sou 2001 96  
 Till statsrådet Washington 
 Genom beslut den 9 december 1999 bemyndigade regeringen statsrådet  
 Munoz 
  Klingvall att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda Sveriges politik för global utveckling. Enligt direktiven, som bifogas i bilaga 1, skulle kommittén redovisa sitt arbete senast i oktober 2001. 
 Den 18 februari 2000 beslutade regeringen om förordnanden för ledamöter, sakkunniga och sekretariat.  
 Maj-Lis 
  Perez utsågs att vara ordförande för utredningen. Följande ledamöter utsågs att ingå i kommittén; Diaz (s), Beltran (s), Lawrence (s), Wade (v), Torres (mp), Manning (c), Nelson (fp), Larsen (m), Boyer (m) och Morrison (kd). Sakkunniga: Rubio, Livingston, Gonzalez och Aguilar. (Schmidt ersatte Aguilar från och med septembersammanträdet 2001.) 
 Roberts har varit utredningens huvudsekreterare med Clarke och Smith som biträdande sekreterare samt i utrednings slutskede Ramos. Jackson Åkerblom har varit administrativ sekreterare. 
 Regeringskansliet och Sida fick i uppdrag att bistå kommittén med experter. Följande personer utsågs: från Utrikesdepartementet Lennart Båge  
 UD-IC, 
  som under utredningstiden ersattes av Macdonald, från  
 UD-GC 
  Davis som ersattes av Moody, från  
 UD-IH 
  Adams som ersattes av Williams, från Miljödepartementet Nichols som ersattes av Goodman, från Finansdepartementet Barr och från Sida Chapman. 
 Kommittén beslöt att arbeta under beteckningen Russell, Kommittén om Sveriges politik för global utveckling och kommitténs första sammanträde kunde hållas den 23 februari 2000. 
 SOU 2001:96 
 Fortlöpande har kommittén redovisat inhämtat faktaunderlag m.m. på utredningens speciella hemsida www.globkom.net 
 Samtliga de förslag som framförs kan enligt kommitténs uppfattning finansieras inom ramen för biståndsanslagen och andra berörda anslag när samfinansiering är motiverat. 
 Den 18 oktober 2001 beviljades kommittén förlängd tid till den 20 december 2001 och den 20 december beviljades ytterligare förlängning till 15 mars 2002. 
 Kommittén har bedrivit ett omfattande utåtriktat arbete som redovisas på annan plats i betänkandet samt på den CD som bifogas betänkandet. 
 Stockholm i mars 2002 
  
 Maj-Lis 
  DurhamOrdförande 
  
 Diaz 
  
 Wade 
  
 Beltran 
  
 Morrison 
  
 Lawrence 
  
 Manning 
  
 Larsen 
  
 Nelson 
  
 Boyer 
  
 Torres 
  
 Sakkunniga: 
  
 Rubio 
  
 Livingston 
  
 Schmidt 
  
 /Sekretariatet: 
  
 fr.o.m. augusti 2001 
  
 Gonzalez 
  
 Roberts 
  
 Aguilar 
  
 Huvudsekreterare 
  
 t.o.m. augusti 2001 
  
 Ramos 
  
 Bitr sekr fr.o.m. augusti 2001 
  
 Byrd 
  
 Bitr sekr 
  
 Smith 
  
 Bitr sekr 
  
 Bernard 
  
 Adm sekr 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Arbetets uppläggning ........................................................................ 
  
 25 
  
 Betänkandets uppläggning ................................................................ 
  
 29 
  
 1 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom................................. 
  
 31 
  
 1.1 
  
 Utmaningen.............................................................................. 
  
 31 
  
 1.2 
  
 Fattigdomens dimensioner ...................................................... 
  
 32 
  
 1.3 
  
 Fattigdomens utbredning ........................................................ 
  
 34 
  
 1.4 
  
 Utvecklingen i olika regioner .................................................. 
  
 37 
  
 1.5 
  
 Det behövs en human globalisering ........................................ 
  
 40 
  
 1.6 
  
 Möjligheterna är större än någonsin ....................................... 
  
 43 
  
 1.7 
  
 Hinder för utveckling .............................................................. 
  
 44 
  
 1.8 
  
 Kunskapsgapet måste minskas ................................................ 
  
 47 
  
 1.9 
  
 En hållbar utveckling för framtidens behov ........................... 
  
 49 
  
 1.10 
  
 Nya aktörer och protester ....................................................... 
  
 51 
  
 1.11 
  
 Vikten av koherens................................................................... 
  
 54 
  
 2 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk 
  
 politik för global utveckling ......................................... 
  
 57 
  
 2.1 
  
 Visionens grundläggande beståndsdelar ................................. 
  
 57 
  
 2.2 
  
 Grundläggande förhållningssätt .............................................. 
  
 58 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:96 
  
 2.2.1 En breddning av politikområdet och ett 
  
 tydliggörande av solidariteten och det upplysta 
  
 egenintresset ................................................................. 
  
 58 
  
 2.2.2 Sydperspektivet med ökade valmöjligheter ................ 
  
 61 
  
 2.2.3 Rättighetsperspektiv och betydelsen av 
  
 demokratiska processer................................................ 
  
 65 
  
 2.3 
  
 Mål ............................................................................................ 
  
 74 
  
 2.3.1 
  
 De biståndspolitiska målen.......................................... 
  
 74 
  
 2.3.2 Målen för ett breddat politikområde........................... 
  
 76 
  
 2.3.3 Målen för en svensk politik för global utveckling...... 
  
 78 
  
 2.3.4 
  
 De internationella utvecklingsmålen........................... 
  
 80 
  
 2.3.5 Målen för samarbetet med Central- och 
  
 Östeuropa ..................................................................... 
  
 81 
  
 3 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden........... 
  
 83 
  
 3.1 
  
 Utvecklingshänsyn – en avvägning mellan olika mål ............ 
  
 83 
  
 3.1.1 
  
 Utrikespolitik ............................................................... 
  
 86 
  
 3.1.2 
  
 Handelspolitiken .......................................................... 
  
 87 
  
 3.1.3 
  
 Jordbrukspolitiken ....................................................... 
  
 94 
  
 3.1.4 
  
 Näringslivspolitik ......................................................... 
  
 96 
  
 3.1.5 
  
 Migrations- och återvändandepolitik .......................... 
  
 98 
  
 3.1.6 
  
 Utbildnings- och forskningspolitik .......................... 
  
 100 
  
 3.1.7 Genpolitik samt andra tvärfrågor .............................. 
  
 102 
  
 3.2 
  
 Överväganden och förslag..................................................... 
  
 104 
  
 3.2.1 
  
 Överväganden............................................................. 
  
 104 
  
 3.2.2 
  
 Förslag......................................................................... 
  
 107 
  
 4 
  
 Globala nyttigheter.................................................... 
  
 109 
  
 4.1 
  
 Globala nyttigheter – en strävan mot gemensamma mål .... 
  
 109 
  
 4.1.1 
  
 Konfliktförebyggande, konflikthantering och 
  
 humanitära insatser..................................................... 
  
 114 
  
 4.1.2 Katastrofhantering och humanitära insatser............. 
  
 119 
  
 4.1.3 Stabilitet i det internationella finansiella systemet... 
  
 122 
  
 4.1.4 Miljöarbete utifrån global, regional och lokal 
  
 samverkan ................................................................... 
  
 124 
  
 4.1.5 Kampen mot smittsamma sjukdomar ....................... 
  
 129 
  
 4.1.6 Kampen mot organiserad internationell 
  
 brottslighet och korruption....................................... 
  
 132 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:96 
  
 4.2 
  
 Överväganden och förslag ..................................................... 
  
 133 
  
 4.2.1 
  
 Överväganden.............................................................. 
  
 133 
  
 4.2.2 
  
 Förslag ......................................................................... 
  
 137 
  
 5 
  
 Centrala utgångspunkter för utveckling och 
  
 fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer .................. 
  
 141 
  
 5.1 
  
 Nationellt ansvarstagande...................................................... 
  
 141 
  
 5.1.1 Institutionell kapacitet och rättssäkerhet.................. 
  
 142 
  
 5.2 
  
 Demokrati och mänskliga rättigheter ................................... 
  
 143 
  
 5.2.1 Det civila samhällets roll............................................. 
  
 147 
  
 5.2.2 
  
 Medias roll ................................................................... 
  
 150 
  
 5.2.3 
  
 Jämställdhet................................................................. 
  
 150 
  
 5.2.4 
  
 Barns rättigheter.......................................................... 
  
 153 
  
 5.2.5 Människor med funktionshinder och deras 
  
 rättigheter .................................................................... 
  
 155 
  
 5.3 
  
 Politik för ekonomisk utveckling.......................................... 
  
 156 
  
 5.3.1 
  
 Näringsliv och arbetsmarknad ................................... 
  
 158 
  
 5.3.2 
  
 Informations- och kommunikationsteknologi ......... 
  
 160 
  
 5.3.3 Handelns och handelspolitikens roll ......................... 
  
 161 
  
 5.3.4 
  
 Ohanterlig skuldbörda................................................ 
  
 164 
  
 5.3.5 
  
 Jordbruk och livsmedelssäkerhet ............................... 
  
 165 
  
 5.3.6 
  
 Brown utveckling ........................................................ 
  
 168 
  
 5.4 
  
 Miljöpolitik............................................................................. 
  
 171 
  
 5.4.1 
  
 Miljövänlig teknik ....................................................... 
  
 173 
  
 5.5 
  
 Politik för social utveckling................................................... 
  
 175 
  
 5.5.1 Kulturens roll för utveckling...................................... 
  
 178 
  
 5.5.2 
  
 Hälsa och utveckling................................................... 
  
 179 
  
 5.5.3 
  
 Kampen mot hiv/aids.................................................. 
  
 180 
  
 5.5.4 
  
 Utbildning och forskning........................................... 
  
 182 
  
 5.5.5 
  
 Religion och utveckling .............................................. 
  
 184 
  
 5.6 
  
 Sammanfattning...................................................................... 
  
 185 
  
 6 
  
 Biståndets roll.......................................................... 
  
 189 
  
 6.1 
  
 Erfarenheter i biståndsarbetet ............................................... 
  
 190 
  
 6.1.1 Biståndets effektivitet – samsyn och 
  
 meningsskiljaktigheter................................................ 
  
 190 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:96 
  
 6.1.2 
  
 Förutsättningar för partnerskap................................ 
  
 194 
  
 6.1.3 
  
 Biståndskoordinering................................................. 
  
 196 
  
 6.2 
  
 Det svenska biståndet............................................................ 
  
 198 
  
 6.2.1 En historisk återblick i ett internationellt 
  
 perspektiv.................................................................... 
  
 198 
  
 6.2.2 
  
 Fattigdomsmålets uttolkning .................................... 
  
 200 
  
 6.2.3 Stöd till demokratiska processer och mänskliga 
  
 rättigheter ................................................................... 
  
 202 
  
 6.2.4 Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader... 
  
 204 
  
 6.2.5 Integration av tvärgående teman i biståndet: 
  
 jämställdhet m.m. ....................................................... 
  
 206 
  
 6.3 
  
 Trender i det internationella biståndet................................. 
  
 208 
  
 6.3.1 Nya trender inom den svenska biståndet.................. 
  
 208 
  
 6.3.2 
  
 Andra länders biståndspolitik.................................... 
  
 210 
  
 6.3.3 
  
 De multilaterala organisationerna ............................. 
  
 213 
  
 6.3.4 
  
 Europeiska unionens bistånd..................................... 
  
 217 
  
 6.3.5 
  
 DAC............................................................................ 
  
 218 
  
 6.4 
  
 Det svenska landbaserade biståndets utformning ............... 
  
 219 
  
 6.4.1 
  
 Överväganden............................................................. 
  
 222 
  
 6.4.2 
  
 Förslag......................................................................... 
  
 235 
  
 6.5 
  
 Svenska profilfrågor............................................................... 
  
 237 
  
 6.5.1 
  
 Att bygga kunskapskapacitet..................................... 
  
 240 
  
 6.5.2 Att stödja demokrati, offentlig förvaltning och 
  
 jämställdhet................................................................. 
  
 242 
  
 6.5.3 Den enskilda människans rättigheter och 
  
 säkerhet. ...................................................................... 
  
 244 
  
 6.5.4 
  
 Slutsatser ..................................................................... 
  
 246 
  
 7 
  
 Aktörer med nya roller ............................................... 
  
 247 
  
 7.1 
  
 Ökade behov av utvecklingsfinansiering.............................. 
  
 247 
  
 7.1.1 
  
 Förslag......................................................................... 
  
 249 
  
 7.2 
  
 De multilaterala organisationerna......................................... 
  
 249 
  
 7.2.1 Utvecklingshänsyn inom samliga politikområden ... 
  
 249 
  
 7.2.2 
  
 Globala nyttigheter .................................................... 
  
 253 
  
 7.2.3 
  
 Bistånd......................................................................... 
  
 253 
  
 7.2.4 
  
 Överväganden och förslag ......................................... 
  
 254 
  
 8 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:96 
  
 7.3 
  
 Europeiska Unionen .............................................................. 
  
 255 
  
 7.3.1 Brister i EU:s politik................................................... 
  
 255 
  
 7.3.2 
  
 Globala nyttigheter ..................................................... 
  
 257 
  
 7.3.3 EU:s roll i internationellt utvecklingssamarbete....... 
  
 258 
  
 7.3.4 
  
 Överväganden och förslag.......................................... 
  
 260 
  
 7.4 
  
 Näringsliv och arbetsmarknad............................................... 
  
 261 
  
 7.4.1 
  
 Näringslivet som partner............................................ 
  
 261 
  
 7.4.2 
  
 Arbetsmarknadsfrågor................................................ 
  
 263 
  
 7.4.3 
  
 Näringslivets utvidgade ansvar................................... 
  
 263 
  
 7.4.4 
  
 Överväganden och förslag.......................................... 
  
 268 
  
 7.5 
  
 Det civila samhällets organisationer...................................... 
  
 272 
  
 7.5.1 Bidrag till ökad samstämmighet i politiken............... 
  
 272 
  
 7.5.2 Det globala civila samhället ........................................ 
  
 273 
  
 7.5.3 Det civila samhällets roll i biståndet .......................... 
  
 274 
  
 7.5.4 
  
 Överväganden och förslag.......................................... 
  
 276 
  
 8 
  
 Styrning, lärande och analys ...................................... 
  
 279 
  
 8.1 
  
 Politiskt ansvar och parlamentarisk kontroll........................ 
  
 279 
  
 8.1.1 
  
 Mål- och resultatstyrning ........................................... 
  
 279 
  
 8.1.2 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga 
  
 politikområden............................................................ 
  
 281 
  
 8.1.3 Globala nyttigheter – samarbete och 
  
 samfinansiering............................................................ 
  
 283 
  
 8.1.4 Biståndets rapportering och uppföljning................... 
  
 285 
  
 8.1.5 
  
 Utvärdering och lärande ............................................. 
  
 288 
  
 8.1.6 
  
 Finansiering och effektivitet ...................................... 
  
 291 
  
 8.1.7 
  
 Information och kommunikation.............................. 
  
 292 
  
 8.2 
  
 Analys och formulering av politik......................................... 
  
 293 
  
 8.2.1 Behov av analys och kunskapsuppbyggnad............... 
  
 293 
  
 8.3 
  
 Styrning och analys på global nivå ........................................ 
  
 295 
  
 8.3.1 Hantering av globala problem.................................... 
  
 295 
  
 8.4 
  
 Övervägande och förslag ....................................................... 
  
 299 
  
 8.4.1 
  
 Överväganden.............................................................. 
  
 299 
  
 8.4.2 
  
 Förslag ......................................................................... 
  
 301 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden........................................... 
  
 303 
  
 Förkortningsordlista....................................................................... 
  
 343 
  
 Referenser........................................................................................ 
  
 347 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. 
  
 357 
  
 Bilaga 2 Brown kommittémöten och aktiviteter .................... 
  
 369 
  
 10 
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
 Varje människa har rätt till ett  
 värdigt liv 
 . Att utrota fattigdomen i världen är mänsklighetens största moraliska, politiska och ekono- miska utmaning och en förutsättning för fred, stabilitet och hållbar utveckling. En värld med skriande orättvisor förblir en otrygg värld för alla – inte bara för fattiga människor, utan också för välbeställda individer och stater. Att bekämpa fattigdomen och skapa en rättvi- sare värld ligger i allas intresse. Visionen måste vara en värld där alla människor har sina grundläggande politiska, ekonomiska och soci- ala rättigheter tillgodosedda. 
 Många  
 framsteg  
 har gjorts. Under de senaste 30 åren har den genomsnittliga förväntade livslängden i världen ökat med 20 år. Barnadödligheten har halverats. Antalet elever i grundskola har fördubblats. Allt fler flickor börjar skolan. Många länder, framför allt i Asien, har på kort tid utvecklats från fattiga länder till medel- inkomstländer. Demokratiska styrelseskick har introducerats i ett stort antal länder 
 1 
 . Detta visar att fattigdom kan bekämpas och att utveckling är möjlig om den politiska viljan finns. 
 Men ändå lever vi i en värld med  
 utbredd fattigdom  
 vid sidan av stor rikedom. Fler än 80 länder hade lägre per  
 capita-inkomst 
  år 2000 än 1990. I stora delar av världen dör ett barn av tio före fem års ålder, i flera länder två av tio. En halv miljon kvinnor dör årligen i samband med graviditeten. 130 miljoner barn går fortfarande inte i skolan, de flesta av dem är flickor 
 2 
 . Minst 1,2 miljarder människor försöker överleva på mindre än en dollar om dagen och de allra sämst ställda halkar efter. Överallt är det till största delen kvinnor som är fattiga och kvinnornas andel av de fattiga ökar. 
 Erfarenheterna av gångna decenniers utveckling visar att fortsatt tillväxt i den globala ekonomin måste ske med långt större  
 hänsyn till miljön  
 och naturresurserna. Dagens produktions- och konsum- 
  
 1 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b 
  
 2 
  
 UNICEF, 2000 
  
 11 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 tionsmönster är inte långsiktigt hållbara, framför allt inte i en värld med snabbt växande befolkning. Ansvaret att utveckla långt mera effektiva metoder för energi- och resurshanteringen vilar i första hand på de rika länderna men måste samtidigt ägnas starkt ökad uppmärksamhet i utvecklingssamarbetet. 
 Utredningen inleder med att beskriva de  
 omvärldsförändringar  
 som ägt rum och de nya förutsättningar som gäller för arbetet med att bekämpa fattigdomen i utvecklingsländer (Kapitel 1). Inled- ningsvis konstateras att fattigdomen påverkas av omvärldens poli- tik på en lång rad politikområden, av de internationella och regio- nala regelverkens utformning och tillämpning, av tillgången på glo- bala nyttigheter och av nationell politik i utvecklingsländerna samt tillgång på resurser och rådgivning via bl.a. biståndet. 
 Biståndet kan inte ensamt bekämpa världens fattigdom. En lång rad andra politikområden och policyinstrument står till regeringens förfogande och måste också användas. Svensk politik inriktad på nationella frågor har ofta effekter även för fattiga människor och länder. Hållbara lösningar på många globala problem kräver inter- nationellt samarbete och medverkan från utvecklingsländer. Utred- ningen konstaterar att motiven att agera är två:  
 solidariteten och det upplysta egenintresset 
 . 
 Tre nya förhållningssätt föreslås för svensk politik för global utveckling 
 Utredningen föreslår tre nya förhållningssätt för en svensk Politik för Global Utveckling (PGU) (Kapitel 2). 
  
 N  
 En breddning av politikområdet 
 Kommittén förslår att den svenska politiken för global utveckling skall innehålla tre delområden: utvecklingshänsyn inom samtliga berörda politikområden, samarbete kring främjande av globala nyttigheter och bistånd. 
  
 N  
 Ett sydperspektiv 
 För det andra föreslås ett  
 sydperspektiv  
 som avses leda till ökat infly- tande och ökade valmöjligheter för både fattiga människor och länder. Biståndssamarbetet måste innebära ökad respekt för  
 demokratiska pro- cesser  
 i utvecklingslandet och ökat ansvarstagande från utvecklingslän- 
 12 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 ders regeringar för utformning och genomförande av politiken. Detta måste kombineras med större möjligheter för utvecklingsländerna att fritt välja sina rådgivare. Insatser krävs också för att stärka rösterna från syd i det internationella samarbetet. 
  
 N  
 Ett rättighetsperspektiv 
 För det tredje förslår kommittén att ett rättighetsperspektiv ska ligga till grund för det breddade politikområdet för global utveckling och betonar att detta måste kombineras med stöd till demokratiska proces- ser. Ett rättighetsperspektiv sätter den enskilda människan i fokus, och tydliggör olika människors olika behov. I ett rättighetsperspektiv utgår man från de internationella konventionerna om mänskliga rät- tigheter (MR). De utgör en gemensam global värdegrund som dess- utom är juridiskt bindande. De mänskliga rättigheterna täcker flertalet komponenter i en utvidgad definition av fattigdom, som inkluderar brist på möjligheter, makt och säkerhet. De fäster uppmärksamheten på staters ansvar att respektera, skydda och förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla människor. En trovärdig strävan att uppfylla de mänskliga rättigheterna föreslås vara ett centralt kriterium för att ansvaret för biståndsmedels användning skall kunna lämnas över till mottagarlandet. 
 Tre mål för Sveriges politik för global utveckling (PGU) 
 Att minska fattigdomen skall kvarstå som en övergripande inriktning. De nuvarande sex biståndsmålen 
 3  
 har ibland bidragit till otydlighet när det gäller det övergripande målet att minska fattigdomen. Ett mål föreslås för respektive delområde i det breddade politikområdet PGU. 
  
 N  
 En rättvisare global utveckling 
 Strävan är att åstadkomma en rättvisare och mer uthållig global ut- veckling genom tillväxt och en mer rättvis fördelning av globala resur- ser utifrån perspektivet att fattigdomen i världen skall minska. Genom detta mål vill kommittén understryka behovet av kunskap och med- vetenhet om internationella fördelningsmässiga effekter av olika poli- tikval. En avvägning kommer ibland att krävas mellan önskan att höja 
  
 3  
 De redogörs för i avsnitt 2.3.1. 
 13 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 vår egen levnadsstandard och att avstå från detta till förmån för fattiga människor i andra delar av världen eller för framtida generationer. Målet, en rättvisare global utveckling, belyser behovet av att göra politikval som samtidigt tillfredställer svenska nationella intressen och fattiga människors behov i utvecklingsländer. 
  
 N  
 En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter 
 Kommittén vill understryka det dubbla motivet, dvs. det solidariska motivet och det upplysta egenintresset, när det gäller att bidra till en mer framsynt och hållbar hantering av gemensamma globala problem, t.ex. minskning av växthusgaser, bevarandet av biologisk mångfald, säker vattenförsörjning, skydd av ozonlagret, finansiell stabilitet och förhindrandet av att smittsamma sjukdomar sprids – frågor som i dag innefattas i begreppet globala nyttigheter. Det tydliga egenintresset av att globala risker och problem hanteras effektivt bör påverka formerna för ansvarstagande och finansiering på nationell nivå. Kommittén be- tonar också att förebyggande åtgärder ofta är betydligt mer kostnads- effektiva än insatser som sätts in efter att en kris brutit ut – därav be- toningen av behovet av framsynthet. 
  
 N  
 En förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor 
 Fattigdom innebär brist på möjligheter, makt och säkerhet. Genom att fokusera på den enskilda människan vill kommittén understryka beho- vet av att utgå från hennes förutsättningar och behov i alla fattigdo- mens dimensioner. Till goda levnadsvillkor hör ett demokratiskt sam- hälle med respekt för mänskliga rättigheter och med jämställdhet mel- lan kvinnor och män. Dit hör också en miljömässigt hållbar utveckling som garanterar även framtida generationers sociala behov och välfärd. Genom förbättrad kunskap om olika politikvals effekter på enskilda människor kan effektiviteten i måluppfyllelsen förbättras. Kommittén betonar att även kommande generationers medborgare tillhör mål- gruppen. 
 Sverige har åtagit sig att verka för de  
 internationellt framförhandlade utvecklingsmålen 
  
 4 
 . De målen bör vara utgångspunkt för en nödvändig operationalisering av de mål kommittén föreslår. Kom- pletterande operativa mål skall fastställas för de aspekter av fattig- 
  
 4  
 En beskrivning av dessa mål återfinns i avsnitt 2.3.4. 
 14 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 dom som inte finns tydligt uttryckta i de internationella målen såsom brist på demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter. Genom att använda de internationella målen förstärks kopplingen mellan multilateralt och bilateralt utvecklingssamarbete. 
 Utvecklingshänsyn måste tas inom samtliga berörda politikområden 
 Utredningen ger exempel på ett antal politikområden där brist på samstämmighet med PGU kan uppstå om man inte tar hänsyn till effekter för fattiga människor och fattiga länder (Kapitel 3). Ett viktigt exempel är handelspolitiken. Slutsatsen är att utvecklings- hänsyn måste tas i samtliga berörda politikområden. Utredningen konstaterar att en tydlighet måste skapas om hur avvägningen mel- lan olika mål skall ske. Fler analyser av hur andra politikområden än biståndet kan bidra till fattigdomsminskning bör genomföras. Kommittén slår fast att de internationella utvecklingsmålen skall gälla samtliga berörda politikområden. Analys av hur olika instru- ment inom olika politikområden kan bidra till fattigdomsbekämp- ning bör genomföras regelbundet. 
 Det krävs en ökad tillgång till globala nyttigheter 
 Utredningen uppmärksammar att en ökad tillgång till  
 globala nyt- tigheter  
 är en viktig del i kampen mot fattigdomen (Kapitel 4). Olika exempel på globala nyttigheter diskuteras, som t.ex. kon- flikthantering och konfliktförebyggande åtgärder, stabilitet i det internationella finansiella systemet, miljöförbättrande åtgärder, bekämpning av smittsamma sjukdomar och kampen mot organise- rad brottslighet. Det finns även ett svenskt nationellt intresse av en ökad tillgång till en rad globala nyttigheter. Redan i dag satsas bi- ståndsmedel på att främja en ökad tillgång till globala nyttigheter i olika mottagarländer. Globala nyttigheter är ett komplement till nationella offentliga nyttigheter som utbildning, hälsosystem och infrastruktur. Olika länder och människor prioriterar olika nyttig- heter beroende på utvecklingsnivå. Var och hur den globala nyttig- heten skall produceras kommer att variera beroende på dess art. I många fall kommer den att innebära lokala insatser i utvecklings- 
 15 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 länder, bilateralt finansierade insatser i dessa länder, multilateralt eller regionalt samarbete. 
 Kommittén föreslår att svenska satsningar inledningsvis skall koncentreras till ett urval av dessa globala nyttigheter: kampen mot smittsamma sjukdomar, kampen mot korruption och penningtvätt, konfliktförebyggande åtgärder, säkerställande av säker vattenför- sörjning samt en hållbar hantering av världens klimat och skogar. 
 När en global nyttighet bedöms främja såväl en minskning av fattigdomen i utvecklingsländerna som svenska intressen skall sam- arbete och samfinansiering sökas över departementsgränser. Svenskt näringsliv bör stimuleras att utveckla produkter och tjäns- ter som kan bidra till ett ökat utbud av globala nyttigheter som är centrala för fattigdomsbekämpning. 
 Utvecklingsländernas politik och fattigdomsstrategier 
 Huvudansvaret för enskilda länders utveckling ligger hos respek- tive lands regering. Den egna politiken är helt avgörande för hur pass framgångsrikt fattigdomen kan minskas. Det finns ingen given modell lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina unika förutsättningar. Vissa  
 grundförutsättningar  
 förefaller dock vara allmängiltiga för att nå långsiktigt uthållig minskning av fattigdomen (Kapitel 5). Varaktig fattigdomsbekämpning främjas i länder som strävar mot att skapa ett demokratiskt samhälle med brett folkligt deltagande, i länder som strävar mot att uppfylla de mänskliga rättigheterna, med särskild uppmärksamhet på olika gruppers speciella situation och på framtida generationer samt i länder som för en fattigdomsbekämpande ekonomisk politik och har tillräcklig kapacitet att genomföra denna. Effektiv utveckling kan endast bedrivas om det finns en politisk vilja i det enskilda lan- det att genomföra en sådan politik samt om landet har det fulla an- svaret för utformning av politiken och dess genomförande. Parla- mentens roll behöver stärkas liksom lagstiftningen, den institutio- nella kapaciteten och den offentliga förvaltningen 
 Kommittén tar fasta på att  
 fattigdomen är flerdimensionell  
 och tar sig många uttryck: brist på möjligheter, makt och säkerhet. Den ser olika ut för olika människor. Därmed kommer insatser att krävas på många olika områden, insatser som syftar till resurstillväxt och deltagande på världsmarknaden, till ekonomisk och social utjäm- ning, till en demokratisk samhällsutveckling, till hållbar utveckling, 
 16 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 till jämställdhet, till förstärkt konflikthantering, till främjande av mänskliga rättigheter samt rent humanitära insatser. Insatserna måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för olika människor utifrån lokala förhållanden. De måste stärka människors kapacitet att påverka och förändra sin situation. 
 Biståndets roll 
 Syftet med det landbaserade biståndssamarbetet är att stödja ut- vecklingsländernas nationella politik och prioriteringar. Ett förtro- endefullt samarbete mellan biståndsgivare och mottagare bör bygga på en gemensam värdegrund och tydligt redovisade mål (Kapitel 6). Sverige har inte tillräckligt starkt uppmärksammat målet att minska fattigdomen. Kommittén föreslår att klara och tydliga kriterier an- vänds vid val av länder med vilka Sverige önskar bedriva ett lång- siktigt mellanstatligt samarbete. Följande kriterier föreslås: 
 Låginkomstländer eller länder med utbredd fattigdom vars regeringar 
  
 N  
 driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning,  
 N  
 driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet, 
  
 N  
 har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna. 
 Ett aktivt och  
 selektivt samarbete  
 bör prägla biståndet till de länder som inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra politiken, men som kan accepteras utifrån de föreslagna urvalskri- terierna. Det selektiva stödet måste anpassas till de olika ländernas förutsättningar och ta fasta på de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst. Dessutom skall stödet förstärka regeringars kapacitet att självstän- digt kunna genomföra sin politik. Många olika kanaler kan använ- das i det selektiva samarbetet och det civila samhällets organisatio- ner kan ofta spela en viktig roll. 
 Den långsiktiga strategin från svenskt håll skall vara att utveck- lingsländerna får kapacitet att självständigt genomföra sin politik. För länder som bedöms uppfylla kriterierna och som har kapacitet och förmåga att genomföra politiken bör ett  
 generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar  
 komma ifråga. Samarbetet bör bygga på att landet har klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen 
 17 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upp- handlingen av varor och tjänster för att genomföra strategier. En  
 förstärkning av resultatuppföljningen  
 föreslås, och denna bör i ökad utsträckning genomföras av mottagarlandet självt, alternativt i samarbete mellan olika givares revisionsverk. Avrapportering till riksdagen om biståndssamarbetet med enskilda länder föreslås ske två gånger per mandatperiod eller när omvärldsförändringar så påkallar. Efter hänsynstagande till faktorer bortom mottagarlandets kontroll, och under förutsättning att kriterierna är fortsatt uppfyllda, skall nya medel fördelas i förhållande till hur väl landet lyckats att nå uppsatta mål. 
 Kommittén konstaterar att vägen till ett generellt samarbete i form av budgetstöd kräver stora insatser och ökad svensk närvaro i samarbetslandet. Antalet länder med vilka Sverige önskar bedriva ett långsiktigt samarbete bör därför begränsas till ett hanterbart antal och bedöms i ett inledningsskede inte kunna överstiga 20 län- der. Denna minskning av antalet samarbetsländer bör komma till stånd under den närmaste femårsperioden. 
 Vid utarbetande av landstrategier skall en  
  
 mål-medel-analys 
  
 utar- betas som utgår från en identifikation av vem som är fattig och varför. Analysen skall omfatta alla dimensioner av fattigdom och utmynna i prioriteringar och insatsförslag som kan förväntas vara effektivast i att bidra till fattigdomsbekämpning. Särskild uppmärk- samhet skall ägnas barns och funktionshindrades situation samt jämställdhet. Utvecklingsländernas egna fattigdomsstrategier skall vara utgångspunkten för landstrategierna. Representanter från sam- arbetslandet bör vara delaktiga i arbetet och en bred medverkan av olika svenska aktörer, t.ex. näringslivet och det civila samhället, bör även eftersträvas. Kommittén föreslår en  
 förstärkning av resultat- tänkandet  
 i biståndet. 
 I länder som inte är föremål för långsiktigt samarbete, kan kun- skapsinriktat bistånd och stöd till produktionen av globala nyttig- heter, via bland annat  
 multilaterala kanaler  
 komma ifråga. Strategier bör även utarbetas för när biståndet till enskilda länder skall  
 avslu- tas  
 och samarbetet i stället skall övergå till politiska, kommersiella och kulturella relationer. Kommittén anser att Sverige bör  
 avbinda  
 allt bilateralt bistånd och samtidigt verka för en total internationell avbindning av biståndet. Sverige bör även aktivt verka för att det  
 regionala samarbetet  
 i olika regioner stärks. 
 Kommittén beskriver i avsnittet 6.5 de  
 svenska profilfrågorna  
 i bi- ståndet. Där beskrivs ämnesområden som redan varit framgångs- 
 18 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 rika i biståndssamarbetet t. ex. miljö, jämställdhet och demokrati. De förutsätts vara viktiga även i framtiden. Kampen mot hiv/aids, att överbrygga den digitala klyftan och att utvinna och spara energi och vatten på ett mer ekonomiskt och miljömässigt effektiv sätt, är enligt kommittén andra områden som kommer att kräva stor uppmärksamhet. Den snabba teknikutvecklingen inom dessa och andra områden bör göra det möjligt för de fattigaste länderna att hoppa över vissa steg i utvecklingsprocessen. I detta avsnitt beskrivs också en rad områden som kommittén anser tillhöra den svenska resursbasen och som kan komma att efterfrågas i bistånds- samarbetet. 
 Många aktörer 
 De multilaterala institutionerna 
 En rad aktörer och kanaler bör användas för att genomföra svensk politik för global utveckling (Kapitel 7). Den nuvarande uppdel- ningen av flertalet  
 multilaterala institutioner  
 på enskilda sakfrågor förmår inte skapa de integrerade lösningar som krävs. Samord- ningen mellan de olika fackorganens verksamhet behöver stärkas och flera organisationsöverskridande arbetsgrupper för specifika frågekomplex bildas. En bidragande orsak till den oklara ansvars- fördelningen är att organisationerna har olika huvudmän i med- lemsländerna, vilka i sin tur inte är samordnade sinsemellan. 
 Kommittén anser att det svenska stödet till och samfinansiering via de multilaterala organisationerna spelar en betydelsefull roll, som förväntas öka i samband med en gradvis övergång till generellt budgetstöd och utökat finansiellt stöd till produktion av globala nyttigheter. Sverige skall fortsatt stödja arbetet med en bättre finansiering av det multilaterala systemet liksom det s.k. HIPC initiativet för skuldavskrivning. 
 Som  
 FN-medlem 
  bör Sverige verka för fortsatta reformer inom FN. Reformarbetet bör i första hand inriktas på effektivisering av styrelsearbetet och ledningsstrukturen. Den svenska politiken bör även inriktas på att stärka Ochoa roll att företräda de fattiga län- derna. 
 19 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 EU 
 Den mest uppenbara svagheten i EU:s politik för fattigdomsbe- kämpning och utveckling är bristen på måluppfyllelse i biståndet, en ineffektiv organisation och bristande samstämmighet mellan handels- respektive jordbrukspolitiken och utvecklingspolitiken. Sverige bör verka för att utvecklingshänsyn tas inom samtliga poli- tikområden även på  
 EU-nivå. 
  EU bör vara en viktig aktör i pro- duktionen av globala offentliga nyttigheter i samarbete med andra internationella organisationer. Sverige bör noggrant följa reforme- ringen av EU:s utvecklingsarbete och fortsätta att resa krav på bättre uppföljning av budget, resultatstyrning och rapporteringssy- stem. Uteblir tillräckliga förbättringar under kommissionens man- datperiod, bör Sverige ta initiativ till en diskussion om den arbets- och resursfördelning som bör råda mellan EG och medlemssta- terna. 
 Näringslivet 
 Näringslivets roll som förmedlare av kunskap och tillväxt blir allt viktigare. Samtidigt behövs en aktiv social dialog i arbetslivet, vilket förutsätter väl fungerande fackföreningar. Det svenska  
 näringslivets  
 och  
 fackföreningarnas  
 erfarenhet och kunnande bör användas bättre i det svenska biståndet genom att de i ökad omfattning inkluderas redan i planeringsstadiet av landstrategier. 
 Näringslivets möjligheter att verka internationellt har fortsatt att öka bl.a. tack vare en medveten svensk politik att verka för starka internationella regelverk på det ekonomiska området. De förstärkta regelverken underlättar näringslivets expansion, vilket i sin tur bidrar till ekonomisk utveckling. Regelverken på de sociala och miljömässiga områdena är svagare. Näringslivets egna ställningsta- ganden vad gäller respekt för mänskliga rättigheter och miljö blir därmed mycket viktiga. Kommittén föreslår att en utredning till- sätts för att utreda om det föreligger behov av lagstiftning vad gäller företags och pensionsfonders rapporteringsskyldighet på det sociala och miljömässiga området samt om det föreligger behov av villkor gällande socialt ansvarstagande och förstärkta villkor avse- ende miljöhänsyn i samband med exportkreditgivning. Ett utökat informationsutbyte mellan regeringskansli och näringsliv vad gäller mänskliga rättigheter skall eftersträvas. 
 20 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 Det civila samhället 
 Det svenska civila samhällets organisationer kan bidra med värde- fulla erfarenheter när det gäller att skapa en ökad koherens mellan målen för den svenska politiken för global utveckling och politiken inom olika politikområden. Därför föreslår kommittén att ett  
 med- borgarforum  
 inrättas med syfte att skapa en plattform för diskus- sion och erfarenhetsutbyte och ökad insyn i den svenska politiken för global utveckling. 
 Det  
 globala civila samhället  
 växer sig allt starkare och skapar många nya allianser som ofta är framgångsrika i att förstärka med- vetenheten om globalt ansvar och global nytta. Det civila samhället bör vara representerat i de rådgivande specialistgrupper som före- slås skapas för arbetet med att främja globala nyttigheter. 
 Det svenska biståndet till enskilda organisationer kan dels vara ett stöd till organisationer i utvecklingsländer för att stärka deras självständighet och kapacitet, dels vara ett stöd för att skapa ett gynnsamt samhällsklimat för dem att verka i. Utifrån ett sydper- spektiv bör det svenska  
 stödet till det civila samhället i utvecklings- länder  
 bygga på behov och efterfrågan från organisationer i berörda länder. Det behöver inte vara avhängigt av att det finns en samar- betspartner i Sverige. 
 Det civila samhällets organisationer i Sverige får en allt viktigare roll som samhällspåverkare och opinionsbildare vad avser såväl mål och medel som kvalitet och kvantitet. Enskilda organisationer har en viktig roll att spela i genomförandet av bistånd. Engagemanget hos enskilda organisationer i höginkomstländerna är en stor resurs i biståndssamarbetet. 
 Kommittén förutser att ett samarbete mellan organisationer i Sverige och i utvecklingsländerna kommer att ha ett värde också när samarbetet inte är direkt biståndsrelaterat. Kommittén föreslår att utformningen och finansieringen av ett stöd till ett sådant mellanfolkligt samarbete utreds. 
 Förstärkt mål- och resultatstyrning 
 Allt fler fackdepartement internationaliseras och allt fler frågor blir gränsöverskridande. Det självständiga agerandet från myndigheter i internationella fora har vuxit sig starkare, och ökade krav på både vertikal och horisontell samordning kan konstateras (Kapitel 8). 
 21 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 Instrument inom många olika politikområden har effekter på fat- tigdomen i utvecklingsländer. Kommittén föreslår därför att en  
 koordineringsfunktion  
 för PGU inrättas i regeringskansliet med ansvar för bl.a. följande: 
  
 N  
 att sammanställa departementens rapportering vad gäller deras bidrag till måluppfyllelse av PGU, 
  
 N  
 att återrapportera till riksdagen,  
 N  
 att ta fram bakgrundsanalyser, 
  
 N  
 att ta initiativ till interdepartementala arbetsgrupper,  
 N  
 att identifiera departementsöverskridande frågor. 
 När det gäller  
 utvärdering och uppföljning  
 av politiken konstaterar kommittén att många utvärderingar inte kommer till användning och att de utvärderade parterna sällan har en aktiv del i utvärde- ringen. Kommittén föreslår därför att värdlandet mer systematiskt integreras i utvärderingen. Det framtida uppföljnings- och utvärde- ringsarbetet bör inkludera hela PGU. Utvärderingsarbetet i de multilaterala organisationerna bör uppmärksammas mer. 
 Kommittén konstaterar att ett effektivt  
 informations- och kom- munikationsarbete  
 är en förutsättning för att skapa och bibehålla ett starkt stöd för PGU. Kunskapen bland allmänheten om multilate- ralt globalt samarbete behöver stärkas. Kommittén föreslår att opi- nionsbildning i första hand bör bedrivas av enskilda organisationer och politiska partier. Kommittén föreslår vidare att samtliga poli- tikområden inom PGU utvecklar sitt informationsarbete. 
 Regeringskansliet och berörda förvaltningar har att hantera allt mer kunskapsintensiva och komplexa fattigdomsfrågor, och för- ändringstakten är snabb. För att öka potentialen för svenskt infly- tande krävs en förstärkning av  
 spetskompetens  
 inom departement och verk på prioriterade områden samt en utökad korsbefruktning mellan existerande kompetens. En central databas och vidareut- bildning i centrala frågor med bred medverkan från bl.a. utvecklingsländer, det civila samhället, forskarsamhället och näringslivet föreslås. 
 Kompetensen inom utrikesförvaltningen och Sida behöver för- nyas och förstärkas för fördjupad och  
 breddad analys  
 av utveck- lingsländernas politik för fattigdomsminskning utifrån ett syd- och rättighetsperspektiv. Handelspolitik, demokrati och mänskliga rättigheter bör särskilt uppmärksammas. Ett utökat samarbete med andra biståndsgivare, multilaterala organisationer och externa 
 22 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling 
  
 experter bör också eftersträvas. Med tanke på det långsiktiga land- samarbetet som föreslås förutser kommittén att Sida kommer att behöva decentralisera mer personal till samarbetsländerna. 
 De globala frågornas hantering 
  
 När det gäller  
 styrning och analys på global nivå  
 konstaterar kom- mittén att denna behöver förstärkas (Kapitel 8). Den snabba för- ändringstakten som följt i globaliseringens spår har skapat ett tryck på förändring och anpassning av de globala institutionerna. Ett behov finns av en global diskussion om hur existerande svagheter i systemet skall åtgärdas samtidigt som människors tilltro till det internationella samarbetet och den demokratiska legitimiteten för- stärks. Kommittén föreslår att stöd ges till en global fond för att främja utvecklingsländernas medverkan i det globala samarbetet. Fortsatt stöd krävs också för det arbete som utförs inom globala nätverk kring olika avgränsade frågor med bred medverkan. 
  
 Kommittén föreslår att  
 Sverige tar initiativet  
 till en fördjupad fortsatt  
 internationell diskussion  
 om hur de globala ödesfrågorna skall hanteras och finansieras. Sverige bör dessutom aktivt tillsam- mans med andra likasinnade länder ta initiativ till nya former för kraftigt  
 utökade resursöverföringar  
 till fattiga människor och fattiga länder. 
 23 
 Arbetets uppläggning 
 Direktiven föreskrev att kommitténs arbete skall bedrivas i former som stärker och fördjupar engagemang och förståelse för den vision som Sveriges samlade utvecklingspolitik är ett uttryck för och lägga en grund för en bred samsyn i riksdagen och hos folkrörelser och allmänhet om hur utvecklingspolitiken och ut- vecklingssamarbetet skall se ut på  
 2000-talet. 
  Betoningen av att Russell skulle bedriva ett brett utåtriktat arbete var tydlig vilket kommittén hörsammat. Under hela det första utredningsåret har faktainsamlingen kombinerats med en intensivt utåtriktad verk- samhet. Ambitionen har varit att behandla de stora utvecklingsfrå- gorna på kommittémöten, i hearings, på konferenser och mindre möten, i samband med resorna och i bakgrundsmaterial. 
 Kommittén har genomfört samråd och hearings med arbetslivets organisationer, med folkrörelser och enskilda organisationer samt med andra aktörer i samhället med erfarenhet av och engagemang i utvecklingsfrågor. Ett  
 30-tal 
  hearings och konferenser har hållits bl.a. i Stockholm, Göteborg, Uppsala, Lund, Jönköping, Karlstad, Gävle och Umeå. Dessa har arrangerats tillsammans med högsko- lor, myndigheter och andra intressenter. En rad mindre möten har också arrangerats i Stockholm. 
 Ett stort antal forskare och experter med olika bakgrund har ombetts att skriva korta bakgrundspapper för utredningen. Cirka 50 rapporter har färdigställts och finns nu publicerade på bifogade  
 CD-skiva. 
  Utöver de beställda rapporterna har kommittén motta- git en rad skrivelser från enskilda organisationer, näringslivet och andra intressenter. 
 Samarbetet med högskolor runt om i landet har även tagit sig uttryck i ett doktorandprogram. I detta har doktorander på uni- versitet och högskolor erbjudits att delta i framställningen av ut- redningens bakgrundsmaterial genom att göra sammanfattningar av konferenser, skrifter, studier och rapporter. Det har både skapat 
 25 
  
 Arbetes uppläggning 
  
 SOU 2001:96 
  
 intresse och varit ett värdefullt tillskott till utredningens arbete. 24 doktorander har skrivit ett  
 40-tal 
  sammanfattningar. Bakgrunds- rapporter och sammanfattningar beställda av utredningen har lö- pande lagts ut på Brown hemsida vartefter de blivit klara. 
 Ett antal större samarbetsprojekt har genomförts tillsammans med bl.a. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, Nobelmuseet, Världsbanken, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer, Nordiska Afrikainstitutet, Uppsala universitet, Göteborgs univer- sitet, Sida, Utrikespolitiska Institutet, Diakonia, Räddningsverket, Jordbruksverket m.fl. 
 Under våren 2001 konsulterade Brown sekretariat berörda departement, utlandsmyndigheter och Sida där dessa bereddes möjlighet att besvara en rad frågor och lämna synpunkter på kom- mitténs frågeställningar. Resultatet av detta har varit betydelsefullt för kommitténs arbete liksom även alla de samtal som löpande förts med enskilda tjänstemän. Redan i utredningens inledningsskede uppmanades tjänstemän att förse utredningen med synpunkter och material samt att delta i debatten på utredningens hemsida. 
 Kommittén har genomfört fem längre resor i syfte att studera olika utvecklingsfrågor. I Afrika, Asien och Latinamerika har kommittén gjort omfattande studiebesök och haft seminarier med deltagande av forskare och experter från respektive region. Vid besök i Genève och Washington D.C. har kommittén studerat det multilaterala systemet och dess organisationer. Dessutom har kommitténs ordförande och sekretariatet besökt Bryssel, Haag och London (endast sekretariatet) för diskussion om utvecklingsfrågor och internationellt samarbete. Svenska ambassader och andra ar- rangörer har hjälpt till att sätta samman program och bidragit till innehållet. Detta har varit mycket värdefullt för kommitténs ar- bete. 
 Den egna hemsidan på Internet (www.globkom.net) har möjlig- gjort en mycket större tillgänglighet till utredningens material och rapporter under arbetets gång än vad som annars skulle varit fallet. På det sättet har en bred debatt om kommitténs frågeställningar genererats, inte bara på kommitténs hemsida utan framförallt i många andra sammanhang. Bakgrundsmaterialet, och den diskus- sion det skapat, synes i vissa fall ha bidragit till pågående policyar- bete och tänkande, redan innan betänkandet färdigställts. 
 Kommittén har sammanträtt vid 21 tillfällen. De flesta inledande kommittésammanträden har haft ett särskilt tema och flera har varit tvådagarsinternat. 
 26 
  
 SOU 2001:96 
  
 Arbetes uppläggning 
  
 Kommittén valde att under det första året bedriva en intensivt utåtriktad verksamhet samtidigt som perioden präglades av kunskapsinhämtande och lyssnande på många olika parter. Resorna har i detta avseende varit mycket betydelsefulla. Under det sista halvåret har denna process knutits samman och betänkandets texter - slutsatser, överväganden och förslag - formulerats. 
 En mer utförlig förteckning över innehållet i kommittémöten, resor, seminarier och hearings och andra aktiviteter, bakgrundsrap- porter, skrivelser till kommittén, sammanfattningar etc. återfinns på den bifogade  
 CD-skivan. 
  
 27 
 Betänkandets uppläggning 
 Kommitténs uppdrag är brett och täcker en stor mängd sakfrågor. För att begränsa omfattningen av betänkandet har kommittén valt att göra löpande hänvisningar till bakgrundslitteratur och rappor- ter, i vilka fakta och analyser finns mer utförligt beskrivna. Själva betänkandet består till övervägande del därmed av kommitténs be- dömningar, överväganden och förslag. Huvudförslagen återfinns i punktform i slutet av respektive avsnitt. Kommittén har även valt att i den löpande texten redovisa sina ståndpunkter i en rad frågor. 
 Innehållet i betänkandets olika kapitel beskrivs kortfattat i sammanfattningen. Det bakgrundsmaterial som beställts under utredningen återfinns i sin helhet på bifogad CD. 
 Förteckning över förkortningar som används i betänkandet åter- finns sist, efter huvudtexten. Där finns också en lista över de akti- viteter och kommittésammanträden som genomförts under utred- ningstiden. Dessa beskrivs utförligare på bifogad CD. 
 29 
 1 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 1.1 
  
 Utmaningen 
  
 Varje människa har rätt till ett  
 värdigt liv 
 . Att utrota fattigdomen i världen är mänsklighetens största moraliska, politiska och ekono- miska utmaning och en förutsättning för fred, stabilitet och hållbar utveckling. En värld med skriande orättvisor förblir en otrygg värld för alla – inte bara för fattiga människor, utan också för välbeställda individer och stater. Att bekämpa fattigdomen och skapa en rättvi- sare värld ligger i allas intresse. Visionen måste vara en värld där alla människor har sina grundläggande politiska, ekonomiska och soci- ala rättigheter tillgodosedda. 
 Många  
 framsteg  
 har gjorts. Under de senaste 30 åren har den genomsnittliga förväntade livslängden i världen ökat med 20 år. Barnadödligheten har halverats. Antalet elever i grundskola har fördubblats. Allt fler flickor börjar skolan. Många länder, framför allt i Asien, har på kort tid utvecklats från fattiga länder till medel- inkomstländer. Demokratiska styrelseskick har introducerats i ett stort antal länder 
 1 
 . Detta visar att fattigdom kan bekämpas och att utveckling är möjlig om den politiska viljan finns. 
 Men ändå lever vi i en värld med  
 utbredd fattigdom  
 vid sidan av stor rikedom. Fler än 80 länder hade lägre per capitainkomst år 2000 än 1990. I stora delar av världen dör ett barn av tio före fem års ålder, i flera länder två av tio. En halv miljon kvinnor dör årligen i samband med graviditeten. 130 miljoner barn går fortfarande inte i skolan, de flesta av dem är flickor 
 2 
 . Minst 1,2 miljarder människor försöker överleva på mindre än en dollar om dagen och de allra sämst ställda halkar efter. Överallt är det till största delen kvinnor som är fattiga och kvinnornas andel av de fattiga ökar. 
  
 1 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b 
  
 2 
  
 UNICEF, 2000 
  
 31 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 Erfarenheterna av gångna decenniers utveckling visar att fortsatt tillväxt i den globala ekonomin måste ske med långt större hänsyn till miljön och naturresurserna. Dagens produktions- och konsum- tionsmönster är inte långsiktigt hållbara, framför allt inte i en värld med snabbt växande befolkning. Ansvaret att utveckla långt mera effektiva metoder för energi- och resurshanteringen vilar i första hand på de rika länderna men måste samtidigt ägnas starkt ökad uppmärksamhet i utvecklingssamarbetet. 
 Världssamfundet har fastställt gemensamma mål, de internatio- nellt framförhandlade utvecklingsmålen. Sverige har, tillsammans med många andra länder, förbundit sig att gemensamt sträva mot målet att halvera fattigdomen i världen mellan 1990 och 2015 – det mest uppfordrande åtagande som någonsin gjorts av det internatio- nella samfundet. De internationella utvecklingsmålen syftar till att utrota fattigdomen och anger etappmål på vägen, och de kan nås om politisk vilja kan skapas. Under  
 1990-talets 
  viktiga toppmöten och  
 FN-konferenser 
  har långtgående förslag arbetats fram för att bekämpa fattigdomens alla dimensioner. Om dessa förverkligas finns stora möjligheter till en rättvisare värld. 
 Varje strategi för att utrota fattigdom måste utgå från svaren på bl.a. följande frågor; vilka är de fattiga och vilka är de fattiga män- niskornas kännetecken, vilka dimensioner av fattigdom är mest utmärkande och vad är orsaken till fattigdom. Svaren kommer att vara olika i olika länder och för olika fattiga människor. Politiken och kombinationen av insatser kommer därmed att variera mellan länder och regioner. 
  
 1.2 
  
 Fattigdomens dimensioner 
  
 En rad studier har visat att fattigdomen har  
 många dimensioner 
  
 3 
 . Genom att studera hur de fattiga själva upplever sin situation får man en bild av fattigdom som handlar om mycket mer än om brist på inkomst. Brist på mat, brist på hälsa och säkerhet samt brist på makt att själv kunna påverka sin situation är den typ av problem som de fattiga själva oftast nämner i relation till fattigdom. Sårbar- het, beroende och förnedring är återkommande teman. 
  
 3  
 World Bank, 2000b och 2000c 
 32 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 Fattigdom tar sig också olika uttryck, bl. a. beroende på männi- skors ålder, kön, eventuella funktionshinder, geografiska hemvist och etniska grupptillhörighet. För att förstå varför en individ är fattig räcker oftast inte en analys som utgår från endast en av dessa faktorer. En analys som utgår från ett könsperspektiv, komplette- rad med en analys av hur t.ex. etnicitet eller ålder påverkar indivi- den, ger en bättre förklaring och en bättre precision i formulering av åtgärder. Ibland är det dock uppenbart att en faktor dominerar. Fattigdomen är således orsakad av en rad ekonomiska, politiska och sociala faktorer, som ofta tenderar att förstärka varandra i en ned- åtgående spiral. 
 För det första gör bristen på inkomst, utbildning, bostad och frånvaron av social service att människor saknar  
 möjligheter  
 att ta sig ur fattigdomen. Några orsaker till otillräckliga inkomster på landsbygden är avsaknad av egen jord och lagstiftade äganderätter liksom låg produktivitet orsakad av bl.a. knapp tillgång till vatten, krediter, insatsvaror, teknik och kunskap. Arbetslöshet och under- sysselsättning leder till inkomstfattigdom både i städer och på landsbygden. 
 Att vara fattig innebär för det andra  
 maktlöshet och stora svårigheter att göra sin stämma hörd 
 . Brist på makt innebär förnedring, inhumant bemötande samt utnyttjande från staten och samhället i stort. Fattiga människors möjligheter att agera som fria individer och att delta i beslutsprocesser som påverkar deras liv beror ofta på om en fungerande demokrati finns. De fattigas förmåga att organisera sig samt normerna och nätverken som ger människor möjligheter och rätt att agera tillsammans, är några av de fattigas viktigaste tillgångar. Befintliga institutioner kan både hindra och befrämja möjligheterna för fattiga människor att delta och påverka. Genom att lyssna på de fattiga och studera förhållandet mellan dem och de institutioner de omges av, kan vi nå värdefull kunskap om fattigdomen och de mekanismer som påverkar dess utveckling 
 4 
 . 
 En tredje central dimension av fattigdom är  
 osäkerhet och sårbar- het 
 . Människans tillvaro har alltid varit osäker. Maktmissbruk, missväxt, våld, krig, väpnade konflikter, hyperinflation, jordbäv- ningar, valutakriser, arbetslöshet och sjukdomar är några exempel 
  
 4  
 World Bank, 2000c 
 33 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 på hot mot den enskilda individen 
 5 
 . I en utvecklad ekonomi skyd- das individerna från negativa chocker via allt ifrån ett fungerande rättsväsende, till hemförsäkringar och arbetslöshetsunderstöd. I mindre utvecklade ekonomier är trygghetssystemen av naturliga skäl mer rudimentära och främst baserade på informella nätverk. I många fall saknas de helt. Detta gäller framförallt den fattiga delen av befolkningen. Dels drabbas de oftare av till exempel arbetslöshet och sjukdom, dels har de sämre tillgång till olika försäkringsmeka- nismer. Många fattiga hushåll har inte råd att ta risker och göra långsiktigt lönsamma investeringar, som t.ex. att låta barnen gå i skolan. Detta medför i sin tur att fattigdomen permanentas 
 6 
 . 
 Strategier för att bekämpa fattigdomen i alla dess dimensioner måste inriktas mot att skapa ökade  
 möjligheter  
 för individerna, stärka deras  
 makt  
 över sina egna liv, och slutligen ge ökad  
 trygghet  
 och  
 säkerhet 
 . Åtgärder måste vidtas på alla dessa områden parallellt. Samtidigt bör det faktum att sårbarhet, maktlöshet och brist på möjligheter i högsta grad är könsrelaterade beaktas. 
 Ett intensivt arbete pågår i många fattiga länder att utveckla övergripande  
 fattigdomsstrategier  
 med stöd av både multilaterala och bilaterala givare. Den svenska regeringen 
 7 
 , DAC 
 8 
 , Världsbanken 
 9  
 och en rad andra institutioner har tagit fram riktlinjer för hur ar- betet med det breddade fattigdomsbegreppet skall genomsyra det egna arbetet. 
  
 1.3 
  
 Fattigdomens utbredning 
  
 Bristen på statistik och indikatorer som belyser fattigdomens alla dimensioner, och som dessutom bryter ner denna till individnivå utifrån olika kännetecken, försvårar arbetet att ge en korrekt bild av fattigdomens utveckling och utbredning. Dessutom saknas oftast statistik på hur naturkapitalet förbrukas, vilket gör det svårt att bedöma de miljömässiga villkor som väntar kommande genera- tioner och därmed förutsättningarna för hållbar utveckling. I föl- 
  
 5 
  
 I Stephens, 2001, sammanfattas A. Sens analys av hur svältkatastrofer kan uppstå 
  
 6 
  
 Vlachos, 2001b 
  
 7 
  
 Skr 1996/97:169 
  
 8 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b 
  
 9 
  
 World Bank, 2000b 
  
 34 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 jande beskrivning redogörs därför endast för begränsade aspekter av fattigdom 
 10 
 . 
 Enligt Världsbankens beräkningar har det skett en procentuell minskning av andelen fattiga under det senaste decenniet. Dock är det totala antalet fattiga lika stort, eftersom världens befolkning har ökat. Uppskattningsvis lever idag 24 procent av jordens befolkning på mindre än en dollar per dag, dvs. i det som kallas absolut fattig- dom, jämfört med 28 procent 1987. Cirka 2,8 miljarder människor lever på mindre än två dollar per dag. 
 Av de 1,2 miljarder människor som lever på mindre än 1 dollar per dag bor och arbetar 75 procent, eller 900 miljoner människor, på landsbygden 
 11 
 . Fattigdomen är mer utbredd på landsbygden än i städerna, men bl.a. den snabba inflyttningen från landsbygden, be- folkningstillväxten i städerna och den dåligt utbyggda samhällsser- vicen där, har lett till att antalet fattiga i städerna ökar snabbt. Hälften av världens fattiga är barn. Andelen kvinnor som lever i fattigdom ökar också i förhållande till männen och kvinnor tende- rar att låsas fast i djup och mer långvarig fattigdom. 
 Det finns stora regionala skillnader i fattigdomsutvecklingen under det senaste decenniet. Andelen och antalet fattiga har mins- kat i Mellanöstern och Ostasien och framför allt i Kina. Den mest slående ökningen av fattigdomen under  
 1990-talet 
  syns i Europa och Centralasien, där antalet människor i absolut fattigdom har ökat från 1,1 miljoner till 24 miljoner 
 12 
 . I Latinamerika, Karibien och Afrika söder om Sahara har antalet fattiga ökat, medan andelen fattiga av den totala befolkningen har minskat eller varit oföränd- rad. Skillnaderna inom länder är också stora. En majoritet av dagens fattiga lever i Sydasien och Afrika söder om Sahara (se figur på nästa sida), där sammanlagt cirka 70 procent av dem som lever på mindre än en dollar per dag finns 
 13 
 . 
  
 10 
  
 För en fylligare diskussion om mätproblem och fattigdomens utveckling se t.ex. Patel och Richards, 2000; World Bank, 2000b 
  
 11 
  
 Rodriguez, 2001 
  
 12 
  
 World Bank, 2000b 
  
 13 
  
 World Bank, 2000b 
  
 35 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 Figur 1:1 
 . Fördelningen av dem som lever på mindre än en dollar om dagen 1998 (1,2 miljarder). 
 Fördelning av världens fattiga 
  
 Mellan- 
  
 Afrika, 
  
 östern  
  
 söder om 
  
 Nordafrika 
  
 Sahara 
  
 Sydasien 
  
 0,5% 
  
 24,3% 
  
 43,5% 
  
 Ostasien  
  
 Latin- 
  
 Stilla 
  
 Havsom- 
  
 amerika  
  
 Europa  
  
 rådet 
  
 Karibien 
  
 Central- 
  
 23,2% 
  
 6,5% 
  
 asien 2,0% 
  
 Källa 
 : World Bank, 2000, sidan 24. 
 En intensiv debatt pågår om huruvida inkomstskillnaderna gene- rellt sett ökat eller minskat i världen under det senaste decenniet och hur stora förändringarna varit 
 14 
 . Oberoende av vilka metoder och mått som använts i olika studier kan det konstateras att den relativa inkomstskillnaden mellan de allra fattigaste länderna, som i huvudsak finns i Afrika, och de rikaste länderna inom  
 Clarke 
  rådet har ökat. Den försämring som ägt rum är således i huvudsak koncentrerad till de allra fattigaste länderna. 
 Hur den  
 framtida  
 relativa  
 fördelningen  
 av inkomster mellan län- der kommer att utvecklas beror dels på hur stor den ekonomiska tillväxten per capita blir i olika länder, dels på eventuella skillnader i befolkningstillväxten i olika länder. Även om de nu fattiga länderna lyckas växa någon procentenhet snabbare än de rika länderna, kommer de absoluta gapen att fortsätta växa under flera decennier. Dessutom finns en växande klyfta mellan olika utvecklingsländer. 
 Debatten kring inkomstfördelningen i världen har oftast fokuse- rat på den relativa fördelningen. Att tydligare uppmärksamma de  
 växande absoluta inkomstgapen 
 , och de konsekvenser de kan få, måste vara en viktig utgångspunkt i en politik för global utveckling. De ökade gapen mellan och inom länder är problematiska utifrån minst två aspekter: dels att snabbt ökande skillnader i inkomst och 
  
 14  
 En utförligare översikt av debatten och slutsatser återfinns i Vargas, 2001. 
 36 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 levnadsstandard utgör grogrund för sociala spänningar, dels att miljöutrymmet (i form av efterfrågan på energi, vatten och mat samt ekosystemens förmåga att absorbera avfall och restprodukter) är begränsat. En ökad materiell tillväxt i de rika länderna kommer därför att ovillkorligen inkräkta på de fattiga ländernas möjligheter att växa. Tillväxten generellt – och på kort sikt framför allt i de rika länderna – måste därför ges ett allt större innehåll av kunskap och immateriella värden för att minska trycket på de livsuppehållande systemen. 
  
 1.4 
  
 Utvecklingen i olika regioner 
  
 Utrymme saknas att i betänkandet ge en fyllig bild av utvecklingen av fattigdomen i världen. Istället hänvisas till utredningens bak- grundsmaterial och andra källor 
 15 
 . Avsnittet ger således ingen hel- täckande bild av utvecklingen i de olika regionerna. 
 Närmare tre fjärdedelar av världens fattiga lever i  
 Asien 
 . En mycket snabb samhällsförändring pågår i ett flertal länder i Sydost- asien och fattigdomen har minskat kraftigt och snabbt i många län- der. Med de ekonomiskt framgångsrika tigrarna (Singapore, Taiwan m.fl.) som förebild har marknadsekonomiska reformer genomförts i många länder. Skillnaderna inom regionen är dock mycket stora. 
 Demokratiska strukturer finns i flertalet länder men ekono- miska, politiska, religiösa och etniska motsättningar bromsar ut- vecklingen. Den skeva inkomstfördelningen utgör ett allvarligt problem i flera länder, och den är ett potentiellt hot mot nya de- mokratier. Den omfattande diskrimineringen av kvinnor är i många länder även ett avgörande utvecklingshinder. Olösta väpnade kon- flikter präglar flera områden och såväl narkotikahandel som terro- rism återstår att stävja i flera regioner. I Mellanöstern överskuggar den pågående konflikten mellan Israel och dess grannländer alla utvecklingssträvanden. 
 Den snabbt ökande spridningen av hiv/aids kan innebära att sjukdomen inom kort når liknande epidemisk omfattning i Asien 
  
 15  
 Patel och Richards, 2000¸ World Bank, 2000b, UD, 2000, Skr1996/97:2, 1996/97:169, 1997/98:76, 1997/98:122, UNDP, 2001, Sidas, Världsbankens och de regionala utvecklingsbankernas hemsidor etc. När det gäller utvecklingen i Central- och Östeuropa se bl. a SOU 2000:122. 
 37 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 som i södra Afrika. Fattigdom, befolkningsökning och svaga poli- tiska institutioner gör det svårt att ta miljömässiga hänsyn. Den ofta höga befolkningstätheten leder till stort och växande tryck på skogar, mark- och vattenresurser. Frånvaron av strikta miljökrav på industriproduktionen leder parallellt till en snabb ökning av mäng- den avfall och restprodukter. Städernas tillväxt medför nya stora miljöproblem. Bristen på färskvatten är ett tydligt hinder för ökad livsmedelsproduktion och ett snabbt växande problem i många områden. 
 Regionen har redan förlorat uppåt 90 procent av sina vildmarks- områden på grund av jordbrukets expansion, utbyggnaden av infra- struktur och avskogning 
 16 
 . Ostasien förväntas gå om  
 OECD-län- 
  derna som världens största källa till växthusgaser inom en  
 15-årspe- 
  riod. Länderna i Centralasien har efter självständigheten drabbats av kraftiga ekonomiska bakslag inte minst beroende på låga oljepri- ser och Rysslands dåliga ekonomi 
 17 
 . 
  
 Afrika  
 är i dag fattigare än för 20 år sedan. Samtidigt har stora ekonomiska och politiska förändringar ägt rum. Demokratin har förstärkts i många länder. Flerpartival har hållits i över 35 länder och flera inbördeskrig har nått sitt slut. Collins fall i Sydafrika har ökat förhoppningarna om att ett nytt kapitel i Afrikas historia påbörjats. Under denna tid har allt fler stater i Afrika gått från en- partisystem till flerpartisystem. En ny generation präglar också den privata sektorn och den akademiska världen. Kvinnors röster har börjat få större genomslag. Allt fler afrikanska ledare är väl med- vetna om de utmaningar de står inför och det finns en växande vilja att hantera dessa på ett framsynt sätt 
 18 
 . En demokratisk och ekono- misk utveckling har emellertid bromsats upp i flera länder av pågå- ende väpnade konflikter. Dessa konflikter präglar omvärldens bild av den afrikanska kontinenten. 
 Epidemiska sjukdomar utgör ett avgörande utvecklingshinder. Hiv/aids har blivit en av Afrikas ödesfrågor med allvarliga ekono- miska konsekvenser lång tid framöver. I många länder är över tio procent av befolkningen hivsmittad. Afrika befinner sig i en period av mycket snabb urbanisering. Skövlingen av naturresurserna inne- bär ett allvarligt hot mot Afrikas ekonomiska och sociala utveck- ling. Skogarna har under lång tid decimerats som en följd av icke 
  
 16 
  
 För en utförlig beskrivning av utvecklingen i Asien se Merritt m.fl., 2001 
  
 17 
  
 UD, 2000 
  
 18 
  
 Skr 1997/98:122 
  
 38 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 hållbara skogsbruksmetoder och timmerkoncessioner. Därtill kommer att fattiga människor ofta tvingas överutnyttja  
 skogs-, 
 mark-, 
  kust- och färskvattenresurser för att överleva. I och med att naturresursbasen urholkas förstärks fattigdomens grepp. Skogs- och jordförstöringen ökar risken för torka och förvärrar konse- kvenserna av torkperioder. Detta är speciellt allvarligt i de områden som redan lider av vattenbrist. 
 I  
 Sydamerika  
 har demokratiska val hållits i samtliga länder i regi- onen sedan början av  
 1980-talet, 
  och militärens roll har minskat betydligt. Den ekonomiska utvecklingen i Sydamerika har under det senaste årtiondet varit relativt stabil, men många länder dras med stora skuldbördor. Den ojämna fördelningen av resurser hämmar en demokratisk utveckling och bidrar till kriminalitet. Kriminaliteten kring narkotikahandeln växer ständigt och utgör ett allvarligt utvecklingshinder för den andinska delen av Sydamerika. De växande miljonstäderna har stora problem med förorenad luft och avfallshantering. Många växt- och djurarter i Amazonas regn- skogar är hotade. Miljöförstöringen får allvarligast konsekvenser för de fattiga i regionen. Kvinnor är starkt underrepresenterade i parlament och kommunstyrelser. Utbildningsnivån i Sydamerika har höjts, men de allra fattigaste i regionen saknar ändock ofta en bra grundutbildning. Många länder i Sydamerika saknar i dag dess- utom en effektiv förvaltning, vilket bidrar till korruption och nepotism. 
 Militärens roll i  
 Centralamerika  
 har beskurits och den medbor- gerliga kontrollen över staten har stärkts. De grundläggande hind- ren för regionens utveckling är idag den ojämlika fördelningen av politiskt inflytande och av ekonomiska resurser. Den inverkar också negativt på sådant som hälsotillstånd, utbildningsväsende, brottslighet och våld. Könsdiskrimineringen är stark. Exploate- ringen av miljön, det koncentrerade jordägandet och en snabb befolkningsökning, leder till avskogning, erosion och försämrad tillgång på färskvatten. Alla dessa faktorer bidrar också till att öka sannolikheten för och sårbarheten vid katastrofer. 
  
 Variationerna  
 är mycket  
 stora  
 inom regionerna. De allra fatti- gaste länderna, de s.k.  
 MUL-länderna 
 19 
  
 har successivt marginalise- rats. Många av dessa länders utvecklingsansträngningar hämmas av mycket ofördelaktiga förutsättningar när det gäller geografi, klimat 
  
 19  
 Minst utvecklade länderna 
 39 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 och förekomsten av tropiska sjukdomar. Dessa faktorer har avgö- rande betydelse för utvecklingen 
 20 
 . Befolkningen i de s.k. torrområ- dena (dry lands) upplever särskilda problem i form av låg avkast- ning inom jordbruk och boskapsskötsel, bristfällig infrastruktur, etc. Befolkningen i torrområdena beräknas totalt uppgå till 900 miljoner människor och bland dessa återfinns sålunda en majoritet av de extremt fattiga i dagens värld. 
  
 1.5 
  
 Det behövs en human globalisering 
  
 Begreppet globalisering används i debatten som ett slags paraply- begrepp, en beskrivning av en rad olika företeelser. Globalisering avser något mer än internationalisering. Internationalisering syftar på tillväxten av länkar, kontakter och flöden  
 mellan  
 nationer. Glo- balisering avser skeenden och tillstånd där allt fler ekonomiska och politiska beslut fattas på en global nivå och nationsgränserna har förlorat sin betydelse. I den dagliga debatten används dock termen globalisering för en rad företeelser som snarare är att betrakta som internationalisering, och ibland även för processer som snarare är nationella – t.ex. nationella beslut om liberalisering och privatise- ring. Debatten om globaliseringen färgas också av att termen av vissa används som en beskrivning av ett skeende, medan den av andra används som ett önskvärt eller icke önskvärt recept. 
 En rad företeelser brukar innefattas i  
 begreppet globalisering 
 . Fem som ofta nämns är: 
  
 N  
  
 Snabb förändringstakt 
 . Hastigheten i den nuvarande förändringen – från industrisamhälle till den nya ekonomin 
 21  
 - överträffar enligt många bedömare hastigheten i all tidigare teknisk och ekonomisk utveckling. Uppskattningar ger vid handen att den samlade mäng- den kunskap i våra samhällen, som tidigare ökade med några få procent per år, idag fördubblas ungefär vart femte år. Hastigheten har sitt ursprung i den snabba innovationstakten inom forskning och utveckling. Detta har lett till ett mycket starkt förändrings- tryck på institutioner och olika aktörer, där aktörer som har den mest utvecklade förmågan att anpassa sig till nya förutsättningar snabbt får ett försprång. Många bedömare anser att denna utveck- 
  
 20 
  
 Casey, 2000 
  
 21 
  
 Begreppet en ny ekonomi belyser det faktum att förutsättningarna skiljer sig starkt från industrisamhällets. 
  
 40 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 ling gynnat privata företag och det civila samhället på bekostnad av regeringar och internationella organisationer. 
  
 N  
  
 En teknikrevolution.  
  
 IT-utvecklingen 
  påverkar varje sektor i våra samhällen och leder generellt till starkt ökad produktivitet i eko- nomin. Värdeskapandet per individ i den nya ekonomin ökar snabbt vilket leder till ökande skillnader i inkomst- och ersätt- ningsnivåer mellan olika sektorer i ekonomin, mellan länder med god tillgång till kunskap och kompetens och länder som saknar detta samt mellan olika grupper av individer. För dem som har till- gång till den nya tekniken öppnas oanade möjligheter. För dem som står vid sidan av är utsikterna däremot dystra. Tillgången till informations- och kommunikationstekniken (ICT) har ökat snabbt. Internet är en relativt ny företeelse. Närmare 500 miljoner människor är idag anslutna, det stora flertalet dock i  
 OECD-län- 
  derna. ICT expanderar oerhört snabbt. Den kommersiella kraften i Internet är framträdande och leder till helt nya former för mana- gement, organisation, handel och distribution. Regioner som sak- nar tillgång till och kompetens att hantera den nya tekniken mar- ginaliseras snabbt. Övergången till ett informationssamhälle, där information och kunskap blir allt viktigare faktorer, innebär nya och ökade möjligheter för demokrati och rättvisa. Förutsättningen är dock att alla människor har tillgång till den nya tekniken och tillgång till god utbildning. Om inte så sker hotar en ny form av analfabetism. 
  
 N  
  
 En gemensam värdegrund 
 . Globaliseringen skapar nya och utökade valmöjligheter och medför att en gemensam värdegrund som demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och jämställdhet kan spridas.  
 Demokratins  
 möjligheter att förändra maktförhållanden till de fattigas fördel har förstärks. En fredlig global världsordning förutsätter existensen av en transnationell gemensam värdegrund, och globaliseringen bidrar till att stärka denna och det civila sam- hället. Fackföreningar får ett allt starkare globalt medlemskap och växer i styrka. Den nya tekniken har lett till att många människor får tillgång till information som tidigare varit utom räckhåll. Kun- skapen om mänskliga rättigheter ökar, och därmed också kraven på regeringar att säkerställa att dessa uppfylls. 
  
 N  
 Internationaliseringen och avreglering av kapital och handel 
 . Privata företag har verkat över nationsgränserna under många hundra år, och det finns perioder under början av förra seklet då tillväxten i handel och utländska investeringar var större än den varit under den senaste tioårsperioden. En mycket viktig skillnad är dock för- 
  
 41 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 ändringen i de internationella flödenas karaktär. Transnationella företag verkar i dag med en mycket mer utvecklad och djup integ- ration, där produktionen kan spridas bland ett stort antal länder – en process som underlättats av teknikutveckling, låga transport- kostnader och avregleringar. 
  
 N  
  
 Migration och urbanisering 
 . Globaliseringen förknippas även med en ökad rörlighet för människor till städer och mellan länder. De ökande absoluta skillnaderna i levnadsvillkoren mellan fattiga län- der och höginkomstländer har bidragit till nya migrationsström- mar. Strömmarna påverkas också av sociala och politiska krafter. 
 Globaliseringen beskrivs således som ett nät av sammanbundna processer. En effekt är att världen har krympt och att medveten- heten ökat om vad som sker i världens olika hörn. Globaliseringen uppfattas samtidigt ofta som en ny och svårkontrollerad process. Det som i dag sker är dock ett led i en mycket lång historisk utveckling och ett resultat av en serie medvetna beslut. Det är där- med också en process som även fortsättningsvis kan  
 påverkas av politiska beslut 
 . Globaliseringen är en i grunden positiv process som rätt använd kan hjälpa oss förverkliga målen om en rättvisare, fred- ligare och tryggare värld. Motsatsen, dvs. isolering och brist på öppenhet, leder till långsam utveckling eller stagnation, vilket historien ger oss många exempel på. 
 Men globaliseringen av idag är  
 inte global 
 . Verkligheten är att flera miljarder människor inte kan eller bereds möjligheter att delta i detta samspel. Utanförskapet handlar inte bara om fattiga länder och människor i syd, utan det handlar även om grupper inom den rikare världen. Riskerna för att stora grupper och regioner på grund av bristande kapacitet och kompetens marginaliseras är stora. 
 Globaliseringen öppnar, tillsammans med en fortsatt tillväxt, stora möjligheter för mänskligheten. Den globaliserade världen karaktäriseras av att teknikutvecklingen har möjliggjort allt snab- bare flöden av kapital, varor, människor och idéer. Men den in- rymmer också stora risker och problem och många hinder finns för utvecklingen. Kunskapen om globaliseringens effekter på den in- formella ekonomin och på fattiga människor i utvecklingsländer behöver förstärkas. Marknadens osynliga hand måste komplette- ras med ökad kunskap, klok politik och internationella regelverk för att vi skall få en human globalisering som bygger på respekt för människovärdet, solidaritet och insikt om ömsesidigt beroende. 
 42 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 1.6 
  
 Möjligheterna är större än någonsin 
  
 Världen är i dag  
 rikare  
 än den någonsin har varit, och det finns ett utrymme som aldrig förr att utrota fattigdom och uppfylla löftena i den allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter – frihet från fruktan och frihet från nöd. Globaliseringen öppnar nya möjlighe- ter att lösa problem med orättvisor och fattigdom genom handel, ny teknik och ökad medvetenhet om och respekt för gemensamma värden som demokrati och mänskliga rättigheter. 
 Det kalla krigets polarisering har släppt samtidigt som det efter händelserna den 11 september, 2001 är svårare att förutsäga om nya polariseringar kommer att uppstå. Det finns dock idag en  
 politisk enighet  
 på internationell nivå i många av de stora och svåra frågorna och en gemensam plattform att agera utifrån. En internationell samsyn om vilka åtgärder som krävs för utveckling har vuxit fram. Denna samsyn och utvecklingen av en gemensam global värde- grund utgör kraftfulla redskap i kampen mot fattigdom, orättvisor och terrorism. 
 Den  
 finansiella integrationen  
 skapar stora möjligheter till ökad välfärd. En öppen handel som omfattar alla länder och som följer rättvisa regler är ett kraftfullt instrument för att åstadkomma till- växt. För att nå dit krävs att världens rika länder öppnar sina mark- nader för varor från de fattiga länderna och ger stöd till kapacitets- uppbyggnad på handelsområdet, så att de fattiga länderna får reella möjligheter både att delta i själva handelsutbytet och vara med och utforma de internationella spelreglerna. 
  
 Teknologin  
 har genom historien varit ett mycket kraftfullt verk- tyg för utveckling och fattigdomsbekämpning vilket gäller även i dag. Teknologiklyftan kan minskas om de nya teknikerna hanteras rätt. Stimulans behövs för att skapa och sprida den teknologi som är nödvändig för fattigdomsbekämpning.  
 Informationstekniken  
 skapar både nya möjligheter att sprida kunskap och erbjuder ökade möjligheter på olika områden att lösa problem i nya och mer effek- tiva former. Internet kan också vara ett sätt att knyta kontakt med likasinnade och därmed stärka opinionsbildningen i ett land. För- bättrad information och kommunikation är viktiga medel för att stärka demokratin. Nya internationella initiativ behövs dock för att kanalisera ny teknik till de mest angelägna behoven för världens människor och där den behövs mest. 
 Erfarenheterna visar att satsningar på  
 ökad jämställdhet  
 och på  
 barns utveckling  
 ger avsevärda och otvetydiga effektivitetsvinster. 
 43 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 Det finns också en växande samsyn om att en investering för att öka människors kunskap och hälsa är en investering i utveckling. Därmed ökar möjligheterna för att sådana investeringar skall prio- riteras av dem som ansvarar för utformningen av den ekonomiska politiken. 
  
 1.7 
  
 Hinder för utveckling 
  
 Samtidigt har den optimism som rådde efter det kalla krigets slut på många håll kommit att ersättas av välgrundade farhågor inför framtiden. Många hinder för att effektivt bekämpa fattigdomen finns både i de rika och fattiga länderna. För den rika världen gäller det att mobilisera en politisk vilja och avsevärt större  
 resursöverfö- ringar 
 . Den måste också kraftfullt verka för att utvecklingsländer- nas  
 marknadstillträde  
 till de rika ländernas marknader markant för- bättras. Fortfarande är det långt kvar innan de fattiga ländernas  
 skulder  
 undanröjts som hinder för utveckling. Återbetalning på lånen och ränteutgifter är i flera länder så omfattande att satsningar på framtiden omöjliggörs. 
 Klyftorna inom många samhällen ökar. Feodala strukturer,  
 kor- ruption  
 och vissa statsledningars inriktning mot att enbart gynna sig själva och sin klan eller familj förhindrar utveckling och perma- nentar fattigdomen i många länder. 
 De djupa orättvisorna driver fram regionala och lokala  
 konflikter  
 som förstärker fattigdomen ytterligare och driver människor på flykt. Orättvisor bygger under religiösa och etniska motsättningar som i ökande grad bidrar till att skapa och förvärra konflikter. Vid sidan om rena krigshandlingar, med alla dess förödande konsekven- ser i ett antal konflikthärdar, undergräver sådana motsättningar i många sammanhällen den sammanhållning och tolerans som är en förutsättning för ekonomiska framsteg och en demokratisk ut- veckling. 
 Det kombinerade trycket av fattigdom, befolkningstillväxt och miljöförstöring leder till stora utmaningar för människors  
 livsme- delssäkerhet 
  
 22  
 och jordbrukets utveckling i stora delar av den värl- den. Den vitt spridda uppfattningen att svält i världen främst orsa- kas av naturkatastrofer och krig skymmer det faktum att det är den 
  
 22  
 Begreppet livsmedelssäkerhet används i detta betänkande endast i betydelsen säker tillgång på livsmedel. 
 44 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 storskaliga  
 kroniska  
 hungern, orsakad av fattigdom, som orsakar 90 procent av svältdöden. 
 Naturresurser missbrukas och framkallar brist på livsnödvändiga resurser, som t.ex. rent vatten och brukbar jord. En utbredd  
 miljö- förstörelse  
 får effekter långt bortom nationsgränserna. På grund av brist på miljöskyddsregler på internationell nivå accentueras den ekologiska krisen. En stärkt lagstiftning och en förändrad incita- mentsstruktur behöver utvecklas i ekonomierna. Annars kan ut- vecklingen på lång sikt undergrävas genom en kollaps i viktiga eko- system 
 23 
 . Ingen utvecklingspolitik kan bli framgångsrik om inte miljöproblemen tacklas. 
  
 Naturkatastroferna  
 ökar och de förödande effekterna förstärks på många håll av ett skövlande skogsbruk, en allt för hög konsumtion av fossila bränslen och andra mänskliga ingrepp i natursystemen, såsom avskogning, invallning av floder, utdikning av våtmarker och klimatförändrande utsläpp. Det antal människor som årligen drab- bas av naturkatastrofer uppskattas till närmare 300 miljoner perso- ner, vilket är långt fler än de som drabbas av väpnade konflikter.  
 Klimatförändringarna  
 bedöms idag bli mer omfattande än vad man tidigare trott. Följderna kan bli särkilt katastrofala för den fattiga världen. En drastisk omläggning av den rika världens energi- och konsumtionsmönster krävs. 
  
 Hiv/aids  
 kommer att få oöverskådliga konsekvenser;  
 aids-epi- 
  demin är enligt många bedömare den i särklass allvarligaste utma- ningen i många länder inför framtiden. Nära 80 procent av döds- fallen i aids i världen drabbar människor i arbetsför ålder. Detta är särskilt allvarligt i regioner med ung befolkning i arbetsför ålder, som t.ex. Afrika. Uppskattningsvis 7 miljoner bönder i utveck- lingsländer har dött i aids, vilket påverkar livsmedelssäkerheten 
 24 
 . Krafttag behövs på ett brett plan för att förebygga och lindra effekterna av hiv/aids 
 25 
 . I en del länder är upp emot 30 procent av den vuxna befolkningen smittad, vilket lämnar miljoner barn utan föräldrar. Effekterna av hiv/aids leder till en växande brist på utbil- dad arbetskraft och i förlängningen till en försämrad tillväxt och minskade resurser att bekämpa fattigdomen – detta i många av de länder där fattigdomen redan i dag är som störst. I dessa länder 
  
 23 
  
 Albaeco, 2001 
  
 24 
  
 FAO, 2001 
  
 25 
  
 de Vylder, 2001 
  
 45 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 utgör också malaria och en snabbt ökande förekomst av tuberkulos allvarliga utvecklingshinder. 
 Även om takten i  
 befolkningsökningen  
 har dämpats ökar jordens befolkning med cirka 80 miljoner människor varje år, varav mer- parten föds i utvecklingsländerna. Ökningen är också ett resultat av att människor lever längre. Befolkningsstrukturens dynamiska karaktär och dess betydelse för den ekonomiska, sociala och poli- tiska utvecklingen i utvecklingsländer uppmärksammas alltmer. I Afrika utgör barnens andel av befolkningen idag över 40 procent. Enligt vissa bedömare är detta en viktig resurs för den framtida ut- vecklingen när barnen kommer upp i arbetsför ålder. Utvecklingen kan dock påverkas negativt av  
 hiv/aids-epidemin 
 26 
 . 
  Andra betonar vikten av att skapa produktiva arbetstillfällen för alla de nya arbets- sökande och att åtgärder vidtas så att födelsetalen minskar. Båda dessa faktorer är i sin tur beroende av tillgången på hälsovård, ut- bildning, odlingsbar jord, teknologi, fungerande marknader och institutioner 
 27 
 . 
 Många länder befinner sig i en utvecklingsfas med  
 ökande pro- duktion  
 och föroreningar, där ansvariga regeringar satsar på snabb ekonomisk utveckling utan att tillräcklig hänsyn tas till  
 miljöpåver- kan 
  
 28 
 . Kombinationen av fattigdom och snabb befolkningsökning bidrar i många utvecklingsländer till utarmning av skog, mark och vatten. Andra viktiga orsaker är storskalig näringsverksamhet och transporter. 
 De fria kapitalmarknaderna kan leda till kraftigare och mer fre- kventa svängningar, och kan därmed öka risken för  
 ekonomiska chocker  
 och för en  
 ökad kriminalisering  
 av ekonomierna 
 29 
 . En ökad öppenhet och ökad exponering leder till en  
 ökad sårbarhet 
 . Behovet av en fungerande stat, sociala skyddsnät och trygghetssystem är ännu större i en globaliserad värld 
 30 
 . 
 Regeringar anklagas för en växande undfallenhet i förhållande till  
 storföretagen 
 . Med öppnare gränser kan företag dra fördel av att skatter och lagstiftning skiljer sig åt mellan länder. Kritiker anser att regeringar inte hunnit med att reglera viktiga sociala frågor i samma takt som man låtit den ekonomiska globaliseringen ta fart. 
  
 26 
  
 Sommestad, 2001 
  
 27 
  
 Rodriguez, 2001 
  
 28 
  
 Dixon, 2001a 
  
 29 
  
 Livingston, 2001a 
  
 30 
  
 Bates och Yoder, 2001 
  
 46 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 För att hantera detta ställs krav på ett gemensamt globalt normsy- stem och lagstiftning. Den demokratiska legitimiteten, dvs. var och av vem besluten fattas, måste utvecklas och stärkas. 
 Ett stort utvecklingshinder är  
 ojämlikhet  
 och diskriminering av kvinnor. Många frågor som är viktiga för fattiga människor och för kvinnor kommer aldrig upp till behandling bland politiska och ekonomiska beslutsfattare. 
  
 1.8 
  
 Kunskapsgapet måste minskas 
  
 Bakom många framsteg av betydelse för fattigdomsbekämpning finns tekniska genombrott och upptäckter 
 31 
 . I dag utgör de tek- niska framstegen en stor möjlighet att påskynda utvecklingen i fat- tiga länder. För att detta skall ske krävs dock att dessa länder och fattiga människor får ökad tillgång till den samlade mängden kun- skap. Det framstår som ytterst angeläget att nya former för teknik- samarbete och tekniksprång övervägs i samarbetet med fattiga län- der, speciellt på områden av stor betydelse för miljö och hälsa. Av- sikten bör inte vara att ta över den privata sektorns roll utan att bidra med incitament så att de investeringar som görs blir mer miljövänliga och mer inriktade på de fattigas behov än vad annars varit fallet. 
 Information och kunskap har kommit att bli de viktigaste pro- duktionsfaktorerna i  
 den nya ekonomin 
 . Skillnaden mot traditio- nella produktionsfaktorer, som kapital, råvaror eller jordbruks- mark, är uppenbar. Dessa har alltid varit knappa resurser i någon mening. Vad gäller kunskapen finns som regel inga fysiska be- gränsningar. Den expanderar när den används. Bland annat detta förhållande tvingar fram delvis nya spelregler för ekonomin. 
 Fattiga människor skiljer sig från rika, inte bara genom en brist på materiella tillgångar, utan också genom att de har en mer be- gränsad tillgång till kunskap. Detta samtidigt som många anser att makten över kunskapen i allt snabbare takt hamnar i kommersiella händer. Globaliseringen har gett upphov till nya maktstrukturer. En ökad  
 privatisering av forskning och utveckling  
 befaras bidra till att öka risken att forskningsagendan framförallt styrs av den glo- bala marknadens, och därmed den rika världens, efterfrågan. För att 
  
 31  
 UNDP, 2001 
 47 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 se till så att forskningen inte försummar de fattiga ländernas pro- blem krävs ökat stöd på forskningssidan av allmänna medel – ofta kanaliserade via internationella organisationer – samt nya former av samarbete mellan regeringarna och industrin. 
 Informations- och kommunikationsteknologin erbjuder dock nya möjligheter för fattiga att få en snabb och billig tillgång till information och kunskap inom en mängd viktiga områden via nätet. Utvecklingen och användningen av IT är ojämn, både mellan och inom länder. Det är detta som kallas den "digitala klyftan". Den digitala klyftan är i mångt och mycket en reflektion av andra klyf- tor: inkomst, etnicitet, ålder och kön. Risken är att en ökning av den digitala klyftan kan leda till en ökning av andra klyftor, dvs. att ju mer samhällena i höginkomstländerna går in i informations- samhället, desto mer marginaliserade blir de fattiga länderna. När mer och mer av handel med varor och tjänster, media, kontakter mellan organisationer och med myndigheter flyttas över till Internet, desto kostsammare är det att stå utanför. 
 Noteras bör att utvecklingsländerna som grupp aldrig gavs en reell chans att delta i den industriella revolutionen, bl.a. som en konsekvens av kolonialismen. Globaliseringen och den nya eko- nomin är nu på väg att direkt påverka livsförutsättningarna för ett par miljarder av världens befolkning, kanske flera. Men liksom vid industrialiseringen är den omdaning som  
 IT-utvecklingen 
  och glo- baliseringen innebär ojämnt fördelad över världen. Utmaningen nu gäller att se till så att inte de fattiga länderna än en gång ställs vid sidan av utvecklingen. 
 Nya idéer skapas ofta genom en ny kombination av existerande idéer. Detta medför att nya idéer lättast skapas där man redan har en stor mängd institutioner och människor som ägnar sig åt inno- vation 
 32 
 . Detta medför i sin tur att innovationsförmåga och kun- skap är svårt att omfördela. Vikten av att stärka utbildning och forskning i fattiga länder är av avgörande betydelse inte bara för att minska kunskapsgapet utan även för att få fram ny kunskap som utgår från och är anpassad till de fattigas behov 
 33 
 . 
  
 32 
  
 Casey, 2000 
  
 33 
  
 Bradley, Stevenson, 2001 
  
 48 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 1.9 
  
 En hållbar utveckling för framtidens behov 
  
 För att säkerställa att utvecklingen blir hållbar och att hänsyn tas till framtida generationers behov krävs en integrering av tre olika aspekter i arbetet mot fattigdomen, - en ekonomisk, en miljömässig och en social, dvs. de centrala komponenterna i begreppet  
 hållbar utveckling 
 . Det första försöket att definiera begreppet hållbar ut- veckling gjordes av  
 Bruntland-kommissionen 
  1987. Enighet synes idag finnas om att hållbar utveckling innehåller dessa tre aspekter: 
  
 N  
 Den  
 ekonomiska  
 aspekten innebär att en ekonomiskt hållbar utveckling måste ha kapacitet att producera varor och tjänster på en kontinuerlig basis, bibehålla stats- och utlandsskulder på en hanterbar nivå samt undvika extrema obalanser som riskerar skada jordbruks- eller industriproduktion. 
  
 N  
 Den  
 miljömässiga  
 aspekten innebär att ett miljömässigt hållbart system måste upprätthålla en stabil resursbas genom att undvika överexploatering av  
 icke-förnyelsebara 
  resurser och att endast utnyttja förnyelsebara resurser i en sådan omfattning att de hinner återskapas; vidare att nivån på föroreningar och restprodukter från det mänskliga samhället inte överstiger ekosystemens förmåga att absorbera dem. Detta omfattar sådana system och funktioner som vanligtvis inte klassas som ekonomiska tillgångar, t.ex. bevarande av den biologiska mångfalden på dess tre nivåer – ekosystem, arter och genetiska resurser – men också stabilitet i atmosfäriska system och andra ekosystemfunktioner. 
  
 N  
 Den  
 sociala  
 aspekten innebär att ett socialt hållbart system måste åstadkomma en rättvis fördelning, tillräcklig tillgång på social ser- vice inklusive hälsovård, utbildning och jämställdhet samt en god samhällsstyrning baserad på demokratiska processer. 
 Kritik riktas ofta mot att  
 framtida generationers  
 behov och välfärd undervärderas i ekonomiska kalkyler. Detta anses extra allvarligt när kalkylen appliceras på förlopp vars effekter kommer att visa sig först långt i framtiden. Nu levande generationer premieras och frå- gan om långsiktig hållbarhet tonas ner. 
 Ekologer strävar efter att begreppet hållbarhet skall definieras i termer av bevarande av ekosystemens återhämtningsförmåga. Många av de kritiska problem som mänskligheten står inför har sitt 
 49 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 ursprung i sammanbrott i ekologisk återhämtningsförmåga 
 34 
 . Håll- barhet handlar, enligt ett  
 ekologiskt synsätt 
 , om mer än minskad befolkningstillväxt och om återhållsamhet i konsumtion. Det handlar om att vi i våra val av varor och teknik måste ta hänsyn till ekosystemens integritet och arternas mångfald. Ur hållbarhets- synvinkel har vi inte råd att låta det materiella tänkandet dominera. Ekosystemets tjänster, som t.ex. växternas rening av luften, insek- ternas och fåglarnas pollinering av växter och våtmarkernas upptag av överskottskväve, bidrar väsentligt till ekonomisk produktion och människans välfärd och representerar en stor del av planetens ekonomiska värde. Men dessa tjänsters värde återspeglas inte och är inte kvantifierade på ett sätt som är jämförbart med till exempel marknaderna för varor och tjänster. Därför får  
 eko-systemtjänster 
  ofta liten betydelse vid politiska beslut. Marknadsekonomin, sådan den ser ut idag, tenderar därför att bidra till en förslitning och överutvinning av naturresurser, det s.k. naturliga kapitalet. Denna försummelse riskerar att äventyra människans välfärd på sikt. Styr- system och signaler måste skapas som kan hantera dessa frågor. Det sociala perspektivet behövs för att kunna integrera det ekono- miska och det ekologiska perspektivet. 
 Ekonomisk tillväxt kan visserligen skapa förutsättningar för miljöförbättringar, men är i sig inte tillräckligt villkor för att åstad- komma miljöförbättringar. Enligt den s.k. teorin om en inverterad  
 U-kurva 
  när det gäller relationen mellan miljöförstöring och eko- nomisk utveckling skall ekonomisk tillväxt på sikt leda till minskad miljöförstöring 
 35 
 . Studier visar att denna teori gäller för en rad miljöproblem, däremot inte för vissa problem av global karaktär, t.ex. koldioxidutsläpp. De negativa miljöeffekterna av ekonomisk tillväxt är ej försumbara och jordens resursbas kan enligt ett ekolo- giskt synsätt inte bära oändlig materiell tillväxt. Om denna bas blir oåterkalleligt förstörd, är all ekonomisk aktivitet hotad. Det är uppenbart att det sätt på vilket ekosystemets tjänster och det naturkapital som producerar tjänsterna förvaltas, är avgörande för hur den  
 socio-ekonomiska 
  utvecklingen i framtiden kommer att se ut i samtliga världens länder. 
  
 34 
  
 Albaeco, 2001 
  
 35 
  
 Olson och Glass, 1995 
  
 50 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 1.10 
  
 Nya aktörer och protester 
  
 Dagens globala ledarskap är inte begränsat bara till relationer mel- lan regeringar, utan innefattar också frivilligorganisationer, med- borgarrörelser, näringslivet, universitetsvärlden och massmedia. Det globala ledarskapet måste därför innehålla en dynamisk och komplex process av  
 interaktivt beslutsfattande  
 som utvecklas som svar på omvärldsförändringarna. 
 Under de senaste decennierna har vi kunnat observera tre tydliga tendenser avseende aktörer på den internationella arenan: ökad in- ternationell samverkan samt decentralisering av politisk makt till regionala och lokala enheter, ett ökat deltagande från det civila samhället och ett ökat utrymme för privat näringsliv. 
 Inget annat fenomen är så nära förknippat med begreppet globa- lisering som de multinationella företagens utbredning över världen. Under  
 1990-talet 
  har de multinationella företagens direktinvester- ingar ökat explosionsartat, inte minst till utvecklingsländerna. Trots en minskning i samband med Asienkrisen 1997, är de  
 privata nettokapitalflödena  
 till fattiga länder i dag mångdubbelt större än biståndet. För många utvecklingsländer är dessutom direktinve- steringarna den utan jämförelse viktigaste källan till privat ut- ländskt kapital. Flödena av annan typ av privat kapital, t.ex. lån och portföljinvesteringar är inte tillnärmelsevis lika stora. 
 De  
 multinationella företagens  
 verksamhet har varit i fokus för mycket av den kritik som riktats mot globaliseringen i stort. Upp- maningar till bojkott av olika företag på grund av deras verksamhet i fattiga länder har blivit vanligt i västerländska medier. Miljöför- störing, korruption, fattigdom, utsugning och ekonomisk instabi- litet är några av de problem som förknippas med multinationella företags verksamhet. Betydelsen av dessa investeringar som ett sätt att sprida kunskap och teknik mellan länder glöms dock ofta bort 
 36 
 . 
 Globaliseringen har bidragit till att förändra förutsättningarna för hur globala ödesfrågor kan och bör hanteras. Den snabba sprid- ningen av informationstekniken har fört med sig att de grupper som har tillgång till denna har tillgång till en ofattbar mängd in- formation samtidigt som de erhållit ett effektivt verktyg för sin verksamhet. Effektiviteten i det  
 civila samhällets  
 aktioner och kam- panjer har ökat dramatiskt. En rad politiska och sociala rörelser av 
  
 36  
 Peterson, 2001c 
 51 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 högst skiftande karaktär har vuxit fram under det senaste decen- niet. De baserar sig på allt ifrån religiös, territoriell, etnisk och re- gional identitet, till kampen för en bättre miljö och jämställdhet mellan könen 
 37 
 . Trots olikheterna, förenas de ofta av att de är kri- tiska mot hur dagens globalisering utformas och dess effekter för de fattiga. I många fall har man en stark lokal förankring, och ofta befinner man sig i opposition mot nationalstaterna som uppfattas som allierade med de globala krafterna. Oron och  
 protesterna  
 gäller bl.a. globaliseringens inverkan på förmögenhets- och inkomstför- delningen i världen, i synnerhet effekten för fattiga människor och länder, på värderingar och kultur, på miljön och på demokrati och maktförskjutningar. Denna oro och kritik måste tas på allvar, när en politik för global utveckling formuleras. 
 På det ekonomiska området gäller protesterna inte bara integra- tion över gränser, utan även innehållet i den  
 ekonomisk-politiska 
  rådgivning som förmedlas till utvecklingsländer av Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF).  
 Debatten  
 mellan aktörer, som alla vill bekämpa fattigdom, har blivit allt mer  
 polariserad  
 och oförsonlig i vissa frågor. Man är samtidigt överens i andra, t. ex. om vikten av ökade satsningar på utbildning och hälsa 
 38 
 . Ytterlighe- terna kan sägas representeras av två olika grupper och deras bild av världen, dels de som förespråkar värdet av frihandel, budgetdisci- plin, avreglering av marknader och privatiseringar för att åstad- komma hållbar utveckling och minskning av fattigdomen, dels de som anser att denna politik leder till ytterligare marginalisering av fattiga människor och en fortsatt förstöring av miljön och naturre- sursbasen. 
 Tre möjliga förklaringar till de skilda slutsatserna i debatten har förts fram 
 39 
 ; att de bägge grupperna skiljer sig åt när det gäller aggregeringsnivå 
 40 
 , tidsperspektiv och synen på ekonomiska makt- förhållanden. 
 Internationella experter verksamma vid olika organisationers huvudkontor har i allmänhet ett mer  
 aggregerat synsätt  
 än de som arbetar närmare fältet. Detta medför att t.ex. synen på huruvida fattigdomen ökat eller minskat i ett land eller i en region ofta skil- 
  
 37 
  
 Lundgren, 2001 
  
 38 
  
 Kanbur, 2000 
  
 39 
  
 Kanbur, 2000 
  
 40 
  
 Aggregeringsnivån blir allt högre när analysen rör sig från individnivå, via lokal, nationell, regional till global nivå. En låg aggregeringsnivå (en disaggregerad nivå) jämställs ofta med lokal nivå eller individnivå. 
  
 52 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 jer sig åt. Även om inkomsterna för fattiga hushåll stigit, kanske den offentliga servicen har försämrats, en företeelse som kan vara svår att uttrycka i siffror och som därmed inte inkluderas på aggre- gerad nivå. De fattiga kan dock uppfatta detta sammantaget som en försämrad situation. En annan anledning till skilda uppfattningar kan vara att fattigdomen sjunkit på nationell nivå, medan den ökat i enskilda regioner av landet. Ytterligare en källa till missförstånd kan vara att den ena gruppen tänker i termer av procentuella för- ändringar, medan den andra utgår från absoluta tal. Om befolk- ningen under en period t.ex. fördubblas kan andelen fattiga sjunka, samtidigt som det absoluta antalet fattiga ökar snabbt. 
 Den andra förklaringen är att internationella experter tenderar att fokusera på utfallet av en åtgärd på medellång sikt, kanske fem till tio år. För de fattiga själva och för dem som arbetar direkt med utsatta människor är ett kortare  
 tidsperspektiv  
 mer relevant. Samti- digt finns andra grupper som betonar ett betydligt längre tidsper- spektiv än det medellånga. Om man inte tror att miljön tål en väs- terländsk konsumtionsnivå för alla jordens invånare, ser lösningen på fattigdomsproblematiken helt annorlunda ut än om man anser detta vara möjligt. 
 Den tredje förklaringen gäller synen på  
 ekonomiska maktförhål- landen 
 . Även om modern ekonomisk forskning fäster stor vikt vid konsekvenserna av företagens monopolmakt och andra marknads- misslyckanden, tenderar internationella experter att analysera sam- hället som om perfekt konkurrens rådde. Andra grupper tycker sig se en värld präglad av monopolistiska förhållanden på många olika nivåer. Det troliga utfallet av en viss åtgärd skiljer sig självfallet åt mellan dessa olika analysmodeller. Det finns inga generella svar på vem som har rätt, utan det skiljer mellan länder, regioner och indu- strier. 
 Debatten förvirras även av att grupperna talar förbi varandra i frågan om tillväxt och dess betydelse för fattigdomsbekämpning. Nästan ingen hävdar att  
 tillväxt 
 , i betydelsen genomsnittlig ökning av inkomsten, är annat än nödvändig för att minska fattigdomen 
 41 
 . Begreppet tillväxt används emellertid även för att beteckna vissa typer av åtgärdspaket. Åsikterna om hur dessa paket påverkar fat- tigdomen, och för den delen även tillväxten, skiljer sig åt. 
  
 41  
 Kanbur, 2000; Peterson, 2000. 
 53 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 Ansvaret för den polarisering som begreppsförvirringen orsakat delas av alla som deltar i debatten. Det internationella expertsam- fundet bidrar dock till polariseringen genom att  
 ofta förenkla bud- skap och verklighetsbeskrivningar 
 . Att i vällovligt syfte försöka dölja komplexiteten riskerar bara att bidra till ökad misstänksamhet och misstro mellan grupper som trots allt arbetar för samma mål. 
 En fortsatt  
 utvidgad dialog  
 krävs. Målet måste vara att få de skilda perspektiven att närma sig varandra. Människor som ifrågasätter olika aspekter av globaliseringen och den globala utvecklingen måste få komma till tals, utan att denna möjlighet missbrukas av människor som använder våld och förstörelse som metod. 
 Under utredningstiden har kommittén tydligt noterat hur uppmärksamheten kring globaliserings- och fattigdomsfrågorna vuxit i styrka. Den snabba förändringstakten som åtföljt globaliseringen har skapat ett kraftigt  
 tryck på anpassning  
 och förändring av institutionerna i det internationella systemet. Den snabba förändringstakten gynnar organisationer som inte är låsta i fasta former och långsamma beslutsvägar, t.ex. organisationer i det civila samhället samt i näringslivet. 
  
 1.11 
  
 Vikten av koherens 
  
 42 
  
 Rika länders handelspolitik och jordbrukspolitik, användning av energi och naturresurser och deras ställningstaganden när det gäller patent och finansiell reglering utgör exempel på ställningstaganden som påverkar utvecklingen i hela världen, så även situationen för fattiga människor och fattiga länder. Om kampen mot fattigdomen ska kunna intensifieras måste alla tillgängliga instrument och poli- tikområden engageras – inte bara biståndspolitik. Handelspolitik, miljöpolitik, jordbrukspolitik och säkerhetspolitik är exempel på andra områden som också innehåller viktiga instrument för att uppnå en ekonomisk, socialt och ekologisk hållbar utveckling i ett globalt perspektiv, dvs. som bör ingå i en svensk politik för global utveckling, PGU. 
 I globaliseringens tid handlar det om att få samtliga instrument att dra åt samma håll, men också om att fastställa målen (Kapitel 2). 
  
 42  
 Samstämmighet, se vidare Kapitel 3 för en utförlig definition. För en översikt över koherensbegreppet, se även Yoder, 2001 
 54 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 Denna utredning är fokuserad på situationen i dagens utvecklings- länder och på fattigdomens alla dimensioner – maktlöshet, osäker- het och bristande möjligheter. En svensk politik för global utveck- ling bör omfatta samtliga politikområden  
 i de delar  
 där verksamhet och åtgärder återverkar på fattigdomssituationen i världen. Kohe- rensen mellan olika politikområden i förhållande till de mål som uppställts för en svensk PGU är avgörande för hur kraftfullt vi kan åstadkomma förändringar. EU:s  
 utvecklings-, 
  jordbruks- och han- delspolitik är tydliga exempel på hur bristande koherens mellan olika politikområden underminerar de målsättningar som beslutats för utvecklingssamarbetet och minskar effekterna av biståndet. 
 Kommittén diskuterar således begreppet koherens (Kapitel 3) utifrån målen för svensk politik för global utveckling så som de formuleras i detta betänkande. Kommittén har valt att analysera instrument och politik inom olika politikområden, utifrån frågan huruvida de är koherenta med målen för en svensk politik för glo- bal utveckling, PGU. Frågan gäller alltså huruvida de medverkar till eller förhindrar uppfyllandet av målen för den svenska politiken för global utveckling. 
 Viktiga förutsättningar som måste gälla för att fattigdomen skall kunna utrotas är fred och stabilitet, respekt för demokrati och mänskliga rättigheter samt att tillväxten sker i former som inte äventyrar miljö- och natrurresursbasen. Hållbar utveckling kan uppnås endast om konflikter förebyggs och produktionsmetoder och marknadsekonomiska instrument och regler utvecklas som motverkar utarmning av jordar, energikällor, färskvatten och ren luft. Rättvisa inom och mellan generationer går inte att säkerställa utan ett internationellt system som identifierar och fördelar miljö- mässiga kostnader, som hanterar destabiliserande effekter orsakade av outvecklade finansiella system och som garanterar att alla män- niskor får ta del av den samlade och växande mängden av kunskap i världen idag. En ny form av internationellt samarbete kring ska- pandet av s.k. globala offentliga nyttigheter måste komma till stånd (Kapitel 4) 
 43 
 . 
 De enskilda ländernas politik och styrelseskick är avgörande för hur framgångsrikt fattigdomen kan minskas (Kapitel 5). En uttalad vilja att föra en politik inriktad på fattigdomsbekämpning och sund makroekonomisk politik, understött av internationellt bistånd, 
  
 43  
 Kaul m.fl., 1999 
 55 
  
 En rättvisare värld utan fattigdom 
  
 SOU 2001:96 
  
 (Kapitel 6) har en avgörande betydelse för utvecklingen. Den glo- bala fattigdomen och ojämlikheten måste bekämpas genom att ännu skarpare fokusera på att utrota fattigdomen och genom att uppmärksamma andra politikområdens förmåga att bidra till detta. Många olika aktörer måste engageras (Kapitel 7). 
 De institutionella strukturerna, både i enskilda länder och på global nivå, måste nu utvecklas och förändras för att kunna tackla de stora utvecklingsproblemen på ett effektivt sätt. Vidgningen av politikområdet innebär att komplexiteten i policyutvecklingen ökar, samtidigt som nya möjligheter skapas (Kapitel 8). Kraven på att integrera kunskap från olika områden och sfärer i samhället ökar. Sverige måste ge samma budskap och driva samma politik – oberoende av vilket departement eller vilket riksdagsutskott som utformar politiken. En organisatorisk underbyggnad behöver ut- vecklas som stödjer den nya politikens innehåll. 
 Världsomspännande frågor kräver världsomspännande svar. I en värld där vi blir allt med beroende av varandra behövs otvivelaktigt världstäckande regelverk och tillsyn. På flera områden formas Sveriges relation till fattigare länder av samarbetet inom EU och i olika internationella organ, t.ex.  
 FN-systemet, 
  Världsbanken och andra utvecklingsbanker, WTO, OECD samt OSSE. EU:s gemen- samma handelspolitik, jordbrukspolitik, bistånd och avtal med utvecklingsländer är av central betydelse. Sveriges ambitioner på utvecklingsområdet påkallar därför aktivitet och framsynthet i EU- samarbetet, på samma sätt som Sverige sedan länge verkat i andra forum. Sverige bör använda sitt medlemskap i EU till att påverka den globala utvecklingen mot en rättvisare värld utan fattigdom. 
 56 
  
 2 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 2.1 
  
 Visionens grundläggande beståndsdelar 
  
 Världen har genomgått stora förändringar och står inför nya utma- ningar som inte existerade när huvuddragen i den svenska bistånds- politiken formulerades för ett antal decennier sedan. Globalise- ringen ställer också krav på en breddning av perspektiven till att inkludera många nya politikområden. Samtidigt finns efterkrigsti- dens erfarenhet av internationellt samarbete att dra nytta av, när den nya svenska politiken för global utveckling nu skall formuleras. Kommittén har valt ett  
 långsiktigt perspektiv  
 som medvetet åsido- sätter vissa av dagens realpolitiska komplikationer och formulerar i stället en positiv vision på lång sikt. Visionen innehåller tre grund- läggande förslag om förändrade förhållningssätt (avsnitten 2.2.1- 2.2.3) samt förslag om tre långsiktiga mål (avsnitt 2.3.2). De före- slagna förändringarna i förhållningssätt är enligt kommittén nöd- vändiga för att de långsiktiga målen skall kunna uppfyllas. 
 Arbetet med att uppfylla visionens grundtankar kommer att ta tid och kräva förändringar av formerna för hur politiken utvecklas samt för dess genomförande och finansiering. Det kräver en bered- skap att ifrågasätta även de mest inarbetade begrepp och synsätt. Ett antal av de förslag som läggs är mycket långsiktiga, men med tydliga  
 kortsiktiga övergångsproblem 
 . Tidvis bortser vi dock från dessa problem. Syftet med detta är att tydligt staka ut vart vi vill nå och att bidra till nya perspektiv som enligt kommitténs bedömning kan medverka till effektivare måluppfyllelse. Kommittén förutsät- ter att operationella strategier för genomförande skall utarbetas. 
 57 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 2.2 
  
 Grundläggande förhållningssätt 
  
 2.2.1 
  
 En breddning av politikområdet och ett tydliggörande av solidariteten och det upplysta egenintresset 
  
 Världens länder är i dag sammanflätade och beroende av varandra som aldrig tidigare. Samtidens och framtidens stora frågor berör människor i både höginkomstländer och utvecklingsländer. Den utbredda fattigdomen, med sina många dimensioner, utgör inte bara en oacceptabel situation för dem som lever i fattigdom. Den utgör i allt högre takt även ett hot mot välfärden i höginkomstlän- der. Den är ett  
 gemensamt globalt problem 
 . Rika länders välstånd kan i längden inte fortsätta att växa, när människor i andra länder lider av konflikter, miljöförstöring och ökande fattigdom. Vi måste finna former för utvecklingen som är hållbara socialt och miljömäs- sigt och som innebär en rättvisare fördelning både inom och mellan olika länder samt produktions- och konsumtionssystem, som inte hotar den ekologiska balansen. Annars kommer detta att återverka på den svenska välfärden genom ökade spänningar och konfliktris- ker, storskalig migration, ökade hälso- och miljörisker etc. Vi delar samma värld och har ett gemensamt intresse både av att fattigdo- men utrotas samt att den fysiska miljön och klimatbalansen inte äventyras. 
 Ett av skälen till att en perspektivförskjutning är påkallad är så- ledes det faktum att vi har ett nationellt upplyst egenintresse av att bidra till en rättvisare värld. Dessa skäl förtar inte styrkan i det första motivet – viljan att oegennyttigt och solidariskt bidra till en rättvisare värld.  
 Motiven att agera är således två 
 , solidariteten och det upplysta egenintresset. Genom att tydliggöra det upplysta egenintresset kan allt fler politikområden engageras i kampen mot fattigdomen och miljöförstöringen och finansieringsbasen för insatser breddas. 
 Mängden olika faktorer som påverkar den enskilde individens levnadssituation har ökat betydligt i takt med globaliseringen och ett ökat beroende mellan länder. Nationell politik avsedd att främja nationella intressen har  
 internationella effekter 
 ; tydliga exempel finns bl.a. på jordbruks- och handelsområdet. I diskussionen om höginkomstländernas bidrag till fattigdomsbekämpning har fokus traditionellt varit på biståndet. Det är dock alltmer uppenbart att biståndet inte ensamt kan bekämpa världsfattigdomen och med denna sammanhängande problem. Många andra politikområden 
 58 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 omfattar instrument som kan ha större effekt på fattigdomens ut- bredning och djup, än de instrument som finns inom biståndet. 
 Lösningar på en lång rad av de pressande problem som världen i dag står inför går inte att finna enbart genom åtgärder på nationell nivå. De kräver  
 internationell samverkan  
 med aktiv medverkan från både höginkomst- och utvecklingsländer. Finansiell instabilitet, konflikter, miljöförstöring, klimatfrågan och ökenutbredning, förekomsten av smittsamma sjukdomar m.m. får följder som når över nationsgränserna. De är alla exempel på gemensamma pro- blem, vars åtgärdspaket ibland går under benämningen globala nyttigheter (på engelska global public goods) 
 1 
 . Möjligheterna till global hållbar utveckling avgörs av vår gemensamma förmåga att hantera ödesfrågorna. Vi har som nation ett mycket tydligt eget intresse av att sådana problem får en lösning. 
 Ett omfattande internationellt norm- och regelverk har utarbe- tats under de senaste decennierna för att hantera en del av dessa frågor 
 2 
 . På flera områden saknas dock fortfarande etablerade glo- bala regelverk och institutioner. Internationellt samarbete behövs således för att säkerställa en acceptabel nivå av olika  
 globala och re- gionala nyttigheter 
 . Utvecklingsländernas bristande kapacitet att delta i de fora och multilaterala institutioner där beslut tas om vilka globala nyttigheter som skall prioriteras, leder till två problem. Dels haltar samarbetet rent generellt då många utvecklingsländer saknar både kapacitet till självständig analys av de olika typer av problem som diskuteras och kapacitet att aktivt genomföra de åt- gärder som beslutas. Dels finns det en risk att specifika nyttigheter som är av avgörande betydelse för fattiga människor inte prioriteras (t.ex. skydd mot epidemier och sjukdomar som är vanliga i tropi- kerna). Samtidigt är det människorna i just dessa länder som saknar möjlighet att säkra sig mot de negativa konsekvenser som avsakna- den av, eller brister i, en nyttighet ofta medför. Det internationella multilaterala systemets hantering av globala nyttigheter behöver utvecklas så att fattiga människors behov kommer i förgrunden. 
  
 1 
  
 Vad är  
  
 global public good 
 ? Engelskans  
 public  
 respektive  
 private  
 i uttrycken  
 public good  
 och  
 private good  
 följer ungefär samma lexikala betydelser som svenskans  
 offentlig/allmän  
 respektive  
 privat vara/nyttighet 
 . Med en hänvisning till den engelska termens good dubbla betydelse av nyttighet och någonting gott myntas också termen  
 public bad 
 , motsvarande bristen på  
 public good 
 . Om vi antar att fred och hälsa är två  
 public goods 
 , blir därmed motsvarande  
 public bads,  
 krig och sjukdomar (Eldhagen, 2000). Här hänvisas hädanefter till global nyttighet (global public good) respektive  
 avsaknaden  
 av en global nyttighet (global public bad). En beskrivning av vad som kännetecknar globala och allmänna nyttigheter återfinns i Kapitel 4 
  
 2 
  
 Zimmerman och Sagasti, 2001 
  
 59 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 Engagemangets dubbla motiv, solidariteten och det upplysta egenintresset, bör lyftas fram tydligare för att erhålla stöd för en aktiv politik för global utveckling och för att vidga basen vad gäller finansiering, ansvarstagande och deltagande.  
 Utvecklingsfrågor  
 är i dag en  
 nationell angelägenhet 
 , och inte en fråga endast för dem som traditionellt arbetat med biståndsfrågor. Solidariteten och det egna intresset bör förenas i en gemensam utgångspunkt för kraftfulla insatser inom en lång rad olika politikområden. Strävan skall vara att utnyttja den samlade kunskapen inom olika sakområden och hos olika aktörer, även hos dem som traditionellt inte varit tillfrå- gade eller aktiva i utvecklingsfrågor. En lång rad politikområden och policyinstrument står till regeringens förfogande för att på- verka fattigdomen i världen. 
 Som en  
 illustration  
 kan man utgå från fattigdomens multidimen- sionella natur – dvs. brist på möjligheter, brist på makt över sitt eget liv och brist på säkerhet. För att snabbt minska fattigdomen i alla dessa dimensioner krävs åtgärder på det lokala och nationella planet i utvecklingsländer i kombination med kraftfulla internatio- nella åtgärder. En central förutsättning för att öka människors  
 möjligheter  
 att ta sig ur fattigdom är politik och insatser som be- främjar tillväxt och fördelning. Detta kräver bl.a. att höginkomst- länder öppnar sina marknader för import från utvecklingsländer, särskilt vad gäller jordbruksprodukter och arbetskraftsintensiva varor. För att öka fattiga människors  
 makt  
 över sina egna liv krävs bl.a. att fattiga människor och länder får ökade möjligheter att delta i representativa former i globala och nationella fora – detta för att formulera prioriteringar och utforma avtal som motsvarar deras behov. För att öka fattiga människors  
 säkerhet  
 krävs bl.a. åtgärder för att minska riskerna för stora svängningar i världsekonomin lik- som åtgärder för att utveckla globala nyttigheter såsom vaccin och läkemedel mot hiv/aids, tuberkulos, malaria och andra smittsamma sjukdomar. Det kan också gälla internationella åtgärder på miljö- området samt förebyggande insatser mot väpnade konflikter och bättre katastrofberedskap. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att en politik som syftar till att minska fattigdomen i utvecklingsländerna måste innehålla ett mycket bredare spektrum av instrument än det som normalt brukar innefattas i biståndet. Utvecklingen i fattiga länder och enskilda människors levnadsstandard påverkas av: 
 60 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 N  
 Omvärldens politik på en lång rad politikområden med internatio- nella fördelningseffekter, samt de internationella och regionala regelverkens utformning och tillämpning. Instrumenten inom svensk politik återfinns inom samtliga departements ansvarsområden. Den nationella politiken på en lång rad områden bör utformas med en insikt om och ett tydligare  
 hänsynstagande till återverkningar på fattigdomen i utvecklingsländer 
 . 
  
 N  
 Tillgång till  
 globala nyttigheter 
 , t.ex. stabilitet på finansiella marknader, hantering av de stora miljöhoten, katastrof- och konflikthantering och forskning kring sjukdomar, utsäde, energiförsörjning, miljö och tillgång till IT. Instrumenten inom svensk politik finns spridda inom en rad politikområden. 
  
 N  
 Nationell politik i utvecklingslandet samt tillgång på resurser 
 (interna och externa) i vid mening, bl.a. mänskliga rättigheter, demokrati, finansiella resurser, socialt kapital, institutioner, när- ingsliv och kunskap. Instrumenten inom svensk politik återfinns huvudsakligen inom den svenska biståndspolitiken. 
 För att bidra till en hållbar utveckling och fattigdomsminskning i dagens utvecklingsländer krävs ett väl fokuserat agerande på alla dessa fronter. Många olika aktörer och många olika politikområ- den, kan bidra till att avskaffa fattigdomen. En politik för global utveckling (PGU 
 3 
 ) med fokus på levnadsförhållandena i utvecklingsländer måste breddas till att inkludera ett utvecklings- perspektiv i samtliga berörda svenska politikområden, ett utökat samarbete på svensk nationell och internationell nivå kring globala nyttigheter samt bistånd. Därmed bör mål formuleras för PGU:s samtliga tre delområden: 
  
 N  
 Utvecklingshänsyn i samtliga politikområden  
 N  
 Globala nyttigheter 
  
 N  
 Bistånd 
  
 2.2.2 
  
 Sydperspektivet med ökade valmöjligheter 
  
 En grundläggande strävan bör vara att skapa förutsättningar för ett internationellt samarbete som bygger på förtroende och respekt för fattiga länders och fattiga människors politiska vilja, kompetens 
  
 3  
 Denna förkortning på politik för global utveckling kommer att användas i kommande avsnitt. 
 61 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 och kapacitet, och som utgår ifrån att de har ansvaret för utveck- lingen. Forskning visar att en förutsättning för att fattigdomsbe- kämpande insatser ska bli effektiva ofta är att man utgår från de  
 berördas erfarenheter 
 . Således ligger utmaningen i att de fattigas egna prioriteringar och perspektiv får utgöra grunden för arbetet med att utarbeta strategier och genomföra dessa. För att detta ska bli möjligt, och för att övriga dimensioner i den föreslagna PGU:n skall få en utformning som tar hänsyn till fattiga människors och fattiga länders prioriteringar och förutsättningar, krävs en ökad satsning på vad kommittén har valt att kalla ett  
 sydperspektiv 
 . Med detta menar kommittén att man försöker utgå ifrån lokala aktörers perspektiv, vare sig det är en regering, en organisation, en enskild individ eller en grupp av individer. Detta ställer krav på en ökad förmåga att sätta sig in i mottagarens verklighet och på kunskap om samband och effekter inte bara på makronivå utan även ner på indi- vidnivå (mikronivå). Det medför också att flera perspektiv måste användas samtidigt, t.ex. jämställdhetsperspektivet och barnper- spektivet. En sådan sammanvävning kommer, enligt kommittén, att ytterligare berika de analysmodeller som utvecklats inom dessa två perspektiv 
 4 
 . Vidare krävs en bedömning av huruvida en regering eller en organisation företräder de fattigas intressen. Om detta inte är fallet, innebär ett sydperspektiv att man istället bör lyssna direkt på de fattiga. 
 I sina diskussioner har kommittén försökt finna en beteckning för ett perspektiv som omfattar ovanstående dimensioner och kommit fram till att sydperspektivet är det begrepp som kommer närmast. Begreppet skall dock inte uppfattas som en geografisk beteckning utan som ett tänkesätt eller attityd. Ett sydperspektiv medför att man lyssnar på och tar tillvara de fattigas egna erfaren- heter – de är de verkliga experterna på fattigdom. 
 Sydperspektivet innebär att bygga på den  
 kompetens  
 och kapaci- tet som, trots bristande resurser,  
 finns i utvecklingsländer 
 . Utma- ningen är att skapa en internationell ordning där höginkomstländer ser mycket allvarligare på fattigdom och kränkningar av mänskliga rättigheter, men som är mindre påträngande när det gäller att anvisa utvecklingsländer specifika sätt att bekämpa fattigdom och realisera rättigheter. En ny form av internationellt samarbete behövs där ut- vecklingsländerna kan välja mellan olika vägar mot samma mål. 
  
 4  
 T.ex. är orsakerna bakom en ung flickas fattigdom ofta annorlunda än orsakerna bakom en gammal kvinnas fattigdom. Fattigdomen tar sig ofta också olika uttryck. 
 62 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 Ett sydperspektiv i svensk PGU medför att Sverige vid formule- ringen av nationell  
 svensk politik på samtliga politikområden  
 med internationella fördelningseffekter bör försöka genomföra konse- kvensanalyser som belyser hur den föreslagna politiken påverkar enskilda länder och människor i utvecklingsländer så långt detta är möjligt. Därefter måste utrymme ges åt en politisk avvägning av hur olika målsättningar skall balanseras mot varandra. Ett sydper- spektiv inom samtliga politikområden medför således ett behov av omfattande kompetens kring utvecklingsfrågor. Kunskap krävs om hur långsiktigt hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning bäst skall främjas utifrån komplexa samband, lokala förutsättningar och lokal kunskap i utvecklingsländer. 
 En bred förståelse i Sverige för fattiga människors perspektiv kan endast uppnås genom långsiktigt samarbete präglat av ömsesidighet och  
 utbyte av erfarenheter  
 inom så många områden som möjligt. Möjligheter till kulturutbyten, samarbete inom forskning eller mellan intresseorganisationer som t.ex. fackföreningar och handi- kapporganisationer, måste utvidgas. Det är ett egenintresse för Sverige att många svenskar får en kompetens som bottnar i global medvetenhet. 
 Sydperspektivet bör även genomsyra det multilaterala samarbete som syftar till att hantera gemensamma globala problem och skapa  
 globala nyttigheter 
 . Detta bör bland annat inkludera insatser för att förstärka utvecklingsländers deltagande. Länder med svaga eller otillräckliga strukturer internt är också svaga när det gäller att delta i det internationella normbildande arbetet och i annat internatio- nellt utbyte och förhandlingar. Långsiktig kapacitetsuppbyggnad ligger i bägge parters intresse. Det skapar kompetenta motparter för svenska aktörer vid ett internationellt samarbete. Insatser bör syfta till att stärka ländernas kapacitet och förmåga att formulera och förhandla om bl.a. ekonomiska, handelspolitiska och jord- brukspolitiska frågor. Det kan till exempel innebära att stärka län- ders förhandlingskapacitet i multilaterala organ och internationella organisationer eller att underlätta byggandet av nätverk och regio- nalt samarbete för att de bättre skall kunna göra sina röster hörda i det internationella samarbetet. 
 Samarbetslandets företrädare måste få möjlighet att ta ansvar och samtidigt få stöd att utveckla verktyg för att lösa sina egna pro- blem. Utan detta perspektiv har grundläggande demokratiska vär- deringar och  
 demokratins processer  
 svårt att slå rot. Respekt och stöd för de demokratiska institutionerna kräver att givar- och 
 63 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 mottagarrelationen förändras, partnerskapstanken specificeras och tanken om ansvarstagande och ägarskap utvecklas fullt ut. 
 Inom  
 biståndet  
 har brist på koordinering, olika krav på rapporte- ring och skiftande procedurer mellan olika givare bidragit till för- sämrad effektivitet. Dyrbar tid hos mottagaren har gått åt till att tillfredställa givare snarare än åt dialog med den egna befolk- ningen. Den perspektivförskjutning till syd som kommittén menar är nödvändig, innebär att samarbetsländerna måste både ges och ta ett ökat ansvar för sin egen utveckling. 
 Det går inte att styra sin egen utveckling om man inte  
 själv får välja  
 politik och aktörer i utvecklingsprocessen. Nya samarbets- former måste skapas där samarbetslandet får och tar ett självstän- digt resultatansvar – ett samarbete som ger samarbetspartners, såväl regeringar som enskilda organisationer, verkliga valmöjligheter att fullt ut ta ansvar för sin utveckling. En övergång till ett generellt stöd till samarbetslandets budget i länder som uppfyller ett antal fundamentala kriterier 
 5 
 , är ett steg i en utvecklingsprocess genom vilket mottagarlandet ges möjlighet att ta ett eget ansvar för for- mulering av politiken och dess genomförande, och därmed också för politikens resultat. 
 Sydperspektivet måste således innebära att utvecklingsländernas  
 valmöjligheter  
 utökas när det gäller bl.a. policyrådgivning, tekniskt bistånd, forskningsstöd och samarbete via enskilda organisationer i de delar där detta är tillämpbart. Om mottagaren får ta ansvar för politikutformning eller insatsval måste den också ges möjlighet att välja från vilken samarbetspartner man vill erhålla rådgivning, kon- sulttjänster, varor eller annan typ av samarbete. 
 Detta medför ett större krav på svenska myndigheter, organisa- tioner och andra bidragande aktörer, att ständigt höja kvaliteten i insatserna om man vill att valet skall falla på svenska samarbets- partners. Det innebär att Sverige i allt större utsträckning bör foku- sera på tjänster och varor inom de områden där vi redan har s.k. komparativa fördelar, dvs. där svenskt kunnande är konkurrens- kraftigt. Ett bejakande av informationssamhällets möjligheter bör särskilt eftersträvas. Kommittén anser att ett aktivt engagemang från svenska företag, enskilda organisationer och individer i det internationella samarbetet är viktigt för att utnyttja  
 svensk kompe- tens 
 , liksom för att säkerställa en fortsatt stark biståndsvilja. 
  
 5  
 För en diskussion om dessa kriterier, se avsnitt 6.4.2. 
 64 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 Det bör påpekas att detta samarbete med generellt budgetstöd och ett självständigt resultatansvar för samarbetslandet  
 inte  
 kom- mer att kunna  
 förverkligas på kort sikt 
 . För att det skall bli möjligt krävs bl.a. att flertalet höginkomstländer ställer sig bakom idén om en utökad användning av bl.a. budgetstöd och en breddad marknad för olika tjänster och varor. Ett antal länder har dock redan tagit steg i denna riktning, och ett utrymme finns för Sverige att bli på- drivande i denna process bland likasinnade länder i EU och inom ramen för OECD. För att få folkligt stöd i Sverige för denna typ av bistånd krävs ett aktivt informationsarbete kring hur biståndet bidrar till måluppfyllelse i mottagarländer. 
 Det är uppenbart att den skissade samarbetsformen för biståndet i ett begynnande skede bara är applicerbar på ett  
 fåtal länder 
 . I de flesta fall skall den ses som en slutfas i en process. Noggrant for- mulerade kriterier för när stöd i denna form kan användas måste fastställas. Där kriterierna inte går att uppfylla, eller där regeringar bryter mot överenskommelser, bör stödet kanaliseras enligt andra riktlinjer (Kommittén återkommer till detta i kapitel 6). I dessa länder bör stödet till olika typer av kapacitetsuppbyggnad, som t.ex. förhandlingskapacitet, rättsväsende, korruptionsbekämpning och revision förstärkas. Kommittén bedömer att huvuddelen av det svenska landbaserade biståndet under de närmaste åren kommer att kanaliseras i andra former än via generellt budgetstöd, t.ex. via projekt och sektorstöd. Gradvis kan sedan detta övergå i en ny fas, generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar. 
 Ett sydperspektiv innebär också att man som komplement till bistånd med självständigt resultatansvar bör utveckla en mångfald av samarbetsformer som präglas av ömsesidighet på alla nivåer inom många områden. Då detta är av ömsesidig nytta bör kostna- derna för den svenska delen i detta inte enbart belasta biståndsbud- geten. 
  
 2.2.3 
  
 Rättighetsperspektiv och betydelsen av demokratiska processer 
  
 Som ett centralt förhållningssätt i formulerandet av en svensk poli- tik för global utveckling, har kommittén valt att, tillsammans med sydperspektivet, anlägga ett rättighetsperspektiv. Det finns en  
 ge- mensam vision  
 och ett gemensamt mål för de mänskliga rättighe- terna (MR) och strävan att främja utveckling i vid mening – att ga- 
 65 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 rantera frihet, välbefinnande och människovärde för alla människor överallt i världen. Både mänskliga rättigheter och främjandet av ut- veckling handlar om att garantera grundläggande friheter. Den svenska utrikespolitiken syftar sedan lång tid till att öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Målet är att människor också i andra länder skall få del av garanterade friheter, skydd mot över- grepp och en tillfredsställande levnadsstandard. Detta är också något som Sverige förbundit sig till att arbeta för genom vårt med- lemskap i FN.  
 FN-stadgan 
  ger oss både möjlighet och förpliktelse att agera i dessa frågor. 
 Parallellt med att en bredare syn på begreppet fattigdom växt fram, har den senaste tioårsperioden också inneburit en ökad sam- syn när det gäller de mänskliga rättigheterna. Fokus har koncentre- rats till att formulera och fastställa grundnormer. En gemensam syn har slagit igenom, nämligen att de mänskliga rättigheterna – civila, ekonomiska, kulturella, politiska och sociala – är  
 universella, ömse- sidigt samverkande och delar av samma helhet 
 . I dag råder så gott som enighet om att det inte går att gradera rättigheterna utifrån en generell uppdelning i politiska eller ekonomiska rättigheter. De olika kategorierna både förstärker och förutsätter varandra. Detta åskådliggörs bl. a. av konventionen om avskaffandet av all slags dis- kriminering av kvinnor, konventionen om barnets rättigheter och nu senast i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, där olika rättigheter behandlas i samma dokument och i ett samman- hang 
 6 
 . Alla rättigheters lika legitimitet kan ändå innebära att en prioritering måste göras när det gäller arbetet för att förverkliga olika rättigheter i en konkret situation. 
 Med en flerdimensionell fattigdomsdefinition är det även svårt att säga att vissa rättigheter är viktigare än andra i den övergripande strävan att utrota fattigdomen. Det krävs en  
 helhetssyn på männi- skan  
 och hennes behov – oavsett om det är demokratisträvanden eller materiell fattigdomsminskning som står högst på agendan. Ekonomiska, sociala och kulturella omständigheter kan helt och hållet avgöra människors reella möjlighet att delta i det offentliga samtalet, på samma vis som en förstärkt demokrati kan vara en av de viktigaste metoderna för människor att trygga sina mest grund- läggande ekonomiska och sociala behov 
 7 
 . Brist på ekonomisk till- växt är ingen ursäkt för att inte uppfylla de medborgerliga och po- 
  
 6 
  
 För ett mer utvecklat resonemang om EU:s arbete för mänskliga rättigheter se Nyman- Metcalf, 2001 
  
 7 
  
 Johnsson, C., 2001 
  
 66 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 litiska rättigheterna. Inte heller får ekonomisk tillväxt vara en ursäkt för att åsidosätta mänskliga fri- och rättigheter. 
 De mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks i FN: s olika kon- ventioner, täcker de centrala komponenterna i den vidgade fattig- domsdefinitionen. Kommitténs uppfattning är att dessa rättigheter kan operationaliseras ytterligare och därmed utgöra en grund för prioriteringar och målsättningar för den globala utvecklingspoliti- Nicholson. Den samlade rättighetskatalogen ger en vision av ett värdigt liv och kan ses som en långsiktig internationell dagordning för ut- veckling. 
 FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter, och en del av de efterföljande konventionerna, har en i stort sett global anslut- ning av världens länder varför dessa instrument anses tillhöra sed- vanerätten. Med visst fog kan därför hävdas att de utgör en  
 gemen- sam global värdegrund 
 . Mänskliga rättigheter som värdebegrepp har också fått stor spridning hos den breda allmänheten i många länder och det finns i dag en tendens att använda sig av rättighetstermer för att ge starkare uttryck åt krav, önskemål eller förhoppningar. 
 Försiktighet bör dock iakttagas för att man inte ska urgröpa den  
 juridiska basen  
 för de mänskliga rättigheterna. För att kunna för- verkliga de mänskliga rättigheterna, och för att dessa ska tillföra något i det praktiska arbetet, krävs konkreta referensramar – något som internationell rätt och de juridiskt bindande  
 MR-konventio- 
  nerna erbjuder. Även om en alltför legalistisk attityd måste undvi- kas, speciellt i det praktiska utvecklingssamarbetet, krävs kunskap om och förståelse för både folkrätten och  
 FN-systemet 
  och dess mekanismer samt de olika regionala instrumenten med dess dom- stolar och kommittéer. Kommittén vill återigen betona att tillämp- ningen av ett rättighetsperspektiv bygger på de mänskliga rättig- heterna såsom de är formulerade i de internationella  
 FN-konven- 
  tionerna. 
 Med den flerdimensionella fattigdomsdefinitionen kan således fattigdom betraktas som en situation där de mänskliga rättighe- terna inte är uppfyllda. Omvänt måste således uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna vara ett centralt element i all politik som strävar efter att reducera fattigdomen. Kommittén anser att detta samband är viktigt att lyfta fram och betona. Det finns ett antal  
 bärande principer  
 i de mänskliga rättigheternas multilaterala regel- verk som bör användas tydligare inom ramen för den globala ut- vecklingspolitiken och i arbetet med att minska fattigdomen. 
 67 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 Dessa principer har stor potential att förstärka och effektivisera fattigdomsbekämpande strategier: 
  
 N  
 Ett rättighetsperspektiv understryker grundtanken att alla männi- skor, män, kvinnor och barn, har rätt till ett liv utan fattigdom och att insatser som befrämjar detta skall utgå från denna utgångs- punkt och inte vara beroende av solidaritet eller en önskan att be- driva välgörenhet. 
  
 N  
 Ett rättighetsperspektiv sätter den enskilda människan i fokus och betonar hennes rätt till inflytande över sin situation. 
  
 N  
 Ett rättighetsperspektiv lägger grunden för kravet på demokrati som styresform. 
  
 N  
 Det normativa regelverket beaktar samtliga de delkomponenter som ingår i den breda definitionen av fattigdom. 
  
 N  
 Principen om  
 icke-diskriminering 
  betonar behovet att uppmärk- samma särskilt utsatta grupper och sträva efter lösningar som inte lämnar någon utanför. 
  
 N  
 Ett rättighetsperspektiv medför krav på ett jämställt samhälle då lika rättigheter för alla, män och kvinnor, är utgångspunkten. 
  
 N  
 Ett rättighetsperspektiv fastställer ansvaret för genomförandet. De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan statsmakten och den enskilda människan. Rättigheterna beskriver statens ansvar såväl när det gäller att respektera individens friheter, att skydda henne mot kränkningar och att tillgodose individens grundläggande materiella behov utan diskriminering. 
 Ett rättighetsperspektiv ställer således den fattiga människan i cent- rum. För att kunna avgöra hur  
 MR-situationen 
  påverkas av olika politiska beslut, dvs. hur olika grupper av människor och individer inom dessa grupper påverkas, krävs studier som söker synliggöra  
 effekterna på individnivå 
 . Eftersom människor har olika förutsätt- ningar kommer olika åtgärder att få olika resultat, beroende på hur situationen för den enskilde ser ut. Ett rättighetsperspektiv medför ett naturligt fokus på diskriminerade, exkluderade och marginalise- rade individer och grupper. Det förstärker möjligheten att identifi- era de åtgärder som krävs för att män, kvinnor, barn, ungdomar, gamla, funktionshindrade, människor med olika etnisk tillhörighet eller olika sexuell läggning, stadsbefolkning eller boende på lands- bygden skall kunna tillgodogöra sig sina rättigheter. Det hjälper också till att identifiera var särskilda åtgärder kan behövas sättas in för att effekter av olika beslut ska bli så rättvisa som möjligt. Med 
 68 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 ett rättighetsperspektiv blir också individen ett subjekt i meningen att man utgår ifrån att individen själv är bärare av sina rättigheter – inte objekt, och därmed föremål för olika åtgärder. 
 Rättighetsperspektivet innebär en perspektivförskjutning både till utvecklingsländer och till den enskilda individen. Hela proces- sen kräver en  
 genuin och aktiv delaktighet  
 på olika nivåer i samhället i de berörda länderna. Lokala och internationella enskilda organisa- tioner, politiska partier, fackföreningar och andra representanter för det civila samhället kan spela en viktig roll i att ge röst åt de svaga grupperna, men också i att stärka dessa grupper och individer så att de själva kan göra sin röst hörd. Det blir en del i en demokra- tiseringsprocess där en demokratisk kultur gynnas av, och förut- sätter att, människor är engagerade i frågor som berör dem och samhället de lever i. 
 Övergripande mål för utvecklingsansträngningarna finns redan formulerade i konventionstexterna. De stater som ratificerat kon- ventionerna har accepterat att sträva mot att uppfylla dessa mål. Som komplement till konventionstexten finns ett omfattande material med kommentarer och slutsatser från de olika  
 kommitté- erna i  
  
 FN-systemet 
 , 
  vilka har till uppgift att bevaka hur staterna uppfyller sina åtaganden under de olika konventionerna. Som un- derlag för sitt arbete använder kommittéerna dels staternas egna rapporter, dels information från forskare, enskilda organisationer och andra rapportörer. Frivilligorganisationernas nätverk är mycket viktiga informationskällor. Även rapporter från FN:s speciella rap- portörer kan bidra till både ökad kunskap om rättigheternas inne- håll och en analys av staternas skyldigheter att förverkliga rättig- heterna. Detta material kan även vara till stor hjälp i en utvärde- ringsprocess av utvecklingssamarbetet. Det internationella regel- verket för mänskliga rättigheter, inklusive dess uppföljningssystem och kontrollmekanismer, är därför ett användbart system med, i de flesta fall, bra indikatorer på huruvida stater uppfyllt sina legala skyldigheter. Systemet kan fungera som en av flera utgångspunkter för utvärderingar av hur mottagarstaten och givare lyckats i sina målsättningar 
 8 
 . 
 I detta sammanhang måste även de regionala konventionerna och mekanismerna nämnas. Dessa innehåller i grunden ett skydd för 
  
 8  
 I Green, 2001 samt i  
 Sida-rapporterna 
  Working Together del 1 och 2, redovisas några av de erfarenheter som finns av ett tillämpat rättighetsperspektiv i utvecklingssamarbetet, samt konkreta förslag hur  
 MR-systemet 
  bättre kan användas i detta arbete. 
 69 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 samma universella rättigheter, men de kan ibland agera mer kraft- fullt eftersom de har tillgång till domstolar och kommittéer som i vissa fall kan fatta beslut som är bindande för staterna. 
 Utgångspunkten i de internationella konventionerna innebär också att det finns  
 en given ansvarsfördelning 
 . De stater som un- dertecknat konventionerna är skyldiga att respektera, försvara och skydda samt främja och stegvis genomföra de rättigheter som anges. Regeringen är ytterst ansvarig gentemot den enskilde, men regeringen måste naturligtvis dessutom involvera och säkerställa en lång rad andra aktörers medverkan. Det sätter fokus på behovet att fastställa vilka institutioner som har medansvar på olika nivåer – från regering till den enskilda människan, de olika aktörernas upp- gifter och roller samt samspelet mellan dem. 
 För att det globala samfundet i praktiken ska kunna hålla värl- dens länder ansvariga krävs mekanismer som ställer de ansvariga till svars. Det innebär både politiska och rättsliga anordningar, men också stöd till kompetensutveckling, personalutveckling och ar- betsledning samt oberoende media. Fungerande  
 mekanismer för övervakning  
 som är tillgängliga, transparenta och effektiva är en förutsättning för en effektiv implementering av de mänskliga rät- tigheterna. 
 De mänskliga rättigheterna är  
 en universell angelägenhet 
 , även om denna omsorg om människor i andra länder inte alltid har varit en självklarhet. Förhållandet mellan en stat och dess medborgare har länge betraktats som en i huvudsak intern angelägenhet. Detta syn- sätt har förändrats.  
 FN-stadgan 
  ger, som tidigare nämnts, en legi- tim grund för en dialog om dessa frågor. Genom  
 ESK-processen 
  (Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen) och Helsing- forsavtalet utvecklades en politisk acceptans som gjorde det möjligt att både kritisera  
 MR-situationen 
  i andra länder, och också arbeta för en förbättring. Ett annat exempel är FN:s barnkonvention som lägger ett kompletterande ansvar på det internationella samfundet för förverkligandet av sådana rättigheter som kräver mer resurser än som finns tillgängliga i ett land. I barnkonventionen betonas att det särskilt gäller barn med handikapp och barns rätt till utbildning och hälsa. 
 Att använda ett rättighetsperspektiv inom olika politikområden innebär  
 en möjlighet  
 att använda sig av konventionerna om de mänskliga rättigheterna, och det faktum att de utgörs av juridiskt bindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden. Det innebär också att inför politiska beslut göra en analys av kon- 
 70 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 sekvenserna av hur beslut inom det egna politikområdet påverkar andra staters möjligheter att uppfylla sina åtaganden på  
 MR-områ- 
  det. 
 Ett  
 exempel  
 på möjligheten att använda sig av ett  
 rättighetsper- spektiv  
 är Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och dess arbete via Högkommissarien för nationella mino- riteter (HCNM). Högkommissariens arbete kan sägas ha utveck- lats till ett konfliktförebyggande instrument, som strävar efter att identifiera minoritetssituationer där insatser från Högkommissa- rien har potential att främja integrering och minska spänning. HCNM betonar i sin verksamhet vikten av att de internationella normerna följs. Det gäller allmänna principer som främjande av demokrati, mänskliga rättigheter och utvecklandet av en rättsstat, samt specifika normer om rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Arbetet med att främja mänskliga rättigheter är ett mål i sig men också ett medel för att uppnå ökad säkerhet. 
 Ett annat sätt att tillämpa ett rättighetsperspektiv, inom exem- pelvis handelspolitiken, skulle kunna innebära att diskussionen breddas om olika besluts effekter på  
 MR-situationen 
  i andra länder, t.ex. vid beslut om statliga exportkrediter. Frågan som bör belysas är huruvida det svenska beslutet att med statliga medel subventio- nera en viss typ av export, är förenligt med det importerande lan- dets möjligheter att uppfylla sina skyldigheter vad gäller mänskliga rättigheter. Ett konkret exempel är dammprojektet Three Gorges i Kina där frågan om statliga exportkreditgarantier är aktuell. Ett rättighetsperspektiv innebär inte att en sådan garanti inte kan ges, men en tillämpning av rättighetsperspektivet skulle avkräva be- slutsfattarna en konsekvensanalys ur ett  
 MR-perspektiv, 
  ungefär på samma sätt som en miljökonsekvensanalys görs idag. Resultatet av en sådan analys är sedan en av flera olika utgångspunkter för be- slutet. I vissa fall kommer tydliga målkonflikter att uppenbaras, och det blir den demokratiska processens uppgift att säkerställa att prioriteringar görs i enlighet med demokratiska principer. Ett tyd- liggörande av ett besluts fördelningsmässiga effekter vad avser främjandet av mänskliga rättigheter i förhållande till andra legitima målsättningar främjar en debatt och är en central komponent i det demokratiska samhället. 
 När det gäller biståndet bör ett stegvist genomförande av de mänskliga rättigheterna för alla människor oberoende av kön, ålder, funktionshinder etc. vara ett villkor för svenskt stöd till ett samar- betslands budget. Som ett led i att främja ett ökat ansvarstagande, 
 71 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 och som ett stöd till pågående demokratiska processer, är det nöd- vändigt att länderna mer självständigt får välja de medel och den politik som de anser bäst främjar de mål som de satt upp för sin utveckling och för uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna. Detta medför att Sverige, liksom övriga givarsamfundet, måste ge ett utrymme för flexibilitet i politikval och ha en beredskap för misslyckanden. Samtidigt måste allt stöd grunda sig på en bedöm- ning att landet ifråga är  
 fast beslutsamt  
 att genomföra de mänskliga rättigheterna. I de olika konventionerna uppmärksammas det fak- tum att detta arbete ibland är avhängigt ett lands tillgång på resur- ser och utvecklingsnivå och att flera av rättigheterna kan behöva genomföras stegvis. 
 I en situation med begränsade resurser måste prioriteringar göras. Rättighetsperspektivet ger dock  
 liten vägledning  
 om vilka rättigheter som skall prioriteras i en situation med resursbegräns- ningar. Detta gäller även  
 prioriteringar  
 som rör fördelningen mellan nu levande individer och kommande generationer. En rad poli- tikval, som syftar till att förbättra förutsättningarna för framtida generationer att få sina mänskliga rättigheter uppfyllda, kan med- föra att förutsättningarna för nuvarande generationer försämras och vice versa. 
 Rättighetsperspektivet är ett viktigt verktyg för att betona beho- vet av rimlig kunskap om de fördelningsmässiga effekterna av olika politikval, men det ger  
 ingen direkt vägledning om vilka medel  
 som är de mest effektiva för att uppnå målen. Kunskap om, och synlig- görande av, att en åtgärd påverkar olika grupper av individer olika, ger dock ett bättre underlag för politiker och myndigheter att göra prioriteringar. Vikten av att ha en fungerande  
 demokratisk process  
 som låter kvinnor och män välja mellan olika kombinationer av pri- oriteringar är ett centralt komplement till en rättighetsbaserad ansats. Ur demokratisk synvinkel är det viktigt att olika priorite- ringars fördelningsmässiga effekter och konsekvenser synliggörs och utreds så långt det är möjligt. Detta kan ske antingen i offentlig regi eller med hjälp av andra aktörer i det civila samhället och inom media. Användandet av ett rättighetsperspektiv måste gå hand i hand med stöd till demokratiska strukturer, enskilda organisatio- ner, media etc. 
 För att kunna avgöra huruvida en regering eller en annan aktör lyckats i sin måluppfyllelse krävs ett visst mått av mätbarhet av målen. Ett fortsatt arbete med att utveckla indikatorer och mått på måluppfyllelse avseende de mänskliga rättigheterna bör därför 
 72 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 eftersträvas för att underlätta och befrämja utvärdering mot de uppsatta målen avseende mänskliga rättigheter. En samordning med den operationalisering av de internationella utvecklingsmålen som pågår (se avsnitt 2.3.4) bör eftersträvas. Bristen på mätbarhet av måluppfyllelse är intimt förknippat med den kritik som återfinns bland t.ex. företag som av olika skäl vill bidra till att främja de mänskliga rättigheterna. De internationella regelverken uppfattas ibland som alltför vida och svårtolkade. Samtidigt som arbetet med att utveckla bättre mätinstrument måste fortsätta, bör kunskapen om de riktlinjer, tolkningshjälp och uppföljningssystem som ändock finns spridas på ett mer aktivt sätt. Likaså måste metoder som säkerställer att framtida generationers rättigheter vägs in ut- vecklas. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att de mänskliga rättighe- terna  
 konkretiserar dagordningen för mänsklig utveckling 
 . De fäster uppmärksamheten på ansvaret att respektera, skydda och uppfylla de mänskliga rättigheterna för alla människor. Människorättstradi- tionen har rättsliga verktyg och institutioner som kan trygga frihet och mänsklig utveckling. Rättigheterna ger också legitimitet åt målet om mänsklig utveckling och tillför principen om social rätt- visa. Rättighetsperspektivet bidrar till att de mest utsatta och ut- slagna prioriteras, framför allt de som drabbas på grund av diskri- minering. Det fäster även uppmärksamheten på att behovet av in- formation och en politisk röst åt alla människor är en utvecklings- fråga. Förverkligandet av medborgerliga och politiska rättigheter är alltså centrala delar av utvecklingsprocessen. 
 Fattigdomsstrategier som har sin utgångspunkt i de normativa regelverken och i ett rättighetsperspektiv kommer enligt kommit- tén att sannolikt vara mer effektiva, hållbara, inkluderande, rättvisa och meningsfulla för dem som lever i fattigdom. För att detta skall förverkligas måste hänsyn tas till de mänskliga rättigheterna i alla processer och politikval som formar den globala utvecklingspoliti- Nicholson. 
 I femtio år har man inom det multilaterala systemet framför- handlat konventioner, deklarationer och generella principer rörande mänskliga rättigheter. En lång rad övervakningsorgan har bildats. Kommittén anser att det nu är hög tid att koncentrera an- strängningarna på att implementera de mänskliga rättigheterna. 
 73 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 2.3 
  
 Mål 
  
 2.3.1 
  
 De biståndspolitiska målen 
  
 9 
  
 Allt sedan proposition nr 100 antogs av riksdagen 1962 har det övergripande målet för Sveriges bistånd varit att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Kring denna huvudinriktning har det rått en bred partipolitisk enighet. Detta mål bekräftades bl.a. av 1977 års biståndspolitiska utredning, vars förslag till fortsatt biståndspoli- tisk inriktning senare antogs av riksdagen. Denna utredning for- mulerade också  
 fyra delmål  
 för biståndet, vilka senare antogs av riksdagen. Dessa delmål skulle inte vara inbördes rangordnade. 
  
 1. 
  
 Resurstillväxt 
  
 2. 
  
 Ekonomisk och social utjämning 
  
 3. 
  
 Ekonomisk och politisk självständighet 
  
 4. 
  
 Demokratisk samhällsutveckling. 
  
 Dessa kompletterades med ytterligare två delmål 1988 respektive 1996: 
  
 5. 
  
 Hållbar utveckling 
  
 6. 
  
 Jämställdhet mellan kvinnor och män 
  
 Fattigdomsminskning har alltså varit den officiella och oomstridda ledstjärnan för svenskt utvecklingssamarbete i snart 40 års tid. Trots detta har  
 fattigdomsminskning  
 endast  
 sällan  
 utgjort ett uttalat strategiskt  
 fokus  
 i landstrategier eller ett klart definierat huvudmål för olika projekt 
 10 
 . I de fall där fattigdomsminskning har angetts som huvudsakligt mål (på projektnivå), saknas vanligen länkar mellan detta mål och projektens aktiviteter. Det är alltså knappast förvånande att studier angående fattigdomsperspektivet i uppfölj- ningsrapporter och utvärderingar av Sidafinansierade projekt kon- staterar att dessa dokument endast sällan innehåller någon analys av verksamhetens effekt vad gäller fattigdomsminskning 
 11 
 . Bristen på fattigdomsminskning som strategiskt fokus i enskilda projekt och program påpekas även i DAC:s nyligen genomförda översyn av det svenska biståndet 
 12 
 . 
  
 9  
 En fylligare historik och en redogörelse för fattigdomsmålets uttolkning återfinns i kapitel 6. 
  
 10 
  
 Peck och Moore, 2000; Riddle m.fl., 2001; Frühling, 2001 
  
 11 
  
 Frühling, 2001; Peck och Moore, 2000 
  
 12 
  
 OECD-DAC, 
  
  2000 
 74 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 Orsaken till detta är bland annat att övergripande riktlinjer för arbetet saknas och att de fyra centrala regeringsskrivelserna av poli- cykaraktär som utarbetats, behandlats, beslutats och redovisats av riksdagen under de senaste åren endast delvis fokuserat på fattig- domsminskning 
 13 
 . 
 I  
 jämställdhetspropositionen 
  
 14  
 berörs inte sambandet och kopplingarna mellan jämställdhet och fattigdomsbekämpning på något ingående sätt. Jämställdhetsarbetet nämns som ett av fyra prioriterade områden inom Sida (vid sidan av fattigdomsbekämp- ning). Något mer ingående resonemang om hur jämställdhetsarbe- tet kan kopplas till fattigdomsbekämpning finns inte. 
 I  
 miljöskrivelsen 
  
 15  
 konstateras att de miljöinsatser som bör prioriteras måste relateras till den konkreta situationen i respektive land, men samtidigt fokusera på fattigdomens problem och effek- terna av modernisering. Ett konkret resonemang om hur miljöin- satser och insatser för hållbar utveckling ska kopplas till fattig- domsminskning finns inte. 
  
 Fattigdomsskrivelsen 
  
 16  
 syftade till att visa hur Sveriges utvecklingssamarbete kan stärkas för att bidra till det övergripande målet, dvs. fattigdomsbekämpning. Skrivelsen lyfter fram att fat- tigdom bör ses som brister i tre olika avseenden – brist på säkerhet, brist på förmåga och brist på möjligheter. Där konstateras vidare att det krävs ett integrerat synsätt, där sambanden mellan demo- kratisk, ekonomisk och social utveckling är centrala. Insatser måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varje grupp och stärker människors kapacitet att påverka och för- ändra sin situation. Skrivelsen innehåller också förslag på vad ett fattigdomsperspektiv bör betyda inom de olika delområdena miljö, jämställdhet, demokrati och mänskliga rättigheter, konflikter och katastrofer samt ekonomisk tillväxt. 
 I  
 demokratiskrivelsen 
  
 17  
 slås inledningsvis fast att fattigdomsbe- kämpning utgör huvudmålet för svenskt bistånd, men några mer ingående resonemang om sambanden mellan demokratisk och eko- nomisk utveckling eller hur demokrati- och  
 MR-frågorna 
  konkret skall integreras i fattigdomsperspektivet saknas. Det konstateras dock att om man vill föra en konsekvent politik för mänskliga rät- 
  
 13 
  
 Frühling, 2001 
  
 14 
  
 Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete, Prop. 1995/96:153 
  
 15 
  
 Skr. 1996/97:2. 
  
 16 
  
 Skr 1996/97:169 
  
 17 
  
 Skr. 1997/98:76 
  
 75 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 tigheter bör utvecklingssamarbetet så lång som möjligt förklaras i rättighetstermer och härledas från de mänskliga rättigheterna. 
 Sammantaget innebär analysen av de olika skrivelsernas innehåll att fattigdomsbekämpning inte fullt ut godtas eller bekräftas som strategiskt fokus och överordnat mål för biståndsverksamheten 
 18 
 . 
  
 2.3.2 
  
 Målen för ett breddat politikområde 
  
 Kommittén har som uppgift att se över de biståndspolitiska målen och överväga huruvida målen bör ersättas av nya. I sammanhanget bör erinras om att utredningens och kommitténs arbete har fokuse- rat på utvecklingen i utvecklingsländer. Det faktum att kommittén i detta betänkande föreslår en breddning av politikområdet medför att diskussionen om mål inom det utvidgade politikområdet inte bara kan ske utifrån biståndspolitiska överväganden. De  
 mål  
 som kommittén föreslår skall täcka hela det nya  
 utvidgade politikområ- det PGU 
 . 
 Biståndets långsiktiga uppgift är att göra sig självt överflödigt. När målsättningen för biståndet i en avlägsen framtid förhopp- ningsvis är uppfylld kan denna verksamhet således upphöra. En svensk PGU strävar dock längre än till att avskaffa fattigdomen. Om biståndet inte längre behövs i ett enskilt land, eller i allmänhet, kommer svensk PGU att fortsätta bedrivas inom ramen för de två första delområdena, dvs. utvecklingshänsyn i samtliga svenska po- litikområden samt svenska bidrag till främjande av globala nyttig- heter. Dessa strävanden bör enligt kommitténs mening manifeste- ras i två separata  
 mål för PGU 
 , som ska gälla även den dag  
 då målet för biståndet infriats 
 . 
 När det gäller biståndet verkar  
 oklarheten  
 i relationen mellan det övergripande målet och de sex delmålen ha minskat möjligheten att utforma insatser utifrån ett mål- och resultattänkande i förhållande till det övergripande fattigdomsmålet 
 19 
 . Samtidigt bör det betonas att merparten av de insatser som genomförts inom biståndet san- nolikt har haft direkt eller indirekt effekt på någon av fattigdomens dimensioner. Bristen på tydliga riktlinjer om att fattigdomsmålet skall vara fokus har dock försvårat resultatutvärdering. Målet att 
  
 18 
  
 Frühling, 2001 
  
 19 
  
 Frühling, 2001;  
  
 OECD-DAC, 
  2000 
 76 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 utrota fattigdomen har kommit i skymundan av alla delmål och nya krav på delmål är under uppsegling 
 20 
 . 
 Kommittén önskar ta fasta på att fattigdomen är flerdimensio- nell 
 21  
 och att den ser olika ut för olika människor. Därmed kommer insatser att krävas på många olika områden, dvs. insatser som syftar till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, demokratisk samhällsutveckling, hållbar utveckling, jämställdhet, konflikthan- tering, främjande av MR och rent humanitära insatser. Dessa måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varje grupp med utgångspunkt från lokala förhållanden och så att de stärker människors kapacitet att påverka och förändra sin situa- tion. 
 Det faktum att fattigdomen och fattigdomens orsaker ser olika ut i olika länder och att förutsättningarna skiljer sig åt medför att en politik för fattigdomsbekämpning måste ha olika utformning i olika länder. Det finns ingen given modell som är lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina egna unika förutsätt- ningar. Mot denna bakgrund anser kommittén att en fokusering på just fattigdomsbekämpning krävs med bejakande av olikheterna. Detta skulle också framtvinga en tydlig  
  
 mål-medel-diskussion 
  
 på alla nivåer inom utvecklingssamarbetet, en analys som i dag ofta lyser med sin frånvaro. De nuvarande biståndspolitiska målen kommer att vara viktiga medel i dessa  
 mål-medel-kedjor. 
  Insatser som bidrar till en minskning av fattigdomen genom ekonomisk till- växt och ekonomisk och social utjämning, en demokratisk sam- hällsutveckling, en hållbar utveckling samt genom ökad jämställd- het mellan kvinnor och män kommer att vara viktiga medel för att uppnå målet; en minskning av fattigdomen. Omfattningen av sats- ningar på respektive område kommer att avgöras av de lokala för- hållandena och lokala prioriteringar. Kommittén anser att sydper- spektivet är en vidareutveckling av målet ekonomisk och politisk självständighet. Ambitionen i de nuvarande biståndpolitiska målen täcks väl av kommitténs förslag till nya målformuleringar. 
 Vid sidan av den oklara relationen mellan fattigdomsmålet och de sex biståndspolitiska målen har det också funnits en oftast out- talad förväntan att biståndet skall bidra till att uppnå mål på andra politikområden. 
  
 20 
  
 Cristoplos, 2001 
  
 21 
  
 Skr. 1996/97:169, World Bank, 2000b,  
  
 OECD-DAC,2001b, 
  Patel och Richards, 2000. En kort diskussion om detta finns i kapitel 1. 
 77 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 Av ovanstående skäl, och utifrån den mer utförliga redogörelse som återfinns i kapitel 5 om fattigdomsmålets uttolkning, anser kommittén att tiden är mogen att ersätta de tidigare biståndspoli- tiska målen med tre nya mål – ett för varje delområde i PGU. 
  
 2.3.3 
  
 Målen för en svensk politik för global utveckling 
  
 Tre övergripande mål för svensk politik för global utveckling före- slås. 
  
 1. Som mål för  
 samtliga relevanta svenska politikområden 
 : 
  
 N  
 En rättvisare global utveckling 
 Strävan är att åstadkomma en rättvisare och mer uthållig global ut- veckling genom tillväxt och en mer rättvis fördelning av globala resurser utifrån perspektivet att fattigdomen i världen skall minska. Genom detta mål vill kommittén understryka behovet av kunskap och medvetenhet om internationella fördelningsmässiga effekter av olika politikval. En avvägning kommer ibland att krävas mellan önskan att höja vår egen levnadsstandard och att avstå från detta till förmån för fattiga människor i andra delar av världen eller för framtida generationer. Målet, en rättvisare global utveckling, belyser behovet av att göra politikval som samtidigt tillfredställer svenska nationella intressen och fattiga människors behov i utvecklingsländer. 
 2. Som mål för de politikområden som syftar till att främja pro- duktionen av  
 globala gemensamma nyttigheter 
 : 
  
 N  
 En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter 
 Kommittén vill understryka det dubbla motivet, dvs. det solida- riska motivet och det upplysta egenintresset, när det gäller att bidra till en mer framsynt och hållbar hantering av gemensamma globala problem, t.ex. minskning av växthusgaser, bevarandet av biologisk mångfald, säker vattenförsörjning, skydd av ozonlagret, finansiell stabilitet och förhindrandet av att smittsamma sjukdomar sprids – frågor som i dag innefattas i begreppet globala nyttigheter. Det tydliga egenintresset av att globala risker och problem hanteras 
 78 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 effektivt bör påverka formerna för ansvarstagande och finansiering på nationell nivå. Kommittén betonar också att förebyggande åt- gärder ofta är betydligt mer kostnadseffektiva än insatser som sätts in efter att en kris brutit ut – därav betoningen av behovet av fram- synthet. 
 3. Som mål för  
 biståndet 
 : 
  
 N  
 En förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor 
 Fattigdom innebär brist på möjligheter, makt och säkerhet. Genom att fokusera på den enskilda människan vill kommittén understryka behovet av att utgå från hennes förutsättningar och behov i alla fattigdomens dimensioner. Till goda levnadsvillkor hör ett demo- kratiskt samhälle med respekt för mänskliga rättigheter och med jämställdhet mellan kvinnor och män. Dit hör också en miljömäs- sigt hållbar utveckling som garanterar även framtida generationers sociala behov och välfärd. Genom förbättrad kunskap om olika po- litikvals effekter på enskilda människor kan effektiviteten i mål- uppfyllelse förbättras. Kommittén betonar att även kommande ge- nerationers medborgare tillhör målgruppen. 
 Dessa mål visar att det inte bara handlar om att på sikt utrota fat- tigdomen. Det handlar om att åstadkomma en rättvisare värld. De tre övergripande målen är visionära och långsiktiga. Detta medför att de i vissa avseenden är svåra att mäta, och därför bör komplette- ras med mätbara och tidsbestämda operativa delmål. Kommittén föreslår att arbetet med att utveckla sådana mål bör ta sin utgångs- punkt i de operativa utvecklingsmål som framförhandlats interna- tionellt, Millennium Development Targets (MDT) 
 22 
 . Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma att flera dimensioner av fattigdom är svåra att kvantifiera och heller inte täcks av MDT. Det gäller bl.a. brist på demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter som är viktiga aspekter av fattigdomens dimensioner makt och säkerhet. Ett utvecklingsarbete krävs för att finna lämpliga tidsbestämda mått på fattigdomens alla dimensioner. Insikter från olika sakom- råden krävs för operationaliseringen. 
 Utgångspunkten för målformuleringen är således det flerdimen- sionella fattigdomsbegreppet. Med ett flerdimensionellt mål blir det svårare att avgöra när det kan anses uppfyllt och att göra avväg- 
  
 22  
 En beskrivning av MDT finns i följande avsnitt 2.3.4 
 79 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 ningar mellan vilka operativa delmål som skall prioriteras. Detta skall dock inte leda till att ambitionen att söka utrota fattigdomens samtliga dimensioner överges. 
  
 2.3.4 
  
 De internationella utvecklingsmålen 
  
 De internationella utvecklingsmålen, som bygger på resultaten av de stora  
 FN-konferenserna 
  under  
 1990-talet, 
  introducerades av OECD 1996. De ursprungliga sju övergripande utvecklingsmålen har utökats i samarbete mellan FN, OECD, Världsbanken och IMF och omfattar i dag åtta utvecklingsmål (Millennium Deve- lopment Goals, MDG). Dessa är förenade med 18 operativa mål (Millennium Development Targets, MDT) och drygt 40 olika indi- katorer för att mäta utvecklingen. Syftet är att erbjuda ett ramverk för att mäta effektivitet och styra policyutveckling. FN har fått i uppdrag att fr.o.m. år 2002 årligen följa upp dessa mål på global och nationell nivå. De  
 åtta övergripande utvecklingsmålen MDG 
 , och deras operativa mål MDT, i det följande inom parentes 
 23 
 : 
  
 N  
 Utrota extrem fattigdom och hunger 
 ; (halvera andelen fattiga och halvera andelen hungrande senast 2015) 
  
 N  
 Uppnå universell grundskoleutbildning 
 ; (försäkra alla barn möjligheten att fullfölja primärskola senast år 2015) 
  
 N  
 Öka jämställdheten mellan könen och förbättra kvinnors möjligheter 
 ; (eliminera könsskillnader i sekundärundervisning helst före 2005 men ej senare än 2015) 
  
 N  
  
 Minska barnadödligheten 
 ; (minska barnadödligheten under 5 år med två tredjedelar till år 2015) 
  
 N  
  
 Minska barnsängsdödligheten 
 ; (minska barnsängsdödligheten med tre fjärdedelar till år 2015) 
  
 N  
 Bekämpa hiv/aids, malaria och andra sjukdomar 
 ; (stoppa sprid- ningen och börja minska förekomsten av hiv/aids, malaria och andra sjukdomar före år 2015) 
  
 N  
 Tillförsäkra en miljömässig hållbarhet 
 ; (integrera hållbar utveckling i nationell politik, vänd trenden med en utarmning av naturkapital, halvera till år 2015 andelen människor utan hållbar tillgång till rent vatten, signifikant förbättra levnadsbetingelserna för minst 100 miljoner sluminnevånare senast 2020. 
  
 23  
 Basåret är 1990. Översättning av innehållet i MDG och MDT är inofficiell. 
 80 
  
 SOU 2001:96 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 N  
 Utveckla ett globalt partnerskap för utveckling 
 ; (vidareutveckla ett rättvist,  
  
 icke-diskriminerande 
  
  och förutsägbart regelverk när det gäller handel och finansiella marknader, åtgärda de minst utveck- lade ländernas, kustlösa länders och  
  
 ö-nationers 
  
  speciella problem, skapa en hållbar lösning av skuldproblemet genom nationella och internationella åtgärder, skapa sysselsättning för ungdomar, säkra utvecklingsländers tillgång till vitala mediciner, tillförsäkra ut- vecklingsländerna tillgång till ny teknik, speciellt IT) 
  
 Det lämpliga i att tydligt föra in MDG och MDT i svenska land- strategier och andra policydokument rörande biståndet har upp- märksammats allt mer under senare tid. Williamson hänvisningar till dessa internationella mål görs t.ex. i den reviderade handboken för utarbetandet av landstrategier, vilken är gemensam för UD och Sida. När det gäller andra politikområden verkar dock de interna- tionella utvecklingsmålen haft mycket ringa effekt på utform- ningen av den svenska politiken i respektive politikområde. 
 Kommittén anser att tiden är mogen för att samtliga politikom- råden på ett betydligt mer genomgripande sätt tar Sveriges interna- tionella åtaganden när det gäller de internationella utvecklingsmå- len som utgångspunkt i politikutformningen på det egna området. Ansvaret för att uppfylla dessa måste bäras av alla de politikområ- den som kontrollerar instrument som kan medverka till detta. 
  
 2.3.5 
  
 Målen för samarbetet med Central- och Östeuropa 
  
 Kommittén har i direktiven ombetts att genomföra en jämförelse med målen för det svenska samarbetet med Central- och Öst- europa. 
 Samarbetets huvudområden är följande: 
  
 1. 
  
 Gemensam säkerhet  
 med målet att främja den gemensamma säkerheten i regionen på såväl det militära som det civila området. 
  
 2. 
  
 Demokratins fördjupning  
 med målet att fördjupa demokratin genom att bidra till att stärka demokratins strukturer, främja en demokratisk kultur och ett aktivt medborgerligt deltagande. 
  
 3. 
  
 Ekonomisk omvandling  
 med målet att stärka den ekonomiska re- formprocessen och skapa väl fungerande marknadsekonomier. 
  
 4. 
  
 Social trygghet  
 med målet att skapa social trygghet genom uppbyggnad av hållbara socialtjänst- och socialförsäkringssystem, 
 81 
  
 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 
  
 SOU 2001:96 
  
 en förbättring av folkhälsan samt reformer av hälso- och sjuk- vårdssystemen och den sociala omsorgssektorn. 
  
 5. 
  
 Miljö  
 med målet att bevara, skydda och förbättra miljön, särskilt i och omkring Östersjön samt att stödja en hållbar utveckling. 
  
 6. 
  
 Utbildning och forskning  
 med målet att stärka forsknings- och ut- bildningskapaciteten i samarbetsländerna samt att skapa funge- rande och långsiktiga nätverk mellan främst universitet och hög- skolor i Sverige och i vårt prioriterade närområde. 
 Utvecklingssamarbetet skall även styras av tre riktlinjer: (a) att främja  
 EU-anpassningen, 
  (b) att främja relationerna med Sverige samt (c) att låta ett jämställdhetsperspektiv prägla arbetet. 
 Kommittén anser att samtliga ovanstående mål går att sortera in under de tre mål som föreslås för den svenska PGU:n. Målen rö- rande demokratins fördjupning, ekonomisk omvandling, social trygghet och utbildning och forskning samt riktlinjen att låta ett jämställdhetsarbete prägla arbetet är viktiga delmål för att bidra till PGU:s tredje mål, en förbättring av den fattiga människans lev- nadsvillkor med utgångspunkt i det flerdimensionella fattigdoms- begreppet som innebär avsaknad av makt, säkerhet och möjligheter. Målen gemensam säkerhet och miljö samt riktlinjen om att främja  
 EU-anpassningen 
  är viktiga delmål för att bidra till PGU:s andra mål, en förebyggande och hållbar hantering av gemensamma glo- bala angelägenheter. Relationen till PGU:s första mål, en rättvi- sare global utveckling handlar framför allt om hur stödet skall fi- nansieras – via biståndet eller via anslag som syftar till att uppfylla svenska nationella mål inom andra politikområden. Slutsatsen är enligt kommittén att inget hindrar att samarbetet med Central- och Östeuropa, med bibehållna mål såsom de angetts ovan, underställs målen för PGU. 
 82 
  
 3 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 3.1 
  
 Utvecklingshänsyn – en avvägning mellan olika mål 
  
 Kunskapen och medvetenheten har stärkts om att det är andra politikområden än biståndet som kan ha störst effekt på utveck- lingen i utvecklingsländer och på fattiga människors levnadsvillkor. I takt med globaliseringen framstår vikten av att agera inom en rad olika politikområden som allt mer central för att kampen mot fat- tigdomen skall kunna föras effektivt. Globaliseringen skapar både vinnare och förlorare, och för att skapa en rättvisare fördelning av globaliseringens effekter krävs att större hänsyn tas till utveck- lingseffekter inom samtliga berörda politikområden. Detta har varit ett budskap som ofta återkommit under alla de föredragningar, resor, möten och konferenser som kommittén deltagit i. 
 Det är således allt mer tydligt hur de nationella och internatio- nella perspektiven sammanflätas vid politiskt och ekonomiskt beslutsfattande.  
 Nationell offentlig politik  
 handlar i ökande omfatt- ning om gränsöverskridande problem, och beslut som skall hantera nationella frågor har i växande omfattning  
 internationella effekter 
 . Detta ömsesidiga beroende ökar behovet av att definiera svenska ståndpunkter och ställningstaganden i ett växande antal frågor av internationell karaktär. Allt fler politikområden har kommit att påverkas av denna utveckling, och de internationella frågorna är inte längre frågor som främst berör utrikesförvaltningen eller in- ternationella enheter på övriga departement. Frågorna är också allt oftare komplexa, sammansatta och  
 departementsöverskridande 
 , såsom biosäkerhet, genpolitik, handelspolitik, säkerhet, migration, internationell finanspolitik och jordbrukspolitik. 
 Begreppet samstämmighet och koherens används i den interna- tionella debatten för att beskriva en rad olika målsättningar och 
 83 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 strävanden 
 1 
 . Behov föreligger därför av att förtydliga vad som i detta betänkande avses med en samstämmig och  
 koherent politik 
 . Kommittén utgår från sitt uppdrag att identifiera och fastställa omfattningen av politikområdet en politik för global utveckling, PGU, samt att formulera målen för detta politikområde. Enkelt uttryckt är en samstämmig politik för global utveckling en politik som effektivast bidrar till att uppnå de fastställda målen för politikområdet. Det innebär att kommittén endast i begränsad omfattning behandlar frågan om hur det traditionella biståndet kan bidra till att uppfylla målen inom andra politikområden. Men när detta sker, sker det framför allt utifrån frågan hur finansieringen bör fördelas när biståndsinsatser används för att uppfylla mål för andra politikområden. Bristande koherens kan med denna utgångs- punkt ta sig i huvudsak  
 två olika uttryck 
 . 
 För det första föreligger bristande koherens när man negligerar utvecklingshänsyn vid formulering av politiken inom politikområ- den, som har nationella huvudmål men samtidigt har internationella effekter. Man nyttjar t.ex. inte den  
 fattigdomsminskande potential  
 som kan finnas inom det berörda politikområdet. Det kan också vara så att man bortser från, eller är omedveten om, att ett poli- tikval som gagnar nationella målsättningar kan ha negativa (eller positiva) effekter på fattiga människors levnadssituation. Detta kan ibland bero på bristande kunskap om  
 internationella fördelningsef- fekter 
 . Det kan också vara så att riktlinjer saknas om att en avväg- ning skall ske mellan nationella mål och internationella utveck- lingsmål. Ett illustrerande internationellt exempel är  
 OECD-län- 
  dernas tullar och subventioner på jordbruksvaror och industrivaror, som varje år orsakar utvecklingsländerna förluster lika stora som det samlade biståndet. Lägger man till  
 icke-tariffära 
  handelshinder, skydd för tjänster och åtgärder som syftar till att höja transport- och transaktionskostnaderna, kan kostnaderna för detta skydd vara tre gånger högre än de årliga biståndstransfereringarna 
 2 
 . 
 För det andra föreligger bristande koherens när biståndsmedel används för att  
 uppfylla målsättningar  
 som hör hemma inom  
 andra politikområden  
 utan att någon  
 kompensation  
 lämnas, t.ex. i form av en delfinansiering från ett annat politikområdes budgetlinje. Många internationella exempel finns på hur biståndsmedel fördelats utifrån mål inom t.ex. de utrikespolitiska, handelspolitiska eller 
  
 1 
  
 Mkandawire, 2001;  
  
 OECD-DAC, 
  2001b 
  
 2 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b 
 84 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 säkerhetspolitiska politikområdena, och inte utifrån bedömningen huruvida samarbetet kommer att leda till utveckling och fattig- domsbekämpning. Tendenser till sådan sammanblandning och otydlighet föreligger enligt Sida även i den politiska styrningen av det svenska biståndet. Den nuvarande inställningen har skapat oklarheter, och Sida menar att det finns exempel på hur detta dubbla budskap haft en negativ inverkan på måluppfyllelsen inom biståndet. 
 Kommittén vill understryka att  
 målkonflikter  
 naturligen måste existera. Om en konflikt föreligger mellan en politik som främjar nationella  
 mål/EU-mål, 
  och en politik som främjar målen för PGU bör denna tydliggöras. En politisk bedömning måste sedan ligga till grund för det slutgiltiga valet av politik och av vad som skall be- traktas som en rättvis fördelning av effekterna. Det är denna grundläggande ambition som återspeglas i det första målet för PGU såsom det formulerats i detta betänkande. 
 Kommittén vill också betona att biståndets roll som  
 katalysator  
 för måluppfyllelse inom andra politikområden naturligtvis skall ut- nyttjas till fullo. I utredningsarbetet har framkommit flera exempel på hur andra politikområden drar nytta av den kompetens och de instrument som finns inom biståndet. Aktiviteterna bör dock del- finansieras över de budgetposter som ansvarar för måluppfyllelse inom respektive politikområde enligt en princip som avspeglar hur insatser bidrar till respektive mål. 
 Medvetenheten och  
 kunskapen  
 inom olika departement om hur det egna politikområdet kan bidra till fattigdomsreducering och en rättvisare värld kan förstärkas ytterligare. Diskussionen om kohe- rens har hittills i hög grad fokuserat på förekomsten av målkon- flikter mellan olika politikområden. Inventeringen av hur andra politikområden kan bidra till fattigdomsreducering, utan att behöva göra avkall på andra målsättningar, är i ett begynnande stadium. En löpande inventering skulle sannolikt resultera i att en rad potenti- ella politikförändringar identifierades, vilket inte skulle behöva medföra ett sämre uppfyllande av huvudmålen för det berörda politikområdet. I stället skulle man hamna i s.k.  
 win-win-situatio- 
  ner, dvs. där måluppfyllelsen för flera politikområden förstärks samtidigt. 
 Utvecklingshänsyn inom samtliga berörda politikområden skulle således utgå från ett tydligt  
 sydperspektiv 
 , dvs. baseras på en analys av hur effekterna av olika politikval påverkar utvecklingen för fat- tiga människor i utvecklingsländer. Brist på kunskap om orsaks- 
 85 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 samband, liksom brist på statistik och data, kommer att begränsa analysens omfattning. 
  
 Rättighetsperspektivet  
 innebär en möjlighet att använda sig av de mänskliga rättigheterna och det faktum att de utgörs av juridiskt bindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden. Ett rättighetsperspektiv kan också innebära att man gör en konse- kvensanalys av olika politiska beslut ur  
 MR-synpunkt, 
  på samma sätt som man gör miljökonsekvensanalyser idag. 
 Kommittén har valt att genom ett antal exempel visa hur kohe- rens i en svensk politik för global utveckling skulle kunna förbätt- ras. Detta kan användas som en illustration på hur krav på utveck- lingshänsyn inom samtliga berörda politikområden skulle kunna påverka politiken inom ett antal områden som i dag diskuteras. (Ytterligare ett antal områden finns, vilka inte berörs här i detalj.) Beredskap måste finnas för att nya områden kommer att läggas till och andra dras ifrån i framtiden. Ett flexibelt synsätt och angrepps- sätt måste eftersträvas. 
 De förslag som kommittén lägger för att förstärka koherensen har som ambition att finna institutionella lösningar som kan säker- ställa att samstämmighet kommer till stånd. Kommittén vill  
 inte i detalj  
 specificera hur en koherent politik inom respektive sakom- råde skulle kunna se ut. Frågornas komplexitet kräver en mer detaljerad analys och ett brett samråd, inte bara inom regerings- kansli och förvaltning utan även med andra aktörer från det civila samhället, näringsliv och, framför allt, representanter från syd. I de olika avsnitten lyfter kommittén dock fram frågeställningar, och i vissa fall förslag, som kommittén anser bör behandlas och övervä- gas i det system för koherensbefrämjande som kommittén föreslår i detta och senare avsnitt. 
 De områden som kommittén har valt att lyfta fram är utrikespo- litik, handelspolitik, jordbrukspolitik, näringslivspolitik, migra- tions- och återvändandepolitik, utbildnings- och forskningspolitik och ett exempel på en viktig tvärfråga, genpolitik. 
  
 3.1.1 
  
 Utrikespolitik 
  
 Förutsättningarna för det svenska biståndet har förändrats radikalt under dess  
 40-åriga 
  historia – från de första decenniernas  
 u-hjälp 
  med konkreta projekt till ett samarbete där dialog om mål och pri- oriteringar är en naturlig del i relationen med samarbetslandet. För 
 86 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 40 år sedan var det otänkbart att ta upp frågor om makroekonomi och val av styrelseskick med tydliga krav på demokratisk inrikt- ning. I dag ingår det i den normala policydialogen. Sveriges stöd till fattiga länders utvecklingsansträngningar har medfört  
 ökade möj- ligheter att påverka ländernas politik 
 . Att på det sättet kunna främja demokrati, mänskliga rättigheter och humanistiska värden samt utvecklande av marknadsekonomi, är i linje med den svenska utri- kespolitikens intressen och naturligtvis önskvärt, både ur utrikes- politisk synvinkel och ur utvecklingssynpunkt. 
 Enligt Sida kan det dock i vissa fall vara förenat med konflikter med samarbetslandet när den svenska utrikespolitiken, genom biståndet, träder in på den inrikespolitiska arenan. Sverige blir genom biståndet en aktiv part i ett antal interna processer, av ibland mycket känslig art, där skarpa  
 inrikespolitiska motsättningar  
 kan förekomma. Biståndets bedömningar och ställningstaganden base- ras på effektiviteten vid genomförandet av projekt och program i landet. Det finns tillfällen då dessa ställs mot andra hänsynstagan- den som har att göra med de samlade svenska relationerna med lan- det. En variant av denna konflikt är enligt Sida när det finns öns- kemål att verksamhet skall stödjas av mer politiska skäl, ibland vagt uttryckta. 
 Biståndet skapar ofta en positiv attityd till Sverige i samarbets- landet. Det öppnar och underlättar för andra förbindelser. Detta är skälet till att våra utrikespolitiska aktörer ofta vill se en möjlighet att använda biståndet som en av flera komponenter i arbetet med att stärka förbindelserna med ett land.  
 Utökningen av antalet länder  
 som erhåller bistånd från Sverige har ibland härletts ur en önskan att skapa relationer med ett stort antal länder. Här finns ibland en motsättning till biståndsadministrationens behov av geografisk koncentration för att kunna nå uppställda mål på ett effektivt sätt. 
  
 3.1.2 
  
 Handelspolitiken 
  
 Deltagande i internationell handel är av stor betydelse för att åstadkomma utveckling och minska fattigdomen. Frihandel och den fria rörligheten av kapital har starkt bidragit till ökad välfärd inte bara i rika länder utan även i fattiga. Den asiatiska expansionen byggde på ett stegvis öppnande av marknaderna. Trots den finansi- ella krisen 1997 lever idag mindre än 15 procent av Ostasiens män- niskor i fattigdom jämfört med nästan 50 procent år 1960. Studier 
 87 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 visar att ökad öppenhet mot omvärlden, med ett ökat flöde av in- formation och kunskap, också förstärker medvetenheten om och kraven på demokrati och mänskliga rättigheter 
 3 
 . Samtidigt har ut- vecklingen skapat både vinnare och förlorare. 
 Medan världens export av varor och tjänster har vuxit mycket kraftigt under de senaste decennierna, utgör utvecklingsländernas andel av världens export endast 18 procent, samtidigt som 80 pro- cent av världens befolkning bor i dessa länder. I de minst utveck- lade länderna bor 11 procent av världens befolkning. Dessa länders andel av världens export var år 1999 endast 0,5 procent trots att länderna erhåller preferenser 
 4 
 . 
 Det är uppenbart att dagens internationella handelssystem inne- håller en rad hinder för utvecklingsländernas export till höginkomstländernas marknader, dvs. hinder för deras marknadstillträde. Många utvecklingsländers ekonomier bygger i hög grad fortfarande på jordbruk, boskapsskötsel, fiske, skogsbruk, lädervaror, textilier, etc. Under annorlunda handels- och jordbrukspolitiska betingelser borde dessa områden kunna ge upphov till ökade exportintäkter utöver den egna viktiga uppgiften att tillgodose den egna befolkningens livsmedelsbehov. Höginkomstländernas ofta protektionistiska politik gentemot utvecklingsländerna finns ofta just inom näringslivssektorer där dessa länder har goda förutsättningar att bli framgångsrika på världsmarknaden. Detta är särskilt märkbart inom jordbruks- och textilsektorn. Även  
 anti-dumpingstullar, 
  s.k. tulleskalering, dvs. tullar som ökar med varans förädlingsgrad, samt tulltoppar, är han- delspolitiska instrument som illustrerar en orättvis handelsordning. 
 En koherent handelspolitik bör lyfta sig över nationella intressen och merkantilistiska förhandlingar till att också väga in utveck- lingshänsyn och bli del av en bredare agenda för global utveckling. En fri handel, baserad på ett rättvist regelsystem, svarar både mot egenintresset och våra solidariska mål med PGU. Huvudfrågan bör vara hur handelssystemet bäst bidrar till utveckling på kort respek- tive lång sikt. Det övergripande allmänintresset av en effektiv eko- nomi, billiga importvaror och möjligheten att tillgodogöra sig exportinkomster är detsamma för Sverige som för världssamfundet i dess helhet. Det finns dock alltid enskilda individer och sektorer som förlorar på omställningsprocesser. Här, såväl som i utveck- 
  
 3 
  
 Cruz och Brown, 2001 
  
 4 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b 
 88 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 lingsländer, behövs därför samtidigt ett socialt skyddsnät som underlättar strukturomvandling och flexibilitet i ekonomin. Kohe- rens måste börja på hemmaplan. Man måste således hitta metoder att kompensera förlorarna eller betala för nyttigheter (som ett öppet landskap och biologisk mångfald) på ett sätt som inte hindrar omvärldens möjligheter till ekonomisk utveckling eller orsakar oss själva onödiga kostnader i form av t.ex. dyr import. 
 I Sverige råder bred samsyn i dessa frågor. Inom EU som helhet finns dock starka intressen som vill upprätthålla ett högt skydd inom vissa sektorer. För att kunna påverka de  
 EU-länder 
  som mest kraftfullt driver en annan linje behöver Sverige arbeta mer med alli- ansbyggande. Intressekonflikter måste tydliggöras, såsom enskilda sektorers krav på skydd, ställt mot konsumentintresse och utveck- lingshänsyn. Det är också viktigt att belysa de kostnader för Sverige som denna politik innebär. 
 Frihandel som princip har varit en hörnsten i svensk politik i över 100 år. Erfarenheten visar att länder som satsat på motsatsen har halkat långt efter. Isolering är inte längre ett alternativ. Men detta konstaterande leder inte till att frihandel skall betraktas som ett mål i sig, överordnat alla andra mål. Frihandel är ett viktigt medel att nå det överordnande målet hållbar utveckling. De senaste årens debatt om handel och utveckling har ibland gett intrycket att frihandel är synonymt med utveckling. Studerar man t. ex de s.k. tigerekonomierna i Sydostasien finner man att de alla satsat på exportledd tillväxt men steg för steg, och till en början med bety- dande skydd för olika sektorer. Det kan enligt vissa bedömare fin- nas ett behov att i länder där kapaciteten och kompetensen är svag skydda den inhemska produktion under ett uppbyggnadsskede. 
 En debatt pågår bland ledande ekonomer om den nuvarande ut- formningen av  
 WTO:s regelverk  
 främjar utveckling i fattiga länder på ett effektivt sätt eller om det bör förändras. Vissa bedömare 
 5  
 menar att WTO:s regler är en politisk kompromiss mellan särin- tressen och att ambitionen att skapa största möjliga marknadstill- träde inte automatiskt medför regler som är gynnsamma för ut- veckling. Ett avgörande problem är enligt denna syn att Fitzgerald reglerna inte ger tillräcklig flexibilitet när det gäller utvecklingslän- dernas möjligheter att utforma strategier för ekonomisk utveckling som är anpassade till de specifika förutsättningarna i respektive land. Att öppna ekonomierna för handel och samarbete är viktigt, 
  
 5  
 Shaw, 2001 
 89 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 men sättet på vilket det sker och takten måste variera. Andra bedömare anser att dagens utvecklingsländer skulle ha haft en högre tillväxt om de ej haft de möjligheter till långsammare im- plementering av olika handelsliberaliseringar som  
 WTO-reglerna 
  idag ger dem 
 6 
 . Flertalet bedömare är dock överens om att ett land som saknar grundläggande institutionella förutsättningar – politisk stabilitet, rättssäkerhet, en god makroekonomi, utbildning, infra- struktur – har svårt att tillgodogöra sig de vinster som förknippas med handelsliberaliseringar 
 7 
 . 
 Det är vidare viktigt att understryka att ett genomförande av fri- handeln måste ske inom ramar som garanterar ett bra skydd för miljön och naturresurserna samt beaktar behovet av särskilda regler för de fattigaste länderna, inte minst på jordbruksområdet. Frihan- del måste ses som ett verktyg för att uppnå hållbar utveckling - inte ett mål i sig. 
 Vad gäller miljöområdet har störst intresse riktats mot förhål- landet mellan  
 WTO-reglerna 
  och de överenskommelser som upp- nåtts inom ramen för olika internationella miljökonventioner. Vilken typ av regler är det som i slutändan har företräde? Denna fråga ska utredas inom ramen för de beslut som fattades vid WTO- mötet i Doha, Qatar i novmber, 2001. Målsättningen måste självfallet vara att de olika regelverken på miljöområdet inte försva- gas som en konsekvens av  
 WTO-avtalen. 
  
 En annan potentiell konflikt mellan handel och miljö föreligger i de fall handeln öppnas upp med länder som saknar erforderlig mil- jölagstiftning eller där lagstiftningen inte följs. Skogsskövlingen i många tropiska länder, men också i ett land som Ryssland, är exempel på miljömässigt undermåliga koncessioner utställda på företag som avverkar för export. Skövlingen av mangroveträsk utmed olika kuststräckor i Asien och Afrika - för att ge plats för räkodlingar för export - är ett annat exempel där handelsström- marna ger ekonomiska överskott för vissa investerare, som regel utlänningar, medan de ekologiska skadorna är avsevärda både för landet och för den berörda lokalbefolkningen. 
 Många utvecklingsländer saknar i stor utsträckning möjligheter att skydda sig mot massimport av billiga livsmedel då de liberalise- rat sina marknader. Under de senaste årtiondena har gruppen av  
 MUL-länder 
  gått från att vara relativt självförsörjande till att vara 
  
 6 
  
 Jensen, 2000 
  
 7 
  
 Mkandawire, 2001 
  
 90 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 nettoimportörer av livsmedel. Detta leder ofta till undernäring, eftersom länderna saknar valuta till den nödvändiga livsmedelsim- porten; därtill är köpkraften bland den fattiga befolkningen över- huvudtaget svag. Höginkomstländernas interna subventioner för export av jordbruksprodukter, däribland EU:s gemensamma jordbrukspolitik, spelar naturligtvis en stor roll i sammanhanget. Dessa subventioner möjliggör i stort sett dumpning av livsmedelsprodukter på andra marknader. År 1999 betalade  
 OECD-länderna 
  totalt 362 miljarder  
 US-dollar 
  till jordbruket, dvs. nästan tio gånger så mycket som deras bistånd till utveck- lingsländerna samma år. Upptrappning av tullar (tulleskalering) är ett annat problem –  
 WTO-regelverket 
  förhindrar inte rika länder från att behålla avsevärt högre importtullar på bearbetade prod- ukter än på råvaror. Detta bidrar till att avhålla utvecklingsländer från att diversifiera sin export i riktning mot mer bearbetade varor och istället hålla fast vid export av råvaror, som är helt beroende av mycket fluktuerande världsmarknadspriser. 
 En annan företeelse som också bidrar till att minska livsmedels- säkerheten är de satsningar på Young som ofta görs i olika utvecklingsländer. Dessa gör att den bästa åkermarken upptas för export och hänvisar produktionen av grödor för inhemskt bruk till sämre jordar. 
 Det finns också frågor där Sverige har en annan syn än utveck- lingslandsgruppen som helhet eller ländergrupperingar inom denna. Strävan att WTO överhuvudtaget ska diskutera arbetsvillkor har varit prioriterad av Sverige men oerhört kontroversiell bland merparten utvecklingsländer. Miljö är också en sådan fråga. Här finns från utvecklingsländerna en utbredd misstänksamhet vad gäller höginkomstländernas verkliga bevekelsegrunder. Till viss del kan denna motsättning förmodligen lösas genom att konkret visa att de svenska avsikterna inte är protektionistiska och att Sverige inte önskar se ett införande av handelspolitiska sanktioner för att genomdriva beslut på dessa båda politikområden. Det finns dock olika åsikter om vilken roll WTO ska spela. Flertalet utveck- lingsländer, men också röster bland  
 OECD-länderna, 
  menar att Alvarez inte ska befatta sig med frågor utanför de traditionellt handelspolitiska områdena. 
 Detta har varit ett argument som använts också av motståndarna till  
 TRIPS-avtalet. 
  Vissa utvecklingsländer har också menat att detta avtal slukar allt för stor andel av ländernas institutionella begränsade resurser. Man har dessutom haft mer specifika invänd- 
 91 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 ningar bl.a. avseende TRIPS förhållande till konventionen om bio- logisk mångfald och möjligheterna att säkra en tillgång på billiga läkemedel. Vidare har man också velat se förändringar i avtalet, förlängda övergångstider och effektivare implementering av det stöd avtalet utlovar utvecklingsländerna. Från svensk sida har det ansetts att man i långa stycken bör kunna gå utvecklingsländerna till mötes i dessa frågor. Förslag har väckts om att dels förkorta patenttiden på vissa områden, t.ex. läkemedel, dels införa ett system för licensavgifter där dessa kopplas till BNP/capita i det land där licensen tas ut. Samtidigt har Sverige ett starkt intresse av att upprätthålla grundprinciperna i  
 TRIPS-avtalet 
  för att på så vis värna forskningsintensiv verksamhet. 
 Utvecklingslandsgruppen är i handelspolitiskt avseende inte homogen. Medan några länder är angelägna att få till stånd för- handlingar om investeringar och konkurrensfrågor inom WTO, tycker andra att de har fullt upp med de mer traditionella områdena och med att implementera tidigare beslut. Rätten att subventionera är likaså kontroversiell. Medan några länder hävdar att detta är ett viktigt utvecklingsinstrument ser andra det som ojust konkurrens vilken främst drabbar andra utvecklingsländer. Tullmurarna mellan utvecklingsländer är i genomsnitt tre gånger högre än den genom- snittliga tullnivån mellan utvecklingsländer och höginkomstländer vilket hindrar utvecklingen av den viktiga regionala handeln mellan utvecklingsländer. Dessa länder kan därmed ej dra nytta av utveck- lingsmöjligheter som en sådan handel skulle kunna ge. 
 Sverige och EU kommer därför många gånger att hamna i situa- tioner där utvecklingslandsintresset inte är alldeles enkelt att definiera. Sverige kommer också att hamna i situationer där olika solidaritetsintressen står mot varandra. Viljan att skydda miljön och de mänskliga rättigheterna i arbetslivet eller vår önskan att underlätta insynen då offentlig upphandling genomförs kan komma att ställas mot vår beredskap att lyssna på utvecklingsländernas prioriteringar. Mer utvecklade länder har också ett naturligt intresse att gå fram snabbare än de mer resurssvaga. Ett alternativ som inte nödvändigtvis ligger i utvecklingsländernas intresse är att de rikare länderna sluter avtal utan de fattigares medverkan antingen under WTO:s hägn (s.k. plurilaterala överenskommelser) eller bilateralt. Sådana överenskommelser inom en begränsad länderkrets utvecklas i allmänhet så att de med tiden kommer att multilateraliseras. Det är då en nackdel att inte ha varit med från början. Till en viss grad är svaret på detta dilemma bistånd. 
 92 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 Det är också viktigt att utvecklingsländernas möjligheter att delta stärks då det multilaterala regelsystemet på handelsområdet utformas. Ett starkt internationellt regelverk gynnar ekonomisk utveckling. Genom att säkra stabilitet,  
 icke-diskriminering 
  och transparens fungerar detta som skydd för mindre och svagare sta- ter. De stora ekonomiska aktörerna - företag såväl som länder - klarar sig alltid. Det multilaterala regelverket på handelsområdet är därför ett bra exempel på en global nyttighet - angelägenheter som kommer att diskuteras i nästa avsnitt. 
 Samtidigt finns det all anledning att arbeta för en förbättring av det multilaterala handelssystemet som det ser ut idag. Det nuva- rande regelsystemet tar inte i tillräcklig omfattning hänsyn till ut- vecklingsländernas intressen och särskilda behov. Detta beror bl.a. på att de rika länderna hade ett större inflytande än de fattiga i Uruguayrundan av handelsförhandlingar, att de inte tog tillräcklig hänsyn till fattiga ländernas intressen samt att utvecklingsländerna hade bristande kapacitet att delta i dessa förhandlingar. Flertalet ut- vecklingsländer saknar fortfarande representation i Genève, där WTO har sitt huvudkontor, och har ytterst begränsade resurser på hemmaplan att följa arbetet. 
 Nya beslut om rättvisare regler i förhållande till utvecklingslän- dernas behov behövs, där allas intressen tas tillvara och förutsätt- ningarna görs mer anpassade till olika länders behov. I den nya för- handlingsrundan måste rådande obalanser åtgärdas och inga nya tillåtas uppstå. Synen på WTO beror på hur medlemsländerna gemensamt i konkret handling kan ta beslut som kan bidra till rättfärdiga lösningar på svåra globala problem. 
 Kommittén vill understryka att det således är viktigt att framtida handelspolitiska överenskommelser utformas så att utvecklingslän- dernas behov sätts i fokus. Höginkomstländerna måste göra åtaganden på områden av intresse för utvecklingsländerna, särbehandlingen av utvecklingsländer i WTO måste bli mer ändamålsenlig, och ansträngningarna att reformera WTO:s arbetssätt måste fortgå. I deklarationen från WTO:s ministermöte i Doha spelar också utvecklingsländernas behov och intressen en framskjuten roll. Det är viktigt att Sverige och EU nu i de förestående förhandlingarna visar att man menar allvar med dessa skrivningar. I deklarationen understryks också vikten av att utvecklingsländerna får det stöd i form av tekniskt bistånd och kapacitetshöjande åtgärder som behövs för att dra nytta av världshandeln och delta i nya förhandlingar. Det bästa sättet att se 
 93 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 till att regelverket reformeras i utvecklingslandsvänlig riktning är att se till att dessa länder kan vara med och förhandla. 
  
 3.1.3 
  
 Jordbrukspolitiken 
  
 En rad olika frågor inom jordbrukspolitiken belyser behovet av ko- herens med utvecklingspolitiken och länkarna mellan detta politik- område och utvecklingen av fattigdom i världen. De mest uppen- bara områdena är handelspolitik avseende jordbruksprodukter, all- män jordbrukspolitik, politik avseende livsmedelssäkerhet och livsmedelsbistånd samt forskning kring jordbruksfrågor. 
 Jordbruket står för en betydande del av den totala produktionen och sysselsättningen i de flesta utvecklingsländer. Det utgör en central drivkraft för ekonomisk utveckling. En stor potential för ekonomisk utveckling finns inom jordbrukssektorn i dessa länder. I många av de fattigaste länderna är en positiv utveckling av jord- bruket en förutsättning för en positiv utveckling av ekonomin som helhet. Utvecklingen inom jordbruket har också stor betydelse för livsmedelssäkerheten. Stora och fattiga grupper är beroende av sysselsättning och inkomster på landsbygden för sin försörjning. Priset på jordbruksprodukter är viktigt för dessa grupper, både på kort sikt för inkomster och på längre sikt som drivkraft att öka produktion och sysselsättning. 
 Jordbruket är således ofta den viktigaste näringen för världens fattigaste, och deras viktigaste resurs är ofta deras egen arbetskraft. Inom biståndet ingår därför ofta insatser som syftar till lands- bygdsutveckling. Samtidigt för höginkomstländerna en jordbruks- politik som motverkar jordbrukets expansion i utvecklingsländ- erna. 
 Jordbrukare i utvecklingsländerna, som utgör 96 procent av värl- dens jordbrukare, får obetydliga inhemska stöd och missgynnas i många fall av den jordbrukspolitik som förs av höginkomstlän- derna 
 8 
 . De totala subventionerna till lantbruket i höginkomstlän- derna uppgick till över 2 300 miljarder kronor år 2000. Merparten av detta stöd är relaterat till produktionsvolym och har därmed stor påverkan på omvärlden. 
 Om de rika ländernas jordbrukspolitik skall vara i samklang med en biståndspolitik som strävar efter att öka långsiktigt hållbar pro- 
  
 8  
 Harris och Grant, 2001. En diskussion om EU:s jordbrukspolitik återfinns i avsnitt 7.3 
 94 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 duktion, inkomster och sysselsättning på landsbygden i utveck- lingsländerna, får inte denna politik pressa ner priserna och för- hindra en expansion av utvecklingsländernas jordbruksproduktion. EU och  
 OECD-länderna 
  motiverar i allt mindre utsträckning sin jordbrukspolitik med att understryka produktionsvolymens bety- delse. I den svenska politiken betonas vikten av ett brett, varierat och säkert livsmedelsutbud och ett uthålligt jordbruk. Därutöver talas det om biologisk mångfald, kulturvärden, varierat jordbruks- landskap, miljöhänsyn, djurhänsyn, regional balans, landsbygdsut- veckling och internationell konkurrenskraft inom ramen för EU. Samtidigt som produktionsvolymen inte utgör jordbrukspolitikens huvudmål har länderna inom OECD dock kvar en stödpolitik som i huvudsak är kopplad till produktionsvolym. 
 Det finns alltså en stor möjlighet att minska de rika ländernas negativa påverkan på utvecklingsländernas jordbruk, eftersom jordbruksstödet, trots reformer, fortfarande främst består av pro- duktionsstöd. Detta har betydande påverkan på de internationella jordbruksmarknaderna och påverkar priserna nedåt. En önskvärd utveckling skulle vara att tullar, exportsubventioner och andra gränsreglerande åtgärder samt produktionsrelaterat stöd reduceras och ersätts med stöd mer precist riktat mot de aktuella målen för politiken (miljöhänsyn, biologisk mångfald etc.). 
 Vissa grupper i utvecklingsländerna kan komma att missgynnas av högre priser på jordbruksprodukter som en följd av framtida reformer av höginkomstländernas jordbrukspolitik. Det kommer att finnas utsatta grupper som får högre livsmedelskostnader och nettoimporterande utvecklingsländer som får en högre importnota. Det vore dock inte effektivt att höginkomstländerna behöll de nuvarande handelsstörande jordbrukspolitiska instrumenten med argumentet att de ger billigare mat till fattiga människor. Fattiga grupper som inte har tillräckliga inkomster för att köpa mat måste bistås, oavsett vilken jordbrukspolitik de rika länderna för. 
 Den omfattande svälten i världen bör avhjälpas med effektiva riktade åtgärder som inte försämrar försörjningsbasen för fattiga jordbrukare som är beroende av sin utkomst från jordbruket. Det är också viktigt att hjälpa skuldtyngda, nettoimporterande utveck- lingsländer som har svårighet att finansiera sin livsmedelsimport. Detta måste ske oavsett vilken jordbrukspolitik som de rika län- derna för och med medel som inte stör inhemska producenter i ut- vecklingsländerna. 
 95 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 En rad andra regelverk måste ses över, vilka i dag motverkar framväxten av inkomstbringande produktion inom utvecklingslän- dernas jordbrukssektor. Som ett illustrerande exempel kan nämnas den snabbt växande efterfrågan i EU på ekologiska livsmedel, vilket utgör en stor potentiell marknad för många utvecklingsländer. Ekologiska varor betingar ett högre pris och kan därför öka exportinkomsterna i utvecklingsländer. Många odlare, särskilt små- bönder som annars har svårt att nå exportmarknaderna, har aldrig haft råd att använda bekämpningsmedel och andra moderna insats- varor. De har därför förhållandevis lätt att nyttja ekologiska odlingsmetoder. 
 Sida ger i dag stöd till ett framgångsrikt program för certifiering av ekologiska produkter i framför allt Uganda. Produkterna ex- porteras främst till EU. Samtidigt har EU skapat regler för import av ekologiska produkter som är nästintill omöjliga att uppfylla för exportörer från utvecklingsländer. Detta är ett exempel där Sverige kan verka aktivt för förändringar så att import ifrån utvecklings- länder underlättas, utan att kraven på själva odlingen sänks. 
  
 3.1.4 
  
 Näringslivspolitik 
  
 Ett resultat av globaliseringen är att intressen som tidigare uppfat- tades som motstridiga ofta går i varandra. Värdet av olika insatser inom utvecklingssamarbetet, som ytterst syftar till att gynna mot- tagaren, främjar ofta även svenska nationella intressen. Insatser inom exempelvis rättsområdet i ett mottagarland kan indirekt bidra till utveckling av handel och investeringar, genom att de förbättrar den affärsmässiga förutsägbarheten för potentiella investerare. Ett  
 gynnsamt affärsklimat  
 är en förutsättning för investeringar, vilket i sin tur främjar den ekonomiska utvecklingen. Genom att få tillgång till stabilare och köpstarkare marknader för sina produkter gynnar sådana insatser på utvecklingsområdet även det svenska näringsli- vet. Målen för två skilda politikområden, – utvecklingssamarbetet samt främjandet av svenskt näringsliv – är i någon mening kommu- nicerande kärl som i stor utsträckning kan gynnas samtidigt. Många insatser inom dessa områden främjar därför egenintresset utan att göra avkall på målet att bekämpa fattigdom och sydperspektivet. 
 Distinktionen mellan  
 främjande  
 i eget intresse och bistånd i mottagarens intresse är dock ibland svår att göra. Inom bistånds- samarbetet kan ibland märkas en önskan om ett mer jämställt för- 
 96 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 hållande med normala och affärsmässiga relationer där bägge parter tjänar på engagemanget, snarare än ett traditionellt givare-  
 mottagare-förhållande. 
  Givarens och mottagarens intressen flätar i varandra. 
 Biståndets genomförande skapar ofta affärsmöjligheter för svenska företag. Sida anser att utvecklingssamarbetet i sig innehål- ler ett stort mått av främjande av svenska intressen, och att ytterli- gare krav på främjande inte hör hemma i ett utvecklingssamarbete som syftar till förändring och utveckling i fattiga länder. Främjande av svenskt näringsliv inom utvecklingsarbetet bör fokusera på initi- ativ som stimulerar framväxten av en kompetent svensk resursbas, där finansieringen bör ligga på andra utgiftsområden än biståndet. 
 Frågan hur näringslivspolitiken kan främja målen för PGU bör diskuteras ytterligare. I kapitel 7 förs en rad förslag fram som syftar till att främja näringslivets bidrag till social och hållbar utveckling. Vidare betonas behovet av ta vara på den kunskap som näringslivet besitter i utvecklingsnära frågor samt de synergieffekter som kan skapas. Nya projektkoncept bör testas och nya organisationsmo- deller utvecklas. I väldigt många program och projekt kan utveck- lingspolitiska mål förenas med andra mål inklusive näringslivs- främjande. Ett intressant exempel är det s.k.  
 "Petmol-projektet" 
  utanför St. Petersburg som inrymmer såväl utvecklings- och hälso- politiska och jordbruksutvecklingsmål som viktiga komponenter av svensk teknik och kompetens, både avseende institutionsuppbygg- nad och utrustning. Finansiering har skett både genom svenska statliga medel, kommersiella medel och den ryska motparten med en projektstrukturering som ger god kommersiell avkastning vilket i sin tur ger försäkran om långsiktig hållbarhet. 
 En betydligt bättre koordinering mellan de olika instrument staten förfogar över skulle öka förutsättningarna för att skapa synergier i form av samtida större utvecklingseffekt, större fördelar för svensk industri samt uppfyllande av andra nationella svenska mål. Även om de svenska statliga instrumenten har olika villkor och regleras av olika regelsystem, och med beaktande av att sam- ordning kostar tid och pengar, bör de svenska aktörerna i en ökad omfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersöka möjligheterna att skapa mervärden genom samarbete. För att uppnå "koordinering för synergi" krävs en större flexibilitet mellan de olika program svenska staten förfogar över och en organisatorisk överbyggnad som befrämjar en sådan integrering. En gemensam 
 97 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 utveckling av efterfrågestyrda projekt baserad på en princip om samfinansiering mellan olika svenska anslag är eftersträvansvärd. 
  
 3.1.5 
  
 Migrations- och återvändandepolitik 
  
 Varje människa som tvingas slita upp sina rötter och fly från sitt hemland är resultatet av ett misslyckande att skapa en värld med trygghet och mänskliga rättigheter. I debatten framförs ofta att det vore bättre att med biståndets hjälp söka undanröja orsakerna till flykt. Generellt och långsiktigt är det naturligtvis sant, men på kort sikt får inte biståndets betydelse i detta avseende övervärderas. De flesta människor som kommer till Sverige och befinns ha flyktingskäl kommer från mer eller mindre slutna länder med politiskt förtryck och där möjligheten att med biståndets hjälp förbättra situationen är ytterst begränsad eller obefintlig. Det är i stället politiska lösningar i form av demokratiska öppningar som måste till. 
 Detta utesluter inte att det finns koherensaspekter också i flyk- ting- och migrationspolitiken. Ett exempel är  
 återvandringen 
 . Med detta avses vanligen flyktingar som bor i Sverige med permanent uppehållstillstånd men som önskar återvända till sina hem- eller ursprungsländer. Åtgärderna kan gälla att underlätta ett återvän- dande, t.ex. att bygga bostäder i hemlandet, yrkesutbildning eller annat för att underlätta en sysselsättning vid återkomsten. Bistån- det till länder som härjats av våldsamma konflikter och flykting- strömmar har mycket stor betydelse för en långsiktigt bestående återvandring. 
 Insatser för återvändande flyktingar kan skapa målkonflikter. Det gäller bl.a. när det finns ett svenskt intresse att skapa möjlig- heter för flyktingar att återvända, t.ex. genom att ge återvändande från Sverige speciella ekonomiska fördelar. Biståndsperspektivet måste istället vara att bidra till utvecklingen av en hel region, oav- sett varifrån flyktingarna återvänder. 
 Ett annat exempel är återvändandet för flyktingar med tillfälliga uppehållstillstånd. I Balkan kom önskemål om att svenskt bistånd skulle dirigeras till områden med svensk närvaro i form av fredsbe- varande styrkor, vilket inte alltid överensstämde med de återvän- dande flyktingarnas behov. Dessa olika intressen har successivt kunnat sammanvägas genom samarbete mellan Migrationsverket och Sida å ena sidan samt Överbefälhavaren (ÖB) och Sida å den 
 98 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 andra. Samverkan har baserats på att dra nytta av den kunskap som Sverige besitter genom den svenska militära närvaron. Vissa medel har ställts till förfogande för smärre projekt, som både har haft utvecklingseffekt och har varit förtroendeskapande för den svenska bataljonen. Sida har vidare, vad gäller återvändande från Sverige, i några fall kunnat använda information från Migrationsverket vid val av integrerade områdesprogram, vilka dock varit öppna för alla. 
 Ytterligare ett exempel på bristande koherens är det faktum att medan världens rika länder uppmuntrat en öppning av fattiga län- ders marknader för varor och tjänster, har man samtidigt behållit en restriktiv invandringspolitik som stänger gränserna för praktiskt taget alla arbetssökande. 
 Det finns dock en ökad insikt om att den rika världens samlade agerande på detta område kan få omfattande konsekvenser för många fattiga människor och för utvecklingen i en rad utveck- lingsländer, direkt och indirekt. Diskussioner pågår inom reger- ingskansliet och EU kring hur en mer aktiv politik för att främja arbetskraftsinvandring skulle kunna utformas. Ett behov av att inkludera effekterna på utvandringsländerna är uppenbart. Samti- digt uppmärksammas det växande migrationstrycket alltmer – 97 procent av den prognostiserade befolkningsökningen på 2 miljarder människor de närmsta 20 åren kommer att ske i utvecklingsländer – liksom den skillnad som föreligger beträffande möjligheterna att emigrera från fattiga förhållanden i dag, jämfört med den situation som rådde för 100 år sedan i dagens höginkomstländer 
 9 
 . 
 Kunskapen om effekterna av migrationsströmmar begränsas av brist på forskning på området. Samsyn synes dock finnas om att emigration från utvecklingsländer till höginkomstländer gynnar utvecklingsländer, framför allt om den diskriminering som i dag äger rum till förmån för välutbildade immigranter till höginkomst- länder upphör. Emigrationen antas generellt bidra till högre löneni- våer för dem som stannar, samtidigt som remitteringar 
 10  
 kommer hemlandet till del. De globala remitteringarna är i omfattning jäm- förbara med biståndsflödet och kan för enskilda länder vara av större betydelse än summan av biståndet och de kommersiella ut- ländska investeringarna i landet. 
 I de länder som tar emot denna typ av invandring tenderar lö- nerna för lågutbildade att pressas ner, vilket är en förklaring till 
  
 9 
  
 Stalker, 2000 
  
 10 
  
 Exilboendes överföring av medel till hemlandet. 
  
 99 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 varför dessa frågor är politiskt känsliga i dessa länder. De demo- grafiska trenderna i dagens höginkomstländer pekar dock på ett framtida underskott av arbetskraft, varför potentialen för en ökad immigration verkar finnas, utan att lönenivån i mottagande länder skall behöva påverkas i nämnvärd omfattning 
 11 
 . 
 En koherent politik på detta område borde således innebära åt- gärder som både gynnar svenska arbetsmarknadspolitiska avväg- ningar och fattiga människor i utvecklingsländer. 
  
 3.1.6 
  
 Utbildnings- och forskningspolitik 
  
 Forskning i frågor som är centrala för fattiga människor förekom- mer bara i mycket begränsad utsträckning i höginkomstländerna, samtidigt som större delen av världens samlade forskningsresurser finns just i dessa länder. Som exempel kan nämnas att bara 10 pro- cent av de globala resurserna som används på medicinsk forskning används för forskning kring sjukdomar som berör 90 procent av världens befolkning. 
 Inom  
 hälsoområdet  
 kan målkonflikter identifieras såväl när det gäller  
 forskning  
 som  
 produktutveckling 
 . Stöd via biståndet till inter- nationell hälsoforskning riktas ofta mot tropiska och andra allvar- liga sjukdomar som främst drabbar befolkningen i fattiga länder kring vilka forskningen är relativt sett blygsamt utvecklad. I vissa fall leder denna offentligt finansierade forskning till produktkan- didater av intresse för läkemedelsindustrins vidare utveckling till användbara produkter. Detta sista utvecklingsled är kostnadskrä- vande och skyddas av patent. Prissättningen på slutprodukterna anpassas till efterfrågan och betalningsförmågan i utvecklade län- der. För individer och hälsosystem i utvecklingsländer blir kostna- derna ofta alltför höga. Ett aktuellt exempel är bromsmediciner för hiv/aids. 
 I andra fall, där efterfrågan i huvudsak kommer från fattiga män- niskor och länder, saknas intresse från läkemedelsindustrin att in- vestera i produktutvecklingen även när utmärkta kandidater tagits fram. En diskussion om hur incitament till en sådan pro- duktutveckling kan skapas pågår i olika internationella samman- hang. 
  
 11  
 World Bank, 2001a 
 100 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 Sverige agerar också internationellt med betydande biståndsme- del för stöd till internationell  
 jordbruksforskning 
 . Denna har varit framgångsrik, t.ex. när det gäller framodlande av de vete- och ris- sorter som låg bakom den s.k. gröna revolutionen. Frågor som i framtiden behöver belysas är hur svenska forskningsresurser skall fördelas mellan forskning kring grödor och jordar som är relevant för fattiga människor i fattiga länder, och sådan forskning som får mer direkt betydelse för svenskt eller europeiskt jordbruk. 
 Generellt finns inom  
 forskningssamarbetet  
 enligt Sida en latent konflikt mellan Sida och universitet och andra forskningsinstitu- tioner när det gäller de senares önskan att få alla kontakter med utvecklingsländer finansierade med biståndsmedel. Sida har hävdat att det bör ingå i alla myndigheters, inklusive universitets och forskningsinstitutioners, ansvar att ha breda internationella kon- takter. Biståndet kan stimulera dessa och skall självfallet finansiera speciella projekt, men det bör finnas en grundfinansiering hos dessa institutioner för internationellt arbete som också skall om- fatta kontakter med institutioner i utvecklingsländer. Sverige har ett nationellt intresse av att säkerställa en bred kunskaps- och forskningsbas kring globala frågor. 
 När det gäller  
 den svenska högskolan  
 finns ett stort intresse för att medverka i samarbetsprojekt för att utveckla kapacitet och in- stitutioner i utvecklingsländerna. Samtidigt finns ett stort och ökande intresse för att ta emot studenter och forskarstuderande från andra länder. Detta kan synas vara sammanfallande intressen, men det innebär ibland en målkonflikt enligt Sida. För utvecklings- landsinstitutionen är det angeläget att bygga upp egna kurser och examinationssystem och att en stor del av samarbetet sker vid den egna institutionen. Därmed minskas också risken för s.k. brain drain. För den svenska institutionen är det å andra sidan både enklare och mera lönsamt om kurs och examen sker i Sverige. Utländska studenter breddar också basen för forskarrekrytering och önskvärd akademisk invandring. I sammanhanget är det dock viktigt att betona vikten av att utöka utvecklingslands- institutionernas möjligheter att ta del av internationellt fram- stående forskningsmiljöer, t.ex. via stipendier eller via nya kom- munikationsmöjligheter som den nya tekniken erbjuder. 
 Enligt Sida bidrar det svenska utbildnings- och forskningssamar- betets olika komponenter på flera sätt till en breddning av svensk utbildning och forskning. Det har också långsiktiga effekter för svensk arbetsmarknad och näringsliv. Stöd till svenska forskare, 
 101 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 samverkan mellan universitet i utvecklingsländer och de svenska universiteten samt stöd till internationella tematiska forsknings- program bidrar alla till att stärka svensk forsknings internationella kontakter – inte minst med miljöer som de annars inte normalt kommer i kontakt med genom forskningsmarknaden. Utbytet ger vidgade perspektiv och kontaktytor för lärare och studenter, vilket är en kvalitetsdimension som alltmer uppmärksammas inom högskolan. En samstämmig politik på detta område borde således medföra en inhemsk samfinansiering av denna typ av insatser, med anslag avsedda för främjande av internationalisering av den svenska högskolan. 
  
 3.1.7 
  
 Genpolitik samt andra tvärfrågor 
  
 Kommittén har valt att belysa problematiken med tvärfrågor med ett viktigt exempel – genpolitik. En rad andra frågor utgör också s.k. tvärfrågor i en politik för global utveckling, med olika grad av komplexitet och inneboende målkonflikter, t.ex. livsmedelssäker- het, teknikutveckling och företagens sociala ansvar. 
 Bioteknikens framväxt, allt starkare ställning och betydelse inom hela det biologiska  
 FoU-området 
 12 
  
 under de senaste två decenni- erna har skapat behov av nya instrument vad gäller regelverk, säkerhetsbedömningar och offentliga investeringar. Globalise- ringen skapar nya maktrelationer mellan det offentliga och det pri- vata samt det offentligas möjligheter att säkerställa intressen som kopplar till allmännyttan. Prognoser pekar på att 40 procent av världshandeln inom några år kommer att bestå av produkter och processer som är relaterade till bioteknik 
 13 
 . Sedan början av 1990- talet har ett antal internationella avtal och konventioner framför- handlats, vilka reglerar tillträde till och utbyte av genetisk informa- tion och material samt tekniköverföring. Exempel är biodiversi- tetskonventionen (CBD) och dess stadgande om staters suveräna rätt över sina genetiska resurser. Förhandlingar pågår om ett internationellt åtagande via FAO för att underlätta multilateralt tillträde till genetiska resurser för livsmedel och jordbruk, samt Världshandelsorganisationens annex om immaterialrätt, det s.k. TRIPS. Ytterligare ett antal internationella förhandlingsprocesser och avtal berör de genpolitiska frågorna. 
  
 12 
  
 Forskning och utveckling 
  
 13 
  
 Hughes, 2001 
  
 102 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 Genetiskt material för livsmedelsproduktion är mycket ojämnt fördelat över världen med sin rikaste variation och biologisk mångfald lokaliserade till subtropiska och tropiska områden. Dessa genpooler ligger numera under nationell suveränitet i och med CBD. Samtidigt beror världens livsmedelssäkerhet på fortsatt till- gång till stor variation och multilokalt ursprung av genetiskt mate- rial för att få fram nya växtsorter. Bioteknisk grundforskning och tillämpad forskning är mycket kostnadskrävande, och immaterial- rättens allt starkare inträde på det biologiska området har tillåtits för att ge främst den privata sektorns företag möjlighet att skydda och återhämta avkastning på sina stora  
 FoU-satsningar. 
  Cirka 85– 90 procent av de strategiskt viktiga patenten inom biotekniken finns i USA, Japan och inom EU. En snabbt växande privatisering av forskning och vetenskaplig kunskap är ett faktum, och många utvecklingsländer anser att detta styr höginkomstländernas ställ- ningstaganden i alltför hög omfattning. Dessutom kännetecknas det internationella samarbetet av ett alltmer komplext internatio- nellt ramverk, där specialistkompetens har avgörande betydelse för formulering av förhandlingspositioner och för framgångar i de konkreta förhandlingarna. Andra hävdar att det också leder till ett allt större beroende av multinationella företag genom en kommer- sialisering av utsädesmarknader, bl.a. i utvecklingsländer. 
 Detta är ett område där Sveriges och EU:s ställningstaganden skiljer sig från utvecklingsländernas position, och klargörande krävs om hur myndigheter ansvariga för biståndet skall förhålla sig till detta i sitt arbete. Samtidigt måste regeringskansliet och berörda myndigheter förbättra sin interna kompetens att långsiktigt och proaktivt följa de komplicerade globala processerna när det gäller tillträde till genetiska resurser och nyttjande av biotekniken med immaterialrätten som avgörande instrument. På det genpolitiska området har ett antal initiativ tagits i form av gemensamma posi- tionspapper och samlade politiska uttalanden från berörda minist- rar, men rutiner för en mer systematisk samordning och bevakning krävs. Det är i detta sammanhang viktigt att lyfta fram försiktig- hetsprinciper och behov av riktlinjer för export av riskfylld forsk- ning. 
 103 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 3.2 
  
 Överväganden och förslag 
  
 3.2.1 
  
 Överväganden 
  
 De flesta frågor som berörts ovan innehåller departementsöver- skridande aspekter. Vissa sakfrågor är tydliga exempel på tvärfrågor som överskrider flera departementsgränser, och trenden tycks vara att sådana frågor ökar i antal. Samtidigt finns en tendens att tvär- frågor hanteras relativt lågt i organisationen, framför allt om ansvarsfrågan är oklar 
 14 
 . Inom regeringskansliet saknas en effektiv koordineringsmekanism för denna typ av frågor, vilket kan leda till bristande koherens mellan olika delar av statsförvaltningen i samma fråga. Ibland kanske man t.o.m. motverkar varandra, och vissa frå- gor kan riskera att hamna mellan stolar om ansvarsfrågan inte är fastställd. Om frågan är komplex, kunskapsintensiv och ny synes risken för detta extra stor. 
 Under utredningstiden har framkommit att medvetenheten om behovet av samstämmighet varierar stort mellan olika departement. Det råder vidare ibland en  
 osäkerhet  
 om hur, och enligt vilka rikt- linjer, som de olika politikområdena skall samverka, samt vilka mål som skall vara vägledande. I en del fall genomförs tredjelandsanaly- ser konsekvent, liksom en inventering av utvecklingslands- positioner, i andra fall inte. I de fall där konsekvensanalyserna genomförs, kvarstår ofta osäkerhet om hur avvägningen skall göras mellan olika mål och vilka mål som skall ges prioritet. Vid tillfällen när uppenbara målkonflikter konstateras, mellan ett politikval som befrämjar det övergripande målet för biståndet och ett politikval som utgår från nationella målsättningar, saknas ofta mekanismer och riktlinjer för hur, var och av vem  
 avvägningen mellan olika mål- sättningar  
 skall hanteras. Vidare finns frågor, som pga. departe- mentsöverskridande karaktär antingen saknar organisatorisk hemvist eller hanteras parallellt inom en rad olika politikområden utan effektiv samordning. 
 Det verkar ibland vara underförstått att biståndet skall bidra till främjandet av andra politikområdens mål, medan det däremot mycket sällan genomförs analyser av hur  
 andra politikområden kan bidra  
 till fattigdomsminskning. Det är ingen tillfällighet att Sida, bland de parter kommittén varit i kontakt med, varit utförligast i sina beskrivningar av målkonflikter. Behovet av tydliga mål och målhierarkier är uppenbart. Enligt Sidas erfarenhet skapar oklar- 
  
 14  
 Hughes, 2001 
 104 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 heten kring olika måls relation till varandra en osäkerhet i det prak- tiska arbetet. Det gäller såväl mellan politikområden som inom biståndsområdet. 
 Uppenbart är att samordningsfunktionen inom regeringskansliet behöver klargöras, förstärkas och kompletteras när det gäller frågor inom politiken för global utveckling. I takt med att allt fler frågor internationaliseras och allt fler nationella frågor har påtagliga inter- nationella effekter, kommer behovet av avvägningar mellan natio- nella mål och målen för politiken för global utveckling att öka. Kommittén föreslår att någon form av  
 koordineringsfunktion  
 skapas (Kapitel 8). Denna skulle också kunna användas för att hantera det växande antal departementsöverskridande frågor som i dag inte har någon naturlig hemvist, alternativt samtidigt hanteras på flera olika departement utan effektiv samordning. 
 Ett första steg till att tydligt uppmärksamma att politik avsedd för nationella mål ofta har effekter på förhållandena i andra länder, bör således vara att samtliga politikområden uppmanas genomföra en inventering av möjliga och sannolika effekter så långt detta är möjligt. Naturligtvis kan detta inte göras i detalj, och det är uppen- bart att arbetet måste föregås av ett metodutvecklingsarbete. Ar- betet kräver kunskap om de mekanismer som länkar olika politikval till utvecklingen av fattigdom. Det innebär att konsekvensanaly- serna även, där så är möjligt, bör innehålla analyser av förväntade fördelningseffekter inom länder, dvs. på olika grupper med olika typer av karaktäristik, liksom på framtida generationer. För att genomföra denna typ av analyser krävs ett betydande tillskott av analyskapacitet. Kommittén lägger fram ett antal förslag i denna riktning i Kapitel 8. 
 Vidare krävs ett aktivt arbete att  
 identifiera  
 potentiella åtgärder inom respektive politikområde som befrämjar målen för politiken för global utveckling. Dessutom behöver handlingsplaner för åtgärdernas genomförande utarbetas. Det är viktigt att understryka att en sådan analys inte med nödvändighet leder fram till en om- värdering av de grundläggande målformuleringarna inom respektive politikområde. I stället syftar analyserna till att skapa ett trans- parent och tydligt beslutsunderlag för de politiska avvägningar som följer i nästa steg. Nationella målsättningar skall i dessa avvägningar erhålla den tyngd som politiska bedömningar vill ge dem. 
 En genomgång av detta slag kommer sannolikt att påvisa dels områden där målsättningarna från skilda politikområden kan upp- fyllas simultant och i vissa fall förstärker varandra – s.k.  
 win-win- 
  
 105 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 situationer, dels där målsättningarna förhåller sig neutrala till varandra och slutligen, där det råder en  
 konflikt i måluppfyllandet 
 . Det är framför allt i de senare situationerna som politikvalet kräver en transparent och tydlig konsekvensbeskrivning. Resultatet av denna typ av överväganden kan bli ett medvetet politikval, där vi både ger biståndsfinansierat stöd till att bygga upp utvecklings- ländernas förhandlingskapacitet inom olika internationella organ- isationer och formulerar en svensk position som bitvis skiljer sig från förväntade utvecklingslandspositioner. En tydlighet i att detta parallella agerande är helt i linje med svensk PGU skulle kunna underlätta diskussionerna bland dem som ansvarar för sakfrågor ur olika perspektiv. 
 Vikten av att ta utvecklingshänsyn i alla berörda politikområden kan enligt kommittén exemplifieras med behoven av sådana hänsyn i handelspolitiken. Sverige måste säkerställa att framtida handels- politiska överenskommelser utformas så att utvecklingsländernas behov sätts i fokus. I den nya förhandlingsrundan måste rådande obalanser åtgärdas och inga nya tillåtas uppstå. 
  
 För hantering av  
 departementsöverskridande frågor  
 krävs en in- ventering av vilka frågor som berör olika departement och hur ak- tuella samråd sker, vilken ansvarsfördelning och vilka målsättningar som styr. Ansvaret för att så sker skulle kunna ligga på den koordi- neringsfunktion som ovan nämnts. Väsentligt är att funktionen dels har en nära koppling till högsta politiska nivå, dels har tillgång till en djup och kompetent analysfunktion. Om detta saknas kan koherensen undergrävas och möjligheten att bedriva politisk och parlamentarisk kontroll försvåras liksom möjligheten att göra prio- riteringar. 
  
 Kommittén har valt att exemplifiera koherensfrågorna med ett antal politikområden och frågor, där målen för PGU bör uppmärk- sammas mer utförligt i förarbeten och, i förekommande fall, i poli- tikutformning. Huvudförslaget i detta betänkande består dock av ett nytt angreppssätt, som syftar till att säkerställa att utvecklings- hänsyn tas i samtliga de frågor och politikområden som har åter- verkningar på fördelningen och fattigdomen i världen. 
 Med en politik som understryker behovet av samstämmighet inom samtliga berörda politikområden i en gemensam strävan mot de mål som formulerats för PGU, tror kommittén att förutsätt- ningarna ökar att erhålla stöd från alla dem som i dag är kritiska mot globaliseringen. 
 106 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 3.2.2 
  
 Förslag 
  
 Y  
 Det första målet för PGU, en rättvisare global utveckling, skall gälla för alla politikområden som hanterar frågor med internatio- nella effekter. 
  
 Y  
 Ansvaret att bidra till uppfyllandet av de internationella utveck- lingsmålen åvilar hela regeringen. Relevanta operativa internatio- nella utvecklingsmål, MDT, skall inkluderas i fackdepartementens verksamhetsplanering samt i regleringsbrev till berörda myndig- heter, med krav på återkommande återrapportering om hur man avser att bidra till måluppfyllelse samt påföljande resultatrapporte- ring. 
  
 Y  
 En löpande inventering skall göras inom respektive politikområde av hur olika instrument inom politikområdet kan bidra till upp- fyllandet av det första målet för PGU samt operativa internatio- nella utvecklingsmål. Kunskap om  
 u-landspositioner 
  skall hållas aktuell där så bedöms relevant. 
  
 Y  
 Vid formulering av ny politik bör konsekvensanalyser genom- föras, där internationella fördelningseffekter med fokus på fattiga människor och fattiga länder uppskattas så långt det är möjligt. En skattning av effekterna på kort, medellång och lång sikt bör efter- strävas. Om möjligt bör effekterna brytas ner med hänsyn till olika fattiga gruppers speciella behov. 
  
 Y  
 Kommittén understryker vikten av att framtida handelspolitiska överenskommelser utformas så att utvecklingsländernas behov sätts i fokus. Nya beslut behövs där utvecklingsländernas intressen tas tillvara och förutsättningarna görs mer anpassade till olika län- ders behov. 
  
 Y  
 Kommittén menar att berörda politikområden i ökad utsträckning bör dra nytta av ett aktivt engagemang från svenska företag, en- skilda organisationer och individer i det internationella samarbetet för att utnyttja deras kompetens i utvecklingsfrågor. 
  
 Y  
 Kommittén föreslår att nya projektidéer testas och nya organisa- tionsmodeller utvecklas för att förbättra koordineringen mellan de olika stödformer som staten förfogar över. Aktörerna bör i en ökad omfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersöka möjligheterna att skapa mervärden genom samarbete, s.k. win-  
 win-lösningar, 
  baserat på en princip om samfinansiering från olika budgetposter. Strävan skall vara att skapa synergier i form av större utvecklingseffekt samt förstärkt uppfyllande av andra 
 107 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 SOU 2001:96 
  
 nationella svenska mål. Biståndets roll som katalysator skall utnyttjas till fullo. 
  
 Y  
 Sverige skall kräva att även EU genomför konsekvensanalyser inom samtliga politikområden vad gäller utvecklingseffekter. Arbetet med koherensfrågor bör förstärkas ytterligare i OECD/DAC. 
 108 
 4 Globala nyttigheter 
  
 4.1 
  
 Globala nyttigheter – en strävan mot gemensamma mål 
  
 I takt med globaliseringen måste regeringar öka sitt  
 internationella samarbete  
 för att få kontroll över gemensamma globala angelägen- heter vars effekter är gränsöverskridande och som således karaktä- riseras av att de får följder som når över nationsgränser. Detta gäller både höginkomstländer och utvecklingsländer. Det kräver nya samarbetsformer och koalitioner både på nationell och inter- nationell nivå. I många fall är en aktiv medverkan från utvecklings- länder en förutsättning för att avsett resultat skall uppnås. 
 En snabb idéutveckling har skett kring dessa problem. I centrum har funnits diskussionen om s.k.  
 globala nyttigheter 
  
 1 
 . Man har kon- staterat att allt fler nyttigheter – som är nödvändiga för utveckling och för att bekämpa fattigdomen – i dag karaktäriseras av att vara just globala. Externaliteterna 
 2  
 bärs i ökande omfattning av männi- skor i andra länder. 
 En rad initiativ har tagits med utgångspunkt i de grundläggande idéerna bakom begreppet globala nyttigheter, samtidigt som den teoretiska diskussionen om dess tolkning fortsatt i många andra fora. 
 3  
 Debatten har tidvis kommit att fokusera på definitionsfrågor och föranlett kritiker att ifrågasätta begreppets användbarhet. Sammanfattningsvis verkar det dock finnas en enighet om att  
 syn- sättet  
 på ett påtagligt sätt  
 bidrar  
 till förståelsen av en rad fenomen som följt i globaliseringens spår i form av s.k. externaliteter eller  
 spill-overs. 
  Detta synsätt bidrar också till att fokusera på behovet 
  
 1 
  
 I fotnot 1 i Kapitel 2 ges en förklaring av begreppen global public goods och global public Heath. I detta kapitel används den svenska beteckningen global nyttighet respektive nationell allmän nyttighet även om andra benämningar används i ekonomisk litteratur. 
  
 2 
  
 En externalitet uppstår när en aktör inte måste ta alla kostnader för en viss handling eller på motsvarande sätt inte kan åtnjuta all den nytta han/hon producerar med sin handling. De två olika fallen benämns följaktligen positiva och negativa externaliteter. 
  
 3 
  
 Zimmerman och Sagasti, 2001 
  
 109 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 av internationell samverkan för att få en ökad tillgång på globala nyttigheter. Om utvecklingspolitiken är ensidigt inriktad på land- specifika projekt och nationella allmänna nyttigheter i utveck- lingsländer finns en stor risk att regionala och globala nyttigheter inte skapas i tillräcklig mängd. 
 I ett försök att söka klassificera den typ av frågor som kan be- tecknas som globala nyttigheter kan följande indelning användas 
 4 
 . 
 Nyttigheter som är relaterade till internationella eller globala gemensamma tillgångar 
  
 N  
 Minskning av växthusgaser  
 N  
 Biodiversitet 
  
 N  
 Skydd av ozonlagret 
  
 N  
 Minskning av luftföroreningar  
 N  
 Avfallshantering 
  
 N  
 Kontroll av jorderosion 
  
 N  
 Bevarande av naturområden  
 N  
 Säker vattenförsörjning 
  
 N  
 Bevarande av fiskebeståndet 
  
 N  
 Tillgång till vattenvägar och transportnät 
  
 N  
 Säkerställande av ett fredligt användande av yttre rymden  
 N  
 Bevarande av kulturarvet 
 Nyttigheter som är relaterade till internationella eller globala poli- tikval 
  
 N  
 Finansiell stabilitet och undvikande av ekonomiska chocker  
 N  
 Förhindrande av konflikter 
  
 N  
 Förhindrande av att smittsamma sjukdomar sprids  
 N  
 Vård till hiv/aidssjuka 
  
 N  
 Säkerställande av livsmedelssäkerhet 
  
 N  
 Bekämpande av internationell brottslighet och terrorism  
 N  
 Bekämpande av korruption 
 Nyttigheter som är relaterade till internationell eller global kunskap 
  
 N  
 Framställande av statistisk information  
 N  
 Forskning 
  
 N  
 Skapande av vacciner 
  
 N  
 Generering och spridande av kunskap och tekniker som är rele- vanta för utvecklingsländer. 
  
 4  
 Urval ur en uppställning som återfinns i Zimmerman och Sagasti, 2001 
 110 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 Det finns en tendens i debatten att klassificera allt fler områden som globala nyttigheter. För att begreppet skall bibehålla sin analyskraft är det därför viktigt att det uteslutande används för de sakfrågor som tydligt karaktäriseras av de egenskaper som kän- netecknar en global nyttighet. Användningen bör koncentreras till de nyttigheter vars nytta kan spridas över gränser, över människor och över folkgrupper. 
 En nationell allmän nyttighet kännetecknas i sin renaste form av  
 två egenskaper 
 . För det första förbrukas inte nyttigheten i samband med att den konsumeras. En individs konsumtion av nyttigheten påverkar således inte andras möjligheter att konsumera densamma 
 5 
 . Kunskap och luft fri från föroreningar är exempel på sådana nyttig- heter. För det andra kommer en allmän nyttighet alla tillgodo 
 6 
 ; fred är ett tydligt exempel. Allmänna nyttigheter är på grund av dessa egenskaper svåra att prissätta, och det är svårt att besvara frågor om vem som skall betala för produktionen av nyttigheten och hur mycket som skall produceras. Dessa oklarheter leder till vad man brukar kalla ett utbudsproblem. Allmänna nyttigheter produceras ofta i för liten mängd, eftersom det är oklart vem som ska produ- cera, respektive betala för dem och vilket som är deras korrekta pris. 
 Orsakerna till för låg produktion av allmänna nyttigheter brukar förklaras med en free  
 rider-mentalitet 
  hos olika aktörer, dvs. att aktören mer än gärna åtnjuter fördelarna med en allmän nyttighet – t.ex. ett tunnelbanesystem eller ren luft, en viktig målsättning i miljöpolitiken – samtidigt som denne litar på att andra bekostar produktionen av nyttigheten. I bästa fall leder detta till en orättvis kostnadsbörda, men i värsta fall leder det till att dylika nyttigheter inte produceras i tillräckligt hög grad, vilket är ett uppenbart mark- nadsmisslyckande. Sådana  
 marknadsmisslyckanden  
 är särskilt van- liga inom områden som hälsa, miljö och fred. 
 7  
 För individuella aktörer är således ofta den mest rationella strategin att låta andra tillhandahålla nyttigheten och sedan nyttja den utan avgift. Detta problem förstärks när det gäller kollektivt agerande på global nivå. 
 Därmed finns också ett rationellt  
 argument för ingripanden  
 i marknadsmekanismen, dvs. att säkerställa att dessa nyttigheter produceras och att marknader skapas. På det nationella planet exi- sterar lagstiftning, som oftast är tvingande, samt tillgång till 
  
 5 
  
 icke-rivalitet, 
  
  se Eldhagen, 2000 och Yoder, 2001 
  
 6 
  
 icke-ekluderande, 
  
  se Eldhagen, 2000 och Yoder, 2001 
  
 7 
  
 Kaul m.fl. ,1999 
  
 111 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 offentlig finansiering. I ett internationellt sammanhang saknas där- emot ofta samma tvingande överstatliga makt, liksom system för övervakning och sanktioner, samt finansiella resurser för att täcka kostnaden för de globala nyttigheternas produktion. Problemet med underproduktion av många viktiga globala nyttigheter måste således åtgärdas genom att man skapar kraftfulla globala regelverk samt ökar tillskottet av medel för nyttigheternas produktion. 
 För att en varaktig produktion av en specifik global nyttighet skall äga rum krävs att två fundamentala villkor måste vara upp- fyllda 
 8 
 : 
  
 N  
 Alla länder som påverkas av bristen på nyttigheten måste  
 vilja  
 bidra till nyttighetens produktion. Huruvida ett land vill bidra beror på en rad faktorer, som t.ex. kulturella skillnader, regionala överväganden, villigheten att bidra till internationellt samarbete och landets utvecklingsnivå. För fattiga människor ser avvägning- arna ofta annorlunda ut än för människor i välmående länder, bl.a. på grund av att betalningsförmåga och prioriteringar varierar med utvecklingsnivå 
 9 
 . 
  
 N  
 Alla berörda länder måste  
 ha kapacitet  
 att bidra. Som ett illustrativt exempel kan fördelningen av världssamfundets satsningar på forskning och utveckling nämnas. Utvecklingsländer svarar i dag för endast cirka 4 procent av dessa. Detta medför en snedfördel- ning när det gäller vilka frågor som prioriteras. Drivkraften att anslå medel till utvecklingslandsspecifika problem är ofta svag pga. en förväntad låg avkastning på investerat kapital. Den sneda fördelningen av resurser – i kombination med utvecklings- ländernas skriande brist på resurser – påverkar således försörj- ningen av globala nyttigheter, både i termer av mängd och innehåll. 
 Eftersom  
 prioriteringarna  
 kan skilja sig markant mellan länder och människor på olika utvecklingsnivå måste en internationell demo- kratisk process säkerställas, när det gäller beslut om vilka globala nyttigheter som skall prioriteras. Det är alltså utomordentligt vik- tigt att valet av prioriteringar görs i enlighet med villkoren för grundläggande  
 demokratiska processer  
 på såväl nationell, regional som global nivå. Samtidigt förutsätter en satsning på en utökad produktion av globala och regionala nyttigheter handlingskraftiga 
  
 8 
  
 World Bank, 2000b 
  
 9 
  
 Mkandawire, 2001 
  
 112 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 regeringar och starka stater. Det är fortfarande till stor del stater som sluter fördrag och som övervakar och implementerar dessa. 
 Valet av vilka globala nyttigheter som skall prioriteras, samt hur finansiering av deras produktion skall fördelas, är skilt från frågan hur den globala nyttigheten i praktiken skall produceras. Vissa nyttigheter kan produceras i samarbete med utvecklingsländer, och andra kan produceras i samarbete med privata aktörer eller med det civila samhället. 
 10  
 Den geografiska  
 lokaliseringen av produktion  
 av globala nyttigheter kommer att variera beroende på dess art. I många fall kommer en säker tillgång på nyttigheter att förutsätta lokala insatser i utvecklingsländer, bilateralt finansierade insatser i dessa länder eller regionalt samarbete. 
 Inom många sakområden kan konstateras att  
 utvecklingsländers medverkan  
 vid implementeringen av avtal och överenskommelser är central för att avsett resultat skall uppnås och för att en varaktig tillgång till en global nyttighet skall komma till stånd. 
 Krav förs ibland fram på att insatser som bidrar till givarländer- nas egen nytta bör  
 delfinansieras  
 över andra budgetanslag än bistån- det. Om detta genomförs, ökar antalet nationella aktörer på den internationella arenan, samtidigt som finansieringsbasen breddas. Ett breddat samarbete inom nationella regeringar, bl.a. genom samfinansiering, skulle även bredda kunskapsbasen och förstärka möjligheten att skapa synergieffekter över politikområden. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att en satsning på produk- tion av globala eller regionala nyttigheter gynnar många länder. Ibland gynnar det i princip alla länder, t.ex. vid insatser mot miljö- förstöring. I andra fall gynnar det en mer begränsad grupp länder, t.ex. vid insatser som syftar till att häva en avgränsad regional kon- flikt. I de allra flesta fall kan dock konstateras att insatser leder till att välfärden höjs både i Sverige och för människor i en rad andra länder, liksom för kommande generationer. Detta faktum bör tjäna som en utgångspunkt för hur vi som nation handlägger och finansi- 
  
 10  
 Kanbur och Miller särskiljer tre olika typer av globala nyttigheter (Kaul m.fl., 1999): 
  
 Additiva.  
 En global nyttighet som förutsätter att flera olika nationer samarbetar – exempelvis för att reducera koldioxidutsläpp. 
  
 Svagaste länken 
 . Ibland begränsas utbudet av en global nyttighet av den svagaste länken i kedjan av medaktörer. Detta kan t.ex. vara fallet vid bekämpandet av en smittsam sjukdoms spridning eller bekämpandet av internationell terrorism. Vägrar  
 ett  
 land att delta försvåras skapandet av den globala nyttigheten, dvs. en värld fri från en viss sjukdom eller en värld fri från terrorism. 
  
 Best Shot 
 . Motsatsen till en situation med en svag länk är när skapandet av den globala nyttigheten till största del beror på den aktör som är bäst lämpad att producera nyttigheten, till exempel i fallet med skapandet av ett vaccin. 
 113 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 erar insatser för att hantera gemensamma globala problem. Kom- mittén lämnar ett antal generella förslag i slutet av detta kapitel. 
 Tre  
 svagheter  
 kan således identifieras i det nuvarande systemet för tillhandahållande av globala nyttigheter 
 11 
 : 
  
 N  
  
 Bristande regelverk 
 . Verktygen finns främst på nationell nivå, medan problemen är gränsöverskridande och behöver samar- betslösningar; 
  
 N  
 Bristande demokratiskt beslutsfattande 
 . De fattigas och de svagas, det civila samhällets och den privata sektorns röster har svårt att göra sig hörda; 
  
 N  
  
 Bristande incitament 
 . Det operationella genomförandet av många avtal, dvs. produktionen av den globala nyttigheten haltar och för- litar sig i alldeles för hög utsträckning på biståndsmedel. 
 Kommittén har valt att lyfta fram de områden som i dag tillhör de mest brännande problemområdena och där angreppssättet redan används. Kommittén har även lyft fram områden där angreppssättet kan och bör appliceras i framtiden. Genom dessa exempel önskar kommittén belysa områden på vilka kommitténs generella förslag kan appliceras. 
  
 4.1.1 
  
 Konfliktförebyggande, konflikthantering och humanitära insatser 
  
 Det humanitära biståndet verkar i två skilda miljöer; i samband med väpnade konflikter, som behandlas i detta avsnitt, och vid natur- katastrofer (se avsnitt 4.1.2). Gränslinjen mellan dessa är inte alltid helt klar. Naturkatastrofer kan ha politiska dimensioner och orsaka politiska spänningar, speciellt om den drabbade befolkningen anser att ansvaret, för en ogenomtänkt fysisk planering eller ett statligt sanktionerat överutnyttjande av naturtillgångar, ligger hos den po- litiska ledningen. Fredsfrämjande utrikespolitik, miljöpolitik, flyk- tingpolitik och biståndspolitik har alla en given beröringspunkt i de humanitära frågorna. 
 12  
 Trots att en viss överlappning finns gäller emellertid olika normsystem. Delvis är olika aktörer involverade och det är olika aktiviteter som krävs. Kommittén har därför valt att dela upp de humanitära frågorna på två avsnitt, 4.1.1 och 4.1.2. 
  
 11 
  
 Kaul m.fl., 1999 
  
 12 
  
 UD, Humanitärpolitiska perspektiv. 
  
 114 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 Människors oförmåga att lösa konflikter torde vara ett av de största hoten mot nutida och framtida generationers välfärd, framför allt i en tid av snabb teknisk utveckling av vapen. 
 13  
 Under  
 1990–talet, 
  i en tid av stora politiska förändringar efter det kalla krigets upplösning och globaliseringens framväxt, har  
 nya mönster  
 för väpnade konflikter utvecklats. De väpnade konflikter som i hu- vudsak utspelat sig inom länder har visat sig svåra att lösa och har fått gränsöverskridande effekter. De har hotat den regionala stabi- liteten och därmed internationell fred och säkerhet, dvs. vår säker- het. Många av dem är lågintensiva och långvariga konflikter. Vålds- användningen har drabbat civilbefolkningen särskilt hårt och gra- den av brutalitet har föranlett FN att göra de enskilda människor- nas säkerhet – human security – till en angelägenhet för FN:s säkerhetsråd. Hela  
 säkerhetsbegreppet  
 har fått en bredare innebörd kopplad till grundläggande mänskliga rättigheter och respekt för den humanitära rätten. 
 En  
 illegal ekonomi  
 har utvecklats som en del av många av dagens väpnade konflikter. Hit hör droghandel, okontrollerad exploatering av naturresurser som timmer och mineraler samt spridning av lätta vapen och utbredd korruption. Nya former för att säkra finansie- ringen av krigshandlingar har vuxit fram utan statlig kontroll. Trots de många gånger uppenbara etniska och/eller religiösa motsätt- ningarna i dagens konflikter är det angeläget att inte förenkla kon- fliktanalysen till att primärt handla om etniska motsättningar. 
 Bara kriget i Bosnien krävde mer än 200 000 människoliv. Två miljoner människor tvingades iväg från sina hem. En miljon har flytt till olika länder i Europa, däribland 95 000 till Sverige. Kostna- den för det internationella samfundet för militära och civila insatser i f.d. Jugoslavien beräknades fram till Kosovokrigets inledning till cirka 70 miljarder kronor per år. 
 14  
 Till det kan läggas  
 kostnader  
 i form av uteblivna utvecklingsmöjligheter, både för dem som är direkt drabbade vid en konflikt, men också för internationella aktörer i form av utebliven handel och investeringar. Våra samlade ekonomiska och mänskliga resurser måste kunna användas bättre för att förebygga konflikter. 
 Förutom att konflikternas karaktär har förändrats har också det internationella samfundets ambitionsnivå i själva konflikthanter- ingen höjts betydligt. Framför allt är det kravet på de internatio- nella organisationerna att administrera konfliktområden som ska- 
  
 13 
  
 North, 2001 
  
 14 
  
 DS 1999:24 
  
 115 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 pat dessa behov.  
 Multifunktionella insatser  
 kräver en helhetssyn där många faktorer – militära, civila, humanitära, politiska m.fl. – skall kunna samverka för att stabilitet och en varaktig lösning på kon- flikten skall uppnås. 
 15  
 Det kräver också en bättre medvetenhet om hur olika former av bistånd och andra stödåtgärder kan påverka eller utnyttjas av parterna i en konfliktsituation. 
 16  
 Sverige skall, enligt kommitténs uppfattning, ej ge bilateralt bistånd till reger- ingar som bedriver anfallskrig. 
 Världssamfundets engagemang har lett till att FN, EU, OSSE, Nato och andra internationella och regionala organ prioriterar åt- gärder för konfliktförebyggande och krishantering.  
 Brister i  
 det internationella samfundets  
 beredskap  
 har emellertid blivit tydliga, och det är nödvändigt att förbättra effektiviteten i fredsfrämjande insatser då behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedöms vara fortsatt högt i framtiden. 
 17  
 Dagens säker- hetspolitiska utmaningar fordrar samarbetsbaserade metoder både för att förebygga väpnade konflikter och för att möta nya hot mot säkerheten som t.ex. miljöproblem, organiserad brottslighet, terro- rism och ekonomiska sammanbrott. 
 Samordning och rollfördelning mellan olika organisationer och aktörer i en insats har blivit allt viktigare. Detsamma gäller behovet av samverkan mellan militära och civila enheter i krisområden. 
 18  
 Flera av  
 1990–talets 
  fredsoperationer har varit mycket komplice- rade, eftersom man i flera fall engagerats i krig eller konflikter som inte resulterat i en vinnande sida. Fredsöverenskommelserna var i stället framtvingade av internationella påtryckningar, men ledar- skapet och/eller delar av befolkningen har inte alltid varit allvarliga i sina strävanden att försöka lösa konflikten utan våld. De  
 internationella fredsinsatserna  
 kan därför inte sägas ha arbetat i postkonfliktsituationer utan de har haft uppgiften att  
 skapa  
 en postkonfliktsituation. Detta kräver givetvis en annan kompetens hos de internationella styrkorna, vilket måste påverka såväl mandat som personalrekrytering, för att de ska vara kapabla att genomföra sitt uppdrag samt skydda sig själva, andra delar i missionen och missionens mandat. 
 19 
  
 I den här typen av multifunktionella fredsoperationer behövs också generellt en bättre genderbalans. Efter ett krig är ofta 
  
 15 
  
 Barron och Clarke, 2001 
  
 16 
  
 Rhodes, Hill, 2000 
  
 17 
  
 SOU 2000:74, Ds 1999:24 
  
 18 
  
 David och Garrett, 2001 
  
 19 
  
 SOU 2000:74 
  
 116 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 kvinnor  
 i majoritet i befolkningen. Det blir därför oerhört viktigt att nå ut till kvinnorna i en befolkning för att förankra en framtid utan väpnad konflikt. I många situationer kan det vara lättare för kvinnor att lyssna till andra kvinnor, varför det är en stor tillgång att kvinnor ingår i fredsoperationens personalstyrka. 
 Vi kan räkna med fortsatta krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering, både materiellt och personellt. Detta i sin tur ställer krav på ökad kunskap, bättre koordinering, klarare mandat för  
 militära  
 respektive  
 civila insatser  
 och behov av långsiktighet i planering och åtgärder. För att bättre kunna stå upp mot dessa krav från svensk sida, kan ett steg vara att förbättra samordningen när det gäller rekrytering, utbildning och uppföljning av svensk personal i olika typer av internationella insat- ser – något som också påpekats i tidigare utredningar. 
 20 
  
 Våra grundläggande värderingar om demokrati, respekten för mänskliga rättigheter samt en övertygelse om att rätt går före makt, innebär en strävan att upprätthålla folkrätten även i politiserade konflikter. Det innebär också en strävan att förflytta fokus till tidiga skeden av konfliktförlopp och förebyggande åtgärder, när diplomatiska insatser eller stöd till ekonomisk och social utveckling kan användas. Detta kräver bättre  
 koordinering  
 mellan olika poli- tikområden, tydligare målformulering, större långsiktighet i plane- ring samt ökad kunskap och närmare samarbete med olika typer av aktörer. 
  
 I ett  
 strukturellt konfliktförebyggande arbete  
 är det särskilt viktigt att bl.a. arbeta för demokratisering och ekonomisk diversifiering. En ekonomi som är baserad på en eller flera råvaror – t.ex. olja, diamanter eller timmer – tenderar att medföra korruption, aukto- ritärt styre, eller maktkamp om kontrollen över denna resurs, vilket kan utmynna i en väpnad konflikt. Efter en konflikt är det viktigt att stödja fredsavtal, avväpning och integration av soldater, lång- siktig återuppbyggnad och integration av flyktingar samt medverka till att kvinnor involveras i fredsprocessen. 
  
 21 
  
 Många studier visar att  
 ekonomisk utveckling  
 har ett samband med minskat antal konflikter. Fattigare länder har fler väpnade konflikter, men exakt hur sambandet ser ut råder det delade me- ningar om. Vissa hänvisar till ojämn fördelning av inkomst och kapital, andra för fram ojämlikheten mellan olika etniska grupper – en horisontell ojämlikhet snarare än en vertikal. Det finns dock 
  
 20 
  
 SOU 1999:29, SOU 2000:74, SOU 2001 :104 
  
 21 
  
 Wallensteen, 2001 
  
 117 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 inga bevis för ett samband mellan social ojämlikhet och utbrytande av våld. Det kan tvärtom vara svårt för underprivilegierade grupper att starta och hålla igång ett väpnat uppror. Andra menar att många organiserade väpnade konflikter i stället har sitt ursprung i en kamp om resurser mellan redan privilegierade grupper. 
 22  
 Särskilt efter det kalla kriget har de väpnade konflikterna tvingats tillgripa nya for- mer av finansiering för såväl kriget som för den egna välfärden. Kampen om att kontrollera diamantgruvorna i Sierra Leone utgör ett exempel, narkotikahandeln i Afghanistan ett annat. Det innebär att samhällen splittras från toppen och ner, snarare än tvärtom. Man skiljer i detta sammanhang på grievance, legitimt uppror mot ojämlikhet, och greed, där starka och redan mäktiga grupper samlar på sig mer. Det är därför förenklat att hävda att ekonomisk tillväxt i sig automatiskt medför ett fredligare samhälle. Åtgärder för att minska arbetslösheten kan vara mer verkningsfullt. Arbets- lösa människor, speciellt yngre män, fungerar som en rekryterings- pool för väpnade förband och grupper. Att skapa arbetsmöjligheter och att reintegrera f.d. soldater efter en väpnad konflikt är därför en i längden effektiv konfliktförebyggande åtgärd. 
 En utmaning är också att identifiera  
 regionala  
 konfliktförebyg- gande åtgärder. Begränsad tillgång på färskvatten kan leda till en regional konflikt, men rätt hanterad kan den också leda till ett ökat regionalt samarbete. Att främja regional eller subregional integra- tion i specifika frågor kan underlätta tillkomsten av institutioner för konfliktlösning. Sverige har en lång tradition och stor kompe- tens på det konfliktförebyggande området. Östra Timor, som delar av kommittén har besökt under utredningstiden, är ett exempel där Sverige bidragit på ett positivt sätt. Enligt kommittén bör Sverige utnyttja den kunskap vi har och satsa än mer på konfliktförebyg- gande arbete, särskilt i Afrika. Vi bör också på ett tydligare sätt driva de konfliktförebyggande frågorna inom EU för att tillsam- mans med andra  
 EU-länder 
  bättre kunna stödja regionala initiativ som t.ex. NEPAD 
 23 
 . Enskilda organisationer kan i detta samman- hang också spela en viktig roll. 
 Rätten för flyktingar att återvända till sina hem bör betraktas som en del i försoningsprocessen och på samma gång som en del i en integrering av alla invånare efter ett krig eller en konflikt.  
 Rein- tegration  
 kräver stor samordning mellan politiska och humanitära 
  
 22 
  
 Brown och Garrison, 2000 
  
 23 
  
 Afrikansk plan för social, ekonomisk och politisk utveckling av den afrikanska kontinenten. 
  
 118 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 aktörer och omfattar bl.a. frågor av juridisk natur, om ekonomisk kompensation och ett långvarigt försoningsarbete. Väpnade grup- pers infiltrering av flyktingläger kränker flyktinghanteringens civila och humanitära karaktär. De utgör också ett allvarligt hot mot såväl flyktingarnas egen säkerhet som säkerheten för landet där flykting- arna sökt en fristad i massflyktsituationer. 
 När det gäller stöd till  
 fredsöverenskommelser  
 är det viktigt att skilja på ömsesidiga överenskommelser och sådana som påtvingats de stridande parterna. Fredsavtal bör bedömas bl.a. utifrån om de möter internationella krav på konfliktlösning, tillgodoser mänsk- liga rättigheter, innehåller regelverk för hantering av eventuella krigsförbrytelser samt främjar regional stabilitet och internationella förbindelser som t.ex. handel. Forskning visar entydigt att svårig- heterna att uppnå ett nytt avtal är betydligt större om ett fredsavtal misslyckas och förnyade strider utbryter. 
 24  
 Genomförandet av ett fredsavtal behöver därför stöd från det internationella samfundet genom en lång rad olika politikområden. 
  
 4.1.2 
  
 Katastrofhantering och humanitära insatser 
  
 Människor över hela världen drabbas av katastrofer. Antalet väder- katastrofer ökar och fler och fler människor lever med ökade risker för översvämningar, orkaner etc. Även om också höginkomstländer råkar ut för naturkatastrofer är det de  
 fattigaste människorna  
 i de fattigaste länderna som  
 drabbas hårdast  
 på grund av den utsatthet de redan befinner sig i. 
 Under år 2000 rapporterades fler katastrofer – både naturkata- strofer och andra katastrofer – än under något av åren på  
 1990–ta- 
  let, men med färre dödsfall än tidigare. Omkring 20 000 människor beräknas ha omkommit i katastrofer världen över under år 2000 jämfört med ett årligt genomsnitt på cirka 75 000 under förra decenniet. Däremot har siffran för antalet människor som skadats eller på andra sätt drabbats av katastrofer stigit. Från 210 miljoner årligen under  
 90–talet 
  till 256 miljoner människor under år 2000. 
 25 
  
 Det är svårt att beräkna  
 kostnaderna  
 för katastrofer och de be- räkningar som görs baseras oftast enbart på de direkta fysiska förlusterna av byggnader, infrastruktur, skördar, material etc. Sam- tidigt kan sekundära effekter på ekonomiska aktiviteter som t.ex. 
  
 24 
  
 Wallensteen, 2001 
  
 25 
  
 World Disaster Report, 2001 
  
 119 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 lägre avkastning från skadade eller förstörda tillgångar, den eko- nomiska påverkan på ett lands penning- och finanspolitik på längre eller kortare sikt, innebära betydligt högre kostnader som inte rap- porteras. 
 Gemensamt för många katastrofer är att de inte håller sig inom nationella gränser. Ofta påverkas hela regioner eller ännu större områden. Arbetet med att  
 förebygga katastrofer 
 , arbetet i en kata- strofsituation, såväl som återuppbyggnadsarbete efter en inträffad katastrof, kräver samarbete och solidaritet över nationsgränserna. Vissa katastrofer beror också på globala problem som kräver ett gemensamt arbete över nationsgränser för att de bakomliggande orsakerna skall kunna påverkas, som t.ex. klimatförändringar eller överutnyttjande av vissa naturresurser. 
 Att på ett tydligare sätt  
 koppla symptom  
 som människors nöd  
 till orsakssamband  
 som har att göra med politiska, ekonomiska, miljö- mässiga, sociala och andra bakomliggande faktorer, har lett till en närmare anknytning mellan det humanitära biståndet och utveck- lingsfrågor, mänskliga rättigheter och politisk konfliktlösning. Det har vidgat den humanitära kulturen och minskat barriärer mellan ett kortsiktigt humanitärt tänkande och ett mer långsiktigt utveck- lingsinriktat synsätt. 
 26  
 I en politik för global utveckling är utma- ningen att identifiera och försöka angripa  
 orsakerna till den sårbar- het  
 som har sin utgångspunkt i fattigdom och orättvisor. Brist på säkerhet tillhör fattigdomens väsen. 
 I fattiga länder bygger människor som drabbats av katastrofer alltför ofta upp sina hem och samhällen på samma ställe och på samma vis som före katastrofen. Risken att drabbas igen finns kvar och de är därmed lika sårbara inför framtida katastrofer. Arbetet med att minimera framtida risker kan starta på ett tidigt stadium om hjälporganisationer och andra aktörer mer aktivt planerar för detta. Tidigare har  
 återuppbyggnadsarbetet  
 efter katastrofer av olika slag varit nästan enbart fokuserat på att bygga upp den fysiska infrastrukturen, vilket det givetvis är viktigt att fortsätta med. Återuppbyggnadsarbetet måste emellertid också innebära att den lokala ekonomin och de lokala institutionerna stärks och byggs upp på nytt. Ett hållbart återuppbyggande kräver satsning på de kata- strofdrabbade samhällenas sociala kapital. 
 27  
 Det kan gälla stöd till lokalsamhällen och lokala organisationer att kartlägga risker, upp- rätta lokala beredskapsplaner och hitta metoder för att förbättra 
  
 26 
  
 UD, Humanitärpolitiska perspektiv. 
  
 27 
  
 World Disaster Report, 2001 
  
 120 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 samhällets förmåga att återhämta sig efter en katastrof. Det kräver en bättre samordning mellan katastrofarbetet och utvecklingssam- arbetet. Biståndet kan bidra till  
 ökad kapacitetsuppbyggnad  
 för att minska sårbarheten i framtiden. 
 De bakomliggande orsakerna till katastrofer skiftar givetvis pre- cis som möjligheten att kunna påverka dessa faktorer. Många na- turkatastrofer har andra orsaker än rent naturliga och att hitta dessa bakomliggande orsaker och verka för strukturella och politiska för- ändringar är ett nödvändigt men svårt arbete som kräver gemen- samma ansträngningar och gemensamma finansiella satsningar. Det finns idag ett stort intresse bland olika aktörer, såväl från enskilda organisationer som inom näringslivet, att medverka i arbetet vid humanitära kriser. Detta kräver en tydlig  
 samordning av olika insatser.  
 Hur det konkret ska gå till, vilket inflytande företagen ska få, hur styrningen av de multilaterala organisationerna ska gå till, är exempel på frågor som behöver ses över mer ingående. 
  
 FN-organens 
  styrka är att spela en strategiskt samordnande roll 
 – inte att snabbt mobilisera vare sig resurser eller verkställighet. Enskilda organisationer, som Röda Korset, kan däremot ha en le- dande operativ/verkställande roll i olika områden. Arbetet som gjorts för att standardisera normer för utrustning och arbetsmeto- der samt utveckla etiska regler i arbetet,  
 Codes of Conduct,  
 behöver få ökad spridning och är en förutsättning för ett mer effektivt och samordnat arbete i katastrofer. 
 Beträffande  
  
 EU-samarbetet 
  
 i samband med naturkatastrofer och större humanitära nödsituationer krävs en tydligare samordning mellan de instrument som lyder under kommissionären för biståndsfrågor och ansvarig kommissionär för utrikesfrågor. Det är enligt kommittén varken rimligt eller önskvärt att femton med- lemsländer, och på sikt många fler, var och en ska utföra insatser i en akut katastrofsituation. En effektiv samordning förefaller dock orealistisk idag då ECHO 
 28  
 inte fungerar tillräckligt bra och inte heller har detta mandat. En stor utmaning inom det humanitära området är att EU på sikt kan ta huvudansvaret för medlemslän- dernas bidrag i katastrofinsatser. Coleman måste dock redan idag bättre samordna sig med andra stora aktörer som Världsbanken och olika  
 FN-organ 
  t.ex. UNHCR, UNDP, WFP, UNICEF och OCHA. 
  
 28  
 European Community Humanitarian Office. 
 121 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sverige bör också verka för att EU lägger fast en ny strategi för att stärka de drabbade ländernas egna lokala kapacitet att bättre hantera såväl katastrofförebyggande som katastrofhantering. 
 Behovet av forskning, utvärdering och lärande kring katastrofer är stort. Speciellt viktigt är att öka kunskapen kring de komplexa sambanden mellan miljöfrågor och potentiella katastrofer. 
  
 4.1.3 
  
 Stabilitet i det internationella finansiella systemet 
  
 Händelseutvecklingen i Mexiko 1994 och i Sydostasien  
 1997–1998 
  visade att  
 bank- och valutakriser  
 ofta uppträder parvis och att dess effekter snabbt kan drabba en stor del av världens länder. En mängd studier har också påvisat att fattiga människor i fattiga län- der inte är isolerade från händelser på internationella finansiella marknader. 
 29  
 Tydligt är att globaliseringen medför ökade system- risker och att öppenhet i vissa lägen kan vara skadlig, om inte nöd- vändiga institutioner finns på plats. 
 De senaste årens kriser på de finansiella marknaderna orsakade världssamfundet  
 stora förluster  
 som kom att drabba människor mycket ojämnt. Någon samlad bedömning av vad dessa kriser kos- tat finns inte, men summorna torde vara ansenliga.  
 Förebyggande åtgärder 
 , i form av insatser i utvecklingsländer och tillväxtländer samt på internationell nivå, torde kunna bidra till kostnadseffekti- vare insatser och bidra till en lägre risknivå för alla människor, inklusive dem som lever nära existensnivån. 
 Insatserna på nationell nivå i utvecklingsländer bör fokusera på institutionsbyggande och förstärkning och  
 utveckling av den finan- siella sektorn.  
 Detta inkluderar åtgärder som skapar ett robust och diversifierat banksystem med privata banker och en fungerande finansinspektion. Det är även viktigt med lagar för konkurs och likvidation, liksom en snabb och opartisk juridisk process. Vidare är tillämpningen av  
 internationellt överenskomna standarder,  
 bl.a. för redovisning och revision, nödvändiga villkor för effektiva kapi- talmarknader. Etablering av utländska banker kan också spela en viktig roll genom att den tillför kompetent bankpersonal och ökar konkurrensen inom banksektorn. Det är viktigt att ha i åtanke att uppbyggandet av denna typ av institutioner kräver tid. Det är också viktigt att understryka vikten av en stabil ekonomisk politik, inklu- 
  
 29  
 Levinsohn m fl., 2002. 
 122 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 sive en trovärdig finans- och penningpolitik, för att kriser och oro i finanssystemet skall undvikas. 
 Omfattande insatser har gjorts när det gäller att  
 reformera det internationella finansiella systemet  
 och de internationella finansiella institutionerna för att öka stabiliteten. Olika organisationer och ett stort antal länder medverkar i detta arbete, och åtgärder för att öka öppenhet och transparens hos myndigheter, marknadsaktörer och internationella organisationer har vidtagits i syfte att möjliggöra ett mer informerat beslutsfattande och en bättre riskbedömning, t.ex. inom den privata sektorn. 
  
 Normer och regelverk  
 har skapats för att genomlysa enskilda län- ders  
 finans-, 
  penning- och skattepolitik liksom för nationella och internationella betalningssystem, redovisning och revision, kon- kurslagstiftning, börshandel och övervakning av försäkringsväsen- det. Vidare pågår ett arbete med att ta fram regler för förbättrad och korrekt nationell och internationell statistik m.m. Internatio- nella valutafonden (IMF) och andra internationella organisationer stöder och bistår med experthjälp till de länder som vill anpassa sin lagstiftning till normerna och regelverken. De internationella orga- nisationernas verksamhet har reformerats i syfte att bättre kunna hantera och förebygga de finansiella kriser som uppstår. Samarbetet mellan olika organisationer har ökat betydligt. Ansträngningar har gjorts för att förmå den  
 privata sektorn  
 till ett ökat ansvarstagande och ökad delaktighet i krisförebyggande och krishantering. Martinez skapen inom t.ex. IMF att bistå de medlemsländer som önskar avveckla sina kapitalrestriktioner att göra detta på ett korrekt sätt är stor. Arbetet med att öka stabiliteten i det finansiella systemet bör fortlöpande utvecklas och fördjupas. 
 För att öka stabiliteten i finanssystemet har förslaget att införa en transaktionsskatt på den internationella valutahandeln, en s.k.  
 Tobinskatt,  
 förts fram. En sådan skatt skulle syfta till att minska de kortsiktiga spekulativa kapitalrörelserna till förmån för mer lång- siktiga överväganden, och den skulle även öka regeringarnas hand- lingsfrihet i finans- och penningpolitiken. Förslaget har kritiserats både vad gäller lämpligheten och möjligheten att införa skatten. Det kan konstateras att skatten kräver internationell uppslutning 
 30 
 , något som i dag är att betrakta som omöjligt att uppnå. Vidare är det tveksamt om skatten skulle få önskvärda effekter även om den gick att införa. De farhågor som framförts är att den skulle 
  
 30  
 Jordahl, 2001 
 123 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 medföra negativa konsekvenser för det finansiella systemet och finansmarknadernas funktionssätt och därmed inte gagna de länder man avser skydda. 
 Riksdagen behandlade under 2001 frågan om Woods och begärde att regeringen skall arbeta fram en globaliseringsstrategi där både Woods och andra förslag för att öka stabiliteten i det internationella finanssystemet och för att hantera eller finansi- era växande globala utmaningar värderas och prioriteras. Även inom EU har initiativ tagits till en diskussion om idéerna bakom Woods. 
 Det är viktigt att arbetet med att finna nya vägar att stabilisera de internationella finansmarknaderna och öka det  
 demokratiska infly- tandet och insynen  
 fortsätter. I  
 Carlsson-Ramphal-rapporten 
  och dess bakgrundsrapporter 
 31 
 presenteras, vid sidan av förslaget om en skatt på den internationella valutahandeln, flera andra förslag som kan bidra till att åtgärda problemen. Dessa, liksom erfarenheter från länder som sökt alternativa vägar, t.ex. Chile, bör noggrant granskas i detta arbete. 
  
 4.1.4 
  
 Miljöarbete utifrån global, regional och lokal samverkan 
  
 Nästan tio år har gått sedan  
  
 Rio-konferensen 
 . 
  Bland de positiva re- sultaten finns arbetet med lokala Agenda  
 21-program, 
  integre- ringen av miljötänkande i många företags produktionssystem samt ett antal viktiga internationella överenskommelser om minskningar av utsläpp. Ändå anser många bedömare att utvecklingen fortsätter att gå åt fel håll på ett alarmerande sätt. Tydliga exempel är klimat- frågan, utarmningen av den biologiska mångfalden, utfiskningen, den fortgående skogsskövlingen, jorderosion och ökenutbredning, den fortsatta spridningen av många giftiga kemikalier samt färsk- vattenkriser i allt fler regioner. 
 Flera av de globala miljökonventionerna som  
 Klimatkonventio- nen, Konventionen om biologisk mångfald  
 och  
 Ökenkonventionen  
 har tydliga kopplingar till varandra men har också viktiga berör- ingspunkter med exempelvis globala vattenförsörjnings- och ma- rina frågor. Det är angeläget att samordningen mellan olika kon- ventioner förbättras och kompletteras med ökade bilaterala sats- ningar i utvecklingsländerna. Biståndsinsatserna måste också koor- dineras, t.ex. bör anpassningsåtgärderna för exempelvis klimatför- 
  
 31  
 Maneschöld, 2001 
 124 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 ändringarna samordnas med insatser som ryms inom ramen för andra internationella överenskommelser som gäller vattenförsörj- ning, livsmedelssäkerhet m.m. Det är också angeläget att Världs- handelsorganisationen (WTO) och de globala miljöavtalen fungerar ömsesidigt stödjande. 
  
 Montrealprotokollet  
 från 1987, vilket begränsar utsläppen av sub- stanser som skadar ozonskiktet, visar att globala miljöproblem kan lösas genom internationell samverkan. De försök som hittills har gjorts på andra områden, t.ex. för att minska utsläpp av växthusga- ser, har dock varit betydligt mindre framgångsrika. Delvis beror detta på att den teknik som behövs för att ställa om till renare pro- duktionsmetoder är dyr. En viktig förklaring är också, att medan utvecklingsländerna har mer att förlora på den globala uppvärm- ningen, är det framförallt höginkomstländerna som skulle få stå för den största delen av kostnaderna för att minska koldioxidutsläp- pen. Utvecklingsländernas deltagande i klimatkonventionen är dock av central betydelse för att målet om stabiliserande halter av växthusgaser i atmosfären skall kunna uppfyllas. 
 I  
 Klimatkonventionen  
 förbinder sig alla deltagande parter, rika länder som fattiga, att vidta åtgärder för att begränsa klimatpåver- kan och underlätta anpassning till ett förändrat klimat. Detta ska ske i enlighet med principen om gemensamt men differentierat ansvar. Det betyder att hänsyn ska tas till nationella och regionala utvecklingsnivåer, förutsättningar och prioriteringar. De industria- liserade länderna har dessutom åtagit sig att stödja utvecklingslän- derna ekonomiskt i deras strävan att begränsa utsläppen av växt- husgaser och främja anpassning till ett förändrat klimat. Det fast- slås också att effektiviteten i utvecklingsländernas genomförande av sina åtaganden är beroende av de industrialiserade ländernas stöd i form av finansiella resurser och teknologiöverföring. Enligt såväl konventionen som protokollet skall höginkomstländerna i sitt arbete för att uppnå sina utsläppsmål ta hänsyn till eventuella ska- deverkningar i utvecklingsländerna. Mot bakgrund av att de indust- rialiserade länderna, i enlighet med konventionen, skall ta de första stegen för att minska mänsklig klimatpåverkan, har utvecklingslän- derna inte några åtaganden om kvantitativa utsläppsminskningar i Kyotoprotokollet. 
 Under arbetet med klimatkonventionen har fyra särskilda finan- sieringsmekanismer skapats: 
 125 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 N  
 Den s.k. Clean Development Mechanism (CDM), vars syfte är att stimulera till investeringar i utvecklingsländerna som bidrar till att produktionen av växthusgaser där relativt sett minskar. Aktuella områden för sådana investeringar är framförallt energiproduktion, transporter, skogsbruk och jordbruk. CDM bedömdes i samband med Kyotokonferensen kunna generera investeringar i miljöanpas- sad teknik motsvarande åtskilliga miljarder dollar årligen. Efter USA:s avhopp och de kompromisser som gjorts i samband med partsmötena i Bonn och Alexander är dock optimismen mera dämpad. 
  
 N  
 Den speciella fonden under Klimatkonventionen (Special Climate Change Fund) skall som komplement till den globala miljöfonden, GEF, finansiera insatser inom områdena anpassning, teknologi- överföring, energi, transport, industri, jordbruk, skogsvård, av- fallshantering samt ekonomisk diversifiering i länder vars ekono- mier är särskilt beroende av inkomster från produktion, export eller användning av fossila bränslen. 
  
 N  
 Fonden för de minst utvecklade länderna (Least Developed Coun- tries Fund), även den under konventionen, tillskapas för att finan- siera ett särskilt arbetsprogram för de minst utvecklade länderna. 
  
 N  
 Fonden för anpassning under Kyotoprotokollet (Kyoto Protocol Adaptation Fund) skall finansiera insatser i utvecklingsländer som är parter till protokollet med inriktning på anpassning till klimat- förändringar och skadeverkningar till följd av genomförandet av åtgärder som industriländerna vidtar för att uppnå sina åtaganden. En av fondens finansieringskällor är en avgift på mekanismen för ren utveckling, CDM. 
 Även när det gäller artrikedom och genetisk diversitet är situatio- nen kritisk. De länder som uppvisar störst  
 biologisk mångfald  
 finns koncentrerade till det södra halvklotet, där många ekosystem och arter är hotade på grund av otillräckligt skydd och kortsiktigt tän- kande. Ett ekosystem med sitt genetiska material är en värdefull ekonomisk resurs. Genom att tillvarata och utveckla traditionell kunskap och brukande av naturresurser och genom att upprätta och värna äganderätter till sjö och mark skulle dagens situation kunna förbättras avsevärt. Fungerande ekosystem är i sig indirekt en mycket värdefull resurs och kunskap om detta måste byggas upp och förvaltas. 
 Mängden  
 avfall och föroreningar  
 i de fattiga länderna ökar i snabb takt. Åtgärder behöver därför vidtas omgående, för att miljöhänsyn 
 126 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 skall prägla den ekonomiska utvecklingen i utvecklingsländerna. Inte minst gäller detta snabbt växande och folkrika länder som Indien, Kina, Brasilien, Mexiko, Nigeria m.fl. En anpassning till höga miljökrav kan endast ske genom finansiellt stöd från de rika länderna och med användande av förbättrad och ny teknik. Ökad miljövänlig produktion skulle också kunna inkluderas i de interna- tionella handelsvillkoren. Andra åtgärder är stöd till införandet av system för miljömärkning och andra insatser för hållbar utveckling. Stöd till ökad miljöhänsyn i utvecklingsländerna är inte bara en moralisk angelägenhet utan också ett egenintresse. Miljökatastrofer på andra håll i världen får obönhörligen konsekvenser också för Europa. 
 Människors tillgång till och användning av  
 sötvatten  
 är en av de stora globala miljö- och utvecklingsfrågorna som kommer att öka starkt i betydelse 
 32 
 . Redan nu vet vi att inom några decennier kom- mer en stor del av jordens befolkning att leva i områden med brist på vatten eller med vatten av otjänlig kvalitet. Den biologiska mångfalden i vattnen kommer att ha minskat. Totalt sett hotas i dag tusen fiskarter. Detsamma gäller tillgången till fisk som en av de viktigare proteinkällorna för många människor i utvecklingslän- derna. Konflikter inom och mellan länder om delade vattentill- gångar kommer att öka. Tillgång till vatten av god kvalitet och rik- tiga sanitära lösningar är en förutsättning för att effektivt och framgångsrikt kunna bekämpa fattigdomen. Som oftast är det kvinnor och barn som drabbas hårdast av den nuvarande situatio- nen i stora delar av världen. Sverige har under lång tid prioriterat vattenfrågorna i det multilaterala arbetet internationellt såväl som inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Särskild vikt har lagts vid integrerad vattenresurshushållning. 
 Sverige ger i dag stöd till konventionssekretariaten, till GEF och via olika  
 FN-organ. 
  Svensk politik syftar till att stärka FN:s miljö- program, UNEP, och öka det  
 internationella miljösamarbetets  
 slag- kraft. Stöd ges också till utvecklingsländer för att delta i det inter- nationella arbetet under de olika miljöavtalen. Inför större globala miljöförhandlingar har stöd också lämnats från Sida till t.ex. afri- kanska länder för förberedande möten och seminarier. Utveck- lingsländerna måste också få stöd att implementera konven- tionerna. Dilemmat är att konventionsansvaret inte har någon större prioritet på många utvecklingsländers utvecklingsagenda. 
  
 32  
 Heath, 2001 
 127 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 Uppfattningen att de internationella miljökonventionerna är höginkomstländernas problem förekommer ofta. Det behövs med andra ord en kompetens- och institutionell utveckling för att lyfta miljöfrågorna. 
 Det är uppenbart att  
 kapacitetsuppbyggande åtgärder  
 krävs för att utvecklingsländerna ska kunna efterleva nya åtaganden. Stöden för utvecklingsländernas genomförande av många internationella avtal bör diversifieras och förbättras, särskilt vad gäller tekniköverföring. Inom miljöområdet finns således en rad exempel på hur stöd till utvecklingsländers miljöansträngningar i förlängningen blir en del av svensk regional och internationell miljöpolitik. Fördelarna går påtagligt i båda riktningarna. Enligt kommittén bör detta faktum återspeglas i finansieringen av denna typ av insatser. 
 Mer uppmärksamhet behöver också riktas mot att de rika län- derna skall ta ett ökat  
 ansvar för egna utsläpp  
 och uthållig naturre- sursanvändning. Den största andelen av de globala miljöproble- mens orsaker står i dag att finna hos de rika länderna, som därför bör betala huvuddelen av notan för de skyddsåtgärder som vidtas. Ett brett spektrum av politikval påverkar framtida generationers levnadsbetingelser inte bara här i Sverige utan också i resten av världen. Det finns klara länkar bl.a. mellan den politik vi väljer att föra på området handel och miljö och utvecklingen för fattiga människor i utvecklingsländer. Val av teknik vid direktinvesteringar utgör viktiga miljömässiga vägval, liksom hanteringen av förnyelse- bara naturresurser, t.ex. fiske och skog. 
 Kommittén vill speciellt uppmärksamma det faktum att många utvecklingsländer står inför den stora utmaningen att välja energi- lösningar och infrastruktur som helst ska vara förenliga med en ekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling. Medan  
 icke-miljö- 
  vänlig teknik ofta är billigare än  
 ny miljövänlig teknik  
 på kort sikt, ger den senare en dubbel avkastning genom att den både reducerar produktionskostnaderna på lång sikt och är miljövänlig. Svårighe- terna ligger dock i att dels värdesätta miljövänligheten monetärt, dels att klara av de stora initiala investeringskostnader som tekni- Nicholson ofta är förknippad med. Den nya tekniken kräver kapitalmark- nader där mycket långsiktig finansiering kan erhållas. 
 Det avgörande för spridningen av ny teknik är att respektive lands regering aktivt arbetar för en långsiktigt hållbar utveckling. Vidare spelar  
 kunskap  
 och  
 regelverk  
 i utvecklingsländerna en viktig roll. Upprättandet av myndigheter och institutioner på miljö- och energiområdet kan ha den dubbla effekten att dels hålla kvar kom- 
 128 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 petens inom landet, dels bana väg för den nya tekniken. Den all- männa trenden idag är privatisering inom områdena energi, trans- porter, vatten och avfallshantering. Teknikutvecklingen och för- ändringarna inom miljöområdet ställer härmed stora krav på lag- stiftningen. Det är viktigt att biståndsorgan, givarländer och finan- siella institutioner har en djup kunskap om ny miljövänlig teknik och behoven av institutionella regelverk för att kunna underlätta implementeringen av den nya tekniken i utvecklingsländer. Efter- som många utvecklingsländer står inför en utbyggnad av transport- och energiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avse- värda miljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allas intresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggör för utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma en miljövänlig teknik. 
 Biståndet har inte tillräckligt prioriterat stöd till miljöriktiga investeringar inom energi, transporter, vatten, avfall, etc. Skälen är flera. Denna typ av investeringar kräver betydande insatser som numera främst anses vara en uppgift för den privata sektorn. Den mekanism som idag finns på internationell nivå, dvs. GEF, har för- hållandevis begränsad omfattning. Därtill är den utformad så att den enbart kan finansiera merkostnaden för att reducera den glo- bala miljöpåverkan av en viss planerad investering. Stöd till att minska miljöstörningar på lokal nivå ligger däremot utanför GEF:s mandat. 
 Framgång i det globala miljöarbetet kan endast nås om politiska beslut omsätts i konkret handling. Det kommande toppmötet om hållbar utveckling i  
 Johannesburg 2002  
 blir därför avgörande för hur dessa frågor framgent kommer att hanteras internationellt. 
  
 4.1.5 
  
 Kampen mot smittsamma sjukdomar 
  
 Hoten  
 mot hälsan i utvecklingsländer berör inte bara fattiga männi- skor i dessa länder utan även människor i höginkomstländer. De nya hoten inkluderar hiv/aids och snabbt ökande tuberkulos samtidigt som de gamla problemen kvarstår i form av bl.a. malaria och andra infektionssjukdomar. Resurserna i de fattigaste länderna räcker inte till en anständig nivå på hälso- och sjukvården och för att förhindra spridning av sjukdomar. Ett starkt gemensamt intresse föreligger för människor i höginkomstländer och i utveck- lingsländer att finna nya effektiva angreppssätt. 
 129 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 Utveckling av  
 ny kunskap och nya produkter  
 är en förutsättning för att kunna förbättra människors hälsa. Det handlar framför allt om nya och mer effektiva läkemedel, vaccin och behandlingsmeto- der, men även om kunskap inom områden som hälsoekonomi och organisationsutveckling. Inom hälsoområdet utvecklas dessa nyttigheter bäst just globalt, baserat på lokala behov och erfaren- heter. 
 De  
 viktigaste aktörerna  
 för produktionen av dessa globala nyttig- heter inom hälsoområdet är de forskningsbaserade läkemedels- och vaccinföretagen, forskningsinstitutioner med intresse för hälsositu- ationen i den fattiga delen av världen och sist men inte minst Världshälsoorganisationen (WHO). Även privata aktörer kan få viktiga roller samtidigt som det är ett bevis på att det internatio- nella samfundet brustit i sitt ansvar 
 33 
 . Det är nödvändigt att finna lämpliga former för hur en sådan vilja att bidra till nya insatser skall utnyttjas på bästa sätt. 
 Tyvärr prioriteras inte utvecklingsländernas hälsoproblem vad gäller  
 forskning  
 och utveckling. En försvinnande liten del av läke- medelsföretagens budgetar anslås till utveckling av nya läkemedel och vaccin för att möta behoven i världens fattigaste länder. Det- samma gäller forskningen totalt. 
  
 WHO  
 är en viktig aktör inom forskningsområdet med uppgift att bedriva normativt tekniskt arbete. Detta innebär att stimulera och underlätta framtagandet av ny kunskap och nya produkter. Detta gör man genom en kombination av forskningssamarbete, ut- arbetande av riktlinjer samt tekniskt stöd i användandet av dessa riktlinjer på landnivå. WHO har under de senaste åren påtagligt återtagit rollen som center of excellence och återvunnit förtro- ende hos både givare och experter även om mycket arbete återstår framförallt för att förstärka WHO:s arbete på landnivå. 
 Knutna till WHO finns två betydelsefulla  
 forskningsprogram  
 Human Reproduction Program (HRP) och Tropical Disease Research Programme (TDR). Dessa kan tjäna som exempel på effektiva mekanismer för utveckling av nya globala nyttigheter. Programmen har resulterat i att nya preventivmedel utvecklats lik- som nya läkemedel och behandlingsmetoder för till exempel mala- 
  
 33  
 I genomsnitt uppgick det offentliga hälobiståndet, enligt de beräkningar som gjorts av DAC och WHO, till 6,7 miljarder  
 US-dollar 
  per år  
 1997-99. 
  Som exempel kan nämnas att Mitchell och Weiss stiftelse donerade samma år följande summor på hälsoområdet; 1997 
 – 2,9 miljoner  
 US-dollar, 
  1998 – 152,2 miljoner  
 US-dollar 
  och 1999 – 1219,9 miljoner US- dollar. Bidraget sjönk 2000 till 685,6 miljoner  
 US-dollar. 
  (Uppgifter från WHO Commission on Macroeconomics and Health 2001). 
 130 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 ria och andra tropiska sjukdomar. Programmen har inneburit nära samarbete mellan forskare, FN, samarbetsländer och läkemedelsin- dustrin. 
  
 Tillkomsten av nya globala  
 mekanismer för resursöverföring  
 av typen Global Alliance for Vaccin and Immunization (GAVI) och The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria (Globala fonden) är viktiga för utvecklingen av globala nyttigheter genom att de garanterar eller indikerar en marknad och köpkraft vad gäller särskilda produkter som nya läkemedel, malarialäkeme- del, myggnät, kondomer etc. De utgör samtidigt ett avsteg från det traditionella sättet att bedriva bistånd och behöver noggrant följas upp och utvärderas för att undvika att resurser splittras. En gemen- sam nämnare for de nya initiativen är en starkare betoning på resultat och system för att mäta och verifiera dessa, samt att ett större och tydligare ansvar läggs på regeringar och berörda ministe- rier i mottagarländerna. I fallet GAVI 
  
 34  
  
 är fortsatt stöd till mot- tagarländer baserat på uppnådda resultat, där rapporterat antal immuniseringar verifieras av oberoende revisorer. Många länder har enligt GAVI visat en påtaglig förmåga att prioritera med hänsyn till sina resurser 
  
 35 
  
 . 
  
 Ett ytterligare exempel på hur internationella aktörer kan bidra till utveckling av nya produkter och till att dessa produkter blir till- gängliga för samarbetsländer är UNAIDS/WHOs förhandlingar med  
 läkemedelsindustrin  
 kring priserna på antiviral terapi för att behandla aidssjuka. Dessa förhandlingar har till dags dato inneburit att priser sänkts med upp till 95 procent, att företagen till- handahåller läkemedel utan vinst i vissa länder och att diskussioner kring patenträttigheter och lokal produktion har inletts. Samtidigt har frågor kring  
 patenträttigheter,  
  
 TRIPS-avtalet 
  och handelsvilkor en särskild och avgörande betydelse när det gäller utveckling av nya läkemedel och vaccin. I samband med  
 WTO-förhandlingarna 
  i Doha i november 2001 enades medlemsstaterna kring en särskild deklaration om TRIPS och hälsa. Här fastslås att immaterialrätts- ligt skydd är viktigt för utvecklingen av nya mediciner samtidigt som man uppmärksammar problematiken kring priseffekterna. 
  
 34 
  
 Initiativet till GAVI kom från chefen for Världsbanken som 1999 tillsammans med sina kollegor från WHO och UNICEF beslöt att förena organisationernas krafter for att motverka sjunkande immuniseringstäckning. Regeringar i höginkomstländer och utvecklingsländer, den vaccinproducerande läkemedelsindustrin och intresserade organisationer och stiftelser kom tidigt med som medlemmar i alliansen. För en redogörelse för alliansens arbetssätt, se Torres, 2001. 
  
 35 
  
 Torres, 2001 
  
 131 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 Man markerar också att  
 TRIPS-avtalet 
  inte ska hindra medlemslän- derna att vidta åtgärder för att skydda hälsan i landet. Här pekas särskilt på den flexibilitet avtalet medger för länder att utfärda tvångslicenser i ett nationellt nödläge, som t.ex. vid epidemier av hiv/aids, tuberkulos och malaria. Dessutom gavs MUL en ytterli- gare förlängning om 10 år (till 2016) innan man ska implementera  
 TRIPS-avtalet 
  på läkemedelsområdet. 
 Det är angeläget att Sverige ökar såväl sitt  
 finansiella bidrag  
 till utvecklingen av nya globala nyttigheter inom hälsoområdet (detta är kostnadseffektivt utvecklingssamarbete) som sitt engagemang och stöd till samarbeten mellan offentliga och privata sektorn och vad gäller handels- och patentregler. En förutsättning för att säker- ställa att tillräckligt med forskningsresurser avsätts för att utveckla vacciner och mediciner mot sjukdomar som hiv/aids, malaria och tuberkulos torde vara specifika avtal mellan det internationella samhället och läkemedelsindustrin, där företagen garanteras avsätt- ning om och när de lyckas ta fram effektiva preparat. När det gäller inriktningen på framtida satsningar i kampen mot smittsamma sjukdomar är det nödvändigt att kombinera strukturreformer i ut- vecklingsländerna med  
 medicinsk-tekniska 
  interventioner. Det kommer vidare att bli nödvändigt att samordna de globala hälsoini- tiativen och underlätta för länder att tillgodogöra sig ett ökat inter- nationellt bistånd utan att undergräva deras eget ansvar. 
  
 4.1.6 
  
 Kampen mot organiserad internationell brottslighet och korruption 
  
 Transnationell kriminalitet  
 beräknas omsätta cirka 1 000 miljarder dollar årligen, med en uppskattad vinst på 500 miljarder dollar per år. Kriminella organisationer har i växande omfattning kommit att ägna sig åt alltmer sofistikerade områden, bl.a. inom den nya tekni- Nicholson och finanssektorn. Samtidigt har andra och helt oacceptabla former, som t.ex. människohandel, vuxit i omfattning, liksom han- deln med vapen. Den illegala drogtrafiken uppskattas årligen gene- rera mellan 150 och 250 miljarder dollar, vilket är pengar som tvät- tas eller som återbrukas i illegal verksamhet och för att finansiera väpnade konflikter och terrorism 
 36 
 . 
 Ett stöd till utvecklingsländerna i arbetet med att stävja denna verksamhet skulle inte bara gynna människor i dessa länder utan i 
  
 36  
 UN 2001 
 132 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 hela världen. De händelser som utspelat sig under hösten 2001 understryker behovet av ett kraftfullt internationellt samarbete kring målsättningen att befria världen från transnationell krimina- litet och terrorism. Tydligt är att  
 samverkan krävs,  
 med deltagande från både höginkomstländer och utvecklingsländer. Alla länder måste verkställa de handlingsplaner som redan antagits och som är på väg att arbetas fram inom FN:s ram. Exempel på insatser inom bistånd kan vara att skapa alternativa inkomstkällor för de männi- skor som i dag försörjer sig på kriminella aktiviteter, t.ex. att ge opiumodlande bönder stöd att påbörja odling av andra inkomst- bringande grödor. 
  
 Korruption  
 undergräver demokrati, mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling. Den snedvrider konkurrensen i näringslivet och leder till felaktig resursanvändning. Korruptionen slår särskilt hårt mot de fattigaste i dagens utvecklingsländer. Resurser som skulle ha använts till att tillgodose deras basbehov försvinner som mutor. Effektiv korruptionsbekämpning är därför av avgörande betydelse i såväl utvecklingsländer som utvecklade stater. Det för- utsätter åtgärder både mot dem som besticker och dem som låter sig mutas. 
 Sverige deltar aktivt i det  
 internationella arbetet  
 mot korruption, och arbetet bedrivs numera på många olika fronter. Europeiska unionen, Europarådet, OECD, OAS och Stabilitetspakten för syd- östra Europa är några av de organ som är engagerade. I Världsban- kens och Internationella valutafondens arbete ingår korruptionsbe- kämpning som en viktig uppgift. Inom Förenta nationerna förbe- reds nu en förhandling om en världsomfattande konvention mot korruption. 
  
 4.2 
  
 Överväganden och förslag 
  
 4.2.1 
  
 Överväganden 
  
 Kommittén anser att de grundläggande tankarna kring globala nyt- tigheter är användbara som utgångspunkt för analysen av gemen- samma globala problem, dvs. problem där Sverige delar gemen- samma målsättningar med en lång rad länder. Samtidigt vill kom- mittén understryka behovet av en fortsatt internationell debatt kring begreppet och dess användningsområden. 
 133 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 Tydligt är att en ökad produktion av globala nyttigheter i många fall är ett effektivt sätt att bekämpa fattigdom. Stöd till sådana insatser bör utgöra ett centralt instrument i PGU. I många fall finns också ett  
 nationellt egenintresse  
 av ett ökat utbud av en viss global nyttighet. De gamla instrumenten för att säkra nationella intressen – såsom traditionell diplomati, nationell lagstiftning och militär styrka – räcker inte till för att lösa gemensamma globala problem. Lösningen på dessa är globalt samarbete. Ett allt större antal olika aktörer önskar minimera de globala riskerna och delta i produktionen av globala nyttigheter, och i vissa fall finns ett ansen- ligt finansiellt stöd från privata källor att tillgå. 
 Vikten av att främja ett ökat utbud av globala eller regionala nyttigheter vid sidan av det landinriktade arbetet, har redan upp- märksammats vad gäller t.ex. konfliktfrågor, hiv/aids och miljö, bl.a. i  
 regeringens skrivelser  
 om samarbetet med Afrika och Asien. Sida har fått i uppdrag att utarbeta en strategi för svenskt stöd till regionalt samarbete i Afrika. Denna kommer också att behandla aspekter som har beröring med regionala nyttigheter. Utan att föregripa resultatet av arbetet kan nämnas att strategin troligtvis kommer att beröra sådana områden som konflikthantering, miljö- samarbete, handelspolitiskt och annat ekonomiskt samarbete, forskning samt hiv/aids. Konkreta åtgärder och uppföljning av Asienstrategins rekommendationer har gjorts bl.a. genom ökade insatser på miljöområdet, framför allt genom kunskapsöverföring. Hållbar utveckling är i dag ett centralt element i samtliga landstra- tegier för samarbetsländerna i Asien. 
 Det är i sammanhanget viktigt att betona att globala nyttigheter  
 aldrig kan ersätta nationella allmänna nyttigheter 
 , som utbildning, ett fungerande rättssystem, infrastruktur och ett fungerande hälso- system. De globala nyttigheterna skall hanteras och betraktas som nödvändiga komplement i kampen mot fattigdomen, i situationer där åtgärder på nationell nivå inte räcker till för att hantera det aktuella problemet. 
 En öppen dialog kring storleken på och fördelningen av globala nyttigheters kostnader och nytta, mellan länder och mellan grupper inom länder, behöver föras. Diskussionen måste baseras på forsk- ning och företrädelsevis ske i ett multilateralt sammanhang. Vidare krävs en beredskap att använda en lång rad olika instrument och 
 134 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 finansieringskällor,  
 där biståndet i vissa sammanhang kan vara en källa 
 37 
 . 
 Olika länder prioriterar ofta olika nyttigheter, bl.a. beroende på variationer i utvecklingsnivå och betalningsförmåga. De mest än- damålsenliga institutionella ramverken, respektive lämpliga finansi- eringsformer, varierar beroende på vilken global offentlig nyttighet som diskuteras. De påverkas också av de drivkrafter och den förmåga att delta som finns i de länder som skall samarbeta för viss global nyttighet. Tre olika typer av situationer kan urskiljas 
 38 
 : 
 Ett läge där alla berörda höginkomst- och utvecklingsländer har ett intresse av att producera nyttigheten.  
 Det kan gälla produktionen av ett vaccin mot en sjukdom som härjar både i höginkomstländer och utvecklingsländer. Chansen att finna ett vaccin snabbt kan vara större om alla resurser samlas till det mest välrenommerade forsk- ningsinstitutet. Kommittén anser att effektivitetstänkandet bör vara vägledande för hur medel fördelas i en sådan situation. 
  
 Ett läge där intresset att producera nyttigheten främst finns hos högin- komstländer, men inte hos utvecklingsländer.  
 Denna situation kan uppstå när utvecklingslandet tvingas göra andra prioriteringar just på grund av det faktum att landet är fattigt. Mekanismer måste då skapas för att kompensera utvecklingslandet för eventuella insatser och därmed skapa ett intresse att delta i produktionen av nyttighe- ten, t.ex. på miljöområdet. Utvecklingsländer behöver ofta stöd för att fullgöra sina förpliktelser i enlighet med internationella över- enskommelser för hållbar utveckling. 
  
 Ett läge där drivkrafter bara existerar för utvecklingsländer men inte för höginkomstländer.  
 Dessa nyttigheter bör ges hög prioritet av de multilaterala organisationerna. Exempel på denna typ av insatser är stöd till forskning kring läkemedel mot sjukdomar som främst förekommer i utvecklingsländer. 
  
 För en effektiv medverkan från utvecklingsländernas sida i interna- tionell och regional samverkan krävs ofta en reformering av den nationella hanteringen av den aktuella frågan. I många länder är an- svaret för t.ex. de olika miljökonventionerna spritt över en rad departement, vilket försvårar samordning och riskerar deras status i de nationella prioriteringarna. 
  
 37 
  
 För en översikt över möjliga finansieringskällor och deras olika komparativa fördelar se Zimmerman och Sagasti, 2001. 
  
 38 
  
 World Bank, 2000b 
  
 135 
  
 Globala nyttigheter 
  
 SOU 2001:96 
  
 Den geografiska spridningen av den aktuella globala nyttigheten bör vara en viktig utgångspunkt vid beslut om vilka länder som bör delta i samarbetet. Eftersom många nyttigheter är av regional karaktär kan de regionala institutionerna behöva förstärkas för att kunna hantera  
 regionala nyttigheter 
 . Den geografiska fördelningen av nyttan bör vara vägledande för fördelningen av finansiering av de insatser som krävs. 
 Mekanismer och institutioner för att handha och lösa gemen- samma globala problem är 50 år efter FN:s bildande, fortfarande outvecklade. För små länder och utvecklingsländer är dock det mest effektiva sättet att påverka hanteringen av gemensamma glo- bala problem, att  
 medverka i mellanstatliga miljöer.  
 För ett hållbart deltagande från  
 u-landshåll 
  krävs institutionella lösningar som be- främjar ägarskap. Ett antal lyckade exempel finns, och erfarenheter från dessa bör tjäna som utgångspunkt för diskussion om lämpliga institutionella lösningar för andra frågor 
 39 
 . Utvecklingsländernas reella möjligheter att aktivt delta är i dag många gånger starkt beskurna på grund av begränsad kapacitet. Former för att stödja ett ökat deltagande från utvecklingsländerna måste identifieras. Ett antal förslag återfinns i kapitel 8. 
 Deltagandet bör inte begränsas till representanter för regeringar utan utsträckas även till andra aktörer i samhället.  
 Kretsen bör vid- gas  
 till att även inkludera näringsliv och representanter för det civila samhället. Formerna för deras medverkan bör utvecklas i de institutionella ramverk som redan existerar och tas med som en självklar byggsten i de institutioner som kommer att byggas upp för frågor som saknar ramverk. 
 Kommittén finner att det arbetssätt som utarbetats inom ramen för t.ex. GAVI, den nya globala hälsofonden och  
 civil-militär 
  sam- verkan är intressanta experiment som kan appliceras på många andra områden – dels vad avser organisation, dels vad avser resul- tattänkande och rollfördelning. Kommittén vill fästa uppmärksam- heten på att den svenska resursbasen besitter unik kompetens på många områden samtidigt som Sverige åtnjuter ett stort förtroende och därmed efterfrågas som aktör vid utvecklandet av globala nyt- tigheter. 
 Det är angeläget att de medel som är avsedda för fattigdomsbe- kämpning, både på nationellt och internationellt plan, används för att finansiera insatser med detta syfte. Därför krävs en gedigen 
  
 39  
 För en översikt se Zimmerman och Sagasti, 2001 
 136 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 genomlysning av fördelningen av kostnader och nytta av olika program/insatser vars syfte är att främja produktionen av globala nyttigheter. UNDP uppskattar ett en biståndsdollar av fyra i dag  
 finansierar produktionen av globala nyttigheter 
  
 40 
 . Vissa utvecklings- länder anser att biståndsmedel kidnappas för att hantera och finansiera dessa nyttigheter, som i vissa fall tillfredställer främst höginkomstländers behov. Kommittén anser att Sverige bör verka för en högre grad av egeninvestering från höginkomstländernas sida. Kommittén utgår från att insatser som syftar till att öka pro- duktionen av globala nyttigheter, som tjänar också svenska intres- sen, delfinansieras via respektive sakdepartements budget. 
 Genom en aktiv  
 samfinansiering  
 och ett  
 samarbete  
 över departe- mentsgränserna, säkras ett utvidgat ansvar, ett förstärkt engage- mang, en utökning av tillgänglig expertis och en tydlighet i att insatserna främjar både nationella mål och målen för den svenska globala utvecklingspolitiken. Vidare tydliggörs att det inte förelig- ger någon risk för att biståndsmedel dirigeras om för att finansiera insatser som primärt ligger i höginkomstländernas intresse. Samti- digt kan samfinansiering med bl.a. biståndsmedel spela en kataly- tisk roll som bidrar till att en insats kommer till stånd. 
 Vikten av förebyggande insatser kan inte nog betonas. De kost- samma ekonomiska, militära, säkerhetsmässiga och sociala kriserna i vår värld visar att det internationella systemet ofta är reaktivt när en skada skett och inte i tillräcklig omfattning fokuserar på före- byggande verksamhet. Det behövs insikt och fantasi att tänka också det otänkbara och att verkställa ett  
 pro-aktivt 
  agerande. 
  
 4.2.2 
  
 Förslag 
  
 Kommittén föreslår följande. 
  
 Y  
 En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter skall utgöra målet för de politikområden som hanterar globala nyttigheter. 
  
 Y  
 Den svenska nationella hanteringen av globala nyttigheter bör inledas med att den koordineringsfunktion som föreslås i Kapitel 8 får i uppgift att från samtliga departement begära in en noggrann inventering av de globala nyttigheter som hanteras inom respektive politikområde. 
  
 40  
 Kaul m.fl. 1999 
 137 
 Globala nyttigheter SOU 2001:96 
  
 Y  
 Samtidigt bör Sida uppmanas att göra en inventering av vilka glo- bala nyttigheter man bedömer vara de mest prioriterade utifrån målet att bekämpa fattigdomen. På samarbetslandnivå bör pro- blem som kräver regionalt eller globalt samarbete identifieras, lik- som behov av stöd för att uppfylla de överenskommelser som ingåtts när det gäller globala nyttigheter. 
  
 Y  
 Från denna kombinerade lista bör ett begränsat antal sakfrågor väljas ut, på vilka de svenska insatserna inledningsvis bör koncentreras. Urvalet bör baseras på fastställda kriterier, t.ex. att insatser bedöms kunna leda till tydliga resultat, att de har prioritet både utifrån ur ett fattigdomsperspektiv och ur nationell synvinkel, samt att effektiviteten kan förstärkas genom ett samarbete över politikområdenas gränser. Urvalet bör också styras av förekomsten av, och effektiviteten i, de globala institutionella ramar som finns för respektive fråga, andra länders agerande, liksom av behovet att skapa nya eller förändrade institutioner. 
  
 Y  
 Kommittén förutser att följande nyttigheter kommer att inklu- deras; kampen mot smittsamma sjukdomar, kampen mot korrup- tion och penningtvätt, konfliktförebyggande åtgärder samt säker- ställande av säker vattenförsörjning och en hållbar hantering av världens klimat och av världens skogar. 
  
 Y  
 Kommittén anser att ökade resurser bör avsättas till finansiering av globala nyttigheter som är av stor betydelse för att utrota fatt- igdomen. Kommittén förutser att berörda departement i presenta- tionen av sin verksamhet och sin budget tydliggör planering för, och prioritering och omfattning av sitt globala samarbete kring globala nyttigheter. 
  
 Y  
 Samarbete och samfinansiering mellan olika politikområden och utgiftsområden bör ske för stöd till globala nyttigheter som sam- tidigt bidrar till minskad fattigdom i utvecklingsländer och som främjar svenska nationella intressen. 
  
 Y  
 För de utvalda nyttigheterna bör rådgivande specialistgrupper, (s.k. task forces) bildas, med medverkan från enskilda organisa- tioner, näringsliv, akademiska institutioner, experter och andra in- tressenter liksom representanter från utvecklingsländer. Deras uppgift skall bl.a. vara att sammanställa en handlingsplan för res- pektive nyttighet, med förslag om hur nyttigheten bör hanteras internationellt och nationellt. 
  
 Y  
 Det privata näringslivet och den offentligt finansierade forskningen bör stimuleras att bedriva forskning och 
 138 
  
 SOU 2001:96 
  
 Globala nyttigheter 
  
 produktutveckling kring globala nyttigheter som är viktiga för utvecklingsländer och fattiga människor. 
  
 Y  
 Förebyggande insatser bör särskilt uppmärksammas. En aktiv framförhållning bör eftersträvas med system för proaktivt agerande på respektive sakområde. Här kan folkrörelser spela en viktig roll. 
  
 Y  
 Frågan om finansieringen av globala nyttigheter är utomordentligt komplex. Kommittén har funnit att Sverige redan tagit lovvärda initiativ till internationella studier 
 41  
 kring denna problematik och vill starkt understyrka vikten av fortsatta initiativ i syfte att åstad- komma innovativa lösningar. 
  
 41  
 www.utrikes.regeringen.se/inenglish/policy/devcoop/financing.htm 
 139 
  
 5 
  
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdoms- bekämpning i utvecklingsländer 
  
 Erfarenheterna visar att enskilda länders  
 egen politik  
 är helt avgö- rande för hur framgångsrikt fattigdomen kan minskas. Även om det inte finns någon given modell för hur fattigdomen kan minskas finns det vissa grundförutsättningar som synes vara allmängiltiga för att nå långsiktigt hållbara resultat. Till dessa förutsättningar hör ett demokratiskt samhälle med brett folkligt deltagande, förverkli- gande de mänskliga rättigheterna, fattigdombekämpande ekono- misk politik, hänsyn till framtida generationer samt godtagbara institutionella förutsättningar. I detta kapitel beskrivs ett antal centrala element för ett lands hållbara utveckling och fattigdoms- bekämpning. Dessa utgångspunkter har framkommit i kommitténs möten och samtal med företrädare för olika organisationer och myndigheter inom utvecklingsländer och höginkomstländer samt i skriftliga bidrag till kommitténs arbete liksom i annan litteratur. I nästa kapitel diskuteras biståndets roll och möjligheterna att stödja nationell utveckling utifrån dessa utgångspunkter. 
  
 5.1 
  
 Nationellt ansvarstagande 
  
 Effektiv fattigdomsbekämpning kan endast bedrivas om det en- skilda landet har det  
 fulla ansvaret  
 för utformningen av utvecklings- politiken och dess genomförande. Utveckling av policies och institutioner kan inte tvingas på ett land utifrån om långsiktigt hållbara resultat skall uppnås. Landet, i form av dess regering och parlament i dialog med det civila samhället, den privata sektorn och andra inhemska aktörer som t.ex. förvaltning och rättsväsende, skall äga sin politik dvs. utforma landets utvecklingsstrategier och utvecklingspolitik. Att utveckla ett genuint lokalt ansvar kräver politisk vilja och en inhemsk process av delaktighet i politikens utformning inom ramen för ett demokratiskt styrelseskick. Reger- ingarna skall i första hand ansvara för politiken gentemot sin egen 
 141 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 befolkning och inte gentemot utomstående aktörer som olika biståndsgivare och kreditorer. Ett nationellt och lokalt ansvar och ägarskap karaktäriseras av en beredskap och villighet att avsätta egna resurser för att tillförsäkra aktivitetens genomförande, att lösa problem som uppstår under genomförandet och att fortsätta akti- viteten efter det att biståndet har upphört 
 1 
 . 
  
 5.1.1 
  
 Institutionell kapacitet och rättssäkerhet 
  
 Svag  
 institutionell kapacitet  
 är ett stort hinder för utveckling. Den institutionella kapaciteten omfattar såväl kunskapen inom olika områden som de faktiska institutionerna, ministerier, myndigheter etc., liksom tillhörande regelverk och dessas tillämpning. Många låginkomstländer har en institutionell struktur som är ett arv från kolonialtiden. Politiska och sociala konflikter har också förhindrat vidareutveckling av dessa institutioner. Exempelvis har många av befintliga statliga marknads- och försäljningsorganisationer inom jordbruket i Afrika inte lyckats verka inom marknadsekonomins ram. Man har misslyckats med att balansera olika mål som att förse bönder med krediter, svara för skatteindrivning, garantera livsme- delsförsörjningen och samtidigt hålla en stabil prisnivå på jord- bruksprodukter 
 2 
 . 
 Det är främst de fattiga som kommer i kläm när det institutio- nella ramverket inte fungerar 
 3 
 . Länder som systematiskt tar itu med invecklade lagar, korrupta domstolar, orättvisa kreditsystem och stora hinder för näringsutövning, och som skapar nya institutioner anpassade till lokala förutsättningar, har bättre möjligheter att minska fattigdomen. 
 Kompetenta ministerier och institutioner krävs för att åstad- komma verksamheter som bygger på människors behov och efter- frågan. Det gäller att etablera fungerande institutioner och mark- nader för olika nyttigheter som kan stärka de fattigas möjligheter. Systemet fungerar om det finns regelverk och mekanismer för tillämpning av reglerna samt organisationer som upprätthåller efterlevnaden av dessa. Institutionernas uppgift är att förmedla information, övervaka äganderätts- och kontraktsfrågor liksom att se till att konkurrens upprätthålls inom enskilda sektorer. Institu- 
  
 1 
  
 Ross och Scott, 1996 
  
 2 
  
 World Bank, 2001b 
  
 3 
  
 Vlachos, 2001b 
  
 142 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 tionerna kommer med nödvändighet att variera kraftigt till sin ut- formning beroende på de lokala förutsättningarna i varje sektor och land 
 4 
 . 
 Den främsta drivkraften för utveckling av institutioner är krav från berörda människor och aktörer inom en sektor. Ökad och  
 mer öppen information  
 ökar efterfrågan på effektivare institutioner. Vidare bidrar förbättrad insyn och medverkan i budgetprocesser samt kvalitetsutvärdering av offentliga tjänster till att öka männi- skors möjligheter att bedöma och därmed forma myndigheter. Därigenom bör även risken för korruption minska. För att skapa effektiva institutioner bör, enligt senare tids forskning 
 5 
 , länder i första hand bygga på redan existerande institutioner, mänsklig kun- skap och tillgänglig teknik. Det är ofta bättre att modifiera existe- rande institutioner än att skapa nya. Konkurrens stärker i allmänhet effektiviteten bland existerande institutioner, förändrar människors motivation och beteende och skapar nödvändig efterfrågan på nya och förbättrade institutioner. 
  
 5.2 
  
 Demokrati och mänskliga rättigheter 
  
 I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna sägs att envar har rätt att taga del i sitt lands styrelse direkt eller genom fritt valda ombud. Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmaktens myndighet. Endast demokratier kan garantera alla de mänskliga rättigheterna. Därför är en vilja till demokratisk samhällsutveckling en förutsättning för hållbar fattigdomsbekämpning. 
 Under det gångna seklet har demokratin blivit etablerad som den normala formen för regerande i alla världsdelar.  
 Demokrati  
 bör lik- som mänskliga rättigheter betraktas som en  
 universell värdering 
 . Ett land behöver, som Amartya Sen framhållit, inte bedömas ut- ifrån frågeställningen om det är berett för demokrati, snarare gäller det att utvecklas genom demokratin. Sen har också i sin forskning konstaterat att i den fruktansvärda historien av svältkatastrofer i världen, finns inget exempel på att en stor sådan inträffat i något oberoende och demokratiskt land med relativt fri press 
 6 
 . 
 Sen har beskrivit tre olika sätt på vilka demokratin berikar livet för medborgarna: 
  
 4 
  
 World Bank, 2001b 
  
 5 
  
 World Bank, 2001b 
  
 6 
  
 Se bl.a. Sen, 1999 
  
 143 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
  
 1. 
  
 Politisk frihet är en del av människans allmänna frihet. Med- borgerliga och politiska rättigheter är väsentliga för ett gott liv som individ och social varelse. Politiskt och socialt deltagande har ett djupt värde för mänskligt liv och välbefinnande. 
  
 2. 
  
 Demokrati har ett viktigt instrumentellt värde som verktyg för att lyssna till människors åsikter och stödja deras krav på politisk uppmärksamhet, inklusive krav på att få ekonomiska behov tillgo- dosedda. 
  
 3. 
  
 Tillämpningen av demokrati ger människor möjlighet att lära av varandra och för samhället att forma sina värderingar och priorite- ringar. I detta avseende har demokratin en konstruktiv betydelse. Politiska och medborgerliga rättigheter, särskilt de som garanterar öppen diskussion, debatt, kritik och oliktänkande är centrala för den process som skapar kunniga och genomtänkta val. 
  
 I demokratin finns den stora betydelsen av politiskt deltagande och frihet i det mänskliga livet. Här finns den instrumentella betydelsen av politiska möjligheter att hålla  
 regeringar ansvariga  
 och här finns den konstruktiva rollen som demokratin tjänar för att forma gemensamma värderingar och att förstå behoven, rättigheterna och skyldigheterna. 
 Demokratin måste formas utifrån varje samhälles specifika för- utsättningar, och den måste baseras på en gemensam värdegrund om alla människors lika rätt och värde samt allmän och lika röst- rätt. 
 En utvecklad demokrati kräver  
 institutioner  
 i form av offentlig förvaltning, som följer rättsstatens principer och som garanterar att makten utövas under lagarna. Den kräver också oberoende och väl fungerande rättsväsende, fria val till beslutande församlingar och en konstitution som garanterar de grundläggande mänskliga rättighe- terna och som fördelar makten mellan den lagstiftande, dömande och verkställande. Andra viktiga byggstenar i ett demokratiskt samhälle utgörs av t.ex. oberoende media och det civila samhällets organisationer. I en demokrati sker ett samspel mellan alla dessa olika aktörer. 
 Demokrati är att  
 fördela makt  
 så rättvist som möjligt. Ett poli- tiskt system ska ta hänsyn till alla inom dess ansvarsområde, vilket bl.a. innebär tolerans, kompromissvilja, konsensusbyggande och respekt för minoriteter. Politikens roll och ansvar är att göra dessa avvägningar. Därför är det viktigt att politiken är såväl representa- tiv som legitim. I varje demokrati finns en inbyggd spänning mellan 
 144 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 majoritetsvälde, individualism och de begränsningar för demokra- tiskt beslutsfattande som skyddet av de mänskliga rättigheterna skapar. 
 Fria och  
 rättvisa flerpartival  
 utgör en grundförutsättning för demokrati. Alla nutida demokratier är byggda på politiska partier. I etablerade demokratier har partierna som regel en ideologisk bas eller företräder åsikter och intressen hos vissa grupper i samhället. På många håll i världen kan partier dock vara mer en plattform för en person, stam eller klan. Få inslag i demokratins kultur är så cen- trala för demokratin, men också så grannlaga, som partiarbete. Par- tierna i nyare demokratier saknar ofta en ordentlig medlemsbas, kvinnorna spelar en undanskymd roll och många partier är ovana och oklara över sin roll. Därför är det en viktig uppgift inom svenskt bistånd att stödja uppbyggnaden av fungerande flerpartisy- stem. 
 I en demokrati har  
 parlamentet  
 en nyckelroll, men att få till stånd ett fungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den lagstiftande, granskande och kontrollerande makten är en lång och komplicerad process. Relationen mellan opposition och majoritet kan också visa på uppenbara brister. Det finns många exempel på hur oppositionen utestängs eller bojkottar det normala parlamenta- riska arbetet. Trots många problem gäller det att hitta element att bygga på, för att skapa och stödja en fungerande parlamentarisk tradition. 
 Det räcker emellertid inte med att de grundläggande institutio- nerna finns för att en demokrati ska fungera. Den kräver också att de uppfyller sina funktioner, dvs. verkar i en  
 demokratisk kultur 
 . Medborgarna ska ha kunskap om sina rättigheter och ha möjlighet att utnyttja dem. Medborgarna ska genom det civila samhället kunna engagera och organisera sig för sina intressen. Medborgarna ska i praktiken kunna bilda partier och kandidera till beslutande församlingar samt ha ett reellt val när de röstar, dvs. kunna utkräva ansvar genom att avsätta en dålig regering och tillsätta en ny. 
 Inom ramen för OECD/DAC har konceptet democratic governance lanserats. Detta begrepp är fortfarande under utveck- ling, men idén är att  
 demokratisk samhällsstyrning  
 är ett samlingsbe- grepp som bygger på rättsstaten som grund och som identifierar fyra komponenter på denna grund: demokrati, mänskliga rättighe- ter, folkligt deltagande och god samhällsstyrning. 
 I många kulturer är demokratiska styrelseformer bättre utveck- lade på  
 lokal nivå  
 än på nationell nivå. Dessa erfarenheter bör tas 
 145 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 tillvara i samhällen som genomgår en mer allmän demokratisk ut- veckling. Ett internationellt samarbete och bistånd mellan kommu- ner på lokal nivå kan stödja såväl den lokala demokratins utveckling som den demokratiska utvecklingen i stort. 
 Stater och regeringar som respekterar medborgarnas rättigheter och uppmuntrar människors deltagande i olika samhällsbeslut har också bättre förutsättningar att ta tillvara  
 människors kreativitet  
 och uppfinningsrikedom och därmed skapa förutsättningar för en eko- nomisk och social miljö som främjar bl.a. investeringar. Demokrati kommer inte automatiskt. Den uppstår inte bara för att man av- skaffar en militärregim, en enpartistat eller förklarar en ny stat självständig 
 7 
 . 
 Demokratisering är en  
 process 
 . Vill vi bidra till en demokratisk samhällsstruktur måste vi lära oss förstå hur demokratier utvecklas. En övergång till demokrati sker ofta gradvis. Att se demokratin som process ställer krav på en kontinuerlig analys och förmåga att bedöma den faktiska situationen. Vissa stater startar sin process efter en revolution, andra efter krig eller väpnade konflikter. Ofta sammanfaller utvecklingen mot ett demokratiskt samhälle med en ekonomisk omvandling. 
 Länder med demokratiska system är inte involverade i lika många konflikter, vare sig interna eller internationella, som länder med andra styresformer. Det kan ha ett samband med demokratins förmåga att leva med och kunna  
 hantera motstridiga intressen  
 i sam- hället. Orsaken kan också vara en öppen beslutsprocess eller att befolkningen i stort har möjligheter att bilda opinion och driva den genom partier eller andra organisationer. Främjandet av demokrati är viktigt som en långsiktig konfliktförebyggande strategi. 
 Mänskliga rättigheter, demokrati och bra samhällsstyrning har många gemensamma aspekter. De är delvis processer som är ömse- sidigt förstärkande och utgör varandras förutsättningar. Utma- ningen är att identifiera de länkar som finns mellan dessa tre stor- heter. Rätt använda kan de stödja varandra för att på ett mer effek- tivt sätt utveckla och stärka ett politiskt system som både är demo- kratiskt och som främjar och upprätthåller  
 mänskliga rättigheter  
 i syfte att uppnå ett värdigt liv för alla. 
 De mänskliga rättigheterna utgår från principen om allas lika rätt och värde och bygger på idén om individens rättigheter och statens skyldigheter. De hanterar på detta sätt en mycket ojämlik maktre- 
  
 7  
 Hårsmar, 2001 
 146 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 lation till förmån för den svagare parten, vilken anger en lägsta nivå för vad som bör gälla i ett samhälle för att det skall uppfylla visio- nen om ett värdigt liv för alla. Den ökande förståelsen för att fat- tigdom också inkluderar brist på möjligheter och trygghet har satt fokus på respekten för mänskliga rättigheter som en utgångspunkt för ett lands utveckling. 
 De ekonomiska, kulturella, medborgerliga, politiska och sociala rättigheterna täcker in alla delar av en människas liv och vardag. Genom åtaganden i de internationella  
 MR-konventionerna 
  har varje stat åtagit sig att respektera och genomföra dessa rättigheter, och således att låta dem utgöra utgångspunkt och måttstock också för landets utvecklingssträvanden. 
 Regimer som kränker mänskliga rättigheter har ibland försökt försvara sitt handlande genom att hänvisa till lokala traditioner, religiösa påbud eller låg utbildningsnivå. Alla sådana argument måste avvisas. Mänskliga rättigheter är universella och gäller alla människor över hela världen utan åtskillnad. Presentationen av rät- tigheter i kategorier innebär ingen gradering. En rad  
 FN-beslut 
  har understrukit vikten av att de olika rättigheterna ses som ömsesidigt samverkande och delar av samma helhet. 
  
 5.2.1 
  
 Det civila samhällets roll 
  
 Ett  
 aktivt civilt samhälle  
 är centralt för ett lands utveckling och fat- tigdomsbekämpning 
 8 
 . Det kan beskrivas som den mångfacetterade delen av samhället som finns mellan staten och den privata sfären. Det består av många olika slags grupper och sammanslutningar inom vilka människor gemensamt agerar. Det civila samhällets organisationer och grupper representerar alltså en mångfald olika intressen, ambitioner och prioriteringar som kan vara både samver- kande och motverkande. Det rymmer överallt en blandning av både formella och informella organisationer, grupper och nätverk. Där återfinns såväl politiska partier, religiösa samfund och fackföre- ningar, som välgörenhetsorganisationer, sparkassor, kvinnogrup- per, yrkesförbund, idrottsföreningar m.m 
 9 
 . 
  
 8  
 Det civila samhället kom att bli ett begrepp under  
 1990-talet. 
  Uttrycket är en försvenskning av engelskans civil society, vilket också skulle kunna översättas med det medborgerliga samhället. 
  
 9  
 Campbell, 2001 
 147 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 Även  
 anti-demokratiska 
  och kriminella grupperingar, t.ex. terro- ristsammanslutningar, tillhör det civila samhällets aktörer. I detta betänkande avser kommittén dock endast grupper och organisatio- ner med  
 demokratiska förtecken  
 som vill främja en rättvisare global utveckling, och som på något vis engagerar sig i arbetet med att bekämpa fattigdomen. Detta kan ske såväl genom påverkansarbete inriktat på politiska processer, social mobilisering och attitydför- ändring som genom praktiskt arbete. 
 Det civila samhällets organisationer är viktiga för en fungerande demokrati, men det är fortfarande de politiska institutionerna som är avgörande för demokratins konsolidering. Av dessa kan man ut- kräva politiskt ansvar. Många av det civila samhällets organisationer representerar kvinnor, vilket gör dem särskilt viktiga i länder där de politiska institutionerna domineras av män. 
 Det civila samhället kan aldrig förstås isolerat från de  
 strukturer  
 det omges av. Är korruptionen utbredd finns givetvis risk att det civila samhället inte är annorlunda beskaffat. Karaktäriseras sam- hället av en stark auktoritetstro är det troligt att också detta av- speglas i organisationerna, som i dessa fall tenderar att styras av ledargestalter vars ledarskap inte ifrågasätts underifrån. En stark och legitim stat med demokratiska traditioner är oftast lyhörd gentemot det civila samhället. En auktoritär stat som saknar legiti- mitet kan däremot försöka styra, förtrycka och manipulera dessa folkliga krafter. På samma sätt kan odemokratiska organisationer påverka staten i negativ riktning. 
  
 Sedan  
  
 1980-talet 
  
  har  
 antalet organisationer vuxit lavinartat 
 , både i höginkomst- och utvecklingsländer. I utvecklingsländerna har det skapats många nya organisationer som är att likna vid icke vinstdri- vande företag. Inte så sällan är de resultatet av att det funnits bi- ståndspengar att tillgå 
  
 10 
  
 . Detta kan lätt leda till konkurrens mellan organisationerna i situationer då samordning i stället borde efter- strävas, vilket blivit särskilt påtagligt i stora katastrofer. Detta kan naturligtvis få negativa konsekvenser även för de traditionella ide- ella inhemska organisationerna 
  
 11 
  
 . 
  
 Med väl förankrade organisationer kan det civila samhället bidra till människors delaktighet i förändringsprocesser på olika sätt, och därmed främja en långsiktig hållbar utveckling bland annat genom att: 
  
 10 
  
 Economist, 2000 
  
 11 
  
 Rydsmo, 2001 
  
 148 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
  
 N  
 Främja demokrati och utveckla demokratisk kultur 
 . Demokratise- ring är ett viktigt redskap för att bekämpa fattigdom. Det civila samhällets organisationer kan i sitt interna arbete fungera som en skola i demokrati och genom sin utåtriktade verksamhet bidra till en demokratisk kultur i samhället. Organisationerna kan föra en dialog med makthavare, kontrollera politiskt maktmissbruk och därmed bidra till god samhällsstyrning. 
  
 N  
 Bidra till en önskvärd pluralism i samhället 
 . Genom att kanalisera människors åsikter och erfarenheter bidrar det civila samhällets organisationer till både bredd och mångfald i den offentliga debatten. 
  
 N  
 Vara bärare av en demokratisk framtid i  
 icke-demokratiska 
  stater 
 . I sådana samhällen kan ett spirande civilt samhälle vara ett uttryck för engagemang och motkrafter, som ännu inte har några formella ramar att verka inom. 
  
 N  
  
 Vara röst åt utsatta människor 
 . I speciellt utsatta situationer, när människor själva inte kan komma till tals, kan det civila samhällets organisationer förmedla och artikulera viktiga erfarenheter. 
  
 N  
 Visa på lokala och globala utvecklingsalternativ 
 . Genom sin mång- fald och flexibilitet kan det civila samhällets organisationer arbeta fram alternativa lösningar för att skapa utveckling. 
  
 N  
 Skapa förutsättningar för strukturerad samverkan för gemensamma behov och ekonomisk tillväxt 
 . Ett samarbete människor emellan tar till vara initiativkraft och stärker tillit och normbildning. Man bygger upp sociala strukturer och informella regelverk. Detta ska- par i sin tur förutsättningar för en ekonomisk tillväxt. 
  
 N  
 Vara brobyggare mellan lokalt och globalt arbete 
 . Det civila samhäl- lets organisationer, som å ena sidan har lokala erfarenheter och å andra sidan samverkar på global nivå, har stora möjligheter att göra de kopplingar mellan lokal erfarenhet och global policy som globaliseringen kräver. 
  
 N  
 Komplettera statens ansvar för utbildning, hälsovård och annan bas- service 
 . Staten har skyldighet att tillgodose människors ekono- miska och sociala rättigheter. Den har också huvudansvaret för sina medborgares sociala välfärd. Men det civila samhällets organi- sationer kan emellertid när så krävs komplettera detta arbete och även visa på modeller och nya lösningar. 
  
 149 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
  
 5.2.2 
  
 Medias roll 
  
 För en  
 demokratisk utveckling  
 krävs fria och  
 oberoende medier  
 som är reglerade i grundlagen och fungerar i praktiken. Starka och obe- roende media kan bidra till att förbättra den öppenhet som ska känneteckna offentlig verksamhet och bidra till dess ansvarsta- gande. I praktiken är dock möjligheterna ofta begränsade för såväl opposition som det övriga civila samhällets organisationer att föra ut sina budskap i framför allt etermedia. Medierna är ofta knutna till regeringsmakten eller till kommersiella intressen utan uttalade samhällsuppdrag. Föreningspress och liknande media kan spela en viss roll i utvecklingsprocessen, men de har ofta en svag ställning. 
  
 Mediernas roll som  
 granskare av makthavare  
 och företrädare för de mest utsatta människorna är en roll som generellt inte ges mycket utrymme i flertalet utvecklingsländer. Enskilda journalister eller författare spelar däremot inte så sällan en betydelsefull roll i demokrati- och utvecklingssträvanden. 
 Medierna, i synnerhet radion och televisionen, är i många sam- hällen allmänhetens viktigaste  
 informationskälla  
 för kunskap och kännedom om omvärlden. Detta har gjort att nästan all kommuni- kation är beroende av den bild som journalister och andra mediean- ställda har och förmedlar. De nyheter och den information man kan få via nya elektroniska media och Internet är fortfarande rela- tivt begränsad. Om den i dag starkt begränsade tillgängligheten ökar kan man dock förutse en förändring genom mer diversifierad information. 
  
 5.2.3 
  
 Jämställdhet 
  
 I fattigdomsbekämpning är jämställdhet både ett oundgängligt medel och ett mål i sig. Fattigdomsbekämpning – liksom jämställd- hetssträvanden – är i hög grad frågor om att  
 utmana rådande makt- strukturer  
 och egenintressen. En nyckelfråga i all fattigdoms- bekämpning är enskilda människors – både kvinnors och mäns – delaktighet och möjlighet att påverka sina liv, och en nyckelfråga i jämställdhetsarbetet är att vidga kvinnors handlingsutrymme 
 12 
 . Skillnaderna i villkor mellan könen är ofta störst i de fattigaste befolkningsgrupperna. 
  
 12  
  
 Nunez, 
  2000 
 150 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 Avsaknad av jämställdhet innebär stora mänskliga problem och avsevärda förluster i termer av social, politisk och ekonomisk ut- veckling. Kvinnors låga utbildning och dåliga tillgång till hälsovård drabbar inte bara dem själva utan även framtida generationer. Garza dier visar att en kvinna med mer utbildning har större möjlighet att påverka sin livssituation. Hon kan vårda sina barn bättre och inser lättare betydelsen av utbildning för sina barns bästa. 
 I den internationella diskussionen om strategier mot fattigdom har frågor om makt alltmer kommit i fokus. Analyser av fattigdom brukar visa hur lokala makthavare söker tillskansa sig resurser och inflytande på fattiga människors bekostnad. Mer sällan påpekas att mönstret ofta går igen på  
 familjenivå  
 – där männen i kraft av tradi- tion och gällande värderingar fattar besluten och kontrollerar resurserna. Många kvinnor saknar makt över sin egen kropp, sin sexualitet och sin fertilitet. När män äger och kontrollerar hemmet har kvinnor få möjligheter att freda sig mot våld och utnyttjande. 
 Diskrimineringen  
 har ett  
 ekonomiskt pris  
 och ökar fattigdomen, till exempel när det gäller rätten för kvinnor att inneha egendom och ärva mark på samma villkor som män, vilket i sin tur gör det svårt för kvinnorna att få krediter för att producera och därmed få mat och uppehälle för familjen. I vissa länder har det visats att de få kvinnliga husägarna prioriterar investeringar för familjens välfärd och för inkomstgivande verksamheter högre än de manliga hus- ägarna gör. Bara en begränsad del av världens tillgångar ägs eller kontrolleras dock av kvinnor. 
  
 Bristen på jämställdhet har  
 makroekonomiska konsekvenser  
 för ett lands produktivitet och ekonomiska tillväxt. Studier visar att ju fler kvinnor som får utbildning, desto högre blir tillväxten 
 13 
 . Högre utbildning är förknippat med minskat barnafödande, vilket i sin tur ger kvinnor bättre möjligheter till utbildning och arbeten. Avsak- naden av kvinnor i politiken och i arbetskraften verkar, enligt forskningen, påverka förekomsten av korruption i ett land. 
 Sociala normer, lagar och politik, bidrar till att skapa skillnader mellan män och kvinnor vad avser tillgång till hälsovård, arbets- kraftsdeltagande och utbildning. För att jämställdhet skall kunna uppnås måste dessa strukturer påverkas och förändras. Det är viktigt att genomföra  
 lagändringar  
 som ger kvinnor och män samma lagliga rättigheter och möjligheter. Man måste samtidigt också arbeta för att förändra sociala normer och attityder. Viktiga 
  
 13  
 World Bank, 2001a 
 151 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 instrument i detta arbete är lagar som skyddar kvinnor från våld och övergrepp, som ger kvinnor rätten att äga land och bostäder och att delta på arbets- och kreditmarknaderna på jämställda vill- kor. 
 Diskrimineringen har också ett  
 politiskt pris 
 . Kvinnors, och spe- ciellt fattiga kvinnors, bristande ekonomiska och politiska makt är ett allvarligt utvecklingsproblem, eftersom det innebär att kvinnors intressen, som indirekt också är viktiga för en hållbar utveckling, inte speglas eller vägs in i beslut. 
  
 FN:s konvention  
 om eliminering av diskriminering av kvinnor (CEDAW) och aktionsprogram från kvinnokonferensen i Peking har fått ett omfattande stöd och en granskningskommitté följer upp hur stater genomför sina åtaganden. 
 Många utvecklingsaktörer, bl.a. Världsbanken och DAC, lyfter idag fram utbildning av flickor som en viktig väg för att öka jäm- ställdheten och minska fattigdomen. Varje flicka har rätt till en god och relevant basutbildning, men det räcker inte. Det finns studier som visar att även då flickor och kvinnor är bättre utbildade, så får de inte bättre och mer välbetalda arbeten än män. Flickor fullföljer emellertid mer sällan utbildningen än pojkar och tas ofta först ur skolan när familjer inte har råd med utbildning eller har behov av arbetskraften hemma. 
 Många kvinnor riskerar liv och hälsa genom ständigt återkom- mande  
 graviditeter 
 . En halv miljon kvinnor dör årligen i samband med graviditet för att de saknat möjlighet till familjeplanering, mödrarådgivning och service. Männen i familjen motsätter sig ofta preventivmedel eller att kvinnorna använder den mödra- och för- lossningsservice som finns. 
 Kvinnor utsätts ofta för  
 våld och övergrepp 
 , just för att de är kvinnor. I många samhällen beivras inte våld och övergrepp, även om de står i strid med både internationell och nationell lagstiftning. Det faktum att ett stort antal miljoner kvinnor i dag är könsstym- pade speglar att det på många håll finns ett socialt sanktionerande av patriarkala traditioner, som dessutom upprätthålls av kvinnorna själva. Det innebär stora risker och hälsokomplikationer. Handeln med unga kvinnor och flickor för sexuellt utnyttjande är ett annat exempel. Ytterligare ett är grova våldtäkter i krig och konflikt. 
 Det är viktigt att  
 män deltar  
 i arbetet mot könsdiskriminering. Erfarenheter visar att om män involveras kan positiva framsteg göras. Om män demokratiskt delar med sig av makten har alla – både män, kvinnor och barn – mycket att vinna på det. Att bredda 
 152 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 och fördjupa analysen också av pojkars och mäns villkor och bete- enden är ett viktigt bidrag till en effektivare politik för jämställd- het, fattigdoms- och  
 aids-bekämpning. 
  
 Det är mycket svårt för enskilda individer att  
 förändra sociala normer  
 och institutioner på egen hand. En djup medvetenhet om behovet av könsrollsanalyser vid utformning av politik, liksom en strävan efter att befrämja jämställdhet, är centrala element för att en regering på ett effektivt sätt skall kunna bekämpa fattigdomen och befrämja utveckling. Könsrollsmedvetenhet leder till ett effek- tivare genomförande av program och projekt. Det är viktigt att notera att män måste utgöra målgruppen för många insatser. 
 Ett antal  
 områden  
 förefaller som extra  
 väsentliga 
 : lika tillgång till representation i beslutande fora och lika tillgång till resurser och rättigheter. Insatser som krävs för att uppnå detta är flera. Bland annat krävs en reformering av institutioner så att män och kvinnor har samma lagliga rättigheter och möjligheter. Det krävs även ett aktivt arbete för att se till att sedvanerätten anpassas till detta. Kollektiva och privata tjänster, t.ex. lokalisering av skolor och hälsostationer bör utformas så att jämställdheten främjas. Dess- utom bör den ekonomiska utvecklingen främjas för att stärka motivationen till en mer jämställd fördelning av resurser. 
 Det behövs också jämställdhet i tillgången till produktionsmedel och förtjänstmöjligheter, en anpassning av socialförsäkringssyste- men så att de tillgodoser både kvinnors och mäns behov samt ett stärkande av kvinnors politiska inflytande och deltagande, dels genom att förstärka deras lagliga rättigheter, dels genom aktiva åt- gärder. 
  
 5.2.4 
  
 Barns rättigheter 
  
 I många utvecklingsländer är hälften av befolkningen under 18 år.  
 Barnens situation  
 är en tydlig  
 indikator  
 på ett samhälles utveckling, och hur dess resurser förvaltas och fördelas 
 14 
 . Attityden till och behandlingen av barn speglar samhällets värderingar och människo- syn. Det är i mycket barnen som får bära konsekvenserna av föräld- rarnas och samhällets fattigdom. Bristen på resurser, inflytande, trygghet och utbildning minskar möjligheten till barns fysiska, mentala och sociala utveckling medan den ökar risken för kränk- 
  
 14  
 Rindefjäll, 2001 
 153 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 ningar, orättvis behandling, utnyttjande, misshandel och sexuella övergrepp. För att bekämpa fattigdomen är det därför nödvändigt att definiera åtgärder som syftar till att radikalt förändra barns livs- villkor. 
 Barndomen är den period i livet då människan är som mest sår- bar och beroende av andra för sin överlevnad och utveckling. Det är också den mest utvecklande och formbara. Barn har därför genom FN:s barnkonvention förstärkta mänskliga rättigheter. Barnen är varje samhälles viktigaste resurs inför framtiden. Allt fler studier visar att satsningar på barn är en  
 investering  
 i ett framtida samhälles välfärd. Satsningar på förverkligande av barnkonventio- nens innehåll är en investering i ett samhälles utveckling och  
 fram- tid 
 . Varje stat ansvarar för att främja barnets bästa genom lagstift- ning och planer för omsorg och skydd omfattande alla barn i lan- det. 
  
 Barnkonventionen 
 , som trädde i kraft 1990 och fick en närmast global uppslutning, har kraftigt bidragit till att lyfta upp frågan om barns rättigheter på den politiska agendan. Mekanismer för upp- följning av konventionens tillämpning finns på plats internationellt och i de flesta länder också på nationell nivå. Mycket arbete återstår dock innan konventionen får fullt genomslag för barns villkor. 
 Några övergripande  
 principer i konventionen  
 är vägledande för hur rättigheterna skall tolkas och genomföras. De kan också fun- gera som vägledning vid intressekonflikter och avvägning mellan olika rättigheter. Inget barn får diskrimineras. Barn har rätt att utveckla sina möjligheter. Vidare skall samtliga beslut som rör barnet – inte bara de som tas av offentliga institutioner utan även av privata aktörer – ha sin utgångspunkt i barnets bästa. Konven- tionen värnar vidare om barns frihet och självbestämmande, och kräver en betoning av barnets rättighet att få sin talan hörd i frågor som rör henne eller honom. 
 I konventionen betonas att föräldrarna har det  
 primära ansvaret  
 för att försörja, skydda och vägleda sina barn, men staten behöver skapa förutsättningar för föräldrar att ta hand om sina barn. Staten måste också vara beredd att skydda och stödja barn när föräldrar inte tar sitt ansvar. 
 För att förverkliga barnkonventionen krävs i varje land  
 en lång- siktig nationell strategi  
 som fokuserar på resultat, process och utvär- dering. En sådan behöver bygga på samarbete mellan olika aktörer som myndigheter, enskilda organisationer och media, inte minst på lokal nivå och i barnens dagliga miljö. Skolan kan spela stor roll. 
 154 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 Barns rättigheter bör genomsyra såväl skolplan och pedagogik som skolmiljön. Att ta upp frågan om barns rättigheter är ett första vik- tigt politiskt ställningstagande. Att se över existerande lagstiftning så den harmoniserar med barnkonventionen är nästa steg. Genom att i politiskt och ekonomiskt beslutsfattande introducera  
 konse- kvensanalyser  
 för att utvärdera effekter på barn kan frågans priori- tet accentueras. 
 Regeringar och lokala styrelser behöver därför utveckla former för att  
 lyssna till barn  
 i frågor som rör dem och ta hänsyn till deras åsikter. Barn behöver också bli medvetna om sina rättigheter, lik- som deras föräldrar, lärare och andra vuxna de möter. 
  
 5.2.5 
  
 Människor med funktionshinder och deras rättigheter 
  
 Människor med funktionshinder tillhör ofta de  
 fattigaste bland de fattiga 
 . Sambandet mellan fattigdom och funktionshinder blir tyd- ligt med den bredare innebörden i begreppet fattigdom; förutom bristen på pengar och mat, tillkommer isolering, utsatthet, sårbar- het och diskriminering. Det är vanligt att människor med funk- tionshinder lever ett isolerat liv boende på en institution eller mer eller mindre undangömda i hemmet. De är ofta maktlösa, eftersom de saknar möjlighet till utbildning eller samhällspåverkan, och de är sårbara genom sitt beroende av omvårdnad och rehabilitering. En osäker inkomst eller ingen alls, bl.a. på grund av diskriminering i arbetslivet, medför naturligtvis även en ekonomisk fattigdom. Rocha situationen för en människa med funktionshinder innefattar därför ett antal faktorer som på olika sätt ökar risken att hamna i fattig- dom. Att minimera dessa risker blir därför också en nödvändig del i fattigdomsbekämpningen. 
  
 Kvinnor med funktionshinder  
 i utvecklingsländer möter ofta en trefaldig diskriminering. De diskrimineras på grund av sin ekono- miska status, sitt kön och sitt funktionshinder. I många kulturer bedöms kvinnan utifrån sin roll som dotter, fru och mor. Då kvin- nor med funktionshinder sällan kan eller får gifta sig, och inte hel- ler blir mödrar, är deras status mycket låg. De diskrimineras inom de flesta områden i samhället, såsom utbildning, yrkesutbildning och arbetsmarknad. Detsamma gäller inom hälsosektorn. Rätt vård och rehabilitering är dock ofta en grundförutsättning för mycket annat. 
 155 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 Traditionellt är funktionshinder inte sällan förknippat med straff, synd och något som inger rädsla, skam och osäkerhet. Detta leder ofta till att  
 barn med funktionshinder  
 göms undan, sätts på undantag i jämförelse med andra i familjen eller till och med helt förnekas. I vissa miljöer är det vanligt att barn sätts på gatan för att tigga och fråntas både respekt och möjligheten att leva ett värdigt liv och utvecklas som andra barn. Ofta negligeras dessa barn även av skola, myndigheter, kultur och media. Den fysiska miljön hind- rar barnen från att röra sig fritt, leka och träffa kamrater. Enligt SHIA (Svenska handikapporganisationernas internationella bi- ståndsförening) har endast ett par procent av barn med funktions- hinder i utvecklingsländerna tillgång till utbildning 
 15 
 . 
 Människor med funktionshinder är  
 inte en homogen grupp  
 utan återfinns i alla delar av samhället, med olika bakgrunder och förut- sättningar. Med ett rättighetsperspektiv är utgångspunkten den en- skilda människan med hans eller hennes behov och individuella förutsättningar. De mänskliga rättigheterna är universella och innefattar alla människor utan undantag. Eftersom det finns en mängd sociala, ekonomiska, normativa, kulturella och rent fysiska hinder som begränsar funktionshindrades möjligheter att ta del av och bidra till sin egen utveckling så har inte alla människor samma förutsättningar att tillgodogöra sig och åtnjuta sina rättigheter. För att kunna tala om  
 alla  
 människors lika värde och rättigheter krävs att man tar dessa hinder i beaktande och försöker hitta lösningar utifrån hur enskilda människor upplever sin situation. 
  
 5.3 
  
 Politik för ekonomisk utveckling 
  
 En  
 fattigdomsbekämpande ekonomisk politik  
 är en avgörande förut- sättning för ett lands möjligheter att minska fattigdomen. Ekono- misk tillväxt, grundad på makroekonomisk stabilitet, en aktiv för- delningspolitik och ändamålsenliga institutioner är viktiga delar i politikens utformning. En tillväxtfrämjande politik behövs för att etablera gynnsamma investeringsförutsättningar i utvecklingslän- derna, vilket är nödvändigt för att generera kapital, tillväxt och sys- selsättning 
  
 16 
  
 . 
  
 För att minska fattigdomen behövs både ekonomisk tillväxt och bättre inkomstfördelning. För att uppnå det internationella ut- 
  
 15 
  
 SHIA, 2000 
  
 16 
  
 World Bank, 2000b; Stern 2001 
  
 156 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 vecklingsmålet om halverad fattigdom till år 2015 skulle exempelvis Afrika behöva en tillväxt på minst 7 procent per år och en mer jäm- lik fördelning av inkomsterna. Enbart att förhindra en ökning av antalet fattiga kräver en tillväxt på 5 procent 
 17 
 . I samhällen där stor ojämlikhet råder är således en aktiv  
 fördelningspolitik 
 , som inklude- rar inte bara inkomster utan även innehållet i en samlad socialpoli- tik, viktig för att påskynda minskningen av fattigdomen 
 18 
 . I många samhällen krävs riktade åtgärder för att motverka socialt baserade skillnader i tillgångar, exempelvis via landreformer, via åtgärder som ökar andelen flickor i skolan och via mikrokrediter för fattiga kvinnor. Den enskilda individen behöver stöd från samhället för att ta sig ur fattigdomen. För ett ökat välstånd krävs förbättrad tillgång till arbete, lån, vägar, elektricitet, marknader för avsättning för pro- dukter samt tillgång till utbildning, sanitet och hälsoservice. Eko- nomiska reformer som skapar förutsättningar för detta är avgö- rande, men de måste anpassas till de lokala förutsättningarna. 
 Till följd av flera utvecklingsländers omfattande ekonomiska problem under  
 1980-talet 
  med bytesbalansunderskott, växande skuldbörda, svaga finansiella system och hyperinflation förordades mot slutet av årtiondet ett antal  
 ekonomisk-politiska 
  åtgärder som kom att betecknas  
 the Washington consensus 
 . Till åtgärderna, som lanserades av IMF, Världsbanken och den amerikanska administra- tionen, hörde makroekonomisk stabilitet genom låg inflation, små budget- och bytesbalansunderskott, avreglering av kapitalmarkna- den och avskaffande av handelshinder. På senare tid har denna politiks snäva inriktning mot ekonomisk stabilitet ifrågasatts. Poli- tiken har breddats till att även omfatta andra åtgärder för att skapa fungerande marknader såsom sund finanspolitik, institutionsbyg- gande, konkurrensfrämjande, utbildningsinsatser och teknologi- överföringar etc 
 19 
 . De statliga och kommunala förvaltningar som utarmades under strukturanpassningspolitiken behöver också stärkas för att kunna styra och samordna uppbyggandet av nödvän- dig infrastruktur och service. 
  
 Finanssektorn 
 , som utgör ekonomins blodomlopp, är undermålig i många utvecklingsekonomier. Fattiga människor har drabbas sär- skilt hårt av följderna vid nationella eller internationella kriser i systemet. Krisen i Sydostasien  
 1997-1998 
  medförde exempelvis att cirka 25 miljoner människor i Indonesien, enligt Världsbankens 
  
 17 
  
 World Bank, 2000a 
  
 18 
  
 Bates och Yoder, 2001 
  
 19 
  
 Campos, 1998 
  
 157 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 beräkningar, åter föll under strecket för varaktig extrem fattigdom (En  
 US-dollar 
  per dag). För att komma till rätta med problemen i enskilda länder behövs bl.a. ökad konkurrens inom banksektorn, inrättande av en finansinspektion och en stabil valuta. 
 Finansiella kriser och olika  
 ekonomiska chocker  
 slår hårdast mot de fattiga. För att motverka detta krävs en hållbar ekonomisk poli- tik och ett robust finansiellt system i kombination med åtgärder för att begränsa skadeverkningar av hastiga, kortsiktiga kapitalflö- den när ekonomin öppnas mot omvärlden. Finansiering av åtgärder riktade till fattiga måste säkras under en recession. Sociala skydds- nät som skyddar individer vid hastiga förändringar och konjunk- tursvackor måste finnas till hands eller skapas. En kombination av åtgärder kan även behövas för riskhantering på lokal- och hushålls- nivå, t.ex. mikroförsäkringsprogram, expansion av offentliga arbe- ten, livsmedelsprogram och fonder för lokala projekt. 
  
 5.3.1 
  
 Näringsliv och arbetsmarknad 
  
 Utveckling av det lokala  
 näringslivet 
 , de offentliga och privata sektorerna är grunden för länders ekonomiska tillväxt och därmed fattigdomsminskning. Majoriteten av världens fattiga måste finna sin försörjning i den privata sektorn. I syfte att stimulera näringsli- vet och privata investeringar bör staten verka för en stabil makro- ekonomisk politik, gynnsamma investeringsförutsättningar, ett hållbart finansiellt system samt ett tydligt och öppet affärsklimat 
 20 
 . Vidare krävs att korruptionen bekämpas, att tillgång till lån säkras samt att transaktionskostnaderna för att nå inhemska och ut- ländska marknader minskas t.ex. genom satsning på en väl funge- rande infrastruktur, där tillgång till energi, transporter och tele- kommunikation (t.ex. Internet) säkras. 
 För att uppnå ekonomisk tillväxt måste nödvändiga privata inve- steringar kompletteras med  
 offentliga investeringar  
 inom framför allt infrastruktur, kommunikation, hälsovård och utbildning. I syfte att minska fattigdomen bör investeringarna i högre grad riktas direkt till de fattiga. Av stor vikt är att stärka kvaliteten och de fat- tigas inflytande över viktiga funktioner i samhället som hälsofrågor och utbildning. 
  
 20  
 Peterson, 2001a 
 158 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 En väl fungerande  
 arbetsmarknad  
 är också en viktig förutsättning för att ett lands näringsliv skall kunna utvecklas och fungera effek- tivt. Samförstånd mellan parterna på arbetsmarknaden är av stor betydelse för utvecklingen av produktion och handel liksom för fördelningen av produktionsresultaten. Kompetenta arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer behövs dessutom för att tillförsäkra arbetstagarnas rättigheter i arbetslivet liksom för att tillse att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls. En aktiv arbetsmarknadspolitik bör även prioriteras där yrkesutbildning, arbetsförmedling och utveckling av arbetsmarknadens infrastruktur ingår. 
 Den informella sektorn, dvs. produktionen utanför den formellt registrerade företagsamheten, utgör i många utvecklingsländer en väsentlig del av ländernas produktion och sysselsättning. Lokala småentreprenörer har ofta svårt att erhålla vanliga bankkrediter samtidigt som de på senare tid introducerade mikrokrediterna framförallt är inriktade på mindre projekt och inte avsedda för småindustriell verksamhet. I syfte att utveckla småföretagsamhet kan införandet av  
 minikrediter 
 , som ett komplement till mikrokre- diter, vara ett högst verksamt instrument. 
 För att åstadkomma tillväxt behöver ekonomier även expanderas till  
 regionala och internationella marknader 
 . För att en nation skall kunna dra nytta av exportinkomster i fattigdomsbekämpningen krävs dessutom väl fungerande institutioner som främjar tillväxt och ombesörjer fördelningspolitiken i samhället. 
 Att utvecklingsländer drar stor nytta av utländska  
 direktinve- steringar  
 är allmänt accepterat. Förutom bristvaran kapital för dessa investeringar med sig tillgång till nya marknader och produktions- tekniker samt ger inhemska arbetare träning och utbildning. Om- dömet om utländska portföljinvesteringar är mer omtvistat. Snabba kapitalrörelser ökar inte bara tillgången på kapital i ett land utan också risken för snabbt utflöde av kapital. För att utvecklingsländer ska kunna dra nytta av den finansiella globaliseringen utan att ut- sätta sig för enorma risker rekommenderas numera försiktiga avregleringar vid väl avvägda tidpunkter 
 21 
 . 
  
 21  
 Jordahl, 2001 
 159 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
  
 5.3.2 
  
 Informations- och kommunikationsteknologi 
  
 Väl fungerande infrastruktur och tillgång till telefoni- och data- tjänster framhålls alltmer som avgörande faktorer för ekonomisk, social och kulturell utveckling. De grupper som saknar elektricitet och anslutning till Internet är marginaliserade på förhand. Medbor- garnas rätt att söka, mottaga och sprida information måste säkras. En stor potential finns att höja kunskapen hos fattiga människor, liksom effektiviteten i en rad olika verksamheter via  
 informations- och kommunikationsteknologin  
 (ICT). Internet kan användas för att förbättra utbildningen (distansundervisning), hälsovården, öka människors deltagande i demokratiska processer, förbättra myn- digheternas service etc. Internet kan också användas för att infor- mera om marknadspriser för grödor och insatsvaror, sprida kun- skap om effektiva brukningsmetoder och livsmedelstillgång, varna för skördesjukdomar samt informera om arbetstillfällen, väder, katastrofplaner, juridiska rättigheter etc. Ur jämställdhetsperspek- tiv kan ICT på sikt skapa nya och fler arbetsmöjligheter för kvin- nor och därmed förändra deras livsvillkor i utvecklingsländer. En fungerande  
 ICT-infrastruktur 
  kommer också att vara ett krav för att kunna attrahera internationellt näringsliv och utländska direkt- investeringar 
 22 
 . 
  
 Introduktionen  
 av ICT  
 försvåras  
 av en rad faktorer som t.ex. otillräcklig infrastruktur (inklusive bristen på el), höga telekom- munikationskostnader, dåliga regelverk eller avsaknad av sådana, samt brist på utbildad och kunnig arbetskraft. Generellt tycks tele- operatörer inte anse telekommunikationer på landsbygden som lönsamma. Den förhärskande attityden är att subventioner krävs, även om krav på rurala satsningar ofta ingår i licensåtaganden. Den långsamma expansionen på landsbygden beror även på att befintliga affärsmodeller, som ofta utgår från att operatören skall äga en stor del av nätet, bidrar till för höga investeringskostnader och olämp- liga distributionsformer. Omfattande investeringar är onekligen en förutsättning för att en majoritet av befolkningen skall få tillgång till informationstekniken. Utvecklingen av affärsmodeller och ny teknik bör därför fokusera på att finna former för låga tröskelef- fekter och bred riskdelning, korta ledtider och snabb ökning av antalet användare samt ökat entreprenörskap och flexiblare kund- lösningar. 
  
 22  
 Garcia, 2001 
 160 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 Potentialen för telefoni och  
 Internet-tjänster 
  är mycket stor, men det krävs delvis  
 andra distributionsformer  
 än de som inriktar sig på enskilda individer och företag. Fattigdomen medför att bara ett fåtal har råd att ha abonnemang och lönsamhet kan därmed inte uppnås. En ny distributionsform som vuxit fram är s.k.  
 mikro-ope- 
  ratörer, dvs. små lokala operatörer som bedriver sin verksamhet nära sina kunder och som finansierar lokala telenät baserade på småskaliga tekniska lösningar 
 23 
 . 
 En utveckling där kunskap och information blir allt viktigare produktionsfaktorer öppnar också möjligheter för en demokratise- ring av samhället. Samhällets uppgift är att göra  
 kunskapsbyggande  
 och informationsinhämtning möjlig bland annat genom att för- stärka tillgången till information med den moderna teknik som finns att tillgå också på landsbygden. 
 Sammanfattningsvis behöver således  
  
 ICT-strategier 
  
 utvecklas, de nationella telebolagen avregleras och moderniseras, samtidigt som tillgängligheten till telefoni och datatjänster stegvis måste förbätt- ras för alla människor 
 24 
 . 
  
 5.3.3 
  
 Handelns och handelspolitikens roll 
  
 Internationell handel kan vara en  
 kraftfull tillväxtmotor  
 och en vik- tig källa till utvecklingsfinansiering 
 25 
 . En öppen handelsregim och ökad handel bidrar till att skapa ett konkurrenstryck på marknaden. En dynamisk process sätts igång som ger ökad effektivitet, pro- duktivitet och tillväxt. Ett flertal empiriska studier 
 26  
 pekar på ett klart samband mellan ett lands öppenhet och dess tillväxt. Genom handel kan landet nyttiggöra sig billig import, vilket är något som gynnar såväl den enskilda medborgaren som producenter i behov av insatsvaror. Genom export får landet tillgång till egna finansiella resurser som kan användas i utvecklingsansträngningarna. Han- delshinder och höga tullmurar har däremot en tendens att konser- vera handelsrelationerna länder emellan. Den potential som finns i form av ökad handel med grannländer frigörs inte till följd av detta. 
 Samtidigt som en relativt bred enighet råder kring sambandet mellan ett lands öppenhet och dess tillväxt finns det olika åsikter 
  
 23 
  
 Garcia, 2001 
  
 24 
  
 För en utförlig diskussion om hur den nya  
  
 ICT-tekniken 
  kan användas, se Accascina, 2001a och 2001b 
  
 25 
  
 Jordahl, 2001 
  
 26 
  
 Jensen, 2000 
  
 161 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 om effekterna på fattigdomen. Politiken måste kompensera fattiga människor som drabbas av  
 omställningskostnader 
  
 27 
 . Tillväxtpolitik måste kombineras med omfördelning. För att handeln skall ge öns- kade effekter bör den ingå i en övergripande strategi för utveckling och fattigdomsbekämpning. Den ekonomiska politiken i stort behöver vara i ordning. Ökad öppenhet och liberalisering av han- delspolitiken medför att handelsrelaterade intäkter, från t.ex. tullar, minskar och måste ersättas med andra intäktskällor, som t.ex. mer- värdeskatt och inkomstskatter. En felaktig växelkurs, ett starkt beroende av tullintäkter för att finansiera delar av statsbudgeten och etableringshinder är exempel på politik som försvårar möjlig- heten att dra nytta av världsmarknaden. 
 Utvecklingsländernas  
 institutioner  
 brister många gånger i för- måga att hantera export och import. Tullprocedurerna är ofta onö- digt krångliga och möjliggör därmed korruption. Kunskapen om de krav som ställs på den internationella marknaden är bristfällig 
 28 
 . Här kan Sverige och EU göra en insats redan genom att bättre förmedla kunskap om de regler som gäller på den europeiska marknaden. 
  
 En utveckling av de  
 lokala och inhemska marknaderna  
 är ett naturligt steg på vägen mot att kunna öka den internationella han- deln. Utbyggd infrastruktur och rättssäkerhet är några av förut- sättningarna för att nationella och utländska investerare ska våga investera och för att handel skall vara möjlig. 
  
 Handelspolitiken i flertalet utvecklingsländer har i stor utsträck- ning fokuserat på relationen mellan utvecklingsländerna och de rika länderna. Cirka 40 procent av utvecklingsländernas export går dock till andra utvecklingsländer 
 29 
 , trots att över huvuddelen av tullhind- ren för deras export finns i andra utvecklingsländer. Utvecklingen i medelinkomstregionen (Latinamerika, Arabvärlden och Sydost- asien) har hämmats av den protektionism som hindrat handeln mellan grannländer och därmed försvårat framväxten av  
 regionala marknader 
 . Även i låginkomstregionen (Sydasien och Afrika söder om Sahara) har den regionala handeln hindrats av mycket höga tullmurar. Det är angeläget att den pågående minskningen av ut- vecklingsländernas tullnivå fortsätter då det generella problemet är att handeln är för liten och i de fattigaste länderna saknas nästan helt. 
  
 27 
  
 Murphy, 2001 
  
 28 
  
 Arhan, 2001 
  
 29 
  
 World Bank, 2002 
  
 162 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
  
 Regionalt samarbete  
 är också viktigt för att utveckla ökad kon- kurrenskraft och skapa starka institutioner. Genom att bilda allian- ser stärker man också sin röst i handelspolitiska sammanhang. Län- derna behöver också bygga upp nödvändig kapacitet för policyfor- mulering och identifiering av de egna handelspolitiska intressena. Med en starkare nationell handelspolitik kan man bättre tillvarata sina intressen i det multilaterala handelssystemet. Här krävs dock förhandlingskapacitet och resurser för att delta i internationella möten, liksom kunskaper för att genomföra gjorda åtaganden. 
 De  
 minst utvecklade ländernas  
 andel av världshandeln har sjunkit från drygt en procent för tjugo år sedan till cirka en tredjedels procent i dag. Endast ett par promille av världens samlade utländska investeringar har gjorts i denna grupp länder under de senaste åren. Ländernas deltagande i det internationella handelssystemet är också ytterst marginell. Orsakerna är bl.a. brist på handelspolitisk expertis och svårigheter att producera varor som är konkurrenskraftiga på världsmarknaden 
 30 
 . Dessutom är Fitzgerald avtalens praktiska konsekvenser förenade med höga kostnader, bl.a. för att bygga upp eller reformera nationell lagstiftning och myndighetsutövning. Vidare drabbas länderna av de många handelshinder som möter utvecklingsländerna generellt 
 31 
 , även om de minst utvecklade länderna genom bl.a. särskilda preferensordningar har möjligheter att få, och också har fått, undantag från dessa hinder. 
 Många länder har etablerat s.k.  
 frihandelszoner  
 i avsikt att ut- veckla handeln och näringslivet. Enligt OECD fanns det cirka 850 sådana zoner år 2000 (exklusive Kina som har flera hundra zoner), en ökning från cirka 500 stycken år 1996. Sammanlagt sysselsätts cirka 27 miljoner människor i dessa zoner. Mer än två tredjedelar av företagen i zonerna är lokalt ägda eller samriskföretag (joint ventu- res) mellan lokalt och utländskt ägande. I flertalet zoner gäller nationell lagstiftning även om undantag finns exempelvis i Bangladesh, Pakistan och Panama. Många zoner lockar utländska investerare med produktivitetshöjande utbildningsprogram för arbetskraften. Lönerna tenderar också att vara högre i zonerna än genomsnittet i värdlandet medan arbetsrätten ofta åsidosätts. 
  
 30 
  
 Arhan, 2001 
  
 31 
  
 de Vylder, m.fl., 2001 
  
 163 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
  
 5.3.4 
  
 Ohanterlig skuldbörda 
  
 Flera fattiga länder dras med höga skuldbördor som i vissa fall är ohanterliga. Mekanismer har länge funnits för att hantera bilaterala offentliga och privata fordringar liksom biståndsrelaterade ford- ringar. Först 1996 kom även de multilaterala organens fordringar att omfattas av ett  
 system för skuldlindringar  
 för de fattigaste län- derna genom det s.k.  
 HIPC-initiativet 
  (Heavily Indebted Poor Countries). Detta initiativ identifierar 37 länder som lider av en ohanterligt stor skuldtjänst, dvs. räntor och amorteringar. Län- derna har en så hög skuld att skuldtjänsten tränger ut nödvändiga investeringar och offentliga utgifter för ekonomisk utveckling och därmed fattigdomsbekämpning. Flera av länderna i fråga befinner sig i eller har precis kommit ur en väpnad konflikt. 
 Syftet med  
 HIPC-initiativet 
  är att ett land permanent skall uppnå en  
 hanterbar skuldnivå 
  
 32 
 . Tanken är att samtliga involverade långivare, dvs. de internationella finansiella institutionerna, Paris- klubben 
 33 
 , övriga bilaterala fordringsägare samt de kommersiella fordringsägarna, skall ta ett samlat grepp om ett skuldlands situa- tion. Var och en skall sedan ta ansvar för sin del av  
 HIPC-ländernas 
  skulder. Syftet är att fattiga och skuldtyngda länder som bedriver en sund ekonomisk politik skall återfå en hanterbar skuldsituation. 
 Under 1999  
 förstärktes detta initiativ  
 genom att målet för vad som utgör en hanterbar skuldnivå sänktes. Därigenom fick fler skuldtyngda länder tillgång till större skuldlättnader än tidigare. Förstärkningen innebar också att skuldlättnader nu medges snab- bare samt att kopplingen mellan skuldlättnad och fattigdomsbe- kämpning betonats. 
 Skuldlindringen skall bidra till att undanröja en situation där skuldtjänsten är så stor att den förhindrar investeringar inom andra områden, t.ex. utbildning och hälsa. Medlen som frigörs när skuld- lättnaden ges skall kanaliseras till  
 fattigdomsbekämpning 
 . De natio- nella fattigdomsstrategierna har till uppgift att beskriva hur detta skall gå till i det enskilda fallet. Det finns dock en risk menar Snow att förväntningarna på  
 HIPC-initiativets 
  effekter är för 
  
 32 
  
 Vad som utgör hanterbar skuld i det enskilda fallet bestäms utifrån en gemensam analys utförd av skuldlandet, IMF och Världsbanken. Ett kriterium som passar för de flesta skuldländer är att skuldens totala omfattning inte skall vara mer än 150 procent av de årliga exportinkomsterna. Länder med mycket stor utrikeshandel kan understiga denna gräns om exporten i förhållande till BNP är 30 procent eller högre och statsinkomsternas storlek i förhållande till BNI är lägst 15 procent. 
  
 33 
  
 En inofficiell sammanslutning av 19 höginkomstländer som gemensamt omförhandlar sina bilaterala offentliga fordringar. Sverige är medlem i Parisklubben sedan dess inrättande 1956. 
  
 164 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 högt ställda vad gäller dess bidrag till tillväxt och fattigdomsminsk- ning 
 34 
 . Flera fristående organisationer argumenterar dessutom för snabbare och radikalare skuldavskrivning. 
 HIPC är ett medel och en möjlighet för de fattiga och skuld- tyngda länderna att permanent ta sig ur sin ohanterbara skuldsitua- tion. En grundläggande förutsättning för detta är emellertid att orsaken till landets ursprungliga skuldsituation åtgärdas. Det är inte endast skuldens storlek som är avgörande för hur landets eko- nomi utvecklas och möjligheterna för fattigdomsbekämpning.  
 Skuldhanterbarhet  
 är i stället en funktion av sund ekonomisk poli- tik, koncessionella resurser, direktinvesteringar, utveckling av exportmarknader, fattigdomsbekämpning, skuldhanteringskapaci- tet med mera. 
 Skuldtjänsten är ett av många flöden i statsbudgeten och extern- balansen. Fattigdomsbekämpning och utveckling åstadkoms med hjälp av ett antal finansieringsinstrument där skuldavskrivning är ett bland flera.  
 Lånefinansiering  
 är, rätt hanterat, ett viktigt instru- ment i ett lands strävan mot utveckling. Således måste de fattiga ländernas förmåga att hantera sin upplåning väsentligt förbättras och deras möjlighet att få tillträde till i första hand lån från de internationella finansiella institutionerna och på sikt också från kapitalmarknaderna stärkas. 
 Fram till och med augusti 2001 hade sammanlagt 23 länder nått beslutspunkten under skuldlättnadsinitiativet. Tre av dessa länder (Uganda, Bolivia och Moçambique) har nått slutpunkten, och har därmed erhållit skuldlättnad på hela sin skuld. 
  
 5.3.5 
  
 Jordbruk och livsmedelssäkerhet 
  
 FN:s jordbruks- och livsmedelsorganisation FAO uppskattar att 815 miljoner människor är kroniskt  
 hungriga och undernärda  
 i dagens värld 
 35 
 . De saknar tillräckligt med mat för att leva ett aktivt och hälsosamt liv. Världens länder har kommit överens om målet att halvera antalet svältande till år 2015. FAO har dock kunnat konstatera att om minskningen av antalet undernärda fortsätter i samma långsamma takt som hittills, kommer nära 700 miljoner att fortsatt lida av kronisk hunger år 2015. Det kommer att ta 60 år att uppnå delmålet om en halvering. Även FN:s internationella jord- 
  
 34 
  
 Logan, M., 2001c 
  
 35 
  
 FAO, 2001 
  
 165 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 bruksfond (IFAD) har konstaterat att landsbygds- och jordbruks- befolkningen måste få högre prioritet om fattigdomsmålet skall kunna uppnås och världens fattigdom halveras till 2015 
 36 
 . 
  
 Rätten till mat  
 ingår i de ekonomiska, sociala och kulturella rät- tigheterna. Med utgångspunkt från aktuella befolkningsprognoser, i kombination med en rimlig ökning per capita av matkonsumtio- nen, behövs i princip en fyrdubbling av den globala livsmedelspro- duktionen under de närmaste 40 åren. 
 I ett utvecklingsperspektiv är det nödvändigt att fokusera på de frågor som handlar om  
 hinder för jordbrukets utveckling 
 . I många utvecklingsländer är jordbruksutveckling ett av de bästa sätten att avskaffa fattigdomen och hungern 
 37 
 . Av utvecklingsländernas sam- lade BNP svarar jordbruket för cirka en fjärdedel, i många av de fattigaste länderna för betydligt mera. En höjd levnadsstandard med ökad kvalitet på människors näringsintag förutsätter förbätt- rade villkor för utvecklingsländernas lantbruk. Förändringar i poli- cymiljö och tillgång till odlingsbar mark är avgörande för småbön- ders möjligheter att öka produktiviteten. I många samhällen är jordreformer en förutsättning för att öka och effektivisera livsme- delsproduktionen. Infrastrukturen inom jordbruket måste också utvecklas med vägar till marknaderna och möjligheter att lagra pro- dukterna. Det behövs förbättrad teknik och bättre tillgång till insatsvaror som är utvecklade för de aktuella produktionsvillkoren. En förutsättning för ökad produktion är att investeringar i jord- bruket är lönsamma 
 38 
 . Tillgången till krediter behöver öka, och de institutioner som arbetar med jordbruksforskning och rådgivning få mer resurser. 
 Vid liberalisering av handelsregimen i ett land måste hänsyn tas till att lägre priser på importerade jordbruksprodukter kan negativt påverka den inhemska livsmedelsproduktionen liksom bidra till en omsvängning till odling av exportgrödor. 
 Huvudparten av forsknings- och utvecklingssatsningarna inom jordbruks- och livsmedelsområdet sker i dag i huvudsak privat i höginkomstländerna och i allt färre och allt större livsmedels- industrikoncerner. Det är nödvändigt med  
 forskning  
 om hur ett ur ekologisk synpunkt hållbart långsiktigt jordbruk med hänsyn tagen till naturresurserna skall bedrivas. Inte minst måste det småskaliga jordbrukets produktivitet i lågpotentiella områden uppmärksam- 
  
 36 
  
 IFAD, 2001 
  
 37 
  
 Logan, M., 2001a 
  
 38 
  
 Grant och Harris, 2001 
  
 166 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 mas. Forskningen bör även inriktas på naturliga och traditionellt odlade arter och grödor. I flera regioner är torktålighet en förut- sättning för jordbruket. Utvecklingen måste ske med hänsyn till miljökonsekvenserna. Forskning på bättre odlingsmetoder och högavkastande grödor som kräver mindre bekämpningsmedel, som är anpassade till miljön och som är torkresistenta, kan åstadkomma både en produktionsökning och ett skydd av naturresursbasen. 
 Det finns även allvarliga  
 naturliga hinder  
 för lantbrukets utveck- ling. Stora delar av världens jordbruk finns i områden med sjun- kande grundvattennivåer, vilket har med både brukningsmetoder och klimateffekten att göra. En majoritet av världens befolkning kommer i framtiden att leva i områden med dålig tillgång till vatten. De mest torkdrabbade länderna tillhör jordens fattigaste. Torkpro- blemen är ibland kombinerade med erosion, skyfall och översväm- ningsproblem. Den nederbörd som faller kan vara riklig på helårs- basis, men regnet faller i sin helhet vid några få tillfällen per år. 
 Majoriteten av befolkningen på landsbygden i utvecklingslän- derna lever på  
 självhushåll  
 och är mera beroende av vad naturen av- kastar än respektive lands bruttonationalprodukt. Ett viktigt led i fattigdomsarbetet består sålunda i att stärka naturresursbasen, genom skogsplanteringar, markvårdsarbeten, utveckling av färsk- vattenresurserna samt skydd mot felaktig exploatering av de marina resurserna. 
 Utöver ovan nämnda faktorer kan huvudorsaken till lantbrukets utvecklingsproblem i de fattiga länderna sökas i två andra faktorer: bristen på utbildning och bristen på makt. 
 En betydande del av  
 utbildningsinsatserna  
 i utvecklingsländerna har varit och är inriktade på att ungdomar skall kunna lämna den agrara miljön. Det är i och för sig nödvändigt, men allt för begrän- sade utbildningsinsatser har riktats mot att utveckla kunskaperna och kompetensen i jordbruket. Det gäller både utbildningsinsatser om produktionsmetoder och förädlingsmöjligheter och om ekolo- giska samband som är nödvändiga för ett uthålligt jordbruk 
 Det finns alltför få exempel på  
 förädlingsindustrier  
 för livsmedel i utvecklingsländerna. Produktionen och det ekonomiska resultatet beror bl.a. på avståndet till marknaden, organisationen kring upp- handling, distribution samt tillgången till resurser för marknadsfö- ring. Ofta hålls priserna nere genom inhemska statliga regleringar, nationella inköpsmonopol eller av producenternas allmänna makt- löshet på en svag marknad. Det medför att flertalet lantbrukare i utvecklingsländerna får betydligt lägre priser än världsmarknads- 
 167 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 priserna för samma varor. Skillnaden mot det högre världsmark- nadspriset har ökat under flera decennier. 
 En grundpelare i hållbar landsbygdsutveckling är rättsligt skyddad tillgång till odlingsbar jord, vatten, krediter, information och teknologi till förmån för de fattiga 
 39 
 . 
 Utvecklingsländernas jordbruk kännetecknas också av  
 oklara ägarförhållanden 
 , vilket håller tillbaka viljan att förbättra produk- tionsmetoderna. Det medför att ökad produktion och högre av- kastning ofta äts upp av stigande arrenden eller än allvarligare – att en långt avlägsen ägare eller någon annan tar över marken. Jordre- former är därför en central maktfråga för jordbrukets utövare. 
 Särskilt allvarlig är situationen för landsbygdens  
 kvinnor 
 . De kan beräknas till 1,6 miljarder och representerar mer än en fjärdedel av världens befolkning. Kvinnor producerar mer än hälften av all mat i utvecklingsländerna – upp till 80 procent i Afrika och 60 procent i Asien. Däremot äger kvinnor bara två procent av jorden och erhål- ler endast en procent av alla jordbrukskrediter. 
 Situationen är så allvarlig att jordbruket i många länder produce- rar allt mindre för försäljning och alltmer enbart för familjernas självhushåll. Resultatet kan lätt ses i t.ex. många afrikanska huvudstäder som är beroende av en omfattande  
 livsmedelsimport 
 , trots att länderna i fråga har betydande produktionspotential. 
 De länder som har lyckats bäst med att bekämpa  
 svält  
 och undernäring har större investeringar i jordbruket än andra länder. Bland de länder som däremot drabbats av ökad undernäring under senare år finns inget land som ökat jordbruksinvesteringarna. 
 Landsbygdens folk tillhör det  
 maktlösa folket 
 . Särskilt tydligt är detta i Afrika. Den politiska och ekonomiska makten är koncentre- rad till huvudstäderna. Landsbygdsbefolkningen som i utvecklade demokratier skulle få stort inflytande i kraft av sin numerär, saknar detta i auktoritära och ofta korrumperade länder. Traditioner att organisera sig politiskt och ekonomiskt saknas. 
  
 5.3.6 
  
 Brown utveckling 
  
 Vid millennieskiftet bodde nästan hälften av jordens befolkning i städer, och stadsbefolkningens andel ökar. Detta är delvis ett resultat av migration, men också av en naturlig  
 befolkningsökning 
  
 39  
 Rodriguez, 2001 
 168 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 inom städerna. Visserligen sjunker födelsetalen per kvinna i stä- derna, men befolkningen är yngre än på landsbygden. Under mil- lenniets första femton år beräknas städerna i utvecklingsländerna öka med 907 miljoner invånare, medan landsbygdens ökning be- gränsas till 165 miljoner. Afrika är den snabbast urbaniserande världsdelen. Där beräknas städerna växa med 3,5 procent årligen 
 40 
 . 
 Världen står således inför en period av omfattande stadsbyg- gande, och beredskapen för detta är låg. I de fattiga länderna har  
 städernas ekonomi  
 kraftigt  
 försvagats  
 under nittiotalet, och infra- strukturen såsom gator, avlopp, energiförsörjning etc. har förfallit. Städerna är motorn i utvecklingen och av stor betydelse för omgi- vande landsbygd. En  
 icke-fungerande 
  infrastruktur innebär ett stort hinder för ekonomisk utveckling. 
 Fattigdomen i världens städer har förvärrats, men det är svårt att säga hur mycket, eftersom den systematiskt har underskattats 
 41 
 . Fattigdom mätt i pengar tar inte hänsyn till de helt andra  
 levnads- kostnaderna  
 som stadsbefolkningen har i förhållande till lands- bygdsbefolkningen. Exempelvis får de fattiga i städer ofta betala stora delar av sin inkomst för vatten, bränsle och bostad. Att förstå vad som karaktäriserar urbaniseringsprocessen och den urbana fat- tigdomen är av största vikt eftersom det rör så många människors liv 
 42 
 . 
 Osäkerhet och  
 risk  
 är viktiga aspekter på fattigdom. Ett in- komstbaserat fattigdomskriterium tar inte hänsyn till osäkerhet och risker vare sig när det gäller inkomster eller levnadsförhållan- den. Fattiga stadsbor har i allmänhet inga reserver att ta till vid matbrist. Många fattiga lever helt utan besittningsrätt till sin bostad och kan bli vräkta med omedelbar verkan. 
 Stadsbefolkningen drabbas hårt i samband med  
 ekonomiska kri- ser 
 . Under krisen i Mexiko i mitten av  
 1990-talet 
  höjdes räntan så att en, genom sitt boende, tungt skuldsatt medelklass snabbt blev fattig, och vid krisen i Asien på  
 1990-talet 
  drabbades fattiga stads- bor värst 
 43 
 . 
 I många städer i utvecklingsländer är halva befolkningen under 18 år. Med  
 undermålig skolgång  
 och utan arbete, men väl informe- rade om andra gruppers välstånd såväl lokalt som globalt, hamnar många unga i kriminalitet, narkotikamissbruk och våld. Våldet 
  
 40 
  
 UNCHS, 2001 
  
 41 
  
 Bradley, Thomas, 2001 
  
 42 
  
 Dawson, 2001 
  
 43 
  
 UNCHS, 2001 
  
 169 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 innebär rädsla och beskuren rörelsefrihet för stadsbefolkningen, speciellt för kvinnorna som är rädda för sexualiserat våld. Våldet kan också mobiliseras för odemokratiska politiska aktioner. Risken att bli utsatt för våld är högst bland de fattiga, men en hög vålds- nivå drabbar alla i en stad och innebär även en konkurrensnackdel i tävlan om utländska investeringar. 
 Det är framför allt städernas fattiga som utsätts för  
 miljömässiga risker  
 med potentiellt katastrofala följder. Ett symbolladdat exem- pel är det ras vid Manillas soptipp år 2000 som begravde bebyggelse och tog femhundra människors liv. Stadsdelar som ligger nära för- orenande industrier är också fattiga. Tätt boende i kombination med avsaknad av avlopp och dränering utgör ytterligare hälsorisker. I fattiga stadsdelar är de sanitära förhållandena undermåliga, avlop- pen ligger ofta öppna och husen är angripna av ohyra. Trafik samt ved- och koleldning gör luften i städerna ohälsosam. Trafikskador leder till handikapp. 
 I städerna förändras de könsspecifika maktrelationerna fort, vil- ket öppnar nya möjligheter för  
 kvinnor  
 att delta i samhällslivet. Men förändringarna sker inte alltid på ett sätt som tar hänsyn till kvinnors behov och önskningar. Överallt i världen är de kvinno- ledda hushållen överrepresenterade bland de fattiga. Bostaden utgör, särskilt för kvinnor, en grund på vilken man bygger strate- gier för inkomstgenererande aktiviteter i kombination med ett hem för barnen. 
 Det finns  
 korruption  
 inom  
 mark-, 
 fastighets-, 
  och byggnadsbran- scherna. Fastighetsmarknaden fungerar på många ställen som pen- ningtvätt. Oklara ägarförhållanden leder vanligtvis till bristande underhåll. Upprustning av bebyggelse riskerar att medföra att bättre bemedlade flyttar in och fattiga flyttar ut. Få förvaltningar har kunnat hålla jämna steg med städernas tillväxt. De oplanerade kåkstäderna breder ut sig. 
  
 Trygghet  
 och kvalitet i boendet utgör en grund för människors möjligheter att fullt ut fungera som produktiva medborgare och föräldrar. Fungerande lagfarter, besittningsrätt och skydd mot vräkningar kan förbättra situationen, men för trångbodda hyres- gäster och inneboende, kåkstadsinvånare och hemlösa är det bara fler och bättre bostäder som på sikt avhjälper problemet. 
 Brown fattigdomsbekämpning innebär i första hand skapande av  
 arbetstillfällen 
 . Många anställda arbetar under osäkra villkor utan fackliga rättigheter och i dålig arbetsmiljö. Att bli egenföretagare eller lönearbetare inom den så kallade informella sektorn är ofta de 
 170 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 enda inkomstmöjligheterna. Behovet av urbant bistånd har under- värderats men under senare år uppmärksammats alltmer 
 44 
 . 
 FN:s Habitat Agenda från 1996 ger riktlinjer för hur arbetet med att  
 förbättra städer  
 kan drivas. Deklarationen från uppfölj- ningskonferensen år 2001 upprepar och förstärker åtagandena och pekar på förhållanden som utgjort svårigheter i arbetet, bland annat flyktingströmmar och naturkatastrofer. Deklarationen upprepar också nödvändigheten av att mobilisera stadsbefolkningen, och sär- skilt kvinnorna till deltagande. Det finns goda exempel på innova- tiva lösningar som bygger på att städerna tillsammans med invå- narna och organisationer sköter service såsom sophantering, men generellt finns ett mycket stort behov att utveckla och bygga ut kompetens inom stadsplanering och kommunal förvaltning. 
  
 5.4 
  
 Miljöpolitik 
  
 Den nödvändiga ekonomiska tillväxten måste ta hänsyn till de naturgivna restriktionerna. Varje hållbar strategi för att bekämpa fattigdomen måste beakta  
 miljö- och naturresursaspekterna 
 . Det är därför avgörande att söka identifiera och inkludera dessa samband i analys och beslutsfattande. 
 I praktiskt taget alla länder är det de fattigaste människorna som drabbas hårdast av miljöförstöring, som ett resultat både av de lokala och globala miljöförändringarna. Fattiga människor lever ofta direkt av naturresurserna och i områden som är  
 sårbara för miljöförstöring  
 eller utsatta för olika typer av föroreningar. 
 Miljöproblemen i sig är ofta ett hinder för att minska fattigdomen. De fattiga får sina livsvillkor försämrade av miljöförstöring och har sämst möjligheter att motverka effekterna av miljöförstöringen. Detta gäller också det växande antalet fattiga i utvecklingsländernas städer. Den till tagande urbaniseringen leder till att människor ofta lever i en direkt hälsovådlig livsmiljö. 
 Fattigdom kan också ge  
 upphov till miljöförstöring 
 . Exempel på det är jorderosion, överbetning, vegetationsutarmning, avskogning och förstörelse av den marina och kustnära miljön. Ofta finns här en ond cirkel eller nedåtgående spiral. Överexploatering av naturre- surser leder till ökad fattigdom, som leder till en ökad tendens till överexploatering. 
  
 44  
 Kamete m.fl. 2001, Mason, 1995, Danida 2000 
 171 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 Men det är inte så att minskad fattigdom automatiskt löser miljöproblemen. Ekonomisk tillväxt för det stora flertalet länder, av den typ som förekommit i den industrialiserade världen, har i högre grad varit ett  
 hot mot miljön  
 än en lösning på problemen. De rika länderna har bidragit till att skapa en stor del av miljöförstö- ringen i utvecklingsländerna. Utsläpp av växthusgaser i atmosfären, dumpning av kemiskt avfall, export av otillåtna bekämpningsmedel, utfiskning av haven och import av billig tropisk skog är några exempel. Utvecklingsländerna riskerar att drabbas hårdare av kli- matförändringar och vattennivåhöjningar, som är tänkbara konse- kvenser av växthuseffekten, orsakad framför allt av höginkomst- länderna. 
 En hållbar utveckling, där miljön beaktas i alla avseenden, måste gälla som riktmärke, oavsett fattigdomsnivå. En av följderna av kopplingarna mellan miljö och fattigdom är att miljösatsningar i många fall är liktydiga med satsningar på utveckling för de fatti- gaste. En annan slutsats är att skyddet av miljön inte är något som de fattiga kan börja bekymra sig om när de väl lämnat fattigdomen bakom sig. 
 Generella och övergripande slutsatser som dessa räcker dock inte om man vill göra något åt miljö- och fattigdomsproblemen.  
 Analy- sen  
 behöver fördjupas lokalt. Sambanden mellan miljö och fattig- dom ser olika ut för olika miljöproblem, i olika geografiska områ- den, samt för olika samhällsgrupper liksom för män, kvinnor och barn inom dessa grupper. 
 Det bästa sättet att stärka de fattiga på landsbygden är via  
 inve- steringar i naturkapitalet 
 , dvs. markvård, skogsplantering, utveck- ling av vattenresurser etc. Fattigdomen kan också var förknippad med dåligt definierade äganderätter och ofullständiga offentliga institutioner för att identifiera och åtgärda miljöproblem. Det finns exempel på insatser som förbättrar levnadsstandarden för fattiga så att de får möjlighet att agera mer långsiktigt. Genom försäkringar och bättre tillgång till mikrokrediter behöver jordbrukaren exem- pelvis inte hålla så stora djurbesättningar som annars vore fallet. För andra insatser kan de långsiktiga effekterna vara mer svåröver- blickbara. Till exempel är det fortfarande en öppen fråga hur långt man skall driva den gröna revolutionen, med förbättrat utsäde, genmodifiering och kontroll av den ekologiska miljön. Den har bidragit till ökade skördar, särskilt inom storjordbruk, men de hög- avkastande monokulturerna har också medfört ökade krav på 
 172 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 bevattning samt användning av bekämpningsmedel, vilket i sin tur medfört ekologiska risker 
 45 
 . 
 En politik som syftar till att främja  
 hållbara konsumtions- och produktionsmönster  
 samt skydda de naturresurser som ligger till grund för ekonomisk utveckling skapar en god grund för en hållbar fattigdomsstrategi som även inkluderar framtida generationer. Ut- maningen ligger i en ekonomisk tillväxt utan negativ påverkan på miljön genom t.ex. ökad satsning på grön teknik. För att åstad- komma detta krävs en strategi för hållbar utveckling. Åtagandet vid Riokonferensen (UNCED) 1992 att utarbeta nationella strategier och lokala handlingsprogram för hållbar utveckling kan fungera som operativa instrument för prioriteringar i enskilda länder. 
 Alla länder måste själva analysera och prioritera vilka insatser som behöver göras för att befrämja  
 hållbar utveckling 
 . Förvalt- ningsreformer, regler för brukningsrätt och en kombination av modern och traditionell kunskap är åtgärder som bör kunna ut- nyttjas. Andra exempel på politiska åtgärder och styrmedel som kan gynna en hållbar tillväxt är: 
  
 N  
 klara och erkända ägande- och nyttjanderätter 
  
 N  
 bättre utbildning om ekologiska och ekonomiska sammanhang 
  
 N  
 förbättrade möjligheter till krediter, sparande, försäkring och pen- sionssystem 
  
 N  
 institutions- och kapacitetsutveckling 
  
 N  
 återställande av ekosystem som har förstörts av försaltning, kal- hyggen, överbetning och annan form av miljöförstöring 
  
 N  
 eliminering av felaktiga incitament (som subventioner till storjordbruk) och utforma priser och tariffer (på el och vatten exempelvis) så att det tar hänsyn till långsiktiga miljökonsekvenser  
 N  
 genomförande av miljökonsekvensbedömningar av alla projekt 
 som också inkluderar sociala aspekter. 
  
 5.4.1 
  
 Miljövänlig teknik 
  
 De senaste årens snabba ekonomiska tillväxt i många utvecklings- länder har accentuerat behovet av miljövänlig eller grön teknik 
 46 
 . 
 Hittills har  
 infrastruktursatsningar  
 främst rört vägar, oftast på landsbygden. I och med den höga tillväxttakten är de förestående 
  
 45 
  
 Segnestam, M. och Lopez, T., 2001 
  
 46 
  
 Med grön teknik avses teknologier som är förenliga med en ekologiskt hållbar utveckling. 
  
 173 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 infrastrukturinvesteringarna av en annan och mer långsiktig bin- dande karaktär, såsom järnvägar och urbana transportmedel. Samti- digt ökar konsumtionen av energi, både för industriellt och privat bruk. Sammantaget står många snabbväxande utvecklingsländer inför den stora utmaningen att välja energilösningar och infra- struktur, som helst ska vara förenliga med en ekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling. Fyra teknologiområden bör speciellt uppmärksammas: energi, transporter, vatten och avfall. 
 Avseende  
 energi  
 förväntas försäljningen av energiintensiva, var- aktiga konsumtionsvaror att öka kraftigt. Förnyelsebara energikäl- lor (vind, sol, vatten) representerar en bra lösning för mindre sam- hällen och isolerade hushåll. För närvarande är dock de ekonomiska incitamenten för att byta ut användandet av olja mot biobränslen dåliga, eftersom miljökonsekvenserna av oljeanvändning sällan beaktas i prissättning. 
 Genom att inte ta hänsyn till miljökonsekvenserna av ett inve- steringsbeslut kan man hamna i allvarliga teknologiska låsningar för framtiden. Miljövänlig teknik finns att tillgå på energiområdet, men för att den skall utnyttjas krävs att kunskapen om problemen och möjligheterna med deras användande ökar och att aktiva åtgärder vidtas för att tidigt inkorporera de långsiktiga vinsterna av sådan teknik. 
 Att ordna fungerande  
 transporter  
 av människor och varor är en av de stora utmaningarna som utvecklingsländer måste konfronte- ras med. Ändamålsenliga transportsystem är en förutsättning för en kontinuerlig utveckling. 
 Den gröna tekniken syftar vidare till att reducera mängden  
 avfall  
 både vid källan och efter användande. Även här krävs långsiktiga och relativt dyrbara investeringar för att hantera avfallsproblemati- Nicholson på sikt. Hur avfallsfrågan hanteras påverkar ofta direkt vatten- kvaliteten i många länder. Miljövänlig teknik kan bidra till att värna om de befintliga vattenresurserna genom att minska användandet av  
 vatten  
 för produktion och privat konsumtion såväl som genom att effektivisera reningsprocesser. 
 På kort sikt är den konventionella teknologin ofta billigare än den gröna tekniken, som reducerar produktionskostnaderna på lång sikt förutom att vara miljövänlig. Svårigheterna ligger dock i att dels värdesätta miljövänligheten monetärt dels att tackla de stora initiala investeringskostnaderna som tekniken ofta är för- knippad med. Bättre fungerande kapitalmarknader och mer infor- mation krävs för att övervinna dessa problem. Till exempel kräver 
 174 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 den nya tekniken att finansieringen av projekt är mer långsiktig än tidigare. 
 Det avgörande för spridningen av  
 ny teknik  
 är att landets re- gering aktivt arbetar för en långsiktigt hållbar ekonomisk utveck- ling. Vidare spelar kunskap och institutionella spelregler i utveck- lingsländerna en viktig roll. Upprättandet av miljö- och energi- myndigheter kan ha den dubbla effekten att hålla kvar kompetens inom landet och bana väg för den nya tekniken. Eftersom det är många utvecklingsländer som står inför en utbyggnad av transport- och energiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avse- värda miljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allas intresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggör för utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma en miljövänlig teknik. 
  
 5.5 
  
 Politik för social utveckling 
  
 Uthållig fattigdomsminskning förutsätter och innebär social ut- veckling. Ekonomisk utveckling är inte ett mål i sig självt utan en förutsättning för att få till stånd social utveckling och ökad livskva- lité. Ett lands sociala policy skall underlätta för människor att till- fredsställa sina sociala och ekonomiska behov så som de själva defi- nierat dem. Policyn bör därför beröra människors försörjnings- möjligheter, deras livskvalité liksom solidaritet och en jämlik för- delning av resurser. 
 Det är genom socialpolitiken samhällets solidaritet med de sva- gare och mer sårbara ytterst sätts på prov. I en tid av  
 snabba och stora strukturella förändringar 
 , bl.a. till följd av globaliseringen och dess effekter för enskilda människor, behövs mer än någonsin en aktiv socialpolitik och effektiva skyddsnät. Familjer splittras, lokal- samhällen utarmas och många behöver stöd för att kunna ta hand om sina barn, gamla och funktionshindrade. I flertalet utvecklings- länder saknar regeringarna politiska, kompetensmässiga och insti- tutionella förutsättningar att ta detta ansvar. Förutom en outveck- lad skatteuppbörd saknar många utvecklingsländer en administrativ kapacitet som når ut i hela samhället. Dessutom har en favorise- rande politik ofta lett till särlösningar och stora skillnader mellan regioner och landsdelar. Under senare decennier, då en trend mot selektiva välfärdssystem varit rådande och gått hand i hand med privatisering, har utvecklingsländernas tidigare om än rudimentära 
 175 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 sociala stödsystem ytterligare urgröpts. Människor är helt hänvi- sade till familjens och närsamhällets resurser och välvilja. 
  
 Sociala försäkringssystem  
 vid sjukdom, barnafödande, arbetslös- het eller arbetsolycksfall, handikapp och ålderdom är ett nödvän- digt element i fattigdomsbekämpning. Man behöver idag övergå från krisrelaterade säkerhetsnät till mer permanenta, hållbara och omfördelande sociala säkerhetssystem. System som bygger på for- mell anställning fungerar dåligt i de flesta utvecklingsländer efter- som så många arbetar inom informella sektorn. Generella system som ger ett basskydd för alla medborgare eller invånare och som bygger på skatteuttag har förmodligen större potential att bidra till utveckling och fungera som ett bidrag till fattigdomsbekämpning. I stora delar av Östeuropa har de på arbetsplatserna uppbyggda soci- ala trygghetssystemen raserats och måste nu ersättas av nya gene- rella system. 
 Pensions- och försäkringsområdet  
 torde komma alltmer i fokus för fattigdomsbekämpningen under de närmsta decennierna. Privatise- ringen av pensionssystemen har ofta visat sig inte leva upp till för- väntningarna om ökad konkurrens, sänkta kostnader och ökat spa- rande. Kvinnor tenderar dessutom att bli missgynnade 
  
 47 
  
 . 
  
 Socialpolitiken  
 i många utvecklingsländer bygger ofta på ett väl- görenhetstänkande där respekten och skyddet för den enskildes mänskliga rättigheter är begränsat. De fattigaste av de fattiga saknar ofta inte bara materiellt stöd och omsorg från samhället utan ut- sätts dessutom för trakasserier från polis och myndigheter. Barn på gatan skickas till anstalter för lösdrivare eller fängelser och där de inte sällan blir misshandlade och utnyttjade. Familjer står utan hem när myndigheternas maskiner schaktar bort deras bostäder av papp och plast. Kvinnor som redan utsatts för människohandel råkar inte sällan ut för våldtäkt och övergrepp av den polis som ska skydda dem. Det finns därför ett utbrett behov av att säkerställa medve- tenhet om de mänskliga rättigheterna och att man tar ett socialt ansvar inom lagförande och verkställande myndigheter 
 Olika  
 sociala stödprogram  
 för behövande grupper och människor är sällan vägledda av en socialpolitik eller samlade under en social- tjänst. Projekt och program i statlig eller enskild regi är ofta illa samordnade. Samordning och en klarare roll- och arbetsfördelning mellan myndigheter och civila samhällets aktörer behövs således. 
  
 47  
 Bates och Yoder, 2001 
 176 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 Några exempel på aktuella frågor är följande. Att få tillstånd en fungerande  
 folkregistrering  
 är en förutsättning för en effektiv soci- alpolitik. Idag arbetar också många länder med sin födelseregistre- ring. Avsaknad av registrering betyder idag att många människor inte får tillgång till hälsovård och skola, inte får rätt till bostad eller kan förflytta sig fritt. Det drabbar särskilt flyktingar, migrerande och minoriteter. 
 Statens huvudsakliga svar på människor i behov av omhänderta- gande eller vård har varit  
 omsorgsinstitutioner  
 – för t.ex. handikap- pade, utvecklingsstörda, föräldralösa eller kriminella. De har ofta präglats mer av förvaring och bestraffning än vård. I takt med ökad förståelse för de enskildas rätt till respekt och utveckling börjar långsamt alternativa former med familjestöd eller fosterfamiljer prövas. 
 Medan  
 socialt arbete  
 börjar erkännas som en yrkesdisciplin håller i många utvecklingsländer en kår av socialarbetare på att växa fram, inte sällan som ett resultat av olika biståndsinsatser. Det finns idag stort behöv av kapacitetsbyggande hos myndigheter och servicein- stitutioner som skola, hälsokliniker, fängelser och polis. 
  
 Demografiska förhållanden  
 påverkar möjligheterna till fattig- domsminskning, livsmedelsförsörjning och en god miljö. Snabb befolkningstillväxt kan förvärra situationen och bidra till en nedåt- gående spiral där dessa förhållanden stadigt försämras. För att und- vika detta krävs väl genomtänkta politiska beslut som påverkar befolkningstillväxten och som verkar för ekonomisk tillväxt, att ökade resurser avsätts till utbildning och hälsovård för de fattiga och att incitament skapas för utveckling av jordbruket. Förbätt- ringar kan därigenom uppnås som innebär att barn i mindre ut- sträckning används som arbetskraft, att kvinnans ställning stärks och att efterfrågan på reproduktiv hälsovård ökar. Ekonomi och demografi kan därigenom ses som samverkande krafter, som till- sammans påverkar och påverkas av politiska beslut och den institu- tionella strukturen 
 48 
 . 
  
 48  
 Duke och Lowe, 2001 
 177 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
  
 5.5.1 
  
 Kulturens roll för utveckling 
  
 Det senaste årtiondet har medfört en förändrad syn på kulturens roll i utvecklingen. Kulturen betraktas numera som det fundament som samhällets mål och utveckling vilar på och inte längre som ett instrument eller stöd till någon angelägen social eller samhällelig frågar. UNESCO myntade 1995 följande definition på kultur: Kultur i vid bemärkelse kan numera anses omfatta hela det kom- plex av andliga, materiella, intellektuella och känslomässiga egen- skaper som kännetecknar ett samhälle eller en grupp i samhället. Kultur omfattar inte endast konst och litteratur, utan också livssti- lar, de mänskliga rättigheterna, etik, traditioner och trosuppfatt- ningar. 
 Vid en mellanstatlig  
 UNESCO-konferens 
  om kultur och ut- veckling i Stockholm 1998, togs en handlingsplan 
 49  
 fram med föl- jande fem övergripande mål för medlemsstaternas kulturpolitik: 
  
 N  
 att ge kulturpolitiken en nyckelroll i politiken för utveckling  
 N  
 att främja skapande och deltagande i kulturlivet 
  
 N  
 att stärka politik och åtgärder för att skydda och berika kultur- arvet, såväl det materiella som det immateriella, det rörliga som det fasta- och stödja kulturindustrier 
  
 N  
 att främja kulturell och språklig mångfald i informationssamhället  
 N  
 att ställa ökade personella och ekonomiska resurser till förfogande 
 för kulturutveckling 
 Handlingsplanen framhöll vidare att all politik för utveckling måste i grunden vara lyhörd för kulturen själv. 
  
 Kulturell mångfald  
 samt möjligheter för deltagande och yttran- defrihet är grunden för en god kulturpolitik på det nationella pla- net. En socialt och ekonomiskt hållbar utveckling uppnås inte utan hänsyn till den kulturella mångfalden. Det kitt som kulturen utgör, och som är skapad i ett sammanhang av tidigare människors efter- lämnade spår och samtida impulser, är viktig för utveckling. Sam- hällets skapande verksamhet med alla dess olika uttrycksformer måste värnas genom att erkännas som oumbärliga för utvecklingen. Ett effektivt lagskydd för de mänskliga rättigheterna är en bas för såväl hållbar utveckling som för att stärka det civila samhället och individernas lokala möjligheter till deltagande. Yttrandefriheten och det fria ordet inom medier, scenkonst och litteratur samt ICT- 
  
 49  
 Action Plan on Cultural Policies for Development 
 178 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 utveckling är en grundläggande beståndsdel i kulturpolitiken. En historisk förankring genom exempelvis kulturbevarande insatser stärker individernas identitet och den demokratiska kulturen. 
  
 5.5.2 
  
 Hälsa och utveckling 
  
 Det finns få faktorer som så konkret innebär minskad eller förvär- rad fattigdom för den enskilda människan som skillnaden mellan att få vara frisk eller bli sjuk.  
 Sjukdom  
 innebär förlorad arbetsin- komst, ofta stora kostnader för hälso- och sjukvård, minskat spa- rande och konsekvenser för hela familjen beroende på vem som drabbas. Därtill skördar illegala aborter många kvinnors liv per år. Barnadödligheten är också hög. Det är de fattigaste människorna som drabbas hårdast. Det är de som har minst marginaler och sämst skyddsnät. Sjukförsäkringar finns än så länge endast i mycket liten utsträckning för de fattigaste grupperna. Vid utformningen av hälso- och sjukvården måste således särskild hänsyn tas till de fat- tiga gruppernas betalningsförmåga. Att minska fattiga människors utsatthet för ohälsa och konsekvenserna vid sjukdom måste vara centrala element i alla program som syftar till minskad fattigdom. 
 Tillgång till en rimlig hälso- och sjukvård är en rättighet enligt FN:s konvention om sociala och ekonomiska rättigheter. Förbätt- rad hälsa, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa, bör vara centrala delar i varje lands hälsopolitik. Hälsoaspekter ingår också som centrala element i millennieutvecklingsmålen. 
 Förutom att förbättrad hälsa är ett mål och en rättighet i sig själv så har en av WHO initierad  
 internationell kommission om makro- ekonomi och hälsa  
 visat att investeringar i förbättrad hälsa även ger positiva effekter på den ekonomiska utvecklingen. Resultaten pekar på att en ökning av medellivslängden i ett land ger en påtaglig ök- ning i BNP och att ett land som till exempel är hårt drabbat av malaria har en tre gånger lägre BNP ökning jämfört med ett land utan malaria (detta sedan man justerat för andra faktorer).  
 Massey/aids-epidemin 
  kommer givetvis att få ödesdigra konsekvenser. Redan idag har medellivslängden i de värst drabbade länderna sjun- kit till under 40 år, att jämföras med andra utvecklingsländer som nu passerat 70 år. 
 Kommissionen visar också att investeringar i förbättrad hälsa leder till ökad produktivitet och ökat sparande, bättre effekter av barns utbildning samt demografiska förändringar. 
 179 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 Trots att det kan synas uppenbart att hälsa är en viktigt faktor och förutsättning för minskad fattigdom så anslås  
 relativt lite pengar  
 i de nationella budgetarna. Detta har bland annat sin orsak i att hälsa traditionellt betraktas som en oundviklig tärande kostnad och inte som en viktig investering för utveckling. 
 Undernäring och smutsigt vatten fortsätter att vara en grundor- sak till bristande hälsa. Hälsorisker på grund av luftföroreningar, bristfällig sanitet och trafik accentueras i tätbebyggda områden i de växande städerna. Ökad alkohol- och tobakskonsumtion är också ett växande problem för folkhälsan i flera länder. Alla dessa fakto- rer måste finnas tydliggjorda i en nationell policy liksom inom olika politikområdens ansvar. 
 Att ta i tu med  
 bristande kapacitet  
 och mindre väl fungerande hälso- och sjukvårdssystem måste vara en viktig del av ett lands fattigdomsstrategi. I den måste ingå tydliga reformer med fokus på policy- och kapacitetsutveckling, hälsofinansiering samt system för utvärdering och uppföljning. Folkhälsans betydelse kan inte under- skattas. 
  
 5.5.3 
  
 Kampen mot hiv/aids 
  
 Hiv/aids finns nu över hela världen. Medan spridningen avstannat i de utvecklade länderna sprids sjukdomen allt snabbare i områden där det inte finns resurser att hantera den 
 50 
 . Ca 36 miljoner människor är  
 hiv-infekterade, 
  varav 90 procent i utvecklings- länderna. Det finns tecken på att Asien så småningom kommer att drabbas av en kris i likhet med den som Afrika nu genomgår. Förutom effekterna på individ- och hushållsnivå, får epidemin  
 samhälleliga konsekvenser  
 genom hård press på hälsosystem, utslagning och förlust av framför allt individer i arbetsför ålder. Framställandet av ett aidsvaccin är avgörande, men effektivt ledarskap och samhälleliga förändringar för att förhindra spridningen kan reducera epidemins omfattning. Detta innebär åtgärder där man konfronterar sexuella tabun, sprider information och ger stöd till högriskgrupper. Maktförhållandena mellan könen både påverkar och påverkas av epidemin. Kvinnor måste få makt över sin kropp och det  
 sexuella beteendet  
 måste ändras för att smittspridningen skall kunna minskas. Avsevärda resurser måste 
  
 50  
 de Vylder, 2001 
 180 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 uppbringas för att  
 vårda  
 dem som redan har drabbats av aids och motverka att de stigmatiseras. Sammantaget är förändrade beteendemönster och hur pass väl olika institutioner kan anpassa sig till den nya situationen avgörande i kampen mot aids. 
 Statistik från Världsbanken visar att fattigdom och stora inkomstklyftor är har nära samband med andelen  
 hiv-infekterade. 
  Jämställdhet mellan könen är en annan viktig faktor. Ökad social och ekonomisk jämställdhet är en central del av den långsiktiga kampen mot hiv/aids. Hinder för fritt informationsflöde gör det även svårt för medborgarna att få korrekt information och försvå- rar det förebyggande arbetet. 
 Stora  
 migrationsströmmar 
 , ofta orsakade av fattigdom, orsakar en snabb spridning av sjukdomen över stora områden. Snabba sociala och politiska förändringar som eroderar traditionella normsystem vilket ofta medför ökad fattigdom, kriminalitet och drogmissbruk, vilket i sin tur ökar smittspridningen. Inget land, allra minst de fat- tiga länderna, kan hantera en sjukdom som absorberar 50 procent av de totala resurserna. 
 Att uppskatta de  
 långsiktiga konsekvenserna  
 av aids är svårt. Sjukdomen får omfattande demografiska konsekvenser eftersom den drabbar främst personer i deras mest produktiva ålder. Den relativa andelen människor i arbetsför ålder sjunker i många länder medan andelen barn och åldringar ökar. De största kostnaderna är därför inte direkta, i form av sjukvård och begravningar, utan indi- rekta i form av produktionsbortfall. Detta är mest uppenbart för enskilda hushåll. Ett tilltagande problem är alla de 10  
 000-tals 
  barn som blir föräldralösa och utan stöd från en familj. När en eller båda föräldrarna avlider minskar också barnens utbildningsmöjligheter, vilket särskilt drabbar flickor. Sociala nätverk som storfamiljer ut- sätts för påfrestningar och riskerar att bryta samman. Småbönder- nas produktion styrs bort från arbetsintensiva grödor, vilket ofta betyder att man styrs från kommersiell produktion mot en ökad grad av självförsörjning. 
 Det är uppenbart att  
 olika sektorer  
 kommer att drabbas olika hårt av aidsepidemin, främst beroende på hur lätt det är att ersätta arbetskraften. Inom den offentliga sektorn drabbas ofta sjukvården och skolan hårt – det har visat sig svårt att ersätta den personal som avlider. För den privata sektorn är kanske hushållens förändrade konsumtionsmönster, från olika varor till sjukvård, den viktigaste konsekvensen. 
 181 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 Ännu syns inte sjukdomens totala följder i ekonomisk statistik och det är svårt att uppskatta de egentliga kostnaderna till fullo. Dels beror detta på att den stora andelen hivsmittade ännu inte in- sjuknat i aids, men även på den undersysselsättning som präglar de drabbade ekonomierna. På längre sikt kommer hushållens mins- kade sparande att leda till minskade investeringar, vilket får konse- kvenser för tillväxten. Ur ett bredare socialt perspektiv kommer epidemin att drastiskt sänka medellivslängden. Dessutom kan in- stitutionella strukturer, exempelvis normer och värderingar, falla sönder, vilket får allvarliga följder för samhällsutvecklingen. 
  
 5.5.4 
  
 Utbildning och forskning 
  
 Kunskapens betydelse  
 har allt mer uppmärksammats i den interna- tionella utvecklingsdebatten 
 51 
 . Efter en period där basutbildningen lyfts fram som absolut viktigast för fattigdomsbekämpning betonas nu också det strategiska värdet av högre utbildning och forskning. Utbildning på alla nivåer ökar förutsättningarna för demokratisk utveckling. Basutbildning för alla ökar möjligheterna till folkligt deltagande i beslutsprocesser, och universitet skapar en grund för oberoende analys och debatt. Kunskap är också viktig för innova- tion och ses allt mer som en produktionsfaktor, väl så viktig som arbete, kapital och naturresurser. Kunskapsdriven utveckling är en förutsättning för utvecklingsländernas deltagande i den globala kunskapsekonomin. 
 Befolkningen i många utvecklingsländer är fortfarande mycket underutbildad. I Afrika uppskattar man att endast 60 procent av barnen får grundläggande skolutbildning, och många vuxna är illit- terata. Situationen är speciellt allvarlig bland kvinnor. Sekundär- skolan är svag och universitetsförberedande, yrkesinriktade alter- nativ outvecklade. Även på postgymnasial nivå saknas yrkesinrik- tade alternativ till universitetsutbildning. De universitet som skall vara navet i landets kunskapssystem är ofta svagt utvecklade. Utan forskningskompetenta lärare och kapacitet att examinera dokto- rander kan högskolan varken svara för kompetensförsörjning av lärare till andra högskolor och till postsekundär utbildning eller för kvalificerad analys. 
  
 51  
 Se bl.a. World Bank 2000d 
 182 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 Det är emellertid en primär uppgift för ländernas regeringar att styra  
 resurser  
 strategiskt så att ett fungerande system utvecklas. Det är viktigt att få skolor att fungera, att lärarna avlönas och att det finns en stark incitamentsstruktur för utbildning. En väl funge- rande arbetsmarknad är därför av stor betydelse. Bilden komplice- ras av att utbildningssystemen i svaga utvecklingsländer, inte minst i Afrika, länge varit och fortfarande är beroende av omvärlden för analys, vägval och investeringar. Utbildningssystemen bygger på modeller från andra länder via kolonialmakter, missionärer och bistånd. 
 En viktig roll för ländernas  
 kvalificerade kunskapssystem  
 är att hålla kontakt med internationell kunskap, integrera denna med lokalt vetande och erfarenhet och svara för analys och rådgivning. Därmed skapas också förmåga att bidra till den internationella kun- skapsutvecklingen med utvecklingslandsbaserade perspektiv och problemformulering. 
 Obalansen i de globala offentliga nyttigheter som den interna- tionella forskningen utgör handlar bl.a. om att det är de rika län- dernas perspektiv och behov som styr inriktningen av världens forskning.  
 Kunskapsklyftan mellan rika och fattiga  
 länder har även andra dimensioner. Den tilltagande privatiseringen av kunskap be- gränsar utvecklingsländernas tillgång till information. Att bygga upp god allmän tillgång till information, inklusive bibliotek och laboratorieutrustning, är grundläggande för länders utveckling. Informationstekniken utgör en betydande möjlighet, men denna begränsas av brist på infrastruktur, höga kostnader och av bristen på inhemsk kompetens och kapacitet att nyttja utbudet av infor- mation och utbildningsmöjligheter. 
  
 Regionala nätverk  
 är viktiga för att forskningen ska kunna upp- rätthållas på lång sikt i utvecklingsländerna. Det är av stor bety- delse att en kritisk massa av forskare byggs upp för att adekvat och för länderna relevant forskning skall kunna bedrivas på plats. De viktigaste funktionerna för nätverken är 
 52 
 : 
  
 N  
 Att ge möjligheter till den enskilde forskaren att få finansiering och tillgång till resurser, såväl under utbildningen som efter, att få träffa kollegor från andra länder och att få skydd i politiskt insta- bila situationer. 
  
 N  
 Att kunna skapa ett samarbete över nationsgränserna inom områ- den som till sin natur är regionala. Här är forskning om miljöpro- 
  
 52  
 Alvarez, 2001 
 183 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 blem kanske det bästa exemplet. Om varje enskilt land endast uppskattar de inhemska skadorna finns det stor risk för att de externa effekterna inte beaktas, och utsläppen därmed blir för stora. 
  
 N  
 Att göra det mer attraktivt för utbildade personer att stanna kvar i fattiga länder efter avslutad utbildning eller utlandsutbyte, och att ägna sig åt de regionala problemen i sin forskning. 
  
 N  
 Att öka självbestämmandet för de intellektuella i utvecklingslän- der, så att inte all forskning sker på amerikanska eller europeiska villkor. 
  
 5.5.5 
  
 Religion och utveckling 
  
 Religionens roll  
 för ekonomisk och social utveckling var länge un- dervärderad inom utvecklingsforskningen.  
 1900-talets 
  domine- rande utvecklingsteorier bedömde religionens roll som irrelevant för framväxten av moderna samhällen. Med den globala utveck- lingen har detta scenario kommit på skam. Ett växande antal kon- flikter med religiösa och etniska förtecken har tydliggjort religio- nens stora betydelse för tillhörighet och identitet. Trots att alla nationer och kulturer genomgår en långsam modernisering, spelar religionen en bevarande roll som identitetsskapande och organise- rande faktor och som ett väsentligt inslag i de mänskliga livsvillko- ren i snart sagt alla samhällen. 
 Religionen utgör  
 inte något entydigt fenomen 
 . Religionen kan å ena sidan vara en befriande och kreativ kraft som håller samman samhällen i spänningen mellan modernitet och tradition och skapar nya meningsbärande länkar mellan individ och samhälle. Dessa aspekter av religionen är djupt integrerade i det dagliga livet och därför mindre uppenbara. Den kan å andra sidan utgöra en reaktio- när och destruktiv kraft i händerna på ledare som mobiliserar män- niskor i politiskt syfte och därmed utgöra ett utvecklingshinder. Religionen kan också utnyttjas i dessa syften när grundorsakerna finns att finna i ekonomisk och social diskriminering. 
 Religionen som system utgör en del av det civila samhället. I många utvecklingsländer utgör religiösa samfund den dominerande eller rentav enda samhällskraft som organiserar människor vid sidan om de statliga institutionerna 
 53 
 . 
  
 53  
 World Bank, 2001c 
 184 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 Religionens innehåll och dess uppfattning om ett högsta väsen, om människan, historiens mål och livets mening m.m. formar vär- degrunden för enskilda och grupper av människor. Religionen är en del i ett växelspel med historiska, kulturella och etniska faktorer som skapar identitet och tillhörighet i ett samhälle. Den är som traditionsbärare en länk bakåt i tiden, men religionen tolkar också sin samtid liksom den formulerar bilder av framtiden, varför den bär på viktiga nycklar också till ett samhälles framtida utveckling. 
 När religioner och kulturer tydligare än tidigare bryts mot var- andra, i såväl lokala samhällen som den internationella miljön, går det att avläsa en splittring inom alla religioner. En grupp tolkar den egna läran och de egna skrifterna som något absolut och förstärks i intolerans mot det annorlunda. En annan grupp tar den egna läran och traditionen som utgångspunkt för att söka ett djupare samför- stånd med andra traditioner. 
  
 5.6 
  
 Sammanfattning 
  
 Länders utveckling baseras på olika politiska, ekonomiska, ekolo- giska och sociala förhållanden. Erfarenheterna visar att enskilda länders egen politik är avgörande för hur framgångsrikt fattigdo- men kan minskas. Det finns ingen given modell som är lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina unika förutsätt- ningar. Det finns dock vissa grundförutsättningar som synes vara allmängiltiga för att nå en långsiktigt uthållig minskning av fattig- domen. Ett land som strävar mot att skapa ett demokratiskt sam- hälle med brett folkligt deltagande, som strävar mot att uppfylla de mänskliga rättigheterna med speciell uppmärksamhet på olika gruppers speciella situation och på framtida generationer, som för en fattigdomsbekämpande politik och tar ett nationellt ansvar för sin politik, och som har tillräcklig kapacitet att genomföra denna, har betydligt större potential att snabbt utrota fattigdomen än ett land som saknar dessa strävanden och förutsättningar. 
 Kommittén har funnit nedanstående utgångspunkter vara sär- skilt betydelsefulla för att åstadkomma hållbar fattigdomsbekämp- ning. De bör kunna tjäna som riktlinjer för framtida analys av för- hållanden i olika utvecklingsländer och vid utformningen av det svenska biståndet, såväl bilateralt som multilateralt. 
  
 N  
 Effektiv utveckling kan endast bedrivas om det finns en  
 politisk vilja  
 i det enskilda landet att genomföra en fattigdomsbekämpande 
 185 
 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 
 politik samt om landet har det fulla  
 ansvaret  
 för utformning av politiken och dess genomförande.  
 Parlamentets  
 roll behöver stär- kas liksom lagstiftningen, den  
 institutionella kapaciteten  
 och den offentliga förvaltningen. 
  
 N  
  
 Demokratisk samhällsutveckling  
 är en förutsättning för hållbar fattigdomsbekämpning. Demokratin måste formas utifrån varje samhälles specifika förutsättningar, och den måste baseras på en gemensam värdegrund om alla människors lika rätt och värde samt allmän och lika rösträtt. 
  
 N  
 Framväxten av ett starkt  
 civilt samhälle  
 med en mångfald av organisationer och fria  
 media  
 bör uppmuntras. 
  
 N  
 Bristande  
 jämställdhet  
 bör angripas på alla nivåer i samhäller. Diskrimineringen har också ett ekonomiskt pris och ökar fattig- domen. 
  
 N  
 En fattigdomsbekämpande  
 ekonomisk politik  
 baserad på ekono- misk tillväxt, en aktiv fördelningspolitik och ändamålsenliga in- stitutioner är avgörande för ett lands möjligheter att minska fat- tigdomen. 
  
 N  
 Ett aktivt lokalt näringsliv som verkar på inhemska marknader är avgörande för att klara ett lands nödvändiga sysselsättningsök- ning. Gynnsamma  
 investeringsförutsättningar  
 och en väl funge- rande  
 arbetsmarknad  
 behövs för att företagande och det enskilda näringslivet skall kunna utvecklas och fungera effektivt. 
  
 N  
  
 Utvecklingen av  
 informations- och kommunikationsteknologi  
 och tillgång till telefoni- och datatjänster bör prioriteras. 
  
 N  
 Ökad  
 internationell handel  
 och en öppen handelsregim kan stärka tillväxten och är en viktig finansieringskälla. 
  
 N  
 Fattiga länder med höga och ohanterliga  
 skuldbördor  
 behöver snabbare och kraftfullare skuldavskrivningar. 
  
 N  
 Landsbygds- och jordbruksutveckling  
 är i många länder det främsta medlet för att avskaffa fattigdomen. Villkoren för jordbrukets ut- veckling behöver förbättras och jordreformer och forskning sti- muleras som bidrar till ökad lokal livsmedelsproduktion. 
  
 N  
 Befolkningen ökar kraftigt i städerna.  
 Fungerande städer  
 är en motor i utvecklingen. Planeringskapaciteten för hållbart stadsbyg- gande måste därför stärkas, den kommunala demokratin fördjupas och förvaltningen effektiviseras. 
  
 N  
  
 Miljöförstöring  
 drabbar de fattigaste människorna hårdast. Fattig- dom kan också ge upphov till miljöförstöring. Miljö- och naturre- sursaspekterna måste beaktas liksom ekologisk hållbarhet vid ut- formandet av reformer och investeringar inom alla områden. 
 186 
 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer 
 Snabbväxande utvecklingsländer har accentuerat behovet av  
 miljö- vänlig och resurssnål  
 teknik som även leder till reducerade produk- tionskostnader på lång sikt. 
  
 N  
 Inom socialpolitiken bör förebyggande  
 hälsovård  
 prioriteras och allomfattande  
 sociala försäkringssystem  
 byggas upp. Särskilda insat- ser behövs för  
 barn  
 och  
 unga  
 liksom för  
 funktionshindrades rättig- heter 
 . 
  
 N  
 Ändrade  
 demografiska förhållanden  
 med ett ökat antal åldringar och luckor i de produktiva åldrarna, pga. hiv/aids, påverkar starkt möjligheterna till fattigdomsminskning. Breda program behövs för att angripa  
 hiv/aids 
 . I synnerhet behövs åtgärder för att omhän- derta det växande antalet föräldralösa barn. 
  
 N  
  
 Utbildning  
 på alla nivåer är en avgörande förutsättning för fattig- domsbekämpning och demokratisk utveckling. Egen forsknings- kapacitet är viktig för att kunna göra analyser med lokalt förank- rade perspektiv och problemformuleringar 
  
 N  
 Länders  
 kulturarv  
 bör skyddas och underhållas och mångfalden i kulturuttryck främjas.  
 Religionen  
 kan utgöra en kreativ kraft som håller samman samhällen i spänningen mellan modernitet och tradition. 
 187 
 6 Biståndets roll 
 Föregående kapitel pekade på ett antal centrala utgångspunkter för fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerna. Det konstaterades att det inte finns någon given modell men att ett antal grundförut- sättningar synes vara allmängiltiga för framgång i detta arbete. Hit hör strävan mot demokrati och främjande av de mänskliga rättig- heterna samt förekomsten av en fattigdomsbekämpande ekono- misk politik och god inhemsk institutionell kapacitet. Ländernas egen politik är avgörande för resultatet och biståndets uppgift blir att stödja enskilda länder i deras strävan att utrota fattigdomen. Biståndet får dock inte ta över regeringarnas ansvar för utformning och genomförande av politiken. 
 Det landdestinerade internationella biståndet ges till en hetero- gen skara utvecklingsländer 
 1 
 , men i första hand till länder som karaktäriseras av viss ordning och stabilitet och inte befinner sig i sönderfall eller utdragna krig. Det långsiktiga biståndet består främst av överföring av  
 kunskap 
 , byggande av  
 kapacitet  
 samt  
 finan- siellt stöd 
 . Därtill kommer katastrofbistånd och humanitär hjälp som ges till länder i speciellt utsatta situationer. Biståndet i dess olika former kan kanaliseras via offentliga förvaltningar (regeringar, myndigheter etc.), det civila samhället (inklusive partianknutna organisationer) eller multilaterala organisationer. I det följande dis- kuteras framförallt kunskaps- och resursöverföringar i form av samarbete mellan stater (regeringar, myndigheter) även om stöd via det civila samhället, de multilaterala organisationerna och närings- livssamverkan också berörs. 
  
 1  
 För en översikt över det svenska biståndet, se UD, 2001. 
 189 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 6.1 
  
 Erfarenheter i biståndsarbetet 
  
 6.1.1 
  
 Biståndets effektivitet – samsyn och meningsskiljaktigheter 
  
 Under den senaste tioårsperioden har omfattande forskning ägt rum om effektiviteten i biståndets samlade resursöverföringar. Har den rika världens bistånd – i pengar räknat – på ett effektivt sätt bidragit till fattigdomsminskning i utvecklingsländerna? 
 Många utvecklingsländer erhåller årligen stora belopp i bistånd, men resultaten av denna resursöverföring kan förbättras väsentligt 
 2 
 . Enligt vissa bedömare finns generellt inga robusta positiva samband mellan biståndsflöden samt tillväxt och fattigdomsminskning eller mellan bistånd och social utveckling när man lägger samman data från samtliga länder. Det finns dock belägg för att biståndet har positiva effekter på tillväxt och också på graden av fattigdoms- minskning i länder med god makroekonomisk politik (dvs. låg in- flation, låga budgetunderskott och en öppen utrikeshandel) och relativt stor frihet vad gäller politiska rättigheter 
 3 
 . En central slut- sats är att biståndet endast är effektivt när den mottagande reger- ingen för en sund utvecklingspolitik. En koncentration av biståndet till fattiga länder med sådan fattigdomsbekämpande politik skulle enligt detta synsätt därmed resultera i relativt större fattigdoms- minskning 
 4 
 . 
 Andra hävdar att det är graden av fattigdom i ett land snarare än dess utvecklingspolitik som är avgörande för hur effektivt biståndet kan vara. Ju mer utbredd fattigdom, desto större nytta kan uppnås av en biståndskrona. Enligt dessa bedömare har de tröskelvärden som utvecklingspolitiken behöver uppnå för att ge positiva resultat av biståndet visat sig vara relativt låga, särskilt i fattiga länder 
 5 
 . En tredje ståndpunkt är att bistånd är mest effektivt om det kanaliseras till länder som utsatts för olika externa (ekonomiska) chocker för att hjälpa dessa länder att anpassa sig till de förändrade förutsätt- ningarna 
 6 
 . 
 En gemensam slutsats som kan dras av de olika bedömningarna är emellertid att biståndet fungerar allt bättre, bl.a. via lärdomar om 
  
 2 
  
 Santos, 2001; Logan, M., 2001b. 
  
 3 
  
 Santos, 2001. 
  
 4 
  
 Brown och Dollar, 2001. 
  
 5 
  
 Beynon, 2001. 
  
 6 
  
 Beynon, 2001;  
  
 OECD-DAC, 
  2001a. 
 190 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 i vilka miljöer och under vilka omständigheter biståndet kan spela en betydelsefull roll. 
 Olika studier visar att det inte finns något konsistent  
 samband mellan bistånd och länders reformåtaganden.  
 Politiken skiljer sig markant åt mellan olika låginkomstländer som erhållit omfattande bistånd. Detta pekar på att biståndet inte är den avgörande faktorn för länders politik utan att policyformuleringen framför allt beror på inhemska politiska och ekonomiska faktorer. Länder med lycko- samma reformprogram har varit motiverade att genomföra dessa av egen kraft. Det krävs dock en stor medvetenhet hos givarna att man med biståndet ger sig in i och därmed kan påverka inhemska politiska processer. 
 Det har funnits en tendens hos biståndsgivarna att ge samma typ av bistånd (volym- och innehållsmässigt) till olika länder, obero- ende av deras reformpolitik. Sålunda har det hänt att länder har erhållit mer bistånd, relativt sett, när reformåtagandena har varit ringa än tvärtom. Detta har även bidragit till att befästa ett  
 bi- ståndsberoende  
 i många låginkomstländer. Resursöverföringarna har i dessa fall överstigit ländernas absorptionsförmåga, dvs. kapacite- ten att effektivt använda biståndet. Stora biståndsflöden har en tendens att göra statsledningen relativt mer beroende av bistånds- givarna än av den egna befolkningen. När skatternas andel av stats- budgeten är låg, minskas också skattebetalarnas krav på statsled- ningens effektivitet. Forskningen visar att det finansiella biståndet kan förstärka och förbättra ett reformåtagande, men sällan generera det om inte en inhemsk vilja föreligger 
 7 
 . 
 Nyligen genomförda landstudier med medverkan av afrikanska forskare och beslutsfattare delaktiga i ländernas politikutformning visar att länder med lyckosamma reformprogram ofta har genom- gått  
 tre distinkta faser  
 i reformgenomförandet 
 8 
 . I den första fasen förde länderna en ineffektiv utvecklingspolitik med svaga resultat som följd. Det statliga biståndet var knapphändigt och bestod framför allt av tekniskt bistånd, rådgivning, policydialog och visst projektbistånd. Omfattande finansiellt bistånd har under sådana omständigheter visat sig motverka sina syften då det snarast har hjälpt länder att bibehålla rådande politik och att avstå från refor- mer. I en andra fas genomfördes omfattande reformer under en relativt kort tidsperiod av  
 tre–fyra 
  år. Grunden för reformerna la- des av länderna själva, ofta i form av relativt nytillträdda regeringar. 
  
 7 
  
 World Bank, 1998. 
  
 8 
  
 Devarajan, m.fl., 2001. 
  
 191 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Det finansiella biståndet ökade kraftigt i takt med reformernas genomförande, vilket i sin tur stärkte dessa. I den tredje fasen drev länderna en egen vald och väl fungerande utvecklingspolitik. Finan- siellt stöd var fortfarande viktigt, liksom policydialog och efterfrå- gestyrt tekniskt bistånd. 
 Det kan paradoxalt nog vara i just dessa situationer med god ut- vecklingspolitik och hög fattigdom som biståndet gör störst nytta vad gäller fattigdomsminskning. Tendensen har emellertid varit att biståndsgivarna har börjat dra tillbaka sitt stöd när länder befunnit sig i denna fas. Det kan möjligen bero på föreställningen att bistån- det inte längre behövs och att länderna kan klara sig på egen hand. Erfarenheterna pekar dock på att det tar lång tid innan privata flö- den och inhemsk resursmobilisering helt kan ersätta biståndet. Ut- ländska direktinvesteringar kan förväntas öka när förtroendet för landets ekonomi förbättras. Första tecknen på detta är ökade in- hemska investeringar och minskad kapitalflykt. 
 Utvecklingsländerna har oftast en tunn kader av administratörer på hög nivå som är i stort behov av råd för att utarbeta olika poli- cies. Erfarenheterna visar att rådgivningen måste baseras på en genuin efterfrågan för att ha uthållig verkan. En stor del av det  
 tek- niska biståndet  
 har emellertid byggt på givarnas utbud och intressen och därmed haft låg effekt. 
 Det externa stödet för olika reformprogram har ofta varit för- knippat med specifika villkor från biståndsgivarnas och långivarnas sida, s.k.  
 konditionalitet.  
 Utbetalning av stödet har knutits till att länderna skall uppfylla ett antal villkor, ofta av policykaraktär. Konditionalitetens roll för utveckling har ifrågasatts under senare år vad gäller förmågan att förmå länder att ändra sin politik. Erfarenheterna visat att biståndet har kunnat påverka ett lands regering att kortsiktigt genomföra reformer som man själv inte skulle förorda, men att sådana reformer ofta har återtagits när biståndet upphört. Villkorat stöd kan spela en viktig roll under uppbyggnadsfasen för att förstärka en reformsinnad regerings åtaganden. Konditionaliteten har emellertid spelat ut sin viktigaste roll när regeringarna själva driver och ansvarar för utvecklingspolitiken. I sådana skeden kan villkorsbindningen förhindra snarare än förstärka resultaten av olika reformer. Det kan uppfattas som att regeringen byggt sin politik på direktiv utifrån och inte på egen övertygelse eller på en inhemsk demokratisk process. Konditionalitet försvårar även processen att genomföra 
 192 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 reformer som bygger på ett brett deltagande av olika grupper i samhället, t.ex. institutionsbyggande. 
 Gångna decenniers erfarenheter av bistånd har mejslat fram en ökad medvetenhet om vad som karaktäriserar god utvecklingspoli- tik (se Kapitel 5). Biståndet fungerar bättre i länder där regeringen för en ekonomisk politik inriktad på tillväxt, fördelning och fattig- domsreduktion, och där det finns tillräcklig institutionell kapacitet att genomföra politiken. Frågan är vad biståndet kan göra i länder som av olika skäl saknar denna inriktning av politiken eller förmå- gan att genomföra en fattigdomsbekämpande politik. Emellanåt betecknas länder med sådan bristande förmåga eller vilja för  
 poor performers.  
 Bristerna kan bero på att den politiska viljan att prio- ritera fattigdomsminskning saknas. Länder kan ha låg inhemsk kapacitet att genomföra beslutade reformer beroende på svaga in- stitutionella, mänskliga och finansiella resurser. Svag policymiljö kan även orsakas av externa faktorer av ekonomisk art, som för- sämrade handelsvillkor och finanssektorskriser, eller av olika poli- tiska faktorer (regionala konflikter, sanktioner etc.). 
 Ett lands politik förändras kontinuerligt över tiden inom olika sektorer i ekonomin. Utvecklingspolitiken präglas således inte av ett statiskt tillstånd med goda eller svaga förtecken vid varje given tidpunkt. Bedömningen av länders förmåga att effektivt bedriva en fattigdomsinriktad politik (dvs. performance) måste med nöd- vändighet utgå från komplexiteten i ekonomin och samhällsut- vecklingen. Den kan göras utifrån landets uttalade politiska åtagan- den, öppenheten och uppriktighet i den politiska dialogen, landets förhållande till internationella kreditgivare, demokratisk legitimitet, hur man lever upp till åtaganden i olika  
 MR-konventioner 
  och olika indikatorer som pekar på skicket i samhällsstyrningen. Helst bör samma bedömningsgrunder finnas tillgängliga för samtliga externa aktörer. 
 Kommittén anser att biståndet i första hand bör  
 inriktas på de fattigaste länderna  
 som för en fattigdomsbekämpande politik inom väsentliga  
 ekonomisk-politiska 
  och institutionella områden. Kom- mittén finner att biståndets möjligheter att påverka ett lands ut- vecklingspolitik är små, om det inte finns en beredskap hos landet att självt genomföra den politik som biståndsgivarna är beredda att stödja. Det går med andra ord inte att köpa utveckling. Därtill har  
 biståndets sammansättning  
 i olika faser av ett lands utveckling stor betydelse för dess effektivitet. Genom att anpassa inrikt- ningen, volymen och användandet av olika biståndsinstrument till 
 193 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 de olika faserna i ett lands utveckling kan biståndet bättre och mer systematiskt stödja ett lands utveckling. Detta gäller framförallt i de länder som inte har egen förmågan att genomföra en god ut- vecklingspolitik. Dessa länder skall inte lämnas därhän men stödjas med olika kombinationer av kunskaps- och resursöverföringar ba- serat på det enskilda landets förutsättningar inom olika sektorer. Vidare menar kommittén att biståndet  
 inte kan ges villkorslöst 
 . Vill- koren måste dock utformas utifrån motpartens genuina vilja och förmåga att leva upp till dem. Villkoren bör utformas så att de stödjer olika inhemska åtaganden snarare än kräver nya åtgärder utan förankring i det berörda landet. 
 Slutligen har frågan rests om fördelningen av biståndet mellan olika länder, givet fattigdomsnivå, skall baseras på utformningen av ländernas utvecklingspolitik eller på utfallet av förd politik. Förde- larna med en  
 resultatorientering  
 är att givarna överlåter åt motta- garna att forma sin egen politik och att resultatansvaret ligger hos mottagarlandets regering. Det kan dock ofta vara lättare att på kort sikt övervaka policybeslut än resultat. Det kan exempelvis ta flera år innan statistik för utvecklingen av fattigdomen i ett land finns tillgänglig, medan policyutvecklingen (t.ex. jordbrukspolitiken, skattepolitiken) kan följas på kortare sikt. Därför måste uppfölj- ningen naturligen bygga på en kombination av bedömning av mät- bara resultat och utformingen av politiken. 
  
 6.1.2 
  
 Förutsättningar för partnerskap 
  
 En bilateral samarbetsrelation bör bygga på en  
 förtroendefull rela- tion  
 för att ett genuint partnerskap skall kunna etableras. Även om man försökt utveckla partnerskapsrelationer i biståndet under se- nare år är en stor del fortfarande präglat av en givardominerad rela- tion. Den ojämna maktrelation som präglat biståndet, där en part förfogar över resurserna, bör förändras till ett samarbete där samarbetspartens makt ökar genom att framförallt självt råda över inriktningen och utformningen av sin politik. Syftet är att åstad- komma en effektivare fattigdomsbekämpande politik och att skapa bredare och mer jämlika relationer mellan givare och mottagare på alla nivåer. Det fordras ett tydligt ansvar hos samarbetsparten och att relationen tar sin utgångspunkt i samarbetspartens egna prioriteringar. Sydperspektivet bör därmed prägla partnerskapet. 
 194 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Partnerskap kan ingås på olika nivåer och av olika aktörer i givar- och samarbetslandet. Ofta får ett utvecklingslands styrelseskick en överordnad betydelse vid givarnas val av samarbetspartner. För- utom problemet att gradera demokratins tillstånd i världen ställs givarlandet inför utmaningen att identifiera vilka slags aktörer eller partners som är önskvärda att samarbeta med i landet 
 9 
 . 
 OECD:s utvecklingskommitté tog 1998 fram nedanstående riktlinjer för hur partnerskap mellan stater kan förbättras och hur givarländernas procedurer inom biståndsgivningen kan förenklas och harmoniseras: 
  
 1. 
  
 Samarbetsländerna bör själva formulera sina utvecklingsstrategier. 
  
 2. 
  
 Mottagarna bör leda koordineringen av biståndet. 
  
 3. 
  
 Givarnas och mottagarnas intressen skall redovisas öppet. 
  
 4. 
  
 Givarna skall anpassa sina procedurer till de lokala procedurerna. 
  
 5. 
  
 Biståndet till de minst utvecklade länderna bör avbindas från upp- handling endast i det aktuella givarlandet. 
  
 6. 
  
 Givarna bör ge mindre projektstöd och mer program- och budget- stöd för att stödja ett lands utveckling. 
  
 7. 
  
 Tekniskt bistånd bör utgå från lokala förutsättningar och lokal efterfrågan. 
  
 8. 
  
 Uppföljning och utvärdering av biståndet bör i ökad utsträckning ske i nära samarbete mellan givare och mottagare. 
  
 9. 
  
 Samstämmighet mellan givarnas olika politikområden bör efter- strävas. 
  
 10. 
  
 Innovativa finansieringslösningar bör eftersträvas där biståndet kan spela en katalytisk roll för att generera och attrahera annan finansiering. 
  
 11. 
  
 Givarna bör fortsätta lindra utvecklingsländernas skuldbörda. 
  
 Framsteg kan noteras inom ett antal områden.  
 Nationella fattig- domsstrategier  
 är numera viktiga delar av den politiska agendan i flera låginkomstländer. Sådana strategier utgör allt oftare basen för multilaterala institutioners och givarländers bistånd. Här skulle UNDP, med sin inriktning på rådgivning, kunna spela en mer framträdande roll med stöd till utvecklingsländernas framtagande av strategier för fattigdomsminskning liksom för samordning av givarnas landstrategier. Givarkoordineringen har stärkts och sköts alltmer lokalt. Biståndet till de minst utvecklade länderna kommer till stora delar att avbindas fr.o.m. år 2002. Flera givare börjar 
  
 9  
 Widmalm, 2001. 
 195 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 anamma program- och sektorstöd. Initiativet att lindra skulderna för de mest skuldtyngda fattiga länderna har fördjupats, även om skuldproblematiken alltjämt är ett stort hinder för utveckling i de fattigaste länderna. 
 Det återstår dock mycket att göra inom ett antal områden. Det gäller inte minst  
 harmonisering och samordning  
 av givarnas proce- durer och anpassning till de lokala förutsättningarna. Det viktiga arbetet med att söka samstämmighet mellan olika politikområden har bara påbörjats inom OECD och hos ett fåtal givarländer. Det tekniska biståndet är fortfarande till stora delar utbudsorienterat. Uppföljning och utvärdering är dessutom fortfarande uteslutande en givarangelägenhet. Biståndet sjunker i volym medan de privata kapitalflödena till utvecklingsländer stagnerar. 
  
 6.1.3 
  
 Biståndskoordinering 
  
 Många utvecklingsländer får ett omfattande bistånd men  
 samord- ningen  
 av biståndet är eftersatt, vilket beror på brister och ovilja såväl hos givare som hos mottagare. Givarna har inte alltid varit intresserade av att samordna biståndet och mottagarländerna har kunnat spela ut givare mot varandra i syfte att nå bättre villkor. Systemet har med andra ord inte uppmuntrat koordinering. 
 Mot denna bakgrund har betydande ansträngningar gjorts under  
 1990–talet 
  att förbättra koordineringen. Den mest framträdande givarsamordningen har för flertalet länder varit de konsultativa gruppmöten som arrangerats av Världsbanken, Ochoa runda- bordsmöten samt lokalt arrangerad givarsamordning. De konsulta- tiva gruppmötena hölls tidigare så gott som uteslutande i väster- ländska huvudstäder. Numera har flera möten förlagts till berörda länders huvudstäder. Därigenom kan lokala parlament, enskilda organisationer och lokala media delta i och följa mötena på nära håll. Hemlighetsstämpeln, när en liten regeringsdelegation förhandlade med givarsamfundet bakom lyckta dörrar, är på väg att försvinna. Öppenheten vinner inträde och delaktigheten stärks. 
 Samarbetsländernas regeringar börjar också ta ett större ansvar för biståndskoordineringen. Mest effektiv blir samordningen av biståndet när alla givare samordnas lokalt. Sådan samordning sker naturligen mest effektivt när givarnas bistånd i dess olika former kanaliseras direkt via landets budget i stället för att kringgå denna i olika former av speciella administrativa arrangemang. 
 196 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Den ökade samsynen  
 i givarsamfundet beträffande biståndets inriktning har bidragit till en bättre grund för samordningen. Det gäller framför allt bedömningen av ländernas ekonomiska utveck- ling. Efter det kalla krigets slut framförs också tydligare krav på demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter. Detta har i vissa fall bidragit till motstridiga uppfattningar mellan multilaterala institutioner och bilaterala givare om vad som bör göras i enskilda fall. Således har de internationella finansiella institutionerna i vissa lägen fortsatt att finansiera utvecklingsländer som de bilaterala gi- varna upphört att ge stöd till på grund av bristande demokrati och bristande respekt för mänskliga rättigheter. I andra fall har bilate- rala givare stött ett lands politik, vilken finansinstitutionerna inte funnit ekonomiskt hållbar. 
  
 Givarnas eget uppförande  
 bär stor skuld till den rådande bristen på samordning. Det har visat sig att rätt policymiljö inte är tillräck- ligt för att höja effektiviteten av biståndet 
 10 
 . Förutom förbättrad koordinering behöver biståndsgivarnas procedurer för biståndet harmoniseras. I dagsläget tär biståndsgivarna på partnerländernas knappa resurser med sinsemellan olika krav på rapportering, bokfö- ring, budgetering, underlag, mottagande av besöksdelegationer etc. De utomstående givarna styr flödet, snarare än anpassar sig till län- dernas egna förutsättningar och planering. Antalet externa aktörer växer medan biståndets totala volym sjunker. Utvecklingsländerna måste anpassa sig till givarnas planerings– och budgetsystem. Det lokala ansvarstagandet premieras knappast av att ett land måste ta hänsyn till  
 30–40 
  givares och internationella institutioners plane- ringscyklar när man skall fastställa sin budget. Givarna däremot, har oftast  
 en  
 landstrategiprocess, lika för all mottagarländer, när man i stället borde anpassa  
 sin  
 planering och  
 sina  
 strategier till sam- arbetslandets budgetcykel och speciella villkor. 
 Moçambique är ett exempel på ett land där givarsamordningen har gått relativt långt. Det gäller framför allt inom det makroeko- nomiska området där nio givare, däribland de skandinaviska län- derna, har ett gemensamt avtal med landets regering. Därtill samar- betar Sverige nära med Norge genom samfinansierng av olika pro- jekt, gemensamma studier samt genom att komplettera varandras stöd till olika sektorer. 
  
 10  
 Logan, M., 2001c. 
 197 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 6.2 
  
 Det svenska biståndet 
  
 6.2.1 
  
 En historisk återblick i ett internationellt perspektiv 
  
 Den svenska biståndspolitiken har varit tämligen konsistent under de 40 år som offentligt bistånd har givits till utvecklingsländer. Fattigdomsminskning har stått i fokus för biståndet ända sedan den grundläggande budgetpropositionen 1962:100 
 11 
 . 
  
 1960–talet 
  
 karaktäriserades av en allmän framtids- och utveck- lingsoptimism. Ekonomisk tillväxt och finansiella resurser behöv- des för att uppnå avsedd utveckling. Den svenska biståndsmyndig- heten SIDA bildades 1965 och biståndets främsta uppgift blev att bidra till att fylla utvecklingsländernas finansieringsbehov. Orsa- kerna till underutveckling stod enligt den dåtida synen främst att finna i fattigdom, ojämlika handelsrelationer och befolkningsexplo- sionen. Det övergripande fattigdomsmålet skulle i första hand nås genom investeringar i utbildning och ökad kunskap, liksom mo- dernisering och uppgradering av fysisk utrustning. Sverige föredrog att kanalisera biståndet genom multilaterala kanaler i första hand. I 1968 års budgetproposition fastställdes en tidplan för att nå 1 pro- cent av BNP i bistånd. 
 Under  
  
 1970–talet 
  
 började den internationella utvecklingsopti- mismen gradvis tryta. Utvecklingen hade inte gått framåt enligt de linjer som hade förutspåtts. Tillväxten hade inte spridits ner i folk- lagren. Inom utvecklingstänkandet skiftades fokus från tillväxt till fördelningspolitik och utvecklingens sociala dimensioner. Den ogynnsamma utvecklingen av utvecklingsländernas handelsvillkor ledde till förslag att stabilisera råvarupriserna. Krav på en ny eko- nomisk världsordning framfördes och basbehovsstrategin domine- rade biståndsdebatten. Det svenska biståndet till landsbygdsut- veckling ökade. De lägsta inkomstgrupperna i samhället skulle uppmärksammas mer. Ökat bistånd gick också till hälso- och un- dervisningssektorerna. Sektorstöd som biståndsform blev allt van- ligare. De enskilda organisationerna gavs en ökad roll i biståndet för att lättare nå målgrupperna. Landprogrammering blev den bärande principen för det svenska biståndet. 
 En biståndspolitisk utredning 
 12  
 ledde till att fyra delmål för biståndet etablerades: resurstillväxt, ekonomisk och social utjäm- ning, ekonomiskt och socialt oberoende samt demokratisk sam- 
  
 11 
  
 Faulkner, 1998. 
  
 12 
  
 SOU 1977:13. 
  
 198 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 hällsutveckling. Biståndet hade nu uppnått ansenliga nivåer och frågan om biståndets effektivitet började uppmärksammas. År 1972 beslutades att en viss andel av biståndet skulle knytas till upphand- ling av svenska varor och tjänster, s.k. bindning av biståndet. Två nya institutioner (Vasquez och Bits) skapades för att hantera direkt samverkan mellan parter i Sverige och i utvecklingsländer. Sverige avskrev 1978 utvecklingsländernas alla skulder knutna till de svenska biståndskrediterna. Mot slutet av  
 1970–talet 
  hade situa- tionen i många utvecklingsländer försämrats drastiskt med stora budgetunderskott och externa obalanser. Med stigande oljepriser och överskott av utlåningsvilligt kapital växte skuldbördan drama- tiskt i många länder. Marknadens roll kom att ersätta statsledd till- växt som huvudspår för utvecklingstänkandet. 
 Vikten av lokal kapacitet till egen forskning och kunskapspro- duktion i utvecklingsländerna var tidigt uppmärksammad i svenskt bistånd. År 1975 inrättades en särskild myndighet SAREC (Swe- dish Agency for Research Cooperation with Developing Coun- tries) för att stödja forskningssamarbete. Genom svenskt stöd till lokala universitet stärktes möjligheterna i många länder att själv- ständigt genomföra problemanalyser och att utveckla nationella strategier på viktiga samhällsområden. I många fall har också ett fruktbart samarbete utvecklats med svenska institutioner. 
  
 1980–talet 
  
 präglades av ekonomiska reformer och krav på struk- turanpassning från framför allt de internationella finansiella insti- tutionerna. Därmed kom givarna också att blanda sig i ländernas politiska och ekonomiska system. Det svenska biståndet började uppmärksamma makroekonomiska frågor, som t.ex. betalningsba- lansproblem och skuldfrågor. Andra viktiga områden för svenskt bistånd var bibehållandet av sociala skyddsnät under tider av eko- nomiska anpassningsprogram liksom stöd till jordbruk samt reha- bilitering av industri och infrastruktur. Policyfrågor som prissätt- ning, institutionell uppbyggnad etc. blev allt viktigare inom respektive sektor. Landsbygdsutvecklingen framträdde som den viktigaste sektorn. Ett femte biståndsmål lanserades: miljöhänsyn. Behovet av stärkt givarkoordinering poängterades och det multilaterala samarbetet ansågs som en god grund för detta. 
  
 1990–talet 
  
 kom att präglas av en begynnande global samsyn på utvecklingssamarbetet där fattigdomsminskning kom att bli det övergripande målet. Strukturanpassningsprogrammen hade ge- nomförts med stor okänslighet för de sociala effekterna. Statlig och kommunal förvaltning krymptes till gränsen av kollaps. Den de- 
 199 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 mokratiska legitimiteten undervärderades. Under årtiondet kom också fokus att skifta från makroekonomiska förutsättningar (den s.k. Washington consensus) till mer politiska och sociala dimensio- ner av utvecklingen. Betydelsen av institutioner och kapacitetsbyg- gande åtgärder tydliggjordes. Ett bredare synsätt på fattigdom in- troducerades, och demokratins betydelse för ett lands utveckling lyftes fram. Ett rättighetsperspektiv på utvecklingen började for- mas. Hållbar utveckling kom att bli ett tydligare begrepp efter FN:s världskonferens i Rio de Janeiro 1992. Biståndsgivarna bör- jade intressera sig alltmer för samarbetsländernas policyutveckling. En omsvängning av det internationella biståndet kunde noteras. De realpolitiska förutsättningarna som hängde samman med stormak- ternas strävanden hade förändrats i grunden. Säkerhetspolitiken som tidigare till stor del styrde biståndets fördelning kom succes- sivt att ersättas av en inriktning mot utveckling. Däremot kom inte den förväntade ökningen av biståndet (peace dividend) att infrias utan biståndsvolymen sjönk i stället. 
 En sammanhållen svensk biståndsmyndighet Sida (Swedish In- ternational Development  
 Co-operation 
  Agency) bildades 1995 genom en sammanslagning av SIDA, BITS, SwedeCorp, SAREC och Sandö  
 U-centrum. 
  Ett sjätte svenskt biståndsmål antogs också samma år: jämställdhet mellan kvinnor och män. Regeringen presenterade grundläggande policyskrivelser inom områdena fattigdom, demokrati, jämställdhet och hållbar utveckling under åren  
 1996–97 
 13 
 . 
  Därmed breddades fattigdomsbegreppet och grunden för införande av ett rättighetsperspektiv började anta sina former. Till följd av statsfinansiella problem kom biståndets volym att tillfälligt sänkas under senare delen av årtiondet till en lägsta nivå på 0,7 procent av BNI år 1999. 
  
 6.2.2 
  
 Fattigdomsmålets uttolkning 
  
 Alltsedan 1962 har det övergripande målet för Sveriges bistånd varit att höja de fattiga folkens levnadsnivå 
 14 
 . Kring denna huvudinriktning har bred partipolitisk enighet rått, och fattig- domsmålet bekräftades bl.a. av 1977 års biståndspolitiska utred- ning. 
  
 13 
  
 Skr. 1996/97:169, Skr 1997/:76, Cohen och Skr. 1996/97:2. 
  
 14 
  
 prop 1962:100. 
  
 200 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Det övergripande fattigdomsmålet har senare kommit att for- muleras i form av nuvarande sex biståndspolitiska mål: 
  
 N  
 Ekonomisk tillväxt (1978)  
 N  
 Social utjämning (1978) 
  
 N  
 Ekonomisk och politisk självständighet (1978)  
 N  
 Demokratisk samhällsutveckling(1978) 
  
 N  
 Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön (1988) 
  
 N  
 Jämställdhet mellan kvinnor och män (1996) 
 Utgångspunkten för målformulering har varit flerdimensionell och grundats i synen att fattigdomen måste angripas på  
 många olika fronter  
 med direkta såväl som indirekta och mer långsiktiga åtgär- der. Förutsättningar måste skapas som inte bara innebär höjda inkomster hos fattiga människor utan som också garanterar dem grundläggande rättigheter på det sociala området, ökade valmöjlig- heter, förbättrad miljö och säkerhet samt demokratiskt inflytande i samhällsliv och utvecklingsprocesser. I konsekvens med detta tän- kande har de sex biståndsmålen inte givits någon inbördes rang- ordning. De anses såväl separata, som i samverkan, bidra till det övergripande målet att minska fattigdomen. 
 Förhållandet mellan det övergripande fattigdomsmålet och de sex delmålen har emellertid präglats av  
 oklarhet.  
 Delmålen, som närmast skulle utgöra riktlinjer för huvudsyftet, har i debatten kommit att ägnas långt större uppmärksamhet än det grundläg- gande syftet. Betydelsen av enskilda delmål har understrukits och olika delmål har ofta kommit att ställas mot varandra, exempelvis tillväxt mot utjämning 
 15 
 . Under  
 1990–talet 
  tenderade oklarheten mellan målen att öka i och med att fyra prioriterade områden - fat- tigdom, demokrati, jämställdhet och miljö - lyftes fram i policy- skrivelser från regeringen och i handlingsprogram från Sida och därmed i viss utsträckning kom att ersätta de sex delmålen. Hän- visningarna i regeringens instruktioner till Sida betonar inte heller alltid fattigdomsskrivelsens 
 16  
 överordnade karaktär jämfört med övriga policyskrivelser. Sidas handlingsprogram för fattigdomsbe- kämpning har i praktiken samma status som handlingsprogrammen för övriga tre prioriterade områden. 
  
 15 
  
 Forsse, 2001. 
  
 16 
  
 Skr 1996/97:169. 
  
 201 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Olika studier under senare år konstaterar därtill att fattigdoms- målet som regel inte utgör ett strategiskt fokus i landstrategierna eller ett klart definierat huvudmål i Sidas projektdokument 
 17 
 . De utvärderingar som löpande gjorts innehåller sällan specifika analy- ser av fattigdomsmålet. Bristen på fattigdomsminskning som  
 strate- giskt fokus  
 i projektdokument och handlingsplaner påpekas även i DAC:s nyligen genomförda översyn av det svenska biståndet 
 18 
 . 
 Fattigdomsmålet synes främst ha varit vägledande i valet av sam- arbetsländer och den övergripande inriktningen av samarbetspro- grammen. Det svenska biståndet har en tydlig inriktning mot fat- tiga länder, med en majoritet av biståndet till Afrika söder om Sahara. Instruktionerna för Sidas återrapportering vad gäller fattig- domsmålet har varit fåtaliga, och kunskapen om effekterna av det svenska biståndet på fattigdomen är bl.a. därför vaga. En årlig redo- visning från Sida beträffande fattigdomsmålet har endast nyligen påbörjats. Samtidigt har kraven på återrapportering varit betydligt mer detaljerade inom andra verksamhetsområden. 
  
 6.2.3 
  
 Stöd till demokratiska processer och mänskliga rättigheter 
  
 Främjandet av en demokratisk samhällsutveckling i samarbetslän- derna har varit ett av Sveriges biståndspolitiska mål i två decennier och har i dag en framskjuten plats bland de målformuleringar som betonas av såväl politiker som experter. Demokrati var 1999 det primära målet för vart femte svenskt biståndsprojekt. Nästan inga studier och analyser finns däremot av insatsernas resultat 
 19 
 . I en av de få studier som gjorts framhålls att svenskt demokratifrämjande arbete har präglats av många små satsningar i ett mycket stort antal mottagarländer. Även om många individer på detta sätt blir delak- tiga framstår upplägget som mindre lämpligt ur effektivitetshänse- ende 
 20 
 . Vikten av långsiktighet är central om bestående demokratiseringsvinster skall göras 
 21 
 . 
 Sedan 1998 arbetar Utrikesdepartementet och Sida gemensamt med  
 metodutveckling och utbildning  
 i syfte att höja genomslaget för demokrati och mänskliga rättigheter i svenska och i gemensamma 
  
 17 
  
 Frühling, 2001. 
  
 18 
  
 OECD-DAC,2000. 
  
 19 
  
 Arnold, m.fl., 2000 
  
 20 
  
 Johns, 2001. 
  
 21 
  
 Johns, 2001. 
  
 202 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 internationella åtaganden. Under år 2000 har en samrådsgrupp be- drivit en pilotverksamhet som inneburit att demokrati, mänskliga rättigheter och barnrättsperspektiven specifikt integrerats i region- strategin för Centralamerika. Erfarenheterna hittills tyder på att en förutsättning för en lyckad integrering är att åtgärderna för att stärka barn- och rättighetsperspektiven sätts in tidigt i formule- ringsprocessen 
 22 
 . 
 På lång sikt – och för att kunna behålla ett hållbart demokratiskt system – krävs en demokratisk kultur. En demokrati kräver demo- krater.  
 Parlament och politiska partier  
 utgör grundvalen för syste- met. Här kan enskilda organisationer också spela en viktig roll – särskilt i konsolideringsfasen. Under  
 1990–talet 
  har stora sats- ningar gjorts på valprocesser, men val är bara starten på en process. Det kan t.o.m. vara så att ett val för snabbt inpå ett krigsslut kan försvåra och förlänga processen mot en hållbar demokrati, efter- som valet legitimerar politiska grupperingar som tagit sig till mak- ten mer som ett resultat av en krigssituation än tack vare folkligt stöd för en viss politik. 
  
 Ett fungerande flerpartisystem  
 är helt avgörande för om den en- skilda människan ska få makt och inflytande över sin egen situa- tion. De svenska partinära organisationerna förmedlar sedan ett antal år stöd för utvecklandet av flerpartisystem. Verksamheten har utvärderats med goda resultat och kommer att permanentas 2002. Sverige är också en betydande finansiär av International IDEA, Institutet för demokrati och valstöd, som verkar för förståelse och kunskap av bl.a. valprocessens betydelse. 
 Det är viktigt att fortsatt prioritet ges till demokratiträning och rekrytering av professionella administratörer och jurister liksom till utvecklandet av demokratisk, administrativ och politisk praxis. Träning och utbildning i demokrati och  
 MR-frågor 
  för polispersonal är ett annat viktigt inslag i demokratibiståndet. Stöd till rättssystem, oberoende domstolar och polis behöver dock kompletteras med utbildning av och stöd till andra aktörer inom rättsväsendet, som t.ex. en oberoende advokatkår. De militära institutionerna måste också på ett mer genomtänkt sätt inkluderas i arbetet för ett samhälles ökade demokratisering. 
 Det svenska utvecklingssamarbetet har sedan lång tid tillbaka lagt stor vikt vid främjandet av mänskliga rättigheter. Om beto- ningen tidigare låg på medborgerliga och politiska rättigheter, inte 
  
 22  
 Sida, 2000 
 203 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 minst i samband med stöd till demokratiseringsprocesser i olika länder, har under senare tid också de  
 ekonomiska, sociala och kultu- rella rättigheterna  
 fått ökad uppmärksamhet. Det behövs en djupare förståelse för det internationella normsystemet och dess mekanis- mer för att kunna utnyttja potentialen i dessa och mer effektivt bygga på det arbete som görs inom ramen för FN, ILO och de regionala institutionerna. Sida har ägnat stor uppmärksamhet åt kvinnors, barns och funktionshindrades rättigheter, men ökad uppmärksamhet skulle också behöva riktas på mänskliga rättigheter i anknytning till arbetsrätten. 
 Förutom stöd till utveckling och främjande av det internationella normsystemet som sådant och dess uppföljning har också mänsk- liga rättigheters roll som allmänt vägledande instrument för ut- vecklingssamarbetet tydliggjorts. Här gäller att fortsätta på den inslagna vägen och  
 operationalisera de olika rättigheterna  
 liksom visa på hur de grundläggande principerna t.ex. om universalitet, icke- diskriminering, deltagande, helhetssyn och genomförandeansvar kan genomsyra genomförande, uppföljning och utvärdering av in- satser. En utbildning i dessa frågor har påbörjats inom Sida, men ambitionen att utbilda två nyckelpersoner på varje enhet med avse- ende på demokrati och mänskliga rättigheter har ännu inte upp- nåtts 
 23 
 . 
  
 6.2.4 
  
 Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader 
  
 Sverige har sedan 1986 beviljat drygt 5,8 miljarder kronor i stöd till olika utvecklingsländer för ekonomiska reformer och skuldlättna- der. För närvarande uppgår stödet till cirka en halv miljard kronor per år. Stödet skall främja fattigdomsbekämpning i länder med god reformpolitik. Det har tidigare företrädesvis lämnats som betal- ningsbalansstöd, men utgörs i dag till lika delar av budgetstöd till ekonomiska reformer och stöd till skuldlättnader. Budgetstödet har introducerats under senare år och ersatt betalningsbalansstödet i takt med att flera utvecklingsländer har liberaliserat sin valutapo- litik. Då allt fler länder beräknas uppnå en hanterbar skuldnivå (se Kapitel 5) genom  
 HIPC-initiativets 
  försorg övergår stödet gradvis från skuldlättnader till budgetstöd. De största stödmottagarna har varit Moçambique, Tanzania och Uganda. Dessa tre länder har mottagit cirka hälften av alla utbetalningar. 
  
 23  
 Sida, 2000 
 204 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Enligt regeringens riktlinjer för stödformen är målet att stödja fattiga länder som genomför ekonomiska reformprogram vilka befrämjar ekonomisk tillväxt, bekämpar fattigdom och ger hållbar utveckling. Stödet skall vara en drivkraft för fortsatta reformer och anpassas till specifika behov och förutsättningar i enskilda länder. Det svenska stödet skall även bidra till att återge skuldtyngda fat- tiga länder en hanterbar skuldnivå. 
 Stödet lämnas till låginkomstländer som är berättigade till lån på  
 IDA-villkor 
  hos Världsbanken (räntefria lån med långa återbetal- ningstider) och som genomför ekonomiska reformprogram i samarbete med Internationella valutafonden, Världsbanken och det övriga givarsamfundet. Stödet skall lämnas på grundval av de resultat som berörda länder uppnått i relation till de planer och mål som överenskommits i ländernas strategier för fattigdomsminskning eller liknande policydokument. 
 En förutsättning för att budgetstöd skall bli aktuellt är att landet har en  
 öppen och transparent budget  
 och budgetprocess. Det krävs också att landet respekterar de mänskliga rättigheterna och främjar ett demokratiskt styrelseskick. Förekomsten av god samhällstyr- ning i form av en effektiv och öppen offentlig förvaltning är också central i bedömningen om ett land kan komma ifråga för stöd. 
 I uppföljningen och beredningen av insatser analyseras budget- processen och utfallet av budgeten i samarbetslandet. Analysen av hur samarbetsländerna uppfyller de grundläggande kriterierna om demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällstyrning skall också ske i processperspektiv. Regeringskansliet gör en årlig be- dömning av de länder som Sida föreslår skall erhålla budgetstöd. Det saknas dock fastlagda manualer och riktlinjer för hur analys, uppföljning och beredning skall ske.  
 Resultatuppföljningen  
 borde kunna stärkas då det idag inte förekommer någon systematisk be- dömning av hur länderna lever upp till förutsättningarna för detta stöd. 
 För att stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader ska få så stor effekt som möjligt anses det viktigt att det inte blir en isole- rad insats utan att det ingår som en del av en bredare internationell insats. Den svenska insatsens storlek anpassas till övriga givares bidrag i syfte att åstadkomma en rimlig fördelning av finansiering- såtagandena. Stödet kanaliseras dels direkt till landets reger- ing/centralbank, dels via multilaterala institutioner. Strävan är att uppnå en ökad samordning med andra bilaterala givare. 
 205 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader håller på att ändra karaktär – från tillfälliga ettåriga stöd vid vissa situationer (skuldproblem, betalningsbalansproblem) till en mer permanent och långsiktig stödform. Fleråriga stöd avtalades för första gången under 2001 med tre länder (Bolivia, Moçambique och Tanzania). Stödet beviljas av regeringen, och ges utöver det landdestinerade stödet som hanteras av Sida. Sida bereder underlaget för beslut om budgetstöd och verkställer besluten. 
  
 6.2.5 
  
 Integration av tvärgående teman i biståndet: jämställdhet m.m. 
  
 Det finns en medveten strävan att låta vissa övergripande teman genomsyra hela det svenska biståndet i syfte att påverka fattigdo- mens olika dimensioner i ett och samma projekt eller program. Syftet är också att motverka en uppdelning av biståndet i olika sektorer utan gemensamt förhållningssätt. Bland tvärgående eller övergripande teman som varit föremål för sådan integration (main- streaming) kan nämnas: demokrati, mänskliga rättigheter, jäm- ställdhet, barn, människor med funktionshinder, miljö och kon- fliktförebyggande åtgärder. 
  
 Erfarenheterna  
 av att integrera vissa ämnesområden i det samlade biståndsarbetet är emellertid  
 skiftande 
 . Ett flertal svenska ambassa- der som hanterar svenskt bistånd menar att en integration som går längre än det direkta syftet eller målgruppen för ett enskilt projekt inte fungerat särskilt väl i praktiken. Integrationssträvandena har mer utgjort en intern målsättning för biståndsorganen än påverkat verkligheten på fältet. Mottagarländernas förvaltningar är för sek- toriserade och kapaciteten är för dålig för att detta ska fungera väl. Ett grundläggande problem är tendensen att hänsyn skall tas till allt fler aspekter i varje projekt eller program. Det finns dock en gräns för hur mycket som kan prioriteras inom en och samma insats. För att undvika att integrationen bara stannar vid kosmetiska förplik- telser krävs en gedigen sakkunskap inom alla de olika ämnesområ- den som skall tas i beaktande. Det visar sig dock inte vara realistiskt att Garcia ordinarie handläggare skall besitta den specialkunskap som krävs inom alla olika områden, speciellt inte med tanke på frågor- nas komplexitet. Vad som behövs är duktiga koordinatörer som kan koncentrera sig på att leta upp, samla in och samordna den kunskap som olika specialister besitter. Samtidigt som koordine- 
 206 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 ringen behöver professionaliseras, behöver också respekten behål- las för komplexiteten och behovet av specialkunskap i de enskilda frågorna. 
  
 Miljö  
 är ett område där integrationen påbörjades tidigt och kommit förhållandevis långt. För 20 år sedan var miljövård en egen sektor i biståndet. I dag finns det både policies för och en medve- tenhet om att miljöhänsyn skall beaktas i biståndsfinansierade in- satser inom alla sektorer. 
  
 Jämställdhet  
 mellan kvinnor och män hör också till de första områden där försök till integrering har gjorts. Sverige var tidigt ute med att betona jämställdhet mellan kvinnor och män som ett vik- tigt mål för samhällsutvecklingen i alla länder och att jämställdhet är av avgörande betydelse för ett samhälles sociala, ekonomiska och politiska utveckling. Redan till FN:s världskvinnokonferens i Bowman 1985 utvecklades ett svenskt program för stöd till dessa frågor genom dåvarande SIDA:s kvinnoråd för internationellt bistånd. 
 Integration av jämställdhetsaspekten i biståndet infördes som en reaktion på att separata riktade insatser endast för kvinnor inte visat sig ha den snabba effekt på utvecklingen som man hoppats. Integrationen var avsedd som en metod att lyfta jämställdhetsfrå- gan så att den skulle behandlas tillsammans med policyfrågor som fattigdomsmålet och ekonomiska reformer - inte som en separat ämnesfråga. 
 När ämnesintegration används som metod, och ersätter centrala enheter och funktioner inom området, riskerar sakkunskapen om jämställdhetsfrågor som finns inom organisationen att försvinna. Kompetensutvecklingen halkar efter, och det interna ekonomiska stödet i form av budgetmedel för det speciella området minskar. För att integrationen skall fungera effektivt bör den således kom- bineras med en kärna av sakkunniga som kan bistå med kunskap och stöd samt utveckla tänkandet inom området. 
 24 
  
 I många biståndsorganisationer som arbetade med internationellt utvecklingssamarbete försvann kvinnoenheterna när integratio- nen skulle genomföras, men de ersattes inte av något annat i stället. Några få organisationer, bland dem UNCHS (Habitat), har emel- lertid fortsatt framgångsrikt med specifika kvinnoprojekt samtidigt som integrering av ämnesområdet har genomförts. Andra organi- sationer har behållit en mindre central funktion och kombinerat denna med decentraliserat ansvar till regionavdelningar eller mot- 
  
 24  
 Miller, 2001b. 
 207 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 svarande. Man bör i svenskt bistånd pröva om inte integrationen ska kompletteras med riktade insatser, inte riktade enbart till kvin- nor, vars övergripande mål och huvudsakliga syfte är att förändra relationerna mellan kvinnor och män i mer jämställd riktning. 
  
 Behoven hos  
 människor med funktionshinder  
 skall också integreras i biståndet. I praktiken sker detta dock endast i ett fåtal fall, enligt SHIA 
  
 25 
  
 . Funktionshindrade människor har sällan eget inflytande över projekten, och bristen på konkreta integrerade strategier får till följd att en stor del av befolkningen lämnas utan- för utvecklingen. För närvarande är det ofta upp till biståndsgivarna att bestämma i vilken utsträckning biståndsinsatser skall riktas till funktionshindrade. Mottagarländernas regeringar sanktionerar gärna insatser men tar i dagsläget få egna initiativ. Det krävs därför en större medvetenhet hos biståndsgivarna om det speciella behov av insatser för funktionshindrade som föreligger, men också en tydligare vilja till en dialog med mottagarländerna om vikten och värdet av detta. I grunden handlar det om alla människors lika värde och rättigheter. Sidas policy för detta arbete Utvecklings- samarbete för barn och vuxna med funktionshinder kommer att uppdateras under år 2002. 
  
 Under senare tid har utvecklingens och fattigdomens effekter på  
 barn  
 och  
 ungdomar  
 synliggjorts liksom deras roll i att bekämpa fattigdomen. Ett perspektiv som utgår från barnets bästa skall till- föras på alla arbetsområden inte bara vad gäller nutrition, hälsovård och skola utan också på områden som t.ex. sysselsättning och mi- gration. Idag finns policyverktygen för ett sådant integrerat barn- perspektiv men det har ännu inte genomförts i praktiken. 
  
 6.3 
  
 Trender i det internationella biståndet 
  
 6.3.1 
  
 Nya trender inom den svenska biståndet 
  
 Utifrån det  
 bredare fattigdomsbegreppet  
 avser det svenska biståndet att lyfta fram såväl de ekonomiska som de sociala, ekologiska och politiska dimensionerna av utvecklingen. Demokrati och mänskliga rättigheter är genomgående teman som skall genomsyra allt bi- stånd. Mer operativt sker en övergång från projekt- till program- stöd samt decentralisering till fältorganisationen och en ökad sam- 
  
 25  
 SHIA = Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening. 
 208 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 ordning med andra givare. Samarbetet skall präglas av ett nära part- nerskap med samarbetsländerna. 
 Samarbetet övergår alltmer  
 från enskilda projekt till processinriktat stöd  
 till hela sektorer liksom till institutioner som är väsentliga för ett lands utveckling. Flera biståndsorganisationer arbetar för att utveckla olika former av programstöd, framför allt sektorstöd och budgetstöd, vilket på sikt kan leda till minskade krav på administ- rativa resurser. Sida kan i vissa fall välja att vara silent partner, dvs. att man delfinansierar en verksamhet men överlåter huvudan- svaret till någon annan finansiär. Övergången till programstöd medför att analysen behöver breddas och kraven på omvärldsanalys skärpas. Fokus på övergripande frågor behöver förstärkas utan att kunskapen om den enskilda människans situation för den skull förloras. 
 Krav kommer också att ställas på att Sverige anpassar regler, ru- tiner och arbetssätt till nya former för samverkan. Sverige medver- kar i en informell samrådsgrupp för sektorprogramstöd med flera nationer, liksom i arbetsgrupper inom SPA (Världsbankens pro- gram för partnerskap med Afrika, Strategic Partnership with Africa) och DAC för vidareutveckling av programstödet och harmonisering av biståndets procedurer. 
 En ökad betoning på partnerskap och nationellt ansvarstagande har bidragit till en  
 starkare fältorientering  
 av biståndsverksamheten. Sverige bedrev under åren 1999 och 2000 en försöksverksamhet med utökad delegering av biståndshanteringen till ambassaderna i Dar es Salaam, Gonzalez och Managua. Ambassaderna har haft fullt ansvar för att bereda och fatta beslut om biståndsinsatser. Avsikten är nu att permanenta denna delegering och ge samma utökade be- fogenheter till ambassaderna i övriga länder som Sverige avser att bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete med. 
 Det bilaterala biståndet består av det landdestinerade biståndet och ett antal tvärfrågor indelade i nio olika verksamhetsgrenar som är fördelade på regioner och länder. Det främsta styrinstrumentet för det svenska biståndet är regeringens regleringsbrev. För det di- rekt landinriktade arbetet spelar  
 landstrategierna  
 en avgörande roll. Syftet med landstrategiarbetet är att skapa ett bistånd som priorite- ras av samarbetslandet och som stämmer överens med de svenska målen. Samarbetsländernas engagemang, intresse och ansvar är av- görande för hur biståndet kommer att lyckas. Ländernas svaga pla- nerings- och ledningskapacitet är ett stort problem i samman- hanget. Det framstår som önskvärt att knyta kunskapen hos 
 209 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 svenska aktörer som enskilda organisationer, forskare och närings- liv närmare till processen att ta fram landstrategierna. Ökat samar- bete med andra länder och organisationer borde också eftersträvas, inte minst genom utarbetandet av landstrategierna. 
 DAC konstaterade i sin senaste översyn av den svenska bi- ståndspolitiken år 2000 
 26  
 att Sverige har en fortsatt  
 ledarställning  
 bland biståndsgivarna. Biståndet är volymmässigt på väg upp, och DAC berömde det svenska åtagandet att bibehålla en hög biståndsvolym även under tider av inhemska ekonomiska problem. 
 Sverige fick också goda omdömen för de senaste årens utveck- ling av policies inom utvecklingssamarbetet. Utvecklingen av pro- grambistånd ligger väl till i internationell jämförelse. Flera åtgärder har vidtagits för att effektivisera biståndet till enskilda länder, bl.a. delegeringen av beslut i biståndsärenden till de svenska ambassa- derna. Det svenska biståndets inriktning mot fattigdomsbekämp- ning och fattiga länder lyftes också fram i rapporten, liksom bredd- ningen av fattigdomsbegreppet. 
 DAC ansåg emellertid att det svenska biståndet skulle kunna tydliggöras vad gäller inriktningen och omfattningen av biståndet till enskilda länder, vars antal också borde ses över. Garcia let skulle behöva stärkas och dess relation till de sex biståndspoli- tiska målen klargöras. Större uppmärksamhet borde ges åt de inter- nationella utvecklingsmålen. Dessutom uppmanades Sverige att ytterligare stärka resultatuppföljningen av biståndet. En ökad sam- stämmighet mellan olika politikområden, som handel och utveck- ling, borde prägla de framtida relationerna med utvecklingsländer i ökad utsträckning. 
 Kommittén tog aktiv del i denna översyn genom konsultationer med examinatorerna (Storbritannien och USA) såväl under som efter landexaminationen. 
  
 6.3.2 
  
 Andra länders biståndspolitik 
  
 De finansiella flödena till utvecklingsländerna har drastiskt ändrat omfattning och karaktär under  
 1990–talet. 
  De offentliga bistånds- flödena (ODA – Official Development Assistance) har minskat markant, medan den privata finansieringen har ökat i betydelse. Inom biståndet har  
 G7-länderna 
 27 
  
 minskat sitt bistånd kraftigt, me- 
  
 26 
  
 OECD-DAC, 
  
  2000. 
  
 27 
  
 USA, Canada, Japan, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Italien. 
  
 210 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 dan mindre  
 DAC-medlemmar 
  på sistone redovisat ökade bi- ståndsanslag. Den förväntade ökningen i biståndsflödena som för- utspåddes efter kalla krigets slut har inte infriats. 
  
 I början av  
  
 1990–talet 
  
  svarade  
 offentligt bistånd och kommersiell finansiering  
 för lika stora andelar av det totala flödet av finansiella resurser till  
  
 u-länderna. 
  
  I mitten på  
  
 1990–talet 
  
  hade dock de privata flödena vuxit kraftigt och uppgick då till fem gånger det offentliga biståndet i omfattning. Noteras bör att endast ett fåtal utveck- lingsländer kommit i åtnjutande av dessa flöden. De stora flertalet låginkomstländer uppfattas alltjämt som alltför riskabla att inve- stera i. Efter en nedgång i samband med finanssektorkrisen i Syd- ostasien och annorstädes under  
  
 1990–talets 
  
  senare hälft, är de pri- vata flödena nu tre gånger större än de offentliga. 
  
 Vad gäller  
  
 DAC-medlemmarna 
  
 har biståndet minskat från 57,4 miljarder  
 US-dollar 
  1991 till 53,1 miljarder  
 US-dollar 
  år 2000 (i lö- pande priser). En viss ökning kunde noteras under 1998 och 1999. Uppgången var dock främst förknippad med finanssektorkrisen i Sydostasien. Biståndsvolymen motsvarade 0,22 procent av DAC- ländernas samlade BNI (bruttonationalinkomst) år 2000, vilket blev en återgång till den lägsta noteringen någonsin, vilken uppmättes första gången 1997. 
 Minskningen berodde framför allt på  
  
 G7- 
 ländernas 
  minskade bistånd.  
 G7-länderna 
  svarar för knappt tre fjärdedelar av biståndet. Japan, USA, Tyskland och Storbritannien (i nämnd ordning) bidrog med 60 procent av det totala biståndet under 2000. 
 Generellt sett har de  
 kraftigaste minskningarna  
 skett hos de största biståndsgivarna. Det amerikanska stödet har halverats sedan börjat av  
 1990–talet, 
  och såväl Frankrikes som Tysklands bistånd har sjunkit med cirka 40 procent. Endast Japan har behållit sin biståndsandel intakt, åtminstone fram till år 2000, då Japan mins- kade sitt bistånd med 2,3 miljarder  
 US-dollar 
  efter extra stora bidrag under 1999 till den asiatiska utvecklingsbanken i samband med finanskrisen i Sydostasien. Japan är dock fortfarande den störste bilaterala givaren med ett bistånd på 13,1 miljarder  
 US-dol- 
  lar, men man har annonserat kommande kraftiga nedskärningar i biståndet. 
 Det finns även  
 positiva tecken  
 i biståndsflödet. Av de 22 medlemsländerna i DAC ökade 15 sitt bistånd under år 2000. Sammantaget ökade DAC:s icke  
 G7-medlemmar 
  sitt bistånd med 8,3 procent det året och svarade därmed för 26 procent av det totala biståndet. 
 211 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Flera länder har annonserat fortsatta ökningar. Luxemburg upp- nådde år 2000 för första gången  
 FN-målet 
  om ett bistånd på 0,7 procent av BNI. Även Irland har åtagit sig att öka biståndet till denna nivå till år 2007. Storbritannien har för avsikt att öka sitt bistånd till 0,33 procent av BNI till år 2003/04, och därefter fortsätta mot  
 0,7-procentmålet. 
  Belgien, Sverige och Kanada har också annonserat ökningar, samtidigt som Danmark och Nederländerna behållit sina nivåer på 1,0 respektive 0,8 procent av BNI. De länder som uppnått  
 0,7-procentmålet, 
  dvs. Danmark, Luxemburg, Nederländerna, Norge och Sverige, svarar för 15 procent av det totala biståndet. 
 Det stora flertalet länder har numera  
 fattigdomsminskning som det övergripande målet  
 för biståndet. De flesta länder utgår alltjämt från en snäv definition av fattigdom i sin analys, i regel inriktad på inkomst per capita. Allt fler börjar dock ta sin utgångspunkt i det bredare fattigdomsbegreppet som inkluderar människors bristande möjligheter, makt och säkerhet. Vissa länder, t.ex. Tyskland och Belgien, har en minskning av det absoluta antalet fattiga som det primära målet, medan andra, t.ex. Schweiz och Frankrike, utgår från att minska den relativa andelen fattiga. De flesta länder tilläm- par dock en blandning av de båda beräkningssätten. Alla givare har anslutit sig till de internationella utvecklingsmålen, och Storbritan- nien har angett dessas uppfyllande som sitt prioriterade mål för bi- ståndet. Vissa länder har också börjat tillämpa en rättighetsbaserad syn på utveckling. 
 Ett antal länder har på sistone genomfört  
 översyner av sin bi- ståndspolitik.  
 Danmark, Frankrike, Tyskland, Italien och Storbri- tannien gjorde det under år 2000, och Irland, Nya Zeeland samt Sverige gör det år  
 2001–2002. 
  Storbritannien 
 28 
 , Tyskland, Sverige och Nederländerna (som gjorde en översyn 1995) har tagit den tilltagande globaliseringen som utgångspunkt för översynerna. 
 Frågan om  
 samstämmighet  
 mellan politikområden (koherens) börjar tilldra sig större intresse. Få länder har dock utarbetat någon klar strategi för hur koherensen mellan olika politikområden skall säkerställas.  
 OECD-DAC, 
  Nederländerna och Storbritannien, och i viss mån även Finland och Belgien har hittills ägnat frågan viss uppmärksamhet. 
 Genomgående  
 tendenser  
 inom den bilaterala biståndsgivningen är en övergång från projekt- till programstöd, en koncentration på 
  
 28  
 DfID, 2000 
 212 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 färre samarbetsländer, en betoning på ökad effektivitet, en förbätt- rad samordning av biståndet och en harmonisering av procedurer. 
 Övergången till  
 programstöd  
 kommer att kräva mer sofistikerade redovisningar för att påvisa resultaten av biståndet. En budgetre- form har t.ex. inte samma bildmässighet som hälsocentraler på landsbygden. Bristen på konkret redovisning och uppföljning av den egna insatsen har angetts vara en huvudorsak till att exempelvis USA inte engagerar sig i sektorprogramstöd. 
 Tendensen att fokusera på  
 färre samarbetsländer  
 hänger framför allt samman med frågan om ökad effektivitet och övergången till programstöd. Programstöd kräver nämligen mycket god kännedom om landets förutsättningar och olika aktörers verksamhet. Belgien, Danmark, Grekland, Nederländerna, Tyskland och Spanien har nyligen reviderat antalet huvudsamarbetsländer. Dessutom har man minskat antalet länder med vilka man samarbetar med inom vissa teman, t.ex. demokrati och miljö. 
  
 6.3.3 
  
 De multilaterala organisationerna 
  
 Ökad samsyn och ökat samarbete präglar förhållandet mellan de olika multilaterala aktörerna. Fortfarande råder dock brister i an- svarsförhållanden och uppdelning av sakfrågor mellan organisatio- nerna. Olika inriktning av verksamheten och oklarhet i ansvarsför- delning mellan organisationerna, liksom det faktum att man har olika huvudmän i medlemsländerna, är de främsta orsakerna till detta. 
 Strävan mot en ökad  
 samordning och harmonisering  
 av procedu- rer förekommer bland de multilaterala organisationerna likväl som bland de bilaterala givarna. En särskild samordningsgrupp har där- för bildats för ändamålet bland de multilaterala institutionerna. 
 FN, OECD, Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF) har kommit överens om gemensamma  
 operativa målsätt- ningar  
 för utvecklingen, de s.k. millenieutvecklingsmålen (se av- snitt 2.3.4). Där har fattigdomsminskning erkänts som det övergri- pande målet för utvecklingen. 
 En gemensam strävan är att i ökad utsträckning utgå från de enskilda ländernas planering och strategier i utformningen av det egna stödet. Världsbanken lanserade 1999  
 Comprehensive Deve- lopment Framework,  
 vilket är ett ramverk för att säkerställa bär- kraftig utveckling hos mottagarländerna. Denna utveckling skall 
 213 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 åstadkommas genom ett nära partnerskap mellan givare och motta- gare och bygga på mottagarnas ansvar för sin egen utveckling samt ett holistiskt resultatinriktat synsätt. 
 FN:s ekonomiska och sociala arbete håller på att stärkas genom pågående reformer för att effektivisera verksamheten med förbätt- rad samordning och arbetsfördelning mellan de olika  
 FN-organen. 
  Gemensamma landanalyser och förhållningssätt, s.k.  
 Country Common Assessments  
 (CCA) och  
 United Nations Development Assistance Framework  
 (UNDAF), håller på att introduceras för be- rörda organisationer. Genom gemensamma analyser skall ökad samstämmighet mellan olika insatser uppnås. 
 De internationella finansiella institutionerna har starkt bidragit till uppkomsten av dagens skuldsituation bland många låginkomst- länder genom att ha uppmuntrat deras upplåning för utvecklings- ändamål. Man beviljade själva under 1970- och  
 80–talen 
  omfattande lån för infrastrukturinvesteringar och ekonomiska reformprogram. Under  
 1990–talet 
  skedde en omsvängning vad gäller inriktningen av långivningen såtillvida att en ökande andel av långivningen be- viljades för investeringar inom de sociala sektorerna och för upp- byggande av institutionell kapacitet. Den traditionella långivningen för infrastruktur har minskat i takt med tilltagande privatiseringar av offentliga verksamheter inom el- och teleområdena etc. De glo- bala institutionernas rådgivningsverksamhet har kommit att bli mer framträdande. Världsbanken och Internationella valutafonden baserar numera sin långivning och sina landstrategier för de fattigaste länderna på ländernas egna strategier för fattigdoms- minskning (PRSP –  
 Poverty Reduction Strategy Papers 
 ). Strategi- erna skall bygga på nationellt ansvarstagande och deltagande av lo- kala aktörer i det civila samhället, den privata sektorn etc. FN- organisationerna tar på motsvarande sätt fram gemensamma strategier (UNDAF) för arbetet i enskilda länder. 
 En fråga i sammanhanget är om Världsbanken skall kunna ge  
 gåvomedel  
 i stället för lån med förmånliga villkor till de fattigaste länderna, och om medel från lånefaciliteten IDA skall kunna an- vändas för finansiering av globala offentliga nyttigheter. Hitintills har endast FN svarat för gåvofinansiering, med gradvis väsentligt mindre resurser och kapacitet. Kommittén ser fördelar med att låta rådande ansvarsfördelning mellan institutionerna gälla även fram- gent. FN bör dock tilldelas mer resurser för att denna situation skall kunna bestå. 
 214 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Strävan mot ett närmare samarbete med de enskilda låntagarlän- derna har också bidragit till en ökad  
 decentralisering  
 och delegering av beslutanderätt till Världsbankens landkontor, där landcheferna ofta numera är placerade. 
 De fattigaste länderna ägnas särskild uppmärksamhet genom FN:s återkommande världskonferenser om de  
 minst utvecklade länderna.  
 Vid den senaste konferensen 
 29 
 , som inföll under Sveriges ordförandeskap i EU våren 2001, togs beslut om ökat stöd genom bl.a. vidgat marknadstillträde, höjt bistånd och ökade stödinsatser för hivsmittade och aidssjuka. Konferensen präglades också av en tilltagande samsyn där bistånd, handel, investeringar och skuldav- skrivningar sågs som lika viktiga beståndsdelar i utvecklingsarbetet. 
 Enighet råder om att  
 hållbar utveckling  
 är en grundläggande mål- sättning för utvecklingen. Detta slogs fast vid FN:s konferens om miljö och utveckling 1992, och det bekräftades också i FN:s mille- niedeklaration år 2000. Den avgörande utmaningen blir att åstad- komma en integration av ekonomiska, sociala och miljömässiga målsättningar. Styrningen av arbetet med de globala miljökonven- tionerna måste stärkas, och utvecklingsländerna behöver stöd för att genomföra konventionerna. 
 Samarbetet mellan olika internationella aktörer har fördjupats inom områden som hiv/aids och konflikthantering. FN:s general- sekreterare har tagit initiativ till en global hälsofond som skall ge stöd inte bara för insatser mot hiv/aids utan även mot malaria och tuberkulos. UNAIDS är en central aktör i arbetet med att följa upp generalförsamlingen mål om hiv/aids från juni 2001. Ett annat initi- ativ är GAVI. 
 FN har en central roll i att förebygga och hantera  
 väpnade kon- flikter.  
 FN har, liksom EU, utvecklat en sammanhållen och hand- lingsinriktad politik för konfliktförebyggande insatser.  
 Sotogrammet för konfliktförebyggande poängterar också samarbetet med FN som en hörnpelare för effektiva insatser. 
 Deklarationen från WTO:s ministerkonferens i Doha i novem- ber 2001 öppnar möjligheter för en mer utvecklingsorienterad  
 WTO-runda. 
  Utvecklingsländernas behov och intressen ges en framskjuten plats i förhandlingsupplägget inom samtliga politik- områden. Tekniskt bistånd och kapacitetshöjande åtgärder anges som nyckelelement för att förverkliga  
 handelssystemets utvecklings- dimension 
 . WTO:s sekretariat ges också särskilt i uppdrag att 
  
 29  
 FN:s tredje konferens om de minst utvecklade länderna i maj 2001. 
 215 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 stödja länderna i deras ansträngningar att integrera handelsaspekten i sina nationella utvecklingsplaner och strategier för fattigdomsbe- kämpning. Med tanke på de svårigheter som finns att höja WTO:s reguljära budget måste betydande delar av det nödvändiga biståndet kanaliseras på andra vägar, inklusive genom det bilaterala samarbe- tet. 
 För att kunna delta fullt ut i de multilaterala handelsförhandling- arna behöver utvecklingsländernas resurser stärkas för analys, poli- cyformulering, förhandlingsarbete och sedermera implementering av ingångna avtal. Förutom överföring av kunskaper kan t.ex. åt- gärder som bidrar till att möjliggöra mötesplatser utvecklingsländer emellan vara betydelsefulla. 
 Men utvecklingsländerna behöver inte bara stöd i förhandlings- arbetet i WTO. Mer avgörande för de fattigaste länderna än bris- tande marknadstillträde på höginkomstländernas marknader är svag utbudskapacitet. För att utvecklingsländerna ska kunna dra fördel av världshandeln måste det multilaterala, såväl som det bilaterala, biståndet i ökad utsträckning stödja utvecklingsländernas förmåga att producera, förädla och marknadsföra olika produkter. Här är näringslivsutveckling, institutionsuppbyggnad och infrastruktur avgörande. Kapacitet behöver byggas upp för effektivare handels- procedurer och ökade kunskaper kring regler och standarder på de rika ländernas marknader. 
 Samarbetet multilateralt kring handelsfrågorna har ökat under senare tid. Världsbanken lägger idag stor tonvikt vid handelns roll. Man har också tillsammans med Alvarez, Snow, UNDP, ITC och IMF formerat en samordningsfunktion för det handelsrelate- rade biståndet till de minst utvecklade länderna (Integrated Fra- mework). 
 Ett konsekvent tillämpat sydperspektiv skulle innebära att de fattigaste utvecklingsländerna borde stödjas, exempelvis i deras krav på att EU avvecklar sina exportsubvensioner och tulleskaleringar. 
 216 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 6.3.4 
  
 Europeiska unionens bistånd 
  
 Europeiska unionen 
 30  
 är världens största finansiär av utvecklingssamarbete. Sammantaget svarade EG (Europeiska ge- menskapen) och EU:s medlemsländer för drygt 30 miljarder US- dollar i bistånd under år 2000, vilket motsvarade 57 procent av det samlade biståndsflödet. Bistånd via kommissionen uppgick till 4,9 miljarder  
 US-dollar 
  och EG var därmed den fjärde störste bistånds- givaren efter Japan, USA och Tyskland. 
 Cirka två tredjedelar av  
 EG-biståndet 
  finansieras via EG:s regul- jära budget. Denna fastställs av Europaparlamentet efter samråd med ministerrådet, och rör framför allt stöd till Asien, Latiname- rika och Medelhavsområdet. Övrigt stöd finansieras direkt av medlemsstaterna via den Europeiska utvecklingsfonden (European Development Fund - EDF) för samarbete med länder i Afrika, Västindien och Stilla Havet, de s.k.  
 AVS-länderna, 
  samt för för- månliga lån från Europeiska investeringsbanken. EU och  
 AVS-län- 
  derna ingick i juni 2000 ett nytt  
 20–årigt 
  partnerskapsavtal, det s.k.  
 Cotonou-avtalet. 
  
 Under år 2001 var Sveriges andel av EG:s budgetfinansierade utvecklingssamarbete cirka 732 miljoner kronor. Därtill kommer åtagande om bidrag till Europiska utvecklingsfonden på cirka 377 miljoner euro över en flerårsperiod (2,73 procent av EDF). 
 EG:s utvecklingssamarbete har länge präglats av  
 låg effektivitet 
 . Sverige och många medlemsländer har påtalat behovet av reformer och organisationsförändringar. Ett reformarbete har också påbör- jats med inriktning på att ge ökade resurser och befogenheter till  
 EU-delegationerna 
  i samarbetsländerna, stärka samarbetet mellan EG och medlemsländerna, införa en ny budgetförordning, omför- handla förordningen om stödet till Asien och Latinamerika samt framställa en årlig rapport om det samlade biståndet m.m. I februari 2001 inrättades dessutom en särskild institution för ett samman- hållet  
 EG-bistånd 
  – EuropeAid  
 Co-operation 
  Office. 
  
 30  
 Den Europeiska Gemenskapen (EG) är namnet på det traditionella gemenskapsarbetet som inkluderar den Euroepiska Ekonomiska Gemenskapen, Kol- och Stålunionen och Euratom. Detta utgör nu den Europeiska Unionens första pelare. Det är här man återfinner den egentliga gemenskapsrätten, rättsakter och domstolens roll. I allmänt språkbruk används termen EU alltmer. Den Europeiska Unionen omfattar EG samt de 15 medlemsländerna. 
 217 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Under år 2000 antogs en ny utvecklingspolitik för EG genom en gemensam förklaring av rådet och kommissionen. Huvudpunk- terna i förklaringen är följande: 
  
 N  
 Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet. 
  
 N  
 Utvecklingspolitiken grundas på principerna om hållbar, jämlik och delaktig utveckling. Främjande av mänskliga rättigheter, de- mokrati och god samhällsstyrning är grundläggande element i dessa principer. 
  
 N  
 Partnerländerna skall ha en framträdande roll och ansvara för ut- vecklingsprocessen. Stödet skall baseras på av länderna framtagna strategier för fattigdomsminskning. 
  
 N  
 Samarbetet skall koncentreras på sex delområden: handel och ut- veckling; regional integration; makroekonomi och jämlik tillgång till sociala tjänster; transporter/infrastruktur; livsmedelssäkerhet och landsbygdsutveckling; institutionell kapacitetsuppbyggnad. 
  
 N  
 Överförbara sjukdomar, ICT och forskning skall också ges sär- skild uppmärksamhet. 
  
 N  
 Vid stödutformningen skall särskild hänsyn tas till respekten för mänskliga rättigheter, ländernas gradvisa integrering i världsekonomin, miljö och sociala aspekter, jämlikhet mellan kö- nen, barnens rättigheter samt till konfliktförebyggande åtgärder och krishantering. 
  
 N  
 De minst utvecklade länderna och andra låginkomstländer skall prioriteras i medelsfördelningen. 
  
 N  
 EG:s och medlemsländernas bistånd skall samordnas bättre. 
  
 N  
 Ökad hänsyn skall tas till målsättningarna för EG:s utvecklingspolitik vid utformningen och genomförandet av EG:s policies inom andra sektorer som påverkar utvecklingsländerna. 
  
 6.3.5 
  
 DAC 
  
 Utvecklingskommittén DAC (Development Assistance Com- mittee) inom OECD har som främsta uppgift att säkerställa en ökning av den totala volymen resurser som ställs till utvecklings- ländernas förfogande och att förbättra resursernas effektiva an- vändning. Medlemmar i DAC är 22 länder samt Europeiska kom- missionen. 
 Huvuduppgifterna för DAC är regelbundna översyner av med- lemmarnas biståndspolitik samt policyformulering och utvärde- ringsverksamhet. DAC svarar även för den officiella biståndsstati- 
 218 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 stiken, inklusive klassificeringen av utvecklingsländer som bi- ståndsmottagare. DAC tog fram de internationella utvecklingsmå- len, som även antogs av FN, Världsbanken och IMF och som sedermera har utvecklats till  
 Millenium Development Goals.  
 Dess- utom har DAC arbetat intensivt med att utveckla partnerskapsbe- greppet och analysera frågor kring biståndseffektivitet. 
 Under år 2001 antog DAC:s högnivåmöte (ministernivå) rikt- linjer för fattigdomsminskning, hållbar utveckling och konfliktfö- rebyggande åtgärder samt för kapacitetsutveckling inom handels- området. Efter tre års förhandlingar och mer är 25 års diskussioner kunde också en rekommendation antas om att avbinda biståndet inom de flesta sektorer till de minst utvecklade länderna från och med år 2002. 
 DAC:s riktlinjer inom fattigdomsområdet utgår från det mång- dimensionella fattigdomsbegreppet. Riktlinjerna pekar på att detta kommer att kräva förändringar och kreativa lösningar vad gäller organisation, metoder, system för drivkrafter samt kultur hos bi- ståndsgivarna. Att minska fattigdomen kommer också att kräva bättre samstämmighet mellan regeringars och myndigheters olika policydokument. 
  
 6.4 
  
 Det svenska landbaserade biståndets utformning 
  
 Kommittén har funnit att  
 nuvarande biståndsrelationer  
 mellan gi- vare och mottagare behöver förändras för att uppnå en högre effektivitet. Relationen bör baseras på samarbetsländernas eget ansvar för sin utvecklingspolitik och dess genomförande. Erfarenheterna visar att biståndet har högst effekt när det stödjer en process som landet självt driver. Respekt för de demokratiska strävandena och processerna kräver också att givarrelationen måste förändras. 
 Effektiviteten i måluppfyllelse på landnivå har ofta påverkats negativt på grund av att mottagarländerna haft i uppgift att hantera skilda önskemål från en lång rad givare, med olika krav på rapporte- ring och skiftande procedurer. Detta har bidragit till bristande ef- fektivitet, där allt mer dyrbar tid och energi gått åt till dialog med givare snarare än med den egna befolkningen. Förutsättningarna för att stärka den demokratiska processen har undergrävts. Motta- garlandets knappa kapacitet för analys, policyformulering och uppföljning har i stor omfattning slukats av den administrativa 
 219 
 Biståndets roll SOU 2001:96 
 biståndshanteringen i form av givarnas osamordnade krav på rapportering, besök, uppföljning etc. 
 31 
  
 Samarbetsländerna har egna unika historiska erfarenheter och idéer om vilka utvecklingsstrategier och vilken typ av politik som är mest effektiv för att uppnå uppsatta mål. Analyskapaciteten har ökat i många utvecklingsländer, liksom önskan att formulera en politik utifrån de egna förutsättningarna. Ett sydperspektiv medför att denna önskan bör få ökat gehör, inte bara för att ge stöd till demokratiska processer, utan också för att säkerställa att politiken får den utformning som passar de nationella förutsättningarna. 
 32  
 En stark önskan att få  
 utveckla sin egen kapacitet  
 och ta hand om sin egen utveckling, i stället för att vara hänvisad till givarländernas försök att detaljstyra utvecklingen projektvis, har kommit till starkt uttryck i kommitténs möten med ekonomer, samhällsvetare och andra forskare och experter från utvecklingsländerna. Det är också en insikt som vinner mark i allt fler givarländer. 
 Utfallet av ländernas politikval beror i hög grad på lokala förut- sättningar. Därför kommer den mest effektiva utvecklingspolitiken att se olika ut i olika länder. Från en biståndsgivares sida krävs ett visst mått av risktagande när det gäller samarbetslandets förmåga att nå uppsatta mål. Ett  
 risktagande  
 måste kombineras med tålamod och en beredskap att  
 acceptera experiment  
 i politikval och insatser. En rädsla att finansiera nytänkande och oliktänkande har ibland funnits bland givare, och denna vilja har kommit till uttryck i en prioritering av vad vissa kallar safe aid. En beredskap till flexibi- litet måste dock kombineras med en fast beslutsamhet att avbryta stöd till regeringar som uppenbart och tydligt gör avsteg från de grundläggande kriterierna för samarbetet. 
 En konsekvens av betoningen av mottagarländernas eget ansvar för sin utveckling är att givarnas kontroll av metodval och insyn i den exakta användningen av olika givares biståndsmedel på insats- nivå minskar. Samtidigt kan biståndets förhållande till landets poli- tik för fattigdomsminskning bli tydligare. En granskning av huru- vida  
 regeringen  
 i ett visst land kan anses vara en  
 lämplig agent  
 för att förverkliga den övergripande gemensamma målsättningen att bekämpa fattigdomen blir därmed absolut avgörande, inte bara i förhållande till svenska skattebetalare, utan även i förhållande till de ultimata uppdragsgivarna – de fattiga människorna. 
  
 31 
  
 Logan, M., 2001b, Kanbur, m.fl., 1999, Yoder, 2001, World Bank, 2000b. 
  
 32 
  
 Bangura, 2001. 
  
 220 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Här finns således motsatta intressen. Å ena sidan finns motta- garnas anspråk på eget ansvar och respekt för inhemska politiska processer, å andra sidan finns givarländernas krav om att prioritet ges åt fattigdomsbekämpning samt om löpande information om medelsanvändningen. Minskad kontroll från givarnas sida skall inte minska kraven på rapportering och redovisning av måluppfyllelse. Överenskommelser måste finnas mellan givare och mottagare om vilka mål som skall förverkligas. Dessutom måste samarbetslän- derna kontinuerligt uppfylla de grundläggande villkor som givaren uppställt för att de skall kunna kvalificera för stöd. Däremot inne- bär denna form av samarbete minskad inblandning i mottagarlan- dets val av politik, och till denna kopplade åtgärder, för att uppnå överenskomna mål. Trovärdiga  
 mål-medel-hierarkier 
  behöver dock presenteras. Detta ligger väl i linje med resultatstyrningens princi- per. Resultatredovisning skall ske från samarbetslandets sida vid överenskomna tidpunkter. Utifrån denna redovisning skall sedan beslut fattas om huruvida det generella stödet kan fortsätta. Efter att hänsyn tagits till faktorer bortom mottagarregeringes kontroll, och under förutsättning att kriterierna är fortsatt uppfyllda, skall  
 nya medel  
 till regeringens budget  
 fördelas,  
 främst i förhållande till hur landet lyckats nå uppsatta mål. 
 Under en lång följd av år kanaliserades huvuddelen av det svenska bilaterala biståndet till ett  
 20–tal 
  s.k. programländer. Detta begrepp existerar inte längre. I stället utarbetas nu landstrategier för länder med vilka Sverige vill bedriva ett långsiktigt utvecklings- samarbete. Det gäller alla länder med vilka Sverige tecknat eller avser att teckna övergripande samarbetsavtal. Strategier kan även utarbetas för andra länder, liksom för regioner, när detta motiveras av biståndets storlek eller komplexitet. Sverige arbetar med sådana långsiktiga samarbetsprogram i  
 allt fler länder 
 . Antalet länder för vilka landstrategier eller riktlinjer utarbetats har ökat kraftigt under  
 1990–talet 
  och uppgår nu till cirka 45 länder. Av dessa länder är 39 utvecklingsländer och sex s.k. transitionsländer i Östeuropa och f.d. Sovjetunionen. Under perioden 1988/89 till år 2000 ökade även antalet länder med vilka Sverige hade någon form av biståndrelation från 72 till 116. Under samma period föll det samlade biståndet till de 20 länder som fått störst bistånd från 92 till 47 procent av det bilaterala biståndet. Mot denna bakgrund har Sidas styrelse uttalat att den inte önskar ytterligare geografisk expansion. Även många andra bedömare som kommittén har varit i kontakt med har intagit en liknande ståndpunkt eller uttalat en önskan om koncentration. 
 221 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Det nuvarande utvecklingssamarbetet sker idag främst i följande former, vilka alla ställer helt olika krav på biståndets utformning. 
 Finansiella resursöverföringar  
 sker huvudsakligen till regeringarna i de viktigaste samarbetsländerna. Här fordras ett nära samarbete under lång tid. Det är därför viktigt att koncentrera denna form av samverkan till ett begränsat antal länder. Mycket talar för att det i första hand är Afrika söder om Sahara som bör prioriteras. 
  
 Kunskapsöverföring  
 sker inom områden där kunskapsbehoven bedöms vara särskilt stora och där Sverige besitter speciellt värde- full kompetens. Även här kan det vara en fördel att koncentrera sig till ämnesområden där svensk kunskap är efterfrågad av utveck- lingsländerna, samtidigt som samarbetet inte behöver begränsas till de långsiktiga samarbetsländerna.  
 Enskilda organisationer  
 kan ge- nom lokal kännedom ofta förmedla ett effektivt stöd, även i länder där regimen inte för en politik för folkflertalets bästa. Stödet ges idag till länder där svenska organisationer redan är väl förankrade och där man finner goda lokala samarbetspartners. 
 Bistånd till  
 demokratiutveckling  
 kräver kontinuitet över lång tid. I detta ingår även stöd till utveckling av flerpartisystem. Erfaren- heten talar för att detta sistnämnda bistånd bäst kanaliseras via de politiska partierna, som själva väljer sina samarbetspartners. Beho- ven av  
 humanitärt bistånd och katastrofbistånd  
 är svåra att förutsäga varför det är angeläget att ha en beredskap för snabba insatser i princip var som helst i världen. 
  
 6.4.1 
  
 Överväganden 
  
 Kommittén har funnit att huvudprincipen för biståndet bör vara att det utgår från samarbetsländernas egna prioriteringar och plane- ring. I en strävan till koncentration förespråkar kommittén att Knapp väljer att begränsa det långsiktiga statliga samarbetet till ett hanterbart antal länder. Därtill bör samarbetsformerna renodlas. I dag finns en otydlighet när det gäller kriterierna för länderval lik- som betydande trögheter att anpassa biståndet vid förändrade för- utsättningar i mottagarländerna eller den omkringliggande miljön. Kommittén föreslår därför att följande grundläggande kriterier bör gälla för val av samarbetsländer. 
 222 
 SOU 2001:96 Biståndets roll 
 Urvalskriterier vid länderval 
  
 N  
 Låginkomstländer eller länder med utbredd fattigdom, vars regeringar: 
  
 N  
 driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning  
 N  
 driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet 
  
 N  
 har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna. 
 Fattigdomskriteriet bör få tydligare genomslagskraft i valet av svenska samarbetsländer. Länderna bör vara låginkomstländer eller ha en utbredd fattigdom. Av de 20 utbetalningsmässigt största samarbetsländerna för det svenska biståndet år 2000 fanns det 7 medelinkomstländer medan 8 länder tillhör kategorin minst ut- vecklade länder och resterande 5 är andra låginkomstländer. Som underlag för beslut om samarbetsländer kan följande gruppering av fattiga utvecklingsländer göras: 
  
 1. 
  
 Länder som uppfyller kriterierna men som saknar förmåga och kapacitet att genomföra politiken. 
  
 2. 
  
 Länder som uppfyller kriterierna och har institutioner och annan kapacitet att genomföra politiken. 
  
 3. 
  
 Länder som inte uppfyller alla kriterier. 
  
 4. 
  
 Länder som saknar politisk vilja att genomföra en politik inriktad på allmän fattigdomsminskning. 
  
 Ett aktivt och  
 selektivt samarbete  
 bör prägla biståndet till de länder som utifrån en gemensam värdegrund (fattigdomsminskning, de- mokrati och MR) inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra politiken utifrån urvalskriterierna (kategori 1). Det selektiva stödet bör koncentreras till de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst, samt till att bygga upp den kapacitet som krävs för att kunna genomföra politiken. 
 För länder som bedöms uppfylla kriterierna, och som har för- måga och kapacitet att genomföra politiken, bör ett generellt bud- getstöd med självständigt resultatansvar komma i fråga (kategori 2). Samarbetet bör bygga på en process där landet fastställer klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om  
 hur  
 målen skall uppnås. Landet skall ha egen kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingen av varor och tjänster för att genomföra politiken. 
 223 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sverige bör enligt kommittén välja att bedriva ett långsiktigt statligt bilateralt utvecklingssamarbete med länder i de två första landkategorierna ovan. Andra former av bistånd (stöd till globala nyttigheter, stöd via  
 icke-statliga 
  aktörer och via multilaterala institutioner) bör kunna komma i fråga dels till länder i dessa två grupper, inklusive sådana som inte beslutats bli föremål för lång- siktigt svenskt samarbete, dels till fattiga länder som inte uppfyller alla kriterier (dvs. kategori 3). Länderna i de olika kategorierna kan uppvisa stora skillnader i förutsättningar sinsemellan. I den första gruppen rör det sig om länder som har utvecklat eller eftersträvar att utveckla fattigdomsminskningsstrategier men som saknar för- måga och institutionell kapacitet att genomföra dessa. Det kan också vara länder som återhämtar sig från väpnade konflikter eller från naturkatastrofer. 
  
 Långsiktighet  
 spelar en avgörande roll för att biståndet skall kunna bedrivas effektivt. Givarna har ett antal instrument att tillgå: budgetstöd, programstöd, sektorstöd, projektstöd, tekniskt bi- stånd, skuldlindring, humanitärt bistånd, stöd till regionalt samar- bete, konfliktförebyggande åtgärder etc. De mycket stora skillna- derna i förutsättningar länderna emellan gör att det inte är möjligt att fastslå att en särskild form av bistånd alltid kommer att ha störst betydelse för fattigdomsminskning. Det gäller att välja de medel och biståndsinstrument som är mest effektiva i olika sammanhang utifrån de enskilda ländernas skiftande förutsättningar. Valet av instrument och balansen mellan direkta och indirekta typer av bi- stånd bör baseras på en  
 mål-medel-analys 
  av utvecklingslandets behov och dess policies samt en dialog med den lokala regeringen och andra aktörer inklusive biståndsgivare. 
 Samarbetet med enskilda länder kan karaktäriseras som en  
 pro- cess  
 med en gradvis övergång mellan de olika samarbetsformerna. Det selektiva samarbetet kan för länder som uppfyller kriterierna ovan, men som har svaga kapacitetsmässiga förutsättningar, inriktas på rådgivning, tekniskt bistånd och visst projektstöd, för att sedan övergå till sektorstöd och programstöd i takt med landets utveck- ling. Stödet till länders kapacitetsuppbyggnad och demokratiska utveckling bör sikta till att länderna själva kan planera och ta hand om sin utveckling, och att samarbetet kan övergå från ett selektivt till ett generellt stöd. 
 224 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Selektivt samarbete 
 Det selektiva samarbetet kommer således att präglas av ett mer  
 påtagligt engagemang  
 från givarländernas sida, än i situationer med ett generellt samarbete. Utifrån landets egen planering och budget kommer givarna att behöva ta mer aktiv del i såväl planering som utförande och uppföljning. Det kommer inte heller alltid att vara mottagarlandets regering som utgör främsta kanal för samarbetet och resursöverföringarna. 
 Biståndet kan i dessa länder bestå av olika kombinationer av råd- givning, policydialog, kapacitetshöjande stöd, tekniskt bistånd, projektstöd, sektorstöd och programstöd. Spännvidden mellan län- derna gör att biståndet i vissa fall bör vara inriktat på rådgivning och kapacitetsuppbyggnad, medan projekt- och sektorstöd kan bli mer framträdande för andra länder. Ju bättre genomförandekapa- citet ett land har desto större andel av stödet kan kanaliseras som sektor- och programstöd. I dessa fall närmar man sig ett stadium av mer  
 generellt samarbete. 
  
 Stöd till kapacitetsbyggande åtgärder liksom policydialog och uppmuntran till erfarenhetsutbyte med grannländer i liknande situ- ationer, har visat sig ha stor betydelse för att initiera önskvärda reformer. Även arbete på region- och sektorsnivå kan vara ett alternativ. I vissa fall kan målsättningarna för samarbetet bäst uppnås genom att biståndet kanaliseras via  
 icke-statliga 
  aktörer, som t.ex. det civila samhället och den privata sektorn i de enskilda samarbetsländerna. 
 Ett problem i många länder är den  
 svaga institutionella kapacite- ten  
 tillika ledningsfunktionen. Ledarskapet har i många fall sina främsta lojaliteter med specifika grupper i samhället. Därmed sak- nas drivkraften att introducera nödvändiga policyreformer eller att genomföra utvecklingsinsatser som är riktade mot de fattigaste grupperna. 
 Införandet av  
 autonoma utvecklingsfonder 
  
 33  
 kan vara ett sätt för givare och intresserade aktörer i samarbetsländerna att genomföra projekt oberoende av samarbetslandets regering. Sådana gemen- samma fonder skulle kunna etableras inom en sektor, en region el- ler för ett tema. De bör vara öppna för konkurrens på lokalplanet och intresserade parter i samarbetslandet skall kunna ansöka om medel från fonden för att genomföra projekt. Fonderna torde lämpa sig bäst för små och medelstora projekt. De bör vara all- 
  
 33  
 Hydén, 2001 
 225 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 männa och styras av en koalition av lokala berörda aktörer (en- skilda organisationer, privata företag etc.), lokala myndigheter och biståndsgivarna. Givare kan sedan kanalisera sitt stöd via den eta- blerade fonden. Detta minskar också den administrativa börda som ställs på mottagarna av stödet och stärker givarsamordningen. Mottagarna har att göra med en fond och inte ett stort antal indivi- duella givare samtidigt. Genom sin konstruktion ger fonderna ett ökat inflytande över användningen av biståndet till lokala parter i berörda länder. Dessutom kan fonderna användas i länder där re- geringssamarbete inte är aktuellt. 
 Generellt samarbete 
 Valet att ingå ett  
 generellt samarbete  
 med självständigt resultatan- svar bör härröra från en bedömning att samarbetslandet uppfyller de grundläggande kriterierna och att ingen tvekan finns om rikt- ningen i den lokala regeringens strävanden samt att den bedöms ha kapacitet att genomföra politiken. Ansatsen förutsätter således en ytterst god landskunskap. Det medför att en lokal närvaro i landet, liksom användandet av lokal kapacitet, kommer att bli än mer betydelsefullt. 
 Samordning med andra givare som är inriktade på samma bi- ståndsform bör eftersträvas vad gäller analys, procedurer för bi- ståndsöverföringen samt uppföljning och kontroll av utvecklings- resultaten. Biståndet kan också kanaliseras via andra bilaterala eller multilaterala givare, i de fall Sverige bedömer att förutsättningarna för ett effektivt bistånd bättre uppnås med ett sådant arrangemang. Ansträngningar bör göras för att utarbeta ett system av  
 global arbetsfördelning 
 , där olika  
 OECD-länder 
  och multilaterala organi- sationer tar huvudansvaret för samordningen av givarnas samarbete med enskilda utvecklingsländer. Den landkunskap som då byggs upp bör tillföras en gemensam kunskapspool som är öppen för samtliga länder. Till denna pool bör olika multilaterala och en- skilda organisationers kunskapsbaser fogas, liksom mer generella analyser av fattigdomens orsakssamband. 
 Det generella stödet bör överföras direkt till samarbetslandets budget och inte vara specialdestinerat till enskilda projekt eller sektorer. Samarbetet kommer således att koncentreras till länder som har förutsättningar att hantera ett generellt budgetstöd. Det innebär emellertid inte att länderna i denna kategori har nått sådan 
 226 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 grad av utveckling att de kan klara sig utan bistånd. Det rör sig fortfarande om utvecklingsländer med en stor andel fattig befolk- ning, men som gjort ett politiskt åtagande att driva en fattigdoms- orienterad politik i kombination med en egen förmåga att hantera ett budgetstöd. Det generella stödet skall med andra  
 ord inte kon- centreras  
 endast på länder med så  
 ideala egenskaper  
 att de egentligen skulle klara sig utan bistånd. Förslaget är snarare att renodla och förstärka denna samarbetsform och förstärka de resultatinriktade drivkrafterna. 
 Sverige och andra givare ger i dag budgetstöd till flera länder. För svenskt vidkommande har, som tidigare nämnts, knappt sex miljarder kronor beviljats sedan 1986 till 30 länder i form av budgetstöd, betalningsbalansstöd och stöd till skuldlättnader. Stödet är dock inte kopplat till den resultatinriktning och alla de kriterier som här föreslås. Ingen koppling finns heller mellan stödets storlek och uppnådda resultat.  
 Andra länder har påbörjat  
 denna typ av program – t.ex. har Storbritannien inlett ett allmänt budgetstöd till Rwanda. Det gemensamma åtagandet för det brittiska budgetstöd är tioårigt, medan de finansiella överföringarna är uppdelade i treåriga åtaganden. Användningen av medlen har knutits till uppfyllande av det övergripande fattigdomsmålet, och öronmärkningen till på förhand definierade aktiviteter eller projekt har upphört. 
 Budgetstödet får inte skapa ett nytt slags biståndsberoende. Strategier bör därför utarbetas som tar sikte på när och hur bistån- det till länder som erhåller generellt stöd skall avslutas, s.k.  
 exit strategier,  
 och samarbetet i stället skall övergå till politiska, kom- mersiella och kulturella relationer som inte är beroende av bi- ståndsfinansiering. Dessa utfasningsstrategier bör läggas upp redan från början när samarbetet övergår till generellt stöd. I denna över- gångsfas bör samarbete inom den privata sektorn och det civila samhället kunna spela en viktig roll. 
 För både den selektiva och den generella stödformen bör lö- pande  
 uppföljningar  
 av måluppfyllelse och kriterier göras. En sådan uppföljning skulle kunna samordnas med Wright  
 Alexander 
  tionernas årliga genomgång av ländernas fattigdomsstrategier och deras genomförande. 
 227 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 Kostnadseffektivitet och avbindning 
 De svenska biståndsinsatserna måste  
 styras av kostnadseffektivitet 
 . Upphandling av varor och tjänster skall kunna ske av samarbets- landet på en konkurrensutsatt, obunden marknad. Samarbetslän- derna skall själva kunna välja med vem de vill samarbeta inom olika områden och från vem man vill köpa varor och tjänster. Sverige har tillsammans med övriga medlemmar i DAC antagit en rekommen- dation om att avbinda biståndet inom de flesta sektorer till de minst utvecklade länderna med början 2002. Enligt Världsbanken skulle biståndet till utvecklingsländerna bli upp till 25 procenten- heter mer kostnadseffektivt om det avbands totalt. År 1999 var 8,5 procent av det svenska biståndet helt eller delvis bundet till svenska varor och tjänster. 
 Kommittén anser att Sverige bör avbinda allt bilateralt bistånd och samtidigt verka för  
 total internationell avbindning 
 . Detta skulle framför allt medföra effektivitetsvinster för samarbetsländerna. Det skulle även kunna öppna upp nya och betydligt större möjligheter till finansiering av svenska varor och tjänster från andra källor En större internationell konkurrens skulle troligtvis bidra till en effek- tivisering av den svenska resursbasen. 
 Det finns ett antal biståndsformer som till sin konstruktion är bundna till svenska leverantörer av varor och tjänster, som bör av- bindas. Dit hör främst  
 u-krediterna, 
  det kontraktsfinansierade tek- niska samarbetet, konsultfonderna vid olika multilaterala organisa- tioner och internationella finansiella institutioner. Även delar av forskningsstödet och stödet till enskilda organisationer hör hit. 
 En avbindning behöver inte innebära att aktiviteterna i sig skall upphöra. Kommittén är övertygad om att de svenska tjänster och varor som erbjudits inom dessa system kommer att vara konkur- renskraftiga på en internationell marknad. 
 Riktlinjer för det långsiktiga samarbetet 
 Följande allmänna riktlinjer kan ställas upp för formerna för bi- ståndet till de länder med vilka Sverige vill bedriva ett långsiktigt samarbete, antingen selektivt eller generellt: 
  
 N  
 Välj länder som uppfyller den angivna urvalskriterierna, dvs. fat- tiga länder som driver en politik som är inriktad på hållbar fattig- domsminskning; som driver en pågående process mot demokrati 
 228 
 SOU 2001:96 Biståndets roll 
 och jämställdhet; som har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna. 
  
 N  
 Utgå från samarbetslandets egen planering, budgetering och prioriteringar. 
  
 N  
 Ge stöd till att förstärka landets egen kapacitet för analys, utvärde- ring, revision och resultatstyrning. 
  
 N  
 Utforma landstrategier på basis av samarbetsländernas politik och planering och i nära dialog med motparten. 
  
 N  
 Samarbeta med andra givarländer och multilaterala organisationer när landstrategier författas och stödet utformas. 
  
 N  
 Kanalisera biståndet via andra givare och organisationer där dessa bedöms ha bättre kapacitet att genomföra ett effektivt samarbete. 
  
 N  
 Verka för en internationell samsyn om generellt budgetstöd inom DAC och vid olika former av internationell policyutveckling och givarsamordning. 
  
 N  
 Harmonisera procedurer med andra givare och organisationer. Identifiera områden där Sverige kan anpassa sig till andras rutiner och vice versa, utifrån ambitionen att anpassningen skall vara i linje med samarbetslandets procedurer så långt det är möjligt. 
  
 N  
 Skapa ökad öppenhet, insyn och jämförbarhet mellan olika biståndsgivare. Verka för en aktiv medverkan från mottagarländer och civilsamhället vid översyner av givarnas (länders och organisa- tioners) politik. 
  
 N  
 Gör en konsekvensanalys av kompetensbehov och effekter på den svenska förvaltningen, resursfördelningen mellan huvudkontor och fältrepresentation samt kopplingen mellan politiska beslut och analysfunktion. 
  
 N  
 Tillåt flexibilitet, öppenhet, experiment och misslyckanden i denna process, vilken kommer att kräva långsiktighet. 
  
 N  
 Utveckla mekanismer för uppföljning samt kriterier för när biståndet skall avslutas. 
 Bilateralt stöd till globala nyttigheter 
 Kommittén har i Kapitel 4 föreslagit att ökade svenska resurser skall satsas på  
 finansiering av globala nyttigheter 
 . Vikten av ett ut- ökat samarbete mellan olika aktörer och politikområden i detta arbete understryks. I Kapitel 8 lägger kommittén förslag till hur detta samarbete rent organisatoriskt och finansiellt kan förstärkas. Det är viktigt att uppmärksamma att ökade resurser för finansie- 
 229 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 ring av globala nyttigheter inte automatiskt innebär motsvarande ökning av stödet till multilaterala organisationer. Såsom framgår i Kapitel 4 krävs olika typer av insatser för att få till ett ökat utbud av en nyttighet. Många gånger krävs produktion på lokal nivå i ut- vecklingsländer. En sådan produktion kan finansieras på olika vis, t.ex. via bilateralt stöd till landet ifråga. Detta sker redan idag, t.ex. stöd till ett utvecklingsland för att uppfylla åtaganden avseende överenskommelser kring globala nyttigheter (t.ex. ett miljöavtal) eller bilateralt stöd till ett utvecklingsland att söka utrota en smitt- sam sjukdom eller hantera följderna av en konflikt så att inte en ny skall uppstå. 
 Precis på samma vis som fattigdomsutrotning måste bedrivas med hjälp av en rad olika instrument måste skapandet av globala nyttigheter ske med hjälp av ett brett spektrum av instrument. En del består i åtgärder i utvecklingslandet, andra hänger samman med åtgärder på global nivå eller genom förändrad politik i de rika län- derna. Bilateralt finansierade biståndsinsatser i fattiga länder utgör ofta nödvändiga åtgärder, t.ex. vid bekämpande av sjukdomar, konfliktförebyggande eller främjande av finansiell stabilitet. Med ett resultatinriktat synsätt utgår man ifrån det mål man önskar uppnå och identifierar därefter de olika instrument och åtgärder som kan användas. Det slutliga urvalet bör styras av de olika insatsernas förväntade effektivitet i att bidra till målet. 
 Ofta kan bilateralt finansierade insatser på lokal nivå i utveck- lingsländer vara effektivast. I andra fall är insatser via multilaterala organisationer, i regional regi eller åtgärder i höginkomstländer de effektivaste medlen. Oftast är det en kombination av åtgärder. Detta innebär att majoriteten av de aktiviteter som idag ryms inom det s.k.  
 kunskapsbiståndet  
 och Sidas ämnesavdelningar kommer att utgöra viktiga pusselbitar i främjandet av olika globala nyttigheter. Det nya angreppssättet innebär dock att dessa insatser kommer att sättas in i ett bredare sammanhang och ingå i ett bredare samarbete över politikområden med flera aktörer, instrument, finansierings- och kunskapskällor. Insatser kan bli aktuella i bägge länderkatego- rierna för svenskt bilateralt bistånd men även i många länder utan- för denna krets. Kunskapsbiståndet och kompetensen inom ämnes- avdelningarna kommer också vara viktiga inslag i det selektiva land- samarbetet såsom det föreslås ovan. 
 I Kapitel 4 har kommittén redogjort för de  
 globala nyttigheter  
 som kommittén förutser att Sverige inledningsvis kommer att kon- centrera sina insatser på: kampen mot smittsamma sjukdomar; 
 230 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 kampen mot korruption och penningtvätt; konfliktförebyggande åtgärder samt säkerställande av säker vattenförsörjning och en håll- bar hantering av världens klimat och skogar. Kommittén vill under- stryka att detta inte innebär att de områdena lyfts bort från det bilaterala samarbetet. Tvärtom finns det goda skäl för att dessa också kommer att bli  
 betydelsefulla i det bilaterala samarbetet. 
  
 Svenskt bistånd har gjort viktiga insatser i det förgångna inom dessa områden. Som exempel kan nämnas, markvårdsprogram i östra Afrika, olika program för ett hållbart utnyttjande av skogrå- varan och kampen mot hiv/aids. Sverige har under  
 90–talet 
  deltagit aktivt i ansträngningarna internationellt att förebygga spridningen av hiv/aids och också gjort insatser på landnivå för att stärka vården av sjuka. Sverige bör här ha goda möjligheter att  
 spela en pionjärroll  
 beträffande ett närmare samarbete mellan traditionell expertis på social utveckling och fattigdomsbekämpning å ena sidan och ex- perter inom skogsvård, jordbruk, markvård, marina frågor, vatten- hushållning etc. Ett samarbete som är absolut nödvändigt. 
 Regionalt samarbete 
 Biståndet är framför allt inriktat på nationalstater, men i takt med den ökade globaliseringen av problem framstår  
 behovet av regionalt samarbete allt starkare 
 . Sverige bör i kraft av sin erfarenhet från det nordiska och europeiska samarbetet aktivt verka för att det regio- nala samarbetet stärks mellan länder som eftersträvar detta. Detta kan gälla makroekonomiska frågor, transporter, infrastruktur, miljö, säkerhet, IT etc. Erfarenheten visar att såväl biståndsgivare som potentiella samarbetsländer ofta är låsta i traditionella bilate- rala överenskommelser. Nytänkande och kreativa lösningar behövs. Arbetet bör inte heller endast inriktas på det traditionella biståndet utan även omfatta andra politikområden. EU:s samarbete med  
 AVS-länderna 
  inom ramen för  
 Cotonou-avtalet 
  har regionaliserats och kan tjäna som modell för ett sådant bredare samarbete. 
 Stöd till det civila samhällets organisationer 
 Det växande mellanfolkliga samarbetet mellan Sverige och andra länder har betydelse för den bredare politiken för global utveckling. Ett sådant ömsesidigt utbyte förekommer t.ex. mellan kommuner, 
 231 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 vänorter, parlament, partier, förvaltningar, skolor och företagar- grupper. Det gäller mest länder i vårt närområde men också i väx- ande omfattning mer avlägsna utvecklingsländer. Det finns idag ett väl etablerat utbyte inom kultur och forskning. Utbytet kan från svensk sida syfta till att solidariskt bistå men kan också spela en viktig roll för vår egen kunskap om förhållandena i världen och för- ståelse för fattigas villkor och rättigheter. Det kan både bana väg för mer jämlika relationer mellan aktörer i Sverige och utveck- lingsländerna och bidra till en stärkt biståndsvilja i Sverige. Kom- mittén finner att ett  
 ömsesidigt folkligt samarbete över gränserna  
 för att främja de utvecklingspolitiska målen bör stimuleras. Formerna för detta bör utredas vidare i samråd med enskilda organisationer, kommuner, kultur- och forskningsinstitutioner och andra företrä- dare för det civila samhället. I en sådan utredning bör man även beakta värdet av att stimulera ett mellanfolkligt samarbete efter det att det biståndsbaserade samarbetet upphört eller bistånds- samarbete inte har funnits. 
 Sverige bör fortsatt ge ett kraftfullt stöd till framväxten av  
 ett starkt civilt samhälle i utvecklingsländerna 
 . Stödet bör fortsatt in- rikta sig på enskilda organisationer som verkar för något eller flera av de tre målen för PGU. Även om det främst inriktar sig på ideella organisationer eller intresseorganisationer kan en bred flora av organisationer bli aktuella. Olika slags sammanslutningar kan komma ifråga som kooperativ, stiftelser och lösare nätverk. 
 Stödet kan kanaliseras bilateralt via svenska organisationer eller direkt från UD/Sida. Stödet kan också gå via olika  
 FN-organ, 
  EU, annan internationell organisation eller organisation i annat land. 
 Med ett sydperspektiv ska det svenska stödet- oavsett vilken ka- nal som används -  
 bygga på behov och efterfrågan  
 från organisationer i berörda länder. Stöd via en extern enskild organisation ska avse verksamhet som bedrivs av en inhemsk organisation i landet om inte särskilda skäl föreligger för den utomstående organisationen som genomförare. Planering, genomförande och resultatansvar ligger därmed hos den inhemska organisationen. 
 Samarbete mellan likasinnade enskilda organisationer i Sverige och utvecklingsländerna har särskilda kvalitéer och möjligheter för ett långsiktigt och fördjupat samarbete.  
 Direktbistånd  
 från UD/Sida till det civila samhället i utvecklingsländerna bör vara ett komplement. För detta ändamål kan de autonoma utvecklingsfon- der som diskuterats ovan vara ett alternativ. När det gäller UD/Sidas bedömning av organisationer och deras verksamhet i 
 232 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 utvecklingsländerna bör kunskap och kompetens hos svenska en- skilda organisationer tas tillvara. UD/Sidas analysförmåga därvidlag kan behöva stärkas. 
 Sverige bör inte bara ge stöd till organisationerna och deras verk- samhet utan också genom dialog och bistånd bidra till att  
 skapa en gynnsam miljö  
 för dem att verka i. Det gäller utvecklingen av ett underlättande regelverk och en konstruktiv politisk och rättslig administration, inte minst då ett verksamt försvar för organisa-  
 tions-, 
 mötes-, 
 åsikts-, 
  religions- och yttrandefriheten. En förstärkt svensk närvaro i samarbetsländerna (som föreslås i Kapitel 8) möjliggör dessutom bättre kontakter och kunskaper om det civila samhällets roll och villkor i respektive land. 
 Även om denna form av bistånd, liksom nu, kommer att gå till många olika skiftande verksamheter måste huvudsyftet vara att ut- veckla kompetenta, självständiga, legitima och demokratiska orga- nisationer i utvecklingsländerna. Det kan inbegripa stöd till admi- nistrativ utveckling, utveckling av finansieringsförmåga och utbild- ningskapacitet. 
 Stöd bör också lämnas till nationella, regionala och internatio- nella nätverk och paraplyorganisationer för ökat utbyte, samord- ning och påverkansarbete. Till exempel bör organisationernas  
 med- verkan  
 i utarbetandet och uppföljningen av  
 fattigdomsstrategier  
 (PRSP) få stöd. Det är också angeläget att ge utvecklingsländernas organisationer möjligheter att delta i regionala och internationella utbyten, konferenser och förhandlingar. 
 Val av samarbetsländer och dess antal 
 I det föregående föreslås kriterier för val av samarbetsländer samt riktlinjer för det långsiktiga samarbetet med dessa länder. Därige- nom skapas också en situation där nationella regeringar får en driv- kraft att  
 uppfylla  
 de grundläggande  
 kriterierna  
 för ett långsiktigt samarbete som på sikt skall leda till ett generellt budgetstöd. 
 Valet av samarbetsländer grundas på politiska beslut i regering och riksdag. Kommittén förutser att även beslut om generellt bud- getstöd med självständigt resultatansvar i hög grad kommer att vara mer politiskt än operationellt till sin karaktär. Regeringen bör  
 för- ankra  
 besluten i  
 riksdagen 
 . Dessutom bör nära samordning ske med andra givarländer i valet av samarbetsländer. 
 233 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 För de länder som erhåller generellt budgetstöd bör en  
 redovis- ning  
 ske till riksdagen två gånger per mandatperiod. Vid klara överträdelser av de grundläggande kriterierna bör utvärdering och omprövning ske skyndsamt. Kommittén förutspår att konsekven- serna av de föreslagna samarbetsformerna kan bli att mer tid behö- ver ägnas åt analys av övergripande frågor som t.ex. ländernas fat- tigdomspolitik, deras demokratiseringssträvanden och politikens resultat. I detta sammanhang behöver också nödvändiga  
 mål-medel 
  analyser kopplade till dessa analyser företas. För Sidas del kommer sannolikt mera resurser behöva decentraliseras till fältorganisatio- nen i samarbetsländerna, bl.a. för att genomföra dessa analyser, samtidigt som projekthanteringen inom denna del av biståndet suc- cessivt minskar. 
 Vartefter gällande  
 samarbetsavtal  
 med enskilda länder  
 löper ut  
 bör en bedömning göras utifrån urvalskriterierna huruvida samar- betet skall fortsätta, successivt avtrappas, upphöra eller övergå i andra former, exempelvis som bilateralt stöd till en global nyttighet eller genom samverkan med en annan finansiär som tar huvudan- svar. 
 Den långsiktiga strategin syftar till ett mera generellt samarbete i form av direkt budgetstöd till ett antal länder. Det redan förekom- mande budgetstödet ges inte utifrån samma kriterier och de krav på bakgrundsanalys och resultatuppföljning som här föreslås. Enligt kommitténs bedömning är det ytterst få länder som skulle kunna vara aktuella för att enbart erhålla budgetstöd under den närmaste framtiden. Det är omöjligt att idag ange när detta blir möjligt för olika länder och för hur många länder ett sådant stöd kan komma i fråga. Det är en process över tiden och beror också på hur stor andel av den totala biståndsvolymen som avsätts för ett sådant samarbete i förhållande till andra insatser, exempelvis det multilate- rala samarbetet, humanitära insatser och produktion av globala nyttigheter. 
 Vägen fram till ett generellt samarbete kräver enligt kommitténs bedömning stora selektiva insatser i  
 ett antal noga utvalda samar- betsländer  
 för att kunna övergå till generellt budgetstöd. Kommit- tén förutser att det kommer behövas ökad svensk närvaro på fältet och större satsningar på analys och utvärdering. Antalet länder be- höver därför begränsas till ett hanterbart antal. Som tidigare nämnts har Sverige i dagsläget utarbetat landstrategier eller riktlin- jer för cirka 45 länder samtidigt som Sverige har en biståndsrelation med ytterligare cirka 70 länder. Kommittén sätter också upp  
 tydliga 
  
 234 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 kriterier  
 för valet av samarbetsländer för långsiktigt bilateralt sam- arbete. Den sammantagna bedömningen är därför att antalet sam- arbetsländer inledningsvis  
 inte bör bli fler än de  
  
 20-tal 
  
  länder  
 som tidigare erhållit långsiktigt stöd, och att samarbetsländerna företrä- desvis bör sökas bland de fattigaste länderna. Kommittén anser att denna minskning av antalet länder bör komma till stånd under den närmaste femårsperioden. 
 Kommittén vill understryka att ett färre antal länder för ett sådant långsiktigt samarbete inte innebär att Sverige sviker eller överger de  
 fattiga människorna i andra delar av världen.  
 En bety- dande del av den svenska biståndsbudgeten kanaliseras exempelvis via  
 FN-organens 
  insatser för t.ex. barn och flyktingar, via EU till  
 AVS-länderna, 
  via enskilda organisationer och via det svenska hu- manitära och konfliktförebyggande biståndet. Den ökade sats- ningen på produktion av globala nyttigheter som kommittén före- slår utgör också ett väsentligt bidrag till att förbättra villkoren för många människor som lever under konflikt, hotas av hiv, lider brist på vatten etc. oavsett regim eller geografisk belägenhet. 
  
 6.4.2 
  
 Förslag 
  
 Kommitténs förslag till utformning av det svenska biståndet kan sammanfattas i följande punkter. 
  
 N  
 Följande kriterier föreslås tillämpas vid val av länder med vilka Sverige önskar bedriva ett långsiktigt samarbete. Låginkomst- länder eller länder med utbredd fattigdom vars regeringar: driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning; driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet; har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna. 
  
 N  
 Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de länder som inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra den fattigdomsbekämpande politiken, men som kan accepteras utifrån de föreslagna urvalskriterierna. Det selektiva stödet måste anpassas till respektive situation och koncentreras till de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst samt till kapacitetsuppbyggnad för att kunna genomföra politiken. 
  
 N  
 För länder som bedöms uppfylla kriterierna och som har kapacitet och förmåga att genomföra politiken bör ett generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar komma ifråga. Samarbetet bör 
 235 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 bygga på att landet har klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingen av varor och tjänster. 
  
 N  
 Kommittén anser att det långsiktiga samarbetet bör begränsas till ett hanterbart antal länder som i ett inledningsskede inte bedöms kunna överstiga 20 länder. Denna minskning av antalet samarbetsländer bör komma till stånd under den närmaste femårsperioden. 
  
 N  
 Sverige bör avbinda allt bilateralt bistånd och samtidigt verka för total internationell avbindning. 
  
 N  
 Kommittén föreslår ökat stöd till det civila samhället i ut- vecklingsländerna, liksom stöd till dess organisationers möjligheter att verka nationellt och internationellt. 
  
 N  
 Det mellanfolkligt samarbetet - mellan olika parter i Sverige och andra länder - bör stödjas också när samarbetet inte är direkt biståndsrelaterat. Formerna för detta bör utredas. (ytterligare förslag återfinns under 7.5.4) 
  
 N  
 Landstrategierna för det svenska biståndet skall baseras på samarbetsländernas planering och utformas i nära samråd med landet i fråga samt mellan regeringen, myndigheter, näringsliv och det civila samhället i Sverige. Strategierna skall alltid bygga på utvecklingslandets strategi för fattigdomsminskning, demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet och samordning med andra givares och multilaterala institutioners strategier bör eftersträvas. 
  
 N  
 Kompetensen inom utrikesförvaltningen och Sida behöver förstärkas för att bättre kunna bedöma olika utvecklingsländers politik och strategier för fattigdomsbekämpning utifrån ett syd- och rätighetsperspektiv. Handelspolitik, demokrati och mänskliga rättigheter är områden som kräver ökad uppmärksamhet. Kommittén förutser att Sida kommer att behöva decentralisera mer resurser till fältorganisationen i samarbetsländerna, bl.a. för att genomföra nödvändiga analyser inom ramen för det långsiktiga samarbetet som här föreslås. 
 236 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 De huvudsakliga förslagen åskådliggörs i följande schema. 
 Svensk bistånd 
  
 Landbaserat 
  
 Icke 
  
 landbaserat 
  
 Bistånd via: 
  
 Långsiktiga samarbetsländer 
  
 Andra 
  
 länder 
  
 Samarbetslandets 
  
 Generellt samarbete 
  
 Regionalt 
  
 regering 
  
 Budgetstöd 
  
 samarbete 
  
 Policydialog 
  
 Selektivt samarbete 
  
 Globala 
  
 Budgetstöd/programstöd/sektorstöd 
  
 nyttigheter 
  
 Projektstöd 
  
 Tekniskt bistånd 
  
 Rådgivning 
  
 Policydialog 
  
 Stöd till globala nyttigheter på landnivå 
  
 (miljö, forskning, katastrofbistånd, ICT etc.) 
  
 Civila samhället, 
  
 - Stöd till civila samhället. 
  
 Regionalt 
  
 privata sektorn, 
  
 (Efterfrågestyrt; ej bundet till svenska kanaler; 
  
 organisations- 
  
 lokala myndig- 
  
 Autonoma utvecklingsfonder) 
  
 samarbete 
  
 heter i samar- 
  
 betslandet 
  
 - Mellanfolkligt samarbete. 
  
 Organisations- 
  
 Samarbete mellan organisationer/institutioner i 
  
 samarbete 
  
 Sverige och utvecklingsländer med liknande 
  
 kring globala 
  
 mål och inriktning. 
  
 nyttigheter 
  
 Multilaterala 
  
 - Samfinansiering med eller stöd till 
  
 Stöd till 
  
 organisationer 
  
 multilaterala institutioners verksamhet i 
  
 regionalt 
  
 enskilda utvecklingsländer 
  
 samarbete och 
  
 globala 
  
 Bilaterala 
  
 - Samfinansiering med andra bilaterala 
  
 nyttigheter 
  
 organisationer 
  
 organisationer. 
  
 6.5 
  
 Svenska profilfrågor 
  
 I biståndsdebatten talas ofta om svenska profilfrågor. Med detta avses för det mesta de  
 frågor som Sverige driver  
 i olika internatio- nella sammanhang och i det bilaterala samarbetet. Väl kända exem- 
 237 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 pel är demokrati och MR, jämställdhet, miljö, förvaltning etc. Kommittén har i sitt arbete funnit att svenska biståndsinsatser varit framgångsrika inom just dessa områden och därför bör fortsätta. 
  
 När  
 målet för en svensk biståndspolitik  
 formuleras skall detta också uppfattas som en svensk profil, dvs. det ger en bild av vad Sverige tycker är viktigt för utveckling. I ett samarbete baserat på partnerskap måste inriktningen av det svenska biståndet ställas i relation till samarbetsländernas val av politik. De svenska profilfrå- gorna kan inte formuleras som ensidiga villkor för användningen av svenska biståndsmedel. Det betyder  
 inte  
 att biståndet är  
 villkorslöst 
 , inte ens när samarbetslandets strategi för fattigdomsminskning varit framgångsrik och Sverige anser sig kunna ge ett generellt bud- getstöd. 
  
 Sverige måste ställa  
 krav på insyn och öppenhet 
 , vilket i sin tur ställer krav på hela det demokratiska systemet i mottagarlandet. Det svenska biståndet kan bidra till uppbyggnad av en effektiv för- valtning med demokratiska institutioner. Problemet med korrup- tion och maktmissbruk, som ofta uppmärksammas i biståndsde- batten, är ett bra exempel. Om det skall vara försvarbart att bistå med svenska skattepengar är det självklart viktigt att veta att dessa medel inte försnillas. För en hållbar utveckling är det dock nödvän- digt att få en demokratisk insyn i förvaltningen. Detta skall ske inte enbart för att Sverige ställt krav, utan för att det finns en vilja och en insikt om behovet av detta hos regeringen i mottagarlandet. Denna vilja och insikt finns också hos många utvecklingsländer, även om det fortfarande fattas mycket innan problemen är lösta. Ett sydperspektiv innebär att Sverige tar fasta på denna vilja redan i sitt länderval och visar förtroende för att mottagarlandet driver ut- vecklingen i rätt riktning. Sverige och samarbetslandet är alltså överens om förutsättningarna, men det är mottagarlandets regering som utformar sin politik och väljer om denna bäst främjas genom svenska varor och tjänster. Utvecklingsländerna måste få ett själv- ständigt resultatansvar och själva kunna samordna det bistånd som kommer från flera olika håll. 
 Svenska profilfrågor definieras också ibland som områden där den  
 svenska resursbasen  
 är påtaglig. Hit hör de områden där Sverige har kunskaper och produkter som väl lämpar sig i utvecklingssam- arbetet. Dessa områden sammanfaller naturligen oftast med de frå- gor Sverige driver i olika internationella fora, som t.ex. miljöhänsyn och jämställdhet. 
 238 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Den svenska resursbasen kan således beskrivas på många sätt, som varor, kunskap, idéer och metodik Den kan utnyttjas i såväl bilateralt statligt samarbete som vid framtagande av globala nyttig- heter och i samarbetet genom enskilda organisationer. Det behövs en medveten politik för att främja resursbasen till exempel genom att satsningarna inom den svenska högskolan också beaktar Sveri- ges politik för global utveckling. 
 Svenskt kunnande kan emellertid inte var den främsta utgångs- punkten för svenska biståndssatsningar. Det måste vara  
 behoven i utvecklingsländerna  
 och ur ett sydperspektiv också de prioriteringar som finns hos människorna i dessa länder. 
 Till profilfrågorna kan slutligen läggas  
 nya områden  
 som vi i Fowler rige menar kräver stark uppmärksamhet. Kampen mot hiv/aids och att överbrygga den digitala klyftan ser kommittén som nya om- råden där mycket stora satsningar snabbt behöver göras. 
 Från många håll har till kommittén framförts att det vore önsk- värt med en större  
 koncentration  
 av biståndsinsatserna. Även om Sverige, jämfört med de flesta andra länder har ett stort bistånd, som de flesta önskar skall bli större, så räcker det ändå inte till att göra allt överallt. När frågan om koncentration har rests har den gällt både geografisk koncentration (länderval) och ämnesmässig koncentration. Frågor om länderval behandlas på annat håll i detta betänkande. I detta avsnitt behandlas det som berör sakområden. 
 Beträffande en koncentration av sakområden har det inom kommittén och i alla olika konsultationer varit naturligt att disku- tera både vad som skall vara svenska profilfrågor och vad den svenska resursbasen innehåller som särskilt väl skulle kunna bidra till utveckling och som med stor sannolikhet kan komma att efter- frågas från utvecklingsländerna. I detta avsnitt redovisas de förslag som framkommit och de områden som enligt kommittén bör vara viktiga svenska profilfrågor också i vårt internationella och multilaterala biståndsarbete. 
 Kommittén har också uppmärksammats på de  
 synergieffekter  
 som kan uppnås genom att vara mer öppen för kraften och kompeten- sen hos den svenska resursbasen inklusive bl.a. svenskt näringsliv och folkrörelser för att nå utvecklingspolitiska målsättningar. 
 I ett växande antal mottagarländer kan spåras en önskan om mer jämlika relationer baserade på ömsesidig nytta istället för ett tradi- tionellt  
 givare-mottagare-förhållande. 
  Detta är särskilt tydligt i de något mer utvecklade länderna och ligger i linje med ett ökat syd- perspektiv i relationerna med Sverige. En naturlig konsekvens av 
 239 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 detta är att näringslivssamarbetet och nära samarbete mellan två likasinnade parter (twinning) får en mer central roll än hittills. 
 De positiva samverkan i utvecklingssamarbetet som i många fall växt fram mellan staten, främst Sida, och enskilda organisationer bör prägla relationerna mellan alla aktörer. I allt för hög grad har svenskt näringsliv utnyttjats främst som "leverantör" till färdigfor- mulerade projekt och program. Med den  
 projekt-, 
  sektor- och landkunskap som under årtionden byggts upp inom svenskt när- ingsliv och det civila samhället finns mycket att vinna i utveck- lingshänseende på att närmare bygga ett partnerskap mellan dessa aktörer och bl. a. Sida tidigt i planeringsfasen. 
  
 6.5.1 
  
 Att bygga kunskapskapacitet 
  
 Utbildning och forskning.  
 Möjligheten till utbildning är en funda- mental byggsten i såväl fattigdomsbekämpning som demokratibyg- gande och jämställdhetssträvanden. Det är självklart att olika for- mer av utbildningsinsatser ända upp på universitetsnivå ingår i för- utsättningarna för utveckling. 
 De flesta biståndsgivare är engagerade inom utbildningsområdet, och därför är det enligt kommittén värt att understryka den långa erfarenhet och det kunnande som finns i Sverige inom  
 vuxenutbild- ningen  
 som en speciell svensk profil. Studieförbundens folkbild- ningsarbete med bl.a. studiecirkelmetodiken har rötter tillbaka till den tid när Sverige arbetade sig upp ur fattigdom. Även folkhög- skolorna och komvux har betytt mycket för att utveckla lärandet i vuxen ålder. På senare år har även ICT utvecklats, för att mer och mer möjliggöra distansutbildning – en tillgång som vore ovärderlig, men som än så länge är ouppnåelig, för de flesta studerande i ut- vecklingsländerna. Utbildning är också oftast en väsentlig del av den teknologiöverföring som behandlas nedan. 
 Sverige har en lång tradition och en unik erfarenhet av  
 forsk- ningssamarbete  
 med utvecklingsländerna i syfte att stärka deras forskningskapacitet. Att bygga upp en bred egen forskningskapa- citet är en viktig förutsättning för utveckling. Det är viktigt att forskningen inte begränsas till att svara på frågor som aktualiseras bara av bistånd, utan att det akademiska samarbetet får utvecklas kring alla lokala problemformuleringar. 
  
 Teknologisk kunskapsöverföring 
 . Allmänt finns ett stort behov av både tekniskt samarbete med och överföring av teknologiskt kun- 
 240 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 nande till utvecklingsländerna (Kapitel 5). Det finns ett flertal vik- tiga teknologiområden där svenskt kunnande och svenska produk- ter ligger långt framme. Väl kända områden är  
 informations- och kommunikationsteknologi (ICT), miljöteknik och bioteknik  
 liksom  
 utvinning och sparande av vatten och energi 
 . Sida har under en följd av år metodiskt byggt upp ett kunnande både vad gäller ren kapa- citetsutveckling – i form av institutioner, metodutveckling, utbild- ning av personal etc. – men också vad gäller innovativa projekt på olika områden. Svenskt bistånd har också gjort viktiga insatser när det gäller att skydda och utveckla naturresursbasen i många ut- vecklingsländer. Som exempel kan nämnas markvårdsprogram, stöd till marin forskning och skydd av känsliga kustområden samt olika program för ett hållbart utnyttjande av skogsråvaran. Väsentlig uppmärksamhet har även ägnats åt problem i samband med moder- niseringsprocessen, typ miljöekonomi, industriella föroreningar, energi och transporter etc. Ett allvarligt problem i många regioner är bristen på färskvatten. Här har Sverige speciell kompetens och erfarenhet via Stockholm International Water Institute (SIWI) och Stockholm Water Conference. Sverige har också lång erfarenhet och stort kunnande kring  
 väg- och brobyggande  
 under olika förut- sättningar runt om i världen, liksom utvecklandet av speciell teknik för utvecklingsländernas  
 jordbruk  
 och  
 livsmedelsförsörjning 
 . 
 Kommittén vill understryka att det inte bara handlar om att överföra befintlig teknik utan också om att genom biståndet sti- mulera forskning och produktutveckling speciellt avsedd för ut- vecklingsländernas behov. Den snabba teknikutvecklingen gör det fullt möjligt för de fattigaste länderna att – med rätt stöd – få möj- lighet att "hoppa över" vissa steg i utvecklingsprocessen och gå di- rekt på tekniker som är ekonomiskt och/eller miljömässigt effek- tiva. Ett tydligt exempel är mobiltelefoni i stället för konventionell telefoni. Utifrån miljö- och klimatsynpunkt kan stora vinster göras om tekniksprång uppmuntras, framför allt inom sektorerna energi och transporter. 
 Informations- och kommunikationsteknologi (ICT)  
 34 
 .  
 Att stödja utveckling av ICT är viktigt av minst tre skäl. Den nya ekonomin är helt uppbyggd kring ICT. Länder som inte satsar på att stärka denna kapacitet blir snabbt marginaliserade i fråga om ekonomi och handel. Många utvecklingsländer och företag i dessa länder kan också utveckla nischkompetens med hjälp av denna teknologi. ICT 
  
 34  
 Förslag till hur man i biståndet kan utnyttja ICT återfinns i Accascina, 2001a och 2001b. 
 241 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 kan slutligen utnyttjas offensivt i ansträngningarna att minska fat- tigdomen. 
 Uppbyggnaden av ett informations- och kommunikationssystem i samhället är beroende av tekniskt kunnande och tillgänglighet till relevant teknologi. Det finns stora behov att förmedla kunskaper kring hur länder skall strukturera systemet, hur regelverk skall konstrueras och vad statens uppgifter skall vara. Vidare behövs stöd för kapacitetshöjande åtgärder inom administrationen och inom den högre utbildningen. Den mest betydelsefulla insatsen torde dock vara att medverka till en ändamålsenlig lagstiftning och stödjande politik. 
 Stöd till utveckling av  
 ICT-baserade 
  tillämpningar har blivit allt mer aktuell. Det finns en stor potential i olika former av lokalt an- passade  
 ICT-verktyg 
  inom utbildning, hälsovård, småföreta- gande, jordbruk, samhällsinformation m.m. För att denna typ av satsningar skall få effekter för hela nationer och breda befolknings- grupper krävs en avsevärd utbyggnad av infrastrukturen. Sverige kan bidra med erfarenheter från bildandet av en reglerings- myndighet, ge stöd för utvecklandet av nya finansierings- mekanismer och uppbyggnad av landsbygdsbaserad ICT- infrastruktur samt bistå vid införandet av nationella  
 ICT-strategier. 
  
 Sverige bör stödja tanken på att varje by i ett utvecklingsland borde ha tillgång till Internet och verka för att detta ska förverkli- gas i ett antal samarbetsländer före år 2005. 
  
 6.5.2 
  
 Att stödja demokrati, offentlig förvaltning och jämställdhet. 
  
 Starka parlament 
 . Det är viktigt att stärka parlamentens roll, som motkraft till den presidentmakt som i många utvecklingsländer knappast kan betecknas som demokratiutvecklande. Här vill kom- mittén understryka att de resurser som ställts till förfogande för de svenska partierna, via de partinära organisationerna, att ta upp sam- arbete med partier i utvecklingsländerna liksom riksdagens bilate- rala samarbete med vissa parlament är av stor betydelse. 
  
 Lokal demokrati 
 . Sverige ligger långt framme när det gäller den lokala (kommunala) beslutanderätten med en långt driven decent- ralisering av beslutsfattandet till lokal nivå. Det finns också redan idag många intressanta exempel på lokalt utvecklingssamarbete genom vänorter och s.k. twinning liksom utvecklingssamarbete 
 242 
 SOU 2001:96 Biståndets roll 
 via kommunförbundets och landstingsförbundets gemensamma organ SALA/IDA. 
  
 God offentlig förvaltning 
 . Några av de viktigaste faktorerna för god utveckling i ett land är att öka kapaciteten i demokratiska institutioner som kan styra landet, värna rättssamhället samt be- vaka landets intressen i internationella fora. På dessa områden finns det många exempel på framgångsrikt samarbete mellan svenska institutioner och organisationer, på såväl statlig som lokal nivå. Kommittén har funnit att det finns ett starkt stöd för ytterligare svenska satsningar inom detta område. 
  
 Starka folkrörelser.  
 De har betecknats som något typiskt svenskt, som är bärande för vår demokrati och en idé viktig att förmedla till länder som skall utveckla sin demokrati. Kommittén delar denna uppfattning, och konstaterar att folkrörelsetanken har varit bärande när biståndet genom de enskilda organisationerna fått en allt större andel av biståndsbudgeten under de senaste årtion- Mclaughlin. 
  
 Strävan efter  
 jämställdhet mellan kvinnor och män  
 är en förut- sättning för rättighetsperspektivet men är också i sig en starkt pådrivande faktor för utvecklingen. Detta framhålls på många stäl- len i betänkandet. Det är ingen tvekan om att Sverige kan driva frå- gor om jämställdhet med stor auktoritet och stort internationellt förtroende. Att öka jämställdheten mellan könen är också ett av de övergripande internationella utvecklingsmålen. 
  
 Öppenhet och korruptionsbekämpning 
 . De nordiska länderna – med sin öppenhetsprincip i form av offentlighet och insyn i sam- hällsförvaltningen och yttrandefrihet i tal och skrift – är de länder som är mest framgångsrika vad gäller korruptionsbekämpning, en- ligt alla jämförande undersökningar. Just korruptionen är ett av de största hindren inte bara för utveckling, utan också för ett förtro- endefullt samarbete och för biståndsviljan. Kommittén vill särskilt peka på vikten av att rättssystemet är fritt från korruption som en förutsättning för skyddet av de mänskliga rättigheterna. 
  
 Ombudsmannafunktionen.  
 Ombudsman har blivit ett internatio- nellt begrepp för en institution och arbetsmetod som skall slå vakt om den enskilda människans rättigheter. Kommittén anser att Knapp kan bidra med breda erfarenheter av denna funktion i många utvecklingsländer. 
 Skatteuppbörd, folkbokföring och revision.  
 I en ekonomi som ut- vecklas och ger tillväxt är det viktigt att ha ett fungerande skattesy- stem och uppbörd. Det är en förutsättning för att ett land på sikt 
  
 243 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 skall bli oberoende av bistånd. Ett effektivt och rättssäkert skatte- system förutsätter också ett fungerande system för t.ex. folkbokfö- ring. Här har Sverige lång erfarenhet att dela med sig av. 
  
 Statistik.  
 Tillförlitligt statistiskt underlag är en god grund för både beslutfattande och opinionsbildning. Statistisk information är definierad som en global nyttighet (4.1). Ur jämställdhetsperspek- tiv har det, bland annat i samband med FN:s kvinnokonferenser, rests krav på mer och bättre statistik som redovisar könsskillnader. 
 Sysselsättningspolitik och relationer på arbetsmarknaden.  
 Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom strävan efter en fredlig och konstruktiv samverkan mellan arbetsmarknadens parter är in- ternationellt kända svenska tillgångar. 
  
 Handel.  
 Sverige har som litet handelsberoende land lång erfaren- het av såväl betydelsen av en öppen handel för ett lands utveckling liksom uppbyggnaden ev. den institutionella strukturen kring en väl fungerande utrikeshandeln. Det svenska biståndet till de multi- laterala organisationernas verksamhet på handelsområdet har mångdubblats under senare år. Denna ökning har emellertid skett från mycket låga nivåer och insatserna kommer att behöva öka ytterligare. Detsamma gäller det bilaterala biståndet för att stärka utvecklingsländernas deltagande i världshandeln och i det multilaterala handelssystemet 
 35 
 . 
  
 Regionalt samarbete 
 . De nordiska ländernas långa samarbete inom kultur, vetenskap, handel och den fria rörligheten på den nordiska arbetsmarknaden etc. bör vara en god grund för att förmedla erfarenhet och kunskap till regioner vars samarbete är under utveckling. På annat håll i betänkandet pekar vi på att EU har ett stort ansvar att backa upp regionala samarbetssträvanden. Det nordiska samarbetet har dock en annan karaktär som möjligen skulle kunna vara mer relevant för en del regioner att dra lärdom och erfarenhet av. 
  
 6.5.3 
  
 Den enskilda människans rättigheter och säkerhet. 
  
 Barn.  
 Sverige har lång erfarenhet av en välutvecklad social- och familjepolitik i linje med FN:s barnkonvention både vad gäller för- valtning och praktiskt socialt arbete. I utvecklingsländer där större delen av befolkningen består av barn och ungdomar blir fokusering på barnens rättigheter och behov en förutsättning för utvecklingen. 
  
 35  
 Arhan, 2001 och Murphy, 2001 
 244 
  
 SOU 2001:96 
  
 Biståndets roll 
  
 Sverige bör fortsätta att lyfta fram barns villkor, främja deras möj- ligheter och visa på metoder för deras deltagande och bidrag till förändring. 
  
 Människor med funktionshinder 
 . Svensk handikappolitik håller på att utvecklas från att ha varit en omsorgsfråga till att vara en rättig- hetsfråga. FN har fastställt standardregler för att tillförsäkra män- niskor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Med ett rättighetsperspektiv måste detta synsätt få ännu större genom- slag också i Sveriges internationella agerande och i dialogen med utvecklingsländerna. 
  
 Hälsa.  
 Liksom utbildning är hälsa ett av de självklara områden där praktiskt taget alla större biståndsgivare i dag engagerar sig. Kommittén utgår från att Sverige även fortsättningsvis kommer att engagera sig inom hälsosektorn, såväl bilateralt som i den globala kampen mot smittsamma sjukdomar m.m.  
 Massey/aids-problemet 
  är just nu den stora ödesfrågan som måste angripas från många ut- gångspunkter. Sverige har under  
 90–talet 
  deltagit aktivt i ansträng- ningarna internationellt att förebygga spridningen av hiv och också gjort insatser på landnivå för att stärka vården av de sjuka. I detta sammanhang är det angeläget att uppmärksamma det stora svenska kunnandet kring  
 sexuell och reproduktiv hälsa  
 och frågor kring  
 sexu- alupplysning och familjeplanering 
 . Den svenska mödra- och barnhäl- sovården har varit framgångsrik i att minska barnadödlighet och mödradödlighet (barnsängsdödlighet). Dessa båda områden tillhör också de övergripande internationella utvecklingsmålen (avsnitt 2.3.4). Här finns alltså anledning att tro att Sverige ännu mer aktivt skulle kunna bidra till måluppfyllelsen genom kunskapsöverföring och forskningssamarbete. 
 Alkohol och droger som utvecklingshinder 
 . Historiskt sett har alkoholbruket i Sverige varit ett utvecklingshinder. Insikten om detta gör att vi tillsammans med de nordiska länderna, till skillnad från t.ex. övriga Europa, betraktar alkoholbruket som en folkhäl- sofråga av stor vikt. Redan i dag pågår en utvecklingsrelaterad forskning på detta område i Sverige, och kommittén understryker därför vikten av att dessa insikter och kunskaper involveras i ut- vecklingssamarbetet. Även denna fråga har stor bärighet på kampen mot hiv/aids. 
  
 Mainstreaming/integration.  
 Sverige har under de senaste årtion- dena strävat efter att vissa synsätt och intressen skall genomsyra hela det politiska beslutsfattandet och verkställandet, för att ga- rantera att rättighetsperspektivet och kravet på hållbar utveckling 
 245 
  
 Biståndets roll 
  
 SOU 2001:96 
  
 skall få genomslag. Omvänt torde det vara så, att när rättighetsper- spektivet alltmera vinner mark i fattigdomsbekämpningen så kom- mer utvecklingsländernas önskan att ta del av erfarenheter och kunnande på dessa områden att öka. 
  
 6.5.4 
  
 Slutsatser 
  
 Sammanfattningsvis menar kommittén att följande områden kom- mer att vara viktiga svenska profilfrågor inom biståndet. 
  
 Y  
 Kunskapsöverföring genom insatser för utbildning, inte minst vuxenutbildning. 
  
 Y  
 Forskningssamarbete för utvecklande av utvecklingsländer- nas egen forskningskapacitet. 
  
 Y  
 Teknologisk kunskapsöverföring och produktutveckling med särskild inriktning på miljö, energi, transporter, vatten och ICT. 
  
 Y  
 Sverige bör verka för att varje by i ett antal av de långsiktiga samarbetsländerna har tillgång till Internet till år 2005. 
  
 Y  
 Kapacitet för god offentlig förvaltning genom byggande av effektiva demokratiska institutioner och rättssamhällen som bygger på öppen redovisning och insyn. 
  
 Y  
 Stöd till folkrörelsearbete, flerpartisystem och utvecklandet av den lokala demokratin. 
  
 Y  
 Näringslivssamarbete för att utveckla utvecklingsländernas egna näringsliv. 
  
 Y  
 Samarbete kring arbetsmarknadsfrågor. 
  
 Y  
 Hälso- och socialfrågor med speciell betoning på sexuell och reproduktiv hälsa samt alkohol och droger. 
  
 Y  
 Jämställdhet mellan kvinnor och män. 
  
 Y  
 Barns och funktionshindrades rättigheter och möjligheter. 
 246 
 7 Aktörer med nya roller 
  
 7.1 
  
 Ökade behov av utvecklingsfinansiering 
  
 Minskande biståndsflöden och stagnerande samt geografiskt starkt differentierade privata flöden har ökat behovet av att finna  
 nya former av utvecklingsfinansiering 
 . Det finns en växande enighet kring uppfattningen att finansieringen måste komma från en mängd olika källor, men att den interna resursmobiliseringen i utvecklingsländerna utgör basen. Ökat sparande kommer att spela en allt viktigare roll i takt med ländernas ekonomiska utveckling. Biståndet är ett viktigt komplement i denna process. Därtill behövs ökade privata flöden i form av utländska direkt- och portföljinve- steringar. Ökad handel är också avgörande för utvecklingsländers möjlighet att generera egna resurser för sin utveckling. Remitte- ringar från exilboende är en allt viktigare inkomstkälla, som nämnts i avsnitt 3.1.5. 
 En annan betydelsefull finansieringsform utgörs av  
 skuldlindring 
 . Skuldavskrivning har blivit en viktig fråga i den allmänna debatten och opinionsbildningen för en rättvisare värld. Frågan har drivits av många folkrörelser bland annat genom Jubel 2000. 
 Nya innovativa finansieringslösningar behöver också övervägas.  
 Privata stiftelser  
 står idag för en stadigt ökande andel av internatio- nella utvecklingsinsatser. Ett antal unika partnerskap mellan när- ingslivet och den offentliga sektorn har vuxit fram under de senaste åren, t.ex. den globala alliansen för vaccin och immunisering (GAVI). Det behövs dock mer kunskap om vilka komparativa för- delar de olika aktörerna har, hur aktiva de skall vara i olika skeden i processen samt hur styrningen av finansieringens användning skall organiseras. 
 Andra  
 förslag  
 på nya finansieringslösningar är internationell  
 beskattning  
 i olika former. Ett flertal olika skattebaser har diskuterats som skatt på kolutsläpp, avgift på internationell luft- 
 247 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 transport eller skatt på internationella valutatransaktioner, den s.k. Tobinskatten (avsnitt 4.1.3). 
 För att generera ökad finansiering för utveckling måste nya re- surser identifieras och de olika existerande resurskällorna samverka bättre. Därför finns det också behov av att  
 se över systemfrågorna  
 och hur det internationella ekonomiska systemet är strukturerat. Frågans betydelse understryks av att en internationell konferens om utvecklingsfinansiering kommer att äga rum i Mexiko i mars 2002. Konferensen är unik i så motto att den förutom FN:s med- lemsstater och de multilaterala aktörerna (FN, Världsbanken, IMF, WTO etc.) också kommer att samla privata företag, banker, en- skilda organisationer m.fl. för att gemensamt behandla finansie- ringsfrågan. 
 Sverige har länge varit internationellt aktivt för att finna nya former av finansiering för utvecklingsändamål. Ett särskilt finansie- ringsprojekt har bl.a. pågått inom utrikesdepartementet sedan 1998, där ett flertal internationellt uppmärksammade studier om finansiering av det multilaterala systemet tagits fram. Dessutom har Sverige intagit en ledande roll i förberedelserna inför den interna- tionella konferensen om utvecklingsfinansiering (FfD). 
 För att en ökad utvecklingsfinansiering skall bidra till minskad fattigdom krävs ett effektivt och väl fungerande multilateralt system. FN, EU och de internationella finansiella institutionerna utgör centrala kanaler för tillförsel av resurser och för deras effek- tiva användning. Samtidigt bör Sverige i samarbete med andra lika- sinnade länder ta  
 initiativ till nya former  
 för kraftigt utökade resursöverföringar till utvecklingsländerna. Förslag om att inrätta en fond som IMF och Världsbanken skall hantera har nyligen förts fram av den brittiska regeringen. Fonden föreslås omfatta ett årligt bidrag på 50 miljarder  
 US-dollar 
  och syfta till att främja uppfyllan- det av de internationella utvecklingsmålen till år 2015. Tanken är att medlen skall vara kopplade till precisa och bestämda krav på ut- vecklingsländerna vad avser åtgärder mot korruption, för transpa- rens, demokrati och främjande och respekt för mänskliga rättighe- ter. 
 248 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 7.1.1 
  
 Förslag 
  
 Y  
 Det svenska biståndet bör nå 1 procent av BNI senast år 2005.  
 Y  
 Sverige bör aktivt arbeta för ökat internationellt bistånd och för 
 att FN:s 0,7 procentmål uppnås av fler länder samt uppmuntra nya former av utvecklingsfinansiering, framförallt inom EU och i bilaterala kontakter med andra  
 OECD-länder. 
  Särskild uppmärk- samhet bör ägnas finansiering av globala nyttigheter. 
  
 Y  
 Sverige bör, tillsammans med andra likasinnade länder, ta initiativ till nya former för kraftigt utökade resursöverföringar till utveck- lingsländerna. 
  
 Y  
 Sverige bör verka för snabbare och mer kraftfulla internationella skuldavskrivningar för de fattigaste och mest skuldtyngda län- derna. Det svenska biståndet till skuldavskrivningar bör öka i en- lighet med det internationella  
 HIPC-initiativet 
  och bilateralt gent- emot enskilda länder. 
  
 7.2 
  
 De multilaterala organisationerna 
  
 7.2.1 
  
 Utvecklingshänsyn inom samliga politikområden 
  
 I en alltmer globaliserad värld växer behovet av starka, trovärdiga, effektiva och universellt legitima internationella organisationer. Många delar av det multilaterala systemet är emellertid splittrade med  
 oklara roller  
 och mandat mellan olika organisationer. Systemet i dess helhet är underfinansierat både med hänsyn till de globala uppgifterna och de faktiska krav som medlemsländerna ålägger organisationerna. Det är i vissa delar ineffektivt med stora tunga byråkratier och otidsenlig eller bristande personalkompetens. Reformer är således nödvändiga för att åstadkomma ökad effekti- vitet. Det multilaterala systemets legitimitet är dessutom ifrågasatt av vissa utomstående aktörer. 
 Mandaten och förutsättningarna skiljer sig markant åt mellan de olika organisationerna. Inom ramen för ursprungliga stadgar har stor kraft under senare år lagts på reformering och effektivisering av det multilaterala systemet. 
 FN har, med sin  
 globala legitimitet  
 - ett land, en röst - och kopp- lingen mellan politiskt mandat och ekonomiskt ansvarstagande, en unik roll att spela. Finansiella svårigheter har dock begränsat orga- nisationens möjligheter att agera. Att finansieringen sker på frivillig basis komplicerar bilden och motverkar långsiktighet och hållbara 
 249 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 lösningar. I syfte att effektivisera FN:s verksamhet behöver refor- mer genomföras avseende FN:s och fackorganens styrelsearbete, ledningskultur, inklusive rekrytering av personer på chefsnivå. 
 Tilltron till FN har emellertid stärkts under senare tid och FN står nu starkare än tidigare. Framsteg har gjorts i reformarbetet och samordningen inom  
 FN-systemet 
  har förbättrats. FN:s  
 världskon- ferenser  
 inom utvecklingsområdet under  
 1990-talet 
  har haft stor betydelse för att skapa global enighet om hållbar utveckling med fattigdomsbekämpning som övergripande mål. De två konferen- serna under 2002 om utvecklingsfinansiering och hållbar utveckling (WSSD) blir viktiga för länders och organisationers fortsatta arbete för global utveckling. Konferenserna får dock inte bli självändamål i sig. Det viktiga är att deras resultat blir genomförda. På svenskt initiativ driver EU linjen att nya former skall utvecklas för uppföljning av världskonferenserna. 
 FN har varit framgångsrikt i sitt  
 normativa arbete  
 att fastställa globala mål och formulera konventioner om exempelvis mänskliga rättigheter. Organisationen har däremot kritiserats för att ägna för mycket tid och resurser åt verksamhet som andra möjligen kan sköta bättre och som den inte ursprungligen var avsedd för. Vissa bedömare menar att FN bildades för att övervaka världshändelser, men inte för att driva bistånds- och utvecklingsprogram 
 1 
 . 
 Det har funnits en  
 misstro mot FN:s bistånd  
 inom delar av givar- samfundet. Avsevärda neddragningar i bidragen från ett antal cen- trala biståndsgivare har gett upphov till allvarliga finansiella kriser i flera organ, som FN:s utvecklingsprogram, UNDP. UNDP är dock ett organ som gått från kris till återhämtning och nu åter anförtros ledande uppdrag inom världssamfundet. UNDP har en roll och potential som bör kunna utnyttjas mer vad gäller såväl samordning av biståndsgivarna som samarbetet mellan de rika län- derna och utvecklingsländerna. UNDP:s möjligheter att företräda de fattiga ländernas intressen bör även stärkas. 
  
 De  
 internationella finansiella institutionerna 
 , IMF, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna, lider inte av motsvarande resursbrist. De har en unik ställning genom sin finansiella resurs- mobilisering och sin globala utvecklingskunskap. Den traditionella långivningen har ändrat karaktär från infrastruktur till fattigdoms- inriktade insatser. Dessutom har institutionerna alltmer kommit att utvecklas till rådgivningsorgan som ger stöd till kapacitetsupp- 
  
 1  
 Logan, F., 2001b 
 250 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 byggnad, institutionell utveckling, kunskapsöverföring och tillhan- dahållande av regionala och globala nyttigheter. 
 Däremot har de finansiella institutionernas mandat ifrågasatts från flera håll med krav på förändringar. Somliga anser att de inte längre behövs i en värld där alltmer finansiering kanaliseras via pri- vata källor. Andra menar att de tar för liten hänsyn till sociala och miljömässiga aspekter i sin verksamhet, liksom att de bör utgå från demokrati och mänskliga rättigheter i sitt arbete. Institutionerna har också kritiserats för att vara  
 odemokratiskt uppbyggda  
 i sin styr- ning med medlemsländernas relativa röststyrka baserad på främst ekonomiska grunder. Dessutom behöver bankerna bredda sitt utbud av produkter och tjänster för att svara mot framväxande efterfrågan från låntagarna. Hit hör krav på ökad prisdifferentiering, höjd andel gåvofinansiering samt en ökad roll vad gäller finansiering av globala nyttigheter. 
 Interna reformer och ökande öppenhet har allt mer präglat orga- nisationernas arbete under senare år.  
 Världsbanken  
 har genomgått en grundläggande förändring mot  
 fokus på fattigdomsminskning 
 . Verksamheten har i stor utsträckning decentraliserats till låntagar- länderna och program för skuldlindring har påbörjats. Banken har också tagit flera initiativ för att förbättra samordningen mellan givarna och för att biståndsgivarnas verksamhet skall bygga på utvecklingsländernas egna strategier och planer för fattigdoms- minskning. 
 Allmänt sett behövs ett integrerat synsätt för att öka förståelsen för sambanden mellan olika ekonomiska, sociala, miljömässiga och andra faktorer som påverkar utvecklingen. Den existerande upp- delningen av de multilaterala institutionerna på enskilda sakfrågor förmår inte skapa de  
 integrerade lösningar som krävs 
 . En fortsatt koncentration på enskilda sakområden leder till suboptimala lös- ningar. Arbetet borde struktureras kring att finna allsidiga lös- ningar på de viktigaste problemen, snarare än att utgå från den funktionella uppdelning som nu råder. Det händer t.o.m. att regeringar får motstridiga råd från olika internationella organisa- tioner. 
 Samordningen mellan de olika organens verksamhet behöver stärkas och flera organisationsöverskridande arbetsgrupper för spe- cifika frågor bildas. Det vore önskvärt med en gemensam plattform som alla organ kan relatera sitt eget arbete till. En sådan bas börjar ta form genom tillkomsten av nationella fattigdomsstrategier i utvecklingsländer,  
 FN-systemets 
  UN Development Assistance 
 251 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 Framework och Världsbankens Comprehensive Development Framework. 
  
 Ansvarsfördelningen  
 mellan utvecklingsbankerna och  
 FN-syste- 
  met är en central fråga. Varje organisation har väl upparbetade ver- tikala kanaler med mottagarländer och bilaterala samfinansiärer. Däremot har den horisontella integrationen mellan de multilaterala organisationerna varit mycket svag. Flera organisationer är dessutom verksamma inom samma ämnesområden. Klarare ansvarsfördelning och bättre samordning bör bidra till att ineffektivt dubbelarbete undviks. Huvudansvaret för att förbättra samordningen ligger på medlemsländerna själva. En starkt bidragande orsak till den oklara ansvarsfördelningen beror förmodligen på att organisationerna har olika huvudmän i medlemsländerna. Dessa är ofta inte samordnade sinsemellan. Det är exempelvis inte ovanligt att enskilda länder har olika uppfattningar i samma fråga i olika organisationer. Det är medlemsländerna som slutligen bestämmer vad de olika institutio- nerna skall göra. 
 En förbättrad  
 samordning  
 kan dock skönjas. Samarbetet mellan FN och Världsbanken har utvecklats mycket inom områden som konflikthantering och hiv/aids. Processen inför den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering har även lett till ett när- mande mellan  
 FN-organen 
  och Wright  
 Woods-institutionerna 
  (IMF och Världsbanken). 
 EU är FN:s största finansiär, men det saknas etablerade former för ett närmare  
 samarbete mellan FN och Europeiska kommissionen 
 . Samarbetet bör kunna förbättras efter det att Rådet nyligen antagit ett antal slutsatser rörande formerna för samarbetet och dess finan- siering utifrån ett meddelande från Europeiska kommissionen 
 2 
 . För närvarande diskuteras också om medel ur EG:s budget skall kunna kanaliseras som grundbidrag till FN:s arbete, utöver de nationella bidragen från EU:s medlemsländer. 
 Förutsättningarna för ett närmare samarbete mellan  
 EU och Världsbanken  
 har förändrats sedan det kalla krigets slut. Grunden för detta samarbete har lagts genom att ett antal östeuropeiska län- der blivit medlemmar i banken och även sökt medlemskap i EU. En formell samordningsgrupp har bildats för ändamålet. Samarbetet omfattar även finansiering i olika utvecklingsländer samt utveckling av policies. 
  
 2  
 Europeiska kommissionen, 2001 
 252 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 7.2.2 
  
 Globala nyttigheter 
  
 De omfattande skillnaderna mellan olika globala nyttigheter talar för att  
 olika typer av institutionella lösningar  
 behövs för olika nyt- tigheter. Varje sakfråga måste bedömas utifrån sina egna meriter. Utifrån ett integrerat synsätt på globala problem går det inte på förhand att bestämma vilka internationella organisationer som skall bära huvudmannaskapet för olika nyttigheter. Ökad beredskap bör även finnas för mer samverkan mellan privata och offentliga aktörer kring olika frågor, vilket är fallet redan idag inom t.ex. hälsoområ- det och  
 ICT-området. 
  
 Existerande mekanismer och institutioner för att handha och lösa gemensamma globala problem är fortfarande outvecklade. Det saknas dessutom institutioner för ett växande antal frågor och många av de befintliga institutionerna är dåligt samordnade. 
 Vid en tänkt  
 arbetsfördelning  
 mellan olika aktörer för att produ- cera globala nyttigheter kan man skilja mellan sådana som arrange- rar produktionen globalt, sådana som stödjer lokala aktiviteter för försörjningen av nyttigheterna (kapacitets- och kunskapsuppbygg- nad, utveckling av institutioner) och sådana som finansierar pro- duktionen. Enligt ett förslag till fördelning skulle FN och de regi- onala organisationerna kunna utgöra det institutionella ramverket och spela en nyckelroll i att arrangera produktionen av nyttighe- terna. De internationella finansiella institutionerna borde tillsam- mans med utvecklingsländerna stå för stödet till uppbyggnad av lokal och nationell kapacitet. Höginkomstländerna skulle då till- sammans med FN och finansieringsinstitutionerna svara för finan- sieringen 
 3 
 . 
  
 7.2.3 
  
 Bistånd 
  
 Sverige kanaliserar årligen cirka 30 procent av det totala biståndet genom multilaterala organisationer, en andel som motsvarar ge- nomsnittet för DAC:s medlemsländer. Andelen har inte förändrats sedan Sverige trädde in som medlem i EU 1995. FN:s ekonomiska och sociala verksamhet tar ungefär hälften av anslaget till de multi- laterala organisationerna i anspråk medan en tredjedel går till de internationella finansieringsinstitutionerna. 
  
 3  
 Zimmerman och Sagasti, 2001 
 253 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 Sverige har under de senaste åren aktivt verkat för att bredda organisationernas agenda, förmå dem att fokusera på fattigdoms- bekämpning och att lyfta in hänsyn till miljö och jämställdhet i sitt arbete. Tillsammans med de nordiska länderna har Sverige också arbetat för att reformera styrningen och ledningen av  
 FN-organens 
  arbete, liksom förordat bättre koordinering av FN:s aktiviteter på fältet. 
 Förutom direkt svenskt stöd till de olika organisationernas bud- get och externa verksamhet förekommer samfinansiering av en- skilda projekt i stor omfattning. År 2000 uppgick samfinansie- ringen till 2,7 miljarder kronor. 
  
 7.2.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 De multilaterala organisationerna spelar en viktig roll för utveck- lingen i utvecklingsländerna. Verksamheten kan antas öka i bety- delse till följd av ökade krav på förbättrad givarsamordning, har- monisering av givarnas procedurer, nya krav på finansiering av glo- bala nyttigheter liksom samstämmighet i de rika ländernas politik- utformning för att bidra till minskad fattigdom. 
  
 Y  
 Reformarbetet inom  
 FN-institutionerna 
  bör i första hand inriktas på effektivisering av styrelsearbetet och ledningsstrukturen. Sverige bör aktivt verka för att Ochoa roll att företräda de fat- tiga ländernas intressen stärks. 
  
 Y  
 Kommittén anser att de multilaterala organisationerna bör bedriva en så samordnad och samstämd politik som möjligt. Det gäller såväl inom organisationerna som mellan organisationers olika verksamhetsområden. Ledande organisationers verksamhet inom exempelvis områdena handel, miljö och utveckling måste vara koherent. 
  
 Y  
 Samordningen mellan de multilaterala institutionerna bör utgå från utvecklingsländernas egna prioriteringar och planer för fattig- domsminskning. Med utgångspunkt från organisationernas olika mandat bör utvecklingsländerna själva bestämma vilka organisa- tioner de önskar samarbeta med. Länderna bör även svara för den lokala samordningen mellan bilaterala och multilaterala givare. 
  
 Y  
 Kommittén anser att det svenska stödet till och via de multilaterala organisationerna bör spela en betydelsefull roll. Denna torde komma att öka i samband med en gradvis övergång till ett generellt budgetstöd i det landdestinerade biståndet och ett 
 254 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 utökat finansiellt stöd till globala nyttigheter. Ett ökat utnyttjande av de gemensamma multilaterala kanalerna ligger också i linje med strävan att förbättra samordningen av biståndet till enskilda länder samt som ett uttalat stöd till den multilaterala tanken. 
  
 7.3 
  
 Europeiska Unionen 
  
 Den Europeiska Unionen (EU) är en stark och viktig aktör på den globala arenan som avsätter betydande resurser för utvecklingsar- bete. Organisationen har anslutit sig till de internationella utveck- lingsmålen (millenniemålen) och slutsatserna vid de olika FN- konferenserna. Biståndet har emellertid under lång tid präglats av bristande effektivitet och koherens. 
 EU har många styrkor, där de viktigaste kan anses vara följande: 
  
 N  
 EU är en stor internationell aktör med världens största marknad. Den inre markanden utgör 370 miljoner invånare och är den vikti- gaste handelspartnern för flertalet utvecklingsländer. 
  
 N  
 EU är världens största biståndsgivare och finns representerad i fler utvecklingsländer är någon annan. 
  
 N  
 EU har ett särkilt handels- och utvecklingsavtal med 77 utveck- lingsländer i Afrika, Västindien och Stilla havsområdet 
 4 
 . 
  
 7.3.1 
  
 Brister i EU:s politik 
  
 I detta betänkande har flera gånger konstaterats att man inte kan bekämpa fattigdom enbart med bistånd. Det behövs en samverkan med andra politikområden. Den Europeiska Gemenskapen (EG) 
 5  
 och EU har ett regelsystem som ger medlemsstaterna möjlighet att tillsammans formulera, främja och kombinera idéer, värderingar och aktiviteter inom en rad olika politikområden och detta gent- emot en rad olika länder och fora. Potentialen för en  
 sammanhållen politik  
 där olika områden samverkar är alltså stor till exempel inom handelspolitiken samt vad beträffar konfliktförebyggande åtgärder och demokratiseringsinsatser. Gentemot ansökarländerna har EU 
  
 4 
  
 Cotonou-avtalet 
  
 5 
  
 EG betecknar gemensamma frågor inom unionen. De gemensamma  
  
 EG-frågorna 
  vilar på vad som kallas första pelaren inom EU, vilket bl.a. gäller fri rörlighet av varor, tjänster och kapital. I huvudsak hör utvecklingssamarbetet till första pelaren. 
 255 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 också använt sig av ett brett register av åtgärder som alla verkar för samma mål 
 6 
 . 
 Kommitténs uppfattning är dock att det inom EU finns uppen- bara  
 brister i samstämmigheten  
 när det gäller utvecklingspolitik och fattigdomsbekämpning. Den mest uppenbara svagheten är bristen på koherens mellan handels- och jordbrukspolitiken och utvecklingspolitiken. Detta har också framförts till kommittén och i den allmänna debatten vid ett flertal tillfällen. Samtidigt som EU är den största biståndsgivaren så för unionen en handels- och jordbrukspolitik som är protektionistisk gentemot de varor där utvecklingsländerna kan vara konkurrenskraftiga. Som medlem i den Europeiska Gemenskapen deltar nu Sverige fullt ut i dess handels- och jordbrukssamarbete. Detta betyder att en bättre svensk politik för samstämmighet med utvecklingspolitiken måste drivas genom EU/EG. Omvänt betyder det att gemenskapens politik på detta område också är Sveriges. Handelsfrågorna behandlas också under kapitel 3 i detta betänkande Utvecklings- hänsyn inom samtliga politikområden. 
 Sverige måste verka för att ändra EU:s politik så att t.ex. jord- bruksvaror, fisk, tekoprodukter och lädervaror möter  
 mindre han- delshinder  
 på den europeiska marknaden. Utöver enstaka tulltoppar som drabbar känsliga varor måste vi avskaffa systemet med s.k. tulleskalering, dvs. tullen ökar med förädlingsgraden. Det är lätt att inse att det senare hämmar industriell utveckling i utvecklingslän- derna. Sverige påbörjade en reformprocess av jordbrukspolitiken och avvecklade våra tekorestriktioner åren före vårt inträde i EU. Med medlemskapet återinfördes en del av dessa skyddsåtgärder som direkt drabbar utvecklingsländernas förutsättning för utveck- ling 
 7 
 . 
 På jordbruks- och fiskeområdet har EU förutom importrestrik- tioner också kraftiga  
 bidrag till sina egna producenter 
 , vilket gör att deras produkter är kraftigt subventionerade. Det försvårar för ut- vecklingsländerna att sälja sina jordbruksprodukter på  
 EU-mark- 
  naden till konkurrenskraftiga priser. Dessutom exporteras över- skottet av de subventionerade europeiska jordbruksprodukterna i vissa fall till utvecklingsländerna, där dessa varor slår ut den inhemska marknadens varor. 
  
 6 
  
 Rice, 
  
  2001 
  
 7 
  
 Mkandawire, 2001 
  
 256 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 Ett viktigt steg mot en mer rättvis handelspolitik är det så kal- lade  
 EBA 
 8 
 -beslutet. 
  Genom detta skall  
 MUL-länderna 
  få  
 tull- och kvotafritt tillträde till den gemensamma marknaden  
 i EU. Även  
 Cotonou-avtalet 
  vittnar om insikten att bistånd inte är tillräckligt. Det är en uppföljning av liknande tidigare avtal,  
 Lomé-avtalet, 
  och innehåller både bistånds- och handelsåtaganden. Det har tagits väl emot av såväl Europaparlamentet som den svenska riksdagen. Avtalet skall bidra till ekonomisk och social utveckling, fattig- domsbekämpning och fred. Utökat samarbete med frivilliga organi- sationer och privata aktörer förutsätts också i avtalet. De 77 län- derna skall utveckla demokrati, rättssäkerhet och respekt för mänskliga rättigheter och eftersträva god samhällsstyrning och be- kämpa korruption. I avtalet ingår också möjligheten att avbryta samarbetet om inte dessa fundamentala villkor uppfylls. 
 Genom att resa hinder mot att utvecklingsländerna skall kunna dra nytta av den ökande globaliseringen på handelsområdet, mot- verkar EU möjligheten till utveckling på ett sätt som inte överens- stämmer med intentionerna i biståndet och de stora bistånds- anslagen. Lättnader på handelsområdet och en reformerad europeisk jordbrukspolitik skulle betyda mycket mera är biståndet för många utvecklingsländer. Det finns alltså en uppenbar  
 brist på utvecklingshänsyn  
 i handelspolitiken och jordbrukspolitiken. 
 En koherent politik försvåras också av att EU har så många instrument för sitt agerande på den globala arenan, varav en del styrs av medlemsstaterna själva eller genom ministerrådet och andra av kommissionen. Detta problem hänger samman med hela den komplicerade frågan om hur EU skall fatta och verkställa beslut. Kommittén har inte sett det möjligt att fördjupa sig i den problematiken. 
  
 7.3.2 
  
 Globala nyttigheter 
  
 Genom att EU:s politik spänner över så många områden, som alla på olika sätt syftar till att tillsammans lösa för Europas stater gemensamma problem, finns det naturliga skäl för EU att också engagera sig i de gemensamma globala problemen. 
 Med sina  
 betydande ekonomiska resurser  
 kan EU mycket aktivt medverka till produktionen av globala nyttigheter. Det finns redan 
  
 8  
 Everything but Arms 
 257 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 nu exempel på ett sådant politiskt och ekonomiskt engagemang i konfliktförebyggande arbete, krishantering, miljöfrågor och hälso- frågor. 
 Ett exempel är slutsatserna från toppmötet i Göteborg i juni 2001. De innebär en tydlig politisk markering av att unionens hållbarhetsstrategi, vilken är en del av EU:s förberedelser för världstoppmötet i Johannesburg, bör innehålla ett avsnitt om EU:s förhållande till övriga världen. Där framhålls också att  
 hållbar utveckling  
 bör göras till ett mål i utvecklingssamarbetet och i alla internationella organisationer. 
 Ett ökat samarbete med FN och Världsbanken skulle skapa för- utsättningar för ytterligare framsteg för den globala nyttan. Kom- mittén vill dock understryka att globala nyttigheter kan åstad- kommas även genom direkta insatser i ett utvecklingsland eller en region, eller genom samarbete med enskilda medlemsstater. 
  
 7.3.3 
  
 EU:s roll i internationellt utvecklingssamarbete 
  
 Beskrivning av  
 EG-biståndet 
  finns i avsnitt 6.3.3 
 Det har under senare år riktats  
 kritik mot Europeiska kommissionens  
 sätt att handha bistånds- och katastrofanslagen. Kritiken handlar bl.a. om bristen på måluppfyllelse, insyn, effektivitet och redovisning. Kommittén har tagit del av denna allvarliga kritik från många håll – bland annat från Storbritanniens parlament 
 9  
 och Sida. I den kritiken instämmer kommittén. 
 En  
 effektivisering  
 av  
 EG-biståndet 
  är en  
 nödvändig  
 förutsättning för att skapa förtroende hos såväl medlemsstater som samarbets- länder. Detta förtroende är i sin tur en förutsättning för god sam- verkan mellan rådet och kommissionen och för att EU skall kunna spela en viktig roll som samordnare för medlemsstaternas insatser. 
 Kommissionen har under 1999 och 2000 fattat  
 beslut  
 om  
 två viktiga  
 områden inom  
 EG-biståndet. 
  Det första gäller en enhetlig biståndspolitik som inbegriper alla utvecklingsländer, där de över- gripande målen skall vara ekonomisk och social utveckling, utveck- lingsländernas integrering i världsekonomin, fattigdomsbekämp- ning och att utveckla och förankra demokrati och mänskliga rättig- heter. Det andra gäller biståndsadministration och arbetsmetoder 
  
 9  
 The Effectivness of EC Development Assistance, www.publications.parliament.uk 
 258 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 som också är en del av den övergripande reformeringen av hela kommissionen. Den innehåller bl.a. en betydande delegering till fältorganisationen för biståndets del, mera regionala lösningar samt landspecifika strategier som skall underlätta och effektivisera age- randet. 
 I EG:s biståndsbudget finns, liksom i den svenska, ett anslag för  
 de enskilda organisationernas  
 samarbete  
 (EO-bistånd) 
  med det civila samhället i utvecklingsländerna. Även på detta område har kritik framförts beträffande den byråkratiska hanteringen. Många svenska organisationer avstår från att använda denna möjlighet, eftersom ansökningsförfarande, väntan på beslut och utbetalningar är så krångliga och tar så lång tid. Kommittén ifrågasätter om ens en reformerad kommission kommer att kunna hantera  
 EO-bistån- 
  det tillräckligt effektivt. Om så inte sker, vilket bör utvärderas i samråd med svenska enskilda organisationer, bör Sverige enligt kommitténs mening verka för att  
 EO-biståndet 
  i ökad utsträckning eller helt hanteras av respektive medlemsstat. Ett ytterligare skäl för detta är att de resurser som i dag går åt för att administrera ett antal paraply- och samordningsorganisationer för dessa enskilda organisationer i Europa skulle kunna gå till direkt bistånd. 
 Kommittén vill också understryka vikten av att EU  
 samarbetar med andra aktörer 
 . Samarbetet med FN och dess olika organ, fon- der och program har ökat på senare tid, liksom samarbetet med Wright  
 Woods-institutionerna. 
  Det vore enligt kommittén värde- fullt om kommissionen och medlemsländerna kunde enas om stra- tegier för samarbetet med de internationella organisationerna. 
 EU bör se det som självklart att  
 stödja och uppmuntra regionalt samarbete  
 mellan utvecklingsländer som ett sätt att främja fred, handel, kultur etc. Eftersom EU har stora resurser till sitt förfo- gande vill kommittén i detta sammanhang också peka på möjlighe- ten att understödja regionalt samarbete genom bistånd till de stora  
 infrastruktursatsningar  
 som kan bli nödvändiga för att en region skall kunna utveckla sitt samarbete. 
 259 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 7.3.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Den europeiska unionen har en uttalad vilja att vara med och ta ansvar för utveckling och fattigdomsbekämpning i resten av värl- den. Denna ambition måste självfallet välkomnas av Sverige, som i sin tur måste ta sitt ansvar som medlemsstat vid utformningen av denna politik. Kommittén menar att Sverige, med sin långa erfa- renhet av biståndsarbete och den respekt som detta arbete åtnjuter internationellt, har ett stort ansvar för att konstruktivt bidraga till en reformering av EU:s engagemang i utvecklingsfrågor. Det är anmärkningsvärt hur lite intresse som Sveriges regering och riksdag har visat dessa frågor under de sex år som Sverige varit medlem. 
  
 Y  
 Även inom EU måste behovet av en koherent politik uppmärk- sammas och innebära att man tar utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden. I första hand måste Sverige intensifiera sitt arbete med att driva fram en reformering av EU:s jordbrukspolitik och verka för en handelspolitik som inte missgynnar eller utestänger utvecklingsländernas varor på den europeiska marknaden. 
  
 Y  
 Med sina betydande penningmässiga resurser kan EU bli en viktig aktör i produktionen av globala nyttigheter, eftersom EU:s arbete spänner över så många områden och därmed kan påverka utvecklingen på olika sätt. Ett viktigt led i dessa stävanden är att stärka samarbetet mellan EU:s bistånd och FN:s fonder och program. Sverige bör fortsätta att vara pådrivande i den frågan - ett arbete som påbörjades under Sveriges  
 EU-ordförandeskap. 
  
 Y  
 Sverige bör noggrant följa och vara aktivt pådrivande i den nöd- vändiga reformeringen av EG:s utvecklingssamarbete och fortsätta att resa krav på bättre uppföljning av budget, resultatstyrning och rapporteringssystem. Skulle det visa sig att kommissionen under innevarande mandatperiod  
 (1999-2004) 
  misslyckas med att effek- tivisera sin administration bör Sverige ta initiativ till en diskussion om vilken arbets- och resursfördelning som bör råda mellan EU och medlemsstaterna, dvs. på allvar ta upp frågan om en återna- tionalisering av vissa biståndsresurser. 
  
 Y  
 Sverige bör tillsammans med Danmark, Nederländerna och Luxemburg, som alla uppnått målet att avsätta 0,7 procent av BNI till utvecklingssamarbete, verka för att alla  
 EU-länder 
  snarast når detta mål. 
 260 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 7.4 
  
 Näringsliv och arbetsmarknad 
  
 Det är alltmer uppenbart att engagemang och medverkan från alla aktörer krävs för uppfyllande av de internationella utvecklingsmå- len. En effektiv offentlig politik för att uppnå målen för PGU måste  
 använda  
 den kraft som  
 näringslivet  
 kan bidra med. Politiken måste också på ett genomtänkt sätt fastställa innehållet och grän- serna för näringslivets ansvar när det gäller att bidra till de övergri- pande målsättningarna. Nya vägar och metoder måste identifieras och prövas. 
 Företagens möjligheter att verka internationellt har kraftigt expanderat genom internationella avtal och nationell politik som baseras på övertygelsen att detta gynnar den ekonomiska tillväxten i världen. De  
 privata flödenas andel  
 av resursflödet till världens utvecklingsländer har  
 vuxit kraftigt  
 och är mångdubbelt större än de resurser som förmedlas via biståndet. En ökande andel av världens totala produktion sker i ett begränsat antal multinationella företag. De 200 största företagen i världen har idag en omsättning som motsvarar värdet på cirka en fjärdedel av världens totala produk- tion. 
 Näringslivets ställningstaganden har kommit att påverka norm- bildning, regelverk och genomförande i allt högre utsträckning. Deras ställningstaganden i olika frågor har stor betydelse för hur det globala regelsystemet utformas och styrs, samt hur det tolkas. Dagens globala institutioner, som skulle kunna ta över vissa av de funktioner som nationella stater övergett, är dock fortfarande relativt svaga och saknar effektiva sanktionsinstrument. Därmed blir  
 näringslivets egna ställningstaganden  
 allt viktigare när det gäller deras bidrag till att uppfylla de internationella utvecklingsmålen. 
  
 7.4.1 
  
 Näringslivet som partner 
  
 Ökad tillväxt  
 i utvecklingsländerna är en  
 avgörande faktor  
 för att uppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Ökat samarbete mellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet är därför en nödvändighet. Utvecklingen under  
 1970-talet 
  i Sydost- asien är ett illustrerande exempel på hur ökad tillväxt kan skapa möjligheter för utveckling och fattigdomsbekämpning. 
 Ett antal olika initiativ har tagits för att skapa ökade synergief- fekter mellan näringslivet, handelsfrämjande och utvecklingssamar- 
 261 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 bete. På initiativ av Asienstrategin 
 10  
 lanserade Sida ett särskilt pro- gram för att skapa finansieringsmöjligheter för svenska småföretag att investera och skapa affärsmöjligheter i Asien. Syftet med det s.k.  
 StartAsien-programmet 
  är att bidra till en effektiv överföring av kunskap och kompetens till de länder där Sida har näringslivs- program. Programmet inkluderar nu Indien, Sri Lanka, Bangladesh, Nepal, Bhutan, Thailand, Laos, Vietnam, Kambodja, Indonesien, Filippinerna, Kina och Mongoliet. Sida har vidare gjort en utred- ning om handel och miljö, vilken innehåller nya idéer om ökat sam- arbete mellan handelsfrämjande insatser och utvecklingssamarbetet. 
 Svenska företag som länge varit representerade i olika samar- betsländer besitter ofta ingående kunskaper och insikter om dessa samhällen. De har ofta även tillgång till värdefulla kontaktnät på andra nivåer än myndighetsnivån. Genom att redan på planerings- stadiet för olika insatser inbjuda företagens synpunkter kan förut- sättningarna för att projekten effektivt kan implementeras i sin givna miljö förbättras. Genom ett  
 integrerat synsätt  
 på utvecklings- samarbetet, där näringslivets resurser och kompetens finns med i processen redan från början, förstärks chanserna att genomföran- det av insatsen skall bli lyckosamt och att mål för flera olika poli- tikområden skall kunna uppfyllas samtidigt. Detta kan ske utan att man ger avkall på att biståndet endast skall finansiera insatser som kan motiveras utifrån det mål som kommittén föreslagit skall styra biståndsbudgetens användning. 
 Näringslivet har till utredningen framfört att man delar uppfatt- ningen att  
 mottagarländernas nytta  
 av det svenska biståndet skall utgöra den överordnade och  
 styrande principen  
 för svenskt biståndssamarbete. Ett utvidgat samarbete med näringslivet för att kartlägga behoven av och förutsättningarna för biståndsinsatser, skulle samtidigt kunna ge goda möjligheter att utveckla nya pro- dukter som är anpassade för fattiga länder och för fattiga männi- skor och är förenliga med ett socialt och etiskt ansvarstagande. Näringslivet har ett  
 stort kunnande  
 inom traditionella basnäringar, stor systemkompetens på många viktiga områden som energi, tele- kommunikationer, transporter, livsmedelsproduktion och miljöfrå- gor samt spetskompetens på många områden i den framväxande nya ekonomin. Detta är en unik, men inte tillräckligt använd, resurs i biståndet. I detta betänkande nämns som exempel tre 
  
 10  
 Ds 1998:61 
 262 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 potentiella områden – miljövänlig teknik, bioteknik respektive in- formationsteknik – där svenskt kunnande är konkurrenskraftigt. 
  
 7.4.2 
  
 Arbetsmarknadsfrågor 
  
 Kommittén konstaterar att ett fungerande och utvecklat näringsliv samt en internationell handel är av stor betydelse för ett lands utveckling och en viktig förutsättning för detta är en fungerande arbetsmarknad. 
 Arbetslivs- och arbetsmarknadsfrågor  
 bör därför vara naturliga delar vid utarbetande av landstrategier och i Sveriges samarbete med utvecklings- och programländer. I detta ligger stöd till ut- veckling av arbetsmarknadspolitik, arbetsförmedlingsservice, yr- kesutbildning och andra delar av arbetsmarknadens infrastruktur. 
  
 Det är samtidigt av vikt att stödja och stimulera en utveckling av fungerande partsrelationer på utvecklingsländernas arbetsmark- nad till gagn för näringslivet, handeln och löntagarna som därmed i förlängningen kan medverka till landets ekonomiska stabilitet. Respekten för de mänskliga rättigheterna i arbetslivet som utfor- mats inom FN och ILO är i detta sammanhang viktig att utveckla. 
  
 7.4.3 
  
 Näringslivets utvidgade ansvar 
  
 Företagens utvidgade roll och utrymme i den internationella eko- nomin har följts av krav att dessa nya möjligheter skall kombineras med en skyldighet för företagen, framför allt de stora multinatio- nella företagen, att också ta ett  
 ökat ansvar  
 för bl.a. sociala och miljömässiga effekter. Kraven har förts fram bl.a. i samband med omfattande protester vid internationella möten, i olika internatio- nella fora och i samband med konsumentbojkotter och kampanjer av olika slag. 
  
 Strålkastarljuset, när det gäller  
 uppfyllande av mänskliga rättighe- ter 
 , har traditionellt varit riktat mot regeringar, men det har i ökande omfattning också kommit att riktas mot företag. Det finns flera orsaker till att frågan om näringslivets ansvar för främjande av mänskliga rättigheter vuxit i styrka under de senaste åren: 
  
 N  
 Regelverket som hanterar det ekonomiska området uppfattas kraftfullare än regelverket på det sociala området. 
 263 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 N  
 Det finns ett allmänt växande engagemang för mänskliga rättighe- ter som en del i arbetet med fattigdomsbekämpning och demo- kratisering. 
  
 N  
 De fackliga organisationernas oro har ökat när det gäller risken att globaliseringen, i kombination med svaga regelverk på det sociala området, skall leda till att regeringar bjuder över varandra med att erbjuda sämsta möjliga arbetsvillkor och därmed den billigaste arbetskraften. 
 Även företagens agerande i konfliktsituationer, i produktion och prissättning av strategiska produkter – t.ex. mediciner, när det gäller handel med diamanter i konflikthärjade områden och vad avser miljöhänsyn – är viktiga frågeställningar i diskussionen om krav på  
 etiskt uppträdande  
 av företag. Flera regeringar har svarat upp mot dessa krav och en rad olika initiativ har också tagits av internationella organisationer, företagen själva, enskilda organisa- tioner och i samarbete mellan olika aktörer. 
 Det har bl.a. skett ett intensivt arbete med att utveckla det inter- nationella ramverket kring mänskliga rättigheter i arbetslivet. Förhandlingarna kring och antagandet av  
 ILO-deklarationen 
  om de grundläggande  
 mänskliga rättigheterna i arbetslivet  
 1998 bidrog till ett explicit fastställande av vilka arbetsvillkor som skall inkluderas i begreppet mänskliga rättigheter i arbetslivet 
 11 
 . Deklarationen har tagits på trepartsgrund, vilket inkluderar ett godkännande av arbetsgivar- och arbetstagarparterna, utöver regeringarna. Antagandet av  
 OECD:s uppdaterade riktlinjer  
 för multinationella företag, sommaren 2000, är ett annat viktigt steg för att skapa ett regelverk, fortfarande på frivillig basis, direkt riktat mot företagen. Det innehåller riktlinjer som bl.a. gäller arbetsvillkor, miljö- och korruptionsområdet samt en institutionell ram för uppföljning genom s.k. kontaktpunkter. Dessa består i allmänhet av en statlig tjänsteman eller avdelning, men är i några länder en kommitté med deltagande av representanter för regering och arbetsmarknadens parter. 
 Inom  
 EU  
 har också ett antal  
 initiativ  
 tagits – dels riktat till regeringar (inkluderandet av incitament till uppfyllandet av mänsk- liga rättigheter i arbetslivet inom ramen för  
 GSP 
 12 
 -systemet), 
  dels inriktat mot att främja privata frivilliga initiativ vad gäller upp- 
  
 11  
  
 ILO-konventionerna 
  om barnarbete, slavarbete, diskriminering, rätten att bilda fackförening och rätten att sluta kollektivavtal. 
  
 12  
 General System of Preferences 
 264 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 förandekoder. En resolution om modeller för uppförandekoder har antagits av Europaparlamentet, och stöd har utgått till etablerandet av European Monitoring Platform. Kommissionens grönbok om företags sociala ansvar presenterades i juli 2001. Den är för närvarande under diskussion, med sikte på att en samlad politik skall formuleras. 
  
 Global Compact 
 , Kofi Annans initiativ i Davos 1999, är FN- systemets svar på kraven om ett utökat ansvar från näringslivet. Företag uppmanas att inarbeta ett antal grundläggande principer när det gäller mänskliga rättigheter, grundläggande mänskliga rät- tigheter i arbetslivet och miljöhänsyn i sina interna regelverk, samt att i sin externa verksamhet stödja offentlig politik som främjar uppfyllandet av principerna. 
 Framväxten av  
 frivilliga initiativ  
 har varit mycket stark både in- ternationellt och i Sverige 
 13 
 . Floran av olika uppförandekoder är i dag mycket rik. Fackföreningar, branschorganisationer, enskilda organisationer, enskilda företag och olika kombinationer av dessa, har utvecklat koder och i vissa fall också övervakningsprocedurer, revisionsstandarder och strukturer för att verkställa övervakningen. 
 Flera olika skäl till varför antalet privata initiativ vuxit så kraftigt nämns, bl.a. att kunskapen om de internationella regelverken är svag, att regelverken ibland uppfattas som  
 svårtolkade  
 och abstrakta samt att uppföljnings- och sanktionsinstrumenten uppfattas som ineffektiva. I vissa fall finns en stark önskan att utforma uppföran- dekoder som är anpassade till respektive företag eller till specifika ländersituationer. 
 De privata initiativens framväxt är ett tydligt exempel på att det i dag finns en stor  
 efterfrågan på normer  
 och regelverk. De nya, fri- villiga initiativen kan sägas ha utsatt det multilaterala systemet för en konkurrenssituation – inte bara i produktionen av normer, utan även i genomförande och övervakning. Denna konkurrens kan vara en positiv kraft för att stärka det multilaterala systemet i de delar där systemet anses svagt eller outvecklat. Skälen bakom varför vissa aktörer väljer att bortse från dessa regelverk måste uppmärksam- mas. Det kan röra sig om okunskap om regelverkens existens och förhandlingshistoria, svårigheter i tolkning och tillämpning etc. Åtgärder som syftar till att övervinna dessa hinder bör identifieras och stödjas. Vikten av att främja universellt gällande normer och regelverk kan inte överskattas. De är en ytterst viktig del av en rät- 
  
 13  
 Bjurling, m fl., 2001, Nordiska ministerrådet, 2001 
 265 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 tighetsbaserad ansats i det internationella samarbetet för global ut- veckling, utvidgat till att inkludera nya aktörer och partners – där- ibland näringslivet. 
 Sverige bör tillsammans med andra likasinnade länder övervaka att det internationella samarbetet stärks och inte försvagas som ett resultat av privata frivilliga alternativ. Denna utveckling bör i stället användas för att stärka och komplettera det  
 multilaterala regelver- ket 
 . En viktig pedagogisk uppgift är att för alla engagerade aktörer framhålla den  
 komparativa fördel 
 , i form av hög trovärdighet och acceptans, som universellt framförhandlade och accepterade regel- verk har, framför normer som inte arbetats fram genom en lik- nande process och vars folkrättsliga status därmed är oklar. De olika multilaterala organisationerna har i flertalet fall även en gedi- gen och lång erfarenhet av metoder och program för att stödja främjandet av normerna. Övervakningsmekanismer finns etable- rade på många områden, och i stället för att skapa alternativ bör existerande mekanismer stärkas och utvecklas. 
 FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter utgör en principiellt viktig utgångspunkt. Där slås det fast att varje individ och varje organ i samhället skall främja och upprätthålla de rättig- heter som finns inskrivna i deklarationen. I ett första steg bör näringslivet uppmanas att demonstrera en vilja att  
 stödja  
  
 FN-stad- 
  
  gans intentioner  
 samt bidra till utvecklandet av god praxis. Utvecklandet av en sådan har just påbörjats internationellt, och det är tydligt att många företag önskar mer ledning och information kring hur de bör uppträda. ILO:s grundläggande konventioner och rekommendationer rörande mänskliga rättigheter i arbetslivet är den naturliga utgångspunkten för normsättandet på arbetsplatser. Debatten om barnarbete påvisar dock att det behövs en fortsatt utveckling av god praxis för företagens agerande, även på dessa någorlunda väldefinierade områden. När det gäller företagens ansvar utanför arbetsplatsen är detta än tydligare. Det behövs mer dialog, erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad mellan olika aktörer. 
 Frågan om  
 ansvarsfördelningen  
 mellan regeringar och näringsliv har inte alltid varit tydligt besvarad i debatten. Det är allmänt accepterat att det är regeringar som i första hand har ansvar för främjandet av mänskliga rättigheter och för att övervaka miljöef- fekter. Det har skett en förskjutning mot att avkräva näringslivet ett större ansvar, och från företagens sida finns en rad olika skäl till det ökande engagemanget – ett värnande av varumärken, förbättrad 
 266 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 konkurrenskraft på arbetsmarknaden vid rekrytering av personal, produktivitetshöjande effekter, en mer förutsägbar och stabil omvärld samt en vilja att bidra till en positiv utveckling och till en hållbar globalisering. Alla dessa faktorer är på sikt av vikt för det enskilda företagets vinstutveckling. 
 Samtidigt har staten ett intresse av att samverka med och stödja näringslivet i dess strävan att främja företagens sociala ansvar. Garza derar man de initiativ som tagits i andra länder till  
 samarbete  
 mellan  
 stat och näringsliv  
 på detta område, finner man en rad motiv från statlig sida. Det första skälet är naturligtvis att alla krafter behövs i kampen mot fattigdom och att näringslivets bidrag till detta är ett vikigt tillskott. Bidraget kan ske via de traditionella kanalerna såsom direktinvesteringar och handelsrelationer. Men bidragets utvecklingseffekt kan, enligt många bedömare, också förstärkas genom att näringslivet tar ett större ansvar för att säkerställa att man i sin verksamhet uppfyller grundläggande krav när det gäller mänskliga rättigheter och grundläggande arbetsvillkor och miljö- hänsyn. Det andra skälet baseras på en önskan från statligt håll att erhålla ett brett stöd från allmänheten för näringslivets verksamhet, den fria världshandeln och en hållbar globalisering. Genom att stödja näringslivet när det gäller att demonstrera sin vilja att ta ett utökat ansvar, bidrar staten till att överbrygga den misstänksamhet som finns mot näringslivet inom vissa grupper. 
 Det finns idag få  
 statliga instrument  
 som söker påverka företa- gens export i en miljömässigt och socialt ansvarsfull riktning. I de fall företag får direkta bidrag för utvecklingssamarbete sätter Sida redan idag upp sådana villkor. Utöver detta finns den främsta möj- ligheten för en sådan påverkan genom de statliga exportkreditga- rantierna 
 14 
 . 
  
 Exportkreditverksamheten  
 i  
 OECD-länderna 
  omsluter stora belopp årligen. Särskilda riktlinjer för miljö- och klimathänsyn sak- nas hos flertalet av dessa institutioner, eller har börjat utarbetas helt nyligen. Detta gör att t.ex. de garantier som givits på energi- området i allt väsentligt bortsett från de allmänna åtaganden som  
 OECD-länderna 
  gjort att på olika sätt stödja utvecklingsländerna i deras arbete att utveckla alternativa energikällor. Som exempel kan nämnas, att exportkreditverksamheten inom  
 OECD-området 
  totalt garanterade investeringar i fossilbaserad energiproduk tion i olika utvecklingsländer motsvarande 104 miljarder dollar 
  
 14  
 Bjurling m.fl. 2001 
 267 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 åren  
 1994-99. 
  Detta belopp var mer än hundra gånger större än det stöd som samma tid lämnades för investeringar i förnybar energi via Global Environment Facility (GEF). Exportkreditnämnden (EKN) har nyligen beslutat om miljöriktlinjer för sin verksamhet. Det är ett steg i rätt riktning, men kriterierna är allmänt hållna och är i behov av uppstramning 
 15 
 . 
 I de kontakter som utredningen haft med representanter för svenskt näringsliv under utredningstiden har flera representanter framfört önskemål om  
 ökad  
 tillgång på  
 information  
 och rådgivning från regeringskansliet vad gäller existerande regelverks innehåll och övervakningsmekanismer. Man vill också ha mer information om lämpliga metoder för att främja uppfyllandet av internationellt överenskomna normer. Många företag har accepterat att de har ett ansvar, och det blir allt vanligare att företagsledare deltar i den internationella debatten om hur man bäst skall lösa de stora utma- ningar som världen står inför. De avkrävs kunskap om problemati- Nicholson, engagemang och en aktiv vilja att bidra till lösningarna. Flera svenska företag har också kommit förhållandevis långt i sina strä- vanden att finna former för att svara upp mot kraven på ett socialt och miljömässigt godtagbart uppträdande. 
 För företagens del kan ett mer utvecklat samarbete med statliga aktörer och offentlig förvaltning leda till  
 utökad tillgång till kunskap  
 och information om de multilaterala regelverken jämte bakomlig- gande konfliktpunkter och kompromisslösningar, om hur dessa regelverk kan operationaliseras och genomföras i praktiken samt om konkreta  
 MR-situationer 
  och riskbilder i olika länder. Infor- mation kan också erhållas om utveckling av praxis, tänkande, lag- stiftning och tolkningar liksom andra aktörers aktiviteter. Direkt- kontakter med expertis i det multilaterala systemet kan förmedlas, liksom kontakter med lokal expertis och politiskt ledarskap. 
  
 7.4.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Överväganden 
 Under de kommande åren kommer världens regeringar med stor sannolikhet att ställas inför uppgiften att tillsammans med företrä- dare för det civila samhället, internationella organisationer och näringsliv närmare precisera omfattningen och innehållet i närings- 
  
 15  
 WRI, 2000 
 268 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 livets ansvarsområde samt hur detta ansvar skall omsättas i prakti- Nicholson. Ibland kommer det att handla om nationell lagstiftning, t.ex. om exportfinansiering eller s.k. disclosure requirement, vilket införts i vissa länder 
 16 
 . Vid andra tillfällen kommer det att handla om att bidra till nya sociala partnerskap på lokal, nationell eller internationell nivå. I de mest långtgående fallen kommer regering- arnas roll vara att i multilaterala förhandlingar etablera inter- nationella konventioner och avtal som fastställer ramarna för sociala och miljömässiga förpliktelser för företag. Det kan kon- stateras att en rad länder kommit längre än Sverige i att  
 utforma en politik  
 på detta område 
 17 
 , samtidigt som flera svenska initiativ har tagits under den allra senaste tiden, bl.a. Swedish Social Compact 
 18 
 . Behovet av en samlad politik är dock uppenbart då frågeställningarna berör en lång rad departement och myndigheter. Kommittén anser att tiden är mogen för att se över hur en svensk politik på detta område skulle kunna utformas. 
 De förslag som lämnas utgår från den utveckling som växer fram i ett stort antal länder, där förändringstrycket och framförhåll- ningen av olika skäl varit mer utvecklad. Kommittén anser att för- slagen utgör en balanserad utgångspunkt för att etablera Sverige som en av de ledande krafterna när det gäller att främja näringsli- vets utvidgade ansvarstagande som en  
 viktig hörnsten  
 i en politik för global utveckling. 
 Satsningarna skall vägledas av de övergripande målen för PGU, såsom de formulerats i detta betänkande. Vidare bör kunskapsin- hämtningen om effekterna av näringslivets verksamhet förstärkas. Ett utvidgat  
 kompetensutbyte  
 bör komma till stånd mellan aktörer med kunskap om och erfarenhet från utvecklingsfrämjande verk- samhet samt företag med kunskap om förutsättningarna för att be- driva vinstgivande näringslivsverksamhet. 
 Politiken bör vidare syfta till att  
 främja ledarskap  
 i socialt ansvarstagande, inte bara bland marknadsledande företag utan även i små och medelstora företag. Behov finns också av att stärka frivil- liga uppförandekoder genom att underlätta harmonisering och genom att främja etablerandet av effektiva övervakningsmekanis- mer. Stöd bör även ges till det växande samarbetet mellan FN- systemet och näringslivet. Detta samarbete kan främja näringslivets engagemang och förståelse för de stora utmaningarna och bidra till 
  
 16 
  
 Rogers och Carrillo, 2001 
  
 17 
  
 Bjurling m.fl., 2001, Rogers och Carrillo, 2001 
  
 18 
  
 Ett initiativ som började utvecklas av den svenska regeringen hösten 2001. 
  
 269 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 ökat hänsynstagande till utvecklingseffekter i deras verksamhet. Det kan vidare medföra tillskott av additionella resurser, liksom nya arbetsformer och effektivitetshöjande förändringar i det mul- tilaterala systemet. 
 Den övergripande utgångspunkten skall vara att främja de mul- tilateralt framförhandlade regelverken samt att motverka initiativ som riskerar att urvattna desamma. Detta kan bäst åstadkommas genom  
 harmonisering  
 mellan olika frivilliga initiativ, där målsätt- ningen skall vara att stärka, operationalisera och följa upp de multilateralt framförhandlade texterna. Vidare bör en noggrann analys och kontroll genomföras av att initiativen lämnar ett positivt bidrag till målsättningarna för PGU och att de inte medverkar till ökad protektionism. Därför krävs en aktiv löpande utvärdering av initiativens effekter på situationen när det gäller mänskliga rättig- heter, arbetsvillkor och miljöhänsyn. EU:s arbete på detta område bör nära följas. Kommittén välkomnar det samarbete som har på- börjats mellan enskilda företag och enskilda organisationer som Amnesty, Rädda Barnen och Röda Korset 
 19 
 . 
 Näringslivet har en viktig roll att spela i hanteringen av  
 globala nyttigheter  
 bl.a. genom att aktivt delta i framtagandet av nya pro- dukter, ny teknik och nya angreppssätt för att hantera och bemöta de globala ödesfrågorna. Kommittén har valt att lyfta fram två om- råden där detta är extra tydligt – IT och grön teknik. En utökad samverkan inom dessa områden, liksom även inom en rad andra områden som t.ex. hantering av smittsamma sjukdomar och kata- strofhantering, belyser den potential som finns i ett närmare sam- arbete mellan utvecklingskunnig expertis och näringslivet. Kom- mittén anser att tiden är mogen för initiativ som kan underlätta utvecklandet av svenska företag som är konkurrenskraftiga inte bara i sina grundläggande kompetensområden utan även när det gäller att bidra med effektiva lösningar för att främja mänskliga rättigheter och hållbar utveckling. 
  
 19  
 Ett exempel är boken Mänskliga rättigheter – Företagens ansvar? utgiven 2001. En referensgrupp bestående av representanter för svenska företag, SNS, Amnesty samt Globkomsekretariatet var kopplad till författandet av boken (Clark, 2001). 
 270 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 Förslag 
  
 Y  
 Ökad tillväxt i utvecklingsländerna är en avgörande faktor för att uppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Kommittén anser att ett ökat samarbete mellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet därför är en nödvändighet. 
  
 Y  
 Näringslivet bör i ökad utsträckning inbjudas att delta i plane- ringsstadiet för landstrategier. 
  
 Y  
 Svensk fackföreningsrörelse bör i ökad omfattning utnyttjas som en resurs i PGU och i främjandet av företagens sociala ansvar. 
  
 Y  
 Kommittén föreslår att frågan huruvida företags och pensionsfon- ders rapporteringsskyldighet på det sociala och miljömässiga området bör regleras i svensk lag utreds. 
  
 Y  
 Kommittén föreslår att frågan huruvida exportkreditgivning via EKN (Exportkreditnämnden) och Svensk Exportkredit skall för- enas med villkor om uppfyllande av mänskliga rättigheter och för- stärkta villkor avseende miljöhänsyn prövas. 
  
 Y  
 Kommittén föreslår att Sverige i samarbete med svenskt näringsliv verkar för utveckling och harmonisering av internationella regler för företagens sociala ansvar. 
  
 Y  
 Kommittén föreslår att frågan om statlig medverkan i en nationell fristående organisation för främjandet av företags sociala ansvar bör prövas. En sådan organisation skulle ha som syfte att främja socialt ansvarstagande bland svenska företag. Erfarenheter från redan etablerade initiativ, och initiativ som är under bildande i t.ex. Norge, Holland och Storbritannien, kan tjäna som inspiration vid beslut om organisation, deltagande, finansiering och arbets- innehåll. Samordning bör även ske med kontaktpunkten för OECD:s riktlinjer för multinationella företag och Swedish Social Compact. 
  
 Y  
 Kommittén anser att informationsutbytet mellan regeringskansliet och näringslivet kring frågor som rör  
 MR-situationen 
  i olika län- der och företagens möjligheter att i olika länder bidra till främjan- det av de mänskliga rättigheterna och en hållbar utveckling, kan stärkas ytterligare. Informationsutbytet kan även innehålla infor- mation om  
 MR-arbetet 
  i olika internationella organ och övervak- ningskommissioner, företagens roll i konfliktområden och i det konfliktförebyggande arbetet. Bättre information behövs också till utvecklingsländer om  
 OECD-ländernas 
  förväntningar på sina företag. 
 271 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 Y  
 Kommittén föreslår att Sida ges i uppdrag att säkerställa att dess handels- och investeringsstödjande verksamhet är förenlig med mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling. Sida bör även överväga att utforma stödinsatser till lokala producenter i utveck- lingsländer när det gäller uppfyllande av grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet och miljökrav. Detta kan t.ex. syfta till att möta krav i olika frivilliga system för miljömässig och social märkning. Sida bör även undersöka hur stöd kan utformas till det växande antal nätverk för företag som är under snabb tillväxt i ut- vecklingsländer, vars målsättning är att höja nivån på det lokala näringslivets ansvarstagande och bidrag till gemensamma utveck- lingsmål. 
  
 Y  
 Kommittén anser att arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor måste få en ökad aktualitet i utvecklingsarbetet. Effekten av etablerandet av ekonomiska frizoner bör särskilt uppmärksammas. 
  
 Y  
  
 FN-systemet 
  bör stödjas i sina ansträngningar att finna lämpliga former för att engagera det privata näringslivet i uppfyllande av de internationella utvecklingsmålen, bl.a. genom fortsatt svenskt stöd till Global Compact och via aktiv svensk medverkan i FN:s olika övervakningskommissioner. Där bör Sverige arbeta för att dessa i sin granskning även behandlar företags agerande. 
  
 7.5 
  
 Det civila samhällets organisationer 
  
 7.5.1 
  
 Bidrag till ökad samstämmighet i politiken 
  
 Trots att många medlemsorganisationer i höginkomstländerna i dag förlorar medlemmar och folkrörelsernas inflytande i samhället minskar, tycks  
 engagemang  
 och medvetenhet om samhällsfrågor vara  
 större  
 än någonsin – framför allt bland unga 
 20 
 . Allt oftare utma- nas den livsstil som betecknas som icke hållbar i ett globalt per- spektiv av grupper inom det civila samhället, både i utvecklingslän- der och i höginkomstländer. 
 Den nya informationsteknologin spelar en stor roll i denna ut- veckling och bidrar också till ett framväxande  
 globalt civilt samhälle 
 . Det civila samhällets organisationer i olika länder stärker undan för undan sin inbördes kommunikation, vilket ofta innebär att de blir 
  
 20  
 Se Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationers (LSU) och Forum Syds skrivelser Ungas delaktighet i utvecklingspolitiken och Framtidens organisering kring globala frågor 
 272 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 alltmer samstämmiga i sitt arbete och sina mål. Man kan i dag även se att fokus eller styrning flyttas från det civila samhällets organi- sationer i höginkomstländerna till utvecklingsländerna, exempelvis i den världsomfattande skuldavskrivningskampanjen Jubel 2000. 
 De erfarenheter och insikter som enskilda organisationer har fått i samarbetet med andra likasinnade organisationer världen över, är en viktig  
 erfarenhetskälla  
 för svenska myndigheter och beslutsfat- tare. Enskilda organisationer, folkrörelser och religiösa samfund, har stor spännvidd i sina aktiviteter och sitt engagemang. De har ofta en politisk bredd och en förmåga att lyssna in trender och opi- nioner i samhället och i världen. Vid utformandet av den svenska politiken för global utveckling är det därför viktigt att ha en dialog med det civila samhällets organisationer. Detta gäller inte minst för att öka samstämmigheten mellan  
 handels-, 
  utrikes,  
 miljö-, 
  jord-  
 bruks-, 
  säkerhets- och biståndspolitiken och Sveriges agerande såväl i bilateralt samarbete som i multilaterala organisationer. (se vidare förslag om medborgarforum i Kapitel 8) 
  
 7.5.2 
  
 Det globala civila samhället 
  
 Gränsöverskridande nätverk växer och utgör i dag starka krafter i samhället. Dessa blir en påminnelse om global samhörighet och att världen har gemensamma resurser att tillgå, liksom gemensamma problem att lösa. Genom framväxten av ett globalt civilt samhälle, dvs. nationella enskilda organisationer som agerar på en global offentlig arena och bildar egna  
 nätverk 
 , har dessa organisationer fått en alltmer framträdande plats. Globaliseringen har skapat många nya allianser som ofta är framgångsrika i att skapa medve- tenhet om globalt ansvar och global nytta. 
 Parallellt med FN och andra statliga internationella organisatio- ner växer det fram ett globalt civilt samhälle som ser sig som företrädare för en  
 folklig vilja 
 . Det är ibland oklart vilka regler och normer som dessa nätverk styrs av eller vilka som sätter agendan. Men i den mån de bygger på demokratiskt uppbyggda nationella organisationer har de en viktig roll att spela. 
 Vid de flesta större internationella konferenser i till exempel FN:s regi är i dag det civila samhällets organisationer mycket aktiva och drivande. Denna trend blev tydlig redan i samband med FN:s nedrustningskonferenser och UNCTAD:s konferenser på 1970- talet. Vid UNCED i Rio de Janeiro 1992 var engagemanget från 
 273 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 civila samhällets organisationer mycket stort och parallella NGO- konferenser och nätverk under förberedelserna av  
 FN-konferenser 
  är idag en oundgänglig del av processen. Det civila samhällets internationella organisationer får på detta sätt ett ökande inflytande i det multilaterala samarbetet. 
 I relation till EU har ett liknande internationellt civilt samhälle formerats. Här kan inte minst svenska enskilda organisationer vara med och påverka EU till bland annat större öppenhet och insyn. 
  
 7.5.3 
  
 Det civila samhällets roll i biståndet 
  
 Erfarenheterna från det internationella utvecklingssamarbetet visar att det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna spelar en viktig roll för att bekämpa fattigdomen, både genom sitt påver- kansarbete och genom praktiskt arbete. Det civila samhället i utvecklingsländerna har ofta en ganska annorlunda struktur än i höginkomstländerna 
 21 
 . 
 För att utrota fattigdomen är det avgörande att fattiga männi- skor med sin kunskap om fattigdomens villkor får inflytande över det politiska beslutsfattandet. Därför spelar det civila samhällets organisationer en roll som  
 främjare av mänskliga rättigheter och demokrati 
 . En mångfald av organisationer bidrar till den pluralism som är viktig i alla demokratiska samhällen 
 22 
 . Demokratifrågorna lyftes på allvar in på höginkomstländernas biståndsagenda under  
 1990-talet. 
  Många av det civila samhällets organisationer började betraktas som viktiga demokratibärare. Trenden blev att fler och fler av det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna fick direkt organisationsstöd från enskilda organisationer i högin- komstländerna, i syfte att förstärka kompetens- och kapacitetsut- veckling. 
 Bedömningen är mer blandad beträffande hur det civila samhäl- lets organisationer har lyckats förankra och integrera arbetet i respektive länder som  
 främjare av social service  
 eller infrastruktur 
 23 
 , och därmed bidragit till ett lokalt ansvarstagande för den fortsatta utvecklingen. En risk finns att det civila samhällets organisationer tar över uppgifter som staten bör ha ett huvudansvar för och att samordning, kontroll och framförhållning därmed blir lidande. 
  
 21 
  
 Jackson, 1996 
  
 22 
  
 Boussard, 2001 
  
 23 
  
 Schneider, 1995 
  
 274 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 Biståndsfinansiärer har ett stort ansvar att se till att bistånd inte underminerar den lokala demokratiska styrelsen. För att ett civilt samhälle ska kunna bidra till utvecklingen av demokrati måste de politiska institutionerna vara effektiva och legitima. Det svenska partinära stödet med syfte att stödja demokratiskt arbete är därför viktigt. 
 Det civila samhällets organisationer får en allt viktigare roll som opinionsbildare,  
 samhällspåverkare  
 och folkbildare. Denna roll kan ses som en del av informations- och kommunikationsarbetet, men även som en del av det direkta utvecklingssamarbetet. Det kan handla om att stärka biståndsopinionen i Sverige och skapa förstå- else för biståndets komplexitet, men det kan också handla om att skapa förutsättningar för samarbetspartners i utvecklingsländerna att organisera sig, göra sig hörda och kunna påverka sin egen situa- tion. 
 I Sverige finns en lång och stark tradition av internationell soli- daritet. Folkrörelser, kyrkor och andra religiösa samfund, forsk- ningsinstitutioner, fackliga organisationer och många olika solida- ritets- och biståndsorganisationer har haft en avgörande betydelse för det svenska biståndets framväxt och fortlevnad. I årtionden har de, jämte politiska partier, skapat opinion för det s.k. enprocent- målet (en procent av BNI i bistånd). 
  
 Utifrån ett  
 sydperspektiv med ökade valmöjligheter  
 är starka och självständiga organisationer i utvecklingsländerna av största vikt. De måste ha inflytande över sin verksamhet, sina relationer och val av samarbetspartners. 
  
 När enskilda organisationers bistånd fungerar väl, handlar det ofta om ett samarbete mellan organisationer med sådan gemensam värdegrund och övergripande mål. Vanligt är också att organisatio- ner med liknande sakinriktning samarbetar – t.ex. att barnorganisa- tioner samarbetar med barnorganisationer, religiösa samfund med religiösa samfund, fackliga organisationer med fackliga organisatio- ner, etc. Denna typ av samarbete skapar ett socialt kapital och ger förutsättningar inte bara för mellanfolkligt samförstånd och demo- krati, utan kan enligt många bedömare även i sin tur skapa förut- sättningar för ekonomisk tillväxt. 
 Vi behöver emellertid veta mer om hur olika delar av det civila samhällets organisationer arbetar, vilka resultat de uppnår samt på vilket sätt de bidrar till demokratisering, fattigdomsbekämpning och utveckling. Bättre resultatredovisning måste utvecklas och stöd till forskning på detta område bör därför förstärkas. 
 275 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 SOU 2001:96 
  
 7.5.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Det civila samhällets organisationer kan på ett värdefullt sätt bidra till en aktiv svensk politik för global utveckling genom sin utåtriktade opinionsbildning och genom kunskaps- och kompe- tenshöjande arbete. Ungas delaktighet i politiken för global ut- veckling och dess organisering är mycket betydelsefull 
 24 
 . 
 Ett svenskt bidrag till stärkandet av dialogen i utvecklingsländer mellan det civila samhället och staten kan bygga på vår erfarenhet av en sedan länge upparbetad politisk dialog mellan statens institutioner och det civila samhällets organisationer i Sverige. 
 Biståndet till civila samhällets organisationer i utvecklingslän- derna kan ges genom svenska eller utländska enskilda organisatio- ner, internationella enskilda organisationer, Europeiska kommis- sionen, som uppdragsbistånd eller som ett direkt stöd genom Sida och de integrerade ambassaderna (Kapitel 6). 
 I ett växande och allt mer självständigt civilt samhälle i utveck- lingsländerna måste det svenska  
 EO-biståndet 
  anpassas till att möta de demokratiska krav som de inhemska organisationerna ställer. Biståndet skall förmedlas via de organisationer som visat sig ha komparativa fördelar som innebär att de blir efterfrågade av, och möter behov hos, det civila samhällets organisationer i utvecklings- länderna. Samma krav på resultat och måluppfyllelse skall ställas oavsett kanal. 
 Det  
 mellanfolkliga samarbetet,  
 där samarbetet i sig och effekterna i Sverige är något önskvärt, kommer också i framtiden i stor utsträckning att utgöras av utvecklingssamarbete med fattiga län- der. Denna form av nära samarbete mellan två likasinnade och lik- värdiga parter, twinning, bör byggas ut och fördjupas, för att också omfatta en mycket bredare verksamhet av kontaktskapande, utbyte och mänskliga möten. Här bör även till exempel utbyte mellan svenska kommuner och deras motsvarigheter i utvecklings- länderna inkluderas. 
  
 24  
 LSU och Forum Syd, 2001 
 276 
  
 SOU 2001:96 
  
 Aktörer med nya roller 
  
 Formerna för ett på sikt breddat och fördjupat mellanfolkligt samarbete bör, som föreslås i Kapitel 6, utredas ytterligare. Detta bör ske tillsammans med svenska enskilda organisationer och representanter för organisationer i samarbetsländer. 
  
 Y  
 Stöd till samarbetsformer som underlättar för det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna att delta i det globala samar- betet och stärka sin egen kompetens, bör prioriteras. 
  
 Y  
 Sverige bör stödja nätverksarbete och samverkan mellan enskilda organisationer inom utvecklingsländerna, liksom samarbete mellan organisationer som arbetar på lokal, nationell och global nivå. Sär- skilt viktigt är att lokala erfarenheter av fattigdom och förtryck får påverka nationella och globala politikval. 
  
 Y  
 Det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna bör också ges möjligheter att ingå i de arbetsgrupper (task forces) kring globala nyttigheter som föreslagits. 
  
 Y  
 Svenskt bistånd till det civila samhället bör i ökad utsträckning användas till kompetens- och kapacitetsutveckling för att främja organisationernas demokratiska strukturer, politiska och finansi- ella oberoende samt programmässig och administrativ effektivitet. 
  
 Y  
 Stöd bör ges till forskning kring organisationssamarbete över gränserna och kring mellanfolkligt samarbete för att formulera och fastställa tydliga kriterier för vilka organisationer och samar- betsformer som är mest effektiva i olika situationer. 
 277 
 8 Styrning, lärande och analys 
  
 8.1 
  
 Politiskt ansvar och parlamentarisk kontroll 
  
 8.1.1 
  
 Mål- och resultatstyrning 
  
 En central utgångspunkt vid diskussionen om hur styrningen av PGU bör organiseras är de generella reglerna och principerna för ekonomisk styrning i svensk statsförvaltning. Ekonomisk  
 styrning  
 är dels finansiell styrning, dels resultatstyrning, där resultatstyrning förutsätter att det finns klara mål för verksamheten. Det skall också finnas uppföljnings- och utvärderingsmekanismer som dels löpande övervakar verksamheten, dels i efterskott analyserar i vilken mån verksamheten gett åsyftat resultat. 
 Ambitionerna är höga när det gäller att införa resultatstyrning, såsom de kommer till uttryck i en rad offentliga uttalanden. Stora krav ställs på precisa målformuleringar och redovisning av effekter av verksamheten. De övergripande mål som föreslås för PGU i detta betänkande  
 är svåra att mäta  
 och måste kompletteras med operationella delmål. 
 Ett antal olika metoder för att tillämpa resultatstyrning har före- slagits till kommittén 
 1 
 . En  
  
 trial-and-error-metod 
  
  som kan tilläm- pas är att acceptera att målen anges på ett översiktligt sätt och att styrningen sker genom tilldelning av resurser, alltså finansiell styr- ning, samtidigt som den politiska nivån begär återrapportering i effekttermer. Förutsatt att en återrapportering genomförs och att den politiska nivån är beredd att reagera tydligt på denna återrap- portering skulle det enligt detta förslag vara möjligt att i efterhand ange mer precisa mål. 
 En annan metod som föreslås är att använda insats/prestation som indikator på effekter. Metoden innebär att man på grundval av teoretiska antaganden och praktiska iakttagelser konstruerar kedjor 
  
 1  
 Butler, 2001 
 279 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 av  
 orsak-verkan. 
  Det kan vara svårt att klart fastställa ett samband mellan en insats/prestation – t.ex. en informationskampanj – och dess slutliga effekt, t.ex. ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Lättare är att konstatera effekter vid tidigare länkar i kedjan, t.ex. att legala hinder undanröjts. Sådana effekter kan användas som indikatorer på sluteffekter. Kommittén bedömer att denna metod kommer att bli nödvändig i situationer där den slutliga effekten kan vara svår att mäta på ett rimligt sätt. Metoden ställer dock krav på utarbetande av troliga  
 orsak-verkan-kedjor 
  – något som idag saknas i många styrdokument 
 2 
 . 
 En rad olika dokument och processer utgör idag viktiga styrin- strument: riksdagens betänkanden, regeringens skrivelser, hand- lingsprogram inom verk, landstrategiprocesser inom biståndet, budgetpropositioner och regleringsbrev. Ett av de viktigaste dokumenten för den praktiska tillämpningen är  
 regleringsbreven 
 , vilka anger förutsättningarna för verksamheten. Vidare innehåller regleringsbreven mer specifika prioriteringar samt krav på återrap- portering från den operativa nivån. Det är viktigt att i dessa sam- manhang ange hur regeringen vill att målformuleringsproblemet skall lösas. 
 Sverige har deltagit i framförhandlandet av de internationella ut- vecklingsmålen och därmed förbundit sig att försöka bidra till deras förverkligande. Vid den nödvändiga  
 operationaliseringen  
 av de tre  
 målen  
 för PGU bör ett av de första stegen vara att undersöka om något av de internationella målen kan tjäna som utgångspunkt för den fortsatta operationaliseringen. Kommittén förutser att en metodutveckling kommer att krävas när det gäller hur de interna- tionella utvecklingsmålen skall kompletteras med dimensioner som saknas, bl.a. aspekter som rör demokrati, rättssäkerhet och mänsk- liga rättigheter och hur de skall brytas ner till lägre nivåer, t.ex. med avseende på land, olika grupper av människor, tidsperiod etc. Vidare krävs en fortsatt utveckling av styrsystem som länkar de övergripande målen för PGU, relevanta internationella utveck- lingsmål och operationella mål på lägre nivåer. Det internationella arbete som pågår med detta syfte bör tjäna som utgångspunkt. 
 Nedan berörs frågan hur en verksamhet kan styras och samord- nas då  
 medverkan av flera politikområden  
 krävs för att ett mål, som riksdag och regering har fastställt, skall uppnås. En utgångspunkt för diskussionen är att de allmänna reglerna och principerna för 
  
 2  
 Frühling, 2001 
 280 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 ekonomisk styrning i svensk statsförvaltning skall tillämpas och därmed bl.a. principerna för resultatstyrning. Den närmare styr- ningen måste anpassas till förutsättningarna, vilket sammanhänger med möjligheterna att formulera kvantifierade, uppföljbara mål. 
  
 8.1.2 
  
 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 
  
 Samtliga departement har huvudansvar för det svenska deltagandet i någon mellanstatlig organisation. Flera departement har samord- ningsuppgifter inom olika områden. Flertalet departement hanterar därmed frågor där policyförslag återverkar på utvecklingen av fat- tigdomen i världen. Gränserna mellan nationell och internationell politik har således gradvis suddats ut i takt med att  
 fackdeparte- menten har internationaliserats 
  
 3 
 . 
 Den ökande omfattningen av engagemang i internationella orga- nisationer har samtidigt lett till att utrymmet för ett självständigt agerande av myndigheter i internationella fora har vuxit sig starkare under senare år. Detta har samtidigt förstärkts av den ökade decentraliseringen inom statsförvaltningen, dvs. att fler arbetsupp- gifter förs över från departement till förvaltningsmyndigheter. När Sverige företräds av tjänstemän från myndigheter kan en motsätt- ning uppstå mellan myndighetens traditionella rätt till självständig- het och kravet på vederbörande att agera i enlighet med regeringens intentioner i internationella frågor, som blir alltmer politiska. En  
 vertikal samordning  
 och tydlig instruktionsgivning krävs i alltfler frågor, samtidigt som strävan att belysa frågor ur många olika syn- vinklar, förutsätter  
 horisontell samordning 
 . 
 I vissa frågor är det otydligt var  
 ansvaret  
 för den internationella verksamheten hör hemma och vilka mål som skall gälla. Samman- taget behövs klara mål och kvantifierbara delmål liksom en fast- ställd ansvarsfördelning för måluppfyllelse. 
 Kommittén har i Kapitel 2 föreslagit tre övergripande mål för den svenska politiken för global utveckling. Det första målet – en rättvisare global utveckling - bör enligt kommitténs förslag gälla samtliga berörda politikområden, medan det andra målet föreslås gälla för politikområden som hanterar globala nyttigheter och det tredje målet föreslås gälla för biståndet. Detta innebär att politiken för global utveckling,  
 PGU, berör flera utgiftsområden  
 och skall 
  
 3  
 Statskontoret, 2000 
 281 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 integreras i berörda politikområdens verksamhet. I praktiken skulle detta innebära att varje departement har ansvar för att följa upp sina respektive berörda myndigheter med avseende på målen för PGU. På begäran från det departement som ansvarar för PGU skall andra berörda departement redovisa resultat i förhållande till uppställda mål. De övergripande målen kräver en nedbrytning till mät- och uppföljningsbara mål inom respektive berört politikområde. Kom- mitténs förslag är att de  
 internationella utvecklingsmål  
 som bedöms vara  
 relevanta  
 och deras indikatorer skall tjäna som utgångspunkt för denna operationalisering. 
 Vidare krävs fastställande av vem som ansvarar för måluppfyl- lelse samt när och hur återrapportering skall ske.  
 Resultatinforma- tionen  
 skall vara relevant i förhållande till de uppsatta målen, och redovisningen skall i ökad utsträckning  
 avse verksamheter  
 och i mindre grad myndighetsprestationer. Resultat bör om möjligt i större utsträckning redovisas i kvantitativa termer med hjälp av indikatorer eller nyckeltal. 
 Erfarenheter från andra länder visar betydelsen av att utveck- lings- och fattigdomsfrågorna, liksom frågan om koherens, hante- ras på allra  
 högsta möjliga nivå  
 för att samstämmighet skall uppnås 
 4 
 . Detta gäller på nationell och internationell nivå liksom inom departement och verk. Hanteringen av särintressen och sektorin- tressen underlättas. För att säkerställa koherens med uppgift att verka för målen för PGU krävs omfattande  
 samråd  
 mellan olika aktörer i regeringskansliet, med berörda verk och andra aktörer. Erfarenheter från andra länder visar att etableringen av en auktori- tativ koordineringsfunktion underlättar detta arbete 
 5 
 . Formella samråd är centrala, men värdet av att skapa klimat och utrymme för informella kontakter och diskussioner är också av central bety- delse. Samrådet inom svensk förvaltning är omfattande och blir allt viktigare när frågor internationaliseras eller utvecklas till tvärfrågor som skär över departementsgränser. 
 Kommittén föreslår att  
 ansvaret  
 för att uppfylla det första målet för PGU läggs på samtliga berörda departement och statsråd. Sam- tidigt föreslås att en  
 koordineringsfunktion  
 inrättas i regeringskans- liet med ansvar för att begära avrapportering från respektive de- partement och för återrapportering till riksdagen för den samlade PGU. Denna koordineringsfunktion skulle också kunna ha ansvar 
  
 4 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b 
  
 5 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b 
 282 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 för att ta fram bakgrundsanalyser och för att etablera interdeparte- mentala arbetsgrupper för olika sakfrågor inom PGU, där sådana anses behövas. Koordineringsfunktionen skulle även kunna ha ansvaret för att identifiera departementsöverskridande sakfrågor vars politikutformning påverkar utvecklingen av fattigdomen i vär- lden, samt föreslå var huvudansvaret för respektive sakfråga bör ligga. Vidare skulle funktionen kunna ansvara för bevakning av att alla departement identifierar vilka instrument som kan bidra till fattigdomsbekämpning inom respektive politikområde, samt göra konsekvensanalyser av effekter på fattigdom i samband med att politik skall fastställas på väsentliga områden. 
 Funktionen skulle dessutom kunna bevaka att varje berört dep- artement fastställer vilka internationella utvecklingsmål som är relevanta för respektive politikområde, samt att  
 handlingsplaner  
 ut- arbetas när det gäller bidrag till uppfyllandet av dessa. Varje dep- artement svarar i sin tur för att målen förs vidare till relevanta underlydande myndigheter. 
 Det faktum att allt fler frågor innehåller en internationell dimen- sion och är komplexa genom att de berör en rad olika sakdeparte- ment, leder också till att de folkvaldas kontroll och behandling av dessa frågor blir mer komplex. En rad nya arbetsformer har vuxit fram i riksdagen som ett resultat av denna utveckling. Dit hör till- fälligt sammansatta utskott samt att yttranden hämtas in från andra berörda utskott från det utskott som har huvudansvar för en fråga. En lämplig arbetsform bör väljas för att säkerställa  
 riksdagens insyn och medverkan  
 i PGU:s genomförande i alla berörda politikområ- den. 
  
 8.1.3 
  
 Globala nyttigheter – samarbete och samfinansiering 
  
 I detta betänkande föreslås ett utvidgat samarbete och en utökad samfinansiering mellan biståndet och andra relevanta politikområ- den för produktion av globala nyttigheter. Vidare har föreslagits att svenska resurser bör koncentreras på ett  
 urval av globala nyttigheter  
 inom bl.a. sakområden där Sverige har kompetens och där det finns möjlighet att insatser kan bidra till en positiv utveckling och håll- bara resultat. 
 Den  
 koordineringsfunktion  
 som diskuterats i föregående avsnitt föreslås få ansvar för att  
 utarbeta förslag 
 , efter nära samråd med be- rörda fackdepartement, till regering och riksdag om vilka globala 
 283 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 nyttigheter som bör prioriteras, var huvudansvaret bör ligga samt för att sammanställa  
 återrapportering av resultat  
 till riksdagen. 
 För att säkerställa att den svenska resursbasens erfarenheter och kompetens kommer till användning, föreslår kommittén att nya arbetsformer prövas med arbetsgrupper (s.k. task forces) för varje global nyttighet, med medverkan från berörda departement och verk, näringsliv, frivilligorganisationer, akademiska institu- tioner och utvecklingsländer. Deras uppgift skulle bl.a. kunna vara att arbeta fram förslag till operativa mål med utgångspunkt från relevanta internationella utvecklingsmål, samt handlingsplaner för svenskt agerande för att uppnå de föreslagna målen. Vidare bör lämpliga instrument och finansieringsmöjligheter både på inter- nationell och nationell nivå identifieras. Ur denna analys kan sedan lämpliga samarbetskonstellationer förslås som säkerställer att alla synergieffekter tas till vara och att biståndet fyller sin roll som  
 katalysator 
 . En handlingsplan för en utvald nyttighet torde komma att innehålla många olika typer av insatser för att nå det fastställda operationella målet. Det kan handla om biståndsfinansierade insat- ser på nationell nivå i utvecklingsländer, insatser via multilaterala organisationer, stöd till verksamhet i höginkomstländer, kommer- siella projekt och insatser från det civila samhället. 
 Inom biståndet genomförs redan i dag ett stort antal insatser som karaktäriseras som insatser för att främja globala nyttigheter. Sidas kompetens på en rad områden kommer att kunna utgöra en värdefull utgångspunkt för det utvidgade samarbetet över departe- mentsgränserna, liksom även kompetensen på en rad andra myn- digheter. Samtidigt kan behov uppstå av en förstärkt  
 spetskompetens  
 på Sida på en del av de områden som Sverige väljer att prioritera. Kommittén förutser ett behov av en god analyskapacitet för de utvalda frågorna, både i regeringskansliet och på Sida och andra berörda myndigheter. 
 För att säkerställa att de medel som är avsedda för fattigdomsbe- kämpning, både på nationellt och internationellt plan, används för detta ändamål, krävs en gedigen genomlysning av fördelningen av kostnader och nytta av olika program och insatser vars syfte är att befrämja produktionen av globala offentliga nyttigheter. UNDP uppskattar att en biståndsdollar av fyra idag finansierar produktion av globala offentliga nyttigheter 
 6 
 . Vissa utvecklingsländer anser att biståndsmedel kidnappas för att hantera och finansiera produk- 
  
 6  
 Kaul m.fl., 1999 
 284 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 tionen av globala nyttigheter, nyttigheter som i vissa fall tillfred- ställer främst höginkomstländers behov. Kommittén anser att Sverige bör verka för en högre grad av egeninvestering av dessa insatser från höginkomstländernas sida. 
 En av de grundläggande utgångspunkterna i detta betänkande är att motiven för att bekämpa fattigdom är två – solidaritet och upp- lyst egenintresse. I implementeringen av denna grundtanke är frå- gan om  
 finansiering  
 central. Genom en aktiv samfinansiering och ett aktivt samarbete över departementsgränserna i hanteringen av respektive fråga, säkras ett brett ansvar och engagemang, en utökad tillgång på expertis och en tydlighet i att insatserna främjar både nationella målsättningar och målen för svensk PGU. Kommittén anser att metoder för att underlätta samfinansiering bör vidareut- vecklas. 
  
 8.1.4 
  
 Biståndets rapportering och uppföljning 
  
 I DAC:s översyn av det svenska biståndet år 2000 
 7  
 noterades att det fanns ett behov av att bättre  
 precisera målen  
 för Sveriges bistånd och att även i övrigt förbättra resultatstyrningen. DAC lämnar dock inga närmare rekommendationer om hur detta skulle kunna genomföras. 
 Det är i många fall tekniskt svårt att mäta måluppfyllelse. Möjligheterna att registrera verksamhetsresultat, i varje fall i form av effekter, är små. Dessutom är möjligheterna att hänföra resultat till vissa insatser begränsade, då det kan vara ett vagt, närmast  
 omätbart 
 , samband mellan insatser och effekter. Det kan i bistånds- sammanhang också vara svårt att konstatera de specifika effekterna av en viss givares bidrag. Arbetet med att vidareutveckla resultat- styrningen behöver alltså fortsätta. 
  
 För samarbetsländer med ett  
 långsiktigt generellt budgetstöd  
 krävs en noggrann resultatuppföljning, företrädesvis genomförd av landet självt alternativt i samarbete mellan givarens och mottagaren revisionsverk och/eller utvärderingsfunktioner. Kommittén förut- ser att stöd till nationell revisionsverksamhet kommer att krävas i många länder. De internationella utvecklingsmålen, samt de indi- katorer som världssamfundet kommit överens om, bör utgöra ut- gångspunkten för val av vilka mål som skall uppnås inom en fast- 
  
 7  
  
 OECD-DAC, 
  2000 
 285 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 ställd tidsram. Samtidigt bör uppmärksammas att vissa dimensioner av fattigdom, som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättig- heter, inte omfattas av dessa mål och indikatorer. Därför bör ett kompletterande antal delmål och indikatorer formuleras av mottag- arlandet. 
 Det är dock viktigt att uppmärksamma att det med denna hand- läggningsordning blir omöjligt att utvärdera vad de svenska medlen exakt bidragit till, eftersom dessa har avsatts till mottagarlandets budget 
 8 
 . I stället ökar behovet av att samordna revisionsarbetet mellan givare och med mottagarlandets revisionsmyndighet Detta har uppmärksammats av en rad givare, och en undersökning om hur olika länder ställer sig till att revidera åt andra länders natio- nella revisionsmyndigheter har enligt Riksrevisionsverket nyligen genomförts av ett antal givarländer. Enligt Riksrevisionsverkets uppfattning kan ett nationellt revisionsorgan inte friskriva sig från, eller avtala bort, sin rätt och möjlighet att granska nationella medels användning. Den väg som kan användas är att på frivillig basis, genom kvalitetskontroll m.m., skapa samverkan för att minska behovet av att granska det som ett annat nationellt revi- sionsorgan granskat eller planerar att granska, utan att den ovill- korliga rätten tas bort. Kommittén föreslår att Sverige tar initiativ till en sådan frivillig  
 samverkan mellan  
 olika nationella  
 revisionsor- gan 
 . 
 Mål- och resultatstyrningen av svenskfinansierad verksamhet i länder som  
 inte uppfyller kriterierna för obundet budgetstöd  
 med självständigt resultatansvar måste naturligen få en annan utform- ning och handläggningsordning. 
 Förslag till strategier och genomförande av insatser i länder som erhåller  
 selektivt stöd  
 bör arbetas fram av Sida i nära samarbete med externa intressenter, inklusive samarbetspartners i syd. Fattig- domsbekämpning, såsom det formulerats i det tredje målet för PGU, skall utgöra ett strategiskt fokus för allt svenskt bistånd till dessa länder. Detta innebär att valet av insats skall utgå från dess potential att på effektivast möjliga sätt bidra till eller åstadkomma varaktig fattigdomsbekämpning i alla eller någon av de dimensioner som ingår i det breda fattigdomsbegreppet. Detta medför att insat- serna kommer att se olika ut i olika länder och vara intimt förknip- pade med utgångsläge och förutsättningar för genomförande. Givet denna utgångspunkt bör Sidas utredningsresurser fokusera på att 
  
 8  
 Detta är inget nytt fenomen. För en beskrivning av fungibilitet, se Santos, 2001 
 286 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 utarbeta  
 strategier för stöd till fattigdomsbekämpning i samarbets- länder  
 med tydliga resultatmål. Det finns skäl att se över behovet av kompetensutveckling inom Sida för att säkerställa att dessa land- analyser inkluderar fattigdomens samtliga dimensioner. 
  
 Landstrategierna  
 är idag regeringens viktigaste instrument för styrning av utvecklingssamarbetet med enskilda länder och regio- ner. Enligt senare studier av en rad antagna landstrategier finns dock brister vad gäller fokuseringen på fattigdomsmålet och glapp mellan landanalysen och förslagen angående det fortsatta biståndet, dvs. själva strategin. Landanalyserna tenderar att vara mer beskri- vande än analytiska, och enligt vissa bedömare styrs strategiernas innehåll ofta av den aktuella sammansättningen av projektport- följen i respektive land, liksom av Sidas ämnesavdelningars tradi- tionella sektorsvisa synsätt och kompetens 
 9 
 . Kommittén anser att landstrategierna bör utgå från utvecklingsländernas nationella strategier för fattigdomsbekämpning samt andra nationella, rele- vanta strategidokument. De bör vidare ta de multilaterala organisa- tionernas landstrategier i beaktande och uppmärksamma vikten av att alla strategier drar åt samma håll. Analysen bör bl.a. leda fram till vilka av de internationella utvecklingsmålen som bör prioriteras för att åstadkomma en effektiv fattigdomsbekämpning i respektive land, samtidigt som mål för de mer svårmätbara dimensionerna av fattigdomsbegreppet måste fastställas. 
 En ökad användning av  
 externa krafter 
 , inklusive deltagande från syd, bör eftersträvas. Enskilda organisationer och näringslivet har erfarenhet av lokala förhållanden i en lång rad länder, och fackliga organisationer besitter en djup kunskap om frågor som rör arbets- livets villkor i olika länder. En rad andra aktörer besitter annan kompetens som beroende på land och insats kan vara värdefull att tidigt inkludera. Framför allt bör dock intressenter från det aktuella landet delta i utarbetandet av strategin. Utgångspunkten måste vara det samlade biståndet till ett visst land och en rationell internatio- nell arbetsfördelning i respektive land. 
 En viktig konsekvens av förslaget att utgå från de lokala förut- sättningarna är att kvalificerad  
 analys-, 
  genomförande- och upp- följningskapacitet bör flyttas från Sidas huvudkontor i Stockholm till kontoren i samarbetsländerna. En förutsättning för detta är att antalet samarbetsländer för långsiktigt samarbete inte blir alltför stort. Kapacitet för ett aktivt engagemang av detta slag kan också 
  
 9  
 Frühling, 2001 
 287 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 delas med likasinnade givarländer. Ett bra exempel är samarbetet mellan de nordiska länderna i Moçambique. Därmed kan också handläggningen av svenska medel i ett antal länder överlåtas till likasinnade samtidigt som Sverige skall vara berett att ta över ansvaret för andra givarländers resurser i vissa utvalda länder om sådana önskemål skulle framföras. 
 De föreslagna förändringarna torde på sikt leda till ett färre antal anställda på Sidas huvudkontor i Stockholm, samtidigt som beho- vet av den kompetens som där finns kommer att efterfrågas från allt fler departement och myndigheter, liksom troligen även från näringsliv och organisationer. 
  
 8.1.5 
  
 Utvärdering och lärande 
  
 Utvärdering utgör en central del av mål- och resultatstyrning, och är ett sätt att utöva kontroll, ledning och att öka kunskapen om verksamheten. Beroende på hur utvärderingssystemet organiseras kommer balansen mellan dessa funktioner att påverkas. Ju närmare den faktiska verksamheten utvärderingsfunktionen finns, desto högre sannolikhet att resultaten av utvärderingen uppmärksammas och används. Samtidigt bör ett utvärderingsorgan stå delvis fritt från verksamheten för att garantera trovärdighet. 
 När det gäller bilateralt bistånd ökar chanserna att resultaten från utvärderingar kommer till användning om de utvärderade par- terna själva är en del av utvärderingen, genom att exempelvis iden- tifiera frågeställningar och samla in data. På detta sätt blir det själva utvärderingsprocessen, snarare än den färdiga rapporten, som ska- par kunskap åt de inblandade. Det största problemet med dagens biståndsutvärderingar är enligt vissa bedömare att värdländerna sällan eller aldrig är en del av utvärderingsprocessen 
 10 
 . 
 Den övervägande majoriteten av rapporter som produceras sak- nar, enligt samma bedömare 
 11 
 , metodologisk diskussion och där- med analys av resultatens tillförlitlighet och tillämpbarhet. De flesta utvärderingar bygger dessutom på ett grundmaterial som inte är systematiskt insamlat och som sällan består av annat än inter- vjuer. Delvis beror detta på de speciella omständigheter som präglar utvärdering av bistånd. Målen är ofta vaga och övergripande, vilket försvårar utvärderingsarbetet. Dessutom förstärker kulturella och språkliga skillnader de svårigheter som alltid finns när det gäller 
  
 10 
  
 Brown, 2001 
  
 11 
  
 Brown, 2001 
  
 288 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 insamlandet av faktamaterial. En löpande bevakning av utvärde- ringarnas kvalitet är påkallad. En möjlighet är att öppna upp den nationellt organiserade marknaden för utvärderingar. En ökad kon- kurrens på detta område skulle utsätta utvärderarna själva för en utvärdering. 
 I många utvecklingsländer är de institutioner som behövs för ut- värdering svaga, och stöd för att bygga upp en utvärderingsverk- samhet är centralt. Av stor vikt är också att integrera värdländerna i utvärderingen av gemensamma projekt. På så vis ökas mottagarlan- dets kunskap om biståndet och dess konsekvenser, men det kan även byggas upp en utvärderingskompetens som kan tillvaratas inom flera områden. 
 I de flesta utvecklingsländer saknas en extern revision. Detta bidrar till fortsatt hög korruption, misshushållning med offentliga medel, lågt förtroende hos allmänheten för offentliganställda, bris- tande transperens och en outvecklad syn på innebörden av demo- kratisk utveckling. På ett mer konkret plan finns uppenbara brister i tillgång på utbildad personal. 
 En översyn av utvärderingsfrågor inom det svenska biståndet har utförts av UD på uppdrag av riksdagen under hösten 2001. Riksda- gen har begärt att regeringen skall se över formerna för hur den utvärderingsverksamhet som finns utanför biståndsförvaltningen kan stärkas. I samband med att EGDI 
 12 
 , enligt regeringsbeslut, skulle utvärderas fem år efter sin tillkomst, lät regeringen en kon- sultgrupp göra nämnda utvärdering samt komma med förslag när det gäller formerna för en förstärkt utvärderingsverksamhet inom utvecklingssamarbetet. 
 Sammanfattningsvis konstaterar denna konsultgrupp 
 13  
 att  
 EGDI 
 , enligt deras uppfattning, endast delvis arbetat med rätt frå- gor och att arbetet kunde ha bedrivits på ett effektivare sätt med en tydligt definierad uppdragsbeskrivning. Vidare anser gruppen att EGDI med sin nuvarande organisation och verksamhet  
 inte  
 är lämpligt för uppgiften som en  
 utvärderande funktion 
 . Detta oavsett vilken av de studerade alternativa formerna man skulle välja – tem- porär kommitté, forskningsprogram vid ett antal fakulteter eller fristående utvärderingsinstitut. 
 Konsultrapporten föreslår att EGDI även fortsättningsvis skall koncentrera sig på  
 policy- och kunskapsutveckling 
 . Den nuvarande 
  
 12 
  
 Expert Group on Development Issues 
  
 13 
  
 Brown, m.fl., 2001 
  
 289 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 rapportproduktionen bör dock upphöra och verksamheten kon- centreras till att ge råd, syntetisera forskningsrapporter samt orga- nisera möten mellan beslutsfattare och forskare. 
 I en kompletterande studie konstaterar en annan expert 
 14  
 att gränsen mellan utvärdering och forskning är flytande och att det endast är i undantagsfall som forskarkompetens inte krävs för att genomföra en trovärdig utvärdering. Utvärderingar kan enligt denna studie i princip göras av en intern utvärderingsenhet, av ett revisionsorgan eller av fristående forskargrupper. Skillnaderna kommer att bestå i sannolikheten att vissa frågor ställs och hur den framtagna kunskapen används. 
 Studien konstaterar att det sedan  
 1990-talets 
  början har etable- rats ett antal självständiga utvärderingsmyndigheter inom svensk förvaltning. Samtliga synes ha haft sitt ursprung i att man på regeringskansliets sida upplevt sig ha otillräcklig kapacitet för stra- tegiska analyser. Trovärdigheten har man försökt garantera genom en anknytning till forskarvärlden snarare än genom en förstärkning av regeringskansliet. Det är enligt studien naturligt att överväga en liknande lösning på det utvecklingspolitiska området. Detta mins- kar dock inte behovet av kapacitet i regeringskansliet för formule- ring av policy och strategier. Många utvärderingsrapporter får enligt studien idag ingen effekt på policybildningen, eftersom det saknas en naturlig mottagare med ansvar för att rapporten tas om hand, bearbetas och kommenteras. 
 Kommittén vill betona några principer som bör vägleda utform- ningen av det framtida utvärderingssystemet. Eftersom kommittén föreslår en breddning av politikområdet bör även utvärderingsverk- samheten ha denna bredd. Uppföljning och utvärdering skall göras i förhållande till målen för PGU och de internationella operatio- nella målen. Utvärderingsarbetet inom biståndet kommer att få olika utformning i olika länderkategorier. I kategorin länder med  
 generellt budgetstöd och självständigt resultatansvar  
 bör målet vara att mottagaren själv svarar för utvärderingsarbetet i så hög grad som möjligt och att detta noga följs upp av givare. I länder med  
 selektivt stöd  
 kommer däremot en fortsatt utvärdering ske från svensk eller annan givares sida. 
  
 Mål- och resultatstyrning 
 , inkluderande utvärdering, införs i allt större omfattning i de olika  
 internationella organisationerna 
 . Kom- 
  
 14  
 Bush, 2001 
 290 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 mittén anser att utrymme finns för en mer systematisk uppföljning av denna verksamhet. 
  
 Kommittén anser att  
 utvärderingsfunktionen och analysarbetet  
 kring globala utvecklingsfrågor i Sverige generellt  
 bör förstärkas 
 . Hur arbetet bör organiseras finner kommittén ingen anledning att i detalj anvisa, men betonar behovet av oberoende granskning och parlamentarisk kontroll. Verksamheten bör bedrivas med ett delta- garperspektiv och i nära samarbete med internationella experter och högskolor. Utvärderingar, som mäter måluppfyllelse i bistånd, måste kompletteras med forskning som kan identifiera oväntade företeelser och ge en vidare förståelse för den samhällsutveckling biståndet samverkar med. För detta bör  
 samarbetet med akademiska miljöer  
 i Sverige och i utvecklingsländerna  
 stärkas 
 . Samtidigt måste Sidas omfattande interna utvärderingsverksamhet fortsätta. För- stärkning krävs dock på departementsnivå då det gäller att dra slut- satser av utvärderingar av biståndsinsatser, av utvecklingspolitik och utvärderingar av de internationella organisationernas arbete. Ett sådant arbete skulle kunna utgöra en värdefull informations- källa vid formulering av svensk politik. Avsaknaden av detta är en- ligt kommittén en  
 svag länk  
 i dagens system för utvärdering. 
  
 8.1.6 
  
 Finansiering och effektivitet 
  
 Det är angeläget att diskutera var biståndets ansvar och finansiering tar vid och var det slutar. När det gäller samarbetet på landnivå bör  
 biståndsinstrumentet  
 disponeras inom den samlade utrikesförvalt- ningens ram, dvs. UD, Sida och ambassader. Samtidigt är samver- kan med en vidare svensk aktörskrets både angelägen och nöd- vändig. Det internationella utvecklingssamarbetet har en rad posi- tiva bieffekter på det svenska samhället som givetvis skall eftersträ- vas och tillvaratas, men de måste behandlas just som önskvärda bi- effekter och inte tillåtas komma i konflikt med biståndets övergri- pande mål. 
 En stor potential finns dock för  
 samfinansiering  
 av verksamhet som uppfyller både målen för PGU och mål för andra politikområ- den, framför allt när det gäller olika globala nyttigheter. Kommit- tén anser att ett metodutvecklingsarbete bör sättas igång för att finna nya arbetsformer. 
 Att nå största möjliga effekt av en given biståndsvolym skall ges ökad betydelse. Konkurrensutsättning tillämpas i princip alltid när 
 291 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 näringslivsinsatser upphandlas, men inte i andra fall. Ett exempel är svenska myndigheters, och deras konsultföretags, insatser i sam- band med institutionell uppbyggnad.  
 Kostnadseffektiviteten  
 i sådant bistånd kan inte tas för given, och en utökad konkurrensutsättning bör eftersträvas. Ett annat exempel är biståndsinsatser som genomförs av enskilda organisationer på uppdrag.  
 Konkurrensupp- handling  
 tillämpas inte i dessa fall utan medel tilldelas efter ansö- kan. Det är angeläget att utveckla modeller som främjar en effekti- vitet i måluppfyllelse, vilka kan tillämpas för alla aktörer i de upp- drag där detta är relevant och möjligt att genomföra. 
  
 8.1.7 
  
 Information och kommunikation 
  
 För att skapa medvetenhet om globaliseringen behövs ökade in- formationsinsatser om multilateralt samarbete och globala nyttig- heter. Detta arbete kan med fördel bedrivas i samarbete med mul- tilaterala organisationer. 
 En verklighetstrogen bild av hur världen ser ut och vad fattig- domen beror på ger också ökade förutsättningar för att få stöd för en svensk PGU. Mätningar visar att nio av tio svenskar idag vill att ökade ansträngningar görs för att halvera fattigdomen till år 2015, men få, bara 14 procent, tror att det kommer att lyckas 
 15 
 . Över huvud taget är svenskarna mycket tveksamma till att det är möjligt att uppnå framsteg i utvecklingsländerna; en stor majoritet, 71 pro- cent, tror att det inte skett några avsevärda förbättringar i levnads- förhållandena i dessa länder de senaste 30 åren.  
 Svenskarnas bild av utvecklingsländerna  
 är ofta en bild av katastrofer och elände. Bilden av människorna i utvecklingsländerna är mörk. Ett långsiktigt arbete krävs för att nyansera dessa föreställningar, vilka ofta ska- pats av media, insamlingskampanjer och dåligt uppdaterade läro- böcker. 
 I takt med att globaliseringen ökar, växer också betydelsen av kunskap om informations- och kommunikationsprocesser. I allt påverkansarbete är denna kunskap nödvändig. Det blir också allt mer uppenbart att den är ett  
 värdefullt verktyg  
 i det direkta  
 biståndsarbetet 
 , dvs. att kommunikationskompetens är ett effektivt verktyg i projekt- eller programsamarbetet. Den nya informations- och kommunikationsteknologin är ett viktigt redskap i allt arbete. 
  
 15  
 Sifo, 2001 
 292 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 Kommittén anser att information, kommunikation och opini- onsbildning är viktiga ingredienser i en svensk PGU av en rad skäl: 
  
 N  
 Som en metod att effektivisera program och projekt i bistånds- samarbetet. 
  
 N  
 För att skapa debatt kring policyfrågor. 
  
 N  
 För att stärka stödet för svensk PGU och öka kunskapen hos svensk allmänhet i syfte att fördjupa den svenska biståndsopinio- nen. 
  
 N  
 För att öka medvetenheten om Sveriges roll i den globala utveck- lingen. 
  
 N  
 För att ge information om resultaten av bistånd och andra insatser. 
  
 8.2 
  
 Analys och formulering av politik 
  
 8.2.1 
  
 Behov av analys och kunskapsuppbyggnad 
  
 Globaliseringen och den ökande transnationella aktiviteten ställer nationella regeringar och myndigheter inför nya dagordningar och allt mer komplexa frågeställningar. Att säkerställa svensk medver- kan i de kunskapsintensiva internationella nätverk som driver många av frågorna framåt förutsätter tillgång till expertkunskap hos tjänstemän. Ofta baseras deltagande i dessa sammanhang på personlig kompetens, då nätverken karaktäriseras av att de är per- sonrelaterade, kunskapsintensiva och informella. En ökad medve- tenhet om detta torde ha inverkan på både personalpolitik och politisk styrning, t.ex. genom medvetna satsningar på  
 spetskompe- tens  
 inom prioriterade områden och etablering av tydliga kanaler mellan politisk nivå och personer som i personlig kapacitet ingår i dessa nätverk. Uthålliga strukturer och belöningssystem måste etableras inom svenska myndigheter och departement, för att bygga upp den breda expertkunskap som behövs internt, alltså inte enbart hos konsulter. Intern kompetens kommer också att krävas i allt större utsträckning inom myndigheter och departement för att bedöma förslag, konsultrapporter och studier. Myndigheters och departements förmåga att ta tillvara erfarenheter förvärvade under lång tid är ofta svagt utvecklad, bl.a. på grund av hög personalom- sättning och betoning av generalistkompetens. Genpolitikens område är ett exempel 
 16 
 . 
  
 16  
 Hughes, 2001 
 293 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 De föreslagna förändringarna vad gäller ansvar och krav på analys och uppföljning leder också till slutsatsen att berörda departement och myndigheter behöver förstärkas när det gäller bl.a. utveck- lingskunskap i vid mening. De medför sannolikt också ett behov av  
 analytisk kompetens  
 inom den föreslagna koordineringsfunktionen. Denna kompetens skulle ha som uppgift att på beställning ta fram bakgrundsanalyser till berörda departement och bidra med nöd- vändigt underlag, när avvägningar skall göras mellan strikt natio- nella målsättningar och målsättningarna för PGU inom olika poli- tikområden. En ytterligare uppgift skulle kunna vara att utarbeta underlag inför beslut om val av prioriterade globala nyttigheter och hur balansen bör se ut vid en samfinansiering. 
 Ett bestående intryck från utredningsarbetet är att en mängd studier, rapporter och forskningsrapporter produceras i Sverige och internationellt kring olika väsentliga teman, samtidigt som ruti- nerna för att dra nytta av detta material är outvecklade. En stor potential för utökad  
 korsbefruktning av kunskap  
 har kunnat kon- stateras i denna utrednings kontakter med departement och verk. Inom Sida har ett antal verksamheter och beredningar startats för att hantera sektor- och gränsöverskridande frågor. Inför framtida beredning av svenska ställningstaganden i olika tvärfrågar är det viktigt att beredningsformer skapas som möjliggör  
 utbyte över sek- torgränser  
 – inte bara inom verk, utan också mellan verk och departement. Kommittén förutser att spetskompetens kommer att behövas på flera håll, dels på Sida, dels om utvecklingsaspekter på verk och departement som har ansvar för sakfrågorna ur andra per- spektiv. Kommittén föreslår vidare att en databas etableras för samtliga rapporter och studier som produceras i förvaltande myn- digheter för PGU. Arkivet skall vara tillgängligt för alla intresse- rade. 
  
 Vidareutbildning  
 av tjänstemän torde bli allt viktigare i framtiden i takt med att fler frågor blir mer komplexa. Utbildningen bör ske i nära samarbete med högskolor och universitet. Kommittén anser att utbildningsinsatser med medverkan från utvecklingsländer, andra höginkomstländer och multilaterala organisationer, närings- liv och civila samhället i nord och syd skulle vara värdefulla, inte bara för kompetenshöjning utan även som en metod att bygga alli- anser kring prioriterade sakfrågor. Kommittén efterlyser ett utbildningsprogram kring vissa prioriterade frågor, t.ex. i  
 Gibson 
  gor och andra internationella norm- och regelverk. 
 294 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 Ett antal förslag har lämnats till kommittén om hur framförhåll- ningen och kompetensen i sak- och tvärfrågor inom PGU kan för- stärkas. Dit hör följande förslag: 
  
 N  
 Fritänkargrupper i stabsposition på departementsnivå 
  
 N  
 Möjlighet till delad anställning mellan departement och universitet för att säkra akademisk kompetens i förvaltningen 
  
 N  
 Utbildningsinsatser i komplexa frågor med medverkan från ut- vecklingsländer 
  
 N  
 Utökat stöd till policyforskning 
 Behov finns av att utveckla  
 nya arbetsformer 
 , både nationellt och internationellt, som bidrar till att öka kunskapsutbytet och förtro- endet mellan olika aktörer. Detta är speciellt viktigt för att möta det förändringstryck som globaliseringen och erfarenhets- och kunskapsutvecklingen genererar. Arbetsformerna bör vara flexibla och innebära ett brett deltagande. Enligt vissa bedömare skulle nya arbetsformer kunna vara ett sätt att förstärka förändringsbenägen- heten i den svenska förvaltningen, EU och andra internationella organisationer. Ett ökat samarbete med aktörer utanför dessa orga- nisationer kan bidra till att institutionella rigiditeter bryts ner och att innovativa förslag har lättare att ta form. Lösningar och förslag som bärs fram av ett delat ägarskap möjliggör högre effektivitet och långsiktig hållbarhet. 
 För att arbetet skall bli effektivt, hållbart och innovativt förut- sätts ett  
 starkt ledarskap på politisk nivå 
 , en gemensam agenda, explicit formulerade gemensamma mål, gedigen expertis samt för- troende och lyssnande. Vidare krävs en realistisk tidsplan och finansiella resurser för att stödja processen. Slutresultatet torde bli en sammanvägning av det processinriktade resultattänkande som präglar offentlig förvaltning och enskilda organisationer, samt av de krav på konkreta resultat som ofta kännetecknar resultattänkande i näringslivet. 
  
 8.3 
  
 Styrning och analys på global nivå 
  
 8.3.1 
  
 Hantering av globala problem 
  
 I de flesta länder finns en lång tradition att hantera förändringar på nationell nivå. Arbetet med att hantera förändringar på global nivå är betydligt yngre. Framväxten av ett globalt samhälle och en global 
 295 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 ekonomi ställer krav på en effektivare global styrning. Lösningen på en lång rad globala gemensamma problem kräver internationellt samarbete. För vissa har institutioner redan skapats, medan andra inte har en självklar hemvist. De flesta torde idag vara överens om att det finns uppenbara  
 brister i systemet för global styrning 
 . Olika förslag om hur det internationella samfundet skall komma till rätta med detta för mänskligheten centrala problem, har diskuterats under en längre tid. Ett antal initiativ har också förverkligats för att hantera gemensamma problem. 
 Många av de problem som världen står inför kräver dock mycket  
 snara åtgärder 
 . En internationell diskussion pågår om lämpliga styrningsformer och institutioner med utgångspunkt från de olika alternativ som vuxit fram under senare år 
 17 
 . Idag finns ett antal mekanismer för hantering av globala frågor, alla med sina fördelar respektive brister: 
  
 N  
  
 Avtal och konventioner  
 existerar för några frågor. Att förhandla fram nya för dem som saknar effektiva avtal och sanktionssystem, respektive anses ha för svaga sådana, kommer att ta tid. 
  
 N  
  
 FN-konferensernas 
  texter och överenskommelser  
 saknar ofta verk- ningsfulla uppföljningsmekanismer och sanktionssystem. 
  
 N  
  
 G7/G8-mötenas 
  överenskommelser och riktlinjer  
 exkluderar en stor del av världens länder och kritiseras för att ha ett stort avstånd till de reella problemen. 
  
 N  
  
 Multilaterala organisationer  
 har inte kapacitet att ensamma hantera de globala utmaningarna. 
 Två olika huvudspår kan skönjas med idéer och förslag till hur dessa mekanismer bör kompletteras. 
 Det första spåret leder fram mot inrättandet av någon typ av  
 världsregering  
 med ansvar för samtliga frågor. Det är dock uppen- bart att framförhandlandet av en sådan institution skulle ta ansenlig tid i anspråk – tid som inte finns för många av dagens brinnande frågor. Dessutom torde sannolikheten för att slutresultatet blev en handlingskraftig institution vara mycket låg. 
 Det andra spåret bygger på tanken att ta kraftfulla avgränsade initiativ och behandla en global fråga i taget. Ett antal olika institu- tionella ramar med denna utgångspunkt har vuxit fram under de senaste åren. Till exemplen hör informella  
 sammanslutningar på regeringsnivå  
 såsom G20, Brooks och Financial Stability Forum. I 
  
 17  
 Thomas, 2002; UD, 2001 
 296 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 dessa sammanslutningar sammanträffar regeringsföreträdare från ett antal höginkomst- och utvecklingsländer för att diskutera ut- valda frågor. En särskild sammanslutning skapas för varje enskild fråga eller frågans innehåll avgör deltagandet. Sammanslutningen är oftast  
 icke-permanent 
  men utesluter genom sin utformning en lång rad länder och andra intressenter. Resultaten från sammanslutningarnas arbete anses påverka innehållet i över- läggningar som förs inom ramen för G7/G8 och naturligtvis även behandlingen av frågorna inom ramen för eventuellt pågående internationella förhandlingar, liksom även nationell lagstiftning i olika länder. 
 Framväxten av  
 globala nätverk  
 för enskilda frågor, med medver- kan från både regeringar, civila samhället och näringslivet, är ett annat exempel. Hittills har man inom denna typ av nätverk bl.a. behandlat frågor om skogar och dammar. Arbetssättet består i ett antal faser där det ofta är en multilateral organisation som är initiativtagare 
 18 
 . Grundtanken är att den konstituerande fasen skall vara så grundlig att man får ett deltagande som upplevs som repre- sentativt av alla parter. Efter den konstituerande fasen följer huvuduppgiften, dvs. framarbetandet av normer och riktlinjer som skall vara vägledande för det framtida arbetet inom sakområdet. Syftet är att efter denna fas skapa en permanent organisation som har som uppgift att övervaka efterlevnaden. Sanktionsinstrumentet är således inte lagstiftning eller internationella avtal utan påtryck- ningar på regeringar och företag att med hot om name and shame få dem att följa överenskomna riktlinjer. 
 Ett exempel är t.ex. förändringen när det gäller samarbetet kring stora investeringsprojekt t.ex. dammbyggen. Misslyckanden och kraftig kritik har lett fram till en beredskap hos bl.a. industrin att finna nya sätt att samarbeta. 
 Dammkommissionen WCD, delfinansierad av bl.a. Sida, Skanska och ABB, är ett exempel där man försökt finna  
 nya samarbetsformer  
 mellan olika intressenter. Det är ett experiment som kommittén finner anledning att lära av, både dess positiva och negativa erfa- renheter. Kommissionens arbete har utgjort en innovativ process och det första internationella försöket till en multistakeholder arbitration 
 19  
 med deltagande av världens största entreprenörer när det gäller dammbyggen, ett stort antal enskilda organisationer samt 
  
 18 
  
 Nixon, 2001 
  
 19 
  
 En förhandling mellan en rad olika intressenter, bl.a. representanter för det civila samhället och näringslivet. 
  
 297 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 enskilda experter. Samtliga deltagare ställde upp bakom en obero- ende process där man utarbetade en gemensam syn på tidigare er- farenheter och en gemensam plan för framtida aktiviteter, inklusive ett antal grundläggande principer för beslut om framtida insatser. I genomförandet och uppföljningen av kommissionens arbete har dock svagheter uppdagats som lett till att uppslutningen brustit igenomförandet. 
 Förslag om att upprätta globala fonder och globala allianser för enskilda frågor, t.ex. gratis grundskoleutbildning, förs fram allt oftare. På hälsoområdet har en rad initiativ tagits, vilka beskrevs mycket kort i Kapitel 4. 
 Ytterligare ett exempel är de tankar som förts fram från olika håll om att försöka bredda basen för de globala frågorna i nationella förvaltningar, inte bara ansvarsmässigt utan även finansiellt 
 20 
 . I höginkomstländer föreslås inrättandet av  
 två budgetlinjer för sakmi- nisterier 
 , en för nationella frågor och en för aktiviteter som kräver globalt samarbete. De förslag som ovan framförts från kommittén ligger i linje med dessa tankegångar. Såsom ovan anförts syftar detta inte bara till att bredda finansieringsbasen utan även till att säkerställa ägarskapet hos sakmässigt ansvariga departement och tjänstemän på nationell nivå. 
 För att åstadkomma motsvarande breddning av ansvaret och engagemanget i nationella förvaltningar i utvecklingsländer har olika förslag om inrättandet av s.k. Global Participation Funds förts fram. Detta dels för att möjliggöra  
 medverkan från utveck- lingsländer  
 vid internationella förhandlingar, dels för att dessa län- der skall ha medel för att implementera överenskommelser. Efter- som båda dessa faktorer ofta är avgörande för att hanteringen av gemensamma globala problem skall lyckas, finner kommittén det naturligt att bidrag till denna typ av fonder delvis tas från de bud- getposter som är avsedda för den berörda sakfrågan. 
 Antalet frågetecken om hur globala problem skall hanteras och styras har dock vuxit under det senaste året. Svårigheterna att få tillräcklig uppslutning kring framförhandlade avtal för globala ödesfrågor, som t.ex. klimatfrågan, och det växande antalet protest- aktioner vid olika internationella möten, visar behovet av en snar diskussion kring de metodologiska frågorna. I denna diskussion bör bl.a. fastställas om det är styrfunktionerna, efterlevnaden eller finansieringsformerna som behöver utvecklas för respektive fråga. 
  
 20  
 Kaul m.fl., 1999 
 298 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 8.4 
  
 Övervägande och förslag 
  
 8.4.1 
  
 Överväganden 
  
 Globaliseringen karaktäriseras av snabba omvärldsförändringar, där nya frågor löpande aktualiseras som inte passar in i befintliga strukturer. För att hantera detta krävs ständig anpassning och  
 flexi- bilitet 
 , inte bara i val av prioriterade frågor, utan även i hur de skall hanteras, liksom vilka aktörer som skall delta i formandet av politi- Nicholson. 
 En  
 koordineringsfunktion  
 med mandat att främja samarbete över departementsgränserna föreslås. Förslag till arbetsinnehåll har berörts tidigare i betänkandet. Arbetsformerna bör karaktäriseras av bredd, gränsöverskridande i flera dimensioner, bred generell kompetens och djup sakkunskap, flexibilitet och ett aktivt och systematiskt lärande av gjorda erfarenheter. En uppgift bör vara att främja och påskynda en övergång från att vara passiva, reaktiva aktörer till att bli  
 pro-aktiva 
  aktörer i ett antal utvalda prioriterande frågor. Identifiering av möjliga synergieffekter bör utgöra en huvuduppgift. 
 Eftersom PGU sträcker sig över ett stort antal politikområden är det rimligt att mål och resultat redovisas både för politikområdet som helhet och sektorsvis. Den  
 samlade redovisningen  
 bör förslags- vis kunna ske i en särskild skrivelse till riksdagen minst två gånger under en mandatperiod. 
 Samarbetet på den globala nivån måste stärkas. Med kraftfullare globala regelverk kan folkvalda ta ett fastare grepp om den globala utvecklingen och bidra till att balansen mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga regelverk förbättras. Kommittén anser att tiden är mogen för Sverige att tillsammans med en utvald grupp länder och representanter för det civila samhället och näringslivet ta initi- ativet till en  
 ny internationell diskussion  
 om hur de  
 globala ödesfrå- gorna  
 skall hanteras organisatoriskt och metodologiskt. Behovet av ledarskap och trovärdighet har påtalats. Sverige har, i sällskap med bl.a. övriga nordiska länder, en synnerligen god grund att stå på när det gäller att driva denna fråga. Ett initiativ skulle vara en naturlig uppföljning av det arbete som världssamfundet investerat i 1990- talets  
 FN-konferenser 
  och nu senast i den pågående processen inom Financing for Development. En central utgångspunkt för ett svenskt/nordiskt initiativ är  
 Carlsson-Ramphal-kommissionens 
  rapport liksom de olika initiativ som tagits inom en rad olika inter- 
 299 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 nationella organisationer och som erhållit finansieringsstöd från svensk sida. 
 Arbetet bör fokusera på hur man kan  
 stärka implementeringen  
 av redan ingångna avtal inom folkrättens ram, men också på att iden- tifiera det tomrum som idag existerar vad gäller normer och regel- verk samt styrningsmekanismer för många frågor. Kommittén anser att centrala frågor i ett sådant arbete bör vara hur  
 demokratin  
 kan utformas och stärkas på  
 global nivå 
 , hur en rättvis fördelning skall säkerställas, finansiering säkras samt hur effektiva sanktions- instrument kan skapas. 
 Samtidigt bör Sverige fortsätta att ge  
 stöd till breda globala nät- verk  
 och aktivt stödja de globala fonder som etableras för olika sakfrågor. En grundläggande målsättning med dessa satsningar skall vara att skapa stöd för det multilaterala arbetet inom PGU. 
 Den globala styrningen, liksom den nationella, behöver vara demokratisk för att kunna vara så rättvis som möjligt. Ökad delak- tighet och insyn för små och fattiga länder är nödvändigt för att rätten till delaktighet skall kunna förverkligas. Ett ökat och  
 för- stärkt deltagande  
 av utvecklingsländer, i de multilaterala organisa- tionerna och i internationella förhandlingar, är centralt – inte bara i dess formella delar utan även i dess informella. Samtidigt måste hänsyn tas till den kapacitetsbegränsning som finns hos många utvecklingsländer när det gäller möjligheten att delta i internatio- nella förhandlingar. 
 För att möjliggöra en aktiv medverkan från utvecklingsländer trots deras kapacitetsbrist kan ett antal åtgärder vidtas från högin- komstländers sida i samband med viktiga internationella förhand- lingar. Höginkomstländer kan 
 21 
 : 
  
 N  
  
 Tillförsäkra finansiering av  
 internationell högkvalitativ expertis  
 utan krav på att influera valet av experter. Experter skulle kunna fun- gera som en förstärkning av utvecklingsländers förhandlingsdele- gationer och medverka vid utarbetande av förhandlingspositioner och strategier. 
  
 N  
 Ge stöd till etablering av  
 analys- och forskningsinstitut  
 styrda av utvecklingsländer men bemannat med experter från länder som har råd att avvara expertis. 
  
 N  
  
 Ge stöd till  
 regionalt samarbete 
 . 
  
 21  
 Murphy, 2001 
 300 
  
 SOU 2001:96 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 N  
 Säkerställa att samtliga nya institutioner och regelverk som före- slås utvecklingsländer utvärderas utifrån hur mycket  
 kapacitet  
 de kräver. 
  
 N  
 Initiera nya förhandlingsmodeller där merparten av  
 förberedelse- arbetet  
 utförs av berörda sekretariat och höginkomstländer, och där utvecklingsländer kommer in senare i processen med full för- handlingsfrihet. 
  
 Ett effektivt  
 informations- och kommunikationsarbete  
 är en förut- sättning för att erhålla och bibehålla ett starkt stöd för PGU. Kun- skapen bland allmänheten om multilateralt globalt samarbete behö- ver stärkas, vilket kräver ökade satsningar på information och kommunikation i dessa frågor från regeringskansliet. Opinions- bildning bör i första hand bedrivas av enskilda organisationer. 
  
 8.4.2 
  
 Förslag 
  
 Kommittén föreslår följande: 
  
 Y  
 En koordineringsfunktionen för PGU bör inrättas och komplette- ras med en analysfunktion, från vilken samtliga departement kan beställa underlag. 
  
 Y  
 Kommittén anser att en vidareutveckling av mål- och resultattän- kandet är av stor vikt för effektiviseringen av den globala utveck- lingspolitiken i alla dess tre delar. Metoder för att stärka mål- och resultatstyrningen och samordning i enskilda organisationers verksamhet bör utvecklas. 
  
 Y  
 Kommittén föreslår att utvärderingsfunktionen och analysarbetet förstärks och betonar vikten av oberoende granskning och parla- mentarisk kontroll. Verksamheten bör bedrivas med ett deltagar- perspektiv och i nära samarbete med internationella experter och högskolor. 
  
 Y  
 Kommittén bedömer att det krävs en förstärkning av kunnandet om global utveckling och fattigdomsbekämpning på verk och departement, dels för att underlätta analysen av utvecklingshänsyn inom olika politikområden, dels för att bana väg för ett mer frukt- bart och innovativt samarbete mellan olika departement och verk. 
  
 Y  
 Sida och utrikesförvaltningen bör förstärkas med spetskompetens på prioriterade sakområden. 
  
 Y  
 Samtliga politikområden inom PGU bör utveckla sitt informa- tionsarbete avseende det internationella samarbetet med inriktning 
 301 
  
 Styrning, lärande och analys 
  
 SOU 2001:96 
  
 på PGU, dess förutsättningar, motiv för agerande, mål, åtgärder och resultat. Metoder bör utvecklas för att stimulera och utnyttja kunskapen och kapaciteten i det civila samhällets organisationer, näringslivet och fackliga organisationer i opinions- och folkbild- ning kring PGU. 
  
 Y  
 Vid utarbetande av landstrategier bör externa krafter involveras i ökad omfattning, framförallt från samarbetsländer, enskilda orga- nisationer, fackliga organisationer och näringslivet. 
  
 Y  
 Kvalificerad  
 analys-, 
  genomförande- och uppföljningskapacitet bör i ökad omfattning flyttas från Sidas huvudkontor i Stockholm ut till kontoren i samarbetsländerna. 
  
 Y  
 Ett medborgarforum bör inrättas med företrädare för såväl reger- ingen och dess myndigheter som för riksdagen, näringslivet, fors- karsamhället, media och enskilda organisationer. Syftet skall vara att öka insynen i, bredda uppföljningen av och främja en dialog kring den svenska politiken för global utveckling. 
  
 Y  
 Sverige bör etablera internationella arbetsgrupper med ett brett deltagande, både ämnesmässigt och institutionellt för ett avgränsat antal prioriterade, gränsöverskridande framtidsfrågor som kräver breda angreppssätt. 
  
 Y  
 Sverige bör fortsätta att ge stöd till breda globala nätverk och till de globala fonder som etableras för olika globala gemensamma angelägenheter. 
  
 Y  
 Sverige bör ta initiativet till en fördjupad fortsatt internationell diskussion om hur de globala ödesfrågorna skall hanteras och finansieras. 
 302 
 Reservationer och särskilda yttranden 
 Reservationer 
 Av Boyer (m) och Larsen (m) 
 Den snabbaste fattigdomsavvecklingen i mänsklighetens historia har skett de senaste två decennierna. Det beror på en snabb eko- nomisk tillväxt i huvuddelen av  
 u-världen. 
  
 Tillväxten har också medfört en snabb social utveckling: medel- livslängden ökar dramatiskt, till närmare 70 år, spädbarnsdödlighe- ten har halverats och barnafödandet ligger nu väsentligt under tre barn per kvinna som genomsnitt bland  
 u-länderna. 
  De senaste decennierna visar på en mycket optimistisk erfarenhet. Ett land kan på bara en generation gå från absolut fattigdom till relativt välstånd. Även ett tidigare mycket vanstyrt land kan på några få år få till stånd en kraftig tillväxt. Det går att utrota fattigdom i snabb takt. Inget land är dömt att fastna i stagnation och misär. 
 Vid Brown besök i Vietnam illustrerades detta. Genom snabb avveckling av socialismen har landet gått från hunger till livsmedelsöverskott. Jordbruket privatiserades, företagsamhet uppmuntras istället för att förbjudas, centralplaneringen avveckla- des, statsföretag säljs och handel och investeringar blomstrar. Den viktigaste uppgiften nu är att bygga rättsstaten och införa demo- krati. 
 Ny klyfta inom  
 u-världen 
  
 Men om optimismen dominerar finns det dock pessimistiska inslag. Det finns fortfarande över femtio låginkomstländer, främst i Afrika. I många fall är det länder som stagnerar och där befolk- 
 303 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 ningen blir allt fattigare. En ny klyfta växer fram. Den mellan de u- länder som växer ikapp  
 i-världen 
  och de  
 u-länder 
  som stagnerar och blir allt fattigare. Det är upprörande att 250 år efter det att mänsk- ligheten började utvecklas på allvar så finns det fortfarande många länder där befolkningen svälter, där inte alla flickor och pojkar får gå i skola, där svåra sjukdomar inte behandlas och där de flesta människor är rättslösa. Det handlar om länder vars regim förhind- rar sitt folk att utvecklas. Feodalism, socialism och merkantilism ibland i kombination med fundamentalism eller kastväsende bär ofta skulden. Det största problemet finns bland Afrikas 38 lågin- komstländer med en tiondel av jordens befolkning. I flera av dessa ökar fattigdomen och sjukdomarna, främst hiv/aids, tar en förfä- rande tribut med en dramatiskt förkortad medellivslängd, ofta under 50 år. Fokus måste nu sättas på de stagnerande  
 u-länderna. 
  Det går att snabbt utrota fattigdom. Det måste bli möjligt också i de länder som nu stagnerar. 
 Handel och investeringar viktigast 
 Av  
 u-ländernas 
  externa intäkter är exportinkomsterna de alldeles dominerande följt av utlandsinvesteringar och privat bistånd, främst remitteringar. Det offentliga biståndet (ODA) svarar för cirka tre procent av intäkterna. Även om ODA har en marginell roll är det viktigt för kunskapsöverföring på centrala områden. Att ta bort barriärer för handel och främja investeringar är det vikti- gaste som  
 i-världen 
  kan göra för att främja utveckling och fattig- domsutrotning. För låginkomstländer har officiellt bistånd en större betydelse eftersom handel och investeringar oftast inte är särskilt utvecklade. För de afrikanska låginkomstländer som inte har stora oljeintäkter motsvarar biståndet över tio procent av deras BNP. Vissa länder som fått omfattande bistånd  
 (10–30 
  procent av BNP) under flera decennier har ändå inte lyckats minska fattigdo- men. Den erfarenheten pekar på hur viktigt det är att biståndet utformas så att det verkligen bidrar till att minska fattigdomen. Det är därför inte riktigt att ställa upp utbetalningsmål för biståndet. Det är fattigdomsminskningen som måste vara målet. 
 304 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Nystart 
 Biståndssamarbetet de senaste trettio till fyrtio åren har inte varit så framgångsrikt i flera av Afrikas låginkomstländer. Mycket bistånd under lång tid har inte lett till snabba framsteg, ibland t.o.m. till tillbakagång. Därför behövs en nystart, för att snabbt bryta den onda cirkeln så att fattigdomsutrotningen kan påbörjas. 
 Målen 
 Huvudmålet för svensk utvecklingspolitik på alla nivåer skall vara en snabb utrotning av fattigdomen. Genom att ansluta sig till mil- lenniemålen kan Sverige dra åt samma håll som  
 u-länderna 
  och andra  
 i-länder. 
  Dock bör målet att främja rättsstaten, öka respekten för mänskliga rättigheter och utveckling mot demokrati läggas till. Denna centrala punkt finns inte med bland millenniemålen, efter- som åtskilliga länder motsätter sig detta, vilket inte kan accepteras. 
 Skuldavskrivning 
 Sverige skall ta initiativ till en total skuldavskrivning år 2004 för högt skuldsatta låginkomstländer, varav huvuddelen finns i Afrika. En sådan skuldavskrivning skall kombineras med fyra villkor: ej ny upplåning, ej främja korruption och vanstyre, ej bidra till finansie- ring av anfallskrig och komma de fattiga till godo. 
 Fokusering på goda erfarenheter 
 Sverige måste i biståndssamarbetet fokusera på erfarenheter från länder som har lyckats med en snabb fattigdomsutrotning. Även en tidigare kraftigt vanstyrd ekonomi kan genom en målmedveten politikförändring få till stånd en utveckling bort från hunger till snabb tillväxt. Kompetensutbyggnad med medverkan från länder som Vietnam, Taiwan och mer framgångsrika afrikanska länder kan ge goda förebilder. Sverige bör i betydligt högre utsträckning satsa på trepartssamverkan på denna grund. 
 305 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 Koncentration på Afrika 
 Svenska biståndsinsatser bör i första hand koncentreras till lågin- komstländer i Afrika. Där är problemen störst och där är insatserna viktigast. Det handlar ofta om länder som har en mycket blygsam handel och som därför ännu inte kan utnyttja globaliseringens för- delar. 
 Skolplikt 
 Alla flickor och pojkar måste få en grundläggande utbildning. Inom fem år efter skuldavskrivning bör alla barn i en årskull börja i en skola som verkligen fungerar. Sverige införde skolplikt 1842. Det är hög tid att våra samarbetsländer nu inför skolplikt. 
 Hälsovård i fokus 
 Sjuka och döende människor kan inte utveckla ett land. Därför måste en basal hälsovård prioriteras. För utveckling av effektiva läkemedel och vacciner mot tropiska sjukdomar bör en marknad garanteras. En grundläggande skolbildning är den viktigaste hälso- vårdsinsatsen. 
 Regionalt samarbete 
 Handel och samarbete sker normalt främst mellan grannländer. Tullmurar och annan protektionism i  
 u-länder 
  försvårar regional samverkan och låser fast fattigdom. Svaga och bräckliga ekonomier behöver samarbeta med varandra och bygga upp gemensamma marknader, gemensamma system för att främja mänskliga rättig- heter och demokrati och inte minst en gemensam säkerhetsord- ning. Den europeiska integrationen, som omvandlar jordens blodi- gaste kontinent till ett föredöme för frihet, fred och välstånd kan utgöra en förebild. Utan regional samverkan är många länder dömda till fortsatt fattigdom. 
 306 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Protektionism och Tobinskatt 
 De fattigaste  
 u-länderna 
  har blygsam handel och knappast några investeringar. Skatt på kapitalrörelser kommer att stå många u- länder dyrt. En Tobinskatt skulle t.ex. för Vietnam kosta långt mer än vad det svenska biståndet till landet utgör. Någon Tobinskatt bör inte införas. 
 Utvecklingsenhet i Afrika 
 En framgångsrik biståndsverksamhet kan inte utvecklas utan kon- takt med verkligheten. Sida bör därför inrätta en utvecklingsenhet som placeras i södra Afrika. Mycket felinriktat bistånd skulle und- vikas om insatserna utformades i den miljö där problemen existe- rar. 
 Energi 
 Var tredje person saknar el i sitt hushåll. Det är en viktig orsak till fattigdom. Det är svårt att studera när man inte har ljus. Det går åt mycket ved för att värma maten. När det är fuktigt och kallt spri- der sig tbc och andra sjukdomar. 
 Att lösa  
 u-ländernas 
  elbehov fordrar att  
 i-länderna 
  minskar kon- kurrensen om bränsle. Därför bör Sverige inte lägga ner säker kärnkraft och öka eldningen av fossila bränslen. Svensk energipoli- tik måste ändras så att den inte motverkar  
 u-ländernas 
  behov av energi. 
 Av Boyer (m) och Larsen (m) 
 Kommitténs arbete inleddes på ett föredömligt sätt. Hela det biståndsintresserade Sverige engagerades i möten och seminarier, samt via utredningens hemsida. Viktiga samarbetsländer studerades på plats. Ledande experter från hela världen medverkade på olika sätt. 
 Tidsplaneringen höll emellertid inte. 
 När slutsatserna skulle dras och betänkandet skulle skrivas, befann sig utredningen i en extrem tidsnöd. I vissa avsnitt finns ett påtag- ligt förtjänstfullt nytänkande. Man har dock inte tagit sig tillräcklig 
 307 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 tid att dra slutsatser av hittillsvarande erfarenheter av biståndssam- arbetet på detaljnivå. Tyvärr har många svåra frågor fått lämnas relativt openetrerade. Hit hör frågorna om prioriteringarna vad gäller globala nyttigheter, hur koncentrationen av resursöverfö- ringarna skall genomföras, hur man bör arbeta i länder med "bad governance", hur biståndet skall utformas för att underlätta en successiv avveckling i takt med den ökade tillväxten och hur medelsfördelningen inom den koherenta svenska politiken i reali- teten skall ske. 
 Av Larsen (m), Boyer (m) och Morrison (kd) 
 Avdragsrätt för privat bistånd 
 Ideella insatser skall inte beskattas. Det bör därför införas avdrags- rätt vid beskattning för enskilda biståndsinsatser. 
 Av Morrison (kd) 
  
 A.  
 Utredningens mandat har varit oerhört brett. Vissa frågor har belysts med stor noggrannhet, andra åter har fått begränsat ut- rymme eller uppmärksamhet. Utredningen innehåller en rad viktiga resonemang och förslag och innebär ett nytänkande på flera områ- den. Bland dessa märks förslagen till vilka kriterier som skall styra urvalet av samarbetsländer, om större koherens i den internatio- nella politiken, om applicerandet av ett sydperspektiv i biståndet, om breda insatser för att stödja produktionen av globala nyttighe- ter samt den ökade uppmärksamhet kommittén vill ge samarbete på teknikområdet, framför allt ICT och miljöteknik. 
 Jag menar dock, att utredningen borde ägnat betydligt mera uppmärksamhet åt ett antal frågor, som måste få stor betydelse för valet av strategi och förhållningssätt både till globaliseringen och samarbetet med utvecklingsländerna: 
 1. Redan  
 Rio-konferensen 
  konstaterade att dagens produktions- och konsumtionsmönster inte är långsiktigt hållbara. Den kände biologen Peters skriver i senaste numret av Scientific 
 308 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 American 
 1 
 : For every person in the world to reach present U.S. levels of consumption with existing technology would require four more planet Earths. Orsaken är inte främst knapphet på ändliga resurser, typ mineraler, utan ekosystemens förmåga att klara en ständigt ökad efterfrågan på kött, fiber, färskvatten osv. och, inte minst, att hantera allt avfall och alla restprodukter som det moderna samhället genererar. Den stora utmaningen består i att förändra beteenden och teknik så att energi- och resursanvändningen blir många gånger effektivare. Experter har beskrivit detta i termer av faktor 10, dvs. att över ett antal decennier utveckla konsumtions- och produktionssystem som är minst en faktor 10 effektivare. 
 Utredningen kommenterar denna problematik, dels med förslag om ökat stöd för produktionen av globala nyttigheter, dels förslag om ökat tekniksamarbete med  
 u-länderna 
  för att stödja invester- ingar i miljöanpassad teknik. Detta är bra. Men det räcker inte. Vi måste våga ställa frågan om dagens mycket kortsiktiga ekonomiska system – som därtill är starkt sektoriserat i sin organisation och uppbyggnad – verkligen innehåller de incitament och drivkrafter som behövs för att leda utvecklingen mot en allt större effektivitet i resurshanteringen. Vissa begränsade framsteg har gjorts de senaste åren, bl.a. inom ramen för koncept som  
 eco-efficiency, 
  men de effektiviseringar som gjorts i energi- och materialhanteringen har regelmässigt ätits upp som en konsekvens av ökade inkomster och en fortsatt snabb ökning av jordens befolkning. Helt följdrik- tigt pekar det stora flertalet viktiga ekologiska indikatorer nedåt. Det enda begränsade framsteg som uppnåtts efter  
 Rio-konferensen 
  är att användningen av ozonnedbrytande ämnen minskat. Men situationen framstår idag som långt allvarligare när det gäller kli- matfrågan, skogsförstöringen, jorderosionen, överfiskningen, förstöringen av stora kustområden, färskvattenkrisen, urholk- ningen av den biologiska mångfalden, försvagandet av ekologiska tjänster i många regioner som klimat- och vattenkontroll, växternas rening av luft och vatten etc. Globaliseringen accentuerar många av dessa problem, framför allt när våra icke hållbara produktions- och konsumtionsmönster med stor kraft sprids över världen. Paradox- alt är det så att globaliseringen också erbjuder goda möjligheter att steg för steg attackera problemen via ett nära samarbete, inte minst vad gäller kunskap och teknik, mellan industriländerna och utveck- 
  
 1  
 Artikeln The Bottleneck i Scientific American, February 2002 
 309 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 lingsländerna. Men förutsättningen är då att tekniken och kunska- pen har en inriktning som gör att miljöhoten bemästras, och inte som idag förvärras. Ansvaret vilar här tungt på de rika länderna. Ytterst gäller frågan hur vi skall kunna ta steget från en modell, med ett utpräglat reduktionistiskt eller vertikalt seende och organi- sation, till en modell, präglad av en långt större helhetssyn. Det pågår för närvarande en gigantisk förnekelseprocess av denna typ av problem. Det borde vara Sveriges uppgift att långt kraftfullare än hittills driva dessa frågeställningar internationellt, även som en del av biståndsdiskussionen. Vilken typ av kapacitet och kompetens är det egentligen vi bidrar med att bygga upp? Jag menar att utred- ningen tagit alltför lätt på dessa frågor och hoppas att det under remissomgången skall ges utrymme för kommentarer och förslag. 
  
 2. 
  
 En annan brist är att utredningen i allt väsentligt accepterar teorin att frihandel i alla lägen är det bästa receptet för att få igång tillväxten i ett fattigt land. Frihandeln har på något sätt blivit ett mål i sig. Jag är en varm tillskyndare av frihandel. Dock menar jag att det finns mycken forskning som pekar på att ett i allt väsentligt symmetriskt handelssystem, typ WTO, inte är en organisation som är bäst ägnad att hjälpa de allra fattigaste länderna. Både Shaw och Amsden har bl.a. visat att fattiga länder, med litet att erbjuda på världsmarknaden annat än råvaror, behöver speciella villkor på handelsområdet för att inte helt marginaliseras. Subventioner kan behövas både till inhemsk industri under ett uppbyggnadsskede samt till det inhemska jordbruket, inte minst småbönderna. Jag anser att kommittén borde studerat dessa frågeställningar i detalj för att kunna ge förslag till ett delvis annorlunda agerande från Sveriges sida i handelspolitiken. 
  
 3. 
  
 Ytterligare en brist är att kommittén inte gör någon egentlig analys av hur biståndet på detaljnivå fungerat. De analyser som hänvisas till är av generell natur. Utredningen gör få försök att fast- ställa vilken typ av bistånd som fungerat bra resp. dåligt och ger därför relativt litet vägledning till både UD och SIDA för framti- den. 
  
 310 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 B. Angående det multilaterala systemet 
 Betänkandet genomsyras av en stark tro på multilateralismen och föreslår en förstärkt roll för FN. Jag instämmer helhjärtat i detta synsätt. Dock menar jag att en absolut förutsättning är att FN- systemet reformeras i grunden. Bristerna vad gäller organisation, koordinering och management är allvarliga. Ineffektivitet, byråkrati och svårigheter att över huvud taget få insyn karaktäriserar viktiga delar av verksamheten. 
 FN:s allmänna ställning har förbättrats under senare år. Det är mycket Young förtjänst. Han har genomfört ett antal refor- mer som inneburit en viss modernisering i sättet att arbeta. Han har också med sitt kloka sätt, välavvägda uttalanden och sinne för diplomati stärkt FN:s inflytande, inte minst i olika krishärdar. Min kritik gäller sålunda inte allt FN gör. Delar av verksamheten funge- rar bra, som t.ex. den normativa verksamheten samt de fredsbeva- rande operationerna. FN har en helt unik roll i det fredsbevarande arbetet och fullföljer den i allt väsentligt väl. I den mån kritik kan riktas är det framför allt mot medlemmarna i Säkerhetsrådet för deras ibland senfärdiga eller otydliga beslut. På övriga områden, framför allt inom utvecklingssamarbetet, har organisationen lång väg kvar innan den kan beskrivas som effektiv, transparent och resultatinriktad. Bristerna finns på en rad nivåer. Det kan vara svårt för en utomstående att sätta fingret på problemen. Sannolikt är det så att man måste ha arbetat inom systemet eller i dess absoluta när- het för att verkligen förstå hur stort behovet är av förändringar. 
 Sverige har, tillsammans med de nordiska länderna, vid flera till- fällen gjort försök att genomlysa organisationen vad avser styrning, management och kontroll. Olika förslag till förbättringar har pre- senterats och delvis plockats upp i samband med de reformproces- ser som pågått under slutet av  
 1990-talet. 
  Men FN:s organisation och management kännetecknas fortfarande av avsevärda brister. Man får naturligtvis akta sig för att vara alltför generell i kritiken. Så till exempel har både WHO och UNICEF under Gro Harlem Bruntlands respektive Bryant´s ledarskap genomgått klara förändringar till det bättre vad gäller organisation och effektivitet. Men för andra delar av systemet är bristerna påtagliga. 
 Mitt förslag är att regeringen inom  
 EU-kretsen 
  – eller tillsam- mans med de nordiska regeringarna – snarast initierar  
 en omfat- tande översyn av  
  
 FN-arbetet 
  
  med fokus i första hand på bistånds- verksamheten 
 . Översynen bör dock gälla  
 FN-systemet 
  i stort 
 311 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 eftersom en stor del av organisationskulturen, personalpolitiken etc. är gemensam. 
 De i särklass viktigaste frågorna att ta upp är  
 styrelsearbetet  
 i de olika  
 FN-organen, 
 rekryteringsprinciperna 
 ,  
 organisationskulturen i stort, rivaliteten mellan de olika  
  
 FN-organen 
  
 samt frågan hur andra viktiga aktörer på internationell nivå – som  
 civil society, den privata sektorn samt forskningen  
 – skall kunna ges ett större formellt inflytande över organisationens arbete. 
 Styrelsearbetet 
 Styrelserna är rent generellt alldeles för stora. För att vara effektiv och för att skapa en känsla av delaktighet och ansvar bör en styrelse inte överstiga  
 10–12 
  ledamöter. Därtill bör ledamöterna vara utsedda i personlig kapacitet. I flertalet  
 FN-organ 
  är situationen den rakt motsatta. Styrelserna består av  
 30–36 
  ledamöter och utgörs av olika medlemsländer. Varje medlemsland deltar som regel med  
 3–5 
  representanter vid styrelsemötena, vilket ger styrelserna karaktären av stormöten. De frågor som diskuteras är sällan av strategisk karaktär. Känsliga frågor avseende tveksamt fungerande projekt och verksamhet och viktiga person- och ledningsfrågor förekommer inte heller. På grund av mötenas karaktär gör ledning- arna för de respektive  
 FN-organen 
  allt de kan för att undvika att viktiga frågor behandlas i styrelsen. Det blir som en slags katt- och råttalek. Eftersom de personer som representerar sina respektive regeringar i styrelserna ofta saknar reell kompetens och erfarenhet av det sakområde som organisationen i fråga är satt att sköta, fun- gerar styrelserna högst sällan som ett bollplank för ledningen. UNDP:s styrelse, som jag väl känner, borde naturligtvis bestå av personer med dokumenterad erfarenhet av utvecklingsarbete resp. forskare med utvecklingsekonomi som specialitet. Då skulle styrel- searbetet bli meningsfullt. Istället består styrelsen av diplomater som endast i undantagsfall har den erfarenhet av utvecklingsfrågor som behövs. 
 312 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Rekryteringsprinciperna 
 Medlemsländernas regeringar har stort inflytande på valet av alla högre befattningshavare. Det gör att politiska meriter väger tungt. Exemplen är många där klart olämpliga personer, inte sällan yrkes- diplomater eller före detta ministrar, utsetts till chefer eller biträ- dande chefer i organisationer som WHO, UNDP, FAO etc. Kra- ven på ledarskap i denna typ av organisationer är utomordentligt stort. Arbetsmiljön är komplex, verksamhetsuppgifterna ofta extremt svåra. Därtill kommer en ofta ojämn kamp när det gäller att skaffa resurser till verksamheten. 
 Som systemet idag fungerar, är det ofta en slump om en hög chef besitter de egenskaper som rimligen krävs för arbetsuppgiften. Eftersom respektive organisation därtill är mycket toppstyrd – med formellt sett nästan all makt hos chefen – är valet av högste chef mycket viktigt. Ibland går det bra, som t.ex. i WHO under Gro Harlem Brundtland. Harlem Brundtland har på några få år lyckats vända WHO:s långa nedåtgående trend. Men efter henne kan mycket väl en mindre lämplig chef komma – av samma kvalitet som hennes företrädare, som under tio år av chefskap medverkade till att WHO i stort sett marginaliserades. Med tanke på den viktiga roll flertalet  
 FN-organ 
  har att spela är det orimligt att rekryte- ringsprocessen inte präglas av större professionalism. 
  
 Rivaliteten mellan  
  
 FN-organen 
 . 
  Var och en som arbetat nära FN- systemet känner till den höga grad av konkurrens och rivalitet som präglar relationerna mellan de olika  
 FN-organen. 
  Det utpräglade revirtänkandet försvårar samarbete och leder ofta till en suboptimering av verksamheten. En översyn av dagens struktur är absolut nödvändig, dels för att åstadkomma regler och ramverk som tvingar fram ett bättre samarbete, dels för att överväga huruvida alla dagens  
 FN-organ 
  verkligen behövs. Det finns t.ex. starka skäl för en sammanslagning av tex UNDP, UNIDO, FAO och UNEP. 
 Managementkulturen 
 Den starkt hierarkiska organisationsstrukturen har redan nämnts. Befattnings- och lönenivåerna är alltför många. Detta är ett av många problem vad gäller den interna kulturen. Alltför många tän- ker i termer av nivå istället för kompetens. 
 313 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 Ett annat stort problem är den tid det tar sedan ett beslut fattats om t.ex. projektstöd till dess pengarna utbetalats. Beslutsproces- serna är helt enkelt alltför omständlig. I syfte att t.ex. minska ris- Nicholson för att ekonomiska medel missbrukas har en rad olika regler av kontrollkaraktär införts under åren. Det gör att det ofta behövs ett stort antal underskrifter på ett och samma beslut för att verkstäl- lighet skall kunna ske. Avsikterna må ha varit goda, men systemet framstår som en parodi på management och ansvar. Beslutsreglerna är som regel så krångliga att snabbhet i beslutsprocessen är omöjlig. Överallt i samhället ökas kraven på flexibilitet och snabbhet i managementkulturen. Men FN står på många sätt och stampar. Inertian i systemet är otroligt seg. Det gör också att olika typer av partnerskap för att tackla svåra problem, t.ex. med den privata sektorn, har svårt att ta form. Man tvingas ofta söka konstruktio- ner för denna typ av samarbete utanför själva  
 FN-administrationen 
  om det över huvud taget skall bli resultat. 
 Inflytande för det civila samhället, den privata sektorn, forskningen etc. 
 FN är idag regeringarnas organ. I dagens värld blir det alltmera uppenbart att beslut i olika sakfrågor på internationell nivå, som inte också inkluderar enskilda organisationer av olika slag eller den privata sektorn, knappast får den legitimitet som är önskvärd. Regeringarna representerar en viktig aktör men alls inte den enda. Därtill kommer att många regeringar inte upplevs som representa- tiva för sina befolkningar. 
 Kofi Annan har tagit flera initiativ för att bredda deltagandet i  
 FN-arbetet 
  under senare år. Det är positivt, men behöver följas upp av en mera formell process där hela  
 governance-problematiken 
  blir föremål för översyn. 
  
 För att sammanfatta 
 : Jag har en stark tro på  
 FN-idén 
  och värdet av multilateralism. Samtidigt kan jag efter många års arbete i interna- tionella organisationer inte bortse från de allvarliga bristerna i dagens FN vad gäller organisation, management, effektivitet, insyn och resultat. Dessa brister måste åtgärdas. Ansvaret för den omoderna och ineffektiva organisationen ligger både på FN:s led- ning och de regeringar som är FN:s huvudmän. För att de nödvän- diga reformerna skall bli av krävs, enligt min mening, att både led- 
 314 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 ningen och medlemsstaterna utsätts för hårt tryck. Vi lever i ett land med stolta humanitära traditioner.  
 FN-idén 
  har starkt stöd. Men detta stöd får inte tas till intäkt för att dölja och skyla över de allvarliga bristerna i FN:s organisation och verksamhet. Detta är bakgrunden till att jag nu, i samband med att det svenska biståndet utreds, reser kravet att Sverige skall ta initiativet till en omedelbar översyn av FN:s organisation och verksamhet. Som en av de största tillskyndarna av  
 FN-idén 
  och FN:s verksamhet är vårt ansvar för organisationen stort. Det bästa stöd organisationen kan få för närvarande är hjälp med att utveckla organisation och management mot större effektivitet, öppenhet och resultatinriktning! Parallellt måste finanserna stärkas. Många av  
 FN-organen 
  har hållits på svältkur under lång tid. Samtidigt har arbetsuppgifterna utökats. Detta är i längden ohållbart! 
 Av Nelson (fp) 
 I en tid då allt flera internationella frågor också blir nationella och då allt flera nationella frågor har internationella konsekvenser är det hög tid för Sverige att återigen skärskåda sin politik för global ut- veckling. Då folkpartiet liberalerna krävt denna utredning har vi gjort det i ljuset av många års erfarenhet av svensk biståndspolitik sedan dess genombrott i början av  
 1970-talet, 
  många länders om- svängning till exportledd tillväxt sedan  
 1980-talet 
  och konsekven- serna av Berlinmurens fall 1989. Slutsatser kan idag dras av att vissa länder lyckats häva sig ur fattigdom, medan andra tvingar sina medborgare att leva i fortsatt omänsklig misär. Få utredningar har därför legat bättre till i tiden än Russell. 
 Många s.k. globaliseringsfrågor ställer svensk politik inför nya utmaningar. Ambitionen i utredningen har också varit stora. Ut- redningen ville spegla svensk debatt, men också genom egna bidrag och genom att koppla upp svensk debatt till den internationella diskussionen söka bidra med nya insikter och slutsatser. Denna ambition kunde dessvärre – beroende på en bristfällig tidplanering 
 – inte fullföljas, vilket jag funnit mycket beklagligt. Ett alltför lång- siktigt perspektiv på globaliserings- och biståndsfrågorna har också gjort att utredning inte har kunnat komma fram till sådana kon- kreta resultat som jag hade önskat. 
 Jag vill i detta yttrande lyfta fram följande synpunkter där jag anser att utredningen hamnat fel eller skulle ha varit tydligare: 
 315 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 Individperspektivet. 
 På en viktig punkt innebär Brown betänkande ett genombrott för liberala värderingar. Globkom tar i diskussionen av svensk politiks konsekvenser sin utgångspunkt i frågan om hur politiken påverkar den enskilda människans situation, individens perspektiv och i rättighetsfrågor. Få perspektivförskjutningar i svensk politik kan vara viktigare än denna inför  
 2000-talet. 
  
 Detta – att se till den enskildes bästa oavsett i vilket land denna person är född – är enligt min mening utredningens riktigt viktiga nyorientering. Om utredningens förslag tillåts slå igenom i den faktiskt förda politiken innebär det ett trendbrott inom svensk utrikes- och biståndspolitik. Den har hittills alltför mycket präglats av ett myndighetsperspektiv format i samarbete mellan regeringar. 
 Problem och svagheter med detta mellanstatliga regeringsper- spektiv är väl kända. Goda relationer har upprätthållits trots att samarbetslandet ibland gjort grova övertramp av mänskliga rättig- heter mot den egna befolkningen. Med den väg som Russell nu anvisar för svensk biståndspolitik skulle en sådan överslätande och ursäktande politik bli omöjlig. Andra viktiga liberala framgångar i utredningsarbetet är att majoriteten i utredningen på flera ställen i betänkandet har gjort starka markeringar av att demokrati och folkstyre måste vara den inriktning och väg som ett samarbetsland väljer om ett bilateralt samarbete med Sverige ska bli möjligt. 
 Jämställdhet 
 Med ett utpräglat individperspektiv bör ambitionen att låta jäm- ställdhet genomsyra svensk politik för global utveckling äntligen kunna bli verklighet. Trots att jämställdhetsmålet för svenskt utvecklingssamarbete har funnits några år har det varit svårt att visa konkreta resultat i någon större skala. Att den utbredda diskrimi- neringen av världens kvinnor upphör är en grundförutsättning om en bättre värld ska vara möjlig. Inte bara av principiella skäl, såsom att alla människor ska behandlas lika, utan även av praktiska orsa- ker: kvinnor är oftast familjeförsörjare och värderingsbärare. Kvin- nornas ställning utgör grunden för hur framtida generationer kommer att kunna utvecklas. 
 316 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Målet för Sveriges utvecklingspolitik 
 Till min besvikelse har kommittén inte velat följa tanken om varje individs rätt till makt över sin egen situation fullt ut. Ett demokra- tiskt styrelseskick är det enda som gör det möjligt att förverkliga de mänskliga rättigheterna. Det är genom sitt folkliga deltagande i val, och öppenhet att framföra kritik och alternativ det enda styrelseskick som kan bemästra de mekanismer som idag håller miljarder människor i fattigdom och mänsklig förnedring. 
 Därför anser jag att  
 införandet av demokrati  
 bör definieras som det övergripande målet för svensk politik för global utveckling. Jag reserverar mig därför till förmån för detta mål i den del av betänkandet som avser det övergripande målet för en svensk politik för en global utveckling. 
 Behovet av en översyn av målen för det svenska utvecklingssam- arbetet var ett av folkpartiets skäl att kräva denna utredning. Det var vår förhoppning att de skulle kunna innebära en mera konkret vägledning i det grannlaga arbete som utförs inom utvecklingssam- arbetet. Så kommer inte att ske om utredningens förslag genom- förs. 
 Det är djupt beklagligt att demokrati inte har fått plats bland de mål för svensk politik för global utveckling som utredningens majoritet föreslår. 
  
 Rättighetsperspektivet  
 är ett genomgående tema i utredningen. Detta är nytt och välkommet men vissa klarlägganden behövs. Rättighetsperspektivet är den grund som garanterar individens grundläggande rättigheter. Dessa genomförs i en demokratisk process. 
 Politiska riktningar har haft svårt att enas om en gemensam syn på mänskliga rättigheter. Dessa åsiktsskillnader är inte överspelade. Ser man till verkligheten är en uppdelning mellan politiska och ekonomiska rättigheter ofta på sin plats. 
 De kommunistiska regimer som bara för ett årtionde sedan kontrollerade halva Europa hävdade att civila och medborgerliga rättigheter, alltså individuella rättigheter inriktade på att garantera den enskildes personliga frihet och möjlighet att på samma villkor som andra delta i det politiska livet, saknade relevans "under socia- lismen". I stället gjorde dessa regimer anspråk på att ha förverkligat rättigheter av annat slag rätt till arbete, rätt till sjukvård, etc. I verkligheten var anspråken falska, dessa "sociala rättigheter" upp- fylldes i allmänhet sämre under socialismen än i demokratiska 
 317 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 marknadsekonomier. "Sociala rättigheter" av det slag som dessa regimer gjorde oriktigt anspråk på att förverkliga är av annan karaktär än de rättigheter som syftar till att skydda den enskilde gentemot olika slags övergrepp. De flesta civila och medborgerliga rättigheter är absoluta och kan och bör, även i fattiga länder, genomföras omgående, medan sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter i högre grad är processuella – dvs. de genomförs efter hand som möjligheter skapas. De fodrar ofta prioriteringar och inte sällan är de mer beroende av tillgång till förändrade ekonomiska förutsättningar. 
 Enligt folkpartiet liberalernas uppfattning är det under alla om- ständigheter, oacceptabelt att söka försvara frånvaro av t.ex. tryck- frihet, rätt till en opartisk rättegång eller liknande med hänvisning till att en s.k. social rättighet upprätthålls. Det har varit viktigt för mig att denna i grunden liberala distinktion har gjorts i betänkan- det. 
 Det är viktigt att påpeka att alla rättigheter finns noggrant preci- serade och tolkade till sin innebörd. Ändå sker det ofta en vantolk- ning av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. De påstås ofta ha en vidare omfattning än vad det finns grund för i konventioner och rättspraxis. Därför är det viktigt att när nu rättig- hetsbegreppet kan komma att genomsyra svenskt politik för global utveckling, att det är en väldefinierad syn med sin grund i den internationella rätten och att inte allmänt hållna politiska önsk- ningar tillåts prägla tolkningen av rättighetsperspektivet. 
 Partnerskap 
 Även kring det som kallas partnerskapstanken krävs ytterligare klarlägganden. Fokus i svensk biståndspolitik och debatt bör ligga på hur man långsiktigt gör biståndet så effektivt och ändamålsenligt som möjligt. Biståndets kvalitet är av avgörande betydelse för mottagaren men också för givaren. Precis som inom andra skattefi- nansierade verksamheter måste strävan vara att få ut så mycket som möjligt av varje satsad krona. Biståndets effektivitet och lämplighet har flera gånger kunnat ifrågasättas och kritiken mot biståndsverk- samheten har stundtals varit berättigat hård även från folkpartiet liberalerna. Likafullt är fortsatt ambitiöst bistånd till utvecklings- länderna nödvändigt. Enskilda misslyckanden kan inte tillåtas bli 
 318 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 skäl för att dra ned på ambitionerna avseende stöd till dem som är i nöd. 
 I det sammanhanget är det av fundamental betydelse att givaren av biståndet har förtroende för den politik som förs i mottagarlan- det. Det gäller både för politiken i stort som för politiken inom den berörda sektorn. Vi vet ju faktiskt idag en del om vilka metoder som faktiskt fungerar för att skapa utveckling. Inslag av villkor eller krav, s.k. konditionalitet, blir därmed en nödvändighet för svensk biståndsverksamhet. Otydlighet är förödande i allt samar- bete. Partnerskapstanken är viktig, men den får inte leda till att Sverige söker behandla t.ex. diktaturer som jämbördiga partners. Detta ger en legitimitet åt makthavare som inte skall stödjas. 
 Utredningen betonar alla länders ansvar för sin egen utveckling. Vad som är bäst för det enskilda landet formas genom en demo- kratisk process. Det finns dock ett alltför stort antal länder som inte låter sin befolkning komma till tals. Självklart har Sverige även här ett ansvar för att alla människor ska åtnjuta de mänskliga rättigheterna. Eftersom Sveriges ansvar – enligt min mening – är gentemot den fattiga enskilda människan måste andra vägar sökas för att nå dessa individer. Vad som blir den praktiska konsekvensen av en tuff svensk politik som fokuserar på den enskilda människan, och ställer sig på hennes sida diskuteras dessvärre i alltför ringa grad i utredningen. Det finns en spänning, både mellan stat och individ, och mellan påverkan internationellt och nationellt. Båda dessa spänningsfält borde ha analyserats och tagits ned till diskus- sion på ett praktiskt politiskt plan i utredningen. 
  
 Det upplysta egenintresset  
 lyfts fram i utredningen, men det har sina begränsningar. Detta är självfallet en anledning till att vi ska engagera oss i den globala utvecklingen. Men även om inte detta intresse fanns är engagemang för människor oavsett var de bor ett skäl nog för att Sverige skall vara pådrivande för en framsynt inter- nationell politik för utveckling och gå i spetsen för en generös biståndspolitik. 
 Biståndets volym 
 Globkoms majoritet väjer för att uttala sig om det svenska bistån- dets volym. Såsom framgår av utredningen kommer bistånd även i framtiden att vara en betydelsefull del av svensk utvecklingspolitik 
 – om än inte den viktigaste. Globaliseringen, särskilt en friare han- 
 319 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 del och öppenhet mot omvärlden, kommer troligen att spela den enskilt viktigaste rollen för utveckling hos fattiga länder. Men glo- baliseringen löser inte alla problem. Hundratals miljoner männi- skor står idag helt vid sidan av och har än så länge inte fått del av globaliseringens fördelar. För dem kommer även fortsättningsvis att behövas bistånd. Tyvärr fortsätter dock de rikare ländernas utvecklingsbistånd att ligga på en skamligt låg nivå. Av EU :s med- lemsländer är det endast fyra som uppnår det av FN uppsatta målet att 0,7 procent av BNI skall gå till bistånd. Sverige har inte mycket att yvas över. Under  
 1990-talet 
  har socialdemokraterna genomfört en historisk sänkning av biståndsnivån. År 1999 blev ett riktigt låg- vattenmärke då nivån understeg 0,7 procent av BNI. Sverige ligger idag inte särskilt mycket över denna nivå och ambitionen är måttlig hos riksdagens majoritet att öka biståndet. Det hade varit angeläget om utredningen befäst att enprocentmålet skall upprätthållas. 
 Avdragsrätt för gåvor till internationell biståndsverksamhet. 
 Globkoms majoritet tar inte upp den viktiga frågan kring en utökad uppmuntran av bidrag till enskilda organisationer. Det borde man ha gjort. En avdragsrätt i inkomstbeskattningen för gåvor till inter- nationell biståndsverksamhet bör införas. Den frivilliga bistånds- verksamheten betyder mycket. Först och främst är den viktig för att den ofta är ett sätt att kringgå orättfärdiga regimer och därige- nom kan tjäna som en direktkanal till enskilda människor i motta- garlandet, i motsats till statlig biståndsverksamhet i många länder. I vissa fall är enskilda organisationer faktiskt den enda vägen för att förmedla utländskt bistånd. Aktiva i dessa organisationer drivs av ett starkt ideellt engagemang och åstadkommer ofta stora resultat med förhållandevis små resurser. Det frivilliga stödet är också vik- tigt för att förankra en internationell solidaritet hos det svenska folket. 
 Fadderbarnsverksamhet, Röda Korset, Amnesty, Rädda Barnen och Caldwell är exempel på verksamheter och organisationer som inte bara gör fantastiska insatser i fjärran länder utan också för u- länderna i vår svenska vardagsverksamhet. Årligen skänker svenska folket i storleksordningen en och en halv miljard kronor till inter- nationell hjälpverksamhet. 
 Avdragsrätten borde kunna utformas så att den gäller för gåvor till enskilda organisationer som utövar just internationell bistånds- 
 320 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 verksamhet, eller på något annat sätt verkar för internationellt samförstånd, demokrati eller respekt för de mänskliga rättighe- terna. 
 Internationell skatt på valutaflöden 
 Globkom hänvisar till riksdagens behandling av den s.k. Tobin- skatten och andra förslag för att öka stabiliteten i det internatio- nella finanssystemet. Globkom skulle här kunna ha varit tydligare. En s.k. Tobinskatt har förts fram som en lösning bl.a. på finansie- ringen av de globala utmaningar vi står inför. Men det är inte brist på skattebaser eller ens skatteinkomster som hämmar de rikare län- dernas  
 u-landsbistånd. 
  Det är kort och gott brist på politisk vilja. Om det finns en genuin vilja att öka de internationella solidari- tetsinsatserna är det naturligtvis möjligt att åstadkomma det, utan att uppfinna en ny skattekälla. Höjt bistånd är den viktigaste insat- sen. Däremot finns det skäl att kontinuerligt diskutera om de olika objekt som beskattas är de rätta och om fördelningen mellan olika objekt är optimal. 
 Folkpartiet liberalerna – och även andra liberala partier i världen 
 – har fört fram idén att utsläpp av så kallade växthusgaser, i första hand koldioxid, är en skattekälla som borde beskattas hårdare, i syfte att på sikt minska användningen av fossila bränslen. Om en global koldioxidskatt infördes skulle den möjliggöra en skatteväx- ling i minst samma storleksordning som Woods. Om man tror att skattehöjningar är nödvändiga för att öka biståndet skulle en sådan alltså räcka till minst lika mycket bistånd som Tobin- skatten. Det finns således fler sakliga skäl att införa en global kol- dioxidskatt, än att införa en Tobinskatt. 
 Enligt folkpartiets uppfattning är införandet av en s.k. Tobin- skatt inte heller en åtgärd som skulle öka stabiliteten på de interna- tionella finansmarknaderna. Däremot skulle den ha ett antal skad- liga verkningar. Så gott som alla utvärderingar visar att Tobinskat- ten inte skulle förhindra akuta finans- och valutakriser. 
 Införandet av en Tobinskatt riskerar att framför allt drabba u- länderna, dvs. de länder som skattens förespråkare påstår sig vilja hjälpa. Inför man en skatt på valutatransaktioner innebär det med största sannolikhet stigande kapitalkostnader och en minskad till- gång på kapital, vilket framför allt skulle drabba  
 u-länderna 
  efter- 
 321 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 som de många gånger är den mottagande parten vid transaktioner av investeringskapital. 
  
 Handelns betydelse  
 för utveckling skall ges en central roll i svensk politik för global utveckling. Sorgligt nog är Globkom inte glasklar på denna punkt varför klarlägganden behövs. Fattigdomen i världen kan mildras genom ekonomisk tillväxt, särskilt om den kombineras med åtgärder på den nationella nivån som förbättrar inkomst- och förmögenhetsfördelningen. En av de viktigaste åtgärderna för ökad tillväxt är att öppna upp för en fri utrikeshandel, och sedan behålla handeln fri. Detta är skälet till att frågan om frihandel blir central i alla diskussioner om globalisering och utveckling, även om den ingalunda är den enda frågan. 
 Då man i utredningen för resonemang om att asymmetri i ut- veckling mot ökad frihandel är önskvärd kan detta leda fel. Att ut- redningens majoritet inte tror på frihandelns förmåga att skapa väl- stånd har under utredningsarbetets gång visats av att exempelvis meningar som att att frihandeln som princip innebär många för- delar är ställt utom allt tvivel av majoriteten har lyfts ut ur texten. Likaså då utredningens majoritet påstår att "frihandel inte skall vara överordnat andra mål". Frihandel är ett avgörande instrumentet för att nå liberala mål om välstånd och frihet, och jag kan inte se att den slutsatsen annat än har förstärkts allt eftersom åren och decen- nierna gått sedan (den gamla) kolonialismen avskaffades. Att införa en friare handel och ett starkare internationellt regelsystem i WTO är en åtgärd för ökad tillväxt och minskad fattigdom. Dessa båda åtgärder är ett avgörande steg för att ställa sig på den enskilda fat- tiga människans sida gentemot t.ex. internationella storföretag och inhemska korrupta makthavare som har sina intressen att bevaka. 
 De senaste decenniernas utveckling visar att de  
 u-länder 
  som öppnat sig för internationella kapital- och handelsrörelser fått en högre tillväxt och ett större välstånd jämfört med de  
 u-länder 
  som tillämpat omfattande valutaregleringar, kapitalrestriktioner och andra typer av protektionistiska åtgärder. Det är också den väg som Sverige följt sedan  
 1870-talet. 
  Skulle Sverige år 2002 neka dagens fattiga länder en politik som lyft Sverige självt ur fattigdom till välstånd? 
 Globalisering av produktion, konsumtion och utrikeshandel innebär att ett land kan höja sin totala inkomst på flera sätt: 
  
 För det första  
 sker det genom att landet koncentrerar sin produk- tion till de varor och tjänster som man är jämförelsevis bra på. Ett 
 322 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 land som har gott om outbildad arbetskraft specialiserar sig sålunda på produktion och export av varor och tjänster som kräver en stor insats av outbildad arbetskraft. Ett land som har gott om kapital specialiserar sig på produktion och export av kapitalintensiva varor och tjänster. Specialisering i linje med länders s.k. komparativa för- delar innebär sålunda att världens samlade resurser utnyttjas på ett mera produktivt sätt, och den högre produktiviteten medför högre inkomster och välstånd. Alla länder gör helt enkelt det de är relativt sett bäst på. En sådan internationell arbetsfördelning vore omöjlig utan en omfattande utrikeshandel möjliggjord genom låga tullar och andra handelshinder. 
  
 En andra  
 ekonomisk fördel är att företag kan utnyttja stordrifts- fördelar och därigenom producera till lägre kostnader och priser. I många sammanhang, t.ex. i bilindustrin, blir kostnaden per styck lägre ju fler bilar som produceras. Om inte svenska företag som Volvo, Saab och Scania hade kunnat producera för världsmarkna- den, utan varit hänvisade enbart till den lilla svenska marknaden, hade kostnaden per bil varit kanske två eller tre gånger så hög, kva- liteten sämre, och företagen hade kanske inte alls funnits. 
  
 En tredje  
 fördel med utrikeshandel är att konsumenterna har en större meny av varor och tjänster att välja mellan. De är inte enbart hänvisade till de varor och tjänster som skulle kunna ha produce- rats inom landet. 
  
 En fjärde  
 fördel är den gratis eller mycket billiga överföring av kun- skap om t.ex. teknologi, organisation och kvalitetskrav som följer med handeln. 
  
 En femte  
 fördel är att friare handel undanröjer en viktig grund till korruption, nepotism och mygel. Ett exempel är att de som vid fri- handel sysslar med utrikeshandel undgår frestelsen att muta sig fram för att skaffa sig import- eller exportlicenser. Korruption kan också uppmärksammas mera om det finns utländska företag i lan- det som lider skada av korruptionen, t.ex. diskrimineras i konkur- rensen med inhemska företag. 
  
 En sjätte  
 fördel är försörjningstryggheten. Om skörden i ett land slår fel kan man importera mat, om vattenmagasinen är tömda kan man importera el osv. Det är alltså inte så, som många i förstone tycks tro, att självförsörjning leder till trygghet. Tvärtom är det handel, samarbete och ömsesidig solidaritet som leder till trygghet. Detta är en trygghet som framför allt behövs i många fattiga länder. 
 323 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 Frihandel innebär ingalunda en internationell handel fri från regler lika litet som ett rättssamhälle innebär ett samhälle fritt från lagar och domstolar. En fri världshandel förutsätter både ett multilateralt regelsystem och mekanismer och system för tvistlösning för att frihandel skall kunna fungera för företagen och tjäna konsumen- terna. Därför fyller WTO en oerhört viktig roll särskilt för poli- tiskt svaga länder. (WTO har t.ex. krav på konsensus i beslutsfat- tandet). WTO är ett forum för fattiga och rika länder att göra sin röst hörd. WTO bör förvisso utvecklas och reformeras för att ytterligare stärka de fattiga ländernas möjlighet att delta i förhand- lingar med stärkt inflytande. 
 Kan då svårigheter i omställningsskedet vara att välja en mera protektionistisk politik? 
 Det kan möjligen låta sympatiskt att de fattiga länderna ska vänta med att ta ned sina handelshinder i avvaktan på att EU och USA går före.  
 I-ländernas 
  uppträdande är på många sätt förfärligt, men det innebär inte att samma saker bör rekommenderas för u- länderna. Detta med skydd under ett uppbyggnadsskede eller om- vandlingsskede är verkligen ingen ny tanke utan var vitt spridd under 70- och  
 80-talen. 
  Eftersom utvecklingen har skjutit tanken i sank har den varit övergiven. Det var denna tanke som ursprungli- gen motiverade Latinamerikas importsubstitutionspolitik – som är en viktig ingrediens i Argentinas djupa kris idag – Indiens protek- tionism, etc. Det är märkligt om denna tanke, genom majoritetens glidande formuleringar, skall dyka upp i frihandelslandet Sverige. 
 Utredningens majoritet riskerar med denna inställning att göra  
 u-länderna 
  en björntjänst. En politik med handelshinder blir fram- för allt en ursäkt för att skydda producentintressen – och inte kon- sumenterna, som ju också finns i de fattiga länderna. Belysande är debatten om rättvis handel i USA, vilken används för att skydda de nationella företagen mot konkurrens! De i fattiga länder som tjänar på protektionism är de etablerade ineffektiva företagarna samt politiker och byråkrater som efter mutor delar ut tillstånd till utri- keshandeln. Se t.ex. hur det gick i West eller Smith. Konsumenter i det fattiga landet tvingas hålla till godo med varor av dålig kvalitet eller betala priser som är högre än vad de skulle behöva vara. 
 Att som i utredning hänvisa till de s.k. tigerekonomierna som exempel på att en protektionistisk politik skulle vara önskvärd i vissa fall är helt enkelt inte korrekt. Exportledd tillväxt har varit huvudprincipen för deras politik i 30 år. De har fått efterföljare 
 324 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 runt om i Asien och Latinamerika. Det mest spektakulära exemplet är naturligtvis Kina, som nyligen blev medlem i WTO. Hongkong och Singapore har inte stött någon del av sina företag. Taiwan har satsat på småföretag och Korea på storföretag. Båda har emellertid skyddat jordbruket. Korea har subventionerat delar av industrin, med politiska och ekonomiska svåra bakslag som följd. Att påstå att "betydande skydd" varit positivt för dem är sakligt fel. Hade Korea valt denna väg kunde Sydkorea ha sluppit ett antal kriser. Man måste också förstå att kommunismens ekonomiska fiasko med sin ekonomiska inåtvändhet och protektionism under 1990 fungerat som en både effektiv och skräckinjagande utvecklingsmo- dell. Det har inte undgått tredje världen att Östeuropa efter 1989 omedelbart slog om till frihandel och  
 WTO-medlemskap, 
  eller Rysslands nya frihandelsinriktning och förhoppning om ett snart  
 WTO-inträde. 
  
 Idag finns det ett stort system för positiv diskriminering (asymmetri) i  
 i-ländernas 
  handelspolitiska behandling av  
 u-län- 
  derna (GSP, General System of Preferences). Det har givit mini- mala ekonomiska vinster till  
 u-länderna. 
  De system som  
 i-länderna 
  använder för att särskilt gynna  
 u-länder 
  (GSP etc.) är ofta närmast betydelselösa eftersom det finns så många undantag och motver- kande regler på andra områden  
 (anti-dumping, 
  etc.) att det slutar med massor av byråkrati och minimala förmåner. En annan effekt är att vissa  
 u-länder 
  gynnas på andras bekostnad. Om ett land är tillräckligt framgångsrikt så mister det snabbt sina förmåner. Då de fattiga länderna krävt likabehandling och stabilitet, har de däremot lyckats sätta press på  
 i-länderna. 
  Så gjorde bl.a. Polen och Estland, vilket fick EU att sätta interna  
 EU-protektionister 
  på skambänken. 
  
 Avslutningsvis  
 kan man konstatera att Russell har inlett ett viktigt arbete med att sammanställa och stimulera nya svenska och internationella rön kring utvecklingsfrågorna. Med en politik som bygger på erfarenheter och analys kan förhoppningsvis flera männi- skor i framtiden ha möjligheten att leva ett värdigt liv. 
 325 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 Särskilda yttranden 
 Av Wade (v) 
 Globalisering, makt och rättvisa 
 Betänkandet ser globalisering som en i grunden positiv process som dock ännu inte har nått ut till alla med sina välsignelser. Jag vill hellre se globalisering som ett i grunden neutralt begrepp, som beskriver såväl positiva som negativa processer. De olika synsätten har konsekvenser för hur man uppfattar problem, tendenser och handlingsutrymme för en politik för global utveckling. 
 Jag instämmer helt med betänkandet i att global rättvisa ska vara ett övergripande mål för en svensk politik för global utveckling, men eftersom få av globaliseringens negativa processer tas upp till analys tolkas orättvisorna snarast som eftersläpning eller tradition, vilket har till följd att de globala maktförhållandena förblir osyn- liga. 
 Om jämställdhet 
 Jag instämmer också helt med betänkandet i att jämställdhet bör vara en profilfråga i svenskt bistånd. Sverige var tidigt ute med att ta hänsyn till jämställdhet i biståndsarbetet. Framsteg har gjorts, men det är ett svårt arbete och många observatörer delar mitt intryck av att arbetet gått i stå. Ändå var detta, att jämställdhet var upphöjt till ett av de övergripande målen för svenskt utvecklings- samarbete, ett faktum som tjänade som inspiration för jämställd- hetsaktivister över hela världen. Det är nu viktigt att visa att mål- formuleringen för global utvecklingspolitik inte innebär att jäm- ställdhet skall ges mindre tyngd i arbetet, det finns som en viktig aspekt av det tredje målet och det är ett av de internationella utvecklingsmålen. 
 Jag hade önskat att betänkandet tydligare pekat på könsdiskri- minering som en viktig orsak till fattigdom. Istället för att föreslå genusanalyser och jämställdhetsarbete som verktyg i fattigdomsbe- kämpning reduceras detta till en av flera aspekter som ska main- streamas. Mainstreaming, dvs. genomsyrande eller integration av jämställdhetsaspekten i alla sektorer, är viktig, men har den innebo- 
 326 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 ende risken att frågan istället försvinner. Detta visade sig även i arbetet med betänkandet. Frågan tenderade att bli osynliggjord trots goda föresatser och många påpekanden.  
 Mainstreaming-stra- 
  tegin har visat sig otillräcklig. Den bör inte överges men komplet- teras med särskilda genusanalyser samt åtgärder, program och pro- jekt vars överordnade syfte är att stödja processer mot jämställd- het. 
 Rättighetsperspektivet kan vara mycket användbart när det gäller att komma tillrätta med diskriminering, men jämställdhetsarbetet i utvecklingssamarbetet är bredare än så. Det måste utgå från att alla samhällens mest grundläggande organisation är uppbyggd kring kön och att jämställdhet är en utvecklingsfråga som utmanar makt- strukturer. 
 Om samstämmighet 
 Det är ett stort steg framåt att uppmärksamma behovet av sam- stämmighet (koherens) mellan svenska politikområden i verksam- heter som påverkar global utveckling. Betänkandet stannar dock ofta vid att påpeka att målkonflikter alltid kommer att uppstå och att dessa måste behandlas i demokratisk ordning. Jag hade önskat tydligare ställningstagande i fler frågor än de som berör EU. En svår koherensfråga som vapenhandeln nämns inte ens. Krav på koherens i svensk politik borde leda till att samma krav ställs på länder som ska få köpa vapen, som på länder vilka ska kvalificera sig för budgetstöd. 
 Betänkandet vill understödja Syds kapacitet att delta i WTO och andra internationella förhandlingsfora, men borde med sitt sydper- spektiv tagit sakargument och krav från Syd på större allvar. 
 Globala nyttigheter och deras finansiering 
 Marknaden kan inte lösa alla problem på global nivå (heller). Till de globala nyttigheterna hör finansiell stabilitet och undvikande av ekonomiska chocker. Ändå tar betänkandet ganska lätt på riskerna med de snabba globala penningrörelserna och betonar inte vikten av att hitta åtgärder för att minska riskerna i det globala kasinot. Någon form av global beskattning på valutatransaktioner skulle kunna bli ett verktyg för finansiell stabilitet, om dock långt ifrån 
 327 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 tillräckligt. En global skatt behövs för att finansiera globala nyttig- heter. Det är utmärkt att behovet av globala nyttigheter framhävs i betänkandet, men som handlingsinriktning hänger det i luften då ingen strategi för global finansiering föreslås. 
 Skuldavskrivning, budgetstöd och parlamentarisk kontroll 
 Jag instämmer självklart i kraven på en snabbare skuldavskrivning, helst hade jag velat ha krav på total och omedelbar skuldavskriv- ning för de fattigaste länderna. Då skuldernas storlek är ganska små ur fordringsägarnas perspektiv och omkostnaderna för skuldav- skrivningsprogrammen är höga, kan man misstänka att de drivs mer för att utöva makt än för att få in pengar. Den hittillsvarande begränsade skuldavskrivningen har villkorats med ekonomiska reformer som inte alltid varit demokratiskt förankrade och under- ställda parlamenten. Därmed riskerar demokratin att undermineras. 
 En fördel med bistånd i form av budgetstöd är att biståndsmedel då underställs mottagarlandets parlament, som därmed kan besluta om dess användning. Stöd till demokratiutveckling är viktig och betonas i betänkandet, som dock inte är fåordigt vad gäller behovet att underifrån bygga demokratiska strukturer för att stärka det samhälleliga kittet. 
 Kommersialisering av bistånd? 
 Det är lite oklart, men betänkandet kan läsas som om det anlagda sydperspektivet tas som intäkt för att mer biståndsverksamhet ska kommersialiseras genom att bjudas ut på en marknad. Utan att ha utvärderat de sektorer av biståndet som fungerar på sådant sätt redan, bekänner sig betänkandet till den fromma tron att biståndet då blir mer effektivt. Det finns mycket som talar för det motsatta. Det är stor risk att man förlorar möjlighet till långsiktigt för- troendebyggande, fördjupning och kontinuitet på båda sidor. All erfarenhet tyder på att ett framgångsrikt utvecklingssamarbete karaktäriseras av långsiktigt partnerskap och förtroendebyggande relationer. Det kan inte reduceras till kortvariga tjänster. Det hade varit önskvärt att betänkandet mer i detalj hade utrett biståndet i förhållande till definitionen av konsulttjänster och konkurrenslag- stiftning och gett förslag på hur ömsesidiga och långsiktiga sam- 
 328 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 arbeten ska kunna stärkas oberoende av genom vilka organisationer det kanaliseras. 
 En svensk fond för globalt samarbete 
 Sydperspektivet bör istället leda till att man utvecklar samarbets- former som säkrar ett ömsesidigt och långsiktigt utbyte. Inom kultur och forskning finns detta, men i alltför liten utsträckning. En del kommuner har utvecklat vänortsamarbeten inom vilka för- valtningar, skolor och föreningar deltar i utbytesverksamhet. Vän- ortsamarbete med städer i Syd är tyvärr ovanliga och borde upp- muntras. Samarbete kan också utvecklas i form av twinning mellan organisationer, företagarföreningar etc. Utredningen gör en märk- lig rågång mellan bistånd och mellanfolkligt samarbete. Mänskliga möten på jämbördig nivå är den mest effektiva formen av kun- skapsöverföring. 
 Tyvärr utvecklas inte i betänkandet tankar kring ett så kallat mellanfolkligt samarbete, olika former är inte identifierade och jämförelser med liknande ansatser i andra länder har inte gjorts. En  
 Sida-konsultrapport 
  från augusti 2001 pekar på det positiva med utbytesverksamhet men anser att det räcker med att den Johnson avdelning som stöder enskilda organisationer tar hand om sådant utbyte. Jag anser inte att det är tillräckligt. Betänkandet diskuterar inte heller hur de kostnader, som inte bör gå på biståndsmedel, ska täckas. Erfarenheten har visat att det inom många sektorer (kommuner, kultur, forskning m.m.) är mycket svårt att få fram medel till annat än så kallad kärnverksamhet. 
 Betänkandet föreslår att detta ska utredas. Jag menar att en sådan utredning är nödvändig, då enligt min åsikt en gradvis övergång till budgetstöd i biståndet måste kompletteras med en samtida gradvis ökning av det så kallade mellanfolkliga samarbetet. Den nya utred- ningen bör få i uppdrag att utreda hur en fond för globalt sam- arbete skall upprättas, och hur man på andra sätt kan uppmuntra det ömsesidiga utbytet. 
 329 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 Om solidaritet och egenintresse 
 Solidaritet, till skillnad från välgörenhet, bygger på det gemen- samma intresset. I arbetarrörelsen, liksom i kvinnorörelsen och andra rörelser utvecklades solidaritet över gränserna i medvetande om att på sikt har situationen för broder eller syster organisa- tioner i ett annat land betydelse även för en själv. Inom det inter- nationella biståndet kom solidaritetsbegreppet till användning i en period då Sverige som litet land stödde frigörelse och nationsbyg- gande i andra små länder, som också fick leva i spänningen mellan stormakterna. 
 I Brown betänkande betonas det upplysta egenintresset som grund för ett nytt förhållningssätt inom global politik och ut- vecklingsbistånd. Egenintresset ligger i medvetenhet om att det bara finns ett jordklot. Jag vill markera att ett upplyst egenintresse inte står i motsättning till solidaritet, och att det innebär en global politik som ser till hela globens intresse, inte snävt och kortsiktigt till svenska eller europeiska. I såväl solidaritets- som i egenintresse bör enprocentmålet återställas. 
 av Manning (c) 
 Globaliseringen och informationsteknikens snabba utveckling löser upp gränser och eliminerar avstånd, men blottlägger samtidigt all- varliga problem, växande klyftor och det svåra armod som en stor del av jordens befolkning lever i. Drygt en miljard människor lever på mindre än tio kronor om dagen. Många saknar elementära mänskliga rättigheter och är utan varje möjlighet till demokratiskt inflytande. Särskilt utsatta i alla avseenden är kvinnorna. 
 De framsteg som gjorts under de senaste decennierna visar att det går att påverka och förändra utvecklingen. Det går att förstärka mänskliga rättigheter. Det går att utveckla demokrati. Det går att förbättra utbildningsnivån, hälsotillståndet och den materiella tillvaron. Samtidigt visar erfarenheterna att stöd till länder med auktoritära eller korrupta regimer oftast motverkar sitt syfte. Globalisering, bistånd och andra utvecklingsinsatser måste gå hand i hand med kravet på demokrati som en universell rättighet. 
 Globkom har i många väsentliga avseenden värderat globalise- ringen, principer för handel och bistånd på ett sätt som jag som representant för centerpartiet delar. Utredningen har bedrivits med 
 330 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 stor öppenhet och med stor kontaktyta och det har varit möjligt att få gehör för förslag och synpunkter i många avseenden. Jag vill i detta särskilda yttrande framföra några ytterligare egna kommenta- rer och en viss kritik. 
 Utredningen har värderat erfarenheterna av de gällande biståndsmålen och konstaterat att det övergripande målet för svenskt bistånd, att minska fattigdomen, ibland kommit vid sidan av delmålen. Ett sådant förhållande är självklart olyckligt. Jag delar därför uppfattningen att fattigdomsmålet behöver förstärkas och förtydligas.  
 En rättvisare global utveckling  
 blir med kommitténs förslag målet för t.ex. handelsprinciper.  
 En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter  
 blir målet för hanteringen av globala nyttigheter som miljön, hälsofrågorna och den internationella ekonomin. 
 En förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor  
 blir målet för all biståndsverksamhet. Målet innefattar inte enbart materiella frågor utan även mänskliga rättigheter och kraven på demokratiskt inflytande. 
  
 Det civila samhället måste stärkas som ett skydd för mångfald, yttrandefrihet och för människor att organisera sig för att tillvarata sina rättigheter. Det civila samhället har en central roll i kampen mot korruption och maktmissbruk. Enligt centerpartiet bör en ökad andel av biståndet gå till stöd för demokratiutveckling och stärkande av det civila samhället. Jag förordar i detta sammanhang en samverkan mellan organisationer och folkrörelser enligt den modell som  
 Norsk folkehjelp  
 utgör, där många samverkar om gemensamma biståndsinsatser men där var och en gör sin insats. 
 En utveckling av näringslivet och de areella näringarna är nöd- vändig för varje fattigt land. Biståndsinsatser kan aldrig ersätta den roll som näringslivet spelar i en framväxande marknadsekonomi. Svenskt näringslivs erfarenheter, inte minst vad gäller miljövänlig teknik, bioteknik och informationsteknik måste tas tillvara i ut- vecklingsarbetet. Kommittén föreslår en avbindning av allt svenskt bistånd. Det är angeläget att denna process sker samtidigt i många länder, vilket motiverar internationell samverkan. 
 Den nödvändiga utvecklingen av de fattiga ländernas jordbruk måste i första hand syfta till att tillgodose det egna landets behov av livsmedel, samtidigt som det är en viktig grund för ekonomisk och social utveckling på landsbygden. Det kräver, som utredningen pekar på, stora förändringar i  
 u-ländernas 
  egna regelverk för livs- medelsproduktion och betydande utbildningsinsatser. Men det 
 331 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 kräver också förändringar i EU:s och andra handelsblocks jord- brukspolitik. EU och USA t.ex. måste kunna fastställa krav på livsmedelskvalitet, djurskydd och andra miljökrav för sitt jordbruk och sina livsmedel, men systemen för exportsubventioner måste avvecklas om de fattiga ländernas jordbruksproduktion skall kunna utvecklas. 
 Sverige förnyar och förstärker nu sitt system för krishantering för att möta det moderna samhällets krav på förebyggande och operativa insatser vid svåra påfrestningar. Det är enligt min mening angeläget att det systemet för krishantering utformas så att det blir en resurs som fungerar med kort varsel att användas också vid internationella kriser och katastrofer. Såväl FN som EU måste dessutom ta ett större ansvar än hittills för att koordinera interna- tionella hjälpinsatser. 
 När det gäller konsekvenserna av utredningens förslag för t.ex. biståndsorganisationer, svensk utvecklingspolitik gentemot EU:s biståndsverksamhet, synen på FN:organistationen och de s.k. Bretton Woodsinstitutionernas, Världsbanken och Internationella valutafonden, verksamhet är utredningen alltför kortfattad. Jag beklagar att kommittén inte kunnat fördjupa resonemangen och konkretisera förslagen i dessa delar. Enligt min mening krävs nu ytterligare överväganden innan en svensk politik för globalisering kan vara helt genomförd. 
 Det svenska biståndsorganet Sida har den helt dominerande delen av sin personal på myndigheten i Stockholm. Få resurser finns i mottagarmiljön, på fältet och i de länder som är huvudmot- tagare av svenskt bistånd. En omfattande reseverksamhet kan inte helt skapa det sydperspektiv som utredningen avser för svenskt bistånd. Sida saknar dessutom egen expertis för det viktiga området mänskliga rättigheter. Enligt min mening bör en översyn av Sidas struktur och organisation genomföras med utgångspunkt från utredningsförslaget. I detta sammanhang förordar jag en för- läggning av delar av Sidas verksamhet till ett eller två utvecklings- centra i syd, bl.a. i Afrika. 
 EU:s biståndsorganisation och biståndsinsatser har visat svag måluppfyllelse och även internt i EU fått stark kritik. Det hade varit önskvärt om utredningen konkretiserat sin syn på nödvändiga förändringar i EU:s biståndsorganisation och den angelägna sam- ordningen med medlemsländernas eget direkta bistånd. 
 Förhållandet mellan Världsbankens och IMF:s roll å ena sidan och  
 FN-organens 
  roll å andra sidan borde belysts tydligare i betän- 
 332 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 kandet. Det gäller bl.a. inflytandefrågorna, men även samverkans- frågan. I en tid där såväl Världsbanken som Internationella valuta- fonden utsätts för starkt motstridig kritik hade detta varit värde- fullt. Denna nödvändiga analys och belysning får nu ske i annan form. 
 Av Torres (mp) 
 A. Generella synpunkter 
 Den genomgång som kommittén gör av förutsättningarna för u- ländernas utveckling är både omfattande och intressant men bely- ser också hur oerhört komplicerade utvecklingsfrågor och bistånd är. Situationen varierar så mycket från land till land och från tid till annan. Global rättvisa och en vision om en värld där alla människor får sina grundläggande sociala, ekonomiska och politiska rättighe- ter tillgodosedda är självklara men det krävs politiska ambitioner i alla  
 i-länder 
  vad gäller global rättvisa för att uppnå visionen. 
 Biståndsfrågorna och hjälpen till de fattiga länderna får med de nya definitionerna av fattigdom i utredningen, liksom förslagen till samordning av den nationella politiken och kraftfullt agerande i de internationella organen, förutsättningar till stora framsteg. 
 B. Miljön 
 Jag är dock kritiskt till hur miljö- och naturresursfrågorna hante- rats och tycker att kommittén överlag ägnat alltför lite utrymme åt att behandla vattenresurserna och jordbruket. De båda frågornas miljöaspekter och betydelse för utvecklingen i de fattiga länderna kan knappast överskattas. 
 Vatten är en förutsättning för allt liv och utgör en avgörande förutsättning för en möjlig utveckling. Trots att 2/3 av jordens befolkning kommer att ha vattenbrist 2025 har detta i kommitténs arbete nästan helt förbigåtts. 160 miljarder ton fossilt (icke förny- elsebart) vatten används varje år. Grundvattennivån under slätten i norra Kina sjunker med 1,6 meter per år. 60 procent av jordens fiskebestånd är överexploaterade. Mängder av jord förloras varje år av vatten och vinderosion. Stora jordbruksarealer är förgiftade. Allt fler av världens konflikter handlar om och uppstår på grund av behovet av att kunna utnyttja naturresurserna. Frågan om vatten- 
 333 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 tillgång och utnyttjandet av gemensamma vattenresurser riskerar att öka konflikter mellan länder och motstridiga intressen i utveck- lingsarbetet. 
 Snarare än en insikt om att miljö- och naturresursfrågorna utgör de yttersta betingelserna för allt liv och mänsklig utveckling för- medlar kommittén ett föråldrat synsätt, där dessa frågor förpassas till en egen sektor på samma sätt som jämställdheten tidigare stängdes in på en egen spelplan. 
 Ett exempel på detta finns i avsnitt 5.3 om politik för en ekono- misk utveckling som är tunt på miljöaspekter. Miljöfrågorna ges ett separat avsnitt, 5.4, miljövänlig teknik som tar upp viktiga delar som energi och transporter. I avsnitt 1:9 behandlas hållbar utveck- ling utifrån ekonomi, miljö och social hållbarhet. Miljö- och natur- resursfrågorna försvinner oftast bakom allmänna fraser som "håll- bar hantering" av "globala nyttigheter", hamnar sist i uppräkningar eller saknas som "grundförutsättningar" för att minska fattigdo- men. Bland kriterierna för val av samarbetsländer t.ex. som föreslås i Kapitel 6, finns överhuvud taget inte mottagarlandets inställning till miljö- och resursfrågor eller hållbar utveckling med som urvals- kriterium. 
 Miljö- och naturresursfrågorna måste tvärtom vara utgångs- punkten och genomsyra allt utvecklingstänkande. 
 Det är alltså viktigt att frågan om ekologisk bärkraft parallellt med rättvis global fördelning ligger till grund för övriga resone- mang och det borde vara självklart att ekonomiskt tänkande måste inbegripa en miljömässig dimension. De gränser naturresurserna sätter för våra möjligheter att välja politik, på det sätt som kommittén resonerar om, borde också belysas som en grund till varför utvecklingen ska vara miljö- och resursmässigt hållbar. 
 De "naturgivna restriktionerna", som kommittén säger, får dock inte bara ses som restriktioner utan som en naturlig del i en positiv utveckling som förbättrar miljön och gör resursanvändningen effektivare. Något av det viktigaste i utvecklingsansträngningarna för de fattiga är att satsningarna från början måste vara miljövänliga och hållbara. Annars bygger man fast sig med investeringar i ett felaktigt utvecklingsmönster, som blir allt svårare att ta sig ur. 
 Kommittén borde också vara mycket tydligare i Kapitel 3 om de miljömässiga krav som bör ställas på näringslivsinsatser från bl.a. Sverige. I diskussionen om rättighetsperspektiv i Kapitel 2 bör frågan om skyldigheter lyftas fram tydligare vad beträffar miljö- och naturresursaspekter. 
 334 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 I Kapitel 7 Aktörer med nya roller saknas ett resonemang och förslag när det gäller möjligheterna att påverka EU:s biståndspoli- tik. Här måste finnas ambitionen att åstadkomma en bättre integre- ring av miljöfrågorna i  
 EU-biståndet. 
  Sverige bör kunna ta på sig uppgiften som pådrivande inom EU och internationellt både när det gäller integreringen inom olika politikområden och arbetet för globala nyttigheter. I synnerhet inom miljöområdet har Sida varit framgångsrikt i att integrera miljöfrågor i biståndet. Sverige borde ta ansvar för att både utveckla och sprida denna kunskap i ett glo- balt samarbete. 
 Phillips, Sidas kapacitet och folkrörelsebistånd 
 För att kunna nå ett bra resultat i biståndssamarbetet anser vi i kommittén att antalet mottagarländer bör begränsas. Hur urvalet av länder sker blir då extra viktigt. 
 Den föreslagna inriktningen på länder som uppfyller urvalskrite- rierna (fattigdom, lämpliga strategier, demokratiseringsprocess, förverkligandet av  
 MR-mål) 
  innebär att satsa på de länder som faktiskt är bäst rustade att på egen hand lösa sina fattigdomspro- blem. Andra länder (som kanske inte uppfyller kriterierna men som har en utbredd fattigdom) kommer alltså att hänvisas till stöd i andra former: Till globala nyttigheter, genom  
 icke-statliga 
  aktö- rer/enskilda organisationer och via multilaterala institutioner. Med andra ord, de som är sämst rustade att komma tillrätta med fattig- domen tar det statliga biståndet minst ansvar för och överlåter till folkrörelserna. 
 Som en konsekvens av detta kommer det civila samhället och dess folkrörelser att behöva extra resurser för allt mer ansvarsfulla uppgifter i biståndets projektarbete, men också för att klara de vik- tiga rollerna som observatörer och rapportörer i de fattigare utvecklingsländerna där de statliga biståndsmyndigheterna inte kommer att vara engagerade. 
 När ett av målen är att kunna inrikta det statliga biståndet på budgetstöd istället för konkreta projekt och program på landsbyg- den finns också en långsiktig risk att de svenska biståndsmyndig- heterna tappar kontakten med biståndets verklighet och mottagare, något som bör undvikas. Enstaka fältbesök kan aldrig ersätta längre vistelse och arbete i projekt i mottagandet.  
 Sida-personal 
  på biståndskontor och framför allt längre vistelse i fält har en avgö- 
 335 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 rande betydelse för hur man förstår människors fattigdom och utvecklingsansträngningar. Sida riskerar på sikt att förlora den nära land- och problemkunskapen i takt med att fältarbetet läggs ut på konsulter eller enskilda organisationer. 
 Sådana kunskaper och erfarenheter måste garanteras inom den statliga biståndet, så att vi behåller högsta kompetens om fattig- doms- och utvecklingsproblemen när antalet aktörer ökar, samord- ning ska ske mellan departementen och kontakterna med multilate- rala organisationer liksom det civila samhället ökar. En samordnad politik för global utveckling måste innehålla hög kompetens inom alla de områden som påverkar utvecklingsmöjligheterna i länderna. 
 D. Vapen och Tobinskatt 
 En samordnad politik med krav på koherens borde också leda till att åtminstone samma krav ställs på de länder som får köpa vapen i  
 EU-ländernas 
  gemensamma vapenexportprogram som de krav som ställs på länder vilka ska kvalificera sig för budgetstöd. Trots utred- ningskravet på samordnad politik har kommittén undvikit att ta upp frågan om export av vapen och vapens roll i utvecklingssam- manhanget. 
 Under avsnitt 4.1.3 borde kommittén ha haft ett mer genomgri- pande resonemang kring den debatt kring "Tobinskatt" i någon form som förekommer. Utskottet konstaterar att det behövs både ett finansiellt tröghetssystem för att begränsa skadeverkningar av hastiga, kortsiktiga kapitalflöden och att kunna finansiera gemen- samma åtaganden i fattiga länder. Jag menar att detta är en viktig utmaning i det som kallas globaliseringen och som det borde vara en självklar roll för Sverige att hitta lösningar och agera för. 
 Av Livingston, sakkunnig (Näringslivet) 
 En huvudsak för svenskt globalt utvecklingsarbete måste vara att bidra till att varaktigt och hållbart åstadkomma tillväxt och ekono- misk utveckling i främst samarbetsländerna. 
 För mig framstår insatser, som skapar  
 näringslivsutveckling  
 i samarbetsländerna, som det viktigaste medlet. Här kan svenskt näringsliv spela en väsentlig roll.  
 Betänkandet pekar på vikten av att utnyttja den kompetens som finns i den svenska resursbasen, inte 
  
 336 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 minst inom den privata sektorn. Samtidigt saknas i betänkandet kon- kreta förslag på hur denna skall utnyttjas för att stödja de i betänkan- det uppsatta nya målen. 
 En svensk politik för global utveckling, som grundar sig på kompetensen hos den svenska resursbasen är kostnadseffektiv och skapar en ömsesidighet som gagnar både givare och mottagare.  
 Det är därför viktigt att de områden där svensk kompetens är bäst utveck- lad och internationellt konkurrenskraftig, identifieras och läggs som en viktig grund för inriktningen av de svenska utvecklingsinsatserna 
 . Här kan t.ex. nämnas områden som energi, vatten, telekommuni- kationer, transporter, livsmedelsproduktion, bygg- och miljöteknik samt spetskompetens inom nya områden som IT ock bioteknik. 
 En sådan inriktning skapar också ett viktigt återflöde till Sverige av gjorda ekonomiska biståndsinsatser. Återflödet skall ej baseras på ett bundet bistånd, utan på näringslivets internationella konkur- renskraft inom prioriterade områden.  
 Svenskt näringsliv stöder en internationell avbindning av bistånd, men ställer sig inte bakom betänkandets förslag om en svensk avbindning innan det finns bred internationell uppslutning kring, och ett förverkligande av, en sådan förändring 
 . En ensidig svensk avbindning skulle inte gynna utveck- lingsländerna, men däremot diskriminera svensk industri i interna- tionell konkurrens. 
 Jag vill också i detta sammanhang peka på vikten av långsiktigt partnerskap. Grunden för ett effektivt partnerskap är kontinuitet. Detta innebär finansierings- och upphandlingsformer, som inte äventyrar kontinuiteten i den logiska kedja, som ett projekt ofta utgörs av. 
 Ett utvecklat partnerskap mellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet är också av största vikt. En viktig del av detta är ett deltagande från näringslivets sida i utarbetande av stra- tegier och planer för biståndet och enskilda projekt. 
 Svenskt näringsliv stöder starkt det svenska engagemanget för en liberal och öppen global handelspolitik, som stöd bl.a. för ökade exportmöjligheter från utvecklingsländerna.  
 Vi anser att betänkan- det också skulle peka på vikten av aktivt stöd till export från motta- garländerna, och även ge förslag till sådana exportfrämjande aktivite- ter 
 . 
 Vi anser också att betänkandet borde ha föreslagit lösningar på frågan om tillgången på riskkapital 
 , inte minst för mindre, ofta privata, projekt i mottagarländerna.  
 Vi motsätter oss också, att icke internationellt gängse villkor ställs upp för svenska exportkrediter 
 . 
  
 337 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 Företagen har liksom alla delar av samhället rättigheter och skyl- digheter liksom ansvar för sitt agerande. I betänkandet beskrivs utvecklingssamarbetets krav om beaktande av demokrati, mänsk- liga rättigheter, jämställdhet etc.  
 Det är självklart att se företagens ansvarsroll inom ramen för detta komplicerade område, på samma sätt, som för alla andra aktörer 
 . Betänkandet förefaller tyvärr baseras på en föreställning att svenska företag agerar i strid mot de grund- läggande värden som nämnts ovan. Några belägg för detta presen- teras dock ej. Inom svenskt näringsliv finns en stark medvetenhet när det gäller dessa frågor. Många internationellt verksamma svenska företag arbetar praktiskt med frågorna och det marknads- drivna, frivilliga arbetet på detta område är i dynamisk tillväxt. Ett internationellt regelverk, som de enskilda företagen kan tillämpa, utifrån sin egen situation är en lösning, som vi förespråkar och arbetar för.  
 Mot denna bakgrund kan vi inte stödja betänkandets ansats och de förslag som syftar till att skapa en särskild svensk reglering på detta område 
 . 
 Av Schmidt, sakkunnig (Enskilda organisationer) 
 Kommittén har haft ett omfattande uppgift i att utreda en vidare- utveckling av Sveriges utvecklingspolitik i en globaliserad tid. Poli- tikområdet är till sin natur oändligt brett och komplext. Uppdraget att göra en syntes av senare tids policyutveckling, se över de biståndspolitiska målen och ringa in strategiska uppgifter kräver analyser och överväganden vad gäller övergripande policy såväl som programmatiska överväganden och synpunkter på genomförande och arbetsorganisation. Med det sätt varpå kommittén har gripit sig an uppgiften har ett stort bakgrundsmaterial av utredningar och annan sakkunskap inhämtats på en mängd områden, medan det har funnits begränsat utrymme för att väga samman materialet, dra slutsatser, knyta ihop och utveckla förslag. Betänkandet lämnar alltså flera frågeområden relativt öppna eller halvsmälta för en fort- satt bearbetning och diskussion. Jag vill peka på några sådana. 
 1.När det gäller en  
 samlad policyplattform  
 för den framtida politi- Nicholson för en global mänsklig och hållbar utveckling för alla utifrån tidigare policyskrivelser handlar det framförallt om att gifta ihop den internationella utvecklingspolitikens inriktning på fattigdoms- bekämpning med förverkligandet av mänskliga rättigheter och ett 
 338 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 rättighetsperspektiv. Båda traditionerna har samma syfte att värna varje människas rätt till frihet, välstånd och ett värdigt liv med icke- diskriminering, deltagande och helhetssyn som bärande principer. Rättighetsperspektivets syn på staten som ytterst ansvarig för att garantera de mänskliga rättigheterna sammanfaller med utveck- lingstraditionens krav på demokrati och god samhällsstyrning. Det tar tid att integrera det individseende som rättighetsperspektivet för med sig med det makroperspektiv utvecklingsdiskursen har. Att det är en process i vardande är betänkandet i sig ett uttryck för. Olika perspektiv blandas med vissa försök till sammanvävning, men här finns alltså fortsatt en uppgift att mer konsekvent integrera de båda traditionerna vilket är både en pedagogisk uppgift och en tillämpningsuppgift. 
  
 2. 
  
 När det gäller  
 tillämpningen av det sammansatta fattigdomsbe- grepp  
 som understryks i betänkandet finns fortsatt en slagsida vad gäller de ekonomiska aspekterna. Den politiska dimensionen behö- ver utvecklas bortom den formella parlamentariska demokratins ordning. Mot bakgrund av erfarenheterna från mer långvariga demokratier finns skäl att gå både på djupet och bredden vad gäller att bidra till en demokratisk kultur på alla nivåer. Förmågan och viljan att lösa intressekonflikter är relevant i all global utvecklings- och biståndsverksamhet. Med rättighets- och fattigdomsperspektiv blir makt- och inflytandefrågor helt avgörande och behöver därför utvecklas mer systematiskt. Bl.a. behöver man diskutera decentrali- sering av formellt beslutsfattande och beslutsfattares ansvar, människors reella inflytande över de politiska besluten och deras förutsättningar att granska beslutens genomförande. 
  
 Vad som krävs för att möta fattigdomens sociala och kulturella dimension av diskriminerande attityder, stigmatisering och utan- förskap behöver också lyftas fram och utvecklas. Det gäller också säkerhetsdimensionen vad beträffar våldet och otryggheten i den fattiges vardag. 
  
 3. 
  
 Betänkandets  
  
 sydperspektiv  
 kan ses som ett förtydligande av partnerskapsbegreppet som betonar samarbetsländers och samar- betsorganisationers valfrihet, oberoende, och integritet – ofta att de är självständiga aktörer på en marknad. Med globalisering blir kanske andra inslag i ett ömsesidigt samarbete som utbyte, bero- ende, samsyn och solidaritet minst lika viktiga. Mellanstatliga sam- arbetsrelationer och relationer mellan organisationer behöver ana- 
 339 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2001:96 
  
 lyseras ytterligare för att synliggöra och förstå komplexiteten. Med ett växande ömsesidigt beroende och behov av gemensamma lös- ningar blir det centralt att få till stånd förtroendefulla dialoger och respekt för olikheter och vi behöver därför fördjupa kunskaper och kompetens för hur vi kan bidra till att åstadkomma detta. 
  
 4. 
  
 Att  
 utgå från en globaliserad värld  
 ställer krav på en samman- hängande analys av de olika sidorna av den pågående utvecklingen som också visar hur den kan komma påverka den enskilda männi- skan. Här behöver dels några företeelser belysas närmare, dels dessa olika sidor av utvecklingen vägas ihop. 
  
 T.ex. lyfter betänkandet fram att den nya informationstekniken påverkar stora delar av samhällslivet och kommer att skapa nya mentaliteter, att den medför nya språng i tillväxten men också risk för att spä på och skapa nya klyftor mellan och inom länder. Samti- digt växer jordens befolkning särskilt i den fattiga delen av världen. Hur den revolutionerande teknikutvecklingen kan generera inkomster och välstånd åt den fattige är en ödesfråga som behöver utvecklas. 
 Den ständiga strukturomvandlingen går snabbare än någonsin med migration och urbanisering i spåren. Arbete och försörjning har bäring på sociala relationer, våld och förtryck. Frågor om fram- tida sysselsättning måste belysas liksom fattiga människors över- levnadsstrategier så att deras mikroperspektiv och utvecklingspoli- tikernas makroperspektiv möts. 
 Medias växande roll i den globaliserade ekonomin och politiken såväl som i spridandet av livsstilar bör också belysas och vägas in. 
 En säkerhetspolitisk analys behöver också vägas in. Militära styrkeförhållanden och det militära våldets karaktär och utbredning liksom vapenmarknadens utveckling är faktorer att belysa och väga in i en övergripande analys. 
  
 5. 
  
 När det gäller  
 samstämmigheten mellan olika politikområden  
 bör bland de viktigaste också nämnas säkerhets- och försvarspolitiken. 
  
 När det gäller samstämmighet mellan utrikespolitikens olika delar har utrikeshandelspolitiska överväganden getts utrymme i betänkandet men det krävs en vidare diskussion om integration av den globala utvecklingspolitiken i det traditionella utrikespolitiska policyarbetet och diplomatin. 
 340 
  
 SOU 2001:96 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 6. 
  
 Beträffande den globala  
 utvecklingspolitikens aktörer och instru- ment  
 noteras i betänkandet att de multilaterala aktörerna och kanalerna för svenskt bistånd har blivit viktigare med globalise- ringen men att det behövs bättre samordning. Här behövs ett reso- nemang kring de särskilda förutsättningarna hos varje aktör vad gäller deras politik, resurser och biståndsformer och hur Sverige bäst kan kombinera policy och konkreta programinsatser via olika aktörer och kanaler för att göra begränsade insatser sammantaget mer slagkraftiga. Framtida bistånd kommer behöva anpassa sig alltmer till ett sammanhang med många aktörer. 
  
 Direktiven betonar den ökande vikten av EU:s bidrag till en glo- bal politik. Med tanke på EU:s växande roll behöver betänkandets bedömningar och kommentarer vidareutvecklas. 
  
 7. 
  
 Beträffande ett  
 bilateralt bistånd till några utvalda länder  
 behöver betänkandet kompletteras med ett resonemang kring hur denna biståndsform – utöver det primärt att stödja ett lands utvecklings- politik – kan fungera som komplement och förstärkare till multi- laterala och andra utrikespolitiska insatser liksom som en svensk erfarenhetsbas för internationell policydialog. 
  
 Den uppdelning av det landinriktade bilaterala biståndet i gene- rellt budgetstöd och selektivt stöd som föreslås i betänkandet är delvis konstlad då knappast något land fullt uppfyller de kriterier som ställs. I praktiken får man nog tänka sig att formerna kombi- neras såsom sker idag. Dessutom fokuserar förslaget på finansiella resursöverföringar snarare än det kunskapsstöd och den dialog många utvecklingsländer också uttrycker behov för. 
 Problematiken kring stöd till länder där betänkandets kriterier för stöd inte alls uppfylls behöver också utvecklas. 
 341 
 Förkortningsordlista 
  
 AVS-länderna 
  
 Afrika, Västindien och Stilla havet 
  
 BITS 
  
 Beredningen för Internationellt Tekniskt 
  
 Ekonomiskt Samarbete 
  
 BNI 
  
 Bruttonationalinkomst 
  
 CBD 
  
 Convention on Biodiversity 
  
 CCA 
  
 Country Common Assessment 
  
 CDF 
  
 Comprehensive Development Framework 
  
 CDM 
  
 Clean Development Mechanism 
  
 DAC 
  
 Development Assistance Committee/OECD 
  
 DfID 
  
 Department for International Development 
  
 EBA 
  
 Everything But Arms 
  
 EBRD 
  
 European Bank for Reconstruction and 
  
 Development 
  
 ECHO 
  
 European Community Humanitarian Office 
  
 EDF 
  
 European Development Fund 
  
 EG 
  
 Europeiska gemenskapen 
  
 EGDI 
  
 Expert Group on Development Issues 
  
 EKN 
  
 Exportkreditnämnden 
  
 EO 
  
 Enskilda organisationer 
  
 ESK 
  
 Europeiska säkerhets- och 
  
 samarbetskonferensen 
  
 EU 
  
 Europeiska unionen 
  
 FAO 
  
 Food and Agriculture Organisation 
  
 Brooks 
  
 Financial Action Task Force on Money 
  
 Laundering 
  
 FfD 
  
 Financing for Development 
  
 FN 
  
 Förenta nationerna 
  
 FoU 
  
 Forskning och utveckling 
  
 343 
 Förkortningsordlista SOU 2001:96 
  
 G20 
  
 Samarbete mellan 20 länder 
 1  
 om 
  
 finanssektorsfrågor 
  
 G7/8 
  
 Ländergruppen USA, Canada, Japan, 
  
 Frankrike, Storbritannien, Tyskland, 
  
 Italien/Ryssland (8) 
  
 GAVI 
  
 Global Alliance for Vaccines and 
  
 Immunization 
  
 GEF 
  
 Global Environment Facility 
  
 GPG 
  
 Global Public Goods 
  
 GSP 
  
 Generalized System of Preferences 
  
 HCNM 
  
 High Commissioner on National Minorities 
  
 HIPC 
  
 Heavily Indebted Poor Countries 
  
 Anderson 
  
 Human Reproduction Programme 
  
 ICT 
  
 Information- and Communication 
  
 Technology 
  
 IDA 
  
 International Development Association 
  
 (Världsbanken) 
  
 IDEA 
  
 Institute for Democracy and Electoral 
  
 Assistance 
  
 IDG 
  
 International Development Goal 
  
 IDS 
  
 International Development Studies 
  
 IFAD 
  
 International Fund for Agricultural 
  
 Development 
  
 ILO 
  
 International Labour Organisation 
  
 IMF 
  
 International Monetary Fund 
  
 ITC 
  
 International Trade Center 
  
 LSU 
  
 Landsrådet för Sveriges 
  
 ungdomsorganisationer 
  
 MDG 
  
 Millenium Development Goal 
  
 MDT 
  
 Millenium Development Target 
  
 MR 
  
 Mänskliga rättigheter 
  
 MUL 
  
 Minst utvecklade länder 
 2 
  
 NEPAD 
  
 New Partnership for African Development 
  
 1 
  
 Argentina, Australien, Brasilien, Kanada, Kina, Frankrike, Tyskland, Indien, Indonesien, Italien, Japan Korea, Mexiko, Ryssland, Saudiarabien, Sydafrika, Turkiet, Storbritannien, USA 
  
 2 
  
 Afghanistan, Angola, Bangladesh, Scott, Williams, Morales Faso, Burundi, Centralafrikanska republiken, Demokratiska Republiken Kongo (Kongo Kinshasa), Djibouti, Rivera, Eritrea, Etiopien, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Haiti, Jemen, Kambodja, Velez, Miller, Komorerna, Laos, Lesotho, Liberia, Madagaskar, Malawi, Maldiverna, Mali, Mauritanien, Mocambique, Myanmar (Burma), Nepal, Niger, Rwanda, Samoa, Sao Allen och Hunt, Sierra Leone, Solomonöarna, Somalia, Sudan, Tanzania, Tchad, Togo, Tuvalu, Uganda, Vanuatu, Zambia 
  
 344 
 SOU 2001:96 Förkortningsordlista 
  
 NGO 
  
 Non Governmental Organisation 
  
 OAS 
  
 Organisation of American States 
  
 OAU 
  
 Organisation of African Unity 
  
 OCHA 
  
 Office of the Coordinator for Human Affairs 
  
 ODA 
  
 Official Development Assistance 
  
 OECD 
  
 Organisation for Economic  
 Co-operation 
  
 and Development 
  
 OSS 
  
 Oberoende staters samvälde 
  
 OSSE 
  
 Organisationen för säkerhet och samarbete i 
  
 Europa 
  
 PGU 
  
 Politik för global utveckling 
  
 PRSP 
  
 Poverty Reduction Strategy Paper 
  
 SALA/IDA 
  
 Swedish Association of Local 
  
 Authorities/International Development 
  
 Agency (Kommun- och Landstings- 
  
 förbundets vänortssamarbete) 
  
 Dunn 
  
 Sidas avdelning för forskningssamarbete 
  
 SEO 
  
 Svenska enskilda organisationer 
  
 SHIA 
  
 Svenska handikapporganisationernas 
  
 internationella biståndsförening 
  
 Sida 
  
 Swedish International Development 
  
 Co-operation 
  Agency 
  
 SIWI 
  
 Stockholm International Water Institute 
  
 SNS 
  
 Studieförbundet näringsliv och samhälle 
  
 SPA 
  
 Strategic Partnership for Africa 
  
 (Världsbanken) 
  
 TDR 
  
 Tropical Disease Research Programme 
  
 TRIPS 
  
 Trade-Related 
  Apects on Intellectual 
  
 Property Rights 
  
 UD-GC 
  
 UD:s enhet för globalt samarbete 
  
 UD-GU 
  
 UD:s enhet för global utveckling 
  
 (fr.o.m. 2002) 
  
 UD-IC 
  
 UD:s enhet för internationellt 
  
 utvecklingssamarbete 
  
 UD-IH 
  
 UD:s enhet för internationell handelspolitik 
  
 UNAIDS 
  
 Joint United Nations Programme on hiv/aids 
  
 UNCED 
  
 United Nations Conference on Environment 
  
 and Development(Rio de Janeiro 1992) 
  
 UNCHS 
  
 United Nations Center for Human 
  
 Settlements 
  
 345 
  
 Förkortningsordlista 
  
 SOU 2001:96 
  
 Snow 
  
 United Nations Conference on Trade and 
  
 Development 
  
 UNDAF 
  
 United Nations Development Assistance 
  
 Framework 
  
 UNDP 
  
 United Nations Development Programme 
  
 UNEP 
  
 United Nations Environment Programme 
  
 UNESCO 
  
 United Nations Educational, Scientific and 
  
 Cultural Organisation 
  
 UNHCR 
  
 Office of the United Nations High 
  
 Commissioner for Refugees 
  
 UNICEF 
  
 United Nations Children´s Fund 
  
 WCD 
  
 World Commission on Dams 
  
 WDR 
  
 World Development Report (Världsbankens 
  
 rapport) 
  
 WDR 
  
 World Disasters Report (Röda Korsets 
  
 rapport) 
  
 WHO 
  
 World Health Organisation 
  
 WRI 
  
 World Resources Institute 
  
 WSSD 
  
 World Summit on Sustainable Development 
  
 WTO 
  
 World Trade Organisation 
  
 ÖB 
  
 Överbefälhavaren 
  
 346 
 Referenser 
  
 Accascina, G.*, 2001a,  
 Information Technology (IT) for Develop- ment: a survey of issues, Williams, strategies, and practical advice on policy formulation,  
 IT4dev 
  
 Accascina, G.*, 2001b,  
 Use and considerations Internet hybrid wireless networks in the development context,  
 IT4dev 
  
 Livingston, K., 2001a, sammanfattning av  
 Millenniets Slut, band III i triologin Informationsåldern. Ekonomi, samhälle och kultur,  
 författad av Jacobs, M.** 
 Albaeco, 2001, Policydokument från Albaeco till Globkom** Duke, Walker och Lowe, E., 2001, sammanfattning på svenska av 
 The Impacts of Rapid Population Growth on Poverty, Food Provision and the Environment,  
 författad av Price, A.** 
  
 David, Zavala och Garrett, P.*, 2001,  
  
 Civil-militär 
  
  samverkan i freds- operationer – problem och möjligheter,  
 Totalförsvarets forsk- ningsinstitut 
 Cruz, Yu och Brown, Yu, 2001,  
 Globalisering under attack,  
 SNS Förlag, Stockholm 
  
 Rhodes, Zavala, B.*, 2000,  
 Paper Submitted to the Parliamentary Commission of Inquiry into Swedish Policy for Global Development,  
 Collaborative for Development Action Inc., Cambridge, Massachusetts, USA 
  
 Logan, F., 2001a, sammanfattning på svenska av  
 Hutchinson. From Patronage to Partnership,  
 författad av Thompson, S.** Logan, F., 2001b, sammanfattning på svenska av  
 Future 
  
 Positive: International  
 Co-operation 
  in the 21st Century,  
 författad av Cooke, M.** 
  
 Logan, M., 2001a, sammanfattning på svenska av  
 The Least Developed Countries Report 1997,  
 UNCTAD** 
  
 * 
  
 Rapport författad på uppdrag av Russell, återfinns på  
  
 CD-skivan 
  
 ** 
  
 Återfinns på  
  
 CD-skivan 
  
 347 
  
 Referenser 
  
 SOU 2001:96 
  
 Logan, M., 2001b, sammanfattning på svenska av  
 Foreign Aid and Development, Walker and Directions for the Future, 
  
 Tarp, F (red.) och Velasquez, Yu (ass. red.)** 
 Andersson, M., 2001c, sammanfattning på svenska av  
 The Least Developed Countries, Report,  
 2000, UNCTAD** 
  
 Arhan, Turner, 2001,  
 Förslag på möjliga handelsfrämjande åtgärder gentemot  
 u-länder, 
 Stockholms handelskammare 
  
 Alvarez, Stevenson*, 2000, sammanfattning på svenska av konferensen Regional Research Collaboration in the Service of Develop- ment, anordnad av Sida, Uppsala universitet och SLU, 30 nov- 1 dec 2000 
  
 Bangura, Turner, 2001,  
 Development Finance, Economic  
 Policy-making 
  and democratization,  
 UN Research Institute for Social Development, Geneva 
  
 Beynon, Schaefer, 2001,  
 Policy Implications for Aid Allocations of Recent Research on Aid Effectiveness and Selectivity,  
 DfID 
  
 Zimmerman, K. och Sagasti, F., 2001,  
 Financing and Providing Global Public Goods: Expectations and Prospects,  
 Prepared for the Ministry for Foreign Affairs, Sweden, Institute of Develop- ment Studies, Valdez, Zavala och Richards, Schaefer*, 2000,  
 Tillväxt, inkomstfördelning och fattigdom i  
  
 u-länderna, 
  
 Nationalekonomiska institutionen, Handelshögskolan i Göteborg 
 Bjurling, K., Jenkins, Schaefer och Cochran, G.*, 2001,  
 Kunder för utveckling,  
 Fair Trade Center 
 Booth, Hall och Silfverstolpe, 2001, Working with poverty reduction in Sida, SIDA 
 Boussard, Gutierrez, 2001, En studie over biståndets roll i framväxten av civila samhällen i syd, SIDA 
  
 Johns, A.*, 2001,  
 Demokratifrämjande bistånd – Hur då?  
 Stats- vetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet 
  
 Dawson, M., 2001, sammanfattning på svenska av  
 The Urban Trans- formation of the Developing World,  
 författad av Johnson, J.** Faulkner, Schaefer, 1998,  
 Swedish Aid for Poverty Reduction: A History of 
  
 Policy and Practice,  
 Overseas Development Institute, London Christoplos, I.*, 2001,  
 Should Sweden have a policy framework for humanitarian assistance?,  
 Kollegiet för utvecklingsstudier, 
 Uppsala Universitet 
 Christoplos, I., och Clarke, M., ed. 2001,  
 Kosovo and the Changing Face of Humanitarian Action,  
 Utsikt mot utveckling nr. 15** 
 348 
 SOU 2001:96 Referenser 
 Collier, Yu och Garrison, A., 2000,  
 Weaver and Grievance in Civil War,  
 mimeo 
 Collier,Yu och Dollar, D., 2001,  
 Development Effectivness: What have we learnt?,  
 Development Reseach Group, World Bank 
  
 DANIDA, 2000,  
 Byer I dansk utviklingssamarbejde,  
 Köpenhamn Devarajan, S., Dollar, Ritter och Rivers, T., 2001,  
 Aid and Reform 
 in Africa – Wheeler Ten Case Studies,  
 World Bank, Washington D.C. 
  
 DfID, 2000,  
 Eliminating Poverty: Making Globalisation Work for the Poor,  
 UK 
  
 Ds 1998:61,  
 Framtid med Asien, Förslag till en svensk Asienstrategi, 
 Utrikesdepartementet, Stockholm 
  
 Ds 1999:24,  
 Att förebygga väpnade konflikter – ett svenskt hand- lingsprogram,  
 Utrikesdepartementet, Stockholm 
  
 Economist, 2000,  
 Sins of the secular missionaries,  
 29 januari 2000 Eldhagen, E.*, 2000,  
 Global Public Goods En teori för internatio- 
  
 nellt utvecklingssamarbete,  
 Handelshögskolan, Stockholm Fagerfjäll, Mendoza, 2001,  
 Mänskliga rättigheter – Företagens ansvar?,  
 SNS 
 Förlag och Amnesty Sweden 
 Fahlbeck, Castro och Harris, B.*, 2001,  
 Global livsmedelssäkerhet och möjligheter att bidra till en gynnsam utveckling,  
 Sveriges Lantbruksuniversitet och Jordbruksverket 
  
 FAO, 2001,  
 The State of Food Insecurity in the World,  
 Food and Agriculture Organisation of the United Nations, Rom 
  
 Brown, K.*, 2001,  
 Evaluation in development cooperation – accountability, legitimacy and confusion,  
 Parker – Tools for Thinking AB, Strängnäs 
  
 Burns, A.*, 2001,  
 Utvecklas biståndsdebatten? 
  
 Green, A.*, 2001,  
 Why a Human Rights Approach to Deve- lopment,  
 Human Rights. Council of Australia 
  
 Green, Zavala och Thomas, P., 2001,  
 Working together part 1 
 , Report of the NGO workshop, SIDA 
 Green, Zavala och Thomas, P., 2001,  
 Working together part 2 
 , Report of the Donor workshop, SIDA 
  
 Frühling, P.*, 2001,  
 Överordnat, jämbördigt eller mittemellan?  
 En granskning av fattigdomsmålets ställning och genomslag i policyskrivelser, handlingsprogram och andra styrdokument 
  
 Garcia, Thomas*, 2001,  
 Distribution av  
 ICT-konnektivitet 
  i utveck- lingsländer 
 Heath, Thomas, 2001, sammanfattning på svenska av  
 Water, a Reflection of  
  
 Land-use, 
  
 författad av King, M.** 
 349 
  
 Referenser 
  
 SOU 2001:96 
  
 Olson, Porter, och Rodriguez, 1995,  
 Economic Growth and the Environment,  
 Quarterly Journal of Economics 110(2) 
  
 Nixon, M.*, 2001,  
 Martin learned from the experience of the world commission on dams,  
 International Institute for Sustainable Development 
  
 Miller, T., 2001a, sammanfattning på svenska av  
 Global Environment Outlook 2000,  
 UNEP** 
 Miller, T., 2001b, sammanfattning på svenska av 
 Gender Works,  
 OXFAM** 
  
 Hydén, G.*, 2001,  
 Toward a Common Pool Approach to Foreign Aid,  
 University of Florida 
  
 Hårsmar, M.*, 2000,  
 Är demokrati bra för ekonomisk tillväxt? 
 Institutionen för landsbygdsutveckling, Sveriges Lantbruks- universitet 
  
 IFAD, 2001,  
 Rural Poverty Report 2001, The Challenge of Ending Rural Poverty,  
 Oxford University Press, Oxford 
  
 Bradley, Stevenson, 2001, sammanfattning på svenska av  
 Gibson för Development,  
 World Development Report 1999, Silva** 
 Johansson, Thomas, 2001, sammanfattning på svenska av  
 An Urbanizing World,  
 United Nations Centre for Human Settlements 1996** 
  
 Johnsson, C.*, 2001,  
 Demokrati, fattigdom och deltagande,  
 Juridiska fakulteten, Uppsala universitet 
  
 Nunez, 
  
  G.*, 2000,  
 Jämställdhet för bättre fattigdomsbe- kämpning,  
 Enheten för globalt samarbete, Utrikesdeparte- mentet 
  
 Jordahl, Stevenson, 2001, sammanfattning på svenska av  
 The Tobin Tax: Coping with Financial Volatility,  
 författad av Ul Haq, M., Kaul I. och Grunberg I.** 
 Kamete, Tostensen och Tvedten, 2001,  
 From global village to Jones globe. Urbanisation and poverty in Africa.  
 Implications for Norwegian Aid Policy, Chr. Michelsen Institute, Bergen 
 Kanbur, Mendoza, Arnold, T. och Phillips, K., 1999,  
 The Future of Development Assistance: Common Pools and Inter national Public Goods,  
 Overseas Development Council, Washington D.C. 
  
 Kanbur, R.*, 2000,  
 Economic Policy, Distribution and Poverty: The Nature of Disagreements,  
 Cornell University 
  
 350 
  
 SOU 2001:96 
  
 Referenser 
  
 Kaul, I., Grunberg, Bell, M., 1999,  
 Global Public Goods, International Cooperation in the 21st century,  
 The United Nations Development Programme (UNDP), New York, Stevenson, Zavala, Mcclure, Gutierrez, Tucker, B. och Ronnås, P.*, 2001,  
 Globalisation in Asia,  
 Nordic Institute of Asian Studies 
 Levinsohn, Schaefer, Watts, Brown och Sherman, Schaefer, 1999,  
 Impacts of the Indonesian Economic Crises: Price Changes and the Poor, 
  
 Artikeln kommer att publiceras i Managing Currency Crises in Emerging Markets, ed. by Dooley, M.  Smith, Schaefer, University of Chicago Press, Chicago, 2002 
  
 Campbell,  
  
 A-K.*, 
  
  2001,  
 Perry, NGOs and the Multitude  
 -– 
  the problem of representation in international fora,  
 Juridiska fakulteten, Uppsala universitet 
  
 LSU*, 2001,  
 Ungas delaktighet i utvecklingspolitiken och Framtidens organisering kring globala frågor,  
 Två rapporter från Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer i samarbete med Forum Syd 
  
 Lundgren,  
 P-M, 
  2001, sammanfattning av  
 Identitetens makt, band II i triologin Informationsåldern. Ekonomi, samhälle och kultur,  
 författad av Jacobs, M.** 
  
 Rodriguez, Zavala, 2001,  
 Rural Poverty Report 2001: The Challenge of Ending Rural Poverty,  
 International Fund For Agricultural Development (IFAD)** 
  
 Wallace,  
 P-O., 
  2001, sammanfattning på svenska av  
 Issues in Global Governance,  
 Commission on Global Governance** Mkandawire, T.*, 2001,  
 Myers and policy implications for inter- 
  
 national development  
 co-operation, 
 United Nations Research Institute for Social Development, (UNRISD) 
  
 Bush, Yu, 2001,  
 En stärkt utvärdering av svensk bistånds- och utvecklingspolitik,  
 Arbor HB, rapport beställd av IC/Utrikesdepartementet 
  
 Brown, Hess, Ruiz, M., Jones, Thomas och de Vylder, S.,  
 Utvärdering av Expertgruppen för studier av utvecklingsfrågor (EGDI) samt avseende former för en förstärkt utvärderingsverksamhet inom utvecklingssamarbetet,  
 SINOVA, Stockholm 
 Nordiska ministerrådet, Konsument, 2001,  
 Forbrugernes formemmelse for etik,  
 Köpenhamn 
  
 Jensen, H.*, 2000,  
 The trade and development debate Intro- ductory note with emphasis on WTO issues,  
 World Trade Organisation, Genève 
  
 351 
  
 Referenser 
  
 SOU 2001:96 
  
 Harris, Hess och Grant, E.*, 2001,  
  
 I-ländernas 
  
  jordbrukspolitik och dess påverkan på  
  
 u-länderna, 
  
 Jordbruksverket och Sveriges Lantbruksuniversitet 
 North, D.C., 2001,  
 Improving Economic Performance,  
 Presentation prepared for the Globkom and Nobel Museum Seminar Issues in Global Development, intended to be held in Stockholm on September 13, 2001** 
  
 Carter, K.*, 2001,  
 The Future of Swedish Development Cooperation seen in an EU perspective,  
 Thompson 
  
 OECD-DAC, 
  
  2000,  
 Development  
 Co-operation 
  Review Sweden, 
 The DAC Journal Volume 1, No. 4, OECD 2000  
 OECD-DAC, 
  2001a, Joint Development Centre/Development 
 Assistance Committee Experts Seminar on Aid Effectivness, Selectivity and Poor Performers – 17 January, 2001, DCD/DAC(2001)8 
  
 OECD-DAC, 
  
  2001b,  
 DAC Guidelines on Poverty Reduction, 
 DCD/DAC(2000)26/FINAL 
  
 Peck och Moore, 2000,  
 A review of how poverty is addressed in Sida´s country strategy papers, assessment memoranda and evaluations,  
 Sida Studies in Evaluation, SIDA 
  
 Pettersson, Schaefer, 2001, sammanfattning på svenska av  
 Poverty and Famines,  
 författad av Sen, A.** 
 Poate, Ritter, Schneider, Mendoza, Pena, N. och Anderson, T., 2000,  
 The Evaluability of Democracy and Human Rights Projects,  
 Sida Studies in Evaluation 00/3, SIDA 
 Proposition 1962:100, Budgetproposition 
 Proposition 1995/96:153, Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete 
 Razavi, S. och Yoder, T.*, 2001,  
 Social Policy in a Develop- ment Context,  
 United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD) 
 Schneider, R.C., Thomas, Zavala och Peck, Thomas, 1995,  
 Promoting Development by Proxy. The Development Impact of Government Support to Swedish NGOs,  
 Schmidt Develop- ment Institute, London 
 Rindefjäll, T., 2001, sammanfattning på svenska av  
 Children's Rights. Turning Priciples into Practice,  
 UNICEF* 
  
 Thomas,  
  
 J-F., 
  
  2002,  
 High Noon, 20 global issues, 20 years to solve them,  
 kommer att utges våren 2002 på Basic Books, New York 
  
 352 
  
 SOU 2001:96 
  
 Referenser 
  
 Shaw, Ritter, 2001,  
 The Global Governance of Trade as if Develop- ment Really Mattered,  
 Fitzgerald, mimeo 
  
 Rydsmo, T., 2001,  
 Det omhuldade civilsamhället,  
 Global Utveckling AB* 
  
 Casey, Schaefer, 2000,  
 Stone Globalisation – A new map of the world, 
 Artikel i Economist, 24 juni, 2000 
  
 Sanell, Å.*, 2001,  
 Synpunkter på ekonomisk styrning inom Sveriges politik för global utveckling 
 Segnestam, M. och Lopez, T., 2001,  
 Miljö och fattigdom,  
 Sida 
 Sen, A., 1999,  
 Wiggins,  
 Oxford University Press, New York 
  
 SHIA, 2001,  
 Människor med funktionshinder i utvecklingssamar- betet 
 ** 
  
 Sida, 2000,  
 Årsredovisning,  
 Sida, Stockholm 
 Sifo,  
 2001-09-24, 
  Sifoundersökning om allmänhetens inställning till bistånd 
 Skr. 1996/97:2, Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling 
 Skr. 1996/97:169, De fattigas rätt – vårt gemensamma ansvar 
 Skr. 1997/98:76, Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete 
 Skr. 1997/98:122, Afrika i förändring, En förnyad svensk Afrikapolitik inför  
 2000-talet 
  
 Sommestad, L., 2001,  
 Health and Wealth: The Contribution of Welfare State Policies to Economic Growth.  
 Föredrag vid Expert Conference Best Practicies in Progressive Gover- nance, Stockholm, 2001 
  
 SOU 1977:13, Biståndspolitiska utredningen 
 SOU 1999:29, Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans 
 SOU 2000:74, Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i Sverige 
 SOU 2000:122, Att utveckla samarbetet med Central- och Östeuropa 
 SOU 2001: 104, Samverkanscenter i Kramfors för katastrof- och fredsinsatser 
  
 Stalker, P., 2000,  
 Workers Without Frontiers, The Impact of Globalization on International Migration,  
 International Labour Office, Geneva 
  
 353 
  
 Referenser 
  
 SOU 2001:96 
  
 Statskontoret 2000,  
 Sverige i världen – en utvärdering av svenskt deltagande i några internationella mellanstatliga organisationer, 2000:6,  
 Stockholm 
  
 Torres, B.*, 2001,  
 The Global Alliance for Vaccines and Immuni- zation som exempel på de nya globala hälsoinitiativen,  
 GAVI, Genève 
  
 Stern, N., 2001,  
 Strategy for Development,  
 World Bank, Washington D.C. 
  
 Campos, Schaefer, 1998,  
 More Instruments and Broader Goals: Moving toward the Post – Ramirez,  
 Booth Lectures 2, UNU/WIDER 
  
 Jackson, Yu, 1997,  
 Begreppet civilt samhälle i två olika samhällen – en analys av möjligheterna till begreppsuniversialism,  
 Stats- vetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet 
  
 Vargas, P.*, 2001,  
 Inkomstfördelning mellan länder: hur mäts den och vad visar mätningarna?  
 Stockholms universitet 
  
 Santos, Schaefer*, 2001,  
 Bistånd: Fungerar det? Kan det fungera? 
 Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet Tannerfeldt, Porter, 1995,  
 Towards an Carlson,  
 SIDA, Stockholm Thornström,  
 Hernandez*, 
  2001,  
 Makt och tillträde – offentliga sektorn, 
  
 biologisk innovation och genetiska resurser 
  
 UN, 2001,  
 UN/A/56/326, 6 September, 2001, Report of the  
 Secretary-General. 
  Wright map towards the implementation of the United Nations Millennium Declaration 
  
 UNCHS, 2001,  
 Cities in a globalizing world,  
 Global Report on Human Settlement 2001, Murphy, London 
  
 UNDP, 2001,  
 Ny teknologi och mänsklig utveckling,  
 sammanfatt- ning av Human Development Report 2001,  
  
 FN-kontoret 
  
  Köpenhamn 
  
 UD, 2000,  
 Sveriges internationella utvecklingssamarbete - Årsbok 2000,  
 Utrikesdepartementet, Stockholm 
  
 UD, 2001,  
 Sveriges internationella utvecklingssamarbete - Årsbok, 2001,  
 Utrikesdepartementet, Stockholm 
  
 UNICEF, 2000 
 , The State of the Worlds Children,  
 UNICEF, New York 
  
 Utrikesdepartementet, 2001,  
 Making Globalisation, Work for the Poor – the European Contribution,  
 Conference report 
  
 Utrikesdepartementet, Humanitärpolitiska perspektiv – om det humanitära imperativet i politiska kriser 
  
 Peterson, J.*, 2000,  
 Är ekonomisk tillväxt bra för de fattiga? En översikt över debatten,  
 Handelshögskolan, Stockholm 
  
 354 
  
 SOU 2001:96 
  
 Referenser 
  
 Peterson, Schaefer, 2001a, sammanfattning på svenska av  
 The Mystery of Capital,  
 författad av De Soto, H.** 
 Vlachos, Schaefer, 2001b, sammanfattning på svenska av  
 Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard,  
 World Bank** Peterson, Schaefer, 2001c, sammanfattning på svenska av  
 Foreign Invest- ment Advisory Service,  
 Foreign Direct Investment and Poverty 
 Reduction** 
  
 de Vylder, S.*, 2001,  
 A Development disaster: HIV/AIDS as a Cause and Consequence of Poverty 
 de Vylder, Armstrong och Conrad, 2001, De minst utvecklade länderna och världshandeln, Sida/INEC 
 van de Walle, N. och Scott, T.A., 1996,  
 Improving Aid to Africa,  
 ODC Policy Essay No. 21, Oversees Development Council, Washington D.C. 
  
 Wallensteen, P.*, 2001,  
 Global Development Strategies for Conflict Prevention,  
 Institutionen för freds- och konfliktforskning, Uppsala universitet 
  
 Widmalm, S.*, 2001,  
 Sveriges relation till andra regeringar: Moral- politik och realpolitik,  
 Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet 
  
 Murphy, Hinton*, 2001,  
 Trade Policies for Poverty Alleviation in Developing Countries,  
 School of Social Sciences, University of Sussex 
  
 World Bank, 1998,  
 Assessing Aid, What Works, What Doesnt, and Why,  
 Published for the World Bank, Oxford University Press, Oxford 
  
 World Bank, 2000a,  
 Can Africa claim the 21st century?  
 World Bank, Washington D.C. 
  
 World Bank, 2000b,  
 World Development Report 2000/2001, Attacking Poverty,  
 Oxford University Press, New York 
  
 World Bank, 2000c,  
 Voices of the Poor – Can Anyone Hear Us?, 
 Narayan, D., Patel, R., Tyler, K., Guerra, A. och Howell, S., Oxford University Press, New York 
  
 World Bank, 2000d,  
 World Development Report 2000, Knowledge for Development,  
 Oxford University Press, New York 
  
 World Bank, 2001a,  
 Engendering Development Through Gender Equality in Rights, Resources, and Voice,  
 World Bank and Oxford University Press, Washington D.C. 
  
 World Bank, 2001b,  
 World Development Report 2002, Building Institutions for Markets,  
 Oxford University Press, New York 
  
 355 
  
 Referenser 
  
 SOU 2001:96 
  
 World Bank, 2001c,  
 Faith in Development. Partnership between the World Bank and the Churches of Africa,  
 Ed. by Beslaw m.fl., World Bank, Washington D.C. Regnum Books International, Oxford, 2001 
  
 World Bank, 2002,  
 Globalization, Growth and Poverty: Building an Inclusive World Economy,  
 Policy Research Report, World Bank and Oxford University Press, New York 
  
 World Disasters Report, 2001, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, Geneve 
  
 WRI,2000,  
 The Climate of Export Credit Sanchez,  
 World Resources Institute, Washington D.C. 
  
 Rogers, Brown och Carrillo, O.*, 2001,  
 Business in Global Development, 
  
 Institute of Social and Ethical AccountAbility, Corporate Citizenship 
 356 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Parlamentarisk utredning om Sveriges 
  
 Dir 
  
 politik för global utveckling 
  
 1999:80 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 1999 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppgift att utreda hur Sveriges politik för globalt ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling bör vidareutvecklas utifrån ett solidariskt synsätt i en tid av allt starkare globala ömsesidiga beroenden. Kommittén skall lämna ett samlat förslag till hur politiken bör utformas på viktiga områden utifrån det övergripande målet om fattigdomsbekämpning och de nya förutsättningar som globaliseringen skapar. Fortsatt utveckling av biståndets roll och effektivitet som ett särskilt uttryck för Sveriges internationella solidaritet skall utgöra en central del av uppdraget. 
 Bakgrund 
 Som svar på flera riksdagspartiers motioner och Taylor interpellation (1998/99:60) om biståndet inför  
 2000-talet 
  i december 1998 aviserades att en parlamentariskt förankrad översyn av utvecklingssamarbetets uppgifter skulle genomföras (riksdagens protokoll 1998/99:30). Regeringen väljer nu att göra en bred översyn av de områden som är viktiga för framgång i utvecklings- ansträngningarna. 
 Globaliseringen och de nya former denna tagit sig under de senaste 10 - 15 åren är utgångspunkten för denna översyn. Begreppet globalisering avser en rad processer där frågor av lokal och nationell karaktär i allt högre grad måste ses i ett globalt 
 357 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:96 
  
 sammanhang. Detta ställer länder, grupper av människor, institutioner och företag inför frågor som måste besvaras gemensamt. Globaliseringen förändrar förutsättningarna för staters inflytande och ställer ökade krav på såväl mellanstatligt samarbete som interaktion med det civila samhället och näringslivet också på den internationella nivån. 
 Diskussionen om globalisering har i hög grad handlat om handel och kapitalrörelser, men lika viktiga är den teknologiska utvecklingen, det internationella utbytet av kultur, information och idéer, uppslutningen kring de mänskliga rättigheterna, demokrati- seringssträvandena och effekterna på miljön. 
  
 U-ländernas 
  ökade deltagande i det globala utbytet och förändringar i nationell politik har medfört en positiv utveckling i stora delar av världen och bättre levnadsvillkor för många av världens fattiga. Men vi ser i dag också risker och problem där utvecklingen i många länder hämmas eller förhindras av konflikter, vanstyre, korruption och svåra omställningar, där miljöförstöringen hotar hälsa och försörjning, där kraven på anpassning och andra strukturer blir övermäktiga och fattiga exkluderas. Fortfarande lever cirka en femtedel av jordens befolkning i extrem fattigdom. 
 Globaliseringen ställer hela det internationella samarbetet stater emellan inför nya utmaningar. För det allt intensivare internatio- nella utbytet på olika områden behövs normer och spelregler som både underlättar för, inkluderar och skyddar de fattiga. Behovet av en helhetssyn har blivit alltmer uppenbart på hur förhållanden och politik inom olika områden påverkar möjligheten till utveckling för alla. Utvecklingssamarbetet och viljan att bistå är ett viktigt uttryck för att gemensamt ta ansvar på global nivå och för att bidra till lösningar av gemensamma problem som tar hänsyn till fattiga människors intressen. 
 För att åstadkomma en allmän positiv utveckling, som även inkluderar de fattigaste samhällena, krävs samarbete och insatser på många olika områden. Handel och ekonomiska relationer är särskilt aktuella inför en eventuell ny förhandlingsrunda inom WTO. En diskussion förs också om vilken "arkitektur" som behövs för att göra finansiella flöden mer tillgängliga och mindre instabila. Övermäktiga skulder måste hanteras. Miljö- och hälsofaror motverkas oftast bäst i samarbete över gränserna. Även om migration ofta är en källa till utveckling innebär den ibland - särskilt vid massflykt - samhälleliga påfrestningar som bättre hanteras i samverkan. Möjlighet för FN och andra organ att bevara 
 358 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 1 
  
 fred och säkerhet står alltid i blickfånget. Om världens fattiga inte gynnas av samarbete på dessa områden kommer inte heller gjorda framsteg att bli hållbara. Vid de stora  
 FN-konferenserna 
  om dessa frågor under  
 1990-talet 
  har det internationella samfundet kommit långt i en samsyn om vad som krävs för en hållbar utveckling. 
 En central uppgift är att stärka de fattigare ländernas förutsätt- ningar att delta i dialog och förhandlingar på internationell nivå. Relationer i utvecklingssamarbetet måste baseras på ett fördjupat partnerskap i såväl det bilaterala som i det multilaterala arbetet. Partnerskapet syftar till mer jämlika relationer inom ett bredare område baserade på ömsesidiga intressen och tydligt redovisade mål. Partnerskapet måste bygga på ömsesidigt förtroende och gemensamma värden. 
 Partnerskapets princip för det bilaterala arbetet är allmänt erkänd, men mycket återstår för att genomföra den i praktiken. I detta arbete ingår en ökad lyhördhet för samarbetspartnern, ökat deltagande av och konsultationer med det civila samhället och näringslivet samt öppenhet och flexibilitet i samarbetet. 
 Det kräver också ökad samordning av insatser och procedurer mellan biståndsgivarna och inordning av biståndsresurser i samarbetslandets egna administrativa och politiska system. Adams dande framsteg har under senare år gjorts av biståndsgivare, FN och Världsbanken i att utveckla instrument för samordning. En stor del av det bilaterala biståndet äger i dag rum i ett utvecklat multilateralt sammanhang. Ett av nyckeldokumenten är den strategi, Shaping the 21st Century: The Contribution of Develop- ment  
 Co-operation, 
  som antagits inom ramen för OECD:s kommitté för utvecklingssamarbete (DAC) och som bygger på slutsatserna från  
 1990-talets 
  stora  
 FN-konferenser. 
  Huvudmålet i denna strategi är att åtminstone halvera andelen extremt fattiga till år 2015. 
 Under senare år har både regeringen och Sida bedrivit ett omfattande förändringsarbete inom utvecklingssamarbetet. Riksdagen har såväl efterfrågat som bekräftat denna förnyelse av politiken. I en rad skrivelser till riksdagen har riktlinjer för utvecklingssamarbetet utvecklats med hänsyn både till de föränd- rade förutsättningarna och till de ökade erfarenheterna av vad som krävs för att åstadkomma en god samhällsutveckling. Arbetet har också resulterat i nya handlingsplaner och handböcker för utvecklingssamarbetets genomförande. Samtidigt har en omfat- tande omorganisation av biståndsförvaltningen genomförts. 
 359 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:96 
  
 I Utrikesdepartementets nya organisation har ett brett spektrum av frågor som är centrala för enskilda länders utveckling samt i det internationella samarbetet förts samman. Detta, liksom den stärkta integrationen av Regeringskansliet, har skapat goda förutsättningar för en ökad samstämmighet mellan utvecklingssamarbetet och t.ex.  
 säkerhets-, 
 handels-, 
 miljö-, 
 jordbruks-, 
  flykting- och migrations- politiken. 
 På flera områden formas Sveriges relation med fattigare länder av samarbetet inom EU och i internationella organ som  
 FN-systemet, 
  Världsbanken och andra utvecklingsbanker, WTO, OECD och OSSE. EU:s gemensamma handelspolitik, bistånd och avtal med utvecklingsländer är av central betydelse. Sveriges ambitioner på utvecklingsområdet påkallar därför aktivitet och framsynthet i EU- samarbetet på samma sätt som Sverige sedan länge verkat i andra fora. 
 Helhetssynen på utvecklingspolitiken inför  
 2000-talet 
  grundar sig på de skrivelser och den proposition som regeringen överlämnat till riksdagen om fattigdomsbekämpning, demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet, mänskliga rättigheter i utrikespolitiken, jämställdhet, hållbar utveckling och om sam- arbetet med Afrika och Asien, samt andra relevanta strategi- dokument, t.ex. om svensk handelspolitik inför en ny  
 WTO-runda 
  och handlingsprogrammet för konfliktförebyggande (Ds 1999:24). Regeringen utreder dessutom barnfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet. 
 Regeringen har i skrivelserna redovisat hur fattigdomsbekämp- ning liksom arbetet med demokrati och mänskliga rättigheter kan ges en starkare och tydligare profil i utvecklingssamarbetet, såväl strategiskt som metodmässigt, både i det svenska bilaterala utveck- lingssamarbetet och i samverkan med FN, EU, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna. 
  
 Fattigdomsskrivelsen  
 De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar (Skr. 1996/97:169)  
 visar hur fattigdomsbekämpning genom utvecklingssamarbetet är oumbärligt för att främja fred och global säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. 
  
 Skrivelsen  
 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete (skr 1997/98:76)  
 belyser förutsättningarna för och möjligheterna att genom utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar demokratisk utveckling och respekt för mänskliga rättigheter. 
  
 360 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 1 
  
 Regeringens proposition 1995/96:153  
 Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete  
 ledde till att "jämställdhet mellan kvinnor och män" antogs som nytt mål för utvecklingssamarbetet. Arbetet med att stödja utvecklingsländernas ansträngningar för att undanröja diskriminering av flickor och kvinnor och att skapa lika förutsättningar för kvinnor och män har därefter utvecklats på flera områden. Kvinnor är en resurs i utveck- lingssträvandena. 
  
 Skrivelsen  
 Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling (skr. 1996/97:2)  
 ger dels en översiktlig beskrivning av Sveriges internationella prioriteringar för uppföljningen av Riokonferensens rekommendationer från 1992, dels riktlinjer för hur dessa prioriteringar bör följas upp i utvecklingssamarbetet. Vikten av att integrera miljöaspekter i all verksamhet slås fast. 
  
 Handelspolitiken, såsom den beskrivs i skrivelsen  
 Svensk handelspolitik inför en ny  
  
 WTO-runda, 
  
 syftar till att skapa ett internationellt regelverk som kan utgöra grunden för en fri världshandel. Utvecklingssamarbetet syftar till att stärka fattiga länders förutsättningar att deltaga i den fria handeln. 
 Skrivelserna utformades inte med globaliseringen som utgångspunkt, men berör i högre eller lägre grad dess effekter för utvecklingssamarbetet och andra viktiga områden i en sammanhål- len politik för utveckling. Vissa frågor omfattas endast delvis eller inte alls i skrivelserna. Därför finns ett behov av ett sammanfat- tande arbete, en syntes, som också breddar diskussionen inom vissa områden. Utvecklingssamarbetet som ett särskilt uttryck för Sveriges internationella ansvarstagande för att avskaffa fattigdomen behöver tydliggöras. Ambitionen är att Sverige åter skall uppnå enprocentmålet för biståndsramen när de statsfinansiella förutsätt- ningarna för detta föreligger. 
 Syftet med översynen 
 Syftet med översynen är att utifrån en vision om solidaritet i globaliseringens tid föreslå åtgärder för att vidareutveckla en sammanhållen politik för att främja en globalt ekonomiskt, socialt och ekologiskt utveckling och avskaffa fattigdomen. Samtliga relevanta områden skall belysas. Utvecklingssamarbetets roll som katalysator för en utveckling till gagn också för de fattiga i en värld av allt starkare ömsesidiga beroenden skall särskilt lyftas fram och 
 361 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:96 
  
 preciseras, liksom samarbetsländernas egna möjligheter och ansvar. Ett helhetstänkande måste genomsyra relationerna med världens fattiga så att verksamheten inom olika politikområden ömsesidigt stöder varandra. Översynen skall samtidigt syfta till att öka förståelse och engagemang för dessa frågor. 
 Kommittén skall ha ett fattigdoms- och rättighetsperspektiv där de fattigas rätt tydliggörs. Fattigdomen kan utrotas och ett brett deltagande i demokratiska system kan uppnås inom överskådlig tid. Makten över framtiden skall delas mellan allt fler människor. Det stärker förutsättningarna för fred och säkerhet som i sin tur är nödvändiga för en positiv utveckling på andra områden. En hållbar utveckling förutsätter också fungerande institutioner samt utveck- lingsfrämjande normer och regelverk. Utifrån erfarenheterna av biståndets roll och effektivitet skall förslagen ge vägledning för ett utvecklingsfrämjande samarbete som bygger på partnerskap och ökad jämbördighet. 
 Översynen skall inta ett globalt perspektiv som belyser behov och möjligheter i alla samhällen med stora fattigdoms- och utveck- lingsproblem, även de som inte varit föremål för mer omfattande svenska utvecklingsinsatser.  
 1990-talets 
  samarbete med övergångs- ekonomierna i Central- och Östeuropa skall studeras och erfaren- heternas giltighet i allmän utvecklingspolitik skall prövas. Aspekter som särskilt berör Central- och Östeuropa bör belysas om så är relevant, även om denna region inte skall stå i fokus för översynen. 
 Uppdraget 
 Syntes av senare tids policyutveckling 
 Kommittén skall utifrån de senaste årens skrivelser och strategier utarbeta en syntes som kan utgöra en plattform för den framtida utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetets roll i denna. Denna syntes skall: 
 utveckla en helhetssyn på den svenska och europeiska utvecklingspolitiken i en tid av allt starkare globala ömsesidiga beroenden, 
 tydliggöra utvecklingssamarbetets roll i förhållande till hur verksamhet och politik på andra områden formar villkoren för det internationella samarbetet och förutsättningarna för fattiga folks och länders utveckling, 
 362 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 1 
  
 lägga en grund för en bred samsyn i riksdagen och hos folkrörelser och allmänhet om hur utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetet skall se ut på  
 2000-talet. 
  
 De biståndspolitiska målen 
 Kommittén skall se över målen för utvecklingssamarbetet såväl till sin helhet som till språklig utformning. De nuvarande biståndspo- litiska målen har bred parlamentarisk uppslutning och styr utvecklingssamarbetets inriktning. Målen har emellertid vuxit fram under en lång tid sedan det övergripande målet "att höja de fattiga folkens levnadsnivå" formulerades 1962. Delmålen är uttolkningar av detta övergripande mål. Oberoendemålet syftade ursprungligen på avkolonialiseringen men har i globaliseringens tid fått en annan innebörd då frågan om allas ömsesidiga beroende kommit i förgrunden. Det humanitära stödet och biståndets betydelse för konfliktförebyggande och konflikthantering har inget tydligt uttryck i målen, inte heller det övergripande målet om en hållbar utveckling, främjandet av de mänskliga rättigheterna eller u- ländernas integration i den internationella handeln. 
 Målen för samarbetet med länder i Central- och Östeuropa, främst runt Östersjön, har formulerats senare och i en mer specifik situation. En jämförelse skall göras, även om förslag kring detta specifika område inte skall lämnas. En särskild proposition avseende utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa avses lämnas till riksdagen år 2001. 
 Strategiska uppgifter 
 Kommitténs uppgift är att utveckla en helhetssyn på Sveriges utvecklingspolitik mot bakgrund av de tidigare beskrivna omvärldsförändringarna. Kommittén skall utifrån ett utvecklings- perspektiv belysa, analysera och i tillämpliga fall föreslå åtgärder vad gäller: 
 ökad samstämmighet mellan olika politikområden, t.ex. säker-  
 hets-, 
 handels-, 
 miljö-, 
 jordbruks-, 
  flykting- och migrations- politiken samt mellan olika områden inom utvecklings- samarbetet, t.ex. investeringar och näringslivsfrågor, utveck- lingsfinansiering och skuldfrågor, 
 363 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:96 
  
 utvecklingssamarbetets roll i samband med konflikt- förebyggande och konflikthantering, 
 rättighetsperspektivet, inklusive barnens rätt, i utvecklings- samarbetet i syfte att förena de normativa systemen, framför allt de internationella konventionerna om de mänskliga rättighe- terna och respekten för internationell humanitär rätt, med den operativa verksamheten, 
 konsekvenserna för utvecklingssamarbetet av partnerskapets innehåll och metod i såväl det bilaterala som i det multilaterala samarbetet, 
 konsekvenserna av de åtaganden som Sverige gjort i OECD:s biståndspolitiska strategi  
 Shaping the 21st Century 
 , 
 möjligheterna att främja  
 kunskaps-, 
  kapacitets- och institutions- utveckling, genom bl.a. modern informations- och kommunika- tionsteknologi, utifrån de krav som ställs på ofta djupgående samhällsreformer syftande till att skapa en modern ekonomi och levande demokrati, 
 hur Sverige bäst medverkar till att EUs gemensamma politik på olika områden, inklusive inom utvecklingssamarbetet, kan användas för att åstadkomma ett bättre europeiskt bidrag till global utveckling, 
 hur Sveriges utvecklingssamarbete kan bidra till att öka förutsättningarna för  
 u-ländernas 
  deltagande i världshandeln. 
 Organisation och arbetsformer 
 Utredningen skall genomföras av en kommitté bestående av representanter från alla riksdagspartier, liksom experter och sakkunniga. Till denna knyts ett sekretariat som har möjlighet att utnyttja extern expertis. Kommittén förutsätts föra en nära dialog med företrädare för olika politikområden, närmast berörda departement och myndigheter. 
 Arbetet skall bedrivas i former som stärker och fördjupar engagemang och förståelse för den vision som Sveriges samlade utvecklingspolitik är ett uttryck för. Samråd och hearings skall hållas med närings- och arbetslivets organisationer, med folkrörelser och enskilda organisationer samt med andra aktörer i samhället med erfarenhet av och engagemang i utvecklingsfrågor. 
 Kommittén skall samråda med pågående projekt inom Regeringskansliet  
 (se bilaga) 
 . 
 364 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 1 
  
 Sverige kommer under  
 EU-ordförandeskapet 
  att hålla en konsultation med bland annat övriga  
 EU-länder 
  och internationella experter om globalisering och utvecklingssamarbete. Utredningen skall bidra med underlag till denna konsultation. 
 Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 oktober 2001. 
 (Utrikesdepartementet) 
 365 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga till  
 Kommittédirektiv: Parlamentarisk utredning om Sveriges politik för global utveckling (Dir. 1999:80) 
 Skrivelser, propositioner, utredningar och pågående projekt 
 Regeringens skrivelser 
 Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling (skr. 1996/97:2) 
 De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar Fattigdomsbekämp- ning i Sveriges utvecklingssamarbete (skr. 1996/97: 169) 
 Demokrati och mänskliga rättigheter i svenskt utvecklingssam- arbete (skr. 1997/98:76) 
 Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89) 
 En förnyad svensk Afrikapolitik inför  
 2000-talet 
  (skr. 1997/98:122) 
 Öppen handel- rättvisa spelregler. Svensk handelspolitik inför en ny  
 WTO-runda 
  (skr. 1998/99:59) 
 Framtid med Asien En svensk Asienstrategi för  
 2000-talet 
  (skr. 1998/99:61) 
 Propositioner 
 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (Bryant) 
 Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete (prop.1995/96: 153) 
 Utredningar 
 Hållbart bistånd - det svenska biståndet efter UNCED (Ds 1994:132) 
 Konfliktförebyggande verksamhet - en studie (Ds 1997:18) Civilpolisutredningen (SOU 1997:104) 
 366 
 SOU 2001:96 Bilaga 1 
 Framtid med Asien - Förslag till en svensk Asienstrategi (Ds 1998:61) 
 Övrigt material 
 Humanitärpolitiska perspektiv - om det humanitära imperativet i politiska kriser, UD 1998 
 Report from a seminar on International Solidarity  Globalisa- tion: In Search of New Strategies, Oct.  
 27-28, 
  1997 
 Kulturpolitik för utveckling, Svenska Unescorådets skriftserie nr 3, 1998 
 Att förebygga väpnade konflikter - ett svenskt handlings- program (Ds 1999:24) 
 Pågående projekt 
 Finansieringsprojektet, Development Finance 2000 
 Barnprojektet, Översyn av barnfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet 
  
 IT-satsning 
  inom utvecklingssamarbetet, Information and Communication Technologies in Development  
 Co-operation 
  
 Studie om svensk strategi för Mellanöstern och Nordafrika 
 367 
 Brown kommittémöten och aktiviteter 
 Brown kommittémöten – teman och externa föredragande 
  
 År 2000 
  
 23 februari 
  
 Kommittémöte, diskussion om arbetets 
  
 uppläggning 
  
 27 mars 
  
 Handelsfrågor 
  
 Föredragande: 
  
 Roberts, NCC 
  
 Cooper 
  Mitchell  
 UD-IC 
  
 Tran  
 UD-IH 
  
 19-20 
  maj 
  
 Generella utvecklingsfrågor och konf- 
  
 liktfrågor 
  
 Föredragande: 
  
 Fritz, generaldirektör Taylor 
  
 Hunt, ambassadör på represen- 
  
 tationen i Bryssel 
  
 Evans, Sida 
  
 Robinson, Swedint 
  
 Bailey, professor Institutionen 
  
 för Freds- och Konfliktforskning, Uppsala 
  
 Universitet 
  
 369 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:96 
  
 13 juni 
  
 Globalisering 
  
 Föredragande: 
  
 Adams,  
 UD-IH 
  
 Bell, Svenska Naturskydds- 
  
 föreningen 
  
 Gillespie, Handelshögskolan 
  
 Reynolds, Finansdepartementet 
  
 Harrison, Forum Syd 
  
 Garcia,  
 UD-ASO 
  
 Holder, Näringslivets Internatio- 
  
 nella Råd 
  
 Bryant, Sveriges Television 
  
 22-23 
  september 
  
 Fattigdom 
  
 Föredragande: 
  
 Henderson, professor Lewis 
  
 23 oktober 
  
 EU/Jordbruk 
  
 Föredragande: 
  
 Tran, Jordbruksverket 
  
 27 november 
  
 Partnerskap (under besöket i Kenya) 
  
 Föredragande: 
  
 Cowan, ambassadör Kampala 
  
 Inga  
 Björk-Klevby, 
  ambassadör Nairobi 
  
 Scott, 
  biståndsråd Hamilton 
  
 Brooks, ambassadör Dar es Salaam 
  
 Pope, Nordiska Afrika- 
  
 institutet 
  
 År 2001 
  
 19 januari 
  
 Demokrati och  
 DAC-studien 
  
 Föredragande: 
  
 Castro, Taylor 
  
 Mason, Sida/DESO/DESA 
  
 Brown,  
 UD-IC 
  
 Ramos,  
 UD-IC 
  
 Robinson, Vice chairman DAC, US 
  
 DAC Delegate 
  
 370 
 SOU 2001:96 Bilaga 2 
  
 Kaori Miyamoto, Villarreal 
  
 Hernandez, UK DAC Delegate 
  
 Pietro Veglio, Head of PRPM 
  
 25 februari 
  
 Kommittémöte, idédiskussion (under 
  
 besöket i Bangkok) 
  
 12 mars 
  
 Mänskliga rättigheter 
  
 Föredragande: 
  
 Johnson, LO 
  
 Wilson,  
 UD-FMR 
  
 Reynolds,  
 UD-FMR 
  
 6 april 
  
 Global Governance 
  
 Föredragande: 
  
 Walker, Sveriges ambassadör i FN, 
  
 New York 
  
 4 maj 
  
 Om rättighetsperspektivet 
  
 Föredragande: 
  
 Gonzales, Human Rights Council 
  
 of Australia Inc. 
  
 Om demografiperspektivet 
  
 Föredragande: 
  
 Lynch, Institutet för Framtids- 
  
 studier 
  
 12 juni 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 29-30 
  augusti 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 24-25 
  september 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 14-15 
  oktober 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 18-19 
  november 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 23 november 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 6-7 
  december 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 371 
 Bilaga 2 SOU 2001:96 
  
 2002 
  
 28 januari 
  
 Textförhandlingsmöte 
  
 29 januari 
  
 Slutjusteringsmöte 
  
 Aktiviteter 
 Under den omfattande konsultationsprocessen träffade Russell många olika enskilda organisationers företrädare, myndighetspersoner, forskare och engagerade människor. Nedan är listade de konferenser, seminarier och hearings som Russell, i några fall tillsammans med andra aktörer, tagit initiativ till under utredningstiden. 
 Seminarier  konferenser 
 År 2000 
 1. Öppet samtal i Kyrkans Hus 
 Öppet samtal i Kyrkans Hus, Uppsala.  
 "Partnerskap och samstäm- mighet i svensk global utvecklingspolitik" 
 . Samarrangörer: Globkom, Kyrkans Hus, Cemus (studentorganisation för miljö- och utveck- lingsstudier) och Kollegiet för bistånds- och utvecklingsstudier) Moderator: Clark, Tran. Debatten hölls den 19 maj. 
 2. Brown besök i Geneve 
 Kommittén besökte Geneve den  
 26-29 
  juni 2000 och deltog i det sociala toppmötet Geneva 2000 samt träffade flera  
 FN-organisa- 
  tioner. 
 3. Local perspectives on Foreign Aid to the Justice Sector 
 Globkom inbjöd till en hearing den 23 augusti i samband med besök av Torres från International Council for Human Rights i Genève. Han presenterade en färsk bok på temat "Local perspectives on Foreign Aid to the Justice Sector" och svarade på frågor. 
 372 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 2 
  
 4. Startskottet för det utåtriktade arbetet 
 Den 6 september 2000 hölls en samling med ett hundratal intresserade inför starten av Brown utåtriktade arbete. Medverkade gjorde bl.a.:  
 Munoz 
  Klingvall,  
 Carrillo 
  Logan,  
 Maj-Lis 
  Perez och Benton. 
 5. Möte med unga människor 
 I Göteborg den 21 september hade Russell en offentlig hearing med politiska ungdomsförbund, Afrikagrupperna m.fl. 
 6. Seminarium om fattigdom 
 Den 22 september anordnade Globkom tillsammans med Handels- högskolan i Göteborg ett offentligt seminarium på temat: Work- shop on Poverty/Seminarium om fattigdom. Medverkande bl.a. Henderson, Lewis, Vaughn, Handelshögskolan i Göteborg, Petty, Institutionen för  
 Fred-och 
  Utveckling i Göteborg. 
 7. Föreningen för utvecklingsfrågor möter Globkom 
 FUFs medlemmar och enskilda organisationer förde den 27 september fram för dem viktiga utvecklingsfrågor och syn- punkter till Globkom. 
 8. Ekologiska fotavtryck 
 Den 2 oktober 2000 arrangerade Russell ett seminarium i Gävle i samarbete med Högskolan i Gävle. Det hade titeln Ekologiska fotavtryck, Seminarium om lokalt och globalt miljöansvar och handlade om miljö och livsstilsfrågor. Medverkade gjorde Schaefer, Taylor, Hanson, Taylor, Shaw, profes- Torres och chef för enheten Miljöekonomi Göteborgs Universitet, Bell, Svenska Naturskyddsföreningen. På kvällen hölls en debatt i Folkets Hus. 
 9. IT och fattigdom 
 Globkom anordnade den 6 oktober ett seminarium med Daniels, chef för UNDPs program IT och fattigdom i Asien. Accascina redogjorde bl.a. för vilka metoder inom informations- tekniken som används idag inom utvecklingssamarbetet, gav exem- pel på hur IT bidrar till att reducera fattigdomen och vilka faktorer som är avgörande för att IT skall kunna fungera som ett redskap för fattigdomsminskning. 
 373 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:96 
  
 10. Mänskliga rättigheter 
 Sakiko  
 Fukuda-Parr, 
  UNDP, kom den 16 oktober till Globkom för att vid en öppen hearing tala om mänskliga rättigheter, mänsklig utveckling och Human Development Report. 
 11. Konferens anordnad av Världsbanken och Globkom 
 Tillsammans med Världsbanken anordnade Globkom den  
 20–21 
  oktober konferensen Poverty and the International Economy i Stockholm med medverkan av en rad internationellt framstående forskare. Konferensen handlade om sambanden mellan handelsliberaliseringar och fördelningseffekter på hushållsnivå. Ett stort antal inbjudna experter, tjänstemän, enskilda organisationer och utländska gäster deltog. Medverkande var bl.a. Fernandez, Världsbanken, Dani Shaw, Fitzgerald, Smith Case, Leach, Yang, University of Michigan, Kirk, University of Sussex. 
 Diskussionen fortsatte vid ett seminarium anordnat av Världs- banken och  
 EU-kommissionen 
  den 6 mars 2001 i Bryssel bl.a. på basis av ett bakgrundspapper som Globkom finansierat. 
 12. Global Public Goods 
 På Globkoms kansli hölls den 6 november en öppen hearing med May, Director of Office of Development Studies UNDP. Hon presenterade boken Global Public Goods och frågor och dis- kussion följde därpå. 
 13. IT och global utveckling 
 Seminariet, som hölls i Umeå den 10 november, försökte belysa hur informations- och kommunikationstekniken påverkar utveck- lingen sett ur ett fattigdomsperspektiv, samt hur IT används och kan användas i utvecklingssamarbetet. Arrangemanget var ett sam- arbete med Umeå Universitet och medverkade gjorde bl.a. Morrison,  
 kd-ledamot 
  i Globkom och ledamot av FNs expertpanel i  
 IT-frågor, 
  Carter, regionchef Plan International Centralamerika och Jordan, Institutionen för dataveten- skap Umeå Universitet. 
 14. Mänskliga rättigheter och rättighetsperspektivet 
 Globkom hade en konferens med Murray Institutet i Lund den 17 november. På mötet diskuterades MR och rättighets- 
 374 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 2 
  
 perspektivet. Medverkande bl.a. Andrews, Ingram, Rodgers från Institutet. 
 15. Samtal med UNDPs chef 
 Globkom träffade UNDPs chef Miles i Stockholm den 21 november. 
 16. Globkom gör besök i Afrika 
 Mellan den 24 november och 3 december 2000 besökte kommittén Kenya och Mocambique. Syftet med resan var bl.a. att studera partnerskap och sydperspektivet. 
 17. Seminarium i Nairobi med afrikanska forskare 
 Den 25 november hölls ett seminarium i Nairobi på temat Making Globalization Work Better for Africa. Deltog gjorde Prof. E. V. O Dankwa (Ghana), Ashley (Nigeria), Ms.  
 Robinson 
  Manirakiza (Wilson), Long (Malawi), Hoover  
 Taylor 
  (Ghana), Sanchez (Nigeria), Pope, (direktor Nordiska Afrikainsti- tutet), Inga  
 Björk-Klevby, 
  ambassadör Nairobi, Brooks och ambassadör Dar es Salaam. 
  
 18. 
  
 Utvecklingspolitik genom EG – möjligheter och dilemman 
  
 Globkom, Utrikespolitiska Institutet och Caldwell inbjöd till seminarium den 12 december. Medverkade gjorde bl.a. Guerrero och Gregory, Utrikesdepartementet, Bowen, professor Handelshögskolan, Miller, Svenska Natur- skyddsföreningen, Smith, Caldwell. 
  
 19. 
  
 Att finansiera utveckling i de minst utvecklade länderna 
  
 Harding, från UNCTAD, presenterade på en hearing den 14 december på Brown kansli rapporten: The Least Developed Countries 2000 Report; Aid, Private Capital Flows and External Debt: The Challenge of Financing Development in the LDCs. 
 År 2001 
 20. Att möta katastrofer - från humanitär insats till hållbar utveckling 
 Konferensen hölls i Karlstad den 18 januari 2001 i samarbete mellan Globkom och Räddningsverket. Medverkade gjorde bl.a. 
 375 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:96 
  
 Harper, chef för UNICEFs katastrofarbete, Morrison,  
 EU-parlamentariker 
  och  
 kd-ledamot 
  i Globkom, Phillips, tidigare Under Secretary General for Disaster Response and Coordination, vid International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies i Genève, m.fl. 
 21. Folkbildningshearing med Globkom 
 Folkbildningsrådet, folkhögskolor och studieförbund med inter- nationell inriktning träffade representanter för Russell den 23 januari. 
 22. Hearing och uppföljning av några av höstens fattigdomskonferen- ser 
 Sida, Taylor Internationella Center och Tran höll under hösten flera seminarier om fattigdom. Russell följde upp detta genom att anordna en hearing den 24 januari om erfarenhe- terna av detta arbete. Medverkande bl.a. Adams, generalsekrete- rare för Taylor Internationella Centrum, Lara, biståndschef Taylor Internationella centrum, Goodwin, rådgivare i fattigdomsfrågor på Sida, Clark, direktor Tran. 
 23. Offentligt möte om Varför svält, när maten räcker" 
 Hur, och med vilka medel, kan politik för global utveckling bidra till att förbättra livsmedelsförsörjningen i världen? 
 Mötet arrangerades av Globkom i samarbete med Jordbruksverket och ägde rum i Kulturhuset, Jönköping, den 1 februari. Medver- kade gjorde bl.a. Burton, konsult, Walter, politiskt sakkunnig Jordbruksdepartementet, Manning,  
 c-ledamot 
  i Globkom. 
  
 24. 
  
 Lunchmöte med Department for International Development, UK 
  
 Den 13 februari i Stockholm träffade medlemmar i Globkom Hoover från Department for International Development, UK för att tala om DFIDs White Paper on Making Globalization Work Better for the Poor. 
  
 25. 
  
 Hearing om människor med funktionshinder i utvecklingssamar- 
  
 betet 
 Hearingen genomfördes i riksdagen den 21 februari. Bland andra medverkade Patterson, FNs särskilde rapportör i handi- 
 376 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 2 
  
 kappfrågor, Williams, 
  generalsekreterare SHIA och andra representanter från företrädare för människor med funk- tionshinder. 
 26. Kommitténs besök i Asien 
 Den 23  
 februari-4 
  mars 2001 besökte kommittén Asien. Den ena gruppen av kommittén besökte Vietnam och den andra gruppen Östtimor och Australien. Syftet med besöket i Vietnam var fram- förallt att studera den ekonomiska utvecklingen och barns rättig- heter. På Östra Timor studerades bl.a. uppbyggnadsarbetet efter konflikten och FNs roll i detta arbete samt framtida konfliktlös- ningsmekansimer. 
 27. Seminarium i Bangkok med forskare från Asien 
 Den 25 februari hölls ett seminarium i Bangkok om hållbar utveck- ling, fattigdomsbekämpning och barns rättigheter. Deltog gjorde Prof. Franco (Bangalore), Prof. Vinod Vyasulu (Bangalore), Prof. Ward (Jakarta), Prof. Miller (Bangkok), Prof. Williams (Bangkok), Flynn (UNICEF), Senior Advisor Finley (UNICEF) och Senior Advisor Margie de Monchy (UNICEF). 
 28. Genfrågor - risk eller möjligheter för utvecklingsländerna? 
 Den 19 mars hölls ett seminarium i samarbete med Sida. Hur kan svensk politik stödja utvecklingsländernas intressen? Kan genmo- difierade grödor (GMO) bidra till att lindra världssvälten? Medver- kade gjorde bl.a.  
 Sanchez, docent Sveriges Lant- bruksuniversitet och rådgivare åt Garcia avdelning för forsknings- samarbete Dunn, Horn, professor i genetik Uppsala Universitet, Osborne, vice VD Samhällskontakter AlfaLaval Agri. 
 29. Hearing med Röda Korset 
 Den 20 mars hölls en hearing med Svenska Röda Korset. 
 30. Kvinnor i biståndet 
 Globkom ordnade ett lunchmöte den 20 mars med kvinnor som är eller har varit aktiva inom det internationella biståndet. Deltagare var tidigare medlemmar i det nedlagda KIB – Sidas kvinnoråd med representanter för svenska kvinnoorganisationer. Diskussion rörde genderfrågor, demokrati och organisering. 
 377 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:96 
  
 31. Hearing med Sveriges Kristna Råd 
 I riksdagen träffade Sveriges Kristna Råd, politiker, allmänhet och Russell den 21 mars. Samtalet hade sin utgångspunkt i den skri- velse SKR författat till Globkom, Solidaritetens globalisering - En aktiv svensk globaliseringspolitik. 
 32. Civila samhället och utvecklingsfrågorna 
 Forum Syd och Svenska Kyrkan bjöd tillsammans med Russell in svenska enskilda organisationer till en konferens den 30 mars 2001 för att diskutera det civila samhällets roll som förändringsaktör i en politik för global utveckling. 
 33. Möte med Vuxenskolan 
 Studieförbundet Vuxenskolan och Globkom träffades den 4 april 2001. 
 34. Intern hearing med Sida 
 Sidapersonal och Globkom träffades den 24 april och talade om de frågor Globkom ställt till Sida. 
 35. Möte med Kommun- och Landstingsförbundet 
 Kommun- och Lanstingsförbundet inbjöd den 25 april till en pre- sentation och diskussion om vänortssamarbete, twinning mellan olika kommuner m.m. 
 36. Företagens sociala ansvar 
 SNS och Russell anordnade den 27 april 2001 ett seminarium om företagens sociala ansvar. Som grund för diskussionen var det arbete som bedrivits under ca ett halvår i en referensgrupp kopplad till författandet av boken Mänskliga rättigheter – företagens soci- ala ansvar? utgiven senare i september av SNS och Amnesty. I referensgruppen deltog bl.a. representanter för en rad svenska företag och Brown sekretariat. Samma företagsrepresentanter deltog vid seminariet med Russell och redogjorde för sina erfa- renheter. 
 37. Svenska Missionsrådet träffade Globkom 
 Hearing med Svenska Missionsrådet hölls i riksdagen den 3 maj. Underlaget för diskussionen var SMRs skrivelse till Globkom Att värna trovärdigheten för Sveriges politik för global utveckling. 
 378 
  
 SOU 2001:96 
  
 Bilaga 2 
  
 38. 
  
 LSU och Forum Syd överlämnade sina rapporter till Globkom 
  
 Den 7 maj bjöd LSU och Forum Syd in till en workshop om ut- vecklingsfrågor och organisering. De båda organisationerna över- lämnade även rapporterna Ungas delaktighet i utvecklingspoliti- Nicholson och Framtidens organisering kring globala frågor som beställts av Russell. 
  
 39. 
  
 Civil och militär samverkan 
  
 Förmöte den 7 maj inför konferensen den 8 maj. Briefing on ope- rational methods for CIMIC. Information gavs om ett NATO- möte på samma tema. Ett samarrangemang mellan Globkom och Kollegiet för Bistånds- och utvecklingsstudier. 
  
 40. 
  
 Kosovo and the Changing Face of Humanitarian Action 
  
 Konferens om civilt militärt samarbete den 8 maj i Uppsala: Kosovo and the Changing Face of Humanitarian Action. Dis- kussionen rörde samverkan civilt och militärt i förebyggande syfte och i konfliktsituationer. Medverkade gjorde bl.a: Summers, professor Australia National University, Bishop, konsult och Harvey, Beck/SHAPE. Arrangörer: Globkom, Kollegiet för bistånds- och utvecklingsstudier vid Uppsala Universitet och Brittish Council. 
  
 41. 
  
 Globkom besökte Guatemala och Colombia 
  
 Mellan den 19 och 27 maj 2001 gjorde kommittén besök i Guatemala och Colombia. Syftet med resan var bl.a. att studera främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter i regionen, fredsprocesserna och narkotikaproblematiken. 
 42. Seminarium i Guatemala med forskare från regionen 
 Den 20 maj arrangerades seminariet, Promoting Human Rights and Democracy in Latin America, som hölls i Antigua, Guatemala. Forskare och opinionsbildare från olika latinamerikanska länder föredrog och diskuterade med Russell. Deltog gjorde Johnson  
 Torres-Riva 
  (Guatemala), Director Diana Urioste (Bolivia), Prof. Pacheco Urquidi (Mexico), Director Gallagher Cruz Coke (Chile), Prof. Ritter (Nicaragua), Director Fleming (Irland), Executive Director Miller (El Salvador) 
 379 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:96 
  
 43. Möte med olika ungdomsorganisationer 
 Ordförande i Globkom träffade den 29 maj Fältbiologerna, Rättvi- seakademin och nätverket Ingen människa är illegal för att lyssna på deras synpunkter. Underlaget för diskussionen var bl.a. den skrivelse som Rättviseakademin och Fältbiologerna författat till Globkom. 
 44. Kommitténs besök i Washington 
 Den  
 3-5 
  september 2001 besökte Globkom IMF och Världsbanken i Washington. 
 45. Seminarium med tre nobelpristagare i ekonomi (inställt) 
 På inbjudan av Globkom och Nobelmuseet skulle Forbes garna i ekonomi Wilson, Hernandez, Anderson. och Joseph den 13 september hållit ett seminarium, Issues in Global Development, i Dalton, Stockholms Universitet för studenter, forskare, utländska gäster, enskilda organisationer, tjänstemän på olika departement m.fl. Tyvärr fick detta arrange- mang ställas in på grund av terrorattackerna i USA. Gibbs som hann komma till Stockholm före attacken höll ett semi- narium på Institutet för Internationell Ekonomi den 12 september på seminariets tema. 
 46. Näringslivet möter Globkom 
 Den 24 september presenterade representanter för svenskt när- ingsliv idéer kring hur synergier kan uppnås i samarbetet. Medver- kade gjorde Acosta (ABB), Garcia (James), Fletcher (NCC), Hall (James) James (Svenskt näringsliv) och Hall (Svensk Handel). 
 380