Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning 
 Betänkande av Stödutredningen 
 Stockholm 2005 
 SOU 2005:70 
 SOU och Ds kan köpas från Huang kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Huang Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. 
 Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på 
 http://www.regeringen.se/remiss 
 Tryckt av Västra Aros AB 
 Stockholm 2005 
 ISBN  
 91-38-22410-0 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Justitiedepartementet 
 Regeringen beslutade den 23 september 2004 kommittédirektiv för en utredning om vilket stöd Polisen kan behöva från andra myndig- heter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och in- gripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Chefen för Statens kriminaltekniska labora- torium, överdirektören Kramer, förordnades som särskild utredare den 11 november 2004. 
 Utredningen antog namnet Stödutredningen. 
 Följande har som experter biträtt utredningen: Smith (polisintendent), Nelson (ämnesråd), Reed (läns- polismästare), Brown (generalmajor), Rubio (stabschef), Roberts (chefsjurist) och Greene (verksjurist). 
 Till utredningen har också varit knuten en referensgrupp med representanter för flera riksdagspartier. I gruppen har ingått James (kristdemokraterna), Lee (vänsterpartiet), Hall (folkpartiet liberalerna), Daniels (socialdemo- kraterna) och Hughes (centerpartiet). 
 Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn Vasquez. Chefssekreteraren Murray (Statens kriminal- tekniska laboratorium) har arbetat som assistent åt utredningen. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning (SOU 2005:70). 
 Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 
 Linköping i augusti 2005 
 Kramer 
 Jones 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 17 
  
 1 
  
 Förslag till lag (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår 
  
 brottslighet ............................................................................... 
  
 17 
  
 2 
  
 Förslag till förordning (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan 
  
 liknande svår brottslighet ........................................................ 
  
 20 
  
 1 
  
 Uppdraget och dess genomförande .............................. 
  
 23 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag............................................................. 
  
 23 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbete ................................................................ 
  
 24 
  
 2 
  
 Nuvarande ordning ..................................................... 
  
 27 
  
 2.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 27 
  
 2.2 
  
 Terroristattentat som skakat världen de senaste åren ............... 
  
 27 
  
 2.3 
  
 Ordningen i andra länder ........................................................ 
  
 28 
  
 2.3.1 
  
 Danmark........................................................................ 
  
 29 
  
 2.3.2 
  
 Norge............................................................................. 
  
 29 
  
 2.3.3 
  
 Finland........................................................................... 
  
 30 
  
 2.3.4 
  
 Nederländerna............................................................... 
  
 30 
  
 2.3.5 
  
 Storbritannien ............................................................... 
  
 31 
  
 2.3.6 
  
 Frankrike....................................................................... 
  
 32 
  
 2.3.7 
  
 Tyskland........................................................................ 
  
 32 
  
 2.3.8 
  
 Spanien .......................................................................... 
  
 33 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2005:70 
  
 2.4 EU och terrorismbekämpning................................................. 
  
 35 
  
 2.4.1 En handlingsplan mot terrorism .................................. 
  
 35 
  
 2.4.2 En gemensam europeisk säkerhetsstrategi .................. 
  
 35 
  
 2.4.3 
  
 Den s.k. terrorismdeklarationen .................................. 
  
 35 
  
 2.4.4 
  
 Solidaritetsklausulen ..................................................... 
  
 36 
  
 2.5 
  
 Resurser hos svenska myndigheter som har betydelse i 
  
 samband med terrorismbekämpning 
  
 .......................................37 
  
 2.5.1 
  
 Inledning........................................................................ 
  
 37 
  
 2.5.2 
  
 Polisen............................................................................ 
  
 38 
  
 2.5.3 
  
 Försvarsmakten............................................................. 
  
 40 
  
 2.5.4 
  
 Kustbevakningen........................................................... 
  
 44 
  
 3 
  
 Grundläggande utgångspunkter .................................... 
  
 49 
  
 3.1 
  
 Allmänt ..................................................................................... 
  
 49 
  
 3.2 
  
 Förhållandet till regeringsformen ........................................... 
  
 52 
  
 3.3 
  
 Vilka attentat och angrepp avses? ........................................... 
  
 55 
  
 3.4 
  
 Förutsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd 
  
 för Polisens verksamhet........................................................... 
  
 58 
  
 3.5 
  
 Hotbilden.................................................................................. 
  
 64 
  
 3.6 
  
 Avgränsningar........................................................................... 
  
 65 
  
 4 
  
 Polisens behov av stöd ................................................ 
  
 69 
  
 4.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 69 
  
 4.2 
  
 Typfall av terroristattentat....................................................... 
  
 73 
  
 4.2.1 Typfall A: Attack med flygplan ................................... 
  
 73 
  
 4.2.2 Typfall B: Kapning av fartyg ........................................ 
  
 74 
  
 4.2.3 Typfall C: Hot mot EU:s snabbinsatsstyrka .............. 
  
 74 
  
 4.2.4 Typfall D: Gisslantagning i en skola............................ 
  
 76 
  
 4.2.5 
  
 Några ytterligare typfall ............................................... 
  
 77 
  
 4.3 
  
 Behovet av stöd ........................................................................ 
  
 79 
  
 4.3.1 
  
 Allmänt .......................................................................... 
  
 79 
  
 4.3.2 Kane 1 – Före ............................................................... 
  
 80 
  
 4.3.3 Skede 2 – När det händer – Brottet ............................. 
  
 81 
  
 4.3.4 Skede 3 – Efter .............................................................. 
  
 84 
  
 6 
  
 SOU 2005:70 
  
 Innehåll 
  
 4.3.5 Angrepp med  
 CBRN-ämnen 
  m.m. 
  
 ............................. 84 
  
 4.4 
  
 Slutsatser................................................................................... 
  
 89 
  
 5 
  
 En lag om stöd till Polisen .......................................... 
  
 91 
  
 5.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 91 
  
 5.2 
  
 Förutsättningarna för stöd ...................................................... 
  
 92 
  
 5.3 
  
 Ledning..................................................................................... 
  
 95 
  
 5.4 
  
 Personal från andra myndigheter ............................................ 
  
 95 
  
 5.5 
  
 Skadeståndsfrågor .................................................................... 
  
 98 
  
 5.6 
  
 Genomförandefrågor m.m. ..................................................... 
  
 98 
  
 6 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 101 
  
 6.1 
  
 Lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning 
  
 av terrorism och annan liknande svår brottslighet............... 
  
 101 
  
 6.2 
  
 Den föreslagna regleringens förhållande till 
  
 stödförordningen ................................................................... 
  
 104 
  
 Bilagor 
  
 1 
  
 Kommittédirektiv 2004:119 .................................................. 
  
 107 
  
 2 
  
 Short Summary in English..................................................... 
  
 113 
  
 7 
 Sammanfattning 
 Bakgrund 
 Det är Polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och där- med också terroristattentat. De senaste årens omfattande terrorist- attacker i världen har aktualiserat frågan om och i så fall när Polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. 
 Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom upp- draget till den s.k. 11  
 september-utredningen. 
  Vi har fått i uppdrag att fortsätta och fördjupa den utredningens arbete samt att ta fram ett slutligt förslag. 
 Huvudfrågan för vår utredning är enligt direktiven att överväga vilket stöd Polisen kan behöva, särskilt från Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra så- dana omfattande brottsliga angrepp på samhället. En annan fråga är att utreda vilka närmare befogenheter Försvarsmaktens och andra stödjande myndigheters personal bör ha vid insatser, t.ex. när det gäller att ingripa mot enskilda. 
 Grundläggande utgångspunkter 
 Det är Polisens förmåga att bemästra terroraktioner som är i fokus. Uppdraget innefattar åtskilliga spörsmål. I vissa hänseenden är för- utsättningarna mer eller mindre redan givna. I andra fall har utred- ningen själv fått ange förutsättningarna. 
  
 En viktig fråga är vad vi lägger i begreppen terrorism och terroristattentat. Mycket har skrivits om terroristfrågor i det offentliga trycket, men då i regel endast i allmänna och ganska abstrakta ordalag. Att mer övergripande tala om terroristhotet mot vårt land har heller inte lett till särskilt många konkreta åt- 
  
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:70 
  
 gärder. För att få en bra och konkret utgångspunkt för vårt eget arbete gav vi i våras Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) i uppgift att ta fram ett antal typfall av terroristattentat. 
  
 En till typfallsbeskrivningen angränsande fråga har varit huru- vida utredningen skall gå in på frågor som rör terroristangrepp som är så omfattande och storskaliga att de utgör ett väpnat an- grepp på landet och där således Försvarsmakten har egna strids- uppgifter. Även om Polisens brottsbekämpande roll i och för sig tar sikte på sådana fall, så kommer brottsbekämpningen i skymundan för den väpnade striden. Det framstår därför som naturligt att inte låta dessa situationer omfattas av de förslag som läggs fram. 
  
 En annan grundläggande utgångspunkt är hur man bör definiera de för utredningsuppdraget centrala begreppen terroristatten- tat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på sam- hället. En naturlig utgångspunkt vid tolkningen av vårt uppdrag är att det i första hand tar sikte på brott som utgör terrorist- brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Men vårt arbete har visat att det bör finnas ett visst utrymme för Polisen att kunna begära stöd från andra myndigheter också i vissa andra situationer. 
  
 Ännu en grundläggande sak i sammanhanget är den hotbild vi skall planera mot. Sverige är ingalunda immunt mot terrorism. Både angrepp mot Sverige och angrepp mot andra länders intressen i Sverige måste finnas med i bilden för vår planering. En särskild aspekt i detta sammanhang är att vår förmåga att förhindra och ingripa mot terrorismen kan påverka risken för att vårt land blir måltavla för angrepp. Frågan om hur man skall se på hotbilden är för övrigt komplex. Härtill kommer att hotbilden är färskvara, dvs. den kan ändra sig över tiden. Ett konstaterande är också att dagens hotbild är mer diffus än tidi- gare. I utredningen har vi som utgångspunkt tagit den hotbilds- bedömning som den ansvariga myndigheten, Säkerhetspolisen, lämnat. Med tanke på den flyktighet och komplexitet som gäller för en hotbildsbedömning så har dagens hotbild inte haft någon avgörande betydelse för ställningstagandena i utredningen. Det är snarare en mer schematisk och relativt tidsobestämd hotbild som har utgjort en grund. 
  
 10 
  
 SOU 2005:70 
  
 Sammanfattning 
  
 En ytterligare utgångspunkt är det i och för sig självklara att det brottsbekämpande arbetet skall ha sin absoluta tyngdpunkt på att förutse, förebygga, avslöja, förhindra, avbryta och avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristattentat. Det handlar ju om det första försvaret, skyddet, mot terrorismen. Inträffar ett attentat, är det ett misslyckande. 
  
 Av utredningens direktiv följer att det är från Försvarsmakten som Polisen särskilt skall söka det stöd som den kan behöva. En central uppgift för utredningen har därför varit att under- söka vilka gränssättande förutsättningar som bör gälla för en medverkan från Försvarsmakten. En aspekt som är viktig att uppmärksamma när denna fråga diskuteras är de tragiska hän- delserna i Ådalen för snart 75 år sedan: fem personer omkom till följd av militär skottlossning i samband med en arbetardemon- stration i Lunde vid Ångermanälven torsdagen den 14 maj 1931. 
  
 Händelserna i Ådalen måste bedömas i sitt tidsmässiga sam- manhang. De samhällspolitiska och strukturella förhållanden som då rådde finns inte idag. Vi lever i ett helt annat samhälle nu än för drygt 70 år sedan. Vår Försvarsmakt är idag en modern och högt kompetent statlig resurs som bedriver ett målinriktat arbete för landets yttre försvar och som på upp- drag av bl.a. FN deltar i fredsuppdrag av skilda slag vid oros- härdar i andra länder. 
 Det framstår därför som både förlegat och osakligt att idag av principiella skäl åberopa händelserna i Ådalen år 1931 som grund för att inte kunna låta Försvarsmakten få kvalificerade uppgifter till stöd för angelägna civila verksamheter, t.ex. för dem som Polisen ansvarar för. Det är således dags att påtagligt nyansera den gamla synen på det militära försvarets roll i civila sammanhang och synen på vilka uppgifter av typisk civil karak- tär som det militära försvarets personal får utföra. 
  
 Slutligen har vissa avgränsningar gjorts av vårt uppdrag. Det betyder att ett antal i och för sig intressanta spörsmål inte har behandlats. Det gäller bl.a. informationssäkerhet och  
  
 IT-rela- 
  terade terrordåd, datanätverksattacker eller s.k. cyberterrorism, liksom Polisens möjligheter att själv bli bättre rustad att be- mästra terroristattentat m.m. genom att tillföra ytterligare resurser av skilda slag direkt till Polisen. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
 Inledning 
 Utredningsuppdraget tar sin utgångspunkt i Polisens behov av stöd från andra myndigheter i samband med terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Har Polisen behov av stöd i någon situation och vari behöver det stödet i så fall bestå? 
 För att kunna svara på dessa frågor måste vi först och främst ha en något så när realistisk föreställning om vad det är vi skall skydda oss mot. Först då kan man göra en bedömning av om Polisens egna resurser räcker till eller om det finns behov av stöd från annat håll. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har på uppdrag av utred- ningen tagit fram ett antal typfall av terroristattentat som har bildat utgångspunkt för våra diskussioner, analyser och överväganden. 
 När man skall undersöka Polisens möjligheter att hantera ter- roristattentat är det viktigt att inte bara arbeta med typfall som ut- spelar sig i olika element utan också med typfall av olika allvarlig- hetsgrad. Vi har tänkt oss en trappa med allt svårare typfall. Vi har också anlagt ett timglasperspektiv i tre skeden, dvs. vi har studerat Polisens behov av stöd före, i samband med och efter ett attentat. 
 Efter att ha diskuterat de framtagna typfallen i utredningen be- slutade vi att närmare behandla fyra av dem (Attack med flygplan, Kapning av fartyg, Hot mot EU:s snabbinsatsstyrka och Gisslantagning i en skola) genom att genomföra applikatoriska spel. Spelen genom- fördes under ledning av representanter från FOI. 
 Behovet av stöd 
 Vår bedömning av Polisens behov av stöd bygger i huvudsak på de slutsatser vi dragit utifrån de spelade typfallen. Men vi har också diskuterat behovet av stöd i andra typfall, bl.a. kapning av tåg på Öresundsbron. 
 Vi har kunnat konstatera att Polisen har förmåga att med egna resurser klara flera skilda slags terroristattentat, men inte alla. På en trappa med allt svårare fall når man efter hand situationer där Polisen inte utan olika former av förstärkning från andra myndigheter, främst – men inte bara – från Försvarsmakten, kan bemästra situa- tionen. 
 Stöd behövs vidare i alla tre skedena i timglaset. Stödbehovet har också en annan dimension som inte nödvändigtvis har med 
 12 
  
 SOU 2005:70 
  
 Sammanfattning 
  
 händelsens svårhet att göra, nämligen det element där den utspelar sig i. Handlingar av terrorismkaraktär som tilldrar sig i luftrummet eller till sjöss har Polisen svårt att hantera, och det även om själva händelsen inte är så stor. Ett genomgående behov av stöd gäller situationer där  
 CBRN 
 1 
 -inslag 
  kan förekomma. 
 I korthet ser behovet av stöd ut på följande sätt. 
 Skede 1. Kärnan i det förebyggande arbetet mot terrorism utgörs av underrättelseverksamhet. Våra spel visar att det finns situationer då Säkerhetspolisen i större utsträckning än idag kan behöva sam- arbeta med andra myndigheter, främst Försvarsmaktens underrät- telseorgan MUST, för att få tillgång till information som bara MUST kan få tillgång till och som behövs för att avslöja ett planerat terrorist- attentat. Även Säkerhetspolisens hotbildsanalyser kan ha nytta av militära underrättelser och av material som Försvarets radioanstalt har hämtat in. Ett samarbete av det slag som angetts sker redan. 
 I detta skede kan också finnas behov av stöd till Polisen för bevakning och skydd av befarade angreppsmål. I ett avvärjande läge kan Polisen behöva stöd med vapeninsatser och med kapacitet på området CBRN. 
 Skede 2. I samband med ett utdraget terroristattentat kan Polisen behöva flera olika slags stöd från andra myndigheter, främst från Försvarsmakten. Det handlar om allt från transporter, information och analyser till särskilda vapeninsatser. Vid händelser till sjöss eller i luften tillkommer ett behov av bistånd för att bemästra situa- tionen där. 
 Skede 3. De åtgärder som är aktuella i skede tre är förundersök- ning och lagföring. Också här har våra spel visat att Polis och åkla- gare kan behöva stöd från andra myndigheter. Det kan t.ex. handla om analys och spårning av farliga ämnen  
 (CBRN-fall), 
  rättsmedi- cinska undersökningar, sammanställning och analys av lägesbilder och transporter. Vidare är underrättelser viktiga även i detta skede både för att kunna gripa gärningsmän som utfört terrordåd och för att förhindra ytterligare befarade attentat, t.ex. i samband med Polisens ingripanden. 
  
 1  
 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:70 
  
 Slutsats 
 Vår analys visar att det finns situationer i samband med bekämp- ning av terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra statliga myn- digheter, främst, men inte bara, från Försvarsmakten. 
 Den bästa lösningen på frågan hur Polisen skall kunna tillförsäkras stöd är att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndig- heter ställs till Polisens förfogande i kampen mot terrorismen och liknande brottslighet. Vid lite eftertanke är det ganska självklart att, om stora samhällsvärden står på spel till följd av befarade eller inträf- fade terroristangrepp, tillgängliga och användbara samhällsresurser skall kunna tas i anspråk. Detta är också samhällsekonomiskt en bra lösning. 
 De stödåtgärder som Polisen behöver från andra statliga myndig- heter kan inte fullt ut ges inom ramen för nuvarande lagstiftning. Det gäller t.ex. möjligheten för personal från Försvarsmakten att använda s.k. laga befogenheter vid ingripanden mot enskilda. En ordning som den vi förespråkar kräver bl.a. därför en ny reglering. 
 En lag om stöd till Polisen 
 Vi föreslår att det skall införas en ny lag – lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Lagen innehåller bestämmelser om stöd till Polisen från Försvarsmakten och andra statliga myndigheter under regeringen. 
 Enligt den föreslagna lagen får Polisen vid behov begära stöd i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt in- gripa mot sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och som är särskilt svårbemästrade eller mot andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Till den sistnämnda gruppen hör vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till terrorism, samt sådan brottslighet som brukar betecknas som systemhotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra samhällsordningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. 
 Stöd enligt den nya lagen kan lämnas bland annat som underrättel- ser och annan information samt i form av utrustning, transporter och personella resurser. 
 14 
  
 SOU 2005:70 
  
 Sammanfattning 
  
 En myndighet skall enligt lagen lämna stöd om den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. 
 När myndigheter lämnar stöd enligt den nya lagen får endast sådan personal som har lämplig utbildning, kompetens och erfaren- het för uppgiften medverka. De stödjande myndigheterna skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. 
 Personal från Försvarsmakten har när stöd lämnas enligt den nya lagen polismans befogenhet enligt polislagen (1984:387). Sådan per- sonal har också samma befogenhet som polisman har enligt 24 kap. rättegångsbalken att gripa någon. Detta innebär att Försvarsmaktens personal i extrema situationer kan sätts in – under Polisens ledning 
 – för att använda våld mot enskilda. En sådan situation kan t.ex. uppstå om Försvarsmaktens personal medverkar i att befria personer som hålls som gisslan av terrorister. 
 Inom Försvarsmakten är i princip enbart anställda och kontrakts- personal skyldiga att delta i stödverksamhet enligt den nya lagen. Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt får delta endast om det är förenligt med utbild- ningen. 
 Totalförsvarspliktiga och personal från andra myndigheter än För- svarsmakten får inte användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. 
 Polisen har ledningsansvaret över de resurser som andra myndig- heter lämnar som stöd enligt den nya lagen. Den myndighet som lämnar stöd skall svara för den praktiska ledningen av de egna resurserna. När personal från Försvarsmakten utövar polismans befogenhet skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. 
 15 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 Inledande bestämmelse 
 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om stöd till Polisen från Försvarsmakten och andra statliga myndigheter under regeringen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. 
 Förutsättningarna för stöd 
 2 § Polisen får vid behov begära stöd enligt denna lag i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt ingripa mot såda- na brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och som är särskilt svårbemästrade eller andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. 
 3 § Stöd enligt denna lag kan lämnas som bland annat underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och personal. 
 4 § En myndighet skall lämna stöd enligt denna lag om den har re- surser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. 
 17 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2005:70 
  
 Ledning 
 5 § Polisen har ledningsansvaret över de resurser som andra myn- digheter lämnar som stöd enligt denna lag. Den myndighet som lämnar stöd skall svara för den praktiska ledningen av de egna re- surserna. När personal från Försvarsmakten utövar befogenhet en- ligt 7 § första stycket skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. 
 Personal från andra myndigheter 
 6 § När andra myndigheter lämnar stöd enligt denna lag får endast sådan personal som har lämplig utbildning, kompetens och erfaren- het för uppgiften medverka. De stödjande myndigheterna skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. 
 7 § Personal från Försvarsmakten har när stöd lämnas enligt denna lag polismans befogenhet enligt polislagen (1984:387). Sådan perso- nal har också när stöd lämnas samma befogenhet som polisman har enligt 24 kap. rättegångsbalken att gripa någon. 
 Befogenhet enligt första stycket får utövas endast av personal som uppfyller de krav regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver i fråga om tjänsteställning och kvalifikationer i övrigt. 
 8 § Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i verksamhet enligt denna lag endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda. 
 9 § Personal som avses i 8 § och personal från andra myndigheter än Försvarsmakten får inte användas för uppgifter enligt denna lag som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. 
 18 
  
 SOU 2005:70 
  
 Författningsförslag 
  
 Bemyndigande 
 10 § Närmare föreskrifter för verkställighet av denna lag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 
 Denna lag träder i kraft den.. 
 19 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2005:70 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 förordning (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 Inledande bestämmelse 
 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till vad som föreskrivs i lagen (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. 
 Begäran och beslut om stöd 
 2 § Begäran och beslut om stöd till Polisen enligt den i 1 § angivna lagen skall ske enligt bestämmelserna i  
 3–5 
  §§. 
 När det gäller stöd i form av underrättelser eller annan informa- tion får dock de andra rutiner tillämpas som berörda myndigheter kommer överens om inom ramen för förekommande regler på om- rådet. 
 3 § En begäran till en myndighet om stöd till Polisen skall göras av Rikspolisstyrelsen eller av den eller de polismyndigheter som sty- relsen bestämmer. 
 4 § En begäran att Försvarsmakten skall lämna stöd skall göras hos Högkvarteret. Beslut skall fattas av överbefälhavaren eller den inom Högkvarteret som han eller hon bestämmer. 
 5 § En begäran att en annan myndighet än Försvarsmakten skall lämna stöd skall göras hos myndighetens ledning. Beslut skall fattas av myndighetens chef eller den inom myndigheten som han eller hon bestämmer. 
 20 
  
 SOU 2005:70 
  
 Författningsförslag 
  
 Samövning 
 6 § Försvarsmakten och andra myndigheter får på framställning från Polisen delta i övningar för att förbereda stöd till Polisen. 
 Begäran om att en myndighet skall delta i en sådan övning skall göras på det sätt som sägs i  
 3–5 
  §§. Beslut skall fattas på det sätt som anges i  
 4–5 
  §§. 
 Avgifter 
 7 § Myndigheter som lämnar stöd till Polisen skall ta ut avgifter för sin medverkan. Full kostnadstäckning behöver inte uppnås. 
 Verkställighetsföreskrifter 
 8 § Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter enligt 7 § andra stycket lagen (200x:xx) om stöd till Polisen i samband med bekämp- ning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagen och för verkställighet av denna förordning meddelas av Rikspolisstyrelsen efter samråd med de myndigheter som är berörda. 
 Denna förordning träder i kraft den.. 
 21 
  
 1 
  
 Uppdraget och dess genomförande 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Det är Polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och där- med också terroristattentat. De senaste årens omfattande terrorist- attacker i världen har aktualiserat frågan om och i så fall när Polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. 
 Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom upp- draget till den s.k. 11  
 september-utredningen. 
  Den utredningen före- slog ett antal åtgärder, bl.a. ett förslag till en lag om vissa befogen- heter för Försvarsmakten under fredstid. Förslagen har remissbe- handlats. 
 Vi har fått i uppdrag att fortsätta och fördjupa 11  
 september-ut- 
  redningens arbete samt att ta fram ett slutligt förslag. Huvudfrågan för vår utredning är enligt direktiven att överväga vilket stöd Polisen kan behöva, särskilt från Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. 
 Analysen innefattar att undersöka och precisera 
  
 i vilka situationer stödjande insatser från främst Försvarsmakten kan behövas, 
  
 vari dessa insatser skall bestå och 
  
 i vilka former insatserna skall komma till användning, dvs. hur 
  
 – under Polisens ledning – resurserna skall ledas och styras och hur gränsdragningen mot den militära ledningen skall utformas. 
 En särskild fråga enligt direktiven är hur beslutsfattandet skall organiseras när det behövs omedelbara insatser som bara Försvars- makten kan vidta. 
 En annan fråga är att utreda vilka närmare befogenheter Försvars- maktens och andra stödjande myndigheters personal bör ha vid in- 
 23 
  
 Uppdraget och dess genomförande 
  
 SOU 2005:70 
  
 satser i Sverige, t.ex. när det gäller att ingripa mot enskilda. Därvid skall analyseras vilka konsekvenserna blir av att använda militär personal i brottsbekämpning. Kompetensbehovet och de rättsliga förutsättningarna skall säkerställas. 
 Föremål för överväganden skall vara den rättsliga regleringen när det gäller att till stöd för Polisen använda andra myndigheters resur- ser och befogenheterna för deras personal. I sammanhanget framhålls i direktiven att regeringsformen (10 kap. 9 §) inte reglerar ianspråk- tagandet av Försvarsmakten för att ingripa mot brottslighet i form av terroristaktioner. 11  
 september-utredningen 
  synes ha haft en annan uppfattning. 
 I direktiven understryks att utredaren skall lämna förslag till nöd- vändiga författningsändringar samt andra åtgärder som ökar möjlig- heterna att utnyttja samhällets samlade resurser på ett rättssäkert sätt. Uppdraget omfattar inte ändringar av grundlag. 
 Slutligen skall göras en konsekvensanalys av förslagen för de be- rörda myndigheter som skall bistå Polisen. Kostnads- och finansie- ringsredovisning ingår också i uppdraget. 
 Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbete 
  
 För att få ett så bra underlag som möjligt för våra överväganden har vi ända från början eftersträvat ett utåtriktat arbetssätt. Vi har träffat ett stort antal företrädare för olika myndigheter och organ som be- rörs av våra frågor. 
 Utredningen har i ett tidigt skede mottagit en promemoria om Försvarsmaktens möjligheter att i vissa situationer stödja de brotts- bekämpande myndigheterna. Promemorian var utarbetad av en av Krisberedskapsmyndigheten ledd arbetsgrupp med deltagande från Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen, Tullverket och Kustbevakningen. 
 Ett exempel på det utåtriktade arbetssättet är att samråd har skett med en särskild myndighetsgrupp. I den har ingått företrädare för Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Säkerhetspolisen, Polismyn- digheten i Stockholms län, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Kris- beredskapsmyndigheten, Statens räddningsverk, Tullverket, Total- försvarets forskningsinstitut (FOI), Försvarets radioanstalt (FRA), Försvarsdepartementet och Åklagarmyndigheten (Internationella åklagarkammaren i Stockholm). 
 24 
  
 SOU 2005:70 
  
 Uppdraget och dess genomförande 
  
 Härutöver har vi träffat företrädare för bl.a. Nationella insats- styrkan vid Rikskriminalpolisen, MUST, Försvarsmaktens särskilda skyddsgrupp (SSG), Vattenfall AB och Totalförsvarets forsknings- institut (FOI) i Grindsjön och Linköping. Vi har vidare diskuterat våra frågor med Sharp och landets länspolismästare. Samråd har också skett med Försvarsberedningen, Utredningen om utökad användning av Beredskapspolisen (Ju 2005:A) och InfoSäk- utredningen (Fö 2002:06). 
 Den särskilde utredaren har i slutet av maj 2005 medverkat i över- läggningar i ämnet terrorism and forensic science i Haag inom ramen för det europeiska forensiska samarbetet (European Network of Forensic Science Institutes). 
 För att kartlägga de regler och den ordning som gäller för terrorismbekämpning i andra med Sverige jämförbara länder har vi skickat ut en enkät till Danmark, Norge, Finland, Tyskland, Stor- britannien, Nederländerna, Frankrike och Spanien. En redovisning grundad på enkätsvaren lämnas i betänkandet (avsnitt 2.3). 
 Vi har alltså valt att inrikta utredningsarbetet på olika kontakter och undersökningar och inte lagt så mycket möda på att utforma bakgrundsmaterial. 
 De terroristattentat som ägde rum under juli har på ett drastiskt sätt inneburit att utredningsarbetet har forcerats och därmed har inte varje fråga som berörts i direktiven kunnat behandlas. Detta gäller i synnerhet de frågor som rör de ekonomiska och praktiska konsekvenserna av förslagen för de myndigheter som berörs. Å andra sidan kan de frågorna få en sakkunnig belysning i samband med remissbehandlingen av betänkandet. 
 Betänkandet skrivs i  
 vi-form. 
  Den subjektsformen inbegriper inte experterna och den politiska referensgruppen. 
 25 
 2 Nuvarande ordning 
  
 2.1 
  
 Inledning 
  
 Vårt utredningsarbete har haft fokus på olika kontakter och under- sökningar. Däremot har vi inte lagt så mycket tid på att författa bakgrundstexter. När det gäller beskrivningar av gällande rätt och berörda myndigheters olika uppgifter hänvisar vi i stället till 11 sep-  
 tember-utredningens 
  gedigna arbete och heltäckande bakgrunds- texter. 
 Vissa bakgrundsfrågor vill vi dock lyfta fram. I avsnitt 2.2 lämnar vi en kort översikt över terroristattentat som skakat världen de senaste åren. I avsnitt 2.3 beskrivs möjligheten för Polisen i andra länder att få stöd från försvaret och andra myndigheter i kampen mot terrorismen. EU och terrorismbekämpning behandlas i avsnitt 2.4. Slutligen pekar vi i avsnitt 2.5 på några viktiga resurser hos svenska Polisen, Försvarsmakten och Kustbevakningen som skulle kunna ut- nyttjas i samband med terrorismbekämpningen i vårt land. 
  
 2.2 
  
 Terroristattentat som skakat världen de senaste åren 
  
 Den 11 september 2001 utsattes USA för ett terroristattentat som saknar motstycke. Fyra civila passagerarplan kapades och kraschades. Två flögs rakt in i World Trade Center i New York City och ett störtades i försvarshögkvarteret Pentagon i Washington D.C. Unge- fär 3 000 människor dödades. 
 Även efter den 11 september 2001 har det förekommit allvarliga terroristattentat som understryker det hot som den internationella terrorismen utgör mot världssamfundet. Följande attentat kan nämnas som en illustration: 
 27 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 Den 12 oktober 2002 exploderade kraftiga sprängladdningar i nöjesdistriktet Wilson på Bali. 202 människor dödades och ännu fler skadades. 
  
 Den 23 oktober 2002 stormade tjetjenska män och kvinnor be- väpnade med automatvapen och sprängmedel en teater i Moskva. Fler än 800 människor togs som gisslan. Männen och kvinnorna krävde att Ryssland skulle dra sig tillbaka från Tjetjenien inom en vecka, annars skulle de spränga teatern. Upplösningen av dra- mat innebar åtskilliga dödade. 
  
 Den 28 november 2002 inträffade ytterligare ett terrordåd. Minst 15 personer dödades och ett  
  
 80-tal 
  skadades i ett bombattentat mot ett israeliskt turisthotell i Mombasa i Kenya. 
  
 I november 2003 sker vid två tillfällen självmordsattentat i Istanbul mot, i det första fallet, judiska och, i det andra fallet, brittiska mål. Sammanlagt fler än 60 personer dödades. 
  
 I morgonrusningen den 11 mars 2004 genomfördes bombdåd mot förortståg i Madrid. Tretton sprängladdningar hade placerats ut i tre fullsatta pendeltåg. Tio av dem detonerade i princip sam- tidigt. 191 personer miste livet och omkring 1 900 skadades. 
  
 Den 1 september 2004 belägrade tjetjenska gärningsmän en skola i Beslan i Ryssland. Belägringen pågick i tre dagar. Skinner fick ett blodigt slut. Nära 400 personer dödades varav drygt 150 var barn. Ett hundratal skadades. 
  
 Den 7 juli 2005 sker ett terrorattentat i London. Fyra spräng- laddningar på morgonen, tre i tunnelbanan och en på en buss, dödar över 50 personer och skadar omkring 700. 
  
 Två veckor senare, den 21 juli 2005, påträffas fyra bomber i London, tre i tunnelbanan och en på en buss. Ingen detonerar. 
  
 Den 23 juli 2005 utsattes den egyptiska semesterorten Sharm  
  
 Martinez 
  för flera bombattentat. Självmordsbombare körde rakt in i hotell och marknadsstånd. 88 personer dödades och närmare 200 skadades. 
  
 2.3 
  
 Ordningen i andra länder 
  
 I utredningsuppdraget ingår att göra en kartläggning av de regler och den ordning rörande terrorismbekämpning som tillämpas i andra med Sverige jämförbara länder. Vi har därför skickat ut en enkät till några länder i Europa. En sammanfattning av svaren, som varierat i omfattning och detaljeringsgrad, redovisas här. 
 28 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 2.3.1 
  
 Danmark 
  
 Dansk Polis kan begära stöd från Försvarsmakten i kampen mot terrorismen. Stödet från Försvarsmakten till Polisen kan ha karaktär av allmän hjälp eller särskild hjälp. 
 Allmän hjälp är begränsad till stödåtgärder som inte inbegriper direkta konfrontationer mellan Försvarsmaktens personal och lag- överträdare. Hjälpen kan i stället omfatta eftersökning av personer, lufttransporter och ordningshållning i trafiken. Begäran om allmän hjälp görs av polismästaren hos militär myndighet. En sådan begäran skall normalt föregås av en diskussion med rikspolischefen. 
 Särskild hjälp innebär stöd åt Polisen i situationer då det kan bli aktuellt att använda våld mot enskilda, t.ex. särskilda vapeninsatser mot tungt beväpnade terrorister där Polisens egna vapen kommer till korta vad gäller slagkraft och räckvidd. Särskild hjälp förutsätter enligt huvudregeln bemyndigande av Justitsministeriet. 
 När Försvarsmakten lämnar stöd åt Polisen sker det under Polisens överordnade ledning och ansvar. 
  
 2.3.2 
  
 Norge 
  
 Det generella ansvaret för antiterrorberedskap i Norge ligger på Polisen. Polisen har dock möjlighet att be om stöd från Försvars- makten för att lösa polisiära uppgifter enligt en instruktion från år 2003. En förutsättning för att Försvarsmakten skall lämna bistånd åt Polisen är att Polisens egna resurser (personella och/eller materiella) inte räcker till. Stödet kan avse tre olika typer av bistånd – admini- strativt bistånd, operativt bistånd och handräckningsbistånd. 
 Försvarsmakten kan bistå Polisen endast när det är förenligt med Försvarsmaktens primära uppgifter. Försvarsmakten kan sätta vill- kor rörande säkerhet, ordergivning m.m. Reglerna om polismans be- fogenhet gäller i lämplig utsträckning för den militära personalen. 
 Den polismästare som erhåller stöd från Försvarsmakten har det överordnade ledningsansvaret för den aktuella operationen. Försvars- makten utser en chef för den militära enheten som skall lämna bi- stånd. Han eller hon överför polismästarens uppdrag genom order på den militära sidan. Om såväl polisiära som militära enheter sätts in i samma aktion skall enheterna ges samordnade men klart avskilda uppdrag och ledas av var sin chef som båda är underställda den polisiära operationsledningen. 
 29 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 2.3.3 
  
 Finland 
  
 Enligt lagen om Försvarsmaktens handräckning till Polisen skall Försvarsmakten hjälpa Polisen t.ex. med efterspaning och gripande av person, trafikdirigering och röjning av sprängladdningar. Fram- ställning om handräckning görs av Polisens högsta ledning och be- slut om handräckning fattas av Försvarsmakten. 
 Enligt en ny bestämmelse i handräckningslagen som trädde i kraft den 20 juli 2005 har Polisen också rätt att av Försvarsmakten få handräckning som kräver användning av maktmedel för att förhindra eller avbryta terroristbrott. 
 Sådan handräckning kan omfatta användning av militära maktme- del, om det är nödvändigt för att avvärja en överhängande allvarlig fara som hotar ett stort antal människors liv eller hälsa och det inte finns något lindrigare sätt att avvärja hotet. 
 Maktmedlen skall vara försvarliga i förhållande till situationen. Polisen leder användningen av maktmedel. 
 Begäran om handräckning rörande användning av maktmedel görs av Inrikesministeriet hos Försvarsministeriet och beslut om att lämna handräckning fattas vid statsrådets allmänna sammanträde. Särskilda regler finns för brådskande fall. 
  
 2.3.4 
  
 Nederländerna 
  
 Sedan maj 2004 leds terrorismbekämpningen i Nederländerna av en nationell koordinator (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, NCTb). NCTb tillhör organisatoriskt Justitieministeriet men dispo- nerar även över Inrikesministeriets resurser. Justitieministern och inrikesministern är gemensamt ansvariga för NCTb:s verksamhet. NCTb:s arbete är i hög grad inriktat på att förebygga terrorattacker. 
 NCTb koordinerar ett  
 20-tal 
  myndigheter, vilka alla är involve- rade i terrorismbekämpningen. Av de viktigare kan nämnas polis- väsendet, säkerhetstjänsten AIVD, den militära underrättelsetjänsten MIVD, den kungliga militärpolisen, den nationella åklagarmyndig- heten samt immigrationsmyndigheten. 
 Det operativa huvudansvaret vid en terroristattack ligger hos polis och åklagare. I frågor av större vikt kan även justitieministern ta ope- rativa beslut som t.ex. större utrymningar samt avstängning av vägar och luftrum. 
 30 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 Sedan mitten av  
 1970-talet 
  kan Polisen, efter särskild framställan, förfoga över tre specialenheter s.k. BBE (Bijzondere Bijstandseenheid) som kan sättas in i olika situationer, t.ex. terrorattacker, där den van- liga Polisens resurser inte är tillräckliga. Förutom  
 BBE-P, 
  som be- står av specialbeväpnade och särskilt tränade poliser, finns två BBE:er från Försvarsmakten:  
 BBE-M 
  (marinkårssoldater) och  
 BBE-K 
  (kombination av militärpolis, marinkårssoldater och kommando- trupper). 
 Nederländerna har förstärkt BBE:ernas slagkraft genom att sedan den 1 september 2004 skapa en ny snabbinsatsstyrka särskilt för anti- terroruppgifter –  
 BBE-SIE 
  (Snelle Interventie Eenheid).  
 BBE-SIE, 
  som består av medlemmar från samtliga tre BBE:er, är indelad i en avdelning för närstrid (marinkårssoldater) och en för prickskytte (medlemmar ur  
 BBE-P). 
  Vid eventuella terroristattacker i framtiden är det  
 BBE-SIE 
  som är den relevanta insatsstyrkan. 
 Den regionalt ansvarige åklagaren kan rikta en begäran om BBE-  
 SIE-insats 
  till borgmästaren i aktuell kommun, som i sin tur gör en framställan till riksåklagaren. Begäran skall åtföljas av en plan för in- satsen. Riksåklagaren vänder sig därefter till justitieministern som beslutar om insatsen. 
  
 BBE-SIE 
  opererar inte självständigt utan står alltid under Polisens och åklagarens kontroll. På order av åklagaren äger  
 BBE-SIE 
  rätt att utföra arresteringar. Det finns vidare en skriftlig instruktion för våldsanvändning. 
  
 2.3.5 
  
 Storbritannien 
  
 I Storbritannien har Polisen huvudansvaret för åtgärder mot terror- aktioner. För att lyckas i kampen mot terrorismen har Polisen möj- lighet att begära stöd från Försvarsmakten på specialistområden. Detta förutsätter tillstånd först från Inrikesministeriet och sedan från Försvarsministeriet. Sådant tillstånd kan fås per telefon i bråd- skande fall. 
 I de fall Försvarsmakten lämnar stöd är det Polisen som har det överordnade ledningsansvaret för den aktuella operationen. Polisen kan dock lämna över ansvaret till Försvarsmakten under särskilda omständigheter. Ansvaret återlämnas sedan till Polisen när säker- hetsläget tillåter det. 
 Försvarsmaktens personal har vid omedelbar fara för livet befo- genhet att vidta skäliga åtgärder för att förebygga skada. I andra 
 31 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 situationer bestäms befogenheterna av en minister eller högre tjänste- man. 
  
 2.3.6 
  
 Frankrike 
  
 Terrorismbekämpningen i Frankrike lyder under Polisen och rätts- väsendet i övrigt. 
 Det finns ett  
 civilt-militärt 
  samarbete rörande terrorismbekämp- ning. Generalsekretariatet för försvaret (Secrétariat Général de la Défense Nationale, SGDN) centraliserar och samordnar medel och bidrag från de berörda ministerierna i fråga om planering av terrorism- bekämpning. Beslut om insatser fattas av premiärministern, som ställer sina materiella och personella resurser till den aktuelle lands- hövdingens (prefektens) förfogande. 
 Försvarsmaktens medverkan styrs av särskilda lagregler. Försvaret kan vid behov sättas in mot våldshandlingar som utförs inom franskt territorium. Försvarsmakten lyder då under civilt befäl. 
  
 2.3.7 
  
 Tyskland 
  
 För förhindrande av terrorattentat och avvärjande av jämförbara kriminella angrepp på Tysklands territorium ansvarar polismyndig- heten i respektive delstat. 
 Den nationella myndigheten för inre säkerhet (Das Bundesamt für Verfassungsschutz) svarar tillsammans med de delstatliga säkerhets- tjänstmyndigheterna för analysen och förberedande åtgärder mot islamistisk terrorism och extremism i Tyskland. Den nationella myn- digheten för underrättelsetjänst (Bundesnachrichtendienst) bidrar med sina internationella kontakter och befogenheter. 
 I december 2004 inrättades ett terroristcentrum (Gemeinesame Terrorismus Abwehr Zentrum – GTAZ) i Berlin. Där arbetar specia- lister från den nationella kriminalpolisen, Bundeskriminalamt (BKA), de nationella säkerhetstjänstmyndigheterna, delstatliga polis- och säkerhetstjänstsmyndigheter samt andra myndigheter tillsammans. Förutom dagliga gemensamma möten arbetar man med riskutvärde- ringar, operativt informationsutbyte, fallutvärderingar, strukturana- lyser och utvärdering av potentiella islamistiska terrorister. 
 Enligt tyska grundlagen är i princip alla statliga och delstatliga tyska myndigheter förpliktigade till ömsesidigt rättsligt- och admini- 
 32 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 strativt samarbete. Dock gäller speciella inskränkningar för försvaret, om det skall bidra med mer än bara tekniska hjälpinsatser för en myndighet. Utövandet av verkställande uppgifter, dvs. ingrepp som påverkar de grundlagsmässigt skyddade rättigheterna (t.ex. rätten till frihet, säkerhet och personlig egendom) är bara tillåtet för försva- ret om man hjälper till att förhindra eller bemästra en naturkata- strof eller ett särskilt svårt olycksfall. 
 Principiellt måste den myndighet eller den delstat som är ansvarig och i behov av stöd själv begära att få detta stöd. En sådan begäran kan bara nekas om 
  
 den ansvariga myndigheten själv är i stånd att utföra uppgiften, 
  
 den myndighet som har fått en begäran om stöd inte har möjlig- het att lämna stöd t.ex. av ekonomiska skäl eller 
  
 en annan myndighet kan bidra med stöd till en lägre kostnad. 
  
 När en myndighet stödjer en annan åligger det alltid den myndighet som har anhållit om stöd att leda insatsen. Militärens enheter lyder visserligen fortfarande under försvarets befälssystem men måste ut- föra resp. delstats direktiv. 
 En myndighet som bistår en annan kan maximalt utöva den myn- dighets befogenheter som har begärt biståndet. Detta gäller också för militären: blir militären inkallad för att stödja Polisen så kan den bara göra det inom den rättsliga ram som gäller för Polisen. 
  
 2.3.8 
  
 Spanien 
  
 De spanska polis- och säkerhetsstyrkorna består av det rikstäckande civilgardet (Garda Civil) och den nationella polisen, båda under Inrikesministeriet, regionala polisstyrkor i vissa fall (Baskien och Katalonien) samt den lokala polisen. Det är de tre förstnämnda som är aktuella vid bekämpning av terrorism. De har ansvaret för under- rättelseverksamhet, spaning och arrestering av misstänkta förövare. De antiterroriststyrkor som har upprättats har sin organisatoriska hemvist inom Polisen, inte inom Försvarsmakten. 
 Högsta ansvaret för styrningen av resurserna för terrorismbe- kämpning ligger hos statssekreteraren för säkerhetsfrågor i Inrikes- ministeriet. Det är således inte inrikesministern som i första hand hanterar dessa ärenden utan en statssekreterare i ministeriet som till sitt förfogande har ett professionellt sekretariat för säkerhetsfrå- gor. Sekretariatet har både en koordinerande och en operativ roll. 
 33 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 Sekretariatet håller även nära kontakt med det nationella kriscenter som finns i den spanska statsrådsberedningen och som träder i aktion vid katastrofer eller terroristattentat som har konsekvenser på natio- nell nivå. 
 Stöd från Försvarsmakten lämnas i exceptionella fall. Det skall före- ligga en nödsituation och de civila myndigheterna skall inte själva kunna mobilisera de medel och de kapaciteter som efterfrågas. Efter- som man i Spanien har en restriktiv syn på den militära personalens användbarhet i civila sammanhang får stödet i princip endast avse övervakning och skydd av olika objekt. En begäran om militärt stöd lämnas till Inrikesministeriet som sedan tar kontakt med Försvars- ministeriet. 
 När Försvarsmakten lämnar stöd utövas ledningen av Polisen eller annan civil myndighet. Militären erhåller under inga omständighe- ter det övergripande ansvaret vid intern krishantering. Militären har visserligen egna befäl med i operationerna men de skall endast ha funktionen att leda den egna militära personalen och på instruktion från civila eller polisiära myndigheter. 
 Ett förslag till en ny lag om försvaret ligger i parlamentet för godkännande. I denna har skrivningarna om Försvarsmaktens bi- stånd skärpts. Sålunda skall Försvarsmakten samarbeta med den offentliga administrationen vid allvarliga risker i samhället samt vid katastrofer och större olyckor eller andra offentliga behov. I lagför- slaget fastslås vidare att Försvarsmakten kan bistå säkerhets- och polisstyrkorna i kampen mot terrorismen. 
 Den restriktiva synen i Spanien på den militära personalens an- vändbarhet i civila sammanhang förklaras av militärens roll i det spanska samhället under den långa Frankoepoken  
 1939–1978 
  och den belastning det har medfört i många spanjorers ögon. I det demo- kratiska Spanien har man därför sedan år 1978 vinnlagt sig om att militären inte skall ha någon roll i den civila delen av samhället. Militärens nya roll i terrorismbekämpning är därför något av ett paradigmskifte i Spanien. Militärens roll vid katastrofhantering har däremot ansetts okontroversiell. 
 34 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 2.4 
  
 EU och terrorismbekämpning 
  
 2.4.1 
  
 En handlingsplan mot terrorism 
  
 Europeiska rådet samlades den 21 september 2001 till ett extra möte för att analysera den internationella situationen efter terroristatten- taten i Förenta staterna. En handlingsplan mot terrorism antogs. Handlingsplanen tar bl.a. upp ett förstärkt polisiärt och rättsligt samarbete, förbättrad luftsäkerhet och kampen mot finansieringen av terrorismen. 
  
 2.4.2 
  
 En gemensam europeisk säkerhetsstrategi 
  
 I december 2003 beslutade det Europeiska rådet om en gemensam europeisk säkerhetsstrategi – Ett säkert Europa i en bättre värld. Bland de globala utmaningar och hot Europa står inför framhålls terrorism, spridning av massförstörelsevapen, regionala konflikter, stater i upplösning och organiserad brottslighet. 
 I den europeiska säkerhetsstrategin poängteras vikten av förebyg- gande arbete. Det betonas även att inget av de nya hoten är av ren- odlad militär karaktär. De kan därför inte hanteras endast med mili- tära medel utan en blandning av resurser och instrument krävs för att hantera dem. T.ex. kan motarbetandet av terrorism kräva en sam- verkan mellan underrättelseverksamhet, polis, rättsväsende, militär och andra medel. 
  
 2.4.3 
  
 Den s.k. terrorismdeklarationen 
  
 Den 25 mars 2004, kort efter terrorattacken i Madrid, antog Euro- peiska rådet ett uttalande om bekämpande av terrorism, den s.k. terrorismdeklarationen. Deklarationen är sektorsövergripande. Den behandlar bl.a. utveckling av befintligt samarbete, förstärkning av gränskontroller och dokumentsäkerhet, underrättelseutbyte samt internationellt samarbete. 
 Samma dag som terrorismdeklarationen antogs utsågs en EU- sam- ordnare för kampen mot terrorism, den förste i sitt slag. Samordna- rens främsta uppgift är att samordna arbetet i Europeiska unionens råd i kampen mot terrorism, hålla uppsikt över alla instrument som står till EU:s förfogande, nära övervaka genomförandet av EU:s 
 35 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 handlingsplan för bekämpande av terrorism och att synliggöra unio- nens politik i kampen mot terrorism. 
 Efter det första terrorattentatet i London i juli 2005 uttalade Europeiska rådet att arbetet med att bekämpa terrorism skall stärkas ytterligare. 
  
 2.4.4 
  
 Solidaritetsklausulen 
  
 Den 29 oktober 2004 undertecknade stats- och regeringscheferna för de 25 medlemsstaterna och de tre kandidatländerna det Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa som de enhälligt hade antagit i juni samma år. 
 I det nya konstitutionella fördraget för EU ingår en solidaritets- klausul (artikel  
 I-43) 
  som anger att alla unionens instrument skall kunna användas för att bistå en medlemsstat som blir utsatt för en terroristattack eller annan katastrof. 
 Artikel  
 I-43 
  p. 1 lyder: 
 Unionen och dess medlemsstater skall handla gemensamt i en anda av solidaritet om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. Unionen skall mobilisera alla instrument som står till dess förfogande, även de militära resurser som medlemsstaterna tillhandahåller, för att 
  
 a) 
  
 - förhindra terroristhot på medlemsstaternas territorier, 
  
 - 
  
 skydda de demokratiska institutionerna och civilbefolkningen från en eventuell terroristattack, 
  
 - 
  
 bistå en medlemsstat på dess territorium på begäran av dess poli- tiska myndigheter vid en terroristattack, 
  
 b) 
  
 bistå en medlemsstat på dess territorium på begäran av dess politiska myndigheter vid en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. 
  
 De närmare föreskrifterna för genomförandet av solidaritetsklausu- len anges i artikel  
 III-329. 
  Där föreskrivs bl.a. att om en medlems- stat utsätts för en terroristattack skall de andra medlemsstaterna lämna bistånd på begäran av den drabbade medlemsstatens politiska myndigheter. Vidare föreskrivs att närmare föreskrifter för hur unio- nen skall genomföra solidaritetsklausulen skall anges i ett europeiskt beslut som antas av rådet på gemensamt förslag av kommissionen och unionens utrikesminister. 
 Solidaritetsklausulen aktualiserar frågorna i vilka situationer ett medlemsland skall bistå med nationella resurser inom EU och när 
 36 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 ett medlemsland kan påräkna hjälp utifrån. Däremot ställer klausu- len inte några krav på hur EU:s medlemsstater på nationell nivå skall lagstifta om användandet av resurser i de berörda situationerna. Denna fråga förblir en nationell angelägenhet. 
 Det anses oklart hur förpliktande solidaritetsklausulen egentligen är. Detta gäller särskilt den operativa förpliktelsen. I likhet med de andra artiklarna i fördraget är klausulen en politiskt överenskommen text. Närmare föreskrifter om hur unionen skall genomföra solida- ritetsklausulen finns ännu inte. 
 Det är också oklart om det nya fördraget över huvud taget kommer att träda i kraft. Detta kan ske först när det har ratificerats av vart och ett av de undertecknande länderna i enlighet med den ordning som fastställs i respektive land. 
 I avvaktan på vad som sker med fördraget har ansetts att solidari- tetsklausulens anda skall vara vägledande för medlemsstaternas hand- lande. I ett dokument bifogat till terrorismdeklarationen uttalade stats- och regeringscheferna i medlemsstaterna föresatsen att handla i klausulens anda. Varje medlemsstat skall själv välja de lämpligaste medlen för att fullfölja detta åtagande. Respektive land har alltså stor frihet att själv bestämma hur den uttalade föresatsen i praktiken skall realiseras. 
  
 2.5 
  
 Resurser hos svenska myndigheter som har betydelse i samband med terrorismbekämpning 
  
 2.5.1 
  
 Inledning 
  
 I det svenska samhället finns många viktiga myndighetsresurser som kan tas i anspråk i samband med terrorism. För en fyllig och bred genomgång av dessa resurser hänvisar vi till 11  
 september-utred- 
  ningens betänkande. Vi vill dock med detta avsnitt lyfta fram några av de allra viktigaste resurserna hos Polisen, Försvarsmakten och Kustbevakningen. 
 37 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 2.5.2 
  
 Polisen 
  
 Säkerhetspolisen 
 Huvudresursen inom Polisen när det gäller terrorismbekämpning är Säkerhetspolisen. Det gäller särskilt det brottsförebyggande arbetet. 
 Rikspolisstyrelsen leder polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Detta arbete bedrivs av Säkerhets- polisen. Säkerhetspolisen har även i uppgift att leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat per- sonskydd i den utsträckning som Rikspolisstyrelsen bestämmer, se 4 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen och 2 § förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhets- polisen. 
 Säkerhetspolisen samverkar med den öppna polisen, t.ex. lämnar Säkerhetspolisen operativt stöd, främst spaningstjänst, i vissa ären- den. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för merparten av de admini- strativa och tekniska frågorna som rör hemlig teleavlyssning. Ett område där samverkan mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen är särskilt framträdande är våldsbenägna extremistorganisationer. 
 Ett centralt inslag i Säkerhetspolisens arbete är underrättelseverk- samhet, inom vilket område man har en betydande kompetens. Ett tilltagande samarbete finns med andra myndigheter på säkerhets- underrättelseområdet. Nyligen bildades Samverkansrådet för bekämp- ning av terrorism. Inom ramen för det arbetet sker ett utbyte av underrättelser mellan Säkerhetspolisen, den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten MUST och Försvarets radioanstalt. Säkerhets- polisen har också informationsutbyte med andra länders under- rättelse- och säkerhetstjänster. Någon egen underrättelseverksam- het utanför Sverige bedriver Säkerhetspolisen inte. 
 Den öppna polisen 
 Säkerhetspolisens operativa uppgifter i fråga om att möta t.ex. terrorism avser inte direkta polisinsatser ute på fältet. Sådana upp- gifter ankommer i stället på berörd polismyndighet. Är brottslighe- ten av särskilt grov beskaffenhet och har den riksomfattande karak- tär eller internationell anknytning får Rikspolisstyrelsen leda polis- 
 38 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 verksamheten, se 6 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Arbetet bedrivs då av Rikskriminalpolisen. 
 Det ankommer vidare på den lokala polismyndigheten att utföra sådana bevakningsuppgifter som kan vara föranledda av Säkerhets- polisens hotbildsbedömningar. Stockholmspolisen har således att ut- föra erforderlig bevakning av utländska beskickningar, riksledningen och trafikcentra. 
 En polismyndighet kan vid behov hos Rikspolisstyrelsen begära förstärkning av Nationella insatsstyrkan, NI, eller en del av styrkan. 
 Nationella insatsstyrkan 
 Nationella insatsstyrkan bildades år 1991. Dess huvuduppgift är att utgöra samhällets yttersta polisiära resurs vid exceptionella situationer såsom terroristangrepp. 
 Den 1 oktober 2002 överfördes Nationella insatsstyrkan organisa- toriskt till Rikspolisstyrelsen, med placering vid Rikskriminalpolisen. Styrkan tillhörde tidigare Polismyndigheten i Stockholms län. Insats- styrkan finns i nya, ändamålsenliga lokaler inom Polishögskolans i Sörentorp område. 
 Nationella insatsstyrkan får användas vid allvarliga händelser i landet på liknande sätt som gäller i fråga om andra förstärknings- resurser vid Rikskriminalpolisen. Det gäller t.ex. i samband med gisslansituationer, ingripande mot beväpnad farlig person, farlig hus- rannsakan, polistaktiska förhandlingar, kvalificerad spaning och kart- läggning i svårtillgänglig miljö samt dykuppdrag i olika former. 
 Begäran om förstärkning från Nationella insatsstyrkan skall göras av polischefen i den begärande polismyndigheten till Rikskommuni- kationscentralen vid Rikskriminalpolisen. Behörig chef inom Riks- kriminalpolisen samråder sedan med chefen för Nationella insats- styrkan och fattar beslut om förstärkningen. 
 Nationella insatsstyrkan står under ledning av den polismyndig- het som har anlitat den. Den omedelbara operativa ledningen utövas av ett befäl inom styrkan. Rikskriminalpolisen kan återkalla styrkan för andra angelägnare arbetsuppgifter. 
 De nordiska ländernas nationella insatsstyrkor genomför övningar tillsammans. I syfte att förstärka styrkornas kapacitet och uthållighet i tid i samband med större händelser, t.ex. omfattande terrorattentat, har frågan väckts om inte styrkorna också bör samarbeta operativt. Bl.a. mot denna bakgrunden har Rikspolisstyrelsen i skrivelser till 
 39 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 regeringen hösten 2004 hemställt om de författningsändringar som krävs för ett utvidgat nordiskt polisiärt samarbete. 
 Beredskapspolisen 
 Beredskapspoliser är totalförsvarspliktiga som tjänstgör i det civila försvaret med civilplikt. Det finns idag ca 1500 särskilda bered- skapspoliser utbildade. Beredskapspolisernas huvudsakliga uppgift är att under höjd beredskap delta i sådan polisverksamhet som har anknytning till befolkningsskydd och räddningstjänst, men de får tas i anspråk även för andra lämpliga polisuppgifter. Beredskapspoliser får också – utan att det föreligger höjd beredskap – tas i anspråk då samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Regeringen beslutar i dessa situationer. Tjänstgöringen sker då inte med plikt utan den bygger på ett individuellt avtal om tjänstgöring mellan beredskapspolismannen och Rikspolisstyrelsen. 
 Vad som i lag eller annan författning är föreskrivet om polismän gäller i tillämpliga delar även beredskapspoliser. Beredskapspolisen administreras av Rikspolisstyrelsen. 
 Frågor rörande Beredskapspolisens användning och framtid har för en tid sedan utretts inom Justitiedepartementet av länspolis- mästaren Martin och redovisats i en promemoria i mars 2005. I promemorian förespråkas en viss utvidgning av Beredskaps- polisens uppgifter inom ramen för sådan polisverksamhet som har anknytning till räddningstjänst och befolkningsskydd. Som exempel på situationer nämns omfattande olyckor och effekter av terrorist- dåd. Ärendet bereds för närvarande i Justitiedepartementet. 
  
 2.5.3 
  
 Försvarsmakten 
  
 Uppgifter 
 Försvarsmaktens uppgifter och organisation regleras bl.a. i förord- ningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. I förord- ningens 1 § anges att grunden för Försvarsmaktens verksamhet skall vara förmågan till väpnad strid. 
 Försvarsmakten har enligt 2 § nämnda förordning fyra primära uppgifter. 
 40 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 Försvarsmakten skall kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela Sverige skall kunna försvaras. 
  
 Försvarsmakten skall hävda Sveriges territoriella integritet. 
  
 Försvarsmakten skall bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. 
  
 Försvarsmakten skall bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. 
  
 Ytterligare tolv uppgifter finns uppräknade i 4 §. Bl.a. skall Försvars- makten leda och bedriva försvarsunderrättelseverksamhet, leda och bedriva militär säkerhetstjänst samt leda och samordna signalskydds- tjänsten inom totalförsvaret. 
 Försvarsmakten skall ha den operativa förmåga, de kompetenser och den insatsorganisation som regeringen beslutar. Försvarsmak- ten skall även upprätthålla den beredskap som regeringen beslutar. 
 Försvarsmaktens uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap och utveckling 
 1 
  
 Försvarsmaktens organisation är de förband, flottiljer, skolor och centra som genomför utbildning och utveckling av personal och materiel till insatsorganisationen. 
 Insatsorganisationen är förband och enheter i enlighet med den av regeringen beslutade operativa förmågan och beredskapen och används för att lösa de uppgifter som Försvarsmaktens ålagts. I in- satsorganisationen finns vapen- och sensorsystem med räckvidd och kapacitet att nå mål på större avstånd och med annan effekt än den som Polisen normalt förfogar över. Många av dessa vapen- och sen- sorsystem finns monterade på fordon/fartyg som ger skydd mot splitter, kemiska, biologiska och radiologiska substanser och som kan uppträda i miljöer såväl i som bortom infrastruktur under längre tid. 
 I insatsorganisationen finns förmåga att kunna lämna stöd inom områden som: ledning, underrättelser, skydd, rörlighet, uthållighet och verkan. 
  
 1  
 Regeringsbeslut  
 2005-06-30 
  Planeringsanvisningar för försvarsmaktens utformning av budget- underlag för 2007. 
 41 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 Några viktiga resurser av intresse för terrorismbekämpningen 
 MUST. I Försvarsmaktens högkvarter finns en särskild enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst, MUST. Den leder inhämtning, bearbetning och delgivning av militära underrättelser inom Försvars- makten. Ett visst samarbete förekommer med Säkerhetspolisen. 
 Fartyg, flyg, vapen m.m. Försvarsmakten förfogar över helt andra resurser än vad Polisen gör, framför allt för att bedriva verksamhet till sjöss och i luften. Det gäller t.ex. övervakning av luftrummet och tillgång till fartyg och flyg. Försvarsmakten förfogar även över annan materiel som Polisen inte har. Som exempel kan nämnas kraftfulla vapen (t.ex. robotar, torpeder, minor och kulsprutor) och skyddade fordon. Ytterligare resurser hos Försvarsmakten som bör nämnas omfattar spaning med hjälp av radar och obemannade farkoster, min- röjning, kartläggning av kommunikationssystem samt upprättande av informations- och sambandssystem. 
 Försvarsmaktens specialförband (FM SF) innefattande bl.a. särskilda skyddsgruppen (SSG). SSG byggdes upp under  
 1990-talet 
  som en särskilt kvalificerad resurs. FM SF har förmåga att med kort varsel sättas in var som helst i världen för räddningsaktioner, inklusive fri- tagning av personal, strids- och underlättelseuppgifter. Specialför- banden har förmåga att mycket snabbt ta sig till ett operationsom- råde och med stöd av helikoptrar, fartyg eller bil förflytta sig inom området. SF kan vid behov verka under lång tid med begränsat krav på underhåll. 
 Säkerhetsbataljon är en förbandstyp utvecklad under slutet av 1990 med uppgift att bekämpa säkerhetshotande verksamhet. Förbandet kan stödja den militära säkerhetsunderrättelseinhämtningen med sensorer och källor. Förbandet kan genomföra kvalificerat säker- hetsskydd av resurser, objekt, personal, områden och verksamhet. Personalen utgörs i huvudsak av polis och militärpolis. 
 Militärpolisen. Militärpolisen har till uppgift att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten samt vid sådana övningar som Försvarsmakten genomför tillsammans med andra myndigheter. Därvid har Militärpolisen bl.a. till uppgift att förebygga brott samt hindra att ordningen och säkerheten störs. Militärpolisen omfattar militär personal som har utbildats för polis- tjänst vid Försvarsmakten samt civil polispersonal som enligt sär- skilda föreskrifter ställs till Försvarsmaktens förfogande. En militär- polisman är att anse som en polisman. Vad som är föreskrivet om polismän inom det civila polisväsendet gäller därför i tillämpliga 
 42 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 delar också för militärpolismän. Militärpolisen har även förmåga att lösa kvalificerade personskyddsuppgifter. 
 Militära skyddsvakter. Av 9 § lagen (1990:217) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) framgår att för bevak- ning av skyddsobjekt får anlitas bl.a. militär personal. Den som be- vakar ett skyddsobjekt, och inte är polisman, benämns skyddsvakt. 
 2  
 En skyddsvakt har de befogenheter som framgår av  
 11–14 
  §§ skydds- lagen. Skyddsvakten får således besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg samt avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräcklig, tillfälligt omhänderta en person under vissa förutsättningar. Befogenheterna får utnyttjas om det behövs för att bevakningsuppgiften skall kunna fullgöras. Skyddsvakter har också samma befogenheter som polismän att vid skyddsobjektet gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage eller förberedelse till ett sådant brott 
 3  
 samt att lägga be- slag på föremål som personen för med sig. Befogenheterna gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet. Den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt är skyldig att på begäran av den som bevakar skydds- objektet uppge namn, födelsetid och hemvist samt underkasta sig kroppsvisitation och finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg (10 §). 
 Hemvärnet. I Hemvärnet organiseras hemvärnsinsatsplutoner. Idag finns 130 sådana plutoner. Plutonerna är organiserade i 28 kompa- nier och all personal i denna del av insatsorganisationen har särskilt kontrakt om att fullgöra 60 timmar övningstid per år. Kompanierna är motoriserade. En hemvärnsinsatspluton kan skydda och bevaka, försvara och eskortera samt skydda transporter. 
  
 CBRN-resurser. 
  Vid Totalförsvarets skyddscentrum (SkyddC) ut- bildas och övas personal och enheter inom totalförsvaret avseende  
 CBRN 
 4 
 -skydd. 
  Vid SkyddC finns en  
 NBC 
 5 
 -insatsstyrka 
  organiserad. Den är tillfällig i avvaktan på att det  
 NBC-kompani 
  som är under 
  
 2 
  
 Föreskrifterna i skyddslagen och skyddsförordningen hindrar i och för sig inte att militär personal anlitas för bevakning av civila skyddsobjekt. I specialmotiveringen till 9 § skydds- lagen anförde föredragande statsrådet att all personal utom polismän som har till uppgift att bevaka skyddsobjekt hädanefter skall benämnas skyddsvakter när de fullgör sin bevaknings- uppgift oavsett vilken personalkategori de tillhör. Enligt föredraganden fick det ankomma på regeringen att bestämma vilka kategorier som får anlitas och vad som skall gälla för för- ordnande av särskilda skyddsvakter (se prop. 1989/90:54 s. 66). 
  
 3 
  
 11  
  
 september-utredningen 
  föreslog att bestämmelsen skulle utvidgas till att omfatta också brott som avses i 2 § lagen om straff för terroristbrott. 
  
 4 
  
 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. 
  
 5 
  
 NBC står för nukleära, biologiska och kemiska ämnen. 
  
 43 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 uppbyggnad blir färdigt i juli 2006. De resurser som Försvarsmak- ten kan ställa till förfogande vid ett angrepp där det förekommit  
 CBRN-inslag 
  är olika former av transportresurser, sanering, stöd med expertis, personlig skyddsutrustning, m.m. Frågan om hur För- svarsmaktens stöd till samhället vid en  
 CBRN-händelse 
  kan utveck- las är för närvarande på regeringens uppdrag föremål för analyser av Statens räddningsverk. 
  
 2.5.4 
  
 Kustbevakningen 
  
 Kustbevakningen kan lämna stöd till Polisen i samband med allvar- liga brott. I flera situationer har Kustbevakningen ett eget ansvar med tillhörande befogenheter för kustbevakningstjänstemännen att ingripa. I andra fall är det främst en fråga om logistiskt eller annat stöd till Polisen. 
 Uppgifter 
 Kustbevakningens uppgifter enligt förordningen (1988:256) med instruktion för Kustbevakningen kan kort sägas vara av två slag, nämligen sjöövervakning och räddningstjänst. Sjöövervakningen be- drivs i Sveriges sjöterritorium till havs, i kust- och skärgårdsvattnen, i Vänern och Mälaren samt på land i anslutning till dessa vatten liksom även i Sveriges ekonomiska zon. Miljöräddningstjänsten be- drivs även i Vättern. 
 Med sjöövervakning avses att i enlighet med särskilda föreskrifter ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brotts- bekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn. Genom över- vakning skall Kustbevakningen förebygga och ingripa mot stör- ningar i sjötrafiken, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda eller bistå med utred- ningen av brott. Kustbevakningens tillsyn och kontroll omfattar bl.a. sjötrafik och sjösäkerhet, fartygs registrering och identifiering, per- soners inresa i, utresa från och vistelse i Sverige, in- och utförsel av varor, skyddsobjekt, militära skyddsområden och tillträde för ut- ländska statsfartyg samt tillsyn över svensk kontinentalsockel och ekonomisk zon. 
 44 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 Operativ ledning och resurser 
 Den dagliga operativa verksamheten avseende sjöövervakning och räddningstjänst bedrivs och samordnas inom fyra regioner, under- stödda av en rikstäckande flygverksamhet. Centrala ledningen kan överta ledningen av viss operation. För genomförandet av verksam- heten finns en lokal organisation med 26 kuststationer utefter kus- terna från Strömstad till Luleå samt i Vänern och på Gotland. Kust- bevakningstjänstemännen samt fartyg, flygplan och övriga resurser är fördelade på stationerna utifrån det operativa behovet. 
 Inom samtliga regioner sker informations- och underrättelsein- hämtning samt viss bearbetning, allt i samverkan med Maritimt Underrättelsecenter (MUC) som inrättats tillsammans med Polisen och Tullverket. Den minutoperativa verksamheten leds från Kust- bevakningens fyra regionala ledningscentraler, som är bemannade med bl.a. vakthavande befäl dygnet runt året om. Verksamheten ge- nomförs som målinriktad patrullering till sjöss och i hamnar med fartyg och flyg samt till viss del genom landpatrullering med bil och bygger i väsentliga delar på riskanalysbaserade arbetsmetoder. Myn- digheten säkerställer härigenom en hög närvaro till sjöss med fartyg och flygplan samt fordon på land, vilket sammantaget ger en ständigt hög beredskap för olika slags främst sjöburna insatser. 
 Kustbevakningen har idag drygt 700 anställda. Av dessa är något över 500 utbildade och behöriga kustbevakningstjänstemän i yttre operativ tjänst med polisiära och andra laga befogenheter. Utbild- ningen till kustbevakningsyrket sker i nära samverkan med Polisen och andra rättsvårdande myndigheter. 
 Fartygsflottan består av ett  
 40-tal 
  större enheter samt ett antal mindre. Samtliga kustbevakningsfartyg, oavsett storlek, är obe- styckade. Kustbevakningsflyget har tre flygplan, som patrullerar hela övervakningsområdet inom sjöterritoriet och svensk ekonomisk zon. Även flygplanen saknar bestyckning. Vid behov kompletteras be- sättningarna med exempelvis polis- eller tulltjänstemän. 
 Förebyggande insatser 
 Tyngdpunkten i Kustbevakningens brottsbekämpande arbete ligger på olika former av förebyggande insatser. Inhämtning, bearbetning och riktad spridning av underrättelser från olika källor är grund- läggande framgångsfaktorer för det brottsförebyggande arbetet. 
 45 
  
 Nuvarande ordning 
  
 SOU 2005:70 
  
 Sjöfartsskyddet är ett exempel på detta. Sjöfartsskyddet har en världsomfattande uppslutning från alla sjöfartsnationer som ingår i IMO (International Maritime Organisation) för att skydda sjöfarts- sektorn från allvarlig brottslighet, inklusive terrorism. Kustbevak- ningen kan bidra med att förse Polisen med information från sjö- fartssektorn. Alla fartygsanlöp till svensk hamn skall anmälas till Kustbevakningen. 
 SJÖBASIS är en ny databas med sjöinformation som börjar im- plementeras i augusti 2006. Projektet är en följd av Kustbevakningens uppdrag att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjö- information och att förmedla denna information till berörda myn- digheter, däribland Polisen. 
 Ett Maritimt Underrättelse Centrum (MUC) inrättades sommaren 2004 genom ett samarbete mellan Polisen, Tullverket och Kustbe- vakningen. Verksamheten tar sikte främst på underrättelsehantering och bedrivs i gemensamma lokaler i anslutning till Kustbevakningens centrala ledning. Verksamheten innebär att Kustbevakningen kan tillföra Polisen och Tullverket maritim information och specifik kompetens avseende bl.a. grövre gränsöverskridande brottslighet med koppling till sjöfarten. 
 Gränskontroll till sjöss är ett självständigt ansvar för Kustbevak- ningen både när det gäller personer och varor. Verksamheten syftar bl.a. till att förebygga olaglig inresa och olaglig varuinförsel till Sverige. Lagstiftningen ger en kustbevakningstjänsteman i princip samma befogenhet att kontrollera personer och varor som en polis- eller tulltjänsteman. Vid misstanke om brott mot inrese- och in- försellagstiftningen har Kustbevakningen också ett självständigt ansvar att vidta vissa inledande straffprocessuella åtgärder. 
 Dykinsatser. Kustbevakningens dykare är en resurs för Polisen för att vid behov undersöka exempelvis hamnområden eller andra vatten. Myndighetens räddningsdykare kan även bistå Polisen med hantering av smittsamt eller på annat sätt farligt gods. 
 Ordningshållning i sjötrafiken. Kustbevakningen har särskilda upp- gifter i frågor om ordningshållning till sjöss. En kustbevaknings- tjänsteman har enligt 3 § lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning (LKP) samma befogenhet som en polisman har enligt 13 § polislagen att avvisa, avlägsna eller om- händerta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Befogenheterna gäller också när det erfordras för att avvärja brott mot bl.a. trafik- regler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken. Om det uppenbart 
 46 
  
 SOU 2005:70 
  
 Nuvarande ordning 
  
 behövs för att befogenheterna skall kunna utövas, får en kustbevak- ningstjänsteman stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till svensk hamn (4 § LKP). 
 Insatser i samband med brott 
 Polisen har av främst resursskäl begränsat sjöpolisverksamheten till Stockholms respektive Västra Götalands län som tillsammans utgör en riksresurs. Samtidigt har en överenskommelse om samarbete träffats mellan Polisen och Kustbevakningen. T.ex. kan Kustbevak- ningen hjälpa Polisens Nationella insatsstyrka att förflytta sig till sjöss. 
 Kustbevakningen kan också ge följande stöd till Polisen: 
  
 lämna information om ett fartygs läge, kurs och fart, 
  
 lämna information om själva fartyget, dess besättning, gods, tidigare och förväntade hamnanlöp, 
  
 stoppa, borda och visitera ett fartyg ute till havs, 
  
 utföra transporter med snabbgående båtar, 
  
 bistå med räddningsdykare, 
  
 spana med radar, 
  
 informera och varna allmänheten, t.ex. stoppa sjötrafik, 
  
 spärra av och evakuera områden och 
  
 leda och samordna insatser med hjälp av kustbevakningsflyget. 
  
 Utredning och lagföring 
 Även i fråga om utredning och lagföring finns särskild kompetens i Kustbevakningen som polis och åklagare kan behöva stöd av. Det kan röra sig om spaningsinsatser och annan inhämtning av under- rättelser. Inom myndigheten finns numera också kompetens både som förundersökningsledare och brottsutredare. 
 Vid förundersökning av brott där Kustbevakningen inte själv har befogenhet att leda undersökningen får åklagare eller polis anlita biträde av Kustbevakningen samt uppdra åt kustbevakningstjänste- man att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen (7 § LKP). 
 47 
 3 Grundläggande utgångspunkter 
  
 3.1 
  
 Allmänt 
  
 Syftet med utredningsuppdraget är att stärka förmågan att hantera terroristattentat mot eller i vårt land. En förstärkning av Sveriges kapacitet när det gäller terrorismbekämpning är också nödvändig för att vi skall kunna leva upp till de ambitioner rörande samarbete och stöd som kommer till uttryck i EU:s solidaritetsklausul. 
 1 
  
 Det är Polisens förmåga att bemästra terroraktioner som är i fo- kus. Uppdraget innefattar åtskilliga spörsmål. I vissa hänseenden är förutsättningarna mer eller mindre redan givna bl.a. genom vad som anges i direktiven. I andra fall är det utredningen som själv måste ange förutsättningarna. 
 En viktig fråga i utredningsarbetet är vad vi lägger i begreppen terrorism och terroristattentat. I och för sig finns på området en formell definition i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Men det är egentligen inte det formella som är relevant i samman- hanget, utan det centrala är snarare vad vi har för föreställningar om terrorism när vi planerar för beredskapen mot terroristaktioner. Mycket har skrivits om terroristfrågor i det offentliga trycket, men då i regel endast i allmänna och ganska abstrakta ordalag. Att mer övergripande tala om terroristhotet mot vårt land har heller inte lett till särskilt många konkreta åtgärder. En hel del bör stå att vinna på att försöka vara mer konkret i frågan om vad det är vi skall kunna skydda oss mot. Då kan verkningsfulla åtgärder vidtas. Då kan frå- gan om Polisens behov av stöd rätt bedömas. Då kan stödets slag och omfattning bättre beskrivas. 
 I det följande skall vi uppehålla oss vid några mer grundläggande förutsättningar som inverkar på utredningsarbetet. En viktig sak i sammanhanget har varit att försöka avgränsa uppdragets omfattning. Ty med den snäva tid som uppdraget skall rymmas inom, måste 
  
 1  
 Se avsnitt 2.4.4. 
 49 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 fokus hela tiden vara på de mest väsentliga frågorna. Det betyder att ett antal i och för sig intressanta spörsmål inte har kunnat behand- las, ens flyktigt. Det gäller bl.a. områden som informationssäkerhet och  
 IT-relaterade 
  terrordåd (cyberterrorism). På de nämnda områ- dena pågår ju andra utredningar. Dessa och andra avgränsningar i utredningsarbetet berörs i avsnitt 3.6 Avgränsningar. 
 Så till några av de grundläggande utgångspunkterna. 
 En grundläggande utgångspunkt är som redan antytts att vi måste ha en något så när realistisk föreställning om vad det är vi skall skydda oss mot. Samtidigt är det inte möjligt att med någon nämn- värd säkerhet förutse terrorismens utveckling och de uttryck som den kommer att ta. Medvetna om dessa och andra begränsningar har vi analyserat vilka terrorismsituationer som vi bör ha som utgångs- punkt för övervägandena och där Polisens förmåga sätts på stora prov. Som underlag har legat främst ett antal scenarier eller typfall. Arbetet med att ta fram dessa typfall har på utredningens uppdrag letts av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). En beskrivning av några av dessa typfall finns i avsnitt 4.2. Även på det här området kan man nog räkna med att verkligheten kan komma att överträffa dikten. Det är därför nödvändigt att inte bara ha ett antal typfall för ögonen, utan också att bedöma saken utifrån ett mer generellt per- spektiv. 
 En till typfallsbeskrivningen angränsande fråga är huruvida utred- ningen skall gå in på frågor som rör terroristangrepp som är så om- fattande och storskaliga att de utgör ett väpnat angrepp på landet och där således Försvarsmakten i princip har egna stridsuppgifter. Även om Polisens brottsbekämpande roll i och för sig tar sikte på sådana fall, så kommer brottsbekämpningen i skymundan för den väpnade striden. Det framstår därför som naturligt att inte låta dessa situationer omfattas av de förslag som läggs fram. För övrigt måste här nämnas den i sammanhanget speciella situationen, nämligen att Polisen enligt särskild, ännu gällande lagstiftning härom 
 2  
 formellt torde ha en skyldighet att under krig som kombattant bistå Försvars- makten i försvaret av landet. 
 Vad nu sagts innebär att frågan om Polisens behov av stöd i sina brottsbekämpande uppgifter skall inriktas på situationer där det är Polisen som svarar för ledningen av verksamheten och där andra myndigheters resurser används som stöd för Polisen. Mer om denna avgränsning i avsnitt 3.2 Förhållandet till regeringsformen. 
  
 2  
 Se lagen (1943:881) om polisens ställning under krig och kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen den 17 december 1943 (nr 881) om polisens ställning under krig. 
 50 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 En annan grundläggande utgångspunkt är hur man bör definiera de för utredningsuppdraget centrala begreppen terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. I avsnitt 3.3 Vilka attentat och angrepp avses? diskuterar vi dessa be- grepp närmare. 
 Ännu en grundläggande sak i sammanhanget är den hotbild vi skall planera mot. Sverige är ingalunda immunt mot terrorism. Både angrepp mot Sverige och angrepp mot andra länders intressen i Sverige måste finnas med i bilden för vår planering. En särskild aspekt i detta sammanhang är att vår förmåga att förhindra och ingripa mot terrorismen kan påverka risken för att vårt land blir måltavla för angrepp. 
 Frågan om hur man skall se på hotbilden är för övrigt komplex. Det handlar inte bara om att bedöma graden av sannolikhet för att något skall inträffa, utan också om vilken omfattning skadan skulle kunna bli på landet, om ett attentat inträffar. Härtill kommer att hotbilden är färskvara, dvs. den kan ändra sig över tiden. Ett konsta- terande är också att dagens hotbild är mer diffus än tidigare: hoten är mer diversifierade, mindre synliga och mindre förutsebara. I ut- redningen har vi som utgångspunkt tagit den hotbildsbedömning som den ansvariga myndigheten, Säkerhetspolisen, lämnar (se av- snitt 3.5). Med tanke på den flyktighet och komplexitet som gäller för en hotbildsbedömning så har dagens hotbild inte haft någon av- görande betydelse för ställningstagandena i utredningen. Det är snarare en mer schematisk och relativt tidsobestämd hotbild som har utgjort en grund. 
 En ytterligare väsentlig utgångspunkt är att vi inte kan räkna med att vi skall kunna förebygga eller förhindra varje slag av terrorist- attentat mot eller i vårt land, ens med betydande insatser och upp- offringar. Det här är inte ett uttryck för uppgivenhet, utan bl.a. en konsekvens av det dilemma som varje demokratisk rättsstat brottas med när det gäller brottsbekämpning i allmänhet och då även terrorismbekämpning. I utredningsuppdraget ligger inte att söka efter den rätta avvägningen mellan intresset av att skydda medbor- garna och samhället mot angrepp av terrorister å ena sida och in- tresset av att å den andra sidan slå vakt om grundläggande mänsk- liga rättighetsvärden. Frågan är dock viktig och grundläggande i varje rättsstat och i några av de typfall som redovisas illustreras det di- lemma som finns. 
 Vi skall här inte göra annat än att peka på detta dilemma som ju får en särskild dimension i ljuset av de strategiska mål som islamistiska 
 51 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 terrorgrupper tycks ha och som skiljer sig från terrorism med mer konkreta politiska mål, såsom nationalistisk frigörelse. En annan aspekt på förutsättningarna att skydda oss som delvis har bäring på problematiken kring den intresseavvägning som nyss nämnts gäller inslaget av s.k. självmordsbombare i samband med terroristattentat som ställer många av våra begrepp och förutsättningar över ända. Sammansmältningen mellan terrorism och organiserad brottslighet skapar nya dimensioner i sammanhanget. 
 En ytterligare utgångspunkt är det i och för sig självklara att det brottsbekämpande arbetet skall ha sin absoluta tyngdpunkt på att förutse, förebygga, avslöja, förhindra, avbryta och avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristattentat. Det handlar ju om det första för- svaret, skyddet, mot terrorismen. Inträffar ett attentat, är det ett misslyckande. 
 Av utredningens direktiv följer att det är från Försvarsmakten som Polisen särskilt skall söka det stöd som den kan behöva. En central uppgift för utredningen är därför att undersöka vilka gräns- sättande förutsättningar som bör gälla för en medverkan från För- svarsmakten. Hit hör bl.a. frågan om vilka befogenheter som med- verkande personal från Försvarsmakten skall ha när man bistår Polisen i dess arbete med att bekämpa brottslighet i form av terrorism. Ut- gångspunkten är här den att händelserna i Ådalen för snart 75 år sedan inte längre kan vara styrande. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 3.4 Förutsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd för Polisens verksamhet. 
  
 3.2 
  
 Förhållandet till regeringsformen 
  
 En bestämmelse som bör uppmärksammas när de yttre ramarna för vårt uppdrag diskuteras är 10 kap. 9 § första stycket första meningen regeringsformen. Anledningen är att 11  
 september-utredningens 
  tolkning av denna bestämmelse är en annan än den som enligt våra direktiv skall vara utgångspunkten för vårt arbete. 
 Regeringsformens 10 kap. har rubriken Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. I kapitlets 9 § första stycket första meningen anges att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Av förarbetena till regeringsformen framgår att det var en uttrycklig av- sikt att bestämmelsen skulle korrespondera med självförsvarsrätten 
 52 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 enligt artikel 51 i  
 FN-stadgan, 
  dvs. rätten till militärt försvar vid angrepp från en främmande stat. 
 Enligt 11  
 september-utredningen 
  har den traditionella rättsupp- fattningen rörande artikel 51 kompletterats efter den 11 september 2001 med en tilläggsnorm om självförsvar mot terrorism. 11 sep-  
 tember-utredningen 
  hänvisar till säkerhetsrådets resolutioner 1368 och 1373. Anslutningen till uppfattningen att en självförsvarsrätt en- ligt artikel 51 gäller även vid storskaliga terroristangrepp är så massiv att det enligt 11  
 september-utredningens 
  mening står klart att detta är den numera gällande innebörden av  
 FN-stadgans 
  självförsvarsbe- stämmelse. 
 3 
  
 11  
 september-utredningen 
  har mot denna bakgrund föreslagit att statsmakterna uttryckligen skall ansluta sig till en tolkning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som innebär att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat utan utgör ett terrorattentat. Utredningen har också lämnat en skiss till förslag till en lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid som bygger på denna tolkning. 
 I direktiven till vårt uppdrag anger regeringen en annan syn på det aktuella grundlagsstadgandet. Där sägs att vi i vårt arbete skall be- akta att 10 kap. regeringsformen innehåller regler som rör förhål- landet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. Vidare sägs att i 10 kap. 9 § regleras kompetensfördelningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att insätta rikets försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot riket från andra stater. Hur Försvars- makten i övrigt kan tas i anspråk – t.ex. för att ingripa mot brotts- lighet i form av terroristaktioner – regleras enligt direktiven inte i regeringsformen. 
 Den innebörd av regeringsformen som anges i våra direktiv bildar utgångspunkt för vårt arbete. I direktiven sägs för övrigt uttryckli- gen att vårt uppdrag inte omfattar ändringar av grundlag. 
 En annan viktig utgångspunkt är att vårt arbete tar sikte på  
 Polisens  
 eventuella behov av stöd från andra myndigheter, bl.a. från För- svarsmakten, i samband med terrorangrepp. Vi skall alltså enbart röra oss inom det fält som är Polisens ansvarsområde. 
 En intressant fråga är då vilka uppgifter Polisen har i samband med ett så storskaligt terroristangrepp att självförsvarsrätten enligt 
  
 3  
 Se Vår beredskap efter den 11 september (SOU 2003:32) s. 212 f. 
 53 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 artikel 51 inträder. Är sådana fall över huvud taget en angelägenhet för Polisen? 
 Ja, även när ett terroristangrepp är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot landet gäller att deltagarna i angreppet kan ställas till svars för sina åtgärder av rättsväsendets myndigheter. Det folk- rättsliga skyddet för legitima krigsdeltagare har inte utvidgats och det finns inte något folkrättsligt stöd för att deltagare i ett terrorist- angrepp skulle ha någon särskild folkrättslig status, t.ex. som kom- battanter. 
 Vi har alltså att utgå ifrån att Polisen i samband med alla slags terroristattentat precis som vid andra brott skall agera enligt polis- lagen – nämligen att förebygga och bekämpa brott. I den mån Polisen kan behöva stöd från andra myndigheter, bl.a. från Försvars- makten, handlar det alltså om stöd rörande uppgifter som faller inom Polisens ansvarsområde – låt vara att det enligt direktiven inom detta område skulle kunna uppstå situationer som kräver omedelbara åt- gärder av sådant slag som endast Försvarsmakten kan vidta. Redan här skall nämnas att vi inte har kunnat finna några praktiska situa- tioner av detta slag. 
 Å andra sidan har Försvarsmakten, enligt rättsläget efter den 11 september 2001, egna stridsuppgifter vid sådana terroristangrepp som är så omfattande och storskaliga att de utgör ett väpnat angrepp på landet. Här handlar det om rena militära stridsuppgifter såsom att möta ett bombangrepp från luften eller en attack med massför- störelsevapen. Hur dessa uppgifter närmare skall regleras, ty någon sorts närmare reglering behövs ju, ligger dock utanför utredningens uppdrag. 
 4  
 Även om Polisens brottsbekämpande roll i och för sig tar sikte också på sådana fall, så kommer brottsbekämpningen helt i skymundan för den väpnade striden. Som förut nämnts råder för öv- rigt den i sammanhanget speciella situationen att Polisen formellt enligt ännu gällande lagstiftning torde vara skyldig att delta i denna väpnade strid och då som kombattanter. 
 Mot bakgrund av det anförda framstår det för oss som naturligt att som förut sagts inte låta de storskaliga situationer som angetts omfattas av de förslag som vi lägger fram. Frågan om Polisens behov av stöd skall i stället inriktas på situationer där det är brottsbekämp- ningen som är det primära och Polisen som svarar för ledningen av verksamheten och där andra myndigheters resurser används som stöd för Polisen. 
  
 4  
 Jfr bl.a. förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m.  
 (IKFN-förordningen). 
  
 54 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 Sammanfattningsvis innebär det sagda att vi har till uppgift att undersöka om Polisen behöver stöd från Försvarsmakten och andra myndigheter i sitt brottsbekämpande arbete mot terrorism m.m. och vad det stödet i så fall bör bestå av. Vi har inriktat vårt arbete på stödjande åtgärder i samband med sådana terrorangrepp där själv- försvarsrätten inte utlöses. Grundlagsfrågor berörs inte i vidare mån än som redan har skett. 
  
 3.3 
  
 Vilka attentat och angrepp avses? 
  
 Behovet av definition 
 Utredningen skall enligt direktiven överväga vilket stöd Polisen kan behöva från andra myndigheter när det gäller att förhindra och in- gripa mot  
 terroristattentat  
 och  
 andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället 
 . En grundläggande fråga för utredningen att ta ställning till är då vilka attentat och angrepp som närmare avses med nämnda uttryck. 
 I direktiven ges en viss vägledning. Där sägs att med andra om- fattande brottsliga angrepp på samhället avses inte sådan brottslig- het som Polisen återkommande har att hantera i sin ordinarie verk- samhet. Inte heller avses situationer av sådant slag som exempelvis uppstod i anslutning till Europeiska rådets möte i Göteborg år 2001. 
 I det följande försöker vi närmare definiera de aktuella begreppen. 
 Lagen om straff för terroristbrott 
 Av intresse i sammanhanget är lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2003 och innehåller bestämmelser för genomförande av Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism av den 13 juni 2002 (2002/475/RIF). 
 För terroristbrott döms enligt 2 § lagen om straff för terrorist- brott den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen all- varligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och av- sikten med gärningen är att 
  
 1. 
  
 injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolknings- grupp, 
  
 55 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 2. 
  
 otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 
  
 3. 
  
 allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. 
  
 Följande gärningar utgör enligt 3 § terroristbrott under de förut- sättningar som just angetts: 
  
 1. 
  
 mord, 3 kap. 1 § brottsbalken, 
  
 2. 
  
 dråp, 3 kap. 2 § brottsbalken, 
  
 3. 
  
 grov misshandel, 3 kap. 6 § brottsbalken, 
  
 4. 
  
 människorov, 4 kap. 1 § brottsbalken, 
  
 5. 
  
 olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § brottsbalken, 
  
 6. 
  
 grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken, 
  
 7. 
  
 mordbrand och grov mordbrand, 13 kap. 1 och 2 §§ brotts- balken, 
  
 8. 
  
 allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § brottsbalken, 
  
 9. 
  
 sabotage och grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken, 
  
 10. 
  
 kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § brotts- balken, 
  
 11. 
  
 flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § brottsbalken, 
  
 12. 
  
 spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § brottsbalken, 
  
 13. 
  
 olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § brotts- balken, 
  
 14. 
  
 uppsåtligt vapenbrott, 9 kap. 1 § vapenlagen (1996:67), 
  
 15. 
  
 brott enligt 21 § tredje stycket lagen (1988:868) om brand- farliga och explosiva varor, 
  
 16. 
  
 uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biolo- giska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anord- ningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, 
  
 17. 
  
 brott enligt 18 och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bi- stånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, bio- logiska eller kemiska vapen, 
  
 56 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 18. 
  
 smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av  
  
 14–17, 
  
 19. 
  
 olaga hot, 4 kap. 5 § brottsbalken, som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i  
  
 1–18. 
  
 För försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott döms enligt 4 § lagen om straff för terrorist- brott till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. 
 Vår tolkning av uppdraget 
 En naturlig utgångspunkt vid tolkningen av vårt uppdrag är att det i första hand tar sikte på brott som utgör terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. Som framgår täcker den lagen alla så- dana gärningar som typiskt sett kan utgöra terroristattentat. Med största sannolikhet kommer också Polisens behov av stöd från andra myndigheter främst att uppstå i samband med terroristbrott enligt den aktuella lagen. Det är dock viktigt att komma ihåg att brottet måste ha en sådan omfattning eller ge en sådan effekt att gärningen allvarligt kan skada Sverige eller någon annan stat. I och för sig grova brott men som inte allvarligt kan skada landet är inte terrorist- brott. Möjligheten för Polisen att påkalla stöd bör begränsas till så- dana terroristbrott som är särskilt svårbemästrade. 
 Att begränsa Polisens möjligheter att få stöd från andra myndig- heter till rättsligt sett enbart riktiga terroristbrott kan dock med- föra praktiska bekymmer för Polisen. Som framgått krävs för att ett terroristbrott skall föreligga att gärningsmannen haft en viss avsikt, t.ex. att injaga allvarlig fruktan hos befolkningen. Det är dock långt ifrån alltid säkert att frågan om gärningsmannens eller gärnings- männens avsikt är klarlagd när Polisen ingriper i samband med ett attentat. Även om en avsikt att begå ett terroristbrott finns, kom- mer den kanske inte att kunna klarläggas förrän i ett senare skede av brottsutredningen eller under huvudförhandlingen i brottmåls- domstolen. Polisens behov av stöd från andra myndigheter inträder ju före, i samband med, eller direkt efter själva attentatet. 
 Det kan heller inte uteslutas att ett brottsligt handlande i ett första skede kan te sig som ett typiskt terroristattentat medan det i själva verket begåtts med en helt annan avsikt, t.ex. en omfattande spräng- ning som utförts av en psykiskt störd gärningsman. Händelsen kan 
 57 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 ändå ge upphov till samma behov av stöd hos Polisen som ett äkta terroristbrott. 
 Stöd kan vidare behövas i samband med andra mycket allvarliga terroristliknande brott, såsom omfattande bombattentat, som be- gås av till terrorismen lierade grupperingar inom den organiserade brottsligheten eller allvarligare fall av s.k. systemhotande brottslighet. 
 Det sagda talar för att det bör finnas ett utrymme för Polisen att vid behov kunna begära stöd från andra myndigheter också i situa- tioner då det är oklart om det rör sig om ett äkta terroristbrott och i samband med vissa andra mycket allvarliga brott. 
 Med de avgränsningar som vi angett är förutsättningarna för stöd när det gäller annat än terroristbrott begränsade till exceptionella fall och på så sätt dras en tydlig gräns upp mot sådana brott och sådana svårartade ordningsstörningar som Polisen återkommande har att hantera i sin ordinarie verksamhet. Hithörande frågor behandlas lite mer ingående i avsnitt 5.2. 
  
 3.4 
  
 Förutsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd för Polisens verksamhet 
  
 När man skall ta ställning till frågor kring Polisens behov av stöd från Försvarsmakten måste samtidigt klaras ut vilka förutsättningar som gäller och skall gälla för Försvarsmaktens medverkan. Princi- piella, rättsliga,  
 kompetens-, 
  resurs- och kapacitetsmässiga samt praktiska begränsningar finns förvisso. Idag kommer en del av dessa till uttryck bl.a. genom reglerna i förordningen (2002:375) om För- svarsmaktens stöd till civil verksamhet (fortsättningsvis kallad stöd- förordningen). I det här avsnittet skall vi gå igenom och pröva en av de mer fundamentala begränsningar som länge har rått och som kom- mer till uttryck i förordningen. 
 Det gäller frågan om Försvarsmaktens uppgifter och befogen- heter i fred gentemot den egna befolkningen. Här har vi ett arv från historien från tiden för Sundsvallsstrejken år 1879 
 5  
 fram till döds- skotten i Ådalen år 1931. Under den här tiden kallades, på ett många gånger dramatiskt sätt, militär in vid strejker och sociala konflikter. 
 Från tid till annan har i den allmänna debatten i modern tid sär- skilt händelserna i Ådalen för mer är 70 år sedan på ett tabuartat 
  
 5  
 Även tidigare under  
 1800-talet 
  hade det varit ganska vanligt med militära insatser för att i det civila samhället upprätthålla den allmänna ordningen eller stävja andra oroligheter; de flesta insatserna synes dock inte ha varit särskilt dramatiska. 
 58 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 sätt åberopats som en grund för att utesluta varje medverkan från det militära försvaret när det gäller att stärka samhällets och då i första hand Polisens förmåga att agera mot bl.a. antagonistiska hot och händelser inom landet. En medverkan från det militära försvaret med hjälp till Polisen har i praktiken begränsats till logistiska stöd- åtgärder eller till större hjälpinsatser av räddningskaraktär i akuta lägen där fråga är om livshotande situationer. 
 Uppfattningen om den mycket restriktiva hållningen till att ta i anspråk det militära försvaret till stöd för Polisen i här avsedda situa- tioner kom att tydligt markeras i samband med de stora förändringar av det svenska totalförsvaret som inleddes i och med propositionen Totalförsvar i förnyelse. 
 6  
 Grunden för de omdaningar som proposi- tionen handlade om tog sin utgångspunkt i den militärt förändrade och samtidigt i andra hänseenden breddade säkerhetspolitiska hot- bilden som nu också inrymde terroristfrågor. När det gäller militä- rens medverkan till stöd för övriga samhället erinras med visst efter- tryck i propositionen om den sedan länge i vårt land gällande grund- satsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila. 
 7  
 Denna grundsats har numera sin motsvarighet i 7 § stödförordningen där det föreskrivs att när stöd lämnas enligt förordningen får Försvarsmaktens personal inte an- vändas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. 
 Utredningsuppdraget aktualiserar spörsmålet om de här berörda begränsningarna i Försvarsmaktens roll och uppgifter i fred i sam- hället fortsatt bör påverka hur vi använder dess resurser när det gäller att stödja polisarbetet kring terrorismbekämpning. 
 För denna bedömning finns det till att börja med skäl att gå till- baka till det historiska arvet. Ådalen 1931 har kommit att bli ett be- grepp i sammanhanget: fem personer omkom till följd av militär skottlossning i samband med en arbetardemonstration i Lunde vid Ångermanälven torsdagen den 14 maj 1931. Ådalstragedin kom att bli slutpunkten för militärens deltagande i civil ordningshållning. En formell möjlighet att använda militär personal i polisiära ingripande- situationer fanns dock författningsreglerad ända fram till år 1969. 
 Om det som hände i Lunde finns efter så lång tid både vanföre- ställningar och mytbildningar. Det kan därför vara på plats att återge något från den berättelse som den av regeringen tillsatta Ådalskom- missionen avlämnade redan i juli 1931: 
  
 6 
  
 Prop. 1995/96:12. 
  
 7 
  
 Se s. 59 ff. 
  
 59 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 Under veckan söndagen den 10 maj 1931 till lördagen den 16 samma månad timade i Gudmundrå m.fl. socknar av Västernorrlands län åt- skilliga händelser. Sedan sommaren föregående år hade vid Långrörs sulfitfabrik i närheten av Söderhamn pågått en arbetskonflikt, som visade sig synnerligen svårlöst. På grund av vissa omständigheter upp- stodo sympatikonflikter vid sulfitfabriken i Sandviken och sulfitfabriken i Utansjö, båda belägna vid Ångermanälven i Västernorrlands län. Oav- sett dessa konflikter gjordes försök att verkställa lastning av lagrad massa, varvid användes från andra orter engagerade s.k. strejkbrytare. Dessa kasernerades i en Ångermanälvens Stuveriaktiebolag tillhörig barack i det likaledes vid Ångermanälven belägna Lunde. Redan första dagen strejkbrytarna användes till arbeten vid Sandviken, nämligen onsdagen den 13 maj, företogs dit ett demonstrationståg såsom protest mot strejkbrytarnas användning. Demonstranterna lyckades komma in på fabriksområdet och ned till kajen, där arbetet pågick. Vissa av strejk- brytarna blev misshandlade och medfördes vid demonstrationstågets återmarsch, som slutade i Kramfors. På grund av dessa oroligheter rekvirerades dels viss polisförstärkning och dels från Sollefteå en mili- tärstyrka. Den senare var särskilt avsedd för att vid behov skydda för- läggningen i Lunde. På grund av militärstyrkans ankomst till orten upp- stodo oroligheter på onsdagens kväll vid Sprängsvikens station och i Lunde. Påföljande dag, torsdagen den 14 maj, som var Silva Himmels- färdsdag, hölls i Frånö ett stort protestmöte mot strejkbrytarnas an- vändning. Mötet slutade med ett demonstrationståg från Frånö till Lunde. Vid tågets ankomst till Lunde ägde en sammanstötning rum mellan demonstrationståget och militärstyrkan, därvid av demonstranter och åskådare fem blevo dödade och fem sårade. 
 Alltsedan Sundsvallsstrejken år 1879 hade vid skilda tillfällen mili- tära resurser tagits i anspråk för att stävja dåtidens oroligheter i sam- band med arbetskonflikter och sociala konflikter. Andra mer upp- märksammade händelser av liknande slag som gått till historien är storstrejken år 1909 och bråken på Seskarö i Norrbotten år 1917. Ingen av dessa händelser resulterade i några allvarliga skador på människor. Värt att notera är att det från Sundsvallsstrejken och fram till händelserna i Ådalen handlar om en period av 50 år då Sverige utvecklades till en parlamentarisk demokrati. Ett regelverk som gjorde det möjligt att kalla in militära resurser fanns under den tiden, även om reglerna hade stramats upp i och med att upprorsparagrafen, dvs. den bestämmelse som medgav att militär personal användes för upprors stillande, år 1925 ersattes av mer restriktiva bestämmelser. 
 De studier 
 8  
 som gjorts under utredningsarbetet om vår historia på detta område och då i synnerhet kring händelserna i Ådalen 1931 
  
 8  
 Omfattande bl.a. Ådalskommissionens berättelse och några vetenskapliga uppsatser i ämnet. 
 60 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 föranleder till att börja med oss till följande mer allmänna reflektio- ner. 
 De händelser det gäller måste först och främst bedömas i sitt historiska sammanhang och således utifrån de förhållanden som då- förtiden rådde. Det finns några uppenbara samverkande förhållanden som bör lyftas fram som särskilt viktiga. 
 Det ena är den dåtida synen på konflikter på arbetsmarknaden, där ibland strejkbrytare anlitades, och där det synes ha funnits en ängslan, inte bara hos arbetsgivarna, om att dessa konflikter, särskilt under den vid Ådalshändelserna rådande nödtiden i området, kunde befaras komma att utvecklas till större och kanske okontrollerade sociala och politiska samhällskonflikter. Denna ängslan kunde leda till att man överreagerade, ibland med panikåtgärder, när det gällde att trygga den allmänna ordningen i samhället. 
 Det andra viktiga förhållandet är den oförmåga och ovana som fanns hos ansvariga civila samhällsorgan inför att hantera, med då- tidens mått, stora händelser med många människor inblandade och med inslag av ordningsstörningar. 
 9  
 De ansvariga civila myndighe- terna tycks ju ibland ha varit mer eller mindre handfallna inför dessa händelser. Bristen på eller snarare avsaknaden av polisiär kompetens och kapacitet för att hantera sådana händelser var uppenbar. Den enda resurs som fanns att tillgå var egentligen militären, och den var ju inte vare sig utbildad eller tränad i att hantera fredliga, civila situa- tioner som innehöll orosmoment. Militärens utrustning och beväp- ning lämpade sig inte heller för ingripanden mot en folkmassa som hotade den allmänna ordningen och säkerheten. Ledningen av de insatser från militären som skulle upprätthålla ordningen och säker- heten kom inte heller att utövas av polisiära befäl. 
 Det är mot den här bakgrunden som man måste bedöma händel- sen i Ådalen för 74 år sedan. Om man sedan synar själva händelsen från ett mer jordnära perspektiv, kan man konstatera att en rad mänskliga, praktiska, ledningsmässiga och känslomässiga m.m. fakto- rer, inklusive polistaktiska misstag, missförstånd och tillfälligheter- nas spel, synes ha medverkat till att just händelsen i Lunde den 14 maj 1931 skulle få ett sådant djupt olyckligt slut då fem personer om- kom till följd av militär eldgivning genom direktskott, rikoschetter och vådaskott. 
  
 9  
 Kommissionen riktade allvarlig kritik mot landsfogdens sätt att leda myndigheternas verk- samhet. Som en förmildrande sak anförde Kommissionen följande: Det måste dock rättvis- ligen erinras om att han var ställd inför en mycket svår uppgift, som för övrigt var av den egenartade beskaffenhet, att ingen svensk ämbetsman på långliga tider dess bättre varit nöd- sakad att lösa den. 
 61 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 Ådalskommissionen riktade delvis hård kritik mot många inblan- dade. Kommissionen menade att händelsen med styrka visade vilket olämpligt medel för ordningens upprätthållande militären är i sådana fall där det inte är fråga om att möta en öppet beväpnad motstån- dare. Kommissionen avslutade sin berättelse med en vädjan till stats- makterna att för framtiden se till att något liknande inte skulle ske bl.a. genom att göra ytterligare förbättringar av polisväsendet. 
 Så här ser vi på vad som kan kallas Ådalsproblematiken. 
 Som redan sagts måste händelserna i Ådalen bedömas i sitt tids- mässiga sammanhang. De samhällspolitiska och strukturella förhål- landen som då rådde finns inte idag. Vi lever i ett helt annat sam- hälle nu än för drygt 70 år sedan. Då saknades, förutom i de större städerna, en civil ordningsmakt som kunde hantera oroliga händel- ser i samband med större folksamlingar. Vår Försvarsmakt är idag en modern och högt kompetent statlig resurs som bedriver ett mål- inriktat arbete för landets yttre försvar och som på uppdrag av bl.a. FN deltar i fredsuppdrag av skilda slag vid oroshärdar i andra länder. 
 Redan mot den här bakgrunden framstår det som både förlegat och osakligt att idag av principiella skäl åberopa händelserna i Ådalen år 1931 som grund för att inte kunna låta Försvarsmakten få kvali- ficerade uppgifter till stöd för angelägna civila verksamheter, t.ex. för dem som Polisen ansvarar för. Det är således dags att påtagligt nyansera den gamla synen på det militära försvarets roll i civila sam- manhang och synen på vilka uppgifter av typisk civil karaktär som det militära försvarets personal får utföra. I sistnämnda hänseende har för övrigt redan skett en förändring genom att militära skydds- vakter har tillagts vissa laga befogenheter gentemot envar också i fråga om andra än militära skyddsobjekt. Här kan också nämnas att av en opinionsundersökning bland allmänheten från år 2004 fram- går att 87 procent av de tillfrågade tycker att det skulle vara mycket eller ganska bra om personal ur Försvarsmakten kunde användas vid terrorismbekämpning under Polisens ledning. 
 10 
  
 En utgångspunkt för det fortsatta arbetet med förevarande utred- ningsuppdrag och de överväganden som skall göras är alltså att Försvarsmakten för samhället och dess behov i princip bör kunna betraktas som en statlig myndighet i allmänhet. Detta blir särskilt odramatiskt om man tänker sig att den militära personalen inte i första hand kommer att behövas som en beväpnad personalresurs. 
  
 10  
 Se Opinion 2004, En opinionsundersökning från Styrelsen för psykologiskt försvar. 
 62 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 Utan det är på Polisens ansvarsområde i andra hänseenden som ett behov av stöd framträder. 
 Med tanke på den breddade hotbild som föreligger från den inter- nationella terrorismen måste vi vilja och kunna använda samhällets samlade resurser på ett effektivt sätt. Att låta Försvarsmakten med dess kapacitet stå utanför är oklokt. Dess resurser måste kunna komma till praktisk användning i Polisens terrorismbekämpningen när så behövs och är möjligt och lämpligt. Om Polisen i samband med terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället har behov av stöd från Försvarsmakten, bör i enlighet med vad som nyss sagts, det alltså inte finnas några principiella hin- der i vägen för ett samarbete. En annan sak är att det kan finnas andra hinder i vägen. 
 Det principiella synsätt som nu redovisats i frågan om använd- ningen av Försvarsmakten som stöd för civil verksamhet i allmänhet och till polisarbetet kring terrorismbekämpning i synnerhet innebär här i och för sig inte något närmare ställningstagande till vilka upp- gifter och befogenheter på Polisens område som skulle kunna vara aktuella för Försvarsmakten. Men redan nu skall sägas att synsättet inte innebär att det alltid skulle vara lämpligt eller tillrådligt att Försvarsmakten tas i anspråk. På områden och verksamheter där man saknar rätt utbildning, utrustning och övrig kompetens skall Försvarsmakten, lika lite som någon annan myndighet i motsvarande situation, inte ges uppgifter att vara andra myndigheter behjälplig. Det sagda har i hög grad relevans på vissa av Polisens ansvarsom- råden. Såtillvida kan alltså av praktiska skäl och av ändamålsskäl finnas avgörande hinder mot en medverkan från Försvarsmakten i viss civil verksamhet. Ett bra exempel på detta är det som Ådals- kommissionen pekade på, nämligen att militären är ett olämpligt medel för ordningens upprätthållande. 
 I detta avsnitt har ämnet varit vissa principiella och rättsliga för- utsättningar för att använda Försvarsmakten till stöd för Polisen. Kompetensmässiga begränsningar har därvid berörts kort. Även andra gränssättande faktorer finns givetvis. Dit hör resurs- och kapacitetsmässiga begränsningar samt en hel del rent praktiska för- hållanden. Dessa frågor har det av tidsskäl inte funnits utrymme för att närmare gå igenom inom ramen för utredningsuppdraget. Å andra sidan bör ett sakkunnigt underlag komma fram vid remissbe- handlingen. 
 De författningsmässiga konsekvenserna av resonemangen i detta avsnitt kommer att behandlas senare i betänkandet. 
 63 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 3.5 
  
 Hotbilden 
  
 Sedan ganska lång tid har bedömningen varit att hotbilden när det gäller internationell terrorism riktad mot Sverige är låg. Trots terror- attackerna under juli månad i London och Egypten finns det inga indikationer på att bilden skulle ha ändrats särskilt mycket. (För en kort översikt över terroristattentat de senaste åren se avsnitt 2.2.) 
 I en utredning som handlar om samhällets förmåga att förhindra och ingripa mot terroraktioner är det i och för sig en grundläggande sak hur den hotbild ser ut som vi skall planera för. Hotbildsfrågan är komplex. Det handlar inte bara om att bedöma hur stor risken är för att ett visst slags attentat skall begås, utan också om att bedöma skadans omfattning, om ett attentat skulle komma att utföras. Ju mer storskalig skadan skulle bli, desto mindre risk kan vi leva med. Till komplexiteten hör också att hotbilden trots allt är färskvara, dvs. den kan ganska snabbt ändra sig över tiden. Dagens hotbild från den internationella terrorismen är mer diffus är förr, hoten är mer diversifierade, mindre synliga och mindre förutsebara. 
 Utgångspunkten i utredningsarbetet är den hotbildsbedömning som Säkerhetspolisen redovisar bl.a. i sitt årliga strategiska hotbilds- dokument. Även om det, som nyss antytts, under åren rått en ganska beständig hot- och riksbedömning vad gäller terrorism mot Sverige, kan inte dagens hotbild få vara styrande för utredningen. Den kom- plexitet och föränderlighet som hotbildsfrågan rymmer, gör att de analyser, överväganden och slutsatser som utredningsuppdraget om- fattar måste, som tidigare framhållits, grundas på en mer schema- tisk och relativt tidsobestämd hotbild. De förslag som utrednings- arbetet resulterar i måste ju kunna ha en beständighet över tiden. 
 För att rätt förstå grunderna för de förslag som läggs fram är det inte alldeles nödvändigt att närmare skildra hur den hotbild ser ut som ansvariga myndigheter planerar för. En sådan beskrivning skulle dessutom av sekretesskäl inte kunna bli särskilt ingående. Därför skall här bara ges en allmän bild av den mer tidsobestämda hot- och riksbedömning som utredningens slutsatser bygger på. 
 Sverige är inte immunt mot terrorism. Även om hotbilden för närvarande bedöms vara låg, så är riskerna för en terroristattack mot Sverige inte försumbara. Hotbilden domineras av islamistiska nät- verk. Risken för angrepp såväl mot Sverige som mot andra länders intressen i Sverige måste beaktas i vår planering. Inte minst måste vi vara beredda på att vissa utländska intressen i Sverige kan stå 
 64 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 inför en betydande risksituation när det gäller att bli mål för terror- angrepp. 
 Vetskapen om att det förekommer logistisk och annan stödjande verksamhet i Sverige till förmån för terroristverksamhet i utlandet (se dom meddelad av Stockholms tingsrätt den 12 maj 2005 i mål B  
 2965-04) 
  är ett särskilt bekymmer för oss. Det kan ju inte ute- slutas att dessa aktörer planerar verksamhet avseende attacker mot utländska mål i Sverige. Ett sådant angrepp kommer sannolikt att då också drabba svenska intressen. 
 Europa är av allt att döma en viktig måltavla för terroristangrepp. Konflikten i Irak riskerar att bli en härd för terrorismen i Europa. I takt med att USA väsentligt stärker sitt skydd mot terroristangrepp anses att riskerna för Europa ökar. Den här oroväckande bilden kastar också sin skugga över Sverige. I detta sammanhang måste nämnas att det finns de som anser att graden av vår förmåga att förhindra och ingripa mot terrorismen kan påverka risken för att Sverige eller utländska intressen i Sverige väljs som måltavla för an- grepp. 
 Även om det i dagsläget anses att hotet från terroristattacker där  
 CBRN-ämnen 
 11 
  
 skulle komma till användning är lågt, vore konse- kvenserna av en sådan händelse så allvarliga att hotbilden likväl inte kan avfärdas. Vår förmåga att hantera detta slag av terroristangrepp måste därför ägnas särskild uppmärksamhet. Mer om detta längre fram i betänkandet (avsnitt 4.3.5). 
 En relativt ny företeelse är den sammansmältning som förekom- mer mellan terrorism och organiserad brottslighet, något som skapar hot med nya dimensioner. 
 Till sist. Det är viktigt att vara medveten om att risken för attacker mot svenska intressen snabbt kan komma att förändras på grund av politiska ställningstaganden eller svenskt deltagande i en internationell operation. 
  
 3.6 
  
 Avgränsningar 
  
 Flera avgränsningar har varit nödvändiga att göra i betänkandet. Det betyder att ett antal i och för sig intressanta spörsmål inte har behandlats närmare. Det gäller informationssäkerhet och  
 IT-relate- 
  rade terrordåd, datanätverksattacker eller s.k. cyberterrorism. På dessa områden pågår för övrigt andra utredningar. Frågor rörande 
  
 11  
 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. 
 65 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 SOU 2005:70 
  
 informationssäkerhet behandlas av InfoSäkutredningen (Fö 2002:06) som lämnar sitt slutbetänkande i september, och FHS/Cats (Centrum för assymetriska hot- och terrorismstudier) skall i höst lämna en rapport om cyberterrorism till Försvarsdepartementet. 
 Från ett mer allmänt perspektiv hör till förmågan att bemästra terroristattentat åtgärder som rör bevakning och skydd. Trots det har vi ansett att det, bl.a. till följd av annat pågående utrednings- arbete, inte är en uppgift inom ramen för vårt utredningsuppdrag att specifikt behandla frågor som gäller skyddet inne i och närmast runt kärnkraftverk, dvs. de skyddsåtgärder som ägarna av anlägg- ningarna själva skall vidta för att avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristangrepp och på så sätt vinna tid åt Polisen under utryck- ningstiden. Vi vill dock peka på hur viktigt det är att kraftanlägg- ningarnas egna åtgärder och Polisens insatser samordnas så att skyddet mot terroristangrepp blir så kraftfullt som möjligt. 
 En annan sak som vi inte närmare avser att gå in på är Polisens möjligheter att själv bli bättre rustad att bemästra terroristattentat m.m. genom att tillföra ytterligare resurser av skilda slag direkt till Polisen. Självfallet skulle det vara ägnat att på ett effektivt sätt stärka Polisens förmåga om ytterligare resurser ges till Polisens Nationella insatsstyrka; med ganska begränsade resurstillskott skulle styrkan få en väsentligt utökad förmåga, både vad gäller uthållighet över tiden och i fråga om möjligheterna att samtidigt verka på flera insatsställen. Detsamma kan sägas i fråga om anskaffning av vissa tekniska hjälpmedel och transportresurser. Men det ligger inte i utredningsuppdraget att närmare gå in på resursfrågor av detta slag. 
 Slutligen vill vi uppmärksamma det pågående lagstiftningsarbetet rörande frågor om försvarsunderrättelseverksamhet. Den verksamhe- ten regleras i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet som trädde i kraft den 1 juli 2000. Sedan lagen kom i bruk har be- hovet av en reformering av försvarsunderrättelseverksamheten på- talats i olika sammanhang. I syfte att tillgodose de krav som idag bör ställas på försvarsunderrättelseverksamheten har en departementspro- memoria, En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2005:30), tagits fram inom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). I pro- memorian föreslås bl.a. ändringar i lagen om försvarsunderrättelse- verksamhet som innebär att verksamheten breddas från att omfatta yttre militära hot mot landet till att omfatta även andra yttre hot. Detta betyder att internationell terrorism och annan gränsöverskri- dande brottslighet med säkerhetspolitiska konsekvenser skulle komma att omfattas av underrättelseverksamheten. I promemorian 
 66 
  
 SOU 2005:70 
  
 Grundläggande utgångspunkter 
  
 föreslås vidare regleringar av hur FRA skall kunna biträda myndig- heter som till exempel Försvarsmakten, Polisen och Tullen med signalspaning av internationell trafik oavsett om signalerna befinner sig i etern eller är trådbundna. Promemorian remissbehandlas för närvarande. Remisstiden går ut den 31 oktober 2005. Förslagen i promemorian ligger i linje med det synsätt som beskrivs under av- snitt 4.3.2. 
 67 
 4 Polisens behov av stöd 
 Vår bedömning: Det finns situationer i samband med bekämp- ning av terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra myndig- heter, främst från Försvarsmakten. Det handlar bl.a. om underrät- telser, skyddsåtgärder, tillgång till flyg och fartyg samt särskilda vapeninsatser. 
 För att Polisen skall kunna få det stöd som behövs krävs en särskild reglering. 
  
 4.1 
  
 Inledning 
  
 Utredningsuppdraget tar sin utgångspunkt i Polisens behov av stöd från andra myndigheter och då särskilt Försvarsmakten i samband med terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Har Polisen behov av stöd i något läge och vari behöver det stödet i så fall bestå? 
 För att kunna svara på dessa frågor måste vi först och främst ha en något så när realistisk föreställning om vad det är vi skall skydda oss mot. Först då kan vi göra en bedömning av om Polisens egna resurser räcker till eller om det finns behov av stöd från annat håll. Vi är medvetna om att det inte är möjligt att med någon större grad av säkerhet förutse terrorismens utveckling och de uttryck terroris- men tar sig, men det är ändå viktigt att försöka tänka sig in i kon- kreta händelser för att kunna göra en rimlig bedömning av Polisens behov av stöd från andra myndigheter. 
 Mot denna bakgrund har Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) under ledning av professor  
 Bowman på uppdrag av utred- ningen medverkat till att ta fram ett antal typfall av terroristattentat som bildar utgångspunkt för våra diskussioner, analyser och övervä- ganden. Fallen är tänkta att täcka in ett brett spektrum av händelser, 
 69 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 bl.a. attentat som utspelar sig på land, i luften och till sjöss. (Ang. vissa avgränsningar av vårt uppdrag se avsnitt 3.6.) 
 Typfallen kan kanske synas innehålla orealistiska moment men det är också poängen. Den 11 september 2001 har visat att även det osannolika kan inträffa. Samtidigt vill vi understryka att våra typfall inte skall ses som ett försök att sia om hur framtida terroristattentat mot Sverige kan komma att se ut. 
 När man skall undersöka Polisens möjligheter att hantera terrorist- attentat är det viktigt att inte bara arbeta med typfall som utspelar sig i olika element utan också med typfall av olika allvarlighetsgrad. Vi har tänkt oss en trappa med typfall (se bild 1) där startpunkten (det lägsta trappsteget) motsvaras av ett mindre attentat, t.ex. en begränsad sprängladdning, och slutpunkten (det översta trappsteget) av ett storskaligt terroristangrepp som utlöser självförsvarsrätten enligt  
 FN-stadgan. 
  Bilden är självfallet schematiserad; i verkligheten rör det sig snarare om en glidande skala. Ju högre upp på trappan man kommer desto mer framträder ett behov för Polisen att få stöd från andra. För att testa gränserna för Polisens förmåga har vi valt att främst arbeta med typfall som ligger på den övre halvan av trap- pan. Däremot behandlar vi inte närmare de fall som ligger allra högst upp på trappan, dvs. storskaliga angrepp som utlöser självförsvars- rätten. (Se även avsnitten 3.2 och 4.3.1.) 
  
 Bild 1.  
 Typfall av allt svårare art och omfång 
 Väpnat angrepp mot riket 
 Litet spräng- attentat 
 En central fråga när man arbetar med frågor om bekämpning av terrorism är tidsperspektivet. Vi har anlagt ett timglasperspektiv (se bild 2), dvs. inte enbart studerat Polisens förmåga i direkt anslutning 
 70 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 till ett attentat (motsvaras av timglasets midja) utan också under- sökt vilket behov av stöd som kan finnas såväl före som efter ett attentat. Endast med ett sådant brett perspektiv kan man täcka in alla situationer där Polisen kan behöva stöd från andra myndigheter, och som vi tidigare har framhållit ligger den absoluta tyngdpunkten i brottsbekämpningen på det förebyggande och förhindrande arbetet. 
  
 Bild 2.  
 Timglasperspektivet 
 Skede 1. Förebygga, förhindra m.m. 
 Skede 2. Attentatet 
 Skede 3. Utredning och lagföring 
 Efter att ha diskuterat de framtagna typfallen i utredningen beslu- tade vi att närmare behandla fyra av dem genom att genomföra app- likatoriska spel. Spelen genomfördes under ledning av representanter från FOI. Speldeltagarna bestod av utredningens experter och andra representanter från berörda myndigheter. Metoden var strukturera- de diskussioner och analyser utifrån en gemensam referensram och framtagna frågeställningar. Diskussionerna genomfördes utifrån kart- underlag med händelseförlopp i olika steg. Speldeltagarna ansvarade för att under spelen lyfta fram de resurser som skulle kunna använ- das för att lösa de uppgifter som successivt identifierades under spelens gång. Spelens fokus var: vilka behov av stödjande resurser har Polisen i de skilda faserna i de olika typfallen? Alla tre skedena i timglaset var därmed uppe till diskussion. 
 Spelen har varit ett värdefullt verktyg i vårt arbete – men de har inte utgjort någon slutprodukt. Nästa steg i arbetet har varit att utifrån spelresultaten dra generella och mer konkreta slutsatser om Polisens behov av stöd från andra myndigheter i samband med terroristattentat och liknande händelser. 
 Vi har kunnat konstatera att Polisen har förmåga att med egna resurser klara flera skilda slags terroristattentat, men inte alla. På 
 71 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 den eskalerande trappan i bild 1 når man efter hand situationer där Polisen inte utan olika former av förstärkning från andra myndig- heter, främst – men inte bara – från Försvarsmakten, kan bemästra situationen. Stöd behövs vidare i alla tre skedena i timglaset. Stöd- behovet har också en annan dimension som inte nödvändigtvis har med händelsens svårhet att göra, nämligen det element där den ut- spelar sig i. Handlingar av terrorismkaraktär som tilldrar sig i luft- rummet eller till sjöss har Polisen svårt att hantera, och det även om själva händelsen är ganska liten. Ett genomgående behov av stöd gäller situationer där  
 CBRN 
 1 
 -inslag 
  kan förekomma. Till den saken återkommer vi längre fram i betänkandet. 
 I korthet ser behovet av stöd ut på följande sätt. 
  
 Skede 1  
 – Kärnan i det förebyggande arbetet mot terrorism – liksom all annan allvarlig organiserad brottslighet, i synnerhet när den är gränsöverskridande – utgörs av underrättelseverksamhet. Våra spel visar att det finns situationer då Säkerhetspolisen i större ut- sträckning än idag kan behöva samarbeta med andra myndigheter, främst Försvarsmaktens underrättelseorgan MUST, för att få till- gång till information som bara MUST kan få tillgång till och som behövs för att avslöja ett planerat terroristattentat. Även Säkerhets- polisens hotbildsanalyser kan ha nytta av militära underrättelser och av material som Försvarets radioanstalt har hämtat in. Tullverket och Kustbevakningen är andra som kan ha värdefulla underrättelser i sammanhanget. 
 I detta skede kan också finnas behov av stöd till Polisen för be- vakning och skydd av befarade angreppsmål. I ett avvärjande läge kan Polisen behöva stöd med vapeninsatser och med kapacitet på området CBRN. 
  
 Skede 2  
 – I samband med ett utdraget terroristattentat kan Polisen behöva flera olika slags stöd från andra myndigheter, främst – men även här inte bara – från Försvarsmakten. Det handlar om allt från transporter, information och analyser till särskilda vapeninsatser. Vid händelser till sjöss eller i luften tillkommer ett behov av bi- stånd för att bemästra situationen där. 
  
 Skede 3  
 – De åtgärder som är aktuella i skede tre är förundersök- ning och lagföring. Också här har våra spel visat att Polis och åklaga- re kan behöva stöd från andra myndigheter. Det kan t.ex. handla om analys och spårning av farliga ämnen  
 (CBRN-fall), 
  rättsmedi- cinska undersökningar, sammanställning och analys av lägesbilder 
  
 1  
 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. 
 72 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 och transporter. Vidare är underrättelser viktiga även i detta skede både för att kunna gripa gärningsmän som utfört terrordåd och för att förhindra ytterligare befarade attentat, t.ex. i samband med Polisens ingripanden. 
 I det följande lämnar vi en kortfattad beskrivning av de spelade typfallen och några ytterligare typfall (avsnitt 4.2). Därefter redo- visar vi vår mer ingående bedömning av Polisens behov av stöd i de olika skedena i timglaset (avsnitt 4.3). Sist redovisas våra slutsatser rörande behovet av stöd (avsnitt 4.4). 
  
 4.2 
  
 Typfall av terroristattentat 
  
 4.2.1 
  
 Typfall A: Attack med flygplan 
  
 Ett passagerarplan på väg mot Stockholm från Luleå kapas och okända personer tar över kontrollen. Planets positionsindikatorer stängs av och det lämnar ordinarie flyghöjd (efter känt manér från 11 septemberattackerna i USA). Planet försvinner sålunda från radarskärmarna. Ett samtal över mobiltelefon (112) från en av passa- gerarna klargör att det rör sig om en kapning. 
 Senare får man veta att planet gått ner på en mindre landnings- bana i Mellansverige och tagit ombord några lådor. 
 Planet dyker åter upp på radarskärmarna och har då fortsatt kurs på Stockholm, dock inte mot Arlanda, utan planet ligger på en kurs som skulle ta det in över centrala Stockholm. En privatperson har då också ringt sin lokala polis och meddelat att ett plan gått ner på en landningsbana i Hudiksvall och nästan omedelbart lyft igen efter att ha tagit ombord några lådor. 
 Det beräknas att planet har ca 40 minuter kvar innan det når Stockholm, omständigheter och underrättelser ger anledning att misstänka att kaparna inte ställer några krav utan avser att använda flygplanet som vapen. 
 Med händelserna i USA i minne kan det befaras att planet tagit ombord någon form av sprängmedel och/eller bomber, och att kapar- na planerar att krascha planet mot något vitalt mål i Stockholm. 
 Problemet blir än mer akut då en av flygövervakarna tipsar mass- medierna om det inträffade. Nyheten slås upp snabbt och ett rykte om att ett plan fullastat med sprängmedel är på väg mot Stockholm utlöser en avsevärd panik med bl.a. trafikkaos som följd. 
 73 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 4.2.2 
  
 Typfall B: Kapning av fartyg 
  
 Stockholm och den svenska utrikesministern är värd för ett inter- nationellt möte. Flera diffusa hot har framförts. Efter tips från all- mänheten har dessutom en hemmagjord enklare granatkastare och en större ostyrd raket påträffats. 
 Ett larm inkommer till Polisen om att en fullastad oljetanker, Ward, kapats ute till sjöss. Efter kapningen har ett Liberia- registrerat lastfartyg placerat sig jämsides med Ward och det rapporteras, från flera förbipasserande fartyg, om hur stor last förts över till Ward och vice versa. Ward och lastfartyget kör därefter vidare utefter kusten norrut i riktning mot Stockholm. Med hjälp av det kapade fartygets livbåt tas ytterligare gisslan i form av fritidsseglare och gisslan förs ombord på de bägge fartygen. Under tiden kidnappas även några kända personer på land. Gärningsmän- nen försöker föra över dessa till fartygen med hjälp av en helikopter. 
 Ett antal krav ställs till mötet som skall uppfyllas annars kommer man förutom att avrätta gisslan att orsaka en katastrof utan dess like. En tidsgräns anges för ultimatumet. Om någon kommer inom ett visst avstånd från fartygen, kommer delar av gisslan att avrättas. På Internet visas gisslan och en omfattande vapenarsenal bestående av stora mängder sprängmedel, kulsprutor, handgranater, lättare handeldvapen samt s.k. MANPADS 
 2  
 och granatgevär. Lastfartyget uppges vara lastat med explosiva kemikalier men även med stora mängder förbjudna bekämpningsmedel såsom DDT, PCB m.m. Terroristerna påstår sig även ha behållare med senapsgas, här och någon annanstans. 
 Om terroristernas krav avslås, hotar dessa med att spränga både Ward och lastfartyget nära en större svensk stad, dvs. Stockholm. Fram till dess nöjer man sig med en mindre styrkedemonstration. Två bomber detonerar en kort stund senare i Umeå. Som en följd av detta uppstår en situation med både utspritt radiologiskt mate- rial och senapsgas i en större tätort. 
  
 4.2.3 
  
 Typfall C: Hot mot EU:s snabbinsatsstyrka 
  
 På begäran från FN och en medlemsstat där oroligheter har brutit ut avser EU att sända en snabbinsatsstyrka. Avsikten är att tidigt motverka att lokala oroligheter mellan två folkgrupper eskalerar till 
  
 2  
 Man Portable Air Defence System dvs. buren luftvärnsrobot. 
 74 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 ett landsomfattande inbördeskrig. Sverige har huvudansvaret för den av EU:s snabbinsatsstyrkor som står i högsta beredskap och får därför uppgiften. Styrkan består av cirka 1 000 personer de flesta från Sverige, men även personer från Finland, Norge och Estland ingår. 
 I samband med beslutsberedning och efter det att beslutet om insats har fattats har ett antal hot mot EU:s snabbinsatsstyrka fram- förts. Transporter i Sverige har beskjutits, och det bedöms föreligga en stor risk för attentat i samband med ilastning av trupp och mate- riel i Göteborgs hamn och på aktuella flygplatser. Sverige kontaktas av utrikesministrarna från Finland, Norge och Estland som för- klarar att de ser det som angeläget att styrkan snabbt kommer på plats. De erbjuder sig mot denna bakgrund att bidra med resurser till skydd av transporterna både på marken, till sjöss och i luften. 
 När snabbinsatsstyrkan väl har kommit på plats i insatsområdet lugnar oroligheterna ned sig. Ledarna för den ena av de bägge folk- grupperna i insatsområdet upprepar dock tidigare krav på att insats- en skall avbrytas och att de huvudsakligen svenska ockupanterna skall lämna landet. Några dagar senare upptäcks det att person- uppgifter, adresser och i vissa fall även fotografier på personalen i insatsstyrkan och deras anhöriga publiceras på Internet. Bilder visas som påstås berätta om soldaternas övergrepp mot den ena av de bägge folkgrupperna i missionsområdet. Förutom att det hävdas vara en religiös plikt så utlovas bl.a. prispengar till dem som tra- kasserar/avrättar någon av de personer som listas ur snabbinsats- styrkan och dess anhöriga. 
 I snabb följd sker sedan ett antal händelser med koppling till utlandsstyrkan: 
  
 1. 
  
 Bataljonschefens man kidnappas i Sverige. Han släpps redan efter ett dygn för att, via medierna, framföra ett förnyat krav på tillbakadragande. 
  
 2. 
  
 De efterföljande dygnen sker i Sverige flera inbrott hos anhö- riga och deras bostäder vandaliseras. Flera familjer får brev med vitt pulver. 
  
 3. 
  
 Okända personer fotograferar anhöriga när de lämnar sina barn på skola och dagis. 
  
 4. 
  
 En anhörig blir ihjälkörd av en bil. Föraren smiter från brotts- platsen. 
  
 5. 
  
 Efter ytterligare några dagar så plockas en sjuårig flicka, på väg hem från skolan i Stockholm, in i en skåpbil och är sedan spår- löst försvunnen. I Umeå försvinner ytterligare två barn. 
  
 75 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 6. 
  
 De svenska soldaterna i insatsområdet får hotfulla brev m.m. Via mobiltelefon får soldater se och prata med sina skräckslag- na och kidnappade barn. Samtalen bandas och skickas sedan vidare till flera nyhetsredaktioner i Sverige. 
  
 7. 
  
 Medierna frågar sig: varför gör ingen något? Vem skyddar de anhöriga? Och är det inte dags att svenskarna får komma hem och att den nation där insatsen genomförs tar sitt eget ansvar? 
  
 8. 
  
 I Sverige utsätts personer ur den ena av de två folkgrupperna för påtryckningar och överfall med flera skadade som följd. Mönstret upprepas på flera platser över hela Sverige. 
  
 4.2.4 
  
 Typfall D: Gisslantagning i en skola 
  
 En grupp attackerar en skola i en större svensk stad. Flera barn och lärare tas som gisslan och gärningsmännen barrikaderar sig i skolans lokaler. 
 Den första polispatrullen som kommer till platsen angrips genom att polisbilen skjuts sönder och poliserna dödas. Det är osäkert hur många förövarna är. Men det kan konstateras att de är mycket väl- beväpnade och innan Polisen hinner skicka mer folk och koordinera avspärrningar runt området, har attentatsmännen hunnit besätta två mindre affärer i området. På så sätt har man kontroll över tillträdes- området till skolan. Det kan också konstateras att förövarna är så många att de kan sprida ut sig och sätta upp ett perimeterskydd. Det blir omöjligt att närma sig området för Polisen utan att riskera flera skadade eller dödade. Ett närmande försvåras också av att skolan ligger trångt och är omgiven av både bostads- och affärslokaler. 
 Av några personer som lyckats fly får man inte veta mycket mer än att attentatsmännen är välorganiserade och mycket välbeväpnade med bl.a. kapacitet att verka mot luftmål och bepansrade mål. 
 Skottlossning har hörts sporadiskt inifrån byggnaden, och det går inte att fastställa huruvida syftet med operationen är att ta gisslan för att senare komma med krav, eller om syftet helt enkelt är att döda så många som möjligt. 
 Flera timmar efter operationens början har avspärrningarna börjat fungera, men man vet fortfarande inte mer om förövarna än tidi- gare. Inte heller har det gått att bekräfta antalet människor som sitter instängda i sina lägenheter i husen runtomkring. Den spora- diskt fortsatta skottlossningen visar att människor fortfarande 
 76 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 kommer till skada eller dödas och polisledningen är satt under tids- press att agera innan fler människor dödas och skadas. 
  
 4.2.5 
  
 Några ytterligare typfall 
  
 Under utredningsarbetet har förekommit diskussioner och idéer också kring andra typfall än de som redogjorts för i det föregående. Här skall helt kort några av dem beskrivas för att visa på komplexi- teten i de situationer som kan uppstå. Med tanke på att utrednings- arbetet skall belysa Polisens behov av stöd, har sådana typfall berörts som verkligen ställer Polisen på prov. 
 Angrepp mot vattenmagasinen i en Norrlandsälv 
 Genom informationer som når Säkerhetspolisen och den öppna Polisens kriminalunderrättelsetjänst finns indikationer på att vatten- magasinen i en Norrlandsälv är föremål för intresse från personer som förknippas med terrorism. 
 För att få reda på mer bedrivs ett intensivt spanings- och under- rättelsearbete; uppgifter kommer fram som bekräftar farhågorna. Spår av sprängmedel, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar påträffas hos personer med anknytning till terrorism. 
 Dessa personer är svenska medborgare. Det är alltså inhemska terrorister som synes förbereda ett attentat. Med tanke på de enorma skador som skulle uppstå vid en flodvåg längs den aktuella älvdalen måste ett attentat förhindras till varje pris. 
 Kapning av Sigyn 
 Förutsättningarna i typfall B (se avsnitt 4.2.2) ändras på så sätt att i stället för en oljetanker handlar det om kärnavfallsfartyget Sigyn. En kapning av en fullastad Sigyn med det händelseförlopp som be- skrivs i typfall B skulle kunna utgöra ett så storskaligt angrepp att det närmast måste betraktas som ett väpnat angrepp på landet. 
 77 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 Attentat mot idrottsarenor 
 På fem stora fotbollsarenor runt om i Europa, bl.a. på Nya Ullevi i Göteborg, inträffar samtidigt en kväll då matcher spelas i European Champion Leagues kraftiga sprängningar bland publiken. Vittnen berättar om att gärningsmännen bl.a. använt sig av granatkastare. Hundratals personer dödas och tusentals skadas. Panik utbryter och kaos och ytterligare dödsolyckor uppstår då åskådarna försöker lämna arenorna. 
 En engelsktalande man ringer till en tidningsredaktion i Amsterdam och uppger att attackerna utfördes av The Fighters For A Perfect World. Han berättar att fler attacker kommer att äga rum i Europa och att en del av laddningarna som redan sprängts innehöll tillräckligt mycket antrax för att döda tusentals människor. Som en följd av detta söker sig många tusen människor runt om i Europa till sjukvården, eftersom de är rädda för att de har kommit i kontakt med antrax. Polisen och de forensiska myndigheterna är satta under stor press. 
 Kapning av tåg på Öresundsbron 
 Ett tåg på väg från Köpenhamn till Malmö kapas och stoppas mitt på Öresundsbron. Flera hundra personer befinner sig på tåget. 
 Efter några timmar kommer ett meddelande från kaparna via mobiltelefon. Meddelandet innehåller ett krav på att Danmark och Sverige skall upphöra med allt stöd till USA och dess utrikespolitik. Kravet specificeras på så sätt att kaparna kräver bevis för att danska trupper omedelbart börjar dras hem från det område där dansk och svensk trupp stödjer den  
 USA-ledda 
  koalitionens insatser och att respektive regering offentligt presenterar en plan för hur stödet till USA skall avvecklas. Gisslan kommer att börja dödas om inte dessa krav snabbt uppfylls. För att understryka allvaret skjuts en i gisslan och kroppen slängs av tåget. 
 Osäkerhet råder vad gäller tidsaspekten, eftersom ingen tidsgräns angetts. Det går heller inte att upprätta en direktkontakt med kapar- na; meddelandet kom från en mobiltelefon som inte går att spåra och som uppenbarligen inte befinner sig på tåget. Hela operationen tyder på god planläggning och med relativt många personer invol- verade. 
 78 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 4.3 
  
 Behovet av stöd 
  
 4.3.1 
  
 Allmänt 
  
 I detta avsnitt behandlar vi, bl.a. på grundval av erfarenheterna av de olika typfallen, Polisens behov av stöd från andra myndigheter i de olika skedena i timglaset. Vårt arbete är som framgått tidigare inriktat på terroristhändelser där Polisen har hela ansvaret för och leder insatsen mot angreppet/brottet. Däremot behandlar vi inte närmare sådana terroristangrepp som är så storskaliga att de utlöser självförsvarsrätten enligt  
 FN-stadgan; 
  ett exempel på ett sådant an- grepp har lämnats i avsnitt 4.2.5. I sådana fall har Försvarsmakten egna stridsuppgifter, och Polisens arbete kan då sägas komma i andra hand. 
 Att närmare ange var gränsen går mellan ett storskaligt terrorist- angrepp som utlöser självförsvarsrätten och andra terroristangrepp är i praktiken inte möjligt. Det ankommer i första hand på regering- en att avgöra den frågan. Vi har endast kort berört gränsdragnings- problematiken i samband med våra spel. En slutsats vi drog var att om typfall B förändras på så sätt som beskrivits i avsnitt 4.2.5 – att det handlar om en med radioaktivt material fullastad Sigyn – skulle sannolikt ett storskaligt angrepp som ger rätt till självförsvar före- ligga. Mer omfattande bombangrepp från luften eller angrepp med massförstörelsevapen är andra exempel som nämnts på situationer som mer är inriktade på ett väpnat försvar än på brottsbekämpning. 
 Vår beskrivning av Polisens behov av stöd bygger i huvudsak – men inte uteslutande – på de slutsatser vi dragit utifrån de spelade typfallen. Men vi har också diskuterat behovet av stöd i andra typ- fall som omnämns i avsnitt 4.2.5, bl.a. kapning av tåg på Öresunds- bron. Det har varit angeläget att anlägga ett riksperspektiv på hän- delserna och inte bara skissa på händelser i Stockholm, där ju den polisiära kapaciteten är god. 
 Innan vi kommer närmare in på Polisens behov av stöd, vill vi understryka att det är viktigt att tänka på hur svår och pressad Polisens arbetssituation snabbt blir i samband med ett terrorist- attentat. Ett attentat kan beröra ett stort geografiskt område och många människor. Flera allvarliga attentat kan inträffa samtidigt på skilda håll i landet vilket skulle ta stora resurser i anspråk. Trycket från massmedierna kommer att vara enormt. Kaos och panik kan sprida sig bland allmänheten. Det psykologiska och politiska trycket att lösa situationen på ett optimalt sätt kommer att vara mycket 
 79 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 stort. Andra svårigheter kan vara bristen på information och kamp- en mot klockan för att t.ex. frita en gisslan och rädda liv. Tilliten till samhällets förmåga sätts snabbt i fråga. 
 Det är också viktigt att komma ihåg att parallellt med Polisens brottsbekämpande arbete det kan bli aktuellt med omfattande rädd- ningsinsatser. I detta kan flera olika aktörer komma att delta, t.ex. brandkåren, saneringspersonal och annan räddningstjänst, sjukvård- en, Polisen och Försvarsmakten (transporter av skadade). De olika personalkategorierna måste i en sådan situation inte bara samverka och stötta varandra utan också ta hänsyn till varandras arbete och uppgifter. 
  
 4.3.2 
  
 Skede 1 – Före 
  
 En självklar utgångspunkt i arbetet mot terrorism är att lägga stor tyngd vid att förutse, förebygga, avslöja, förhindra, avbryta och avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristattentat. Detta utgör det första försvaret – skyddet – mot terrorismen. Skulle ett attentat ändå inträffa är det ju ett misslyckande. 
 I samband med spelen av våra typfall har vi efter varje genom- arbetat fall diskuterat och analyserat om och hur det hade kunnat undvikas. Vi har då identifierat några olika områden där Polisen kan behöva stöd från andra myndigheter för att lyckas bättre i det brottsförebyggande och brottsförhindrande arbetet. 
 Kärnan i det förebyggande arbetet mot terrorism utgörs av under- rättelseverksamhet. Ett terroristattentat föregås inte sällan av infor- mation eller andra indikationer som tyder på att något är på gång. Det gäller då att försöka få fram så mycket uppgifter och i sådan tid att säkerhets- och skyddsåtgärder kan vidtas och det planerade atten- tatet kan avvärjas. Enligt uppgifter, som i och för sig inte låter sig bekräftas, har terroristbekämpande säkerhets- och underrättelse- tjänster genom ett skickligt underrättelsearbete kunnat sätta stopp för åtskilliga terrorismplaner under åren. 
 Säkerhetspolisen har huvudansvaret för underrättelseverksamheten när det gäller terrorismbekämpningen. 
 3  
 Både på strategisk och opera- tiv nivå. Säkerhetspolisen har en väl utbyggd kapacitet och en hög kompetens. En avgörande viktig förutsättning för framgång är det internationella samarbetet och informationsutbytet på området mellan säkerhets- och underrättelsetjänsterna. Även här har Säker- 
  
 3  
 Se avsnitt 2.5.2. 
 80 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 hetspolisen utomordentliga förutsättningar. Någon egen säkerhets- underrättelseverksamhet i andra länder bedriver man inte. 
 En hel del bör stå att vinna med att underrättelsefunktioner i landet till skydd för nationella säkerhetsintressen samordnas ytter- ligare. Ett uttryck för detta är bildandet av Samverkansrådet för bekämpning av terrorism 
 4  
 som säkerhetspolischefen tagit initiativ till. Inom ramen för det arbetet sker ett utbyte av underrättelser mellan Säkerhetspolisen, den militära underrättelse- och säkerhets- tjänsten MUST och Försvarets radioanstalt. 
 Det här samarbetet bör vidareutvecklas. Inte minst gäller det att ta vara på de möjligheter som Försvarsmakten har att i andra länder inhämta information och andra underrättelser som kan ha betydel- se för terrorismbekämpningen. Det sagda gäller inte bara i sådana lägen när Säkerhetspolisen inte kan få informationen på något annat sätt, utan också på ett mer generellt plan. Vi bör ju dra nytta av att det finns svensk personal på ort och ställe. Det aktuella reform- arbete som beskrivits i avsnitt 3.6 om utökade uppgifter för för- svarsunderrättelseverksamheten ligger i linje med det synsätt som vi här lämnar. 
 Andra områden som vi identifierat i skede 1 och där Polisen kan behöva stöd från Försvarsmakten är bl.a. bevakning, skydd, kapa- citet på området CBRN och särskilda vapeninsatser i samband med ingripande mot tungt beväpnade gärningsmän som förebereder eller står i begrepp att utföra ett attentat. Andra myndigheter som vid behov kan lämna Polisen stöd i detta skede är exempelvis Clark bevakningen. 
  
 4.3.3 
  
 Skede 2 – När det händer – Brottet 
  
 Erfarenheterna visar att terrorattentat ofta har snabba förlopp, som i regel är fallet när bomber sprängs. I sådana situationer hamnar man mer eller mindre direkt i skede 3 i timglaset – förundersökning och lagföring. Men det finns också exempel på terroristattentat som har utdragna händelseförlopp, såsom flygplanskapningar och andra former av gisslantagningar, och situationer där flera attentat är att befara med kortare tidsmellanrum under en längre tidsperiod. Det 
  
 4  
 I rådet ingår Säkerhetspolisen, Rikspolisstyrelsen, Försvarets radioanstalt, Krisberedskaps- myndigheten, Tullverket, Riksåklagaren, Totalförsvarets forskningsinstitut, Kustbevakningen och Försvarsmakten. 
 81 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 är i sådana fall som Polisen kan komma att få behov av stöd från andra myndigheter i skede 2. 
 Om vi utgår från trappan med eskalerande fall har vi i vårt arbete kunnat konstatera att Polisen har förmåga att utan stöd från andra myndigheter klara av terroristattentat som faller inom den nedre halvan av trappan. En viktig resurs hos Polisen i detta sammanhang är Nationella insatsstyrkan som har terrorbekämpning som en grund- läggande uppgift. Också Säkerhetspolisen spelar en avgörande roll i skede 2. En annan polisiär resurs som skulle kunna komma till användning i samband med terrorism är Beredskapspolisen. Genom att vid utdragna förlopp utföra vissa mindre krävande uppgifter skulle beredskapspoliser kunna avlasta andra poliser. Frågan om en utökad användning av Beredskapspolisen är föremål för beredning inom Justitiedepartementet. 
 5 
  
 Våra spel visar dock att ju högre upp på trappan med eskalerande fall vi kommer, desto svårare får Polisen att bemästra situationen utan stöd från annat håll. Ett skäl till detta är att Polisen har be- gränsade resurser att hantera händelser där arenan till väsentlig del är förlagd till luftrummet eller till sjöss. För luftrummet finns i stort bara Försvarsmakten att hämta resurser från. Till sjöss till- kommer även Kustbevakningen. Ett annat skäl är att Polisen inte har tillgång till vapen med större kapacitet. 
 Vi har i alla de fyra spelade i typfallen identifierat ett flertal upp- gifter som Polisen behöver hjälp med i skede 2. Flera av uppgifter- na har varit aktuella i fler än ett typfall. 
 Vår analys visar att Polisen framför allt behöver hjälp med följande: 
  
 Luftrumsbevakning, dvs. information, övervakning, kontroll och avspärrning av ett luftområde 
  
 Andra former av avspärrningar och områdeskontroller till lands, sjöss och i luftrummet 
  
 Bevaknings- och skyddsuppgifter 
  
 Lokalisera, identifiera och kommunicera med ett flygplan 
  
 Hejda och avvisa ett flygplan i luften 
  
 Oskadliggöra ett flygplan i luften 
  
 Information om ett fartygs läge, kurs och fart 
  
 Sammanställning och tolkning av annan sjöinformation 
  
 Preja och borda ett fartyg ute till havs 
  
 5  
 Frågan om Beredskapspolisens användning och framtid har utretts av länspolismästaren Martin, se avsnitt 2.5.2. 
 82 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 Oskadliggöra ett fartyg ute till havs 
  
 Avlyssna gärningsmännens kommunikation 
  
 Begränsa gärningsmännens möjligheter att få information utifrån 
  
 Underrättelser kring händelsen 
  
 Transport vid insats, t.ex. helikopter, snabbgående båtar och skyddade fordon 
  
 Hantering och analys av befarat eller verkligt farligt ämne och risken för läckage/spridning 
  
 Sanering 
  
 Röjning av explosivämnen 
  
 Spaning med olika slag av radar, bl.a. laserradar 
  
 Spaning med obemannade farkoster (UAV) 
  
 Spaning under vatten 
  
 Information och varning till allmänheten (t.ex. stoppa sjötrafik och lufttrafik) 
  
 Sammanställning av information från flera håll – s.k. speglad lägesbild 
  
 Evakuering 
  
 Bevakning och skydd av samlingsplats för stort antal anhöriga 
  
 Annat skydd av anhöriga 
  
 Särskilda vapeninsatser, t.ex. för att avvärja ett pågående eller förestående angrepp 
  
 Det är för många av uppgifterna Försvarsmaktens resurser som be- hövs för att Polisen skall få det stöd som behövs enligt listan ovan. Det handlar om flera olika delar av Försvarsmakten; t.ex. under- rättelseorganet MUST, marinförband, flygförband, Försvarsmaktens specialförband (SSG),  
 CBRN-kunnig 
  personal, hemvärnet och mili- tära skyddsvakter. Stödet från Försvarsmakten behöver i extrema situationer kunna innefatta användning av laga befogenheter, dvs. tvång eller våld, mot enskilda. 
 Våra spel visar vidare att Polisen behöver stöd också från andra statliga myndigheter. Det gäller bl.a. Kustbevakningen, Total- försvarets forskningsinstitut (FOI), Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Tullverket, Försvarets radioanstalt (FRA), Försvarets materielverk och statliga myndigheter inom områdena smittskydd och strålskydd. 
 I dessa fall handlar stödet främst om information av olika slag eller om uppgifter som i sak redan hör till dessa myndigheters upp- gifter. När det gäller FOI, se förslagen om en snabbinsatsresurs för  
 CBRN-relaterade 
  händelser i det följande. 
 83 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 4.3.4 
  
 Skede 3 – Efter 
  
 Efter att ett attentat inträffat befinner vi oss i skede 3 i timglaset. De åtgärder som då är aktuella – vid sidan av räddningstjänstinsatser 
 – är att ta reda på vad som egentligen har hänt, att påbörja brotts- utredning med sikte på att få fast de skyldiga och att få underlag för om eventuellt ytterligare attentat är att befara. Detta arbete kan i samband med ett terrorangrepp komma att bli både omfattande och långvarigt. Samtidigt visar erfarenheterna, särskilt från sprängatten- tat, vilken avgörande framgångsfaktor som det kriminaltekniska och forensiska arbetet är. Attentaten i London i juli är en bra illustration till detta. Detsamma gäller de forensiska insatserna efter attentatet på Bali 2002. 
 Också i detta skede har våra spel visat att Polis och åklagare kan ha behov av stöd från Försvarsmakten och andra myndigheter. Det handlar t.ex. om underrättelser, analys och spårning av farliga ämnen, rättsmedicinska undersökningar, sammanställning och analys av lägesbilder, transporter, bevakning, sökande efter personer som gömmer sig eller är på flykt i terrängen och särskilda vapeninsatser i samband med gripanden. Stöd behövs alltså såväl från Försvars- makten som från andra myndigheter som nämnts i skede 2. 
 Särskilt om ett terroristattentat med stora mänskliga och materi- ella skador har ägt rum, är det viktigt att på myndighetsnivå Polisen och andra ansvariga myndigheter snabbt och verkningsfullt värnar om människors förtroende för samhällets avsikt och förmåga att hantera läget på ett riktigt sätt. Det kan innebära att betydande resurser och omfattande säkerhetsåtgärder måste vidtas och upp- rätthållas under kanske ganska lång tid. Detta klarar inte Polisen sär- skilt länge utan en betydande förstärkning med personal från andra myndigheter. Även om Beredskapspolisen tas i anspråk, kommer framför allt personal från Försvarsmakten att behövas. I ett sådant läge får det givetvis inte råda någon oklarhet om hur kostnads- ansvaret skall fördelas. Det måste vara kristallklart i förväg, annars riskerar vi byråkratiska förvecklingar kring vem som svarar för vad. 
  
 4.3.5 
  
 Angrepp med  
  
 CBRN-ämnen 
  m.m. 
 Som tidigare sagts bedöms risken för närvarande som liten att Sverige skall utsättas för ett antagonistiskt angrepp med kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära ämnen. Med tanke på 
 84 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 konsekvenserna av ett sådant angrepp måste vi likväl säkerställa att vi har en generell, grundläggande förmåga att hantera ett sådant an- grepp. 
 Trots att ämnena vanligtvis grupperas samman under begreppet CBRN så har de vitt skilda karaktärer och därmed blir skadeverk- ningarna också olika beroende på vilket ämne det är fråga om. Vid en attack kan det från början vara omöjligt att veta om det före- kommer någon farligt ämne och i så fall vilket. Sammantaget ställer detta de brottsbekämpande organen inför betydande problem med tillhörande risker för personalen. Härtill kommer att misstanken om att s.k. smutsiga bomber (sprängattentat) använts kan ge upphov till allvarliga samhällsstörningar genom människors rädsla och de prak- tiska och ekonomiska konsekvenserna av alla skydds- och andra försiktighetsåtgärder som vidtas. 
 Bland de myndigheter som har ett ansvar för  
 CBRN-beredskap 
  pågår en verksamhet som syftar till att förbättra Sveriges beredskap på området. Den nationella militära  
 NBC-insatsstyrkan 
 6 
  
 är en del av Försvarsmaktens beredskapsorganisation och skall senast inom ett par dygn kunna verka inom Sverige. Styrkan eller delar av den kan beroende på läget börja sitt arbete snabbare. Vid ett akut antago- nistiskt angrepp från terrorister eller andra kriminella är det i första hand Polisen och senare inom sina områden räddningstjänsten och akutsjukvården som svarar för åtgärderna. Förstärkningsresurserna från Försvarsmakten är främst användbara i ett senare skede av händelsen eller i efterarbetet. De resurser som Försvarsmakten kan ställa till förfogande vid ett angrepp där det förekommit CBRN- inslag är olika former av transportresurser, sanering, stöd med ex- pertis, personlig skyddsutrustning, m.m. Frågan om hur Försvars- maktens stöd till samhället vid en  
 CBRN-händelse 
  kan utvecklas är för närvarande på regeringens uppdrag föremål för analyser av Statens räddningsverk. 
 Som nyss sagts kan en attack med CBRN variera i karaktär, om- fattning och skadeverkningar bl.a. beroende på vilket ämne som används och var det används. Vid en omfattande  
 CBRN-händelse 
  utgör Försvarsmaktens  
 NBC-styrka 
  en värdefull och nödvändig resurs. Men som också nyss sagts är det Polisen som kommer att stå i frontlinjen vid ett terroristangrepp, även när det kan vara frågan om inslag av något farligt ämne. Redan idag är det Polisen 
  
 6  
 Begreppet NBC – som står för nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel – motsvaras numera av begreppet CBRN som står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. 
 85 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 som agerar vid hot- och risksituationer i samband med förekomst av brev, paket, väskor och andra liknande föremål och där man kan misstänka att det finns något farligt ämne. Vid de flesta situationer som Polisen hanterar rör det sig om befarad förekomst av spräng- medel av något slag. Även vitt pulver 
 7  
 figurerar i en del fall. 
 Idag finns inom Polisen inte någon utvecklad organisation för att på ett snabbt, säkert och effektivt sätt ta om hand befarade fall med inslag av  
 CBRN-ämnen. 
  För explosiva ämnen – omhändertagande och oskadliggörande – finns däremot sedan drygt ett halvt år en ny och väl fungerande bombskyddsverksamhet inom Polisen. Den är organiserad så att Polismyndigheterna i Stockholms län, Västa Götaland och Skåne ansvarar gemensamt för bombskyddsverksam- heten i landet; en uppdelning i geografiska ansvarsområden har gjorts. Varje bombskyddsmyndighet upprätthåller beredskap både inom eget ansvarsområde och nationellt. Verksamheten hör organi- satoriskt till myndighetens tekniska rotel. Till ett bombskyddsteam hör specialutbildade bombtekniker med kompetens att också under- söka brottsplats, bombsökhundar och bombskyddsutrustning. I de utredningsrapporter som låg till grund för den nya bombskydds- verksamheten inom Polisen angavs också att den skulle gälla skydd mot NBC. I den delen är dock verksamheten under uppbyggnad. 
 Inom Polisen har sålunda under senare år byggts upp en för- bättrad kunskap inom  
 CBRN-området 
  bl.a. genom olika utbild- ningsinsatser för olika funktioner. All polispersonal i yttre tjänst (ca 6 000) har fått två dagars information inklusive tillpassnings- övning för personlig skyddsmask. Polisens Nationella insatsstyrka och piketenheterna vid Polisen i Stockholm, Västra Götaland och Skåne har fått ytterligare utbildning bl.a. med fördjupning i fram- förallt C och B kunskap. Under hösten 2005 kommer bombtekniker från Stockholm, Västra Götaland och Skåne att ges en mycket gedigen kompetenshöjning i samtliga delar inom CBRN för att kunna arbeta i en kontaminerad miljö. Även utrustning i form av helskyddsdräkter kommer att införskaffas. De åtgärder som nämnts har främjats genom ekonomiska medel från Krisberedskapsmyn- digheten. Fortsatta åtgärder planeras för åren 2006 och 2007 för att ytterligare förbättra Polisens möjligheter att fullgöra sin verksamhet vid denna typ av händelser. 
  
 7  
 Som farligt vitt pulver kan nämnas sprängmedlet Wagner som ofta används i terrorist- sammanhang, bakteriesporer med antrax och det i mycket små mängder dödande syntetiska heroinet fentanyl. 
 86 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 Vid Säkerhetspolisen finns Polisens bombdatacenter (BDC) som har ansvar för insamlig, bearbetning och återrapportering av infor- mation vad gäller bombrelaterade händelser och explosiva föremål. 
 Polisen måste kunna bedriva en effektiv och säker brottsbekämp- ning också när det finns risk för att  
 CBRN-ämnen 
  är med i bilden. Och det alldeles oavsett om det rör sig om ett terroristbrott eller inte. Grundläggande kompetens och förmåga måste självklart finnas hos varje polis som kommer först till en sådan brottsplats. De kun- skapshöjande insatser som görs är därför angelägna och bör fort- sätta. Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Statens räddningsverk bedriver ett samverkansprojekt med detta syfte: Grundläggande åtgärder vid händelser av  
 NBCE-karaktär 
  för personal i operativ verksamhet inom polis, sjukvård och räddningstjänst. 
 8 
  
 Men det är också nödvändigt att det finns en spetsresurs inom Polisen för brott där det kan finnas risk för förekomst av CBRN- ämnen. Eftersom det numera finns en bra bombskyddsverksamhet som dessutom inbegriper vissa  
 CBRN-uppgifter, 
  ligger det nära till hands att låta Polisens bombtekniker få bli denna polisiära spets- kompetens. I flera avseenden är det fråga om samma slags kompe- tens, bl.a. när det gäller egen och omgivningens säkerhet och skydd. 
 Om det vid en brottssituation kan befaras att det förekommer mycket giftiga, radioaktiva eller smittsamma ämnen, eller en kom- bination av dessa, i förbindelse med sprängämnen, så ställs extremt stora krav på bl.a. riskbedömningen. Det är inte rimligt att en bombtekniker med utökat ansvarsområde  
 (CBRNE-tekniker) 
  skall kunna ha tillräcklig kompetens inom alla områden som rör farliga ämnen, men han eller hon måste ha kunskap och erfarenhet att av- göra om situationen påkallar särskild expertkompetens. Finns behov av särskild expertis, måste en sådan på mycket kort tid kunna nås för att göra en lägesbedömning och ge professionella råd till vad  
 CBRNE-teknikern 
  på plats skall företa sig. 
 Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI; Umeåenheten) har för- mågan att vara ett sådant expertstöd till Polisen och förklarat sig intresserat att ta på sig en sådan roll. Ett expertstöd kan komma att omfatta mer än lägesbedömning och rådgivning. Det kan också behöva inbegripa att på platsen ta och undersöka det farliga provet. 
 På brottsplatsen kan i detta skede, beroende på typ av händelse, också behövas forensiska, rättsmedicinska, strålskyddskunniga och andra experter som tillsammans med  
 CBRNE-teknikern 
  vidtar de 
  
 8  
 NBCE står för nukleär, biologisk, kemisk och explosiv. 
 87 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 inledande mått och steg som för brottsutredningar ofta är särskilt viktiga. En mobil expertgrupp för ändamålet behövs alltså. Kärnan i en sådan bör bestå av expertis från FOI, Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL), andra sakförståndiga statliga myndigheter inom områdena smittskydd, strålskydd m.fl. och poliser som är CBRNE- tekniker. Det är naturligt att Rikskriminalpolisen bör vara huvud- man för en mobil expertgrupp. 
 Farliga prover måste på ett säkert sätt kunna tas om hand och analyseras också i laboratoriemiljö. I landet måste det finnas kvali- ficerade laboratorieresurser som har förmåga att hantera prover från alla tänkbara scenarier. En lösning kan vara att skapa ett nationellt laboratorium som kan ta emot, packa upp och i ett första steg identifiera klasser av ämnen och göra en riskbedömning. Eventuellt måste också en första detoxifiering (oskadliggörande) göras innan provet skickas vidare till ett nätverk av andra specialiserade labora- torier t.ex. SKL eller andra myndighetslaboratorier. 
 På ett sådant nationellt laboratorium måste ställas stora krav på rutiner, utrustning och lokaler. Lokaler och utrustning måste klara CBRN och eventuellt även E. Det är viktigt att den analytiska förmågan inte bara kan svara på vilka ämnen provet innehåller utan att det görs på ett sådant sätt att de forensiska bevis som finns på och i materialet kan säkras och analyseras vidare. Kompetens måste finnas för att bevis av traditionellt kriminaltekniskt slag, t.ex. finger- avtryck, andra spår, DNA m.m. inte riskerar att förstöras vid analy- sen av vad materialet består av och den eventuella detoxifieringen. Kompetens måste även finnas för att säkra och analysera vidare de forensiska bevis som kan finnas i det farliga provet. 
 Idag finns inget sådant laboratorium inom Sverige. 
 FOI i Umeå har en unik ställning i Sverige när det gäller för- mågan och förutsättningar att omhänderta giftiga substanser, samt som enda laboratorium, förmåga att analysera alla typer av CBRN- agens och relaterade ämnen. Många frågeställningar och analyser av  
 CBRN-prover 
  är också av sådan karaktär att de inte kan eller av säkerhetsskäl får utföras av andra laboratorier. FOI skulle utgöra en naturlig bas för att bygga upp ett kvalificerat mottagnings/uppack- nings laboratorium för farliga prover. 
 Huvuddelen av de förslag som har presenterats i detta avsnitt bygger på ett utredningsarbete som SKL och FOI har påbörjat. 
 9  
 Det utredningsarbetet bör fortsätta med sikte på att skapa de 
  
 9  
 En preliminär rapport Det farliga okända provet. 
 88 
  
 SOU 2005:70 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 praktiska och andra arrangemang som behövs för att genomföra förslagen. Eftersom det är Polisen som står i centrum för de arrangemang som behövs, är det lämpligt att Rikspolisstyrelsen och Krisberedskapsmyndigheten engageras i det fortsatta arbetet. En naturlig form för detta är att myndigheterna får ett uppdrag av regeringen. 
  
 4.4 
  
 Slutsatser 
  
 Vår analys visar att det finns flera situationer i samband med bekämp- ning av terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra myndigheter, inte minst från Försvarsmakten. Polisen kan som framgått komma att behöva olika slags stöd i skilda skeden och situationer. Det handlar bl.a. om underrättelseinformation, tillgång till flygresurser och fartyg samt särskilda vapeninsatser. 
 Vi har inte kunnat se något behov av omedelbara insatser från Försvarsmaktens sida på Polisens ansvarsområde utan föregående kontakt med Polisen. I våra spel har det i samtliga situationer varit Polisen själv som identifierat behovet av stöd och som sedan bett om bistånd med en viss insats. Varje stödåtgärd har med andra ord föregåtts av någon slags kommunikation mellan Polisen och För- svarsmakten. Vi har därmed inte haft anledning att närmare överväga och utforma en sådan beslutsmodell som beskrivs i direktiven och som skulle möjliggöra omedelbara insatser från Försvarsmakten. 
 Det finns alltså ett behov av en ordning där Polisen kan få stöd från andra myndigheter. Ett alternativ till ett sådant system skulle kunna vara att förstärka Polisens egna resurser så att hjälp inte behövs från annat håll. Lösningar som vi har kommit in på är att utöka Polisens nationella insatsstyrka och/eller göra det juridiskt möjligt för de polisiära insatsstyrkorna från våra nordiska grann- länder att vid behov förstärka Nationella insatsstyrkan. Den senare frågan har i annat sammanhang aktualiserats för regeringen, så den lämnar vi.  
 10 
  
 Vår uppfattning är emellertid att även om Polisen skulle förstärkas på de angivna sätten skulle detta inte fullt ut täcka det aktuella be- hovet av stöd. Det man skulle kunna uppnå med sådana satsningar är att Polisen på egen hand kan klara fler av de svåra fallen på den 
  
 10  
 Rikspolisstyrelsen har i skrivelser till regeringen hösten 2004 väckt frågan om utveckling av det nordiska polissamarbetet. 
 89 
  
 Polisens behov av stöd 
  
 SOU 2005:70 
  
 eskalerande trappan. Men de allra svåraste situationerna skulle Polisen ändå inte kunna hantera ensam eftersom det utöver en personell förstärkning kräver tillgång till bl.a. flygplan, båtar och kraftiga vapen. Som vi tidigare framhållit ligger det för övrigt inte i utred- ningens uppdrag att överväga frågor om direkta resursförstärkning- ar till Polisen eller till Försvarsmakten för den delen. 
 Ytterligare en möjlig resurs som man bör ha för ögonen i sam- band med Polisens behov av stöd för terrorismbekämpning m.m. är det stöd som skulle kunna lämnas av andra länder enligt den s.k. solidaritetsklausulen i det nya  
 EU-fördraget. 
  I avvaktan på vad som sker med fördraget har ansetts att solidaritetsklausulens anda skall vara vägledande för medlemsstaternas handlande. Det anses dock oklart hur förpliktande solidaritetsklausulen egentligen är. Härtill kommer att man bör beakta att det kan ta längre tid innan hjälp når fram från andra länder än om stöd hämtas från svenska myndig- heter. Som vi har sett i typfallen kan stödinstanser komma att be- hövs inom en halvtimme. Sedan kan det vara för sent. 
 Vår slutsats är därför att den bästa lösningen på frågan hur Polisen skall kunna tillförsäkras stöd är att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndigheter ställs till Polisens förfogande och under tydlig polisiär ledning i kampen mot terrorismen och liknande brottslighet. Vid lite eftertanke är det ganska självklart att, om stora samhällsvärden står på spel till följd av terroristangrepp, många av samhällets resurser bör kunna tas i anspråk. Detta är också sam- hällsekonomiskt en bra lösning. 
 Utredningsarbetet och de analyser som är gjorda har visat att Polisens behov av stöd uteslutande tar sikte på statliga myndig- heter. Brottsbekämpning hör ju till det statliga ansvarsområdet. Även om kommunala räddningstjänsten och sjukvården har centrala uppgifter i samband med terroristattacker, är deras uppgifter sådana att dessa organ inte bör involveras i terrorismbekämpning. 
 De stödåtgärder som Polisen behöver från andra statliga myn- digheter kan inte fullt ut ges inom ramen för nuvarande lagstift- ning. Det gäller t.ex. Försvarsmaktens möjlighet att använda s.k. laga befogenheter vid ingripanden mot enskilda. En ordning som den vi förespråkar kräver bl.a. därför en ny reglering. I nästa avsnitt diskuterar vi en sådan. 
 Om våra förslag förverkligas, krävs att både Polisen och stödjan- de myndigheter planerar, utbildar och övar på samverkan inom ramen för regleringen. Inte minst viktigt är att ledningen och styrningen blir den bästa. Mer härom se avsnitt 5. 
 90 
 5 En lag om stöd till Polisen 
 Vårt förslag: Möjligheten för Polisen att i samband med terrorism m.m. påkalla stöd från andra statliga myndigheter bör regleras i en lag. Huvudkomponenterna i lagen bör vara förutsättningarna för stöd samt bestämmelser om ledning och befogenheter. 
  
 5.1 
  
 Inledning 
  
 Som framgått av avsnitt 4 har Polisen i vissa svåra lägen i samband med terrorism m.m. behov av stöd från andra statliga myndigheter, främst från Försvarsmakten. För att det inte skall råda någon osäker- het om vad som skall gälla i fråga om stödet till Polisen bör frågor- na samlas i en särskild reglering. 
 Vi är angelägna om att de regler vi föreslår skall få en så långt möjligt tidlös utformning. Hotbilden mot Sverige anses idag vara låg men den är en färskvara som varierar över tiden och kan ändras snabbt beroende på vad som sker i Sverige och i vår omvärld. Vår förhoppning är självfallet att de regler vi föreslår aldrig skall behöva komma till användning, men om ett läge skulle uppstå där Polisen behöver stöd från en annan myndighet är det vårt uppdrag att se till att det finns bestämmelser som ger legitimitet åt de stödinsatser som behövs. Det är viktigt att de nya reglerna gör det möjligt för Polisen att begära stöd när sådant behövs vid terroristhändelser av skilda slag. Eftersom det är svårt att exakt förutse vad stödåtgär- derna i de enskilda fallen kan behöva bestå av, bör de nya bestäm- melserna inte innehålla för mycket detaljreglering utan vara allmänt hållna. 
 De nya reglerna om stöd till Polisen skall ha lagform, eftersom personal från Försvarsmakten ges rätt att ingripa mot enskilda med laga befogenheter. För övrigt har en reglering om myndigheters skyldighet att lämna stöd till Polisen i samband med terrorism- 
 91 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 SOU 2005:70 
  
 bekämpning m.m. sådan dignitet att den bör beslutas av riksdagen. Ett annat skäl är att det är viktigt att frågan får en långsiktig och bestående lösning som en reglering i lagformen innebär. 
 Vårt namn på den nya lagen är lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. 
 I detta avsnitt behandlar vi huvudkomponenterna i den nya lagen. Det handlar om förutsättningarna för stöd samt bestämmelser om ledning och befogenheter. 
 Ytterligare frågor behöver lösas. En del av dem kan regleras i en förordning, t.ex. de närmare formerna för hur stöd skall begäras och beslutas. Vi lämnar förslag till en sådan förordning. Andra mer detalje- rade och praktiska frågor såsom arbetsmetoder och rutiner bör lösas gemensamt av berörda myndigheter. Viktiga komponenter för att få ett nytt system att fungera är också planering, utbildningsinsatser och övningar för berörd personal från de olika myndigheterna. 
  
 5.2 
  
 Förutsättningarna för stöd 
  
 Den nya lagen bör i första hand tillämpas i samband med brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Detta är en självklar utgångspunkt. Men som vi konstaterat i avsnitt 3.3 kan stöd behövas också i situationer när det är oklart om det rör sig om ett verkligt terroristbrott. Lagen bör alltså vara tillämplig vid stöd till Polisen i samband med sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott. Det bör också krävas att brottet är särskilt svår- bemästrat. 
 Men den nya lagen bör även vara tillämplig i samband med andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Detta uttryck är hämtat från direktiven till utredningsuppdraget. Uttrycket anger klart att det skall röra sig om en allvarlig, omfattande brottslighet som angriper samhället eller vissa vitala samhällsfunktioner. Med denna beskrivning bör under lagen rymmas vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till ter- rorism, samt sådan brottslighet som brukar betecknas som system- hotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra samhällsord- ningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. 
 Uttrycket grov, organiserad brottslighet har inte någon helt vedertagen definition. I långa stycken råder dock enighet om vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att sådan brottslighet skall 
 92 
  
 SOU 2005:70 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 anses föreligga. Inom EU används en förteckning över kriterier för organiserad brottslighet. Gärningar som typiskt sett kan höra hemma under beteckningen organiserad brottslighet är narkotikabrott, kor- ruption, penningtvätt, beskyddarverksamhet, utpressning, människo- rov, människohandel (s.k. trafficking) samt smuggling av tobak, alkohol och skjutvapen. För att den skall betraktas som organiserad skall den t.ex. ske i samverkan mellan fler än två personer eller genom kriminella nätverk. Det är knappast ändamålsenligt att ge sig på att försöka precisera uttrycket mer än så här. Det är som med elefanten: den är svår att beskriva, men lätt att känna igen när man ser den. 
 Systemhotande brottslighet förknippas framför allt med den s.k.  
 MC-brottsligheten. 
  Grupperna kring  
 MC-brottsligheten 
  förklarar ofta öppet att de står utanför den rådande samhällsordningen. Det systemhotande inslaget har bidragit till den subkultur som utvecklats runt grupperna. Andra kriminella accepteras i gruppen genom att de begår just systemhotande brott. Den organiserade brottslighe- tens systemhotande verksamheter omfattar utpressning och korrup- tion samt systematisk påverkan genom hot och våld på myndigheter, politiker och medier för att skydda de egna i gruppen. Utpressning mot det lokala näringslivet och mot privatpersoner är en etablerad verksamhet bland vissa grupper. Påtryckningar i form av våld och hot mot vittnen och målsäganden är satta i system. Kidnappning (människorov) är ett problem under uppsegling. 
 För Polisen innebär den organiserade brottslighetens system- hotande verksamhet att kriminaliteten har den brottsbekämpande polisverksamheten som måltavla. Man försöker påverka på alla nivåer inom polisen. Både chefer på olika befattningar och poliser med lägre befattningar utsätts i stor utsträckning. Såväl spanings- och ut- redningsarbetet riskerar att bli lidande, och man måste söka sig fram på nya vägar genom bl.a. särskilda skydds- och spaningsinsatser. 
 Polisen har hittills med egna resurser kunnat klara sina uppgifter, men vi kan komma därhän att den organiserade brottslighetens systemhotande verksamhet växer sig så stark att Polisen i exceptio- nella lägen kan behöva stöd från andra myndigheter för att kunna bemästra situationen. Det kan gälla stöd med bl.a. teknik för spa- ningsändamål, transporter, övervakning och skydd och till och med fritagningsoperationer. 
 Sammanfattningsvis är det viktigt att understryka att möjlighet- en till stöd enligt den nya lagen när det gäller annat än terroristbrott är reserverad för exceptionella fall. Stöd kan därmed inte begäras i 
 93 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 SOU 2005:70 
  
 samband med sådana brott eller sådana svårartade ordningsstör- ningar som Polisen återkommande har att hantera, t.ex. upplopp, gängbrottslighet resp. fotbollshuliganism. Som framgått måste det röra sig om ett allvarligt brott som medför betydande påfrestningar på samhället. 
 Den nya lagen bör göra det möjligt för Polisen att begära stöd inte bara i samband med ett angrepp utan också i förebyggande syfte och efter ett attentat. 
 Av lagen bör framgå att en myndighet är skyldig att lämna stöd till Polisen. Förutsättningarna är att myndigheten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Det sagda innebär att Polisen i prak- tiken bör kunna påräkna stöd i så gott som alla fall då man begär det. 
 Stöd enligt den nya lagen kan t.ex. lämnas som underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och per- sonella resurser. 
 Det är viktigt att understryka att lagen inte reglerar samverkan och samarbete som sker på områden och i situationer som ligger utanför lagens tillämpningsområde, dvs. som inte gäller Polisens ter- rorismbekämpning av kvalificerat slag. Stöd som Försvarsmakten lämnar enligt stödförordningen berörs alltså inte. Hur den nya reg- leringen förhåller sig till stödförordningen beskrivs under avsnitt 6. 
 Som nyss sagts omnämns underrättelser som exempel på stöd som ryms under den nya lagen. Underrättelser av betydelse för Polisens terrorismbekämpning kan finnas, förutom hos Tullverket och Clark bevakningen, vid de myndigheter som bedriver försvarsunderrät- telseverksamhet, dvs. Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, För- svarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut. Det redan etablerade samarbetet med Polisen (Säkerhetspolisen), liksom ett framtida utvidgat samarbete, på försvarsunderrättelseområdet styrs närmare av andra bestämmelser eller rutiner. De regler som finns i lagstiftningen om försvarsunderrättelseverksamhet bl.a. i fråga om kontrollfunktioner skall, som speciallagstiftning, tillämpas också när det gäller underrättelser av betydelse för Davis terrorismbekämp- ning. Någon erinran om detta behöver knappast göras i den nya lagen. Däremot bör det av den förordning som föreslås framgå att stöd i form av underrättelser eller annan information inte behöver omgärdas av samma former för hur stöd skall begäras och beslutas som gäller för det mer materiella stödet. 
 94 
  
 SOU 2005:70 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 5.3 
  
 Ledning 
  
 En viktig fråga som skall behandlas i den nya lagen är lednings- frågan. Eftersom vi hela tiden rör oss inom Polisens arbets- och ansvarsområde är det naturligt att personal från andra myndigheter ytterst bör stå under Polisens ledning. Polisen bör alltså ha det överordnade ledningsansvaret när personal från andra myndigheter lämnar stöd. Den stödjande myndigheten skall själv svara för den närmare, praktiska ledningen av de egna resurserna inom ramen för de uppdrag och instruktioner som Polisen lämnar. Polisens metod att leda kan variera beroende på hur stor koppling stödinsatsen har till de uppgifter som Polisen utför i det enskilda fallet. Detta be- tyder t.ex. att en myndighet som skall sammanställa informations- eller underrättelsematerial till Polisen kan utföra arbetet relativt självständigt och sedan avrapportera till polisledningen. 
 Det ligger dock i sakens natur att Försvarsmaktens personal som utövar polismans befogenhet (se mer härom i avsnitt 5.4) bör vara nära knuten till ett polisbefäl. Situationen kan jämföras med den ordning som gäller för Nationella insatsstyrkan. När insatsstyrkan, som hör under Rikskriminalpolisen, får ett uppdrag av en polismyn- dighet ute i landet står insatsstyrkan under den påkallande polis- myndighetens direkta ledning, även om den omedelbara operativa ledningen på platsen utövas av ett polisbefäl inom styrkan. Ett beslut om insats föregås dock givetvis av en dialog mellan polismyndig- heten och insatsstyrkan. Motsvarande arbetsformer bör tillämpas när det gäller resursstöd enligt den nya lagen. 
 Polisens ledningsuppgifter enligt den nya lagen över resurser som andra myndigheter lämnar som stöd ställer Polisen inför delvis nya lednings- och styrningsuppgifter. För att kunna svara upp mot detta bör ytterligare satsningar göras när det gäller utbildning för de polis- befäl som kommer att ha uppgifter på området. 
  
 5.4 
  
 Personal från andra myndigheter 
  
 Befogenheter för Försvarsmaktens personal 
 När andra myndigheter lämnar stöd enligt den nya lagen bör endast sådan personal som har lämplig utbildning m.m. för uppgiften med- verka. De stödjande myndigheterna bör ha till uppgift att se till att den medverkande personalen i det enskilda fallet har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. 
 95 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 SOU 2005:70 
  
 En betydelsefull fråga som bör regleras i den nya lagen är vilka befogenheter personal från andra myndigheter skall ha när den lämnar stöd till Polisen enligt den nya lagen. Frågan rör framför allt personal från Försvarsmakten. 
 Stödförordningen ger inte den militära personalen någon polisiär befogenhet. I stället föreskrivs att sådan personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka våld eller tvång mot enskilda. Vidare får personalen inte tas i anspråk för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas. 
 I några andra författningar har dock ickepolisiär personal för särskilda situationer getts vissa av polismans befogenheter. Detta gäller t.ex. tjänsteman vid Kustbevakningen som medverkar vid polisiär övervakning (29 § polislagen) och skyddsvakter  
 (10–14 
  §§ lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.). 
 Vår analys av Polisens behov av stöd visar att de flesta stöd- åtgärder som blir aktuella från andra myndigheter vid ett terrorist- attentat rör underrättelser, analyser och liknande samt tillgång till materiella resurser för bl.a. transporter. I extrema situationer kan det dock finnas ett behov av att Försvarsmaktens personal sätts in mot enskilda där tvång eller våld kan bli nödvändigt både för att kunna lösa uppgiften och för sitt eget skydd. 
 En sådan situation kan t.ex. uppstå om personal från Försvars- makten medverkar i att befria personer som hålls som gisslan av terrorister. Försvarsmaktens personal bör vid ett sådant ingripande kunna agera med befogenheter som en polisman. Detta innebär bl.a. att personalen bör ha rätt att gripa gärningsmännen och kropps- visitera dem för att omhänderta vapen och andra farliga föremål. Personalen bör också ha rätt att använda våld t.ex. om den möts med våld eller hot om våld eller om de personer som skall frihets- berövas försöker undkomma. Försvarsmaktens personal måste också kunna få använda våld om det är fråga om att avvärja en straff- belagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön. En sådan befogenhet kan t.ex. behövas om ett kapat flygplan skall tvingas ned på marken eller ett fartyg skall stoppas ute till havs. 
 Frågan bör lösas på så sätt att Försvarsmaktens personal i princip ges polismans befogenhet enligt polislagen (1984:387) ungefär på samma sätt som redan gäller för skyddsvakter, både civila och mili- tära. I förevarande fall bör dock befogenheterna sträcka sig längre än vad som gäller för skyddsvakter. Personal från Försvarsmakten 
 96 
  
 SOU 2005:70 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 bör också ha samma befogenhet som polisman har enligt 24 kap. rättegångsbalken att gripa någon. 
 Vad nu sagts innebär att proportionalitetsprincipen i polislagen blir tillämplig också på Försvarsmaktens personal som stöder Polisen, dvs. ett ingripande skall ske på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas skall detta ske endast i den form och den utsträck- ning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. När personal från Försvarsmakten utövar polisiära befogenheter, skall det alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. 
 De befogenheter som nu nämnts bör endast tillkomma personal som har erforderlig utbildning och kvalifikationer i övrigt. Sådan personal måste vid sitt stödjande arbete kunna tillåtas bli utsatt för viss fara. 
 Totalförsvarspliktigas skyldighet att delta 
 Ytterligare en fråga som bör behandlas i den nya lagen är vilken personal inom Försvarsmakten som skall ha skyldighet att delta i insatser som stöder Polisen. Skall enbart anställda och kontrakts- personal vara skyldiga att delta eller skall skyldigheten omfatta även värnpliktiga? 
 Enligt 9 § stödförordningen är den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt skyldig att delta i verksamhet enligt förordningen endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda. I det nämn- da lagrummet föreskrivs att grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Repetitionsutbildningen skall vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigsuppgiften. Utbildning för fredsfrämjande verksamhet kan ingå i grundutbild- ning och repetitionsutbildning under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. I grundutbildningen och repetitionsutbild- ningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap. 
 Skyldigheten för totalförsvarspliktiga att delta i stödjande verk- samhet enligt den nya lagen bör inte vara större än enligt den gällande stödförordningen. Med tanke på de farliga situationer som kan uppstå i samband med ingripanden mot terrorister bedömer vi att utrymmet för totalförsvarspliktiga att delta i stödjande verk- 
 97 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 SOU 2005:70 
  
 samhet enligt den nya lagen inte är stort. Det kan dock finnas vissa uppgifter som kan utföras som ett led i utbildningen. En prövning från Försvarsmaktens sida får göras före varje deltagande. Det bör också betonas att när det saknas övningsmoment finns det inte något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verksamhet som går utanför utbildningsplikten efter att särskilt avtal därom har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten. Den möjligheten skulle i terroristsammanhang kunna användas beträf- fande värnpliktiga med specialistkunskaper på ett särskilt område, t.ex. s.k. ytbärgare inom marinen. Ordningen med avtal används idag i fråga om viss tjänstgöring för beredskapspoliser. 
  
 5.5 
  
 Skadeståndsfrågor 
  
 Olika skadeståndsrättsliga frågor kan uppkomma då andra myndig- heter lämnar stöd till Polisen. Personer och egendom kan komma till skada. 
 Frågan om skadestånd utreddes grundligt i samband med stöd- förordningens tillkomst. 
 1  
 Slutsatsen blev att Försvarsmaktens ansvar när den lämnar stöd till en annan myndighet är att bedöma enligt vanliga skadeståndsrättsliga principer i varje enskilt fall. Några all- männa bestämmelser om skadestånd befanns därför inte nödvändiga i stödförordningen. 
 Mot bakgrund härav anser vi inte att frågan om skadestånd be- höver regleras särskilt i den nya lagen. 
  
 5.6 
  
 Genomförandefrågor m.m. 
  
 Med den korta tid som stått till utredningens förfogande har det inte varit möjligt att närmare behandla olika genomförandefrågor utöver vad som redan redovisats. Det gäller personalfrågor, till- gängligheten för olika resurser hos andra myndigheter, ekonomiska frågor, följdändringar i andra författningar osv. Sådana övervägan- den får i stället göras i den fortsatta beredningen av våra förslag. 
 När det gäller de övergripande ekonomiska konsekvenserna för staten gör vi följande bedömning. Våra förslag innebär att resurser som redan finns, framför allt hos Försvarsmakten, skall kunna 
  
 1  
 Se Stöd från Försvarsmakten (SOU 2001:98) s. 178 och bilaga 3 (promemoria upprättad av f.d. justitierådet Phillips). 
 98 
  
 SOU 2005:70 
  
 En lag om stöd till Polisen 
  
 utnyttjas också i Polisens tjänst. Det handlar alltså inte om att skapa något i grunden nytt utan snarare om att använda befintliga resurser i nya sammanhang. Försvarsmakten genomgår just nu flera olika förändringar som bl.a. innebär att arbetet inriktas på delvis nya uppgifter (vårt arbete utgör bara en del) medan andra uppgifter försvinner. Detta leder till att resurserna inom försvaret måste om- fördelas. Även i ljuset av detta gör vi bedömningen att våra förslag kommer att leda till ökade kostnader för staten. Det har dock inte funnits utrymme för att göra några tillförlitliga beräkningar av stor- leken. 
 Här skall nämnas att vår utgångspunkt är att myndigheter som lämnar stöd till Polisen skall få betalt för detta. I likhet med vad som gäller vid stöd enligt stödförordningen behöver full kostnadstäck- ning inte uppnås. Det sistnämnda betyder t.ex. att Polisen inte behöver betala fullt ut för stöd som Försvarsmakten lämnat med befintliga resurser utan bara för de merkostnader som föranleds av stödinsatsen. En reglering med denna innebörd bör beslutas i myn- digheternas regleringsbrev. 
 99 
 6 Författningskommentar 
  
 6.1 
  
 Lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet 
  
 1 § 
 Lagen gäller alla statliga myndigheter under regeringen då det är fråga om stöd i samband med sådana brott som anges i 2 §. Många gånger är det resurser från Försvarsmakten som kan behöva tas i anspråk men även andra myndigheter kan behöva lämna stöd till Polisen. Det kan gälla Kustbevakningen, Luftfartsverket, Sjöfarts- verket, Tullverket, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), För- svarets radioanstalt (FRA), Försvarets materielverk och myndigheter inom områdena smittskydd och strålskydd. 
 Polisens behov av stöd från olika myndigheter har behandlats i avsnitt 4.3. 
 2 § 
 Bestämmelsen ger Polisen möjlighet att begära stöd i alla de tre skedena, dvs. före, i samband med och efter ett attentat. Angående behovet av stöd i de olika skedena se avsnitt 4.3. 
 Lagen är tillämplig i samband med sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och som är särskilt svårbemästrade och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Till den sistnämnda gruppen hör vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till terrorism, samt sådan brottslighet som brukar betecknas som systemhotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra samhälls- ordningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 5.2. 
 Som tidigare framhållits (avsnitt 3.2) omfattar den föreslagna regleringen inte situationer som innebär storskaliga terroristangrepp 
 101 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:70 
  
 på landet och som utgör ett väpnat angrepp och där Försvars- makten har egna stridsuppgifter. 
 3 § 
 I paragrafen ges en exemplifierande beskrivning av vilka slags resur- ser ett stöd kan gälla. Det anges att stöd kan lämnas i form av bland annat underrättelser och annan information samt utrustning, trans- porter och personella resurser. Stöd kan också lämnas i form av verksamhet t.ex. som en bevakningsuppgift som utförs av en enhet, dvs. en grupp av personer. När transportkapacitet tillhandahålls kan den omfatta såväl transportmedlet som dess besättning. En mer in- gående beskrivning av stödbehovet finns i avsnitt 4.3. 
 4 § 
 Enligt bestämmelsen skall en myndighet lämna stöd om den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synner- ligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Det senare innebär att det måste föreligga mycket starka skäl för att en myndighet skall kunna avböja en begäran om stöd. 
 En särskild fråga är hur en myndighet skall hantera en situation där stödinsatser efterfrågas både enligt den föreslagna lagen och enligt 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och resur- serna inte räcker för båda uppgifterna. På den frågan kan man inte ge något generellt svar. Om en sådan situation någon gång upp- kommer, får den lösas i det enskilda fallet efter diskussioner med räddningsledaren och Polisen. 
 5 § 
 I paragrafen fastslås att Polisen dvs. Rikspolisstyrelsen eller lokal polismyndighet har ledningsansvaret över de resurser som andra myndigheter lämnar som stöd enligt lagen. Den stödjande myndig- heten skall svara för den närmare, praktiska ledningen av de egna resurserna. Det betyder att personal från t.ex. Försvarsmakten som medverkar i en insats står under befäl av en militär chef under Polisens operativa ledning. Motsvarande gäller t.ex. för medverkan från Kustbevakningens enheter. 
 När personal från Försvarsmakten utövar polismans befogenhet skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. Bestämmelsen har berörts i avsnitt 5.3. 
 102 
  
 SOU 2005:70 
  
 Författningskommentar 
  
 6 § 
 Enligt bestämmelsen har de stödjande myndigheterna ansvaret för att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de sär- skilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Endast personal med lämplig utbildning, kompetens och erfarenhet för uppgiften får medverka. 
 7 § 
 I  
 första stycket  
 fastslås att stödjande personal från Försvarsmakten har polismans befogenhet. Detta innebär att Försvarsmaktens per- sonal i extrema situationer kan sätts in för att använda våld mot enskilda. En sådan situation kan t.ex. uppstå om Försvarsmaktens personal medverkar i att befria personer som hålls som gisslan av terrorister eller om ett angrepp måste avvärjas med sådana vapen- medel som bara Försvarsmakten förfogar över. 
 I  
 andra stycket  
 föreskrivs att polismans befogenhet får utövas endast av personal som uppfyller de krav regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer föreskriver i fråga om tjänste- ställning och kvalifikationer i övrigt. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.4. 
 8 § 
 Inom Försvarsmakten är enbart anställda och kontraktspersonal skyldiga att delta i stödverksamhet enligt den nya lagen. Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalför- svarsplikt är enligt aktuell bestämmelse skyldig att delta endast om det är förenligt med utbildningen. I de fall det saknas övnings- moment finns det inte något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verksamhet som går utanför utbildningsplikten efter att särskilt avtal därom har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.4. 
 9 § 
 I bestämmelsen föreskrivs att totalförsvarspliktiga och personal från andra myndigheter än Försvarsmakten inte får användas för upp- gifter enligt den nya lagen som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. Det är Polisens sak att se till att den aktuella personalen inte tilldelas uppgifter som är för- enade med fara. 
 103 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:70 
  
 10 § 
 Lagen avslutas med ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter för verkställighet av den nya lagen. 
 Det närmare innehållet i bemyndigandet för regeringen kommer till uttryck i den förordning som föreslås. I den regleras bl.a. de närmare formerna för hur stöd skall påkallas och beslutas. Enligt en uttrycklig bestämmelse i förslaget till förordning bemyndigas Riks- polisstyrelsen att meddela föreskrifter om de kvalifikationskrav som skall gälla för den personal som skall kunna utöva polisiära befogen- heter. Även andra föreskrifter kring verkställigheten av lagen skall Rikspolisstyrelsen kunna meddela. Det kan gälla t.ex. den närmare ordningen för ledningsansvaret och för de särskilda rutiner som bör gälla inom Polisen för de politiska organens insyn och kontroll inom lagens tillämpningsområde. 
  
 6.2 
  
 Den föreslagna regleringens förhållande till stödförordningen 
  
 Den föreslagna regleringen skiljer sig på flera sätt från den nu gällan- de förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen). Skillnaderna avser bl.a. vilken myndighet som lämnar stöd, till vilken verksamhet eller myndighet stöd lämnas, vid vilka händelser som stöd lämnas och om det finns en skyldighet att lämna begärt stöd eller inte. Här beskrivs skillnaderna mellan de båda regleringarna utifrån dessa aspekter. 
 Stödförordningen är begränsad till sådant stöd som Försvarsmakt- en lämnar. Den föreslagna lagen och förordningen skall däremot gälla för stöd från samtliga statliga myndigheter under regeringen, inklusive Försvarsmakten. 
 Det stöd som Försvarsmakten får lämna enligt stödförordningen kan avse all civil verksamhet som bedrivs av myndigheter, kommun- er, landsting och enskilda. Det görs dock undantag i stödförord- ningen för sådant stöd från Försvarsmakten till civil verksamhet som regleras särskilt i lag eller annan förordning. För sådant stöd gäller alltså inte stödförordningen. En sådan särskild reglering utgörs av den nu föreslagna lagen och förordningen om stöd till Polisen. Det betyder att stödförordningen inte är tillämplig då det gäller Försvarsmaktens stöd till Polisen för bekämpning av terroristbrott m.m. enligt den reglering som nu föreslås. 
 104 
  
 SOU 2005:70 
  
 Författningskommentar 
  
 Försvarsmaktens stöd enligt stödförordningen är inte begränsad till vissa slag av händelser, utan kan i princip gälla all civil verksam- het. Enligt den föreslagna regleringen är det däremot bara i sam- band med bekämpning av terrorism m.m. som Försvarsmakten och övriga myndigheter skall lämna stöd till Polisen. Stödförordningen ger en rätt för Försvarsmakten att lämna stöd till civil verksamhet; den innebär alltså, till skillnad mot den föreslagna regleringen, ingen skyldighet att lämna stöd. Den föreslagna lagen föreskriver däremot att Försvarsmakten och andra myndigheter är skyldiga att lämna stöd om myndigheten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Den föreslagna lagen innehåller alltså till skillnad från stödförord- ningen i praktiken ingen valmöjlighet för Försvarsmakten i frågan om stöd skall lämnas eller inte. 
 105 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Polisens behov av stöd i samband med 
  
 Dir. 
  
 terroristattentat m.m. 
  
 2004:119 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 23 september 2004. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Det är polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och därmed också terroristattentat. De senaste årens omfattande terroristattacker har aktualiserat frågan om och i så fall när polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myn- digheter. Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom uppdraget till den s.k. 11  
 september-utredningen. 
  Utredningen föreslog ett antal åtgärder, bl.a. ett förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid. Förslagen har remissbehandlats. Lagförslaget skulle närmast ses som en skiss. 
 En särskild utredare tillkallas nu för att fortsätta och fördjupa utredningens arbete samt ta fram ett slutligt förslag. Utredaren har i uppdrag att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brotts- liga angrepp på samhället. Om ett sådant behov anses föreligga skall förslag till en tydlig lagreglering lämnas särskilt när det gäller frågan om att ta militära resurser i anspråk för denna form av brotts- bekämpning och det kan bli fråga om att använda våld eller tvång mot enskilda. 
 I uppdraget ligger att överväga frågor om uppgifter, befogenhet- er, ledning och kompetens för berörd personal vid andra myndig- heter och då särskilt Försvarsmakten. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar och andra åtgärder. Uppdraget omfattar emellertid inte ändringar av grundlag. Utredaren skall redo- visa vilka konsekvenser, inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra. 
 Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 augusti 2005. 
 107 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:70 
  
 Bakgrund 
 Regeringen tillkallade i december 2001 en särskild utredare med upp- gift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offent- liga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i Sverige (11  
 september-utredningen, 
  Ju 2001:13, dir. 2001:120). 
 I uppdraget låg också bl.a. att undersöka om nuvarande lagstift- ning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offent- liga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser. 
 Uppdraget redovisades i mars 2003 i betänkandet Vår beredskap efter den 11 september (SOU 2003:32). I betänkandet konstaterar utredningen bl.a. att bilden av vad vissa internationella terrorist- grupper är beredda till har förändrats radikalt efter terroristattacker- na i USA den 11 september 2001. Den nya hotbilden berör även Sverige, även om inga kända terroristaktörer för närvarande bedöms ha avsikt och förmåga att utföra terroristattentat mot svenska intres- sen. Hoten hänger snarare samman med att Sverige är föremål för en internationell och fluktuerande hotmiljö och att hot om attentat kan riktas mot utländska staters eller utländska organs intressen från såväl som på svenskt territorium. 
 Utredningen har gått igenom regelverk och beredskap för svenskt vidkommande mot bakgrund av den hotbild som numera finns. 
 I betänkandet lägger utredningen fram förslag till ett antal nya författningar och till författningsändringar och andra åtgärder. Av särskilt intresse i detta sammanhang är ett förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten i fredstid. Lagförslaget skall enligt utredningen närmast ses som en skiss. 
 Den föreslagna lagen inleds med en hänvisning till 10 kap. 9 § regeringsformen och ett konstaterande att därav följer att rege- ringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del av denna i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I väpnat angrepp mot riket bör enligt vad utredningen anför numera kunna ligga också vissa an- grepp som inte härrör från en främmande stat, såsom storskaliga terroristattacker. 
 I den föreslagna lagen föreskrivs att om regeringens beslut inte kan avvaktas vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot därom, får Försvarsmakten bruka det våld som är nödvändigt 
 108 
  
 SOU 2005:70 
  
 Bilaga 1 
  
 för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från en främmande stat. Polisen och Kustbevakningen före- slås även kunna begära att Försvarsmakten, vid våldshandlingar eller hot som inte utgör väpnat angrepp mot riket och som härrör från fartyg eller luftfartyg, skall kunna få ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom. 
 Behovet av en utredning 
 Terrorismens utveckling har, som utredningen funnit, i vissa avseen- den ställt nya krav på myndigheternas agerande när det gäller att möta våld eller hot mot svenska intressen eller mot utländska intres- sen i Sverige. Även om hotbilden mot svenska intressen här i riket för närvarande är relativt låg, är det nödvändigt att det också i vårt land finns ett regelverk och en beredskap som gör det möjligt att ingripa på ett effektivt sätt mot hot och våldshandlingar av det slag som ingår i den nya hotbilden. Regelverket måste givetvis även för sådana fall vara utformat så att inte grundläggande rättssäkerhets- intressen åsidosätts. 
 Frågan om hantering av terrorism har de senaste åren även aktua- liserats inom ramen för EU. I det nya konstitutionella fördraget för EU ingår en solidaritetsklausul som anger att alla unionens instru- ment skall kunna användas för att bistå t.ex. humanitärt med rädd- ningstjänst och andra civila medel, men också med militära resurser om så skulle behövas, om en medlemsstat skulle bli utsatt för en terroristattack eller annan katastrof. Klausulen kommer inte att ställa några krav på hur EU:s medlemsstater på nationell nivå skall lagstifta om användandet av militära resurser för polisiär verksam- het. Denna fråga förblir en nationell angelägenhet. Klausulen kan däremot i framtiden komma att aktualisera frågan om i vilka situa- tioner Sverige vill kunna bistå med nationella resurser inom EU i händelse av en terroristattack eller annan katastrof. 
 I Sverige är det en uppgift för polisen att ingripa mot brott och därmed också mot hot och våld av terrorister. De senaste årens om- fattande terroristattacker på andra håll i världen har aktualiserat frågan om och i så fall när polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. Redan i dag är det i viss utsträckning möjligt att använda resurser som För- svarsmakten förfogar över för sådana ändamål. Reglerna härom har 
 109 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:70 
  
 begränsningar, bl.a. vad gäller Försvarsmaktens personals befogen- heter att använda våld eller tvång mot enskilda. 
 Utredningens förslag till lag om vissa befogenheter för Försvars- makten under fredstid har, som utredningen framhåller, närmast karaktär av en skiss till hur en reglering på området skulle kunna utformas. Detta framhålls också av ett flertal remissinstanser, vilka anser att frågorna kräver ytterligare utredning. Det är därför uppen- bart att det behövs ett fortsatt utredningsarbete för att ta fram ett slutligt förslag till reglering av under vilka förutsättningar och i vilka former polisen kan få stöd från andra myndigheter, och då särskilt Försvarsmakten, för att kunna förhindra och ingripa mot terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Ett sådant fortsatt utredningsarbete bör ta sikte bl.a. på att precisera i vilka situationer och i vilka former andra myndig- heters resurser, och då särskilt Försvarsmaktens, kan komma till användning. Det bör särskilt behandla frågor om befogenheter, led- ning och kompetens när det gäller den berörda personalen. Också den rättsliga regleringen bör övervägas närmare. Det bör ske genom en särskild utredare. 
 Uppdraget 
 Utredaren skall överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Med andra omfattande brottsliga angrepp på samhället avses emellertid inte sådan brottslighet som polisen återkommande har att hantera i sin ordinarie verksamhet. Inte heller avses situationer av sådant slag som exempelvis uppstod i anslutning till Europeiska rådets möte i Göteborg år 2001. 
 En kartläggning skall göras av de regler och den ordning som tillämpas i detta avseende i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska länderna och länder inom EU. 
 Av särskild betydelse är att analysera Försvarsmaktens roll i sam- manhanget. Utredaren skall undersöka och precisera i vilka situa- tioner sådana stödjande insatser från Försvarsmakten kan behövas och vari de skall bestå. 
 En utgångspunkt för uppdraget är att personal från andra myndig- heter, inklusive Försvarsmakten, bör stå under polisens ledning när det gäller insatser inom polisens område. Utredaren skall överväga 
 110 
  
 SOU 2005:70 
  
 Bilaga 1 
  
 formerna för en sådan ledning och gränsdragningen gentemot andra myndigheter och då särskilt den militära ledningen. Det kan också uppstå situationer som kräver omedelbara åtgärder av sådant slag som endast Försvarsmakten kan vidta. Utredaren skall därför lämna förslag på hur beslutsfattandet vid insatser med Försvarsmaktens resurser i sådana fall bör organiseras. Vidare skall utredaren över- väga vilka närmare befogenheter andra myndigheters, särskilt För- svarsmaktens, personal bör ha i vid en insats i Sverige, exempelvis när det gäller att ingripa med våld eller tvång mot enskilda. Därvid skall utredaren analysera vilka konsekvenserna blir av att använda militär personal i brottsbekämpning. Det måste också säkerställas att den berörda personalen har den kompetens och de rättsliga möjlig- heter som behövs för att utöva befogenheterna på ett rättsenligt och i övrigt betryggande sätt. 
 Utredaren skall överväga den rättsliga regleringen när det gäller att utnyttja andra myndigheters resurser och befogenheterna för deras personal. I sammanhanget skall beaktas att 10 kap. regerings- formen innehåller regler som rör förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. I 10 kap. 9 § regleras kompetensför- delningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att insätta rikets försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot riket från andra stater. Hur försvarsmakten i övrigt kan tas i anspråk – t.ex. för att ingripa mot brottslighet i form av terroristaktioner – regleras inte i regeringsformen. 
 Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga författningsänd- ringar samt andra åtgärder som ökar möjligheterna att utnyttja samhällets samlade resurser på ett rättssäkert sätt. Det är särskilt angeläget att utredaren lämnar förslag på en tydlig lagreglering för det fall förslagen innebär att polisen skall kunna få stöd av För- svarsmakten vid den form av brottsbekämpning som nu är i fråga och som kan medföra användning av våld eller tvång mot enskilda. Utredaren skall beakta andra utredningar som har genomförts i sammanhanget, exempelvis SOU 2001:98 Stöd från Försvarsmakten. Uppdraget omfattar inte ändringar av grundlag. 
 Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser som förslagen kan medföra bl.a. för de myndigheter som föreslås lämna stöd till polisen. Vidare skall utredaren redovisa om förslagen leder till merkostnad- er och vid sådant förhållande lämna förslag på dess finansiering. När det gäller Försvarsmakten skall utredningen särskilt överväga vilka konsekvenser förslagen får för Försvarsmaktens möjligheter att utöva sina huvuduppgifter. 
 111 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:70 
  
 Uppdragets genomförande 
 Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, bl.a. Rikspolis- styrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Kustbevakningen och Krisberedskapsmyndigheten. 
 Till stöd för utredarens arbete med förslagen skall en referens- grupp med representanter för riksdagspartierna inrättas. 
 Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2005. 
 (Justitiedepartementet) 
 112 
 Bilaga 2 
 Short Summary in English 
 Background 
 The main task for the Police is to prevent and combat crime in- cluding terrorist attacks. Recent  
 large-scale 
  terrorist attacks throughout the world have highlighted the question whether, and if so when, the resources of the Police need to be complemented with contributions from other public authorities. 
 The study of these issues was initiated with the  
 so-called 
  September 11 Commission. A report was delivered in Patterson 2003. A new Commission was appointed in November 2004. The assignment for the new Commission is to continue the previous Commissions work and to produce a final proposal. 
 The main issue to consider for the Commission is what kind of support the Police may need, especially from the Armed Forces, for prevention of and intervention in terrorist actions and other  
 large-scale 
  criminal attacks in Sweden. Another issue is which authority the Armed Forces and other supportive public Henderson be given during joint Austin e.g. concerning intervention against individuals. 
 Basis of the study 
 The focus of the study has Webb ability to master terrorist actions. 
  
 The Swedish Defence Research Agency was given the task of compiling a number of typical terrorist attack scenarios to estab- lish a starting point for the Commissions work. 
  
 A question was whether terrorist attacks so extensive that they could be considered to be armed attacks against Sweden should be included in the study or not. Such attacks would result in 
  
 113 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:70 
  
 the Armed Forces putting their combat forces into action. Here, combating of crime would be overshadowed by warfare, and such events Ruiz therefore not included. 
  
 The directive states that the Commission should investigate the Police Authoritys potential needs for support from the Armed Forces. One important historical aspect to bear in mind is the tragic incident that occurred in Ådalen in 1931 where five people died as a result of a military shooting in connection with a workers protest march. The incident in Ådalen must however be judged in the light of its era. To use the incident in Ådalen in 1931 as grounds for not permitting the Armed Forces to carry out specific, qualified tasks to support civil authorities such as the Police seems today both Dodson irrelevant. It is the Commissions view that the time has come to marked- ly reconsider the role of the Armed Forces in a civil context. 
  
 Information security and  
  
 IT-related 
  terrorism, so called cyber terrorism have not Hopkins addressed in this report. 
 Police Authoritys need of support 
 Introduction 
 Several typical terrorist attack scenarios of various Peters. A staircase model was used, where the more grave the scenario is the higher up on the staircase. The Police Authoritys needs during three phases, prior to, during and after attack Ingram analysed. 
 Four scenarios Ruiz analysed in detail ( 
 an attack using an aero- plane, the hijacking of a ship, threats to EUs Battle Group and a hostage drama in a school 
 ). 
 The need for support 
 The Commissions assessment of the Police Authoritys need for support has primarily been built on conclusions drawn from Lopez four scenarios. The need for support in other instances such as the hijacking of a train on a bridge has also been discussed. 
 The Commission concludes that the resources of the Police are sufficient for several kinds of terrorist attacks, but not all. With 
 114 
  
 SOU 2005:70 
  
 Bilaga 2 
  
 increased complexity and severity of the attacks one finally reaches situations in which the Police alone no longer can master the situa- tions. 
  
 Support is required during all three phases of a terrorist attack. The Commission found that the Police generally have difficulty dealing with terrorist actions that take place in the air or at sea. There is almost always a need for support in situations that include elements of CBRN  
 1 
 . 
  
 In short the need for support is as follows: 
  
 Phase 1 
 . The core of the preventative work against terrorism Gallegos out by intelligence activities. There are situations where the Security Police could, to a greater extent than today, require colla- boration with other public Johnson, especially the Armed Forces intelligence organ MUST e.g. to reveal a planned terrorist attack. Even the Security Polices threat assessment analyses could be benefited by military intelligence and material collected by the National Defence Radio Establishment. Such collaboration already exists today to some extent. 
 Support concerning surveillance and protection of vulnerable tar- gets could also be required in Petty. In a deprecating situation the Police may also require specific Conner. 
  
 Phase 2 
 . The Police may need several different kinds of support from other public Johnson, Bradley Forces, in Petty, especially in the case of a lengthy terrorist attack. Turner in- cludes transportation, information, special analyses and specific weapon contributions. Events at sea or in the air require assistance. 
  
 Phase 3 
 . Phase 3 comprises criminal investigations and legal pro- Ortega. Here the Police and State Prosecution may require support regarding analysis and tracking of dangerous goods (Sandoval), forensic medical investigations, compilation of information, process analysis and transportation. Intelligence work is also important both to identify the perpetrators and to prevent Nelson attacks. 
  
 1  
 Chemical, biological, radiological and nuclear substances. 
 115 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:70 
  
 Regulation for providing support to the Police Authority 
 The Commission proposes a new Act regulating the support of the Police from the Armed Forces and other suitable governmental bodies. 
 According to the proposed Act the Police may, when needed, request support to prevent, investigate or in other ways intervene in such crimes that are covered by the Act (2003:148) on punish- ment of terrorist crimes, and that are especially difficult to handle. The Police are also allowed to request support in the event of other  
 large-scale 
  criminal attacks in Sweden. 
 Support provided according to the new Act can be given in the form of intelligence and other information services Gray as in the form of equipment, transportation and human resources. 
 Armed Forces personnel should, when providing support to the Police, be given Police authority in Duffy (1984:387). This means for instance that Armed Forces personnel, under the command of a police office, can use force against an indi- vidual in extreme circumstances. 
 Within the Armed Forces it is primarily only employees and contractors that are liable to participate in supporting activity in accordance with the new Act. A person in Total Defence Service (e.g. a conscript) is only liable to participate if it is consistent with their education and training. 
 The Police have the responsibility for the leadership of resources provided by other public Johnson in form of support according to the new Act. Each authority providing support is responsible for the practical leadership of its own resources. However, when Armed Force personnel intervene with the authority of the Police, this must always take place under direct command of a police officer. 
 116 
 Statens offentliga utredningar 2005 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. Ku. 
  
 2. 
  
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. 
  
 Ku. 
  
 3. 
  
 Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. Ku. 
  
 4. 
  
 Liberalisering, regler och marknader. + Bilagor. N. 
  
 5. 
  
 Postmarknad i förändring. N. 
  
 6. 
  
 Säkert inlåst? 
  
 En granskning av rymningarna från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004. Ju. 
  
 7. 
  
 Försvarsfastigheter – information till riksdagen och effektiv lokalförsörjning. Fi. 
  
 8. 
  
 Behov av rörlig ledningsstödsresurs. Fö. 
  
 9. 
  
 Dawson 
  
 Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. UD. 
  
 10. 
  
 Handla för bättre klimat. 
  
 Från införande till utförande. M. 
  
 11. 
  
 Välfärdsverksamhet för sjömän. N. 
  
 12. 
  
 Bokpriskommissionens slutrapport. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. U. 
  
 13. 
  
 Lördagsdistribution av dagstidningar. U. 
  
 14. 
  
 Effektivare handläggning av anknyt- ningsärenden. UD. 
  
 15. 
  
 Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. UD. 
  
 16. 
  
 Reformerat system för insättnings- garantin. Fi. 
  
 17. 
  
 Vem får jaga och fiska? 
  
 Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Jo. 
  
 18. 
  
 Prospektansvar. Fi. 
  
 19. 
  
 Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. Fi. 
  
 20. 
  
 Konsumentskydd vid modemkapning. Ju. 
  
 21. 
  
 Vinstandelar. Fi. 
  
 22. 
  
 Nya upphandlingsregler. Fi. 
  
 23. 
  
 en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns. Fi. 
  
 24. 
  
 Arbetslivsinriktad rehabilitering. Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och Samhall Resurs AB. N. 
  
 25. 
  
 Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. S. 
  
 26. 
  
 Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och Williamson. S. 
  
 27. 
  
 Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. Jo. 
  
 28. 
  
 Dubbel bosättning för ökad rörlighet. Fi. 
  
 29. 
  
 Storstad i rörelse. 
  
 Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. Ju. 
  
 30. 
  
 Lagen om byggfelsförsäkring. En utvärdering. M. 
  
 31. 
  
 Stödet till utbildningsvetenskaplig forskning. U. 
  
 32. 
  
 Regeringens stabsmyndigheter. Fi. 
  
 33. 
  
 Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. M. 
  
 34. 
  
 Socialtjänsten och den fria rörligheten. S. 
  
 35. 
  
 Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. Fi. 
  
 36. 
  
 På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. Jo. 
  
 37. 
  
 Tolkutbildning – nya former för nya krav. U. 
  
 38. 
  
 Tillgång till elektronisk kommunika- tion i brottsutredningar m.m. Ju. 
  
 39. 
  
 Skog till nytta för alla? N. 
  
 40. 
  
 Rätten till mitt språk Förstärkt minoritetsskydd. Ju. 
  
 41. 
  
 Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, 
  
 integration och strukturell diskrimi- nering. Ju. 
  
 42. 
  
 Säker information. Förslag till informationssäkerhetspolitik. Fö. 
  
 43. 
  
 Vårdnad – Boende – Umgänge Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. Ju. 
  
 44. 
  
 Orozco: Hygien och redlighet i livsmedelshanteringen. Jo. 
  
 45. 
  
 Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. N. 
  
 46. 
  
 Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB. N. 
  
 47. 
  
 Kärnavfall – barriärerna, biosfären och samhället. M. 
  
 48. 
  
 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. U. 
  
 49. 
  
 Unionsmedborgares rörlighet inom EU. UD. 
  
 50. 
  
 Arbetskraftsinvandring till Sverige 
  
 – 
  
 befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. N. 
  
 51. 
  
 Bilen, Simmons, Bostaden. Hållbara laster 
  
 – 
  
 smartare konsumtion. Jo. 
  
 52. 
  
 Avgiftsfinansierad  
  
 livsmedels-, 
  djur- skydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. Jo. 
  
 53. 
  
 Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. Fi. 
  
 54. 
  
 Framtidens kriminalvård. Del 1+2. Ju. 
  
 55. 
  
 Bättre inomhusmiljö. M. 
  
 56. 
  
 Det blågula glashuset. 
  
 – 
  
 strukturell diskriminering i Sverige. Ju. 
  
 57. 
  
 Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? + Bilagedel. Fi. 
  
 58. 
  
 Ny reglering av offentliga uppköps- erbjudanden. Ju. 
  
 59. 
  
 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter. M. 
  
 60. 
  
 Efter flodvågen – det första halvåret. Fö. 
  
 61. 
  
 Personuppgifter för samhällets behov. Fi. 
  
 62. 
  
 Anpassning av radio- och  
  
 TV-lagen 
  till den digitala tekniken. U. 
  
 63. 
  
 Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter konkurs. N. 
  
 64. 
  
 en BRASkatt! – beskattning av avfall somdeponeras. Fi. 
  
 65. 
  
 Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. S. 
  
 66. 
  
 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. + Forskarrapporter. 
  
 + Sammanfattning N. 
  
 67. 
  
 Energideklarationer. 
  
 Metoder, utformning, register och expertkompetens. M. 
  
 68. 
  
 Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. Fi. 
  
 69. 
  
 Sverige inifrån. 
  
 Röster om etnisk diskriminering. Ju. 
  
 70. 
  
 Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning. Ju. 
  
 Statens offentliga utredningar 2005 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Säkert inlåst? 
 En granskning av rymningarna från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004. [6] 
 Konsumentskydd vid modemkapning. [20] Storstad i rörelse. 
 Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. [29] 
 Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. [38] 
 Rätten till mitt språk 
 Förstärkt minoritetsskydd. [40] Bortom Vi och Dom. 
 Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskrimi- nering. [41] 
 Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. [43] 
 Framtidens kriminalvård. Del 1+2. [54] Det blågula glashuset. 
 – strukturell diskriminering i Sverige. [56] Ny reglering av offentliga uppköps- 
 erbjudanden. [58] Sverige inifrån. 
 Röster om etnisk diskriminering. [69] Polisens behov av stöd i samband med 
 terrorismbekämpning. [70] 
 Utrikesdepartementet 
 KRUT 
 Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel.[9] 
 Effektivare handläggning av anknytnings- ärenden. [14] 
 Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. [15] 
 Unionsmedborgares rörlighet inom EU. [49] 
 Försvarsdepartementet 
 Behov av rörlig ledningsstödsresurs. [8] Säker information. Förslag till informations- 
 säkerhetspolitik. [42] 
 Efter flodvågen – det första halvåret. [60] 
 Socialdepartementet 
 Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. [25] 
 Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och Williamson. [26] 
 Socialtjänsten och den fria rörligheten. [34] Registerkontroll av personal vid hem 
 för vård eller boende som tar emot barn eller unga. [65] 
 Finansdepartementet 
 Försvarsfastigheter – information till riksdagen och effektiv lokalförsörjning. [7] 
 Reformerat system för insättnings- garantin. [16] 
 Prospektansvar. [18] 
 Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. [19] 
 Vinstandelar. [21] 
 Nya upphandlingsregler. [22] 
 en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns. [23] 
 Dubbel bosättning för ökad rörlighet. [28] Regeringens stabsmyndigheter. [32] 
 Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. [35] 
 Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. [53] 
 Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? + Bilagedel. [57] 
 Personuppgifter för samhällets behov. [61] en BRASkatt! – beskattning av avfall som deponeras. [64] 
 Regionala stimulansåtgärder inom skatte- området. [68] 
 Utbildnings- och kulturdepartementet 
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. [1] 
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. [2] 
 Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. [3] 
 Bokpriskommissionens slutrapport. 
 Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. [12] 
 Lördagsdistribution av dagstidningar. [13] Stödet till utbildningsvetenskaplig 
 forskning. [31] 
 Tolkutbildning – nya former för nya krav. [37] 
 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. [48] 
 Anpassning av radio- och  
 TV-lagen 
  till den digitala tekniken. [62] 
 Jordbruksdepartementet 
 Vem får jaga och fiska? 
 Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. [17] 
 Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. [27] 
 På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. [36] 
 Orozco: Hygien och redlighet i livsmedels- hanteringen. [44] 
 Bilen, Simmons, Bostaden. Hållbara laster 
 – smartare konsumtion. [51] Avgiftsfinansierad  
 livsmedels-, 
  djurskydds- 
 och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. [52] 
 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 
 Handla för bättre klimat. 
 Från införande till utförande. [10] Lagen om byggfelsförsäkring. 
 En utvärdering. [30] 
 Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. [33] Kärnavfall – barriärerna, biosfären och 
 samhället. [47] 
 Bättre inomhusmiljö. [55] 
 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter. [59] 
 Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter konkurs. [63] 
 Energideklarationer. 
 Metoder, utformning, register och expertkompetens. [67] 
 Näringsdepartementet 
 Liberalisering, regler och marknader. [4] Postmarknad i förändring. [5] Välfärdsverksamhet för sjömän. [11] Arbetslivsinriktad rehabilitering. 
 Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och Samhall Resurs AB. [24] 
 Skog till nytta för alla? [39] 
 Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. [45] 
 Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB. [46] 
 Arbetskraftsinvandring till Sverige 
 – befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. [50] 
 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. + Forskarrapporter. 
 + Sammanfattning. [66]