Till statsrådet  
 Novak 
  Lövdén 
 Regeringen beslutade den 6 maj 1999 att tillkalla en särskild utredare för att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga bo- stadsföretag och för att göra en utvärdering av bruksvärdessystemet. Utredaren fick i uppdrag att utvärdera i vad mån systemet har bidragit till att uppnå uppställda mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som skett på bostadsmarknaden. 
 Som särskild utredare förordnades den 21 juni 1999 verkställande direktör Hernandez. 
 Som sakkunniga förordnades den 2 september 1999 kansliråd Griffith och departementsråd Atkins samt den 1 oktober 1999 departementssekreterare Yates. Den 25 november 1999 entledigades Yates. Samma dag förordnades departe- mentssekreterare Potts som sakkunnig. 
 Som expert förordnades den 2 september 1999 kanslichef Morris. 
 Som huvudsekreterare anställdes den 1 augusti 1999 socionom Gaines  
 Myers. 
  Som sekreterare anställdes den 1 augusti 1999 pol. mag. Anderson och den 1 oktober 1999 jur. kand. Leonard. 
 Utredningen har antagit namnet Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. 
 Den 30 december 1999 överlämnades betänkandet  
 På de boendes villkor – allmännyttan på  
  
 2000-talet. 
  
 Härmed överlämnas utredningens andra betänkande  
 Bruksvärde, förhandling och hyra – en utvärdering 
 . 
 Utredningen har därmed slutfört sitt arbete. 
 Stockholm den 7 april 2000 
 Hernandez 
 /Jörgen  
 Myers 
  
 Leonard 
 Anderson 
  
 SOU 2000:33 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ........................................................................................ 
  
 9 
  
 1 Inledning................................................................................................ 
  
 11 
  
 1.1 
  
 Direktiven................................................................................... 
  
 11 
  
 1.2 
  
 Utredningsarbetet ....................................................................... 
  
 12 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition............................................................ 
  
 13 
  
 2 Bruksvärdessystemet............................................................................ 
  
 15 
  
 2.1 
  
 Före bruksvärdessystemet .......................................................... 
  
 15 
  
 2.2 
  
 Bruksvärdessystemets grunder................................................... 
  
 18 
  
 2.2.1 Besittningsskydd ............................................................... 
  
 18 
  
 2.2.2 Hyresspärr ......................................................................... 
  
 19 
  
 2.2.3 Jämförelseprövning........................................................... 
  
 22 
  
 2.2.4 Bristorter ........................................................................... 
  
 24 
  
 2.2.5 Allmännyttans roll............................................................. 
  
 26 
  
 2.2.6 Bruksvärdessystemet införs .............................................. 
  
 27 
  
 2.3 
  
 Utvärderingar och förändringar av bruksvärdessystemet........... 
  
 30 
  
 2.3.1 1973 års översyn ............................................................... 
  
 30 
  
 2.3.2 1974 års översyn ............................................................... 
  
 33 
  
 2.3.3 1984 års översyn ............................................................... 
  
 35 
  
 2.3.4 Konkurrenskommitténs utvärdering.................................. 
  
 37 
  
 2.3.5 Byggforskningsinstitutets utvärdering .............................. 
  
 38 
  
 2.3.6 1993 års översyn ............................................................... 
  
 40 
  
 3 Hyresförhandlingssystemet ................................................................. 
  
 43 
  
 3.1 
  
 Det frivilliga förhandlingssystemet växer fram ......................... 
  
 43 
  
 3.1.1 Avvecklingen av hyresregleringen.................................... 
  
 44 
  
 3.1.2 Önskemål om lagreglering ................................................ 
  
 46 
  
 3.1.3 Förhandlingssystemet lagregleras ..................................... 
  
 47 
  
 3.2 
  
 Förhandlingsskyldighetens omfattning ...................................... 
  
 50 
  
 3.2.1 Förutsättningar för kollektiva avtal................................... 
  
 51 
  
 6  
 Innehåll 
  
 SOU 2000:33 
  
 3.2.2 Parternas förhandlingsskyldighet...................................... 
  
 51 
  
 3.2.3 Lagändringar om förhandlingsordningens omfattning...... 
  
 52 
  
 3.2.4 Rätt att ställa sig utanför det kollektiva systemet ............. 
  
 54 
  
 3.2.5 När de förhandlande parterna inte kommer överens......... 
  
 54 
  
 3.2.6 Hyresgästens möjlighet till prövning ................................ 
  
 56 
  
 3.3 
  
 Samspelet mellan bruksvärdes- och hyresförhandlings- 
  
 systemet ................................................................................... 
  
 57 
  
 4 Allmännyttan som förstahandsnorm.................................................. 
  
 59 
  
 4.1 
  
 Självkostnadsprincipen .............................................................. 
  
 59 
  
 4.2 
  
 Effekter av allmännyttans hyressättning .................................... 
  
 61 
  
 4.3 
  
 Oxtorgsmålet .............................................................................. 
  
 64 
  
 4.4 
  
 Allmännyttans hyressättning...................................................... 
  
 68 
  
 4.4.1 1972 års rekommendation................................................. 
  
 68 
  
 4.4.2 1991 års rekommendation................................................. 
  
 70 
  
 5 Individuell hyressättning ..................................................................... 
  
 71 
  
 5.1 
  
 Ökad individualisering ............................................................... 
  
 71 
  
 5.1.1 Förslag som medför ökad individualisering...................... 
  
 73 
  
 5.2 
  
 Förutsättningar för jämförelseprövning ..................................... 
  
 75 
  
 5.2.1 Allmänna utgångspunkter ................................................. 
  
 75 
  
 5.2.2 Jämförelseprövning genom kvittning................................ 
  
 76 
  
 5.2.3 Allmän skälighetsbedömning............................................ 
  
 77 
  
 5.3 
  
 Tidigare förslag .......................................................................... 
  
 79 
  
 5.4 
  
 Sammanfattande diskussion ....................................................... 
  
 82 
  
 6 Utvärdering av lägesfaktorn................................................................ 
  
 83 
  
 6.1 
  
 Bakgrund .................................................................................... 
  
 83 
  
 6.1.1 Två sätt att se på lägesfaktorn........................................... 
  
 84 
  
 6.2 
  
 Resultatet av undersökningen .................................................... 
  
 85 
  
 6.2.1 Värdering av olika områdesegenskaper ............................ 
  
 85 
  
 6.2.2 Värdering av det egna bostadsområdet ............................. 
  
 88 
  
 6.2.3 Skillnader i värdering........................................................ 
  
 89 
  
 6.2.4 Sambandet mellan värderingar och hyra........................... 
  
 90 
  
 6.3 
  
 Analys av de boendes värdering............................................... 
  
 108 
  
 7 Ekonomisk segregation ...................................................................... 
  
 111 
  
 7.1 
  
 Bakgrund .................................................................................. 
  
 111 
  
 7.2 
  
 Undersökningen ....................................................................... 
  
 111 
  
 7.2.1 Attraktivitet och inkomst ................................................ 
  
 112 
  
 7.2.2 Inkomststruktur och upplåtelseform ............................... 
  
 113 
  
 SOU 2000:33 
  
 Innehåll  
 7 
  
 7.3 
  
 Analys av resultatet .................................................................. 
  
 116 
  
 7.3.1 En jämförelse med bostadsrätten .................................... 
  
 116 
  
 8 Sammanfattande slutsatser ............................................................... 
  
 119 
  
 8.1 
  
 Hyrorna – resultat av ett komplicerat triangeldrama................ 
  
 119 
  
 8.2 
  
 Bruksvärdessystemet................................................................ 
  
 120 
  
 8.3 
  
 Hyresförhandlingssystemet ...................................................... 
  
 121 
  
 8.4 
  
 Allmännyttans roll.................................................................... 
  
 122 
  
 8.5 
  
 Hyror och hyresgästpreferenser ............................................... 
  
 124 
  
 8.6 
  
 Segregation............................................................................... 
  
 126 
  
 8.7 
  
 Spänningar i systemet – allmännyttans roll i en ny situation 
  
 ... 127 
  
 8.8 
  
 En summering........................................................................... 
  
 132 
  
 Referenslitteratur .................................................................................. 
  
 133 
  
 Kommittédirektiv .................................................................................. 
  
 137 
  
 SOU 2000:33 
  
 9 
  
 Sammanfattning 
 Bruksvärdessystemet och dess effekter på hyresmarknaden står idag i centrum för en väsentlig del av den bostadspolitiska debatten. 
 Enligt kritikerna svarar dagens hyresstruktur dåligt mot rådande konsumentvärderingar. Främst anses den s.k. lägesfaktorn tillämpas så att attraktiva, centralt belägna lägenheter blir underprissatta samtidigt som hyran blir högre än vad en marknadsbedömning skulle leda till för mindre attraktiva lägenheter. Om det förhåller sig så bidrar bruksvär- dessystemet till att minska andelen hyresbostäder i attraktiva delar av våra tätorter, eftersom det stimulerar ombildning till bostadsrätt och skapar incitament för olaglig handel med hyreskontrakt. 
 En annan kritik mot dagens sätt att fastställa hyrorna tar fasta på svårigheterna att bygga nya hyresfastigheter med tillräcklig lönsamhet. Allmännyttans låga hyror i den begränsade nyproduktionen leder till att privata investerare i stället väljer att satsa på bostadsrätter. Det hävdas även att en bidragande orsak till detta är hyresgästens rätt att efter kort tid få hyran för en nyproducerad lägenhet prövad. Detta kan eventuellt leda till sänkt hyra med förluster för fastighetsägaren som följd. 
 I detta betänkande redovisas en analys av de frågeställningar som rör dessa förhållanden. Dagens hyresstruktur är dock inte endast ett resultat av bruksvärdessystemet. Den är i stället det samlade resultatet av ett intrikat samspel mellan bruksvärdessystemet, hyresförhandling- slagen och den särskilda roll som de allmännyttiga bostadsföretagens hyror har vid prövning i hyresnämnden. 
 Bruksvärdessystemet syftar till att trygga hyresgästernas besitt- ningsskydd. Det sker genom en jämförelseprövning som bygger på principen att likvärdiga lägenheter skall ha lika hyra. Hyresskillnaderna mellan olika lägenheter har lagstiftaren däremot överlämnat till parter- na på hyresmarknaden att besluta om inom ramen för förhandlingssys- temet. Dessa har samtidigt i förhandlingarna att ta hänsyn till allmän- nyttans självkostnadsbestämda hyror. Det är dessa hyror som i första hand skall användas vid jämförelseprövning i hyresnämnden. Detta motiveras av målsättningen att undvika en okontrollerad hyresutveck- ling främst på orter med brist på bostäder. Aktuella rättsfall visar dock att innebörden av allmännyttans självkostnadsbegrepp skapar svårig- heter, eftersom självkostnadsprincipen enligt praxis tillämpas på före- tagsnivå samtidigt som hyresprövningar avser enskilda lägenheter. 
  
 10 Sammanfattning 
  
 SOU 2000:33 
  
 En analys av samspelet mellan dessa regelverk pekar på delvis mot- stridiga målsättningar och målkonflikter. Det har därför varit viktigt att närmare studera resultatet genom att jämföra dagens hyror med de all- männa konsumentvärderingarna. Detta har skett genom en enkätunder- sökning där sammanlagt cirka 10 000 hyresgäster tillfrågats om hur de ser på ett antal kvaliteter i olika bostadsområden. De har också fått an- ge vad som är rimligt att betala för en likvärdig bostad i någon annan del av den lokala bostadsmarknaden. 
 Studien har genomförts på åtta bostadsmarknader valda så att de skall representera olika stora marknader med varierande efterfrå- getryck. Utvärderingen visar på en överraskande god samstämmighet mellan de på detta sätt uppmätta konsumentvärderingarna och dagens hyror. Om lägesbegreppet definieras som bostadsområdets sammantag- na kvaliteter synes parterna hantera frågorna i allt väsentligt på sätt som lagstiftaren åsyftat. Även om sambanden är goda finns det för samtliga bostadsområden helt naturligt en minoritet av hyresgäster som värderar dessa högre än vad övriga hyresgäster gör. 
 I den allmänna debatten definieras ofta läget som avstånd från cent- rum i kommunen eller i den lokala bostadsmarknaden. En särskild granskning av hyrornas samband med avståndet från centrum visar att det kan finnas anledning att uppvärdera denna s.k. avståndsfaktor nå- got. Eftersom de genomsnittliga hyrorna redan i dag är högre i attrakti- va områden framstår dock detta utrymme som begränsat. 
 Resultaten från en översiktlig studie av detta slag måste tolkas med försiktighet. Kompletterande studier av prisutvecklingen på bostads- rättsmarknaden samt hushållens disponibla inkomster indikerar dock att tillämpningen av dagens regelverk resulterat i en mindre markant uppdelning av hushållen efter ekonomiska förutsättningar på hyres- marknaden jämfört med bostadsrättsmarknaden. En hyressättning mer i linje med den för bostadsrätter skulle sannolikt främst i storstadsområ- dena ha resulterat i mer segregerade bostadsmarknader. 
 En sammanfattande slutsats av de studier som genomförts är att samspelet mellan bruksvärdessystemet, hyresförhandlingslagen och allmännyttans roll som förstahandsnorm resulterar i en förhållandevis god måluppfyllelse. Samtidigt är systemet utsatt för spänningar som kan relateras till ökad individualisering av hyreskontrakten, minskad nyproduktion inom allmännyttan och allmänt sett förändrade ekono- miska förutsättningar. I det avslutande kapitlet för jag därför ett reso- nemang om hur systemet skulle kunna utvecklas främst för att bättre svara upp mot dagens krav på en ökad nyproduktion. 
  
 SOU 2000:33 
  
 11 
  
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Direktiven 
  
 Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet har enligt direktiven två uppgifter. Den ena uppgiften är att redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen. Detta har gjorts i betänkandet På de boendes villkor – allmännyttan på  
 2000-talet. 
 1 
  
 Den andra uppgiften är att genomföra en utvärdering av det så kal- lade bruksvärdessystemet. Denna uppgift redovisas i detta betänkande. 
 I direktiven anförs att bruksvärdessystemet i dag kritiseras i den allmänna debatten. Vanliga synpunkter som framförs är följande: 
  
 · 
  
 Resultatet av bruksvärdessystemet speglar inte de intentioner som ursprungligen fanns att efterlikna ett slags marknadsbedömning. 
  
 · 
  
 Attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta samtidigt som hyresgäster i mer perifera områden får betala högre hyror än vad som kan motiveras utifrån allmänna konsumentvärderingar. 
  
 · 
  
 Skillnaderna i hyresnivåer mellan olika områden speglar inte alls motsvarande skillnader i betalningsvilja mellan bostadsrätter i dessa områden. 
  
 · 
  
 Den låga hyresnivån för attraktiva hyresrätter är en av orsakerna till olaglig handel med hyresavtal. 
  
 · 
  
 Bruksvärdessystemet garanterar inte privata fastighetsägare full kompensation, om de allmännyttiga bostadsföretagen väljer att ta ut lägre hyra än vad systemet ger dem rätt till. 
  
 · 
  
 Bruksvärdessystemet motverkar att nya hyreslägenheter byggs efter- som systemet inte medger ett hyresuttag som täcker kostnaderna för den allt dyrare nyproduktionen. 
  
 Enligt direktiven lider diskussionen av att det saknas aktuella under- sökningar av förhållandena och att det därför är svårt att bedöma hur allvarliga problemen är. 
 Uppdraget innebär att mot denna bakgrund studera bruksvärdessys- temets tillämpning och funktionssätt i dag i förhållande till de politiska målen och de förändringar som sker på bostadsmarknaden. En central 
 ________________________________________________________ 
  
 1  
 SOU 1999:148. 
  
 12 Inledning 
  
 SOU 2000:33 
  
 uppgift är att studera effekter av allmännyttans roll som förstahands- norm och om de utförsäljningar av allmännyttiga bostäder som genom- förts skapat svårigheter att finna lämpliga jämförelseobjekt. 
 I uppdraget ingår dessutom att analysera om lägesfaktorn tillmäts en betydelse som på ett rimligt sätt svarar mot hyresgästernas värderingar, om systemet bidragit till att motverka segregation i boendet och vilken roll hyressättningen har för produktionen av nya bostäder. 
 Slutligen skall jag analysera vilka effekter en mer individuell hyres- sättning får på bruksvärdessystemets tillämpbarhet. 
  
 1.2 
  
 Utredningsarbetet 
  
 Utredningsarbetet har i huvudsak bestått av tre moment. För det första har jag gjort en genomgång av bruksvärdessystemets principer och ut- veckling som den framgår i lagtexter och motivuttalanden, samt rele- vanta delar av hyresförhandlingssystemet. Genomgången har även om- fattat utredningar, utvärderingar och rättspraxis. 
 För det andra har jag låtit genomföra en omfattande studie av hyres- gästernas områdespreferenser och värdering av boendekvaliteter på åtta olika bostadsmarknader. Fokus har legat på bostadens geografiska läge. Studien har gjorts i form av en enkätundersökning. Den tekniska under- sökningen har gjorts av Statistiska Centralbyrån (SCB) i Örebro och analysen av Institutet för bostadsforskning (IBF) vid Uppsala universi- tet. Mina slutsatser av studien redovisas i betänkandet. Hela studien redovisas som bilaga i en separat bok. 
 För det tredje har jag analyserat några av bruksvärdessystemets brister och förtjänster. Jag har valt att koncentrera mig på de frågor som är mest angelägna i den aktuella bostadspolitiska diskussionen. Det gäller värderingen av lägesfaktorn, kopplingen till förhandlings- systemet, allmännyttans roll, effekter på segregation och nyproduktion samt en framtida mer individuell hyressättning. Den begränsade utred- ningstiden har inte medgivit några mer omfattande studier av bruksvär- dessystemets effekter. 
 I mina sammanfattande slutsatser pekar jag på några frågor som bör diskuteras och utredas vidare. I enlighet med direktiven avstår jag dock från att lämna konkreta förslag. 
 Uppgiften att undersöka om de utförsäljningar som genomförts har inneburit svårigheter att finna lämpliga jämförelseobjekt, har inte gått att genomföra, eftersom flertalet utförsäljningar genomförts relativt nyligen. Eventuella effekter av detta kan utläsas först efter en längre tid. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Inledning 13 
  
 I mitt betänkande På de boendes villkor uppmärksammade jag frå- gan om de allmännyttiga bostadsföretagens tillämpning av årsredovis- ningslagen, och framhöll att jag räknade med att återkomma till frågan i det fortsatta utredningsarbetet. Detta har jag också gjort i en prome- moria till Finansdepartementet den 6 april 2000 rubricerad Värdering och redovisning av värdeförändringar på fastigheter i allmännyttiga bostadsföretag. 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Det är inte enbart bruksvärdessystemet som bestämmer hyresnivåer och hyresstruktur. Dessa är i själva verket en konsekvens av ett komplicerat triangeldrama mellan tre faktorer: 
  
 · 
  
 Bruksvärdessystemet 
  
 · 
  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 · 
  
 Allmännyttans roll som förstahandsnorm 
  
 Det är därför inte ändamålsenligt att studera bruksvärdessystemet sepa- rat. Det måste analyseras som en del av ett ständigt pågående samspel mellan dessa tre faktorer, ett samspel som också påverkas av föränd- ringar i politiska intentioner och av den ekonomiska och sociala sam- hällsmiljön. 
 Betänkandet inleds därför med en genomgång av de tre faktorerna: bruksvärdessystemet (kapitel 2), hyresförhandlingssystemet (kapitel 3) och allmännyttans roll som förstahandsnorm (kapitel 4). 
 Vidare diskuteras om och hur dagens hyressättningssystem klarar framtidens krav på mer individuella hyresvillkor (kapitel 5). 
 Därefter redovisas och diskuteras de effekter som detta komplicera- de samspel lett fram till, med tonvikt på lägesfaktorn (kapitel 6) och ekonomisk segregation (kapitel 7). 
 Betänkandet avslutas med en sammanfattande diskussion om sam- spelet mellan de tre faktorerna som styr dagens hyressättning (kapitel 8). 
  
 SOU 2000:33 
  
 15 
  
 2 Bruksvärdessystemet 
  
 2.1 
  
 Före bruksvärdessystemet 
  
 Den moderna hyresrätten växte fram samtidigt med industrisamhället. Industrialiseringen av Sverige innebar inte bara en urbanisering utan också en ny syn på nyttjanderätten. Liberala idéer om avtalsfrihet och ägarens rätt att fritt förfoga över sin egendom slog igenom. Dessa kom till uttryck i 1907 års nyttjanderättslag som reglerade rättsområden som arrende, tomträtt och hyresrätt. Denna lag kan sägas ha lagt grunden för den moderna hyresrätten. 
 Lagen byggde på en i princip obegränsad avtalsfrihet. Den innehöll inga tvingande bestämmelser om hyra och besittningsskydd. Sådana frågor fick i stället regleras genom bestämmelser i det enskilda hy- resavtalet. 
 Denna obegränsade avtalsfrihet visade sig ha negativa sociala ef- fekter. Särskilt i tider av kris och krig blev det uppenbart att de liberala idéerna inte fungerade effektivt. Bristsituationer utnyttjades av fastig- hetsägarna för att höja hyrorna på ett sätt som inte var socialt accepta- belt. 
 Redan under första världskriget kom därför lagreglering om hyra och besittningsskydd. Hyresstegringslagen förbjöd hyreshöjning och uppsägning utan godkännande av hyresnämnden. Några år efter krigs- slutet avskaffades lagen och det liberala synsättet blev åter domineran- de. 
 I den politiska debatten efter kriget höjdes emellertid röster för att ett besittningsskydd skulle införas permanent i hyreslagstiftningen. I samband med att hyresstegringslagen avskaffades 1923 tillsattes en utredning som skulle föreslå vissa reformer i lagstiftningen. I utred- ningens betänkande Vissa principer för reformering av hyresrätten lämnades förslag till ett indirekt besittningsskydd i form av en skade- ståndssanktionerad företrädesrätt för hyresgäst till ny förhyrning. 
 2  
 För- slaget ledde dock inte till någon ny lagstiftning. 
 Frågan om hyresgästernas besittningsskydd debatterades i riksdagen vid många tillfällen under 1920- och  
 1930-talen, 
  men det var först vid 
 _________________________________________________________ 
  
 2  
 SOU 1923:76. 
  
 16 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 andra världskrigets utbrott 1939 som permanenta regler om besittnings- skydd infördes i hyreslagstiftningen. Dessa regler innebar ett indirekt besittningsskydd som gav rätt till skadestånd vid obefogad uppsägning. Skadeståndet var dock begränsat till att i stort sett täcka flyttningskost- nader. 
 Tre år senare infördes hyresregleringslagen. Den innehöll ett princi- piellt förbud mot hyreshöjningar. Hyrorna låstes i princip till 1942 års nivå. För höjning krävdes tillstånd av myndigheterna. Bestämmelserna om besittningsskydd innebar att en avvägning skulle göras mellan båda parters berättigade intressen. Denna intresseavvägning kom i många fall att utfalla till hyresgästens förmån och praxis blev därför att hyres- förhållandet i normala fall förlängdes. 
 Hyresregleringslagen var, precis som första världskrigets hyressteg- ringslag, tänkt som ett provisorium. Bestämmelserna kom dock att gälla lång tid efter krigsslutet. Hyresregleringen avvecklades slutligt först år 1978. Redan under  
 1950-talet 
  hade emellertid besittningsskyddet blivit en del av det allmänna rättsmedvetandet. 
 I mitten av detta decennium påbörjades en successiv avveckling av hyresregleringen. Denna avskaffades då för allmännyttiga bostäder. I samband med detta infördes besittningsskyddslagen 1956, som tilläm- pades för bostäder som inte omfattades av hyresregleringen. Besitt- ningsskyddslagens regler var tänkta att tillämpas under normala för- hållanden. Besittningsskyddet var därmed på väg att bli en del av den svenska hyresrätten. 
 Införandet av besittningsskyddslagen markerade också en väsentlig förändring i synsätt på hyresutvecklingen. Principen om myndighetsbe- stämda hyror övergavs till förmån för en jämförelseprövning med lik- värdiga lägenheter. Lagtexten fick på denna punkt följande lydelse: 
 Kan överenskommelse ej träffas om villkoren i nytt hyresavtal, skall avtalet upptaga de villkor som hyresvärden fordrar. Vad nu är sagt skall dock ej gälla om hyresvärden begär hyra som avsevärt överstiger hyran för jämförliga lägenheter i orten eller annat villkor som strider mot god sed i hyresförhållanden eller om hans krav eljest är otillbör- ligt. 
 3 
  
 För första gången gjordes alltså kopplingen att taket för hyran skall bestämmas efter en jämförelse med andra lägenheter på orten. Denna idé lever alltjämt kvar i dagens lagstiftning även om formuleringar och förutsättningar har ändrats. 
 Själva besittningsskyddslagen var dock tänkt som en provisorisk lag. Regeringens ambition var att på sikt helt avveckla hyresreglering- en, men bibehålla hyresgästernas besittningsskydd. År 1957 tillsattes 
 _________________________________________________________ 
  
 3  
 Besittningsskyddslagen 3§. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 17 
  
 Hyreslagskommittén, med uppgift att föreslå regler för ett effektivt be- sittningsskydd efter hyresregleringens avveckling. 
 I kommitténs betänkande Reviderad hyreslag föreslogs ett besitt- ningsskydd utformat som en rätt till förlängning av hyresförhållandet. 
 4  
 Även om en hyresgäst i normala fall skulle få sitt hyresavtal förlängt skulle besittningsskyddet ge honom eller henne en viktig rättslig säker- het: Det värde som ligger däri, att man kan känna trygghet i besitt- ningen av sitt hem kan således sägas vara optionsrättens centrala skyddsobjekt. 
 5 
  
 Hyran skulle, enligt kommitténs förslag, inte få vara oskälig, men någon jämförelseprövning föreslogs inte. I stället skulle hyresregle- ringen bibehållas på marknader med bostadsbrist. Därmed väcktes för första gången tanken om olika regler beroende på om det råder balans på marknaden eller om det är lägenhetsbrist. 
 Betänkandet fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Det fanns kritik både mot införande av ett permanent besittningsskydd och mot bibehållande av hyresregleringen. Regeringen valde då att 1963 tillsätta en ny utredning, Hyreslagstiftningssakkunniga. Den fick i upp- drag att lämna förslag om besittningsskydd och hyresprövning samt avskaffande av hyresregleringen. Utgångspunkten var att samma regler skulle gälla både på bostadsmarknader i balans och på orter med bo- stadsbrist. Särskilda kompletterande bestämmelser kunde dock komma att behövas på orter med påtaglig lägenhetsbrist. 
 I utredningens betänkande Ny hyreslagstiftning föreslogs att hyres- regleringen skulle ersättas med en friare hyresmarknad där bostadshy- resgästerna skulle få ett direkt besittningsskydd som kompletterades med vissa hyresspärrar. 
 6  
 I utredningen framhölls också att besittnings- skyddet skulle vara ett hemskydd, inte ett skydd mot högre boende- kostnad så länge denna enligt lagens normer utgör skälig betalning för hyresförmånerna. 
 Detta betänkande fick ett mer positivt gensvar av remissinstanserna. Idén om ett direkt besittningsskydd hade under åren fått ett allt större stöd i opinionen. De instanser som fortfarande var kritiska mot besitt- ningsskyddet var beredda att som en kompromiss acceptera dessa be- stämmelser om det innebar att hyresregleringen avskaffades. Eftersom detta också var regeringens ambition valde regeringen att våren 1967 lägga fram ett förslag till reformering av hyreslagstiftningen. 
 7 
  
 _________________________________________________________ 
  
 4 
  
 SOU 1961:47. 
  
 5 
  
 SOU 1961:47 s. 77. 
  
 6 
  
 SOU 1966:14. 
  
 7 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A. 
  
 18 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 Propositionen drogs emellertid tillbaka, men förslaget återkom till riksdagen året därpå. De aktuella delarna i 1968 års proposition hade samma lydelse som i propositionen från 1967. Regeringens förslag an- togs av riksdagen och de nya reglerna kom att gälla från och med 1969. Detta regelverk har i efterhand kommit att kallas för bruksvärdessyste- met. 
  
 2.2 
  
 Bruksvärdessystemets grunder 
  
 2.2.1 
  
 Besittningsskydd 
  
 Med besittningsskydd för hyresgäst avses ett skydd för hyresgästens intresse av att behålla den hyrda lägenheten. Det direkta besittnings- skyddet ger hyresgästen rätt till förlängning av hyresförhållandet (optionsrätt), så att han eller hon kan bo kvar. Det indirekta besittnings- skyddet ger inte hyresgästen någon rätt att bo kvar i lägenheten. Där- emot har hyresgästen rätt till skadestånd om det vid en rättslig prövning visar sig att uppsägningen är ogrundad. 
 Det besittningsskydd som gällde under första världskriget och i början av andra världskriget var indirekt. Besittningsskyddet som in- fördes med hyresregleringen 1942 var i princip direkt. Efter 1956 upp- hörde hyresregleringen successivt för allt fler bostäder. För dessa gäll- de i stället besittningsskyddslagens regler om direkt besittningsskydd. 
 I regeringens proposition om bruksvärdessystemet framhöll depar- tementschefen att en påtaglig åsiktsförskjutning i besittningsskyddsfrå- gan ägt rum under de senaste åren. 
 8  
 Hyresregleringslagens bestämmel- ser om besittningsskydd och framväxten av allmännyttiga bostadsföre- tag utan enskilt vinstintresse ansågs ha bidragit till att kvarboenderätt för hyresgäster framstod som självklart i det allmänna rättsmedvetan- det. 
 Regeringens ambition var att samma grundregler skall gälla för hela landet, men att kompletteringar kunde behövas på marknader med lä- genhetsbrist. Departementschefen motiverade den generella besitt- ningsskyddet på följande sätt: 
 Det har gjorts gällande att det direkta besittningsskyddet inte har någon större betydelse på en balanserad bostadsmarknad där jämvikt råder mellan tillgång och efterfrågan på bostäder. Det skall heller inte bestridas att i ett sådant marknadsläge hyresgästen i alla normala fall kommer att kunna få hyresavtalet förlängt utan rättsligt skydd. På en bostadsmarknad som präglas av påtaglig bostadsbrist blir emellertid 
 _________________________________________________________ 
  
 8  
 Prop. 1968:91 Bih. A. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 19 
  
 situationen en annan. Det är f.ö. knappast någon som ifrågasatt behovet av ett starkt direkt besittningsskydd i detta fall. Vill man att samma besittningsskyddsregler skall kunna tillämpas i olika marknadslägen, och mycket starka skäl talar enligt min mening för en sådan lösning – särskilt med hänsyn till att man härigenom kan uppnå en smidig över- gång från det ena marknadsläget till det andra – är man alltså hänvisad till att välja det direkta besittningsskyddet. 
 Enligt min mening – och i denna har jag blivit styrkt genom remiss- utfallet – har emellertid det direkta besittningsskyddet en uppgift av stor social betydelse att fylla även på en balanserad bostadsmarknad. Ett sådant skydd skapar, som hyreslagskommittén framhållit, ökat obe- roende och förhöjd trivsel för hyresgästen och tillförsäkrar honom ock- så ökad handlingsfrihet. Endast det direkta besittningsskyddet är ägnat att skapa trygghet i besittningen av hemmet. 
 9 
  
 Införandet av ett permanent besittningsskydd för hyresgäster inne- bar en inskränkning i äganderätten och därmed ett avsteg från princi- perna i 1907 års nyttjanderättslag. Besittningsskyddets stora sociala betydelse och förändringarna i det allmänna rättsmedvetandet gjorde reformen möjlig. Men regeringen eftersträvade en balans mellan besitt- ningsskyddet och äganderätten. Departementschefen framhöll därför att besittningsskyddet skulle grundas på en avvägning mellan hyresgästens och fastighetsägarens intressen. Hyresvärdens handlingsfrihet skulle inte bli alltför kringskuren. När det gällde hyresnivån framhöll depar- tementschefen följande: 
 Det är i sammanhanget viktigt att understryka att besittningsskyd- det för bostadshyresgäst inte får utvecklas till ett skydd mot i och för sig motiverade hyreshöjningar. Lagens regler om bestämmande av hy- resvillkoren vid förlängning av hyresförhållande bör vara så avpassade att uppkomsten av en till marknadsförhållandena anpassad hyresbild- ning inte försvåras. 
 10 
  
 2.2.2 
  
 Hyresspärr 
  
 Hyresgästens rätt till förlängning av ett hyresavtal förutsätter att det finns ett tak för hur hög hyran kan bli. Utan ett sådant tak skulle besitt- ningsskyddet sakna reell substans. Regeringen föreslog att besittnings- skyddet skulle tryggas genom en hyresspärr och motiverade detta på följande sätt: 
 _________________________________________________________ 
  
 9 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s.  
  
 39-40. 
  
 10 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 40. 
  
 20 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 Mellan besittningsskyddet och hyran råder det viktiga sambandet att besittningsskyddet aldrig kan bli fullgott utan regler som hindrar att det sätts ur spel genom hyreskrav. Om besittningsskyddet, såsom de sakkunniga föreslår, skall förenas med en i princip fri prisbildning på hyresmarknaden blir det nödvändigt vid varje form av besittningsskydd att dra en övre gräns för hyresvärdens vederlagsanspråk mot hyresgäst, vars avflyttning inte kan påfordras på sakliga grunder. En sådan hyres- spärr syftar inte endast till att förhindra att en hyresgäst utan grundad anledning drivs från sin lägenhet med hjälp av oskäligt hyreskrav utan även att motverka att en hyresvärd begagnar sig av hyresgästens natur- liga obenägenhet att ta på sig kostnader och andra olägenheter i syfte att bereda sig förmåner som inte skulle ha stått honom till buds vid av- tal med en nytillträdande hyresgäst. 
 11 
  
 Detta uttalande innehåller flera viktiga punkter. Prisbildningen för- utsattes vara i princip fri. Hyresspärren som skulle gälla för sittande hyresgäster hade två syften. Det första syftet var att förhindra oskäliga hyreskrav. Det andra syftet var att förhindra hyresvärden från att dra nytta av en sittande hyresgästs särskilda transaktionskostnader. En flyttning innebär inte bara praktiskt arbete och direkta kostnader utan även sociala kostnader som byte av t.ex. miljö, skola, daghem och att lämna trygghet och nätverk. En hyresgäst kan på grund av dessa trans- aktionskostnader vara beredd att betala mer i hyra för att bo kvar än vad en ny hyresgäst är beredd att betala för att flytta in. Att utnyttja detta förhållande brukar uttryckas som att ockra på hyresgästens reser- vationspris. Hyresspärren skulle förhindra att hyresvärden drar nytta av denna extra betalningsvilja. 
 Hur skulle då denna hyresspärr utformas? Departementschefen an- gav följande grundläggande principer: 
 Fastighetsägaren bör i ett marknadsläge när full balans råder mel- lan tillgång och efterfrågan på lägenheter vara berättigad att ta ut den hyra som han skulle kunna uppnå vid fri uthyrning till vem som helst. Saken kan också uttryckas så att hyresvärden bör få utnyttja lägenhe- ternas fulla marknadsvärde. I lägen då påtaglig brist på lägenheter råder bör däremot, som jag senare återkommer till, i viss utsträckning andra principer gälla för hyressättningen. 
 12 
  
 Den praktiska tillämpningen av dessa principer skulle ske genom en jämförelseprövning, med följande motivering: 
 På en hyresmarknad där i stort sett balans råder mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter ger otvivelaktigt en jämförelse med hyresni- 
 _________________________________________________________ 
  
 11 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 41. 
  
 12 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 48. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 21 
  
 vån för likvärdiga lägenheter en tillfredsställande utgångspunkt för be- dömningen av en aktuell lägenhets marknadsvärde. 
 13 
  
 Vid denna jämförelseprövning måste det också, enligt departe- mentschefen, finnas utrymme för ett spann mellan hyran i prövningslä- genheten och hyrorna i jämförelselägenheterna: 
 Vid den jämförelseprövning som skall ske i det enskilda fallet måste förskjutningar i hyresnivån få slå igenom vid hyressättningen för att den önskvärda balansen på marknaden skall kunna behållas. Jag instämmer i Hyreslagskommitténs uttalande, att den övre gränsen för hyresvärdens vederlagsanspråk måste ligga så mycket över hyresnivån för jämförliga lägenheter att den inte hindrar de ekonomiska faktorerna att förskjuta hyresnivån uppåt. 
 14 
  
 Det bör i detta sammanhang noteras att när det gäller hyresnivån som sådan skulle bruksvärdesreglerna inte ha någon betydelse. Depar- tementschefen anförde: 
 Däremot ger bruksvärderegeln inte någon anvisning om på vilken absolut nivå hyrorna kommer att ligga. Denna nivå kommer att be- stämmas av marknadsläget, dvs. förhållandet mellan tillgång och efter- frågan. 
 15 
  
 Hyresspärren syftade således endast till att trygga den sittande hy- resgästens besittningsrätt. Det fanns inget syfte att på en marknad i ba- lans påverka den allmänna hyresnivån (genomsnittshyran) eller att på- verka hyresstrukturen, dvs. skillnader i hyra mellan lägenheter med olika bruksvärde. Tvärtom betonades vikten av en marknadsmässig prissättning. 
 Hur denna skulle utformas ansåg lagstiftaren vara en fråga för marknadens aktörer. Däremot gjordes bedömningen att bruksvärdes- systemet på sikt skulle bidra till att likvärdiga lägenheter får samma hyra. Mellan lägenheter med olika bruksvärde antogs hyresnivån kom- ma att variera i förhållande till just bruksvärdet. Departementschefen anförde att bruksvärdesreglerna innebär inte bara att jämförliga lä- genheter får lika höga hyror utan även åtminstone på längre sikt, att hyrorna i hela lägenhetsbeståndet anpassas till varandra efter lägenhe- ternas varierande bruksvärden. 
 16 
  
 _________________________________________________________ 
  
 13 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s.  
  
 49-50. 
  
 14 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 50. 
  
 15 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 188. 
  
 16 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 188. 
  
 22 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 2.2.3 
  
 Jämförelseprövning 
  
 Hur skulle då jämförelseprövningen med likvärdiga lägenheter gå till? Detta hade beskrivits av Hyreslagstiftningssakkunniga och samman- fattades i propositionen på följande sätt: 
 Den norm efter vilken den av hyresvärden fordrade hyran skall prövas bör, uttalar de sakkunniga, ha den innebörden att hyresgästen inte skall vara skyldig att godta en hyra som är oskälig. De sakkunniga formulerar saken så att hyresgästen måste godta den fordrade hyran, om den inte väsentligt överstiger hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. – – – 
 Med en lägenhets bruksvärde bör avses vad lägenheten med hänsyn till beskaffenhet och förmåner samt övriga faktorer kan anses från kon-  
 sumenternas-hyresgästernas 
  synpunkt vara värd i förhållande till lik- värdiga lägenheter. Man skall därvid bortse från byggnadsår och pro-  
 duktions-, 
  drifts- och förvaltningskostnader samt från andra särskilda betingelser för hyresrätten. På bedömningen av lägenhetens beskaffen- het bör alla faktorer av betydelse inverka, såsom storlek, modernitets- grad, planlösning och läge inom huset, reparationsstandard och ljud- isolering. Jämte den egentliga beskaffenheten bör bedömas vad som skulle kunna kallas förmåner knutna till lägenheten eller fastigheten, såsom hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Också vissa andra faktorer måste tillåtas inverka på bruksvärdet. Hit hör inte blott husets allmänna läge och vad som enligt ett vedertaget uttryck brukar kallas miljön utan även sådant som tillgång till lekplats och parkeringsut- rymmen. Samtliga på bruksvärdet inverkande omständigheter skall be- dömas objektivt, dvs. utan avseende på den enskilde hyresgästens vär- dering eller behov. 
 17 
  
 Departementschefen biföll detta resonemang, men gjorde vissa kompletterande påpekanden: 
 Vid bestämmandet av en lägenhets bruksvärde är det inte fråga om att uppskatta lägenhetens hyresvärde i pengar eller i någon annan vär- demätare. Det gäller bara att jämföra lägenhetens beskaffenhet med andra i hyressättningsärendet åberopade lägenheters beskaffenhet. Vid denna prövning är det i princip endast sådana lägenheter som med hän- syn till bruksvärdet är likvärdiga vilka får beaktas. För att lägenheterna skall vara likvärdiga fordras att de i grova drag motsvarar varandra. Sålunda bör de normalt ha samma användningssätt, bostadsyta och mo- dernitetsgrad. 
 18 
  
 _________________________________________________________ 
  
 17 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s.  
  
 43-44. 
  
 18 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 53. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 23 
  
 När det gäller urvalet av jämförelseobjekt underströk Hyreslagstift- ningssakkunniga att vissa grundläggande och för lägenhetens karaktär avgörande faktorer måste motsvara varandra och framhöll vidare: 
 Icke heller bör lägenheterna anses likvärdiga om exempelvis deras belägenhet i en större stad är påtagligt olika. 
 19 
  
 Detta innebär att vid en prövning av hyror i en större stad kan jäm- förelsen göras endast med lägenheter som har ett i grova drag motsva- rande läge. Ett annorlunda sätt att uttrycka detta på är att de bör ligga i samma del av kommunen. 
 I sökandet efter jämförelselägenheter som i grova drag motsvarar prövningslägenheten är det inte onaturligt att hyran hos dessa varierar. Om bruksvärdet är lika hos ett antal jämförelselägenheter, men hyran varierar, vilken av lägenheterna skulle man då jämföra med? Departe- mentschefen framhöll följande: 
 Uppenbarligen kan det inte komma i fråga att låta några enstaka topphyror få bli vägledande, lika litet som några mycket låga hyror kan få avgöra saken. Ej heller får genomsnittshyran bli utslagsgivande. Ett sådant alternativ skulle alltför mycket motverka en i och för sig önsk- värd rörlighet i hyressättningen. Tillvägagångssättet bör i stället vara följande. 
 Sedan ej representativa topphyror uteslutits från jämförelsemateri- alet bör hyresnivån för lägenheter med de högsta hyrorna utgöra rikt- punkt för bedömningen. 
 20 
  
 Hyresspärren lades dock inte exakt på samma nivå som hyran hos jämförelselägenheterna. En fordrad hyra skulle bli oskälig först om den väsentligt överstiger hyran för jämförliga lägenheter. Detta motiverade departementschefen på följande sätt: 
 Ett sådant utrymme ovanför den genom jämförelseprövningen kon- staterade hyresnivån måste tillförsäkras hyresvärden redan med hänsyn till den osäkerhet som gäller vid uppskattningar av förevarande slag. Det måste f.ö. starkt betonas att man inte skall eftersträva någon detalj- prövning. Jämförelsen skall som de sakkunniga uttalat ske i tämligen grova drag. Genom att man tillåter hyran för den ifrågavarande lägen- heten att något överstiga hyresnivån för jämförliga lägenheter ges dessutom, som förut anförts utrymme för en allmän uppjustering av hyresnivån, när detta motiveras av den aktuella situationen på hyres- marknaden. 
 21 
  
 _________________________________________________________ 
  
 19 
  
 SOU 1966:14 s. 240. 
  
 20 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s.  
  
 53-54. 
  
 21 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s.  
  
 54-55. 
  
 24 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 2.2.4 
  
 Bristorter 
  
 Redan i Hyreslagskommitténs betänkande Reviderad hyreslag väcktes frågan om olika regler för olika marknadssituationer. 
 22  
 Som tidigare nämnts var det dock regeringens uppfattning att samma regler skulle gälla både på bostadsmarknader i balans och på orter med bostadsbrist, men att kompletterande bestämmelser kunde komma att behövas på orter med påtaglig lägenhetsbrist. 
 I enlighet med detta föreslog Hyreslagstiftningssakkunniga att sär- skilda regler skulle gälla på orter med bostadsbrist. Grundregeln var avtalsfrihet och möjlighet till jämförelseprövning när hyresvärden be- gärde hyreshöjning. På bristorter skulle hyresgästerna dessutom få möjlighet till prövning av förstagångshyran inom ett år från hyresför- hållandets början. Själva prövningen skulle gå till på samma sätt som enligt grundregeln. Förslaget motiverades så här: 
 Om full avtalsfrihet råder kan en knapphetsbetingad efterfrågan på lägenheter leda till att hyrorna vid nyuthyrning av lägenheter sätts så högt, att man får en hyresnivå som ligger väsentligt över äldre hyror för jämförliga lägenheter. Följden härav kan bli att efterfrågan på ett olyckligt sätt kommer att prägla hyressättningen när en ny hyresgäst tillträder och att hyresgäster i äldre hyresförhållanden i vissa fall tving- as betala den högre hyra som hyresvärden begär med hänvisning till de höga hyrorna vid nyuthyrning. Förstagångshyran – varmed de sakkun- niga avser den hyra som avtalas då två kontrahenter första gången träf- far hyresavtal rörande viss lägenhet – blir följaktligen av stor betydelse för hyressättningen i allmänhet på en i princip fri hyresmarknad. 
 23 
  
 Departementschefen kommenterade Hyreslagstiftningssakkunnigas förslag på följande sätt: 
 För att hyresgästen inte skall vara helt utlämnad åt den fria mark- nadsprissättningen föreslår de sakkunniga att hyresgästen skall kunna få den avtalade hyrans, den s.k. förstagångshyrans skälighet prövad. 
 – – – Förslaget innebär en betydelsefull inskränkning i avtalsfrihe- tens princip. Enligt min mening är inskränkningen emellertid nödvän- dig för att hyresregleringen skall kunna avskaffas beträffande sådana orter där bostadsbrist alltjämt föreligger. Förslaget har också vunnit allmänt gillande under remissbehandlingen. 
 24 
  
 Även om många remissinstanser instämde i detta så ansåg flera av dem, bland annat Statens hyresråd, att den föreslagna regeln var otill- 
 _________________________________________________________ 
  
 22 
  
 SOU 1961:47. 
  
 23 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s.  
  
 177-178. 
  
 24 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 190. 
  
 SOU 2000:33 Bruksvärdessystemet 25 
 räcklig för att skydda hyresgästerna i en bristsituation. Departe- mentschefen kommenterade kritiken så här: 
 Kritiken går sammanfattningsvis ut på att den av de sakkunniga fö- reslagna hyressättningsnormen – vars uppgift egentligen bara är att trygga besittningsskyddet för hyresgästen på en hyresmarknad där i princip marknadsmässig hyressättning tillämpas – inte är tillräcklig för att på en bristmarknad motverka sådana av bristläget betingade hyres- höjningar som inte är godtagbara från samhällssynpunkt. Jag har funnit kritiken berättigad och har därför stannat för att vissa särbestämmelser behövs som ett komplement till hyressättningsnormen för den i huvud- sak balanserade hyresmarknaden. 
 25 
  
 Departementschefen föreslog därför särskilda bristortsregler som innebar att skälighetsprövning av hyran skulle göras inte bara med jäm- förliga lägenheter utan även med beaktande av det allmänna hyresläget i orten för lägenheter i nybyggda bostadshus. Detta kan idag tyckas märkligt eftersom hyran för nybyggda lägenheter oftast är högre än den för äldre lägenheter. 
 Motivet var emellertid att en koppling skulle göras till allmännyt- tans hyror. Allmännyttan sågs som en stor byggherre med avgörande inflytande över hyressättningen i nyproduktionen: 
 När det gäller nyproduktionen av flerfamiljshus förhåller det sig obestridligen så att dessa företag nu intar och för framtiden kan väntas behålla en ledande ställning. Inom denna sektor kommer de allmännyt- tiga företagens hyror otvivelaktigt att bli bestämmande för hyresläget. Eftersom företagen tillämpar självkostnadsprincipen vilket innebär att hyrorna sätts så att de på lång sikt täcker de faktiska kostnaderna, får man härigenom en garanti för att oskäligt höga hyror inte kommer att tillämpas för lägenheter i hus som uppförs i fortsättningen. 
 26 
  
 Vid en skälighetsprövning av en hyra på en bristort skulle hyran för jämförelselägenheterna först jämföras med hyran för lägenheter i ny- byggda hus. Om några jämförelselägenheter då visade sig ha en orim- ligt hög hyra i förhållande till de nybyggda lägenheterna skulle dessa uteslutas ur jämförelsematerialet. Lagrådet uttryckte saken som att jäm- förelsen skulle göras med en konstruerad hyresnivå. 
 Eftersom de allmännyttiga företagen vid denna tidpunkt förväntades stå för större delen av nyproduktionen skulle deras hyror därmed bli styrande på bristorter. Detta kan också beskrivas som att allmännyttans marknadsandel var så stor att någon särskild lagbestämmelse om jäm- förelse med allmännyttan inte behövdes. På bristorterna kom allmän- nyttan således att redan från början bli hyresnormerande. 
 _________________________________________________________ 
  
 25 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 188. 
  
 26 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 189. 
  
 26 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 Dessa särskilda prövningsregler, liksom möjligheten till prövning av förstagångshyran, infördes i hyreslagen för att kunna tillämpas i brist- orterna. Det blev sedan regeringens sak att bestämma om vilka orter som skulle betraktas som bristorter. 
  
 2.2.5 
  
 Allmännyttans roll 
  
 Avskaffandet av hyresregleringen innebar en risk för oacceptabla hy- reshöjningar på bristmarknader. Hyresspärren skulle skydda sittande hyresgästers besittningsrätt, men var ingen garanti mot en allmän höj- ning av hyresnivån. Denna riskerade att förskjutas uppåt på grund av knapphetsbetingad efterfrågan. Hyreslagstiftningssakunniga föreslog att detta skulle motverkas på två sätt. Dels skulle man vid jämförelse- prövningen bortse från enstaka topphyror, dels skulle allmännyttan spela en viktig roll vid jämförelseprövning. Detta motiverades enligt följande: 
 För det andra antas det växande beståndet av allmännyttiga bo- stadsföretags lägenheter komma att få en stabiliserande betydelse. Detta lägenhetsbestånd med sina självkostnadsbestämda hyror kan tjä- na som norm vid direkt jämförlighet i fråga om lägenheternas bruksvärde och vid avvikelser utgöra en riktpunkt för bedömningen. 
 27 
  
 Departementschefen instämde i detta, men såg också begränsningar till följd av sammansättningen av allmännyttans bestånd, och anförde: 
 Vad de sakkunniga anför om att de allmännyttiga bostadsföreta- gens hyressättning bör få tjäna som riktpunkt vid hyresprövningen an- ser jag i och för sig vara av största betydelse. Deras hyressättning kommer otvivelaktigt att inverka dämpande på den allmänna hyresni- vån. När det gäller att bedöma den tänkbara effekten därav bör dock beaktas att dessa företags andel av det äldre lägenhetsbeståndet är obetydlig. Detta innebär att de allmännyttiga bostadsföretagen förfogar över relativt få lägenheter främst i städernas centrala delar. Vid hyres- sättningen för äldre lägenheter torde därför den av de sakkunniga före- slagna jämförelseprövningen mera sällan kunna baseras på hyror för allmännyttiga företags lägenheter. 
 28 
  
 Hyreslagstiftningssakkunniga utgick från att de allmännyttiga bo- stadsföretagens hyressättning med tiden skulle komma att tjäna som riktpunkt vid hyresbedömningen. Departementschefen delade denna uppfattning. Allmännyttans begränsade bestånd innebar emellertid att det inte direkt kunde slå igenom vid jämförelseprövning. 
 _________________________________________________________ 
  
 27 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s.  
  
 51-52. 
  
 28 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 52. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 27 
  
 Redan i Hyreslagstiftningssakkunnigas förslag fanns således en in- neboende motsättning. Å ena sidan skulle vid bedömning av en lägen- hets bruksvärde ingen hänsyn tas till  
 produktions-, 
  drifts- och förvalt- ningskostnader. Å andra sidan skulle allmännyttans självkostnadsbe- stämda hyror tjäna som norm vid jämförlighet i fråga om lägenheternas bruksvärde. Det handlade alltså om två olika principer. 
 Regeringen föreslog att den förstnämnda principen skulle vara grundregeln, medan det på bristmarknader skulle finnas en koppling till allmännyttans självkostnadsbestämda hyror. Så länge olika principer på detta sätt tillämpades i olika marknadslägen uppstod inget motsatsför- hållande. 
 Senare lagändringar har emellertid inte hållit isär principerna, och förhållandena kompliceras ytterligare av att det finns olika synsätt på självkostnadsbegreppet. Jag återkommer till detta. 
  
 2.2.6 
  
 Bruksvärdessystemet införs 
  
 I den bostadspolitiska debatten under  
 1960-talet 
  var avskaffandet av hyresregleringen en viktig fråga. Avvecklingen hade påbörjats på orter med balanserad marknad, men frågan var nu i vilken takt avvecklingen skulle fortsätta och vad som skulle komma i stället. Det fanns aktörer som ville avskaffa regleringen så snart som möjligt, medan andra ville behålla den ytterligare en tid. 
 Ett utredningsförslag som innebar att hyresregleringen bibehölls och kompletterades med permanent besittningsskydd avvisades. En ny ut- redning tillsattes och dess förslag om en kombination av permanent besittningsskydd, bristortsregler och avskaffande av hyresregleringen blev den kompromiss om vilken de flesta kunde enas. 
 Hyresregleringens avskaffande var ett tidigt exempel på statlig av- reglering till förmån för marknadsmekanismerna. Staten hade inte läng- re någon ambition att styra hyressättningen. I mitten av  
 1960-talet 
  hade också det statliga subventionssystemet avskaffats och ersatts med pari- tetslånesystemet som syftade till en omfördelning av kapitalkostnader- na över tiden. Lagstiftaren förutsatte att det s.k. miljonprogrammet skulle bidra till att skapa balans på bostadsmarknaderna och att de all- männyttiga bostadsföretagen med självkostnadsbaserade hyror skulle bli en allt tyngre och stabiliserande aktör. 
 Tiden ansågs mogen att ersätta hyresregleringen med bruksvärdes- systemet som innebar en i princip fri prisbildning på hyresmarknaden. Reglerna skulle utformas så att en till marknadsförhållandena anpassad hyresbildning inte försvårades. 
  
 28 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet var alltså inte en ny form för hyresreglering med ett marknadsinslag. Det var i stället ett helt nytt system byggt på avtalsfrihet, men med vissa begränsningar. 
 Den väsentligaste begränsningen var besittningsskyddet, som inne- bar en inskränkning i hyresvärdens rätt att fritt förfoga över sin egen- dom. Hyresgästens rätt till förlängning av hyresavtalet ansågs vara bå- de av väsentlig social betydelse och en del av det allmänna rättsmed- vetandet. En avvägning mellan dessa intressen talade för att besitt- ningsskyddet i normalfallet skulle väga tyngre än ägarens dispositions- rätt. Resonemanget ledde fram till ett system med i huvudsak följande utformning. 
 Besittningsskyddet tryggas med en hyresspärr. Avtalsfrihet gäller för förstagångshyran, men om hyresvärden begär hyreshöjning skall skäligheten av den begärda nya hyran alltid kunna prövas. Denna pröv- ning sker genom en jämförelse med i grova drag likvärdiga lägenheter på orten. 
 För att lägenheter skall anses vara likvärdiga bör de ha samma bruksvärde. Med bruksvärde menas grad av praktisk användbarhet. För att underlätta en sådan jämförelse utpekades i förarbetena ett antal för hyresgästen väsentliga lägenhetsegenskaper och förmåner. Med egen- skaper avses bland annat storlek, modernitetsgrad och planlösning. Med förmåner avses sådant som tvättstuga, god service och särskilda förvaringsutrymmen. Dessutom skall faktorer som husets allmänna lä- ge, miljö och tillgång till lekplats påverka bruksvärdet. 
 Sådana egenskaper och förmåner kan värderas olika av olika indivi- der. Exempelvis kan en nattarbetare värdera god ljudisolering särskilt högt och en barnfamilj en lekplats särskilt högt, alltmedan den som har egen tvättmaskin kanske inte alls sätter värde på tillgång till gemensam tvättstuga. Enskilda hyresgästers värderingar och behov skulle dock inte påverka bedömningen av bruksvärdet. Detta beskrevs av Hyreslag- stiftningssakkunniga som att samtliga på bruksvärdet inverkande om- ständigheter skall bedömas objektivt. 
 Vid bedömningen av bruksvärdet skall bortses från byggnadsår och  
 produktions-, 
  drifts- och förvaltningskostnader. Detta är uppenbart ef- tersom dessa faktorer inte påverkar lägenhetens egenskaper och förmå- ner, utan i princip saknar betydelse för hur praktiskt användbar lägen- heten är för hyresgästen. 
 Bedömningen av en lägenhets bruksvärde görs när hyran blir före- mål för prövning. Bestämmelserna avser inte att vara normerande i nå- gon vidare utsträckning, t.ex. att påverka hyresstrukturen. I förarbetena framgår tydligt att när en lägenhets bruksvärde bestäms, så handlar det inte om att uppskatta lägenhetens hyresvärde i pengar, utan bara om att jämföra lägenhetens beskaffenhet med en annan i ärendet åberopad 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 29 
  
 lägenhets beskaffenhet. Det finns alltså inget stöd i lagen eller i förar- betena för att kunna hävda att bruksvärdet för en lägenhet kan faststäl- las till ett visst belopp. 
 Jämförelseprövning skall ske genom att ett antal lägenheter med motsvarande bruksvärde identifieras varefter hyran för dessa avläses. Man skall då bortse från enstaka topphyror. När eventuella lägenheter med så kallade topphyror tagits bort ur jämförelsematerialet avläses de högsta hyrorna och prövningen görs genom en jämförelse med dessa. Det innebär att en lägenhet med en så hög hyra att den endast betalas av enstaka hyresgäster inte kan vara med i jämförelsematerialet. Det måste vara en större grupp hyresgäster som betalar ett visst hyresbe- lopp, dvs. en faktisk hyresnivå för lägenheter med ett visst bruksvärde skall vara etablerad. 
 Motivet till att jämförelsen görs med den högsta etablerade hyresni- vån är att det handlar om att fastställa lägenhetens marknadsvärde. Al- ternativet med en jämförelse med genomsnittshyran, ibland kallad orts- prismetoden, avfärdades eftersom denna skulle konservera hyresstruk- turen och motverka en önskvärd rörlighet i hyressättningen. 
 Den tidigare hyresregleringen hade både tryggat hyresgästernas be- sittningsskydd och fungerat som en spärr mot orimliga hyreshöjningar. När regleringen avskaffades tryggades besittningsskyddet genom hy- resgästens rätt till prövning av hyran. 
 När det gäller hyresnivån i allmänhet hade bruksvärdesregeln en marginell betydelse. Man utgick från att systemet skulle leda till att likvärdiga lägenheter skulle få ungefär lika hyror och att hyrorna i hela beståndet, åtminstone på längre sikt, skulle anpassas till varandra efter lägenheternas varierande bruksvärden. Detta sågs dock aldrig som en direkt uppgift för bruksvärdessystemet, utan en följd av det agerande man förutsatte att marknadens aktörer skulle finna naturligt. 
 Bruksvärdesregeln syftade således endast till att trygga befintliga hyresgästers besittningsrätt. Det fanns inget syfte att på marknader i balans påverka den allmänna hyresnivån (genomsnittshyran) eller att påverka hyresstrukturen, dvs. skillnader i hyra mellan lägenheter med olika bruksvärde. Tvärtom betonades vikten av en marknadsmässig prissättning. 
 Enligt regeringens bedömning kunde emellertid en sådan fri hyres- sättning endast tillämpas på en i huvudsak balanserad marknad. På marknader med bostadsbrist finns risk för oskälig hyresstegring och på dessa orter behövs kompletterande särbestämmelser. Samma hyressätt- ningsnorm kunde således inte tillämpas på en marknad i balans och på en bristmarknad. Hade inte bruksvärdessystemet innehållit bristorts- regler så hade knappast avskaffandet av hyresregleringen gått så smi- digt som nu blev fallet. 
  
 30 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 2.3 
  
 Utvärderingar och förändringar av bruksvärdessystemet 
  
 2.3.1 
  
 1973 års översyn 
  
 I samband med 1968 års reform anförde chefen för Justitiedeparte- mentet att en utvärdering av bruksvärdessystemet borde göras efter ett par års praktisk tillämpning. År 1973 samlades erfarenheter in från myndigheter och organisationer. Resultatet sammanställdes i en pro- memoria som remissbehandlades. 
 29  
 Promemorian och remissvaren låg till grund för en proposition med förslag till ändringar i hyreslagstift- ningen. 
 30  
 I propositionen framhölls att erfarenheterna genomgående var positiva, men att det fanns behov av ett par ändringar av principiell natur. 
 I översynsarbetet hade konstaterats att prövning av hyran bara kun- de komma till stånd då hyresvärden begärde hyreshöjning. Enda un- dantaget var hyresgästernas rätt att på bristorter begära prövning av förstagångshyran. 
 Problemet med denna ordning var att det inte sällan förekom klau- suler i hyresavtalen vilka gav hyresvärden mer eller mindre fria händer att höja hyran med hänsyn till ökade fastighetsomkostnader, föränd- ringar i det allmänna hyresläget etc. På detta sätt kunde hyran under avtalsperioden höjas så att den översteg hyresnivån för lägenheter med motsvarande bruksvärde, utan att hyresgästen kunde få en prövning till stånd. 
 Departementschefen framhöll att hyresvärden och hyresgästen inte kunde anses vara fullt likställda parter så länge endast hyresvärden var garanterad rätten att få hyran omprövad. Han anförde vidare: 
 Vad saken närmast gäller är att av rättssäkerhetsskäl öppna möjlig- het för den enskilda hyresgästen att få prövat huruvida hans hyresvill- kor stämmer med vad som i allmänhet gäller på hyresmarknaden. Jag kan inte se att en sådan ordning kan på något sätt störa den fria hyres- prisbildning som den nya hyreslagens hyressättningsbestämmelser är grundade på. 
 31 
  
 I propositionen föreslogs därför att hyresgästen inför hyrestidens utgång med bibehållet besittningsskydd skulle kunna säga upp avtalet för villkorsändring. Lagen kom också att ändras i enlighet med detta förslag. 
 _________________________________________________________ 
  
 29 
  
 Ds Ju 1972:5. 
  
 30 
  
 Prop. 1973:23. 
  
 31 
  
 Prop. 1973:23 s.  
  
 103-104. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 31 
  
 I översynsarbetet hade konstaterats att införandet av en sådan initia- tivrätt för hyresgästen minskade behovet av möjlighet till prövning av förstagångshyran, vilken kompletterade besittningsskyddet på bristor- terna. I departementspromemorian hävdades emellertid att denna möj- lighet ändå borde behållas tills vidare. Departementschefen delade dock inte denna uppfattning, utan framhöll: 
 För egen del anser jag det naturligt att rätten till förstagångspröv- ning omprövas i samband med att den föreslagna initiativrätten för hy- resgäst införs... Hyresgästens initiativrätt tillgodoser sålunda i allt vä- sentligt samma syfte som förstagångsprövningen. Som anförts under remissbehandlingen skulle med hänsyn härtill ett slopande av denna prövningsmöjlighet inte behöva leda till att hyresgästens ställning för- svagas. Åtgärden skulle innebära att regelsystemet förenklas, vilket får betraktas som en ej oväsentlig fördel. 
 32 
  
 Rätten till prövning av förstagångshyran på bristorter ersattes där- med med en generell rätt för hyresgästen att ta initiativ till villkorsänd- ring vid hyrestidens utgång. Hyresgästens ställning på bristmarknader försvagades något, samtidigt som hyresgästens ställning i allmänhet stärktes. 
 Detta innebar att regelsystemet för bristorter begränsades högst vä- sentligt. Departementschefen ansåg att det kunde ifrågasättas om det då fanns några skäl över huvud taget att behålla särskilda regler för bris- torter. Den enda återstående bristortsregeln var den som innebar att vid jämförelseprövning av hyra skulle bortses från lägenheter med en hyra som inte var rimlig med hänsyn till det allmänna hyresläget för närmast jämförliga lägenheter i nybyggda bostadshus. 
 Departementschefen föreslog att denna regel i stället skulle bli ge- nerell, dvs. gälla i alla marknadslägen. Detta skulle i praktiken inte in- nebära någon ändring; bestämmelsen skulle inte ha någon praktisk be- tydelse på andra orter än där hyresmarknaden var i obalans. Detta mo- tiverade departementschefen på följande sätt: 
 Föreligger i visst fall ingen egentlig bostadsbrist i fråga om det slag av lägenheter som en hyrestvist gäller, finns ingen anledning vare sig för parterna eller hyresnämnden att aktualisera en tillämpning av regeln. 
 33 
  
 Motivet till att den regeln ursprungligen infördes var att koppla hy- resjämförelsen till allmännyttan, som stod för den absoluta merparten av nyproduktionen. När bestämmelsen nu blev allmän innebar det att allmännyttan indirekt fick en betydelsefull roll vid jämförelseprövning 
 _________________________________________________________ 
  
 32 
  
 Prop. 1973:23 s. 106. 
  
 33 
  
 Prop. 1973:23 s. 107. 
  
 32 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 av hyran på i princip alla orter. Huruvida detta var avsikten är emeller- tid oklart. 
 Frågan diskuterades emellertid när propositionen behandlades i riksdagen. I en motion hade yrkats att lägenheter som tillhörde allmän- nyttiga bostadsföretag enligt lag alltid skulle tillmätas avgörande bety- delse vid jämförelseprövningen. Lagutskottet höll i sitt betänkande med motionärerna om att det varit lagstiftarens avsikt att de allmännyttiga bostadsföretagens hyror skulle vara vägledande vid bruksvärdespröv- ningen. 
 34 
  
 Utskottet hänvisade emellertid till en artikel i Svensk Juristtidning som visade att hyresnämnderna endast i enstaka fall underlåtit att till- mäta hyrorna i de allmännyttiga företagen den betydelse vid bruksvär- desprövning som lagstiftaren avsett. 
 35  
 Även om rättstillämpningen varit något oenhetlig, så var det utskottets uppfattning att ytterligare erfaren- heter av systemets tillämpning krävdes, innan någon förändring kunde aktualiseras. 
 Att den indirekta kopplingen till allmännyttan inte längre skulle av- se endast bristorter utan gälla överallt innebar en principiell förändring av bruksvärdessystemet. Det ursprungliga systemet byggde på lika grundregler för alla marknadslägen. Dessa innebar att avtalsfrihet skulle råda. När hyresvärden begärde hyreshöjning skulle hyresgästen ha möjlighet att få skäligheten av den begärda hyran prövad genom en jämförelse med hyran för likvärdiga lägenheter. På bristorter skulle dessa bestämmelser kompletteras med en möjlighet för hyresgästen att få förstagångshyran prövad, och vid en jämförelseprövning av hyran på en bristort skulle bortses från orimligt höga hyror, jämfört med nypro- duktionen. 
 Reformen innebar att samma regler skulle tillämpas i alla mark- nadslägen. De särskilda regler som ansetts nödvändiga på bristorter blev nu – i delvis modifierad form – införda i hela landet. Därmed för- svann den tydliga distinktionen mellan marknader i balans och bristor- ter. Begreppet bristort blev också utbytt mot slag av lägenheter. 
 I en underlagsrapport till 1992 års utvärdering av bruksvärdessys- temet framhölls att bristbegreppet därmed blev flerdimensionellt. 
 36  
 Frågan om bostadsbrist föreligger eller ej skulle inte längre besvaras generellt för en viss ort utan avgöras från fall till fall. Detta skapade problem mellan marknad och rättspraxis. Medan marknaden väljer sina egna avgränsningar, olika för olika individer, behöver rättspraxis krite- 
 _________________________________________________________ 
  
 34 
  
 LU 1973:13 s.  
  
 55-56. 
  
 35 
  
 Svensk Juristtidning 1972, Rittri, Cook, Angående bostadslägenheters bruks- värdehyror, s.  
  
 161-191. 
  
 36 
  
 Barnes, 1992. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 33 
  
 rier som kan tillämpas. De tidigare reglerna hade på denna punkt givit klar vägledning. En bristort var en bristort, om regeringen beslutat det- ta. Först då skulle de särskilda reglerna om jämförelser med nyproduk- tionen gälla. Det nya marknadsanpassade bristbegreppet gav inga motsvarande riktlinjer. 
 I underlagsrapporten hävdades att propositionens påstående att för- ändringen inte innebär någonting väsentligt i sak därför torde vara fel- aktigt. 
 Borttagandet av bristortsbegreppet skulle inom kort följas av ytterli- gare förändringar av bruksvärdessystemet. 
  
 2.3.2 
  
 1974 års översyn 
  
 År 1974 lämnade regeringen en omfattande proposition om riktlinjer för bostadspolitiken. 
 37  
 I denna proposition lämnades förslag till änd- ringar i bruksvärdesreglerna. Förändringarna gällde allmännyttans ställning vid prövning av hyran och införande av påtaglighetsrekvisitet. 
 Dessa förändringar har i den bostadspolitiska debatten ibland be- skrivits som en avgörande kursändring och ett brott mot bruksvärdes- systemets ursprungliga intentioner. I propositionen som innehöll detta förslag hävdades att så inte var fallet. Regeländringarna beskrevs som ett förtydligande av de ursprungliga bruksvärdesreglerna och en natur- lig följd av de ändringar som gjordes efter 1973 års översyn. Departe- mentschefen kommenterade förändringarna på följande sätt: 
 Någon mer genomgripande ändring i bruksvärdereglerna behöver därför inte företas nu. Däremot finns behov av vissa jämkningar i re- gelsystemet i syfte att skapa ytterligare garantier för att bruksvärdes- systemet medför skäliga hyresnivåer. 
 38 
  
 Departementschefen erinrade om att när bruksvärdessystemet till- skapades, så utgick man från att allmännyttans självkostnadshyror inte bara skulle få en stabiliserande effekt utan dessutom enligt en särskild spärregel ha direkt betydelse vid hyresprövning. Med denna spärregel avsågs den tidigare nämnda kopplingen till hyran för jämförliga lägen- heter i nybyggda bostadshus, en regel genom vilken allmännyttans hy- ror avsågs få en indirekt betydelse. Departementschefen fortsatte: 
 Det finns anledning att understryka vad som uttalades vid 1968 års reform, nämligen att de allmännyttiga bostadsföretagens hyressättning bör tjäna som riktpunkt vid hyresprövningen. Eftersom dessa företag tillämpar självkostnadsprincipen, dämpas därmed den allmänna hyres- 
 _________________________________________________________ 
  
 37 
  
 Prop. 1974:150. 
  
 38 
  
 Prop. 1974:150 s. 470. 
  
 34 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 nivån. Detta har betydelse inte minst i orter med brist på lägenheter, där hyresgäster ibland kan vara benägna att godta hyror som väsentligt överstiger vad de skulle fått betala under normala förhållanden. Avsik- ten med att lagstiftaren gett de allmännyttiga bostadsföretagen en pris- ledande ställning har bl.a. varit att motverka att det på sådana orter uppkommer en okontrollerad hyresnivå som verkar i hyreshöjande rikt- ning. Det är emellertid tveksamt om de allmännyttiga bostadsföreta- gens hyressättning i rättstillämpningen getts den prisledande funktion som lagstiftaren avsett och som är nödvändig för att rida spärr mot opåkallad snabb höjning av den allmänna hyresnivån. Det förefaller som om hyrorna i det allmännyttiga lägenhetsbeståndet tillmätts bety- delse bara i den mån sådana lägenheter dominerat i jämförelsemateria- let eller, vid tillämpning av spärregeln, i orten. 
 39 
  
 I propositionen lades förslag om att hyresprövning i alla lägen i första hand skall göras genom en jämförelse med hyrorna i det allmän- nyttiga lägenhetsbeståndet. Om antalet allmännyttiga jämförelselägen- heter är så stort att man kan konstatera att det finns en etablerad hyres- nivå skall det sakna betydelse hur stor andel av jämförelselägenheterna som är allmännyttiga. Departementschefen framhöll att denna föränd- ring behövdes för att säkerställa att 1968 års principer för hyressätt- ning skall slå igenom i full utsträckning i tillämpningen. 
 40 
  
 I propositionen diskuterades även regeln om att en hyra skall godtas som skälig om den inte väsentligt överstiger hyran för likvärdiga lä- genheter. Rättspraxis hade visat att hyresnivåer upp till tio procent över jämförelsehyrorna accepterats som skäliga, vilket gav utrymme för en prisskruv uppåt av hyresnivåerna. Mot bakgrund av detta framhöll de- partementschefen följande: 
 Det är givet att det kan behövas ett utrymme för hyreshöjningar ut- över den nivå som kunnat konstateras genom jämförelseprövningen. Detta bör dock inte vara större än vad som är motiverat framför allt av önskemålet att skapa de nödvändiga förutsättningarna för rörlighet på hyresmarknaden. Den tolkning av väsentlighetsrekvisitet som börjat utvecklas i praxis kan komma att visa sig olycklig från flera synpunk- ter. Dels ger den upphov till alltför kraftiga hyreshöjningar i de enskil- da fallen, dels kan den leda till att det utbildas nya, alltför höga hyres- nivåer som i sin tur kan åberopas till stöd för ytterligare hyreshöjning- ar. 
 På grund av vad som har anförts nu föreslås att bruksvärderegeln jämkas även på det sättet att den får innehålla att fordrad hyra skall 
 _________________________________________________________ 
  
 39 
  
 Prop. 1974:150 s. 471. 
  
 40 
  
 Prop. 1974:150 s. 473. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 35 
  
 anses oskälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. 
 41 
  
 Detta innebar att utrymmet för en prisskruv uppåt minskade jämfört med tidigare. Rättspraxis har därefter accepterat hyresnivåer på om- kring fem procent över jämförelsehyrorna som skäliga. 
 Ändringarna i bruksvärdesreglerna beskrevs alltså som nödvändiga för att korrigera rättspraxis så att 1968 års principer skall slå igenom fullt ut vid rättslig prövning och därmed också på marknaden. 
  
 2.3.3 
  
 1984 års översyn 
  
 Nästa översyn av bruksvärdessystemet inleddes 1981 av Hyresrättsut- redningen i betänkandet Bruksvärde, hyresprocess mm. 
 42 
  
 Denna utredning hade bland annat till uppgift att se över bruksvär- desprincipen mot bakgrund av de kritiska synpunkter som framförts i den bostadspolitiska diskussionen. Det hävdades bland annat att de allmännyttiga bostadsföretagen tog ett större socialt ansvar än privata hyresvärdar och att de därmed också hade högre kostnader, vilket inne- bar att de hyror som accepterades som skäliga hos privata värdar egentligen var för höga. Å andra sidan hävdades att allmännyttan inte tog ut full täckning för sina kostnader. Det hävdades också att allmän- nyttan fördelade hyrorna så att de i nyproduktionen blev för låga i för- hållande till kostnaderna. Samtidigt hävdades att denna utjämning led- de till alltför höga hyresnivåer i det äldre beståndet. 
 Utredningens slutsats var att problemen med höga nyproduktions- kostnader och de allmännyttiga bostadsföretagens sociala kostnader knappast kunde lösas genom ändringar av bruksvärdesreglerna utan måste angripas med andra åtgärder av bostadspolitiskt och bostadssoci- alt slag. 
 Utredningen avvisade därför förändringar i bruksvärdessystemet på denna punkt liksom en återgång till väsentlighetsrekvisitet. Utredning- en föreslog emellertid tre förändringar av bruksvärdesreglerna. 
 För det första skulle parterna jämställas och hyresvärdens företräde upphöra. Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Företrädet för den av hy- resvärden fordrade hyran skulle därmed utmönstras ur lagtexten. 
 För det andra skulle ett slopande ske av bestämmelsen om att vid jämförelseprövning bortse från lägenheter vilkas hyra inte är rimlig med hänsyn till hyresläget på orten för närmast jämförliga lägenheter i 
 _________________________________________________________ 
  
 41 
  
 Prop. 1974:150 s. 473. 
  
 42 
  
 SOU 1981:77. 
  
 36 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 nybyggda bostadshus. Denna bestämmelse hade behållits när allmän- nyttan blev förstahandsnorm. Den hade med tiden fått en ringa betydel- se och vållade också vissa tillämpningssvårigheter. 
 För det tredje skulle skälighetsprövningen delas upp i två moment. Jämförelsen med likvärdiga lägenheter skulle avse lägenhetens beskaf- fenhet och miljö och göras på samma sätt som tidigare. Övriga förmå- ner i form av bland annat service skulle däremot värderas särskilt. Mo- tivet för detta var att underlätta fortsatt jämförelseprövning även när det allmännyttiga lägenhetsbeståndet skulle bli alltmer olikartat till följd av ökat individuellt och kollektivt hyresgästinflytande. 
 I övrigt var Hyresrättsutredningens ledamöter ense om att bruksvär- dessystemet – trots vissa brister – är överlägset det system med hyres- reglering som tidigare gällde. Den uppfattningen vann också allmän anslutning under remissbehandlingen. 
 År 1984 lämnade regeringen en proposition med förslag till änd- ringar i hyreslagstiftningen. Förslagen byggde till viss del på det utred- ningsarbete som några år tidigare bedrivits av Hyresrättsutredningen. 
 Regeringen anslöt sig till alla utredningens förslag i detta avseende, med undantag av förslaget om att dela upp skälighetsprövningen i två moment. Regeringen ansåg inte att svårigheterna att genomföra jämfö- relseprövningar skulle bli alltför stora. Hyresnämnderna borde kunna hantera detta inom ramen för gällande lagstiftning. Om det någon gång inte skulle finnas tillräckligt många jämförelselägenheter skulle i så fall en skälighetsbedömning få göras utifrån den skillnad som föreligger i förhållande till någorlunda likvärdiga lägenheter. Denna fråga behand- las utförligare i kapitel 5. 
 Departementschefen instämde vidare i Hyresrättsutredningens slut- satser om bruksvärdessystemets fördelar och framhöll följande: 
 Även jag delar utredningens uppfattning. Av de tre metoder för hy- ressättning som rimligen kan aktualiseras, nämligen marknadsprisbild- ning, bruksvärdering och hyresreglering, är bruksvärderingen enligt min mening klart överlägsen. Självfallet uppfylls inte de grundläggande bostadspolitiska målen enbart genom valet av den ena eller andra hy- ressättningsnormen. Tillsammans med andra behövliga åtgärder är emellertid bruksvärderingen den bästa metod vi f.n. känner för att för- söka ge alla människor en bra bostad till rimligt pris. 
 43 
  
 Detta uttalande indikerade en fortsättning på den glidning vad gäller politiska intentioner som kunde iakttas redan i samband med lagänd- ringarna på  
 1970-talet. 
  
 _________________________________________________________ 
  
 43  
 Prop. 1983/84:137 s.  
 69-70. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 37 
  
 I de ursprungliga motivuttalandena sågs kombinationen av mark- nadsprisbildning och hyresspärr (baserad på en jämförelseprövning) som ett alternativ till hyresregleringen: 
 Om besittningsskyddet... skall förenas med en i princip fri pris- bildning på hyresmarknaden blir det nödvändigt... att dra en övre gräns för hyresvärdens vederlagsanspråk mot hyresgäst... 
 44 
  
 Vid 1984 års översyn framstod syftet i första hand vara att begränsa hyresutvecklingen. Frågan om besittningsskyddet intog ingen framträ- dande plats. Uttalandet pekade också ut tre tänkbara metoder för hyres- sättning – marknadsprisbildning, bruksvärdering och hyresreglering. Till skillnad mot tidigare framställdes bruksvärdessystemet nu som ett självständigt hyressättningssystem; en medelväg mellan statlig regle- ring och fria marknadshyror. 
  
 2.3.4 
  
 Konkurrenskommitténs utvärdering 
  
 Under 1989 fick Konkurrenskommittén i uppdrag att beskriva och analysera konkurrensförhållandena inom bygg- och boendesektorn. Kommittén uppdrog åt Statens pris- och konkurrensverk (SPK) att närmare utreda frågan. 
 SPK beskrev i ett delbetänkande systemets intentioner som ett mel- lanting mellan marknadsprissättning och hyresreglering, och hävdade att hyresreglering blivit systemets huvudsida. Hyran anpassas efter kostnader i stället för efter bruksvärdesfaktorer vilket leder till att hy- resskillnader inte motsvarar skillnader i hyresgästernas värderingar. Mot denna bakgrund och i syfte att uppnå ett samhällsekonomiskt ef- fektivt resursutnyttjande föreslogs följande förändringar: 
 SPK vill betona att bostadskonsumenternas olika värderingar i större utsträckning bör komma till uttryck vid hyressättningen. Den viktigaste enskilda förändringen som bidrar till detta är sannolikt om bostadens läge, eller rättare sagt bostadsområdets attraktivitet, får ett större genomslag. 
 45 
  
 Konkurrenskommittén instämde i SPK:s slutsatser och framhöll inte bara att bostadens läge bör få en större genomslagskraft vid hyressätt- ningen, utan att hela bruksvärdessystemet borde ses som en tillfällig lagstiftning föranledd av bristsituationen i de större städerna. 
 Kommittén angav i ett delbetänkande att den i sitt slutbetänkande skulle lämna förslag till åtgärder: 
 _________________________________________________________ 
  
 44 
  
 Prop. 1968:91 Bih. A s. 41. 
  
 45 
  
 SOU 1990:62 Bil. s. 134. 
  
 38 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 I detta avser kommittén att diskutera olika vägar för att successivt införa en ökad grad av marknadsanpassning och en ökad rörlighet på bostadsmarknaden. Härvid kommer även förutsättningarna att undersö- kas för att i form av en försöksverksamhet pröva att tillämpa en friare hyressättning i kommuner med en balans på bostadsmarknaden. 
 46 
  
 Hur detta skulle kunna gå till beskrev kommittén på följande sätt: Detta bör dock ske genom en ändrad tillämpning av bruksvärdes- 
 systemet och någon fullständig marknadsanpassning av hyrorna är en- ligt kommitténs uppfattning av sociala skäl inte möjlig att generellt genomföra. 
 47 
  
 Den kritik som Konkurrenskommittén riktade mot bruksvärdessys- temet rörde således egentligen inte reglerna om besittningsskydd och jämförelseprövning av hyran. Kritiken var snarare riktad mot hur bo- stadsmarknadernas parter agerade. Konsumenternas värderingar ansågs inte i tillräcklig omfattning påverka hyressättningen. Huruvida det verkligen var så undersöktes dock aldrig empiriskt. 
 Det kan också noteras att Konkurrenskommittén återknöt till förar- betena till bruksvärdessystemet i så måtto att den föreslog att regelver- ket bör utformas så att hänsyn kan tas till om en bostadsmarknad är i balans eller om det råder bostadsbrist. 
 Konkurrenskommittén avstod emellertid från att i sitt slutbetänkan- de lämna förslag till förändringar i bruksvärdessystemet. Skälet till detta uppgavs vara att regeringen under tiden hade uppdragit åt Statens institut för byggnadsforskning att göra en omfattande utvärdering av bruksvärdessystemet. 
 48 
  
 2.3.5 
  
 Byggforskningsinstitutets utvärdering 
  
 Regeringen uppdrog år 1991 åt Statens institut för byggnadsforskning att utvärdera det svenska systemet för hyressättning och konfliktlösning på hyresmarknaden för bostäder. Det övergripande syftet med utvärde- ringen var att klargöra om utfallet av bruksvärdessystemet överens- stämde med de hyrespolitiska målen. Med utfallet avsågs bl.a. rådande hyresnivåer och hyresstrukturer. Dessutom skulle utvärderingen klargö- ra hur bruksvärdessystemet påverkat hyresmarknaden i stort. 
 I uppdraget ingick även att undersöka om förhandlingssystemet fö- rebygger tvister som annars skulle ha prövats av hyresnämnd. Uppdra- 
 _________________________________________________________ 
  
 46 
  
 SOU 1990:62 s. 145. 
  
 47 
  
 SOU 1990:62 s. 143. 
  
 48 
  
 SOU 1991:59 s. 339. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 39 
  
 get innefattade också en internationell jämförelse av principer för hy- ressättning och konfliktlösning. 
 När det gäller hyressättningen genomförde utredningen en analys av hyresnivåns variationer på och mellan olika lokala marknader. 
 49 
  
 Vid en analys av hela riket konstaterades att hyresnivån varierade mellan olika kommuner. I storstadsregionerna fanns de högsta hyresni- våerna. Analysen visade också att kommuner i storstadsområden med stor nyproduktion under senare år hade höga hyresnivåer. Även hyres- strukturen varierade mellan kommunerna. 
 För riket som helhet påvisades ett lägesberoende vid hyressättning- en. Analysen visade att lägesfaktorn var signifikant i omkring hälften av de studerade kommunerna. 
 I vissa kommuner fanns ett tydligt samband mellan fastigheternas ålder och hyresnivåer. Det var företrädesvis inom storstadsområden som ett samband mellan hyra och ålder kunde konstateras. En del av detta åldersberoende var dock uttryck för skilda standardnivåer. Under- sökningen kunde emellertid inte finna ett konstant åldersberoende, men noterade att tidigare studier visat på ett tydligt samband mellan pro- duktionsår och hyra. 
 Utredningen gjorde även en jämförelse mellan gällande hyror och marknadshyror, vilka simulerats utifrån prisbildningen på bostads- rättsmarknaden. Resultatet visade att någon större skillnad mellan fak- tisk hyra och simulerad marknadshyra överlag inte kunde iakttas. Un- dantag var dock Stockholm och Göteborg, där de simulerade mark- nadshyrorna var högre i det äldre beståndet. Ett annat undantag var mindre orter där resultatet var det motsatta. 
 Statens institut för byggnadsforskning redovisade utvärderingen i en slutrapport samt i sju underlagsrapporter. I slutrapporten sammanfattas utvärderingen på följande sätt: 
 Vi har tidigare sett att bruksvärdessystemet någorlunda tycks leva upp till de politiska intentionerna vad gäller hyresnivå och hyresstruk- tur och att förhandlingsprocessen och rättstillämpningen bidrar till detta. Bostadsbrist förefaller inte driva upp hyresnivån. Hyresnivåerna på en hyresmarknad i långsiktig balans skulle dock sannolikt ha varie- rat mera än vad de faktiska hyresnivåerna gör. Möjligen har bruksvär- dessystemet hållit tillbaka hyressplittringen mellan lokala bostads- marknader. Systemet förefaller i övrigt inte ha lett till några större snedvridningar utanför storstadsområdena. Hyresbilden återspeglar på ett hyggligt sätt en marknadsstruktur, så långt kan bedömas med hjälp av tillgängliga metoder. Större avvikelser tycks föreligga främst i Stockholm. Hyressättningen förefaller där ha bidragit till en jämnare 
 _________________________________________________________ 
  
 49  
 Ds 1992:76. 
  
 40 Bruksvärdessystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 hushållssammansättning än vad som förmodligen skulle ha gällt vid en mer marknadsanpassad hyressättning. 
 50 
  
 2.3.6 
  
 1993 års översyn 
  
 År 1993 gjordes inom Justitiedepartementet en översyn av bland annat bruksvärdesreglerna och hyresförhandlingslagen. I promemorian Änd- ringar i hyresförhandlingslagen m.m. föreslogs att allmännyttan inte längre skulle vara förstahandsnorm vid prövning av hyran och att på- taglighetsrekvisitet skulle ersättas med ett väsentlighetsrekvisit. 
 51 
  
 Avskaffandet av regeln om allmännyttan som förstahandsnorm mo- tiverades på flera sätt. Huvudskälet var att de särregler som gällde för allmännyttiga bostadsföretag skulle utmönstras. Alla hyresvärdar skulle få samma ekonomiska villkor och de allmännyttiga företagen skulle inte längre behöva följa självkostnadsprincipen. Därmed borde också bruksvärdesregeln vara neutral. 
 I promemorian framhölls också som ett politiskt mål att hyrans storlek på ett bättre sätt skulle komma att motsvara hyresgästernas vär- deringar. Detta skulle uppnås genom att hyressättningen blev mer flexibel och genom att hyrorna skulle påverkas mer av variationer i efterfrågan på en ort. 
 I promemorian hävdades också att bruksvärdesreglernas utformning innebar att hyrorna i det privata beståndet riskerade att stiga på grund av ekonomiska misstag eller ineffektiv förvaltning hos det allmännytti- ga bostadsföretaget på orten. Detta förhållande skulle kunna undvikas om allmännyttan inte längre var förstahandsnorm. Relevansen i detta påstående kan ifrågasättas eftersom de allmännyttiga lägenheterna – precis som vilka lägenheter som helst – mycket väl skulle kunna åbe- ropas som jämförelselägenheter, även om allmännyttan inte längre var förstahandsnorm. 
 Trots att flertalet remissinstanser var positiva till förslaget att ta bort allmännyttan som förstahandsnorm valde regeringen att inte ta med förslaget i propositionen om ändringar i hyresförhandlingslagen. 
 52  
 Man framhöll att trots att de ekonomiska villkoren blivit lika för allmännyt- tiga och privata hyresvärdar så innebar det inte att begreppet allmän- nyttigt bostadsföretag förlorat sin betydelse. Vad gäller kritiken mot systemets tillämpning framhöll föredragande statsrådet följande: 
 _________________________________________________________ 
  
 50 
  
 Ds 1992:73 s.  
  
 83-84. 
  
 51 
  
 Ds 1993:30. 
  
 52 
  
 Prop. 1993/94:199. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bruksvärdessystemet 41 
  
 Systemet har emellertid kritiserats för att det inte tillämpas på det sätt som var tänkt när det infördes. Bl.a. har de allmännyttiga bostads- företagen i sin hyressättning inte beaktat vissa faktorer, som t.ex. läges- faktorn, på ett sätt som stämmer med hyresgästernas värderingar. Efter- som allmännyttan är hyresledande har detta slagit igenom på hyrorna på hela hyresmarknaden. På senare tid har emellertid märkts en tendens att hyressättningen skett med större hänsynstagande till de genomsnitt- liga hyresgästernas värderingar. Bl.a. har de allmännyttiga bostadsföre- tagen och hyresgästorganisationerna börjat fästa större vikt vid läges- faktorn än vad som skett tidigare. Man har också på senare tid kunnat märka att hyresvärdar och hyresgästorganisationer i större utsträckning tar hänsyn till tillgång och efterfrågan på hyresbostäder i hyresför- handlingarna. Bruksvärdessystemet har härigenom i viktiga avseenden återfått den flexibilitet som ursprungligen åsyftades. 
 53 
  
 Med den motiveringen avstod regeringen från att föreslå att allmän- nyttan inte längre skulle vara förstahandsnorm vid prövning av hyran. Därefter har ingen proposition lagts om ändringar i hyreslagen på den- na punkt. Bestämmelserna kvarstår därmed med den lydelse de fick vid lagändringen 1 januari 1985. 
 _________________________________________________________ 
  
 53  
 Prop. 1993/94:199 s. 79. 
  
 SOU 2000:33 
  
 43 
  
 3 Hyresförhandlingssystemet 
  
 3.1 
  
 Det frivilliga förhandlingssystemet växer fram 
  
 Stockholms Fastighetsägareförening bildades redan 1870. Därefter bil- dades fastighetsägareföreningar även i andra städer. De såg ursprungli- gen som sin främsta uppgift att tillvarata medlemmarnas intressen gentemot statsmakterna. 
 Hyresgäströrelsen bildades för att tillvarata hyresgästernas gemen- samma intressen gentemot hyresvärdarna. Den växte fram i samband med den bostadsbrist som rådde under första världskriget. Hyresgäster- nas Riksförbund bildades 1923. De viktigaste frågorna för hyresgäst- rörelsen var att införa ett besittningsskydd för hyresgästerna och att samtidigt få kontroll över hyresnivåerna, det vill säga en koppling mellan besittningsskydd och hyresnivå. 
 Redan under  
 1930-talet 
  i samband med stridsåtgärder på hyres- marknaden, de s.k. Olskrokskonflikterna i Göteborg, genomfördes de första kollektiva förhandlingarna mellan hyresvärd och hyresgästföre- ning för att lösa konflikter på hyresmarknaden. Konflikterna tvingade fram kollektiva avtal. Parterna enades 1933 om en förhandlingsordning för att förebygga framtida strider. Lokala förhandlingar om hyressätt- ning och reparationer förekom i de större städerna under hela 1930- talet. 
 Med anledning av de hyreskonflikter som förekommit fick 1936 års Hyresrättsutredning i uppdrag att undersöka behovet av lagändringar för att främja stabilitet på hyresmarknaden. Resultatet blev bl.a. att ett indirekt besittningsskydd infördes i hyreslagen 1939. Samtidigt inför- des ett flertal tvingande bestämmelser, men hyresvillkoren var fortfa- rande i allt väsentligt beroende av parternas fria vilja. 
 Hyresregleringslagen som infördes 1942 innebar däremot ett system för långtgående offentlig reglering av hyressättningen, istället för tidi- gare avtalsfrihet mellan parterna. Regleringen av hyresbeloppet genom- fördes för flertalet lägenheter utifrån en grundhyra som var knuten till den hyra som gällde 1942. Denna kunde ändras genom beslut av hyres- nämnden om särskilda skäl förelåg. Parterna kunde i viss omfattning träffa avtal när det gällde bränsle och varmvatten. Utöver dessa möjlig- 
  
 44  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 heter till prövning gavs endast regler om generella hyreshöjningar i hyresregleringslagen. 
 Hyresregleringen innebar att utvecklingen mot kollektiva avtal av- bröts. I stället inriktades organisationernas intresse främst mot de tvis- ter som förekom inför hyresnämnden. Ett väsentligt inslag i hyresregle- ringssystemet var att de förhandlande parterna fick representation i hy- resnämnder. 
 År 1950 bildade ett femtiotal allmännyttiga bostadsföretag riksor- ganisationen SABO. Inför beslutade ändringar av hyresregleringslagen enades SABO och Hyresgästernas Riksförbund 1957 om att rekom- mendera anslutna bostadsföretag respektive hyresgästföreningar att anta en gemensamt utarbetad förhandlingsordning. Man enades samti- digt om att inrätta den gemensamma Hyresmarknadskommittén. För- handlingsordningar kom att tecknas tämligen omgående mellan de lo- kala hyresgästföreningarna och bostadsföretagen. Härigenom kom för- handlingsarbetet igång efter enhetliga former. Det visade sig att det praktiska förhandlingsarbetet inte bara kom att omfatta hyresbeloppens storlek utan även andra boendeförhållanden. 
 De träffade förhandlingsöverenskommelserna kom att tillämpas inte bara för medlemmar i hyresgästföreningen utan för samtliga hyresgäs- ter hos företaget. SABO och Hyresgästernas Riksförbund utfärdade en moderniserad förhandlingsordning 1971. De praktiska erfarenheterna av förhandlingsarbetet kom då att beaktas. 
  
 3.1.1 
  
 Avvecklingen av hyresregleringen 
  
 Inför den väntade avvecklingen av hyresregleringen träffade Fastig- hetsägareförbundet och Hyresgästernas Riksförbund en överenskom- melse 1970 om att bilda det gemensamma förhandlingsorganet Bo- stadsmarknadskommittén. Man kom också överens om att rekommen- dera fastighetsägareföreningarna en förhandlingsordning. 
 Hyresregleringen avskaffades för nybyggda lägenheter 1968. Den kom att begränsas till det äldre beståndet. Även för de hyresreglerade lägenheterna så ökade avtalsfriheten. Hyresvärden kunde komma över- ens med hyresgästen om tillägg till bashyran vid värdeförhöjande åt- gärder. 
 Under 1971 beslutades om genomgripande ändringar av hyresregle- ringslagen. Härigenom blev förhandlingslösningen den normala vägen att ändra hyran även för de hyresreglerade lägenheterna. 
 Systemet med generella hyreshöjningar avskaffades och ett nytt bashyresbegrepp infördes. Bashyran utgjordes i princip av det hyres- belopp som gällde för en lägenheten 1972. Enligt huvudregeln skulle 
  
 SOU 2000:33 
  
 Hyresförhandlingssystemet  
 45 
  
 fastställelse och ändring av bashyran ske genom förhandlingsöverens- kommelse. För att garantera att samspelet mellan organisationerna och hyresnämnderna skulle fungera krävdes att ändring av bashyran regel- mässigt skulle anmälas till hyresnämnden. Om förhandlingsöverens- kommelse inte träffats fick frågan prövas av hyresnämnd. 
 Det frivilliga förhandlingssystemet stod som förebild för det obli- gatoriska förhandlingssystem som infördes i hyresregleringslagen och senare avvecklingslagen. När bestämmelserna infördes erinrade depar- tementschefen om att utformningen av hyreslagstiftningen byggde på förekomsten av starka partsorganisationer och den viktiga roll de kommit att spela. Mot denna bakgrund ansåg departementschefen att starka skäl talade för att ge organisationerna ett direkt inflytande inom ramen för hyresregleringslagens tvingande regler i alla frågor som rör- de fastställelse och ändring av bashyran. 
 54 
  
 De avtalsslutande parterna fick en betydande frihet när det gällde att utforma sina överenskommelser. Detta innebar att huvudansvaret för hyresregleringen kom att vila på hyresmarknadens organisationer. Hy- resnämnderna fick frångå överenskommelserna endast om de väsentligt avvek från de allmänna reglerna för hyressättning. 
 Denna utveckling medförde att behovet av förhandlingsöverens- kommelser ökade, vilket kom att leda till ett större spelrum för organi- sationernas förhandlingsverksamhet. Härigenom fick parterna på hy- resmarknaden ett ökat inflytande. 
 Hyresgästernas Riksförbund och Sveriges Fastighetsägareförbund var ense om att bruksvärdessystemet var att föredra jämfört med hyres- regleringen. Systemet med generella hyreshöjningar tog inte hänsyn till lägenheternas bruksvärde. Regeringen ansåg emellertid inte att tiden ännu var mogen för att upphäva hyresregleringen, eftersom den hyres- reglerade hyran för många lägenheter väsentligt understeg bruksvär- deshyran. Regeringen beslutade om generell hyreshöjning fram till 1972. 
 Även 1974 års lag om avveckling av hyresregleringen innehöll be- stämmelser om att ändring av hyran skulle ske genom en förhandlings- överenskommelse. I vissa avseenden förstärktes organisationernas in- flytande över hyresregleringen. Organisationerna kunde träffa skriftliga överenskommelser om att avvecklingsreglerna inte skulle tillämpas på vissa orter. Avvecklingslagen byggde på att gradvis anpassa hyrorna i det hyresreglerade beståndet till bruksvärdesnivån enligt hyreslagen. I den mån hyran redan uppnått bruksvärdesnivå så var avvecklingslagen inte tillämplig. 
 __________________________________________________________ 
  
 54  
 Prop. 1971:103 s. 43 f. 
  
 46  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 Organisationerna på hyresmarknaden kom därmed i praktiken att behärska administrationen av hyresregleringen under avvecklingslagen som gällde fram till 1978. Förhandlingar kom att föras med stöd av de förhandlingsordningar som rekommenderats av Hyresgästernas Riks- förbund, SABO och Sveriges Fastighetsägareförbund. När hyresför- handlingslagen infördes omfattades flertalet bostadslägenheter i landet redan av partsorganisationernas frivilliga förhandlingssystem. 
  
 3.1.2 
  
 Önskemål om lagreglering 
  
 Det frivilliga förhandlingssystemet fick successivt en allt större utbred- ning. Hyresgäströrelsen var en stark förespråkare för att förhandlings- rätten skulle lagregleras. Detta var bakgrunden till att Hyresgästernas Riksförbund 1973 tillsatte en intern utredning som kallades Boinfly- tandeutredningen. Syftet var bl.a. att belysa och värdera erfarenheterna från tillämpningen av hyreslagen och hyresregleringslagen. Utredning- en förespråkade att hyresgästföreningen skulle ges laglig rätt att för- handla och träffa överenskommelser med motparten om hyran och and- ra hyresvillkor. 
 För att uppnå ett önskat mått av partsreglering på hyresmarknaden anfördes att hyresgästernas rätt och möjligheter att kunna förhandla och träffa överenskommelser via sin organisation måste säkerställas. Det erinrades om att frivilliga förhandlingsöverenskommelser förekom i betydande omfattning och att de enskilda hyresgästernas rätt bäst togs tillvara genom ett kollektivt förhandlingssystem. Samtidigt betonades att det inte torde finnas förutsättningar för att på frivillig väg kunna täcka hela hyresmarknaden. 
 Utredningen ansåg därför att någon form av tvingande bestämmelse borde föras in i lagstiftningen. Det hävdades att en fastighetsägare måste kunna tvingas till förhandlingsordning med ett innehåll som mot- svarar det som de förhandlande parterna på frivillig väg kommit fram till. Man motsatte sig inte att möjlighet öppnades för den enskilde hy- resgästen att få sin hyra prövad, trots att den blivit bestämd genom en förhandlingsöverenskommelse. 
 I betänkandet  
 Solidarisk bostadspolitik  
 behandlades från mer gene- rella utgångspunkter frågan om ett ökat inflytande för hyresgästerna. 
 55  
 Här anfördes att det starka intresset hos hyresmarknadens parter att finna lämpliga förhandlingsformer bör kompletteras med lagstiftning. Utredningen menade att även om frivilliga överenskommelser före- 
 __________________________________________________________ 
  
 55  
 SOU 1974:17 s. 393 ff. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Hyresförhandlingssystemet  
 47 
  
 kommer, så innebär lagstadgade rättigheter en starkare position för hy- resgästerna. 
 För att ge hyresgästerna inflytande vid saneringsfrågor fick hyres- gästerna genom bostadssaneringslagen 1974 möjlighet att utöva infly- tande genom sin hyresgästorganisation. 
  
 3.1.3 
  
 Förhandlingssystemet lagregleras 
  
 Organisationerna på hyresmarknaden kom således att successivt spela en allt viktigare roll. I samband med att hyresregleringen avvecklades under mitten av  
 1970-talet 
  var tiden mogen för att bygga vidare på det förhandlingssystem som vuxit fram. Hyresvillkoren för flertalet bo- stadslägenheter bestämdes under medverkan av organisationerna på hyresmarknaden. Inom den enskilda sektorn hade inte samma fasta för- handlingsrutiner hunnit utvecklas som inom den allmännyttiga sektorn. 
 I direktiven till Hyresrättsutredningen anfördes att det är angeläget att regelsystemet får en sådan utformning att det främjar strävandena att successivt öka de boendes inflytande över både den egna lägenheten och den omgivande miljön. Dessa aspekter skulle särskilt beaktas vid förslagens utformning. 
 56 
  
 Hyresgäströrelsens boinflytandeutredning hävdade att den enskilde hyresgästens rätt bäst togs tillvara i det kollektiva systemet och att ett lagfäst kollektivt förhandlingssystem var ett rationellt och effektivt verktyg för att säkerställa hyresgästernas rätt. Det framstår som tydligt att både Hyresrättsutredningen och senare departementschefen tog in- tryck av dessa synpunkter. Det förutsattes att utvecklingen skulle leda till att förhandlingsordningar blev allt vanligare inom den enskilda sektorn. Hyresrättsutredningen anförde: 
 Även fastighetsägarna har uppfattat förhandlingssystemet som för- delaktigt. Härom vittnar redan det förhållandet att frivilliga förhand- lingsordningar tecknats i så stor utsträckning som skett. Vad som för fastighetsägarna framstått som den främsta vinningen med en förhand- lingsordning synes vara den praktiskt sett utomordentliga förenkling av i första hand hyressättningsförfarandet 
 57 
  
 Det anfördes vidare att en hyresgästorganisation kan ta tillvara hy- resgästernas gemensamma intressen och samla sådana erfarenheter att den kan möta hyresvärden på jämställd fot. Utredningen ansåg det mer rationellt att driva förhandlingarna kollektivt än individuellt. Genom 
 __________________________________________________________ 
  
 56 
  
 SOU 1976:60 s. 29. 
  
 57 
  
 SOU 1976:60 s. 63. 
  
 48  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 kollektivt handlande i fria förhandlingar antogs hyresgästerna bäst kunna hävda sina rättigheter. Detta framgick av följande uttalande: 
 Vi anser oss kunna slå fast, att ett förhandlingssystem, där hyres- gästerna representeras av sin organisation, innebär väsentliga fördelar inte bara för den enskilde hyresgästen och för hyresgästkollektivet utan även för samhället. 
 58 
  
 De fördelar ett förhandlingssystem skulle kunna innebära ansågs va- ra så betydelsefulla att det inte var rimligt att den enskilde fastighets- ägaren skulle få avgöra om hyresgästerna skulle få rätt till kollektiva förhandlingsöverenskommelser. I utredningen anfördes: 
 Det måste emellertid anses realistiskt att utgå från att det kommer att finnas ett inte obetydligt antal fastighetsägare, som ej finner det för- enligt med sina intressen att teckna frivilliga förhandlingsordningar. 
 59  
 Genom att kanalisera sina krav och synpunkter till en organisation anses hyresgästerna få en betydande styrka. Hyresgästen sågs som den svagare parten som kunde ha svårt att på egen hand hävda sin rätt. Det var därför särskilt angeläget att värna om hyresgästernas rätt till kol- lektiva förhandlingar om hyresvärden inte frivilligt ville teckna en för- handlingsordning. En sådan rätt ansågs också medföra en större trygg- het för att de förhandlingsordningar som redan uppnåtts på frivillig väg skulle bli bestående. En lagfäst rätt till förhandlingsordning ansågs därmed utgöra en väsentlig och nödvändig förbättring av hyresgäster- 
 nas ställning på bostadsmarknaden. I betänkandet anfördes: 
 Vi har funnit att erfarenheterna av de hittills tillämpade förhand- lingssystemen är goda. Förhandlingssystemet innebär betydande prak- tiska vinster. Genom att uppträda kollektivt synes hyresgästerna bäst kunna hävda de rättigheter hyreslagstiftningen ger dem. Ett förhand- lingssystem borgar för en sund utveckling på hyresmarknaden utan in- gripanden från myndigheternas sida. En ordning med förhandlingar framstår dessutom som en god väg mot fördjupad boendedemokrati. Mot bakgrunden av dessa konstateranden har vi funnit att ett förhand- lingssystem innebär sådana fördelar för hyresvärdar, hyresgäster och samhället att förhandlingsrätten bör lagfästas. 
 60 
  
 Det frivilliga förhandlingssystemet som utvecklats av organisatio- nerna på hyresmarknadens var förebild. Utgångspunkten var att även vid en lagreglering skulle förhandlingsordningar i största möjliga ut- sträckning träffas frivilligt. Samma regler skulle gälla oavsett om för- handlingsrätt uppnåtts på frivillig väg eller erhållits med stöd av lagen. 
 __________________________________________________________ 
  
 58 
  
 SOU 1976:60 s. 67. 
  
 59 
  
 SOU 1976:60 s. 64. 
  
 60 
  
 SOU 1976:60 s. 21. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Hyresförhandlingssystemet  
 49 
  
 I de fall hyresgästorganisationen och hyresvärden inte var ense om att teckna förhandlingsordning infördes möjligheten att hänskjuta tvis- ten till prövning av hyresnämnden. Vid en sådan prövning skulle hy- resgästorganisationen tillerkännas förhandlingsrätt om det var skäligt mot hyresvärden. 
 Departementschefen delade utredningens uppfattning om att erfa- renheterna från det frivilliga förhandlingssystemet var goda och att det därför var lämpligt att lagfästa förhandlingsrätten. 
 Utgångspunkten för hyresförhandlingslagen var att förhållandena på en balanserad bostadsmarknad i första hand bör regleras genom för- handlingsöverenskommelser och inte genom lagstiftning och myndig- hetsutövning. Departementschefen framhöll: 
  
 Erfarenheterna av de hittills tillämpade förhandlingssystemen visar också att hyresfrågor i allmänhet är väl lämpade för att lösas genom kollektiva förhandlingar. Inom ramen för det frivilliga förhandlings- systemet och det obligatoriska systemen enligt hyresregleringslagen och avvecklingslagen har partsorganisationerna visat både vilja och förmåga att komma överens. 
 61 
  
 Departementschefen anförde vidare: 
 I likhet med utredningen räknar jag med att en lagfäst förhand- lingsrätt i praktiken främst skulle få betydelse för hyresgästerna 
 . 
  
 62 
  
 Förslaget att lagreglera kollektiva förhandlingsöverenskommelser tillstyrktes eller lämnades utan erinran av flertalet remissinstanser. De förhandlande parterna, dvs. hyresgäströrelsen, de allmännyttiga bo- stadsföretagen och fastighetsägaresidan, förespråkade förhandlings- systemet. 
 Hyresförhandlingslagen som trädde i kraft 1978 innebar att den praxis som utvecklats blev lagfäst, samt att förhandlingsrättens närmare förutsättningar och villkor blev lagreglerade. Hyresförhandlingslagens regler kan sägas vara präglade av parternas vilja och ansvar att kunna träffa väl avvägda överenskommelser. Lagstiftningen på arbetsrättens område användes i stor utsträckning som förebild när reglerna i hyres- förhandlingslagen utformades. 
 Den omedelbara praktiska följden av att hyresförhandlingslagen in- fördes var att förhandlingsordningar upprättades där sådana tidigare saknades. Förhandlingsrätten kom i praktiken att innebära en rätt till förhandlingsordning för hyresgästorganisation. Detta ledde till att det skapades en bestående grund för överenskommelser om hyror och and- ra boendeförhållanden. 
 __________________________________________________________ 
  
 61 
  
 Prop. 1977/78:175 s. 89. 
  
 62 
  
 Prop. 1977/78:175 s. 91. 
  
 50  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 Systemet med kollektiva förhandlingar mellan parterna balanseras av att den enskilde hyresgästen kan få innehållet i en förhandlingsöver- enskommelse prövat av hyresnämnden, såvitt avser dennes hyresavtal. Om de förhandlande parterna inte kan enas om en förhandlingsöver- enskommelse har hyresvärden möjlighet att vända sig till hyresnämn- den och begära ändring av hyresvillkoren, dvs. hyreshöjning, för de enskilda hyresgästerna. Vid en sådan prövning tillämpas reglerna i hy- reslagen, vilka bygger på ett individuellt avtalsförhållande mellan hy- resvärd och hyresgäst. 
 Hyresförhandlingslagen har efter införandet utvecklats och justerats i olika omgångar. Senare genomförda ändringar har framförallt motive- rats av att man velat stärka de enskilda hyresgästernas inflytande och ställning, inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet. I allt väsentligt kvarstår dock regelverket på samma sätt som när det infördes 1978. 
  
 3.2 
  
 Förhandlingsskyldighetens omfattning 
  
 Grundläggande begrepp i hyresförhandlingslagen är förhandlings- ordning, förhandlingsöverenskommelse och förhandlingsklausul. 
 Förhandlingsordningen utgör en hörnsten i hyresförhandlingslagen. Den reglerar omfattningen av förhandlingsskyldigheten mellan hy- resvärd och hyresgästorganisation. Förhandlingsordningen utgör ut- gångspunkt för att parterna skall kunna träffa förhandlingsöverens- kommelser. I sin tur är det en förutsättning för att den enskilde hyres- gästen med en förhandlingsklausul i sitt hyresavtal skall bli bunden av träffade förhandlingsöverenskommelser. 
 Hyresförhandlingslagen är inte tillämplig för de fastigheter som saknar förhandlingsordning. Hyresförhandlingar för dessa lägenheter regleras endast i hyreslagen. När hyresvärden vill höja hyran i sådana fastigheter måste han skriftligen meddela detta till hyresgästerna. Om meddelande inte leder till en överenskommelse om ny hyra får hy- resvärden ansöka om villkorsändring hos hyresnämnden som har att pröva hyresvärdens yrkanden. Eftersom hyreslagen avser ett individu- ellt avtal mellan hyresvärd och hyresgäst, leder detta till att hyresvär- den måste hänskjuta samtliga individuella hyresavtal till hyresnämnden för prövning, om en frivillig uppgörelse inte kan nås. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Hyresförhandlingssystemet  
 51 
  
 3.2.1 
  
 Förutsättningar för kollektiva avtal 
  
 En förhandlingsordning skall uppfylla vissa formkrav. I denna anges ramar och omfattning av förhandlingsskyldigheten. I en förhandlings- ordning kan det även regleras på vilket sätt förhandlingar skall föras. I förarbetena till hyresförhandlingslagen anfördes att lagstiftaren skall vara neutral till hyresgästernas val av intresseorganisation. 
 För att kunna stå som förhandlingsmotpart till hyresvärden ställs vissa formella krav på organisationen. Det skall vara fråga om en juri- disk person; i praktiken är det fråga om en ideell förening. Det skall finnas stadgar och styrelse skall vara utsedd. Föreningen skall ha till uppgift att ta tillvara medlemmarnas intressen i hyresfrågor. Det krävs däremot inte att föreningen skall vara en renodlad hyresgäst- organisation. En studentförening kan exempelvis få uppträda som för- handlingsorganisation. 
 Vanligtvis omfattar en förhandlingsordning hyresvärdens hela lä- genhetsbestånd. Inget hindrar dock att en hyresvärd har flera förhand- lingsordningar med olika hyresgästföreningar. Hyresförhandlingslagen tillåter nu endast en förhandlingsordning per fastighet. Eventuella tvister om förhandlingsordningar avgörs av hyresnämnden. 
 Den enskilde hyresgästen blir bunden av träffade förhandlings- överenskommelser genom hyreskontraktets förhandlingsklausul. Detta innebär att hyresgästen blir bunden av träffade förhandlingsöverens- kommelser även om han inte är medlem i hyresgästföreningen. Det är tillräckligt att hyresavtalet innehåller en förhandlingsklausul. Parterna får inte diskriminera hyresgäster som inte är medlemmar i hyresgästor- ganisationen. 
 För att hyresvärden skall kunna höja hyran genom en förhandlings- överenskommelse, krävs det att hyreskontraktet innehåller en förhand- lingsklausul och att förhandlingsöverenskommelsen grundar sig på gällande förhandlingsordning. En förhandlingsöverenskommelse om hyreshöjning är ett beslut om högsta tillåtna hyra. Det är därför möjligt att ge rabatt till enskilda hyresgäster utan att man behöver träffa för- handlingsöverenskommelse om rabatten. 
  
 3.2.2 
  
 Parternas förhandlingsskyldighet 
  
 I fråga om höjning av hyran och villkor för gemensamma utrymmen gäller s.k. primär förhandlingsskyldighet för hyresvärden. Detta inne- bär att hyresvärden på eget initiativ måste förhandla med hyresgästor- ganisationen. Hyresvärden kan inte kringgå förhandlingsskyldigheten gentemot hyresgästorganisationen genom att träffa avtal direkt med 
  
 52  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 hyresgästen. Om hyresvärden bryter mot den primära förhandlings- skyldigheten är avtalet ogiltigt, dessutom föreligger skadeståndsskyl- dighet gentemot hyresgästorganisationen. 
 Primär förhandlingsskyldighet gäller beträffande hyra, men är in- skränkt till att gälla höjning av hyran. Någon skyldighet att förhandla om hyressänkning finns inte. Förstagångshyror efter ny- och ombygg- nad omfattas inte av primär förhandlingsskyldighet. Det är först när hyresvärden vill höja förstagångshyran som förhandling krävs. Den primära förhandlingsskyldigheten kan genom parternas förhandlings- ordning emellertid vara utsträckt till att även gälla förstagångshyror. 
 För andra frågor som omfattas av förhandlingsordningen föreligger förhandlingsskyldighet på begäran av endera part. Det kan handla om hyresvillkor, gemensamma anordningar i huset och övriga boendeför- hållanden som rör hyresgästerna gemensamt. 
 I hyresförhandlingslagen anges att de förhandlande parterna skall sätta samma hyra för lika stora lägenheter. Regeln är tvingande för hy- resvärden och innebär att om skillnader i hyra förekommer mellan lika stora lägenheter skall dessa kunna motiveras ur bruksvärdessynpunkt. Detta innebär att hyresvärden måste kunna visa att det finns saklig grund för hyresskillnader mellan lika stora lägenheter. 
 Bestämmelsen har främst tillkommit mot bakgrund av att hyresgäs- ter som inte tillhör hyresgästorganisationen inte skall missgynnas vid hyressättningen. 
 63  
 Regeln innebär att hyresgästen kan tvinga fram en hyressänkning, även om en bruksvärdesprövning inte skulle ge vid handen att hyran för lägenheten i sig är oskäligt hög. En hyresgästorga- nisation som har förhandlingsrätt för ett hus har skyldighet att för- handla för en lägenhet som omfattas av förhandlingsordningen oavsett om hyresgästen är medlem i hyresgästorganisationen eller inte. 
  
 3.2.3 
  
 Lagändringar om förhandlingsordningens omfattning 
  
 Under 1994 ändrades hyresförhandlingslagen så att det blev tillåtet med mer än en förhandlande hyresgästorganisation i samma hus. Moti- vet var att underlätta för hyresgästorganisationer att kunna konkurrera om hyresgästernas förhandlingsmandat. 
 I förarbetena till 1994 års lagändringar hävdades att det kollektiva förhandlingssystemet till en del tagit bort den flexibilitet som bruksvärdesregeln i sig har. Ett allmännyttigt bostadsföretags kostnader fördelas i detta system på företagets hela bestånd efter olika principer 
 __________________________________________________________ 
  
 63  
 Prop. 1977/78:175 s. 104 f. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Hyresförhandlingssystemet  
 53 
  
 som företaget och hyresgästföreningen har kommit överens om. Genom att uppgörelserna för det privata beståndet i stor utsträckning följer uppgörelserna för det allmännyttiga beståndet får utbud och efterfrågan ingen eller liten genomslagskraft vid hyressättningen av enskild lägen- het. 
 64  
 Vidare uttalades att en ordning med flera aktörer på marknaden förutsätts leda till ökad konkurrens och på sikt medföra att hyresrätten som upplåtelseform får större utvecklingsmöjligheter, medan nuvaran- de förhandlingssystem försvårar mångfald och konkurrens bland hyres- gästorganisationer och enskilda hyresgäster. 
 65 
  
 Det var mot bakgrund av denna argumentation som bestämmelsen om flera förhandlingsordningar för samma hus infördes. En effekt av att ha allmännyttan som förstahandsnorm är den praxis som utvecklats i förhandlingssammanhang, vilket innebär att när förhandlings- överenskommelser träffats för allmännyttans hyror, förs dessa hyror ofta schablonmässigt över till det privata beståndet. Detta försvårar möjligheten att beakta konsumentvärderingar. 
 En konsekvens av de lagändringar som genomfördes 1994 om för- handlingsordningens omfattning var att hyresvärden gavs möjlighet att bestämma inflyttningshyran för en ny hyresgäst utan att först iaktta primär förhandlingsskyldighet. 
 Redan 1997 ändrades reglerna igen, så att endast en förhandlings- ordning per fastighet är tillåten. Detta innebär att regeln om endast en förhandlingsordning för ett och samma hus återinfördes. Orsaken var att det praktiska förhandlingsarbetet försvårades av att tillåta flera kon- kurrerande hyresgästorganisationer i samma fastighet. I propositionen anfördes: 
 att de praktiska skäl som talar mot att tillåta flera förhandlings- ordningar i ett hus väger tyngre än de principiella skäl som kan åbero- pas för att behålla den nuvarande ordningen ... 
 66 
  
 Regeländringarna 1997 innebar vidare att en förhandlingsordning omfattar samtliga lägenheter i fastigheten, även om de inte är uthyrda. Ändringen innebär ett förbud mot fria inflyttningshyror. Därmed kan hyresvärden inte kan ta ut högre inflyttningshyra än den hyra som fast- ställts i förhandlingsöverenskommelse när huset omfattas av förhand- lingsordning. I förarbetena framhölls bl.a. att fria inflyttningshyror sär- skilt kan drabba de ekonomiskt svaga hushållen samt leda till bostads- segregation. 
 67 
  
 __________________________________________________________ 
  
 64 
  
 Prop. 1993/94:199 s. 54. 
  
 65 
  
 Prop. 1993/94 s. 51. 
  
 66 
  
 Prop. 1996/97:30 s. 44. 
  
 67 
  
 Prop. 1996/97:30 s. 55. 
  
 54  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 3.2.4 
  
 Rätt att ställa sig utanför det kollektiva systemet 
  
 Genom lagändringar 1994 fick enskilda hyresgäster rätt att ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Hyresgästen fick rätt att få förhandlingsklausulen slopad i sitt hyreskontrakt och istället själv kun- na träffa avtal med sin hyresvärd. Genom denna förändring gavs en- skilda hyresgäster en reell möjlighet att ställa sig utanför förhandlings- systemet. Dessförinnan var hyresgästens möjlighet att få förhandlings- klausulen borttagen ur hyreskontraktet ytterst begränsad. I förarbetena anfördes att hyresgästen skall sättas i centrum och ges valfrihet i så stor utsträckning som möjligt. Hyresgästen måste därför själv kunna välja att förhandla med hyresvärden eller inordnas i det kollektiva syste- met. 
 68 
  
 Regeln justerades 1997. Detta innebär att en överenskommelse om att hyresavtalet inte skall innehålla en förhandlingsklausul dels skall vara skriftlig, och dels inte kan träffas förrän hyresförhållandet varat i tre månader. 
 I de fall hyresgästen valt att ställa sig utanför det kollektiva syste- met finns ingen lagstadgad förhandlingsskyldighet för någon av parter- na. Denna situation var bakgrunden till att det 1994 infördes förenklade administrativa regler, den s.k. passivitetsregeln, för hur hyresvärden kan agera på ett förenklat sätt när han vill höja hyran gentemot hyres- gäst som saknar förhandlingsklausul. Passivitetsregeln justerades 1997. Den kan tillämpas i de fastigheter som omfattas av förhandlingsord- ning, och som omfattar hyresavtal som löper på obestämd tid. Regeln innebär att hyresvärden enligt vissa uppställda formaliakrav skriftligen måste meddela hyresgästen om den hyreshöjning som begärs. Om hy- resgästen inte vill godta denna måste han göra invändning. I annat fall blir han bunden av hyresvärdens krav. Det är endast om hyresgästen gör invändning som hyresvärden behöver vända sig till hyresnämnden och begära villkorsändring. 
  
 3.2.5 
  
 När de förhandlande parterna inte kommer överens 
  
 Vid kollektiva förhandlingar har de förhandlande parterna ingen rätts- lig skyldighet att komma fram till något förhandlingsresultat. 
 Om hyresförhandlingarna avslutas utan att en överenskommelse kommer till stånd saknar de förhandlande parterna möjlighet att få 
 __________________________________________________________ 
  
 68  
 Prop. 1993/94:199 s. 49. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Hyresförhandlingssystemet  
 55 
  
 tvisten prövad i hyresnämnden. Partssammansatta centrala förhand- lingsorgan kan komma att pröva en sådan tvist. Hyresmarknadskom- mittén omfattar SABO och Hyresgästernas Riksförbund. På det privata området finns Bostadsmarknadskommittén som omfattar Sveriges Fas- tighetsägareförbund och Hyresgästernas Riksförbund. Det finns vissa skillnader mellan de båda kommittéernas sätt att arbeta, bl.a. när det gäller vilka fall som kan tas upp till prövning. 
 De allmännyttiga bostadsföretagen och hyresgästföreningarna har i sina förhandlingsordningar åtagit sig en skyldighet att hänskjuta even- tuella tvister till Hyresmarknadskommittén och även följa dess avgö- randen. 
 I hyresförhandlingslagen finns en regel som innebär att om för- handlingarna avslutats utan att en uppgörelse träffats, är det istället de enskilda parterna i hyresförhållandet, dvs. hyresvärden och de enskilda hyresgästerna, som får ansöka om ändring av hyresvillkoren hos hyres- nämnden. Detta innebär i praktiken att utfallet av de kollektiva för- handlingarna även blir normerande vid hyresnämndens bedömning av bruksvärdet för likvärdiga lägenheter. 
 I förarbetena till 1984 års ändringar av hyresförhandlingslagen övervägdes alternativet att införa särskilda regler som gör det möjligt att föra över en kollektiv förhandlingstvist till hyresnämnden när för- handlingarna strandat. 
 69  
 Frågan berördes även vid tillkomsten av hyres- förhandlingslagen. Bakgrunden till förslaget var systemets nackdelar när de förhandlande parterna inte är överens. För bostadsföretag med tusentals hyresgäster uppstår betydande svårigheter för såväl bostadsfö- retaget som hyresnämnden att i praktiken kunna genomföra en pröv- ning i hyresnämnden. Hanteringen riskerar att bli resurskrävande och omfattande. 
 Förslaget kom dock inte att genomföras. Orsaken var att man såg en risk för att tyngdpunkten i själva förhandlingsarbetet skulle förskjutas från den fria förhandlingssituationen till den striktare myndighetspröv- ningen. Detta skulle kunna medföra att förhandlingssystemet försvaga- des. 
 Det skall noteras att när hyresnämnden handlägger ett stort antal tvister av likartad beskaffenhet mellan en hyresvärd och dennes hyres- gäster får hyresnämnden tillämpa ett förenklat förfarande, som innebär att ett antal lämpliga typfall väljs ut för avgörande. Med ledning av dessa får övriga fall sedan avgöras utan muntlig förhandling. Förutsätt- ningen är att det är uppenbart att sådan förhandling inte behövs. 
 __________________________________________________________ 
  
 69  
 Prop. 1983/84:137. 
  
 56  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 3.2.6 
  
 Hyresgästens möjlighet till prövning 
  
 Hyresförhandlingslagen infördes i första hand för att stärka hyresgäs- ternas rättigheter. Förhandlingsarbetet innebär ofta att förhandlingar omfattar ett stort antal lägenheter. Under sådana förutsättningar är det oundvikligt att enstaka lägenheter får en oriktig hyressättning. 
 Det framstår därför som ett naturligt rättssäkerhetskrav att den en- skilde hyresgästen måste ges möjlighet att få en förhandlingsöverens- kommelse prövad, såvitt avser dennes hyresavtal. Detta innebär att hy- resnämnden prövar om bruksvärdeshyran är korrekt för den lägenhet som omfattas av prövningen. I förarbetena till hyresförhandlingslagen anförde departementschefen: 
 En förutsättning för att ett lagbundet kollektivt förhandlingssystem skall kunna godtas bör enligt min uppfattning vara att det i själva sys- temet byggs in tillfredsställande garantier för den enskildes rättssäker- het. 
 70 
  
 För att förbättra hyresgästernas rättssäkerhet infördes regler som in- nebär att en enskild hyresgäst för egen del kan begära prövning av för- handlingsöverenskommelsen hos hyresnämnden. Redan innan hyres- förhandlingslagen trädde i kraft hade hyresgästen möjlighet att säga upp hyresavtalet för villkorsändring vid kontraktstidens slut. Eftersom en sådan uppsägning endast kunde göras till kontraktstidens utgång kunde detta innebära att hyresgästen blev skyldig att betala eventuellt felaktig hyra under en längre tid. 
 Hyresnämndens prövning kan endast avse de hyresvillkor som reg- lerats genom den klandrade förhandlingsöverenskommelsen och som gäller just den klagande hyresgästen. Överenskommelser av kollektiv natur, exempelvis beträffande boendemiljö och fastighetsservice, kan inte prövas. 
 Om hyresnämnden fattar beslut om att sänka hyran, innebär det att hyresgästen har rätt att få tillbaka vad han erlagt för mycket. Hyres- gästens rätt till prövning är tidsbegränsad för att inte skapa ovisshet om vilka hyresvillkor som gäller. Prövning måste därför begäras inom tre månader från den dag det nya villkoret började tillämpas. 
 Om hyresgästen missar tidsfristen för att begära prövning av för- handlingsöverenskommelsen finns även möjlighet att ansöka om vill- korsändring hos hyresnämnden. De ändrade reglerna om villkorsänd- ring som infördes 1984 innebär att en villkorstvist numera kan föras till hyresnämnden även under pågående avtalstid. Hyresgästen måste emellertid först skriftligen ha meddelat hyresvärden om den ändring han vill ha av hyresvillkoren. Även om avsikten med meddelandet är 
 __________________________________________________________ 
  
 70  
 Prop. 1977/78:175 s. 93. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Hyresförhandlingssystemet  
 57 
  
 att få till stånd förhandlingar mellan parterna krävs det inte att parterna verkligen förhandlar. Reglerna om villkorsändring är mindre förmånli- ga för hyresgästen eftersom en sådan ändring endast kan begäras efter vissa tidsfrister. 
  
 3.3 
  
 Samspelet mellan bruksvärdes- och hyresförhandlingssystemet 
  
 I hyresförhandlingslagen regleras på vilket sätt kollektiva avtal får träf- fas mellan hyresvärd och hyresgästorganisation. Dessutom regleras vilka regler som parterna har att rätta sig efter vid dessa förhandlingar för att förhandlingsöverenskommelserna skall bli gällande mot enskilda hyresgäster. Förhandlingssystemet tar främst sikte på förhandling om hyror, men det tillämpas även på samma sätt för andra kollektiva beslut mellan parterna. 
 Bruksvärdessystemet är inget hyressättningssystem eftersom det inte anger hur den grundläggande hyresnivån skall fastställas. Hyres- skillnader mellan lägenheter med olika bruksvärde har inte lagstiftaren eller rättspraxis uttalat sig om. Detta innebär att hyresnämnden inte kan uttala sig om hyresstrukturens skälighet. Det är upp till parterna på hy- resmarknaden att göra en sådan bedömning. Hyresnämnden kan endast bedöma att en viss hyra är skälig. 
 När hyresförhandlingssystemet infördes ansåg man att det var vik- tigt att förhandlingsrätten omfattade samtliga bostadslägenheter i be- ståndet samt att den hyresgästorganisation som har förhandlingsrätten skall förhandla för alla lägenheter, oberoende av om hyresgästerna är medlemmar eller ej. I förarbetena anfördes: 
 I detta system där hyrorna i olika lägenheter påverkar varandra på grund av objektivt bedömbara faktorer föreligger enligt utredningen ett kollektivt hyresgästintresse att kunna öva inflytande på samtliga lägen- heter i det berörda beståndet. Skulle vissa lägenheter undantas från för- handlingsordningen löper man risken att i strid med bruksvärdesprinci- pen få skilda hyresnivåer för likvärdiga lägenheter 
 . 
  
 71 
  
 Lagstiftaren har således överlåtit tillämpningen av hyressättningen till de förhandlande parterna. De förutsätts träffa överenskommelser som innebär att det objektiva konsumentintresset kommer till uttryck vid hyressättningen. 
 I praktiken har hyresförhandlingssystemet en stark påverkan på bruksvärdessystemet. Hyresförhandlingssystemet och bruksvärdessys- 
 __________________________________________________________ 
  
 71  
 Prop. 1977/78:175 s. 36. 
  
 58  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 SOU 2000:33 
  
 temet är nära sammanlänkande med varandra eftersom resultatet av hyresförhandlingarna direkt påverkar bruksvärdessystemets faktiska utfall. Bruksvärdessystemet har kommit att utvecklas från ett individu- ellt skydd för hyresgästen till en ram för kollektiva förhandlingar. Det kollektiva förhandlingssystemet ses som en garanti för den enskilde hyresgästens möjlighet att hävda sin rätt inom bruksvärdessystemets ramar. 
 I systemet finns också en nära koppling mellan hyressättningen för allmännyttan och den privata hyresrätten, genom att allmännyttan har en hyresnormerande roll. Det kollektiva förhandlingssystemet är också lika för allmännyttan och den privata hyresrätten. 
  
 SOU 2000:33 
  
 59 
  
 4 Allmännyttan som förstahandsnorm 
 I motiven till införandet av bruksvärdesreglerna framhölls att allmän- nyttan på flera sätt hade en viktig roll att spela. Framväxten av ett stort allmännyttigt bestånd skulle bidra till att minska bostadsbristen och därmed skapa bättre balans på bostadsmarknaden. 
 De allmännyttiga företagens hyressättning ansågs inverka dämpande på den allmänna hyresnivån. Vid hyresprövning på bristorter skulle en särskild jämförelse göras med hyran för nybyggda lägenheter. Eftersom det främst var allmännyttan som stod för nyproduktionen, fick dess hyresnivåer därigenom en indirekt betydelse när skäligheten av en be- gärd hyra prövades. 
 När bristortsbegreppet utmönstrades i början av  
 1970-talet 
  fick all- männyttan denna roll på samtliga orter. Effekten av detta blev dock begränsad. Vid mitten av  
 1970-talet 
  blev allmännyttan förstahands- norm vid all jämförelseprövning i alla marknadslägen. Det främsta mo- tivet till den reformen var att hålla nere hyresnivån med hjälp av all- männyttans självkostnadsbaserade hyror. 
 I detta kapitel diskuteras självkostnadsprincipen och svårigheterna att tillämpa bestämmelsen om allmännyttan som förstahandsnorm i rättspraxis. Avslutningsvis redovisas Hyresmarknadskommitténs re- kommendation om hyressättning. 
  
 4.1 
  
 Självkostnadsprincipen 
  
 Motivet till att ge allmännyttan en roll som förstahandsnorm var att den tillämpar självkostnadsprincipen. Genom att företagen arbetar utan en- skilt vinstintresse kommer hyrorna inte att bli högre än att de täcker direkta kostnader och inbegriper en skälig förräntning på det insatta kapitalet. 
 Tanken om en koppling till allmännyttan presenterades ursprungli- gen år 1966 i betänkandet  
 Ny hyreslagstiftning  
 där Hyreslagstiftnings- sakkunniga i ett resonemang om risker för orimliga hyreshöjningar framhöll: 
 Därtill kommer att det växande beståndet av allmännyttiga lägen- heter, för vilka bruksvärdet lättare låter sig överblicka, kommer att ha 
  
 60  
 Allmännyttan som förstahandsnorm 
  
 SOU 2000:33 
  
 en stabiliserande betydelse. Detta bestånd kan vid direkt jämförlighet i fråga om bruksvärdet tjäna som norm och vid avvikelser utgöra rikt- punkt för bedömningen. 
 72 
  
 I propositionen som låg till grund för bruksvärdessystemet framhöll departementschefen att allmännyttans självkostnadsbestämda hyror otvivelaktigt kommer att inverka dämpande på den allmänna hyresni- vån. Bostadsföretagens relativt begränsade bestånd av lägenheter i stä- dernas centrala delar skulle dock innebära att jämförelseprövningar mer sällan baserades på allmännyttiga företags lägenheter. 
 Kopplingen till allmännyttans självkostnadsbestämda hyror vid jäm- förelseprövning rymmer emellertid en inneboende motsättning. Å ena sidan skall vid fastställande av såväl prövningslägenhetens som jämfö- relselägenheternas bruksvärden helt bortses från  
 produktions-, 
  drifts- och förvaltningskostnader. Å andra sidan skall självkostnadsbestämda hyror tjäna som norm. Det handlar om två principer som svårligen låter sig tillämpas samtidigt. Det går inte att bortse från självkostnaden om den samtidigt skall tjäna som norm. 
 Lagstiftaren valde att tillämpa de olika principerna i olika mark- nadslägen. I och med detta fick allmännyttans hyror betydelse främst vid hyresprövning på bristorter. Det var en politiskt avvägning som innebär att självkostnaden faktiskt skulle ha betydelse för jämförel- seprövningen på bristorter, men inte på någon annan ort. 
 När allmännyttans hyror blev förstahandsnorm för alla bostads- marknader i mitten av  
 1970-talet 
  aktualiserades återigen det motsägel- sefulla resonemanget. Förändringen motiverades just med självkost- nadsprincipen: 
 Eftersom dessa företag tillämpar självkostnadsprincipen, dämpas därmed den allmänna hyresnivån. 
 73 
  
 Det handlade inte längre om att motverka hyresstegring på bristor- ter, utan syftet med reglerna var att dämpa den allmänna hyresnivån. Medlet för detta blev en koppling till hyresnivåerna i det allmännyttiga beståndet. Därmed blev allmännyttans självkostnad en norm för samtli- ga hyror, trots att bruksvärdessystemet inte skulle ta hänsyn till kostna- derna. En tydlig avsiktsförskjutning hade skett, utan att detta närmare kommenterades i förarbetena. 
 Kopplingen till allmännyttans hyror rymmer ytterligare ett problem: Hur skall självkostnaden bestämmas? Jag syftar här inte på vad som 
 _________________________________________________________ 
  
 72 
  
 SOU 1966:14 s. 241. 
  
 73 
  
 Prop. 1974:150 s. 471. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Allmännyttan som förstahandsnorm  
 61 
  
 skall ingå i begreppet självkostnad, utan på vilken nivå inom det all- männyttiga företaget som självkostnaden skall beräknas. 
 74 
  
 Självkostnaden kan antingen avse det allmännyttiga företaget som helhet eller en enskild fastighet. Konsekvenserna blir självfallet olika beroende på vad som avses. I förarbetena från 1968 och 1974 talades om självkostnadsbestämda hyror. Detta uttalande ger ingen närmare vägledning. 
 Inom allmännyttan har grundprincipen alltid varit att tillämpa själv- kostnadsprincipen på företagsnivå. Det är på denna nivå som kostnader och intäkter skall balansera. Förenklat uttryckt skall hyresintäkterna sammantaget täcka företagets samtliga kostnader inklusive behov av konsolidering och utdelning på insatt kapital. Hyresuttaget fördelas sedan på olika lägenheter i enlighet med deras relativa bruksvärde. 
 Det finns en utvecklad modell för att hantera denna fördelning. Konstruktionen och tillämpningen av modellen beskrivs längre fram i detta kapitel. Överenskommelse om såväl det totala hyresuttaget som fördelningen av hyran träffas vid förhandlingar mellan det allmännytti- ga bostadsföretaget och den hyresgästförening med vilken bolaget har avtal om förhandlingsordning. 
 Det är rimligt att anta att lagstiftaren känt till och beaktat detta för- hållande och därmed utformat lagstiftningen mot denna bakgrund. Att allmännyttan drivs efter självkostnadsprincipen har således en däm- pande effekt endast på en övergripande nivå på den allmänna hyresni- vån. Själva jämförelseprövningen görs alltid med ett antal likvärdiga lägenheter. Det är den hyra som gäller för dessa lägenheter som har betydelse för prövningen. Detta innebär att hyressättningen inom all- männyttan är av mycket stor betydelse för utfallet av bruksvärdessys- temet. 
  
 4.2 
  
 Effekter av allmännyttans hyressättning 
  
 Hyresfördelningen inom allmännyttan innebär att hyresintäkterna från en viss fastighet inte nödvändigtvis motsvarar självkostnaderna för denna fastighet, de kan vara både högre och lägre. Tillämpas hyressätt- 
 _________________________________________________________ 
  
 74  
 Det saknas en allmänt accepterad definition av begreppet självkostnad. Enligt proposition 1968:91 Bih. A innebär självkostnadsprincipen att hyrorna sätts så att de på lång sikt täcker de faktiska kostnaderna. Den praxis som utvecklats inom allmännyttan återfinns i SABO:s rekommendationer om hyreskalkylering. Enligt dessa skall i självkostnadskalkylen tas upp alla kostnader som rör fastig- hetsförvaltningen. I dessa ingår drift- och underhållskostnader samt skatt. Dess- utom skall allt kapital som nedlagts i fastigheterna förräntas och skrivas av oavsett vem som tillskjutit detta. 
  
 62  
 Allmännyttan som förstahandsnorm 
  
 SOU 2000:33 
  
 ningsmodellen leder detta till ett genomslag för konsumenternas värde- ringar av lägenheters olika bruksvärde, helt i linje med vad bruksvär- dessystemet förutsatte. 
 Det är viktigt att notera att allmännyttans hyresstruktur bara kan ut- vecklas och förändras inom ramen för självkostnadsprincipen. Det är bara dessa kostnader som skall täckas och det finns därför inte alltid motiv att utnyttja lägenhetens fulla marknadsvärde. En relativ höj- ning av hyran för några lägenheter medför en motsvarande sänkning för några andra och vice versa. 
 Det är också viktigt att notera att det på bostadsmarknader som be- står av ett flertal kommuner ofta finns flera allmännyttiga bostadsföre- tag. Varje enskilt företag arbetar efter självkostnadsprincipen. Hyresni- vån hos ett allmännyttigt företag i en förortskommun har alltså inget som helst samband med hyresnivån hos ett företag i den centralt beläg- na kommunen. I t.ex.  
 Stor-Stockholm 
  innebär detta att lägenheter som ligger i en förortskommun kan ha högre hyra än lägenheter som ligger närmare stadens centrum i Stockholms stad, även om lägenheterna i övrigt har samma bruksvärde. 
 Om allmännyttans hyressättning speglar lägenheternas olika relativa bruksvärden så leder det på sikt till att hyresstrukturen för hela hyres- husbeståndet kommer att motsvara lägenheternas relativa bruksvärden. På bristorter medför detta att privata fastighetsägare inte kan tillgodo- göra sig lägenheternas fulla marknadsvärden. I dessa fall kan den be- talningsvilja som mer än påtagligt överstiger självkostnaden inte ut- nyttjas. 
 Om allmännyttans hyressättning inte speglar lägenheternas olika relativa bruksvärden kommer den allmänna hyresstrukturen inte heller att göra det. Hyresstrukturen kommer då att framstå som otydlig och godtycklig. Dessa problem berördes inte alls i propositionen som före- slog att allmännyttan skulle bli förstahandsnorm vid jämförelsepröv- ning. Den enda anmärkning som fanns var följande: 
 Självfallet måste krävas att hyressättningen i de allmännyttiga jäm- förelselägenheterna är korrekt och representativ för det allmännyttiga beståndet. 
 75 
  
 Innebörden av detta uttalande är oklar. Av sammanhanget är det dock uppenbart att detta inte syftar på allmännyttans hyressättning som sådan. Det handlar om i vilken utsträckning allmännyttiga lägenheter kan användas som jämförelseobjekt vid bruksvärdesprövning. 
 Att hyressättningen skall vara representativ kan rimligen tolkas som att lägenheterna inte får ha hyror som i någon större utsträckning avvi- ker från likvärdiga lägenheter i allmännyttans bestånd. De får således 
 _________________________________________________________ 
  
 75  
 Prop. 1974:150 s. 471. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Allmännyttan som förstahandsnorm  
 63 
  
 varken vara för höga eller för låga i förhållande till hyran för andra allmännyttiga lägenheter med samma bruksvärde. 
 Med begreppet korrekt menas riktig och felfri. Problemet är att vad som är rätt eller fel hyra inte kan avgöras på objektiva grunder. 
 Hur skall då detta uttalande tolkas? En tolkning är att hyresnivån inte skall vara nedpressad till följd av kommunala subventioner till bo- stadsföretaget. I propositionen om ändringar i hyreslagstiftningen från 1984 anförde departementschefen: 
 Jag vill... framhålla vikten av att tilltron till bruksvärdessystemet bibehålls. Denna tilltro skulle uppenbarligen rubbas, om en avsevärd del av de allmännyttiga bostadsföretagens hyror direkt eller indirekt skulle betalas med kommunala medel. I en sådan situation blir det svårt att slå vakt om ett regelsystem som innebär att hyrorna i de allmännyt- tiga företagen är prisledande vid varje bruksvärdeprövning. 
 76 
  
 En annan, eventuellt kompletterande, tolkning av innebörden är denna: 
 Mest näraliggande är att anta att hyran inte får klart avvika från allmännyttans princip om självkostnadstäckning. – – – 
 En normal övervältring av ett bostadsföretags kostnader från det nyare, dyrare fastighetsbeståndet till det äldre, billigare kan inte sägas vara inkorrekt. Att sådan övervältring kan ske är ett tecken på att det äldre beståndet har haft för låga hyror ur bruksvärdesynpunkt. 
 77 
  
 Dessa tolkningar har båda en koppling till självkostnadsprincipen. En helt annan tolkning skulle kunna vara att hyressättningen, låt vara inom ramen för självkostnadsprincipen, är korrekt i förhållande till lä- genheternas varierande bruksvärden. Slutsatsen av en sådan tolkning skulle vara att hyror som inte överensstämmer med konsumenternas värderingar av lägenhetens bruksvärde inte får användas som jämförel- sematerial. 
 Inte heller rättspraxis har bidragit till att klarlägga vad som avsågs med uttalandet. Av bostadsdomstolens praxis kan man dra slutsatsen att det är mycket svårt att hävda att ett allmännyttigt företags hyror inte är korrekta genom att de avviker från självkostnadsprincipen. Bostads- domstolen har i flera rättsfall prövat om allmännyttans hyror skall ute- slutas som jämförelseobjekt, när det hävdats att hyrorna inte satts med korrekt tillämpning av självkostnadsprincipen. Bostadsdomstolen har åberopat uttalanden i förarbeten, men inte gjort någon fördjupad analys eller utvecklat någon tolkning av självkostnadsprincipens närmare in- 
 _________________________________________________________ 
  
 76 
  
 Prop. 1983/84:137 s. 75. 
  
 77 
  
 Rittri, 1985, s. 118. 
  
 64  
 Allmännyttan som förstahandsnorm 
  
 SOU 2000:33 
  
 nebörd. 
 78  
 Bostadsdomstolen har i domskälen endast anfört att det inte visats att allmännyttans hyror varit inkorrekta. 
  
 4.3 
  
 Oxtorgsmålet 
  
 Ett aktuellt och uppmärksammat rättsfall är det s.k. Oxtorgsmålet. Ett antal hyresgäster i den nybyggda fastigheten Oxkärran 1 i Stockholm hade begärt att få sina hyror sänkta. De framhöll att hyran var påtagligt högre än hyran för lägenheter som till bruksvärdet var likvärdiga. Som jämförelse åberopades lägenheter i fastigheten Tegelpråmen 2 i Stock- holm. Dessa lägenheter ägs av ett allmännyttigt bostadsföretag. Vid förhandlingarna i hyresnämnden var parterna överens om att lägenhe- terna i Oxkärran och i Tegelpråmen vad gäller bruksvärdet var i grova drag likvärdiga. 
 Hyresvärden bestred hyresgästernas yrkande med hänvisning till att hyrorna i Tegelpråmen var underprissatta. Parterna var inte överens om så var fallet eller inte. Här skall inte den frågan diskuteras vidare, utan endast konstateras att hyresnämnden i Stockholm gjorde den be- dömningen att den utgående hyresnivån i Tegelpråmen inte täckte självkostnaderna för objektet. 
 Huruvida bostadsföretaget som helhet tillämpade självkostnadsprin- cipen diskuterades inte i hyresnämndens beslut. Frågan som behandla- des rörde endast Tegelpråmen. I sitt beslut skrev hyresnämnden: 
 Hyresnämnden tar nu upp frågan om självkostnadsprincipen åsido- satts i kvarteret Tegelpråmen. 
 Härvid vill hyresnämnden inledningsvis anföra att frågan om vad som utgör självkostnader i samband med ett nybyggnadsprojekt kan vara föremål för diskussion och någon entydig definition av detta be- grepp lär knappast kunna uppställas. En väsentlig fråga är i vilken ut- sträckning produktionskostnader i nybyggnadsprojektet kan utjämnas mot det allmännyttiga bostadsföretagets bostadsbestånd i övrigt. Oav- sett hur det förhåller sig härmed får dock – enligt hyresnämndens me- ning för att förtroendet för bruksvärdessystemet skall kunna upprätt- hållas – några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella projektet inte ha gjorts om detta skall kunna utgöra underlag vid en jämförelseprövning. Med den utformning och betydelse som de all- männyttiga företagens hyror förutsätts ha för hyrorna i övrigt, skulle sådana avsteg nämligen kunna innebära att privata fastighetsägare dis- kriminerades eftersom det ofta inte torde finnas lika stora möjligheter till utjämning inom ett större bostadsbestånd för dem. – – – 
 _________________________________________________________ 
  
 78  
 Rättsfall från bostadsdomstolen (RBD) 28:78, 6:86 samt 12:94. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Allmännyttan som förstahandsnorm  
 65 
  
 Mot bakgrund av det anförda måste det enligt hyresnämndens me- ning starkt sättas i fråga om hyresnivån cirka 1 100 kr per kvadratmeter i kvarteret Tegelpråmen är korrekt med beaktande av självkostnads- principen. Enligt nämnden talar omständigheterna i stället för att angi- ven nivå väsentligt avviker från en hyresnivå baserad på rimliga själv- kostnader för det aktuella projektet. Redan på grund av dessa omstän- digheter bör hyrorna i kvarteret Tegelpråmen uteslutas från jämförel- sematerialet och inte heller i övrigt ligga till grund för bedömningen av skäliga hyror i kvarteret Oxkärran. 
 79 
  
 Slutsatsen av hyresnämndens beslut blir att hyrorna i princip måste baseras på självkostnaden för fastigheten, om lägenheterna skall kunna utgöra jämförelseobjekt. Hyresnämnden i Stockholm avvek därmed från tidigare praxis. Motiven till detta beslut hämtades inte i lagtexten eller i förarbetena. I stället angavs att förtroendet för bruksvärdessys- temet måste upprätthållas och att privata fastighetsägare annars skulle diskrimineras, eftersom de oftast har ett mindre bestånd att fördela hy- rorna på. 
 Huruvida beslutet innebär att förtroendet för systemet upprätthålls är oklart. Det beror nog på vem man frågar. Att privata hyresvärdar skulle bli diskriminerade om hyresnämndens beslut hade gått i en an- nan riktning, är förstås också relativt. Det förda resonemanget innebär att en stor privat hyresvärd skulle diskrimineras mindre och en liten privat hyresvärd skulle diskrimineras mer av ett annorlunda beslut. 
 Man skulle emellertid kunna hävda att allmännyttans roll som förs- tahandsnorm generellt diskriminerar privata hyresvärdar, eftersom den hindrar dem att tillgodogöra sig lägenheternas fulla marknadsvärden. Detta är dock snarare en politisk än en juridisk fråga. 
 Hyrorna i Oxkärran kom, efter att lägenheterna i Tegelpråmen ute- slutits ur jämförelsematerialet, att fastställas genom en allmän skälig- hetsbedömning. Den hyresnivå som angavs i beslutet låg avsevärt över hyresnivån i Tegelpråmen. Beslutet överklagades av hyresgästerna till Svea hovrätt. 
 Hovrätten fann, liksom hyresnämnden, att hyresnivån i Tegelprå- men väsentligt avviker från vad som kan anses vara rimliga självkost- nader. I sitt beslut pekade hovrätten på att lägenheter i hus som ägs av allmännyttiga bostadsföretag skall vara förstahandsnorm vid bruks- värdesprövning och utvecklade sedan följande resonemang: 
 Bestämmelsens ordalydelse hindrar inte hyresnämnden eller hov- rätten från att vid fastställande av skälig hyra bortse från underprissatta jämförelseobjekt. Frågan blir då om motiven till lagstiftningen medför annat. 
 _________________________________________________________ 
  
 79  
 Hyresnämndens i Stockholm beslut 7 december 1998, ärende 10424/97. 
  
 66  
 Allmännyttan som förstahandsnorm 
  
 SOU 2000:33 
  
 I motiven framhålls som en grundläggande förutsättning att de all- männyttiga företagens hyror är korrekta och att deras hyressättning bygger på principen om täckning för självkostnaden. Hur självkostna- den skall beräknas framgår emellertid inte närmare och någon allmän- giltig definition står knappast att finna. Något uttalat stöd för att själv- kostnadshyran vid – som i detta fall – nybyggnad skall knytas till pro- duktionskostnaden för det enskilda objektet återfinns inte. Däremot har i 1968 års proposition hänvisats till kostnadsnivån i nyproduktionen hos de allmännyttiga företagen. Den omständigheten, att det vid hyres- sättningen av nyproducerade lägenheter sker en viss övervältring av produktionskostnaden på andra delar av företagets lägenhetsbestånd, medför dock enligt gällande rätt inte utan vidare att lägenheterna inte får användas som jämförelsematerial. Utrymmet för en sådan utjäm- ning får dock, enligt hovrättens mening, anses begränsat, inte minst under nuvarande förhållanden då det statliga stödet för bostadsproduk- tionen avvecklas och möjligheterna till hyresutjämning allmänt mins- kar. 
 Att vid hyressättning av en nyproduktion hos ett allmännyttigt bo- stadsföretag utan vidare betrakta som självkostnad enbart vad bostads- företaget väljer att hänföra till nyproduktionen, sedan den fördelat kostnaderna även på andra delar av sitt lägenhetsbestånd, framstår var- Nelson från allmänna utgångspunkter eller med hänsyn till motivuttalan- dena som förenligt med en korrekt hyressättning. 
 80 
  
 Hovrätten underströk också hyresnämndens uppfattning att väsent- liga avsteg från självkostnaden rubbar tilltron till bruksvärdessystemet och innebär diskriminering av privata hyresvärdar. 
 Det är uppenbart att hovrätten har haft svårt att hitta vägledning i lagstiftning och motivuttalanden. Å ena sidan får viss övervältring av produktionskostnaden ske, men å andra sidan är utrymmet begränsat. Å ena sidan finns inget uttalande om att självkostnaden skall knytas till produktionskostnaden, men å andra sidan är det orimligt att bostadsfö- retaget godtyckligt avgör hur mycket av produktionskostnaden som skall belasta objektet. 
 I hovrättens beslut gjordes en hänvisning till 1968 års proposition om kostnadsnivån i nyproduktionen hos de allmännyttiga företagen. Värdet av denna jämförelse kan diskuteras då den bestämmelse som den syftade på har utmönstrats ur hyreslagen. 
 Ett viktigt motiv för hovrätten var att privata hyresvärdar inte skall diskrimineras. Detta motiv återfinns inte i förarbetena till bruksvärdes- reglerna. I stället framstår i förarbetena som det väsentligaste motivut- 
 _________________________________________________________ 
  
 80  
 Svea hovrätts beslut den 30 juni 1999, mål nr 5869/98. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Allmännyttan som förstahandsnorm  
 67 
  
 talandet att dämpa hyresutvecklingen. Detta är något som hovrätten över huvud taget inte berör. 
 Hovrätten framhöll att det i hyreslagens bestämmelser inte fanns något som hindrar hyresnämnden eller hovrätten från att bortse från underprissatta jämförelseobjekt, och efter en sammanvägning av argu- menten i det ovan redovisade resonemanget valde man att göra detta. 
 Kärnan i hovrättens resonemang var således att de allmännyttiga lä- genheterna kunde accepteras som jämförelseobjekt endast om hyres- sättningen för dessa var korrekt. Med korrekt hyressättning avsåg hov- rätten att det vid hyressättningen inte har gjorts några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella projektet. 
 Denna knytning av korrektheten till fastighetens självkostnad re- ser emellertid nya frågetecken. I t.ex. en äldre, centralt belägen fastig- het i ett allmännyttigt bestånd är det inte ovanligt att fastighetens själv- kostnad är betydligt lägre än hyran. Man kan i ett sådant fall anta att konsumenterna för en lägenhet i denna fastighet är beredda att betala betydligt mer i hyra än vad som motsvarar fastighetens självkostnad. Hyressättningen blir då inte korrekt eftersom hyressättningen inte mot- svarar fastighetens självkostnader. På samma sätt som man i Oxtorgs- målet talade om underprissättning skulle man i detta fall kunna tala om överprissättning. Lägenheter i en sådan fastighet skulle då också med samma argument kunna uteslutas ur jämförelsematerialet. 
 Oxtorgsmålet tydliggjorde en antal grundläggande problem i bruks- värdesreglerna. Enligt de ursprungliga motivuttalandena skulle hänsyn inte tas till kostnaderna när bruksvärdet fastställs. Senare infördes all- männyttan som förstahandsobjekt just för att den tillämpar självkost- nadsprincipen. Det sades dock inte huruvida självkostnadsprincipen skulle tillämpas på fastighets- eller företagsnivå, bara att hyressättning- en skulle vara korrekt. 
 Vad som menas med korrekt i detta sammanhang är oklart. Lagstift- ningen framstår i viss mån som otydlig och motsägelsefull och lämnar ett stort tolkningsutrymme till rättspraxis. Men inte heller rättspraxis har lyckats klarlägga vad som avsetts. Även efter att Oxtorgsmålet av- gjorts i högsta instans framstår principerna som oklara. 
 I sammanhanget kan noteras att Oxtorgsmålet också aktualiserade frågan om allmännyttans roll som förstahandsnorm strider mot EG- rätten. De argument som talade för detta byggde på en hänvisning till Romfördragets bestämmelser om blandadministration. Privata företags beslut om priser får enligt dessa regler inte ges bindande verkan för andra företag. Detta betraktas i  
 EG-rätten 
  som en otillåten diskrimine- ring. Ett beslut om att göra allmännyttans hyror direkt bindande också för andra hyresvärdar skulle därför kunna vara oförenligt med EG- 
  
 68  
 Allmännyttan som förstahandsnorm 
  
 SOU 2000:33 
  
 rätten. I och med att målet avgjordes utan jämförelseprövning med all- männyttans lägenheter ställdes dock frågan aldrig på sin spets. 
 Det bör också noteras att bostadspolitik inom Europeiska unionen ses som en nationell angelägenhet. Det finns inga direktiv på området, utan det är medlemsstaterna själva som bestämmer om bostadspoliti- Nelson. 
  
 4.4 
  
 Allmännyttans hyressättning 
  
 Efter att allmännyttan i slutet av  
 1950-talet 
  frikopplats från hyresregle- ringen började en ny modell för hyressättning att ta form. Syftet var att sätta hyrorna i olika bostadsområden utifrån bostädernas utformning, utrustning, läge och andra faktorer som påverkade användbarheten. Utvecklingen av en sådan hyressättning gick dock trögt på många orter och det saknades en allmänt accepterad metod för att jämföra olika lä- genheter med varandra. Detta ledde till att den av SABO och Hyres- gästernas Riksförbund instiftade Hyresmarknadskommittén utvecklade en modell för fördelning av hyrorna. Denna modell har kallats för hy- ressättningssystemet. Modellen introducerades 1972 genom centrala rekommendationer till de lokala parterna och avsikten var att den skulle användas i samband med de årliga hyresförhandlingarna. 
 Nedan redovisas i korthet hur hyressättningsrekommendationerna utformades. Beskrivningen bygger på  
 Hyressättning – handledning  
 och 
 Hyressättning i kommunala bostadsföretag 
 , båda utgivna av Hyres- gästernas Riksförbund och SABO. 
  
 81 
  
 4.4.1 
  
 1972 års rekommendation 
  
 Syftet med 1972 års rekommendation var att främja en utveckling mot en hyressättning där hyran påverkas av bostädernas värde för konsu- menterna. Därför skulle en översyn av hyresstrukturen ske i samband med ordinarie hyresförhandlingar. Först skulle företagets totala hyres- belopp fastställas och därefter skulle detta med hjälp av modellen för- delas på lägenheter i olika bostadsområden. Avsikten var att likvärdiga lägenheter skulle ha lika hyror. Hyran för varje lägenhet skulle vara beroende av lägenhetens storlek och utrustning, dess läge och andra kvaliteter i lägenheten, fastigheten och bostadsområdet. 
 _________________________________________________________ 
  
 81  
 Hyresgästernas Riksförbund och SABO, 1974 och 1992. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Allmännyttan som förstahandsnorm  
 69 
  
 Den tekniska utformningen av modellen kan i korthet beskrivas på följande sätt: 
 Varje bostadsområde tilldelades en ålderskomponent baserad på färdigställningsår. Denna avsåg att spegla den normala standardut- vecklingen från år till år. Hur ålderskomponenten skulle bestämmas var fastställt redan i modellen. 
 Varje område fick också en bostadsvärdeskomponent. Denna erhölls genom att varje bostadsområde poängsattes enligt en särskild mall. Det som skulle beaktas var särskilda avvikelser i lägenheterna, i gemen- samma anläggningar och beträffande service. Dessutom skulle hänsyn tas till områdets läge, miljö och närhet till social, kulturell och kom- mersiell service samt vissa övriga faktorer. 
 Det fanns ett tak och ett golv för hur mycket varje enskild faktor skulle tillåtas slå igenom. Inom dessa ramar var poängsättningen en fråga för de lokala förhandlande parterna. De faktorer där variationer tilläts påverka hyran mest var områdets läge och miljö. När det gällde lägesfaktorn skulle man ta hänsyn till läget i förhållande till kommun- och kommundelscentrum, arbetsplatsområden samt kommunikations- möjligheter. 
 Ålderskomponenten och boendevärdeskomponenten adderades och kom därmed att utgöra områdets hyressättningsfaktor. Företagets totala hyresbelopp fördelades sedan mellan olika bostadsområden utifrån de- ras respektive hyressättningsfaktor. 
 Det var uppenbart att införandet av en sådan här modell, särskilt om man samtidigt såg över hyresfördelningen inom varje område, skulle kunna leda till stora hyresförändringar, både uppåt och nedåt. Vissa hyreshöjningar skulle därmed kunna bli orimligt höga om de genom- fördes omedelbart. Hyresmarknadskommittén föreslog därför en suc- cessiv övergång till den önskade hyresstrukturen. Den innebar att, un- der en övergångstid som omfattade flera år, hyreshöjningarna maxime- rades till ett överenskommet belopp och att ingen hyra sänktes. Syftet var att underlätta genomförande av en hyressättning byggd på konsu- mentvärderingar. 
 Rekommendationen syftade till att låta konsumenternas värderingar slå igenom, och den tekniska utformningen var väl genomarbetad. Trots detta kom modellen att tillämpas i ytterst ringa omfattning. En- staka moment kunde ibland beaktas i förhandlingarna, men ett fullstän- digt genomförande skedde endast undantagsvis. 
  
 70  
 Allmännyttan som förstahandsnorm 
  
 SOU 2000:33 
  
 4.4.2 
  
 1991 års rekommendation 
  
 I slutet av  
 1980-talet 
  såg Hyresmarknadskommittén över hyressätt- ningsmodellen i syfte att förenkla och modernisera denna. Det skulle skapas ett större utrymme för lokala bedömningar samtidigt som beräk- ningar och simuleringar med datorstöd skulle underlättas. Avsikten var som tidigare att främja utvecklingen av en lokal hyressättning byggd på konsumenternas värderingar. Efter översynen utfärdade Hyresmark- nadskommittén 1991 en ny rekommendation om hyressättning. 
 På lägenhetsnivå skulle först bestämmas en lägenhetspoäng i princip baserad på antal rum och yta. Därefter bestämdes eventuella korrige- ringspoäng, beroende på om lägenheten saknade viss standardutrust- ning eller hade mer utrustning eller högre standard än normalt. 
 På områdesnivå skulle boendevärdet bedömas. Detta fastställdes med hjälp av fyra faktorer: standard, geografiskt läge, närservice och närmiljö. Bedömningarna skulle göras genom att relatera olika områ- den till varandra. Det var den sammanlagda poängen som avgjorde vil- Nelson relativ hyra en viss lägenhet skulle få. 
 En väsentlig förändring jämfört med den tidigare rekommendatio- nen var att den inte innehöll några begränsning för hur mycket olika faktorer skulle kunna vägas in. Det blev fritt fram för de lokala parterna att lägga större eller mindre vikt vid de olika komponenterna. 
 Hyresmarknadskommitténs nya rekommendation har bidragit till att stimulera en översyn av hyressättning på ett antal orter. Oftast har dock dessa översyner genomförts i enlighet med lokalt utvecklade modeller. 
  
 SOU 2000:33 
  
 71 
  
 5 Individuell hyressättning 
 I direktiven anges att utvecklingen mot en mer individuell hyressätt- ning liksom en ökad differentiering av lägenhetsutbudet kan leda till svårigheter att vid bruksvärdesprövningar finna jämförelseobjekt. Det anges att jag därför bör analysera vilka effekter det får på bruksvärdes- systemets tillämpbarhet. Jag har också i mitt förra betänkande På de boendes villkor, i samband med redovisade förslag, angivit att jag åter- kommer till de konsekvenser mina förslag kan få i dessa delar. 
 I detta kapitel redovisas hur bruksvärdesprövningar fungerar och under vilka förutsättningar som jämförelseprövningar kan göras, samt gällande rättspraxis på området. Tidigare utredningars förslag för att underlätta jämförelseprövningar berörs. Bruksvärdessystemets nuva- rande svagheter vid en ökad individualisering av hyresrätten diskuteras. Jag belyser vilka problem som kan förutses vid en fortsatt ökad indivi- dualisering, särskilt med hänsyn till mina förslag i tidigare presenterat betänkande. 
  
 5.1 
  
 Ökad individualisering 
  
 En bruksvärdesprövning bygger i första hand på att jämförelser görs med likvärdiga lägenheter. När bruksvärdessystemet infördes var lä- genheterna och hyresvillkoren betydligt mer lika varandra än de är i dag. Det var främst lägenheternas storlek, läge och modernitetsgrad som skilde sig åt. I övrigt var lägenheternas utformning och utrustning tämligen likartad. Tidsandan utmärktes av storskaliga och enhetliga lösningar, framför allt inom nyproduktionen. Under sådana förhållan- den var förutsättningarna i allmänhet gynnsamma när det gällde möj- ligheten att hitta jämförbara lägenheter. Med en ökande individualise- ring av hyresavtalen ser däremot förutsättningarna väsentligt annorlun- da ut när det gäller möjligheten att hitta lägenheter som kan godtas som jämförbara. 
 Dagens hyresgäster ställer ofta krav på att en modern bostad skall uppfylla många behov samtidigt. Bostaden skall exempelvis ge utrym- me för socialt umgänge och fritidsaktiviteter, men också kunna fungera som arbetsplats vid distansarbete. Det moderna samhället präglas av 
  
 72 Individuell hyressättning 
  
 SOU 2000:33 
  
 olika livsstilar, varierande behov och önskemål i olika faser av livet samt en utveckling där kärnfamiljen inte längre intar samma självklara plats som tidigare. Denna situation innebär att hyresgästernas efterfrå- gan och önskemål kommer att bli mer varierande. Detta medför att hy- resvärdarna måste kunna tillgodose de enskilda hyresgästernas önske- mål och behov för att kunna skapa förutsättningar för långvariga hyres- förhållanden med nöjda hyresgäster. En ökad lyhördhet och anpassning till hyresgästernas önskemål har också märkts under det senaste decen- niet. 
 Många hyresvärdar har också valt att anpassa lägenheterna efter hy- resgästernas individuella önskemål; som exempel kan nämnas tillval, hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll och möjlighet att välja extra service. Det kan exempelvis innebära att hyresgästen själv ansvarar för målning och tapetsering, möjlighet till tillval av tvättmaskin och torktumlare, eller att hyresgästen deltar i fastighetsskötseln. På många håll bedrivs också ett aktivt samarbete mellan hyresvärd och hyresgäster för att hy- resgästerna på olika sätt skall få ett ökat inflytande över sitt boende genom självförvaltning. 
 Ett antal forskare har nyligen genomfört en enkätundersökning rik- tad till privata och kommunägda bostadsföretag. 
 82  
 Den omfattar bl.a. frågor om bostadsmarknaden i dag och i framtiden. Enkäten har skick- ats till cirka 590 privata och kommunägda bolag, med ungefär lika för- delning mellan båda grupperna. Svaren omfattar cirka 100 privata och cirka 160 kommunägda bolag. 
 Sammanställningen av svaren visar att valfrihet för hyresgästen när det gäller service och underhåll är klart vanligast i de kommunägda bolagen. I frågor som rör den framtida utvecklingen av hyreskontrak- tets innehåll finns det en bred enighet kring uppfattningen att hyres- gästernas valfrihet när det gäller service och underhåll kommer att öka. Det råder också en stor uppslutning kring tanken att bostadsföretagen i framtiden i högre grad kommer att medverka till kompletterande tjäns- ter av olika slag, exempelvis internet, äldreomsorg och biluthyrning. En majoritet av de svarande instämmer i påståendet att bruksvärdes- systemet bör förändras mot mer individuell hyressättning. 
 83 
  
 En framsynt hyresvärd försöker även att förutse hur hyresgästernas efterfrågan kan tänkas se ut i framtiden. Det kommer därför att vara angeläget för hyresvärdarna att fortgående föra en dialog med befintli- ga och presumtiva hyresgäster för att kunna anpassa sig till de enskilda hyresgästernas behov och önskemål. Den genomförda enkätundersök- 
 __________________________________________________________ 
  
 82 
  
 Bejrum, 2000. 
  
 83 
  
 Bejrum, 2000, s. 19. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Individuell hyressättning 73 
  
 ningen stödjer också hypotesen att vi sannolikt går mot en utveckling som innebär en ökad individualisering. 
 Detta innebär en utveckling som successivt ställer ökade krav på mer individuellt utformade och utrustade lägenheter. En sådan utveck- ling leder ofrånkomligen till att lägenheternas utrustning, standard och service kommer att variera betydligt. Detta medför i sin tur att hyres- avtalens utformning måste bli mer flexibla och individuellt anpassade, så att de kan tillgodose hyresgästernas skiftande behov och önskemål. 
 Under sådana förutsättningar blir det också svårare att med nuva- rande rättspraxis kunna hitta likvärdiga jämförelselägenheter. Detta kan leda till att hyresnämnderna blir mer benägna att avgöra ärenden ge- nom en allmän skälighetsbedömning, vilket innebär ökade svårigheter att förutse besluten. 
  
 5.1.1 
  
 Förslag som medför ökad individualisering 
  
 SABO har i sitt utvecklingsprojekt Valbar hyra presenterat flera tänkbara möjligheter att utveckla individuellt utformade hyresavtal. 
 84  
 Målsättningen är att åstadkomma ett system med maximal flexibilitet så att hyresvärden kan anpassa sitt utbud av service och tjänster till den lokala marknaden. Detta förutsätter en dialog med de enskilda hyres- gästerna. Ett sådant system kan inte ges någon standardiserad lösning. 
 Utgångspunkten i Valbar hyra är företagets normala utbud av ser- vice och tjänster som företaget själv bestämmer över. Denna nivå på utbudet motsvarar det som kallas normhyra. Med normhyran avses så- ledes hyran för en lägenhet i huset med den där förekommande utrust- ningen och viss basservice. Hyresgästen erbjuds sedan att beställa frånval och tillval av tjänster i enlighet med det utbud som företaget presenterar. 
 Förslagen i Valbar hyra bygger på att bruksvärdessystemet be- hålls. Det föreslås att normhyran bildar utgångspunkt för jämförelse- prövningen. Därutöver skall hyresnämderna också kunna värdera pris- satta tillval och frånval separat. En sådan uppdelning av hyran innebär en skillnad jämfört med gällande bruksvärdesprövning som avser total- hyran. 
 Inom Hyresgästernas Riksförbund pågår ett utvecklingsprojekt kallat Boflex – modell för flexibla boendekostnader. 
 85  
 Modellen innebär i korthet att hyran delas upp i nettohyra och individuell hyra. Nettohyran omfattar kapitalkostnader, fastighetsskatt, yttre underhåll och större 
 __________________________________________________________ 
  
 84 
  
 Pågående utvecklingsrapport hos SABO. 
  
 85 
  
 Pågående utvecklingsprojekt hos Hyresgästernas Riksförbund. 
  
 74 Individuell hyressättning 
  
 SOU 2000:33 
  
 reparationer. Denna del måste alla boende betala för. Nettohyran skall säkerställa en grundnivå på service för hyresgästerna liksom fastighets- ägarens intresse av ett långsiktigt ekonomiskt utbyte. Den individuella delen består av kostnader för den enskilda hyresgästens förbrukning och val av standard eller servicenivå. 
 Modellerna i Valbar Hyra och Boflex är i väsentliga delar upp- byggda på samma sätt. Det finns dock en principiell skillnad i upp- byggnaden kring begreppen normhyra och nettohyra. Normhyran förut- sätts kunna variera mellan olika företag, medan nettohyran är ett fast begrepp, lika för alla företag. 
 De boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet är utgångspunkten för de förslag som jag presenterade i betänkandet På de boendes villkor. Där anförs att det är viktigt för hyresrättens framti- da konkurrenskraft att utveckla den i en riktning som tillåter betydligt större valfrihet. Utgångspunkten är att den enskilde hyresgästen skall ha ett så stort inflytande som möjligt över sitt eget boende. Modellen för Valbar Hyra och Boflex diskuteras i betänkandet som möjliga vä- gar för att uppnå en ökad individualisering. 
 I betänkandet föreslås dessutom att allmännyttiga bostadsföretag på vissa områden skall få göra avvikelser från hyreslagstiftningens tving- ande regler för att kunna genomföra en ökad individualisering. Det fö- reslås bl.a. bli möjligt att direkt avtala med hyresgästen om tillval och frånval av standard, underhåll, service och tjänster och att individuella överenskommelser med hyresgästen ges företräde framför förhand- lingsöverenskommelser. Utredningen föreslår också vidgade möjlighe- ter till mer flexibla kontraktsformer, t.ex. hyresavtal med indexklausul och hyresavtal på bestämd tid utan möjlighet till uppsägning i förtid. Genom möjligheten att individualisera hyresavtalen förutsätts hy- resvärden också kunna erbjuda förmånligare avtalsvillkor. 
 Om dessa förslag genomförs innebär det ökad individualisering av såväl lägenheternas utrustning och standard som hyresavtalens utform- ning. En bruksvärdesprövning avser totalhyran. Med nuvarande lag- stiftning och rättspraxis kan man då förutse ökade svårigheter att finna likvärdiga jämförelseobjekt vid en bruksvärdesprövning. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Individuell hyressättning 75 
  
 5.2 
  
 Förutsättningar för jämförelseprövning 
  
 5.2.1 
  
 Allmänna utgångspunkter 
  
 Som tidigare redovisats bygger bruksvärdesprincipen på att likvärdiga lägenheter skall ha lika hyror. Det är lägenheternas beskaffenhet som avgör bruksvärdet. I tidigare avsnitt har beskrivits, dels att det ankom- mer på hyresmarknadens parter att i praktiken utforma hyressättningen enligt bruksvärdessystemets intentioner, dels under vilka förutsättning- ar en lägenhets hyra kan bli föremål för prövning i hyresnämnd. 
 86 
  
 Vid en prövning i hyresnämnden är utgångspunkten att den lägenhet som är föremål för prövning, dvs. prövningslägenheten, skall jämföras med andra åberopade lägenheter med samma bruksvärde, dvs. jämförel- selägenheter. 
 För att jämförelselägenheten skall kunna läggas till grund för en prövning krävs att åberopade jämförelselägenheter och prövningslägen- heten anses likvärdiga. Detta innebär att de i tämligen grova drag skall motsvara varandra. Genom att hyrorna i det allmännyttiga beståndet skall vara förstahandsnorm får hyresnivån i det privata beståndet oftast en underordnad betydelse om den åberopas vid jämförelseprövningar. 
 Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får hyres- nämnden istället beakta jämförelsematerial på annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt med likartade förhållanden på hyresmarknaden. 
 I förarbetena anges följande om åberopande av jämförelselägenhe- ter: 
 Sålunda bör de normalt ha samma användningssätt, bostadsyta och modernitetsgrad. En lägenhet bör dock inte uteslutas från jämförelse- materialet bara av det skälet att den i viss utsträckning avviker från den lägenhet vars hyra skall bestämmas. Om lägenheten i något avseende är av sämre beskaffenhet, bör det lägre bruksvärde som föranleds härav kunna uppvägas av att lägenheten i annat avseende är bättre. En relativt stor tolerans av det slag som nu antytts är nödvändig och leder till att jämförelsematerialet blir större och därmed mer rättvisande. Å andra sidan måste starkt understrykas, att avvikelserna inte får vara avsevär- 
 da. Annars riskerar man att jämförelseprövningen blir alltför sköns- mässig. 
 87 
  
 __________________________________________________________ 
  
 86 
  
 I detta kapitel avses den prövning som görs av hyresnämnden, eller vid över- klaganden Svea hovrätt. Bostadsdomstolen var tidigare prejudikatbildande instans för hyresmål. Bostadsdomstolens uppgifter övertogs den 1 juli 1994 av Svea hovrätt. 
  
 87 
  
 Prop. 1967:141 s. 53. 
  
 76 Individuell hyressättning 
  
 SOU 2000:33 
  
 Bostadsdomstolens praxis från ett flertal fall visar att det ställs stora krav på att de åberopade jämförelselägenheterna är likvärdiga med prövningslägenheten för att de skall få användas som jämförelseobjekt. Detta innebär att vid en jämförelseprövning bör endast sådana lägen- heter åberopas som med hänsyn till storlek, planlösning, läge och andra faktorer är likvärdiga. I princip skall de vara jämförbara med avseende på alla sådana faktorer. Även i andra hänseenden bör prövnings- och jämförelselägenheterna vara så lika som möjligt. Om t.ex. prövningslä- genheten är en trerumslägenhet bör även åberopade jämförelselägen- heter vara trerumslägenheter. Jämförelselägenheterna bör också i stort överensstämma med prövningslägenheterna vad gäller storlek mätt i antalet kvadratmeter. 
 Bostadsdomstolen har i flera fall uttalat att det ankommer på parter- na att själva ta fram det jämförelsematerial som de vill åberopa. Be- dömningen skall i första hand grunda sig på det material som parterna åberopar i målet. 
  
 5.2.2 
  
 Jämförelseprövning genom kvittning 
  
 Om prövningslägenheterna och åberopat jämförelsematerial inte är helt likvärdigt tillåts i rättspraxis att olika bruksvärdesfaktorer i begränsad utsträckning kvittas mot varandra. Enligt praxis tillåts sådan kvittning i regel endast om de skiljaktiga faktorerna är av någorlunda likartat slag. Som exempel kan nämnas att bostadsdomstolen ansåg att ett bättre läge inte kunde kvittas mot en sämre planlösning och lägre teknisk standard med följande motivering: 
 Enligt bostadsdomstolens uppfattning bör metoden att s a s kvitta minusfaktorer mot plusfaktorer tillämpas med viss varsamhet vid en prövning av likvärdigheten mellan lägenheter. Annars kan jämförelse- materialet lätt komma att inrymma lägenheter som skiljer sig alltför mycket från prövningslägenheten, låt vara att de vid en mera fri be- dömning kan framstå som likvärdiga med denna. För en försiktig an- vändning av metoden talar också att bedömningen av frågan om en mi- nusfaktor skall anses kunna uppvägas av en plusfaktor inte sällan i sig inrymmer så mycket av subjektiva moment och preferenser att pröv- ningen av hyressättningstvisten kan bli alltför skönsmässig. Kvittning bör därför i princip förbehållas faktorer av någorlunda likartat slag. 
 88 
  
 Med samma argumentering uteslöt bostadsdomstolen i ett annat mål åberopat jämförelsematerial som ansågs i olika hänseenden vara sämre 
 __________________________________________________________ 
  
 88  
 RBD 46:80. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Individuell hyressättning 77 
  
 än prövningslägenheterna. 
 89  
 Bostadsdomstolens restriktiva hållning för att medge en jämförelseprövning bekräftas på samma sätt även i senare rättsfall som bl.a. avsåg betydelsen av skillnader i yta och standard. 
 90  
 När det gäller äldre bostadslägenheter som varit föremål för genomgri- pande modernisering ansåg däremot bostadsdomstolen att man måste godta att något större avvikelser föreligger, jämfört med moderna lä- genheter. 
 91 
  
 I ett annat rättsfall ansåg bostadsdomstolen däremot att ett något mindre centralt läge kunde uppvägas av högre standard såvitt avsåg snickerier och golvbeläggning. 
 92  
 Detta rättsfall avviker dock från såväl tidigare som senare praxis. 
 Rättspraxis innebär således att vid en bruksvärdesprövning i hyres- nämnd kommer jämförelser att ske med ett litet urval av lägenheter som i stort sett är likartade. Eftersom en jämförelseprövning i första hand skall ske med lägenheter som ägs av allmännyttan innebär detta att det allmännyttiga bostadsföretagets hyressättning och hyresstruktur får ett starkt genomslag även på detaljnivå. 
  
 5.2.3 
  
 Allmän skälighetsbedömning 
  
 Praxis visar att en bruksvärdesprövning i hyresnämnden ställer stora krav på parternas förmåga att plocka fram lämpligt jämförelsematerial. I praktiken är det vanligt att parterna inte lyckas prestera ett jämförel- sematerial som domstolen godtar. När parterna inte åberopar jämförel- selägenheter, eller om domstolen anser att åberopat jämförelsematerial är oanvändbart, är man hänvisad till en allmän skälighetsbedömning. Detta innebär i praktiken att det åberopade jämförelsematerialet inte spelar den avgörande roll som det gör vid en direkt jämförelseprövning. 
 Praxis visar att hyresnämnderna ställer höga krav på jämförbarhet, och att det i praktiken endast tillåts små avvikelser mellan de lägenhe- ter som skall jämföras. Detta innebär att allmänna skälighetsbedöm- ningar görs i stor utsträckning. Om hyresnämnden har kännedom om hyresnivåer som parterna inte åberopat, får inte domstolen grunda sin bedömning på detta material, om man inte först berett parterna tillfälle att yttra sig över det. 
 93 
  
 __________________________________________________________ 
  
 89 
  
 RBD 19:82 och 21:91. 
  
 90 
  
 RBD 21:91. 
  
 91 
  
 RBD 9:83. 
  
 92 
  
 RBD 8:91. 
  
 93 
  
 RBD 8:78 och 22:83. 
  
 78 Individuell hyressättning 
  
 SOU 2000:33 
  
 I praktiken har emellertid hyresnämnden möjlighet att beakta jämfö- relsematerial som parterna vare sig åberopat eller yttrat sig över, inom ramen för en allmän skälighetsbedömning. Hyresnämnden kan då skönsmässigt beakta sådant material, och motivera sitt beslut med sin allmänna kännedom om förhållandena på orten. 
 I en artikel i Svensk Juristtidning har det uttryckts kritik mot bo- stadsdomstolens praxis när det gäller krav på lägenheternas jämförbar- het vid en bruksvärdesprövning. Där framfördes synpunkten att praxis knappast stämmer överens med förarbetenas utgångspunkt att lägenhe- terna i grova drag skall vara likvärdiga. I artikeln anfördes: 
 ... att en relativt stor tolerans behövs för att jämförelsematerialet skall bli tillräckligt stort och därmed mera rättvisande. Med det synsätt BD anlagt är det nästan uteslutet att anställa jämförelser annat än med lägenheter i samma hus eller inom samma område byggda vid samma tidpunkt. 
 94 
  
 Förarbetena innehåller däremot inte något uttalande om hur en all- män skälighetsbedömning skall gå till. 
 Nackdelar med en allmän skälighetsbedömning 
 Rättspraxis från bostadsdomstolen visar att det ställs stora krav på att prövningslägenhet och åberopade jämförelselägenheter motsvarar var- andra och är likvärdiga för att domstolen skall lägga jämförelsemateri- alet till grund för sin bedömning. En utveckling mot mer individuellt utformade lägenheter och olikartade avtalsvillkor gör att det blir svårare att hitta likvärdiga lägenheter. Det kan även antas bli mer komplicerat för parterna att kunna överblicka hur olika lägenheter och kontraktsvill- kor är utformade. Under sådana omständigheter blir bruksvärdespröv- ningar sannolikt också mer tidsödande för både parterna och hyres- nämnden. 
 En sådan utveckling medför sannolikt också att hyresnämnden i ökad omfattning kommer att avgöra bruksvärdesmål genom allmän skälighetsbedömning. Därmed blir det svårare för parterna att förutse hyresnämndens beslut, eftersom en sådan prövning innebär en mer skönsmässig bedömning. Det innebär även en ökad osäkerhet att inte kunna förutse vilka faktorer som hyresnämnden väger in i sina bedöm- ningar. Konsekvenserna av en sådan utveckling kan innebära att bruks- värdesprövningar mer får karaktären av offentlig hyresreglering. Det går inte att dra några långtgående slutsatser om en ökad individualise- 
 __________________________________________________________ 
  
 94  
 Svensk Juristtidning 1998, Svensk Rättspraxis. Nyttjanderätt till fast egendom  
 1988-1997, 
  Schwartz, s.  
 421-422. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Individuell hyressättning 79 
  
 ring leder till att praxis ändras så att hyresnämnderna kommer att godta större avvikelser mellan prövningslägenhet och jämförelselägenheter. 
 Att bruksvärdesprövningar ändå i praktiken tycks fungera någorlun- da tillfredsställande beror sannolikt på hyresnämndernas specialiserade roll som innefattar god kännedom om den lokala hyressättningen. Detta innebär i allmänhet att det finns gynnsamma förutsättningar för allmän- na skälighetsbedömningar. I praktiken avgörs också många tvister som hänskjutits till hyresnämnden genom att parterna själva under hand- läggningen, med eller utan medverkan från hyresnämnden, själva kom- mer överens. I sådana fall blir tvisten löst utan att hyresnämnden behö- ver fatta beslut. 
  
 5.3 
  
 Tidigare förslag 
  
 Redan i början av  
 1980-talet 
  förutsågs att utvecklingen på hyresmark- naden skulle kunna medföra problem att hitta lämpliga jämförelselä- genheter vid en bruksvärdesprövning. 
 Underhållsfondsutredningens betänkande låg till grund för den lag- stiftning som gjorde det möjligt att införa hyresgäststyrt lägenhetsun- derhåll. 
 95  
 Reglerna innebär att hyresvärden genom en förhandlingsöver- enskommelse kan avtala bort sin underhållsskyldighet för lägenheternas inre underhåll, dvs. i allmänhet målning och tapetsering. Dessa regler har lett till att flera bostadsföretag i dag genom en förhandlingsöver- enskommelse med hyresgästföreningen har infört s.k. valfritt lägen- hetsunderhåll. Många hyresgäster i allmännyttiga bostadsföretag har också möjlighet att bestämma över när underhållet skall utföras, samt att beställa tillval av utrustning utöver normal standard. 
 Underhållsfondsutredningen förutsåg att de ändrade reglerna skulle kunna medföra problem att hitta jämförelselägenheter vid bruksvärdes- prövningar. Man föreslog därför att lägenhetsunderhåll skulle kunna betalas utanför hyran. Vid en jämförelseprövning skulle hänsyn inte tas till lägenheternas skick såvitt avsåg målning och tapetsering. Departe- mentschefen avvisade en sådan ändring av bruksvärdesregeln med föl- jande motivering: 
 Förslaget medför att man på hyresmarknaden kommer att få vissa lägenheter där hyresgästen helt eller delvis svarar för målning och ta- petsering och andra där hyresvärden svarar för detta. Därigenom kom- mer jämförelsemöjligheterna vid bruksvärdeprövningen i viss mån att begränsas och försvåras. Svårigheterna ur bruksvärdesynpunkt torde dock inte bli alltför stora. – – – 
 __________________________________________________________ 
  
 95  
 SOU 1981:47. 
  
 80 Individuell hyressättning 
  
 SOU 2000:33 
  
 När det gäller bruksvärdeprövningen bör givetvis i första hand jäm- förelse ske mellan sådana i övrigt jämförliga lägenheter där hyresvär- den har samma ansvar för målning och tapetsering. Finns i jämförelse- materialet inte tillräckligt många direkt jämförliga lägenheter bör en jämförelse likväl kunna ske mellan lägenheter där hyresvärden inte har samma underhållsansvar. Vid hyressättningen måste hänsyn naturligtvis tas till den skillnad som i så fall föreligger. Hur stor skillnaden i hyra skall vara får då avgöras efter skälighet. 
 96 
  
 Hyresrättsutredningen belyste 1981 också svårigheterna med att hitta jämförelselägenheter. 
 97  
 I utredningen anförs att SABO uttryckt farhågor för att bruksvärdesregeln i sin nuvarande utformning skulle kunna vara ett hinder mot boinflytande i individuella eller kollektiva former. Man förutsåg att ett ökat boinflytande skulle kunna medföra olika servicenivåer vad gäller fastighetsskötsel och yttre miljö. Härige- nom skulle de allmännyttiga bostadsföretagen tillhandahålla ett mer varierat utbud, eftersom de förmåner som är knutna till lägenhetsinne- havet kan komma att växla. 
 98 
  
 Mot bakgrund av dessa synpunkter föreslog Hyresrättsutredningen därför att bruksvärdesregeln istället skulle utformas så att den möjlig- gjorde en jämförelse mellan lägenheter med olika förmåner, oavsett om hyran täcker alla kostnader för vad som hittills ansetts vara normal full- service, eller endast en lägre servicenivå. 
 I praktiken ansåg man att det innebar två moment. De begärda hy- rorna i prövningslägenheterna och hyrorna i jämförelselägenheterna skulle göras jämförbara. Därutöver skulle man beakta skillnader ifråga om förmåner av olika slag. Hyresrättsutredningen föreslog därför att bruksvärdesbegreppet i fortsättningen skulle få följande innebörd: 
 I lagtekniskt hänseende får då ordet bruksvärde beteckna vad en lägenhet med hänsyn till dess beskaffenhet (läge, storlek, utrustning) och till boendemiljön, inklusive närheten till service, kommunikationer osv. kan anses vara värd för hyresgäster i allmänhet. 
 99 
  
 Övriga förmåner vid sidan av detta föreslogs bli värderade i särskild ordning. Hyran skulle sammantaget vara skälig med hänsyn till lägen- hetens bruksvärde och de förmåner som hyresvärden skall tillhanda- hålla. I de fall närmare underlag saknas för beräkning av värdet av de särskilda förmånerna skulle hyresnämnden få uppskatta värdet till skä- ligt belopp. Vid tvist om vilka förmåner som hyresvärden skall tillhan- dahålla skulle frågan prövas av hyresnämnden som en tvist om skälig- 
 __________________________________________________________ 
  
 96 
  
 Prop. 1982/83:146 s. 7. 
  
 97 
  
 SOU 1981:77. 
  
 98 
  
 SOU 1981:77 s.  
  
 176-177. 
  
 99 
  
 SOU 1981:77 s. 177. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Individuell hyressättning 81 
  
 heten av annat hyresvillkor än hyran. I de fall närmare underlag saknas för beräkning av värdet av särskilda förmåner föreslogs värdet få skat- tas till skäligt belopp. 
 100 
  
 Utredningens förslag om en uppdelning av bruksvärdesbegreppet med hänsyn till att lägenheter kan ha olika förmåner kom inte att ge- nomföras. Flera remissinstanser, bl.a. bostadsdomstolen, ansåg inte att en sådan förändring skulle göras. Bostadsdomstolen motiverade sitt ställningstagande med att utredningen inte avsett att ändra själva grundprinciperna för bruksvärdesprövningar. Innebörden av begreppet bruksvärde borde därför inte ges någon ny och snävare innebörd. 
 Bostadsdomstolen ansåg emellertid att man kunde överväga att i lagtexten direkt ange hur hyresprövningen i sina huvuddrag är avsedd att gå till. Bostadsdomstolen föreslog därför en ny lagteknisk utform- ning för detta. 
 Förslaget innebar att en jämförelse i första hand skulle ske med hy- ran för andra lägenheter på orten. Vid en sådan jämförelseprövning skulle bortses från de skillnader som kan föreligga i fråga om tjänster och liknande nyttigheter som hyresvärden tillhandahåller. När jämförel- sematerialet saknas på orten kunde det vara av betydelse att hämta led- ning av hyresläget på andra orter. Bostadsdomstolen ansåg att möjlig- heten att beakta hyrorna på annan ort borde tillgripas först sedan man försökt att göra åtminstone en mer allmän skälighetsbedömning med utgångspunkt från hyrorna på den egna orten. Bostadsdomstolen före- språkade att främst de allmännyttiga bostadsföretagens lägenheter skulle användas vid jämförelseprövningar. 
 I propositionen hänvisas till remissinstansernas uppfattning om att en ändring inte var behövlig. Departementschefen anförde att det inte föreligger tillräckliga skäl för en ändring av bruksvärdesbegreppets innebörd 
 . 
  
 101 
  
 För att underlätta jämförelseprövningar kom emellertid bruksvärdes- regeln att under 1985 förtydligas med en bestämmelse som innebär att jämförelser även får ske med lägenheter på annan ort med jämförbart läge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden. 
 __________________________________________________________ 
  
 100 
  
 SOU 1981:77 s. 182 f. 
  
 101 
  
 Prop. 1983/84:137 s. 72. 
  
 82 Individuell hyressättning 
  
 SOU 2000:33 
  
 5.4 
  
 Sammanfattande diskussion 
  
 Dagens hyresmarknad präglas av en ökad individualisering av såväl lägenheternas utformning och utrustning, som hyreskontraktens inne- håll. Det sker också en allt större differentiering av lägenheternas ut- rustning, underhåll, service och fastighetsskötsel och därmed mer indi- viduella hyresförhållanden. 
 Förarbetena som berör bruksvärdesregeln ger intryck av att ge ut- rymme för en relativt generös bedömning när det gäller avvikelser hos åberopade jämförelseobjekt, eftersom lägenheterna endast i grova drag skall vara jämförbara. Det finns ett glapp mellan uttalandena i förarbe- tena och rättspraxis, eftersom en direkt jämförelseprövning i regel avvi- sas om inte överensstämmelsen är tämligen exakt. Detta innebär att man i ökad omfattning är hänvisad till allmänna skälighetsbedömningar vid en prövning i hyresnämnden. 
 Vid en allmän skälighetsbedömning blir i praktiken domstolens be- dömning begränsad till enbart en prövning i hyresnämnden. Om ärendet överklagas till Svea hovrätt saknar hovrätten i praktiken förutsättningar att göra en allmän skälighetsbedömning, eftersom domstolen inte kan antas ha kännedom om förhållandena på orten. 
 De senaste decenniernas utveckling, och presenterade förslag i mitt tidigare betänkande, riskerar att ytterligare urholka hyresnämndernas möjlighet att vid bruksvärdesprövningar göra direkta jämförelsepröv- ningar. Nuvarande utformning av bruksvärdesregeln och gällande rätts- praxis innebär att förutsättningarna för att hitta godtagbara jämförelse- lägenheter vid en bruksvärdesprövning i hyresnämnden minskar. Detta innebär även ökade praktiska svårigheter för parterna att ta fram rele- vant jämförelsematerial, och större osäkerhet när det gäller att kunna förutse hyresnämndens bedömningar, eftersom domstolens bedömning då blir mer skönsmässig. 
 En ökad individualisering stärker hyresrättens konkurrenskraft. Det måste därför anses angeläget att bruksvärdesregeln och rättspraxis inte bidrar till en utveckling som leder till ökade praktiska svårigheter och en ökad andel avgöranden som grundar sig på allmänna skälighetsbe- dömningar. Det finns därför skäl att närmare överväga vad som skall utgöra utgångspunkter vid en bruksvärdesprövning, och på vilket sätt en sådan prövning skall göras. Det är alltså angeläget att närmare se över hur bruksvärdesregeln bör vara utformad och preciserad, så att regelns utformning skapar förutsättningar för att jämförelseprövningar kan ske i ökad omfattning. Bruksvärdesregelns närmare utformning bör därför bli föremål för ytterligare överväganden. 
  
 SOU 2000:33 
  
 83 
  
 6 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 6.1 
  
 Bakgrund 
  
 Som framgått av tidigare kapitel är dagens hyresstruktur ett resultat av samspelet mellan bruksvärdessystemet, förhandlingssystemet och de allmännyttiga bostadsföretagens särskilda roll. Dessa olika regelverk har delvis olika målsättningar. En viss målkonflikt kan framför allt spå- ras mellan de allmännyttiga bostadsföretagens karaktär av självkost- nadsföretag och bruksvärdessystemets fokusering på konsumentvärde- ringar. 
 I direktiven pekas på att det i dag framförs kritik mot hyressättning- en, främst för att den inte resulterar i en sådan marknadsliknande hy- resstruktur som åsyftades då bruksvärdessystemet introducerades 1969 som en ersättning för hyresregleringen. Enligt direktiven lider dock debatten av att det inte finns några aktuella undersökningar av de fak- tiska förhållandena. 
 Utredningen har därför haft till uppgift att undersöka hur väl dagens hyror svarar mot de genomsnittliga konsumentvärderingarna. Enligt direktiven skall särskilt intresse ägnas åt frågan om lägesfaktorn till- mäts den betydelse som är motiverad utifrån intentionerna. I den all- männa debatten hävdas ofta att attraktiva, centralt belägna lägenheter är underprissatta samtidigt som mindre attraktiva lägenheter har en hyra som är för hög relativt sett. 
 För att undersöka dessa frågeställningar har Statistiska Centralbyrån (SCB) haft i uppdrag att genomföra en enkätundersökning med cirka 10 000 intervjuade personer på åtta olika lokala bostadsmarknader. In- stitutet för bostadsforskning (IBF) vid Uppsala universitet har därefter bearbetat enkätresultatet. Rapporterna från IBF och SCB redovisas i bilaga 1 och 3. 
 Den genomförda undersökningen ger ingen representativ bild av hur det ser ut på alla bostadsmarknader i landet. Av praktiska skäl är det inte möjligt att genomföra en sådan undersökning. Det har därför varit nödvändigt att välja ut ett begränsat antal lokala bostadsmarknader och närmare studera förhållandena på dessa. Urvalet av bostadsmarknader har gjorts så att det skall vara möjligt att utläsa skillnader som är relate- 
  
 84  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 rade till bl.a. storlek och efterfrågesituation. De bostadsmarknader (kommuner) som ingår i studien framgår av tabellen. 
 Tabell 1. Folkmängd i de undersökta kommunerna. 
  
 Kommuner 
  
 Antal invånare 
  
 Kommuner 
  
 Antal invånare 
  
 Stor-Stockholm 
  
 1 643 366 
  
 Umeå 
  
 103 970 
  
 Göteborg 
  
 462 470 
  
 Gävle 
  
 90 451 
  
 Malmö 
  
 257 574 
  
 Kalmar 
  
 59 122 
  
 Örebro 
  
 123 503 
  
 Östersund 
  
 58 387 
  
 Källa: SCB. 
  
 På var och en av dessa bostadsmarknader har det gjorts ett urval av allmänt kända bostadsområden. I  
 Stor-Stockholm 
  omfattar urvalet i grova drag en triangel från innerstaden och västerut. Det innebär att även bostadsområden i andra kommuner än Stockholms stad ingår (Solna, Sundbyberg och Järfälla), samtidigt som vissa delar av staden inte ingår. Denna urvalsmetodik har använts för att de intervjuade skall ha god kännedom om de olika bostadsområdenas kvaliteter. 
  
 6.1.1 
  
 Två sätt att se på lägesfaktorn 
  
 Hyressättningen är ett resultat av hur hyresmarknadens parter värderat olika bostäders kvaliteter. En undersökning av hur väl hyressättningen överensstämmer med de allmänna konsumentvärderingarna skulle be- höva uppmärksamma ett stort antal egenskaper hos lägenheterna. 
 Den nu genomförda undersökningen har dock, i enlighet med direk- tiven, fokuserat på den s.k. lägesfaktorn. Med lägesfaktorn torde de flesta i den allmänna debatten avse lägenhetens avstånd till den lokala bostadsmarknadens centrum. 
 Syftet med bruksvärdessystemet var emellertid att hyresstrukturen skulle spegla skillnader i bostädernas kvaliteter – inte bara vad gäller läget, utan på flera olika områden. I förarbetena till bruksvärdessyste- met talas om sådana faktorer som t.ex. tillgång till kommunikationer, närhet till kommersiell och offentlig service. 
 Mot denna bakgrund har lägesfaktorn i denna studie studerats från två utgångspunkter. Huvudintresset har koncentrerats på hur väl den relativa hyresstrukturen speglar de boendes uppfattning av bostadsom- rådena. Därutöver har betydelsen av det geografiska avståndet till cent- rum studerats särskilt. 
 Därigenom blir det möjligt att dels belysa i vilken utsträckning som dagens situation stämmer överens med de målsättningar som en gång i 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 85 
  
 tiden uppställdes för bruksvärdessystemet och dels tillföra empirisk kunskap till den debatt om lägesfaktorn som förs i dag. 
  
 6.2 
  
 Resultatet av undersökningen 
  
 Vad tycker då de boende? Hyresgästernas värdering av bostaden be- stäms utifrån komplexa mönster bestämda av den rådande livssituatio- nen. Därför måste i en studie av detta slag undersökas en rad olika faktorer som kan tänkas ha relevans i sammanhanget. I undersökningen analyseras även faktorernas inbördes relationer och prioriteringen dem emellan. 
 Den första delen av utvärderingen behandlar lägesfaktorn i betydel- sen det allmänna läget, dvs. det samlade värdet av alla inverkande fak- torer utöver själva avståndet från stadens centrum. Detta uttrycks som de boendes områdespreferenser. Områdespreferensen är detsamma som hyresgästernas relativa värdering av olika bostadsområden på den lokala bostadsmarknaden. 
  
 6.2.1 
  
 Värdering av olika områdesegenskaper 
  
 De egenskaper som uppmärksammats i undersökningen gäller bland annat egenskaper i själva bostadsområdet, som t.ex. säkerhet och trygg- het, trevlig utemiljö och goda möjligheter för lek. Därutöver har till- gänglighet och närhet till serviceutbud ingått som variabler. Slutligen har egenskaper som inte nödvändigtvis står att finna i det egna bostads- området beaktats. Som exempel kan nämnas kommunikationer, närhet till lokalt centrum samt närhet till parker och grönområden. 
 Mål och värderingar i livet förändras över människors livscykel och därmed även önskningar samt preferenser för olika områdesegenskaper. Det innebär förenklat att även vanor och intressen förändras över tid. Ungdomar värderar t.ex. egenskaper i området annorlunda än vad barn- familjer gör. 
  
 86  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Av intresse blir då att undersöka hur åldersfördelningen ser ut på de olika bostadsmarknaderna som ingår i undersökningen. Detta framgår av nedanstående tabell. 
 Tabell 2. Befolkningen fördelad efter kön och ålder år 1998 för de oli- ka bostadsmarknaderna (procent). 
  
 Bostadsmarknad 
  
 Kön 
  
 Ålder 
  
 Män 
  
 Kvinnor 
  
 18-24 
  
 25-44 
  
 45-64 
  
 65-79 
  
 80+ 
  
 Stockholm 
  
 49 
  
 51 
  
 8 
  
 31 
  
 24 
  
 10 
  
 4 
  
 Göteborg 
  
 49 
  
 51 
  
 10 
  
 32 
  
 22 
  
 12 
  
 5 
  
 Malmö 
  
 48 
  
 52 
  
 9 
  
 30 
  
 23 
  
 13 
  
 6 
  
 Örebro 
  
 48 
  
 52 
  
 10 
  
 27 
  
 24 
  
 12 
  
 5 
  
 Umeå 
  
 49 
  
 51 
  
 13 
  
 30 
  
 23 
  
 9 
  
 3 
  
 Gävle 
  
 49 
  
 51 
  
 9 
  
 28 
  
 25 
  
 13 
  
 5 
  
 Kalmar 
  
 49 
  
 51 
  
 10 
  
 27 
  
 24 
  
 13 
  
 5 
  
 Östersund 
  
 49 
  
 51 
  
 10 
  
 28 
  
 25 
  
 13 
  
 5 
  
 Källa: SCB och IBF. 
 Befolkningsstrukturen vad gäller kön och ålder är ungefär densamma på de studerade bostadsmarknaderna. Förutsättningarna i detta avseen- de är således i det närmaste likvärdiga för samtliga undersökta bo- stadsmarknader, vilket underlättar jämförelsen av resultaten för hur de tillfrågade värdesätter olika områdesfaktorer. 
 De boende har fått ta ställning till ett antal faktorer i den fysiska miljön i syfte att bedöma hur viktiga dessa är för att ett bostadsområde skall betecknas som attraktivt och bra. I praktiken gör också den en- skilde individen en samlad bedömning av de egenskaper i ett bostads- område som påverkar den egna livssituationen. Ett för individen at- traktivt bostadsområde är således ett område där bedömningen utfaller tillfredsställande eller positivt. 
 Resultaten visar att de flesta tillfrågade anser att säkerhet och trygg- het i bostadsområdet är det som främst kännetecknar ett bra bostadsom- råde. Andra viktiga faktorer är bra kommunikationer, närhet till affärer i betydelsen dagligvaruhandel, närhet till parker, att området är vackert och fritt från buller. Av mindre betydelse är såväl närhet till skola som närhet till kultur- och motionsanläggningar. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 87 
  
 I nedanstående tabell anges den  
 genomsnittliga  
 rangordningen för samtliga bostadsmarknader. I bilaga 3 redovisar SCB rangordningen för respektive bostadsmarknad. 
 Tabell 3. Rangordnad värdering av olika faktorer för samtliga bo- stadsmarknader. 
 Värderingsfaktor 
  
 1 
  
 Ett säkert och tryggt område 
  
 2 
  
 Nära till affärer 
  
 3 
  
 En vacker fastighet med trevlig utemiljö 
  
 4 
  
 Bra kommunikationer 
  
 5 
  
 Nära till park eller grönområden 
  
 6 
  
 Fritt från buller- och trafikstörningar 
  
 7 
  
 Ett område med gott rykte 
  
 8 
  
 En fastighet med hög standard 
  
 9 
  
 Lätt att få parkeringsplats 
  
 10 
  
 Möjlighet till enkelt miljövänligt boende 
  
 11 
  
 Nära till stadens centrum 
  
 12 
  
 Nära till vänner och bekanta 
  
 13 
  
 Nära till vårdcentral eller annan samhällsservice 
  
 14 
  
 Nära till kultur och nöjen 
  
 15 
  
 Nära till skolor och barnomsorg 
  
 16 
  
 Nära till motions- och idrottsanläggningar 
  
 17 
  
 Bra lekytor och lekutrustning 
  
 Källa: SCB och IBF, bearbetad statistik. 
 De faktorer som ligger till grund för att bedöma attraktionskraften hos ett bostadsområde är överlag relativt samstämmiga mellan olika grup- per och för olika bostadsmarknader. Resultaten uppvisar dock en del skillnader. I några kommuner anser männen att tillgång till parkerings- platser är viktigt för ett bra bostadsområde. Boende med barn anser som regel att närhet till skola är viktigt, vilket övriga boende – föga överraskande – betraktar som i det närmaste helt oviktigt. 
 Det finns också vissa skillnader mellan olika åldersgrupper. De äld- re i flera av kommunerna anser att områdets rykte är nästan lika viktigt som att området upplevs som tryggt och säkert. Yngre och medelålders tillmäter ryktet mindre betydelse. I vissa kommuner anser också de äld- re att närhet till samhällsservice och omsorg, som t.ex. vårdcentral, är viktigt för att ett bostadsområde skall bedömas som attraktivt. 
 Sammantaget kan dock konstateras att skillnaden är liten mellan hur olika grupper av boende karaktäriserar ett bra område. En viktig iaktta- gelse som understryker bostadsområdets rekreativa betydelse är de bo- endes prioritering av närhet till parker samt betoningen på skönhet, 
  
 88  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 trygghet och trivsel. För de allra flesta, oberoende av bostadsmarknad, framstår det som att närheten till centrum inte är särskilt prioriterat för att ett bostadsområde skall anses vara bra. Det kan tolkas som att just centrum förknippas med motsatsen till lugnet, tryggheten och närheten till grönområden. 
 Det finns vissa skillnader mellan olika grupper av boende som visar att behov och även krav skiljer sig åt. De äldre tillmäter ett gott rykte samt närhet till olika former av service stor betydelse. Boende med barn tycker det är viktigt att barnen har nära till skolan och att det finns gott om plats för barnens lek. 
 Även om resultaten av ovanstående rangordning har hög förkla- ringsfaktor och är enkla att uttyda, är det i sammanhanget viktigt att betona att detta är ett sammandrag av de olika värderingar som de bo- ende har givit uttryck för. Det finns med andra ord nyanserade skillna- der mellan de olika bostadsmarknaderna, vilket framgår av bilaga 3. 
  
 6.2.2 
  
 Värdering av det egna bostadsområdet 
  
 Innan spridningen av de boendes värderingar diskuteras är det i sam- manhanget intressant att peka på att enkätundersökningen även visar att de boende till övervägande del är nöjda med sitt boende. 
 I enkäten ingick frågan om hur nöjda de boende är med det område som bostaden ligger i. Resultatet visar att de flesta svarade att de var ganska eller mycket nöjda med bostadsområdet. 
 Tabell 4. Graden av nöjdhet för de boende i undersökningen. 
  
 Mycket 
  
 Ganska 
  
 Varken nöjd 
  
 Ganska 
  
 Mycket 
  
 Totalt 
  
 missnöjd missnöjd 
  
 eller missnöjd 
  
 nöjd 
  
 nöjd 
  
 Stockholm 
  
 3 
  
 5 
  
 9 
  
 35 
  
 48 
  
 100 
  
 Göteborg 
  
 3 
  
 5 
  
 14 
  
 38 
  
 38 
  
 100 
  
 Malmö 
  
 4 
  
 8 
  
 13 
  
 40 
  
 35 
  
 100 
  
 Örebro 
  
 2 
  
 5 
  
 12 
  
 43 
  
 38 
  
 100 
  
 Umeå 
  
 2 
  
 4 
  
 10 
  
 45 
  
 39 
  
 100 
  
 Gävle 
  
 2 
  
 7 
  
 12 
  
 42 
  
 37 
  
 100 
  
 Kalmar 
  
 2 
  
 4 
  
 9 
  
 35 
  
 50 
  
 100 
  
 Östersund 
  
 2 
  
 3 
  
 10 
  
 43 
  
 41 
  
 100 
  
 Värdena är avrundade. Källa: SCB. 
 Av tabellen framgår att antalet ganska nöjda och mycket nöjda hyres- gäster tillsammans uppgår till mellan 75 och 85 procent på samtliga undersökta bostadsmarknader. De tillfrågade som är mycket eller gans- ka missnöjda utgör endast en liten andel av de tillfrågade. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 89 
  
 De boendes preferenser för andra bostadsområden än det egna är på motsvarande sätt inte särskilt hög, vilket också redovisas längre fram. Detta innebär enkelt uttryckt att de flesta inte anser det vara rimligt att betala så mycket mer för att bo i ett annat bostadsområde. 
 Några mer långtgående slutsatser går dock inte dra utifrån detta konstaterande. Att det t.ex. skulle vara ett uttryck för att hyresgästerna anser att en allt för hög andel av den disponibla inkomsten redan av- sätts till boendet, kan inte beläggas. Enkäten som tillställts de boende har inte utformats i syfte att söka svar på den typen av frågeställningar och det är inte möjligt att uttala sig om de absoluta hyresnivåerna uti- från en undersökning som denna. 
  
 6.2.3 
  
 Skillnader i värdering 
  
 I detta avsnitt diskuteras variationen mellan de boendes värderingar. Enkätresultatet visar att spridningen beträffande värderingen av de oli- ka faktorerna är uttalad och relativt stor, dvs. värderingen av ett och samma bostadsområde varierar mellan de tillfrågade individerna. 
 I enkäten har de tillfrågade fått uppge vilken hyra de betalar i dag för den egna lägenheten. De har därefter fått uppge hur mycket mer eller mindre som de anser det vara rimligt att betala i hyra om samma lägenhet i stället varit belägen i vart och ett av de andra bostadsområ- dena. Dessa uppgifter har därefter räknats om till absoluta tal. 
 Med en sådan metod blir det för varje bostadsområde en spridning i svaren. Denna orsakas av två förhållanden. De tillfrågade bor i olika stora och olika välutrustade lägenheter och betalar därmed olika hyror. Denna skillnad överförs till de nya uppgifterna och kommer till uttryck i en spridning av boendevärderingar för de olika bostadsområdena. 
 Därutöver påverkas de boendes bedömning också av deras individu- ella förhållanden. Som nämnts tenderar barnfamiljer, äldre och ungdo- mar att värdera olika egenskaper hos ett bostadsområde olika. Även sådana skillnader har en betydelse för de uppgifter som kommer fram i en undersökning av detta slag. 
  
 90  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Nedanstående figur utgör ett exempel på hur spridningen kan se ut för olika områden. En mer utförlig redovisning av de statistiska måtten och en fördjupad genomgång av spridningen i preferenser för varje bo- stadsområde återfinns i bilaga 1. 
 Figur 1. Spridning i områdespreferens bland de tillfrågade för respek- tive bostadsområde. 
  
 1200 
  
 1000 
  
 800 
  
 600 
  
 och år 
  
 400 
  
 Kronor/kvm 
  
 200 
  
 0 
  
 N = 
  
 634 
  
 629 
  
 625 
  
 588 
  
 634 
  
 580 
  
 623 
  
 631 
  
 634 
  
 635 
  
 641 
  
 643 
  
 576 
  
 635 
  
 614 
  
 Bostadsområde 
  
 Resultatet blir således en spridning av områdespreferenser för varje bostadsområde. Detta illustreras i figuren för en av de bostadsmarkna- der som undersökts. I vart och ett av bostadsområdena är variationen mellan de högsta och de lägsta uppmätta värdena betydande. Av obser- vationerna finns dock 50 procent inom de olika boxarna och linjen genom boxen illustrerar medianvärdet, dvs. det värde som har lika många observationer över som under. Av figuren går att utläsa att cirka hälften av de tillfrågade angivit områdespreferenser inom ett spann på cirka 200 kronor per kvadratmeter. 
  
 6.2.4 
  
 Sambandet mellan värderingar och hyra 
  
 I det följande redovisas områdespreferensen på det sätt som de konst- ruerats i undersökningen för samtliga åtta bostadsmarknader. Samvaria- tionen mellan områdespreferens och dagens hyror mäts utifrån den ge- nomsnittliga boendevärderingen. 
 De hyresuppgifter som använts kommer från de allmännyttiga bo- stadsföretagen på respektive ort. Också dessa uppgifter visar en sprid- ning eftersom det i varje område kan finnas bostäder som har olika ut- 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 91 
  
 rustning och standard i övrigt. I de sambandsanalyser som redovisas i det följande har det därför varit nödvändigt att också för hyrorna ut- nyttja genomsnittsvärden för varje bostadsområde. 
 Sambandet har studerats genom att korrelationen mellan dessa två genomsnittsvärden uppmätts, vilket redovisas i ett regressionsdiagram för varje bostadsmarknad. Därutöver illustreras också den genomsnitt- liga områdespreferensen i ett diagram som visar hur denna samvarierar med avståndet från stadens centrum. En närmare redovisning av det använda tillvägagångssättet lämnas i bilaga 1. 
  
 92  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Stockholm 
 Regressionsdiagrammet nedan illustrerar den genomsnittliga områdes- preferensen i förhållande till medelhyran. Variationen i de boendes områdespreferens följer i viss mån variationen i rådande hyror. Områ- despreferensen ligger dock i regel på en lägre nivå. Korrelationen mel- lan områdespreferens och medelhyra är 0,60. 
 Figur 2. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 950 
  
 900 
  
 Gärdet 
  
 850 
  
 området 
  
 Kallhäll 
  
 Centrala Sundbyberg 
  
 Södermalm 
  
 Kungsholmen 
  
 Vasastaden 
  
 800 
  
 Kista 
  
 Norrmalm 
  
 Hallonbergen 
  
 i hela 
  
 Jakobsberg 
  
 Östermalm 
  
 750 
  
 Rinkeby 
  
 Akalla 
  
 Vällingby 
  
 Traneberg 
  
 Medelhyra 
  
 Hässelby 
  
 Huvudsta 
  
 Hagalund 
  
 Råsunda 
  
 700 
  
 Blackeberg 
  
 Tensta 
  
 650 
  
 600 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 800 
  
 850 
  
 900 
  
 Områdespreferens 
  
 Bostadsområdet Gärdet bör behandlas med försiktighet eftersom det allmännyttiga beståndets hyror inte är representativa för övriga hyror i området. Det allmännyttiga beståndet på Gärdet är relativt nyproduce- rat och därmed jämförelsevis dyrt. 
 Resultatet visar att hyressättningen följer den rangordning av olika bostadsområden som de boende givit uttryck för i områdespreferensen. Bostadsområdena Östermalm och Rinkeby utgör undantag. 
 För en bostad i områdena Östermalm och Vasastaden är 45 respek- tive 37 procent beredda att betala mer jämfört med vad de betalar idag. För området Rinkeby vill däremot 85 procent betala en lägre hyra än vad de idag betalar. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 93 
  
 Figur 3. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 900 
 800 
 700 
 600 
 500 
 400 
  
 0 
  
 5000 
  
 10000 
  
 15000 
  
 20000 
  
 25000 
  
 Avstånd 
 I avståndsdiagrammet ovan för Stockholm minskar värdet snabbt nära centrum för att avta i allt lägre takt ju längre från centrum bostaden är placerad. 
 Det framgår även att de boendes preferenser är indelade i tre olika grupper, med en relativt hög preferens för ett antal områden i centrala lägen. För bostadsområden som ligger kring tio kilometer och längre bort från centrum är områdespreferensen ungefär densamma. 
  
 94  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Göteborg 
 Variationen i de boendes områdespreferens följer väl variationen i rå- dande hyror. Områdespreferensen ligger dock på en lägre nivå. Korre- lationen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,90. Det område som avviker mest från regressionslinjen är Biskopsgården. 
 Figur 4. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 900 
  
 Linnéstaden 
  
 Majorna 
  
 850 
  
 Centrum 
  
 Örgryte 
  
 området 
  
 800 
  
 Lundby 
  
 Högsbo 
  
 Frölunda 
  
 i hela 
  
 750 
  
 Biskopsgården 
  
 Härlanda 
  
 Tynnered 
  
 Medelhyra 
  
 Kortedala 
  
 700 
  
 Backa 
  
 Tuve-Säve 
  
 Hjällbo 
  
 Angereds Centrum 
  
 650 
  
 Hammarkullen 
  
 Gårdsten 
  
 Bergsjön 
  
 600 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 800 
  
 850 
  
 900 
  
 Områdespreferens 
  
 Hyressättningen följer väl den rangordning av olika bostadsområden som de boende givit uttryck för i områdespreferensen, men de boendes preferenser för olika bostadsområden varierar. 
 De boende är i regel beredda att betala mindre för en bostad belägen i något annat bostadsområde och undantaget det egna. Hur mycket mindre varierar dock. Det finns också områden som de boende är villi- ga att betala mer för. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 95 
  
 För en bostad i områdena Centrum och Linnéstaden är 52 respektive 48 procent beredda att betala mer jämfört med vad de betalar idag. För områdena Hammarkullen och Bergsjön vill däremot 87 procent betala en lägre hyra än vad de betalar idag. 
 Figur 5. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 900 
 800 
 700 
 600 
 500 
 400 
  
 0 
  
 2000 
  
 4000 
  
 6000 
  
 8000 
  
 10000 
  
 12000 
  
 Avstånd 
 Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagande funktion. Värdet minskar snabbt nära centrum för att avta i lägre takt ju längre bort från centrum man kommer. 
  
 96  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Malmö 
 Korrelationen mellan områdespreferens och medelhyra i bostadsområ- det är 0,47. Då är det tydligt att Fridhem avviker markant från regres- sionslinjen. I en förnyad beräkning, där Fridhem tas bort ur beräknin- gen, blir korrelationen 0,58. 
 Figur 6. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 1200 
  
 1150 
  
 Fridhem 
  
 1100 
  
 1050 
  
 området 
  
 1000 
  
 950 
  
 i hela 
  
 900 
  
 850 
  
 Medelhyra 
  
 Gröndal 
  
 Limhamn 
  
 800 
  
 Mellanheden 
  
 Kirseberg 
  
 Gilbert 
  
 Williamson 
  
 City 
  
 750 
  
 Möllevången 
  
 Rörsjöstaden 
  
 Sofielund 
  
 Sorgenfri 
  
 Slottsstaden 
  
 700 
  
 Segevång 
  
 Husie 
  
 Dalaplan 
  
 Bellevuegården 
  
 Holma 
  
 Ferguson 
  
 Rosengård 
  
 650 
  
 Kroksbäck 
  
 600 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 800 
  
 Områdespreferens 
  
 De boende i Malmö uppvisar ett liknande mönster i variation beträf- fande värderingen av bostäder, jämfört med de boende på övriga bo- stadsmarknader. Områdespreferenserna varierar mer än rådande hyror och ligger på en lägre nivå. 
 Av hyresgästerna är 40 respektive 33 procent villiga att betala mer för en bostad i områdena City och Limhamn. Av de tillfrågade vill 82 procent betala en lägre hyra än vad de idag betalar om lägenheten lig- ger i Rosengård. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 97 
  
 Figur 7. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 900 
 800 
 700 
 600 
 500 
 400 
  
 0 
  
 2000 
  
 4000 
  
 6000 
  
 8000 
  
 10000 
  
 12000 
  
 Avstånd 
 Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum är svagt för Malmö. Det finns en stor spridning i områdespreferenserna på un- gefär samma avstånd från centrum. 
  
 98  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Örebro 
 Korrelationen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,56. Områ- dena Baronbackarna, Björkhaga och Rosta avviker markant från re- gressionslinjen. 
 Figur 8. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 800 
  
 Rosta 
  
 Baronbackarna 
  
 Ladugårdsängen 
  
 City 
  
 750 
  
 Sörbyängen  
 Öster 
  
 området 
  
 Tybble 
  
 Väster 
  
 Söder 
  
 700 
  
 Norr 
  
 i hela 
  
 Västhaga 
  
 Brickebacken 
  
 650 
  
 Medelhyra 
  
 Varberga 
  
 Vivalla 
  
 Kline 
  
 600 
  
 550 
  
 500 
  
 400 
  
 450 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 800 
  
 Områdespreferens 
  
 Hyresgästerna är som regel beredda att betala mindre för en bostad i ett annat område. Hur mycket mindre varierar dock. Det finns också om- råden som de boende är villiga att betala mer för. 
 För en bostad i området City är 44 procent beredda att betala mer i hyra jämfört med vad de betalar idag. För områden som Vivalla och Varberga vill däremot 85 respektive 86 procent betala en lägre hyra än vad de idag betalar. 
 Även i Örebro överensstämmer hyressättningen i viss mån med den rangordning av olika bostadsområden som de boende gett uttryck för i områdespreferensen. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 99 
  
 Figur 9. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 750 
 700 
 650 
 600 
 550 
 500 
 450 
 400 
  
 0 
  
 1000 
  
 2000 
  
 3000 
  
 4000 
  
 5000 
  
 Avstånd 
 Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagande funktion. Värdet minskar snabbt nära centrum för att avta allt mindre ju längre bort från centrum man kommer. 
  
 100  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Umeå 
 Variationen i de boendes områdespreferenser följer i viss mån variatio- nen i rådande hyror. Områdespreferensen ligger dock på en lägre nivå jämfört med rådande hyror. Korrelationen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,56. 
 Bostadsområdet Nydalahöjd avviker markant från regressionslinjen. Medelhyran i detta bostadsområde är betydligt högre än de boendes områdespreferens. 
 Figur 10. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 900 
  
 Centrala stan 
  
 Nydalahöjd 
  
 850 
  
 området 
  
 Öbacka 
  
 Haga 
  
 Sandbacka 
  
 i hela 
  
 800 
  
 Tomtebo 
  
 Medelhyra 
  
 Ålidhem 
  
 Öst på stan 
  
 Berghem 
  
 750 
  
 Ersboda 
  
 Marieberg 
  
 Väst på stan 
  
 Umedalen 
  
 Mariehem 
  
 Carlshem 
  
 700 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 800 
  
 850 
  
 900 
  
 Områdespreferens 
  
 Hyressättningen följer väl den rangordning av olika bostadsområden som de boende givit uttryck för i områdespreferensen. Hyresgästerna värderar i regel en likvärdig lägenhet i ett annat område lägre samtidigt som det finns variationer. 
 För bostadsområdet Ersboda vill 84 procent betala en lägre hyra jämfört med vad de betalar idag. För en bostad i områdena Väst på stan och Öst på stan är däremot 57 respektive 33 procent beredda att betala mer jämfört med vad de betalar idag. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 101 
  
 Figur 11. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 900 
 800  
  
 700 
 600 
 500 
 400 
  
 0 
  
 2000 
  
 4000 
  
 6000 
  
 8000 
  
 10000 
  
 12000 
  
 Avstånd 
 Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagande funktion. Värdet minskar snabbt nära centrum för att avta allt mindre ju längre bort från centrum man kommer. 
  
 102  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Gävle 
 Variationen i de boendes områdespreferens följer väl variationen i rå- dande hyror, men områdespreferensen ligger på en lägre nivå. Korrela- tionen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,77. 
 Det centralt belägna bostadsområdet  
 Nynäs-Norr 
  avviker markant från regressionslinjen. I en förnyad beräkning, där  
 Nynäs-Norr 
  tas bort ur beräkningen, blir korrelationen 0,88. 
 Figur 12. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 800 
  
 Nynäs-Norr 
  
 750 
  
 Söder 
  
 området 
  
 Centrum 
  
 700 
  
 hela 
  
 Brynäs 
  
 Sörby 
  
 Valbo 
  
 i 
  
 Hemsta 
  
 Medelhyra 
  
 Strömsbro 
  
 Andersberg 
  
 650 
  
 Bomhus 
  
 Sätra 
  
 Forsbacka 
  
 600 
  
 450 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 Områdespreferens 
  
 Hyressättningen följer rangordningen av de olika bostadsområdena re- lativt väl. Det framgår av figuren som visar den genomsnittliga områ- despreferensen för en bostad i olika bostadsområden i förhållande till den genomsnittliga hyran i respektive område. 
 De boende i Gävle har i regel värderat andra bostadsområden lägre än det egna området, men det finns också områden som vissa boende värderar högre. För en bostad i områdena Centrum och Söder är 44 re- spektive 29 procent beredda att betala mer jämfört med vad de betalar idag. För områdena Forsbacka och Andersberg vill däremot 85 respek- tive 81 procent betala en lägre hyra jämfört med vad de betalar idag. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 103 
  
 Figur 13. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 900 
 800 
 700  
  
 600 
 500 
 400 
  
 0 
  
 5000 
  
 10000 
  
 15000 
  
 20000 
  
 Avstånd 
 Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagande funktion. Värdet minskar snabbt nära centrum för att avta allt saktare ju längre bort från centrum man kommer. 
  
 104  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Kalmar 
 Hyressättningen överensstämmer väl med hyresgästernas rangordning av bostadsområdena. Områdespreferensen ligger dock på en lägre nivå än nivån för rådande hyror. Korrelationen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,74. Det område som avviker mest från regressions- linjen är Skälby. 
 Figur 14. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 800 
  
 Ängö Kvarnholmen 
  
 Skälby 
  
 Tullslätten 
  
 Norrgård 
  
 Malmen 
  
 750 
  
 området 
  
 Funkabo 
  
 Bremerlyckan 
  
 i hela 
  
 700 
  
 Tegelviken 
  
 Medelhyra 
  
 Oxhagen 
  
 Berga centrum 
  
 650 
  
 Norrliden 
  
 600 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 800 
  
 Områdespreferens 
  
 Hur de boende värderar olika bostadsområden i Kalmar visar på en stor spridning. Variationen i de boendes områdespreferenser följer dock väl variationen i rådande hyror. 
 För en bostad i områdena Kvarnholmen och Ängö är 47 respektive 34 procent är beredda att betala mer i hyra jämfört med vad de betalar idag. För området Norrliden vill däremot 88 procent betala en lägre hyra än vad de betalar idag. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 105 
  
 Figur 15. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 900 
 800 
 700 
 600 
 500 
 400 
  
 0 
  
 1000 
  
 2000 
  
 3000 
  
 4000 
  
 5000 
  
 Avstånd 
 Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagandefunktion. Värdet avtar i ungefär samma takt ju längre bort från centrum man kommer. 
  
 106  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 Östersund 
 Variationen i de boendes områdespreferens följer inte variationen i rådande hyror, vilket framgår klart av regressionslinjens lutning. Kor- relationen mellan områdespreferens och medelhyra är 0,04. 
 Flera av de områden som de boende värderar högt avviker markant från regressionslinjen. Det gäller framför allt Griffith, Centrum och Hornsberg. 
 Figur 16. Sambandet mellan områdespreferens och medelhyra (kronor/kvadratmeter och år). 
  
 Medelhyra i hela området 
  
 800 
  
 750 
  
 Griffith 
  
 700 
  
 Torvalla-Skogsmo 
  
 Hornsberg 
  
 650 
  
 Valla centrum 
  
 Körfältet 
  
 600 
  
 Valhall 
  
 Solliden 
  
 Centrum 
  
 Odensala 
  
 550 
  
 400 
  
 450 
  
 500 
  
 550 
  
 600 
  
 650 
  
 700 
  
 750 
  
 Områdespreferens 
 Hur de boende värderar olika bostadsområden i Östersund, uttryckt som områdespreferens, varierar. För en bostad i området Centrum är 42 procent beredda att betala mer jämfört med vad de betalar idag. För bostadsområdet  
 Torvalla-Skogsmo 
  vill däremot 82 procent betala en lägre hyra än vad de betalar idag. 
 Medelhyran för bostadsområdet Griffith avviker från den rangord- ning av olika bostadsområden som de boende givit uttryck för i områ- despreferensen. Spridningen i rådande hyra är betydligt mindre än den spridning som framkommer av de boendes områdespreferens. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 107 
  
 Figur 17. Områdespreferens (kronor per kvadratmeter) för respektive område fördelad efter avstånd från centrum (meter). 
  
 Områdespreferens 
 900 
 800 
 700 
 600 
 500 
 400 
  
 0 
  
 1000 
  
 2000 
  
 3000 
  
 4000 
  
 5000 
  
 6000 
  
 Avstånd 
 Sambandet mellan områdespreferens och avstånd från centrum följer en avtagande funktion. Värdet minskar snabbt nära centrum för att avta allt mindre ju längre bort från centrum man kommer. 
  
 108  
 Utvärdering av lägesfaktorn 
  
 SOU 2000:33 
  
 6.3 
  
 Analys av de boendes värdering 
  
 Av diagrammen i föregående avsnitt kan, med denna typ av mätning, utläsas att det idag finns ett klart samband mellan de boendes områdes- preferenser och de allmännyttiga bostadsföretagens hyressättning. På de flesta undersökta lokala bostadsmarknader finns det också ett tydligt samband mellan bostadsområdets avstånd från centrum och de uppgiv- na områdespreferenserna. Dessa samband analyseras mer i detalj i bila- gorna. 
 I tabellen nedan redovisas sambanden mellan områdespreferens och medelhyra i form av korrelationskoefficienter (R). En korrelation som är positiv innebär att sambandet är mer eller mindre tydligt. Korrela- tionskoefficienten varierar mellan +1 vid fullständigt positivt samband och  
 –1 
  vid fullständigt negativt samband. Värdet 0 representerar från- varo av linjärt samband. 
 I tabellen redovisas även regressionskoefficienten ß (beta). Koeffi- cienten visar om nuvarande medelhyra respektive områdespreferens avtar med ökat avstånd från centrum. I kolumnen Område ß redovisas sambandet mellan avstånd från centrum och den uppgivna preferensen för området. Sambandet mellan medelhyran och avståndet från centrum framgår av kolumnen Hyra ß. 
 Koefficienten, eller lutningsvinkeln, har ett negativt värde om me- delhyra respektive områdespreferens avtar med ökat avstånd från cent- rum. På samma sätt har koefficienten ett positivt värde om medelhyra respektive områdespreferens stiger med ökat avstånd. Storleken på ko- efficienten anger graden för hur mycket medelhyran respektive områ- despreferensen avtar med avståndet. 
 Tabell 5. Samband mellan områdespreferens och medelhyra. 
  
 Bostadsmarknad 
  
 R 
  
 Område  
 ß 
  
 Hyra  
 ß 
  
 Stockholm 
  
 0,60 
  
 -0,013 
  
 -0,003 
  
 Göteborg 
  
 0,90 
  
 -0,024 
  
 -0,022 
  
 Malmö 
  
 0,47 
  
 – 
  
 – 
  
 Örebro 
  
 0,56 
  
 -0,038 
  
 -0,029 
  
 Umeå 
  
 0,56 
  
 -0,015 
  
 -0,006 
  
 Gävle 
  
 0,77 
  
 -0,008 
  
 -0,005 
  
 Kalmar 
  
 0,74 
  
 -0,057 
  
 -0,033 
  
 Östersund 
  
 0,04 
  
 -0,031 
  
 -0,005 
  
 Värden som är kursiverade är inte signifikanta. 
 Källa: IBF. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Utvärdering av lägesfaktorn  
 109 
  
 Genom att jämföra de linjära regressionslinjerna för hyra respektive områdespreferens framgår att de boendes värdering av de olika bo- stadsområdena avtar snabbare med avståndet från centrum än hyran i alla undersökta kommuner, utom i Göteborg där sambandet ser ut att vara närmast perfekt. 
 Att visa på samband med hjälp av regressionsberäkningar innebär i vissa fall en betydande förenkling. Den nämnda iakttagelsen skall där- för värderas med försiktighet. Det genomgående intrycket är emellertid att det finns ett litet utrymme för att uppvärdera det geografiska läget vid hyressättningen, men att detta utrymme möjligen med undantag av  
 Stor-Stockholm 
  framstår som mycket begränsat. 
 När det gäller de boendes sammanvägda värdering av olika bostads- områden är sambandet med de allmännyttiga bostadsföretagens hyror överraskande starkt. Endast i ett fall (Östersund) avviker hyresstruktu- ren från de studerade boendepreferenserna och i ytterligare ett (Malmö) synes det finnas anledning att närmare analysera och korrigera hyres- strukturen. 
 De undersökta kommunerna är valda endast som underlag för att ut- röna om det finns några systematiska skillnader mellan olika bostads- marknader med avseende på storlek och aktuell efterfrågan på bostäder m.m. Därför har ingen närmare analys företagits av resultaten i de en- skilda kommunerna. Det är i detta sammanhang tillräckligt att konstate- ra att de uppmätta korrelationskoefficienterna är höga och positiva i alla fall utom ett. 
 Sammantaget visar sålunda den empiriska studien att resultatet av parternas agerande i hyresförhandlingarna stämmer överraskande väl överens med de genomsnittliga konsumentvärderingarna såsom de framträder i en mätning av detta slag. 
 Vid värderingen av resultaten är det viktigt att betona att det som har studerats är sambandet mellan två serier av medeltal samt att sprid- ningen kring dessa medeltal är betydande. Denna studie fokuserar på områdesegenskaper och lägesfaktorn, men kan inte ligga till grund för några uttalanden om hyressättningen totalt sett. Det går t.ex. inte att utläsa om parterna har vägt in även andra faktorer, som exempelvis enskilda lägenheters modernitet, standard och läge inom huset. 
 Det finns slutligen anledning att erinra om att det är de genomsnitt- liga konsumentvärderingarna som ligger till grund för sambandsanaly- serna. Av SCB:s rapport framgår att de tio procent, dvs. översta deci- len, som värderar bostadsområdena högst, anser det vara rimligt att betala en hyra som för alla områden ligger mellan 300 kr/kvm (Stockholm) och 150 kr/kvm (Östersund) högre än medelvärdena för respektive bostadsmarknad. 
  
 SOU 2000:33 
  
 111 
  
 7 Ekonomisk segregation 
  
 7.1 
  
 Bakgrund 
  
 I direktiven beskrivs ytterligare ett uppdrag som innebär att belysa i vad mån bruksvärdessystemet har bidragit till att motverka segregation i boendet. I förarbetena till bruksvärdessystemet anförs dock ingenting om att detta syftar till att motverka segregation i boendet, men hyres- sättningen kan självfallet ha effekt på segregationen ändå. 
 Det är viktigt att framhålla att hyressättningen endast är en av flera faktorer som påverkar segregationen. Utvecklingen inom samhället i stort har en avgörande betydelse för segregationen. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att undersöka segregationens bakomliggande faktorer eller dess konsekvenser. I studien är det endast hyressättning- ens effekter på den ekonomiska segregationen som undersöks. 
 En hypotes är att inkomststrukturen för boende i hyresrätt är mer utjämnad jämfört med inkomststrukturen för boende i bostadsrätt. Detta bör i så fall resultera i mindre framträdande skillnader i disponi- bel inkomst för boende i hyresrätt. 
 Föresatsen i detta kapitel är att utröna om denna föreställning stämmer överens med situationen på bostadsmarknaden. 
  
 7.2 
  
 Undersökningen 
  
 SCB har haft i uppdrag att, utifrån enkätundersökningen och i kombi- nation med registerdata, undersöka den ekonomiska segregationen i boendet. I detta avseende kan undersökningsmaterialet främst användas för att visa på indikatorer och vissa trender. 
 Som framhållits i det förra kapitlet krävs ett visst mått av försiktig- het när resultat skall värderas utifrån en undersökning av detta slag. Materialet utgår t.ex. från genomsnittliga värden vad gäller den dispo- nibla inkomsten och det föreligger en relativt hög spridning beträffande hushållens inkomster m.m. 
 De bostadsmarknader som undersökts är Stockholm, Göteborg, Malmö, Örebro, Umeå, Gävle, Kalmar och Östersund. Som tidigare redovisats har bostadsområdena valts ut på särskilda grunder. Validi- 
  
 112 Ekonomisk segregation 
  
 SOU 2000:33 
  
 teten är beroende av i vilken utsträckning fallstudierna uppvisar likvär- diga resultat. 
 I bilaga 3 redovisas hushållens fördelning på varje enskild bostads- marknad med avseende på disponibel inkomst. Där förs även en utför- ligare metoddiskussion. 
  
 7.2.1 
  
 Attraktivitet och inkomst 
  
 Utifrån de boendes värdering har SCB delat in bostadsområdena i tre grupper efter attraktivitet, vilket framgår av bilagan. I det följande re- dovisas indelningen för hög respektive låg attraktivitet. 
 I tabellen jämförs hushållens genomsnittliga disponibla inkomst, dels mellan olika bostadsområden uppdelade efter de boendes värde- ringar, dels mellan boende i hyres- respektive bostadsrätt inom samma områden. 
 Tabell 6. Genomsnittlig disponibel inkomst för hushåll i hyresrätt och bostadsrätt  
 (1000-tal 
  kronor). 
  
 Hyresrätt attraktion 
  
 Bostadsrätt attraktion 
  
 Hög 
  
 Låg 
  
 Differens 
  
 Hög 
  
 Låg 
  
 Differens 
  
 Stockholm 
  
 166,3 
  
 123,7 
  
 42,6 
  
 240,2 
  
 165,5 
  
 74,7 
  
 Göteborg 
  
 132,4 
  
 116,2 
  
 16,2 
  
 164,5 
  
 146,8 
  
 17,7 
  
 Malmö 
  
 145,0 
  
 109,7 
  
 35,3 
  
 165,9 
  
 135,1 
  
 30,8 
  
 Örebro 
  
 137,2 
  
 118,2 
  
 19,0 
  
 183,1 
  
 146,3 
  
 36,8 
  
 Umeå 
  
 135,0 
  
 103,6 
  
 31,4 
  
 161,5 
  
 150,1 
  
 11,4 
  
 Gävle 
  
 126,9 
  
 110,4 
  
 16,5 
  
 152,6 
  
 145,6 
  
 7,0 
  
 Kalmar 
  
 139,3 
  
 113,8 
  
 25,5 
  
 170,3 
  
 129,9 
  
 40,4 
  
 Östersund 
  
 126,8 
  
 129,4 
  
 -2,6 
  
 141,4 
  
 154,6 
  
 -13,2 
  
 Källa: SCB. 
 Den inbördes relationen för bostadsrätt och hyresrätt visar också att det råder vissa skillnader vad gäller spridningen. På hälften av de under- sökta marknaderna är skillnaden i disponibel inkomst högre för hushåll i bostadsrätt jämfört med hushåll i hyresrätt. 
 På vissa bostadsmarknader är inkomstskillnaderna mellan upp- låtelseformerna större i områden som betraktas som attraktiva. Av un- dersökningsmaterialet framgår att detta förhållande gäller i hälften av de undersökta bostadsmarknaderna (Stockholm, Göteborg, Örebro och Kalmar). 
 I Stockholm är den genomsnittliga skillnaden mellan hushåll som bor i områden med hög respektive låg attraktivitet ungefär 75 000 kro- 
  
 SOU 2000:33 
  
 Ekonomisk segregation 113 
  
 nor inom bostadsrättssektorn. Vid en jämförelse med förhållandena för hushåll boende i hyresrätt och med samma områdesindelning framgår att motsvarande skillnad uppgår till cirka 43 000 kronor. 
  
 7.2.2 
  
 Inkomststruktur och upplåtelseform 
  
 SCB har också jämfört inkomststrukturen för boende i hyres- respekti- ve bostadsrätt på de åtta bostadsmarknaderna  
 Stor-Stockholm, 
  Göte- borg, Malmö, Örebro, Umeå, Gävle, Kalmar och Östersund. Bostads- marknaderna är desamma som för enkätundersökningen med tillägget att hela  
 Stor-Stockholm 
  ingår. 
 Syftet med undersökningen är att studera om inkomstskillnaderna mellan hushåll i olika bostadsområden är större i bostadsrätt än i hyres- rätt. Om inkomstskillnaderna är större på bostadsrättsmarknaden skulle detta kunna utgöra en indikator för att hyressättningssystemet har bi- dragit till att dämpa segregationen på hyresrättsmarknaden. 
 I studien ingår endast församlingar där det finns mer än 100 hushåll i både hyresrätt och bostadsrätt. Resultaten av studien presenteras i di- agramform för Stockholms stad och Göteborgs kommun. 
  
 114 Ekonomisk segregation 
  
 SOU 2000:33 
  
 Stockholms stad 
 Stockholms stad består av 28 församlingar. Församlingarna är rangord- nade efter medelvärdet av disponibel inkomst för bostadsrättshavare i fallande skala. Oscars församling motsvarar således det högsta genom- snittliga värdet och Spånga församling det lägsta (inkomståret 1997). Populationen utgörs av kontraktsinnehavare mellan 18 och 74 år. 
  
 Figur 18. Genomsnittlig disponibel inkomst för hushåll i hyres- 
  
 respektive bostadsrätt i församlingarna i Stockholm stad (1  
 000-tal 
  kr). 
  
 350 
  
 300 
  
 250 
  
 200 
  
 150 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 Bostadsrätt 
  
 Hyresrätt 
  
 Församlingar i rangordning 
  
 Shaw 
  
 Hatfield 
  
 Farsta 
  
 Hendricks 
  
 Lamb 
  
 Brännkyrka 
  
 Engelbrekt 
  
 Högalid 
  
 Hägersten 
  
 Elliott 
  
 Hässelby 
  
 Skärholmen 
  
 Domkyrkoförsamlingen 
  
 Marshall 
  
 Bromma 
  
 Robles 
  
 Essinge 
  
 Vantör 
  
 Brennan 
  
 S:t Göran 
  
 Kista 
  
 Kungsholms 
  
 Vällingby 
  
 Enskede 
  
 Västerled 
  
 Skarpnäck 
  
 Spånga 
  
 Stokes 
  
 SOU 2000:33 
  
 Ekonomisk segregation 115 
  
 Göteborgs kommun 
 Göteborgs kommun består av 36 församlingar. För sju församlingar är andelen bostads- eller hyresrätter inte tillräcklig för att ligga till grund för en jämförelse. Resultatet är baserat på resterande 29 församlingar. 
 Församlingarna är rangordnade efter medelvärdet av disponibel in- komst för bostadsrättshavare i fallande skala. Vasa församling motsva- rar således det högsta genomsnittliga värdet och Bergsjön det lägsta (inkomståret 1997). 
  
 Figur 19. Genomsnittlig disponibel inkomst för hushåll i hyres- 
  
 respektive bostadsrätt i församlingarna i Göteborg  
 (1000-tal 
  kr). 
  
 250 
  
 200 
  
 150 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 Bostadsrätt 
  
 Hyresrätt 
  
 Församlingar i rangordning 
  
 Vasa 
  
 Askim 
  
 Salinas 
  
 Älvsborg 
  
 Björkekärr 
  
 Härlanda 
  
 Anderson 
  
 Bäckebol 
  
 Angered 
  
 Haga 
  
 Högsbo 
  
 Bush 
  
 Domkyrkoförsamlingen 
  
 Masthugg 
  
 Ramirez 
  
 Gregory 
  
 Biskopsgården 
  
 S:t Pauli 
  
 Örgryte 
  
 Västra Frölunda 
  
 Kortedala 
  
 Säve 
  
 Tuve 
  
 Nylöse 
  
 Backa 
  
 Lundby 
  
 Bergsjön 
  
 Tynnered 
  
 Brämaregården 
  
 116 Ekonomisk segregation 
  
 SOU 2000:33 
  
 7.3 
  
 Analys av resultatet 
  
 Att endast Stockholm och Göteborg redovisas beror på att övriga bo- stadsmarknader uppvisar en god samstämmighet för kurvorna mellan hyres- respektive bostadsrätt och disponibel inkomst. Resultatet från  
 Stor-Stockholms 
  bostadsmarknad överensstämmer i stort sett med ut- fallet för staden, och motiverar därför inte någon särskild redovisning. 
 Studien visar att Stockholm och Göteborg avviker från det generella mönstret. På dessa bostadsmarknader stiger kurvan för bostadsrätt brantare än för hyresrätt i de mest attraktiva områdena (innerstads- områdena). 
 Detta kan tolkas som att hyressättningen kan leda till en dämpning av utvecklingen av den ekonomiska segregationen i främst större stä- der. Det som kännetecknar dessa städer är en knapphet på bostäder. Annorlunda uttryckt innebär detta att hushåll med lägre disponibel in- komst fortfarande kan efterfråga bostäder i attraktiva områden på dessa bostadsmarknader. 
 På bostadsmarknader som är i balans, eller för marknader med över- skott på bostäder, har det inte kunnat noteras någon större skillnad med avseende på kurvornas lutning. 
  
 7.3.1 
  
 En jämförelse med bostadsrätten 
  
 I brist på andra lämpliga jämförelseobjekt brukar ibland den ekonomis- ka segregationen belysas utifrån en jämförelse mellan hyres- respektive bostadsrättsmarknaden. I bilaga 2 presenteras en empirisk studie som är baserad på en jämförelse mellan dessa bostadsmarknader. 
 Det är viktigt att erinra om att en sådan jämförelse innebär en meto- dologisk svårighet, eftersom det är två helt olika marknader som jäm- förs. Finansieringen på bostadsrättsmarknaden bygger på att köparen tillskjuter en kapitalinsats. Överlåtelse av bostadsrätter utgår från det pris som kan erbjudas på marginalen, medan hyresnivån skall motsvara vad en normalkonsument värderar som rimligt. 
 Bostadsrättsmarknadens struktur och sätt att fungera kan ändå utgö- ra en illustration av hur hyresnivåerna skulle kunna utvecklas om pris- sättningen skulle bygga på andra principer än de som gäller idag. 
 En observation som görs i bilaga 2 är att inkomstnivåerna under  
 1990-talet 
  inte har ökat på samma sätt för hyresgästerna som för dem som bor i bostadsrätt. Om tolkningen är att hushåll med låga inkomster har kunnat bo kvar i de mest attraktiva områdena förstärker detta tidi- gare resultat. I bostadsrätterna har mindre resursstarka hushåll i stor utsträckning ersatts av hushåll med höga inkomster. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Ekonomisk segregation 117 
  
 Utvärderingen visar att hyressättningssystemet och hyresnivån kan ha en faktisk betydelse för segregationen på vissa bostadsmarknader. Det är främst på bostadsmarknader som kännetecknas av brist på bo- städer, eller där efterfrågetrycket är avsevärt, som hyressättningen har betydelse för att motverka segregation (Stockholm och Göteborg). 
  
 SOU 2000:33 
  
 119 
  
 8 Sammanfattande slutsatser 
  
 8.1 
  
 Hyrorna – resultat av ett komplicerat triangeldrama 
  
 Som framgår av beskrivningen av mitt uppdrag i kapitel 1 är det de- batten om och kritiken av bruksvärdessystemet som föranlett arbetet med att göra en förnyad utvärdering av detta. I debatten framförs ofta uppfattningen att bruksvärdessystemet har stor betydelse för hyres- strukturen och för brister främst i den s.k. lägesfaktorns genomslag på hyrorna. Ibland föreslås att bruksvärdessystemet skall ersättas med en ordning som innehåller mer tydliga marknadsinslag för att vi skall få en hyresstruktur på olika lokala bostadsmarknader som bättre stämmer överens med rådande konsumentvärderingar. Därigenom skulle incita- menten för ombildning till bostadsrätt i attraktiva områden minska samtidigt som tendenser till handel med hyreskontrakt i samband med lägenhetsbyten skulle motverkas. 
 Regeringen framhåller i direktiven att diskussionen lider av att det saknas aktuella undersökningar av förhållandena. Det är alltså svårt att bedöma hur allvarliga problemen är. Mitt uppdrag har därför varit att empiriskt studera hur väl dagens hyror samvarierar med de boendes värderingar av olika bostäder. Studien avser att utgöra ett underlag för bedömning av om det krävs ändringar i bruksvärdessystemet. Denna undersökning har redovisats i kapitel 6 och i bilagorna till detta betän- kande. 
 Denna undersökning kan sägas vara huvuduppgiften i denna del av mitt utredningsuppdrag. Innan resultaten värderas är det dock nödvän- digt att erinra om att dagens hyror inte är ett resultat av bruksvärdes- systemet, något som debatten ibland ger intryck av. Hyrorna är i stället resultatet av ett komplicerat samspel mellan tre olika system som var för sig tillkommit för att uppnå ett särskilt mål men som inte självklart samverkar för att uppnå samtliga dessa mål. 
 Det går inte att förstå de krafter som ligger bakom hyressättningen utan att något analysera dessa samspel. Och det är naturligtvis särskilt viktigt, om man anser att resultatet i något avseende är otillfredsstäl- 
  
 120  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 SOU 2000:33 
  
 lande, att ha en realistisk bild av vilka faktorer det är som skapar just det oönskade resultatet. Bristande analys i detta avseende kan leda till förändringsförslag som är verkningslösa eller i värsta fall t.o.m. kon- traproduktiva i förhållande till uppställda mål. 
 För förståelsen av dagens hyresstruktur är det därför nödvändigt att i ett sammanhang studera inte bara bruksvärdessystemet utan också det regelverk som styr parternas förhandlingar om hyrorna samt den sär- skilda betydelse vid hyresprövning som tilldelats de allmännyttiga bo- stadsföretagens hyror. En redovisning av framväxten av dessa lag- komplex har därför lämnats i kapitel  
 2-4. 
  
 Av dessa redovisningar framgår att målstrukturen på området är komplicerad. Det kan t.o.m. spåras tendenser till målkonflikter mellan bruksvärdessystemet och övriga regelverk på området. 
  
 8.2 
  
 Bruksvärdessystemet 
  
 Bruksvärdessystemet syftar enbart till att skapa ett starkt besittnings- skydd för hyresgästerna. Den som redan hyr en bostad skall inte riskera att behöva flytta för att hyresvärden funnit en person som är beredd att betala högre hyra än den sittande hyresgästen för samma lägenhet. 
 Detta skydd åstadkommes genom att hyresnämnden vid sin pröv- ning av hyreskravets skälighet skall utgå från en jämförelse med lägen- heter som är lika den med ifrågasatt hyra. Bruksvärdesprövningen in- nebär sålunda enkelt uttryckt en jämförelse mellan  
 lika  
 lägenheter. En bruksvärdesprövning kan aldrig få någon konsekvens för hyresrelatio- nen mellan lägenheter som är  
 olika 
 . 
 Det fanns ursprungligen inte heller, med undantag för de s.k. bris- torterna, någon annan hyrespolitisk ambition med bruksvärdessystemet än att det skulle lämna utrymme för en marknadsmässig utveckling av hyrorna. För att garantera detta tog departementschefen avstånd från tanken på någon form av sådan ortsprisbedömning som i dag ibland föreslås i debatten. En sådan ansågs kunna leda till en konservering av hyresstrukturen. I stället beslutades att bruksvärdesprövningen, med undantag av enstaka topphyror, skulle utgå från den högsta hyresnivån för jämförbara lägenheter. Samtidigt skapades det ett säkerhetsutrym- me genom regeln att hyran blev oskälig först om den väsentligt över- steg jämförelselägenheternas hyresnivå. 
 I debatten om bruksvärdessystemet och i senare uttalanden i propo- sitioner kan man, som framgår av kapitel 2, spåra en viss glidning i sy- nen på bruksvärdessystemet. Det anses ha betydelse också för ambitio- nen att dämpa hyresutvecklingen. Att väsentlighetsrekvisitet ersattes av ett påtaglighetsrekvisit 1975, samtidigt med införandet av bestämmel- 
  
 SOU 2000:33 
  
 Sammanfattande slutsatser  
 121 
  
 sen att en prövning i första hand skall göras med allmännyttans hyror inte bara på bristorter utan generellt, kan sägas vara uttryck för samma ambition. 
 Bruksvärdessystemets grundläggande funktion kvarstår dock oför- ändrad. Bruksvärdessystemet reglerar den rättsliga prövningen av ett hyreskrav och innebär enbart en jämförelse av hyran mellan ett antal  
 lika  
 lägenheter. 
  
 8.3 
  
 Hyresförhandlingssystemet 
  
 Hyresstrukturen, dvs. skillnaden i hyra mellan lägenheter som är  
 olika,  
 är ett resultat av fria förhandlingar om hyrorna mellan fastighetsägarna och deras hyresgäster. I de allra flesta fall representeras hyresgästerna av en hyresgästorganisation. Formerna för dessa kollektiva förhand- lingar regleras i hyresförhandlingslagen. Förhandlingssystemet innebär att lagstiftaren lämnat till hyresgästorganisationerna att företräda det allmänna konsumentintresset. 
 Det får förutsättas att parterna vid hyresförhandlingarna drivs av ambitionen att skapa en relation mellan olika hyror som svarar mot vad en genomsnittlig bostadskonsument anser det vara värt att bo i en lä- genhet jämfört med en annan. De allmännyttiga bostadsföretagen har tillsammans med den organiserade hyresgäströrelsen utarbetat ett för- slag till hur detta kan gå till. Med hjälp av ett särskilt poängsystem vär- deras olika lägenheter med utgångspunkt i deras respektive egenskaper. Även om detta poängsystem kommit till begränsad användning visar det på en ambition att strukturera hyrorna i förhållande till tänkta kva- liteter. Att det sedan är stora svårigheter att fastställa rätt poäng med en sådan metod framgår inte minst av den enkätundersökning som redovi- sats i detta betänkande. Det finns en stor spridning i synen på olika bo- endekvaliteter bland hyresgästerna. 
 Hyresförhandlingslagen utgår från föreställningen att det ytterst är de boende som bäst kan bedöma skillnaden i värde mellan  
 olika  
 lägen- heter. Fastighetsägarna har i förhandlingarna att bevaka sina intressen av att få ett tillräckligt (eller så stort som möjligt) hyresflöde. I en peri- od med brist på bostäder blir då hyresstrukturen ett andrahandsintresse. Detta förhållande gäller i varje fall för den allmännyttiga fastighetsäga- ren, eftersom denne kan räkna med att alla bostäder blir uthyrda oavsett hur hyrorna fördelar sig mellan dem. 
 I en situation som den under  
 1990-talet, 
  med betydande överskott på bostäder, också på normalt väl fungerande bostadsmarknader, får där- emot hyresvärden ett starkt intresse av att anpassa hyresstrukturen till de boendes betalningsvilja för olika bostäder. Det är i en sådan situa- 
  
 122  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 SOU 2000:33 
  
 tion särskilt viktigt också för hyresvärden att alla hyresgäster oavsett om de betalar en hög eller låg hyra upplever att de får valuta för peng- arna. Detta är en viktig förklaring till att fördelningen mellan olika lä- genheter av den s.k. hyrespotten i de allmännyttiga bostadsföretagen under det senaste decenniet tillmätts större intresse än tidigare. Detta har resulterat i förändringar i hyresrelationerna mellan olika bostäder på många bostadsmarknader, vilket också kan utläsas av resultaten i kapitel 6. 
 Den viktiga kommentaren här är sålunda att hyresgästernas företrä- dare och fastighetsägarna inom ramen för förhandlingssystemet har ett gemensamt intresse av att finna en hyresstruktur som så bra som möj- ligt speglar skillnader i hyra mellan  
 olika  
 lägenheter. Den relation som finns till bruksvärdessystemet är endast indirekt. Parterna måste i för- handlingarna se till att lägenheter med lika bruksvärde får samma hyra. I annat fall kan hyresnämnden vid en eventuell framtida prövning finna den högre hyran oskälig. 
 En kritik mot dagens hyresstruktur innebärande t.ex. att en egenskap som bostadens geografiska läge tillmätts för liten betydelse vid be- stämningen av hyrorna kan inte riktas mot bruksvärdessystemet. Den måste riktas mot parterna på hyresmarknaden. Det är dessa som har uppgiften att på hyresgästernas och fastighetsägarnas vägnar fastställa inte endast den totala hyresnivån, utan också hyresfördelningen. Den skall i allt väsentligt svara mot vad bostadskonsumenterna skulle ha kommit fram till, om de var och en för sig med beaktande av bruksvär- det, hade fört dessa diskussioner om hyresfördelningen med sin mot- part. 
 Om bruksvärdessystemet sålunda syftar till att lika lägenheter skall ha lika hyra kan hyresförhandlingssystemet sägas syfta till att olika lä- genheter skall ha olika hyror. Hur stora dessa olikheter skall vara har dock lagstiftaren överlåtit åt parterna att bedöma. 
  
 8.4 
  
 Allmännyttans roll 
  
 En ytterligare komponent i sammanhanget är den 1974 beslutade be- stämmelsen att hyresnämnden vid prövning av en hyras skälighet i första hand skall utgå från de allmännyttiga bostädernas hyror. Denna regel har sitt ursprung i de bestämmelser som 1969 infördes i hyrespo- litiskt syfte i bristorterna. Genom 1974 års beslut utvidgades rollen till att gälla på hela bostadsmarknaden. 
 Därigenom skapades ett slags brygga mellan bruksvärdessystemet och hyresförhandlingssystemet. Det blev rationellt för de förhandlande parterna att först komma överens om de allmännyttiga hyrorna efter- 
  
 SOU 2000:33 
  
 Sammanfattande slutsatser  
 123 
  
 som dessa skapar jämförelsematerialet om det blir aktuellt med en bruksvärdesprövning. 
 Den komplikation som detta leder till framstod sannolikt inte så tydlig när kopplingen skapades i slutskedet av det s.k. miljonprogram- met. I en tid då allmännyttan stod för en stor del av nyproduktionen och även kunde omfördela kostnader till det redan byggda beståndet, ska- pades ett betydande ekonomiskt handlingsutrymme för andra aktörer. I en ekonomisk miljö med en inflationstakt som vissa år var tvåsiffrig växte detta utrymme ytterligare. 
 De konsekvenser som denna förändring skapade blir synliga först i ett längre perspektiv med en lägre inflationstakt och i en situation då allmännyttan inte längre har en dominerande roll inom nyproduktionen. 
 Bestämmelsen påverkar inte möjligheterna för parterna att komma överens om en hyresstruktur som svarar mot de boendes värderingar. Däremot definieras det spann inom vilket olika hyror förutsätts fluk- tuera på ett annat sätt, eftersom de allmännyttiga företagens behov av hyresintäkter begränsas av deras lagstadgade affärsidé att driva verk- samheten i ett långsiktigt självkostnadsperspektiv på företagsnivå. 
 I en situation med brist eller balans på bostadsmarknaden sänker detta förhållande den allmänna hyresnivån, vilket också var den hyres- politiska avsikten. Det skapar sannolikt även ett tak för de högsta hy- rorna om relationerna mellan dessa och övriga, skall motsvara de all- männa konsumentvärderingarna. 
 Om de allmännyttiga bostadsföretagen dramatiskt minskar sin ny- produktion, som skett under senare år, minskar allmännyttans behov av hyresintäkter totalt sett. Nyproduktionen leder normalt sett till ett ökat hyresuttag också i det befintliga bostadsbeståndet. Det redan byggda beståndet blir dessutom mera lönsamt i takt med att fastigheterna skrivs av. 
 Allmännyttans minskade nyproduktion gör att utrymmet för högre hyror minskar också i det övriga (privatägda) beståndet och sätter där- med en högre ekonomisk press på övriga fastighetsägare. Samtidigt blir det svårare att finna lämpliga jämförelselägenheter för nyproduktionen. Om jämförelser då i brist på andra nyproducerade lägenheter görs med tidigare byggda bostäder leder detta till ökade svårigheter för de bygg- herrar som fortfarande vill bygga hyreslägenheter. I tider med snabb ökning av produktionskostnaderna kan detta leda till stora svårigheter att genomföra nyproduktion med tillfredsställande lönsamhet. 
 Detta dilemma försökte Svea hovrätt lösa i det s.k. Oxtorgsmålet. Hovrätten tolkade kravet på korrekt hyressättning hos allmännyttan som självkostnad på objektsnivå. Eftersom hovrätten fann att hyran underskred självkostnaden kunde en jämförelseprövning inte göras. I stället gjordes en allmän skälighetsbedömning av hyran. 
  
 124  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 SOU 2000:33 
  
 Om detta utslag kommer att få fortsatt prejudicerande betydelse minskar problemet som orsakas av den låga nyproduktionen hos all- männyttan. Samtidigt har dock införts ett inslag av hyresreglering, ef- tersom nyproduktionshyrorna vid prövning inte längre fastställs efter en jämförelse med ett slags marknadsbestämda hyror utan efter en of- fentligrättslig skälighetsbedömning. Denna står dessutom i strid med bruksvärdessystemets ambitioner att det är konsumentvärderingar och inte självkostnader i enskilda projekt som skall konstituera bruksvärdet. 
 Slutsatsen av detta resonemang blir sålunda att dagens hyresstruktur inte i första hand är ett resultat av hur bruksvärdessystemet är utformat. Avgörande är i stället hur de allmännyttiga bostadsföretagen och deras motparter i de lokala hyresförhandlingarna bedömer de allmänna kon- sumentvärderingarna hos hyresgäster, dvs. hur väl förhandlingsresul- taten speglar de preferenser för olika bostäder som finns hos de boen- de. 
 Det kan därför finnas anledning att övergå till en bedömning av de resultat som framkommit i den empiriska studie som på mitt uppdrag genomförts av SCB och IBF och som översiktligt refererats i kapitel 6. 
  
 8.5 
  
 Hyror och hyresgästpreferenser 
  
 Ett huvudintryck av resultaten från undersökningen av sambandet mel- lan hyresgästernas värderingar och den faktiska hyra som utgår i dag i det allmännyttiga bostadsbeståndet i olika områden är att överens- stämmelsen framstår som god. Sambandskoefficienterna är höga på sex bostadsmarknader av åtta. Endast i två av de undersökta kommunerna, Östersund och i någon mån Malmö, synes det finnas anledning till en mer genomgripande översyn av hyresstrukturen för att få denna att stämma bättre överens med de uttalade områdespreferenser som fram- kommer vid en enkätundersökning av det slag som genomförts här. 
 Samtidigt är det tydligt att det hos en del hyresgäster på de flesta bostadsmarknader finns en större betalningsvilja för attraktiva lägen- heter i centrala lägen än den betalningsvilja som motsvarar den genom- snittliga konsumentvärdering som enkätundersökningen indikerar. Det finns en spridning i områdespreferenser som är betydande och som kan återföras på olika hushålls skilda värderingar av boendet och på olika ekonomiska resurser. 
 På samtliga bostadsmarknader är tio procent av de intervjuade be- redda att betala mellan 300 kr (Stockholm) och 150 kr (Östersund) mer i hyra per kvadratmeter än det medelvärde som framkommer i under- sökningen. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Sammanfattande slutsatser  
 125 
  
 Man måste vara försiktig med att dra slutsatser om hyresmarknaden genom jämförelser med bostadsrättsmarknaden. I bilaga 2 redovisas emellertid tydliga indikationer på att det finns en större betalningsvilja för centralt belägna bostäder. Detta gäller för den del av boendekollek- tivet som har en sådan ekonomisk situation att banklån och köp av bo- stadsrätt utgör ett reellt alternativ. Det är dock inte utan vidare givet att motsvarande mönster finns inom hyresgästkollektivet, som generellt sett har andra ekonomiska förutsättningar. 
 Detta kan dock inte rycka undan huvudresultatet i denna studie, att den s.k. lägesfaktorn mätt som avstånd till stadens centrum bara är en av flera egenskaper som karaktäriserar läget. Studien visar också att sådana förhållanden som att området upplevs som tryggt och säkert, att det finns goda kommunikationer och en bra kommersiell service, kom- mer högre på de boendes prioriteringslista. Läget mätt som centralitet kommer högre för yngre människor än för äldre, vilka i stället fäster stor vikt vid områdets rykte. 
 Slutsatsen blir att det är utomordentligt svårt att teoretiskt konstrue- ra en formel som kan användas för att värdera hyresstrukturen om mål- sättningen är att finna en god anpassning mellan de boendes värdering- ar och den faktiska hyresstrukturen. Det är sannolikt bara genom fria förhandlingar – kollektiva eller enskilda – inom ramen för avtalsfrihet och grundade på en lokal kännedom om bostadsmarknaden som en så- dan anpassning kan komma till stånd. 
 Detta leder fram till två slutsatser. 
 Den första är att varje form av hyresreglering torde vara dömd att misslyckas eftersom den innebär att någon myndighet ges uppgiften att göra dessa intrikata bedömningar av hur olika människor och familjer under olika tider och olika faser av livet värderar olika kvaliteter i bo- endet. 
 Den andra slutsatsen är att dagens system för att fastställa hyrorna för olika bostäder, om man tolkar lägesfaktorn som en samlad bedöm- ning av olika bostadsområdens kvaliteter, synes leda till ett överras- kande gott resultat. Det krävs med få undantag inga dramatiska föränd- ringar i hyresrelationerna mellan olika områden för att väga in också avståndsfaktorn på ett bättre sätt än i dag. Detta är i sin tur sannolikt ett resultat av det medvetna arbete med hyresstrukturen som skett på många lokala bostadsmarknader under  
 1990-talet 
  i samband med de årliga hyresförhandlingarna. 
 Därmed är dock inte sagt att hyresrelationerna totalt sett mellan oli- ka lägenheter på samma sätt svarar mot hur de boende värderar dessa. Vid sidan av läget är också andra förhållanden såsom standard, moder- nitet, underhållsskick och service från fastighetsägaren av betydelse. Med den fokusering på läget som i enlighet med direktiven utmärker 
  
 126  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 SOU 2000:33 
  
 denna studie är det inte möjligt att uttala sig om hur väl hyresförhand- lingarna också förmått att väga in sådana förhållanden. Det är viktigt att ha denna begränsning i minnet vid bedömningen av resultaten. 
  
 8.6 
  
 Ekonomisk segregation 
  
 De hyrespolitiska ambitioner som legat bakom inte bruksvärdessyste- met som sådant, utan det samlade regelverket på området, har också, såvitt kan bedömas av jämförelsen mellan inkomststrukturen inom hy- ressektorn och bostadsrättssektorn, bidragit till mindre inkomstskillna- der mellan attraktiva och mindre attraktiva områden bland hyresgäster- na. Utvecklingen under  
 1990-talet 
  tycks ha varit särskilt dramatisk in- om bostadsrättssektorn, i varje fall i  
 Stor-Stockholm, 
  med en snabb ökning av inkomstskillnaderna mellan olika områden som saknar mot- svarighet inom hyresrättssektorn. Detta redovisas i bilaga 2. Det vore onaturligt om inte detta ledde till en press uppåt också på hyrorna i så- dana attraktiva områden. Skälet är inte att de genomsnittliga konsu- mentvärderingarna skulle motivera några större förändringar i förhål- lande till dagens situation. Anledningen är i stället att den betalnings- vilja som finns hos den ekonomiskt starkaste tiondelen av hyresgäst- kollektivet, av allt att döma, skulle ge utrymme för en högre hyresnivå i attraktiva områden. 
 En marknadsanpassning av hyrorna som speglar bostadsrättspri- serna mellan olika områden, med undantag av bristorter som Stor- Stockholm, skulle inte vara i konflikt med intentionerna i bruksvärdes- systemet så som de ursprungligen formulerades. Den skulle däremot gå på tvärs mot de hyrespolitiska ambitioner som därefter successivt kommit att prägla bostadspolitiken i övrigt och som hanteras inom ra- men för hyresförhandlingssystemet och den särskilda roll för bruksvär- desprövningen som tilldelats hyrorna i allmännyttans bestånd. 
 Det är sannolikt, av den genomförda studien att döma, att en över- gång till en mer traditionell marknadsprissättning också på hyresmark- naden skulle leda till en ökad ekonomisk segregation i takt med att at- traktiva lägenheter byter hyresgäst. Valet mellan en fortsatt bruks- värdeshyra, i realiteten som idag fastställd av parterna på hyresmarkna- den, eller marknadshyra kan av vår studie att döma i varje fall på heta bostadsmarknader beskrivas som ett val mellan en i ekonomiskt avseende segregerad eller integrerad bostadsmarknad. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Sammanfattande slutsatser  
 127 
  
 8.7 
  
 Spänningar i systemet – allmännyttans roll i en ny situation 
  
 Även om min studie pekar på att dagens ordning för att fastställa hy- rorna till övervägande del fungerar som det var tänkt är det uppenbart att systemet idag är utsatt för starka spänningar. Dessa orsakas till en del av de allmänna värderingsförskjutningar som skett under de tio se- naste åren vad gäller välfärdspolitiken. 
 De skapas också av att det intrikata samspelet mellan bruksvärdes- systemet, hyresförhandlingssystemet och allmännyttans roll nu utspelas i en annan ekonomisk miljö än den som gällde för 30 år sedan, då de olika systemen konstruerades och bringades att fungera tillsammans. 
 När det gäller allmännyttans roll är det främst två frågeställningar som aktualiseras av dessa förändringar – utvecklingen mot mer indivi- dualiserade hyror och den i dag otillräckliga nyproduktionen på de or- ter där det börjar uppstå bostadsbrist. 
 I kapitel 5 har lämnats en redogörelse för de problem som utveck- lingen av hyresavtalen, med alltfler avvikelser från vad som tidigare kunde betraktas som ett normalkontrakt, leder till vid en bruksvär- desprövning i hyresnämnden. Frågan är ingalunda ny. Den aktualisera- des redan i början av  
 1980-talet. 
  Hittills har dock, som framhållits, be- dömningen varit att det är möjligt att hantera situationen, dock till pri- set av ett ökat inslag av allmänna skälighetsbedömningar. 
 En central fråga i detta sammanhang är tillgången på allmännyttiga lägenheter som kan utnyttjas som jämförelselägenheter. 
 Jag har i mitt förra betänkande  
 På de boendes villkor  
 föreslagit i vissa avseenden nya regler för de allmännyttiga bostadsföretagen. De- ras egenskap av  
 icke-vinstutdelande 
  företag m.m. motiverar ökade möjligheter till ett fördjupat boinflytande och även i övrigt ökad valfri- het för de boende. Dessa allmännyttans särskilda kvaliteter kan natur- ligtvis också aktualisera frågan om de hyror som fastställs i dialog med de boende i kooperativa arrendeföreningar, med s.k. valbar hyra och med ett större inslag av självförvaltning, är lämpliga som jämförelsehy- ror vid en skälighetsprövning av hyror inom det övriga bostadsbestån- det. Skall hyresvärdar som inte erbjuder sina hyresgäster dessa kvali- teter ha rätt att ta ut samma hyra för en i övrigt lika lägenhet? De kan då bli överkompenserade. Eller kan det tvärtom hävdas att dessa före- tag kommer att drivas så rationellt och effektivt att det inte skapas rim- liga förutsättningar för en traditionell privat fastighetsförvaltning? 
 Det kan mot denna bakgrund diskuteras om det är nödvändigt och ändamålsenligt i dag att behålla den brygga som finns mellan bruksvär- dessystemet och allmännyttans hyressättning. Med dagens situation, 
  
 128  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 SOU 2000:33 
  
 där den helt avgörande delen av de lokala bostadsmarknaderna karaktä- riseras av balans eller överskott på bostäder, kan denna koppling fram- stå som överflödig med utgångspunkt i de hyrespolitiska målsättningar som ursprungligen motiverade de allmännyttiga hyrornas särställning vid bruksvärdesprövningen. 
 Allmännyttan har dessutom i dag en större marknadsandel och där- med redan av det skälet en större betydelse än tidigare för den allmänna prisnivån på hyresmarknaden. 
 I kapitel 4 har jag pekat på problemen med självkostnadsbegreppet. Allmännyttans självkostnadsprincip tillämpas på företagsnivå, medan jämförelseprövningen görs på lägenhetsnivå. Enligt förarbetena skall allmännyttans hyror vara korrekta för att kunna användas som jämfö- relsematerial. Det är dock oklart vad som menas med korrekt, vilket skapat osäkerhet när det gäller utvecklingen av rättspraxis. 
 Den senaste domen från Svea hovrätt i det s.k. Oxtorgsmålet inne- bär att allmännyttiga hyror endast kan användas som jämförelsemateri- al om de ganska precist motsvarar självkostnaden. Den översyn av hy- ressättningen som nu görs i allt fler allmännyttiga bostadsbolag bygger på en anpassning till konsumentvärderingar och har ingen koppling till den objektsrelaterade självkostnaden. Även detta talar för att det blir svårare att hitta lämpliga allmännyttiga jämförelseobjekt vid bruksvär- desprövning. 
 Ett upphörande av allmännyttans roll som förstahandsnorm skulle innebära ytterligare ett steg på vägen mot den konkurrens på lika vill- kor som de senaste årens förändringar av skatte- och bidragsregler syf- tat till. Det skulle också ligga i linje med det förslag som jag presente- rade i betänkandet  
 På de boendes villkor.  
 En sådan förändring torde dock förutsätta någon form av garanti för att det även i framtiden finns en allmännyttig hyressektor av i stora drag samma omfattning som i dag. I annat fall kan företagens möjligheter att fungera som prisledande med stöd av normala marknadskrafter bli otillräckliga för att man skall kunna vara trygg för att inte en okontrollerad hyresutveckling skall uppstå vid snabbt ökande efterfrågan. 
 Överväganden om allmännyttans roll vid bruksvärdesprövningen måste också göras i medvetande om att situationen snabbt kan ändra karaktär. Det stora bostadsöverskottet på  
 1980-talets 
  förbyttes i en stor del av landet på kort tid till överefterfrågan som bidrog till den alltför omfattande nyproduktionen i slutet av 1980- och början av  
 1990-talet. 
  Allmännyttans marknadsandel är dessutom inte given, eftersom det i vissa kommuner förs en diskussion om ombildning till bostadsrätt eller privatisering i övrigt. Prisutvecklingen på bostadsrätter och Boverkets årliga bostadsmarknadsundersökning pekar på att det på vissa bostads- marknader ånyo finns en allvarlig bostadsbrist. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Sammanfattande slutsatser  
 129 
  
 Att i en sådan situation släppa allmännyttans hyresledande roll torde förutsätta att någon form av bristortsreglering liknande den som fanns i 1968 års regelverk samtidigt introduceras. Dessa bristortsregler gav hyresgäster i bristorter möjligheter att direkt kunna få till stånd en prövning av förstagångshyran. Vid all hyresprövning i bristorter skulle dessutom först kontrolleras att jämförelsehyrorna var rimliga i förhål- lande till allmännyttans nyproduktion. Syftet var att motverka en knapphetsbetingad hyresstegring på dessa orter. 
 En modern bristortsreglering skulle behöva anpassas till de stora förändringar av den ekonomiska miljön som skett sedan dess. Syftet skulle även fortsättningsvis vara att förhindra en knapphetsbetingad hyresstegring, utan att samtidigt motverka en förändring av hyres- strukturen enligt allmänna konsumentvärderingar och en ökad nypro- duktion. Detta skulle kunna åstadkommas med ett hyresstegringstak som innebär att hyran för en lägenhet på en bristort ett visst år inte får överstiga föregående års hyra med mer än ett bestämt procenttal. Taket skulle kunna följa exempelvis inflationen, uppräknad med någon eller några procent. 
 Mot en sådan ordning kan dock riktas den invändningen att den in- nebär ett moment av hyresreglering, vilket leder till en rad ekonomiska problem. 
 En annan form av bristortsreglering skulle kunna vara att behålla allmännyttan som förstahandsnorm just på dessa orter. Detta framstår som en rimlig avvägning, inte minst mot bakgrund av min studie som visat att de allmännyttiga hyrorna i huvudsak väl överensstämmer med hyresgästernas värderingar och att nuvarande system motverkat eko- nomisk segregation just på heta bostadsmarknader. 
 I direktiven påpekas att jag förutom de frågeställningar som belysts tidigare i betänkandet också skall pröva om bruksvärdessystemet ska- par svårigheter för nyproduktionen av hyresbostäder. 
 Denna fråga har på grund av bristande källmaterial varit svår att belysa inom ramen för detta arbete. Jag har därför inte redovisat någon särskild studie av detta vilket också motiveras av det utredningsarbete som nu pågår inom Boverket och Byggkostnadsdelegationen. Det finns mycket som talar för att de frågor som uppmärksammas i dessa sam- manhang är av väsentligt större betydelse för nyproduktionen än de frågor som jag haft att studera. Också de skattefrågor som Fastighets- beskattningsutredningen arbetar med aktualiserar dessa frågor. Främst neutraliteten mellan bostadsrätten och hyresrätten har stor betydelse för möjligheterna att producera hyresrätter som kan upplåtas till konkur- renskraftiga priser. 
  
 130  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 SOU 2000:33 
  
 I två avseenden kan det dock vara motiverat att uppmärksamma inte bruksvärdessystemets men väl hyressättningssystemets betydelse för förutsättningarna att få till stånd en tillräcklig nyproduktion. 
 De som hävdar att bruksvärdessystemet skapar problem för att åstadkomma en tillräcklig nyproduktion pekar ofta på att hyresgästerna har möjlighet att efter sex månader få till stånd en prövning av hyran genom att begära villkorsändring. Detta innebär en stor osäkerhetsfak- tor för fastighetsägaren. En inflyttningshyra som framstått som nöd- vändig och tillräcklig för att ekonomiskt motivera projektet kan då komma att sänkas, med förluster för fastighetsägaren som resultat. Denna risk, hävdas det, leder till att potentiella investerare i stället väljer den i det här avseendet mer riskfria bostadsrättsproduktionen. 
 Dagens obetydliga nyproduktion hos allmännyttan leder i flera av- seenden till problem för hyressättningen och bruksvärdessystemet. Dels minskar, som framhållits, antalet användbara jämförelselägenheter, vilket också ökar risken för en privat investerare. Allmännyttan kan ha satt sin hyra i det fåtal lägenheter som nyproducerats mer i beaktande av bostädernas bruksvärde relaterat till tidigare produktion än efter byggkostnaderna i det aktuella projektet. Detta kallades tidigare solida- risk hyressättning. En sådan hyressättning behöver inte, som i fallet med Oxtorgsmålet, betraktas som politisk. Den kan många gånger i ett företagsekonomiskt perspektiv framstå som rationell. Det är normalt att i en löpande investeringsverksamhet låta äldre, nedskrivna investe- ringar subventionera nya och först i framtiden lönsamma investeringar. 
 Dagens begränsade nyproduktion i allmännyttan utgör också en press på hyrorna i beståndet eftersom behovet att delfinansiera en dyr- bar nyproduktion med intäkter från beståndet minskar. Beståndet blir också alltmer lönsamt i takt med även en låg inflation och de avskriv- ningar som görs av fastigheterna. Därigenom minskar förutsättningarna för andra fastighetsägare att uppnå lönsamhet inom det hyresspann som är nödvändigt för att uppnå tillräcklig avkastning i de allmännyttiga bostadsföretagen. När samspelet mellan bruksvärdessystemet och all- männyttans hyror skapades i slutet på  
 1960-talet 
  utgick departe- mentschefen, som framgått av kapitel 2, från att allmännyttan skulle vara ledande vad avser nyproduktionen. Någon närmare analys av den här uppmärksammade problematiken gjordes mot denna bakgrund up- penbarligen inte. Idag framstår allmännyttans begränsade nyproduktion som ett allvarligt problem inte bara från bostadsförsörjningssynpunkt utan också med hänsyn till hyressättningssystemets funktionssätt. 
 Om man vill främja en ökad nyproduktion genom förändringar i hy- ressättningen kan olika tekniker för detta väljas. 
 En sådan förändring skulle kunna vara att släppa kopplingen till allmännyttans hyror vad gäller nyproduktionen och samtidigt införa en 
  
 SOU 2000:33 
  
 Sammanfattande slutsatser  
 131 
  
 ömsesidig s.k. karenstid innan fastighetsägaren kan begära hyreshöj- ning och hyresgästen villkorsändring. Hur lång en sådan karenstid skulle behöva vara måste bedömas efter en avvägning mellan intresset av att kunna justera hyror både uppåt och nedåt och olika parters behov av planeringshorisont. Med en sådan ordning skulle hyresgästens be- sittningsskydd tryggas samtidigt som fastighetsägaren får bättre förut- sättningar att bedöma det ekonomiska resultatet av sin investering. 
 Det är inte osannolikt att en sådan ordning skulle kunna leda till en snabbare ökning av hyrorna i den del av beståndet som byggs efter änd- ringens genomförande. Det får då ses som ett pris för att få till stånd en nödvändig och ökad nyproduktion av hyresbostäder. Samtidigt borde det öka ansvarsfulla kommuners intresse av en ökad nyproduktion av hyresrätter i allmännyttig regi. Dessa kommer då att vara ett allt vikti- gare och prisvärt alternativ som bidrar till en mer balanserad hyresut- veckling också i denna del av beståndet. 
 Efter karenstidens utgång skulle det då bli möjligt med en sedvanlig bruksvärdesprövning där de allmännyttiga lägenheterna i bristorterna liksom i dag fungerar som jämförelselägenheter. På övriga bostads- marknader skulle de däremot kunna utnyttjas som jämförelselägenheter på samma villkor som övriga lägenheter. Under förutsättning att all- männyttan har en tillräcklig marknadsandel kommer dessa lägenheter då att fungera som prispressare på den lokala marknaden i konkurrens med övriga lägenheter. 
 Med ett resonemang efter dessa linjer blir det ingen skillnad i förut- sättningar för nyproduktionen mellan bristorter och övriga bostads- marknader. Dock förutsätts allmännyttan fortsatt fungera som spärr mot okontrollerade hyreshöjningar i de orter som lider av brist på bostäder. Det blir därför nödvändigt att fastställa kriterier för vilka orter som skall klassificeras som bristorter och också avgöra vem som skall an- svara för denna klassificering. Ett underlag finns dock i Boverkets bo- stadsmarknadsundersökningar, även om tekniken för dessa då kan be- höva förfinas eller kompletteras med ytterligare information. Det ligger i sakens natur att antalet bristorter bör begränsas så långt som möjligt och fortlöpande omprövas. 
 Om nyproduktionen av bostäder med stöd av dessa förändringar och andra insatser, som kan komma att aktualiseras av andra utredningar, ökar i tillräcklig utsträckning kan antalet bristorter begränsas och all- männyttan successivt ges en friare roll att konkurrera med priset på mer marknadskonforma villkor. Möjligheten att ånyo definiera bostads- marknader som bristorter skulle samtidigt innebära att allmännyttan också fortsättningsvis skulle behålla rollen som säkerhetsventil mot en orimlig hyresutveckling. 
  
 132  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 SOU 2000:33 
  
 8.8 
  
 En summering 
  
 Min uppgift har inte varit att föreslå förändringar i bruksvärdessyste- met utan enbart att utvärdera hur systemet fungerat mot bakgrund av de intentioner som finns med detta. Jag har haft att studera i vilken ut- sträckning den s.k. lägesfaktorn tillmätts tillräcklig betydelse i hyres- sättningen samt undersöka om bruksvärdessystemet skapar svårigheter för att upprätthålla en tillräcklig nyproduktion av bostäder. 
 Av betänkandet framgår att jag är överraskad av hur väl kombina- tionen av bruksvärdessystemet, hyresförhandlingssystemet och allmän- nyttans roll lyckats uppnå en överensstämmelse med dagens konsu- mentvärderingar på de åtta bostadsmarknader som jag undersökt. Emellertid kan det på vissa håll finnas ett återstående utrymme, som dock inte framstår som så stort, för ytterligare uppgradering av det geo- grafiska avståndet till stadens centrum. Jag har också kunnat konstatera att dagens bostadsmarknader sannolikt är mer integrerade i ekonomiskt avseende än vad de skulle ha varit om prisbildningen på hyresrätter under  
 1990-talet 
  utvecklats på samma sätt som prisbildningen inom bostadsrättssektorn. 
 Jag har samtidigt identifierat ett behov av ytterligare klarlägganden av sambandet mellan bruksvärdessystemets fokusering på konsument- värderingar och självkostnadsbegreppets tillämpning vid prövning i hyresnämnden. Ett område där praxis bl.a. på grund av allmännyttans låga nyproduktion synes vara på väg att utvecklas i en ny och politiskt ej diskuterad riktning. 
 Jag har också kunnat konstatera att dagens låga nyproduktion inom allmännyttan skapar problem och ökar osäkerheten för dem som önskar investera i nya hyresbostäder. Jag pekar på olika möjligheter att möta dessa svårigheter, bl.a. genom en återgång till en särskild bristortsregle- ring. 
 Dessa avslutande reflexioner skall emellertid inte ses som förslag motiverade av den i betänkandet redovisade utvärderingen. De skall ses som bidrag till en fortsatt diskussion av dessa för både hyresgäster och fastighetsägare så viktiga frågor och bör bli föremål för ytterligare ut- redning och analyser innan eventuella beslut övervägs om att förändra dagens regler för hyressättningen. 
  
 SOU 2000:33 
  
 133 
  
 Referenslitteratur 
 Litteratur och artiklar 
 Gonzalez, Spencer, red, Hyra på marknaden, Hyresgästernas Riksförbund, Stockholm, 1996. 
 Bejrum, Gray, m fl, Fastighetsföretagens organisations- och informationssystem inför  
 2000-talet 
  – en enkätundersökning, Stockholm, 2000. 
 Bengtsson, Jenkins, Hyra och bruksvärde – om hyrespolitikens intentioner, Statens institut för byggnadsforskning, Gävle, 1992. 
 Woods, Hunt, Hemrätt i hyreshuset, Juristförlaget, Stockholm, 1994. 
 Carr, Reeves, Hyreslagen, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1997. 
 Hyresgästernas Riksförbund, Hyror och bostäder, Stockholm, 1991. 
 Hyresgästernas Riksförbund och SABO, Hyressättning – handledning, Stockholm, 1974. 
 Hyresgästernas Riksförbund och SABO, Hyressättning i kommunala bostadsföretag, Stockholm, 1992. 
 Cardenas, Petersen, Jakten på hyran, Stockholms Fastighetsägare- förening, 1996. 
 Cardenas, Petersen, m fl, Hyresregleringen – vid ett vägval. Effekterna av S:t Eriksmålet, Stockholms Fastighetsägareförening, 1999. 
 Palm,  
 B-O, 
  m fl, Konfliktlösningen, Statens institut för byggnadsforskning, Gävle, 1992. 
  
 134 Referenslitteratur 
  
 SOU 2000:33 
  
 Rittri, Cook, Bruksvärdeshyra, PA Norstedt  Rosales förlag, Lund, 1985. 
 SABO, Hyressättning – strategier, metoder, lagändringar för en marknad i förändring, Stockholm, 1996. 
 Sveriges Fastighetsägare, Hyresrättens roll och villkor på  
 90-talets 
  bostadsmarknad, Sveriges Fastighetsägareförbund, Stockholm, 1991. 
 Cummings, Villanueva, Kollektiv hyresrätt, PA Norstedt  Rosales förlag, Stockholm,1980. 
 Offentligt Tryck 
 Ds 1992:73 Utvärdering av bruksvärdeshyressystemet, slutrapport. 
 Ds 1992:74 Hyrornas marknadsanpassning. 
 Ds 1992:75 Variationer i hyresnivå mellan kommuner. 
 Ds 1992:76 Hyresstrukturen och dess förklaring. 
 Ds 1992:77 Hyresförhandlingar som de framstår i intervjuer m.m. med parterna. 
 Ds 1992:78 Internationell jämförelse av hyressättning och konflikthantering. 
 Ds 1993:30 Ändringar i hyresförhandlingslagen m.m. 
 LU 1973:13 i anledning av Bryant proposition 1973:23 med förslag till lag om ändring i jordabalken, m.m., jämte motioner. 
 Prop. 1967:141 Förslag till lag angående ändring i vissa delar av lagen den 14 juni 1907 om nyttjanderätt till fast egendom. 
 Prop. 1967:171 Förslag till lag om hyresnämnder. 
 Prop. 1968:91 med förslag till lag angående ändring i lagen den 19 juni 1942 om hyresreglering m.m. 
 Prop 1974:150 angående riktlinjer för bostadspolitiken m. m. 
  
 SOU 2000:33 
  
 Referenslitteratur 135 
  
 Prop. 1977/78:175 med förslag till hyresförhandlingslag m. m. 
 Prop. 1982/83:146 om ändring i 12 kap. 15 § jordabalken. 
 Prop. 1983/84:137 med förslag till ändringar i hyreslagstiftningen. Prop. 1993/94:199 Ändringar i hyresförhandlingslagen m. m. Prop. 1996/97:30 Hyresgästinflytande vid ombyggnad m. m. SOU 1955:35 Hyresregleringens avveckling m.m. 
 SOU 1966:14 Ny hyreslagstiftning. 
 SOU 1974:17 Solidarisk bostadspolitik. 
 SOU 1976:60 Förhandlingsordningar på bostadshyresmarknaden m.m. SOU 1981:47 Hyresgästinflytande på målning och tapetsering. 
 SOU 1981:77 Bruksvärde, hyresprocess m. m. 
 SOU 1990:62 Konkurrens inom bygg/bosektorn, delbetänkande av konkurrenskommittén, samt bilaga. 
 SOU 1991:59 Konkurrens för ökad välfärd, huvudbetänkande av konkurrenskommittén, del  
 1-2. 
  
 SOU 1992:47 Avreglerad bostadsmarknad del II. 
 SOU 1999:148 På de boendes villkor – allmännyttan på  
 2000-talet. 
  
 SOU 2000:33 
  
 137 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Utveckling av allmännyttiga bostads- 
  
 Dir. 
  
 företag samt utvärdering av bruksvärdes- 
  
 1999:32 
  
 systemet 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 1999. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas för att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga bostadsföretag. Utredaren skall redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostads- företagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka i dessa företag. 
 Utredaren skall vidare genomföra en utvärdering av det s.k. bruksvärdessystemet. Utredaren skall utvärdera i vad mån systemet har bidragit till att uppnå uppställda mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de föränd- ringar som sker på bostadsmarknaden. 
 Bakgrund 
 Den svenska bostadspolitiken har under mer än femtio år grundats på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kom- munerna tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostäder som behövs också kan erbjudas kommunens invånare. Staten har därutöver lämnat olika former av produktionsstöd som täckt en betydande del av kapitalkostnaderna för de bostäder som producerats under denna tid. 
 De kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen kom att bli ett av de mest centrala verktygen för kommunerna i deras strävanden att ut- veckla en väl fungerande bostadsförsörjning. Till skillnad från för- hållandena i flera andra länder erbjuder de kommunala bostads- företagen i Sverige goda bostäder åt alla, inte bara till de sämst ställda. 
  
 138 Kommittédirektiv 
  
 SOU 2000:33 
  
 Detta har medverkat till att göra boendet mindre klasspräglat i Sverige än i många andra länder. 
 Totalt finns i dag drygt 350 kommunala bostadsföretag som äger cirka 940 000 lägenheter. De dominerar därmed hyresmarknaden. 
 Ändrade förutsättningar – avreglering 
 I början av  
 1990-talet 
  genomfördes betydande förändringar av reglerna för den kommunala verksamheten inom bostadssektorn. Avregleringen förändrade dock inte kommunernas grundläggande ansvar för bostads- försörjningen på lokal nivå. I dag baseras det kommunala ansvaret lik- som den kommunala kompetensen i bostadsfrågor i allt väsentligt på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen (1980:620). 
 Uppbyggnaden av de allmännyttiga företagens bostadsbestånd har fått stöd av staten genom mer förmånliga finansierings- och räntestöds- villkor än vad som kommit andra byggherrar till del. Möjligheterna till lånefinansiering har sålunda varit större och räntesubventioner har lämnats för en högre andel av produktionskostnaden än för andra. Det har gällt fram till den produktion som genomförs med stöd av 1992 års och senare subventionsregler. 
 Alla gynnande ekonomiska särregler för de allmännyttiga företagen har numera avskaffats. De konkurrerar därmed på lika villkor med andra bostadsföretag, bortsett från att de i likhet med andra kommunala företag är underkastade dels kommunallagens bestämmelser, dels vissa andra begränsande offentligrättsliga regler. Särskilda bestämmelser begränsar också företagens rätt till fortsatt räntestöd efter försäljningar eller aktieöverlåtelser som sker efter den 11 oktober 1996 fram till ut- gången av år 1999. 
 De kommunala bostadsföretagen klarade sig förhållandevis bra under  
 1990-talets 
  fastighetskris. Under senare år har emellertid ett växande antal företag fått ekonomiska problem. 
 Den ekonomiska åtstramning som kommunerna i allmänhet har gått i genom har inneburit att en ökad uppmärksamhet ägnats åt bostads- företagens inverkan på den kommunala ekonomin. Kommuner med väl konsoliderade företag har i flera fall väckt frågan att ta i anspråk före- tagens resurser för att med dem bekosta andra kommunala ändamål. Andra kommuner har tvärt om ställts inför problemet hur de skall kunna minska de anspråk som ställs på kommunen från bostadsföretag med stora ekonomiska svårigheter. 
 Det kan finnas många goda skäl för en kommun att i olika av- seenden förändra och utveckla ett allmännyttigt bostadsföretag och att söka samverkan med andra för att genomföra sådana förändringar. Det 
  
 SOU 2000:33 
  
 Kommittédirektiv 139 
  
 kan handla om att bredda ägandet för att ge företaget ökad stabilitet eller stärka dess kapitalförsörjning. Det kan handla om att förändra fastighetsbeståndet på sådant sätt att sammansättningen förbättras och att möjligheterna att tillgodose framtida hyresgästers varierande behov ökar. 
 På många håll i landet diskuteras nu utförsäljningar av hela eller delar av allmännyttans bostäder. I vissa fall är det kortsiktiga ekonomiska eller politiska motiv som ligger bakom dessa utför- säljningar och några analyser har inte gjorts av de långsiktiga bostads- politiska effekterna. 
 Bruksvärdessystemet 
 Bruksvärdessystemet kom till år 1968 då den dåvarande hyres- regleringen från krigstiden avvecklades. Det yttersta syftet var att skapa ett hållbart besittningsskydd för hyresgästerna och motverka kraftiga hyreshöjningar på bostadsmarknader med brist på bostäder. Systemet konstruerades med ett marknadsinslag i den meningen att det skulle ge hyresrelationer mellan olika lägenheter som speglade en slags marknad. Till skillnad från rena marknadshyror skulle dock hyresskillnaderna reduceras genom att utgå ifrån en genomsnittlig hyresgästs bedöm- ningar av bruksvärdet för olika lägenheter. 
 Dessa hyresgästbedömningar kan sägas ha delegerats till parterna på hyresmarknaden inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet. Genom att representanter utsedda av hyresgästerna företräder dem i förhandlingarna förutsätts hyresgästernas värderingar komma till ut- tryck i de bedömningar som görs i förhandlingarna. Genom den föränd- ring i systemet som beslutades år 1974 har förhandlingarna avseende allmännyttan fått en styrande effekt också på resten av hyres- marknaden. 
 Detta system ger de närmast berörda – de allmännyttiga bostads- företagen och deras hyresgäster – en möjlighet att fritt komma överens om hyror och boendestandard. En civilrättslig prövning krävs endast i de fall en enskild hyresgäst ifrågasätter förhandlingsresultatet för den egna lägenheten. Hyresgästerna får, under förutsättning att deras före- trädare i förhandlingarna är representativa för sina uppdragsgivare, ett stort inflytande över sina boendeförhållanden och boendekostnader. Företagen får snabbt och med ett minimum av administration beslut om sina intäkter. 
 Statens institut för byggnadsforskning genomförde 1992 på regeringens uppdrag en utvärdering av bruksvärdessystemet. I upp- draget ingick att utreda hur bruksvärdessystemet fungerat i förhållande 
  
 140 Kommittédirektiv 
  
 SOU 2000:33 
  
 till hyrespolitiska mål och hur systemet påverkat hyresmarknaden i stort. 
 Enligt redovisningen (Ds 1992:73) var en slutsats av utvärderingen att bruksvärdessystemet någorlunda tycktes leva upp till de politiska intentionerna vad gäller hyresnivå och hyresstruktur samt att förhand- lingsprocessen och rättstillämpningen bidrog till detta. Så långt som kunde bedömas med tillgängliga metoder återspeglade hyresbilden på ett hyggligt sätt en marknadsstruktur. Större avvikelser tycktes före- ligga främst i Stockholm. Hyressättningen föreföll där ha bidragit till en jämnare hushållssammansättning än vad som förmodligen skulle ha gällt vid en mer marknadsanpassad hyressättning. Vidare angavs att det svenska systemet, dömt efter besittningsskyddets effektivitet och hyresstruktur, föreföll stå sig bra i förhållande till ett stort antal andra länder. 
 Behovet av en utredning 
 Utgångspunkter 
 Den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken är ända- målsenlig. Kommunerna har det övergripande ansvaret för bostads- försörjningen på den lokala nivån. Staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet. 
 Dagens och framtidens bostadssökande skall kunna erbjudas full- värdiga bostäder inom ett allsidigt och väl sammansatt bostadsbestånd som möter olika hushålls behov. Inte minst för att skapa förutsättningar för ökad integration är det viktigt att det i bostadsområdena finns en blandning av olika upplåtelseformer. Bostadsförsörjningen är också en väsentlig del av kommunernas och regionernas infrastruktur i ett till- växtperspektiv. 
 Bostäder skall i tillräcklig omfattning kunna upplåtas också med hyresrätt. Starka och välskötta bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av medborgare är en nödvändig till- gång i ett modernt välfärdssamhälle. Sådana företag måste ges för- utsättningar att fortsätta att spela en viktig roll i bostadsförsörjningen bl.a. för att motverka segregation och dämpa hyresutvecklingen. 
 De boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet måste öka. För att skapa likvärdiga sociala villkor krävs att skillnaderna i delaktighet och inflytande minskar mellan olika upplåtelseformer. 
 Många hyresgäster har en vilja och ett berättigat intresse av att ta ett större ansvar för sitt boende och sina boendekostnader. Den koopera- tiva hyresrätten har prövats och kan vara ett alternativ för att utveckla 
  
 SOU 2000:33 
  
 Kommittédirektiv 141 
  
 nya verksamhetsformer inom ramen för ett system med icke vinst- drivande företag. Det kan också finnas andra former som ger hyres- gästerna ett starkt inflytande. 
 Allmännyttan 
 Vi behöver nu få igång en diskussion om hur de allmännyttiga bostads- företagen i ett längre perspektiv bör organiseras och skötas samtidigt som nya former för att stärka hyresgästernas inflytande över sitt boende och sina boendekostnader behöver bli belysta. Det är därför angeläget att förutsättningslöst pröva och hitta radikalt annorlunda sätt för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras som ger hyresgästerna ett ökat inflytande. 
 Det måste även i framtiden finnas fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan vinstsyfte. Det har betydelse för hyresgästernas trygg- het och för kostnaden i förhållande till kvaliteten i boendet. Det är också viktigt när vi skall ställa om samhället till ekologisk hållbarhet att fastighetsägaren har ett långsiktigt perspektiv på underhåll och skötsel. 
 Det bör alltså även i fortsättningen finnas bostadsföretag som drivs enligt de principer som i dag präglar allmännyttan. Dessa företag bör således drivas utan enskilt vinstintresse med den långsiktiga självkost- naden som rättesnöre. Det överskott som kan och bör skapas i den löpande förvaltningen bör användas för att utveckla företaget så att det ekonomiskt kan bli bärkraftigt över lång tid. 
 De kommunala bostadsföretagen har varit föregångare i arbetet med att utveckla hyresgästinflytandet. Det är nu viktigt att ta ytterligare steg i detta arbete och att pröva olika vägar för att utveckla hyresrätten som boendeform. De nya företagen bör därför präglas av ett väl utvecklat hyresgästinflytande. 
 Mot bakgrund av dessa grundläggande principer och att förutsätt- ningarna väsentligt förändrats för de kommunala bostadsföretagen under  
 1990-talet 
  bör det överlämnas till en särskild utredare att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttan. 
 Bruksvärdessystemet 
 Diskussionen om bruksvärdessystemet har ökat under senare år. Det ifrågasätts allt oftare om resultatet speglar de intentioner som ur- sprungligen fanns att efterlikna en slags marknadsbedömning. Vissa 
  
 142 Kommittédirektiv 
  
 SOU 2000:33 
  
 anser att attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta sam- tidigt som andra menar att hyresgäster i mindre centrala områden får betala högre hyror än vad som kan motiveras utifrån uppfattningar i den allmänna opinionen. Generellt har hyrorna under det senaste decenniet ökat i betydligt snabbare takt än konsumentprisindex. 
 Ofta jämförs hyresstrukturen med priserna på bostadsrätts- marknaden. Det visar sig då att skillnaderna i hyresnivåer inte alls speglar skillnader i betalningsvilja mellan bostadsrätter i olika om- råden. Ibland hävdas att den låga hyresnivån i attraktiva bostäder är en av orsakerna till olaglig handel med hyreslägenheter. 
 Bruksvärdessystemet har också kritiserats därför att det inte garanterar privata fastighetsägare full kompensation i sådana fall då de allmännyttiga bostadsföretagen av skilda skäl väljer att ta ut lägre hyra än vad systemet ger dem rätt till. 
 Diskussionen om dessa frågor lider av att det inte finns aktuella undersökningar av många av dessa förhållanden. Det är därför svårt att bedöma hur allvarliga dessa problem i dag egentligen är. 
 Uppdraget 
 Utveckling av allmännyttan och nya former för hyresgästinflytande i dessa företag 
 De företag som nu har ställning som allmännyttiga bostadsföretag är i allmänhet organiserade som helägda kommunala aktiebolag eller som stiftelser i vilka kommunen tillsätter samtliga styrelseledamöter. 
 Utredaren skall göra en samlad analys av de regelverk som styr verksamheten i de allmännyttiga bostadsföretagen samt överväga om det behövs ett nytt regelverk. Utredaren skall därvid analysera vilka verksamhetsformer som kan vara lämpliga för de allmännyttiga före- tagen. 
 Utredaren skall vidare klarlägga efter vilka kriterier det skall be- dömas om ett bostadsföretag skall inta den särställning som det innebär att vara ett allmännyttigt företag. 
 Utredaren skall lämna förslag om hur de kommunala företagen kan utvecklas genom att hyresgästerna får ett ökat inflytande, dels inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verk- samhetsformer där hyresgästerna äger eller har ett inflytande över för- valtningen av fastigheterna. 
 Utredaren skall även pröva alternativet att vi också i Sverige skulle kunna överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser eller till en form av kooperativ hyresrätt på sätt som skett i vissa andra europeiska 
  
 SOU 2000:33 
  
 Kommittédirektiv 143 
  
 länder. Sådana alternativ aktualiserar frågan om hur kommunens in- flytande och ansvar för bostadsförsörjningen skall garanteras. I sitt arbete att finna alternativa kooperativa former för icke spekulativt ägande bör utredaren särskilt studera den bostadsförvaltning som be- drivs av Stockholms Kooperativa Bostadsförening (SKB) och erfaren- heterna av försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt. 
 Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som stimulerar en över- gång till de nya former för ägande och inflytande för hyresgästerna som utredaren väljer att föreslå. I sammanhanget bör utredaren särskilt redovisa förslag till åtgärder som stimulerar ökad självförvaltning. 
 När utredaren analyserar konsekvenserna av sina förslag i olika hänseenden skall bl.a. konkurrensneutraliteten belysas. I uppdraget in- går inte att lägga fram lagförslag i skattefrågor. 
 Utvärdering av bruksvärdessystemet 
 Syftena med dagens bruksvärdessystem är främst att få en dämpad hyresutveckling med allmännyttan som hyresledande och därmed ett reellt besittningsskydd för hyresgästerna. 
 Utredaren skall utvärdera i vad mån bruksvärdessystemet har bi- dragit till att uppnå dessa mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som sker på bostadsmarknaden. De senaste årens hyresutveckling och orsakerna till denna är därvid av särskilt intresse. 
 Enligt 55 § hyreslagen skall hyresnivån i hus som ägs och förvaltas av de allmännyttiga bostadsföretagen användas som jämförelse vid tvister om hyrans storlek för en bostadslägenhet. Utredaren skall undersöka vilka effekter det har fått att hyrorna i andra hyresfastigheter har kommit att baseras på hyror som tillämpas i de allmännyttiga bostadsföretagen. Utredaren skall vidare särskilt undersöka om de ut- försäljningar som genomförts har inneburit svårigheter att finna lämp- liga jämförelseobjekt. 
 Det är viktigt att hyresskillnaderna mellan olika lägenheter av hyresgästerna upplevs som rättvisa och att det sker en tillräcklig produktion av hyresbostäder. Utredaren skall därför särskilt granska om lägesfaktorn i dag tillmäts en betydelse som på ett rimligt sätt svarar mot hyresgästernas värderingar och vilken roll hyressättningen har för produktionen av nya bostäder. 
 Utredaren skall vidare belysa om systemet ger förutsättningar för att bidra till en gynnsam hyresutveckling i framtiden. Utredaren skall också belysa om systemet bidragit till att motverka segregation i boendet. 
  
 144 Kommittédirektiv 
  
 SOU 2000:33 
  
 Under senare år har det utvecklats nya principer för hyressättning som bl.a. innebär att hyresgäster kan välja eller avstå från vissa tjänster och tillval som debiteras separat. Utvecklingen mot en mer individuell hyressättning liksom en ökad differentiering av lägenhetsutbudet kan leda till svårigheter att finna jämförelseobjekt. Utredaren bör närmare analysera vilka effekter det får på bruksvärdessystemets tillämpbarhet. 
 Tidplan för arbetet m.m. 
 Utredaren skall, i de former som utredaren själv finner lämpligt, under arbetet utbyta erfarenheter med och inhämta synpunkter från de olika intressenter som är berörda av arbetet. Utredaren skall också vid behov samråda med 1997 års hyreslagstiftningsutredning och Bostadsrätts- utredningen samt med Boendesociala beredningen och Kommittén för hemlösa. 
 Ett diskussionsbetänkande om utveckling av allmännyttan i syfte att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka skall redovisas före den 1 januari 2000. 
 Utvärderingen av bruksvärdessystemet skall vara avslutad senast den 1 mars 2000. 
 (Finansdepartementet)