Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Regeringen har därefter den 29 mars 2001 och den 28 februari 2002 beslutat om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2001:25 respektive dir. 2002:37). 
 Statsrådet Ford förordnade från den 22 december 1999 hovrättslagmannen Roman att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter har förordnats riksdagsledamoten Sanchez 
  (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsleda- moten Bishop 
  (m) (fr.o.m. den 29 augusti 2000 t.o.m. den 30 november 2001), miljö- och hälsoskyddsinspektören Boyer (kd) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsleda- moten Miller (m) (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 27 augusti 2000), riksdagsledamoten Kim (m) (fr.o.m. den 1 december 2001), riksdagsledamoten Clark (v) (fr.o.m. den 2 maj 2000 t.o.m. den 31 januari 2002), kommunal- rådet Huber (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), f.d. riksdags- ledamoten Martinez (fp) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdags- ledamoten Collins (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), bio- kemisten Galvan (mp) (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 30 november 2001), riksdagsledamoten Gomez (c) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Bailey (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Miller (v) (fr.o.m. den 1 februari 2002) och riksdagsledamoten Mahoney (mp) (fr.o.m. den 1 december 2001). 
 Som sakkunniga har förordnats departementsrådet James (fr.o.m. den 2 april 2002), expeditions- och rättschefen Mccarthy (fr.o.m. den 7 mars 2000) och departementsrådet Stanton (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 1 april 2002). 
 SOU 2002:50 
 Följande experter deltar, nämligen miljöjuristen Salazar 
  (fr.o.m. den 29 maj 2000), advokaten White (fr.o.m. den 29 maj 2000), biträdande riksåklagaren Vasquez (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 31 december 2001), kriminalinspektören Schmidt (fr. o. m. den 20 februari 2001), chefsjuristen Gonzalez (fr.o.m. den 29 maj 2000), direktören Bradshaw (fr.o.m. den 29 maj 2000), kammarrådet Rodriguez (fr.o.m. den 29 maj 2000), miljöingenjören  
 Marshall 
  Roberts (fr.o.m. den 29 maj 2000), direktören Willis (fr.o.m. den 29 maj 2000), juristen Allen (fr.o.m. den 13 februari 2001), departementssekre- teraren Snyder (fr.o.m. den 13 maj 2002), departements- rådet Reese (fr.o.m. den 29 maj 2000), rådmannen Patterson (fr.o.m. den 29 maj 2000), tidigare miljörådet Allen (fr.o.m. den 29 maj 2000), bolagsjuristen Villa (fr.o.m. den 29 maj 2000), biträdande chefsåklagaren Carter (fr.o.m. den 20 februari 2001), miljövårdsdirektören Brown (fr.o.m. den 29 maj 2000), verkställande direktören Moore (fr.o.m. den 10 maj 2001), professorn Rhodes (fr.o.m. den 29 maj 2000), kanslirådet  
 Moore (fr.o.m. den 15 september 2001 t.o.m. den 12 maj 2002), kanslirådet Miller (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 31 januari 2002), hovrättsassessorn Terry (fr.o.m. den 1 mars 2002), lagmannen French (fr.o.m. den 29 maj 2000), miljörådet Sanders (fr.o.m. den 13 februari 2001), departementsrådet Morgan (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 28 februari 2002), tidigare biträdande riksåklagaren Stewart (fr.o.m. den 1 januari 2002), direktören Shea (fr.o.m. den 29 maj 2000), ordföranden och chefen för Statens va- nämnd Stanton (fr.o.m. den 2 april 2002), förste läns- juristen Jones (fr.o.m. den 29 maj 2000), tidigare generaldirektören Walter (fr.o.m. den 29 maj 2000), departementssekreteraren Holland (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 14 september 2001) och departementssekreteraren Cannon (fr.o.m. den 20 februari 2001). 
 I sekretariatet ingår hovrättsassessorn Nelson (fr.o.m. den 1 november 2001), kammarrättsassessorn Stevens (fr.o.m. den 3 april 2000), hovrättsassessorn Peters (fr.o.m. den 1 mars 2001) och som huvudsekreterare miljörådet  
 Humphrey (fr.o.m. den 1 mars 2000). 
 Vi har antagit namnet Miljöbalkskommittén. 
 SOU 2002:50 
 Miljödepartementet har överlämnat ett antal ärenden till oss. Vi har också mottagit ett flertal skrivelser och synpunkter direkt från myndigheter, organisationer och enskilda. 
 Till delbetänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa av ledamöterna. De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden. 
 Miljöbalkskommittén har tidigare överlämnat delbetänkandet Uppföljning av miljöbalken, Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116) och får härmed överlämna det andra delbetänk- andet, Miljöbalken under utveckling – Ett principbetänkande (SOU 2002:50). Vi fortsätter vårt arbete med ett delbetänkande senast den 30 november 2002 och ett slutbetänkande senast den 31 december 2003. 
 Stockholm i juni 2002 
  
 Roman 
  
 Sanchez 
  
 Collins 
  
 Boyer 
  
 Gomez 
  
 Kim 
  
 Bailey 
  
 Huber 
  
 Miller 
  
 Martinez 
  
 Mahoney 
  
 /  
 Humphrey 
  
 Nelson 
  
 Stevens 
  
 Peters 
  
 Innehåll 
  
 Förkortningar ..................................................................... 
  
 15 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 19 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 29 
  
 Förslag till lag om ändring i miljöbalken.......................................... 
  
 29 
  
 1 
  
 Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas.............. 
  
 31 
  
 2 
  
 Visioner och övergripande synpunkter ........................... 
  
 35 
  
 3 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens 
  
 hänsynsregler............................................................. 
  
 41 
  
 3.1 
  
 Uppläggning och genomförande............................................. 
  
 41 
  
 3.2 
  
 Genomgång av beslut från kommunala miljönämnder.......... 
  
 45 
  
 3.2.1 Kommunernas olika typer av beslut ............................ 
  
 46 
  
 3.2.2 Hur tillämpar kommunerna miljöbalkens 
  
 allmänna hänsynsregler och andra nya 
  
 bestämmelser? ............................................................... 
  
 50 
  
 3.3 
  
 Genomgång av beslut från länsstyrelser ................................. 
  
 56 
  
 3.3.1 Länsstyrelsernas olika typer av beslut.......................... 
  
 57 
  
 3.3.2 Hur tillämpar länsstyrelserna miljöbalkens 
  
 allmänna hänsynsregler och andra nya 
  
 bestämmelser? ............................................................... 
  
 61 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2002:50 
  
 3.4 
  
 Genomgång av avgöranden från Miljööverdomstolen 
  
 och Högsta domstolen ............................................................ 
  
 69 
  
 4 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med 
  
 mark- och vattenområden ............................................ 
  
 73 
  
 4.1 
  
 Nuvarande bestämmelser i miljöbalken ................................. 
  
 75 
  
 4.1.1 Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. 
  
 miljöbalken ................................................................... 
  
 75 
  
 4.1.2 Andra bestämmelser om platsval och 
  
 markanvändning i miljöbalken..................................... 
  
 76 
  
 4.2 
  
 Förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken och andra 
  
 bestämmelser............................................................................ 
  
 80 
  
 4.2.1 Förhållandet till annan lagstiftning ............................. 
  
 80 
  
 4.2.2 Förhållandet till miljöbalkens mål och 
  
 tillämpning (1 kap.)...................................................... 
  
 87 
  
 4.2.3 Förhållandet till de allmänna hänsynsreglerna 
  
 (2 kap.).......................................................................... 
  
 92 
  
 4.3 
  
 Prövningens systematik .......................................................... 
  
 94 
  
 4.4 
  
 Förslag till ändringar ............................................................... 
  
 96 
  
 5 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig 
  
 verksamhet................................................................. 
  
 99 
  
 5.1 
  
 Skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och 
  
 prövningen av miljöfarlig verksamhet .................................. 
  
 101 
  
 5.2 
  
 Domstolsprövning eller administrativ prövning av 
  
 vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet? ................... 
  
 105 
  
 5.2.1 
  
 Flera faktorer är av betydelse för hur 
  
 prövningsordningen bör utformas ............................ 
  
 105 
  
 5.2.2 
  
 Tidigare utredningar och förslag om 
  
 vattenverksamhet........................................................ 
  
 108 
  
 8 
  
 SOU 2002:50 
  
 Innehåll 
  
 5.3 
  
 Två alternativ till en ny prövningsordning för 
  
 vattenverksamhet ................................................................... 
  
 109 
  
 5.3.1 
  
 Alternativ 1. Tillståndsfrågor och civilrättsliga 
  
 frågor prövas i separata rättegångar. .......................... 
  
 110 
  
 5.3.2 
  
 Alternativ 2. Tillståndsfrågor och civilrättsliga 
  
 frågor prövas även i fortsättningen i en rättegång .... 
  
 111 
  
 5.4 
  
 Prövningsmyndigheter och indelning i olika typer av 
  
 vattenverksamhet ................................................................... 
  
 113 
  
 5.4.1 
  
 Både alternativ 1 och alternativ 2 utgår från 
  
 nuvarande myndighetsorganisation ........................... 
  
 113 
  
 5.4.2 
  
 Det behövs ett anmälningsförfarande för 
  
 vattenverksamhet ........................................................ 
  
 114 
  
 5.4.3 
  
 En detaljerad indelning i olika typer av vattenverksamhet tydliggör kraven på tillstånd 
  
 och anmälan................................................................. 
  
 115 
  
 5.4.4 
  
 Ett stort antal vattenmål kan prövas av förvaltningsmyndighet om alternativ 1 eller 2 
  
 genomförs.................................................................... 
  
 117 
  
 5.5 
  
 Den samhällsekonomiska prövningen av 
  
 vattenverksamhet bör begränsas............................................ 
  
 119 
  
 5.6 
  
 Förslag till prövningsordning för vattenverksamhet och 
  
 miljöfarlig verksamhet ........................................................... 
  
 123 
  
 5.6.1 Konsekvenser av alternativ 1 och 2 för 
  
 vattenverksamhet ........................................................ 
  
 123 
  
 5.6.2 Alternativ 2 bör genomföras nu................................. 
  
 130 
  
 5.6.3 Ingen förändring för miljöfarlig verksamhet............. 
  
 131 
  
 5.7 
  
 Kostnader för förslagen ......................................................... 
  
 131 
  
 5.8 
  
 Konsekvenser av förslagen för små företag .......................... 
  
 133 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2002:50 
  
 6 Prövning av infrastrukturprojekt.................................. 
  
 135 
  
 6.1 
  
 Den nuvarande prövningen av infrastrukturprojekt hos 
  
 trafikverken............................................................................ 
  
 137 
  
 6.1.1 Byggande av väg och järnväg ..................................... 
  
 138 
  
 6.1.2 Inrättande av allmän farled ........................................ 
  
 141 
  
 6.2 
  
 Allmänt om prövning i domstol eller i 
  
 förvaltningsmyndighet .......................................................... 
  
 142 
  
 6.3 
  
 Utformningen av en tillståndsprövning i domstol .............. 
  
 143 
  
 6.4 
  
 Jämförelse mellan prövning i miljödomstol och 
  
 prövning hos trafikverken..................................................... 
  
 146 
  
 6.4.1 Prövning av vägar och järnvägar – konsekvenser 
  
 utifrån Tunnelkommissionens synpunkter............... 
  
 146 
  
 6.4.2 Andra konsekvenser av en domstolsprövning av 
  
 vägar och järnvägar ..................................................... 
  
 148 
  
 6.4.3 Allmänna farleder ....................................................... 
  
 151 
  
 6.5 
  
 Våra slutsatser och förslag .................................................... 
  
 152 
  
 7 
  
 Översvämningar ........................................................ 
  
 155 
  
 7.1 
  
 Bakgrund ................................................................................ 
  
 156 
  
 7.2 
  
 Möjligheterna att genom omprövning av vattendomar 
  
 förebygga översvämningar .................................................... 
  
 158 
  
 7.2.1 
  
 Reglering av vattendrag.............................................. 
  
 158 
  
 7.2.2 
  
 Dammar och dammsäkerhet...................................... 
  
 159 
  
 7.2.3 
  
 Vattendomar ............................................................... 
  
 161 
  
 7.2.4 Uppkomsten av höga flöden och översvämningar ... 
  
 163 
  
 7.2.5 Möjligheter att förebygga översvämningar............... 
  
 166 
  
 7.2.6 
  
 Genomgång av domar ................................................ 
  
 173 
  
 7.2.7 Andra åtgärder än ändring i vattendomar ................. 
  
 173 
  
 7.3 Bör samhället kunna besluta att frångå vattendomar? ........ 
  
 176 
  
 7.3.1 Möjligheter att frångå vattendomar i dag.................. 
  
 176 
  
 7.3.2 Det finns inte anledning att ändra samhällets 
  
 möjligheter att besluta att frångå vattendomar ........ 
  
 179 
  
 10 
 SOU 2002:50 Innehåll 
  
 7.4 
  
 Frågor om ändringar av omprövningsregler......................... 
  
 182 
  
 7.4.1 
  
 Allmänt ........................................................................ 
  
 182 
  
 7.4.2 
  
 Rättegångskostnadsregler........................................... 
  
 183 
  
 7.5 
  
 Tillståndslösa och herrelösa dammar .................................... 
  
 184 
  
 8 
  
 Tillsyn vid företag med miljöledningssystem ................ 
  
 185 
  
 8.1 
  
 Bakgrund................................................................................. 
  
 186 
  
 8.1.1 Miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS......... 
  
 186 
  
 8.1.2 Bestämmelser och anvisningar om tillsyn ................. 
  
 188 
  
 8.1.3 
  
 Tidigare undersökningar............................................. 
  
 191 
  
 8.2 
  
 Våra undersökningar .............................................................. 
  
 192 
  
 8.2.1 
  
 Enkäten........................................................................ 
  
 192 
  
 8.2.2 
  
 Brevet........................................................................... 
  
 193 
  
 8.2.3 
  
 Resultatet av undersökningarna................................. 
  
 194 
  
 8.3 
  
 Våra slutsatser av undersökningarna..................................... 
  
 205 
  
 8.3.1 
  
 Allmänt ........................................................................ 
  
 205 
  
 8.3.2 
  
 Samordning.................................................................. 
  
 206 
  
 8.3.3 Effekter på myndigheternas tillsynsarbete................ 
  
 207 
  
 8.3.4 Effekter på företagens miljöpåverkan........................ 
  
 208 
  
 8.3.5 Effekter på avgiften för prövning och tillsyn............ 
  
 209 
  
 9 
  
 Miljöbalkens sanktionssystem .................................... 
  
 211 
  
 9.1 
  
 Situationen före miljöbalken och överväganden i 
  
 samband med införandet av den............................................ 
  
 212 
  
 9.1.1 Tidigare regler om avgifter för lagöverträdelser........ 
  
 212 
  
 9.1.2 
  
 Miljösanktionsavgifter ................................................ 
  
 213 
  
 9.1.3 
  
 Syftet med miljösanktionsavgifter ............................. 
  
 214 
  
 9.1.4 
  
 Straff ............................................................................ 
  
 215 
  
 9.1.5 Förhållandet mellan miljösanktionsavgifter och 
  
 straff............................................................................. 
  
 217 
  
 9.1.6 
  
 Åtalsprövningsregel .................................................... 
  
 217 
  
 9.1.7 Skyldighet att anmäla misstanke om brott ................ 
  
 218 
  
 11 
 Innehåll SOU 2002:50 
  
 9.2 
  
 Problem med sanktionssystemet och frågor att beakta ...... 
  
 220 
  
 9.2.1 
  
 Övergripande principiella problem ........................... 
  
 220 
  
 9.2.2 Straffrättsligt ansvar för brott begångna i 
  
 företagsverksamhet .................................................... 
  
 222 
  
 9.2.3 Andra frågor att beakta.............................................. 
  
 223 
  
 9.2.4 
  
 Situationen i dag ......................................................... 
  
 224 
  
 9.2.5 
  
 Slutsatser ..................................................................... 
  
 226 
  
 9.3 
  
 Principiella synpunkter på sanktionssystemet..................... 
  
 227 
  
 9.3.1 Sanktionernas plats i samhällets system för 
  
 miljökontroll............................................................... 
  
 227 
  
 9.3.2 
  
 Förutsebarhet och proportionalitet .......................... 
  
 229 
  
 9.3.3 
  
 Straff och straffvärde.................................................. 
  
 230 
  
 9.3.4 Slutsatser om principer för sanktionssystemet på 
  
 miljöområdet............................................................... 
  
 233 
  
 9.3.5 Bör straff avskaffas för  
 underrättelse-, 
  uppgifts- 
  
 och anmälningsskyldigheter?..................................... 
  
 238 
  
 9.4 
  
 Förslag på ändringar .............................................................. 
  
 245 
  
 9.4.1 En åtalsprövningsregel bör införas............................ 
  
 245 
  
 9.4.2 Ingen förseningsavgift bör införas ............................ 
  
 249 
  
 9.4.3 Beloppens storlek bör förändras ............................... 
  
 249 
  
 9.4.4 
  
 Förslagens kostnadskonsekvenser ............................ 
  
 251 
  
 9.4.5 Förslagens konsekvenser för små företag................. 
  
 251 
  
 10 
  
 Fortsatta utredningar................................................. 
  
 253 
  
 10.1 
  
 Fortsatt arbete med sådana frågor som behandlas i detta 
  
 betänkande ............................................................................. 
  
 253 
  
 10.2 
  
 Återstående frågor enligt vårt uppdrag ................................ 
  
 257 
  
 10.3 
  
 Övriga uppfångade frågor ..................................................... 
  
 258 
  
 11 
  
 Författningskommentar.............................................. 
  
 261 
  
 Reservationer och särskilda yttranden................................. 
  
 263 
  
 12 
  
 SOU 2002:50 
  
 Innehåll 
  
 Bilagor 
  
 1 
  
 Kommittédirektiv Dir. 1999:109........................................... 
  
 267 
  
 2 
  
 Tilläggsdirektiv Dir. 2001:25 ................................................. 
  
 277 
  
 3 
  
 Tilläggsdirektiv Dir. 2002:37 ................................................. 
  
 285 
  
 4 
  
 Tabeller över insamlade beslut............................................... 
  
 287 
  
 5 
  
 Ett beslut av Miljökontoret i Falu kommun......................... 
  
 289 
  
 6 
  
 Ett beslut av Miljöförvaltningen i Botkyrka kommun......... 
  
 291 
  
 7 
  
 Ett beslut av Samhällsbyggnadsförvaltningen i Tanums 
  
 kommun.................................................................................. 
  
 293 
  
 8 
  
 Ett beslut av Miljö- och hälsoskyddskontoret i 
  
 Kristianstads kommun ........................................................... 
  
 297 
  
 9 
  
 Föreslagen lydelse av 2 kap. miljöbalken, allmänna 
  
 hänsynsregler m.m. ................................................................ 
  
 299 
  
 10 
  
 Förslag till förteckning över tillstånds- eller 
  
 anmälningspliktiga vattenverksamheter................................ 
  
 303 
  
 11 
  
 Frågor i brevundersökning om tillsyn vid företag med 
  
 miljöledningssystem............................................................... 
  
 307 
  
 12 
  
 Vilka sanktioner finns på miljöområdet?.............................. 
  
 311 
  
 13 
 Förkortningar 
 Artskyddsförordningen 
 Avfallsförordningen Brottsbalken 
 EG:s fågeldirektiv 
 EG:s livsmiljödirektiv 
 EG:s ramdirektiv för vatten 
 Ellagen 
 EMAS 
 EPD 
 Europakonventionen 
 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna 
 Expropriationslagen 
 Artskyddsförordningen (1998:179) Avfallsförordningen (2001:1063) Brottsbalken (1962:700) 
 Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar 
 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter 
 Europaparlamentets och rådets di- rektiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område 
 Ellagen (1997:857) 
 Eco Management and Audit Scheme Environmental Product Declaration 
 Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande fri- heterna 
 Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande fri- heterna 
 Expropriationslagen (1972:719) 
 15 
 Förkortningar SOU 2002:50 
 Fastighetsbildningslagen Fastighetsbildningslagen (1970:988) 
 Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken 
 Förordningen om hushållning med mark- och vattenområd- en m.m. 
 Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer 
 Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 
 Förordningen om miljökonse- kvensbeskrivningar 
 Förordningen om miljösank- tionsavgifter 
 Förordningen om verksam- hetsutövares egenkontroll 
 Förvaltningslagen 
 Hälsoskyddslagen ISO 
 Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken 
 Förordningen (1998:896) om hus- hållning med mark- och vattenområ- den m.m. 
 Förordningen (1998:941) om kem- iska produkter och biotekniska orga- nismer 
 Förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd 
 Förordningen (1998:905) om miljö- konsekvensbeskrivningar 
 Förordningen (1998:950) om miljö- sanktionsavgifter 
 Förordningen (1998:901) om verk- samhetsutövares egenkontroll 
 Förvaltningslagen (1986:223) Hälsoskyddslagen (1982:1080) 
 Internationella Standardiseringsor- ganisationen 
  
 IVF 
  
 Institutet för verkstadsteknisk forsk- 
  
 ning 
  
 JO 
  
 Justitieombudsmannen 
  
 Jordabalken 
  
 Jordabalken (1970:994) 
  
 Kommittéförordningen 
  
 Kommittéförordningen (1998:1474) 
  
 Kommunallagen 
  
 Kommunallagen (1991:900) 
  
 Lagen med särskilda bestäm- 
  
 Lagen (1998:812) med särskilda be- 
  
 melser om vattenverksamhet 
  
 stämmelser om vattenverksamhet 
  
 Lagen om byggande av järnväg Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg 
 16 
  
 SOU 2002:50 
  
 Förkortningar 
  
 Lagen om införande av brotts- 
  
 Lagen (1964:163) om införande av 
  
 balken 
  
 brottsbalken 
  
 Lagen om inrättande, utvid- 
  
 Lagen (1983:293) om inrättande, ut- 
  
 gning och avlysning av allmän 
  
 vidgning och avlysning av allmän 
  
 farled och allmän hamn 
  
 farled och allmän hamn 
  
 Lagen om kemiska produkter 
  
 Lagen (1985:426) om kemiska pro- 
  
 dukter 
  
 Lagen om kontinentalsockeln 
  
 Lagen (1966:314) om kontinental- 
  
 sockeln 
  
 Lagen om Sveriges ekono- 
  
 Lagen (1992:1140) om Sveriges eko- 
  
 miska zon 
  
 nomiska zon 
  
 Lagen om vissa rörledningar 
  
 Lagen (1978:160) om vissa rörled- 
  
 ningar 
  
 Lagen om vissa torvfyndig- 
  
 Lagen (1985:620) om vissa torvfyn- 
  
 heter 
  
 digheter 
  
 LRF 
  
 Lantbrukarnas Riksförbund 
  
 Luftfartslagen 
  
 Luftfartslagen (1957:297) 
  
 Miljöbalken 
  
 Miljöbalken (1998:808) 
  
 Miljöskadelagen 
  
 Miljöskadelagen (1986:225) 
  
 Miljöskyddslagen 
  
 Miljöskyddslagen (1969:387) 
  
 Minerallagen 
  
 Minerallagen (1991:45) 
  
 Naturgaslagen 
  
 Naturgaslagen (2000:599) 
  
 Naturresurslagen 
  
 Lagen (1987:12) om hushållning med 
  
 naturresurser m.m. 
  
 Naturvårdslagen 
 Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll 
 Naturvårdslagen (1964:822) 
 Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll [till 26 kap. 19 § miljöbalken och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll]; NFS (2001:2) 
 17 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2002:50 
  
 Naturvårdsverkets allmänna råd till förordningen om av- gifter för myndigheters pröv- ning och tillsyn enligt miljö- balken 
 Plan- och bygglagen Ramdirektivet för vatten 
 Renhållningslagen 
 Räddningstjänstlagen 
 Rättegångsbalken 
 Skadeståndslagen 
 SMHI 
 SPRU 
 SWEDAC 
 Taxeringslagen 
 Tillsynsförordningen 
 Utredningen svensk vatten- administration 
 Vattenlagen Väglagen 
 Vägverkets föreskrifter om samråd och miljökonsekvens- beskrivningar m.m. i för- studier, vägutredningar och arbetsplaner 
 Äldre vattenlagen 
 18 
 Naturvårdsverkets allmänna råd till förordningen (1998:940) om avgifter för myndigheters prövning och till- syn enligt miljöbalken; NFS (2000:8) 
 Plan- och bygglagen (1987:10) 
 Europaparlamentets och rådets di- rektiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område 
 Renhållningslagen (1979:596) Räddningstjänstlagen (1986:1102) Rättegångsbalken (1942:740) Skadeståndslagen (1972:207) 
 Sveriges metrologiska och hydrolo- giska institut 
 Science and Technology Policy Research, University of Sussex 
 Styrelsen för ackreditering och tek- nisk kontroll 
 Taxeringslagen (1990:324) 
 Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken 
 Utredningen svensk vattenadmini- stration (M 2001:01) (Dir. 2001:78) 
 Vattenlagen (1983:291) Väglagen (1971:948) 
 Vägverkets föreskrifter (2001:18) om samråd och miljökonsekvensbeskriv- ningar m m i förstudier, vägutred- ningar och arbetsplaner 
 Vattenlagen (1918:523) 
 Sammanfattning 
 Miljöbalkskommittén har i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. Uppdraget kommer att redovisas i ett slutbetänkande vid utgången av år 2003. I detta delbetänkande redovisar vi principiella förslag och slutsatser i några av de mer omfattande frågor som vi enligt uppdragen skall ägna särskilt intresse. Det gäller 
  
 bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken, 
  
 ordningen för tillståndsprövning, 
  
 bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bak- grund av översvämningar, 
  
 förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöled- ningssystem och 
  
 sanktionssystemet. 
  
 Dessutom lämnar vi en lägesrapport om vår uppföljning av hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos myndigheter och dom- stolar. Erfarenheterna från de första årens tillämpning av bestäm- melserna om miljösanktionsavgifter och straff har också givit oss anledning att redan i detta betänkande lämna förslag till vissa begränsade ändringar som bör träda i kraft så snart som möjligt. Vi lämnar förslag till författningstext i den delen. 
 I vårt nästa delbetänkande, som skall lämnas senast den 30 november 2002, kommer vi att lämna förslag som gäller inför- livandet av EG:s ramdirektiv för vatten i svensk lagstiftning. Vi kommer då också att behandla vissa frågor som gäller miljökvali- tetsnormer. Övriga frågor enligt vårt uppdrag – erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar, kostnadsmässiga konsekvenser för miljöbalkens aktörer och systemet för tillsyns- och prövningsav- gifter – kommer att behandlas i slutbetänkandet. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna (kapitel 3) 
 Uppföljningen av hur miljöbalkens hänsynsregler tillämpas av myndigheter och domstolar har än så länge begränsats till genom- gångar av avgöranden som fattats av kommunala miljönämnder, länsstyrelser (inklusive miljöprövningsdelegationer) Miljööver- domstolen och Högsta domstolen. 
 De slutsatser vi dragit efter genomgången av beslut från kom- munala miljönämnder är att införandet av miljöbalkens allmänna hänsynsregler inte inneburit så stor skillnad jämfört med vad som gällde tidigare. Den nya lagstiftningen kan i de flesta fall inte anses ha lett till andra bedömningar eller krav än vad den gamla lagstift- ningen skulle ha gjort. I den mån det ställs nya typer av krav gäller dessa främst kemikalieanvändning och säkerhetsfrågor. De inbör- des skillnaderna mellan kommunerna vid tillämpningen av hänsyns- reglerna är större än skillnaderna mellan tillämpningen av gammal och ny lagstiftning. 
 Besluten från länsstyrelserna visar att myndigheterna är väl med- vetna om miljöbalkens hänsynsregler. De speglar också en osäker- het om hur reglerna skall omsättas till konkreta krav i de enskilda fallen. Vi har uppfattat att detta tyder på ett behov av stöd och väg- ledning i form av praxis, anvisningar eller annat för att hänsyns- reglerna skall få fullt genomslag. Avgörandena från Miljööver- domstolen och Högsta domstolen visar dock att eftersläpningen är stor när det gäller i vilken takt miljöbalkens materiella krav slår igenom. Dessa instanser har ännu inte avgjort några mål som ger vägledning för tillämpningen av miljöbalkens nya hänsynsregler och det kommer alltså att ta mycket lång tid innan en praxis utbildas i överinstanserna. 
 Under det fortsatta arbetet kommer också domar från miljö- domstolar att gås igenom. Undersökningen kommer även att för- djupas genom frågor till myndigheterna och domstolarna, bland annat beträffande behovet av stöd och vägledning angående tillämpningen av miljöbalkens nya hänsynsregler. Den kommer att samordnas med utredningen om miljökonsekvensbeskrivningar. 
 20 
  
 SOU 2002:50 
  
 Sammanfattning 
  
 Bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken (kapitel 4) 
 Vi har utrett hur miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden skall integreras med hänsynsreglerna och med andra regler om markanvändning i balken. Vi har gjort det genom att steg för steg undersöka hur hushållningsbestämmelserna förhåller sig till annan lagstiftning, till miljöbalkens mål och tillämpningsregler och till miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Slutsatserna från vart och ett av dessa steg samt från de övervägan- den vi gjort om systematiken vid prövning enligt miljöbalken har lett fram till ett principförslag som främst innebär förtydliganden i 2 kap. miljöbalken som innehåller de allmänna hänsynsreglerna. Förtydligandena består dels i ett införande av underrubriker, dels i att den nuvarande lokaliseringsregeln ersätts med ett nytt block av bestämmelser som handlar om valet av plats för verksamheter och åtgärder. 
 Vi föreslår således att man inför underrubriker i 2 kap. som visar att kapitlet i huvudsak omfattar tre huvudblock av bestämmelser, nämligen hänsynsregler, regler om val av plats och slutavvägnings- regler. Reglerna om platsval syftar till att genom tre nya paragrafer lyfta fram de delmoment som ingår. Det gäller nämligen att välja bästa plats som inte är orimlig, att i vissa fall tillämpa miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden och att inte meddela vissa slag av beslut i strid mot planbestämmelser. 
 Utöver dessa förtydliganden föreslår vi också en saklig föränd- ring. Vi anser att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna bör utvidgas till att också avse verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. Hushåll- ningsbestämmelserna bör på motsvarande sätt också bli tillämpliga för de vattenverksamheter som enligt vårt förslag beträffande prövningsordningen för vattenverksamheter skulle bli anmälnings- pliktiga. 
 De ändringsförslag vi lämnar i denna del kan komma att påverkas av andra delutredningar och bör bearbetas vidare. Våra slutliga för- slag kommer att presenteras i slutbetänkandet. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:50 
  
 Ordningen för tillståndsprövning (kapitel 2, 5 och 6) 
 Detta delbetänkande inleds med en vision av hur miljöbalken i framtiden skall kunna göras mer effektiv och tydlig, och hur bestämmelser för olika typer av verksamheter skall kunna samord- nas bättre än i dag. Vi skisserar en bild av hur prövningsordningen på längre sikt, efter vårt slutbetänkande och utanför ramarna för vårt nuvarande utredningsuppdrag, skulle kunna utformas. Visio- nen förutsätter en ny myndighetsorganisation och ansluter till den pågående Utredningen svensk vattenadministration, dvs. utred- ningen om vilka myndigheter som skall verka som avrinningsmyn- digheter enligt EG:s ramdirektiv för vatten. Vår vision innebär att all tillståndsprövning av stora verksamheter av olika slag enligt miljöbalken i framtiden skulle ske hos förvaltningsmyndigheter av samma antal (4 diskuteras), på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som avrinningsmyndigheterna. 
 Vi har också utrett principerna för hur prövningsordningen för vattenverksamhet, miljöfarlig verksamhet och infrastrukturprojekt på kortare sikt, med nuvarande myndighetsorganisation, bör utformas. Våra förslag i dessa delar är utformade så att de inte skall lägga hinder i vägen för ett senare genomförande av visionen och utgör delvis steg på vägen mot den. 
 När det gäller prövningsordningen för vattenverksamhet har uppdraget varit att undersöka möjligheterna att flytta prövningen i första instans från miljödomstolar till förvaltningsmyndigheter. En huvudfråga är då hur frågor om ersättning för skada och intrång samt tvångsvis tillträde till mark skall hanteras. Dessa frågor behandlas i dag gemensamt med tillståndsprövningen hos miljö- domstol. Förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för den del av prövningen som gäller verksamhetens miljöpåverkan, men bör normalt inte pröva tvistiga ersättningsfrågor eller frågor om tvångsvis tillträde till mark. Med denna utgångspunkt har vi utrett två alternativa möjligheter att flytta prövningen från domstol till förvaltningsmyndighet. 
 Alternativ 1 är mest långtgående och innebär att vattenverksam- heter prövas på samma sätt som miljöfarliga verksamheter. Det betyder att frågor om ersättning för skada och intrång och om marktillträde inte alls behandlas vid tillståndsprövningen, utan att prövningen enbart gäller miljöfrågorna. Med detta alternativ skulle en förvaltningsmyndighet i princip kunna pröva alla typer av vattenverksamheter men med hänsyn till kompetensen i den nuva- 
 22 
  
 SOU 2002:50 
  
 Sammanfattning 
  
 rande prövningsorganisationen skulle de stora verksamheterna fortfarande prövas av miljödomstol, medan de mindre skulle prövas av länsstyrelse (miljöprövningsdelegation). Alternativet ger de pro- cessuella förutsättningarna för att uppfylla den vision vi skisserat. 
 Alternativ 2 innebär att tvistiga frågor om markåtkomst och ersättning för skada liksom nu prövas tillsammans med miljö- frågorna i en och samma rättegång vid miljödomstol. Till skillnad mot i dag skulle en förvaltningsmyndighet kunna pröva sådana vattenmål där frågor om tvångsrätt och ersättning inte förekommer eller inte är tvistiga. Det innebär att ett stort antal mål kan flyttas från miljödomstol till en förvaltningsmyndighet som med dagens prövningsorganisation bör vara länsstyrelsen (miljöprövningsdele- gationen). 
 Oavsett om alternativ 1 eller 2 väljs, föreslår vi en ändring så att de minst omfattande av de vattenverksamheter som nu är till- ståndspliktiga i stället blir anmälningspliktiga till länsstyrelsen. 
 Med nuvarande myndighetsorganisation är vårt förslag att alter- nativ 2 genomförs. Ett genomförande av den vision vi skisserat förutsätter ytterligare utredningar. 
 Om vi inte ges andra direktiv avser vi att till vårt slutbetänkande utarbeta förslag till de regler som behövs enligt alternativ 2 för till- ståndsprövningen hos länsstyrelserna och för länsstyrelsens hand- läggning av anmälningsärenden. Vi kommer också att närmare överväga vilka typer av verksamheter som bör tillståndsprövas hos miljödomstolen respektive länsstyrelsens miljöprövningsdelegation och vilka som bör vara anmälningspliktiga till länsstyrelsen. 
 Vi föreslår vidare att de materiella reglerna för tillståndsprövning av vattenverksamhet samordnas med motsvarande regler för miljö- farlig verksamhet så att kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet som nu gäller för vattenverksamhet begränsas till att enbart gälla vid prövning av frågor om tvångsvis tillträde till mark och rätt till strömfall. Det innebär att det både för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i huvudsak blir miljöbalkens allmänna hänsyns- regler som blir styrande vid tillståndsprövningen. 
 Den nuvarande prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet medger, liksom alternativ 1 gör för vattenverksamhet, i princip att all miljöfarlig verksamhet skulle kunna tillståndsprövas hos en för- valtningsmyndighet. Med dagens myndighetsorganisation föreslår vi inte några förändringar i prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet. 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:50 
  
 När det gäller den särskilda frågan om tillståndsprövning av infrastrukturprojekt har vi i enlighet med vårt uppdrag utrett en prövningsordning som innebär att dagens fastställande av arbets- och järnvägsplaner för vägar och järnvägar hos Vägverket respek- tive Banverket ersätts med en tillståndsprövning hos miljödomstol. En sådan prövning skulle uppfylla de krav som Tunnelkommis- sionen ställt på att prövningen skall ske vid en fristående instans skild från trafikverken, att prövningen tillförs tillräckligt miljö- kunnande och att det sker en samlad prövning vid ett tillfälle för varje infrastrukturprojekt. 
 Vi har också konstaterat att dagens prövningssystem som genomgick stora förändringar i och med införandet av miljöbalken till vissa delar uppfyller dessa krav, eller har förutsättningar att uppfylla dem för de största projekten. Erfarenheterna av tillämp- ningen av det nya systemet är än så länge inte tillräckliga för att det skall kunna gå att dra några slutsatser om hur väl miljökraven till- godoses. Vi är principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöprövningen. En överflyttning av tillståndspröv- ningen för infrastrukturprojekt från trafikverk till miljödomstolar skulle dock inte ligga i linje med den renodling av domstolarnas roll som eftersträvas och inte heller med den framtida vision om till- ståndsprövning som skisserats. 
 Vårt förslag är att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare ligger kvar hos regeringen och trafikverken. Vi anser dock – i enlighet med vår vision – att man på sikt bör pröva att överföra miljöprövningen till ett fåtal kompetenta förvaltningsmyndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt miljöbalken. Detta måste bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning. 
 Vi föreslår inte någon ändring när det gäller prövningsordningen för allmänna farleder. 
 Det föreslagna fortsatta utredningsarbetet kommer att syfta till en ökad samordning av tillståndsprövningen av miljöfarlig verk- samhet och vattenverksamhet, både sakligt och förfarandemässigt. Vi avser att under det fortsatta arbetet också utreda förutsättning- arna för att nå en bättre samordning i dessa hänseenden med den tredje stora gruppen verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken, nämligen täkter. 
 24 
  
 SOU 2002:50 
  
 Sammanfattning 
  
 Bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bakgrund av översvämningar (kapitel 7) 
 Vi har utrett omständigheterna kring översvämningar och analy- serat ett antal vattendomar som pekats ut som särskilt intressanta med hänsyn till risken för översvämningar. Vi har funnit att vatten- domar i allmänhet inte innehåller några sådana systematiska brister som kan åtgärdas så att risken för översvämningar minskas. Orsaken är främst att det inte är möjligt att med avtappade, utvid- gade eller nya magasin undanröja risken för betydande översväm- ningar. Även om sådana åtgärder i viss mån skulle kunna minska antalet mindre översvämningar, medför de stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påver- kan på bebyggelse och naturmiljö. Det är alltså generellt sett inte genom omprövning av vattendomar som översvämningsproblemen kan mildras. Vi föreslår därför inga ändringar av omprövnings- reglerna. 
 Slutsatsen är i stället att vi måste vara beredda på att översväm- ningar kommer att inträffa. För att mildra verkningarna av dem förefaller det mer ändamålsenligt med ökad hänsyn till översväm- ningsrisken vid den fysiska planeringen och en utbyggd verksamhet med älv- och samordningsgrupper. 
 Vi har inte funnit skäl att öka samhällets möjligheter att besluta att frångå gällande tillstånd till vattenverksamhet. Vi har inte heller funnit skäl att i detta sammanhang föreslå ändringar av reglerna om rättegångskostnader i sådana mål som handlar om att öka säker- heten vid vattenverksamheter. Frågan om rättegångskostnader i allmänhet kan dock aktualiseras vid den fortsatta utredningen om prövningsordningen för vattenverksamhet. 
 Förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöledningssystem (kapitel 8) 
 Frågor som gäller tillsyn vid företag med miljöledningssystem har utretts huvudsakligen genom en enkät till samtliga länsstyrelser och kommunala miljönämnder och genom fördjupade brevfrågor till olika myndigheter, certifieringsorgan, organisationer och verk- samhetsutövare. 
 Vi har dragit slutsatsen att miljöledningssystemen ISO 14001 och Martin ger positiva effekter för miljöarbetet i företagen, men 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2002:50 
  
 att sådana effekter också kan nås på andra sätt. Det finns redan nu möjligheter att samordna egenkontroll och myndighetstillsyn och vi anser inte att det behövs några nya regler för att öka samord- ningen. 
 Vi har också funnit att behovet av insatser från tillsynsmyndig- heterna inte är mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag. Det är heller inte troligt att insatserna med nuva- rande resurser hos myndigheterna kommer att kunna minska i någon större omfattning på längre sikt. Däremot kan tillsynens innehåll ändras beroende på om ett företag har miljölednings- system eller inte. 
 I ett vidare samhällsperspektiv och på längre sikt finns det för- hoppningar om att införandet av miljöledningssystem kan ge mins- kad miljöpåverkan. 
 I vårt fortsatta utredningsarbete beträffande systemet för pröv- nings- och tillsynsavgifter kommer vi inte att föreslå några gene- rella avgiftsnedsättningar för företag med miljöledningssystemen ISO 14001 eller EMAS. 
 Sanktionssystemet (kapitel 9) 
 Sanktionssystemet – bland annat miljösanktionsavgifter och straff 
 – i miljöbalken behöver ses över i grunden. Det är nödvändigt med en genomgripande revision av framför allt miljöbalkens straff- bestämmelser. 
 Utgångspunkten måste vara att sanktionssystemet skall präglas av förutsebarhet och proportionalitet. Straff bör i huvudsak reser- veras för de beteenden som är skadliga, kränkande eller farliga för de intressen de är avsedda att skydda. Överträdelser som inte är så allvarliga att straff skall användas kan sanktioneras på andra sätt. Skärpningar kan övervägas för de centrala brotten, till exempel miljöbrott och vållande till miljöstörning, medan straffen bör avskaffas för vissa mindre allvarliga överträdelser. Bland annat bör straff avskaffas för vissa – men inte alla – slag av underrättelse- eller uppgiftsskyldighet och anmälningsskyldighet. Straffbestämmel- serna bör också avgränsas tydligare. 
 I avvaktan på en mer genomgripande reform föreslår vi mild- ringar av de sanktionsbestämmelser som gäller mindre allvarliga överträdelser. Vi föreslår en åtalsprövningsregel och en sänkt 
 26 
  
 SOU 2002:50 
  
 Sammanfattning 
  
 beloppsgräns. Dessa ändringar bör träda i kraft så snart som möj- ligt. 
 Åtalsprövningsregeln införs eftersom det framstår som en över- reaktion från samhällets sida att både miljösanktionsavgifter och straff skall utgå för vissa mindre allvarliga brott. Den innebär att när en miljösanktionsavgift kan åläggas kommer åtal bara att väckas när det är uppsåtliga brott och när det är särskilt motiverat att dessutom döma till straff. 
 Den sänkta beloppsgränsen innebär att det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift ändras från 5 000 kr till 1 000 kr. Miljösank- tionsavgifter som gäller för sent inlämnade uppgifter eller under- rättelser bör utformas med ett första belopp som är lägre än i dag och därefter med successivt högre belopp vid fortsatt försening. 
 27 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 lag om ändring i miljöbalken 
 Härigenom föreskrivs att 29 kap. 11 § och 30 kap. 2 § miljö- balken skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 29 kap. Straffbestämmelser och förverkande 
 11 § 
 Om gärning som avses i  
 3–10 
  §§ är att anse som ringa, döms inte till ansvar. 
 Till ansvar enligt detta kapitel döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen (1960:418) om straff för varu- smuggling. 
 Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt detta kapitel för en gärning som omfattas av föreläggandet. 
 Om ett brott som avses i 4– 10 §§ kan föranleda miljösank- tionsavgift och brottet 
 1. har begåtts av oaktsamhet och 
 2. inte kan antas föranleda annan påföljd än böter 
 får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. 
 29 
 Författningsförslag SOU 2002:50 
 30 kap. Miljösanktionsavgifter 
 2 § 
 Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som 
  
 överträdelsen avser. 
  
 Miljösanktionsavgiften skall 
  
 Miljösanktionsavgiften skall 
  
 uppå till minst  
 5 000  
 och högst 
  
 uppgå till minst  
 1 000  
 och högst 
  
 1 000 000 kr. 
  
 1 000 000 kronor. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2003. 
 30 
  
 1 
  
 Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas 
  
 Regeringen har givit Miljöbalkskommittén i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. I direktiven (se bilagorna 1, 2 och 3) pekas särskilt ut deluppdrag som gäller följande frågor: 
  
 tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndig- heter och domstolar 
  
 bestämmelserna om markanvändning i 3 och 4 kap. miljö- balken 
  
 systemet med miljökvalitetsnormer 
  
 erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar 
  
 ordningen för tillståndsprövning 
  
 kostnadsmässiga konsekvenser för balkens aktörer 
  
 förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljölednings- system 
  
 systemet för tillsyns- och prövningsavgifter 
  
 sanktionsregler, framför allt miljösanktionsavgifter och straff 
  
 bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bak- grund av översvämningar 
  
 införandet av bestämmelser i EG:s ramdirektiv för vatten om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten i svensk lag- stiftning 
  
 Detta är det andra av sammanlagt fyra betänkanden som kommit- tén planerar att lämna. 
 I det första delbetänkandet – Uppföljning av miljöbalken. Vissa lagtekniska frågor (SOU 200:116) – lämnade vi förslag till mindre komplicerade lagändringar i ett antal begränsade frågor. 
 Detta delbetänkande – vårt andra – har framför allt karaktären av ett principbetänkande. Här presenteras förslag till inriktningen av det fortsatta arbetet beträffande några av de mer storskaliga frågor som uppdraget omfattar. Av de olika deluppdragen ovan behandlas 
 31 
  
 Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas 
  
 SOU 2002:50 
  
 på detta vis bestämmelserna om markanvändning i 3 och 4 kap. miljöbalken (kapitel 4 i betänkandet), ordningen för tillståndspröv- ning (kapitel 5 och 6), förhållandet mellan tillsyn och standardi- serade miljöledningssystem (kapitel 8), sanktionsregler (kapitel 9) samt bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bak- grund av översvämningar (kapitel 7). Förutom dessa principförslag lämnas en lägesrapport från den pågående utredningen om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos myndigheter och dom- stolar (kapitel 3) samt vissa förslag till lagändringar som snarast bör genomföras när det gäller miljösanktionsavgifter och straff (kapi- tel 9). 
 Det tredje delbetänkandet kommer att innehålla slutförslag i den del av vårt uppdrag som gäller bestämmelser med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten. Det kommer att innehålla förslag till de förändringar i miljölagstiftningen som behövs och skall lämnas senast den 30 november 2002. Det är samtidigt som Utredningen svensk vattenadministration skall lämna förslag till ett administra- tivt system för förvaltning av avrinningsdistrikt, dvs. förslag till de administrativa och organisatoriska förändringar som följer av ram- direktivet för vatten. I det tredje delbetänkandet kommer vi också att redovisa uppdraget som gäller systemet för miljökvalitetsnor- mer i de delar som knyter an till ramdirektivet för vatten. 
 Kommitténs slutbetänkande, det fjärde betänkandet, skall läm- nas senast vid utgången av år 2003. Det kommer att omfatta upp- dragets återstående frågor samt slutliga förslag i de delar som inte slutredovisats tidigare. 
 Av kapitel 10 i detta delbetänkande framgår mer i detalj vilka förslag och enskilda frågor vi avser att arbeta vidare med och utgångspunkterna för detta. Vi kommer i det fortsatta arbetet i huvudsak att följa de linjer som anges i det avsnittet om inte tilläggsdirektiv eller andra tydliga anvisningar ger anledning till något annat. 
 I delbetänkandet finns också ett kapitel 2 som presenterar visio- ner för framtiden. Visionerna är inte underbyggda av utredningar på samma sätt som principförslagen i betänkandet utan har mer formen av idéskisser i ett långsiktigt perspektiv. 
 Av de typer av konsekvenser som enligt kommittéförordningen alltid skall redovisas i de fall de aktualiseras, är det främst ekono- miska konsekvenser, konsekvenser för små företag samt konse- kvenser beträffande brottslighet och brottsförebyggande arbete som är aktuella i detta fall. Konsekvenser i dessa avseenden som 
 32 
  
 SOU 2002:50 
  
 Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas 
  
 följer av våra förslag redovisas i respektive kapitel. Det är framför allt förslagen i kapitel 5 om prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet samt kapitel 9 om miljösank- tionsavgifter och straffbestämmelser som innebär ekonomiska konsekvenser och som också har intresse utgående från de små företagens perspektiv. Förslagen i både kapitel 5 och 9 bedöms innebära minskade kostnader för staten och fördelar för de små företagen. Utredningen i kapitel 9 är i sin helhet av betydelse beträffande brottslighet och brottsförebyggande arbete. 
 Konsekvenser med avseende på jämställdhet, integrations- politiska mål, kommunalt självstyre och offentlig service i olika delar av landet aktualiseras inte genom någon av de delutredningar som presenteras i detta betänkande. Däremot skulle ett genom- förande av den vision av en framtida prövningsordning som pre- senteras i kapitel 2 kunna få betydelse för den offentliga servicen i olika delar av landet. 
 33 
  
 2 
  
 Visioner och övergripande synpunkter 
  
 En bärande princip bakom införandet av miljöbalken var att man genom en gemensam balk med delvis nya regler skulle få en skärpt och samordnad miljölagstiftning. Balkens samlade form och många av de enskilda förändringarna i miljöbalken har också varit bety- dande steg i den riktningen. Några av de viktigaste nyheterna i miljöbalken i dessa avseenden är exempelvis de gemensamma mate- riella reglerna som samlats som allmänna hänsynsregler i 2 kap., den till stora delar gemensamma organisationen för tillståndspröv- ning samt närmandet av de processuella reglerna till varandra genom till exempel gemensamma regler för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet när det gäller omprövning av villkor. De nya bestämmelserna om miljösanktionsavgifter och om straff är exem- pel på miljöbalkens nya skärpta regler. 
 De förändringar som föreslås i detta delbetänkande är avsedda att utgöra ytterligare steg i riktningen mot en skärpt och samord- nad miljölagstiftning. I innebörden av ordet skärpt ligger då också begrepp som effektiviserad och tydlig. Ett övergripande mål för skärpningen av balken måste vara att åstadkomma regler som medför att samhällets resurser främst läggs på de insatser som har störst betydelse för att nå en hållbar utveckling. Miljöbalkens tro- värdighet riskerar att urholkas om miljöprövningsprocessen tar omotiverat lång tid eller om alltför stora insatser riktas mot exem- pelvis administrativa förseelser, samtidigt som överträdelser som direkt skadar miljön inte bemöts lika strängt. De förslag i detta betänkande som gäller sanktionssystemet är alltså avsedda att vara steg i riktning mot en effektiviserad miljöbalk. På motsvarande sätt syftar de förslag som är resultat av utredningen om miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten till ett förtydli- gande av hur bestämmelserna skall tillämpas. 
 Bland våra olika deluppdrag kommer samordningen av miljö- balkens bestämmelser främst in när det gäller att utreda prövnings- 
 35 
  
 Visioner och övergripande synpunkter 
  
 SOU 2002:50 
  
 ordningen. Trots att miljöbalken inneburit att tillståndsprövningen av exempelvis vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet bring- ats närmare varandra genom många gemensamma regler, finns det fortfarande stora skillnader. Det gäller både materiella regler och prövningsordningen i sig som innebär olika sätt att hantera civil- rättsliga frågor och därmed också olika ställning för sakägarna. Skillnaderna motiveras oftast av reglernas olika historiska bak- grund. Det är fråga om prövningssystem som varit etablerade under lång tid och där det fordras noggranna överväganden i alla enskilda delar innan konkreta ändringsförslag kan lämnas. De mindre genomgripande förändringar av prövningsordningen som föreslås här i syfte att kunna genomföras efter den detaljgenom- gång som kommer att ske i vårt slutbetänkande, bör dock ses i lju- set av en mer långsiktig vision. 
 Den vision som skisseras här är inte underbyggd av utredningar på samma sätt som övriga kapitel i betänkandet. Den är i stället att se som en idéskiss i ett långsiktigt perspektiv som också ligger bortom vårt slutbetänkande. De enskilda förslagen i betänkandet syftar alltså inte till att nå visionen utan enbart att vara steg i rikt- ning mot den – eller att åtminstone inte motverka den. 
 I det långsiktiga perspektivet är det alltså i många fall inte längre motiverat att behålla olika bestämmelser för de olika typer av verk- samheter och åtgärder på vilka miljöbalken är tillämplig. En strävan bör vara att så långt som möjligt få gemensamma materiella och processuella bestämmelser. Det skulle innebära att den nuvarande avgränsningen mellan olika slag av verksamheter skulle luckras upp. Samtliga delar av ett projekt som innehåller både miljöfarlig verk- samhet, vattenverksamhet och täktverksamhet skulle kunna prövas som en enhet. I en förlängning skulle det alltså bli möjligt att med- dela tillstånd enligt miljöbalken, inte enligt balkens enskilda kapitel. Då skulle det också vara möjligt att frivilligt söka tillstånd till verk- samheter som täcks av balken och som inte är att hänföra till något av kapitlen med särskilda bestämmelser. Innan detta kan bli verk- lighet måste dock frågan om prövningens omfattning i samband med ändringar få en lösning. Det skulle naturligtvis inte vara effek- tivt om det alltid skulle erfordras en heltäckande prövning så snart en mindre del av ett projekt ändrades. 
 När det gäller de materiella bestämmelserna är det balkens hän- synsregler som är av störst intresse. Förutom de allmänna hänsyns- reglerna finns det i dag särskilda hänsynsregler insprängda i de kapitel i miljöbalken som innehåller särskilda bestämmelser om 
 36 
  
 SOU 2002:50 
  
 Visioner och övergripande synpunkter 
  
 vissa verksamheter. I många fall fordras det sådana särskilda hän- synsregler på grund av verksamheternas eller åtgärdernas speciella egenarter eller på grund av särskilda bestämmelser i  
 EG-direktiv. 
  För en del av dem är det dock inte uppenbart att de enbart måste gälla för just den aktuella verksamhetstypen. De skulle alltså möjli- gen kunna tas bort eller omarbetas så att de i stället kan gälla gene- rellt som allmänna hänsynsregler. Detta skulle innebära en ökad samordning av de materiella bestämmelserna, vilket också i sin tur skulle förbättra förutsättningarna för att integrera prövningen av olika typer av verksamheter och åtgärder enligt balken. 
 Förutom att det alltså finns samordningsvinster att göra, finns det också nackdelar med att utan vägande skäl behålla särskilda hänsynsregler av detta slag. 
 När det finns särskilda regler för en verksamhetstyp kan det vara svårt att avgöra hur dessa skall förhålla sig till de allmänna hänsyns- reglerna. Det finns en risk att de särskilda hänsynsreglerna – som oftast hämtats från tidigare gällande lagstiftning – tillämpas i första hand och att de därmed i viss mån blockerar tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. De särskilda reglerna kan alltså i värsta fall fungera konserverande så att miljöbalkens mål inte får fullt genomslag. Det är nämligen i hög grad genom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som miljöbalkens mål kan omsättas i kon- kreta krav och bestämmelser i det enskilda fallet. 
 När det gäller samordningen av de processuella bestämmelserna är det framför allt tillståndsprövningen som är av intresse för oss. I ett långsiktigt perspektiv är det mycket som talar för att all till- ståndsprövning i första instans borde ske hos förvaltningsmyndig- het och inte hos domstol. Det innebär att de civilrättsliga frågorna om markåtkomst, tvångsrätt och ersättningar för intrång och ska- dor lämpligen bör frikopplas från den renodlade miljöprövningen och prövas av allmän domstol. Tillståndsprövningen skulle då kunna fokuseras på miljöfrågorna som därmed stärks. 
 Miljöprövningen, dvs. den del av tillståndsprövningen som utgår från de allmänna hänsynsreglerna och balkens övriga hänsynsregler, bör alltså på längre sikt ske hos en förvaltningsmyndighet i första instans. Miljöprövningen är i allt väsentligt en uppgift av förvalt- ningsrättslig karaktär. Prövningen fordrar ett brett kunskaps- underlag från många områden, där bland annat de tekniska och naturvetenskapliga frågorna har stor betydelse och där inslaget av samhällsplanering ofta är stort. Förvaltningsmyndigheter är bäst 
 37 
  
 Visioner och övergripande synpunkter 
  
 SOU 2002:50 
  
 lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut. 
 De allmänna domstolarna är bäst avpassade för en rättssäker tvistelösning. Överprövningen av överklagade beslut samt frågorna av civilrättslig natur hör naturligt hemma hos miljödomstolarna. 
 En sådan arbetsfördelning mellan förvaltningsmyndigheter och miljödomstolar stämmer bättre överens med vad som normalt gäller i samhället. Den bedöms också ta tillvara miljöintresset på bästa sätt, samtidigt som den bedöms spara tid och kostnader. 
 Ett avgörande argument mot att i dag överföra all tillståndspröv- ning i första instans till förvaltningsmyndighet är att det är svårt att finna förvaltningsmyndigheter som är lämpade för uppgiften. Det är länsstyrelserna, i form av miljöprövningsdelegationer, som ligger närmast till hands, men eftersom de är så många till antalet – 21 stycken – är det omöjligt att upprätthålla tillräcklig kompetens på var och en av dem för att klara prövningen av de största och mest komplicerade förprövningspliktiga verksamheterna. 
 Situationen kan dock komma att förändras inom en inte alltför avlägsen framtid. EG:s ramdirektiv för vatten kommer att medföra att vi i Sverige måste inrätta avrinningsmyndigheter. Utredningen svensk vattenadministration håller för närvarande på att utreda frå- gan om avrinningsmyndigheternas organisation. Utredningen kom- mer senast den 30 november 2002 att lämna förslag när det gäller exempelvis avrinningsmyndigheternas antal och geografiska om- råden. Med den inriktning som utredningen för närvarande har är det troligt att förslaget kommer att utmynna i ganska få myn- digheter (4 diskuteras) uppdelade efter avrinningsområden. Det är troligt att de kommer att ha någon form av anknytning till läns- styrelser. 
 Det antal avrinningsmyndigheter som diskuteras skulle också kunna vara lämpligt för en organisation av förvaltningsmyndigheter med ansvar för tillståndsprövning. Det skulle vidare vara lämpligt även för tillståndsmyndigheter att ha en geografisk uppdelning som följer avrinningsområden. Det fordras också – åtminstone delvis – samma slag av kompetenser för en avrinningsmyndighet och en tillståndsprövningsmyndighet. 
 En vision när det gäller den framtida tillståndsprövningen enligt miljöbalken är att prövningen skulle kunna ske i förvaltningsmyn- digheter av samma antal, på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som avrinningsmyndigheterna. Hur organisationerna närmare skulle förhålla sig till varandra och till 
 38 
  
 SOU 2002:50 
  
 Visioner och övergripande synpunkter 
  
 länsstyrelsernas organisation och vilken sammansättning och form tillståndsmyndigheterna skulle ha är öppna frågor. 
 Tanken är att dessa nya tillståndsmyndigheter skulle pröva samt- liga  
 A-verksamheter 
  (både miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter) i första instans, medan  
 B-verksamheterna 
  skulle prövas av länsstyrelserna (miljöprövningsdelegationerna) som nu. De föreslagna  
 C-verksamheterna 
  när det gäller vattenverksamheter skulle också prövas av länsstyrelserna. Med nya tillståndsmyndig- heter skulle det naturligtvis finnas anledning att på nytt överväga gränsdragningen mellan A- och  
 B-verksamheter. 
  
 Miljödomstolarna skulle förutom att pröva de civilrättsliga frå- gorna i anknytning till miljöbalken få rollen som överprövnings- instanser. Beslut från länsstyrelserna skulle överklagas direkt till miljödomstolarna utan att passera de nya tillståndsmyndigheterna. Den närmare utformningen av överinstanserna skulle få övervägas vidare. 
 En viktig fråga för den framtida visionen är sakägarnas ställning. I ett långsiktigt perspektiv framstår det inte som rättvist att sak- ägarna när det gäller vattenverksamhet skall ha en så mycket star- kare ställning än sakägarna när det gäller miljöfarliga verksamheter. 
 Om miljöprövningen av alla vattenverksamheter sker vid för- valtningsmyndighet mister sakägarna sin nuvarande rätt till ersätt- ning för rättegångskostnader i den delen. Rätten till ersättning för rättegångskostnader vid prövning av frågor om markåtkomst, tvångsrätt och ersättningar för intrång och skador skulle dock vara oförändrad. 
 Sakägare vid miljöfarliga verksamheter har aldrig haft någon rätt till ersättning för rättegångskostnader i samband med miljöpröv- ning. Det bör dock finnas förutsättningar att förbättra dessa sak- ägares ställning genom att öka deras möjligheter att få frågor om ersättning för skador prövade. Det skulle eventuellt kunna ske exempelvis genom att frågor av detta slag lyfts direkt från miljö- prövningsärendet till domstol, i stället för att sakägaren som nu skall vara tvungen att på egen hand initiera målet genom ansökan om stämning. Denna och andra möjligheter skulle behöva undersö- kas vidare i kommande steg mot visionen. 
 I kapitel 5 i detta betänkande redovisar vi två alternativ till den nuvarande prövningsordningen för vattenverksamhet. Alternativ 1 innebär att miljöprövningen helt skiljs från de civilrättsliga frå- gorna. Det alternativet ger förutsättningar för att pröva alla vatten- verksamheter i förvaltningsmyndighet. Alternativ 2 innebär att 
 39 
  
 Visioner och övergripande synpunkter 
  
 SOU 2002:50 
  
 mindre vattenverksamheter som inte innehåller några tvistiga civil- rättsliga frågor kan prövas i förvaltningsmyndighet. Båda de ut- redda alternativen förutsätter nuvarande myndighetsorganisation. 
 Den prövningsordning som skisseras i visionen bygger på alter- nativ 1 för vattenverksamhet, men förutsätter därutöver en ny myndighetsorganisation. 
 Även om vi i kapitel 5, med utgångspunkt i den nuvarande myn- dighetsorganisationen, i ett kortsiktigt perspektiv föreslår att alter- nativ 2 genomförs, anser vi alltså att det finns skäl att i ett längre tidsperspektiv överväga visionen. Vi anser således att fördelarna med prövning hos en kompetent förvaltningsmyndighet i första instans, med åtföljande möjligheter till gemensam behandling av tillståndsprövningen av olika slag av verksamheter (vattenverksam- heter, miljöfarliga verksamheter och täkter), väger tyngre än de fördelar som följer av att civilrättsliga frågor kan behandlas samti- digt med tillståndsprövningen i de vattenmål där de civilrättsliga frågorna är tvistiga. 
 Sammanfattningsvis innebär alltså visionerna så långt möjligt gemensamma materiella och processuella regler för alla tillstånds- pliktiga verksamheter i balken. All tillståndsprövning i första instans skulle ske hos förvaltningsmyndighet, där de största verk- samheterna av olika slag skulle prövas av ca 4 nya tillståndsmyndig- heter som täcker samma områden som de nya avrinningsmyndig- heterna. Domstolarna skulle pröva civilrättsliga frågor och överkla- gade ärenden. Sakägarna vid miljöfarliga verksamheter skulle ges en stärkt ställning. 
 40 
  
 3 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 I vårt uppdrag understryks att tillämpningen av miljöbalkens all- männa hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag miljöbalken får och för möjligheterna att uppnå dess mål. En viktig utgångspunkt för vårt arbete skall vara hur de all- männa hänsynsreglerna tillämpas när det gäller ärenden om till- stånd eller motsvarande prövning som följer av miljöbalken liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen. 
 I fråga om små och medelstora företag skall vi belysa hur dessa påverkas av hänsynsreglerna och vid behov föreslå åtgärder för att underlätta för företagen att leva upp till miljöbalkens mål. 
 I detta kapitel lämnas en lägesrapport för den undersökning som pågår och som gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar. Arbetet har hittills främst varit inriktat på beslut från kommunala miljönämnder och från läns- styrelser men även på domar och beslut från Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Resultatet av det arbetet redovisas i detta kapitel. Än så länge begränsar sig slutsatserna till vad som kommit fram vid dessa genomgångar. 
 Under det fortsatta arbetet kommer också domar från miljö- domstolarna att täckas in. Erfarenheterna från uppföljningen av beslut och domar från myndigheter och domstolar kommer också att i det fortsatta arbetet ligga till grund för ytterligare utredningar. Därefter kommer samlade och mer ingående slutsatser beträffande tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos domstolar och andra myndigheter att kunna redovisas. 
  
 3.1 
  
 Uppläggning och genomförande 
  
 I den pågående undersökningen studerar vi tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna bland annat genom att gå igenom och analysera beslut och domar som samlas in från tillstånds- och till- 
 41 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 synsmyndigheter. Arbetet läggs upp så att vi under sexmånaders- perioder samlar in samtliga beslut och domar enligt miljöbalken från vissa utvalda kommunala miljönämnder, länsstyrelser och miljödomstolar. Turordningen anpassas efter hur miljöbalkens materiella regler successivt får genomslag hos de olika myndig- heterna och domstolarna. 
 Under den första halvårsperioden samlades därför beslut från de utvalda miljönämnderna in, varefter insamlingen övergick till de utvalda länsstyrelserna. 
 I det fortsatta arbetet kommer insamling av domar från miljö- domstolarna att ingå. 
 Därutöver samlas in samtliga domar och beslut från Miljööver- domstolen och alla miljöavgöranden från Högsta domstolen under hela undersökningsperioden från och med år 2000. 
 Insamlingarna omfattar alla beslut och domar som meddelas med stöd av miljöbalken och dess förordningar. För länsstyrelserna har insamlingen dock inskränkt sig till de beslut som länsstyrelsen fattat som första prövningsinstans. Beslut i överklagade ärenden från miljönämnderna har alltså inte tagits med. 
 Genomgångarna ger en allmän bild av vilka typer av avgöranden som fattas och i vilken utsträckning de är sådana att de allmänna hänsynsreglerna bör ha en betydande roll. De ger också underlag för vissa slutsatser om tillämpningen av de allmänna hänsyns- reglerna. De kommer dock under det fortsatta arbetet att få komp- letteras genom fördjupade frågor till tillstånds- och tillsynsmyn- digheterna innan det går att dra några samlade och mer ingående slutsatser om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. 
 Syftet med analysen av beslut och domar är alltså i första hand att studera hur sakfrågorna bedöms hos myndigheter och dom- stolar med tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna. Dessutom passar vi på att som underlag för våra övriga utredningsuppdrag också låta genomgångarna belysa hur andra bestämmelser som till- kommit genom miljöbalken tillämpas för att tillvarata miljöintres- sena. Genomgångarna är alltså till sin helhet inriktade på miljö- balkens materiella regler; hur bestämmelserna tillämpas i sak. I vissa fall kan handläggningsrutiner och andra frågor av processuell karaktär också ha betydelse för det materiella utfallet. Det görs dock inte någon systematisk genomgång av denna typ av frågor. 
 Analysen av de insamlade avgörandena sker mot bakgrund av ett antal frågeställningar som vi bedömer vara viktiga för att belysa hur miljöbalkens nya regler för att tillvarata miljöintressena tillämpas i 
 42 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 praktiken. Inför analysen konstaterade vi att det är av särskilt intresse att fånga upp sådana avgöranden som belyser följande aspekter och frågeställningar. 
 Särskilda frågeställningar 
  
 Miljöbalkens tillämpningsområde 
  
 Tillämpas miljöbalken på andra verksamheter eller 
  
 åtgärder än den tidigare lagstiftningen? 
  
 Prövningens omfattning 
  
 Hur avgränsas prövningen? Vilken är inställningen 
  
 till så kallade påbyggnadstillstånd? 
  
 Tillämpningen av balkens miljömål 
  
 Tillämpas 1 kap. 1 § direkt eller endast indirekt? 
  
 Tillämpningen av bestämmelser om 
  
 Tillämpas bestämmelserna på något annat sätt än 
  
 hushållning med mark och vatten 
  
 de gjorde med tidigare lagstiftning? 
  
 Tillämpning av miljökvalitetsnormer 
  
 I vilken omfattning påverkar förekomsten av miljö- 
  
 kvalitetsnormer och eventuella åtgärdsprogram olika 
  
 typer av beslut? 
  
 Miljökonsekvensbeskrivningar och 
  
 Vilka krav ställs på det sakliga innehållet i miljö- 
  
 annat beslutsunderlag 
  
 konsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag? 
  
 Tillämpningen av allmänna och 
  
 Leder miljöbalkens hänsynsregler till andra överväg- 
  
 särskilda hänsynsregler 
  
 anden och krav än tidigare? Ställs det alltså krav 
  
 beträffande andra sakfrågor än tidigare, exempelvis 
  
 vad gäller energihushållning, säkerhet eller tran- 
  
 sporter? 
  
 Frågor om följdverksamheter 
  
 Vilka typer av följdverksamheter förekommer i över- 
  
 vägandena? Hur påverkar de avgörandena? 
  
 Deltagande av remissmyndigheter och 
  
 Har valet av remissmyndigheter påverkats av att 
  
 miljöorganisationer 
  
 miljöbalken täcker fler frågeställningar än tidigare 
  
 lagstiftning? I vilken utsträckning deltar miljöorgan- 
  
 isationer vid prövningar? 
  
 Tillämpning av  
 EG-rätt 
  
 Finns det behov av att göra  
 EG-konform 
  tolkning av 
  
 några av miljöbalkens bestämmelser, och i så fall 
  
 vilka och hur? 
  
 Egen utredning hos tillståndsmyn- 
  
 Hur fungerar myndigheternas officialprövningsskyl- 
  
 digheten 
  
 dighet i den delen? 
  
 43 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 Samtliga frågeställningar är naturligtvis inte relevanta i alla typer av beslut, och det anges heller inte alltid explicit i besluten att det är just någon av de ovanstående frågorna som är av intresse. Vid iden- tifieringen av intressanta beslut blir därför i praktiken det viktigaste kriteriet om beslutet i sak lika gärna hade kunnat fattas med stöd av gammal lagstiftning, eller om miljöbalkens nya regler medfört ställningstaganden eller krav som inte kunnat bli följden tidigare. 
 Också när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreg- lerna är det miljöbalkens nya möjligheter i förhållande till den gamla lagstiftningen som är av störst intresse. Vad har exempelvis kunskapskravet fått för betydelse? Ställs det krav på energihushåll- ning? Hur hanteras produktvalsprincipen i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter? Har säkerhetsfrågorna fått ökad tyngd? 
 Det är svårare att utifrån besluten dra slutsatser när det gäller om sådana regler som även fanns i den gamla lagstiftningen, och som införts i balken, fått en strängare tillämpning. Det gäller exempelvis kravet på en god lokalisering och kravet på skyddsåtgärder. Om det numera skulle ställas hårdare krav på skyddsåtgärder är det svårt att veta om detta är att hänföra till den strängare lydelsen i lagtexten eller om det är fråga om en fortsättning på den teknisk/miljö- mässiga utveckling som pågått och pågår utan direkt samband med lagens krav. 
 Det bör också understrykas att utfallet i beslut och domar inte ger någon fullständig bild av vilken betydelse eller genomslagskraft miljöbalkens allmänna hänsynsregler har fått hos miljöbalkens aktörer. De allmänna hänsynsreglerna kan i många fall ha stor betydelse vid muntliga kontakter mellan myndigheter och verk- samhetsutövare och vid planeringen av myndigheternas arbete. Reglernas betydelse i dessa delar avspeglas inte av beslut i enskilda ärenden. Som exempel kan nämnas att om en verksamhetsutövare redan lever upp till miljöbalkens bestämmelser, resulterar troligen ett tillsynsbesök inte i något beslut över huvud taget. Vårt uppdrag är dock begränsat till att avse tillämpningen av de allmänna hän- synsreglerna i ärenden som gäller tillstånd, tillsyn och tillsynsväg- ledning. 
 Vi räknar med att kunna få en tydligare bild av de allmänna hän- synsreglernas verkliga genomslagskraft efter fördjupade frågor till myndigheterna. 
 44 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 3.2 
  
 Genomgång av beslut från kommunala miljönämnder 
  
 Slutsatser 
 För de ärenden som handläggs av de kommunala miljönämn- derna har införandet av miljöbalkens allmänna och särskilda hänsynsregler inte haft så stor betydelse. Den nya lagstiftningen kan i flertalet fall inte bedömas ha lett till andra bedömningar eller krav än vad den gamla skulle ha gjort. I den mån det ställs nya typer av krav gäller de främst kemikalieanvändning och säkerhetsfrågor. 
 Olikheterna i vilka krav som ställs bedöms vara större mellan kommunerna inbördes än mellan miljöbalken och tidigare lag- stiftning. 
 Beslut från sex kommunala miljönämnder har samlats in under perioden oktober 2000 – mars 2001. Valet av kommuner har avsett att spegla olika typer av boendestruktur och huvudsaklig närings- inriktning. De kommuner som omfattats är följande: 
  
 Botkyrka 
  
 Falun 
  
 Kristianstad (insamlingen begränsad till oktober 2000 – mit- ten av februari 2001) 
  
 Lycksele 
  
 Malmö 
  
 Tanum 
  
 De valda kommunerna skiljer sig åt i flera avseenden. För att något illustrera kommunernas olika förutsättningar anges här befolk- ningsantalet och befolkningstätheten. 
  
 Kommun 
  
 Befolkning 
  
 Invånare per km 
 2 
  
 (utgången av år 2000) 
  
 Botkyrka 
  
 73 097 
  
 367 
  
 Falun 
  
 54 426 
  
 27 
  
 Kristianstad 
  
 74 161 
  
 59 
  
 Lycksele 
  
 13 058 
  
 2 
  
 Malmö 
  
 259 579 
  
 1 677 
  
 Tanum 
  
 12 105 
  
 13 
  
 45 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 Förutom olikheterna i befolkningsstruktur och näringsinriktning kan kommunerna också ha delvis olika arbetsuppgifter beroende på vad som exempelvis delegerats från länsstyrelse och vad som anges i kommunens egna föreskrifter. De naturliga förhållandena kan också skilja sig mellan kommunerna, med exempelvis olika tillgång till grundvatten och känslighet för olika slag av föroreningar. Det finns alltså ett antal orsaker till att besluten i flera avseenden kan skilja sig mellan kommunerna. Miljöbalkens materiella regler gäller dock naturligtvis lika i alla kommunerna. 
  
 3.2.1 
  
 Kommunernas olika typer av beslut 
  
 Sammanlagt har 916 beslut samlats in från de sex kommunerna. Innan de kan analyseras med avseende på hur de allmänna hänsyns- reglerna och miljöbalkens andra materiella regler tillämpas, finns det behov av att grovt gruppera dem efter olika typer. Gruppe- ringen syftar till att förbättra överblicken över besluten. Den kan också vara av betydelse eftersom det kan finnas större eller mindre anledning att förvänta sig en tillämpning av miljöbalkens nya bestämmelser i olika typer av beslut. 
 I tabell 1 i bilaga 4 till betänkandet redovisas de insamlade besluten från de olika kommunerna uppdelat på olika grupper. Grupperingen har skett i två nivåer, dels efter huvudtyper, dels mer detaljerat. 
 De huvudtyper som har valts för de kommunala besluten är 
  
 a. 
  
 beslut av enbart formell karaktär som inte innebär någon mil- jöbedömning, 
  
 b. 
  
 tillståndsbeslut samt sådana tillsynsbeslut som är av till- ståndskaraktär, och 
  
 c. 
  
 renodlade tillsynsbeslut. 
  
 För de kommuner till vilka frågor om strandskydd har delegerats tillkommer huvudgruppen områdesskydd. 
 Det är totalt ca 20 procent av besluten som kan hänföras till huvudtypen a där de allmänna hänsynsreglerna inte har någon direkt tillämpning. Huvudtyperna b och c, där de allmänna hän- synsreglerna generellt sett bör kunna tillämpas, utgör tillsammans ca 75 procent av besluten. De båda huvudtyperna skiljer inte sär- skilt mycket i storlek inbördes. Resterande ca 5 procent utgörs av strandskyddsdispenser. 
 46 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 Det finns stora skillnader mellan olika kommuner, dels när det gäller antalet beslut, dels när det gäller hur besluten fördelar sig på olika huvudtyper. Exempelvis är antalet beslut per kommun- invånare tio gånger större i Tanum än i Lycksele. Förhållandet mellan beslut av formell natur (typ a) å ena sidan och av materiell natur (typerna b och c) å andra sidan varierar också. I Tanum har inte fattats några formella beslut över huvud taget och i Malmö har bara fattats ett formellt beslut per tio materiella. I Botkyrka och Lycksele däremot har fattats 13 respektive 15 formella beslut per tio materiella. 
 Skillnaderna kan inte enbart förklaras av olika befolkningsstruk- tur (t.ex. förhållandet mellan tätort och glesbygd eller antalet som- marboende/turister), olika huvudsakliga näringsinriktning (t.ex. industri, jordbruk, service eller tjänstesektor) eller olika fysiska förutsättningar. Det finns säkerligen också skillnader i handlägg- ningsrutiner som innebär att ärenden dokumenteras mer eller mindre formellt i olika kommuner. Ett ställningstagande som i en kommun får formen av ett skriftligt beslut kan sannolikt i en annan kommun få formen av protokoll eller muntligt besked. Det finns också skillnader i resurser och i hur olika arbetsuppgifter kan ha prioriterats hos de olika kommunerna. 
 Besluten av enbart formell karaktär som inte innehåller miljöbedöm- ningar (huvudtyp a) 
 Ungefär hälften av besluten av formell karaktär gäller miljösank- tionsavgifter och den andra hälften avgifter för prövning och till- syn. Övriga beslut av formell karaktär är sådana som exempelvis gäller anstånd med att ge in rapporter, återkallelser av beslut beträffande verksamhet som upphört och förelägganden att betala miljöskade- och saneringsförsäkring. 
 Det finns stora skillnader mellan kommunerna när det gäller beslut om miljösanktionsavgifter. I Malmö och Tanum har det inte fattats några beslut om miljösanktionsavgifter, medan antalet sådana beslut varit relativt stort i Falun och Kristianstad. Ofta fat- tas det ett stort antal beslut om miljösanktionsavgifter vid enstaka miljönämndssammanträden. Det kan alltså vara så att den sex- månadersperiod under vilken undersökningen varat inte är tillräck- lig för att hinna fånga upp och utjämna beslutsmängden från de relativt få beslutstillfällena. Undersökningen ger därmed inte någon 
 47 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 riktig bild av hur besluten om miljösanktionsavgifter fördelar sig mellan kommunerna. 
 När det gäller besluten om prövnings- och tillsynsavgifter går det inte heller att dra några särskilda slutsatser. I själva verket finns många av de beslut som fattas om avgifter med som delar i andra typer av beslut och redovisningen i vår tabell är därför inte på något sätt fullständig. 
 I det här sammanhanget tas besluten av formell karaktär med främst därför att de kan avskrivas från att vara av intresse ur de all- männa hänsynsreglernas synvinkel. 
 Tillståndsbesluten samt de tillsynsbeslut som är av tillståndskaraktär (huvudtyp b) 
 De ärenden som resulterar i beslut av denna huvudtyp har det gemensamt att de initierats av verksamhetsutövaren. 
 Den största enskilda gruppen av ärenden inom huvudtypen gäller avloppsanordningar; det är främst fråga om tillstånd till nya eller ändrade enskilda avlopp samt ändrade tömningsintervall för slam- avskiljare. Besluten om avloppsanordningar utgör ca 40 procent av de beslut som är av tillståndskaraktär. 
 Också när det gäller antalet beslut inom denna huvudtyp, och den mer detaljerade uppdelningen på vilka typer av ärenden de avser, är det stora skillnader mellan kommunerna. Det kan till en stor del förklaras av kommunernas olika förutsättningar; i en tät- ortskommun som Malmö finns det inte anledning att förvänta sig samma andel beslut om enskilda avloppsanordningar som i en landsortskommun som Tanum där det dessutom förekommer många sommarbostäder. Det är dock möjligen förvånande att antalet industriärenden i Botkyrka och Falun inte är större än vad som registrerats (4 i vardera kommun) med hänsyn till antalet ärenden av detta slag i Malmö och Kristianstad (32 respektive 15). Det är också förvånande att det enbart är i Falun och Kristianstad som det förekommer beslut i anmälningsärenden om vård m m (dvs. hälsoinriktade beslut enligt 38 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). 
 I denna huvudtyp av beslut borde kommunens egna priorite- ringar av miljöskyddsarbetet få ett mindre genomslag eftersom ärendena inte initieras av myndigheten själv. 
 48 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 De renodlade tillsynsbesluten 
 Många av de renodlade tillsynsbesluten hos de kommunala miljö- nämnderna har initierats av någon annan än verksamhetsutövaren själv, nämligen av myndigheten eller av någon som störs av verk- samheten. 
 Den avgjort största enskilda posten av beslut inom huvudtypen (46 %) gäller störningar i bostäder. Det kan vara fråga om både störningar inom fastigheten (t.ex. dålig ventilation, mögellukt eller buller från hiss, tvättstuga eller grannar) och störningar från verk- samheter utanför fastigheten (t.ex. gatustädning, kyrkklockor, tra- fik eller restaurangmusik). Bakgrunden till dessa ärenden är att någon har framfört klagomål till miljönämnden om en störning. Miljökontoret har därefter gjort besök, ibland mätningar, och har haft kontakt med den ansvarige – fastighetsägaren eller verksam- hetsutövaren – som vidtagit åtgärder så att störningarna upphört. I vissa fall konstaterar miljökontoret i stället att störningarna inte motsvarar olägenhet enligt miljöbalken eller att ärendet av någon orsak inte längre är aktuellt. Det stora flertalet ärenden i denna kategori resulterar därmed i avskrivningsbeslut. Det är bara en mindre andel där miljönämnden är tvungen att ingripa med ett föreläggande om åtgärder. 
 Antalet beslut inom denna huvudtyp skiljer också kraftigt mellan de olika kommunerna. Av de totalt 173 besluten som gäller stör- ningar i bostäder kommer 164 från Malmö. Eftersom antalet kla- gomål per innevånare inte borde skilja sig särskilt mycket mellan den kommunen och de andra kommunerna med mycket tätbebyg- gelse är det troligen fråga om olikheter i dokumentationen av ären- dena. 
 Ett sådant förhållande som att Kristianstads kommun står för 38 av de totalt 41 besiktningarna av oljecisterner är sannolikt i stället beroende dels på kommunens bebyggelsestruktur, dels på priorite- ringar av insatserna. 
 49 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 3.2.2 
  
 Hur tillämpar kommunerna miljöbalkens allmänna hänsynsregler och andra nya bestämmelser? 
  
 Kartläggningen av de olika typerna av beslut ovan syftar till att ge underlag för en bedömning av i vilken utsträckning det är rimligt att förvänta sig att de allmänna hänsynsreglerna eller andra regler som tillkommit genom miljöbalken skall ha betydelse för besluten. 
 Det har redan konstaterats ovan att det i de formella besluten – dvs. i ca 20 procent av det totala antalet beslut – inte finns anled- ning att förvänta sig en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna eller andra materiella regler. 
 I förhållande till motsvarande mål och ärenden hos miljödom- stolar och länsstyrelser är många av tillsyns- och tillståndsbesluten hos de kommunala miljönämnderna miljömässigt okomplicerade i det avseendet att störningen eller olägenheten är tydlig, samtidigt som de nödvändiga åtgärderna också är lätta att peka ut. Det gäller exempelvis de tillsynsärenden där privatpersoner störs i sin bostad. Enbart bostadsgruppen utgör hela 20 procent av det totala anta- let insamlade beslut. Motsvarande förhållanden gäller också i många av de övriga grupperna. 
 I detta slag av ärenden sätts de allmänna hänsynsreglerna inte på prov eftersom det inte är så många olika faktorer som måste vägas samman. Avvägningarna av vad som är rimliga krav i det enskilda fallet kan däremot vara svåra. Likartade avvägningar gjordes dock även med stöd av den tidigare lagstiftningen och de beslut som fattas med stöd av miljöbalken ställer inte heller krav på andra åtgärder än vad beslut enligt den tidigare lagstiftningen skulle ha gjort. 
 De tillstånds- och tillsynsbeslut som fattas av de kommunala miljönämnderna utgörs till stor del av detta slag av förhållandevis miljömässigt okomplicerade fall. Det finns därmed inte anledning att förvänta sig att de allmänna hänsynsreglerna skall ha medfört ändrade ställningstaganden i någon större utsträckning jämfört med förhållandena innan miljöbalken trädde i kraft. 
 Möjligen hade man kunnat vänta sig att några kommuner skulle ha startat tillsynskampanjer inriktade på någon eller några av de miljöfrågor som är nya eller utvidgade i miljöbalken jämfört med tidigare lagstiftning, t.ex. energihushållning eller kemikalieanvänd- ning. Någon sådan kampanj har dock inte kunnat fångas upp i de sex aktuella kommunerna under den tid undersökningen varat. 
 50 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 Det är givetvis så att enbart de skriftliga besluten inte ger en full- ständig bild av tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos kommunerna. Den stora del av miljönämndernas arbete som Fritz rar sig på bestämmelserna i miljöbalken men som inte resulterar i skriftliga beslut täcks inte in av denna undersökning. I samtliga till- ståndsärenden måste dock beslut fattas. De tillsynsärenden som är kontroversiella och där tillämpningen av de allmänna hänsynsreg- lerna kan få avgörande betydelse bör också utmynna i skriftliga beslut hos samtliga de undersökta kommunerna. 
 Det är också endast i ett fåtal beslut från miljönämnderna där införandet av miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna har inneburit någon större förändring jämfört med tidigare. I själva verket framstår olikheterna kommunerna emellan som större än den förändring som miljöbalken inneburit jämfört med tidigare lagstiftning. 
 Som exempel för att belysa skillnaderna mellan kommunerna bifogas två beslut från Falu respektive Botkyrka kommuner som båda gäller inrättande av värmepumpsanläggningar (bilaga 5 och 6). Sådana anläggningar är enligt 17 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anmälningspliktiga. Kommunen har också rätt att föreskriva att det skall krävas tillstånd av miljö- nämnden, vilket skett i Botkyrka. Av exemplen framgår att det för samma typ av anläggning i den ena kommunen (Falun) räcker med en anmälan som endast resulterar i allmänt hållna krav, medan det i den andra (Botkyrka) lämnas ett tidsbegränsat tillstånd med fem- ton specificerade villkorspunkter. 
 Ytterligare exempel som visar olikheter mellan kommunerna i vilka krav som ställs på likartade anläggningar är bifogade beslut från Tanums och Kristianstads kommuner som båda gäller installa- tion av toaletter med infiltrationsanläggningar (bilaga 7 och 8). För anläggningen i Tanum ställs också krav på urinseparation. Av exemplen framgår att villkoren i det ena fallet (Tanum) är betydligt mer detaljerade och omfattar fler miljöaspekter än i det andra fallet. 
 Exemplen avser alltså att belysa att det finns skillnader mellan kommunerna när det gäller utformningen av kraven på likartade anläggningar. I det här sammanhanget har det inte gjorts någon uppföljning av om något av besluten överprövats och vilket resul- tatet i så fall blivit. Det som är av intresse här är att konstatera att olikheter föreligger, inte att värdera de enskilda besluten. 
 En allmän reflexion är att det verkar vara en fördel för miljö- nämnderna att i det stora antalet ärenden som gäller störningar i 
 51 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 boendemiljön slippa, som tidigare, tvingas välja om miljöskydds- lagen eller hälsoskyddslagen skall tillämpas. Det är tillräckligt med tillsynsbestämmelserna och hänsynsreglerna och miljönämndens spelrum begränsas av tillsynsförordningens bestämmelser om för- delningen av tillsynsansvaret. Däremot måste man givetvis även fortsättningsvis välja mot vem kraven skall riktas; exempelvis om man vid bullerstörningar i en bostad skall vända sig mot den som utövar den bullrande verksamheten, fastighetsägaren (isoleringsåt- gärder) eller om det möjligen är mera relevant med en hänvisning till jordabalkens bestämmelser om hyra (störningar från bullrande grannar i hyreshus). 
 Särskilda frågeställningar 
 Bland de särskilda frågeställningar som nämndes under avsnittet 3.1 är det utöver frågan om tillämpningen av de allmänna hänsynsreg- lerna möjligen frågan om miljöbalkens tillämpningsområde som kan vara av intresse när det gäller miljönämndernas beslut. Miljö- nämnderna kan i egenskap av tillsynsmyndigheter konfronteras med verksamheter och åtgärder som ligger inom miljöbalkens vida tillämpningsområde, men som inte skulle ha täckts av tidigare lag- stiftning. 
 Enligt tillsynsförordningen har de kommunala miljönämnderna ansvar för den operativa tillsynen beträffande vissa typer av verk- samheter och åtgärder som också omfattades av tidigare lagars tillämpningsområden. Enligt förordningen är det Naturvårdsverket som har det övergripande tillsynsansvaret och som alltså är den myndighet som skall fatta beslut inom miljöbalkens nya tillämp- ningsområden. 
 Trots att miljönämnderna inte har ansvar för tillsynen inom de nya tillämpningsområdena, finns det ändå något beslut som möjli- gen kan ses som gränsfall i detta avseende. 
 Det gäller Miljönämnden i Malmö som har förelagt ett rederi att sanera ett oljeutsläpp i vatten. Utsläppet uppstod vid tankning av en båt och kan delvis ha haft samband med brister i båtens över- fyllnadsskydd. Vad som är intressant i detta sammanhang är att föreläggandet alltså gällde en rörlig utsläppskälla (båt). 
 52 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 De allmänna hänsynsreglerna 
 När det gäller tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsreg- ler kan följande konstateras. Liksom när det gäller tidigare enskilda exempel är det också här viktigt att påpeka att besluten fattats av första prövningsinstans och att man alltså inte vet hur de skulle stå sig vid en eventuell överprövning. 
 Det har inte gått att finna några exempel på beslut där  
 kunskaps- kravet i 2 kap. 2 §  
 tydligt gjort sig gällande. Visserligen finns i en del beslut med krav på ytterligare undersökningar hänvisningar till 2 kap. 2 §, men kravens sakinnehåll skiljer sig inte på något tydligt sätt från vad som skulle ha kunnat förekomma med tidigare lag- stiftning. 
  
 Kraven på  
 skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i 2 kap. 3 §  
 skiljer sig överlag inte särskilt mycket från vad som gällde tidigare. Som redan konstaterats är det också svårt att avgöra om eventuella skärpningar av kraven beträffande störningar som redan tidigare reglerades är att hänföra till miljöbalkens strängare bestämmelser (t.ex. 2 kap. 7 §) eller om de är en följd av teknisk och kunskapsmässig utveckling. 
  
 Vad som är av intresse är dock om kraven är inriktade på nya typer av störningar eller störningsrisker. Har miljöbalkens mål medfört att nya typer av krav kunnat ställas? Har exempelvis säkerhetsfrågorna eller transportfrågorna lyfts fram i större ut- sträckning än tidigare? Förekommer naturvårdshänsyn i kraven som riktas mot verksamhetsutövare? 
 När det gäller säkerhetsfrågorna finns det exempel på villkor och föreskrifter i förelägganden som syftar till att öka säkerheten genom att förebygga olyckor eller minska konsekvenserna av olyckor. 
 Exempelvis finns det i Kristianstads kommun i de beslut som fattas efter anmälan om installation av värmepumpar regelmässigt villkor om materialvalet i syfte att förhindra sönderfrysning. Sådana villkor finns också i motsvarande tillståndsbeslut från Botkyrka kommun. I Tanums kommun lämnas som svar på anmälningar om värmepumpar bl.a. råd om utmärkning av köldbärarkretsen för att förhindra skador vid markarbeten. I samma kommun finns i vissa tillståndsbeslut beträffande infiltrationsanläggningar för enskilda avlopp villkor om att anläggningen inte får utsättas för ständiga belastningar från fordon och därför inte får placeras under parke- ringsplats, väg eller liknande. Det finns också en föreskrift om att 
 53 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 spilltråg vid förvaring av diesel m.m. på grund av sin placering (brygga) måste utföras av korrosionsbeständigt material. 
 Transporterna skulle kunna vara av intresse både i den utsträck- ning de behandlas som följdföretag (16 kap. 7 §), om de regleras genom föreskrifter om skyddsåtgärder eller begränsningar (2 kap. 3 §) eller om de behandlas från energihushållningsperspektiv (2 kap. 5 §). De insamlade besluten från miljönämnderna ger dock inte några exempel i dessa avseenden. Besluten är dock inte heller av den karaktären att de ger anledning att förvänta något större antal exempel av detta slag. 
 Det finns några exempel på krav riktade mot miljöfarlig verk- samhet och som innebär begränsningar och skyddsåtgärder med hänsyn till natur- och kulturmiljöer. Tillståndsbeslut rörande avloppsanordningar från Tanums kommun innehåller villkor om att vid markarbetena (för en infiltrationsanläggning) skall hänsyn tas för att i möjligaste mån begränsa skadorna på vegetationen (se bilaga 7, andra villkorspunkten). Beslutet i bilagan innehåller också villkor om att återställa en stenmur till ursprungligt skick efter utförda grävningar, samt om att bibehålla en gångstig. Detta slag av villkor har visserligen fastställts även med stöd av tidigare lagstift- ning (se t.ex. Miljööverdomstolens dom DM 9 år 2001), men enligt vår uppfattning endast i enstaka fall. 
 Som exempel på ett beslut som gäller en störningstyp som är mindre vanlig kan nämnas att Miljönämnden i Malmö har fattat ett beslut som gäller störningar för boende till följd av solreflexer från ett tak. Likartade störningar har dock prövats tidigare enligt miljö- skyddslagen – ljusstörningar från vindkraftverk och från reklam- skyltar – och störningstypen är alltså inte helt ny. 
 Lokaliseringsbestämmelserna i 2 kap. 4 §  
 skiljer sig inte så mycket från innehållet i tidigare bestämmelser i miljöskyddslagen. Det har inte heller gått att finna exempel på beslut där miljöbalkens lokali- seringsregler medför ett annat ställningstagande än vad den tidigare lagens motsvarande regler skulle gjort. 
  
 Hushållningsbestämmelserna i 2 kap. 5 §  
 miljöbalken skulle kunna resultera i nya typer av krav och ställningstaganden jämfört med tidigare. Hushållning med råvaror har i viss mån kunnat regleras tidigare via exempelvis krav rörande uppkomsten av avfall, men energifrågorna har tidigare bara kunnat regleras indirekt i den mån energianvändningen givit upphov till utsläpp på platsen. Det har dock inte gått att finna särskilt många exempel på direkt tillämp- ning av hushållningsbestämmelserna vid fastställandet av krav (vill- 
  
 54 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 kor eller föreskrifter i förelägganden) i miljönämndernas beslut. Detta beror återigen säkerligen till största del på beslutens karaktär. I ett anmälningsärende beträffande ett tryckeri i Botkyrka kom- mun har man dock i beskrivningen av verksamheten och i över- vägandena påtalat användningen av energi, råvaror och förbruk- ningsmaterial som en miljöstörning vid sidan av utsläppen till vatten och luft. 
 Det finns dock ett antal exempel på beslut där den prövade verk- samheten i sig är positiv från hushållningssynpunkt – ett exempel är återvinning av asfalt. Hushållningsregeln skulle då möjligen kunna sägas vara tillämplig vid tillåtlighetsbedömningen och i dessa fall peka till verksamhetsutövarens fördel. Det framgår dock inte av de aktuella besluten om sådana överväganden gjorts. 
 Kemikaliefrågorna har i flera beslut från olika kommuner, med stöd av  
 produktvalsprincipen i 2 kap. 6 §  
 miljöbalken, behandlats i samband med miljöfarlig verksamhet på ett sätt som inte varit möj- ligt med tidigare lagstiftning. Miljöskyddslagen gav bara möjlighet att behandla sådan kemikalieanvändning som påverkade utsläppen eller störningarna i övrigt från den prövade verksamheten, inte kemikalieanvändningen som sådan (utan medgivande från verk- samhetsutövaren). I flera av undersökningens beslut har kemikalie- användningen på olika sätt reglerats utan att man först konstaterat om kemikalierna förekommer i utsläpp eller ej. 
 Det gäller exempelvis föreskrifter i förelägganden om att vid bil- vårdsanläggningar endast använda kemikalier som är godkända enligt Kemikaliesvepets listor. (Kemikaliesvepet är ett projekt som bedrivits av Miljöförvaltningen i Göteborg och som ursprungligen beskrivits i förvaltningens rapport 1993:21. Rapporten har senare reviderats.) Flertalet av dessa kemikalier avgår säkerligen till avlop- pet och skulle ha kunnat regleras även med stöd av tidigare lagstift- ning. Det finns dock troligen några kemikalier på listorna som inte i någon större utsträckning hamnar i avloppet från bilvårdsanlägg- ningen, utan som tillförs miljön först senare och som alltså inte skulle ha kunnat regleras tidigare vid prövningen av bilvårdsanlägg- ningen. 
 I några av kommunerna föreskrivs regelmässigt kemikalievillkor i beslut om tillstånd till enskilda avlopp. Som exempel på hur vill- koren formuleras kan hänvisas till det näst sista villkoret i beslutet i bilaga 7. (Beslutet i bilaga 8 saknar däremot kemikalievillkor.) Sådana villkor hade ofta kunnat föreskrivas även med den gamla lagstiftningen, men det var då mindre vanligt. 
 55 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljönämnden i Malmö har vidare förbjudit användningen av kemikalier innehållande akrylamidmonomer i samband med att man lägger ned skyddsrör till bredbandskabel i mark. Det beslutet är också av intresse genom att det visar att nämnden agerar utifrån tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken och de allmänna hän- synsreglerna utan att – som med tidigare lagstiftning – behöva ta ställning till om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet eller kemi- kaliehantering. 
  
 3.3 
  
 Genomgång av beslut från länsstyrelser 
  
 Slutsatser 
 Besluten från länsstyrelserna visar i de flesta fall en hög grad av medvetenhet om miljöbalkens allmänna och särskilda hänsyns- regler. De speglar samtidigt en osäkerhet om hur reglerna skall omsättas i konkreta krav i de enskilda fallen. Det tyder på att det finns ett behov av stöd och vägledning i form av praxis, anvisningar eller annat för att hänsynsreglerna skall få fullt genomslag. 
 Miljöbalkens nya bestämmelser tillämpas i varierande ut- sträckning i olika beslut. Det finns beslut där enbart de bestäm- melser som också gällde enligt den gamla lagstiftningen tilläm- pats, men det finns också ett stort antal beslut som visar att miljöbalkens nya hänsynsregler tillämpas fullt ut. 
 För en noggrannare analys av tillämpningen av hänsynsreg- lerna och behovet av stöd och vägledning i deras tillämpning fordras fördjupade undersökningar. 
 Under en sexmånadersperiod, mars 2001 – augusti 2001, har beslut enligt miljöbalken och dess förordningar samlats in från tre länssty- relser och deras miljöprövningsdelegationer. De län som omfattats av undersökningen är följande: 
  
 Jönköpings län 
  
 Västernorrlands län 
  
 Västra Götalands län 
  
 Länen är på grund av sin större geografiska utbredning och sin organisation mer lika varandra inbördes än vad kommunerna är. 
 56 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 Befolkningsantalet och befolkningstätheten för de undersökta länen kan dock vara av visst intresse och framgår av följande tabell. 
  
 Län 
  
 Befolkning 
  
 Invånare per km 
 2 
  
 (utgången av år 2001) 
  
 Jönköpings län 
  
 327 824 
  
 31 
  
 Västernorrlands län 
  
 245 078 
  
 11 
  
 Västra Götalands län 
  
 1 500 857 
  
 59 
  
 De skillnader som ändå föreligger mellan länen beror bland annat på olikheter i de naturliga förhållandena, befolkningens struktur och näringslivets sammansättning. Det finns också skillnader bero- ende på att uppgifter – t.ex. tillsyn över miljöfarliga verksamheter – kan ha delegerats på olika sätt och i olika omfattning i länen. 
  
 3.3.1 
  
 Länsstyrelsernas olika typer av beslut 
  
 Sammanlagt har 856 beslut samlats in från de tre länen. På motsva- rande sätt som när det gällde de kommunala besluten har länssty- relsebesluten grovt grupperats på huvudtyper. I tabell 2 i bilaga 4 till betänkandet redovisas de insamlade länsstyrelsebesluten, upp- delade på dels huvudtyper, dels en mer detaljerad nivå för vardera av de tre länsstyrelserna. 
 Så långt det varit lämpligt har valet av huvudtyper anpassats till vad som gällt för de kommunala besluten, men på grund av beslu- tens karaktär har länsstyrelsebesluten fått sorteras i något fler grupper. De huvudtyper som använts för länsstyrelsebesluten är följande: 
  
 a. 
  
 beslut av enbart formell karaktär som inte innebär någon miljöprövning 
  
 b. 
  
 beslut i tillståndsärenden där verksamheten kan ha en direkt miljöpåverkan 
  
 c. 
  
 beslut i tillståndsärenden av annat slag 
  
 d. 
  
 tillsynsbeslut av tillståndskaraktär 
  
 e. 
  
 renodlade tillsynsbeslut 
  
 f. 
  
 beslut som rör områdesskydd 
  
 57 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 Det är bara drygt en procent av länsstyrelsebesluten som är av enbart formell karaktär, utan att innefatta någon miljöbedömning. I alla de övriga beslutstyperna kan de allmänna hänsynsreglerna och miljöbalkens andra materiella bestämmelser ha tillämpning i större eller mindre grad. 
 De betydande skillnader som noterades beträffande kommu- nerna när det gällde antalet beslut och fördelningen av dem på olika huvudgrupper föreligger inte på samma sätt när det gäller länssty- relsebesluten. De tre länsstyrelserna är alltså ganska lika varandra när det gäller antalet beslut per invånare och andelen beslut inom de olika huvudgrupperna. Andelen tillståndsbeslut är något större i Västernorrlands län än i de andra länen, delvis beroende på ett ganska stort antal beslut med anknytning till utbyggnaden av Botniabanan. 
 Besluten av enbart formell karaktär som inte innebär någon miljö- prövning (huvudtyp a) 
 Denna grupp av beslut är mycket liten och utgörs av beslut rörande miljösanktionsavgifter och avgifter för prövning och tillsyn. Den saknar intresse för undersökningen av hur de materiella bestäm- melserna i miljöbalken tillämpas. 
 Tillståndsbeslut; direkt miljöpåverkan (huvudtyp b) 
 Denna kategori av beslut omfattar tillstånd till miljöfarlig verksam- het  
 (B-verksamhet) 
  enligt 9 kap., markavvattning enligt 11 kap. och täkter och vilthägn enligt 12 kap. miljöbalken. Den omfattar också tillstånd till verksamheter inom Natura  
 2000-områden 
  enligt 7 kap. miljöbalken. Av de totalt 118 tillståndsbesluten gäller de största grupperna miljöfarliga verksamheter (totalt 56 beslut) och täkter (totalt 49 beslut). 
 Till kategorin har också förts den ganska stora grupp beslut, 102 stycken, som följer efter tidigt samråd och som innebär ett avgörande av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. 
 De allmänna hänsynsreglerna och miljöbalkens andra materiella bestämmelser har direkt tillämpning i de tillståndsbeslut som kan medföra direkt miljöpåverkan. Övervägandena i besluten är också 
 58 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 normalt så utvecklade att det framgår hur reglerna tillämpats. Denna kategori beslut är därmed av stort intresse för undersök- ningen. 
 Andra tillståndsbeslut (huvudtyp c) 
 De beslut som förts till denna huvudgrupp gäller tillstånd till pre- parering, handel och förevisning av vissa djur- och växtarter enligt artskyddsförordningen, tillstånd till överlåtelse av kemikalier enligt förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer samt tillstånd till yrkesmässig avfallstransport och tillstånd till transport av farligt avfall enligt avfallsförordningen. Gruppen har beräknats omfatta 228 beslut totalt. 
 Även om de allmänna hänsynsreglerna – särskilt kunskapskravet och kravet på skyddsåtgärder och försiktighetsmått – är tillämpliga i ärendena av detta slag, är det svårt att av beslutstexterna utläsa hur de tillämpats i enskilda fall. Tillstånden och eventuella villkor är oftast schabloniserade och övervägandena mycket kortfattade. 
 Tillsynsbeslut som är av tillståndskaraktär (huvudtyp d) 
 De tillsynsbeslut som följer av anmälningar rörande miljöfarlig verksamhet (9 kap. 6 §) och av anmälningar om samråd som gäller verksamheter eller åtgärder som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön (12 kap. 6 §) har många likheter med tillståndsbeslut och har förts till en egen grupp, skild från de renodlade tillsynsbe- sluten. Till kategorin har också förts beslut efter anmälningar om att jordbruksmark tas ur produktion. Totalt ingår 247 beslut i huvudtypen. 
 Prövningen innebär en tillämpning av de allmänna hänsynsreg- lerna och andra materiella bestämmelser och besluten är därför av intresse i undersökningen. Samtidigt är besluten ofta ganska kort- fattade och det är svårt att enbart av besluten utläsa på vilket sätt hänsynsreglerna tillämpats. För detta fordras mer djupgående undersökningar. 
 En grupp ärenden har särskilt uppmärksammats inom kategorin. Det gäller ärendena om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 §. Typiska ärenden av detta slag gäller uppsättning av kommunika- tionsmaster, markutfyllnader och nedläggning av kabel. Särskilt i 
 59 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 Jönköpings län, men även i Västra Götalands län, finns också ett betydande antal ärenden som gäller rena vattenverksamheter, exempelvis anläggande av viltvatten och andra dammar, utvidgning av pir, nedläggning av kabel i vattendrag m.m. 
 I anknytning till utredningen om prövningsordningen och till- ståndsplikten för vattenverksamhet (kapitel 5) kan det konstateras att det i dag förekommer en osäkerhet hos verksamhetsutövarna om olika åtgärder och verksamheter skall bedömas som tillstånds- pliktiga eller inte. De frågor som då ställs till tillsynsmyndigheten – länsstyrelsen – hanteras i dag på olika sätt hos olika länsstyrelser. Vissa länsstyrelser – som Länsstyrelsen i Jönköpings län – hanterar frågorna som anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 §. I Jönköpings län gäller 60 procent av 12 kap. 6 § ärendena ren vattenverksamhet. Andra länsstyrelser – som den i Västra Götalands län – hanterar vattenfrågorna antingen som 12 kap. 6 § ärenden eller inom ramen för ansökningar om strandskyddsdis- penser. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har inte redovisat några skriftliga beslut som visar hur vattenfrågorna hanteras där. 
 På grund av behovet har det alltså vuxit fram olika slag av icke- formaliserade anmälningsförfaranden för vattenverksamheter som skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser. I kapitel 5 i betänkandet föreslår vi att ett formaliserat anmälningsförfarande för vattenverk- samheter införs. 
 Renodlade tillsynsbeslut (huvudtyp f) 
 Sammanlagt 185 beslut av renodlad tillsynskaraktär har samlats in. Av dem utgör länsstyrelsernas svar på ingivna miljörapporter och andra rapporter den största gruppen eller ca 65 procent. Dessa beslut härrör till helt övervägande del från Länsstyrelsen i Västra Götalands län. I gruppen ingår i övrigt bland annat beslut om kon- trollprogram. 
 Inom de övriga huvudgrupperna är det tydligt att alla ärendena initieras av verksamhetsutövarna. Det enda undantaget gäller de sammanlagt 9 besluten om miljösanktionsavgifter. Inom huvud- gruppen renodlade tillsynsbeslut skulle man dock kunna vänta sig att finna ett betydligt större antal beslut som tillkommit efter myndighetens egna initiativ. Antalet beslut av det slaget är dock mycket litet – sammanlagt under tio, eller en procent av undersök- ningens totalt insamlade beslut. 
 60 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 Liksom när det gäller tillsynsbesluten av tillståndskaraktär är miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpliga i detta slag av ärenden, men det är svårt att av beslutstexterna utläsa på vilket sätt reglerna haft betydelse. 
 Beslut om områdesskydd (huvudtyp g) 
 Besluten om områdesskydd gäller dels nya eller ändrade skydds- föreskrifter för olika typer av skyddade områden, dels dispenser från skyddsföreskrifter. Gruppen utgörs totalt av 129 beslut. Den avgjort största delen, ca 95 procent, är dispenserna och de utgörs i sin tur mest av strandskyddsdispenser. 
 Även om de allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga, är det svårt att enbart utifrån besluten utläsa vilken betydelse de haft i de olika fallen. Även när det gäller denna grupp fordras fortsatta undersök- ningar. 
  
 3.3.2 
  
 Hur tillämpar länsstyrelserna miljöbalkens allmänna hänsynsregler och andra nya bestämmelser? 
  
 De allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga i nästan alla de beslut som fattas av länsstyrelserna. Tillämpningen kan lättast läsas ut i de beslut som gäller tillstånd till verksamheter som kan ha en direkt miljöpåverkan. Inom den gruppen utgör de tillståndsbeslut som gäller miljöfarlig verksamhet och täkter det största antalet. Beslu- ten i övriga typer av ärenden innehåller mer kortfattade övervägan- den. Besluten kan också vara mer eller mindre schabloniserade. Det gäller exempelvis olika typer av tillstånd till avfallstransporter. Även om det gjorts noggranna överväganden om exempelvis upp- fyllandet av kunskapskravet inför ett sådant beslut, går det inte att utläsa av beslutsdokumentet. I det fortsatta utredningsarbetet ford- ras kompletterande och fördjupade undersökningar för att närmare klarlägga hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Resultaten här nedan är alltså att se som delvis preliminära slutsatser. 
 Undersökningen har inte visat några större systematiska skill- nader mellan länsstyrelserna annat än när det gäller hanteringen av frågor som gäller mindre vattenverksamheter. Detta har vi redo- visat i avsnitt 3.3.1. I Västra Götalands län förekommer också i 
 61 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 betydligt större utsträckning än i de övriga länen noggranna skrift- liga svar på ingivna miljörapporter. 
 Ett övergripande intryck från beslutsgenomgången är att det överlag finns en hög grad av medvetenhet om miljöbalkens all- männa hänsynsregler. Detta tar sig uttryck i att det i beslutstext, överväganden och ibland i bilagor till besluten hänvisas till de bestämmelser som gäller. Det förekommer också att en allmän hän- synsregel direkt omformas till villkor i tillståndsbeslut, förutom att den i samma beslut också ligger till grund för ett antal specificerade villkor. Ett exempel på det är följande villkor som förekommer i flera beslut om tillstånd till täkter i Västra Götalands län. 
 Alla som bedriver eller avser att bedriva täktverksamhet skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall bästa möjliga teknik användas. 
 Villkoret har nästan samma lydelse som den allmänna hänsyns- regeln i 2 kap. 3 §. I besluten som innehåller detta villkor finns också ett tiotal villkor om bland annat buller och damning. De vill- koren måste grunda sig på samma hänsynsregel. 
 För att hänsynsreglerna skall kunna anses vara tillämpade måste de dock ha omsatts i konkreta krav i tillstånd, villkor eller föreläg- ganden. Det räcker inte att man hänvisat till dem eller ens att man återgivit dem i fulltext. Om hänsynsreglerna inte konkretiseras utan i stort sett formulerats på samma sätt som i lagtexten, överlåts det helt och hållet på verksamhetsutövaren att tolka innebörden av bestämmelserna. Då riskerar syftet med prövningen att förfelas. 
 Det är förstås inte nödvändigt att skriva ut hänvisningen till hän- synsregeln då den tillämpas. Kort sagt är det beslutets sakliga inne- håll som visar om en hänsynsregel tillämpats eller inte. 
 Ur besluten kan alltså utläsas en osäkerhet om hur hänsynsreg- lerna praktiskt skall tillämpas i de enskilda fallen. Den osäkerheten resulterar också i att det i många fall förs resonemang i besluts- motiveringarna om vilka åtgärder m.m. som bör vidtas till följd av de allmänna hänsynsreglerna, utan att resonemangen följs upp med villkor eller förelägganden. 
 Osäkerheten beror troligen delvis på att miljöbalken ännu inte gällt under särskilt lång tid. Tillämpningen av de nya reglerna har inte funnit sina former än. För att miljöbalkens allmänna hänsyns- regler – och därigenom balkens miljömål – skall kunna få genom- 
 62 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 slagskraft är det viktigt att ge länsstyrelserna och deras miljöpröv- ningsdelegationer stöd genom exempelvis praxis, återföring av goda exempel och rådgivning av olika slag från de centrala myndighe- terna. De olika samordningsaktiviteter som länsstyrelserna redan nu bedriver genom handläggargrupper m.m. är också av stor bety- delse. Vilken form av stöd, och vilka utvecklingsmöjligheter som finns, får utredas vidare under det fortsatta arbetet. Som framgår av sammanställningen av avgöranden från Miljööverdomstolen i föl- jande avsnitt kan det dock redan nu konstateras att det kommer att ta lång tid innan det utbildats praxis i många av de sakfrågor som aktualiseras genom de allmänna hänsynsreglerna. En förutsättning för att praxis skall kunna utvecklas är naturligtvis också att högre instanser får tillfälle att pröva tillämpningen av reglerna. De cen- trala myndigheterna har i dessa avseenden viktiga uppgifter att fylla. 
 Det övervägande intrycket är att det finns en stor medvetenhet om de allmänna hänsynsreglerna, samtidigt som också osäkerheten om deras tillämpning är stor. Det finns också ett spektrum av exempel som visar olika grader av tillämpning av dem. I det här avseendet går det inte några skiljelinjer mellan olika länsstyrelser, utan olikheterna finns både inom och mellan dem. 
 Eftersom de flesta hänsynsreglerna i miljöbalken har sin grund i tidigare lagstiftning, är det möjligt att utgå från de bestämmelser som gällde tidigare inom ett visst område och tillämpa dessa på samma sätt som innan miljöbalken infördes. Det finns många exempel där man enbart tillämpat de regler som också gällde enligt den gamla lagstiftningen, utan att sätta in dem i miljöbalkens nya sammanhang och jämföra dem med miljöbalkens mål (1 kap. 1 §). 
 Ett tydligt exempel på detta är följande. Ett företag hade sedan tidigare tillstånd till viss produktion och verksamhet enligt miljö- skyddslagen. Företaget ville permanent minska sin produktion och verksamhet och sökte tillstånd enligt miljöbalken, dock utan att ge in någon miljökonsekvensbeskrivning. Miljöprövningsdelegationen konstaterade att verksamheten inte bedömdes medföra någon negativ miljöpåverkan och att det därför inte behövdes någon mil- jökonsekvensbeskrivning i detta ärende. Exemplet visar att miljö- prövningsdelegationen inte ansåg att prövningen breddats genom de nya hänsynsregler och mål som införts genom miljöbalken. 
 Andra exempel på att inflytandet från den tidigare lagstiftningen är stort, inte bara när det gäller tillåtlighets- eller hänsynsreglerna, är tillämpningen av tidsbegränsning av tillstånd samt ställande av 
 63 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 ekonomisk säkerhet. Enligt tidigare lagstiftning tidsbegränsades alltid tillstånden till täkter. För täkter fordrades också normalt ekonomisk säkerhet. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet fick där- emot bara tidsbegränsas om det fanns särskilda skäl och det fanns inte några möjligheter att ställa krav på ekonomisk säkerhet i dessa ärenden. 
 Genom miljöbalken gäller numera reglerna om tidsbegränsning av tillstånd och ställande av ekonomisk säkerhet lika för täkter och miljöfarlig verksamhet (16 kap. 2 och 3 §§). Reglerna tillämpas dock på samma sätt som enligt den gamla lagstiftningen. Tillstån- den för täkterna tidsbegränsas alltså regelmässigt och görs oftast också beroende av att det ställs ekonomisk säkerhet. Bland de undersökta besluten om miljöfarlig verksamhet finns det inte något exempel där tillståndet gjorts beroende av att det ställs ekonomisk säkerhet. Det finns bland besluten om miljöfarlig verksamhet – som inte har anknytning till täkter – få exempel på tidsbegränsning av tillståndstiden. Ett beslut gäller två vindkraftverk där miljöpröv- ningsdelegationen begränsat tillståndstiden till ca 15 år. Miljöpröv- ningsdelegationen åberopade i beslutet miljöbalkens ökade möjlig- heter till tidsbegränsning och motiven till dessa i propositionen till miljöbalken (prop. 1997/98:45). 
 Miljöbalkens bestämmelse om sökandens vandel, dvs. bestäm- melsen i 16 kap. 6 § om att tillstånd m.m. kan vägras den som tidi- gare inte fullgjort sina skyldigheter enligt balken, har också åbero- pats som grund för tidsbegränsning av tillstånd. Det har då varit fråga om beslut om tillstånd till yrkesmässig handel med djur enligt artskyddsförordningen där sökanden tidigare bedrivit verksamhet utan tillstånd. 
 Särskilda frågeställningar 
 Bland de frågeställningar som diskuterades i avsnittet 3.1 och som innan insamlandet av beslut identifierades som särskilt intressanta är det, utöver tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna, frå- gorna om prövningens omfattning, tillämpningen av miljökvalitets- normer, miljökonsekvensbeskrivningarna och frågorna om följd- verksamheter som kan ge anledning till kommentarer efter genom- gången av länsstyrelsebesluten. 
 När det gäller vilken omfattning prövningen har vid länsstyrel- serna eller miljöprövningsdelegationerna är det överlag så att pröv- 
 64 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 ningen avser hela verksamheten. När det inte är fråga om en ren nyetablering avser tillstånden både befintlig och utökad eller för- ändrad verksamhet. 
 Några exempel visar att fördelar skulle kunna nås vid en ökad samordning av prövningsreglerna för olika typer av verksamhet. Ett exempel gäller två beslut avseende samma företag och geografiska område. Det ena är ett tillståndsbeslut, fattat av länsstyrelsen, avse- ende täktverksamhet och det andra är ett tillståndsbeslut, fattat av miljöprövningsdelegationen, avseende uppläggning och mellanlag- ring av vissa massor inom samma täktområde. För båda besluten gäller ett antal villkor. Ett annat exempel gäller ett tillstånd till en anläggning för avloppsvatten. I det fallet skulle ett visst reningsverk tas ur drift och vattnet från det verket skulle i stället ledas via en avloppstub på havsbotten till ett annat, utbyggt reningsverk. Frågan om avloppsreningen prövas alltså av miljöprövningsdelega- tionen, medan avloppstuben är tillståndspliktig som vattenverk- samhet hos miljödomstol. 
 Miljökvalitetsnormer omnämns bara i två av de insamlade beslu- ten. I det ena fallet, som gäller tillstånd till miljöfarlig verksamhet, konstateras att det inte föreligger någon risk för överskridande av någon miljökvalitetsnorm. Det andra fallet gäller också tillstånd till en utökad miljöfarlig verksamhet. Där påpekar länsstyrelsen i sitt yttrande till miljöprövningsdelegationen att transportarbetet ökar och att det inte kan uteslutas att miljökvalitetsnormen för kväve- oxider överskrids på de mest trafikerade gatorna i närliggande stad. Synpunkten resulterar inte i något krav i tillståndsbeslutet. Att antalet beslut där miljökvalitetsnormer omnämns är så litet, beror säkerligen på att det i praktiken är ytterst få tillståndsbeslut som rör verksamheter som skulle kunna bidra till att en norm överskrids. 
 Genomgången av besluten ger inte underlag för någon inblick i eller bedömning av de miljökonsekvensbeskrivningar som legat till grund för besluten. Frågan om framtagandet av miljökonsekvens- beskrivningar, både när det gäller proceduren och innehållet, kom- mer under det fortsatta utredningsarbetet att bli föremål för en sär- skild delutredning. I det arbetet är det också av intresse att följa upp hur de allmänna hänsynsreglerna tillgodoses. Det är säkerligen så att frågor som gäller de allmänna hänsynsreglerna har en mer omfattande behandling i miljökonsekvensbeskrivningarna än i de slutliga besluten. Den undersökning som genomförts hittills och som enbart inriktats på besluten underskattar förmodligen i vilken 
 65 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 utsträckning hänsynsreglerna faktiskt tillämpas. Det fortsatta för- djupade arbetet med en uppföljning av tillämpningen av de all- männa hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar bör sam- ordnas med den utredning som skall göras beträffande miljökonse- kvensbeskrivningar. 
 Av besluten framgår också att remissinstanser, organisationer och enskilda kan vara mer aktiva i processens tidiga skede – vid tidigt och utökat samråd – än senare inför beslutsfattandet. Upp- följningen av vilka som deltar vid prövningen bör ske i samband med den utredning som gäller miljökonsekvensbeskrivningar. 
 De allmänna hänsynsreglerna 
 Liksom när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna kan det konstateras att syftet bakom de allmänna hänsynsreglerna och miljöbalkens mål ibland kan stödja den aktuella verksamheten eller åtgärden som sådan. Ett exempel på hur syftet med kunskaps- kravet (2 kap. 2 §) kan ha betydelse är när länsstyrelsen meddelar dispens från förbud att beträda ett fågelskyddsområde i ett fall då avsikten är att utföra en inventering som förbättrar kunskaperna om fågelfaunan. Ett annat exempel gäller produktvalsprincipen (2 kap. 6 §). I en anmälan om ändrad underredsbehandling av bilka- rosser godtogs en övergång från material som innehåller polyuretan till material baserat på polyvinylklorid. Länsstyrelsen konstaterade att övergången var förenlig med produktvalsprincipen, men att produktvalsprincipen också borde tillämpas i det fortsatta arbetet i syfte att finna ytterligare bättre material. 
 I det följande lämnas ett antal exempel på hur de olika hänsyns- reglerna tillämpats i olika beslut. Liksom när det gäller övriga enskilda exempel är det viktigt att påpeka att besluten fattats av första instans. Vi vet inte hur de skulle bedömas vid en eventuell överprövning. Syftet är inte heller att visa vad som är rätt eller fel vid tillämpningen, utan att ge en bild av hur reglerna tillämpas. 
  
 Kunskapskravet i 2 kap. 2 §  
 har understrukits i ett beslut från miljöprövningsdelegationen i Västernorrlands län som gäller till- stånd enligt 9 kap. till mellanlagring av farligt avfall. I övervägan- Collier betonar miljöprövningsdelegationen företagets åtaganden om personalutbildning samt vikten av att företaget genom en utsedd miljöansvarig person och med tillgång till säkerhetsrådgivare även fortsättningsvis upprätthåller nödvändiga kunskaper. Övervägan- 
 66 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 dena följs inte upp av villkor i det beslutet. Däremot föreskrivs som villkor i företagets motsvarande tillstånd enligt förordningen om farligt avfall att personalen skall ha för verksamheten erforderliga kunskaper om farligt avfall i fråga om miljörisker vid hantering och åtgärder vid olyckshändelse. Det förekommer också i andra beslut att kunskapskravet behandlas särskilt i övervägandena. 
  
 När det gäller  
 kravet på skyddsåtgärder, begränsningar och försik- tighetsmått i 2 kap. 3 §  
 är det på samma sätt som påpekats när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna svårt att dra några slutsatser om kravnivån skärpts i de delar där man även enligt tidigare lagstiftning föreskrev villkor och förelägganden. Däremot är det möjligt att se om det ställs krav i nya avseenden, exempelvis beträffande säkerhet eller naturvårdshänsyn. 
  
 I flera beslut om bergtäkter finns villkor om stängsel eller om utformning av täkten så att underhållskrävande stängsel inte skall behövas för framtiden. Villkoren avser åtgärder i syfte att före- bygga fallolyckor och innebär en reglering av säkerhetsfrågor. I ett tillstånd till verksamheten vid en avfallsanläggning föreskrivs också villkor om att det skall ske samråd med Räddningstjänsten om hur lagring av avfall skall ske med hänsyn till brandskydd och olycks- händelser. 
 Frågor som gäller naturvårdshänsyn har även tidigare reglerats i tillstånd enligt naturvårdslagen till täkter. Det har däremot inte varit vanligt med villkor i detta avseende när det gäller miljöfarlig verksamhet. Det finns nu några exempel där sådana villkor har föreskrivits. Bland annat har i ett tillståndsbeslut som gäller djur- hållning föreskrivits att djurbeläggningen på betet inte får vara högre än att ett växttäcke bibehålls på minst 80 procent av arealen. 
 Frågan om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas beträf- fande transporter har bevakats särskilt. Som också påpekats när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna kan transpor- terna vara av intresse både som följdföretag och utgående från hän- synsreglerna om skyddsåtgärder eller begränsningar eller om energihushållning. De kan också ha betydelse när det gäller miljö- kvalitetsnormer. 
 Vid större täkter har transportfrågorna ofta stor betydelse från miljösynpunkt. De behandlas något olika i de olika länen. I Västernorrlands län lämnar länsstyrelsen ofta tillstånd även till för verksamheten nödvändiga transporter till och från täktområdet från allmän väg i samband med tillstånd till täkt. I Jönköpings län tar länsstyrelsen upp transportfrågan i samband med överväganden 
 67 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 om tillåtlighet. I Västra Götalands län tas det inte upp några frågor om transporter i överväganden eller beslut. 
 Även i samband med annan miljöfarlig verksamhet kan trans- portfrågorna vara av stor betydelse. Det finns flera exempel där transportfrågorna varit föremål för utredningar och där de behandlas i övervägandena om företags tillåtlighet. Det finns också ett exempel från miljöprövningsdelegationen i Västra Götalands län där det i ett tillståndsbeslut som gäller en avfallsanläggning före- skrivs som villkor att transporter av avfall och återvinningsmaterial skall ske på järnväg i så stor utsträckning som möjligt. 
 Lokaliseringsbestämmelserna i 2 kap. 4 §  
 innebär att bestämmel- serna i 3 och 4 kap. skall tillämpas i ärenden om strandskyddsdis- penser. I besluten från Västra Götalands län framgår tydligt att så skett. Samma länsstyrelse har också i två beslut meddelat förbud mot plantering av energiskog efter anmälningar om samråd (12 kap. 6 §) med hänsyn till att lokaliseringen inte varit godtagbar. 
  
 Av besluten går att utläsa att  
 hushållningsbestämmelsen i 2 kap. 5 §  
 har tillämpats i flera ärenden. I ett beslut om tillstånd till en vär- mecentral med biobränslepannor föreskrivs som villkor att filter- stoft och bottenaska skall användas som kompensations- och vitali- seringsgödning i skogsmark eller på annat sätt nyttiggöras. I ett annat tillståndsbeslut som gäller mellanlagring av kvicksilverhaltiga ljuskällor och skrotning av elektronik föreskrivs att de material- fraktioner som hanteras i största möjliga utsträckning skall tas om hand så att återvinning blir möjlig. Slutligen har miljöprövningsde- legationen i ett tillståndsbeslut om framställning av alkoholhaltiga drycker skjutit upp avgörandet av frågan om anläggningens ener- giförsörjning. Verksamhetsutövaren har ålagts att under en prövo- tid utreda möjligheterna att minska användningen av fossilt bränsle som energikälla. 
  
 Produktvalsprincipen i 2 kap. 6 §  
 är också tydligt tillämpad i flera ärenden. I ett tillståndsbeslut som gäller en livsmedelsindustri anges som villkor att företaget i möjligaste mån skall tillämpa ren- göringsmetoder som innebär en begränsad användning av klorhal- tiga medel. Företaget skall även aktivt arbeta för att byta ut rengö- rings- och desinfektionsmedel mot  
 icke-klorhaltiga, 
  biologiskt lättnedbrytbara medel. Ett företag som tillverkar kemikalier för rökgasrening fick som villkor för sitt tillstånd en föreskrift om att lämna information om nya kemikalier till tillsynsmyndigheten innan de börjar användas i produktionen. Föreskriften är av särskilt intresse eftersom de kemikalier det är fråga om endast förekommer 
 68 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 i verksamhetens produkter, inte i direkta utsläpp från produktio- nen. Exempel på att kraven riktas även mot sålda produkter går att finna i två beslut som gäller tillstånd till yrkesmässig överlåtelse av vissa typer av kemiska produkter enligt förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer. Där erinrar länsstyrelsen om produktvalsprincipen. 
  
 3.4 
  
 Genomgång av avgöranden från Miljööverdomstolen och Högsta domstolen 
  
 Slutsats 
 Miljööverdomstolen eller Högsta domstolen har ännu inte avgjort några mål som är av betydelse för tillämpningen av mil- jöbalkens hänsynsregler. Det kommer att ta lång tid innan det utbildas någon praxis i de många frågor som gäller tillämpningen av hänsynsreglerna genom avgöranden från dessa instanser. 
 Under hela perioden 2000 – 2001 har samtliga avgöranden från Miljööverdomstolen och Högsta domstolen inom miljöbalkens område (dvs. enligt miljöbalken och den lagstiftning som upphävts genom den) samlats in. Avgörandena från Miljööverdomstolen utgörs både av domar, slutliga beslut och sådana protokollsbeslut som är av betydelse för tillämpningen av miljöbalken eller tidigare lagstiftning. 
 Miljöbalkens förfaranderegler har tillämpats sedan balken trädde i kraft vid årsskiftet 1998/99. Däremot bedöms de mål och ärenden som startade innan den tidpunkten fortfarande enligt de tidigare lagarnas materiella regler. Insamlingen har alltså omfattat både sådana avgöranden där gammal lagstiftning tillämpats i de materi- ella delarna och sådana där miljöbalkens bestämmelser gäller fullt ut. 
 I vårt förra delbetänkande i december år 2000 konstaterade vi att det fanns en betydande eftersläpning hos överinstanserna när det gällde tillämpningen av de materiella reglerna. Den berodde på att antalet ansökningar som gavs in strax före årsskiftet 1998/99 var förhållandevis stort, medan det efter årsskiftet skedde en nedgång. När mål och ärenden överklagades förlängdes eftersläpningen ytterligare. De avgöranden som nu samlats in visar hur fördel- 
 69 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 SOU 2002:50 
  
 ningen mellan avgöranden enligt gammal respektive ny lagstiftning förändrats halvårsvis sedan år 2000. Det framgår av följande tabell. 
  
 år 2000 
  
 år 2000 
  
 år 2001 
  
 år 2001 
  
 Garrett – jun 
  
 jul – dec 
  
 Garrett – jun 
  
 jul – dec 
  
 totalt antal insamlade 
  
 55 
  
 68 
  
 55 
  
 35 
  
 avgöranden 
  
 andel gammal lag 
  
 89 % 
  
 82 % 
  
 67 % 
  
 57 % 
  
 andel ny lag 
  
 11 % 
  
 18 % 
  
 33 % 
  
 43 % 
  
 Vid utgången av år 2001 tillämpades alltså fortfarande den gamla lagstiftningen i materiella frågor i merparten av avgörandena. 
 Fördelningen av det totala antalet insamlade avgöranden från Miljööverdomstolen under 2000 – 2001 på olika typer av verksam- heter och åtgärder m.m. kan åskådliggöras genom följande tabell. 
  
 miljöfarlig verksamhet +hälsoskydd 
  
 76 
  
 varav ML 
  
 68 
  
 varav HSL 
  
 2 
  
 varav 9 kap. MB 
  
 6 
  
 vattenverksamhet 
  
 93 
  
 varav VL/ÄVL 
  
 75 
  
 varav 
  
 11 
  
 kap. 
  
 18 
  
 MB/LVV 
  
 täkter och områdesskydd NVL + 7 kap. + 12 kap. 
  
 20 
  
 kemikaliefrågor LKP + 14 kap. 
  
 1 
  
 avfall renhL + 15 kap. 
  
 2 
  
 utdömande av vite 26 kap. 
  
 5 
  
 miljösanktionsavgift 30 kap. 
  
 8 
  
 miljöskada MSkL + 32 kap. 
  
 6 
  
 formell 
  
 2 
  
 summa 
  
 213 
  
 HSL = hälsoskyddslagen 
 LKP = lagen om kemiska produkter 
 LVV = lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 
 MB = miljöbalken 
 70 
  
 SOU 2002:50 
  
 Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler 
  
 ML = miljöskyddslagen MSkL = miljöskadelagen NVL = naturvårdslagen RenhL = renhållningslagen VL = vattenlagen 
 ÄVL = äldre vattenlagen 
 I de avgöranden där ny lagstiftning tillämpats har det i stor utsträckning varit formella frågor som prövats. Det är inte något av avgörandena som ger någon ledning av betydelse när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. 
 Under perioden 2000 – 2001 har Högsta domstolen i två domar behandlat frågor inom miljöbalkens område. I båda fallen har den materiella prövningen skett enligt vattenlagens bestämmelser. Högsta domstolen hade alltså vid utgången av år 2001 ännu inte avgjort något mål enligt miljöbalken. 
 Sammantaget visar uppgifterna om avgöranden från överin- stanserna att det kommer att ta mycket lång tid innan praxis utbil- das i de många frågor som kan aktualiseras beträffande tillämp- ningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. 
 71 
  
 4 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 Förslag 
 Vi föreslår att miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. integreras med hän- synsreglerna genom förtydliganden i 2 kap. Ändringarna bör be- stå i dels att man inför underrubriker i 2 kap., dels att man er- sätter den nuvarande lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § med ett nytt block av bestämmelser som handlar om val av plats. 
 Underrubrikerna skall visa att kapitlet omfattar tre huvud- block av bestämmelser, nämligen hänsynsregler, regler om val av plats och slutavvägningsregler. Dessutom ingår i kapitlet en in- ledande bestämmelse om tillämpning och bevisbörda. 
 Reglerna om val av plats skall genom tre nya paragrafer lyfta fram de moment som kan ingå vid valet av lokalisering för en verksamhet eller åtgärd. Det gäller att välja den bästa platsen som inte är orimlig, att i vissa fall tillämpa 3 och 4 kap. miljö- balken och att inte meddela vissa beslut i strid mot planbestäm- melser. 
 Vi föreslår att tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken ut- vidgas till att också avse verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. De bör också vara tillämpliga vid det anmälningsförfarande vi föreslår för vattenverksamheter i betänkandets kapitel 5. 
 Ändringsförslagen kan komma att påverkas av andra delut- redningar och bör bearbetas vidare. 
 I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103, del 1, s. 266) föreslogs att kapitel 2 och 3 från 
 73 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 naturresurslagen i stort sett oförändrade skulle tas in i miljöbalken. Utredningen underströk samtidigt att de oklarheter som fanns beträffande tillämpningen och betydelsen av naturresurslagens avvägningsregler skulle kunna behöva övervägas ytterligare fram- över. I samband med det borde även bestämmelsernas förhållande till övriga regler i balken ytterligare ses över, liksom deras förhål- lande gentemot plan- och bygglagen och samhällsplaneringen i stort. 
 I remissvaren över huvudbetänkandet betonade ett stort antal av remissinstanserna behovet av en översyn av hur dessa kapitel – som nu utgör 3 och 4 kap. i miljöbalken – förhåller sig till övriga delar av balken och i synnerhet till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Även förhållandet till plan- och bygglagen borde enligt remissvaren klargöras bättre. 
 I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) följde regeringen i stort utredningens förslag att utan någon ändring i sak lyfta in bestämmelserna från naturresurslagen i miljöbalken. 
 Enligt direktiven till Miljöbalkskommittén skall vi ägna särskilt intresse åt bland annat frågan om hur 3 och 4 kap. miljöbalken skall integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvänd- ning i balken. Det anges att bestämmelserna för hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. miljöbalken materiellt och lagtek- niskt bör bringas närmare hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken. 
 Detta kapitel inleds med en genomgång av de nu gällande bestämmelser i miljöbalken som är av särskilt intresse för uppdra- get. Därefter analyseras i tur och ordning förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och annan lagstiftning, miljöbalkens mål och tillämpning samt de allmänna hänsynsreglerna å andra sidan. Frågan om prövningens systematik och hushållningsbestäm- melsernas roll vid prövning enligt miljöbalken diskuteras i ett särskilt avsnitt. Med dessa genomgångar som grund, lämnar vi slut- ligen ett förslag till ändringar som bland annat är avsett att för- tydliga hur hushållningsbestämmelserna skall tillämpas. Förslaget innebär framför allt ändringar i 2 kap. dvs. de allmänna hänsyns- reglerna. 
 74 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 4.1 
  
 Nuvarande bestämmelser i miljöbalken 
  
 4.1.1 
  
 Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vatten- områden i 3 och 4 kap. är hämtade från 2 och 3 kap. i den tidigare naturresurslagen. I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 240) sammanfattade regeringen syftet med naturresurs- lagens bestämmelser enligt följande. 
 Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen, NRL, är att uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller mark- och vattenanvändning. 
 Avsikten är att 3 och 4 kap. miljöbalken skall ge grund för ett till- varatagande av det allmännas intressen av hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna riktar sig till de myndigheter, inklusive domstolar, som arbetar med fysisk planering enligt plan- och bygglagen och med tillstånds- och tillåtlighetsprövning av enskilda verksamheter enligt miljöbalken och en rad andra lagar. De utgör en grund för att lösa konflikter mellan olika intressen, särskilt bevarandeintressen och exploateringsintressen, när det rik- tas krav på att få utnyttja mark- eller vattenområden som av olika skäl är värdefulla från hushållningssynpunkt. 
 Bestämmelserna blir inte bindande för enskilda förrän de om- satts i rättsligt bindande beslut som detaljplaner, områdesbestäm- melser, tillståndsbeslut för olika slag av verksamheter eller beslut om områdesskydd. De är alltså inte avsedda att vara direkt tillämp- liga för exempelvis markägare eller verksamhetsutövare. Inte desto mindre kan dessa uppfatta bestämmelserna som potentiella inskränkningar i möjligheterna att utnyttja mark- och vatten- områden. 
 I 3 kap. anges grundläggande bestämmelser som behövs för att främja en lämplig användning av mark- och vattenområden. Av bestämmelserna framgår att områden som är av betydelse för are- ella näringar och vissa utpekade typer av verksamheter eller har sär- skilda värden så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra för den aktuella verksamhetstypen eller skada värdena. Områden som är av riksintresse för de olika verksam- 
 75 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 heterna eller värdena ges ett ändå starkare skydd. I kapitlet finns också föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressen i fråga om ianspråktagande av mark- och vattenområden. 
 I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av riksdagen har bedömts vara av riksintresse. I dessa områden får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd bara om det inte möter hinder enligt bestämmelserna och om natur- och kulturvärdena inte påtagligt skadas. 
  
 4.1.2 
  
 Andra bestämmelser om platsval och markanvändning i miljöbalken 
  
 Miljöbalken innehåller flera typer av geografiskt relaterade bestäm- melser som från olika utgångspunkter reglerar användningen av mark- och vattenområden. I de ovan redovisade hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. är perspektivet att ett visst område skall användas för det ändamål det är bäst lämpat. I miljöbalken finns också bestämmelser som i stället utgår från en viss åtgärd eller verksamhet och anger att denna skall lokaliseras till den plats där den gör minst intrång eller skada. Vidare finns bestämmelser som syftar till en användning av mark och vatten som inte står i strid med kommunal planering samt bestämmelser som skall kunna säkerställa en godtagbar miljökvalitet inom ett område. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att genom rättsligt bindande beslut skydda vissa områden eller lämna tillstånd till olika slag av verksamheter på bestämda platser. 
 Nedan görs en genomgång av de bestämmelser i miljöbalken som är av särskilt intresse i detta sammanhang och som alltså på något sätt har en koppling till 3 och 4 kap. 
 1 kap. 1 och 2 §§ 
 I miljöbalkens första kapitel anges mål och tillämpningsområde för miljöbalken. Den så kallade portalparagrafen, 1 kap. 1 §, innehåller följande delar som är av särskild betydelse när det gäller hushåll- ning med mark- och vattenområden. 
 76 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. 
 Miljöbalken skall tillämpas så att 
 - – - 
 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekolo- gisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas 
 - – - - 
 I 1 kap. 2 § anges att bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av 
  
 frågor enligt 7 kap., 
  
 tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och 
  
 vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 
  
 Vidare hänvisas till plan- och bygglagen samt ytterligare elva lagar i vilka det finns föreskrifter om tillämpning av 3 och 4 kap. miljö- balken. Förutom i miljöbalken skall alltså 3 och 4 kap. tillämpas i följande lagar: 
  
 luftfartslagen 
  
 lagen om kontinentalsockeln 
  
 väglagen 
  
 lagen om vissa rörledningar 
  
 lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn 
  
 lagen om vissa torvfyndigheter 
  
 plan- och bygglagen 
  
 minerallagen 
  
 lagen om Sveriges ekonomiska zon 
  
 lagen om byggande av järnväg 
  
 ellagen 
  
 naturgaslagen 
  
 77 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 2 kap. 4 § 
 I miljöbalkens andra kapitel finns de allmänna hänsynsreglerna. Bland dem är lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 4 § av särskilt intresse i detta sammanhang. Den har följande lydelse. 
 För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vatten- områden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. 
 För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för männi- skors hälsa och miljön. 
 Enligt regeln om skälighetsavvägning i 2 kap. 7 § gäller bland annat den ovan återgivna lokaliseringsbestämmelsen i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla den. 
 5 kap. 
 Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i femte kapitlet ger möj- lighet att för vissa geografiska områden meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Liksom för bestämmelserna i 3 och 4 kap. finns det en koppling till plan- och bygglagen. Fysisk planering i form av översiktsplaner och detalj- planer utgör instrument för att nå syftet med bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. 
 6 kap. 
 I det sjätte kapitlet finns bestämmelser om miljökonsekvensbe- skrivningar och annat beslutsunderlag. Bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 11 – 13 §§ är av störst intresse i detta sammanhang. 
 Av dem framgår att de myndigheter som skall tillämpa miljö- balken skall se till att kommunala planer samt sådant planerings- underlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet (11 §). Läns- styrelsen har ansvar för att ställa samman det planeringsunderlag som finns hos statliga myndigheter och som har betydelse för hus- hållningen med mark och vatten (12 §). Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen 
 78 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 eller någon annan myndighet hur den eller de avser att i sin plane- ring enligt plan- och bygglagen tillgodose ett intresse som rör hus- hållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. (13 §). 
 7 kap. 
 Miljöbalkens sjunde kapitel innehåller bestämmelser som ger sam- hället instrument för att skydda vissa typer av områden genom rättsligt bindande beslut. Områdena kan genom särskilda beslut skyddas som exempelvis nationalparker, naturreservat, biotop- skyddsområden eller vattenskyddsområden. När det gäller strand- skyddsområden fordras inget särskilt beslut, utan bestämmelserna för dessa återfinns direkt i miljöbalken. Detsamma gäller för vissa typer av biotopskydd. 
 I 7 kap. 8 § som är tillämplig vid bildande eller ändring av natur- reservat, kulturreservat och naturminnen anges att beslut i sådana frågor inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Mindre avvikelser får göras om inte syftet med planen eller bestämmelserna motverkas. 
 I det sjunde kapitlet finns också regler om en särskild tillstånds- prövning för verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön inom de naturområden som omfattas av EG:s fågeldirektiv och livsmiljödirektiv (Natura  
 2000-områden). 
  
 9, 11, 12 och 17 kap. 
 I kapitlen 9, 11, 12 och 17 finns bestämmelser om tillstånds- eller tillåtlighetsprövning av vissa typer av verksamheter. Vid tillstånds- och tillåtlighetsprövningen skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. De omsätts därmed till beslut som är bindande i det enskilda fallet. 
 I 9 och 12 kap. finns dessutom bestämmelser om anmälan respektive anmälan för samråd när det gäller vissa typer av verk- samheter. 
 79 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 16 kap. 4 § 
 Bland miljöbalkens förfaranderegler finns i 16 kap. 4 § en bestäm- melse som har följande lydelse. 
 Tillstånd eller dispens får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. 
 Det framgår också av 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. att den myndighet som i ett ärende skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. i beslutet skall ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. 
  
 4.2 
  
 Förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken och andra bestämmelser 
  
 4.2.1 
  
 Förhållandet till annan lagstiftning 
  
 Slutsatser 
 På grund av hushållningsbestämmelsernas betydelse för tillämp- ningen av annan lagstiftning, bör 3 och 4 kap. miljöbalken i huvudsak finnas kvar som ett sammanhållet block i miljöbalken. Det är miljöbalkens andra bestämmelser som bör anpassas till det sammanhållna blocket när miljöbalkens bestämmelser om markanvändning skall knytas närmare varandra. 
 Vid prövningen av platsvalet för verksamheter och åtgärder hänger kravet på överensstämmelse med 3 och 4 kap. miljö- balken logiskt sett nära samman med de krav som finns på över- ensstämmelse med detaljplaner och områdesbestämmelser. 
 Som redovisats ovan framgår av 1 kap. 2 § att bestämmelserna i 3 och 4 kap. förutom vid viss prövning enligt miljöbalken även skall tillämpas efter vad som är föreskrivet i tolv andra lagar. Det innebär att eventuella ändringar av bestämmelserna i 3 och 4 kap. får åter- verkningar även på dessa lagar. De flesta av dessa innehåller på 
 80 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 samma sätt som miljöbalken bestämmelser om prövning av verk- samheter som tar mark- och vattenområden i anspråk. Eventuella förändringar i 3 och 4 kap. skulle därmed inte behöva leda till för- ändringar av prövningsbestämmelserna i dessa lagar. 
 Plan- och bygglagen intar dock en särställning i sammanhanget vilket utvecklas närmare nedan. 
 En av de övriga lagarna, minerallagen, har också en annorlunda anknytning till miljöbalken än de andra tio. Enligt 4 kap. 2 § mine- rallagen skall 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession. Har bestämmelserna tilläm- pats i ett sådant ärende, skall de sedan inte tillämpas vid en eventu- ell senare prövning enligt miljöbalken. Någon sådan begränsning av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna finns inte i de andra lagarna. 
 I de övriga tio lagarna som anges i 1 kap. 2 § miljöbalken gäller att 3 och 4 kap. miljöbalken skall tillämpas enligt följande. 
  
 lagrum 
  
 typ av prövning 
  
 6 kap. 5 § luftfartslagen 
  
 tillståndsprövning av allmänna flygplatser 
  
 3 a § lagen om kontinentalsockeln 
  
 prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från konti- 
  
 nentalsockeln 
  
 3 a § väglagen 
  
 prövning av ärenden enligt väglagen 
  
 4 § lagen om vissa rörledningar 
  
 koncessionsprövning av rörledningar för transport av fjärr- 
  
 värme eller av råolja eller produkt av råolja eller av annan 
  
 vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle 
  
 1 a § lagen om inrättande, utvidgning och 
  
 prövning av ärenden om inrättande, utvidgning och avlysning 
  
 avlysning av allmän farled och hamn 
  
 av allmän farled och hamn 
  
 7 § lagen om vissa torvfyndigheter 
  
 koncessionsprövning avseende undersökning eller bearbetning 
  
 av fyndigheter av torv (avser endast torv för energiändamål) 
  
 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon 
  
 prövning av tillstånd att utvinna andra naturtillgångar än vad 
  
 som gäller fiske eller vad som följer av kontinentalsockellagen 
  
 i Sveriges ekonomiska zon 
  
 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg 
  
 planläggning av järnväg och prövning av ärenden om bygg- 
  
 ande av järnväg 
  
 2 kap. 8 a § ellagen 
  
 prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje 
  
 2 kap. 6 § naturgaslagen 
  
 koncessionsprövning av naturgasledningar och naturgaslager 
  
 81 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 Plan- och bygglagen 
 Förhållandet mellan miljöbalken och plan- och bygglagen är av centralt intresse för utredningen om miljöbalkens hushållnings- bestämmelser. Mellan de båda lagarna finns flera samband. Av cen- tral betydelse är att de innehåller samverkande instrument för att tillvarata statens intressen vad gäller hushållningen med mark- och vattenområden så som de anges i 3 och 4 kap. miljöbalken. 
 Liksom när det gäller beslut enligt övriga lagar som anges i 1 kap. 2 § miljöbalken finns det krav på att hushållningsbestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt plan- och bygglagen. I 2 kap. 1 § plan- och bygglagen anges att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken skall tillämpas vid bl.a. planläggning. 
 De planformer enligt plan- och bygglagen som framför allt är aktuella är översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. Plansystemet kan kort beskrivas på följande sätt. 
 Det måste finnas en översiktsplan i varje kommun och den måste omfatta kommunens hela yta. Där redovisas kommunens uppfatt- ning om för vilka ändamål mark- och vattenområden bäst lämpar sig. I översiktsplanen – som skall vara aktuell – skall redovisas bl.a. de allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid denna redovisning skall riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö- balken anges särskilt. Det skall också anges hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande och några statliga ingripanden kan inte ske om exempelvis ett riksintresse inte skulle beaktas tillräckligt. I sådana fall skall i stället länsstyrelsen i ett särskilt granskningsyttrande markera att staten har en annan uppfattning än kommunen i denna del. 
 Såväl områdesbestämmelser som detaljplaner är till skillnad från översiktsplanen rättsligt bindande. Dessa planformer får omfatta endast begränsade delar av kommunen. Detaljplanen är till för den närmare regleringen av markens användning och regleringen av bebyggelse och anläggningar. Detaljplanen medför en rätt att bygga i enlighet med planbestämmelserna. En detaljplan kan avvika från översiktsplanen men i sådant fall skall detta redovisas i planbe- skrivningen. 
 Områdesbestämmelser får endast användas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Huvudsyftet med områdes- 
 82 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 bestämmelser är således att de skall komplettera översiktsplanen. Markanvändningen kan regleras i vissa avseenden, men möjlig- heterna är begränsade i jämförelse med detaljplan. Någon byggrätt kan inte skapas genom områdesbestämmelser. 
 Enligt plan- och bygglagen får staten upphäva kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestäm- melser, men endast om vissa i lagen angivna intressen inte blivit tillgodosedda, bl.a. bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken. 
 Unikt för förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och plan- och bygglagen å den andra är att plan- och bygg- lagen genom översiktsplanen förutsatts ha en särskild uppgift i den kunskapsförsörjning som krävs för att hushållningsbestämmelserna skall kunna tillämpas. Till följd av sin viktiga uppgift för kun- skapsförsörjningen har översiktsplanen också fått särskild bety- delse som beslutsunderlag vid beslut där hushållningsbestämmel- serna skall tillämpas (jfr. 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.), dvs. inte bara beslut enligt miljö- balken utan också enligt de anknutna lagarna. 
 Översiktsplanens betydelse för kunskapsförsörjningen gäller i första hand för tillämpningen av 3 kap. miljöbalken. Dessa bestämmelser är allmänt hållna och det krävs preciseringar när det gäller både vilka geografiska områden som avses och vilka värden som utgör grunden för att områdena anses värdefulla. Den kunskap som behövs för tillämpningen av bestämmelserna är tänkt att tas fram i en process där såväl stat som kommun deltar och där den kommunala översiktsplanen utgör en del. Processen kan samman- fattas enligt följande. Ansvarig central förvaltningsmyndighet skall efter visst samråd skriftligen lämna besked till länsstyrelserna om områden myndigheten bedömer vara av riksintresse. Denna kun- skap är sedan tänkt att behandlas i kommunernas översiktsplane- ring. I översiktsplaneprocessen är det länsstyrelsens uppgift att gentemot kommunen samlat företräda statens intressen. Som anförts ovan finns det krav på översiktsplanens innehåll när det gäller redovisningen av riksintressen. Den slutligen antagna över- siktsplanen ger uttryck för kommunens uppfattning. Om enighet inte uppnås mellan länsstyrelse och kommun skall det inte bara framgå av det ovan nämnda granskningsyttrandet utan också anmärkas i planen. 
 Några rättsligt bindande beslut beträffande riksintressen fattas inte under den förutsatta processen. Det är hela tiden fråga om 
 83 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 anspråk på riksintressen. Översiktsplanen är dock det material där det är tänkt att det skall finnas en samlad och sammanvägd kunskap om de riksintressen som berör kommunen. Översiktsplanens tyngd som beslutsunderlag är dock beroende av flera faktorer, bl.a. dess aktualitet, hur omsorgsfullt olika frågor behandlats samt graden av samstämmighet mellan dem som deltagit i processen. Vid sidan om översiktsplanen kan alltid annat beslutsunderlag bli aktuellt. 
 Genom de rättsligt bindande kommunala planerna, detaljplaner och områdesbestämmelser, kan frågor som gäller tillämpningen av hushållningsbestämmelserna läggas fast med bindande verkan. I flera lagar som hanterar frågor om markanvändningen finns nämli- gen bestämmelser om att beslut inte får strida mot detaljplaner eller områdesbestämmelser. Detta gäller inte minst miljöbalken där sådana bestämmelser finns beträffande tillstånd och dispenser (16 kap. 4 §) och när det gäller bildande eller ändring av natur- och kulturreservat samt naturminnen (7 kap. 8 §). 
 Frågan är då om det vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder skulle vara tillräckligt att kontrollera att de överensstäm- mer med detaljplan eller områdesbestämmelser för att säkerställa att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken är upp- fyllda. 
 Förutsättningarna för prövningen av överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna är dock olika vid fastställande av pla- ner enligt plan- och bygglagen och vid prövning av enskilda verk- samheter och åtgärder enligt miljöbalken. 
 Inför fastställandet av en detaljplan enligt plan- och bygglagen sker en vid prövning av om marken från många olika utgångs- punkter är lämplig för exempelvis industriell verksamhet. Det är en lång rad förhållanden som beaktas, där överensstämmelsen med 3 och 4 kap. miljöbalken utgör ett av förhållandena. 
 Vid tillståndsprövning av en verksamhet enligt miljöbalken om- fattar platsvalet flera delsteg. Det måste prövas om den bästa plat- sen är vald, eller om verksamheten skulle ge mindre störningar på någon annan plats som inte innebär orimliga merkostnader. Det måste också kontrolleras att verksamheten på den utpekade platsen överensstämmer med vad som anges i 3 och 4 kap. Slutligen skall prövas att verksamheten inte strider mot detaljplan eller områdes- bestämmelser och i vilken utsträckning den överensstämmer med gällande översiktsplan, dvs. mot den fysiska planeringen. I de fall verksamheten är tänkt att lokaliseras till ett område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser brukar prövningen in- 
 84 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 skränka sig till en kontroll av att verksamheterna stämmer överens med dessa; man förutsätter att översiktsplanens intentioner är till- varatagna. När verksamheten är planerad till ett område som saknar detaljplan eller områdesbestämmelser, sker en kontroll mot över- siktsplanen. Som redan påpekats är dock översiktsplanen inte bind- ande. 
 De två sistnämnda stegen vid prövningen enligt miljöbalken – prövningen av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. respektive med den fysiska planeringen – skulle vid ett första påseende kunna se ut att innebära att överensstämmelsen med hushållningsbestämmel- serna i 3 och 4 kap. i själva verket kontrolleras två gånger. Om hus- hållningsintressena redan tagits tillvara genom den fysiska plane- ringen – detaljplan eller områdesbestämmelser om sådana finns; annars översiktsplan – borde det räcka med en kontroll av att verk- samheten stämmer med den. I förlängningen skulle en slutsats av detta kunna vara att kravet på en prövning av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken skulle kunna utgå. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skulle i så fall kanske snarare höra hemma i plan- och bygglagen än i miljöbalken. En sådan slutsats skulle då förutsätta att hushåll- ningsintressena enligt 3 och 4 kap. i samtliga områden i landet är fullständigt tillvaratagna genom aktuella kommunala planer. 
 I praktiken räcker det emellertid oftast inte med att kontrollera överensstämmelsen med gällande kommunala planer vid tillstånds- prövning, utan överensstämmelsen med 3 och 4 kap. måste kon- trolleras särskilt. 
 Som tidigare konstaterats är utgångspunkterna olika vid faststäl- lande av planer jämfört med vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken. Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken finns det tillgängligt ett detaljerat beslutsunderlag med specificerade uppgifter om den aktuella verksamhetens miljöpåverkan i olika avseenden. Utformningen av detaljplaner och områdesbestämmel- ser, och i ändå högre grad av översiktsplaner, utgår från ett betyd- ligt bredare perspektiv. 
 Även om en viss verksamhet alltså stämmer med detaljplan eller områdesbestämmelser, är det inte säkert att den överensstämmer med 3 och 4 kap. i miljöbalken. Exempelvis kanske inte en viss detaljplan som omfattar ett industriområde på Gotland lägger hin- der i vägen för uppförandet av en beskriven industri av stor om- fattning och med många slag av miljöpåverkan, medan däremot en 
 85 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 sådan etablering kanske kan ifrågasättas utgående från hushåll- ningsbestämmelserna i 4 kap. 
 Ofta saknas detaljplan eller områdesbestämmelser för den sökta platsen. Det är exempelvis inte ovanligt när det gäller vindkraft- verk, täkter eller vattenverksamheter. Att då enbart kontrollera överensstämmelsen med 3 och 4 kap. genom att kontrollera pro- jektet mot översiktsplanen är omöjligt redan av formella skäl. Översiktsplanen är inte bindande – den kan exempelvis inte över- klagas – och kan inte tillmätas en sådan betydelse att den jämställs med bindande planer. Det är inte heller säkert att staten delar kommunens uppfattning om vad som är god hushållning. Enligt gällande bestämmelser är översiktsplanen inte heller bindande för tillståndsmyndigheten som skall pröva projektet enligt miljöbalken. I sak är också översiktsplanerna ofta alltför allmänna för att det enbart med stöd av dem skall kunna gå att dra några slutsatser om de sökta, noggrant beskrivna, verksamheterna överensstämmer med 3 och 4 kap. 
 I själva verket måste alltså prövningen av olika typer av verksam- heter enligt miljöbalken omfatta både en kontroll av överensstäm- melsen med de kommunala planerna och en kontroll av överens- stämmelsen med 3 och 4 kap. innan prövningsmyndigheten tar ställning till om bästa plats för verksamheten har valts. 
 Eftersom bestämmelserna i 3 och 4 kap. har en direkt tillämp- ning vid tillståndsprövning enligt miljöbalken – inte enbart en indi- rekt via den fysiska planeringen – och också logiskt hänger samman med flera av balkens övriga bestämmelser, främst bestämmelserna om områdesskydd av olika slag, är slutsatsen att de stämmer väl in i miljöbalkens regelverk. Det skulle inte ge någon ökad klarhet att placera dem i plan- och bygglagen. 
 I de fall det sker en bygglovsprövning av en verksamhet utanför ett detaljplanelagt område och den verksamheten också prövas enligt miljöbalken är det oundvikligt med en dubbelprövning. Överensstämmelsen med 3 och 4 kap. kontrolleras då både vid bygglovsprövningen enligt plan- och bygglagen och vid tillstånds- prövningen enligt miljöbalken. Prövningen sker också vid olika myndigheter och det har inträffat att dessa haft olika uppfattning i frågan om det föreligger överensstämmelse med 3 och 4 kap. eller inte. 
 Olägenheterna med dubbelprövning bör naturligtvis undvikas så långt som möjligt. Det innebär att det är viktigt att bestämmelserna är desamma vid prövningarna enligt de olika lagarna. Antalet lagar 
 86 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 som hänvisar till 3 och 4 kap. är stort och särskilt med hänsyn till kapitlens stora betydelse för tillämpningen av plan- och bygglagen, är det för tydlighetens skull men också av praktiska skäl lämpligast att bibehålla reglerna i 3 och 4 kap. som ett sammanhållet block. En integrering av dessa kapitel med övriga delar av miljöbalken bör därför vara inriktad på att anpassa bestämmelserna i de övriga delarna så att helheten blir så tydlig och samordnad som möjligt. Den slutsatsen stämmer också med det uppdrag vi fått genom våra direktiv. 
 Med hänsyn till att det vid lokaliseringsprövningen enligt miljö- balken finns ett nära samband mellan prövningen av överensstäm- melsen med 3 och 4 kap. å ena sidan och överensstämmelsen med fysisk planering å andra sidan skulle det vara en fördel om lagreg- lerna i dessa delar fördes närmare varandra. Det skulle motsvara hur reglerna tidigare skrevs i miljöskyddslagen (4 a §) och vattenlagen (3 kap. 1 §). 
  
 4.2.2 
  
 Förhållandet till miljöbalkens mål och tillämpning (1 kap.) 
  
 Slutsatser 
 Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. står inte i konflikt med miljöbalkens mål. 
 Miljöbalkens portalparagraf, 1 kap. 1 §, ger vägledning vid tolkningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. både vid prövning enligt miljöbalken och vid prövning enligt andra lagar som är knutna till dessa bestämmelser. 
 Bestämmelserna i miljöbalken bör ändras så att 3 och 4 kap. skall tillämpas vid fler typer av prövning än nu. Förutom enligt vad som anges i nuvarande 1 kap. 2 §, bör de tillämpas vid pröv- ning av verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § och som innebär ändrad mark- användning. De bör också tillämpas vid prövning av den nya kategori anmälningsärenden som föreslås i betänkandets kapitel 5; vattenverksamheter. 
 87 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 Mål 
 I remissvaren på Miljöbalksutredningens betänkande (SOU 1996:103) och senare till Miljöbalkskommittén har det framförts synpunkter på förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och miljöbalkens mål å andra sidan. 
 Vid remissbehandlingen påpekade flera instanser att bestämmel- serna från naturresurslagen motsvarade ett exploateringsintresse som inte passade in i miljöbalken eftersom denna var avsedd som en skydds- eller bevarandelagstiftning. Lagrådet hade också syn- punkten att 3 och 4 kap. innehåller regler till skydd för vissa när- ingar och att dessa inte naturligen hör hemma i en lagstiftning som primärt har till syfte att bidra till hälso- och miljöskyddet. 
 Vidare finns en osäkerhet i om bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tolkas på ett annat sätt i och med att de införts i miljöbalken jämfört med när samma bestämmelser var inskrivna i naturresurs- lagen. Vad innebär alltså miljöbalkens mål och tillämpningsregel i 1 kap. 1 § för tolkningen av 3 kap. och 4 kap.? 
 Vi anser inte att bestämmelserna i 3 och 4 kap. står i konflikt med tillämpningsregeln i 1 kap. 1 §, där särskilt andra stycket 4 är av intresse i detta sammanhang. Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling. Det är inte fråga om någon renodlad skydds- eller bevarandelagstiftning. Miljöbalken innehåller förutom skydds- regler också regler som skall säkerställa att exploatering sker på ett sätt som främjar en hållbar utveckling. Den visar exempelvis hur en avvägning skall ske mellan miljöintressena och intressena att bedriva miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller täkt. 
 Det bör också klarläggas att bestämmelserna i 3 kap. inte avser att skydda enskilda intressen; de utgör i stället ett planerings- instrument som är avsett att tillvarata statens allmänna intressen beträffande vissa geografiskt anknutna naturresurser. Konsekven- sen kan givetvis ändå vara att enskilda näringslivsintressen gynnas. 
 Bestämmelserna i både 3 och 4 kap. får bredast genomslag i sam- band med fysisk planering, men de är också väsentliga vid bedöm- ningen av enskilda verksamheter och åtgärder som innebär en för- ändring av pågående användning av mark- och vattenområden. Det gäller både verksamheter som prövas enligt miljöbalken och sådana som prövas enligt de andra lagar som anges i 1 kap. 2 §. Bestämmel- serna hänger också samman med reglerna om skydd av områden i 7 kap. miljöbalken som gör det möjligt att genom rättsligt bind- 
 88 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 ande beslut skydda områden som är av riksintresse för natur- och kulturmiljön samt för friluftslivet. 
 Osäkerheten om betydelsen av miljöbalkens portalparagraf för tolkningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. har bland annat sin grund i uttalanden i propositionen till miljöbalken som möjligen kan uppfattas som motsägelsefulla. Å ena sidan anges att balken inte skall innebära någon ny syn vid tillämpningen jämfört med tidigare. Bestämmelserna i 2 och 3 kap. naturresurslagen som innehåller regler om användning av mark- och vattenområden skall arbetas in i miljöbalken. Någon ändring i sak av bestämmelserna skall inte göras. (prop. 1997/98:45, del 1, s. 239). Å andra sidan anges att 1 kap. 1 § miljöbalken är styrande för samtliga bestäm- melser i miljöbalken och att de medför en ny och vidare tillämp- ning av de bestämmelser som har sin förebild i gällande lagstiftning (del 1, s. 166). 
 Vi uppfattar det förstnämnda uttalandet enbart som ett konsta- terande av att bestämmelserna i 3 och 4 kap. – sett isolerade – inte har ändrats i sak jämfört med vad som angavs i naturresurslagen. Vid tillämpningen av dessa bestämmelser skall man – precis som vid tillämpningen av alla andra bestämmelser i miljöbalken – ta hjälp av de övergripande målen för balken så som de har uttryckts i 1 kap. 1 § första stycket, med de konkretiseringar som följer av 1 kap. 1 § andra stycket. Det är då särskilt det första stycket i para- grafen som innebär en förändring jämfört med tidigare. I det andra styckets fjärde punkt återfinns den bestämmelse som inledde den tidigare naturresurslagen (1 kap. 1 §), med den ändringen att den nuvarande bestämmelsen innebär att en långsiktigt god hushållning skall tryggas; i tidigare bestämmelse skulle en långsiktigt god hus- hållning främjas. 
 Vid exempelvis en avvägning mellan två oförenliga riksintressen enligt 3 kap. 10 §, bör alltså 1 kap. 1 § ge vägledning när det gäller vilket riksintresse som skall ges företräde. Det gäller också oavsett om prövningen avser en verksamhet eller åtgärd som prövas enligt miljöbalkens regler eller om det är fråga om en prövning enligt någon av de andra lagar som är knutna till hushållningsbestämmel- serna genom 1 kap. 2 §. 
 89 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 Tillämpning 
 Tillämpningen av 3 och 4 kap. vid prövning enligt miljöbalken finns reglerad både i första kapitlet om miljöbalkens mål och tillämp- ningsområde och i dess andra kapitel om allmänna hänsynsregler m.m. Bestämmelserna stämmer inte överens med varandra och inte heller med vad som angivits i förarbetena till naturresurslagen (prop. 1985/86:3). 
 Enligt 1 kap. 2 § är tillämpningen av 3 och 4 kap. vid prövning enligt miljöbalken inskränkt till prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. samt regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 
 Samtidigt anges i 2 kap. 4 § att för verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till bland annat 3 och 4 kap. Den bestämmelsen är enligt 2 kap. 1 § tillämplig vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande, dispens, villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn. Även om 2 kap. 1 § huvudsakligen är en bevisbörderegel, måste den ändå samtidigt sägas styra tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. 
 Enligt bestämmelserna i 2 kap. skulle alltså 3 och 4 kap. ha en vidare tillämpning än vad som anges i 1 kap. 2 § och bland annat kunna tillämpas i tillsynsbeslut i samband med anmälningsärenden som gäller miljöfarlig verksamhet och vid samråd om verksamheter som har betydelse för naturmiljön. 
 Av propositionen till naturresurslagen framgår att denna lag var avsedd att gälla vid förändringar i användningen av mark- och vattenområden. Den var inte avsedd att utgöra grund för ingripan- den mot pågående användning av dessa resurser (prop. 1985/86:3, s. 14). Propositionen till miljöbalken (prop. 1997/98:45) ger inte uttryck för att det skulle ske någon förändring då bestämmelserna infördes i miljöbalken. 
 Syftet är alltså att bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall vara tillämpliga vid ändrad markanvändning. Ändrad markanvändning kan vara aktuell både i samband med tillståndsprövning och vid prövning av anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder. De typer av anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som för närvarande är aktuella i miljöbalken, och som på grund av omfatt- ningen av de områden de kan påverka kan bedömas ha någon bety- delse när det gäller hushållningen med mark- och vattenområden, 
 90 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 är dels miljöfarliga verksamheter (9 kap. 6 §), dels verksamheter och åtgärder som har betydelse för naturmiljön (12 kap. 6 §). Detta slag av anmälningar respektive anmälningar för samråd resulterar normalt i beslut från tillsynsmyndigheten om endera att lämna anmälan utan erinran, att meddela råd eller att förelägga om skyddsåtgärder och begränsningar eller förbud. 
 De verksamheter eller åtgärder som anmäls enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § innebär i de flesta fall en ändrad markanvändning. Sär- skilt bland de verksamheter eller åtgärder som väsentligt kan ändra naturmiljön (12 kap. 6 §) finns det dock exempel på anmälnings- pliktiga verksamheter som inte ändrar pågående markanvändning. Det kan exempelvis vara fråga om schaktningsarbeten på mark som oförändrat kommer att användas för jordbruk, eller enstaka evene- mang som inte permanent ändrar markanvändningen; exempelvis orienteringstävlingar. 
 Verksamheter som är anmälningspliktiga enligt något av de angivna lagrummen kan ofta ha en sådan omfattning att de har betydelse med hänsyn till hushållningen med mark- och vattenom- råden. När det gäller ärenden enligt 9 kap. har det också successivt skett en övergång från tillståndsplikt till anmälningsplikt. Skjut- banor och motorsportbanor är typexempel på verksamheter som numera är anmälningspliktiga och för vilka valet av plats – och därmed hushållningsbestämmelserna – har en avgörande betydelse från störningssynpunkt. Många verksamheter börjar också som mindre, anmälningspliktiga, etableringar. När verksamheten expan- derat till tillståndspliktig omfattning är det ofta svårt att komma till rätta med en mindre lyckad lokalisering. Hushållningsbestäm- melserna bör alltså vara tillämpliga redan i etableringsskedet. 
 Vi anser att bestämmelsen i 1 kap. 2 § bör ändras så att 3 och 4 kap. inte bara skall vara tillämpliga vid tillståndsprövning utan även i samband med prövning av verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § och som inne- bär en ändrad markanvändning. Detsamma bör gälla för den nya kategori av anmälningsärenden som föreslås i betänkandets kapi- tel 5, nämligen vattenverksamheter. 
 Det har vid remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens betänkande och direkt till oss framförts önskemål om att 3 och 4 kap. miljöbalken skulle göras tillämpliga även vid pågående mark- användning. En sådan ändring skulle föra mycket långt och fordra noggranna utredningar av ersättningsfrågor och annat. Frågan ryms inte heller inom vårt uppdrag. 
 91 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 4.2.3 
  
 Förhållandet till de allmänna hänsynsreglerna (2 kap.) 
  
 Slutsatser 
 Bestämmelserna om valet av plats för en verksamhet eller åtgärd i 2 kap. 4 § är av så central betydelse och omfattas av så många delmoment av olika karaktär att de inte lämpligen bör samman- fattas i en hänsynsregel. Bestämmelserna bör i stället delas upp med hänsyn till prövningens olika delmoment. 
 Vissa av de delmoment som ingår i valet av plats bör inte ingå i en skälighetsavvägning. 
 Det bör inte finnas någon hänvisning till miljöbalkens mål i bestämmelserna om lokalisering. 
 Kapitlen om hushållning med mark- och vattenområden har sin främsta anknytning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. genom lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 4 §. Den regeln innehåller flera delar; dels skall den valda platsen vara lämplig med hänsyn till mil- jöbalkens mål så som det är uttryckt i 1 kap. 1 §, dels skall den vara lämplig med hänsyn till hushållningsreglerna i 3 och 4 kap., dels skall det slutligen vara den plats där ändamålet med verksamheten eller åtgärden kan uppnås med minsta intrång och störningar. 
 Det kan också finnas en viss anknytning mellan 3 och 4 kap. och de allmänna hänsynsreglerna genom vad som anges i 2 kap. 5 §. Den bestämmelsen syftar liksom 3 och 4 kap. till en god hushåll- ning med resurser, men medan 3 och 4 kap. är inriktade på mark- och vattenområden, är 2 kap. 5 § inriktad på råvaror och energi, dvs. naturresurser som inte behöver ha en geografisk anknytning. 
 När det gäller 2 kap. 4 § kan den inledande hänvisningen till 1 kap. 1 § ifrågasättas. Hänvisningen tillför inte bestämmelsen något eftersom det övergripande målet i 1 kap. 1 § ändå alltid gäller för samtliga bestämmelser i miljöbalken. Det finns inte heller någon motsvarande hänvisning i de andra allmänna hänsynsreg- lerna. Risken finns att detta kan leda till en tolkning som innebär att miljöbalkens mål, dvs. 1 kap. 1 §, skulle ha större betydelse vid tillämpningen av lokaliseringsbestämmelsen än vid tillämpningen av de andra allmänna hänsynsreglerna, t.ex. åtgärdskravet, hushåll- ningsregeln eller produktvalsregeln. Slutsatsen är att både lokalise- ringsbestämmelsen och de andra allmänna hänsynsreglerna skulle bli tydligare om hänvisningen togs bort. 
 92 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 Som redovisats under avsnittet 4.2.2. ger hänvisningen till 3 och 4 kap. i 2 kap. 4 § upphov till problem när det gäller tolkningen av i vilka fall 3 och 4 kap. skall tillämpas. 
 Kopplingen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ger också upphov till frågor i samband med tillämpningen av skälighetsavvägningen i 2 kap. 7 §. Bakgrunden är följande. 
 Vid prövningen av olika slag av verksamheter som miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter enligt tidigare gäl- lande lagar – miljöskyddslagen, vattenlagen och naturvårdslagen – skulle naturresurslagen tillämpas. I naturresurslagen (1 kap. 2 §) angavs att det var 2 och 3 kap. naturresurslagen som skulle tilläm- pas, dvs. motsvarande bestämmelser som i 3 och 4 kap. miljö- balken. Kravet på tillämpning gällde utan krav på eller möjlighet till någon skälighetsavvägning i miljöskyddslagen, vattenlagen och naturvårdslagen. 
 I miljöbalken anges i 2 kap. 4 § att 3 och 4 kap. skall tillämpas när det gäller valet av plats för vissa åtgärder och verksamheter. Samtidigt gäller enligt 2 kap. 7 § att kraven på hänsyn enligt bland annat 4 § gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. 
 Det kan knappast ha varit avsikten att försvaga bestämmelserna i 3 och 4 kap. jämfört med vad som gällde enligt tidigare lagstiftning. Vissa bestämmelser i främst 4 kap. – som 6 § om nationalälvarna, 7 § om nationalstadsparken och 8 § om Natura  
 2000-områden 
  – är av den karaktären att det är uppenbart att de inte bör kunna bli föremål för en avvägning enligt 2 kap. 7 §. Det finns inte heller något i förarbetena till miljöbalken som tyder på att man avsett att införa en förändring jämfört med tidigare. 
 Slutsatsen är att hänvisningen till 3 och 4 kap. i 2 kap. 4 § första stycket måste ändras. Endera kan den tas bort helt med hänvisning till att bestämmelserna i 3 och 4 kap. ändå gäller vid prövningen enligt balken, eller också kan den flyttas så att den inte träffas av skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 §. 
 Även om frågorna ovan alltså skulle kunna lösas genom att första stycket i 2 kap. 4 § får utgå, skulle det kunna ge en felaktig bild av lokaliseringsprövningens betydelse i miljöbalken. I själva verket är valet av en lämplig plats för verksamheter och åtgärder av central betydelse vid tillåtlighetsprövningen. Platsvalet omfattar också flera olika moment som stöder sig på regler som nu finns på olika ställen i balken. Flera av reglerna är sådana som inte skall skälighetsav- 
 93 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 vägas. Sammantaget innebär detta att platsvalet inte är lämpat för en reglering genom en allmän hänsynsregel. Tillåtlighetsprövningen skulle bli tydligare om valet av plats i stället reglerades genom ett sammanhållet block av bestämmelser. 
  
 4.3 
  
 Prövningens systematik 
  
 Slutsatser 
 Systematiken vid tillståndsprövning blir tydligare om bestäm- melserna i 2 kap. delas in i block med olika underrubriker. 
 Hushållningsbestämmelsernas roll vid valet av plats i samband med tillåtlighets- och tillståndsprövningen enligt miljöbalken skulle förtydligas om bestämmelserna om valet av bästa plats, tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken samt överensstäm- melse med detaljplan och områdesbestämmelser kunde föras närmare varandra. 
 De frågor som gäller valet av geografisk plats för en verksamhet eller åtgärd är av central betydelse för uppfyllandet av miljöbalkens mål. Om en verksamhet är planerad att genomföras på en olämplig plats kan lokaliseringen självständigt innebära stopp för verksam- heten. Oavsett hur omfattande skyddsåtgärder som vidtas och hur väl de övriga hänsynsreglerna uppfylls, kan alltså vissa lokalise- ringar inte godtas. 
 På liknande sätt utgör de allmänna hänsynsreglerna i övrigt (dvs. 2 kap. utom 4 §) ett annat centralt prövningsblock. De syftar till att så långt möjligt begränsa de negativa verkningarna av en verksam- het eller åtgärd. Också detta prövningsblock är självständigt på det sättet att ett otillräckligt uppfyllande av de allmänna hänsynsreg- lerna medför att en verksamhet inte är tillåtlig. Då spelar det alltså ingen roll hur bra lokalisering som än valts för verksamheten. 
 Möjligen kan ett tredje centralt prövningsblock utgöras av miljö- kvalitetsnormerna där en överskriden miljökvalitetsnorm i vissa fall självständigt kan innebära stopp för en verksamhet, oavsett hur bra lokaliseringen är inom normens område eller hur väl hänsynsreg- lerna uppfyllts. Vi utreder miljökvalitetsnormernas tillämpning och förhållande till miljöbalkens övriga regler separat, och kommer att presentera resultatet i vårt nästa delbetänkande och i slutbetänkan- 
 94 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 det. I avvaktan på resultatet av den utredningen förutsätts i de föl- jande resonemangen en situation där det inte föreligger någon överskriden miljökvalitetsnorm. 
 Vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken måste reglerna i vart och ett av de centrala prövningsblocken vara uppfyllda för att till- stånd skall kunna medges. Det finns också en viss möjlighet till samverkan mellan blocken så att en sämre lokalisering i vissa fall kan kompenseras genom längre gående skyddsåtgärder och be- gränsningar än vad som normalt skulle krävas enligt hänsyns- reglerna i övrigt. 
 När både hänsynsblocket och platsvalsblocket prövats, dvs. alla rimliga krav på hänsyn uppfyllts och platsen för verksamheten konstaterats uppfylla miljöbalkens krav, återstår en slutavvägning av att verksamheten eller åtgärden sammantaget på den sökta plat- sen inte kan innebära en väsentlig skada eller olägenhet för männi- skors hälsa eller miljön. 
 Genom att införa rubriker som anknyter till de beskrivna pröv- ningsblocken i 2 kap. skulle denna systematik i prövningen kunna tydliggöras. Uppdelningen skulle visa det normala stegvisa tillväga- gångssättet vid prövning enligt miljöbalken. Strukturen blir då anpassad till de mest komplexa prövningsfallen – tillstånds- och tillåtlighetsprövning. Förändringen skulle inte innebära någon minskad tydlighet när det gäller enklare prövningssituationer – dis- penser och tillsynsbeslut. Den skulle inte heller innebära någon försämring när det gäller den kanske viktigaste funktionen hos bestämmelserna i 2 kap., nämligen att klargöra kraven på var och en som bedriver eller avser att bedriva verksamheter på vilka miljö- balken är tillämplig. 
 Som tidigare diskuterats i avsnitten 4.2.1 och 4.2.3 omfattar valet av plats för en verksamhet eller åtgärd olika delmoment. I prakti- Roberts sker prövningen ofta enligt följande. Först väljs den bästa plat- sen ut med hänsyn till att ändamålet skall uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Kravet på att välja den bästa platsen gäller i den utsträckning det inte är orim- ligt. Därefter kontrolleras att platsvalet inte står i konflikt med bestämmelserna i 3 och 4 kap. eller med detaljplan eller områdes- bestämmelser. Vid prövningen enligt 3 och 4 kap. används bland annat kommunens översiktsplan som hjälpmedel. Om det finns flera konkurrerande intressen som gäller samma plats tillämpas avvägningsreglerna i 3 och 4 kap., men det görs inte någon avväg- ning enligt 2 kap. 7 § första stycket i denna del. 
 95 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 Av det nya prövningsblocket Val av plats bör dessa delmoment framgå. 
  
 4.4 
  
 Förslag till ändringar 
  
 Följande förslag till ändringar bygger på de slutsatser som dragits i tidigare avsnitt i detta kapitel i betänkandet. Samtliga slutsatser som redovisats tillgodoses genom förslagen. Förslagens återverk- ningar på 2 kap. miljöbalken framgår av bilaga 9 till betänkandet där kapitlet i föreslagen form redovisas i sin helhet. 
 Rubriker 
 Det bör införas fyra eller fem underrubriker i 2 kap. miljöbalken, beroende på utfallet i den pågående utredningen om miljökvalitets- normer. Den inledande bestämmelsen i 2 kap. 1 § bör läggas under rubriken Tillämpning och bevisbörda. Därefter bör under rubri- ken Hänsynsregler följa de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 2 – 8 §§ med undantag för 4 § om lokalisering som utgår. Under rubriken Val av plats bör nedan redovisade förslag till nya bestämmelser införas. Slutligen bör bestämmelserna i 9 och 10 §§ ges rubriken Slutavvägning. Skulle fortsatta utredningar visa att det finns ett behov av en ytterligare rubrik Miljökvalitetsnormer bör den sannolikt läggas före slutavvägningen. 
 Val av plats 
 Under rubriken Val av plats bör bestämmelser av följande inne- börd införas om valet av bästa plats, tillämpningen av 3 och 4 kap. respektive om planöverensstämmelse. 
 X § För all verksamhet och alla åtgärder som tar i anspråk mark- och vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olä- genhet för människors hälsa och miljön i den utsträckning det inte kan anses orimligt. 
 96 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 Bestämmelsen motsvarar innehållet i 2 kap. 4 § andra stycket samt delar av 2 kap. 7 §, Formuleringen har likheter med vad som tidi- gare föreskrevs i 4 § miljöskyddslagen. 
 Y § Vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap., regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och prövning av verksamheter och åtgärder som är anmälnings- pliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden. 
 Detta motsvarar den första delen av 1 kap. 2 § med språkliga änd- ringar. Tillämpningen av 3 och 4 kap. har också utsträckts till att även avse anmälningsärenden enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 §. Den bör också gälla den nya kategori anmälningsärenden som föreslås i betänkandets kapitel 5, dvs. vattenverksamheter. Det har förtydli- gats att hushållningsbestämmelserna endast är tillämpliga vid änd- rad markanvändning. 
 Z § Tillstånd eller dispens samt beslut i frågor om bildande eller ändring av naturreservat, kulturreservat eller naturminne, får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmel- ser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. 
 Bestämmelsen motsvarar 16 kap. 4 § och 7 kap. 8 §. 
 Den nuvarande uppläggningen av 2 kap. innebär att bestämmel- serna i huvudsak riktar sig till dem som bedriver eller avser att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder – verksamhetsutövarna. Genom att överföra kravet på planöverensstämmelse från 7 kap. och 16 kap. till 2 kap. kan den uppläggningen möjligen sägas brytas. Den är dock inte fullständigt genomförd heller i kapitlets nuva- rande form; de avslutande bestämmelserna i 9 och 10 §§ vänder sig snarare till prövningsmyndigheten än till verksamhetsutövaren. Det måste vidare förutsättas att den nuvarande hänvisningen till 3 och 4 kap. i 4 § – som vi föreslår skall ändras – vänder sig till prövnings- myndigheten. 
 97 
  
 Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
  
 SOU 2002:50 
  
 I praktiken är det också svårt att särskilja om bestämmelserna riktar sig mot verksamhetsutövaren eller prövningsmyndigheten. Även om ansvaret för att uppfylla bestämmelserna i första hand vilar på verksamhetsutövaren, måste myndigheten i prövnings- situationer givetvis också tillämpa dessa regler. I valet mellan att hålla samman bestämmelser som entydigt riktar sig mot samma adressat och att hålla samman bestämmelser som logiskt har ett samband genom att de avser samma förhållanden i materiellt hänse- ende, är det senare att föredra. 
 Bestämmelser som ändras eller utgår 
 Förslagen ovan medför primärt en ändring av 1 kap. 2 §, exempelvis enligt följande. 
 2 § Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas  
 endast vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt  
 enligt vad som är föreskrivet i luftfartslagen (1957:297), lag- en (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, ellagen (1997:857) och naturgas- lagen (2000:599). 
 De innebär också ett upphävande av 2 kap. 4 §, 7 kap. 8 § och 16 kap. 4 §. Därutöver kan det finnas behov av sekundära ändringar i form av ändrade hänvisningar m.m. 
 98 
  
 5 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 Förslag 
 Vi föreslår att prövningen av vissa typer av vattenverksamhet flyttas från miljödomstol till förvaltningsmyndighet. Därigenom skulle ett första steg tas mot att, enligt våra direktiv, renodla domstolarnas roll till att avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna. Vi har utrett två alternativ. 
 Alternativ 1 innebär att vattenverksamhet prövas på samma sätt som miljöfarlig verksamhet, dvs. prövningen skall endast gälla tillståndsfrågan medan frågor om markåtkomst och ersätt- ning för skada och intrång prövas i en separat rättegång. Med detta alternativ skulle en förvaltningsmyndighet i princip kunna pröva alla typer av vattenverksamhet. Med nuvarande myndig- hetsorganisation skulle de stora verksamheterna fortfarande prövas av miljödomstolen, medan de mindre tillståndspliktiga verksamheterna skulle prövas av länsstyrelsen (miljöprövnings- delegationen). 
 Alternativ 2 innebär att frågor om markåtkomst och ersätt- ning för skada liksom nu prövas tillsammans med tillstånds- frågan i en och samma rättegång. Till skillnad mot i dag skulle en förvaltningsmyndighet kunna pröva sådana vattenmål där frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada och intrång inte förekommer eller inte är tvistiga. Miljödomstolen skulle pröva de stora vattenmålen och vattenmål som innehåller frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång, medan läns- styrelsen (miljöprövningsdelegationen) skulle pröva övriga till- ståndspliktiga vattenverksamheter. 
 Vi föreslår att alternativ 2 genomförs. Oberoende av vilket alternativ som väljs, har vi därutöver följande förslag. 
 Vi föreslår att det införs en anmälningsskyldighet för de mindre vattenverksamheterna. 
 99 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 Vi föreslår att vattenverksamheterna, på samma sätt som gäller för miljöfarliga verksamheter, delas in i nivåerna A, B och C för att ange krav på tillstånd eller anmälan. Med nuvarande myndighetsorganisation skall tillstånd till  
 A-verksamheter 
  prö- vas av miljödomstolen och  
 B-verksamheter 
  av länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen).  
 C-verksamheterna 
  skall anmälas till länsstyrelsen. Ett stort antal vattenverksamheter kan med denna ordning prövas administrativt. 
 Bestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken om att vattenverk- samhet skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör finnas kvar men begränsas till att gälla enbart vid prövning av frågor om tvångsrätt (tvångsvis tillträde till mark respektive rätt till strömfall). 
 Vi föreslår inte någon ändring av prövningssystemet för miljöfarlig verksamhet. 
 Genom miljöbalken infördes en ny och sammanhållen prövnings- ordning. Som ett led i en fortsatt reformering av miljölagstift- ningen skall Miljöbalkskommittén utreda om tillståndsprövningen i framtiden bör ligga direkt hos miljödomstol eller om frågor om tillstånd m.m. skall prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Vi skall därvid beakta bland annat den utveckling som skett mot att renodla domstolarnas roll till att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det all- männa. Vi skall vidare vid bedömningen av för- och nackdelar med en administrativ prövning i första instans belysa frågan om hur anspråk på ersättning eller skadestånd enligt miljöbalken skall lösas. Även prövningspliktens omfattning liksom frågor av processuell och administrativ art som faller inom ramen för miljödomstolarnas tillämpning skall vid behov belysas. 
 I uppdraget ingår följaktligen att utreda i vilken utsträckning den handläggning av vattenmål som i dag sker vid miljödomstol kan överföras till förvaltningsmyndighet. Nästan all prövning av till- ståndspliktig vattenverksamhet sker för närvarande vid miljödom- stol. Den viktigaste förklaringen till det är att prövningen inte bara omfattar frågan om tillstånd utan även frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning för skada, dvs. frågor av civilrättslig natur. Förvaltningsmyndigheter prövar normalt inte sådana frågor. En viktig fråga att utreda blir därför hur dessa frågor skall hanteras vid en administrativ prövning av vattenverksamhet. 
 100 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 Vi skall även utreda om det är lämpligt med en administrativ prövning av all tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. I dag prövar miljödomstol som första instans de större miljöfarliga verksam- heterna. Många verksamheter prövas dock av en förvaltningsmyn- dighet. Det skulle inte kräva några mer ingripande författnings- ändringar för att överföra all prövning till förvaltningsmyndighet, däremot ingående organisatoriska överväganden. Före miljöbalkens ikraftträdande prövades all miljöfarlig verksamhet av förvaltnings- myndighet. 
 Kapitlet är indelat på följande sätt. Först redovisas prövnings- ordningen för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet enligt gällande rätt. I nästa avsnitt beskrivs vilka faktorer som främst bör beaktas vid utformningen av en lämplig prövningsordning. I det sammanhanget redovisas tidigare utredningar och förslag om en administrativ prövning av vattenverksamhet. Sedan presenteras två alternativ som kan ligga till grund för en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet. Nästa avsnitt ägnas åt att i detalj undersöka hur ett framtida prövningssystem för vattenverksamhet kan se ut och vilka verksamheter som bör tillståndsprövas av domstol respektive förvaltningsmyndighet. Därefter följer ett avsnitt som rör den för vattenverksamhet särskilda hänsynsregeln i 11 kap. 6 § miljöbalken. I nästa avsnitt analyseras de huvudsakliga konsekven- serna av en ökad administrativ prövning. Vi ger här ett förslag till den fortsatta inriktningen på arbetet med prövningsordningen för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. I de avslutande avsnitten redovisas översiktligt vad de föreslagna ändringarna kan innebära i kostnadshänseende och vad ändringarna kan innebära för små företag. 
  
 5.1 
  
 Skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och prövningen av miljöfarlig verksamhet 
  
 Prövningspliktiga verksamheter och prövningsmyndigheter 
 Miljöbalkens bestämmelser om prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet har utformats på olika sätt. I 11 kap. finns generella bestämmelser om vad som avses med vattenverksamhet och när tillstånd krävs. Vattenverksamhet är förenklat uttryckt arbeten i vatten. En vattenverksamhet kan vara mycket omfattande och ha stor påverkan på miljön, såsom byggande av en stor kraft- 
 101 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 verksdamm. Den kan också vara av liten omfattning, såsom byg- gande av en mindre brygga. Huvudregeln är att tillstånd krävs för vattenverksamhet, dock inte om det är uppenbart att varken all- männa eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Vattenverksamhet tillståndsprö- vas i de flesta fall av miljödomstol. Mål om tillstånd till markav- vattning prövas i regel av länsstyrelse. Det finns inte några bestäm- melser om anmälningspliktig vattenverksamhet. 
 Bestämmelser om tillstånds- och anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Bestämmelserna omfattar verksamheter av vitt skilda slag med olika typer av påverkan på omgivningen, exempelvis olje- raffinaderier, avloppsanläggningar, jordbruk med djurhållning och skjutbanor. Endast verksamheter som betecknas med A, B eller C i den lista som intagits som en bilaga till nämnda förordning är prövningspliktiga. A- och  
 B-verksamheter 
  kräver tillstånd. Miljö- domstol prövar tillstånd till  
 A-verksamheter 
  och länsstyrelse (miljöprövningsdelegationen) prövar  
 B-verksamheter. 
 C-verksam- 
  heter skall anmälas till den kommunala miljönämnden. 
 Prövningssystemet medför bl.a. att av de ansökningsmål som i dag prövas i miljödomstol utgör cirka 30 procent mål om miljö- farlig verksamhet och cirka 70 procent mål om vattenverksamhet. 
 Prövning av tillståndsfrågan respektive civilrättsliga frågor 
 I ett mål om vattenverksamhet prövar domstolen både tillstånds- frågan samt frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning för skada orsakade av verksamheten, dvs. civilrättsliga frågor. Ett tillstånd till vattenverksamhet förenas med de villkor som behövs för att begränsa verkningarna av verksamheten, till exempel i fråga om åtgärder till skydd för fisket och andra skadeförebyggande åtgärder. Miljöbalken innehåller regler om tvångsvis tillträde till mark. 
 Prövningen av miljöfarlig verksamhet omfattar frågan om till- stånd skall lämnas till verksamheten och vilka villkor som behövs för att begränsa skador och andra olägenheter orsakade av verk- samheten. Eventuella civilrättsliga frågor prövas inte samtidigt med tillståndsfrågan. Om en sakägare anser att han lidit skada med anledning av en verksamhet, får han i en egen ansökan om stäm- ning yrka ersättning för det. Den som behöver tillgång till mark för 
 102 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 att bedriva miljöfarlig verksamhet får ordna det vid sidan av till- ståndsprövningen. Bestämmelser i expropriationslagen och fastig- hetsbildningslagen kan göra det möjligt att få tvångsvis tillträde till mark. 
 Miljöbalkens mål i 1 kap. 1 §, de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är tillämpliga vid prövningen av tillstånd till både vattenverksamhet och miljö- farlig verksamhet. För vattenverksamhet gäller därutöver enligt 11 kap. 6 § att en verksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Bestämmelsen innebär att det skall göras en samhällsekonomisk bedömning av verksamheten. En förutsättning för att en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet skall tas upp till prövning är att sökanden har rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas. 
 I 22 kap. miljöbalken finns regler om hur en ansökan om till- stånd skall handläggas i miljödomstol. En viktig regel är att dom- stolen skall se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Domstolen har med andra ord full utred- ningsskyldighet i tillståndsfrågan och skall ställa de frågor och begära in de kompletteringar som behövs för att kunna bedöma tillåtligheten av verksamheten. Domstolen skall normalt hålla huvudförhandling i målet. Miljöbalkens förfaranderegler komplet- teras av rättegångsbalkens bestämmelser om tvistemål i allmän domstol. Tillståndsprövningen får genom regleringen i 22 kap. ett starkt inslag av administrativ prövning. Det förklaras främst av att prövningsmyndigheten har ett ansvar för att bevaka skyddet för miljön. 
 Andra förfaranderegler gäller för de miljöfarliga verksamheter som prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation  
 (B-verk- 
  samheter). I dessa mål tillämpas förvaltningslagen kompletterad av regler i 19 kap.  
 4–5 
  §§ miljöbalken. Miljöprövningsdelegationen har enligt dessa regler – i likhet med miljödomstolen – en utrednings- skyldighet i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. 
 I mål om vattenverksamhet styrs prövningen av frågor om er- sättning på grund av skada eller intrång av rättegångsbalkens regler om dispositiva tvistemål. Domstolen är i princip bunden av parter- nas yrkanden och grunder, vilket bl.a. innebär att parterna kan förlikas i ersättningsdelen. 
 Sökanden i mål om tillstånd till vattenverksamhet skall enligt huvudregeln ersätta sakägare för rättegångskostnader vid pröv- 
 103 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 ningen i miljödomstol. Ersättningen avser både tillståndsfrågan och de civilrättsliga frågor som prövas i målet. I mål om utövande av miljöfarlig verksamhet har en sakägare inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. Om en sakägare ansökt om stämning med yrkande om ersättning för skada orsakad av verksamheten gäller rättegångsbalkens regler, vilket innebär att den som förlorar målet skall ersätta motpartens rättegångskostnader. 
 En viktig fråga i mål om tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet är vem som är att anse som sakägare. I 16 kap. 12 § miljöbalken anges att överklagbara domar och beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgöran- det har gått honom eller henne emot. Miljöbalken innehåller därut- över en mängd regler som berör sakägares intressen i mål om till- stånd till en verksamhet. 
 Sakägarkretsen i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har varit betydligt större än i mål om vattenverksamhet främst av det skälet att sakägare inte haft rätt till ersättning för rättegångskost- nader. En person som bor ett par kilometer från en miljöfarlig verksamhet har haft rätt att överklaga ett tillståndsbeslut t.ex. på den grunden att verksamheten ger upphov till störningar i form av luftförorening. I mål om vattenverksamhet har sakägarkretsen varit betydligt snävare och begränsats till personer som lidit en mera konkret ekonomisk skada knuten till en fastighet. 
 Skillnader vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verk- samhet 
 De huvudsakliga skillnaderna vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet kan sammanfattas i följande punkter: 
  
 1. 
  
 Prövningsplikt och prövningsmyndigheter 
  
 : All vattenverksamhet kräver enligt huvudregeln tillstånd. För miljöfarlig verksamhet finns det en detaljerad uppräkning av vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Miljödomstol prövar i regel tillstånd till både små och stora vattenverksamheter medan prövningen av miljöfarlig verksamhet är uppdelad mellan miljö- domstol och länsstyrelse. 
  
 2. 
  
 Prövningens omfattning 
 : Vid prövning av vattenverksamhet behandlas i en och samma rättegång både tillståndsfrågan och eventuella frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning 
 104 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 för skada och intrång. Vid tillståndsprövning av miljöfarlig verk- samhet behandlas inte civilrättsliga frågor. I de få fall frågor om ersättning för skada förekommer prövas de i ett separat mål efter ansökan om stämning. 
  
 3. 
  
 Materiella regler 
 : Vid prövningen av vattenverksamhet tillämpas förutom miljöbalkens allmänna hänsynsregler den särskilda bestämmelsen i 11 kap. 6 § enligt vilken en samhällsekonomisk bedömning av verksamheten skall göras. Någon sådan bedöm- ning skall inte göras av miljöfarlig verksamhet. 
  
 4. 
  
 Regler som berör sakägare 
 : Sakägare kan i ett och samma vatten- mål föra talan i både tillståndsfrågan och frågor om ersättning på grund av skada och intrång. Sakägare i vattenmål har rätt till ersättning för rättegångskostnader avseende både tillstånds- frågan och de civilrättsliga frågor som prövas i målet. I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan sakägare inte föra talan i fråga om ersättning för skador utan får väcka en sådan talan i ett separat mål. Sakägare i mål om tillstånd till miljöfarlig verksam- het har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. 
 Skillnaderna vid prövningen av olika verksamheter har sin förkla- ring i att miljöbalken i dessa delar bygger på tidigare lagstiftning, dvs. vattenlagen och miljöskyddslagen. Miljöskyddslagen syftade huvudsakligen till att skydda miljön, medan vattenlagstiftningen även hade till syfte att möjliggöra bland annat en exploatering av vatten som energiresurs. 
  
 5.2 
  
 Domstolsprövning eller administrativ prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet? 
  
 5.2.1 
  
 Flera faktorer är av betydelse för hur prövningsordningen bör utformas 
  
 En prövningsordning som innebär att tillståndsprövningen flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet kräver vissa allmänna över- väganden som rör uppdelningen mellan domstolarnas rättskipning och förvaltningsmyndigheternas administrativa prövning. Flera faktorer är av betydelse vid bedömningen av en lämplig prövnings- ordning för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. 
 105 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 Tvister mellan enskilda prövas normalt av allmän domstol 
 Det förekommer att förvaltningsmyndigheter handlägger både om- fattande och komplicerade frågor om ersättning. Ersättnings- frågorna rör då främst tvister mellan en enskild och det allmänna. Tvister mellan enskilda prövas normalt av allmän domstol. Det finns förvaltningsmyndigheter som fått till uppgift att pröva tvis- tiga ersättningsfrågor, exempelvis Lantmäterimyndigheten och Statens  
 va-nämnd. 
  Det motiveras av att dessa myndigheter har stor specialkompetens på området och att den lagstiftning som myn- digheterna tillämpar innehåller detaljerade bestämmelser om hur ersättningsfrågorna skall hanteras. 
 Regeringsformens bestämmelser i fråga om uppdelningen mellan domstolarnas rättskipning och förvaltningsmyndigheternas pröv- ning tas upp i Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför  
 2000-talet 
  (SOU 1991:106 del A, s. 45 ff.). Enligt utred- ningen finns det inte något hinder i regeringsformen mot att låta förvaltningsmyndigheter pröva frågor om tvångsrätt och ersätt- ning. 
 Miljöprövningen är en uppgift väl lämpad för förvaltningsmyndighet 
 Tillståndsprövningen av en verksamhet syftar till att undersöka hur bl.a. kraven på hänsyn enligt 2 kap. miljöbalken kan uppfyllas. Hänsynsreglerna är grundläggande verktyg för att nå miljöbalkens mål så som de anges i 1 kap. 1 §. Som en del i säkerställandet av en korrekt miljöprövning har prövningsmyndigheten en utrednings- skyldighet. Myndigheten skall sörja för att det finns ett fullständigt beslutsunderlag och utifrån det göra de avvägningar och bedöm- ningar som fordras för ett materiellt riktigt beslut oavsett vad som anförts i ärendet. Myndigheten skall ofta väga starka allmänna intressen mot varandra. Prövningen i framför allt de större målen har därmed karaktär av samhällsplanering. Miljöprövningen av en verksamhet är på grund av det anförda en uppgift väl lämpad för förvaltningsmyndighet. 
 106 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 Miljöprövningen kommer mer i fokus om civilrättsliga frågor inte prövas samtidigt med tillståndsfrågan 
 Särskilt de stora vattenmålen kan kännetecknas av att stor vikt läggs vid civilrättsliga frågor, främst rörande ersättning för skada. Det förhållandet att civilrättsliga frågor prövas samtidigt med till- ståndsfrågan gör att olika processuella regler gäller i olika delar av ett vattenmål. Tillståndsprövningen utmärks av att domstolen har en utredningsskyldighet och är obunden av de grunder som angetts i ansökan om tillstånd, medan prövningen av civilrättsliga frågor utmärks av att domstolen i princip är bunden av parternas yrkan- den och grunder. Dessa dubbla processregler gäller inte i mål om utövande av miljöfarlig verksamhet. Miljöprövningen kommer mer i fokus om man inte prövar civilrättsliga frågor samtidigt med till- ståndsfrågan. 
 Regler om ersättning för rättegångskostnader 
 Sakägare i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. I vattenmål finns det där- emot sedan lång tid tillbaka regler om ersättning för rättegångs- kostnader som underlättar för sakägaren att ta tillvara sin rätt. Sak- ägaren kan på verksamhetsutövarens bekostnad låta ett rättsligt biträde föra hans talan i första instans i både tillståndsfrågan och frågor om tvångsrätt och ersättning för skada. En utredning om prövningsordningen för vattenverksamhet måste beakta de skäl som finns för de nuvarande reglerna om ersättning för rättegångs- kostnader. Samtidigt finns det anledning att överväga om reglerna om ersättning för rättegångskostnader även i framtiden bör vara principiellt olika för vattenverksamhet respektive miljöfarlig verk- samhet. 
 Prövningsmyndigheternas kompetens 
 En effektiv prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksam- het är beroende av att det finns kompetenta prövningsmyndigheter. Om fler verksamheter skall prövas i administrativ ordning måste kompetensen hos de administrativa myndigheterna breddas och fördjupas, vilket i sin tur kan inverka på myndigheternas antal och storlek. Förändringarna kan samtidigt ha betydelse för överinstan- 
 107 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 sernas verksamhet och vilken myndighet som skall vara slutinstans i olika mål. 
  
 5.2.2 
  
 Tidigare utredningar och förslag om vattenverksamhet 
  
 Den senaste grundliga genomgången av prövningsordningen för vattenverksamhet gjordes i samband med utarbetandet av vatten- lagen (1983 års vattenlag). De uttalanden som gjordes då bör ses mot bakgrund av de tillåtlighetsregler som gällde enligt den äldre vattenlagen. Dessa gav ett begränsat utrymme för miljöprövning och andra allmänna planerings- eller samhällsekonomiska syn- punkter. 
 Vattenlagsutredningens slutbetänkande 
 Vattenlagsutredningen hade till uppgift att utreda om det vatten- rättsliga prövningssystemet kunde konstrueras med miljöskydds- lagen som förebild. I utredningens direktiv från år 1968 framfördes som en synpunkt att en tillståndsprövning i administrativ ordning bättre än domstolsförfarandet kunde tillgodose önskemålen om effektivitet, snabbhet och smidighet. 
 I slutbetänkandet föreslog utredningen att tillståndsfrågorna skulle prövas i administrativ ordning av regeringen, Koncessions- nämnden för miljöskydd och länsstyrelserna (SOU 1977:27). Frågor om tillstånd till och väsentliga villkor för vattenverksamhet skulle avgöras i administrativ ordning medan övriga villkorsfrågor och skadereglering skulle handhas av sex fastighetsdomstolar knutna till samma tingsrätter som dåvarande vattendomstolarna. I övrigt skulle kompetensfördelningen mellan myndigheterna styras av verksamheternas storlek och beskaffenhet. 
 Vattenlagsutredningen fann emellertid att ett administrativt prövningssystem inte var invändningsfritt. Uppdelningen av pröv- ningen i fråga om tillstånd och skadereglering skulle föranleda visst dubbelarbete förenat med tidsutdräkt. Utredningen uttalade att det i vattenmål av någon betydenhet, till skillnad mot i miljöskydds- ärenden, regelmässigt torde förekomma ersättningsanspråk från enskilda sakägare. Enligt utredningen var också vattenverksam- heternas natur sådan att egendom som tillhör annan än verksam- 
 108 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 hetsutövaren skadas eller behöver tas i anspråk i mycket större omfattning än vad som är fallet i miljöskyddsärenden. 
 Propositionen med förslag till ny vattenlag m.m. och Jordbruks- utskottets betänkande över regeringens förslag 
 Regeringen tog i propositionen med förslag till en ny vattenlag fasta på de invändningar som kunde anföras mot en administrativ prövning av vattenmål (prop. 1981/82:130). Regeringen anförde, i likhet med många remissinstanser, att kraven på effektivitet och snabbhet blir sämre uppfyllda med en uppdelning mellan tillstånds- prövning och skadereglering. Vid den bedömningen beaktades bl.a. att villkorsfrågorna i vattenmål vanligen hänger intimt samman med ersättningsfrågorna, att det många gånger måste bli svårt för en fristående tillståndsmyndighet att rätt avgränsa vilka villkor som kan fastställas utan risk för komplikationer vid den efterföljande skaderegleringen vid fastighetsdomstolen och att det måste inne- bära onödigt dubbelarbete och avsevärda kostnader att två myndig- heter skall sätta sig in i dessa frågor för att prövningen skall kunna genomföras. Regeringen drog därav slutsatsen att man bör behålla det nuvarande vattenrättsliga prövningssystemet. 
 Jordbruksutskottet anförde med anledning av regeringens för- slag att utskottet skulle föredra ett administrativt prövningssystem och att frågan borde göras till föremål för ytterligare överväganden (bet. 1982/83:JoU30 s. 40). Utskottet ansåg att förslaget från sam- hällsplaneringens allmänna utgångspunkter kunde framkalla vissa betänkligheter beträffande den avsedda samlade bedömningen av vattenföretagens lämplighet och deras inpassande i samhällsplane- ringen i stort. Med hänsyn till att regeringens förslag till ny vat- tenlag innehöll flera angelägna reformer fann dock utskottet att lagstiftningen borde genomföras. 
  
 5.3 
  
 Två alternativ till en ny prövningsordning för vattenverksamhet 
  
 En utgångspunkt vid utredningen av hur den administrativa pröv- ningen av vattenverksamhet kan öka, är att förvaltningsmyndig- heter inte bör pröva tvistiga frågor om ersättning för skada och intrång eller frågor om tvångsrätt. Vi har efter att ha analyserat 
 109 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 flera förslag stannat för att föra fram två alternativ till en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet. 
  
 5.3.1 
  
 Alternativ 1. Tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor prövas i separata rättegångar. 
  
 Vattenverksamhet prövas enligt alternativ 1 på i huvudsak samma sätt som miljöfarlig verksamhet. Det betyder att frågor om mark- åtkomst och ersättning för skada och intrång inte behandlas vid tillståndsprövningen. Sådana frågor prövas i en separat rättegång i miljödomstol. På samma sätt som vid miljöfarlig verksamhet får den som gör gällande att han förorsakats skada av vattenverksam- het ansöka om stämning. Ett mål om tillstånd till vattenverksamhet omfattar alltså enbart tillståndsfrågan och frågan om vilka villkor som behövs för att begränsa verksamhetens påverkan på omgiv- ningen. 
 Tillståndsprövningen av vattenverksamheter fördelas mellan för- valtningsmyndigheter och de nuvarande miljödomstolarna. I av- snitt 5.4 redovisas närmare hur vattenverksamheterna, på samma sätt som miljöfarlig verksamheter, delas in i kategorierna A, B och C för att ange krav på tillstånd eller anmälan. A- och  
 B-verksam- 
  heter skall kräva tillstånd i miljödomstol respektive förvaltnings- myndighet. Förslaget innebär, såvitt avser alternativ 1, att de stora vattenverksamheterna fortfarande prövas av miljödomstolarna, medan de mindre verksamheterna prövas av förvaltningsmyndig- heter. 
 I 2 kap. 3 § miljöbalken finns allmänna bestämmelser om vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamhetsutövaren skall vidta. Sådana frågor hanteras i målet om tillstånd till verksam- heten. En särskild fråga är hur fiskefrämjande åtgärder enligt 11 kap. 8 § skall hanteras. De villkor som kan beslutas med stöd av denna bestämmelse kan inte anses som mer omfattande eller ha en annan karaktär än sådana villkor som kan föreskrivas med stöd av 2 kap. 3 §. Frågor om fiskefrämjande åtgärder bör därför hand- läggas samtidigt med övriga villkorsfrågor. 
 Enligt 6 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet skall för viss vattenverksamhet fiskeavgifter och bygdeav- gifter bestämmas. Dessa avgifter tillfaller det allmänna och hanteras relativt formalistiskt. Redan i dag fastställer länsstyrelsen till viss del fiskeavgifter. Det bör inte finnas något hinder mot att låta för- 
 110 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 valtningsmyndighet fastställa dessa avgifter i samband med till- ståndsprövningen. 
 Sakägare kommer som utgångspunkt att inta samma ställning i mål om vattenverksamhet som i dag gäller i mål om miljöfarlig verksamhet. Det betyder att sakägare har rätt att föra talan i till- stånds- och villkorsfrågor, vilket innefattar rätt att överklaga sådana frågor till högre instans. Frågor om ersättning för skada prövas i en separat rättegång efter ansökan om stämning vid miljödomstol. Sakägarkretsen kan vidgas om den bestäms enligt samma grunder som gäller för miljöfarlig verksamhet. 
 Reglerna om ersättning för rättegångskostnader bör i större utsträckning än i dag vara desamma som i mål om miljöfarlig verk- samhet. Nuvarande regler gör det lättare för sakägare att ta tillvara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verk- samhet. Det förefaller mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det ligger i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kan begränsas till prövningen av civil- rättsliga frågor. En sakägare skall alltså kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering. Utgångspunkten är att sådana frågor prövas efter ansökan om stämning. Skäl talar för att i mål om ersättning för skada på grund av vattenverksamhet tillämpa rättegångsbalkens huvudregel om att part som förlorar målet skall ersätta motpartens rättegångskostnad. Vid yrkanden om tvångsrätt bör huvudregeln vara att den som yrkandet riktar sig mot har rätt till ersättning för rättegångskost- nader i första instans oavsett utgången i frågan om tvångsrätt. 
  
 5.3.2 
  
 Alternativ 2. Tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor prövas även i fortsättningen i en rättegång 
  
 Alternativ 2 innebär att frågor om tillstånd, markåtkomst samt ersättning för skada och intrång på samma sätt som enligt nuva- rande ordning prövas i en och samma rättegång. Till skillnad mot i dag får dock förvaltningsmyndigheter pröva flertalet av de vat- tenmål i vilka civilrättsliga frågor inte förekommer eller inte är tvistiga. Miljödomstolarna prövar även i fortsättningen vattenmål av stor omfattning och mål som innehåller frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada och intrång. Även enligt alternativ 2 för- 
 111 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 delas alltså tillståndsprövningen av vattenverksamheter mellan för- valtningsmyndigheter och de nuvarande miljödomstolarna. I av- snitt 5.4 redovisas närmare hur vattenverksamheterna, på samma sätt som miljöfarliga verksamheter, delas in i kategorierna A, B och C, där A- och  
 B-verksamheter 
  skall kräva tillstånd i miljödomstol respektive förvaltningsmyndighet. Ärenden som prövas av förvalt- ningsmyndighet kan överklagas till miljödomstol. Vid överklagande till Miljööverdomstolen av sådana ärenden krävs prövningstillstånd. En stor mängd ärenden bör med denna modell kunna prövas admi- nistrativt. 
 En ansökan om tillstånd till en verksamhet som klassificeras för prövning i förvaltningsmyndighet skall ges in direkt till miljödom- stol om sökanden redan från början har yrkande om tvångsrätt eller känner till att tvistiga ersättningsfrågor kommer att uppkomma. Det behövs också en regel som innebär att förvaltningsmyndig- heten skall överlämna ett mål för prövning till miljödomstolen om tvistiga civilrättsliga frågor uppkommer under handläggningen. Redan i dag gäller detta i ärenden om markavvattning enligt vad som framgår av 7 kap. 19 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om ersättningsanspråk framställs sent under handläggningen leder det till en omständlig handläggning och onö- dig tidsutdräkt. För att motverka det kan en tidsgräns för fram- ställning av yrkanden om ersättning för skada införas. Gränsen bör inte sättas för snävt utan sakägare bör få en möjlighet att överblicka processen. Yrkanden som framställs efter att tiden löpt ut kan komma att avvisas om det inte finns skäl för att de framställts sent. Bestämmelsen kommer alltså att påminna om vad som i dag gäller enligt 22 kap. 19 § miljöbalken. Vad som skall gälla i fråga om sent framställda yrkanden om tvångsrätt och ersättning för skada och intrång på grund av tvångsrätt får utredas vidare. 
 Utgångspunkten enligt alternativ 2 är att sakägare kommer att inta samma ställning som i nuvarande prövningsordning. Särskilda överväganden behövs i fråga om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader i ett vattenmål. För de vattenmål som prövas av miljödomstol får flera ersättningssystem undersökas. En möjlig- het är att sakägare skall ha rätt till ersättning för kostnader i första instans när det gäller både tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor. Ett annat alternativ är att inskränka rätten till ersättning till de civilrättsliga frågorna. En nackdel är att det då kan vara svårt för domstolen att bedöma om yrkade rättegångskostnader hänför sig till exempelvis frågor om skadeförebyggande åtgärder eller ersätt- 
 112 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 ningsfrågor. Detta, liksom vad som skall gälla när en förvaltnings- myndighet överlämnar ett mål till miljödomstol för prövning, får utredas vidare. En utgångspunkt vid det fortsatta utredningsarbetet är att det i vart fall skall finnas en möjlighet för sakägare att få ersättning för rättegångskostnader i frågor som avser ersättning för skada och intrång. 
 De ärenden som prövas av förvaltningsmyndighet skall inte innehålla frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada. Om frågor om tvångsrätt eller tvistiga ersättningsfrågor uppkommer, skall målet överlämnas för prövning till miljödomstol. Förvaltnings- myndigheter har vidare en långtgående utredningsskyldighet och materiellt riktiga beslut skall fattas oavsett vad parterna anfört i ärendet. Dessa förhållanden bör leda till att sakägare endast i få fall har ett behov av att anlita rättsligt biträde för att ta tillvara sin rätt. Det anförda talar för att sakägare inte bör ha rätt till ersättning för rättegångskostnader i vattenmål som prövas av förvaltningsmyn- dighet. En sådan ordning medför i praktiken endast en liten för- ändring i fråga om sakägares rätt till ersättning för kostnader. Om en sakägare yrkar ersättning för skada som en vattenverksamhet förorsakar kommer målet – förutsatt att ersättningsfrågan inte löses utom rätta – att prövas i miljödomstol, där det kommer att finnas möjlighet till ersättning för rättegångskostnader. 
  
 5.4 
  
 Prövningsmyndigheter och indelning i olika typer av vattenverksamhet 
  
 5.4.1 
  
 Både alternativ 1 och alternativ 2 utgår från nuvarande myndighetsorganisation 
  
 De myndigheter som fattar beslut om tillstånd till och villkor för en verksamhet måste ha tillräcklig kunskap och erfarenhet av miljö- prövningar. För att kunna hålla den kompetens som behövs för en effektiv och korrekt prövning får antalet ärenden av samma slag vid myndigheterna inte bli för litet. 
 Den nuvarande myndighetsorganisationen med 5 miljödomstolar och 21 länsstyrelser (med därtill knutna miljöprövningsdelega- tioner) kan användas för både alternativ 1 och alternativ 2. Det lig- ger alltså nära till hands att låta de 21 miljöprövningsdelegationerna pröva de mindre vattenmålen enligt vad som beskrivs i avsnitt 5.3. Om alternativ 1 väljs får miljödomstolarna pröva de stora vatten- 
 113 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 verksamheterna och miljöprövningsdelegationerna pröva de mindre verksamheterna. Om alternativ 2 väljs får miljödomstolarna pröva de stora verksamheterna och de övriga vattenmål som innehåller tvistiga civilrättsliga frågor. 
 En fördel med det nu beskrivna prövningssystemet för vatten- verksamhet är att det inte kräver några mer ingripande förändringar av den nuvarande myndighetsorganisationen. En nackdel är att det stora antalet prövningsmyndigheter medför att vissa typer av ären- den kommer att vara sällan förekommande hos vissa myndigheter. 
 Om miljöprövningsdelegationerna skall pröva vissa vattenverk- samheter bör deras myndighetsområden undersökas. Avgörande för länsstyrelsernas – och miljöprövningsdelegationernas – behö- righet enligt miljöbalken är att verksamheten är belägen inom länet. Länsindelningen följer historiskt bestämda administrativa gränser. Det innebär att miljöprövningsdelegationerna inte har samma ändamålsenliga indelning som miljödomstolarna, vars domkretsar följer vissa naturligt avgränsade avrinningsområden. 
 Med länsindelningen kan det problemet uppstå att en vatten- verksamhet i större omfattning påverkar förhållandena i ett annat län än det där verksamheten prövas. Länsstyrelsen i det län där de största verkningarna av verksamheten uppstår bör pröva verksam- heten. Problem kan uppstå främst för större verksamheter med stor miljöpåverkan. Med ett förslag som innebär att de stora verk- samheterna fortfarande prövas av miljödomstol begränsas proble- met. 
  
 5.4.2 
  
 Det behövs ett anmälningsförfarande för vattenverksamhet 
  
 Enligt nuvarande ordning kräver en vattenverksamhet tillstånd vid miljödomstol om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamheten. Det finns inte något mellansteg som innebär att en anmälan om vattenverk- samhet skall göras till berörd myndighet. Prövningssystemet har därför en onödigt stel utformning. Även verksamheter som har en liten omfattning skall i regel tillståndsprövas i miljödomstol. Det kan ifrågasättas att exempelvis en ansökan om tillstånd att genom- föra en mindre muddring skall handläggas på samma sätt och i samma instans som en ansökan om tillstånd till byggande av ett vattenkraftverk eller drift av ett stålverk. 
 114 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 Regleringen har fått till följd att länsstyrelsen ofta tillämpar sam- rådsbestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken för ett slags informellt anmälningsförfarande för vattenverksamhet. Vissa länsstyrelser lämnar ibland även muntliga besked om en verksamhet uppfyller kraven i miljöbalken (se kapitel 3 i betänkandet). Denna hantering visar att det behövs ett formaliserat anmälningsförfarande för en mängd vattenverksamheter. Anmälningsförfarandet skulle gälla de minst ingripande av de verksamheter som nu är formellt tillstånds- pliktiga. Exempel på sådana verksamheter är mindre strandutfyll- nader, strandskoningar, bryggor och pirar, mindre muddringar samt mindre kabel- och rörnedläggningar. 
 Ett formaliserat anmälningsförfarande medför större förutsebar- het för verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter jämfört med dagens prövning av mindre vattenverksamheter. Det innebär ett skydd för verksamhetsutövaren mot straffrättsliga ingripanden genom att denne inte riskerar att bedriva tillståndspliktig verksam- het utan formellt tillstånd. Det undanröjer också de oklarheter som finns i fråga om tillämpningen av samrådsbestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken. Hur en anmälan om vattenverksamhet skall han- teras vid länsstyrelsen får utredas inför slutbetänkandet. 
  
 5.4.3 
  
 En detaljerad indelning i olika typer av vattenverksamhet tydliggör kraven på tillstånd och anmälan 
  
 Båda alternativen för en ändrad prövningsordning för vattenverk- samhet innebär att prövningen av tillståndspliktiga verksamheter fördelas mellan miljödomstolar och länsstyrelser. Det förutsätter någon form av indelning i olika typer av vattenverksamhet. I första hand bör undersökas om man kan använda ett system som liknar det som gäller för miljöfarlig verksamhet. Det skulle innebära att huvudprinciperna för prövningen av vattenverksamhet anges i miljöbalken och att regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om tillstånds- och anmälningskrav. Grundlagen är inte något hinder mot en sådan reglering (prop. 1997/98:45 del 1, s. 371). 
 Vi har stannat för en detaljerad uppräkning av olika typer av vattenverksamhet. Det ger ett tydligt och användarvänligt pröv- ningssystem. En verksamhetsutövare får i en lista enkelt reda på om verksamheten kräver tillstånd eller anmälan och vid vilken myndig- 
 115 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 het verksamheten skall prövas. I bilaga 10 skisseras ett förslag till indelning i olika typer av vattenverksamhet. Förslaget får ses som en utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet, då både grun- derna för indelningen i kategorier och detaljer i indelningen kan komma att ändras. 
 Vårt förslag till en ny prövningsordning för vattenverksamhet innebär att det i en förordning i detalj räknas upp vilka verksam- heter som hör till kategorierna A, B och C. Tillstånd till  
 A-verk- 
  samheter prövas av miljödomstolen medan  
 B-verksamheter 
  prövas av länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen).  
 C-verksamheter 
  skall anmälas till länsstyrelse. Det kan vara svårt att på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet uttömmande i en förordning ange alla anmälningspliktiga vattenverksamheter. Uppräkningen bör där- för kompletteras med en generell bestämmelse som anger att en vattenverksamhet skall anmälas till länsstyrelse om verksamhetens inverkan på vattenförhållandena är liten. 
 Vilken inverkan en verksamhet får på omgivningen är beroende av vattenförhållandena i det enskilda fallet. Som exempel kan näm- nas att en utfyllnad i redan exploaterat öppet vatten innebär mindre påverkan än samma utfyllnad i en känslig orörd mindre sjö. Det kan invändas att en indelning i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter 
  är ett trubbigt instrument som inte gör det möjligt att ta hänsyn till för- hållandena i det enskilda fallet. Men en indelning i  
 A-, 
  B- och C- verksamheter är snarare ett mindre trubbigt system än vad som följer av de nuvarande reglerna för prövning av vattenverksamhet. Framför allt kan den heterogena gruppen av  
 C-verksamheter 
  han- teras på ett mer flexibelt och ändamålsenligt sätt än i dag. Länssty- relsen kommer i de flesta anmälningsärendena antingen inte vidta någon åtgärd alls eller utfärda förelägganden om skyddsåtgärder eller förbud. För enskilda  
 C-verksamheter 
  bör länsstyrelsen kunna föreskriva om krav på tillstånd om verksamheten har en betydligt större påverkan på omgivningen än vad som normalt är fallet. En bestämmelse motsvarande 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken behöver då införas i 11 kap. 
 Många arbeten i vatten är sammansatta av flera moment. Ett exempel på det är att det vid byggande av en bro ofta förekommer att ett erosionsskydd behöver uppföras eller att ett vattendrag behöver grävas om. Ett annat exempel är nedläggning av rör eller kabel i vatten. I vissa fall räcker det med själva nedläggningen medan det i andra fall krävs grävning eller spolning för att få ner kabeln eller röret i botten. För att klassificeringen av en verksamhet 
 116 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 skall kunna genomföras på ett enkelt sätt är det viktigt att ge så tydliga definitioner av verksamheterna som möjligt. En ansökan om tillstånd kan likväl komma att omfatta flera olika klassificerade verksamheter. På samma sätt som för miljöfarlig verksamhet bör den del av verksamheten som omfattas av den högsta prövnings- nivån styra vilken myndighet som skall handlägga ansökan. 
 Som ett alternativ till en indelning i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter 
  kan – enligt vad som föreslagits under utredningens gång – över- vägas en indelning i endast A- och  
 C-verksamheter. 
  Det skulle med denna variant inte förekomma någon tillståndsprövning i länssty- relsen, som dock skulle ha möjlighet att i vissa fall föreskriva om krav på tillståndsplikt. En indelning i endast A- och  
 C-verksam- 
  heter bör kunna användas för både alternativ 1 och 2. 
  
 5.4.4 
  
 Ett stort antal vattenmål kan prövas av förvaltnings- myndighet om alternativ 1 eller 2 genomförs 
  
 En indelning i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter 
  bör analyseras statistiskt utifrån i vart fall två frågor: 
  
 1. 
  
 Hur fördelar sig prövningen av vattenverksamhet på de tre pröv- ningsnivåerna? 
  
 2. 
  
 Hur många av ärendena om vattenverksamhet innehåller frågor om tvångsrätt, ersättning för skada och intrång eller ersättning för rättegångskostnader som bör prövas av miljödomstol? 
  
 Vi har undersökt samtliga domar i vattenmål vid miljödomstolen i Stockholm åren  
 1999–2001. 
  Domstolen har bedömts som repre- sentativ för riket som helhet genom att dess domkrets omfattar både låglandsbetonad vattenverksamhet som vattenbortledning, broar etc. och höglandsbetonad verksamhet som vattenkraftverk och dammar. Miljödomstolens mål har delats in i olika typer av vattenverksamhet enligt bilaga 10. Det totala antalet mål var 150 stycken. Andelen mål med frågor om tvångsrätt, ersättning för skada eller ersättning för rättegångskostnad har beräknats. Resul- tatet kan sammanfattas så här: 
 117 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövningsnivå (Klassifi- 
  
 Andel av det totala 
  
 Andel mål med frågor om tvångsrätt, 
  
 cering enligt bilaga 10) 
  
 antalet mål 
  
 ersättning för skada eller ersättning 
  
 för rättegångskostnad. 
  
 A 
  
 29 % 
  
 9 % 
  
 B 
  
 67 % 
  
 7 % 
  
 C 
  
 4 % 
  
 0 % 
  
 Undersökningen visar att cirka 7 av 10 vattenmål som i dag prövas av miljödomstol skulle klassificeras för prövning i länsstyrelse. Slutsatsen är alltså att en stor del av de vattenmål som handläggs vid miljödomstolarna avser verksamhet av mindre omfattning som bör kunna prövas av länsstyrelse. Av de undersökta vattenmålen innehöll endast 16 procent frågor om tvångsrätt eller ersättning. Vid en förfrågan hos övriga miljödomstolar har framkommit att andelen mål med frågor om tvångsrätt eller ersättning är större – cirka 25 procent – vid miljödomstolarna i Vänersborg, Umeå och Östersund. 
 Det kan invändas att förhållandevis få vattenmål fördelas på läns- styrelserna och att det därför blir svårt att behålla den kompetens som behövs för miljöprövningen. Länsstyrelserna skall emellertid pröva både B- och  
 C-verksamheter 
  och det kommer att bli betyd- ligt fler  
 C-verksamheter 
  än vad tabellen visar. Till de mål som klas- sificerats för ett anmälningsförfarande skall nämligen läggas ett stort antal vattenmål som i dag är föremål för ett informellt anmäl- ningsförfarande i länsstyrelse med stöd av bl.a. samrådsbestämmel- sen i 12 kap. 6 § miljöbalken. I avsnitt 3.3.1 finns en beskrivning av hur vissa frågor om tillståndsplikt för vattenverksamheter i dag hanteras vid några länsstyrelser. Som ett exempel på denna hante- ring kan nämnas att det enbart i Jönköpings län meddelades 34 be- slut angående vattenverksamheter med stöd av 12 kap. 6 § under en sexmånadersperiod (se bilaga 4). 
 Statistiken visar även följden av att välja alternativ 2 för vatten- verksamhet. Ungefär vart tionde länsstyrelseärende skulle då behöva överlämnas för prövning till miljödomstol, eftersom de innehåller frågor om tvångsrätt, ersättning för skada och intrång samt rättegångskostnader som skall prövas av miljödomstol. I praktiken skulle sannolikt färre mål komma att överlämnas. Ett överlämnande för med sig ändrade förutsättningar för tillstånds- prövningen. Handläggningen skulle sannolikt inte bara ta längre tid 
 118 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 utan även kunna medföra en skyldighet för sökanden att ersätta sakägare för rättegångskostnader i målet. Det skulle därför finnas goda skäl för sökanden att försöka få till stånd frivilliga överens- kommelser med sakägare i målet. Därutöver skulle verksamhetsut- övaren i vissa mål redan från början känna till att det förekommer t.ex. tvistiga ersättningsfrågor och därför ge in ansökan till miljö- domstol. 
  
 5.5 
  
 Den samhällsekonomiska prövningen av vattenverksamhet bör begränsas 
  
 Vid sidan om de processuella skillnaderna finns även materiella skillnader vid prövningen av vattenverksamhet respektive miljö- farlig verksamhet. Som en särskild förutsättning för vattenverk- samhet gäller enligt 11 kap. 6 § första stycket följande. 
 En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. 
 Bestämmelsen motsvarar vad som tidigare gällde enligt 3 kap. 4 § vattenlagen och har enligt propositionen till miljöbalken till syfte att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. I propositionen anges att den samhällsekonomiska bedömningen skall baseras på en eko- nomisk analys av rimlig omfattning. Det sägs också att den sam- hällsekonomiska nyttan är lättare att beräkna vid produktions- inriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården, och att den senare typen av vattenverksamhet skall kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringande (prop. 1997/98:45 del 2 s. 129). 
 Det bör enligt regeringen innebära ett extra skydd för miljön om prövningen av vattenverksamhet också innefattar en samhällseko- nomisk helhetsbedömning av verksamheten eller anläggningen vid sidan om avvägningar mot hänsynsreglerna (prop. 1997/98:45 del 1 s. 369). 
 Det finns dock enligt vår mening problem förknippade med att det finns en särskild hänsynsregel av detta slag för vattenverksam- het, medan det inte finns någon motsvarande bestämmelse för de 
 119 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 andra typer av verksamheter och åtgärder som balken är tillämplig på. 
 Det framstår exempelvis som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. Med de nuvarande reglerna måste vindkraft- anläggningar som uppförs till havs vara samhällsekonomiskt tillåt- liga, medan likadana anläggningar på land inte behöver vara det. Ett annat exempel är att framställning av samma produkt skall bedömas enligt olika regler beroende på produktionsmetoden. Regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraft- baserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning. Båda produktionsmetoderna medför påverkan på om- givningen, även om påverkan är av olika karaktär. 
 Förekomsten av den särskilda hänsynsregeln försvårar också en integrerad prövning av verksamheter som innehåller både miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet. Om det exempelvis gäller en cellulosaindustri med en utsläppstub som är placerad i ett vat- tendrag, skall den samhällsekonomiska prövningen gälla enbart utplaceringen av tuben, men inte fabriken i övrigt. Vid muddring då massorna läggs på land gäller regeln enbart själva muddringsarbetet, inte uppläggningen. 
 Problem av detta slag förekommer också vid tillåtlighetspröv- ning av infrastrukturprojekt och skulle få ytterligare aktualitet om, enligt Tunnelkommissionens förslag (SOU 1998:37), infrastruk- turprojekt skall tillståndsprövas av miljödomstol enligt miljö- balken. Sådana projekt innehåller nämligen ofta delar som berör många av de olika verksamhetstyperna enligt miljöbalken; tunnlar, broar, uttag och upplag av massor, trafikbuller osv. 
 Den särskilda hänsynsregeln med krav på samhällsekonomisk nytta för vattenverksamheter innebär alltså problem med den utformning och tillämpning den nu har i 11 kap. 6 § första stycket. Frågan är då hur regeln bör förändras; om den bör arbetas om så att den kan gälla som en allmän hänsynsregel för miljöbalkens hela område, om den bör omformas på något annat sätt eller om den helt bör utgå. 
 Vid en allmän miljöprövning enligt reglerna i 2 kap. miljöbalken är det ett stort antal olika allmänna och enskilda intressen som skall vägas mot varandra, där vissa är lättare och andra svårare att uttrycka i ekonomiska termer. De intressen som väger tyngst med hänsyn till miljöbalkens mål om en hållbar utveckling kan ofta vara svåra att värdera i kronor vid den samhällsekonomiska prövningen. 
 120 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 Det finns en risk att exempelvis värdet av den biologiska mång- falden i en våtmark kommer i underläge jämfört med värdet av ska- dade bryggor därför att det är svårare att kvantifiera monetärt. 
 För vattenverksamheter som vattenkraftanläggningar och vissa andra företag med produktionsinriktning har det åtminstone teo- retiskt inte varit så komplicerat att beräkna nyttan. Exempelvis har den för vattenkraftanläggningar beräknats på grundval av kraftpro- duktion samt ett uppskattat värde på kraften och för markavvatt- ningsföretag utgående från fastigheternas värdestegring. 
 Det är dock inte säkert att det samhällsekonomiska intresset med någon större grad av säkerhet över huvud taget låter sig beräk- nas i ekonomiska termer. Som framgår ovan har i förarbetena till miljöbalken uttalats att det med dagens regler kan vara svårt att beräkna den samhällsekonomiska nyttan för vattenverksamheter som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården (prop. 1997/98:45 del 2 s. 129). Om regeln alltså inte är lätt att tillämpa för all vattenverksamhet, skulle den ge ändå större problem om den skulle tillämpas även för exempelvis miljö- farlig verksamhet. 
 För att belysa svårigheterna behöver man bara gå till en annan typ av elproduktion än vattenkraft, nämligen elproduktion genom förbränning i spetslastverk. Sådana verk – som inte är avsedda för produktion annat än vid extrema situationer som kanske inte ens uppkommer varje år – har en otvetydig samhällsnytta, men nyttan ligger knappast i produktionsvärdet. Den ligger snarare i just möj- ligheten att kunna producera vid behov och låter sig därmed inte beräknas så lätt. Problemen blir ändå större vid en samhällsekono- misk totalbedömning av andra slag av verksamheter där samhälls- nyttan av produktionen kan var både svårbedömd och kontrover- siell. Hur skall samhällsnyttan av en tobaksfabrik eller ett tryckeri för omslagspapper till choklad bedömas och beräknas? Uppen- barligen ställer den samhällsekonomiska tillåtlighetsregeln krav på en bedömning av produktionen som inte är genomförbar om regeln skulle gälla för miljöbalkens hela område. 
 De problem som den särskilda hänsynsregeln ger upphov till bör alltså inte lösas genom att regeln generaliseras till att gälla allmänt för miljöbalkens hela tillämpningsområde. Då återstår frågan om den i stället bör tas bort eller om den tydligt bör avgränsas så att den enbart gäller i vissa motiverade situationer. 
 För att besvara denna fråga måste en utgångspunkt vara vad som skiljer prövning av vattenverksamhet från prövning av exempelvis 
 121 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 miljöfarlig verksamhet och täkter, och vad som alltså skulle kunna motivera en särskild regel för vattenverksamhetens del. I prövning av vattenverksamhet ingår civilrättsliga delar som tvångsrätt och frågor om ersättning i samband med tvångsrätt och skador. Skador på privat egendom kan uppkomma även på grund av miljöfarlig verksamhet och täkter utan att det då – vare sig vid tillståndspröv- ning eller vid skadereglering – har ansetts medföra behov av en tillåtlighetsregel av detta slag. 
 Frågorna om tvångsrätt – markåtkomst och rätt till strömfall – intar däremot en särställning. Sådana frågor regleras i balken enbart för vattenverksamhet; inte för några andra typer av verksamheter eller åtgärder. De är närmast att jämföra med vad som regleras genom expropriationslagen. Innebörden i expropriationslagens bestämmelser är att en annans fastighet inte får tas i anspråk med mindre än att det finns ett starkt allmänintresse. Markägare vars fastigheter tas i anspråk för vattenverksamhet bör givetvis ha skydd som motsvarar detta. Det skyddet har hittills utgjorts av bestäm- melsen i 11 kap. 6 § miljöbalken som säkerställer att tillstånd endast lämnas till samhällsnyttiga företag. 
 Slutsatsen blir att den särskilda hänsynsregeln om att vattenverk- samhet skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör kvarstå, men begränsas till att gälla enbart i samband med prövning av frågorna om tvångsrätt. Syftet med bestämmelsen bör alltså vara att för- hindra att en enskilds rättigheter (mark eller strömfall) tas i anspråk med mindre än att det föreligger ett angeläget allmänt intresse. 
 Den allmänna miljöprövningen av vattenverksamheter bör där- med göras enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det har framförts farhågor för att detta skulle innebära en försvagning av miljöintressena, eftersom den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 4 § vattenlagen medfört att tillstånd nekats för ett antal verksamheter, bland annat på grund av deras inverkan på naturmiljön. 
 En sådan försvagning är inte önskvärd eller avsedd med det för- slag som lämnas. I propositionen till miljöbalken anges också att vattenlagen ofta kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad och att den inte alltid givit önskvärt utrymme för hänsyn till miljön. 
 I vattenlagen fanns inte den reglering som nu gäller enligt 2 kap. miljöbalken. Exempelvis avsåg 3 kap. 3 § vattenlagen enbart olägenhet av betydelse för allmänna intressen medan bestämmel- serna i 2 kap. miljöbalken har en vidare tillämpning genom att de 
 122 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 avser både allmänna och enskilda intressen. Det framgår exempelvis av 2 kap. 9 § som avser skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön. För den renodlade miljöpröv- ningen bör 2 kap. vara tillräckligt för vattenverksamheter på samma sätt som dessa regler är tillräckliga för bland annat miljöfarliga verksamheter. 
 I själva verket kan det i stället vara en fördel från miljösynpunkt att den allmänna miljöprövningen renodlas från det slag av avväg- ningar som skall göras enligt 11 kap. 6 §. På så sätt kan man und- vika en fokusering på de ekonomiska avvägningarna vilka i sin tur ofta är inriktade på skaderegleringar där det finns parter med ett starkt intresse. Det finns alltså en risk att de allmänna miljö- frågorna kan komma i skymundan genom att de, som utvecklats ovan, är svårare att omsätta i ekonomiska termer. 
  
 5.6 
  
 Förslag till prövningsordning för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 5.6.1 
  
 Konsekvenser av alternativ 1 och 2 för vattenverk- samhet 
  
 Båda alternativen bidrar till en fortsatt renodling av domstolarnas roll 
 Tillståndsprövningar har i stor utsträckning karaktär av förvalt- ningsärenden. Kompetenta förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för detta slag av ärenden. Domstolarnas resurser bör i princip endast användas för tvistelösning av olika slag. Både alternativ 1 och 2 leder till en bättre avvägd arbetsfördelning mellan läns- styrelser och miljödomstolar. Länsstyrelserna får till uppgift att pröva de mindre och enklare vattenärendena, medan miljödom- stolarna kan använda sina resurser till att pröva vattenmål som är omfattande eller som innehåller tvistiga frågor. Att flytta ner prövningen av vissa vattenverksamheter till länsstyrelserna bidrar därmed till en fortsatt renodling av domstolarnas roll. 
 123 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 Med båda alternativen kan en större samordning av tillståndspröv- ningen uppnås 
 Processen i förvaltningsmyndighet är smidigare och enklare än processen i allmän domstol. Formerna för prövningen av de vat- tenmål som flyttas ner till förvaltningsmyndighet blir friare än vad som nu är fallet. De inledande samråden kring miljökonsekvensbe- skrivningen kommer i fler fall att ske vid samma myndighet som senare prövar tillståndsfrågan. 
 Både alternativ 1 och 2 innebär att de flesta mindre vattenverk- samheter som kräver tillstånd prövas av länsstyrelsernas miljöpröv- ningsdelegationer medan de stora verksamheterna – i likhet med de stora miljöfarliga verksamheterna – fortfarande prövas av miljö- domstol. Att de mindre vattenverksamheterna i stor utsträckning prövas av miljöprövningsdelegationerna ökar möjligheterna att samordna prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verk- samhet. Ett exempel är en mindre verkstadsindustri som i samband med en prövningspliktig utbyggnad också behöver tillstånd att lägga ut ett avloppsrör i ett vattenområde. Ett annat är utbyggna- den av en mindre hamn, som i dag prövas av miljödomstolen i fråga om utbyggnaden i vatten och av länsstyrelsen i fråga om hamnverk- samheten (lastning och lossning, transporter m.m.). Till skillnad mot i dag kan frågan om tillstånd till vattenverksamheten i dessa fall prövas i förvaltningsmyndighet samtidigt med tillståndspröv- ningen av den miljöfarliga verksamheten. Den fördelen vinns också att samma processuella regler, dvs. den mer flexibla processen i för- valtningsmyndighet, gäller vid prövningen av både den miljöfarliga verksamheten och vattenverksamheten. 
 Med alternativ 2 behålls fördelarna med den samlade prövningen av tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor 
 Alternativ 1 innebär att mål och ärenden som rör vattenverksamhet i fortsättningen hanteras på ett i grunden annat sätt än i dag. Frågor om tillstånd respektive frågor om ersättning för skada m.m. delas upp på olika rättegångar. En sådan uppdelning torde vara en nack- del för både prövningsmyndigheten och parterna i ett vattenmål i det avseendet att de vid flera tillfällen får sätta sig in i ett omfat- tande och komplicerat utredningsmaterial. I framför allt de stora vattenmålen kan man gå miste om de samordningsfördelar som 
 124 
 SOU 2002:50 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
 finns med att pröva ersättningsfrågor samtidigt med tillstånds- frågan. 
 Alternativ 2 innebär att den nuvarande sammanhållna pröv- ningen av vattenmål behålls men att tillstånds- och villkorsfrågor i betydligt fler fall prövas av förvaltningsmyndighet. De fördelar som finns med en sammanhållen prövning finns därmed kvar. 
 I avsnitt 5.2.2 har kort redovisats vad som uttalades i frågan om prövningsordningen vid utarbetandet av vattenlagen. De argument som då anfördes mot en administrativ prövning är fortfarande aktuella. De olägenheter som förknippas med en ökad administrativ prövning av vattenverksamhet är emellertid mindre framträdande i dag än vid tiden för Vattenlagsutredningens arbete. Ett exempel är vad utredningen anförde om att vattenföretagens natur är sådan att annan än företagaren tillhörig egendom skadas eller behöver tas i anspråk i mycket större omfattning än vad som är fallet i miljö- skyddsärenden. Skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i detta avseende är inte så tydliga. Även miljö- farliga verksamheter ger många gånger upphov till betydande ska- dor eller olägenheter som ger ekonomiska återverkningar på om- givningen, t.ex. på grund av buller och luftutsläpp. Vår utredning i avsnitt 5.4.4 visar också att tvistiga ersättningsanspråk i dag endast förekommer i ett begränsat antal vattenmål. Därmed torde Vatten- lagsutredningens uttalande främst ha fog för sig när det gäller de i dag relativt sällan förekommande stora vattenmålen. Det är inte ovanligt att skaderegleringen i dessa mål sker lång tid efter till- ståndsprövningen. Det är i sådana fall knappast längre någon fördel från utredningssynpunkt att prövningen formellt görs i samma mål; prövningsmyndigheten och parterna tvingas i praktiken sätta sig in i ett omfattande utredningsmaterial vid två tillfällen. 
 Den slutsats som bör dras är ändå att det i de större vattenmålen är fördelaktigt att i en och samma rättegång pröva frågor om till- stånd, villkor, skadeförebyggande åtgärder och ersättning för skada. Med alternativ 2 behålls denna ordning, dvs. det blir även i fortsättningen möjligt att överblicka de olika frågorna i målet och genomföra en effektiv prövning av dessa. 
 125 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 Miljöprövningen kan stärkas vid en ökad administrativ prövning, särskilt om alternativ 1 väljs 
 Alternativ 1 innebär att prövningsmyndigheten helt kan inrikta sig på frågor om tillstånd till och villkor för vattenverksamheten. Frå- gor om tvångsrätt och skadereglering belastar inte prövningen. Förutsättningarna för miljöprövningen förändras därmed framför allt i de större vattenmålen. Ansökan om tillstånd blir mindre om- fattande, prövningsmyndigheten kan rikta all uppmärksamhet på att granska ansökningshandlingarna utifrån de allmänna hänsyns- reglerna och prövningen kan fokusera på miljöfrågorna. Domen eller beslutet behandlar frågan om tillstånd skall lämnas till verk- samheten och vilka villkor som behövs för att begränsa verksam- hetens påverkan på miljön. Det anförda talar för att miljöpröv- ningen av de vattenmål som i dag innehåller civilrättsliga frågor stärks genom detta alternativ. 
 Alternativ 2 innebär inte några principiella förändringar vad gäller miljöprövningen. I de fall frågor om tvångsrätt och ersättning för skada och intrång förekommer skall prövningen ske vid miljö- domstol på samma sätt som i dag. Rättegången i dessa mål kommer även i fortsättningen att vara tudelad på så sätt att olika delar av prövningen sker enligt i grunden olika processuella regler. Med andra ord, tillståndsprövningen utmärks av att domstolen har en utredningsskyldighet och är obunden av åberopade grunder, medan prövningen av civilrättsliga frågor utmärks av att domstolen i prin- cip är bunden av parternas yrkanden och grunder. 
 Det kan med avseende på båda alternativen diskuteras om miljö- prövningen skulle påverkas av att den sker enligt den mer flexibla process som gäller enligt förvaltningslagen. Som tidigare anförts passar kravet på prövningsmyndighetens utredningsskyldighet bättre in i en förvaltningsrättslig tradition. Den friare handläggning som denna kännetecknas av ger förutsättningar för en effektiv pro- cessledning i vattenmålen, vilket bör innebära att miljöfrågorna får ökad tyngd vid prövningen. 
 För att stärka miljöprövningen enligt ovan måste förutsättas att den myndighet som prövar vattenverksamheten har minst samma kompetens som i dag finns för motsvarande prövning i miljödom- stol. 
 126 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 Förändringarna för sakägare i vattenmål begränsas om alternativ 2 väljs 
 För de sakägare som har anledning att framföra anspråk på ersätt- ning för skada och intrång delas prövningen enligt alternativ 1 upp i två rättegångar. Prövningen sker vid fler rättegångstillfällen och möjligen även vid olika instanser. Förutsättningarna för prövningen av ett ersättningsanspråk kan komma att ändras genom att ansprå- ket prövas först efter att sakägaren ansökt om stämning. En fråga som behöver utredas är vem som ansvarar för att ta fram erforder- lig utredning i ersättningsfrågan. 
 Tillståndsprövningen enligt alternativ 2 kommer från sakägarnas synpunkt att i stor utsträckning vara densamma som i dag. Det innebär att en sakägare kan föra talan i tillståndsfrågan och fram- ställa ett yrkande om ersättning för skada och intrång även om verksamhetsutövaren inte aktualiserat frågan i sin ansökan. De nackdelar som finns för sakägare med alternativ 2 är begränsade och har främst att göra med rätten till ersättning för rättegångs- kostnader, som behandlas nedan. 
 Med alternativ 1 är syftet att åstadkomma regler om ersättning för rättegångskostnader som i större utsträckning än i dag är desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Det bör därför övervägas om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kan begränsas till prövningen av civilrättsliga frå- gor. En sakägare bör alltså som utgångspunkt kunna få ersättning för rättegångskostnader i de delar som avser tvångsrätt och skade- reglering. 
 Om alternativ 2 väljs begränsas förändringarna av reglerna om ersättning för rättegångskostnader i vattenmål. Sakägare bör enligt detta alternativ inte kunna få ersättning för kostnader i de vatten- mål som prövas av länsstyrelse. De olägenheter som det kan inne- bära för sakägare begränsas av att tvistiga ersättningsfrågor och frå- gor om tvångsrätt inte skall prövas av länsstyrelse. Sakägare kom- mer däremot att ha rätt till ersättning i vattenmål som prövas av miljödomstol. Frågan om i vilken utsträckning sakägare skall få ersättning i tillståndsdelen respektive den del som avser civilrätts- liga frågor kommer att utredas närmare inför slutbetänkandet. 
 För den allmänhet som intresserar sig för ett vattenmål utan att inta ställning som sakägare kan alternativ 1 vara att föredra framför nuvarande ordning. Sannolikt är allmänhetens intresse inriktat på tillståndsfrågan, som enligt detta alternativ prövas utan att belastas 
 127 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 av civilrättsliga frågor. Allmänheten drar nytta av att miljöpröv- ningen kommer i fokus. 
 Med många prövningsmyndigheter kan det vara svårt att hålla myn- digheternas kompetens på vattenområdet 
 En nackdel med både alternativ 1 och 2 kan vara att prövningen av vattenmål sker vid betydligt fler myndigheter än i dag. Med pröv- ning vid 5 miljödomstolar och 21 länsstyrelser kan det bli svårt att hålla kompetensen hos myndigheterna och att i förlängningen upp- rätthålla en enhetlig rättspraxis på vattenområdet. Möjligheten till överprövning av vattenärenden vid de fem miljödomstolarna och Miljööverdomstolen minskar dock risken för en splittrad rätts- praxis. 
 Länsstyrelserna har i egenskap av tillsynsmyndigheter redan en betydande erfarenhet av vattenverksamhet. Länsstyrelserna har också kommit i kontakt med vissa verksamheter, t.ex. broar och vägtrummor, genom den granskning av miljökonsekvensbeskriv- ningar som görs inför bedömningen av väg- och järnvägsprojekt. I det fortsatta utredningsarbetet får undersökas hur länsstyrelsernas kompetens på vattenområdet kan stärkas. En möjlighet är att använda de resurser som frigörs genom att miljödomstolarna avlastas vattenmål. 
 Sammanfattning 
 Analysen av konsekvenserna av en ökad administrativ prövning av vattenverksamhet visar att det finns både fördelar och nackdelar med de två alternativen. Fördelarna och nackdelarna i förhållande till nuvarande ordning kan schematiskt beskrivas så här: 
 128 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 Alternativ 1 
  
 Alternativ 2 
  
 Miljön 
  
 Fördel: Prövningen fokuserar på till- 
  
 Inga omedelbara skillnader. Pro- 
  
 stånds- och villkorsfrågor och tyngs inte 
  
 cessen i förvaltningsmyndighet 
  
 av civilrättsliga frågor. Förutsättningar 
  
 lämpar sig väl för tillståndspröv- 
  
 för stärkt miljöprövning. 
  
 ning enligt balken, vilket kan 
  
 stärka skyddet för miljön. 
  
 Verksamhets- utövarna 
  
 Fördelar: Smidigare och enklare process. 
  
 Fördel: Smidigare och enklare pro- 
  
 Tillståndsprövningen mindre 
  
 omfatt- 
  
 cess för de mindre vattenmålen. 
  
 ande. 
  
 Nackdelar: Prövning av 
  
 tillstånd 
  
 Nackdel: Fler prövningsmyndig- 
  
 respektive civilrättsliga frågor i olika 
  
 heter. 
  
 rättegångar. Fler prövningsmyndigheter. 
  
 Sakägarna 
  
 Nackdelar: Inställelse vid flera 
  
 rätte- 
  
 Nackdelar: Viss begränsning i möj- 
  
 gångar, kanske i olika instanser. Sam- 
  
 ligheten att få ersättning för rätte- 
  
 bandet mellan tillstånds- och ersätt- 
  
 gångskostnader 
  
 (mål som prövas 
  
 ningsfrågor försvinner, dvs. sämre över- 
  
 av länsstyrelse). Tidsutdräkt om 
  
 blick över olika frågor. Begränsade möj- 
  
 ett mål måste flyttas från läns- 
  
 ligheter att få ersättning för rätte- 
  
 styrelse till miljödomstol. 
  
 gångskostnader. 
  
 Prövnings- 
  
 Fördelar: Samma 
  
 prövningssystem 
  
 för 
  
 Fördelar: Bättre 
  
 resursutnyttjande 
  
 myndigheterna 
  
 vattenverksamhet 
  
 och miljöfarlig 
  
 verk- 
  
 genom att enkla vattenmål inte 
  
 samhet. Miljöprövningen i fokus. Bättre 
  
 längre prövas i miljödomstol. Ren- 
  
 resursutnyttjande 
  
 genom 
  
 att 
  
 enkla 
  
 odling av domstolarnas roll. 
  
 vattenmål inte längre prövas i miljö- 
  
 domstol. Renodling 
  
 av domstolarnas 
  
 roll. 
  
 Nackdelar: 
  
 Fler 
  
 rättegångar. 
  
 Inga 
  
 Nackdelar: 
  
 En 
  
 mer splittrad 
  
 vinster av samtidig prövning av till- 
  
 organisation på 
  
 vattenområdet. 
  
 ståndsfrågor 
  
 och 
  
 civilrättsliga frågor. 
  
 Fler prövningsmyndigheter kan ge 
  
 Fler prövningsmyndigheter 
  
 kan 
  
 ge 
  
 splittrad praxis. 
  
 splittrad praxis. 
  
 129 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 5.6.2 
  
 Alternativ 2 bör genomföras nu 
  
 Ett viktigt syfte med miljöbalksreformen var att få till stånd en sammanhållen prövningsordning med gemensamma myndigheter och miljödomstolar. Trots denna ambition kvarstår flera grund- läggande skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och prövningen av miljöfarlig verksamhet. 
 Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 och med den en ny prövningsordning med nyinrättade miljödomstolar och miljöpröv- ningsdelegationer. Det kan vara svårt att redan nu dra några säkra slutsatser om den nya prövningsordningen i dess helhet. Därmed kan det vara mindre lämpligt att på kort tid genomföra mera långt- gående förändringar. Även med dessa förutsättningar kan det vara värdefullt att på nuvarande stadium i arbetet anlägga både ett kort- siktigt och ett mera långsiktigt perspektiv. I detta kapitel föreslås ändringar av prövningsordningen som bör kunna genomföras på förhållandevis kort tid. De mer långtgående förändringar av pröv- ningsordningen som skulle kunna uppnås på längre sikt beskrivs översiktligt i kapitel 2. 
 Vi bedömer att det vid en avvägning mellan fördelar och nack- delar med alternativ 1 och 2 finns tre huvudsakliga skäl att nu för- orda alternativ 2: 
  
 1. 
  
 Med nuvarande prövningsorganisation är fördelarna med alter- nativ 1 inte så stora. 
  
 2. 
  
 De fördelar som finns med en samlad prövning av tillstånds- frågor och civilrättsliga frågor i framför allt de stora och kom- plicerade vattenmålen finns kvar. 
  
 3. 
  
 Förändringarna för sakägare i vattenmål begränsas. 
  
 Målet med alternativ 1 är att all tillståndsprövning av vattenverk- samhet och miljöfarlig verksamhet på sikt skall ske i administrativ ordning. Det är också vad som krävs för att nå den vision som vi skisserat i kapitel 2. Fördelarna med alternativ 1 är inte så stora med nuvarande prövningsorganisation; de blir tydliga först om alternativ 1 kombineras med betydande organisatoriska föränd- ringar. Prövningsorganisationen skulle då utgöras av ett litet antal nya administrativa tillståndsmyndigheter som prövar de stora verk- samheterna och med färre miljödomstolar än i dag. 
 Det bör vara möjligt att redan nu genomföra en reform enligt alternativ 2 efter att förslaget vidareutvecklats i vårt slutbetän- kande. Även om antalet vattenmål som innehåller civilrättsliga frå- 
 130 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 gor är förhållandevis litet finns det fortfarande omfattande och komplicerade mål som drar fördel av en samlad prövning av till- ståndsfrågor och frågor om markåtkomst och ersättning för skada. Endast alternativ 2 medger en sådan prövning. Slutligen är det vik- tigt att bedöma konsekvenserna för sakägarna av de två alterna- tiven. Alternativ 1 innebär ett försvagat skydd för sakägare i fram- för allt stora och komplicerade vattenmål. Alternativ 2 medför endast begränsade förändringar av sakägarnas ställning i vattenmål, exempelvis i fråga om rätten till ersättning för rättegångskostnader. 
 Skulle alternativ 1 ändå väljas måste särskild uppmärksamhet ägnas åt att utreda vilka samordningsförluster som görs med en uppdelning av prövningen på flera rättegångar och hur de negativa konsekvenserna för sakägare i vattenmål kan begränsas. 
  
 5.6.3 
  
 Ingen förändring för miljöfarlig verksamhet 
  
 Frågan om att överflytta prövningen av de större miljöfarliga verk- samheterna från miljödomstol till en administrativ prövningsmyn- dighet har samband med om och hur prövningsordningen för vattenverksamhet ändras. Det hänger också samman med tillgången på lämpliga myndigheter. På kort sikt föreslår vi att alternativ 2 för vattenverksamhet genomförs, vilket innebär att miljödomstol även i fortsättningen prövar de större vattenverksamheterna. Vi föreslår med hänsyn till detta inte någon ändring av prövningen av miljö- farlig verksamhet. 
  
 5.7 
  
 Kostnader för förslagen 
  
 Enligt Domstolsverkets uppgifter uppgick miljödomstolarnas genomsnittliga handläggningskostnad per mål år 2000 till 52 300 kr (förbrukade medel utslaget på antalet avgjorda mål). Summan avser samtliga typer av miljömål. Någon statistik rörande handläggnings- kostnaden för en viss måltyp kan inte redovisas med tillgänglig statistik. 
 Det är svårare att fastställa den genomsnittliga handläggnings- kostnaden för miljöprövningsdelegationernas ärenden. Någon enhetlig redovisningsrutin finns nämligen inte. På länsstyrelserna arbetar både jurister och miljösakkunniga även med andra arbets- uppgifter än sådana som rör miljöprövningsdelegationerna. Det 
 131 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 SOU 2002:50 
  
 finns ingen exakt tidsredovisning av arbetsfördelningen mellan de olika arbetsuppgifterna. Kostnaden för de miljöhandläggare som bereder ärendena tillkommer. Det är vidare oklart hur beredningen av länsstyrelsens yttranden m.m. i ärenden som överklagas till domstol skall redovisas. En undersökning visar att år 1999 redovi- sade kostnader per prövning i miljöprövningsdelegationerna vari- erar kraftigt mellan länsstyrelserna. Snittkostnaden för samtliga länsstyrelser som deltog i undersökningen (10 av 21 länsstyrelser) uppgick till ca 31 000 kr. Medianvärdet uppgick till ca 38 500 kr. 
 Trots osäkerheten finns det goda skäl att anta att en prövning vid länsstyrelse blir billigare än en motsvarande domstolsprövning. De resurser som frigörs genom att miljödomstolarna avlastas vat- tenmål kan överföras till länsstyrelserna för att möta ett ökat behov av kompetent personal på vattenområdet. Prövningen av vattenmål i länsstyrelse i stället för miljödomstol bör i vart fall kunna ske utan ett resurstillskott totalt sett. 
 En ökad administrativ prövning bör i vart fall inte ge upphov till ökade kostnader för verksamhetsutövarna. 
 Kostnader för anmälningsförfarande vid vattenverksamhet 
 Förslaget kommer att innebära en viss besparing på så sätt att verk- samheter som i dag tillståndsprövas trots att de endast har en liten påverkan på vattenförhållandena i stället kan bli föremål för ett betydligt enklare anmälningsförfarande. 
 Redan i dag tillämpas 12 kap. 6 § miljöbalken för ett slags infor- mellt anmälningsförfarande. Osäkerheten om tillstånd behövs för en viss verksamhet leder också till att många frågor ställs till myn- digheterna. Vidare torde det förekomma fall där ansökningar görs för att sökanden vill vara säker på att inte göra något otillåtet. Denna informella verksamhet kräver naturligtvis resurser. För- slaget att införa ett anmälningsförfarande för mindre vattenverk- samheter bör i vart fall inte medföra något behov av ökade resurser för prövningsorganisationen. För enskilda kan förslaget innebära besparingar, eftersom handläggningen blir enklare och snabbare. 
 132 
  
 SOU 2002:50 
  
 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 
  
 5.8 
  
 Konsekvenser av förslagen för små företag 
  
 Sammantaget bör båda alternativen till en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet innebära förbättringar för små företag. Den största fördelen torde vara införandet av ett anmälningsförfarande för små vattenverksamheter. De nuvarande reglerna om tillstånds- plikt är stelt utformade och innebär att även förhållandevis små vattenverksamheter kräver tillstånd vid miljödomstol. Prövningen av de mindre verksamheterna bör kunna genomföras på ett enklare och smidigare sätt i länsstyrelserna. Även indelningen av vatten- verksamheter i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter 
  bör innebära en förenk- ling för små företag. 
 En prövning i länsstyrelse i stället för miljödomstol bör i vart fall inte medföra några ökade kostnader jämfört med i dag. Inte heller i övrigt medför förslagen några ökade kostnader för små företag. 
 133