Välfärdsverksamhet för sjömän 
 Betänkande av Sjömansserviceutredningen 
 Stockholm 2005 
 SOU 2005:11 
 Till statsrådet Vaughan 
 Genom beslut vid regeringssammanträde den 29 januari 2004 bemyn- digades statsrådet Vaughan att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över svensk sjömansservice i enlighet med ILO:s kon- vention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. 
 Till särskild utredare förordnades den 2 februari 2004 general- direktören Brown. 
 Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades den 27 april 2004 departementssekreteraren Sawyer, rättssakkun- niga Torres, kanslirådet Swanson samt kansli- rådet Blair (samtliga Näringsdepartementet). 
 Att som experter biträda utredningen förordnades den 27 april 2004 vice ordföranden Jordan (SEKO), avdelnings- direktören Marshall (Sjöfartsverket), avdelningsdirektö- ren Beck (Sjöfartsverket), verkställande direktören Evans (Sveriges Fartygsbefälsförening), handläggaren Hebert (Sjöfartens Arbetsgivareförbund) samt verkställande direktören Hall (Sjöbefälsförbundet). 
 Som sekreterare i utredningen förordnades den 17 februari 2004 civilekonomen Fuller. 
 Utredningen har antagit namnet Sjömansserviceutredningen. Enligt utredningens ursprungliga direktiv (dir. 2004:5) skulle 
 utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 15 december 2004. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:121) förlängdes utredningstiden till den 15 februari 2005. 
 Utredningen får härmed överlämna betänkandet Välfärdsverk- samhet för sjömän (SOU 2005:11). 
 Utredningens arbete är härmed avslutat. 
 Stockholm i februari 2005 
 Brown 
 Patterson 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 19 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag ................................................ 
  
 31 
  
 1.1 
  
 Bakgrund .................................................................................. 
  
 31 
  
 1.2 
  
 Uppdraget enligt direktiven .................................................... 
  
 33 
  
 1.3 
  
 Utredningens genomförande .................................................. 
  
 35 
  
 1.4 
  
 Tidigare utredningsarbete inom området............................... 
  
 37 
  
 1.5 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 39 
  
 2 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän......... 
  
 41 
  
 2.1 
  
 ILO:s uppbyggnad och arbete ................................................ 
  
 41 
  
 2.1.1 
  
 Framväxt och organisation........................................... 
  
 41 
  
 2.1.2 
  
 ILO:s instrument.......................................................... 
  
 43 
  
 2.1.3 ILO:s kontroll över tillämpningen av 
  
 konventioner och rekommendationer......................... 
  
 46 
  
 2.1.4 
  
 Svenska  
 ILO-kommittén ............................................. 
  
 48 
  
 2.2 
  
 ILO-normer 
  avseende sjömäns välfärd................................... 
  
 49 
  
 2.2.1 1936 och 1970 års rekommendationer ........................ 
  
 49 
  
 2.2.2 Konvention nr 163 och rekommendation nr 173 ....... 
  
 50 
  
 2.3 
  
 Pågående arbete med att skapa en samlad konvention på 
  
 sjöfartsområdet ........................................................................ 
  
 56 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2005:11 
  
 3 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 ..........59 
  
 3.1 
  
 Svensk sjöfart............................................................................ 
  
 59 
  
 3.2 
  
 Verksamheten vid Handelsflottans kultur- och 
  
 fritidsråd.................................................................................... 
  
 65 
  
 3.2.1 Uppgifter enligt instruktionen och rådets mål ........... 
  
 65 
  
 3.2.2 
  
 Organisation.................................................................. 
  
 70 
  
 3.2.3 Verksamhetens omfattning och finansiering .............. 
  
 71 
  
 3.2.4 
  
 Målgrupper .................................................................... 
  
 73 
  
 3.2.5 
  
 Tjänster.......................................................................... 
  
 75 
  
 3.2.6 Den nya  
 IT-teknikens 
  betydelse för HKF:s 
  
 tjänster ........................................................................... 
  
 81 
  
 3.3 
  
 Välfärdsverksamhet av andra svenska aktörer ........................ 
  
 84 
  
 3.3.1 
  
 Sjömanskyrkorna .......................................................... 
  
 84 
  
 3.3.2 Svenska kyrkan i utlandet............................................. 
  
 85 
  
 3.3.3 
  
 Andra aktörer ................................................................ 
  
 86 
  
 3.4 
  
 HKF-relaterad 
  verksamhet i andra länder .............................. 
  
 87 
  
 3.4.1 International Committee on Seafarers Welfare 
  
 och ITF Seafarers Trust................................................ 
  
 87 
  
 3.4.2 
  
 Norden........................................................................... 
  
 89 
  
 3.4.3 
  
 Övriga världen............................................................... 
  
 95 
  
 4 
  
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk 
  
 och kraven i konvention nr 163.................................. 
  
 101 
  
 4.1 
  
 Kraven i konvention nr 163 ................................................... 
  
 102 
  
 4.2 
  
 Generella förutsättningar enligt ILO:s stadga och 
  
 konventionspraxis .................................................................. 
  
 103 
  
 4.3 
  
 Genomgång av Sveriges tillämpningsrapporter.................... 
  
 106 
  
 4.4 
  
 Utveckling av HKF:s verksamhet sedan 
  
 ratifikationstillfället................................................................ 
  
 110 
  
 4.4.1 Utveckling av HKF:s kostnader och antal 
  
 anställda ....................................................................... 
  
 111 
  
 4.4.2 Utveckling av HKF:s betjänade grupper................... 
  
 112 
  
 4.4.3 Utveckling av HKF:s tjänster .................................... 
  
 115 
  
 4.4.4 Sammanfattande kommentarer om utvecklingen 
  
 sedan år 1990 ............................................................... 
  
 119 
  
 6 
  
 SOU 2005:11 
  
 Innehåll 
  
 4.5 
  
 Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek och 
  
 kollektivtrafik......................................................................... 
  
 121 
  
 4.5.1 Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek ......... 
  
 121 
  
 4.5.2 Möjligheter att utnyttja kollektivtrafik..................... 
  
 125 
  
 5 
  
 Överväganden och förslag avseende 
  
 välfärdsverksamheten ............................................... 
  
 127 
  
 5.1 
  
 Förutsättningar för övervägandena....................................... 
  
 127 
  
 5.2 
  
 Förutsättningar för att uppfylla konventionsåtagandet 
  
 till lägsta möjliga kostnad ...................................................... 
  
 130 
  
 5.2.1 Förändringar som med hög grad av sannolikhet 
  
 bör vara förenliga med ILO:s regelverk .................... 
  
 132 
  
 5.2.2 Förändringar vars förenlighet med ILO:s 
  
 regelverk är mindre given........................................... 
  
 137 
  
 5.3 
  
 Finansiering av välfärdsverksamheten .................................. 
  
 140 
  
 5.3.1 Tänkbara alternativ för finansieringen av 
  
 välfärdsverksamheten ................................................. 
  
 140 
  
 5.3.2 Överväganden och förslag avseende finansiering ..... 
  
 142 
  
 5.4 
  
 Att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket ............. 
  
 146 
  
 5.5 
  
 Att åberopa konventionen i ansvarigt organs instruktion... 
  
 147 
  
 5.6 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 147 
  
 6 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter.. 153 
  
 6.1 
  
 Regler för statens fastighetsförvaltning................................ 
  
 153 
  
 6.2 
  
 HKF:s fastighetsförhållanden ............................................... 
  
 154 
  
 6.3 
  
 Planerad förändring av fastigheterna i Göteborg och 
  
 Norrköping ............................................................................ 
  
 156 
  
 6.3.1 
  
 Göteborg ..................................................................... 
  
 156 
  
 6.3.2 
  
 Norrköping ................................................................. 
  
 156 
  
 6.4 Överväganden och förslag..................................................... 
  
 157 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1. Kommittédirektiv ............................................................. 
  
 161 
  
 Bilaga 2. 
  
 Tilläggsdirektiv ................................................................. 
  
 169 
  
 Bilaga 3. 
  
 ILO-konvention 
  nr 163 och rekommendation nr 173.... 
  
 173 
  
 Bilaga 4. 
  
 Uppdrag från Sjömansserviceutredningen att 
  
 analysera kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163..................... 
  
 187 
  
 8 
 Sammanfattning 
 Bakgrund 
 Sjömansserviceutredningens huvuduppgift är att föreslå hur Sverige bör organisera landets välfärdsverksamhet för sjömän. Utgångs- punkten är de krav som ställs i ILO:s konvention nr 163 om sjö- mäns välfärd till sjöss och i hamn. 
 1  
 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen ha som målsättning att konventionens krav skall uppfyllas till lägsta möjliga kostnad. 
 Konvention nr 163 antogs år 1987. Den ratificerades av Sverige år 1990, efter förslag i prop. 1988/89:122. Konventionen innebär att en stat som ratificerar den skall säkerställa att fullgoda välfärds- anordningar och välfärdsåtgärder, dvs. diverse tjänster på  
 välfärds-, 
 kultur-, 
  rekreations- och informationsområdena, tillhandahålls åt sjömän. Detta skall ske såväl i egna hamnar som ombord på fartyg registrerade i den egna staten. Exakt vilka hamnar och fartyg som skall omfattas av konventionens bestämmelser skall avgöras av den ratificerande staten, efter samråd med redarnas och sjömännens representativa organisationer. Konventionen betonar vikten av  
 icke-diskriminering. 
  Således skall välfärdsverksamhet ombord på berörda fartyg tillhandahållas till alla sjömän ombord och verk- samhet i berörda hamnar i det egna landet rikta sig till alla sjömän, 
 oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk upp- fattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. Vidare anger konventionen att en ratificerande stat skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsverksamheten. Konventionen föreskriver även att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de för- ändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan utveckling inom sjöfartsnäringen. Konventionen innehåller 
  
 1  
 Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ILO) är en mellanstatlig samarbetsorganisation inom ramen för  
 FN-systemet. 
  
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:11 
  
 också föreskrifter om samarbete, både mellan de stater som ratifi- cerat den och med andra parter som är verksamma inom välfärds- området. 
 Sveriges ratifikation av konventionen bedömdes inte kräva någon ändrad lagstiftning e.d. Med hänvisning till verksamheten vid Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF) bedömde regeringen att Sverige redan upprätthöll en välfärdsverksamhet för sjömän som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter. 
 HKF är en statlig myndighet under Näringsdepartementet. Som mål för HKF gäller bl.a. att rådet så effektivt som möjligt skall erbjuda sjömän ett meningsfullt och attraktivt fritids- och kultur- liv. Detta innebär att HKF bl.a. distribuerar böcker, tidningar, filmer och  
 TV-program 
  till svenska fartyg, erbjuder motions- och idrottsverksamhet både ombord och i land, samt har sjömansklub- bar och erbjuder transportservice m.m. i vissa utvalda hamnar. HKF hade vid 2003 års utgång 29 tillsvidareanställda. År 2003 upp- gick kostnaderna för verksamheten till ca 28,2 mkr. Verksamheten finansieras i första hand genom att rådet erhåller ett i statsbudgeten bestämt bidrag från Sjöfartsverkets farledsavgifter. 
 2  
 Detta, som fr.o.m. år 2004 uppgår till 19,5 mkr, stod år 2003 för ca 73 procent av HKF:s intäkter. Rådets övriga intäkter utgörs främst av direkta avgifter för vissa tjänster (bl.a. från uthyrning av filmer till abonne- rande fartyg), vilka totalt stod för ca 24 procent av intäkterna år 2003. Därtill har HKF vissa intäkter från bidrag och gåvomedel från bl.a. kommuner och privata organisationer, lönebidrag samt finansiella intäkter. HKF bedriver verksamhet på sju olika platser. Rådet har sitt huvudkontor i centrala Stockholm och därtill verk- samhet i anslutning till hamnarna i Göteborg (där finns även rådets sjömansbibliotek), Malmö, Norrköping, Stockholm, Antwerpen samt Rotterdam. 
 HKF inrättades år 1976. Rådet ersatte då den statliga myndig- heten Handelsflottans välfärdsråd, vilken bildades år 1948. Till- komsten av konvention nr 163 medförde få, om ens några, föränd- ringar av HKF:s verksamhet. Således skedde inga ändringar i vare sig myndighetsinstruktion eller regleringsbrev. HKF arbetade också vidare med samma målgruppsdefinition och i samma hamnar som tidigare, vilket ansågs vara i överensstämmelse med konven- tionens krav. 
  
 2  
 Farledsavgift betalas av alla fartyg (samma avgift för svenska och utländska) som använder de svenska farlederna. 
 10 
  
 SOU 2005:11 
  
 Sammanfattning 
  
 Huvuddelen av de tjänster HKF erbjuder ligger i linje med kraven i konvention nr 163. Men delvis har HKF:s verksamhet i dag bredare omfång än vad konventionen ställer krav på. På detta finns framför allt tre exempel. För det första att HKF – låt vara mot avgift – ger service till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlands- registrerade fartyg med svenska besättningsmän, medan konven- tionen beträffande sådan service endast tar sikte på fartyg registre- rade inom det egna landets territorium. För det andra att HKF:s sjömansklubbar (framför allt den i Göteborg) under vissa förut- sättningar kan utnyttjas även av andra än aktivt arbetande sjömän, medan den kategori människor som är föremål för konventionens välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder är sjömän, dvs. enligt definitionen i konventionens artikel 1 personer som är anställda i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg. För det tredje att HKF har två utlandsstationer, medan konventionens krav på hamnservice endast avser hamnar i det egna landet. Konventions- bunden och  
 icke-konventionsbunden 
  verksamhet bedrivs till stor del integrerat av HKF. Utredningen kan därför inte ange den exakta omfattningen på de delar av rådets verksamhet som går utöver konventionens krav. Med en grov uppskattning bedömer utredningen dock att av HKF:s totala kostnader år 2003 (dvs. ca 28,2 mkr) så hänförde sig ca  
 5-6 
  mkr till  
 icke-konventionsbunden 
  verksamhet. 
 Utöver HKF finns även vissa andra svenska organisationer som bedriver välfärdsverksamhet riktad till sjömän. Det handlar i första hand om sjömanskyrkorna inom landet, vilka finns på nio olika orter, och Svenska kyrkan i utlandet utomlands. 
 I det följande sammanfattas utredningens överväganden och förslag avseende omfattning, organisation och finansiering av väl- färdsverksamheten för sjömän samt avseende vissa frågor om HKF:s fastigheter. 
 Överväganden och förslag avseende omfattning, organisation och finansiering av välfärdsverksamheten för sjömän 
 Konvention nr 163 är en av ILO:s s.k. främjandekonventioner. Den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till en konventions krav kan endast göras av ILO. Men främjandekonventionerna innehåller dock sällan mer precisa krav, utan lämnar i hög grad till den ratificerande staten att själv avgöra hur man skall uppnå de mål 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:11 
  
 som anges i konventionen. Dessa mål är vanligen mycket allmänt formulerade. Följaktligen innehåller konvention nr 163 få explicita krav beträffande välfärdsverksamhetens inriktning och saknar helt kvantitativa angivelser om hur verksamheten bör utformas. 
 Mot denna bakgrund är det inte meningsfullt att söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla en främjandekon- vention som konvention nr 163. Trots detta kan en stat som ratifi- cerar konvention nr 163 inte helt fritt välja nivå på sin välfärdsverk- samhet. I enlighet med artikel 19:8 i ILO:s grundläggande stadga skall nämligen en stats ratifikation av en konvention inte anses påverka någon lag e.d. som ger berörda arbetstagare bättre villkor än vad som föreskrivs i konventionen. Konsekvensen av detta synes vara att Sverige genom att ratificera konvention nr 163 i praktiken har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverk- samheten som rådde vid ratifikationstillfället, dvs. år 1990. 
 Artikel 19:8 medför dock inte att ett land i alla situationer är förhindrat att förändra de tjänster m.m. som anses tillgodose en ratificerad konventions krav. Ratifikationen förhindrar t.ex. inte att Sverige anpassar välfärdsverksamhetens omfattning med hänsyn till exempelvis objektivt iakttagbara förändringar av handelsflottans storlek eller genomför förändringar som leder till att verksamheten bedrivs på ett effektivare sätt. 
 Utredningen har förutsatt att den nivå som gällde vid ratifika- tionstillfället är liktydig med den nivå som HKF då hade. Utredningen har dock förutsatt att åtagandet endast avser tjänster som faktiskt täcks av konventionen, dvs. de fall där HKF:s verksamhet har bredare omfång än konventionens krav omfattas inte av åtagandet. Välfärdsverksamhetens utveckling sedan år 1990 har varit sådan att Sverige får sägas väl ha levt upp till kravet att bibehålla i stort sett samma standardnivå på välfärdsverksamheten som rådde vid tiden för ratifikationen. 
 Konsekvenserna av artikel 19:8 måste rimligen beaktas i en analys av hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten för sjö- män. Utredningen har därför inte bedömt det som meningsfullt att göra en helt förutsättningslös prövning av välfärdsverksamhetens inriktning, omfattning och organisation. Istället har utredningen i första hand koncentrerat sina överväganden till frågeställningen hur konventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kost- nad, men givet restriktionen att Sverige har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. 
 12 
  
 SOU 2005:11 
  
 Sammanfattning 
  
 Enligt utredningens bedömning kan mer betydande kostnads- minskningar sannolikt inte uppnås inom ramen för nuvarande organisation, inriktning och omfattning av välfärdsverksamheten. I betänkandet diskuterar utredningen istället vilka kostnadsmins- kande förändringar av nuvarande organisation, inriktning och omfattning av välfärdsverksamheten som skulle kunna företas, givet restriktionen att Sverige har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Utredningen analy- serar därvid två typer av potentiellt kostnadsminskande föränd- ringar: 
  
 Förändringar som med hög grad av sannolikhet bör vara förenliga med ILO:s regelverk. I betänkandet diskuteras fyra tänkbara förändringar av detta slag: 
  
 – 
  
 att upphöra med de delar av HKF:s verksamhet som kon- ventionen inte ställer krav på, 
  
 – 
  
 att lägga ut verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad, 
  
 – 
  
 att öka samverkan mellan HKF och andra svenska välfärds- aktörer, samt 
  
 – 
  
 att uppnå administrativ rationalisering genom att inordna den välfärdsverksamhet HKF bedriver i en större organisa- tion. 
  
 Förändringar vars förenlighet med ILO:s regelverk är mindre given. Utredningen diskuterar två sådana, tänkbara föränd- ringar. Dels att så långt möjligt ersätta den kollektiva bokut- låningsmodell som HKF i dag tillämpar (Sjömansbibliotekets utlåning av boklådor till fartygen) med en individuell modell, enligt vilken den enskilde sjömannen skulle hänvisas till sitt kommunala bibliotek. Dels att avveckla den hamnservice HKF i dag bedriver (med undantag för fartygsbesök, som alltjämt tor- de behövas), och istället inrätta en till sjömännens förutsätt- ningar anpassad transportservice som erbjuder besökande sjö- män transport till aktiviteter inom ramen för samhällets vanliga kultur- och fritidsutbud. Båda dessa lösningar torde vara fören- liga med kraven i konvention nr 163. Däremot är det inte lika givet att ILO skulle anse att de förändringar de skulle innebära vore förenliga med Sveriges åtagande att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Innan de kan bli aktuella att genomföra måste därför ytterligare överväganden 
  
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:11 
  
 göras. Risken för internationell badwill (om ILO i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med ILO:s regelverk) måste ställas mot angelägenheten av de potentiella besparing- arna. En sådan bedömning kan endast göras av regeringen. 
 I betänkandet analyseras också hur den välfärdsverksamhet som Sverige åtagit sig att tillhandahålla genom konventionsåtagandet lämpligen bör finansieras. Utredningen anser att den konventions- bundna välfärdsverksamheten även fortsättningsvis i huvudsak bör finansieras genom någon form av kollektiv avgift från sjöfarts- källor. Liksom i dag bör därtill direkta avgifter för enskilda tjänster fortsatt kunna ge ett värdefullt tillskott på marginalen. 
 Utredningen anser emellertid att den huvudsakliga finansie- ringskällan – den kollektiva avgiften från sjöfartskällor – bör ha bättre korrespondens mellan avgift och motprestation än dagens modell. I dagens finansieringsmodell – där HKF erhåller ett bidrag från Sjöfartsverkets farledsavgifter – står avgiftsuttaget från svensk- respektive utlandsflaggade fartyg inte i rimlig proportion till de olika gruppernas utnyttjande av HKF:s tjänster. Grovt räknat torde det handla om att utlandsflaggade fartyg av dagens bidrag från far- ledsavgifterna (19,5 mkr) står för ca  
 5–6 
  mkr som finansierar tjänster som endast riktar sig till svenskflaggade fartyg. För att uppnå en större balans, och skapa en kollektiv avgift med bättre korrespondens mellan avgift och motprestation, anser utredningen att dagens avgift bör delas upp i två. Dels bör de konventions- bundna tjänster som utlandsflaggade fartyg utnyttjar, dvs. i första hand hamnservice i Sverige, fortsatt finansieras genom ett bidrag från Sjöfartsverkets farledsavgifter. Dels bör de konventionsbundna tjänster som primärt riktar sig till svenskflaggade fartyg, dvs. tjänster till fartyg till sjöss, finansieras genom en kollektiv avgift som endast belastar svenskflaggade fartyg. Hur den föreslagna finansieringsmodellen i detalj bör utformas behöver utredas vidare. I betänkandet redovisar utredningen vissa ytterligare utgångs- punkter för ett sådant uppdrag, bl.a. två möjliga alternativ för den kollektiva avgift som endast skall belasta svenskflaggade fartyg. 
 Sjömansserviceutredningen lämnar i övrigt följande förslag: 
  
 Den välfärdsverksamhet HKF bedriver bör inordnas i Sjöfarts- verket. Med en sådan åtgärd kan administrativa samordnings- vinster realiseras, vilket torde kunna minska de årliga kostna- derna för administrationen av välfärdsverksamheten med ca 
  
 14 
  
 SOU 2005:11 
  
 Sammanfattning 
  
 1–2 
  mkr. För att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfarts- verket talar därtill bl.a. att välfärdsverksamheten i dag – och även fortsatt om utredningens förslag till ny finansierings- modell följs – till största delen finansieras via Sjöfartsverkets farledsavgifter samt att det torde vara fördelaktigt att bedriva välfärdsverksamheten inom samma organisation som behandlar andra aspekter på sjömanslivet. 
  
 En fristående organisationskommitté bör tillsättas för att förbereda välfärdsverksamhetens inordnande i Sjöfartsverket. Innan väl- färdsverksamheten inordnas i Sjöfartsverket bör verksamhetens ramar så långt möjligt vara fastlagda. Detta innebär att bl.a. besparingar, eventuell avveckling av verksamhetsdelar etc. bör ha klarats av innan inordnandet de facto sker. Utredningen föreslår därför att regeringen ger en fristående organisations- kommitté i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur inordnandet av välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket bör gå till. Organisationskommittén bör på detaljnivå analysera hur de administrativa samordningsvinsterna bör realiseras och vilka personal- och kostnadsmässiga effekter som i övrigt uppstår. Därtill bör organisationskommittén ges i uppdrag att även genomföra vissa andra fördjupningsanalyser som diskuteras i betänkandet, enligt följande: 
  
 3 
  
 – 
  
 Organisationskommittén bör utreda förutsättningarna för att avveckla de delar av HKF:s verksamhet som konvention nr 163 inte ställer krav på, varvid bl.a. bör belysas de kostnads- och personalmässiga effekterna av en sådan föränd- ring. Med hänsyn till att kostnaderna för den  
  
 icke-konven- 
  tionsbundna verksamheten med en grov uppskattning kan antas ha uppgått till ca  
 5–6 
  mkr år 2003, och att den detta år genererade intäkter på ca 3 mkr, kan den maximala bespa- ringspotentialen uppskattas till ca  
 2–3 
  mkr per år. 
  
 – 
  
 Organisationskommittén bör utreda hur finansieringsmodel- len för välfärdsverksamheten i detalj bör utformas. Denna analys bör göras i enlighet med de utgångspunkter utred- ningen anger i betänkandet. 
  
 3  
 För det fall utredningens förslag om att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket och att låta en organisationskommitté förbereda detta inte skulle genomföras bör dessa fördjup- ningsanalyser ändå göras, men då förslagsvis av det organ som framgent skall ansvara för väl- färdsverksamheten. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:11 
  
 Det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten bör ges i uppdrag att söka uppnå ökad samverkan med andra svenska välfärdsaktörer (i första hand sjömanskyrkorna och Svenska kyrkan i utlandet). Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt det organ som framgent skall ansvara för välfärds- verksamheten (dvs. Sjöfartsverket om utredningens organisa- tionsförslag godtas) att pröva förutsättningarna för och verka för ökad samverkan. Däremot bedömer utredningen att poten- tialen för att uppnå kostnadsminskningar genom utläggning av verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad i prak- tiken är högst begränsad. Skälet till att utredningen anser att frågan om ökad samverkan inte bör behandlas inom ramen för den ovan föreslagna organisationskommittén – vilket i och för sig vore tänkbart – är att ökad samverkan rimligen bör bygga på ömsesidiga överenskommelser mellan berörda verksamhets- utförare. 
  
 Konvention nr 163 bör åberopas i ansvarigt organs instruktion. 
  
 Med sin främjandekaraktär lämpar sig konvention nr 163 inte för mer detaljerad reglering i svensk författning. För att ändå betona att konventionen utgör grunden för välfärdsverksam- heten anser utredningen att konventionen bör åberopas i instruktionen för det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten, dvs. Sjöfartsverket om utredningens organisationsförslag godtas. I dag nämns inte konventionen i HKF:s instruktion. 
 Med en grov uppskattning bedömer utredningen att ovanstående förslag kan antas leda till en årlig kostnadsbesparing på ca  
 3–5 
  mkr. Skulle regeringen välja att även genomföra de två i betänkandet diskuterade förändringar vars förenlighet med ILO:s regelverk är mindre given, så bedöms den totala besparingspotentialen öka till ca  
 11–13 
  mkr per år. 
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
 Genom tilläggsdirektiv fick Sjömansserviceutredningen i september 2004 i uppdrag att utreda om det är lämpligt att HKF fortsätt- ningsvis skall förvalta sina fastigheter samt bedöma lämpligheten i två ombyggnadsprojekt vid rådets anläggningar i Göteborg och Norrköping. 
 16 
  
 SOU 2005:11 
  
 Sammanfattning 
  
 HKF och dess föregångare Handelsflottans välfärdsråd har ägt och förvaltat fastigheter sedan  
 1950-talet. 
  Det är dock endast några av de lokaler där HKF bedriver verksamhet som rådet också äger. Det handlar om de byggnader vari bedrivs verksamhet i anslutning till hamnarna i Göteborg (inklusive Sjömansbiblioteket), Norrköping och Stockholm. I samtliga dessa fall står byggnaderna på mark som ägs av berörd kommun. Övriga lokaler som HKF utnyttjar för sin verksamhet hyrs av externa hyresvärdar. Trots att HKF äger bygg- nader har regeringen inte fattat något beslut om att HKF skall vara en fastighetsförvaltande myndighet, vilket krävs enligt förord- ningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. 
 De två ombyggnadsprojekt som utredningen skall bedöma lämpligheten i har följande inriktning: 
  
 Göteborg: HKF har sedan något år tillbaka fört diskussioner med idrottsföreningen BK Häcken, vilken anmält intresse för att disponera en del av markområdet vid rådets anläggning i Göteborg och för att köpa alternativt hyra den byggnad på om- rådet där Sjömansbiblioteket i dag är inrymt. BK Häcken avser att använda bibliotekshuset som klubblokal. Om projektet genomförs kommer Sjömansbiblioteket att inrymmas i samma hus som sjömansklubben. Sjömansklubbhuset skall genomgå en omfattande ombyggnation och upprustning, vilken enligt HKF:s bedömning kommer att kosta ca 2 mkr. Från rådets sida är en förutsättning att BK Häcken står för samtliga kostnader för ombyggnationen. Enligt HKF kan rådets årliga kostnader förväntas minska med ca 400 tkr till följd av projektet. 
  
 Norrköping: HKF och sjömanskyrkan i Norrköping ingick i oktober 2003 en överenskommelse som syftar till ett långt- gående samarbete och, under förutsättning att nödvändigt bidrag beviljas för en om- och tillbyggnad av HKF:s anlägg- ning, även en lokalisering av båda verksamheterna till HKF:s lokaler. Projektet syftar bl.a. till att skapa en lokal för sjöfolket i Norrköping, och förväntas leda till att HKF:s och sjömans- kyrkans verksamheter i stort sett blir helt integrerade. Om- och tillbyggnaden av HKF:s anläggning förväntas medföra en inve- stering om totalt ca 2,5 mkr, för vilket HKF har sökt full kost- nadstäckning från ITF Seafarers Trust. Ett bidrag bedöms av HKF som helt nödvändigt för det planerade samarbetet. 
  
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2005:11 
  
 Sjömansserviceutredningen föreslår att HKF inte i fortsättningen ges ansvaret att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Ett skäl till det är att statsmakternas allmänna ambition är att antalet fastig- hetsförvaltande myndigheter så långt möjligt skall begränsas. Ett annat skäl är att HKF (med färre än 30 anställda) är för litet för att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Det kan knappast vara rimligt att en så pass liten organisation inom sig skall hysa den – i övrigt verksamhetsfrämmande – specialistkompetens som torde krävas för att på ett bra sätt förvalta fastigheter. 
 Frågan är då vem som bör överta ansvaret att för statens räkning äga och förvalta de byggnader som HKF i dag äger. Olika alternativ bör väljas om, som utredningen förordar, välfärdsverksamheten inordnas i Sjöfartsverket respektive om HKF kvarstår som en fristående myndighet, enligt följande: 
  
 I det fall HKF:s verksamhet inordnas i Sjöfartsverket så bör Sjöfartsverket också överta ansvaret för berörda byggnader. Sjöfartsverket är redan, enligt regeringsbeslut, en fastighets- förvaltande myndighet, varför det knappast kan medföra några betydande praktiska problem för verket att ta över detta ansvar. 
  
 I det fall HKF skulle kvarstå som en fristående myndighet så bör ansvaret för berörda byggnader övergå på Statens fastig- hetsverk. I detta fall behöver visserligen hyresavtal upprättas, men det torde knappast medföra några betydande praktiska problem för vare sig Statens fastighetsverk eller HKF. 
  
 Utredningen har på plats studerat ombyggnadsplanerna för HKF:s anläggningar i Göteborg och Norrköping, och bedömer att de pla- nerade ombyggnadsprojekten vore värdefulla att genomföra. Detta eftersom de kommer att medföra att välfärdsverksamheten kan bedrivas i renoverade lokaler, till lägre kostnad och i viss mån även med bättre kvalitet för sjömännen. Det senare gäller särskilt för Norrköping där HKF:s och sjömanskyrkans verksamheter kommer att bli i stort sett helt integrerade. Såvitt utredningen kan bedöma är möjligheterna att genomföra projekten oberoende av om ansvaret för att förvalta de byggnader som HKF äger läggs på rådet eller, i enlighet med utredningens ovan redovisade förslag, på Sjöfartsverket eller Statens fastighetsverk. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att förändringarna av fastigheterna i Göteborg och Norrköping genomförs i enlighet med tidigare planer. 
 18 
 Summary 
 Background 
 The main task of the Seafarers Welfare Commission is to propose how Sweden should organise national welfare activities for seamen. The starting point is the standards laid down in ILO Convention No. 163, on seamens welfare at sea and in port. 
 1  
 Under the Commissions directives, its objective is fulfilment of the Conven- tion standards at the lowest possible cost. 
 Convention No. 163 was adopted in 1987. It was ratified by Sweden in 1990, as proposed in Government Shepherd 1988/89:122. Under the Convention, a state that ratifies it must safeguard the provision for seafarers of welfare facilities and services, i.e. various welfare, cultural, recreational and information facilities and ser- vices. Phillips provision must take place both in port and on board ships registered in the country concerned. Exactly which ports and ships are to be covered by the articles of the Convention must be settled by the ratifying state, after consulting the representative organisations of shipowners and seafarers. The Convention stresses the importance of  
 non-discrimination. 
  Accordingly, welfare activi- ties on board the vessels concerned must be provided for the benefit of all Cummings board, and welfare facilities and services in the country's ports must be run for all Smith, irrespective of nation- ality, race, colour, sex, religion, political opinion or social origin and irrespective of the State in which the ship on which they are employed is registered. The Convention also states that a ratifying state must ensure that the necessary arrangements are made for financing the welfare facilities and services provided. The Convention prescribes that welfare facilities and services should be reviewed frequently to ensure that they are appropriate in the light of changes in the needs of seafarers resulting from technical, operational and other develop- 
  
 1  
 The International Labour Organization (ILO) is a joint intergovernmental organisation within the framework of the UN system. 
 19 
  
 Summary 
  
 SOU 2005:11 
  
 ments in the shipping industry. Finally, the Convention also contains provisions on cooperation, both Gray it and with other parties that are active in the welfare sector. 
 Swedens ratification of the Convention was not thought to require any legislative amendment or similar change. With refer- ence to the work of the Swedish Government Seamens Service (HKF), the Government deemed that Sweden was already main- taining welfare activities for seafarers in compliance with the Conventions provisions. 
 HKF is a central government agency under the Ministry of Industry, Employment and Communications. One of HKFs aims is to offer seamen, as efficiently as possible, a meaningful and attractive range of leisure and cultural activities. Accordingly, HKFs work includes distributing books, newspapers, films and TV programmes to Swedish ships; offering  
 keep-fit 
  and sports activi- ties both on board and ashore; and running seamens clubs, pro- viding transport facilities, etc in Hayes. At  
 year-end 
  2003, HKF had 29 permanent employees. In 2003, the costs of activities amounted to some SEK 28.2 million. They are financed primarily by the organisations grant – defined in the government budget – from the Swedish Maritime Administration's fairway dues. 
 2  
 Phillips grant, which amounts to SEK 19.5 million from 2004, accounted for some 73 per cent of HKFs income in 2003. HKFs other income consists mainly of direct charges for certain services (including rental of films to subscribing ships), which accounted for some 24 per cent of revenue altogether in 2003. In addition, HKF has some income from grants and donations from munici- palities and private organisations, payroll grant, financial income and other sources. HKF conducts activities in seven locations: besides its head office in central Stockholm, it has branches adjacent to the ports of Göteborg (where its Seamens Library is also located), Malmö, Norrköping, Stockholm, Antwerp and Rotterdam. 
 HKF was set up in 1976, when it replaced the central govern- ment agency known as the Swedish Merchant Navy Welfare Board, which was formed in 1948. The advent of ILO Convention No. 163 brought few, if any, changes in HKFs activities. Williamson, no changes took place in either the agencys directives or its official 
  
 2  
 Fairway dues are paid by all ships (at the same rate for Swedish and foreign vessels) that use Swedish fairways. 
 20 
  
 SOU 2005:11 
  
 Summary 
  
 appropriation document. HKF also continued to apply the same  
 target-group 
  definition and work in the same ports as before, and in so doing was deemed to be complying with the Conventions standards. 
 Most of the services offered by HKF are in line with the stan- dards of Convention No. 163. But HKFs activities are now more extensive than the Convention requires. There are three salient examples of this. First, HKF – Kennedy, charging a fee – provides services for seafaring vessels including a small number of foreign- registered ships with Swedish crews, while on the subject of these services the Convention refers only to ships registered within the territory of the country concerned. Secondly, HKFs seamens clubs (especially the one in Göteborg) can, in some circumstances, be used by people other than those actively engaged as seafarers, while the category of people who are covered by the Conventions welfare arrangements and measures are Smith, i.e. as defined in Article 1 of the Convention: any person who is employed in Cook board a seagoing ship, Vaughn or privately owned, other than a ship of war. Thirdly, HKF has two stations abroad, while the Conventions standards concerning port facilities and services relate solely to ports in the home country. Activities associated and not associated with the Convention are conducted largely integrated with HKF. The Commission therefore cannot specify the exact scale of those parts of HKF's activities that exceed the Convention's demands. The Commissions rough estimate, however, is that of HKFs total costs in 2003 (i.e. some SEK 28.2 million), roughly SEK 56m was derived from activities not associ- ated with the Convention. 
 Besides HKF, there are also some other Swedish organisations engaged in welfare activities addressing Smith. Barnes are, in particular, the seamens churches in nine locations in Sweden, and the Church of Sweden Abroad in some foreign countries. 
 Below, we summarise the Commissions comments and propos- als concerning the scope, organisation and funding of welfare facilities and activities for seafarers, and certain issues relating to HKFs properties. 
 21 
  
 Summary 
  
 SOU 2005:11 
  
 Comments and proposals concerning the scope, organisation and funding of welfare facilities and activities for seafarers 
 Convention No. 163 is one of the ILOs promotional conventions. The final assessment of whether a member state is complying with the standards laid down in a convention can be made by ILO alone. However, the promotional conventions seldom contain precise standards; Osborn, they leave it largely up to the ratifying state to decide for itself how to attain the objectives defined in the Convention. Barnes objectives are usually worded in very general terms. Accordingly, Convention No. 163 contains few explicit standards concerning the focus of welfare facilities and activities, and it entirely lacks quantitative instructions on their nature. 
 Given these considerations, there is no point in attempting to establish a general minimum level required to fulfil a promotional convention such as No. 163. Nonetheless, a member state that ratifies Convention No. 163 is not completely free to choose the level of its own welfare activities. Under Article 19(8) of the ILO Constitution, in no case shall the adoption of any Convention or any Recommendation by the Conference, or the ratification of any Convention by Chandler, be deemed to affect any law, award, custom or agreement which ensures more favourable conditions to the workers concerned than those provided for in the Convention or Recommendation. The consequence of this appears to be that Sweden, by ratifying Convention No. 163, has in practice under- taken to retain broadly the same level of welfare activities as existed at the date of ratification, i.e. in 1990. 
 However, Article 19(8) does not mean that a country is pre- vented, in every situation, from changing the facilities and services that are deemed to meet the standards of a ratified convention. Swedens ratification does not, for example, prevent the country from adjusting the scale of its welfare activities with reference, for example, to objectively observable changes in the size of the mer- chant navy, or from implementing changes that result in activities being conducted more efficiently. 
 The Commission has assumed that the level applying at the time of ratification is identical to HKFs level at the time. However, the Commission assumes that the commitment relates solely to services actually covered by the Convention and, accordingly, does not cover cases where HKF's activities extend further than the Convention's standards. The development of welfare activities 
 22 
  
 SOU 2005:11 
  
 Summary 
  
 since 1990 has been such that Sweden may be said to have amply met the requirement of maintaining largely the same standard level of welfare activities as that prevailing at the time of ratification. 
 The consequences of Article 19(8) must be taken into account in an analysis of how Sweden should organise welfare activities for seafarers. The Commission has therefore not deemed it meaningful to carry out a completely  
 open-ended 
  review of the focus, scope and organisation of welfare activities. Instead, the Commission has concentrated its considerations primarily on the question of how the Convention commitment could be fulfilled at the lowest possible cost, given the restriction that Sweden has undertaken to maintain broadly the same standard as at the date of ratification. 
 In the Commissions estimation, substantial cost reductions are unlikely to be attainable within the framework of the present organisation, focus and scope of welfare activities. In its report, instead, the Commission discusses which  
 cost-reducing 
  changes in the present organisation, focus and scope of welfare activities could be undertaken, given the restriction that Sweden has undertaken to retain broadly the same standard as at the date of ratification. In this context, the Commission analyses two types of potentially  
 cost-reducing 
  changes: 
  
 Changes that, with a high degree of probability, should be compatible with ILO regulations. The report discusses four conceivable changes of this kind: 
  
 – 
  
 discontinuing the portions of HKFs activities that are not subject to the Conventions standards 
  
 – 
  
 outsourcing activities that HKF is currently managing under its own aegis 
  
 – 
  
 enhancing collaboration between HKF and other Swedish welfare providers 
  
 – 
  
 attaining administrative rationalisation by integrating the welfare activities conducted by HKF into a larger organisa- tion. 
  
 Changes that are less obviously compatible with ILO regulations. 
  
 The Commission discusses two conceivable changes of this kind. The first is, as far as possible, to replace the collective  
 book-lending 
  Robertson applied by HKF (lending of book crates to ships by the Seamens Library) by an individual model whereby individual Smith are referred to their local 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2005:11 
  
 public libraries. The second change is to phase out the port services currently provided by HKF (except for ship visits, which still seem to be necessary) and, instead, set up a trans- port service adapted to seafarers circumstances that offers visiting seamen transport to activities within the framework of the ordinary range of public cultural and recreational activities. Both these solutions appear to meet the standards of Conven- tion No. 163. On the other hand, it is less evident that ILO would consider that the changes entailed by these solutions would be compatible with Swedens commitment to retain broadly the same standards as at the date of ratification. Before Henderson solutions can be implemented, further consideration is therefore necessary. The risk of arousing international ill- feeling (if the ILO Diaz ultimately to find that the measures conflicted with ILO regulations) must be balanced against the urgency of the potential savings. An assessment of this kind can be made only by the Government. 
 The report also analyses suitable ways of funding the welfare activities that Sweden, under its Convention commitment, Johnson to provide. In the Commission's view, the welfare activities tied to the Convention should continue, Vance, to be funded mainly through some form of collective charge from shipping sources. In addition, as to date, it should be possible for direct charges for individual services to make a valuable contribution at the margin. 
 Nevertheless, the Commission considers that the principal source of funding – the collective charge from shipping sources – should afford better matching of the charge and what it covers than in the  
 present-day 
  model. In the current funding model, with HKF receiving a grant out of the Swedish Maritime Administrations fairway dues, Martin on ships sailing under Swedish and foreign flags are not in a reasonable proportion to the different groups use of HKFs services. Roughly speaking,  
 foreign-registered 
  ships probably account for some SEK 56 million of the current grants from fairway dues (SEK 19.5m), which fund services provided solely for  
 Swedish-registered 
  ships. To attain a greater balance and create a collective charge that more closely matches what it is supposed to cover, the Commission con- siders that the current charge should be divided into two. First, the services associated with the Convention that are used by foreign- 
 24 
  
 SOU 2005:11 
  
 Summary 
  
 registered ships, i.e. primarily port services in Sweden, should go on being funded through a grant from the Swedish Maritime Administrations fairway dues. Secondly, the services tied to the Convention that primarily cater for  
 Swedish-registered 
  ships, i.e. services for ships at sea, should be funded through a collective charge on  
 Swedish-registered 
  ships only. The detailed design of the proposed funding Silva be studied further. In its report, the Commission states certain other premises for an assignment of this kind, including two possible options for the collective charge that is to be imposed on  
 Swedish-registered 
  ships only. 
 Moreover, the Seafarers Welfare Commission puts forward the following proposals: 
  
 The welfare activities conducted by HKF should be integrated into the Swedish Maritime Administration. With a measure of this kind, administrative synergy gains, with resulting cuts of some SEK 12 million in the annual costs of administering welfare activities, should be attainable. Two other factors suggest that welfare activities should be integrated into the Administration. First, these activities are now funded mainly – and will go on being funded if the Commissions proposal for a new funding Perez – by means of the Administra- tions fairway dues. Secondly, it seems advantageous to con- duct welfare activities in the same organisation that deals with other aspects of life at sea. 
  
 An autonomous organisational committee should be formed to prepare the integration of welfare activities into the Swedish Maritime Administration. Before these activities are integrated into the Administration, their parameters should be settled as far as possible. Before the de facto integration takes place, such matters as  
  
 cost-cutting 
  and partial discontinuation, if any, of activities should be completed. The Commission therefore proposes that the Swedish Government assign an autonomous organisational committee to analyse and propose the way in which welfare activities should be integrated into the Admini- stration. The organisational committee should analyse, at a detailed level, how to realise the administrative synergy gains and what other effects on the staff and costs will arise. More- over, the organisational committee should also be charged with 
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2005:11 
  
 implementing certain other  
 in-depth 
  analyses discussed in the report, as follows: 
 3 
  
 – 
  
 The organisational committee should investigate the scope for discontinuing the portions of HKFs activities that are not subject to the standards of Convention No. 163 and, in so doing, clarify the cost and staff effects of such a change. Given that the costs of activities not tied to the Convention may be assumed, at a rough estimate, to have totalled some SEK  
  
 5-6m 
  in 2003, and that they generated revenues of some SEK 3m in that year, the maximum saving potential may be estimated at approximately SEK  
 2-3m 
  a year. 
  
 – 
  
 The organisational committee should investigate how the funding model for welfare activities should, in detail, be designed. This analysis should be carried out in Ramirez premises stated by the Commission in its report. 
  
 The body that is henceforth to be responsible for welfare activities should be instructed to seek greater collaboration with other Swedish welfare providers (in particular, the seamens churches and the Church of Sweden Abroad). The Commission proposes that the Government should instruct the body that will henceforth be in charge of welfare activities (i.e. the Maritime Administration, if the Commissions organisational proposals are approved) to examine the scope for, and work for, increased cooperation. On the other hand, the Commission considers that there is, in practice, very limited potential for attaining cost reductions by outsourcing activities now con- ducted by HKF under its own aegis. The reason why the Commission considers that the question of increased coopera- tion should not be dealt with by the organisational committee Moody – Medina otherwise be Taylor – is that enhanced cooperation should be based on mutual agreements among the providers concerned. 
  
 Convention No. 163 should be cited in the directives for the body responsible. With its promotional character, Convention No. 163 is unsuitable for more detailed regulation in a Swedish statute. Nonetheless, to underline the Conventions role as the 
  
 3  
 In the event that the Commissions proposal to integrate welfare activities into the Swedish Maritime Administration, and to have an organisational committee prepare Salinas integration, is not implemented, Henderson  
 in-depth 
  analyses should nonetheless be performed but then, we suggest, by the body that is henceforth to be responsible for welfare activities. 
 26 
  
 SOU 2005:11 
  
 Summary 
  
 foundation for welfare activities, the Commission considers that it should be cited in the directives of the body that is henceforth to be responsible for welfare activities, i.e. the Swedish Maritime Administration if the Commissions organ- isational proposals are approved. At present, the Convention is not mentioned in HKFs  
 directives. 
 At a rough estimate, the Commission finds that the Reynolds propos- als may be expected to result in an annual cost saving of some SEK  
 3-5 
  million. Should the Government choose also to imple- ment the two changes discussed in the report that are less obvi- ously compatible with the ILO regulations, the total saving poten- tial is expected to rise to some SEK  
 11-13m 
  a year. 
 Comments and proposals concerning HKFs properties 
 Under supplementary directives, the Seafarers Welfare Commis- sion was instructed in September 2004 to investigate whether it is suitable for HKF to continue to manage its own properties, and to assess the suitability of two conversion projects at the HKFs facilities in Göteborg and Norrköping. 
 HKF and its precursor, the Swedish Merchant Navy Welfare Board, have owned and managed properties since the 1950s. How- ever, only a small proportion of the premises where HKF conducts its activities are also owned by HKF. Barnes are the buildings in which activities take place adjacent to the ports of Göteborg (including the Seamens Library), Norrköping and Stockholm. In all Tran, the buildings stand on land owned by the munici- pality concerned. The other premises used by HKF for its own activities are rented from external landlords. Although HKF owns buildings, the Government has not taken a decision on whether HKF is to be a  
 property-managing 
  agency, Thompson (1993:527) on management of  
 state-owned 
  buildings etc King. 
 Details of the two conversion projects that the Commission is to assess for suitability are as follows: 
  
 In Göteborg HKF has, for a year or so, held Doyle Häcken. This club has registered its interest in using part of the site at the HKF facility in Göteborg, and in buying or renting the building in the area that currently houses the Seamens Library. BK Häcken intends to use the library 
  
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2005:11 
  
 building as its club premises. If the project is implemented, the Seamens Library will be housed in the same building as the Seamens Club. The building which houses the Seamens Club is to undergo extensive conversion and refurbishment, which in HKFs estimation will cost some SEK 2 million. HKF for its part requires BK Häcken to defray all the costs of the conver- sion. According to HKF, its own annual costs may be expected to decrease by some SEK 400,000 as a result of the project. 
  
 Norrköping: in October 2003, HKF and the Seamens Church in Norrköping entered into an agreement aimed at  
  
 far-reaching 
  cooperation and, provided that the requisite grant for a conver- sion and extension of HKFs facility was approved, also a relo- cation of both Davenport in Henderson premises. One purpose of the project is to create a single venue for seafarers in Norrköping, and it is expected to result in more or less full integration of the activities of HKF and the Seamens Church. The conversion and extension of HKFs facility are expected to involve an investment totalling some SEK 2.5 million, for which HKF has applied for full cost coverage from the ITF Seafarers Trust. A grant is considered by HKF to be essential for the planned cooperation. 
 The Seafarers Welfare Commission proposes that HKF should not, in the future, bear responsibility for being a  
 property-manag- 
  ing agency. Kerr for this is that the Government's and Swedish Parliament's (Riksdag's) general ambition is that the num- ber of  
 property-managing 
  agencies should be Walker far as possible. Another reason is that HKF (with fewer than 30 employ- ees) is too small to be a  
 property-managing 
  agency. It is hardly reasonable to expect such a small organisation to possess the specialist skills (skills that, moreover, are outside the scope of its activities) that good property management requires. 
 The question, then, is who should assume responsibility for owning and managing, on behalf of the Swedish state, the buildings currently owned by HKF. The option that should be chosen is different according to whether, as the Commission recommends, the welfare activities are integrated into the Swedish Maritime Administration or Baird remains an autonomous agency: 
  
 In the event that HKFs activities are integrated into the Mari- time Administration, the latter should also assume responsi- 
  
 28 
  
 SOU 2005:11 
  
 Summary 
  
 bility for the buildings concerned. The Administration is already, under a government decision, a  
 property-managing 
  agency and it can therefore hardly entail any substantial practi- cal problems for the Administration to assume this responsi- bility. 
  
 In the event of HKF remaining an autonomous agency, the National Property Board should take over responsibility for the buildings concerned. In this case tenancy agreements do, of course, need to be drawn up; but this is hardly likely to pose any substantial practical problems for either the Board or HKF. 
  
 The Commission has studied the conversion plans for HKFs facilities in Göteborg and Norrköping in situ, and is of the view that the planned conversion projects would be valuable to imple- ment. The reason is that they will enable welfare activities to be conducted in renovated premises, at a lower cost and, to some extent, also with higher quality for the seamen. The latter consider- ation applies particularly to Norrköping, where the activities of HKF and the Seamens Church will be, broadly speaking, fully integrated. As far as the Commission can judge, scope for imple- menting the projects is independent of whether responsibility for managing the buildings owned by HKF Brown HKF itself or, in accordance with the Commissions proposal as outlined Reynolds, by the Swedish Maritime Administration or the National Property Board. Given these considerations, the Commission proposes that modifications to the properties in Göteborg and Norrköping be Oneill out in Rollins previous plans. 
 29 
 1 Utredningens uppdrag 
 I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs utredningens direktiv (1.2) och genomförande (1.3). Slutligen redogörs för tidigare utredningsarbete inom om- rådet (1.4) samt betänkandets disposition (1.5). 
  
 1.1 
  
 Bakgrund 
  
 Genom sin anslutning till Nationernas förbund år 1920 inträdde Sverige som medlem av Internationella arbetsorganisationen (ILO). 
 ILO:s beslutande församling – Internationella arbetskonferensensammanträder i regel en gång per år. Beträffande förslag som förts upp på mötets dagordning kan arbetskonferensen 
 1  
 besluta antingen om en internationell konvention, avsedd att ratificeras av organisationens medlemmar, eller om en rekommendation, avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. Om beslutet är av mindre räckvidd eller huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det gäller en begäran om utredning, brukar det ges formen av en resolution. I några få principiellt viktiga frågor har beslut fattats om en deklaration. 
 Vid Internationella arbetskonferensens sjuttiofjärde möte (tionde sjöfartssessionen) i Genève hösten 1987 antogs bl.a. en konvention (nr 163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, och en rekommendation (nr 173) i samma ämne. 
 2  
 Sverige ratificerade kon- ventionen år 1990, efter förslag i prop. 1988/89:122. 
  
 1 
  
 Enligt artikel 19 i organisationens stadga. 
  
 2 
  
 Frågan om sjömäns välfärd hade dock långt tidigare aktualiserats av ILO. Således antog Internationella arbetskonferensen redan år 1936 en rekommendation (nr 48) om sjömäns välfärd i hamn. Vid sitt möte år 1970 bedömde arbetskonferensen denna rekommendation som något föråldrad och antog rekommendationen (nr 138) om sjömäns välfärd. Båda dessa rekommendationer är alltjämt gällande. 
  
 31 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2005:11 
  
 Konventionen anger bl.a. att varje medlemsstat till konventionen skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder tillhandahålls sjömän både i egna hamnar och ombord på fartyg registrerade i den egna staten. Medlemsstaterna åläggs även att se till att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsverksamheten. Fastställandet av vilka hamnar respektive vilka fartyg som skall omfattas av konventionens bestämmelser skall ske efter samråd med redarnas och sjömännens organisationer. De tjänster som erbjuds i hamnarna skall kunna nyttjas av alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, poli- tisk uppfattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. Välfärdstjänsterna ombord på fartygen skall också kunna nyttjas av alla sjömän ombord. Konventionen föreskriver även att välfärdsverksamheten fortlöpande skall anpassas till förändringar i sjömännens behov till följd av utvecklingen inom sjöfarten. Vidare innehåller konven- tionen föreskrifter om samarbete dels mellan medlemsstaterna, dels mellan andra parter som är verksamma inom välfärdsområdet. 
 Sveriges ratifikation av konvention nr 163 bedömdes i prop. 1988/89:122 inte kräva någon ändrad lagstiftning. Regeringen gjorde nämligen bedömningen att Sverige redan upprätthöll en välfärdsverksamhet för sjömän som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter. Detta genom den verksamhet som bedrevs av Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF). Inte heller rekommendation nr 173 bedömdes föranleda några särskilda åtgärder från Sveriges sida. Det skedde heller inga ändringar i vare sig instruktionen eller regleringsbrevet för HKF till följd av Sveriges ratifikation av konventionen. Verksamheten har därefter fortsatt inom HKF med samma inriktning som tidigare, men med en egen intern målsättning att upprätthålla en verksamhet som följer av konventionen med tillhörande rekommendation. 
 HKF är en statlig myndighet inom Näringsdepartementets an- svarsområde. HKF skall så effektivt som möjligt erbjuda sjömän ett meningsfullt och attraktivt fritids- och kulturliv. Detta innebär att HKF bl.a. distribuerar böcker, tidningar, filmer och  
 TV-program 
  till svenska fartyg, erbjuder motions- och idrottsverksamhet både ombord och i land, samt har sjömansklubbar och erbjuder trans- portservice m.m. i vissa utvalda hamnar. HKF hade vid 2003 års utgång 29 tillsvidareanställda (28,5 årsarbetskrafter). Kostnaden för verksamheten under år 2003 var 28,2 miljoner kronor. Intäkterna bestod av statens bidrag via Sjöfartsverkets farledsavgifter om 
 32 
  
 SOU 2005:11 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 18,5 miljoner kronor och övriga intäkter om 6,9 miljoner kronor. Verksamheten visade därmed ett underskott på drygt 2,7 miljoner kronor. 
 HKF har funnits sedan år 1976. Välfärdsverksamhet för sjömän har dock en betydligt längre historia i Sverige, t.ex. startade svenska kyrkan verksamhet med inriktning mot sjöfolk redan på  
 1870-talet. 
  Behovet av att inrätta ett särskilt offentligt organ med ansvar inom området aktualiserades på allvar först under andra världskriget, och år 1948 inrättades HKF:s föregångare den statliga myndigheten Handelsflottans välfärdsråd. 
 Utöver HKF finns även andra svenska organisationer som be- driver välfärdsverksamhet riktad till sjömän, främst sjömanskyrkor- na inom landet och Svenska kyrkan i utlandet utomlands. 
  
 1.2 
  
 Uppdraget enligt direktiven 
  
 Utredningens direktiv (dir. 2004:5) antogs av regeringen i januari 2004. Enligt direktiven är det viktigt att utreda hur  
 ILO-kon- 
  vention nr 163 bör tillämpas, med hänsyn till att ett antal år har förflutit sedan den trädde i kraft och att omvärlden har förändrats. 
 Som ytterligare motiv för utredningens tillsättande framhålls i direktiven att formerna för HKF:s verksamhet visserligen har utretts ett flertal gånger under senare år (se avsnitt 1.4), men att dessa utredningar inte primärt har utgått från  
 ILO-konventionen 
  för att bestämma nivån på tjänsteutbudet och lämplig organisa- tionsform. Istället har tidigare utredningar utgått från hur den befintliga verksamheten bör organiseras för att den skall bedrivas så effektivt som möjligt. Utifrån den inriktning och nivå som verk- samheten har i dag sägs för övrigt i direktiven att de utredningar som gjorts på senare år ger en bild av att HKF bedriver en effektiv verksamhet. 
 Som bakgrund till utredningens uppdrag anges vidare i direk- tiven att den inriktning och de ekonomiska förutsättningar som statens organisation av välfärdsverksamheten för sjömän har i dag genom HKF innebär att det inom några år kan behöva tillskjutas nya medel för att finansiera verksamheten. Enligt direktiven har HKF därför begärt att regeringen skall klargöra vilken inriktning och vilka ekonomiska förutsättningar som verksamheten skall ha. 
 33 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2005:11 
  
 Mot denna bakgrund är Sjömansserviceutredningens uppdrag i sammandrag att: 
  
 med utgångspunkt från kraven i  
  
 ILO-konvention 
  nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav som konventionen ställer, 
  
 utreda om och i så fall hur konventionens krav skulle kunna tillgodoses av andra än Handelsflottans kultur- och fritidsråd, 
  
 för det fall konventionen innehåller krav som i dag inte kan tillgodoses på ovannämnda sätt föreslå hur dessa tjänster skall kunna tillhandahållas, samt 
  
 föreslå hur fullgörandet av den svenska statens skyldigheter enligt  
  
 ILO-konvention 
  nr 163 kan formaliseras genom författ- ning eller på annat sätt. 
 Vidare anger direktiven att utredningen skall utgå från att verk- samheten inte kommer att tillföras några resurser från staten ut- över de som i dag tillförs välfärdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av Sjöfartsverkets farledsavgifter. Utredningen skall även lämna förslag till hur verksamheten skulle kunna finansieras med andra medel än statliga, och i sin analys av vad som skall till- handahållas enligt konventionen även undersöka olika möjligheter som finns för att utnyttja såväl offentliga som privata tjänster. 
 Efter att utredningen har klargjort förutsättningarna beträffande vilka skyldigheter Sverige har som medlemsstat till konventionen och hur skyldigheterna kan fullgöras, så skall dessa förutsättningar jämföras med nuvarande organisation och även med hur övriga nordiska länder har löst sina konventionsåtaganden. Skulle det visa sig att det finns ett mer effektivt sätt att organisera välfärds- verksamheten skall detta redovisas och alternativa förslag lämnas till åtgärder. Ett av alternativen skall enligt direktiven vara att HKF som organisation skall finnas kvar även om det innebär en för- ändring i myndighetens verksamhet. Vidare sägs i direktiven att om utredningen kommer fram till att verksamheten i HKF:s regi kan reduceras, så skall det särskilt uppmärksammas vad en sådan ned- dragning skulle innebära för HKF och dess personal. 
 Utöver att behandla ovanstående frågeställningar har utred- ningen också genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:121), som antogs av regeringen i september 2004, fått i uppdrag att analysera om det är 
 34 
  
 SOU 2005:11 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen också bedöma lämplig- heten av två planerade ombyggnationsprojekt vid HKF:s anlägg- ningar i Göteborg respektive Norrköping. 
 Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 15 december 2004. Genom tilläggsdirektiven har dock utredningstiden förlängts till den 15 februari 2005. 
 I bilagorna 1 och 2 återges utredningens ursprungliga direktiv och tilläggsdirektiv i sin helhet. 
  
 1.3 
  
 Utredningens genomförande 
  
 I linje med de riktlinjer som ges i direktiven har utredningsarbetet i mycket kommit att kretsa kring två övergripande frågeställningar: 
  
 För det första har utredningen sökt bedöma vilka krav ILO- konvention nr 163, med tillhörande rekommendation nr 173, egentligen ställer på en medlemsstat. 
  
 För det andra har utredningen analyserat hur dagens svenska tjänsteutbud relaterar sig till kraven enligt konventionen. Vore det möjligt att hålla en annan svensk servicenivå än i dag? Och kan och bör den svenska verksamheten organiseras och/eller finansieras på annat sätt än i dag? 
  
 I sin analys har utredningen även sökt väga in hur den framtida utvecklingen av svensk sjöfart och av nya teknologier för tjänster- nas tillhandahållande kan antas komma att påverka förutsättningar- na för och behovet av välfärdsverksamheten. 
 Konventionen är ratificerad av Sverige som stat. Härmed har också staten det yttersta ansvaret för att konventionsåtagandet uppfylls. Vid en bedömning av om Sverige uppfyller kraven i ILO- konvention nr 163 kan dock finnas skäl att som kommer att framgå närmare av kapitel 4 beakta landets samtliga välfärdsinsat- ser, dvs. utöver HKF även den verksamhet som bedrivs av i första hand sjömanskyrkorna och Svenska kyrkan i utlandet. Samtidigt är den del av landets samlade välfärdsverksamhet som staten direkt råder över endast HKF:s verksamhet, varför de frågor utredningen har att behandla avseende finansiering, verksamhetsform m.m. rim- ligen berör denna del i första hand. För utredningens del har det mot denna bakgrund varit nödvändigt att ibland diskutera den sam- lade svenska välfärdsverksamheten och ibland, och oftare, endast de 
 35 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2005:11 
  
 delar som HKF i dag står för. Hur skiftena sker mellan dessa be- skrivningsnivåer framgår närmare av den löpande texten i betänk- andet. 
 Vissa delar av rekommendation nr 173 har utredningen valt att inte behandla närmare. Det handlar om de riktlinjer som i rekom- mendationen ges kring sådant som hälsa och säkerhet i hamnar, utländska sjömäns möjlighet till kontakt med konsulära företrä- dare, sjömännens möjligheter att överföra besparingar och löner till sina familjer, m.m. När regeringen föreslog att Sverige skulle rati- ficera  
 ILO-konvention 
  nr 163 (prop. 1988/89:122) sades den till- hörande rekommendationen inte föranleda några särskilda åtgärder från Sveriges sida. Som framgått bedömde regeringen att rekom- mendationens anvisningar redan var uppfyllda, förutom av HKF:s åtgärder i fråga om kultur- och fritidsverksamheten för sjöfolk, av andra myndigheter och organisationer, bl.a. enligt den praxis som etablerats av sjöarbetsmarknadens parter. De delar av rekommen- dationen som utredningen valt att inte behandla närmare är sådana som får förutsättas alltjämt vara tillgodosedda av andra myndig- heter och organisationer än HKF och/eller avser omständigheter som det i Sverige ankommer på berörda parter att reglera avtals- vägen. 
 Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om HKF:s ekonomi m.m., avser främst år 2003. Såvitt utredningen kan bedöma har dock ut- vecklingen under år 2004 inte varit sådan att den bild som förmed- las har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten. 
 Som underlag för sitt arbete har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material, av vilket väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Vidare har utredningen inhämtat synpunkter vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har fyra möten hållits med gruppen av sakkunniga och experter, dels har utred- ningen haft bilaterala kontakter med ett fyrtiotal personer repre- senterande ett tjugotal organisationer. Utredningen har haft ett flertal möten med HKF utöver vid rådets huvudkontor i Stock- holm har besök även gjorts vid rådets stationer i Göteborg, Norrköping och Stockholm. Övriga bilaterala kontakter har främst varit med svenska intressenter. Utredningen har dock även gjort studiebesök vid i sammanhanget relevanta organ i Danmark, Fin- land och Norge samt vid International Committee on Seafarers Welfare (ICSW) i London. 
 36 
  
 SOU 2005:11 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Vidare har för utredningens räkning visst underlagsmaterial framtagits av externa aktörer. Bland annat har HKF, efter en sär- skild förfrågan från Sjömansserviceutredningen, framtagit be- skrivande underlagsmaterial samt lämnat synpunkter på de fråge- ställningar utredningen har att behandla. Vidare har utredningen uppdragit åt förre departementsrådet Spencer att göra en prin- cipiell analys av kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163. Swanson var tidigare chef för Socialdepartementets internationella sekretariat och har därtill varit både sekreterare och vice ordförande i den svenska  
 ILO-kommittén. 
  
 1.4 
  
 Tidigare utredningsarbete inom området 
  
 Som framgått bildades HKF år 1976 och ersatte då Handelsflottans välfärdsråd. 
 3  
 Att den statliga välfärdsverksamheten vid mitten av  
 1970-talet 
  ansågs behöva reformeras hade bl.a. ekonomiska orsaker. Grundprincipen för finansieringen av Handelsflottans välfärdsråd var att det utgick en s.k. välfärdsavgift från sjömän och redare. Av- giften bestämdes som ett visst belopp per dag och sjöman under den tid sjömannen varit påmönstrad svenskt handelsfartyg i utrikes fart. Halva avgiftsbeloppet betalades av sjömannen och den andra halvan av hans redare. Sedan sköt staten till lika mycket som par- terna tillsammans, dvs. av den totala finansieringen stod staten för 50 procent och sjömännen och rederierna för 25 procent vardera. Denna finansieringsform i vilken intäkterna varierade med antalet ombordanställda i den svenska handelsflottan kom dock med tiden att ses som alltför konjunkturkänslig. Vid HKF:s bildande år 1976 infördes istället en finansieringsform i vilken välfärdskostna- derna i första hand skulle täckas med ett årligt belopp ur de statliga sjöfartsavgifter som till Sjöfartsverket betalas av samtliga rederier som trafikerar svenska hamnar. Denna finansieringsmodell gäller i huvudsak fortfarande, låt vara att sjöfartsavgifterna förändrats sedan år 1976. I dag ges HKF ett årligt belopp ur Sjöfartsverkets farledsavgifter. Beloppet, som bestäms av statsmakterna i budget- processen, har under ett flertal år legat på 18,5 miljoner kronor per år, men har fr.o.m. år 2004 höjts till 19,5 miljoner kronor. 
  
 3  
 Förändringen skedde mot bakgrund av förslag som Utredningen om handelsflottans väl- färdsråd framlagt i sitt betänkande  
 Kultur och fritidsverksamhet inom handelsflottan; riktlinjer, organisation och finansiering  
 (Ds K 1975:7). 
 37 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2005:11 
  
 Ekonomiska motiv var också väsentliga som förklaring till att HKF kom att ses över år 1991. I syfte att bl.a. minska de statliga utgifterna betonades i budgetpropositionen 1990/91:100 vikten av kontinuerlig omprövning av de statliga verksamheterna. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det fanns skäl att närmare undersöka eventuella alternativ till det statliga huvudmannaskapet för HKF. En arbetsgrupp inom kommunikationsdepartementet analyserade därför under år 1991 frågan om alternativa organisationsformer för HKF. 
 4  
 Arbetsgruppen konstaterade att Sverige genom ett folk- rättsligt konventionsåtagande förbundit sig att erbjuda sjömän ett visst utbud av kultur- och fritidsaktiviteter. För tillhandahållandet av detta utbud kunde arbetsgruppen i sitt arbete inte finna något privat eller statligt alternativ som på ett naturligt sätt skulle kunna ersätta HKF. Regeringen tog ställning till arbetsgruppens över- väganden i prop. 1991/92:100. I propositionen sades Sjöfartsverket vara den myndighet som, genom sitt betalningsansvar, skulle kunna inrymma också HKF:s verksamhet. Regeringen fann dock inte skäl att närmare överväga en sådan lösning, eftersom den inte bedömdes kunna ge mer än marginella besparingseffekter och heller inte givits stöd från intressenterna. HKF förblev alltså en självständig myn- dighet. 
 Frågan om ett inlemmande i Sjöfartsverket väcktes emellertid på nytt några år senare. I prop. 1994/95:100 föreslog regeringen så- ledes att HKF:s verksamhet skulle inordnas i Sjöfartsverket. Med en sådan lösning sades administrativa fördelar kunna vinnas. Dess- utom sades det vara rimligt att Sjöfartsverket, som finansierar verksamheten med sina avgifter, också skulle ha möjlighet att delta i budgetdialogen. Förslaget antogs dock inte av riksdagen. I sitt betänkande (bet. 1994/95:TU12) framhöll trafikutskottet att HKF:s verksamhet skall ses mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt en inom ILO antagen konvention. Enligt utskottet är HKF:s uppgifter också sådana som lämnar utrymme för frivilliga, ideellt präglade insatser. Utskottet fann det angeläget att den inriktningen kunde bevaras och ansåg att så bäst kunde ske med bibehållen självständighet för HKF. Utskottet ansåg därför att regeringen borde pröva om den besparing som ett inordnande i Sjöfartsverket skulle kunna innebära även skulle kunna uppnås med fortsatt självständighet för HKF. Om det visade sig att så var fallet ansåg 
  
 4  
 Arbetsgruppen för undersökning av huvudmannaskapet för HKF. Resultatet av arbetet presenterades i promemorian  
 Handelsflottans kultur- och fritidsråd, framtida verksamhet och organisation  
 (dnr K91/2420/2). 
 38 
  
 SOU 2005:11 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 utskottet att något inordnande inte borde ske. Om det däremot skulle visa sig att fortsatt självständighet medförde att en möjlig besparing uteblev så borde regeringens förslag genomföras. Mot denna bakgrund gav regeringen HKF i uppdrag att återkomma med underlag för beredning av frågan angående ett eventuellt inord- nande i Sjöfartsverket. Det underlag som inkom visade att rådet kunde genomföra vissa besparingar i verksamheten, vilka skulle överskrida de besparingar som ett inordnande i Sjöfartsverket skulle kunna innebära. I prop. 1996/97:100 föreslog regeringen därför att HKF:s verksamhet skulle förbli oförändrad. 
 År 1999 uppdrog regeringen, Näringsdepartementet, åt konsult- företaget Öhrlings PricewaterhouseCoopers att i samband med en översyn av Sjöfartsverkets verksamhetsstruktur även belysa inrikt- ning, organisation och finansiering av HKF:s verksamhet. 
 5  
 Utred- ningen ansåg – mot bakgrund av att det skett ett antal omvärlds- förändringar av betydelse för HKF:s verksamhet – att det fanns skäl att pröva frågan om HKF:s tjänsteutbud och organisation svarade mot krav på ändamålsenlighet och effektivitet. Utred- ningen presenterade också ett antal alternativ till hur verksamheten skulle kunna vara organiserad. 
 Regeringen har därefter uppdragit åt HKF att utreda förutsätt- ningarna för och de ekonomiska konsekvenserna av att lägga ut tjänster på externa utförare. 
 6  
 Vidare har regeringen uppdragit åt HKF att utreda förutsättningarna för att ta ut avgifter för de tjänster som myndigheten tillhandahåller. 
 7  
 Under år 2002 genom- förde HKF också ett tiotal interna utredningar, främst som en uppföljning av 2001 års rapport kring hamnservice. 
  
 1.5 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. 
 I kapitel 2 redogörs för ILO:s uppbyggnad, för konventioner och rekommendationer i allmänhet, och för innehållet i konvention nr 163 och rekommendation nr 173 i synnerhet. 
  
 5 
  
 Arbetet redovisades i rapporten  
 Handelsflottans kultur- och fritidsråd – Huvudmannaskap, inriktning och finansiering  
  
 (1999-10-08). 
  
 6 
  
 För uppdraget anlitade HKF konsultföretaget PricewaterhouseCoopers som redovisade sitt arbete i rapporten  
  
 HKF:s hamnservice i Sverige – Förutsättningar för entreprenad- och samarbetslösningar  
  
 (2001-05-07). 
  
 7 
  
 HKF redovisade i maj 2002 resultatet av arbetet i rapporten  
  
 Utredning avseende förutsätt- ningarna för att ta ut avgifter för de tjänster HKF tillhandahåller. 
  
 39 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2005:11 
  
 I kapitel 3 ges först en översiktlig redogörelse av svensk sjöfart och dess utveckling. Därefter beskrivs dagens svenska välfärdsverk- samhet för sjömän, framför allt med fokus på HKF:s verksamhet. I kapitlet redogörs också för hur motsvarande verksamheter orga- niserats i andra länder, i synnerhet Danmark, Finland och Norge. 
 I kapitel 4 analyserar utredningen de krav som konventionen ställer och vilka frihetsgrader Sverige har att, om vi så önskar, för- ändra dagens omfattning och organisation av välfärdsverksamheten för sjömän. Kapitlet bygger mycket på den rapport som Spencer framtagit på uppdrag av utredningen. 
 Kapitel 5 innehåller utredningens överväganden och förslag av- seende välfärdsverksamheten för sjömän. 
 I kapitel 6 behandlas de frågor om HKF:s fastigheter, som utred- ningen skall behandla enligt tilläggsdirektiven. 
 Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilagorna 1 och 2),  
 ILO-konvention 
  nr 163 och rekommendation nr 173 (bilaga 3), samt rapporten från Spencer (bilaga 4). 
 40 
  
 2 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 Sjömansserviceutredningens huvuduppgift är att föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän, med utgångs- punkt från kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn med tillhörande rekommendation nr 173. Som framgått av kapitel 1 finns även två tidigare, och alltjämt gällande, rekommendationer på området; nr 48 från år 1936 och nr 138 från år 1970. 
 I detta kapitel beskrivs innehållet i dessa instrument. Som bak- grund ges dock först en beskrivning av ILO:s uppbyggnad och arbete (2.1). Därefter redogörs för de normer som ILO framtagit avseende välfärdsverksamhet för sjömän (2.2). Slutligen redogörs för ett arbete som för närvarande pågår inom ILO med syfte att skapa en samlad konvention på sjöfartsområdet (2.3). 
 Inledningsvis bör sägas att kapitlet främst har ett beskrivande syfte. Således är ambitionen med avsnitt 2.2 endast att beskriva innehållet i konvention nr 163 och de aktuella rekommendationer- na. Hur Sverige i praktiken organiserat välfärdsverksamheten återkommer utredningen till i kapitel 3, medan utredningens analys av de krav som konventionen ställer redovisas i kapitel 4. 
  
 2.1 
  
 ILO:s uppbyggnad och arbete 
  
 1 
  
 2.1.1 
  
 Framväxt och organisation 
  
 Internationella arbetsorganisationen (International Labour Orga- nization, ILO) grundades genom Versaillefördraget år 1919, som en del av Nationernas förbund. Syftet var att främja social rättvisa 
  
 1  
 Viktiga källor till detta avsnitt har varit ILO:s hemsida (www.ilo.org), Svenska  
 ILO-kom- 
  mitténs rapport Sverige och ILO (Liber Förlag 1977), samt den rapport Spencer framtagit på uppdrag av utredningen, Uppdrag från Sjömansserviceutredningen att analysera kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163 (september 2004). 
 41 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 som grundval för en allmän och varaktig fred. Efter andra världs- kriget blev ILO ett av FN:s fackorgan. 
 Vid grundandet var 44 stater medlemmar av ILO. I dag har orga- nisationen 177 medlemmar. Sverige blev medlem år 1920, genom sin anslutning till Nationernas förbund. 
 ILO är en mellanstatlig samarbetsorganisation inom ramen för  
 FN-systemet. 
  Jämfört med andra mellanstatliga organisationer uppvisar ILO vissa särdrag. Det kanske mest framträdande av dessa är den s.k. trepartsstrukturen, som innebär att medlemmarna i organisationen inte endast företräds av sina regeringar, utan även av representanter för arbetsgivare och arbetstagare. 
 ILO:s verksamhet, inklusive kompetensfördelningen vid ut- arbetande av normer, regleras av organisationens stadga  
 (Con- stitution 
 ) samt arbetsordningar  
 (Standing Orders)  
 för konferens och styrelse m.m. 
 ILO:s verksamhet bedrivs huvudsakligen genom tre organ: 
  
 Internationella arbetskonferensen.  
  
 Konferensen är ILO:s beslu- tande församling. Den sammanträder normalt en gång per år, vanligen i juni månad i Genève. Konferensen har till uppgift att bl.a. anta ILO:s budget och arbetsprogram samt konventioner, rekommendationer, resolutioner och andra nödvändiga instru- ment. I konferensen deltar medlemsstaterna med delegationer som i de flesta fall består av två regeringsombud, ett arbets- givar- och ett arbetstagarombud. Partsombuden skall utses i samråd med de mest representativa arbetsmarknadsorganisa- tionerna. Varje ombud har en röst i konferensens plenum och har rätt att yttra sig och rösta oberoende av varandra. Om- buden åtföljs av experter. 
  
 Styrelsen.  
 I styrelsen, som utses av arbetskonferensen, finns 56 platser, varav 28 på regeringssidan och 14 vardera på arbets- givar- och arbetstagarsidan. Styrelsen leder ILO:s verksamhet och genomför bl.a. de beslut som fattats av konferensen, fast- ställer dagordning för konferensen, beslutar om Internationella arbetsbyråns verksamhet och utser dess generaldirektör. Styrel- sen sammanträder normalt tre gånger om året. Till styrelsen är knutna ett flertal fasta kommittéer för olika frågor och pro- gram. 
  
 Internationella arbetsbyrån.  
 Denna är ILO:s permanenta sekre- tariat samt dess  
 utrednings-, 
  informations- och administrativa organ. Byrån leds av en generaldirektör och är organiserad i ett 
 42 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 antal avdelningar med underliggande sektioner. Arbetsbyrån har sitt säte i Genève, men ILO har också kontor i över 40 länder runt om i världen. Arbetsbyrån har totalt ca 2 500 an- ställda. 
 ILO:s verksamhet finansieras i stort sett på samma sätt som verk- samheten i övriga  
 FN-organisationer, 
  dvs. medlemsstaterna betalar bidrag i proportion till sin betalningsförmåga. 
  
 2.1.2 
  
 ILO:s instrument 
  
 ILO:s huvudsakliga arbetsmetod är att utarbeta internationella normer för arbetslivet. Utgångspunkten är att förutsättningarna för fred och samförstånd i världen antas öka om människors arbets- villkor förbättras och sociala orättvisor minskar. 
 Normerna får i regel formen av en  
 konvention,  
 avsedd att rati- ficeras av organisationens medlemmar, eller en  
 rekommendation,  
 avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. 
 Hittills har ILO antagit drygt 180 konventioner och drygt 190 rekommendationer. Alla konventioner är dock inte längre giltiga, utan vissa har med tiden förlorat sin aktualitet. En del konven- tioner har därför reviderats och stängts för ratifikation till förmån för ett modernare instrument. Andra, som inte trätt i kraft, har återkallats, medan ytterligare andra har bordlagts. Likaså har ett antal rekommendationer återkallats. 
 Precisionsgraden i konventioner kan variera. Vissa innehåller precisa normer. Andra anger mer allmänt formulerade mål, vilka i konventionstexten kan uttryckas i termer av t.ex.  
 adequate mea- sures, adequate protection  
 eller  
 appropriate measures.  
 Ett exem- pel på den senare typen av konventioner, som har kommit att kallas  
 promotional  
 (dvs. främjande), är konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. 
 Beslut om konventioner och rekommendationer fattas efter ett omfattande förberedelsearbete av Internationella arbetskonferen- sen. 
 2  
 För att ett förslag till konvention eller rekommendation skall godtas krävs två tredjedels majoritet vid konferensen. 
  
 2  
 Beslut av konferensen kan också ges formen av en resolution, om beslutet är av mindre räckvidd eller huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det gäller en begäran om utred- ning. I några få principiellt viktiga frågor har beslut även fattats om en deklaration. 
 43 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 I sammanhanget bör påpekas att Internationella arbets- konferensen håller två typer av sessioner, nämligen de årliga sessionerna och, med längre och mer oregelbundna intervall, sjöfartssessionerna. Från juridisk synpunkt är de likvärdiga, men de skiljer sig från varandra genom att t.ex. budgetfrågor och val till ILO:s styrelse inte förekommer på sjöfartssessionerna. Ofta finns också i praktiken vissa skillnader mellan utarbetandet av sjöfarts- instrument och andra instrument. Alla dagordningar för arbets- konferensen fastställs av ILO:s styrelse. Styrelsen skall också svara för tekniska förberedelser och nödvändiga konsultationer inför antagandet av en konvention eller en rekommendation. Detta kan ske genom en förberedande teknisk konferens, vilket är det nor- mala för sjöfartsfrågor, eller genom en tvåårsbehandling av arbets- konferensen, vilket är det normala för andra frågor. En sådan tvåårsbehandling inkluderar en rapport med ett frågeformulär till medlemsländerna inför förstaårsbehandlingen och en andra rapport med textutkast inför andraårsbehandlingen. Inför en förberedande teknisk sjöfartskonferens förekommer inte motsvarande frågefor- mulär och inte heller nödvändigtvis en remissrunda till medlems- länderna av textutkast avsedda att behandlas av arbetskonferensen vid dess sjöfartssession. 
 ILO:s medlemsstater blir inte automatiskt bundna av en kon- vention som arbetskonferensen antagit. Efter att arbetskonferensen antagit en konvention eller en rekommendation vidtar nämligen en process i vilken varje medlemsstat självständigt skall avgöra om den anser det möjligt och tillrådligt att ratificera konventionen eller följa anvisningarna i rekommendationen. Senast arton månader efter att konferensens session avslutats skall varje medlemsstat så- ledes förelägga landets lagstiftande församling antagna konven- tioner och rekommendationer för lagstiftning eller andra åtgärder. 
 Därvid bör bl.a. beaktas att, enligt ILO:s stadga, antagandet av en ny konvention eller rekommendation eller ett medlemslands ratifikation av en konvention inte i något fall skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynn- samma villkor än de i konventionen eller rekommendationen före- skrivna. 
 3  
 Det skall med andra ord inte vara möjligt att med hän- 
  
 3  
 Detta framgår av artikel 19:8 i ILO:s stadga, vilken på engelska lyder: In no case shall the adoption of any Convention or Recommendation by the Conference, or the ratification of any Convention by Chandler, be deemed to affect any law, award, custom or agreement which ensures more favourable conditions to the workers concerned than those provided for in the Convention or Recommendation. Att döma av Raymond rapport till utredningen bör in no case i detta fall tolkas så starkt att eventuella avsteg från artikeln närmast skall ha sin grund i situationer av force majeure. 
 44 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 visning till ett nytt instrument eller tillträdet till en konvention omintetgöra tidigare gjorda framsteg. 
 Enligt ILO:s stadga (artikel 37) är det Internationella domstolen som ansvarar för tolkningen av såväl stadgan som enligt denna antagna konventioner. En medlem som överväger att tillträda en  
 ILO-konvention 
  kan dock inte avvakta tolkningsbesked från dom- stolen, som i praktiken hittills aldrig tolkat en konvention. 
 4  
 Istället får medlemmen oftast lita till sin egen tolkning av konventionens bestämmelser och krav. Viss vägledning om hur en konvention bör tolkas kan dock fås av uttalanden från den s.k. expertkommittén (se avsnitt 2.1.3), som för att kunna fylla funktionen att avgöra huruvida konventionskrav iakttas måste bedöma och framföra sin uppfattning med avseende på innehåll och betydelse av konven- tionernas bestämmelser och i förekommande fall avgöra deras legala räckvidd. På motsvarande sätt gör Internationella arbets- byrån formella och informella tolkningar av ILO:s instrument, dock med förbehållet att ILO:s stadga inte tillerkänner arbetsbyrån någon särskild behörighet i det avseendet. 
 Om Sverige väljer att ratificera en  
 ILO-konvention 
  kan inför- livandet i svensk rätt ske på olika sätt: 
  
 Inkorporation.  
 Detta är en metod för att införliva traktat- förpliktelser 
 5  
 i svensk rätt, som innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att konventionsbestämmelser direkt gäller i Sverige och skall tillämpas av nationella dom- stolar och myndigheter. Inkorporation används dock så gott som aldrig för  
 ILO-konventioner. 
  
 Transformation genom omskrivning.  
  
 Transformation som metod för att införliva traktatförpliktelser förekommer i två skilda former. Enligt den ena utfärdas en mot traktaten svaran- de svensk lag eller annan författning där det tydligt framgår att de svenska reglerna utformats mot bakgrund av överens- kommelsen ifråga. Enligt den andra införlivas en traktat med svensk rätt utan att det i lagtexten anges att lagstiftningen är föranledd av att Sverige har tillträtt en viss traktat. För ILO- 
  
 konventioner förekommer det att den första formen användsett exempel är konvention nr 144 (om samråd på trepartsbasis 
  
 4 
  
 Att döma av Raymond rapport till utredningen. 
  
 5 
  
 Som en sammanfattande benämning på internationella överenskommelser i skriftlig form används ofta ordet traktat. Konventioner är ett exempel på sådana. (Källa: Martinez  Melander Folkrätt, 6:e upplagan, Studentlitteratur 2003). 
  
 45 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 avseende ILO:s normer) med tillhörande rekommendation nr 152 medan den andra är mer sällsynt. 
  
 Konstaterande av normharmoni.  
  
 Denna metod innebär att det – 
  
 vid en jämförelse mellan de materiella reglerna i en traktat och gällande svensk lagstiftning kan konstateras att de förplik- telser som Sverige åtar sig genom överenskommelsen redan återspeglas i den svenska rättsordningen. Någon åtgärd behöver därför inte vidtas för att införliva traktatbestämmelserna med svensk rätt. Detta är den vanligaste formen för att införliva  
 ILO-konventioner 
  i svensk rätt. 
  
 Andra åtgärder.  
 Ett lands tillämpning av bestämmelserna i en ratificerad  
 ILO-konvention 
  kan också ske på andra sätt än genom lagstiftning, t.ex. genom kollektivavtal mellan arbets- givare och arbetstagare. 
 En medlemsstat som väljer att tillträda en  
 ILO-konvention 
  skall sända ratifikationsinstrument till Internationella arbetsbyråns ge- neraldirektör för registrering. Konventionen blir bindande endast för de medlemsstater vilkas ratifikationer har registrerats hos gene- raldirektören. 
 En  
 ILO-konvention 
  träder i kraft tolv månader efter den dag då ratifikationer från två medlemmar har registrerats hos general- direktören. Därefter träder konventionen i kraft för varje medlem tolv månader efter den dag då dess ratifikation har registrerats. 
 En medlem som har ratificerat en  
 ILO-konvention 
  kan säga upp den sedan tio år har förflutit från den dag då konventionen först trädde i kraft. Uppsägningen träder inte i kraft förrän ett år efter den dag då den har registrerats. Om en medlemsstat inte utnyttjar sin rätt att på detta sätt säga upp konventionen, så blir medlems- staten bunden under ytterligare en tioårsperiod och kan därefter säga upp konventionen vid utgången av varje tioårsperiod. 
  
 2.1.3 
  
 ILO:s kontroll över tillämpningen av konventioner och rekommendationer 
  
 Medlemsstater som tillträtt en konvention är skyldiga att till Inter- nationella arbetsbyrån rapportera om tillämpningen av konven- tionens bestämmelser. ILO:s stadga (artikel 22) anger att det skall handla om årliga rapporter. Numera tillämpas dock i praktiken rapporteringsperioder om två år för de mest grundläggande kon- 
 46 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 ventionerna och perioder om fem år för övriga konventioner, av vilka en är konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. Även  
 icke-ratificerade 
  konventioner och rekommendationer ger enligt stadgans artikel 19:5 (e) respektive 19:6 (d) upphov till rapporteringsskyldighet enligt beslut fattade av ILO:s styrelse. 
 För Sveriges rapportering om tillämpningen av konventioner och rekommendationer svarar på regeringens uppdrag  
 ILO-kom- 
  mittén (se avsnitt 2.1.4) och dess sekretariat. I flertalet fall an- Stewart den myndighet som har huvudansvar för tillämpningen av ett visst instrument att inkomma med underlag för rapporten enligt Internationella arbetsbyråns formulär. Detta gäller t.ex. för de hit- tills fyra tillämpningsrapporter som lämnats till ILO angående konvention nr 163, för vilka underlagen framtagits av Handels- flottans kultur- och fritidsråd (HKF). Det bör dock poängteras att HKF inte är det organ som är ansvarigt inför ILO, och att det därför heller inte kan sägas vara fråga om att HKF självständigt utvärderar den egna verksamheten. 
 Ländernas tillämpningsrapporter granskas av oberoende jurister i ILO:s expertkommitté för tillämpning av konventioner och re- kommendationer. Denna utarbetar årligen en rapport som belyser problem vid genomförandet av ILO:s normer i länderna och drar slutsatser om tillämpningen. Den kan även rikta skriftliga obser- vationer och s.k. direct requests direkt till regeringarna avsedda att besvaras vid nästa rapporteringstillfälle. Expertkommitténs rapport föreläggs Internationella arbetskonferensen vars trepartiska utskott för tillämpningsfrågor diskuterar och rapporterar sina slut- satser till konferensens plenum. Utskottet kan även anmoda en regering att avge en skriftlig eller muntlig förklaring inför ut- skottet. 
 Utöver rapporteringsskyldigheterna och de tillfällen till gransk- ning av tillämpning av åtaganden som dessa erbjuder finns enligt ILO:s stadga olika klagomålsprocedurer. Enligt artikel 24 kan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer rikta en erinran mot att en stat inte på ett betryggande sätt genomfört bestämmelserna i en konvention som den ratificerat. Erinran, som kan avse såväl den egna staten som andra stater, prövas av ILO:s styrelse som kan tillsätta en särskild (trepartisk) granskningskommitté. Enligt en annan procedur (artikel 26) kan en medlemsstat samt ett eller flera ombud  
 (regerings-, 
  arbetsgivar- eller arbetstagarombud) till Inter- nationella arbetskonferensen anföra klagomål mot en annan medlem för bristande uppfyllelse av en konvention som båda 
 47 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 tillträtt. I sådana fall kan styrelsen tillsätta en undersöknings- kommission. Styrelsen kan även tillämpa detta förfarande på eget initiativ. Klagomål enligt artikel 26 är relativt sällsynta ILO:s hemsida redovisar några tiotal och tillsättandet av en undersök- ningskommission ännu ovanligare. I praktiken leder förfarandet ofta till någon form av uppgörelse. Under  
 1990-talet 
  riktades totalt fyra anmälningar mot Sverige beträffande tillämpningen av ratific- erade konventioner, dock ingen avseende konvention nr 163. 
 Om ett land befinns inte leva upp till kraven i en konvention så ställer ILO förnyade krav på återrapportering, på det sätt som beskrivs ovan. Sådana förnyade krav kan upprepas under ganska många år. Den sanktion det härmed handlar om är den badwill landet drar på sig. Några böter, avgifter e.d. kan det däremot inte bli fråga om. 
  
 2.1.4 
  
 Svenska  
  
 ILO-kommittén 
  
 En viktig roll i det svenska arbetet med ILO och dess instrument har  
 ILO-kommittén. 
  Denna, som funnits sedan år 1927, är en liten myndighet under Näringsdepartementet. 
 Enligt sin instruktion (1977:987) skall  
 ILO-kommittén 
  vara tre- partiskt sammansatt. Kommittén, som skall sammanträda minst en gång om året, skall bestå av nio ledamöter, av vilka tre skall före- träda regeringen, tre arbetsgivarintresset och tre arbetstagar- intresset. De ledamöter som företräder arbetsgivar- respektive arbetstagarintresset i kommittén skall förordnas på förslag av de mest representativa organisationerna av arbetsgivare och arbets- tagare. 
 Enligt instruktionen är kommitténs uppgift att 
  
 utarbeta underlag för regeringens svar på frågeformulär rörande punkter på Internationella arbetskonferensens dagordning och för regeringens kommentarer till förslag till texter som skall diskuteras av konferensen, 
  
 utarbeta underlag för regeringens förslag i samband med fram- läggandet av konventioner och rekommendationer i enlighet med artikel 19 i ILO:s stadga, 
  
 med lämpliga tidsmellanrum behandla frågor om tillämpningen av icke ratificerade konventioner och av rekommendationer, som ännu inte har börjat tillämpas, i syfte att överväga vilka 
  
 48 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 åtgärder som kan vidtas för att främja deras genomförande och i förekommande fall deras ratificering, 
  
 behandla frågor som uppstår i samband med redogörelser som skall tillställas Internationella arbetsbyrån i enlighet med artikel 22 i ILO:s stadga, 
  
 behandla förslag om uppsägning av ratificerade konventioner, 
  
 i den omfattning kommittén finner det påkallat behandla frågor som föranleds av andra inom ILO fattade beslut än sådana som rör utarbetande eller tillämpning av konventioner och rekom- mendationer, 
  
 främja ökad kunskap om ILO och dess verksamhet, och 
  
 årligen till chefen för Näringsdepartementet avge en redo- görelse för hur de i ILO:s konvention nr 144 och rekommenda- tion nr 152 avsedda förfarandena har fungerat. 
  
 2.2 
  
 ILO-normer 
  
  avseende sjömäns välfärd 
 Nedan beskrivs de normer som ILO antagit avseende välfärdsverk- samhet för sjömän, först beskrivs rekommendationerna nr 48 och nr 138 (2.2.1) och därefter konvention nr 163 och rekommen- dation nr 173 (2.2.2). 
  
 2.2.1 
  
 1936 och 1970 års rekommendationer 
  
 År 1936 antog Internationella arbetskonferensen en rekom- mendation (nr 48) om sjömäns välfärd i hamn. Till skillnad från senare års instrument ger denna rekommendation inte några rikt- linjer om välfärdsverksamhet riktad till sjömän ombord i fartyg, utan endast om verksamhet i hamn. 1936 års rekommendation handlar till största delen om hälso- och säkerhetsfrågor, men den ger också vägledning för åtgärder för att säkerställa sjömännens möjligheter att överföra besparingar, om information till sjömän samt om logi och rekreation för sjömän i hamn, m.m. Beträffande logi och rekreation sägs att det bör finnas sjömanshem med rimliga priser, mötes- och rekreationslokaler i nära anslutning därtill (med t.ex. servering, bibliotek o.d.) samt anordnas idrottsverksamhet, utflykter m.m. Rekommendationen behandlades av regeringen i propositionerna 1937:184 och 1938:239. 
 49 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 Vid sitt möte år 1970 bedömde Internationella arbetskon- ferensen att 1936 års rekommendation var något föråldrad. Kon- ferensen antog mot denna bakgrund en rekommendation (nr 138) om sjömäns välfärd. I denna anges bl.a. att det bör finnas utarbetade planer för välfärdsverksamheten och för finansieringen av densamma. Vidare sägs att välfärdsåtgärderna bör hålla jämna steg med förändringar i sjöfolkets behov betingade av utvecklingen inom sjöfarten, och att det bör finnas välfärdsorgan, i vilka skall ingå representanter för myndigheter och olika organisationer. Enligt rekommendationen bör också sjömanshotell eller sjömans- hem upprättas och vara av god standard. Kostnaderna för kost och logi på sådana hotell och hem bör hållas på en rimlig nivå. 
 Vidare ger 1970 års rekommendation anvisningar i fråga om allmänna välfärdsåtgärder såväl i hamn som ombord på fartyg. Det handlar bl.a. om riktlinjer för underlättandet av fri cirkulation av välfärdsmaterial (såsom filmer, böcker, tidningar och idrottsutrust- ningar) och postgång, för kommunikationer från och till fartygen i hamn, för möjligheter till land- och hembesök för sjömännen och besök ombord av anhöriga och vänner när fartyget ligger i hamn, för möjligheter att medtaga make/make på någon resa, samt för anordnandet av marketenterier ombord m.m. Rekommendationen innehåller också riktlinjer för åtgärder för rekreation (t.ex. möjlig- heter att bedriva idrott och göra utflykter i hamn) samt infor- mation och undervisning i hamn och ombord på fartyg. Vidare anges i rekommendationen bl.a. att tillräckliga transportmedel till skäliga priser bör finnas tillgängliga för sjömän i hamn. 
 Rekommendation nr 138 underställdes riksdagen genom prop. 1971:158. I propositionen uttalades att rekommendationen till större delen avsåg åtgärder som täcktes av verksamhet vid den stat- liga myndigheten Handelsflottans välfärdsråd, dvs. HKF:s före- gångare. I övrigt sades rekommendationen handla om åtgärder som det i Sverige ankommer på berörda parter att reglera avtalsvägen. Riksdagen gjorde inga särskilda uttalanden om rekommendationen. 
  
 2.2.2 
  
 Konvention nr 163 och rekommendation nr 173 
  
 Vid Internationella arbetskonferensens sjuttiofjärde möte (tionde sjöfartssessionen) i Genève hösten 1987 antogs en konvention (nr 163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, och en rekom- mendation (nr 173) i samma ämne. Bakgrunden var bl.a. att de 
 50 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 snabba och genomgripande förändringar som ägt rum inom sjö- farten gjort de existerande  
 ILO-instrumenten 
  på välfärdsområdet föråldrade och otillräckliga. Konventionen hade föregåtts av ett mångårigt arbete, i vilket Sverige tillsammans med övriga nordiska länder aktivt verkat för att en konvention om sjömäns välfärd skulle komma till stånd. 
 6 
  
 Nedan beskrivs innehållet i konventionen och rekommenda- tionen. De återges också i sin helhet i bilaga 3. 
 Innehållet i konvention nr 163 
 Konventionen (nr 163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn är den första konventionen inom välfärdsområdet. Den anger de huvudprinciper och målsättningar som bör vara vägledande för sjö- fartsnationernas insatser vad gäller kultur- och fritidsservice för sjömän. 
 Konventionen innehåller totalt 14 artiklar. Av dessa är det dock endast de sex första som behandlar välfärdsåtgärdernas materiella innehåll. Övriga åtta artiklar behandlar hur ratifikation av kon- ventionen skall gå till m.m. Dessa åtta artiklar är generellt giltiga för  
 ILO-konventioner 
  och innehållet överensstämmer med hur dessa förhållanden beskrivits i avsnitt 2.1.2 ovan. 
 De sex artiklar som anger konventionens materiella innehåll återges i faktarutan nedan. Som framgår av denna är målgrupperna för välfärdsverksamheten enligt konventionen sjömän ombord i sjögående fartyg registrerade inom en medlemsstats territorium samt sjömän i lämpliga hamnar i det egna landet. Vilka fartyg som vid tillämpningen av konventionen skall betraktas som  
 sjögående fartyg  
 och vilka hamnar i det egna landet som skall betraktas som  
 lämpliga hamnar  
 skall bestämmas av medlemsstaten, efter samråd med redarnas och sjömännens representativa organisationer. 
 Som kommentar till faktarutan bör också sägas att konventionen betonar vikten av  
 icke-diskriminering. 
  Således skall välfärdsverk- samhet ombord tillhandahållas till  
 alla sjömän ombord  
 och verk- samhet i lämpliga hamnar i landet rikta sig till alla sjömän,  
 obe- roende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk uppfattning 
  
 6  
 Av Raymond rapport till utredningen framgår att den slutliga konventionstexten till förhållandevis stor del byggde på ett förslag från Sverige och övriga nordiska länder. I rapporten gör Swanson bedömningen att förslagsställarna därvid utgick från rådande för- hållanden i de egna länderna och från uppfattningen att en konvention med det föreslagna innehållet inte skulle innebära några tillämpningsproblem i dessa länder. 
 51 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. 
  
 Faktaruta 2.1.  
 Konvention nr 163:s materiella innehåll 
 Artikel 1 
 1. I denna konvention avses med 
  
 a) 
  
 sjöman varje person som är anställd i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg, vare sig i offentlig eller privat ägo, med undantag för örlogsfartyg; 
  
 b) 
  
 välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder anordningar och åt- gärder på  
  
 välfärds-, 
 kultur-, 
  rekreations- och informationsområdena. 
 2. Varje medlem skall bestämma genom nationella lagar eller före- skrifter, efter samråd med redarnas och sjömännens representativa orga- nisationer, vilka fartyg registrerade inom dess territorium som skall betraktas som sjögående fartyg vid tillämpningen av bestämmelserna i denna konvention om välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder ombord på fartyg. 
 3. I den utsträckning den bedömer det vara praktiskt möjligt skall behörig myndighet, efter samråd med fiskefartygsägarnas och yrkesfiskar- nas representativa organisationer, tillämpa bestämmelserna i denna kon- vention på yrkesfiske till havs. 
 Artikel 2 
  
 1. 
  
 Varje medlem för vilken denna konvention är i kraft åtar sig att säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhanda- hålls åt sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg. 
  
 2. 
  
 Varje medlem skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder som tillhanda- hålls enligt bestämmelserna i denna konvention. 
  
 Artikel 3 
  
 1. 
  
 Varje medlem åtar sig att säkerställa att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls i lämpliga hamnar i landet åt alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk uppfattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. 
  
 2. 
  
 Varje medlem skall, efter samråd med redarnas och sjömännens representativa organisationer, bestämma vilka hamnar som skall betraktas som lämpliga vid tillämpningen av denna artikel. 
  
 Artikel 4 
 Varje medlem åtar sig att säkerställa att välfärdsanordningarna och välfärdsåtgärderna ombord på varje sjögående fartyg, vare sig i offentlig eller privat ägo, som är registrerat inom dess territorium, tillhandahålls till förmån för alla sjömän ombord. 
 52 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 Artikel 5 
 Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan utveckling inom sjöfartsnäringen. 
 Artikel 6 
 Varje medlem åtar sig 
  
 a) 
  
 att samarbeta med andra medlemmar i syfte att säkerställa tillämp- ningen av denna konvention; och 
  
 b) 
  
 att säkerställa samarbete mellan de parter som är engagerade i och intresserade av att främja sjömännens välfärd till sjöss och i hamn. 
  
 Konventionen har ratificerats av 15 stater: Brasilien, Bulgarien, Danmark, Finland, Frankrike, Georgien, Mexiko, Norge, Rumä- nien, Schweiz, Slovakien, Spanien, Sverige, Tjeckien och Ungern. Bulgariens, Georgiens och Frankrikes ratifikationer har skett under år 2004. 
 Innehållet i rekommendation nr 173 
 Rekommendationen (nr 173) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn anger i likhet med konventionen riktlinjer för en nationell politik inom välfärdsområdet. I rekommendationen återkommer innehållet i konventionen mera detaljerat under fyra huvudavsnitt Som framgått av avsnitt 2.1.2 är en rekommendation på intet sätt bindande för en medlemsstat. För att illustrera hur en medlemsstat kan resonera i tillämpningen av konvention nr 163 finns dock skäl att här uppmärksamma några punkter där rekommendationen ger 
 mer långtgående vägledning än konventionen. 
  
 Om  
 organisation av verksamheten  
 sägs i rekommendationen bl.a. att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder bör tillhandahållas av a) de offentliga myndigheterna, b) redarnas och sjömännens orga- nisationer enligt kollektivavtal eller andra överenskomna arrange- mang, och/eller c) frivilliga organisationer. Rekommendationen fäster också stor vikt vid parternas deltagande i uppbyggandet och tillsynen av välfärdsverksamheten samt vid samarbete mellan med- lemmar och med berörda myndigheter och organisationer. Vidare anges att åtgärder bör vidtas för att säkerställa där det är nöd- vändigt att tekniskt kvalificerade personer anlitas på heltid för arbetet med välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder för sjömän, utöver frivillig arbetskraft. I rekommendationen sägs också att väl- 
  
 53 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 färdsstyrelser bör tillsättas i lämplig omfattning på  
 hamn-, 
  regional och nationell nivå, med representation från redarnas och sjömän- nens representativa organisationer, behöriga myndigheter samt, där så befinns lämpligt, frivilliga organisationer och sociala organ. 
 Beträffande  
 finansiering av verksamheten  
 sägs i rekommenda- tionen att medlemmar bör säkerställa att tillräckligt och regel- bundet finansiellt stöd lämnas välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder för sjömän. Enligt rekommendationen bör detta finansiella stöd tillhandahållas genom a) anslag ur allmänna medel, b) pålagor eller andra särskilda avgifter från sjöfartskällor, c) frivilliga bidrag från redare, sjömän eller deras organisationer, och/eller d) frivilliga bidrag från andra källor. Vidare anges att om skatt, pålagor och särskilda avgifter tas ut för välfärdsåtgärder, så bör dessa medel användas enbart för de ändamål för vilka de har debiterats. 
  
 Om  
 välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder i hamnar  
 anger rekommendationen bl.a. att för sjömän lämpliga hotell eller sjö- manshem med rimliga priser bör finnas där det finns behov av dem. Vidare sägs att nödvändiga välfärds- och rekreationsanordningar bör inrättas eller utbyggas i hamnar, såsom mötes- och rekreations- lokaler efter behov, anläggningar för idrottsliga inom- och utom- husaktiviteter inklusive tävlingar, utbildningslokaler, samt anord- ningar för religionsutövning och personlig rådgivning där så be- finns lämpligt. Sådana välfärds- och rekreationsanordningar kan en- ligt rekommendationen också tillhandahållas genom att anord- ningar avsedda för mera allmänt bruk görs tillgängliga för sjömän i enlighet med deras behov. Rekommendationen anger också att information på lämpligt sätt bör spridas bland sjömän om anord- ningar som är öppna för allmänheten i anlöpshamnar i synnerhet transporter, välfärd, nöjen och utbildningsanordningar samt guds- tjänstlokaler – samt också om anordningar som tillhandahålls sär- skilt åt sjömän. För sjömän i anlöpande fartyg bör också enligt rekommendationen tillräckliga transportmedel till skäliga priser finnas tillgängliga vid varje rimlig tidpunkt, för att göra det möjligt för sjömän att nå stadens centrala delar från lämpliga platser i hamnen. 
  
 Enligt rekommendationen bör vidare  
 välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder till sjöss  
 bl.a. omfatta, där så är praktiskt möjligt, a) möjlighet att se på TV och lyssna på radio, b) visning av filmer eller videofilmer, vilka till antalet bör vara anpassade till resans längd samt, där så är nödvändigt, kunna bytas ut med rimliga mel- lanrum, c) idrottsutrustning, inklusive motionsredskap, bordspel, 
 54 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 däckspel, d) där så är möjligt, anordningar för simning, e) ett bibliotek innehållande facklitteratur och andra böcker, vilka till antalet bör vara anpassade till resans längd och kunna bytas ut med rimliga mellanrum, samt f) anordningar för hobbyhantverk. Där så är möjligt och lämpligt bör också enligt rekommendationen in- rättande av barer ombord övervägas, såvida inte detta strider mot nationella, religiösa eller sociala sedvänjor. Rekommendationen anger också att tillgång till telefonförbindelser mellan fartyg och land bör medges och att avgifterna för användning av dessa bör vara av skälig storlek. Enligt rekommendationen bör också varje an- strängning göras för att säkerställa att tillställning av post till sjö- män är så tillförlitlig och snabb som möjligt. Ansträngningar bör också göras för att undvika att sjömän avkrävs tilläggsporto när post måste eftersändas beroende på omständigheter utanför deras kontroll. 
 Slutligen bör påpekas att rekommendationen också bygger på 1936 och 1970 års rekommendationer, och i likhet med den först- nämnda ger rekommendationen även vissa riktlinjer kring hälsa och säkerhet i hamnar. Som de tidigare rekommendationerna ger re- kommendation nr 173 även vägledning om exempelvis åtgärder för att säkerställa sjömännens möjligheter att överföra besparingar och löner till sina familjer. Som framgått av kapitel 1 har utredningen valt att inte närmare behandla dessa delar av rekommendation nr 173, eftersom de får förutsättas vara väl tillgodosedda genom andra myndigheter och organisationer än HKF och/eller avser omstän- digheter som det i Sverige ankommer på berörda parter att reglera avtalsvägen. 
 Statsmakternas behandling av konventionen i samband med ratifikationen 
 Regeringens syn på konventionen framfördes i april 1989 (prop. 1988/89:122). I propositionen föreslogs att Sverige skulle ratificera konvention nr 163. Det sades vara önskvärt att så kunde ske så snart som möjligt, så att en internationell bekräftelse därmed gavs om att Sverige tillmätte välfärdsfrågor för sjömän stor vikt. 
 En ratifikation bedömdes av regeringen inte kräva någon ändrad lagstiftning. Enligt regeringen upprätthöll Sverige redan genom Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF) en välfärdsverk- samhet för sjömän som stod i överensstämmelse med konven- 
 55 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 tionens föreskrifter. På samma sätt som konventionen föreskriver pekades i propositionen på att HKF:s arbete var inriktat dels på tjänster i de viktigaste svenska hamnarna för gästande sjömän av alla nationaliteter, dels på tjänster för de anställda ombord på svenska handelsfartyg. 
 7  
 Vidare sades i propositionen att HKF kontinuerligt anpassar verksamheten till de ändrade förhållanden som föranleds av utvecklingen inom sjöfarten. HKF sades också ha ett väl utvecklat samarbete med en lång rad intressenter på väl- färdsområdet såväl i Sverige som internationellt. 
 Beträffande rekommendationen gjorde regeringen bedömningen att dess anvisningar i olika hänseenden inte föranledde några sär- skilda åtgärder från Sveriges sida. Enligt propositionen var anvis- ningarna redan uppfyllda, förutom av HKF:s åtgärder i fråga om kultur- och fritidsverksamheten för sjöfolk, av andra myndigheter och organisationer, bl.a. enligt den praxis som etablerats av sjö- arbetsmarknadens parter. 
 Propositionen remitterades till riksdagens trafikutskott som till- styrkte godkännande av konventionen, varefter riksdagen god- kände den (bet. 1989/90:TU4, rskr. 27). Därefter fattade rege- ringen i december 1989 beslut om att ratificera konvention nr 163, och ratifikationsinstrumentet deponerades den 21 februari 1990, varpå konventionen för Sveriges del trädde i kraft den 21 februari 1991. Eftersom Sverige inte sade upp konventionen efter den första tioårsperioden (rutinerna för detta framgår av avsnitt 2.1.2), så är landet bundet av konventionen till den 3 oktober 2010. 
  
 2.3 
  
 Pågående arbete med att skapa en samlad konvention på sjöfartsområdet 
  
 På sjöfartsområdet finns ett relativt stort antal  
 ILO-konventioner. 
  Vid en genomgång har dock ILO funnit att åtskilliga av dessa sjöfartsinstrument kan betraktas som otidsenliga eller har bestäm- melser som överlappar varandra eller kan innehålla någon enda detaljbestämmelse som gör att många länder avstår från att ratifi- cera. Mot denna bakgrund pågår inom ILO sedan år 2001 ett arbete 
  
 7  
 I propositionen sades också att om, i enlighet med artikel 1:3, fiskerinäringens och yrkes- fiskarnas organisationer skulle finna det önskvärt att få tillgång till välfärdsåtgärderna i enlig- het med konventionen så skulle HKF kunna åta sig att svara härför, förutsatt att finan- sieringen för den delen ordnades på ett tillfredsställande sätt. Som kommer att framgå närmare av kapitel 3 har detta dock inte skett. 
 56 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO och normer för välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 med syfte att skapa ett sammanhållet, övergripande internationellt instrument på sjöfartens område. 
 Den nya samlade konventionen förutses komma att, så långt det är möjligt, omfatta bestämmelser i ett trettiotal konventioner om anställda till sjöss, bland annat konvention nr 163 om sjömäns väl- färd till sjöss och i hamn. Syftet med arbetet är att ta bort över- lappningar mellan olika konventioner, att modernisera och ta bort inaktuella krav, och att skapa grund för att många länder skall kunna ratificera konventionen. Konventionen skall också utformas på ett sådant sätt att den smidigt skall kunna uppdateras för att hålla jämna steg med utvecklingen inom sjöfartsområdet. 
 Arbetet med den samlade konventionen bedrivs inom ILO:s förberedande tekniska sjöfartskonferens (Preparatory Technical Maritime Conference, PTMC), som senast möttes i Genève i sep- tember 2004. Ett ytterligare möte med den förberedande konfe- rensen är inplanerat till år 2005, och den sjöfartssession av arbets- konferensen som slutligen skall anta den nya sammanhållna kon- ventionen beräknas kunna äga rum år 2006. 
 Observeras bör att konventionen, enligt det utkast som för närvarande föreligger 
 8 
 , för ikraftträdande föreslås kräva åtminstone tio (alternativt 25) ratifikationer från medlemmar representerande 25 (alternativt 50) procent av världshandelsflottans bruttodräktig- het. Det kan följaktligen komma att krävas avsevärd tid innan den nya konventionen träder i kraft och därmed ersätter exempelvis bestämmelserna i konvention nr 163. 
 Med hänsyn till att konventionen ännu inte är färdigförhandlad är det svårt att säga exakt hur kraven på välfärdsverksamhet för sjömän kommer att påverkas. Av svenska tjänstemän som är in- blandade i arbetet har dock utredningen fått intrycket att den samlade konventionen knappast lär medföra några betydande sakliga förändringar beträffande dessa krav. 
 Företrädare för Europeiska kommissionen har till Sjömans- serviceutredningen framfört att när den samlade konventionen väl är antagen, så kan kommissionen komma att överväga om åtmin- stone delar av konventionen bör ligga till grund för ett förslag om gemenskapsrättsliga regler med motsvarande innehåll. För när- varande finns dock ingen information om vilket innehåll ett sådant eventuellt kommissionsförslag kan få eller när det kan komma att presenteras. 
  
 8  
 Consolidated maritime labour Convention. Recommended draft (PTMC/04/1). 
 57 
  
 3 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 Huvudsyftet med detta kapitel är att beskriva dagens svenska väl- färdsverksamhet för sjömän. För att sätta in verksamheten i sitt sammanhang ges dock först i avsnitt 3.1 en översiktlig redogörelse för svensk sjöfart. Därefter beskrivs verksamheten vid Handels- flottans kultur- och fritidsråd (3.2) och välfärdsverksamhet som bedrivs av andra svenska aktörer (3.3). Slutligen beskrivs HKF- relaterad verksamhet i andra länder (3.4). 
  
 3.1 
  
 Svensk sjöfart 
  
 Under de senaste trettio åren har en omfattande strukturomvand- ling av den svenska rederinäringen ägt rum. Detta sedan huvud- delen av de etablerade svenska storrederierna – och även hela den svenska storvarvsindustrin – försvann i samband med den lång- variga depression som startade i spåren av oljekrisen åren 1973 74. Den svenska rederinäringen började på allvar byggas upp igen under  
 1980-talet, 
  men inte till tidigare nivå. 
 1 
  
 Storleken på Sveriges handelsflotta kan beskrivas på olika sätt. Till att börja med måste givetvis beaktas de fartyg som är registre- rade i Sveriges fartygsregister och som för landets flagga. En bre- dare bild av landets rederiverksamhet ges emellertid om hänsyn tas även till sådana utlandsregistrerade fartyg som är inhyrda av svenska rederier på långa avtal eller som ägs av utländska dotter- bolag till inhemska rederier. Sammantaget består den svensk- kontrollerade handelsflottan härmed av två delar: svenskflaggade respektive utlandsflaggade fartyg. 
 Vid halvårsskiftet 2004 omfattade den svenskkontrollerade han- delsflottan 585 fartyg (>300 bruttoton) om totalt ca 11,1 miljoner ton dödvikt (dwt), fördelat på 233 fartyg under svensk flagg om 
  
 1  
 För en historisk exposé över svensk sjöfarts utveckling, se t.ex. Sjöfartspolitiska utred- ningens betänkande Svensk sjöfart näring för framtiden (SOU 1995:112). 
 59 
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän SOU 2005:11 
  
 ca 
  
 1,9 
  
 miljoner dwt och 352 fartyg 
  
 under 
  
 utländsk flagg om 
  
 ca 
  
 9,2 
  
 miljoner dwt. Hur tonnaget 
  
 i den 
  
 svenskkontrollerade 
  
 handelsflottan har utvecklats under det senaste decenniet visas i figur 3.1 nedan. 
 2 
  
 Figur 3.1. Utveckling av den svenskkontrollerade handelsflottan (fartyg >300 bruttoton, tonnage i dwt per den 30 juni varje år) 
  
 25 
  
 dödvikt 
  
 20 
  
 15 
  
 ton 
  
 Miljoner 
  
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 År 
  
  Svensk flagg  
  Utländsk flagg 
 Källa: Sjöfartens Analys Institut, The Swedish Merchant Fleet – July 2003 respektive Den Svenska Handelsflottan – Ayala 2004. 
 Som framgår av figuren har den svenskflaggade delen av tonnaget minskat under den studerade perioden, från att ha legat på ca 3,1 miljoner dödviktston år 1993 till att omfatta ca 1,9 miljoner dödviktston år 2004. Den lägsta nivån under perioden uppnåddes år 2001 (ca 1,7 miljoner dwt). Den ökning som skett sedan dess torde delvis förklaras av de sjöfartspolitiska åtgärder som vidtagits i syfte att förhindra ökad utflaggning. 
 3  
 Ett tecken på att den ökande tren- 
  
 2 
  
 Observera att det finns varierande sätt att beskriva handelsflottans storlek. Avseende definitioner och avgränsningar skiljer sig den beskrivning som här redovisas i viss mån från t.ex. den som görs av Statens Institut för Stark, och som ligger till grund för Sveriges offentliga statistik. Utvecklingstendensen är dock densamma. 
  
 3 
  
 År 2001 infördes ett nytt sjöfartsstöd (den s.k. nettomodellen), som syftar till att minska bemanningskostnaderna genom att redarna inte behöver betala skatt eller sociala avgifter på sjöfolkets löner (arbetsgivarens skattekonto krediteras ett belopp motsvarande skatteavdrag och sociala avgifter). Till de sjöfartspolitiska åtgärderna kan också  
  
 TAP-avtalen 
  räknas. Att länder ger stöd till sjöfartsnäringen i syfte att värna dess konkurrenskraft är relativt vanligt förekommande. Europeiska kommissionen har också nyligen publicerat reviderade riktlinjer för hur medlemsländerna kan öka konkurrenskraften hos sina handelsflottor. 
 60 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 den också torde fortsätta är att svenska redare för närvarande har omkring ett sextiotal nya fartyg i beställning. 
 Som kommentar till figuren bör även sägas att den kraftiga minskning av den svenskkontrollerade handelsflottan som skedde mellan åren 1997 och 2000 främst berodde på att några svenska tankrederier såldes till utländska intressen. 
 Utöver att den svenska handelsflottan har minskat under de senaste decennierna, så har svensk sjöfart också ändrat karaktär. Tidigare gick svenska handelsfartyg ofta i linjesjöfart, dvs. trafiken gick i fasta rutter efter tidtabell. För lastfartyg finns dock sådan sjöfart nästan inte alls kvar under svensk flagg, utan istället handlar det numera mest om trampsjöfart, dvs. den delen av sjöfarts- marknaden där man hyr fartyg för enstaka resa. Tidigare var svensk sjöfart också mer världsomfattande, medan den i dag främst är europabaserad. 
 Den svenskkontrollerade handelsflottan utgör knappt en procent av världens samlade tonnage, vilket ger Sverige en tjugondeplats sett till hur världens tonnage är fördelat med hänsyn till ägarintres- senas nationalitet. Grekland och Japan är de länder som kontrolle- rar klart störst andel av världens samlade tonnage (med ca 16 respektive ca 13,5 procent). Norge ligger på fjärde plats, med drygt sex procent, och Danmark på tolfte, med drygt två procent. Den finskkontrollerade tonnaget uppgår däremot endast till ca en fjärdedel av det svenska, låt vara att skillnaden i antal fartyg inte är lika stor och att heller inte en lika stor andel av det finskkontrolle- rade tonnaget seglar under utländsk flagg. Sett till i vilka länder världens samlade tonnage faktiskt är registrerat så är bilden en annan, med bekvämlighetsflaggor som Panama (med 21,5 procent), Liberia (ca nio procent) och Bahamas (ca sex procent) i topp. 
 4 
  
 I takt med den minskning som skett av den svenska handels- flottan under de senaste decennierna har också antalet svenska sjömän minskat. Vid utgången av år 2003 fanns ca 13 500 sjömän i den svenska handelsflottan, att exempelvis jämföra med ca 16 000 vid  
 1980-talets 
  slut. 
 5  
 För de frågeställningar utredningen har att behandla är dock siffran 13 500 sjömän inte helt relevant, eftersom 
  
 4 
  
 Uppgifterna i detta stycke, som avser förhållandena per den 1 januari 2004, är huvudsak- ligen hämtade ur Danmarks Rederiforenings rapport Skibsfarten i tal (maj 2004). Upp- gifterna om Finland avser dock den 1 januari 2002 och har hämtats från  
  
 EG-kommissionens 
  (DG Knox) rapport European Union Energy  Transport In Figures (2003). 
  
 5 
  
 Uppgiften för år 2003 är hämtad från Sjöfartsverkets sjömansregister, här refererad efter HKF:s årsredovisning för år 2003. Uppgiften för år 1989 är hämtad från HKF:s fördjupade anslagsframställning för budgetåren  
  
 1991/92-1993/94. 
  
 61 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 den även inkluderar besättningar i fartygstyper, t.ex. färjor, som inte primärt omfattas av välfärdsverksamheten avseende tjänster till fartyg till sjöss. 
 Mer relevant är att istället studera antalet sjömän i HKF:s pri- märmålgrupp avseende tjänster till fartyg till sjöss (denna beskrivs närmare i avsnitt 3.2.5 nedan). Bemanningen av de fartyg som f.n. ingår i rådets primärmålgrupp avseende tjänster till sjöss omfattar totalt ca 3 000 befattningar. Det avlösningssystem som tillämpas i svenska fartyg innebär dock att antalet sjömän är ungefär dubbelt så stort som antalet befattningar. Sedan åtminstone ett tjugotal år tillbaka är nämligen det normala i ett svenskt avtal för ombord- anställda att de i princip är ombord en period följt av en lika lång periods ledighet i land baserad på intjänad kompensationsledighet och semester under ombordtiden (ett s.k.  
 1-1-system). 
  Under kompensationsledigheten står man till arbetsgivarens förfogande. Med hänsyn till frånvaro m.m. innebär  
 1-1-systemet 
  att det genom- snittligt sett krävs ca 2,2 årsarbetskrafter per befattning. 
 6 
  
 I en beräkning av antalet sjömän i HKF:s primärmålgrupp avse- ende tjänster till sjöss måste dock hänsyn även tas till de förutsätt- ningar som ges av de s.k.  
 TAP-avtalen 
  (TAP står för Tillfälligt Anställd Personal). Dessa är formellt sett svenska kollektivavtal, men med andra villkor för den anställde än de vanliga avtalen. Systemet, som har funnits sedan senare delen av år 1998, har konstruerats för att rederierna i svenskflaggade lastfartyg i inter- nationell fart skall kunna anställa till lägre kostnad. En TAP- anställd är endast anställd för en bestämd tjänstgöringsperiod, och ersätts därefter med en ny  
 TAP-anställd. 
  För TAP krävs därför i praktiken endast en årsarbetskraft per befattning och år. Ett rederi får dock endast använda  
 TAP-anställda 
  för högst 50 procent av sina befattningar. Inga svenskar är anställda på  
 TAP-avtal, 
  utan dessa riktar sig till  
 icke-EU-medborgare 
  – i praktiken handlar det f.n. huvudsakligen om filippinska sjömän. Vid utgången av år 2003 fanns ca 730  
 TAP-anställda. 
  Sammantaget torde HKF:s primära målgrupp avseende tjänster till sjöss härmed omfatta ca 5 700 sjö- män. 
 Numera (sedan 20 30 år tillbaka) har det svenska sjöfolket alltså en tjänstgöring som är lika lång till sjöss som deras ledighet hemma. Längden på tjänstgöringsperioderna till sjöss varierar med fartygets trad. Vanligen handlar det om ca tre månader åt gången 
  
 6  
 Enligt Sjöfartens Analys Instituts rapport  
 TAP-avtalen 
  – en faktasammanställning (2000). 
 62 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 om man seglar jorden runt, om fyra till åtta veckor inom Europa, och om en vecka på färjor. Med hänsyn till att svensk sjöfart i dag i hög grad är europabaserad har många sjömän således en tjänst- göringsperiod på ca fyra till åtta veckor till sjöss, följt av en lika lång ledighet hemma. Jämfört med hur det var förr – då sjömännen kunde tillbringa större delen av året ute till sjöss, ibland i ett sträck 
 – har arbetsvillkoren härmed förändrats kraftigt. 
 Bland annat införandet av  
 1-1-systemet 
  har också bidragit till att sjömännens sociala situation har förändrats. Tidigare var det inte ovanligt att sjömän saknade fast bostadsadress, och istället bodde på sjömanshem under de korta perioderna i land mellan de långa tjänstgöringsperioderna till sjöss. Med de totalt sett långa ledig- heter som dagens sjömän har är det normala att ha en fast bostad. Härmed har också sjömännen en bättre social förankring i sam- hället än tidigare. 
 7 
  
 Införandet av  
 1-1-systemet 
  för 20 30 år sedan medförde ökade personalkostnader för rederierna (p.g.a. behovet av att ha dubbla besättningar anställda), vilket i sin tur ledde till minskade besätt- ningsstorlekar. Som en följd av detta synes arbetstiden ombord ha blivit längre och tempot mer intensivt, jämfört med situationen för några decennier sedan. 
 Till bilden av ett intensivare arbetstempo för sjömännen hör också att nya logistiklösningar och allt effektivare godshantering i hamnarna har medfört att fartygen ligger kortare tid i hamn – oftast kortare än ett dygn och inte sällan bara  
 fem-sex 
  timmar. Med de kortare liggetiderna har också sjömännen av naturliga skäl fått minskade möjligheter att göra några längre utflykter i land. 
 I Sverige finns omkring ett femtiotal hamnar som betjänar handelssjöfart av någon större omfattning. Totalt omsätts drygt 150 miljoner ton gods per år i Sveriges hamnar, varav ca en femte- del i Göteborg, som är Nordens största hamn. Som framgår av figur 3.2 nedan har den hanterade godsmängden trendmässigt ökat under de senaste decennierna. 
  
 7  
 Detta framgår bl.a. av Öhrlings PricewaterhouseCoopers rapport Handelsflottans kultur- och fritidsråd – Huvudmannaskap, inriktning och finansiering  
 (1999-10-08). 
  
 63 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 Figur 3.2. Hanterad godsmängd i svenska hamnar 1971 2003 
 Källa: SCB/SIKA. 
 Om man inkluderar såväl inrikes som utrikes trafik så gjordes år 2003 knappt 120 000 fartygsanlöp i svenska hamnar (inklusive passagerarfartyg och färjor). Svenskflaggade fartyg stod för ca 40 procent av de totala anlöpen. 
 8  
 De anlöpande fartygen erlade farledsavgifter 
 9  
 till Sjöfartsverket om totalt ca en miljard kronor år 2003, varav svenskflaggade fartyg stod för ca 23 procent. 
 I anslutning till att svensk hamnverksamhet behandlas bör också nämnas den s.k.  
 ISPS-koden, 
  vilken – mot bakgrund av terror- attackerna den 11 september 2001 – har tillskapats för att skydda sjöfarten mot de yttre hot som uppkommit de senaste åren. De nya reglerna om sjöfartsskydd beslutades vid  
 FN-organet 
  IMO:s 
 10  
 diplomatkonferens i London i december 2002. Reglerna trädde i kraft den 1 juli 2004 och är ett tillägg till den s.k.  
 SOLAS-konven- 
  tionen (Safety Of Life At Sea). Till konventionen har fogats en 
  
 8 
  
 Uppgiften om det totala antalet anlöp är hämtad från Sjöfartsverkets årsredovisning för år 2003. Uppgiften om de svenskflaggade fartygens andel av anlöpen framgår av statistik som utredningen har fått från verket. 
  
 9 
  
 Farledsavgiften betalas av alla fartyg (samma avgift för svenska och utländska) som an- vänder de svenska farlederna. Avgiften består av en tvådelad avgift. En del baseras på far- tygets storlek (dess brutto) och en del baseras på den lastade och lossade godsmängden. Avgiften för bruttot är differentierad med avseende på fartygens utsläpp av NOX och SOX. 
  
 10 
  
 International Maritime Organization. 
  
 64 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 kod (ISPS, International Ship and Port Facility Security Code) för skydd av fartyg och hamnanläggningar. Inom EU har de nya regler- na satts i kraft genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av den 31 mars 2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. Vidare har Sveriges riksdag be- slutat om en lag (2004:487) om sjöfartsskydd och regeringen om en förordning (2004:283) om sjöfartsskydd. Slutligen har Sjöfarts- verket utgett en föreskrift om sjöfartsskydd (SJÖFS 2004:13). 
 Farhågor har funnits om att  
 ISPS-koden 
  skulle försvåra för sjömän att komma i land på ett enkelt sätt och för välfärdsorgan att utöva sin verksamhet gentemot fartygen. Enligt en artikel i HKF:s tidskrift Utkik 
 11  
 har dock de nya säkerhetsreglerna i Sverige hittills inte medfört några större hinder för rådet att bedriva sin verk- samhet eller svårigheter för sjöfolk att komma i land. Däremot har, enligt artikeln, tillämpningen av reglerna i de två utländska hamnar där HKF har egen representation medfört merarbete för rådets platsombud. 
  
 3.2 
  
 Verksamheten vid Handelsflottans kultur- och fritidsråd 
  
 Handelsflottans kultur- och fritidsråd är en statlig myndighet inom Näringsdepartementets ansvarsområde. HKF inrättades år 1976 och ersatte då den statliga myndigheten Handelsflottans välfärds- råd, som funnits sedan år 1948. 
 I det följande redogörs för HKF:s uppgifter enligt instruktionen och rådets mål (3.2.1), rådets organisation (3.2.2), verksamhetens omfattning och finansiering (3.2.3), samt HKF:s målgrupper (3.2.4) och tjänster (3.2.5). Slutligen diskuteras översiktligt den nya  
 IT-teknikens 
  betydelse för HKF:s tjänster (3.2.6). 
  
 3.2.1 
  
 Uppgifter enligt instruktionen och rådets mål 
  
 Enligt sin instruktion (1996:281) har HKF till uppgift att plan- lägga, samordna och genomföra kultur- och fritidsverksamhet för sjöfolk. 
 Instruktionen är kortfattad och anger inte i övrigt någonting om verksamhetens inriktning. Däremot anges att HKF:s styrelse – 
  
 11  
 Johnson,  
 ISPS-koden 
  kontra sjöfolkets välfärd, ledare i Utkik nr 3, 2004. 
 65 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 utöver att i enlighet med 13 § verksförordningen (1995:1322) be- sluta om årsredovisning och budgetunderlag, m.m. 
 12  
 – skall besluta i frågor om inriktningen av rådets verksamhet. 
 Mål i regleringsbrevet för år 2004 
 HKF:s verksamhet utgör verksamhetsgrenen Kultur och Fritid under politikområdet Transportpolitik och dess verksamhets- område Sjöfart. För politik- och verksamhetsområdena gäller mål av övergripande karaktär. Således är målet för politikområdet Transportpolitik att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet, medan för verksamhetsområdet gäller sex mål avseende sjöfartens bidrag till ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker sjöfart, en god miljö, en positiv regional utveckling, samt ett jämställt sjötransportsystem. 
 För verksamhetsgrenen Kultur och Fritid gäller följande mål, enligt HKF:s regleringsbrev för år 2004: 
  
 HKF skall så effektivt som möjligt erbjuda sjömän ett meningsfullt och attraktivt fritids- och kulturliv. 
  
 HKF skall medverka till att såväl svenskt som utländskt sjöfolk får tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter, som med avseende på variation och kvalitet rimligt överensstämmer med sam- hällets ordinarie utbud. 
  
 Verksamhetsutbudet skall så långt möjligt kompensera för den service som sjöfolket går miste om på grund av tjänstgöring till sjöss. 
  
 I regleringsbrevet för år 2004 finns även fyra andra mål formule- rade. Dels anges som ekonomiskt mål för HKF:s avgiftsbelagda verksamhet att avgifterna för tjänsterna skall täcka minst 25 pro- cent av kostnaderna för hela verksamheten. Dels anges följande tre mål under rubriken Organisationsstyrning: 
  
 12  
 Enligt 13 § verksförordningen skall styrelsen även besluta om myndighetens delårsrapport, men HKF har givits undantag från kravet på att lämna en sådan. Vidare anges i 13 § verks- förordningen att styrelsen skall besluta om åtgärder med anledning av Riksrevisionens revi- sionsrapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt för- ordningens 15 §, revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt 6 § förord- ningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl., samt sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Enligt instruktionen skall HKF:s styr- else också besluta i frågor som avses i 19 § verksförordningen, dvs. personalansvarsfrågor. 
 66 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 Målet är att öka kostnadseffektiviteten i verksamheten. 
  
 HKF:s klubbverksamhet skall vara öppen för sjöanställda, sjö- manspensionärer och sjömäns anhöriga, samt anställda vid rederier, sjöfartsorganisationer och hamnverksamhet, vilka har kontakt med HKF:s verksamhet. 
  
 HKF skall verka för en långsiktig och god personalförsörjning med för verksamheten ändamålsenlig kompetens. 
  
 13 
  
 Mål antagna av HKF 
 I varken instruktionen eller regleringsbrevet nämns  
 ILO-konven- 
  tion nr 163. Detta är kanske inte förvånande, med hänsyn till att regeringen i samband med ratifikationen år 1989 bedömde att Sverige genom HKF redan upprätthöll en välfärdsverksamhet för sjömän som stod i överensstämmelse med konventionens före- skrifter (se avsnitt 2.2.2). Den bild utredningen fått genom inter- vjuer med olika intressenter är också att konventionen har haft relativt underordnad betydelse för hur innehållet i HKF:s verk- samhet över tid har definierats. Därmed dock inte sagt att konventionen är eller har varit oviktig för, i synnerhet den interna, styrningen av HKF. I rådets egendefinierade, grundläggande verk- samhetsidé anges t.ex. att HKF verkar utifrån den av Sverige antagna konventionen. 
 Som framgått ovan anger HKF:s instruktion att rådets styrelse skall besluta i frågor om inriktningen av rådets verksamhet. Verk- samhetsidén antogs av styrelsen i januari 2002 och har följande innehåll: 
  
 HKF är en uttalad serviceorganisation med uppgift att göra sjö- folkets fritid attraktiv och meningsfull. 
  
 HKF verkar utifrån den av Sverige antagna  
  
 ILO-konventionen 
  nr 163 och  
 ILO-rekommendationen 
  nr 173, om sjömäns väl- färd till sjöss och i hamn. 
  
 HKF skall i görligaste mån kompensera sjöfolket för det  
  
 kultur-, 
  fritids- och informationsutbud man går miste om på grund av sjötjänstgöring. 
  
 HKF har som främsta målgrupp dels besättningar på svenska fartyg i internationell trafik, dels utländskt sjöfolk som besöker svenska hamnar. 
  
 13  
 Detta mål avser alltså HKF:s egen personalförsörjning. 
 67 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 HKF betjänar även sjöfolk i svensk kustfart. Ombordanställda på passagerarfärjor, fartyg i inre fart och fiskefartyg, erhåller service i mån av resurser. 
  
 HKF skall i  
  
 ILO-konventionens 
  anda också i mån av tid stimu- lera till verksamhet i de svenska hamnar där rådet ej har egen personal. 
  
 HKF genomför sin verksamhet såväl genom personliga möten och kontakter som med hjälp av modern informations- och kommunikationsteknik. 
  
 HKF skall för sjöfolket vara liktydigt med bästa möjliga sjö- mansservice. 
  
 I januari 2002 beslutade styrelsen också om allmänna inriktnings- mål för HKF:s verksamhet. Inriktningsmålen utgör en konkretise- ring, från rådets sida, av statsmakternas långsiktiga intentioner med HKF:s verksamhet. Inriktningsmålen framgår av faktaruta 3.1. 
 Faktaruta 3.1. Allmänna inriktningsmål antagna av HKF:s styrelse 
 HKF skall följa svensk Powell utveckling nationellt och internationellt, liksom utländsk sjöfart på svenska hamnar, för att fortlöpande kunna göra nödvändiga verksamhetsanpassningar. 
 HKF skall hålla sig väl förtroget med sjöfolkets förhållanden och villkor, den fartygstekniska utvecklingen samt godshanteringen i hamnarna, för att därigenom kunna göra de anpassningar som kan föranledas av ändrade grundförutsättningar för verksamheten. 
 HKF skall hålla sig väl orienterat om teknikutvecklingen på för rådet rele- vanta områden, för att utifrån denna kunskap optimera användningen av tekniska hjälpmedel. 
 HKF skall genom enkätundersökningar och andra instrument skapa sig kunskap om sjöfolkets förväntningar på rådet, för att därigenom kunna erbjuda ett verksamhetsutbud som efterfrågas av målgruppen. 
 HKF skall såväl internt som externt beakta jämställdhetsperspektivet vid genomförandet av sin verksamhet. 
 HKF skall i verksamhetsplaneringen lägga särskild vikt vid rådets infor- mationsroll, såväl gentemot sjöfolket direkt som med avseende på rådets förutsättningar att uppträda som partsneutral informationsförmedlare inom sjöfartsbranschen. 
 68 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 HKF skall genom sin verksamhet medverka till att isoleringen ombord bryts och därmed, genom att stödja en god ombordmiljö, i förlängningen även bidra till en bra arbetssituation. 
 HKF skall uppmärksamma välfärdsaspekten i rådets arbete, särskilt vad avser social kontakt, trivsel och gemenskap. 
 HKF skall i sin verksamhet främja de statliga kulturpolitiska målen. 
 HKF skall lägga vikt vid en god avvägning mellan kultur- respektive fri- tidsinslag i verksamhetsutbudet, innebärande att utbudet blir allsidigt sammansatt. 
 HKF skall aktivt delta i samarbetet med nordiska och övriga internatio- nella organisationer inom välfärdsområdet för sjöfolk, liksom även följa arbetet inom EU med dessa frågor, för att kunna göra de verksamhets- anpassningar som kan bli nödvändiga med anledning av ändrade interna- tionella villkor. 
 HKF skall inom ramen för främst Östersjösamarbetet särskilt stödja de baltiska staternas,  
 CIS/OSS-staternas 
  och Polens strävanden att reorgani- sera och förbättra välfärdsverksamhet för sjöfolk. 
 HKF skall såväl inom landet som utomlands söka former för samarbete med andra myndigheter och organisationer inom välfärdsområdet för sjöfolk, för att genom samverkan kunna erbjuda en bra verksamhet till ett skäligt pris. 
 HKF skall även, där så är lämpligt och kostnadseffektivt, som beställare utnyttja entreprenadformen för sin verksamhet. 
 HKF skall, i syfte att ekonomiskt stödja utbudet till ordinarie målgrupp, tillvarata de möjligheter som kan föreligga att erbjuda även externa intres- senter rådets verksamhetsutbud. 
 HKF skall där så är möjligt tillgodogöra sig externt stöd och bidrag till verksamheten, under förutsättning att detta sammanfaller med rådets intressen. 
 För styrningen på mer verksamhetsnära nivå har HKF även for- mulerat ett antal operativa verksamhetsmål, vilka framgår av rådets verksamhetsplan. Här görs inget försök att sammanfatta dessa. 
 69 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 3.2.2 
  
 Organisation 
  
 HKF:s verksamhet är organiserad i följande sju områden: 
 14 
  
 Stab Administration, med allmän administration samt ekonomi- och personaladministration. 
  
 Stab Kommunikation, med informationsverksamhet, marknads- föring samt service och utveckling inom tele, IT och Internet. 
  
 Video, med  
  
 TV-program, 
  hyr- och köpfilm. 
  
 Sjömansbiblioteket, med böcker, ljudböcker och dagstidningar. 
  
 Motion, med motionsaktiviteter och tävlingsverksamhet. 
  
 Hamnservice, med fältverksamhet och klubbaktiviteter. HKF har egen representation i fyra svenska hamnar (Stockholm, Norrköping, Göteborg och Malmö), sedan stationen i Helsing- borg lagts ned vid halvårsskiftet 2004. Vidare har HKF två utlandsstationer (Rotterdam och Antwerpen). 
  
 15 
  
 Övrigt, med övergripande aktiviteter avseende internationellt samarbete, sjömanskultur, utrednings- och utvecklingsarbete, m.m. 
  
 Chef för HKF är rådets direktör. Till sin hjälp har han en styrelse, vars ansvar beskrivits i avsnitt 3.2.1. I styrelsen finns representanter för sjöarbetsmarknadens parter, Svenska kyrkan i utlandet och Sjöfartsverket. Därtill finns vid HKF:s svenska stationer s.k. lokala sektioner med liknande representation som i styrelsen men på lokal nivå. De lokala sektionerna har emellertid inget ansvar för direkt verksamhetsledning, utan har stödjande och rådgivande uppgifter. 
 HKF:s huvudkontor är beläget i Stockholm. Merparten av de anställda har dock annan placeringsort, dels genom den fältverk- samhet och klubbaktiviteter som bedrivs genom HKF:s hamn- service, dels genom att den direkta ledningen för verksamhets- grenarna Sjömansbiblioteket, Motion och Hamnservice organisa- toriskt är förlagd till HKF:s anläggningar i Göteborg. 
 HKF:s personal uppgick per den 31 december 2003 till 29 tills- vidareanställda (28,5 årsarbetskrafter), varav fyra personer var anställda med lönebidrag från länsarbetsnämnden. Könsfördel- ningen var jämn, med 14 kvinnor och 15 män. Medelåldern bland HKF:s personal var 49 år per den 31 december 2003. 
  
 14 
  
 Avser förhållandena andra halvåret 2004. Från den 1 januari 2005 slogs dock enheterna Video respektive Kommunikation samman till en enhet, HKF Media. 
  
 15 
  
 HKF har tidigare haft fler utlandsstationer, vilka successivt avvecklats – senast rådets station i Tyskland, som lades ned den 1 januari 2003. 
  
 70 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 Antal tillsvidareanställda per verksamhetsområde, och hur detta utvecklats under senare år, framgår av tabell 3.1 nedan. Som kom- mentar till tabellen kan också sägas att personalstyrkan vid mitten av  
 1980-talet 
  uppgick till ca 40 anställda. 
 Tabell 3.1. HKF:s anställda per verksamhetsområde 
  
 År 
  
 Stab 
  
 Video 
  
 Biblioteket 
  
 Motion 
  
 Hamnservice 
  
 Hamnservice 
  
 Totalt 
  
 Sverige 
  
 utomlands 
  
 2001 
  
 7 
  
 2 
  
 3 
  
 1 
  
 16 
  
 3 
  
 32 
  
 2002 
  
 7 
  
 2 
  
 3 
  
 1 
  
 14 
  
 3 
  
 30 
  
 2003 
  
 7 
  
 2 
  
 3 
  
 1 
  
 14 
  
 2 
  
 29 
  
 De anställda inom Hamnservice var vid 2003 års utgång fördelade på följande sätt mellan de olika stationerna: nio i Göteborg, två i Norrköping, två i Stockholm, en i Helsingborg, en i Rotterdam och en i Antwerpen. Som framgått lades dock stationen i Helsingborg ned sommaren 2004, varvid den anställde erbjöds motsvarande tjänst i Göteborg. 
  
 3.2.3 
  
 Verksamhetens omfattning och finansiering 
  
 HKF:s verksamhet finansieras i första hand genom att rådet erhål- ler ett i statsbudgeten bestämt bidrag från Sjöfartsverkets farleds- avgifter, som fr.o.m. år 2004 uppgår till 19,5 mkr per år. Rådets övriga intäkter utgörs främst av egna avgifter för delar av verk- samheten (tjänsternas innehåll och avgiftssättningen framgår när- mare av avsnitt 3.2.5), vissa bidrag och gåvomedel från bl.a. kom- muner och privata organisationer samt lönebidrag. Hur intäkterna utvecklats de senaste åren framgår av tabell 3.2 nedan. 
 Tabell 3.2. HKF:s intäkter (tusentals kronor) 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 Farledsavgifter* 
  
 18 500 
  
 18 500 
  
 18 500 
  
 Egna avgifter 
  
 4 861 
  
 5 243 
  
 6 065 
  
 Bidrag 
  
 1 126 
  
 1 059 
  
 774 
  
 Finansiella intäkter 
  
 234 
  
 199 
  
 87 
  
 Totalt 
  
 24 721 
  
 25 001 
  
 25 426 
  
 * Bidraget från farledsavgifterna har höjts till 19,5 mkr fr.o.m. år 2004. 
 71 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 År 2003 uppgick HKF:s totala kostnader till ca 28,2 mkr. Verk- samheten uppvisade således ett underskott om drygt 2,7 mkr. Underskottet belastar HKF:s balanserade kapitalförändring, som inför budgetåret 2003 var 5,1 mkr. 
 I tabell 3.3 nedan redovisas hur HKF:s direkta intäkter och kost- nader utvecklats per verksamhetsområde under de senaste åren. I tabellen har gemensamma kostnader (administration, räntor, av- skrivningar, m.m.) inte fördelats på verksamhetsområdena. För att komplettera bilden visas dock konsekvenserna av en sådan för- delning för år 2003. Som fördelningsnyckel använder HKF de direkta kostnaderna för respektive verksamhetsområde. 
 Tabell 3.3. HKF:s intäkter och kostnader per verksamhetsområde (tusentals kronor) 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 Verksamhetsområde 
  
 Intäkt 
  
 Kostnad 
  
 Intäkt 
  
 Kostnad 
  
 Intäkt 
  
 Kostnad 
  
 Kostnad 
  
 efter för- 
  
 delning av 
  
 overhead** 
  
 Administration 
  
 – 
  
 3 221 
  
 – 
  
 3 285 
  
 – 
  
 3 977 
  
 – 
  
 Kommunikation 
  
 54 
  
 2 350 
  
 52 
  
 2 416 
  
 55 
  
 2 608 
  
 2 965 
  
 Video 
  
 3 514 
  
 3 879 
  
 3 475 
  
 3 913 
  
 3 548 
  
 3 833 
  
 4 740 
  
 Sjömansbiblioteket 
  
 – 
  
 2 937 
  
 – 
  
 2 876 
  
 – 
  
 2 974 
  
 3 678 
  
 Motion 
  
 40 
  
 434 
  
 40 
  
 467 
  
 40 
  
 504 
  
 624 
  
 Hamnservice 
  
 2 168 
  
 11 156 
  
 2 643 
  
 11 700 
  
 2 843 
  
 11 923 
  
 14 742 
  
 Övrigt* 
  
 18 945 
  
 2 504 
  
 18 791 
  
 2 169 
  
 18 940 
  
 2 345 
  
 1 414 
  
 Totalt 
  
 24 721 
  
 26 481 
  
 25 001 
  
 26 826 
  
 25 426 
  
 28 164 
  
 28 164 
  
 * 
  
 Intäkten från farledsavgifterna redovisas i sin helhet på verksamhetsområde Övrigt. Där redo- visas också vissa andra gemensamma intäkter och kostnader, såsom ränteintäkter och ränte- kostnader samt avskrivningar. 
  
 ** 
  
 I de fördelade kostnaderna ingår samtliga kostnader för posten Administration, 3 977 tkr, kansliets kostnader för porto och kommunikation, 210 tkr (belastar Kommunikation), samt även 
  
 kostnaderna för räntor och avskrivningar, 1 203 tkr. Den sammantagna overheadkostnaden är 5 390 tkr. Observera att avrundningsfel förekommer. 
 Att rådet har gått med underskott under flera år har medfört krav på att åter få ekonomin i balans. Bland de åtgärder som vidtagits eller är planerade kan nämnas: 
  
 att HKF nyligen lagt ned två stationer (i Helsingborg och Tyskland), 
  
 72 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 att rådet planerar att dela sina kanslilokaler i Stockholm med någon annan hyresgäst, främst i syfte att sänka hyreskostnaden för rådet men även för att pröva förutsättningarna till viss gemensam administration, 
  
 att nya och höjda avgifter införts för vissa tjänster (se avsnitt 3.2.5), samt 
  
 att rådet planerar att för HKF:s anläggning i Göteborg (Rosen- hill) söka finna någon extern part som skall svara för skötsel och drift av utomhusanläggningen och mot avgift ges möjlighet att nyttja anläggningen, och planerar att i Norrköping söka inrymma HKF:s sjömansklubb och sjömanskyrkan i gemen- samma lokaler. 
  
 16 
  
 HKF bedömer att de planerade åtgärderna skall täcka underskottet och att ekonomin från år 2005 åter skall vara i balans. 
  
 3.2.4 
  
 Målgrupper 
  
 De avnämare som HKF har definierat som huvudsakliga mål- grupper för verksamheten är i linje med vad som anges i  
 ILO-kon- 
  vention nr 163. 
 17  
 I sin egendefinierade, grundläggande verksam- hetsidé (se avsnitt 3.2.1) säger HKF således följande beträffande målgrupper (citat från HKF är kursiverade, kommentarerna är utredningens): 
  
 HKF har som främsta målgrupp dels besättningar på svenska fartyg i internationell fart, dels utländskt sjöfolk som besöker 
  
 svenska hamnar. Även om HKF således särskilt lyfter fram utländskt sjöfolk som besöker svenska hamnar, så ges dock den svenska hamnservicen – i enlighet med konventionen – till sjö- män oberoende av nationalitet. I praktiken utnyttjas också 
  
 16 
  
 Planerna för Göteborg och Norrköping har för övrigt aktualiserat vissa frågor avseende HKF:s fastigheter, som Sjömansserviceutredningen genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att behandla (se vidare kapitel 6). 
  
 17 
  
 Som framgått av avsnitt 2.2.2 sägs i konventionen att välfärdsverksamhetens målgrupper skall vara sjömän ombord i sjögående fartyg registrerade i det egna landet samt sjömän på fartyg som angör vissa bestämda hamnar i landet, oavsett i vilken stat fartyget är registrerat. Konventionen betonar också vikten av  
  
 icke-diskriminering. 
  Således skall välfärdsverksamhet ombord tillhandahållas till alla sjömän ombord och verksamhet i lämpliga hamnar i landet rikta sig till alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk upp- fattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. 
 73 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 HKF:s svenska hamnservice till en ganska stor del av svenska sjömän (se vidare avsnitt 3.2.5). 
  
 HKF betjänar även sjöfolk i svensk kustfart. Ombordanställda på passagerarfärjor, fartyg i inre fart och fiskefartyg, erhåller ser- vice i mån av resurser. Såvitt utredningen kunnat utröna an- vänds dock i praktiken en marginell del av de totala resurserna för att betjäna dessa målgrupper. 
  
 Det bör emellertid poängteras att HKF, under vissa förutsätt- ningar, erbjuder tjänster även till andra målgrupper än de ovan nämnda. I slutet av år 2000 beslutade HKF:s styrelse om generella utgångspunkter för tillhandahållande av  
 HKF-service. 
  Dessa gene- rella utgångspunkter, som dock inte regeringen tagit ställning till, ger en god bild av HKF:s målgrupper och rådets principer för avgiftssättning, och de återges därför i faktaruta 3.2 nedan. Det bör dock sägas att principerna för avgiftssättning i någon mån har påverkats av att statsmakterna under de senaste åren ökat kraven på avgiftsfinansiering, vilket bl.a. avspeglas i det i avsnitt 3.2.1 refere- rade ekonomiska målet för HKF:s avgiftsbelagda verksamhet. I det stora hela ger dock faktarutan alltjämt en korrekt bild. 
 Faktaruta 3.2. Generella utgångspunkter för tillhandahållande av  
 HKF-service 
 18 
  
 1. HKF skall erbjuda hela eller delar av sin service till: 
  
 a) 
  
 sjömän i svenskflaggade fartyg, samt 
  
 b) 
  
 sjömän i fartyg av alla nationaliteter som besöker svenska hamnar i vilka HKF har möjlighet att tillhandahålla service. 
  
 Beträffande punkt 1 a skall allmänt gälla att tjänster på  
 kultur-, 
  fritids- och informationsområdena som tillhandahålls kostnadsfritt för landboende i Sverige, exempelvis folkbibliotekens tjänster, också skall vara fria för sjömän- nen. Vad gäller punkt 1 b skall grundregeln vara att service tillhandahålls kostnadsfritt, utom för sådana tjänster som man normalt betalar för i andra liknande sammanhang, exempelvis telefonitjänster, konditori- och kiosk- varor, etc. 
 2. HKF skall under vissa förutsättningar även kunna erbjuda hela eller delar av sin service till: 
  
 a) 
  
 svenska sjömän i utlandsflaggade fartyg, 
  
 b) 
  
 sjömän, vilka ej omfattas av punkt 2 a, i svenskägda eller svensk- kontrollerade fartyg under utländsk flagg, efter särskild prövning, 
  
 18  
 Texten är hämtad från promemorian Förslag till generella utgångspunkter för tillhanda- hållande av  
 HKF-service 
  (HKF/Johnson,  
 2001-01-04). 
  
 74 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 c) 
  
 sjömän i andra handelsflottors fartyg, efter särskild prövning, samt 
  
 d) 
  
 sjömän i svenska örlogsfartyg, efter särskild prövning. 
  
 Allmänt gäller att av de uppräknade delpunkterna anses 2 a som särskilt prio- riterad. Det förutsätts dock att särskilda serviceavtal upprättas med respektive fartyg/rederi avseende betalning för överenskomna tjänster. Service till övriga grupper skall endast ifrågakomma om HKF:s resurser medger detta och under förutsättning att vissa krav uppfylls. Syftet med punkt 2 b är härvidlag att vid behov, och efter särskild förfrågan från ett fartyg, kunna tillhandahålla tjänster även till gruppen icke svenska sjömän i fartyg ägt eller kontrollerat av svenska intressen. Det förutsätts dock alltid att denna service sker mot betal- ning. Beträffande punkt 2 c bör tjänster endast komma ifråga, och mot betal- ning, när dessa beräknas ge HKF volymfördelar och därmed, genom ökade intäkter, sänka rådets totala kostnad för en viss tjänst. Avseende punkt 2 d skall, i mån av resurser, service mot betalning kunna erbjudas i särskilda fall. 
 3. HKF skall vid rådets anläggningar för sjöfolk (sjömansklubbar eller motsvarande), förutom till aktivt seglande sjömän kunna ge service till: 
  
 a) 
  
 ombordanställds maka/make (motsvarande) och minderåriga barn, 
  
 b) 
  
 studerande vid maritima utbildningar, 
  
 c) 
  
 sjömanspensionärer, 
  
 d) 
  
 anställda vid rederier, sjöfartsorganisationer och hamnverksamhet, vilka i sitt arbete har kontakt med rådets verksamhet, samt 
  
 e) 
  
 externa hyrkunder. 
  
 Grundregeln bör vara att den service som erbjuds den aktivt seglande sjö- mannen skall vara kostnadsfri, med de undantag som anges i kommentar till punkt 1 b ovan. Beträffande övriga grupper skall differentierade besöks- avgifter kunna uttas, antingen för ett enskilt besök eller i form av periodkort avseende en kortare eller längre tidsperiod. Lokalupplåtelse etc. enligt punkt 3 e skall kunna ske på kommersiell grund i syfte att skapa nödvändiga merintäkter, ifall upplåtelsen inte inverkar menligt på ordinarie verksamhet. 
 4. Svenskar, boende eller verksamma utomlands, skall under vissa för- utsättningar kunna ta del av HKF:s tjänsteutbud. 
 Det enda motivet för att mot betalning tillhandahålla denna grupp en viss tjänst skall vara möjligheten att därigenom kunna skapa volymfördelar, som medför sänkta kostnader för motsvarande utbud till sjöfolket. 
  
 3.2.5 
  
 Tjänster 
  
 HKF:s tjänster riktar sig primärt till dels sjömän ombord i sjö- gående fartyg, i första hand svenskregistrerade, dels sjömän på far- tyg, oavsett nationalitet, som angör vissa bestämda hamnar i Sverige. Grovt sett kan tjänsterna indelas i tre kategorier: 
 75 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 Mediedistribution till fartyg till sjöss 
  
 Motion och idrott 
  
 Hamnservice 
  
 I det följande beskrivs tjänsternas karaktär, omfattning, m.m. uti- från denna indelning. Det bör dock påpekas att utförandet av tjän- sterna i hög grad sker integrerat. Ett exempel på det är att motion och idrott kan bedrivas såväl ombord som i hamn. Ett annat exem- pel är att HKF:s fältorganisation både ger service till fartyg som an- löper svenska hamnar och fungerar som en länk i distributionen till sjögående fartyg, t.ex. genom att byta böcker när fartygen kommer till hamn. 
 Mediedistribution till fartyg till sjöss 
 För tjänsterna till sjöss har HKF definierat sin primärmålgrupp som torrlastfartyg och tankfartyg om mer än 150 bruttoregisterton registrerade för internationell fart, samt sjömän i dessa fartyg. Enligt rådets årsredovisning för år 2003 uppgick denna grupp till 203 fartyg detta år. I de betjänade fartygen fanns det totalt 2 948 påmönstrade sjömän, vilket motsvarar det totala antalet befatt- ningar i fartygen. Med det avlösningssystem som tillämpas i svenska fartyg (se avsnitt 3.1) är antalet sjömän, som när de är i tjänst omfattas av HKF:s tjänster, ungefär det dubbla. Av fartygen var 183 registrerade i Sverige, medan 20 stycken var utlands- registrerade med s.k. serviceavtal. 
 19  
 De  
 TAP-anställda, 
  främst kom- mande från Filippinerna, uppgick till ca 730. Tjänsterna till sjöss erbjuds i något fall även till andra än primärmålgruppen, t.ex. kan fiskefartyg abonnera på rådets videouthyrningstjänst, trots att fiskarekåren är en kategori sjöfarare som i huvudsak inte omfattas av rådets service. 
 Tjänsteutbudet till sjöss handlar i första hand om förmedling av nyhetssammanfattningar, tidningar,  
 TV-program, 
  video, böcker, m.m. 
 HKF:s distribution av nyhetssammanfattningar och tidningar omfattar följande: 
  
 19  
 Utlandsflaggade fartyg kan teckna avtal med HKF om att mot ersättning få tillgång till rådets service. Avgiften ligger från den 1 juli 2004 på 20 000 kronor per år. Ofta handlar det om svenskägda fartyg, där rederiet vill ge svenska besättningsmän tillgång till HKF:s utbud. 
 76 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 Nyhetssammanfattningar. En svensk nyhetssammanfattning  
  
 (SAX-presset), 
  som på uppdrag av HKF produceras av Tid- ningarnas Telegrambyrå, skickas dagligen med elektronisk post till ca 170 fartyg. Denna tjänst var tidigare avgiftsfri för svensk- registrerade fartyg, men sedan den 1 april 2004 tar HKF ut en avgift på 1 500 kronor per år och fartyg. För utlandsflaggade fartyg med serviceavtal ingår  
 SAX-presset 
  i avgiften. I sam- arbete med Esbjerg  
 Havne-Service 
  sänder HKF också ut ett kostnadsfritt nyhetssammandrag på engelska till filippinska besättningsmän fem dagar i veckan. 
  
 Dagstidningar. HKF tecknar totalt ett knappt  
  
 40-tal 
  tidnings- prenumerationer (fördelat på de fyra största morgontidning- arna), med mottagaradress i ett  
 20-tal 
  utländska hamnar. Tid- ningarna skickas dagligen med flyg. Mottagaren – som t.ex. kan vara HKF:s utlandstationer, Svenska kyrkans lokala repre- sentant, m.fl. – delar sedan ut tidningarna till anlöpande svenska fartyg och/eller låter tidningen ligga hos sig för läsning i land. Denna tjänst är gratis för sjömännen. Även till fartyg som anlöper svenska hamnar sker viss tidningsdistribution. Denna hantering är dock mindre rutinmässig. 
 Utöver ovanstående distribuerade HKF tidigare även tidskrifter till fartyg och rådets stationer. Denna service avvecklades dock fr.o.m. den 1 januari 2004, och nu finns tidskrifter endast för läsning i Sjömansbibliotekets läsrum. Däremot distribueras alltjämt HKF:s egen tidskrift Utkik, som utkommer med fyra nummer per år, gratis till svenska fartyg. 
 HKF:s distribution av  
 TV-program 
  och video innebär i korthet följande: 
  
 Inspelade  
  
 TV-program. 
  På videokassetter skickas varannan vecka sex timmar inspelade  
 TV-program 
  till ca 150 fartyg. HKF gör ett urval som skall spegla aktuell svensk produktion från Sveriges Television, med en blandning av aktualiteter, repor- tage, debatter,  
 TV-teater, 
  svenska serier och nöjesprogram. Tjänsten var tidigare Snow för svenskregistrerade fartyg, men sedan den 1 april 2004 tar HKF ut en avgift på 1 500 kro- nor per år och fartyg. Fartyg som kan se  
 SVT-Europas 
  dagliga satellitsändningar kan använda denna form istället – HKF står då för bl.a. abonnemangsavgiften. Tjänsten med inspelade TV- program kan även, mot en avgift på 6 500 kronor per år, utnyttjas 
 77 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 av utlandsflaggade fartyg och även av landbaserade svenskar som bor och arbetar utomlands. År 2003 hade HKF ca 40 sådana kunder. Tjänsten är också inkluderad i avgiften för utlandsflaggade fartyg som tecknat serviceavtal med HKF. 
  
 Hyrfilm. Mot avgift distribuerar HKF långfilmer, vilka skall allsidigt spegla den aktuella svenska biorepertoaren, till abonne- rande handels- och fiskefartyg (totalt ca 225 fartyg). En gång i månaden distribuerar HKF sex stycken filmer till fartyget via rederiet. Filmerna levereras på videokassetter/DVD som inte behöver returneras. Filmerna får behållas ombord i ett år var- efter de makuleras/spelas över. Fartyget får alltså 72 titlar om året och har ständigt ett filmotek med ett års titlar ombord. Vidare kan HKF bistå den enskilda sjöman som önskar köpa en specifik film från den svenska köpfilmsmarknaden. Denna verksamhet är dock av mindre omfattning. Hyr- och köpfilms- verksamheten skall ge fullständig kostnadstäckning. År 2003 var intäkten sammantaget för hyrfilm och köpfilm ca 3,3 mkr och kostnaden (inklusive overhead) ca 2,6 mkr. Verksamheten ger alltså ett överskott. 
  
 HKF:s distribution av böcker innebär i korthet följande: 
  
 Sjömansbiblioteket, som finns i Göteborg, betjänar fartygen (f.n. ca 250 stycken) med böcker. Bokbeståndet (ca 120 000 vo- lymer, fördelat på ca 35 000 titlar) har i huvudsak samma inrikt- ning som ett vanligt folkbibliotek, men med visst fokus på sjö- relaterad litteratur. Böcker kan lånas vid besök på biblioteket. Men framför allt sker utlåningen genom s.k. boklådor, dvs. paket om några tiotal böcker som fungerar som temporära bib- liotek ombord på fartyget. Det finns inga begränsningar i låne- tider för böcker, och heller inga begränsningar i hur många böcker ett fartyg får låna. Liksom på vanliga folkbibliotek är ut- låningen gratis. År 2003 utlånades totalt ca 62 000 böcker. 
  
 Byte av boklådor sker genom ett system av bytesstationer inom och utanför Sverige (totalt finns 20 fasta bokbytesstationer, varav åtta i Sverige). Utöver HKF:s egna stationer fungerar t.ex. i några fall lokala representanter för Svenska kyrkan eller för Norges sjömanskyrka som bokbytesstationer på uppdrag av HKF. Själva bytet av boklådorna sker i samband med att perso- nal från HKF eller rådets samarbetspartners besöker fartyget 
  
 78 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 ifråga. Samarbetspartnern får ersättning för sina tjänster, t.ex. får Svenska kyrkan i utlandet 200 kronor per utbytt boklåda. 
  
 Sedan ett tiotal år tillbaka lånar Sjömansbiblioteket också ut ljudböcker (ca 4 000 exemplar utlånades år 2003). Denna ut- låning sker styckevis, de ingår alltså inte i boklådorna. 
  
 Motion och idrott 
 HKF bedriver en omfattande motions- och idrottsverksamhet, för att sjöfolket i allmänt hälsofrämjande syfte skall beredas förutsätt- ningar för fysiska aktiviteter, både ombord och i land. Verksam- heten har sin tyngdpunkt riktad mot motion och rekreation, men skall också aktivt inspirera och stimulera till deltagande i årliga internationellt samordnade arrangemang i tävlingsform samt till deltagande i nationella motions- och idrottsarrangemang av olika slag. Tävlingsverksamhet för sjömän anordnas såväl nationellt som internationellt, t.ex. i fotboll, basketboll, bordtennis, friidrott och simning. 
 Hamnservice 
 20 
  
 HKF:s fältverksamhet fullgörs genom att rådet är verksamt i de hamnar i Sverige och utomlands som man bedömer har störst be- hov av rådets service. Som framgått av avsnitten 3.2.2 och 3.2.3 är hamnservice HKF:s klart största verksamhet. Sålunda arbetar mer än hälften av HKF:s anställda i hamnservice och verksamheten ian- språktog ungefär hälften av rådets totala kostnader år 2003, dvs. in- klusive overheadkostnader ca 14,7 mkr av ca 28,2 mkr. Den svenska delen av verksamheten stod för ca 80 85 procent av kostnaderna. 
 HKF har egen representation i fyra svenska hamnar (Stockholm, Norrköping, Göteborg och Malmö), sedan stationen i Helsingborg lagts ned vid halvårsskiftet 2004. Vidare har HKF två utlands- stationer (Rotterdam och Antwerpen). En väsentlig skillnad mellan de svenska och de utländska stationerna är att de svenska har alla anlöpande fartyg som målgrupp, medan HKF:s utländska stationer endast riktar sig till svenskflaggade fartyg samt sådana utlands- flaggade som tecknat serviceavtal med HKF. 
  
 20  
 Observera att de kvantitativa uppgifterna i detta avsnitt avser år 2003, och alltså inkluderar den nu nedlagda Helsingborgsstationen. Verksamheten vid denna hade dock minst omfatt- ning av HKF:s stationer. 
 79 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 Utöver på de platser där rådet har egen representation erbjuder HKF Hamnservice även service i vissa  
 icke-HKF-hamnar, 
  genom samarbete med företrädesvis nordiska sjömanskyrkor samt nor- diska och övriga utländska välfärdsorganisationer inom sjöfarts- området. Bland annat har HKF tecknat avtal med olika organisa- tioner som på ombudsbasis och mot ersättning bedriver verksam- het åt rådet i Hamburg, Port Said och Barton samt, efter ned- läggningen av HKF:s station, även i Helsingborg. 
 Verksamheten inom hamnservice består grovt sett av följande aktiviteter: 
  
 Fartygsbesök. HKF:s platsombud gör personliga ombordbesök på anlöpande fartyg. Därvid lämnar man information om HKF:s verksamhet och om staden, delar eventuellt ut tid- ningar, byter boklådor på svenska fartyg, m.m. I svenska ham- nar gjordes 5 914 fartygsbesök år 2003, varav 5 406 av HKF- personal och resten av samarbetspartner på HKF:s uppdrag. Av besöken var 2 048 på svenska fartyg. I utländska hamnar gjor- des 1 980 fartygsbesök år 2003, varav 1 301 av  
  
 HKF-personal. 
  
 Transport. För att sjömän från anlöpande fartyg snabbt och enkelt skall kunna ta sig från fartyget till HKF:s sjömans- klubbar och åter, erbjuder HKF gratis transporter med rådets fordon. Om HKF:s personal har tid kan transporter även ord- nas till och från staden samt olika aktiviteter som sjöfolket önskar åka till. Under år 2003 transporterades 14 505 sjömän. Den totala körsträckan uppgick till 30 501 mil. 
  
 Arrangemang, utflykter m.m. Arrangemangen handlar främst om anordnande av idrottsturneringar, o.d. 
  
 Klubbverksamhet. Sjömansklubbar finns vid HKF:s samtliga svenska stationer. Genom klubbverksamheten erbjuds sjöfolket ett stort utbud av tjänster, såsom kafé, data- och telefonservice, möjligheter att läsa böcker och tidningar, se på TV och motio- 
  
 nera. Klubbverksamheten utgör den största delen av HKF:s hamnservice – uppskattningsvis står den för ca 40 45 procent av de totala kostnaderna för hamnservice. 
 21  
 Omfattningen på verksamheten varierar dock mellan de olika klubbarna. Sjö- mansklubben i Göteborg (Rosenhill) är med nio anställda klart störst, och har också det mest omfattande tjänsteutbudet. Som framgått av avsnitt 3.2.4 är HKF:s klubbverksamhet öppen för 
  
 21  
 Att döma av en uppskattning i PricewaterhouseCoopers rapport HKF:s hamnservice i Sverige – Förutsättningar för entreprenad- och samarbetslösningar  
 (2001-05-07). 
  
 80 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 ombordmönstrade och hemmavarande sjömän, och därutöver även för sjömanspensionärer och sjömäns anhöriga, studerande vid maritima utbildningar, samt anställda vid rederier, sjöfarts- organisationer och hamnverksamhet, vilka har kontakt med rå- dets verksamhet. Även externa hyrkunder kan förekomma. År 2003 gjordes totalt 61 538 besök vid  
 HKF-anläggningarna. 
  Av det totala antalet besökare var 35 347 sjöfolk, vilket utöver ak- tivt arbetande sjömän även inkluderar pensionerade sjömän och studerande vid sjömansskola eller sjöbefälsskola. Antalet övriga besökare, hänförliga till kategorierna anhöriga till sjöfolk, an- ställda vid rederier, sjöfartsorganisationer och hamnverksam- het, var 17 278. Externa hyrkunder stod för 8 913 besök. HKF för inte särskild statistik över hur många utländska sjömän som besöker klubbarna, men att döma av samtal som utredningen haft med tjänstemän vid rådet handlar det uppskattningsvis om ca 20 25 procent av det totala antalet besökare. 
 För aktiva sjömän är de tjänster som erbjuds genom hamnservice i allmänhet gratis, utom för sådana tjänster som man normalt betalar för i andra liknande sammanhang, exempelvis telefonitjänster, kon- ditori- och kioskvaror, etc. Däremot uttas avgifter av t.ex. anställda vid rederier m.fl. och externa hyrkunder som utnyttjar klubbarna. År 2003 gav detta HKF intäkter på drygt 2 mkr. 
  
 3.2.6 
  
 Den nya  
  
 IT-teknikens 
  betydelse för HKF:s tjänster 
 I anslutning till beskrivningen av HKF:s tjänster finns skäl att också nämna något om hur den nya  
 IT-tekniken, 
  och i synnerhet Internets utveckling, påverkar förutsättningarna för verksamheten. 
 I avsnitt 3.2.5 beskrevs HKF:s tjänster under rubrikerna Medie- distribution till fartyg till sjöss, Motion och idrott samt Hamn- service. Den nya  
 IT-tekniken 
  påverkar förutsättningarna i alla dessa tre delar. För Motion och idrott och Hamnservice torde det dock främst handla om att – som i de flesta typer av verksamheter – de verksamhetsstödjande  
 IT-verktygen 
  visserligen blir allt bättre, men att verksamhetens grundförutsättningar däremot inte påverkas (t.ex. kan varken motion och idrott eller transportservice bedrivas virtuellt). För Mediedistribution till fartyg till sjöss torde där- emot  
 IT-teknikens 
  utveckling komma att i grunden förändra förut- sättningarna för verksamheten – när utredningen i detta avsnitt 
 81 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 diskuterar den nya  
 IT-teknikens 
  betydelse för HKF:s tjänster är fokus därför på denna del. 
 Hittills har mediedistribution till fartyg till sjöss främst handlat om fysisk distribution av böcker, filmer, tidningar m.m. Som fram- gått av avsnitt 3.2.5 utnyttjar dock HKF även elektronisk post, i första hand för överföringen av dagliga nyhetssammanfattningar. 
 Elektronisk post och andra Internettjänster kan fartyg till sjöss utnyttja via satellit. I den utredning om inriktning, organisation och finansiering av HKF:s verksamhet som konsultföretaget Öhrlings PricewaterhouseCoopers år 1999 genomförde på uppdrag av regeringen 
 22 
 , gjordes bedömningen att HKF:s distribution av filmer,  
 TV-program, 
  böcker och tidningar om 3 5 år (dvs. i dag) helt skulle kunna hanteras med bl.a. Internet och  
 satellit-TV. 
  
 Såvitt Sjömansserviceutredningen kan bedöma har dock inte ut- vecklingen gått fullt så fort som Sanchez PricewaterhouseCoopers bedömde år 1999. Således visar de samtal utredningen haft med olika intressenter att de svenskflaggade fartyg som HKF betjänar visserligen i allmänhet har möjlighet att via satellit koppla upp sig på Internet, men att uppkopplingskostnaden i dag är för hög för att den utveckling som Sanchez PricewaterhouseCoopers förutspådde ännu skall ha realiserats. 
 Den bild utredningen har fått överensstämmer med vad som framkommit i en undersökning av hur Internet och webbtjänster i dag används i den svenska handelsflottan, som HKF genomförde hösten 2003. 
 23  
 Undersökningen visar att fartyg inom den svenska handelssjöfarten i dag i allmänhet har möjlighet att ta emot  
 e-post 
  via satellit. 
 24  
 Däremot anses det för dyrt att vara uppkopplad mot Internet under någon längre tid, varför fartygen vanligen inte ut- nyttjar mer avancerade webbtjänster. För sjömännen innebär det bl.a. att de i dag oftast inte har tillgång till Internet för privat bruk ombord, mer än vad gäller oformaterade textmeddelanden i  
 e-post- 
  format, utan bifogade filer. Att döma av HKF:s undersökning är det också långtifrån alla av de fartyg som har möjlighet att koppla upp sig mot Internet som har sådan kraftfull överföring att det 
  
 22 
  
 Handelsflottans kultur- och fritidsråd – Huvudmannaskap, inriktning och finansiering (1999-  
  
 10-08). 
  
 23 
  
 HKF:s undersökning redovisades i promemorian Utredning beträffande klarläggande av förutsättningar för Internetbaserad distribution av HKF:s tjänster  
  
 (2003-11-04). 
  Undersök- ningen genomfördes genom bl.a. en enkät riktad till ett stort antal fartyg. 
  
 24 
  
 Enligt HKF:s promemoria är det endast ett fåtal små äldre fartyg i den svenska handels- flottan som i dag inte har tillgång till  
  
 e-post. 
  
 82 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 skulle vara meningsfullt att söka att distribuera t.ex. filmer på elek- tronisk väg. 
 Enligt Sjömansserviceutredningens mening får det förutsättas att  
 IT-tekniken 
  inom några år kommer att bli både billigare och kraftfullare, och att därigenom möjligheterna att ta emot större datamängder kommer att bli mer allmänt förekommande bland svenskregistrerade fartyg. Därmed kommer den typ av mediedistri- bution till fartyg till sjöss, som HKF i dag bedriver, att kunna effektiviseras och delvis helt ersättas med elektroniska alternativ – t.ex. torde det inte finnas behov av fysisk tidningsdistribution om man på alla fartyg kan läsa tidningar via Internet. Däremot är det enligt utredningens mening knappast realistiskt att tro att all mediedistribution som i dag sker till fartyg till sjöss inom över- skådlig tid skulle kunna ersättas med elektroniska alternativ. Framför allt har utredningen svårt att tro att bokdistribution till fartygen helt skulle kunna ske i form av elektroniska böcker – låt vara att tekniken med s.k.  
 e-böcker 
  kontinuerligt utvecklas och att HKF redan i dag har en viss, marginell distribution av sådana. 
 25 
  
 Sammanfattningsvis bedömer utredningen att den nya  
 IT-tekni- 
  Todd inte kommer att medföra några dramatiska förändringar av den verksamhet som HKF bedriver, förutsatt att det totala tjänste- utbudet skall ha samma inriktning som i dag. Således påverkar de nya,  
 IT-baserade 
  distributionsformerna, som är på väg att etableras, inte mer än marginellt verksamheten inom Motion och idrott respektive Hamnservice. 
 26  
 Som sagts ovan finns vidare skäl att tro att inte alla delar av mediedistributionen till fartyg till sjöss kan er- sättas med elektroniska alternativ (framför allt inte bokdistribu- tionen). Sammantaget innebär detta att det torde vara högst ca 15 20 procent av HKF:s totala kostnadsmassa som härrör från verksamhet som på ett mer betydande sätt kan påverkas genom införandet av de nya,  
 IT-baserade 
  distributionsformerna – och den potentiella besparingen blir givetvis långt mindre än så. Till saken hör också att en betydande del av dessa 15 20 procent avser HKF:s hyrvideoverksamhet, vars intäkter är större än dess kostnader. 
  
 25 
  
 År 2003 förmedlade Sjömansbiblioteket 108  
  
 e-boklån, 
  att jämföra med ca 62 000 utlånade vanliga böcker. 
  
 26 
  
 Givetvis minskar behovet av att utnyttja fältpersonalen inom hamnservice som en länk i mediedistributionskedjan, men det är kostnadsmässigt sett en mindre del av verksamheten inom hamnservice. 
  
 83 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 3.3 
  
 Välfärdsverksamhet av andra svenska aktörer 
  
 Utöver HKF finns även andra svenska organisationer som bedriver välfärdsverksamhet riktad till sjömän. I första hand handlar det om sjömanskyrkorna inom landet (deras verksamhet beskrivs i av- snitt 3.3.1) och Svenska kyrkan i utlandet utomlands (3.3.2). I avsnitt 3.3.3 nämns kortfattat andra aktörer. 
  
 3.3.1 
  
 Sjömanskyrkorna 
  
 Välfärdsverksamhet för sjömän i Sverige bedrivs, utöver av HKF, i huvudsak av sjömanskyrkorna. Dessa finns på nio orter i landet: Gävle, Göteborg, Halmstad, Helsingborg, Holmsund, Malmö, Norrköping, Stockholm och Uddevalla. Några av sjömanskyrkorna arbetar också i andra än dessa orter, t.ex. är sjömanskyrkan i Malmö aktiv även i andra hamnar längs Skånes syd- och östkust, och sjö- manskyrkan i Uddevalla aktiv även i några andra hamnar i Bohuslän. 
 Sjömanskyrkorna är från varandra fristående organisationer 
 27 
 , men är också sammanknutna genom en övergripande samarbets- organisation, Sjömanskyrkan i Sverige. Verksamheten bedrivs i all- mänhet i stiftelse- eller föreningsform. 
 Sjömanskyrkorna bedriver sedvanlig kyrklig verksamhet (guds- tjänster, vigslar, dop, etc.), med i första hand sjöfolk som mål- grupp. De har dock även en omfattande social verksamhet – med bl.a. sjukbesök, kaféverksamhet, olika typer av gruppaktiviteter, m.m. – som inte minst riktar sig till pensionerade sjömän. 
 Utöver servering kan många av sjömanskyrkorna också erbjuda andra tjänster till gästande – såväl aktiva som pensionerade – sjö- män. Det kan t.ex. handla om möjligheter att se på internationell TV, att ringa, eller att läsa svenska och utländska tidningar, tid- skrifter och böcker. Därutöver erbjuder flera sjömanskyrkor även andra fritidsaktiviteter, såsom t.ex. biljard, bordtennis, styrke- träning, innebandy och bastu. 
 Sjömanskyrkorna gör också besök på fartyg som anlöper de hamnar man är verksam i. I något fall är fokus på svenska fartyg, i andra fall kan det handla om såväl svenska som utländska. En genomgång av sjömanskyrkornas verksamhetsberättelser för år 2003 
  
 27  
 Stiftelsen Sjömanskyrkan i Göteborgs stift omfattar dock, utöver Göteborgs sjömans- kyrka, även sjömanskyrkorna i Halmstad och Uddevalla. 
 84 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 visar att besöksverksamheten är av betydande omfattning – samman- taget gjorde sjömanskyrkorna således detta år ungefär lika många fartygsbesök i Sverige som HKF. Direkta jämförelser med HKF kan dock vara vanskliga, eftersom det av sjömanskyrkornas verksamhetsberättelser inte framgår exakt vilka typer av fartyg som besökts och heller inte exakt vilka aktiviteter som genomförts vid besöken. Att döma av de samtal utredningen haft med företrädare för ett par av sjömanskyrkorna erbjuder de dock vid sina fartygs- besök en möjlighet till samtal för besättningen, men kan också t.ex. lämna tidningar, byta böcker, m.m. I vissa fall har besöken också delvis som syfte att utföra tjänster på uppdrag av HKF, bl.a. byte av boklådor. Som framgått av avsnitt 3.2.5 gjordes knappt 10 pro- cent av HKF:s fartygsbesök år 2003 av samarbetspartners på rådets uppdrag. Enligt vad utredningen inhämtat från HKF handlade det i dessa fall främst om sjömanskyrkorna. De sjömanskyrkor som finns på platser där HKF inte har egen representation fungerar också – med undantag för Halmstad – som bokbytesstationer på uppdrag av HKF. 
 HKF och sjömanskyrkorna samarbetar även på andra sätt. T.ex. finns i Stockholm ett utvecklat samarbete mellan HKF:s sjöfarts- klubb Kaknäs, sjömanskyrkan, och den till Stiftelsen Stockholms Sjöfartshotell knutna Katarina Sjöfartsklubb (se avsnitt 3.3.3). Ett annat exempel är de tidigare nämnda planerna på att i Norrköping inrymma HKF:s sjömansklubb och sjömanskyrkan i gemensamma lokaler. 
  
 3.3.2 
  
 Svenska kyrkan i utlandet 
  
 Svensk kyrklig verksamhet i utlandet har förekommit mycket länge. Verksamhet riktad särskilt till sjömän har kyrkan bedrivit i utlandet sedan  
 1870-talet. 
  Den sjömanskyrkliga verksamheten be- drevs länge i en egen organisation, men sedan ca 15 år tillbaka är all utlandsverksamhet samlad i en organisation, Svenska kyrkan i ut- landet (SKUT). 
 SKUT har totalt ca 120 personer utsända i världen och finns i dag på ett fyrtiotal platser runt om i världen. På dessa platser är uppgifterna desamma som för en församling i Sverige, dvs. guds- tjänster och andra församlingssammankomster, vigslar, dop, m.m. Men utlandskyrkan fungerar också rent allmänt som en mötesplats och kontaktpunkt till Sverige för svenskar i utlandet. 
 85 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 Sjöfolk har alltid varit en särskild målgrupp för SKUT. I dag utgör dock verksamheten riktad till sjömän en begränsad del av SKUT:s totala verksamhet. Kontakt med sjömän har SKUT på ca 15 av de platser man finns representerad på. Verksamheten riktar sig till svenska sjömän, oavsett var deras fartyg är registrerade. 
 De tjänster SKUT erbjuder sjömännen är i första hand sedvanligt kyrkligt utbud. Eftersom fartygen numera ligger så pass kort tid i hamn är det dock mindre vanligt att sjömännen går i land för att besöka SKUT:s lokaler. I praktiken handlar det istället mest om att SKUT:s representanter gör besök ombord på fartygen, varvid man bl.a. erbjuder besättningen möjlighet till samtal, byter böcker, leve- rerar tidningar, m.m. SKUT:s verksamhet med fartygsbesök är totalt sett av betydande omfattning. 
 28 
  
 Bokbyten sker på uppdrag av HKF. Utöver detta samarbetar de två organisationerna även på andra sätt på de platser där HKF har utlandsstationer (Antwerpen och Rotterdam), där också SKUT har representation. Ett exempel på samarbetet är att HKF i Rotterdam har sitt kontor i SKUT:s lokaler. 
  
 3.3.3 
  
 Andra aktörer 
  
 Den bild utredningen fått är att det utöver HKF, sjömanskyrkorna och SKUT finns få svenska, fristående organisationer som bedriver välfärdsverksamhet för sjömän. Däremot förekommer det att rede- rier, i personalvårdande syfte, själva står för service som påminner om delar av den verksamhet HKF och kyrkorna bedriver. Detta framgår t.ex. av den rapport konsultföretaget Öhrlings Pricewater- houseCoopers framtog på uppdrag av regeringen år 1999 
 29 
 , i vilken framhölls att det på många av de större svenska fartygen finns bibliotek, motionsutrustning, etc. 
 HKF gjorde för drygt tio år sedan en inventering av rådande för- hållanden inom välfärdsområdet för sjöfolk i samtliga svenska ham- nar med handelssjöfart av någon betydelse, dvs. ett femtiotal. 
 30  
 Rapporten visade att det utöver de svenska hamnar som i dag täcks av HKF och sjömanskyrkorna (se avsnitten 3.2.2 och 3.3.1) fanns 
  
 28 
  
 Enligt statistik redovisad på SKUT:s hemsida (juli 2004) gjorde SKUT:s representanter år 2001 totalt drygt 5 000 fartygsbesök. Av statistiken framgår dock inte exakt vilka typer av fartyg som besökts och heller inte exakt vilka aktiviteter som genomförts vid besöken. 
  
 29 
  
 Handelsflottans kultur- och fritidsråd – Huvudmannaskap, inriktning och finansiering (1999-  
  
 10-08). 
  
 30 
  
 Välfärdsutbud för sjöfolk i svenska hamnar. Rapport från Handelsflottans kultur- och fri- tidsråd (1992). 
  
 86 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 välfärdsverksamhet av någon mer påtaglig omfattning i ytterligare ca 6 7 hamnar. Sjömansserviceutredningens bild är att denna verk- samhet sedan dess har avtagit. 
 Det finns dock enstaka exempel på välfärdsverksamhet i svenska hamnar, som bedrivs av andra än HKF och sjömanskyrkorna. Mest framträdande torde vara Blankenship i Stockholm, som drivs av Stiftelsen Stockholms Sjöfartshotell. För sjöfolk erbjuder Blankenship bl.a. kafé, bibliotek, biljard, gym, TV- och  
 IT-möjligheter, 
  m.m. Klubben genomför också fartygsbesök och utflykter. 
  
 3.4 
  
 HKF-relaterad 
  
  verksamhet i andra länder 
 31 
  
 I detta avsnitt beskrivs hur välfärdsverksamhet av det slag HKF bedriver organiserats i ett urval andra länder. Först behandlas dock de i sammanhanget väsentliga internationella organisationerna International Committee on Seafarers Welfare och ITF Seafarers Trust (3.4.1). Därefter beskrivs förhållandena i övriga Norden (3.4.2) samt, mer översiktligt, några andra länder (3.4.3). 
  
 3.4.1 
  
 International Committee on Seafarers Welfare och ITF Seafarers Trust 
  
 International Committee on Seafarers Welfare (ICSW) är en fri- villig, icke vinstdrivande samarbetsorganisation för frågor om sjö- mäns välfärd. ICSW arbetar med att på internationell basis främja sjömäns välfärd på olika sätt. En viktig utgångspunkt för ICSW är att genom rådgivning m.m. söka bidra till att ILO:s konvention nr 163, med tillhörande rekommendation nr 173, implementeras på ett bra sätt. Till exempel har ICSW givit ut en särskild skrift om hur konventionen och rekommendationen kan tolkas. 
 32 
  
 ICSW bildades år 1976 och fungerade till att börja med främst som ett samtalsforum. Ett möte hölls vartannat år, och ILO stod för sekretariat. Verksamhet av någon mer betydande omfattning har ICSW bedrivit sedan slutet av  
 1990-talet, 
  sedan organisationen 
  
 31 
  
 Avsnittet bygger främst på en promemoria som HKF framtagit åt utredningen  
  
 (HKF-rela- 
  terad verksamhet i andra länder,  
 2004-04-28) 
  samt erfarenheter och material som inhämtats vid utredningens studiebesök i Danmark, Finland och Norge samt vid International Com- mittee on Seafarers Welfare (ICSW) i London. 
  
 32 
  
 Williams on Seafarers Welfare Convention No. 163 (1987) Seafarers Welfare Re- commendation No. 173 (1987). 
  
 87 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 kunnat bilda ett eget, fristående sekretariat efter att år 1995 ha beviljats ett finansiellt bidrag från ITF Seafarers Trust. Sedan år 1999 finansieras ICSW i första hand genom medlemsavgifter. 
 Organisationen har för närvarande ca 30 medlemmar. Bland dessa finns internationella samarbetsorganisationer för såväl arbets- givare (International Shipping Federation, ISF) som anställda (Internationella transportarbetarefederationen, ITF), och därtill ett antal organisationer som arbetar med välfärdsfrågor, bl.a. HKF och dess danska, finska och norska systerorganisationer. Därtill deltar bl.a. ILO i arbetet som observatör, men är inte medlem. 
 Verksamheten leds av en styrelse (presidiet) med företrädare för medlemmarna. ICSW har också ett litet permanent sekretariat i London med två anställda. 
 Kommittén möts normalt en gång per år. Därtill anordnar ICSW regelbundet seminarier och konferenser om frågor kring sjömäns välfärd, och organiserar även idrottsaktiviteter för sjömän genom sin permanenta underkommitté International Sports Committee for Seafarers. 
 ICSW driver också fyra regionala utvecklingsprogram avseende olika aspekter på arbete med sjömäns välfärd, bl.a. ett program rik- tat till de f.d. sovjetstaterna. Dessa program drivs i samarbete med ITF Seafarers Trust, som bl.a. är den huvudsakliga finansiären. 
 Internationella transportarbetarefederationen (ITF) är en fede- ration bestående av 594 transportarbetareförbund i 136 länder och företräder omkring 5 miljoner arbetstagare. År 1981 beslutade ITF att inrätta ITF Seafarers Trust, i syfte att verka för sjömäns välfärd på olika sätt. Organisationen är ett slags fond, finansierad av ITF, som ger finansiella bidrag till olika typer av välfärdsprojekt. 
 De som, efter ansökan, kan tilldelas bidrag är organisationer som arbetar med sjömäns välfärd. Bidrag från ITF Seafarers Trust ges i första hand för investeringar av olika slag (i t.ex. lokaler eller for- don), och får inte vara avsedda att täcka kostnader för löpande verksamhet. Vidare är bidragen tänkta att vara kompletterande och får inte vara avsedda att ersätta befintliga statliga eller andra bidrag. 
 År 2002 delade ITF Seafarers Trust ut totalt ca 7,7 miljoner pund (dvs. drygt 100 miljoner svenska kronor), fördelat på 161 projekt. HKF fick inte detta år något bidrag från ITF Seafarers Trust, men har tidigare fått det, t.ex. har byggnationen av HKF:s klubblokaler i Göteborg och Norrköping till stor del finansierats på detta sätt. 
 88 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 3.4.2 
  
 Norden 
  
 33 
  
 Som framgått av kapitel 2 har Danmark, Finland och Norge i likhet med Sverige ratificerat  
 ILO-konvention 
  nr 163. 
 34  
 Välfärdsverksam- hetens organisation och utbud i dessa länder har också många lik- heter med motsvarande förhållanden i Sverige. 
 35  
 Således finns i samtliga fall en övergripande, nationell organisation (ett välfärds- råd) som på motsvarande sätt som HKF ansvarar för frågorna: i Danmark Handelsflådens Velfærdsråd (Boone), i Finland Sjömans- servicebyrån (SSB) och i Norge Kultur og fritid (KoF). Liksom HKF är Boone och SSB fristående organisationer, medan KoF är en del av Norges sjöfartsdirektorat (som delvis motsvarar Sjöfarts- verket). Därutöver arbetar kyrkan, liksom i Sverige, även i övriga nordiska länder aktivt med välfärdsverksamhet för sjömän. Såväl den danska som den norska sjömanskyrkan har för övrigt repre- sentation i Göteborg, och arbetar där mot sina respektive länders fartyg. 
 I det följande görs en jämförande beskrivning av omfattning och finansiering av samt tjänsteutbud i välfärdsverksamheten i de nor- diska länderna. Jämförelsen handlar i första hand om HKF och dess systerorganisationer. Däremot behandlas inte kyrkans verksamhet. 
 Omfattning och finansiering 
 HKF:s totala kostnader uppgick till ca 28 mkr år 2003. HKF:s verksamhet har därmed klart störst omfattning av de nordiska väl- färdsorganen. Samma år uppgick nämligen, omräknat till svensk valuta, danska HVR:s totala kostnader till ca 14 mkr, finska SSB:s till ca 13 mkr 
 36  
 och norska KoF:s till ca 11 mkr. 
 Som framgått av avsnitt 3.2.2 har HKF:s personalstyrka sedan mitten av  
 1980-talet 
  minskat från ca 40 till dagens 29 anställda. Även i övriga nordiska välfärdsråd har personalstyrkan minskat under senare år. Således har danska Boone på några år minskat från 12 till 8 anställda, medan finska SSB, sett över ett par decennier, har minskat från drygt 35 till 15 anställda. Den mest dramatiska för- 
  
 33 
  
 Island behandlas inte i avsnittet. 
  
 34 
  
 Det bör noteras att inget av de nordiska länderna från ILO fått några invändningar mot hur man valt att hantera konventionens krav. 
  
 35 
  
 Under årens lopp har HKF och dess nordiska systerorganisationer också haft en nära sam- verkan på en rad områden, t.ex. i sjömansidrotten och den nordiska fototävlingen för sjö- folk. 
  
 36 
  
 Det bör dock noteras att SSB:s intäkter detta år uppgick till motsvarande drygt 16 mkr. 
  
 89 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 ändringen har dock skett i Norge, där välfärdsverksamheten om- strukturerades i slutet av  
 1980-talet 
  i samband med att Norges internationella skeppsregister (NIS) inrättades. Omstruktureringen innebar att den tidigare ansvariga organisationen Velferdstjenesten for Handelsflåten lades ned, och välfärdsfrågorna istället gavs dagens organisation. Omstruktureringen innebar en kraftig minsk- ning av verksamheten, vilket t.ex. kan illustreras med att Velferds- tjenesten for Handelsflåten hade ca 70 80 anställda, medan KoF i dag har färre än 10 anställda. 
 Som framgått finansieras HKF främst genom ett årligt belopp ur Sjöfartsverkets farledsavgifter, och därutöver genom vissa avgifts- intäkter från bl.a. hyrvideo, m.m. För HKF:s föregångare Han- delsflottans Välfärdsråd gällde däremot en finansieringsform som innebar att staten stod för 50 procent av verksamhetens kostnader och sjömännen och rederierna för 25 procent vardera. Som framgår av följande sammanställning har såväl Danmark som Finland finan- sieringsformer som liknar den som tidigare användes i Sverige, medan Norge har haft det tidigare: 
  
 Finansiering av Boone: I Danmark uttas en välfärdsavgift, som uppgår till 70 danska öre per dag för sjöman på danskregistrerat fartyg och lika mycket för hans redare. Tidigare tillsköt staten lika mycket som parterna tillsammans. När avgiften år 2003 
  
 höjdes för sjömännen och redarna (från 50 till 70 öre) valde dock staten att ligga kvar på den tidigare nivån, dvs. högst 100 danska öre per dag. År 2003 stod välfärdsavgiften för ca 50 procent av HVR:s intäkter. Därutöver hade rådet intäkter från hyrvideoverksamhet, diverse försäljnings- och ränteintäk- ter, bidrag, m.m. 
  
 Finansiering av SSB: I Finland uttas en s.k.  
  
 SSB-avgift, 
  som uppgår till en tusendel av varje sjömans inkomst, lika mycket från hans redare samt två gånger beloppet från statsbudgeten.  
 SSB-avgiften 
  stod år 2003 för ca 60 procent av SSB:s intäkter. Därtill finansieras SSB via en s.k. lästavgift, dvs. en viktrelaterad avgift som tas ut av fartyg – såväl finska som utländska – som anlöper finsk hamn (denna stod för ca 39 procent av de totala intäkterna år 2003), och vissa övriga intäkter. 
  
 Finansiering av KoF: I Norge sker finansieringen i första hand via statliga anslag, som stod för ca 85 procent av KoF:s intäkter år 2003, och därutöver främst via överskott från hyrvideo- verksamhet. Tidigare finansierades verksamheten med en väl- 
  
 90 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 färdsavgift, med motsvarande upplägg som den tidigare svenska. Finansieringsformen förändrades dock i samband med den tidigare nämnda omstruktureringen av den norska väl- färdsverksamheten i slutet av  
 1980-talet. 
  
 Tjänsteutbud 
 De nordiska välfärdsorganen har samma huvudsakliga målgrupper för verksamheten, vilka också följer av  
 ILO-konvention 
  nr 163, dvs. sjömän ombord i sjögående fartyg registrerade i det egna landet samt sjömän på fartyg som angör vissa bestämda hamnar i landet, oavsett i vilken stat fartyget är registrerat. Grovt sett kan sägas att de nordiska välfärdsorganens tjänsteutbud till fartyg till sjöss är tämligen likvärdigt, medan det finns större skillnader mellan dem vad beträffar utbudet i hemlandets hamnar. 
 Målgrupperna för tjänsteutbudet till sjöss förefaller vara av unge- färligen jämförbar storlek i de olika länderna. Detta kan t.ex. illu- streras med att ca 225 fartyg abonnerar på HKF:s hyrvideotjänst, och att motsvarande i Danmark respektive Norge är ca 240 respek- tive ca 350 fartyg, medan finska SSB totalt betjänar ca 175 fartyg.  
 37 
  
 Tjänsteutbudet till fartyg till sjöss handlar mycket om medie- distribution, som i huvudsak har samma inriktning i de olika län- derna. På motsvarande sätt som beträffande HKF har beskrivits i avsnitt 3.2.5 förmedlar således även rådets nordiska systerorganisa- tioner dagstidningar, filmer, böcker, m.m. Några skillnader kan dock noteras: 
  
 En skillnad avser förmedling av inspelade  
  
 TV-program, 
  som Norge slutat med, men som alltjämt bedrivs av Danmark, Finland och Sverige. De tre senare ländernas utbud förefaller i stort sett vara likvärdigt, men däremot kan noteras att finska SSB inte tar särskilt betalt för tjänsten, medan den är avgifts- belagd i Danmark och Sverige. 
  
 En annan skillnad gäller förmedling av film på video och DVD, som alla länderna ägnar sig åt. Denna verksamhet är avgifts- belagd och drivs med full kostnadstäckning i Danmark, Norge 
  
 37  
 Som framgått av avsnitt 3.1 har Norge och Danmark klart större handelsflottor än Sverige och Finland. Möjligen är också KoF:s respektive HVR:s målgrupper större än HKF:s. Vid utredningens besök vid KoF i Norge sades således att antalet norska fartyg till sjöss är ca 800, men att det är svårt att ange exakt hur många av dessa KoF betjänar. På liknande sätt sades vid utredningens besök vid Boone i Danmark att Boone under ett år är i kontakt med alla danskregistrerade fartyg, vilka sades vara ca 500 stycken. 
 91 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 och Sverige (och ger i alla tre fallen ett överskott som bidrar till att finansiera annan verksamhet), medan den är gratis i Finland. 
  
 En tredje skillnad gäller bokdistribution till sjömännen, som alla bedriver i egen regi. Danska HVR:s service är dock mindre 
  
 omfattande och ser annorlunda ut än övrigas, i det att servicen består i att man köper ca 4 000 6 000 pocketböcker per år och delar ut till de fartyg som vill ha. Boone har alltså inte samma biblioteksfunktion som t.ex. HKF har. I Danmark finns dock även ett fristående sjöfartsbibliotek (Søfartens Bibliotek), som har egen låneservice liknande HKF:s. 
 Utbudet av motions- och idrottsverksamhet, som sker såväl till sjöss som i land, har likartad inriktning i de nordiska länderna. Däremot tycks HKF:s motions- och idrottsverksamhet vara av något större omfattning än övriga nordiska välfärdsorgans. 
 Som sades inledningsvis finns skillnader mellan de nordiska väl- färdsorganen vad beträffar tjänsteutbudet i hamn. Ett sätt att illu- strera detta är att jämföra de olika organisationernas representation i hamn och antal besök som från dessa stationer gjorts ombord på anlöpande fartyg, enligt följande: 
  
 HKF har egen representation i fyra svenska hamnar (Stock- holm, Norrköping, Göteborg och Malmö), sedan stationen i Helsingborg lagts ned vid halvårsskiftet 2004. År 2003 gjordes i de då fem aktuella hamnarna 5 914 fartygsbesök, varav 5 406 av HKF:s egen personal och resten av samarbetspartner på HKF:s uppdrag. Vidare har HKF två utlandsstationer (Rotterdam och Antwerpen), vid vilka gjordes 1 980 fartygsbesök år 2003, varav 1 301 av HKF:s egen personal. 
  
 Boone har i Danmark egen representation endast i Köpenhamn. Därutöver finns dock i fyra danska hamnar (Esbjerg, Kalund- borg,  
  
 Aalborg-Norresundby 
  och Aarhus) lokala välfärdsorgan, som Boone delfinansierar (i allmänhet med något mindre än en tredjedel av kostnaderna). De lokala organen kan ha olika slags huvudmän, t.ex. kommuner, privata intressen, etc. Tillsammans gjorde Boone i Köpenhamn och de fyra lokala organen ca 5 800 fartygsbesök år 2002. 
 38  
 Boone har också representation i en utländsk hamn (Rotterdam), där 1 064 fartygsbesök gjordes år 2003, av Boone eller danska sjömanskyrkan. 
  
 38  
 För de fyra lokala organen saknar utredningen uppgifter för år 2003. 
 92 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SSB har egen representation i tre finska hamnar (Helsingfors, Kotka och Åbo) samt anlitar därtill kontaktpersoner i sex andra (Brahestad, Hangö, Ingå, Kemi, Raumo och Villman- strand). År 2003 gjordes i dessa hamnar totalt 7 339 fartygs- besök, varav 4 970 av  
  
 SSB-personal 
  och resten av kontaktper- sonerna. Till skillnad från övriga nordiska välfärdsorgan har SSB ingen fältrepresentant utomlands. 
  
 KoF har i Norge endast egen representation i Oslo. Därtill samarbetar KoF dock med lokala organ i tre andra norska ham- nar (Mongstad, Narvik och Odda), bl.a. genom att delfinansi- era lokala sjömansklubbar. Totalt gjodes i dessa fyra hamnar 560 fartygsbesök år 2003, varav 121 i Oslo av  
  
 KoF-personal. 
  Vidare driver KoF tre utlandsstationer (White, Jones och Rotterdam) samt har samarbete med kontakter i ytter- ligare fem hamnar (Dunkerque, Houston, Kapstaden/Durban, Singapore och Yokohama). År 2003 gjordes i dessa hamnar totalt 4 723 fartygsbesök (3 172 i  
 KoF-hamnarna, 
  1 207 i kon- takthamnarna och 345 av andra kontakter). 
 Som framgått av avsnitt 3.2.5 står verksamheten vid sjömans- klubbarna (i synnerhet Griffin i Göteborg) för en stor andel av kostnaderna för HKF:s hamnservice. På detta område är det endast Finland av övriga nordiska länder som driver verksamhet av någon motsvarande omfattning. Således driver SSB sjömansklubbar i de tre finska hamnar där man har egen representation. Däremot driver varken danska Boone eller norska KoF några egna sjömansklubbar. I både Danmark (främst i Esbjerg) och Norge (i Mongstad, Narvik och Odda) finns dock lokala klubbar som delfinansieras av det nationella välfärdsorganet. Att döma av de samtal utredningen fört med ansvariga tjänstemän i Danmark och Norge är dock dessa klubbar inte av samma standard som HKF:s. 
 Även beträffande transportservice i hamn är HKF:s verksamhet betydligt mer omfattande än övriga nordiska välfärdsorgans. Delvis beror detta på den svenska klubbverksamhetens klart större om- fattning, eftersom transportservicen till stor del handlar om trans- port av sjömän mellan anlöpande fartyg och sjömansklubbarna. Under år 2003 transporterade HKF 14 505 sjömän. Motsvarande siffra för SSB i Finland var 2 224 sjömän, medan transportservicen i Danmark och Norge tycks vara av jämförelsevis marginell om- fattning. 
 93 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 Avslutningsvis finns det beträffande de olika organisationernas tjänsteutbud skäl att peka på två typer av verksamheter som HKF inte bedriver, men som förekommer hos någon/några av de andra. Den ena är att finska SSB verksamhetsmässigt skiljer sig från övriga nordiska välfärdsorgan genom att ha ett omfattande kursutbud för sjöfolk, med flertalet kurser kostnadsfria. Dessa kurser har varie- rande inriktning, allt från adb- och språkkurser till mer fritidsbeto- nade kurser, såsom t.ex. kurser i slalom, golf, keramik, glasmålning och  
 må-bra-kurser. 
  Den andra verksamheten är att såväl danska Boone som finska SSB erbjuder uthyrning av semesterbostäder till sjöfolk till subventionerade priser. 
 Sammanfattande kommentarer om nordisk välfärdsverksamhet 
 Sammanfattningsvis vill utredningen, av de iakttagelser som redo- visats ovan, särskilt peka på följande: 
  
 I likhet med Sverige har Danmark, Finland och Norge ratifi- cerat konvention nr 163. Liksom fallet är beträffande Sverige har inget av dessa länder från ILO fått några invändningar mot hur man valt att hantera konventionens krav. 
  
 Liksom HKF är rådets danska och finska motsvarigheter fristå- ende organisationer. I Norge ingår däremot välfärdsverksam- heten som en del av Norges sjöfartsdirektorat, som delvis mot- svarar Sjöfartsverket.  
  
 39 
  
 Både Sverige och Norge har sedan länge frångått en finansie- ringsform för verksamheten som bygger på en välfärdsavgift (genom vilken finansieringsansvaret delas mellan stat, sjöman och rederi). Danmark och Finland har kvar sådana finansie- ringsformer. 
  
 I samtliga de nordiska välfärdsorganen har personalstyrkan minskat under senare år. I HKF:s fall kan dock denna utveck- ling sägas ha varit något mindre dramatisk än i övriga nordiska länder. 
  
 De nordiska välfärdsorganens tjänsteutbud till fartyg till sjöss är, grovt sett, tämligen likvärdigt. Utbudet i hemlandets ham- nar skiljer sig mera åt mellan länderna. I synnerhet beträffande 
  
 39  
 Det kan för övrigt tilläggas att ansvariga tjänstemän i Norge i samtal med utredningen har framhållit att det är värdefullt att bedriva välfärdsverksamheten integrerat med andra aspekter på sjömanslivet. Som skäl för detta angavs bl.a. att välfärdsverksamhetens medie- distribution även kan utnyttjas för allmän säkerhetsinformation. 
 94 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 klubb- och transportverksamhet bedriver HKF klart mer om- fattande verksamhet än systerorganisationerna i Danmark och Norge. Finland är i detta avseende mer likvärdigt med Sverige. 
  
 HKF:s verksamhet har klart störst omfattning av de nordiska välfärdsorganen. Således är HKF:s årliga, totala kostnader drygt dubbelt så stora som vad fallet är för rådets systerorganisatio- ner i Danmark, Finland och Norge. 
  
 Till en del kan storleksskillnaden förklaras av att verksam- heterna inte rakt av är jämförbara, t.ex. har inte den danska systerorganisationen samma biblioteksfunktion som HKF har. Den viktigaste förklaringen till att HKF:s totala kostnader är så pass mycket större än dess nordiska systerorganisationers torde dock vara rådets mer omfattande klubb- och transportverk- samhet. 
  
 3.4.3 
  
 Övriga världen 
  
 I det följande beskrivs hur välfärdsverksamheten organiserats i ett urval utomnordiska länder. I huvudsak behandlas verksamhet som bedrivs av nationella organisationer av HKF:s typ, dvs. över- gripande välfärdsråd. Detta innebär att t.ex. Kanada och Australien, som saknar övergripande välfärdsråd, inte tagits med i beskriv- ningen, trots att det i dessa länder finns ett rikt utbud av lokala sjömansserviceinrättningar. 
 Inte heller behandlas annat än undantagsvis välfärdsverksamhet för sjömän i kyrklig regi. I de flesta länder, liksom i Sverige, finns dock sådan verksamhet parallellt med den här beskrivna  
 HKF-lik- 
  nande verksamheten. Det bör också poängteras att somliga av de kyrkliga välfärdsorganen har mycket omfattande verksamhet, och också finns representerade i många av de länder som beskrivs nedan. Ett exempel är den anglikanska kyrkans Mission to Seafa- rers, som finns representerad i ca 300 hamnar runt om i världen – i ca en tredjedel av dessa har man särskilda lokaler, motsvarande sjömansklubbar – och som t.ex. gör totalt ca 75 000 fartygsbesök på ett år. Ett annat exempel är katolska kyrkans Apostolatus Maris (på engelska oftast kallat Apostleship of the Sea) som finns repre- senterad i ca 100 länder och drygt 400 hamnar runt om i världen. Även denna organisation har ofta särskilda klubbar, som i allmän- het går under namnet Clark. I sammanhanget bör också näm- nas att dessa två organisationer och 23 andra kristna organisationer 
 95 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 (däribland svenska sjömanskyrkan och SKUT) har ett gemensamt samarbetsorgan, The International Christian Maritime Association (ICMA), som också är medlem i ICSW. 
 Inledningsvis bör även påpekas att det av de tio länder som behandlas nedan endast är Frankrike som har ratificerat  
 ILO-kon- 
  vention nr 163. 
 Belgien 
 Det som närmast motsvarar HKF är det Stad Antwerpen närstå- ende Internationaal Walker (IZA), som leder sina anor tillbaka till år 1887. IZA, som är medlem i ICSW, driver ett sjömanshotell i centrala Antwerpen och står även till tjänst med viss social service och engagerar sig i sjömansidrotten. 
 Frankrike 
 AGISM (lAssociation pour la Gestion des Institutions Sociales Maritimes) stöds av staten samt de franska hamnarna och rederi- erna. Organisationen har sitt huvudkontor i Paris. Huvudverksam- heten är att driva sjömanshotell i sju  
 nordsjö-, 
  kanal- och atlant- hamnar samt i medelhavshamnen Marseille. Därtill driver Young ett hem för sjömanspensionärer i den bretonska hamnen Saint Quai Portrieux. Anläggningarna har tillkommit med medel från sjö- mansinvalidfonden ENIM (lEtablissement National des Invalides de la Marine), som bildades redan år 1673. Young är medlems- organisation i ICSW. I Frankrike verkar även Fédération des Asso- ciation des Wyatt Marins, som möjligen är tvillingorganisation med Fédération des Associations dAccueil de Marins, som man delar förkortningen FAAM med. I flera franska hamnar finns FAAM närstående sjömansklubbar. 
 Japan 
 Japan Seamens Welfare Association (JSWA) grundades år 1944 och är i dag en allmännyttig organisation under Transportministe- riet, med representanter för hamnarna, rederierna och sjömans- facket i styrelsen. Huvuduppgift är att ordna inkvartering för sjöfa- rare i de japanska hamnarna. Det finns 37 sjömanshotell runt om i 
 96 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 Japan, varav JSWA driver tio. De övriga drivs av värdhamnarna eller lokala stiftelser. Därutöver driver den nationella sjöarbetsförmed- lingen SECOJ en rad klubblokaler för japanska sjömän, varav en utomlands (i Singapore). JSWA är medlem i ICSW. 
 Nederländerna 
 Det som i formell mening närmast motsvarar HKF torde vara Stichting Zeemanswelzijn Nederland (Nederländska Sjömans- välfärdsstiftelsen), som sorterar under landets socialministerium. En mera påtaglig aktör och  
 ICSW-medlem 
  är Stichting Zeeman- shuis Rotterdam, som bl.a. driver ett centralt beläget sjömanshotell samt sjömanscentret De Beer och sportcentret Heijplaat. I Rotter- dam finns även det fristående nederländska sjömansbiblioteket, Bibliotheek voor varenden. Utifrån International Seamens Centre Heijplaat verkar även frivilligorganisationen Philippine Seafarers Assistance Programme, som försöker bistå filippinska sjömän. 
 Polen 
 Ur sjömansservicesynpunkt är den polska kusten delad i två om- råden: i väst Szczecin/Swinoujscie med grannhamnar, samt i ost Gdansk/Gdynia med grannhamnar. I Szczecin finns ett Seamens Welfare Society, som är medlem i ICSW. Traditionellt är organisa- tionen det regionala storrederiet Polish Steamship Co (PZM) när- stående och betjänar dess sjöanställda på skilda sätt. I ost finns ett Welfare Council of Harbour Gdynia, som också är medlem i ICSW och står nära den katolska sjömansmissionen Apostolatus Maris. 
 Ryssland 
 Fram till Sovjetunionens nedmontering ansvarade sjö- och hamn- arbetarnas fackförening för de s.k. interklubbar som riktade sig till utländska sjömän och de s.k. kulturpalats för sjöfolk som riktade sig till de inhemska sjömännen. Traditionen lever kvar i ryska lika- väl som övriga  
 ex-sovjetiska 
  hamnar. Visserligen har de flesta av de tidigare sovjetiska Interklubbarna i Ryssland kommit att användas för andra ändamål, men vissa har omstrukturerats och drivs vidare till nytta för sjöfolk av alla nationaliteter. Nya klubbar har också 
 97 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 SOU 2005:11 
  
 tillkommit, med bidrag från ITF Seafarers Trust inom ramen för det regionala utvecklingsprogram som tidigare omnämnts. 
 Singapore 
 Singapore Mariners Club är ett slags  
 HKF-avdelning 
  inom nationens Maritime and Port Authority. Ryggraden i verksamheten är ett sjöfartshotell med klubblokaler och kringaktiviteter för sjö- män, bl.a. utflykter, idrott och en videotjänst till singaporianska fartyg. 
 Storbritannien 
 Det på brittisk botten som närmast motsvarar HKF är ICSW- medlemmen Guerra, som bildades år 1948. På organisationens program har bl.a. stått drift av klubbar och sjö- manshotell i vissa brittiska hamnar samt samordning av välfärds- insatser för sjömän ombord och i hamn. I dag ligger dock tonvik- ten helt på samordningsfunktionen. Motsvarigheten till Sjömans- biblioteket finns traditionellt inom Marine Society, som bildades redan år 1756. 
 Tyskland 
 I Tyskland är det Deutsche Seemannsmission (DSM) som domine- rar det praktiska servicearbetet i tyska likaväl som utländska ham- nar samt ombord i tyska fartyg. Det lär också finnas ett statligt välfärdsråd för sjömän, där DSM likaväl som den katolska sjömans- missionen ingår. 
 USA 
 HKF:s amerikanska systerorganisation är United Seamens Service (USS). Organisationen, som är medlem i ICSW, bildades under andra världskriget och blev något av en förebild för den utveckling som komma skulle i andra länder, bl.a. de skandinaviska, efter krigsslutet år 1945. Tonvikten ligger på drift av sjömansklubbar i hamnar utanför USA, men inom USS ryms även det amerikanska 
 98 
  
 SOU 2005:11 
  
 Svensk sjöfart och välfärdsverksamhet för sjömän 
  
 sjömansbiblioteket, American Mercantile Marine Library Associa- tion. För merparten av det rika utbudet av sjömansklubbar i ameri- kanska hamnar står olika kristna samfund, som ryms inom sam- arbetsorganet North American Maritime Ministry Association. 
 99 
  
 4 
  
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
  
 I detta kapitel analyserar utredningen de krav som ställs i ILO- konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, och vilka frihetsgrader Sverige har att, om vi så önskar, förändra dagens omfattning och organisation av välfärdsverksamheten för sjömän. 
 Först görs en översiktlig genomgång av konventionens krav (4.1). Därefter diskuteras de generella förutsättningar som ges av ILO:s stadga och konventionspraxis (4.2). Vidare redovisas utred- ningens iakttagelser kring vilken bild som tillämpningsrapporterna till ILO avseende konvention nr 163 ger av hur Sverige hanterar konventionens krav (4.3). I syfte att jämföra nivån på välfärds- verksamheten vid tiden för ratifikationen av konventionen med dagens nivå analyseras sedan hur HKF:s kostnader, betjänade grup- per samt tjänster har utvecklats sedan år 1990 (4.4). Avslutningsvis diskuteras de mer detaljerade frågor som anges i utredningens di- rektiv om vilka möjligheter konventionen ger för att i välfärdsverk- samheten utnyttja kommunala bibliotek och kollektivtrafik (4.5). 
 Eftersom det endast är konventionen som är bindande är det också den som står i fokus för analysen i kapitlet. Rekommen- dation nr 173, som saknar konventionens bindande karaktär, be- handlas endast i det fall det för resonemangets skull behöver ges exempel på hur man kan tolka konventionen. 
 Ett viktigt underlag till kapitlet har varit den analys av kraven i konvention nr 163 som förre departementsrådet Spencer har gjort på uppdrag av utredningen. 
 1  
 Som framgått av kapitel 1 var Swanson tidigare chef för Socialdepartementets internationella sekre- tariat och har därtill varit både sekreterare och vice ordförande i den svenska  
 ILO-kommittén. 
  
 1  
 Lidals arbete har redovisats i rapporten Uppdrag från Sjömansserviceutredningen att analy- sera kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163 (september 2004), och vid muntliga diskussioner kring denna med utredningen. Rapporten återges i sin helhet i bilaga 4. 
 101 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
  
 4.1 
  
 Kraven i konvention nr 163 
  
 Konventionen (nr 163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn innehåller totalt 14 artiklar. Som framgått av kapitel 2 är det dock endast de sex första som behandlar välfärdsåtgärdernas materiella innehåll, medan övriga behandlar för  
 ILO-konventioner 
  generellt giltiga regler för hur ratifikation av konventionen skall gå till m.m. Av de sex första artiklarna är det också egentligen endast tre (artiklarna 2, 5 och 6) som innefattar åtaganden i sak, medan de tre andra huvudsakligen är formella i bemärkelsen att de innehåller definitioner (artikel 1:1) eller procedurregler för fastställande av en definition och en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet samt lokaliseringen av verksamheten (artikel 1:2 respektive 1:3 re- spektive 3:2) eller  
 icke-diskrimineringsbestämmelser 
  (artiklarna 3:1 och 4). 
 Som framgått av kapitel 2 är konvention nr 163 en  
 ILO-kon- 
  vention av främjandetyp, vilket bl.a. innebär att den endast anger allmänt formulerade mål och inte mer precisa krav. De explicita kraven i konventionen är således få. I sammandrag innebär åtagan- dena i sak att medlemsstaterna skall 
  
 säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls åt sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg, inklusive nödvändiga åtgärder för deras finansiering (artikel 2), 
  
 se över dessa anordningar och åtgärder ofta, för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjö- männens behov som följer av teknisk, operativ och annan ut- veckling inom sjöfartsnäringen (artikel 5), samt 
  
 samarbeta med andra (artikel 6). 
  
 Konventionen saknar helt kvantitativa angivelser om hur välfärds- verksamheten bör utformas, t.ex. ges inte av konventionen någon närmare precisering av vad som avses med fullgoda välfärds- anordningar och välfärdsåtgärder. 
 Konventionen säger ingenting om hur välfärdsverksamheten skall organiseras. Däremot ger, som framgått av kapitel 2, rekom- mendation nr 173 viss vägledning, i det att där (pkt 8) sägs att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder bör tillhandahållas av a) de offentliga myndigheterna, b) redarnas och sjömännens orga- nisationer enligt kollektivavtal eller andra överenskomna arrange- mang, och/eller c) frivilliga organisationer. 
 102 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 Beträffande finansieringen av välfärdsverksamheten bör betonas att konventionen endast anger att en stat som ratificerar skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av väl- färdsanordningar och välfärdsåtgärder. Några krav på att staten själv skall finansiera finns alltså inte. I rekommendation nr 173 (pkt 10) sägs att medlemmar bör säkerställa att tillräckligt och regelbundet finansiellt stöd lämnas välfärdsanordningar och väl- färdsåtgärder för sjömän, vilket sägs bör ske genom a) anslag ur all- männa medel, b) pålagor eller andra särskilda avgifter från sjöfarts- källor, c) frivilliga bidrag från redare, sjömän eller deras organisa- tioner, och/eller d) frivilliga bidrag från andra källor. 
  
 4.2 
  
 Generella förutsättningar enligt ILO:s stadga och konventionspraxis 
  
 En allmänt formulerad konvention som nr 163 torde kräva ett visst uttolkningsarbete. Oavsett precisionsgrad föregås dock ett lands beslut att ratificera en konvention rimligen alltid av något slags tolkning av dess bestämmelser och av vilket åtagande som krävs från landets sida. Som framgått av kapitel 2 är det enligt ILO:s stadga Internationella domstolen som är behörig instans för tolk- ningen av såväl stadgan som enligt denna antagna konventioner. Enligt Raymond rapport till utredningen har det dock hittills aldrig förekommit att domstolen har tolkat en konvention. En medlem som överväger att tillträda en  
 ILO-konvention 
  får därför oftast lita till sin egen tolkning av konventionens bestämmelser och krav. 
 Att ratificera en  
 ILO-konvention 
  är frivilligt och det torde förutsättas att en stat som väljer att ratificera en konvention också är välvilligt inställd till de krav som konventionen ställer. Som en allmän utgångspunkt för ett lands tolkning av en  
 ILO-konvention 
  gäller nämligen – liksom fallet är med alla traktater – att den i enlighet med artikel 31:1 i 1969 års Wienkonvention om traktat- rätten (SÖ 1975:1) skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. 
 Även om denna allmänna utgångspunkt följs, så kan dock olika stater komma till olika resultat när de söker tolka en traktat. Till det bidrar bl.a. att de folkrättsliga reglerna ofta är oklara, grova och föga precisa – som framgått av kapitel 2 gäller detta i hög grad för 
 103 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 ILO:s främjandekonventioner (t.ex. konvention nr 163), vilka oftast anger allmänt formulerade mål och sällan mer precisa krav. Reglernas grovhet kan innebära att de inte uppfattas och tolkas på samma sätt av alla stater. Hur reglerna tolkas påverkas givetvis också av rådande förhållanden i respektive stat. Sammantaget inne- bär detta att tolkningen och tillämpningen kan komma att se olika ut i olika stater, utan att man för den sakens skull självklart kan säga att en stats tolkning och tillämpning är mer rätt än en annans. 
 Det är heller inte givet att det i praxis utvecklas en klar bild av hur en viss konvention bör tolkas. Som framgått av kapitel 2 skall visserligen medlemsstater som tillträtt en konvention till ILO (Internationella arbetsbyrån) rapportera om tillämpningen av kon- ventionens bestämmelser och ILO:s expertkommitté för tillämp- ning av konventioner och rekommendationer granska dessa tillämpningsrapporter. Expertkommittén utarbetar sedan årligen en rapport som belyser problem vid genomförandet av ILO:s normer i länderna och drar slutsatser om tillämpningen. Men detta behöver inte medföra att det skapas en enhetlig tolkning av en viss kon- vention. Beträffande konvention nr 163 konstaterar t.ex. Spencer i sin rapport till utredningen att granskningsprocessen hittills inte har bidragit till någon utveckling av tolkning eller praxis som kan tjäna till vägledning för den fortsatta tillämpningen av konven- tionen. 
 Mot bakgrund av ovanstående resonemang synes det inte vara meningsfullt att för en främjandekonvention söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla konventionen – i synnerhet om den, som konvention nr 163, överhuvudtaget inte ger några kvantitativa angivelser om kravens omfattning. 
 Detta innebär dock inte att en stat som ratificerar konvention nr 163 helt fritt kan välja nivå på den välfärdsverksamhet man erbjuder. Som framgått av kapitel 2 anger nämligen artikel 19:8 i ILO:s stadga att antagandet av en ny konvention eller rekom- mendation eller ett medlemslands ratifikation av en konvention inte i något fall skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynnsamma villkor än de i konventionen eller rekommendationen föreskrivna. Det skall med andra ord inte vara möjligt att med hänvisning till ett nytt instrument eller till- trädet till en konvention omintetgöra tidigare gjorda framsteg. Att döma av Raymond arbete tycks detta i praktiken innebära att den nivå en stat har vid ratifikationstillfället också är den nivå man åtar sig att sedan i stort sett bibehålla. Skulle staten vid en senare 
 104 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 tidpunkt göra bedömningen att man har lagt sig på en för hög nivå i förhållande till konventionens krav är alternativet att säga upp kon- ventionen, inte att sänka nivån. 
 2 
  
 Artikel 19:8 innebär dock inte att ett land i alla situationer är förhindrat att förändra de tjänster m.m. som anses tillgodose en ratificerad konventions krav. T.ex. kan ett medlemslands förplik- telse att uppfylla konventionens krav av naturliga skäl tillfälligt upphöra om förutsättningarna för detta påverkas av extrema för- hållanden av force  
 majeure-karaktär, 
  såsom krig, naturkatastrofer, extrema ekonomiska kriser e.d. Vidare är det inget som hindrar att ett medlemsland anpassar verksamhetens omfattning med hänsyn till objektivt iakttagbara förändringar av demografiska förhållanden o.d. I fallet med konvention nr 163 torde t.ex. förändringar av antalet anställda ombord i svenska fartyg eller av antalet fartyg som anlöper svenska hamnar e.d. kunna vara grund för att förändra di- mensioneringen av välfärdsverksamheten. Slutligen finns heller inget som hindrar att ett medlemsland genomför förändringar som leder till att den berörda verksamheten bedrivs på ett effektivare sätt. I sammanhanget bör också poängteras att, som framgått av avsnitt 4.1, konventionens artikel 5 explicit anger att välfärds- anordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säker- ställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan ut- veckling inom sjöfartsnäringen. 
 Sammantaget synes framför allt artikel 19:8 i ILO:s stadga innebära att Sveriges frihetsgrader är relativt begränsade vad avser vilka förändringar som – utan att de riskerar att stå i strid med ILO:s regelverk – kan göras i välfärdsverksamheten för sjömän. Samtidigt bör dock poängteras att det inte finns några absoluta sanningar beträffande vilka nivåer som påbjuds i främjandekonven- tioner (som konvention nr 163), utan att detta i mycket är föremål för en tolkningsprocess i vilken i praktiken staten själv spelar den viktigaste rollen. Att i förväg med säkerhet säga om en förändring av något slag skulle anses stå i strid med ILO:s regelverk eller ej torde därför vara svårt. 
  
 2  
 Som framgått av kapitel 2 kan en medlem som har ratificerat en konvention säga upp den sedan tio år har förflutit från den dag då konventionen först trädde i kraft. Om en med- lemsstat inte utnyttjar sin rätt att på detta sätt säga upp konventionen, så blir medlemsstaten bunden under ytterligare en tioårsperiod och kan därefter säga upp konventionen vid utgången av varje tioårsperiod. Eftersom Sverige inte sade upp konvention nr 163 efter tio år, så är landet bundet av den till oktober 2010. 
 105 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 I sammanhanget bör också sägas att Spencer i sin rapport till utredningen menar att konvention nr 163, med sin främjande- karaktär, inte lämpar sig för precis reglering, och att det av detta skäl heller inte vore lämpligt att genom inkorporation införliva konventionen i svensk rätt. För det talar också att inkorporation sällan används. I den mån konventionsåtagandet behöver formalise- ras menar Swanson istället att konventionen, jämte rekommendation nr 173, som en vägledning skulle kunna åberopas i HKF:s instruk- tion. I sin rapport anger Swanson dock att det även förefaller vara ett acceptabelt sätt att formalisera det som är formella åtaganden genom att – som i dag sker – hänvisa till  
 ILO-instrumenten 
  i HKF:s verksamhetsidé. 
  
 4.3 
  
 Genomgång av Sveriges tillämpningsrapporter 
  
 På uppdrag av regeringen svarar  
 ILO-kommittén 
  och dess sekre- tariat för Sveriges rapportering till ILO om tillämpningen av kon- ventioner. Som framgått av kapitel 2 anmodas dock vanligen den myndighet som har huvudansvar för tillämpningen av ett visst instrument att inkomma med underlag för rapporten. Sålunda har underlag för rapporterna avseende konvention nr 163 framtagits av HKF. 
 3 
  
 Hittills har fyra tillämpningsrapporter lämnats avseende konven- tion nr 163. 
 4  
 Av dessa är den s.k. förstagångsrapporten, som be- handlar perioden från konventionens ikraftträdande för Sverige t.o.m. den 30 juni 1992, särskilt utförlig och ger en fyllig och detal- jerad bild av HKF:s verksamhet enligt konventionens intentioner. Till förstagångsrapporten har också fogats ett femtontal bilagor som mer i detalj beskriver HKF:s verksamhet, bl.a. rådets verksam- hetsplan och årsredovisning. Enligt praxis behöver de rapporter som följer på den första rapporten endast redogöra för väsentliga förändringar som kan ha påverkat tillämpningen av konventionen. Utöver hänvisningar till förstagångsrapporten innehåller de tre följande rapporterna därför i stort sett endast hänvisningar till HKF:s bifogade årsredovisningar. 
  
 3 
  
 Som framgått av kapitel 2 är dock HKF inte det organ som är ansvarigt inför ILO, varför det heller inte kan sägas vara fråga om att HKF självständigt utvärderar den egna verksam- heten. 
  
 4 
  
 Tillämpningsrapporter har lämnats avseende följande perioder: från konventionens ikraft- trädande för Sverige t.o.m. den 30 juni 1992; den 1 juli 1992 – den 30 juni 1994; den 1 juli 1994 – den 30 juni 1997; den 1 juli 1997 – den 30 juni 2002. 
  
 106 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 Tillämpningsrapporterna utgör Sveriges officiella redovisning av hur kraven i konvention nr 163 tillgodoses. Utredningen har därför sökt analysera vilken bild rapporterna ger av hur Sverige hanterar konventionens krav, och vill av de iakttagelser som därvid gjorts särskilt peka på följande. 
 Tillämpningsrapporterna behandlar endast den verksamhet som bedrivs av HKF 
 Sveriges tillämpningsrapporter till ILO avseende konvention nr 163 behandlar endast den verksamhet som bedrivs av HKF. Detta trots att man vid bedömningen av om en stat uppfyller kraven i en konvention egentligen bör (eller åtminstone kan) beakta all verk- samhet som bedrivs inom det berörda området. 
 5  
 Vid en bedömning av om Sverige uppfyller kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163 borde man alltså utöver den verksamhet som HKF bedriver även ta hänsyn till den verksamhet som bedrivs av i första hand sjö- manskyrkorna och Svenska kyrkan i utlandet. 
 Samtidigt bör dock sägas att en konvention ratificeras av staten Sverige, varför det också är staten som har det yttersta ansvaret för att konventionsåtagandet uppfylls. Mot denna bakgrund är det kanske inte förvånande att tillämpningsrapporterna koncentrerats till den verksamhet som staten direkt råder över, dvs. HKF:s verk- samhet. 
 Tillkomsten av konventionen tycks ha medfört få, om ens några, förändringar av HKF:s verksamhet 
 Förstagångsrapporten inleds med en översiktlig beskrivning av HKF:s historia samt av framväxt av och innehåll i de dokument som styr rådets verksamhet. Därvid görs bl.a. påpekandet att konventionen visserligen haft viss påverkan på de styrdokument som framtagits på senare år, men att planeringen av HKF:s verk- samhet långt innan konventionens tillkomst hade baserats på ILO:s tidigare rekommendationer avseende sjömäns välfärd och general policy work in this field. 
  
 5  
 Att det är samhällets samlade utbud som bör beaktas framgår av Raymond arbete. Denna syn har också överlag givits stöd av de intressenter med vilka utredningen diskuterat frågan, bl.a. ICSW. 
 107 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 Att konventionen i praktiken medförde få, om ens några, för- ändringar av HKF:s verksamhet ges även andra exempel på i till- lämpningsrapporterna. Ett exempel är att det av förstagångs- rapporten framgår att konventionen inte föranledde några särskilda aktiviteter för att (i enlighet med artikel 1) bestämma vilka svensk- registrerade fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg vid tillämpningen av konventionens bestämmelser om välfärdsanord- ningar och välfärdsåtgärder ombord på fartyg, utan att HKF har arbetat vidare med samma definition som rådet använde redan före konventionens tillkomst. Ett annat exempel är att rapporterna visar att det inte vidtogs några särskilda aktiviteter för att (i enlighet med artikel 3) bestämma i vilka lämpliga hamnar i Sverige som välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall tillhandahållas. I förstagångsrapporten anges således att HKF:s hamnservice i Sverige vänder sig till besättningar i samtliga fartyg (svenska såväl som utländska) som anlöper de svenska hamnar där rådet är etablerat, och att rådet har varit etablerat i de berörda hamnarna under många år. 
 6  
 Ett tredje exempel är att de samråd som enligt artiklarna 1 och 3 skall ske med redarnas och sjömännens represen- tativa organisationer enligt förstagångsrapporten främst skett genom att berörda parter finns representerade i HKF:s styrelse. 
 Samtidigt är det dock knappast förvånande att tillkomsten av konventionen i så pass liten utsträckning påverkade HKF:s verk- samhet. Som framgått av kapitel 2 byggde nämligen den slutliga konventionstexten till relativt stor del på ett förslag från Sverige och övriga nordiska länder. I sin rapport till utredningen gör Spencer bedömningen att förslagsställarna därvid utgick från rådande förhållanden i de egna länderna och från uppfattningen att en konvention med det föreslagna innehållet inte skulle innebära några tillämpningsproblem i dessa länder. 
  
 6  
 I sammanhanget bör samtidigt påpekas att, som framgått av avsnitt 3.3.3, HKF i nära an- slutning till ratifikationen, och med anledning av denna, inventerade rådande förhållanden inom välfärdsområdet för sjöfolk i de femtiotal svenska hamnar som har handelssjöfart av någon betydelse. Rådets rapport (Välfärdsutbud för sjöfolk i svenska hamnar, 1992) var också en av de bilagor som fogades till förstagångsrapporten om tillämpningen av konvention nr 163. 
 108 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 Delvis gör HKF mer än vad konventionen kräver 
 Tillämpningsrapporterna visar att HKF:s verksamhet delvis har bredare omfång än vad konventionen ställer krav på. På detta finns framför allt tre exempel: 
  
 Beträffande service till fartyg till sjöss (sjögående fartyg) tar konventionen sikte på fartyg registrerade inom det egna landets territorium. Av förstagångsrapporten framgår dock att HKF även – mot avgift – ger sådan service till ett mindre antal utlandsregistrerade fartyg med svenska besättningsmän. 
  
 Den kategori människor som är föremål för konventionens välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder är sjömän, dvs. enligt definitionen i artikel 1 personer som är anställda i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg. Som framgått av kapitel 3 kan dock HKF:s sjömansklubbar (framför allt den i Göteborg) under vissa förutsättningar utnyttjas även av andra än aktivt arbetande sjömän. 
  
 Konventionens krav på hamnservice avser hamnar i det egna landet. Att bedriva verksamhet vid stationer i utlandet, som HKF gör, ställer konventionen således inte krav på. 
  
 I sammanhanget bör samtidigt sägas att det finns omständigheter som eventuellt kan tala för att det är lämpligt att HKF bedriver den verksamhet som anges i exemplen ovan. I de två första fallen ger verksamheten avgiftsintäkter och kan bidra till ett bättre utnytt- jande av den resurs som krävs för att ge service till målgrupperna enligt konventionen. 
 7  
 I fallet med utlandsstationerna kan det vara ett rationellt sätt att distribuera de tjänster som skall ges till svenskregistrerade fartyg. 
 Tillämpningsrapporterna har inte föranlett några invändningar från ILO 
 ILO:s expertkommitté har inte lämnat några kommentarer an- gående Sveriges tillämpningsrapporter (varken förstagångsrappor- ten eller de senare rapporterna) eller sätt att tillämpa konventionen. Detta bör kunna tolkas som att Sverige enligt ILO:s bedömning levt upp till konventionsåtagandet. 
  
 7  
 För att undvika korssubventionering är det dock av konkurrensskäl viktigt att sådan verksamhet bedrivs med full kostnadstäckning som mål. 
 109 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 Att ILO inte haft några invändningar mot Sveriges hantering av konventionens krav är heller inte förvånande. Visserligen kan sägas att – som framgått av resonemanget i avsnitt 4.2 – varje ratifi- cerande stat på sätt och vis har sin egen nivå för åtagandet, snarare än att man kan ange en generell miniminivå avseende konventio- nens krav. Men samtidigt får antas att ILO vid sin bedömning av om ett land lever upp till konventionens krav ändå gör vissa jäm- förelser med hur övriga länder som ratificerat konventionen han- terar dess krav, och vid en sådan jämförelse finns skäl att anta att Sverige ligger väl till. För det senare talar bl.a. att, som framgått av kapitel 3, HKF:s verksamhet har klart störst omfattning av de nordiska välfärdsorganen, samtidigt som heller inget annat av de nordiska länderna från ILO har fått några invändningar mot hur man valt att hantera konventionens krav. För att Sverige ligger väl till talar även att företrädare för ICSW till utredningen har framfört att Sverige är ett av de länder vars välfärdsverksamhet är mest ut- vecklad. 
  
 4.4 
  
 Utveckling av HKF:s verksamhet sedan ratifikationstillfället 
  
 Som framgått ovan har Sverige genom att ratificera konvention nr 163 i praktiken åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid ratifikationstillfället. Mot denna bakgrund är det givetvis av intresse att jämföra nivån på väl- färdsverksamheten vid tiden för ratifikationen (år 1990) med dagens nivå och att även studera hur utvecklingen har sett ut däremellan. I detta avsnitt analyseras därför hur HKF:s kostnader (4.4.1), betjänade grupper (4.4.2) samt tjänster (4.4.3) har utveck- lats sedan år 1990. Underlag för avsnittet har främst varit HKF:s fördjupade anslagsframställningar för budgetåren 1991/92 1993/94 respektive 1994/95 1996/97 och rådets årsredovisningar från 1991/92 och framåt. 
 Inledningsvis bör sägas att för vissa av de förhållanden som be- handlas har underlaget för HKF:s statistik förändrats under perio- den – på sätt som framgår närmare av den löpande texten – varför det i några fall inte har varit möjligt att göra en obruten beskrivning av utvecklingen. Vidare bör sägas att det statliga budgetåret fr.o.m. år 1997 lades om till kalenderår, från att tidigare ha löpt från den 1 juli till den 30 juni, varför budgetåret 1995/96 var 18 månader långt. 
 110 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 För jämförbarhets skull har dock nedan, när så är relevant, värden för 1995/96 omräknats till  
 12-månadersvärden. 
  
 4.4.1 
  
 Utveckling av HKF:s kostnader och antal anställda 
  
 Av figur 4.1 nedan framgår hur de totala kostnaderna för HKF:s verksamhet har utvecklats såväl i löpande priser som realt 
 8  
 mellan budgetåren 1989/90 och 2003. Som framgår av figuren har kost- naderna, som år 2003 uppgick till 28,2 mkr, realt sett varit tämligen stabila sedan tiden för ratifikationen av konventionen. 
 Figur 4.1. Utveckling av HKF:s totala kostnader sedan år 1990 (mkr) 
  
 35 
  
 30 
  
 25 
  
 20 
  
 15 
  
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 1989/90 
  
 1990/91 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 Löpande 
  
 Realt 
  
 Under den studerade perioden har personalstyrkan däremot minskat. Budgetåret 1989/90 hade HKF således 38 anställda (36,35 årsarbetskrafter), att jämföra med 29 anställda (28,5 års- arbetskrafter) år 2003. Som framgått av kapitel 3 har liknande personalneddragningar under senare år skett även i HKF:s nordiska systerorganisationer. 
 Som kommentar till figuren bör också sägas att kostnadsmassan inte är helt jämförbar över tiden. Utöver att vissa förändringar skett i tjänsteutbudet (se avsnitt 4.4.2 nedan), så har också en del 
  
 8  
 Omräkning har skett till 2003 års penningvärde, med hjälp av konsumentprisindex (KPI). I de fall budgetåren haft löptid mellan 1 juli och 30 juni har KPI beräknats som genomsnittet av årsmedelvärdena för de två åren. 
 111 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 andra förändringar skett som påverkat HKF:s ekonomi utan att rådet har kompenserats. Dels har HKF:s personal erhållit en viss reallöneökning, dels har rådet påförts vissa administrativa kost- nader (t.ex. kostnad för revision, medlemsavgift i Arbetsgivar- verket, försäkringskostnader, m.m.). 
  
 4.4.2 
  
 Utveckling av HKF:s betjänade grupper 
  
 Som framgått av kapitel 3 riktar sig HKF:s tjänster primärt till dels sjömän ombord i sjögående fartyg, i första hand svenskregistrerade, dels sjömän på fartyg, oavsett nationalitet, som anlöper vissa bestämda hamnar i Sverige. De närmare definitionerna av dessa målgrupper har varit desamma under hela den studerade perioden och fanns, som framgått av avsnitt 4.3, etablerade redan innan konventionens tillkomst. 
 För tjänsterna till sjöss definierar HKF sin primärmålgrupp som torrlastfartyg och tankfartyg om mer än 150 bruttoregisterton registrerade för internationell fart, samt sjömän i dessa fartyg. I första hand avser primärmålgruppen fartyg registrerade i Sverige, men även utlandsregistrerade med s.k. serviceavtal ingår. 
 Hur stor andel av primärmålgruppen som faktiskt utnyttjar HKF:s service varierar i viss mån mellan olika tjänstetyper – för flertalet tjänstetyper har av kapitel 3 framgått hur många fartyg som utnyttjar dem. Som utgångspunkt för resonemanget här har utredningen dock för enkelhets skull valt att betrakta antal betjä- nade fartyg till sjöss som varandes liktydigt med antal fartyg i primärmålgruppen. För att denna ansats bör ge en rimligt korrekt bild av verkligheten talar bl.a. att HKF i de studerade fördjupade anslagsframställningarna och årsredovisningarna självt använder antalet fartyg i primärmålgruppen som grund för beräkning av viss verksamhetsstatistik, t.ex. beträffande antal distribuerade böcker per fartyg och befattning. 
 I figur 4.2 nedan visas hur primärmålgruppen har utvecklats sedan år 1990. Observera att det för åren 1990 1997 inte av under- lagsmaterialet går att utläsa hur många av fartygen som var svensk- registrerade. 
 112 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
  
 Figur 4.2. Antal fartyg i HKF:s primärmålgrupp för tjänster till 
  
 sjöss 
 9 
  
 300 
  
 250 
  
 fartyg 
  
 200 
  
 150 
  
 Antal 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 År 
  
  Totalt antal  
  
  Varav svenska 
 Som framgår av figuren har målgruppen för HKF:s tjänster till sjöss minskat under perioden, från 281 fartyg år 1990 till 203 fartyg år 2003, dvs. med drygt 25 procent. 
 10  
 Såvitt kan bedömas har an- talet betjänade sjömän till sjöss minskat i motsvarande mån. Sam- tidigt har dock sammansättningen av gruppen betjänade sjömän till en del ändrat karaktär sedan slutet av  
 1990-talet, 
  genom inträdet av de  
 TAP-anställda 
  – som framgått av kapitel 3 fanns år 2003 ca 730  
 TAP-anställda. 
  
 Utvecklingen av HKF:s målgrupp avseende fartyg som anlöper de svenska hamnar i vilka rådet har representation är svårare att bedö- ma. Visserligen har HKF för samtliga aktuella år i sina årsredo- visningar redovisat antal anlöp i de berörda hamnarna. Men grun- den för statistiken ändrades fr.o.m. år 1999 
 11  
 och en jämförelse av antal anlöp per år före och efter detta år blir inte rättvisande. 
 Ett sätt att illustrera utvecklingen är dock att studera antal av HKF betjänade fartygsanlöp i de aktuella hamnarna (se figur 4.3 
  
 9 
  
 För år 1998 framgår av underlagsmaterialet endast antalet svenskregistrerade fartyg. I figu- ren har för detta år det totala antalet beräknats som genomsnittet av 1997 och 1999 års värden. 
  
 10 
  
 Som framgått av avsnitt 3.1 har dock det svenskflaggade tonnaget ökat något på senare år, bl.a. till följd av de sjöfartspolitiska åtgärder som vidtagits i syfte att förhindra ökad ut- flaggning. Möjligen kan den nedåtgående trenden i figuren därmed komma att förändras under kommande år. 
  
 11 
  
 Fram till år 1998 byggde statistiken över antal anlöp på tullens förrättningar, men fr.o.m. år 1999 bygger den på hamnarnas egna siffror. 
  
 113 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 nedan). För att denna statistik bör ge en rimligt korrekt bild av målgruppens utveckling talar bl.a. att HKF under hela den aktuella perioden haft som målsättning att besöka samtliga fartyg (oavsett nationalitet) som anlöper de svenska hamnarna, och överlag i års- redovisningarna säger sig ha rimligt väl kunnat fullfölja detta mål. 
 Observera att figur 4.3 alltså visar antal betjänade fartygsanlöp, medan den beskrivning av HKF som gjordes i kapitel 3 talade om antal fartygsbesök. Skälet till det är att HKF t.o.m. år 1998 använde det första måttet i sina årsredovisningar, men sedan har övergått till det senare måttet. För jämförbarhetens skull har utredningen dock här valt att använda måttet antal betjänade fartygsanlöp för hela pe- rioden. 
 12  
 Skillnaden mellan måtten är att ett betjänat fartyg ibland besöks mer än en gång, varför det totala antalet fartygsbesök nor- malt sett är fler än det totala antalet betjänade fartygsanlöp. 
 Figur 4.3. Antal betjänade fartygsanlöp i Sverige inom ramen för HKF:s service 
 13 
  
 7 000 
  
 6 000 
  
 anlöp 
  
 5 000 
  
 betjänade 
  
 4 000 
  
 3 000 
  
 Antal 
  
 2 000 
  
 1 000 
  
 0 
  
 1989/90 
  
 1990/91 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 År 
  
  Totalt antal betjänade anlöp  
  
  Varav svenska fartyg 
 Som framgår av figuren har antalet betjänade fartygsanlöp i Sverige visserligen fluktuerat något under den studerade perioden, men trendmässigt ändå varit i sjunkande. Budgetåret 1989/90 var antalet 5 805, att jämföra med 5 080 år 2003. 
  
 12 
  
 För åren efter 1998 framgår inte antal betjänade fartygsanlöp av årsredovisningarna, men utredningen har för åren  
  
 2000-2003 
  fått dessa uppgifter från HKF. 
  
 13 
  
 Observera att det före 1994/95 inte av underlagsmaterialet går att utläsa hur många av fartygen som var svenskregistrerade. Fr.o.m. år 1999 avser antalet svenska fartyg besökta fartyg. För år 1999 saknar utredningen uppgift om antalet betjänade fartygsanlöp, varför värdet för detta år har beräknats som genomsnittet av 1998 och 2000 års värden. 
  
 114 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 Som kommentar till figuren bör sägas att HKF vid tiden för ratifikationen sedan länge var etablerat i fem svenska hamnar: Göteborg, Helsingborg, Malmö, Norrköping och Stockholm. Denna grupp var densamma ända fram till sommaren 2004, när stationen i Helsingborg lades ned. Det kan därför förutsättas att det totala antalet betjänade fartygsanlöp kommer att minska något kommande år, med hänsyn till att Helsingborgsstationen, som ingår i figuren, betjänade drygt 600 fartygsanlöp år 2003. Minsk- ningen torde dock bli mindre än så eftersom HKF har ingått avtal med sjömanskyrkan i Helsingborg om att kyrkan skall bedriva viss verksamhet på rådets uppdrag. 
  
 4.4.3 
  
 Utveckling av HKF:s tjänster 
  
 I det följande beskrivs hur inriktning och omfattning av HKF:s tjänster utvecklats sedan tiden för ratifikationen av konvention nr 163. Framställningen följer samma disposition som i beskriv- ningen av tjänsterna i kapitel 3, dvs. tjänsterna indelas i de tre kategorierna Mediedistribution till fartyg till sjöss, Motion och idrott, samt Hamnservice. 
 Mediedistribution till fartyg till sjöss 
 Som framgått av kapitel 3 handlar HKF:s tjänsteutbud till sjöss i första hand om förmedling av nyhetssammanfattningar, tidningar,  
 TV-program, 
  video, böcker, m.m. Dessa tjänster har i huvudsak haft samma inriktning sedan år 1990, och för övrigt även tidigare. Således har det funnits en daglig nyhetssammanfattning på svenska  
 (SAX-presset) 
  under hela perioden. Vidare har HKF under hela perioden distribuerat dagstidningar och böcker samt distribuerat lika många timmar  
 TV-program 
  (150 timmar/år) och lika många filmer i videouthyrningen (72 filmer/år). 
 Vissa förändringar har dock skett. Bl.a. har distributionen av  
 SAX-presset 
  genomgått en teknologisk förändring – från telegrafi och telex till  
 e-post. 
  Vidare har inträdet av de  
 TAP-anställda 
  bl.a. medfört att HKF sedan år 2001 även, fem dagar per vecka, skickar ut nyhetssammanfattningar på engelska till dessa. Tillkommit sedan år 1990 har också distribution av ljudböcker. En tjänst har bortfallit under perioden, nämligen distribution av tidskrifter som HKF 
 115 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 upphörde med från och med år 2004. Som framgått av kapitel 3 har under senaste året också avgifter införts för vissa tjänster som tidigare inte var belagda med direkta avgifter för svenskregistrerade fartyg – således tar HKF sedan den 1 april 2004 ut en avgift på 1 500 kronor per år och fartyg såväl för  
 SAX-presset 
  som för distributionen av  
 TV-program. 
  
 Hur verksamhetens omfattning har utvecklats sedan tiden för ratifikationen visas i tabell 4.1 nedan. Observera att det för åren 1990 1996 inte av underlagsmaterialet går att utläsa till hur många fartyg som  
 SAX-presset 
  distribuerats, varför denna tjänst inte med- tagits i tabellen. 
 Tabell 4.1. Utveckling av mediedistribution till fartyg till sjöss 
  
 År 
  
 Dagstidningar, 
  
 Tidskrifter, 
  
 TV - antal 
  
 Video - antal 
  
 Böcker, antal 
  
 antal 
  
 antal 
  
 abonnerande 
  
 abonnerande 
  
 distribuerade 
  
 distribuerade 
  
 distribuerade 
  
 fartyg (varav 
  
 fartyg** 
  
 exemplar 
  
 exemplar 
  
 exemplar* 
  
 svenskregistrerade 
  
 inom parentes) 
  
 1989/90 
  
 83 520 
  
 4 882 
  
 204 
  
 (188) 
  
 177 
  
 88 886 
  
 1990/91 
  
 81 360 
  
 3 645 
  
 200 
  
 (186) 
  
 193 
  
 93 665 
  
 1991/92 
  
 74 520 
  
 3 645 
  
 206 
  
 (193) 
  
 192 
  
 87 515 
  
 1992/93 
  
 74 160 
  
 4 148 
  
 215 
  
 (uppgift 
  
 170 
  
 86 234 
  
 saknas) 
  
 1993/94 
  
 67 680 
  
 4 001 
  
 199 
  
 (uppgift 
  
 163 
  
 76 914 
  
 saknas) 
  
 1994/95 
  
 66 960 
  
 9 414 
  
 uppgift saknas 
  
 uppgift 
  
 81 214 
  
 saknas 
  
 1995/96 
  
 96 480 
  
 12 841 
  
 uppgift saknas 
  
 uppgift 
  
 135 628 
  
 (18 mån), 
  
 (18 mån), 
  
 saknas 
  
 (18 mån), 
  
 motsv 64 320 
  
 motsv 8 561 
  
 motsv 90 419 
  
 för 12 mån 
  
 för 12 mån 
  
 för 12 mån 
  
 1997 
  
 60 120 
  
 6 485 
  
 223 
  
 (167) 
  
 211 
  
 84 833 
  
 1998 
  
 57 600 
  
 6 396 
  
 217 
  
 (158) 
  
 213 
  
 80 088 
  
 1999 
  
 55 200 
  
 5 928 
  
 216 
  
 (160) 
  
 223 
  
 77 781 
  
 2000 
  
 56 160 
  
 6 666 
  
 202 
  
 (159) 
  
 224 
  
 74 501 
  
 2001 
  
 50 760 
  
 6 660 
  
 185 
  
 (137) 
  
 223 
  
 74 231 
  
 2002 
  
 50 040 
  
 6 742 
  
 186 
  
 (144) 
  
 223 
  
 64 357 
  
 2003 
  
 36 257 
  
 6 653 
  
 183 
  
 (143) 
  
 224 
  
 61 906 
  
 * 
  
 Tidskriftsdistributionen upphörde fr.o.m. den 1 januari 2004. 
  
 ** 
  
 Som framgått av kapitel 3 kan även vissa andra än HKF:s primärmålgrupp (t.ex. fiskefartyg) abonnera på rådets videouthyrningstjänst, vilket förklarar varför antalet för t.ex. år 2003 är högre än i figur 4.2. 
  
 116 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 Att omfattningen har minskat för några av tjänsterna, t.ex. bok- utlåningen, torde i första hand kunna förklaras av att antalet betjänade fartyg till sjöss har minskat under perioden (som framgått av figur 4.2 ovan). Vad gäller bokutlåningen kan för övrigt nämnas att antalet bokbytesstationer har varit tämligen konstant över perioden (23 stycken budgetåret 1989/90, att jämföra med 20 stycken för närvarande). 
 Motion och idrott 
 Inriktningen på och omfattningen av HKF:s motions- och idrotts- verksamhet har i huvudsak varit densamma sedan ratifikations- tillfället. Visserligen började inte kostnaden för verksamheten att särredovisas i årsredovisningarna förrän budgetåret 1994/95. Men sedan dess har den årliga kostnaden, som år 2003 uppgick till 624 tkr inklusive overheadkostnader, varit tämligen stabil i reala termer, och har legat på ca 600 650 tkr i 2003 års penningvärde. En jämförelse av antal deltagare m.m. mellan årsredovisningar från början och slutet av den period som här studeras visar också att verksamheten inte var mer omfattande vid  
 1990-talets 
  början. 
 Hamnservice 
 De aktiviteter som bedrivits inom HKF:s hamnservice har i huvud- sak varit desamma sedan tiden för ratifikationen av konvention nr 163, och även tidigare. Således har det, som framgått av kapitel 3, grovt sett handlat om fartygsbesök, transporter, arrangemang och utflykter m.m. samt klubbverksamhet. 
 Som tidigare framgått av figur 4.3 har antalet betjänade fartygs- anlöp i Sverige inom ramen för HKF:s service trendmässigt varit i sjunkande under den studerade perioden – budgetåret 1989/90 var siffran 5 805, att jämföra med 5 080 år 2003. Som sades i anslutning till den figuren kan också en viss ytterligare minskning förväntas komma att ske för kommande år, eftersom HKF:s station i Helsingborg lades ned sommaren 2004. 
 För att ge en bild av hamnserviceverksamhetens utveckling finns skäl att här även redovisa hur antalet betjänade fartygsanlöp vid HKF:s utländska stationer har utvecklats, trots att konventionen som framgått av avsnitt 4.3 inte ställer några krav på representation 
 117 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 i utlandet. Som framgår av figur 4.4 nedan har antalet betjänade fartygsanlöp vid de utländska stationerna trendmässigt legat täm- ligen stabilt runt ca 2 500 per år under huvuddelen av perioden. Mellan åren 1990 och 2003 hade HKF tre utlandsstationer (Rotter- dam, Antwerpen och Hamburg), men den tyska stationen lades ned år 2003. 
 14  
 I figuren nedan ingår stationen i Hamburg t.o.m. år 2002, vilket torde förklara minskningen år 2003. 
 Figur 4.4. Antal betjänade fartygsanlöp vid HKF:s utlandsstationer 
  
 3 000 
  
 anlöp 
  
 2 500 
  
 2 000 
  
 betjänade 
  
 1 500 
  
 1 000 
  
 Antal 
  
 500 
  
 0 
  
 1989/90 
  
 1990/91 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 År 
  
 Totalt antal betjänade anlöp i utlandet 
  
 Antalet besökare vid HKF:s sjömansklubbar har trendmässigt minskat under perioden, låt vara att det har skett en viss uppgång de senaste åren (se figur 4.5 nedan). Av naturliga skäl har därmed också omfattningen på transportverksamheten minskat. Observera att det för åren  
 1990-96 
  inte av underlagsmaterialet går att utläsa hur många av besökarna vid sjömansklubbarna som var sjöfolk. 
 15 
  
 14 
  
 Tidigare hade HKF fler utlandsstationer. Samtliga övriga lades dock ned innan konven- tionens tillkomst, senast stationen i Kobe i Japan som lades ned år 1989. 
  
 15 
  
 Som framgått av kapitel 3 inkluderar HKF för övrigt i begreppet sjöfolk, utöver aktivt arbetande sjömän, även pensionerade sjömän och studerande vid sjömansskola eller sjö- befälsskola. 
  
 118 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 Figur 4.5. Antal besökare vid HKF:s sjömansklubbar och omfatt- ning på transportverksamheten 
  
 90 000 
  
 80 000 
  
 70 000 
  
 60 000 
  
 Antal 
  
 50 000 
  
 40 000 
  
 30 000 
  
 20 000 
  
 10 000 
  
 0 
  
 1989/90 
  
 1990/91 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 År 
  
 Antal besökare sjömansklubbar 
  
 Varav sjöfolk 
  
 Antal transporterade sjömän 
  
 4.4.4 
  
 Sammanfattande kommentarer om utvecklingen sedan år 1990 
  
 Genom att ratificera konvention nr 163 har Sverige i praktiken åta- git sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid ratifikationstillfället. Med hänsyn till att såväl den proposition som föregick ratifikationen (prop. 1988/89:122) som tillämpningsrapporterna avseende konventionen, vilka utgör lan- dets officiella redovisning av hur kraven i konventionen tillgodoses, endast tar upp HKF:s verksamhet, så bör kunna förutsättas att den nivå som gällde vid ratifikationstillfället är den som HKF då hade. Dock bör man vid bedömningen av om konventionsåtagandet upp- fyllts givetvis exkludera de delar av rådets verksamhet som konven- tionen inte ställer krav på, dvs. i första hand sådan service som – mot avgift – ges till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlands- registrerade fartyg, möjligheterna som finns för andra än aktivt arbetande sjömän att under vissa förutsättningar utnyttja HKF:s sjömansklubbar, samt verksamheten vid utlandsstationerna. 
 Enligt utredningens mening visar genomgången i avsnitten 4.4.1 till 4.4.3 att Sverige väl levt upp till kravet att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid tiden för ratifi- kationen. För det talar framför allt att HKF:s målgrupper och 
 119 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 tjänsteutbud i huvudsak varit desamma sedan ratifikationstillfället – och egentligen längre än så, som framgått av avsnitt 4.3 medförde konventionen således i praktiken få, om ens några, förändringar av HKF:s verksamhet. Ett tecken på verksamhetens stabilitet är också att HKF:s totala kostnader realt sett har legat på i stort sett samma nivå hela perioden, låt vara att det har skett med minskande per- sonalstyrka. 
 Att för flera av HKF:s tjänster antalet levererade enheter har förändrats under perioden (t.ex. har antalet distribuerade böcker minskat relativt kraftigt) kan enligt utredningens mening inte tol- kas som att nivån har sänkts. Med hänsyn till att antalet betjänade fartyg till sjöss har minskat med drygt 25 procent under perioden handlar det istället om att – i enlighet med vad som sades i avsnitt 4.2 – dimensioneringen av välfärdsverksamheten kontinuerligt har anpassats till förändringar i målgruppens storlek, men med bevarad standard. På liknande sätt bör – förutsatt att vårt antagande om ett samband mellan antal anlöp och antal av HKF betjänade anlöp är riktigt – nedgången i antal besök vid sjömansklubbarna åtminstone delvis kunna förklaras av att antalet anlöpande fartyg har minskat. 
 Vidare bör nedläggningen av HKF:s station i Helsingborg kunna sägas vara exempel på en sådan enligt ILO:s konventionspraxis acceptabel effektivisering, som talats om i avsnitt 4.2 ovan, i synnerhet som viss verksamhet är tänkt att, på HKF:s uppdrag, fortsatt bedrivas av sjömanskyrkan. Då nedläggningen får förut- sättas ha förankrats i HKF:s styrelse, med dess representation från sjöarbetsmarknadens parter, bör den också kunna sägas ha skett efter sådant samråd som enligt artikel 3 i konvention nr 163 skall ske med redarnas och sjömännens representativa organisationer vid bestämning av i vilka hamnar i landet välfärdsanordningar och väl- färdsåtgärder skall tillhandahållas. 
 Att HKF på senare tid har infört avgifter för vissa tjänster som tidigare inte var belagda med direkta avgifter för svenskregistrerade fartyg  
 (SAX-presset 
  och distributionen av  
 TV-program) 
  är också i enlighet med konventionen, då denna inte tar ställning till vem som skall finansiera tjänsterna. Som framgått av avsnitt 4.2 skall en stat som ratificerar konvention nr 163 säkerställa att nödvändiga åtgär- der vidtas för finansieringen av välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder. Med hänsyn till att HKF:s verksamhet på senare år har gått med underskott (se kapitel 3) förefaller det härmed naturligt att staten har vidtagit åtgärder för öka intäkterna. Alternativet till att införa dessa avgifter hade rimligen varit att i motsvarande mån 
 120 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 öka bidraget från farledsavgifterna. En skillnad är dock givetvis att bidraget från farledsavgifterna kollektivt finansieras av alla fartyg som anlöper svenska hamnar, medan den direkta avgiftsfinan- sieringen endast berör dem som använder tjänsterna ifråga. 
  
 4.5 
  
 Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek och kollektivtrafik 
  
 I Sjömansserviceutredningens direktiv anges att utredningen i sin analys av vad som skall tillhandahållas enligt konventionen skall undersöka olika möjligheter som finns för att utnyttja såväl offent- liga som privata tjänster. Därvid ställs två frågor explicit: 
  
 Är det möjligt att hävda att sjöfolket har tillgång till ett bib- liotek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kom- munala bibliotek låna böcker för en längre tid? 
  
 Har sjöfolk på besök i en svensk hamn tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken? 
  
 Dessa två frågor behandlas i avsnitten 4.5.1 respektive 4.5.2. Inledningsvis bör dock upprepas att det, av skäl som framgått av avsnitt 4.2, inte är meningsfullt att för en främjandekonvention (som konvention nr 163) söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla konventionen. Istället har varje ratifice- rande stat i praktiken sin egen nivå. Mot denna bakgrund är det också svårt att säga vad som – för att citera den andra av ovan- stående frågor – exakt menas med kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening. 
  
 4.5.1 
  
 Möjligheter att utnyttja kommunala bibliotek 
  
 Som framgått av kapitel 3 sker dagens bokutlåning från HKF Sjömansbiblioteket till berörda fartyg genom en kollektiv modell, vilken var etablerad långt före konventionens tillkomst. Modellen innebär att fartygen för sjömännens räkning utan avgift lånar s.k. boklådor, dvs. paket om några tiotal böcker som fungerar som temporära bibliotek ombord på fartyget. Det finns inga begräns- 
 121 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 ningar i lånetider för böcker, och heller inga begränsningar i hur många böcker ett fartyg får låna. 
 Den fråga som ställs i direktiven tolkar utredningen som att det handlar om huruvida man istället skulle kunna övergå till en indi- viduell modell. Tanken synes vara att den enskilde sjömannen innan han mönstrar på sitt fartyg skulle låna böcker på sitt kommunala bibliotek, själv bära med sig böckerna ombord och när tjänst- göringsperioden är slut själv återlämna böckerna till biblioteket. Då tjänstgöringsperioderna inte sällan är längre än de kommunala bib- liotekens normala lånetider är dock en förutsättning för fråge- ställningen att det skulle göras möjligt för sjömännen att genom avtal med de kommunala biblioteken låna böcker för en längre tid. 
 Konventionen ställer inga explicita krav på att en ratificerande stat skall säkerställa att det finns bibliotekstjänster riktade till sjö- män ombord i fartyg till sjöss. Beträffande tjänster till fartyg till sjöss är konventionen således inte mer precis än att medlemslandet skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder 
 16  
 tillhandahålls åt sjömän ombord (artikel 2) och säker- ställa att dessa välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhanda- hålls till förmån för alla sjömän ombord (artikel 4). 
 Däremot sägs i rekommendation nr 173 att välfärds- och trivsel- anordningar ombord på fartyg där så är praktiskt möjligt bör omfatta bl.a. ett bibliotek innehållande facklitteratur och andra böcker, vilka till antalet bör vara anpassade till resans längd och kunna bytas ut med rimliga mellanrum (pkt 23:1e). Som framgått av kapitel 2 saknar emellertid rekommendationen konventionens bindande karaktär. 
 Mot denna bakgrund synes det vara fullt möjligt att – som fråge- ställningen är formulerad i utredningens direktiv – hävda att sjö- folket har tillgång till ett bibliotek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kommunala bibliotek låna böcker för en längre tid. 
 Däremot är det enligt utredningens mening inte lika säkert att det för svensk del vore möjligt att ersätta dagens kollektiva låne- service via HKF Sjömansbiblioteket med en sådan individuell modell, utan att samtidigt riskera att ILO skulle bedöma föränd- ringen som varandes i strid med organisationens regelverk. Som framgått av avsnitt 4.2 är det inte förenligt med konvention nr 163:s främjande syfte att sänka standarden i välfärdsverksam- heten till en lägre nivå än vad som gällde vid ratifikationstillfället. 
  
 16  
 Med välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder avses, enligt artikel 1:1, anordningar och åt- gärder på  
 välfärds-, 
 kultur-, 
  rekreations- och informationsområdena. 
 122 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
 Om en övergång till den individuella modellen vore att betrakta som en standardsänkning eller ej är dock en tolkningsfråga. Å ena sidan kan den enskilde sjömannen sägas få ett större utbud genom att han helt själv får välja vilka böcker han vill låna. Men å andra sidan skulle den individuella modellen medföra att den enskilde sjö- mannen själv tvingas bära med sig böckerna och viktbegränsnings- regler för bagaget kan också begränsa möjligheterna att ta med sig ett större antal böcker. Hur ILO sammantaget skulle se på detta är svårt att säga. 
 Utredningen har sökt att grovt uppskatta vilken besparing som skulle kunna realiseras vid en övergång till den individuella ut- låningsmodellen. År 2003 uppgick kostnaderna för HKF Sjömans- biblioteket, inklusive fördelade overheadkostnader, till 3 678 tkr. Av detta härrörde dock 155 tkr från distribution av tidskrifter, som upphört fr.o.m. år 2004, och 578 tkr från distribution av dagstid- ningar, som inte kan hanteras genom den individuella utlånings- modellen. Därtill tycks distributionen av tidskrifter och dagstid- ningar ha belastats med ca 200 250 tkr av Sjömansbibliotekets personal- och administrationskostnader och andel av rådets för- delade overheadkostnader. Vidare kan antas att den individuella ut- låningsmodellen möjligen skulle vara svår att använda för att till- godose lånebehoven för  
 TAP-anställda 
  och andra utomlands bo- ende besättningsmän, varför en viss kollektiv bokutlåning even- tuellt fortsatt skulle behövas – antag att denna skulle kosta ca 200 250 tkr per år. Sammantaget återstår därmed en årskostnad om ca 2 500 tkr som skulle kunna sparas in vid en övergång till den individuella utlåningsmodellen. I samhällsekonomisk mening bör man dock eventuellt även beakta en kostnad för att bekväm- ligheten minskar för den enskilde sjömannen med den individuella utlåningsmodellen. 
 Det bör också sägas att en analys av förutsättningarna för att ersätta dagens kollektiva lånemodell med en individuell modell rimligen påverkas av bokutlåningens utveckling. Sedan tiden för ratifikationen har antalet böcker som HKF distribuerar per år minskat med ca 30 procent (se tabell 4.1 ovan), och går man ytter- ligare några år tillbaka så har det de facto skett en halvering av antalet utlånade böcker per år sedan mitten av  
 1980-talet. 
  Av natur- liga skäl visar HKF:s årsredovisningar att styckkostnaden för att distribuera böcker samtidigt har ökat – att döma av årsredovis- ningen för 2003 låg styckkostnaden detta år på ca 40 kronor per 
 123 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 utlånad bok. 
 17  
 Med minskande utlåningsvolymer nås rimligen till slut en punkt där den individuella bokutlåningsmodellen är mer kostnadseffektiv än dagens kollektiva modell. Exakt vid vilken utlåningsvolym detta kan antas ske är svårt att bedöma, men som jämförelse kan sägas att Sjömansbibliotekets styckkostnad för bok- utlåningen i dag torde vara av ungefär samma storlek som de kommunala folkbibliotekens. 
 18 
  
 Avslutningsvis vill utredningen framhålla att den individuella bokutlåningsmodellen sannolikt redan i dagsläget vore praktiskt genomförbar – åtminstone för i Sverige boende besättningsmän. För detta talar de kontakter utredningen haft med ansvariga för biblioteksfrågor inom Statens kulturråd. 
 19  
 Därvid har bl.a. fram- kommit att den individbaserade modellen sannolikt skulle behöva bygga på att varje sjöman enskilt kommer överens med sitt lokala bibliotek om att han, i egenskap av sjöman, skall få låna böcker med längre lånetid. Eftersom alla kommunmedborgare har rätt att låna gratis på kommunens bibliotek, så skulle det i detta fall för- modligen inte krävas någon särskild avgift för tjänsten. För utredningens räkning har Kulturrådet också till ett mindre urval kommunala bibliotek ställt frågan om möjligheten till långlån enligt dessa förutsättningar. De svar som inkommit tyder på att biblio- teken torde vara villiga att ingå den här typen av överenskommelser med enskilda individer, låt vara att möjligheten till långlån kanske inte skulle kunna omfatta bibliotekens samtliga böcker. 
 Kontakterna med Kulturrådet tyder också på att det eventuellt skulle vara möjligt att med åtminstone biblioteken i de kommuner där det finns flest sjömän upprätta centrala avtal som gav de enskilda sjömännen rätt till långlån. I detta fall är det dock mera sannolikt att biblioteken skulle kräva någon form av motprestation. 
  
 17 
  
 För att få jämförbarhet över åren anger HKF den reala styckkostnaden, med hjälp av KPI 1980 med basår 1989, varför det värde som anges i årsredovisningen är 27,53 kr. 
  
 18 
  
 Enligt Statens kulturråds rapport Folkbiblioteken 2002 Kulturen i siffror 2003:4 uppgick de totala driftskostnaderna för Sveriges samtliga kommunala folkbibliotek till ca 3 181 mkr år 2002. Detta år gjordes totalt ca 66,1 miljoner utlån av böcker vid dessa bibliotek. Mycket grovt skulle detta indikera en genomsnittskostnad per utlån om ca 48 kr. Eftersom de totala driftskostnaderna inkluderar bibliotekens all verksamhet, som omfattar mer än bokutlåning, är dock den egentliga genomsnittskostnaden per utlån givetvis lägre än så. 
  
 19 
  
 Enligt sin instruktion (1988:676) är Statens kulturråd en central förvaltningsmyndighet inom kulturområdet. Rådet skall följa utvecklingen inom området och ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken samt bistå regeringen vid genomförandet av denna. Rådet handlägger ärenden om statliga bidrag för kulturell verksamhet och om andra statliga åt- gärder som rör teater, dans, musik, konst, museer, utställningar, litteratur, folkbibliotek, folkbildning och folkrörelser i den mån sådana ärenden inte ankommer på någon annan myndighet. 
  
 124 
 SOU 2005:11 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 
  
 4.5.2 
  
 Möjligheter att utnyttja kollektivtrafik 
  
 Frågan om sjöfolk på besök i en svensk hamn kan sägas ha tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken, torde i praktiken handla om huruvida man skulle kunna avveckla stora delar av den hamnservice HKF i dag bedriver. Frågans formulering antyder en modell där av dagens aktiviteter inom HKF:s hamnservice i stort sett endast fartygsbesök (som torde behövas för att ge den information som frågeställningen förutsätter, men som också fungerar som en länk i distributionen av böcker till sjögående fartyg) skulle bestå, medan rådets transporter, sjömansklubbar, arrangemang och utflykter m.m. avvecklades. 
 Förutsatt att man kunde visa att sjömännen skulle åtnjuta full- goda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder även med en så kraftigt nedbantad hamnservice, så finns såvitt utredningen kan bedöma inget i konventionens skrivningar som i sig skulle omöjlig- göra en sådan förändring. Således anger konventionen endast att medlemslandet skall bestämma vilka hamnar inom landet som skall betraktas som lämpliga (artikel 3) vid tillämpningen av konven- tionen, och säkerställa att i dessa hamnar fullgoda välfärdsanord- ningar och välfärdsåtgärder (artikel 2) tillhandahålls åt alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk uppfatt- ning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat (artikel 3). Visserligen ges i rekom- mendation nr 173 mer utförliga riktlinjer för hur hamnservice, inklusive transporter, bör anordnas. 
 20  
 Men som framgått av kapitel 2 saknar rekommendationen konventionens bindande karaktär. 
 Utredningen håller det dock för osannolikt att det med en så kraftigt nedbantad hamnservice skulle vara möjligt att vidmakthålla en nivå på välfärdsverksamheten som inte av ILO skulle bedömas som en sänkning av standarden jämfört med vad som gällde vid tiden för ratifikationen av konventionen. För detta talar att far- 
  
 20  
 I rekommendationens pkt 12 sägs att nödvändiga välfärds- och rekreationsanordningar bör inrättas eller utbyggas i hamnar. Dessa bör omfatta a) mötes- och rekreationslokaler efter behov; b) anläggningar för idrottsliga inom- och utomhusaktiviteter, inklusive tävlingar; c) utbildningslokaler; d) där så befinns lämpligt, anordningar för religionsutövning och per- sonlig rådgivning. Dock anges också att sådana anordningar kan tillhandahållas genom att anordningar avsedda för mera allmänt bruk görs tillgängliga för sjömän i enlighet med dessas behov. Vidare anges i rekommendationens pkt 15 att tillräckliga transportmedel till skäliga priser bör finnas tillgängliga vid varje rimlig tidpunkt för att göra det möjligt för sjömän att nå stadens centrala delar från lämpliga platser i hamnen. 
 125 
 Möjligheter att förändra givet ILO:s generella regelverk och kraven i konvention nr 163 SOU 2005:11 
 tygen numera ligger mycket korta tider i hamn (sällan mer än ett dygn och ofta bara 5 6 timmar) och att i den mån det finns fungerande kollektivtrafik inom rimligt avstånd från hamnarna (vilket inte alltid är fallet) så har den ofta inte en turtäthet som är anpassad till de korta liggetiderna. Härmed kan den skisserade modellen knappast bli lika tidseffektiv som dagens hamnservice, i vilken HKF erbjuder kultur- och fritidsaktiviteter (främst vid sina sjömansklubbar, men även genom arrangemang och utflykter m.m.) integrerat med en till sjömännens förutsättningar anpassad transportservice. 
 Möjligen skulle situationen vara en annan om den nedbantade hamnservicen utöver fartygsbesök även inkluderade en till sjö- männens förutsättningar anpassad transportservice, men därutöver byggde på att samhällets vanliga utbud i övrigt utnyttjades. Skill- naden mot den modell som ges av frågan i direktiven är alltså att sjömännen inte skulle vara hänvisade till kollektivtrafiken för att ta sig till olika offentliga och privata institutioner, utan skulle trans- porteras dit av det organ som ansvarar för hamnservicen. 
 Visserligen är det långtifrån givet att ILO skulle anse att en hamnservice av den modell som beskrivs i föregående stycke är av jämförbar nivå som den som gällde vid ratifikationstillfället. Men utredningen har ändå sökt att överslagsmässigt beräkna hur mycket en hamnservice enligt denna modell kan tänkas kosta. Om man antar att behovet av transporter skulle vara lika stort som i dag (år 2003 körde HKF:s transporttjänst ca 30 000 mil), att mil- kostnaden (inklusive bränsle och kapitalkostnader) ligger på 20 kronor, och att det skulle krävas en hälften så stor personal- styrka som HKF i dag har i den svenska delen av hamnservice (vilket skulle innebära ca 6 7 årsarbetskrafter), så ger det till- sammans en årlig kostnad på ca 3,5 mkr. 
 21  
 Till detta kommer dock vissa lokalkostnader, eventuellt viss overhead m.m. Totalt kanske det skulle handla om en årlig kostnad på ca 4,5 5 mkr. Detta kan då jämföras med att kostnaderna för HKF:s hamnservice år 2003, inklusive overheadkostnader, uppgick till ca 14,7 mkr. Dock gene- rerar dagens verksamhet också vissa intäkter (ca 2,8 mkr år 2003) som skulle bortfalla med den här skisserade modellen. Samman- taget kan den möjliga kostnadsbesparingen därmed uppskattas till ca 7 mkr. 
  
 21  
 Räknat som transportkostnad 0,6 mkr (30 000 mil * 20 kr) + personalkostnad mellan 2,7 och 3,2 mkr (per person har antagits en lön om 25 tkr/mån, dvs. inkl. sociala avgifter ca 450 tkr/år). 
 126 
  
 5 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 I detta kapitel redovisas utredningens överväganden och förslag avseende omfattning, organisation och finansiering av välfärds- verksamheten för sjömän. Frågan om HKF:s fastigheter behandlas i nästföljande kapitel. 
 I avsnitt 5.1 redovisas vissa väsentliga förutsättningar och av- gränsningar för övervägandena. Därefter diskuteras åtgärder som kan bidra till att Sveriges konventionsåtagande kan uppfyllas till lägsta möjliga kostnad (5.2) och behandlas frågan om hur välfärds- verksamheten bör finansieras (5.3). I avsnitten 5.4 och 5.5 diskute- ras vissa andra åtgärder. Utredningens förslag redovisas i avsnitt 5.6. Underlagsmaterialet för analysen har redovisats i kapitlen 1 4. 
  
 5.1 
  
 Förutsättningar för övervägandena 
  
 Sjömansserviceutredningens direktiv anger två förutsättningar som är väsentliga för de överväganden och förslag som redovisas i detta kapitel. För det första att  
 kraven i konvention nr 163  
 skall bilda ut- gångspunkt för utredningens förslag om hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten. För det andra att målsättningen bör vara att konventionens krav skall uppfyllas till  
 lägsta möjliga kostnad. 
  
 Som framgått av kapitel 4 är konvention nr 163 en av ILO:s s.k. främjandekonventioner, vilka vanligen endast anger allmänt for- mulerade mål och i hög grad lämnar till den ratificerande staten att själv avgöra hur man skall uppnå dessa mål. Följaktligen innehåller konvention nr 163 få explicita krav beträffande välfärdsverksam- hetens inriktning. I stort sett anges endast att en stat som ratifice- rat konventionen skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls åt sjömän såväl i hamn som om- bord på fartyg. Däremot saknar konventionen helt kvantitativa an- givelser om hur välfärdsverksamheten bör utformas, t.ex. ges inte 
 127 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 av konventionen någon närmare precisering av vad som avses med fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder. 
 Med hänsyn till att främjandekonventioner i hög grad lämnar till den enskilda staten att avgöra hur konventionens mål skall uppnåslåt vara att den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till konventionskraven endast kan göras av ILO så är det inte meningsfullt att söka slå fast en generell miniminivå som krävs för att uppfylla en sådan konvention. ILO:s granskningar av med- lemsstaternas tillämpning av konvention nr 163 har heller inte hit- tills medfört att det utvecklats någon tolkning eller praxis som kan tjäna till vägledning för den fortsatta tillämpningen av konven- tionen. 
 Det ovan sagda innebär emellertid inte att en stat som ratificerar konvention nr 163 helt fritt kan välja nivå på sin välfärdsverksam- het. Hänsyn måste nämligen också tas till artikel 19:8 i ILO:s grundläggande stadga, vilken anger att antagandet av en ny kon- vention eller rekommendation eller ett medlemslands ratifikation av en konvention inte i något fall skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynnsamma villkor än de i konventionen eller rekommendationen föreskrivna. Det skall med andra ord inte vara möjligt att med hänvisning till ett nytt instru- ment eller tillträdet till en konvention omintetgöra tidigare gjorda framsteg. Som framgått av kapitel 4 synes konsekvensen av artikel 19:8 i ILO:s stadga vara att Sverige genom att ratificera konvention nr 163 i praktiken har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksamheten som rådde vid ratifikationstillfället, dvs. år 1990. Skulle vid en senare tidpunkt bedömningen göras att Sverige har lagt sig på en för hög nivå i förhållande till konventionens krav är alternativet att säga upp konventionen, inte att sänka nivån. Att säga upp konvention nr 163 – om så skulle anses önskvärt – kan dock för närvarande inte bli aktuellt för svensk del. Eftersom Sverige inte sade upp konventionen efter att tio år hade förflutit sedan dess ikraftträdande är Sverige bundet av konventionen till år 2010 och kan säga upp den först detta år. 
 Artikel 19:8 innebär dock inte att ett land i alla situationer är förhindrat att förändra de tjänster m.m. som anses tillgodose en ratificerad konventions krav. Ratifikationen förhindrar t.ex. inte att Sverige anpassar välfärdsverksamhetens omfattning med hänsyn till exempelvis objektivt iakttagbara förändringar av handelsflottans storlek eller genomför förändringar som leder till att verksamheten 
 128 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 bedrivs på ett effektivare sätt. 
 1  
 Att konvention nr 163 ger utrymme för anpassningar visas för övrigt också av att dess artikel 5 explicit anger att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan utveckling inom sjöfartsnäringen. I anslutning till detta bör för övrigt noteras att de förändringar av sjömännens arbets- villkor och sociala situation som på flera sätt har skett under de senaste 20 30 åren (se avsnitt 3.1) i huvudsak skedde innan kon- vention nr 163 trädde i kraft. 
 Konsekvenserna av artikel 19:8 måste rimligen beaktas i en ana- lys av hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän. Utredningen har därför inte bedömt det som meningsfullt att göra en helt förutsättningslös prövning av välfärdsverksamhetens inrikt- ning, omfattning och organisation. Istället har utredningen i första hand koncentrerat sina överväganden till frågeställningen hur kon- ventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kostnad, men  
 givet restriktionen att Sverige har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället.  
 Denna fråga be- handlas i avsnitt 5.2 nedan. 
 Som utgångspunkt för sitt resonemang har utredningen förutsatt att den nivå som gällde vid ratifikationstillfället är liktydig med den nivå som HKF då hade. Detta med hänsyn till att såväl den propo- sition som föregick ratifikationen (prop. 1988/89:122) som rap- porterna till ILO avseende tillämpningen av konvention nr 163, vilka utgör Sveriges officiella redovisning av hur kraven i konven- tionen tillgodoses, endast tar upp HKF:s verksamhet. Enligt utred- ningens mening bör man dock vid bedömningen av om konven- tionsåtagandet uppfyllts exkludera de delar av rådets verksamhet som konventionen inte ställer krav på. 
 2  
 Som framgått av kapitel 4 bedömer utredningen att utvecklingen av välfärdsverksamheten sedan år 1990 har varit sådan att Sverige får sägas väl ha levt upp till kravet att bibehålla i stort sett samma standardnivå på välfärdsverk- samheten som rådde vid tiden för ratifikationen. 
  
 1 
  
 Därtill kan ett medlemslands förpliktelse att uppfylla konventionens krav av naturliga skäl också tillfälligt upphöra om förutsättningarna för detta påverkas av extrema förhållanden av force  
  
 majeure-karaktär, 
  såsom krig, naturkatastrofer, extrema ekonomiska kriser e.d. 
  
 2 
  
 I första hand handlar det om sådan service som – mot avgift – ges till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlandsregistrerade fartyg, möjligheterna som finns för andra än aktivt arbetan- de sjömän att under vissa förutsättningar utnyttja HKF:s sjömansklubbar, samt verksam- heten vid utlandsstationerna. 
  
 129 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 5.2 
  
 Förutsättningar för att uppfylla konventions- åtagandet till lägsta möjliga kostnad 
  
 Som framgått ovan har utredningen i första hand koncentrerat sina överväganden kring hur Sverige bör organisera välfärdsverksam- heten för sjömän till frågan hur konventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kostnad, givet restriktionen att Sverige har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid rati- fikationstillfället. 
 Redan i utredningens direktiv konstateras att HKF bedriver en effektiv verksamhet utifrån den inriktning och omfattning som verksamheten har i dag. De erfarenheter som gjorts i utrednings- arbetet motsäger inte detta. Det bör också poängteras att dagens situation bland annat har uppnåtts genom att rådet kontinuerligt har rationaliserat sin verksamhet. Av kapitel 3 har framgått att HKF:s verksamhet uppvisat underskott under flera år (år 2003 uppgick underskottet till ca 2,7 mkr), men att HKF bedömer att de rationaliseringsåtgärder som rådet planerar att genomföra inom en nära framtid 
 3 
 , i kombination med de åtgärder som nyligen vidtagits 
 4  
 och att nya och höjda avgifter införts för vissa tjänster, kommer att medföra att ekonomin från år 2005 åter skall vara i balans. Rimligen bör också ökat utnyttjande av den nya  
 IT-tekniken, 
  i synnerhet via Internet, för distributionen av en del av rådets tjänster leda till vissa ytterligare kostnadsminskningar under kommande år. Som fram- gått av avsnitt 3.2.6 bedömer utredningen emellertid att den nya  
 IT-tekniken 
  inte kommer att medföra några dramatiska föränd- ringar av den verksamhet som HKF bedriver. 
 Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det sannolikt inte är möjligt att uppnå mer betydande kostnadsminskningar inom ra- men för nuvarande organisation, inriktning och omfattning av väl- färdsverksamheten. Återstoden av avsnitt 5.2 ägnas istället åt att diskutera vilka kostnadsminskande  
 förändringar  
 av nuvarande orga- nisation, inriktning och omfattning av välfärdsverksamheten som skulle kunna företas, givet restriktionen att Sverige har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. 
  
 3 
  
 Främst att HKF planerar att för sin anläggning i Göteborg (Rosenhill) söka finna någon extern part som skall svara för skötsel och drift av utomhusanläggningen och mot avgift ges möjlighet att nyttja anläggningen, och planerar att i Norrköping söka inrymma HKF:s sjö- mansklubb och sjömanskyrkan i gemensamma lokaler (dessa projekt beskrivs närmare i kapitel 6) samt att rådet planerar att dela sina kanslilokaler i Stockholm med någon annan hyresgäst. 
  
 4 
  
 T.ex. nedläggningen av stationerna i Helsingborg och Tyskland. 
  
 130 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 Visserligen kan den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till konventionskraven endast göras av ILO, varför utred- ningen inte med säkerhet kan säga om de tänkbara förändringar som har identifierats är förenliga med ILO:s regelverk eller ej. Men utifrån en sannolikhetsbedömning menar utredningen att det ändå är möjligt att dela in de tänkbara förändringar som har identifierats i två kategorier: 
  
 Förändringar som med hög grad av sannolikhet bör vara förenliga med ILO:s regelverk.  
  
 Dessa kan utredningen föreslå att reger- ingen redan nu går vidare med. 
  
 Förändringar vars förenlighet med ILO:s regelverk är mindre given.  
  
 Dessa förändringar kan tekniskt sett vara genomför- bara redan nu. Men för att avgöra om de också är lämpliga be- höver en ytterligare prövning göras, varvid risken för interna- tionell badwill (om ILO i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med ILO:s regelverk) bör ställas mot de potentiella besparingarnas storlek. En sådan prövning bör göras av reger- ingen. 
  
 Utifrån ovanstående klassificering diskuteras de potentiellt kost- nadsminskande förändringar som utredningen har identifierat i tur och ordning i det följande. Att de diskuteras var för sig hindrar inte att de i valda delar kan kombineras. 
 Flertalet av de tänkbara förändringar som diskuteras nedan torde kunna genomföras tämligen omgående. Enligt utredningens be- dömning är flertalet av dem knappast heller av sådan karaktär att ett eventuellt genomförande behöver avvakta slutresultatet av det arbete som pågår inom ILO för att skapa en samlad konvention på sjöfartsområdet. 
 5  
 Med hänsyn till att denna konvention ännu inte är färdigförhandlad är det i och för sig svårt att säga exakt hur kra- ven på välfärdsverksamhet för sjömän kommer att påverkas. Av svenska tjänstemän som är inblandade i arbetet har utredningen dock fått intrycket att den samlade konventionen knappast lär medföra några betydande sakliga förändringar beträffande dessa krav. 
  
 5  
 Som framgått av avsnitt 2.3 beräknas den sjöfartssession av Internationella arbetskon- ferensen som slutligen skall anta den nya sammanhållna konventionen kunna äga rum år 2006. Ett ytterligare möte med den förberedande konferensen är inplanerat till år 2005. 
 131 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 5.2.1 
  
 Förändringar som med hög grad av sannolikhet bör vara förenliga med ILO:s regelverk 
  
 Givet restriktionen att Sverige har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället kan utredningen se fyra tänkbara, kostnadsminskande förändringar av nuvarande orga- nisation och inriktning av välfärdsverksamheten, vilka med största sannolikhet bör vara förenliga med ILO:s regelverk, nämligen: 
  
 att upphöra med de delar av HKF:s verksamhet som konven- tionen inte ställer krav på, 
  
 att lägga ut verksamhet som HKF driver i egen regi på entre- prenad, 
  
 att öka samverkan mellan HKF och andra svenska välfärds- aktörer, samt 
  
 att uppnå administrativ rationalisering genom att inordna den välfärdsverksamhet HKF bedriver i en större organisation. 
  
 Dessa tänkbara förändringar diskuteras i det följande. 
 Att upphöra med de delar av HKF:s verksamhet som konventionen inte ställer krav på 
 Som framgått av kapitel 4 har HKF:s verksamhet i dag delvis bre- dare omfång än vad konvention nr 163 ställer krav på. På detta finns framför allt tre exempel.  
 För det första  
 att HKF låt vara mot avgift ger service till fartyg till sjöss till ett mindre antal utlands- registrerade fartyg med svenska besättningsmän, medan konven- tionen beträffande sådan service endast tar sikte på fartyg registre- rade inom det egna landets territorium.  
 För det andra  
 att HKF:s sjömansklubbar (framför allt den i Göteborg) under vissa förut- sättningar kan utnyttjas även av andra än aktivt arbetande sjömän, medan den kategori människor som är föremål för konventionens välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder är sjömän, dvs. enligt de- finitionen i konventionens artikel 1 personer som är anställda i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg.  
 För det tredje  
 att HKF har två utlandsstationer, medan konventionens krav på hamnservice endast avser hamnar i det egna landet. 
 Då konventionsbunden och  
 icke-konventionsbunden 
  verksam- het till stor del bedrivs integrerat av HKF kan utredningen inte ange den exakta omfattningen på de delar av rådets verksamhet 
 132 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 som går utöver konventionens krav. Med en grov uppskattning mot bakgrund av de uppgifter som i kapitel 3 redovisats om de be- rörda intäkternas omfattning och utlandsstationernas kostnader kan dock kostnaderna för dessa delar antas uppgå till ca 5 6 mkr per år. 
 Enligt utredningens mening kan ILO rimligen inte komma att anse det stå i strid med organisationens regelverk om Sverige skulle upphöra med verksamhet som inte omfattas av konventionsåtagan- det. Sett enbart till konventionens krav och ratifikationens implika- tioner kan utredningen därför inte se några hinder mot att avveckla de delar av HKF:s verksamhet som går utöver konventionens krav. 
 Däremot kan det finnas andra skäl som talar emot att avveckla dem. I de två första av ovanstående exempel ger verksamheten av- giftsintäkter och kan bidra till ett bättre utnyttjande av den resurs som krävs för att ge service till målgrupperna enligt konventionen. 
 6  
 I fallet med utlandsstationerna kan det vara ett rationellt sätt att distribuera de tjänster som skall ges till svenskregistrerade fartyg. 
 Innan en eventuell avveckling sker av de delar av HKF:s verk- samhet som går utöver konventionens krav behöver därför de kostnadsmässiga effekterna av en sådan avveckling analyseras mer ingående än vad Sjömansserviceutredningen haft möjlighet att göra. Som sades ovan är dock kostnaderna för dessa verksamhetsdelar sannolikt relativt små (5 6 mkr per år med utredningens grova uppskattning), varför det får förutsättas att de synergifördelar som eventuellt förloras om de avvecklas också är av mindre omfattning. 
 Att lägga ut verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad 
 I dag drivs i stort sett alla delar av HKF:s välfärdsverksamhet i rådets egen regi. Teoretiskt sett är det tänkbart att kostnaderna för verksamheten skulle kunna nedbringas om hela eller delar av den istället, via anbudskonkurrens, lades ut på entreprenad. Eftersom det skulle vara samma tjänster som producerades låt vara av en annan utförare så kan en sådan förändring rimligen inte påverka ILO:s syn på hur Sverige uppfyller sitt konventionsåtagande. 
 Entreprenadfrågan har tidigare varit uppe till diskussion. På regeringens uppdrag utredde HKF således år 2001 förutsättningarna 
  
 6  
 För att undvika korssubventionering är det dock av konkurrensskäl viktigt att sådan verk- samhet bedrivs med full kostnadstäckning som mål. 
 133 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 för och de ekonomiska konsekvenserna av att lägga ut tjänster på externa utförare. Utredningen koncentrerades till den verksamhet som bedrivs vid rådets stationer i Sverige. För uppdraget anlitade HKF ett konsultföretag som bedrev arbetet i nära samarbete med rådets ledning. 
 I konsultföretagets rapport 
 7  
 bedömdes det på kort sikt finnas be- gränsade möjligheter till entreprenadlösningar i HKF:s hamn- service i Sverige. På längre sikt bedömdes förutsättningarna visser- ligen vara bättre, men dock i första hand om  
 entreprenören/-erna 
  skulle kunna ges möjlighet att vända sig till en bredare kundkrets än endast sjömän, dvs. om verksamheten gavs ett bredare omfång än vad som krävs enligt konvention nr 163. 
 Beträffande HKF:s tjänster till fartyg till sjöss respektive motion och idrott finns inte motsvarande studier gjorda. För åtminstone delar av dessa verksamheter kan dock besparingspotentialen genom entreprenader antas vara begränsad. Detta gäller t.ex. för HKF:s verksamhet med uthyrning av filmer till abonnerande fartyg, som redan drivs på kommersiella grunder, och HKF:s distribution av dagstidningar till utlandet, som endast innebär att HKF tecknar ett antal prenumerationer. 
 Mot denna bakgrund bedömer utredningen att även om det teo- retiskt sett är tänkbart att kostnadsminskningar skulle kunna upp- nås genom utläggning av verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad, så är potentialen för detta i praktiken högst be- gränsad. 
 Att öka samverkan mellan HKF och andra svenska välfärdsaktörer 
 Ett alternativ, eller komplement, till anbudsupphandling skulle kunna vara att HKF sökte minska sina kostnader genom att i ökad utsträckning samverka med andra aktörer. Den viktigaste skillna- den mellan entreprenader och samverkan torde vara att i entrepre- nadfallet så anlitar den verksamhetsansvarige huvudmannen en ent- reprenör för att utföra en tjänst som huvudmannen annars skulle ha utfört i egen regi, medan i samverkansfallet två eller flera verk- samhetsansvariga huvudmän poolar sina resurser så att deras 
  
 7  
 PricewaterhouseCoopers, HKF:s hamnservice i Sverige – Förutsättningar för entreprenad- och samarbetslösningar  
 (2001-05-07). 
  
 134 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 verksamheter samlat blir effektivare, ofta genom att överlappningar reduceras. 
 I delar av sin verksamhet har HKF sedan länge samverkat med olika aktörer, t.ex. med idrottsklubbar och de kyrkliga organ som bedriver välfärdsverksamhet för sjömän. 
 Som framgått av kapitel 3 bedriver de kyrkliga organen (sjö- manskyrkorna inom Sverige och Svenska kyrkan i utlandet utom- lands) relativt omfattande välfärdsverksamhet för sjömän. Den kyrkliga välfärdsverksamheten drivs med delvis andra utgångs- punkter än HKF:s, men i många stycken har verksamheten ändå sakligt sett samma innehåll, med exempelvis fartygsbesök, trans- porter, och mottagningslokaler i land (där det t.ex. erbjuds kafé- verksamhet, motionsmöjligheter, samt möjligheter att se på TV, utnyttja Internet, ringa, läsa böcker och tidningar, etc.). 
 Den kyrkliga verksamheten bedrivs också geografiskt på samma platser som HKF:s. Således finns sjömanskyrkor på alla de platser där HKF har representation i Sverige (Göteborg, Malmö, Norr- köping och Stockholm), medan Svenska kyrkan i utlandet finns på alla de platser där HKF har representation i utlandet (Antwerpen och Rotterdam). Därtill finns sjömanskyrkor på ytterligare fem svenska orter och representation från Svenska kyrkan i utlandet i ett flertal andra utländska hamnstäder. 
 Ett par exempel på den samverkan som sker mellan HKF och de kyrkliga välfärdsorganen är att de senare utför vissa tjänster på uppdrag av HKF, t.ex. byte av boklådor 
 8 
 , och att verksamheterna i några fall är samlokaliserade, främst i Norrköping och Rotterdam. 
 I den tidigare nämnda rapporten om förutsättningar för entre- prenader från år 2001 bedömdes det även finnas goda möjligheter till att utveckla samarbetet mellan HKF och andra organisationer för att därigenom minska HKF:s kostnader. Sedan 2001 års utred- ning har HKF utvecklat samarbetsformerna. Enligt Sjömans- serviceutredningens mening är det dock sannolikt att samverkan med i synnerhet de kyrkliga organen skulle kunna öka ytterligare. Som underlag för att bedöma detta skulle det dock behöva göras en mer djupgående analys, inklusive en mer detaljerad uppföljning av de senaste årens utveckling, än vad Sjömansserviceutredningen haft möjlighet att göra. 
  
 8  
 För denna tjänst får de kyrkliga organen ersättning från HKF, vilket antyder att den i inled- ningen gjorda distinktionen mellan entreprenad och samverkan i praktiken kanske inte är så enkel att göra. 
 135 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO har hittills inte haft några invändningar mot att HKF sam- verkar med bl.a. de kyrkliga organen, och borde heller inte ha syn- punkter på om samverkan utvecklas ytterligare. 
 Samtidigt skall sägas att de samverkansmöjligheter som hittills har realiserats har medfört relativt marginella förändringar av orga- nisationen och inriktningen av Sveriges välfärdsverksamhet. Huru- vida ILO skulle anse det vara förenligt med åtagandet att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället ifall Sverige däremot  
 helt avvecklade  
 HKF:s verksamhet och gentemot ILO istället hänvisade till de tjänster som utförs av de kyrkliga organen är svårare att säga. Som framgått av kapitel 4 bör (eller åtminstone kan) man visserligen vid bedömningen av om en stat uppfyller kra- ven i en konvention egentligen beakta all verksamhet som bedrivs inom det berörda området – m.a.o. skulle hänsyn även kunna tas till den verksamhet som bedrivs av i första hand sjömanskyrkorna och Svenska kyrkan i utlandet. Men om Sverige gentemot ILO nu skulle börja att explicit hänvisa till de kyrkliga organens verksamhet är det inte osannolikt att också nivån vid ratifikationstillfället retro- aktivt skulle behöva justeras med hänsyn till de kyrkliga organens verksamhet. 
 Att uppnå administrativ rationalisering genom att inordna den välfärdsverksamhet HKF bedriver i en större organisation 
 På HKF ställs, liksom på alla statliga myndigheter, vissa  
 ekonomi-, 
  personal- och andra administrativa krav. Mängden krav på de stat- liga myndigheterna har ökat på senare år. I en rapport från år 2003 
 9  
 konstaterade således Ekonomistyrningsverket att antalet sak- eller problemområden som myndigheterna skall beakta har ökat under en tioårsperiod. I rapporten sägs att dels antalet krav i verksförordningen har ökat, och att dels nationella handlingspro- gram/planer har utformats för allt fler områden, bl.a. jämställdhet, handikappade, ungdomar, hållbar utveckling, folkhälsa, global ut- veckling samt mot fattigdom och social utestängning. Vidare sägs i rapporten att det inom förvaltningspolitiken under samma period har införts krav i form av  
 EA-värdering, 
  redovisning av kompetens- försörjning, m.m. 
  
 9  
 Att styra med generella krav i staten (ESV 2003:30). Rapporten är resultatet av ett gemen- samt regeringsuppdrag till Statens kvalitets- och kompetensråd, Statskontoret och Ekonomi- styrningsverket. 
 136 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 I en rapport från år 2004 
 10  
 har Ekonomistyrningsverket också konstaterat att de administrativa kraven är relativt sett mer betung- ande för personellt små myndigheter än för genomsnittsmyndig- heten, eftersom kraven som ställs på myndigheterna i dagsläget sällan differentieras. Därtill sägs i rapporten att små myndigheter har nackdelar i förhållande till stora myndigheter i form av sårbar- het och bristande flexibilitet orsakad av de små finansiella och per- sonella marginaler som den lilla organisationen kännetecknas av. 
 I linje med vad som sägs i Ekonomistyrningsverkets rapporter får förutsättas att HKF (som har färre än 30 anställda) har vissa kostnadsmässiga stordriftsnackdelar i sin administration, låt vara att det i absoluta tal räknat inte åtgår särskilt stora resurser för ad- ministrationen. 
 11 
  
 Mot denna bakgrund kan antas att vissa administrativa samord- ningsvinster skulle uppnås om den välfärdsverksamhet HKF be- driver inordnades i någon annan och sammantaget större orga- nisation. Exakt hur stora dessa samordningsvinster skulle bli är svårt att säga det beror naturligtvis till en del på hur resurs- utnyttjandet ser ut i den organisation vari välfärdsverksamheten skulle inordnas. Ett rimligt antagande torde dock vara att bespa- ringspotentialen knappast överstiger den kostnad som HKF i dag har för administration. 
 Den förändring utredningen här talar om skulle alltså innebära att HKF i dagens form avvecklades, men att välfärdsverksamheten i sig fortsatt bedrevs inom ramen för någon annan organisation. Härmed kan en sådan förändring rimligen inte påverka ILO:s syn på hur Sverige uppfyller sitt konventionsåtagande. Frågan om väl- färdsverksamhetens eventuella inordnande i annan organisation behandlas ytterligare i avsnitt 5.4. 
  
 5.2.2 
  
 Förändringar vars förenlighet med ILO:s regelverk är mindre given 
  
 De tänkbara förändringar som diskuterades i föregående avsnitt kan knappast förväntas leda till dramatiskt sänkta kostnader. Om 
  
 10 
  
 Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter (ESV 2004:1). 
  
 11 
  
 Som framgått av avsnitt 3.2.2 omfattar HKF:s stab sju personer. Detta inkluderar dock även ledningsfunktionen och enligt vad HKF uppgivit till utredningen åtgår för  
  
 ekonomi-, 
  personal- och  
 IT-administration, 
  registratur m.m. ca  
 tre-fyra 
  årsarbetskrafter. HKF bedriver all sådan verksamhet i egen regi och har inte lagt ut några arbetsuppgifter på externa ut- förare. 
 137 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 det är ambitionen krävs sannolikt mer genomgripande förändringar av nuvarande organisation och inriktning av välfärdsverksamheten. 
 Utredningen diskuterade två sådana mer genomgripande föränd- ringar i avsnitt 4.5, med utgångspunkt i två frågor som ställs i ut- redningens direktiv, nämligen: 
  
 Är det möjligt att hävda att sjöfolket har tillgång till ett biblio- tek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kommu- nala bibliotek låna böcker för en längre tid? 
  
 Har sjöfolk på besök i en svensk hamn tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken? 
  
 Utgångspunkten är i båda fallen att delar av HKF:s verksamhet eventuellt skulle kunna avvecklas och Sverige istället hävda att kon- ventionsåtagandet uppfylls genom samhällets allmänna kultur- och fritidsverksamhet. I båda fallen torde de lösningar som diskuteras vara förenliga med kraven i konvention nr 163. Däremot är det inte lika givet att ILO skulle anse att dessa förändringar är förenliga med Sveriges åtagande att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället. Innan ett eventuellt genomförande av dessa förändringar skulle därför regeringen behöva göra en lämplig- hetsprövning, varvid risken för internationell badwill (om ILO i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med ILO:s regel- verk) bör vägas mot de potentiella besparingarnas storlek. 
 Nedan sammanfattas de resonemang som fördes avseende dessa tänkbara förändringar i avsnitt 4.5. För det fullständiga resone- manget, t.ex. de kalkyler som ligger till grund för bedömningarna av besparingspotential, hänvisas till avsnitt 4.5. 
 Att utnyttja kommunala bibliotek 
 Vad beträffar den första av ovanstående frågor är utredningens be- dömning att det bör vara förenligt med kraven i konvention nr 163 att ersätta den kollektiva bokutlåningsmodell som HKF i dag tillämpar (utlåning av boklådor till fartygen) med en individuell modell, enligt vilken den enskilde sjömannen innan han mönstrar på sitt fartyg själv skulle låna böcker på sitt kommunala bibliotek, själv bära med sig böckerna ombord och när tjänstgöringsperioden är slut själv återlämna böckerna till biblioteket. Utredningens 
 138 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 kontakter med Statens kulturråd tyder också på att det vore möjligt för i Sverige boende sjömän att komma överens med sina lokala bibliotek om att få låna böcker med längre lånetid, anpassad till tjänstgöringsperiodens längd. Möjligheten till långlån kanske dock inte skulle kunna omfatta bibliotekens samtliga böcker. Den individuella utlåningsmodellen torde också vara svår att använda för att tillgodose lånebehoven för  
 TAP-anställda 
  och andra utomlands boende besättningsmän, varför en viss kollektiv bokutlåning allt- jämt kan behövas. 
 Huruvida ILO skulle anse att en övergång till den individuella bokutlåningsmodellen vore förenlig med Sveriges åtagande att bi- behålla i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället är svårare att säga. Å ena sidan kan den enskilde sjömannen sägas få ett större utbud genom att han helt själv får välja vilka böcker han vill låna. Men å andra sidan skulle den individuella modellen med- föra att den enskilde sjömannen själv tvingas bära med sig böckerna och viktbegränsningsregler för bagaget kan också begränsa möjlig- heterna att ta med sig ett större antal böcker. 
 Med en grov uppskattning bedömer utredningen att det med en övergång till den individuella bokutlåningsmodellen skulle vara möjligt att minska HKF:s årliga kostnader med ca 2,5 mkr. 
 Att utnyttja kollektivtrafik 
 Den andra av ovanstående frågor torde i praktiken handla om hu- ruvida man skulle kunna avveckla stora delar av den hamnservice HKF i dag bedriver. Frågans formulering antyder en modell där av dagens aktiviteter inom HKF:s hamnservice i stort sett endast far- tygsbesök (som torde behövas för att ge den information som frå- geställningen förutsätter, men som också fungerar som en länk i distributionen av böcker till sjögående fartyg) skulle bestå, medan rådets transporter, sjömansklubbar, arrangemang och utflykter m.m. avvecklades. 
 Om sjömännen har tillgång till fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder genom samhällets allmänna kultur- och fritids- verksamhet, så finns såvitt utredningen kan bedöma inget i kon- vention nr 163:s skrivningar som i sig skulle omöjliggöra en sådan förändring. 
 Utredningen håller det dock för osannolikt att det med en så kraftigt nedbantad hamnservice skulle vara möjligt att vidmakthålla 
 139 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 en nivå på välfärdsverksamheten som inte av ILO skulle bedömas som en sänkning av standarden jämfört med vad som gällde vid tiden för ratifikationen av konventionen. För detta talar bl.a. att fartygen numera ligger mycket korta tider i hamn (sällan mer än ett dygn och ofta bara 5 6 timmar) och att i den mån det finns fun- gerande kollektivtrafik inom rimligt avstånd från hamnarna (vilket inte alltid är fallet) så har den ofta inte en turtäthet som är anpassad till de korta liggetiderna. Härmed kan den skisserade modellen knappast bli lika tidseffektiv som dagens hamnservice, i vilken HKF erbjuder kultur- och fritidsaktiviteter (främst vid sina sjö- mansklubbar, men även genom arrangemang och utflykter m.m.) integrerat med en till sjömännens förutsättningar anpassad trans- portservice. 
 ILO:s bedömning av om Sverige efter en sådan förändring bibe- håller i stort sett samma standard som vid ratifikationstillfället skulle möjligen bli en annan om den nedbantade hamnservicen ut- över fartygsbesök även inkluderade en till sjömännens förutsätt- ningar anpassad transportservice, men därutöver byggde på att samhällets vanliga utbud i övrigt utnyttjades. Skillnaden mot den modell som ges av frågan i direktiven är alltså att sjömännen inte skulle vara hänvisade till kollektivtrafiken för att ta sig till olika offentliga och privata institutioner, utan skulle transporteras dit av det organ som ansvarar för hamnservicen. Med en grov uppskatt- ning kan en hamnservice enligt denna senare modell bedömas möj- liggöra en minskning av HKF:s årliga kostnader med ca 7 mkr. 
  
 5.3 
  
 Finansiering av välfärdsverksamheten 
  
 I detta avsnitt diskuterar utredningen lämplig finansieringsform för den välfärdsverksamhet som Sverige åtagit sig att tillhandahålla genom konventionsåtagandet. Först redovisas tänkbara alternativ (5.3.1) och därefter utredningens överväganden och förslag (5.3.2). 
  
 5.3.1 
  
 Tänkbara alternativ för finansieringen av välfärdsverksamheten 
  
 Beträffande finansiering av välfärdsverksamheten anger ILO:s kon- vention nr 163 endast att en ratificerande stat  
 skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsanordningar 
  
 140 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 och välfärdsåtgärder som tillhandahålls enligt bestämmelserna i denna konvention  
 (artikel 2:1). Några krav på att staten själv skall stå för finansieringen finns alltså inte. 
  
 Viss vägledning om hur finansieringen bör ske ges av rekommen- dation nr 173 i vilken anges (pkt 10) att  
 medlemmar bör säkerställa att tillräckligt och regelbundet finansiellt stöd lämnas välfärdsanord- ningar och välfärdsåtgärder för sjömän.  
 Enligt rekommendationen bör detta finansiella stöd,  
 i enlighet med nationella förhållanden och nationell praxis,  
 tillhandahållas genom ett eller flera av följande: a) anslag ur allmänna medel, b) pålagor eller andra särskilda avgifter från sjöfartskällor, c) frivilliga bidrag från redare, sjömän eller deras organisationer, samt d) frivilliga bidrag från andra källor. Som framgått av kapitel 2 saknar dock rekommendationen i och för sig konventionens bindande karaktär. I sammanhanget bör poängteras att konventionen inte skulle hindra att välfärdsverksamheten helt finansierades med direkta avgifter för utförda tjänster. 
 Som kommentar till föregående stycke bör sägas att enligt svensk förvaltningsrätt är skillnaden mellan skatter (som i allmän- het är finansieringskälla till anslag, dvs. typ a enligt rekommenda- tionen) och avgifter (typ b) att skatt är tvångsbidrag till det all- männa utan direkt motprestation, medan en avgift däremot mot- svaras av en direkt motprestation från statens sida. 
 12  
 Om finansie- ringen av välfärdsverksamheten skall bygga på särskilda avgifter från sjöfartskällor bör således avgiftsuttaget från berörda grupper och deras utnyttjande av tjänsterna stå i rimlig proportion till var- andra. 
 I dag finansieras HKF:s verksamhet i första hand genom att rå- det erhåller ett i statsbudgeten bestämt bidrag från Sjöfartsverkets farledsavgifter. Detta, som fr.o.m. år 2004 uppgår till 19,5 mkr, stod år 2003 för ca 73 procent av HKF:s intäkter. Rådets övriga intäkter utgörs främst av direkta avgifter för vissa tjänster (bl.a. från uthyrning av filmer till abonnerande fartyg), vilka totalt stod för ca 24 procent av intäkterna år 2003. Därtill har HKF vissa in- täkter från bidrag och gåvomedel från bl.a. kommuner och privata organisationer, lönebidrag samt finansiella intäkter. 
 Det torde kunna förutsättas, och HKF:s intäktsstruktur talar också för det, att frivilliga bidrag (typerna c och d enligt rekom- mendationen) endast kan ge ett marginellt tillskott. Om välfärds- 
  
 12  
 Resonemanget är hämtat från Ekonomistyrningsverkets rapport Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17), enligt vilken distinktionen mellan skatter och avgifter framgår av regeringsformen med förarbeten. 
 141 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 verksamheten skall bedrivas i någon större omfattning torde istället följande tre huvudmodeller för finansiering (motsvarande typerna a och b enligt rekommendationen) vara tänkbara (givetvis är även olika kombinationer av dessa möjliga): 
  
 Skattefinansierade anslag via statsbudgeten.  
  
 Denna modell an- vänds i Norge, där av HKF:s systerorganisations årsbudget staten står för ca 85 procent i form av anslag, och resten täcks av överskott från filmuthyrning. 
  
 Någon form av kollektiv avgift från sjöfartskällor.  
  
 Tre olika exempel på sådana ges av finansieringen av HKF och dess systerorganisationer i Danmark och Finland: 
  
 – 
  
 Sverige: Ett visst belopp ur farledsavgifterna, som bestäms av statsmakterna i budgetprocessen. Denna finansierings- form har gällt sedan HKF bildades år 1976. 
  
 – 
  
 Danmark: Har motsvarande modell som den som gällde för HKF:s föregångare Handelsflottans välfärdsråd, då en väl- färdsavgift togs ut som innebar att finansieringen delades mellan staten (50 procent), sjömännen (25 procent) och re- derierna (25 procent). I Danmark har dock statens andel sjunkit något på senare år. 
  
 – 
  
 Finland: Har dels en  
  
 SSB-avgift 
  (en tusendel av varje sjö- mans inkomst, lika mycket från hans redare samt två gånger beloppet från statsbudgeten; står för 60 procent av de totala intäkterna för HKF:s systerorganisation SSB), dels en läst- avgift (en avgift som tas ut av finska och utländska fartyg som anlöper finsk hamn; 39 procent). 
  
 Direkta avgifter för utförda tjänster.  
  
 Som sades ovan tar HKF i dag ut direkta avgifter för vissa tjänster (t.ex. filmuthyrning). 
  
 5.3.2 
  
 Överväganden och förslag avseende finansiering 
  
 I avsnitt 5.2.1 pekade utredningen på att den verksamhet HKF be- driver i dag delvis har bredare omfång än vad konvention nr 163 ställer krav på. Som där sades kan utredningen inte exakt ange om- fattningen på de delar av HKF:s verksamhet som går utöver kon- ventionens krav, men bedömer med en grov uppskattning att kost- naderna för dessa delar uppgår till ca 5 6 mkr per år. Då HKF:s totala kostnader uppgick till ca 28,2 mkr år 2003 torde kostnaderna för den konventionsbundna välfärdsverksamheten således ha upp- 
 142 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 gått till ca 22 23 mkr år 2003, dvs. mer än bidraget från Sjöfarts- verkets farledsavgifter. 
 13  
 Med hänsyn till att svensk sjöfartsnäring för närvarande är stadd i viss tillväxt sedan några år tillbaka är trenden att det svenskflaggade tonnaget långsamt ökar (se avsnitt 3.1)så bör också kunna antas att målgruppen för den konventions- bundna välfärdsverksamheten är i ökande. 
 Enligt utredningens mening bör den finansieringsmodell som väljs vara så pass robust att den kan hantera såväl upp- som ned- gångar i behoven av välfärdsverksamhet. Detta kriterium uppfylls, åtminstone teoretiskt sett, av alla de ovan uppräknade tänkbara alternativen, dvs. skattefinansierade anslag via statsbudgeten, någon form av kollektiv avgift från sjöfartskällor, samt direkta avgifter för utförda tjänster. 
 I praktiken torde dock inte skattefinansierade anslag via stats- budgeten vara något realistiskt alternativ som finansieringskälla. Av såväl principiella som praktiska skäl torde en avgift nämligen vara att föredra. För det talar bl.a. att välfärdsverksamheten riktar sig till väl definierade målgrupper och att det är relativt okomplicerat att definiera det kollektiv varifrån en avgift kan tas ut. Såvitt utred- ningen kan bedöma finns det heller inget som talar för att dagens lösning, med en kollektiv avgift från sjöfartskällor, skulle fungera så dåligt att det finns skäl att ersätta den med anslagsfinansiering. Det får också betraktas som högst osannolikt att statsmakterna skulle komma till slutsatsen att välfärdsverksamheten som i alla tider huvudsakligen finansierats genom en kollektiv avgift från sjö- fartskällor bör anslagsfinansieras. 
 Med hänsyn till att betydande delar av HKF:s verksamhet är av sådan karaktär att de knappast lämpar sig för direkta avgifter detta gäller t.ex. för biblioteksverksamheten, för fartygsbesök och för transportservicen i sin nuvarande form torde heller inte di- rekta avgifter för utförda tjänster kunna fungera som huvudsaklig finansieringskälla för välfärdsverksamheten. De direkta avgifterna bör dock fortsatt, liksom i dag, kunna ge ett värdefullt tillskott på marginalen. Möjligen kan de också öka något från dagens nivå. 
 Utredningens slutsats är att den konventionsbundna välfärds- verksamheten även fortsättningsvis i huvudsak bör finansieras genom någon form av kollektiv avgift från sjöfartskällor. Dagens modell där HKF erhåller ett bidrag från Sjöfartsverkets farleds- 
  
 13  
 I den konventionsbundna verksamheten har då medräknats större delen av HKF:s film- uthyrning. Denna är finansierad med direkta avgifter från användarna, med full kostnads- täckning, vilket torde förklara mellanskillnaden gentemot bidraget från farledsavgifterna. 
 143 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 avgifter – har fördelen att den är väl etablerad. Dock har modellen vissa grundläggande svagheter som innebär att den enligt utred- ningens mening inte ograverat bör fortsatt användas. Svagheterna är framför allt att avgiftsuttaget från svensk- respektive utlands- flaggade fartyg inte står i rimlig proportion till de olika gruppernas utnyttjande av HKF:s tjänster. Således står utlandsflaggade fartyg för närmare 80 procent av farledsavgifterna (se avsnitt 3.1), men erhåller långtifrån en lika stor andel av HKF:s tjänster sannolikt mindre än 50 procent. Grovt räknat torde det handla om att ut- landsflaggade fartyg av dagens bidrag från farledsavgifterna (19,5 mkr) står för ca 5 6 mkr som finansierar tjänster som endast riktar sig till svenskflaggade fartyg. 
 För att uppnå en större balans, och skapa en kollektiv avgift som bättre svarar upp mot de förvaltningsrättsliga kraven på korrespon- dens mellan avgift och motprestation, anser utredningen att dagens avgift bör delas upp i två, enligt följande: 
  
 Konventionsbundna tjänster som de utlandsflaggade fartygen utnyttjar, dvs. främst hamnservice i Sverige, bör fortsatt finan- sieras genom ett bidrag från Sjöfartsverkets farledsavgifter. 
  
 Konventionsbundna tjänster som primärt riktar sig till svensk- flaggade fartyg, dvs. tjänster till fartyg till sjöss, bör finansieras genom en kollektiv avgift som endast belastar svenskflaggade fartyg. 
  
 Hur den föreslagna finansieringsmodellen i detalj bör utformas be- höver utredas vidare – i vilka former ett sådant utredningsarbete bör bedrivas återkommer Sjömansserviceutredningen till i avsnitt 5.6. I en sådan avgiftsutredning bör bl.a. analyseras hur den exakta fördelningen ser ut mellan tjänster som utnyttjas av svensk- re- spektive utlandsflaggade fartyg, och vilken roll direkta avgifter för utförda tjänster fortsatt bör spela. Huvuduppgiften för en sådan utredning blir dock rimligen att analysera hur den kollektiva avgift som endast skall belasta svenskflaggade fartyg bör utformas. Be- träffande denna frågeställning anser Sjömansserviceutredningen att en sådan kollektiv avgift bör göras så administrativt enkel som möjlig. Att bygga upp en ny, särskild administration för denna av- gift bör undvikas. Av bl.a. detta skäl finns det inte anledning att för denna kollektiva avgift återinföra det system som rådde för finansi- eringen av HKF:s föregångare Handelsflottans välfärdsråd, dvs. en välfärdsavgift motsvarande den som i dag finns i Danmark. Istället 
 144 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 bör ambitionen vara att om möjligt utnyttja något redan befintligt uppbördssystem som har kontakt med berörda målgrupper. Med denna utgångspunkt menar utredningen att det t.ex. kan finnas skäl att pröva någon av följande modeller: 
  
 Att avgiften tas ut i samband med ansökan om sjöfartsstöd.  
  
 Enligt förordningen (2001:770) om sjöfartsstöd riktar sig detta stöd till svenskregistrerade fartyg som huvudsakligen används i utri- kestrafik av betydelse för den svenska utrikeshandeln eller den svenska tjänsteexporten. År 2004 var ca 220 fartyg stödberätti- gade. I huvudsak torde denna grupp överensstämma med den primära målgruppen för HKF:s tjänster till fartyg till sjöss. Bland de stödberättigade fartygen finns dock även knappt 40 passagerarfartyg (färjor), vilka inte ingår i HKF:s primär- målgrupp för tjänster till fartyg till sjöss. 
  
 14  
  
 Rederinämnden, som ansvarar för stödet, skall årligen ta ut en ansökningsavgift på 4 000 kronor för varje fartyg som omfattas av en ansökan om sjöfartsstöd. I samband med detta borde en avgift även kunna tas ut som skall användas för att finansiera kultur- och fritidstjänster. Rimligen bör dock en sådan avgift inte tas ut av färjorna. Sjöfartsstödet ger berörda rederier ett årligt bidrag på sammanlagt ca 1,6 miljarder kronor, varav ungefär hälften var till lastfartygen respektive färjorna. 
  
 15 
  
 Att svenskflaggade fartyg i anslutning till att de betalar farleds- avgifter åläggs att även betala en särskild avgift som skall använ- das för att finansiera kultur- och fritidstjänster. 
  
 Med hänsyn till att kostnaderna för välfärdsverksamheten är rela- tivt liten i kronor räknat skulle det rimligen i båda fallen komma att handla om relativt marginella belastningar för de enskilda fartygen. Av de två alternativen torde det förstnämnda att avgiften tas ut i samband med ansökan om sjöfartsstöd vara enklast att genom- föra och av bl.a. detta skäl att föredra. 
  
 14 
  
 I den föreslagna avgiftsutredningen bör ingå att närmare kartlägga överensstämmelsen mellan de fartyg som är berättigade till sjöfartsstöd och HKF:s primärmålgrupp för tjänster till fartyg till sjöss. Utöver färjorna, som alltså inte ingår i primärmålgruppen, kan det even- tuellt finnas enstaka fartyg som ingår i primärmålgruppen men som inte är stödberättigade. 
  
 15 
  
 Som framgått av avsnitt 3.1 innebär sjöfartsstödet att redarna inte behöver betala skatt eller sociala avgifter på sjöfolkets löner. Genom att färjorna är förhållandevis personaltäta jämfört med lastfartygen får de härmed relativt mycket stöd per fartyg. 
  
 145 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 5.4 
  
 Att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket 
  
 Som sades i avsnitt 5.2.1 kan antas att vissa administrativa samord- ningsvinster skulle uppnås om den välfärdsverksamhet HKF bedri- ver inordnades i någon annan och sammantaget större organi- sation. Dels skulle de kostnadsmässiga stordriftsnackdelar som HKF till följd av sin litenhet i dag har i administrationen minska. Dels skulle den lilla organisationens sårbarhet och bristande flexi- bilitet, till följd av små finansiella och personella marginaler, redu- ceras. 
 Om dagens välfärdsverksamhet inordnas i någon annan organisa- tion så bör det enligt utredningens mening handla om en annan statlig myndighet. Med hänsyn till att HKF:s verksamhet ligger inom sjöfartens område bör i sådana fall Sjöfartsverket ligga när- mast till hands. 
 Enligt utredningens mening talar även andra skäl än möjlig- heterna att uppnå administrativa samordningsvinster för att det vore lämpligt att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket. Ett sådant skäl är att välfärdsverksamheten i dag och även fortsatt om utredningens förslag i avsnitt 5.3 följs till största delen finansieras via Sjöfartsverkets farledsavgifter. Ett annat skäl är att det torde vara fördelaktigt att bedriva välfärdsverksamheten inom samma organisation som behandlar andra aspekter på sjömanslivet. Utred- ningen menar således att den organisationsmodell som valts i Norge (där välfärdsverksamheten ingår i motsvarigheten till Sjöfarts- verket) synes ha fördelar. I samtal med utredningen har ansvariga tjänstemän i Norge framhållit att den norska organisations- lösningen har klara fördelar, t.ex. att den ger goda möjligheter att kunna utnyttja välfärdsverksamhetens mediedistribution även för allmän säkerhetsinformation. 
 Ett inordnande av välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket kräver omfattande förberedelser. Därvid måste behandlas en mängd detalj- frågor av en art som Sjömansserviceutredningen inte haft möjlighet att ta upp. Lämpligen bör regeringen för ett sådant förberedelse- arbete tillsätta en fristående organisationskommitté. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 5.6. 
 146 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 5.5 
  
 Att åberopa konventionen i ansvarigt organs instruktion 
  
 Enligt utredningsdirektiven skall Sjömansserviceutredningen före- slå hur fullgörandet av den svenska statens skyldigheter enligt  
 ILO-konvention 
  nr 163 kan formaliseras genom författning eller på annat sätt. 
 Denna fråga har behandlats i Raymond rapport till utred- ningen. Som framgått av avsnitt 4.2 menar Swanson att konvention nr 163, med sin främjandekaraktär, inte lämpar sig för precis regle- ring, och att det av detta skäl heller inte vore lämpligt att genom inkorporation införliva konventionen i svensk rätt. För det talar också att inkorporation sällan används beträffande  
 ILO-konven- 
  tioner. I den mån konventionsåtagandet behöver formaliseras menar Swanson istället att konventionen, jämte rekommendation nr 173, som en vägledning skulle kunna åberopas i HKF:s instruktion. Detta görs inte i dag. I sin rapport anger Swanson dock att det även förefaller vara ett acceptabelt sätt att formalisera det som är for- mella åtaganden genom att som i dag sker hänvisa till  
 ILO-in- 
  strumenten i HKF:s verksamhetsidé. 
 Utredningen delar Lidals åsikt att konvention nr 163 inte lämpar sig för mer detaljerad reglering i svensk författning. För att ändå betona att konventionen utgör grunden för välfärdsverksamheten anser utredningen att konventionen däremot bör åberopas i in- struktionen för det organ som framgent skall ansvara för välfärds- verksamheten. 
  
 5.6 
  
 Utredningens förslag 
  
 Enligt utredningsdirektiven skall Sjömansserviceutredningen med utgångspunkt från kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav som konventionen ställer. 
 Genom att ratificera konventionen har Sverige till följd av vad som sägs i artikel 19:8 i ILO:s grundläggande stadga i praktiken åtagit sig att bibehålla i stort sett samma nivå på välfärdsverksam- heten som rådde vid ratifikationstillfället, dvs. år 1990. Såvitt ut- redningen kan bedöma har Sverige hittills väl levt upp till detta krav. 
 147 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 I detta kapitel har utredningen diskuterat omfattning, organisa- tion och finansiering av välfärdsverksamheten för sjömän. En väsentlig utgångspunkt har därvid varit att söka identifiera åtgärder som kan bidra till att konventionsåtagandet skall kunna uppfyllas till lägsta möjliga kostnad, men  
 givet restriktionen att Sverige har åtagit sig att bibehålla i stort sett samma standard som vid ratifika- tionstillfället.  
 År 2003, då HKF:s totala kostnader uppgick till ca 28,2 mkr, torde kostnaderna för den konventionsbundna väl- färdsverksamheten ha uppgått till ca 22 23 mkr. 
 Mot bakgrund av de resonemang som förts i avsnitten 5.1 5.5, och av skäl som där redovisats mer utförligt, vill utredningen lämna följande förslag beträffande omfattning, organisation och finansie- ring av välfärdsverksamheten för sjömän: 
  
 Den välfärdsverksamhet HKF bedriver bör inordnas i Sjöfarts- verket.  
  
 Med en sådan åtgärd kan administrativa samordnings- 
  
 vinster realiseras, vilket torde kunna minska de årliga kostna- derna för administrationen av välfärdsverksamheten med ca 1 2 
 mkr. För att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket talar därtill bl.a. att välfärdsverksamheten i dag och även fortsatt om utredningens förslag i avsnitt 5.3 följs till största delen fi- nansieras via Sjöfartsverkets farledsavgifter samt att det torde vara fördelaktigt att bedriva välfärdsverksamheten inom samma organisation som behandlar andra aspekter på sjömanslivet. 
  
 En fristående organisationskommitté bör tillsättas för att förbereda välfärdsverksamhetens inordnande i Sjöfartsverket.  
  
 Ett inord- nande av välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket kräver omfat- tande förberedelser, varvid måste behandlas en mängd detalj- frågor av en art som Sjömansserviceutredningen inte haft möj- lighet att ta upp. Enligt vår mening bör utgångspunkten vara att verksamhetens ramar så långt möjligt skall läggas fast innan välfärdsverksamheten inlemmas i Sjöfartsverket och att bl.a. be- sparingar, eventuell avveckling av verksamhetsdelar etc. då har avklarats. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att reger- ingen ger en fristående organisationskommitté i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur inordnandet av välfärds- verksamheten i Sjöfartsverket bör gå till. I organisationskom- mitténs uppdrag bör ingå att på detaljnivå analysera hur de ad- ministrativa samordningsvinsterna bör realiseras och vilka per- sonal- och kostnadsmässiga effekter som i övrigt uppstår. Mot bakgrund av den ovan angivna utgångspunkten att verksam- 
  
 148 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 hetens ramar så långt möjligt bör läggas fast innan inordnandet i Sjöfartsverket bör organisationskommittén därtill ges i upp- drag att även genomföra några av de andra fördjupningsanalyser som diskuterats i avsnitten 5.2 och 5.3, enligt följande 
 16 
 : 
  
 – 
  
 Organisationskommittén bör utreda förutsättningarna för att avveckla de delar av HKF:s verksamhet som konvention nr 163 inte ställer krav på, varvid bl.a. bör belysas de kostnads- och personalmässiga effekterna av en sådan förändring.  
 Med hänsyn till att kostnaderna för den  
 icke-konventionsbundna 
  
 verksamheten med en grov uppskattning kan antas ha upp- gått till ca 5 6 mkr år 2003, och att den detta år genererade 
 intäkter på ca 3 mkr, kan den maximala besparingspotentia- len således uppskattas till ca 2 3 mkr per år. 
  
 – 
  
 Organisationskommittén bör utreda hur finansieringsmodellen för välfärdsverksamheten i detalj bör utformas 
 . Enligt Burch mansserviceutredningen bör den konventionsbundna väl- färdsverksamheten även fortsättningsvis i huvudsak finansi- eras genom någon form av kollektiv avgift från sjöfarts- källor, men denna bör ha bättre korrespondens mellan avgift 
 och motprestation än dagens modell 
 .  
 I dagens finansie- ringsmodell där HKF erhåller ett bidrag från Sjöfartsver- kets farledsavgifter står avgiftsuttaget från svensk- respek- tive utlandsflaggade fartyg inte i rimlig proportion till de olika gruppernas utnyttjande av HKF:s tjänster. Grovt räk- 
 nat torde det handla om att utlandsflaggade fartyg av dagens bidrag från farledsavgifterna (19,5 mkr) står för ca 5 6 mkr som finansierar tjänster som endast riktar sig till svensk- flaggade fartyg. För att uppnå en större balans, och skapa en kollektiv avgift med bättre korrespondens mellan avgift och motprestation, anser utredningen att dagens avgift bör delas upp i två.  
 Dels  
 bör de konventionsbundna tjänster som ut- landsflaggade fartyg utnyttjar, dvs. i första hand hamn- service i Sverige, fortsatt finansieras genom ett bidrag från Sjöfartsverkets farledsavgifter.  
 Dels  
 bör de konventions- bundna tjänster som primärt riktar sig till svenskflaggade fartyg, dvs. tjänster till fartyg till sjöss, finansieras genom en kollektiv avgift som endast belastar svenskflaggade fartyg. 
  
 16  
 För det fall Sjömansserviceutredningens förslag om att inordna välfärdsverksamheten i Sjöfartsverket och att låta en organisationskommitté förbereda detta inte skulle genomföras bör dessa fördjupningsanalyser ändå göras, men då förslagsvis av det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten. 
 149 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 Hur den föreslagna finansieringsmodellen i detalj bör ut- formas behöver utredas vidare. I avsnitt 5.3.2 har utred- ningen angivit vissa utgångspunkter för ett sådant uppdrag, bl.a. två möjliga alternativ för den kollektiva avgift som endast skall belasta svenskflaggade fartyg. 
  
 Det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten bör ges i uppdrag att söka uppnå ökad samverkan med andra svenska välfärdsaktörer (i första hand sjömanskyrkorna och Svenska kyrkan i utlandet).  
  
 Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt det organ som framgent skall ansvara för välfärds- verksamheten (dvs. Sjöfartsverket om utredningens organisa- tionsförslag godtas) att pröva förutsättningarna för och verka för ökad samverkan. Däremot bedömer utredningen att poten- tialen för att uppnå kostnadsminskningar genom utläggning av verksamhet som HKF driver i egen regi på entreprenad i prak- tiken är högst begränsad. Skälet till att utredningen anser att frågan om ökad samverkan alltså inte bör behandlas inom ramen för den ovan föreslagna organisationskommittén – vilket i och för sig vore tänkbart – är att ökad samverkan rimligen bör bygga på ömsesidiga överenskommelser mellan berörda verk- samhetsutförare. 
  
 Konvention nr 163 bör åberopas i ansvarigt organs instruktion 
  
 . Med sin främjandekaraktär lämpar sig konvention nr 163 inte för mer detaljerad reglering i svensk författning. För att ändå betona att konventionen utgör grunden för välfärdsverksam- heten anser utredningen att konventionen däremot bör åbe- ropas i instruktionen för det organ som framgent skall ansvara för välfärdsverksamheten, dvs. Sjöfartsverket om utredningens organisationsförslag godtas. 
  
 Enligt utredningens bedömning är ovanstående förslag med hög grad av sannolikhet förenliga med ILO:s regelverk. Det skall dock sägas att den slutgiltiga bedömningen av om en stat lever upp till konventionskraven endast kan göras av ILO, varför utredningen inte med fullständig säkerhet kan säga om de tänkbara förändringar som har identifierats är förenliga med ILO:s regelverk eller ej. 
 Utöver de åtgärder som utredningen lämnar förslag om ovan har i kapitlet också diskuterats ett par tänkbara, mer genomgripande förändringar av nuvarande organisation och inriktning av välfärds- verksamheten. Dessa tänkbara förändringar har en större bespa- 
 150 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 ringspotential än de ovan redovisade, men deras förenlighet med ILO:s regelverk är å andra sidan mindre given. Dessa förändringar handlar om: 
  
 Att så långt möjligt ersätta den kollektiva bokutlåningsmodell som HKF i dag tillämpar (utlåning av boklådor till fartygen) med en individuell modell, enligt vilken den enskilde sjömannen innan han mönstrar på sitt fartyg själv skulle låna böcker på sitt kommu- nala bibliotek, själv bära med sig böckerna ombord och när tjänst- göringsperioden är slut själv återlämna böckerna till biblioteket. 
  
 Med en grov uppskattning bedömer utredningen att det med en övergång till den individuella bokutlåningsmodellen skulle vara möjligt att minska HKF:s årliga kostnader med ca 2,5 mkr. 
  
 Att avveckla den hamnservice HKF i dag bedriver (med undan- tag för fartygsbesök, som alltjämt torde behövas), och istället in- rätta en till sjömännens förutsättningar anpassad transportservice som erbjuder besökande sjömän transport till aktiviteter inom samhällets vanliga kultur- och fritidsutbud.  
  
 Med en grov upp- skattning kan en sådan förändring antas möjliggöra en minsk- ning av HKF:s årliga kostnader med ca 7 mkr. 
  
 Dessa mer genomgripande förändringar torde tekniskt sett vara genomförbara redan nu. Innan de kan bli aktuella att genomföra måste dock ytterligare överväganden göras. Risken för internatio- nell badwill (om ILO i slutändan skulle anse att åtgärderna står i strid med ILO:s regelverk) måste ställas mot angelägenheten av de potentiella besparingarna. En sådan bedömning kan endast göras av regeringen. 
 Sammantaget bedömer utredningen, med en grov uppskattning, att de förändringar som med hög grad av sannolikhet är förenliga med ILO:s regelverk kan antas leda till en årlig kostnadsbesparing på ca 3 5 mkr, och att de mer genomgripande förändringar vars förenlighet med ILO:s regelverk är mindre given har en samman- tagen besparingspotential på ca 9,5 mkr. Eftersom en avveckling av HKF:s utlandsstationer finns med i båda fallen blir dock den totala besparingspotentialen för de förändringar som utredningen disku- terat i kapitlet något lägre än summan av ovanstående – den totala besparingspotentialen kan således uppskattas till ca 11 13 mkr per år. 
 Enligt utredningsdirektiven skall Sjömansserviceutredningen om den kommer fram till att verksamheten i HKF:s regi kan reduceras 
 151 
  
 Överväganden och förslag avseende välfärdsverksamheten 
  
 SOU 2005:11 
  
 särskilt uppmärksamma vad en sådan neddragning skulle innebära för rådet och dess personal. I det fall de potentiellt kostnadsbespa- rande förändringar som utredningen identifierat genomförs, så torde det medföra att en del av HKF:s nuvarande personal blir övertalig. Hur eventuella övertalighetsproblem skall kunna han- teras på ett tillfredsställande sätt blir en central fråga för den ovan föreslagna organisationskommittén att hantera. 
 Slutligen bör påpekas att samtliga förändringar som diskuterats i kapitlet med undantag givetvis för åtgärden att inordna rådets verksamhet i Sjöfartsverket är möjliga att genomföra även om HKF kvarstår som en fristående organisation. 
 152 
  
 6 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
  
 Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:121) fick Sjömansserviceutred- ningen den 23 september 2004 i uppdrag att utreda om det är lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter samt bedöma lämpligheten i två ombyggnadsprojekt vid rådets anläggningar i Göteborg och Norrköping. 
 I detta kapitel redovisas utredningens analys avseende fastig- hetsfrågan. I avsnitt 6.1 redogörs för de regler som gäller för sta- tens fastighetsförvaltning. Därefter redovisas ägarförhållanden m.m. vid HKF:s olika anläggningar (6.2) samt hur ombyggnads- projekten vid rådets anläggningar i Göteborg och Norrköping är tänkta att ske (6.3). Utredningens överväganden och förslag redo- visas i avsnitt 6.4. 
  
 6.1 
  
 Regler för statens fastighetsförvaltning 
  
 Utgångspunkterna för den statliga fastighetsförvaltningen framgår av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., vilken (enligt 1 §) gäller för myndigheter under regeringen. 
 Med fastighetsförvaltning avses enligt förordningen (2 §) ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. 
 Enligt 3 § beslutar regeringen om vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. Fast egendom får inte förvärvas och förvaltas av andra än fastighetsförvaltande myndigheter. 
 I övrigt anger förordningen bl.a. regler för en fastighetsförval- tande myndighets förvaltningsuppdrag, för investeringar i den fasta egendomen, samt villkor för upplåtelse och avyttring av fastigheter. 
 I början av  
 1990-talet 
  reformerades statens fastighetsförvaltning och lokalförsörjning. Varje myndighet blev sin egen lokalhållare, dvs. de får själva avgöra var och av vem de vill hyra. Byggnads- 
 153 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
  
 SOU 2005:11 
  
 styrelsen, som förvaltat huvuddelen av de statliga fastigheterna och som haft monopol på lokaluthyrning till myndigheterna, upphörde. Två nya bolag och en ny myndighet tog över fastigheterna från Byggnadsstyrelsen: Vasakronan (kontorsfastigheter), Akademiska Hus (universitet och högskolor), och Statens fastighetsverk. 
 1 
  
 I samband med reformen gjordes en inventering av de statliga myndigheternas fastigheter. Därefter fattade regeringen beslut om vilka myndigheter som skulle vara fastighetsförvaltande. Beslutet har sedan reviderats vid några tillfällen, senast år 2003. 
 2  
 Att HKF äger några av de byggnader vari rådet bedriver verksamhet (se avsnitt 6.2) tycks inte ha uppmärksammats i den inventering som gjordes i början av  
 1990-talet, 
  och något beslut om att HKF skall vara fastighetsförvaltande har heller inte fattats av regeringen. 
 Bakom reformen ligger bl.a. en ambition att antalet fastighets- förvaltande myndigheter så långt möjligt skall begränsas, och fler- talet statliga myndigheter är heller inte fastighetsförvaltande. För närvarande är knappt 40 myndigheter fastighetsförvaltande, inklu- derat de 21 länsstyrelserna. Med undantag för Statens fastighets- verk och Fortifikationsverket handlar det om myndigheter som inte har fastighetsförvaltning som huvudsaklig verksamhet, men som har speciella, verksamhetsspecifika fastigheter som det lämpar sig att just de förvaltar. Ett exempel är Sjöfartsverket, vars förvalt- ningsuppdrag enligt regeringens beslut från år 2003 omfattar 
 fastigheter för lotsnings- och farledsverksamhet, fyrar och andra navi- geringshjälpmedel, kanaler samt verkstads- och kontorsfastigheter för den egna verksamhetens behov. Några andra exempel på fastighets- förvaltande myndigheter är Affärsverket svenska kraftnät, Banver- ket, Kammarkollegiet, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, Skogs- styrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges lantbruks- universitet och Vägverket. 
  
 6.2 
  
 HKF:s fastighetsförhållanden 
  
 HKF bedriver verksamhet på sju olika platser. Rådet har sitt huvudkontor i centrala Stockholm och därtill stationer i Göteborg 
  
 1 
  
 Statens fastighetsverk förvaltar kulturarvs- och ändamålsfastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte ansetts lämpliga att förvalta i bolagsform, såsom regeringsbyggnader, länsresidens, ambassader, de kungliga slotten, museer, teatrar, monument, m.m. Fastigheter som av försvarspolitiska skäl inte ansetts lämpliga att förvalta i bolagsform förvaltas av Fortifikationsverket. 
  
 2 
  
 Fastighetsförvaltande myndigheter 
 , Regeringsbeslut  
 2003-02-20 
  (Dnr Fi2003/1334). 
 154 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
  
 (i anslutning till denna finns även Sjömansbiblioteket), Malmö, Norrköping, Stockholm, Antwerpen samt Rotterdam. 
 Ägarförhållandena varierar mellan dessa olika verksamhets- ställen, enligt följande: 
  
 HKF hyr lokaler av annan part: Detta gäller för huvudkontoret i Stockholm (HKF hyr av Sjömanskyrkan), stationen i Malmö (HKF hyr av Malmö kommun), stationen i Antwerpen (HKF:s platsombud har kontoret i sitt hem), stationen i Rotterdam (HKF hyr av Svenska kyrkan i utlandet). 
  
 HKF äger och förvaltar byggnader på mark som ägs av berörd kommun: Detta gäller för stationerna i Göteborg (inklusive Sjömansbiblioteket), Norrköping och Stockholm. 
  
 För frågan om huruvida HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter bör alltså noteras att det endast är vissa av de lokaler där HKF bedriver verksamhet som rådet också äger. HKF och dess föregångare Handelsflottans välfärdsråd har ägt och förvaltat fastigheter sedan  
 1950-talet. 
  
 De anläggningar i Göteborg, Norrköping och Stockholm där HKF äger de byggnader vari verksamheten bedrivs inkluderar samtliga relativt omfattande markområden med fotbollsplaner, basketplaner, friidrottsbanor o.d. Om förutsättningarna vid dessa anläggningar kan i övrigt sägas följande: 
  
 Stationen i Göteborg (Rosenhill, inklusive Sjömansbiblioteket): 
  
 Verksamheten bedrivs på mark som arrenderas av Göteborgs kommun. HKF äger de två hus vari verksamheten bedrivs. Det ena huset omfattar sjömansklubben, motionslokaler, kontor m.m. I det andra huset är Sjömansbiblioteket inrymt. 
  
 Stationen i Norrköping (Johannisborg): HKF:s anläggning är lokaliserad till en idrottsplats, som man delar med en lokal idrottsförening. På området finns en servicebyggnad vars ägan- de är delat mellan HKF och Norrköpings kommun: HKF äger 225 kvm och kommunen 188 kvm. HKF:s del av huset inne- håller sjömansklubben, motionslokaler, kontor m.m. Kommu- nens del av huset, som även får utnyttjas av HKF, innehåller omklädningsrum, dusch- och bastuutrymmen, toaletter, m.m. Kommunen äger marken, men till HKF:s del av byggnaden finns ett markupplåtelseavtal som ger rådet rätt till sin del av marken. HKF äger också ett garage på området. 
  
 155 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
  
 SOU 2005:11 
  
 Stationen i Stockholm (Kaknäs): Verksamheten bedrivs i ett hus som ägs av HKF, men på mark som ägs av Stockholms kom- mun och som HKF arrenderar av kommunen. Inom området har även Djurgårdens IF (DIF) en träningsanläggning. DIF har byggt och äger ett hus på anläggningen. Markanvändningen delas mellan HKF och DIF, och man betalar var sitt arrende till kommunen. HKF har tecknat ett drifts- och samarbetsavtal med DIF, vilket bl.a. innebär att DIF sköter driften av anlägg- ningen. 
  
 6.3 
  
 Planerad förändring av fastigheterna i Göteborg och Norrköping 
  
 6.3.1 
  
 Göteborg 
  
 HKF har sedan något år tillbaka fört diskussioner med idrottsföre- ningen BK Häcken, vilken anmält intresse för att disponera en del av markområdet vid rådets anläggning Griffin och för att köpa alternativt hyra den byggnad på området där Sjömansbiblioteket i dag är inrymt. BK Häcken avser att använda bibliotekshuset som klubblokal. 
 Om projektet genomförs är tanken att Sjömansbiblioteket skall inrymmas i samma hus som sjömansklubben. Rosenhills klubbhus skall därför genomgå en omfattande ombyggnation och upprust- ning, som bl.a. gör det möjligt att inrymma biblioteket i huset. 
 Enligt HKF:s bedömning kommer ombyggnationen att kosta ca 2 miljoner kronor. Från rådets sida är en förutsättning att BK Häcken står för samtliga kostnader för ombyggnationen. 
 HKF bedömer att projektet kommer att minska rådets årliga driftskostnader med ca  
 200-250 
  tkr. Därtill är tanken att BK Häcken skall svara för skötsel och drift av utomhusanläggningen, vilket innebär att HKF inte längre behöver ha någon heltidsanställd vaktmästare. Enligt HKF kan de årliga kostnaderna härmed totalt sett förväntas minska med ca 400 tkr. 
  
 6.3.2 
  
 Norrköping 
  
 HKF och sjömanskyrkan i Norrköping ingick i oktober 2003 en överenskommelse som syftar till ett långtgående samarbete och, under förutsättning att nödvändigt bidrag beviljas för en om- och 
 156 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
  
 tillbyggnad av HKF:s lokala anläggning, även en lokalisering av båda verksamheterna till HKF:s lokaler. Projektet syftar bl.a. till att skapa en lokal för sjöfolket i Norrköping, och förväntas leda till att HKF:s och sjömanskyrkans verksamheter i stort sett blir helt integrerade. 
 Om- och tillbyggnaden av HKF:s anläggning medför en inve- stering om totalt ca 2,5 mkr. För investeringen har HKF sökt full kostnadstäckning från ITF Seafarers Trust i London. Ett bidrag bedöms av HKF som helt nödvändigt för det planerade samarbetet, då inga medel för om- och tillbyggnaden står till förfogande hos vare sig HKF eller sjömanskyrkan. Något besked har ännu inte givits från ITF Seafarers Trust, eftersom ombyggnadsplanerna och stödansökan sköts upp när fastighetsfrågan hänsköts till Sjömans- serviceutredningen. 
 Trots att om- och tillbyggnaden av HKF:s anläggning ännu inte kunnat ske, så har sjömanskyrkan sedan oktober 2004 provisoriskt inrymts i rådets lokaler i nuvarande utformning. Denna lösning, som bl.a. innebär att sjömanskyrkan tvingats magasinera merparten av sina inventarier, är dock inte långsiktigt hållbar. 
  
 6.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen utreda om det är lämp- ligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Som framgått är det endast vissa av de lokaler där HKF bedriver verk- samhet som rådet också äger, i samtliga fall på mark som ägs av berörd kommun. Utredningen har tolkat tilläggsdirektiven som att frågan är om nuvarande förhållanden fortsatt bör gälla eller om ansvaret att för statens räkning äga och förvalta de byggnader som HKF äger bör övergå på någon annan part. Utredningen har således inte sett det som ett alternativ att HKF skulle ges ansvar för att förvalta samtliga lokaler där rådet bedriver verksamhet. 
 HKF och dess föregångare Handelsflottans välfärdsråd har ägt och förvaltat fastigheter sedan  
 1950-talet. 
  Såvitt utredningen kan bedöma tycks detta i stort sett ha fungerat väl. 
 Trots detta menar utredningen att HKF inte i fortsättningen bör ges ansvaret att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Ett skäl till det är att, som framgått, den allmänna ambitionen är att antalet fastighetsförvaltande myndigheter så långt möjligt skall begränsas. Ett annat skäl är att HKF (som har färre än 30 anställda) helt 
 157 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
  
 SOU 2005:11 
  
 enkelt är för litet för att vara en fastighetsförvaltande myndighet. Det kan knappast vara rimligt att en så pass liten organisation inom sig skall hysa den – i övrigt verksamhetsfrämmande – specialist- kompetens som torde krävas för att på ett bra sätt förvalta fastig- heter. Utredningen föreslår alltså att HKF inte ges ansvaret att vara en fastighetsförvaltande myndighet. 
 Frågan är då vem som bör överta ansvaret att för statens räkning äga och förvalta de byggnader vari HKF bedriver verksamhet och som rådet också äger. Enligt Sjömansserviceutredningen bör olika alternativ väljas om, som utredningen förordat i kapitel 5, välfärds- verksamheten inordnas i Sjöfartsverket respektive om HKF kvar- står som en fristående myndighet, enligt följande: 
  
 I det fall utredningens i kapitel 5 framförda förslag om att in- ordna HKF:s verksamhet i Sjöfartsverket följs, så anser utred- ningen att Sjöfartsverket bör överta ansvaret att för statens räk- ning äga och förvalta de byggnader som HKF äger. Som fram- gått av avsnitt 6.1 är Sjöfartsverket redan, enligt regeringens beslut, en fastighetsförvaltande myndighet, varför det knappast kan medföra några betydande praktiska problem för verket att ta över ansvaret för de berörda byggnaderna. 
  
 I det fall HKF skulle kvarstå som en fristående myndighet, så anser utredningen att ansvaret att för statens räkning äga och förvalta de byggnader som HKF äger bör övergå på Statens fastighetsverk. I detta fall behöver visserligen hyresavtal upp- rättas, men det torde knappast medföra några betydande prak- tiska problem för vare sig Statens fastighetsverk eller HKF. 
  
 Ett annat, tänkbart alternativ vore att de berörda byggnaderna säljs till någon annan part och att det organ som ansvarar för välfärds- verksamheten i fortsättningen blir hyresgäst hos denna part. Närmast till hands torde i sådana fall ligga att byggnaderna säljs till BK Häcken i Göteborgsfallet (förutsatt givetvis att den planerade förändringen av Griffin kommer till stånd), till Norrköpings kommun i Norrköpingsfallet och till Djurgårdens IF i Stockholms- fallet. Utredningen har inte närmare undersökt vilka förutsätt- ningar som finns för denna lösning. Den torde dock kräva mer för-  
 beredelse-, 
  förhandlings- och annat arbete än de två ovannämnda alternativen. Ett praktiskt tillvägagångssätt kan därför vara att, i enlighet med ovanstående förslag, ge antingen Sjöfartsverket eller Statens fastighetsverk ansvaret att för statens räkning äga och för- 
 158 
  
 SOU 2005:11 
  
 Överväganden och förslag avseende HKF:s fastigheter 
  
 valta de byggnader som HKF äger, och sedan överlåta till denna myndighet att överväga om det finns skäl att gå vidare med detta alternativ. 
 Utredningen har på plats studerat ombyggnadsplanerna för HKF:s anläggningar i Göteborg och Norrköping. Såvitt utred- ningen kan bedöma vore de planerade ombyggnadsprojekten värde- fulla att genomföra, med hänsyn till att de kommer att medföra att välfärdsverksamheten kan bedrivas i renoverade lokaler, till lägre kostnad och i viss mån även med bättre kvalitet för sjömännen. Det senare gäller särskilt för Norrköping där HKF:s och sjömans- kyrkans verksamheter kommer att bli i stort sett helt integrerade. Såvitt utredningen kan bedöma är också möjligheterna att genom- föra projekten oberoende av om ansvaret för att förvalta de bygg- nader som HKF äger läggs på rådet eller, i enlighet med utred- ningens ovan redovisade förslag, på Sjöfartsverket eller Statens fastighetsverk. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att för- ändringarna av fastigheterna i Göteborg och Norrköping genom- förs i enlighet med tidigare planer. 
 159 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Svensk sjömansservice i enlighet med ILO:s 
  
 Dir. 
  
 konvention nr 163 
  
 2004:5 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 29 januari 2004. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas med uppgift att 
  
 med utgångspunkt från kraven i  
  
 ILO-konvention 
  nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav som konventionen ställer, 
  
 utreda om och i så fall hur konventionens krav skulle kunna tillgodoses av andra än Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF), 
  
 för det fall konventionen innehåller krav som i dag inte kan tillgodoses på ovannämnda sätt föreslå hur dessa tjänster skall kunna tillhandahållas, samt 
  
 föreslå hur fullgörandet av den svenska statens skyldigheter enligt  
  
 ILO-konvention 
  nr 163 kan formaliseras genom författ- ning eller på annat sätt. 
 Utredningen skall utgå från att verksamheten inte kommer att tillföras några resurser från staten utöver de som i dag tillförs väl- färdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av Sjöfarts- verkets farledsavgifter. Utredningen skall även lämna förslag till hur verksamheten skulle kunna finansieras med andra medel än statliga. 
 161 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bakgrund 
 I dag tillhandahåller Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF) sjömän välfärdstjänster såväl ombord som i hamn. HKF:s uppgift är att planlägga, samordna och genomföra kultur- och fritidsverk- samhet för sjöfolk. Målet för verksamheten är att sjömännen oavsett nationalitet skall få tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter, som i fråga om variation och kvalitet rimligt överensstämmer med samhällets ordinarie utbud. 
 Den inriktning och de ekonomiska förutsättningar som statens organisation av välfärdsverksamheten för sjömän har i dag genom HKF innebär att det inom några år kan behöva tillskjutas nya medel för att finansiera verksamheten. HKF har därför begärt att regeringen skall klargöra vilken inriktning och vilka ekonomiska förutsättningar som verksamheten skall ha. Utöver det som följer av förordningen (1996:281) med instruktion för Handelsflottans kultur- och fritidsråd och av HKF:s regleringsbrev, utgår myndig- heten i sin verksamhet även från den av Sverige ratificerade ILO- konventionen nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. Ett antal år har förflutit sedan konventionen trädde i kraft och om- världen har förändrats. Mot bakgrund av detta är det viktigt att utreda hur konventionen bör tillämpas. 
 Formerna för HKF:s verksamhet har varit föremål för utred- ningar ett flertal gånger, senast 1999 då frågan om verksamhetens inriktning, organisation och finansiering utreddes av Öhrlings PricewaterhouseCoopers. Utredningen ansåg mot bakgrund av omvärldsförändringarna att det fanns skäl att pröva frågan om HKF:s tjänsteutbud och organisation svarade mot krav på ända- målsenlighet och effektivitet och presenterade ett antal alternativ till hur verksamheten skulle kunna vara organiserad. Regeringen har därefter uppdragit åt HKF att utreda förutsättningarna för och de ekonomiska konsekvenserna av att lägga ut tjänster på externa utförare. Vidare har regeringen uppdragit åt HKF att utreda förut- sättningarna för att ta ut avgifter för de tjänster som myndigheten tillhandahåller. De utredningar som gjorts med anledning av dessa uppdrag är viktiga och ger en bild av att HKF bedriver en effektiv verksamhet utifrån den inriktning och nivå som verksamheten har i dag. Utredningarna har inte primärt utgått från  
 ILO-konventionen 
  för att bestämma nivån på tjänsteutbudet och lämplig organisa- tionsform utan istället utgått från hur den befintliga verksamheten bör organiseras för att den skall bedrivas så effektivt som möjligt. 
 162 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 1 
  
 ILO:s konvention nr 163 och rekommendation nr 173 
 Sverige ratificerade år 1990 ILO:s konvention nr 163, som bl.a. anger att varje medlemsstat till konventionen skall säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder (VOV) till- handahålls sjömän både i egna hamnar och ombord på fartyg registrerade i den egna staten. Medlemsstaterna åläggs även att se till att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärds- verksamheten. Fastställandet av vilka hamnar respektive vilka far- tyg som skall omfattas av konventionens bestämmelser skall ske efter samråd med redarnas och sjömännens organisationer. De tjänster som erbjuds i hamnarna skall kunna nyttjas av alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, politisk upp- fattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. Välfärdstjänsterna ombord på fartygen skall också kunna nyttjas av alla sjömän ombord. Konventionen föreskriver även att VOV fortlöpande skall anpassas till förändringar i sjömännens behov till följd av utvecklingen inom sjöfarten. Vidare innehåller konventionen föreskrifter om sam- arbete dels mellan medlemsstaterna, dels mellan andra parter som är verksamma inom välfärdsområdet. 
 Konventionen har utöver av Sverige undertecknats av 11 stater: Brasilien, Danmark, Finland, Mexiko, Norge, Rumänien, Slovakien, Spanien, Schweiz, Tjeckien och Ungern. 
 Av rekommendation nr 173 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, som hör till konventionen, framgår att medlemsstaterna bör samråda med sjömännens och redarnas representativa organisa- tioner vid utpekandet av hamnar. Dessa organisationer bör även delta i tillsynen av välfärdsanordningarna. Enligt rekommenda- tionen bör VOV tillhandahållas av en eller flera av följande: de offentliga myndigheterna, redarnas och sjömännens organisationer enligt kollektivavtal eller andra överenskomna avtal, eller frivilliga organisationer. Rekommendationen är detaljerad och föreslår bl.a. att det skall finnas tillgång till rekreationsanläggningar, transporter, bibliotek, TV och filmvisningar. 
 I proposition 1988/89:122 med anledning av vissa beslut fattade av Internationella arbetskonferensen vid dess sjuttiofjärde möte (tionde sjöfartssessionen), föreslogs det att Sverige skulle anta ILO:s konvention nr 163. I propositionen konstaterade regeringen att HKF upprätthöll en välfärdsverksamhet som stod i överens- stämmelse med konventionens föreskrifter och att några lagänd- 
 163 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:11 
  
 ringar inte var nödvändiga. Det skedde heller inga ändringar i vare sig instruktionen eller regleringsbrevet för HKF till följd av Sveriges ratifikation av konventionen. Verksamheten har därefter fortsatt inom HKF med samma inriktning som tidigare men med en egen intern målsättning att upprätthålla en verksamhet som följer  
 ILO-konventionen 
  med tillhörande rekommendation. 
 Dagens organisation av välfärdsverksamhet för sjömän 
 HKF är en statlig myndighet inom Näringsdepartementets ansvars- område. Myndigheten hade 30 anställda under år 2002. Kostnaden för verksamheten var under samma år 26,8 miljoner kronor. Intäk- terna bestod av statens bidrag via Sjöfartsverkets farledsavgifter om 18,5 miljoner kronor och övriga intäkter om 6,5 miljoner kronor. Verksamheten visade därmed ett underskott på 1,8 miljoner kro- nor. 
 Verksamheten har bedrivits i sin nuvarande form sedan 1976. Föregångaren, Handelsflottans Välfärdsråd, som även den var en statlig myndighet, grundades 1948. Det finns med andra ord en lång tradition av statligt engagemang i välfärdsfrågorna för sjömän. 
 Den service som HKF bedriver i de svenska hamnarna vänder sig till sjömän av alla nationaliteter. HKF gör fartygsbesök, ordnar transporter samt arrangerar olika kultur- och fritidsaktiviteter. Den service som bedrivs av HKF utomlands vänder sig till svenska fartygsbesättningar och sker i nära samarbete med svenska och nor- diska sjömanskyrkor. Verksamheten utomlands har i stort sett samma innehåll som den service som ges i Sverige. 
 HKF:s huvudsakliga verksamhet omfattar bl.a. distribution av olika medier, arrangemang av motionsaktiviteter, hamnservice i form av transporttjänster, fältverksamhet och klubbaktiviteter. 
 Som stödfunktioner har HKF en ekonomi- och personaladmi- nistration och egen kompetens inom kommunikationsområdet. 
 HKF deltar i det internationella samarbete som organiseras inom International Committee on Seafarers Welfare (ICSW). Vidare deltar HKF i olika aktiviteter på sjömanskulturens område och utför diverse utredningar. 
 164 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 1 
  
 Oklarheter i dagens organisation av välfärdsverksamheten 
 Tolkningen av  
 ILO-konventionen 
  
 ILO-konventionen 
  beskriver ett ansvar för medlemsstaten att se till att sjömän tillhandahålls välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder (VOV) och att medlemsstaten efter samråd med berörda parter kan välja i vilka hamnar som servicen skall tillhandahållas. Till konventionen hör en detaljerad rekommendation som ger förslag till hur medlemsstaten kan verka för sjömännens välfärd. Enligt nuvarande ordning finns ingen känd tolkning av konven- tionen eller uppfattning om vilken status rekommendationen till konventionen bör ha. Det som finns är ett uttalande i proposition 1988/89:122 om att HKF vid tidpunkten för ratifikationen upp- rätthöll en välfärdsverksamhet som stod i överensstämmelse med konventionens föreskrifter. 
 Oklar ansvarsfördelning 
 I dagens organisation av VOV arbetar HKF med att upprätthålla  
 ILO-konvention 
  nr 163. I detta ingår bl.a. att utpeka vilka hamnar och vilka fartyg som konventionen skall tillämpas på och därefter tillhandahålla tjänsterna. HKF har inget direkt uppdrag från rege- ringen att upprätthålla  
 ILO-konventionen 
  och har inte heller erhållit någon beskrivning av vad som förväntas av dem avseende uppfyllandet av konventionen. Vidare skall VOV verksamheten utvärderas och rapporter lämnas till ILO om hur Sverige uppfyller sina konventionsåtaganden. Denna utvärdering sker i dag av HKF som därmed utvärderar den egna verksamheten. 
 Svårigheter med mål och resultatstyrningen 
 Nuvarande organisation innebär att det är svårt att sätta mål för verksamheten och bedöma dess kvalitet och effektivitet. I dag produceras välfärdstjänster enligt  
 ILO-konventionen 
  men frågan är hur mycket som skall produceras, av vem samt till vilken kvalitet och vilket pris. Den verksamhet som bedrivs i dag har inte utfor- mats utifrån dessa frågeställningar utan mer från historiska och resursmässiga utgångspunkter. Ur effektivitetssynpunkt är det vik- tigt att även undersöka alternativa finansieringsmöjligheter t.ex. 
 165 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:11 
  
 om det vore möjligt att ta ut avgifter av sjöfolket för den service som tillhandahålls. Ett ökat avgiftsuttag skulle bl.a. kunna innebära en tydligare koppling mellan efterfrågan på en tjänst och till- handahållandet av den. 
 Uppdraget 
 Med utgångspunkt från konventionstexten i ILO:s konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn skall utredaren föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsätt- ningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla den nivå som kon- ventionen kräver. Vid utredningen av vad som skall tillhandahållas enligt konventionen, av vem samt till vilken kvalitet och vilket pris skall utredaren undersöka olika möjligheter som finns för att utnyttja såväl offentliga som privata tjänster. Är det t.ex. möjligt att hävda att sjöfolket har tillgång till ett bibliotek om det görs möjligt för dem att genom avtal med kommunala bibliotek låna böcker för en längre tid? Har sjöfolk på besök i en svensk hamn tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter i konventionens mening om de informeras om hur de kan ta sig till olika offentliga och privata institutioner med kollektivtrafiken? 
 Efter att ha klargjort vilka skyldigheter Sverige har som med- lemsstat till konventionen och hur skyldigheterna kan fullgöras är det viktigt att utredaren jämför detta med den nuvarande orga- nisationen och även med hur de övriga nordiska länderna har löst sina konventionsåtaganden. Skulle det visa sig att det finns ett mer effektivt sätt att organisera  
 VOV-verksamheten 
  skall detta redo- visas och alternativa förslag lämnas till åtgärder. Ett av alternativen skall vara att HKF som organisation skall finnas kvar även om det innebär en förändring i myndighetens verksamhet. Vid analysen av utformningen av verksamheten skall målsättningen vara att till lägsta möjliga kostnad bedriva en verksamhet som uppfyller de krav som konventionen ställer. Utredaren skall utgå från att verksam- heten inte kommer att tillföras några resurser från staten utöver dem som i dag tillförs välfärdsverksamheten i form av bidrag från intäkterna av Sjöfartsverkets farledsavgifter. 
 Utredaren skall vidare föreslå hur fullgörandet av Sveriges kon- ventionsåtaganden kan formaliseras genom författning eller annat sätt. Analysen skall även ge finansieringsförslag som visar hur verksamheten kan finansieras med annat än statliga medel. Om 
 166 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 1 
  
 utredaren kommer fram till att verksamheten i HKF:s regi kan reduceras, skall det särskilt uppmärksammas vad en sådan ned- dragning skulle innebära för HKF och dess personal. 
 Redovisning av uppdraget 
 Utredaren skall senast den 15 december 2004 redovisa uppdraget till regeringen. 
 (Näringsdepartementet) 
 167 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till Utredningen om svensk 
  
 Dir. 
  
 sjömansservice i enlighet med ILO:s 
  
 2004:121 
  
 konvention nr 163 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 23 september 2004. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Den särskilde utredaren med uppdrag att föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän i enlighet med ILO:s konvention får följande tilläggsuppdrag. 
 Utredaren skall enligt Dir. 2004:5 med utgångspunkt från kraven i  
 ILO-konventionen 
  nr 163 föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav konventionen ställer. 
 Mot bakgrund av utredarens ställningstagande i denna del skall utredaren utreda om det är lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Utredaren skall också mot samma bak- grund bedöma lämpligheten av HKF:s fastighetsprojekt i Norr- köping och Rosenhill. 
 Utredaren skall, mot bakgrund av det utökade uppdraget och med ändring av det ursprungliga direktivet, redovisa sitt slut- betänkande senast den 15 februari 2005. 
 Bakgrund 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 januari 2004 har statsrådet Messing tillkallat en särskild utredare med uppgift att föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten för sjömän i enlighet med ILO:s konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. 
 Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF) tillhandahåller välfärdstjänster till sjömän såväl ombord som i hamn. 
 169 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:11 
  
 HKF och sjömanskyrkan i Norrköping har träffat en överens- kommelse den 23 oktober 2003 om långtgående samarbete som bl.a. skulle innefatta om- och tillbyggnad av HKF:s lokaler i Norr- köping. 
 HKF för också diskussioner med BK Häcken, som anmält intresse för att disponera en del av markområdet vid HKF:s träningsanläggning vid Rosenhill i Göteborg och för att köpa alter- nativt hyra HKF:s biblioteksbyggnad i Rosenhill. 
 HKF har i skrivelse den 15 mars 2004 till Näringsdepartementet anmält de båda projekten för att diskutera den fortsatta hand- läggningen av dem mot bakgrund av den tidigare beslutade över- synen av rådets verksamhet. 
 Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. gäller för myndigheter under regeringen (1 §). Med fastig- hetsförvaltning avses enligt förordningen (2 §) ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. Enligt 3 § beslutar regeringen om vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. 
 HKF och dess företrädare har sedan  
 1950-talet 
  förvaltat de fastigheter i vilka de bedrivit sin verksamhet. Regeringsbeslut som ger myndigheten befogenhet att förvalta sina fastigheter saknas dock. 
 Både frågan om HKF skall förvalta sina fastigheter och lämplig- heten av de två anmälda projekten har ett sådant samband med den pågående översynen att de bör hänskjutas till utredningen för närmare behandling innan ställning tas till dem. 
 Utredningsuppdraget 
 Utredaren skall enligt Dir. 2004:5 med utgångspunkt från kraven i  
 ILO-konventionen 
  nr 163 föreslå hur Sverige bör organisera välfärdsverksamheten utifrån målsättningen att till lägsta möjliga kostnad uppfylla de krav konventionen ställer. 
 Mot bakgrund av utredarens ställningstagande i denna del skall utredaren utreda om det är lämpligt att HKF fortsättningsvis skall förvalta sina fastigheter. Utredaren skall också mot samma bak- grund bedöma lämpligheten av projekten i Norrköping och Page. 
 170 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 2 
  
 Redovisning av uppdraget 
 Uppdraget skall redovisas i den slutliga avrapporteringen av ut- redningen. Tidpunkten för denna slutredovisning ändras från den 15 december 2004 till den 15 februari 2005. 
 (Näringsdepartementet) 
 171 
 Bilaga 3 
  
 ILO-konvention 
  nr 163 och rekommendation nr 173 
  
 ILO-konvention 
  nr 163 
 Konvention om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn 
 Internationella arbetsorganisationen allmänna konferens, 
 som av styrelsen för Internationella arbetsbyrån har samman- kallats till Genève och där samlats den 24 september 1987 till sitt sjuttiofjärde möte, 
 som erinrar om bestämmelserna i 1936 års rekommendation om sjömäns välfärd i hamnarna samt i 1970 års rekommendation om sjöfolks välfärd, 
 som har beslutat att anta vissa förslag rörande sjömännens välfärd till sjöss och i hamn, vilken fråga är den andra punkten på mötets dagordning, och 
 som har bestämt att dessa förslag skall ta formen av en inter- nationell konvention, 
 antar denna den åttonde dagen i oktober månad nittonhundra- åttiosju följande konvention, som kan kallas 1987 års konvention om sjömäns välfärd: 
 Artikel I 
  
 1. 
  
 I denna konvention avses med 
  
 a) 
  
 sjöman varje person som är anställd i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg, vare sig i offentlig eller privat ägo, med undantag för örlogsfartyg; 
  
 b) 
  
 välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder anordningar och åtgärder på  
  
 välfärds-, 
 kultur-, 
  rekreations- och informa- tionsområdena. 
 173 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2005:11 
  
 2. 
  
 Varje medlem skall bestämma genom nationella lagar eller föreskrifter, efter samråd med redarnas och sjömännens represen- tativa organisationer, vilka fartyg registrerade inom dess territo- rium som skall betraktas som sjögående fartyg vid tillämpningen av bestämmelserna i denna konvention om välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder ombord på fartyg. 
  
 3. 
  
 I den utsträckning den bedömer det vara praktiskt möjligt skall behörig myndighet, efter samråd med fiskefartygsägarnas och yrkesfiskarnas representativa organisationer, tillämpa bestämmel- serna i denna konvention på yrkesfiske till havs. 
  
 Artikel 2 
  
 1. 
  
 Varje medlem för vilken denna konvention är i kraft åtar sig att säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls åt sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg. 
  
 2. 
  
 Varje medlem skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för finansieringen av välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder som tillhandahålls enligt bestämmelserna i denna konvention. 
  
 Artikel 3 
  
 1. 
  
 Varje medlem åtar sig att säkerställa att välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhandahålls i lämpliga hamnar i landet åt alla sjömän, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, poli- tisk uppfattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. 
  
 2. 
  
 Varje medlem skall, efter samråd med redarnas och sjömän- nens representativa organisationer, bestämma vilka hamnar som skall betraktas som lämpliga vid tillämpningen av denna artikel. 
  
 Artikel 4 
 Varje medlem åtar sig att säkerställa att välfärdsanordningarna och välfärdsåtgärderna ombord på varje sjögående fartyg, vare sig i offentlig eller privat ägo, som är registrerat inom dess territorium, tillhandahålls till förmån för alla sjömän ombord. 
 174 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 3 
  
 Artikel 5 
 Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ses över ofta för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ och annan utveckling inom sjöfartsnäringen. 
 Artikel 6 
 Varje medlem åtar sig 
  
 a) 
  
 att samarbeta med andra medlemmar i syfte att säkerställa tillämpningen av denna konvention; och 
  
 b) 
  
 att säkerställa samarbete mellan de parter som är engagerade i och intresserade av att främja sjömännens välfärd till sjöss och i hamn. 
  
 Artikel 7 
 Ratifikationsinstrument avseende denna konvention skall sändas till Internationella arbetsbyråns generaldirektör för registrering. 
 Artikel 8 
  
 1. 
  
 Denna konvention skall vara bindande endast för de med- lemmar av Internationella arbetsorganisationen vilkas ratifikationer har registrerats hos generaldirektören. 
  
 2. 
  
 Den träder i kraft tolv månader efter den dag, då ratifikationer från två medlemmar har registrerats hos generaldirektören. 
  
 3. 
  
 Därefter träder konventionen i kraft för varje medlem tolv månader efter den dag, då dess ratifikation har registrerats. 
  
 Artikel 9 
 1. En medlem som har ratificerat denna konvention kan säga upp den sedan tio år har förflutit från den dag, då konventionen först träder i kraft, genom en skrivelse som sänds till Internationella arbetsbyråns generaldirektör för registrering. Sådan uppsägning 
 175 
 Bilaga 3 SOU 2005:11 
 skall inte träda i kraft förrän ett år efter den dag, då den har registrerats. 
 2. Varje medlem, som har ratificerat denna konvention och som inte, inom det år som följer på utgången av den i föregående punkt nämnda tioårsperioden, utnyttjar sin rätt till uppsägning enligt denna artikel, är bunden under ytterligare en tioårsperiod och kan därefter, på de i denna artikel föreskrivna villkoren, säga upp denna konvention vid utgången av varje tioårsperiod. 
 Artikel 10 
  
 1. 
  
 Internationella arbetsbyråns generaldirektör skall underrätta alla medlemmar av Internationella arbetsorganisationen om regist- reringen av alla ratifikationer och uppsägningar som generaldirek- tören har tagit emot från organisationens medlemmar. 
  
 2. 
  
 När generaldirektören underrättar organisationens medlem- mar om registreringen av den andra ratifikationen i ordningen som han har tagit emot, skall han fästa medlemmarnas uppmärksamhet på den dag, då konventionen träder i kraft. 
  
 Artikel 11 
 Internationella arbetsbyråns generaldirektör skall, för registrering enligt artikel 102 i Förenta nationernas stadga, lämna Förenta nationernas generalsekreterare fullständiga upplysningar om samt- liga ratifikationer och uppsägningar som har registrerats hos honom enligt bestämmelserna i föregående artiklar. 
 Artikel 12 
 Vid de tidpunkter, då Internationella arbetsbyråns styrelse finner det nödvändigt, skall den avlämna rapport till den allmänna kon- ferensen om denna konventions tillämpning och undersöka om det finns anledning att föra upp frågan om revidering av konventionen, helt eller delvis, på konferensens dagordning. 
 176 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 3 
  
 Artikel 13 
  
 1. 
  
 Om konferensen antar en ny konvention varigenom denna konvention helt eller delvis revideras och den nya konventionen inte föreskriver annat, skall 
  
 a) 
  
 en medlems ratifikation av den nya konventionen, utan hinder av bestämmelserna i artikel 9 ovan, anses medföra omedelbar uppsägning av denna konvention, om och när den nya konventionen har trätt i kraft, 
  
 b) 
  
 från den dag, då den nya konventionen träder i kraft, denna konvention upphöra att vara öppen för ratifikation av med- lemmarna. 
  
 2. 
  
 Denna konvention skall likväl förbli gällande till form och innehåll för de medlemmar som har ratificerat den men inte har ratificerat den nya konventionen. 
  
 Artikel 14 
 De engelska och franska versionerna av denna konventionstext har lika giltighet. 
 177 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2005:11 
  
 ILO-rekommendation 
  nr 173 
 Rekommendation om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn 
 Internationella arbetsorganisationen allmänna konferens, 
 som av styrelsen för Internationella arbetsbyrån sammankallats till Genève och där samlats den 24 september 1987 till sitt sjuttio- fjärde möte, 
 som erinrar om bestämmelserna i 1936 års rekommendation om sjömäns välfärd i hamnarna samt i 1970 års rekommendation om sjöfolks välfärd, 
 som har beslutat att anta vissa förslag rörande sjömännens välfärd till sjöss och i hamn, vilken fråga är den andra punkten på mötets dagordning, och 
 som har bestämt att dessa förslag skall ta formen av en rekom- mendation, vilken kompletterar 1987 års konvention om sjömäns välfärd, 
 antar denna den åttonde dagen i oktober månad nittonhundra- åttiosju följande rekommendation, som kan kallas 1987 års rekom- mendation om sjömäns välfärd: 
 I. Allmänt 
  
 1. 
  
 I denna rekommendation avses med 
  
 a) 
  
 sjöman varje person som är anställd i någon befattning ombord på ett sjögående fartyg, vare sig i offentlig eller privat ägo, med undantag för örlogsfartyg; 
  
 b) 
  
 välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder anordningar och åtgärder på  
  
 välfärds-, 
 kultur-, 
  rekreations- och informa- tionsområdena. 
  
 2. 
  
 I den uträckning den bedömer det vara praktiskt möjligt bör behörig myndighet, efter samråd med fiskefartygsägarnas och yrkesfiskarnas representativa organisationer, tillämpa bestämmel- serna i denna rekommendation på yrkesfiske till havs. 
  
 3. 
  
 1) Medlemmar bör vidta åtgärder för att säkerställa att fullgoda välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder tillhanda- hålls åt sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg samt att fullgott skydd är tillgängligt för dem när de utövar sitt yrke. 
  
 178 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 3 
  
 2) 
  
 Vid genomförandet av dessa åtgärder bör medlemmar ta hänsyn till sjömännens särskilda behov, i synnerhet vid vistelse i främmande länder och inträde i krigszoner, med avseende på säkerhet, hälsa och fritidsaktiviteter. 
  
 4. 
  
 Arrangemang för tillsyn av välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder bör innefatta medverkan av sjömännens och redarnas representativa organisationer. 
  
 5. 
  
 Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder som tillhandahålls i enlighet med denna rekommendation bör vara tillgängliga för alla sjöman, oberoende av nationalitet, ras, hudfärg, kön, religion, poli- tisk uppfattning eller social bakgrund och oberoende av i vilken stat det fartyg där de är anställda är registrerat. 
  
 6. 
  
 Medlemmar bör samarbeta med varandra för att främja sjö- männens välfärd till sjöss och i hamn. Sådant samarbete bör om- fatta följande: 
  
 a) överläggningar mellan behöriga myndigheter syftande till att tillhandahålla och förbättra välfärdsanordningar och väl- färdsåtgärder för sjömän, såväl i hamn som ombord på fartyg; 
 b) överenskommelser om samordning av resurser och gemen- samt tillhandahållande av välfärdsanordningar i större ham- nar for att undvika onödigt dubbelarbete; 
 c) anordnande av internationella idrottstävlingar och upp- muntran till sjömännen att delta i idrottsaktiviteter; 
 d) anordnande av internationella seminarier i ämnet sjömän- nens välfärd till sjöss och i hamn. 
 II. Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder i hamnar 
  
 7. 
  
 1) Medlemmar bör tillhandahålla eller säkerställa tillhanda- hållandet av sådana välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder som är erforderliga i lämpliga hamnar inom det egna landet. 
  
 2) 
  
 Medlemmar bör samråda med redarnas och sjömännens representativa organisationer när de skall bestämma vilka hamnar som skall vara lämpliga hamnar. 
  
 179 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2005:11 
  
 3) 
  
 Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder bör ofta ses över för att säkerställa att de är ändamålsenliga med hänsyn till de förändringar i sjömännens behov som följer av teknisk, operativ eller annan utveckling inom sjöfartsnäringen. 
  
 8. 
  
 1) Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder bör tillhanda- hållas, i överensstämmelse med nationella förhållanden och nationell praxis, av en eller flera av följande: 
  
 a) 
  
 de offentliga myndigheterna; 
  
 b) 
  
 redarnas och sjömännens organisationer enligt kollektiv- avtal eller andra överenskomna arrangemang; 
  
 c) 
  
 frivilliga organisationer. 
  
 2) 
  
 Åtgärder bör vidtas för att säkerställa där det är nödvändigt att tekniskt kvalificerade personer anlitas på heltid för arbe- tet med välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder för sjö- män, utöver frivillig arbetskraft. 
  
 9. 
  
 1) Välfärdsstyrelser bör tillsättas i lämplig omfattning på  
  
 hamn-, 
  regional och nationell nivå. Dessas uppgifter bör omfatta 
  
 a) 
  
 att fortlöpande pröva ändamålsenligheten i existerande välfärdsanordningar och ha uppsikt över behovet av att tillhandahålla ytterligare anordningar eller dra in under- utnyttjade anordningar; 
  
 b) 
  
 att bistå och ge råd till dem som ansvarar för tillhanda- hållandet av välfärdsanordningar och säkerställa samord- ning mellan dessa. 
  
 2) 
  
 Välfärdsstyrelser bör bland sina ledamöter inbegripa repre- sentanter för redarnas och sjömännens representativa orga- nisationer, behöriga myndigheter samt, där så befinns lämpligt, frivilliga organisationer och sociala organ. 
  
 3) 
  
 Om så är lämpligt bör sjöfartsnationers konsuler och ut- ländska välfärdsorganisationers lokala representanter kny- tas till lokala, regionala och nationella välfärdsstyrelsers arbete i enlighet med nationella lagar och föreskrifter. 
  
 10. 
  
 1) Medlemmar bör säkerställa att tillräckligt och regelbundet finansiellt stöd lämnas välfärdsanordningar och välfärds- åtgärder för sjömän. 
  
 180 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 3 
  
 2) 
  
 Detta finansiella stöd bör, i enlighet med nationella för- hållanden och nationell praxis, tillhandahållas genom ett eller flera av följande: 
  
 a) 
  
 anslag ur allmänna medel; 
  
 b) 
  
 pålagor eller andra särskilda avgifter från sjöfartskällor; 
  
 c) 
  
 frivilliga bidrag från redare, sjömän eller deras orga- nisationer; 
  
 d) 
  
 frivilliga bidrag från andra källor. 
  
 3) 
  
 Där för välfärdsåtgärder tas ut skatt, pålagor och särskilda avgifter, bör dessa medel användas enbart för de ändamål för vilka de har debiterats. 
  
 11. 
  
 För sjömän lämpliga hotell eller sjömanshem bör finnas där det finns behov av dem. Sådana hotell eller hem bör stå under vederbörlig tillsyn, priserna bör hållas på rimlig nivå, och åtgärder bör, där så är nödvändigt och möjligt, vidtas så att sjömansfamiljer kan inkvarteras. 
  
 12. 
  
 1) Nödvändiga välfärds- och rekreationsanordningar bör in- rättas eller utbyggas i hamnar. Dessa bör omfatta 
  
 a) 
  
 mötes- och rekreationslokaler efter behov; 
  
 b) 
  
 anläggningar för idrottsliga inom- och utomhusakti- viteter, inklusive tävlingar; 
  
 c) 
  
 utbildningslokaler; 
  
 d) 
  
 där så befinns lämpligt, anordningar för religions- utövning och personlig rådgivning. 
  
 2) 
  
 Sådana anordningar kan tillhandahållas genom att anord- ningar avsedda för mera allmänt bruk görs tillgängliga för sjömän i enlighet med dessas behov. 
  
 13. 
  
 Där många sjömän av olika nationaliteter behöver anordningar såsom hotell, klubbar och idrottsanläggningar i en särskild hamn bör behöriga myndigheter eller organ i sjömännens hemländer samt i flaggstaterna, samt även berörda internationella sammanslut- ningar, samråda och samarbeta med behöriga myndigheter och organ i det land som hamnen är belägen i och med varandra, i syfte att samordna resurser och undvika onödigt dubbelarbete. 
  
 14. 
  
 1) Information bör spridas bland sjömän om anordningar som är öppna för allmänheten i anlöpshamnar – i synnerhet transporter, välfärd, nöjen och utbildningsanordningar samt gudstjänstlokaler – samt också om anordningar som till- handahålls särskilt åt sjömän. 
  
 181 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2005:11 
  
 2) 
  
 Medlen för att sprida sådan information kan omfatta 
  
 a) 
  
 utdelning i land och, under förutsättning av befäl- havarens samtycke, ombord på fartyget av broschyrer på de lämpligaste språken, innehållande information om anordningar som står till sjömännens förfogande i anlöpshamnen eller nästa hamn dit fartyget är destinerat; sådana broschyrer bör innehålla en karta över centrala stadsdelar och hamnområdet; 
  
 b) 
  
 inrättande i större hamnar av informationskontor, lätt tillängliga för sjömän och bemannade av personer som har förmåga att omedelbart tillhandahålla information och råd som är av nytta för sjömän. 
  
 15. 
  
 Tillräckliga transportmedel till skäliga priser bör finnas till- gängliga vid varje rimlig tidpunkt för att göra det möjligt för sjömän att nå stadens centrala delar från lämpliga platser i hamnen. 
  
 16. 
  
 Alla lämpliga åtgärder bör vidtas för att underrätta sjömän som kommer till en hamn om 
  
 a) 
  
 särskilda faror eller sjukdomar som de kan utsättas för och sätten att undvika dem; 
  
 b) 
  
 nödvändigheten för personer som lider av sjukdomar att snabbt komma under behandling samt de närmaste till- gängliga resurserna för sådan behandling 
  
 c) 
  
 de faror som uppstår genom bruk av narkotika och alkohol. 
  
 17. 
  
 Åtgärder bör vidtas för att säkerställa att sjömän i hamn har tillgång till 
  
 a) 
  
 poliklinikbehandling för sjukdom och skada; 
  
 b) 
  
 sjukhusvård när så är nödvändigt; 
  
 c) 
  
 anordningar för tandvård, särskilt i akuta lägen. 
  
 18. 
  
 Alla lämpliga åtgärder bör vidtas av behöriga myndigheter för att underrätta redare samt sjömän som kommer till en hamn om särskilda lagar och bruk, vars överträdande kan äventyra deras frihet. 
  
 19. 
  
 I hamnområden och på tillfartsvägar bör av behöriga myndig- heter anordnas tillräcklig belysning och skyltning samt regelbun- den patrullering för att främja sjömännens säkerhet. 
  
 20. 
  
 1) För att främja utländska sjömäns säkerhet bör åtgärder vidtas för att underlätta 
  
 a) 
  
 möjlighet till kontakt med deras konsulära företrädare; 
  
 182 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 3 
  
 b) 
  
 effektivt samarbete mellan konsulära företrädare och lokala eller nationella myndigheter. 
  
 2) 
  
 Närhelst en sjöman har berövats friheten, av vilket skäl det vara må, inom en medlems territorium bör behörig myn- dighet, om sjömannen begär det, omgående underrätta flaggstaten och den stat som sjömannen är medborgare i. Den behöriga myndigheten bör omedelbart underrätta sjömannen om hans rätt att ställa ett sådant krav. Den stat som sjömannen är medborgare i bör omedelbart underrätta sjömannens närmaste anförvant. Om en sjöman tas i fängs- ligt förvar, bör medlemmen medge dessa staters konsulära företrädare omedelbart tillträde till sjömannen samt där- efter regelbundna besök så länge som sjömannen hålls fängslad. 
  
 3) 
  
 En kvarhållen sjömans fall bör behandlas utan dröjsmål enligt vedertaget rättsligt förfarande, och flaggstaten samt den stat som sjömannen är medborgare i bör hållas under- rättade om utvecklingen så snart förändringar inträffar. 
  
 21. 
  
 1) I avvaktan på hemresa bör all praktisk hjälp ges till sjömän som är strandsatta i utländska hamnar. 
  
 2) 
  
 I händelse av dröjsmål med sjömäns hemresa bör behörig myndighet försäkra sig om att konsulära eller lokala före- trädare för flaggstaten omgående informeras. 
  
 22. 
  
 Medlemmar bör närhelst så krävs vidta åtgärder för att ge sjömän skydd mot angrepp och andra olagliga handlingar medan fartyg befinner sig inom deras territorialvatten och särskilt i hamninlopp. 
  
 III. Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder till sjöss 
  
 23. 
  
 1) Välfärds- och trivselanordningar bör tillhandahållas om- bord på fartyg till gagn för sjömän. Där så är praktiskt möjligt bör sådana anordningar omfatta 
  
 a) 
  
 möjlighet att se på TV och lyssna på radio; 
  
 b) 
  
 visning av filmer eller videofilmer, vilka till antalet bör vara anpassade till resans längd samt, där så är nöd- vändigt, kunna bytas ut med rimliga mellanrum; 
  
 c) 
  
 idrottsutrustning, inklusive motionsredskap, bordspel, däckspel; 
  
 183 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2005:11 
  
 d) 
  
 där så är möjligt, anordningar för simning; 
  
 e) 
  
 ett bibliotek innehållande facklitteratur och andra böcker, vilka till antalet bör vara anpassade till resans längd och kunna bytas ut med rimliga mellanrum; 
  
 f) 
  
 anordningar för hobbyhantverk. 
  
 2) 
  
 Där så är möjligt och lämpligt, bör inrättande av barer ombord övervägas, såvida inte detta strider mot nationella, religiösa eller sociala sedvänjor. 
  
 24. 
  
 Sjömännens yrkesutbildning bör, där så är lämpligt, omfatta undervisning och information rörande förhållanden som berör deras välfärd, inklusive allmänna hälsorisker. 
  
 25. 
  
 1) Tillgång till telefonförbindelser mellan fartyg och land bör medges och avgifterna för användning av dessa bör vara av skälig storlek. 
  
 2) 
  
 Varje ansträngning bör göras för att säkerställa att tillställ- ning av post till sjömän är så tillförlitlig och snabb som möjligt. Ansträngningar bör också göras för att undvika att sjömän avkrävs tilläggsporto när post måste eftersändas beroende på omständigheter utanför deras kontroll. 
  
 26. 
  
 1) Åtgärder bör vidtas för att säkerställa, om annat ej följer av tillämpliga nationella eller internationella lagar och före- skrifter, att sjömän, närhelst det är möjligt och skäligt, skyndsamt beviljas tillstånd att ha make, släktingar och vänner på besök ombord när fartyget befinner sig i hamn. 
  
 2) 
  
 Möjligheten att tillåta sjömännens makar att medfölja under någon enstaka sjöresa bör övervägas, där detta är praktiskt möjligt och skäligt. Maken bör i sådana fall vara tillräckligt försäkrad mot olycksfall och sjukdom. Redarna bör ge sjömannen all hjälp med att teckna sådan försäkring. 
  
 27. 
  
 Varje ansträngning bör göras av de ansvariga i hamnen och ombord for att underlätta landgång för sjömännen snarast möjligt efter fartygets ankomst till hamnen. 
  
 184 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 3 
  
 IV. Besparingar och överföring av lön 
 28. För att hjälpa sjömän att spara och att överföra sina be- sparingar till sina familjer 
  
 a) 
  
 bör ett enkelt, snabbt och säkert system införas, admi- nistrerat med hjälp av konsuler eller andra behöriga myn- digheter, befälhavare, skeppsmäklare eller pålitliga finans- institut, för att göra det möjligt för sjömän, i synnerhet dem som är utomlands eller tjänstgör på ett fartyg som är registrerat i ett annat land än deras eget, att deponera eller överföra hela sin lön eller del därav; 
  
 b) 
  
 bör ett system inrättas eller ges mera allmän tillämpning för att göra det möjligt för sjömän att, vid den tidpunkt då de mönstrar på eller under resan, bestämma, om de så önskar, att en del av deras löner skall regelbundet överföras till deras familjer; 
  
 c) 
  
 bör överföringar enligt b) verkställas i rätt tid och direkt till den person eller de personer som sjömannen har angivit; 
  
 d) 
  
 bör ansträngningar göras för att tillhandahålla oberoende bekräftelse på att sjömännens överföringar enligt b) fak- tiskt har verkställts till den person eller de personer som har angivits. 
  
 185 
 Bilaga 4 
 Uppdrag från Sjömansservice- utredningen att analysera kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163 
 Spencer  
 2004-09-05 
  
 Uppdraget 
 Mitt uppdrag syftar till att analysera vilka krav  
 ILO-konventionen 
  (nr 163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn med tillhörande rekommendation (nr 173) ställer på Sverige. 
 Jag kommer att studera de båda instrumentens tillkomst (för- arbeten) enligt  
 ILO-dokument 
  och rapporter från svenska och, i något fall, andra deltagare i den process som ledde fram till deras antagande av Internationella arbetskonferensen samt behandlingen i Sverige och andra nordiska länder av de färdiga instrumenten fram till ratifikation av konventionen och dennas ikraftträdande. 
 Men först kommer jag att anlägga ett vidare perspektiv för att, inom ramen för en översiktlig beskrivning av  
 ILO-systemet, 
  kunna bedöma de aktuella instrumentens krav. Däri inbegriper jag en beskrivning av ILO som organisation och dess normgivande verk- samhet inklusive flexibilitet i ILO:s normer, medlemsländernas förpliktelser enligt organisationens stadga etc. samt en beskrivning av systemet för övervakning och granskning av normernas tillämp- ning. ILO:s sjöfartsinstrument ägnas särskilt utrymme. Frågor om ratifikation och ikraftträdande, tolkning och införlivande diskute- ras allmänt och mer specifikt. 
 Mot bakgrund av föregående redovisar jag de nordiska ländernas rapportering om tillämpning av konventionen nr 163 och ILO:s expertkommittés granskning samt ev. åtgärder med anledning där- av. 
 Uppmärksamhet ägnas åt pågående arbete inom ILO med en samlad konvention på sjöfartsområdet. 
 Slutligen formulerar jag några slutsatser utifrån gjorda iakttagel- ser om instrumentens tillkomst, status och tillämpning samt före- liggande förslag syftande till revision av konventionen. 
 187 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 1.1 
  
 ILO som organisation 
  
 Internationella arbetsorganisationen (International Labour Orga- nization, ILO) uppvisar som mellanstatlig organisation ett antal särdrag, där det mest framträdande är den s.k. trepartsstrukturen. Därmed förstås att medlemmarna i organisationen företräds inta bara av sina regeringar utan också av representanter för arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsmarknadsorganisationer deltog f.ö. redan i utarbetandet av det förslag till organisation som kom att bli ILO genom fredsfördraget i Versailles år 1919. ILO:s främsta syfte skulle vara att främja en fred byggd på social rättvisa och dess huvudsakliga metod utarbetande av internationella normer för arbetslivet. Dessutom skulle organisationen vilket var en nyhet vid bildandet utarbeta metoder för övervakning av dessa normers tillämpning. 
 I Internationella arbetskonferensens möten deltar medlems- länderna (antalet medlemmar uppgår till 177) med delegationer bestående av två regeringsombud, ett arbetsgivarombud och ett arbetstagarombud, vilka alla kan åtföljas av experter. I konfe- rensens plenum förfogar regeringsgruppen över hälften av rösterna och arbetsgivar- resp. arbetstagargruppen över vardera en fjärdedel. I (flertalet av) konferensens utskott förfogar vardera gruppen över en tredjedel av rösterna. 
 Genom val inom de tre grupperna utser konferensen vart tredje år den trepartiskt sammansatta styrelsen (Governing Body of the International Labour Office). Regeringsgruppen intar därvid en särställning eftersom tio platser i styrelsen är permanenta och tillfaller de tio största industriländerna. Röstfördelningen i styrel- sen är densamma som i konferensen: hälften av rösterna i plenum (inkl. de permanenta medlemmarnas) tillhör regeringsgruppen medan arbetsgivar- och arbetstagargrupperna förfogar över en fjärdedel var. I utskotten förfogar varje grupp över en tredjedel av röststyrkan. 
 The International Labour Office, också förkortat ILO, eller Internationella arbetsbyrån är organisationens sekretariat. 
 Organisationens verksamhet inkl. kompetensfördelningen vid utarbetande av normer etc. regleras av dess stadga (Constitution) samt arbetsordningar (Standing Orders) för konferens och styrelse m.m. 
 ILO är  
 FN-systemets 
  äldsta fackorgan. 
 188 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 1.2 
  
 Konventioner och rekommendationer; deklarationer 
  
 Normer eller  
 standards  
 kan ges formen av konvention eller rekommendation (ILO:s stadga artikel 19:1). En tidigare chef för ILO:s normavdelning (Bartolomei de la Cruz, 1994) har hävdat att uttrycken konvention och rekommendation är ILO:s mest ori- ginella bidrag till folkrätten. Den kommission som utarbetade för- slaget till den blivande organisationens stadga diskuterade grundligt vad för slags rättsverkan de eftersträvade normerna skulle få. Enligt ett synsätt borde  
 ILO-instrument 
  få rättslig verkan i medlems- länderna genom ett slags överstatlighet; enligt ett annat kunde instrumenten blott tjäna till vägledning för nationell lagstiftning. Lösningen på detta dilemma blev en kompromiss enligt vilken kon- ventioner (under förutsättning av ratifikation) skulle skapa rättsliga förpliktelser, medan rekommendationer skulle tjäna till vägledning. Båda sorternas instrument måste dock inom en viss tid efter an- tagandet föreläggas medlemslandets behöriga instans(er) för lag- stiftning eller andra åtgärder (stadgans artikel 19:5 och 6), den s.k. underställningsskyldigheten. Också den är ett särdrag i  
 ILO-syste- 
  met. 
 ILO har hittills antagit 185 konventioner (som uppnått 7 226 ratifikationer) samt 195 rekommendationer. Med tiden har ett antal instrument ofrånkomligen förlorat aktualitet. Vissa konventioner har reviderats och stängts för ratifikation till förmån för ett modernare instrument. Andra, som inte trätt i kraft, har återkallats, medan ytterligare andra har bordlagts vilket innebär minskade krav på regelbunden tillämpningsrapportering. Likaså har ett antal rekommendationer återkallats. Många konventioner, främst de som reglerar grundläggande mänskliga rättigheter, är dock fortsatt aktuella och har getts en allt starkare ställning (se avsnitt 1.3). 
 I sin allmänna framställning av traktaträtten (traktat = avtal mellan stater) framhåller Martinez och Hardy (s. 47) att trots att konventioner vanligen är resultat av kompromisser, före- kommer det att någon av de deltagande staterna inte är villig att godkänna en konvention i dess helhet utan gör förbehåll (reserva- tioner) om att den inte godtar vissa artiklar i konventionen. I nyare konventioner anges ofta uttryckligen, vilka av artiklarna som är oumbärliga och vilka som kan bli föremål för reservationer. Om en konvention saknar bestämmelser om reservationer, uppkommer frågan i vilken utsträckning förbehåll är tillåtna osv. Hithörande 
 189 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 problem har man sökt lösa genom 1969 års Wienkonvention om traktaträtten (se 3.2). 
 Vad författarna inte berör är att  
 ILO-konventioner 
  inte kan ratificeras med reservationer, vilket är ännu ett utmärkande drag för  
 ILO-systemet. 
  Den nyss citerade chefen för normavdelningen skrev att Holt international treaties, ILO Conventions may on no account be ratified with reservations; som stöd härför åberopade han ett memorandum inlämnat av ILO till Interna- tionella domstolen år 1952. 
 Detta innebär  
 inte  
 att  
 ILO-konventioner 
  inte ger utrymme för flexibilitet. I själva verket förutses redan i stadgan (artikel 19:3) möjligheten att vid utarbetandet av nya instrument ta hänsyn till klimatförhållanden, industriell utveckling eller andra särskilda omständigheter i medlemsländerna. Den ursprungligen avsedda flexibiliteten avsåg närmast icke självstyrande områden (kolonier). Sedan  
 1960-talet 
  har emellertid ett antal mer nyanserade flexibili- tetsklausuler utvecklats. Moderna sådana har, enligt forskaren  
 V.-Y. 
  Walls (s. 207), effekten att de tillåter en ratificerande stat att, inom de gränser som fastlagts i konventionen, själv avgöra omfattningen av de åtaganden den är beredd att göra. I någon mening kan man här tala om en möjlighet att reservera sig men, säger han, flexibilitetsklausulerna kommer inte i konflikt med reservationsförbudet eftersom detta gäller endast sådana reserva- tioner som inte förutses i själva konventionen. 
 Ghebali identifierar olika slag av flexibilitetsklausuler. Enligt en variant kan en stat välja att tillträda en eller flera delar av en kon- vention utan att på förhand binda sig för att tillträda ytterligare någon del eller konventionen som helhet vid ett senare tillfälle. Som exempel nämner han konventionen (nr 102) om minimi- standard för social trygghet. Bl.a. Sveriges ratifikation av denna konvention omfattar vissa delar men inte andra. 
 I många fall, säger Walls (s. 208), uppnås flexibilitet, inte genom uttryckliga klausuler utan genom användningen i konven- tionstexten av sådana uttryck som  
 Gray, adequate protection  
 eller  
 appropriate measures.  
 På så sätt anger konven- tionen i stället för precisa normer mer allmänt formulerade mål. Sådana konventioner har kommit att kallas  
 promotional  
 (främ- jande). 
 En typ av flexibilitetsklausul betecknad  
 substantial equivalence  
 introducerades genom konventionen (nr 147) om miniminormer i handelsfartyg. Till denna återkommer jag i avsnitt 2.1. Ett mer 
 190 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 politiskt uttalande om flexibilitet citeras av Internationella arbetsbyrån i kommentaren PTMC/04/2 till det konventionsutkast som skall behandlas i september (avsnitt 6): the instrument should be  
 inflexible with respect to rights and flexible with respect to implementation 
 . 
 Vad gäller utarbetande och antagande av rekommendationer säger Walls (s. 210) att den formen av instrument har valts i tre slags situationer. Om ett ämne inte ansetts moget för konven- tionsreglering har en rekommendation utarbetats som ett test. Ett annat fall avser ämnen som är alltför tekniska eller uppvisar alltför stora skillnader från land till land och därför lämpar sig mer för rekommendations- än för konventionsreglering. I ett tredje fall utarbetas en rekommendation som ett komplement till en allmänt formulerad konvention i syfte att underlätta tillämpningen. Sedan  
 1960-talet 
  har det blivit allt vanligare att utarbeta rekommenda- tioner som parallellinstrument till konventioner, i synnerhet främjandekonventionerna. Rekommendationerna som sådana är dock inte bindande och ställer inga andra krav på medlemsländerna än att de omfattas av underställningsskyldigheten. 
 I några få fall har ILO valt att ge ett beslut formen av deklara- tion. Viktigast är 1944 års  
 Philadelphia-deklaration 
  vilken inkorpo- rerades i organisationens stadga. Andra exempel är 1964 års anti- apartheiddeklaration, 1975 års deklaration om lika möjligheter för och lika behandling av kvinnliga arbetstagare samt 1998 års dekla- ration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet (se vidare under 1.3). 
  
 1.3 
  
 Utvecklingen av medlemsländers förpliktelser 
  
 Medlemskap i en organisation medför normalt förpliktelser av olika slag, t.ex. att betala en medlemsavgift. Medlemskapet i ILO inne- bär bl.a. ett antal förpliktelser med avseende på den för orga- nisationen centrala normverksamheten. Underställningsskyldig- heten har nämnts i föregående avsnitt. Till denna kommer en rapporteringsskyldighet som har genomgått en betydande utveck- ling. 
 Enligt stadgans artikel 22 skall medlemsstater som tillträtt en konvention till Internationella arbetsbyrån rapportera om tillämp- ningen av konventionens bestämmelser. Stadgan förutser årliga rapporter men i praktiken tillämpas numera rapporteringsperioder 
 191 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 om två år för de mest grundläggande konventionerna och perioder om fem år för övriga konventioner. 
 Även  
 icke-ratificerade 
  konventioner och rekommendationer ger enligt stadgans artikel 19:5 (e) resp. 19:6 (d) upphov till rappor- teringsskyldighet enligt beslut fattade av ILO:s styrelse. Sådan rapportering syftar till att ge en bild av lagstiftning och praxis i medlemsländerna i relation till resp. konventions krav och rekom- mendations riktlinjer. Systemet är avsett dels att främja instrumen- tens tillämpning, dels att ge underlag för beslut om revision av gamla och utarbetande av nya instrument. 
 En principiellt viktig bestämmelse i stadgans artikel 19:8 före- skriver, att antagandet av en ny konvention eller rekommendation eller ett medlemslands ratifikation av en konvention inte i något fall  
 (in no case)  
 skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynnsamma villkor än de i konventionen eller rekommendationen föreskrivna. Det skall med andra ord inte vara möjligt att med hänvisning till ett nytt instrument eller tillträdet till en konvention vrida klockan tillbaka och omintet- göra tidigare gjorda framsteg. Se vidare under avsnitt 3.2 om effekten av en ratifikation. 
 På senare år har medlemsländernas förpliktelser i form av respekt för och skyldighet att rapportera om tillämpningen av grund- läggande konventioner utvecklats ytterligare. År 1998 antog Inter- nationella arbetskonferensen en deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet. Det viktigaste elementet i den är konstaterandet att alla ILO:s medlemsländer genom sitt medlemskap i organisationen och sin anslutning till dess stadga har en förpliktelse att respektera, främja och genomföra grundläggande rättigheter  
 (core labour standards)  
 i enlighet med ett antal (f.n. åtta) konventioner om föreningsfrihet, organisationsrätt samt rätten till kollektiva förhandlingar, avskaffande av alla former av tvångs- arbete, avskaffande av barnarbete samt avskaffande av diskrimine- ring i arbetslivet (se prop. 2000/01:93 s. 26f samt bil. 6). 
  
 1.4 
  
 Granskningen av medlemsländernas fullgörande av förpliktelser 
  
 Som nämnts ovan (avsnitt 1.1) var ILO en pionjär när det gällde utarbetande av system för övervakning av medlemsländers full- görande av förpliktelser enligt ratificerade konventioner etc. 
 192 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 Ländernas tillämpningsrapporter granskas av oberoende jurister i ILO:s expertkommitté (för tillämpning av konventioner och rekommendationer). Denna utarbetar årligen en rapport som be- lyser problem vid genomförandet av ILO:s normer i länderna och drar slutsatser om tillämpningen. Den kan även rikta skriftliga observationer och s.k.  
 direct requests  
 direkt till regeringarna avsedda att besvaras vid nästa rapporteringstillfälle. Expertkom- mitténs rapport föreläggs Internationella arbetskonferensen vars trepartiska utskott för tillämpningsfrågor diskuterar och rapporte- rar sina slutsatser till konferensens plenum. Utskottet kan även anmoda en regering att avge en skriftlig eller muntlig förklaring inför utskottet. 
 Utöver rapporteringsskyldigheterna och de tillfällen till gransk- ning av tillämpning av åtaganden som dessa erbjuder, finns enligt ILO:s stadga olika klagomålsprocedurer. Enligt artikel 24 kan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer rikta en erinran mot att den egna staten eller en annan stat inte på ett betryggande sätt genomfört bestämmelserna i en konvention som den ratificerat. Erinran prövas av ILO:s styrelse som kan tillsätta en särskild (tre- partisk) granskningskommitté. Enligt en annan procedur (arti- kel 26) kan en medlemsstat anföra klagomål mot en annan medlem för bristande uppfyllelse av en konvention som båda tillträtt. I sådana fall kan styrelsen tillsätta en undersökningskommission. Styrelsen kan även tillämpa detta förfarande på eget initiativ eller på initiativ av ett eller flera ombud  
 (regerings-, 
  arbetsgivar- eller arbetstagarombud) till Internationella arbetskonferensen. Klagomål enligt artikel 26 är relativt sällsynta ILO:s hemsida redovisar några tiotal och tillsättandet av en undersökningskommission ännu ovanligare. I praktiken leder förfarandet ofta till någon form av uppgörelse. 
 Under  
 1990-talet 
  riktades fyra anmälningar mot Sverige be- träffande tillämpningen av ratificerade konventioner, däribland en enligt artikel 26 som avsåg bl.a. konventionen (nr 147) om mini- minormer i handelsfartyg; denna anmälan kom dock inte att prövas i sak i ILO:s styrelse. 
 Om Internationella arbetskonferensen år 2005 antar en samlad konvention på sjöfartsområdet enligt det utkast (PTMC/04/1) som föreligger nu (augusti 2004), kommer ILO att enligt dess artikel XIII få ett nytt trepartiskt organ med särskild kompetens på det område som täcks av sjöfartsinstrumenten. Dess uppgift skall vara att  
 keep 
  
 193 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 the working of this Convention under continuous review.  
 Se vidare under avsnitt 2.1 samt avsnitt 6 om pågående konventionsarbete. 
  
 2.1 
  
 ILO:s sjöfartsinstrument 
  
 ILO-kommittén, 
  som enligt sin instruktion skall främja ökad kun- skap om ILO och dess verksamhet, publicerade som bilaga till sin verksamhetsberättelse för år 1988 (det år då kommittén behandlade 1987 års sjöfartsinstrument) Några anteckningar om ILO och sjö- farten av kommitténs expert Powell, Sjöfartsverket. Han erinrar om att det organ som utarbetar och antar ILO:s konventioner och rekommendationer, nämligen Internationella arbetskonferensen, håller två slags sessioner, nämligen de årliga sessionerna och, med längre och mer oregelbundna intervall, sjöfartssessionerna. Från juridisk synpunkt är de likvärdiga men de skiljer sig från varandra genom att t.ex. budgetfrågor och val till ILO:s styrelse inte förekommer på sjöfartssessionerna. 
 Den juridiska likvärdigheten till trots finns det ofta i praktiken en skillnad mellan utarbetandet av sjöfartsinstrument och andra instrument. Alla dagordningar för arbetskonferensen fastställs av ILO:s styrelse, som också skall svara för de tekniska förberedel- serna av och nödvändiga konsultationerna inför antagandet av en konvention eller en rekommendation (stadgans artikel 14). Detta kan ske genom en förberedande teknisk konferens, vilket är det normala för sjöfartsfrågor, eller genom en tvåårsbehandling av arbetskonferensen, vilket är det normala för andra frågor. En sådan tvåårsbehandling  
 (double discussion procedure;  
 ILC:s arbetsordning artikel 39) inkluderar en rapport med ett frågeformulär till med- lemsländerna inför förstaårsbehandlingen och en andra rapport med textutkast inför andraårsbehandlingen. Åtminstone i länder som tillträtt konventionen (nr 144) om samråd på trepartsbasis för att för att främja genomförandet av ILO:s normer, kan man räkna med en nationell trepartsbehandling av sådana frågeformulär resp. textutkast (jfr  
 ILO-kommitténs 
  instruktion 2 § a). Inför en för- beredande teknisk sjöfartskonferens, t.ex. den som skall hållas i september 2004, förekommer inte motsvarande frågeformulär och inte heller nödvändigtvis en remissrunda till medlemsländerna av textutkast avsedda att behandlas av arbetskonferensen vid dess sjöfartssession. 
 194 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 En annan skillnad i praktiken mellan sjöfartsinstrumenten och övriga instrument är att de förra mer sällan blir föremål för den i stadgans artikel 19 förutsedda rapporteringen avseende  
 icke-rati- 
  ficerade konventioner samt rekommendationer (se avsnitt 1.3). När ILO:s expertkommitté år 1990 lade fram en rapport  
 (General Survey)  
 avseende tillämpningen av konventionen (nr 147) om miniminormer i handelsfartyg och tillhörande rekommendation (nr 155) om förbättring av normer i handelsfartyg, var det bara tredje gången på fyrtio år som en dylik rapportomgång och gransk- ning avsett sjöfartsinstrument. 
 Vad som gör konventionen nr 147 unik bland ILO:s konven- tioner, konstaterade expertkommittén, är att den i en bilaga in- korporerar bestämmelser ur 15 andra  
 ILO-konventioner 
  vilka förutsätts ges en tillämpning  
 substantially equivalent  
 med den som föreskrivs i resp. konvention (i prop. 1977/78:152 talas om i huvudsak likvärdiga bestämmelser). Expert- kommittén ägnade också mycket uppmärksamhet åt denna nya flexibilitetsklausul (styckena 65 79 i rapporten). En liknande teknik förefaller kom- ma till användning vid utarbetandet av en ny samlad konvention på sjöfartsområdet; mer härom i avsnitt 6. 
 I nyssnämnda stycke 65 gör expertkommittén ett principiellt viktigt påpekande rörande den slutliga tolkningen  
 (definitive inter- pretation)  
 av ILO:s konventioner och rekommendationer. Enligt artikel 37 i ILO:s stadga är det nämligen Internationella domstolen som ansvarar för tolkningen av såväl stadgan som enligt stadgan antagna konventioner. Hittills har domstolen dock aldrig gjort någon sådan tolkning. För att kunna fylla funktionen att avgöra huruvida konventionskrav iakttas måste expertkommittén bedöma och framföra sin uppfattning med avseende på innehåll och be- tydelse av konventionernas bestämmelser och i förekommande fall avgöra deras legala räckvidd. På motsvarande sätt gör Interna- tionella arbetsbyrån, säger expertkommittén i fotnot 25, sina for- mella och informella tolkningar av ILO:s instrument med förbe- hållet att ILO:s stadga inte tillerkänner arbetsbyrån någon särskild behörighet i det avseendet. Se vidare avsnitt 3.2. 
 195 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 2.2 
  
 Tidigare  
  
 ILO-reglering 
  avseende sjömäns välfärd m.m. 
 Sjömäns välfärd har länge varit ämne för diskussion och reglering inom ILO. Redan år 1936 antogs en rekommendation (nr 48) om sjömäns välfärd i hamnarna, och år 1970 ännu en (nr 138) om sjöfolks välfärd. Dessa båda instrument förelades riksdagen genom prop. 1938:239 resp. 1971:158. I den senare propositionen uttalade föredraganden att rekommendationen till större delen avsåg åt- gärder som täcktes av den verksamhet som bedrevs av Handels- flottans välfärdsråd, dvs. det organ som föregick Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF). Propositionens innehåll i den delen föranledde inte något riksdagsuttalande. 
 Internationella arbetskonferensen antog vid sin 62:a session (nionde sjöfartskonferens) år 1976 en resolution med en begäran riktad till ILO:s styrelse att på dagordningen för nästa sjöfarts- session föra upp frågan om antagande av en konvention, vilken skulle utgöra ett effektivare instrument för att lösa sjöfolkets väl- färdsfrågor, samt att inkalla ett möte med den s.k. paritetiska (redare sjöfolk) sjöfartskommissionens ( 
 Joint Maritime Com- mission,  
 JMC) trepartiska utskott för sjöfolks välfärd för att ut- veckla det internationella samarbetet på området. 
 Utskottet diskuterade i oktober 1980 de båda  
 ILO-rekommen- 
  dationerna och uppmanade JMC att be ILO:s styrelse att på dag- ordningen för en (förberedande teknisk) sjöfartskonferens sätta upp ämnet Sjömäns välfärd till sjöss och i hamn för utarbetande av en konvention och/eller en rekommendation. JMC återkom 1984 med förslag att sammankalla en sjöfartskonferens. 
 Mot denna bakgrund beslöt ILO:s styrelse vid sitt 228:e möte i november 1984 bl.a. att på dagordningen för en förberedande tek- nisk sjöfartskonferens föra upp ämnet Sjömäns välfärd till sjöss och i hamn. 
 Internationella arbetsbyrån bad medlemsländernas regeringar att rapportera om utvecklingen på området och utarbetade på grundval härav en underlagsrapport till den förberedande konferensen med ett förslag till slutsatser. Förslaget innebar, såvitt avsåg en kon- vention, ett instrument i tre delar: en allmän del I.  
 General  
 (punk- ter numrerade 5 7), en andra del II.  
 Welfare facilities in ports  
 (punkter numrerade 8 21), och en tredje del III.  
 Welfare facilities at sea  
 (punkter numrerade 22 23). Byrån förutsåg ett behov av flexibilitet vilket skulle kunna tillgodoses på det sättet att en stat 
 196 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 som tillträdde konventionen skulle kunna utesluta antingen del II eller del III (jfr. den i avsnitt 1.2 först beskrivna flexibilitets- klausulen). Vidare föreslogs en rekommendation i fem delar (punkter numrerade 25 52). Hela textförslaget återges i  
 Report II (Chapter I),  
 till vilken jag återkommer i avsnitten 2.5 och 2.6. 
  
 2.3 
  
 1986 års förberedande tekniska sjöfartskonferens 
  
 Sverige deltog i den förberedande tekniska sjöfartskonferensen den 5 16 maj 1986 med en trepartsdelegation. I denna ingick bl.a. kanslichefen i HKF Bailey (expert i regeringsdelegationen), direktören i Sveriges Redareförening Pierce (ombud för arbetsgivarna) och verkställande direktören i Svenska Maskin- befälsförbundet Hall (expert i arbetstagardelega- tionen). De nämnda personerna deltog i det konferensutskott som behandlade välfärdsfrågorna. Den förstnämnde valdes till ut- skottets rapportör. 
 I en rapport från konferensen (Arbetsmarknadsdepartementets  
 ILO-rapport 
  nr 1/86) skrev Schneider att Internationella arbetsbyråns underlagsrapport  
 (Report I)  
 utmynnade i ett förslag till två nya instrument, nämligen en konvention och en rekommendation. I utskottet framhölls att de snabba och djupgående förändringar som ägt rum inom sjöfarten hade gjort de båda äldre rekommenda- tionerna på välfärdens område föråldrade och otillräckliga. Redarna i utskottet hävdade att den nödvändiga moderniseringen kunde ske i form av en ny rekommendation. Sjöfararna ansåg att det krävdes en konvention med en supplerande rekommendation. Regerings- gruppen var splittrad i frågan om konvention kontra rekommen- dation. Enligt rapporten lade Sverige på de nordiska regeringsrepre- sentanternas vägnar fram ett förslag till en kortfattad, principiellt hållen konvention. 
 Det nordiska regeringsförslaget byggde på byråns text och inkluderade dess punkter 5(1), 6(2), 25(1), 8(1), 6(1), 8(3) 22(1), 22(2) och 11(1). Härtill fogades småningom en text byggd på punkten 7. Förslaget omfattade alltså valda punkter ur byråför- slagets delar I III och en punkt i rekommendationsförslaget. 
 Jag har i en uppsats om ILO:s normskapande verksamhet hävdat, att Internationella arbetsbyrån i egenskap av författare till förhand- lingsunderlaget utövar starkt inflytande på antagna texter. I det här 
 197 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 fallet fick byråns förslag ett reducerat genomslag genom de nor- diska regeringsrepresentanternas initiativ. 
 Exakt varför de nordiska ländernas förslag kom att omfatta de nämnda punkterna framgår varken av utskottets eller av Arbets- marknadsdepartementets rapport, men det är rimligt att anta att förslagsställarna utgick från rådande förhållanden i de egna länder- na och från uppfattningen att en konvention med det föreslagna innehållet inte skulle innebära några tillämpningsproblem i dessa länder. 
 En mer detaljerad genomgång av det nordiska förslaget jämfört med byråtexten ger följande vid handen: 
  
 av punkten 5 behölls konventionsformen men inte den före- slagna tredelningen eller möjligheten att utesluta någon del; 
  
 punkten 6 behölls i sin helhet, nämligen  
  
 icke-diskriminerings- 
  regeln i 6(1) och definitionen av  
 seafarer  
 i 6(2); 
  
 tanken på samarbete mellan ratificerande stater (punkt 7) togs tillvara; 
  
 som en ändamålsbestämmelse behölls den för rekommenda- tionen tänkta punkten 25 om kultur- och välfärdstjänster; 
  
 punkten 8 om tillhandahållande av välfärdstjänster och översyn av sådana behölls som en andra ändamålsbestämmelse; 
  
 även punkten 22 behölls i sin helhet, nämligen att alla besätt- ningsmedlemmar skall omfattas av tjänsterna ifråga (1) och att nationella bestämmelser skall fastställa vilka fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg (2); 
  
 slutligen behölls punkten 11 om finansiering av tjänsterna enligt konventionen. 
  
 Delar av byråtexten som inte inkluderades i det nordiska förslaget omfattade bl.a. 
  
 punkten 9 som angav (a) offentliga myndigheter, (b) redar- och sjöfolksorganisationer och (c) frivilligorganisationer som till- handahållare av välfärdstjänster: 
  
 punkten 10 om inrättande av välfärdsstyrelser på olika nivåer; 
  
 ett antal punkter om utformningen av välfärdsanordningar och tjänster m.m. 
  
 Man kan redan här notera att punkterna 9 och 10 (i modifierad form) återkommer i utkastet till en ny sammanhållen konvention (avsnitt 6). 
 198 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 Det nordiska förslaget uppfattades som en kompromiss mellan redarnas och sjöfararnas ståndpunkter och vann stöd från flera regeringsrepresentanter. Sedan även redare och sjöfarare accepterat uppläggningen, enades utskottet om att föreslå en konvention innehållande huvudprinciper och målsättningar  
 (main principles and objectives)  
 och en rekommendation med mer detaljerade beskrivningar av välfärdsverksamhetens organisation och innehåll 
 (a Recommendation which would describe the details of welfare provisions Baxter). 
 Utskottets enhälligt antagna konklusioner, syftande till en konvention och en  
 rekommen-dation, 
  förelades ILO:s styrelse i november 1986 (dokument GB.234/4/3). Arbetsbyrån fann att flera av ämnena på den förberedande tekniska sjöfartskonferensens dagordning, däribland det om sjömäns välfärd, mot bakgrund av den behandling som ägt rum inte krävde ytterligare konsultationer med medlemsländerna utom i en enda fråga, nämligen om de föreslagna instrumenten skulle vara tillämpliga på fiskefartyg och fiskare; se nedan avsnitt 2.4. Byrån föreslog därför att den enligt artikel 38:4(b) i arbetskonferensens arbetsordning skulle utarbeta en slutlig underlagsrapport med förslag till konventions- och rekommendationstext om sjömäns välfärd; se avsnitt 2.5. 
 Från den förberedande tekniska sjöfartskonferensen kan även noteras ett par resolutionstexter av betydelse för den nationella behandlingen av frågor på arbetskonferensens dagordning. Den ena uppmuntrar stater att ansluta sig till konventionen (nr 144) om samråd på trepartsbasis (ILO:s normer) och den andra syftar till tillämpning av tillhörande rekommendation (nr 152) om samråd på trepartsbasis (ILO:s verksamhet). 
  
 2.4 
  
 ILO-kommittébehandling 
  
  av frågor på sjöfartskonferensens dagordning 1987 
 Sverige har ratificerat den nyssnämnda konventionen nr 144, och såväl den som tillhörande rekommendation nr 152 åberopas i för- ordningen (1977:987 ändrad senast 2002:714) med instruktion för  
 ILO-kommittén. 
  Syftet med de båda resolutioner som antogs av den förberedande konferensen och som nämnts i föregående av- snitt får anses vara tillgodosett genom  
 ILO-kommitténs 
  verksam- het. 
 199 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 De frågor som kommittén hade att behandla  
 inför  
 sjöfartskon- ferensen 1987 inskränkte sig emellertid till den ovannämnda frågan om nya instruments tillämpning på fiskefartyg och fiskare samt till kommentarer till textförslag om social trygghet för sjömän, ett ämne som faller utanför denna framställning. I den förra frågan fann kommittén att förslaget inte hade någon nämnvärd inverkan på svenska förhållanden. Kommittén hade därför inget att invända mot att instrumenten ifråga, däribland konventionen och rekom- mendationen om sjömäns välfärd, föreslogs omfatta även fiskare och fiskefartyg. 
  
 2.5 
  
 Internationella arbetsbyråns rapport II om sjömäns välfärd 
  
 Arbetsbyråns rapport II till 1987 års sjöfartskonferens innehåller, utom det ursprungliga byråförslaget till konklusioner  
 (Chapter I)  
 och utdraget ur den förberedande konferensens rapport  
 (Chapter II)  
 en sammanfattning av svaren från medlemsländerna avseende de tilltänkta instrumentens tillämplighet på fiskefartyg och fiskare  
 (Chapter III).  
 Härav framgår att svarsutfallet var mycket splittrat. Byråns förslag till konventions- resp. rekommendationstext  
 (Chapter IV)  
 innehåller ingen referens till fiskefartyg eller fiskare. Textförslagen utgår från men återspeglar inte ord för ord den förberedande konferensens konklusioner; byrån har, som brukligt är, gjort ett antal redaktionella ändringar. 
  
 2.6 
  
 Internationella arbetskonferensens 74:e session (tionde sjöfartskonferens) år 1987 
  
 Det svenska regeringsdeltagandet i 1987 års sjöfartskonferens för- bereddes genom den mycket begränsade  
 ILO-kommittébehand- 
  lingen (avsnitt 2.4). Kommunikationsdepartementet skulle enligt  
 ILO-rapport 
  nr 1/86 (s. 4) ta initiativ till ytterligare trepartssamråd samt nordiskt samråd men sådant samråd har jag inte funnit dokumenterat. 
 I konferensen den 24 september 9 oktober 1987 deltog en tre- partsdelegation med två regeringsombud samt experter, däribland HKF:s kanslichef Bailey, ett arbetsgivarombud, direktören i Sveriges Redareförening Pierce, med experter, och ett 
 200 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 arbetstagarombud, förbundssekreteraren i Svenska Sjöfolksförbun- det  
 Ruiz 
  Smith, samt experter, däribland verkställande direktören i Svenska Maskinbefälsförbundet Hall. 
 Konferensutskottet för välfärdsfrågor (välfärdskommittén) ut- gick i sitt arbete från arbetsbyråns rapport II (avsnitt 2.5) och baserade sina diskussioner på de av byrån framlagda utkasten till konvention och rekommendation. 
 I den inledande diskussionen framhöll redarnas talesman att hans grupp kunde stödja den föreslagna konventionen endast under för- utsättning att textförslaget från den förberedande tekniska sjöfarts- konferensen förblev oförändrat i sina huvuddrag. 
 Sjöfararnas talesman fäste uppmärksamhet vid att konventions- förslaget utgjordes av grundläggande principer som satte minimi- normer för välfärdsarbetet ombord och i hamn. Eftersom en be- tydande del av resurserna för välfärdsarbetet härrörde från källor inom den starkt minskande handelssjöfarten i de industrialiserade länderna, var det, enligt sjöfararnas mening, angeläget att finna andra finansieringsformer. Sjöfarargruppen lade därför fram ett förslag om hamnavgifter som huvudsaklig finansieringskälla för välfärdsservice i hamn. 
 Redarna tog bestämt avstånd från sistnämnda förslag och en rad regeringsrepresentanter ställde sig, av skilda skäl, också avvisande. Bl.a. framhöll de nordiska regeringarna att deras förslag till kon- ventionstext vid den förberedande konferensen hade accepterats som en kompromiss och att de därför inte var beredda att stödja ändringsförslag om preciserade finansieringsmetoder. 
 Såväl sjöfararnas som övriga ändringsförslag om finansierings- metoder drogs småningom tillbaka. Konventionstexten antogs med endast smärre ändringar, varav två på förslag från de nordiska regeringsrepresentanterna. Dessa förändrade dock inte innehåll och anda i förslaget från den förberedande konferensen. Frågan om 
  
 Financing of welfare facilities  
 återkommer, som vi skall se, som olöst i utkastet till en ny sammanhållen konvention (avsnitt 6). 
 Även i fråga om rekommendationstexten visades vid genom- gången stor samarbetsvilja. Enighet kunde uppnås om att på några få punkter precisera och förtydliga den text som förelåg. 
 Vid en jämförelse mellan arbetsbyråns textförslag i rapport II och de av konferensen antagna texterna kan, såvitt avser konven- tionen, noteras följande skillnader: 
 201 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Artikel 1:1 b) 
 På förslag av de nordiska regeringsrepresentanterna ströks ordet health i förslaget till definition av uttrycket welfare facilities and services. Att så kunde ske berodde på att konferensen samtidigt behandlade ett förslag till konvention om hälso- och sjukvård för sjömän, vilken kom att få nr 164. 
 Artikel 1:3 
 Ett förslag att i såväl konventionen som övriga instrument under utarbetande av konferensen hänvisa till fiskefartygsägare och fiskare accepterades först som ett tillägg till artikel 2 men kom slut- ligen att utgöra ett tillägg till artikel 1: 
 To the extent it deems practicable, after consultation with the repre- sentative organisations of fishing vessel owners and fishermen, the competent authority shall apply the provisions of this Convention to commercial maritime fishing. 
 Här kan noteras att utkastet till ny sammanhållen konvention (av- snitt 6) uttryckligen undantar fiskefartyg. 
 Artikel 6 
 På förslag av de nordiska regeringsrepresentanterna redigerades byråns textutkast om så att samarbete mellan medlemsstater för att säkra tillämpning av konventionen kom i första hand, och sam- arbete mellan andra parties engaged  
 and  
 interested in promoting the welfare of seafarers at sea and in port kom i andra hand. 
 Sammanfattningsvis kom konventionen att bestå av sex artiklar av vilka tre, nämligen artiklarna 2, 5 och 6, kan sägas innefatta åtaganden i sak, medan de tre andra huvudsakligen är formella i bemärkelsen att de innehåller definitioner (artikel 1:1) eller pro- cedurregler för fastställande av en definition och en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet samt lokaliseringen av verksam- heten (artikel 1:2 resp. 1:3 resp. 3:2) eller  
 icke-diskriminerings- 
  bestämmelser (artiklarna 3:1 och 4). 
 202 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 Åtagandena i sak skulle kunna sammanfattas enligt följande: 
  
 att säkerställa välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder i hamn och ombord inkl. nödvändiga åtgärder för deras finansiering (artikel 2); 
  
 att se över dessa anordningar och åtgärder ofta (artikel 5); och 
  
 att samarbeta med andra (artikel 6). 
  
 Konventionen är främjande enligt de kriterier som angetts i av- snitt 1.2. 
 Rekommendationen 
 Internationella arbetsbyrån hade föreslagit att antagande av den nya rekommendationen skulle innebära att denna skulle ta över de tidigare (avsnitt 2.2) nämnda rekommendationerna nr 48 och 138. Det förslaget avvisades emellertid och de båda rekommendationer- nas giltighet bekräftas genom hänvisningarna till dem i de ny- antagna instrumenten. 
 Slutligt antagande av instrumenten om sjömäns välfärd 
 I den föreskrivna omröstningen (artikel 19:2 ILO:s stadga) om de båda instrumenten antogs konventionen med 214 röster för, ingen emot och tre nedlagda, och rekommendationen med 207 röster för, ingen emot och fyra nedlagda. Samtliga svenska ombud röstade för antagande av de båda instrumenten. 
  
 2.7 
  
 ILO-kommittébehandling 
  
  av konventionen nr 163 och rekommendationen nr 173 
 Internationella arbetsbyrån delger såsom nämnts (avsnitt 1.2) med- lemsländerna autentiska texter till nyantagna instrument (stadgans artikel 19:5 och 19:6) för de åtgärder som föreskrivs i stadgan. 
 I Sverige inleds den föreskrivna proceduren genom att det ILO- ansvariga departementet inhämtar yttrande från den trepartiska  
 ILO-kommittén, 
  som i sin tur hör berörda myndigheter och orga- nisationer (kommittéinstruktionens 2 § b). 
 203 
 Bilaga 4 SOU 2005:11 
 Av  
 ILO-kommitténs 
  yttrande  
 1988-04-26 
  Dnr 2/88 (delvis) till Arbetsmarknadsdepartementet framgår att kommittén inhämtat yttranden från Sjöfartsverket, HKF, Fiskeristyrelsen, SAF, LO och TCO samt Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR). SAF hade över- låtit ärendet på Sveriges Redareförening. LO och TCO överlämna- de, med instämmande, svar från Svenska Sjöfolksförbundet resp. Svenska Maskinbefälsförbundet. 
 I kommittéyttrandet redovisas innehållet i konventionen nr 163 i sina huvuddrag. Definitionen av uttrycket välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder (artikel 1:1 b) återges liksom föreskriften att säkerställa att fullgoda (översättningen av originaltextens  
 adequate  
 kommenterar jag i avsnitt 4.1) sådana tillhandahålls sjömän såväl i hamn som ombord på fartyg (artikel 2:1). Vidare återges icke- diskrimineringsbestämmelsen (artikel 3:1) och föreskriften att valet av lämpliga hamnar för tillhandahållande av välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder skall ske efter samråd med redarnas och sjö- männens representativa organisationer (artikel 3:2). Likaså återges skyldigheten att låta välfärdstjänster ombord i nationellt registre- rade fartyg omfatta alla sjömän ombord (artikel 4). Föreskriften om finansiering uppmärksammas (artikel 2:2) liksom föreskriften att se över och anpassa verksamheten till sjömännens behov (artikel 5). Kraven på samarbete mellan medlemsstater samt mellan ratificerande stat och andra parter nämns (artikel 6). Slutligen påpekas att konventionens föreskrifter, i den mån det bedöms görligt, skall tillämpas på yrkesmässigt fiske (artikel 1:3). Ännu mer kortfattat redovisas innehållet i rekommendationen nr 173. Bl.a. noteras att den fäster stor vikt vid parternas deltagande i upp- byggandet och tillsynen av välfärdsverksamheten. Vidare sägs att finansiering av verksamheten kan ske via olika källor; dock bör staterna tillse tillse är det uttryck  
 ILO-kommittén 
  valt för att återge originaltextens  
 ensure;  
 i prop. 1988/89:122 används ut- trycket säkerställa att det utgår ett adekvat och regelbundet finansiellt stöd. Utom preciseringar av välfärdsanordningar och väl- färdsåtgärder i hamnar och ombord ger rekommendationen väg- ledning för åtgärder för att hjälpa sjömän att spara och överföra besparingar till sina familjer. 
 Remissinstanserna var överlag positivt inställda till de båda instrumenten och förordade (eller hade inget att invända mot) en svensk anslutning till konventionen.  
 Att  
 Sverige uppfyllde konven- tionens krav ifrågasattes inte av någon instans, men det var ingen instans som i detalj beskrev  
 hur  
 kraven uppfylldes. Detta gäller 
 204 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 också  
 ILO-kommittén 
  som gjorde HKF:s bedömning till sin. Enligt denna förelåg inga hinder mot ratifikation. HKF:s arbete sades, på sätt som konventionen föreskriver, vara inriktat dels på tjänster i de viktigaste svenska hamnarna för gästande sjömän av alla nationaliteter, dels på tjänster för de ombordanställda i svenska fartyg. Vidare framhölls att HKF företar en kontinuerlig anpass- ning av verksamhetens utformning till de förändringar som för- anleds av utvecklingen inom sjöfarten. Härtill fogade  
 ILO-kom- 
  mittén (men inte HKF):  I denna anpassning kommer även de bestämmelser som anges i konventionens artiklar 1.2 och 3.2 att beaktas. Bestämmelserna ifråga föreskriver regler för att bestämma vilka fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg (ett uttryck som används i artikel 1:1) respektive vilka hamnar som skall betraktas som lämpliga vid tillämpningen av den materiella bestäm- melsen i artikel 3:1 (säkerställandet av välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder). 
  
 ILO-kommittén 
  inkluderade även HKF:s utfästelse: Skulle fiskerinäringen och yrkesfiskarnas organisationer finna det önsk- värt att få tillgång till välfärdsåtgärderna i enlighet med konven- tionen (artikel 1:3), kan HKF åta sig att svara härför under för- utsättning att finansieringen för den delen ordnas på ett tillfreds- ställande sätt. Något sådant önskemål framkom inte i remiss- behandlingen. SFR hade endast anslutit sig till Fiskeristyrelsens yttrande, vari konstaterades att frågan om konventionens tillämp- lighet på yrkesfiskare hade fått en tillfredsställande lösning. 
 Vad gäller rekommendation nr 173 föranledde denna enligt HKF:s och  
 ILO-kommitténs 
  uppfattning inga åtgärder eftersom anvisningarna däri tillgodoses, förutom av de åtgärder som HKF svarar för inom kultur- och fritidsverksamheten för sjöfolk, av andra myndigheter och organisationer, bl.a. genom etablerad praxis mellan sjöarbetsmarknadens parter. 
  
 2.8 
  
 Departementsansvaret för sjöfartsinstrumenten 
  
 Enligt departementsförordningen (SFS 1982:1177, omtryckt 1988:1575) svarade Arbetsmarknadsdepartementet under den aktuella perioden för beredning av ärenden rörande förhållandet till ILO, men efter underhandskontakter med Kommunikations- departementet befanns det lämpligt att det senare, efter gemensam beredning med  
 Utrikes-, 
  Social- och Arbetsmarknadsdeparte- 
 205 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 menten skulle svara för proposition till riksdagen med anledning av vissa beslut fattade av internationella arbetskonferensen vid dess sjuttiofjärde möte (ILO:s tionde sjöfartskonferens). Med brev  
 1988-10-12 
  AL 354/88 överlämnades texterna till de nya sjöfarts- instrumenten jämte inhämtade yttranden från Arbetsmarknads- till Kommunikationsdepartementet. 
  
 2.9 
  
 Regeringens proposition 1988/89:122 
  
 Rubricerad proposition redovisar de av Internationella arbetskon- ferensen vid dess tionde sjöfartssession antagna instrumenten, däribland konventionen nr 163 och rekommendationen nr 173, och den nationella behandlingen av dem. Därtill kommer ett avsnitt 2.3 Vissa gemensamma bestämmelser i konventionerna nr 163 och 164, som huvudsakligen redovisar några gemensamma definitioner samt konventionernas slutbestämmelser, vilka i stort sett är desamma i alla  
 ILO-konventioner 
  (se avsnitt 3.1).I övervägandeavsnittet 2.4 föreslår föredragande statsrådet såvitt avser instrumenten om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn att Sverige skall ratificera konventionen nr 163. I skälen för förslaget betonas det önskvärda i att Sverige ratificerar så snart som möjligt för att internationellt bekräfta den vikt som tillmäts välfärdsfrågor för sjömän. En rati- fikation kräver, sägs det, inte någon ändrad lagstiftning. Rekom- mendationen föranleder inte några särskilda åtgärder. (Föredra- gandetexten bygger i stor utsträckning på  
 ILO-kommitténs 
  och HKF:s yttranden.) 
 Riksdagens trafikutskott tillstyrkte i betänkande 1989/90:TU4 godkännande av bl.a. konventionen nr 163. Riksdagen godkände konventionen (rskr 27). 
 Regeringen fattade den 13 december 1989 beslut att ratificera konventionen nr 163, och ratifikationsinstrumentet deponerades den 21 februari 1990, varpå konventionen för Sveriges del trädde i kraft den 21 februari 1991. 
 206 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 2.10 Instrumentens behandling i andra nordiska länder 
 Nordiskt samarbete har en lång tradition inom  
 ILO-systemet 
  och det förekommer mellan alla organisationens parter: regeringar, arbetsgivare och arbetstagare. I vissa fall har det nordiska sam- arbetet t.o.m. varit trepartiskt. 
 Nordiskt samråd, samarbete och arbetsfördelning har regel- mässigt förekommit såväl i frågor om representation i ILO:s styrelse m.m. som (åtminstone på regeringssidan) i frågor rörande utarbetande och tillämpning av normer, alltifrån prioritering av ämnen att föra upp på arbetskonferensens dagordning till utarbe- tande av inlägg i arbetskonferensens utskott för konventions- och rekommendationstillämpning. 
 Såsom framgår av avsnitten 2.3 och 2.6 spelade regeringsrepre- sentanter från Norden en stor roll som förslagsställare i ut- arbetandet av instrumenten om sjömäns välfärd. Det finns bl.a. därför skäl att närmare redovisa instrumentens behandling i grann- länderna. 
  
 A) 
  
 Danmark 
  
 Danmark ratificerade konventionen den 16 september 1993. Den trädde i kraft för Danmark ett år därefter. 
  
 B) 
  
 Finland 
  
 Finlands regering 
  
 (Arbetsministeriet) föreslog redan år1989 
  
 (RP 
  
 28/1989 rd.) 
  
 att Riksdagen skulle godkänna konvention 
  
 nr 163, men eftersom frågan inte hanns med under valperioden återkom Regeringen med förslaget år 1991 (RP 224/1991 rd.). 
 Regeringen konstaterade att remissinstanserna inte funnit några hinder mot ett godkännande av konventionen och att Finlands  
 ILO-delegation 
  hade förordat ett sådant. I propositionen sägs: 
 Den aktuella konventionen är så till vida betydelsefull, att det är den första konvention om saken som medlemsstaterna vid ratificeringen åtar sig att iaktta. De tidigare handlingarna har varit rekommen- dationer utan bindande verkan. För Finlands del medför konventionen egentligen ingenting nytt. 
 207 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Åt den nyantagna rekommendationen (nr 173) ägnas ingen vidare uppmärksamhet. Däremot görs, i en detaljmotivering, en genom- gång av lagen om service- och studieverksamheten för sjömän i förhållande till konventionen. Sammanfattningsvis konstateras att mellan konventionen och finsk lagstiftning och utövad praxis finns ingen konflikt som skulle förhindra en ratificering av konven- tionen. 
 Riksdagen godkände konventionen, och Finland tillträdde den- samma den 30 juni 1992, varför den för Finlands del trädde i kraft den 30 juni 1993. 
  
 C) 
  
 Norge 
  
 Också i Norge fann regeringen anledning att efter en första be- handling av konvention nr 163 och rekommendation nr 173 åter- komma till de båda instrumenten. Här var det dock inte rena formaliteter som föranledde förnyad behandling. 
 I stortingsmelding (St.meld. nr. 19) den 9 december 1988 redo- visar Kommunal- og arbeidsdepartementet de instrument som antagits av Internationella arbetskonferensens sjöfarts- session hösten 1987. I en bilaga (Vedlegg 1) till meldingen återfinns den norska regeringsdelegationens rapport från konferensen. Av denna framgår såväl vilken instruktion som gällt för den norske utskotts- representantens agerande som hur förhandlingarna i utskottet för- löpt. Bl.a. konstateras att de båda instrumenten kunnat arbetas fram utan att utskottet någon gång behövt skrida till omröstning. Vidare sägs att konventionstexten er holdt i generelle bestemmel- ser og gir  
 grunnlag for stor fortolkning med hensyn til innholdet og omfanget av den velferdstjeneste flaggstaten forplikter seg til etter ratifikasjon  
 (kursiverat här). 
 I rapporten noteras att det i plenarbehandlingen av instrumenten hade förekommit uttryck för uppskattning av de nordiska rege- ringsrepresentanternas bidrag till kompromisserna i utskottet. 
 Samtidigt redovisas den procedur som tillämpas i Norge när det gäller frågan om ratifikation av konventionerna och tiltredelse av rekommandasjonene. Remissinstanserna hade alltså fått följande frågor: 
  
 a) 
  
 Er norsk lovgivning og praksis i samsvar med de krav som er kommet til uttrykk i konvensjonen og de tilrådinger som fin- nes i rekommandasjonen? 
  
 208 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 b) 
  
 Dersom det svares nei på punkt a, bör det i så fall gjöres endringer i lovgivning eller praksis slik at Norge kan oppfylle kravene i konvensjonen og tilrådingene i rekommandasjonen? 
  
 c) 
  
 Dersom det svares ja på punkt a, bör Norge ratifisere kon- vensjonen og gi sin tilslutning til rekommandasjonen? 
  
 Remissinstanserna hade, såsom framgår av meldingen, mycket delade uppfattningar om förutsättningarna för norsk ratifikation etc. Bl.a. framhöll Velferdstjenesten for handelsflåten i svar på fråga a) att norsk lagstiftning och praxis inte var i överensstämmelse med konventionen och rekommendationen, eftersom fartyg registrerade i NIS var undantagna från lagen den 19 december 1975 nr. 69 om Velferdstjenesten. Samtidigt svarade den på fråga b) att lagen den 12 juni 1987 om NIS och/eller den nyssnämnda lagen om Velferds- tjenesten borde ändras. Norge borde, enligt yttrandet, ratificera konventionen och gi sin tilslutning til rekommandasjonen. Den norska  
 ILO-kommittén 
  m.fl. hänvisade till att ett utrednings- förslag om välfärdstjänstens framtid skulle remissbehandlas, varför den avrådde från ett slutligt beslut om ratifikation av konventionen och anslutning till rekommendationen i denne omgang. Häri instämde departementet. 
 En ny omgång redovisades i stortingsproposition (St.prp. nr. 76) den 7 maj 1993. Dels anfördes att Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartöyer, som tidigare hade motsatt sig såväl rati- fikation av konventionen som anslutning till rekommendationen, i januari 1992 hade meddelat: 
 Vårt standpunkt erat velferdstjenstene om bord bör håndteres av Bowman slik at rederiene også selv velger Wilson tiltak som skal settes i verk. Dette vil etter vår oppfattning ligge innenfor konvensjonen 
 (kursiverat här). Skal andre tjenester settes i verk, må disse väre uten ökonomiske eller praktiske konsekvenser for rederiene. Med disse for- utsetninger har vi ingen innvendninger til en ratifisering av kon- vensjonen. 
 Dels återgavs en korrespondens mellan Utenriks- och Finans- og tolldepartementet om ekonomiska och administrativa konsekven- ser av en ratifikation. UD beräknade att en sådan skulle medföra extra utgifter om 800 000 kr år 1993 och att dessa därefter skulle sjunka till 720 000 kr/år, samt att den i ett inledande skede skulle medföra övertidsarbete i Sjöfartsdirektoratets kultur- och fritids- kontor. Finansdepartementet godkände beräkningarna, och Sjö- fartsdirektoratet meddelade att dess planerade åtgärder Orozco209 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 etter direktoratets definisjon  
 (kursiverat här) de minimumskrav konvensjonen stiller. UD underrättade i februari 1993 Kom- munal- og arbeidsdepartementet om vidtagna åtgärder och planer samt om Arbeidsgiverforeningens citerade tolkning av konven- tionen. Utan någon ytterligare kommentar föreslog Kommunal- og arbeidsdepartementet att Norge skulle ratificera konvention 163 och ansluta sig till rekommendation 173. 
 Ratifikation av konventionen registrerades den 26 november 1993 och den trädde för Norges del i kraft ett år senare. (Någon procedur för anslutning till rekommendationer finns inte; det norska ställningstagandet är en inrikes angelägenhet.) 
  
 Sammantaget  
 finner jag den norska behandlingen av de ny- antagna instrumenten noggrannare än den som framgår av hand- lingarna från de andra nordiska länderna. Samtidigt som den är detaljerad bevarar den ett övergripande perspektiv när den konsta- terar att konventionen ger utrymme för en vid tolkning med avseende på innehåll och omfång av de välfärdstjänster en rati- ficerande stat åtar sig. Som var att vänta med tanke på de nordiska representanternas roll i utarbetandet av konventionen rådde ingen tvekan i något land beträffande önskvärdheten av en anslutning. 
  
 3.1 
  
 Ratifikation och ikraftträdande 
  
 För att träda i kraft och bli juridiskt bindande för ett medlemsland måste en  
 ILO-konvention 
  ratificeras av staten ifråga. Som framgår av prop. 1988/89:122 (propositionens avsnitt 2.3 s. 8) följer slutbestämmelserna i konventionen nr 163 ett traditionellt ILO- mönster som innebär att konventionen är bindande endast för sådana medlemmar vilkas ratifikationsinstrument har registrerats hos Internationella arbetsbyråns generaldirektör, att konventionen träder i kraft tolv månader efter den dag då ratifikationer från två medlemmar har registrerats, och att den därefter träder i kraft för varje ytterligare medlem tolv månader efter registreringen av dess ratifikation. 
 Från det traditionella mönstret avviker många sjöfartskonven- tioner, t.ex. den i avsnitt 2.1 behandlade konventionen (nr 147) om miniminormer i handelsfartyg. För deras ikraftträdande krävs ofta inte bara fler ratifikationer utan även att de ratificerande med- lemmarna representerar en viss sammanlagd andel av världshandels- flottans bruttodräktighet. Just konventionen nr 147 uppställer 
 210 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 dessutom andra villkor för att vara öppen för ratifikation (se prop. 1977/78:152 s. 6 samt bil. 1). Konvention nr 163 följer dock det traditionella mönstret. 
 Till detta mönster hör också att uppsägning av konventionen inte kan ske förrän tio år efter det att konventionen först trädde i kraft. En uppsägning blir gällande ett år efter det att den registre- rats. Om en medlem inte säger upp konventionen inom ett år efter utgången av tioårsperioden, är medlemmen bunden under ytter- ligare en tioårsperiod men berättigad att säga upp den vid slutet av varje ny tioårsperiod. Det innebär exempelvis att Sverige f.n. är bundet av konventionen nr 163 till den 3 oktober 2010. 
  
 3.2 
  
 Tolkning av konventionsbestämmelser 
  
 Ett beslut att ratificera en konvention föregås rimligen alltid av något slags tolkning av konventionens bestämmelser och mot- svarande åtagande från landets sida. 
 Enligt 1969 års Wienkonvention om traktaträtten (SÖ 1975:1) skall en traktat tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte (artikel 31:1). Denna grundregel är naturligtvis tillämplig också i förhållande till ILO- konventioner. 
 Härtill kan fogas det dubbla påpekande  
 Eek-Bring-Hjerner 
  gör under rubriken  
 Relativism i rättsanvändningen  
 (s. 16): 
 Detta kännetecken hänför sig till två förbundna omständigheter. Den ena är att tolkningen och tillämpningen av folkrättsliga regler i stor utsträckning ankommer på regeladressaterna själva  
 (auto-interpreta- 
  tion) eller att, som professor Booker Reuter har uttryckt saken, la con- sistence des obligations reste exposée au relativisme des interpréta- tions unilatérales des Etats. Den andra omständigheten är att de folkrättsliga reglerna är oklara, grova, föga precisa. Reglerna i allmän folkrätt framstår närmast som principer eller standards. Exempel härpå kan sökas inom många områden. Man talar om principen om god tro (eng: good faith),  Låt oss nu bortse från de undantagsfall, då en regering beslutat sig för att bryta mot folkrätten eller inte bekymra sig om frågan om rättsenligheten av ett planerat handlingssätt och i stället se till normalfallen, då laglydnad eftersträvas. Det kan i många sådana fall vara så, att en regering, som vill inrätta sitt handlande efter en folkrättslig regel, inte uppfattar eller tolkar regeln på samma sätt som andra regeringar. Regelns grovhet medför att den tillämpas på ett sätt av en stat och på ett annat av en annan stat. 
 211 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Den medlem som skall tillträda en  
 ILO-konvention 
  kan inte av- vakta tolkningsbesked från behörig instans, nämligen Interna- tionella domstolen (se sista stycket i avsnitt 2.1). Såvitt jag kunnat finna har domstolen hittills aldrig tolkat en  
 ILO-konvention. 
  Med- lemmen har kanske inte ens ett uttalande från ILO:s expert- kommitté att tillgå (se avsnitt 5). Det förekommer att en medlem ber Internationella arbetsbyrån om vägledning i tolkningsfrågor (Sverige senast i september 2003, då Näringsdepartementet bad byrån om en  
 Informal Interpretation  
 av konventionen (nr 183) om skydd vid havandeskap och barnsbörd; betecknande nog talade byråns svar i mars 2004 om  
 Informal Clarification 
 ). Men oftast litar medlemmen till sin egen tolkning av konventionens bestämmelser och krav på det sätt som beskrivits av  
 Eek-Bring-Hjerner. 
  Vad författarna anför om de folkrättsliga reglernas föga precisa karaktär (som principer eller standards) är dessutom betecknande för många  
 ILO-instrument, 
  inte minst främjandekonventionerna. 
 Såvitt gäller  
 ILO-konventionen 
  nr 163 tillkommer en omstän- dighet att beakta. De nordiska regeringsrepresentanterna med den svenske representanten som talesman var synnerligen aktiva i arbetet med att formulera konventionens bestämmelser. Jag har i avsnitt 2.3 funnit det rimligt att anta att förslagsställarna utgick från förhållandena i de egna länderna och från uppfattningen att det föreslagna innehållet inte skulle komma att innebära några tillämp- ningsproblem. Man skulle förmodligen kunna sträcka sig ännu längre och säga att konventionen försågs med bred marginal utifrån ett nordiskt perspektiv. Den omständigheten kommer till uttryck i den i avsnitt 2.10 citerade norska bedömningen av konventionens vida tolkningsutrymme, och mot bakgrund av en liknande uppfatt- ning är det eventuellt förklarligt att de svenska remissinstanserna inkl.  
 ILO-kommittén 
  inte ägnade uppmärksamhet åt analys av konventionens krav utan tog för givet att de var uppfyllda. 
  
 3.3 
  
 Införlivande av traktatförpliktelser 
  
 Sverige använder olika metoder för att införliva traktatförpliktelser i svensk rätt. En metod är inkorporation som innebär att i en lag eller annan författning föreskrivs att konventionsbestämmelser direkt gäller i Sverige och skall tillämpas av nationella domstolar och myndigheter. Ett exempel är införlivandet av Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de 
 212 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 grundläggande friheterna, som inkorporerades den 1 januari 1995 (SFS 1994:1219). 
 Metoden används relativt sällan och så gott som aldrig i fråga om en  
 ILO-konvention. 
  Cox gjorde år 1986 en genomgång av  
 ILO-normer 
  och deras inflytande på svensk lagstiftning och praxis, publicerad i ILO:s tidskrift International Labour Review och utgiven på svenska av  
 ILO-kommittén. 
  Hon anförde (s. 9) ett exempel på inkorporation av en  
 ILO-konvention, 
  nämligen nr 118 angående utlänningars likställande med ett lands egna medborgare i fråga om social trygghet (SFS 1964:57). Kungörelsen ifråga upp- hörde dock att gälla den 30 juni 1989 (SFS 1989:224). 
 En vanligare metod är transformation genom omskrivning som förekommer i två skilda former. Enligt den ena utfärdas en mot traktaten svarande svensk lag eller annan författning där det tydligt framgår att de svenska reglerna utformats mot bakgrund av öve- renskommelsen ifråga. Som exempel kan anföras den i avsnitt 2.4 nämnda  
 ILO-konventionen 
  nr 144 med tillhörande rekommenda- tion nr 152 som ligger till grund för  
 ILO-kommitténs 
  instruktion. Enligt den andra införlivas en traktat med svensk rätt utan att det i lagtexten anges att lagstiftningen är föranledd av att Sverige har tillträtt en viss traktat. Exempel på införlivande av en  
 ILO-kon- 
  vention på detta sätt har jag inte funnit. 
 Den allra vanligaste metoden är konstaterande av normharmoni. Vid en jämförelse mellan de materiella reglerna i en traktat och gällande svensk lagstiftning konstateras, att de förpliktelser som Sverige åtar sig genom överenskommelsen redan återspeglas i den svenska rättsordningen. Någon åtgärd behöver därför inte vidtas för att införliva traktatbestämmelserna med svensk rätt. 
 I skriften Sverige och ILO utgiven till  
 ILO-kommitténs 
 50-årsjubileum 
  år 1977 sägs (s. 125) följande om effekten av en ratifikation: 
 Frågan i vilken utsträckning en ratificering direkt påverkar ett lands lagstiftning är svår att exakt besvara. Utvecklingen av den sociala lag- stiftningen sammanhänger med flera omständigheter bland vilka ratifi- cering kanske bara ingår som en sekundär faktor. Därtill kommer att ratificering inte kan ha någon direkt effekt i de fall då vederbörande lands lagstiftning redan uppnått den standard som konventionen föreskriver, vilket  ofta är fallet i Sverige.  
 --- 
  Man kan naturligtvis fråga sig om ratificering tjänar något reellt syfte i sådana fall då den nationella lagstiftningen redan uppfyller konventionens krav. En ratificering under sådana förhållanden kan emellertid tjäna flera syften. 
 213 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 För det första kan en stat genom att ratificera en konvention anses ha lämnat en nationell och internationell garanti för att lagstiftningens standard inte försämras. Eventuella försök att försämra en fastställd förmån bör rimligen vara svåra att genomföra om lagstiftningen stöds av ett sådant internationellt åtagande som en ratificerad konvention utgör. Skulle ett land likväl vidta standardsänkande åtgärder, har ILO:s övervakningsorgan möjlighet att träda i funktion och söka medverka till att lagstiftningen åter bringas i överensstämmelse med konven- tionen. 
 (Jfr. vad som sagts i avsnitt 1.3 om stadgans artikel 19:8.) 
 För det andra är det inte helt säkert att ett lands lagstiftning verkligen uppnått den standard som en konvention föreskriver. Även om detta är fallet i alla väsentliga avseenden kan  åtgärder och förslag från de övervakande organens sida spela en viktig roll för den vidare utveck- lingen av den nationella lagstiftningen. Detta gäller särskilt i fråga om konventioner som fastställer vissa mål  Sådana mål kan i allmänhet endast uppnås genom åtgärder, som sprids ut över en lång tidsperiod och som kräver anpassning till ändrade förhållanden och därför nödvändiggör en regelbunden översyn av den nationella situationen, uppnådda framsteg och krav på ytterligare åtgärder. 
 (Jfr. vad som sagts i avsnitt 1.2 om främjande  
 [ 
 promotional 
 ]  
 kon- ventioner.) 
 Slutligen kan en ratifikation av konventioner, vilkas standard veder- börande stater redan uppfyller, ha betydelse på så sätt att den till- försäkrar dessa stater internationellt erkännande för den nivå deras sociala lagstiftning uppnått och ger andra stater impulser att söka nå samma standard. 
 (Jfr. vad som sagts i avsnitt 2.9 om skälen för förslaget att ratificera konventionen.) 
 Det är inte lätt att omsätta det citerade resonemanget till ett användbart redskap i hanteringen av konventionen nr 163. Det ut- går från  
 ILO-konventioners 
  tillämpning genom lagstiftning, och konventionen är inte särskilt väl lämpad för att omsättas i precisa lagregler. Vi har att göra med en främjandekonvention som fastställer vissa mål som inte heller de är särskilt precisa. De är heller inte oföränderliga över tiden. Resonemanget talar om en anpassning till ändrade förhållanden vilken nödvändiggör en över- syn av den nationella situationen, och en sådan översyn förutses t.o.m. i konventionens artikel 5. Dimensioneringen av verksam- heten måste därmed kunna anpassas till objektiva faktorer som antalet anställda ombord i svenska fartyg och antalet fartyg som 
 214 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 anlöper svenska hamnar etc. Däremot är, enligt resonemanget ovan, standardsänkande åtgärder inte förenliga med konventionens främjande syfte. 
 Ett lands tillämpning av bestämmelserna i en ratificerad konven- tion kan oftast ske även på andra sätt än genom lagstiftning och myndighetsutövning, t.ex. genom kollektivavtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller genom frivilliga organisationer. Sådana meto- der nämns inte i konventionen nr 163 men väl i rekommendationen nr 173 (punkt 8.1). I förslaget till sammanhållen konvention (av- snitt 6) återkommer i artikel IV:5 ett vidare spektrum av tillämp- ningsmetoder. Oavsett tillämpningsmetod faller dock ett slutligt ansvar för fullgörandet av konventionsförpliktelser på den rati- ficerande staten. 
 Jag finner ingen anledning att förorda att konventionen nr 163 inkorporeras, för det första därför att inkorporation sällan används och för det andra därför att konventionens främjandekaraktär inte lämpar sig för precis reglering. Som en vägledning skulle konven- tionen jämte rekommendationen nr 173 kunna åberopas i HKF:s instruktion. Att, såsom skett, hänvisa till  
 ILO-instrumenten 
  i HKF:s verksamhetsidé förefaller också vara ett acceptabelt sätt att formalisera det som är formella åtaganden medan rekommenda- tionen görs synlig just som sådan. 
  
 4.1 
  
 Sveriges rapportering om tillämpningen av konventionen nr 163 
  
 ILO-kommittén 
  skall enligt sin instruktion (2 § d) behandla frågor som uppstår i samband med redogörelser som skall tillställas Internationella arbetsbyrån i enlighet med artikel 22 i ILO:s stadga (se avsnitt 1.3). I själva verket svarar kommittén och dess sekretariat på regeringens uppdrag för rapportering om tillämpning av konventioner och rekommendationer. I flertalet fall anmodas den myndighet som har ett huvudansvar för tillämpningen av instrumentet ifråga att inkomma med underlag för rapport enligt Internationella arbetsbyråns formulär. I arbetet med rapporterna håller sekretariatet kontakt med berörda arbetsmarknadsorganisa- tioner för synpunkter på rapporterna och kommentarer till tillämp- ningen av berörda konventioner. Kopior av rapporterna tillställs enligt ILO:s stadga (artikel 23:2) arbetsgivar- och arbetstagarorga- 
 215 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 nisationer, vilkas kommentarer antingen kan fogas till rapporten eller sändas in separat till arbetsbyrån. 
 Såvitt gäller konventionen nr 163 har uppdraget att utarbeta underlag för rapport lagts på Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF), och Sverige har vid fyra tillfällen avlåtit rapport om tillämpningen av konventionen. Rapporterna har avsett perioderna 
  
 från konventionens ikraftträdande för Sverige t.o.m. den 30 juni 1992 
  
 den 1 juli 1992 den 30 juni 1994 
  
 den 1 juli 1994 den 30 juni 1997 
  
 den 1 juli 1997 den 30 juni 2002 
  
 Den s.k. förstagångsrapporten är, såsom förutsett, särskilt utförlig och ger en fyllig och detaljerad bild av HKF:s verksamhet enligt konventionens intentioner. De tre följande rapporterna innehåller, utom en hänvisning till förstagångsrapporten, i stort sett endast hänvisningar till HKF:s bifogade årsredovisningar. 
 Vid närmare studium av förstagångsrapporten har jag noterat följande: 
 Artikel 1 
 Artikelns definitioner av sjöman resp. välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder förefaller i praktiken ligga till grund för HKF:s målgrupp resp. verksamhet. Vilka fartyg som skall betraktas som sjögående fartyg vid tillämpningen av konventionen har fastställts på vederbörligt sätt och kraven på praktisk tillämpning har möj- ligen överuppfyllts eftersom  
 time and resources permitting, services are also provided for passenger ferries and tugs on local routes.  
 Något krav på att tillämpa konventionen på yrkesfiske till havs har inte rests. 
 Artikel 2 
 Artikeln är en av två ändamålsbestämmelser (se avsnitt 2.3) och den är som sådan flexibelt utformad genom uttrycket adequate welfare services, dvs. konventionen är  
 promotional  
 (jfr. av- snitt 1.2). Huruvida fullgod är den bästa översättningen av adequate kan diskuteras. Enligt min uppfattning antyder full- 
 216 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 god ett absolut mått, medan  
 adequate  
 är ett relativt begrepp som återspeglar instrumentets flexibilitet och karaktär av främjande  
 (promotional).  
 Det kan, med tanke på den breda marginal som jag antagit i slutet av avsnitt 3.2, tänkas att Sverige inte bara uppfyllt utan t.o.m. har överuppfyllt konventionen. 
 Artikel 3 
 Artikeln föreskriver dels val av lämpliga hamnar  
 (appropriate ports)  
 efter samråd med redarnas och sjömännens representativa organisa- tioner, dels tillhandahållande av välfärdsanordningar etc. utan diskriminering av olika slag. Valet av hamnar rapporteras ha skett på föreskrivet sätt (genom arbetsmarknadsparternas representation i HKF). Diskrimineringsförbudet kommenteras inte. Det är möj- ligt att detta inte var tillgodosett vid rapporttillfället; lagstiftningen har dock skärpts, bl.a. genom lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. 
 Artikel 4 
 Att välfärdsanordningar etc. ombord tillhandahålls till förmån för alla sjömän ombord tillses såväl av HKF:s lokala företrädare som av sjöarbetsmarknadens parter. 
 Artikel 5 
 Såvitt avser den upprepade översynen av välfärdsanordningar etc. hänvisas i rapporten till HKF:s rutiner för planering och översyn av verksamheten. 
 Artikel 6 
 I rapporten framhålls långvarigt såväl nordiskt som annat interna- tionellt samarbete. Som en nyhet nämns samarbete med sjömans- klubbar i Baltikum och S:t Petersburg. Även samarbetet med de nordiska sjömanskyrkorna m.fl. åberopas. 
 Till detta vill jag lägga iakttagelsen att i jämförelse med den fylliga förstagångsrapporten framstår de följande rapporterna som 
 217 
 Bilaga 4 SOU 2005:11 
 överraskande magra. HKF säger i sin skrivelse  
 2002-08-15 
  (Dnr  
 11-80-02) 
  till  
 Näringsdepartementet/ILO-kommittén, 
  att av erhållna anvisningar framgår att de rapporter som följer på den första rapporten endast behöver redogöra för väsentliga föränd- ringar som kan ha påverkat tillämpningen av konventionen. Såvitt jag funnit antog HKF:s styrelse i januari 2002 en verksamhetsidé med klara referenser till konventionen nr 163 och rekommenda- tionen nr 173. Ett sådant beslut skulle ha förtjänat att rapporteras liksom det samtidigt fattade beslutet om allmänna inriktnings- mål, inte minst i de delar som avser internationellt samarbete. 
 Jag har inte granskat de insända årsredovisningarna  
 (1997-2001) 
  men i HKF:s årsredovisning för verksamhetsåret 2003 sägs (s. 7) att verksamheten (utom från instruktionen) också utgår från de aktuella  
 ILO-instrumenten. 
  Aktiviteterna beskrivs dock inte med referens till instrumentens bestämmelser, och det är möjligt att en sådan koppling skulle kunna bidra till en mer överskådlig framställ- ning. Jag finner nämligen redovisningen för verksamhetsåret 2003 svårläst. Exempelvis återfinns under sex olika rubriker (årsredo- visningens avsnitt 2.1.1.3; 2.2.2.1; 2.3.1; 2.4.1; 2.5.1 och 2.6.1) följande målformuleringar: 
  
 HKF skall så effektivt som möjligt erbjuda sjömän ett meningsfullt och attraktivt fritids- och kulturliv; 
  
 HKF skall medverka till att såväl svenskt som utländskt sjöfolk får tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter, som med avseende på variation och kvalitet rimligt överensstämmer med sam- hällets ordinarie utbud; 
  
 verksamhetsutbudet skall så långt möjligt kompensera för den service som sjöfolket går miste om på grund av tjänstgöring till sjöss. 
  
 I vilken grad målen uppfyllts är svårare att utläsa. 
 Omvänt skulle man kunna säga att dylika målformuleringar förefaller relevanta också för nordiskt och övrigt internationellt samarbete (årsredovisningens avsnitt 2.7.2.1) men där anges över- huvudtaget inget mål. Samarbetet ifråga är dock av stort intresse från konventionstillämpningssynpunkt (artikel 6). På samma sätt som det i förstagångsrapporten nämnda samarbetet med länderna kring Östersjön var värt att redovisa, är det nu omtalade samarbetet med inriktning på välfärdsverksamhet för sjöfolk i de forna sovjet- staterna generellt av intresse att rapportera. Hittills har endast en 
 218 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 f.d. sovjetstat (Georgien i juni 2004) ratificerat konventionen nr 163, och det är av intresse också för anställda i svenska fartyg att fler stater tillträder konventionen. 
 Som framgår nedan (avsnitt 5) har ILO:s expertkommitté inte haft någon kommentar till Sveriges rapporter eller sätt att tillämpa konventionen. 
  
 4.2 
  
 Andra nordiska länders tillämpningsrapportering 
  
 A) 
  
 Danmark 
  
 Danmark har avlåtit tillämpningsrapporter avseende perioderna 
  
 från konventionens ikraftträdande för Danmark t.o.m. den 31 maj 1995 
  
 den 1 juni 1995 den 31 maj 1997 
  
 den 1 juni 1997 den 31 maj 2002 
  
 En jämförelse mellan de tre rapporterna visar att de är i stort sett likalydande. Inledningsvis hänvisas till 1990 års lag (nr 253) om Handelsflådens Velfärdsråd, ändrad år 2001 (nr 212), samt följd- författningar. I korthet ger rapporterna följande bild: 
 Artikel 1 
 Den åberopade lagen är tillämplig på alla sjömän ombord på danska fartyg och på utländska fartyg i dansk hamn. Fiskefartyg täcks inte av lagen. 
 Artikel 2 
 Vissa välfärdsaktiviteter räknas upp (något utförligare i den tredje rapporten) och sättet att finansiera verksamheten (inkl. ändringar) beskrivs. 
 Artikel 3 
 Fem hamnar med välfärdsanordningar anges i den första rapporten, en sjätte tillkommer i följande rapporter. 
 219 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Artikel 4 
 Kommenteras inte i någon rapport. 
 Artikel 5 
 Välfärdsfrågor diskuteras fortlöpande i välfärdsrådet. Vartannat år skickas ett frågeformulär till ombordanställda i danska fartyg för att få del av deras synpunkter och förslag. 
 Artikel 6 
 Danmarks medlemskap i International Committee on Seafarers´ Welfare (ICSW) åberopas liksom det nära samarbetet med andra nordiska välfärdsorganisationer; samarbete med danska sjömans- kyrkan etc. likaså. 
 Till den andra rapporten har fogats ett svar på ILO:s expert- kommittés första direct request och till den tredje rapporten ett svar på den andra direct request (se nedan under 5). Frågorna avsåg klargöranden av tillämpningen av artiklarna 1:2 och 1:3, 2 och 3:2 resp. artikel 1:3 (om ev. fortsatt diskussion om att utsträcka tillämpningen till fiskefartyg). 
  
 B) 
  
 Finland 
  
 Finland har avlåtit tillämpningsrapporter avseende perioderna 
  
 från konventionens ikraftträdande för Finland t.o.m. den 30 juni 1994 
  
 den 1 juli 1994 den 30 juni 1996 
  
 den 1 juli 1996 den 31 maj 1997 
  
 den 1 juni 1997 den 31 maj 2002 
  
 Förstagångsrapporten är relativt detaljerad och inleds med en hänvisning till lagen (452/72) resp. förordningen (846/72) om ser- vice- och studieverksamhet för sjömän med ändringar samt andra författningar. 
 220 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 Artikel 1 
 Lagen ifråga täcker tjänster avseende sjömäns välfärd, kultur, rekreation och information. Lagen preciserar också vilka fartyg som avses, däribland fiskefartyg som opererar utanför Östersjön. 
 Artikel 2 
 Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder redovisas liksom finan- sieringen av dem enligt lagen och förordningen om service- och studieverksamhet för sjömän. 
 Artikel 3 
 Personer anställda i utländska fartyg omfattas av tjänsterna utan att detta preciseras i lagen. Särskilda kontor finns i fyra hamnar och kontaktpersoner i fyra andra i Finland samt en agent i Antwerpen, vilken senare drogs in år 1996. Samarbete sker med sjöarbets- marknadens parter. 
 Artikel 4 
 Rapporten hänvisar till svaren avseende artiklarna  
 1-3. 
  
 Artikel 5 
 Beslut om välfärdstjänsternas omfattning fattas årligen. 
 Artikel 6 
 Samarbete sker med finska sjömansmissionen och andra nordiska välfärdsorgan etc. 
  
 C) 
  
 Norge 
  
 Norge har avlåtit tillämpningsrapporter avseende perioderna 
  
 från konventionens ikraftträdande för Norge t.o.m. den 30 juni 1995 
  
 den 1 juli 1995 den 30 juni 1997 
  
 den 1 juli 1997 den 31 maj 2002 
  
 221 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Inledningsvis konstateras att Sjöfartsdirektoratet är den myndighet som svarar för tillämpning av bestämmelserna i konventionen. 
 Artikel 1 
 Konventionens tillämpning omfattar inte fiskefartyg, men vissa av dem kommer likväl i åtnjutande av välfärdstjänster. 
 Artikel 2 
 Välfärdsanordningar och välfärdsåtgärder redovisas liksom finan- sieringen av dem. 
 Artikel 3 
 Tio hamnar hade identifierats för inrättande av välfärdsservice; sådan hade etablerats i åtta av dem. 
 Artikel 4 
 Ingen kommentar. 
 Artikel 5 
 Sjöfartsdirektoratets välfärdstjänster ses över kontinuerligt. 
 Artikel 6 
 Norges medlemskap i ICSW åberopas liksom två årliga möten med nordiska välfärdsorgan. 
 I den andra rapporten besvaras vissa frågor i expertkommitténs  
 direct request.  
 De avser fartyg registrerade i NIS resp. NOR vilka alla omfattas av välfärdstjänsterna enligt konventionen samt före- komsten av möten med sjöarbetsmarknadens parter m.m. 
 5 Granskning av tillämpningen 
 Konventionen nr 163 trädde i kraft den 3 oktober 1990 för de båda stater (Ungern och Spanien) som först ratificerade den och där- efter ett år efter resp. stats ratifikation för ytterligare tio länder, nämligen (i bokstavsordning) Brasilien, Danmark, Finland, Mexico, 
 222 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 Norge, Rumänien, Schweiz, Slovakien, Sverige och Tjeckien. En trettonde ratifikation registrerades i mars, en fjortonde i april och en femtonde i juni i år; nästa år kommer konventionen att träda i kraft för Bulgarien, Frankrike resp. Georgien. Datum för första ikraftträdande avgör när konventionen kan sägas upp enligt arti- kel 9. 
 En genomgång av rapporterna från ILO:s expertkommitté (se avsnitt 1.4) åren  
 1993-2004 
  ger vid handen att kommittén hittills har valt att rikta s.k. direct requests till konventionsstaterna, näm- ligen 
 1993: Schweiz, Spanien 
 1994: Mexico, Ungern 1995: Schweiz 
 1996: Spanien, Ungern 
 1997: Danmark, Norge 
 1998: Danmark, Norge, Schweiz, Slovakien 1999: Mexico, Spanien, Ungern 
  
 2000:  
  
 2001: Tjeckien 
 2002: Brasilien 
 2003: Mexico, Tjeckien 
 2004: Schweiz, Ungern 
 Detta innebär att av de stater vilkas rapporter hunnit granskas endast Finland och Sverige har sluppit frågor från expertkom- mittén. 
 En lättvindig slutsats härav vore att de båda sistnämnda länderna uppfyller konventionens krav, medan det brister (eller har brustit) i övriga konventionsstaters tillämpning. Visserligen låter somliga kommentarer från expertkommittén ana en kritisk inställning i sak, men andra kan avse formella brister i rapporteringen eller innebära en enkel begäran om kompletterande information eller material. Att expertkommittén hittills inte inkluderat någon kommentar avseende konvention nr 163 i de rapporter som förelagts arbets- konferensens trepartiska utskott för tillämpningsfrågor innebär sannolikt inte att det inte har funnits några brister i tillämpningen att diskutera utan bara att dessa i jämförelse med andra tillämp- ningsfrågor inte har kunnat prioriteras. 
 Sammanfattningsvis nödgas man dock konstatera att gransk- ningsprocessen hittills inte har bidragit till någon utveckling av 
 223 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 tolkning eller praxis som kan tjäna till vägledning för den fortsatta tillämpningen av konvention nr 163. 
 Möjligen förhåller det sig så att de erfarenheter av konventionens tillämpning hittills som arbetsbyrån kunnat avläsa har omsatts i förslag till den föreslagna sammanhållna konventionen i stället för i kritik riktad mot nuvarande konventionsstater. Det finns hur som helst anledning att rikta blickarna mot förslagen till reviderad text (se vidare nästa avsnitt). 
  
 6 
  
 Pågående arbete med en samlad  
  
 ILO-konvention 
  på sjöfartsområdet 
 F.n. pågår ett arbete som syftar till antagande av en samlad konvention på sjöfartsområdet. Enligt föreliggande utkast (PTMC/04/1 med kommentaren PTMC/04/2) skall konventionen bestå av tre olika men sinsemellan förbundna delar, nämligen  
 the Moore, the Regulations  
 och  
 the Code.  
 Den senare består av en  
 Part A  
 och en  
 Part B,  
 av vilka den förra innehåller  
 mandatory Standards  
 och den senare  
  
 non-mandatory 
  
  Guidelines.  
 Detta sägs i en 
 Explanatory note  
 som skall föregå  
 Regulations  
 och  
 Code  
 i kon- ventionstexten men utan att utgöra en del av konventionens mate- riella bestämmelser; i stället förutses den ha en ställning liknande den som tillkommer den inledande preambeln: to assist interpre- tation. 
  
 Ambitionen är att i ett sammanhållet instrument knyta samman grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet enligt 1998 års deklaration (se sista stycket i avsnitt 1.3) med, såvitt möjligt, alla moderna sjöfartsinstrument. Därför finns i utkastet en  
 Article III Fundamental rights and principles  
 (i två versioner) och en  
 Article IV Seafarers´ employment and social rights.  
 Den senare omfattar fem punkter som återspeglas i  
 the Regulations  
 och  
 the Code;  
 dessa är nämligen grupperade under fem  
 Titles: 
  
 Title 1:  
 Minimum requirements for seafarers to work on a ship  
 Title 2:  
 Conditions of employment 
  
 Title 3:  
 Accomodation, recreational facilities, food and catering  
 Title 4:  
 Health protection, medical care, welfare and social pro- 
 tection 
  
 Title 5:  
 Compliance and enforcement 
 224 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 Varje  
 Title  
 innehåller grupper av bestämmelser avseende en viss princip eller rättighet (eller tillämpningsåtgärd i  
 Title 5 
 ) med överensstämmande numrering. Sålunda består exempelvis den första gruppen av bestämmelser i  
 Title 1  
 av  
 Regulation 1.1, Standard A1.1  
 och  
 Guideline B1.1  
 (avseende minimiålder). 
 Konventionen sägs i kommentaren ha tre syften: 
  
 a) 
  
 att fastlägga vissa principer och rättigheter  
  
 (Moore och Rodriguez) 
  
 b) 
  
 att tillåta avsevärd flexibilitet med avseende på medlemmarnas sätt att tillämpa dessa principer och rättigheter (genom  
  
 the Code 
 ) 
  
 c) 
  
 att tillse att principerna och rättigheterna efterlevs och sätts i verket (genom  
  
 Title 5 
 ) 
 Flexibiliteten tar sig två uttryck. Det ena ger en medlemsstat möjlighet att tillämpa de detaljerade kraven i  
 Part A of the Code  
 genom  
 substantial equivalence  
 (jfr. avsnitt 2.1). Det andra åstad- koms genom att formulera de obligatoriska kraven i  
 Part A in a more general way, thus leaving a wider scope for discretion as to the precise action to be provided for at the national level. In such cases, guidance on implementation is given in the  
  
 non-mandatory 
  
  Part B of the Code.  
 Härtill fogas i kommentaren att  
 ratifying Members would not be bound by the guidance provided in Part B.  
 Däremot finns a mandatory obligation to give ´due consideration´ to the  
 Buchanan 
  Hernandez in Part B of the Code. 
 Hur förhåller sig då den föreslagna övergripande konventionen till ILO:s existerande sjöfartsinstrument i allmänhet och till konventionen nr 163 och rekommendationerna nr 48, 138 och 173 i synnerhet? 
 Den föreslagna konventionen kan, enligt utkastets artikel X, komma att revidera hela 36 konventioner, däribland konventionen nr 163. 
 Sjöfarares rätt till välfärdsåtgärder är inskriven utkastets artikel IV:4:  
 Every seafarer has a right to health protection and  
 welfare Bauer other forms of social security protection. 
  
 Föreliggande textförslag innehåller hänvisningar till instrument om sjömäns välfärd dels under  
 Title 3  
 (recreational facilities), dels under  
 Title 4  
 (welfare). 
 225 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Regulation 3.1 – Accomodation and recreational facilities  
 ålägger flaggstaten att se till att sjömän ombord har  
 decent living accomodations and recreational facilities  consistent with promoting the seafarers´ health and  
 well-being. 
 Här får man anta att bestäm- ningen  
 decent  
 avser boendet (och inte rekreationsmöjligheterna) och likaså att  
 health  
 avser boendet (och inte de senare – jfr. be- slutet angående artikel 1:1 b) återgivet i avsnitt 2.6). Den obliga- toriska  
 Standard A3.1 Accomodation and recreational facilities  
 hänvisar i sin punkt 6 till artikel 4 i konventionen nr 163, och den  
  
 icke-obligatoriska 
  
 Guideline B3.1.10 Recreational facilities  
 till artikel 5 i konventionen samt punkterna 23, 25 och 26 i rekom- mendationen nr 173. 
  
 Regulation 4.4 – Access to  
 shore-based 
  welfare facilities syftar till att ensure that seafarers have access to  
 shore-based 
  facilities and services to secure their health and  
 well-being 
  when working on board a ship. 
 Den citerade formuleringen har karaktären av förklaring medan själva åtagandena följer i två punkter; referensen till  
 health  
 kan dock ifrågasättas av den anledning som angavs i föregående stycke ( 
 Health protection  
 o.dyl. frågor regleras f.ö. i andra bestämmelser). Själva åtagandena är uttryckta på följande sätt: 1. Members shall ensure that  
 shore-based 
  welfare facilities,  
 where they exist  
 (kur- siverat här), are easily accessible. Members shall also  
 promote  
 (kursiverat här) the development of welfare facilities etc. – Åtagan- det omfattar alltså inte inrättande av välfärdsanordningar etc. utan inskränker sig till främjande av sådana. Utkastet hänvisar till arti- kel 2:1 i konventionen nr 163. 2. The responsibilities of Membersare set out in the Code. 
  
 Den obligatoriska  
 Standard A4.4 – Access to  
 shore-based 
  welfare facilities  
 hänvisar till modifierade versioner av artikel 3:1 (icke- diskriminering  
 where welfare facilities exist 
 ) och 3:2 (främjande av välfärdsanordningar i lämpliga hamnar) samt till artikel 5 (om över- syn) i konventionen nr 163. Sistnämnda bestämmelse har skärpts i det avseendet att  
 Members shall encourage the establishment of welfare boards.  
 Den  
  
 icke-obligatoriska 
  
 Guideline B4.4 – Access to  
 shore-based 
  welfare facilities  
 hänvisar (i B4.4.1) till punkterna 3, 4 och 6 i rekommendationen nr 173 samt punkten 14 i rekommenda- tionen nr 138; vidare hänvisar den (i B4.4.2) till punkterna 8/1 och 8/2, 11, 12 och 13 i rekommendationen nr 173 samt punkterna 9 och 10 i rekommendationen nr 138; och slutligen (i B4.4.3) till punkt 9 i rekommendationen nr 173. 
  
 226 
 SOU 2005:11 Bilaga 4 
 Guideline B4.4.4 – Financing of welfare facilities innehåller den av både formella och innehållsmässiga skäl intressanta punkten 1, vars text återges inom  
 square brackets [ ] 
 , ett tecken som brukar markera icke överenskommen text. Texten lyder: Standard A4.4 should not be understood as in Valencia obligating Members to provide financial support for port welfare facilities. I punkten 2 rekommenderas dock financial support genom en eller flera metoder in accordance with national conditions and practice. Samma B4.4.4 hänvisar till punkten 10 i rekommendation nr 173. B4.4.5 hänvisar till punkterna 15, 18, 19 i samma rekommendation, medan B4.4.6 hänvisar till punkterna 21, 22 och 27. 
 Sammanfattningsvis innehåller  
 utkastet  
 till ny sammanhållen konvention  
 i sin obligatoriska del  
 en rätt till välfärdsåtgärder (i artikel IV:2) och bestämmelser som bygger på artiklarna 4 och 5 samt en modifierad version av artikel 3 i konventionen nr 163. Samarbetsbestämmelsen i dennas artikel 6 har sin motsvarighet i den övergripande artikeln I:2. Fiskefartyg är undantagna från den nya konventionens tillämpningsområde enligt artikel II:4. Tillämp- ning kan enligt artikel IV:5 ske  
 through national laws and regula- tions, through applicable collective bargaining agreements, through other measures or in practice. 
  
 Jag ser ingen anledning att närmare kommentera hänvisningarna till rekommendationer i den  
 icke-obligatoriska 
  delen av den före- slagna konventionen. Genom underställningsskyldigheten kommer medlemsstaterna i sinom tid att få ta ställning till den samman- hållna konventionen inkl. dess  
 icke-obligatoriska 
  delar. 
 Inför den förestående förhandlingen har arbetsbyrån särskilt markerat Gonzalez B4.4.4 om finansiering som en öppen fråga, men i princip är naturligtvis hela utkastet till konvention öppet för förhandling. 
 Arbetet med den samlade konventionen fortsätter närmast vid en förberedande teknisk sjöfartskonferens i Genève i september 2004, och den slutliga behandlingen beräknas ske vid en sjöfarts- session med arbetskonferensen hösten 2005. Observeras bör att konventionen för ikraftträdande föreslås kräva åtminstone tio (alternativt 25) ratifikationer från medlemmar representerande 25 (alternativt 50) procent av världshandelsflottans bruttodräktighet. Det kan följaktligen komma att krävas avsevärd tid innan den nya konventionen träder i kraft och därmed ersätter exempelvis be- stämmelserna i konventionen nr 163. 
 227 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 7 Slutsatser 
 Efter varje slutsats görs en hänvisning till avsnitt innehållande de upplysningar och resonemang på vilka slutsatsen grundar sig: 
  
 1. 
  
 Sverige är bundet av konventionen nr 163 till den 3 oktober 2010 och kan därefter under ett år säga upp den; om så inte sker är Sverige bundet ytterligare tio år. (3.1, 5) 
  
 2. 
  
 Sverige är inte bundet av rekommendationerna nr 48, 138 eller 173 (eller några andra rekommendationer). (1.2) – Se dock slutsats 15. 
  
 3. 
  
 Konventionen nr 163 är till sin karaktär främjande (pro- motional) och innehåller inga minimikrav (om man därmed inte avser  
  
 icke-diskrimineringsregeln 
  i artikel 3:1 eller kravet enligt artikel 4 att anordningar och åtgärder ombord tillhanda- hålls för alla sjömän ombord). (1.2) 
  
 4. 
  
 Någon definitiv tolkning av konventionen nr 163 föreligger inte och kan heller inte förväntas. (2.1, 3.2) 
  
 5. 
  
 Expertkommitténs granskning av tillämpningen av konven- tionen nr 163 har hittills inte resulterat i någon vägledning. (5) 
  
 6. 
  
 Tolkningsansvar tillkommer i första hand ratificerande stat. (3.2) 
  
 7. 
  
 Utrymmet för tolkning och tillämpning av konventionen nr 163 är stort, vilket av förarbetena att döma också var avsikten; sjöfartskonferensen antog en konvention innehållande huvud- principer och målsättningar. (1.2, 2.3, 2.10, 3.2) 
  
 8. 
  
 Sjöfartskonferensen avvisade särskilt preciserade förslag om finansieringsmetoder. (2.6) 
  
 9. 
  
 Allmänt gäller enligt ILO:s stadga (artikel 19:8) att antagandet av en ny konvention eller rekommendation eller ett medlems- lands ratifikation av en konvention inte i något fall skall anses påverka någon lag etc. som tillerkänner berörda arbetstagare mer gynnsamma villkor än de i konventionen eller rekommen- dationen föreskrivna; m.a.o. får en lägre standard i ett ILO- instrument inte tas till intäkt för försämringar. (1.3, 3.3) 
  
 10. 
  
 Anledning saknas att i svensk rätt inkorporera konventionen nr 163; en hänvisning till konventionen (och till rekommenda- tionen nr 173) skulle ev. kunna göras i HKF:s instruktion. (3.3, 4.1) 
  
 228 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 11. 
  
 En sådan hänvisning skulle kunna bidra till en tydligare kopp- ling mellan HKF:s årsredovisning och  
  
 ILO-instrumentens 
  föreskrifter och därmed till fylligare konventionstillämpnings- rapporter. (4.1) 
  
 12. 
  
 Ansvaret för Sveriges rapportering till ILO om tillämpningen av ratificerade konventioner etc. faller på regeringen, som genom  
  
 ILO-kommittén 
  inhämtar underlag från närmast be- rörda myndigheter, däribland HKF, och håller kontakt med parterna på arbetsmarknaden. (4.1) 
  
 13. 
  
 Sverige och andra nordiska länder har som huvudförslags- ställare bakom konventionen nr 163 ett särskilt ansvar för utformningen av motsvarande bestämmelser i den nya ILO- konventionen på sjöfartsområdet. (6) 
  
 14. 
  
 Särskilt bör Sverige verka för tillämpning av de procedurer som föreskrivs i  
  
 ILO-konventionen 
  (nr 144) om samråd på tre- partsbasis (ILO:s normer). (2.3) 
  
 15. 
  
 I den mån den nya konventionen i sina  
  
 icke-obligatoriska 
  delar innehåller riktlinjer baserade på tidigare antagna rekommenda- tioner innebär underställningsskyldigheten att dessa åter måste bli föremål för övervägande. (1.2, 6) 
 229 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Utredningsmaterial 
 Folkrätt 
  
 1. 
  
 Hester, Jackson: Traktatsamling i folkrätt, Studentlitteratur, Lund, 1984 
  
 (1969 års Wienkonvention om traktaträtten) 
  
 2. 
  
 Jackson, Hester: Folkrätt, 6:e uppl., Torres dentlitteratur, Lund, 2003 
  
 3. 
  
 Greene, Brooks, Shaw: Folkrätten: staternas och de mellanstatliga organisationernas rättsordning, Norstedts Förlag AB, Stockholm, 1987 
  
 Allmänt om ILO och normsystemet 
  
 4. 
  
 Constitution of the International Labour Organisation and Standing Orders of the International Labour Conference, Inter- national Labour Office, Beck 1989 (ILO:s stadga och Inter- nationella arbetskonferensens – ILC – arbetsordning) 
  
 5. 
  
 ILC 70 
  
 th  
 Session 1984 Report of the  
 Director-General, 
  Part I: International Labour Standards 
  
 6. 
  
 Victor-Yves 
  
  Ghebali: The International Labour Organisation, A Case Study on the Evolution of U.N. Specialised Agencies, Barnes 1989, särskilt Chapter V: The evolution of the ILO´s tasks, bl.a. The introduction of flexibility clauses (s. 206 ff) 
  
 7. 
  
 Spencer: The Framing of International Labour Instru- ments Negotiation and Influence in the ILO, with Special Reference to the Swedish Experience, Lund, 1993 
  
 8. 
  
 ILC 81 
  
 st  
 Session 1994 Report of the  
 D-G, 
  Defending Values, Promoting Change, särskilt kapitel 3. Standards: A broader approach 
  
 9. 
  
 Gonzalez de la Cruz: International labour law: renewal or decline? Genève 1994; Nordiskt  
  
 ILO-seminarium, 
  Helsingör 1994 
 230 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 10. 
  
 ILC 85 
  
 th  
 Session 1997 Report of the  
 D-G, 
  The ILO, standard setting and globalization 
  
 11. 
  
 Regeringens proposition 2000/01:93 ILO:s konvention och rekommendation om de värsta formerna av barnarbete Bilaga 6 ILO:s deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet 
  
 12. 
  
 Blair, Näringsdepartementet,  
  
 2004-04-23: 
  ILO:s kontrollsystem 
 Sverige och ILO:s normer 
  
 13. 
  
 SFS 1977:987 Förordning med instruktion för  
  
 ILO-kom- 
  mittén, ändrad senast 2002:714 
  
 14. 
  
 Sverige och ILO,  
  
 ILO-kommittén 
  1927 77 
  
 15. 
  
 Cox:  
  
 ILO-normer 
  och deras inflytande på lag- stiftning och praxis, Stockholm 1987 
  
 16. 
  
 ILO-kommitténs 
  
  verksamhetsberättelser för åren 1977 2003 
 ILO:s sjöfartsinstrument 
  
 17. 
  
 Regeringens proposition 1977/78:152 med anledning av ILO- konvention om miniminormer i handelsfartyg, m.m. 
  
 18. 
  
 Record of the Preparatory Technical Maritime Conference (Geneva,  
  
 5-16 
  May 1986), GB.234/4/3 
  
 19. 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet  
  
 ILO-rapport 
  nr 1/86 Förbere- dande teknisk sjöfartskonferens Genève 5 16 maj 1986 Rapport från den svenska regeringsdelegationen 
  
 20. 
  
 ILC 74th (Maritime) Session 1987 Report II Seafarers´ wel- fare at sea and in port 
  
 231 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 21. 
  
 ILC  
  
 Seventy-fourth 
  (Maritime) Session, Geneva 1987, Record of Proceedings, särskilt Provisional Record 12 och 17 
  
 22. 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet  
  
 ILO-rapport 
  nr 2/87 74:e inter- nationella arbetskonferensen (sjöfartskonferens) Genève 24 sep- tember – 9 oktober 1987 Rapport från den svenska regerings- delegationen 
  
 23. 
  
 Casey 1990 Labour standards on merchant ships General survey by the Committee of Experts on the application of Conventions and Recommendations 
  
 24. 
  
 ILO:s hemsida:  
  
 http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifice.pl?C163 
  
 2004-08-19 
  
 ILO-kommitténs 
  befattning med 1987 års sjöfartsinstrument 
  
 25. 
  
 Yttrande  
  
 1987-01-30 
  Dnr 12/86 Ang ILO:s 74:e sjöfarts- session år 1987 utvidgat tillämpningsområde för vissa förslag till  
 ILO-konventioner 
  och rekommendationer 
  
 26. 
  
 Yttrande  
  
 1988-04-26 
  Dnr 2/88 (delvis) Instrument antagna av internationella arbetskonferensen, tionde sjöfartssessionen, år 1987 
 Regeringens och riksdagens behandling av 1987 års sjöfarts- instrument 
  
 27. 
  
 Skr.  
  
 1988-10-12 
  AL354/88 från statssekr. i Arbetsmarknads- departementet till statssekr. i Kommunikationsdepartementet 
  
 28. 
  
 Regeringens proposition 1988/89:122 med anledning av vissa beslut fattade av Internationella arbetskonferensen vid dess sjuttio- fjärde möte (tionde sjöfartssessionen) 
  
 Behandlingen av 1987 års sjöfartsinstrument i Finland och Norge 
 29. Finska regeringens proposition 1991 rd RP 224 
 232 
  
 SOU 2005:11 
  
 Bilaga 4 
  
 30. 
  
 Kommunal- og arbeidsdepartementet St.meld. nr. 19 (1988 89) Om den 74. internasjonale arbeidskonferanse for sjöfartsspörsmål i 
  
 Genève 1987 og rapport om Norges deltaking i ILO´s styre 1984 1987 
  
 31. 
  
 Kommunal- og arbeidsdepartementet St.prp. nr. 76 (1992 93) Om den 79. internasjonale arbeidskonferanse i Geneve 1992, og vedtak på tidlegare arbeidskonferansar 
  
 Rapporter om tillämpningen av konventionen nr 163 avlåtna av 
  
 32. 
  
 Sverige: 30 juni 1992; 1 juli 1992 30 juni 1994; 1 juli 1994 
  
 30 
  
 juni 1997; 1 juli 1997 30 juni 2002; HKF:s underlag för sistnämnda 
  
 33. 
  
 Danmark: 31 maj 1995; 1 juni 31 maj 1997; 1 juni 1997 
  
 31 
  
 maj 2002 
  
 34. 
  
 Finland: 30 juni 1994; 1 juli  
  
 1994–30 
  juni 1996; 1 juli 1996– 
  
 31 
  
 maj 1997; 1 juni  
  
 1997–31 
  maj 2002 
  
 35. 
  
 Norge: 30 juni 1995; 1 juli 1995 30 juni 1997; 1 juli 1997 
  
 31 
  
 maj 2002 
  
 Granskningsorganens kommentarer till ländernas tillämpning av konventionen nr 163 
  
 36. 
  
 ILC 78 
  
 th  
 92 
 nd  
 Sessions Reports of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations 
  
 37. 
  
 http://webfusion.ilo.org/public/db/standards/normes/appl/appl- displaycomment.cfm?h  
  
 2004-08-19 
  
 Pågående arbete med en samlad  
 ILO-konvention 
  på sjöfartsområdet 
 38. Curtis maritime labour Convention Recommended draft 
 233 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2005:11 
  
 Preparatory Technical Maritime Conference Geneva, 13 24 Sep- tember 2004  
 http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/maitime/index.htm 
  
 39. PTMC/04/2 Consolidated maritime labour Convention Com- mentary to the recommended draft Preparatory Technical Maritime Conference Geneva,  
 13-24 
  September 2004  
 http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/maritime/index.htm 
  
 Övrigt 
  
 40. 
  
 Handelsflottans kultur- och fritidsråd Årsredovisning Verk- samhetsåret 2003 
  
 41. 
  
 Dir. 2004:5 Svensk sjömansservice i enlighet med ILO:s konvention nr 163 
  
 42. 
  
 Uppdrag  
  
 2004-04-22 
  att analysera kraven i  
 ILO-konvention 
  nr 163 
 234