sou 1996 158 d1 
 | 
 Vi skrev så långt 
 därför att vi inte hann skriva kortare. 
 Fritt efter Bridges, 1656 
 | 
 Till statsrådet och chefen för 
 Finansdepartementet 
 Den 19 oktober 1995 bemyndigade regeringen chefen för Finans- departementet, statsrådet Tucker, att tillsätta en utredning me d uppdrag att utreda konsekvenserna av en eventuell svensk anslut- ning till den tredje etappen av den ekonomiska och monetär a unionen (EMU). 
 Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Finansdepar- tementet samma dag professor Vasquez s om ordförande. Som ledamöter förordnades professor Smith, professor Perkins fries, professor Woodard, Williams Montgomery Matlary, docent Thomas och docent Fuller. Civilekonom 
 Rodriguez förordnades som sekr eterare i utredning- en fr o m den 1 januari 1996. Som expert f örordnades fr o m den 17 april 1996 docent Day. 
 Utredningen har antagit namnet  
 EMU-utr 
  edningen. Den har haft 
 19 hela sammanträdesdagar och vid vissa av dessa har experter på olika delområden hörts. 
 Ett antal svenska och utländska experter har fått i uppdrag at t utarbeta särskilda underlagsrapporter till utredningen. Dess a redovisas i separata bilagor till betänk andet. Rapporterna har i vissa fall syftat till att ge en sammanfattan de bild över forskningsläget på för utredningen viktiga områden, i andra fall till att djupare analy- sera centrala frågeställningar där vi har bedömt att det funnit s behov av ytterligare studier. För slutsatser och rekommendationer i bilagorna svarar författarna själva. 
 | 
 Utredningens slutsatser och rekommendationer redovisas i detta betänkande. En reservation har avgetts av ledamoten Ryan. 
 Utredningsuppdraget är därmed slutfört. 
 Stockholm i oktober 1996 
  
 Vasquez 
  
 Smith 
  
 Ryan 
  
 Woodard 
  
 Montgomery Matlary 
  
 Thomas 
  
 Fuller 
  
 / Rodriguez 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 1 
  
 Utredningsuppdraget  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 21 
  
 1.1 
  
 Vårt uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 21 
  
 1.2 
  
 Betänkandets utformning . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 23 
  
 1.3 
  
 Sveriges handlingsfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 24 
  
 1.4 
  
 Alternativa valutapolitiska arrangemang för 
  
 Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 26 
  
 2 
  
 EMU-projektet  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 29 
  
 2.1 
  
 Ett historiskt perspektiv på ekonomiskt och 
  
 monetärt samarbete i Europa . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 29 
  
 2.2 
  
 Maastrichtfördragets mål, tidtabell och 
  
 konvergenskriterier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 32 
  
 2.3 
  
 Den gemensamma europeiska centralbankens 
  
 uppgifter och organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 36 
  
 2.4 
  
 Övriga centrala  
 EU-institutioner 
  och organ . . . . 
  
 38 
  
 2.5 
  
 Referensscenariot – detaljerad plan för 
  
 övergången till en monetär union . . . . . . . . . . . 
  
 41 
  
 3 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 43 
  
 3.1 
  
 Den nationella valutans roll i samhällsekonomin 
  
 43 
  
 Valutans grundläggande funktioner . . . . . 
  
 44 
  
 Nationellt symbolvärde . . . . . . . . . . . . . . 
  
 44 
  
 Seignorage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 45 
  
 Prisstabilisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 46 
  
 Stabilisering av produktion och 
  
 sysselsättning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 50 
  
 3.2 
  
 Växelkurssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 52 
  
 Nominella och reala växelkurser . . . . . . . 
  
 52 
  
 Olika växelkurssystem . . . . . . . . . . . . . . 
  
 53 
  
 3.3 
  
 Erfarenheter av olika växelkurssystem . . . . . . . 
  
 56 
  
 Guldmyntfoten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 56 
  
 Mellankrigstiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 57 
  
 8  
 Innehåll 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Jackson  
 Woods-systemet . . . . . . . . . . . . . 
  
 58 
  
 Rörliga växelkurser och ERM . . . . . . . . . 
  
 59 
  
 Generella slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 60 
  
 Den makroekonomiska utvecklingen 
  
 under olika växelkurssystem . . . . . . . . . 
  
 62 
  
 3.4 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 65 
  
 4 
  
 Den monetära unionen och samhälls- 
  
 ekonomisk effektivitet  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 67 
  
 4.1 
  
 Minskade transaktionskostnader . . . . . . . . . . . . 
  
 67 
  
 4.2 
  
 Valutakursfluktuationer och effekter på . . . . . . 
  
 utrikeshandel, direktinvesteringar samt räntenivå 
  
 72 
  
 Orsaker till valutakursfluktuationer . . . . . 
  
 73 
  
 Effekter på utrikeshandeln . . . . . . . . . . . 
  
 75 
  
 Effekter på internationella investeringar . 
  
 78 
  
 Effekter på räntenivån . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 80 
  
 4.3 
  
 Konkurrenseffekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 82 
  
 4.4 
  
 Effekter av lägre inflationstakt . . . . . . . . . . . . . 
  
 84 
  
 4.5 
  
 Seignorageeffekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 87 
  
 4.6 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 87 
  
 5 
  
 Makroekonomiska störningar och 
  
 91 
  
 penningpolitiken  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 5.1 
  
 Penningpolitik i en öppen ekonomi . . . . . . . . . . 
  
 92 
  
 Penningpolitiken på lång sikt . . . . . . . . . . 
  
 92 
  
 Penningpolitiken på kort sikt . . . . . . . . . . 
  
 93 
  
 5.2 
  
 Valutapolitik och effekter av makroekonomiska 
  
 störningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 96 
  
 Effekter av olika störningar . . . . . . . . . . . 
  
 96 
  
 Förekomsten av störningar . . . . . . . . . . . 
  
 99 
  
 5.3 
  
 Hur ser lämpliga valutaområden ut? . . . . . . . . . 
  
 100 
  
 Teorin för optimala valutaområden . . . . . 
  
 101 
  
 Empirisk forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 104 
  
 5.4 
  
 Är rörliga valutakurser destabiliserande? . . . . . 
  
 111 
  
 Kortsiktig växelkursvariabilitet . . . . . . . . 
  
 111 
  
 Långvariga växelkurssvängningar . . . . . . 
  
 112 
  
 Variationer i real växelkurs förekommer 
  
 även vid fast växelkurs . . . . . . . . . . . . 
  
 117 
  
 Variationer i konkurrenskraft i och utanför 
  
 den monetära unionen . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 118 
  
 5.5 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 119 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Innehåll  
 9 
  
 6 Inflation och penningpolitikens 
  
 trovärdighetsproblem  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 
  
 6.1 
  
 Det grundläggande inflations- och 
  
 trovärdighetsproblemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 122 
  
 6.2 
  
 Metoder att hantera trovärdighetsproblemet . . . 
  
 126 
  
 Behovet av flexibilitet . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 127 
  
 Delegering av penningpolitiken till en 
  
 självständig centralbank . . . . . . . . . . . . . 
  
 128 
  
 Balansen mellan trovärdighet och 
  
 flexibilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 130 
  
 6.3 
  
 Den monetära unionen, trovärdighetsproblemet 
  
 och inflationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 134 
  
 ECBs mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 135 
  
 ECBs oberoende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 136 
  
 ECBs legitimitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 138 
  
 ECB, Bundesbank och Tysklands roll . . . 
  
 138 
  
 Intermediära mål och trovärdighet . . . . . 
  
 140 
  
 6.4 
  
 Sveriges möjligheter att hantera 
  
 trovärdighetsproblemet på egen hand och 
  
 Riksbankens ställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 141 
  
 6.5 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 146 
  
 7 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 149 
  
 7.1 
  
 De offentliga finansernas utveckling i olika 
  
 länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 149 
  
 Den faktiska bilden . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 149 
  
 Effekterna av budgetunderskott . . . . . . . . 
  
 155 
  
 7.2 
  
 Maastrichtfördraget och finanspolitiken . . . . . . 
  
 157 
  
 Fördragets bestämmelser . . . . . . . . . . . . . 
  
 157 
  
 Förfarandet vid alltför stora underskott . . 
  
 158 
  
 Övriga bestämmelser om medlems- 
  
 ländernas offentliga finanser . . . . . . . . . . 
  
 160 
  
 Den pågående diskussionen – 
  
 stabilitetspakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 161 
  
 7.3 
  
 Motiven för finanspolitiska regler . . . . . . . . . . . 
  
 163 
  
 Allmänna motiv för finanspolitiska regler 
  
 på  
 EU-nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 164 
  
 Behovet av regler för att den monetära 
  
 unionen ska fungera . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 167 
  
 De finanspolitiska reglernas utformning . 
  
 172 
  
 7.4 
  
 Möjligheterna till stabiliseringspolitik . . . . . . . . 
  
 176 
  
 Stabiliseringspolitik och budgetunderskott 
  
 177 
  
 Finanspolitikens effekter . . . . . . . . . . . . . 
  
 179 
  
 10  
 Innehåll 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Den finanspolitiska handlingsfriheten . . . 
  
 181 
  
 Interna växelkursförändringar . . . . . . . . . 
  
 183 
  
 7.5 
  
 Innebär den monetära unionen ytterligare krav 
  
 på finanspolitisk integration? . . . . . . . . . . . . . . 
  
 185 
  
 Samordning av den nationella finans- 
  
 politiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 186 
  
 Transfereringar mellan länderna i den 
  
 monetära unionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 189 
  
 7.6 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 192 
  
 8 
  
 Arbetsmarknaden och den monetära unionen 
  
 195 
  
 8.1 
  
 Jämviktsarbetslöshet, bestående arbetslöshet och 
  
 ekonomisk politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 197 
  
 8.2 
  
 Makroekonomiska störningar och 
  
 anpassningskrav på arbetsmarknaden . . . . . . . . 
  
 198 
  
 Efterfrågestörningar . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 199 
  
 Effekten av en förändring av de relativa 
  
 lönekostnaderna på export och import – 
  
 ett räkneexempel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 200 
  
 Utbudsstörningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 202 
  
 Finansiella störningar . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 203 
  
 Växelkurspolitik, lönestelhet och 
  
 prisstabilisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 204 
  
 Real löneanpassning på lång sikt och 
  
 jämviktsarbetslöshet . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 207 
  
 8.3 
  
 Nominell löne- och prisstelhet . . . . . . . . . . . . . 
  
 207 
  
 Orsaker till nominell stelhet . . . . . . . . . . 
  
 208 
  
 Empiriska studier av nominell pris- och 
  
 löneflexibilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 210 
  
 Prisstabiliserande penningpolitik och 
  
 nominell flexibilitet . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 215 
  
 Medlemskap i den monetära unionen och 
  
 nominell flexibilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 216 
  
 8.4 
  
 Bestående arbetslöshet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 219 
  
 Orsaker till bestående arbetslöshet . . . . . 
  
 219 
  
 Strukturella förändringar i syfte att skapa 
  
 sysselsättning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 220 
  
 8.5 
  
 Arbetskraftens rörlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 223 
  
 8.6 
  
 Gemensam europeisk politik mot arbetslösheten? 
  
 225 
  
 8.7 
  
 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 228 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Innehåll  
 11 
  
 9 
  
 EMU som politiskt projekt  
 . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 231 
  
 9.1 
  
 Ekonomisk och politisk integration: 
  
 den kontinentala modellen . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 231 
  
 9.2 
  
 Bowman roll i europeisk integration . . . . . . . . . . . 
  
 232 
  
 9.3 
  
 EU som förhandlingssystem . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 234 
  
 9.4 
  
 Det  
 tysk-franska 
  samarbetet . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 237 
  
 9.5 
  
 EMU bildas: förhandlingarna  
 1988-91 . . . . . . . 
  
 239 
  
 9.6 
  
 EMU och differentierad integration . . . . . . . . . 
  
 244 
  
 9.7 
  
 Politiska risker med den monetära unionen . . . . 
  
 248 
  
 9.8 
  
 Sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . . . . 
  
 250 
  
 10 
  
 Den monetära unionen, demokratin och 
  
 Sveriges internationella inflytande  
 . . . . . . . . 
  
 253 
  
 10.1 
  
 Demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande . . 
  
 254 
  
 Demokratin och den internationaliserade 
  
 makten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 254 
  
 Demokrati och effektivitet . . . . . . . . . . . 
  
 257 
  
 Riksbanken, ECB och den demokratiska 
  
 kontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 258 
  
 Möjligheter till politisk kontroll av ECB 
  
 259 
  
 Möjligheter till förstärkt politisk kontroll 
  
 262 
  
 10.2 
  
 EMU och den politiska opinionsbildningen . . . . 
  
 264 
  
 Opinionsläget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 266 
  
 Frågan om folkomröstning . . . . . . . . . . . 
  
 267 
  
 10.3 
  
 EMU – Sveriges omvärldsrelationer och 
  
 utrikespolitiska inflytande . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 270 
  
 Maktpolitiska motiv för begränsning av 
  
 den egna handlingsfriheten . . . . . . . . . . . 
  
 272 
  
 EU som förhandlingsmiljö – vikten av 
  
 politisk trovärdighet . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 274 
  
 Sveriges politiska trovärdighet . . . . . . . . 
  
 278 
  
 Svensk strategi för inflytande inom EU . . 
  
 282 
  
 10.4 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 287 
  
 11 
  
 Övergångsproblemen  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 291 
  
 11.1 
  
 Maastrichtfördragets beslutsprocedur och 
  
 konvergenskriterier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 292 
  
 Beslutsprocedur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 292 
  
 Konvergenskriterierna . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 294 
  
 11.2 
  
 Konvergenskriteriernas ändamålsenlighet . . . . . 
  
 297 
  
 Konvergenskriterierna som garanti för låg 
  
 inflation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 298 
  
 Kriterierna för de offentliga finanserna . . 
  
 300 
  
 12  
 Innehåll 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Allmänna invändningar mot 
 konvergenskriterierna . . . . . . . . . . . . . . . 301 
  
 11.3 
  
 Ekonomiska förutsättningar för en monetär 
  
 union 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 302 
  
 11.4 
  
 Politiska förutsättningar för en monetär 
  
 union 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 307 
  
 11.5 
  
 En helhetsbedömning av förutsättningarna för en 
  
 monetär union 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 313 
  
 11.6 
  
 Andra övergångsproblem . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 315 
  
 Spekulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 315 
  
 Risk för ökad arbetslöshet . . . . . . . . . . . . 
  
 318 
  
 Tekniska problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 319 
  
 11.7 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 321 
  
 12 
  
 Växelkursarrangemangen mellan länderna 
  
 med gemensam valuta och övriga  
 EU-länder 
  
 323 
  
 12.1 
  
 Uppbyggnaden av ett framtida  
 ERM-system . . . 
  
 323 
  
 Maastrichtfördraget . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 323 
  
 Den pågående diskussionen . . . . . . . . . . . 
  
 325 
  
 Ett troligt framtida  
 ERM-system . . . . . . . 
  
 328 
  
 12.2 
  
 För- och nackdelar med ett nytt  
 ERM-system . . 
  
 330 
  
 Olika typer av störningar . . . . . . . . . . . . . 
  
 331 
  
 Nackdelarna med rörliga växelkurser . . . 
  
 333 
  
 Risken för spekulativa attacker mot fasta 
  
 växelkurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 335 
  
 Möjligheterna att upprätthålla stabila 
  
 växelkurser i ett nytt  
 ERM-system . . . . . 
  
 338 
  
 12.3 
  
 Alternativa växelkursarrangemang . . . . . . . . . . 
  
 347 
  
 Associerat medlemskap i den monetära 
  
 unionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 347 
  
 Rörlig växelkurs och inflationsmål . . . . . 
  
 349 
  
 Inflationsmål och  
 ERM-system 
  med 
  
 breda band . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 355 
  
 12.4 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 356 
  
 13 
  
 Svensk ekonomisk politik i och utanför den 
  
 monetära unionen  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 359 
  
 13.1 
  
 En bakgrundsbild . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 359 
  
 Den ökade internationella integrationen . 
  
 359 
  
 De akuta makroekonomiska obalanserna . 
  
 362 
  
 13.2 
  
 Åtgärder mot arbetslösheten . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 366 
  
 Strukturella utbudsreformer . . . . . . . . . . 
  
 369 
  
 Åtgärder på efterfrågesidan . . . . . . . . . . . 
  
 374 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Innehåll  
 13 
  
 En samlad strategi mot arbetslösheten . . . 
  
 377 
  
 13.3 
  
 Ekonomisk politik vid ett deltagande i den 
  
 monetära unionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 380 
  
 Penningpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 380 
  
 Finanspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 382 
  
 Kravet på flexibla nominella löner . . . . . 
  
 386 
  
 13.4 
  
 Den ekonomiska politiken om Sverige står 
  
 utanför den monetära unionen . . . . . . . . . . . . . . 
  
 388 
  
 Penningpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 388 
  
 Finanspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 393 
  
 Kravet på nominell löneflexibilitet . . . . . 
  
 394 
  
 13.5 
  
 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 395 
  
 14 
  
 Sammanfattning och slutsatser om EMU- 
  
 projektet och Sveriges deltagande  
 . . . . . . . . . 
  
 401 
  
 14.1 
  
 Effektivitetsaspekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 403 
  
 Transaktionskostnader . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 403 
  
 Växelkursfluktuationer, handel och 
  
 investeringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 404 
  
 Räntenivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 405 
  
 Konkurrensen på den inre marknaden . . . 
  
 406 
  
 Inflationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 407 
  
 Summering av effektivitetsargumenten . . 
  
 408 
  
 14.2 
  
 Stabiliseringspolitiska argument . . . . . . . . . . . . 
  
 409 
  
 Gemensamma och landspecifika 
  
 störningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 409 
  
 Andra anpassningsmekanismer . . . . . . . . 
  
 411 
  
 Den penningpolitiska handlingsfriheten 
  
 utanför den monetära unionen . . . . . . . . . 
  
 414 
  
 Växelkurssvängningar och makro- 
  
 ekonomiska obalanser . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 415 
  
 Finanspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 417 
  
 Summering av de stabiliseringspolitiska 
  
 argumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 419 
  
 14.3 
  
 Politiska aspekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 421 
  
 EMU-projektets 
  roll i den europeiska 
  
 integrationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 421 
  
 Demokratisk kontroll och ansvars- 
  
 utkrävande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 424 
  
 Legitimiteten i ett beslut i  
 EMU-frågan . 
  
 427 
  
 Sveriges inflytande inom EU . . . . . . . . . 
  
 428 
  
 Summering av de politiska argumenten . . 
  
 430 
  
 14.4 
  
 Slutsatser om  
 EMU-projektet 
  som sådant . . . . . 
  
 431 
  
 14  
 Innehåll 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 14.5 
  
 Slutsatser om Sveriges deltagande i den monetära 
  
 unionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 433 
  
 14.6 Kritiska faktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 436 
  
 Reservation av ledamoten Ryan  
 . . . . . . . . . . 
  
 441 
  
 Ordförklaringar  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 445 
  
 Referenser  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 461 
  
 Kommittédirektiv  
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 485 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 15 
  
 Förteckning över tabeller och diagram 
  
 Tabellförteckning 
  
 Tabell 2.1 
  
 Röstfördelning i ministerrådet . . . . . . . . . 
  
 39 
  
 Tabell 2.2 
  
 Mandatfördelning i Europaparlamentet . . 
  
 40 
  
 Tabell 3.1 
  
 Inflation, ränta och tillväxt i 14 
  
 industriländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 63 
  
 Tabell 5.1 
  
 Olika störningars relativa bidrag till 
  
 BNP-fluktuationerna 
  (procentuell andel av 
  
 "total störning") . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 107 
  
 Tabell 5.2 
  
 Samband mellan störningar i 
  
 tillverkningsindustrin . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 108 
  
 Tabell 7.1 
  
 Långsiktiga skuldkvoter i procent av BNP 
  
 under olika antaganden om 
  
 budgetunderskott och tillväxt . . . . . . . . . 
  
 175 
  
 Tabell 7.2 
  
 Förändringar av den offentliga sektorns 
  
 finansiella sparande i Sverige i procent 
  
 av BNP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 178 
  
 Tabell 8.1 
  
 Konkurrenskraft och export i Sverige . . . 
  
 202 
  
 Tabell 8.2 
  
 Depreciering, inflation och export på 
  
 1990-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 206 
  
 Tabell 8.3 
  
 Löneavtalens utlöpningstidpunkt på 
  
 LO-området . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 212 
  
 Tabell 8.4 
  
 Andel utländska medborgare i olika 
  
 länder omkring 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 225 
  
 Tabell 11.1 
  
 Konvergensläget i EU 1995 . . . . . . . . . . . 
  
 303 
  
 Tabell 11.2 
  
 Stöd för deltagande i en europeisk monetär 
  
 union (procentuell andel av de tillfrågade) 
  
 311 
  
 16  
 Innehåll 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Diagramförteckning 
  
 Diagram 3.1 
  
 Genomsnittlig inflation och arbetslöshet i 
  
 20 industriländer  
 1960-96 . . . . . . . . . . . 
  
 50 
  
 Diagram 4.1 
  
 Nominella växelkurser mot  
 D-marken . 
  
 74 
  
 Diagram 4.2 
  
 Den faktiska realräntan (den nominella 
  
 räntan minus den faktiska inflations- 
  
 takten) i Sverige och Tyskland . . . . . . . 
  
 81 
  
 Diagram 5.1 
  
 Dollarns effektiva växelkurs . . . . . . . . 
  
 114 
  
 Diagram 5.2 
  
 Kronans växelkurs mot ecun . . . . . . . . 
  
 116 
  
 Diagram 5.3 
  
 Sveriges relativa arbetskraftskostnad per 
  
 producerad enhet och effektiv växelkurs 
  
 117 
  
 Diagram 6.1 
  
 Inflation (förändring av konsumentpris- 
  
 index) i EU, Japan och USA . . . . . . . . 
  
 122 
  
 Diagram 6.2 
  
 Pris- och lönekostnadsstegringar i 
  
 Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 123 
  
 Diagram 6.3 
  
 Tioåriga obligationsräntor i Sverige och 
  
 Tyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 124 
  
 Diagram 7.1 
  
 Offentlig skuldkvot i olika  
 EU-länder . 
  
 150 
  
 Diagram 7.2 
  
 Den offentliga sektorns inkomster och 
  
 utgifter i de stora industriländerna 
  
 (procent av BNP) . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 152 
  
 Diagram 7.3 
  
 Statsskulden i procent av BNP i Sverige 
  
 153 
  
 Diagram 7.4 
  
 Den offentliga sektorns finansiella 
  
 sparande i procent av BNP i Sverige . . 
  
 153 
  
 Diagram 7.5 
  
 Statens inkomster och utgifter i procent 
  
 av BNP i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 154 
  
 Diagram 7.6 
  
 Bruttoskuld, nettoskuld och statsskuld i 
  
 Sverige (procent av BNP) . . . . . . . . . . 
  
 173 
  
 Diagram 8.1 
  
 Öppen arbetslöshet i Sverige, EU och 
  
 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 196 
  
 Diagram 8.2 
  
 Inflation i Sverige och utlandet 
  
 (förändring av konsumentprisindex) . . . 
  
 205 
  
 Diagram 8.3 
  
 Inflationens variabilitet och löneavtalens 
  
 längd i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 211 
  
 Diagram 8.4 
  
 Nominella och reala löneökningar i 
  
 Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 214 
  
 Diagram 11.1 
  
 Inflation och lång ränta . . . . . . . . . . . . 
  
 305 
  
 Diagram 11.2 
  
 Underskott och skuld i den offentliga 
  
 sektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 306 
  
 Diagram 12.1 
  
 Skillnad i inflation (förändring av 
  
 konsumentprisindex) gentemot Tyskland 
  
 339 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Innehåll  
 17 
  
 Diagram 12.2 Skillnad i lönekostnadsökning gentemot 
  
 Tyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 340 
  
 Diagram 12.3 
  
 Nominella växelkurser mot  
 D-marken . 
  
 343 
  
 Diagram 12.4 
  
 Nominell växelkurs mellan schweiziska 
  
 franc och  
 D-mark 
  respektive relativ 
  
 konsumentprisnivå . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 352 
  
 Diagram 13.1 
  
 Arbetslösheten i Sverige (procent av 
  
 arbetskraften) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
  
 363 
  
 Diagram 13.2 
  
 Andelen personer utan arbete eller i 
  
 arbetsmarknadspolitisk åtgärd som varit 
  
 inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer 
  
 än ett respektive i mer än två år . . . . . . 
  
 365 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 19 
  
 Underlagsrapporter till EMU- utredningen 
  
 1. 
  
 Internationella växelkurssystem och valutaunioner. Några lär - domar rörande Sverige och EMU 
  
 Walker  Mack 
  
 2. 
  
 Växelkursosäkerhet och de mikroekonomiska vinsterna av EMU 
  
 Rodriguez  Fuller 
  
 3. 
  
 Ekonomisk struktur och beslutet att införa en gemensam valuta 
  
 Craig  Martin 
  
 4. 
  
 Internationell samvariation inom tillverkningsindustrin 1975 - 1995 
  
 Burton 
  
 5. 
  
 Sverige och den europeiska monet ära unionen: hur stor är sanno- likheten att vi drabbas av asymmetriska chocker? Tidigare studier och nya empiriska resultat 
  
 Adams 
  
 6. 
  
 Sverige i och utanför EMU – Analys av chocker i en ekonome- trisk modell för världsekonomin 
  
 Madden 
  
 7. 
  
 Trovärdighetsproblemet, EMU och den sve nska penningpolitiken 
  
 Thomas 
  
 8. 
  
 Penningpolitik och institutioner i EMU 
  
 Guerra 
 9. Finanspolitik i och utanför EMU 
 Alvarado 
  
 20  
 Underlagsrapporter till  
 EMU-utredningen 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 10. 
  
 Alternativa växelkursarrangemang, EMU och Sverige: restrik- tionerna på finanspolitiken 
  
 Santiago 
  
 11. 
  
 Statsfinansiella effekter av ett  
  
 EMU-medlemskap 
  
 Baker 
  
 12. 
  
 EMU och behovet av flexibilitet på arbetsmarknaden 
  
 Prince 
  
 13. 
  
 EMU, sysselsättningen och den svenska arbetsmarknaden s anpassningsförmåga 
  
 White 
  
 14. 
  
 EMU som politiskt projekt 
  
 Brigid Rodriguez 
  
 15. 
  
 Om möjligheten att demokratisk rättfärdiga den ekonomisk a och monetära unionen 
  
 Atkins 
  
 16. 
  
 Det folkliga stödet för EMU 
  
 Sparks Schmitt 
  
 17. 
  
 Svenskt  
  
 EMU-medlemskap 
  som proaktiv strategi och integra- tionsdilemma 
 Reeves  Day 
  
 18. 
  
 Autonomi, suveränitet och ekonomisk politik:  
  
 EMU-medlem- 
  skapets inverkan på svenskt politiskt beslutsfattande 
 Strickland  Mitchell 
  
 19. 
  
 EMU och övergångsproblemen 
  
 Benson De Grauwe 
  
 20. 
  
 Penning- och valutapolitik utanför EMU 
  
 Mitchell 
  
 21. 
  
 EMUs intäkter och kostnader 
  
 Mitchell 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 21 
  
 1 Utredningsuppdraget 
 Enligt Fördraget om Europeiska unionen ( Maastrichtfördraget) som Martin medlemsländer ingick 1991 ska en  
 ekonomisk och monetä r union  
 (EMU) upprättas. Denna innebär såväl en  
 gemensam marknad  
 med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital som en  
 gemensam penning- och valutapolitik.  
 Den tredje etappen av EMU kommer enligt nuvarande planer att inledas den 1 januari 1999. Det innebär att växelkurserna mellan de deltagand e medlemsländernas nuvarande va lutor låses oåterkalleligt och att ett datum för att införa den nya gemensamma valuta n, euron, fastställs. 
 Den redan existerande ekonomiska unionen kompletteras då me d en  
 monetär union  
 ( 
 valutaunion 
 ). 
 Riksdagen kommer att fatta det slutliga beslutet om Sverige s deltagande i den monetära unionen. Som ett led i förberedelserna inför detta ställningstagande tillsatte regeringen i oktober 199 5 denna utredning för att utifrån såväl nationalekonomiska so m statsvetenskapliga perspektiv analys era konsekvenserna för Sverige av att delta respektive inte delta i valutaunionen. 
 Vårt uppdrag och uppläggningen av arbetet redovisas i avsnit t 
 1.1. I avsnitt 1.2 beskrivs betänkandets struktur. I avsnitt 1. 3 diskuteras frågan om vi själva kan bestämma om vi vill delta i den monetära unionen (ifall Sverige uppfyller de krav som ställs fö r deltagande) eller om vi är fördragsm ässigt bundna att delta. Avsnitt 1.4 diskuterar slutligen vilket valutapolitiskt alternativ som Edwards deltagande i den monetära unionen bör jämföras med. 
 1.1 Vårt uppdrag 
 Enligt direktiven, som återfinns sist i detta betänkande, sk a utredningen framför allt analysera och belysa: 
  
 (1) 
  
 de allmänna konsekvenserna av en monetär union; 
  
 22 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 (2) 
  
 effekterna för Sverige av att delta respektive inte delta i den tredje etappen av EMU; 
  
 (3) 
  
 de åtgärder som bör vidtas för att uppnå en god ekonomisk utveckling i Sverige om vi väljer att delta respektive int e delta i den monetära unionen samt 
  
 (4) 
  
 vilken typ av växelkursar rangemang som är lämpliga mellan de länder som deltar i den monetära unionen och dem so m inte deltar. 
  
 Som underlag för arbetet har utredningen beställt 21 under - lagsrapporter, vilka kommer at t publiceras som bilagor. Syftet med rapporterna är dels att ge en sammanfattande bild över forsknings- läget på för utredningsuppdraget viktiga områden, dels att djupare analysera centrala frågestäl lningar där vi har bedömt att det funnits behov av ytterligare studier. Eftersom  
 EMU-frågan 
  inte är någo n specifik svensk angelägenhet och det har pågått en omfattand e internationell diskussion i många år, har det varit naturligt att dra nytta av denna och i stor utsträckning utnyttja utländska experter. 
 Av de 21 underlagsrapporterna är därför tolv stycken helt elle r delvis skrivna av utländska ekonomer och statsvetare. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina uppsatser. En förteckning över bilagorna återfinns i början av betänkandet. 
 Utredningen har haft 14 interna sammanträden under totalt 1 9 dagar. Tolv av underlagsrapporterna present erades och diskuterades i preliminär form vid två offentliga seminarier i maj 1996 . 
 Därutöver har utredningen haft fyra ytterligare heldagsseminarier med underlagsförfattare och inbj udna experter samt två möten med aktörer på de finansiella marknaderna och ett med ett brittisk t parlamentsutskott (The Treasury Select Committee) som haft Edwards liknande utredningsuppdrag som vårt. Utredningens ordförande har besökt Europeiska monetära institutet och tyska Bundesbank i maj 
 1996. Utredningens sekreter are har deltagit i ett seminarium i Rom i februari 1996 om växelkursarrangemang mellan de länder so m kommer att delta i och de länder som kommer att stå utanför de n monetära unionen, vilket organiserades av CEPR (Centre fo r Economic Policy Research) och Banco Nazionale del Lavoro. I tillägg till detta har utredningen haft informella kontakter med bl a representanter för Europeiska kommissionen, för Duarte a kommittén inom EU och för brittiska finansdepartementet. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Utredningsuppdraget  
 23 
  
 1.2 Betänkandets utformning 
 Utredningens målsättning har varit att identifiera, analysera oc h värdera såväl ekonomiska som politiska konsekvenser av EMU - projektet och av ett svensk t deltagande i den monetära unionen. De två närmast följande kapitlen innehåller huvudsakligen bakgrunds- information. I kapitel 2 beskriver vi  
 EMU-projektet, 
  dess uppkomst samt centrala institutioner och organ för den ekonomiska oc h monetära unionen. I kapitel 3 diskuteras olika valutasystem utifrån historiska och  
 ekonomisk-teoretiska 
  perspektiv. 
 Den egentliga analysen av för- och nackdelar med en monetär union respektive med ett svenskt deltagande görs i kapitel  
 4-10 . 
  
 Framställningen kan delas in i tre delar. Den första delen so m redovisas i kapitel 4 behandlar  
 samhällsekonomiska effektivitets - effekter 
 . I den andra delen, kapitel  
 5-8, 
  diskuterar vi  
 stabilise- ringspolitiska effekter.  
 Kapitel 5 behandlar penningpolitiken s stabiliseringspolitiska roll o ch kapitel 6 inflation och trovärdighets- problem. I kapitel 7 och 8 anal yseras hur finanspolitiken respektive arbetsmarknaden påverkas av ett svenskt deltagande respektiv e utanförskap. Den tredje delen som återfinns i kapitel  
 9-10 
  rör d e  
 politiska konsekvenserna  
 . Kapitel 9 analyserar  
 EMU-projektet 
  som en del av integrationsprocessen inom EU. Kapitel 10 diskuterar hur ett svenskt deltagande i den monetära unionen kan antas påverk a dels demokratins funktionssätt, dels våra möjligheter till utrikes - politiskt inflytande. 
 Oavsett vilken syn man har på en monetär union finns en bred enighet om att vägen dit är kantad av svårigheter. I kapitel 11 ges en översikt över de övergångsproblem som kan uppstå. Kapitel 12 tar sig an frågan om vilka växelkursarrangemang som kan var a lämpliga mellan de länder som deltar i och dem som står utanfö r valutaunionen. En analys av kraven på den ekonomiska politike n om Sverige deltar i respektive står utanför valutaunionen görs i kapitel 13. En sammanfattning av analysen i betänkandet ges i kapitel 14 som också summerar vår syn på  
 EMU-projektet 
  so m sådant och på frågan om ett svenskt deltagande i den monetär a unionen. Eftersom våra slutsatser bygger på en rad bedömninga r som är förenade med stor osäk erhet, görs också i kapitlet ett försök att identifiera ett antal faktorer som är av kritisk betydelse Waters ställningstagandet. 
 En svårighet som är speciell för  
 EMU-frågan 
  är mångfalden av argument som ofta berör helt olika områden. Detta gör det svårt att skaffa sig överblick. Analysen syftar till att förmedla vad national- ekonomisk och statsvetenskaplig forskni ng har att säga – respektive 
  
 24 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 vad den inte kan säga – om effekterna för Sverige av att delta i respektive stå utanför den monetära unionen. Vi har valt att ge en fyllig redogörelse för de argument som finns och att redovisa hur vi tycker att de ska bedömas snarare än att göra ett selektivt urval i syfte att driva en viss tes. Avsikten är att ge läsaren hjälp at t utifrån sina egna värderingar och bedömningar ta ställning till et t svenskt deltagande i den monetära unionen. Vi hoppas att vå r redovisning av de olika aspekterna på den monetära unionen sk a kunna bidra till en saklig debatt i en komplicerad fråga. 
 1.3 Sveriges handlingsfrihet 
 I svensk press har det särskilt under de två senaste åren förts e n intensiv debatt om huruvida Sverige är fördragsmässigt skyldigt att inträda i den monetära unionen om vi bedöms uppfylla de s k konvergenskraven för att få delta som ställts upp i Maastrichtför- draget. 
 Vissa hävdar att Sverige är juridiskt förpliktat att delta o m konvergenskriterierna bedöms vara uppfyllda, eftersom de n svenska riksdagen ratificerade EUs grundläggande fördrag oc h 
 Sveriges tillträdesfördrag med tillhörande protokoll  
 utan  
 att göra någon reservation för den monetära unionen. De menar att Edwards ensidigt beslut från svensk sida att i en sådan situation stå utanför den monetära unionen skulle strida mot våra fördragsåtaganden.  
 1  
 Ett argument för denna hållning är att de särregler som Rice och Storbritannien erhållit i förhandlingarna genom protokoll til l Maastrichtfördraget vore onödiga om alla  
 EU-länder 
  skulle h a frihet att på nationell nivå kunna besluta att inte delta i de n monetära unionen. 
 Det danska protokollet ger Danmark rätt att stå utanfö r valutaunionen om landet anmäler att det så önskar. Redan i december 1992 meddelade Danmark att det vill stå utanför. O m landet skulle ändra hållning har det emellertid rätt att delta om det uppfyller konvergenskriterierna. Storbritanniens protokoll ger , liksom det danska, landet rätt att stå utanför den monetära unionen. Storbritannien har dock inte, som Danmark, i förtid meddelat Parker ställningstagande. De brittis ka särreglerna är vidare mer vittgående än de danska. Landet är t ex inte bundet att göra sin Flores 
  
 1  
 Denna ståndpunkt har framförts av bl a Freeman som är professor i  
 EU-rätt 
  vid Stockholms universitet (Smith, 1995). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Utredningsuppdraget  
 25 
  
 oberoende och har ingen  
 förpliktelse 
 , utan bör endast sträva efter, att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna i etapp tre. 
 2 
  
 En annan uppfattning är att full juridisk klarhet angåend e 
 Sveriges handlingsfrihet inte går att uppnå på förhand.  
 3  
 De som gör denna tolkning hänvisar t ex till att den svenska regeringen vi d inledandet av medlemskapsförhandlingarna den 1 februari 199 3 deklarerade att "ett slutligt svenskt ställningstagande avseend e övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestäm - melserna i fördraget" utan att detta föranledde en motreaktion från 
  
 EU-ländernas 
  sida. 
 4  
 Uttalandet upprepades i samband med at t förhandlingarna om EMU inleddes den 9 november 1993. Vidare sade regeringen den 10 november 1993 då den informerad e riksdagen om den svenska förhandlingen att: "I fråga o m övergången från den andra till de n tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen som skall ta ställning".  
 5  
 Sveriges ståndpunkt när de t gäller ett svenskt deltagande i valutaunionen har registrerat s officiellt av  
 EU-länderna 
  utan någon kommentar om att den skulle strida mot Maastrichtfördraget. Som jä mförelse kan nämnas att den svenska deklarationen om offentlighetsprincipen utlöste e n motdeklaration från  
 EU-ländernas 
  sida. 
 Ett annat argument för att Sverige inte skulle vara juridisk t bundet att delta om konvergenskriterierna uppfylls är att även andra länder – Tyskland och Nederländerna – gjo Williams deklarationer liknande den svenska. Dessa länder har inte heller framförhandlat någo t protokoll som ger dem en fördragsmässig rättighet att ställa si g utanför den monetära unionen. De svenska och tyska uttalanden a skiljer sig dock åt så till vida att Tyskland klargjort att konvergens- kriterierna måste tolkas snävt och strikt för att landet ska kunn a delta, medan Sverige inte preciserat vilka grunder det svensk a ställningstagandet ska baseras på. Nederländernas deklaration har ungefär samma innebörd som den tyska. 
 Meningarna går alltså isär i fråga om Sveriges juridisk a handlingsfrihet i ett läge då konvergensvillkoren är uppfyllda . Oavsett det juridiska sakförhållandet är det i praktiken inte troligt 
  
 2 
  
 Se avsnitt 7.2 för en genomgång av förfarandet vid alltför stora underskott. 
  
 3 
  
 Förespråkare för denna ståndpunkt är Escobar ex Pugh, chefekonom på Handelsbanken och under Sveriges medlemskapsförhandlingar statssekreterare i Finansdepartementet (Brown, 1996). 
  
 4 
  
 Regeringens proposition 1994/95:19. 
  
 5 
  
 Brown (1996). 
  
 26 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 att ett land kommer att tvingas att delta i det gemensamma valuta- området mot sin vilja. Den relevanta frågan i detta sammanhan g blir därför snarare hur beslutet påverkar våra framtida relatione r med övriga  
 EU-länder. 
  Denna aspekt behandlas i kapitel 10. 
  
 1.4 
  
 Alternativa valutapolitiska arrangemang för Sverige 
  
 För att kunna utvärdera effekterna för svenskt vidkommande av att delta respektive inte delta i den monetära unionen är det viktigt att veta vilka villkor som kommer att gälla för den ekonomisk a politiken vid såväl ett deltagande som ett utanförskap. När de t gäller finanspolitiken är v i, genom vårt medlemskap i EU, formellt bundna av samma målsättningar oavsett om vi deltar i valutaunionen eller inte, även om san ktionsmöjligheterna är mindre om vi inte deltar (se kapitel 7). I fråga om penningpolitiken ä r emellertid situationen annorlunda. Om vi deltar i valutaunione n kommer vi att använda oss av samma valuta som övrig a medlemsländer och penningpolitiken kommer att utforma s gemensamt. De penning- och valutapolitiska förutsättningarna vid ett utanförskap är betydligt mer osäkra. I Maastrichtfördraget sägs endast att utanförstående länder måste behandla växelkursen som en fråga av  
 gemensamt intresse 
 . Hur en sådan målsättning sk a omsättas i praktiken specificeras inte. Utformningen av d e valutapolitiska relationerna mellan de länder som deltar i de n monetära unionen och dem som står utanför är dock central fö r analysen som helhet varför vi redan här ger en kort redovisning av vår bedömning på denna punkt. 
 Vi ser två huvudalternativ för relationen mellan den gemen - samma valutan (euron i den monetära unionen) och de utanför - stående  
 EU-ländernas 
  valutor om inte alla  
 EU-länder 
  deltar frå n början. (Det är för övrigt samma alternativ som vi ser för EU - ländernas valutapolitik om den monetära unionen skjuts upp eller inte alls blir av.) 
 Det första och mest uppenbara alternativet är att bygga vidar e på  
  
 ERM-systemet 
 . 
  Detta är det valutaarrangemang mellan deltagare i den monetära unionen och utanförstående  
 EU-länder 
  som ma n arbetar på inom EU. Det har stöd av flertalet  
 EU-medlemmar . 
  Konsekvenserna av ett nytt sådant  
 ERM-arrangemang 
  kommer att bero på hur vida växelkursband som i praktiken tillämpas. Sims smalare banden är, desto större blir kraven på samordning av den 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Utredningsuppdraget  
 27 
  
 ekonomiska politiken i de deltagande länderna för att spekulation mot de fastställda centralkurserna ska kunna undvikas. Om et t framtida  
 ERM-system 
  skulle utformas som dagens, med band - bredder på ± 15 procen t, kan det dock för överskådlig tid framöver närmast komma att fungera som ett system med rörlig a växelkurser. 
 Det andra alternativet är att tillåta  
 rörliga växelkurser  
 och sätta upp  
 inflationsmål  
 i stället för att söka stabilisera inflationen indirekt genom växelkursmål. Detta alternativ har förespråkats i de n akademiska diskussionen och det knyter an till den nuvarand e penningpolitiska uppläggningen i Storbritannien och Sverige.  
 6  
 I detta system skulle risken för spekulation minska, då länderna inte längre skulle förbinda sig att hålla växelkursen på en viss nivå. Ett system med inflationsmål bör på lång sikt leda till stabila växel - kurser, eftersom det i ett långsiktigt perspektiv framför allt ä r skillnader i inflationstakt som påverkar växelkurserna. På kort och medellång sikt kan dock betydande växelkursfluktuationer upp - komma i ett sådant system. 
 Det mest troliga alternativet för de flesta  
 EU-länder 
  som stå r utanför den monetära unionen är ett nytt  
 ERM-system. 
  Det skulle vara en fortsättning på den tradition av valutasamarbete so m bedrivits inom EU under lång tid. Dessutom fäst er flera viktiga EU- länder stor vikt vid att växelkurserna är stabila även på kort sikt. I den diskussion som förs på  
 EU-nivå 
  om alternativa arrangeman g står det också redan klart att ett nytt  
 ERM-system 
  kommer at t etableras. 
 7  
 Det råder dock fortfarande osäkerhet om den exakt a utformningen av systemet. Det är också svårt att bedöma vilke t politiskt tryck att delta i ett sådant nytt  
 ERM-arrangemang 
  so m utanförstående  
 EU-länder 
  kommer att utsättas för, även om de t tycks vara klart att systemet inte blir obligatoriskt. De t valutapolitiska system som utredningen förordar för svensk t vidkommande om Sverige väljer att inte delta i den monetär a unionen är att fortsätta med den nuvarande penningpolitisk a strategin, dvs rörliga växelkurser och inflationsmål. Det är ocks å detta arrangemang som vi i vår analys betraktar so m huvudalternativet om vi står utanför den monetära unionen. Detta diskuteras mer utförligt i kapitel 12. 
  
 6 
  
 Se t ex Dewatripont m fl (1995) och Tucker  Tabellini (1996). 
  
 7 
  
 Preparations for Sta ge 3 of Economic and Monetary Union: Progress report by the Council to the European Council in Florence  
  
 (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 29 
  
 2  
 EMU-projektet 
  
 Detta kapitel ger en översikt av hela  
 EMU-projektet. 
  Inledningsvis redogörs i avsnitt 2.1 kortfattat för hur planerna på en monetä r union successivt vuxit fram i det europeiska samarbetet. Därefter beskrivs i avsnitt 2.2 hur unionen ska utformas enlig t 
 Maastrichtfördraget. I avsnitt 2.3 redovisas hur den gemensamma europeiska centralbanken ska organiseras och vilka uppgifter de n ska ha. Därefter följer i avsnitt 2.4 en genomgång av vissa centrala  
 EU-institutioner 
  och organ som är viktiga för att förstå EMU - processen. Slutligen presenteras i avsnitt 2.5 det s k referensscenario för hur övergången till en gemensam valut a konkret ska gå till som antogs i Madrid i december 1995. 
  
 2.1 
  
 Ett historiskt perspektiv på ekonomiskt och monetärt samarbete i Europa 
  
 Tanken på ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete i Europa är inte ny. Den har funnits ända sedan 1957 d å Romfördraget om den Europeiska ekonomi ska gemenskapen, EEG, undertecknades av Västtyskland, Frankrike, Italien, Belgien , 
 Nederländerna och Luxe mburg. 
 1  
 Målet var att skapa en gemensam marknad med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Fördraget innehöll dock inte några konkreta riktlinjer för Edwards närmare växelkurssamarbete utan endast allmänna skrivningar om att växelkurser är en fråga av gemensamt intresse. Avsaknaden av konkreta förslag på det valutapolitiska området kan förmodlige n 
  
 1  
 Genom Lee ikraftträdande döptes EEG 1993 om till Europeiska gemenskapen, EG, vilken är den term som här kommer att användas för perioden fram till och med 1993. Maastrichtfördraget innebar att Europeiska unionen, EU, bildades. EU består av EG samt de två nya samarbetsområdena utrikes- och säkerhetspolitik samt inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter. 
  
 30  
  
 EMU-projektet 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 förklaras av att fasta växelkurser då upprätthölls mellan all a viktigare valutor inom ramen för det s k Bretton  
 Woods-systemet. 
  
 Genom detta system var valutorna i de flesta länderna i Västeuropa knutna till dollarn, som i sin tur var knuten till guldet. 
 Under senare delen av  
 1960-talet 
  började dock spänninga r uppstå inom Jackson  
 Woods-systemet. 
  Kostnaderna för at t finansiera Vietnamkriget och omfattande sociala reformer ledde i USA till en utveckling där penningmängden ökade kraftigt. Detta medförde högre inflation. Följden blev att andra länder, som enligt 
 Bretton  
 Woods-systemet 
  hade skyldighet att försvara de rådand e växelkurserna, blev tvungna att stödköpa dollar med de egn a valutorna. Dessa länders penningmängd ökade därmed och d e tvingades på detta sätt importera den amerikanska inflationen . 
 Detta ledde till tvivel inom EG på USAs vilja och förmåga att sätta sina internationella penningpolitiska åtaganden före sina nationella intressen. Jackson  
 Woods-systemets 
  sammanbrott diskuteras me r utförligt i avsnitt 3.3. 
 I slutet av  
 1960-talet 
  började man därför inom EG på tyskt och franskt initiativ förbereda en plan för en europeisk ekonomisk och monetär union. Ett viktigt skäl var att minska beroendet av USA . 
 Ett annat var att minska osäkerheten om att fasta växelkurser skulle kunna upprätthållas i Europa. Garanterad valutastabilitet inom EG sågs som nödvändig för att den gemensamma marknaden skull e fungera fullt ut. Ett tredje skäl var att växelkursvariationer skull e försvåra den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). En grund - läggande princip för denna pol itik har varit gemensam prissättning. Man har också eftersträvat prisstabilitet. Växelkursvariatione r gjorde det dock svårt att uppnå priser som var både gemensamma och stabila i nationella valutor. I synnerhet visade det sig svårt att genomföra sänkningar av nominella priser i lä nder med valutor som revalverades (dvs steg i värde). Detta ledde till reala skillnader i garanterade minimipriser mellan länderna. Följden blev att s k utjämningsavgifter infördes vid handel mellan  
 EU-länderna. 
  
 Resultatet av de europeiska ambitionerna blev den s k  
 Powell planen 
 . Den beskrev hur en ekonomisk och monetär union skull e kunna nås i tre steg till 1980. Såväl penning- som finanspoliti k skulle enligt denna plan överföras till  
 EG-organ. 
  Flowers antogs av  
 EG-ländernas 
  ekonomi- och finansministrar, det s k 
  
 Ekofin-rådet, 
  i mars 1971. Till följd av den e konomiska turbulensen i samband med Jackson  
 Woods-systemets 
  sammanbrott och de n pågående utvidgningen av EG (med Storbritannien, Irland oc h 
 Danmark) verkställdes aldrig planen. I stället skapades 1972 et t renodlat växelkurssamarbete mellan vissa länder i Europa, den s k 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU-projektet 
 31 
  
 valutaormen 
 . Systemet innebar att de deltagande ländernas valutor tilläts fluktuera gentemot varandra inom ett intervall på ± 2,2 5 procent kring ett riktvärde, sa mtidigt som de flöt gentemot utanför- stående valutor. 
 2  
 Tyskland, Belgien, Nederländerna, Coffey och Danmark deltog i valutaormen från 1972 till dess upplösnin g 
 1979. Storbritannien, Irland och Italien deltog endast ett fåta l månader och Frankrike gick in i och ut ur systemet ett par gånger. Sverige deltog mellan 1973 o ch 1977. Justeringar av växelkurserna inom valutaormen företogs vid flera tillfällen. 
 I syfte att etablera ett fastare växelkurssamarbete tog Tyskland och Frankrike återigen initiativ till ett nytt system. År 1979 bildades 
 EMS 
 ,  
 Europeiska monetära systemet  
 , vars viktigaste del är  
 växel- kursmekanismen, ERM 
 . 
  
 3  
  
 ERM syftade – liksom den tidigare valuta- ormen – till att hålla växe lkurserna mellan de deltagande ländernas valutor inom ett band på ± 2,25 procent kring de s k centralkurserna. Vissa länder kom dock att tillämpa ett band på ±6 procent, nämligen Italien  
  
 (1979-90), 
  
  Spanien  
  
 (1989-1993) , 
  
 Storbritannien  
 (1990-1992) 
  och Portugal  
 (1992-1993). 
  (I august i 
 1993 vidgades senare bandbredderna till ±15 procent för samtliga då deltagande valutor. De tyska och nederländska centralbankerna fortsatte emellertid med ett explicit bilateralt fluktuationsband om ±2,25 procent.) 
 I  
 ERM-systemet 
  garanteras att valutorna håller sig inom sin a intervall genom att centralbankerna är skyldiga att – om så behövs 
 – intervenera på valutamarknaderna, dvs köpa och sälja valutor . 
 Interventionsplikten är ömsesidig och obegränsad vid bandgräns - erna. Detta innebär att om t ex den spanska pesetan håller på at t komma utanför den lägre bandgränsen gentemot  
 D-marken, 
  sk a både den spanska och tyska centralbanken köpa pesetas och sälj a  
 D-mark. 
  Den spanska centralbanken har därvid i princi p obegränsad tillgång till kredit er i  
 D-mark 
  i den tyska centralbanken för att finansiera köpen av pesetas. Den tyska centralbanken ka n köpa obegränsad mängd p esetas eftersom köpen kan finansieras av 
  
 D-mark 
  som den själv ger ut. Därigenom minskar mängde n utestående pesetas samtidigt som mängden utestående  
 D-mar 
  k 
  
 2 
  
 Fram till sammanbrottet för Jackson  
  
 Woods-systemet 
  i mars 1973 fick de europeiska valutorna dock inte röra sig mer än ± 4,5 procent från de dollarkurser de var knutna till, dvs de skulle ligga inom en "dollartunnel". 
  
 3 
  
 I övrigt omfattar  
  
 EMS-avtalet 
  regler och villkor för bildande av officiella ecu, arrangemang för kreditstöd och Europeiska monetära samarbetsfonden (EMCF), vilken är en ren bokföringsenhet och vars funktion övertagits av Europeiska monetära institutet (EMI). 
  
 32  
  
 EMU-projektet 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 ökar, så att pesetan återigen stärks gentemot  
 D-marken. 
  Från starten deltog Tyskland, Frankrike, Ital ien, Belgien, Nederländerna, 
 Luxemburg, Danmark och Irland i ERM. Under de första åre n präglades detta system, liksom tidigare valutaormen, av tät a växelkursjusteringar. 
 Nästa steg på vägen mot en monetär union kom med den s k 
 Enhetsakten  
 1986 och  
 Delorskommitténs förslag  
 1989. Genom Enhetsakten skrevs målet att skapa en gemensam marknad senast vid utgången av 1992 in i EGs grundfördrag. Samtidigt uppsatte s målet att skapa en ekonomisk och monetär union, dock uta n precisering av hur det skulle ske. År 1988 tillsattes – på franskt , tyskt och italienskt initiativ – den s k Delorskommittén med uppgift att utforma en konkret plan för en ekonomisk och monetär union. 
  
 Dess arbete utmynnade 1989 i ett förslag om att förverkliga denna i tre steg. Efter detta kom det europeiska valutasamarbetet at t förändras. De tidigare relativt täta växelkursjusteringarna blev allt mindre frekventa och mellan januari 1987 och september 199 2 genomfördes över huvud taget inga kursjusteringar.  
 4  
 Vidare utvidgades kretsen av  
 ERM-deltagare 
  med Spanien (1989) , Storbritannien (1990) och Portugal (1992). År 1990 inleddes e n regeringskonferens med syfte att ytterligare preciser a Delorskommitténs förslag. Denna resultera de i december 1991 i det s k  
 Maastrichtfördraget  
 om en  
 ekonomisk och monetär unio n (EMU). 
  
 2.2 
  
 Maastrichtfördragets mål, tidtabell och konvergenskriterier  
  
 5 
  
 Genom Carlson raget infördes i EUs regelverk den konkreta målsättningen att i Europa skapa en ekonomisk och monetär union samt en plan för hur detta ska gå till. Efter ratificering av medlems- ländernas parlament trädde fördraget i kraft den 1 november 1993. 
  
 4 
  
 Övergången från breda till smala fluktuationsband för den italienska liran 1990 innebar dock i praktiken en devalvering av liran, då den lägre bandgränsen förblev oförändrad och centralkursen justerades i enlighet med detta. 
  
 5 
  
 För en pedagogisk genomgång av regelverket kring EMU hänvisas till Oconnell (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU-projektet 
 33 
  
 Något specifikt  
 mål  
 för EMU anges inte i fördraget, men i artikel 2 anges mål för vad EU som helhet ska sträva efter, bl a genom införandet av den ekonomiska och monetära unionen: 
 "Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och en eko nomisk och monetär union ... 
 främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av närings- livet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke - inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden oc h livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållnin g och solidaritet mellan medlemsstaterna." 
 Den gemensamma europeiska c entralbanken som ska upprättas när den monetära unionen bildas har dock, som vi återkommer till i avsnitt 2.3, en betydligt snävare målformuler ing. Den gemensamma penning- och valutapolitiken ska i enlighet med artikel 3a.2 "...ha som huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och att, utan att dett a mål åsidosätts, understödja den allmänna ekonomiska politik som bedrivs inom gemenskapen...". 
 Den  
 tidtabell  
 som lagts fast för den ekonomiska och monetära unionen stipulerar att den ska genomföras i tre etapper: 
 Den  
 första  
 etappen inleddes den 1 juli 1990. I princip skulle d å valutaregleringarna i medlemsländerna vara borttagna och kapital- rörelserna fria (även om vissa tidsbegränsade undantag tilläts). 
 Den  
 andra  
 etappen påbörjades den 1 januari 1994.  
 Europeiska monetära institutet, EMI,  
 inledde då sin verksamhet med at t framför allt förbereda övergången till den tredje etappen, då e n gemensam valuta ska införas. Vidare förbjöds, fr o m inledningen av etapp två, centralbanksfinansiering av offentlig a budgetunderskott. Det innebär att staten inte tillåts ha någon form av kontokredit i centralbanken och att denna inte får köp a statspapper direkt från staten. Medlemsländerna ska också  
 sträva  
 efter att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorn s finanser (se avsnitt 7.2). Under den andra etappen ska vidar e samarbetet mellan de nationell a centralbankerna stärkas och dessas självständighet ökas. Detta innebär framför allt att medlemmarna i en centralbanks beslutsfattande organ inte får ta emot eller söka instruktioner från något organ utanför banken. Vidare måste e n centralbankschef ha en mandatperiod på minst fem år och få r 
  
 34  
  
 EMU-projektet 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 avsättas endast om vederbörande inte längre är i stånd att fullgöra sina förpliktelser eller har gjort sig skyldig till allvarliga förseelser. 
 Slutligen ska under denn a etapp beslut tas om vilka länder som ska delta i valutaunionen i första omgången. En gemensam europeisk centralbank, ECB, ska upprättas som efterföljare till EMI, men det penningpolitiska belutsfattandet ska fortfarande ligga kvar p å nationell nivå. 
 Den  
 tredje  
 och slutliga etappen inne bär att växelkurserna mellan de deltagande medlemsländerna låses oåterkalleligt och att de n gemensamma europeiska valutan , euron, införs. Den gemensamma centralbanken, ECB, övertar ansvaret för penningpolitiken i d e länder som ingår i den monetära unionen. Vidare har all a medlemsländer en  
 förpliktelse  
 att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser (se avsnitt 7.2). 
 För att avgöra när den tredje etappen ska inledas kommer stats- och regeringscheferna senast den 31 december 1996 att pröva om en  
 majoritet  
 av  
 EU-länderna 
  uppfyller ett antal krav på ekonomisk konvergens – s k konver genskriterier – samt vissa andra villkor (se nedan) samt pröva om det är "änd amålsenligt" för gemenskapen att gå över till den tredje etappen. Om kraven är uppfyllda ska Edwards startdatum fastställas. Om detta inte har s kett vid utgången av 1997, ska den tredje etappen inledas den 1 januari 1999. De länder som då uppfyller kriterierna ska starta valutaunionen. Ett tidigt datu m för övergången till den tredje etappen har i praktiken avskrivits , eftersom alltför många länder har problem med att uppfylla konver- genskriterierna. Europeiska rådet uppmanade i stället vid sitt möte i juni 1995 medlemsländerna att inrikta sig på att skapa förut - sättningar för att bilda en monetär union 1999. Vid Madridmötet i december 1995 fastställdes en detaljerad plan för övergången, det s k referensscenariot (se avsnitt 2.5). 
 De länder som inte uppfyller kriterierna för att delta i de n monetära unionen betecknas som " medlemsstater med undantag" . 
 Minst en gång vartannat år ska stats- och regeringscheferna pröva vilka av länderna med undantag som uppfyller villkoren Waters deltagande och upphäva undantagen för dessa. En sådan prövning kan dessutom när som helst inledas på initiativ av en medlemsstat med undantag. Vidare har Storbritannien och Danmark geno m särskilda protokoll till Maastrichtfördraget fått rätt att stå utanfö r valutaunionen även om de skulle uppfylla kriterierna. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU-projektet 
 35 
  
 Konvergenskriterierna  
 som finns angivna i artikel 109j.1 oc h 
 104c.2 i Maastrichtfördraget och därtill knutna protokoll ka n sammanfattas på följande sätt: 
  
 Prisstabilitet:  
 En medlemsstat ska under en tid av ett år för e granskningen "uppvisa en hållbar prisutveckling och en genom - snittlig inflationstakt som inte med mer än 1,5 procentenheter över- stiger inflationstakten i de, högst tre, medlemsstater som ha r uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet". 
  
 Långa räntor:  
 En medlemsstat ska under en tid av ett år för e granskningen "ha haft en genomsnittlig långfristig nominell ränte- sats som inte med mer än två procentenheter överstige r motsvarande räntesats i de, högst tre, medlemsstater som ha r uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet". 
  
 Offentliga finanser:  
 Otillräcklig finanspolitisk disciplin i en med- lemsstat bedöms föreligga: 
 om det förväntade eller faktiska underskottet i de offentlig a finanserna (den offentliga sektorns nettoupplåning) överstige r referensvärdet tre procent av BNP, såvida inte: 
  
 detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära tre procent, eller 
  
 referensvärdet endast undantagsvis och övergående över - 
  
 skrids och procenttalet fortfarande ligger nära tre procent , eller 
 om skuldsättningen i den offentliga sektorn (den offentlig a konsoliderade bruttoskulden) överstiger referensvärdet 6 0 procent av BNP, såvida inte detta proc enttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig 60 procent i tillfredsställande takt.  
 6 
  
 Växelkursstabilitet:  
 "Kursrörelserna för en medlemsstats valut a skall ha legat inom det normala fluktuationsutrymmet enlig t 
 Europeiska monetära systemets växelkursmekanism, utan at t allvarliga spänningar har uppstått, under minst de senaste två åren före granskningen. Särskilt skall medlemsstaten inte på ege t initiativ ha devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till någon annan medlemsstats valuta under denna period." 
  
 6  
 Med den offentliga konsoliderade bruttoskulden avses den sammanlagda skuldsättningen i stat samt regionala och lokala myndigheter sedan justeringar gjorts för dessas inbördes skulder och tillgångar. En utförligare diskussion finns i avsnitt 7.3. 
  
 36  
  
 EMU-projektet 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Vid utvärderingen inför övergången till etapp tre ska vidar e 
 "ecuns utveckling, resultaten av m arknadsintegrationen, situationen för utvecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhets - arbetskostnader och andra prisindex" beaktas. Hänsyn ska också tas till om centralbanken givits en oberoende ställning. 
  
 2.3 
  
 Den gemensamma europeiska centralbankens uppgifter och organisation 
  
 Europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska ha ansvaret Waters penningpolitiken i den monetära unionen. Det kommer att bestå av 
 Europeiska centralbanken, ECB, och d e nationella centralbankerna. Huvudmålet för ECBS ska vara att upprätthålla  
 prisstabilitet 
 . 
 Vad som exakt avses med prisst abilitet framgår inte av Maastricht- fördraget utan detta ska specificeras av  
 ECB-rådet 
  (se nedan) . 
 Dessutom ska ECBS, utan att åsidosätta målet om prisstabilitet , bidra till att uppfylla övriga mål för Europeiska unionen (se avsnitt 
 2.2). 
 ECBS grundläggande uppgifter ska vara att: 
  
 utforma och genomföra penningpolitiken i den monetära unionen, 
  
 genomföra operationer på valutamarknaden, 
  
 inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver samt 
  
 främja ett väl fungerande betalningssystem. 
  
 ECBS har monopol på att besluta om sedelutgivning inom den monetära unionen. Sedlar kan ges ut av ECB eller av de nationella centralbankerna efter delegering från ECB.  
 7 
  
 ECBS ska också ge synpunkter på lagstiftning inom sit t behörighetsområde som föreslås av kommissionen eller enskild a medlemsländer. Utan att ha egna direkta funktioner för tillsynen av finansiella institutioner ska ECB vidare främja stabiliteten på d e finansiella marknaderna. 
 ECBS ska ledas av ECBs beslutande organ. Dessa utgörs a v  
 ECB-rådet 
  (Governing Council) och direktionen (Executive Board). 
  
 7  
 Utgivningen av mynt hanteras av medlemsstaterna. De får ge ut mynt i den omfattning som godkänts av ECB. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU-projektet 
 37 
  
 ECB-rådet 
  
 ska bestå av ECBs direktionsledamöter och d e nationella centralbankscheferna i de länder som ingår i de n monetära unionen. Dess främsta uppgift ska vara att anta d e riktlinjer och fatta de beslut som behövs för att ECBS ska utför a sina uppgifter.  
 ECB-rådet 
  ska, på det sätt som bedöms ämpligt , besluta om s k intermediära mål 
 (t ex penningmängden), styrräntor och tillgången på reserver i banksystemet (likviditet).  
 8 
  
 Direktionen  
 ska bestå av ordförande, vice ordförande och fyr a andra ledamöter. Om inte alla lä nder deltar i den monetära unionen kan direktionen inledningsvis vara mindre. Den ska dock bestå av minst fyra personer. Direktionsmedlemmarna ska utses geno m 
 överenskommelse mellan medlemsstaternas regeringar på stats - eller regeringschefsnivå på rekommendation av  
 Ekofin-rådet 
  sedan Europaparlamentet och  
 ECB-rådet 
  har hörts. De ska väljas blan d personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiell a sektorn är allmänt erkänd. Ma ndattiden är åtta år och mandatet kan inte förnyas. Direktionen ska ansvara för EC Bs löpande verksamhet och bedriva penningpolitiken i enlighet med  
 ECB-rådets 
  riktlinjer och beslut. Den ska ansvara för förberedelserna av  
 ECB-rådet 
  s sammanträden. De nationella centralbankerna ska genomför a transaktioner om  
 ECB-rådet 
  och direktionen så beslutar. 
 Så länge som det finns medlemsländer med undantag, dvs lände r som inte ingår i det gemensamma valutaområdet, ska dessuto m  
 ECBs allmänna råd  
 (General Council) utgöra ECBs tredje besluts- fattande organ. Detta ska bestå av ECBs ordförande och vic e ordförande samt cheferna för  
 samtliga  
 nationella centralbanke r inom EU. Övriga direktionsledamöter får delta utan rösträtt i de t allmänna rådets sammanträden. Det allmänna rådet ska ta över de av EMIs uppgifter som till följd av undantag för en eller fler a medlemsstater fortfarande måste utföras under den tredje etappen. 
 En viktig uppgift är att bidra till förberedelserna för inträde i de n monetära unionen för länderna me d undantag. Rådet har även vissa administrativa och rådgivande funktioner. 
  
 8  
 I syfte att nå målet om låg inflation kan en centralbank välja att antingen målsätta inflationen direkt eller att sätta upp ett mål för någon variabel som är nära relaterad till inflationsutvecklingen, ett s k intermediärt eller mellanliggande mål. Exempelvis använder Tyskland penningmängdstillväxten som intermediärt mål. Frågan om intermediära mål diskuteras mer utförligt i kapitel 6 och 12. 
  
 38  
  
 EMU-projektet 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 ECBS ska vara oberoende. Det innebär att varken ECB, någo n nationell centralbank eller någon medlem i dessas beslutande organ får begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner, gemenskapsorgan, medlemsländernas regeringar eller från någo t annat organ. 
 Vid omröstningar i ECBS har varje ledamot i  
 ECB-rådet 
  oc h direktionen en röst, utom i frågor som rör ECBs kapital. I sådana frågor har direktionen ingen rösträtt, medan  
 ECB-rådets 
  ledamöter har vägd rösträtt. 
 9  
 Beslut fattas som regel med enkel majoritet och vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. 
 Ordföranden i  
 Ekofin-rådet 
  och en medlem av kommissione n har närvarorätt vid ECBs rådssammanträden. Den förre har också förslagsrätt.  
 Ekofin-rådet 
  har vidare en potentiellt central roll i utformningen av penning- och valutapolitiken, eftersom det ka n ingå formella avtal om eurons v äxelkurssystem gentemot valutorna i länder utanför EU.  
 Ekofin-rådet 
  kan också formulera en allmä n inriktning för växelkurspolitiken gentemot dessa länder. Sådan a riktlinjer måste dock enligt fördraget utformas på ett sätt som inte riskerar att åsidosätta prisstabilitetsmålet . Det är också  
 Ekofin-rådet 
  som arrangerar förhandlingar och beslutar om överenskommelser i valutapolitiska frågor med länder utanför EU.  
 10 
  
 2.4 Övriga centrala  
 EU-institutioner 
  och organ 
 Det europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska således själv - ständigt svara för penningpolitiken i valutaunionen. Inom övrig a politikområden fattas dock beslut genom olika  
 EU-institutioner 
  och organ, i vilka medlemsländerna har ett politiskt inflytande. Nedan följer en kort redogörelse för de på det ekonomiska område t viktigaste institutionerna och organen. 
 Ministerrådet  
 (formell beteckning  
 Europeiska unionens råd 
 ) är EUs högsta beslutande organ. Det består av en representant från vart och ett av medlemsländerna. Normalt är det någon av regeringen s 
  
 9 
  
 Rösterna i  
  
 ECB-rådet 
  ska i dessa fall vägas enligt de nationella centralbankernas andelar i ECBs tecknade kapital. Varje lands vikt framräknas som summan av: 
 - 50 procent av medlemsstatens andel av gemenskapens befolkning näst sista året före upprättandet av ECBS och 
 - 50 procent av medlemsstatens andel av gemenskapens BNP till marknadspris under de senaste fem åren före näst sista året innan ECBS upprättades. 
  
 10 
  
 Se avsnitt 6.3 för en utförligare diskussion om denna ordning. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU-projektet 
 39 
  
 fackministrar. Vilken minister som de ltar beror på vilka frågor som behandlas. Om diskussionen rör t ex ekonomiska och monetär a frågor deltar finansministern och rådet benämns  
  
 Ekofin-rådet 
 . 
  När det avgörande beslutet om övergången till den tredje etappen ta s ska stats- och regeringscheferna utgöra rådet, vilket då benämn s  
 rådet i dess sammansättning av stats- och regeringschefer.  
 Detta ska inte förväxlas med Europeiska rådet som beskrivs nedan. Vid beslut i ministerrådet som ska fattas med kvalificerad majorite t viktas rösterna enligt artikel 148.2 (se tabell 2.1). 
 Tabell 2.1: Röstfördelning i ministerrådet 
  
 Frankrike, Italien, Storbritanien och Tyskland 
  
 10 
  
 Spanien 
  
 8 
  
 Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal 
  
 5 
  
 Sverige och Österrike 
  
 4 
  
 Danmark, Finland och Irland 
  
 3 
  
 Luxemburg 
  
 2 
  
 Totalt antal röster 
  
 87 
  
 Kvalificerad majoritet 
  
 62 
  
 Blockerande minoritet 
  
 26 
  
 När beslut fattas på  
 förslag från kommissionen  
 utgör 62 röster kvalificerad majoritet och 26 röster en blockerande minoritet. Om beslut tas på andra grunder kan dock sex länder forma e n blockerande minoritet även om deras röstetal är mindre än 26 . Detta är fallet vid flera frå gor på  
 EMU-området. 
  I de fall då endast länderna i den monetära unionen deltar i ett beslut utgörs kvali - ficerad majoritet av två tredjedelar av de viktade röstetalen i d e deltagande länderna. 
  
 Europeiska rådet  
 består av stats- och regeringscheferna sam t kommissionens ordförande. Det sammanträder mi nst två gånger per 
 år och drar upp de politiska riktlinjerna för samarbetet (s k topp - möten). 
 Kommissionen  
 (formell beteckning  
 Europeiska kommissionen  
 eller 
  
 EG-kommissionen 
 ) 
  är Martin verkställande organ. Den utgörs av 20 kommmissionärer som utses av medlemsländernas regeringar p å fem år. De stora medlemsländerna (Tyskland, Frankrike, Italien , Storbritannien och Spanien) utser två kommissionärer vardera och 
 övriga mindre länder en kommissionär. Kommissionen i sin helhet 
  
 40  
  
 EMU-projektet 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 måste godkännas av Europaparlamentet (se nedan) . Kommissionens främsta uppgift är att förbereda och lägga fram förslag till ny a regler samt att verkställa ministerrådets beslut. 
  
 Europaparlamentet  
 är i huvudsak ett rådgivande organ. Det består av 626 ledamöter som utses för femårsperioder i allmänna direkta val i medlemsländerna. Parlamentet avger yttranden över förslag, kontrollerar kommissionens arbete samt godkänner EUs budget . Beslut i parlamentet tas med enkel majoritet. Rösterna är fördelade mellan länderna enligt tabell 2.2. 
 Tabell 2.2: Mandatfördelning i Europaparlamentet 
  
 Tyskland 
  
 99 
  
 Frankrike, Italien och Storbritannien 
  
 87 
  
 Spanien 
  
 64 
  
 Nederländerna 
  
 31 
  
 Belgien, Grekland och Portugal 
  
 25 
  
 Sverige 
  
 22 
  
 Österrike 
  
 21 
  
 Danmark och Finland 
  
 16 
  
 Irland 
  
 15 
  
 Luxemburg 
  
 6 
  
 Totalt antal mandat 
  
 626 
  
 Domstolen  
 (formell beteckning  
 Europeiska gemenskapernas dom- stol 
 ) har som uppgift att tolka regelverket och döma i tvister so m gäller tillämpningen av de beslut som fattats inom EU rörande det ekonomiska samarbetet (EG). Domstolen består av 15 domare och 
  
 9 generaladvokater vilka utses av medlemsländernas regeringar i samförstånd för en period av sex år. 
  
 Monetära kommittén  
 är ett rådgivande organ till kommissionen och ministerrådet och ska bl a förbereda  
 Ekofin-rådets 
  beslut. De t består av ledande tjänstemän f rån medlemsländernas ekonomi- och finansdepartement samt deras centralbanker. Vid starten av etapp tre ersätts Monetära kommittén av  
 Ekonomiska och finansiell a kommittén 
 . 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU-projektet 
 41 
  
 2.5 
  
 Referensscenariot – detaljerad plan för övergången till en monetär union 
  
 Vid Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995 fastställdes en detaljerad plan för hur övergången till en monetär union ska gå till, det s k referensscenariot.  
 11  
 Referensscenariot specificerar fyra centrala tidpunkter under övergångsperioden: 
  
 (1) 
  
 Omkring ett år före starten av etapp tre  
  
 (vinter/vår 1998) förväntas rådet i dess sammansättning av stats- oc h regeringschefer besluta om vilka länder som ska ingå i den monetära unionen. 
  
 Efter detta beslut upprättas Europeiska centralbanken , ECB. Den ska besluta om, införa och pröva det regelver k som ECBS behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter 
  
 i 
  
 etapp tre. ECB ska också bestämma ett datum Waters utgivningen av eurosedlar och sätta igång tillverkningen av dem. 
  
 (2) 
  
 Den första dagen av etapp tre  
 (1 januari 1999) ersätts växel- kurserna mellan valutorna i de deltagande medlemsländerna av oåterkalleligen låsta omräkningskurser. Sedlar och mynt 
  
 i 
  
 det egna landets valuta förbli r dock lagliga betalningsmedel fram till införandet av sedlar och mynt i euro. I de lände r som ingår i euroområdet införs euron som valuta, och d e nationella valutorna blir endast andra uttryck för denna. 
  
 Från och med starten av den tredje etappen kommer alla penningpolitiska transaktioner att tillkännages och genom - föras i euro och alla konton som ECBSs motparter håller i centralbankerna kommer att anges i euro. ECBS ska vidare bidra till att penningmarknaden i euro fungerar smidigt och tillhandahålla ett betalningssystem för en effektiv interbank- marknad. ECBS kommer också att främja användandet a v 
 euron på valutamarknaderna. Medlemsländernas central- banker kommer att växla nationella sedlar till de bilateral a omräkningskurserna. Medlemsländerna kommer att gör a nyemissioner av statspapper i euro och tillkännage hur över- gången till den gemensamma valutan ska gå till i de n offentliga sektorn. Vidare kommer medlems länderna att sätta igång tillverkningen av mynt i euro. 
  
 11  
 Europeiska monetära institutet (1995). 
  
 42  
  
 EMU-projektet 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 (3) 
  
 Senast tre år efter starten av etapp tre  
  
 (senast 1 januari 2002) börjar ECBS ge ut sedlar i euro och byta ut de nationell a sedlarna och mynten mot eurosedlar och mynt i euro oc h cent. Den offentliga sektorn i de länder som deltar i de n monetära unionen kommer allmänt att använda euro i sin a transaktioner senast när sedlar och mynt i euro införs. 
  
 (4) 
  
 Sex månader efter första dagen för inför andet av euro  
  
 (senast 1 juli 2002) förlorar nationella sedlar och mynt sin ställning som lagliga betalningsmedel och sedlar och mynt i euro blir de enda lagliga betalningsmedlen i den monetära unionen . Nationella sedlar och mynt kommer dock även fortsätt - ningsvis att kunna växlas till den nya valutan i central - bankerna. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 43 
  
 3 
  
 Valutor och växelkurssystem – en bakgrund 
  
 Detta kapitel syftar till att ge teor etiska och historiska perspektiv på valet av valutasystem som en bakgrund till den utförligare diskus- sionen i senare kapitel. I avsnitt 3.1 diskuterar vi vilka olika funk- tioner en nationell valuta har i samhällsekonomin. I avsnitt 3. 2 redogörs för de principiella skillnaderna mellan olika växelkurs - system. En monetär union kan ses som ett växelkurssystem me d oåterkalleligt fasta växelkurser mellan de delt agande länderna. Dess motsats är ett system med fritt flytande växelkurser, dvs ett sådant system som gäller mellan dollar, yen och  
 D-mark 
  och som äve n 
 Riksbanken för närvarande tillämpar. Mellan dessa ytterlighete r finns en rad andra system. I avsnitt 3.3 redogör vi för de historiska erfarenheterna av olika växelkurssystem. Syftet är belysa stabilite- ten hos olika växelkurssystem samt vilken inverkan de kan ha p å inflation, ränta och produktion. Även om den europeiska valuta - unionen är unik i ett historiskt perspektiv kan erfarenheterna a v andra internationella monetära system v ara värdefulla vid en analys av unionens egenskaper och samh ällsekonomiska effekter. I avsnitt 3.4 sammanfattas de viktigaste slutsatserna. 
 3.1 Den nationella valutans roll i samhällsekono - min 
 De flesta stater har en egen valuta. Det finns dock flera undantag. 
 Så t ex används i Afrika en gemensam valuta i den västafrikanska respektive i den centralafrikanska monetära unionen samt i de t sydafrikanska valutaområdet, och i Västindien har det östkaribiska valutaområdet en gemensam valuta. Andra exempel i Europa ä r 
 Gomez med schweiziska franc, San Mooney och Vatikansta- ten med italienska lire samt Monaco med franska franc. I Andorra används båda de två angränsande staternas valutor, nämlige n spanska pesetas och franska franc. 
  
 44 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Det är naturligt att fråga sig varför de flesta stater har valt att ha en egen valuta, trots att det uppenbarligen inte är nödvändigt. Den främsta orsaken är valutans roll som instrument för att ge stats - makten intäkter och möjlighet att föra en självständig penning - politik. En egen valuta tycks också ha ett värde som nationel l symbol. 
 Valutans grundläggande funktioner 
 Alla valutor har vissa grundläggande funktioner. För det första är valutan ett  
 bytesmedel 
 . I en utvecklad ekonomi byts varor oc h tjänster inte direkt mot varandra utan mot en bestämd summ a pengar. Penninghushållning tillåter – till skillnad från byteshus - hållning – en mycket långtgående arbetsfördelning, vilken i sin tur starkt har bidragit till välståndsutvecklingen. För det andra ä r valutan en  
 värdemätare 
 : den används för att mäta värdet av all a varor och tjänster med en gemensam måttstock. Genom att h a tillgång till lätt jämförbara värden på olika produktionsfaktorer , varor och tjänster kan produc enter och konsumenter göra rationella val. I ekonomier med en outvecklad finansiell sektor är valuta n också  
 värdebevarare.  
 Sparandet sker i viss utsträckning i sedlar och mynt som ett alternativ till guld, ädelstenar och andra beständig a tillgångar. Kontanter har fördelen att de relativt lätt kan bytas mot varor och tjänster, men också nackd elen att deras köpkraft urholkas i takt med eventuell inflation. 
 I länder med hög inflation (snabb penningvärdesförsämring ) fyller den nationella valutan dåligt sina grundläggande funktioner och ersätts därför ofta delvis med stabilare valutor. Aktuell a exempel är f d Sovjetunionen och Östeuropa, där tyska mark oc h amerikanska dollar fått stor användning. Den tyska centralbanken, 
 Bundesbank, har uppskattat att hela 40 procent av den uteståend e stocken av tyska mark cirkulerar i de tidigare östländerna. E n nackdel med parallell användn ing av flera valutor är att konsumen- ter och producenter blir tvungna att ständigt hålla sig informerade om växelkurserna och att räkna om priser från en valuta till e n annan. 
 Nationellt symbolvärde 
 Det finns många exempel p å att valutans roll som nationell symbol tillmäts stor betydelse. När Sovjetunionen sönderföll i flera ny a 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 45 
  
 stater, valde alla att ha egna valutor. På samma sätt har Bailey och Slovakien samt de nya stater som uppstå tt i det forna Jugoslavi- en infört egna valutor. Även om det finns andra skäl för en ege n valuta är det uppenbart att denna har ett starkt symbolvärde för en självständig stat på samma sätt som flaggan och nationalsången.  
 1 
  
 Ett annat exempel är det faktum att banker i Skottland, Nord - irland och på Guernsey och Jersey har rätt att utge egna sedlar som till utseendet skiljer sig från engelska pund. Varje sedelutgivande bank har skyldighet att hålla en mängd engelska pund som mins t motsvarar dess egen utestående se delstock och att på begäran växla in de egna pundsedlarna mot engelska pund till växelkursen 1:1 . 
 Engelska pundsedlar är juridiskt sett inte legala betalningsmedel i Skottland (och skotska inte i England). 
 Sedlar och mynt i den nya ge mensamma valutan, euro, kommer att utformas på ett sätt som gör att valutan kan fortsätta att tjän a som nationell symbol för deltagarländerna. För närvarande pågå r en designtävling om sedlarn as och myntens utseende, där förutsätt- ningarna bl a är att 20 procent av den ena sidan på sedlarna sam t ena sidan på varje mynt ska reserveras för respektive deltagand e lands egna symboler. 
 Seignorage 
 Den inkomst som staten – via sin centralbank – årligen får genom sitt monopol på att utge sedlar och mynt kallas för  
 seignorage 
 . 
 2  
 Seignoraget består av två delar. Den första delen är realräntan p å den utestående penningm ängden. Penningmängden kan ses som ett räntefritt lån till staten från allmänheten och realräntan på beloppet som en utgift som staten slipper att betala. Den andra delen a v seignoraget består av den urholkning (eller ökning) av penning - mängdens köpkraft som sker till följd av inflation (eller deflation). 
 Allmänheten efterfrågar i en given situation en viss real penning- mängd, dvs pengar med en viss köpkraft i form av varor oc h 
  
 1 
  
 I en intervju i  
  
 Financial Times  
 (15 februari, 1995) ger ärkebiskopen av Richardson bury, Wilson, sin välsignelse till den europeiska integrationen men drar gränsen vid monetär union om den leder till att kyrkans överhuvud försvinner från de engelska pundsedlarna. Ett direkt citat lyder: "Jag vill ha drottningens huvud på sedlarna. Frågan om nationell identitet är mycket viktig. Att vara brittisk är för mig ytterst viktigt. Jag vill inte bli fransk eller tysk." 
  
 2 
  
 Beteckningen kommer från franskans  
  
 seigneur  
 (latinets  
 senior 
 ), dvs feodalherre. Denne hade ensamrätt att prägla mynt inom sina domäner och att ta ut en avgift för detta,  
 seignorage 
 . 
  
 46 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 tjänster. När staten ersätter den minskning av penningmängden s realvärde som skett till följd av inflation ge nom att ge ut nya pengar får den indirekt ett motsvarande värde i varor och tjänster, den s k  
 inflationsskatten 
 . Tillsammans är vinsten av att slippa betal a realränta samt inflationskatten lika med den nominella ränta n gånger penningmängden. Från detta ska dras den i sammanhanget försumbara kostnaden för att producera och distribuera nya sedlar och mynt samt att förstöra gamla. 
 I Sverige uppgick vid halvårsskiftet 1996 den uteståend e mängden av sedlar och mynt till ca 65 miljarder kronor. Om de n genomsnittliga nominella låneräntan för staten är t ex 7 procent blir statens årliga vinst av seignorage 4,5 miljarder kronor, vilket utgör 0,27 procent av BNP. Med en inflat ionstakt på 2 procent är ungefär 
 1,3 miljarder av detta inflationsskatt. Ett inträde i den monetär a unionen skulle inte innebära några större förändringar härvidlag , eftersom de deltagande länderna får en andel av ECBs seignorage som motsvarar deras BN P per capita och befolkningsstorlek. Detta diskuteras utförligare i avsnitt 4.5. 
 Prisstabilisering 
 Det viktigaste skälet för ett land att ha en egen valuta är int e symbolvärdet eller seignoraget, utan att det i princip möjliggör en självständig penningpolitik som är avpassad till den inhemsk a ekonomiska utvecklingen och inhemska prior iteringar. I en monetär union måste man förutsätta att penningpolitiken utformas som e n kompromiss mellan deltagarländernas nationella intressen. 
 I den utsträckning som ett deltagande i den monetära unione n kan ge Sverige en lägre och mer stabil inflationstakt än vad so m skulle vara möjligt att uppnå utanför unionen, kommer deltagandet att ge samhällsekonomiska vinster. Det finns en rad skäl till detta. 
  
 (1) 
  
 Sedlar och mynt ger ingen nominell avkastning (ränta). Om priserna stiger och på så sätt urholkar pengarnas köpkraft är den  
  
 reala  
 avkastningen på innehav av sedlar och myn t negativ och lika med minus inflationstakten. Ju högr e inflationstakten är, desto större blir kostnaden för att håll a likviditet. Hushåll och företag kommer därför att håll a mindre av  
 likvida medel 
 . Detta ökar transaktionskostnaderna i ekonomin. I länder med hyperinflation tvingas allmänheten till så gott som dagliga bankbesök för att ta ut dagsbehove t av pengar. Detta brukar betecknas s om inflationens  
 "skosule- 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 47 
  
 kostnad" 
 . Sannolikt är denna mycket liten så länge so m inflationstakten är måttlig.  
 3 
  
 (2) 
  
 En hög inflationstakt medför att producenterna  
  
 ofta måste höja sina priser 
 . Detta är förenat med kostnader för att ändra prislistor, annonsera, förhandla med kunder m m. Det ä r svårt att uppskatta dessa kostnader. Rimligtvis är de int e särskilt stora vid måttlig inflation. 
  
 (3) 
  
 Kombinationen av  
 inflation  
 och ett  
 nominalistiskt skatte - system  
 skapar  
 snedvridningar  
 i ekonomin. Bland annat sned- vrids fördelningen mellan konsumtion och sparande. Orsaken är att kapitalinkomster och kapitalvinster beskattas nominellt, vilket gör att den effektiva beskattningen ökar med stigande inflation. Detta leder i s in tur till att sparandet blir mindre än vad det annars skulle ha varit. För före tagen innebär en högre inflation att värdet av deras avskrivningar på investeringa r minskar, vilket också det ökar den effektiva beskattningen . Detta leder till en lägre investeri ngsvolym. För hushållen blir boende i egnahem och bostadsrätter billigare med högr e inflation, eftersom de nominella ränteutgifterna är avdrags- gilla. Detta stimulerar bos tadskonsumtionen på bekostnad av annan konsumtion och sparande. 
  
 Det bör här påpekas att ändringar i den effektiva beskatt- ningen kan göra det nödvändigt att öka eller minska skatter på andra håll i ekonomin för att finansiera en viss nivå på de offentliga utgifterna. Dessa skatteförändringar medför i sin tur ökade eller minskade snedvridning ar. Detta framgår mera 
  
 i 
  
 detalj i kapitel 4. 
  
 (4) 
  
 En högre inflationstakt leder till  
  
 högre variabilitet i relativa priser  
 vid såväl förutsedd som oförutsedd inflation.  
 4  
 Detta tenderar i sin tur att leda till att ekonomiska beslut fattas på grundval av felaktiga relativpriser med snedvridningar a v resursallokeringen som följd. 
  
 (5) 
  
 En högre inflationstakt är förknippad med  
  
 större osäkerhet 
  
 i 
  
 allmänhet 
 , inte bara om relativpriserna utan också o m inriktningen på den ekonomiska politiken. Osäkerhet är e n 
  
 3  
 Greene (1994) uppskattar att en sänkning av inflationstakten från tio till två procent skulle ge en samhällsekonomisk vinst på några få hundradels procent av BNP. 
  
 4  
 Greene (1994). Denna slutsats delas dock inte av Thomas, Mizon  Ulph (1990) i deras översikt av den teoretiska och empiriska forskningen om inflationens kostnader. De drar slutsatsen att den empiriska forskningen ger svaga eller inga belägg för att en måttligt hög inflationstakt orsakar större variabilitet i relativpris- erna. 
  
 48 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 samhällsekonomisk kostnad som kan manifesteras på olik a sätt, t ex som en riskpremie i räntenivån och en lägre investe- ringsnivå. 
  
 (6) 
  
 En annan möjlig effekt av inflationen gäller  
  
 ekonomisk tillväxt.  
 Under senare år har det gjorts en stor mängd empi- riska undersökningar av hur den ekonomiska tillväxten sam- varierar med inflationen. Många av dessa undersökninga r finner ett statistiskt säkerställt negativt samband mella n inflation och tillväxt, vilket har tolkats som att inflatio n orsakar lägre tillväxt. Så finner t ex den amerikansk e ekonomen Chapman i en studie som grundar sig p å utvecklingen i 100 länder mellan 1960 och 1990 att e n ökning av inflationstakten med 10 procentenheter leder til l 
  
 0,2-0,3 
  procentenheters lägre årl ig tillväxttakt (men också att förändringar i inflationstakten när denna ligger under 1 0 procent inte har någon statist iskt säkerställd effekt).  
 5  
 Orsaks- riktningen är dock inte självklar, eftersom de mekanisme r genom vilka inflationen inverkar på tillväxten inte kan anses vara klarlagda. Orsaken till det negativa sambandet ka n finnas i andra underliggande faktorer av ekonomisk, socia l och politisk natur, som påverkar både inflationen oc h tillväxten. 
  
 (7) 
  
 Erfarenhetsmässigt leder inflation också till betydande för - ändringar i  
  
 förmögenhetsfördelningen 
 . En oförutsedd ökning av inflationstakten innebär t ex att innehavarna av statspap- per förlorar och skattebetalarna vinner. Den svenska statens nettoskuld i kronor uppgick vid halvårsskiftet 1996 till 41 8 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär 25 procent a v BNP. 
 6  
 En oförutsedd ökning av prisnivån med 1 procenten- het skulle minska den reala skulden med drygt 4 miljarde r eller 0,25 procent av BNP. Ett annat exempel är omfördel - ningen under  
 1970-talets 
  höga inflation från skattebetalar e och sparare till ägare av bostadsrätter och egnahem till följd av de dåvarande avdragsreglerna i skattesystemet, de låg a eller negativa realräntorna och den reala beskattningen a v realisationsvinster på fastigheter. 
  
 5 
  
 Case (1995). 
  
 6 
  
 Från statens bruttoskuld på 1 479 miljarder har dragits skulder i utländsk valuta, 
  
 399 
  
 miljarder, värdet av utestående realobligationer, 49 miljarder, Riksbankens innehav av statspapper, 73 miljarder, samt de nominella tillgångarna i AP- fonderna, 540 miljarder. Se Persson (1996c). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 49 
  
 Det kan emellertid också finnas  
 negativa  
 effekter av en  
 alltför låg inflationstakt 
 . Vid låg inflation är det svårare att åstadkomma förändringar i relativlöner och tillräckligt stora sänkningar av real- lönerna när sådana är samhällsekonomiskt motiv erade. I båda fallen kan det nämligen krävas att  
 nominallönerna  
 sänks för stora grupper på arbetsmarknaden. Detta har erfarenhetsmässigt visat sig var a svårt att åstadkomma. En närmare diskussion finns i avsnitt 8.3. 
 Ett annat och vanligt argument mot en alltför låg inflation är att lägre arbetslöshet kan köpas till priset av en högre inflation . 
 Argumentet härrör ursprungligen från en studie av den engelsk a ekonomen Brown från 1958. Han visade på grundval a v historiska data ett negativt samband mellan löneinflation oc h arbetslöshet. Denna upptäckt fick ett enastående genomslag oc h togs till utgångspunkt för uppläggningen av den ekonomisk a politiken i många länder under 1960- och  
 1970-talen, 
  bland de m Sverige. Teoretisk forskning från slutet av  
 1960-talet 
  och empirisk forskning under de senas te decennierna har dock övertygande visat att utbytesförhållandet mellan inflation och arbetslöshet beror p å tidshorisonten. På  
 lång  
 sikt tycks arbetslöshetens nivå vara obero- ende av inflationstakten. Detta framgår av diagram 3.1. 
 Skillnaden i inflationens effekter på arbetslösheten på kort och lång sikt har att göra med att lönerna är trögrörliga och att efter - frågan på arbetskraft beror på de reala lönekostnaderna (de nomi- nella lönekostnaderna i förhållande till priserna). Om t ex infla - tionstakten oväntat öka r, kommer produktion och sysselsättning att 
 öka därför att det tar en viss tid innan löneökningstakten anpassat sig till den högre inflationstakten. Under anpassningstiden sänk s företagens reala lönekostnader, vilket får företagen att expandera. Om den högre inflationstakten blir varaktig, kommer den att leda till kompensationskrav från löntagarna. Så småningom stige r lönerna i förhållande ti ll prisnivån, vilket medför att företagen drar ner produktionen och arbetslösheten återgår till sin ursprunglig a nivå. 
  
 50 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Diagram 3.1: Genomsnittlig inflation och arbetslöshet i 20 industrilände  
 1960-96 
  
 inflation 
  
 14 
  
 12 
  
 P 
  
 10 
  
 8 
  
 NZ 
  
 UK 
  
 I 
  
 E 
  
 6 
  
 S 
  
 FI 
  
 DK 
  
 IR 
  
 JA 
  
 N 
  
 AUS 
  
 F 
  
 4 
  
 NL 
  
 US 
  
 CA 
  
 CH 
  
 AU 
  
 BE 
  
 D 
  
 2 
  
 0 
  
 0 
  
 2 
  
 4 
  
 6 
  
 8 
  
 10 
  
 12 
  
 14 
  
 arbetslöshet 
  
 Kommentar 
 : AU=Österrike, AUS=Australien, BE=Belgien, CA=Kanada, CH=Schweiz, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien, F=Frankrike, FI=Finland, I=Italien, IR=Irland, JA=Japan, N=Norge, NL=Nederländerna, NZ=Nya Zealand, P=Portugal, S=Sverige, UK=Storbritannien och US=USA. 
 Källa:  
 OECD,  
 Economic Outlook  
 (arbetslöshet); IMF,  
 International Financia l Statistics  
 (inflation) 
  
 Stabilisering av produktion och sysselsättning 
 Valet av växelkurssystem har betydelse för hur ekonomin anpassar sig till olika störningar. En fast växelkurs dämpar i de flesta fal l  
 finansiella störningar,  
 medan en flytande växelkurs dämpar  
 reala störningar 
 . Med finansiella störningar menas förändringar i utbud och efterfrågan på penning- och valutamarknaden, t ex öka d efterfrågan på svenska statspapper från utländska investerare til l följd av ökat förtroende för finanspolitiken. Med reala störninga r menas störningar på marknaderna för varor, tjänster och produk - tionsfaktorer. De reala störningarna kan i sin tur delas upp i  
 utbuds-  
 och  
 efterfrågestörningar  
 . De förra avser störningar i produktivitet eller produktionskostnader på ekonomins utbudssida, t ex i form av lägre produktivitetsökningstakt eller höjda priser på importerad e insatsvaror som olja och bensin. De senare avser störningar p å ekonomins efterfrågesida, t ex minskad inhemsk efterfrågan til l 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 51 
  
 följd av ett ökat sparande eller minskad efterfrågan på svensk a exportprodukter. 
 Skillnaden mellan flytande och fast växelkurs när det gäller att dämpa olika slag av störningar kan illustreras med två exempel. I det första exemplet antas att svensk ekonomi drabbas av en rea l efterfrågestörning i form av minskad efterfrågan på exportmark - naden. Den minskade försäljningen utomlands medför att export- intäkterna minskar och att svenska exportf öretag därför växlar in en mindre mängd utländsk valuta mot kronor än tidigare. Efterfrågan på svenska kronor minskar således på valutamarknaden. Vi d flytande växelkurs leder detta till att kronan deprecierar (priset på kronor i utländsk valuta sjunker). Deprecieringen tillåter export - företagen att sänka sina priser i utländsk valuta vid oförändrad e priser i kronor. I den m ån som exportpriserna sänks motverkas den ursprungliga exportminskningen. De n flytande växelkursen dämpar således verkningarna av den reala efterfrågestörningen. Vid fas t växelkurs kommer ingen sådan motverkande effekt till stånd. 
 Det andra exemplet gäller en finansiell störning. Anta at t utländska placerare ökar sin efterfrågan på svenska kronobligatio- ner, därför att förtroendet för svensk finanspolitik ökar. Detta leder till ökad efterfrågan på svenska kronor och ökat utbud av utländsk valuta på valutamarknaden. Vid flytande växelkurs leder detta till att kronan apprecierar. Detta gör s venska varor dyrare i förhållande till utländska, vilket minskar exporten och ökar importen. Följden blir att BNP faller. Den finansiella störningen får m a o real a effekter. Vid fast växelkurs skärs denna kanal från de finansiell a marknaderna till den reala delen av ekono min av. Detta sker genom att Riksbanken ökar sitt utbud av kronor (genom att köpa utländsk valuta) i sådan omfattning att växelkursen kan hållas fast. I så fall får den finansiella störningen aldrig några reala konsekvenser Waters produktion och sysselsättning. 
 Vid ett medlemskap i den monetära unionen har Sverige samma valuta som de andra medlemsländerna. Detta kan också uttryckas som att vi har oåterkalleligen fasta växelkurser gentemot de andra länderna. Finansiella störninga r mellan länderna i valutaunionen av det slag som diskuterades ovan kan då inte längre destabiliser a produktion och sysselsättning, vilket är en fördel. Däremot är de t en nackdel att reala störningar i resten av den monetära unione n eller i Sverige inte längre kommer att kunna pareras genom e n anpassning av växelkursen. Med en gemensam valuta måste t e x anpassningen vid en minskni ng av efterfrågan på varor och tjänster i Sverige i stället ske genom att våra nominallöner sjunker i förhållande till nominallönerna i andra medlemsländer i de n 
  
 52 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 monetära unionen, så att vi den vägen blir mer konkurrenskraftiga. 
 Detta diskuteras närmare i kapitel 8. 
 I den mån som ECB kommer att försöka stabilisera produktion och sysselsättning måste man räkna med att det är konjunkturen i de stora länderna som blir styrande. För ett litet land som Sverige 
 är det därför viktigt om de reala störningarna är gemensamma med de stora ländernas, dvs om de är  
 symmetriska 
 , eller om de är specifika för Sverige, dvs om de är  
 asymmetriska 
 . Om störningarna i Sverige inte samvarierar med dem i övriga medlemsländer i den monetära unionen, kan ett svenskt deltagande medföra stor a samhällsekonomiska kostna der. Denna fråga, som är central för ett ställningstagande om svenskt medlemskap, diskuteras mer a utförligt i kapitel 5. 
 3.2 Växelkurssystem 
 Helt fasta växelkurser, som i den monetära unionen, och flytande växelkurser, dvs det system som Sverige tillämpar för närvarande, 
 är två valutasystem bland många andra. Detta avsnitt ger e n översikt över de olika system som existerar eller har existerat . 
 Inledningsvis redogörs också för skillnaden mellan nominella och reala växelkurser. 
 Nominella och reala växelkurser 
 De växelkurser som rapporteras varje dag i mass media är  
 nominella växelkurser 
 . En nominell växelkurs anger priset på en valut a uttryckt i någon annan valuta. En  
 real växelkurs  
 anger pris- eller kostnadsläget i ett land jämfört med ett annat land uttryckt i samma valuta. Det relativa prisläget är priset i samma valuta för e n representativ korg av varor och tjänster i ett land i förhållande till en likadan korg i ett annat land. Det relativa kostnadsläget ange s oftast som lönekostnaden per p roducerad enhet i industrin i ett land i förhållande till motsvarande kostnad i ett annat land, mätt i samma valuta. Den reala växelkursen beror med andra ord både på pris- eller lönenivåer och på den nominella växelkursen. 
 På kort sikt är en förändring av den nominella växelkurse n liktydig med en förändring av den reala. Om t ex kronan över e n natt deprecierar med tio procen t mot den tyska marken, innebär det att den representativa varuk orgen blir tio procent dyrare i Tyskland än i Sverige mätt i samma va luta. Den nominella deprecieringen är 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 53 
  
 lika med den reala i detta fall. En real depreciering eller apprecie- ring kan emellertid ske också utan att den nominella växelkurse n 
 ändras. Om t ex den no minella växelkursen mellan tyska mark och svenska kronor är fast och lönekostnaderna stiger med tio procent mer i Sverige än i Tyskland under ett år, kommer vid årets slut det relativa kostnadsläget mätt i samma valuta att vara tio procen t högre i Sverige än i Tyskland. I detta fall har det skett en rea l appreciering av kronan gentemot  
 D-marken 
  vid konstant nominell växelkurs, dvs en försämring av konkurrenskraften för Martinez industri med tio procent. 
 Huruvida en förändring av den nominella växelkursen leder till en förändring i den reala växelkursen beror på tidshorisonten. P å kort sikt innebär en förändring av den nominella växelkursen också en förändring av den reala, eftersom priserna på varor och tjänster 
 är betydligt mera trögrörliga än den nominella växelkursen. P å längre sikt tenderar förändringar i den nominella växelkurse n mellan två länders valutor att spegla skillnader i inflationstakt, så att en högre inflation i ett land motsvaras av en depreciering av det landets valuta. Orsaken är att prisutvecklingen på likartade varo r måste vara ungefär densamma i olika länder om alla ska förbl i konkurrenskraftiga. 
 Olika växelkurssystem 
 Nedan klassificeras olika växelkurssystem efter hur rörlig a växelkurserna är inom respektive system. Hänsyn tas också til l huruvida systemet bygger på ensidiga eller ömsesidiga åtaganden. När värdet på den svenska kronan t idigare var knutet till en korg av andra valutor (först till en handelsvägd valutakorg  
 1977-91, 
  sedan till ecun  
 1991-92) 
  var de tta ett ensidigt åtagande som kunde ändras utan hörande av andra länder. EUs valutasamarbete, ERM, bygger däremot på ömsesidiga åtaganden. När en nominell växelkur s mellan två länders valutor hotar att över skrida ett bestämt gränsvär- de måste båda ländernas centralbanker intervenera på valutamar - knaden. Dessutom kan ändringar av centralkurserna (de fastställda riktvärden från vilka växelkurserna tillåts att avvika inom et t bestämt intervall) bara göras efter ett g emensamt beslut av samtliga deltagande länder. Distinktionen mellan ensidiga och ömsesidig a åtaganden är viktig eftersom den påverkar växelkursernas trovär- dighet och motståndskraft mot spekulativa attacker. 
  
 54 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 (1) 
  
 Fritt flytande växelkurs  
 ("free float"). Kursen bestäms av utbud och efterfrågan på valutamarknaden utan ingripanden av centralbanken. Det är osäkert i vilken utsträckning so m flytande växelkurser i praktiken har rört sig helt fritt. I all - mänhet vill centralbankerna påverka växelkursen även o m den är flytande och intervenerar därför med köp och försälj- ning av olika valutor. 
  
 (2) 
  
 Styrd växelkurs  
 ("managed float" eller "dirty float")  
 .  
 Växel- kursen flyter, men centralbankerna köper och säljer valutor för att påverka växelkursen, t ex för att förbättra konkurrens- kraften för industrin eller för att nå ett visst inflationsmål . 
 Sedan 1985 har de största indus triländerna vid olika tillfällen försökt att samarbeta för att korrigera vad som uppfattat s som under- och övervärderade r eala växelkurser. Samarbetet började på USAs initiativ på grund av att den amerikansk a ekonomin i mitten av  
 1980-talet 
  var hårt pressad av en högt värderad valuta. 
  
 (3) 
  
 Gradvis justerad växelkurs  
  
 ("crawling peg")  
 .  
 Växelkursen förändras fortlöpande, t ex varje månad, beroende på utfallet av olika makroekonomiska variabler, som inflationstakte n och bytesbalansen, eller i en i förv äg fastställd takt. Systemet kan ha en fördel framfö r en flytande kurs genom att förvänt- ningarna om den framtida växelkursen kan påverkas på et t stabiliserande sätt. 
  
 (4) 
  
 Växelkursband  
 ("exchange rate band"). Växelkursen tillåts röra sig inom ett visst intervall runt ett fastställt riktvärde . 
 Växelkursband är utmärkande för  
 ERM-systemet, 
  dä r valutornas värde för närvarande tillåts variera med ±1 5 procent runt de fastställda centralkurserna. 
  
 (5) 
  
 Fasta men justerbara växelkurser  
  
 ("adjustable peg")  
 . 
 Centralbankerna för en penningpolitik som syftar till att hålla växelkurserna helt fasta eller endast låta dem variera ino m ett smalt band runt det fastställda riktvärdet. Enligt viss a explicita eller implicita regler kan kursen ändras. Dett a system tillämpades inom ram en för Jackson  
 Woods-systemet 
  från andra världskrigets slut till början av  
 1970-talet, 
  d å valutorna i systemet hade fasts tällda kurser mot dollarn vilka kunde ändras vid "fundamental obalans". Som nämnts va r den svenska kronan  
 1977-91 
  knuten till ett antal utländsk a valutor (valutakorgen, där vikterna för valutorna i princi p motsvarade ländernas andel av svensk ut rikeshandel). Mellan 
 1991 och 1992 var kronan på liknande sätt knuten till ecun.  
 ERM-systemet 
  kombinerar växelkursband med fasta, me n 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 55 
  
 justerbara centralkurser, dvs kurser som utgör mittpunkter i de tillåtna intervallen. 
  
 (6) 
  
 Guldmyntfot  
 ("gold standard")  
 .  
 Växelkurserna bestäm s genom att valutorna i systemet har unilateralt fastställd a värden i förhållande till gul d. Centralbankernas uppgift är att upprätthålla valutornas värde i g uld och de är därför skyldiga att lösa in sedlar och mynt mot guld när så begärs. Unde r systemet med guldmyntfot, som tillämpades av ett flerta l länder under senare delen av  
 1800-talet 
  och fram till 191 4 och byggde på unilaterala åtaganden av varje land, kund e temporära avvikelser från guldkurserna förekomma unde r exceptionella omständigheter, t ex i samband med krig, men centralbankerna strävade i regel efter att återställa de n tidigare kursen. Chandler  
 -systemet 
  var en kombination av guldmyntfot och fasta men justerbara växelkurser genom att den amerikanska dollarn hade ett fastställt värde i förhål- lande till guld och övriga valutor bestämda värden i förhål- lande till dollarn. På grund av detta används på engelska ofta beteckningen  
 gold exchange standard  
 för Chandler - systemet. 
  
 (7) 
  
 Sedelfond  
 ("currency board")  
 .  
 Valutans värde är fastställ t mot en viss utländsk valuta och centralbanken garantera r inlösen av den egna valutan mot den utl ändska. Som säkerhet håller centralbanken en reserv (sedelfond) av den utländska valutan som minst motsvarar mängden e gen valuta. Systemet tillämpas bl a av Estland (med tyska mark som bas), Hong- kong (brittiska pund) och Argentina  
 (USA-dollar). 
  
 (8) 
  
 Myntunion  
 ("currency union")  
 .  
 Samma valuta eller valuto r används som betalningsmedel inom två eller flera stater . Staterna kan ha egna centralbanker. Små stater använder ofta samma valuta som en större angränsande stat, t ex Monaco (franc), San Marino och Vatikanstaten (lire), Lester g (belgiska men även luxemburgska franc), Andorra (pesetas och franc) samt Panama (amerikanska sedlar men panaman- ska mynt). Danmark, Norge och Sverige hade myntunio n mellan 1873 och 1924.  
 7 
  
 (9) 
  
 Duarte union  
 ("monetary union") 
 .  
 De ingående staterna har både gemensam valuta och centralbank. Monetära unione r 
  
 7  
 Underlagsrapporten av Bordo  Ford (1996) ger en historik av denna och andra myntunioner. 
  
 56 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 har tidigare i regel uppstått i samband med att nya nationer har bildats, som i fallen med USA, Italien och Tyskland. 
 3.3 Erfarenheter av olika växelkurssystem 
 Vid val av växelkurssystem kan de historiska erfarenheterna vara till stor hjälp. Det är framför allt två egenskaper hos det internatio- nella monetära systemet som är av intresse i detta sammanhang . 
 Den ena är hur systemet bör konstrueras för att vara stabilt oc h kunna motstå stora påfrestningar. Den andra är i vilken mån so m olika system kan bidra till en önskvärd makroekonomisk utveck - ling. 
 Guldmyntfoten  
 1880-1914 
  
 Under  
 1870-talet 
  övergick många länder från metallmyntfot , baserad på två eller flera metaller, till guldmyntfot, liksom de n ledande industrinationen Engl and hade gjort tidigare. Genom att de olika valutorna fick ett fastställt värde i förhållande till guld, fic k de också ett bestämt värde i förhållande till varandra. Därme d uppstod ett internationellt monetärt system som baserades p å konvertibilitet för sedlar och mynt, dvs på åtaganden från central- bankerna att växla in den egna valutan mot guld till den fastställda kursen, och på fria internationella kapitalrörelser. 
 Uppgiften för centralbanken i ett land med guldmyntfot var att upprätthålla den egna valutans värde mot guld. När t ex priserna , inklusive det på  
 icke-monetärt 
  guld (dvs guld som användes fö r andra ändamål än mynt), steg i ett land, blev det lönsamt fö r allmänheten att lösa in sedlar och mynt mot guld hos centralbanken och sedan sälja det. Härigenom minskade penningmängden, oc h guldpriset och andra priser sjönk igen. 
 Det förekom att länder under viss tid övergav g uldmyntfoten och lånade i centralbanken, vanligtvis för att finansiera krig. D e ökningar av penningmängden som blev följden ledde då til l inflation och depreciering av valutan. En temporär avvikelse från guldmyntfoten ansågs överensstämma med de oskrivna reglerna för systemet. Så snart omständigheterna så tillät, strävade Ellis efter att  
 återställa  
 valutans parivärde mot guld genom att föra en deflationistisk politik, dvs genom att minska penningmängden.  
 8 
  
 8  
 Se underlagsrapporterna av Knight (1996) och McKinnon (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 57 
  
 En inneboende svaghet med systemet – som med tiden växte i betydelse – var att centralbankernas guldreserver blev allt mindre i förhållande till den utestående sedel- och myntmängden. Dett a ledde vid flera tillfällen till spekulativa attacker, då en misstrogen allmänhet växlade in sina tillgodohavanden i affärsbankerna til l guld och satte systemet på hårda prov. Centralbankerna var d å tvungna att rycka in och uppträda som "lender s of last resort" för att rädda affärsbankerna. 
 Det finns flera skäl till att guldmyntfoten ändå hade en relativt lång livslängd. Ett skäl är förmodligen att pris- och löneflexibilite- ten under detta system var relativt stor (se nästa avsnitt). Ett annat 
 är att politiken var inriktad på prisstabilitet. Till detta bidrog at t centralbankerna ofta var privatägda, att rösträtten var begränsa d och att man – före Morgan – int e såg sambandet mellan penningpo- litiken å ena sidan och produktionen och sysselsättningen å de n andra. Ett tredje skäl är att guldkonvertibiliteten fungerade som ett trovärdigt åtagande som fö rhindrade staten att föra en penningpoli- tik för andra syften än prisstabilitet. Ett fjärde skäl är att d e implicita reglerna för avsteg från åtagandet om konvertibilitet var enkla och klara. 
 Mellankrigstiden 
 Åren under och efter första världskriget karaktäriserades av hö g inflation i flera länder och mycket instabila växelkurser. Ma n strävade därför efter att återgå till guldmyntfoten som internatio - nellt monetärt system. Detta lyckades 1925. Men systemet råkade snart i svårigheter och slutade i praktiken att fungera 1931, d å England, Sverige och en rad andra länder övergav guldmyntfoten. Svårigheterna bestod bl a i brist på guld, v ilket gjorde att konvertili- biteten sattes i fråga. Europa delades upp i tre valutaområden, vart och ett med en dominerande valuta mot vilken de övriga länderna knöt sina valutor med en fast växelkurs. Inom sterlingområde t tillämpades pappersmyntfot. Här ingick de nordiska länderna och andra länder som traditionellt hade haft sina valutareserver i 
 London och använt sig av kapitalmarknaden där. Inom Reichmar- kområdet i Central- och Östeuropa behöll län derna guldmyntfot och försvarade de fasta växelkurserna med hjälp av valutaregleringar. Inom francområdet höll man också kvar vid guldmyntfoten me n använde sig i stället av tull ar, kvoter och andra handelsrestriktioner för att upprätthålla de fasta växelkurse rna. Utanför Europa fanns ett 
  
 58 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 mer lösligt dollarområde, i vilket Martin inerna, Kuba, Centralameri- ka, Argentina och Kanada ingick förutom USA. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 59 
  
 Jackson  
 Woods-systemet 
  
 Vid andra världskrigets slut skapades ett nytt internationell t monetärt arrangemang, som b rukar kallas Jackson  
 Woods-systemet 
  efter den plats i USA där förhandlingarna om dess upprättand e fördes. Systemet utformades för att tillåta de deltagande länderna viss penningpolitisk autonomi och flexibilitet, vilket guldmyntfoten till stor del saknade. Samtidigt försökte man uppnå nominel l stabilitet, dvs stabil prisnivå och stabila växelkurser. Mullins 
  
 Woods-systemet 
  baserades på att amerikanska dollar hade Edwards bestämt värde i förhållande till guld, och på att övriga valutor i systemet i sin tur hade fastställda kurser i förhållande till dollarn. Fram till 1958 fanns restriktioner som starkt begränsade möjlighe- terna att växla valutorna mot varandra, men även därefter had e många länder kvar omfattande valutaregleringar som motverkade stora kapitalrörelser. Länder so m råkade i betalningsbalansproblem kunde få temporära lån g enom Internationella valutafonden (IMF), som också hade till uppgift att övervaka systemet. 
 Liksom under guldmyntfoten fanns det möjligheter att juster a växelkurserna. Detta skulle sk e vid "fundamental ojämvikt". I mot- sats till systemet med guldmyntfot fanns det dock inget krav på att senare återgå till den urspr ungliga växelkursen gentemot dollar. En annan viktig skillnad var att länderna förutsattes använda sig a v stabiliseringspolitik för att motverka interna obalanser. Unde r guldmyntfoten var penningpolitikens enda uppgift att upprätthålla prisstabilitet. 
 Bretton  
 Woods-systemet 
  bröt samman mellan 1968 och 1971 . 
 En viktig orsak var att US A vid mitten av  
 1960-talet 
  kraftigt ökade de offentliga utgifterna på grund av Vietnamkriget samt en sto r satsning på utbildning och bostäder för låginkomsttagare (Grea t  
 Society-programmet). 
  Detta ledde till en utveckling med öka d penningmängd, ökad inflation och lägre räntor i USA, vilket i sin tur gjorde att kapital sökte sig till länder med högre räntor. Nä r dollar växlades in till andra valutor innebar det en motsvarand e penningmängdsökning i de senare länderna. Dessa ville dock inte importera den amerikanska inflationen och de motsatte sig också en appreciering av sina valutor mot dollarn. Den möjlighet att justera växelkurserna som fanns uttnyttjades således inte. Man va r förmodligen rädd för att en justering skulle minska trovärdigheten för den fasta växelkursen. 
 En ytterligare orsak till Jackson  
 Wood-systemets 
  sammanbrott var bristen på guld och uppbyggnaden av mycket stora reserver av dollar hos olika centralbanker. Så s måningom uppstod tvivel om att 
  
 60 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 USA var i stånd att fullfölja sitt åtagande att lösa in dollar mot guld. 
 Sedan flera centralbanker sålt stora män gder guld till guldspekulan- ter, upprättades 1968 en "centralbanksmarknad", på vilken gul d handlades mellan centralbankerna till det fastställda priset i dollar, samt en fri marknad, på vilken priset var betydligt högre. Därmed klipptes bandet mellan penningmängden i dollar och marknadspri- set på guld av, vilket varit en hörnsten i Jackson  
 Woods-systemet. 
  Efter spekulativa kapitalflöden från dollar till framför allt yen och  
 D-mark 
  samt utländska centralbankers köp av guld hos de n amerikanska centralbanken slutade USA att sälja guld 1971 . Dollarn devalverades, men det visade sig bara vara en tillfälli g lösning. För att stoppa kapitalflödet till yen och  
 D-mark 
  tvingades Japan och Tyskland 1973 att låta sina valutor flyta mot dollarn. 
 Rörliga växelkurser och ERM 
 Efter 1973 har de internationellt viktigaste valutorna (dollar, yen, 
  
 D-mark 
  och pund) fluti t i förhållande till varandra.  
 9  
 Detta har gjort det möjligt för växelkurserna att anpassa sig när stora makroekono- miska störningar ägt rum. Ett exempel är dollarns apprecierin g under första hälften av  
 1980-talet 
  i samband med en restrikti v penningpolitik och en expan siv finanspolitik i USA. Men samtidigt har växelkursrörelserna ofta varit mycket större än vad so m förefaller kunna motiveras av de grundläggande makroekonomiska faktorerna. Det är en vanlig uppfattning att växelkurserna oft a  
 överreagerat 
 , vilket fått till följd att det uppstått stora och fleråriga svängningar i de reala växelkurserna (de relativa priserna oc h kostnaderna mellan olika länder). Dessa växelkursrörelser kan ha bidragit till makroekonomiska balansproblem. 
 Inom Europa har valutasyst emet utvecklats på ett helt annat sätt 
 än mellan de stora världsvalutorna. I Europa avlöstes Mullins 
  
 Woods-systemet 
  av ett nytt växelkurssystem, den s k  
 valutaormen 
 , med fasta kurser mellan de deltagande valutorna (se avsnitt 2.1) . 
 Valutaormen ersattes 1979 av växelkurssamarbetet ERM ino m ramen för Europeiska monetära systemet, EMS.  
 ERM-systeme 
  t skiljer sig från Jackson  
 Woods-systemet 
  på f lera avgörande punkter. Det är baserat på pappersmyntfot, vilket ger bättre likviditet ä n guldmyntfot. Varje valuta har en fastställd s k centralkurs i för - 
  
 9  
 Ett undantag är att pundet var knutet till  
 D-marken 
 1990-92 
  inom ramen för det europeiska växelkurssamarbetet, ERM. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 61 
  
 hållande till var och en av de övriga valutorna i systemet, int e endast i förhållande till  
 en  
 central valuta. Centralbankerna ä r förpliktigade till ömsesidiga interventioner för att hålla de bilaterala kurserna inom de tillåtna intervallen. Slutligen finns i ERM - systemet en viss procedur som ska följas i samband med eventuella justeringar av växelkurserna (centralkurserna). 
  
 ERM-systemet 
  tycktes fungera väl fram till början av 1992. De första åren fanns betydande skillnader i inflationstakt mella n länderna. Mellan 1979 och 1987 justerades därför centralkurserna elva gånger samtidigt som inflationsskillnaderna minskad e betydligt. Mellan 1987 och 1992 gjordes inga justeringar, trot s kvarstående skillnader i inflationstakter. Detta innebar att de reala växelkurserna kom att divergera alltmer. Mellan liran och marken var t ex den ackumulerade skillnaden i inflationstakt mellan 1987 och 1992 ca 18 procent. 
 I samband med den tyska återföreningen 1990 beslöt de n västtyska regeringen att östtyska mark fick växlas in till västtyska till växelkursen 1:1 (upp till ett visst belopp). Detta innebar at t penningmängden expanderade kraftigt. Dessutom blev finanspoli- tiken mera expansiv till följd av transfereringar till f d Östtyskland och stora satsningar på offentliga investerin gar i infrastruktur. Detta föranledde den tyska centralbanken att föra en restriktiv penning- politik med höjda räntor för att förhindra ökad inflation. De flesta andra länder i Västeuropa blev då i sin tur tvungna att höja sin a räntor för att försvara väx elkurserna mot  
 D-marken. 
  Räntehöjning- arna förvärrade problemen i många länder med växande arbetslös- het, budgetunderskott och stor offentlig skuldbörda. I mitten a v 
 1992 uppstod stora spekulativa kapitalflöden. En rad olika lände r inom och utanför  
 ERM-systemet 
  tvingades att låta valutorna flyta, bland dem Finland och Sverige. Inom  
 ERM-systemet 
  vidgade s bandbredderna från ± 2,25 procent till ± 15 procent.  
 10 
  
 Generella slutsatser 
 En lärdom av systemet med guldmyntfot är att regler om undantag från de grundläggande normerna bör vara enkla och tydliga. Dess- utom bör de omständigheter som föranleder undantag från d e penningpolitiska reglerna vara ett resultat av faktorer som ligge r 
  
 10  
 Nederländerna har dock en bilateral överenskommelse med Tyskland om att bibehålla det tidigare smala bandet. 
  
 62 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 utanför statsmaktens kontroll. Denna lärdom är relevant när ma n diskuterar t ex inflationsmål för en självständig centralbank oc h under vilka omständigheter som dessa mål kan frångås. 
 Både Jackson  
 Woods-systemet 
  och  
 ERM-systemet 
  sökte förena viss penningpolitisk autonomi och flexibilitet med nominel l stabilitet (stabila priser och växelkurser). Det visade sig i båd a fallen att dessa mål var svåra att förena. I valet mellan att föra en politik i det nationella intresset och en politik som överensstämde med respektive lands roll i det internationella monetära systeme t prioriterade både USA och Tyskland sina nationella intressen. I båda växelkurssystemen för sökte man införa ett mått av flexibilitet genom möjligheterna att ju stera växelkurserna under vissa omstän- digheter. Det tycks vara svårt att kombinera denna flexibilitet med trovärdighet för växelkurserna. Svårigheterna tycks ha ökat i tak t med att de internationella kapitalrörelserna blivit friare och av allt större omfattning. De internationella kapitalströmmarna har öka t dramatiskt. Omsättningen på den globala valutamarknaden va r 
 1995 ungefär 1 500 miljarder dollar per dag, vilket är en för - dubbling jämfört med 1989. 
 11  
 Ungefär 98 procent av omsättningen härrör från finansiella investeringar och endast 2 procent frå n handel med varor och tjänster. 
 Det teoretiskt ideala växelkurssystemet bör, precis som Decker och  
 ERM-systemet, 
  förena flexibilitet, dvs möjligheten att anpassa det viktiga relativpris som växelkursen utgör, med pris- och växelkursstabilitet under normala omständigheter. Det är doc k numera en vanlig uppfattning bland ekonomer att fasta men juster- bara växelkurser inte kan fungera i en värld med fria kapitalrörel- ser, och att de enda hållbara alternativen är maximal flexibilitet , dvs flytande växelkurser, eller maximal nominell stabilitet, dvs en monetär union med gemensam valuta.  
 12  
 De senaste tjugo åren s erfarenheter tycks i viss mån bekräfta denna uppfattning. I et t globalt perspektiv har utvecklingen gått från system med fasta till system med flytande växelkurser. Över hälften av Internationell a valutafondens medlemsländer har i dag någon form av flytand e växelkurser, mot en tredjedel 1982 och en fe mtedel 1975. Samtidigt har man i Europa strävat mot mer fasta växelkurser, först inom den s k valutaormen och  
 ERM-systemet 
  och nu med planerna på e n valutaunion. 
  
 11 
  
 Bank for International Settlements (1996). 
  
 12 
  
 Detta hävdas t ex av Eichengreen (1994). Se också underlagsrapporten av McKinnon (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 63 
  
 Den makroekonomiska utvecklingen under olika växelkurssystem 
 Det är inte säkert att en jämförelse av den makroekonomisk a utvecklingen under olika växelkurssystem säger något om syste - mens effekter i sig. Orsaken är att de y ttre störningarna kan ha varit av mycket olika omfattning och att den ekonomiska politiken kan ha skiljt sig under de olika systemen. Det kan ändå vara möjligt att dra vissa slutsatser från en sådan jämförelse.  
 13 
  
 I tabell 3.1 återges statistiska data för tre makroekonomisk a variabler under guldmyntfoten  
 1880-1914, 
  under den period d å valutorna under Jackson  
 Woods-systemet 
  var konvertibla 1959 - 
 1971, samt under den följande perioden med en blandning a v flytande och fasta växelkurser ( hädanefter kallad blandsystemet för enkelhets skull)  
 1973-1994. 
  Jämförelsen görs för fjorton industri- länder: Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Japan , 
 Kanada, Nederländerna, Norge, Schweiz, Storbritannien, Sverige, Tyskland och USA. 
 Tabellen visar för länderna som grupp genomsnittet samt et t mått på variationen i varje period för  
 inflation 
 ,  
 långa nominella räntor  
 och  
 förändring i BNP per capita 
 . Variationen för länderna som grupp visar hur mycket de genomsnittliga värdena varierar för gruppen som helhet från år till år. Dessutom redovisas i tabelle n variationerna  
 mellan länderna  
 i varje period vad gäller genomsnit- ten för inflation, ränta och  
 BNP-förändring. 
  
 13  
 Framställningen bygger i huvudsak på underlagsrapporten av Knight (1996). 
  
 64 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Tabell 3.1: Inflation, ränta och tillväxt i 14 industriländer 
 1 
  
 ) 
  
 Guldmyntfot 
  
 Chandler 
  
 Blandsystem 
  
 1880-1914 
  
 1959-1971 
  
 1973-1994 
  
 14 länder Variation 
  
 14 länder Variation 
  
 14 länder Variation 
  
 mellan 
  
 mellan 
  
 mellan 
  
 länderna 
 3) 
  
 länderna 
 3) 
  
 länderna 
 3) 
  
 Inflation 
  
 Genomsnitt 
  
 0,6 
  
 3,7 
  
 6,6 
  
 Variation 
  
 1,1 
  
 0,8 
  
 2,1 
  
 mellan åren 
 2) 
  
 3,6 
  
 2,0 
  
 3,9 
  
 Ränta 
  
 Genomsnitt 
  
 3,6 
  
 6,1 
  
 9,6 
  
 Variation 
  
 0,4 
  
 1,1 
  
 2,2 
  
 mellan åren 
 2) 
  
 0,3 
  
 1,0 
  
 2,1 
  
 Tillväxt 
  
 Genomsnitt 
  
 1,7 
  
 4,1 
  
 1,9 
  
 Variation 
  
 0,4 
  
 1,6 
  
 0,6 
  
 mellan åren 
 2) 
  
 3,3 
  
 2,0 
  
 2,2 
  
 1) 
 Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Nederländerna, Norge, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige och USA.  
 2) 
 Standardavvikelsen för variation mellan årsgenomsnitt. 
  
 3) 
 Standardavvikelsen för variation mellan ländergenomsnitt. 
  
 Källa 
 : Knight (1996). 
  
 Inflation.  
 Systemet med guldmyntfot hade den lägsta inflations - takten. Detta gäller också varje enskilt land, vilket ej framgår a v tabellen. 
 14  
 Därefter följer Williams  
 ds-systemet 
  och sist kommer blandsystemet. Inflationstakterna var mest lika mellan ländern a under Jackson  
 Woods-systemet, 
  något mindre lika under guldmynt- foten och minst lika under b landsystemet. Bretton  
 Woods-systemet 
  uppvisade minst variabilitet i inflationstakt från år till år Waters gruppen som helhet. Resultaten är i stort sett vad man kan vänta sig med ledning av systemens teoretiska egenskaper. Systemen me d fasta kurser, dvs guldmyntfoten och Jackson  
 Woods-systemet, 
  bör uppvisa den största stabiliteten i nominella variabler. Dessutom bör man vänta sig att guldmyntfoten har lägst inflation. 
  
 14  
 Mer detaljerade uppgifter finns i underlagsrapporten av Knight (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 65 
  
 Inflationströghet.  
 Med hjälp av en statistisk metod kan ma n undersöka hur lång tid det tar för en förändring i inflationstakten att klinga av. Ju högre värde det statistiska måttet har, desto längre tid tar det för inflationen att återgå till den långsiktiga trenden . 
 Värdena är 0,23 för guldmyntfoten, 0,50 för Chandler - systemet och 0,81 för blandsystemet. (De två senare skattningarna är inte statistiskt George.) Detta är också vad man skulle vänta sig. Under guldmyntfoten återgick inflationstakten relativt snabbt till trendvärdet, eftersom prisnivån var förankrad i ett bestämt pris på guld. Anpassningen har skett relativt långsamt under periode n med merendels flytande kurser. 
  
 Långa nominella räntor.  
 Guldmyntfoten och Chandler - systemet uppvisar relativt liten variabilitet över tiden för länderna som grupp och relativt liten variation mellan länderna, vilke t stämmer överens med systemens egenskaper i teorin. Nivån på de långa nominella räntorna var klart lägst un der guldmyntfoten, vilket också är vad man borde sig eftersom inflationstakten då var lägst. 
 Förändring av real BNP per capita.  
 Om man tror att reala utbuds- och efterfrågestörningar på marknaderna för varor och tjänster är vanligare än finansiella störningar, bör man som diskuterades i avsnitt 3.1 vänta sig att variationerna i BNP varit minst i bland - systemet, som har ett stort inslag av flytande kurser. Mullins 
  
 Woods-systemet 
  och blandsystemet uppvisar dock ungefär lik a stora variationer mellan olika år. Denna likhet kan bero på e n relativt aktiv stabiliseringspolitik och hög genomsnittlig tillväx t under Jackson  
 Woods-systemet 
  samt på att blandsystemet utsattes för stora reala störningar i samband med oljeprishöjningarna 1973- 74 och 1979. Variabiliteten är störst för guldmyntfoten. 
 Sammanfattningsvis uppvisar systemen med i huvudsak fast a växelkurser (guldmyntfoten och Jackson  
 Woods-systemet) 
  de n största stabiliteten när det gäller nominella variabler (inflation och långa nominalräntor). Detta stämmer med teorin. Slutsatserna ä r mer oklara när det gäller produktionsutvecklingen, där variationer- na var störst under guldmyntfoten men ungefär lika stora i de båda andra systemen. En svårig het vid tolkningen är att man inte vet om det är växelkurssystemet som förklarar den makroekonomisk a utvecklingen eller om den beror på an dra faktorer. Världsekonomin kan ha varit utsatt för olika stora störningar under respektive period. 
 Man kan försöka komma till rätta med detta problem med hjälp av olika statistiska metoder. Sådana studier tyder på att störningarna 
  
 66 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 var störst under guldmyntfoten och un gefär lika stora under Jackson 
  
 Woods-systemet 
  och blandsystemet.  
 15  
 Detta tyder på att den relativt höga nominella stabiliteten under guldmyntfoten inte beror p å mindre förekomst av ytt re störningar, vilket förstärker intrycket att guldmyntfoten verkligen bidrog till nominell stabilitet. Det är dock möjligt att detta uppnåddes till priset av stora svängningar i produktionen. 
 3.4 Slutsatser 
 Framställningen visar att alla valutasystem har sina för- och nack- delar. Med rörliga växelkurser dämpas störningar på varu- oc h faktormarknaderna geno m automatiska förändringar i växelkurser- na. Detta innebär att variationerna i produktion och sysselsättning tenderar att bli mindre än med fasta växelkurser. Med fast a växelkurser dämpas emellertid störningar i utbud och efterfråga n på penning- och valutamarknaderna, vilket innebär att variationerna i inflationstakt och nom inella räntor tenderar att bli mindre än med rörliga växelkurser. 
 De historiska erfarenheterna av olika växelkurssystem visar på en grundläggande instabilitet: när ett valutasystems svaga sido r sätts på alltför svåra prov, bryter det s amman och ersätts av ett nytt. Ett sådant relativistiskt synsätt kan vara värdefullt att ha när ma n diskuterar  
 EMU-projektet: 
  bildandet av en monetär union me d gemensam valuta behöver inte nödvändigtvis va ra ett för all framtid irreversibelt steg. 
 Guldmyntfoten under perioden  
 1880-1914 
  tycks ha befordra t monetär stabilitet på bekostnad av instabilitet i produktion oc h sysselsättning. Detta är också vad man borde vänta sig på grundval av teoretiska överväganden. Guldmyntfoten var relativt långliva d som internationellt monetärt system. Till detta bidrog sannolikt att målet för penningpolitiken – att upprätthålla det faställda priset på guld i den egna valutan – var enkelt och klart. Avvikelser frå n målet äventyrade i allmänhet inte penningpolitikens trovärdighet , eftersom de oftast var framtvingade av yttre omständigheter – som krig – och var temporära. Guldmyntfoten ersattes av pappersmynt- fot och valutaregleringar under första världskriget därför att d e 
  
 15  
 Se Bordo  Ford (1996) för en utförligare redogörelse och ytterligare referenser. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Valutor och växelkurssystem - en bakgrund  
 67 
  
 krigförande länderna snabbt måste öka skatteintäkterna. Det försök som gjordes att återupprätta systemet efter kriget misslyckades. 
 Bretton  
 Woods-systemet 
  konstruerades för at t behålla guldmynt- fotens starka sida – monetär stabilitet – och eliminera dess svag a sida – instabilitet i produktion oc h sysselsättning. Duarte stabilitet skulle säkerställas genom att dollarn hade ett fastställt värde i guld och genom att övriga valutor i sin tur hade fastställda kurser mo t dollarn. Stabilitet i produktion och sysselsättning skulle uppnå s genom en aktiv stabiliseringspolitik i keynesiansk anda och genom möjligheten att ändra de fastställda växelkurserna vid "fundamental ojämvikt". Systemet fungerade väl under ett par decennier efte r andra världskriget, men bröt samman i början av  
 1970-talet 
  därför att nödvändiga justeringar av växelkurserna inte kom till stånd och därför att trovärdigheten i USAs åtagande att lösa in dollar till en fastställd kurs mot guld minskade i takt me d att guldreserverna blev allt mindre i förhållande till den utestående stocken av dollar. 
 Det valutasystem som existerat sedan 1973 har inneburi t flytande växelkurs mellan de internationellt viktigaste valutorn a 
 (dollar, yen, pund och  
 D-mark). 
  Det finns inte längre någo n koppling till guld. De flytande växelkurserna innebär att real a störningar kan dämpas genom motverkande förändringar i växel - kurserna. Samtidigt tillåter flytande växelkurser stora och fleråriga svängningar i de reala växelkurserna (de relativa kostnadern a mellan olika länder) som förefaller större än vad som kan var a motiverat av grundläggande makroekonomiska faktorer. 
 I Europa valde man efter 1973 en annan väg för att komma till rätta med Jackson  
 Woods-systemets 
  brister, nämligen att stärk a möjligheterna att upprätthålla fasta växelkurser  
 och  
 att justera växelkurserna när så var påkallat. Båd e den s k valutaormen mellan 1973 och 1979 och  
 ERM-systemet 
  därefter byggde på att central- bankerna skulle samarbeta för att upprätthålla de fastställd a kurserna. Detta visade sig emellertid vara otillräckligt. ERM - systemets sammanbrott  
 1992-93 
  berodde bl a på att växelkurserna inte justerades i tillräcklig utsträckning och på att centralbankerna begränsade sina insatser för att upprätthålla kurserna. 
 I detta perspektiv kan den monetära unionen ses som ett logiskt nästa steg för att skapa oåterka lleligt fasta växelkurser. De följande kapitlen  
 (4-10) 
  kommer att systematiskt diskutera olika för- oc h nackdelar med detta. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 67 
  
 4 
  
 Den monetära unionen och samhällsekonomisk effektivitet 
  
 En samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning innebär dels att  
 tillgängliga resurser är fullt utnyttjade 
 , dels att  
 sysselsatta resurser används effektivt  
 såväl inom företag och offentliga verksamhete r som när det gäller fördelni ngen mellan olika sektorer. Arbetslöshet är det uppenbara exemplet på underutnyttjande av tillgänglig a resurser. Att i Sverige producera varor som ka n importeras till lägre kostnad eller att läkare på grund av höga marginalskatter tar ledigt för att tapetsera väggarna hemma är exempel p å samhällsekonomiskt felaktig resursanvändning. I detta kapite l koncentreras intresset på den senare aspekten a v samhällsekonomisk effektivitet. Frågan är i v ilken utsträckning som den monetära unionen kan bidra till att sysselsatta resurser används på ett effektivare sätt. Avsikten är att ge en uppfattning o m storleksordningen av olika effekter. 
 I avsnitt 4.1 beräknas vinsterna av de lägre kostnader fö r ekonomiska transaktioner mellan deltagarländerna i den monetära unionen som uppstår till följd av en gemensam valuta. I avsnitt 4.2 analyseras effekterna av en gemensam valuta på handel oc h investeringar samt på räntenivån. I avsnitt 4.3 diskuterar vi effekt- erna på konkurrensen på den inre marknaden. De samhälls - ekonomiska vinster som kan uppkomma om ett deltagande i de n monetära unionen innebär en lägre inflationstak t analyseras i avsnitt 4.4. I avsnitt 4.5 diskuteras de intäkter av att ge ut pengar so m uppkommer i den monetära unionen. Vi summerar kapitlets slut - satser i avsnitt 4.6. 
 4.1 Minskade transaktionskostnader 
 Det faktum att det i dag inom EU finns fjorton olika valutor ge r upphov till kostnader vid ekonomiska transaktioner mellan länd - 
  
 68  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 erna. 
 1  
 Riksbankens och övriga centralbankers redovisning a v betalningsbalansen visar i detalj vilka olika transaktioner det ä r fråga om. Grovt sett kan man indela dessa i sådana som ingår i  
 bytesbalansen 
 , främst handel med varor och tjänster sam t räntebetalningar, och sådana som ingår i  
 kapitalbalansen 
 , främst kapitalflöden i samband med direktinvesteringar och finansiell a investeringar (portföljinvesteringar). Transaktionskostnadern a utgörs av de tjänster som bankerna t illhandahåller för valutaväxling och för att hantera valutakursrisker, men också av d e extrakostnader som myndigheter och företag själva drabbas av till följd av förekomsten av olika valutor. Det kan t ex röra sig o m kostnader för personal med uppgift att minska eller eliminer a växelkursrisker. 
 Dessa transaktionskostnader komm er att reduceras för de länder som deltar i den monetära unionen. Hur stor reduktion det är fråga om för ett visst land beror bl a på vilken andel av landets interna- tionella transaktioner som sk er med övriga deltagarländer. Utrikes- handelsandelarna kan ge viss vägled ning härvidlag, även om endast ett par procent av valutahandeln härrör från handel med varor och tjänster (se avsnitt 3.3). I Sveriges fall går ungefär 60 procent a v exporten till de fjorton övriga EU- länderna . Till de åtta länder som av många anses vara de troligaste deltagarna när den monetär a unionen startar 1999 – Belgien, Finland, Frankrike, Irland , Luxemburg, Nederländerna, Tyskland och Österrike – går ungefär 
 35 procent av den svenska exporten.  
 2 
  
 Resursåtgången i  
 den finansiella sektorn  
 för valutaväxling och valutakurssäkring i samband med transaktioner mellan  
 EU-valutor 
  kan beräknas på två olika sätt. Det enklaste är att helt enkel t summera sektorns intäkter från valutaväx ling och valutasäkring och anta att intäkterna är lika stora som de samhällsekonomisk a kostnaderna. Detta låter sig dock inte göras utan vidare, eftersom detaljerade uppgifter om intäk tsstrukturen i enskilda företag saknas eller är hemliga. Kommissionen har dock på grundval av konfiden- 
  
 1 
  
 Belgien och Luxemburg har visserligen egna valutor, men valutakursen är 1:1 och har varit så i flera decennier. Vid växling mellan belgiska och luxemburgska franc tar bankerna inte betalt genom att använda olika kurser för köp och försäljning som de gör vid växling mellan andra valutor. Vid en beräkning av hur transaktionskostnaderna påverkas av övergången till den gemensamma valutan kan de belgiska och luxemburgska valutorna betraktas som en och samma valuta. Det totala antalet valutor i EU blir därför fjorton och inte femton. 
  
 2 
  
 Exportandelarna avser 1994 (Kommerskollegium, 1995). Utrikeshandelsstati- stiken för 1995 och 1996 är osäker på grund av nya rutiner för rapportering efter Sveriges  
  
 EU-inträde. 
  Export- och importandelar är ungefär lika stora. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 69 
  
 tiell information från ett mindre antal banker uppskattat att knappt 
 5 procent av den finansiella sektorns intäkter i de tolv länder som var medlemmar av EU före 1995  
 (EU-12) 
  härrör från valutatran- saktioner mellan dessa. 
 3  
 Banksektorns andel av  
 EU-12:s 
  samlade 
 BNP är knappt 6 proce nt. Av detta följer att ungefär 0,3 procent (5 procent av 6 procent) av  
 EU-12s 
  BNP åtgår för valutaväxling och valutasäkring i samband med transaktioner mellan länderna. 
 En alternativ metod är att beräkna ba nkernas intäkter indirekt på grundval av uppgifter om banksektorns totala omsättning p å valutamarknaderna för olika slag av transaktioner, uppskattningar av den andel som härrör från kunder i  
 EU-länderna 
  och som avser transaktioner mellan  
 EU-valutor 
  samt uppskattningar av kostnad- erna för banksektorns kunder för valutatransaktioner av olika slag. 
 Häri ingår även kostnader för hantering av sedlar, May , resechecker och kreditkort. Kommissionens beräkning fö r banksektorn i  
 EU-12 
  visade på besparingar på mellan 69 och 110 miljarder kronor om samtliga de dåvarande tolv medlemsländerna skulle bilda en monetär union. Detta motsvarar mellan 0,17 oc h 
 0,27 procent av  
 EU-12s 
  BNP. Uppskattningen av  
 BNP-andele 
  n förändras troligen inte nämnvärt om de tre nya  
 EU-medlemmarna, 
  
 Finland, Sverige och Österrike, inkluderas. 
 De båda beräkningssätten leder som synes till resultat av ungefär samma storleksordning. Skattningarna utgör dock genomsnitt för de tolv länderna. Mindre länder, särski lt Grekland och Portugal, skulle få större vinster eftersom de har relativt stora valutakursrisker . 
 Detta kommer till uttryck i stora skillnader mellan köp- oc h säljkurser, höga administrativa kostnader i banksektorn samt liten användning av den egna valutan i internationella transaktioner. För Frankrike, Italien och Tyskland uppskattades vinsterna till 0,1- 0,2 procent av BNP, medan de uppskattades till knappt 1 procent fö r vissa av de mindre länderna. För Storbritan nien är beräkningen svår att göra, eftersom en stor del av valutatransaktionerna beror på att andra  
 EU-länder 
  använder banker i London för sin a valutatransaktioner. En viss del av transaktionerna utgör sålede s export av banktjänster.  
 4 
  
 En överslagsmässig beräkning av de samhällsekonomisk a vinsterna för Sverige av lägre transaktionskostnader i de n 
  
 3 
  
 Commission of the European Communities (1990). Samtliga referenser till kommissionen i detta kapitel avser samma källa. 
  
 4 
  
 Enligt en nyligen gjord uppskattning av Bank for International Settlements (1996) beräknas valutamarknaden i London svara för ca 30 procent av den globala valutahandeln och ca 60 procent av valutahandeln inom EU. 
  
 70  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 finansiella sektorn vid ett deltagande i d en monetära unionen ger ett resultat som ligger nära kommissionens beräkning för  
 EU-12. 
  I 
 Sverige svarar den finansiella sektorn för ungefär 4,5 procent a v BNP. För de fyra största affärsbankerna, som tillsammans svara r för mer än 90 procent av valutahandeln i Sverige, utgjord e intäkterna från valutahandeln högst 6 procent av de totala intäkterna 1995. 
 5  
 Om man antar att handeln med  
 EU-valutor 
  har en andel av den totala valutahandeln som motsva rar  
 EU-ländernas 
  andel av den svenska exporten, blir den andel av den finansiella sektorns totala intäkter från valutahandeln som härrör från handeln med EU - valutor 3,6 procent (60 procent av 6 procent) . 
 Transaktionskostnaden för handeln med  
 EU-valutor 
  som andel av BNP blir då lika med 0,16 procent (3,6 procent av 4,5 procent) . 
 Detta innebär att en monetär union med samtliga  
 EU-länder 
  skulle ge Sverige en årlig vinst i form av läg re transaktionskostnader i den finansiella sektorn som för närvarande motsvarar 2,7 miljarde r kronor (0,16 procent av 1 700 miljarder kronor). Om hanteringen av resevaluta, resechec kar, eurocheckar och liknande utgör samma kostnadsandel hos de svenska bankerna som inom  
 EU-12, 
  ska till denna uppskattning läggas ungefär 0,04 procent av BNP eller 0, 8 miljarder kronor. Den sammanlagda vinsten av lägr e transaktionskostnader i banksektor n om samtliga  
 EU-länder 
  är med i den monetära unionen skulle för Sveriges del således bli ungefär 0,2 procent av BNP eller 3,4 miljarder kronor per år.  
 6  
 Detta förutsätter att kostnaderna för valutaväxling och valutakurssäkring i banksektorn ligger kvar på nuvarande nivå om Sverige skulle stå utanför den monetära unionen. 
 Om den monetära unionen omfattar endast en del av EU - länderna blir vinsten naturligtvis mindre. Med t e x Beneluxländerna, Finland, Frankrike, Irland, Tyskland oc h Österrike som medlemmar jämte Sverige blir den årliga vinste n ungefär 0,12 procent av BNP eller 2 miljarder kronor. D e redovisade siffrorna utgör troligen en viss överskattning a v vinsterna i form av lägre transaktionskostnader eftersom brittiska pund och amerikanska dollar har en väsentligt större andel a v 
  
 5 
  
 Uppgiften baserar sig på årsredovisningarna för 1995 och den då obligatoriska uppgiften om "provisioner från den utländska rörelsen". Dessa intäkter inkluderar även en del annat än intäkter från valutahandeln. Siffran 6 procent är genomsnittet för Handelsbanken, Nordbanken,  
  
 S-E-Banken 
  och Sparbanken Sverige. 
  
 6 
  
 Duncan (1993) kom fram till 0,1 procent av BNP därför att han använde banksektorns andel av sysselsättningen, som är 1,8 procent, i stället för andelen av förädlingsvärdet, som är 4,5 procent. Dessutom inkluderade han inte kostnaderna för hantering av resevaluta. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 71 
  
 valutahandeln än vad som motsvaras av Storbritanniens och USAs andel av svensk export, som är ca 17 procent. 
 Kommissionen har i sina beräkningar av de vinster som lägr e transaktionskostnader in nebär även inkluderat bankernas kostnader för  
 betalningsförmedling  
 mellan företag i olika  
 EU-länder 
  sam t  
 bankkundernas interna kostnader  
 för valutatransaktioner med EU- valutor. De senare kostn aderna kan innefatta personal med speciell kompetens för att hantera valutarisker och likvidet samt extr a personal för inköp, redovisning och kostnadskontroll när flera olika valutor är inblandade. Det förra slaget av kostnader uppskattade s till 11 miljarder kronor för hela  
 EU-12. 
  Det är dock tveksamt om man ska inkludera dessa kostnader, eftersom de inte beror på före- komsten av olika valutor i sig, utan på att det saknas ett datoriserat system för betalningar över gränserna mellan bankerna i EU - länderna. Ett sådant system, kallat TARGET, håller för närvarande på att byggas upp och beräknas kunna tas i bruk 1999. Bankkund- ernas interna kostnader beräknades uppgå till mellan 30 och 4 0 miljarder kronor eller mellan 0,10 och 0,12 procent av  
 EU-12 
  s 
 BNP. Beräkningen grundas på fallstudier av endast två företag i vardera Spanien, Storbritannien och Tyskland och är därför högst osäker. 
 Sammanfattningsvis kan man vänta sig en relativt blygsa m resursbesparing i fråga om transaktionskostnader till följd av e n gemensam valuta. För Sveriges del kan besparingen i de n finansiella sektorn uppskattas till ca 0,2 procent av BNP eller fö r närvarande 3,4 miljarder kronor per år om samtliga  
 EU-lände 
  r deltar i den monetära unionen och ca 0,12 procent av BNP eller för närvarande 2 miljarder kronor om en mindre grupp på nio lände r deltar. Till detta ska läggas resursbesparingar i företagen till följd av lägre kostnader för valutatransaktioner. Om de är av samm a storleksordning för Sverige som kommissione ns grova uppskattning för  
 EU-12, 
  rör det som om ytterligare be sparingar på ca 0,1 procent av BNP eller 1,7 miljarder kronor om samtliga  
 EU-länder 
  är med i den monetära unionen samt ca 0,05 procent av BNP eller 0, 9 miljarder kronor om endast de nio angivna länderna är med. 
 Givet antaganden om den framtida ekonomiska tillväxttakte n och realräntan kan de årliga bruttovinsterna i transaktionskostnader för all framtid adderas till en totalsumma. Med exempelvis e n genomsnittlig årlig tillväxttakt på 2 procent och en realränta på 5 procent blir nuvärdet av besparingen av transaktionskostnader  
 i banksektorn  
 för Sveriges del 113 miljarder kronor om samtliga EU- länder är med i den monetära unionen och 67 miljarder kronor om 
  
 72  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 de nio angivna länderna är med.  
 7  
 Från detta ska dras d e engångskostnader som övergången till den gemensamma valuta n medför. Dessa är svåra att uppskatta. Enligt en bedömning bö r kostnaderna för ändrade datasystem och andra anpassningar i den svenska banksektorn inte uppg å till mer än sammanlagt 5 miljarder kronor. 
 8  
 Till detta kommer anpassningskostnader utanfö r banksystemet. Så t ex måste myntautomater och kassaapparate r samt bokföringssystem i företag och den offentliga sektor n anpassas. Dessa kostnader uppgår till ytterligare flera miljarde r kronor, men de är med al l sannolikhet mindre och av en helt annan storleksordning än summan av de årliga besparingarna i kostnader för valutatransaktioner i företagen samt för valutaväxling oc h valutasäkring i banksektorn. 
 Det måste understrykas att de uppskattade kostnadsminsk - ningarna inte utan vidare är liktydiga med samhällsekonomisk a vinster. För att så ska vara fallet måste de resurser som friställs i banksektorn och inom företag och myndigheter sysselsättas p å annat sätt. Det är värdet av resursernas bidrag till produktionen av varor och tjänster i alternativa sysselsättningar som utgör de n samhällsekonomiska vinsten. 
  
 4.2 
  
 Valutakursfluktuationer och effekter på utrikeshandel, direktinvesteringar samt räntenivå 
  
 Det är en vanlig uppfattning att fluktuationer i nominella valuta - kurser och den osäkerhet som detta skapar har stora negativ a effekter på utrikeshandel, investeringar och räntor. Det faktum att fasta valutakurser varit dominerande i det internationella monetära systemet sedan mer än hundra år kan ses som ett uttryck för denna uppfattning. Sammanbrotten för de olika systemen med fast a växelkurser – guldmyntfoten, Jackson  
 Woods-systemet 
  och ERM- systemet – har inte hindrat försök att konstruera nya system. Ett av huvudargumenten för den monetära unionen är att absolut fast a 
  
 7 
  
 Uppskattningarna är mycket känsliga för de antaganden som görs. Med lägre tillväxttakt och högre realränta blir besparingen mindre. Med exempelvis en tillväxttakt på 1 procent och 5 procents realränta blir nuvärdet av besparingarna i de två alternativen 85 respektive 50 miljarder kronor. 
  
 8 
  
 Skriftligt anförande av Davis, vice VD i Handelsbanken, vid Svenska Bankföreningens seminarium den 11 april 1966. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 73 
  
 valutakurser kommer att öka vinsterna av fri rörlighet för varor , tjänster, personer och kapital inom EU. I kommissionen s utvärdering av den monetära unionen sägs t ex : 
 "Kompletteringen av den inr e marknaden med en gemensam valuta kommer att fullända prismekanismens allokerings - funktion. Utan en fullständig genomlysning av marknade n och samma pris överallt för konkurrensutsatta varor oc h tjänster, som bara en gemensam valuta ge, kan den inr e marknaden inte förväntas ge alla sina vinster – statiska som dynamiska. Med en gemensam marknad och valuta ka n gemenskapens ekonom i med säkerhet förväntas utveckla sin underliggande ekonomiska potential ytterligare."  
 9 
  
 I detta avsnitt granskas argumenten och de empiriska beläggen för att  
 kortvariga  
 fluktuationer i nominella valutakurser (från dag till dag, vecka till vecka och månad till månad) påverkar handel , investeringar och räntor. Först diskuteras vad valutakursfluktua - tionerna beror på. Därefter diskuteras och redovisas några av d e teoretiska och empiriska beläggen för effekterna av valutakurs - fluktuationer på handel, direktinvesteringar och räntenivå. 
 Orsaker till valutakursfluktuationer 
 Som närmare diskuteras i kapitel 5 kan man anta att de kortsiktiga fluktuationerna i nominella valutakurser bestäms av  
 förväntningar  
 om makroekonomiska faktorer och ekonomisk politik, av utbud och efterfrågan på valuta från exportörer, importörer och investerar e samt i viss utsträckning av  
 spekulation  
 utan stöd i underliggand e ekonomiska faktorer. Eftersom det oavbrutet kommer nyheter om den ekonomiska och politiska utvecklingen runt om i världen , 
 ändras förväntningarna ständigt. Detta kan l eda till stora och snabba förändringar i valutakurserna. Till detta bidrar också att de n efterfrågan och det utbud på valuta som härrör från utrikeshandeln inte är ett jämnt flöde utan varierar kraftigt över tiden. 
 Graden av växelkursvariabilitet beror också på vilk a restriktioner som läggs på växel kursen. Som en illustration av detta visas i diagram 4.1 den nominella valutakursen mellan å ena sidan  
 D-mark 
  och å andra sidan holländska gulden, franska franc oc h amerikanska dollar under perioden  
 1987-95. 
  Under perioden ha r 
  
 9  
 Commission of European Communities (1990). 
  
 74  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 växelkursen mellan  
 D-mark 
  och holländska gulden tillåtits at t fluktuera inom ett band på ± 2,25 procent runt en fastställd kur s inom ramen för  
 ERM-systemet. 
  Kursen mellan D- mark och franska franc har också varit fastställd inom ram en för  
 ERM-systemet, 
  men bandbredden ändrades den 2 augusti 1993 från ± 2,25 procent til l 
 ± 15 procent. Som synes blev variationerna under vissa periode r betydligt större efter denna ändring. Även under den tid då kurserna för franc och gulden hade samma bandbredd var variationerna i franckursen betydligt större. Detta k an reflektera att den holländska centralbanken var mer interventionistisk än den franska men också att den hade större trovärdighe t för sin politik. Kursen mellan tyska mark och amerikanska dollar har varit flytande under hela perioden. Det framgår klart att variationerna har varit störst i den flytand e växelkursen. 
 Diagram 4.1: Nominella växelkurser mot  
 D-marken 
  
 15 
  
 10 
  
 5 
  
 procent 
  
 0 
  
 -5 
  
 -10 
  
 -15 
  
 1987 
  
 1989 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1991 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
  Nederländska gulden 
 Franska franc 
 Amerikanska dollar 
  
 Kommentar 
 : En rörelse uppåt i diagrammet innebär en depreciering av valutan 
 Källa 
 : BIS 
  
 Den empiriska forskningen visar tämligen entydigt att den högr e variabiliteten i de nominella växelkurserna vid flytande kurser  
 inte  
 är förknippad med att olika makroekonomiska variabler (so m konsumtion, produktion, penni ngmängd och priser) är mer variabla vid flytande kurser. Det finns därför skäl att tro att växelkurs - systemet i sig påverkar omfattningen av kortvariga växelkurs - fluktuationer. Det är t ex tänkbart att flytande växelkurser ge r utrymme för  
 destabiliserande spekulation  
 som leder till förändringar i växelkurserna utan grund i underliggand e 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 75 
  
 makroekonomiska faktorer. Detta skulle i så fall bidra till öka d växelkursosäkerhet, som i sin tur kan medföra samhällsekonomiska kostnader av olika slag. Det är vidare möjligt att fasta växelkurser kan verka stabiliserande därför att de får förväntningarna hos et t mycket stort antal olika aktörer att konvergera runt det riktmärk e som de faställda kurserna kan utgöra. 
 Om flytande växelkurser i sig ger upphov till ökad osäkerhet i ekonomin, t ex till följd av destabiliserande spekulation, och denna osäkerhet i sin tur ger upphov till samhällsekonomiska kostnader, kan detta vara ett starkt argument för monetär union. Detta förut- sätter dock att växelkursvariabiliteten gentemot utanförståend e valutor inte ökar när växelkur serna mellan länderna i den monetära unionen låses, så att den  
 totala växelkursosäkerheten  
 blir större än tidigare. Det skulle kunna ske om valutaspekulationen flyttas till de 
 återstående valutorna, så att dessa därför kommer att fluktuer a avsevärt mera än tidigare. Det finns dock knappast någon star k grund för att tro att så blir fallet, även om kunskaperna om dess a mekanismer är mycket små. 
 Om variabiliteten på valutamarknaden i stället huvudsaklige n beror på förändringar i grundläggande makroekonomiska faktorer som påverkar förväntningarna om de framtida kurserna, leder e n monetär union inte nödvändigtvis till mindre  
 total osäkerhet  
 i ekonomin. Den osäkerhet som den monet ära unionen undanröjer på valutamarknaden genom att låsa växelkurserna mellan deltagar - länderna kan komma att dyka upp på andra håll i ekonomin.  
 10  
 Om det t ex uppstår osäkerhet om finanspolitiken, kan detta i syste m med flytande växelkurser visa sig dels som växelkursfluktuationer och högre räntenivå i den finansiella delen av ekonomin, dels som minskad konsumtion och efterfrågan på arbetskraft i den real a delen av ekonomin. I en monetär union kan samma osäkerhet om finanspolitiken komma att koncentreras till den reala delen a v ekonomin och därför leda till större samhä llsekonomiska kostnader. 
 Det är svårt att bedöma hur sannolik denna möjlighet är. 
 Effekter på utrikeshandeln 
 Det är en vanlig uppfattning att den osäkerhet som valutakursfluk- tuationer skapar minskar volymen på utrikeshandeln. Vid expor t och import förflyter en viss tid mellan avtal och betalning. O m 
  
 10  
 Denna möjlighet påpekades tidigt av Durham (1953). 
  
 76  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 svenska exportörer och importörer får betalt respektive betalar i utländsk valuta skapas osäkerhet om priserna i kronor, eftersom de avgörs av vilka valutakurser som gäl ler på betalningsdagen. Denna osäkerhet gör att potentiella exportörer i valet mellan att sälj a samma vara på exportmarknaden eller hemmamarknaden ka n komma att välja det se nare, eftersom de då slipper osäkerheten om priset i kronor. Av samma skäl kan p otentiella importörer, som har att välja mellan likvärdiga utländska oc h svenska varor med samma pris i kronor vid avtalstillfället, komma att välja att köpa i Sverige och inte i utlandet. 
 Det går inte att undkomma problemet genom att exportörer och importörer får betalt respektive får betala i kronor. Detta flytta r över osäkerheten om priset till de utländska kunderna respektiv e leverantörerna. Eftersom dessa har att välja mellan ett osäkert pris i sin egen valuta om de köper av respektive säljer till svensk a företag å ena sidan och ett säkert pris om de väljer inhemsk a leverantörer respektive kunder å den andra, kan de komma att välja det senare alternativet. 
 Ovanstående resonemang utgår från den osäkerhet som uppstår därför att viss tid förflyter mellan avtal och betalning. Ett liknande resonemang kan föras när man förutsätter att säljare och köpar e först fattar beslut om i vilket land produkten ska säljas eller köpas och sedan träffar avtal. En svensk exportör som väljer att sätta sitt pris i utländsk valuta kommer att finna att den sålda kvantiteten blir stabil, medan intäkten i kronor varierar med växelkursen. E n exportör som väljer att pris sätta i kronor kommer däremot att finna att den försålda kvantiteten varierar med växelkursen medan priset i kronor är stabilt. I båda fallen kommer de totala försäljnings - intäkterna att variera med v äxelkurserna. Också den osäkerhet som detta innebär kan verka dämpande på utrikeshandeln.  
 11 
  
 Valutakursosäkerhet till följd av kortvariga fluktuationer kan i betydande utsträckning reduceras till en viss kostnad geno m utnyttjande av t ex  
 terminsmarknaden  
 för valuta. Svenska expor - törer kan sälja utländsk valuta till ett i förväg fastställt pris fö r leverans den dag då de får betalning från de utländska kunderna . Svenska importörer kan gardera sig på motsvarande sätt genom att 
  
 11  
 Det går dock att konstruera exempel där utrikeshandeln i stället bör öka till följd av större växelkursosäkerhet därför att vinsten i genomsnitt blir större när växelkursen varierar än när den är stabil. I så fall motverkar denna lönsamhetseffekt den negativa effekten på viljan att exportera av den osäkerhet som växelkursvariationerna skapar. Se underlagsrapporten av Friberg  Vredin (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 77 
  
 köpa utländsk valuta för framtida leverans till ett i förväg fastställt pris. På så sätt kan exportörer och importörer skaffa sig ful l säkerhet om priset i svenska kronor åtminstone upp till ett år i förväg. Om betalning ska ske längre fram i tiden finns det andr a och i regel dyrare metoder för att köpa sig fri frå n valutakursosäkerhet. Så kan t ex en svensk exportör som vänta r betalning i dollar om fem år ta upp ett lån i dollar till ett belop p som med ränta är lika stort på betalningsdagen. Det upplånad e beloppet växlas omgående till svenska kronor, och exportintäkten i utländsk valuta används för att betala lånet inklusive ränta p å förfallodagen. Oavsett om exportörerna (och importörerna) väljer att gardera sig mot valutakursosäkerhet ell er inte, visar exemplet att växelkursosäkerhet utgör en kostnad som tenderar att minsk a utrikeshandeln och dess samhällsekonomiska vinster. 
 För företag som regelbundet exporterar eller importerar varor och tjänster är problemet med valutakursosäkerhet i allmänhe t mycket mer komplicerat än vad föregående resonemang kan g e intryck av. Företagen är sällan enbart exportörer eller importörer. 
 Oftast exporterar de i många olika valutor, samtidigt som d e importerar i många olika och inte nödvändigtvis samma valutor . 
 Stora företag har ofta specialister anställda enbart för att hanter a sina valutakursrisker och valutaflöden. För mindre företag är detta dock knappast ekonomiskt försvarbart. 
 Det finns en stor mängd empiriska undersökning ar av sambandet mellan graden av valutakursfluktuationer och volymen på utrikes- handeln. Den något förvånand e, men ganska entydiga slutsatsen är att utrikeshandeln förefaller påverkas mycket litet eller inte alls av valutakursfluktuationer.  
 12  
 Slutsatsen måste anses som ganska säker, eftersom de olika undersökningarna använder olika mått p å valutakursosäkerhet samt har gjorts för olika länder och länder - grupper, olika perioder, olika valut akurssystem och med varierande antaganden om hur snabbt effekterna uppkommer. 
 Av naturliga skäl finns det inte n ågra undersökningar som gäller en övergång från system med flytande eller fasta valutakurse r mellan olika valutor till en monetär union m ed endast en gemensam valuta. Det är möjligt att en sådan övergång innebär en kvalitativt annorlunda och större förändri ng än de som undersöks i de nämnda studierna, och att den monet ära unionen därför kommer att leda till 
 ökad handel inom unionen. Alvarez Frankel och Bailey antar 
  
 12  
 Detta är slutsatsen i forskningsöversikterna av IMF (1984) respektive Ramos (1990). 
  
 78  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 i sin underlagsrapport till utredningen utan närmare motivering att handeln mellan Sverige och övriga länder inom den monetär a unionen på sikt kan komma att öka kraftigt.  
 13  
 Det är dock svårt att tro att enbart övergången till en gemensam valuta kan ha särskil t stora effekter. 
 Effekter på internationella investeringar 
 När det gäller de eventuella effekterna av valutakursfluktuationer på investeringarna i Sverige samt på investeringarna i utlandet av svenska företag och hushåll bör man skilja mellan  
 portföljinve- steringar 
 , dvs investeringar i värdepapper av olika slag utan att det ger kontroll i enskilda företag, och  
 direktinvesteringar 
 , dvs investeringar i ny produktionskapacitet eller i existerande företa g i vilka investeraren utövar ett ägarinflytande. 
 Syftet med internationellt diversifierade  
 portföljinvesteringar  
 är att få bättre avkastning och riskspridning än vad en portfölj me d tillgångar enbart i det egna landet kan ge. Eftersom en viss andel av företagens insatsvaror och hushållens konsumtion består a v importerade varor, kan man på teoretiska grunder visa at t förmögenhetsportföljerna i regel bör innehålla en viss ande l utländska tillgångar. Härigenom kommer förändringar i relativ a kostnader och prisnivåer att motv erkas av förändringar i förmögen- hetsportföljen. Ett svenskt företag som importerar insatsvaror från 
 Storbritannien och har finansiella tillgångar i detta land, bör vänta sig att effekterna på vinsten av högre importpriser till följd av e n depreciering av kronan gentemot pundet motverkas av att priset i kronor på dess brittiska tillgångar också går upp. Det faktum att de nominella valutakurserna på kort sikt fluktuerar på et t slumpmässigt sätt gör dock att värdet av utländska tillgånga r omräknat till svenska kronor är behäftat med en osäkerhet som inte gäller svenska tillgångar. Om svenska portföljinvesterare sträva r efter att undvika sådan a risker, kommer de att välja en större andel svenska tillgångar i sina portföljer än vad de annars skulle ha. Den osäkerhet som orsakas av kortsiktiga fluktuationer i de nominella växelkurserna kan således ge upphov till en snedvridning a v 
  
 13  
 Frankel  Rose (1996). De hänvisar till en empirisk studie av utrikeshandels- volymens beroende av geografisk närhet och andra faktorer inom EU av Wei (1996) men säger samtidigt att själva avskaffandet av växelkursosäkerhet inte kan väntas öka handeln särskilt mycket. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 79 
  
 portföljinvesteringarna och därför till samhällsekonomiska kost - nader. Det är dock svårt att säga om dessa kostnader är betydande. 
  
 Direktinvesteringar 
 , antingen i ny eller befintlig produktions - kapacitet, görs i regel med lå ng tidshorisont. De påverkas sannolikt inte nämnvärt av kortvariga förändringar i de nominella valuta - kurserna. Däremot kan långv ariga förändringar i reala valutakurser (de relativa produktionskostn aderna mellan olika länder) spela roll. 
 De samband som kan finnas mellan osäkerhet om de real a valutakurserna och direktinvesteringarna i utlandet är i praktike n ganska komplicerade. Detta framgår av ett enkelt exempel. Anta att Scania överväger att starta produktion av lastbilar i USA fö r försäljning i USA, Kanada och Mexico. Enl igt planerna kommer en stor del av komponenterna att importeras från Sverige, Tyskland, 
 Storbritannien och flera andra länder. Det står då klart att lönsam- heten av investeringen påverkas av de relativa priserna och kost - naderna i många olika länder, som i sin tur bl a påverkas av för - ändringar i nominella växelkurser. Investe ringsbeslutet kompliceras ytterligare om man också tar hänsyn till Scanias potentiella kon - kurrenter på den nordamerikanska marknaden och hur de påverkas av priser och kostnader i olika länder. 
 Generellt ökad osäkerhet – inte bara osäkerhet om växelkurs - förändringar – behöver inte nödvändigtvis leda till minskad e investeringar. Den teoretiska forskningen visar att investeringarna i vissa fall kan öka. Det skulle kunna bli fallet om variationerna i de faktorer som styr investeringarna leder till att vinsterna i genomsnitt över en längre period blir högre – vilket inte ka n uteslutas – och företagen är benä gna att ta risker. Resultaten av den empiriska forskningen om effekterna av allmän osäkerhet p å investeringsvolymen är he ller inte entydiga. En nyligen genomförd studie för tillverkningsindustrin i USA finner att en ökning med 10 procent i måttet för osäkerhet leder till en minskning a v investeringarna med 1,4 procent.  
 14  
 Studier av hur just valutakursosäkerhet påver kar investeringarna är tyvärr fåtaliga. Ett par studier visar på negativa effekter för USA respektive Europa, ett par studier på små och statistiskt ej säkerställda effekter fö r USA, samt ytterligare en studie för USA på positiva effekter.  
 15 
  
 Slutsatsen blir att direktinvesteringar – liksom utrikeshandel – troligen påverkas mycket litet av kortvarig a valutakursfluktuationer. Det bör dock understrykas att denn a 
  
 14 
  
 Leahy  Whited (1995). 
  
 15 
  
 Mccann (1993), Turner  Campa (1991), Duncan (1993), Mccann  Kolstad (1994) respektive Simpson (1995). 
  
 80  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 slutsats troligen inte gäller när det är fråga om mera  
 långvariga svängningar  
 i de nominella och därmed i de reala växelkurserna . 
 Sådana kan ha stora och negativa effekter på utrikeshandel , direktinvesteringar samt produktion och sysselsättning i de n konkurrensutsatta sektorn. 
 Ett exempel på långvariga och stora variationer i växelkurserna är apprecieringen av den amerikanska dollarn med ca femti o procent mot ett genomsnitt av utländska valutor  
 1980-85, 
  Williams skapade mycket stora problem för den amerikanska industrin. Ett annat exempel är de stora och fleråriga svängningarna i kronan s reala växelkurs sedan 1975. Kronan kan sägas ha varit övervärderad från 1975 och fram till 1981 (trots tre mindre devalveringar 1976 och 1977), undervärderad i några år e fter devalveringarna 1981 och 
 1982 på sammanlagt tjugofem procent, övervärderad åren Elliott1990 efter flera år av höga löneökningar och undervärderad 1993- 95 efter deprecieringen i november 1992. De samhällsekonomiska kostnaderna av en sådan utveckling kan vara stora. När valutan är 
 övervärderad slås industrikapacitet oc h arbetskraft ut som kan klara sig vid en mer normal real växelku rs. När valutan är undervärderad kan företag och branscher med dåliga konkurrensförutsättninga r expandera och hindra expansi on i företag och branscher med bättre förutsättningar på sikt. Med en mera stabil real växelkurs hade den ekonomiska utvecklingen i Sverige under de senaste tjugo åre n troligen blivit bättre. 
 Effekter på räntenivån 
 En annan kanal genom vilken valutakursosäkerhet kan påverk a omfattningen av investeringarna i Sverige är via räntenivån . Svenska nominella räntor kan i princip ses som summan av tr e komponenter: (1) motsvarande utländska räntor; (2) den väntad e förändringen (deprecier ingen) av den nominella växelkursen under perioden (vilken på lång sikt bestäms av skillnaden i inflationstakt mellan Sverige och landet i fråga); samt (3) en riskpremie fö r oväntade växelkursförändringar (som i sin tur på lång sikt beror på risken för oväntade variationer i inflationstakten i förhållande til l utlandet). 
 Enligt resonemanget ovan är de förväntade  
 reala  
 räntorna (nominella räntor minus  
 förväntad  
 inflation) bestämda a v motsvarande utländska räntor plus en riskpremie för oväntad e växelkursändringar. Det är framf ör allt dessa  
 förväntade realräntor  
 som har betydelse för sparande och inv esteringar, inte de nominella 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 81 
  
 räntorna. Huruvida investerare som finansierar sig i Sverige få r högre förväntade realräntor än vad som är fallet utomlands bero r med andra ord på storleken på riskpremien. De riskpremier so m uppskattats i ett stort antal empiriska studier med olika metode r samt för olika länder, tidsperioder och valutakurssystem ä r emellertid i regel små. 
 16  
 De uppskattningar som gjorts för Sverige visar också på relativt små riskpremier; de tycks vara mindre än 0,5 procentenheter. 
 17  
 Det finns dock en pågående diskussion om dessa studier verkligen lyckats fånga riskprem ierna på ett rättvisande sätt. 
 Resonemanget ovan innebär att de förväntade realräntorna i Sverige varit endast obetydligt högre än i t ex Tyskland. Däremot har de  
 realiserade  
 realräntorna (de nominella räntorna minus den  
 faktiska  
 inflationstakten) varit betydligt högre än i Tyskland oc h andra länder de senaste åren. Detta beror på att den faktisk a inflationstakten i Sverige varit lägre än den förväntade. Detta bör dock vara ett övergående fenome n. Om inflationstakten är stabil en längre tid kan man vänta sig att den förväntade inflationstakten så småningom anpassar sig till den faktiska. Diagram 4.2 visar att den realiserade realräntan i Sverige (på  
 5-åriga 
  statsobligationer) legat mellan 7 och 8 procent d e senaste två åren och varit nästan dubbelt så hög som motsvarande ränta i Tyskland. 
 Diagram 4.2: Den faktiska realräntan (den nominella räntan minus den faktiska inflationstakten) i Sverige och Tyskland 
  
 10 
  
 9 
  
 8 
  
 7 
  
 6 
  
 procent 
  
 5 
  
 4 
  
 3 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 Tyskland 
 Sverige 
  
 Källor 
 : Riksbanken (femåriga statsobligationer); IMF,  
 International Financia l Statistics  
 (KPI) 
  
 16 
  
 Se översikten av Patton (1987). 
  
 17 
  
 Vasquez (1996), Brown (1996) och Rollins (1996). 
  
 82  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Slutsatsen av resonemanget är att effekterna på den svenska för - väntade realräntan av en övergång till en gemensam valuta bör vara små eftersom riskpremien troligen är liten. Investeringsvolyme n bör därför inte påverkas mer än marginellt. Det är dock möjligt att de höga realiserade realräntorna de senaste åren kan ha haft e n dämpande effekt på investeringarna genom att de har påverka t företagsvinsterna i negativ riktning. Denna effekt bör dock var a temporär och försvinna när den förväntade inflationstakten väl har anpassat sig till den faktiska. 
 4.3 Konkurrenseffekter 
 Ett vanligt argument för den monetära unionen, som bl a framgår av det tidigare citatet från kommissionens utvärdering av de n monetära unionen, är att en gemensam valuta underlätta r  
 prisjämförelser  
 mellan olika länder och därför bidrar till att stärka konkurrensen på den inre marknaden. Även om argumentet ä r riktigt är det svårt att tro att denna effekt skulle ha någon störr e betydelse. Den helt övervägande delen av försäljning och inkö p över gränserna görs av f öretag. För dessa borde kostnaderna för att räkna om priser till samma valuta vara obetydliga. De n huvudsakliga kostnaden vid prisjämförelser är säkerligen int e omräkningen till en gemensam valuta, utan införskaffandet a v information om priserna i sig. Detta visas t ex av att priserna p å identiskt lika kapitalvaror, med identisk service och identisk a garantier, kan skilja sig avsevärt mellan butikerna i samma stad , eller av att en given varukorg kan skilja sig i pris med ungefär 20 procent mellan två livsmedelshallar som ligger vägg i vägg.  
 18 
  
 Det är också tänkbart att större möjligheter till jämförelse r mellan länderna kan medföra samhällsekonomiska kostnader . 
 Vilken blir t ex effekten på lönebildningen när det blir mer a uppenbart att skillnaderna i lön är stora mellan olika länder Waters arbetskraft med ungefär samma arbetsup pgifter? Man kan tänka sig att de s k avundsjukeffekter som ofta anses driva p å löneutvecklingen inom länder kan komma att f örstärkas av liknande effekter på  
 EU-nivå. 
 19 
  
 Frost påtalar i sin underlagsrapport till utredningen risken för att löntaga rna i låglöneländer på grundval av 
  
 18 
  
 Dagens Nyheter  
  
 (1996). 
  
 19 
  
 Se t ex Oswald (1979). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 83 
  
 jämförelser med höglöneländer ska lyckas genomdriva så stor a löneökningar att detta kommer att skapa arbetslöshet.  
 20 
  
 Ett helt annat argument för att en gemensam valuta skulle vara konkurrensbefrämjande är att det med olika v alutor finns en risk för att förändringar av växelkurserna kan utlösa  
 protektionistiska  
 åt- gärder som urholkar den inre marknaden. Tanken är att sådan a förändringar av konkurrensläget kan uppkomma att de länder som upplever sig ha en övervärderad valuta kan frestas att inför a handelshinder av olika slag. Argumentet har funnits med i diskussionerna om ett refor merat valutakurssamarbete för länderna utanför den monetära unionen, ett s k ERM 2. Vissa länder, bl a 
 Frankrike, anser att ett sådant samarbete ska vara obligatoriskt för de utanförstående länderna för att risken för s k konkurrensdepre- cieringar ska reduceras. 
 Slutsatserna ovan är emellertid inte självklara. Resonemange t kan nämligen vändas till sin motsa ts. Med en gemensam valuta kan störningar som drabbat ett enskilt land inte l ängre motverkas genom en anpassning av den nominella valutakursen. När anpassningen i stället koncentreras till den reala delen av ekonomin, kommer den sannolikt att bli mer utdragen och medföra större samhällseko - nomiska kostnader, t ex i form av arbetslöshet vid en recessions - störning (se kapitel 8). De tta kan göra att länder som drabbas av en negativ störning ser sig tvingade att skydda sin konkurrensutsatt a sektor genom att tillgripa olika åtgärder för att begränsa sin import och främja sin export.  
 21 
  
 Trots invändningen ovan menar vi ändå att stabila kostnads - relationer mellan  
 EU-länderna 
  kan minska risken för att den inr e marknaden ska hotas av protektionistiska åtgärder. Med nationella valutor blir med all sannolikhet penningpolitiken oc h finanspolitiken mindre samordnade än vad fallet är med e n gemensam valuta och centralbank. Detta kommer förr eller senare att leda till förändringar av de nominella växelkurserna. De hastiga och ibland stora förskjutningar av relativa kostnader som dett a innebär riskerar att utlösa åtgärder på det nationella planet so m underminerar den inre marknaden. Erfarenheterna från det globala regelsystemet för utrikeshandeln, GATT, visar att denna risk inte kan negligeras. Systemet är utsatt för en ständig erosion, eftersom samspelet mellan politik och eko nomi i de enskilda länderna har en stark tendens att generera ny protektionism och nya subventione r 
  
 20 
  
 Frost (1996). 
  
 21 
  
 Crawford (1989). 
  
 84  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 som snedvrider konkurrensen mellan länderna. En sådan tenden s finns säkerligen också inom EU och den kan komma att förstärkas om kostnadsrelationerna mellan länderna är instabila. 
 Det finns ytterligare en aspekt på frågan om den monetär a unionen kan leda till ökad eller minskad protektionism, nämlige n vilka effekterna kan bli på EUs handelsförbindelser me d omvärlden. Den gemensamma valutan och samordnad e penningpolitiken kommer att ge  
 EU-länderna 
  ett samfällt intresse när det gäller valutans ställning i världsekonomin. De t gemensamma intresset ger  
 EU-länderna 
  större förhandlingsstyrka än tidigare.  
 EU-länderna 
  kommer sannolikt att utnyttja dett a gentemot de andra stormakterna i värld sekonomin, USA och Japan. Tidigare har USA haft ett domi nerande inflytande bland de s k  
 G-7 
  länderna. Med EUs ökade styrka kan följa en ökad risk fö r konflikter och därmed för ökad protektionism i olika former mo t länder utanför EU. 
 4.4 Effekter av lägre inflationstakt 
 Vi diskuterar i kapitel 6 om det kan var a svårare att upprätthålla låg inflation ifall Sverige står utanför den monetära unionen än ifall vi deltar. Det kan därför vara av intresse att diskutera storleken på de samhällsekonomiska vinster som en lägre inflationstakt ka n medföra (se också avsnitt 3.1 för en principiell genomgång). 
 Den empiriska forskningen om de samhällsekonomiska kost - naderna av inflation finner i allmänhet att de är relativt små vid att en måttlig inflationstakt – under 10 procent.  
 22  
 Den amerikanske ekonomen Miller har emellertid nyligen gjort e n beräkning för USA av de samhällsekonomiska vinsterna av at t sänka inflationstakten från 4 till 2 procent som ger resultatet att en relativt liten förändring kan ha betydande effekter även vid e n måttlig inflationstakt.  
 23  
 Skillnaden mellan Russo beräkning och tidigare beräkningar är att denne i högre grad beaktar d e snedvridande effekter på resursanvändningen som ett nominalistiskt skattesystem (dvs ett system som baserar beskattningen p å nominella inkomster utan hänsyn till inflationstakten) har. 
 Osborne studerar fyra olika effekter av lägre inflation: (1) p å hushållens sparande och konsumtion över t iden; (2) på fördelningen 
  
 22 
  
 Se t ex Fischer (1981). 
  
 23 
  
 Osborne (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 85 
  
 mellan bostadskonsumtion och annan konsumtion; (3) på fördel - ningen mellan inflationsskatt och andra skatter; samt (4) på d e samhällsekonomiska kostnaderna till följd av statsskuldsräntorna. 
  
 (1) 
  
 Beskattningen av kapitalinkomster och kapitalvinster fö r hushållen grundar sig i USA (liksom i Sverige) på nominella 
  
 inkomster. Härigenom kan inflation komma att snedvrid a hushållens sparande. Ju högre inflation, desto högre blir den effektiva skatten på sparande eftersom även den del a v kapitalinkomsten eller kapitalvinsten som utgö r kompensation för inflationen beskattas. En sänkning a v inflationstakten minskar därför denna snedvridning i fördelningen mellan konsumtion och sparande och ger e n samhällsekonomisk vinst. En lägre inflation minska r emellertid också skatteintäkterna. Under förutsättning at t skatteintäkterna måste hållas konstanta för att finansiera en viss nivå på de offentliga utgiftern a, måste beskattningen öka på annat håll. Detta förvärrar andra snedvridningar till följd av skattesystemet, vilket medför en samhällsekonomis k kostnad. Vilken av effekterna som överväger beror bl a p å ekonomins struktur, skattenivåerna i utgångsläget oc h antaganden om hur de olika aktörerna i ekonomin reagera r på förändringar. Osborne kommer fram till att den positiva effekten av minskade snedvridningar till följd av tv å procentenheters lägre inflation överväger och ger e n samhällsekonomisk vinst på ca 0,9 procent av BNP. 
  
 (2) 
  
 Inflation stimulerar vidare bostadskonsumtion i form a v egnahem och bostadsrätter eftersom nominella räntor p å bostadslån är avdragsgilla. Konsumtionen stimuleras också av att den effektiva beskattningen av kapitalinkomster oc h kapitalvinster ökar vid högre inflation (se ovan), efterso m detta gör sparande mindre attraktivt. En sänkning av infla - tionstakten minskar därför "överkonsumtionen" av boende , vilket är en samhällsekonomisk vinst. Samtidigt ökar skatte- intäkterna till följd av minskade ränteavdrag hos bostads - konsumenterna, vilket tillåter skattesänkningar på andra håll som minskar snedvridningarna av andra skatter och därmed ger en indirekt samhällsekonomisk vinst. Den totala sam - hällsekonomiska vinsten av två procentenheters lägr e inflation av detta beräknas av Osborne till ca 0,2 procent av BNP. 
  
 (3) 
  
 En sänkning av inflationstakten från fyra till två procen t medför lägre kostnader för att hålla pengar som transak - 
  
 86  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 tionsmedel (lägre "skosulekostnader") (se avsnitt 3.1). De n samhällsekonomiska vinsten av detta är dock enligt Osborne mycket blygsam, 0,02 procent av BNP. Mot detta ska vägas de samhällsekonomiska ef fekterna av förändringar i beskatt- ningen. Skatteinkomsterna minskar genom att inflations - skatten sänks samt genom att placeringar i produktiva till - gångar, vars avkastning beskattas, minskar till förmån Waters kontantinnehav. De skatteökningar som ska kompensera för detta beräknas av Osborne skapa samhällsekonomisk a kostnader på 0,05 procent av BNP. Nettoeffekten av lägr e inflationsskatt är således, enligt Osborne, en samhällseko - nomisk kostnad på 0,03 procent av BNP. 
  
 (4) 
  
 Slutligen leder en sänkt inflationstakt till att den effektiv a beskattningen av hushållens ränteinkomster på statspappers- innehav minskar, vilket måste kompenseras av öka d beskattning på andra håll med snedv ridande effekter. Med en skuldkvot på 50 procent (statsskuld dividerad med BNP ) beräknas den samhällsekono miska kostnaden av en sänkning av inflationen till följd av detta till 0,1 procent av BNP. 
  
 Slutresultatet av Russo beräkning är att en sänkning av infla - tionstakten från 4 till 2 procent i USA skulle leda till en årli g samhällsekonomisk vinst på ungefär 1 procent av BNP. Osborne prövar resultatets känslighet för ändringar i olika antaganden oc h finner att vinsten varierar mellan 0,7 och 1,6 procent av BNP. 
 Det finns anledning att vara försiktig med att dra slutsatser från Russo kalkyl, eftersom den endast är en av många och finne r betydligt större vinster av låg inflation än som vanligtvis är fallet. Vi har ändå valt att redovisa den utförligt som ett exempel på at t det går att finna stöd för betydande samhällsekonomiska vinste r även av små sänkningar av inflationstakten. Detta förutsätter dock ett nominalistiskt skattesystem. I princip går det att konstruera ett  
 realt  
 skattesystem, som endast beskattar kapitalinkomster oc h kapitalvinster utöver vad som är kompensation för inflationen och som därför eliminerar huvuddelen av vinsterna av att sänk a inflationstakten. De praktiska svårigheterna med sådan a skatteregler kan dock vara mycket stora. Det är förmodlige n förklaringen till att inget industrila nd har en heltäckande indexering 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 87 
  
 i fråga om kapitalinkomstbeskattningen och när det gälle r avskrivningar. 
 24 
  
 24  
 Osborne (1996) diskuterar mera i detalj vilka problemen med en real kapitalin- komstbeskattning är. 
  
 88  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 4.5 Seignorageeffekter 
 De länder som blir me dlemmar av den monetära unionen får växla in sina valutor till den gemensamma valutan hos ECB. ECB s vinster krediteras varje deltagande land med en andel som bestäms av respektive lands BNP- och befolk ningsandelar (med samma vikt för båda). För de länder som före inträdet haft ungefär samm a inflationstakt som unionen kommer att ha och samma relatio n mellan penningmängden och BNP bör seignorageinkomsterna bl i ungefär desamma som nu (se avsnitt 3.1). De länder som, på grund av att betalningssystemet är underutvecklat, har en relativt sto r penningmängd missgynnas. Sverige tillhör dock inte denn a kategori. 
 Det är emellertid också möjligt att deltagarländerna i de n monetära unionen tillsammans kan få en viss ökning av sin a seignorageinkomster. Den gemensamma valutan bör nämligen f å mycket större betydelse i världsekonomin än vad de enskild a valutorna sammantagna har i dag för ekonomiska transaktioner och som reservvaluta utanför den monetära unionen. Innehav av eur o utanför den monetära unionen kan därför komma att öka och g e ECB större seignorageinkomster. Storleken av dessa är praktisk t taget omöjlig att beräkna eftersom den bl a beror på en mäng d mycket svårbedömbara faktorer, som teknisk utveckling ino m betalningssystemet, samt i vilken utsträckning som den gemen - samma valutan ersätter andra valutor. Kommissionen gjorde ändå ett försök och beräknade att vinsten av den gemensamma valutans ställning som internationell transaktions- och reservvaluta s å småningom kommer att uppgå till motsvarande 0,045 procent a v  
 EU-ländernas 
  totala BNP. För Sveriges del motsvarar detta knappt 0,8 miljarder kronor per år. Detta är emellertid inte en effek - tivitetsvinst, utan en  
 omfördelning  
 från andra reservvalutaländer. 
 4.6 Slutsatser 
 Detta kapitel har behandlat vilka s amhällsekonomiska effektivitets- effekter som ett deltagande i den monetära unionen kan ge upphov till. De aspekter som be lysts gäller kostnader för valutaväxling och valutakurssäkring, effekter på handel, investeringar och räntor, på- verkan på konkurrensen på den inre marknaden samt samhälls - ekonomiska vinster av en låg inflationstakt. Strävan har varit at t försöka ge en uppfattning om storleksordningen på effekterna. Det 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Den monetära unionen och... 
  
 89 
  
 är möjligt att den monetära unionen kan spela en roll när det gäller resursanvändningen på flera andra sätt, t ex när det gälle r ekonomisk tillväxt. Utredningens bedömning är emellertid at t kunskapsläget inte tillåter fö rsök till kvantifiering av andra effekter 
 än dem som vi tagit upp. 
 Slutsatserna kan sammanfattas som följer: 
  
 (1) 
  
 Kostnaderna för valutaväxling och valutakurssäkrin g kommer att reduceras. Inom den finansiella sektorn ka n resursbesparingen för Sveriges del uppgå till 0,1 – 0, 2 procent av BNP årligen. Detta motsvarar för närvarande 1,7 
  
 – 3,4 miljarder kronor. Uppskattningen beror på hur många länder som deltar i den monetära unionen. D e resursbesparingar som kan göras i företag och inom de n offentliga sektorn är svåra att beräkna men torde knappas t överstiga besparingarna i den finansiella sektorn. 
  
 (2) 
  
 Handel samt reala och finansiella investeringar mella n länderna i den monetära unionen påverkas sannolikt mycket litet av att osäkerheten till följd av kortvariga växelkurs - variationer försvinner. 
  
 (3) 
  
 Beslut om investeringar och sparande fattas förmodligen i huvudsak på grundval av  
  
 förväntade  
 långa reala räntor 
 (nominella räntor minus  
 förväntad  
 inflationstakt). Förväntade långa realräntor i Sverige skiljer sig – till skillnad från d e realiserade realräntorna (nominalräntorna minus  
 faktisk  
 inflation) – enligt olika beräkningar mycket litet frå n motsvarande utländska. Ett inträde i den monetära unione n sänker förmodligen den förväntade realräntenivån något , men effekten är sannolikt liten. På denna punkt finns dock en betydande osäkerhet. 
  
 (4) 
  
 Det är möjligt att konkurrensen inom den monetära unionen kan förbättras när priserna uttrycks i samma valuta, me n effekten är förmodligen inte särskilt st or. Däremot kan risken för protektionistiska återfall som hotar den inre marknaden minska om hastiga förskjutningar av konkurrensläget int e längre kan komma till stånd genom valutakursrörelser. 
  
 (5) 
  
 Ett deltagande i den monetära unionen kan medföra at t inflationstakten blir lägre än om Sverige står utanför. Det är 
  
 svårt att uppskatta vinsterna av en mindre sänkning a v inflationstakten. Tidigare beräkningar har tytt på sm å effekter. Men det är möjligt att effektivitetsvinsterna ka n 
  
 vara betydande 
  
 om inflation i 
  
 kombination 
  
 med et t 
  
 nominalistiskt 
  
 skattesystem 
  
 (som 
  
 inte 
  
 anpassa r 
  
 90  
 Den monetära unionen och... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 skatteskalorna till inflationen) skapar en snedvridning i resurfördelningen mellan konsumtion och investeringar. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 91 
  
 5 
  
 Makroekonomiska störningar och penningpolitiken 
  
 Två troliga makroekonomiska konsekvenser av en europeis k monetär union ställs ofta mot varandra. Å ena sidan kan Edwards medlemskap i unionen innebära att måle t om låg inflation får större trovärdighet. Å andra sidan innebär förlusten av penningpolitis k självständighet minskad stabiliseringspolitisk handlingsfrihet oc h därmed en risk för större svängningar i produktion och syssel - sättning. Trovärdighetsargumentet behandlas utförligt i näst a kapitel. Här koncentreras diskussionen på värdet av en självständig penningpolitik för att kunna motverka olika makroekonomisk a störningar. Detta innebär att kapitlet inriktar sig på tänkbar a nackdelar med en monetär union. Dessa ska vägas mot eventuella fördelar som vi behandlar i andra kapitel. 
 Avsnitt 5.1 diskuterar varför pen ningpolitisk självständighet kan vara önskvärd och varför ett deltagande i en monetär union me d oåterkalleligt fasta valutakurser inte ger något utrymme för e n självständig penningpolitik. Avsnitt 5.2 beskriver effekterna a v makroekonomiska störningar för ett enskilt land som Sverige och hur effekterna skiljer sig åt beroende på om växelkursen kan ändras eller inte. Vilka faktorer som avgör huruvida olika länder/regioner bör bedriva en gemensam penningpolitik, dvs bilda en monetä r union, behandlas i avsnitt 5.3. Diskussionen belyser såväl fråga n om en monetär union är bra för EU ( eller snarare vilka länder inom EU som – ur stabiliseringspolitisk synvinkel – är lämplig a medlemmar) som frågan om ett deltagande är bra för Sverige. 
 Ett vanligt argument mot rörliga valutakurser är att de kan leda till stora kurssvängningar som i sig kan skapa makroekonomisk a obalanser. Detta argument för fasta va lutakurser och monetär union diskuteras i avsnitt 5.4. I avsnitt 5.5 redovisas slutligen vår a slutsatser om de stabiliseringspolitiska aspekterna på förlusten av penningpolitisk självständighet i en monetär union. 
  
 92 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 5.1 Penningpolitik i en öppen ekonomi 
 Utgångspunkten för varje diskussion av de stabiliseringspolitisk a aspekterna på EUs valutaunion bör vara att en rörlig – eller i varje fall justerbar – valutakurs är en nödvändig förutsättning Waters penningpolitisk självständighet. Härav följer att det enskilda med- lemslandet i en monetär union inte har några möjligheter att föra en egen penningpolitik. Enligt vedertagen teori beror konsekvenserna av detta på vilket tidsperspektiv man anlägger. Dess a grundläggande aspekter diskuteras i detta avsnitt. 
 Penningpolitiken på lång sikt 
 I ett enskilt land med rörlig växelkurs bestämmer penningpolitiken den inhemska penningmängden. Den påverkar i sin tur priserna på den inhemska valutan i förhållande till andra länders valutor (nomi- nella valutakurser), priserna på arbetskraft (nominella löner) samt priserna på andra varor och tjänster (den allmänna prisnivån). Det finns emellertid inte någon anledning att tro att penningmängdens nivå har någon  
 långsiktig  
 betydelse för  
 relativpriserna  
 mellan olika varor och tjänster (förhållandet mellan olika priser) elle r  
 reallönerna  
 (de nominella lönerna mätta i förhållande till någo t prisindex). Härav följer att inte heller andr a s k  
 reala  
 variabler, som kapacitetsutnyttjande och arbetslöshet, bör påverkas på lång sikt . En vanlig utgångspunkt i nationalekonomisk analys är att de reala variablerna sedda över längre tid bestäms av företagens produk - tionsmöjligheter och hushållens värderingar av sin konsumtion . Om Riksbanken fördubblar mängden kronor i ekonomin, utan at t några andra förhållanden ändras, bör alla priser mätta i krono r fördubblas. Den allmänna pris- och lönenivån stiger på sikt me d hundra procent och kronans värde i förhållande till andra valuto r halveras. Men produktion, sysselsättning, produktivitet oc h reallöner förblir desamma. Denna förmodade egenskap hos de t ekonomiska systemet brukar kallas för principen om  
 pengars neutralitet 
 .  
 1 
  
 Enligt tesen om pengars neutralitet leder alltså en ökning a v penningmängden i Sverige till en värdeminskning av kronan i 
  
 1  
 Begreppet förklaras utförligare av t ex Patinkin (1992) och i läroböcker i makroteori, t ex Burda  Wyplosz (1993). Se även kapitel 8, där vi diskuterar risken för att uppgångar i arbetslösheten blir bestående. Om så är fallet kan penningpolitiken få långsiktiga konsekvenser för sysselsättningsnivån. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 93 
  
 förhållande till andra valutor, men detta har inte några långsiktiga effekter på t ex svenska företags konkurrenskraft i förhållande till utländska företag. Kronans värdeminskning gentemot  
 D-marke 
  n motsvaras exakt av höjningen av prisnivån i Sverige jämfört med i Tyskland. 
 2  
 Under i övrigt oförändrade förhållanden speglar alltså förändringen i växelkursen mellan två länders valutor på lång sikt 
 – vilket i praktiken torde röra sig om fem till tio år – skillnaden i inflationstakt. 
 3  
 Detta innebär att penningpolitik som inriktas på att den nominella växelkursen ska vara fast inte samtidigt ka n användas för att bestämma en nationell inflationstakt som avviker från omvärldens. 
 Penningpolitiken på kort sikt 
 På kort sikt är nominella löner och en del räntor trögrörliga, liksom nominella priser på många enskilda produkter. Villkoren i löneavtal, lånekontrakt, prislistor och offerter ligger av olika skä l ofta fasta för en bestämd period framåt. Detta medför at t penningpolitikens genomslag på valutakurser, vissa räntor och den allmänna prisnivån får kortsiktiga effekter på efterfrågan och utbud på marknaderna för varor och tjänster, arbetskraft och kapital. När 
 Riksbanken sänker sin (nominella) styrränta och öka r penningmängden, faller också de  
 korta  
 realräntorna och stimulerar investeringar och konsumtion. (D e  
 långa  
 räntorna kan däremot inte påverkas på samma sätt utan bestäms av de finansiell a marknadernas förväntningar om vilka korta räntor som kommer att gälla i framtiden.) 
 4  
 Lägre korta räntor innebär vidare att kronkursen faller. Det leder till att svenska varor blir billigare i förhållande till andra länders och att exporten öka r. Hur varaktiga dessa effekter är beror på hur snabbt löner och priser ändras vid förändringar i penningpolitiken. Normalt räknar man med att det tar minst ett par 
 år för löner och priser att anpassa sig. På  
 kort sikt  
 (inom loppet av något eller ett par år) kan därför penningpolitiken ha betydand e effekter på produktion och sysselsättning. Därmed bli r penningpolitisk självständighet central i ett stabiliseringspolitisk t perspektiv. 
  
 2 
  
 Detta brukar kallas för  
  
 köpkraftsparitet  
 . 
  
 3 
  
 Enligt Taylor  Rose (1995) halveras avvikelser från köpkraftsparitet på ungefär fyra år. 
  
 4 
  
 De förväntade framtida korträntorna beror i sin tur på förväntningar om den framtida penningpolitiken. 
  
 94 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 Vid ett deltagande i en mo netär union med  
 oåterkalleligen fasta  
 valutakurser kommer räntan på finansiella tillgångar i olika länder att vara densamma, förutsatt att tillgångarna är lika i andra avse - enden som löptid, likviditet och kreditr isk. Ränteskillnader kommer snabbt att utjämnas genom arbitrageverksamhet på de finansiell a marknaderna. Om ränteläget vore högre i Sverige, skulle kapita l lånas upp i Tyskland och placeras i Sverige, till dess den ökad e efterfrågan på kredit i Tyskland och det ökade utbudet i Sverig e eliminerat ränteskillnaden. 
 Med en  
 rörlig  
 växelkurs – vilket gäller i dag mellan kronan och  
 D-marken 
  – kan emellertid ränteskillnader uppkomma. Hur stor a dessa är beror på vilka växelkursförändringar som förväntas i framtiden. Räntan på en svensk obligation kan vara högre än på en tysk, om kronans värde i förhållande till  
 D-marken 
  förvänta s sjunka. En placering i Tyskland till 5 procents årlig ränta ge r samma förväntade avkastning som en placering i Sverige till 8 procents ränta, om kronans värde väntas falla med 3 procent under 
 året. 
 Så länge valutakursen är rörlig kan sålunda penningpolitiken i ett land påverka den inhemska räntan. S verige kan ha en lägre ränta 
 än omvärlden om Riksbanken för en sådan politik att krona n förväntas stiga i värde och vice versa. Den penningpolitisk a självständigheten kan alltså användas till att bestämma en vis s önskvärd räntenivå, förutsatt att man är beredd att acceptera d e valutakursförändringar som detta innebär. Något enkel t tumregelmässigt samband mellan ränta och valutakurs finn s emellertid inte, eftersom dagens kurser beror på förväntningar om framtida valutakurser och framtida penningpolitik. 
 En expansiv penningpolitik i Sverige, dvs sänkta korträntor , leder till minskad efterfrågan på svenska värdepapper och Edwards omedelbart fall i kronkursen, under förutsättning at t förväntningarna om framtida växelkurser inte påverkas. E n sänkning av räntan i Sverige under den i Tyskland kräver at t valutamarknaden väntar sig en framtida appreciering av kronan (så att placerare i svenska värdepapper på detta sätt kompenseras Waters den lägre räntan). Följaktligen måste en svensk räntesänkning leda till ett så stort omedelbart kursfall på kronan att den så småningom väntas stiga i värde igen.  
 5  
 Men om penningpolitiken leder til l 
  
 5  
 En bra diskussion av denna mekanism återfinns i t ex Krugman  Obstfeld (1994). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 95 
  
 ändrade förväntningar om den framtida växelkursen blir d e omedelbara effekterna på kronkursen svåra att bedöma. 
 Hur bestäms då valutakursförväntningar? I ekonomisk analy s utgår man numera i regel från att förväntningarna grundas på al l tillgänglig information om ekonomins funktionssätt och politikens utformning. Man bör enligt diskussionen om penningpolitiken s långsiktiga effekter ovan vänta sig att kronans långsiktiga värd e bestäms av hur förhållandet mellan ut bud och efterfrågan på kronor utvecklas i framtiden. En rimlig förvä ntan är att kronan kommer att falla i värde om penningpolitiken väntas bli m er expansiv framöver. Detta leder till en minskad efterfrågan på svenska obligationer och svensk valuta redan i dag och följaktligen till en omedelba r depreciering av kronan. 
 Det faktum att förväntningar om framtid a valutakursförändringar påverkar efterfrågan på valutor oc h valutakurser redan i dag, innebär att det kort siktiga penningpolitiska handlingsutrymmet påverkas av den långsiktiga penningpolitiken. 
 Om ett antal länders centralbanker bestämmer sig för att håll a valutakurserna fasta – som tidigare inom Jackson  
 Woods-systemet 
  och ERM – måste deras ekonomiska politik stämma överens med detta mål på kort såväl som lång sikt. Ett system med "fasta, men justerbara" valutakurser ger dock, till skillnad från en monetä r union, viss begränsad självständighet för penningpolitiken . Eftersom det råder osäkerhet om den exakta tidpunkten för oc h storleken på justeringarna, kan pen ningpolitiska åtgärder kortsiktigt påverka räntor och valutakursförväntningar, även o m valutakurserna temporärt hålls fasta. 
 Sammanfattningsvis medför en rörlig valutakurs långsikti g penningpolitisk självständighet så till vida att det enskilda lande t kan bestämma en egen nationell inflationstakt. Denna sakna r emellertid betydelse för kapacitetsutnyttjande och sysselsättnin g 
 över längre perioder. En rörlig – eller potentiellt rörlig – valutakurs tillåter emellertid den inhemska penningpolitiken att spela e n stabiliseringspolitisk roll. Eftersom löner och priser är trögrörliga har penningpolitiken på kort sikt betydande effekter p å sysselsättning och produktion. Kapitalets internationella rörlighe t innebär dock att penningpolitiken inte kan bestämma mål fö r valutakursen och räntenivån som är oberoende av varandra elle r kortsiktiga mål utan sammanhan g med de långsiktiga strävandena.  
 6 
  
 6  
 Att ränteskillnaden mellan Sverige och omvärlden exakt motsvaras av den förväntade valutakursförändringen förutsätter att svenska och utländska placerare inte kräver någon riskpremie när de placerar i en tillgång med valutarisk. Den 
  
 96 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 5.2 
  
 Valutapolitik och effekter av makroekonomiska störningar 
  
 Anledningen till att man vill kunna vidta penningpolitiska åtgärder är en önskan om att motverka de störningar som ekonomin ka n drabbas av. Det är ett centralt  
 ekonomisk-politiskt 
  mål at t stabilisera centrala makroekonomiska variabler som konsumtion , investeringar, BNP, sysselsättning osv. Vilken penningpolitik som 
 är önskvärd beror emelle rtid på vilken typ av störning som drabbar ekonomin. 
 Effekter av olika störningar 
 Den ovanligt djupa svenska lågkonjunkturen under  
 1991-1993 
  utgör ett skolexempel på värdet av penningpolitisk självständighet. Låg- konjunkturen utmärktes av en dramatisk uppgång i sparandet oc h ett kraftigt fall i efterfrågan (totalt i storleksordningen 10 procent av BNP). 
 När efterfrågan i Sverige sjönk i förhållande till efterfrågan i omvärlden, behövde priset på svenska varor och tjänster sänkas i förhållande till utländska om produktion och sysselsättning skulle kunna stabiliseras (det krävdes m a o en real depreciering) . Eftersom penningpolitiken i andra länder var inriktad på lå g inflation måste relativprisförändringen komma till stånd antinge n genom nominella prissänkningar i Sverige, dvs deflation, elle r genom en värdeminskning (depreciering) av kronan i förhålland e till utländska valutor. I ett sådant läge avgör penningpolitiken s inriktning hur anpassningsprocessen kommer att gå till. 
 När aktiviteten i Sverige går ner, minskar behovet av penga r som används i utbytet av v aror och tjänster. Detta skapar tendenser till räntesänkningar (så att det blir mindre dyrt att hålla pengar i stället för räntebärande värdepapper) och till ett fall i priset p å kronor i förhållande till andra valutor, dvs en depreciering a v växelkursen. Om Riksbanken vill hålla räntan och valutakurse n konstant, blir den tvungen att minska utbudet av pengar. S å småningom kommer då priser och löner i Sverige att ök a 
 empiriska forskningen tyder på att riskpremier förekommer, men kunskapen om deras storlek och bestämningsfaktorer är så liten att vi bortser från dem ovan (se också avsnitt 4.2). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 97 
  
 långsammare eller kanske rent av att sjunka. Men det finn s anledning tro att en sådan deflationsprocess blir utdragen och at t kostnaderna i form av arbetslöshet blir höga. 
 Alternativet till denna politik är att Riksbanken sänker räntan . 
 Detta är möjligt så länge vi inte är med i en monetär union. För att en räntesänkning i Sverige ska vara förenlig med jämvikt på d e finansiella marknaderna måste kronan depreciera. Om priserna på svenska och utländska produkter är oförändrade i respektive valuta, leder en depreciering av kronan till att svenska produkter bli r billigare i förhållande till utländ ska och svenska producenter vinner marknadsandelar. Anpassar Riksbank en räntan och valutakursen på detta sätt, lindras effekterna av minskad efterfrågan i Sverige och fallet i produktion och sysselsättning blir mindre än annars. 
 Man kan således se deprecieringen av kronan  
 1992-93 
  som en logisk penningpolitisk reaktion på den svenska lågkonjunkturen . Deprecieringen skedde visserligen efter det att spekulation mo t kronan tvingade Riksbanken att överge den fasta växelkursen (s e vidare kapitel 12). Det torde dock i dag vara en allmänt accepterad uppfattning att krisen hade blivit ännu djupa re om Riksbanken hållit fast vid den fasta kronkursen, eftersom minskningen av inhems k efterfrågan blev större än vad de flesta hade förutsett. Det viktiga budskapet är att förändringar i valutakursen kan vara befogade ur stabiliseringspolitisk synvinkel (även om de ibland framtvingas av "marknaderna"). 
 Ett annat exempel på hur växelkursfö rändringar kan behövas för att stabilisera ekonomin är Tyskland i början av  
 1990-talet. 
  De n höjda aktiviteten i den tyska ekonomin efter återföreningen kunde ha varit förenlig med en fast  
 D-markkurs 
  om inflationen tillåtit s stiga i Tyskland. Detta stred emellertid mot den tyska penning - politikens grundläggande prioriteringar. I övriga Europa var man å sin sida inte beredd att gå genom en deflation för att de n nödvändiga relativprisökningen på tyska produkter skulle komma till stånd. Därför blev en appreciering av  
 D-marken 
  nödvändig. Ett apprecieringstryck på  
 D-marken 
  hade dessutom redan byggts upp under  
 1980-talet. 
  Inflationen var då stadigt högre i andra ERM - länder än i Tyskland, vilket urholkade de förras konkurrenskraft.  
 7 
  
 Valutakriserna 1992 – 93 framstod således som logiska mo t bakgrund av utvecklingen av de fundamentala makroekonomisk a förhållandena. 
  
 7  
 Se Froot  Rogoff (1991) liksom diskussionen i avsnitt 12.2 nedan. 
  
 98 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 Denna – nödvändigtvis kortfattade – diskussion a v erfarenheterna i Sverige och Tyskland i början av  
 1990-talet 
  visar att valutakursens egenskaper som "stabilisator" ibland kommer väl till pass. På grund av att nominella löner och priser är trögrörlig a påverkar penningpolitiken genom sina effekter på ränta oc h valutakurs efterfrågan och produktion i den reala delen a v ekonomin. Omvänt gäller att hög anpassningsförmåga ho s nominella löner och priser minskar värdet av penningpolitis k flexibilitet. Om Sverige blir del av en europeisk monetär union , kommer störningar av en sådan art som inträffade i början av 1990- talet att behöva hanteras genom förändringar av nominella prise r och löner i stället för genom förändringar av valutakurserna. Hu r stora kostnader förlusten av penningpolitisk självständighet medför beror därför på i vilken grad intern anpassningsförmåga ka n kompensera för det förlor ade penningpolitiska handlingsutrymmet. Denna fråga behandlas utförligare i kapitlen 7 och 8. 
 På kort sikt råder alltså inte den tudelning mellan reala oc h monetära fenomen som enligt tesen om pengars neutralitet gälle r på lång sikt. Utformningen av penning- och valutapolitiken ha r central betydelse för produktion och syssel sättning. Olika former av priströgheter gör att valutakursen blir en kanal mellan de finansiella och reala marknaderna. När det sker störningar p å varumarknaderna, utlöses reakt ioner på de finansiella marknaderna som kan leda till stabiliserande valutakursanpassningar. 
 Men den kanal mellan varumarknaderna och de finansiell a marknaderna som växelkursen utgör är inte enbart av godo. Om det inträffar en störning på de  
 finansiella  
 marknaderna, kommer e n rörlig valutakurs att sprida denna till den reala ekonomin. Så t e x kan förändringar i efterfrågan på svenska pengar eller obligationer leda till förändringar i kronkursen som verkar destabiliserande på vår produktion och sysselsättning. Om efterfrågan på pengar ökar i Sverige, tenderar det att höja räntenivån och appreciera kronan . 
 Det gör svenska varor relativt sett dyrare. Följden blir minskande produktion och sysselsättni ng. När det sker en sådan störning på de finansiella marknaderna, ä r det bra om penningpolitiken stänger av valutakurskanalen – som blir fallet i en monetär union – så at t effekterna inte sprids till den reala sektorn. Om målet är att sta - bilisera svängningarna i produktion och sysselsättning, är alltså en rörlig valutakurs att föredra vid s k reala störningar, dvs störningar på marknaderna för varor och tjänster, medan en fast valutakur s eller gemensam valuta är att föredra vid störningar på de finansiella marknaderna. Huruvida det i allmänhet är bättre om valutakursen 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 99 
  
 är fast eller rörlig går inte att avgöra på teoretiska grunder. De t beror på vilka störningar som är av störst betydelse. 
  
 100 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 Förekomsten av störningar 
 Värdet av flexibilitet i penningpolitiken beror enligt resonemangen ovan på vilka störningar en ek onomi utsätts för. Ju vanligare och ju större störningarna på de finansiella marknaderna är, desto mindre 
 önskvärt är det med rörlig valutakurs och penningpolitisk själv - ständighet. De grundläggande s törningar som ligger bakom föränd- ringar i sysselsättning, inflation och valutakurser är många gånger svåra att observera direkt och den makroekonomiska utvecklingen kan ofta tolkas på flera olika sätt. Därför vet vi inte med säkerhet om reala störningar är vanligare än finansiella. 
 Under det senaste decenniet har det bedrivits mycket empirisk forskning kring konjunkturfluktuationers orsaker. Man har d å vanligtvis – i linje med tesen om pengars neutralitet – definiera t finansiella störningar som sådana som har långsiktiga effekte r enbart på nominella variabler (t ex penningmängden och de n allmänna prisnivån). Flera studier pekar på att finansiella störningar i allmänhet inte är särskilt betydelsefulla för svängningar i produk- tionen men däremot för inflationen.  
 8 
  
 Likväl förekommer såväl finansiella som reala störningar i ekonomin. Därför skulle i princip en fast växelkurs kunna vara att föredra i vissa lägen och en rörlig i andra. Detta kan ses som Edwards argument för en  
 styrd växelkurs  
 (en s k "managed float"), dvs för att den penningpolitiska självständigheten ska användas till att låta växelkursen reagera på olika sätt beroende på vilken störning det är fråga om. 
 Man kan rikta två invändningar mot de resonemang som fört s ovan. Den första är att möjligheterna att stabilisera kortsiktig a fluktuationer i sysselsättning och produktion är begränsade i prak- tiken. Sådan finjustering av politiken försvåras av de stor a problemen med att förutsäga den makroekonomiska utvecklingen och av att det tar tid att fatta beslut. Vidare tar det tid för politiken att verka och doseringen är osäker. Penningpolitiken kan därfö r endast användas för att motverka stora makroekonomisk a störningar. Värdet av att stå utanför en monetär union skulle i s å fall inte ligga så mycket i friheten att göra små förändringar a v politiken på kort sikt utan mer i den  
 försäkring  
 mot extremt negativa förlopp som självständigheten erbjuder.  
 9  
 Vilka störningar som normalt drabbar ekonomin blir därmed mindre viktigt , 
  
 8 
  
 Svenska studier redovisas i underlagsrapporten av Donovan (1996). 
  
 9 
  
 Att frågan om medlemskap i den monetära unionen ska ses som ett försäkrings- problem understryks i underlagsrapporten av Cisneros (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 101 
  
 eftersom försäkringen har sitt värde främst i samband me d onormala störningar. 
 Den andra invändningen mot resonemangen ovan är att d e konkreta exempel på stora störningar som brukar användas för att exemplifiera behovet av en rörlig valutakurs ofta är förknippad e med den ekonomiska politiken. Så t ex bidrog de stora devalver - ingarna i Sverige 1981/82 och senare en otillräckigt restrikti v finanspolitik till den kraftig a överhettningen under andra hälften av  
 1980-talet. 
 10 
  
 Man skulle kunna hävda att ett deltagande i de n monetära unonen bör minska risken för att penning- och finans - politiken ska generera sådana störningar och att behovet a v penningpolitisk självständighet därmed automatiskt blir mindre . Samtidigt kan man peka på andra typer av störningar som ocks å förorsakats av den ekonomiska politiken men som förmodligen är helt oberoende av valutasystemet. Dit hör efterfrågeeffekterna av systemreformer som 1985 års kreditavreglering (som ocks å medverkade till det sena  
 1980-talets 
  överhettning) och 1991 år s skattereform (som bidrog till att efterfrågefallet  
 1991-92 
  blev s å kraftigt). 
 11 
  
 Sammanfattningsvis blir vår slutsats att det finns ett stor t stabiliseringspolitiskt värde i penningpolitisk självständighet so m gör det möjligt att genom ränte- och växelkursförändringar kom - pensera för bristfällig an passning av nominella priser och löner när ekonomin utsätts för stora reala störningar. Sådana uppkomme r från tid till annan. Vår bedömning är därför att förlusten a v penningpolitisk självständighet utgör en betydande kostnad för ett svenskt deltagande i den monetära unionen. 
 5.3 Hur ser lämpliga valutaområden ut? 
 Diskussionen ovan har på ett principiellt plan behandlat för- oc h nackdelar med penningpolitisk självständighet för ett enskilt land. Vid en helhetsbedömnin g av den monetära unionen och ett svenskt deltagande gäller det att göra en mer exakt värdering av de stabili- seringspolitiska konsekvenserna av att just  
 EU-länderna 
  eller e n mindre grupp av dem övergår till en gemensam valuta. Dett a avsnitt behandlar såväl  
 ekonomisk-teoretiska 
  som empirisk a aspekter på detta. 
  
 10 
  
 Se t ex Ford (1991). 
  
 11 
  
 Se Agell, Nash  Södersten (1995). 
  
 102 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 Teorin för optimala valutaområden 
 Diskussionen om huruvida EU eller en del av EU utgör ett lämpligt valutaområde grundas ofta på teorin om s k  
 optimala valuta- områden 
 . Den formulerades för första gången i en inflytelseri k artikel av den kanadensiske ekonomen Phillips som tog upp frågan om vilka villkor som avgör om två (eller flera) länder bör ha en gemensam valuta.  
 12  
 Teorin om optimala valutaområden spelar en så betydelsefull roll i debatten om den monetära unionen att det är motiverat att göra en detaljerad genomgång av Branch resonemang. 
 Landry presenterade det allmänt accepterade argument Waters penningpolitisk självständighet som diskuterats ovan: om viss a 
 (reala) störningar inte kan mötas med valutakursförändringar, kan kostnaderna i form av arbetslöshet och/eller inflation bli höga. Men Branch huvudbudskap var närmast ett motargument. Alla stör - ningar kan inte motverkas genom justeringar av nationella valuta- kurser. En del störningar är gemensamma för vissa regioner elle r branscher i olika länder. Om det t ex inträffar någon störning p å den internationella marknaden för skogsprodukter, drabbar dett a kanske de nordligaste regionerna i Skandinavien och Nordamerika på ett likartat sätt och leder till obalanser inom, och inte bar a mellan, länder. Om argumentet att valutakursförändringar behövs för att möta störningar ska tas på allvar, innebär det logiskt set t enligt Landry, att olika regioner inom ett land också bör ha olika valutor. Med region avses här ett omr åde  
 inom  
 vilket rörligheten av produktionsfaktorerna arbete och kapital är hög. Rörligheten antas däremot vara låg  
 mellan  
 regioner. Mundell tog direkt upp fråga n om huruvida den gemensamma europeiska marknaden uppvisade, eller kunde förväntas uppvisa, en så pass hög intern faktorrörlighet att den utgör ett optimalt valutaområde. Detta var sålunda e n tvistefråga redan i början av  
 1960-talet. 
  
 Landry menade att vi på teoretiska grunder inte kan hävda att de optimala valutaområdena i världsekonomin utgörs av ett stor t antal små regioner. Han framförde flera argument mot e n balkanisering av det internationella monetära systemet. För de t första skulle den effektivitet i betalningssystemet som skapa s genom pengars roll som resursbesparande bytesmedel minska om antalet valutaområden blev stort. För det andra skulle enskild a spekulanter kunna ha ett stort inflytande på valutakurser mella n 
  
 12  
 Landry (1961). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 103 
  
 små valutaområden. För det tredje kunde det grundläggand e antagandet om nominell lönestelhet inte förväntas äga giltighe t oberoende av storleken på valutaområdena. Om arbetstagarna s köpkraft i ett land kraftigt påverkas av valutakursfluktuatione r 
 (därför att en stor del av konsumtionen bestå r av importerade varor) 
 är det troligt att nominallönerna anpassas till dessa. Detta talar för att små utrikeshandelsberoende ekonomier kommer att föredra en fast valutakurs i förhållande till sina handelspartners.  
 13  
 Landry betonade också att gränserna för de valutaområden som existera r oftast sammanfaller med nationsgräns erna och att ett land sannolikt inte kommer att ge upp sin penningp olitiska självständighet (och än mindre dela sig i olika valutaområden) såvida inte den politisk a integrationen (respektive desintegrationen) gått mycket långt. 
 Slutsatserna från teorin om optimala valutaområden tycks vara att två (eller flera) länder utgör ett optimalt valutaområde om något av följande villkor är uppfyllt: 
  
 Länderna drabbas av  
  
 gemensamma  
 (symmetriska) störningar . 
 Om störningar inte leder till att relativpriset mellan de varo r som länderna producerar (den reala växelkursen) behöve r 
 ändras, bortfaller behovet av förändringar i valutakursen so m "stabilisator". Störningarna kan i stället mötas genom e n omläggning av den gemensamma penningpolitiken. Så t ex kan en mer expansiv penningpolitik leda till såväl lägre räntor som en depreciering av den gemensamma valutans växelkurs vid en recessionsstörning som drabbar hela valutaområdet. Man bö r dock notera att även störningar som är gemensamma för fler a länder – t ex en oljeprishöjning eller ökad efterfrågan p å skogsprodukter – kan ha olika  
 effekter  
 på olika länders konkurrenskraft, beroende på sk illnader i ekonomiernas struktur (graden av oljeberoende, skogsindustrins andel av produktio n och sysselsättning osv). 
  
 Den  
  
 politiska integrationen  
 mellan länderna är stor. Existerande valutaområden (dvs nationer) tycks bestå av regioner som ha r gemensamma stabiliseringspolitiska mål. Detta minskar risken för att politiken i en del av valutaunionen ska utformas på et t sådant sätt att den leder till behov av stora förändringar a v relativpriserna. En långtgående politisk integration kan ocks å göra det möjligt att bygga upp transfereringssystem mella n 
  
 13  
 Liknande argument har också framförts av Cook (1963). 
  
 104 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 länderna så att inkomstöverföringar mellan dessa kan verk a stabiliserande vid  
 landspecifika  
 (asymmetriska) störningar. 
  
 Den  
 nominella löne- och prisrörligheten  
 är hög. Även om stör- ningar leder till behov av relativprisförändringar, kan valuta - kursförändringar vara överflödiga om den nominella anpass - ningsförmågan i länderna är stor. Vid t ex en recession i et t enskilt land, kan detta förbättra sitt relativa kostnadsläge oc h sänka sina priser i förhållande till omvärlde n om nominallönerna relativt sett sänks (t ex genom lägre nominallönestegringar ä n utomlands). 
  
 Handeln  
  
 mellan länderna och  
 produktionsfaktorernas rörlighet 
 är stor. Om länderna är så integrerade att de utgör en enhetli g region i ekonomisk mening, är fördelarna av ett gemensam t betalningsmedel större än behovet av anpassning via valuta - kursjusteringar. Ju mer omfattande handelsutbytet är, dest o mindre relativprisförändringar krävs förm odligen för att rätta till makroekonomiska obalanser mellan länderna och desto lättare blir det därför att åstadkomma dessa genom förändringar a v enbart nominella priser och löner. Om en recession som lede r till arbetslöshet i ett land kan mötas med arbetskraftsutvandring till det andra landet, underlättas också anpassningen. P å motsvarande sätt kan en överhettning med brist på arbetskraft i ett land motverkas genom invandring. 
 I princip skulle det räcka med att ett a v dessa villkor är uppfyllt. De 
 är alltså tillräckliga vart och ett för sig. I praktiken kommer dock sannolikt inget enskilt villkor att vara uppfyllt i tillräckligt hö g grad. Man måste därför väga samman dem när man tar ställning till om en grupp länder bör bilda en valutaunion. Villkoren ä r förmodligen inte heller oberoende av varandra: sannolikheten Waters att två länder som är ekonomiskt och/eller politiskt väl integrerade ska drabbas av likartade störningar är stor. 
 Ovanstående lista kan kompletteras med ett argument som inte fanns med i Branch urspr ungliga analys men som numera brukar inkluderas. I regioner där produktionen är spridd på många olika, men jämstora branscher, dvs där produktionen är stark t diversifierad, kan störningarna i ekonomin förmodligen i störr e utsträckning hanteras utan pris- och valutakursjusteringar än i mindre väl diversifierade regioner. Med en diversifierad struktu r kan man nämligen vänta sig att tendenser til l produktionsminskningar i vissa sektorer motverkas av ökningar i andra sektorer, så att effekten på ekonomin som helhet bli r 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 105 
  
 begränsad. Två starkt diversif ierade ekonomier skulle därför kunna utgöra ett optimalt valutaområde.  
 14 
  
 Empirisk forskning 
 Två problem begränsar tillämpbarheten av teorin för optimal a valutområden på  
 EU-ländernas 
  planer om en monetär union. Fö r det första ger teorin ingen vägledning om  
 hur  
 lika störningarna bör vara,  
 hur  
 flexibla nominella löner och priser bör vara osv för att en grupp länder ska kunna anses utgör a ett optimalt valutaområde. För det andra har inte teorin preciserats på ett sådant sätt att empiriska undersökningar av ovanstående kriterier kan göras på ett entydigt sätt. Kriterierna ovan är alltså inte särskilt operationella. En ra d empiriska förhållanden har anförts som "test" på hur väl verklig - heten stämmer med teorins villkor, men kopplingen mellan teor i och empiri – liksom mellan de olika empiriska studierna – ha r oftast varit svag. Icke desto mindre ska vi försöka sammanfatta vad vi tror oss veta om EU som ett optimalt valutaområde. 
  
 Politisk integration 
 . Den framtida graden av politisk integratio n mellan  
 EU-länderna 
  beror på hur  
 EMU-planerna 
  förverkligas (s e kapitel 9). Det hittillsvarande samarbetet inom EU har knappas t varit så långtgående att man kan tala om ett optimalt valutaområde i ekonomisk mening. Graden av finanspolitisk samordning ka n dock väntas öka mellan de länder som deltar i valutaunionen. Visst samordningsbehov kan uppstå som en automatisk konsekvens a v den gemensamma penningpolitiken (se kapitel 7), men behovet kan också drivas fram av en önskan att motverka de negativa stabili - seringspolitiska effekterna av penningpolitisk samordning. Exister- ande valutaområden utmärks av en hög grad av finanspolitis k samordning, eftersom der as gränser nästan undantagslöst samman- faller med nationsgränser. Inom existerande nationer sker ocks å betydande inkomstomfördelningar från regioner med goda kon - junkturer till regioner med dåliga sådana, eftersom såväl skatte - betalningar som transfereringsutgifter i en enskild region i hög grad 
 är cykliska. Det finns goda skäl att anta att de mellanstatlig a transfereringarna inom en europeisk monetär union kommer at t vara mycket små, mindre än mellan t ex staterna i USA. Detta är 
  
 14  
 Argumentet framfördes ursprungligen av Kenen (1969) men ifrågasätts i underlagsrapporten av Taylor  Rose (1996). 
  
 106 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 ett argument för att EU kommer att vara mindre lämpligt so m valutaområde än USA.  
 15 
  
 Rörlighet i produktionsfaktore r och priser 
 . Arbetskraftens rörlighet mellan  
  
 EU-länderna 
  
  är låg. De nominella pris- och lönestelheterna 
  
 är i allmänhet betydande. Dessa förhållanden talar mot att hela EU eller ens en mindre grupp av  
 EU-länder 
  skulle vara ett optimal t valutaområde. Dessa frågor behandlas utförligare i avsnitt 8.5. 
  
 Produktionsstrukturer 
 . Sannolikheten för att två länder ska drabbas av likartade störningar borde vara beroende av hur lika dera s produktionsstrukturer är. Mått på graden av likhet mella n ekonomins struktur i olika länder talar för att Sverige uppvisa r betydande likheter med en del potentiella deltagare i en europeisk monetär union. 
 16  
 Men likheten med dessa länder är knappast större än med utanförstående länder, som t ex USA. 
 Produktionsstrukturerna i Europa förefaller vara mer diversi - fierade än i USA, men det finns också skillnader mellan länderna. 
 Strukturerna i Tyskland och Frankrike är enligt vissa mått me r diversifierade än i Sverige, Norge, Portugal och Grekland. So m ovan framhölls har diversifiering setts som ett argument för at t länder är mindre känsliga för störningar och att de då skulle kunna bilda en valutaunion även om produktionens sa mmansättning skiljer sig åt. Det är emellertid mycket svårt att dra några bestämd a slutsatser om vilka länder som skulle kunna tänkas utgöra lämpliga valutaområden utifrån en analys av produktionsstrukturerna i olika  
 EU-länder. 
  
 Generellt har det varit svårt att påvisa att likheter i produk - tionstrukturer motsvaras av en hög grad av synkronisering a v konjunkturrörelserna (se nedan). En möjlig tolkning av detta är att förskjutningar i efterfrågan från vissa varutyper till andra elle r produktivitetsförändringar som bara drabbar vissa sektorer inte är någon viktig källa till landspecifika (asy mmetriska störningar), utan att dessa framför allt beror på s k aggregerade störningar so m 
  
 15 
  
 I underlagsrapporten av Cisneros (1996) hävdas att den lägre graden av "fiskal federalism" i Europa kompenseras av att den offentliga sektorn är större i EU- länderna än i USA och att budgetunderskott i större utsträckning kan fungera som "automatiska stabilisatorer". Maastrichtfördraget lägger dock restriktioner på den stabiliseringspolitiska roll som finanspolitiken kan spela. Den stabilitetspakt som planeras kan innebära ytterligare begränsningar (se vidare avsnitt 7.2). 
  
 16 
  
 Assarsson  Olsson (1993), Payne (1994), Reed  Sjöholm (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 107 
  
 drabbar hela ekonomier (som en a llmän uppgång av sparandet eller allmänna lönestegeringar utöver produktivitetstillväxten). 
  
 Störningar 
 . På senare år har ett stort antal studier gjorts av i vilken omfattning  
 EU-länderna 
  utsätts för likartade störningar. Iblan d undersöker man detta genom att helt enkelt mäta graden a v samvariation i makroekonomiska va riabler som BNP eller industri- produktion. Samvariationen är emellertid ett resultat dels av själva störningarna, dels av de mekanismer genom vilka störningarn a påverkar de inhemska ekonomierna. Till sådana mekanismer hö r förhållanden som vi redan har berört: produktionsstrukturer, rörlig- heten hos priser och produktionsfaktorer, pol itikens utformning osv. För att urskilja de underliggande störningarna, som ofta inte ä r direkt observerbara, måste man använda sig av s k ekonometriska modeller. Dessa baseras de ls på vad man på teoretiska grunder tror är en god beskrivning av ekonomin, dels på historiska data över den tidigare utvecklingen. T ekniken är i stora delar densamma som när man försöker göra modellbaserade prognoser för den framtid a makroekonomiska utvecklingen. 
 I sin underlagsrapport till denna utredning har Adams bl a uppskattat hur stor andel av de årliga fluktuationerna i BNP i elva  
 EU-länder 
  som kan hänföras till gemensamma (symmetriska) störningar respektive till landspec ifika (asymmetriska) störningar.  
 17  
 Resultatet redovisas i tabell 5.1 nedan. Bland de elva länderna har enligt denna studie gemensamma störningar störst betydelse Monroe och minst betydelse för Finland, där i stället de land - specifika störningarna dominerar. Det senare gäller också Barker men även för Irland, Storbritannien och Danmark. 
 Det är inte så förvånande att den gemensamma komponenten är stor i Frankrike och Tyskland, eftersom dessa länder står för en stor del av den gemensamma produktionen i de elva undersökta EU - länderna. Att den gemensamma komponenten är så betydelseful l 
 även i de små ekonomierna Belgien, Nederländerna och Österrike 
 är mer anmärkningsvärt. 
  
 17  
 Donovan (1996). 
  
 108 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 Tabell 5.1: Olika störningars relativa bidrag till  
 BNP-fluktuationern 
  (procentuell andel av "total störning") 
  
 Symmetrisk komponent 
  
 Asymmetrisk komponent 
  
 Belgien 
  
 74,8 
  
 25,2 
  
 Danmark 
  
 26,5 
  
 73,5 
  
 Finland 
  
 6,5 
  
 93,5 
  
 Frankrike 
  
 76,3 
  
 23,7 
  
 Irland 
  
 6,9 
  
 93,1 
  
 Luxemburg 
  
 55,4 
  
 44,6 
  
 Nederländerna 
  
 69,8 
  
 30,2 
  
 Storbritannien 
  
 12,3 
  
 87,7 
  
 Sverige 
  
 18,9 
  
 81,1 
  
 Tyskland 
  
 73,4 
  
 26,6 
  
 Österrike 
  
 70,2 
  
 29,8 
  
 Källa 
 : Donovan (1996). 
 I tabell 5.2 redovisas sambandet mellan störningarna i  
 tillverk- ningsindustrin  
 i olika länder. Störningarna s samvariation mellan två länder mäts här med hjälp av den s k  
 korrelationskoefficienten . 
  
 Denna kan variera mellan  
 -1 
  och +1. Ett värde på +1 betyde r perfekt samvariation, medan värdet  
 -1 
  innebär at t produktionshöjande störningar i ett land alltid motsvaras a v störningar som minskar produktionen i det andra land som ma n jämför med. Tabellen är hämtad från Burton s underlagsrapport.  
 18 
  
 18  
 Watson (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 109 
  
 Tabell 5.2: Samband mellan störningar i tillverkningsindustrin 
  
 Land: 
  
 Korrelation med störningar i tillverkningsindustrin i: 
  
 Frankrike 
  
 Tyskland 
  
 USA 
  
 Belgien 
  
 0,47 
  
 0,32 
  
 0,05 
  
 Finland 
  
 0,36 
  
 -0,09 
  
 0,07 
  
 Frankrike 
  
 1 
  
 0,34 
  
 0,11 
  
 Italien 
  
 0,58 
  
 0,01 
  
 -0,02 
  
 Nederländerna 
  
 0,68 
  
 0,47 
  
 0,09 
  
 Norge 
  
 0,49 
  
 0,29 
  
 0,29 
  
 Spanien 
  
 0,51 
  
 0,38 
  
 0,21 
  
 Storbritannien 
  
 0,38 
  
 0,37 
  
 0,38 
  
 Sverige 
  
 0,28 
  
 0,25 
  
 0,21 
  
 Tyskland 
  
 0,34 
  
 1 
  
 0,20 
  
 USA 
  
 0,11 
  
 0,20 
  
 1 
  
 Österrike 
  
 0,45 
  
 0,38 
  
 0,16 
  
 Källa 
 : Watson (1996). 
 I Jackson rapport redovisas samtliga parvisa korrelationskoeffi - cienter för de  
 EU-länd 
  er som studeras, men vi har för överskådlig- hetens skull valt att endast redovisa respektive lands korrelatio n med Frankrike och Tyskland – som är de " hetaste" kandidaterna för medlemskap i den monetära unionen – samt USA. Vi ser att stör- ningarna i tillverkningsindustrin i  
 EU-länderna 
  överlag samvarierar starkare med industrin i Frankrike och/eller Tyskland än i USA . Detta mönster gäller dock inte Storbritannien och är inte helle r särskilt tydligt i Sveriges fall. Alla  
 EU-länder 
  uppvisar starkar e korrelation med Frankrike än med Tyskland. Fluktuationerna i tillverkningsindustrin i Finland och Italien har enligt denna studie inget samband alls med fluktuationerna i Tyskland. 
 Olika sätt att mäta och jämföra störningar ger föga förvånande olika resultat. I några avseenden är dock resultaten från olik a studier relativt samstämmiga.  
 19  
 I Frankrike, Nederländerna oc h 
 Österrike härrör en relativt stor del av de makroekonomisk a fluktuationerna från gemensamma störningar. Betydelsen av land- specifika störningar är större i Sverige, liksom i Finland, Italien , 
  
 19  
 Se Watson (1996), Donovan (1996), Cisneros (1996) och Frost (1996) som alla utgör underlagsrapporter till denna utredning samt Gutierrez (1996). 
  
 110 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 Grekland, Portugal och Norge. För andra länder, som Belgien , 
 Danmark, Irland, Storbritannien, Spanien och – märk väl – Smith land, är resultaten mindre entydiga. 
 Utifrån de statistiska studier som diskuterats skulle man således vara benägen att dra slutsatsen att Frankrike, Nederländerna oc h 
 Österrike skulle kunna utgöra ett l ämpligt valutaområde. Eventuellt kan även Tyskland, Belgien och Luxemburg räknas till denn a kärngrupp, men detta är inte lika självklart, eftersom störningarna i dessa länder inte tycks ha lika mycket gemensamt som i de tr e första länderna. Att Sverige – men ä ven Finland och Italien – enligt dessa studier är ännu mindre lä mpliga deltagare i en monetär union tycks dock vara klart. Det är intressant att konstatera att dess a slutsatser från studier av de historiska störningsmönstren i sto r utsträckning tycks överensstämma med valutamarknaderna s förväntningar om vilka länder som kommer att ingå i valutaunionen: ränteskillnaderna gentemo t Tyskland är minst för de länder där gemensamma störningar tycks vara av störst betydelse. 
 Detta skulle kunna tolkas som att det finns starka förväntningar om att de framtida växelkurserna ska låsas.  
 20 
  
 Det stabiliseringspolitiska perspektiv som vi anlägger i dett a kapitel tycks alltså tala mot att hela EU skulle utgöra ett lämpligt valutaområde och mot ett svenskt medlemskap i den monetär a unionen. En viktig invändning m ot dessa slutsatser är emellertid att de bygger på en alltför naiv syn på sambandet mellan makro - ekonomiska störningar och ekonomisk politik. Enligt denna sy n drabbas ekonomin av vissa yttre störningar och de stabiliserings - politiska instrumenten används konsekvent för att motverka dessa. 
 Men det finns också mycket som tyder på att den ekonomisk a politiken i sig kan skapa störningar. En självständig penningpolitik behöver därför inte alltid vara stabiliserande. Ett exempel so m brukar anföras är de tidigare svenska devalveringarna, särskilt d e som ägde rum  
 1981-82. 
  Det är en vanlig uppfattning att de ble v alltför stora och därför bidrog till d en kraftiga överhettningen under 
  
 1980-talets 
  senare hälft. 
 21  
 Man kan inte utesluta att den låg a samvariation som uppmätts mellan störningar i Sverige och andra  
 EU-länder 
  i de studier som refererats till viss del kan ha berott just på att vi kunnat föra en från omvärlden avvikande penningpolitik. Om så är fallet, innebär ett deltagande i den monetära unionen att 
  
 20 
  
 Se kapitel 11 respektive underlagsrapporten av De Grauwe (1996). De relevanta räntorna i sammanhanget är s k implicita terminsräntor efter 1999, dvs den "del" av de i dag gällande långa räntorna som gäller denna period. 
  
 21 
  
 Se t ex uppsatserna i Ford (1991). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 111 
  
 denna orsak till landspecifika (asymmetriska) chocker försvinner. 
 Därmed bör det finnas en automatisk tend ens till att samvariationen i störningar mellan Sverige och övriga deltagarländer ökar i e n monetär union. En liknande argumentation kan föras angåend e finanspolitiken om man tror att den varit en viktig störningskäll a och att riskerna för sådana störningar minskar vid ett deltagande i valutaunionen. 
 22 
  
 Invändningarna ovan bygger på antagandet att störningarna i ekonomin inte är oberoende av valet av v alutapolitisk regim, dvs på att de förhållanden som avgör vad som är e tt optimalt valutaområde kan förändras över tiden. I en underlagsrapport till denna utredning som skrivits av de amerikanska ekonomerna Jeffrey Frankel oc h Bailey framhålls ett annat skäl ti ll varför så kan vara fallet.  
 23 
  
 Taylor och Mcguire hävdar att ju mer två länder handlar me d varandra, desto mer synkroniserade tycks deras makroekonomiska fluktuationer bli. Detta innebär att även om Sverige för närvarande inte är en lämplig deltagare i valutaunionen, kan eventuellt öka d handel mellan Sverige och övriga Europa med tiden innebära at t 
 Sverige blir en allt mer passande deltagare. Ett deltagande i valutaunionen skulle i sig självt kunna skynda på anpassningen om det leder till minskad valutaosäkerhet, om detta i sin tur leder til l ökad handel mellan medlemsl änderna, och om den ökande handeln gör störningarna i de olika ländernas ekonomier me r synkroniserade. Uppsatsen av Taylor och Mcguire tyder på att de t sista villkoret kan vara uppfyllt, även om de inte skiljer Delgado störningar och överföringsmekanismer. Me n stödet för de två första (mikroekonomiska) villkoren tycks vara relativt svagt. 
 24  
 Man kan också peka på att andra faktorer, som utvecklingen i Sydostasie n och Östeuropa, talar för att handeln mellan de nuvarande EU - länderna kan komma att minska i relativ betydelse. 
 Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att de stabiliserings - politiska kostnaderna av att låta samtliga  
 EU-länder 
  ingå i e n monetär union kan vara stor a, eftersom störningar som är specifika för ett land eller en mindre grupp av länder förekommer i betydande omfattning. En del talar dock för att det finns en lite n kärngrupp av  
 EU-länder 
  som är tillräckligt lika för att d e stabiliseringspolitiska invändningarna mot att ingå i en monetä r union ska vara ganska svaga. Det mesta tyder emellertid på at t 
 Sverige, i likhet med Finland, inte tillhör denna grupp. 
  
 22 
  
 Se kapitel 7. 
  
 23 
  
 Frankel  Rose (1996). 
  
 24 
  
 Se kapitel 4 och underlagsrapporten av Friberg  Vredin (1996). 
  
 112 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 5.4 Är rörliga valutakurser destabiliserande? 
 I avsnitt 5.2 diskuterade vi h ur förändringar i växelkurser kan bidra till att stabilisera produktion, sysselsättning och prisnivå. Et t traditionellt argument mot rörliga växelkurser är att de kan verk a  
 destabiliserande  
 snarare än stabiliserande på makroekonomin . 
 Detta är ett argument mot rörliga växelkurser och för en monetär union med gemensam valuta. 
 Kortsiktig växelkursvariabilitet 
 Det finns några grundläggande fakta som är centrala vid e n diskussion om växelkursrörelser.  
 25  
 En första observation är at t förändringar i växelkurser är mycket  
 svåra att förutsäga 
 . Ofta är dagens valutakurs den bästa prognosen för valut akursen i framtiden. 
 Detta behöver emellertid inte vara något tecken på at t växelkursrörelserna är omotiverade eller irrationella. Växelkursen 
 är ett s k  
 tillgångspris  
 vars förändringar speglar nyheter o m makroekonomiska förhållanden och ändrade förväntningar o m framtida ekonomisk politik. Det är därför knappast förvånande att en stor del av växelkursförändringarna är oförutsägbara. 
 En annan observation gäller sambandet mellan ränteskillnader och växelkursförändringar. Enligt ekonomisk teori borde ränte - skillnader mellan tillgångar i olika valutor hjälpa till att förutsäga växelkursförändringar. Orsaken är att ränteskillnader kan ses som kompensation för förväntade växelkursförändringar. En hög ränta borde därför vara ett tecken på att en valuta kommer att depreciera och vice versa. Teorin stämmer någorlunda väl när man jämfö r olika länder – länder med hög inflation har i regel höga nominella räntor och deprecierande valutor – men den stämmer sämre nä r man studerar utvecklingen över tiden för enskilda valutakurser . Detta kan tolkas som tecken på  
 systematiska  
 prognosfel. Alternativa tolkningar är emellertid också möjliga. Så t ex kan en 
  
 25  
 Översikter över den empiriska och teoretiska forskningen om växelkurser finns i Taylor  Rose (1995,1996), King (1995), Fischer (1995), Humphrey (1995) och Weber (1995). Se också läroboken av Simpson (1994). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 113 
  
 hög ränta i ett land med stabil växelkurs vara ett tecken på bristande trovärdighet för landets penningpolitik.  
 26 
  
 Rörliga valutakurser uppvisar vidare mycket  
 stora variationer  
 i förhållande till fluktuationerna i fundamentala variabler so m produktion, penningmängd och prisnivå. Det har också visat si g svårt att förklara kortsiktiga variationer i växelkurser med hjälp av samtidiga variationer i andra makroekonomiska variabler.  
 27  
 Efter- som nominella priser ä r trögrörliga, varierar relativpriserna mellan olika länder (de reala växelkurserna) mer när de nominella valuta- kurserna är rörliga än när de är fasta. Andra ekonomisk a storheter, som BNP, penningmängd etc tycks under efterkrigstiden däremot uppvisa ungefär samma fluktuationer oberoende a v växelkurssystem (se kapitel 3). 
 I detta sammanhang är det lämpligt att skilja mellan kortsiktiga växelkursrörelser som förekommer från dag till dag och de me r långvariga svängningar som förekommer på några års sikt. So m diskuterades i kapitel 4 kan kortsiktiga valutakursrörelser medföra effektivitetsförluster, men de har förmodligen lite n makroekonomisk betydelse. Mera väsentliga ur makroekonomisk synpunkt är de variationer i nominella och reala växelkurser so m kan ha flera års varaktighet och som ibland varit mycket stora. Ett exempel är uppgången i dollarkursen under första hälften av 1980- talet och dess nedgång under andra h älften. Ett annat exempel är de stora svängningarna i kronans värde sedan den började flyta 1992. 
 Långvariga växelkurssvängningar 
 Det ligger nära till hands att se stora och långvariga svängningar i nominella och reala växelkurser som tecken på irrationel l spekulation. Stora svängningar i växelkur serna utgör emellertid inte något bevis på att växelkursrörelser inte bestäms av fundamentala makroekonomiska förhållanden. E n anledning är, som diskuterades i avsnitt 5.1, att valutakursen inte bara beror på de makro - ekonomiska förhållanden i dag, utan också bestäms a v 
  
 26  
 Detta brukar ofta benämnas pesoproblemet. Benämningen kommer från att Mexiko hade fast växelkurs mot dollarn under lång tid men ändå fick leva med högre räntor än i USA, därför att placerarna krävde kompensation för risken att man förr eller senare skulle komma att devalvera. Motsvarande problem kan förekomma vid rörlig växelkurs om en penningpolitik inriktad på låg inflation riskerar att ersättas av en politik som leder till högre inflation. 
  
 27  
 Däremot går det att förklara långsiktiga valutakursförändringar i termer av fundamentala variabler som penningmängd etc. 
  
 114 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 förväntningar  
 om den framtida valutakursen. Om kronan förväntas ha ett lågt värde i framtiden, minskar efterfrågan på kronor och en depreciering sker därför omedelbart. Rimliga förväntningar baseras på prognoser om framtida efterfrågan och utbud på kronor oc h förväntningar om den framtida penningpolitiken spelar därför e n central roll. Fluktuationer i valutakurser kan därför avspegla sto r och berättigad osäkerhet om den framtida penningpolitiken. Att en valuta under en tid värderas lågt kan bero på att placerarna unde r denna period ser en betydande risk att penningpolitiken ska läggas om i expansiv riktning. Att förväntningarna visar sig felaktig a behöver inte innebära att de saknat grund. 
 Vidare kan man teoretiskt förklara att valutak ursen  
 överreagerar  
 vid förändringar i penningpolitiken. Detta har att göra med at t priser och löner förändras relativt långsamt medan växelkurse n omedelbart anpassar sig till nya förutsättningar. Om centralbanken vill dämpa inflationen kan den göra detta genom att höja sin a styrräntor. Detta leder till en allmän höjning av de korta räntorna i ekonomin. Följden blir en appreciering av valutans nominell a växelkurs. Detta innebär också en real appreciering, d v s at t inhemskt producerade varor blir dyrare i förhållande till utländska, eftersom det tar tid innan inhemska löner och priser påverkas. När väl detta sker och inflationtakten därför sjunker, kan styrräntorn a 
 åter sänkas. Hela den korta räntenivån sjunker då och växelkursen deprecierar delvis tillbaka. Det har då varit frågan om en tillfällig 
 övervärdering av den inhemska valutan i förhållande till des s långsiktiga jämviktsvärde. 
 Växelkursrörelser kan också vara resultatet av  
 reala  
 störningar av olika slag. I avsnitt 5.2 ovan gav vi ett exempel på hu r växelkursförändringar kan bidra till att stabilisera produktionen . Förändringar i inhemsk efterfrågan, som orsakats av inhemsk a störningar eller av finanspolitiken, kan leda till stora förändringar i växelkursen om penningpolitiken inriktas på att stabiliser a produktionen (eller inflationen). Skälet är att exempelvis e n uppgång i inhemsk efterfrågan måste kompenseras av minska d nettoexport för att total efterfrågan och produktion ska stabiliseras. Då export och import enligt empiriska undersökningar uppvisa r relativt liten priskänslighet kan stora förändringar i valutakurse n komma att krävas. 
 Det går således att förklara varför omläggninga r av penning- och finanspolitiken kan ge upphov till betydande växelkursvariationer. Perioden efter Jackson  
 Woods-systemets 
  sammanbrott – då d e viktigaste valutorna flutit i förhållande till varandra – har varit en period med stora förändringar av den ekonomiska politiken oc h 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 115 
  
 osäkerheten om den har ofta varit stor. Det gör det svårt att Miller slutsatser om huruvida förändringarna i valutakurserna varit moti- verade av fundamentala makroekonomiska förhål landen eller ej. Ett par exempel kan belysa detta. 
 Uppgången i  
 dollarkursen  
 under första halvan av  
 1980-talet 
  är ett exempel på hur en flytande valuta under lång tid kan överstiga sitt långsiktiga jämviktsvärde (se diagram 5.1). Mellan 1979 oc h 1985 steg dollarn med  
 40-50 
  procent mot ett in dex av andra valutor. Det innebar att prisnivån i USA steg med  
 40-50 
  procent i förhållande till prisnivåerna i övriga länder när man mäter i samma valuta. Som en följd av apprecieringen fick den amerikansk a tillverkningsindustrin svåra problem med sin internationell a konkurrenskraft. Klagomål från exporterande oc h importkonkurrerande företag ledde till protektionistiska åtgärder. 
 Diagram 5.1: Dollarns effektiva växelkurs (1991=100) 
  
 120 
  
 110 
  
 100 
  
 90 
  
 80 
  
 70 
  
 1979 
  
 1981 
  
 1983 
  
 1985 
  
 1987 
  
 1989 
  
 1991 
  
 1993 
  
 1995 
  
 Kommentar:  
 En rörelse uppåt i diagrammet anger en appreciering av dollarn 
 Källa:  
 OECD 
  
 Att dollarn skulle stiga i värde under denna period är precis va d man skulle vänta sig med hänsyn till de förändringar i penning- och finanspolitiken som inträffade. I slutet av  
 1970-talet 
  had e inflationen i USA nått en årstakt på 12 procent. I samband me d byte av centralbankschef 1979 lades penningpolitiken om och blev starkt restriktiv. De amerikanska korta räntorna steg därför i förhållande till motsvarande räntor i andra länder. Som påpekades ovan kan en sådan omläggning av penningpolitiken förväntas leda till en stor uppgång i val utakursen. Sedan Reagan 1981 tillträtt som president, blev finanspo litiken starkt expansiv samtidigt som också 
  
 116 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 de privata investeringarna ökade starkt. Också en sådan uppgång i inhemsk efterfrågan bör leda till en appreciering av valutan o m penningpolitiken inriktas på att stabilisera produktion elle r inflationstakt. 
 Samtidigt förefaller varia tionerna i dollarkursen alltför stora för att helt kunna förklaras av de makroekonomiska störningar so m inträffade. Speciellt gäller detta den sista fasen av uppgången i dollarkursen under 1984 och 1985 . Dollarns snabba fall under 1986 och 1987 kan på samma sätt ses som ett exempel på att e n 
 spekulativ bubbla sprack eller som ett res ultat av att man förutsåg den omläggning av finanspolitiken i kontraktiv riktning so m inträffade under senare delen av  
 1980-talet. 
  Dollarcykeln under av  
 1980-talet 
  betraktas av en del ekonomer som ett exempel p å omotiverad spekulation, medan andra anser att den i huvudsak kan förklaras av fundamentala makroekonomiska förhållanden.  
 28  
 Det bör påpekas att den beskrivna dollarcyk eln är ett av de mest spekta- kulära exemplen på stora växelkurssvängningar. Sedan 1987 ha r variationerna i dollarns värde varit mycket mindre.  
 29 
  
 De stora variationerna i den  
 svenska kronans  
 värde under senare år kan också illustrera svårigheterna att fastställa om växelkurs - rörelser beror på fundamentala makroekonomiska förhållande n eller inte. Vi har ovan i avsnitt 5.2 argumenterat för att kronan s depreciering  
 1992-93 
  var en naturlig följd av det kraftig a efterfrågebortfallet. Kronans värde sjönk dock mycket mer än vad de flesta hade väntat sig och på senare tid har kronan återhämtat en stor del av den depreciering som inträffade. Detta framgår a v diagram 5.2. 
  
 28 
  
 Utförliga analyser av dollarns utveckling under denna period finns i en volym redigerad av Sanders  Hernandez (1990). Marston (1988) innehåller också ett antal uppsatser om valutakursfluktuationer under  
  
 1980-talet. 
  En vanlig uppfattning tycks vara att dollarns uppgång i början av  
 1980-talet 
  till stor del kan förklaras av penning- och finanspolitiken, men att dollarn blev övervärderad mot slutet av uppgången. 
  
 29 
  
 Ett näraliggande exempel är pundets appreciering under första hälften av 1980- talet. Också här är tolkningen oklar. En övergång till mer restriktiv penningpolitik i syfte att dämpa inflationen kan ha lett till att växelkursen överreagerade. Samtidigt kan de ökade oljeinkomsterna under denna tid och den förbättring av bytesbalansen som kunde förväntas som en följd härav ha spelat in. Se t ex Buiter  Reed (1983). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 117 
  
 Diagram 5.2: Kronans växelkurs mot ecun 
  
 10 
  
 9.5 
  
 9 
  
 8.5 
  
 8 
  
 Jan-94 
  
 Jones 
  
 Jun-94 
  
 Sep-94 
  
 Dec-94 
  
 Feb-95 
  
 Braun 
  
 Aug-95 
  
 Nov-95 
  
 Jan-96 
  
 Apr-96 
  
 Jul-96 
  
 Kommentar:  
 Diagrammet visar kronor/ecu. En rörelse uppåt visar således en depreciering av kronan. 
  
 Källa:  
 Riksbanken 
 Som exempel på omotiverade spekulationer mot fasta, men poten- tiellt rörliga, valutakurser brukar spekulationerna mot den  
 franska francen  
  
 1992-93 
  framhävas. Pressen på denna och andra valuto r tvingade till slut fram en vidgning av ERMs växelkursband, me n den franska centralbanken har sedan dess i stort sett lyckats återgå till de tidigare fluktuationsmarginalerna (se också diskussionen i avsnitt 12.2). Samtidigt bör Montgomery att spekulationerna påverkades av osäkerheten om Lee politiska förankring til l följd av folkomröstningarna i Danmark och Frankrike samt av att den höga franska arbetslösheten innebar att de n "starka francen" var förknippad med stora ekonomiska o ch politiska kostnader. Att upp- skatta huruvida spekulationerna var m otiverade eller ej under sådan osäkerhet är givetvis vanskligt.  
 30 
  
 Dessa exempel visar att det kan finnas ett inslag av destabili - serande spekulation i de stora svängningar i växelkurserna so m inträffat sedan mitten av  
 1970-tale 
  t. Vår bedömning är dock att den huvudsakliga orsaken har varit förändringar i den ekonomisk a politiken som syftat till att uppnå andra mål än att stabiliser a växelkursen. 
  
 30  
 Se Ramirez (1995). 
  
 118 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 Variationer i real växelkurs förekommer även vid fast växelkurs 
 Ovan har vi främst diskuterat variationer i nominella och real a växelkurser vid flytande valutakurs. Betydande variationer i de n reala växelkursen (dvs i näringslivets priser och löner i förhållande till utlandets) kan emellertid förekomma även vid fast växelkurs . Ett exempel på detta är den kostnadskris som inträffade i Sverige i mitten av  
 1970-talet. 
  Som en följd av högkonjunktur , felbedömning av den internationella inflationstakten samt höjd a arbetsgivaravgifter steg lönekostnaderna i Sverige med 40 procent på ett par år. Detta ledde till en betydande försämring av vår t relativa kostnadsläge (se diagram 5.3). Exportindustrin förlorad e marknadsandelar och kronan devalverades tre gånger  
 1976-77 
  och sedan ytterligare två gånger  
 1981-82. 
  Sedan följde en period d å exportindustrins konkurrenskraft var god. 
 Diagram 5.3: Sveriges relativa arbetskraftskostnad per producerad enhet och effektiv växelkurs 
  
 150 
  
 140 
  
 130 
  
 120 
  
 110 
  
 100 
  
 90 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 1970 
  
 1972 
  
 1974 
  
 1976 
  
 1978 
  
 1980 
  
 1982 
  
 1984 
  
 1986 
  
 1988 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 Relativ arbetskraftskostnad per producerad enhet 
  
 Effektiv växelkurs 
 Källa:  
 OECD 
  
 Högkonjunkturen i slutet av  
 1980-talet 
  medförde återigen hög a löneökningar och försämrat relativt kostnadsläge (den reala växel- kursen apprecierade). Ett genomgående mönster är att en i förhåll- ande till konjunkturläget a lltför expansiv finanspolitik och perioder av hög sysselsättning lett till höga löneökningar och försämra d konkurrenskraft, som sedan tillfälligt korrigerats med hjälp a v devalveringar. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 119 
  
 Variationer i konkurrenskraft i och utanför den monetära unionen 
 Det kan tyckas självklart att den reala växelkursen, och därme d exportindustrins konkurrenskraf t, kommer att variera mindre om vi går med i den monetära unionen . Detta behöver dock inte bli fallet. Under realistiska antaganden om valutaunion ens storlek kommer en betydande del av vår handel att ske med utanför stående länder. Man bör därför se till konkurrenskraften mot samtliga länder som v i handlar med – inte bara mot övriga länder i unionen. Förändringar i penning- och finanspolitiken inom och utom den monetär a unionen och andra störningar kan leda till förändringar av euron s kurs mot andra valutor och därmed variationer i den real a växelkursen. Beroende på vilka störningar som inträffar ka n svängningarna i Sveriges reala växelkurs både öka och minska. 
 Osäkerhet om  
 svensk penningpolitik  
 kan uppenbarligen int e längre orsaka växelkursvariationer om vi går med i den monetära unionen. Å andra sidan kan osäkerhet om den europeiska central- bankens penningpolitik orsaka variationer i eurons kurs mot andra valutor. Centrala frågor blir då i vilken mån vi kan reducer a osäkerheten om svensk penningpolitik om vi står utanför de n monetära unionen samt hur stabil och trovärdig ECB s penningpolitik kommer att bli. Dessa frågor behandlas i kapitel 6. 
 Om vi är med i den monetära unionen leder  
 reala störningar i 
  
 Sverige  
 till förändringar i löner, priser och konkurrenskraft, me n dessa förändringar blir långsamma. Så t ex innebär ökad inhemsk efterfrågan att lönerna stiger relativt snabbt i Sverige och at t exportindustrins konkurr enssituation gradvis försämras. Om vi står utanför den monetära unionen, så kan den reala växelkursen, oc h därmed konkurrenskraften, förändras fortare vid reala störningar i Sverige genom att växelkursen ändras. Men, som diskuterats i avsnitt 5.2, kan dessa växelkursförutsättningar vara stabiliserande för ekonomin som helhet.  
 31 
  
 Reala störningar  
 som påverkar  
 övriga länder 
 , men inte Sverige, kommer att leda till förändringar i eurons kurs mot andra valuto r och därmed förändringar i Sveriges reala växelkurs oc h konkurrensförutsättningar om vi deltar i valutaunionen. Så t e x leder ökad efterfrågan i Tyskland och Frankrike, som möts me d restriktiv penningpolitik av ECB, till att euron stärks mot andr a 
  
 31  
 En annan fråga är om  
 finanspolitiken  
 kommer att inverka mer eller mindre stabiliserande på den reala ekonomin om vi är med i den monetära unionen. Se vidare avsnitt 7.4. 
  
 120 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 SOU 1996:150 
  
 | 
  
 valutor. Den internationella konkurrenskraften försämras då Waters svenskt näringsliv. Vid sådana störningar kommer således Sveriges reala växelkurs att variera mer om vi är med i valutaunionen än om vi står utanför. 
 Huruvida svängningarna i exportindustrins konkurrenskraft blir större eller mindre om vi går med i den monetära unionen bero r alltså på förekomsten av olika typer av störningar. Reala störningar som är gemensamma för Sverige och de dominerande länderna i unionen bör dämpas av "automatiska" växelkursrörelser. Om stör- ningarna inte är gemensamma kan växelkursförändringarn a förstärka störningarna för en del av länderna. 
 5.5 Slutsatser 
 Ett medlemskap i en monetär union medför att vi avhänder oss vår penningpolitiska självständighet. På lån g sikt innebär detta att vi får samma inflationstakt som andra deltagarländer: vi kan inte ha et t nationellt inflationsmål som avviker från ECBs mål för hel a valutaunionen. Det finns emellertid inte någon anledning tro at t sysselsättning och kapacitetsutnyttja nde på lång sikt ska bli vare sig högre eller lägre till följd av detta. På kort sikt påverkar emellertid penningpolitiken produktion och sysselsättning därför att viss a nominella priser och löner är trögrörliga. Penningpolitisk själv - ständighet kan då användas för att stabilisera produktion oc h sysselsättning vid störningar som drabbar ett enskilt land. 
 Studier av historiska mönster talar mot att EU som helhet utgör ett s k optimalt valutaområde. Möjligen kan en mindre grupp a v länder bilda en monetär union u tan allvarliga stabiliseringspolitiska konsekvenser. Historiska erfarenheter tal ar dock inte för att Sverige eller Finland skulle tillhöra denna grupp. Man kan emellertid inte utesluta att den tidigare låga samvariationen mellan de makro - ekonomiska störningarna i t ex Sverige och övriga  
 EU-länder 
  just berott på att vi kunnat föra en självständig penning- och valuta - politik. Vid ett medlemskap i den monetära unionen bortfalle r denna störningskälla. 
 Huruvida produktion och sysselsättning kommer att vara me r stabila om Sverige deltar i den monetära unionen än om vi stå r utanför beror på vilka störningar som är vanligast förekommande, på hur stora störningarna är och på om störningarna ä r gemensamma eller landspecifika. Störningar som kan hänföras till skillnader i finans- och penningpolitik förefaller ligga bakom d e största svängningarna i växelkurser de senaste tjugo åren och även 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Makroekonomiska störningar och... 
  
 121 
  
 bakom flertalet av de justeringar som gjorts av växelkurser ino m 
  
 ERM-systemet 
  och av de länder som bedrivit en ege n fastkurspolitik (som Sverige). Det kan tänkas att medlemskap i den monetära unionen minskar risken för att såväl penning- so m finanspolitik ska orsaka makroekonomiska störningar i Sverige . 
 Men man kan också tänka sig situationer då eurons växelkurs til l följd av politiken i de stora medlemsländerna i den monetär a unionen rör sig på ett sådant sätt att makroekonomiska obalanse r genereras i Sverige. Samtidigt förlorar vi möjligheten att använda växelkursen för att motve rka sådana störningar som enbart drabbar Sverige.  
 Potentiellt  
 kan detta medföra mycket stora kostnader . 
 Penningpolitisk självständighet k an ses som en värdefull  
 försäkring  
 mot alltför svåra makroekonomiska konsekvenser  
 ifall  
 stora störningar uppkommer. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 121 
  
 6 
  
 Inflationen och penning- politikens trovärdighetsproblem 
  
 En central aspekt på den monetära unionen och frågan om svenskt medlemskap gäller möjligheterna att uppnå varaktigt  
 låg inflation  
 och  
 trovärdighet  
 för en politik med detta syfte. Det brukar bedömas som sannolikt att den europeiska centralbanken, ECB, ska kunn a föra en trovärdig låginflationspolitik av samma slag som tysk a 
 Bundesbank tidigare gjort. I så fall kan deltagande i den monetära unionen innebära en makroekonomisk fördel s om bör ställas mot de minskade möjligheter att stabilisera den inhemska ekonomin vi d landspecifika störningar som diskuterades i föregående kapitel. 
 Det tycks i dag råda politisk enighet i de flesta länder om att låg inflation är ett centralt  
 ekonomisk-politiskt 
  mål. Ett skäl är d e kostnader av inflation som diskuterades i avsnitten 3.1 och 4.4. Ett annat skäl är de höga prisstegringarna i hela  
 OECD-området 
  under  
 1970-talet 
  och början av  
 1980-talet 
  (se diagram 6.1) och det vi lärt oss om svårigheterna att få ner inflationen sedan den väl en gån g släppts fram. Både ekonomisk teori och empiriska erfarenhete r talar vidare för att det p å lång sikt inte finns något samband mellan sysselsättning och prisstegringar: det tycks således inte gå at t 
 "köpa" permanent lägre arbetslöshet till priset av högre inflation.  
 1 
  
 Det ser inte heller ut som om man kan uppnå långsiktigt högr e tillväxt genom inflation – d e empiriska sambanden tyder snarast på det omvända. 
 2  
 Eftersom inflationen över längre perioder bestäm s av penningmängdens ökningstakt, har det därf ör kommit att framstå som naturligt att penningpolitiken bör utformas för att uppn å långsiktig prisstabilitet. 
  
 1 
  
 Detta diskuterades mer utförligt i avsnitt 3.1. Se också avsnitt 8.1. 
  
 2 
  
 Se avsnitt 3.1. 
  
 122 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Diagram 6.1: Inflation (förändring av konsumentprisindex) i EU, Japan och USA 
  
 25 
  
 20 
  
 procent 
  
 15 
  
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 1970 
  
 1972 
  
 1974 
  
 1976 
  
 1978 
  
 1980 
  
 1982 
  
 1984 
  
 1986 
  
 1988 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 EU 
  
 USA 
  
  Japan 
 Källa:  
 OECD 
  
 Också i Sverige har låg inflation blivit ett centralt penningpolitiskt mål. Den efterföljande framställnin gen utgår från denna målformu- lering. Inledningsvis kommer de principiella svårigheterna at t 
 åstadkomma låg inflation att di skuteras i avsnitt 6.1. Därefter redo- visas olika metoder att uppnå en lämplig avvägning mella n trovärdighet i  
 anti-inflationspolitiken 
  och stabiliseringspolitis k flexibilitet i avsnitt 6.2. Konsekvenserna för Sverige av Edwards medlemskap i EUs monetära union respe ktive ett utanförskap (eller av att unionen inte kommer till stånd ) analyseras i avsnitten 6.3 och 
 6.4. Kapitlets slutsatser summeras i avsnitt 6.5. 
  
 6.1 
  
 Det grundläggande inflations- och trovärdighetsproblemet 
  
 Sverige är ett bra exempel på svårigheterna att varaktig t upprätthålla en låg inflationstakt. Som framgår av diagram 6. 2 kännetecknades såväl 1970- som  
 1980-talen 
  av höga pris- oc h lönestegringar. Man kan tala om en inflations- oc h devalveringsspiral: genom att kronans yttre värde minskade kunde de negativa effekterna på vår internationella konkurrenskraft a v pris- och kostnadsstegringarna motverkas, samtidigt so m växelkursförändringarna bidrog till att hålla igån g inflationsprocessen. Det är ännu för tidigt att säga om det tidigare inflationsmönstret verkligen i grunden brutits. Inflationen är i dag visserligen under två procent och inflationsförväntningarna för de närmaste åren ligger enligt gjorda enkäter lågt. Men denn a 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 123 
  
 utveckling förklaras i hög grad av de senaste årens dramatisk a uppgång av arbetslösheten och under senare tid av tillfällig a faktorer som kronans appreciering. Ett oroande inslag är att de n relativt obetydliga förbättring av sy sselsättningsläget som ägde rum under  
 1994-95 
  snabbt drog upp lönestegringstakten. (De flest a prognoserna för de årliga lönestegringarna under 1996 och 199 7 ligger runt fem procent.) 
 Diagram 6.2: Pris- och lönekostnadsstegringar i Sverige 
  
 18 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 procent 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1970 
  
 1972 
  
 1974 
  
 1976 
  
 1978 
  
 1980 
  
 1982 
  
 1984 
  
 1986 
  
 1988 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 Förändring av konsumentprisindex 
  
 Lönekostnadsförändring i tillverkningsindustrin 
 Källor:  
 Konsumentprisindex: IMF,  
 International Financial Statistics  
 . Siffran för 1996 är prognos i Regeringens proposition 1996/97:1. Lönekostnadsökningar: SAF,  
 Wages and total labour costs for workers  
 . Siffran för 1996 avser de två första kvartalen och är hämtad från  
 SCB Konjunkturstatistik  
 , löner för privat sektor. 
  
 Skillnaderna i långa räntor mellan Sverige och t ex Tyskland tyder också på att Riksbanken ännu inte lycka ts uppnå trovärdighet för en långsiktigt låg inflationstakt (se diagram 6.3). De högre nominella långräntorna i Sverige kan både återspegla en högre förvänta d inflationstakt i Sverige än i Tyskland (vilket inte påverkar de n  
 förväntade  
 realräntan) och en riskpremie i syfte att kompenser a placerarna för själva osäkerheten om den framtida utvecklinge n (vilket höjer den förväntade realräntan).  
 3  
 Den bristande trovärdig- heten för låg inflation innebär en allvarlig inskränkning av möjlig- heterna att använda penningpolitiken f ör att stabilisera produktions- och sysselsättningsstörningar på det sätt som diskuterades i kapitel 5. Ju mindre trovärdig låginflationspolitik är, desto större är risken 
  
 3  
 Se också avsnitt 4.2. 
  
 124 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 att sänkningar av styrräntorna i syfte att motverka en konjunktur- dämpning leder till tvivel på Riksbankens beslutsamhet att uppn å långsiktig prisstabilitet. Detta kan leda till en depreciering a v kronan och en sådan höjning av inflationstakten at t penningpolitiken åter måste läggas om i restriktiv riktning. 
 Diagram 6.3: Tioåriga obligationsräntor i Sverige och Tyskland 
  
 14 
  
 13 
  
 12 
  
 11 
  
 procent 
  
 10 
  
 9 
  
 8 
  
 7 
  
 6 
  
 5 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 Sverige 
  
 Tyskland 
  
 Källa:  
 Riksbanken 
 Att förklara ekonomins inneboe nde inflationstendenser har varit ett centralt tema i de senaste decenniernas makroekonomisk a forskning. En typ av förklaringar tar fasta på risken för s k politiska konjunkturcykler. 
 4  
 Enligt detta synsätt kan det finnas en frestels e för regeringarna att inför val låta efterfrågan öka mer än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Orsaken är att de positiv a effekterna på produktion och sysselsättning i regel komme r snabbare än de negativa effekterna i form av högre inflation. 
 Den vanligaste förklaringen till att ekonomin kan ha en inne - boende inflationstendens är emellertid bristen på trovärdighet Waters en  
 anti-inflationspolitik. 
 5  
 Resonemanget utgår från att varj e regering strävar efter att uppnå såväl låg inflation som lå g arbetslöshet. Svårigheterna att uppnå låg arbetslöshet kan leda till 
  
 4 
  
 Se t ex  
  
 Riksbanken och prisstabiliteten  
 (1993) eller underlagsrapporten av Silva (1996). 
  
 5 
  
 Standardreferenser är Case  Nunez (1983 a, b). Redogörelser för de grundläggande resonemangen finns i t ex Calmfors m fl (1988), Tucker (1990),  
  
 Riksbanken och prisstabiliteten  
 (1993), Persson  Tabellini (1993), Greene (1994, 1995), Rich (1995) och i underlagsrapporten av Cukierman (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 125 
  
 att regering och centralbank frestas att acceptera en onödigt hö g inflation. I slutändan fastnar ekonomin i ett läge med snabb a prisstegringar utan att sysselsättningen för den skull blir högre. På grund av bristande trovärdighet hjälper det inte om aldrig s å ambitiösa inflationsmål deklareras. Arbetsmarknadens parter inser att politikerna fäster så stor vikt vid sysselsättningen att e n inflationsdrivande efterfrågeutveckling tillåts när det uppkommer målkonflikter i den ekonomiska politiken. Därför förbli r inflationsförväntningarna höga och därmed också löneökningarna. 
 Följaktligen blir det också svårt för politikerna att hålla fast vid en stram efterfrågepolitik. För att förhindra att löneökningarna leder till arbetslöshet blir de tvungna att föra en sådan penning- oc h efterfrågepolitik att inflationen hålls vid liv. 
 Argumentationen ovan stämmer väl in på den svensk a växelkurs- och penningpolitiken under perioden  
 1970-92. 
  Trot s upprepade utfästelser om att prisstabilitet skulle eftersträvas oc h växelkursen hållas fast, har dessa mål upprepade gånger fåt t 
 överges. Detta framgår av det tidigare diagrammet 5.3 . 
 Lönestegringarna låg under 1970- och  
 1980-talen 
  systematiskt på en sådan nivå att växelkursanpassningar till slut blev oundvikliga. 
 De höga löneökningarna berodde förmodligen till stor del just på att den deklarerade växelkurs- och penningpolitiken inte uppfattade s som trovärdig. Inflationsförväntningarna anpassade sig i förväg till väntade  
 ekonomisk-politiska 
  reaktionsmönster. Detta kom at t medföra en pendling mellan perioder med kraftig t övervärderad och perioder med kraftigt undervärderad valuta. Följden har blivit e n utveckling i den internationellt konkurrensutsatta delen a v näringslivet som kännetecknats av stor instabilitet med tvära kas t mellan kontraktion och expansion. 
 Av den aktuella  
 ekonomisk-politiska 
  debatten kan man iblan d få intrycket att de problem som beskrivits nu skulle vara definitivt lösta. Enligt vår uppfattning finns k nappast fog för sådan optimism. 
 Tvärtom kan  
 1992-93 
  års depreciering av kronan till viss del se s just som en anpassning av växelkursen till tidigare inflation a v samma slag som under 1970- och  
 1980-talen: 
  det inhemsk a efterfrågefallet i  
 1990-92 
  års konjunkturnedgång förstärktes a v marknadsandelsförluster för svensk export till följd av att d e relativa lönekostnaderna successivt stigit (dvs av att den real a växelkursen apprecierat) under ett antal år. Trovärdigheten Waters låginflationspolitiken bör visserligen ha stärkts av att regering och Riksbank visat att man är beredd att hålla fast vid ambitiös a prisstabilitetsmål trots hög arbetslöshet. Det senaste året s appreciering av den svenska kronan kan ses som ett tecken på at t 
  
 126 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 förtroendet för vår penningpolitik ökat (se det tidigare diagrammet 
 5.2). Men det finns också faktorer som tenderar att dra i motsat t riktning. Det faktum att vi i dag står med mycket högre arbetslöshet än tidigare kan öka frestelsen att föra en penningpolitik som leder till inflation. Krav på detta framförs från tid till annan i de n offentliga debatten. 
 6  
 Om budgetunderskotten åter börjar stiga, kan det politiska motståndet mot inflationen också komma at t försvagas: högre inflation innebär med automatik en förbättring av de offentliga finanserna, främst på gr und av ofullständig indexering av skatter och bidrag men också därför att realvärdet av staten s utestående skulder (statspapper och pengar) urholkas.  
 7 
  
 6.2 Metoder att hantera trovärdighetsproblemet 
 Den inflationstendens som diskuterats ovan kan ses som e n konsekvens av en penningpolitisk uppläggning där regering oc h centralbank har fullständig frihet att i varje läge föra de n penningpolitik som just då bedöms vara bäst. Till följd av at t aktörerna i ekonomin kan förutse de  
 ekonomisk-politisk 
  a beslutsfattarnas handlings mönster och anpassa sig därefter, kan det bli omöjligt för dessa att stå fast vid den politik som skulle vara att föredra i ett långsiktigt perspektiv. Härav följer att trovärdighets - problemet teoretiskt skulle kunna lösas genom att eliminera al l handlingsfrihet i penningpolitiken, dvs ge nom att i förväg lägga fast politiken på ett sådant sätt att den omöjligen kan ändras. Et t exempel kunde vara att man i grundlagen skriver in en bestämmelse om att penningmängden ska öka med en viss konstant takt eller att den monetära basen (dvs centralbankens skulder som bestämme r penningmängden) till 100 procent ska motsvaras av utländsk a reserver (en s k sedelfond). Guldmyntfoten i slutet av 1800- oc h början av  
 1900-talet 
  kan också uppfattas som en sådan bindning.  
 8  
 Om penningpolitiken är fastlagd på detta sätt, minskar risken Waters trovärdighetsproblem och inflationsförväntningarna kommer i högre grad att anpassa sig till den politik som deklareras. Därmed blir det möjligt att uppnå en låg inflationstak t. Enligt teorin kommer detta att ske utan att arbetslösheten på lång sikt blir högre än va d den annars skulle ha varit. 
  
 6 
  
 Se t ex Kragh m fl (1996). 
  
 7 
  
 Se Tucker, Tucker  Rich (1995). 
  
 8 
  
 Sedelfonder och guldmyntfot har diskuterats i avsnitten 3.2 och 3.3. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 127 
  
 Behovet av flexibilitet 
 Den uppenbara kostnaden för att lösa inflati onsproblemet genom att inskränka penningpolitikens handlingsfrihet är att denna då ka n förlora den flexibilitet so m vi betonat värdet av i kapitel 5. Från tid till annan kommer ekonomi n att utsättas för störningar som gör det motiverat att försöka stabilisera produktion och sysselsättnin g genom en kontracyklisk penningpolitik. Vilka sådana krav so m ställs beror på karaktären av de störningar som inträffar. Det är då viktigt att skilja mellan störningar på ekonomins efterfråge- oc h utbudssida. 
 En  
 efterfrågestörning  
 innebär minst av målkonflikter fö r penningpolitiken. Om efterfrågan faller, kommer förmodlige n också inflationstakten att minska. En mer expansiv penningpolitik med lägre räntor, som leder till en deprec iering av valutan, kommer därför att stabilisera både produktion och inflation. Om penning - politiken syftar till att uppnå ett givet  
 inflationsmål 
 , kommer den därför automatiskt att läggas om i stabiliserade riktning vi d efterfrågestörningar. En målkonflikt mellan inflations- och stabili- seringsmål uppkommer dock fortfarande om minskningen av pris- stegringarna på inhemskt producerade v aror är liten: i så fall kan en mer expansiv penningpolitik i syfte att stabilisera produktion oc h sysselsättning leda till en så stor depreciering av valutan oc h därmed till sådana importprisstegringar att konsumentpriserna s 
 ökningstakt stiger.  
 9 
  
 Så kallade  
 utbudschocker  
 är de mest problematiska frå n penningpolitisk synpunkt. Dessa utgörs av störningar som innebär oväntade förändringar av ekonomins produktionsförutsättningar . Exempel på detta är en höjning av energipriserna eller en sänkning av produktivitetsstegringstakte n. 
 10  
 Sådana störningar leder till lägre produktion och sysselsättning, samtidigt som prisnivån höjs. D e innebär därför en svår målkonflikt. Om penningpolitiken görs mer expansiv, dämpas å ena sidan produktions- oc h sysselsättningsnedgången, men å andra sidan blir prisstegringarna 
 ännu högre. Om inflationstakten ska hållas oförändrad, måste i 
  
 9 
  
 Detta diskuteras närmare i avsnitt 8.2. 
  
 10 
  
 Om man ser till enbart traditionella konjunkturbedömningar, kan det förefalla självklart att konjunkturutvecklingen i huvudsak styrs av efterfrågevariationer. Den empiriska forskningen om konjunkturfluktuationers orsaker ger emellertid inte några sådana entydiga slutsatser. Tvärtom pekar många studier på att utbudsstör- ningar kan vara mer betydelsefulla än efterfrågestörningar för svängningar i produktion och sysselsättning (se t ex underlagsrapporten av Donovan, 1996). 
  
 128 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 stället penningpolitiken göras så restriktiv att produktions- oc h sysselsättningsnedgången ytterligare förstärks. En rimli g  
 ekonomisk-politisk 
  avvägning vid sådana utbudsstörningar ka n därför vara att tillfälligt acceptera en viss höjning av inflationen i utbyte mot viss stabilisering av produktion och sysselsättning. 
 Ett annat exempel på en utbudsstörning är om det effektiv a utbudet av arbetskraft ökar. Detta har i viss mån skett i Sverige till följd av 1991 års skattereform och förändringar i sjukförsäkringen som ökat antalet utbjudna arbetstimmar per anställd. En ökning av det effektiva arbetsutbudet skulle också komma att ske om e n mindre generös arbetslöshetsförsäkring (inklusive en begränsning av möjligheterna till rundgång mellan arbetslöshetskassa oc h arbetsmarknadspolitiska åtgärder) leder till att de arbetslösa i högre grad än i dag söker också lågavlönade arbeten.  
 11  
 Om en sådan förändring leder till högr e arbetslöshet innan anpassningsprocessen på arbetsmarknaden fullbordats, kan det v ara motiverat att tillfälligt acceptera en högre infla tion i syfte att snabbare pressa ner närings- livets reala lönekostnader (löner i förhållanden till producent - priserna) och på så sätt skynda på en sysselsättningsuppgång. 
 Det teoretiskt ideala vore om penningpolitiken kunde styras av bindande handlingsregler som specificerade låg inflation nä r ekonomin inte är utsatt för störningar men som tillåter i förvä g preciserade avvikelser från inflationsmålet i vissa situationer. I praktiken är detta emellertid ogörligt. Det går inte att i förvä g förutse alla situationer som kan uppkomma och besluta o m handlingsregler för dem. Det går knappast heller att uppnå enighet om vilka störningar som e konomin i ett givet läge är utsatt för. Det 
 är därför nödvändigt att försöka hitta en rimlig balans mella n kraven på trovärdighet och flexibilitet, dvs att utforma d e penningpolitiska institutionerna så att de medger en lämplig grad av handlingsfrihet. Denna fråga har under det senaste decenniet varit föremål för mycket forskning. De olika former i vilk a penningpolitiken bedrivs i olik a länder speglar olika sätt att hantera detta avvägningsproblem på. 
 Delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank 
 Det råder betydande enighet i dagens makroekonomiska forskning om att delegering av penningpolitiken till en centralbank med stor 
  
 11  
 Detta diskuteras ytterligare i avsnitten 8.4 och 13.2. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 129 
  
 självständighet kan vara en bra metod att minska risken att alltför kortsiktiga hänsyn i penningp olitiken ska leda till en genomsnittligt hög inflation. Samtidigt bör en sådan delegering kunna göras så att en rimlig grad av flexibilitet behålls vid störningar av olika slag.  
 12 
  
 Det finns en rad olika dimensioner i fråga om centralbanken s självständighet. En första gäller friheten att själv fatta beslut om hur penningpolitiken ska föras, dvs främst hur de korta räntorna sk a sättas. Friheten i detta avseende varierar mellan olika länder. I t ex Frankrike och Storbritannien kan regeringen utfärda direktiv o m hur centralbanken ska bedriva penningpolitiken. Detta är däremot inte möjligt i t ex USA, Schwe iz, Tyskland och Österrike, även om det finns uttryckliga bestämmelser om samråd i de tre senar e länderna. 
 En andra dimension avser centralbanksledningens mandat - perioder. Ju längre dessa är (och i ju mindre mån de sammanfaller med parlamentets mandatperioder) desto mer självständigt bör det vara möjligt för en centralbanksledning att agera. Också hä r föreligger stora skillnader mellan olika länder. Längst är mandat- perioderna för ledamöterna i Federal Reserve Board i USA (14 år) respektive i de beslutande orga nen för Bundesbank i Tyskland (åtta 
 år) och centralbanken i Nederländerna (sju år). Sannolikheten för en självständig centralbankspolitik bör vidare öka ju svårare det är att avsätta centralbankschefen. Den bör också öka om ledamöterna av centralbanksledningen har en obero ende ställning: de kan t ex ha utsetts som representanter för olika geografiska områden (vilket är fallet i federala stater som Tyskland, USA och Schweiz) eller h a valts bland "personer med erkänd ställning och yrkeserfarenhet i monetära, finansiella och ekonomiska frågor" (vilket stipuleras i Frankrike). Det förbud som finns mot återval av ledamöter a v styrelsen för den amerikanska centralbanken kan också minsk a risken för politiska påtryckningar. 
 Slutligen kan det vara viktigt med ekon omisk självständighet för centralbanken. Det kan innebära förbud mot upplåning i centralbanken för att finansiera budgetunderskott (s k sedelpress - finansiering). En annan aspekt gäller central bankens kontroll av den egna budgeten. 
  
 12  
 Se t ex underlagsrapporten av Cukierman (1996), Persson  Tabellini (1993), Greene (1994, 1995) och Rich (1995). 
  
 130 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Balansen mellan trovärdighet och flexibilitet 
 I diskussionen om hur man ska åstadkomma en lämplig avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet när penningpolitiken delegeras till en självständig centra lbank har flera olika vägar framhållits. En tanke är att centralbanksledningen bör vara mer "  
 konservativ 
 " (inflationsobenägen) än regeringen. 
 13  
 Centralbanksledningen sk a bekymra sig om avvikelser från både inflations- och syssel - sättningsmål, men den ska fästa relativt större vikt vid inflations - målet än regeringen. Av samma skä l som diskuterats ovan kommer visserligen också i detta fall ett trovärdighetsproblem att kvarstå , men när prisstabilitetsmålet ges högre prioritet bör inflations - tendenserna bli mindre. Enligt teorin kan detta uppnås utan at t arbetslösheten  
 i genomsnitt  
 blir högre. Däremot blir  
 variationerna  
 i sysselsättningen större, om en sådan "konservativ" central - banksledning använder penningpolitiken mindre i konjunktur - stabiliserande syfte. Men en förväntad nettovinst för samhälls - ekonomin uppkommer ändå så länge som värdet av den lägr e inflationen överstiger välfärdsförlusten av den större instabiliteten i sysselsättningen. 
 Idéerna om "konservativa" centralbanksledningar har en direkt motsvarighet i verkligheten. Sinnebilden av den typiske central - bankschefen är ju en person som i första hand är inställd på at t bekämpa inflationen. Det pågår en debatt i många länder – int e minst i Sverige – om huruvida centralbankerna rentav lägger  
 för  
 stor vikt vid inflationsmålet. Ofta formuleras detta som at t centralbanksledningen inte är underkastad tillräcklig demokratisk kontroll. 
 14  
 Denna kritik pekar på en allvarlig målkonflikt. Å en a sidan är enligt resonemangen en delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank en förutsättning för att få en bättr e avvägning mellan inflation och konjunkturstabilisering, men å andra sidan finns risken att detta i praktiken leder till at t centralbanken själv formulerar sina mål på ett sätt som inte står i 
 överensstämmelse med den politiska majoritetens uppfattningar . 
 Eftersom långa mandatperioder kan vara en förutsättning fö r centralbankens självständighet, riskerar ett sådant förhållande att bli bestående under lång tid. 
 Den enklaste metoden att hantera det problem som diskuterats ovan kan förefalla vara att statsmakterna helt enkelt föreskriver de 
  
 13 
  
 Denna idé baserar sig på en artikel av Henderson (1985). 
  
 14 
  
 Se underlagsrapporten av Griffin (1996). Demokratiaspekterna diskuteras mer utförligt i avsnitt 10.1. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 131 
  
 inflationsmål som centralbanken ska sträva efter.  
 15  
 Detta sker i 
 Storbritannien, men inte i Sverige där riksbanksfullmäktige självt beslutat om ett inflationsmål (2 procent med ett toleransintervall på 
 ± 1 procent). Argumentet är att om bara inflationsmålet sätt s tillräckligt lågt, kan man eliminera de inflationstendenser so m annars hotar att uppstå (utan att de stabiliseringspolitiska ambi - tionerna vid makroekonomiska störningar därför ska behöv a minska). Den centrala frågan är emellertid vad som får central - banksledningen att verkligen agera på önskvärt sätt i detta fall . 
 Detta synsätt förefaller bygga på t anken att uppställandet av tydliga mål och "skammen" om de inte uppnås ska utgöra tillräcklig a incitament. 
 Ett annat sätt som föreslagits för at t hantera avvägningen mellan låg inflation och stabiliseringspolit isk flexibilitet är  
 kontrakt  
 mellan regering (parlament) å ena sidan och centralbanken å den andra.  
 16  
 Enligt detta delegeras penningpolitiken till centralbanken, men det innehåller också incitament för att de mål som formulerats sk a uppfyllas: centralbanksledningen belönas (bestraffas) för en hö g 
 (låg) grad av måluppfyllelse. Under vissa antaganden kan ma n teoretiskt visa att om belöningen blir större ju lägre inflationen är 
 (eller bestraffningen större ju högre inflationen är), komme r penningpolitiken att föras på ett sätt som både eliminera r inflationstendenserna och leder till önskad stabilisering a v ekonomin vid störningar. 
 Ett intressant exempel på hur man har försökt tillämpa kon - traktsmetoden i praktiken är centralbankslagen från 1990 i Ny a Zeeland. Enligt denna sluts ett avtal mellan finansministern oc h centralbankschefen som preciserar ett målintervall för inflationen. Centralbankschefen beslutar ensam om hur penningpolitiken sk a utformas för att uppnå målen, men han kan avsättas om ha n misslyckas. Ett ytterligare incitament för låg inflation skapas av att centralbankens budget (inklusive centralb ankschefens lön) fastställs i nominella termer för varje femårsperiod, så att hög inflatio n innebär mindre av resurser för banken. Dessutom är centralbanken skyldig att minst två gånger per år publicera utvärderingar av si n politik. 
 Det finns emellertid ett principiellt problem med kontrakts - metoden. Hela idén med delegering av penningpolitiken till e n självständig centralbank bygger på att man vill undvika de n 
  
 15 
  
 Rich (1995). 
  
 16 
  
 Se Persson  Tabellini (1993) respektive Warner (1993, 1994, 1995). 
  
 132 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 frestelse som kan finnas för en r egering att tillåta inflation. Det kan därför förefalla motsägelsefullt att det är samma regering som ska utvärdera hur väl centralbanksledningen uppfyllt sin uppgift . Regeringen skulle mycket väl kunna tänkas avstå från att utkräva ansvar för en hög inflation. I syfte att minska risken för detta är det viktigt att det ursprungliga avtalet klart slår fast vilka kriterier som ska gälla för t ex centralbankschefens avskedande. Kanske är de t också lämpligt att beslut om detta inte tas av regering (elle r parlament) utan av en särskilt inrättad instans med tydlig a instruktioner. 
 17 
  
 En sista metod att hantera målkonflikten mellan trovärdighe t och flexibilitet är genom en s k  
 undantagsklausul 
 . Den tillåter i extrema situationer centralbanken att avvika från sitt inflationsmål och regeringen att om den inte är nöjd med den förd a penningpolitiken återta kontrollen över denna.  
 18  
 Tanken bakom en sådan undantagsklausul är att kostnaderna för att inte ta tillräckliga stabiliseringshänsyn i politiken ökar dramatiskt om störningarna är mycket stora. I sådana lägen kan det därför vara lämpligt att g e avkall på inflationsbekämpningen och lägga större vikt vi d konjunkturstabilisering. Det kan motivera varför det kan var a 
 ändamålsenligt för regeringen (parlamentet) att då kunna "kör a över" centralbanken om den inte bedöms beakta d e stabiliseringspolitiska aspekterna i tillräckligt hög grad. 
 Idén bakom delegering med undantagsklausul är att man i normallägen, då behovet av stabiliseringspolitik är litet, ska kunna uppnå de fördelar i form av låg inflation som en självständi g centralbank med ett tydligt inflationsmål kan medföra. Samtidig t behålls flexibiliteten i exceptionella krislägen. Ett problem ä r emellertid att undantagsklausuler kan missbrukas till att generell t inskränka centralbankens självs tändighet. I så fall blir delegeringen av penningpolitiken till centralbanken i normala tider meningslö s och några vinster i form av lägre inflation uppkommer aldrig. Det 
 är därför viktigt att utforma garantier för att undantagsklausulerna endast ska komma till användning i extrema situationer. Detta kan göras genom att bygga in olika spärrar i beslutsprocessen. Det finns praktiska exempel på detta: i både Ne derländerna och Kanada finns krav på att såväl regeringens beslut som centralbankens argumen- tation ska publiceras om den undantagsklausul som finns utlöse s 
 (vilket aldrig skett). Härigenom läggs en politisk kostnad p å 
  
 17 
  
 Se Hörngren (1994). 
  
 18 
  
 Denna möjlighet har diskuterats av särskilt Rhodes (1992). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 133 
  
 regeringen som verkar tillbakahållande. Ett annat exempel p å undantagsklausuler är guldmyntfoten, där det var ett acceptera t beteende att i svåra krislägen (i praktiken krig) lämna den för at t sedan återgå så fort som förhållandena normaliserats. Här verkade starka normer disciplinerande.  
 19 
  
 Under senare år har det bedrivits en omfattande  
 empirisk  
 forskning om sambandet mellan centralbankens självständighe t (som man försökt mäta på olika sätt) och inflationen.  
 20  
 Det förefaller klart att det i varje fall för  
 OECD-länderna 
  finns Edwards tydligt negativt samband mellan graden av självständighet fö r centralbanken och inflationen, dvs länder med mer autonom a centralbanker tycks uppvisa lägre inflation. Detta samband tyck s bestå också när man försöker kontrollera för andra faktorer so m kan påverka inflationen. Inkluderar man också mindre utvecklade länder i analysen, går det dock inte längre att finna något samband mellan graden av  
 formell  
 självständighet för centralbanken oc h inflationen, men däremot mellan de genomsnittliga faktisk a mandatperiodernas längd för centralbankscheferna (som kan se s som ett mått på den  
 reella  
 självständigheten) och inflationen. 
 De empiriska studierna Johnson vidare belägga frånvaron av något samband mellan centralbankens ställning och den genomsnittlig a arbetslösheten över längre perioder. I str id med resonemangen ovan har man emellertid inte funnit att länder med mer självständig a centralbanker karakteriseras av större variationer i produktion och sysselsättning. Detta kan vara förvånande mot bakgrund av de n målkonflikt mellan trovärdighet och flexibilitet som utgjor t utgångspunkten för diskussion en ovan. En möjlighet som framförts i debatten är att mer autonoma centralbanker med störr e trovärdighet för en  
 anti-inflationspolitik 
  i själva verket har störr e utrymme för att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik i krislägen än mindre autonoma sådana.  
 21  
 Konkreta exempel på detta under senare 
 år har varit bl a Bundesbank i Tyskl and och Federal Reserve i USA som under den förra lågkonjunkturen kunde föra en betydligt mer expansiv penningpolitik med låga korträntor (utan att de lång a räntorna drevs upp) än vad Riksbanken i Sverige gjorde. 
 Som alltid kan empiriska resultat ges skilda tolkningar. E n vanlig invändning är att  
 både  
 låg inflation  
 och  
 det faktum att 
  
 19  
 Detta diskuteras i underlagsrapporterna av Knight (1996) och McKinnon (1996). 
  
 20 
  
 Se t ex Cukierman (1992, 1996) respektive Kelly (1995). 
  
 21 
  
 Se underlagsrapporten av Cukierman (1996) respektive Johnson  Mishkin (1992). 
  
 134 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 centralbanken är självständig kanske kan förklaras av samm a faktorer. En centralbank påverkas av sin omgivning och den ä r beroende av att behålla sin legitimitet som  
 ekonomisk-politis 
  k institution. Penningpolitiken influeras därför i hög grad av de n allmänna inställningen till inflation. De empiriska resultat so m beskrivits kan då bero på att man i länder med stark aversion mot inflation väljer att göra centralbanken sj älvständig som  
 ett medel  
 att uppnå låg inflation. Tyskland kan vara ett exempel på detta. De t kan ligga en del i detta resonemang, men vi anser ändå at t 
 övervägande skäl talar för att centralbankens självständighet i sig har stor betydelse för den p enningpolitik som förs. Det finns därför enligt vår bedömning stora fördelar med en hög grad av oberoende för centralbanken. 
  
 6.3 
  
 Den monetära unionen, trovärdighe tsproblemet och inflationen 
  
 Deltagande i den monetära unionen och en övergång till gemensam valuta innebär att det enskilda landet förlorar möjligheten at t bedriva egen penningpolitik. Den europeiska centralbanken, ECB, kommer att föra en gemensam penningpolitik för hel a valutaunionen. De nationella centr albankerna kommer att ingå i det europeiska centralbankssystemet, ECBS, men deras betydels e reduceras till "filialer" som får i uppdrag att verkställ a penningpolitiska operationer som beslutats av ECB. Om de n monetära unionen etableras (och marknaderna tror på des s fortbestånd), kommer ränteskillnaderna mellan värdepapper a v likvärdig kreditrisk och likviditet i olika deltagarländer at t utjämnas, eftersom det inte längre kommer att finnas någr a växelkurser som kan förändras. 
 Den långsiktiga inflationstakten i den monetära unionen kommer att bestämmas av den gemensamma penningpolitiken. Självfalle t kommer fortfarande betydan de skillnader i prisstegringarna mellan olika länder att kunna uppkomma på k ort sikt. Detta kommer att bli fallet vid störningar som kräver förändringar av relativpriserna (de reala växelkurserna) mellan länderna av det slag som diskuterades i kapitel 5. Ett typexempel är vad som hände i samband med de n tyska återföreningen. I en monetär union där valutakurserna int e kan förändras, måste priserna stiga i det land där efterfrågan ökar 
 (som skedde i Tyskland) i förhållande till övriga länder. Om EUs valutaunion redan hade existerat vid d en tyska återföreningen 1990, 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 135 
  
 hade resultatet blivit en period av snabbare inflation i Tyskland än i andra medlemsländer som den gemensamma pennin gpolitiken inte hade kunnat förhindra. På lång sikt måste däremot skillnaderna i inflation mellan länderna i nom den monetära unionen vara små: de kommer i huvudsak att spegla trendmässiga förskjutningar a v efterfråge- och utbudsmönster mellan länderna. 
 En viktig fråga är hur den europeiska centralbanken kan väntas hantera den avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet so m diskuterats ovan. Denna bedömning är förenad med genui n osäkerhet, eftersom det är fråga om en ny institution som int e tidigare existerat. Flera olika aspekter bör beaktas. En är vilka  
 mål  
 som anges för ECBs penningpolitik. En annan aspekt är graden av  
 oberoende  
 för ECB. En tredje viktig faktor är hur väl banke n kommer att kunna "marknadsföra" sin politik och därmed vilke n grad av  
 legitimitet  
 för denna som kan uppnås. Man kan också fråga sig i vilken mån ECB kan  
 ärva trovärdighet  
 från Bundesbank och andra nationella centralbanker. Slutligen kan valet av s k  
 intermediärt mål  
 för penningpolitiken ha betydelse fö r trovärdigheten. 
 22 
  
 ECBs mål 
 Maastrichtfördraget fastslår uttryckligen att huvudmålet för de n europeiska centralbanken ska vara prisstabilitet. Endast om dett a mål uppfylls ska penningpolitiken syfta till a tt uppnå andra mål som hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Prisstabilitetsmålet ä r således överordnat andra mål. Däremot har målet inte kvantifierats. Detta vore förmodligen önskvärt för att öka trovärdigheten för låg inflation. Ett väl preciserat inflationsmål innebär nämligen e n tydligare press på centralbanken att verkligen eftersträva prisstabi- litet än ett mer otydligt mål, eftersom det skapar en måttstock för att utvärdera hur framgångsrik politiken är. Med ett tydligt infla - tionsmål blir det också naturligt att i förväg klart ange vilke n hänsyn som ska tas till förändringar av t ex indirekta skatter, a v räntor som ingår i konsumentprisindex och av relativpriser mellan inhemska och importerade varor, som alla kan leda till att de t uppkommer avvikelser mellan den faktiska och den underliggande inflationstakten. Sådana preciseringar av hur inflationsmålet sk a 
  
 22  
 Framställningen i detta avsnitt grundar sig till stor del på underlagsrapporterna av Cukierman (1996) och Silva (1996). 
  
 136 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 tolkas finns i t ex Nya Zeeland och Kanada.  
 23  
 En precisering av inflationsmålet kräver också att man tar ställning till huruvida det 
 är den årliga inflationen som ska stabiliseras eller prisutvecklingen på längre sikt. 
 ECBs oberoende 
 När det gäller graden av  
 oberoende,  
 kan man konstatera at t utformningen av den europeiska central banken i hög grad influerats av det senaste decenniets makroekonomiska diskussion o m penningpolitikens trovärdighetsproblem. ECB har i sto r utsträckning modellerats på tyska Bundesbank. Den formell a uppbyggnaden ger därför banken större obero ende än de flesta i dag existerade nationella centralbanker. 
 Maastrichtfördraget stipulerar att ECB ska styras av  
  
 ECB-rådet 
  
  (Governing Council)  
 och  
 direktionen (Executive Board) 
 .  
 ECB-rådet 
  ska bestå av direktionen och de nationella centralbankscheferna i de länder som ingår i den monetära unionen. Direktionen ska utgöras av sex ledamöter. Enligt fördraget får varken den europeisk a centralbanken, de nationella centralbankerna i ECBS eller leda - möterna i dessas beslutande organ ta emot instruktioner frå n regeringar, EUs institutioner eller andra organ. Däremot har e n representant från vardera  
 Ekofin-råd 
  et och kommissionen närvaro- och yttranderätt men inte rösträtt i ECBs råd. Ledamöterna i direktionen utses "genom överenskommelse mellan medlems - staternas regeringar på stats- eller regeringschefsnivå blan d personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiell a sektorn är allmänt erkända" (Maastrichtfördraget, artikel 109a) . Mandatperioden är åtta år. Mandatet kan inte förlängas . Direktionsledamöterna kan avsättas endast av  
 EU-domstolen 
  oc h då bara om de inte längre är i stånd att fullgöra sitt arbete eller har gjort sig skyldiga till "allvarlig försummelse". 
 Bestämmelserna ovan innebär betydligt större garantier fö r centralbankens oberoende än som t ex är fallet för Sverige s riksbank i dag. En ytterligare faktor som förmodligen kommer att bidra till att göra ECB mer oberoende än nationella centralbanker 
 är att man inte kommer att ha någon stark europeisk regering eller något starkt europeiskt parlament som uppdragsgivare. Därme d minskar förmodligen politikernas möjligheter att påverka ECB s politik. 
  
 23  
 Se Leiderman  Rich (1995). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 137 
  
 Samtidigt föreligger emellertid en fundamental oklarhet i 
 Maastrichtfördraget, eftersom detta ger Ekof  
 in-rådet 
  möjligheter att formulera allmänna  
 riktlinjer för valutapolitiken  
 . Eftersom givna växelkursmål bara kan uppnås med en viss penningpolitik, ger det en möjlighet för EUs finansministrar att påverka ECBs penning - politik. Visserligen stadgas i fördragst exten att  
 Ekofin-rådet 
  inte får utforma riktlinjer för växelkurspolitiken som strider mot pris - stabilitetsmålet, men denna bestämmelse är svår att tolka. O m prisstabilitetsmålet ges en strik t tolkning – exempelvis  
 1-3 
  procents inflation – måste riktlinjerna för växelkursen helt anpassas till detta mål. Penningpolitiken blir då densamma som den skulle ha vari t utan riktlinjer för växelkursen. Men om prisstabilitetsmålet är mer otydligt, uppstår en möjlighet för  
 Ekofin-rådet 
  att tolka det på et t annat sätt än ECB och eventuellt tvinga banken att föra en me r inflationistisk penningpolitik. 
 Man kan invända att denna fördelning av beslutanderätte n mellan regering och centralbank förekommer i många länder, men det motsäger inte resonemanget. Även om Bu ndesbank inom ramen för ERM (huvudsakligen före 1 992 då smala växelkursband tilläm- pades) stödköpt andra  
 EU-valutor, 
  har man aldri g gjort detta i sådan omfattning att det gått ut över prisstabilitetsmålet.  
 24  
 Räntepolitiken har i huvudsak bestämts med hänsyn till det inhemska konjunktur- läget. Bördan att anpassa penningpolitiken har därför i huvudsa k legat på övriga länder som ingått i  
 ERM-samarbetet. 
  Dessa har helt fått inrikta penningpolitiken på att upprätthålla växelkursen . 
 Eftersom växelkursen bundits till ett land med låg inflation, ha r denna bindning inte stridit mot målet om långsiktig prisstabilitet – detta har snarare varit syftet med växelkurspolitiken. 
 Man kan tänka sig en situation där ECB höjer räntan för at t bromsa en överhettning i de viktigaste länderna i den monetär a unionen och att detta leder till en kraftig appreciering av euron i förhållande till dollarn och andra valutor. Om  
 Ekofin-rådet 
  i denna situation – med hänsyn till den press som exportindustrin utsätts för 
 – utfärdar riktlinjer för eurons kurs i förhållande till dollarn, ha r man  
 de facto  
 tagit över penningpolitiken från ECB. Sannolikheten att  
 Ekofin-rådet 
  faktiskt gör detta är svår att bedöma, men denn a oklarhet i Maastrichtfördraget är olycklig. I bästa fall skulle de n kunna ses som ett försök att konstruera en undantagsklausul av det slag som diskuterades i a vsnitt 6.2. Det finns enligt vår uppfattning skäl för en sådan klausul som gör det möjligt för finansministrarna 
  
 24  
 Eichengreen  Wyplosz (1993). 
  
 138 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 i de länder som ingår i den monetära unionen att i ett krisläg e 
 åsidosätta ECB om dess politik bedöms vara olämplig. Detta ka n också motiveras utifrån demokratiska kontrollaspekter på det sät t som diskuteras längre fram i avsnitt 10.1. Men en klausul av detta slag bör införas på ett så klart sätt som möjligt (med angivande av de omständigheter som kan motivera användnin gen av en sådan och välspecificerade procedurregler som medger offentlig insyn) oc h inte genom att bygga in en medveten otydlighet i fördraget. 
 ECBs legitimitet 
 ECB kommer, som varje annan  
 ekonomisk-politisk 
  institution, att vara beroende av att upprätthålla en grun dläggande  
 legitimitet 
 . Som alla andra centralbanker kommer ECB ständigt att utsättas för kritik för en alltför stram penningpolitik och krav på räntesänkningar . Förmågan att stå emot denna kritik beror på det anseende ma n lyckas uppnå bland ekonomer, politiker och allmänhet. I längde n blir det troligen omöjligt för ECB att för a en politik som helt strider emot den allmänna uppfattningen i medlemsländerna. Man måste därför marknadsföra sin politik genom presskonferenser, rapporter, utfrågningar i Europaparlamentet osv. I detta avseende kan EC B komma att ha en fördel av att man genom sin övernationella status 
 åtnjuter stor prestige och respekt. Man blir sannolikt mindre utsatt för opinionstryck än nationella centralbanker (särskilt i små länder där kontakterna mellan olika delar av "det politisk a etablissemanget" är täta). Men ECB kommer också att hamna i lägen då den ekonomiska situationen skiljer sig starkt mella n länderna. Medborgarna i enskilda länder kommer då att få svårt att känna igen sig i den beskrivning av si tuationen som ECB ger. Detta kan på sikt skada ECBs legitimitet och därmed minska des s möjligheter att föra låginflationspolitik. En metod att stärka de n europeiska centralbankens legitimitet skulle kunna vara at t komplettera skyldigheten för ledningen att avlägga rapporter til l 
 Europaparlamentet och medverka vid utfrågningar där med e n motsvarande skyldighet att – enligt fastställda regler – gör a detsamma inför de nationella parlamenten. D etta skulle också vidga möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande . Denna fråga diskuteras ytterligare i avsnitt 10.1. 
 ECB, Bundesbank och Tysklands roll 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 139 
  
 Det har diskuterats i vilken utsträckning som ECB kan "ärva " trovärdighet från de tidigare nationella centralbankerna och d å främst Bundesbank. Man kan uppfatta de konvergensvillkor so m ställts upp i fråga om tidigare inflationstakt, växelkursutvecklin g och långa räntor som m etoder att åstadkomma en sådan överföring av trovärdighet. För det första släpps endast sådana länder in i den monetära unionen som  
 de facto  
 visat att de värdesätter låg inflation. För det andra undviker man att få in lä nder som måste växla ner sin inflationstakt och därmed riskerar att få en försämring av Parker relativa kostnadsläge under anpassningsfasen, vilket skulle kunna leda till krav på att den gemensamma penningpolitiken ska göra s mer expansiv. För det tredje ställer Maastrichtfördraget krav på en självständig ställning för de nationella centralbankschefer som ska utgöra ledamöter i  
 ECB-rådet. 
  Det är därför tro ligt att den monetära unionen får en sådan sammansättning att penningpolitiken ges hög trovärdighet. 
 25 
  
 Det finns samtidigt ett viktigt skäl till att ECB sannolikt kommer att ha mindre trovärdighet än Bundesbank, nämligen att de n asymmetri som fanns i  
 ERM-systemet 
  försvinner. Som påpekades ovan, ankom det främst på de övriga länderna att anpassa si n penningpolitik när deras valutor tenderade att depreciera i förhåll- ande till  
 D-marken, 
  medan Bundesbank kunde koncentrera sig på inhemsk prisstabilitet. ERM innebar alltså att den europeisk a penningpolitiken – på gott och ont –  
 delegerades  
 till Tyskland. 
 Denna asymmetri försvinner i och med bi ldandet av den europeiska monetära unionen, eftersom man nu kom mer att fatta  
 gemensamma  
 beslut om penningpolitiken. Självklart kommer Tyskland i kraft av sin storlek och ekonomiska styrka att vara mycket betydelsefullt , men andra länder kommer också att kunna påverka penningpoli - tiken. Möjligheten att få inflytande på penningpolitiken brukar i t ex Frankrike framföras som ett viktigt skäl till att upprätta e n valutaunion (se avsnitt 9.5). 
 Den starka tendensen att prioritera pr isstabilitet runtom i Europa innebär ändå att sannolikheten för att ECB verkligen ska föra e n låginflationspolitik är mycket stor. Med det bör framhållas at t ECBs trovärdighet bygger på att en majoritet av representanterna för de ingående länderna verkligen prioriterar prisstabilitet. 
 När man bedömer sannolikheten för att ECB ska föra e n låginflationspolitik, kan det vara viktigt att skilja mellan kort oc h lång sikt. Osäkerheten om hur den nya institutionen kommer at t 
  
 25  
 Dessa frågor diskuteras mer utförligt i kapitel 11. 
  
 140 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 fungera kan ställa krav på att ECB i nledningsvis, i syfte att etablera trovärdighet, ska föra en mer  
 anti-infla 
  tionistisk politik med mindre utrymme för stabilisering vid störningar än som egentligen ä r önskvärt. Efter införandet av en ny valuta kommer det dessutom att råda stor osäkerhet om de strukturella sambanden mella n penningmängd, räntor och inflation inom den monetära unionen . Detta kan ställa krav på att ECB "tar till i överkant" i inflations - bekämpningen för att inte riskera att av misstag från börja n acceptera hög inflation som sedan kan bli svår att ta sig ur. Sett på längre sikt bör emellertid de institutionella former som valts Gomez bidra till hög trovärdighet för låg inflation. 
 Intermediära mål och trovärdighet 
 I debatten har det framförts att möjlighetern a att överta trovärdighet från tyska Bundesbank bör öka om ECB väljer en likartad penning- politisk strategi med s k  
 intermediära  
 mål för penningmängden s 
 ökningstakt. 
 26  
 Bundesbank har ställt upp direkta mål för penning- mängdens tillväxt som härletts utifrån antaganden om sambande t mellan penningmängd och nominell inkomst. Vi finner dett a argument mycket svagt. Trovärdighet kan knappast skapas genom valet av teknik för penningpolitiken. Det gäller i stället att bedöma olika penningpolitiska strategier på sina egna meriter. 
 En generell fördel med penningmängdsmål som brukar fram - hållas är att centralbanken kan utöva en dir ekt påverkan på dem och därmed tydligt signalera sina intentioner i penningpolitiken . 
 Nackdelen är att relationen mellan penningmängd å ena sidan och priser och produktion å den andra (pengarnas omloppshastighet) är mycket variabel, vilket gör det svårt att förutse effekterna på d e slutliga inflationsmålen av penningmängdsförändringar. Detta blir förmodligen ett stort problem just i samband med den finansiell a omvälvning som införandet av en gemensam europeisk valut a 
  
 innebär. 
  
 Därmed 
  
 försvagas 
  
 också 
  
 argumentet 
  
 at t 
  
 penningmängdsmål 
  
 skulle 
  
 vara 
  
 lättare att 
  
 kommunicera 
  
 til l 
  
 allmänheten: om man till 
  
 följd 
  
 av oväntade förändringar i 
  
 efterfrågan 
  
 på 
  
 pengar 
  
 ständigt 
  
 tvingas 
  
 revider a 
  
 penningmängdsmålen uppstå r lätt osäkerhet. 
 27  
 Detta talar starkt för 
  
 26 
  
 Se t ex underlagsrapporten av Silva (1996). 
  
 27 
  
 Detta har också varit ett problem för Bundesbank, där penningmängdstillväxten ofta avvikit från de målsatta intervallen utan att de korrigerande ränteförändringar som kunde ha väntats vidtagits. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 141 
  
 den modell som valts av bl a Storbritannien, Nya Zeeland, Kanada och Sverige, där man avstått från att ställa upp intermediär a penningmängdsmål utan i stället arbetar med de slutlig a inflationsmålen. 
 28  
 Eftersom penningpolitiken påverka r inflationstakten med betydande tidseftersläpning, innebär en sådan uppläggning av politiken att man får använda sig av ett anta l  
 indikatorer  
 på den sannolika framtida inflationsutvecklingen som långa räntor, växelkurser, kapacitetsutnyttjande, löneökningar och gärna också penningmängdsökningar. Direkta mått på inflations - förväntningarna (via enkätundersökningar) och prognoser Waters inflationstakten baserade på ekonometriska modeller bör spela en huvudroll vid en sådan utformning av politiken. 
 Trots vissa reservationer är vår bedömning att en övergång till en gemensam valuta med de institutioner som beslutats i 
 Maastrichtfördraget bör kunna skapa förutsättningar för e n långsiktigt låg och stabil inflationstakt i den europeiska monetär a unionen. För Sveriges del kan därför deltagande i valutaunione n vara en metod att lösa de fundamentala inflations- oc h trovärdighetsproblem som vi under två decennier haft så svårt at t hantera. 
  
 6.4 
  
 Sveriges möjligheter att hantera trovärdighetsproblemet på egen hand och Riksbankens ställning 
  
 Diskussionen i föregående avsnitt leder fram till slutsatsen at t deltagande i EUs monetära union kan vara en metod att lösa de t trovärdighetsproblem som har för svårat penningpolitiken i Sverige. 
 Den uppenbara nackdelen är att möjligheterna att stabilisera de n svenska ekonomin vid st örningar kan komma att minska. Det finns flera skäl till det. För det första kan en europeisk Flores komma att välja en lägre ambitionsnivå när det gäller att motverka  
 gemensamma  
 störningar än vad vi skulle föredra. För det andr a kommer ECBs gemensamma penningpolitik – i den mån de n beaktar stabiliseringsaspekten – främst att ta hänsyn till d e störningar som drabbar de stora deltagarländerna i den monetär a unionen. Man kommer inte att reagera på störningar som ä r specifika för Sverige. Detta skulle ku nna tala för att det är bättre att 
  
 28  
 Se Leiderman  Rich (1995) och Rich (1995). 
  
 142 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 stå utanför valutaunionen,  
 om  
 vi ändå på egen hand kan uppn å samma trovärdighet för låginflationspolitik som vid medlemskap: vi behåller nämligen då möjligheterna att stabilisera ekonomin på det sätt som vi tycker är lämpligt. Vid ett ställningstagande til l 
 Sveriges förhållande till den monetära unionen blir det därfö r centralt att bedöma hur väl vi kan hantera trovärdighetsproblemet vid ett utanförskap. 
 Vid en bedömning av de institutionella förutsättningarna kan då konstateras att Riksbanken har en relativt oberoende ställnin g jämfört med många nu existerande centralbanker, men att obero - endet är mycket mindre än i t ex Nederländerna, Schweiz , 
 Tyskland, USA och Österrike. Jämfört med den europeisk a centralbank som skisseras i Maastrichtfördraget är ocks å självständigheten för Riksbanken betydligt mindre. 
 Riksbanken har traditionellt haft en självständig ställning i förhållande till regeringen, eftersom den varit direkt underställ d riksdagen. Riksbankens utgifter täcks av dess egna intäkter , som 
 bl a uppkommer till följd av s edelutgivningsmonopolet (s k seigno- rage). 
 29  
 Till skillnad från många andra centralbanker (och ocks å från ECB) bestämmer Riksbanken dessutom själv o m valutapolitiken. 
 Riksbankens oberoende stärktes genom 1988 års riksbanksla g som överförde rätten att utse ordförande i r iksbanksfullmäktige från regeringen till fullmäktige. Dessutom förlängdes riksbankschefens mandatperiod från tre till fem år. 
 Det finns emellertid även ett antal omständigheter so m begränsar Riksbankens oberoende. Ledamöterna i riksbanksfullmäktige väljs endast för en fyraårsperiod och denn a sammanfaller med riksdagens mandatperiod. Dessutom kan såväl riksbankschefen som ordföra nde i fullmäktige när som helst skiljas från sina uppdrag genom majoritetsbeslut i det fullmäktige so m valts av riksdagen. Den senare kan också genom att vägr a ansvarsfrihet tvinga alla fullmäktigeledamöter att avgå unde r pågående mandatperiod. Det saknas vidare en ändamålsparagra f som närmare preciserar målen för Riksbanken, utan denna ha r endast ett allmänt ansvar "för valuta- och kreditpolitik".  
 30  
 Riksbanken ska också "främja ett säkert och effektiv t betalningsväsende". Det inflationsmål på 2 procent med ett tole - 
  
 29 
  
 Se avsnitt 3.1. 
  
 30 
  
 Regeringsformen 9:12. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 143 
  
 ransintervall på ± 1 procent som för närvar ande gäller har fastställts av riksbanksfullmäktige självt.  
 31 
  
 1993 års Riksbanksutredning föreslog ett antal förändringar i syfte att stärka Riksbankens oberoende och även i övrigt anpass a dess ställning till Lee krav.  
 32  
 Man ville förlänga mandatperioden för ledamöter i riksbanksfullmäktige till sju år och genomföra successiva val i syfte "att främja kontinuitet och lång- siktighet i penning- och valutapolitiken". Återval skulle inte var a möjliga. Man ville däremot behålla riksbankschefens mandatperiod på fem år men göra det svårare att avskeda vederbörande i förtid. Detta ska kunna ske endast om centralbankschefen "uppenbar t missköter sitt uppdrag". Beslutet ska dock kunna överklagas i domstol. (Därutöver ska riksbankschefen liksom övrig a fullmäktigeledamöter kunna avsättas av riksdagen om uppdrage t inte kan fullgöras på grund av sjukdom, brottslig verksamhet eller annan omständighet som innebär upp enbar olämplighet). Dessutom ville utredningen minska Riksbankens beroende av den politisk a sfären genom att skärpa kraven på valbarhet til l riksbanksfullmäktige genom att förutom statsråd också uteslut a riksdagsledamöter och anställda i regeri ngskansliet eller de centrala partiorganisationerna. 
 Riksbanksutredningen föreslog vidare ett lagstadgat verksam - hetsmål för Riksbanken. Detta skulle klargöra att prisstabilitet ä r det främsta målet för penningpolitiken. Syftet med ett sådant verk- samhetsmål skulle enligt utredningen vara att stärka tilltron till en långsiktig låginflationspolitik. Detta skulle också öka möjligheterna att utkräva ansvar för penningpoli tiken. I syfte att stärka den demo- kratiska kontrollen över Riksbanken föreslogs också att denn a "regelbundet inför riksdagen offentligt ska redovisa sin syn p å penning- och valutapolitiken". Den typ av samråd med regeringen som förekommer i dag förutsattes även ske i fortsättningen. 
 Riksbanksutredningens förslag har inte genomförts. Dess a aktualiserades emellertid åter i en skrivelse från riksbanks - fullmäktige till riksdagens finansutskott i oktober 1995 me d anledning av behovet att anpassa den svenska lagstiftningen til l Maastrichtfördraget. 
 33  
 Fullmäktige ansluter sig till förslaget om ett lagstiftat verksamhetsmål som slår fast att prisstabilitet är penning- politikens huvudmål liksom till förslaget om att i regeringsformen 
  
 31 
  
 Regeringen har dock uttryckt sitt stöd för denna inriktning av penningpolitiken (Finansdepartementet, 1995). 
  
 32 
  
 Riksbanken och prisstabiliteten  
  
 (1993). 
  
 33 
  
 Sveriges riksbank (1995). 
  
 144 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 införa uttryckliga kriterier för när ledamot av fullmäktige Roberts får avsättas. Vidare vill man i riksbankslage n införa en bestämmelse om att "Riksbanken och ledamöter i des s beslutande organ inte får söka e ller ta emot instruktioner i penning- och valutapolitiska frågor från riksdag, regering eller något annat organ". Slutligen stöder man Riksbanksutredningens förslag o m långa och överlappande mandatperioder för ledamöterna i fullmäktige (även om sex- i stället för sjuåriga perioder förordas), medan man däremot inte vill utesluta riksdagsledamöter frå n valbarhet till fullmäktige. 
 Riksbanksfullmäktiges skrivelse berörs mycket kortfattat i regeringens tillväxtproposition från oktober 1995.  
 34  
 Också enligt den senare finns det skäl att överväga en lagstiftad målformulering för Riksbanken av samma slag som gäller för ECB enlig t 
 Maastrichtfördraget, dvs att "huvudmålet bör vara att värn a penningvärdet eller att upprätthålla prisstabilitet". Det framhåll s också att penningpolitiken därutöver bör bidra till att uppfylla andra mål som hållbar tillväxt och hög s ysselsättning om det kan ske utan att målet om prisstabilitet åsidosätts. De övriga mer konkret a förslagen i syfte att stärka Riksbankens oberoende i riksbanksfullmäktiges skrivelse kommenteras inte närmare, äve n om det aviseras att regeringen avser "att förbereda de förändringar i lagstiftningen som är motiverade" av "d e nya förutsättningarna för penning- och valutapolitiken". 
 En väsentlig skillnad mellan å ena sidan Riksbanksutredningen och riksbanksfullmäktiges skrivelse och å andra sidan tillväxt - propositionen är att den senare tycks vilja  
 minska  
 Riksbankens oberoende i ett avseende: det framhålls nämligen att det vor e naturligt om ansvaret för "valet av växelkursregim och frågo r rörande valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom ERM" ligg er hos regeringen och inte som nu hos Riksbanken. Detta motiveras med att beslutsrätten i fråga om valutapolitiken i övriga  
 EU-länder 
  i regel ligger hos regeringe n 
 (liksom hos  
 Ekofin-råd 
  et och inte ECB enligt Maastrichtfördraget) och att "skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU". 
 Som vi ser det, är de förändringar av lagstiftningen so m Riksbanksutredningen föreslog väl motiverade av bestämmelserna i Maastrichtfördraget ifall Sverige deltar i valutaunionen (vi se r dock ingen anledning till varför inte också riksbankschefen s 
  
 34  
 Regeringens proposition 1995/96:150. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 145 
  
 mandatperiod bör vara sju år). En granskning av den nationell a centralbankslagstiftningen kommer också att göras inom EU inför beslutet om vilka länder som uppfyller villkoren för deltagande i den monetära unionen. Men enligt vår uppfattning är e n förstärkning av Riksbankens oberoende och ett förtydligande a v dess uppgifter ännu viktigare om Sverige inte kommer att delta , eftersom vi då på egen hand måste åstadkomma trovärdighet Waters penningpolitiken. Detta gäller både om vi inte tillåts delta, därfö r att vi inte uppfyller konvergensvillkoren (liksom om den monetära unionen inte kommer till stånd), och om vi själva väljer att st å utanför. Kraven är förmodligen störst i det senare fallet, eftersom tolkningen då kan bli att vi inte är beredda att varaktigt bryta med vår tidigare inflationshistoria. Det blir i s å fall enligt vår bedömning nödvändigt att motverka sådana förväntningar genom förändringar av Riksbankens ställning som ger tydliga signaler. 
 Vi är direkt kritiska till de förändringar i fråga om ansvaret för valutapolitiken som diskuteras i tillväxtpropositionen. Riksbanken bör liksom tidigare ansvara för såväl penning- som valutapolitiken. 
 Att överföra ett större ansvar för valutapolitiken till regeringe n skapar oklarhet om Riksbankens möjligheter att självständig t bedriva penningpolitiken (detta gäller särskilt valet av växelkurs - regim och fastställandet av centralkur ser inom t ex ERM). Det vore särskilt olyckligt i ett läge då vi ställer oss utanför den monetär a unionen och därför riskerar att möta allvarlig a trovärdighetsproblem. Att denna oklarhet – som ofta kritiserats i den internationella diskussionen på området – finns i andra länder (och i Maastrichtfördraget) kan inte utgöra något skäl att införa den också i Sverige. 
 35 
  
 Däremot menar vi – i analogi med vår tidigare diskussion i avsnitt 6.3 om ECB – att det uti från utländska förebilder kan finnas anledning att diskutera hur den demokratiska kontrollen av Riks - banken och penningpolitiken ska kunna utövas på bästa sätt . 
 Medvetna oklarheter får emellertid inte byggas in i systemet, utan så klara spelregler som möjligt måste eftersträvas. 
 En möjlighet vore att klarare precisera hur förändringar a v indirekta skatter och av "terms of trade" (r elativpriset mellan export och import) ska hanteras när man fastställer in flationsmålet. Så sker som tidigare påpekats i t ex Kanada och Nya Zeeland. Probleme t 
 är att sådana förändringar kan leda till att den faktiska inflationen 
  
 35  
 Detta diskuterades i avsnitt 6.3 ovan. Se också t ex Frank  Viñals (1994) respektive underlagsrapporterna av Cukierman (1996) och Silva (1996). 
  
 146 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 avviker från den underliggan de. Betydelsen av detta har illustrerats av den momssänkning och den apprecie ring av kronan som ägt rum under 1996. Följden har blivit en  
 tillfällig  
 sänkning av inflations - takten som är av engångsnatur och därför kan ge en felakti g uppfattning om den underliggande inflationstakten. I andra läge n kan en försämring av  
 "terms-of-trade" 
  (en höjning av relativpriset på import) och indirekta skattehöjningar bidra till att tillfälligt dra upp inflationssiffrorna och medföra en risk för att penningpolitiken stramas åt alltför mycket. Om man inte i förväg har preciserat hur sådana situationer ska h anteras, är sannolikheten stor att omformu- leringar av prisstabilitetsmålet i stället kommer att göras från fall till fall. Då kan det vara bättre att i förväg skapa tydligare regler. 
 Det kan också finnas skäl att diskutera en explicit  
 undantags- klausul  
 som ger regeringen möjlighet att i extrema krislägen under viss tid ta över ansvaret för penningpolitiken. Syftet skulle vara att skapa garantier för att tillräcklig hänsyn tas till penningpolitiken s stabiliseringsfunktion i sådana situationer. Undantagsklausuler av detta slag finns, som ovan påpekats, i Nederländerna, Kanada och 
 Nya Zeeland. Den risk för förlust av trovärdighet i inflations - bekämpningen – med omedelbara reaktioner på de finansiell a marknaderna som trolig följd – som utlösandet av denna klausu l kan innebära verkar förmodligen starkt tillbakahållande p å regeringen. Men det kan ändå finnas skäl att bygga in ytterligar e garantier för att förhindra missbruk. Det bör t ex uttrycklige n stipuleras att det måste vara fråga om  
 exceptionella  
 situationer. Det bör också fastställas en klar procedur, där såväl regering so m Riksbank offentligt tvingas lä gga fram sin argumentation. Man kan också tänka sig krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för at t regeringen ska få "köra över" Riksbanken på detta sätt. 
 En undantagsklausul kan göra politiken mer trovärdig eftersom man då redan i förväg preciserar att avvikelser från et t inflationsmål kan bli nödvä ndiga i extrema situationer. Det är dock möjligt att ett självvalt utanförskap kan komma att innebära s å akuta trovärdighetsproblem – med omedelbar a valutadeprecieringar och höjningar av de långa räntorna som följd – att ansträngningarna i det korta perspektivet måste koncentreras på att skapa trovärdighet för en låginflationspolitik. När väl detta har skett, blir utrymme t större för mer välavvägda institutionella konstruktioner. E n diskussion om en undantagsklausul kanske därför bör föras framför allt i ett längre tidsperspektiv. 
 Till sist bör det i detta sammanhang också framhållas at t omfattningen av trovärdighets- och inflationsproblemen om vi står utanför den monetära unionen i hög grad hänger samman med hur 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 147 
  
 den reala ekonomin utvec klas. Trovärdigheten för en låginflations- politik blir större ju lägre budgetunderskotten och den offentlig a skuldsättningen är. 
 36  
 Ju lägre arbetslösheten är, desto svagare blir trycket på att föra en inflationistisk penningpolitik av syssel - sättningsskäl. Detta innebär att kraven på de offentliga finanserna och på strukturella reformer på arbetsmarknade n i syfte att göra den mer flexibel blir väl så starka om vi står utanför den monetär a unionen som om vi deltar. 
 6.5 Slutsatser 
 Den monetära unionen har utformats i syfte att ge förutsättningar för en trovärdig låginflationspolitik. Den europeiska centralbanken kommer att ha en mycket hög grad av oberoende och dess främsta mål är prisstabilitet. En osäkerhetsfaktor är dock att  
 Ekofin-råde 
  t kommer att kunna utfärda riktlinjer för växelkurspolitiken so m skulle kunna komma i konflikt med målet om låg inflation . Sannolikheten att detta sker är svår att värdera. Vår bedömning är 
 ändå att ECBs penningpolitik kommer att inriktas på prisstabilitet och att man kommer att få hög trovärdighet för denna politik. 
 För ett land som Sverige, med en historia av hög inflation, ä r därför deltagande i den m onetära unionen troligen en bra metod att uppnå långsiktig prisstabilitet. Nackdelen är att vi förlorar möjlig- heterna att möta störningar som drabbar enbart Sverige med ränte- och växelkursförändringar. Ser man därför enbart på avvägningen mellan låg inflation och penningpolitisk flexibilitet, vore därför en självständig penningpolitik att föredra framför medlemskap i de n monetära unionen  
 om vi på egen hand kan uppnå en lika hög grad av trovärdighet 
 . Ska vi lyckas med detta med vår inflationshistoria krävs förändringar av lagstiftningen i syfte att stärka Riksbankens oberoende. 
 Huruvida medlemskap i den monetära unionen innebär störr e trovärdighet för penningpolitiken än  
 icke-medlemskap 
  beror alltså i hög grad på vilka institutionella förutsättningar som kommer att gälla om vi inte går med  
 .  
 Med nu existerade förutsättningar före- faller det troligt att ett deltagande i den monetära unionen kommer att öka trovärdigheten för en penningpolitik som leder till låg infla- tion. Ett val att stå utanför kan leda till allvarliga tvivel på vå r beslutsamhet att uppnå låg inflation. Om en riksbanksrefor m 
  
 36  
 Se också diskussionen i kapitel 7 och kapitel 13. 
  
 148 
  
 Inflationen och penningpolitikens... 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 genomförs som radikalt ökar Riksbankens självständighet och om finanspolitiken inriktas på att minska den offentlig a skuldsättningen, bör vi emellertid på sikt kunna uppnå hö g trovärdighet också på egen hand. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 149 
  
 7 Finanspolitiken och EMU 
 Med finanspolitik menas beslut om skatter och offentliga utgifter. Det är framför allt två Pham ter som är centrala i samband med den monetära unionen. Den första gäller h ur stora budgetunderskott och hur stor skuldsättning som kan accepteras i den offentliga sektorn. Den andra aspekten avser den roll finanspolitiken kan spela för att stabilisera efterfrågan och konjunkturutveckling. Maastrichtför - draget innehåller  
 finanspolitiska regler  
 avseende storleken på såväl budgetunderskott som offentlig skuld i de enskilda länderna oc h man diskuterar för närvarande på  
 EU-nivå 
  den mer exakt a utformningen av dessa regler. Det finns också sedan länge e n diskussion om vilka krav förlusten av penningpolitis k självständighet i en monetär union ställer på finanspolitiken s flexibilitet. 
 Kapitlet är disponerat på följande sätt. Avsnitt 7.1 tecknar e n bakgrundsbild av hur de offentliga finanserna utvecklats såvä l internationellt som i Sverige och redogör för de problem som ä r förknippade med en växande skuldsättning. Avsnitt 7.2 redovisa r Maastrichtfördragets bestämmelser angående finanspolitiken oc h redogör för den pågående diskussionen mellan  
 EU-länderna . 
  
 Avsnitt 7.3 analyserar motiven för de finanspolitiska reglerna i fördraget, medan finanspolitikens stabiliseringsfunktion diskuteras i avsnitt 7.4. I avsnitt 7.5 behandlas frågan om den monetär a unionen kan förväntas l eda till ytterligare finanspolitisk integration t ex i form av ett system för transfereringar mella n deltagarländerna. Avsnitt 7.6 summerar slutsatserna. 
  
 7.1 
  
 De offentliga finansernas utveckling i olika länder 
  
 Den faktiska bilden 
  
 150  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 I ett långsiktigt perspektiv har det inte funnits någon tendens til l växande offentlig skuldsättning i de utvecklade industriländerna . 
 Stora budgetunderskott har i regel uppkommit endast i samban d med exceptionella händelser, vanligtvis krig. Den ökad e statsskulden har sedan s uccessivt betalats av när förhållandena åter normaliserats. Mot denna bakgrund framstår den kraftigt växande offentliga skuldsättningen i många länder under de senaste tjug o åren som historiskt unik. Denna utveckling redovisas för ett antal  
 EU-länder 
  i diagram 7.1. Som framgår har skuldkvoterna (de n offentliga skuldens andel av BNP) i flera länder (Belgien, Irlan d och Italien) nått över 100 procent. Men statsskulden har öka t kraftigt också i Danmark, Grekland, Nederländerna, Spanien oc h Österrike. 
 Diagram 7.1a: Offentlig skuldkvot i olika  
 EU-länder 
  
 140 
  
 120 
  
 100 
  
 procent 
  
 80 
  
 60 
  
 40 
  
 20 
  
 0 
  
 1960 
  
 1965 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
  Italien 
  
 Tyskland  
  
  Nederländerna Österrike 
 Källa:  
 OECD 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 151 
  
 Diagram 7.1b: Offentlig skuldkvot i olika  
 EU-länder 
  
 procent 
  
 140 
  
 120 
  
 100 
  
 80 
  
 60 
  
 40 
  
 20 
  
 0 
  
 1960 
  
 1965 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 Frankrike 
  
  Belgien 
  
  Danmark 
 Spanien 
  
  Irland 
 Källa:  
 OECD 
  
 Diagram 7.1c: Offentlig skuldkvot i olika  
 EU-länder 
  
 140 
  
 120 
  
 100 
  
 procent 
  
 80 
  
 60 
  
 40 
  
 20 
  
 0 
  
 1960 
  
 1965 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 Grekland 
  
  Storbritannien 
  
 Portugal 
  
  Finland 
 Källa:  
 OECD 
  
 Diagram 7.2 visar hur den offentliga sektorns intäkter oc h utgifter utvecklats sedan 1960 i de stora industriländerna. De t framgår att intäkter och utgifter växte i stort sett parallellt fram till mitten av  
 1970-talet. 
  Därefter har emellertid utgifterna öka t kraftigt. Detta har lett till sto ra budgetunderskott trots att intäkterna fortsatt att öka (fram till omkring 1990 i ungefär samma takt som tidigare). De största utgiftsökningarna har gäl lt transfereringarna till hushållen. Så ökade t ex transfereringar och subventioner från ca 8 procent av BNP 1960 till ca 21 procent 1992 i de stor a 
  
 152  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 industriländerna. Däremot har de offentliga investeringarna falli t som andel av BNP på de flesta håll.  
 1 
  
 Diagram 7.2: Den offentliga sektorns inkomster och utgifter i de stora industriländerna (procent av BNP) 
  
 50 
  
 40 
  
 procent 
  
 30 
  
 20 
  
 1960 
  
 1965 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 Offentliga inkomster 
  
 Offentliga utgifter 
  
 Kommentar 
 : Diagrammet visar genomsnittet för Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA 
 Källa:  
 OECD 
  
 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter uppvisar ett tydligt mönster i de flesta länder.  
 2  
 Under perioder av finanspolitis k expansion har i första hand transfereringarna och lönesumman i offentlig sektor ökat. Däremot har inga större skattesänkninga r kommit till stånd (tvärtom har särskilt olika socialförsäkrings - avgifter normalt  
 höjts  
 i dessa lägen). Finanspolitiska åtstramningar har främst skett genom skattehöjningar (främst avseende inkomst- skatter och indirekta skatter). I den mån offentliga utgifter minskat i sådana situationer har det framf ör allt varit fråga om investerings- utgifter. 
 Den svenska bilden liknar den internati onella. Diagram 7.3 visar den svenska statsskuldens utveckling under ca 150 år. Det framgår att den enda tidigare perioden med en betydande skuldökning var andra världskriget. Därefter föll skuldkvoten för att återigen ök a under början av  
 1980-talet 
  och sedan under början av  
 1990-talet 
  i samband med de kraftiga konjunkturnedgångar som då ägde rum. För 1996 uppgår statsskulden till ca 87 procent av BNP. Diagram 7.4 visar den offentliga sektorns stora sparandeunderskott i början av  
 1980-talet 
  och i början av  
 1990-talet. 
  Det största underskotte t 
  
 1 
  
 World Economic Outlook  
  
 (1996). 
  
 2 
  
 Detta har studerats av bl a Alesina  Morris (1995a). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 153 
  
 uppnåddes 1993 och uppgick till ca 13 procent av BNP. Diagra m 
 7.5 visar att de senaste årens underskott framför allt hängt samman med ökade transfereringsutgifter, även om också skatteintäktern a stagnerat. 
 Diagram 7.3: Statsskulden i procent av BNP i Sverige 
  
 100 
  
 80 
  
 60 
  
 procent 
  
 40 
  
 20 
  
 0 
  
 1860 
  
 1880 
  
 1900 
  
 1920 
  
 1940 
  
 1960 
  
 1980 
  
 Källa:  
 Riksgäldskontoret 
 Diagram 7.4: Den offentliga sektorns finansiella sparandei procent av BNP i Sverige 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 -2 
  
 procent 
  
 -4 
  
 -6 
  
 -8 
  
 -10 
  
 -12 
  
 -14 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 Källa:  
 OECD 
  
 154  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Diagram 7.5: Statens inkomster och utgifter i procent av BNP i Sverige 
  
 40 
  
 35 
  
 30 
  
 25 
  
 procent 
  
 20 
  
 15 
  
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 Utgifter 
  
 Intäkter 
  
 Källa:  
 OECD. Siffrorna för 1995 och 1996 är hämtade ur Regeringens proposition 
  
 1996/97:1. 
  
 Under senare tid har finanspolitikens inriktning förändrats i många länder och en minskad offentlig skuldsättning har blivit ett av d e centrala  
 ekonomisk-politiska 
  målen. Danmark och Irland är tv å exempel på länder som redan under  
 1980-talet 
  lyckades bryta den tidigare utvecklingen ( se diagram 7.1). För Sverige faller sannolikt statsskulden som andel av BN P redan i år. 
 3  
 Det har bedrivits en del forskning om vilka typer av budgetkonsolideringar som varit mest framgångsrika när det gällt att minska den offentliga skuld - sättningen: resultaten tyder på att saneringsprocesser som inriktats på att minska transfereringarna till hushållen och lönesumman i offentlig sektor varit de mest effektiva i detta avseende.  
 4  
 En oros- faktor för framtiden är emellertid den förskju tning av befolkningens sammansättning i riktning mot en större andel äldre med åtföljande större pensionsutbetalningar som kan förutses.  
 5 
  
 3  
 Regeringens proposition 1996/97:1. 
  
 4  
 Se t ex Alesina  Morris (1995a, 1996) och  
 World Economic Outlook  
 (1996).  
 5  
 I industriländerna väntas kvoten mellan antalet personer över 65 år och antalet personer mellan 15 och 64 år stiga från i genomsnitt ca 35 till ca 50 procent under de kommande 35 åren (se  
 World Economic Outlook  
 , 1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 155 
  
 Effekterna av budgetunderskott 
 Budgetunderskott kan ha såväl positiva som negativa samhälls - ekonomiska effekter beroende på i vilka situationer de uppstår och hur stora de är. Det finns starka skäl för att  
 tillfälligt  
 acceptera budgetunderskott vid vissa störningar. Ett fall är när det uppstå r behov av temporära ökningar av de offentliga utgifterna, t e x försvarskostnaderna i samband med krig eller kostnaderna fö r investeringar och transfe reringar i samband med en sådan situation som uppstod vid den tyska återföreningen. Vid krav p å budgetbalans i varje läge skulle sådana offentliga utgiftsökninga r tvinga fram omedelbara skattehöjningar som skulle leda till stor a minskningar av den privata kon sumtionen och effektivitetsförluster i ekonomin. Genom att tillåta budgetunde rskott under den period då de offentliga utgifterna är högre än normalt kan de ökade skatte r som behövs och därmed också minskningen av konsumtione n fördelas över längre tid. 
 Ett annat sätt att resonera tar fasta på att finanspolitiken genom att tillåta budgetunderskott kan bidra till att  
 stabilisera  
 konjunktur- utvecklingen. Detta är den traditionella keynesianska synen p å finanspolitiken. När hushållens inkomster faller i en konjunktur - nedgång, minskar också den offentliga sektorns skatteinkomste r och transfereringarna (i första hand utgifterna för de arbetslösa ) stiger. Härigenom motverkas minskningarna av den privat a sektorns inkomster så att efterfrågan stabiliseras. 
 Även om tillfälliga försämringar av de offentliga finansern a således kan vara motiverade i många situationer, skapa r  
 permanenta  
 budgetunderskott svåra problem. Först och främs t innebär sådana budgetunderskott en omfördelning av den privat a sektorns inkomster över tiden och därmed mellan olik a  
 generationer 
 . Den generation som skapar underskotten tillskansar sig därmed ökade inkomster och konsumtionsmöjligheter . 
 Inkomster och konsumtion min skar i stället för senare generationer som tvingas betala amorteringar och räntor på den uppkomn a statsskulden. 
 För världsekonomin som helhet konkurrerar offentliga budget- underskott med de privata investeringarna om det tillgänglig a sparandet. När olika länder ska låna till underskott i sina offentliga finanser, ökar efterfrågan på kredit på den internationell a kapitalmarknaden. Därmed dri vs den internationella realräntenivån upp. Detta gör en del investeringsp rojekt olönsamma. De offentliga budgetunderskotten tränger såle des undan privata investeringar och kan därmed medföra en långsammare resurstillväxt. 
  
 156  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Även om den internationella räntenivån påverkas av de n samlade statsupplåningen i världen, är ett enskilt land som Sverige så litet i förhållande till den internationella kapitalmarknaden at t våra budgetunderskott inte har någon nämnvärd effekt. Däremo t kan betydande effekter uppkomma för det enskilda landet om e n mycket stor offentlig skuldsättning bedöms öka risken för inhemsk inflation och därmed leder till att långivarna kräver ersättning för detta (en 
 s k riskpremie). 
 6 
  
 En ständigt växande offentlig skuldsättning är inte  
 hållbar.  
 En sådan politik leder förr eller senare till en situation där långivarna inte längre är villiga att finansiera fortsatta underskott. De n anpassning som då måste ske kan ta olika former. En möjlighet är  
 omedelbara  
 minskningar av utgifterna och höjningar av skatterna. 
 Dessa kan innebära svåra välfärds- och effektivitetsförluster. Den finanspolitiska åtstramningen blir värre ju större statsskuld – oc h därmed ju högre utgifter för statsskuldsräntor – som man hunni t 
 ådra sig. 
 En andra möjlighet är att staten i en sådan situation  
 lånar i centralbanken  
 (vilket brukar kallas för finansiering via sedelpress- arna). Följden blir stora ökningar av penningmängden och därmed av inflationen. Denna minskar statsskulden genom att urholk a realvärdet av utestående skulder i inhemsk valuta och reducera r budgetunderskottet i den mån som olika skatter och utgifter ä r ofullständigt indexerade.  
 7 
  
 En sista möjlig konsekvens av en statsfinansiell kris ä r  
 statsbankrutt 
 , dvs att staten kommer på obestån d och inte kan betala räntor och amorteringar. Följden av detta blir svåra störninga r eftersom ett antal långivare kommer att göra stora kapitalförluster och därmed också riskerar att gå i konkurs. Det kan också bli svårt för staten att i framtiden ta upp lån till rimlig ränta. 
 Det går inte att i förväg precisera vid vilka nivåer p å statsskulden som situati onen blir ohållbar. Utvecklingen får lätt sin egen dynamik. När det uppstår tvivel om ett lands förmåga at t kontrollera sin statsskuldsutveckling kräver långivarna högr e riskpremie. Därmed stiger realräntan och således kostnaderna för statsupplåningen. Samtidigt minskar investeringarna och därme d tillväxttakten. Det uppstår ett gap mellan realränta och tillväxttakt, 
  
 6 
  
 Se den tidigare diskussionen i avsnitt 3.1 och 4.2. 
  
 7 
  
 Se Tucker, Tucker  Rich (1995). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 157 
  
 vilket gör att skuldkvoten växer ännu fortare. Följaktligen kommer långivarna att kräva ännu högre realränta osv. 
 Om man försöker bedöma de senaste två decenniernas växande statsskuld i såväl Sverige som många andra industriländer, är de t uppenbart att den inte kan motiveras av vare sig stabiliserings - politiska skäl eller önskemålet om att utjämna skatter oc h konsumtion över tiden. Den sänkning av produktivitetsstegrings - takten som ägde rum i mitte n av  
 1970-talet 
  i alla  
 OECD-länder 
  har visat sig vara permanent och inte tillfällig. Också uppgången a v arbetslösheten i  
 EU-länd 
  erna under  
 1980-talet 
  har visat sig vara ett långvarigt fenomen. Det finns anledning befara att detsamma gäller den ökade arbetslösheten i Ruiz ige under de senaste åren. Det finns därför ett stort behov av konsolidering av de offentliga finanserna i  
 EU-länderna, 
  inte minst i Sverige. Riske n är stor att den offentliga skuldsättningen åter ska öka i ett oförmånligt konjunkturläge. Detta förhållande bör utgöra bakgrunden för varje diskussion om finans- politikens utformning och de regler som finns i 
 Maastrichtfördraget. 
 7.2 Maastrichtfördraget och finanspolitiken 
 Fördragets bestämmelser 
 I den s k Delorsrapporten, där planerna på en ekonomisk oc h monetär union utformades, förordades bindande regler för högsta tillåtna underskott och skuld i den o ffentliga sektorn samt regler för finansieringen av underskott. 
 8  
 I Maastrichfördraget kom seda n Delorsrapportens rekommendationer till stor del att följas . Fördragets viktigaste regler om de offentl iga finanserna är följande: 
  
 Förfarandet vid alltför stora underskott (artikel 104c) 
  
 Förbud för offentliga organ att ta upp lån direkt i centralbanken (artikel 104) 
  
 Förbud mot att ge offentliga organ en positiv särbehandling hos finansiella institutioner (artikel 104a) 
  
 Förbud för EU och enskilda medlemsländer att ta över betalningsansvaret för ett medlemslands skulder (artikel 104b) 
  
 8  
 Committe for the Study of Economic and Monetary Union (1989). 
  
 158  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 159 
  
 Förfarandet vid alltför stora underskott 
 I Maastrichtfördraget slås fast att "medlemsstaterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser" (artikel 
 104c.1). Detta gäller som en  
 förpliktelse  
 för alla medlemsländer när 
 EMUs tredje etapp inletts. Under etapp två ska alla länder  
 sträva  
 efter att undvika alltför stora underskott (artikel 109e.4). Fördraget specificerar dels  
 kriterier  
 för vad som menas med alltför stor a underskott, dels ett  
 förfarande  
 när sådana bedöms ha uppstått. 
 För att ett medlemsland inte ska anses ha ett alltför stor t underskott måste det uppfylla två kriterier för de offentlig a finanserna. 
 9 
  
 För det första får det förvänta de eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser (den offentliga sektorns nettoupplåning) inte överstiga referensvärdet  
 tre procent  
 av BNP, såvida inte 
  
 "detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller 
  
 referensvärdet endast undantagsvis och övergående över- skrids och procenttalet fortfarande ligger nära referens - värdet". 
  
 För det andra stadgas att den offentliga k onsoliderade bruttoskulden 
 (dvs den sammanlagda skuldsättningen i stat samt regionala oc h lokala myndigheter, justerad för inbördes skulder och tillgångar ) inte får överstiga referensvärdet  
 60 procent  
 av BNP såvida int e "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt". 
 Om ett land inte uppfyller de båda finanspolitiska kriterierna är kommissionen skyldig att utarbe ta en  
 rapport  
 ( artikel 104c.3). I en sådan rapport ska kommissionen även beakta huruvida den offent- liga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentlig a investeringarna, medle msstaternas ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt samt "alla övriga faktorer av betydelse" . 
 Ekonomiska och finansiella kommittén ska därefter yttra sig över kommissionens rapport (artikel 104c.4).  
 10 
  
 Efter att ha fått denna r apport ska kommissionen ta ställning till om det föreligger eller kan uppstå ett alltför stort underskott i 
  
 9 
  
 Dessa anges i artikel 104c.2 samt i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott. 
  
 10 
  
 Vid starten av etapp tre ersätter Ekonomiska och finansiella kommittén Monetära kommittén som för närvarande (i etapp två) har motsvarande uppgift. Se också kapitel 2. 
  
 160  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 medlemslandet och om så är fallet avge ett  
 yttrande  
 till Ekofin- rådet (artikel 104c.5). Ett sådant yttrande är nödvändigt för at t processen ska gå vidare. Rådet ska sedan med kvalificera d majoritet ta ställning till kommissionens rekommendation oc h avgöra om ett alltför stort underskott föreligger (artikel 104c.6) . 
 Härvid ska eventuella synpunkter från den berörda medlemsstaten beaktas. Om rådet finner att det är fråga om ett alltför stor t underskott ska det ge  
 rekommendationer  
 om vilka åtgärder som bör vidtas (artikel 104c.7). 
 11  
 Ifall rådet anser att landet ifråga int e vidtagit några effektiva åtgärder, får det  
 offentliggöra  
 rekommendationerna (artikel 104c.8). Besluten o m rekommendationer tas av rådet med två tredjedelars majoritet och utan medverkan av det berörda landet. 
 I etapp tre finns ytterligare ett antal steg i förfarandet för d e länder som deltar i valutaunionen om dessa in te följer  
 Ekofin-rådets 
  rekommendation. Även dessa steg beslutas av rådet med tv å tredjedelars majoritet och utan medverkan av det berörda lande t efter rekommendation av ko mmissionen. De länder som inte deltar i valutaunionen har inte rösträtt i dessa sammanhang. 
 Det första steget är att  
 Ekofin-rådet 
  kan  
 förelägga  
 medlemsstaten att inom en viss tid vidta vissa åtgärder (artike l 104c.9). Ett föreläggande är starkare än en rekommendation, men beslutsrätten ligger fortfarande hos det berörda landet. Dessuto m kan rådet begära att medlemsstaten ifråga lämnar rapporter enligt en fastställd tidsplan för att göra det möjligt att gransk a anpassningssträvandena. 
 Om ett medlemsland i valutaunione n inte följer ett föreläggande kan rådet i ett andra steg besluta om en eller flera av följande fyra  
 sanktioner  
 (artikel 104c.11): 
  
 "Att kräva att den berörda me dlemsstaten offentliggör de ytterligare uppgifter som rådet närmare anger, innan med- lemsstaten utger obligationer och andra värdepapper. 
  
 Att anmoda Europeiska investeringsbanken att ompröva sin utlåningspolitik gentemo t den berörda medlemsstaten. 
  
 Att kräva att den berörda medlemsstaten räntelös t deponerar ett belopp av lämplig stor lek hos gemenskapen, till dess att det alltför stora underskottet enligt rådet s uppfattning har korrigerats. 
  
 11  
 Utvärderingar av det slag som beskrivts har gjorts årligen sedan 1994. Vid den senaste utvärderingen i juni 1996 gavs rekommendationer om att förstärka ansträngningarna för att nedbringa underskotten till alla länder utom Danmark, Irland och Luxemburg. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 161 
  
  Att förelägga böter av lämplig storlek." 
 Det finns inte som i tidigare steg av förfarandet krav på att sank - tionerna genomförs i viss ordning utan  
 Ekofin-rådet 
  kan på dett a stadium fritt välja vilka sanktioner det vill utdöma. Utöver dess a sanktioner finns också möjligheten att under vissa villkor avbryta ett lands finansiering från den s k Sammanhållningsfonde n 
  
 ( 
 Cohesion fund 
 ). 
  
 12 
  
 När ett medlemsland i den monetära unionen enligt Ekofin - rådets uppfattning korrigerat ett alltför stort underskott ska råde t upphäva sina tidigare beslut i förfarandet (artikel 104c.12). O m rådet tidigare offentliggjort sina rekommendationer ska det vid ett beslut om upphävande avge en offentlig förklaring om att det inte längre föreligger ett alltför stort underskott. 
 Protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, i vilket bl a referensvärdena anges, ska enligt artikel 104c.14 senar e ersättas med "lämpliga bestämmelser". Beslut om detta ska ta s enhälligt av  
 Ekofin-rådet 
  och på förslag av kommissionen. Råde t ska också före sitt beslut ha hört Europaparlamentet och ECB. 
 Övriga bestämmelser om medlemsländernas offentliga finanser 
  
 En viktig regel är  
 förbudet för offentliga organ att ta upp lån direkt i centralbanken, det s k förbudet mot monetär finansiering  
 (artikel 104). Förbudet gäller redan fr o m etapp två, då offentlig direkt - upplåning i nationella centralbanker är otillåten. I etapp tre avse r förbudet också direktupplåning i EC B. Detta förbud innebär t ex att staten inte får sälja skuldebrev direkt till centralbanken elle r 
  
 övertrassera ett konto i centralbanken. Staten tillåts således int e finansiera underskott i den offentliga sektorn genom att central - banken ställer likviditet till förfogande. Even tuella underskott måste i stället finansieras på kapitalmarknaderna till marknadsmässig a villkor. 
  
 En andra central regel är  
 förbudet att ge offentliga organ e n positiv särbehandling hos finansiella institutioner  
 (artikel 104a). Genom denna regel är det t ex förbjudet att genom lag tving a försäkringsbolag eller andra finansiella institutioner att placera i 
  
 12  
 Enligt protokollet om ekonomisk och social sammanhållning ska EU via Sammanhållningsfonden ge ekonomiska bidrag till projekt på miljöområdet och området för transeuropeiska transportnät i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 procent av genomsnittet i EU. 
  
 162  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 statsobligationer. En sådan placeringsplikt skulle göra det möjligt för staten att finansiera underskott till bättre villkor än dem so m gäller på kapitalmarknaderna. Undantagna från förbudet är EC B och de nationella centralbankerna som annars skulle få svårigheter att upprätthålla kassakrav (dvs krav på banker att hålla viss del av inlåningen på konto i centralbanken). Det är också tillåtet att a v "tillsynsmässiga hänsyn" kräva att finansiella institutioner sk a placera i statspapper. 
  
 En tredje central regel är  
 förbudet för EU och enskild a medlemsländer att ta över betalningsansvaret för ett medlemslands skulder  
 (artikel 104b). Artikeln brukar refereras till som en klausul i syfte att förhindra "borgensåtaganden" ("the  
  
 no-bail-out 
  
  clause") och gäller redan från etapp två. Den underliggande principen är att varje medlemsstat själv är ansvarig för sin offentliga skuld. Artikel 
  
 103a ger dock under vissa restriktiva villkor möjlighet fö r gemenskapen att ge finansiellt stöd till medlemsländer. Enlig t denna kan ett enhälligt råd besluta om "lämpliga åtgärder me d hänsyn till det ekonomiska läget, särskilt om det uppstår allvarliga försörjningsproblem i fråga om vissa varor" . Regeln kan ses som en generell skyddsklausul och har fram till hösten 1996 aldri g tillämpats. Ett medlemsland i den monetära unionen kan också få bistånd från gemenskapen om det "har svårigheter eller allvarlig t hotas av stora svårigheter till följd av osedvanliga händelser utanför dess kontroll". 
 Den pågående diskussionen – stabilitetspakten 
 I den pågående debatten finns förespråkare såväl för att nuvarande regelverk för de offentliga finanserna är för "tandlöst" som för att det är alltför begränsande. Den förra gruppen, som – ledd a v 
 Tyskland – talar för behovet av striktare regler, har haft störs t genomslag i diskussionen på  
 EU-ni 
  vå. Man har särskilt pekat på att de olika leden i förfarandet mot alltför stora underskott kan väntas vara tidsödande och att flertalet sanktioner kan uppfattas so m ganska betydelselösa. En annan synpunkt är att det kan vara svårt att få till stånd en kvalificerad majoritet för att utpeka ett särskil t land. 
 13  
 Särskilt det förslag till stabilitetspakt som Tyskland s finansminister Flores presenterade i november 1995 har därför fått 
  
 13  
 Se t ex Gros (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 163 
  
 stor uppmärksamhet.  
 14  
 Förslaget kan ses som ett inlägg i debatten om vilka "lämpliga bestämmelser" som enligt artikel 104c.14 ska ersätta protokollet om förfarande vid alltför stora underskott i etapp tre. 
 Huvuddragen i det tyska förslaget är följande: 
  
 Medlemsländerna i den monetära unionen bör sträva efter et t underskott på högst en procent av BNP  
  
 i genomsnitt  
 över konjunkturcykeln. Referensvärdet på tre procent av BNP sk a därför ses som ett tak. Öv erskridande av treprocentsgränsen ska endast tillåtas i extrema undantagsfall om en kvalificera d majoritet av medlemmarna i valutaunionen tillåter det. 
  
 Om treprocentsgränsen för underskottet överskrids sk a sanktioner  
  
 automatiskt  
 träda i kraft. Medlemsstaten ifråga sk a då hos gemenskapen deponera 0,25 procent av BNP för varj e påbörjad procentenhet som referensvärdet öve rskrids. När landet åter underskrider treprocentsgränsen ska depositione n 
 återbetalas. Om detta inte sker inom två år omvandlas den dock till ett bötesbelopp som tillförs EUs budget. 
 Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i dec ember 1995 att förslag i syfte att säkerställa budgetdisciplin i den tredje etappen bö r utarbetas. Vid det informella  
 Ekofin-mötet 
  i april 1996 ko m finansministrarna och centralbankscheferna överens om att basera fortsatta diskussioner på det tyska förslaget om e n stabiliseringspakt. En slutlig politisk överenskommelse om d e finanspolitiska reglerna kan väntas i december 1996. 
 I diskussionerna finns en bred enighet om att referensvärdet på tre procent av BNP för underskottet i de offentliga finanserna bör ses som en övre gräns och att det medelfristiga målet bör vara en balanserad budget. Det tycks också finnas ett brett stöd för att dels  
 förstärka den löpande övervakningen av finanspolitiken,  
 dels  
 närmare precisera förfarandet vid alltför stora underskott  
 . 
 Ett sätt att stärka den löpande övervakningen som diskuterat s vore att införa krav på någon form av regelbunden nationel l rapportering av den offentliga sektorns finansiella utveckling. Detta skulle t ex kunna ske inom ramen för den s k multilateral a övervakningen (enligt vilken allmänna riktlinjer för de n 
  
 14  
 Bundesministerium der Finanzen (1995). 
  
 164  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 ekonomiska politiken i medlemsländerna och gemenskapen läggs fast och följs upp).  
 15 
  
 När det gäller förfarandet vid alltför stora underskott innehåller fördraget nu ett antal vaga formuleringar. Ett exempel är kravet på att underskottet i den offentliga sektorns finanser inte får överstiga tre procent av BNP såvida inte " referensvärdet endast  
 undantagsvis  
 och  
 övergående  
 överskrids". Vad som avses med "undantagsvis " och "övergående" definieras dock inte i dagsläget. Bland EU - länderna finns ett betydande stöd för behovet av att närmar e precisera denna typ av formuleringar. För det andra anser flertalet  
 EU-länder 
  att tidsgränser för de olika leden i förfarandet bö r fastställas. Om sådana inte preciseras kan det komma att ta mycket lång tid från det att ett alltför stort underskott konstateras i ett land till dess att sanktioner sätts in. Det är mer oklart vilket stöd so m finns för att sanktionerna ska bli automatiska. För att en vis s automatik ska accepteras, är det troligt att depositionerna (som kan komma att omvandlas till böter) blir betydligt mindre än va d 
 Tyskland förespråkat. Det är också möjligt att det sätts en övr e gräns för storleken på depositionerna (böterna). 
 De mer specificerade åtgärder för finanspolitisk disciplin so m utformas kommer troligen att gälla fullt ut endast för deltagar - länderna i den monetära unionen, även om övriga länder kommer att uppmuntras att delta på "rimliga villkor". Hänsyn måste då t ex tas till att reglerna om förelägganden och sanktioner i förfarandet vid alltför stora underskott inte gäller de länder som står utanfö r den monetära unionen. 
 7.3 Motiven för finanspolitiska regler 
 Man kan anföra två olika motiv för de finanspolitiska reglerna i 
 Maastrichtfördraget. Ett motiv är att sådana regler behövs för at t motverka den allmänna tendens till stora budgetunderskott oc h offentlig skuldsättning som präglat de flesta  
 EU-länder, 
  inklusive Sverige, under senare år. Enligt detta synsätt har de finanspolitiska normerna inget direkt samband med den monetära unionen i sig , utan de ska ses som en metod att generellt förstärka incitamenten för finanspolitisk disciplin. Ett annat sätt att resonera tar i ställe t fasta på att regler om f inanspolitiken i de enskilda länderna behövs 
  
 15  
 Maastrichtfördragets artikel 103 innehåller bestämmelser om den multilaterala övervakningen. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 165 
  
 för att den monetära unionen ska fungera. Detta avsnitt diskuterar båda dessa motiv liksom frågan om reglerna utformats på et t 
 ändamålsenligt sätt. 
 Allmänna motiv för finanspolitiska regler på  
 EU-nivå 
  
 Inom den del av nationalekonomin som brukar benämnas  
 politisk ekonomi  
 har man betonat att det tycks finnas en allmän tendens i demokratier till stora budgetunderskott . Flera olika mekanismer har framhållits. 
 16 
  
 Ett vanligt resonemang är att fördelarna av ökade offentlig a utgifter (och nackdelarna av minskade utgifter) ofta ä r koncentrerade till specifika grupper. I den mån budgetunderskotten ska betalas med ökade skatter i framtiden, fördelas dessa ofta mer jämnt över befolkningen än utgifterna i dagsläget. Följaktligen blir det politiska motståndet mot offentlig skuldsättning svagt. Dett a gäller i ännu högre grad om underskotten innebär att dagens aktiva kan övervältra kostnaderna för de ökade skulderna på framtid a generationer som saknar rösträtt i dag. Ett ytterligare skäl till alltför stora underskott kan vara för ekomsten av en finanspolitisk illusion: många väljare kan på grund av bristande kunskaper undervärdera de kostnader som underskotten drar med sig i förhållande till d e omedelbara fördelarna av ökade offentliga utgifter. 
 En annan typ av förklaring tar fasta på att sittande regeringar i vissa lägen kan skapa budgetunderskott av s k  
 strategiska  
 skäl. En anledning kan vara att man vill inskränka handlingsmöjligheterna för kommande regeringar. Detta motiv skulle kunna vara viktigt i länder där makten växlar mellan partier med mycket olik a önskemål om hur de offentliga utgifterna ska fördelas. Det part i som för tillfället sitter vid makten kan då åstadkomm a budgetunderskott genom att öka de utgifter som man själv vil l prioritera. Detta ger omedelbara vä lfärdsvinster för de grupper som partiet representerar, samtidigt som räntebetalningar oc h amorteringar på statsskulden inskränker möjligheterna för framtida regeringar med annan partifärg att öka de offentliga utgifterna på andra områden. Denna typ av resonemang har använts bl a för att förklara budgetunderskotten i USA under Cruz presidenttid på 
  
 1980-talet. 
 17 
  
 16 
  
 En bra sammanfattning av analysen på området ges i Hill  Morris (1995b). 
  
 17 
  
 Alesina (1989). 
  
 166  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Ett ytterligare sätt att resonera betonar de svårigheter som kan finnas att vid olika störningar s om leder till budgetunderskott skapa enighet om hur de offentliga finanserna ska förbättras. Ju störr e oenigheten om detta är, desto längre blir beslutsprocesserna innan man kan komma överens om hur bördorna för en budgetsanerin g ska fördelas. Olika grupper har ett in tresse av att skjuta upp anpass- ningen trots att detta medför samhällsekonomiska kostnader , eftersom man hoppas att på så sätt kunna övervältra anpassningen på andra. Dessa resonemang kan ha stort förklaringsvärde för d e senaste två decenniernas utveckling i  
 EU-länderna 
  som utsatts för åtminstone tre kraftiga makroekonomiska chocker som försvaga t de offentliga finanserna:  
 1970-talets 
  oljeprisstegringar, de n permanenta nedgången av t illväxten från mitten av  
 1970-talet 
  samt den kraftiga uppgången a v arbetslösheten fr o m  
 1980-talets 
  början 
 (ett decennium senare i Sverige). Det finns empiriskt stöd för at t koalitionsregeringar (där beslutsprocesserna kan väntas vara trögare än i enpartiregeringar) och proportionella valsystem (som i rege l leder till parlament med många partier och kortlivade regeringar) tycks göra det svårare att sanera de offentliga finanserna.  
 18  
 Exempel är länder som Belgien, Italien och Sverige. Också länder med en hög grad av polarisering mellan olika politiska gruppe r tycks generellt uppvisa större budgetunderskott än andra.  
 19 
  
 Om man tror att de mekanismer som diskuterats skapar e n inneboende tendens till svaga offentliga finanser, är detta ett starkt argument för någon typ av finanspolitiska regler. Ett sätt att se på 
 Maastrichtfördragets bestämmelser om finanspolitiken är därfö r som en metod att skapa ett  
 yttre  
 tryck på de enskild a medlemsstaterna att upprätthålla sunda statsfinanser genom at t lägga fast gemensamma normer på  
 EU-nivå. 
  Den relevanta frågan blir då om detta är nödvändigt och i vilken grad enskilda länder i stället själva kan införa mer av sådana finanspolitiska normer . 
 Dessa skulle kunna ta formen av lagfästa regler om budgetbalan s och skuldsättning – av den typ som nästan alla amerikansk a delstater har – och av förändringar av budgetprocessen i syfte at t främja större finanspolitiskt ansvarstagande.  
 20  
 Ett exempel på en sådan reform är att låta parlamentet först fatta beslut om de totala utgiftsramarna och att låta eventuella senare beslut om ökad e 
  
 18 
  
 Alesina  Tabellini (1990). 
  
 19 
  
 Se t ex Roubini  Daniels (1989a, b), Wheeler, Masciandro  Tabellini (1991) och Hill  Morris (1995a). 
  
 20 
  
 Se t ex Bauyomi  Eichengreen (1995) eller underlagsrapporten av McKinnon (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 167 
  
 utgifter på enskilda budgetområden finansieras genom andr a utgiftsneddragningar där.  
 21  
 En sådan förändring av budgetprocessen har just genomförts i Sverige. 
 Vår bedömning är att bestämmelser på  
 EU-nivå 
  kan spela e n roll för att förstärka incitamenten för en ansvarsfull finanspolitik i de enskilda länderna. Den tidigare utvecklingen i många  
 EU-länder 
  och inte minst Sverige visar på svår igheterna för enskilda länder att på egen hand ställa upp ti llräckligt bindande normer. Det förefaller också som om de finanspolitiska konve rgenskriterier för att få delta i den monetära unionen som preciserats i Lyons trichtfördraget spelat en stor roll för den budgetkonsolidering som ägt rum i flera EU - länder. Dessa kriterier tycks i hög grad ha använts som argumen t för sanering av de offentliga finanserna i den inrikespolitisk a debatten. 
 22 
  
 I den pågående diskussionen på  
 EU-nivå 
  har uttryckts oro för att förfarandet vid alltför stora underskott skulle vara alltför "tandlöst" sedan ett land väl kvalificerat sig för inträde i den monetär a unionen. 
 23  
 Bristen på automatik kan vidare göra det svårt för e n kvalificerad majoritet i  
 Ekofin-rådet 
  att tillämpa sanktioner mo t länder som inte följer rådets rekommendationer: det har speciell t påpekats att det kan vara svårt för finansministrar som snart ka n hamna i samma situation att peka Morris kolleger från andra länder som försumliga. 
 24  
 Vi menar att det ändå finns ett betydande värde i det tryck på konsolidering av de offentliga finanserna som enlig t nuvarande regelsystem kan utövas på  
 EU-nivå. 
  Detta kan kansk e komma att gälla än mer i framtiden än i dag, när ett större anta l länder kan antas uppfylla de uppställda normerna: det bör d å framstå som mer "stigma tiserande" för ett land att inte klara dessa. Ett offentligt utpekande från central  
 EU-nivå 
  att de offentlig a finanserna inte är under kontroll kan då komma att upplevas so m mer besvärande i den inrikespolitiska debatten än som är fallet nu. 
 Vi tror däremot inte på sanktioner som innebär kraftiga böter Waters länder med stora underskott. Ett skäl är att alltför kraftig a sanktioner kan minska sannolikheten för att  
 Ekofin-rådet 
  ska våga utpeka ett enskilt land. Ett annat skäl är att höga böter ytterligar e kan förvärra en underskottssituation. 
 Det främsta problemet med finanspolitiska normer vilka s efterlevnad ska kontrolleras på  
 EU-nivå 
  gäller  
 legitimitetsaspekten 
 . 
  
 21 
  
 Detta har särskilt diskuterats av Silva (1992). 
  
 22 
  
 Se också diskussionen om övergångsproblem i kapitel 11. 
  
 23 
  
 Se också avsnitt 7.2 ovan. 
  
 24 
  
 Se t ex Gros (1996). Se också avsnitt 7.2 ovan. 
  
 168  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Kommer medborgarna i de enskilda länderna att se EU som e n legitim kontrollant av den finanspolitiska disciplinen? Här ser v i risker. Skälet är att EUs kontr ollfunktion i viss mån inkräktar på de nationella parlamentens rätt att fatta beslut om skatter oc h offentliga utgifter. Denna rätt har ju traditionellt uppfattats som en av den parlamentariska demokratins grundpelare. Historiskt har ju också parlamentarismen växt fram som en metod att lägg a restriktioner på den verkställande maktens möjligheter att ta u t skatter. 
 Frågan om på vilken nivå det i olika frågor är mest effektivt att fatta beslut har länge varit föremål för en intensiv debatt inom EU 
 (subsidiaritetsdebatten). Parlamentens fortsatta rätt att fatta d e avgörande besluten om skat ter och offentliga utgifter kommer med säkerhet att även i fortsättningen utgöra e tt grundläggande krav från både väljare och parlamentariker. Re aktionerna i det berörda landet på rekommendationer och förelägganden från Ek  
 ofin-rådet 
  kommer sannolikt att bero på under vilka omständigheter budgetunderskott uppkommit. Om orsaken uppfattas vara försök av regeringen at t gynna egna väljargrupper eller att av valtaktiska skäl underlåta att finansiera utgiftsprogram, kan ingripanden från EU komma at t mötas med stor förståelse. Men detta torde knappast bli fallet om budgetunderskotten beror på makroekonomiska störningar so m bedöms ligga utanför regeringens kontroll. Det gäller särskilt om de nationella budgetbesluten tagits efter ingående debatt om kon - sekvenserna och en finanspolitisk åtstramning kan väntas leda till arbetslöshet. I sådana lägen är risken stor för att ett tryck från EUs sida på att minska budgetunderskottet ska leda till negativa politiska reaktioner på både parlaments- och väljarnivå. Det kan väntas bli fallet särskilt om bötfällning av landet ifråga tillgrips. 
 Resonemangen ovan talar för att övervakningen av de enskilda ländernas offentliga finanser måste bedrivas med varsamhet . 
 Kommunikationen mellan  
 EU-nivån 
  och den nation ella nivån måste fungera så väl att motiven bakom eventuell kritik tydliggörs. De t politiska utrymmet för kraftiga sanktioner är enligt vår bedömning mycket litet om inte det nationella stödet för  
 EU-samarbetet 
  sk a äventyras. Det betyder att vi ställer oss negativa till böter so m uppgår till mer än symboliska belopp. 
 Behovet av regler för att den monetära unionen ska fungera 
 Diskussionen ovan har behandlat värdet av finanspolitiska normer på  
 EU-nivå 
  för att motverka en allmän tendens till svaga offentliga 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 169 
  
 finanser. Detta avsnitt analyserar om de finanspolitiska reglern a behövs för att den monetära unionen ska fungera. Ett anta l argument för att så är fallet har framförts. 
 Ett första resonemang tar fasta på risken för att enskild a deltagarländer i den monetä ra unionen ska ådra sig så stora skulder att andra länder får ta på sig en d el av dem. Detta kan teoretiskt ske på två sätt. Dels kan andra regeringar  
 direkt  
 ta över betalningsansvaret för en del av skuldstocken ("fiscal  
 bail-out") . 
  Detta förbjuds dock uttryckligen i Maastric htfördragets artikel 104b 
 (se avsnitt 7.2 ovan). Den andra metoden är att den europeisk a centralbanken, ECB, anpassar sin penningpolitik, vilket är Edwards  
 indirekt  
 sätt att lägga över kostnaden på andra ("monetary bail - out"). Fördraget förbjuder visserligen också att ett enskil t medlemsland tar upp direkta lån i det europeisk a centralbankssystemet, ECBS. M en denna bestämmelse hindrar inte ECB från att köpa upp ett problemlands statspapper p å sekundärmarknaden. Detta skulle kunna vara ett sätt att ta öve r risken för kapitalförluster från andra långivare, samtidigt so m efterfrågan på det skuldtyngda landets statspapper och därme d också priset på dem hålls uppe (vilket är detsamma som att håll a nere de långa räntorna på landets upplåning). En sådan åtgär d skulle kunna leda till snabbare penningmän gdsökningar och därmed till högre inflation i hela den monetära unionen. Politiken skulle i så fall strida mot ECBs mål att upprätthålla prisstabilitet, men den skulle kunna motiveras av målet att "främja ett väl fungerand e betalningssystem" om en betalningsinställelse för regeringen i et t medlemsland skulle bedömas hota bankers och andra finansiell a institutioners fortbestånd.  
 25 
  
 Vi menar att risken för en sådan utveckling är betydande  
 om  
 ett land råkar i statsfinansiell kris. Högre inflation kan i en såda n situation framstå som ett mindre ont än att en regering inställer sina betalningar. I jämförelse med att a ndra länders regeringar direkt tar 
 över betalningsansvaret är det en mer do ld metod att låta ECB köpa upp "dåliga skulder". Det politi ska motståndet kan därför väntas bli mindre. I en monetär union ökar därför risken – under i övrig t oförändrade förhållanden – att andra länder ska ta över kostnaderna för statsupplåningen från ett land som råkat i statsfinansiell kris. 
 Ett annat skäl till att en monetär union kan öka riskerna fö r borgensåtaganden från andra länder, sedan en s tatsfinansiell kris väl uppstått, är att integrationen mellan de olika deltagarländerna s 
  
 25  
 Denna synpunkt framförs bl a i underlagsrapporten av Silva (1996). 
  
 170  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 kapitalmarknader bör bli s törre när växelkursrisken vid placeringar inom unionen försvinner. Det kan väntas leda till att en större del av statsskulden för ett deltaga rland i den monetära unionen hålls av placerare i andra deltagarl änder: de senare ländernas intresse av att undvika statsbankrutt i det förra landet i syfte att minska störning- arna på de egna ekonomierna bör då bli större.  
 26 
  
 Man har diskuterat om inte de finansiella marknaderna genom sin prissättning på lån från olika låntagare skulle kunna verk a tillräckligt disciplinerande på finanspolitiken också i en monetä r union. I dagsläget föreligger betydande ränteskillnader mellan olika länders statsupplåning när den sker i respektive länders egn a valutor. Så t ex har ränteskillnaden mellan svenska femårig a statsobligationer i kronor och motsvarande tyska D - markobligationer (liksom amerikanska dollarobligationer) unde r senare år legat i intervallet  
 2-4 
  proc entenheter. Dessa skillnader har emellertid i första hand speglat förväntningar o m växelkursförändringar till följd av skillnader i den långsiktig a inflationstakten och den osäkerhet som är förknippad härmed . 
 Däremot har ränteskillnaderna mellan olika länders statsupplåning varit liten när denna skett i samma valuta. Så t ex har under 1993- 
 95 femårsräntorna på svenska respektive amerikanska staten s obligationer när båda är denominerade i dollar skilt sig med endast 
  
 0,3-0,5 
  procentenheter. Detta tyder på att mark naderna har betraktat risken för att svenska staten ska gå i konkurs som liten.  
 27  
 I ett läge då en statsfinansiell kris inte längre kan hanteras genom inflation, 
 ökar emellertid risken för att betalningarna ska ställas in. I et t sådant läge bör skillnaderna mellan räntorna på olika länder s obligationer som är utställda i samma valuta öka.  
 28 
  
 Det finns olika uppfattningar om de finansiella marknaderna s förmåga att prissätta risk på ett sådant sät t att tillräckliga incitament skapas för en ansvarsfull finanspolitik. Å ena sidan har hävdats att erfarenheterna från  
 1980-ta 
  let, då många  
 u-länder 
  tilläts bygga upp skuldstockar som de sedan inte kunde hantera, tyder på att denn a mekanism inte fungerar. Å andra sidan har man pekat på hur skill- nader i olika amerikanska delstaters upplåningsräntor tycks sam - variera med skuldkvoternas storlek och hur stigande skuldkvote r leder till successivt allt större höjningar av dessa räntor (en studie för  
 1980-talet 
  visar hur variationer i skuldkvoterna mellan 2,3 och 
 7,1 procent av BNP motsvaras av en spridning av räntesatserna med 
  
 26 
  
 Se underlagsrapporten av De Grauwe (1996). 
  
 27 
  
 Se Persson (1996a). 
  
 28 
  
 Detta diskuteras särskilt i underlagsrapporten av McKinnon (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 171 
  
 1,5 procentenheter). 
 29  
 Även om det finns en betydande osäkerhet på denna punkt, är vår bedömning att sådana ränteskillnader bör kunna spela en viktig signalroll inom den monetära unionen. De bör där- med verka disciplinerande på finanspolitiken: en rimlig bedömning 
 är att erfarenheterna från  
 1980-talets 
  skuldkris i hög grad har ökat medvetenheten på de finansiella marknaderna om riskerna me d växande statsskulder. 
 Vid sidan av diskussionen om att andra länder kan tvingas "gå i borgen" i samband med en statsfinansiell kris i ett enskilt lan d finns ett antal andra argument för att finanspolitiken kan bli alltför expansiv i en monetär union. Ett resonemang bygger på de n traditionella analysen av stabilisering spolitik under olika växelkurs- regimer.  
 30  
 Enligt denna teori motverkas f inanspolitikens effekter av förändringar av växelkurserna när dessa tillåts röra sig fritt. E n expansiv finanspolitik – t ex ökade offentliga utgifter – tenderar att höja aktivitetsnivån i ekonomin . Följden blir räntestegringar och en appreciering av valutan som gör inhemskt pr oducerade varor dyrare och därmed vänder såväl inhemsk som utländsk efterfrågan frå n dessa. Denna efterfrågeminskning försvagar eller kan renta v omintetgöra finanspolitikens ursprungliga stimulanseffekt. I e n monetär union med en gemensam valuta kan en expansiv finans - politik i ett enskilt medlemsland inte utlösa några sådana motverk- ande växelkursrörelser (annat än i den begränsade omfattning som eurons gemensamma växelkurs mot andra valutor påverkas) . 
 Finanspolitiken blir därför mer effektiv för att stimuler a sysselsättningen. Detta kan innebära en risk för att länderna i e n monetär union var för sig väljer en alltför expansiv finanspoliti k som medför stora underskott. 
 Ett annat sätt att resonera tar fasta på att de senaste åren s erfarenheter från många länder ty der på att ökade budgetunderskott i situationer med stor offentlig skuldsättning tycks leda till depre- cieringar (och inte apprecieringar) av valutan. Orsaken är att d e långsiktiga inflationsriskerna bedöms öka. Samtidigt tenderar d e långa räntorna att stiga. Sverige och Italien under särskilt  
 1992-94 
  utgör exempel på sådana förlopp. Många ser dessa marknadsreak- tioner som en effektiv broms mot alltför höga underskott.  
 31  
 När risken för sådana växelkurs- och räntevariationer minskar vid del- 
  
 29 
  
 Moore, Hill (1995). 
  
 30 
  
 Denna analys brukar benämnas  
  
 Mundell-Flemmingmodellen 
  efter upphovsmän- nen. En bra läroboksframställning ges i Krugman  Obstfeld (1994). 
  
 31 
  
 Se t ex Lundgren (1996) respektive underlagsrapporten av Woods (1996). 
  
 172  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 tagande i en monetär union, skulle därför incitamenten för e n ansvarsfull finanspolitik enligt detta synsätt bli mindre. 
 Ett liknande resonemang som ovan kan föras om man har fasta men justerbara växelkurser (jfr Sverige under 1970- och 1980 - talet). Om man för en expansiv finanspolitik under ett antal år , kommer detta att leda till högre prisstegringar än i omvärlden (en real appreciering) som successivt försvagar landets internationella konkurrensförmåga och därmed slår ut sysselsättning i den utlands- konkurrerande delen av näringslivet. Följden kan bli förväntningar om en devalvering av valutan och därm ed spekulativa valutaflöden. Strävan att undvika en sådan situation kan utgöra ett incitament att föra en stram finanspolitik. 
 Slutligen finns ett argument som hänger ihop med de t trovärdighetsproblem för penningpolitiken som diskuterades i kapitel 6. Diskussionen där betonar hur det kan finnas en frestelse att föra en expansiv penningpolitik i syfte att öka sysselsättningen. Om inte arbetsmarknadens grundläggande funktionssätt förbättras, kommer emellertid en sådan politik inte att leda till högre syssel- sättning utan endast till i nflation. Som framhölls i kapitel 6 har den europeiska centralbankens (ECBs) stadgar utformats i syfte at t minska denna risk. Knight har getts en hög grad av oberoende och ska i första hand eftersträva prisstabilitet. Om de enskilda länderna på detta sätt förlorar möjligheten att föra en inflationistis k penningpolitik, riskerar emellertid problemen att i stället flytta s 
 över till finanspolitiken. Frestelsen att använda den för att skap a sysselsättning kan bli större, men om inte arbetsmarknaden s flexibilitet ökar kommer o ckså detta att misslyckas. Följden blir då i stället endast ökade budgetunderskott och växande offentli g skuldsättning. 
 32 
  
 Hur ska man sammanfattningsvis se på frågan om den monetära unionen kräver finanspolitiska regler på  
 EU-nivå 
  för att fungera ? 
 Möjligheten att låta ECB köpa upp ett pr oblemlands statspapper  
 om  
 en statsfinansiell kris v äl uppstått, innebär enligt vår bedömning en 
 ökad risk för att andra  
 EU-länder 
  den vägen ska "gå i borgen" i en sådan situation. Det finns en allvarlig fara för att en akut situation ska uppfattas som så allvarlig att Lee stadganden i praktiken sätts ur spel. I dagsläget har flera  
 EU-länder 
  så stor a statsskulder att risken för statsfinansiella kriser vid en oförmånlig makroekonomisk utveckling inte kan uteslutas. Detta innebär at t också överväganden med hänsyn till den monetära unionen s 
  
 32  
 Detta resonemang har utvecklats av Davis, Horton  Kelly (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 173 
  
 funktion i nuvarande läge talar för finanspolitiska regler på EU - nivå. 
  
 174  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 De finanspolitiska reglernas utformning 
 Diskussionen ovan har visat att såväl behovet av att motverka e n allmän tendens till offentlig skuldsättning som överväganden med hänsyn till den monetära unionens funktion kan motivera finans - politiska regler på  
 EU-nivå. 
  Frågan är då om bestämmelserna i Maastrichtfördraget utformats på ett lämpligt sätt. På den punkten har förts en omfattande debatt bland ekonomer. En vanlig t förekommande synpunkt är att normerna från ekonomisk synpunkt 
 är  
 godtyckliga  
 i ett antal avseenden.  
 33  
 Det finns skäl att diskuter a dessa invändningar. 
 En första aspekt gäller det skuldbegrepp som används. Dett a avser som ovan framhållits den konsoliderade offentliga sektorn s  
 bruttoskuld.  
 Det kan finnas anledning att jämföra detta begrep p med två andra vanligt förekommande, nämligen  
 statsskulden  
 och den konsoliderade offentliga sektorns  
 nettoskuld 
 . Den konsoliderade offentliga sektorn omfattar förutom staten i snä v mening också "regionala och lokala myndigheter" sam t socialförsäkringssystemen. Den offentliga sektorns bruttoskuld är därför ett vidare begrepp än statsskulden. Den offentliga sektorns bruttoskuld skiljer sig från nettoskulden s å till vida att de finansiella fordringarna på den privata sektorn inte avräknas från skulde n 
 (endast fordringar och skulder  
 inom  
 den offentliga sektorn avräknas mot varandra). Diagram 7.6 visar dessa olika skuldbegrepp Barker. Det framgår a tt skillnaderna är betydande. Så t ex har den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld för 1996 uppskattats till 78,1 procent av BNP, medan statsskulden uppskattats till 84,0 procent och den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld til l 30,5 procent. 
 34  
 Huvudförklaringen till den avsevärt lägr e nettoskulden är  
 AP-fondens 
  innehav av fordringar på den privat a sektorn (huvudsakligen bostadsobligationer). Betydande skillnader mellan den offentliga sektorns brutto- och nettoskuld föreligge r också för flera andra  
 EU-länder. 
  
 Som mått på hållbarheten i den offe ntliga sektorns skuldsättning har bruttoskuldbegreppet flera svagheter. På tillgångssidan bortser man ifrån att den offentliga sektorn har finansiella  
 fordringar  
 på den privata sektorn och man tar inte heller hänsyn till den offentliga sektorns  
 reala tillgångar 
 . Detta gör att länder där den offentlig a sektorn har stora fordringar på den privata sektorn eller där staten 
  
 33 
  
 Detta har diskuterats särskilt av Buiter, Houston (1993). Se också underlagsrapporten av Woods (1996). 
  
 34 
  
 Regeringens proposition 1996/97:1. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 175 
  
 äger stora reala tillgångar (t ex fastigheter) framstår i oförtjänt dålig dager. 
 Diagram 7.6: Bruttoskuld, nettoskuld och statsskuld i Sverige(procent av BNP) 
  
 procent 
  
 90 
  
 80 
  
 70 
  
 60 
  
 50 
  
 40 
  
 30 
  
 20 
  
 10 
  
 0 
  
 -10 
  
 -20 
  
 1980 
  
 1982 
  
 1984 
  
 1986 
  
 1988 
  
 1990 
  
 1992 
  
 1994 
  
 1996 
  
 Konsoliderad offentlig sektors bruttoskuld 
 Konsoliderad offentlig sektors nettoskuld 
  
  Statsskuld 
  
 Källor 
 : Statsskuld: Riksgäldskontoret. Siffrorna för 1995 och 1996 är hämtade ur Regeringens proposition 1996/97:1. Övrigt: OECD 
 Dessa två förhållanden inbjuder också till "kosmetiska" åtgärde r som kan hjälpa ett land att uppfylla Maastrichfördragets skuld - kriterium utan att det sker någon reell förbättring av de offentliga finanserna. En sådan åtgärd är att sälja ut fordringar på den privata sektorn och använda de erhållna medlen för att reducera skulde n såsom den definieras i fördraget. Detta sker t ex i Sverige om AP- fonden säljer bostadsobligationer och i stället köper statsobliga - tioner. En annan metod att minska bruttoskulden är genom  
 privati- seringar 
 , dvs utförsäljning av statliga företag till den privat a sektorn. 
 Mot denna bakgrund kan man hävda att nettoskulden är et t bättre mått på den offentliga sektorns finan siella ställning än brutto- skulden. Man kan också argumentera för att den offentliga sektorns tillgångar borde adderas till tillgå ngssidan så att man får ett mått på  
 nettoförmögenheten.  
 Ett praktiskt problem med detta är emellertid att det många gånger kan vara svårt att värdera den offentlig a sektorns tillgångar. De ka n dessutom ofta vara svåra eller omöjliga att avyttra om staten får likviditetsproblem. 
 Ovanstående förhållanden innebär att man bortser från vissa av den offentliga sektorns til lgångar. Å andra sidan bortser man också 
  
 176  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 från dess  
 pensionsåtaganden 
 . Eftersom antalet äldre ökar i många länder är detta en mycket viktig faktor att beakta, om man vil l uppskatta de bördor som läggs på fram tida generationer eller risken för framtida skuldkris för den offentliga sektorn. 
 Slutsatsen av vår diskussion av olika skuldbegrepp blir att de t mått som anges i Maastrichtfördraget är ganska godtyckligt. Men samtidigt är det förenat med stora svårigheter att konstruera andra mått som både är tillfredsställande och enkla (och inte kräver mer eller mindre godtyckliga  
 uppskattningar  
 av de poster som inte ingår i bruttoskuldbegreppet). 
 En annan fråga är varför just värdena 60 procent för den offent- liga sektorns skuldkvot och 3 procent för dess underskott valts. Den vanligaste förklaringen är förmodligen att 60 procent var ett unge- färligt genomsnitt för skuldkvoten i  
 EU-länderna 
  när Maastricht - fördraget ingicks, medan 3 procent var strax under genomsnittet för budgetunderskotten. Referensvärdet på 3 procent i budgetunderskott brukar ibland också förklaras med att det u ngefärligen motsvarar de offentliga nettoinvesteringarnas andel av BNP i  
 EU-länderna: 
  Edwards budgetunderskott av denna storleksordning skulle m a o innebära en ungefär oförändrad nettoförmögenhet för den offentliga sektorn.  
 35 
  
 Mot detta har invänts att man i så fall blandar ihop  
 nominella  
 och  
 reala  
 storheter. Budgetunderskottet enligt Maastrichtfördraget ä r nämligen inte  
 inflationsjusterat,  
 dvs det inkluderar de  
 nominella  
 ränteutgifterna utan korrigering för inflationen. Efterso m inflationen urholkar realvärdet av den offentliga sektorns skuld , borde endast  
 realräntan  
 på skulden (den nominella räntan minu s inflationen) räknas i sammanhanget. Även med en så låg inflation som 2 procent spelar det ta viss roll: vid en skuldkvot på 60 procent skulle en inflationsjustering av budgetunderskottet minska dett a med 1,2 procent av BNP (60 procent av 2 procent). 
 Ett ytterligare problem är att vissa utgifter i de flesta lände r redovisas vid sidan av de officiella budgetarna. I så fall komme r underskottssiffrorna inte att ge en tillfredsställande uppfattning om hur den offentliga skuldsättningen utvecklas. Ett exempel på detta 
 är Tyskland 1994, då budgetsaldot indikerade att den offentlig a sektorns skuldkvot borde vara ungefär oförändrad. Trots dett a 
 ökade skuldkvoten detta år med ca 8,5 procent av BNP. Skälet var att den federala regeringen då tog över de skulder so m 
  
 35  
 Buiter, Houston (1993) respektive underlagsrapporten av Woods (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 177 
  
 Treuhandanstalt (som hade ansvaret för privatiseringen av företag i det tidigare Östtyskland) hade dragit på sig.  
 36 
  
 En ytterligare fråga gäller hur skuld- och underskottskriterierna i Maastrichtfördraget förhåller sig till varandra. Utvecklingen a v den offentliga sektorns skuld beror uppenbarligen på hur stor a budgetunderskotten är. I själva verket innebär ett give t budgetunderskott i procent av BNP som vidmakthålls under et t antal år att skuldkvoten måste konvergera mot ett visst värd e (oberoende av vilken ursprunglig skuldkvot som man starta r ifrån). 
 37  
 Detta illustreras i tabell 7.1 som visar den långsiktig a skuldkvoten under olika antaganden om bud getunderskottets storlek och BNPs (nominella) tillväxttakt. Det f ramgår att ett underskott på 3 procent av BNP kommer att resul tera i en långsiktig skuldkvot på 
 63 procent om BNP växer med nominellt 5 procent per år (summan av t ex en inflation på 2 procent och en real tillväxt på 3 procent). Under dessa antaganden står således fördragets skuldkriterium på 60 procent grovt sett i överensstämmelse med underskottskriteriet. 
 Tabell 7.1: Långsiktiga skuldkvoter i procent av BNP under olika antaganden om budgetunderskott och tillväxt 
  
 Budgetunderskott 
  
 Nominell tillväxttakt för BNP i procent 
  
 i procent av BNP 
  
 5,0 
  
 4,0 
  
 3,0 
  
 3,0 
  
 63,0 
  
 78,0 
  
 103,0 
  
 2,0 
  
 42,0 
  
 52,0 
  
 68,7 
  
 1,0 
  
 21,0 
  
 26,0 
  
 34,3 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Tabellen visar emellertid också att små förändringar a v antagandena kan ha betydande effekter. Om den reala tillväxte n faller till 2 procent respektive 1 procent per år (motsvarand e nominella tillväxttakter för BNP på 4 procent respektive 3 procent om inflationen antas va ra 2 procent), kommer ett budgetunderskott på 3 procent av BNP i stället att ge långsiktiga skuldkvoter på 7 8 respektive 103 procent. En underskottsnorm på 1 procent innebär för samtliga de i tabellen redovisade tillväxtantaganden a 
  
 36 
  
 Spence (1996). 
  
 37 
  
 Se Buiter, Houston (1993), Spence (1996) eller underlagsrapporten av Woods (1996). 
  
 178  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 skuldkvoter som ligger avsevärt under fördragets 60 procent. I fallet med en nominell tillväxttakt för BNP på 5 procent blir de n långsiktiga skuldkvoten så låg som 21 procent. En balansera d budget innebär att skuldkvoten går mot noll oberoende av vilke t antagande som görs om BNPs tillväxttakt. 
 Hur ska man se på de invändningar mot de finanspolitisk a reglerna i Maastrichtfördraget som vi diskuterat? Det mått av god- tycklighet som finns är enligt vår uppfattning inte någon avgörande invändning. Det går inte att hitta några definitioner av de n offentliga sektorns budgetunderskott och skuldsättning och någr a gränsvärden för dessa variabler som är invändningsfria. De regler som ställts upp bör trots sina brister enligt vår uppfattning kunn a spela en värdefull roll för att förstärka spärrarna mot alltför sto r offentlig skuldsättning. Den centrala frågan är i stället vilk a begränsningar som reglerna lägger på möjligheterna att använd a finanspolitiken för att  
 stabilisera  
 konjunkturutvecklingen. Dett a diskuteras i nästa avsnitt. 
 7.4 Möjligheterna till stabiliseringspolitik 
 Fördelen med finanspolitiska regler på  
 EU-nivå 
  mot alltför sto r offentlig skuldsättning, måste vägas mot nackdelen at t möjligheterna att använda finanspolitiken i stabiliseringspolitisk t syfte inskränks. Detta är ett problem både när samtliga länder i den monetära unionen utsätts för en gemensam (symmetrisk) störning och när ett enskilt land ensamt drabbas av en (asymmetrisk ) störning. I det förra fallet kan dock målkonfli kten mildras av att den gemensamma penningpolitiken görs mer expansiv. Problemet är , som diskuterats i kapitel 5, allvarligast i det senare fallet, eftersom det enskilda landet avhänt sig sin penningpolitiska självständighet. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 179 
  
 Stabiliseringspolitik och budgetunderskott 
 Man kan se möjligheterna till budgetunderskott och upplåning p å den internationella kapitalmarknaden som ett slags  
 försäkrings- arrangemang  
 som sprider riskerna för det ensk ilda landet. Om detta drabbas av en tillfällig störnin g som tenderar att minska produktion och inkomster, kan skatterna sänkas eller de offentliga utgiftern a höjas. Därigenom kan konjunkturutvecklin gen stabiliseras och stora svängningar i BNP och sysselsättning undvikas. I den mån de n privata konsumtionen måste anpassas behöver detta inte göra s omedelbart utan kan ske över en längre tid. 
 En stabiliserande finanspolitik kan åstadkommas antinge n genom s k diskretionära beslut eller genom att de s k automatiska stabilisatorerna tillåts verka.  
 38  
 En  
 diskretionär  
 finanspolitik innebär att man fattar direkta beslut om att sän ka skattesatserna eller öka de offentliga utgifterna i syfte att motverka en konjunkturnedgång . Problemet med sådana åtgärder är att de ställer stora krav på de t politiska systemet. Regeringen måste få igenom sina förslag i riksdagen. Den lämpliga utformningen av åtgärderna måst e bestämmas. Det gäller också att bedöma om en störning är tillfällig 
 (och därför bör motverkas) eller permanent (då en anpassnin g kanske i stället bör skyndas på). Ett sista problem gäller tids - anpassningen av åtgärderna. Beslutsprocessen för finanspolitike n kan ofta vara så utdragen att åtgärderna får effekt först efter lån g tid (och kanske i ett läge då konjunkturen redan vänt igen). 
 Med  
 automatiska stabilisatorer  
 avses den anpassning a v finanspolitiken som äger rum i t ex en konjunkturnedgång reda n utan att några nya  
 ekonomisk-politiska 
  beslut behöver fattas . Minskad produktion och minskade inkomster kommer vid givn a skattesatser automatiskt att minska skatteintäkterna. Samtidig t innebär existerande regelsystem att transfereringarna till hushållen 
 ökar bl a till följd av att utbetalningarna av arbetslöshetsersättning 
 ökar. Expansionen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i sådan a lägen kan ses som en halvautomatisk stabilisator. En finanspolitik som förlitar sig på automatiska stabilisatorer är långt mindr e problematisk än en politik som bygger på direkta beslut. Ma n slipper de tidsfördröjningar som annars ligger i själv a beslutsprocessen och det ställs mindre krav på information . 
 Däremot kvarstår problemet med att skilja mellan temporära oc h permanenta störningar. Exempel är ökningen av arbetslösheten i 
  
 38  
 Denna distinktion diskuteras i underlagsrapporten av Woods (1996). 
  
 180  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 övriga  
 EU-länder 
  i början av  
 1980-t 
  alet och i Sverige (och Finland) i början av  
 1990-talet. 
  I båda fallen motverkades e n efterfrågenedgång förmodligen i varje fall inledningsvis av att d e automatiska finanspolitiska stabilisatorerna gav upphov til l budgetunderskott. Men när sedan uppgången a v arbetslösheten visat sig mer permanent, ställs också i dessa fall krav på finanspolitiska anpassningar för att förhindra en permanent växande statsskuld. 
 Betydelsen av de automat iska stabilisatorerna varierar från land till land. Ju större andel av BNP som skatterna utgör (och ju högre ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen är), desto viktigare blir de. Det är därför inte förvånande att den offentliga sektorn s finanser tycks vara särskilt känsliga för cykliska variationer i BNP i de nordiska länderna med höga skattekvoter (och hög arbetslös - hetsersättning). OECD har beräknat att varje procentenhets fall i 
 BNPs nominella tillväxttakt innebär en försvagning av den offent- liga sektorns finansiella sparande med 0,8 procentenheter av BNP i Sverige. 
 39  
 Av detta framgår att en genomsnittlig underskottsnorm på en procent av BNP eller ett krav på budgetbalans i genomsnitt 
 över konjunkturcykeln i kombination med ett högsta tillåte t underskott på tre procent av BNP skulle innebära en krafti g begränsning av de cykliska variationerna i budgetunderskotten för vår del. En tillbakablick på de senaste decenniernas variationer av budgetunderskotten i Sverige visar också att dessa varit mycke t stora (se tabell 7.2). Stora variationer kännetecknar också mång a andra  
 EU-länder. 
 40 
  
 Tabell 7.2: Förändringar av den offentliga sektorns finansiella sparandei Sverige i procent av BNP 
  
 1971- 
  
 1974- 
  
 1976- 
  
 1982- 
  
 1989- 
  
 1993- 
  
 1974 
  
 1976 
  
 1982 
  
 1989 
  
 1993 
  
 1996 
  
 -3,3 
  
 +2,6 
  
 -11,5 
  
 +12,4 
  
 -18,8 
  
 +8,2 
  
 Kommentar 
 : Tabellen anger den totala förändringen under de olika perioderna. Mellan de valda åren har det finansiella sparandet antingen ökat kontinuerligt eller minskat kontinuerligt (se diagram 7.4). 
  
 Källa 
 : OECD 
  
 39 
  
 OECD (1993). 
  
 40 
  
 Se också underlagsrapporterna av Woods (1996) och Silva (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 181 
  
 Finanspolitikens effekter 
 Hur ska man bedöma konsekvenserna av att Lee finanspolitiska normer reducerar den stabiliseringspolitisk a friheten? Det gäller då att värdera effekterna av finanspolitisk a 
 åtgärder. Detta är en central makroekonomisk fråga som unde r senare år varit föremål för livlig diskussion. Denna har tagit fasta på att det finns ett antal faktorer som kan motverka de expansiv a effekterna av sänkningar av skatter och ökningar av de offentlig a utgifterna. En mekanism är att höjda underskott kan leda till högre  
 (real)ränta  
 för landet i fråga, därför att långivarna kräver en ökad riskpremie till följd av att osäkerheten om den framtida inflationen bedöms öka. En sådan räntehöjning har en direkt negativ effekt på investeringarna och förmodligen också på konsumtionen. De n indirekta effekt som kan uppkomma till följd av att högre ränto r minskar den privata sektorns  
 förmögenhet  
 kan vara ännu viktigare (värdet av fast förräntade obligationer faller när den långa ränta n stiger liksom värdet på aktier och fastigheter). Slutligen ka n hushållens  
 förväntningar om framtida inkomster  
 påverkas: i den mån man inser att ett budgetunderskott i dag måste betalas me d höjda skatter eller minska de transfereringar i framtiden, motverkas den positiva effekten på konsumtionen. 
 Enligt ett synsätt leder lägre skatter eller högre transfereringar i dag överhuvudtaget inte t ill någon ökning av den privata konsum- tionen.  
 41  
 Tanken är att de ökade inkomsterna för hushållen i da g kommer att motsvaras av  
 exakt lika stora  
 inkomstminskningar i framtiden när räntor och amorteringar på statsskulden ska betalas. 
 Individernas samlade inkomster över livscykeln ändras då inte . Eftersom konsumtionsbesluten enligt detta synsätt antas bero p å livsinkomsten, bör därför den privata konsumtionen inte påverkas. Hela inkomstökningen för hushållen till följd av den mer expansiva finanspolitiken kommer i stället att absorberas i ett ökat priva t sparande. 
 Det har också förts en diskussion om huruvi da en åtstramning av finanspolitiken som medför lägre budgetunderskott rentav kan h a  
 expansiva  
 effekter på efterfrågan.  
 42  
 De indirekta effekter so m motverkar den direkta effekten av minskade inkomster fö r 
  
 41 
  
 Detta synsätt brukar i den nationalekonomiska litteraturen benämnas  
  
 ricardiansk ekvivalens  
 efter den engelska artonhundratalsekonomen White. Se t ex Mankiw (1994) eller Becker  Paalzow (1995). 
  
 42 
  
 Se t ex Giavazzi  Pagano (1990, 1996), Hunter (1990a), Drazen (1990), Becker (1995) och Johnson (1995). 
  
 182  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 hushållen skulle m a o vara så starka att de slår ut denna. Dett a skulle kunna vara möjligt särskilt i situationer med mycket hög a skuldkvoter, då en budgetåtstramning bryter en till synes ohållbar statsskuldsutveckling. I sådana lägen kan ränte effekterna bli mycket starka. En budgetkonsolider ing i tid minskar också risken för att en senare åtstramning med ännu värre konsekvenser ska behöv a genomföras (ju längre tid skuldökningen tillåts fortgå, desto större blir kravet på en framt ida finanspolitisk åtstramning till följd av de ökade statsskuldsräntor som man dragit på sig under tiden). E n budgetförstärkning i dag skingrar vidare osäkerheten för hushållen om hur bördan av den åtstramning som förr eller senare komme r ska fördelas och minskar därmed behovet av s k försiktighetssparande. Slutligen kan minskade offentliga utgifter i dag fungera som en signal om att regeringen ha r också den framtida utgiftsutvecklingen under kontroll. Resonemang av detta slag ha r förts i anslutning till de saneringar av de offentliga finanserna som genomfördes i Danmark  
 1983-86 
  och i Irland  
 1987-89. 
 43  
 Sverige under  
 1991-93 
  har setts som ett exempel på att växand e budgetunderskott kan ha negativa efterfrågeeffekter.  
 44 
  
 Den empiriska forskningen på området är svår att tolka. De t finns stöd för såväl normala keynesianska effekter a v finanspolitiken (dvs att sänkta skatter och höjda offentliga utgifter 
 ökar efterfrågan) som att efterfrågan inte påverkas.  
 45  
 Det finns också visst – men än så länge ganska svagt – stöd för att expansiva finanspolitiska åtgärder i lägen med stora underskott kan h a negativa efterfrågeeffekter.  
 46  
 De flesta större ekonometrisk a modeller i olika länder förutsäger dock att restriktiv a finanspolitiska åtgärder (högre skatter/lägre offentliga utgifter ) inledningsvis minskar produktion och sysselsättning, och att dessa variabler återgår till sina ursprungliga nivåer först efter några å r sedan priser och löner anpassat sig.  
 47 
  
 En rimlig bedömning kan vara att finanspolitiken har normal a effekter i normala situationer, me n att dessa effekter i varje fall bör bli mycket mindre i extrema lägen med mycket stora budget - underskott och mycket stor offentlig skuldsättning då det finn s tvivel om finanspolitikens uthållighet. Ett skäl är som Martinez framhållits att ränteeffekterna av förändringar av politiken då kan 
  
 43 
  
 Giavazzi  Pagano (1990). 
  
 44 
  
 Giavazzi  Pagano (1996). 
  
 45 
  
 Se Becker  Paalzow (1996 
  
 ). 
  
 46 
  
 Se  
  
 World Economic Outlook  
 (1996) respektive Giavazzi  Pagano (1990, 1996). 
  
 47 
  
 Se t ex Jennings, Lester (1995) eller Spence (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 183 
  
 bli mycket stora. Ett annat skäl är att det i sådana lägen sannolikt finns allmänna förväntningar om att en budgetåtstramning måst e komma relativt snart: hushåll en bör därför redan i stor utsträckning ha anpassat sina konsumtionsbeslut. 
 Den finanspolitiska handlingsfriheten 
 Det förefaller rimligt att tro att varken de finanspolitiska regler som finns i Maastrichtfördraget eller de skärpningar av kraven på låga underskott som för närvarande diskuteras innebär några stor a problem under de närmaste åren för de länder som haft stor a underskottsproblem (t ex Belgien, Italien och Sverige). Dess a länder har i nuvarande situation ändå inget utrymme för e n expansiv finanspolitik som ytterl igare ökar underskott och offentlig skuldsättning. Förmodligen blir också de negativ a efterfrågeeffekterna av en stram finanspolitik begränsade. 
 Vi ser däremot problem med inskränkningar av den finanspoli- tiska handlingsfriheten när länder befinner sig i en mer norma l statsskuldssituation. Man skulle kunna hävda att länder med lå g offentlig skuldsättning borde ges större utrymme att tillåta budget- underskotten att variera i syfte att stabilisera konjunkturutveck - lingen. En viktig fördel med låg statsskuld som det finns al l anledning att ta till vara är nämligen att den bör medge störr e stabiliseringspolitisk frihet. Det finns go da skäl att inom EU initiera en diskussion om en sådan mer nyanserad utformning av d e finanspolitiska reglerna, enligt vilken låg offentlig skuldsättning bör innebära att större tillfälliga budgetunderskott kan tillåtas. 
 Med en strikt tillämpning av gränsen på tre procent för de t maximala budgetunderskottet, kan utrymme för en tillräcklig t stabiliserande finanspolitik endast skapas genom att ländern a normalt har överskott i sina budgetar. Att från dagens utgångsläge ta sig till en sådan situation kan emellertid medföra stora problem, därför att den åtstramning detta kräver innebär en ytterligare press nedåt på efterfrågan. I länder med begränsade underskotts- oc h skuldproblem (t ex Frankrike, Tyskland och Storbritannien) ka n detta medföra risker för en kumulativ recessionsspiral: e n åtstramning av finanspolitiken minskar produktionen och kräve r därför ytterligare åtstramningar för att målen Waters budgetunderskotten i procent av BNP ska nås. Dessutom riskera r restriktiva finanspolitiska åtgärder i olika länder att förstärk a varandra: när ett  
 EU-land 
  stramar åt finanspolitiken, minska r efterfrågan också i andra länder. Därmed ökar budgetunderskotten 
  
 184  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 som andel av BNP också där och kräver ytterligare finanspolitiska 
 åtstramningar osv. I ett läge då man startar med hög arbetslöshe t kan sådana negativa efterfrågestörningar utgöra ett stort problem: erfarenheterna visar ju tydligt på risken för att stora cyklisk a minskningar av efterfrågan ska leda till permanent arbetslöshet. 
 Ett argument mot en nyansering av kraven på finanspolitis k disciplin för länder med låg offentlig skuldsättning är att risken för att dessa då ska försätta sig i situationer med växande statsskul d ökar: om uppkommande underskott inte är cykliska, försämras ju statsfinanserna permanent. Ett annat problem är att finanspolitiken inte bara kan stabilisera ekonomin utan också  
 orsaka störningar 
 . 
 Den största risken är att en period av alltför expansiv finanspolitik i ett land leder till löne- och prishöjningar som slår ut sysselsätt - ningstillfällen inom den utlandskonkurrerande delen a v näringslivet. Förr eller senare tvingas man till en åtstramning a v finanspolitiken som kan leda till en svår sysselsättningskris . Utvecklingen i Sverige u nder 1970- och  
 1980-talen 
  kan ses som en illustration på hur en alltför expansiv finanspolitik vid fas t växelkurs kan orsaka höga löneökningar och urholka d konkurrenskraft. Liknande förlopp har observerats i andra länder, t ex i Irland i slutet av  
 1970-talet. 
  Jackson  
 Woods-systemet 
  s sammanbrott i början av 1  
 970-talet 
  är ett exempel på hur en period av expansiv finanspolitik och ökad inflation i ett land – i detta fall USA – skapade obalans mellan länder som ingår i et t valutasamarbete. En motsvarande utveckling i ett land som ingår i den monetära unionen skulle försätta detta i en mycket svå r situation och leda till motsättningar om hur den gemensamm a penningpolitiken ska föras. 
 Man kan således hävda att finanspolit iska regler också kan bidra till att förhindra efterfrågestörningar. Vi bedömer dock fördelarna av detta som mindre än nackdelarna av att det blir svårare at t använda finanspolitiken i stabiliserande syfte vi d konjunkturstörningar. Vår slutsats blir därför att de finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget (och de skärp ningar av dessa som för närvarande diskuteras) har en stabiliseri ngspolitisk kostnad som bör ställas mot värdet av att spärrarna mot en alltför stor offentli g skuldsättning förstärks. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 185 
  
 Interna växelkursförändringar 
 Föregående avsnitt har diskuterat de begränsningar a v möjligheterna att använda finanspol itiken i stabiliserande syfte som följer av normer mot budgetunderskott. Finanspolitiska åtgärde r kan emellertid också ha formen av förändringar av skatternas eller utgifternas struktur ("mixen" av olika skatter och utgifter) utan att dessa behöver påverka budgetunderskottets storlek: vissa skatte r och utgifter kan sänkas samtidigt som andra höjs. Också sådan a finanspolitiska omläggningar kan användas i stabiliserande syfte . Maastrichtfördraget lägger inte några hinder för denna typ a v 
 åtgärder och sådana har inte heller aktualiserats i den pågåend e diskussionen. 
 Den mest intressanta finanspolitiska åtgärden i dett a sammanhang är en s k  
 intern devalvering.  
 En sådan innebär att de nominella lönekostnaderna sänks (vid given nominell lönenivå ) genom minskade arbetsgivaravgifter. Samtidigt neutralisera s effekterna på statsbudgeten genom att andra skatter eller avgifte r 
 (egenavgifterna som löntagarna betal ar i socialförsäkringssystemet, inkomstskatten eller momsen) höjs, eller genom at t transfereringarna till hushållen skärs ner. Interna devalveringar är av relevans mot bakgrund av diskussionen i kap itel 5 om den förlust av stabiliseringspolitisk handlingsfrihet som ett deltagande i de n monetära unionen innebär: vid en störning so m påverkar produktion och sysselsättning nega tivt i ett enskilt deltagarland kan inte längre en valutadepreciering användas Waters att påskynda en sänkning av det relativa kostnadsläget (en real depreciering) i syfte att återställ a jämvikt. I såväl den internationella som den svenska debatten om EMU har man emellertid i stor utsträckning förbisett att det i et t sådant läge finns möjlighet att i stället åstadkomma en kostnads - anpassning genom en intern devalvering.  
 48  
 Sådana har kommit till stånd t ex i Danmark 1988 och i Sverige 1993. 
 Genom en intern devalvering kan således ett land som deltar i en monetär union i princip åstadkomma en sänkning av relativ a kostnader och priser i förhållande till utlandet av samma slag som när det står utanför och den externa växelkursen kan ändras.  
 49  
 En sådan finanspolitisk åtgärd kan därför ses som ett substitut fö r externa valutakursförändringar. Den relevanta frågan är hur br a substitut den är. 
  
 48 
  
 Sådana har diskuterats av bl a Calmfors (1991) och i underlagsrapporten av Woods (1996). 
  
 49 
  
 Teorin för interna devalveringar diskuteras i Horton (1993b). 
  
 186  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 En uppenbar skillnad mellan externa och interna växelkursför- 
 ändringar är att arbetsgivaravgifternas höjd sätter en naturlig gräns för hur mycket det relativa kostna dsläget kan förbättras i det senare fallet (om man inte direk t vill subventionera anställningar med alla de möjligheter till fusk som detta skulle skapa). Denna begränsning kan uppfattas som en fördel likaväl som en nackdel. Eftersom det finns en övre gräns för hur stora interna devalveringar som ka n göras, bör riskerna för att förväntningar om sådana ska håll a lönestegringarna uppe vara betydligt mindre än när det finn s möjlighet till externa deprecieringar. 
 På samma sätt som interna devalveringar kan tillgripas i situationer då arbetslösheten hotar att öka kraftigt, kan  
 interna revalveringar  
 (dvs höjningar av arbetsgivaravgifterna och sänk - ningar av andra skatter/avgifter) användas för att motverk a 
 överhettningar och därav följande pris- och lönestegringar. Endast om så sker, bevarar man handlingsutrymmet inför framtid a lågkonjunkturer. 
 En viktig skillnad mellan interna och externa växelkursför - 
 ändringar är att de politiska svårigheterna att komma till beslut om de förra förmodligen är mycket större. Finanspolitiken tyck s generellt kännetecknas av större besluts tröghet än penningpolitiken. Problemet vid en sänkning av arbetsgivaravgifterna i syfte at t 
 åstadkomma en intern devalvering är att politisk enighet måst e uppnås om vilka andra skatter och avgifter som ska höjas respektive vilka utgifter som ska sänkas. Eftersom detta har fördelningspoli- tiska konsekvenser är det lätt att se de politiska hindren. Men också denna politiska tröghet har såväl för- som nackdelar. Fördelen är att risken för att sådana skatteomläggningar ska missbrukas so m stabiliseringspolitiskt instrument minskar. Nackdelen är att det kan ta alltför lång tid att vidta en kostnadskorrigering. Den svensk a utvecklingen under  
 1991-92 
  är ett exempel på detta: en inter n devalvering diskuterades under lång tid, men regeringen kom inte till beslut om en sådan förrän sent under hösten 1992 d å konjunkturnedgången redan var mycket långt gången.  
 50 
  
 Det stabiliseringspolitiska värdet av externa deprecieringar är, som diskuteras i kapitel 8, att reallönerna i ett krisläge kan sänkas utan att den nominella lönenivån behöver pressas ner. Erfaren - heterna tyder på att det är lättare att åstadkomma en reallöne - sänkning genom den höjning av prisnivån som följer av en extern 
  
 50  
 Denna tröghet i beslutsprocessen har diskuterats av bl a Bergström (1993) och Horton (1996a). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 187 
  
 depreciering än genom en anpassning av nominallönerna. Den typ av intern devalvering som mest liknar en extern är när de sänkt a arbetsgivaravgifterna finansieras genom en höjning av momsen : den direkta nettoeffekten på prisnivån blir i båda fallen höjd a importpriser (för inhemskt produ cerade varor tar momshöjning och lägre arbetsgivaravgifter i stort sett ut varandra). Möjligheterna att variera momsen begränsas dock av att sto ra momsskillnader mellan  
 EU-länderna 
  skapar möjligheter till gränshandel i syfte att utnyttja skillnaderna i skattesatser. Det är därför troligt att sänkta arbets - givaravgifter i första hand skulle behöva finansieras genom höj - ningar av löntagarnas egenavgifter och inkomstskattesatser elle r genom minskade offentliga transfereringar till hushållen. Dett a skulle kunna innebära större risker för kompenserand e lönehöjningar än vid externa devalveringar, eftersom de nominella inkomsterna  
 efter skatt och bidrag  
 för löntagarna skulle minska vid en sådan intern devalvering. 
 Interna devalveringar innebär självfallet inte att ett enskilt land i en monetär union kan föra en självständig penningpolitik me d lägre nominalräntor än i andra medlemsländer. Denna skillna d gentemot ett system med rörliga (eller potentiellt rörliga ) växelkurser kan inte kompenseras på detta sätt. 
  
 Vår slutsats blir att  
 interna växelkursförändringar delvis ka n utgöra en ersättning för förlusten av pe nningpolitisk självständighet i en monetär union 
 . Det är dock inte fråga om något perfek t substitut: dels finns anledning tro att de förändringar av kostnads- läget (reala växelkursförändringar) som kan åstadkommas de n vägen är av mindre storlek än vid externa deprecieringar, del s innebär inte interna växelkursförändringar någon möjlighet till en självständig räntepolitik. Men interna devalveringar har ocks å fördelar i förhållande till externa devalveringar, efterso m möjligheterna till missbruk är mindre. 
  
 7.5 Innebär den monetära unionen ytterligare krav på finanspolitisk integration? 
 Diskussionen i avsnitten ovan har tagit sin utgångspunkt i d e finanspolitiska regler som finns i Maastrichfördraget eller som för närvarande diskuteras på  
 EU-nivå. 
  En annan fråga är om de n monetära unionen kan komma att leda till  
 ytterligare  
 integration av finanspolitiken. Denna skulle i så fall kunna ta formen antingen av 
  
 188  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 mer samordning av den nationella finanspolitiken i olika lände r eller av inkomstöverföringar (transfereringar) mellan länderna. 
 Samordning av den nationella finanspolitiken 
 En första fråga är om ett deltagande i den monetära unionen lägger restriktioner på hur  
 höga olika skatter  
 kan vara. Det är i och för sig lätt att peka ut ett antal områden där det internationella beroendet och  
 EU-samarbetet 
  innebär begränsningar . Ett exempel är företags- beskattningen. Om högre bolagsskatter leder till att kapitalavkast- ningen blir lägre i ett enskilt land än i omvärlden – till dess at t lönenivån anpassat sig – kommer landet att gå miste om invester- ingar som i stället förläggs utomlands. 
 Ett annat uppenbart område gäller bes kattningen av konsumtion. Stora skillnader i konsumtionsskatterna mellan närliggande EU - länder i kombination med fri rörlighet för varor på den inr e marknaden ger upphov till snedvridande gränshandel. Detta ha r varit tydligt i fråga om punktskatterna på alkohol och tobak. Men även stora skillnader i me rvärdesskatten kan frambringa betydande handelsflöden i fråga om kapitalvaror. Detta illustreras t ex av den ökade privatimporten till Sverige av bilar från kontinenten i oc h med att de tekniska handelshinder som tidigare funnits försvunnit. 
 Exemplen ovan visar att internationella hänsyn måste tas vi d utformningen av skattesystemet. Dessa restriktioner gälle r emellertid oberoende av valutasystem. Det finns inget skäl att vänta sig att de skulle bli mer bindande i en monetär union än vad de är redan i dag. 
 Möjligen skulle man kunna hävda att såväl h ushåll som juridiska personer med hemvist i Sverige kommer att öka andelen a v utländska tillgångar i sina förmögenhetsportföljer om vi deltar i en monetär union med gemensam valuta. Detta diskuterades i avsnitt 
 7.3. I den mån det är svårt att kontrollera inkomsterna frå n utländska placeringar innebär detta en ytterligare restriktion p å kapitalbeskattningen. Vi vill dock inte överdriva betydelsen a v detta. 
 Av större potentiell betydelse är att ett deltagande i valuta - unionen skulle kunna påverka möjligheterna att  
 förändra  
 skatte- satser utan att det får betydande effekter på produktion oc h sysselsättning. Så t ex skulle en omläggning som innebär generellt högre arbetsgivaravgifter bli svårare att genomföra vid et t medlemsskap i den monetära unionen. Orsaken är att en såda n 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 189 
  
 förändring skulle kräva en sänkning av reallönerna om int e företagens reala lönekostnader ska öka. 
 Ett problem av det slag som diskuterats skulle kunna uppkomma när det gäller principerna för mervärdesskatten. För närvarand e tillämpas inom EU destinationsprincipen, dvs inom varje lan d tillämpas samma skattesats på inhemska och importerade varo r (vilka exporteras momsfritt från tillverkningslandet). Det finn s dock sedan länge planer på att övergå till ursprungsprincipen, dvs till att skatten läggs på i tillverkningslandet. Detta innebär at t importerade och inhemska var or kan komma att belastas med olika skattesatser. Svenska varor skulle med en sådan förändring kunna bli relativt dyra, eftersom den svenska mervärdesskatten på 2 5 procent tillhör de högsta i EU. Med oåterkalleligt fasta växelkurser skulle detta i sin tur framtvinga en anpassning av löner och andra kostnader, vilket kan ta relativt lång tid och resultera i minska d produktion och sysselsättning. En möjlig lösning på problemet ä r dock att ett företag som betalar moms på sin försäljning får dra av momsen på de varor som man importerat och som erlagts i exportlandet. Därefter ersätter exportlandet importlandet me d samma belopp. I förhållande till nuläget innebär detta ing a förändringar i relativa priser, endast andra administrativa rutiner. 
 Ett andra område för samordning av finanspolitiken som ibland diskuteras är de  
 offentliga utgifternas storlek  
 . I det ursprungliga tyska förslaget till stabilitetspakt fanns formuleringar om att denna också borde syfta till att hålla nere de offentliga utgifternas (oc h därmed också skatternas) andel av BNP.  
 51  
 I den svenska offentliga debatten uttrycks också ibland oro för att ett deltagande i de n monetära unionen skulle innebära att vi avhänder oss möjligheterna att själva bestämma om den offentliga sektorns storlek. 
 Det är emellertid svårt att se varför en övergång till e n gemensam valuta skulle behöva påverka de offentliga utgifterna s storlek. Det finns inte något logiskt sådant samband. Man kan h a olika uppfattningar om hur stora de offentliga utgifterna bör vara, men dessa överväganden har inget att gör a med om olika länder har samma valuta eller inte. 
 Det enda samband som skulle kunna finnas mellan offentlig a utgifter och den monetära unionen härrör från de finanspolitisk a reglernas utformning. Som diskuterades i avsnitt 7.4 innebär en hög offentlig utgiftsandel (och därmed en hög skattekvot) att de t automatiskt uppkommer stora variationer i den offentliga sektorns 
  
 51  
 Bundesministerium der Finanzen (1995). 
  
 190  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 finansiella sparande vid svängningar i produktionen. Det innebär en stor sannolikhet för att det högsta tillåtna underskottet på tr e procent av BNP kan komma att överskridas i lågkonjunkturer om inte de offentliga finansern a normalt uppvisar betydande överskott. 
 Detta utgör ett starkt argument för att man vid bedömningarna inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott tar hänsyn till att länder med höga offentliga utgiftsandelar får större variationer i den offentliga sektorns budgetsaldo. Endast om den offentlig a skuldsättningen över längre perioder växer, borde sådan a variationer i budgetsaldot vara ett problem. 
 Ett tredje möjligt område för finanspolitisk koordinering ä r  
 gemensamma konjunkturpolitiska åtgärder  
 . Maastrichtfördraget s finanspolitiska bestämmelse r syftar till stabila statsfinanser på lång sikt (vilket bör verka i riktning mot en lägre realräntenivå i världs- ekonomin). Man kan argumentera för att en lägre offentli g skuldsättning på sikt bör kunna ge utrymme för en mer akti v finanspolitik i syfte att motverka akuta konjunkturstörningar. De t kan finnas fördelar med att i en konjunkturnedgång samordn a finanspolitiska stimulansåtgärder mellan  
 EU-länderna. 
  
 Om endast ett enskilt  
 EU-land 
  sänker skatter eller öka r offentliga utgifter, kan effekten bli stora bud getunderskott, eftersom en del av stimulanseffekterna spiller över till andra länder oc h därmed bidrar till högre produktion och förbättrade statsfinanser i dessa. De negativa statsfinansiella effekte rna för det enskilda landet kan därför innebära att man avstår från finanspolitisk a stimulansåtgärder. Med en samtidig finanspolitisk expansion i hela  
 EU-området 
  i en akut konjunkturnedgång bör däremot de samlade budgetunderskotten bli mindre. Tendensen till ökad e budgetunderskott till följd av t ex skattesänkningar i varje lan d motverkas nämligen av att produktionen och därme d skatteinkomsterna också ökar till följd av de finanspolitisk a stimulansåtgärderna i de andra länderna. 
 Frågan om vilka effekter en samordnad finanspolitik i e n konjunkturnedgång har hänger samman med den tidigare diskus - sionen i avsnitt 7.4 om finanspolitikens generella effekter. So m framgick där kan man ock så tänka sig situationer – särskilt när den offentliga skuldsättningen är hög – då finanspolitiska åtstramningar kan öka efterfrågan. Även i detta fall är det emellertid sannolikt att en samordning av åtgärderna i olika länder kan ge ett bättre utfall än om varje land agerar var för sig. Sådana vinster av e n samordning av finanspolitiken uppkommer emellertid i all a valutasystem. Det är svårt at t se att de skulle bli större därför att en monetär union med gemensam valuta bildas. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 191 
  
 Transfereringar mellan länderna i den monetära unionen 
 En möjlighet att lindra effekterna av makroekonomiska störningar som bara drabbar ett enskilt land i den monetära unionen eller e n del av denna är transfereringar (inkomstöverföringar) från andr a medlemsstater. Det finns en  
 ekonomisk  
 logik i att bygga upp Edwards sådant system för transfereringar mellan medlemsländerna i EU s monetära union som en ersättning för de anpassningsmekanismer som försvinner när det enskilda landet inte längre kan föra en egen penningpolitik och dessutom åläggas begränsningar i finans - politiken. 
 Den officiella inställningen till dessa frågor har varierat öve r tiden inom EU. 
 52  
 I McDougallrapporten från 1977 sågs en finans- politisk utjämningsmekanism som en nödvändig förutsättning fö r en monetär union. 
 53  
 Maastrichtfördraget däremot innehåller int e några bestämmelser om detta, utan uppgiften att bedriv a finanspolitik lämnas åt de enskilda staterna så länge so m budgetunderskott och offentlig sku ld inte överstiger de gränsvärden som vi diskuterat tidigare i kapitlet. Det fin ns emellertid fortfarande många som förespråkar sådana system för inkomstöverföringa r mellan medlemsländerna i en monetär union.  
 54 
  
 Inom  
 länder (som ju definitionsmässigt utgör områden med en gemensam valuta) spelar inkomstöverföringar mellan regionern a stor roll när dessa drabbas olika av störningar. Orsaken är att d e nationella skatte- och transfereringssystemen automatiskt leder till minskade skattebetalningar från och ökade transfereringar til l områden med lägre inkomster än genomsnittet och vice versa . 
 Härigenom stabiliseras inkomster och efterfrågan i de enskild a regionerna. Sådana transfereringar är potentiellt mycket effektiva för att hålla uppe efterfrågan: till skillnad från när ökade offentliga utgifter finansieras via upplåning behöver de inte betalas tillbak a senare (och bör därför endast i liten utsträckning leda till ett öka t privat sparande som en förtida anpassning till kommande skatte - höjningar). 
 I stater som Kanada, USA och Tyskland utgör den federal a budgeten  
 15-30 
  procent av BNP.  
 55  
 Detta innebär att en inkomst - förändring (före skatt) i en region till  
 15-30 
  procent faller på de n federala budgeten (och inte på inkomsterna i regionen) o m 
  
 52 
  
 Se också Lundgren m fl (1996). 
  
 53 
  
 McDougall (1977). 
  
 54 
  
 Se t ex underlagsrapporten av Cisneros (1996). 
  
 55 
  
 Se Masson (1996). 
  
 192  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 skatterna är proportionella och tran sfereringarna utgör en fast andel av inkomsterna. I den mån skatterna är progressiva oc h transfereringarnas andel av inkomsten ökar när inkomsten minskar i en region, kommer den federala budgeten att absorbera en änn u större del av inkomstförändringen. I USA är den federal a skattekvoten ungefär en fjärdedel, men de mest övertygand e skattningarna tyder på att den federala budgeten motverkar e n inkomstförändring i en region med så mycket som  
 30-40 
  procent.  
 56  
 När inkomsten i en delstat minskar med en dollar, faller i så fall 
  
 30-40 
  cent av minskningen på den federala budgeten i form a v minskade skatter och ökade transfereringar. Enligt en studie Martinez absorberar den federala budgeten en mindre del, ca 1 7 procent, av en inkomstförändring.  
 57 
  
 EUs budget utgjorde 1995 endast 1,2 procent av BNP i medlemsländerna. Det är därför uteslutet att inkomsöverföringa r mellan länderna inom ramen för den nuvarande E  
 U-budgeten 
  skulle kunna spela en stabiliserande roll av det slag som den federal a budgeten gör i t ex USA. De utgifter som ingår i EUs budge t 
 (jordbruksstöd, olika typer av regionalstöd osv) är heller knappast lämpliga för generella inkomstöverföringar mellan länderna. De t har lett till förslag om att i stället bygga upp system fö r transfereringar som t ex bygger på arbetslöshetsutvecklingen i d e olika länderna. 
 58  
 En ökning av arbetslösheten i medlemsland skulle i så fall automatiskt leda till ökade bidrag från andra länder. Et t problem med ett mer omfattande transfereringssystem mella n deltagarländerna i den monetära union en är att det förmodligen inte bara skulle utjämna inkomsterna vid tillfälliga störningar utan också leda till permanenta inkomstomfördelningar. Värderingen av et t sådant system blir därför beroende av hur man  
 politiskt  
 ser på mer långsiktiga omfördelningar mellan länderna. Erfarenheter frå n många länder visar att utan en hög grad av politisk integration och solidaritet kan transfereringar mellan olika regioner bli en vikti g källa till konflikter. 
 Ett gemensamt skatte- och transfereringssystem skulle ocks å motverka inkomstförändringar oberoende av  
 orsakerna  
 till dessa. 
  
 56 
  
 Enligt  
  
 Sala-i-Martin 
   Daniels (1992) minskar de federala skatteinbetalningarna med 34 cent, medan transfereringarna till regionen ökar med 6 cent när inkomsten före federala skatter och transfereringar minskar med en dollar. English (1995) finner dock något mindre stabiliseringseffekter. 
  
 57 
  
 English (1995). 
  
 58 
  
 Se t ex Italianer  Vanheukelen (1993) respektive underlagsrapporten av Woods (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 193 
  
 Om inkomstöverföringar till ett land relateras till arbetslösheten , kan dessa bidra till att stabilisera inkomsten om landet oförskyll t drabbas av en konjunkturnedgång. Men o m regleringar som medför bristande flexibilitet är huvudorsaken till hög arbetslöshet i ett land, kan landet bli en permanent bidragstagare. Intresset för at t genomföra strukturella förändringar på arbetsmarknaden blir med all sannolikhet svagare om en olämplig sysselsättningspolitik p å detta sätt subventioneras av andra länder.  
 59  
 Incitamenten i enskilda länder att stävja missbruk och fusk i arbetslöshetsförsäkringen bör också bli svagare, ju större del av denna som finansieras via EU . Lokala övervakningsmyndigheter hamnar nämligen i e n lojalitetskonflikt när man å ena sidan har att övervaka att mede l från EU används effektivt och å andra sidan har ett intresse av att få till stånd inkomstöverföringar till det egna landet. 
 Man kan således se flera anledningar till att omfattand e inkomstöverföringar mellan olika länder i en monetär union skulle kunna ge upphov till betydande politiska spänningar. Vår bedöm- ning är att de politiska riskerna med att nu bygga upp mer omfatt- ande transfereringssystem inom EU klart dominerar de tänkbar a ekonomiska fördelarna. Vi tror att det kommer att ta långt tid innan integrationen inom EU gått så l ång att väljarna i de olika medlems- länderna kommer att acceptera sådana system. Samtidigt är de t troligt att det kommer att finnas en tendens mot mer av inkomst - överföringar mellan deltagarländerna i den monetära unionen. När devalveringsvägen är stängd och restriktioner läggs på den natio - nella finanspolitiken, kommer kraven på stöd från andra länder vid stora recessionsstörningar som drabbar ett enskilt land att öka . 
 Vidare innebär övergången till en gem ensam valuta att  
 ansvaret  
 för den ekonomiska politiken delvis flyttas upp till  
 EU-nivå. 
  O m makroekonomiska obalanser uppstår, kommer detta delvis at t skyllas på EU även om problemen främst är ett resultat av inhemsk ekonomisk politik. Därmed kommer det att uppstå ett tryck p å 
 åtgärder också på  
 EU-nivå. 
  Men enligt vår bedömning finns de t politiska förutsättningar för endast en mycket långsam utbyggnad av eventuella transfereringssy stem mellan länderna. Den nationella finanspolitiken kommer under överskådlig framtid – även med de finanspolitiska regler som diskuterats i tidigare avsnitt – att var a mycket viktigare än inkomstöverföringar på  
 EU-nivå 
  för at t stabilisera makroekonomiska störningar i enskilda länder. 
  
 59  
 Se Persson  Tabellini (1995). 
  
 194  
 Finanspolitiken och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 7.6 Slutsatser 
 De finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget har enligt vå r uppfattning ett värde. Det främsta skälet är att utvecklingen i många länder, däribland Sverige, visat på behovet av kraftigar e spärrar mot en växande offentlig skuldsättning. Detta gör de t motiverat att förstärka incitamenten för en långsiktigt välavväg d finanspolitik genom kontrollmekanismer på  
 EU-nivå. 
  Dessa Norris emellertid inte drivas alltför långt – t ex i form av kraftiga böter – eftersom detta kan riskera EUs legitimitet i medborgarnas ögon. 
 Det är mer osäkert om den monetära unionen kräver e n övervakning av finanspolitiken på  
 EU-nivå 
  för a tt fungera. Man kan dock hävda att en monetär union ökar risken för att andra EU - länder ska tvingas "gå i borgen" vid en statsfinansiell kris i et t enskilt medlemsland: detta kan inte längre lösa sina skuld- oc h underskottsproblem genom att tillå ta högre inflation, samtidigt som trycket på den europeiska centralbanken ECB att i ett sådant läge köpa upp problemlandets statsobligationer eller föra en allmän t expansiv penningpolitik kan bli stort. Man kan inte utesluta e n sådan risk om länder med i utgångsläget stor offentlig skuld skulle komma att ingå i den monetära unionen. 
 Fördelen av kraftigare spärra r mot offentlig skuldsättning måste vägas mot nackdelen att finanspolitiken kan få svårare att spela en stabiliserande roll vid konjunkturfluktuationer. Detta ä r förmodligen på kort sikt ett litet problem för länder med sto r offentlig skuld och en historia med stora budgetunderskott som t ex Sverige. De närmaste årens finans politik i Sverige måste under alla förhållanden inriktas på att minska skuldsättningen. Dett a inskränker kraftigt det stabiliseringspolitisk a utrymmet. Om ett land däremot har en liten offentlig skuld, anser vi det vara olyckligt om begränsningar av underskottens storlek ska inskränka de n stabiliseringspolitiska friheten alltför mycket. Länder med lå g offentlig skuldsättning borde kunna tillåtas större variationer i budgetunderskotten, särskilt när dessa beror på de automatisk a stabilisatorerna (dvs på verkningarna av existerande skatte- oc h regelsystem). Vi är också rädda Waters att en alltför stark nedpressning av budgetunderskotten (i syfte att statsbudgeten normalt ska vara i balans eller visa överskott) i dagsläget ska leda till en Cox v efterfrågenedgång i  
 EU-området 
  som ger arbetslösheten e n ytterligare skjuts uppåt. 
 Finanspolitiken kan emellertid ha stabiliseringspolitiska effekter 
 även utan förändringar av statens budgetsaldo. Diskussionen o m den monetära unionen har i stor utsträckn ing förbisett att s k interna 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Finanspolitiken och EMU  
 195 
  
 devalveringar (sänkningar av ar betsgivaravgifterna som finansieras genom höjningar av löntagarnas avgifter till socialförsäkrings - systemen, inkomstskatterna eller möjligen momsen eller geno m sänkningar av transfere ringarna till hushållen) delvis kan utgöra en ersättning för externa valutadeprecieringar i syfte att rätta till de t relativa kostnadsläget. Interna devalveringar kan visserligen var a svårare att få till stånd, men detta kan också ses som en garanti mot missbruk. 
 Det är svårt att se några starka skäl till varför en monetär union skulle leda till mer av samordni ng av den nationella finanspolitiken (i fråga om olika skattesatser, de offentliga utgifternas storlek och konjunkturpolitiska åtgärder) än som annars skulle bli fallet . Däremot finns det  
 ekonomiska  
 skäl för ett system med överföringar mellan medlemsländerna i en monetär u nion för att kompensera för förlusten av penningpolitisk självständighet. Detta gäller särskil t när restriktioner läggs på storleken av de en skilda ländernas budget- underskott. Men de  
 politiska  
 invändningarna mot att nu försök a konstruera sådana system är mycket tunga. Det är lätt att se d e politiska påfrestningar som kan uppkomma om länder som råkar i kris och anses ha misskött sin ekonomiska politik ska subvention- eras av andra  
 EU-stater. 
  Vi tror inte att den politiska opinionen i EUs medlemsländer blir mogen för sådana inkomstöverföringa r mellan länderna inom överskådlig framtid. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 195 
  
 8 
  
 Arbetsmarknaden och den monetära unionen 
  
 Mellan 1975 och 1985 steg arbetslösheten kraftigt i  
 EU-ländern 
  a och den har därefter stannat kvar på en hög nivå. I Sverige va r arbetslösheten mycket låg fram till början av  
 1990-talet 
  men de n 
 ökade sedan under  
 1991-93 
  till ca 8 procent. Detta illustreras i diagram 8.1. Hög arbetslöshet utgör i sig ett stort socialt problem och innebär dessutom produktionsförluster. Till detta kommer d e statsfinansiella konsekvenser na i form av arbetslöshetsersättningar, utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och uteblivn a skatteintäkter. Mot denna bakgrund blir en central fråga hur e n monetär union kommer att påverka sysselsättningen. En Giles grundfråga är vilka krav på förändringar av arbetsmarknaden som ett medlemskap i den monetära unionen innebär. 
 Det är en vanlig uppfattning att ett deltagande i den monetär a unionen kräver att arbetsmarknaden blir mer  
 flexibel 
 . Men i regel preciseras inte särskilt väl vad som avses med detta, trots at t begreppet flexibilitet kan avse många olika aspekter på hu r arbetsmarknaden fungerar. Det är viktigt att skilja mellan dessa vid en diskussion av konsekvenserna av att delta i den monetär a unionen. Så t ex kan arbetsmarknaden sägas vara flexibel om den  
 genomsnittliga arbetslösheten  
 över längre perioder är låg. En andra aspekt är  
 hur lång tid  
 det tar innan sysselsättningen återhämtar sig efter en konjunkturmässig nedgång. Vid medlemskap i en valutau- nion kan den nominella växelkursen inte längre ändras, varfö r anpassningen till störningar i högre grad måste ske genom at t nominella löner och priser förändras. Förekomsten av  
 nominell löne- och prisstelhet  
 är därför en tredje viktig aspekt på flexibilitet. 
 En fjärde och sista aspekt är arbetskraftens  
 rörlighet 
 , eftersom anpassningen till störningar som drabbar ett enskilt land kan sk e genom internationell migration. 
 Arbetsmarknaden i ett land kan vara flexibel i vissa avseenden men inte i andra. Så t ex förefaller den amerikansk a arbetsmarknaden vara flexibel i den meningen att arbetslösheten i genomsnitt över längre perioder är låg och uppgångar i 
  
 196  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 arbetslösheten inte tycks bli bestående (se diagram 8.1) . 
 Rörligheten är också stor inom USA. Samtidigt är det en vanli g uppfattning att den amerikanska ekonomin kar akteriseras av relativt hög nominell löne- och pri sstelhet. Detta tyder på att institutionella förhållanden som leder till flexibil itet i vissa avseenden kan minska flexibiliteten i andra. Detta understryker ytterligare behovet av att skilja mellan olika aspekter på flexibilitet. 
 Diagram 8.1: Öppen arbetslöshet i Sverige, EU och USA 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 procent 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 USA 
  
 Sverige 
  
 EU 
  
 Källa:  
 OECD, SCB 
 Kapitlets uppläggning är föl jande. I avsnitt 8.1 diskuteras kortfattat vilka faktorer som påverkar arbetslösheten och vilken betydels e penningpolitiken har för denna. I avsnitt 8.2 analyseras några tänk- bara störningar och hur anpassningskraven på arbetsmarknade n förändras vid ett deltagande i EUs valutaunion. I avsnitt 8.3 diskuteras nominell löne- och prisflexibilitet och hur denna bö r påverkas av deltagande i den monetära unionen och andra institu- tionella förhållanden. Avsnitt 8.4 behandlar problemet med bestå- ende arbetslöshet och avsnitt 8.5 den roll som arbetskraftsmigration kan spela för anpassningen till störningar i en monetär union. I avsnitt 8.6 diskuteras behovet av en samordnad sysselsättnings - politik inom EU. Slutlige n sammanfattas slutsatserna i avsnitt 8.7.  
 1 
  
 1  
 Kapitlet baseras delvis på underlagsrapporter av Gomez (1996) och Frost (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 197 
  
 8.1 
  
 Jämviktsarbetslöshet, bestående arbetslöshet och ekonomisk politik 
  
 I nationalekonomisk teori utgår man vanligen ifrån att det finns en jämviktsnivå för arbetslö sheten som ekonomin tenderar att röra sig mot om inga yttre störningar inträffar. Denna arbetslöshet bruka r benämnas  
 jämviktsarbetslösheten  
 . Om arbetslösheten understige r jämviktsnivån, stiger lönerna snabbt och antalet jobb minskar. Det omvända gäller om arbetslösheten är högre än jämviktsnivån. 
 Den vedertagna uppfattningen är att jämviktsarbetslöshete n främst beror på strukturella förhållanden på arbetsmarknaden . 
 Faktorer som brukar betonas är hur löneförhandlingarna sker , ersättningsnivån och ersättningsperiodens längd i arbetslöshets - 
  
 försäkringen, 
  
 omfattningen 
  
 och 
  
 inriktningen 
  
 p å 
  
 arbetsmarknadspolitiken, 
  
 hur väl 
  
 utbud 
  
 och 
  
 efterfrågan 
  
 p å 
  
 arbetskraft 
  
 passar ihop 
  
 osv. 
 2 
  
 Man 
  
 har 
  
 vanligtvis 
  
 set t 
  
 jämviktsarbetslösheten som en genomsnittsnivå kring vilken de n faktiska arbetslösheten varierar med konjunkturen. Enligt de t traditionella synsättet påverkas jämviktsarbetslösheten a v strukturella förändringar på arbetsmarknaden men inte av konjunk- turmässiga störningar och stabiliseringspolitik. 
 Föreställningen om en av makroekonomiska störningar obero- ende jämviktsarbetslöshet har dock under sen are år allt mer kommit att ifrågasättas mot bakgrund av utvecklingen i Västeuropa. Sedan arbetslösheten stigit i samband med konjunkturnedgångar, har den som framgick av diagram 8.1 tenderat att stanna kvar på en hö g nivå. Jämviktsnivån tycks alltså ha stigit. Detta kan bero på at t strukturella förändringar höjt jämviktsarbetslösheten. Men mycket tyder också på att uppgångar av arbetslösheten som orsakas a v  
 tillfälliga  
 störningar tenderar att bli  
 bestående.  
 Konjunkturmässiga störningar kan i så fall påverka sysselsättningen under lång tid.  
 3 
  
 Både den långsiktiga uppgången i arbetslösheten och tendensen till att konjunkturmässiga fluktuationer i sysselsättningen bli r bestående är karakteristiska för de europeiska arbetsmarknaderna. I USA var arbetslösheten i början av  
 1970-talet 
  högre än i Europa, men den har inte stigit lika kraftigt och återhämtningen efte r konjunkturnedgångar har också gått mycket snabbare (se diagram 
  
 2 
  
 Bean (1993), Fowler (1993), Mcgrath (1995) och Washington m fl (1996) utgör aktuella översikter av forskningsläget. 
  
 3 
  
 Orsakerna  
 till att tillfälliga störningar kan få bestående effekter på sysselsättning- en diskuteras närmare i avsnitt 8.4. 
  
 198  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 8.1). Arbetslöshetsproblemet i Europa be ror förmodligen i hög grad på de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden. Dett a kommer att diskuteras närmare i avsnitt 8.4.  
 4 
  
 Penningpolitikens betydelse för arbe tsmarknaden ligger i att den kan motverka – eller ge upphov till – konjunkturmässiga fluktua - tioner i arbetslösheten. I den mån cykliska uppgångar av arbets - lösheten tenderar att leda till bestående högre arbetslöshet, ka n stabiliseringspolitiken påverka sysselsättning och produktion även på längre sikt. Stabiliseringspolitiken blir därmed viktigare än den annars skulle vara. Detta innebär emel lertid inte att man på sikt kan köpa lägre arbetslöshet till priset av långsiktigt högre inflation och depreciering av valutan. Även om det finns ett kortsiktigt negativt samband mellan inflation och arbetslöshet (den s k Phillipskurvan) tyder både teori och empirisk erfarenhet på att det på lång sikt inte finns någon sådan relation. Som framgick av diagram 3.1 i kapitel 3 tycks inte länder som under en längre tid haft hög inflation i allmänhet ha uppnått lägre arbetslöshet.  
 5  
 Penningpolitik kan alltså bidra till hög sysselsättning genom att  
 stabilisera  
 ekonomin men inte genom att öka den genomsnittliga inflationstakten. 
  
 8.2 
  
 Makroekonomiska störningar och anpassningskrav på arbetsmarknaden 
  
 Om Sverige ingår i den monetära unionen kan vi, som diskuterades i kapitel 5, inte längre föra någon självständig penning- oc h växelkurspolitik. Detta innebär att inflationen i Sverige på lång sikt bestäms av den gemensamma penningpolitiken i unionen. Me n eftersom det inte tycks finnas något långsiktigt samband mella n inflation och sysselsättning, har förlusten av inhemsk kontroll över inflationstakten förmodligen ingen större betydelse för sysselsätt- ningsutvecklingen på sikt. 
 Den viktigaste konsekven sen för sysselsättningsutvecklingen av ett deltagande i den monetära unionen är att penningpolitiken inte längre på kort sikt kan användas för att stabilisera störningar som drabbar Sverige annorlunda ä n andra länder (s k  
 landspecifika  
 eller  
 asymmetriska  
 störningar). Detta kan belysas genom några exempel på störningar och de olika anpassningskrav som dessa ställer p å 
  
 4 
  
 Se också avsnitt 13.1. 
  
 5 
  
 Se också t ex Alesina  Summers (1993) respektive Kelly (1995). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 199 
  
 arbetsmarknaden beroende på om Sverige är med i den monetär a unionen eller står utanför. 
 Efterfrågestörningar 
 Förändringar i den samlade efterfrågan uppkommer då den privata eller den offentliga sektorn ändrar sitt sparande eller sin a investeringar. Det exempel som användes i kapitel 5 var e n uppgång i hushållens sparbenägenhet av det slag som inträffade i Sverige i början på  
 1990-talet 
  och som då ledde till en krafti g minskning av den privata konsumtionen. För att upprätthåll a produktion och sysselsättning i en sådan situation krävs at t bortfallet av efterfrågan motverkas. Om en expansiv finanspolitik inte är möjlig, måste detta ske genom att exporten elle r investeringarna ökar. 
 För att exporten ska öka krävs att exportindustrins konkurrens- kraft förbättras: lönerna i Sverige måste falla i förhållande til l lönerna i utlandet (när de mäts i samma valuta), så att vi kan sänka våra exportpriser i förhållande till utländska producenters priser . 
 Eftersom svenska hush åll till en del konsumerar importerade varor (som blir relativt sett dyrare) innebär en sådan kostnadsanpassning också en minskning av svenska arbetstagares  
 reallön 
 . Sådana förändringar av relativa priser och reala löner krävs oberoende av vilket växelkurssystem som vi har: om efterfrågan på landet s produkter fallit, måste man "sälja sig b illigare" på världsmarknaden om produktion och sysselsättning ska kunna upprätthållas. 
 Om Sverige ingår i den monetära unionen, måste anpassningen av relativpriserna ske genom att nominella löner och priser stiger långsammare i Sverige än i övriga länder. Vid stora störningar och låga löneökningar i utlandet kan de nominella lönerna renta v behöva  
 sänkas 
 . På grund av att nominella löner och priser ä r trögrörliga kommer anpassningen att ta tid. På kort sikt komme r den minskade inhemska efterfrågan att leda till en recession i 
 Sverige med lågt kapacitetsutnyttjande och arbetslöshet, som först efter hand minskar de inhemska löne- och prisstegringarna. 
 Vid flytande växelkurs kan anpassningen däremot underlätta s genom en mer expansiv penningpolitik som leder till lägre ränto r och en depreciering av kronan. Kravet på lägre nominella löne- och prisökningar minskar, därför att en depreciering gör svensk a produkter billigare i utländsk valuta också vid oförändrade priser i kronor. Vautadeprecieringen innebär vidare att den sänkning av de svenska reallönerna som måste ske åtminstone delvis kan komma 
  
 200  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 till stånd genom att högre importpriser (i kronor) ökar konsument- prisnivån. På sikt blir så väl relativpris som reallöneförändring den- samma som i en monetär union, men gen om växelkursförändringen kan anpassningen ske snabbare. 
 Hur stor kostnadsanpassning som måste ske vid en störning av det slag som diskuteras beror på hur priskänsliga exporten oc h importen är samt på hur förändringar i det relativa kostnadsläge t påverkar svenska producenters relativpriser. Empiriska studier visar genomgående att export och import har relativt låg priskänslighet på kort sikt. Handelsflödena påverkas endast långsamt a v förändringar i konkurrenskraften. Detta innebär att det krävs  
 stora förändringar  
 av våra kostnader i förhållande till utlandet för att ett bortfall av inhemsk efterfrågan på n ågra procent av BNP ska kunna ersättas av ökad nettoexport till omvärlden. Detta illustreras nedan med hjälp av ett räkneexempel. 
 Effekten av en förändring av de relativa lönekostnaderna på export och import – ett räkneexempel 
 Anta att lönerna i Sverige sjunker med 20 procent i förhållande till utländska löner och priser, t ex genom att kronan deprecieras. Hur stor effekt har detta på export och import och därmed på tota l efterfrågan? Det beror som ovan framhölls bl a på hur priskänsliga importen och exporten är. Priskänslighet mäts normalt med den s k  
 priselasticiteten 
 . Den anger hur stor kvantitetsförändringen bli r i procent om det aktuella priset förändras med en procent. 
 För exporten kan en rimlig uppskattnin g av priselasticiteten vara 1,6. Det betyder att en sänkning av relativpriset (den svensk a prisnivån i förhållande till de utländska konkurrenternas prisnivå) med en procent ger en exportökning med 1,6 procent.  
 6  
 Vid en uppskattning av effekten av en förändring av de relativa lönekost- naderna måste man emellert id ta hänsyn till att denna endast delvis slår igenom i sänkta exportpriser. Under förutsättning att genom - slaget är 50 procent kommer de relativa exportpriserna att sjunka 
  
 6  
 Den angivna elasticiteten är hämtad från Mcgrath (1994) och avser bearbetade varor. Dessa utgör omkring 70 procent av den totala exporten. I övrig export ingår råvaror, som troligen är mer priskänsliga, och tjänster, som förmodlligen är mindre priskänsliga. Internationella skattningar av priselasticiteter för export ligger ofta i intervallet  
 1,5-2,5 
  (se Parks, 1985). Det är möjligt att den långsiktiga priskänsligheten är avsevärt högre och att de låga skattade elasticiteterna beror på att anpassningen till förändrade relativpriser är mycket långsam. Ur stabiliserings- politisk synpunkt är det dock priselasticiteterna på några års sikt som är av intresse. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 201 
  
 med 10 procent (50 procent av 20 pr ocent). 
 7  
 Det innebär i så fall en exportökning med 16 procent (1,6 × 10 procent). 
 Vad betyder detta för den totala efterfrågan i ekonomin ? Exporten har de senaste åren uppgått till ca 35 procent av BNP . 
 Men eftersom importinnehållet i exporten är ungefär en tredjedel, utgör den inhemskt producerade exporten ca 23 procent av BNP (35 procent × 2/3). En ökning av exporten på 16 procent motsvara r därför en  
 BNP-ökning 
  på 3,7 procent (16 procent av 23 procent). 
 Skattningar av  
 importens  
 priselasticiteten ligger normal t omkring eller strax under 1: en höjning av importpriserna med en procent ger en minskning i kvantiteten importerade varor med e n procent. 
 8  
 Det innebär att den  
 andel  
 av inkomsten som svensk a konsumenter spenderar på importerade varor inte påverkas a v importpriserna. Om löner oc h priser i Sverige sjunker i förhållande till omvärlden blir importerade varor relativt sett dyrare oc h svenska hushåll minskar sin konsumtion av dessa. Men efterso m den andel av inkomsten som spenderas på import är oförändrad, blir det inte mer pengar över för att efterfråga inhemska varor. De t betyder att den stimulanseffekt på den svenska ekonomin so m uppkommer  
 netto  
 härrör från den exportökning som vi diskuterade ovan. 
 Kalkylen är visserligen grov men tyder ändå på att betydand e förändringar av konkurrenskraften kan behövas för att exporten ska kunna ersätta ett bortfall av inhemsk efterfrågan på några procent av BNP. 
 9  
 Detta framgår också om vi ser på utvecklingen i Sverige i början av  
 1990-talet. 
  Mellan 1990 och 1993 minskade priva t konsumtion och investeringar med 4,8 procent av BNP. Eftersom omkring en fjärdedel av detta eft erfrågebortfall drabbade importen, minskade efterfrågan på svensk produktion med ca 3,6 procent.  
 10 
  
 Deprecieringen av kronan och sänkta arbetsgi varavgifter innebar att den relativa arbetskraftskostnaden (i gemensam valuta) sjön k med 29,6 procent och exportens relativpris med 11,9 procen t 
  
 7 
  
 Se Gottfries (1994). 
  
 8 
  
 Se Jackson  Payne (1985). 
  
 9 
  
 I en mer noggrann kalkyl bör man bl a ta hänsyn till att effekterna på export- och hemmamarknadspriser kan skilja sig åt, men storleksordningen blir ändå densamma. De simuleringar som görs i underlagsrapporten av Fletcher (1996) belyser dessa samband. 
  
 10 
  
 Dessa förändringar innefattar inte endast de ursprungliga störningarna utan också det efterfrågebortfall som beror på de indirekta s k multiplikatoreffekterna (dvs att den urspungliga produktionsminskningen leder till ytterligare efterfråge- och produktionsminskningar osv). Lundgren  Reynolds (1995) diskuterar närmare bakgrunden till denna utveckling. 
  
 202  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 mellan 1992 och 1993. Till följd härav ökade svensk export s marknadsandel mellan 1992 och 1995 med sammanlagt 15 procent. 
 Detta ökade BNP med ungefär 3,5 procent (se tabell 8.1). 
 Tabell 8.1: Konkurrenskraft och export i Sverige 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 Procentuell förändring av 
  
 relativ arbetskraftskostnad 
  
 i nationell valuta 
  
 5,5 
  
 4,5 
  
 -4,6 
  
 -10,6 
  
 -1,4 
  
 2,5 
  
 4,4 
  
 Procentuell förändring av 
  
 nominell växelkurs 
  
 (utländsk valuta/SEK) 
  
 -2,4 
  
 0,1 
  
 1,2 
  
 -22,6 
  
 -1,4 
  
 -1,3 
  
 8,6 
  
 Procentuell förändring av 
  
 relativ arbetskraftskostnad 
  
 i samma valuta 
  
 4,2 
  
 3,3 
  
 -4,5 
  
 -29,6 
  
 -2,5 
  
 2,6 
  
 14,3 
  
 Procentuell förändring av 
  
 relativpris för export 
  
 -0,8 
  
 1,2 
  
 -0,8 
  
 -11,9 
  
 0,6 
  
 3,0 
  
 5,0 
  
 Procentuell förändring av 
  
 exportens marknadsandel 
  
 -4,1 
  
 -5,0 
  
 -2,1 
  
 6,1 
  
 6,2 
  
 2,8 
  
 -1,4 
  
 Källa 
 : Konjunkturinstitutet 
 Utbudsstörningar 
 En annan typ av störningar är sådana som berör utbudssidan a v ekonomin. 
 11  
 En minskning i produktivitetsökningstakten eller e n högre ökningstakt för råvaru- och energipriser (t ex på grund a v högre oljepriser eller en kärnkraftsavveckling) gör produktione n mindre lönsam vid i övrigt oförändrade förhållanden. Då krävs att reallönerna stiger långsammare – eller minskar – för att lönsamhet, produktion och sysselsättning ska kunna bibehållas. Immigratio n eller strukturella reformer på arbetsmarknaden, som leder till et t större effektivt utbud av arbetskraft, kräver på motsvarande sätt en sänkning av reallönen för att det ska bli lönsamt att nyanställa. I samtliga dessa fall kan en depreciering av valutan underlätt a 
  
 11  
 Se också den tidigare diskussionen i avsnitt 6.2. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 203 
  
 anpassningen genom att lönerna mätta i utländsk valuta sänks. Vid medlemskap i den monetära unionen kan anpassningen endast ske genom att nominella löner stiger långsamm are, eller sjunker. Under anpassningsperioden kommer arbetslösheten därför att öka mer i detta fall. 
 Hur stor löneanpassning som krävs beror naturligtvis på stör - ningens omfattning. Om produktivitetsstegringstakten i Sverig e faller med en procentenh et, måste också  
 reallönernas  
 stegringstakt minska med en procentenhet för att kapitalinkomsterna sk a bibehålla sin andel av förädlingsvärdet. 
 Finansiella störningar 
 Vid efterfråge- och utbudsstörningar kan en växelkursförändrin g således underlätta anpassningen. Men, som diskuterades i kapite l 5, är det inte uppenbart att växelku rser alltid förändras på ett sådant sätt att de bidrar till att upprätthålla makroekonomisk balans . 
 Flytande växelkurser kan också vara en källa till störningar. De t beror på att växelkursen är ett s k  
 tillgångspris  
 som speglar för- väntningar om framtida ekonomisk poli tik. Om det av någon anled- ning uppstår förväntningar om högre inflation i Sverige, drabba s kronan av ett deprecieringstryck. Riksbanken har då att välj a mellan att höja räntan för att hindra en depreciering eller att låt a kronan falla i värde. I det förra fallet kan penningpolitiken leda till minskad efterfrågan och recession. I det senare fallet ka n inflationen ta fart på grund av att import- och exportpriser stige r och drar med sig också lönerna. Detta kan i värsta fall gör a finansmarknadernas förväntningar självuppfyllande. 
 Genom en lämpligt vald penningpolitik kan Riksbanken i teorin stabilisera såväl den totala efterfrågan som inflationstakten. Detta kräver i så fall att räntan inte höjs mer än att en viss depreciering tillåts. Följden av detta blir en "tudelning" av ekonomin: de n utlandskonkurrerande delen av näringslivet stimuleras av de n deprecierande valutan, samtidigt som konsumtion och investeringar dämpas av den höjda räntan. Et t sådant läge uppstod i Sverige efter deprecieringen 1992. 
 För arbetsmarknaden innebär en sådan tudelning framför allt en risk att stigande priser och vinster inom exportindustrin leder til l lönehöjningar som sprider sig till hemmamar knadssektorerna fastän dessa befinner sig i recession. För att hindra detta kan Riksbanken tvingas att föra en mer återhållsam penningpolitik än som ä r motiverat med hänsyn till e fterfrågeläget. De senaste årens utveck- 
  
 204  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 ling i den svenska ekonomin, då exportuppgången  
 1993-94 
  dragit upp lönestegringstakten över hela arbetsmarknaden trots sva g efterfrågan, kan ses som ett exempel på en sådan process.  
 12 
  
 De problem till följd av misstro mot den svenska kronan so m skisserats i detta avsnitt kan uppenbarligen inte uppkomma om vi 
 är med i den monetära unionen, e ftersom Sverige då inte har någon egen valuta och inte kan föra någon självständig penningpolitik . Däremot kan naturligtvis liknande problem uppstå fö r valutaunionen  
 i sin helhet  
 om den europeiska centralbanken ECB får trovärdighetsproblem. Vi har emellertid i kapitel 6 bedömt den risken som mindre än motsvarande risk för Sverige vid et t utanförskap. 
 Växelkurspolitik, lönestelhet och prisstabilisering 
 Vid störningar på varumarknaderna uppkommer samma krav p å anpassning av reallöner och relativpriser i förhållande till utlandet oberoende av om vi har gemensam valuta eller en egen valuta vars växelkurs kan ändras. Skillnaden är att anpassningen i det förr a fallet måste ske genom förändringar av de nominella lönerna , medan den i det senare fallet till stor del kan ske genom en ändrad växelkurs. Vid en jämförelse måste man emel lertid ta hänsyn till att ett  
 inflationsmål  
 av det slag som Riksbanken för närvarand e tillämpar också begränsar möjligheterna att använda penning - politiken i en situation då vi står utanför den monetära unionen. 
 Om inhemsk efterfrågan minskar i Sverige och Riksbanke n därför låter kronan falla i v ärde för att stimulera exporten, kommer de ökade importpriser som blir följden att leda till en snabbar e uppgång av konsumentpriserna.  
 13  
 Den vinstökning som uppkommer i exportindustrin kan också ge upphov till lönehöjningar so m sprider sig till andra sektorer och därför drar upp prisstegringarna 
 även där. En större depreciering av valutan kan därför strida mo t 
 Riksbankens inflationsmål också i en lågkonjunktur. O m 
  
 12 
  
 Det är en allmän uppfattning att avtalet inom pappersindustrin våren 1995, med lönehöjningar på 3,8 procent per år, kom att fungera som riktmärke för lönehöj- ningarna inom andra sektorer. Se Elvander (1996). 
  
 13 
  
 Om valutan deprecierar med 20 procent och deprecieringen antas slå igenom i importpriserna till 70 procent, stiger importpriserna med 14 procent (70 procent av 
  
 20 
  
 procent). Eftersom importandelen i konsumtionen är en fjärdedel, stiger konsumentprisindex med 3,5 procent (14 procent × 1/4 ). Till detta kommer indirekta effekter på priser inom importkonkurrerande industri. Empiriska studier tyder emellertid på att dessa effekter är relativt små (se Horton  Herin, 1979). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 205 
  
 inflationsmålet tolkas s trikt, inskränks därför möjligheterna att i en konjunkturnedgång stabilisera produk tion och sysselsättning genom räntesänkningar och växelkursförändrin gar. En del av anpassningen måste också i detta fall ske genom förändringar av nominella löner och priser. Lägre prisstegringar i hemmamarknadssektorerna – vilket i sin tur kräver lägre nomin ella lönestegringar – är således en förutsättning för att en valutakursdepreciering inte ska strida mo t inflationsmålet. Endast om prisstegringarna på inhemsk t producerade varor och tjänster sjunker i en lågkonjunktur, blir d e importprisökningar som en depreciering innebär förenliga med en oförändrad ökningstakt för konsumentpriserna. 
 Om vi ser på de tidigare svenska erfarenheterna, finner vi inga större uppgångar av inflationstakten i samband med de svensk a devalveringarna  
 1976-77 
  och  
 1981-82 
  (se diagram 8.2). Förklar - ingen är sannolikt att dessa växelkursanpassningar inträffade nä r både den svenska och den internationella ekonomin befann sig i recession Såväl lönestegringstakten i Sverige som den interna - tionella inflationen minskade därför , och detta motverkade effekten av stigande importpriser. I båda fallen steg dock inflationen i Sverige  
 i förhållande till inflationen i omvärlden.  
 Vid en stabil prisutveckling i omvärlden blir det svårare att möta störningar med växelkursförändringar utan att man får en avvikelse från inflations- målet. 
 Dagram 8.2: Inflation i Sverige och i utlandet (förändring av konsumentpris- index) 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 procent 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1970 
  
 1975 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 Svensk inflation 
  
 Utländsk inflation (handelsvägd) 
 Källa:  
 IMF 
  
 206  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Efter 1992 års mycket stora depreciering av kronan ökade infla - tionen i Sverige endast tillfälligt med ett par procentenheter. Detta berodde på att löneökningstakten minskade och på att depre - cieringen fick ovanligt litet genomslag på importpriserna (kanske därför att de utländska exportörerna uppfattade en del av depre - cieringen som tillfällig och därför anpassade sina marginaler). I flera andra länder vars valutor deprecierade kraftigt  
 1992-93 
  ha r som framgår av tabell 8.2 inflationstakten samtidigt minskat. Den troliga orsaken är djupet i den lågkonjunktur som dessa länder gick igenom. 
 14 
  
 Tabell 8.2: Depreciering, inflation och export på  
 1990-talet 
  
 Finland 
  
 Italien 
  
 Spanien 
  
 Stor- 
  
 Sverige 
  
 britannien 
  
 Depreciering av effektiv 
  
 nominell växelkurs mellan 
  
 1991 och 1994 i procent 
  
 17,7 
  
 21,1 
  
 18,9 
  
 11,2 
  
 18,2 
  
 Förändring i relativ 
  
 arbetskraftkostnad per 
  
 producerad enhet mellan 
  
 1991 och 1994 i procent 
  
 -33 
  
 -24 
  
 -17 
  
 Orr 
  
 -28 
  
 Förändring i inflationstakt 
  
 mellan 1992 och 1995 
  
 i procentenheter 
  
 -1,6 
  
 0,1 
  
 -1,2 
  
 -0,3 
  
 0,2 
  
 Förändring i export mellan 1992 och 1994 
 i procent 32,2 20,5 26,1 13,0 22,8  
 Kommentarer:  
 Notera att förändringarna avser hela perioden – alltså ej förändring per år. EUs export ökade mellan 1992 och 1994 med 10,4 procent. 
  
 Källor 
 : Effektiv växelkurs, relativ arbetskraftskostnad och export: OECD. Inflation:  
 International Financial Statistics. 
  
 Det finns enligt vår mening en risk för att man överbetonar skill - naden i de krav på nominell löneflexibilitet som ställs vid et t deltagande i den monetära unionen respektive vid ett utanförskap. 
 Också i det senare fallet krävs att de nominella löneökningarn a faller i en lågkonjunktur, om valutadeprecieringar i syfte at t stabilisera efterfrågeutvecklingen ska vara förenliga med Edwards inflationsmål. Om inte nom inallöneutvecklingen uppvisar en sådan 
  
 14  
 Se Dornbusch (1994) respektive underlagsrapporten av Frost (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 207 
  
 flexibilitet, skapas inte något utrymme för stabiliserand e växelkursförändringar.  
 15 
  
 Real löneanpassning på lång sikt och jämviktsarbetslöshet 
 Av ovanstående diskussion framgår att reala störningar på mark - naderna för varor och tjänster kräver anpassningar av reallönerna för att sysselsättning och produktion ska återgå till sin a ursprungliga nivåer efter störningar. Enligt tidigare vedertage n ekonomisk teori bör man vänta sig att reallönerna på sikt verkligen anpassar sig så som krävs oberoende av vilket valutasystem vi har. Skillnaden mellan å ena sidan en fast växelkurs (eller gemensa m valuta) och å andra sidan en flytande växelkurs är att anpassningen i det förra fallet  
 tar längre tid 
 . Hur mycket långsammar e anpassningen blir i den monetära unionen beror i så fall på  
 hur snabbt nominella löner och priser anpassar sig  
 vid en störning. 
 Som diskuterades i avsnitt 8.1 har emellertid de senaste tjug o 
 årens erfarenheter lett till slutsatsen att d en långsiktiga utvecklingen av produktion och sysselsättning kan vara beroende av själv a anpassningsförloppet vid störningar. Man har pekat på olik a faktorer som gör att arbetslöshet som uppkommer på grund a v tillfälliga störningar kan bli  
 bestående 
 . I så fall kan anpassninge n till störningar också påverka sysselsättning och produktion p å längre sikt. Av detta följer att både graden av nominell löne- oc h prisstelhet och de mekanismer som tende rar att göra uppkommande arbetslöshet bestående blir centrala för analysen av hur EU s valutaunion kommer att påverka sysselsättningen. De två följande avsnitten ägnas åt att diskutera arbetsm arknadens flexibilitet i dessa avseenden. 
 8.3 Nominell löne- och prisstelhet 
  
 15  
 Av detta följer att växelkursen kan vara mer användbar som stabiliseringspoli- tiskt instrument om inflationsmålet tolkas på ett flexibelt sätt, dvs om man accepterar tillfälliga variationer i inflationen kring en långsiktig nivå. En sådan tolkning av inflationsmålet förutsätter emellertid att Riksbanken har hög grad av trovärdighet vad gäller det långsiktiga inflationsmålet – i annat fall är risken stor för att en tillfällig uppgång i inflationstakten uppfattas som ett tecken på att man övergett det långsiktiga prisstabilitetsmålet. 
  
 208  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Orsaken till att växelkursförändringar kan underlätta anpassningen vid makroekonomiska störningar är att nominella löner och priser 
 är trögrörliga. Alla erfarenhete r visar att nominella löner och priser anpassar sig långsamt till efterfrågeförändringar. Dessa påverka r därför på kort sikt i första hand produktion och sysselsättning. Utan nominell pris- och lönestelhet skulle penningpolitik, och därme d frågan om medlemskap i den monetära unionen, inte ha någo n större makroekonomisk betydelse. 
 Orsaker till nominell stelhet 
 Trots att nominella prisers och löners trögrörlighet spelar en s å central roll för makroekonomiska fluktuationer finns det inge n allmänt accepterad förklaring till denna.  
 16  
 De flesta försök til l förklaringar utgår emellertid ifrån att för ändringar i priser och löner är förenade med kostnader: förändringar av priser måste besluta s och tillkännages, kunderna måste ta del av nya prislistor, förhand- lingar om löner är tidsödande och medför risk för arbetsmarknads- konflikter osv. Kostnaderna för at t ändra priser och löner motiverar varför dessa bestäms för ganska långa perioder. Nackdelen me d detta är att  
 oförutsedda  
 störningar kan ge upphov till stora föränd- ringar i försäljning, produktion och sysselsättning innan löner och priser hinner anpassas. Företag och löneförhandlare måste därfö r väga kostnaderna för pris- och löneförändringar mot behovet a v anpassning till oförutsedda störningar. Ju högre kostnaderna är att ändra priser och löner, och ju mindre risken är för oförutsedd a störningar, desto mer sällan ändrar man priser och löner.  
 17 
  
 Avtal som gäller för långa perioder utesluter inte i sig löne - förändringar om oväntade händelser inträffar. Avtalen kan utformas så att löneutvecklingen blir beroende av de störningar som inträffar. 
 Ett exempel på detta är  
 indexering 
 , då lönerna justeras med hänsyn till förändringar i konsumentprisindex. Ett annat exempel ä r  
 vinstdelnings 
 - och  
 bonussystem  
 som gör lönen beroende av de t enskilda företagets lönsamhetsutveckling. Sådana avtal ä r emellertid mer komplicerade och det är inte säkert att de medfö r någon förbättring sett ur de avtalsslutande parternas synpunkt. Så t ex innebär indexering att den anställde får en säker real inkomst 
  
 16  
 Woods (1994) innehåller en översikt av den teoretiska forskningen på området. 
  
 17  
 Se t ex, Dennis (1989), Ball (1987), Bradley (1994) och Woods (1994). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 209 
  
 men samtidigt också att lönerna stiger vid exempelvis e n oljeprishöjning, vilket ger negativa effekter på lönsamhet oc h sysselsättning. Vinstdelning kan visserligen bidra till att stabilisera sysselsättningen, men en anställd som upplever sitt jobb so m tämligen säkert har förmodli gen begränsat intresse av en ersättning som varierar med företagets vinst. 
 Det är svårt att konstruera enkla avtal som är bättre än sådan a som anger en viss nominell löneutveckling. I en ekonomi med låg och stabil inflation innebär avtal om den nominella lönen att också reallönen blir relativt stabil och förutsebar. Eftefrågestörninga r leder till variationer i sysselsättningen, men dessa drabbar främs t ungdomar som inträder på arbetsmarknaden, andra arbetssökande eller personer som nyss anställts, medan m ajoriteten av de anställda har relativt säkra jobb. Sett ur företagens och  
 de redan anställdas  
 synpunkt kan därför nominella löneavtal vara att föredra.  
 18 
  
 Den nominella lönestelheten i ekonomin blir särskilt stor o m avtalsperioderna  
 överlappar  
 varandra, dvs om avtalen för olik a grupper löper ut vid olika tidpunkter. De som omförhandlar sin a avtal vid en viss tidpunkt tar då hänsyn till att andra avtal reda n ingåtts. Anpassningen av l önerna till förändrade makroekonomiska förutsättningar i de nya avtal som sluts bromsas i så fall av att man inte vill avvika alltför mycket från den löneutveckling som andr a grupper får. Överlappande avtals perioder kan därför leda till att det tar lång tid innan störningar i ekonomin påverkar nominallönernas utveckling. 
 19  
 Ju mer fackföreningarna i sina lönekrav påverkas av vilka löner som gäller för andra grupper desto större nominel l lönestelhet får man med överlappande avtal. 
 Ett annat skäl till nominell lönestelhet är att det i praktiken tycks vara närmast omöjligt att ens i svåra krislägen  
 sänka  
 de nominella lönerna även när tidigare avtal löpt ut och nya ska ingås. At t nominella lönesänkningar inte accepteras förefaller vara en star k social konvention, men denna har också juridiskt stöd i mång a länder. 
 20  
 Det vanliga är också att tidigare avtal gäller tills båd a parter är överens om ett nytt. Det innebär att arbetstagarna måst e ha en mycket svag förhandlingsposition för att arbetsgivaren sk a 
  
 18 
  
 Se Gottfries (1992). 
  
 19 
  
 Se Hunter  Greene (1989) eller Woods (1994). Ett motsvarande resonemang kan föras om priser: om företag bestämmer sina priser vid olika tidpunkter, måste de ta hänsyn till att andra företag redan fastställt sina priser. För att inte hamna alltför långt ifrån konkurrenterna kan de därför inte helt anpassa priserna till förändringar i efterfrågeläget. 
  
 20 
  
 Se Holden (1994), Holden  Birkeland (1995) och Haley, English  Lopez (1996). 
  
 210  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 kunna tvinga fram nominella lönesänkningar. Det kan också var a så att löneförhandlingssystemet i t ex Sverige tenderar att ge Edwards inbyggt golv för de nominella löneökningarna, därför at t löneförhandlingarna förs på flera nivåer, och det finns stark a incitament för varje facklig nivå att mo tivera sin existens genom att uppnå nominella lönelyft. 
 21  
 Ett sådant golv spelar liten roll vid hög inflation, eftersom denna ger möjlighet till stor a reallöneanpassningar redan genom att den nominell a lönestegringstakten dras ner under prisstegringstakten. Golvet kan däremot bli bindande vid låg inflation. 
 Resonemanget i detta avsnitt är inte tillämpligt bara på kollek- tivavtal. Även sådana löner som bestäms genom individuell a överenskommelser gäller för viss tid. Dessa kan vara lättare at t 
 ändra än kollektivavtal, men det kan ändå finnas betydande trög - heter. Ett enskilt företag kan vara obenäget att anpassa lönen til l arbetsmarknadsläget därför att man är angelägen att ha rätt lön i förhållande till andra arbetsgivare. 
 Empiriska studier av nominell pris- och löneflexibilitet 
 Tyvärr finns inga enkla och allmänt accepterade mått på nominell löne- och prisflexibilitet. En uppfattning om hur stor flexibiliteten är kan man få genom att studera  
 hur ofta  
 priser och löner ändra s och hur  
 synkroniserade  
 dessa förändringar är. Priser ändras normalt en eller ett par gånger per år. Detta bör ge upphov till endast ganska kortsiktig nominell stelhet.  
 22  
 Löneavtal har längre varaktighet. I 
 Sverige, och även internationellt, är längden normalt mellan ett och tre år. 
 23  
 Historiskt har löneavtalens läng d i Sverige samvarierat med variabiliteten i inflationen: under periode r av låg och stabil inflation har avtalen tenderat att bli längre. Detta framgår av diagram 8.3.  
 24 
  
 De flesta nu gällande avtal är två- eller treåriga. I avtalsrörelse n 
 1995 fick ca 70 procent av  
 LO-medlemmarna 
  avtal som löper p å runt tre år. 
 25 
  
 21 
  
 Se Calmfors (1993a). 
  
 22 
  
 Se Assarsson (1989) och Cohen (1994). 
  
 23 
  
 Bradley (1994) innehåller en omfattande analys av löneavtalen i Sverige under  
  
 1900-talet. 
  
 24 
  
 Historiskt finns ett starkt samband mellan inflationstakten och variabiliteten i inflationen. När inflationen är hög, ökar också osäkerheten om framtida priser. 
  
 25 
  
 Elvander (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 211 
  
 Diagram 8.3: Inflationens variabilitet och löneavtalens längdi Sverige 
  
 Kommentar 
 : Variabiliteten för inflationen är ett glidande medelvärde av dess standardavvikelse. Vi tackar Bradford för tillstånd att reproducera diagrammet.  
 Källa:  
 Bradley (1994) 
 Löneavtalen har traditionellt också varit väl synkroniserade i 
 Sverige, dvs avtalsperioderna för olika grupper har i stort set t sammanfallit. De avtal som slutits efter 1991- 92 års Rehnbergsavtal har dock varit mindre synkronisera de än tidigare (se tabell 8.3). Att döma av den diskussion som förs i samband med lönerörelserna , påverkas lönekraven inom en sektor i mycket hög grad a v jämförelser med andra grupper. Detta ökar – som framhölls ovan 
 – risken för att mindre synkroniserade avtalsperioder ska innebära mindre flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. 
  
 212  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Tabell 8.3: Löneavtalens utlöpningstidpunkt på  
 LO-området 
 26 
  
 Utlöpningsdatum 
  
 Antal avtal 
  
 Procent av medlemmarna 
  
 31 mars 1996 
  
 1 
  
 1 
  
 31 dec 1996 
  
 4 
  
 2 
  
 31 mars 1997 
  
 22 
  
 17 
  
 30 april 1997 
  
 1 
  
 1 
  
 30 juni 1997 
  
 4 
  
 5 
  
 31 dec 1997 
  
 4 
  
 1 
  
 28 febr 1998 
  
 9 
  
 15 
  
 31 mars 1998 
  
 13 
  
 58 
  
 Totalt 
  
 58 
  
 100 
  
 Kommentar 
 : Flertalet avtal som löper ut den 28 februari 1998 kan sägas upp till den 31 mars 1997. 
 Källa 
 : LO. 
  
 Genom statistiska studie r av makroekonomiska data kan man få en uppfattning om hur snabbt den allmänna pris- och lönenivå n anpassar sig till efterfrågeläget. Ett mått på trögheten i prisanpass- ningen är den s k  
 uppoffringskvoten  
 ("sacrifice ratio"), som anger vilken temporär minskning av produ ktionen (eller sysselsättningen) som krävs för att Jones onstakten ska minska med  
 en  
 procentenhet. Olika skattningar av sådana kvoter har gjo rts och resultaten varierar beroende på vilken metod som används. I en nyligen gjord studi e finner man betydande variationer såväl mellan olika länder so m mellan olika tidsperioder för ett och samma land. Genomsnittet för uppoffringskvoterna är 1,4 för kvartalsdata och 0,8 för årsdata . 
 Dessa skattningar betyder at t en minskning av inflationstakten med en procentenhet skulle kräva att BNP minskar med omkring e n 
  
 26  
 För TCO och  
 SACO-grupper 
  inom den kommunala och statliga sektorn går avtalen i allmänhet ut den 31 mars eller den 30 juni 1998. Undantag är avtalen för lärare och sjuksköterskor, som gäller till den 31 mars år 2000, men löneutveckling- en ska från april 1998 följa andra grupper inom den kommunala sektorn. Lönebildningen för tjänstemän inom sektorn är mer decentraliserad och avtalspe- rioderna för dessa förefaller mer splittrade. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 213 
  
 procent under ett år. 
 27  
 Genomsnittet för Sverige är 0,45 me n variationen över tiden är betydande. 
 Även om skattningar av uppoffringskvoten är mycket osäkra , visar de ändå att en sänkning av inflationen normalt är kostsam . 
 Men en hög uppoffringskvot behöver inte nödvändigtvis vara et t tecken på stor nominell stelhet. Kostnader (i termer av förlora d produktion och sysselsättnin g) för en minskning av inflationstakten kan vara ett uttryck för att antiinflationspolitiken sakna r  
 trovärdighet 
 . Ju längre tid det tar att övertyga företag oc h fackföreningar om att penningpolitiken varaktigt ändrats, dest o större blir kostnaderna för en minskning av inflationstakten . 
 Historiskt förefaller  
 snabba  
 minskningar av inflationstakten i regel ha inneburit mindre kostnader i termer av förlorad produktion ä n långsamma inflationsminskningar. Detta kan tolkas som att e n kraftfull antiinflationspolitik får större trovärdighet och därme d snabbare påverkar pris- och lönebildning.  
 28 
  
 Jämförelser mellan länder ger visst stöd för att  
 avtalens längd  
 påverkar graden av nominell stelhet.  
 29  
 Så t ex finner man i denn a typ av studier att uppoffringskvoten är hög för USA och låg Martinez. Detta brukar förklaras med att man i USA har treårig a 
 överlappande löneavtal, medan avtalen i Japan är ettåriga oc h synkroniserade. 
 Studier av lönebildningen i Sverige under perioden fram til l krisen i början av  
 1990-talet 
  visar att små uppgångar i arbetslösheten varit tillräckliga för att åstadkomma betydand e minskningar i reallönernas stegringstakt.  
 30  
 Dessa reallöneanpassningar har emellertid till en del åstadkommits genom devalveringar och inflation i situationer med växande arbetslöshet. När arbetslösheten ökade kring 1977 och 1982 sjönk den nominella lönestegringstakten, men devalveringarna bidrog till att håll a 
  
 27 
  
 Se Ball (1994). Skattningarna i denna studie är betydligt lägre än de som gjordes för USA av Knight (1978). Mankiw (1994) anger kvoten 5 som en typisk skattning för USA. Historiska jämförelser tyder på att graden av nominell pris- och lönestelhet varit i stort sett oförändrad under  
  
 1900-talet 
  i USA, men att nominella löner var mycket mer flexibla före 1890 (Hanes, 1993). Beräkningar av uppof- fringskvoten förutsätter att man jämför den faktiska produktionsutvecklingen med den potentiella (dvs den som nås när sysselsättningen är vid sin jämviktsnivå). I den redovisade studien antas att produktionen återgår till sin jämviktsnivå ett år efter det att inflationsminskningen skett. De uppskattade uppoffringskvoterna bör därför tolkas som mått på de  
 kortsiktiga  
 kostnaderna för en inflationsminskning men bortser ifrån eventuella långsiktseffekter. 
  
 28 
  
 Ball (1994). 
  
 29 
  
 Ball (1994). 
  
 30 
  
 Se t ex Calmfors  Forslund (1990) och Horton  Nymoen (1990). 
  
 214  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 inflationen uppe och påskyndade sannolikt anpassningen a v reallönerna  
 1977-78 
  och  
 1981-83 
  (se diagram 8.4). 
 Diagram 8.4: Nominella och reala löneökningar i Sverige 
  
 20 
  
 15 
  
 10 
  
 procent 
  
 5 
  
 0 
  
 -5 
  
 1973 
  
 1975 
  
 1977 
  
 1979 
  
 1981 
  
 1983 
  
 1985 
  
 1987 
  
 1989 
  
 1991 
  
 1993 
  
 1995 
  
 Nominella löneökningar i näringslivet 
  
  Reala löneökningar i näringslivet 
  
 Källor:  
 Konjunkturinstitutet, IMF 
 Enkätundersökningar bekräft ar att det finns ett starkt motstånd mot  
 nominella lönesänkningar  
 och att detta inte är ett specifikt svenskt fenomen. 
 31  
 Om vi ser på erfarenheterna frå Peterson är det anmärk- ningsvärt att de genomsnittliga lönehöjningarna inte understeg tre procent ens under de svåraste krisåren i början av  
 1990-talet 
  (s e diagram 8.4). I Finland var man dock 1991 mycket nära att i d e centrala förhandlingarna komma överens om nominella lönesänk- ningar. Innan avtalet var helt klart, ledde emellertid spekulatio n mot den finska marken till en valutadepreciering. Följden blev att några nominella lönesänkningar aldrig kom till stånd. I stället slöts avtal om oförändrade nominallöner. Den reallönesänkning so m uppstod genom valutans deprec iering accepterades således, men en 
  
 31  
 Sådana studier har gjorts av Cohen  Choi (1990) för USA och Agell  Lundborg (1995) för Sverige. I början av  
 1980-talet 
  accepterade fackföreningar i en del krisdrabbade branscher i USA sänkta nominella löner eller andra försäm- ringar för medlemmarna (" 
 concession bargaining  
 "). Boyd  Medoff (1984) diskuterar detta och noterar att "...den avgörande faktorn i en fackförenings beslut att gå med på eftergifter är om existerande löneavtal hotar sysselsättningen för en betydande del av medlemmarna. En förändring i efterfrågan på arbetskraft som minskar nyanställningarna eller leder till att man permitterar nyanställda leder troligen inte till eftergifter, men potentiella minskningar av sysselsättningen – speciellt hotande nedläggningar – som riskerar jobben för seniora arbetare leder sannolikt till eftergifter." 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 215 
  
 nominell lönesänkning lyckades man inte genomföra. Det är dock oklart vilka slutsatser man ska dra av detta: eftersom en gemensam valuta utesluter sådan valutaspekulation som i slutända n omintetgjorde nominallönesänkningarna i Finland, bör e n valutaunion öka möjligheterna till sådana. 
 Trögrörliga priser och löner är en förutsättning för att penning- politiken ska påverka produktion oc h sysselsättning (se avsnitt 5.1). Undersökningar av  
 penningpolitikens effekter  
 är därför en indirekt metod att uppskatta betydelsen av nominella stelheter. Ett stor t antal sådana studier har gjorts för USA under efterkrigstiden. Man har där funnit tydliga och kvantitativt betydelsefulla effekter a v penningpolitik, som dock i huvudsak klingat av inom två à tre år.  
 32  
 Med tanke på att USA i många länderjämförelser framstår som ett land med inflexibla priser och löner, kan eventuellt dess a skattningar tolkas som en övre gräns för hur lång tid anpassningen av nominella löner och pris er kan ta. En liknande studie av Sverige finner visserligen att produktionen stiger vid e n penningmängdsökning, men effekterna är mycket osäkra.  
 33 
  
 Prisstabiliserande penningpolitik och nominell flexibilitet 
 Centralbankerna i de flesta länder för nu en penningpolitik som i mycket högre grad än tidigare är inriktad på prisstabilitet. Det bör innebära att osäkerheten om den framtida inflationen minskat. Det blir därför lättare att förutsäga vilken reallöneutveckling som avtal om nominella lönelyft innebär. Detta kan få till följd att avtals - perioderna blir längre. Som diskuterades ovan blir också hinder för nominella lönesänkningar mer betydelsefulla vid låg inflation . Dessa faktorer bör verka i riktning mot mindre flexibilitet i de n nominella löneutvecklingen såväl om den monetära unione n kommer till stånd som om den inte gör det. 
 Inriktningen på prisstabilitet medför emellertid – som diskuter- ades i kapitel 5 – sannolikt också att penningpolitiken kommer att motverka störningar i mindre grad än tidigare. Detta kan skapa en tendens till större flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Om centralbanken håller fast vid sitt inflationsmål även vid negativ a utbudsstörningar (t ex oljeprishöjningar), måste reallöneanpass - ningen ske genom att den nominella lönestegringstakten minskar. 
  
 32 
  
 Hunter (1989, 1990b), Gali (1993) respektive Romer  Romer (1994). 
  
 33 
  
 Nash, Vredin  Warne (1994). 
  
 216  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Genom att välja korta avtalsperioder kan parterna ök a möjligheterna till anpassning vid sådana störningar. Som påpekades ovan kan dock anställda med relativt säkra jobb ha litet intresse av en sådan flexibilitet eftersom de sysselsättningsvariationer so m uppstår vid en stel nominell lön främst drabbar löntagare me d svagare förankring på arbetsmarknaden. 
 En penningpolitik som i högre grad än tidigare inriktas p å prisstabilitet kan således leda till mer eller mindre nominell stelhet beroende på vilka effekter som dominerar. Det finns emellerti d enligt vår bedömning ingen grund för att tro att en trovärdi g låginflationspolitik nödvändigtvis kommer att göra de nominell a lönerna mer flexibla. 
 Medlemskap i den monetära unionen och nominell flexibilitet 
 Deltagande i den monetära unionen innebär att vi avhänder os s möjligheten att föra en självständig peningpolitik och genomför a växelkursanpassningar. Därmed minskar möjligheterna at t motverka makroekonomiska störningar som drabbar bara oss . 
 Slutsatsen blir att  
 kravet  
 på nominella löne- och prisanpassningar blir starkare. Två frågor blir då centrala. Kommer ett deltagande i den monetära unionen i sig att leda till att priser och löner blir mer flexibla? Vilka  
 ekonomisk-politiska 
  åtgärder och institutionell a förändringar skulle kunna leda till ökad nominell flexibilitet oc h därmed underlätta anpassningen till störningar vid ett svensk t deltagande? En bedömning på dessa punkter kräver en diskussion om  
 på vilket sätt  
 priser och löner skulle kunna bli mer flexibla. 
 Det är knappast troligt att företagens prissättningsbeteend e förändras så att den nominella flexibiliteten ökar på någo t avgörande sätt. Däremot skulle man i princip kunna tänka sig at t löneavtalens utformning ändras. Detta skulle i teorin kunn a 
 åstadkommas genom mer komplicerade löneavtal dä r löneutvecklingen görs beroende av olika tänkbara störningar so m kan drabba ekonomin . Sådana löneavtal skulle t ex kunna stipulera att lönen sänks om oljepriset stiger eller efterfrågan faller kraftigt i Sverige. Detta är emellertid knappast realistiskt. 
  
 Vinstdelning 
 s 
 system  
 – enligt vilka ersättningen till de anställda betalas ut i form av en baslön plus en viss andel av vinsten – ka n vara en metod att bibehålla hög sysselsättning vi d makroekonomiska störningar. Systemet innebär en automatis k sänkning av ersättningen till de anställda i ett företag när detta går sämre och utgör på så sätt ett skydd mot avskedanden . 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 217 
  
 Vinstdelningskontrakt förekommer ibland i krisdrabbade företag , vilket kan tolkas som att sådana system faktiskt använts på dett a sätt. Men i allmänhet motiveras de snarare med att man vil l stimulera de anställdas deltagande i och intresse för verksamheten. 
 Troligen föredrar emellertid majo riteten av de anställda en helt fast lön framför en ersättning som fluktuerar med företaget s lönsamhet. 
 34  
 Det är därför osannolikt att vinstdelning blir så vanlig att den kommer att spela någon större roll för de n makroekonomiska anpassningen till störningar. En vidar e utbredning kräver förmodligen att vinstandelar beskattas lägre ä n vanliga löneinkomster. Detta diskuteras närmare i avsnitt 13.2. 
 Ett sätt att åstadkomma flexibilitet i den nominella löneutveck- lingen – och därmed underlätta anpassningen till störningar – kan vara att löneavtalen sluts för  
 korta  
 (t ex ettåriga) perioder och att de  
 synkroniseras  
 (dvs gäller för samma tidsperio der för olika grupper). Traditionellt har det varit arbetsgivarna som föredrar långa avtals- perioder. Ett viktigt skäl till detta är att varje löneförhandlin g medför risk för en arbetskonflikt och därmed också för störningar i produktionen. 
 35  
 Åtgärder som gör konflikter dyrare för facket kan generellt minska konfliktbenäg enheten och därför bereda vägen för kortare avtalsperioder. 
 Det är däremot mer oklart hur den nominella löneflexibiliteten påverkas av hur  
 centraliserade  
 löneförhandlingarna är. Å ena sidan är en fördel med centraliserade avtal att koordineringen i löne - bildningen blir större. Detta kan göra det lättare att åstadkomm a neddragningar av den nominella lönestegringstakten i krissitua - tioner: lägre löneökningar för en viss grupp accepteras lättare, j u säkrare man kan vara på att ökningarna blir mindre också för andra. Många menar att den snabba nedväxlingen av löneökningstakten i början av  
 1990-talet 
  förmodligen inte hade varit möjlig uta Henderson  
 1991-92 
  som just innebar en koordinering av olika avtal. Å andra sidan finns argumentet att centraliserade avtal med nödvändighet innebär flera förhandlingsnivåer, vilket kan lägga ett golv för de nominella löneökningarna om det finns en minst a möjlig ökningstakt på varje nivå. D etta golv skulle kunna tänkas bli lägre vid decentraliserade avtal på företagsnivå som eliminerar de högre förhandlingsnivåerna.  
 36  
 Möjligheten att i akuta krislägen som hotar verksamhetens fortbestånd få till stånd nominell a 
  
 34 
  
 Se också Hernandez, Moreno  Davis (1987) och Hoel  Moene (1988). 
  
 35 
  
 Bradley (1994) redogör för diskussionerna i frågan under  
  
 1900-talet. 
  
 36 
  
 Se Calmfors (1993b) för en diskussion om detta. 
  
 218  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 lönesänkningar i enskilda företag ("concession bargaining") bö r också bli större vid en sådan decentralisering. 
 I ett läge där ECBs penningpolitik inriktas på prisstabilitet och möjligheten till valutadeprecieringar vid en sysselsättningskris i 
 Sverige inte längre finns, vore det logiskt om nominella löne - sänkningar blev mer accepterade. Som påpekades ovan förefaller det dock vara en utbredd social konvention att nominella löner inte sänks, varför man knap past kan vänta sig några större förändringar i detta avseende. 
 Även om avtalsperioder, löneförhandlingssystem osv int e förändras, bör löneanpas sningen vid störningar som endast drabbar 
 Sverige gå snabbare om löneförhandlarna  
 vet  
 att Riksbanken inte längre kan föra en självständig penningpolitik. Det blir uppenbart att anpassningen måste ske genom förändringar i nominella priser och löner.  
 Förväntningarna  
 om hur anpassningen ska gå till bö r således ändras. Det är dock svårt att bed öma hur stora effekterna av detta kan bli. 
 37  
 De små effekterna på lönebildningen av det svenska försöket till normpolitik i början av  
 1990-talet 
  ger knappas t anledning till någon optimism i detta avseende (även om man kan hävda att denna  
 ekonomisk-politiska 
  omläggning aldrig va r tillräckligt trovärdig). 
 Sammanfattningsvis är det möjligt att nominallönerna kan bl i mer flexibla vid ett svenskt deltagande i den monetära unionen . Men eftersom nominell löne- och prisstelhet är generell t förekommande företeelser, bör man räkna med en betydand e trögrörlighet även i framtiden. Det förefaller inte realistiskt at t räkna med att ett deltagande i den monetära unionen i sig medför avsevärt ökad nominell löneflexibilitet. Med en penningpoliti k inriktad på prisstabilitet kan fl exibiliteten rentav komma att minska i förhållande till nuläget. Vår slutsats är därför att mer flexibl a nominallöner inte kan väntas kompensera för förlusten a v penningpolitisk självständighet vid ett medlemskap i den monetära unionen. 
  
 37  
 Egebo  Branch (1992) ställer frågan om de länder som deltog i ERM på  
 1980-talet 
  fick någon  
 trovärdighetsvinst  
 som gjorde det mindre kostsamt att reducera inflationen än det annars skulle ha varit. De finner att så inte var fallet: ERM hjälpte till att  
 disciplinera  
 penningpolitiken, men påverkade inte pris- och lönebildningen på något avgörande sätt. Deras tolkning är att företag och fackföreningar har ofullständig kunskap om ekonomins funktionssätt och därför främst grundar sina förväntningar på tidigare pris- och löneutveckling. Se också Nicholson (1990) för en diskussion om dessa frågor. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 219 
  
 220  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 8.4 Bestående arbetslöshet 
 Orsaker till bestående arbetslöshet 
 Man brukar framhålla två typer av orsaker till att e n konjunkturmässig uppgång i arbetslösheten kan bli bestående. 
 38  
 Den ena utgår ifrån att fackliga o rganisationer främst representerar dem som har jobb – s k "insiders" – inte de arbetslösa. När syssel - sättningen minskar, ökar risken att "insiders" ska förlora jobbet . Men när arbetslösheten väl stabiliserats på en högre nivå, upplever de som har sysselsättning inte att risken a tt förlora jobbet ökat. Med detta resonemang är arbe tslöshetsrisken för en enskild arbetstagare mer knuten till  
 förändringar  
 av arbetslösheten än till arbetslös - hetsnivån. En permanent hög a rbetslöshet behöver därför inte ha så stor effekt på lönebildningen. Lönerna sätts på en nivå som innebär att de som har jobb kan behålla dem, men de faller inte tillräckligt för att de som blivit arbetslösa åter ska få sysselsättning.  
 39 
  
 En annan orsak till bestående arbetslöshet är att de som ä r arbetslösa under lång tid kan förlora yrkesku nskaper och motivation att söka tillräckligt energiskt efter arbete. Detta gör det svårt fö r dem att konkurrera om jobben. Långtidsarbetslösa kan ocks å komma att sorteras bort av arbetsgivarna i anställningsprocessen , därför att lång arbetslöshetstid uppfattas som en signal om att den arbetssökande har låg produktivitet. 
 Tendensen att uppkommande arbetslöshet blir beståend e förefaller vara mycket större i  
 EU-länderna 
  än i USA. Detta beror troligen på skillnader i arbetsmarknadernas funktionssätt. Genom lagstiftning och förhållandevis star ka fackföreningar är de anställda i Västeuropa i regel mer skyddade mot konkurren sen från de arbets- lösa. Eftersom fackliga organisationer i de flesta  
 EU-länder 
  – til l skillnad från i USA – sluter kollektivavtal på större delen a v 
  
 38 
  
 Hunter (1991) och Herrera (1993) utgör översikter över forskningen på området. 
  
 39 
  
 Se t ex Hunter  Summers (1986), Mcgrath  Horn (1987), Fowler  Snower (1988) respektive Fowler (1991). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 221 
  
 arbetsmarknaden, är det troligt att de redan anställdas intresse n spelar större roll för lönebildningen.  
 40  
 En mer generös arbets - löshetsförsäkring i de flesta  
 EU-länder 
  än i USA innebär at t personer som blir arbetslösa inte på samma sätt tvingas ta de jobb som finns – även sådana som är avsevärt säm re än det man förlorat. 
 Därmed ökar risken för långtidsarbetslöshet. 
 Den nuvarande arbetsmarknadssituationen i Sverige är djup t oroande. Efter det kraftiga sysselsättningsfallet under  
 1991-93, 
  har den öppna arbetslösheten stannat på ca åtta procent. Samtidig t omfattas ytterligare ca fem procent av arbetskraften av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder. Det finns anledning befara att de n utveckling som tidigare ägt rum i övriga Västeuropa ska upprepas i vårt land. Det finns knappast något som tyder på att den kraftiga betoningen på aktiv arbetsmarknadspolitik och utbildning ska göra någon avgörande skillnad. I så fall riskerar den höga arbetslösheten i Sverige att bli bestående. Det finn s också några preliminära empi- riska studier som tyder på att den s k jämviktsarbetslösheten håller på att anpassa sig till den höga faktiska arbetslösheten.  
 41 
  
 Trots den höga arbetslösheten räknar Konjunkturinstitutet med att de svenska timlönerna ökar med i genomsnitt ungefär fe m procent om året under 1996 och 1997, s amtidigt som priserna stiger med ungefär två procent per år och produktivitetstillväxten i näringslivet är något över en procent. Lönehöjningar i denna stor- leksordning ger inte utrymme för de nya jobb som skulle behövas för en minskning av arbetslösheten. 
 Strukturella förändringar i syfte att skapa sysselsättning 
 För att arbetslösheten inte ska bli bestående i Sverige krävs me d stor sannolikhet  
 institutionella  
 förändringar på arbetsmarknaden . 
 Sådana reformer bör ha två huvudsyften. Dels måste lönerna i 
  
 40 
  
 I de nordiska länderna är huvuddelen av de anställda fackföreningsanslutna, men i de flesta  
  
 EU-länder 
  är andelen mindre än hälften. Fackföreningar spelar dock en större roll i lönebildningen än vad medlemsantalet visar också i dessa länder, eftersom de avtal som sluts gäller också för oorganiserade. Vid en uppskattning av fackföreningarnas betydelse bör man alltså skilja mellan facklig  
 organisationsgrad  
 och kollektivavtalens  
 täckningsgrad 
 . Smith, Nickell  Jackman (1991) uppskatt- ade att mer än tre fjärdedelar av de anställda i  
 EU-länderna 
  omfattades av kollek- tivavtal i slutet av  
 1980-talet, 
  medan motsvarande siffra för USA var mindre än en fjärdedel. 
  
 41 
  
 Se Assarsson  Jansson (1995), Sims (1995) och Shannon (1996). 
  
 222  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 mycket högre grad än för närvarande spegla arbetsmarknadsläget,  
 dels  
 måste tendenserna till långtidsarbetslöshet motverkas. 
 Det finns anledning att tro att lönebildningen i störr e utsträckning kommer att påverkas av arbetsmarknadsläget, o m  
 kostnaderna för arbetslösheten i högre grad bärs a v arbetsmarknadens parter  
 i den sektor där arbetslösheten uppstått. Som systemet fungerar i dag betal as kostnaderna för arbetslösheten i en enskild arbetslöshetskassa (som ofta sammanfaller med Edwards avtalsområde) nästan helt genom statsbidrag. Variationer i arbetslösheten påverkar inte de egenavgifter som  
 a-kassan 
  s medlemmar betalar. Detta innebär att de fackliga organisationerna förmodligen inte tar tillräcklig hänsyn till de kostnader som skapas av arbetslöshet. En minskning av de statliga subventionerna a v arbetslöshetsförsäkringen skulle betyda att egenavgifterna fic k  
 differentieras  
 efter arbetslöshetens omfattning i olik a arbetslöshetskassor. Detta skulle ge de fackliga organisationern a anledning att ta större hä nsyn till sysselsättningskonsekvenserna av de löner man förhandlar fram.  
 42 
  
 Sänkta  
 ersättningsnivåer  
 i arbetslöshetsförsäkringen, t ex genom att arbetslöshetsunderstödet successivt trappas ner beroende på hur länge man varit arbetslös, kan också verka i riktning mot störr e återhållsamhet i lönebildningen. Detsamma gäller en bortr e parantes för hur länge man kan lyfta arb etslöshetsersättning eller ha  
 AMS-sysselsättning. 
  Kortare uppsägningstid, mindre bindand e turordningsregler vid friställningar och kortare period under vilken man har rätt till återanstäl lning bör också öka de anställdas intresse av att beakta arbetsmarknadsläget i sina lönekrav. Begränsninga r av konflikträtten eller andra åtgärder som stärker arbetsgivarna s förhandlingsposition kan likaså leda till större återhållsamhet i lönebildningen och därmed bidra till högre sysselsättning. 
 Det finns mycket som talar för att det nuvarande svensk a  
 förhandlingssystemet  
 med avtal på Gonzalez driver up p lönenivån. Risken är stor för att man får en "kapplöpning" mellan olika fackförbund, där alla försöker få högre lönehöjningar än d e 
 övriga. Arbetsgivarförbunden på branschnivå har inte helle r tillräckliga incitament att hålla emot. Detta kan formuleras som att man på denna förhandlingsnivå inte förmår ta tillräckliga samhälls- ekonomiska hänsyn, samtidigt som inte heller marknadskraftern a blir tillräckligt starka för att leda till återhållsamhet. Antaglige n 
  
 42  
 Se t ex Sullivan  Lundborg (1988), Horton (1993a, 1995), Sullivan (1996) eller Gomez (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 223 
  
 leder såväl mer centraliserade som mer decentraliserade avtals - förhandlingar än dagens svenska system med förb undsförhandlingar till en bättre fungerade lönebildning.  
 43  
 En återgång till me r samordning kan leda till att mer övergripande samhällsekonomiska hänsyn tas men innebär också r isker för att lönerelationerna mellan olika grupper blir alltför stela. En decentralisering a v avtalsförhandlingarna till företagsnivå innebär at t marknadskrafterna kan spela en större roll för att håll a löneutvecklingen under kontroll. Det är möjligt att lönenivån bli r högre än vid fullständig samordning – om nu en sådan går at t åstadkomma – men denna eventuella nackdel kan uppvägas av att det blir lättare att anpassa lönerelationerna efter läget på olik a delarbetsmarknader. 
 Lönerna bestäms emellertid inte bara på förbundsnivå utan e n stor del av lönehöjningarna beslutas lokal t. Under perioden  
 1979-95 
  utgjorde löneglidningen nästan hälften av de totala lönehöjning - arna. 
 44  
 Löneglidning på olika områden samvarierar i hög grad med arbetsmarknadsläget och innebär därför i viss mån en marknads - anpassning. Härav följer att ett utbildningssystem och en arbets - marknadspolitik som slussa r arbetskraft till bristområden kan bidra till att hålla tillbaka löneglidningen. Men denna kan också bero på att de lokala fackklubbarna har en stark förhandlingsposition i förhållande till enskilda arbetsgivare o ch därför alltid kan förhandla fram löneökningar utöver avtalen. Därför kan också åtgärder som gör det svårare för de anställda att ta till olovliga konflikter (so m t ex vilda strejker och massjukskrivningar) bidra till mindr e löneglidning. 
 Den andra huvudlinjen i kampen mot arbetslösheten bör var a åtgärder som hindrar att de som saknar arbete fastnar i långtids - arbetslöshet. Det är därför viktigt att  
 AMS-insatserna 
  i första hand inriktas mot de långtidsarbetslösa och att dessa stimuleras till och ges förutsättningar för ett aktivt arbetssökande. En person so m förlorat sin anställning mås te många gånger acceptera ett jobb med lägre lön än tidigare och kan behöva omskola sig eller flytta. Mot denna bakgrund måste arbetslöshetsförsäkringen vara utformad så att de arbetslösa accepterar den anpassning som kan krävas. Viktiga faktorer här är nivån på ersättningen, hur länge man kan f å 
  
 43 
  
 Denna hypotes har framförts av Horton  Driffill (1988). Se också Horton (1993c). 
  
 44 
  
 Av ökningen i timförtjänsten i näringslivet var 44 procent löneglidning. (Källa: Analysunderlag, Konjunkturinstitutet.) 
  
 224  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 ersättning, samt vilka krav som ställs på de arbetslösa att ta de jobb som finns. 
 De förändringar vi diskuterat ovan skulle motverka en bestående arbetslöshet. Det nuvarande arbetsmarknadsläget i Sverige är s å allvarligt att sådana åtgärder enligt vår bedömning bör genomföras under alla förhållanden. Detta krav på åtgärder mot arbetslösheten gäller  
 oberoende  
 av om vi deltar i den monetära unionen eller inte. 
 8.5 Arbetskraftens rörlighet 
 Ett sätt som anpassningen kan ske på vid en störning i en region är genom migration. 
 45  
 Betydelsen av rörlighet som jämviktsskapande mekanism illustreras av erfarenheterna från USA, där en minskning av sysselsättningen i en delstat snabbt ger upphov till betydand e utflyttning. Effekterna på arbetslöshet och arbetskraftsdeltagand e tycks däremot vara små. På sikt sker huvuddelen av anpassningen genom att individer flyttar från stater som drabbats av minska d sysselsättning till stater där sysselsättn ingen ökat. 
 46  
 Lönerna sjunker i en stat som drabbats av minskad sysselsättning, men löneanpass- ningen har ändå begränsad betydelse för anpassningen. 
 Motsvarande studier för europeiska regioner tyder däremot p å att sysselsättningsförändringar kortsiktigt endast leder till sm å effekter på flyttningsströmmarna. Det är i stället framför all t arbetskraftsdeltagandet som påverkas. 
 47  
 På längre sikt (fem år ) spelar migration en större roll också i Västeuropa, men det finn s också en tendens för sysselsättningen i region en att efter en störning återgå till den tidigare nivån. Vad gäller den regionala rörligheten i Sverige, finner 
  
 45 
  
 Framställningen baserar sig på underlagsrapporten av Gomez (1996). Denna innehåller en mer omfattande översikt av forskningen på området. 
  
 46 
  
 Webb (1992). 
  
 47 
  
 Se Decressin  Fatas (1995). I studien är de större länderna indelade i omkring tio regioner, medan varje litet land betraktas som en region. Med regional rörlighet avses här alltså en blandning av internationell rörlighet och rörlighet mellan regioner i de stora länderna. Eichengreen (1992, 1993) finner också att rörligheten är låg i Europa. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 225 
  
 man i allmänhet att arbetsmarknadsläget har stor betydelse fö r migrationen, men storleken på effekterna varierar mellan olik a studier.  
 48 
  
 Migrationen mellan olika länder påverkas i hög grad av in - komstskillnaderna. Det geografiska avståndet är också en vikti g faktor liksom språkliga och kulturella olikheter. Betydelsen a v inkomstskillnader illustreras av att invandringen från Finland til l Sverige var stor så länge inkomstnivån i det förra landet va r avsevärt lägre. Förekomsten av vakanser i mottagarlandet ä r betydelsefull: det har funnits ett tydligt cykliskt mönster i de n tidigare invandringen från Finland. Denna var tidigare av så sto r omfattning att den bidrog till att stabilisera arbetsmarknadsläget i Sverige. Utflyttningen från Sverige har däremot varit mycket liten under efterkrigstiden. Eftersom inkomstnivån i Sverige varit relativt sett hög och arbetslösheten låg, har det inte funnits starka motiv för svenskar att flytta utomlands. 
 Flyttningsströmmarna inom EU har för de flesta länder vari t små. Detta framgår av tabell 8.4. Mot denna ba kgrund förefaller det osannolikt att arbetskraftsmigration skulle kunna spela någo n betydande roll som anpassningsm ekansism vid störningar som bara drabbar ett enskilt land i den monetära unionen. Kulturella oc h språkliga skillnader är förmodligen i regel alltför stora. Till dett a kommer att de flesta länder har dåligt fungerade arbetsmarknader med hög arbetslöshet. När konkurrensen om de lediga jobben ä r stor, riskerar invandrare att ha mna sist i kön. Det finns inga skäl att tro att tillkomsten av en monetär union i si g på något avgörande sätt skulle göra arbetskraften mer flyttningsbenägen 
 Man skulle möjligen kunna hävda att den totala invandringen till Sverige är så omfattande att den borde verka stabiliserande p å svensk arbetsmarknad om den tilläts variera med konjunkturen . Arbetskraftsinvandring från de baltiska länderna och övrig a 
 Östeuropa kan potentiellt bli mycket stor på grund av de stor a inkomstskillnaderna och den geografiska närheten. Invandring av 
  
 48  
 Martin (1995) finner att en uppgång av arbetslösheten i en region i Sverige leder till en tämligen snabb utflyttning, så att arbetslösheten återgår till sin ursprungliga nivå efter ca tre år. Permanenta skillnader i arbetslöshet mellan olika regioner förefaller därför vara ett uttryck för att den s k jämviktsarbetslösheten (se avsnitt 8.1) skiljer sig åt: arbetssökande stannar kvar i regioner med hög arbetslöshet på grund av billigare boende och andra fördelar, men om arbeten försvinner sker en betydande utflyttning. Skattningar med andra metoder visar också på tydliga effekter av det regionala arbetsmarknadsläget på migrationen, men effekterna är mindre och det tar därför längre tid att återgå till jämvikt (Eaton, 1995). 
  
 226  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 detta slag kan i princip bidra till att dämpa bristen på arbetskraft i situationer med arbetskraftsbrist. En sådan situation förefalle r emellertid i dag mycket avlägsen. 
 Tabell 8.4: Andel utländska medborgare i olika länder omkring 1990 
  
 Värdland 
  
 Andel av befolkningen med annan nationalitet än värdlandet i 
  
 procent 
  
 EG-12 
  
 Övriga Europa 
  
 Utländska 
  
 medborgare totalt 
  
 Belgien 
  
 5,4 
  
 1,0 
  
 8,9 
  
 Danmark 
  
 0,5 
  
 1,3 
  
 2,9 
  
 Tyskland 
  
 2,1 
  
 4,4 
  
 7,8 
  
 Grekland 
  
 0,5 
  
 0,4 
  
 1,7 
  
 Spanien 
  
 0,6 
  
 0,1 
  
 1,0 
  
 Frankrike 
  
 2,3 
  
 - 
  
 6,4 
  
 Irland 
  
 1,8 
  
 0,0 
  
 2,3 
  
 Italien 
  
 0,3 
  
 0,2 
  
 1,4 
  
 Luxemburg 
  
 28,0 
  
 1,2 
  
 30,9 
  
 Nederländerna 
  
 1,1 
  
 1,5 
  
 4,3 
  
 Portugal 
  
 0,3 
  
 0,0 
  
 1,1 
  
 Storbritannien 
  
 1,5 
  
 0,2 
  
 3,3 
  
 Sverige 
  
 0,8 
  
 3,1 
  
 6,0 
  
 Kommentar er 
 : Kolumnen  
 EG-12 
  anger den andel av den totala befolkningen i värdlandet som är medborgare i något av de tolv ursprungliga  
 EG-länderna. 
  Kolumnen "Övriga Europa" anger andelen som är medborgare i annat europeiskt land. Uppgifterna för Sverige avser 1995. Medborgare i Finland, Norge och Island utgjorde 1,6 procent av den svenska befolkningen. Immigrationen till och emigrationen från Sverige uppgick 1995 till 0,5 respektive 0,2 procent av befolkningen. 
  
 Källa 
 : Beräkningar baserade på tabell 5.2 i Lundborg (1993) samt SCB, 
 Befolkningsstatistik. 
  
 8.6 
  
 Gemensam europeisk politik mot arbetslösheten? 
  
 De institutionella förhållandena på arbetsmarknaden skiljer sig å t mellan länderna i EU. En viktig fråga som har diskuterats är o m detta utgör ett problem för en monetär union. Andra frågor som är föremål för debatt är om det behövs gemensamma miniminivåer för löner och arbetslöshetsersättning, en övre gräns för arbetstid osv för 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 227 
  
 att undvika "social dumping". Sverige har också inom EU lanserat idén om s k sysselsättningsunion. Denna tanke har senare konkre- tiserats i from av förslag om att en särski ld sysselsättningskommitté ska upprättas i syfte att främja en koordinering av arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiken i medlemsländerna. 
 Det har ibland hävdats att "real konverge ns" skulle krävas för att en valutaunion ska fungera tillfredsställande.  
 49  
 Ett argument är att om jämviktsarbetslösheten (den genomsnittliga arbetslöshetsniv å som ekonomin tenderar att röra sig mot – se avsnitt 8.1) skiljer sig mycket åt mellan länderna, kommer man att ha svårt att komm a överens om en gemensam penningpolitik: länder med hög arbets- löshet kan komma att kräva en mer expansiv politik och vice versa. En generellt mer expansiv penningpolitik kan emellertid, so m tidigare diskuterats, inte lösa ett problem med hög jämvikts - arbetslöshet. Därför har länder med hög jämviktsarbetslöshet inget att vinna på en generellt mer expansiv penningpolitik som leder till högre inflation.  
 Skillnader  
 i jämviktsarbetslöshet mellan olik a länder behöver därför inte vara något hinder för att bilda e n monetär union. 
 Däremot kan man se det som ett p roblem om arbetslöshetsnivån 
 är  
 hög  
 i ett land som går in i den monetära unionen. Sannolikheten för att landspecifika störningar ska leda till  
 variationer  
 i arbetslös- heten ökar nämligen, när möjligheten inte längre finns att föra en självständig penningpolitik (se kapitel 5). Även om det inte finn s någon anledning tro att arbetslöshetsnivån generellt kommer att bli högre i den monetära unionen, innebär de större variationer so m man kan vänta sig en större  
 risk  
 för att arbetslösheten kan stig a ytterligare (även om också det omvända kan inträffa). Denna risk måste rimligen betraktas som allvarligare, ju högre de n ursprungliga arbetslöshetsnivån är. En ytterligare ökning a v arbetslösheten från t ex 13 till 17 procent bör betraktas som Edwards mycket större problem än en ökning från t ex 3 till 7 procent. 
 En annan fråga är om det finns ett behov för  
 EU-länderna 
  at t samordna sin arbetsmarknads- och sysselsättningspolitik. Denn a fråga hänger visserligen inte direkt samman med den monetär a unionen, men det finns ändå skäl att kommentera den. Hamilton illustrativt exempel är arbetslöshetsförsäkringen. Om den gör s mindre generös i ett land, bör lönerna i detta land sjunka i förhållande till lönerna i omvärlden. Landet blir därmed me r konkurrenskraftigt och kan vinna marknadsa ndelar på andra länders 
  
 49  
 Se t ex Heylen  Poeck (1995). 
  
 228  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 bekostnad. Det blir vidare mer lönsamt att producera i det land där lönerna sjunkit och det kan leda till att företag flyttar si n verksamhet dit från andra länder. Det kan då ligga nära till hands att betrakta sänkningen av lönerna som oacceptabel konkurrens – 
 "social dumping" – och kräva en gemensam miniminivå inom EU för arbetslöshetsersättningen. Det redov isade synsättet är emellertid alldeles för förenklat. En sänknin g av de reala lönekostnaderna i ett land innebär att produktionen där ökar. Om den ska finn a avsättning, krävs att landets produkter bl ir billigare i förhållande till andra länders. Detta har positiva effekter för  
 konsumenterna  
 i andra länder. När importen blir billigare kommer dessa att kunn a konsumera mer. Eventuellt minskar då också trycket p å löneökningar i övriga länder. Detta har en direkt positi v sysselsättningseffekt. En sådan uppkommer också därför att högre produktion och totalinkomster i det land där lönenivån sjunkit leder till en  
 marknadstillväxt  
 för andra länder som kan motverka d e förluster av  
 marknadsandelar  
 som dessa gör. 
 Enligt vår mening bör resonemangen om "social dumping" inte tillmätas någon större tyngd som argument för samordning a v sysselsättningspolitiken i olika  
 EU-länder. 
  Det är också svårt at t motivera varför det skulle finnas något behov av att samordn a aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder på  
 EU-nivå. 
  
 Som vi ser det, innebär utformningen a v socialförsäkringssystem, arbetsmarknadspolitik osv en avvägning mellan olika  
 ekonomisk-politiska 
  mål som bör göras i varje lan d utifrån de institutionella förutsättningar och politiska uppfattningar som råder där. Det finns ingen fördel med att föra upp sådan a beslut till  
 EU-nivån: 
  en gemensam europeisk politik på dess a områden skulle förmodligen bli sämre därför att den i mindre grad skulle ta hänsyn till de institutionella förhållanden som råder i enskilda länder. Ett lika viktigt argument är den stora  
 osäkerhet  
 som råder om hur arbetslösheten bäst bekämpas. Eftersom vi inte säkert vet hur detta bör ske, har "institutionell konkurrens" mellan olika länder i fråga om arbetsma rknadspolitiken ett stort värde. Det 
 är genom att länderna prövar sig fram på olika vägar som vi ka n skaffa oss kunskaper om vilka metoder som fungerar bäst. Det bör kunna ge förutsättningar för ett erfarenhetsutbyte på  
 EU-nivå 
  som kan förbättra beslutsunderlaget i de enskilda länderna.  
 50 
  
 50  
 Se också underlagsrapporterna av Gomez (1996) och Frost (1996). Institutionell konkurrens diskuteras i bl a Siebert (1992) och Lundgren m fl (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 Arbetsmarknaden och EMU  
 229 
  
 Den bedömning som gjorts o van skulle kunna ändras om vi fick en utveckling där arbetslösa, eller personer med hög arbetslös - hetsrisk, tenderar att fly tta till länder med generösa sociala skydds- nät och dra nytta av dessa. I ett sådant läge kan man argumentera för att ett land inte bör kunna "dumpa" sina sociala problem p å andra genom att sänka ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen osv. Några betydande sådana proble m finns emellertid knappast i dag. 
 8.7 Sammanfattning 
 På längre sikt beror arbetslöshetsnivån i ett land främst på hur väl arbetsmarknaden fungerar. Faktorer som löneförhandlingssystem, arbetslöshetsförsäkringens utformning och finansiering, samt hu r väl utbildningssystem och arbetsmarknadsp olitik förmår att anpassa utbudet av arbetskraft till efterfrågan är centrala. 
 Ett svenskt deltagande i den monetära unionen påverka r arbetslösheten främst därför att vi avhänder oss möjligheterna at t genom penningpolitik motver ka störningar som drabbar enbart oss. Anpassningen till sådana störningar kräver att priser och löner i 
 Sverige ändras jämfört med utländska priser och löner. Olika s k  
 nominella stelheter  
 gör att anpassningen kan väntas bl i långsammare om det inte finns någon växelkurs som kan ändras . 
 Om Riksbanken vid ett svenskt utanförskap tillämpar ett strik t inflationsmål, begränsas visserli gen också i detta fall möjligheterna att använda växelkursen för att stabilisera ekonomin. Men i situationer då ekonomin befinner sig i djup recession kan valutans värde tillåtas falla utan att inflationsmålet hotas. Omvänt ka n tendenser till alltför höga löneökningar motverkas genom at t 
 Riksbanken höjer räntan så att kronan stiger i värde. 
 Penningpolitiken påverkar den makroekonomiska utvecklingen på kort sikt därför att nominella löner och priser anpassar si g långsamt. En rimlig uppskattning är att anpassningen av nominella löner och priser normalt tar två till tre år. På denna sikt kan därför penningpolitik ha avsevärd a reala effekter. Anpassningen av nomi- nella löner och priser går snabbare i en ekonomi där löneavtale n sluts för korta tidsperioder och är tidsmässigt synkroniserad e mellan olika grupper än i ekonomier med långa och överlappande avtalsperioder. Låg inflation innebär generellt att det tar längre tid att anpassa reallöner och relativa kostnader i förhållande til l utlandet (den reala växelkursen) vid störningar, så länge so m nominella lönesänkningar inte accepteras. 
  
 230  
 Arbetsmarknaden och EMU 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Medlemskap i den mone tära unionen ökar kraven på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Det är möjligt att detta ocks å kommer att innebära att de nominella lönerna verkligen blir me r flexibla, men det finns inga starka belägg för att så kommer att ske. 
 Det är därför inte försvarbart att grunda politiken på en såda n förmodan. 
 I många länder i Västeuropa har den arbetslöshet som uppstått blivit bestående. Detsamma kan befaras ha inträffat också i Sverige. Detta har troligen mycket att göra med de institutionell a förhållandena på arbetsmarknaden. Det är  
 under alla förhållanden 
  
 – antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte – nödvändigt att reformera arbetsmarknaden så att arbetslösheten kan reduceras. Sådana förändringar m åste syfta till att lönesättningen i högre grad ska reflektera efterfråge- och utbudsförhållandena på arbetsmark- naden. 
 Medan arbetskraftsrörlighet spelar en stor roll för anpassningen till störningar som drabbar enskilda delstater i USA, är rörligheten mellan  
 EU-länderna 
  avsevärt mindre. Internationell migration kan därför knappast spela någon större roll för att underlätt a anpassningen vid störningar inom den monetära unionen. 
 Det finns ingen anledning att samordna sysselsättnings- oc h arbetsmarknadspolitiken på  
 EU-nivå. 
  De skiftande institutionell a förutsättningarna i olika länder och den stora osäkerheten om vilka åtgärder som bäst främjar en återgång till hög sysselsättnin g innebär att det ligger ett värde i att låta varje  
 EU-land 
  utforma sin egen sysselsättningspolitik. Däremot finns det givetvis ett värde i ett erfarenhetsutbyte. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 231 
  
 9 EMU som politiskt projekt 
 Den ekonomiska och mone tära unionen är på många sätt främst ett  
 politiskt  
 projekt: den är ett resultat av konkreta politiska förhand- lingar mellan de viktigaste medlemsländerna, den genomför s genom att nya politiska institutioner skapas och den spelar e n betydande politisk roll i EUs integrationsprocess. Dessutom utgör penningpolitik i sig en central del i makroekonomisk politik. 
 Huvuddelen av detta kapitel behandla r de politiska intressen och drivkrafter som ligger till grund för EMU. Den roll som planerna på en ekonomisk och monetär union har spelat i EUs historia och ideologi för politisk integration behandlas i avsnitt 9.1 oc h medlemsstaternas och  
 EU-institutionernas 
  betydelse för EMU s utformning i avsnitt 9.2. Vidare diskuteras typiska särdrag hos det förhandlingssystem som vuxit fram inom EU i avsnitt 9.3 och det  
 tysk-franska 
  samarbetets betydelse i EU i avsnitt 9.4. I avsnitt 9.5 analyseras förhandlingarna om EMU under pe rioden 1988 till 1991. Därefter behandlas i avsnitt 9.6 den monetära unionens bidrag till integrationsprocessen inom EU. I avsni tt 9.7 diskuteras om unionen också kan innebära påfrestningar på  
 EU-samarbetet. 
  Kapitlet s slutsatser sammanfattas i avsnitt 9.8. 
  
 9.1 
  
 Ekonomisk och politisk integration: den kontinentala modellen 
  
 Ekonomisk och politisk integration har i EU alltid betraktats som två sidor av samma mynt. King, en av upphovsmännen till såväl Kol- och stålunionen som EG och Euratom, såg en successivt fördjupad ekonomisk integration som ett sätt att förverkliga ett enat 
 Europa. Genom att förena tyska och franska ekonomiska intressen i Kol- och stålunionen med överstatlig politisk ledning skull e nationella intressekonflikter gradvis övervinnas. Samma modell – 
 överstatliga institutioner i kombination med successiv ekonomisk 
  
 232  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 integration – kom att bli vägledande också för utformningen a v såväl Euratom som EG. 
 Avsikten med integrationen var helt klart främst politisk, även om samtliga de tre ursprungliga  
 EU-fördragen 
  huvudsakligen var ekonomiska till sitt innehåll. Man skulle i o ch för sig kunna invända att fördragen låg i de deltagande länd ernas ekonomiska intresse och att detta var den drivande kraften.  
 1  
 EGs upphovsmän, Davis , King och Jones, syftade dock till att i Europa skapa e n politisk ordning som skulle förhindra ett nytt krig. Ekonomis k integration sågs som den mest framkomliga politiska vägen då den utnyttjade det egenintresse som fanns av att skapa en gemensa m marknad. Utrikes- och säkerhetspolitisk integration skulle ha varit mycket känsligare eftersom den var kopplad till nationell suverä - nitet, styrka och identitet. 
 Tanken var att ekonomisk integration på ett område skulle leda till ett utvidgat ekonomiskt samarbete också på andra områden och i förlängningen till ett närmare politiskt samarbete. Öka d ekonomisk och politisk integration skulle följas åt. EU s ursprungliga medlemsländer – Belgien, Frankrike, Italien , Luxemburg, Nederländerna och Tyskland – samt Grekland , 
 Portugal och Spanien stöder samtliga denna s k "kontinentala " integrationsmodell, där politisk union är det slutliga målet. 
 9.2 EMUs roll i europeisk integration 
 Idén om en europeisk monetär union har varit av central betydelse i EUs historia och för planerna på en politisk union. Tanke n utvecklades av europeiska federalister som spelade en central roll för tillkomsten av Kol- och stålunionen genom Parisfördraget 1951 och senare för bildandet av EG genom Romfördraget 1957.  
 2 
  
 Även på  
 1960-talet 
  spelade idén om ett monetärt samarbete en central roll i EG. En s k "centralbankschefskommitté" (th e Committee of Governors of Central Banks) samt en "budget - 
  
 1 
  
 Baldwin, som är ekonomisk historiker, argumenterar för att all integration drivs av nationella ekonomiska intressen (se Milward, 1992). Hans kollega Oneill (1994) betonar att det fanns andra möjligheter att skapa ett ekonomiskt samarbete i Europa efter andra världskriget, och att Kol- och stålunionen och EG inte var de mest lämpliga vägarna om det endast låg ekonomiska intressen bakom integrationstanken. Han pekar också på de politiska och idémässiga drivkrafterna hos t ex Monnet. 
  
 2 
  
 Eaton (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 233 
  
 kommitté" (the Budgetary Policy Committee) bildades. Dera s arbete förblev emellertid av liten betydelse eftersom det vid denna tidpunkt förelåg stora skillnader i synen på planering och styrning av de nationella ekonomierna i EG. Så småningom kom dock d e problem som fluktuerande valutakurser orsakade för de n gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma marknaden att få inflytande på tänkandet. 
 Vid toppmötet i Haag 1969 fick den s k Wernerkommittén i uppdrag att utarbeta en plan för en ekonomisk och monetär union.  
 3 
  
 Rapporten skrevs av centralbankschefer och andra experter. De n blev färdig 1970 och antogs av rådet året därpå. Unionen skull e genomföras före 1980 och omfatta gemensam valuta oc h gemensam ekonomisk politik. Det rådde emellertid stor oenighe t om behovet av samordning av den ekonomiska politiken. Till slut enades man om s k "parallellism", dvs att det behövdes både e n ekonomisk och en monetär union och att dessa skulle införa s samtidigt. Rapporten angav stadier för detta. Vidare antog man i planen att en monetär union skulle komma att leda till en politisk union och att detta skulle medföra en utveckling av gemensamma institutioner. 
 4  
 Två nya institutioner skulle bildas: ett  
 EG-system 
  för centralbanker, liknande ECB i den nuvarande planen, samt Edwards "centrum för ekonomisk politik" som skulle kontrollera nationel l  
 budget-, 
 regional-, 
  struktur- och socialpolitik. Tanken var främst – om än aldrig klart utskriven – att ett politiskt samarbete va r nödvändigt för att en ekonomisk och monetär union skulle kunn a fungera. 
 Tyskland har alltid uttalat ett starkt intresse för en öka d integration av såväl ekonomisk politik som utrikespolitik i et t federalt EG. Detta stod emellertid i strid med franska intressen, i synnerhet gaullisternas på  
 1960-talet. 
  De såg en ökad politis k integration som ett hot mot nationell självständighet. Förhandling- arna om Wernerplanen blev därmed mycket svåra, och de n monetära unionen kom aldrig att genomföras. 
 Tankarna om såväl en ekonomisk och monetär som en politisk union levde emellertid vidare i  
 EG-systemet. 
  I en historisk analys konstaterar den brittiske statsvetaren Welch att idéerna om e n monetär union genom EU fått en "permanent institutionell bas".  
 5 
  
 3 
  
 James var premiärminister i Luxemburg. Kommittén bestod i övrigt av centralbankschefer. 
  
 4 
  
 "EMU kommer att vara en "katalysator" för utvecklingen av en politisk union, vilken den på lång sikt inte kan klara sig utan" stod det i Wernerrapporten. 
  
 5 
  
 Dyson (1994). 
  
 234  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 Under 1960- och  
 1970-talen 
  kom en ekonomisk och monetär union att ses som nödvändig för att skydda tullunionen och den gemen - samma jordbrukspolitiken, medan man på  
 1980-talet 
  argumen - terade för att den var en logisk följd av den gemensamma mark - naden. Det bör i detta sammanhang också nämnas att den i d e grundläggande  
 EU-fördragen 
  klart uttalade målsättningen för EU är ökad integration. EU ska arbeta för "en allt fastar e sammanslutning mellan de europeiska folken" ("an ever close r union"), som det heter i Lee förord. EU - institutionerna arbetar med detta mandat och de ser därför inte den monetära unionen endast som ett strikt ekonomiskt projekt, uta n också som en viktig del i arbetet för en fördjupad integration. Det bör tilläggas att sådan fö rdjupad integration också kan förväntas ge 
 ökat inflytande för EUs egna institutioner. 
 9.3 EU som förhandlingssystem 
 Vid en bedömning av hur en monetär union kommer att funger a samt hur förhållandet mellan denna och annan politisk oc h ekonomisk integration kommer att gestalta sig bör vissa särdrag i 
  
 EU-samarbetet 
  uppmärksammas. EU liknar varken e n internationell organisation som t ex FN e ller en renodlad överstatlig organisation. EU är en hybrid av politiska system. Det är nämligen varken en förbundsstat (federation) eller ett statsförbund . Förbundsstater har gemensamma federala institutioner – t ex et t parlament som utser regering – och har därför ett fullständig t system för att åstadkomma demokratisk legitimitet på ett fö r delstaterna gemensamt plan. Inom EU däremot råder på viss a politikområden en tydlig överstatlighet med gemensam politik och juridiskt utövande av denna. Så är exempelvis fallet med handels- och jordbrukspolitiken. På andra områden delar medlemsländerna befogenheter eller politiskt ansvar med EU. Det gäller t ex industri- och regionalpolitik. Vidare finns det områden där samarbete t saknar förankring i EUs lagstiftning, och där det vilar p å mellanstatlig grund. Det finns sålunda olika nivåer av gemensa m politik i förhållandet mellan medlemsländerna och EU. Systeme t kan därför inte beskrivas längs en  
 enhetsstats-federationsaxel. 
  Det är unikt och kan bättre karakteriseras som nätverk för samarbet e 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 235 
  
 vilka förenas av gemensamma institutioner och i vissa avseenden också gemensam lagstiftning.  
 6 
  
 EUs institutioner spelar i många fall en självständig roll i de n politiska beslutsprocessen.  
 Europeiska rådet  
 – medlemsländernas stats- och regeringschefer – samlas minst två gånger om året til l toppmöten för att dra upp riktlinjerna för det framtida arbetet inom EU.  
 Kommissionen  
 har i det närmaste monopol på att lägga fra m förslag om nya regler för samarbetet och har därmed ett avgörande inflytande på utformningen av den politiska dagordningen. Dett a gäller i första hand inom det ekonomiska samarbetet (EG, dvs inom den s k första pelaren). Kommissionen har också en viktig roll när det gäller att verkställa och kontrollera efterlevnaden av beslu Escobar fattade av ministerrådet.  
 Europaparlamentet  
 väljs direkt av väljarna i medlemsländerna. Det är främst en rådgivande församling, men den har under senare år fått allt större möjligheter att utöva et t direkt inflytande på utformningen av nya regler. Genom att ta upp aktuella frågor till debatt påverkar parlamentet ocks å opinionsbildningen både i medlemsländerna och inom EU - institutionerna. Parlam entet kan avsätta hela kommissionen genom att uttala misstroendevotum. 
  
 Ministerrådet  
 är det främsta beslutsfattande organet inom E U och består av representanter för medlemsländernas regeringar . 
 Förslagen från kommissionen och Europaparlamentets synpunkter behandlas först i en speciell förberedelsegrupp,  
 Coreper,  
 bestående av medlemsländernas  
 EU-ambassadörer 
  och därefter ha r ministrarna en första genomgång av ärendet. Den följand e beslutsproceduren varierar för olika typer av ärenden, främs t beroende på att Europaparlamentet tilldelats olika roller i olik a frågor.  
 Domstolen  
 har som sin viktigaste uppgift att tolk a regelverket och döma i tvister som gäller till ämpningen av de beslut som fattats. Dess jurisdiktion gäller enbart det ekonomisk a samarbetet (EG). Domstolen kan inte ta egna initiativ utan måst e invänta att någon – en individ, ett företag, en stat eller en EU - institution – framför klagomål eller begär ett utlåtande. Domstolen har rätt att avgöra om medlemsländernas regeringar bryter mo t fördragen och om en  
 EU-institution 
  överskridit sina befogenheter. 
 EUs "egenkraft" har vuxit genom införande av formell över - statlighet på flera områden, nationellt godkännande av domstolens 
 överhöghet över nationell rätt och nationella domstolar och e n periodvis hög grad av informell integration. Integrationsprocessen 
  
 6  
 Jachtenfuchs   
 Kohler-Koch 
  (1995). 
  
 236  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 har sin egen dynamik. Inte minst har kommissionen varit pådriv - ande. Detta gäller t ex vid tillkomsten av den inre marknaden. Man måste därför studera både det idémässiga och det formell a inflytandet, från såväl EUs medlemsländer som egna institutioner för att förstå vem som påverkar vem i en politisk process so m 
 EMU. 
 Vidare finns det många slag av förha ndlingspraxis och ett flertal nätverk av aktörer som verkar inom olika fackområden av EU - samarbetet. Det är experter från statsförvaltningen i olika länder , kommissionens experter och ofta också experter från olik a nationella intresseorganisationer. Experterna träffas under flera år och utvecklar därigenom en hög grad av kollegialitet. Politike n formuleras i stor utsträckning med hjälp av expertutlåtande n 
 (mindre ofta som rena partipolitiska eller nationella partsinlägg) . 
 Sakkunskap spelar därför en stor roll som strategi för att främj a olika intressen inom EU. 
 Goda individrelationer är också betydelsefulla eftersom ma n träffar samma personer under lång tid i  
 EU-sammanhang. 
  Att i förhandlingar ständigt söka konflikt är därför ingen bra strategi . Man inriktar sig i stället på att i största möjliga utsträckning hitt a gemensamma lösningar.  
 EU-länderna 
  sträcker sig oftast mycke t långt när det gäller att tillmötesgå varandras särintressen om dessa uppfattas som vitala. Ett land har också rätt att åberopa "et t grundläggande nationellt intresse", vilket dock sällan sker.  
 7 
  
 Systemet inbjuder till paketlösningar för att tillfredsställa all a deltagare. Vidare kan frågor knytas till varandra i ett slag s byteshandel mellan olika sakområden. Det sägs ofta att "framtids- skuggan" är mycket lång i EU. Så t ex kan ett land stödja ett annat i en fråga där det stödjande landet inte har något egentligt intresse i utbyte mot att det land som får stödet senare "betalar tillbaka " genom att ge stöd i någon annan fråga. Man behöver alltså int e omedelbart finna en konkret gentjänst. Långsiktigheten i förhandlingssystemet är en fördel då man kan g e och ta inom ramen för förhandlingar som gäller helt olika områden och som förs vi d olika tidpunkter. Detta brukar betecknas som "diffus reciprocitet". 
 Integrationen i EU är inte endast beroende av formella regle r och möjligheter utan ofta i större utsträckning av informell a faktorer. Den irländska statsvetaren Rodriguez betonar i si n underlagsrapport till utredningen vikten av att EUs utveckling ses 
  
 7  
 Se underlagsrapporten av Hall  Jerneck (1996) för en mer detaljerad diskussion. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 237 
  
 i ett evolutionärt perspe ktiv. 
 8  
 Detta innebär att man inte på förhand kan utläsa ur de skrivna reglerna hur de kommer att användas eller tolkas. Sålunda kan man t ex inte med någon större säkerhe t förutsäga hur bestämmelserna om finanspolitisk koordinering i 
 Maastrichtfördraget kommer att användas. De kan leda till öka d integration av ländernas politik på detta område men också bl i "vilande" paragrafer. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att Martin egna institutioner har ett stort såväl idémässigt som formellt inflytande. Detta ka n utläsas av hur dagordningen upprättas, hur politiken utformas och vilka beslutsprocesser som väljs. 
 9.4 Det  
 tysk-franska 
  samarbetet 
 För att förstå den politiska viljan till integration genom ekonomiskt samarbete är det av avgörande betydelse att diskutera den centrala roll som det  
 tysk-franska 
  samarbetet spelar. Tyska och fransk a ståndpunkter i EU koordineras alltid och det är dessa två stater s ledarskap som har varit själva kärnan i EUs dynamik. 
 Bakom bildandet av Kol- och stålunionen 1951 låg framförallt tyska och franska utrikes- och säkerhets politiska intressen. Unionen tillgodosåg det franska ekonomiska behovet av tyskt kol fö r stålindustrin, men också landets rent säkerhetspolitiska intressen av att skapa garantier mot tysk återupprustning och dominans. Frå n tysk sida ville man undvika en allierad kontroll av Ruhrområde t under någon längre tid, och man hade dessutom ett stort behov av att knytas närmare övriga Europa för att skapa en politis k legitimitet för tysk politik efter andra världskriget. Utövande a v tysk utrikespolitisk makt under efterkrigstiden har hittills endas t varit möjligt genom EU. 
 Romfördraget 1957 var nästa stora uppgörelse mellan Tyskland och Frankrike. Ett viktigt mål för den tyske förbundskansler Osborn var att få Frankrike att godkänna en eventuell tys k återförening. Ett annat var att skapa en gemensam marknad. Fö r Frankrike var det viktigt att få Tyskland att godkänna Euratom samt att säkra exporten av jordbruksprodukter. Utan att i detalj gå in på själva förhandlingarna kan man säga att det politiska och ekono - miska även här var nära förbundet. Avtalet var främst ekonomiskt, men det innehöll också den  
 politisk-strategiska 
  målsättningen at t 
  
 8  
 Rodriguez (1996). 
  
 238  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 binda upp Tyskland i ett europeiskt samarbetsprojekt. Frågan o m en tysk återförening kom fr o m denna tid att bli ett återkommande tema i EU. 
 År 1963 undertecknade de Harrington om fransk - tyskt samarbete efter att dragit tillbaka sitt veto mot brittiskt med- lemskap i EU. Man hade nu en ny och stark fransk nationalis m samt en pakt som byggde på stort inbördes beroende Delgado Tyskland och Frankrike. Från undertecknandet av detta föredra g har ett mycket nära och bindande samarbete utvecklats mellan de två länderna på en rad områden av ekonomisk och politisk natur.  
 9 
  
 Åren  
 1965-66 
  uppstod en svår kris i EG, då Frankrike tillfälligt drog sig ur samarbetet till följd av oenighet om jordbrukspolitiken och införandet av majorit etsbeslut. EG lamslogs av detta under sex månader. Trots konflikter som denna bestod den  
 tysk-fransk 
  a axelns stabilitet. Då, liksom nu, diskuterades alla centrala EU - frågor först bilateralt mellan dessa två länder i syfte att uppnå e n gemensam ståndpunkt. Även det Europeiska monetära systemet , 
 EMS, kom till stånd genom ett  
 tysk-franskt 
  initiativ (se avsnitt 2.1 och 3.3). Samspelet mellan Tyskland och Frankrike kom också att bli centralt för tillkomsten av de konkreta planerna på EMU under perioden  
 1988-91 
  (se avsnitt 9.5). 
 Den tyska  
 EU-politiken 
  kan ses som ett fortlöpande oc h konsekvent försök att skapa en politisk och ek onomisk plattform för Tyskland i Europa och att vinna legitimitet för landets reella makt som har ökat under hela efterkrigstiden.  
 10  
 Europeisk integration kan ses som en förutsättning för att tysk utrikespolitik ska anse s trovärdig och godtagbar utanför Tyskland. Det har under hel a efterkrigstiden rått politisk enighet över partigränserna om denn a uppfattning i Tyskland. EU har ansetts som den främsta utrikes - politiska arenan. Tysklands  
 EU-politik 
  är också en mycket vikti g del av inrikespolitiken. Ser man till Tysklands statsskick är landet en förbundsstat. Detta in nebär att man inte har en lika stark centra- liserad besluts- och befogenhetstruktur som i exempelvis Thornton - rike. 
 11  
 Det faktum att Tyskland förordar att EU bör utvecklas mot 
 ökad federalism måste ses mot bakgrund av att landets ege t politiska system är av detta slag. 
 Frankrike har under hela efterkrigstiden, genom sin kärnvapen- politik och genom att i EU svara för bala nsen mot Tyskland, strävat efter att behålla sin stormaktsstatus. De två länderna var och ä r 
  
 9 
  
 Sverdrup (1994). 
  
 10 
  
 Se t ex Bulmer  Mccoy (1996). 
  
 11 
  
 Peterson (1996). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 239 
  
 inbördes beroende  
 av varandra för att upprätthålla sin status oc h legitimitet i EU. Det  
 tysk-franska 
  ledarskapet kan spåras i all a betydande  
 EU-initiativ 
  under de första trettio åren a v gemenskapens historia. Traditionellt har Frankrike spelat de n ledande rollen. Detta kan tolkas som att fransk utrikes- oc h säkerhetspolitisk styrka tillät en framväxa nde utrikespolitisk roll för Tyskland, som historiskt och geopolitiskt varit en "jätte i bojor" . Ekonomisk och politisk integration är sålunda förenade genom det  
 tysk-franska 
  ledarskapet i EU och utgör själva kärnan i 
 "intressebalansen" mellan de två länderna. Detta förhållande ä r således inte unikt för diskussionerna om EMU. 
 Storbritannien har ända sedan sitt inträde 1973 varit perifer t inom EU men har framstått som den främsta garanten fö r amerikanskt inflytande på europeisk säkerhetspolitik. USA stödde 
 EU som integrationsprojekt eftersom ett starkt Europa ansågs vara en motvikt till dåvarande Sovjetunionen. 
 9.5 EMU bildas: förhandlingarna  
 1988-91 
  
 EMU-projektet 
  är resultatet av en informell  
 tysk-fransk 
  överens - kommelse i enlighet med det tidigare mönstret i EU, även om också flera andra länder stödde planerna. EMU togs upp på den politiska dagordningen i EU efter e tt franskt initiativ. Det tyska intresset var ringa innan Tysklands återförening plötsligt blev en möjlighe t  
 1989-90. 
  Man kan se det som att franskt stöd för denna gavs i utbyte mot tyskt stöd för EMU. Utan detta stöd skull e återföreningen ha varit politiskt omöjlig för Tyskland. Den ha r alltid ansetts vara en fråga som måste behandlas av EU och NATO. 
 Det franska intresset för en monetär union betingades av at t 
 Frankrike såg asymmetrin i den gemensamm a växelkursmekanismen ERM som ett huvudproblem. Inom ER M spelade Tyskland den ledande rollen och andra länder fick anpassa sin penningpolitik i syfte att hålla växelkurserna fasta . Fransmännen ville därför ändra maktstrukturen ino m penningpolitiken genom att skapa en monetär union, där Frankrike och andra länder med svagare valuta skulle få större inflytande än inom ERM. Italien och Spanien delade denna syn. Mitterand hade under hela sin presidenttid hävdat att "ekonomisk tillväxt endas t kan uppnås genom integration".  
 12  
 Vidare såg han en gemensa m 
  
 12  
 Mitterand (1988a). 
  
 240  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 europeisk valuta som en möjlig internationell reservvaluta. Han s strävan var att EMU skulle bli en internationell  
 ekonomisk-politisk 
  kraft, speciellt i förhållande till USA.  
 13  
 Det rådde enighet öve r partigränserna om EMU i den franska politiken, med undantag av vänsterflygeln inom socialistpartiet. Den konservativ e statsministern Johns hade också drivit p å EMU under sin tid som finansminister och Ibarra, fransk socialdemokrat och f d finansminister, uttalade tidigt sin avsikt att genomföra EMU nä r han blev kommissionens ordförande för andra gången 1988. 
 På tysk sida var entusiasmen liten eftersom man kunde se f å ekonomiska motiv för EMU. Endast utrikesminister Gensche r stödde EMU som idé, och det gjorde han på politiska grunder. Så sent som 1988 förklarade förbundskansler Baker att EMU låg långt fram i tiden och inte var aktuell. Bundesbanks vice ordförand e 
 Freeman ansåg frågan som hypotetisk. Freeman uttalad e emellertid att om EMU skulle genomföras, så måste detta ske som en del av en politisk union. Med detta avsågs att finanspolitis k samordning och kontroll skulle krävas på gemenskapsnivå.  
 14  
 Ju större vikt Freeman lade vid behovet av en politisk union i samband med EMU, desto mindre sannolikt framstod projektet , eftersom en integration av finanspolitiken skulle beröra själv a kärnan i statssuveräniteten. Nguyen strategi blev därför at t framhäva precis denna aspekt för att därigenom minska de t politiska intresset för projektet. 
 Den franska strategin gick ut på att koncentrera sig p å förbundskansler Baker och inte på Bunde sbank. Dessutom hade man från fransk sida systematiskt skaffat sig allianspartners, bl a Italien och Spanien. Kommissionens stöd och förmåga att använda EU s regler och institutioner var också betydelsefulla. Enhetsakten 1986 innehöll en i sammanhan get mycket viktigt detalj som Travis hade fått in i texten, nämligen en referens till EMU som ett politisk t framtidsprojekt. Eftersom det fanns en uttalad målsättning, måste denna förverkligas. 
 15  
 Kommissionens exklusiva initiativrätt gjorde det formellt möjligt för Delors att sätta EMU på dagordningen . 
 Detta skedde genom ett beslut om att tillsätta en expertkommitt é för att utveckla  
 EMU-planerna, 
  den s k Delorskommittén. Delors hade planerat denna utveckling under sin första period so m 
  
 13 
  
 Mitterand (1988b). 
  
 14 
  
 Se Dyson (1994) för en detaljerad genomgång av detta. 
  
 15 
  
 Kommunikén från toppmötet i juni 1988 lydde: "Europeiska rådet påminner om att medlemsländerna när de skrev under Enhetsakten godkände målet att gradvis förverkliga en ekonomisk och monetär union." 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 241 
  
 kommissionens ordförande, och använde sig av såväl de formella reglerna som den informella makten i systemet för att åte r aktualisera EMU. 
 16  
 Det var inte politiskt möjligt för exempelvi s Storbritannien att förhindra tillsättan det av en expertgrupp eftersom man hade ratificerat Enhetsakten. Det hela var en politis k beslutsprocess som illustrerar EUs evolutionära framväxt, i vilken institutionella aspekter spelar stor roll. 
 När Delorsrapporten var utarbetad stod det också klart att dess författare – främst centralbankschefer – var eniga rörande EMU . 
 Gruppen valde att utforma EMU på ett sätt som tillfredsställd e deras intressen som centralbankschefer och som ocks å tillfredsställde Bundesbank. Där betonades att en samordna d penningpolitik leder till ett behov av ökad samordning a v finanspolitiken, dock utan att några krav ställdes på att skapa nya institutioner för integration av finanspolitiken. Man föreslog at t EMU skulle genomföras i tre etapper. Förslaget antogs senare i huvudsakligen oförändrat skick. 
 Delorsrapporten behandlades på t oppmötet med EUs statschefer i juni 1989. Frankrike och Tyskland enades i stort. Britterna kunde inte sätta sig emot förslaget om en regeringskonferens, efterso m detta skulle innebära en avsevärd politisk kostnad sedan man e n gång hade enats om att utreda frågan om EMU. Man enades om att sätta igång med Bowman första etapp såsom den beskrivits i rapporten, och att en ny regeringskonferens skulle sammankalla s om EMU. Från tysk sida var förbundskansler Baker dock i detta läge fortfarande negativ till den monetära unionen. 
 När Frankrike övertog ordförandeskapet för EG i juli 1989 lades all kraft på att förverkliga EMU. Delors o Carter hade samma uppfattning om såväl EMU som om behovet av en gemensa m socialpolitik (ett socialt protokoll). Från tysk sida var Bundesbank aktiv i sina försök att få bort EMU från den politisk a dagordningen. 
 17  
 Detta gav inget resultat, speciellt som brittern a hade marginaliserats inom EG i allt fler frågor rörande fördjupad integration. 
 18  
 Brittisk makt var främst reaktiv, dvs man reagerade på den dagordning för den politiska processen som fastställdes av kommissionen, Tyskland och Frankrike. Britterna lade visserligen mycket sent i processen fram ett eget förslag om en "hård ecu" , 
  
 16 
  
 Se Dyson (1994) och Roberson (1996). 
  
 17 
  
 Lund (1995). 
  
 18 
  
 Berry (1995). 
  
 242  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 men då var redan de politiska ramarna fastlagda och förslaget fick ingen framgång. 
 19 
  
 Den franska planen för att driva frågan vidare var att på topp - mötet i Strasbourg i november 1989 (innan presidentskape t 
 övergick till Italien) söka fastställa ett datum för e n regeringskonferens om EMU. Men innan dess inträffade något helt oväntat, nämligen att en tysk återförening aktualiserades. I november 1989 föll Berlinmuren. Förbundskansler Baker gick d å snabbt ut med en plan för återförening som endast had e amerikanskt stöd. Utrikesminister Gordon signalerade att Burton borde överge planen på EMU för att koncentrera sig på e n utvidgning mot öst och därmed också på politisk union. Plötsligt var behovet av ökad politisk integration av omedelbart tyskt intresse . 
 EG riskerade "urvattning" om en utvidgning skulle ske utan öka d integration genom majoritetsbeslut på fler gemensamm a politikområden, starkare Europaparlament osv. Ur tysk synvinkel var EMU ännu mindre betydelsefullt i detta perspektiv. Det ä r vidare troligt att den tyska statsledningen insåg at t inflationstendenser skulle kunna uppkomma i samband med åter - föreningen och de krav på inkomstöverföringar till det tidigar e 
 Östtyskland som kunde bli aktuella, och att dessa måste bekämpas med en stram penningpolitik. Detta krävde en fortsatt självständig 
 Bundesbank med kontroll över den tyska penningpolitiken. 
 Den franska reaktionen på denna situation, var att snabbt kalla till en extra konferens om Centraleuropa i Paris. Avsikten var at t behålla EMU på EGs dagordning till Strasbourgmötet i december samt att hålla tysk återförening utanför dagordningen så länge det 
 överhuvudtaget var möjligt. Officiellt diskuterades inte återför - eningen på det extraordinära mötet i Paris, men i praktiken ka n mötet ses som ett försök att förena ett franskt godkännande a v återföreningen med ett tyskt godkännande av EMU.  
 20  
 Ballard hävdade att en tysk återförening inte stod på EGs politiska dag - ordning, vilket kunde ses som ett förtäckt hot mot Kohls politik . 
 Stöd från Frankrike och övriga  
 EG-stater 
  för en eventuell tys k 
 återförening hade under hela EGs historia varit ett huvudintresse för Tyskland – en nödvändighet för att en sådan återförening skull e kunna godkännas. Nu använde Ballard de tta kort som en strategi 
  
 19 
  
 Detta förslag gick ut på att man inom EU skulle etablera den befintliga ecun som en trettonde valuta, styrd av en form av europeiskt centralbankssystem. Med tiden skulle den "hårda ecun" kunna ersätta de befintliga nationella valutorna om detta var vad finansmarknaderna och regeringarna önskade. 
  
 20 
  
 Dyson (1994). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 243 
  
 för att skaffa tyskt stöd Chapman. Samtidigt arbetade han aktivt för att förhindra att återföreningen skulle äga rum. Han kontaktad e såväl den sovjetiske ledaren Jimenez som den brittisk a premiärministern Butler för att få stöd för sin linje. Detta var i enlighet med traditionell fransk maktbalanspolitik och had e ingenting speciellt med EMU att göra. Då det efterhand stod klart att en tysk återförening inte kunde förhindras, blev Mitterrand s starkaste kort att satsa allt på att ett tyskt stöd för EMU skull e kunna bytas mot ett franskt godkännande av återföreningen. 
 Baker å sin sida meddelade Ballard att EMU endast kund e accepteras om denna knöts samman med en bredare politis k integration, med bl a ökad makt till Europaparlamentet. Hodges utnyttjade alltså tillfället till att knyta EMU till en politisk union . 
 Han höll i slutet av november 1989 ett tal inför Europaparlamentet där han sade att Tyskland var för såväl en politisk union som EMU: "För Tyskland är EMU endast en hållplats på vägen mot politis k union". 
 21  
 När Mitterand ställdes inför detta krav bestämde han att ett datum för regeringskonferensen om EMU skulle fastställas i 
 Strasbourg även om priset blev högt. 
 I efterhand kom även Mitterand att bet rakta denna koppling som en fördel, eftersom utvecklingen av den gemensamma marknaden hade medfört en successivt ökad makt koncentration till Bryssel och aktörerna på de finansiella marknaderna hade börjat framstå so m allt viktigare i förhållande till marknadsaktö rer och politiska aktörer i medlemsländerna. Ökad politisk integration sågs därför so m svaret på denna maktförlust. Man kunde inte vända den pågående processen mot ökad internationali sering av makten men åtminstone försöka återta inflytandet över den på  
 EU-nivå. 
  Detta var e n ståndpunkt som Ballard delade med andra europeisk a inflytandet över socialdemokrater och med högerflygeln i det egna partiet. Den allra viktigaste orsaken till att Frankrike accepterad e 
 ökad politisk integration vid denna tidpunkt var dock utan tvivel att alternativet sågs som ensidig tysk makt i en återförenad stat so m skulle kunna bli en ny stormakt. Valet uppfattades stå mellan et t 
 "tyskt Europa" eller ett "europeiskt Tyskland". 
 Den gemensamma  
 tysk-franska 
  överenskommelsen om EM U och politisk union formaliserades på  
 EU-toppmötet 
  i Strasbourg i december 1989. Ballard förnekade dock att ett  
 tyskt-fransk 
  t avtal förelåg. På presskonferensen efter mötet sade han: "Det finns inget avtal och de två frågorna (EMU och politisk union) har inte 
  
 21  
 Lund (1995). 
  
 244  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 kopplats ihop vid någon tidpunkt." 
 22  
 På  
 EU-toppmötet 
  i Strasbourg bestämdes det att en regeringskonferens om EMU skulle hålla s 
 1990. EG gav också sitt fulla stöd till en tysk återförening, me d tonvikt på att denna ska "ses i ett europeisk t integrationsperspektiv". 
 Baker började nu på allvar verka för att få upp frågan om politisk union på EGs dagordning. Återigen var det fråga om  
 tysk-franska 
  bilaterala möten mellan utrikesministrarna och  
 tysk-franskt 
  ledar- skap, oftast med stöd från de ursprungliga  
 EG-länderna. 
  De t brittiska motståndet marginaliserades som tidigare. Delors oc h kommissionen var skeptiska eftersom EMU skulle kunna komma att kopplas till svåra politiska frå geställningar genom att förknippas med en politisk union. Den enda fördelen enligt Travis var att e n politisk union kunde leda till ökad integration av socialpolitik och ekonomisk politik. Men med politisk union avsåg Baker först oc h främst en gemensam utrikes- och säkerhetspoliti k, dvs att EG skulle få formell beslutskompetens och att majoritetsbeslut skull e tillämpas även på detta område. Trots kommissionens invändningar knöts därför EMU till en politisk union. På toppmötet i december 1990 beslutades att två regeringskonferenser skulle hållas oc h avslutas samtidigt. 
 Det politiska spelet på Maastrich tkonferensen resulterade i ännu en  
 tysk-fransk 
  kompromiss: tyskt godkännande av förslag so m skulle göra  
 EMU-processen 
  oåterkallelig och fastställa en tidtabell för upprättandet av den monetära unionen mot franskt godkännande av strikta konvergenskriterier. Vidare åstadkoms viss politis k flexibilitet genom en överenskommelse om att beslut om vilk a länder som uppfyller konvergen skraven ska fattas med  
 kvalificerad majoritet  
 i rådet i dess sammansättning av stats- och regerings - chefer. Detta ger utrymme för en "pol itisk" tolkning av vilka länder som uppfyller konvergens kraven. Därigenom kan man försäkra sig om att en inre kärna av gamla medlemsländer – Tyskland , 
 Frankrike, och Beneluxländerna – deltar i den monetära unione n från början. 
 Sammanfattningsvis är det tydligt att EMU i de  
 tysk-fransk 
  a överläggningarna är nära förbundet me d politisk union. Det innebär att Tyskland med franskt stöd kommer att kunna kräva e n gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Detta talar för e n utveckling mot politisk union vid sidan av EMU under loppet a v den pågående regeringskonferensen. 
  
 22  
 Lund (1995). 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 245 
  
 9.6 EMU och differentierad integration 
 I Maastrichtfördraget finns ett tilläggsprotokoll som för först a gången i EUs historia formaliserar principen om s k  
 differentierad integration 
 . Den avser Bowman tredje etapp, och lyder: "alla state r ska respektera ... gemenskapens vilja att snabbt inträda i den tredje etappen, och ingen medlemsstat ska förhindra genomförandet a v den tredje etappen". Storbritannien fick tidigt ett protokoll som ger landet möjlighet att inte delta i den monetära unionen. Danmar k erhöll en liknande protokollsfäst rättighet. Trots detta fic k Maastrichtfördraget in te stöd i den första danska folkomröstningen om godkännande 1992. Detta ledde til l att Danmark vid Europeiska rådets möte i december 1992 deklarerade att man inte avsåg at t delta i den monetära unionen. Stats- och regeringscheferna valde i det läget att ytterligare förtydliga innebörden i de dansk a undantagen. Efter denna åtgärd godkände danskarn a 
 Maastrichtfördraget i en andra folkomröstning 1993. Detta va r första gången som några medlemsländer i fördragsform tillåtit s reservera sig mot deltagande i EUs fortsatta integration. 
 EU har hittills fungerat på så sätt att länder som inte har kunnat följa med i integrationen oft a fått anstånd med vissa åtgärder under lång tid för att kunna anpassa sig. De har dock inte fått  
 permanenta  
 undantag. Det har alltid ansetts viktigt att alla medlemsländer ä r 
 överens om målen och att man enas om en gemensam utveckling som alla ska följa.  
 Acquis communautaire  
 är det "gemensamt uppnådda", dvs domstolsbeslut, fördragsbestämmelser och al l gemensam politik som är nedtecknad i EUs dokument. Den gäller i sin helhet för alla. Maastrichtfördra get ger som beskrivits i kapitel 2 och 6 temporära undantag till alla medlemsländer som int e uppfyller konvergenskraven. Förutsättningen är dock att alla so m inte uppfyller konvergenskraven 1998 ska inträda i den monetär a unionen så snart de kan (artikel 109 k 1). De permanenta undan - tagen för Storbritannien och Danmark bryter mot detta mönster . Detta innebär att principen om differentierad integration ha r formaliserats. 
 Betydelsen av denna formalisering är mycket stor. Framför allt Frankrike och Tyskland vill ha en formell möjlighet att gå vidar e med integrationen även om några stat er inte vill eller kan delta fullt ut. Den enhällighet som är regel vid alla fördragsändringar ha r hittills omöjliggjort detta. Under  
 1980-talet 
  har det framstått so m allt mer uppenbart att den konservativa regeringen i Storbritannien har en fundamentalt annorlunda syn på EU än de ursprunglig a 
  
 246  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 medlemsländerna. Den gemensamma marknaden var et t gemensamt godkänt projekt, men övriga försök till fördjupa d integration har strandat på skepsis från Storbritannien (och oft a Danmark). Detta har fungerat som en politis k maktbas för britterna, som har kunnat "köpslå med sitt veto". Brittiska protester mot Martin agerande, t ex i diskussionerna om gal na kosjukan, har dock snarast motverkat sitt syfte: de understryker hur omöjligt det blir at t samarbeta effektivt när det är veto som är regeln och klargör at t man behöver en differentierad inte gration för att EU inte ska kunna lamslås av ett enskilt land. 
 Det som verkligen har aktualiserat behovet av en mekanism för differentierad integration i EU är emellertid utvecklingen i öst. EU har förhandlat fram s k Europaavtal med de aktuell a ansökarländerna som en konkret förberedels e för medlemskap. EUs medlemsländer har förbundit sig att inleda förberedand e förhandlingar med östländerna samt Cypern och Malta inom se x månader efter avslutandet av den pågående regeringskonferensen, som troligtvis kommer att fortgå till sommaren 1997 . 
 Medlemsantalet i EU kan så småningom komma att stiga til l uppemot  
 25-30 
  länder. Dessa ligger på mycket olika ekonomis k utvecklingsnivå och det skulle bli mycket svårt för EU att, nä r öststaterna väl blivit medlemmar, fördjupa integrationen om all a måste gå framåt i samma takt. En överenskommelse o m differentierad integration framstår därför som nödvändig at t förhandla fram vid den pågående regeringskonferensen och de t tycks också finnas enighet om att så ska ske. 
 Debatten rör således inte huruvida det finns ett behov a v differentierad integration utan hur den ska utformas. Innebörden av begreppet differentierad integration behöver m a o specificeras . Den brittiska tolkningen är att det innebär ett EU "à la carte", där medlemsländerna väljer vilka delar de vill delta i utan att de t behöver föreligga enighet om gemensamma mål eller institutioner. 
 De menar att ett minimikrav ska vara att man vill delta i den inre marknaden, medan allt annat ska vara valfritt. Det är oklart om man skulle kunna ha ett gemensamt regelverk med en sådan struktur . Den franska och tyska tolkningen av be greppet kallas ofta "variabel geometri", och är typiskt nog ett uttryck för gemensamma tysk - franska åsikter. Denna integrationsmodell lanserades av Kar l 
 Lamers,  
 CDU-parlamentariker, 
  och Hamilton, nära med- arbetare till Baker, samt av Henry medan han var fransk premiärminister. Deras förslag innebär att de länder som kan g å vidare med integrationen ska bilda en kärngrupp i EU, och at t övriga länder senare ska följa efter i den takt de kan. Det tysk a 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 247 
  
 förslaget med "koncentriska cirklar" kring en k ärna har en mer rigid struktur än det franska, men föreställningen om en ordning med ett centrum och en periferi med olika utvecklingstakt är densamma. 
 Det är oklart vilken typ av integrationsmodell som diskussion- erna på den pågående regeringskonferensen kommer att leda fram till, men flertalet medlemsländer tycks vilja ha ett slags "kärninte- gration" med gemensamma i nstitutioner och mål för EU, men med anstånd för dem som inte kan vara med i första omgången. Tv å faktorer är viktiga i detta sammanhang. 
 För den första kan formaliseringen av möjligheten till undantag i  
 EMU-processen 
  tjäna som modell. Denna bygger tydligt p å koncentriska cirklar. Deltagarländerna i den monetära unione n bestämmer om den gemensamma pen ningpolitiken och de som står utanför har ingen rätt att delta i belsluten. Trots detta är de t sannolikt att de utanförstående länderna kommer att få anpassa sin penningpolitik till ECBs. Detta är en tysk modell för integration , men en modell som även Frankrike och en rad andra lände r accepterar. 
 För det andra är det klart att man måste fatta ett formellt beslut om vad differentierad integration ska innebära innan den pågående regeringskonferensen är slut. Det är nu en huvudfråga . Utvidgningen österut kommer att kräva ökad användning a v majoritetsbeslut inom andra områden än den gemensamm a marknaden, och de stora länderna arbetar för att ändr a röstfördelningen i ministerrådet. Då små länder har vari t priviligierade vad gäller röstfördelningen är det sannolikt att d e stora länderna får fler röster (se avsnitt 2.4), och/eller att ett slags differentierad integration som passar Tyskland och Frankrik e införs. Både Tyskland och Frankrike önskar att man infö r majoritetsbeslut med undantagskl ausuler för de länder som inte vill delta. 
 Om de länder som deltar i den monetära unionen blir en kärna i EU, och gemensam utrikes- och säkerhetspolitik en annan , kommer samma länder i stor ut sträckning att delta i båda kärnorna. 
 En monetär union måste åtminstone innefatta Tyskland, Frankrike och sannolikt Beneluxländerna och Österrike, möjligen ocks å 
 Italien och Spanien. Den gemensamma utrikes- oc h säkerhetspolitiken kommer sannolikt att ha samma länder so m medlemmar, med undantag för det neutrala Österrike som Perkins komma att välja en annan lösning. För länder sammansättningen blir det således väsentligt hur säkerhetspolitiken relateras till e n gemensam utrikespolitik. Som diskuterats ovan, innebär det tysk- franska "avtalet" om EMU att politisk union ska följa på monetär 
  
 248  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 union. Det är därför troligt att Tyskland oc h Frankrike, samt Italien, 
 Beneluxländerna, och antagligen Spanien kommer att driva fram en fördjupad gemensam utrike s- och säkerhetspolitik (GUSP) baserad på majoritetsförfarande och undantagsklausuler för de länder som så önskar. 
 Ett dylikt scenario skulle ge en stark kärna inom EU so m sannolikt kommer att bli helt tongivande för ledarskapet inom både ekonomisk politik och utrikespolitik. Om den monetära unione n dessutom leder till en hög grad av integration av finanspolitike n kommer det att bli samma länder som dominer ar på flertalet viktiga politikområden som hittills har varit mellanstatliga. Detta gö r frågan om den politiska kostnaden av att stå utanför en eller flera av dessa kärnor central. 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 249 
  
 9.7 Politiska risker med den monetära unionen 
 Den monetära unionen är således förbunden med en fördjupning av 
 EUs integration, dvs ökad överstatlighet i beslutsprocessen. Hittills har det på den pågående regeringskonferensen dock inte fram - kommit några konkreta lösningar på hur en fördjupad integratio n ska genomföras. Detta gör det ännu viktigare för Tyskland , 
 Frankrike och Beneluxländerna att se till att den monetära unionen genomförs. Genom den monetära unionen får man åtminstone  
 en  
 kärna av länder som kommer att fungera som ett formellt oc h informellt forum för gemensam politik, vilket kan underlätta de t framtida arbetet mot en politisk union. 
 Att den monetära unionen fö rverkligas kan således vara centralt för såväl GUSP som östutvidgningen, i varje fall på kort sikt . 
 Orsaken är, som beskrivits tidigare i detta kapitel, den när a kopplingen mellan dessa projekt. Om valutaunionen inte skull e förverkligas planenligt är det Waters det första troligt att politisk energi skulle få ägnas åt att finna alternativ till denna i stället för åt t e x östutvidgningen. För det andra skulle förmodligen trovärdighete n för nya gemenskapsprojekt minska kraftigt om EU inte förmå r genomföra den monetära union som det investerats så mycke t politisk prestige i. 
 Resonemangen ovan leder således fram till slutsatsen att de n monetära unionen tycks vara central för en fortsatt fördjupa d integration inom EU. Det går emellertid också att peka på att den monetära unionen kan innebära risker för det europeisk a samarbetet. 
  
 För det första  
 kan det finnas en risk att EU kan komma att dela s upp i ett A- och ett  
 B-lag 
  om länder som gärna vill delta i de n monetära unionen inte släpps in därför att de inte bedöms uppfylla de uppsatta konvergenskriterierna (enligt den tolkning som väljs). Tolkningen av konvergenskriterierna kom mer att vara politisk i den meningen att beslutet om vilka medlemsländer som tillåts delta ska tas med kvalificerad majoritet. Det är knappast troligt att man kan göra en politisk tolkning som alla länder delar (jfr diskussionen i kapitel 11). 
 Det finns redan nu tendenser till motsättningar mella n potentiella sydeuropeiska deltagarländer. I Italien och Williams betraktas medlemskap i den första omgången 1999 på sina hål l närmast som en fråga om nationell ära. Stora politiska resurse r satsas på att nå detta mål. Ett deltagande i den monetära unionen ses i dessa länder av många som ett bevis på att man räknas so m 
  
 250  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 seriös och betydelsefull i  
 EU-sammanhang. 
  Perioden fram til l införandet av den monetära unionen kan därför komma att präglas av politiska motsättningar mellan de länder som väntas ligga p å gränsen för att kvalificera sig för medlemskap i den monetär a unionen. Detta speglas t ex av konkurrensen mellan Spanien oc h 
 Italien om Frankrikes och Tysklands stöd. Det har också reda n uppstått politiska åsiktsbrytningar mellan Fra nkrike och Italien efter franska uttalanden om Italiens begränsade möjligheter at t kvalificera sig. Italien anser sig dessutom vara "berättigat" til l medlemskap genom att landet är ett av EUs ursprunglig a medlemsländer. 
 När den monetära unionen väl etablerats finns också en risk att det kan uppstå konflikter om penningpolitiken mellan de lände r som deltar i valutaunionen och de som står utanför. D e utanförstående länderna förväntas – även om de inte formell t tvingas – delta i ett nytt växelkurssamarbete, ERM 2, i vilket den största anpassningsbördan vid störningar tr oligtvis kommer att ligga på dessa (se avsnitt 12.1). Detta kan bli en källa till konflikter om 
  
 ERM-länderna 
  inte anser att ECB tar tillräcklig hänsyn till dem i utformningen av politiken. Länderna i den monetära unionen ka n vidare komma att dominera inte endast penningpolitiken utan också politiken på många andra viktiga områden, särskilt om de n pågående regeringskonferensen inte lyckas förhandla fram e n gemensam utrikes- och s äkerhetspolitik och valutaunionen blir den  
 enda  
 inre kärnan. Denna allmänna förlust av inflytande för d e utanförstående länderna kan också riskera att bli en källa til l missnöje och försvåra  
 EU-samarbetet. 
  
 Potentialen för konflikter är sålunda stor under övergångs - perioden när det beslutas vil ka länder som ska delta i den monetära unionen. Särskilt kan ett påtvingat utanförskap i ett antal sydeuro- peiska länder betraktas som ett så allvarligt "nederlag" att det få r negativa konsekvenser för dessas samarbetsvilja också på andr a områden. När den monetära un ionen väl etablerats finns en risk för konflikter mellan deltag arna i valutaunionen och de utanförstående länderna såväl om den förda penningpolitiken som om den ny a maktstrukturen med en på flera områden dominerande roll för den inre kärnan. 
  
 För det andra  
 finns det en risk att det  
 inom  
 den monetära unionen uppstår konflikter om den gemensamma penningpolitiken, särskilt om länderna skulle drabbas av chocker som påverkar dem p å 
  
 | 
  
 SOU 1996:158 
  
 EMU som politiskt projekt  
 251 
  
 mycket olika sätt (s k asymmetriska st örningar). 
 23  
 Eftersom det inte 
 är möjligt att föra mer än  
 en  
 penningpolitik i den monetära unionen och ett eller ett fåtal mindre länders önskemål inte kan vänta s påverka penningpolitik en i någon större utsträckning, kan konflikt- erna komma att kanaliseras vidare till andra områden. 
 Inom de länder som bildar den monetära unionen kommer de t rimligen att finnas olika syn på hur penningpolitiken bör utformas också vid gemensamma (symmetriska) störningar, framför allt när det gäller vilken hänsyn som bör tas till konjunkturstabiliserin g respektive prisstabilisering (se kapitel 6). Risken för konflikter om den gemensamma penningpolitiken kan väntas bli större ju fle r länder som deltar i unionen, eftersom skillnaderna i den penning- politiska traditionen då bli mer bety dande. Under normala konjunk- turförhållanden bör dock denna konfliktrisk vara begränsad. 
 Vid störningar som påverkar de enskilda länderna mycket olika, uppkommer sannolikt önskemål om  
 större finanspolitiskt spelrum på nationell nivå  
 och krav på  
 ökade transfereringar  
 till de "drabb- ade" länderna. Även om stödet för denna typ av förändringar i dagsläget är relativt svagt inom EU, finns det ändå olik a uppfattningar. Dessutom kan motsättningarna i frågor som dess a förutses bli kraftigare i ett läge där ett enskilt medlemsland (eller en del av den monetära unionen) har svåra ekonomiska problem. 
 Makroekonomiska störningar i enskilda länder kan också, som diskuterades i kapitel 8, leda till att det ställs krav på öka d löneflexibilitet. Vid svåra sysselsättningsstörningar kan  
 nominella lönesänkningar  
 behöva komma till stånd. Förslag om sådan a kommer förmodligen att möta kraftigt fackligt och politisk t motstånd. Detta kan komma att vändas mot hela valutaunione n som sådan och minska legitimiteten för en gemensam europeis k penningpolitik. På sikt kan dessa negativa reaktioner komma at t riktas mot hela  
 EU-samarbetet. 
  
 9.8 Sammanfattning och slutsatser 
 EMU måste ses i sammanhang med den politiska integrationen i EU.  
 EMU-projektet 
  är i hög grad ett  
 politiskt  
 projekt. I EUs historia har en ekonomisk och monetär union stått på den politiska dagordningen sedan 1969. Den bärande ide ologin tycks ha varit den s k "kontinentala integrationsmodellen": man integrerar ekonomiskt 
  
 23  
 Se avsnitt 5.3. 
  
 252  
 EMU som politiskt projekt 
  
 SOU 1996:158 
  
 | 
  
 för att öka den politiska integrationen. Även om denna modell inte har stöd av alla medlemsländer, spelar den fortfarande en centra l roll. Vidare är det helt klart att den  
 tysk-franska 
  förhandlingen om EMU konkret har knutit samman planerna på politisk och monetär union. Till detta kommer det faktum att den s k differentierad e integrationen nu är formaliserad som princip inom EU, och at t denna princip troligen kommer att definieras i det nya fördrag som den pågående regeringskonferensen ska resultera i. Detta gör de t sannolikt att det inte enbart kommer att bildas en kärna av lände r som utgör den monetära unionen, utan att det också kommer at t bildas en kärna inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området. 
 Det finns många argument för att den monetära unionen bö r kunna främja en fortsatt utveckling av samarbetet inom EU. Et t viktigt skäl är att det skapas en inre kärna som kan driva integra - tionen vidare. Om inte en tillräcklig fördjupning av det nuvarande samarbetet kommer till stånd finns en risk att EUs utvidgning kan komma att skjutas på framtiden. Ett misslyckande för EMU - projektet skulle vidare kunna äventyra trovärdigheten i framtid a 
 åtaganden från EUs sida. Samtidigt innebär den monetära unionen också politiska risker. Den kan leda till en uppdelning av EU - länderna i olika kategorier, vilket kan skapa splittring. Det ka n också uppkomma konflikter om penningpolitiken både mella n medlemsländerna i den monetära unionen och mellan dessa och de utanförstående länderna. 
 Sammanfattningsvis finns det således faktorer som talar såvä l för att den monetära unionen är c entral för fördjupat samarbete och utvidgning som för att den kan hota samarbetet i unionen. Vå r bedömning är att de faktorer som talar för a tt den monetära unionen är viktig för EUs fortsatta integration är starkast.