Till statsrådet och chefen för 
 Socialdepartementet 
 Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet White, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett väl- färdsbokslut över  
 1990-talet 
  (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet Kommittén Välfärdsbokslut. Under år 2000 överlämnade kommittén delbetänkandet  
 Välfärd vid vägskäl, utvec- klingen under  
  
 1990-talet 
  
 (SOU 2000:3) och de sex forskarvolymer- na;  
 Välfärdens förutsättningar  
 (SOU 2000:37),  
 Välfärd, vård och omsorg  
 (SOU 2000:38),  
 Välfärd och skola  
 (SOU 2000:39),  
 Välfärd och försörjning  
 (SOU 2000:40),  
 Välfärd, ofärd och ojämlikhet  
 (SOU 2000:41) samt  
 Two of a Kind? Economic crisis, policy responses and  
  
 well-being 
  
  during the 1990s in Sweden and Finland  
 (SOU 2000:83). 
 Under år 2001 har kommittén kompletterat de tidigare beskriv- ningarna med uppgifter om utvecklingen under  
 1990-talets 
  sista år och arbetat med att täcka en del av de kunskapsluckor som identifierats. Kommittén har här strävat efter att ta fram fördjupad kunskap om såväl välfärdens nyckelområden som socialpolitiskt viktiga samhällsgrupper. Detta forskningsarbete publiceras nu i en serie betänkanden och utgör därmed en väsentlig grund för det slutbetänkande som kommittén skall överlämna i oktober år 2001. Hittills har kommittén överlämnat  
 Välfärdstjänster i omvandling 
  
 (SOU 2001:52),  
 Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde  
 (SOU 2001:53),  
 Wallace i välfärden  
 (SOU 2001:54),  
 Barns och ungdomars välfärd  
 (SOU 2001:55) och  
 Funktionshinder och välfärd  
 (SOU 2001:56). 
  
 Föreliggande volym,  
 Välfärdens finansiering och fördelning,  
 är den sjätte och sista i serien av skrifter där nya forskarunderlag presenteras. I fokus för uppmärksamheten står denna gång frågor kring välfärdstatens finansiering och legitimitet samt olika aspekter på välfärdens fördelning. 
  
 Kommitténs ledamöter tar inte ställning till innehållet i de enskilda kapitlen. Det är med andra ord författarnas analyser, tolk- ningar och slutsatser som presenteras här och författarna ansvarar själva för innehållet. Vår förhoppning är att föreliggande forskar- volym skall bidra till en nyanserad diskussion, baserad på kunskap kring välfärdens tillstånd och utveckling i Sverige. 
 Stockholm i september 2001 
  
 Macdonald 
  
 Lopez 
  
 Taylor 
  
 Hester 
  
 Flores 
  
 Nash 
  
 Griffin 
  
 White 
  
 Miller 
  
 Russell 
  
 Davis 
  
 Innehåll 
  
 Introduktion ...................................................................... 
  
 11 
  
 Hester och Macdonald 
  
 1 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet ............... 
  
 17 
  
 Miller 
  
 1.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 17 
  
 1.1.1 Syfte och avgränsningar................................................ 
  
 18 
  
 1.2 
  
 Välfärdsstatens finansiering – Sverige i ett historiskt och 
  
 jämförande perspektiv.............................................................. 
  
 19 
  
 1.3 
  
 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter under 
  
 1990-talet .................................................................................. 
  
 22 
  
 1.4 
  
 Socialförsäkringarnas finansiering i Sverige under 1990- 
  
 talet............................................................................................ 
  
 25 
  
 1.4.1 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.................. 
  
 31 
  
 1.4.2 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp...... 
  
 34 
  
 1.4.3 Ekonomisk trygghet vid ålderdom .............................. 
  
 37 
  
 1.4.4 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet.......................... 
  
 40 
  
 1.5 
  
 Finansieringen av kommunernas och landstingens 
  
 välfärdsåtaganden under  
 1990-talet......................................... 
  
 42 
  
 1.5.1 Den kommunala skattebasen och kommunernas 
  
 skatteintäkter................................................................. 
  
 46 
  
 1.5.2 
  
 Statsbidrag och skatteutjämningssystem..................... 
  
 51 
  
 1.5.3 
  
 Kommunernas avgiftsfinansiering ............................... 
  
 58 
  
 1.6 Sammanfattande diskussion..................................................... 
  
 61 
  
 Referenser 
  
 .......................................................................................... 
  
 65 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:57 
  
 Appendix ........................................................................................... 
  
 69 
  
 2 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under 
  
 1990-talet ................................................................. 
  
 71 
  
 Randall 
  
 2.1 
  
 Inledning .................................................................................. 
  
 71 
  
 2.2 
  
 De tre försäkringssystemen .................................................... 
  
 74 
  
 2.2.1 
  
 Social försäkring ........................................................... 
  
 75 
  
 2.2.2 
  
 Avtalad försäkring........................................................ 
  
 79 
  
 2.2.3 
  
 Privat försäkring........................................................... 
  
 81 
  
 2.3 
  
 Perspektiv på relationen offentlig och privat försäkring....... 
  
 83 
  
 2.4 
  
 Förändringar i respektive förmånsslag ................................... 
  
 87 
  
 2.4.1 
  
 Ålderspension............................................................... 
  
 87 
  
 2.4.2 
  
 Avtalad pensionsförsäkring ......................................... 
  
 90 
  
 2.4.3 
  
 Privat pensionsförsäkring ............................................ 
  
 91 
  
 2.4.4 
  
 Sjukförsäkring............................................................... 
  
 95 
  
 2.4.5 
  
 Avtalad sjukförsäkring ................................................. 
  
 97 
  
 2.4.6 
  
 Privat sjukförsäkring.................................................. 
  
 100 
  
 2.4.7 
  
 Arbetsskadeförsäkringen ........................................... 
  
 101 
  
 2.4.8 
  
 Arbetslöshetsförsäkring............................................. 
  
 103 
  
 2.4.9 
  
 Tandvårdsförsäkring................................................... 
  
 105 
  
 2.4.10 
  
 Sjukvårdsförsäkring och övrigt.................................. 
  
 107 
  
 2.5 
  
 Förändringarna och relationer mellan 
  
 försäkringsområdena ............................................................. 
  
 109 
  
 2.5.1 
  
 Huvuddragen i förändringarna .................................. 
  
 109 
  
 2.5.2 
  
 Återverkningarna ........................................................ 
  
 111 
  
 2.5.3 
  
 Försäkringsförbundet ................................................ 
  
 113 
  
 2.6 
  
 Tre alternativa trygghetsmodeller......................................... 
  
 114 
  
 2.6.1 
  
 Medborgarlön ............................................................. 
  
 115 
  
 2.6.2 
  
 Medborgarkonto ........................................................ 
  
 117 
  
 2.6.3 
  
 Grundtrygghetsmodellen ........................................... 
  
 118 
  
 2.6.4 
  
 Trygghetsmodellernas likhet ..................................... 
  
 118 
  
 2.7 
  
 Sammanfattande slutsatser.................................................... 
  
 119 
  
 Referenser 
  
 ........................................................................................ 
  
 125 
  
 Appendix ......................................................................................... 
  
 129 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:57 
  
 Förkortningar .................................................................................. 
  
 129 
  
 3 
  
 Inkomstfördelningens trender under  
 1990-talet .......... 
  
 131 
  
 Hester 
  
 3.1 
  
 Introduktion........................................................................... 
  
 131 
  
 3.2 
  
 Att studera fördelningen av inkomster, några 
  
 överväganden .......................................................................... 
  
 134 
  
 3.2.1 Inkomstbildningsprocessen........................................ 
  
 134 
  
 3.3 Datamaterial............................................................................ 
  
 139 
  
 3.4 
  
 Den allmänna inkomstutvecklingen och inkomstför- 
  
 delningens övergripande förändringar  
 1991–1999 ............... 
  
 140 
  
 3.5 Ofärdsutvecklingen: förekomsten av låga inkomster .......... 
  
 146 
  
 3.6 
  
 Förändrade inkomstrelationer mellan 
  
 sociodemografiska grupper.................................................... 
  
 149 
  
 3.6.1 
  
 Familj och livscykel..................................................... 
  
 150 
  
 3.6.2 Skillnader efter födelseland och vistelsetid ............... 
  
 151 
  
 3.6.3 
  
 Klass och förvärvsarbete............................................. 
  
 153 
  
 3.7 
  
 Dekomponering av inkomstojämlikheten efter 
  
 befolkningsgrupper ................................................................ 
  
 154 
  
 3.8 
  
 De låga inkomsternas sociala fördelning .............................. 
  
 158 
  
 3.9 
  
 Inkomststrukturen under  
 1990-talet .................................... 
  
 164 
  
 3.9.1 Inkomstslag och metodik........................................... 
  
 165 
  
 3.9.2 Inkomststrukturen i olika inkomstklasser ................ 
  
 165 
  
 3.9.3 Dekomponering och omfördelning efter 
  
 inkomstkällor .............................................................. 
  
 168 
  
 3.10 
  
 Sammanfattning och slutdiskussion...................................... 
  
 173 
  
 Referenser ........................................................................................ 
  
 177 
  
 Appendix A: Angreppssätt, definitioner och metodologiska 
  
 diskussioner ............................................................................ 
  
 182 
  
 Inkomstbegreppet ........................................................................... 
  
 182 
  
 Individer, hushåll och försörjningsbördor..................................... 
  
 183 
  
 Inkomstens tidsaspekt .................................................................... 
  
 186 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:57 
  
 4 
  
 Konsumtionsmönster och välfärd under  
 1990-talet ...... 
  
 189 
  
 Gallagher Dellgran och Lee 
  
 4.1 
  
 Inledning ................................................................................ 
  
 189 
  
 4.2 
  
 Konsumtion och välfärd – några utgångspunkter ............... 
  
 193 
  
 4.2.1 Konsumtionens drivkrafter, komplexitet och 
  
 förändring ................................................................... 
  
 195 
  
 4.2.2 Tilltagande sårbarhet och ökade krav på kunskap 
  
 och kompetens............................................................ 
  
 199 
  
 4.3 
  
 Underlagsmaterial och bearbetning...................................... 
  
 200 
  
 4.3.1 Utgiftsundersökningarnas innehåll och 
  
 begränsningar.............................................................. 
  
 200 
  
 4.3.2 Bearbetning och nya varugruppsindelningar ............ 
  
 203 
  
 4.4 
  
 Den allmänna konsumtionsutvecklingen under 1990- 
  
 talet ......................................................................................... 
  
 207 
  
 4.5 
  
 Konsumtionsmönster: förändringar och skillnader 
  
 mellan olika grupper .............................................................. 
  
 217 
  
 4.5.1 Konsumtionsmönster hos olika hushållstyper ......... 
  
 220 
  
 4.5.2 Konsumtionsmönster hos olika inkomst- och 
  
 socioekonomiska grupper.......................................... 
  
 226 
  
 4.5.3 Konsumtionsmönster och sysselsättning ................. 
  
 233 
  
 4.5.4 Inkomst och andra faktorers betydelse för 
  
 konsumtion – multivariata analyser .......................... 
  
 234 
  
 4.6 
  
 Den riskabla konsumtionen.................................................. 
  
 239 
  
 4.6.1 Skuldproblemens framväxt och orsaker.................... 
  
 239 
  
 4.6.2 Nya risker och marginaliseringsfenomen?................ 
  
 241 
  
 4.7 
  
 Några slutsatser och avslutande kommentarer.................... 
  
 244 
  
 Referenser........................................................................................ 
  
 248 
  
 5 
  
 Incitament och arbetsutbud – En diskussion och 
  
 kunskapsöversikt....................................................... 
  
 251 
  
 Miller och Flores 
  
 5.1 
  
 Inledning ................................................................................ 
  
 251 
  
 5.2 
  
 Incitament, ekonomisk effektivitet och social rörlighet..... 
  
 254 
  
 8 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:57 
  
 5.3 
  
 Incitamentsstrukturer och incitamentseffekter i de 
  
 svenska skatte- och transfereringssystemen......................... 
  
 261 
  
 5.3.1 
  
 Arbetslöshetsförsäkringen ......................................... 
  
 261 
  
 5.3.2 
  
 Sjukförsäkring och förtidspensioner ......................... 
  
 271 
  
 5.3.3 
  
 Skattesystemet............................................................. 
  
 288 
  
 5.4 
  
 Marginaleffekter – exemplet barnfamiljer............................. 
  
 295 
  
 5.5 
  
 Sammanfattande diskussion................................................... 
  
 305 
  
 Referenser ........................................................................................ 
  
 311 
  
 6 
  
 Etnisk segregation i skolan – effekter på ungdomars 
  
 betyg och övergången till gymnasieskolan ................... 
  
 319 
  
 Sloan 
  
 6.1 
  
 Tidigare studier....................................................................... 
  
 321 
  
 6.2 
  
 Invandrarsammansättning som skoleffekt: mekanismer ..... 
  
 325 
  
 6.3 
  
 Förändringar  
 1990-talet ......................................................... 
  
 327 
  
 6.4 
  
 Datamaterial............................................................................ 
  
 330 
  
 6.5 
  
 Variabler.................................................................................. 
  
 331 
  
 6.5.1 
  
 Utfall............................................................................ 
  
 331 
  
 6.5.2 
  
 Oberoende variabler ................................................... 
  
 332 
  
 6.6 
  
 Metod 
  
 ...................................................................................... 
  
 334 
  
 6.7 
  
 Empiriska analyser.................................................................. 
  
 335 
  
 6.7.1 
  
 Betygsgenomsnitt ....................................................... 
  
 337 
  
 6.7.2 Övergång till 3- eller  
 4-årig 
  teoretisk 
  
 gymnasielinje eller program........................................ 
  
 341 
  
 6.7.3 Låga eller ofullständiga betyg..................................... 
  
 345 
  
 6.8 
  
 Slutsatser och diskussion ....................................................... 
  
 348 
  
 Referenser ........................................................................................ 
  
 352 
  
 7 
  
 Kan man lita på välfärdsstaten? – Risk, tilltro och 
  
 betalningsvilja i den svenska välfärdsopinionen 
  
 1997–2000............................................................. 
  
 357 
  
 Wilson 
  
 7.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 357 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:57 
  
 7.2 
  
 Forskningsläget...................................................................... 
  
 358 
  
 7.2.1 
  
 Nya frågor................................................................... 
  
 359 
  
 7.3 
  
 Data och analysstrategier ...................................................... 
  
 360 
  
 7.3.1 Tilltro och betalningsvilja: empiriska indikatorer .... 
  
 362 
  
 7.4 
  
 Riskbedömningar och betalningsvilja  
 1997–2000................ 
  
 364 
  
 7.4.1 
  
 Risk och tillit .............................................................. 
  
 364 
  
 7.4.2 
  
 Individuell skattebetalningsvilja ................................ 
  
 366 
  
 7.4.3 Samband mellan olika attityddimensioner................ 
  
 367 
  
 7.5 
  
 Klass, kön och familjetyper: gruppskillnader  
 1997–2000.... 
  
 371 
  
 7.6 
  
 Slutsats.................................................................................... 
  
 380 
  
 Referenser ....................................................................................... 
  
 383 
  
 Bilaga A Gruppmedelvärden på enskilda frågor............................ 
  
 385 
  
 Bilaga B Jämförelse åldersintervallet  
 29–76 
  år med 
  
 åldersintervallet  
 18–76 
  år 1997.............................................. 
  
 388 
  
 Bilaga C Utdrag ur frågeformulär.................................................. 
  
 389 
  
 Författarna...................................................................................... 
  
 391 
  
 10 
 Introduktion 
 Hester och Macdonald 
 Under  
 1990-talet 
  har frågor kring välfärdens fördelning och väl- färdsstatens finansiering på olika sätt kommit i fokus. Kommittén Välfärdsbokslut har i en rad betänkanden uppmärksammat olika teman och förhållanden med anknytning till både fördelnings- och finansieringsfrågor. I den här volymen ingår sju studier som på olika sätt försöker att fylla luckor i den kunskap som hittills kunnat presenteras. De har samtliga koppling till de två övergripande frågorna, men anknyter till dem på olika sätt. 
 Finansieringsfrågan rymmer inte bara frågor om hur den finans- iella bördan av de välfärdsstatliga arrangemangen skall fördelas i samhället mellan stat, arbetsgivare och medborgare, och frågor kring det finansiella ansvaret mellan stat och kommun för olika åtgärder. Frågan om finansiering är också central när det gäller fördelningen av ansvaret mellan social försäkring, avtalslösningar mellan parterna på arbetsmarknaden och övrig privat försäkring. Finansieringsfrågorna är också intimt förknippade med de incita- mentsstrukturer som beror på utformningen av de socialpolitiska programmens förmåner. Vare sig incitamenten påverkar männi- skors beteenden i en negativ eller positiv riktning så får detta kon- sekvenser för möjligheterna att i slutändan finansiera dessa för- måner. 
 Fördelningsfrågan är på olika sätt relaterad till hur man organi- serat finansieringen av trygghetssystemen. Inkomsternas fördel- ning påverkas direkt av hur man utformar skatter och trans- fereringar. De välfärdsstatliga och fördelningsmässiga implika- tionerna av inkomstfördelningen går emellertid inte att fullt ut bedöma om inte samtidigt villkor knutna till konsumtionen beaktas, inte minst kostnaderna för boende. Också här kommer finansieringsfrågor in, bl.a. olika konsumtionsskatter och deras betydelse som utgiftspost för konsumenter och ev. intäktskälla för socialpolitiken. Fördelningsfrågorna handlar dock inte bara om 
 11 
  
 Introduktion 
  
 SOU 2001:57 
  
 inkomst och konsumtion här och nu utan också om hur livschanserna på sikt gestaltar sig för olika grupper av människor, och här framstår utbildningssystemet som en central faktor. 
 Den legitimitet som olika institutioner åtnjuter i samhället är rimligen avhängig en rad förhållanden. När det gäller de välfärds- statliga systemen torde såväl finansierings- som fördelningsfrågor spela viktiga roller. Det är uppenbart att frågor kring vem som skall betala skatter och avgifter – och kanske framförallt hur mycket – rymmer flera legitimitetsaspekter. Incitamentsstrukturen i de olika systemen, inte minst om vi inkluderar  
 icke-ekonomiska 
  incitament, är också förknippade med legitimiteten liksom föreställningar om beteendeeffekter. Framförallt om systemen överutnyttjas. I slut- ändan hänger rimligen också medborgarna betalningsvilja till systemen på vilken tilltro man sätter till att de utfästelser som gjorts faktiskt kommer att levereras. 
 Flera studier i den här volymen tar upp glömda aspekter av välfärd och välfärdsstat. Uppmärksamheten i välfärdsstatsforsk- ningen har t.ex. huvudsakligen ägnats åt utgifter och sociala rättig- heter medan finansieringsfrågorna ofta kommit i skymundan. När fattigdom och låginkomstproblem har studerats har fokus riktats mot inkomsterna i sig medan konsumtionsfrågor rönt förvånans- värt liten systematiskt granskning ur ett socialpolitiskt perspektiv. När det gäller olika institutionella former för att organisera försäk- ring med anknytning till välfärdsfrågor har den avtalade och privata försäkringen utgjort i stora stycken vita fläckar på den social- politiska kartan. Även om segregationen i Sverige under  
 1990-talet 
  i sig blivit systematiskt belyst, också inom ramen för Kommitténs arbete, har segregationens konsekvenser på det hela taget förblivit outforskade. I debatten förekommer också mycket starka påståenden om inkomstklyftornas utveckling under  
 1990-talet, 
  om betydelsen av incitamentsproblem i skatte- och transfererings- systemen samt om medborgarnas tillit och betalningsvilja i för- hållande till de centrala välfärdsstatliga programområdena. Det är förstås orimligt att förvänta sig att alla de kunskapsluckor som här antyds skall kunna täckas inom ramen för den här forskarvolymen. Det förhållandet att luckorna gäller områden i samhället som är föremål för stor uppmärksamhet, inte minst i den politiska debatten, gör emellertid att alla tillskott i form av tillförlitlig kun- skap måste betraktas som välkomna. 
 12 
  
 SOU 2001:57 
  
 Introduktion 
  
 Miller är författare till Kapitel 1 
 , Välfärdsstatens finansiering under  
  
 1990-talet 
 , 
  där förändringar i den svenska välfärdsstatens finansiering granskas. Välfärdsstaten finansieras till stora delar genom beskattning av arbetsinkomster, och massarbets- lösheten under  
 1990-talet 
  innebar därför stora påfrestningar på statens och kommunernas ekonomi. Författaren visar att medan statens finanser i stort sett har hämtat sig från dessa påfrestningar, dras många kommuner och landsting fortfarande med betydande underskott. Variationen mellan olika kommuner och landsting med avseende på deras ekonomiska situation är dock stor. Trots de ekonomiska påfrestningarna kan författaren inte påvisa några avgörande förskjutningar i finansieringssystemen under  
 1990-talet, 
  vilket inte hindrar att det finns nya viktiga inslag. I trans- fereringssystemet har en rad olika fonder försvunnit och medan en del av pensionssystemet blivit fullt fonderat, samtidigt som egenavgifter ökat i betydelse som finansieringskälla. Kommunerna har i ökad omfattning börjat använda sig av brukaravgifter, samtidigt som viktiga förändringar i relationen mellan stat och kommun har skett. Dessa förändringar, bl.a. i form av kravet på att kommunerna skall ha en budget i balans samt förändringar i utjämningssystem och statsbidrag, har skapat delvis nya villkor för kommunerna att finansiera sin verksamhet på välfärdens område. 
  
 I Kapitel 2,  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
 , 
  
  tar författaren Randall också sin utgångspunkt i de välfärdstatliga programmen. Hans fokus är emellertid riktat mot de avtalade och privata försäkringarna samt förhållandet mellan social och avtalad/privat försäkring. Grip observerar en ökad betydelse för avtalad och privat försäkring under decenniet, men det är en utveckling som ser väldigt olika ut mellan olika förmånsslag och försäkringsområden. Grip identifierar olika typer av samspel mellan social, avtalad och privat försäkring. Flera av de nedskärningar som gjorts i den offentliga försäkringen har lett till ett ökat inslag av privat försäkring, men inte på alla områden. Andra faktorer utanför den sociala försäkringens domäner har också påverkat utveck- lingen. Det gäller såväl ändrade skatteregler som marknadsföring från försäkringsbranschen. Värt att notera är också att det inte uppstått hållbara privata lösningar på alla de områden där den sociala försäkringen minskat i betydelse. Det gäller inte minst tandvårdsförsäkringen, men i praktiken också de privata arbets- löshetsförsäkringarna. 
  
 13 
  
 Introduktion 
  
 SOU 2001:57 
  
 I Kapitel 3 
 , Inkomstfördelningens trender under  
 1990-talet 
 , 
  
  redovisar författaren Hester följande resultat: Under låg- konjunkturen förblev inkomstfördelningen i stort sett oförändrad. Under andra halvan av decenniet ökar däremot inkomstspridningen främst genom en ökning av inkomsterna i toppen av inkomst- fördelningen. Samtidigt har det skett en viss ökning av andelen med låga inkomster. Under decenniet har andelen barn som växer upp i familjer med knappa inkomster ökat medan ålderspensionärerna som grupp har klarat sig bäst ekonomiskt under decenniet. Inkomstens sammansättning har också genomgått betydande förändringar. I inkomstfördelningens lägre skikt har betydelsen av selektiva bidrag ökat, medan kapitalinkomsternas betydelse har ökat i fördelningen översta skikt. Harris visar att faktor- inkomsternas blev klart mer ojämnt fördelade under den ekono- miska krisen men att detta inte fick genomslag i ökad spridning av de disponibla inkomsterna. Välfärdsstatens transfereringar och skatter synes ha varit betydelsefulla motverkande krafter. 
  
 Det som Gallagher Dellgran och Lee uppmärksammar i Kapitel 4,  
 Konsumtionsmönster och välfärd under  
  
 1990-talet 
 , 
  är de socialpolitiska aspekter som kan läggas på konsumtion av olika slag. Inkomstnivåer är otillräckliga som välfärdsindikatorer om de inte kan sättas i relation till konsumtionsfrågor, t.ex. bostads- kostnader. I viktiga avseenden menar Dellgran och Taylor att den bild som givits i tidigare betänkanden från Kommittén Välfärds- bokslut bekräftas av deras analyser av SCB:s hushållsutgifts- undersökningar. Det som framkommer av utgiftsundersökningarna är att bostadskostnaderna har stor betydelse för hushållens möjlig- heter att konsumera utöver livets nödtorft. Det gäller inte minst för barnfamiljerna. Författarna pekar också på det angelägna i att fylla de kunskapsluckor som finns när det gäller förutsättningarna för olika grupper att möta de förändringar som sker i ekonomin, inte bara på varu- och tjänstemarknaderna utan också på kredit- marknaden. 
  
 Kapitel 5,  
 Incitament och arbetsutbud – En diskussion och kunskapsöversikt 
 , är författat av Miller och Flores. Där beskrivs incitamentsstrukturens utseende inom viktiga delar av den svenska välfärdsstaten och hur den förändrats under  
  
 1990-talet. 
  
  Författarna ger vidare en översikt av den forskning som försökt uppskatta betydelsen av den här typen av incitament för individers arbetsutbud. Överlag har incitamenten för arbete ökat i de system som behandlas i detta kapitel, men det finns fortfarande stora 
  
 14 
  
 SOU 2001:57 
  
 Introduktion 
  
 marginaleffekter i viktiga delar av den svenska välfärdsstaten. För- fattarnas genomgång av forskningen visar att även om olika social- politiska program påverkar individers arbetsutbud, är dessa effekter enligt de flesta studier förhållandevis små och otillräckliga för att förklara de stora förändringar i t.ex. arbetslöshet och sjukfrånvaro vi kunnat observera under  
 1990-talet. 
  
 Kapitel 6 av Flores,  
 Etnisk segregation i skolan – effekter på ungdomars betyg och övergång till gymnasieskolan 
 , belyser en central fråga för såväl skolan som samhället i stort. Författaren analyserar nya data där det finns information om såväl de enskilda elevernas uppväxtvillkor, som uppgifter om skolans  
  
 socio-ekonomiska 
  
  och etniska sammansättning. Som Peters påpekar är det nödvändigt att ha samtidig information om detta för att kunna uttala sig om skolsegregationens betydelse. Hon finner att betygsgenomsnittet vid början av  
  
 1990-talet 
  
  påverkades negativt av att gå i en skola där många elever har invandrarbakgrund men att detta inte gäller vid slutet av  
  
 1990-talet. 
  
  Risken för ofullständiga betyg är större i invandrartäta skolor, även om den risken inte har ökat. Carter analyser visar samtidigt – vilket kanske är mer överraskande – att eleverna i invandrartäta skolor i högre grad läser vidare på teore- tiska gymnasielinjer, och att detta gäller såväl i inledningen som mot slutet av  
  
 1990-talet. 
  
 I Kapitel 7,  
 Kan man lita på välfärdsstaten? Risk, tilltro och betalningsvilja i den svenska välfärdsopinionen  
 1997–2000 
 , 
  
  tar Wilson upp såväl finansierings- som legitimitetsaspekter på utvecklingen i den svenska folkopinionen. Svallfors visar att tilliten och betalningsviljan för välfärdspolitiska områden i stort är oför- ändrade mellan 1997 och år 2000. Bakom denna övergripande stabi- litet finner han dock tendenser till en polarisering av välfärds- politisk tillit på så vis att tilliten tycks öka något i de grupper som redan tidigare hade störst tillit och vice versa. En aspekt av tillit rör den risk människor upplever för olika försörjnings- och vård- problem. Här visar det sig att ensamstående föräldrar anser sig ha en betydligt högre risk än andra sociodemografiska grupper. När det gäller välfärdsområden konstaterar Svallfors att pensions- systemet dras med ett tillitsproblem och att det område där människors tillit har minskat är sjukvården. 
  
 Tidigare versioner av kapitlen i föreliggande volym har varit före- mål för vetenskaplig granskning. Detta gjordes inom ramen för en serie seminarier som kommittén arrangerade. Ett stort tack till de externa forskare och experter som kommenterat de olika bidragen: 
 15 
  
 Introduktion 
  
 SOU 2001:57 
  
 Byrd, Melendez, Morris, Ramos, Bell, Harper, Butler och Tapio Salonen. Kommittéassistent Strickland har tillsammans med kommittéassistenterna Roach och Watkins skött det praktiska arbetet med betänkandets texter, tabeller och figurer. 
 16 
  
 1 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
  
 1990-talet 
  
 Miller 
  
 1.1 
  
 Inledning 
  
 I direktiven till Kommittén Välfärdsbokslut (Dir. 1999:7) står att läsa att beskrivningen av välfärdsutvecklingen i Sverige under 1990- talet skall göras mot bakgrund av förändringar i de socialpolitiska systemen. Ett system som utgör en grundläggande förutsättning för att kunna bedriva socialpolitik, men som sällan räknas direkt till de socialpolitiska systemen, är de skatter och avgifter som förser den offentliga sektorn med de ekonomiska resurser som är nöd- vändiga för att den skall kunna bedriva sina åtaganden på välfärds- området. Traditionellt sett har välfärdens finansiering spelat en undanskymd roll i forskningen inom välfärdsområdet, en forskning som istället utmärkts av en kraftig slagsida mot utgifts- eller för- månssidan av olika typer av sociala program. 
 Inom politiken har emellertid frågan om hur kostnaderna för välfärden skall betalas och fördelas i samhället varit en ständig källa till diskussion och konflikt. Inte minst fick frågan om välfärdens finansiering förnyad aktualitet i och med de försämrade stats- finanserna i Sverige under  
 1990-talets 
  första hälft. Införandet av ett nytt pensionssystem i Sverige under detta årtionde kom också att aktualisera frågan om hur framtida transfereringssystem skall finansieras för att klara såväl kortsiktiga svängningar i statsfinanser och ekonomisk tillväxt som mer långsiktiga demografiska föränd- ringar. Många menar också, att den ökade internationella rörlig- heten hos både arbete och kapital och s.k. skattekonkurrens mellan länder kommer att ställa välfärdens finansiering, och därmed hela välfärdsstaten, inför nya utmaningar. Mot denna bakgrund synes det viktigt att klargöra hur finansieringen av den svenska välfärden faktiskt ser ut och har förändrats under  
 1990-talet. 
  
 En rad olika perspektiv kan anläggas på de skatter och avgifter som finansierar välfärden. I ekonomiskt hänseende är en grund- läggande uppgift för dessa skatter och avgifter att finansiera de 
 17 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 offentliga utgifterna och att skapa ett realekonomiskt utrymme för den offentliga sektorns resursanspråk. Ur ett ekonomiskt pers- pektiv kommer det sätt på vilket kostnaderna för olika sociala pro- gram betalas och fördelas i samhället att påverka sådana faktorer som det fördelningsmässiga nettoutfallet av dessa program, ekono- misk tillväxt, arbetskraftsdeltagande och sparande i ekonomin. Men det vore ett misstag att begränsa välfärdens finansiering till enbart en ekonomisk fråga. Historien ger oss många exempel på att hur välfärdspolitiska program finansieras också kommer att ha bety- delse för legitimiteten hos dessa program (Sjöberg 1998). I vilken grad olika välfärdspolitiska system upplevs som legitima kommer till en icke oväsentlig grad att bero på om människor upplever att det finns en rimlig och rättvis koppling mellan de förmåner eller ersättningar människor får och vad människor betalar eller sedan tidigare har betalat för dessa förmåner och ersättningar. 
  
 1.1.1 
  
 Syfte och avgränsningar 
  
 Det övergripande syftet med detta kapitel är att ge en översikt över hur de offentliga välfärdssystemen finansieras i Sverige samt även att ge en bild av hur stabila dessa system var ur finansierings- hänseende under  
 1990-talets 
  dubbla tryck av ökande utgifter och vikande skatteunderlag. Förhoppningsvis kan en sådan översikt även ge en antydning om vilka handlingsalternativ som står politiker, väljare och andra till buds inför framtiden. Det är rimligt att anta att framtida vägval när det gäller välfärdens finansiering inte kan göras oberoende av existerande lösningar och strukturer på detta område. Fokus i denna översikt kommer att ligga på en redogörelse av finansieringen av de offentligt finansierade välfärds- systemen, dvs. socialförsäkringssystemen och kommunernas verk- samheter inom välfärdsområdet. 
 1  
 När det gäller socialförsäkrings- systemen kommer huvuddelen av framställningen att koncentreras på frågan hur kostnaderna för dessa system fördelats mellan arbetsgivare (via arbetsgivaravgifter) och löntagare (via egen- avgifter), och hur stor del som finansierats via allmänna skatte- medel. Även när det gäller finansieringen av kommunernas verk- samheter inom välfärdsområdet kommer fokus att ligga på de inkomstkällor som används för att finansiera dessa verksamheter 
  
 1  
 Fortsättningsvis kommer i detta kapitel termen kommuner att användas som ett samlingsnamn för både landsting och primärkommuner. 
 18 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 samt på hur dessa inkomstkällor förändrats under  
 1990-talet. 
  Detta innebär att denna del av kapitlet kommer att innehålla en översikt av den kommunala skattebasen och kommunernas skatte- inkomster, statsbidrag och utjämningssystem samt avgifters bety- delse för finansieringen av kommunernas åtaganden inom välfärds- området. 
 Kapitlets beskrivande karaktär och breda anslag innebär att en rad viktiga dimensioner som kan anläggas på välfärdens finansiering inte kommer att behandlas. Exempel på sådana dimensioner är fördelningsmässiga konsekvenser av välfärdens finansiering samt finansieringens effekter på arbetsmarknadsdeltagande, ekonomisk tillväxt och sparande i ekonomin. Inte heller kommer finansie- ringen av den välfärd som ligger utanför socialförsäkringssystemet och kommunerna eller obetalt arbete som en källa för att finansiera olika former av välfärd och omsorg att behandlas. Socialförsäk- ringssystemets samverkan med privata försäkringar och avtals- försäkringar avhandlas dock i ett annat kapitel i denna volym (se Grip i denna volym). Även betydelsen av vinstsyftande driftformer (Trydegård 2001) och frivilliga organisationer (Rose 2001) för produktionen av olika välfärdstjänster avhandlas inom ramen för denna kommitté. Uppgifterna i kapitlet grundar sig på befintlig och publicerad statistik. 
  
 1.2 
  
 Välfärdsstatens finansiering – Sverige i ett historiskt och jämförande perspektiv 
  
 I den jämförande välfärdsstatsforskningen brukar man ofta dela in de länder man studerar i ett mindre antal modeller eller idealtyper som anses fånga väsentliga drag i dessa länders socialpolitiska system. Den tidigare nämnda slagsidan mot förmåns- eller utgifts- sidan inom den socialpolitiska forskningen har inneburit att frågan om hur välfärden finansieras ofta har varit en försummad dimen- sion vid konstruktionen av dessa typologier. De jämförande studier som trots allt gjorts (se t.ex. Bonoli 1997; Sjöberg 1998; Kautto 2001) tyder dock på att det även gällande välfärdens finansiering kan vara fruktbart att dela in länder i ett mindre antal modeller som delar vissa grundläggande kännetecken. Tabell 1 visar hur finansie- ringen av socialförsäkringar (pensioner, sjuk- och arbetslöshetsför- säkring) från 1960 till 1990 fördelat sig mellan arbetsgivare, löntagare samt det offentliga (stat och kommun) via allmänna 
 19 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 skattemedel i Sverige, Danmark, Finland, Tyskland, och USA, länder som ofta brukar hänföras till olika socialpolitiska modeller. 
  
 Tabell 1.  
 Finansieringen av socialförsäkringar  
 1960–1990 
  (procent) 
  
 Löntagare 
  
 Arbetsgivare 
  
 Allmänna skatter 
  
 (Egenavgifter) 
  
 (Arbetsgivaravgifter) 
  
 1960 
  
 1975 
  
 1990 
  
 1960 
  
 1975 
  
 1990 
  
 1960 
  
 1975 
  
 1990 
  
 Sverige 
  
 45 
  
 9 
  
 4 
  
 10 
  
 45 
  
 81 
  
 44 
  
 45 
  
 15 
  
 Finland 
  
 33 
  
 25 
  
 10 
  
 19 
  
 53 
  
 63 
  
 48 
  
 23 
  
 27 
  
 Danmark 
  
 44 
  
 4 
  
 8 
  
 0 
  
 21 
  
 2 
  
 56 
  
 75 
  
 90 
  
 Tyskland 
  
 47 
  
 46 
  
 43 
  
 41 
  
 46 
  
 43 
  
 12 
  
 9 
  
 14 
  
 USA 
  
 28 
  
 26 
  
 26 
  
 72 
  
 73 
  
 73 
  
 0 
  
 1 
  
 0 
  
 Genomsnitt 
  
 39 
  
 22 
  
 18 
  
 28 
  
 48 
  
 52 
  
 32 
  
 31 
  
 29 
  
 Källa 
 :  
 SCIP-databasen. 
  Se Sjöberg 1998 för en presentation av denna databas. 
 I Sverige är den mest iögonfallande trenden över tid den ökade betydelse som arbetsgivarna har fått för att finansiera socialförsäk- ringssystemet. Allmänna skatter och löntagarna (via egenavgifter) bidrog mest till finansieringen av socialförsäkringarna i Sverige 1960, medan arbetsgivarna svarade för en betydligt mindre del av finansieringen. De svenska folkpensionerna var vid denna tid finansierade dels via en särskild inkomstskatt, dels via det offentliga där staten stod för cirka 50 procent av de totala kostnaderna och kommunerna för cirka 15 procent. Både sjuk- och arbetslöshets- försäkringen var finansierad via löntagarnas avgifter till arbets- löshets- och sjukkassor, statliga bidrag till dessa kassor samt för sjukförsäkringen även en avgift betald av arbetsgivarna. 
 Expansionen av det svenska socialförsäkringssystemet under efterkrigstiden innebar att en allt större finansiell börda kom att läggas på arbetsgivarna. Det nya  
 ATP-systemet 
  finansierades helt via arbetsgivaravgifter, i arbetslöshetsförsäkringen minskade successivt betydelsen av löntagarnas avgifter och sjukförsäkrings- systemet har sedan mitten av  
 1970-talet 
  i huvudsak finansierats via arbetsgivaravgifter. Finland brukar vanligtvis sägas ha en liknande socialpolitisk modell som Sverige, och även när det gäller finansie- ringen av socialförsäkringarna har Finland under efterkrigstiden 
 20 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 haft en utveckling som liknar den i Sverige: löntagarnas andel av finansieringen via egenavgifter och finansiering via allmänna skatter har minskat medan arbetsgivarnas andel har ökat. 
 Förklaringen till detta är i hög grad att de inkomstrelaterade försäkringar som introducerades under denna period i Finland i huvudsak kom (liksom i Sverige) att finansieras via arbetsgivar- avgifter. Det tredje nordiska landet i denna jämförelse, Danmark, har ett socialförsäkringssystem som på viktiga punkter skiljer sig från övriga nordiska länders. Detta gäller inte minst finansieringen av detta system, där utvecklingen i Danmark över tid gått mot en allt större grad av finansiering via generella (inkomst) skatter. I Danmark har också förmånssidan av socialförsäkringssystemet haft en betydligt större betoning på grundersättningar och mindre inslag av inkomstersättningar jämfört med Sverige och Finland. Tyskland har, sedan de första socialförsäkringslagarna introdu- cerats under det sena  
 1800-talet 
  av Robbins, kännetecknats av i huvudsak korporativa lösningar på socialförsäkringsområdet. Ur finansieringssynpunkt har detta inneburit att avgifter från löntagare och arbetsgivare svarat för huvuddelen (och i allmänhet ungefär lika stora delar) av finansieringen, medan det finansiella bidrag som kommit från allmänna skatter i allmänhet varit mindre. I USA, slutligen, finansieras socialförsäkringssystemet i huvudsak genom avgifter från arbetsgivare och löntagare, medan allmänna skatter bara står för en marginell del av finansieringen. 
 Produktionen av välfärdstjänster såsom omsorgen om äldre och sjuka har i Sverige (liksom till övervägande del även i övriga nordiska länder) traditionellt sett varit en angelägenhet för det offentliga, och framför allt och över tid i allt högre grad för landsting och primärkommuner. Fram till slutet av  
 1960-talet 
  stod kommuner och landsting för cirka 70 procent av finansieringen av den offentliga sjukvården i Sverige, medan staten stod för rester- ande del. Sedan dess har landstingens och primärkommunernas andel ökat ytterligare (Olsson 1990:144). Under  
 1990-talet 
  skedde dessutom viktiga förskjutningar mellan primärkommuner och landsting som innebar att primärkommuner fick ett större ansvar, inte minst ur finansieringssynpunkt, för omsorgen om äldre och sjuka. 
 Omsorgen om äldre och sjuka har i Sverige traditionellt sett alltså inte betraktats som en försäkringsfråga, utan snarare setts som en del av statens eller kommunernas sociala ansvar för med- borgarna. Det innebär att finansieringen av denna del av den 
 21 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 offentliga välfärden i huvudsak har skett via generella skatter (såsom kommunal- eller landstingsskatten), och bara en mindre del har finansierats via direkta avgifter eller överföringar av egen- avgifter och arbetsavgifter från sjukförsäkringssystemet till hälso- vården. I vår omvärld finns dock exempel på andra sätt att lösa frågan om hur omsorgen om äldre och sjuka ska finansieras. I USA, till exempel, finns det inte någon allmän sjuk- eller hälsovårds- försäkring, utan den övervägande delen av befolkningen får istället förlita sig på privata försäkringslösningar som finansieras via premier betalda av de försäkrade själva eller deras arbetsgivare. Ett annat exempel på hur finansieringen av omsorgen om äldre och sjuka kan ordnas står att finna i Tyskland, som 1995 införde en omvårdnadsförsäkring (Pflegeversicherung). Detta är en kollektiv, offentlig och obligatorisk försäkring, där arbetsgivare och löntagare bidrar lika mycket till finansieringen (även pensionärer bidrar till finansieringen). I detta system är riskerna fullständigt poolade och förmånerna helt oberoende av tidigare inbetalningar. Försäkringen är avgiftsbestämd, vilket innebär att de årliga utbetalningarna inte får överskrida vad som flyter in i form av avgiftsintäkter. 
  
 1.3 
  
 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter under  
  
 1990-talet 
  
 Den offentliga sektorn i Sverige är, som redan antytts, i hög grad beroende av allmänna skattemedel, och främst då inkomstskatt, samt socialavgifter för att finansiera sina åtaganden på välfärds- området. Tabell 2 redovisar, enligt nationalräkenskapernas indel- ning, den offentliga sektorns inkomster som andel av den offentliga sektorns utgifter samt de offentliga utgifterna som andel av BNP. Vanligtvis brukar i dessa sammanhang den offentliga sektorn delas upp i den statliga sektorn, den kommunala sektorn samt social- försäkringssektorn. I Tabell 2 har dock för enkelhetens skull socialförsäkringssektorn och den statliga sektorn slagits ihop. 1990 svarade skatt på arbete, dvs. direkta skatter (främst inkomstskatter) samt socialavgifter, för över 50 procent av den statliga sektorns inkomster som andel av dess utgifter; i kommunerna var mot- svarande andel över 60 procent. 
 Den offentliga sektorns beroende av skatt på arbete för sina inkomster innebär att den offentliga välfärden för sin finansiering i högsta grad är beroende av utvecklingen av samhällsekonomin i 
 22 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 stort och i synnerhet då utvecklingen av sysselsättning och arbets- löshet. Den ekonomiska kris, och framför allt nedgången i sysselsättning och ökningen i arbetslöshet, som Sverige genomled under början av  
 1990-talet, 
  fick stora konsekvenser för såväl inkomst- som utgiftssidan i statens finanser. Nedgången i syssel- sättning innebar att statens inkomster från skatt på arbete (dvs. arbetsgivaravgifter och inkomstskatt) minskade kraftigt, medan den ökande arbetslösheten innebar att statens utgifter för transfereringar, främst till de arbetslösa, ökade. När arbetslösheten steg minskade dessutom hushållens konsumtionsutgifter, vilket i sin tur minskade statens övriga skatteinkomster, och främst då skatt på varor och tjänster (som t.ex. mervärdesskatten). 
 Därutöver innebar skattereformen 1991 troligen både ett visst skattebortfall för staten och en omfördelning av dess skatte- inkomster, även om det är mycket svårt att isolera effekterna av denna reform från effekterna av den vikande konjunkturen (Agell, Cameron  Södersten 1998). För kommunerna ökade däremot den andel av deras inkomster (som andel av kommunernas utgifter) som kom från skatt på arbete i början av  
 1990-talet. 
  Tabell 2 visar vidare hur hårt trängda statens finanser var under krisåren i början av  
 1990-talet. 
  Vid ingången till  
 1990-talet 
  visade statens budget, enligt den indelning som redovisas här, ett överskott, medan statens inkomster bara räckte till för att täcka omkring 85 procent av dess utgifter i mitten av  
 1990-talet. 
  Under senare delen av 1990- talet förbättrades dock statens finanser kraftigt, vilket bland annat visas av att statens inkomster återigen översteg dess utgifter 1999. I synnerhet var det inkomsterna från skatt på arbete som ökade under senare delen av  
 1990-talet, 
  vilket framför allt var en effekt av den ökade sysselsättningen. Kommunernas ekonomi har visat mindre variation under hela  
 1990-talet, 
  och kommunsektorn har dragits med ett mindre underskott under hela denna period. 
 23 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Tabell 2.  
 Den offentliga sektorns inkomster som andel av dess utgifter samt offentliga sektorns utgifter i förhållande till BNP (procent) 
  
 1990 
  
 1995 
  
 1999 
  
 Stat 
  
 Kommuner 
  
 Stat 
  
 Kommuner 
  
 Stat 
  
 Kommuner 
  
 Direkta skatter 
  
 18,7 
  
 60,6 
  
 12,6 
  
 67,6 
  
 16,0 
  
 69,9 
  
 Övriga skatter 
  
 40,3 
  
 0,3 
  
 29,8 
  
 0,2 
  
 41,9 
  
 0,0 
  
 Socialavgifter 
  
 33,9 
  
 – 
  
 29,1 
  
 – 
  
 32,8 
  
 – 
  
 Statsbidrag 
  
 – 
  
 20,1 
  
 – 
  
 17,9 
  
 – 
  
 18,3 
  
 Övrigt 
  
 17,4 
  
 16,6 
  
 14,3 
  
 14,0 
  
 14,2 
  
 11,4 
  
 S:a inkomster som 
  
 110,3 
  
 97,6 
  
 85,8 
  
 99,7 
  
 104,9 
  
 99,6 
  
 andel av utgifter 
  
 Offentliga utgifter 
  
 57,2 
  
 64,4 
  
 58,8 
  
 (i förhållande till BNP) 
  
 varav offentliga 
  
 22,2 
  
 27,8 
  
 23,5 
  
 transfereringar 
  
 varav kommuners 
  
 21,2 
  
 19,2 
  
 20,5 
  
 konsumtionsutgifter 
  
 Årlig utveckling av 
  
 0,6 
  
 2,7 
  
 BNP 
  
 (periodgenomsnitt) 
  
 Förändring i 
  
 -1,2 
  
 0,9 
  
 sysselsättning 
  
 (periodgenomsnitt) 
  
 Källa 
 : Ekonomistyrningsverket, 1990, 1995, 1999, SCB Arbetskraftsundersökningar, SCB National- räkenskaper. 
 Om vi tittar på utgiftssidan av den offentliga sektorn ser vi att i slutet av  
 1990-talet 
  var de offentliga utgifterna som andel av BNP i stort sett tillbaka på samma nivå som i början av  
 1990-talet. 
  Tidigare har Mcguire (2000) visat att även räknat i fasta priser var utgifterna för de viktigaste socialförsäkringsprogrammen i slutet av  
 1990-talet 
  tillbaka på ungefär den nivå de låg på vid ingången till  
 1990-talet. 
  Även konsumtionsutgifterna i kommuner och landsting var, räknat i fasta priser, i slutet av  
 1990-talet 
  på ungefär samma nivå som vid decenniets början (Regeringen 2000). Under 1990- talets första hälft ökade dock den offentliga sektorns utgifter i förhållande till samhällets samlade resurser kraftigt. Detta berodde dels på att utgifterna reellt sett ökade, främst på grund av den ökande arbetslösheten och ökande räntor för statens upplåning, 
 24 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 men också på grund av att samhällets samlade resurser (mätt som BNP) ökade förhållandevis måttligt under denna period. Den ekonomiska krisen under  
 1990-talets 
  första hälft verkar också ha drabbat olika delar av den offentliga välfärden olika hårt. Medan kommunernas och landstingens konsumtionsutgifter som andel av BNP sjönk, steg transfereringsutgifterna som andel av BNP kraf- tigt. I det följande avsnittet kommer vi att titta närmare på hur dessa ökande transfereringsutgifter finansierades. 
  
 1.4 
  
 Socialförsäkringarnas finansiering i Sverige under  
  
 1990-talet 
  
 Socialförsäkringarna i Sverige finansieras främst genom social- avgifter betalda av arbetsgivare (hädanefter arbetsgivaravgifter), egenavgifter (vilka betalas av löntagare), allmänna skattemedel samt avkastning från fonder. 
 2  
 I den genomgång av socialförsäkrings- systemets finansiering som följer kommer denna uppdelning på olika finansieringskällor för enskilda försäkringsprogram att vara ett bärande tema. Det skall dock påpekas att denna uppdelning inte är problemfri. Dels är det inte alltid självklart vad som är skatt och vad som är avgift, särskilt inte om den senare är obligatorisk. Man kan dock argumentera för att vad som skiljer de obligatoriska avgifterna (i detta fall arbetsgivar- och egenavgifter) från skatter är att de förra är förenade med bestämda förmåner. 
 3  
 Dels säger denna uppdelning inte med nödvändighet vem som i slutändan bär bördan av en skatt eller avgift. Enligt konventionell ekonomisk analys kommer företagen endast i begränsad utsträckning att bära bördan av de arbetsgivaravgifter de betalar, vilka på lång sikt istället fördelas på företagens kunder (genom höjda priser) och/eller de anställda (genom lägre löner). Dessutom kan det argumenteras för att en redovisning av inkomster respektive utgifter för enskilda försäkringsprogram skapar en fiktiv bild av finansiell autonomi för dessa program, när det i själva verket inte finns någon sådan enkel 
  
 2 
  
 Ofta brukar socialavgifter som tas ut av egenföretagare kallas egenavgifter medan social- avgifter som tas ut av löntagare brukar benämnas allmänna egenavgifter. Denna uppsats kommer emellertid enbart att behandla socialavgifter betalda av arbetsgivare respektive lön- tagare (och alltså inte egenföretagare), och socialavgifter betalda av löntagare kommer att benämnas egenavgifter. 
  
 3 
  
 I enlighet med detta kan det även argumenteras för att bara ersättningar eller förmåner som finansieras via avgifter (arbetsgivar- eller egenavgifter) är socialförsäkringar i egentlig mening. I detta kapitel kommer dock för enkelhetens skull alla program som redovisas i Tabell A1 (Appendix) att benämnas socialförsäkringsprogram. 
  
 25 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 koppling mellan inkomster och utgifter för enskilda försäkrings- program. 
 En redogörelse för hur kostnaderna för enskilda försäkrings- program fördelat sig mellan allmänna skattemedel, arbetsgivare och löntagare är dock viktig att göra av åtminstone tre olika anledningar. För det första har frågan om hur kostnaderna för den offentliga välfärden fördelas i samhället en vad man kan kalla för pedagogisk betydelse, vilket inte minst visas av de utredningar och den debatt som föregick den senaste pensionsreformen. Ett grund- läggande motiv för att införa egenavgifter i det nya pensions- systemet var att tydliggöra sambandet mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet: om människor såg till vilket ändamål deras skattepengar gick skulle också deras betalningsvilja öka (SOU 1994:20). Flertalet av de remissinstanser som tillfrågades i samband med denna pensionsreform underströk också det ange- lägna i detta motiv (Socialdepartementet 1994). 
 För andra har det i debatten om socialförsäkringssystemets framtid från många håll framhållits det önskvärda i att olika social- försäkringsprogram ges en mer fristående ställning i förhållande till statsbudgeten än vad som är fallet i dag (se t.ex. Ds 1994:81; SOU 1996:113). En sådan ordning skulle, enligt de argument som fram- förts, göra det lättare att utläsa en viss försäkrings finansiella ställ- ning och därmed ge beslutsfattare och andra ett mer entydigt underlag vid bedömningen av behov av förändringar. I Sverige har en rad olika redovisningsmodeller för enskilda socialförsäkrings- program funnits under  
 1990-talet, 
  från fristående fondlösningar av det slag som finns i  
 ATP-systemet, 
  till fiktiva fonder av det slag som tillämpats inom sjuk- och föräldraförsäkringen till den form av redovisning som dominerar i dag, där ingen formell koppling finns mellan inkomster och utgifter för ett visst socialförsäkrings- program. 
 4  
 Genom att finansieringen för olika försäkringsprogram i detta kapitel redovisas separat kan läsaren få en indikation på hur försäkringens finansiering över en längre skulle ha fungerat om den varit fristående, trots att så inte varit fallet. 
 För det tredje kommer frågan om hur kostnaderna för social- försäkringssystemet fördelas mellan arbetsgivare, löntagare och allmänna skattemedel att vara en viktig bestämningsfaktor för framtida finansieringsmöjligheter. Dels är avgiftsväxlingar mellan t.ex. arbetsgivar- och egenavgifter inte okomplicerade att göra rent 
  
 4  
 För en översikt över de olika alternativ som finns och har använts i Sverige i detta avseende, se SOU  
 1996:113:533–537. 
  
 26 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 tekniskt, och många av remissvaren till det reformerade pensionssystemet uttryckte sina tvivel om huruvida avgiftsväx- lingen mellan arbetsgivar- och egenavgifter som skulle ske inom ramen för denna reform skulle kunna genomföras med ett neutralt kostnadsutfall (Socialdepartementet 1994). Dels är inte valet mellan arbetsgivar- och egenavgifter nödvändigtvis fördelnings- mässigt neutralt mellan löntagare i olika inkomstlägen. Arbets- givaravgifter belastar sedan 1982 hela lönesumman, medan egen- avgifter tas ut på de inkomstdelar som ger förmåner i social- försäkringssystemet (för närvarande upp till 7,5 basbelopp). Detta innebär att arbetsgivaravgifter har en större omfördelande effekt än egenavgifter. Dessutom innebär det faktum att arbetsgivaravgiften tas ut på lönesumman, medan egenavgiften även belastar transfere- ringar, att en avgiftsväxling mellan arbetsgivar- och egenavgifter på kort sikt kommer att reducera transfereringsmottagares inkomster. Att växlingar mellan arbetsgivar- och egenavgifter kan vara svåra att göra fördelningsmässigt neutrala innebär att olika finansierings- lösningar kommer att upplevas som mer eller mindre rättvisa av olika grupper i samhället och därmed påverka legitimiteten för dessa lösningar. 
 Den övervägande delen av de svenska socialförsäkringarna finan- sieras, helt eller delvis, via avgifter från arbetsgivarna, särskilt inom områdena ersättning vid sjukdom och handikapp och ersättning vid ålderdom (se Tabell A1 i Appendix). Däremot svarar lön- tagarna via egenavgifter för finansieringen av ett relativt fåtal program, även om löntagarna naturligtvis svarar för en stor del av de allmänna skattemedel som finansierar ett flertal socialför- säkringsprogram. Även i volymtermer är avgifter från arbetsgivarna mycket viktiga när det gäller finansieringen av de svenska socialförsäkringarna. Figur 1 visar hur socialförsäkringssystemets totala inkomster fördelat sig mellan sociala avgifter från arbets- givare (arbetsgivaravgifter), egenavgifter (betalda av löntagare) samt allmänna skattemedel under perioden 1991/92 till år 2000. 
 5 
  
 5  
 Utfallet av en beräkning av hur socialförsäkringens inkomster fördelat sig mellan arbetsgivare, löntagare och allmänna skattemedel kommer naturligtvis att bero på vilka ersättningar eller förmåner som ingår i beräkningsunderlaget. I Figur 1 har jag valt att inkludera alla de ersättningar eller förmåner som redovisas i Tabell A1 (Appendix). Vidare är alla siffror i denna figur, liksom i resten av kapitlet, så långt som möjligt rensade för finansieringen av administrationskostnader. 
 27 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Figur 1.  
 Andel av socialförsäkringarnas inkomster som kommer från arbetsgivaravgifter, egenavgifter och allmänna skatter (procent) 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 50 
  
 Procent 
  
 40 
  
 30 
  
 20 
  
 10 
  
 0 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Arbetsgivaravgifter 
  
 Egenavgifter 
  
 Allmänna skattemedel 
  
 Källa 
 : RFV Årsredovisningar 
  
 Som vi såg i det inledande avsnittet har arbetsgivaravgifter länge varit en viktig inkomstkälla för att finansiera socialförsäkringarna i Sverige, och de var så även under  
 1990-talet. 
  Arbetsgivarnas andel av de totala inkomsterna till socialförsäkringen var över 70 procent budgetåret 1991/92, en andel som sjönk stadigt fram till budgetåret 1994/95 då den var nere i cirka 60 procent. När det gäller enskilda socialförsäkringsprogram minskade arbetsgivarnas andel av inkomsterna till såväl folkpensionen som sjuk- och föräldraförsäk- ringen under denna period. Även om minskningen inte var drama- tisk i någon av dessa program var de volymmässigt viktiga. Mellan budgetåren 1994/95 och 1995/96 steg arbetsgivarnas andel av inkomsterna till socialförsäkringssystemet till nära 63 procent, och denna andel var relativt stabil fram till 1998. Efter en mindre nedgång 1999 steg arbetsgivaravgifternas andel av socialförsäk- ringssystemets inkomster till 65 procent år 2000. Under de sista åren av  
 1990-talet 
  är det främst förändringar i finansieringen av pensioner och sjukförsäkring som förklarar variationen i den andel som arbetsgivarna betalar av de totala inkomsterna till socialför- 
 28 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 säkringssystemet. Dessutom infördes under 1998 en delpensions- avgift och en föräldraförsäkringsavgift som båda betalas av arbetsgivarna. 
 Egenavgifternas andel av inkomsterna till socialförsäkrings- systemet uppvisar en klart stigande trend under  
 1990-talet 
  fram till 1999, då en viss avmattning kan skönjas. Mellan 1994 och 1999 steg dessa avgifter från noll till 17,8 procent. Fram till 1998 är det egen- avgiften i form av sjukförsäkringsavgift som står för denna ökning, men 1998 tas denna avgift bort och ersätts med en egenavgift i form av pensionsavgift (se nedan). 
 Den del av socialförsäkringssystemets totala inkomster som finansieras via allmänna skattemedel steg markant under 1990- talets första hälft, från cirka 27 procent 1991/92 till nära 38 rocent budgetåren 1994/95 och 1995/96. Framför allt är det den andel av arbetslöshetsförsäkringen som finansieras via allmänna skattemedel som ökar under denna period, men även ökande kostnader för läkemedelsersättning, bostadsbidrag och assistansersättning bidrar till denna utveckling. Under senare delen av  
 1990-talet 
  är den andel av socialförsäkringssystemets totala inkomster som finansierades via allmänna skatter betydligt lägre: mellan 1997 och 1999 låg den andel mellan 20 och 23 procent, för att år 2000 sjunka ytterligare till 18 procent. Framför allt är det statens minskade börda för att finansiera ersättning till arbetslösa som förklarar den kraftiga minskningen mellan budgetåret 1995/96 och 1997. 
 Inkomster från arbetsgivaravgifter är alltså på aggregerad nivå den viktigaste inkomstkällan för att finansiera socialförsäkringarna i Sverige. Underlaget för arbetsgivaravgifter är i princip lön och annan ersättning för utfört arbete, dock inte pension och andra skattepliktiga förmåner, medan underlaget för egenavgifter i princip utgörs av pensionsgrundande inkomster, dvs. förutom lön även inkomster från ett flertal transfereringar. Tabell 3 visar hur nivån på arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna som procent av bruttolönen har utvecklats under  
 1990-talet. 
  
 29 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Tabell 3.  
 Arbetsgivar- och egenavgifter  
 1990–2000 
  (i procent av bruttolönen) 
  
 Arbetsgivaravgifter 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 ATP 
  
 13,00 
  
 13,00 
  
 13,00 
  
 13,00 
  
 6,40 
  
 10,21 
  
 Sjuk- och föräldra- 
  
 10,10 
  
 7,80 
  
 8,43 
  
 5,28 
  
 7,90 
  
 8,50 
  
 försäkring 
  
 Folkpension 
  
 7,45 
  
 7,45 
  
 5,86 
  
 5,86 
  
 6,83 
  
 - 
  
 Arbetsmarknad 
  
 2,16 
  
 2,14 
  
 2,12 
  
 5,42 
  
 5,42 
  
 5,84 
  
 Arbetsskadeförsäkring 
  
 0,90 
  
 1,14 
  
 1,38 
  
 1,38 
  
 1,38 
  
 1,38 
  
 Delpension 
  
 0,50 
  
 0,35 
  
 0,20 
  
 0,20 
  
 0,20 
  
 - 
  
 Arbetarskydd 
  
 0,35 
  
 0,35 
  
 0,17 
  
 0,17 
  
 0,17 
  
 - 
  
 Allmän löneavgift 
  
 0,34 
  
 - 
  
 - 
  
 1,50 
  
 4,48 
  
 3,09 
  
 Lönegaranti 
  
 0,20 
  
 0,20 
  
 0,20 
  
 0,20 
  
 0,25 
  
 - 
  
 Föräldraförsäkring 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 2,20 
  
 Efterlevandepension 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 1,70 
  
 Summa 
  
 35,00 
  
 32,43 
  
 31,36 
  
 33,01 
  
 33,03 
  
 32,92 
  
 Egenavgifter 
  
 Sjukförsäkring 
  
 - 
  
 - 
  
 0,95 
  
 3,95 
  
 - 
  
 - 
  
 Pension 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 1,00 
  
 6,95 
  
 7,00 
  
 Arbetslöshet 
  
 - 
  
 - 
  
 1,00 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Summa 
  
 - 
  
 - 
  
 1,95 
  
 4,95 
  
 6,95 
  
 7,00 
  
 Inte bara storleken utan också sammansättningen på de sociala avgifter som arbetsgivarna betalar har varierat relativt kraftigt under  
 1990-talet. 
 ATP-avgiften, 
  som används för att finansiera den inkomstrelaterade tilläggspensionen (ATP), var 13,00 procent av lönesumman under perioden  
 1990–1997, 
  sänktes till 6,40 procent under 1998 och 1999 för att under år 2000 ligga på 10,21 procent. Sjukförsäkringsavgiften, som fram till 1998 även finansierade föräldraförsäkringen, sänktes i omgångar från 10,10 procent 1990 till 4,04 procent 1997, för att därefter öka till 8,50 procent år 2000. Arbetsmarknadsavgiften, som bl.a. skall täcka statens bidrag till erkända arbetslöshetskassor, steg från 2,60 till 5,84 procent mellan 1990 och 2000. Arbetsskadeavgiften ökade från 0,90 till 1,38 pro- cent mellan 1991 och 1993, en nivå som denna avgift behållit under resten av  
 1990-talet. 
  Under 1998 och 1999 förändrades avgifts- strukturen på arbetsgivaravgifterna kraftigt. Fyra avgifter försvann; 
 30 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 folkpensionsavgiften, delpensionsavgiften, lönegarantiavgiften samt arbetarskyddsavgiften. Samtidigt tillkom två arbetsgivar- avgifter; föräldraförsäkringsavgiften samt efterlevandepensions- avgiften. Föräldraförsäkringsavgiften (som låg på 2,20 procent 1999 och 2000) finansierar föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning, medan efterlevandepensionsavgiften (som låg på 1,70 procent 1999 och 2000) finansierar efterlevandepensioner. 
 1994 infördes två olika former av egenavgifter, dels en sjukför- säkringsavgift på 0,95 procent och dels en arbetslöshetsförsäkrings- avgift på 1,00 procent. Året efter infördes även en pensionsavgift på 1,00 procent, samtidigt som arbetslöshetsförsäkringsavgiften försvann. Åren som följde steg sjukförsäkringsavgiften för att 1997 nå 4,95 procent. 1998 omvandlades den allmänna egenavgiften till sjukförsäkringen till en pensionsavgift som 1998 uppgick till 6,95 procent. Genom omvandlingen av egenavgiften i sjukför- säkringen till en egenavgift i pensionssystemet hoppades rege- ringen dels komma tillrätta med det kraftiga överuttaget i sjukför- säkringen (se nedan), och dels lösa problemet i pensionsreformen med hur avgiftsväxlingen mellan egenavgifter och arbetsgivar- avgifter skulle ske. 
 Efter denna inledande översikt över finansieringen av social- försäkringarna på aggregerad nivå kommer jag i det följande mera i detalj gå in på finansieringen av specifika försäkringsprogram. 
  
 1.4.1 
  
 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 
  
 Ett flertal av de förmåner som avser ekonomisk trygghet för familjer och barn finansieras via allmänna skatter. Barnbidrag, bidrag till vissa adoptivbarn, adoptionskostnadsbidrag samt vårdbi- drag för handikappade barn finansierades alla via allmänna skatte- medel under hela  
 1990-talet. 
  1994 övertog staten genom försäk- ringskassorna även ansvaret för bostadsbidragen från kommunerna. 
 Fram till 1999 hade sjuk- och föräldraförsäkringen gemensam finansiering. Inkomster från arbetsgivaravgifter (i form av sjuk- försäkringsavgift) och från 1994 till 1997 också egenavgifter betalda av löntagare var fram till budgetåret 1995/96 avsedda att täcka 85 procent av utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen. Statsbidrag var ämnade att täcka de resterande 15 procenten av utgifterna. Fr.o.m. budgetåret 1995/96 skall 100 procent av utgifterna i sjuk- och föräldraförsäkringen täckas med avgifter, och 
 31 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 allmänna skattemedel skall användas till finansieringen av dessa för- måner endast om utgifterna överstiger inkomsterna. Från budget- året 1993/94 gav sjuk- och föräldraförsäkringen stora avgifts- överskott som tillfördes statsbudgeten (Tabell 4). En viktig för- klaring till dessa överskott är att arbetsgivarna 1992 tog över kostnadsansvaret för korttidsfrånvaron genom införandet av en sjuklöneperiod, vilket minskade de statliga utgifterna för sjuk- frånvaron. 
  
 Tabell 4.  
 Sjuk- och föräldraförsäkringens finanser  
 1991/92–1998 
  (löpande priser) 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 Inkomster 
  
 Arbetsgivar- 
  
 63 552 
  
 50 541 
  
 51 968 
  
 49 737 
  
 60 144 
  
 31 668 
  
 59 335 
  
 avgifter 
  
 Egenavgifter 
  
 0 
  
 0 
  
 9 366 
  
 12 875 
  
 40 207 
  
 38 461 
  
 2 630 
  
 Statsbidrag 
  
 10 794 
  
 9 351 
  
 8 154 
  
 8 012 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Utgifter 
  
 67 530 
  
 57 831 
  
 54 373 
  
 53 409 
  
 73 173 
  
 49 025 
  
 54 236 
  
 Avgiftsöverskott 
  
 -3 
  978 
  
 -7 
  290 
  
 6 961 
  
 9 203 
  
 27 178 
  
 21 104 
  
 7 729 
  
 Avgiftsöverskott 
  
 -6,2 
  
 -14,4 
  
 11,3 
  
 14,7 
  
 27,1 
  
 30,1 
  
 12,5 
  
 som andel 
  
 av avgifts- inkomsterna (%) 
  
 Källa 
 : RFV, Årsredovisningar. 
 Överskotten i sjuk- och föräldraförsäkringen var som störst i mitten av  
 1990-talet, 
  medan avskaffandet av egenavgiften till sjuk- och föräldraförsäkringen 1998 fick underskottet att minska. 1999 innebar, som redan påpekats, stora förändringar inte minst gällande finansieringen av föräldraförsäkringen. En föräldraförsäkrings- avgift, betald av arbetsgivarna, på 2,2 procent infördes för att finansiera föräldraförsäkringen och den tillfälliga föräldraförsäk- ringen. Havandeskapspenningen finansierades dock fortfarande från sjukförsäkringsavgiften. Trots dessa förändringar i finansiering har föräldraförsäkringen fortsatt att gå med stora avgiftsöverskott. Under 1999 betalade arbetsgivare 16 476 miljoner kronor i form av föräldraförsäkringsavgift. Under detta år var försäkringskostnaden 
 32 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 för föräldraförsäkringen 11 382 miljoner kronor och för tillfällig föräldraförsäkring 3 033 miljoner kronor, vilket innebär att föräldraförsäkringsavgiften gav ett överskott på 2 061 miljoner kronor. Under år 2000 betalade arbetsgivarna 19 141 miljoner kronor i föräldraförsäkringsavgift, utgifterna för föräldraförsäkring och tillfällig föräldraförsäkring var 11 850 respektive 3 132 miljoner kronor, vilket innebär ett överskott på 4 159 miljoner kronor för detta år. 
 Underhållsstöd, eller bidragsförskott som det hette fram till 1997, kan lämnas för barn under 18 år som är bosatta i Sverige och som bor tillsammans med en förälder (som också har den rättsliga vårdnaden om barnet), om den förälder som är underhållsskyldig betalar ett lågt eller inget underhållsbidrag. Den andel av kostnad- erna för underhållsstöd/bidragsförskott som finansieras av de underhållsskyldiga uppvisar ett mönster som tydligt sammanfaller med den allmänna ekonomiska konjunkturen (Figur 2). 
  
 Figur 2.  
 De underhållsskyldigas andel av finansieringen av under- hållstöd/bidragsförskott (procent) 
  
 45 
  
 40 
  
 35 
  
 30 
  
 Procent 
  
 25 
  
 20 
  
 15 
  
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Källa: 
  
 RFV Årsredovisningar 
  
 33 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 1991/92 svarade de underhållsskyldiga för 29 procent av de totala kostnaderna för underhållsbidragen, och allmänna skattemedel svarade alltså för resterande andel. Den djupa lågkonjunkturen med därtill hörande lägre betalningsförmåga hos många grupper, orsakad framför allt av högre arbetslöshet och men också av sänkta ersättningsnivåer i bl.a. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, bidrog till att de underhållningsskyldigas andel av kostnaderna sjönk till 26 procent av de totala kostnaderna för underhållsbidragen 1993/94. Under  
 1990-talets 
  andra hälft ökade inbetalningsgraden för att år 2000 nå strax över 41 procent. 
  
 1.4.2 
  
 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 
  
 Jämfört med området ekonomisk trygghet för familjer och barn är det bara ett mindre antal bidrag och förmåner inom området ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp som under hela  
 1990-talet 
  finansierades helt via allmänna skatter. Både handikapp- ersättningen och bilstöd till handikappade finansieras i sin helhet via allmänna skattemedel. Assistansersättningen, som infördes 1994, var från början helt finansierad av staten, men från den 1 november 1997 finansierar kommunerna de 20 första assistans- timmarna varje vecka medan resterande del finansieras av staten. Kostnadsansvaret för läkemedel, läkemedelersättningen, övergick 1998 till landstingen i och med den så kallade läkemedelsreformen. Genom denna reform övertog landstinget kostnadsansvaret för läkemedel, inklusive den öppna vårdens läkemedelskostnader, från staten. I den öppna vården delas därför kostnaden mellan lands- tingen och den enskilde patienten. Läkemedel och andra produkter för den slutna vården betalas helt av landstinget och finansieras främst via landstingsskatten. Genom ett system av special- destinerade statsbidrag får dock landstingens kompensation för sina kostnader för läkemedel. Detta statbidrag fastställs i årliga för- handlingar mellan staten och landstingen baserade på föregående års faktiska läkemedelskostnad. 
 Som tidigare nämnts hade sjuk- och föräldraförsäkringen gemensam finansiering fram till 1999, med statsbidrag (15 procent av kostnaderna fram till 1995, därefter eventuella underskott), sjukförsäkringsavgifter från arbetsgivare samt egenavgifter (under perioden 1994 till 1997). En viktig del i finansieringen av sjuk- försäkringen är också den sjuklöneperiod, betald av arbetsgivarna, 
 34 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 som infördes 1992. Fram till 1991 fanns en sjukförsäkringsfond, som hade till syfte att dels att utgöra en reserv vid tillfälliga påfrest- ningar på försäkringens finanser, dels att ge information om inkomsterna var tillräckliga för att finansiera 85 procent av sjuk- försäkringens kostnader. Återföring från eller insättning till fonden bestämdes av regeringen. Efter regleringen av 1981 års överskott gjordes inga nya avsättningar till sjukförsäkringsfonden. Sjuk– försäkringsfondens storlek den 30 juni 1991 var 4,9 miljarder kronor, och i början av juli 1991 överfördes detta belopp till stats- budgeten för budgetåret 1991/92 så att fonden efter detta blev nollställd och i praktiken avvecklades. Som tidigare visats gick sjuk- och föräldraförsäkringen med stora överskott under i stort sett hela  
 1990-talet. 
  Sedan en separat föräldraförsäkringsavgift (betald av arbetsgivarna) infördes 1999, och finansieringen av sjuk- och föräldraförsäkringen därmed i praktiken skildes åt, har sjukförsäk- ringen uppvisat stora avgiftsunderskott. 1999 var inkomsterna från arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen (inklusive slutregleringen av egenavgiften till sjukförsäkringen som alltså togs bort 1998) 62 271 miljoner kronor, medan utgifterna var 70 114 miljoner kronor. Avgiftsunderskottet var alltså detta år 7 843 miljoner kronor. År 2000 var avgiftsinkomsterna 74 574 miljoner kronor, utgifterna 80 068 miljoner kronor vilket således innebar ett avgifts- underskott på 5 494 miljoner kronor. Som ett led i att komma tillrätta med dessa avgiftsunderskott har arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen höjts, från 7,5 procent 1999 till 8,5 procent år 2000 och till 8,8 procent år 2001. 
  
 1990-talet 
  var ett turbulent årtionde när det gäller arbetsskade- försäkringen, inte minst då finansieringen av de ersättningar och förmåner som ingår i denna försäkring. Från och med 1 juli, 1993 upphörde i huvudsak rätten till arbetsskadesjukpenning, och de förmåner som efter detta utgavs från arbetsskadeförsäkringen var i allt väsentligt livräntor och i viss mån även sjukvårdsersättning. Fram till 1998 fördes arbetsskadeavgifterna, betalda av arbets- givarna, till arbetsskadefonden med vars tillgångar kostnaden för ersättningar enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och mot- svarande äldre bestämmelser täcktes. Arbetsskadefondens till- gångar tog emellertid slut under 1987, och under perioden 1988 till 1992 uppvisade fonden stora underskott. Dessa underskott täcktes via lån från statsbudgeten. Mellan 1991 och 1993 höjdes arbets- skadeavgiften stegvis från 0,9 till 1,38 procent. Dessutom gjordes en överföring av 8,3 miljarder kronor från delpensionsfonden till 
 35 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 arbetsskadefonden under budgetåret 1992/93. Som ett led i att minska utgifterna begränsades som påpekats även de försäkrings- förmåner som utbetalades via arbetsskadefonden under 1993. De ökade inkomsterna och minskade utgifterna bidrog till att arbets- skadeförsäkringen började ge ett överskott, vilket användes till att minska fondens ackumulerade underskott och betala tillbaka de tidigare tagna lånen från staten (Figur 3). 
  
 Figur 3.  
 Arbetsskadefondens finanser (miljoner kronor, löpande priser) 
  
 Miljoner kronor 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
 1998 
  
 25 000 
 20 000 
 15 000 
 10 000 
 5 000 
 0  
 -5 
  000  
 -10 
  000  
 -15 
  000  
 -20 
  000  
 -25 
  000  
 -30 
  000 
  
 Inkomster 
  
 Utgifter 
  
 Fond 31 december 
  
 Källa:  
 RFV Årsredovisningar 
 Arbetsskadefonden togs bort 1998, och arbetsskadeförsäkringen finansieras därefter från ett anslag i statsbudgeten. Skulden till statsbudgeten uppgick till 6 894 miljoner kronor den 31 december 1998. Skulden avskrevs på bokslutsdagen enligt regeringens beslut den 26 mars 1998. Arbetsskadeavgiften finns dock kvar, och finansierar skador enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) och motsvarande äldre förmåner, t.ex. lagen om yrkesskadeför- säkring. 
 36 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 1.4.3 
  
 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 
  
 Utgifter för ekonomisk trygghet vid ålderdom är den mest kostnadskrävande delen av det svenska socialförsäkringssystemet. Det är också en del av socialförsäkringssystemet där stora föränd- ringar har skett gällande finansieringen av olika bidrag och ersätt- ningar. Folkpensionerna finansieras formellt med anslag över stats- budgeten. Fram till 1999 fanns det dock en folkpensionsavgift, betald av arbetsgivarna, som finansierade en stor del av kostnaden för folkpensioner. Fram till dess avskaffande täckte folkpensions- avgiften omkring  
 50–60 
  procent av statens utgifter för folk- pensioner. Sedan 1999 finansieras folkpension till  
 ATP-pensionärer 
  från  
 AP-fonden, 
  och endast folkpension för de pensionärer som inte har ATP finansieras via anslag över statsbudgeten. Tilläggs- förmånerna (pensionstillskott till ålderspension, barntillägg till ålderspension och hustrutillägg samt särskilt pensionstillägg för långvarig vård av sjukt och handikappat barn) finansieras dock även efter 1999 via anslag i statsbudgeten oavsett om pensionären är berättigad till ATP eller inte. 
 Den allmänna tilläggspensionen (ATP) infördes 1960 och finan- sierades t.o.m. 1994 helt via arbetsgivaravgifter som betalades av arbetsgivarna  
 (ATP-avgifter) 
  samt avkastning från Allmänna Pensionsfonden  
 (AP-fonden). 
 ATP-systemet 
  är ett så kallat fördelningssystem som bygger på att varje års pensionsutbetal- ningar finansieras genom avgifter på den aktiva befolkningens förvärvsinkomster under samma år. Trots att  
 ATP-systemet 
  utformades som ett fördelningssystem fann man när systemet skulle introduceras det motiverat att få till stånd en betydande fondbildning. Motiven var dels att bidra till sparandet i ekonomin, dels att bygga upp en buffert för att klara perioder då avgifts- inkomsterna eventuellt skulle understiga pensionsutbetalningarna. Från och med 1995 finansieras ATP även av egenavgifter vilka inbetalas av löntagarna. Under 1998 skedde en avgiftsväxling mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter i så måtto att de först- nämnda sänktes från 13 till 6,4 procent samtidigt som de senare höjdes från 1 till 6,95 procent. Under år 2000 höjdes arbetsgivar- avgifterna till ATP från 6,4 till 10,21 procent. Tabell 5 visar inkomsterna till och överföringarna från  
 ATP-systemet 
  under  
 1990-talet. 
  
 37 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Tabell 5.  
  
 ATP-systemets 
  finanser  
 1991/92–2000 
  (procent) 
  
 År 
  
 Inkomster (andel av utgifter) 
  
 Till Riksgälden 
  
 Till statsbudgeten 
  
 (premiereserv) 
  
 Arbetsgivaravgift 
  
 Egenavgift 
  
 (Procent av avgifter) 
  
 (Procent av avgifter) 
  
 1991/92 
  
 91,1 
  
 – 
  
 1992/93 
  
 83,2 
  
 – 
  
 1993/94 
  
 77,2 
  
 – 
  
 1994/95 
  
 77,5 
  
 2,8 
  
 11,0 
  
 7,0 
  
 1995/96 
  
 79,4 
  
 6,5 
  
 11,0 
  
 7,0 
  
 1997 
  
 80,3 
  
 6,4 
  
 11,0 
  
 7,0 
  
 1998 
  
 44,5 
  
 41,7 
  
 22,4 
  
 7,0 
  
 1999 
  
 40,0 
  
 44,1 
  
 32,3 
  
 5,4 
  
 2000 
  
 63,0 
  
 45,9 
  
 18,5 
  
 9,0 
  
 Källa 
 : RFV Årsredovisningar. 
 Kostnaderna för  
 ATP-pensionen 
  översteg avgiftsinkomsterna under alla år på  
 1990-talet 
  fram till år 2000. Detta berodde i hög grad på ett ökande antal pensionärer med ATP och högre medel- ATP för de pensionärer som kvalificerade sig för denna förmån. Skillnaden mellan inkomsterna från avgifter och utgifterna fick där- med täckas med avkastningen från  
 AP-fonden. 
  Den kraftiga ökningen av egenavgifterna till pensionssystemet 1998 (från 1 till 6,95 procent) ökade visserligen egenavgifternas andel av inkoms- terna, men inte de totala avgiftsinkomsterna eftersom arbetsgivar- avgifterna till  
 ATP-systemet 
  samma år sänktes (från 13 till 6,4 pro- cent). Från och med 1995 överförs också en del av inkomsterna från arbetsgivar- och egenavgifterna till Riksgäldskontoret i avvaktan på att tillföras det nya premiepensionssystemet. Denna andel var 11 procent 1995/96, men steg till hela 32,3 procent 1998. Dessutom har sedan 1995 en viss del av avgiftsinkomsterna (mellan 5,4 och 9 procent) tillförts statsbudgeten. Denna andel anses motsvara avgiftsmedel över 7,5 förhöjda basbelopp som är taket vid beräkning av pensionspoäng. Utöver detta har statsbudgeten kompenserats för den försvagning av densamma som pensions- reformen anses ha gett upphov till. Både 1999 och 2000 överfördes därför 45 miljarder kronor till statskassan från  
 AP-fonden. 
  En ytterligare överföring om 155 miljarder kronor skedde den 1 ja– nuari 2001 och under 2004 ska en slutlig prövning ske om ytter- ligare medel ska överföras 2005. 
 38 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 1999 trädde det nya pensionssystemet formellt i kraft, och de första utbetalningarna av ålderspension från det nya systemet kommer att äga rum 2001. Det nya pensionssystemet kommer att bestå av en inkomstgrundad ålderspension och en garantipension. Garantipensionen är avsedd för dem som haft låga eller inga inkomster alls och kommer som helhet att finansieras via allmänna skatter. Den inkomstgrundade ålderspensionen kommer att bestå av inkomstpension, premiepension, och s.k. tilläggspension som omfattar tidigare  
 ATP-pensioner 
  samt folkpension för de ålders- pensionärer som har rätt till ATP. Inkomstpensionen kommer (liksom det nuvarande  
 ATP-systemet) 
  att vara ett fördelnings- system, där de avgifter (arbetsgivar- och egenavgifter) som kommer in slussas vidare som pension till dem som är pensionärer i dag. Inkomstpension och tilläggspension kommer att finansieras från den allmänna pensionsfonden (första t.o.m. sjätte delfonden). Premiepensionen är ett s.k. premiereservsystem som kommer att administreras av Premiepensionsmyndigheten (PPM). Premie- reservsystemet innebär att de pengar som avsätts till premiepen- sionen inte betalas ut till dagens pensionärer utan sparas (placeras i värdepappersfonder) för att användas när de som betalat in pengarna själva går i pension. Varje blivande pensionär får själv bestämma i vilken fond (av de fonder som är registrerade hos PPM) de pengar som avsätts till premiepensionen skall placeras. För dem som inte gör något aktivt val kommer premiepensions- medlen att placeras hos Premiesparfonden, som förvaltas av sjunde  
 AP-fonden. 
  Till premiepensionen betalades mellan 1995 och 1998 en avgift på 2 procent av den pensionsgrundande inkomsten, en avgift som 1999 höjdes till 2,5 procent. 
 Fram till 1999 fanns en delpensionsavgift som skulle finansiera inkomstbortfallet för de individer som beviljats deltidspension. Fram till 1998 finansierades dock folkpensionsdelen av förtids- pensionen från folkpensionsavgiften, för att efter detta år finansi- eras via sjukförsäkringsavgiften. Delpensionsavgiften (betald av arbetsgivarna) var 0,5 procent av avgiftsunderlaget fram till 1992, då avgiften sänktes till 0,2 procent. Influtna avgifter överfördes till delpensionsfonden som förvaltades av Riksförsäkringsverket. Efter budgetåret 1992/93, då 8 300 miljoner kronor från Delpensions- fonden överfördes till Arbetsskadefonden, var behållningen i denna fond relativt stabil runt  
 5–6 
  miljarder kronor. Under hösten 1998 avvecklades Delpensionsfonden, och sedan 1999 finansieras del- 
 39 
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  SOU 2001:57 
 pensioner helt med allmänna skattemedel via anslag i stats- budgeten. 
 1999 infördes en särskild arbetsgivaravgift på 1,7 procent för att finansiera efterlevandepensioner (barnpension, särskild efter- levandepension, omställningspension, förlängd omställningspen- sion och änkepension) från såväl folkpensioneringen som ATP. År 2000 inflöt 14 790 miljoner kronor i efterlevandepensionsavgifter. Utgifterna för dessa pensioner var 13 806 miljoner kronor, vilket innebar att år 2000 gav ett avgiftsöverskott på 935 miljoner kronor. År 1999 inflöt 12 730 miljoner kronor i efterlevandepensions- avgifter, medan utgifterna för dessa pensioner var 13 597 miljoner kronor. Om avgifterna periodiserats till rätt år hade emellertid även 1999 givit ett avgiftsöverskott. 
 Den som har ålderspension, förtidspension, änkepension, omställningspension, särskild efterlevandepension eller hustru- tillägg kan få bostadstillägg. Fram till 1995 hette detta kommunalt bostadstillägg (KBT) och var fram till 1993 till ca 75 finansierat av kommunerna, medan staten stod för resten av finansieringen. 1993 skedde en regeländring som innebar att statens andel av kostnad- erna för det kommunala bostadstillägget steg från 25 till 75 pro- cent. Den 1 januari 1995 ersattes det kommunala bostadstillägget med ett statligt bostadstillägg till pensionärer (BTP) och förmånen blev i och med det helt finansierad av staten via allmänna skatte- medel. 
  
 1.4.4 
  
 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet 
  
 Ersättning vid arbetslöshet lämnades fram till 1998 i två former, dels som dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, dels som kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Sedan 1998 består arbetslös- hetsförsäkringen av två delar, en grundförsäkring och en frivillig inkomstrelaterad försäkring. Grundförsäkringen ersatte KAS som fanns tidigare. Ersättning från den frivilliga inkomstrelaterade försäkringen får den som är medlem i en arbetslöshetskassa och som uppfyller arbetsvillkoret. 
 Såväl den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen som grundförsäkringen (och tidigare KAS) har under  
 1990-talet 
  i huvudsak finansierats via inkomster från arbetsmarknadsavgiften. Fram till 1995 överfördes avgiftsinkomsterna från arbetsmarknads- avgiften löpande till ett konto i Riksgäldskontoret, den s.k. Arbets- 
 40 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 marknadsfonden. Från detta konto, som disponerades av Riks- försäkringsverket, finansierades bl.a. arbetslöshetsersättning och KAS. Underskott på detta konto täcktes via en kredit i Riksgäldskontoret. Arbetsmarknadsfonden tillfördes också medel från den egenavgift i form av en arbetslöshetsavgift som fanns under andra halvåret 1994. Budgetåret 1995/96 avskaffades arbets- marknadsfonden, och från detta år redovisas arbetsmarknads- avgiften på statsbudgetens inkomstsida medan utgifterna för ersättning vid arbetslöshet redovisas på statsbudgetens utgiftssida. Figur 6 visar hur stor del av utgifterna för ersättning vid arbetslöshet (inkomstrelaterade ersättningar samt grundersätt- ning/KAS) som under  
 1990-talet 
  finansierats via arbetsmarknads- avgiften, via krediten i Riksgäldskontoret samt via egenavgifter. Dessa siffror är rensade från de belopp som fram till budgetåret 1995/96 överfördes från Arbetsmarknadsfonden till statsbudgeten för att finansiera utbildningsbidrag. 
 6 
  
 Figur 4.  
 Finansiering av ersättning vid arbetslöshet  
 1991/92–1997 
  (procent) 
  
 100 
  
 90 
  
 80 
  
 70 
  
 Procent 
  
 60 
  
 50 
  
 40 
  
 30 
  
 20 
  
 10 
  
 0 
  
 1991/92 
  
 1992/93 
  
 1993/94 
  
 1994/95 
  
 1995/96 
  
 1997 
  
  Inkomster arbetsmarknadsavgift 
  
 Källa:  
 RFV Årsredovisningar  
 Inkomster egenavgift 
  
 Kredit i Riksgälden 
  
 6  
 De belopp som överfördes från kontot i Riksgäldskontoret till statsbudgeten för finansiering av utbildningsbidrag var (i miljoner kronor): 1991/92: 7 505, 1992/93: 4 038, 1993/94: 5 000, 1994/95: 5 200. 
 41 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Mellan budgetåren 1991/92 och 1994/95 sjönk den andel av utgifterna för ersättning vid arbetslöshet som täcktes via inkomster från arbetsmarknadsavgiften från 81 till 34 procent i samband med den snabbt ökande arbetslösheten. Under samma period ökade det underskott i arbetsmarknadsfonden som fick täckas via krediten i Riksgäldskontoret från 19 till 60 procent. Mellan 1994 och 1996 höjdes arbetsmarknadsavgiften kraftigt (från 2,12 till 5,42 procent), vilket tillsammans med den minskade arbetslösheten fick den andel av utgifterna för arbetslöshet som finansieras via arbetsmarknads- avgiften, att öka kraftigt. 
 Som synes kom de egenavgifter som fanns under andra halvåret 1994 att få en marginell finansiell betydelse. De avgifter som med- lemmar i arbetslöshetskassorna betalar skall främst täcka arbetslös- hetskassornas förvaltningskostnader samt kostnader för utjäm- ningsbidrag och finansieringsavgift. Utjämningsbidraget används för att utjämna skillnader i nivån på arbetslöshetskassornas medlemsavgifter. Kassorna betalar in avgiften till staten i början av året, och sedan går den tillbaka till vissa kassor i form av utjäm- ningsbidrag. Under 1999 erhöll 23 arbetslöshetskassor utjäm- ningsbidrag med sammanlagt 65,8 miljoner kronor, och den totala storleken på utjämningsbidraget har hållit sig runt detta belopp under hela  
 1990-talet. 
  Finansieringsavgiften utgjorde under 1999 131 procent av kassans genomsnittligt utbetalda dagpenning per månad gånger kassans medlemsantal den sista december föregående år. Under 1999 betalade  
 A-kassorna 
  totalt 2,53 miljarder kronor till staten i form av finansieringsavgift. Denna finansieringsavgift används bl.a. för statens tillsyn av arbetslöshetskassornas utbetal- ning av arbetslöshetsersättning. 
  
 1.5 
  
 Finansieringen av kommunernas och landstingens välfärdsåtaganden under  
  
 1990-talet 
  
 Kommunerna i Sverige har traditionellt sett haft ett betydande ansvar för olika offentliga åtaganden inom välfärdsområdet, och en mycket stor del av den offentliga produktionen av välfärdstjänster inom t.ex. vård och omsorg sker i kommunal regi. Kommunerna har också ett visst utrymme att själva bestämma utformningen på dessa åtaganden. Det kommunala självstyret har djupa rötter i Sverige, och en viktig komponent i detta självstyre är den (begrän- sade) autonomitet visavi staten som uppkommer genom 
 42 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 kommunernas beskattningsrätt (Smith 2001). Trots att det lokala självstyret är starkt, har staten emellertid ensam rätt att stifta lagar som styr kommunsektorns uppgifter och verksamhetsformer. Det är också staten som har den offentliga finansmakten, och decentraliseringen av makt från staten till kommuner och landsting kan därmed sägas vara en decentralisering under villkor. 
  
 1990-talet 
  innebar svåra påfrestningar på den kommunala eko- nomin, såväl på intäkts- som på utgiftssidan. På intäktssidan inne- bar den vikande sysselsättningen under  
 1990-talets 
  första hälft att kommunernas skatteintäkter urholkades. Samtidigt innebar föränd- ringar i relationen mellan staten och kommunerna att kommuner- nas ekonomiska handlingsutrymme beskars i viktiga avseenden. De skattestopp och restriktioner mot skattehöjningar som staten ålade kommunerna under delar av  
 1990-talet 
  innebar att kommunernas möjlighet att via ökade skattesatser kompensera för de vikande intäkterna minskade. 
 Samtidigt innebar det balanskrav som trädde i kraft 1 januari, 2000, och som enkelt uttryckt innebär att kommunerna åläggs att för varje år ha en budget i balans, att de ökande intäkter som många kommuner fick ta del av under senare delen av  
 1990-talet 
  snarare gick åt till att täcka de underskott som uppstod under första hälften av  
 1990-talet 
  än till att förbättra eller bygga ut verksam- heten. 
 7  
 Vikande intäkter under första hälften av  
 1990-talet 
  kombi- nerades också med en ökad efterfrågan på kommunernas tjänster. Efterfrågan på platser inom den kommunala barnomsorgen ökade, fler barn började skolan, de äldre blev fler och kostnaderna för socialbidrag ökade kraftigt. Dessutom gjorde en rad reformer, såsom t.ex. barnomsorgsgarantin och gymnasiereformen, att trycket ökade ytterligare på kommunernas utgifter (Svenska Kommunförbundet 2000a). 
 Vilka finansiella förutsättningar hade då kommuner och lands- ting för att möta denna utveckling under  
 1990-talet? 
  Tabell 6 redo- visar primärkommunernas och landstingens resultaträkning för valda år under  
 1990-talet. 
  Som synes är skatteintäkter den absolut största inkomstkällan för både primärkommuner och landsting. Skatteintäkter har under hela  
 1990-talet 
  svarat för mellan hälften och två tredjedelar av primärkommunernas intäkter, motsvarande 
  
 7  
 Mer precist innebär balanskravet att kommunernas resultat efter extraordinära poster skall vara positivt. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut skall återställas inom två år. Det är därmed först efter utgången av år 2002 som efterlevandet av balanskravet kan utläsas. 
 43 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 siffra för landstingen är något högre. Den näst största inkomst- källan för både primärkommuner och landsting är statsbidrag. Dessa statsbidrag är både riktade (eller specialdestinerade) och generella, där de riktade statsbidragen innebär att de resurser som tillförs kommunerna följer de krav som ställs på utökad verk- samhet. Det generella statsbidraget är däremot inte knutet till bestämda verksamhetsområden. I Tabell 6 ingår de riktade stats- bidragen i posten verksamhetens intäkter, och minskningen av denna post och motsvarande ökning av de generella statsbidragen i början av  
 1990-talet 
  beror på omläggningen av statsbidragssystemet 1993. 
 8  
 Den tredje viktigaste inkomstkällan för primärkommuner och landsting är olika former av avgifter, som också de ingår i posten verksamhetens intäkter. 
  
 8  
 Den kraftigt ökade inkomsten för landsting från posten verksamhetens intäkter i slutet av  
 1990-talet 
  härrör från omläggningen av läkemedelsförmånen (se avsnittet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp). 
 44 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Tabell 6.  
 Primärkommunernas och landstingens resultaträkningar  
 1991–2000 
  (miljarder kronor, löpande priser) 
  
 Primärkommuner 
  
 Landsting 
  
 1991 
  
 1994 
  
 1997 
  
 2000 
 a 
  
 1991 
  
 1994 
  
 1997 
  
 2000 
 a 
  
 Verksamhetens 
  
 114,5 
  
 81,7 
  
 74,8 
  
 80,1 
  
 18,9 
  
 23,3 
  
 22,5 
  
 41,0 
  
 intäkter 
  
 Verksamhetens 
  
 -245,1 
  
 -283,3 
  
 -314,5 
  
 -343,3 
  
 -127,4 
  
 -126,3 
  
 -120,5 
  
 -163,7 
  
 kostnader och 
  
 avskrivningar 
  
 Verksamhetens netto- 
  
 -130,6 
  
 -201,6 
  
 -239,7 
  
 -263,3 
  
 -108,5 
  
 -103,0 
  
 -98,0 
  
 -122,6 
  
 kostnader 
  
 Skatteintäkter 
  
 126,8 
  
 168,8 
  
 197,2 
  
 225,9 
  
 94,3 
  
 87,5 
  
 86,3 
  
 107,8 
  
 Generella statsbidrag 
  
 5,0 
  
 31,2 
  
 37,4 
  
 41,3 
  
 16,1 
  
 9,0 
  
 6,8 
  
 10,8 
  
 Finansnetto 
  
 -4,3 
  
 -1,8 
  
 0,3 
  
 1,4 
  
 -1,0 
  
 0,8 
  
 0,9 
  
 0,2 
  
 Resultat efter 
  
 -3,1 
  
 -3,4 
  
 -4,9 
  
 5,3 
  
 0,9 
  
 -5,7 
  
 -4,0 
  
 -3,9 
  
 skatteintäkter och 
  
 finansnetto 
  
 Extraordinära intäkter 
  
 6,6 
  
 5,9 
  
 9,3 
  
 7,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,1 
  
 0,0 
  
 Extraordinära 
  
 -7,6 
  
 -1,4 
  
 -1,5 
  
 -3,6 
  
 -1,9 
  
 -0,2 
  
 -0,1 
  
 -0,1 
  
 kostnader 
  
 Årets resultat 
  
 -4,0 
  
 1,1 
  
 2,9 
  
 9,2 
  
 -0,6 
  
 -5,3 
  
 -4,0 
  
 -3,9 
  
 (förändring av eget 
  
 kapital) 
  
 a  
  
 2000-års 
  skatteintäkter har periodiserats enligt nya redovisningsprinciper. Prognostiserad slutavräkning för år 2000 ingår. Resultatet för år 2000 är preliminärt. 
  
 Källa 
 : Regeringen 2000, samt bearbetningar av Landstingsförbundets och Svenska Kommunförbundets bokslutsstatistik. 
 Primärkommunsektorn uppvisade ett relativt stabilt positivt resul- tat under perioden  
 1994–1999, 
  medan resultatet i början av 1990- talet var betydligt sämre. Under varje enskilt år från mitten av  
 1990-talet 
  fram till 1999 är det emellertid de extraordinära posterna som bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. 
 9  
 Det kraftigt förbättrade resultatet för primärkommun- sektorn för år 2000 beror främst på de stora retroaktiva skatteintäkter som primärkommunerna får för detta år p.g.a. den oväntat positiva sysselsättningsutvecklingen under 1998 och 1999. 
 Landstingssektorns resultat har under hela  
 1990-talet 
  varit negativt frånsett 1992 och 1993, då landstingen sammanlagt upp- 
  
 9  
 Typexempel på extraordinära intäkter är den reavinst som uppkommer vid försäljning av ett kommunägt företag. 
 45 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 visade ett mindre överskott främst beroende på att den goda inkomstutvecklingen under 1990 gav höga skatteintäkter med några års eftersläpning. Den förbättring av landstingssektorns resultat som kan skönjas mot slutet av  
 1990-talet 
  beror också den till stor del på en positiv utveckling av skatteunderlaget p.g.a. det förbättrade arbetsmarknadsläget. Observeras skall dock att trots denna förbättring är landstingssektorns resultat fortfarande nega- tivt. Frapperande är också att landstingens nettokostnader minsk- ade även i nominella termer fram till slutet av  
 1990-talet. 
  Denna bild av primärkommuns- och landstingssektorns finanser som hel- het döljer också stora variationer i resultatet för enskilda primär- kommuner och landsting. Som exempel kan nämnas att år 2000, då primärkommunsektorn som helhet uppvisade ett jämförelsevis stort överskott, uppvisade över en tredjedel av kommunerna ett negativt resultat. 
 I följande avsnitt skall vi titta lite närmare på hur kommunernas inkomster utvecklades under  
 1990-talet. 
  Redovisningen kommer att disponeras efter de viktigaste inkomstkällorna för kommunerna, dvs. först kommer en genomgång av den kommunala skattebas som är underlaget för kommunens skatteintäkter, följt av en redovis- ning av statsbidrag och utjämningssystem, och sist kommer en genomgång av avgifternas betydelse för den kommunala ekonomin. 
  
 1.5.1 
  
 Den kommunala skattebasen och kommunernas skatteintäkter 
  
 Som redan nämnts finansieras den absolut största delen av kommunens verksamhet med egna skattemedel via kommunal- skatten. Kommunalskatten är en proportionell skatt som tas ut på den till kommunalskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten (skattebasen). Tabell 7 visar den relativa betydelsen av olika komponenter i denna skattebas (siffrorna avser bruttoskattebasen, dvs. skatteunderlaget före avdrag) för åren 1980, 1990 samt 1998. 
 46 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Tabell 7.  
 Den kommunala och landstingskommunala skattebasen (procent) 
  
 1980 
  
 1990 
  
 1998 
  
 Lön inklusive förmåner 
  
 72,8 
  
 70 
  
 72,6 
  
 Inkomst av näringsverksamhet 
  
 3,7 
  
 3 
  
 2,2 
  
 Pensioner 
  
 16,9 
  
 18,6 
  
 21,2 
  
 Bidrag till arbetslösa och 
  
 1,6 
  
 1,6 
  
 5,2 
  
 studerande 
  
 Sjuk- och föräldrapenning 
  
 5 
  
 6,8 
  
 3,6 
  
 Egenavgifter 
  
 – 
  
 – 
  
 -4,9 
  
 Summa 
  
 100 
  
 100 
  
 100 
  
 Källa 
 : Svenska Kommunförbundet 1999:23. 
 Sedan 1980 har de beskattningsbara transfereringarna, och framför allt pensioner och ersättningarna till arbetslösa, ökat i betydelse i den kommunala skattebasen. Ökningen i pensionernas andel av skattebasen beror både på ett ökat antal pensionärer och att genomsnittspensionären fått det bättre genom högre inkomst från  
 ATP-systemet. 
  Att betydelsen av beskattning av bidrag till arbets- lösa och studerande ökade under  
 1990-talet 
  är inte förvånade med tanke på den högre arbetslösheten och att fler personer börjat stud- era under denna period. Noterbart är också att arbetsinkomsternas andel av skattebasen minskade från 76,5 till 74,8 procent mellan 1980 och 1998, en minskning som i praktiken är större än så efter- som de införda egenavgifterna reducerat löneinkomstens del av skattebasen. 
 10 
  
 Lönernas dominerande betydelse för den kommunala skatte- basen innebär att utvecklingen av sysselsättning och löner kommer att vara av avgörande betydelse för hur kommunernas inkomster utvecklas. Men löneökningar i sig innebär inte med nödvändighet att det blir mer resurser över till den kommunala verksamheten. 
  
 10  
 De närmaste åren kommer kommunernas skatteunderlag att öka på grund av regelför- ändringar i skattesystemet. De skattesänkningar som löntagarna kommer att få som kom- pensation för avgifterna till pensionssystemet kommer att minska avdragsrätten för dessa avgifter. År 2003 ökar dessutom kommunernas skatteunderlag kraftigt (med 2,5 procent) då den obeskattade folkpensionen ersätts med en beskattad garantipension. Skatteunderlaget kommer dock att minska från år 2001 p.g.a. det höjda grundavdraget. Dessa förändringar kommer dock att neutraliseras med minskade generella statsbidrag (Svenska Kommun- förbundet 2000b:7). 
 47 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Kommunernas verksamheter är personalintensiva, vilket innebär att kommunernas kostnader till stor del består av lönekostnader. 
 11  
 Om löneökningar för anställda i den kommunala sektorn följer löne- utvecklingen för anställda utanför den kommunala sektorn kommer ökade kommunala skatteintäkter till följd av ökande löner därför till stor del att ätas upp av de ökande kostnaderna för de kommunalanställdas löner. 
 Det är därför sysselsättningen, räknat i antalet arbetade timmar, som i praktiken kommer att bestämma vad löneinkomsterna i skattebasen ger för resurser till den kommunala verksamheten. Bara om sysselsättningen (i arbetade timmar) ökar kommer kommunernas skatteinkomster att öka utan att (löne) kostnaderna ökar i motsvarande mån. Under de senaste tre senaste decennierna har en långsiktig trend varit de fallande relativlönerna för anställda i offentlig sektor (Le Grand, Phillips 2001). Även om kommunerna vid en given sysselsättningsnivå därigenom har fått ett visst utrymme att öka sina skatteinkomster med mer än sina lönekostnader, kan dock denna utveckling vara problematisk för rekryteringen av kvalificerad personal till kommunernas verksam- heter. Denna problematik ligger dock utanför detta kapitels fråge- ställning. 
 Inkluderingen av transfereringsinkomster, och framför allt då pensioner, i den kommunala skattebasen gör också att denna skattebas potentiellt kan växa snabbare än vad som följer av syssel- sättningsutvecklingen. En ökning av antalet pensionärer och en över tid högre genomsnittlig pensionsnivå kommer att innebära att, allt annat lika, kommunernas skatteinkomster ökar. Beskattningen av de framtida premiepensionerna kommer också att ge kommu- nerna del av avkastningen på kapitalinvesteringar. Eftersom de två viktigaste komponenterna i den kommunala och landstings- kommunala skattebasen är löner och beskattning av transfereringar är skattebasen också konjunkturstabiliserande på kort sikt. Vid en lågkonjunktur ökar utbetalningarna av skattepliktiga transfere- ringar i form av arbetslöshetsersättningar, vilket mildrar effekten av minskade löneinkomster när sysselsättningen faller. Det omvända gäller i en högkonjunktur, dvs. de minskande inkomsterna av skatt på arbetslöshetsersättning kommer mer än väl att kompenseras av ökningen i löneinkomster. Detta innebär emellertid att den 
  
 11  
 Till exempel ökade primärkommunernas kostnader med totalt 44 miljarder kronor under perioden  
 1996–2000. 
  Av denna kostnadsökning förklarade löneökningar 34 miljarder (Svenska Kommunförbundet 2001:21). 
 48 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 kommunala ekonomin inte förbättras i lika hög utsträckning som de statliga finanserna i en högkonjunktur. I en högkonjunktur kommer statens inkomster att förstärkas både av ökande skatte- inkomster och minskande utgifter för transfereringar. 
 På den ovan redovisade skattebasen tas en proportionell (primär) kommunal- och landstingsskatt ut. Dessa båda skatter uppgick sammanlagt till i genomsnitt strax över 30 kronor för varje beskattningsbar inkomstdel om 100 kronor år 2000, varav kommunalskatten utgjorde något mer än 20 kronor och landstings- skatten knappt 10 kronor (Figur 5). 
  
 Figur 5.  
 Kommunala skattesatser  
 1990–2000 
  (kronor) 
  
 25,00 
  
 20,00 
  
 15,00 
  
 Kronor 
  
 10,00 
  
 5,00 
  
 0,00 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Kommunalskatt, medel 
  
 Lägsta kommunalskatt 
  
 Högsta kommunalskatt 
  
 Landstingsskatt, medel 
  
 Lägsta landstingsskatt 
  
 Högsta landstingsskatt 
  
 Den kommunala skattesatsen ökade med 3 kronor och 20 öre (från 17,31 till 20,51 kronor) mellan 1990 och år 2000, samtidigt som den landstingskommunala skattesatsen minskade med 4 kronor och 9 öre (från 13,96 kronor till 9,87 kronor). Skillnaden mellan den kommun med högst respektive lägst kommunalskatt ökade med över 50 öre mellan 1990 och år 2000, medan motsvarande siffra för 
 49 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 landstingen var oförändrad mellan dessa båda år. 
 12  
 Från  
 1990-talets 
  början fram till mitten av  
 1990-talet 
  ökade dock skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats för både kommuner och landsting, för att därefter sjunka. Under hela  
 1990-talet 
  var det främst kommuner i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö samt förorter till dessa storstadskommuner som hade de lägsta skattesatserna, medan de högsta skattesatserna framför allt återfanns i glesbygds- kommuner. 
 En viktig del i det kommunala självstyret och i kommunernas förmåga att själva påverka sin ekonomi och därigenom bestämma omfattningen och utformningen av sina verksamheter är inflyt- andet över skattesatsens storlek. Under  
 1990-talet 
  lade staten dock viktiga restriktioner på det kommunala skatteuttaget. Under peri- oden 1991 till 1993 rådde ett skattestopp i kommuner och lands- ting. 
 13  
 Under perioden  
 1997–99 
  tillämpades även statliga sanktioner mot kommunala och landstingskommunala skattehöjningar. 
 14  
 Sanktionerna innebar att för de kommuner som höjde skatten, reducerades statsbidraget med ett belopp som motsvarade halva den inkomstökning som följde av skattehöjningen. De ökningar i kommunalskatten och motsvarande minskningar i landstings- skatten som trots skattestopp kan noteras mellan 1991 och 1992 berodde främst på den skatteväxling som skedde i samband med den s.k. Ädelreformen. Som ett led i att huvudmannaskapet för stora delar av landstingens omsorg och vård av äldre överfördes till primärkommunerna ålades landstingen enligt lag att sänka sina skattesatser med mellan 1,80 och 3,20 kronor per skattekrona, medan primärkommunerna i samma län kunde höja sina skatte- satser i motsvarande grad (Riksskatteverket 1996:87). Mellan 1994 och 1996 gjordes ytterligare skatteväxlingar mellan primär- kommuner och landsting, främst med anledning av att de senare lämnade över ansvaret för ytterligare verksamheter till kommu- nerna i samband med handikapp- och psykiatrireformerna. Campos gången i landstingens genomsnittliga skattesats 1999 beror främst 
  
 12 
  
 Även spridingen i skattesatser för kommuner mätt som standardavvikelsen ökade mellan 1990 och 2000, medan den var oförändrad för landsting mellan dessa båda år. För landsting var dock standardavvikelsen större i mitten av  
  
 1990-talet 
  än den var både i början och slutet av  
 1990-talet. 
  
 13 
  
 Under 1994 rådde ett frivilligt skattestopp, vilket innebar att de kommuner som fast- ställde en högre skattesats för detta år än den som gällde för 1993 fick återföra den ökade skatteinkomst som uppkommit till följd av att grundavdraget minskade 1994 (Riksskatte- verket 1996:87). 
  
 14 
  
 Lågskattekommunerna Täby, Danderyd och Lidingö var undantagna från dessa sanktioner (Riksskatteverket 1999:49). 
  
 50 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 på ytterligare skatteväxlingar med primärkommunerna i samband med överförandet av huvudmannaskapet för naturbruksgymnas- ierna samt på skattesänkningen i Stockholms län. 
  
 1.5.2 
  
 Statsbidrag och skatteutjämningssystem 
  
 Staten har en rad olika styrinstrument till förfogande för att kontrollera den välfärdsproduktion som sker i kommunernas regi och för att bestämma de ekonomiska ramar kommunerna har till förfogande för att bedriva denna verksamhet (Smith 2001). Restriktioner mot kommunala skattehöjningar är, som vi sett, ett viktigt sådant styrinstrument. Ett annat viktigt styrinstrument är utformningen av det kommunala utjämningssystemet och de stats- bidrag som staten lämnar till primärkommuner och landsting. 
 Utan ett system för att utjämna kostnader och intäkter i primär- kommuner och landsting skulle dessas ekonomiska förutsättningar att driva sina lagstadgade verksamheter inklusive sina åtaganden på välfärdens område variera kraftigt. Som visats ovan är den absolut största inkomstkällan för kommuner beskattning av förvärvs- inkomster. Kommunernas inkomster kommer därför att variera i enlighet med variationer i sysselsättning (arbetade timmar) och löner mellan kommuner. Till exempel, eftersom skattekraften (inkomsten per invånare) är 2,5 gånger större i Danderyd jämfört med Borgholm skulle kommunalskattesatsen behöva var 2,5 gånger större i Borgholm jämfört med Danderyd om båda kommunerna skulle få likvärdiga skatteintäkter per invånare. Samtidigt kommer kommunernas kostnader för att utföra olika åtaganden inom välfärdsområdet att variera i enlighet med variationer i t.ex. ålders- sammansättning och social sammansättning. För att utjämna dessa skillnader i invånarnas förmåga att betala skatt och invånarnas behov av kommunalt finansierade tjänster har det sedan länge funnits olika former av utjämningssystem i Sverige. Redan 1917 fattade riksdagen beslut om ett generellt system för statsunderstöd åt synnerligt skattetyngda kommuner (Svenska Kommunförbundet 2000c). Det första utjämningssystemet i egentlig mening infördes dock 1966 och byggde i stor utsträckning på det förslag som 1964 lades fram av Skatteutjämningskommittén (SOU 1964:19). Detta utjämningssystem bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög 
 51 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 utdebitering. Dessutom fanns ett flertal specialdestinerade stats- bidrag. 
 I samband med den kommunalekonomiska reformen 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner och landsting (SOU 1991:98). Ett viktigt inslag i denna reform var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting ersattes med ett generellt bidrag, den s.k. påsen (Regeringens proposition 1991/92:150). De special- destinerade bidragen uppgick 1993 till 40 procent av de totala statsbidragen, och reformen innebar att cirka 85 procent av de stat- liga bidragen stoppades i denna påse (Svenska Kommun- förbundet 2000b:27). När statsbidragspåsen knöts ihop undan- togs dock vissa bidrag som betraktades som ersättningar för tjänster som primärkommunerna utförde åt staten. De kanske viktigaste av dessa bidrag var flyktingbidraget och de arbets- marknadspolitiska bidragen. Ett nytt utjämningssystem för primär- kommunerna infördes också detta år (för landstingen gjordes endast små förändringar i utjämningssystemet vid denna tidpunkt). 
 Själva utjämningssystemet kom att bestå av tre olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg för befolk- ningsminskning. Inkomstutjämning innebar ett bidrag med syfte att utjämna primärkommunernas skatteinkomster upp till en gene- rell garantinivå. Kostnadsutjämning innebar ett tillägg till eller ett avdrag från ovanstående bidrag baserat på opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden. Den tredje delen av utjämningssystemet var ett tillägg som utbetalades beroende på om kommunens befolkning minskade med mer än 2 procent under en femårsperiod. Kritken mot detta system var emellertid stark. Framför allt ifråga- sattes metoden för att beräkna sambandet mellan struktur- faktorerna och primärkommunerna kostnader. Även beaktandet av klimat som ett strukturellt förhållande kritiserades. Dessutom kom inte alla kommuner att omfattas av systemet, eftersom flera kommuner hade en skattekraft som låg över eller mycket nära garantinivån. 
 Ett antal nya utredningar (SOU 1993:53; SOU 1994:70; SOU 1994:144) tillsattes i början av  
 1990-talet 
  för att göra en över- syn av utjämningssystemet, och det system som infördes 1996 och är i bruk i dag består av fyra delar; inkomstutjämning, kostnads- utjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler (Rege- 
 52 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 ringens proposition 1995/96:64). 
 15  
 Syftet med inkomstutjämningen är att alla kommuner ska garanteras ett lika stort skatteunderlag oavsett storleken på det egna skatteunderlaget. Utjämningen sker genom att den beskattningsbara inkomsten i varje primärkommun respektive landsting jämförs med den beskattningsbara inkomsten per invånare i landet. De kommuner vars skattekraft är lägre än medelskattekraften får ett tillskott av skattekraft medan de kommuner som har en högre skattekraft än riksgenomsnittet får ett avdrag. Den del av skattekraften som ligger över eller under riksgenomsnittet multipliceras med den så kallade länsvisa skatte- satsen, som utgörs av 95 procent av primärkommunernas respek- tive landstingens genomsnittliga skattesats i landet justerat för de skatteväxlingar som gjorts. Användandet av länsvisa skattesatser innebär att kommuner inte kan påverka sina bidrag eller avgifter i systemet genom att ändra den egna skattesatsen. Förändringar i den egna skattesatsen resulterar endast i att de egna skatte- intäkterna ökar eller minskar. 
 Kostnadsutjämningen utgör den andra delen av det utjämnings- system som är i bruk i dag. Syftet med kostnadsutjämningen är att det ska utjämna kostnader mellan kommuner som dessa själva inte kan påverka. Den metod som ligger till grund för kostnads- utjämningen kallas standardkostnadsmodellen, och metoden är utformad enligt samma principer i primärkommun- respektive landstingssektorn. Denna metod innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller (i primärkommunerna sexton delmodeller, i landstingen fyra delmodeller). Varje sådan modell avser antingen en verksamhet (t.ex. grundskola) eller kostnader som återfinns i samtliga eller flertalet verksamheter (t.ex. uppvärm- ningskostnader). Till exempel beräknas standardkostnaden för grundskolan utifrån följande komponenter; andelen ungdomar i skolåldern, andelen utomnordiska och finska elever samt barnens geografiska fördelning inom kommunen. 
 16  
 De fyra delmodellerna för landstingens kostnadsutjämning är hälso- och sjukvård, kallort, 
  
 15 
  
 Finansdepartementet tillkallade 1995 en kommitté med uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kom- muner som trädde i kraft 1996. Kommittén antog namnet Kommunala utjämningsutred- ningen och överlämnade sitt slutbetänkande 1998 (SOU 1998:151). Riksdagen beslutade i juni 1999 att nuvarande principer för utjämningssystemet skall ligga fast. 
  
 16 
  
 De övriga femton delmodellerna för kommunerna i kostnadsutjämningssystemet är: äldre- omsorg, individ- och familjeomsorg, barnomsorg, gymnasieskola, kollektivtrafik, befolk- ningsunderlag, näringsliv och sysselsättning, befolkningsminskning, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, gator och vägar, byggkostnader, kallort, vatten och avlopp, admi- nistration m.m., samt uppvärmning. 
  
 53 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 högskoleutbildning och kollektivtrafik. Summan av standardkost- naderna för alla delmodeller kallas för kommunens struktur- kostnad. Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet för riket anses kommunen ha en ogynnsam struktur och kommunen får ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot riksgenomsnittet. 
 17 
  
 Införandet till ett nytt utjämningssystem 1996 medförde stora bidragsförändringar för många primärkommuner och landsting. Till exempel innebar det faktum att det geografiska läget inte fick samma betydelse i 1996 års system som det hade haft tidigare att en del kommuner i norra Sverige fick kraftigt minskade bidrag i den nya kostnadsutjämningen. Särskilda införanderegler skulle därför se till att kommuner fick möjlighet att under en övergångsperiod anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren. De kommuner som fick ökade intäkter i och med det nya utjämningssystemet fick ökningen successivt under en period av tre år, 1996 till 1998, och för de kommuner som fick minskade intäkter begränsades intäkts- minskningen. 
 18 
  
 Både inkomst- och kostnadsutjämningssystemen är i princip självfinansierande, i den meningen att summan av bidrag i princip motsvarar summan av avgifter. Tabell 8 visar storleken på de summor som omfördelas i inkomst- och kostnadsutjämnings- systemet under perioden 1996 till 2000. Totalt omfördelade inkomstutjämningen år 2000 nära 10 miljarder kronor mellan primärkommunerna och 3,6 miljarder kronor mellan landstingen. Samma år erhöll 232 primärkommuner bidrag som finansierades genom avgifter från övriga 57 primärkommuner. Flertalet avgifts- betalande kommuner är förortskommuner till storstäderna, medan de primärkommuner som fick de största bidragen från inkomst- utjämningssystemet återfanns framför allt i gles- och landsbygden. Av landstingen är det bara Stockholms läns landsting som år 2000 betalar en avgift medan övriga landsting får ett bidrag. I likhet med inkomstutjämningen är kostnadsutjämningen i princip statsfinans- iellt neutral, dvs. summan av bidragen motsvarar summan av avgifterna. År 2000 omfördelades 4,8 miljarder kronor mellan primärkommunerna i kostnadsutjämningssystemet och 1,1 milj- arder kronor mellan landstingen. 
  
 17 
  
 Inför år 2000 har regeringen fattat beslut om vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Dessa förändringar kommer dock inte att redovisas här. 
  
 18 
  
 De förändringar i kostnadsutjämningen som regeringen beslutat om inför år 2000 kommer också att påverka införandereglerna. Inte heller dessa förändringar kommer att redovisas här. 
  
 54 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Tabell 8.  
 Omfördelningen inom utjämningssystemet, stats- bidragens storlek samt höjda statsbidrag och bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting  
 1996–2000 
  (miljarder kronor, löpande priser) 
  
 Primärkommuner 
  
 Landsting 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 Inkomstutjämning 
  
 8,1 
  
 8,3 
  
 9,7 
  
 3,2 
  
 3,2 
  
 3,6 
  
 Kostnadsutjämning 
  
 4,7 
  
 5,0 
  
 4,8 
  
 5,0 
  
 4,7 
  
 1,1 
  
 Generella statsbidrag (brutto) 
  
 44,8 
  
 57,5 
  
 59,2 
  
 12,0 
  
 17,4 
  
 18,9 
  
 Specialdestinerade statsbidrag 
  
 12,5 
  
 13,6 
  
 12,0 
  
 3,4 
  
 2,7 
  
 3,6 
  
 Höjda statsbidrag och resurstillskott 
  
 – 
  
 7,6 
  
 13,2 
  
 – 
  
 3,6 
  
 7,3 
  
 jämfört med 1996 års 
  
 statsbidragsnivå 
  
 Bidrag till särskilda insatser för vissa 
  
 0,4 
  
 1,1 
  
 1,1 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 kommuner och landsting (totalt för 
  
 kommuner och landsting) 
  
 Källa 
 : SCB 2000, Svenska Kommunförbundet 2000b. 
 Statsbidragen ligger vid sidan av systemen för inkomst- och kostnadsutjämning. Statsbidragen består som nämnts tidigare dels av en generell och dels av en riktad, eller specialdestinerad, del. Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan stat och kommuner, vilket innebär att primärkommuner och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än med höjda skatter. 
 19  
 Regleringen sker via höjningar eller sänkningar av stats- bidragen. Vid det nuvarande utjämningssystemets införande för- delades de generella bidragen med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner, 1997 tillkom även ett åldersbaserat bidrag. 1996 utbetalades nästan 45 miljarder kronor i generella statsbidrag till primärkommunerna, en summa som år 2000 växt till nära 60 miljarder kronor (Tabell 8). Motsvarande siffror för landstingen var 1996 12 miljarder kronor och år 2000 18,9 miljarder kronor. Vid sidan av de ökade generella statsbidragen under senare delen av  
 1990-talet 
  har primärkommuner och landsting dessutom fått ytter- 
  
 19  
 Om finansieringsprincipen även skall omfatta regelförändringar som leder till förändringar i skatteunderlaget har varierat under åren. Till exempel innebar arbetsgivarnas erbjudande till sina anställda om hemdatorer mot löneavdrag att kommunernas skatteinkomster minskade p.g.a. beslutet om att förmånen av hemdatorer inte skulle beskattas (Landstingsförbundet 1998:25). 
 55 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 ligare resurstillskott från staten. År 2000 uppgick dessa statsbidrag och resurstillskott till sammanlagt drygt 20 miljarder kronor, varav drygt 13 miljarder kronor gick till primärkommunerna och drygt 7 miljarder kronor gick till landstingen. 
 20 
  
 När dessa tillskott till de generella bidragen först kom 1997 uttalade regeringen att huvuddelen av pengarna skulle gå till skolan, vården och omsorgen. Denna prioritering syns i de principer som styr fördelningen av dessa medel: hälften av resurstillskottet fördelas efter antalet barn, ungdomar och äldre i var kommun med syfte att kommuner som på grund av sin demografiska profil hade särskilda behov ska få särskilda resurstillskott. Efter år 2000 kommer dessutom ytterligare tillskott från staten till primär- kommuner och landsting att knytas till särskilda satsningar. Från år 2001 får primärkommunerna särskilda bidrag till personal- förstärkningar inom skolan, och från år 2002 utgår ett särskilt bidrag för kvalitetssäkrande insatser i förskolan som alla primär- kommuner som ansluter sig till maxtaxesystemet inom barnom- sorgen får ta del av. 
 21  
 Dessutom har regeringen föreslagit att 8 miljarder kronor skall satsas på vård och omsorg under perioden 2002 till 2004 inom den de s.k. försvarsuppgörelsen. Dessutom kommer de generella statsbidragen till kommuner och landsting att höjas med ytterligare 4 miljarder kronor mellan år 2000 och 2001. Av detta avser cirka en miljard kronor den nationella hand- lingsplanen för vården (Regeringens proposition 2000/01:100). 
 Vid sidan av höjda statsbidrag och resurstillskott har sedan 1995 statliga medel avsatts för särskilda insatser i vissa kommuner. Kravet att primärkommuner och landsting senast år 2000 skall ha en budget i balans har medfört stora påfrestningar på ekonomin i många kommuner. 1999 visade 105 kommuner (av 289) och 2 landsting (av 20) ett positivt resultat, motsvarande siffror år 2000 var 177 kommuner och 6 landsting (Regeringen 2000). De kommuner som haft svårigheter att få balans i sin ekonomi har kunnat ansöka om medel hos Kommundelegationen. Dessutom har primärkommuner med kommunalägda bostadsbolag som uppvisat stora ekonomiska underskott kunnat ansöka om medel från 
  
 20 
  
 En del av denna resursförstärkning utgörs av att de 200 kronor alla inkomsttagare betalat i statlig inkomstskatt från år 2000 tillfaller kommuner och landsting. Dessa 200 kronor tillföll kommuner och landsting även 1999, men då som en kompensation för engångsvisa retroak- tiva pensionsutbetalningar till följd av Arbetsdomstolens dom om det kommunala pensionsavtalet (den s.k.  
  
 Törling-domen). 
  
 21 
  
 De satsningar som görs på skolan kommer dock, enligt regeringen, att så småningom överföras till det generella statsbidraget (Regeringens proposition 2000/01:100). 
  
 56 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Bostadsdelegationen. Regeringen tecknade under år 2000 överens- kommelser med 36 primärkommuner och 4 landsting som innebar att kommunerna och landstingen åtar sig att sänka sina brutto- kostnader med ett bestämt belopp och att uppnå ekonomisk balans senast år 2002. Regeringen åtog sig å sin sida att betala bidrag till dessa kommuner om sammanlagt 1,3 miljarder kronor. 
 22  
 De kommuner som fick medel från Kommun- och/eller Bostads- delegationen var i huvudsak små eller medelstora kommuner utanför tillväxtregionerna som drabbats av stora befolknings- minskningar, och vars möjligheter till inkomstförstärkningar är små (t.ex. på grund av en redan hög skattesats). Vid sidan om dessa satsningar har under senare delen av  
 1990-talet 
  bidrag även utgått till större kommuner med syfte att arbeta med integrationsfrågor inom den s.k. Storstadsdelegationen (se Regeringens proposition 1997/98:165) samt till kommuner med stor andel flyktingar. Sammanlagt betalades år 2000 över en miljard kronor ut till primär- kommuner och landsting under anslaget Bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. 
 Primärkommunernas specialdestinerade statsbidrag utgjorde 1992 ca 21 procent av de totala inkomsterna. 1993, då statsbidrags- systemet gjorts om, hade denna siffra sjunkit till 14 procent vilket i absoluta tal motsvarade ca 23 miljarder kronor (SCB 1993:22). Som visas av Tabell 8 sjönk de specialdestinerade statsbidragen ytterligare fram till mitten av  
 1990-talet 
  och uppgick 1996 till drygt 12 miljarder kronor, en nivå som sedan var stabil under resten av  
 1990-talet. 
  Viktiga förklaringar till denna minskning är att staten tog över ansvaret för bostadsbidragen 1994 samt att antalet arbets- lösa och flyktingar sjönk under andra hälften av  
 1990-talet 
  vilket minskat de specialdestinerade bidragen till primärkommunerna avsedda för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och flyktingmot- tagande. 
 De specialdestinerade statsbidragen till landstingen ingår främst i de s.k. Dagmaröverenskommelserna, som är årliga överens- kommelser mellan regeringen och landstingen om principer för fördelning av riktade statsbidrag (den kommunala vården och omsorgen omfattas inte av dessa överenskommelser). Vid sidan av den allmänna sjukvårdsersättningen har det i alla Dagmaröverens- 
  
 22  
 Av bidragen till kommuner med avsikt att dessa skall uppnå det s.k. balanskravet kommer 25 procent att utbetalas i början av 2002 medan resterande medel kommer att utbetalas senast 2003, under förutsättning att kommunerna och landstingen uppfyllt sina åtaganden enligt överenskommelsen med regeringen. 
 57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 kommelserna funnits särskilda ersättningar vars syfte varit att underlätta utvecklingen av vissa prioriterade insatser enligt sjuk- vårdspolitiska målsättningar (Anell  Svarvar 1999). År 1990 var Dagmarmedlen totalt nära 15 miljarder kronor, en siffra som 1999 sjunkit till 1,2 miljarder kronor vilket motsvarar endast ca 1 pro- cent av landstingens hälso- och sjukvårdskostnader. Den kraftiga minskningen beror främst på omläggningar av statsbidrags- och utjämningssystemen samt finansieringen av Ädelreformen. 
 Vid det nya utjämningssystemets införande förändrades även utformningen av det s.k. kommunkontosystemet (SOU 1999:133). Bakgrunden till detta system är att i och med skattereformen 1990/91 blev fler tjänster än tidigare belagda med en högre enhetlig mervärdesskatt. Med rådande system skulle detta ha inneburit att konkurrenssnedvridningar uppstod mellan kommuner och privata entreprenörer till fördel för kommunal verksamhet i egen regi. För att uppnå konkurrensneutralitet i detta avseende lät man därför den offentliga sektorn få generell rätt att få all ingående mervärdeskatt (dvs. mervärdesskatt på inköp och investeringar i verksamheten) återbetald via ett mervärdesskattesystem. Fram till 1995 hanterades det generella kommunala momsavdraget inom det statliga skatte- systemet. 1996 infördes ett system med kommunal självfinansie- ring, vilket innebär att all moms som återbetalas till kommunerna finansieras via kommunala avgifter baserade på invånarantal. När systemet infördes höjdes också de generella statsbidragen till kommuner och landsting; 1996 med 14 miljarder kronor, år 2000 med 16 miljarder kronor (Svenska Kommunförbundet 2001:31). 
 I slutet av  
 1990-talet 
  ökade underskottet i kommunkonto- systemet då avgifterna inte höjts i den takt som uttagen ökat. Detta underskott uppgick år 2000 till strax över 2 miljarder kronor. För att lösa problemen med dessa underskott avser regeringen att åter- komma i budgetpropositionen för år 2002 med förslag till ett nytt system för de kommunala momsavdragen (Regeringens proposi- tion 2000/01:100). 
  
 1.5.3 
  
 Kommunernas avgiftsfinansiering 
  
 Den tredje viktigaste inkomstkällan för primärkommuner och landsting (vid sidan om posten övrigt) är inkomster från avgifter. Mycket tyder på att avgifternas betydelse för att finansiera offent- liga välfärdstjänster har ökat under  
 1990-talet, 
  såväl hos primär- 
 58 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 kommunerna som hos landstingen. På grund av de förändringar i verksamhetens innehåll och huvudmannaskap samt i redovisnings- principer som skett under  
 1990-talet 
  är dock meningsfulla jämförelser över tid av avgiftsfinansieringens betydelse för enskilda verksamhetsområden mycket svåra att göra. Inte heller är det meningsfullt att med hjälp av befintlig statistik göra jämförelser över tid över avgifternas totala betydelse för den kommunala ekonomin. Vid sidan om förändringar i huvudmannaskap har stora delar av den främst primärkommunala affärsmässiga verksamheten som kännetecknas av hög avgiftsfinansiering, som t.ex. VA- verksamhet, fjärrvärme, el- och gasverksamhet samt avfallshante- ring, förts över till kommunägda företag. Samtidigt har omsorgs- verksamheterna, med jämförelsevis låg avgiftsfinansiering, ökat i omfattning under samma period. Vi får därför i detta avsnitt nöja oss med att titta på avgiftsfinansieringens betydelse för olika verksamheter inom välfärdsområdet för ett enskilt år (1999) samt diskutera utvecklingen av avgifternas konstruktion inom enskilda verksamhetsområden under  
 1990-talet. 
  
 När det gäller primärkommunerna var 1999 avgifternas betydelse störst inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, där de stod för 16,9 procent av bruttokostnaderna (Regeringen 2000:32). Inom den kommunala barnomsorgen får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Någon definition av begreppet skäliga avgifter finns inte i lagstiftningen, men avgif- terna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. I de flesta kommunerna är avgifterna beroende såväl av föräldrarnas inkomst som av barnens närvaro i verksamheten. Kartläggningar gjorda av bl.a. Socialstyrelsen (Socialstyrelsen 1994; 1997a) och Skolverket (Skolverket 1999) tyder på att avgiftsskillnaderna mellan olika familjetyper och kommuner är stora och dessutom har ökat under  
 1990-talet. 
  Avgifternas betydelse och andel av kommunernas intäkter kommer dock troligtvis att minska i framtiden på grund av den frivilliga maxtaxan inom barnomsorgen. 
 Av primärkommunernas bruttokostnader för äldre- och handi- kappomsorg täcktes 7,8 procent av avgifter 1999 (Regeringen 2000:32). Kommunerna har sedan 1993 stor frihet att själva bestämma vilka avgifter som skall tas ut inom äldre- och handi- kappomsorgen (Socialstyrelsen 2000a). Det åvilar kommunen att bevaka att den enskilde har tillräckliga medel kvar för sina behov (förbehållsbelopp). Kartläggningar gjorda av Socialstyrelsen (Socialstyrelsen 1997b; 2000b) visar att antalet kommuner där 
 59 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 inkomstens och förmögenhetens storlek har betydelse för avgift- ernas storlek har ökat under  
 1990-talet. 
  Dessutom har progres- siviteten i avgiftssystemen ökat och avgiftstaken höjts i många kommuner. Detta har lett till att skillnaderna såväl inom som mellan kommuner gällande avgiftssystemens utformning har ökat under  
 1990-talet. 
  Även inom äldreomsorgen planerar dock rege- ringen ett förslag till maxtaxa vilket kan komma att minska avgifternas betydelse som finansieringskälla inom denna del av primärkommunernas verksamhet. 
 När det gäller landstingens verksamhet har avgifterna störst betydelse som finansieringskälla inom tandvården, där de 1999 stod för 1,5 procent av de externa intäkterna. Förändringar i tandvårds- försäkringen har successivt medfört ökade avgifter för patienterna, och det reformerade tandvårdsstöd som infördes 1999 innebar att vårdgivarnas prissättning blev fri (Socialstyrelsen 2000a). Patien- tens avgift i detta nya system är skillnaden mellan det pris tand- läkaren begär för behandlingen och den ersättning som Försäk- ringskassan lämnar vårdgivaren. 
 Näst stört betydelse som finansieringskälla för landstingen har avgifterna inom den öppna vården, där de 1999 utgjorde 1,2 pro- cent av landstingens externa inkomster. Genom 1990 års Dagmar- överenskommelse slopades från 1991 det avgiftstak som regeringen fastställt inom den öppna vården, och varje sjukvårdshuvudman fick därefter möjlighet att själv utforma sitt avgiftssystem inom den öppna sjukvården. Patientavgifterna har som en konsekvens höjts under  
 1990-talet, 
  och dessutom varierar dessa avgifter mellan olika landsting (Socialstyrelsen  
 1999:319–320). 
  Nationella högkostnads- skydd begränsar emellertid möjligheterna för landstingen att öka inkomsterna denna väg. Dessutom är samtliga barn och ungdomar under 20 år avgiftsbefriade i såväl öppen som sluten sjukvård. 
 Inom den slutna vården, slutligen, utgjorde avgifterna endast 0,4 procent av landstingens externa inkomster 1999 (Regeringen 2000). Inom den slutna vården finns det bestämmelser om vilken maximal patientavgift lanstingen får ta ut (för närvarande 80 kronor för varje vårddag), något som begränsar betydelsen av avgifter inom den slutna vården som finansieringskälla för lands- tingen. Mellan landsting varierar dock storleken på patientavgiften i sluten vård, samtidigt som olika landsting tillämpar olika system för att bestämma avgifterna för t.ex. förtidspensionärer, patienter med låga inkomster eller för patienter som stannar en längre tid inom den slutna vården (Socialstyrelsen 1999:321). 
 60 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Olika former av avgifter spelar alltså en relativt blygsam roll som finansieringskälla för de välfärdstjänster som primärkommuner och landsting producerar. Avgifternas betydelse inom dessa områden är snarare att påverka konsumtionen och efterfrågan av dessa tjänster (Socialstyrelsen 2000a). Höjningar av olika avgifter kan därför bli mycket kännbara för de enskilda konsumenterna av primär- kommunernas och landstingens tjänster utan att dessa avgifter för den skull ökar kommunernas inkomster i nämnvärd grad. Genom- gången av regelförändringarna ovan pekar också på att variationen mellan kommuner i fråga om avgiftsfinansieringens betydelse har ökat under  
 1990-talet. 
  Med de ovan redovisade reservationerna för statistikens tillförlitlighet i åtanke visar en jämförelse mellan primärkommunerna över tid av avgiftsfinansieringens faktiska betydelse inom den kommunala barn- och äldreomsorgen att skill- naderna mellan primärkommunerna har ökat under  
 1990-talet. 
 23 
  
 Motsvarande jämförelse mellan verksamheter i landstingens regi visar att de relativa skillnaderna mellan landstingen vad gäller betydelsen av avgiftsfinansiering inom tandvården har ökat, men minskat inom öppenvården och slutenvården. 
 24 
  
 1.6 
  
 Sammanfattande diskussion 
  
 Syftet med detta kapitel har varit att utifrån en beskrivning av välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  dels ge en bild av hur stabila de offentliga välfärdssystemen visat sig vara ur finansie- ringshänseende under denna period, dels även antyda vilka hand- lingsalternativ som står politiker, väljare och andra till buds i detta avseende inför framtiden. Gällande den första frågan tyder denna genomgång på att någon radikal förändring av finansierings- formerna för socialförsäkringssystemet under  
 1990-talets 
  dubbla tryck av ökande utgifter och vikande inkomster inte skett. Det stora undantaget från denna generella slutsats är reformeringen av pensionssystemet. Ett fonderat system av det slag som premie- reservsystemet representerar har inte använts i stor skala i Sverige tidigare. När det gäller övriga delen av socialförsäkringssystemet 
  
 23 
  
 Standardavvikelsen för avgifternas andel av bruttokostnaderna 1992 för den kommunala barnomsorgen var 2,17 och inom äldreomsorgen 3,0. 1999 var motsvarande siffror 3,3 respektive 5,9. 
  
 24 
  
 Standardavvikelsen för avgifternas andel av bruttokostnaderna 1992 inom landstingens öppenvård var 0,5, för slutenvården 0,4 och för tandvården 0,2. Motsvarande siffror för 1999 var 0,2, 0,1 samt 0,3. 
  
 61 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 var reaktionen på det försämrade statsfinansiella läget under 1990- talets första hälft i hög utsträckning att sänka kostnaderna, även om egenavgifter som finansieringskälla för socialförsäkringssyste- met har ökat i betydelse under  
 1990-talet, 
  en utveckling som stämmer väl överens med utvecklingen i övriga Europa (Sjöberg 1999). 
 Pensionsreformen, och speciellt då införandet av premiereserv- systemet, samt den ökade betydelsen av egenavgifter kan tolkas som en väg att införa de rakare rör mellan avgifter och förmåner i socialförsäkringssystemet som många efterlyst. En trend som emellertid gått i motsatt riktning under  
 1990-talet 
  är att finansie- ring av förmåner eller ersättningar via fonder eller konton, dvs. där avgifter helt eller delvis förs över till en fond eller ett konto utanför statsbudgeten, har minskat i betydelse. Under  
 1990-talet 
  försvann bl.a. Arbetsskadefonden, Delpensionsfonden, Sjukförsäkrings- fonden samt Arbetsmarknadsfonden. De ersättningar som tidigare finansierades via dessa fonder eller konton finansieras numer direkt över statsbudgeten. Den direkta ekonomiska betydelsen av dessa fonder eller konton var inte stor, och dessa fonder skall inte förväxlas med ett fonderat system av det slag som premiereserv- systemet representerar. Det kan dock argumenteras för att användningen av denna typ av fonder eller konton gör det lättare för såväl enskilda individer som beslutsfattare att se det långsiktiga sambandet mellan inkomster och utgifter för enskilda socialförsäk- ringsprogram. Det är därför för tidigt att svara på frågan om det nya pensionssystemet är det första steget i en mer allmän utveck- ling mot en tydligare koppling mellan avgifter och förmåner i socialförsäkringssystemet som helhet. Pensionssystemet är dock av en sådan vikt, i såväl utgiftstermer som i antalet människor som får sin inkomst från detta försäkringssystem, att förändringar i detta system är betydelsefulla i sig. 
 Den debatt som föregick pensionsreformen visar också att hur kostnaderna för den offentliga sektorns välfärdsåtaganden fördelas i samhället har stor betydelse för legitimiteten för olika välfärdsprogram och därmed också för framtida handlingsalternativ när det gäller reformer av välfärdssystemet. Till exempel var ett genomgående tema i de motioner som behandlade socialförsäk- ringssystemets finansiering inför socialdemokraternas parti- kongress 1996 att egenavgifter ansågs vara ett avsteg från den traditionella svenska välfärdsmodellen (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti 1996). Detta pekar på att eventuella reformer eller 
 62 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 förändringar i existerande finansieringssystem, vid sidan av den faktiska påverkan olika finansieringslösningar har på t.ex. inkomst- fördelningen, även bör beakta huruvida en viss finansieringslösning uppfattas som mer eller mindre rättvis av olika grupper i samhället. Dessa uppfattningar är avhängiga fler aspekter än de rent ekonomiska konsekvenserna av en viss finansieringslösning. 
 Utvecklingen under  
 1990-talet 
  visade också hur beroende både stat och kommuner är av sysselsättningsläget för sina inkomster. För statens del innebär högre arbetslöshet dels att transfere- ringsutgifterna ökar, dels att skatteinkomsterna minskar. Kom- munernas ekonomi har emellertid inneboende konjunkturstabilise- rande element som gör dem något mindre känsliga för svängningar i konjunkturen och sysselsättningsläget. Detta innebär å andra sidan att kommunernas ekonomi inte förbättras lika snabbt som statens i en högkonjunktur. Dessutom innebär den kommunala sektorns stora beroende av skatt på arbete för sina inkomster att det i princip inte skapas något ytterligare utrymme för tillväxt i den kommunala verksamheten när full sysselsättning nåtts. I detta läge kan därför inte den kommunala verksamheten växa utan att skatterna höjs eller staten tillför ytterligare resurser. Att den ekonomiska krisen i slutet av  
 1990-talet, 
  trots den förbättrade konjunkturen, fortfarande är högst reell för många kommuner visas inte minst av det stora antalet kommuner som har svårt att få balans i sin budget och därmed uppfylla det s.k. balanskravet. Detta pekar på att även om kommunernas ekonomiska problem möjligen var något mindre akuta jämfört med statens i början av  
 1990-talet, 
  har dessa problem för många kommuner i gengäld visat sig vara betydligt mer långlivade. Det finns också en stor variation mellan enskilda kommuner i fråga om deras ekonomiska situation. 
 När det gäller kommunernas och landstingens finansiering av sina verksamheter på välfärdsområdet har de viktigaste kvalitativa förändringarna under  
 1990-talet 
  skett i relationen mellan stat och kommun. Restriktioner mot kommunala skattehöjningar och kravet på en balanserad budget har i praktiken fungerat som ett utgiftstak för primärkommuner och landsting och därmed begrän- sat deras handlingsmöjligheter på välfärdens område. Från kom- munalt håll har det även uttryckts farhågor för att statens bidrag till kommunerna håller på att ändra karaktär till ett allt större inslag av riktade bidrag (se t.ex. Svenska Kommunförbundet 2000b). Om dessa farhågor är riktiga är det ett ytterligare uttryck för att staten finansiellt har kringskurit kommunerna på ett sätt som inneburit en 
 63 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 kvalitativ förändring av förutsättningarna för kommunal verksam- het. 
 En viktig fråga att ställa sig inför framtiden är vad de processer som vanligen brukar betecknas som globalisering och interna- tionalisering kommer att få för konsekvenser för finansieringen av den svenska välfärden. Vilka hot och möjligheter innebär dessa processer och vilka förutsättningar har staten och kommunerna att möta denna utveckling? 
 25  
 Om man med ökad globalisering och internationalisering menar en tilltagande geografisk rörlighet för olika verksamheter, har detta hittills främst manifesterat sig i ökade kapitalflöden över gränserna. Att även arbetskraftens rörlighet ökar i framtiden kan dock inte uteslutas. Den svenska välfärden är för sin finansiering till stor del beroende av beskattning av arbete; egenavgifter och den kommunala inkomstskatten för hushåll och arbetsgivaravgifter för företag. En ökad rörlighet för arbetskraft kan därmed potentiellt få viktiga konsekvenser för finansieringen av den offentliga välfärden. 
 Men det är viktigt att komma ihåg att skattetryck bara är en av många faktorer som påverkar människors benägenhet att röra sig över gränserna. Viktiga faktorer som den offentliga sektorn kan påverka i detta avseende är också omfattningen och kvaliteten på de tjänster denna producerar. Det är i detta sammanhang viktigt att komma ihåg att det troligen är samspelet mellan vad människor betalar och vad de tycker sig få för dessa pengar som har betydelse för människors benägenhet att röra sig över gränserna. Detta pekar på att en förståelse av välfärdsstatens finansiering är en omistlig del av förståelsen för välfärden som helhet, både enskilda individers välfärd och välfärdssystemens samspel med såväl nationella som internationella institutioner. 
  
 25  
 En viktig anledning till att det är svårt att föra en insiktsfull diskussion om kon- sekvenserna av den ökande rörligheten för arbete och kapital för den svenska skattebasen och därmed för den offentliga välfärdens finansiering är att det är mycket svårt att få en uppfattning om såväl nuvarande som framtida omfattning av denna rörlighet. Förhopp- ningsvis kan den av regeringen tillsatta s.k. skattebasutredningen (dir. 2000:51), som skall analysera internationaliseringens betydelse för svenska skattebaser och svensk skattestruk- tur, ge svar på några av dessa frågor. 
 64 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Referenser 
 Agell, Melton, Holland  Barrett, 1998.  
 Incentives and Redistribution in the Welfare State – The Swedish Tax Reform. 
  
 London: Macmillan Press. 
  
 Williams, Mendoza, 1999.  
 Statlig styrning av hälso- och sjukvården genom Dagmaröverenskommelsen 
 . Bilaga 5 till SOU 1999:66. Stockholm: Fakta info direkt. 
  
 Smith, Å. 2001. Den lokala välfärdsstaten? Decentraliserings- trender under  
 1990-talet, 
  i M. Szebehely (red.),  
 Välfärdstjänster i omvandling 
 . SOU 2001:52. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Barnes. 
 Bonoli, G. 1997. Classifying Welfare States: a  
 Two-dimension 
  Approach,  
 Journal of Social Policy 
 ,  
 26(3):351–372. 
  
 Dir. 1999:7. Socialdepartementet.  
 Välfärdsbokslut över  
  
 1990-talet 
 . 
  Beslut vid regeringssammanträde den 4 februari 1999. 
 Dir. 2000:51. Finansdepartementet.  
 Utredningen om internationali- seringens betydelse för svenska skattebaser och framtida skatte- struktur (Skattebasutredningen).  
 Beslut vid regeringssamman- träde den 13 oktober 2000. 
 Ds 1994:81.  
 En social försäkring.  
 Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). Finansdepartementet. 
 Ekonomistyrningsverket. 1990.  
 Statens finanser 
 . Stockholm: Eko- nomistyrningsverket. 
 Ekonomistyrningsverket. 1995.  
 Statens finanser 
 . Stockholm: Eko- nomistyrningsverket. 
 Ekonomistyrningsverket. 1999.  
 Statens finanser 
 . Stockholm: Eko- nomistyrningsverket. 
 Kautto, M. 2001. Moving Closer? Diversity and Convergence in Financing of Welfare States, i M. Kautto, Johnson, Wong, Adams, Aguirre (red.),  
 Nordic Welfare States in the European Context 
 . London: Routledge. 
 Landstingsförbundet. Olika år.  
 Bokslutsstatistik 
 . Stockholm: Landstingsförbundet. 
  
 Landstingsförbundet. 1998.  
 Landstingens ekonomi december 1998 
 . Stockholm: Landstingsförbundet. 
  
 Le Grand, C., Shaffer  M. Johnson, 2001. Lönestrukturens förändring i Sverige, i Johnson, Young och Welch (red.),  
 Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde 
 . SOU 2001:52. Antologi från kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Barnes. 
 65 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Carpenter, S. E. 1990.  
 Social Policy and Welfare State in Sweden 
 . Lund: Arkiv. 
  
 Mcguire, J. 2000. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd, i SOU 2000:40,  
 Välfärd och försörjning 
 . Stockholm: Barnes. 
  
 Regeringen, 2000.  
 Utvecklingen inom den kommunala sektorn 
 . Regeringens skrivelse 2000/01:102. Stockholm. 
  
 Regeringens proposition 1991/92:150.  
 Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (komp- letteringsproposition). 
  
 Regeringens proposition 1995/96:64.  
 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. 
  
 Regeringens proposition 1997/98:165.  
 Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på  
  
 2000-talet. 
  
 Regeringens proposition 2000/01:100.  
 2001 års ekonomiska vår- proposition. 
  
 Riksförsäkringsverket. Olika år. Årsredovisningar. Riksskatteverket, 1996.  
 Skattestatistisk årsbok 
 . Stockholm: Riks- 
 skatteverket. 
 Riksskatteverket, 1999.  
 Skattestatistisk årsbok 
 . Stockholm: Riks- skatteverket. 
 SCB, olika år. Arbetskraftsundersökning (AKU). SCB, olika år. Nationalräkenskaper. 
 SCB, 1993.  
 Kommunernas finanser 
 . Stockholm: SCB. 
 SCB, 2000.  
 Årsbok för Sveriges kommuner 
 . Stockholm: SCB. Harris, O. 1998.  
 Paying for Social Rights 
 . Licentiatserien nr. 12 
 Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms univer- sitet. 
 Sjöberg, O. 1999. Financing Social Protection in Europe: an Historical Outline, i Ministry of Social Affairs and Health, 
 Financing Social Protection in Europe 
 . Helsinki: Ministry of Social Affairs and Health Publications 1999:21. 
  
 Skolverket, 1999.  
 Avgifter i förskola och fritidshem 1999 
 . Skolverkets rapport nr. 174. Stockholm: Skolverket. 
  
 Socialdepartementet, 1994.  
 Sammanställning av remissyttranden över pensionsarbetsgruppens betänkande Reformerat pensions- system  
 (Ds 1994:82). Stockholm: Socialdepartementet. 
  
 Socialstyrelsen, 1994.  
 Daghemsavgifternas utveckling 1993 och 1994 
 .  
  
 SoS-rapport 
  
  1994:20. Stockholm: Socialstyrelsen. 
  
 Socialstyrelsen, 1997a.  
 Råd med barnomsorg? En kartläggning av avgifterna i dag- och fritidshem för 14 typfamiljer 
 . Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:5. Stockholm: Socialstyrelsen. 
  
 66 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Socialstyrelsen, 1997b.  
 Kommunernas avgiftsregler för äldre- och handikappomsorg 1997 
 . Äldreuppdraget 1998:2. Stockholm: Socialstyrelsen 
  
 Socialstyrelsen, 1999.  
 Hälso- och sjukvårdsstatistisk årsbok 1999 
 . Statistik hälso- och sjukvård 1999:1. Stockholm: Socialstyrelsen. 
  
 Socialstyrelsen, 2000a.  
 Patientavgifter och vårdefterfrågan – en kun- skapsöversikt 
 .  
  
 SoS-rapport 
  
  2000:8. Stockholm: Socialstyrelsen. 
  
 Socialstyrelsen, 2000b.  
 Taxor och avgifter för vård och omsorg 
 . Äldreuppdraget 2000:1. Stockholm: Socialstyrelsen. 
  
 SOU 1964:19.  
 Kommunal skatteutjämning 
 . Betänkande av 1958 års skatteutjämningskommitté. Stockholm: 1958 års skatteutjäm- ningskommitté. 
  
 SOU 1991:98.  
 Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans: statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer 
 . Betänkande av Kommunalekonomiska kommittén. Stockholm: Allmänna förlaget. 
  
 SOU 1993:53.  
 Kostnadsutjämning mellan kommuner 
 . Betänkande av Strukturkostnadsutredningen. Stockholm: Allmänna förlaget. 
  
 SOU 1994:20.  
 Reformerat pensionssystem 
 . Betänkande av Pensions- arbetsgruppen. Stockholm: Barnes. 
 SOU 1994:70.  
 Inomkommunal utjämning 
 . Betänkande av Lands- tingsekonomiska utredningen. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 1994:144.  
 Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting 
 . Betänkande från Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 1996:113.  
 En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering 
 . Betänkande av Sjuk- och arbetsskadekommittén. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 1998:151.  
 Kostnadsutjämning för kommuner och landsting: en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet 
 . Betänkande från Kommunala utjämningsutredningen. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 1999:133.  
 Kommunkontosystemet och rättvisan – momsen, kommunerna och konkurrensen 
 . Slutbetänkande från utred- ningen om utvärdering av kommunkontosystemet. Stockholm: Fakta info direkt. 
  
 Rose, L. 2001. Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd?, i M. Szebehely (red.),  
 Välfärdstjänster i omvandling 
 . SOU 2001:52. Antologi från kommittén Välfärds- boksluten. Stockholm: Barnes. 
 67 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Svenska Kommunförbundet, olika år.  
 Bokslut (Vad kostar verk- samheten i din kommun?) 
 . Stockholm: Svenska Kommunför- bundet. 
 Svenska Kommunförbundet, 1999.  
 Skattebasens historia 
 . PM från finanssektionen. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. 
 Svenska Kommunförbundet, 2000a.  
 Kommunernas ekonomiska läge mars 2000 
 . Stockholm: Svenska Kommunförbundet. 
 Svenska Kommunförbundet, 2000b.  
 Kommunernas ekonomiska läge oktober 2000 
 . Stockholm: Svenska Kommunförbundet. 
 Svenska Kommunförbundet, 2000c.  
 Växa och krympa. Flytt- strömmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konse- kvenserna 
 . Stockholm: Svenska Kommunförbundet. 
 Svenska Kommunförbundet, 2001.  
 Kommunernas ekonomiska läge mars 2001 
 . Stockholm: Svenska Kommunförbundet. 
 Sveriges socialdemokratiska arbetareparti, 1996.  
 Välfärdens vägval. Motionerna nummer  
  
 0325–0704 
  
  till kongress  
  
 15–17 
  
  mars 1996, Stockholm 
 . Stockholm: Socialdemokraterna. 
 Trydegård,  
 Carter 
  2001. Välfärdstjänster till salu. Privatisering och alternativa driftformer under  
 1990-talet, 
  i M. Szebehely (red.), 
 Välfärdstjänster i omvandling.  
 SOU 2001:52. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Barnes. 
  
 68 
  
 SOU 2001:57 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 Appendix 
  
 Tabell A1.  
 Finansieringskällor för det svenska socialförsäkrings- systemet 
  
 Ersättning/förmån 
  
 Finansieringskällor 
  
 Ekonomiskt stöd 
  
 Barnbidrag 
  
 Allmänna skattemedel 
  
 till barnfamiljer 
  
 Underhållsstöd/Bidragsförskott 
  
 Allmänna skattemedel, underhållskyldiga 
  
 Bidrag till vissa adoptivbarn 
  
 Allmänna skattemedel 
  
 Bostadsbidrag 
  
 Allmänna skattemedel (kommunerna 
  
 fram till 1994, därefter staten) 
  
 Adoptionskostnadsbidrag 
  
 Allmänna skattemedel 
  
 Barnpension 
  
 Arbetsgivare 
 a 
 , allmänna skattemedel 
  
 Vårdbidrag för handikappat barn 
  
 Allmänna skattemedel 
  
 Föräldraförsäkring 
  
 1990-1998: 
  Gemensam finansiering med 
  
 (Föräldrapenning, tillfällig föräldra- 
  
 sjukförsäkringen. Allmänna skattemedel, 
  
 penning, havandeskapspenning) 
  
 arbetsgivare 
 b 
 , löntagare  
 (1994-1997) 
  
 1998-2000: 
  Arbetsgivare 
 c 
  
 Ersättning vid 
  
 Sjukpenning 
  
 1990-1998: 
  Gemensam finansiering med 
  
 sjukdom och 
  
 föräldraförsäkring (se ovan). 
  
 handikapp 
  
 1998-2000: 
  Arbetsgivare 
 b 
  
 Närståendepenning 
  
 Arbetsgivare 
 b 
  
 Rehabiliteringsersättning 
  
 Arbetsgivare 
 b 
  
 Arbetsskadesjukpenning 
  
 Arbetsgivare 
 d 
  
 Arbetsskadelivränta 
  
 Arbetsgivare 
 d 
  
 Förtidspension 
  
 Arbetsgivare 
 e 
 , allmänna skattemedel 
  
 Sjukbidrag 
  
 Arbetsgivare 
 e 
 , allmänna skattemedel 
  
 Handikappersättning 
  
 Allmänna skattemedel 
  
 Bilstöd till handikappade 
  
 Allmänna skattemedel 
  
 Assistansersättning 
  
 Allmänna skattemedel (stat och 
  
 kommun) 
  
 Läkemedel 
  
 Arbetsgivare 
 b  
  
 (1990-1997), 
  allmänna 
  
 skattemedel (landsting och stat) (1998- 
  
 2000) 
  
 Ersättning vid 
  
 Folkpension 
  
 Allmänna skattemedel, arbetsgivare 
 f 
  
 ålderdom 
  
 Tilläggspension 
  
 Arbetsgivare 
 g 
 , löntagare  
 (1995-2000) 
  
 Änkepension 
  
 Arbetsgivare 
 a 
 , Allmänna skattemedel 
  
 Omställningspension 
  
 Arbetsgivare 
 a 
 , Allmänna skattemedel 
  
 Särskild efterlevandepension 
  
 Arbetsgivare 
 a 
 , Allmänna skattemedel 
  
 Delpension 
  
 Arbetsgivare 
 h  
  
 (1990-1998), 
  stat (1999- 
  
 2000) 
  
 Bostadstillägg 
  
 Allmänna skattemedel (stat och 
  
 kommuner) 
  
 Ersättning vid 
  
 KAS/Grundersättning och 
  
 Arbetsgivare 
 i 
 , allmänna skattemedel, 
  
 arbetslöshet 
  
 arbetslöshetsersättning 
  
 löntagare 
  
 69 
  
 Välfärdsstatens finansiering under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Noter 
  
 a 
  
 1990–1998 
  
  finansierades folkpensionsförmånerna för respektive ersättning via folkpensionsavgiften och med allmänna skattemedel medan  
 ATP-förmånerna 
  finansierades via  
 AP-fonden. 
 1999–2000 
  finansierades dessa förmåner via efterlevandepensionsavgiften. 
  
 b 
  
 Via sjukförsäkringsavgiften 
  
 c 
  
 Via föräldraförsäkringsavgiften. Havandeskapspenningen finansieras även efter 1999 via sjukförsäkrings- avgiften. 
  
 d 
  
 Via arbetsskadeavgiften 
  
 e 
  
 Folkpensionsdelen av förtidspension och sjukbidrag finansierades fram till 1998 via folkpensionsavgiften. 1998 finansierades dessa förmåner via sjukförsäkringsavgiften.  
  
 1999–2000 
  finansierades dessa förmåner via sjukförsäkringsavgiften endast om förtidspensionären även har rätt till ATP. Förmåner för de med rätt till enbart folkpensionsdelen av förtidspension och sjukbidrag bekostas från 1999 av allmänna skattemedel.  
 ATP-delen 
  av förtidspensionen finansierades fram till 1998 via  
 ATP-avgiften. 
  Från 1999 finansieras denna förmån via sjukförsäkringsavgiften. 
  
 f 
  
 Via folkpensionsavgiften 
  
 g 
  
 Via  
  
 ATP-avgiften 
  
 h 
  
 Via delpensionsavgiften 
  
 i 
  
 Via arbetsmarknadsavgiften 
  
 70 
  
 2 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
  
 1990-talet 
  
 Randall 
  
 2.1 
  
 Inledning 
  
 Ett flertal mer eller mindre sammanfallande ekonomiska kriser drabbade Sverige under de första åren av  
 1990-talet. 
  Krisen drabbade också de finansiella institutionerna – bankkris med omfattande samhälleliga räddningsaktioner, kreditförsäkringskris med svenska kreditförsäkringsbolag i konkurs och livförsäkrings- bolagens konsolideringskris (hösten 1992) som alla djupt oroade finansinspektionen(Grip 1992, Murphy, Clark och Harris 1994,). Lägg därtill fastighetskris och naturligtvis det som kan kallas för den statsfinansiella krisen. Med dessa olika kriser följde arbetslöshet, nedskärningar inom den offentliga välfärdstjänste- sektorn (SOU 2000:38; SOU 2001:52), otaliga förändringar och ändrade villkor inom socialförsäkringssystemet (SOU 2000:40) samtidigt som efterfrågan på ersättningar från vissa transfererings- system successivt ökade. Först ökade utgifter i samband med arbetslöshet och sedan ökade utgifter både för kort och mer lång- varig sjukdom (SOU 2000:3). 
 Sett i ett perspektiv från  
 1950-talet 
  skiljer sig  
 1990-talet 
  från tidigare årtionden genom det faktum att tidigare årtiondens olika välfärdspolitiska reformer minskade den privata försäkringens marknadsutrymme, medan  
 1990-talet 
  karaktäriserades av det motsatta. År 1955 infördes den allmänna sjukförsäkringen som minskade försäkringsbolagens sjukförsäkringsmarknad; genom ATP 1960 minskade pensionssparmarknaden; genom tjänstegrupp- livförsäkringen år 1963 minskade behovet av individuell dödsfalls- försäkring och genom andra nya avtalade försäkringar inom LO- kollektivet under  
 1970-talet 
  minskade marknaden för privat- pensions- och sjukförsäkring ytterligare. 
 71 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Under  
 1990-talet 
  har alltså den sociala försäkringen förändrats ett flertal gånger. 
 1  
 Även de på arbetsmarknaden avtalade för- säkringarna (arbetsmarknadsförsäkringarna) har i flera avseenden förändrats, inte minst pensionssystemen. Därtill har även annan privat försäkring förändrats genom bland annat nya produkter och nya uppgifter, delvis som en följd av förändringar inom den sociala försäkringen. Det kan naturligtvis på goda grunder antas, att förändringar inom den sociala försäkringen direkt påverkar utformningen och utvecklingen av både avtalad och privat för- säkring. Försämringar i form av lägre sjukersättningsnivåer (kompensationsgrader) inom den sociala försäkringen lämnar naturligen ökat utrymme för kompletteringar. Objektivt påvisbara försämringar inom t.ex. det allmänna pensionssystemet kan antas motivera ökat pensionssparande inom både avtalad och privat pensionsförsäkring, osv. 
 Att förändringar inom de allmänna försäkringarna har åter- verkningar på spelrummet för privata försäkringar har upp- märksammats av bl.a. Riksförsäkringsverket, som redovisat sin syn på vilka effekter förändringarna inom den sociala försäkringen kan leda till. RFV skriver: 
 Reglerna för de olika socialförsäkringsförmånerna har förändrats mycket ofta under de senaste åren. En del av dessa förändringar har dessvärre varit kortsiktiga. Ett exempel är sjukpenningförsäkringen där kompensationsnivåer har höjts och sänkts om vartannat. Det finns risk för att medborgarna tappar förtroendet för socialförsäkringen om villkoren fortsätter att variera kraftigt. Detta fortsätter. Man kan spekulera i vad som kommer att hända. Många kommer kanske att spara extra mycket eller teckna egna försäkringar. Det kanske blir allt vanligare med åsikter att den offentliga sjukpenningförsäkringen ska tas bort och ersättas med avtalsförsäkringar eller privata försäkringar. Om man vill slå vakt om en offentlig socialförsäkring är det viktigt att denna har medborgarnas förtroende.  
 2  
 (RFV 2001) 
 RFV pekar alltså på tre effekter av förändringarna: Ökat marknads- utrymme för privat och avtalad försäkring, ökad benägenhet att spara också i andra former än försäkring, men också risk för minskat allmänt förtroende för välfärdssystemen överhuvudtaget. 
  
 1  
 Med social försäkring menas vanligen de förmånsslag som hanteras av Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Här inkluderas också den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen i resonemanget om den sociala försäkringen. Om ändringar inom den sociala försäkringen, se RFV Förändringar i regelsystemen under de senaste 30 åren som utlagts också på RFV:s hemsida (http:/www.rfv.se). 
  
 2  
 Frågan om individernas tilltro till socialförsäkringen, se också Riksförsäkringsverket 1999:61 ff. Det kan vara av intresse att peka på att även inom den privata försäkringen finns en diskussion om förtroende- och legitimitetsfrågor, se Carey 1991:121 ff. 
 72 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Företrädare för de privata försäkringsbolagen påminner gärna allmänheten om de förändringar (försämringar) som skett inom bl.a. den sociala försäkringen. Försäkringsbolagen annonserar om att pensionen knappast kommer att räcka till, man anordnar seminarier och skriver debattartiklar. Försäkringsbolag inrättar numera särskilda välfärdsenheter och försöker utveckla välfärds- produkter med syfte att fånga in den marknad som den offentliga sektorn, inklusive socialförsäkringen, anses ha lämnat eller snart kommer att bli tvingad att överlämna till den privata försäkringens aktörer. Det påpekas att vi inte endast behöver spara i egen ålders- pensionsförsäkring utan också till egen föräldraförsäkring, till våra barns skolgång och till äldrevården. 
 3 
  
 I den allmänpolitiska debatten har under  
 1990-talet 
  påpekats, att behovet av kompletterande trygghetslösningar ökat på grund av de nedskärningar i välfärdssystemen som, som man menat, resulterat i välfärdssamhällets allmänna förfall. Den s.k. förfallsdebatten har varit relativt omfattande – inte minst i massmedia och på det poli- tiska planet. Till det hävdas att den kompletterande tryggheten allt mera måste bli den enskilde individens eget val. Anledningen till det är att varken det politiska systemet eller parterna på arbets- marknaden kommer att kunna orka besluta om ökade välfärds- kostnader. Skälet till det, i sin tur, är det redan höga allmänna skattetrycket. Den s.k. marknaden, globaliseringen,  
 EMU-inte- 
  grationen, konvergenskrav i Maastricht fördraget, det finansiella kapitalets rörlighet, frihandel eller andra liknande faktorer – gärna på internationell nivå – anses förklara nödvändigheten av lägre skatter och avgifter vilket därmed försvårar eller omöjliggör de allmänna och generella välfärdssystemens finansiering i den utsträckning vi varit vana vid. 
 4 
  
 Det är mot den bakgrunden det finns anledning att närmare försöka beskriva utvecklingen av den sociala, den avtalade och den privata försäkringen under  
 1990-talet, 
  vilka förändringar som vidtagits och hur dessa förändringar kan tänkas ha påverkat utveck- lingen inom de övriga försäkringsområdena. Kapitlet innehåller därför en deskriptiv del med tyngdpunkt på de olika försäk- ringarnas utveckling och en resonerande del med inriktning på frågan om framför allt den sociala försäkringens tänkbara effekter på de övriga två försäkringsområdena. Kapitlet inleds med en kort- 
  
 3 
  
 Intervju med försäkringsdirektör i tidningen Expressen den 5/12 1999. 
  
 4 
  
 Om några inlägg i socialförsäkringsdebatten, se Ds 1992:26,; Riksförsäkringsverket 1993 
  
 ;  
 Ds 1994:81; Grip 1996 
 .  
 Om välfärden och den allmänna samhällsdebatten, se Lindberg 1999 
 . 
  
 73 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 fattad beskrivning av de tre försäkringssystemen – social försäk- ring, avtalad försäkring och annan privat försäkring. Sedan följer ett avsnitt om relationen mellan social och annan försäkring. Därpå redovisas förmånsslagsvis de förändringar som skett inom den sociala försäkringen, de förändringar som vidtagits inom den avtalade försäkringen och den privata försäkringens utveckling under  
 1990-talet. 
  Därnest kommer ett avsnitt om alternativa trygghetsmodeller. Rapporten avslutas med ett resonemang om tänkbara samband kring implikationerna av de observationer som gjorts av den faktiska utvecklingen inom och mellan avtalad och privat försäkring i Sverige på  
 1990-talet. 
  
 2.2 
  
 De tre försäkringssystemen 
  
 Genom årtiondena har i Sverige utvecklats tre var för sig relativt skilda försäkringssystem – ett offentligt system, ett system knutet till aktörerna på arbetsmarknaden och ett mer renodlat privat försäkringssystem. Individens anslutning till respektive försäk- ringssystem är direkt beroende av riksdagsbeslut (den sociala försäkringen), beslut av arbetsmarknadens parter i form av kollektivavtal (avtalad försäkring) och på beslut av den enskilde individen själv (privat försäkring). En första avgörande skillnad när det gäller dessa tre försäkringssystem är alltså respektive systems beslutsarena. Ett annat särskiljande karaktärsdrag är anslutnings- formerna till systemen. Anslutningsformen är nära knuten till beslutsarenan. Till social och avtalad försäkring är de försäkrades anslutning i de allra flesta fall obligatorisk; till privat försäkring är anslutningen i de flesta fall frivillig. 
 5 
  
 Gränserna mellan dessa tre system var tidigare relativt strikta, men har under det senaste årtiondet blivit mindre entydiga. Numera handhar även privata försäkringsbolag förmånsslag knutna till avtalad försäkring. Likaså handhar privata försäkringsbolag (och andra privata kapitalförvaltare) premiepensionen inom den sociala försäkringen. 
  
 5  
 Trafikförsäkringen är dock av obligatorisk natur. 
 74 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 2.2.1 
  
 Social försäkring 
  
 Med social försäkring menas vanligen de förmånsslag som hanteras av Riksförsäkringsverket, försäkringskassorna och  
 AP-fonden. 
  Med  
 1990-talets 
  pensionsreform har därtill kommit Premie- pensionsmyndigheten (om pensionsreformen, se nedan). Här inkluderas också den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen som handhas av särskilda arbetslöshetskassor. Med avseende på stor- leken på både inkomster och utgifter är det offentliga försäkrings- systemet – den sociala försäkringen – dominerande. Även när det gäller antalet förmånsslag är den sociala försäkringen omfattande. Den sociala försäkringen indelas vanligen i förmånsslag och ersättningar knutna till familjer och barn (som föräldraförsäkring, barnbidrag, bostadsbidrag till barnfamiljer, barnpension och underhållsstöd), ersättningar och förmånsslag knutna till sjukdom och handikapp (som sjukpenning, sjukbidrag, förtidspension, arbetsskador och assistansersättning) och ersättningar och för- månsslag knutna till ålderdom (som ålderspension, änkepension, bostadstillägg till ålderspensionärer och delpension). Under år 1990 utgavs 263 miljarder kronor inom den sociala försäkringen med en höjning till 293 miljarder kronor året därpå. Därefter har utgifterna legat på ungefär samma nivå fram till år 2000 då återigen en höjning av utgifterna är skönjbar. Till det bör noteras ökningen av arbetslöshetsersättningen redan från 1991 som därefter till 1993 snabbt ökade till över 36 miljarder kronor för att mot slutet av perioden successivt minska till ca 30 miljarder kronor. 
 Utbetalningarna till familjer och barn har under en stor del av perioden 1991 till 2000 legat på en stabil nivå, dvs. på mellan ca 45 och 53 miljarder kronor årligen. Inom sjukförsäkringens olika för- månsslag uppvisas däremot relativt stora förändringar. Sjuk- penningersättningen sjönk kraftigt från 1990 till 1997 för att där- efter åter öka. Ersättningarna för förtidspension och sjukbidrag uppvisar en viss trendmässig ökning om än begränsad – från drygt 27 miljarder kronor år 1990 till ca 39 miljarder kronor under 2000. Ersättningarna från det under år 1994 beslutade förmånsslaget assistansersättning har från 1994 till 2000 ökat från 1,7 till närmare 7 miljarder kronor. Det bör också noteras att den administrativa hanteringen av den sociala försäkringen (Riksförsäkringsverket, försäkringskassorna,  
 AP-fonden 
  och Premiepensionsmyndigheten) uppvisar successivt ökade kostnader från drygt 5,5 miljarder kronor år 1990 till 9 miljarder kronor år 2000. Förklaringarna till de 
 75 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 administrativa kostnadsökningen torde främst vara ökade hante- ringskostnader på grund av ökad ärendemängd inom den sociala försäkringen och den nya pensionsreformen. 
 Av Tabell 1 framgår alltså att den sociala försäkringens utveckling avseende (skade)utbetalningar åren från 1991 till slutet av  
 1990-talet 
  varit relativt stabil. Inkluderas arbetslöshetsersätt- ningen blir ökningen av utgifterna under periodens början trots allt påtaglig. 
 Under slutet av perioden steg utbetalningarna åter för de allt fler sjukfallen och nådde återigen den nivå som gällde vid periodens början. Den under mitten av  
 1990-talet 
  införda förmånen Assistansersättning har successivt ökat och nådde under slutet av perioden närmare 7 miljarder kronor. Arbetsskadeersättningarna har på grund av reformerna i början av årtiondet minskat succes- sivt. Pensionsutbetalningarna uppvisar en jämn ökning under praktiskt taget hela perioden. 
 I tabellen bör uppmärksammas att läkemedelsutgifterna har förts till annan huvudman fr.o.m. 1998, vilket påverkar utbetalningarna mot slutet av perioden med  
 15–20 
  miljarder kronor. 
 76 
  
 Tabell 1.  
 Social försäkring, utbetalt belopp (mkr)  
 1990–2000 
  (exklusive ålderspensionsavgifter) 
  
 Förmånsslag 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 Familjer och barn 
  
 Föräldraförsäkring 
  
 1 5727 
  
 17 917 
  
 18 917 
  
 19 093 
  
 18 713 
  
 18 004 
  
 14 210 
  
 13 282 
  
 14 129 
  
 14 720 
  
 15 305 
  
 Barnbidrag 
  
 1 2296 
  
 16 387 
  
 16 676 
  
 16 979 
  
 17 265 
  
 16 959 
  
 14 577 
  
 14 424 
  
 16 830 
  
 16 766 
  
 18 878 
  
 Bostadsbidrag till 
  
 barnfamiljer m.fl. 
  
 3 140 
  
 5 065 
  
 5 928 
  
 7 164 
  
 8 669 
  
 9 220 
  
 8 373 
  
 6 195 
  
 5 749 
  
 5 067 
  
 4 373 
  
 Vårdnadsbidrag 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 1 755 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Vårdbidrag för 
  
 funktionshindrade 
  
 barn 
  
 725 
  
 819 
  
 1 014 
  
 1 265 
  
 1 369 
  
 1430 
  
 1 496 
  
 1 567 
  
 1 656 
  
 1 752 
  
 1 814 
  
 Bidragsförskott 
  
 m.m. 1) 
  
 3246 
  
 3 628 
  
 3 892 
  
 4 121 
  
 4476 
  
 4 585 
  
 4 648 
  
 4 538 
  
 4 604 
  
 4 613 
  
 4 853 
  
 Särskilt bidrag till 
  
 ensamstående 
  
 - 
  
 - 
  
 336 
  
 338 
  
 46 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Barnpension, totalt 
  
 698 
  
 793 
  
 825 
  
 842 
  
 874 
  
 898 
  
 911 
  
 917 
  
 920 
  
 938 
  
 941 
  
 Summa milj. kronor 
  
 35832 
  
 44 609 
  
 47 588 
  
 49 802 
  
 53 167 
  
 51 096 
  
 4 4215 
  
 40 923 
  
 43 888 
  
 43 856 
  
 46 164 
  
 Sjukdom och 
  
 handikapp 
  
 Sjukförsäkring 2) 
  
 34 974 
  
 31 858 
  
 20 040 
  
 17 904 
  
 19 267 
  
 19 534 
  
 17 117 
  
 15 877 
  
 20 755 
  
 26 733 
  
 33 714 
  
 Sjukvårds- 
  
 förmåner 3) 
  
 25 501 
  
 27 872 
  
 26 233 
  
 19 260 
  
 16 146 
  
 15 802 
  
 15 686 
  
 15 390 
  
 1 880 
  
 1 899 
  
 2 001 
  
 Förtidspension/- 
  
 sjukbidrag 
  
 27 293 
  
 30 244 
  
 32 771 
  
 34 948 
  
 37 306 
  
 37 506 
  
 36 650 
  
 36 989 
  
 37 164 
  
 37 906 
  
 39 006 
  
 Bostadstillägg till 
  
 förtidspensionärer 
  
 1 193 
  
 1 514 
  
 1 685 
  
 2 050 
  
 2 150 
  
 2 297 
  
 2 183 
  
 2 233 
  
 2 346 
  
 2498 
  
 2 564 
  
 Handikappersättning 
  
 703 
  
 826 
  
 877 
  
 912 
  
 935 
  
 945 
  
 968 
  
 979 
  
 996 
  
 1 012 
  
 1 036 
  
 Arbetsskador 
  
 10 164 
  
 11 678 
  
 12 046 
  
 11 383 
  
 7 999 
  
 6 793 
  
 6 334 
  
 6 080 
  
 6 009 
  
 5 775 
  
 5 742 
  
 Bilstöd 
  
 223 
  
 159 
  
 186 
  
 183 
  
 153 
  
 164 
  
 257 
  
 214 
  
 212 
  
 201 
  
 209 
  
 Assistansersättning 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 1 771 
  
 3 717 
  
 4 184 
  
 4 496 
  
 5 192 
  
 6 039 
  
 6 960 
  
 Summa milj. kronor 
  
 100 051 
  
 104 151 
  
 93 838 
  
 86 640 
  
 85 727 
  
 86 758 
  
 83 379 
  
 82 258 
  
 74 554 
  
 82 063 
  
 91 232 
  
 Tabell 1.  
 Forts. 
  
 Ålderdom  
 (exkl. frivillig pension och sjömanspension) 
  
 Ålderspension 4) 
  
 99 843 
  
 11 1678 
  
 119 550 
  
 122 588 
  
 127 854 
  
 132 112 
  
 135 875 
  
 138 826 
  
 141 517 
  
 146 494 
  
 149 680 
  
 Änkepension 
  
 8 712 
  
 9 767 
  
 10 558 
  
 10 868 
  
 11 454 
  
 11 924 
  
 12 426 
  
 11 910 
  
 11 937 
  
 12 379 
  
 12 575 
  
 Omställningspens. 5) 
  
 56 
  
 163 
  
 209 
  
 242 
  
 277 
  
 311 
  
 330 
  
 308 
  
 257 
  
 280 
  
 290 
  
 Hustrutillägg 
  
 358 
  
 376 
  
 348 
  
 327 
  
 307 
  
 240 
  
 166 
  
 105 
  
 57 
  
 19 
  
 2 
  
 Bostadstillägg till 
  
 ålderspension 
  
 4 971 
  
 6 281 
  
 6 621 
  
 7 804 
  
 8 778 
  
 8 142 
  
 7 740 
  
 7 311 
  
 7 245 
  
 7 437 
  
 7 055 
  
 Delpension 
  
 1 654 
  
 1 759 
  
 2 233 
  
 2 514 
  
 2 564 
  
 2 370 
  
 1 710 
  
 1065 
  
 585 
  
 284 
  
 200 
  
 Summa milj. kronor 
  
 115 594 
  
 130 024 
  
 139 519 
  
 144 343 
  
 151 234 
  
 155 099 
  
 158 247 
  
 159 525 
  
 161 598 
  
 166 893 
  
 169 802 
  
 Annan utbetalning 
  
 Utbildningsbidrag 6) 
  
 3 690 
  
 6 153 
  
 11 990 
  
 12 464 
  
 12 438 
  
 11 200 
  
 9 761 
  
 9575 
  
 8 737 
  
 10 192 
  
 8 511 
  
 KAS 7) 
  
 255 
  
 698 
  
 1 420 
  
 1 960 
  
 2 250 
  
 2 600 
  
 2 412 
  
 1 865 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Dagpenning VPL m.fl. 
  
 321 
  
 218 
  
 119 
  
 226 
  
 174 
  
 88 
  
 36 
  
 25 
  
 10 
  
 16 
  
 12 
  
 Familjebidrag till VPL 
  
 0 
  
 0 
  
 135 
  
 226 
  
 218 
  
 192 
  
 185 
  
 337 
  
 260 
  
 103 
  
 87 
  
 Företagshälsovård 
  
 987 
  
 957 
  
 966 
  
 194 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Övrigt 
  
 498 
  
 307 
  
 454 
  
 530 
  
 556 
  
 606 
  
 473 
  
 459 
  
 469 
  
 420 
  
 108 
  
 Summa milj. kr 
  
 5 751 
  
 8 333 
  
 15 084 
  
 15 600 
  
 15 636 
  
 14 686 
  
 12 867 
  
 12 261 
  
 9 476 
  
 10 731 
  
 8 718 
  
 Administration 
  
 Försäkringskassan 
  
 4 581 
  
 4 800 
  
 5 051 
  
 4 740 
  
 5 002 
  
 5 081 
  
 5 374 
  
 5 198 
  
 5 080 
  
 5 466 
  
 6 341 
  
 Riksförsäkringsverket 
  
 742 
  
 780 
  
 824 
  
 797 
  
 826 
  
 741 
  
 869 
  
 913 
  
 947 
  
 1 229 
  
 1 285 
  
 AP-fonden 
  
 275 
  
 282 
  
 293 
  
 335 
  
 383 
  
 396 
  
 366 
  
 494 
  
 450 
  
 470 
  
 746 
  
 PPM 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 42 
  
 246 
  
 635 
  
 Summa milj. kr 
  
 5 598 
  
 5 862 
  
 6 168 
  
 5 872 
  
 6 211 
  
 6 218 
  
 6 609 
  
 6 605 
  
 6 519 
  
 7 411 
  
 9 007 
  
 TOTALT, MILJ. KR 
  
 262 826 
  
 292 979 
  
 302 197 
  
 302 257 
  
 311 975 
  
 313 857 
  
 305 317 
  
 301 572 
  
 296 034 
  
 310 954 
  
 324 923 
  
 Utbet. från arbets- 
  
 löshetskassor 
  
 6 556 
  
 11 986 
  
 24 071 
  
 36 631 
  
 36 286 
  
 36 068 
  
 35 200 
  
 35 864 
  
 32 633 
  
 30 885 
  
 27 872 
  
 SUMMA MILJ. KR 
  
 269 382 
  
 304 965 
  
 326 268 
  
 338 888 
  
 348 261 
  
 349 925 
  
 340 517 
  
 337 436 
  
 328 667 
  
 341 839 
  
 352 795 
  
 SUMMA MILJ. KR 
  
 exkl. administration 
  
 263 784 
  
 299 103 
  
 320 100 
  
 333 016 
  
 342 050 
  
 343 707 
  
 333 908 
  
 330 831 
  
 322 148 
  
 334 428 
  
 343 788 
  
 a) Inkl. underhållsstöd och adoptionsbidrag. b) Avser sjukpenning, rehabiliteringsersättning och närtståendepenning. c) T.o.m. 1997 ingick även läkemedel förmånen. Kostnadsansvaret för läkemedel övertogs fr.o.m. 1998 av sjukvårdshuvudmännen. d) Inklusive pensionstillägg. e) Inklusive efterlevandepension. f) Inklusive starta  
 eget-bidrag. 
  g) Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) ersattes 1998 av ny arbetslöshetsförsäkring som utbetalas av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). 
  
 Källa:  
 RFV, direkt information till Kommittén Välfärdsbokslut; Arbetsmarknadsverket. 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 2.2.2 
  
 Avtalad försäkring 
  
 Avtalad försäkring är alltså försäkring avtalad mellan arbets- marknadens parter och bygger på kollektivavtal. 
 6  
 Avtalad försäk- ring betraktas i allt väsentligt som ett direkt komplement till den sociala försäkringen. Detta komplement gäller främst sjukför- säkring och ålderspensionsförsäkring. Andra viktiga komplement är trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA), avgångsbidrags- ersättning vid arbetslöshet (AGB el. motsvarande) och tjänste- grupplivförsäkring (TGL), som är ren dödsfallsersättning. I Sverige finns fyra större avtalsförsäkringsområden, nämligen avtal mellan SAF och LO, mellan PTK och SAF, avtal som gäller för kommunal- och landstingsanställda samt för statsanställda. En stor del av den svenska arbetskraften är knuten till dessa avtal. Hanteringen av den avtalade försäkringen sköts på uppdrag av parterna på arbetsmarknaden av bolag som AMF Pension, AFA, SPP (Alecta), SPV och KPA. 
 7  
 Tabell 2 ger en översikt över den avtalade försäkringen och dess förmånsslag. 
  
 Tabell 2.  
 Avtalad försäkring – en översikt 
  
 Privatanställda 
  
 Privatanställda 
  
 Kommun- och 
  
 Statligt 
  
 arbetare 
  
 tjänstemän 
  
 landstingsanställda 
  
 anställda 
  
 Sjukdom 
  
 AGS 
  
 Sjuklöneavtal 
  
 Sjuklöneavtal 
  
 Sjuklöneavtal 
  
 och ITP 
  
 och  
 Allen 
  
 och PA91 
  
 Arbetsskada 
  
 TFA 
  
 TFA 
  
 TFA-KL 
  
 PSA 
  
 Arbetslöshet 
  
 AGB 
  
 AGE och 
  
 AGF-KL 
  
 Trygghetsavtal 
  
 Trygghetsrådet 
  
 Dödsfall 
  
 TGL 
  
 TGL 
  
 TGL-KL 
  
 TGL 
  
 Pension 
  
 Avtalspension 
  
 ITP 
  
 PFA 98 
  
 PA91 
  
 SAF-LO 
  
 Inom den avtalade försäkringen har under  
 1990-talet 
  vidtagits en del strukturella förändringar. I samband med bolagiseringen av det 
  
 6 
  
 Avtalad försäkring, eller kollektivavtalad försäkring, är en företeelse som vuxit fram främst under senare delen av  
  
 1900-talet. 
  Tidigare kan sägas att förmåner knutna till arbete främst bestod av ensidiga utfästelser från arbetsgivarnas sida. 
  
 7 
  
 AMF står för Arbetsmarknadsförsäkringar; AFA för Arbetsmarknadens försäkrings- aktiebolag, SPP för Svenska personal- och pensionskassan, SPV för Statens pensionsverk och KPA står för Kommunernas pensionsanstalt. 
  
 79 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 ömsesidiga försäkringsbolaget  
 Trygg-Hansa 
  (bolaget förändrades från ömsesidigt försäkringsbolag till försäkringsaktiebolag) under slutet av  
 1980-talet, 
  skedde en samordning av organisationerna  
 Trygg-Hansa 
  och SPP under början av  
 1990-talet. 
  Samarbetet upp- hörde dock relativt snabbt. AMF sjukförsäkring har samordnats med  
 AFA-försäkring, 
  som handhar bl.a. tjänstegrupplivförsäkring för att nu verka under företaget AFA arbetsmarknadsförsäkring. Det tidigare helt kommun- och landstingsägda KPA har till 60 procent köpts av Folksam. Därutöver har SPP:s liv- och fondförsäkringsverksamhet sålts till Handelsbanken. Den del av gamla SPP:s verksamhet som avser avtalad försäkring går numera under bolagsnamnet Martin. 
 Dessa strukturella förändringar – dock inte alla – speglar högst sannolikt de förändringar som skett inom den avtalade försäkrings- marknaden, dvs. det faktum att pensionssystemen börjat konkurrensutsättas till följd av att de avtalade pensionssystemen tillåter val av olika kapitalförvaltare. 
  
 Tabell 3 
 . Avtalad försäkring. Skadeutbetalningar (mkr) från vissa arbetsmarknadsförsäkringar  
 1990–2000 
  
 AGS 
  
 TFA 
  
 AGB 
  
 TGL 
  
 1990 
  
 1 659,5 
  
 1 269,1 
  
 81,5 
  
 542,1 
  
 1991 
  
 1 648,4 
  
 1 344,9 
  
 150,6 
  
 582,1 
  
 1992 
  
 1 991,8 
  
 1 081,0 
  
 377,6 
  
 560,7 
  
 1993 
  
 2 235,9 
  
 1 207,6 
  
 635,4 
  
 554,7 
  
 1994 
  
 2 491,0 
  
 994,8 
  
 585,7 
  
 514,5 
  
 1995 
  
 2 865,8 
  
 747,2 
  
 420,9 
  
 559,8 
  
 1996 
  
 3 034,0 
  
 781,0 
  
 284,4 
  
 534,3 
  
 1997 
  
 3 286,0 
  
 762,0 
  
 288,6 
  
 508,7 
  
 1998 
  
 3 791,0 
  
 841,0 
  
 255,9 
  
 474,0 
  
 1999 
  
 4 726,0 
  
 884,0 
  
 273,5 
  
 463,6 
  
 2000 
  
 5 405,0 
  
 964,0 
  
 250,9 
  
 520,0 
  
 Källa:  
 Afa arbetsmarknadsförsäkring, Årsredovisningar 1990 till 2000 avseende bolagen AFA, AMF sjukförsäkring och AMF trygghetsförsäkring. 
 Av Tabell 3 framgår att avtalssjukförsäkringen (AGS) successivt ökat, främst mot slutet av perioden, vilket förklaras av att ökade sjuktal får direkta effekter också på den avtalade försäkringen. Det omvända gäller arbetsskadeförsäkringen (TFA) där sjunkande kostnader är märkbara. Avgångsbidragsförsäkringen följer till dels 
 80 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 arbetslöshetens utveckling och uppvisar alltså ökade kostnader under periodens inledande skede. Tjänstegrupplivförsäkringen (TGL) uppvisar inget nämnvärt förändrat förlopp under  
 1990-talet, 
  vilket speglar att dödsfallstalen inte ökat, men heller inte drastiskt minskat. 
  
 Tabell 4.  
 Avtalad försäkring. Avgifter i procent av lönesumman inom respektive förmånsslag  
 1990–2000 
  
 AGS 
  
 TFA 
  
 AGB 
  
 TGL 
  
 SAF/LO 
  
 KL 
  
 SAF/LO/PTK 
  
 Kommunal 
  
 Kooperationen 
  
 Arbetare 
  
 Övriga 
  
 Arbetare 
  
 Övriga 
  
 1990 
  
 0,40 
  
 0,20 
  
 0,60 
  
 0,05 
  
 0,21 
  
 0,59 
  
 0,04 
  
 0,10 
  
 0,35 
  
 1991 
  
 1,60 
  
 1,10 
  
 0,85 
  
 0,05 
  
 0,30 
  
 0,84 
  
 0,04 
  
 0,10 
  
 0,62 
  
 1992 
  
 1,10 
  
 0,80 
  
 0,85 
  
 0,05 
  
 0,35 
  
 0,84 
  
 0,04 
  
 0,10 
  
 0,67 
  
 1993 
  
 0,95 
  
 0,80 
  
 0,75 
  
 0,05 
  
 0,35 
  
 0,74 
  
 0,04 
  
 0,17 
  
 0,67 
  
 1994 
  
 0,95 
  
 0,97 
  
 1,00 
  
 0,05 
  
 0,48 
  
 0,99 
  
 0,04 
  
 0,37 
  
 0,55 
  
 1995 
  
 0,95 
  
 0,97 
  
 1,00 
  
 0,05 
  
 0,48 
  
 0,99 
  
 0,04 
  
 0,15 
  
 0,50 
  
 1996 
  
 0,95 
  
 1,10 
  
 0,50 
  
 0,03 
  
 0,25 
  
 0,49 
  
 0,02 
  
 0,15 
  
 0,42 
  
 1997 
  
 1,55 
  
 1,10 
  
 0,50 
  
 0,03 
  
 0,20 
  
 0,49 
  
 0,02 
  
 0,25 
  
 0,04 
  
 1998 
  
 1,20 
  
 0,78 
  
 0,02 
  
 0,01 
  
 0,02 
  
 0,01 
  
 0,01 
  
 0,07 
  
 0,18 
  
 1999 
  
 1,20 
  
 0,78 
  
 0,02 
  
 0,01 
  
 0,02 
  
 0,01 
  
 0,01 
  
 0,23 
  
 0,20 
  
 2000 
  
 1,30 
  
 1,18 
  
 0,02 
  
 0,01 
  
 0,02 
  
 0,01 
  
 0,01 
  
 0,09 
  
 0,34 
  
 Källa:  
 Afa Arbetsmarknadsförsäkring, Årsredovisningar 1990 till 2000 avseende bolagen AFA, AMF sjukförsäkring och AMF trygghetsförsäkring. Av tabellen framgår att flera förmånsslag avser olika grupper anställda med olika kollektivavtal. 
 Avgifternas utveckling (se Tabell 4) följer i allt väsentligt förloppet av skadeutbetalningarna (enligt Tabell 3). Av intresse är att upp- märksamma avgiftsskillnaderna mellan olika försäkrade. Särskilt märkbar är skillnaden inom arbetsskadeförsäkringen, vilket natur- ligtvis främst förklaras av skillnader i försäkringsrisk. 
  
 2.2.3 
  
 Privat försäkring 
  
 Den privata försäkringen är ytterligare ett komplement till den sociala försäkringen och naturligtvis också ett komplement till den avtalade försäkringen. Den privata försäkringen består av två skilda verksamheter, dels livförsäkring dels skadeförsäkring eller sakför- säkring. Här kommer sakförsäkring  
 (hem-, 
  villahem- och bilför- 
 81 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 säkring o.dyl.) att beröras marginellt. Huvudfokus riktas av natur- liga skäl mot det privata pensionssparandet och utvecklingen av andra till den sociala och avtalade försäkringen näraliggande för- säkringsområden. 
 Den privata försäkringen domineras av ett fåtal större för- säkringsbolag. Under  
 1990-talet 
  har den privata försäkringen delvis omstrukturerats.  
 Trygg-Hansas 
  liv- och fondförsäkringsverk- samhet har inlemmats i  
 SEB-banken, 
  medan företags- och civil- skadeförsäkringsverksamheterna sålts till utländska bolag. En fort- satt koncentration präglar branschen med uppköp och samgåenden. Så har t.ex. Länsförsäkringsbolagen införlivat Wasa försäkring (som tidigare sammanslagit t.ex. Valand och Vegete). Trots avreglering av marknaden när det gäller såväl försäkring som den finansiella marknaden i övrigt, domineras svensk försäkring av blott en handfull försäkringsbolag (Skandia, Länsförsäkrings- bolagen,  
 Trygg-Hansa, 
  if, Folksam). 
  
 Tabell 5.  
 Premieinkomst och skadeersättning i svensk försäkring  
 1991–1999. 
  Avtalad och privat försäkring i relation till utgifterna i socialförsäkring (inkl. arbetslöshetsersättningar) 
  
 Premieinkomst i 
  
 Skadeersättning i 
  
 Liv och fondförsäkring 
  
 Livförsäkring i % 
  
 Avtalsförsäkring i % 
  
 Fondförsäkring i % 
  
 Social 
  
 i % av socialförs. ers. 
  
 av socialförs. ers. 
  
 av socialförs. ers. 
  
 av socialförs. ers. 
  
 förs. 
  
 1990 
  
 16,41 
  
 2,54 
  
 7,35 
  
 0,00 
  
 263784 
  
 1991 
  
 15,94 
  
 2,68 
  
 7,80 
  
 0,00 
  
 299103 
  
 1992 
  
 15,49 
  
 4,56 
  
 6,90 
  
 0,01 
  
 320100 
  
 1993 
  
 15,31 
  
 4,38 
  
 7,85 
  
 0,07 
  
 333016 
  
 1994 
  
 16,24 
  
 3,97 
  
 7,13 
  
 0,14 
  
 342050 
  
 1995 
  
 17,04 
  
 3,46 
  
 8,91 
  
 0,19 
  
 343707 
  
 1996 
  
 18,93 
  
 3,54 
  
 10,10 
  
 0,37 
  
 333908 
  
 1997 
  
 21,12 
  
 4,03 
  
 10,35 
  
 0,76 
  
 330831 
  
 1998 
  
 25,14 
  
 4,89 
  
 10,09 
  
 1,51 
  
 322148 
  
 1999 
  
 30,72 
  
 5,40 
  
 13,24 
  
 2,15 
  
 334428 
  
 2000 
  
 39,03 
  
 6,15 
  
 11,13 
  
 3,26 
  
 343788 
  
 Källa: SFÅ  
 1992–2000 
  
 Livförsäkring inkluderar  
 AMF-sjuk 
  
 Avtalsförsäkring är AMF sjuk, AMF pension, SPP, AFA, KFA/KPA 
 Den övergripande utvecklingen av de tre försäkringssystemen under  
 1990-talet 
  kan sammanfattas på följande sätt: 
  
 För det första 
 :  
 1990-talet 
  har inneburit en stagnation i den sociala försäkringens utgiftsexpansion (arbetslöshetsersättningarna undan- 
 82 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 tagna) även om en utgiftsökning är skönjbar under slutet av årtiondet. En översiktlig betraktelse av den sociala försäkringen ger vid handen att den avgörande förändringen under  
 1990-talet 
  inte består i en omfattande slakt av förmånsslag. Däremot blir bilden av  
 1990-talets 
  sociala försäkring annorlunda när fokus riktas på ändringarna inom respektive förmånsslag, dels vad gäller villkor, dels vad gäller ersättningsnivåer se nedan. 
  
 För det andra 
 : Den sociala försäkringen är dominerande både till antalet förmånsslag och till volym. Både avtalad försäkring och privat försäkring kan fortfarande betraktas som komplement. 
  
 För det tredje 
 : Den sociala, den avtalade och den privata försäkringen handhas i allt väsentligt av relativt få organisationer som dominerar inom respektive område. En förändring är i det avseendet skönjbar under främst slutet av perioden då både avtals- pensioner och pensionssparande inom den sociala försäkringen kan handhas av i princip valfri kapitalförvaltare. 
  
 2.3 
  
 Perspektiv på relationen offentlig och privat försäkring 
  
 Innan vi mer i detalj diskuterar den sociala, avtalade och privata försäkringens utveckling under  
 1990-talet 
  finns det anledning att diskutera relationen mellan offentlig och privat försäkring på ett mer principiellt plan. Relationen mellan offentlig och privat försäkring är nu över hundra år gammal och kan hypotetiskt upp- fattas på olika sätt. Här ska flera aspekter diskuteras: 
 Från den privata försäkringens sida har intrånget av offentlig försäkring från tid till annan setts som ett intrång på det egna  
 rättmätiga arbetsfältet 
 . Mot detta synsätt – från den privata för- säkringens sida att se sin verksamhet som det rättmätiga verksam- hetsfältet – kan naturligtvis ställas det som i demokratisk ordning beslutas av riksdagen och som därmed rimligen inte behöver uppfattas som mindre legitimt. Oavsett utsiktspunkt utgår man här från tanken att både offentlig och privat försäkring utgör en del av en sammanhållen marknad, dvs. risk- eller försäkringsmarknaden. Kampen har alltså gällt ett givet utrymme på marknaden. Större socialpolitiska reformer har också genom årtiondena på ett eller annat sätt motarbetats av den privata försäkringens företrädare – i alla händelser har man inte alltid sett välvilligt på sådana reformer. 
 83 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 I kampen om det rättmätiga arbetsfältet har de privata försäk- ringsföreträdarna pekat på behovet av privat försäkring samtidigt som man pekat på dess effektivitet. Sambandet mellan behov och effektivitet uttrycks så att den privata försäkringen mest effektivt svarar mot kundernas/medborgarnas faktiska behov. Emellertid har den privata försäkringens företrädare också pekat på att offentlig försäkring kan öka marknadsutrymme även för privat försäkring. Så sker, har man menat, genom att den offentliga försäkringen genom sin blotta existens uppmärksammar medborgarna på ett behov som kanske tidigare inte uppfattats som uppenbart. Genom den offentliga försäkringen sker ett informationsutbyte om behov som annars kanske inte skulle ha uppmärksammats. Utvecklingen av den offentliga försäkringen är enligt detta synsätt inget nollsummespel. Ett sentida exempel är naturligtvis informationen till de svenska medborgarna om det nya reformerade pensions- systemet, där relativt inträngade information om framtida ålders- pensionsnivåer presenteras, vilket direkt kan öka intresset även för privat försäkring och/eller annat privat sparande. 
 En ytterligare aspekt knuten till frågan om det rättmätiga arbetsfältet har att göra med både den offentliga och privata försäk- ringens deltagande i den allmänpolitiska och särskilt den social- politiska debatten. Troligtvis uppfattas detta deltagande (i form av seminarier, utgivning av utredningar, förslag på förändringar inom olika förmånsslag etc.) som en del av bevakningen och förstärk- ningen av det egna, som man uppfattar det, rättmätiga arbetsfältet. 
 Ett perspektiv på kampen om det rättmätiga arbetsfältet utgörs av idén om att det ena försäkringssystemet  
 undantränger  
 det andra. Särskilt tydlig är naturligtvis den effekten där motivet för införande av en offentlig försäkring med obligatoriska anslutningsformer bygger på det faktum att den privata försäkringen skapar stora grupper oförsäkrade. Genom offentliga försäkring trängs då också sådana grupper undan som eljest skulle ha försäkrats inom den privata försäkringen (Kangas  Palme 1996). 
 Även den omvända undanträngningseffekten är uppenbar: Om t.ex. den särskilda formen av privat försäkring – nämligen avtalad försäkring – tillskapar en stor grupp individer visst försäk- ringsskydd, blir motiven för offentlig försäkring inom samma för- säkringsområde naturligtvis mindre bärkraftiga  
 (Romero 
  1990). 
 En hypotes när det gäller relationen offentlig och privat försäk- ring är att se dessa former av försäkring som i princip utbytbara 
 84 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 storheter, alltså som  
 funktionella ekvivalenter 
 . Med det menas att det inte spelar så stor roll hur den offentliga försäkringen utformas, eftersom privata lösningar mer eller mindre med automatik kommer att täcka de resterande försäkringsbehov som uppstår. Privat och offentlig försäkring ses därmed som kommunicerande kärl (Forsell m.fl. 2000). 
 Till viss del är det synsättet rimligt av det enkla skälet, att det kan antas att den offentliga försäkringens olika förmånsslag utfor- mats på grundval av att behov av ett sådant förmånsslag varit för handen. Om ett behovsgrundat förmånsslag inom den offentliga försäkringen lagstiftas bort, kommer den privata försäkringen att träda i den offentliga försäkringens ställe. Avgörande för hållbarheten i tesen om den funktionella ekvivalensen blir då den privata försäkringens kompensations- och täckningsnivåer. Här kan antas att framförallt täckningsgraden knappast blir densamma i privat försäkring som med i offentlig. Skälet till det är självfallet den offentliga försäkringens obligatoriska anslutningsform. Här kan vidare antas att också kompensationsnivåerna kommer att kunna variera beroende bland annat av medborgarnas olika risk- profil och betalningsförmåga (Kangas  Palme 1996). 
 Ett alternativt synsätt när det gäller relationen mellan offentlig och privat försäkring pekar på att även om det finns viss utbyt- barhet mellan offentlig och privat försäkring så är de långt ifrån kommunicerande kärl. Det här perspektivet ser snarare de offent- liga och privata systemen som funktionella alternativ, snarare än ekvivalenter. Ett mer omfattande offentligt försäkringssystem upp- fattas få mer gynnsamma fördelningsmässiga konsekvenser. Skälet till det är att olika individer och grupper har olika förhand- lingsstyrka på de privata respektive offentliga arenorna. I princip förväntas detta leda till att ju lägre man befinner sig i sam- hällshierarkin, desto mindre kommer man att kunna kompensera sig för eventuella brister i det offentliga systemet. 
 En viktig faktor knuten till individers och gruppers förhand- lingsstyrka är de olika individernas och gruppernas försäkrings- mässiga riskprofil. Det visas enklast i det att den som redan är sjuk (eller bär på stor risk för att bli sjuk) knappast erhåller sjuk- försäkring på den privata försäkringsmarknaden. De grupper som bär högre försäkringsmässiga risker torde heller inte vara de grupper som det privata försäkringssystemet först erbjuder sina tjänster till. Vissa kundgrupper kommer alltså inte i åtnjutande av 
 85 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 den privata försäkringens marknadsföring, eller produkter (för den delen). 
 Ytterligare ett perspektiv på relationen mellan privat och offent- lig försäkring har med det  
 idémässiga utbytet  
 att göra. Här kan således antas att de olika försäkringssystemen på ett idé- eller produktutvecklingsmässigt plan drar ömsesidig nytta av varandra. Flera exempel tyder på det: Den privata försäkringens utveckling av gruppförsäkringslösningar kan ses som ett utflöde av den sociala eller offentliga försäkringens framväxt under början av  
 1900-talet. 
  Utformningen av ATP, befruktades till viss del av det pensions- system som hade utformats för de privata industritjänstemännen. Pensionssystem inom den privata försäkringsmarknaden som utformats med valfri placeringsinriktning har utgjort förebilder för motsvarande utformning av offentlig försäkring. Ett tydligt exempel på det idémässiga utbytet gäller den avgiftsbestämda utformningen av det svenska offentliga reformerade pensions- systemet. Den avgiftsbestämda formen har också spridit sig i de avtalade pensionssystemen – om än inte i sin helhet ännu. Premie- pensionens utformning som en fondförsäkringslösning med valfri kapitalplaceringsinriktning har idéursprung i s.k.  
 Gonzalez 
  lös- ningar och i industritjänstemännens  
 ITPK-försäkring. 
  
 När det gäller det avtalade försäkringsområdet är förändringarna inom det området vanligen inte är så dramatiska som de kan tyckas vara inom övrig privat försäkring. Ett viktigt skäl till det är att parterna på arbetsmarknaden vid t.ex. försämringar inom den sociala försäkringen inte omedelbart agerar för att komplettera sådan försämring inom sitt eget avtalsområde. Innan sådan komp- lettering sker försöker man vanligen få en uppfattning om hur pass långsiktigt stabil förändringen inom den sociala försäkringen är. Till det kommer att de fackliga representanterna i dessa avtal vanligen förordar social försäkring framför kompletterande alternativ, därför att alltför omfattande trygghetslösningar inom respektive avtalsområde med stor säkerhet skulle resultera i avgiftsdifferentieringar på grund av skillnader i försäkringsrisk mellan avtalsområdena. Under slutet av  
 1990-talet 
  och början av  
 2000-talet 
  kanske märks en viss förskjutning i det synsättet (se exemplet kompletterande arbetslöshetsförsäkring, nedan). 
 86 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 2.4 
  
 Förändringar i respektive förmånsslag 
  
 Hur har då de tre försäkringsområdena utvecklats under  
 1990-talet 
  och vad har dessa förändringar haft för återverkningar? Beskrivningen nedan följer respektive förmånsslag med början i ålderspensioner. 
 8  
 Beskrivningen följs därpå av sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, tandvårdsförsäk- ring och sjukvårdskostnadsförsäkring. 
  
 2.4.1 
  
 Ålderspension 
  
 Den sociala försäkringen 
 De utgående ålderspensionerna inom den sociala försäkringen har under  
 1990-talet 
  påverkats av en rad förändringar i framförallt indexeringen av förmånerna (Palme 2000). Detta har minskat det reala värdet av de lagstadgade pensionerna. Detta kan ha påverkat det allmänna förtroendet för de framtida offentliga åtagandena på pensionsområdet och därför ökat intresset för avtalade och andra privata pensionslösningar. Samtidigt har det pågått ett mer grund- läggande reformarbete med pensionssystemet med större potentiell betydelse för de framtida offentliga pensionerna och därmed för de andra försäkringsområdena. Detta motiverar varför den följande texten helt ägnas åt den stora pensionsreformen.  
 9 
  
 Reformerna av det allmänna pensionssystemet har ventilerats åtminstone sedan mitten av  
 1980-talet. 
 10 
  
 De bakomliggande moti- ven för den reform som genomfördes under  
 1990-talet 
  är flera. Det mest avgörande motivet torde ha varit medvetenheten om de kommande kostnadsökningarna inom det gamla  
 ATP-systemet. 
  Den demografiska utvecklingen i kombination med antaganden om framtida tillväxt skulle enligt vissa beräkningar resultera i pensionsavgifter på över 30 procent. 
 11  
 Det allmänna pensions- systemet skulle således riskera att ta en allt större del av det 
  
 8 
  
 Här har i första hand valts förmånsslag som kan antas ha direkt relevans för även andra försäkringsområden. Det innebär att t.ex. barnbidragens utveckling inte redovisas här. Av det bör dock inte dras den slutsatsen att ändringar av förmånsslag som inte har direkt relevans för privat försäkring inte påverkar alternativa försäkrings- och sparandeformer. 
  
 9 
  
 Det reformerade allmänna pensionssystemet bygger på ett omfattande underlag. Den promemoria som varit styrande för en stor del av utvecklingen är Pensionsarbetsgruppens Ds 1992:89, Ett reformerat pensionssystem – bakgrund, principer och skiss, som presenterades hösten 1992. 
  
 10 
  
 Se Pensionsberedningens slutbetänkande SOU 1990:76. 
  
 11 
  
 Se SOU 1994 
  
 :20 
 , särskilt Tabellerna 2.8 och 2.9. 
 87 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 framtida löneutrymmet, samtidigt som pensionskostnaderna skulle tränga undan andra angelägna socialpolitiska utgiftsområden. Ett annat inte oväsentligt motiv som framfördes, var att det gamla systemet ansågs vara till nackdel för personer med lång tid i arbete, medan systemet å andra sidan skulle vara till fördel för personer med kortare tid i arbete i kombination med snabb lönetillväxt. Argumenteringen i det avseendet byggde således på ett slags rättviseresonemang. Ett ytterligare motiv var att det gamla pensionssystemet riskerade att förvandlas till ett folkpensions- system ifall tillväxten i ekonomin skulle bli långvarigt hög; allt fler skulle alltså erhålla löner över taket. 
 Ett viktigt inslag i pensionsreformen blev därför en system- förändring från det tidigare förmånsbestämda systemet till ett avgiftsbestämt. Därmed skulle intjänandet av pension ske från i princip första intjänade krona. Intjänandetiden skulle alltså i prin- cip bli obegränsad, vilket ansågs gynna dels dem inträder i arbets- marknaden tidigt, dels dem som utträder sent. Systemet skulle således skapa incitament till arbete. Ett viktigt inslag blev således att försöka skapa ett system med överblickbara fasta avgifter till skillnad från det förra systemet som hade utformats med principen om fasta förmåner. 
 Tre pensionsslag infördes: En inkomstpension vars avgift bestämdes till 16 procent av pensionsgrundande inkomst; en premiepension med avgift på 2,5 procent och därtill en garanti- pension, som kan betraktas som en utfyllnadspension vid låga eller inga alls intjänade pensionsrättigheter. Inkomstpensionen skulle alltjämt vara ett ofonderat system (bortsett från buffertfonderna i  
 AP-fonden) 
  medan premiepensionen utformades som en renodlad fonderad del, där var och en försäkrad själv väljer både fond- inriktning på sparandet och kapitalförvaltare. Den delen av syste- met utformades alltså som en fondförsäkring med den nya myndig- heten Premiepensionsmyndigheten som försäkringsgivare. Första val av sparande och kapitalförvaltare skedde år 2000. Över fyra miljoner pensionssparare erhöll försändelse för val av fonder. 
 En annan egenskap i det nya pensionssystemet är att ålders- pensionssystemet skulle utformas fristående från andra delar, som förtidspension och efterlevandepension. Dessa förmånsslag skulle läggas vid sidan om finansieringen av ålderspensionen. 
 Ett återkommande inslag i debatten om det nya ålderspensions- systemet har varit i vad mån det ger högre eller lägre pension än det gamla. Svaret på den frågan är självfallet beroende av vilka förut- 
 88 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 sättningar som sådana beräkningar bygger på. Med de standard- antaganden som görs av finansdepartementet ger dock pensions- reformen högre utgifter än ett oförändrat system (SOU 1994:20). Att se reformen som en ensidig nedskärningspolitik är därför missvisande. Däremot kan reformen med andra scenarier – längre livslängd och/eller lägre tillväxt – ge betydligt lägre förmåner. 
 Delpension 
 Delpensionssystemet infördes 1976 och innebar att förvärvs- arbetande i åldrarna  
 60–64 
  år kunde erhålla delpensionsbelopp under förutsättning att man arbetade minst 17 timmar i veckan samtidigt som arbetstidsminskningen motsvarade minst 5 timmar i veckan. Det inkomstbortfall som nedtrappningen i arbetstid medförde ersattes fr.o.m. 1987 med 65 procent. Under  
 1980-talet 
  utbetalades årligen mellan 1 och 1,5 miljarder kronor från del- pensionssystemet till mot slutet av  
 1980-talet 
  ca 40 000 del- pensionärer. 
 Från och med juli 1994 ändrades reglerna så att förvärvs- arbetande kunde erhålla delpension i åldrarna  
 61–64 
  år. Det inkomstbortfall som nedtrappningen av arbete medförde ersattes nu med 55 procent. Med dessa regeländringar sjönk antalet del- pensionsärer successivt. År 2000 upphörde rätten att söka del- pension, vilket innebär att delpensionsutbetalningarna kommer att upphöra i sin helhet år 2005. 
 Efterlevandepension 
 Före 1990 fanns inom den allmänna försäkringen en familjepension bestående av änkepension och barnpension, dvs. ersättningar i samband med dödsfall. Systemet förvandlades år 1990 till en könsneutral efterlevandepension, där den livslånga änkepensionen ändrades till en temporär ersättning under ett år (omställnings- pension), med den kompletteringen att pension kunde utgå så länge som den efterlevande hade barn under 12 år. I april 1997 infördes återigen en nyhet i det att änkepension från folkpension blev inkomstprövad, en regel som, märkligt nog, också skulle gälla för redan pågående skadefall. Samtidigt sänktes ersättningstiden för 
 89 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 omställningspension från 12 till 6 månader, dock med bibehållen rätt till pension om den försäkrade hade barn under 12 år. 
  
 2.4.2 
  
 Avtalad pensionsförsäkring 
  
 De avtalade pensionerna var tidigare utformade som förmåns- bestämda pensionssystem. En viss förändring inleddes med komp- letteringspensionen, ITPK, inom avtalspension ITP för de privata tjänstemännen. Under slutet av  
 1980-talet 
  kunde varje  
 ITP-för- 
  säkrad välja att placera sin extra pensionsavgift på 2 procent av lönen i SPP eller i annat försäkringsbolag. Under början av 1990- talet avsattes 1,5 procent av lönen för motsvarande pensionsförmån inom pensionsavtalet PA 91 för statsanställda. Den anställde kunde dock inte välja särskild pensionsförvaltare. 
 Under slutet av  
 1990-talet 
  och början av  
 2000-talet 
  reformerades två andra av de fyra större avtalspensionssystemen, nämligen det från  
 1970-talet 
  gällande  
 STP-systemet 
  inom  
 SAF-LO-området 
  och pensionssystemet inom kommuner och landsting, PAKL. 
 12  
 Båda dessa system ändrades till avgiftsbestämda system med avgifter som var och en pensionsförsäkrad får placera hos valfri kapitalförvaltare (liv- eller fondförsäkringsbolag). Den pensions- sparare som avstår att välja får sitt pensionssparande placerat i AMF Pension respektive KPA. Inom  
 SAF-LO-området 
  avsätts 3,5 procent av inkomsten för framtida avtalspension och inom kommunal- och landstingsområdet kommer att avsättas 4 procent efter en uppgörelse under våren 2001. Inom  
 SAF-PTK-området 
  pågår förhandlingar om den s.k.  
 ITP-planen. 
  Denna kommer möj- ligen att förvandlas till ett avgiftsbestämt system i kombination med vissa förmånsbestämda delar inom olika inkomstintervall. 
 Inom de nya avgiftsbestämda avtalspensionerna finns möjlig- heter för var och en pensionssparare att välja efterlevandeskydd, delvis i olika former. Därtill finns möjligheter att välja tidpunkt för utbetalning av pension. Dessa två villkor knutna till avtalspen- sionerna kan möjligen ses som effekter av förändringar inom den sociala försäkringens efterlevandepensioner och till det successiva borttagandet av delpension. 
 Inom det avtalade försäkringsområdet finns också sedan 1960- talet en tjänstegrupplivförsäkring (TGL) som ger ersättning i sam- band med dödsfall. Under  
 1990-talet 
  har inga väsentliga för- 
  
 12  
 Avtalspensionssystemet för statsanställda reformerades 1991. 
 90 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 ändringar skett i denna försäkringsform annat än att för- säkringsbeloppen justerats genom basbeloppsförändringar. Inom försäkringsbolaget AFA har det årliga försäkringsersättningarna under hela  
 1990-talet 
  motsvarat ca 500 miljoner kronor årligen. 
 Arbetstidskonto – en specialvariant 
 Mot slutet av  
 1990-talet 
  utformades inom vissa avtalsområden s.k. arbetstidskonto. 
 13  
 Sådant konto ger den anställde möjligheter att byta avtalad arbetstidsförkortning mot pensionssparande. Arbets- tidskontot är således en kollektivavtalad arbetstidsförkortning med en avsättning motsvarande 1,5 procent av lönen. Den avsättningen kommer successivt att höjas för att år 2004 motsvara 3 procent. Genom denna konstruktion finns alltså möjligheter för anställda att ytterligare komplettera den ordinarie avtalspensionen. 
  
 2.4.3 
  
 Privat pensionsförsäkring 
  
 Att bedöma den allmänna pensionsreformens effekter på den privata försäkringens utveckling är långt ifrån enkelt. Liv- och fondförsäkringsbolagens premieintäkter har successivt stigit under  
 1990-talet 
  samtidigt som allt fler inkomsttagare dragit av pen- sionsförsäkringspremie i sin självdeklaration, se Tabell 6. Detta skulle i så fall kunna indikera ett ökat intresse för kompletterande pensionssparande som en direkt följd av de allmänna och mycket omfattande diskussionerna om reformerna inom det allmänna pensionssystemet. 
  
 13  
 Arbetstidskonto med möjligheter att byta arbetstidsförkortning mot pensionssparande finns bl.a. i vissa  
 LO-förbund, 
  som inom delar av Industrifacket, inom  
 Metall-, 
 Pappers-, 
  Skogs- och Träfacket. 
 91 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Tabell 6.  
 Individuellt pensionssparande 1980,  
 1985–1999. 
  Andel 
 (%) av befolkningen inom respektive åldersgrupp med individuellt pensionssparande, män och kvinnor 
  
 År 
  
 18-34 
  
 35-44 
  
 45-54 
  
 55-64 
  
 18-64 
  
 18-64 
  
 män 
  
 kv 
  
 män 
  
 kv 
  
 män 
  
 kv 
  
 män 
  
 kv 
  
 män 
  
 kv 
  
 samtl. 
  
 1980 
  
 2 
  
 1 
  
 9 
  
 3 
  
 10 
  
 2 
  
 7 
  
 1 
  
 6 
  
 4 
  
 4 
  
 1985 
  
 3 
  
 2 
  
 14 
  
 4 
  
 13 
  
 5 
  
 11 
  
 4 
  
 9 
  
 3 
  
 6 
  
 1986 
  
 3 
  
 2 
  
 16 
  
 5 
  
 17 
  
 6 
  
 13 
  
 6 
  
 11 
  
 4 
  
 7 
  
 1987 
  
 5 
  
 3 
  
 17 
  
 9 
  
 20 
  
 10 
  
 12 
  
 6 
  
 12 
  
 6 
  
 9 
  
 1988 
  
 6 
  
 6 
  
 21 
  
 14 
  
 24 
  
 17 
  
 14 
  
 7 
  
 14 
  
 10 
  
 12 
  
 1989 
  
 8 
  
 9 
  
 25 
  
 19 
  
 28 
  
 22 
  
 18 
  
 13 
  
 18 
  
 15 
  
 16 
  
 1990 
  
 9 
  
 11 
  
 22 
  
 21 
  
 29 
  
 25 
  
 18 
  
 13 
  
 18 
  
 17 
  
 17 
  
 1991 
  
 9 
  
 12 
  
 23 
  
 26 
  
 27 
  
 28 
  
 17 
  
 15 
  
 18 
  
 19 
  
 19 
  
 1992 
  
 11 
  
 13 
  
 21 
  
 27 
  
 27 
  
 29 
  
 17 
  
 16 
  
 18 
  
 20 
  
 19 
  
 1993 
  
 12 
  
 14 
  
 23 
  
 28 
  
 28 
  
 32 
  
 21 
  
 17 
  
 19 
  
 22 
  
 21 
  
 1994 
  
 14 
  
 16 
  
 27 
  
 32 
  
 28 
  
 38 
  
 23 
  
 22 
  
 22 
  
 26 
  
 24 
  
 1995 
  
 16 
  
 18 
  
 27 
  
 35 
  
 29 
  
 41 
  
 22 
  
 27 
  
 22 
  
 29 
  
 26 
  
 1996 
  
 19 
  
 21 
  
 26 
  
 38 
  
 31 
  
 40 
  
 22 
  
 31 
  
 24 
  
 31 
  
 28 
  
 1997 
  
 19 
  
 22 
  
 29 
  
 41 
  
 33 
  
 46 
  
 26 
  
 30 
  
 26 
  
 34 
  
 30 
  
 1998 
  
 19 
  
 22 
  
 32 
  
 43 
  
 34 
  
 47 
  
 29 
  
 36 
  
 29 
  
 37 
  
 33 
  
 1999 
  
 21 
  
 24 
  
 35 
  
 46 
  
 36 
  
 49 
  
 31 
  
 39 
  
 31 
  
 40 
  
 35 
  
 Källa:  
 SCB, särskild bearbetning av inkomstfördelningsundersökningen 
 Av Tabell 6 framgår att individuellt pensionssparande i avdrags- berättigad pensionsförsäkring ökade från  
 1980-talets 
  början. Under  
 1980-talets 
  inledande skede var en större del av pensionsspararna män, ett förhållande som över tiden förändrats. Under praktiskt taget hela  
 1990-talet 
  har andelen kvinnliga pensionssparare över- stigit andelen män. Av tabellen framgår också att pensions- sparandet successivt gått ner i åldrarna. Av Tabell 7 framgår de samband som tycks finns mellan andel med pensionssparande, pensionsspararens inkomst och ålder. 
 92 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Tabell 7.  
 Andel med individuellt pensionssparande och pensions- sparandets medelvärde efter förvärvsinkomst (1999). Män och kvinnor 
  
 Samman- 
  
 Män 
  
 Kvinnor 
  
 räknad 
  
 Andel (%) med 
  
 Medel- 
  
 Andel (%) med 
  
 Medel- 
  
 förvärs- 
  
 pensions- 
  
 värde (tkr) 
  
 pensions- 
  
 värde (tkr) 
  
 inkomst (tkr) 
  
 sparande 
  
 sparande 
  
 1-99.9 
  
 3,8 
  
 4,4 
  
 6,2 
  
 4,5 
  
 100,0-119,9 
  
 6,1 
  
 4,8 
  
 17,6 
  
 4,8 
  
 120,0-139,9 
  
 6,5 
  
 5,0 
  
 25,0 
  
 4,8 
  
 140,0-159,9 
  
 10,4 
  
 5,2 
  
 32,8 
  
 4,8 
  
 160,0-179,9 
  
 16,5 
  
 4,8 
  
 38,6 
  
 4,9 
  
 180,0-199,9 
  
 23,5 
  
 4,7 
  
 43,9 
  
 5,2 
  
 200,0-219,9 
  
 29,2 
  
 4,9 
  
 47,6 
  
 5,8 
  
 220,0-239,9 
  
 33,3 
  
 5,3 
  
 50,7 
  
 6,5 
  
 240,0-259,9 
  
 36,7 
  
 6,0 
  
 54,4 
  
 7,4 
  
 260,0-279,9 
  
 40,7 
  
 7,0 
  
 58,2 
  
 8,5 
  
 280,0-299,9 
  
 42,7 
  
 7,5 
  
 58,6 
  
 8,8 
  
 300,0-339,9 
  
 44,7 
  
 8,5 
  
 59,7 
  
 9,3 
  
 340,0-399,9 
  
 47,7 
  
 9,7 
  
 61,7 
  
 10,5 
  
 400,0-499,9 
  
 52,7 
  
 11,9 
  
 65,0 
  
 12,3 
  
 500,0-999,9 
  
 56,6 
  
 17,2 
  
 65,7 
  
 16,7 
  
 1000,0- 
  
 49,9 
  
 27,4 
  
 51,3 
  
 24,7 
  
 Källa:  
 SCB 
  
 Av Tabell 7 framgår att pensionssparandet både vad gäller andel och storlek, mätt i medelvärde, tycks vara korrelerat med pensions- spararens förvärvsinkomst. 
 Emellertid bör påpekas att tillväxten i det privata pensions- sparandet påbörjades redan under  
 1980-talet. 
  Dessförinnan (1970- talet) hade tillväxten i det privata pensionssparandet varit relativt svag, troligen främst beroende på införande av ATP 1960 och avtalspension för  
 LO-kollektivet 
  under början av  
 1970-talet, 
  men också på grund av förändrade skatteregler, som t.ex. begränsningar i rätt till avdrag för pensionsförsäkringspremie. 
 Förklaringarna till den begynnande tillväxten av pensions- sparande under  
 1980-talet 
  står sannolikt inte att finna i  
 1990-talets 
  pensionsreform av det enkla skälet, att den reformen till sina beståndsdelar var helt okänd åtminstone fram till början av 1990- 
 93 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 talet. Det var sannolikt andra faktorer som påverkade den utveck- lingen. 
  
 För det första 
 : Under  
 1980-talet 
  exponerades sparande i försäkring mycket aktivt av både banker och försäkringsbolag. Ett viktigt skäl till det var de stigande återbäringsräntorna, som var en effekt av aktiebörsens positiva utveckling. Under vissa perioder gav livförsäkringsbolagen återbäring på 25 procent av sparvärdet. 
  
 För det andra 
 : Under  
 1980-talet 
  började allt fler kvinnor att spara i pensionsförsäkring. Orsaken till det var att de allmänna pensionsförmånerna för kvinnorna började diskuteras. Lägre lön, kortare tid i arbete och skilsmässor kunde inte sällan resultera i att kvinnors pensioner uppfattades som högst otillräckliga. Därutöver bör noteras att allt fler kvinnors inträde på arbetsmarknaden var en förutsättning också för eget pensionssparande. Under slutet av  
 1980-talet 
  märks, så att andelen kvinnor som pensionssparar privat överstiger andelen män. Från att tidigare ha varit en manlig beteende hade  
 1980-talet 
  visat att privat pensionssparande också blev ett kvinnligt, till och med i högre grad. 
  
 För det tredje 
 : Den demografiska strukturen anses ha inverkan på sparandets utveckling. Allt fler personer i sparbenägen ålder, dvs. personer i åldrarna runt 45 år och äldre, har möjligheter att spara mera (barnen har flyttat hemifrån, skulder har kunnat amorteras, man har varit i arbetslivet under längre tid m.m.), vilket också påverkar pensionssparandet – data visar att andelen pensionssparare är som högst i de åldrarna. Ett ytterligare skäl till det är naturligtvis att tidpunkten för ålderspensioneringen närmar sig – tiden fram till pensionsdagen börjar bli överblickbar. 
  
 För det fjärde 
 : Ytterligare en faktor som förklarar tillväxten i (pensions)sparande är utbudet av sparandeprodukter. Under början av  
 90-talet 
  lanserades en ny form av pensionssparande, nämligen fondförsäkring. 
 14  
 Till skillnad från pensionssparande i traditionellt livförsäkringsbolag ges spararen möjligheter att välja sparinriktning i olika fonder i form av aktier, räntebärande papper etc. Ytterligare en ny pensionssparprodukt presenterades under början av 1990- talet – det individuella pensionssparandet (IPS). Det sparandet har samma skatteregler som annat privat pensionssparande, men till 
  
 14  
 Om fondförsäkring, se Ds 1989:35 och Grip 1991. Om faktorer som påverkar sparande, se Berg 2000, 2001. 
 94 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 skillnad från pensionssparande i försäkring saknar IPS försäkrings- moment. 
 15 
  
 När det gäller pensionssparandet finns också skäl att peka på ett omvänt påverkansförhållande, nämligen att den privata försäk- ringen kan tänkas ha påverkat utformningen av den sociala för- säkringen. Under  
 1980-talet 
  och delvis under  
 1990-talet 
  kunde vi konstatera relativt kraftig tillväxt på aktiebörserna. Aktiekurserna steg – med undantagsperioder – praktiskt taget oavbrutet. Den privata försäkringen är till sin natur alltid fonderad, vilket betyder att försäkringsbolagen placerar en inte liten del av tillgångarna i aktier. Utvecklingen när det gäller avkastningen har också varit synnerligen positiv under 1980- och stora delar av  
 1990-talet. 
  Detta har med viss säkerhet också påverkat utformningen av det allmänna pensionssystemet i dess fonderade del, nämligen premiepensionen. Premiepensionen i det allmänna pensionssystemet är utformad som en fondförsäkring. 
 Ytterligare en faktor som kan ha påverkat valfrihetsmomentet inom det allmänna pensionssystemet är införandet av placerings- frihet inom ITPK (ITPK är en avgiftsbestämd del av avtalspension för industritjänstemän,  
 SAF-PTK-avtal) 
  under slutet av  
 1980-talet. 
  Genom detta avtal kunde en mindre del av avgiften placeras av den försäkrade själv på försäkringsmarknaden, sedermera också på fondförsäkringsmarknaden. 
  
 2.4.4 
  
 Sjukförsäkring 
  
 Den sociala sjukförsäkringen 
 Sjukförsäkringens uppgift är att ersätta inkomstbortfall vid kortare eller längre tids sjukdom. Under hela  
 1990-talet 
  genomfördes relativt omfattande förändringar i den allmänna sjukförsäkringen. 
  
 Ersättningsnivåerna.  
 I mars 1991 sänktes sjukpenningnivån från tidigare 90 procent till 65 procent för de tre första dagarna med ersättning; från och med fjärde dagen fastställdes nivån till 80 procent, och från och med 91:a dagen i ersättningsperioden till 90 procent. 1992 infördes sjuklönen, vilket innebar att arbetsgivarna skulle betala ersättning vid sjukdom till de anställda under de första 14 dagarna av en sjukperiod. Ersättningsnivån fastställdes till 75 
  
 15  
 Om IPS, se Ds 1992:45, Individuellt pensionssparande. Vid utgången av 1994 fanns knappt 2 miljarder på  
 IPS-konton; 
  vid utgången av 1995 närmare 4 miljarder, 1996 7 miljarder, 1997 över 10 miljarder, 1998 14,6, 1999 24,8 och 2000 26,2 miljarder kronor. 
 95 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 procent för de tre första dagarna och 90 procent för de återstående. 1993 sänktes nivån på sjukpenning till 70 procent efter den 365:e dagen i en sjukperiod. 1996 sänktes ersättningen till 75 procent både för sjuklön och sjukpenning för att åter höjas till 80 procent år 1998. 
 Ersättningsnivån avgörs dock inte bara av den fastställda pro- centsatsen för sjukpenningnivån. En faktor är hur inkomst- underlaget för sjukpenningen beräknas. Fr.o.m. år 1997 ingår inte längre skattepliktiga förmåner såsom kost, logi, bilförmån m.m. i sjukpenningunderlaget. Inte heller semesterlönetillägg är från denna tidpunkt sjukpenninggrundande. Dessa ändringar har sänkt sjukpenningen i viss grad. En annan väsentlig faktor är kon- struktionen av inkomsttaket i sjukpenningförsäkringen. Taket är bestämt till 7,5 prisbasbelopp. Det följer alltså prisutvecklingen. När reallönerna ökar, vilket varit fallet under senare år, får allt fler inkomster över 7,5 prisbasbelopp. Cirka 1 100 000 personer har nu inkomster över den nivån och får därför inte ersättning med 80 procent av inkomstbortfallet vid sjukdom. 
  
 Ersättningstid.  
 År 1993 infördes karensdag för sjuklön och sjukpenning. För att motverka vissa negativa effekter av åter- kommande kortare sjukfall infördes samtidigt ett särskilt hög- kostnadsskydd. Regeln om sjuklön trädde som nämnts i kraft 1992, vilket innebar att arbetsgivaren skulle svara för kostnaderna under sjukperiodens första 14 dagar. I januari 1997 förlängdes perioden till 28 dagar. Efter relativt omfattande diskussion på grund av viss samordning med den avtalade försäkringen sänktes sjuklöneperi- oden åter till 14 dagar i april 1998. 
 Vissa särskilda ersättningsformer.  
 Inom den allmänna sjukför- säkringen infördes 1992 s.k. förebyggande sjukpenning, dvs. sjuk- penning för att genomgå medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i syfte att förebygga sjukdom. Omfattning av denna del av den allmänna sjukförsäkringen är i det närmaste försumbar – 1999 betalades 62 miljoner kronor i förebyggande sjukpenning, vilket kan jämföras med 24 miljarder för sjukpenning under samma år. Samma år, 1992, infördes också rehabiliteringsersättningen som gav 100 procents kompensation för inkomstbortfall under 1992 för att sänkas till 95 procent under 1993. Ersättningen ändrades återigen 1996 till 75 procent för att året därpå uppgå till 80 procent, dvs. i nivå med både sjuklön och sjukpenning. 
  
 Förtidspension.  
 Förtidspensionen är en förlängning av sjuklön och sjukpenning om sjukdomen eller arbetsoförmågan förutsätts 
 96 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 vara bestående. Under 1970- och  
 1980-talen 
  nybeviljades runt 50 000 förtidspensioner per år. I början av  
 1990-talet 
  uppbar ca 400 000 personer förtidspension. Fram till slutet av 1991 kunde förtidspension beviljas inte endast på grund av varaktig arbets- oförmåga, orsakad av sjukdom och olycksfall, utan också, som det hette, av arbetsmarknadsskäl. Regelverket ändrades 1991, vilket från år 1993 och till slutet av  
 1990-talet 
  bidrog till färre nybeviljade förtidspensioner. Ett viktigt inslag i förändringen avsåg en stegvisa prövning av rätt till förtidspension, vilket åtminstone formellt resulterade i en mer hårdhänt prövning. 
 De olika sjukförsäkringsreformerna under  
 1990-talet 
  har natur- ligtvis haft flera syften. Det mest framträdande har varit att försöka minska kostnadsökningarna genom att skapa incitament både för arbetsgivare och anställda att förebygga och rehabilitera sjukdom. Reformarbetet inom den allmänna sjukförsäkringen har dock fort- satt. År 2000 föreslog Sjukförsäkringsutredningen förlängd sjuk- löneperiod till 60 dagar. Allt mer diskuteras också både prevention och rehabilitering i mer samordnade och integrerade former, sam- tidigt som det föreslås att den allmänna sjukförsäkringen utformas mer försäkringsmässigt. 
 16 
  
 2.4.5 
  
 Avtalad sjukförsäkring 
  
 Flertalet anställda omfattas av kompletterande sjukförsäkring som parterna på arbetsmarknaden träffat kollektivavtal om. Denna avtalade sjukförsäkring har under  
 1990-talet 
  påverkats genom lag- stiftning. Regler har införts som begränsar avtalsförmånerna under sjukpenningtid. Innan dessa begränsningsregler infördes kunde parterna avtala om att ersättningen tillsammans med den allmänna sjukpenningen skulle uppgå till 100 procent av inkomstbortfallet. 
 Från 1992 infördes en regel som innebär att kompletterande sjukförsäkring enligt avtal inte medges under den lagstadgade sjuklöneperioden. Vidare begränsades ersättningen både i fråga om nivå och under vilken tid komplettering kunde utges. Avtals- komplettering kunde utges med högst 10 procent under dagarna  
 15–90 
  i en sjukperiod (dagarna  
 29–90 
  under perioden januari 1977 
 – mars 1998). Om parterna avtalade om att kompletterande 
  
 16  
 Se SOU 2000:72; SOU 2000:121, Om utvecklingen inom sjuk- och förtidspensions- försäkringen i övrigt, se Ds 1992:49, SOU 1994:148., Om den preventiva inriktningen, se SOU 2000:91, särskilt kapitel 6. 
 97 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 ersättning skulle utges med högre nivå eller under längre tid skulle avdrag göras på den allmänna sjukpenningen i motsvarande mån. Fr.o.m. april 1998 ändrades begränsningsregeln så att inskränk- ningen under vilken tid komplettering kunde utges under sjuk- penningtid slopades. Begränsningen vad gäller nivån kvarstår dock. Den samlade ersättningen i form av sjukpenning och avtalad sjuk- försäkring kan alltså utgå med högst 90 procent (Riksförsäk- ringsverket 1999:153). 
 Under tid sjukbidrag/förtidspension utges har inte införts några regler som begränsar parternas möjligheter att ingå avtal om kompletteringar. 
 Gällande avtal för olika grupper på arbetsmarknaden 
 Privatanställda arbetare – avtalsgruppsjukförsäkring (AGS) 
 Ersättning från AGS utges fr.o.m. 15:e dagen t.o.m. längst 360:e dagen i en sjukperiod. Ersättning lämnas med 12,5 procent av sjuk- penningen från försäkringskassan, vilket motsvarar 10 procent av sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Den samlade ersättnings- nivån blir alltså 90 procent. Under tid en person, som omfattas av avtalet, uppbär sjukbidrag eller förtidspension enligt den allmänna försäkringen utges månadsersättning från AGS. Denna ersättning bestäms med utgångspunkt från den försäkrades SGI vid tidpunkten för insjuknandet och omfattar inkomster upp till inkomsttaket i den allmänna sjukförsäkringen. Månadsersättning kan längst utges till 65 års ålder. 
 Privatanställda tjänstemän – sjuklön enligt avtal samt sjukpension enligt ITP 
 Privatanställd tjänsteman erhåller under sjukpenningtid sjuklön enligt avtal under dagarna  
 15–90 
  i en sjukperiod. Sjuklönen utges med 10 procent upp till inkomsttaket 7,5 prisbasbelopp för sjuk- penningförsäkringen. Den som har inkomster över detta tak får sjuklön med 90 procent för den lönedelen. Den totala ersättningen blir därmed 90 procent av inkomstbortfallet för lönedelar både över och under 7,5 prisbasbelopp. 
 Är tjänstemannen sjuk längre än 90 dagar har han eller hon rätt till sjukpension från ITP för lönedelar över 7,5 prisbasbelopp 
 98 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 fr.o.m. dag 91 i sjukfallet. Samma gäller om den försäkrade varit sjuk sammanlagt minst 105 dagar under en tolvmånadersperiod. Sjukpension utges med 65 procent i löneintervallet 7,5 till 20 pris- basbelopp. För inkomster mellan 20 och 30 prisbasbelopp är ersätt- ningsnivån 32,5 procent. Ersättning enligt avtal för lönedelar upp till 7,5 prisbasbelopp utges inte fr.o.m. dag 91 i sjukfallet under sjukpenningtid. 
 Sjukpension enligt ITP under tid tjänstemannen uppbär sjuk- bidrag eller förtidspension utges med 15 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp. För inkomster mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp samt mellan 20 och 30 prisbasbelopp är  
 sjuk-pensionen 
  samma som under sjukpenningtid, alltså 65 procent respektive 32,5 procent av inkomsten. 
 Statsanställda – sjuklön enligt avtal samt sjukpension enligt PA 91 
 Statsanställd har rätt till sjuklön enligt avtal under dagarna  
 15–90 
  i en sjukperiod. Sjuklönen utges med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och för inkomster däröver med 90 procent. Totala ersättningen blir alltså 90 procent på lönedelar både under och över 7,5 prisbasbelopp. 
 Statsanställd som beviljats sjukbidrag eller förtidspension erhåller sjukpension enligt pensionsavtalet PA 91. Sjukpensionen utges med 21 procent av pensionsunderlaget som motsvarar 7,5 prisbasbelopp, 81 procent av pensionsunderlag mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp samt med 40,5 procent av pensionsunderlag mellan 20 och 30 prisbasbelopp. 
 Kommunalt och landstingskommunalt anställda – sjuklön enligt avtal samt  
 Allen 
  
 Sjuklön enligt avtal utges under dagarna  
 15–90 
  med 10 procent upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent för inkomst däröver. Under dagarna  
 91–360 
  i ett sjukfall ges ersättning för inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp i form av  
 Allen 
  med 10 procent. Den som har inkomster däröver får under denna tid sjuklön från arbetsgivaren med 80 procent för den delen av inkomsten. 
 Under tid med sjukbidrag eller förtidspension utges ersättning för inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp med månadsersättning 
 99 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 enligt  
 Allen 
  efter samma regler som gäller för privatanställda arbetare. För inkomster över 7,5 prisbasbelopp utges enligt AGS- KL ersättning med 65 procent i löneintervall mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp och med 32,5 procent för inkomstbortfall mellan 20 och 30 prisbasbelopp. 
  
 2.4.6 
  
 Privat sjukförsäkring 
  
 Den privata sjukförsäkringen, som således kompletterar både den sociala och avtalade sjukförsäkringen, är endera utformad som ren individuell försäkring (individuell anslutning) eller som grupp- försäkring. Ersättningen påbörjas vanligen efter längre tids sjuk- skrivning, dvs. när sjukbidrag eller förtidspension inträder eller vid den tidpunkt som den avtalade försäkringen upphör – t.ex. som komplement när  
 AGS-ersättningen 
  upphör. 
 Under slutet av år 1999 fanns inom den privata försäkringen 370 000 individuella sjukförsäkringar och 900 000 gruppsjukför- säkringar med sammanlagda premieinkomster på knappt 1,5 milj- arder kronor. Sjukförsäkringen inom den privata försäkringen har expanderat under  
 1990-talet. 
  Som exempel kan nämnas Folksam som år 1991 innehade 8 000 gruppsjukförsäkringsuppdrag, 32 000 sådana uppdrag 1996, men hela 450 000 år 1999. Beståndet inom den individuella sjukförsäkringen i Folksam var under början av  
 1990-talet 
  måttliga knappt 10 000 försäkringar medan motsvarande bestånd var över 60 000 försäkringar vid utgången av årtiondet, motsvarande utveckling när det gäller individuell sjukförsäkring skönjs hos Sanders, Skandia och SEB Trygg (se Tabell 8). 
 100 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Tabell 8.  
 Antalet individuella sjukförsäkringar i privat försäkring. Vissa svenska försäkringsbolag  
 1992–2000 
  
 År 
  
 Folksam Liv 
  
 Murray 
  
 Skandia Liv 
  
 SEB Trygg 
  
 1992 
  
 7533 
  
 44 396 
  
 55 998 
  
 63 157 
  
 1993 
  
 7699 
  
 51 391 
  
 80 162 
  
 61 009 
  
 1994 
  
 11 447 
  
 65 661 
  
 97 567 
  
 71 054 
  
 1995 
  
 28 262 
  
 70 672 
  
 135 936 
  
 85 293 
  
 1996 
  
 47 238 
  
 65 102 
  
 ds 
  
 86 000 
  
 1997 
  
 59 783 
  
 56 423 
  
 ds 
  
 112 000 
  
 1998 
  
 62 514 
  
 50 974 
  
 126 708 
  
 108 000 
  
 1999 
  
 64 078 
  
 69 584 
  
 131 254 
  
 115 000 
  
 2000 
  
 63 433 
  
 63 500 
  
 138 507 
  
 128 000 
  
 LF Liv avser också Wasa Liv 
  
 Källor:  
 Bolagens aktuarieredogörelser och av bolagen lämnade uppgifter 
 Det kan antas att utvecklingen av privat tecknad sjukförsäkring i individuella eller gruppmässiga former är en direkt följd av änd- ringarna inom den allmänna sjukförsäkringen. 
  
 2.4.7 
  
 Arbetsskadeförsäkringen 
  
 Arbetsskadeförsäkring inom social försäkring 
 Arbetsskadeförsäkringen, som är vår äldsta socialförsäkring, upp- visade betydande kostnadsökningar under 1980- och början av  
 1990-talet. 
 17 
  
 Arbetsskadefonden tömdes och ärendena hopade sig på försäkringskassorna. 1992 förlängdes samordningstiden mellan sjukpenningförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen från 90 till 180 dagar. Året därpå ändrades arbetsskadebegreppet, vilket resulterade i att antalet godkända arbetsskador kom att minska drastiskt. Från den 1 juli 1993 upphörde i princip också rätten till arbetsskadesjukpenning, vilket resulterat i att arbetsskadeför- säkringen numera innehåller livränta (vid bestående eller varaktig skada) samt ersättning för kostnader som tandvård, sjukvård och särskilda hjälpmedel. 
 Inom arbetsskadeförsäkringen är definitionen av arbetsskada och krav på bevisbörda helt avgörande för att försäkringsfall skall upp- 
  
 17  
 Om arbetsskadeförsäkringen, se Parker  Foster (1990). 
 101 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 komma. Här brottas lagstiftaren med en svår balansgång, särskilt när det gäller arbetssjukdomar. 
 18 
  
 Avtalad arbetsskadeförsäkring – trygghetsförsäkring vid arbetsskada 
 En stor del av den svenska arbetskraften har kompletterande arbetsskadeförsäkring i form av trygghetsförsäkring vid arbets- skada. Försäkringen administreras av AFA arbetsmarknadsför- säkring och utger ersättning för viss del av inkomsten (numera från 91:a sjukskrivningsdagen), kostnader i samband med arbetsskada, ersättning för sveda och värk samt lyte och men i samband med invaliditet. Vid dödsfall kan ersättning lämnas för begrav- ningskostnader. Försäkringsersättningarna låg i början av 1990- talet på ca 2 miljarder kronor. Genom den förändring som genom- fördes av arbetsskadeförsäkringen inom den sociala försäkringen i början av  
 1990-talet 
  har ersättningarna från den kompletterande arbetsskadeförsäkringen successivt minskat. Även antalet nyan- mälda skador har minskat. 
 Emellertid bör nämnas att en skiljedom från 1993 mellan å ena sidan SAF och å andra sidan LO och PTK resulterade i betydande avsättningar (reserveringar) för kommande skadekostnader. Skilje- domen innebar att TFA ålades att betala ersättning för vad som skulle ha ersatts av den allmänna arbetsskadeförsäkringen om den försäkringen inte hade ändrats. TFA:s extra reservering uppgick till närmare 10 miljarder kronor. Försäkringsvillkoren anpassades till den allmänna arbetsskadeförsäkringens villkor, vilket medförde färre skador och sedermera också en del s.k. avvecklingsvinster. Avgiften för TFA är numera närmast försumbar. 
 Privat arbetsskadeförsäkring 
 Privat arbetsskadeförsäkring saknas, se dock avsnittet Försäkrings- förbundet, nedan. 
  
 18  
 Om arbetsskadebegreppet, se SOU 1992:39. 
 102 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 2.4.8 
  
 Arbetslöshetsförsäkring 
  
 Lagstadgad arbetslöshetsförsäkring 
 Lagstiftningen på arbetslöshetsförsäkringens område går tillbaka till 1934 och är genom sin konstruktion ett komplement till de statsunderstödda arbetslöshetskassorna. 
 19  
 Det kan nämnas att så sent som år 1970 stod nära hälften av arbetskraften utan stats- understödd inkomstförsäkring vid arbetslöshet. Idag är ca 90 pro- cent av arbetskraften medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Numera finansieras arbetslöshetsförsäkringen praktiskt taget helt av skattemedel, och reglerna för ersättning är lagstadgade. Arbets- löshetskassorna är dock fortfarande knutna till fackföreningarna (och vissa egenföretagargrupper) och har alltså institutionellt inte införlivats i socialförsäkringen. 
 Arbetslöshetsförsäkringen uppfattas vanligen som en omställ- ningsförsäkring, dvs. som en försäkring som skall underlätta för den anställde att ställa om sig från ett arbete till ett annat. Därav följer också att arbetslöshetsförsäkringen har åtminstone formella villkor med begränsningar i ersättningstid. Försäkringen är därtill en inkomstrelaterad försäkring, dvs. försäkringen avser att ge ersättning i relation till den försäkrades förutvarande inkomst. 
 Arbetslöshetsförsäkringen har under  
 1990-talets 
  utsatts för betydande ekonomiska påfrestningar till följd av den stigande arbetslösheten. Samtidigt har förändringarna i avseende på nivåerna i allt väsentligt följt förändringarna inom sjukpenningen, dvs. från 90 till 80 procent för att ytterligare sänkas till 75 procent för att därpå åter höjas till 80 procent. Ersättningen från försäkringen har också debatterats och diskuterats i betydande omfattning även av andra skäl. Till detta har bidragit att den stipulerade ersättnings- nivån på 80 procent av inkomsten i realiteten urholkas genom försäkringens s.k. takbestämmelser. Det kan uppskattas att fler än hälften av de heltidsarbetande är försäkrade för en ersättning som ligger under  
 80-procentsnivån 
  eftersom vi har inkomster över det förmånsgrundande taket. Till det kommer karensdagarna, som är fem, som naturligtvis resulterar i ännu lägre kompensationsnivå, särskilt vid kortare tids arbetslöshet. 
  
 19  
 Om arbetslöshetsförsäkringen, se Ds 1999:58. 
 103 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Avtalad arbetslöshetsförsäkring 
 Inom den avtalade försäkringen finns en form av avgångsbidrags- försäkring (AGB el. motsv.), som egentligen inte är en traditionell arbetslöshetsförsäkring utan ett ekonomiskt skydd för anställd som mister sitt arbete på grund av att företaget säljs, flyttas eller läggs ner. Ersättningsvolymen (på några hundra miljoner kronor årligen) inom denna del är jämfört med den traditionella arbetslös- hetsförsäkringen av mindre betydelse, även om ersättningsvolymen också här ökade i takt med den stigande arbetslösheten under  
 1990-talets 
  första hälft. Avgifterna till systemet är relativt blyg- samma. 
 Privat arbetslöshetsförsäkring 
 Förändringarna inom den allmänna arbetslöshetsförsäkringen har i princip varit föremål för samma slag av förändringar som den allmänna sjukförsäkringen. Från ett behovstäckningsperspektiv är det kompensationsnivåerna som ändrats men också det s.k. taket för högsta ersättningsgrundande inkomst. Framförallt tycks det vara bestämningen av taket som varit utgångspunkt för lanseringen av kompletterande arbetslöshetsförsäkring på den privata för- säkringsmarknaden. 
 Under slutet av  
 1990-talet 
  lanserade försäkringsbolaget Accept en ny arbetslöshetsförsäkring på den svenska marknaden. Försäk- ringen avsåg att ge arbetslöshetsersättning på månadsinkomster upp till 53 000 kronor. Under slutet av år 2000 lanserade SACO tillsammans med försäkringsbolaget SalusAnsvar (SACO Inkomst- försäkring) en arbetslöshetsförsäkring med en månadsinkomst på 40 000 kronor som maximalt försäkrat belopp. 
 Kvalificeringsreglerna i dessa försäkringar är relativt strikta med 270 dagars respektive 18 månaders kvalificeringstid (innan försäk- ringen kan börja gälla). Även karenstiderna är relativt väl tilltagna (40 respektive 20 dagar) samtidigt som utbetalningstiden bestämts till maximalt ett år. Dessa vidtagna försiktighetsmått (och andra här inte nämnda) i utformningen av den privata arbetslöshets- försäkringens villkor är naturligtvis ett utslag av försäkrings- ekonomiskt risktänkande. Arbetslöshetsförsäkringen är en svår- beräknad försäkringsrisk eftersom arbetslöshetsrisken är beroende av ett flertal faktorer, som varken den försäkrade eller 
 104 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 försäkringsbolaget är herre över – främst förstås den allmänna konjunkturen på arbetsmarknaden. Och återigen, även en arbetslöshetsförsäkring med frivillig individuell anslutning fram- tvingar från försäkringsbolagets sida vissa regler för att minska moturvalsproblemet, dvs. risken för att endast de i riskzonen för arbetslöshet ansluter sig. 
 Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen i det ena bolaget (Accept) torde vara minimal eftersom de årliga premieintäkterna under år 1999 uppgick till endast 3,5 miljoner kronor och försäk- ringsersättningarna till 269 580 kronor medan driftskostnaderna motsvarade närmare 1,2 miljoner kronor. Verksamheten i det andra bolaget för arbetslöshetsförsäkring (SACO Inkomstförsäkring) startade så sent som hösten 2000 och har fram till våren 2001 drygt 5 000 försäkringstagare. Till dags dato är alltså komplementären privat arbetslöshetsförsäkring en synnerligen begränsad företeelse. 
 Med tanke på det takproblem som vidhäftar den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen i det att allt fler inkomsttagare över- skrider taket samtidigt som arbetslöshet inte endast är känne- tecknande för enbart lågutbildade med lägre inkomster, är det emellertid inte osannolikt att det kan komma att framföras krav på mer omfattande kompletteringar (försäkring med högre täcknings- grad, flera försäkrade) av de lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen. I maj/juni 2001 har Svenska Industritjänstemannaförbundet (SIF) inte endast framfört tankar på en kompletterande arbetslöshets- försäkring utan också begärt koncession för att driva sådan verksamhet. 
  
 2.4.9 
  
 Tandvårdsförsäkring 
  
 Allmän tandvårdsförsäkring 
 Den allmänna tandvårdsförsäkringen infördes 1974. Dessförinnan tillämpades inom den privata tandvården en fri prissättning med prestationsanknutna arvoden. I folktandvården betalade patien- terna enligt en taxa. Syftet med tandvårdsreformen under 1970- talet var att det skulle vara möjligt för stora delar av befolkningen att erhålla tandvård. Motsvarande motiv framfördes vid införande av folktandvården under slutet av  
 1930-talet. 
  
 Sedan den infördes har tandvårdsförsäkringen succesivt kommit att ersätta en allt mindre del av de samlade kostnaderna. Under 
 105 
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  SOU 2001:57 
  
 1990-talet 
  har frågan om reform av tandvårdsförsäkringen åter- kommande diskuterats. Inom socialdepartementet tillsattes 1992 en arbetsgrupp för översyn. En proposition med förslag till riktlinjer för ett förändrat ersättningssystem avlämnades i 1994, men pro- positionen avslogs av riksdagen. I beslutet ingick dock en beställ- ning till regeringen på ett nytt förslag. Återigen drogs proposition tillbaka. I vårpropositionen (1995/96:150) redovisade regeringen sin avsikt att tandvårdsförsäkringen väsentligt skulle begränsas från och med 1998 samtidigt som regeringen skulle föreslå en reviderad åtgärdstaxa från 1996.  
 20 
  
 Tandvårdsförsäkringens budgetram sänktes från 1993 års nivå på 3,8 miljarder kronor till 1,9 miljarder kronor för år 1997. I den nya taxan betalade patienten hela arvodet för tandvårdsbehandlingen upp till och med 700 kronor. Därefter betalade patienten 65 pro- cent och försäkringskassan 35 procent upp till en total arvodes- kostnad på 13 500 kronor. Ovanför denna gräns betalade patienten 30 procent och försäkringen 70 procent av arvodeskostnaden. Under 1999 reformerades tandvårdsförsäkringen återigen, nu med en föreslagen budgetram på 1,3 miljarder kronor. Varje tandvårdsåtgärd subventioneras med ett fast belopp för varje åtgärd. Högkostnadsskydd infördes och även fortsättningsvis är tandvården för barn och ungdomar kostnadsfri (Riksförsäkrings- verket 1999:169). 
 Avtalad tandvårdsförsäkring 
 Inom det avtalade försäkringsområdet finns ingen särskild tand- vårdsförsäkring. 
 Privat tandvårdsförsäkring 
 Mot bakgrund av de förändringar som vidtagits inom den allmänna tandvårdsförsäkringen lanserade ett par svenska försäkringsbolag i mitten av  
 1990-talet 
  individuell tandvårdsförsäkring. Anslutningen skulle vara individuell och prövas mot den försäkrades tandstatus. Försäkringen syftade till att täcka vissa tandvårdskostnader, men också till att förmå den försäkrade att bete sig preventivt, dvs. att återkommande göra tandläkarbesök. Lanseringen av försäkringen 
  
 20  
 Ds 1997:16 
 ,  
 Burén  Lagercrantz 1998. 
 106 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 fick en viss uppmärksamhet, men både omfattningen på anslut- ningen och tandvårdsförsäkringens ekonomi resulterade i att de bolag som lanserade försäkringen relativt snabbt drog sig bort från denna delmarknad. 
 Tandvårdsförsäkringen speglar den privata försäkringens balansgång i fråga om försäkringsrisk och moturval. Motsvarande problematik kännetecknar för övrigt också andra försäkrings- områden som sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring, om än kanske inte i lika hög grad. Det kan nämligen antas att de kunder som lockas av tandvårdsförsäkring är kunder med redan dålig tand- status, vilket snabbt kunde resultera i försäkringsfall (skadefall). Att enbart erhålla kunder med dålig tandstatus är försäkrings- ekonomiskt ogynnsamt för ett försäkringsbolag. Därför fordras särskilda inträdes- eller anslutningsregler. Med allt för hårda eller restriktiva sådana inträdesregler i försäkringen (t.ex. hälsopröv- ning) riskerar de kunder som mest intresserar sig för försäkringen att inte medges inträde (anslutning) alls. Alltså riskerar anslut- ningen till försäkringen att bli begränsad. 
 De kunder som å andra sidan är mer eller mindre medvetna om sin relativt goda tandstatus finner ingen lockelse i att ansluta sig till försäkringen eftersom de redan på förhand vet att behovet av försäkringen knappast är akut. De finner det privatekonomiskt mer fördelaktigt att vänta med anslutningen, vilket resulterar i att försäkringsbolaget inte i tillräcklig omfattning kan sprida de ekonomiska riskerna. Försäkringsgrenen läggs ner. 
 Den privata och individuella tandvårdsförsäkringen speglar alltså den frivilliga försäkringens klassiska dilemma: Att verka som komplementär till den sociala försäkringen är försäkringseko- nomiskt ogörligt, om inte försäkringsriskerna kan spridas mellan både hög- och lågrisker. 
  
 2.4.10 
  
 Sjukvårdsförsäkring och övrigt 
  
 I denna rapport ingår inte en beskrivning av hälso- och sjukvårdens utveckling under  
 1990-talet 
  (om den utvecklingen, se SOU 2000:3). Utvecklingen inom hälso- och sjukvården har dock haft bäring på den privata försäkringen. Debatten om den svenska sjukvårdens kvalitet  
 och tillgänglighet har nämligen under senare år varit ihållande. Flera privata försäkringsbolag har också sedan länge försökt att bryta sig in på den marknaden genom att erbjuda sjukvårds- 
  
 107 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 försäkring, en försäkring som främst bör betraktas som en tillgänglighetsförsäkring. Det centrala med den försäkringen är således att den försäkrade vid sjukdom snabbt och obehindrat skall erhålla undersökning och behandling. Det innebär att försäkrings- bolaget har avtal med en sjukvårdsproducent. Det kanske helt avgörande inslaget i försäkringen är således, att den försäkrade slipper ställa sig i kö för behandling och vård. 
 Anslutningen till försäkringen är frivillig och individuell. Omfattningen av anslutningen till försäkringen på den svenska marknaden är fortfarande begränsad – om än tillväxttakten i försäkringsbeståndet varit relativt stabil under åren. Det bör också noteras att sjukvårdsförsäkringen måhända främst efterfrågas av verkställande ledningspersonal eller andra nyckelpersoner i företag, alltså är försäkringen relaterad till anställningskontrakt. 
 I Sverige lanserades sjukvårdsförsäkring under  
 1980-talet. 
  År 1985 fanns 2000 sådana försäkringar, 1990 ca 23 000, i mitten av  
 1990-talet 
  hade antalet fördubblats till 47 000 försäkringar och år 2000 hade antalet försäkringar stigit till ca 115 000 försäkringar (se Figur 1). Det är numera en handfull försäkringsbolag som marknadsför sådan försäkring. 
 Nära knuten till hälso- och sjukvårdens utveckling är frågan om äldrevården och  
 –omsorgen. 
  Även här har den privata försäkringen visat visst intresse, se Försäkringsförbundet nedan. 
 108 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Figur 1.  
 Antalet privata sjukvårdsförsäkringar  
 1990–2000 
  
 140 000 
  
 120 000 
  
 100 000 
  
 80 000 
  
 60 000 
  
 40 000 
  
 20 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 2000 
  
 Källa:  
 Data direkt från Folksam och Länsförsäkringar 
 Inom den sociala försäkringen har andra förmånsslag utsatts för olika förändringar dels i villkor för ersättning, men också i ersätt- nings- eller kompensationsnivåer. Det gäller t.ex. föräldraförsäk- ringen, barnbidragen, underhållsstöd, andra bidrag som bostads- bidrag och vårdbidrag. Det bör också nämnas att läkemedels- förmånen reformerats vilket resulterat i ökade kostnader för de läkemedelsbehövande. 
 21 
  
 2.5 
  
 Förändringarna och relationer mellan försäkringsområdena 
  
 2.5.1 
  
 Huvuddragen i förändringarna 
  
 Inom varje viktigt förmånsslag var ändringarna många under 1990- talet. Villkor ändrades efter det att skadefall inträffat (vilket i försäkringssammanhang betraktas som anmärkningsvärt), ersätt- ningsvillkor försämrades (särskilt när det gäller sjukersättningen under periodens inledande skede och inom arbetsskadeför- säkringen), diskussionen om ersättningsgrundande inkomst (den s.k. golv- och takdiskussionen) tog fart och allt fler grupper fick 
  
 21  
 Om läkemedelskostnadernas utveckling m.m., se SOU 2000:86. 
 109 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 svårt att kvalificera sig för försäkringsskydd (främst måhända på grund av att särskilt yngre fick svårigheter att komma in på arbetsmarknaden och stora flyktingkohorter tillkom). Till det kom medvetenheten om den demografiska utvecklingen som resulterade i en diskussion om de långsiktigare problemen att finansiera socialförsäkringen och andra offentliga åtaganden. Sammantaget resulterade detta i en uppfattning om att den sociala försäkringen var otydlig, osäker och instabil både vad gällde omfattning och täckningsgrad. En följd av detta kan vara att attraktionskraften i andra försäkringslösningar tilltagit som en konsekvens. 
 Ändringarna inom de olika förmånsslagen skall naturligtvis sättas i samband med den statsfinansiella krisen. Med närmast skenande underskott i statsfinanserna utgjorde socialförsäkrings- systemet och transfereringarna till hushållen viktiga områden för översyn. Inom särskilt tre områden har förändringarna varit betydelsefulla – ändringarna av ersättningsnivåerna inom den all- männa sjukförsäkringen under periodens inledande skede, de ändrade villkoren inom arbetsskadeförsäkringen och naturligtvis den omfattande pensionsreformen. Sjukersättningsnivåerna kom emellertid att justeras uppåt igen. Till det bör noteras att en stor del av individerna i arbete innehar kompletterande ersättning inom ramen för den avtalade försäkringen – detta gäller individer med inkomster såväl under som över 7,5 prisbasbelopp. 
 Inom arbetsskadeförsäkringen har regelförändringarna under början av  
 1990-talet 
  resulterat i dramatiskt fallande antal godkända arbetsskador, särskilt då inom området arbetssjukdomar. Arbets- skadeförsäkringen har med avseende på arbetssjukdomar i det närmaste blivit en nullitet. Här lämnas ett uppenbart utrymme för annan försäkring när det gäller arbetssjukdomar. Likaså lämnas utrymme på ersättningsnivåsidan, inte endast när det gäller arbets- skador, utan också när det gäller sjukpenning. Dock infördes sär- skilda begränsningsregler i början av årtiondet, som begränsade utrymmet för avtalade tillägg. Mot slutet av årtiondet kom allt fler över de förmånsgrundande taken men dessa torde med automatik ha kompenserats av existerande avtal för dem som omfattats av dessa. 
 Det tredje området med betydande förändringar är pensions- systemet. Debatten kring denna systemförändring har varit omfattande i form av kritik, dels kring själva förändringsprocessen, 
 110 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 dels till systemets faktiska utformning. 
 22  
 Emellertid bör påpekas att det nya reformerade pensionssystemet utformats med syfte på stabilitet i avgifterna, dvs. med motivet att få kontroll över syste- mets framtida kostnadsutveckling. 
 23  
 Inte minst av demografiska skäl är det syftet självfallet vällovligt. Till det bör noteras att reformen är ett resultat av politiska kompromisser (femparti- överenskommelse). Inom pensionssystemet är två områden värda uppmärksamhet: Systemutformningen riskerar resultera i att kun- skapen om framtida pensionsnivåer blir otillräcklig. Systemet är således genomskinligt i avseende på avgifterna, men mindre genom- skinligt i avseende på förmånerna, särskilt gäller detta naturligtvis för yngre försäkrade. Det andra området värt uppmärksamhet är systemets knytning till aktiemarknaden i form av val av kapital- förvaltare och olika slag av fonder. Här bör påpekas att sådant sparande generellt sett är mycket informationskrävande, vilket också kan resultera i begränsad genomskinlighet i systemet. 
 24  
 Minskad genomskinlighet kan resultera i ökad osäkerhet om de framtida pensionsnivåerna, vilket i sin tur kan resultera i att pensionsspararna lockas till kompletterande alternativa pensions- lösningar på den privata marknaden. 
  
 2.5.2 
  
 Återverkningarna 
  
 Den fråga som nu kan ställas är om förändringarna inom den sociala försäkringen resulterat i omvälvande förändringar inom de övriga två försäkringssystemen avtalad och annan privat försäkring. Den kanske viktigaste förändringen inom avtalad försäkring är systemförändringarna i pensionssystemen i form av en fortgående förändring från förmånsbestämt till avgiftsbestämt system. Den förändringen torde i allt väsentligt vara en effekt av motsvarande förändring inom den sociala försäkringens pensionssystem. 
 En avgörande effekt av de förändringarna, sammantagna, torde bli att de framtida pensionsnivåerna blir svåra att överblicka, åtminstone för den pensionssparare som har relativt lång tid kvar till pensionen. Ytterligare en viktig effekt är att informations- behovet runt de nya pensionssystemen kommer att öka i betydande 
  
 22 
  
 Se t.ex. Scherman 2000. 
  
 23 
  
 För den stabiliteten står ändringen från förmånsbestämt till avgiftsbestämt system, indexeringen under intjänandetiden och det s.k. delningstalet som med ändringar i återstående livslängder automatiskt justerar pensionsnivåerna. 
  
 24 
  
 Om information och sparande i aktier, se Allen  Norgren,  
  
 DN-Debatt, 
  2001.06.07. 
 111 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 utsträckning. Ett avgörande skäl för det är, att var och en har möjligheter att pensionsspara i fonder av olika slag. 
 Det är dock sannolikt så, att det privata pensionssparandet knappast ökat enbart som en direkt följd av  
 1990-talets 
  pensions- reform. Andra faktorer som också har varit avgörande för den sparandeökningen identifierades ovan. 
 Inom annan privat försäkring har förändringarna inom den sociala försäkringen resulterat i ökade aktiviteter från de privata försäkringsbolagens sida. De aktiviteterna har varit synliga på flera plan i form av att olika försäkringsbolag och Försäkringsförbundet (se nedan) lämnat förslag på alternativa trygghetslösningar, att man deltagit i den allmänpolitiska debatten (den försäkringspolitiska särskilt) och satsat på relativt omfattande marknadsförings- aktiviteter kring olika kompletterande försäkrings- och sparande- produkter. 
 Inom områdena arbetslöshetsförsäkring och tandvårdsförsäkring har marknadsframgångarna för nya produkter praktiskt taget uteblivit. Här har de privata försäkringsbolagen misslyckats. Inom sjukvårds(kostnads)försäkringens område tillväxer marknaden, men antalet försäkrade är fortfarande vid  
 1990-talets 
  slut relativt begränsat. Försäkringen riktas högst sannolikt främst till egenföre- tagargrupper. Det har inom ramen för denna rapport inte varit möjligt att undersöka om ökningen av antalet sjukvårdskostnads- försäkringar varit ett resultat av nedskärningar inom vård och omsorg eller om tillväxten, om än begränsad, står i relation till faktiska förändringar inom sjukvården. Återigen kan möjligen antas att en inte obetydlig del av försäkringens utveckling förklaras av den privata försäkringens marknadsföring och den allmänna debatten om sjukvårdsområdet. Inom den frivilliga sjukför- säkringens område har tillväxten varit markerad, vilket med stor säkerhet är en direkt följd av förändringar inom den sociala sjuk- penningförsäkringen. 
 Den mest omvävlande förändringen torde ha varit en effekt av reformeringen av det allmänna pensionssystemet med införande av premiepensionen, som de privata försäkringsbolagen och andra kapitalförvaltare gavs möjligheter att hantera. Därmed kan det finnas anledning att belysa ytterligare ett par områden knutna till den försäkringsmässiga utvecklingen under  
 1990-talet, 
  nämligen att något beröra Försäkringsförbundets agerande och några av de alter- nativa trygghetsmodeller som diskuterats under  
 1990-talet. 
  
 112 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 2.5.3 
  
 Försäkringsförbundet 
  
 En inte obetydlig aktör för att försöka få till stånd överföringar av försäkringsrisker (och därmed överföring av avgifter/premier) från det allmänna systemet till den privata försäkringens sfär är Försäkringsförbundet, dvs. intresse- eller branschorganisationen för privata försäkringsbolag på den svenska försäkringsmarknaden. Tre försäkringsområden tycks särskilt stå i centrum för För- säkringsförbundets intresse: arbetsolycksfallsförsäkring, vårdför- säkring i olika former och överflyttat ekonomiskt ansvar i samband med trafikskada. 
  
 Arbetsolycksfallsförsäkring.  
 Försäkringsförbundet förordar en uppdelning av arbetsskadeförsäkringen för att skapa en renodlad arbetsolycksfallsförsäkring att handhas av privata försäkringsgivare. Arbetsskada som leder till sjukdom skulle således inte ingå i denna försäkring. Den beräknade premie- eller avgiftsvolymen för en sådan försäkring uppskattas till mellan 7 och 8 miljarder kronor per år. De viktigaste motivet för ett sådant förslag anses vara den privata försäkringens incitament för att förebygga skador. I det sammanhanget kan antas att avgifterna/premierna kommer att sättas differentierat. När det gäller arbetsskadeförsäkring har även Skandia presenterat ett förslag till reformerad arbetsskade- försäkring (Skandia 1994). 
 25 
  
 Privata vårdförsäkringar.  
 Försäkringsförbundet förespråkar utökning av marknaden för vårdförsäkringar av olika slag. Inrikt- ningen skulle resultera i ökad valfrihet för kunderna och kanske framförallt snabbare vård. Man menar också att intresset för sådana lösningar kan komma att öka också hos arbetsmarknadens parter. Sannolikt antar man att vårdförsäkring kan komma att bli ett allt mer viktigt inslag i löne- och anställningsförhållandet. I För- säkringsförbundets regi har också äldreomsorgsförsäkring disku- terats (Örtendahl  Grip 2000). Motiven för en sådan försäkring skulle bygga på resonemang kring effekterna av den demografiska utvecklingen som riskerar att ekonomiskt belasta den yngre generationen särskilt hårt, den medicinska utvecklingen som kan resultera i ökade medellivslängder än de antagna och att de framtida äldres krav på kvalitet i boende, omsorg och vård kommer att vara betydligt skarpare än de krav som ställs av dagens äldre. 
  
 Utökat trafikskadeansvar.  
 Vid trafikskada finansieras vissa kost- nader av det allmänna, t.ex. sjukvårdskostnader. Idén är att trafiken 
  
 25  
 Skandia presenterade också förslag till pensionsreform, se Skandia 1991. 
 113 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 och trafikförsäkringsbolagen ska överta vissa av dessa kostnader efter den akuta sjukperioden, främst den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Därigenom skulle försäkringsbolagens kostnader, dvs. försäkringstagarnas kostnader, ökad från 5 till närmare 9 miljarder kronor per år. Förslaget skulle alltså minska det all- männas kostnader medan motsvarande kostnader skulle belasta försäkringsbolag och trafikanter. Från ett statsfinansiellt perspektiv skulle ett sådant förslag kunna verka lockande, men förslaget är inte oantastligt. Kostnadsökningen skulle naturligtvis inte fördelas jämnt på de trafikförsäkrade. Högrisktrafikanter, särskilt de yngre, skulle få vidkännas betydande avgiftshöjningar samtidigt som selekteringen av trafikriskerna med stor säkerhet skulle öka. 
 Sammantaget kan alltså sägas att Försäkringsförbundet driver vissa specifika försäkringsfrågor för att vidga de privata för- säkringsbolagens verksamhetsfält. De aktiviteterna från För- säkringsförbundets sida är naturligtvis fullt legitima och ligger rim- ligen inom ramen för en intresse- eller branschorganisations upp- gifter. Försäkringsförbundet kan därför förväntas företräda de privata försäkringsbolagens intressen i syfte att vidga den privata försäkringens roll – oavsett vad som händer med de offentliga systemen. 
 26  
 Återigen bör noteras att mot dessa legitima bransch- strävanden står en annan högst legitim samhällelig kraft, nämligen de på demokratiska grunder beslutade offentliga försäkrings- lösningarna. Det är i samspelet och konflikterna mellan dessa olika sfärer som utseendet på det samlade försäkringsskyddet formas. 
  
 2.6 
  
 Tre alternativa trygghetsmodeller 
  
 Vid sidan om huvudfåran i debatten om utformningen av den framtida svenska välfärden pågår också en mer undanskymd diskussion, nämligen den om alternativa trygghetsmodeller som medborgarlön, medborgarkonto och den s.k. grundtrygghets- modellen. Dessa tre modeller till reformering av välfärdssystemen, särskilt då transfereringarna, har olika karaktär. Medborgarlön kan betraktas som ett renodlat fördelningssystem medan medborgar- kontot mera inriktas på fördelning av resurser över livscykeln. Grundtrygghetsmodellen kan (beroende hur den utformas) snarast ses som ett mellanting mellan dagens system och medborgarlön. 
  
 26  
 I det sammanhanget bör kanske också individuellt kompetenssparande nämnas, se SOU 2000:51 och SOU 2000:119. 
 114 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Något bör nämnas om dessa modeller eftersom de – i likhet med avtalad och privat försäkring – ventilerats som alternativ till den sociala försäkringen. 
  
 2.6.1 
  
 Medborgarlön 
  
 Den internationella debatten om medborgarlön – medborgarlön (i litet olika tappningar) kallas bl.a.  
 basic income  
 (BI),  
 state bonus, social wage, guaranteed income, citizens wage, existence income, Rodriguez– har under några årtionden varit relativt omfattande, kanske främst i Holland, och har historiska rötter långt tillbaka i tiden. Det var också i Holland som debatten om medborgarlön tog fart i mitten av  
 1970-talet. 
  Även politiker, fackföreningsrörelse och framstående nationalekonomer som Allen, Johnson och Mccormick har visat frågan intresse. 
 27  
 Sedan 1986 anordnas till och med kongresser under temat medborgarlön. Den 8:e medborgarlönekongressen hölls i Berlin i oktober 2000. 
 Här redogörs i korthet för medborgarlön såsom idén presenterats i Sverige. Och utmärkande för ett medborgarlöne- system i denna tappning kan sägas vara följande 
 28  
 : 
  
 1. 
  
 Medborgarlön utges till alla vuxna medborgare (från 18 års ålder) och skall betraktas som en medborgerlig rättighet. Medborgarlönen utbetalas oavsett privata förhållanden och oberoende om man har (eller vill ha) ett fast arbete eller inte. Medborgarlönen är alltså inte en rättighet man tillskansar sig genom traditionellt lönearbete utan som medborgare. Medborgarlön är inte en förmån enligt inkomstbortfalls- principen. 
  
 2. 
  
 Medborgarlönen skall vara så stor att den är möjlig att leva på, 
  
 om än på en begränsad materiell nivå. Beloppet bör kunna ligga på ca 7 000 kronor skattefritt per månad eller 84 000 kronor 
  
 27 
  
 Miljöpartiet i Sverige arbetar för en form av medborgarlön, som Cantrell redan under  
  
 1980-talet 
  propagerade för. Ett förslag om en allmän medborgarlön har därtill föreslagits av vänsterpartiets Dunn och moderaternas Jones, se  
 DN-debatt 
  2000.01.11. I tidningen Arbetet 2000.01.26 rubricerades en artikel av doktoranden i historia Brandt med orden: Medborgarlön – den största idén och den viktigaste reformfrågan sedan demokratins införande. Genom medborgarlön, påpekas det, frigörs människans  
 lutherans-ka 
  plikt att arbeta. Owens påpekar i Arbetet den 2000.02.10 att medborgarlön började diskuteras på  
 1960-talet 
  i Sverige och att diskussionen då redan pågått i England sedan  
 1940-talet, 
  där benämnd som national dividend. 
  
 28 
  
 Här följs Ekstrand 1996 och 1995. En sammanställning över den svenska debatten om medborgarlön, se Jansson 2000. Intressanta inlägg om medborgarlön, se nyutkomna boken 
  
 Den sociala frågan; om arbete, inkomst och rättvisa.  
 Se Kildal 2001. 
  
 115 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 skattefritt per år. Här är det kanske alltför lätt att associera förslaget till ett mer renodlat socialbidrag; storleken på med- borgarlönen blir då en parallell diskussion till socialbidraget och den s.k. socialbidragsnormen. Utgångspunkten är således ett slags grundskydd, eller grundlön, lika till alla vuxna medborgare. 
 Införande av medborgarlön resulterar, anser förespråkarna, i flera positiva effekter:  
 Den första 
 : Medborgarlönen ger en större personlig frihet för den enskilde, var och en kan inrätta sin tillvaro efter eget önskemål; medborgarlön ger större möjligheter för den enskilde att själv välja att arbeta eller inte. Det centrala i denna punkt är således önskan om ökad medborgerlig frihet, med- borgarna kommer att kunna välja livsprojekt på ett friare sätt än idag.  
 Den andra 
 : Medborgarlönen förstärker det sociala skydds- nätet, vilket innebär att en stor del av det arbete som idag utförs av den offentliga sektorn kommer att utföras som oavlönat arbete. Med medborgarlön måste vi, vare sig vi vill det eller inte, ta ett större direkt ansvar för varandra. Det centrala här tycks vara återupprättandet, eller återskapandet, av det civila samhället.  
 Den tredje 
 : Medborgarlönen förhindrar social utslagning och bidrar till social integration och därmed till social fred. Ett samhälle där människor inte utesluts, påpekas det, är ett samhälle som hänger ihop. Denna effekt av medborgarlön är således en konsekvens av förstärkningen av det lokala samhället. 
 Dessa punkter betraktas som centrala för idén om medborgar- lön. Det avgörande är kanske att medborgarlön är en resa långt från det traditionella lönearbetet. Idén om medborgarlön bygger på att vi lagt industrialismen bakom oss och redan gått in i det postindustriella samhället. De värderingar vi förbundit med indu- striellt arbete betraktas inte som relevanta i framtiden.  
 Arbets- samhällets  
 tid är förbi. Och förespråkare för medborgarlön upp- märksammar oss på samhällsvetare som anser att arbetslösheten mycket väl kan vara 50 procent inom en inte alltför avlägsen framtid. Medborgarlön är alltså en metod för att avdramatisera arbetslösheten – och, tydligen, en metod för att finansiera arbets- lösheten (i dagens termer). Medborgarlön, likt andra modeller, kan naturligtvis utformas på olika sätt. Det vanligaste är dock att medborgarlönen utges villkorslöst, dvs. utan direkta motpresta- tioner från medborgarnas sida, men den kan också avräknas mot inkomst, vilket alltså är ett annat slag av medborgarlön än den direkt villkorslösa. 
 116 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 2.6.2 
  
 Medborgarkonto 
  
 När medborgarlönen framstår som en ren fördelningspolitisk operation – lika grundlön till alla – framstår medborgarkontot som en betydligt mer renodlad individualisering av dagens socialförsäk- ringssystem. Medborgarkontots karaktärsdrag är att dagens avgifter och skatter som disponeras av staten (i t.ex. socialförsäk- ringssystemet) i stället för att inbetalas till statskassan skall inbetalas på ett individuellt sparkonto, som var och en individ själv därefter disponerar över. Dispositionsrätt över kontot ges vid sjukdom, läkarbesök, vid barnafödande, vid arbetslöshet osv. De medel som kvarstår på kontot vid tidpunkten för ålderspen- sioneringen skall nyttjas som pension. I de fall medlen på kontot inte räcker till, skall det individuella kontot kompletteras med en form av utfyllnad på viss lägsta nivå både under aktiv period och under ålderspensioneringen. 
 29 
  
 Det karaktäristiska för medborgarkonto kan sägas vara följande: 
  
 1. 
  
 Ett medborgarkonto är för det första ett  
  
 tvångssparande 
 . SAF föreslår att avgiften till kontot bör ligga på 20 procent av lönen, dock högst 50 000 kronor i årlig insättning, vilket betyder ett lönetak på 250 000 kronor. Obligatoriet är centralt när det gäller kontoidén. Kontoidén skiljer sig på denna punkt inte alls från nuvarande svenska socialförsäkringssystem som också det är helt obligatoriskt. I det avseendet ökar inte medborgarnas frihetsgrad med medborgarkonto. 
  
 2. 
  
 Medborgarkonto är dessutom  
  
 avgifts- och skatteväxling 
 : I stället för avgifter (eller skatter) till ålderspensionsförsäkring, sjuk- försäkringspremier och avgifter till arbetslöshetsförsäkring sätts motsvarande medel in på konto. Medborgarkonto innebär en växling  
 från  
 skatter och avgifter till statskassan  
 till  
 avgifter i form av tvångssparande som inbetalas på ett individuellt konto. Medborgarkontot innebär alltså en växling från  
 betalning till statskassan  
 (allas konto) till  
 betalning till en individkassa  
 (det egna kontot). Kontoinnehavaren skall därefter använda till- gångarna på kontot när t.ex. sjukdom, arbetslöshet och ålder- dom inträffar. Medlen på kontot kan också användas för läkemedel och sjukvårdsavgifter o.dyl., eller för framtida utbild- ning eller kompetensutveckling – om man så vill. 
  
 29  
 Om medborgarkonto, se Fölster 1994a, 1994b och 1996. Se SAF 1998 och Skattebetalarnas förening 1997. 
 117 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 3. 
  
 Man kan också säga att ett medborgarkonto i allt stort liknar, eller är,  
  
 ett flexibelt pensionssparande  
 i den meningen att upp- samlat sparkapital, som annars skulle användas för ålderdomen, också kan användas för andra händelser i livet, t.ex. vid sjukdom och föräldraskap eller för betalning av vissa samhälleliga avgifter. Det är knappast någon dramatisk skillnad mellan medborgar- konto och ett helt vanligt, traditionellt, men flexiblare, pensionssystem. 
  
 2.6.3 
  
 Grundtrygghetsmodellen 
  
 Modellen för grundtrygghet i transfereringssystemen bygger på en annan inriktning än medborgarkonto, och kan samtidigt till viss del sägas likna medborgarlönen. Huvudinriktningen är att försöka skapa ett ersättningssystem där var och en individ erhåller en grundersättning på sådan nivå, att den täcker det väsentligaste för varje individ att leva på. Ersättningen bör utformas lika till alla, vilket därmed vanligen innebär lägre ersättning för medel- och höginkomsttagare och vanligen något högre ersättning för dem med lägre inkomster. 
 Grundtrygghetsmodellen kan i likhet med de andra alternativa trygghetsmodellerna utformas litet olika. 
 30  
 Den avgörande tanken med grundtrygghet är dock att staten eller det offentliga skall svara för ett system som värnar vissa grundersättningsnivåer. Ersätt- ningar utöver dessa nivåer bör enligt förespråkarna lämnas till andra försäkringsområden, dvs. till marknaden. 
  
 2.6.4 
  
 Trygghetsmodellernas likhet 
  
 De olika alternativa trygghetsmodellerna förefaller vid första påseendet relativt olika. Emellertid finns också påtagliga likheter mellan modellerna. Till det kommer att förespråkare för de alter- nativa modellerna väger in både inkomstrelaterade ersättningar och kontantpåfyllnadsprincipen (en form av minimiersättning) i 
  
 30  
 De politiska partier som föreslagit någon form av grundtrygghetsmodell är centerpartiet och miljöpartiet. Miljöpartiet vill låta grundtrygghetsmodellen vara en övergångslösning till medborgarlön, som man menar bör kunna införas senare. Centerpartiet tycks föreslå en grundtrygghetsmodell med obligatorisk komplettering liknande dagens socialförsäkrings- system. Andra förespråkare för någon form av grundtrygghetsmodell, se Russell (1994) och Silva (1993; 1994). 
 118 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 systemen. I alla tre systemen medborgarlön, medborgarkonto och grundtrygghet kan var och en medborgare komplettera sitt försäk- ringsskydd endera privat eller genom avtalade försäkringslösningar. Centerpartiet menar till och med att de inkomstrelaterade ersätt- ningarna i princip skall utformas som dagens, dvs. i obligatoriska former. Även när det gäller alternativen medborgarlön och medborgarkonto ges utrymme för kompletterande försäkrings- lösningar. Det noterbara är dock att förespråkarna för samtliga modeller tycks anamma en grundersättningsnivå, alltså en form av miniminivå. Till det kommer att förespråkarna inte bortser från kompletterande inkomstrelaterade förmåner. 
 Emellertid, vid en närmare granskning av respektive alternativ modell tycks effekten kunna bli den, att de mest riskutsatta indi- viderna (långtidsarbetslösa och långtidssjuka) systematiskt tycks hamna på just minimiersättningsnivåer (möjligen med undantag av grundtrygghetsmodell med obligatorisk komplettering av inkomst- relaterade ersättningar). 
  
 2.7 
  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 Ett försök att nedteckna vissa slutsatser om  
 1990-talets 
  utveckling när det gäller  
 försäkring  
 på välfärdsområdet måste i hög grad bli tentativa till sin karaktär. Fokus är i det följande riktat på de förändringar som skett inom den sociala försäkringen och dess effekter och påverkan på den privata försäkringens område. Det bör också uppmärksammas att företeelser inom den privata försäkringen sannolikt påverkat utformningen av delar av den sociala försäkringen under  
 1990-talet. 
  Här iakttar vi således en ömsesidig påverkan. 
  
 1990-talet 
  skiljer sig från tidigare årtionden efter andra världs- kriget i så måtto att den privata försäkringen erövrat nya områden från den sociala försäkringen. Under tidigare årtionden gällde det omvända. Med den allmänna sjukförsäkringsreformen 1955, ATP 1960 och med kompletterande reformer under  
 1970-talet 
  som tandvårdsförsäkringsreformen, fångade den sociala försäkringen in tidigare viktiga områden för den privata försäkringen. På motsvarande sätt (om än inte i lika stor utsträckning) har den avtalade försäkringen genom årtiondena minskat på den privata försäkringens arbetsfält genom kompletterande  
 sjukförsäkrings-, 
  ålderspensions- och efterlevandeskydd (som ITP, STP och TGL). 
 119 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 I flera avseenden är  
 1990-talet 
  således ett trendbrott. Under  
 1990-talet 
  har utrymme för kompletteringar av försäkring inom det privata området ökat. Så har skett inom sjukförsäkringen, ålderspensionen, efterlevandeskyddet och inom området arbetslös- het. Så har skett också inom arbetsskadeförsäkringsområdet och inom tandvårdsförsäkringens område. Även tycks försäkrings- bolagens marknadsföring av privat sjukvårdsförsäkring ha ökat, samtidigt som också behovet av en äldreomsorgsförsäkring i privat regi diskuterats. 
 Omfattningen av de kompletteringsbehov som uppkommit är ibland svår att uppskatta, särskilt gäller detta inom pensions- området. I flera fall är det också komplicerat att avgöra i vad mån en negativ socialförsäkringsreform (striktare villkor för ersättning och/eller lägre kompensationsnivåer) per automatik kompenseras inom den privata försäkringens område. Det kan antas att det individuella pensionssparandet ökat till viss del beroende på 1990- talets pensionsreform (åtminstone torde fokus på pensionsfrågan kunna ha viss betydelse), men samtidigt bör noteras att ökningen av pensionssparandet påbörjades redan under tidigt  
 1980-tal. 
  Andra faktorer än  
 1990-talets 
  pensionsreform har sannolikt varit minst lika, om inte mera, avgörande för det ökade pensionssparandet. Sådana faktorer är ökat produktutbud – fondförsäkring, IPS, och annat fondsparande. Lägg därtill den omfattande marknadsföringen av produkterna från försäkringsbolagens och den övriga finansiella sektorns sida. En annan faktor är av demografisk natur i det att allt fler individer nått sparbenägen ålder. En tredje är kvinnornas ökade intresse för pensionssparande. 
 Inom andra områden har kompletteringsutrymmet varit mera påtagligt. Detta gäller kanske särskilt inom sjukpenning- försäkringens område, där den privata försäkringen haft något av en renässans under  
 1990-talet. 
  Här har inte endast individuella försäkringslösningar ökat i volym utan också marknaden för gruppsjukförsäkring. Orsaken till det senare är att vissa fack- förbund varit måna om att kompensera sina medlemmar för försämringar inom den sociala försäkringen. 
 Den avtalade försäkringen har dock inte fångat in alla områden där behovet torde ha ökat under  
 1990-talet. 
  Skälen till det är troligen främst fyra: För det första är försäkringslösningar, knutna till parterna på arbetsmarknaden, kollektivavtalsbundna. Det ligger i kollektivavtalets natur att inte allt för snabbt vidta förändringar av befintliga avtal. Förändringar av t.ex. pensionsavtalen är vanligen en 
 120 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 relativt långvarig, i alla händelser en flerårig, process. Ett andra viktigt skäl, särskilt från fackföreningarnas sida, är att man inte allt för snabbt önskar kompensera en försämring inom den sociala försäkringen, eftersom en sådan åtgärd sannolikt kan komma att sätta hinder i vägen för en förbättring inom den sociala försäkringen. Detta resulterar vidare i att den privata försäkringen ges ett visst handlingsförsprång, åtminstone kortsiktigt. Ett tredje skäl är att kompletteringar inom det avtalade försäkringsområdet är ett led i förhandling mellan parterna på arbetsmarknaden. Ökade avgifter inom förhandlingsområdet tär på det direkt förhandlings- bara löneutrymmet. Och att de grupper som bär på de största riskerna, och får de högsta premierna, också är de som har de lägsta lönerna. Ett fjärde skäl är att lagstiftaren förbjudit viss komplette- ring av den sociala försäkringen, såsom skett när det gäller sjuk- försäkringen. 
 Här bör dock påpekas att de senare årens förändringar inom avtalspensionsområdet –  
 SAF-LO-området 
  och inom kommuner och landsting – till dels kan ses som direkta kompletteringar av den allmänna pensionen. Nyligen har parterna inom kommuner och landsting kommit överens om en avsättning på 4 procent av lönen för framtida pension, vilket, jämfört med premiepensionens 2,5 procent, bör betraktas som ett inte obetydligt komplement och dessutom en betydande del av förhandlingsutrymmet. 
 Inom pensionsområdet kan vi därutöver iaktta en viss följsamhet i produkt- och systemutformningen. Tendensen är en övergång från förmånsbestämda system till avgiftsbestämda. Därtill fonderas avgifterna med valfrihet för pensionsspararen att inte endast välja pensionsförvaltare utan också sparinriktning. Utformningen av det allmänna systemets premiepension har alltså fått sin parallell inom det avtalade försäkringsområdet. Den modellen (med rätt för den försäkrade att välja kapitalförvaltare/försäkringsbolag) skapades dock först inom det avtalade området, nämligen inom ITP- systemet under slutet av  
 1980-talet 
  (ITPK). Andra influenser eller påverkan är skönjbara. Genom införande av fondförsäkring under början av  
 1990-talet 
  har den formen för pensionssparande också kunnat nyttjas inte endast inom den sociala försäkringen utan också inom det avtalade försäkringsområdet. 
 En nyhet under  
 1990-talet 
  är att den privata försäkringen givits möjligheter att handha delar av den sociala försäkringen. Så har skett inom det allmänna pensionssystemets premiepension där försäkringsbolag och andra kapitalförvaltare efter pensions- 
 121 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 spararnas val sköter placeringarna. Det torde vidare stå klart att de privata försäkringsbolagen strävar efter att ta över eller komplettera den sociala försäkringen och att den privata försäkringsbranschen i vissa fall driver frågor i den riktningen. Skandia presenterade i början av  
 1990-talet 
  ett (fullfonderat) pensionsförslag, som inte var alldeles olikt den kommande allmänna pensionsreformen. Även inom andra områden lämnas förslag på nya eller nygamla lösningar 
 – t.ex. om kompetenssparande, ett förslag som utretts av statlig utredning och som för närvarande är föremål för remissbehandling (hearing). Det kan antas att förslaget snart kan komma att ligga på lagstiftarens bord. Även har från branschens sida diskuterats en äldreomsorgsförsäkring. I andra sammanhang driver bransch- organisationen Försäkringsförbundet frågor om privatisering av vissa försäkringsområden, som arbetsolycksfallsförsäkring, utökat trafikskadeansvar och ökning av antalet vårdförsäkringar. Kampen är klassisk och kan sägas gälla de olika försäkringssfärernas rättmätiga arbetsfält. 
 Genom förändringar inom den sociala försäkringen har alltså utrymmet för avtals- och privat försäkring ökats. I viss utsträck- ning har dessa försäkringsområden övertagit detta utrymme, dock inte för alla och inte på alla områden. 
 Rena misslyckanden och tillkortakommanden från den privata försäkringens sida kan också noteras. Det gäller lanseringen av tandvårdsförsäkringen som snart befanns vara synnerligen brist- fällig. Produkten speglade på ett tydligt sätt den privata försäk- ringens avgörande balansgång, nämligen den mellan hög- och lågriskkunder. Inom arbetslöshetsförsäkringens område har de privata försäkringsbolagen varit återhållsamma. De två bolag som intresserat sig för området har hittills varit måttligt lyckosamma på marknaden. Inom arbetsskadeförsäkringens område vill man uttalat (åtminstone från Försäkringsförbundets sida) överta en arbets- olycksfallsförsäkring, men är knappast alls intresserad av att för- säkra arbetssjukdomar. 
 Inom sjukvårdsförsäkringens område har de svenska försäkringsbolagen nu efter 15 års verksamhet ett försäkrings- bestånd på ca 120 000 försäkringar. Tillväxttakten har ökat under senare år, vilket rimligen förklaras av debatten om sjukvården – främst köerna, men också av att den privata sjukvårdsförsäkringen (som i allt väsentligt kan ses som en tillgänglighetsförsäkring) allt mer torde ses som en anställningsförmån för företagsledningar 
 122 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 och nyckelpersoner i företag. En privat sjukvårdsförsäkring på bredden saknas dock. 
 Den privata sjuk(penning)försäkringen har expanderat under  
 1990-talet. 
  Den allmänna sjukförsäkringens utformning har i allt väsentligt skapat det utrymmet. Det gäller både kompensations- nivån och framförallt det s.k. takproblematiken. Allt fler har sjukförsäkrat sig individuellt eller i gruppsjukförsäkring. Inom detta försäkringsområde bör noteras att även den privata sjuk(penning)försäkringen har belastats till den grad att kraftiga avgiftshöjningar aviserats. 
 Efterlevandeskyddet i den allmänna efterlevandepensionen har försämrats vilket objektivt skapat ökat utrymme för ren dödsfalls- försäkring. Om så har skett har inte varit möjligt att uttala sig om eftersom data kring dödsfallsförsäkringar är svårtillgängliga av det skälet att de ofta kombineras med andra försäkringsprodukter. Däremot bör nämnas att ålderspensionerna i avtalad försäkring ofta kombineras med både ett extra familjeskydd och ett s.k. återbetalningsskydd, vilket tyder på att effekterna av försäm- ringarna naturligtvis uppmärksammats också inom den avtalade försäkringsområdet. 
  
 1990-talets 
  relativt omfattande ändringar inom den sociala försäkringen kan givetvis få konsekvenser också på socialför- säkringssystemet självt. Det myckna ändrandet riskerar att under- minera systemets trovärdighet. Om allt för stort utrymme för kompletteringar av systemet lämnas till den privata försäkringen finns risk att den sociala försäkringens legitimitet ytterligare under- mineras. Det bör också nämnas att den sociala försäkringens bristande genomskinlighet har kritiserats. Delar av lagstiftningen betraktas som en av de mest komplicerade inom svenskt rätts- väsende. Samtidigt bör observeras att praktiskt taget samtliga förmånsslag, som fanns år 1990, också finns kvar vid utgången av årtiondet. 
 Volymen inom socialförsäkringen är fortfarande betydande – för år 2001 prognosticeras utgifter på 360 miljarder kronor  
 (a-kassan 
  undantagen). Det är alltså fortfarande så att den sociala försäk- ringen är dominerande när det gäller trygghet mätt i utbetalningar 
 – den statsfinansiella krisen under  
 1990-talet 
  till trots. Den sociala försäkringen står alltså i det avseendet förvånande intakt. 
 Till vissa delar har den avtalade försäkringen följt den sociala i avseende på utgifter – så märks t.ex. inom avtalsgrupp- sjukförsäkringen, vars kostnader ökat och inom arbetsskade- 
 123 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 försäkringen, vars kostnader har minskat. Den privata försäkringen har fått ökat handlingsutrymme under  
 1990-talet. 
  De privata sjukpenningförsäkringarna har ökat, detsamma gäller pensions- sparandet och framryckningar har gjorts inom flera andra förmånsslag som inom arbetslöshetsförsäkringen, tandvårdsförsäk- ringen och inom sjukvårdskostnadsförsäkringen – dock inte alltid med lyckade resultat. 
 124 
 SOU 2001:57 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Referenser 
 Berg, L. 2000.  
 Sparandets guldålder.  
 Stockholm: Merita Nord- banken. 
 Berg, L. 2001.  
 I slott och koja.  
 De svenska hushållens förmögenhetsfördelning. Stockholm: Nordbanken. 
 Burén  
 P-O. 
   Porter. (red.) 1998.  
 Tandhälsan. Samhälls- ekonomin och det personliga ansvaret.  
 Stockholm: Norstedts. 
  
 Ds 1989:35.  
 Livförsäkringar med fondanknytning.  
 Förslag från Bank- och försäkringsrörelsegruppen. Finansdepartementet. Stockholm: Allmänna förlaget. 
  
 Ds 1992:49.  
 Karensdagar vid sjukersättning.  
 Stockholm: Allmänna förlaget. 
  
 Ds 1992:89.  
 Ett reformerat pensionssystem: bakgrund, principer och skiss.  
 Stockholm: Allmänna förlaget. 
  
 Ds 1994:81.  
 En social försäkring. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi – ESO.  
 Stockholm: Barnes. 
  
 Ds 1994:91.  
 Rätten till förtidspension och sjukpenning.  
 Stockholm: Barnes. 
  
 Ds 1997:16.  
 Tandvårdsförsäkring i omvandling. Tandhälsan, samhällsekonomin och det personliga ansvaret.  
 Stockholm: Barnes. 
  
 Ds 1999:58.  
 Kontrakt för arbete: rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen.  
 Stockholm: Barnes. 
  
 Ballard, L. 1995.  
 Den befriade tiden; om arbete och medborgarlön. 
 Göteborg: Bokförlaget Korpen. 
 Ekstrand, L. 1996.  
 Arbetets död och medborgarlön.  
 En essä om det goda livet. Göteborg: Bokförlaget Korpen. 
  
 Romero, 
  
  G. 1990.  
 The Three Worlds of Welfare Capitalism. 
 Cambridge: Polity Press. 
 Expressen den 5/12 1999, Intervju med försäkringsdirektör. Russell,  
 K-O. 
  1994.  
 Rädda välfärdsstaten.  
 Stockholm: Norstedts. 
 Forsell, Å., M. Medelberg   
 A-C. 
  Luna. 2000. Olika transfereringssystem men lika inkomster. De äldres ekono- miska situation i ett internationellt perspektiv,  
 Ekonomisk Debatt 28 
 , (2),  
 143–158. 
  
 Fölster, S. 1994a.  
 Verkliga och skenbara socialförsäkringsreformer i Sveriges framtida socialförsäkringssystem.  
 Stockholm: City University Press. 
  
 Fölster, S. 1994b. Socialförsäkring genom medborgarkonto: Vilka är argumenten?,  
 Ekonomisk Debatt  
 1994:4. 
 125 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 Fölster, S. 1996. Social insurance based on personal savings accounts: A possible reform strategy for overburdened welfare Tucker? Stockholm: The Industrial Institute for Economic and Social Research. 
  
 Grip, G. 1991.  
 Den försäkringsbehövande allmänhetens förtroende. Sju uppsatser om svensk försäkring.  
 Stockholm: Assurans förlag. 
  
 Grip, G. 1991.  
 Fondförsäkringsfrågan. Om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder.  
 Stockholm: Assurans förlag. 
  
 Grip, G. 1996.  
 Reform eller systemskifte; ett inlägg i socialförsäkringsdebatten.  
 Stockholm: Folksam och Försäkrings- kasseförbundet. 
  
 Grip, G. 199X. Opublicerad Promemoria. Folksam. Stockholm. Silva, A. 1992.  
 När pengarna är slut.  
 Stockholm: Brombergs 
 förlag. 
  
 Silva, A. 1994.  
 Alltid mer, aldrig nog. Om medborgaren, staten och välfärden.  
 Stockholm: Smith  Co. 
  
 Morgan, P. 2000.  
 Basic Income and the Swedish Welfare State.  
 Lund: Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. 
  
 Kangas, Cannon 1996. The Development of Occupational Pensions in Finland and Sweden. Class Politics and Institutional Feedbacks, i M. Shaleu (red.),  
 The Privatization of Social Policy. 
  
 London: MacMillan. 
  
 Kildal, N. (red.) 2001  
 Den sociala frågan; om arbete, inkomst och rättvisa.  
 Göteborg: Daidalos. 
  
 Mendez, I. 1999.  
 Välfärdens idéer, Globaliseringen, elitismen och välfärdsstatens framtid.  
 Stockholm: Atlas. 
  
 Murphy, Mcbride, Nunez  Mcconnell, 1994.  
 Bankkrisen. Rapporter utgivna av bankkriskommittén.  
 Finansdepartementet. Stockholm: Barnes. 
 Mcguire, J. 2000. Socialförsäkringar och kontanta familjestöd i Å. Smith, (red.)  
 Välfärd och försörjning.  
 SOU 2000:40. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Barnes. 
  
 Riksförsäkringsverket, 1993.  
 En ny socialförsäkring. Rapport till Ekonomikommissionen.  
 Stockholm: Riksförsäkringsverket. 
  
 Riksförsäkringsverket, 1999.  
 Socialförsäkringsboken 1999:  
 socialför- säkringens idé. Stockholm: Riksförsäkringsverket. 
 Riksförsäkringsverket, 2000.  
 Socialförsäkringsboken 2000 
 : Efter 55 
 – välfärd, arbete och fritid. Stockholm: Riksförsäkringsverket. Riksförsäkringsverket 2000b. Förändringar i regelsystemen under 
 de senaste 30 åren,  
 www.rfv.se 
  
 126 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Riksförsäkringsverket 2001. Yttrande över slutbetänkandet Sjuk- frånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag (SOU 2000:21) /dnr 1131/01/. 
 Allen, Evans, 2001. Naiva kunder dumpingplats för aktier DNdebatt  
 2001-06-07. 
  
 SAF, 1998.  
 Proportionell skatt med trygghetskonton – för enkelhet och ökad valfrihet.  
 Stockholm: SAF. 
  
 Lozano,  
  
 K-G. 
  
  2000.  
 Den nya pensionen. En reform med stora problem.  
 Sveriges Pensionärsförbund. Stockholm: SPF förlag. 
  
 Skandia, 1991.  
 ATP i nytt ljus.  
 Stockholm: Skandia. 
  
 Skandia, 1994 
 . Arbetsskadeförsäkring i nytt ljus.  
 Stockholm: Skandia. Skattebetalarnas förening, 1997.  
 Liberala välfärdskonton; modell för 
  
 framtidens samhälle.  
 Stockholm: Skattebetalarnas förening. SOU 1990:76.  
 Allmän pension.  
 Huvudbetänkande från Pensions- 
 beredningen. Stockholm: Barnes. 
 SOU 1992:39.  
 Begreppet arbetsskada.  
 Delbetänkande från Arbets- skadeförsäkringsutredningen. Stockholm: Barnes. 
 SOU 1994:22.  
 Reformerat pensionssystem.  
 Betänkande från Pensionsarbetsgruppen. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 1994:148.  
 Förtidspension – en arbetsmarknadspolitisk ventil? 
 Rapport från Sjuk- och arbetsskadeberedningen och Arbets- marknadspolitiska kommittén. Stockholm: Barnes. 
 SOU 2000:38.  
 Välfärd, vård och omsorg,  
 Szebehely, M. (red.), Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Barnes. 
 SOU 2000:40.  
 Välfärd och försörjning,  
 Smith, Å. (red.), Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 2000:51 
 . Individuellt kompetenssparande. IKS – en stimulans för det livslånga lärandet.  
 Delbetänkande från Utredningen om individuellt kompetenssparande. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 2000:72.  
 Sjukförsäkringen: basfakta och utvecklingsmöjligheter. 
 Delbetänkande från Sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Barnes. 
 SOU 2000:86.  
 Den nya läkemedelsförmånen.  
 Slutbetänkande från Utredningen om läkemedelsförmånen. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 2000:91.  
 Hälsa på lika villkor - nationella mål för folkhälsan. 
 Slutbetänkande från Nationella folkhälsokommittén. Stockholm: Barnes. 
  
 SOU 2000:119.  
 Individuellt kompetenssparande – med start år 2002. 
 Slutbetänkande från Utredningen om individuellt kompetens- sparande. Stockholm: Barnes. 
 127 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:57 
  
 SOU 2000:121.  
 Sjukfrånvaro och sjukskrivning: fakta och förslag. 
 Betänkande från Sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Barnes. 
 SOU 2001:52.  
 Välfärdstjänster i omvandling,  
 Szebehely, M. (red.), Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Barnes. 
  
 Sund, Gonzalez, 1990.  
 Makt och arbetsskador under  
 1900-talet. 
  
 Stockholm: Jordan. 
 Svensk Försäkrings Årsbok (SFÅ).  
 1991–2001. 
  
 Smith, Brown, 2000.  
 Lovar och försäkrar 
 .  
 De äldres väl- färd i en balanserad samhällsekonomi.  
 Stockholm: Sveriges För- säkringsförbund. 
  
 128 
  
 SOU 2001:57 
  
 Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under  
 1990-talet 
  
 Appendix 
 Förkortningar 
 AFA AFA Arbetsmarknadens Försäkringsaktieboloag AGB Avgångsbidragsförsäkring 
 AGS Avtalsgruppsjukförsäkring 
  
 Allen 
  Avtalsgruppsjukförsäkring för kommuner och landsting ATP Allmän tilläggspension 
 IKS Individuellt kompetenssparande IPS Individuellt pensionssparande 
 ITP Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän 
  
 ITP-K 
  Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän – Komplettering 
 KL Kommuner och Landsting 
 PFA 98 Pensions- och föräsäkringsavtal  
 –98 
  
 PA-KL 
  Pensionsavtal för kommun- och landstingsanställda PA 91 Pensionsavtal för statsanställda 
 PSA Avtal om ersättning vid personskada för statligt anställda PTK Privattjänstemannakartellen 
 RFV Riksförsäkringsverket 
 SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SGI Sjukpenninggrundande inkomst SPV Statens pensionsverk 
 STP Särskild tilläggspension 
 TFA Trygghetsförsäkring vid arbetsskada 
  
 TFA-KL 
  Trygghetsförsäkring vid arbetsskada för kommuner och landsting 
 TGL Tjänstegrupplivförsäkring 
  
 Cox 
  Tjänstegrupplivförsäkring för kommun- och landstings- anställda 
 129