördelar kan nås ungefär lika bra genom samverkan i andra former än kommunalförbund. 
 De mest intressanta nackdelarna torde kunna bli ökade personalkostnader (i den mån det blir kommunalförbundet som har anställda i stället för de deltagande kommunerna) och ökade juridiska problem med kommunala taxor. 
 C.1.1. För- och nackdelar beträffande investeringar 
 Bruttoinvesteringar minus investeringsbidrag kallas här för nettoinvesteringar. 
 För- och nackdelar beträffande bruttoinvesteringar 
 : Mycket kommunal samverkan med andra kommuner sker för att nå skalfördelar och ofta är det just investeringarna som blir mindre genom mer storskaliga lösningar. Det är dock inte lätt att se att samverkansformen kommunalförbund skulle ge lägre bruttoinvesteringar än andra samverkansformer, så länge samverkan tillkommer i annan form än kommunalförbund. En fördel skulle vara om upphandlingen i en större formell organisation oftare kan medföra större upphandlingsvolymer och fler anbud. 
  
 64 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Indirekta fördelar möjliga 
 : Om däremot tillkomsten av möjlighet att bilda gränsöverskridande kommunalförbund medför att samverkan tillkommer – och att den annars inte hade tillkommit, så kan storskaliga investeringar tänkas medföra kommunalekonomiska fördelar. 
  
 Inga nackdelar  
 har identifierats när det gäller bruttoinvesteringar. 
 För- och nackdelar beträffande investeringsbidrag 
 : Det är mycket osäkert om kommunerna få mer eller mindre investeringsbidrag från staten, från EU eller från andra källor, om samverkan sker i kommunalförbund jämfört med annan form. Mest sannolikt är att det normalt sett inte gör någon skillnad. 
  
 Möjligen en nackdel 
 : Det kan bli komplicerande effekter av att en stat har möjlighet att ge bidrag, medan den andra staten inte har det vid den tid när investeringen är aktuell. Den deltagande kommun som då ligger i rätt rike, kan då möjligen få investeringsbidrag som kommun, men det kan tänkas bli mer komplicerat för den staten att ge investeringsbidrag till ett internationellt kommunalförbund. Det är således möjligt att till exempel investeringsbidrag på grund av arbetsmarknadsskäl kan minska eller utebli helt, om projektet delvis ligger i fel land. Det är i så fall en kommunalekonomisk nackdel. 
  
 Möjligen en fördel:  
 Det kan tänkas finnas eller uppstå EU- medel som är lättare att få om man är ett internationellt kommunalförbund, än om man har en annan samverkansform. Ett sådant exempel är erfarenheterna från  
 Provincia-Bothniensis, 
  som inte kunnat ansöka om medel till  
 EU-projekt, 
  utan i stället har antingen Haparanda eller Torneå kommuner måst anges som sökande. 
 För- och nackdelar beträffande nettoinvesteringar 
 : Netto- investeringen är här lika med bruttoinvesteringen minus investeringsbidrag. Det är nettoinvesteringens storlek som normalt är av kommunalekonomiskt större intresse än dess två komponenter. Det är härvid en fördel om nettoinvesteringen skulle kunna bli mindre genom kommunalförbund jämfört med annan samverkansform. 
  
 Sannolikt inga nackdelar 
 : Mest sannolikt är att det inte föreligger några kommunalekonomiska nackdelar beträffande nettoinvesteringar som följd av riksgränsöverskridande kommunalförbund. 
 Tveksamt om det finns några fördelar 
 : Med hänsyn till eventuellt ökade möjligheter till investeringsbidrag skulle man 
  
 65 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 kunna tänka sig att nettoinvesteringarna skulle kunna bli lägre i vissa fall. Men detta är mycket tveksamt som ett generellt påstående. 
 C.1.2. För- och nackdelar beträffande bruttodriftkostnader 
 För många samverkansområden är personalkostnaden den tyngsta driftkostnaden. Personalkostnader kan ändras till följd av dels ändrade behov av personalinsatser som följd av samverkansformen och dels ändrade kostnader för personalen, även om personalinsatsen inte ändras. (Var god observera, att stordriftfördelar som följd av en eventuellt ökad samverkan inte behandlas här, utan i avsnitt C.2 nedan!) 
 Kostnad för jurister en nackdel 
 : Det är endast i ett avseende som det gått att identifiera att kommunalförbund skulle kunna ge högre personalinsatser än de hittillsvarande samverkansformerna över riksgränsen. Det gäller medlemskommunernas behov av juridisk expertis. Det är sannolikt att det under de första säg tio åren kan bli juridiskt strul och flera juridiska processer, där kommunalförbundets beslut överklagas och juridiska utredningar måste göras. Det kan medföra såväl fler  
  
 jurist-timmar 
  
  som dyrare juristtimmar 
  
 6 
  
 . Några enkla exempel på juridiska problem som kan uppstå efter många år, och som då kan orsaka kommunerna betydande juristkostnader, visas i  
 Tablå C1 
 . 
  
 6  
 Samtidigt är det mycket tänkbart att de gränskommuner som får dessa ökade juristkostnader kan få viss glädje av dem på längre sikt. Man kan nämligen se dessa kostnader som en investering, som skulle kunna ge avkastning längre fram i tiden, om kommunens jurister då kan sälja sina erfarenheter och sitt kunnande till andra gränskommuner i Norden eller i övriga Europa. Det är dock tveksamt om kommunerna då förmår att ta så mycket betalt för sådana tjänster, att det ska ses som en kommunalekonomisk  
 fördel  
 totalt sett. Det kan dock vara en  
 fördel  
 om det medför ökade möjligheter att rekrytera mer kvalificerade jurister till regionen, som på andra sätt hjälper kommunerna där till låga kostnader inom andra verksamhetsområden. Mest sannolikt är dock de flesta kommuner längs  
 svensk-finska 
  gränsen så små att det inte är aktuellt med egna kommunjurister, utan man nyttjar till exempel Svenska Kommunförbundets jurister. Men även där bör det vara en kommunalekonomisk  
 fördel  
 med en allt mer uppbyggd juridisk kompetens i internationella samverkansfrågor. 
 66 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå C1: 
 Exempel på juridiska problem som kan uppstå även efter många år 
 Arkiveringfrågor: 
 I den mån det från början inte blir klarlagt hur arkivering ska ske, kan om några år fråga uppstå hur kommunalförbundet ska tillämpa den svenska arkivlagen (SFS 1990:782) och den finska motsvarigheten. Vilka handlingar ska gallras, vilka ska till svenska landsarkiv och riksarkiv och vilka ska till finska motsvarigheter? Ska den svenska kommunallagens krav (i §28 av kapitel 3) på en namngiven ort där kommunalförbundet skall ha sitt säte tolkas så att om sätet är i en finsk kommun, så skall alla arkivhandlingar gå till finska arkivmyndigheter eller kan man till exempel tolka det så att svenskspråkiga akter kan lämnas till svenska arkiv? 
 Revisionsfrågor: 
 I den mån det inte från början är helt klarlagt vilka rättigheter och friheter kommunalförbundets olika revisorer har, speciellt när oegentligheter misstänks eller kan befaras, så uppstår frågan hur den svenska kommunallagens kapitel 9 ska tillämpas, liksom den finska motsvarigheten till revision. Speciellt om en vald revisor inte kan det språk som tillämpas. 
 Ansvarsfrågor: 
 Vilket lands domstol ska hantera frågor om juridiskt ansvar hos  
 svensk-finska 
  politiker som tillsammans har beslutat och handlagt ärenden på ett olagligt sätt enligt det ena eller enligt bägge ländernas lagar? I den mån det inte är klarlagt från början så kan man fråga sig hur till exempel politikerna i Enköpings miljönämnd 
 7  
 skulle ha behandlats av tingsrätten i februari 2002, om de hade varit delvis finska politiker med gemensamt ansvar i ett  
 svensk-finskt 
  kommunalförbund? Nya möj- liga ansvarsfrågor enligt nya speciallagar tillkommer ju hela tiden i bägge länderna! 
 Överklagandefrågor: 
 Många kommunala myndighetsbeslut kan överklagas av de beröra invånarna. Det kan bland annat gälla  
 utbildningsfrågor  
 (till  
 allmän förvaltningsdomstol  
 enligt 2:12  3:14 i Skollagen SFS 1981:1100, och till  
 Skolväsendets överklagandenämnd  
 enligt 3:10, 4:11, 5:11, 5:13, 7:8, 8:6, 11:15, 11:23, 12:14 13 i Skollagen SFS 1985:1100) och  
 socialtjänstfrågor  
 (till  
 allmän förvaltningsdomstol  
 enligt Social- tjänstlagen 15:3 och 15:4 i SFS 2001:453). Hur ska överklagandeärendena hanteras i olika juridiska instanser när förutsättningarna är komplicerade med  
 svensk-finsk 
  blandning inom såväl den beslutande myndigheten, inom den kommunala verk- samheten, som inom den berörda familjen? 
  
 7 
 Hela miljönämnden åtalades för att i femton fall under  
 1999-2000 
  avstått från att åtalsanmäla misstänkta miljöbrott samt för att i åtta fall avstått från att kräva miljösanktionsavgift. 
 67 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Nackdel med risk för personalkostnadsökning 
 : När en internationell organisation ska anställa personal som kommer från olika länder, så är risken uppenbar att de har haft olika löneavtal beträffande regler för semester och annan ledighet, sjukförmåner, pensioner, med mera. Resultatet blir ofta att den internationellt anställda personalen får de dyraste lösningarna på alla eller många sådana delpunkter. För att få till stånd avtal med personalen blir det därigenom sannolikt dyrare för den internationelle arbetsgivaren, än om personalen hade varit anställd av nationella arbetsgivare på vardera sidan gränsen. (Även för den internationellt anställda personalen kan det bli många problem med hur de beskattas av sina nationella skattemyndigheter.) 
  
 Kostnad för politik och revision sannolikt en nackdel 
 : Ett syfte med kommunalförbund i stället för nuvarande samverkansformer torde i flera fall bli att få ett tydligare politiskt ansvar för verksamheten och en bredare demokratisk förankring bland valda förtroendepersoner. Demokrati kostar och det torde således ofta bli fråga om ökade kostnader för politik (sammanträdesarvoden, tolkar och översättningar, resor, traktamenten, med mera). Kostnaderna 
  
 8  
  
 för revision beror på hur kommunerna väljer att konstituera kommunalförbundet enligt avsnitt 5.1.1. Det är sannolikt också oklart vilket lands domstol som ska hantera utkrävande av ansvar av de förtroendevalda. Ansvar kan ju i nationella kommuner krävas dels i demokratiska val och dels (för många typer av frågor) i domstol, varvid det ofta är kollektivet av politiker som ställs inför rätta. Kommunalförbundets kostnader för politik kan också öka till följd av de olika traditionerna i Sverige och Finland: I Finland finns knappast kommunala heltidspolitiker och alla kommunalpolitiska sammanträden sker normalt på kvällstid. Ersättningsprinciperna kan också skilja mellan länderna. Sannolikt kommer en gemensam ersättningsprincip att ligga högre än det nuvarande genomsnittet. Sammantaget innebär detta sannolikt en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . 
  
 Nackdel med ökade krav på tvåspråkighet 
 : När samverkan drivs i form av kommunalförbund blir det sannolikt ökade formella krav på tvåspråkighet, dels under politiska sammanträden och dels för dokumentationen. Om inte alla ledamöter och suppleanter i kommunalförbundets politiska styrelse är tvåspråkiga, så torde de 
  
 8  
 Kortsiktigt billiga lösningar för revision kan därvid på sikt bli dyrare, i den mån revisionen inte blir tillräckligt stark för att motverka eventuellt ökade risker (enligt många erfarenheter från internationellt samarbete) för finansiella oegentligheter i samband med gränsöverskridande verksamhet där aktörer kan tro att kontroller blir svårare att genomföra. 
 68 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 bli krav på simultantolkningar (vilket oftast är dyrt). I de nuvarande samverkansformerna kan man tänkas i högre grad formera arbetsgrupper som har erforderliga språkkunskaper för att det oftast skall fungera praktiskt utan tvåspråkiga sammanträden. Även när det gäller protokoll och annan dokumentation kan kraven på goda översättningar (det vill säga översättningar som blir dyrare än nu) öka som följd av att man bildar kommunalförbund. 
  
 Indirekta fördelar 
 : Beträffande verksamhetens  
 övriga drift- kostnader  
 (såsom hyror, IT, råvaror, köpta konsulttjänster) torde det vara svårt att finna att kommunalförbundet ger kommunal- ekonomiska fördelar jämfört med annan samverkansform. Däremot kan det blir betydande stordrift 
 fördelar  
 om samverkan tillkommer av politiska skäl som följd av att kommunalförbund blir möjligt, och denna samverkan eljest inte hade tillkommit i annan form. En förutsättning för att de i sådana fall skall bli en kommunalekonomisk  
 fördel  
 är att den förutsatta stordriftens fördelar är större än stordriftsnackdelarna. Exempel på sådana fördelar skulle kunna vara inbesparing av en skolrektor med tillhörande administration och lokaler. Eller: inbesparing av speciallokaler för dyra gymnasielinjer om samnyttjande sker som följd av kommunalförbund, men inte sker annars. 
  
 Redovisningsteknisk nackdel 
 : Ovan har med driftkostnader avsetts faktisk resursåtgång. Driftkostnaderna för denna kan redovisas på olika sätt. Skillnaderna är troligtvis mycket små mellan svenska och finska krav på god redovisningssed och de redovisningstekniska regler som kan gälla. Men även små skillnader kan medföra betydande nackdelar. Det torde dröja flera år innan man finner en hållbar form för god redovisning. Det bör ses som en kommunalekonomisk nackdel, som inte kan kvantifieras, men som medför sämre beslutsunderlag till ansvariga politiker och därför risker för sämre beslut. Det innebär i princip en effektivitetsminskning, vilket är en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . Exempel på sådana tänkbara problemområden är: 
  
 N  
 Redovisning av pensionsskuld 
  
 N  
 Klassificering av finansiella tillgångar  
 N  
 Redovisning av ansvarsförbindelser 
  
 N  
 Avskrivningstider för anläggningstillgångar 
 Den sista punkten kan lätt medföra problem vid värdering av be- fintliga kommunala tillgångar i samband med att kommunalför- bund ska bildas eller av kommunalförbundets tillgångar om kommunalförbundet skall upphöra och tillgångarna fördelas på de ingående kommunerna. 
 69 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Administrativa nackdelar 
 : Den samverkan som sker kan delas in i dels operativa verksamheter och dels administrativa verksamheter. Den operativa verksamheten är huvudsyftet (och inkluderar demokratiprocessen). Den administrativa verksamheten är nödvändig som komplement för att den operativa ska fungera korrekt och effektivt. Den operativa verksamheten kan enligt ovan möjligen få något dyrare personalkostnader, om kommunalförbundet har anställd personal för att sköta den. Kommunalförbundets administrativa verksamhet kan delas in i till exempel de delposter som framgår av  
 Tablå C2  
 och bedöms kunna ge de där förtecknade kommunalekonomiska  
 nackdelar 
 na. 
  
 Administrativa fördelar 
 : Det kan tänkas att samverkansformen kommunalförbund ger en större stadga och långsiktighet åt samverkan och att det kan stimulera till en mer effektiv metod- utveckling beträffande administrationen av de gemensamt nyttjade resurserna. Det är i så fall en kommunalekonomisk  
 fördel 
 . En annan  
 fördel  
 är att det tydligare politiska ansvaret (enligt ovan) i den politiska ledningen kan medföra administrativa fördelar. Till skillnad från vissa myndighetsutövande tjänstemän, så behöver administrativa funktionärer inte vara anställda av kommunal- förbundet. Administration kan således upphandlas där det är mest praktiskt. 
  
 Försäkringspremier oklara 
 : Till följd av ökade skador har kommunförsäkringar blivit dyrare i såväl Sverige, som Finland och många andra länder under de senaste åren. Efter den 11 september 2001 har många försäkringsbolag slutat med att ge nya kommunförsäkringar och premienivåerna väntas under lång tid framöver förbli mycket höga. Det är för närvarande omöjligt att överblicka hur kostnadsbilden blir för kommunförsäkringar när det gäller tillgångar eller verksamhet som ett  
 svensk-finskt 
  kom- munalförbund har jämfört med att äga tillgångar och driva verksamheten som nu. En övergång till kommunalförbund kan så- ledes på denna punkt visa sig medföra såväl kommunalekonomiska  
 fördelar  
 som  
 nackdelar 
 . Delvis kan det komma att bli beroende på om ett kommunalförbund väljer att förlägga sitt säte i Sverige eller i Finland, eftersom det finns skillnader i regelverken för skade- ståndsrätten mellan dessa länder. (Hur dessa skillnader kan slå kommunalekonomiskt får utredas i samband med beslut om val av säte för kommunalförbundet.) Sannolikt är de flesta försäkrings- bolag så ovana vid de gränsöverskridande frågorna, att premierna kan bli något dyrare. Det är i så fall en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . 
 70 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå C2: 
 Administrativa kostnader för ett  
 svensk-finskt 
  kommunal- förbund jämfört med alternativa samverkansformer 
  
 Kommunal- 
  
 Ökade 
  
 Andra kommunal- 
  
 Administrativa delposter 
  
 personal- 
  
 ekonomiska 
  
 kostnader 
  
 ekonomiska nackdelar 
  
 fördelar 
  
 för 
  
 anställda 
  
 Resursförvaltning: 
  
 Personaladministration 
  
 Ja* 
  
 Fler oklara avtalsproblem 
  
 Ekonomiadministration 
  
 Ja* 
  
 Fler oklara redovisningsproblem 
  
 Internutbildning 
  
 Ja* 
  
 Lokaler (inkl uppvärmning, städning) 
  
 Ja* 
  
 eller Fastighetsförvaltning 
  
 Metodutveckling 
  
 Stordrift 
  
 Ja* 
  
 Facklig verksamhet 
  
 Ja* 
  
 Fler eller mindre tydliga fack 
  
 Styrning och kontroll (samordning): 
  
 Politisk ledning 
  
 Tydligare ansvar 
  
 Ja* 
  
 Demokratin kostar mer 
  
 Tjänstemannamässig arbetsledning 
  
 Ja* 
  
 Intern information 
  
 Ja* 
  
 Stödfunktioner 
  
 (informationshantering): 
  
 IT 
  
 Ja* 
  
 Telefon 
  
 Ja* 
  
 Registratur, Diarium 
  
 Ja* 
  
 Arkiv 
  
 Ja* 
  
 Bibliotek 
  
 Ja* 
  
 Extern information 
  
 Ja* 
  
 Tryckeri, kopiering 
  
 Ja* 
  
 Stödfunktioner (logistik): 
  
 Resor 
  
 Ja* 
  
 Reseadministration 
  
 Ja* 
  
 Intern  extern post, bud  transporter 
  
 Ja* 
  
 Förrådsverksamhet 
  
 Ja* 
  
 Stödfunktioner i övrigt: 
  
 Övrigt vaktmästeri 
  
 Ja* 
  
 Bevakning 
  
 Ja* 
  
 Inköp 
  
 Ja* 
  
 Övrig icke operativ verksamhet: 
  
 Allmänna åligganden 
  
 Ja* 
  
 Fler oklara sådana åligganden 
  
 Tillfälliga icke operativa uppdrag 
  
 Ja* 
  
 Extraordinära administrativa kostnader 
  
 Ja* 
  
 *  
  
 Personalkostnaderna ökar enligt resonemanget i avsnitt Roberts  
 under förutsättning att kommunalförbundet anställer personal för denna administrativa funktion 
 , eftersom internationellt anställd personal förväntas kosta mer är nationellt anställd. 
  
 71 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Oklara allmänna åligganden en nackdel:  
 Arbetsgivare har olika allmänna åligganden som bör eller måste uppfyllas. Exempel på sådana åligganden kan vara upprättande av jämställdhetsplan, upprättande av energisparplan eller arbetsmiljöhantering. Flera sådana åligganden kan skilja sig åt mellan finska och svenska arbetsgivare. Det innebär att ett internationellt kommunalförbund kan få ökade svårigheter att uppfylla bägge regeringarnas krav. Detta kan medföra en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . 
  
 Administrationen av och kring facklig verksamhet en nackdel 
 : Ovan har nämnts att personalkostnaderna kan bli större till följd av dyrare och mer invecklade avtal med personal från olika länder. Det medför också att det fackliga arbetet kan bli mer krävande för att klara ut vilka tolkningar av olika avtal som ska gälla. Det är därvid dock inte bara de fackliga organens kostnader som ökar utan inte minst arbetsgivarens administrativa kostnader som väntas bli en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 , om kommunalförbundet anställer personal. 
  
 C.1.3. För- och nackdelar beträffande årliga kapitalkostnader 
 Även om det inte skulle vara några skillnader beträffande investeringarnas storlek (brutto eller netto) så kan det mycket väl bli det när investeringarna redovisningstekniskt omvandlas till årliga kapitalkostnader (eller kapitaltjänstkostnader). Dessa består av ränta och avskrivning. Det finns många oklarheter beträffande hur dessa två poster ska beräknas. Beträffande ränta så gäller det räntesatsens storlek (bland annat med hänsyn till penningvärde- förändringar) och vilket belopp som denna räntesats skall räknas på (bland annat med hänsyn till penningvärdeförändringar). Beträffande avskrivning gäller det avskrivningstidens längd, de årliga avskrivningarnas eventuella förändring över tiden, hur penningvärdeförändringar eventuellt ska hanteras. 
  
 Ingen fördel 
 : Det synes inte föreligga någon kommunal- ekonomisk fördel med kommunalförbund jämfört med andra sam- verkansformer, när det gäller de årliga kapitalkostnadernas storlek. 
  
 Nackdel 
 : Tvärtom är det sannolikt en nackdel, om praxis är olika i Sverige och Finland och kommunalförbundet tvingas till komplicerade konstruktioner för att kringgå problem eller till att redovisa kapitalkostnader som upplevs som olämpliga för att korrekt redovisa de totala kostnaderna för verksamheten. (Ovan under Roberts har nämnts hur avskrivningstiderna kan skilja mellan Sverige och Finland, vilket påverkar de årliga kapitalkostnaderna 
 72 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 och det redovisade värdet av tillgångarna.) Observera att nackdelen är relevant även om kommunalförbundet inte har egna tillgångar. Om man väljer att köpa tjänster från medlemskommunerna så uppstår lätt problem med hur man ska värdera tillgångarna för att få rättvisa priser. Därvid blir frågorna kring kapitalkostnaderna centrala i diskussionen. 
  
 Långsiktig fördel tänkbar 
 : Den språkförbistring som finns inom Sverige (och sannolikt på motsvarande sätt inom Finland) mellan ekonomer inom skilda fackområden är besvärande när det gäller hantering av begrepp och metoder beträffande årliga kapital- kostnader. Det skulle vara en intressant  
 fördel 
 , om en med tiden ökad klarhet i de nationellt använda begreppen framtvingas som följd av samverkan i riksgränsöverskridande kommunalförbund. 
 C.1.4. För- och nackdelar beträffande driftintäkter 
 Verksamheten kan få intäkter genom dels  
 avgifter  
 (det vill säga i praktiken ofta hyror och kommunala taxor för tillhandahållna tjänster) och dels  
 statsbidrag 
 . (Intäkter i form av skatt och skatteutjämning behandlas nedan i C.1.6.) 
 Kapitalkostnadsdelen av gemensamma taxor ger nackdel 
 : Många kommunala avgifter, speciellt kommunaltekniska taxor, måste följa likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen. I praktiken ställer dessa principer inte sällan till tolkningsproblem. Dessa pro- blem har oftast att göra med hur kapitalkostnader skall beräknas. Även om Sverige och Finland idag skulle ha haft identiskt lydande lagar när det gäller hur avgifter får beräknas, så måste med nödvändighet praxis skilja sig åt mellan länderna. Det är så många komplicerade begrepps- och redovisningstekniska aspekter som berörs, att det lätt torde kunna bli en kommunalekonomisk  
 nackdel  
 med gemensamma taxor inom ett kommunalförbund. 
  
 Ingen fördel med statsbidrag 
 : I Sverige (liksom i Finland) har under lång tid funnits många olika specialdestinerade statliga driftbidrag för att stimulera olika kommunala verksamheter. Under senare år har sådana driftbidrag visserligen minskat till lägre nivåer i bägge länderna. Men tid efter annan uppstår dock (i vart fall i Sverige) politiska behov från statens sida att införa särskilda driftbidrag till kommunerna. Det behöver inte vara någon nackdel för en kommun om verksamheten drivs av ett kommunalförbund istället för av kommunen. Sannolikheten är nämligen stor för att staten kommer att uppmärksamma eventuella sådana problem med driftbidragen och försöka anpassa fördelningssystemet. Men det 
 73 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 kan vara en nackdel om de två staterna inte har liknande driftbidrag: Om bidrag fördelas per patient, per elev, per invånare, eller dylikt, så kan man lätt definiera dessa mått genom folkbokföringen. Men om det svenska statsbidraget till exempel är per speciallärare, per klassrum eller per vårdlag, så kan det bli svårare att definiera vad som ska räknas som svenska lärare, svenska klassrum eller svenska vårdlag, om det är ett svensk- finskt kommunalförbund som driver verksamheten. 
 C.1.5. För- och nackdelar beträffande kommunala statsskatteutgifter 
 Bildande av ett kommunalförbund kan få effekter på den statsskatt (inklusive momsavräkning) som kommunerna (inklusive deras koncernföretag) betalar jämfört med de nuvarande samverkansformerna. 
 Ingen nackdel för företagens statsskatt 
 : Det behöver inte bli någon skatteskillnad om ett företag ägs av några kommuner eller av ett kommunalförbund. Det kan dock möjligen erbjudas ändrade möjligheter till skatteplanering genom att kommunalförbundet väljer att driva viss verksamhet i bolagsform, där olika bolag kan vara registrerade i ena eller andra landet. Sådana möjligheter kan ses som en kommunalekonomisk  
 fördel  
 – även om det kan vara en politisk nackdel. 
  
 Sannolikt ingen effekt för moms 
 avräkningen. Kommunernas hantering av momsfrågor kan anses som mycket invecklad och detaljreglerad idag. Kommunerna köper mycket varor och tjänster från andra sidan gränsen. Momssatserna skiljer sig åt mellan Finland och Sverige. Momsreglerna är däremot snarlika. Om köparen är ett kommunalförbund istället för en kommun så bör det inte bli några kommunalekonomiska skillnader. Om köparen är ett kommunalförbund istället för ett gemensamt bolag så kan det bli skillnader, men det är inte självklart om dessa i så fall medför kommunalekonomiska för- eller nackdelar. (Ett speciellt problem kan uppträda vid bildande av ett kommunalförbund om en svensk kommun till kommunalförbundet ska överlåta inventarier anskaffade åren  
  
 1991-1994. 
  
  För de åren hade svenska kommuner avdragsrätt för ingående moms.  
  
 Moms-skatteplikt 
  
  vid överlåtelsen uppträder därför – liksom för annan lös egendom än inventarier. Det bör ses som en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 .) 
  
 Sannolikt ingen skillnad för specialskatter 
 : Energiskatt betalas till det land där man köper energin och påverkas således inte av samverkansformen. Till vilket land betalas arbetsgivaravgifter för 
  
 74 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 den personal som kommunalförbundet har anställd? Detta är sannolikt en av många praktiska frågor, som de svenska och finska regeringarna måste finna lösningar på innan ett första  
 svensk-finskt 
  kommunalförbund kan bildas. Det förutsätts här att det inte kommer bli några praktiska skillnader i arbetsgivaravgifter som följd av att arbetsgivaren är internationell. Men det kan bli det i samma mån som till exempel pensionssystemet bli olika för personal som anställs av ett internationellt kommunalförbund istället för av en nationell arbetsgivare. Andra specialskatter, som inte väntas medföra några kommunalekonomiska för- eller nackdelar är: Fastighetsskatt, Stämpelskatt, Särskild löneskatt på pensionskostnader 
 C.1.6. För- och nackdelar beträffande skatteinkomster och kostnadsutjämningseffekter 
 En svensk kommuns skatteinkomster beror till mycket liten del av det egna skatteunderlaget och till största delen av medelskattekraften i landet och antalet invånare i kommunen. 
 Effekter för kommunens skatteintäkter 
 . Ökade personal- kostnader enligt avsnitt Roberts ovan medför ökade kommunalskatteintäkter. Detta kan teoretiskt ses som en kommunalekonomisk fördel. Dessa intäkter går dock i första hand till alla andra kommuner. För exemplet Haparanda kommun skulle skatteintäkterna av en personalkostnadsökning för boende i kommunen bara till 1 promille tillfalla Haparanda och till 99,9 procent tillfalla övriga svenska kommuner. (Haparandas 10 000 invånare är ju cirka en promille av Sveriges invånartal. Personalkostnadsökningen medför ju en liten ökning av medelskattekraften i landet. Det är den som – med nuvarande system för inkomstutjämning - har betydelse för Haparandas skatteintäkter, vid sidan av det egna befolkningsunderlaget.) 
  
 Effekter av kostnadsutjämning 
 : Flera av de många kostnadsutjämnande faktorerna i det mycket invecklade svenska utjämningssystemet innehåller faktorer som kan påverkas av den ökade samverkan, se  
 Tablå C3 
 . Däremot torde de knappast för närvarande påverkas av att verksamheten drivs i form av kom- munalförbund. Den enda kortsiktiga möjligheten till sådan påverkan skulle vara nya definitioner som följd av att  
  
 svensk-finska 
  
  kommunalförbund bildas. Statistiska Centralbyrån skulle kunna tänkas omdefiniera tätortsbegreppen och i tätorters omland ta in även bebyggelse i Finland, som följd av att kommunalförbund över 
  
 75 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 gränsen bildas. (I Sverige torde det endast vara den  
 svensk-finska 
  gränsen som erbjuder definitionsproblem med bebyggelse nära gränsens bägge sidor.) Det skulle i så fall kunna påverka flera kostnadsutjämningsposter enligt vad som framgår av  
 Tablå C3 
 . I den mån detta blir en kommunalekonomisk  
 fördel  
 för de svenska kommuner som ingår i kommunalförbundet, så blir det samtidigt en lika stor kommunalekonomisk  
 nackdel  
 för alla andra svenska kommuner som följd av utjämningssystemet. 
 Nackdel för utjämningssystemet 
 : Det svenska utjämnings- systemet är städse utsatt för kraftig kritik och ändras ju ofta och det kan ge flera komplikationer som kan vara knepiga att nu identifiera. Även utjämningssystemet på den finska sidan är komplicerat och kritiserat. Det innebär att bägge utjämnings- systemen väntas ändras ofta även i framtiden.  
 Tablå C4  
 illustrerar förändringstakten. Tillkomsten av internationella kommunal- förbund kan öka komplexiteten i intäkts  
  
 –och 
  
  kostnads- utjämningssystemet. En sådan ökning är en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . Nackdelen är därvid inte att transaktionernas volymer ändras, utan att det blir mer politisk och administrativ kraft som i många kommuner ödslas på utredningar och argumentation kring utjämningssystemets konstruktion och tillämpning. 
  
 76 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Tablå C3: 
 Faktorer i den svenska modellen för kommunal kostnadsutjämning 
  
 Kommunala 
  
 Omförde- 
  
 Använda 
  
 indikatorer, 
  
 Använda 
  
 indikatorer, 
  
 som 
  
 lat belopp i 
  
 som 
  
 kan 
  
 påverkas 
  
 av 
  
 inte 
  
 väntas 
  
 påverkas 
  
 av 
  
 kostnadsområden 
  
 miljarder 
  
 fysisk 
  
 struktur 
  
 i 
  
 fysisk  
 ort-struktur 
  
 kr år 2000 
  
 kommunalförbundet 
  
 Grundskola 
  
 2,6 
  
 Skolstorlek. Resväg. 
  
 Andel  
 7-15 
  år. Andel med 
  
 Glesbebyggelse 
  
 främmande modersmål. 
  
 Gymnasieskola 
  
 1,2 
  
 Avstånd 
  
 Andel  
 16-18 
  år. Linjeval. 
  
 Folktäthet. 
  
 Kollektivtrafik 
  
 0,6 
  
 Personavstånd 
  
 från 
  
 Andel utpendlare 
  
 kommuncentrum. 
  
 Tätortsandel 
  
 Gator och vägar 
  
 0,4 
  
 Ortstorlek 
  
 Grad 
  
 av 
  
 vinterklimat. 
  
 Länsgradering. Extra i Åsele 
  
 och Härjedalen. 
  
 Vatten och avlopp 
  
 0,3 
  
 Andel i glesbygd 
  
 Markförhållanden 
  
 Äldreomsorg 
  
 4,8 
  
 Glesbebyggelse. Avstånd 
  
 Andel 
  
 äldre 
  
 per 
  
 kön. 
  
 Civilstånd. 
  
 Yrkesbakgrund. 
  
 Utländsk bakgrund 
  
 Svagt befolkningsunderlag 
  
 0,5 
  
 Antal 
  
 nära kommun- 
  
 Antal invånare. 
  
 centrum. 
  
 Antal i 
  
 stor 
  
 omkrets från centrum. 
  
 Administration mm på grund 
  
 0,2 
  
 Andel tätorter 
  
 Folktäthet. Antal invånare 
  
 av gles bebyggelse 
  
 Barnomsorg 
  
 2,4 
  
 Andel 
  
 1-9 
  
 år. 
  
 Yrkesverksamma 
  
 föräldrar. 
  
 Beskattningsbar 
  
 inkomst. 
  
 Befolkningstäthet. 
  
 Närings- 
  
 och 
  
 0,5 
  
 Andel 
  
 arbetslösa 
  
 + 
  
 sysselsättningsåtgärder 
  
 arbetsmarknadsåtgärder. 
  
 Befolkningsminskning 
  
 0,4 
  
 Minskning 
  
 invånare. 
  
 Minskning antal  
 7-15 
  år. 
  
 Barn/ungdom med 
  
 utländsk 
  
 0,4 
  
 Andel 
  
 1-2:a 
  
 bakgrund 
  
 invandrargeneration  
 0-19 
  år 
  
 Byggnadskostnader 
  
 0,4 
  
 Storstad. 
  
 Länsgradering 
  
 inklusive inland/kust i norr 
  
 Kallortstillägg 
  
 0,3 
  
 Enligt 
  
 tidigare 
  
 lönetariff. 
  
 Utfall 
  
 övrig 
  
 kostnadsfördelning 
  
 Uppvärmningskostnader 
  
 0,1 
  
 Historiskt 
  
 index 
  
 för 
  
 uppvärmningskostn/kvm 
  
 kommunal byggnadsarea 
  
 Individ- och familjeomsorg 
  
 4,0 
  
 Andel 
  
 invandrare/flyktingar. 
  
 Arbetslösa utan ers. Ensamst 
  
 mödrar. 
  
 Låginkomsttagare. 
  
 Befolkningstäthet. 
  
 77 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Tablå C4: 
 Dynamiska utjämningssystem 
 Det svenska utjämningssystemets historik: 
  
 N  
  
 Före 1966  
 (och i hög grad fram till 1993) präglades det kommunala utjämningssystemet av öronmärkta bidrag med utgångspunkt i kommunernas verksamhet inom de bidragsberättigade sektorerna. 
  
 N  
  
 1966  
 infördes ett utjämningssystem, där staten gav bidrag som tillförsäkrade alla kommuner och landsting en minimiinkomst per invånare. 
  
 N  
  
 1974  
 infördes ett bidrag för kommuner med befolkningsminskning samt ett bidrag som tilldelades efter särskild utvärdering. 
  
 N  
  
 1980  
 utvidgades bidragssystemet med faktorer som tog hänsyn till åldersstrukturens inverkan på kostnaderna. 
  
 N  
  
 1986  
 infördes en avgift från kommunerna till staten som bestod dels av en generell del och dels av en extraavgift för kommuner med högst skatteunderlag per invånare, den så kallade Wright  
 Hood-avgiften. 
  
 N  
  
 1993  
 infördes en genomgripande reform av kommunernas bidragssystem. De flesta öronmärkta bidrag togs bort och ersattes med ett utjämningsbidrag. Systemet bestod nu av tre delar: inkomstfördelningsbidrag, kostnadsutjämning mellan kommuner och ett bidrag för kommuner med befolkningsminskning. 
  
 N  
  
 1996  
 genomfördes en ny reform som omfattade både kommuner och landsting. Utjämningen som formellt sker via statsbudgeten, görs oberoende av statsbidragsnivån. Vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämning som omfattar alla kommuner infördes ett generellt statligt bidrag. 
  
 N  
  
 1997  
 införs ett temporärt bidrag till kommunerna med demografiska kriterier som en del av det generella bidraget. 
  
 N  
  
 2000  
 genomförs vissa modifieringar. En förändring som minskar de negativa incitamenten i inkomstutjämningen beslutades av Riksdagen och gäller från  
 2001 
 . 
  
 N  
  
 2001  
 påbörjades en ny utredning skall vara klar år  
 2003 
 . 
 Hela tiden förekommer fleråriga övergångsregler mellan de olika systemen. 
 Det finska utjämningssystemets historik: 
  
 N  
  
 Före 1993  
 bestod statens bidrag av öronmärkta bidrag baserade på kommunernas verksamhetsnivå inom olika sektorer. 
  
 N  
  
 1993  
 infördes det nuvarande utjämningssystemet (Statsandelssystemet). De flesta tidigare öronmärkta bidragen avvecklades och de nya bidragen fördelades bland annat efter kommunernas ekonomiska bärkraft. Nya generella bidrag infördes vilket skapade en del problem för samkommuner. Bidragen är både kostnads- och inkomstfördelande. 
  
 N  
  
 1996  
 ändrades systemet med bärkraftbaserade bidrag till förmån för ett särskilt inkomstutjämnande system som skildes från de kostnadsfördelande bidragen. Man har fortfarande en kommunal egenandel, men dessa beräknas nu med ett fast belopp per invånare. 
  
 N  
  
 1997  
 reviderades systemet och de problem som skapades 1993 för samkommuner löstes delvis genom att utbildningsbidragen nu gavs direkt till tjänsteproducenten (kommunen, samkommunen eller annan) medan kommunerna svarar för egenandelen. Detta system används fortfarande. 
  
 N  
  
 1999  
 togs bidragen för samisk utbildning bort från systemet och är nu ett öronmärkt bidrag. I december 1999 inleddes en ny utredning om hela systemet som inte antogs. Därefter har Finansministeriet arbetat vidare med några förslag till åtgärder med syfte att balansera kommunernas ekonomi  
 2002  
 som antogs våren 2001. 
 78 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 C.2. För- och nackdelar som följd av mer långsiktiga eller dynamiska effekter 
 Man kan lätt föreställa sig att ett utvecklat samarbete över riks- gränsen kan medföra dels ökad effektivitet i den kommunala servicen och dels olika utvecklingsdrivande projekt. Som följd därav kan det bli ökad sysselsättning, ändrad ålderssammansättning av befolkningen och en ökad befolkning i regionen. De kommunal- ekonomiska för- och nackdelarna av en sådan utveckling kan sammanfattas i en modell enligt Tablå 6C. 
 C.2.1. Beskrivning av den dynamiska modellen 
 Syftet med modellen är att på ett strukturerat sätt söka identifiera kommunalekonomiska för- och nackdelar. Utgångspunkten är att svensk- finska kommunalförbund har stimulerande effekter. Dessa antas i första hand vara dels bättre och billigare kommunal service, dels ökad framtidstro för regionens positiva näringslivsutveckling. Denna ökade framtidstro förutsätts som effekt av främst bättre utbildning och bättre fungerande demokratiskt system i regionen. 
 En bättre samverkan i regionen (och den bättre utbildningen) bör göra att arbetsmarknaden fungerar bättre. Det leder till ökade inkomster och till att ungdomen i större utsträckning stannar kvar och därigenom till att antalet invånare ökar. 
 Till skillnad från de statiska effekterna, så är det här av stor betydelse att hålla reda på för vilka kommuner för- och nackdelarna kan uppstå. De dynamiska effekterna kan inte minst innebära att kommunalekonomiska nackdelar drabbar de deltagande kommunerna, medan de kommunalekonomiska fördelarna tillfaller alla andra kommuner eller i vart fall alla andra kommuner på den svenska sidan. (Detta är en konsekvens av det svenska kommunala utjämningssystemet.) 
 Det bör således noteras, att den viktigaste positiva kommunal- ekonomiska effekten av en sysselsättningsökning inte tillfaller de samverkande kommunerna, där sysselsättningsökningen sker. Det är en följd av det kommunala skatteutjämningssystem som för närvarande gäller i Sverige. 
 C.2.2. Effekter av ökad skattekraft  
 (=ruta  
 f  
 i modellen) 
  
 En effektivare arbetsmarknad bör medföra bättre inkomster för redan sysselsatta. Dessutom bör man vänta sig en ökad 
 79 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 sysselsättningsgrad. Ökade inkomster bör medföra att regionens ekonomi växer. Kommunalekonomiskt är det en  
 fördel  
 för alla svenska kommuner att medelskattekraften i Sverige ökar. Den ökningen fördelas mellan de svenska kommunerna i proportion till deras invånarantal. Det betyder att Haparanda får en promille av ökningen och att övriga kommuner i Sverige får 99,9 procent av den svenska regiondelens ökning. 
 C.2.3. Effekter av ändrad befolkningssammansättning  
 (=ruta  
 g  
 i modellen) 
  
 Man kan tänka sig att ett vitalt samarbete i regionen kan medverka till att ungdomar i ökad utsträckning stannar i bygden. Det kan påverka kraven på kommunal service. Om det är barnalstrande åldersgrupper som tillkommer så ökar kraven kortsiktigt på barnomsorg och utbildning. Det är en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . Om det är åldersgrupperna  
 45-70 
  år som ökar i andel, så medför det däremot i allmänhet inte så mycket krav på ökad kommunal service. Det medför en tydligare kommunalekonomisk  
 fördel 
 . Den fördelen varar tills kraven på åldringsvård ökar, om de då bor kvar i kommunen och därigenom så småningom med ökad ålder lätt medför en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . 
 C.2.4. Effekter av ökad befolkning  
 (=ruta  
 h  
 i modellen) 
  
 Om befolkningsökningen är en följd av en omfördelning inom Sverige, så medför det tydliga kommunalekonomiska  
 fördelar  
 för inflyttningskommunen och motsvarande  
 nackdelar  
 för utflytt- ningskommunen, som följd av det nuvarande skatte- utjämningssystemet. Om befolkningsökningen är en följd av att den ökade framtidstron i regionen medför ökad nativitet där, så är det en kommunalekonomisk fördel för den svenska kommun i regionen som får folkbokföringen. 
 Om en svensk kommun får ökad befolkning genom inflyttning från utlandet (till exempel från Finland) så ger det i första hand en tydlig kommunalekonomisk fördel genom ökade skatteinkomster enligt det nuvarande kommunala inkomstutjämningssystemet. 
 C.2.5. Effekter av ändrad tätortsstruktur  
 (=ruta  
 i  
 i modellen) 
  
 Ökade investeringar (och fler invånare) påverkar den fysiska tätortsstrukturen i regionen. Detta kan ha betydelse för krav på 
 80 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 kommunal service och på kostnadsutjämningssystemet mellan de svenska kommunerna. 
 Som framgår av  
 Tablå C3  
 så är det flera geografiska indikatorer som påverkar kostnadsutjämningen mellan de svenska kommunerna. Eventuella kommunalekonomiska  
 fördel 
 ar för de kommuner som ingår i kommunalförbundet motvägs av precis lika stora  
 nackdelar  
 för alla andra svenska kommuner. Hur systemet slår är oklart, utan en mycket noggrann detaljanalys. (Och när en sådan är genomförd så har utjämningssystemet sannolikt ändrats!) 
 Om det blir en ändrad bebyggelsestruktur i en svensk kommun som följd av engagemang i ett  
 svensk-finskt 
  kommunalförbund, så påverkas givetvis kraven på kommunal service (såsom skolor, skolskjutsar, färdtjänst) och kommunala investeringar (såsom gator och VA). Det medför en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . 
 C.2.6. Effekter av förändringstakten 
 Effekterna enligt den i  
 Tablå 6C  
 illustrerade modellen beror i mycket hög utsträckning av  
 förändringstakten 
 . En snabb tillväxt är en kommunalekonomisk  
 nackdel  
 för de inblandande kommunerna. En långsam tillväxt är ofta en kommunalekonomisk  
 fördel 
 . Gränsen mellan vad som är snabb och långsam kan röra sig om cirka  
 2-4 
  procent per år. En snabbare befolkningsutveckling än fyra procent per år kan således förväntas vara en kommunalekonomisk  
 nackdel 
 . En långsammare befolkningsutveckling än två procent per år kan således förväntas vara en kommunalekonomisk  
 fördel 
 , så länge som befolkningsutvecklingen inte är negativ. Om befolk- ningstalet sjunker, så är det en kommunalekonomisk  
 fördel  
 om effekterna av kommunalförbundet blir att minskningen inte blir så stor som den eljest skulle ha kunnat bli. 
 C.3. Samverkansfrågor som sannolikt inte har med problemet att göra 
 Eftersom samverkan över gränsen sker på så många olika områden, så är det många delfrågor som lätt kommer in i diskussioner kring kommunalekonomiska för- och nackdelar av framtida möjligheter till  
 svensk-finska 
  kommunalförbund. Bland exempel på sådana frågor, som sannolikt inte behöver blandas in i diskussionen, kan nämnas följande. 
 81 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 Euro 
 Det är en kommunalekonomisk nackdel, att valutorna är olika i Sverige och Finland. Gemensamma projekt kan således efter en tid sakna en del av sin finansiering, eftersom valutakursen kan ha ändrats. 
 Haparanda behöver för närvarnade rekrytera mycket kommunal personal från den finska sidan. De får sin svenska lön i kronor, växlade till Euro. Det betyder att de i förväg inte vet vad de har för lön i Euro förrän i slutet av respektive månad. Detta är en kommunalekonomisk nackdel för Haparanda kommun i sina försök att rekrytera personal. 
 Dessa två kommunalekonomiska nackdelar har dock inte med samverkansformen att göra. Nackdelen kan bara försvinna om Sverige går med i EMU. Nackdelen är sannolikt lika stor om samverkan skulle ske inom ett  
 svensk-finskt 
  kommunalförbund. Däremot ökar riskerna med osäkra valutakurser om samverkans- volymen skulle öka som följd av att kommunalförbund blir tillåtet. 
 Tidszon 
 Även om samverkan sker i form av ett kommunalförbund så kommer det att gå en tidszon rakt igenom det geografiska samverkansområdet. Det är något som man har lärt sig att leva med och det har inte några kommunalekonomiska effekter. En internationell arbetsgivare som verkar över gränsen får definiera vilka arbets- och servicetider som gäller enligt svensk och finsk tid. 
 Attityder i samarbetet 
 Samarbetet över gränsen kan bli ansträngt om dels svenskarna anser sig vara ett herrefolk och därvid anser sig vara förmer än representanter från Finland, och dels dessa representanter från Finland anser att svenskarna beter sig som om vi vore ett herrefolk. Samarbetet blir inte bättre i den mån det framträder attityder av rädsla för eller misstänksamhet mot utlänningar. Problemen med sådana attityder torde knappast ha med formen för samarbetet att göra. Genom att kommunalförbund kan uppfattas som mer formellt än det mesta av den samverkan som sker mellan kommunerna för närvarande, så kan det tänkas att dessa attitydmässiga nackdelar allmänt sett ökar (i vart fall på kort sikt) om att man bildar kommunalförbund. Det är emellertid tveksamt om en sådan eventuell ökning ska anses kunna ge genomslag i form av kommunalekonomiska nackdelar. Här antas att så inte blir fallet. 
 82 
  
 SOU 2002:85 
  
 Bilaga 3 
  
 Dubbelbeskattningsavtal 
 Skattesystemen är dåligt harmoniserade mellan länderna. Individer som arbetar i ett grannland får oftast skatteproblem, speciellt efter 6 månaders arbete. För närvarande är det av skatteskäl svårt för svenskar att arbeta i Finland, speciellt om arbetet inte är i en finsk grannkommun. Det är då i många fall betydligt mer förmånligt för individen att stanna hemma i Sverige och vara arbetslös. För den svenska kommunen har det knappast någon betydelse med det nuvarande skatteutjämningssystemet. Samhällsekonomiskt och regionalekonomiskt är det däremot förödande. Det betyder att det på sikt även blir en kommunalekonomisk nackdel. Detta har dock inte med formerna för kommunal samverkan att göra – så länge kommunerna inte har rekryteringsproblem. Speciella sådana kan uppstå med kommunalekonomiska effekter (se fotnoten till  
 Tablå 6B 
 ) för personer som är folkbokförda i icke gränskommuner och som ska anställas av ett riksgränsöverskridande kommunalförbund. 
 Offentlig upphandling 
 Det har under utredningsarbetets gång förekommit åsikten att  
 lagen (1992:1528) om offentlig upphandling  
 skulle vara ett hinder för samarbete över riksgränsen idag och att det skulle vara enklare att ha gemensam upphandling om kommunalförbund bildas. Det finns idag inga legala hinder för svenska och finska kommuner att göra gemensamma upphandlingar. Enligt Upphandlingskom- mitténs slutbetänkande SOU 2001:31 föreslås dessutom att under vissa förutsättningar skall det öppnas möjlighet för en eller flera kommuner (eller landsting) att köpa och sälja till eller från helägda eller samägda (interkommunala) företag utan upphandlingsförfar- ande. En förutsättning är att det finns uppenbara samordningsför- delar. I motsvarande propositionen (2001/02:142 om ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m.) anges att denna fråga bör be- aktas ytterligare, eftersom både  
 EU-domstolens 
  praxis och EG- direktiven om offentlig upphandling inte ger någon tydlig anvis- ning om rättsläget i denna fråga. Riksdagen beslutade i enlighet med detta förslag. 
 Golfbana över gränsen 
 Sedan 1995 finns en golfbana med 11 hål på den svenska och 7 hål på den finska sidan. Det finns en svensk och en finsk golfklubb. Ingen kommun är engagerad i verksamheten. Genom golfklubb- arna är medlemmarna försäkrade mot olyckor på golfbanan, men försäkringen gäller inte i det andra landet. De berörda försäkrings- 
 83 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2002:85 
  
 bolagen verkar för närvarande inte se några möjligheter att ordna försäkringen så att den på ett praktiskt sätt gäller för hela golfbanan. 
 Försäkring för idrottsutövare 
 När fotbollslaget från Haparanda tränar en gång per vecka på den inomhusplan som finns i Torneå, så gäller inte olycksför- säkringarna, om inte distriktsförbundet vidtager krångliga admini- strativa anstalter inför varje träningstillfälle. Sannolikt är det problem med försäkringar utomlands även för utövare av andra idrotter. 
 84