Till statsrådet och chefen för 
 Näringsdepartementet 
 Genom beslut vid regeringssammanträde den 5 juli 2001 bemyn- digade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyoto- protokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genom- förande och mekanismen för ren utveckling. 
 Till ordförande i delegationen förordnades den 22 november 2001 generaltulldirektör Johnson. Vid samma datum för- ordnades som ledamöter av delegationen Williams (centerpartiet), Hernandez (kristdemokraterna), Floyd (socialdemokraterna),  
 Harris 
  Baker (socialdemokra- terna), Tucker (socialdemokraterna), White (moderaterna), Bernard (folkpartiet), Park (vänsterpartiet) och Fuller (miljöpartiet). Hernandez entledigades den 17 juni 2002. Som ledamot förordnades den 18 juni 2002 Lambert (kristdemokraterna). Bernard entledigades den 2 februari 2003. Som ledamot förordnades den 6 maj 2003 Beard (folkpartiet). 
 Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades den 17 december 2001 Rowe (Näringsdepartementet), Olson (Svenskt Näringsliv),  
 Stevenson (Svensk 
 Energi), Mckay (Miljödepartementet), Medina (Finansdepartementet), Richardson (Näringsdepartementet), Lee (Finansdepartementet), Carroll (Närings- departementet) och Dean (Svenska Petroleuminstitutet). Som sakkunniga förordnades den 16 april 2002 Barker (Finansdepartementet) och Morgan (Närings- departementet). Dean entledigades den 5 maj 2003. Som sakkunniga förordnades den 6 maj 2003 Thompson (Näringsdepartementet), Walton (Finansdepartemen- tet), Berger 
  (Näringsdepartementet), Anderson (Svenska Petroleuminstitutet) och Larson (Miljödeparte- mentet). Som sakkunnig deltog under  
 november-december 
  2002 även Keller (Miljödepartementet). 
 Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 26 mars 2002 Simpson. Som sekreterare förordnades Meyer (från den 18 februari 2002), Lawson (från den 11 april 2002), Stevens (från den 1 september 2002) och Young (från den 22 oktober 2002). Lawson entledigades den 31 mars 2003. Sekretariatet har under  
 april-maj 
  2003 även biträtts av  
 Hill 
  Murphy, Mitchell och Neal. 
 Utredningen har antagit namnet  
 FlexMex2-utredningen. 
  
 Fram till avlämnandet av detta delbetänkande har delegationen avhållit 17 kommittésammanträden. 
 Inom ramen för delegationens arbete har ett tjugotal underlags- rapporter framtagits av konsulter, myndigheter m.fl. Uppdragen framgår av kapitel 4. 
 Den 20 februari 2003 inbjöds branschföreträdare och Svenska Naturskyddsföreningen till en hearing angående principer för tilldelning av utsläppsrätter m.m. De synpunkter som framfördes framgår av kapitel 13. 
 Under  
 februari-mars 
  2003 besökte företrädare för delegationen Storbritannien, Tyskland, Finland, Nederländerna, Danmark och Frankrike. Syftet med länderbesöken var att få en uppfattning om det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera direktivförslaget avseende ett system för handel med utsläppsrätter inom EU, att presentera det arbete som utförts i Sverige samt att diskutera frågor av gemensamt intresse. Intrycken från studie- besöken framgår av bilaga 3. 
 Delegationen får härmed överlämna delbetänkandet Handla för bättre klimat. 
 Reservationer har lämnats av ledamöterna White och Fuller. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Lambert, Beard, White, Park och Fuller. Särskilda yttranden har också lämnats av sakkunniga Olson,  
 Stevenson och Larson. 
 Stockholm i maj 2003 
 Johnson 
 Williams 
 Floyd 
 Lambert 
 Beard 
  
 Harris 
  Holmqvist 
 Tucker 
 White 
 Park 
 Ingegerd Saarinen 
 /Anders Lundin 
 Meyer 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 23 
  
 Del 1 Överväganden 
  
 1 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handels- 
  
 system perioden 2005 2007 ...................................... 
  
 35 
  
 1.1 
  
 Inledande överväganden .......................................................... 
  
 41 
  
 1.2 
  
 Den nationella fördelningsplanen........................................... 
  
 42 
  
 1.2.1 Omfattning av handelssystemet .................................. 
  
 44 
  
 1.2.2 Möjligheten att bedriva handel med utsläpps- 
  
 rätter för anläggningar under tröskelvärden ............... 
  
 45 
  
 1.2.3 Möjligheten till tillfälligt undantag för vissa 
  
 anläggningar .................................................................. 
  
 46 
  
 1.3 
  
 Data och förutsättningar för den empiriska analysen............ 
  
 48 
  
 1.4 
  
 Det totala antalet utsläppsrätter för den handlande 
  
 sektorn...................................................................................... 
  
 51 
  
 1.5 Val av tilldelningsmetod – generella synpunkter ................... 
  
 55 
  
 1.5.1 Vilken tilldelningsbas skall användas?......................... 
  
 55 
  
 1.5.2 Hur skall nya deltagare hanteras?................................ 
  
 56 
  
 1.5.3 Hur skall torv behandlas?............................................. 
  
 60 
  
 1.6 Alternativa modeller ................................................................ 
  
 61 
  
 1.6.1 Val av fördelningsgrundande år – Early action ........... 
  
 61 
  
 1.6.2  
 Icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp och 
  
 utbytbara bränslerelaterade utsläpp............................. 
  
 61 
  
 1.6.3 Övervägda modeller  
 (A-D).......................................... 
  
 62 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:60 
  
 1.7 
  
 Modellresultat och val av modell: Tilldelning till 
  
 sektorer baserad på  
 SMED-data.............................................. 
  
 65 
  
 1.8 
  
 Tilldelning direkt till anläggning ............................................. 
  
 77 
  
 Campbell ............................................................................................. 
  
 87 
  
 Combs.............................................................................................. 
  
 92 
  
 Wade ............................................................................................. 
  
 93 
  
 2 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering .......... 
  
 95 
  
 2.1 
  
 Principiella utgångspunkter..................................................... 
  
 96 
  
 2.2 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 96 
  
 2.2.1 Beskattning av industrins fossilbränsle- 
  
 användning – nuvarande system................................... 
  
 96 
  
 2.2.2 Beskattning av fossila bränslen i Sverige och 
  
 övriga  
 EU-länder........................................................... 
  
 97 
  
 2.2.3 
  
 Skattenedsättningskommitténs (SNED) förslag 
  
 till nytt energibeskattningssystem ............................... 
  
 99 
  
 2.3 
  
 Överväganden Alternativa modeller .................................. 
  
 101 
  
 2.3.1 
  
 Bibehålla  
 CO 
 2 
 -skatten ................................................ 
  
 101 
  
 2.3.1.1 Motiv.......................................................... 
  
 101 
  
 2.3.1.2 Hur skall systemet med bibehållen 
  
 CO 
 2 
 -skatt 
  fungera?................................... 
  
 103 
  
 2.3.2 Ta bort  
 CO 
 2 
 -skatten 
  finansiering med och utan 
  
 SNED........................................................................... 
  
 104 
  
 2.4 
  
 Bedömningar........................................................................... 
  
 106 
  
 3 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor............... 
  
 109 
  
 3.1 
  
 Direktivets krav på organisation ........................................... 
  
 112 
  
 3.2 
  
 När behöver olika arbetsuppgifter initieras? ........................ 
  
 113 
  
 3.3 
  
 Delegationens överväganden om organisation..................... 
  
 115 
  
 3.3.1 Bör en särskild ny myndighet inrättas? ..................... 
  
 115 
  
 3.3.2 
  
 Uppgiften att inför den första perioden ta fram 
  
 3.3.3 
  
 Uppgiften att inför den första perioden pröva 
  
 frågan om tillstånd ...................................................... 
  
 119 
  
 8 
  
 SOU 2003:60 
  
 Innehåll 
  
 3.3.4 
  
 Uppgiften att inför den första perioden bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av 
  
 utsläppsrätter .............................................................. 
  
 121 
  
 3.3.5 Uppgiften att inför den första perioden utfärda 
  
 utsläppsrätter till verksamhetsutövare....................... 
  
 122 
  
 3.3.6 Uppgiften att inför den första perioden 
  
 informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. ....... 
  
 124 
  
 3.3.7 Övriga arbetsuppgifter som behöver genomföras 
  
 under perioden 2005 2007......................................... 
  
 125 
  
 3.3.8 
  
 Kostnader och finansiering ........................................ 
  
 126 
  
 Del 2 Bakgrund 
  
 4 
  
 Uppdraget ............................................................... 
  
 129 
  
 4.1 
  
 Uppdragets bakgrund och innehåll....................................... 
  
 129 
  
 4.1.1 
  
 Problembeskrivning.................................................... 
  
 129 
  
 4.1.2 
  
 Bakgrund ..................................................................... 
  
 131 
  
 4.1.3 Utredningens uppdrag enligt direktiven ................... 
  
 133 
  
 4.2 
  
 Utredningsarbetets upplägg och genomförande.................. 
  
 137 
  
 4.3 
  
 Underlag för delegationens arbete........................................ 
  
 139 
  
 4.4 
  
 Annat pågående utredningsarbete inom området................ 
  
 141 
  
 4.4.1 Långsiktiga avtal om energieffektivisering................ 
  
 141 
  
 4.4.2 
  
 Skattenedsättningskommittén (SNED).................... 
  
 142 
  
 4.4.3 Utredningen med uppgift att lämna förslag till 
  
 ramavtal i enlighet med artikel 6 i 
  
 Kyotoprotokollet........................................................ 
  
 143 
  
 4.4.4 Utredningen om det långsiktiga energipolitiska 
  
 programmet................................................................. 
  
 143 
  
 4.4.5 Utredningen om översyn av 
  
 vägtrafikbeskattningen ............................................... 
  
 143 
  
 4.5 
  
 Samverkan med andra utredningar........................................ 
  
 144 
  
 4.6 
  
 Betänkandets disposition....................................................... 
  
 145 
  
 5 
  
 Klimatpolitikens utveckling ....................................... 
  
 147 
  
 5.1 
  
 Olika gasers bidrag till växthuseffekten ............................... 
  
 147 
  
 9 
  
 Innehåll SOU 2003:60 
  
 5.2 FN:s klimatpolitik.................................................................. 
  
 150 
  
 5.2.1 
  
 Klimatkonventionen ................................................... 
  
 150 
  
 5.2.2 
  
 Kyotoprotokollets framväxt....................................... 
  
 151 
  
 5.2.3 
  
 Åtagandeperioder........................................................ 
  
 153 
  
 5.2.4 
  
 Flexibla mekanismer ................................................... 
  
 153 
  
 5.2.4.1 
  
 Projektbaserade mekanismer.................... 
  
 154 
  
 5.2.4.2 
  
 Handel med utsläppsrätter ....................... 
  
 157 
  
 5.2.5 
  
 Supplementaritet och åtagandeperiodsreserv............ 
  
 158 
  
 5.2.6 
  
 Sänkor .......................................................................... 
  
 161 
  
 5.2.7 
  
 Klimatpolitikens utmaningar...................................... 
  
 163 
  
 5.3 
  
 EU:s klimatpolitik, European Climate Change 
  
 Programme (ECCP) .............................................................. 
  
 165 
  
 5.3.1 
  
 Inledning...................................................................... 
  
 165 
  
 5.3.2 Bördefördelningen och nationella mål....................... 
  
 165 
  
 5.3.3  
 EU-ländernas 
  utsläpp av växthusgaser idag............... 
  
 168 
  
 5.4 
  
 Sveriges klimatpolitik............................................................. 
  
 169 
  
 5.4.1 
  
 Politikens utveckling .................................................. 
  
 169 
  
 5.4.2 Utveckling av de svenska utsläppen........................... 
  
 171 
  
 5.5 
  
 Statistikens tillförlitlighet ...................................................... 
  
 173 
  
 6 
  
 Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel .......... 
  
 177 
  
 6.1 
  
 Motiv för en aktiv klimatpolitik............................................ 
  
 177 
  
 6.2 
  
 Huvudgrupper av styrmedel.................................................. 
  
 179 
  
 6.3 
  
 Vilka styrmedel bör väljas? .................................................... 
  
 181 
  
 6.3.1 
  
 Allmänna principer ..................................................... 
  
 181 
  
 6.3.2 Styrmedelsval i samband med klimatförändringar.... 
  
 183 
  
 6.3.3 Varför är handel med utsläppsrätter bra? .................. 
  
 186 
  
 6.4 
  
 Praktiska erfarenheter av utsläppshandel.............................. 
  
 189 
  
 6.4.1 
  
 Storbritannien.............................................................. 
  
 190 
  
 6.4.2 
  
 Danmark ...................................................................... 
  
 190 
  
 6.4.3 
  
 Nederländerna............................................................. 
  
 191 
  
 6.4.4 
  
 Norge........................................................................... 
  
 192 
  
 6.5 
  
 Vad krävs för att länka olika system i ett internationellt 
  
 handelssystem? ....................................................................... 
  
 193 
  
 10 
 SOU 2003:60 Innehåll 
  
 7 
  
 EU:s förslag till handel med utsläppsrätter ................. 
  
 197 
  
 7.1 
  
 Handelsdirektivets innehåll................................................... 
  
 198 
  
 7.1.1 
  
 Omfattning av handelssystemet ................................ 
  
 200 
  
 7.1.2 
  
 Tilldelning av utsläppsrätter....................................... 
  
 205 
  
 7.1.3 Rapportering, register och årlig kontroll av antal 
  
 rätter ............................................................................ 
  
 207 
  
 7.1.4 
  
 Påföljder och sanktioner ............................................ 
  
 208 
  
 7.1.5 
  
 Organisation ............................................................... 
  
 209 
  
 7.1.6 
  
 Nya anläggningar ........................................................ 
  
 210 
  
 7.1.7 Kopplingar mellan EU:s handelssystem och andra 
  
 mekanismer ................................................................. 
  
 211 
  
 7.2 
  
 Andel av utsläpp som omfattas ............................................. 
  
 211 
  
 7.3 
  
 EU:s konkurrens- och statsstödsregler ................................ 
  
 213 
  
 7.3.1 
  
 Konkurrensreglerna.................................................... 
  
 214 
  
 7.3.2 
  
 Statsstödsreglerna....................................................... 
  
 216 
  
 8 
  
 Svenska anläggningar som omfattas av  
 EU-direktivet ... 
  
 221 
  
 8.1 
  
 Översiktlig bild ...................................................................... 
  
 222 
  
 8.2 
  
 Energisektorn......................................................................... 
  
 224 
  
 8.3 
  
 Produktion och bearbetning av järnmetaller........................ 
  
 227 
  
 8.4 
  
 Mineralindustrin..................................................................... 
  
 230 
  
 8.4.1 
  
 Cement och kalk......................................................... 
  
 230 
  
 8.4.2 
  
 Glas och glasfiber........................................................ 
  
 231 
  
 8.4.3 
  
 Keramiska produkter.................................................. 
  
 231 
  
 8.5 
  
 Annan verksamhet ................................................................. 
  
 233 
  
 9 
  
 Måldiskussion.......................................................... 
  
 235 
  
 9.1 
  
 Internationella åtaganden ...................................................... 
  
 236 
  
 9.2 
  
 Nationella mål för perioden 2008 2012 ............................... 
  
 236 
  
 9.3 
  
 Vad kan påverkas med den initiala tilldelningen av 
  
 utsläppsrätter?........................................................................ 
  
 237 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:60 
  
 9.4 
  
 Under vilka förutsättningar kan Sverige sägas ha upp- 
  
 fyllt sina internationella åtaganden?...................................... 
  
 238 
  
 9.4.1 
  
 Handeln omfattar alla sektorer .................................. 
  
 238 
  
 9.4.2 
  
 Om handeln begränsas till vissa sektorer .................. 
  
 238 
  
 9.5 
  
 Hur förändras förutsättningarna om Sverige skall uppnå 
  
 ett visst utsläppsmål i Sverige? .............................................. 
  
 240 
  
 9.6 Sammanfattande bedömningar .............................................. 
  
 242 
  
 10 
  
 Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxid- utsläppen och att införa ett system för handel med 
  
 utsläppsrätter........................................................... 
  
 245 
  
 10.1 
  
 Anpassningar i ekonomin när krav på utsläpps- 
  
 reduktioner införs .................................................................. 
  
 247 
  
 10.2 
  
 KI:s ekonomiska modellberäkningar på nationell nivå 
  
 och sektornivå......................................................................... 
  
 248 
  
 10.2.1 Kort beskrivning av  
 EMEC-modellen .................... 
  
 249 
  
 10.2.2 
  
 Referensscenario och olika 
  
 simuleringsalternativ ................................................ 
  
 251 
  
 10.2.3 Vissa resultat från simuleringarna ........................... 
  
 255 
  
 10.2.3.1 Priset på utsläpp och samhällsekonomiska 
  
 konsekvenser ............................................. 
  
 255 
  
 10.3 
  
 Fördelningseffekter på hushållen av begränsad handel 
  
 med utsläppsrätter.................................................................. 
  
 260 
  
 10.4 
  
 Konsekvenser av att gå före och att utföra åtgärder i 
  
 början av ett långsiktigt åtagande.......................................... 
  
 266 
  
 10.4.1 
  
 Gå före................................................................... 
  
 266 
  
 10.4.2 
  
 Kort- och långsiktig kostnadseffektivitet............... 
  
 270 
  
 10.5 
  
 Sammanfattning...................................................................... 
  
 272 
  
 11 
  
 Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga 
  
 styrmedel................................................................. 
  
 275 
  
 11.1 
  
 Energiskattesystemet ............................................................. 
  
 276 
  
 11.1.1 
  
 Skattenedsättningskommittén (SNED) ................. 
  
 279 
  
 11.1.2 
  
 SNED-utredningens 
  förslag .................................... 
  
 280 
  
 12 
 SOU 2003:60 Innehåll 
  
 11.2 
  
 Beskattning på transportområdet ......................................... 
  
 282 
  
 11.2.1 Den nuvarande svenska vägtrafikbeskattningen .... 
  
 283 
  
 11.2.2 
  
 Vägtrafikskatteutredningen..................................... 
  
 283 
  
 11.2.3 
  
 Arbetet i Europa....................................................... 
  
 284 
  
 11.3 
  
 Elcertifikat.............................................................................. 
  
 285 
  
 11.4 
  
 Långsiktiga avtal..................................................................... 
  
 287 
  
 11.5 
  
 Anpassningar av olika styrmedel........................................... 
  
 288 
  
 11.5.1 Handel med utsläppsrätter, SNED och 
  
 långsiktiga avtal ........................................................ 
  
 288 
  
 11.5.2 Elcertifikat, SNED och handel med 
  
 utsläppsrätter............................................................ 
  
 293 
  
 11.5.3 Kilometerskatt och handel med utsläppsrätter ...... 
  
 295 
  
 12 
  
 Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper ...... 
  
 297 
  
 12.1 
  
 Förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga 
  
 sektorer................................................................................... 
  
 298 
  
 12.2 
  
 Utgångspunkter för tilldelningen ......................................... 
  
 303 
  
 12.3 
  
 Tänkbara tilldelningsmetoder ............................................... 
  
 307 
  
 12.3.1 
  
 Emissionsbaserad tilldelning ................................... 
  
 309 
  
 12.3.2 
  
 Produktionsbaserad grandfathering........................ 
  
 310 
  
 12.3.3 Produktionsbaserad tilldelning med branschvisa 
  
 emissionsfaktorer – Benchmarking......................... 
  
 311 
  
 12.3.4 
  
 Produktionsbaserad tilldelning med 
  
 emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga 
  
 teknik (BAT)............................................................ 
  
 314 
  
 12.3.5 
  
 Jämförelse med  
 FlexMex2-utredningens 
  
 kriterier ..................................................................... 
  
 315 
  
 13 
  
 Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av 
  
 handelsdirektivet...................................................... 
  
 319 
  
 13.1 
  
 Allmänna synpunkter på handelssystemet ........................... 
  
 320 
  
 13.2 
  
 Den internationella konkurrensen........................................ 
  
 321 
  
 13 
 Innehåll SOU 2003:60 
  
 13.3 
  
 Fördelningssystem Auktion eller gratis historisk 
  
 tilldelning ................................................................................ 
  
 323 
  
 13.3.1 Fördelningssystem – absoluta eller relativa 
  
 reduktionsmål ........................................................... 
  
 323 
  
 13.3.2 Tilldelning baserad på historiska emissioner 
  
 eller benchmarking? ................................................. 
  
 324 
  
 13.3.3 
  
 Val av fördelningsår.................................................. 
  
 325 
  
 13.3.4 
  
 Bubblans storlek ....................................................... 
  
 325 
  
 13.4 
  
 Särbehandling av råvarurelaterat utsläpp............................... 
  
 326 
  
 13.5 
  
 Utsläpp förorsakade av lagstadgade krav.............................. 
  
 328 
  
 13.6 
  
 Tidigare vidtagna åtgärder (early action).............................. 
  
 328 
  
 13.7 
  
 Nya deltagare (new entrants) ................................................ 
  
 329 
  
 13.8 
  
 Övriga frågor .......................................................................... 
  
 330 
  
 13.8.1 
  
 Mottryckskraft ......................................................... 
  
 330 
  
 13.8.2 
  
 Torv ........................................................................... 
  
 331 
  
 13.8.3 
  
 Avfallsförbränning ................................................... 
  
 332 
  
 14 
  
 Övriga frågor ............................................................ 
  
 333 
  
 14.1 
  
 Registerfunktionen................................................................. 
  
 333 
  
 14.2 
  
 Handelsdirektivet i förhållande till miljörättsliga 
  
 bestämmelser .......................................................................... 
  
 336 
  
 14.3 
  
 Sanktionssystemet.................................................................. 
  
 337 
  
 14.4 
  
 De projektbaserade mekanismerna JI/CDM........................ 
  
 338 
  
 Reservationer och särskilda yttranden................................. 
  
 343 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv .......................................................... 
  
 375 
  
 Bilaga 2 
  
 Handelsdirektivet .......................................................... 
  
 391 
  
 Bilaga 3  
 Andra länders arbete med att tillämpa 
  
 handelsdirektivet............................................................ 
  
 441 
  
 Bilaga 4  
 Schematisk beskrivning av tider och aktiviteter .......... 
  
 447 
  
 14 
  
 Sammanfattning 
 Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären utgör en väsentlig utmaning som möter det internationella samfundet under  
 2000-talet. 
  Stabiliseringen skall nås samtidigt som man söker nå en högre levnadsstandard. Med nuvarande teknologi kommer det att bli utomordentligt svårt. För att på lång sikt begränsa risken för framtida klimatförändringar måste de globala utsläppen minska. År 2050 bör enligt riksdagen utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare för att därefter minska ytterligare. 
 En begränsad klimatpåverkan kan endast uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. För att uppnå målet erfordras dessutom ett omfattande internationellt samarbete och insatser i alla länder. 
 Handel med utsläppsrätter är ett viktigt, kostnadseffektivt styrmedel för att verka i riktning mot målet att stabilisera och minska koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En utsläpps- rätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxid- ekvivalenter under en fastställd period. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläpps- rätter. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Det ställs sedan ett krav på att de anläggningar som omfattas av handelssystemet vid en viss angiven tidpunkt skall kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag med höga kost- nader för att göra utsläppsminskningar kommer att köpa utsläpps- rätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:60 
  
 I 2002 års klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har riksdagen fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2008 2012 skall vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. 
 Syftet med delbetänkandet 
 I oktober 2001 publicerade  
 EG-kommissionen 
  ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. 
 1  
 Minister- rådet enades i december 2002 om en gemensam ståndpunkt 
 2  
 angående direktivets innehåll, som Europaparlamentet förväntas ta ställning till sommaren 2003. Framställningen i detta betänkande baseras på rådets gemensamma ståndpunkt. 
 Enligt direktivförslaget skall ett  
 EU-omfattande 
  system för handel med utsläppsrätter införas från den 1 januari 2005. Enligt förslaget avser handelssystemet endast utsläpp av koldioxid. Detta betänkande behandlar i första hand systemets första period åren 2005 2007. Under denna period skall enligt direktivförslaget till- delning av utsläppsrätter ske gratis. Bland andra väsentliga inslag i direktivet kan nämnas att medlemsstaten skall utveckla en nationell fördelningsplan som skall utgöra basen för tilldelningen av över- låtbara utsläppsrätter och att den nationella fördelningsplanen skall uppfylla de kriterier som framgår av bilaga III i direktivet. 
 Enligt direktivförslaget skall handelssystemet inledningsvis omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I Sverige kommer den handlande sektorn härmed att omfatta ca 300 anläggningar. 
 Med detta betänkande redovisar  
 FlexMex2-utredningen 
  framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för för- 
  
 1 
  
 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 
  
 2 
  
 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (13 mars 2003) samt Lynch (17 mars 2003). 
  
 16 
  
 SOU 2003:60 
  
 Sammanfattning 
  
 delningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelnings- planen bör utformas för svensk del inför det  
 EU-omfattande 
  system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. 
 Delegationen vill poängtera att det alltjämt återstår för Europa- parlamentet att ta ställning till rådets förslag till direktiv och att kommissionens kommande förtydliganden av direktivet kan kom- ma att ändra förutsättningarna för de förslag som delegationen lämnar i det följande. 
 Delegationens förslag Tilldelningsprinciper 
 Vad gäller principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2005 2007 kan delegationens förslag sammanfattas i följande punkter: 
  
 Det är den  
  
 tilldelade  
 mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008 2012. Riksdagen skall vid kontroll- stationen år 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. 
  
 Delegationen vill understryka att trots att den statistik som ligger till grund för delegationens ställningstagande vad gäller den handlande sektorn kvalitetssäkrats i särskild ordning, så är den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller även de prognoser som använts. 
  
 Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns 
  
 behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO 
 2  
 per år under perioden 2005 2007. Bedömningen baseras på följande beräkningar: 
  
 Historiska bränslerelaterade utsläpp 
  
 11,2 Mton CO 
 2 
  
 Historiska  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade 
  
 utsläpp 
  
 6,2 Mton CO 
 2 
  
 Statistisk osäkerhet 
 3 
  
 2,0 Mton CO 
 2 
  
 3  
 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO 
 2  
 per år för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget represente- rar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen. 
 17 
 Sammanfattning SOU 2003:60 
  
 Nya deltagare, varav 
  
 Nya anläggningar 
  
 2,0 Mton CO 
 2 
  
 Prognos ökning av råvarurelaterade 
  
 utsläpp 
  
 2,3 Mton CO 
 2 
  
 Övrigt 
  
 0,6 Mton CO 
 2 
  
 Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför propositionen i fråga i september 2003. I det sammanhanget bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sek- torns utrymme och andra sektorers behov. Riksdagens beslut mot bakgrund av regeringens proposition i september 2003 skall utgöra grunderna för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004. 
  
 Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter. 
  
 Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i  
  
 utsläpp från rå- varor,  
 som fram till och med år 2007  
 inte är utbytbara  
 om man vill tillverka produkten och  
 utsläpp från fossila bränslen,  
 som  
 är utbytbara  
 och som används med det primära syftet att pro- ducera  
 kraft-, 
 värme-, 
  eller transportenergi. 
  
 De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998 2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. have- rier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under ett år under denna tidsperiod skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläpps- rätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under en tre- årsperiod. 
  
 Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k.  
  
 Dennis) 
  bör inte användas. 
  
 Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med ut- släppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör inte användas. 
  
 Det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transport- sektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En över- gripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transport- 
  
 18 
  
 SOU 2003:60 
  
 Sammanfattning 
  
 systemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoproto- kollets 
 4  
 första åtagandeperiod 2008 2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Därutöver förespråkar delegationen att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet, 
 5  
 under åtagandeperioden 2008 2012 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 
 6  
 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl. 
  
 Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel till- gängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya del- tagare räknas dels de verksamheter som fått sitt  
  
 första tillstånd  
 för utsläpp av växthusgaser eller som har  
 förnyat sitt tillstånd  
 för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördel- ningsplanen anmälts till kommissionen. Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade utsläpp som sker mellan år 2001 och år 2005 i den nationella fördelningsplanen bokförs under rubriken  
 nya deltagare som förnyat sitt tillstånd  
 och fördelas årligen under perioden 2005 2007. Delegationen återkommer till regelsyste- met för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen. 
  
 Tidigare vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden under åren 1998 2001 används vid fördelningen. 
  
 Undantag från deltagande i handelssystemet under perioden 2005 2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till långsik- tiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller ned- sättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten. 
  
 4 
  
 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997. EU ratificerade Kyoto- protokollet den 31 maj 2002. 
  
 5 
  
 I den fortsatta framställningen används ofta detta begrepp som synonym till direktivför- slaget. 
  
 6 
  
 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). 
  
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:60 
  
 Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år under perioden 2005 2007 skall fattas senast den 1 oktober 2004. 
  
 Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas. 
  
 En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hante- ringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- området saknas i dag. Delegationen föreslår därför att rege- ringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd. 
  
 Delegationens förslag – Utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering 
 I betänkandet har delegationen övervägt tre alternativ när det gäller frågan om koldioxidskatten bör behållas (eventuellt inklusive vissa begränsningsregler) eller tas bort i de sektorer som kommer att omfattas av handel med utsläppsrätter. Därvid gör delegationen följande bedömning: 
  
 SNED:s 
  
 7  
 förslag till nytt energiskattesystem har inte remiss- behandlats och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsnings- regler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de alternativ som undersöks i betänkandet utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete. Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energiskatte- system kommer att införas. Delegationen anser att finansie- ringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet. 
  
 7  
 Svåra skatter! Betänkande från Skattenedsättningskommittén (SOU 2003:38). 
 20 
  
 SOU 2003:60 
  
 Sammanfattning 
  
 Delegationens förslag – organisatoriska frågor 
 Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: 
  
 Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknads- lösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bak- grund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. 
  
 Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005 2007 läggas på redan befintliga myn- digheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket. 
  
 För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för han- deln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna inrättas. 
  
 Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytter- ligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelnings- planen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. 
  
 Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som 
  
 resulterar i  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  som omfattas av handelsdirektivet bör ges antingen till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Naturvårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. 
  
 Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fri- stående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. Naturvårdsverket bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut. 
  
 Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. 
  
 Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhets- utövare bör antingen ges till Naturvårdsverket eller till den 
  
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:60 
  
 organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av för- ändringar av detsamma. 
  
 Naturvårdsverket och Energimyndigheten bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. 
  
 Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga för- faranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under 2005 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med  
  
 FlexMex2-utredningen 
  och Energimyndigheten. 
  
 Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första perioden 2005 2007, vilka främst kommer att utföras under år 2004, komma att kosta ca 15 20 mkr. Den löpande verksamheten under åren 2005 2007 torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca 5 mkr. Åtminstone delar av finansierings- behovet bör kunna täckas med avgifter. 
  
 Arbetet under perioden 2005 2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas. 
  
 I betänkandets andra del  
 Bakgrund  
 redovisas en detaljerad bak- grund till de förslag som redovisats i betänkandets första del 
 Överväganden och förslag. 
 22 
 Summary 
 Stabilising the concentrations of greenhouse gases (GHG) in the atmosphere is an essential challenge facing the international community in the 21st century. This stabilisation must be achieved while a higher living standard is simultaneously striven for. With  
 present-day 
  technology, this will be extremely difficult. To reduce the risk of future climate changes in the long term, global emissions must decrease. By the year 2050, according to the Riksdag, Swedens total annual emissions must be lower than 4.5 tonnes of carbon dioxide (CO 
 2 
 ) equivalents per capita. A further decrease must then ensue. 
 Limited impact on the climate is attainable only through an active climate policy that is integrated throughout society. Achieving this objective requires extensive international collaboration and efforts in every country. 
 Trading in emission allowances (emissions trading) is a key,  
 cost-effective 
  policy instrument for helping to bring about the objective of stabilising and reducing GHG concentrations in the atmosphere. An emission allowance entitles the holder to emit Cummings2  
 equivalents. The basis for emissions trading is the setting of a cap on total emissions (the maximum quantity of allowances) for installations in a particular region included in the scheme over, for example, Scott. Rodriguez, this does not involve imposing a cap on emissions from individual installations. Phillips, a certain number of transferable emission allowances are allocated to each installation covered by the scheme. In aggregate, Newman to the cap on total emissions in the region concerned. A requirement is then imposed whereby the plants included in the trading scheme at a certain specific date should be able to show possession of trading allowances corresponding to each installations actual emissions. Operators with high costs of reducing emissions will purchase emission 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:60 
  
 allowances, which are offered on a market by operators whose costs of reducing emissions are low. 
 In its 2002 resolution on climate policy (Jones. Anderson 2001/02:55, Report 2001/02MJU10, Jones. Comm. 2001/02:163), the Riksdag laid down that Swedish emissions of the six GHG, averaged over the period 2008 12, should be at least 4 per cent lower than the countrys emissions in 1990. The emission figures must be corrected for a normal year, to ensure comparability between years with respect to variation in temperature and precipitation. 
 Purpose of the interim report 
 In October 2001, the European Commission published a draft directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for trading in GHG emission allowances within the Community. 
 1  
 The Council agreed, in December 2002, on a Common Position 
 2  
 regarding the content of this directive, on which the European Parliament is expected to decide in summer 2003. The presentation in this report is based on the Councils Common Position. 
 Under the draft directive, an  
 EU-wide 
  scheme for trading in GHG emission allowances (the Community scheme) is to be introduced from 1 January 2005. Under this proposal, the Community scheme relates to emissions of carbon Caldwell only. This report Gonzales the initial period of the scheme, from 2005 to 2007, during which emission allowances should according to the draft directive be allocated free of charge. Other key features of the directive include the stipulation that each Member State should devise a national allocation plan to form the basis for allocating transferable emission allowances, and the requirement that this national allocation plan should meet the criteria contained in Short directive. 
 Under the draft directive, the Community scheme should initially comprise installations used for energy activities, including combustion installations with a rated thermal output exceeding 
  
 1 
  
 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC COM(2001) 581 final. 
  
 2 
  
 Common Position adopted by the Council with a view to the adoption of a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (13 March 2003) and the Corrigendum (17 Duke 2003). 
  
 24 
  
 SOU 2003:60 
  
 Summary 
  
 20 MW in power and heat production; production and processing of ferrous metals; mineral industry; and other activities, including production of pulp, paper and board. In Sweden, the trading sector will therefore comprise some 300 installations. 
 In this report, the Commission on a system and regulatory framework for the flexible mechanisms of the Kyoto Protocol 
 3  
 (FlexMex2 Commission) presents its views on two aspects in particular. One is the principles on which the allocation of emission allowances is intended to be based. The other is how the national allocation plan should be drawn up, for Swedens part, in the  
 run-up 
  to the scheme of emissions trading that is to be introduced throughout the EU from 1 January 2005. 
 The FlexMex2 Commission wishes to point out that it still remains for the European Parliament to decide on the proposed Council directive, and that the European Commissions forth- coming clarification of the directive may come to alter the basis of the following proposals submitted by the FlexMex2 Commission. 
 The FlexMex2 Commissions proposals  
 –– 
  allocation principles 
 With respect to the principles for allocating emission allowances in conjunction with the introduction of a European Community  
 emissions-trading 
  scheme for the period 2005 07, the FlexMex2 Commissions proposals may be summarised in the following points. 
  
 It is the  
  
 quantity  
 of emission allowances  
 allocated  
 to the Swedish trading sector that should be compared with the national targets to be attained in 2008 12. The Riksdag will, as a supplement to its 2004 checkpoint, consider a target that includes the flexible mechanisms. 
  
 The FlexMex2 Commission wishes to emphasise that, although the figures on which the FlexMex2 Commissions standpoint is based have undergone quality assurance according to a special procedure, they are nonetheless subject to marked uncertainty. This assessment also applies to the forecasts that have been used. 
  
 3  
 The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, an international agreement by 159 nations to reduce worldwide GHG emissions, Martinez (COP) in Kyoto, Japan, on 11 December 1997. The EU ratified the Kyoto Protocol on 31 May 2002. 
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:60 
  
 The FlexMex2 Commissions assessment is that the Swedish trading sectors aggregate  
  
 emission-allowance 
  requirement may 
 Young 24 million tonnes (Mton) of CO 
 2  
 annually in 2005 07. This assessment rests on the following calculations: 
  
 Historical  
 fuel-related 
  emissions 
  
 11.2 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Historical emissions related to 
  
 non-replaceable 
  raw materials 
  
 6.2 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Statistical uncertainty 
 4 
  
 2.0 
  
 Mton CO 
 2 
  
 New entrants, including 
  
 New installations 
  
 2.0 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Forecast increase in emissions related 
  
 to  
 non-replaceable 
  raw materials 
  
 2.3 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Marsh 
  
 0.6 Mton CO 
 2 
  
 The final figure, representing the Swedish trading sectors aggregate emission allowances, will be set by the Government after the FlexMex2 Commissions interim report has Alvarezlated for official comment prior to the Government Anderson in question in September 2003. In this context, the Government should balance the trading sectors scope against other sectors needs. The Riksdags decision in response to the Government Grant September 2003 will form the basis of the allocation plan that the Government is to submit to the Commission not later than March 31 2004. 
  
 Allocation to sectors and installations should be based on historical activities. 
  
 CO 
  
 2  
 emissions in each sector are divided into two categories: first,  
 emissions from raw materials  
 that  
 cannot be replaced  
 if the product is to be manufactured, and, Hernandez,  
 emissions from fossil fuels  
 that  
 are replaceable  
 and are used for the primary purpose of producing power, heat or transport energy. 
  
 Average emissions during the  
  
 four-year 
  period 1998 2001 will serve as the basis for allocation of the total number of emission 
 allowances. In cases where exceptional circumstances (e.g. breakdowns or  
 large-scale 
  conversions) prevailed for an 
  
 4  
 Owing to the uncertainty associated with the historical statistical data, the trading sectors  
 emission-allowance 
  requirement should be raised by an additional 2 Mton CO 
 2  
 a year, to take into account the risk of available data underestimating actual emission rates in the historical data on which the FlexMex2 Commissions assessment is based. The addition represents half of the statistically calculated potential underestimate. 
 26 
  
 SOU 2003:60 
  
 Summary 
  
 installation for a year during this period, the operator should be eligible to apply for the allocation of emission allowances on the basis of its average emissions over a  
 three-year 
  period instead. 
  
 The option for a Member State to apply, under Article 27, for temporary exemption for certain installations  
  
 (Dennis, 
  as it is called) should not be exercised. 
  
 The option for the Member State to engage in trading in emission allowances for installations below the capacity limits defined in Petersen I of the directive should not be exercised. 
  
 Randall are required to increase requirements concerning the transport sectors contribution to a limited climate impact. An overall strategy should be drawn up to make the transport system more efficient, bring about the introduction of more  
  
 fuel-efficient 
  vehicles and clarify how renewable forms of energy are to be introduced in various sectors. The FlexMex2 Commission points to the need, at this stage, for analysing the scope for and consequences of including transport in the trading sector during 2008 12, the first Commitment Period of the Kyoto Protocol, for the purpose of restricting GHG emissions. In addition, the FlexMex2 Commission recommends that activities not covered by the trading directive should be permitted, during the 2008 12 Commitment Period, to join the trading scheme. This would enable them to meet the stipulations that, under point 51.1 of the Communitys environmental guidelines 
 5 
 , are necessary to obtain a reduction in, or exemption from, taxes introduced for environmental reasons. 
  
 New entrants will be taken into consideration when the total number of emission allowances available for trading is set. Roy new entrants include both activities that have received their  
  
 first permits  
 for GHG emissions and those that have  
 renewed their permits  
 for GHG emissions after the national allocation plan has Montgomery to the European Commission. The FlexMex2 Commission proposes that the increase forecast, between 2001 and 2005, in emissions related to  
 non-replaceable 
  raw materials should be entered in the national allocation plan under the heading  
 New entrants that 
  
 5  
 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). 
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:60 
  
 have renewed their permits  
 and allocated annually during the period 2005 07. The FlexMex2 Commission will reconsider the regulatory system for new entrants when further clarification has been obtained from the Commission. 
  
 Early action (i.e. Davis taken previously) is taken into account partly through the use of average emission figures in the years 1998 2001 in the allocation. 
  
 Exemption from participation in the trading scheme during 2005 07 should not be granted with reference to  
  
 long-term 
  agreements. The FlexMex2 Commission finds that, under point 51.1 of the Communitys environmental guidelines, whether operators participate in the trading scheme or have  
 long-term 
  agreements with the state makes no difference in terms of grounds for obtaining exemption from, or a reduction in, taxes introduced for environmental reasons. 
  
 Decisions on the emission allowances granted for the separate years in the period 2005 2007 are to be taken not later than 1 October 2004. 
  
 The statistical quality assurance that has already begun should be developed further and extended to comprise other sectors that are contributing to climate change. Collaboration in forecasting between the National Institute of Economic Research and the Swedish Energy Agency, in particular, should also be developed and reinforced. A strategic plan for this collaboration should be promptly drawn up. 
  
 An overall impact analysis and coordination of the management of existing and proposed policy instruments in the environ- mental sector are lacking at present. The FlexMex2 Com- mission therefore proposes that the Government investigate the scope and forms for bringing about this kind of necessary coordination. 
  
 The FlexMex2 Commissions proposals emissions trading, carbon tax and financing 
 In its report, the FlexMex2 Commission has considered three options with respect to the matter of whether carbon Morgan be retained (possibly including certain limitation rules) or abolished in 
 28 
  
 SOU 2003:60 
  
 Summary 
  
 the sectors that will be covered by emissions trading. The FlexMex2 Commissions assessment of this matter is as follows: 
  
 SNEDs 
  
 6  
 proposal for a new system of energy taxation has not yet been circulated for official comments. Some investigative work remains to be done to clarify the practical scope for implementing an alternative in which carbon tax, including certain limitation rules, is retained. The FlexMex2 Commission therefore does not wish, in this situation, to recommend one of the options surveyed in its report. Instead, it proposes that the question of the role of carbon tax in the future scheme of emissions trading be raised for further elucidation in the FlexMex2 Commissions continued investigative work. Accordingly, greater clarity should be obtained in the matter of the requirements for introduction of SNEDs proposals for a new  
 energy-tax 
  system. The FlexMex2 Commission considers that proposals should be Gilbert the system of energy and environmental taxes. 
 The FlexMex2 Commissions proposals organisational issues 
 The proposals put forward by the FlexMex2 Commission may be summarised in the following points: 
  
 The scheme of emissions trading, with its  
  
 market-based 
  design, differs from the regulatory system of the Swedish Environmental Code. There may therefore be Williams to allow both systems to function separately to bring about an efficient procedure and, in view of this  
 dual-system 
  functioning, set up a new public agency to administer emissions trading. 
  
 However, the preparatory period between now and the initiation of the trading scheme on 1 January 2005 is brief. For practical reasons, most of the tasks to be performed before and during the period 2005 07 will have to be promptly assigned to existing agencies at central level, especially the Swedish Energy Agency and the National Environmental Protection Agency. 
  
 6  
  
 Svåra skatter!  
 (Thorny Taxes), a report from the Swedish Committee on Energy Taxation of the Business Sector, SOU 2003:38. 
 29 
  
 Summary 
  
 SOU 2003:60 
  
 Nonetheless, to create a more independent  
  
 decision-making 
  process for emissions trading, an autonomous, small agency with overall responsibility for these issues should be set up. 
  
 The Swedish Government should assign the FlexMex2 Commission, in cooperation with the Energy Agency, the Environmental Protection Agency and Statistics Sweden (SCB), to compile additional documentation for the continued drafting of the allocation plan. The requisite legislative Goodman be drawn up by the FlexMex2 Commission. 
  
 The assignment of issuing, as the authorised public agency 
  
 concerned, permits for operators to conduct activities after 1 January 2005 that will yield CO 
 2  
 emissions covered by the trading directive should be given Wood (the utility that owns and operates Swedens national electricity grid) or to the county administrative boards. The Environ- mental Protection Agency should be promptly assigned to develop regulations, criteria and systems for the  
 permit-issuing 
  procedure. 
  
 A decision on allocation of emission allowances should be taken by the small, autonomous agency whose establishment is proposed by the FlexMex2 Commission. The Environmental Protection Agency should be charged with receiving and preparing applications for allocation of emission allowances and, in consultation with the Swedish Energy Agency and Swedish Business Development Agency (NUTEK), submit draft decisions. 
  
 Permit and allocation decisions should be subject to appeal. Nichols against other decisions should normally also be permitted. 
  
 The task of issuing emission allowances to operators should be Haynes or to the organisation that will later be charged with keeping a register of the emission allowances held by Harrison operators, and of changes in the same. 
  
 The Environmental Protection Agency and the Energy Agency should be commissioned to jointly draft and publish suitable information material, which should then be disseminated to operators, the public, etc. 
  
 30 
  
 SOU 2003:60 
  
 Summary 
  
 The Environmental Protection Agency should be assigned to develop appropriate procedures for inspection, monitoring, cancellation of allowances, etc to take place during 2005 07. Monroe assignment should also include considering any organisational Jackson. The work should take place in consultation with the FlexMex2 Commission and the Energy Agency. 
  
 A rough estimate is that the tasks involved in the  
  
 run-up 
  to the initial period, 2005 07, which will mainly be performed during the year 2004, will cost some SEK 15 20 million. Activities in the years 2005 07 should be considerably less costly: the annual expense may amount to an estimated SEK 5 million at most. In part, at least, it should be possible to meet the financing requirement by means of charges. 
  
 Work in 2005 07 should be evaluated in good time before the next period, and this evaluation should include reconsideration of the organisational issue. 
  
 Part two of the report, entitled Porter, provides a detailed account of the background to the proposals reported in part one, Considerations and proposals. 
 31 
 Del 1 Överväganden 
  
 1 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem perioden 2005 2007 
  
 Med detta betänkande redovisar  
 FlexMex2-utredningen 
  framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för fördel- ningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det  
 EU-omfattande 
  system för handel med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005. 
 Delegationen gör det mot bakgrund av att riksdagen fattat beslut om att halten av de sex växthusgaserna tillsammans skall stabiliseras i atmosfären. 
 1  
 För att nå detta mål erfordras ett omfattande inter- nationellt samarbete och insatser i alla länder. 
 För att på lång sikt begränsa risken för framtida klimatföränd- ringar måste de globala utsläppen minska. År 2050 bör enligt riksdagen utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare för att därefter minska ytterligare. En begränsad klimatpåverkan skall uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. Handel med utsläppsrätter är ett viktigt styrmedel för att verka i riktning mot målen. 
 I oktober 2001 publicerade kommissionen ett förslag till Europa- parlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. 
 2  
 Ministerrådet 
  
 1 
  
 Halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna skall tillsammans sta- biliseras på en nivå som är lägre än 550 ppm i atmosfären. Koldioxidhalten år 2000 var cirka 
  
 370 
  
 ppm. 
  
 2 
  
 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 
  
 35 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 enades i december 2002 om en gemensam ståndpunkt 
 3  
 angående direktivets innehåll, som Europaparlamentet förväntas ta ställning till sommaren 2003. Framställningen i detta betänkande baseras på rådets gemensamma ståndpunkt, som bl.a. innebär att: 
  
 medlemsstaten skall utveckla en nationell fördelningsplan som skall utgöra basen för tilldelningen av överlåtbara utsläpps- rätter. 
  
 den nationella fördelningsplanen skall uppfylla de kriterier som framgår av bilaga III i direktivet. 
  
 tilldelningen av utsläppsrätter skall vara gratis för perioden 2005 2007. 
  
 Delegationen vill poängtera att direktivet ännu inte är slutligt fast- ställt och att kommissionens kommande förtydliganden av direk- tivet kan komma att ändra förutsättningarna för de förslag som delegationen lämnar i det följande. 
 Sammanfattning av delegationens förslag 
 Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: 
  
 Det är den  
  
 tilldelade  
 mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2008 2012. Riksdagen skall vid kontroll- stationen år 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. 
 4 
  
 Delegationen vill understryka att trots att den statistik som ligger till grund för delegationens ställningstagande kvalitets- säkrats i särskild ordning, så är den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller även de prognoser som an- vänts. 
  
 3 
  
 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (13 mars 2003) samt Lynch (17 mars 2003). I den fortsatta framställningen benämns direktivförslaget ofta handelsdirektivet. 
  
 4 
  
 Att en sådan kontrollstation skall hållas framgår av den svenska klimatstrategi som riks- dagen antog våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163). Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall enligt riksdagens beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla meka- nismer. 
  
 36 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns 
  
 behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton 
 5  
 CO 
 2  
 per år under perioden 2005 2007. Bedömningen baseras på följande 
  
 beräkningar: 
  
 Historiska bränslerelaterade utsläpp 
  
 11,2 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Historiska  
 icke-utbytbara 
  råvaru- 
  
 relaterade utsläpp 
  
 6,2 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Statistisk osäkerhet 
 6 
  
 2,0 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Nya deltagare, varav 
  
 Nya anläggningar 
  
 2,0 Mton CO 
 2 
  
 Prognos ökning av  
 icke-utbytbara 
  
 råvarurelaterade utsläpp 
  
 2,3 
  
 Mton CO 
 2 
  
 Övrigt 
  
 0,6 Mton CO 
 2 
  
 Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför propositionen i fråga i september 2003. I det sammanhanget bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sek- torns utrymme och andra sektorers behov. Riksdagens beslut mot bakgrund av regeringens proposition i september 2003 skall utgöra grunden för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen senast den 31 mars 2004. 
  
 Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter. 
  
 7 
  
 Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i utsläpp från råvaror, som fram till och med 2007 inte är utbytbara om man vill tillverka produkten och utsläpp från fossila bränslen, som är 
  
 5 
  
 Delegationen föreslår i avsnitt 1.5.3 att torv skall behandlas på ett med biobränsle likvärdigt sätt. Emissionsfaktorn för biomassa skall enligt handelsdirektivets bilaga IV vara noll. Om kommissionen gör en annan bedömning av torvens hantering än den som delegationen 
  
 föreslagit kan den handlande sektorns behov av utsläppsrätter bli cirka 25 Mton CO 
 2  
 per år. Det innebär att de historiska bränslerelaterade utsläppen i energisektorn ökar med 0,9 Mton CO 
 2  
 per år. 
  
 6 
  
 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget 
  
 innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO 
 2  
 per år för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget repre- senterar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen. 
  
 7 
  
 Som framgår av kapitel 12 kan historiska emissionsvolymer, benchmarking och bästa till- gängliga teknik användas som historisk tilldelningsbas (s.k. grandfathering). 
  
 37 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 utbytbara och som används med det primära syftet att pro- ducera  
 kraft-, 
  värme  
 -, 
  eller transportenergi. 
 8 
  
 De genomsnittliga utsläppen under fyraårsperioden 1998 2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. have- rier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning under ett år under denna tidsperiod skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläpps- rätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under en treårs- period. 
  
 Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k.  
  
 Dennis), 
  bör enligt delegationen inte användas. 
  
 Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med ut- släppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör enligt delegationen inte an- vändas. 
  
 Delegationen ser med oro på de prognoser som i dag görs om ökade utsläpp av växthusgaser i transportsektorn 
  
 9 
 . Enligt delegationen krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets 
 10  
 första åtagandeperiod 2008 2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. 
 11  
 Därutöver förespråkar 
  
 8 
  
 I den fortsatta framställningen kommer vi att använda de kortare begreppen  
  
 icke-utbytbara 
  
  råvarurelaterade utsläpp  
 och  
 utbytbara bränslerelaterade utsläpp.  
 I tabellerna kommer vi av utrymmesskäl att använda begreppen  
 råvaruutsläpp  
 och  
 bränsleutsläpp 
 . 
  
 9 
  
 SIKA, Etappmål för en god miljö (SIKA Rapport 2003:2). Följande förslag till etappmål läggs fram i rapporten: År 2010 är utsläppen av klimatpåverkande gaser från transport- sektorn högst tio procent högre än år 1990. År 2020 har utsläppen minskat med minst tio procent jämfört med år 1990. Vidare sägs att ett förbättrat underlag för bördefördelningen mellan sektorer tas fram inför kontrollstationen år 2004, då även etappmålen för tran- sportsektorn omprövas. 
  
 10 
  
 Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i Kyoto den 11 december 1997. EU ratificerade Kyoto- protokollet den 31 maj 2002. 
  
 11 
  
 Det handelssystem som föreslås under perioden 2005 2007, bygger på ett s.k.  
  
 nedströms  
 system för handel, vilket innebär att skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs vid 
 38 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 delegationen att verksamheter som inte omfattas av handels- direktivet, under åtagandeperioden 2008 2012 skall ges möjlig- het att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 
 12  
 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl. 
  
 Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel till- gängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya del- tagare räknas dels de verksamheter som fått sitt  
  
 första tillstånd  
 för utsläpp av växthusgaser eller som har  
 förnyat sitt tillstånd  
 för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördel- ningsplanen anmälts till kommissionen. 
 13  
 Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av  
 icke-utbytbara 
  råvarurela- terade utsläpp som sker mellan år 2001 och år 2005 i den natio- nella fördelningsplanen bokförs under rubriken  
 nya deltagare som förnyat sitt tillstånd  
 och fördelas årligen under perioden 2005 2007. Delegationen återkommer till regelsystemet för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kom- missionen. 
  
 Tidigare vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden under åren 1998 2001 används vid fördelningen. 
  
 14 
  
 Undantag från deltagande i handelssystemet under perioden 2005 2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till lång- siktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljörikt- linjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten. 
  
 Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter för respektive år under perioden 2005 2007 fattas senast den 1 oktober 2004. 
  
 Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer 
  
 utsläppspunkten eller brukarledet. För transportsektorn skulle transaktionskostnaderna för denna lösning bli mycket höga. Av detta skäl används i detta fall i stället ett s.k.  
 uppströms  
 system för handel, vilket skulle innebära att oljeraffinaderier, andra importörer, naturgas- importörer är de som gör åtaganden om att begränsa utsläppen av koldioxid. 
  
 12 
  
 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). 
  
 13 
  
 Se avsnitt 1.5.2. 
  
 14 
  
 Åtgärder som vidtagits under perioden 1990 1997 beaktas inte. 
  
 39 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas. 
  
 En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hante- ringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- området saknas i dag. Delegationen föreslår därför att rege- ringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd. 
  
 I detta kapitel redovisas delegationens förslag till principer för ett system för fördelning av utsläppsrätter för perioden 2005 2007. Det är delegationens bedömning att dessa principer i huvudsak kan användas efter år 2007. Handelssystemet inklusive tilldelningsför- farandet bör dock utvärderas inför åtagandeperioden 2008 2012 varvid förändringar i dessa principer inte kan uteslutas. 
 I avsnitt 1.1 redovisas två viktiga utgångspunkter inför fördel- ningen av utsläppsrätterna. Den första innebär att den nationella utsläppsnivån inte kan styras genom att öka eller minska antalet utsläppsrätter. Den andra innebär att det inte medför en konkur- rensfördel på marginalen att producera ytterligare en enhet för företag som får utsläppsrätterna gratis jämfört med de företag som måste köpa utsläppsrätterna. I avsnitt 1.2 beskrivs de krav som handelsdirektivet ställer på utformningen av fördelningsplanen. Vidare diskuteras omfattningen av handelssystemet. I avsnitt 1.3 redovisas de ansträngningar som gjorts för att basera delegationens överväganden på bästa möjliga statistik. Beräkningen av det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn för perioden 2005 2007 redovisas i avsnitt 1.4. I avsnitt 1.5 diskuteras några generella synpunkter på fördelningsplanens utformning. I avsnitt 1.6 redovisas delegationens överväganden rörande viktiga faktorer som påverkar utfallet av en fördelningsmodell. Där beskrivs också några huvudmodeller som delegationen arbetat med för att ana- lysera effekterna på sektorer och anläggningar. I avsnitt 1.7 redo- visas resultat på sektorsnivå av modellanalyserna. I avsnitt 1.8 redo- visas modellresultat när tilldelningen görs direkt till anläggnings- nivå. Dataunderlaget för dessa beräkningar är kvalitetssäkrade. Trots detta är de förenade med relativt stor osäkerhet. I kapitlets annex A illustreras i diagramform det faktum att tilldelningen av 
 40 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 utsläppsrätter endast handlar om hur mycket som skall betalas av den handlande sektorn, och inte om utsläppens faktiska storlek. I annex B anges fördelningen av de totala utsläppsrätterna på huvud- grupper. I annex C redovisas de emissionsfaktorer som används vid de modellberäkningar som delegationen låtit göra. 
  
 1.1 
  
 Inledande överväganden 
  
 I ett handelssystem som omfattar alla verksamheter som ger upp- hov till utsläpp garanteras miljön genom ett kvantitativt utsläpps- tak. Ett av kraven i ett handelssystem med tak är att deltagarna i handeln åläggs att vid en överenskommen tidpunkt visa upp att de faktiska utsläppen motsvaras av ett lika stort innehav av utsläpps- rätter. Handel resulterar i att alla får samma kostnad för att minska utsläppen med ytterligare en enhet. 
 Det intressanta är att oberoende av hur många utsläppsrätter som delas ut till ett enskilt företag kommer företaget att hamna på den utsläppsnivå som anges av skärningspunkten mellan det inter- nationella marknadspriset på utsläppsrätter och företagens margi- nalkostnadskurva för att minska utsläppen. Det internationella marknadspriset och företagets marginalkostnadskurva för att minska utsläppen är givna och oberoende av hur många utsläpps- rätter som delas ut till ett enskilt företag och är i princip oberoende av antalet utsläppsrätter, som delas ut initialt i Sverige.  
 Den nationella utsläppsnivån (vad som släpps ut i Sverige) som uppnås inom ramen för handelssystemet kan inte styras genom att öka eller minska antalet utsläppsrätter  
 (se annex A). Sverige kan däremot enligt handelsdirektivet självt bestämma det totala antalet utsläpps- rätter som delas ut gratis till de handlande företagen och vem som skall få dem. Hänsyn skall dock tas till de kriterier som anges i direktivets bilaga III. 
 Den initiala fördelningen är en fördelnings- och industripolitisk fråga snarare än en miljöpolitisk fråga. En av de största utmaningar- na med att utveckla ett system för handel med utsläppsrätter är att besluta om vem som skall få det ekonomiska värde, som är för- knippat med användningen av den nya, begränsade resurs som en utsläppsrätt innebär. En av de viktigaste uppgifterna som dele- gationen har, för att få till stånd en fungerande marknad för handel med utsläppsrätter, är därför att besluta om  
 hur  
 den inledande fördelningen skall göras. 
 41 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Tilldelning baserad på någon form av historiska utsläpp (grand- fathering) påverkar de genomsnittliga kostnaderna, men inte de marginella kostnaderna (varje utsläpp har en alternativkostnad, eftersom företaget inte kan sälja den utsläppsrätten). Av det skälet leder inte grandfathering till att företaget får en konkurrensfördel för att producera ytterligare en enhet i förhållande till det företag som måste köpa utsläppsrätten. Tilldelning som baseras på grandfathering innebär en överföring av en klumpsumma. Stor- leken på förmögenhetsöverföringen beror på hur många utsläpps- rätter som tilldelas och på marknadspriset. Ägaren blir dock alltid mer förmögen än i en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut, eller där de tilldelade utsläppsrätterna är lika många som de ur- sprungliga oreglerade utsläppen. 
  
 1.2 
  
 Den nationella fördelningsplanen 
  
 Målet med att upprätta en nationell fördelningsplan är för det första att fastställa antalet utsläppsrätter som inledningsvis skall fördelas till de anläggningar i Sverige som omfattas av handels- direktivet (Det totala antalet utsläppsrätter för handelssystemet i Europa fastställs därmed eftersom summan av medlemsländernas utdelade utsläppsrätter definierar det totala antalet utsläppsrätter som ingår i handelssystemet). För det andra skapar fördelnings- planen en möjlighet att bedöma om den handlande sektorn på ett acceptabelt sätt medverkar till att landet når de mål för utsläppen som satts upp för samtliga samhällssektorer. Detsamma gäller förhållandet mellan sektorer inom den handlande sektorn och mellan anläggningar inom respektive delsektor i den handlande sektorn, förutsatt att man som delegationen förordar, inledningsvis definierar delbubblor för de delsektorer som ingår i den hand- lande sektorn. 
 Enligt den gemensamma ståndpunkt som antogs av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett sys- tem för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen- skapen (15792/02) skall enligt artikel 9 medlemsstaterna för perioden 2005 2007 upprätta en nationell fördelningssplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för perioden och över hur den föreslår att fördela dem. I artikel 10 anges att för treårsperioden 2005 2007 skall medlems- staterna fördela utsläppsrätterna gratis. 
 42 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i handelsdirektivets bilaga III 
 15 
 , med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Planen skall innehålla en för- teckning över de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem (bilaga III pkt 10). Planen skall offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. Planen skall granskas av den kommitté som inrättats med stöd av artikel 8 i beslut 93/389 EEG och som skall biträda kommissionen. 
 Den nationella fördelningsplanen skall underkastas prövning för bedömning av om den är förenlig med EG:s regler om statsstöd. Reglerna om statsstöd återfinns i  
 EG-fördraget 
  i artiklarna  
 87–89. 
  Av artikel 87.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att till  
 EG-kommissionen 
  anmäla sådana planerade förändringar i lag- stiftningen som kan betraktas som statsstöd. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller handlar i strid mot kommissionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav. 
 Inom tre månader efter att en nationell fördelningsplan anmälts av Sverige i enlighet med vad som ovan sagts får kommissionen avslå planen eller någon del av denna om den av kommissionen anses vara oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller fördelningen av utsläppsrätterna inte skett gratis. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall följas av en motivering. 
 För den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall med- lemsstaten bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och fördelningen av utsläpps- rätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas senast tre månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den nationella fördelningsplan som inlämnats och bedömts av kommissionen. Beslut skall vara förenliga med kraven i 
  
 15  
 Se kapitel 7, faktaruta 7.2, där innehållet i bilaga III redovisas. 
 43 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88 i detta. Det poängteras att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter. 
 Den av regeringen utsedda behöriga myndigheten skall senast den 28 februari varje år under perioden 2005 2007 utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. 
 När handelsperioden börjar den 1 januari 2005 måste enligt delegationens mening alla frågor som rör fördelningen av utsläpps- rätter vara lösta. Om det vore möjligt att revidera fördelningen av utsläppsrätter skulle detta skapa osäkra spelregler för företagen. Det skulle därmed finnas incitament för företagen att uppvakta politiker för att få fler utsläppsrätter i stället för att köpa dessa på marknaden för utsläppsrätter. Det sammanlagda antalet utsläpps- rätter måste vara fixerat under en period. Det skulle åter leda till osäkerhet om det under pågående period skulle vara möjligt att ändra det sammanlagda antalet utsläppsrätter. Företag (anlägg- ningar) som gör investeringar för att reducera utsläppen på grund- val av den initialt tilldelade mängden utsläppsrätter skulle förför- delas av en senare ytterligare tilldelning av utsläppsrätter, eftersom detta skulle leda till ett ökat utbud av utsläppsrätter och därmed kan priset på utsläppsrätter förväntas sjunka. Likaså skulle en i efterskott beslutad minskning av antalet utdelade utsläppsrätter innebära osäkerhet och effektivitetsförluster. 
  
 1.2.1 
  
 Omfattning av handelssystemet 
  
 EG-kommissionen 
  uppskattar att handelssystemet kommer att omfatta mellan 4 000 och 5 000 anläggningar 
 16  
 inom EU och täcka ca 46 procent av koldioxidutsläppen. De sektorer och anläggnings- typer som omfattas framgår av faktaruta 7.1 i kapitel 7. 
  
 16  
 Sannolikt innebär detta en underskattning av antalet. Se avsnitt 7.1.1. 
 44 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 1.2.2 
  
 Möjligheten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under tröskelvärden 
  
 Delegationens förslag:  
 Delegationen föreslår att den möjlighet som finns enligt artikel 24 att från och med år 2005 låta handeln med utsläppsrätter även omfatta anläggningar under de kapa- citetsgränser som anges för de verksamheter som beskrivs i handelsdirektivets bilaga I inte skall utnyttjas. Delegationen vill peka på behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets första åtagande- period 2008 2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. 
 Ju fler anläggningar som omfattas av ett handelssystem, desto effektivare blir handelssystemet som styrmedel för att uppnå ett gemensamt klimatmål. Att sätta kostnadseffektiva mål för varje sektor och delsektor utan möjlighet till handel är mycket svårt. Av bl.a. det skälet har  
 FlexMex2-utredningen 
  låtit analysera förut- sättningarna för att redan under perioden 2005 2007 inkludera den svenska transportsektorn i handelssystemet. 
 17  
 I den gemensamma ståndpunkten som antogs av miljöministrarna i december 2002 framgår att möjligheten att inkludera andra sektorer än de som räknas upp i bilaga I endast står till buds från och med år 2008. 
 18  
 Detta innebär att transportsektorn inte kan inkluderas i handels- systemet redan från år 2005. 
 Enligt delegationen finns det dock behov av att redan nu börja analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inklu- dera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoproto- kollets första åtagandeperioden 2008 2012. 
 Möjligheten att i handelssystemet inkludera anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet skulle i huvud- sak beröra anläggningar i energisektorn. ÅF har i sin utredning 
 19  
 konstaterat att t.ex. 20 MW gränsen för tillförd effekt skapar vissa 
  
 17 
  
 Hendrix: Trafiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter. PM  
  
 2002-12-12. 
  
 18 
  
 Det kommer också att förutsätta att kommissionen godkänner att sådan verksamhet in- begrips, med beaktande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre mark- naden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet och plane- rade övervaknings– och rapporteringssystems tillförlitlighet. 
  
 19 
  
 ÅF-Energikonsults 
  
  arbete har redovisats i rapporterna Kartläggning av svenska anlägg- ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter (september 2002) och Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med ut- släppsrätter – revision och uppdatering(maj 2003). 
 45 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 gränsdragningsproblem. Samtidigt anger ÅF att det skulle röra sig om marginella koldioxidutsläpp som skulle kunna inkluderas i sys- temet, om kapacitetsgränsen sänktes. Delegationen har inte annan information tillgänglig än att de kapacitetsgränser som anges i direktivet kommer att användas av andra länder i handelssystemet. Av dessa skäl förordar delegationen att anläggningar under de angivna kapacitetsgränserna inte omfattas av handelssystemet. 
  
 1.2.3 
  
 Möjligheten till tillfälligt undantag för vissa anläggningar 
  
 Delegationens förslag:  
 Den i direktivet angivna möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar bör inte utnyttjas av Sverige. 
 Om en medlemsstat så önskar kan man hos  
 EG-kommissionen 
  ansöka om att vissa verksamheter och vissa anläggningar fram till och med den 31 december 2007 tillfälligt skall få undantas från handelssystemet. För att kommissionen skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av annan nationell politik kommer att begränsa utsläppen lika mycket som om anläggningarna omfattades av handelssystemet. Vidare kräver kommissionen att anläggningarna underkastas samma krav på övervakning, rapportering och sanktioner som gäller för han- delssystemet. 
 Kommissionen kommer endast att medge undantag från gemen- skapens handelssystem under förutsättning att berörda anlägg- ningar uppfyller samma krav som om de omfattades av handels- direktivet. Undantagen kommer dessutom endast att ges tillfälligt fram till och med den 31 december 2007. Detta står enligt dele- gationen i skarp kontrast till näringslivets krav på stabila och långsiktiga planeringsregler. 
 En utgångspunkt för delegationens bedömning är det faktum att ju fler som deltar i handelssystemet desto större förutsättningar har systemet att lyckas med uppgiften att reducera koldioxidutsläppen till lägsta möjliga kostnad. Det är därutöver viktigt för delegationen att förespråka ett system där den flexibilitet och handlingsfrihet som tillgången till ett marknadsbaserat handelssystemet innebär får en viktig roll i strävan att reducera koldioxidutsläppen. De enskilda 
 46 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 anläggningarna får i ett marknadssystem en central roll i besluts- processen och kan anpassa besluten till sina speciella förutsätt- ningar. 
 Den nu gällande modellen för näringslivets energibeskattning utgör genom sin utformning statsstöd och är därmed underkastad  
 EG-kommissionens 
  prövning av varje förändring av betydelse av modellen. 
 När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar en försvagning av sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag utgör generellt sett driftsstöd enligt artikel 87 i  
 EG-fördraget. 
 20 
  
 Enligt punkt 51.1 i miljöriktlinjerna kan dessa undantag under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftsstöd. Om en medlems- stat inför  
 nya miljöskatter 
  
 21  
 på ett icke harmoniserat område eller högre än gemenskapsnivå kan som framgår av kapitel 11 undantags- beslut vara motiverade i följande två fall: 
  
 Skattebefrielsen kan villkoras genom avtal mellan medlems- staten och de stödmottagande företagen. 
  
 Skattebefrielsen kan tillåtas även utan avtal eller villkor. Detta förutsätter, om nedsättningen avser en harmoniserad skatt, att det belopp som företagen faktiskt betalar är högre än gemen- skapens minimibelopp. Om nedsättningen avser en nationell skatt i avsaknad av en gemenskapsskatt skall de företag som beviljas nedsättningen likväl betala en betydande del av den nationella skatten. 
  
 Oavsett att möjligheterna att få sådant stöd godkänt kan bedömas som goda, medför enligt SNED 
 22  
 ett införande av en sådan förut- sättning i energibeskattningssystemet att Sverige fortsatt har en energibeskattning som är beroende av  
 EG-kommissionens 
  tids- begränsade beslut.  
 SNED-kommittén 
  föreslår att begränsnings- regelns tillämpning inte görs beroende av att berörda företag ingått långsiktiga avtal. Från det pågående arbetet med energiskatte- 
  
 20 
  
 Med driftsstöd avses operativt stöd. 
  
 21 
  
 I miljöriktlinjernas svenska lydelse används genomgående uttrycket avgift. Korrekt uttryck borde dock vara skatt. Exempelvis betecknas uttrycken i riktlinjernas engelska och franska lydelse tax respektive taxe. 
  
 22 
  
 Skattenedsättningskommitténs betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38). 
  
 47 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 direktivet 
 23  
 har bland annat framkommit att långsiktiga avtal kan vara en framkomlig väg för att underskrida den tänkta minimi- skattesatsen på el. 
 Av samma skäl förespråkar delegationen att undantag från deltagande i handelssystemet inte skall kunna göras med hänvisning till att långsiktiga avtal i dag kan vara grund för skattenedsättning. Företrädare för  
 EG-kommissionen 
  har framhållit att deltagande i handelssystemet är ett starkare skäl till att bevilja skattened- sättning. Enligt delegationen kan det däremot på kort sikt finnas utrymme för frivilliga avtal, eftersom handelsdirektivet endast omfattar ett begränsat antal sektorer av det svenska samhället. Delegationen vill dock starkt understryka vikten av att på sikt göra handelssystemet heltäckande. 
  
 1.3 
  
 Data och förutsättningar för den empiriska analysen 
  
 En avgörande utgångspunkt i analysen av alternativa fördelnings- system är kunskap om storleken och fördelningen av koldioxid- utsläppen år 1990 fram till år 2001 
 24 
 . Det gäller både koldioxid- utsläppen totalt för Sverige och för de ca 300 anläggningar som i enlighet med direktivförslaget skall ingå i handelssystemet. Prog- noser för koldioxidutsläppen för tiden fram till år 2010 är också av grundläggande betydelse för att kunna utarbeta ett handelssystem som skall begränsa kostnaderna för att dels uppnå det av riksdagen uppsatta nationella målet, dels uppfylla åtagandet enligt Kyoto- protokollet. De analyser som genomförts av delegationen med avseende på olika fördelningsmetoder baseras på statistikunderlag som på uppdrag av delegationen tagits fram av Naturvårdsverket och Energimyndigheten 
 25 
 . 
 Det skall observeras att analysen av olika tilldelningsmetoder, som redovisas nedan, inte kommer att utgöra underlag för den slutliga tilldelningen i handelssystemet för perioden 2005 2007. Den slut- giltiga tilldelningen på anläggningsnivå kommer att baseras på ett 
  
 23 
  
 Det nu föreliggande direktivförslaget grundar sig på ett förslag som kommissionen läm- nade år 1997 (KOM (97) 30 slutligt, EGT C 139, 6.5.1997, s. 14). Det ursprungliga förslaget har omarbetats väsentligt.  
  
 Ekofin-rådet 
  nådde i mars 2003 en politisk överenskommelse om direktivet. Direktivet beräknas, efter förnyat hörande av parlamentet, formellt kunna beslutas av rådet så att det kan träda i kraft den 1 januari 2004. 
  
 24 
  
 Statistik för år 2002 blir tillgänglig först i mars 2004. 
  
 25 
  
 Rapport från Naturvårdsverket och Energimyndigheten den 10 april 2003. 
  
 48 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 ansökningsförfarande, där varje berörd anläggning kommer att lämna erforderliga uppgifter. 
 Inför den anmälan om tilldelningsmetod för perioden 2005 2007 som Sverige skall lämna till  
 EU-kommissionen 
  senast den 31 mars 2004 har delegationen analyserat konsekvenserna på bl.a. anlägg- ningsnivå av olika tilldelningsmetoder. Med de ledtider som är praxis för remissförfarande, propositionsarbete och lagrådsremiss, måste delegationen fatta beslut om förslag till tilldelningsmetod i maj 2003. För att få en, för de berörda anläggningarna acceptabel tilldelningsprincip måste delegationen i analysen av tilldelnings- principer arbeta med bästa möjliga befintliga statistiska underlag. Utsläppsuppgifterna som ingår i underlaget för val av tilldelnings- metod bör, enligt delegationen, inte alltför mycket avvika från de utsläppsuppgifter som slutligen kommer att användas utifrån de inlämnade ansökningarna, eftersom ett val av tilldelningsmetod i så fall kan sägas vara taget på felaktiga grunder. 
 De officiellt rapporterade svenska  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  har genom åren justerats och räknats om vid flera tillfällen, vilket till en del varit beroende av att energistatistikens kvalitet och utformning inte svarat mot utsläppsberäkningarnas behov. Naturvårdsverket arbe- tar bl.a. genom SMED 
 26  
 för att förbättra den officiella svenska utsläppsstatistiken som används i internationell rapportering. Tidsperspektivet för färdigställande av det arbetet är dock avsevärt längre än den tid som delegationen har till sitt förfogande. 
 Det statistiska underlaget som legat till grund för delegationens analyser har varit kvalitetssäkrade data som tagits fram för dele- gationens räkning inom ramen för SMED. Huvudkälla för bränsleanvändningen på anläggningsnivå har varit de energi- uppgifter som anläggningarna redan lämnat till SCB för åren 1990 2001. Främsta skälen till detta är att enhetlighet eftersträvas i val av datakälla och att det med givna tidsramar var enda möjlig- heten att täcka in de flesta anläggningarna. 
 För att delegationen skulle få en uppfattning om kvaliteten i lämnade energiuppgifter har dessa jämförts med uppgifter lämnade till myndigheterna i andra sammanhang. Inlämnade miljörapporter från berörda anläggningar är i detta sammanhang den i särklass viktigaste alternativa källan till uppgifter om  
 bränsletyp/-använd- 
  ning samt  
 CO 
 2 
 -utsläpp. 
  Alternativa datakällor för bränsleanvänd- ningen, emissionsfaktorer, systemgränser mellan förbrännings- och 
  
 26  
 SMED, Svenska MiljöEmissionsData, ett samarbete mellan IVL, SCB och SMHI. 
 49 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 processutsläpp har använts där data från huvudalternativen saknats eller identifierats som felaktiga. Speciellt svåranalyserade anlägg- ningar/branscher har specialstuderats, bl.a. SSAB och Sveriges raffinaderier. 
 Kvalitetsanalysen har utgått från år 2001 som typår. Baserat på resultatet från jämförelsen av olika datakällor ned på anläggnings- nivå, bedömdes osäkerheten i utsläppssiffror per företagskategori, samt totalt för hela den handlande sektorn. Även siffror som finns för  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp av CO 
 2  
 har medtagits i bedömningen. Resultatet för den handlande sektorn år 2001 har därefter tillämpats på övriga år under tidsperioden 1990 2001. Hänsyn har därvid tagits till kvalitetsvariationer till följd av vald datainsamlingsmetod för energistatistiken. Dessutom har utsläpps- siffror för transportsektorn och totala utsläppssiffror för Sverige jämte tillhörande osäkerhetsuppskattningar tagits fram. Osäker- heten i uppskattningarna för de totala utsläppen av alla växthus- gaser för alla samhällssektorer ligger under perioden 1990 2001 på i storleksordningen  
 +/-20 
  procent. Samma osäkerhetsintervall gäller för utsläppen av CO 
 2  
 från transportsektorn. För de totala utsläppen av CO 
 2  
 varierar osäkerheten i uppskattningarna under samma tidsperiod. Mellan år 1990 och år 1996 är osäkerheten ungefär  
 +/-5 
  procent, för att sedan öka till 10 procent under åren 1997 2001. Osäkerheten i uppskattningarna av  
 CO 
 2 
 -utsläppen 
  från den handlande sektorn är cirka  
 +/-20 
  procent under perioden 1990 2001. 
 Med det sålunda kvalitetssäkrade dataunderlaget skapas de idag bästa möjliga tillgängliga förutsättningar för att den i mars 2004 till  
 EU-kommissionen 
  lämnade anmälan om fördelningsmetod för perioden 2005 2007 skall vara acceptabel för de berörda anlägg- ningarna vad avser dataunderlag. De historiska siffrornas kvalitet och robusthet är också av betydelse för delegationens bedömning av de prognoser för framtida utsläpp av CO 
 2  
 som Energimyndig- heten för delegationens räkning har tagit fram. 
 50 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 1.4 
  
 Det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn 
  
 Delegationens förslag:  
 Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till 24 Mton CO 
 2  
 per år under perioden 2005 2007. 
 Hur stort skall det sammanlagda antalet initialt utdelade utsläpps- rätter till den handlande sektorn vara? Den gemensamma stånd- punkten som antogs av rådet i december 2002 lämnade vissa fri- hetsgrader till medlemsstaten att tilldela det antal utsläppsrätter som på ett tillbörligt sätt speglar de nationella förutsättningarna. I den gemensamma ståndpunkten anges inte heller  
 hur  
 en medlems- stat skall bestämma hur många utsläppsrätter som skall fördelas till enskilda anläggningar. Bilaga III pkt 1 anger att  
 den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstaternas skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och  
  
 Kyoto-protokollet, 
  
  varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläpps- rätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av handelsdirektivet och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. 
  
 Den nationella fördelningsplanen skall spegla en lämplig för- delning av utsläppsrätter till den handlande sektorn jämfört med de övriga samhällssektorerna likaväl som den skall utgöra en väl av- vägd plan för hur fördelningen av utsläppsrätter skall göras inom den handlande sektorn, dvs. mellan sektorer och inom sektorer. 
 Det första steget blir att besluta om vilken andel av tillåtna utsläpp år 2010 under Kyotoprotokollet, som den handlande sek- torn i EU:s handelssystem skall stå för. Eftersom det saknas mål för perioden  
 2005-2007 
  kan medlemsstaten göra en bedömning av vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas under perioden 2005 2007 för att målen år 2010 skall nås. En sådan bedömning bör ske med hänsyn till utgångsläget och andra viktiga samhällsmål samt de kriterier som handelsdirektivet anger. Svaret kan fås exempelvis genom en  
 top-down 
  ansats eller genom en  
 bottom-up 
  ansats. Dessa kommer nu att beröras. 
 51 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Harris 
  ansatsen 
 Det finns många vägar som kan leda till målet år 2010. Medlems- staten har frihetsgrader att välja väg över tiden så länge målet nås. En preliminär bedömning av lämplig andel av utsläppen som den handlande sektorn skall stå för kan fås genom att jämföra bl.a. följande metoder att definiera den andel av totalt tillåtna utsläpp som skall uppnås av den handlande sektorn. 
  
 1. 
  
 Andelen som den handlande sektorn skall ansvara för av den totalt tillåtna utsläppsmängden bestäms av den handlande sek- torns andel av de totala utsläppen ett visst  
  
 historiskt  
 år eller genomsnitt av år. 
  
 2. 
  
 Andelen motsvaras av den  
  
 förväntade  
 framtida andelen av den totalt tillåtna mängden utsläpp. 
  
 3. 
  
 Andelen bestäms av den andel som representerar de bidrag som anläggningar i den handlande sektorn skulle bidra med om Kyotomålet skall kunna nås till lägsta möjliga kostnad. Denna metod innebär att aktiviteter med de lägsta kostnaderna för att reducera utsläppen får bidra mer än de aktiviteter där kost- naderna är högre. Metoden kan därmed sägas i viss mån beakta early action. 
  
 27 
  
 Om dessa ansatser jämförs kan man få ett intervall som anger gränser för det sammanlagda antalet utsläppsrätter som kan delas ut till den handlande sektorn. För att nå Kyotomålet måste det sammanlagda antalet utsläppsrätter vara konsistent med de förvän- tade resultaten för faktiska utsläpp från de andra samhällssektorer som tillsammans med antalet initialt tilldelade utsläppsrätter till den handlande sektorn skall resultera i att målet enligt Kyoto- protokollet nås. 
  
 Bottom-up 
  ansatsen 
 Samtidigt med att en topdown ansats utvärderar den andel som den handlande sektorn skall svara för, om Kyotoprotokollets mål skall nås, kan motsvarande beräkningar göras med en  
 bottom-up 
  ansats, 
  
 27  
 Delegationen har på grund av avsaknad av data inte gjort några beräkningar med denna metod. 
 52 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 som tar sin utgångspunkt i utsläppen från de enskilda anlägg- ningarna som ingår i handelssystemet. 
 Delegationen har i sitt utvärderingsarbete använt sig av en kom- bination av de båda ansatserna. Som framhålls i kapitel 12 tjänar de olika modelltyperna delvis olika syften. I det praktiska arbetet finns inte vattentäta skott mellan ansatserna. Kvar står dock det faktum att  
 bottom-up 
  ansatsen skapar större förutsättningar att ta hänsyn till den enskilda anläggningens förutsättningar. Det har inte varit möjligt av data- och tidsskäl för delegationen att fullt ut analysera konsekvenserna för fördelningsplanen med denna ansats. 
 Det finns i det här sammanhanget skäl att påpeka att det inte finns något  
 a-priori 
  skäl till att de båda ansatserna skulle ge olika resultat vad gäller den svenska fördelningsplanen. Man kan med en  
 bottom-up 
  ansats inte utan vidare addera de enskilda anlägg- ningarnas bedömda tilldelning. Den sammanlagda mängden måste sedan vara av en storleksordning som gör att det nationella målet i dess helhet nås samtidigt som de krav på reduktion av  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  som ställs på de olika samhällssektorerna är samhällsekonomiskt effektiva och speglar en fördelning av ansvaret att minska kol- dioxidutsläppen som anses vara rättvis. En  
 top-down 
  ansats måste på samma sätt ta hänsyn till att bilaga III kriterierna uppnås på anläggningsnivå samtidigt som förutsättningar skapas för att sam- hällets övriga mål kan uppnås. En  
 top-down 
  ansats med tilldelning först till sektornivå innan fördelning till anläggningsnivå begränsar i och för sig i viss mån frihetsgraderna för tilldelningen till enskilda anläggningar. 
 För att reducera risken för att speciella omständigheter skall drabba enskilda anläggningar har en analys gjorts av variationen i utsläppsmängden för åren 1990 2001 för varje i handelssystemet ingående anläggning. Skulle en sådan analys visa stor variation finns anledning att analysera om tilldelning till sådana anläggningar skall behandlas i särskild ordning under förutsättning att tilldelningen uppfyller bilaga III:s kriterier. I denna mening har delegationen utfört en  
 bottom-up 
  analys. 
 28 
  
 I tabell 1.1 nedan visas den handlande sektorns utsläpp av kol- dioxid för åren  
 1990-2001. 
  I enlighet med delegationens bedöm- ning av hur torv bör behandlas (se avsnitt 1.5.3) ingår inte utsläpp från torvförbränning. Som framgår av tabellen uppgick med detta sätt att räkna summan av utsläppen år 2001 till 18,3 Mton CO 
 2 
 . 
  
 28  
 Vissa resultat från en sådan analys beskrivs i avsnitt 1.8. 
 53 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Tabell 1.1.  
 Utsläpp av koldioxid från den handlande sektorn 1990 2001 (miljoner ton CO 
 2 
 ) 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Raffinaderier* 
  
 1,7 
  
 1,8 
  
 1,9 
  
 1,9 
  
 2,0 
  
 1,9 
  
 2,2 
  
 2,3 
  
 2,1 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 Massa, Papper 
  
 1,6 
  
 1,5 
  
 1,4 
  
 1,8 
  
 2,3 
  
 2,3 
  
 2,7 
  
 2,5 
  
 2,4 
  
 2,3 
  
 1,9 
  
 2,2 
  
 Mineral 
  
 2,7 
  
 2,6 
  
 2,4 
  
 2,6 
  
 2,6 
  
 2,8 
  
 2,8 
  
 2,6 
  
 2,7 
  
 2,6 
  
 2,9 
  
 3,0 
  
 SSAB lnkl koks- 
  
 1,9 
  
 2,0 
  
 1,9 
  
 2,5 
  
 2,8 
  
 2,5 
  
 2,1 
  
 2,5 
  
 1,8 
  
 2,4 
  
 2,3 
  
 2,7 
  
 verk, exkl. Lukab, 
  
 OK2/OK3 
  
 Järn och Stål exkl. 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 0,6 
  
 SSAB 
  
 Rostning/Sintring 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 0,5 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,5 
  
 Energi, inkl. 
  
 4,9 
  
 6,1 
  
 6,9 
  
 6,7 
  
 8,2 
  
 7,4 
  
 8,7 
  
 7,7 
  
 7,6 
  
 6,8 
  
 6,0 
  
 7,0 
  
 indpannor 
  
 Summa 
  
 13,6 
  
 14,7 
  
 15,2 
  
 16,1 
  
 18,8 
  
 17,9 
  
 19,5 
  
 18,7 
  
 17,7 
  
 17,2 
  
 16,4 
  
 18,3 
  
 * SMED redovisar inte värden för raffinaderier för åren 1991 1993. De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren  
 1991-1993 
  är beräknade som tidsviktade medelvärden av värdena för år 1990 och år 1994. 
 I arbetet med kvalitetssäkring av historiska data (1990 2001) konstaterade Naturvårdsverket att osäkerheten för såväl Sveriges totala utsläpp av alla gaser som för de totala utsläppen av alla gaser från transportsektorn bedöms ligga i intervallet 10 20 procent mellan 1990 och 2001, vilket bedöms vara bra i ett internationellt perspektiv. Osäkerheten för koldioxidutsläppen i den handlande sektorn bedömdes ligga runt  
 +/-20 
  procent under samma period. 
 Delegationen har vid sin bedömning av det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn tillämpat en försiktighets- princip. Mot bakgrund av att de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet i stor utsträckning konkurrerar på en interna- tionell marknad, finns det enligt delegationen skäl att ta särskild hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån. Om tilldelningen baserades på en sådan underskatt- ning förväntas de svenska anläggningarna förfördelas i förhållande till sina internationella konkurrenter. Av detta skäl har delega- tionen valt att öka det totala antalet utsläppsrätter med 2 Mton CO 
 2  
 per år, som motsvarar ca 10 procent av den statistiskt rappor- terade bedömda utsläppsnivån idag. Denna ökning kompenserar 
 54 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 alltså bara för hälften av en eventuell maximal statistisk under- skattning av den faktiska utsläppsnivån. 
 Delegationen föreslår vidare att en buffert på 2 Mton CO 
 2  
 per år avsätts för att tillgodose behovet av utsläppsrätter för  
 nya deltagare.  
 Delegationen föreslår därutöver att en buffert på 2,3 Mton CO 
 2  
 per år avsätts för att tillgodose delegationens förslag att täcka behovet av utsläppsrätter för ökningen av  
 icke-utbytbart 
  råvarurelaterat  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  under perioden 2005 2007. 
 Sammantaget gör delegationen bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO 
 2  
 per år under perioden 2005 2007. I annex B redovisas beräkningen och fördelningen av totala antalet utsläppsrätter. 
  
 1.5 
  
 Val av tilldelningsmetod – generella synpunkter 
  
 Det är viktigt att notera att det föreslagna handelsdirektivet har fördelat olika uppgifter till kommissionen och medlemsstaterna. Därmed har man å ena sidan försökt förhindra att fördelningen till berörda anläggningar görs på ett sätt som står i strid med EU:s statsstöds- och konkurrensregler, samtidigt som man å andra sidan lämnat frihetsgrader som gör det möjligt för en medlemsstat att ta hänsyn till de specifika förutsättningar som råder i landet i fråga. Kommissionen kommer i sin utvärdering att granska den nationella fördelningsplanen mot bakgrund av det åtagande medlemsstaten gjort i samband med bördefördelningen inom EU för att uppnå åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Den granskning som görs enligt statsstödsreglerna och konkurrensreglerna syftar till att undvika att snedvridning av konkurrens uppstår till följd av den nationella fördelningsplanen. 
  
 1.5.1 
  
 Vilken tilldelningsbas skall användas? 
  
 Delegationens förslag:  
 Delegationen har analyserat olika till- delningsmetoder och funnit att en emissionsbaserad tilldelning bäst svarar mot de kriterier delegationen angivit för val av tilldelningsmetod. 
 Som framgår av analysen i kapitel 12 är den emissionsbaserade till- delningsmetoden den som bäst uppfyller de kriterier som dele- 
 55 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 gationen fastställt. Den är enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Nackdelen har bedömts vara att den inte alltid stäm- mer överens med möjligheterna att minska utsläppen. Det skulle en fördelningsmetod baserad på benchmarking eller bästa tillgängliga teknik göra. Samtidigt uppfyller dessa metoder knappast kriterierna enkelhet och transparens. Det avgörande för delegationen har dock varit att det inte funnits data tillgängliga för att på ett mer allomfattande sätt använda benchmarking eller bästa tillgängliga teknik. Delegationen föreslår att ansträngningar görs att inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skapa en databas som gör det möjligt att använda dessa metoder. 
  
 1.5.2 
  
 Hur skall nya deltagare hanteras? 
  
 Delegationens förslag: 
  
 Nya deltagare föreslås behandlas olika beroende på dels vid vilken tidpunkt som tillstånd enligt handelsdirektivet erhålls, dels om anläggningen fått ett första tillstånd att släppa ut växthusgaser eller fått ett gammalt tillstånd förnyat. 
  
 När det gäller en anläggning som fått ett första tillstånd bedöms det framtida behovet av utsläppsrätter på grundval av en benchmarkinganalys eller bästa möjliga teknik. 
  
 När det gäller en anläggning som fått ett gammalt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av verksamheten görs en uppdelning i  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade koldioxidutsläpp och i bränslerelaterade utsläpp. 
  
 När det gäller bränslerelaterade utsläpp hänvisas nya deltagare som fått sitt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av verksamheten till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. Delegationen bedömer att den framtida marknaden för ut- släppsrätter kommer att göra det möjligt för nya deltagare att köpa bedömt behov av utsläppsrätter för att täcka bränsle- relaterade utsläpp. 
  
 När det gäller  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade koldioxidutsläpp föreslås nya deltagare få utsläppsrätter i förhållande till rege- ringens bedömning av det framtida behovet för att täcka be- rörda anläggningars behov av  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade koldioxidutsläpp. 
 56 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Artikel 11 pkt 3 i handelsdirektivet anger att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter. 
 29  
 Vidare anges i bilaga III pkt 6 att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. Det finns inte något i direktivet eller i kommentarerna till den aktuella paragrafen som anger att nya del- tagare skall erhålla utsläppsrätter på samma villkor som de anlägg- ningar som bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I den 1 januari 2005 och som ingår i den fördelningsplan som Sverige underställer kommissionens prövning senast den 31 mars 2004. 
 Överväganden och bedömningar 
 Enligt delegationen ställer det legala språket i de berörda avsnitten i direktivet ganska låga krav på medlemsstaten. Nya deltagares behov skall  
 beaktas.  
 Det enda som krävs av medlemsstaten är att sättet på vilket nya deltagare skall få tillgång till utsläppsrätter skall be- skrivas. 
 Anläggningar som kommer i drift efter den 1 januari 2005 men under perioden  
 2005-2007 
  bör enligt delegationens mening inte per automatik tilldelas utsläppsrätter i denna period. Delegationen föreslår nämligen att hanteringen av nya deltagare baseras på vid vilken tidpunkt en ny deltagare erhåller tillstånd enligt handels- direktivets artikel 4: 
  
 1. 
  
 Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd före den 31 mars 2004, blir installationen behörig att få gratis tilldelning av utsläppsrätter. 
  
 2. 
  
 Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd enligt han- delsdirektivet mellan den 31 mars och den 1 september 2004 gör regeringen eller den myndighet regeringen utser en be- dömning av kommande utsläpp och tilldelar anläggningen utsläppsrätter inom ramen för den totala bubbla (inklusive buffert) som är anmäld av regeringen den 31 mars 2004. 
  
 29  
 I Artikel 3 pkt h definieras ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. 
 57 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 3. 
  
 Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd enligt handelsdirektivet mellan den 1 oktober 2004 och den 1 januari 2007 föreslås regeringen eller den myndighet regeringen utser fatta ett av följande beslut: 
  
 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utnyttjar eventuellt kvarvarande utrymme i avsatt buffert och tilldelar anläggningen utsläppsrätter vid tidpunkt då anläggningen av regeringen bedöms tas i drift. 
 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer beslutar att behov av utsläppsrätter får inköpas av företagen i fråga på andrahandsmarkanden. Detta kan under alla förhållanden bli fallet om bufferten är fullt utnyttjad. 
 Det finns enligt delegationen skäl till att anläggningar som bedriver kontinuerlig verksamhet från den 1 januari 2005 kan behandlas på annat sätt än de anläggningar som kommer i drift efter den 1 januari 2005, men före slutet av år 2007. Den förstnämnda typen av anläggningar byggdes vid en tidpunkt då införandet av ett handelssystem inte kunde förutses. Ägare av den senare typen av anläggningar har emellertid denna vetskap och anläggningarna byggs med full kännedom om att ett handelssystem skall införas. Delegationen menar dock att nya deltagare i regel är bärare av ny teknik och i regel har låga specifika utsläpp av koldioxid och vill därför ge nya deltagare förutsättningar för att medverka till att reducera koldioxidutsläppen. 
 En gratistilldelning av utsläppsrätter förutsätter att staten för- fogar över utsläppsrätter som kan delas ut till nya deltagare. Efter- som en tilldelning till nya deltagare, som får sitt första tillstånd inte kan baseras på historiska utsläpp måste en annan tilldelningsmetod väljas. Möjliga alternativ kan exempelvis vara någon form av bästa möjliga teknik eller benchmarking. Delegationen förutsätter i sina resonemang att nya deltagare använder en teknik och bränslen som ur koldioxidsynpunkt är fördelaktiga. Oberoende av vilken metod som väljs måste tilldelningskriterierna i direktivförslagets bilaga III uppfyllas. 
 Möjligheten för staten att inom ramen för en given bubbla avsätta en buffert för nya deltagare finns enligt handelsdirektivet. Detta skulle emellertid minska antalet utsläppsrätter för de an- läggningar som redan är i drift. 
 Enligt bilaga III pkt 6 skall den nationella fördelningsplanen innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i 
 58 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. Skälet till att delegationen förordar en uppdelning av koldioxidutsläppen i icke- utbytbara  
 råvarurelaterade  
 utsläpp och utbytbara  
 bränslerelaterade  
 utsläpp är att en sådan uppdelning gör det möjligt att i samband med fördelningen av utsläppsrätter göra en åtskillnad mellan sådana utsläpp som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att substituera för och sådana som är bundna till en på kort sikt icke substituerbar råvara och därför inte går att på ett kostnadseffektivt sätt byta ut. 
 30 
  
 Mot denna bakgrund föreslår delegationen att framtida, av rege- ringen eller den myndighet regeringen bestämmer, bedömd omfatt- ning av  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp definieras som utsläpp från nya deltagare och tilldelas utsläppsrätter. Framtida bränslerelaterade utsläpp från befintliga anläggningar som fått ett förnyat tillstånd hänvisas till andrahandsmarknaden för utsläpps- rätter. 
 Enligt handelsdirektivet skall koldioxidutsläpp från användning av fossila avfallsbränslen vid t.ex. cementproduktion täckas med utsläppsrätter på samma sätt som andra fossila bränslen. För alter- nativa fossila bränslen föreslås dock att det pågående arbetet med dessa frågor i anslutning till den fortsatta behandlingen av direktivet avvaktas. 
 Den nationella fördelningsplanen skall enligt bilaga III pkt 4 stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemen- skapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. Som en direkt följd av EU:s krav på minskad svavelhalt i bensin och diesel, kommer Scanraffs planerade tillverkning av vätgas att leda till öka- de koldioxidutsläpp 
 31 
 . Enligt delegationen bör anläggningen vara behörig att efter förnyat tillstånd och ansökan få gratis tilldelning för de  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläppen från den före- slagna bufferten. 
  
 30 
  
 Icke-utbytbart 
  
  råvarurelaterat och bränslerelaterat utsläpp definieras i avsnitt 1.6.2. 
  
 31 
  
 Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om kvaliteten på bensin och diesel- bränslen och om ändring av direktiv 98/70/EG. KOM(2001) 241 slutlig. 
  
 59 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 1.5.3 
  
 Hur skall torv behandlas? 
  
 Delegationens förslag:  
 Campbell skall behandlas på ett med bio- bränslen likvärdigt sätt. 
 Riksdagen beslutade med anledning av regeringens proposition 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008 2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s 
 32  
 definitioner (2001/02:MJU 10). Enligt denna definition var koldioxidutsläppen från torv- eldning i den handlande sektorn år 2001 cirka 0,9 Mton CO 
 2 
 . 
 Vid riksdagens behandling av regeringens förslag om att införa ett elcertifikatssystem den 1 maj 2003 beslutade riksdagen att genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att vidta åtgärder så att torv, av miljömässiga skäl, skall vara certifikatsberättigade (2002/03:NU06). Vidare anförde riksdagen att regeringen omgåen- de bör göra en anmälan härom till  
 EG-kommissionen 
  och åter- komma till riksdagen i frågan i budgetpropositionen för år 2004. Riksdagen ville med uttalandet tillkännage som sin mening att torv skall behandlas på ett med biobränslen likvärdigt sätt. Emissions- faktorn för biomassa skall enligt handelsdirektivets bilaga IV vara noll. 
 Delegationen ansluter sig till vad riksdagen anfört i Närings- utskottets betänkande. 
 Vid beräkningen av den handlande sektorns behov av utsläpps- rätter har delegationen behandlat torven på ett med biobränsle likvärdigt sätt. Om kommissionen gör en annan bedömning av torvens hantering än den som delegationen föreslagit skall den handlande sektorns behov av utsläppsrätter öka med cirka 0,9 Mton CO 
 2  
 per år. 
  
 32  
 Intergovernmental Panel on Climate Change. 
 60 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 1.6 
  
 Alternativa modeller 
  
 Delegationens förslag:  
 Fördelningen av utsläppsrätter baseras på fördelningsåren 1998 2001.  
 Icke-utbytbara 
  råvarurelaterade koldioxidutsläpp behandlas i särskild ordning. 
  
 1.6.1 
  
 Val av fördelningsgrundande år – Early action 
  
 Delegationens förslag:  
 Fördelningsgrundande år skall vara 1998 2001. 
 Delegationens bedömning redovisas i avsnitt 1.7. 
  
 1.6.2 
  
 Icke-utbytbara 
  
  råvarurelaterade utsläpp och utbytbara bränslerelaterade utsläpp 
  
 Delegationens förslag:  
  
 Icke-utbytbara 
  råvarurelaterade ut- släpp 
 33  
 skall behandlas i särskild ordning. 
  
 Med  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp  
 avses koldioxidutsläpp som bildas från kol som är bundet till den råvara som skall förädlas och där den använda processens syfte  
 inte  
 är att framställa kraft, värme eller transportenergi. Vid vissa industriprocesser sker en emission av koldioxid där kolet initialt är bundet till råvaran som skall processas och därför inte kan bytas ut. Det finns i och för sig alternativ till produkten, men det finns inte några alternativa tillverkningssätt inom aktuell tidsperiod (2005 2007)  
  
 om  
  
 man vill tillverka produkten. Med  
 utbytbart bränslebaserat utsläpp  
 avses utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi. 
  
 Tre principiella fall av  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp kan urskiljas 
 34 
 : 
  
 33 
  
 I förslagsrutan i kapitlets inledning användes de längre begreppen  
  
 utsläpp från råvaror, som fram till och med år 2007 inte är utbytbara, om man vill tillverka produkten och utsläpp från fossila bränslen, som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera  
  
 kraft-, 
  
 värme-, 
  
  eller transportenergi. 
  
 34 
  
 En detaljerad beskrivning av hur  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp hanterats i delegationens överväganden ges i avsnitt 1.7. 
 61 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Tillverkning av kalk, cement och katalytisk krackning för bensin- framställning.  
  
 För att bilda den önskade produkten måste kolet först avlägsnas. Därvid uppstår koldioxid som en icke önskvärd restprodukt. 
  
 Järn- och stålframställning.  
 Kolet är i detta fall inte bundet i den produkt som skall framställas, utan tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran, i det här fallet syre. 
  
 Vätgasframställning.  
 Kolet är bundet i den råvara som skall förädlas. 
 Med  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp menar vi emissioner som inte är utbytbara till en rimlig kostnad till 2005 2007. 
 Delegationen är medveten om att en sådan definition ger ut- rymme för tolkningar. Trots detta finner delegationen att starka skäl föreligger för en särbehandling av  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade  
 CO 
 2 
 -utsläpp. 
  
 De verksamheter som är förknippade med  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  karaktäriseras av att de totala utsläppen i mycket hög grad utgörs just av  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp och att de som regel konkurrerar på en marknad utanför EU. Detta motiverar enligt delegationen en särbehandling av icke- utbytbara råvarurelaterade  
 CO 
 2 
 -utsläpp. 
  
 1.6.3 
  
 Övervägda modeller  
  
 (A-D) 
  
 I arbetet har delegationen, förutom de ställningstaganden som gjorts beträffande lämplig storlek på bubblan, också mer grundligt övervägt effekterna av fyra alternativa modeller som skiljer sig åt vad beträffar hanteringen av  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade kol- dioxidutsläpp, val av fördelningsgrundande år och hantering av tidigare vidtagna åtgärder (early action). 
 Modell A:  
 Icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp behandlas inte i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 1998 2001 
  
 Bubblan bestäms av genomsnittet av utsläppen för åren 1998 2001. Här ingår de  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade ut- släpp som ägt rum under samma period. Nya deltagare beaktas. 
 62 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Fördelningen av utsläppsrätter sker med utgångspunkt från åren 1998 2001. 
  
 Eftersom bubblan och fördelningsgrunden är desamma får respektive bransch utsläppsrätter i förhållande till sina genom- snittliga emissioner under åren  
  
 1998-2001. 
  
 Profil: 
  
 Viss hänsyn tas till förändringar över tiden 
  
 Icke-utbytbara 
  
  råvarurelaterade utsläpp behandlas på samma sätt som bränslerelaterade utsläpp 
 Modell B:  
 Icke-utbytbara, 
  råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 1998 2001 
  
 Bubblan bestäms av två delbubblor: bränslerelaterade- samt  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp. Nya deltagare beaktas. 
  
 Bränslerelaterade utsläpp är desamma som i modell A. Icke- utbytbara råvarurelaterade utsläpp ökar i förhållande till modell A eftersom prognostiserad produktion år 2005 tas med för berörda anläggningar. 
  
 Profil: 
  
 Totala bubblan ökar med de ökade prognostiserade  
  
 icke-utbyt- 
  bara råvarurelaterade utsläppen år 2005. 
  
 Anläggningar med  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp får utsläppsrätter som motsvarar av delegationen bedömd prognos- tiserad produktionsökning 
 Modell C:  
 Icke-utbytbara, 
  råvarurelaterade utsläpp behandlas inte i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 4 maxår 
  
 Bubblan bestäms på samma sätt som i modell A och utgör alltså genomsnittliga utsläpp för åren 1998 2001. 
  
 Det som skiljer detta alternativ från alternativ A är att branscherna får välja vilka år som skall vara fördelningsgrun- 
  
 63 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 dande. På så vis görs ett försök att ta hänsyn till industri- specifika förutsättningar 
  
 Maxårsfördelningen skalas ner så att bubblan uppnås. 
 Profil: 
  
 En annan fördelning fås än i modell A. Vinnare är sektorer med stora variationer i koldioxidutsläppen mellan åren. 
  
 Modell D:  
 Icke-utbytbara, 
  råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning, fördelningsgrundande år: 4 maxår, samman- hängande 
  
 Bubblan bestäms av två delbubblor: bränslerelaterade- samt  
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp. Nya deltagare beaktas. 
  
 Icke-utbytbara, 
  
  råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning. Eftersom detta är fallet delas fördelningen max fyra år upp i två delar, en för bränslerelaterade utsläpp och en för  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp. 
  
 Fördelningsstapeln för bränslerelaterade utsläpp skalas ner för att uppnå bubblan. 
  
 Profil: 
  
 Nedskalningen sker på de bränslerelaterade utsläppen. 
  
 64 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 1.7 
  
 Modellresultat och val av modell: Tilldelning till sektorer baserad på  
  
 SMED-data 
  
 Delegationens förslag:  
 Fördelningsplanen inför perioden 2005 2007 skall baseras på modell B, som innebär att icke- utbytbara råvarurelaterade  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  behandlas i särskild ordning och att de fördelningsgrundande åren fastställs till 1998 2001. 
 Delegationen föreslår att den kommande fördelningsplanen baseras på  
 modell B.  
 Utredningen har alltså valt att behandla  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp i särskild ordning. Skälet till detta är att dessa utsläpp är en del av den kemiska processen. Det finns i detta avseende inte några andra anpassningsmöjligheter till krav på minskade  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  än att minska produktionen under den aktuella tidsperioden 2005 2007. När det gäller bränslerelaterade utsläpp finns däremot valmöjligheten att övergå till ett bränsle som inte släpper ut lika mycket CO 
 2 
 . 
 Delegationen har vidare valt att ange att de fördelningsgrun- dande åren skall vara 1998 2001. Detta tillgodoser enligt delega- tionen bäst den avvägning mellan att å ena sidan ta hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och å andra sidan ta hänsyn till den pro- duktionsutveckling som ägt rum över tiden. I modell D förutsätts branschen göra den avvägningen. I modell B anger delegationen vilka fördelningsår som skall gälla och tar därmed indirekt ställning till den ovannämnda avvägningen. Den sektor som enligt delegationens analys skulle gynnas jämfört med övriga branscher i den handlande sektorn på att själv få välja de fyra sammanhängande åren är energisektorn. Övriga sektorer skulle relativt sett falla sämre ut i modell D i förhållande till det utfall som blir resultatet när fördelningsperioden fastställs till åren 1998 2001. Denna effekt förstärks i modell C, där branschen får välja de för branschen mest gynnsamma fyra åren utan att de behöver vara sammanhängande. Enligt Energimyndighetens prognos är emellertid energisektorn just den sektor som har störst potential att reducera  
 CO 
 2 
 -ut- 
  släppen. Dessa argument har sammantaget föranlett delegationen att förespråka modell B. 
 Delegationen har i sin analys använt de kvalitetssäkrade histo- riska data och prognosdata som Naturvårdsverket och Energimyn- digheten försett delegationen med. Uppgifterna har kvalitets- 
 65 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 granskats och osäkerheten har uppskattats i redovisade uppgifter. I analysen används uppgifter aggregerade till branschnivå och del- branschnivå. SSAB:s stålverk/koksverk i Luleå och Oxelösund redovisas separat. 
 Bubblans storlek i den handlande sektorn 
 Åren 1998 2001 har valts som utgångspunkt för bubblans storlek. Sena år för att få representativitet och flera år för att utjämna för speciella händelser. 
 Vad räknas till icke utbytbara råvarurelaterade  
 CO 
 2 
 -utsläpp? 
  
 Med  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade koldioxidutsläpp avses emissioner som inte är utbytbara till en rimlig kostnad inför perioden 2005 2007. Delegationen är medveten om att en sådan definition ger utrymme för tolkningar. I de modeller där icke- utbytbara råvarurelaterade utsläpp behandlas i särskild ordning ingår följande som  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp: 
  
 Cement- och kalkindustrin:  
 Frigörandet av koldioxid i samband med bränning av kalksten eller dolomit betraktas som icke- utbytbara råvarurelaterade utsläpp. Bränsleanvändningen för att tillföra värmeenergin betraktas som bränslerelaterade utsläpp. I Sveriges rapportering till klimatkonventionen betraktas dessa emissioner som  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp. Uppgifter om Cementas  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade emissioner är inhämtade från Cementa. Uppgifter om emissioner från osläckt kalk är beräknade av SMED med följande emissionsfaktorer: Andrews sten: 0,785 ton CO 
 2 
 /ton bränd kalk. Dolomit: 0,913 ton CO 
 2 
 /ton bränd dolomit. 
  
 Glastillverkning:  
 Utsläpp relaterade till användningen av kalk- sten, soda och dolomit betraktas av delegationen som icke- utbytbara råvarurelaterade emissioner. SMED har beräknat dessa emissioner enligt samma metod som används för Sveriges rappor- tering till klimatkonventionen. Följande emissionsfaktorer har använts: Kalksten: 0,440 ton CO 
 2 
 /ton kalksten. Soda: 0,415 ton CO 
 2 
 /ton soda. Dolomit: 0,477 ton CO 
 2 
 /ton dolomit. 
  
 Mineralullstillverkning:  
 Utsläpp relaterade till användningen av kalksten och dolomit betraktas av delegationen som  
 icke-utbytbara 
  
 66 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 råvarurelaterade emissioner. SMED har beräknat dessa emissioner enligt samma metod som används för Sveriges rapportering till klimatkonventionen. Följande emissionsfaktorer har använts: Kalk- sten: 0,427 ton CO 
 2 
 /ton kalksten. Dolomit: 0,477 ton CO 
 2 
 /ton dolomit. 
 SSAB (Masugn, stålverk, koksverk) 
 35 
  
 .  
  
 Icke-utbytbara 
  
  råvaru- relaterade utsläpp definieras här som masugns- och  
  
 LD-gas 
  
  inom masugn, stålverk och koksverk. Utsläpp som bildas vid förbränning av koksgas räknas som bränslerelaterade utsläpp. En alternativ definition är att från totalt tillförd kol och koks i masugnar subtra- hera exporterad gas till kraftvärmeverken. Den senare definitionen ger högre  
  
 icke-utbytbara 
  
  råvarurelaterade utsläpp eftersom den även omfattar kol som avgår i form av processförluster, kol bundet i slagg samt kol bundet i stål. 
  
 36  
  
 Delegationen har gjort en sådan alternativ beräkning och då använt emissionsfaktorerna 2,54 ton CO 
  
 2 
  
 /ton stenkol och 3,30 ton CO 
  
 2 
  
 /ton koks. I resultaten av modellberäkningarna redovisas båda alternativen. I Sveriges rappor- tering till klimatkonventionen beräknas SSAB:s processemissioner på ett annat sätt, men Naturvårdsverket ser för närvarande över metoderna för beräkningen av  
  
 icke-utbytbara 
  
  koldioxidemissioner från SSAB. 
  
 Höganäs anläggning i Höganäs  
 använder koks och antracit vid reduktion av malm till metalliskt järn. Delegationen definierar detta som  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade emissioner. SMED har använt emissionsfaktorn för koks respektive stenkol från tabellen i annex C. En annan emissionsfaktor bör dock användas för antracit. I Sveriges rapportering till klimatkonventionen betraktas förbruk- ning av koks som processrelaterad, men inte förbrukning av antracit. 
 Ovako och övriga elektrostålverk  
 använder antracit och koks för att skumma slaggen, få till stånd optimala förhållanden i smältan och ett önskat kol/metallinnehåll i stålet. Det är osäkert om utsläppsrätter behövs för detta. Om man för SSAB använder alternativ två ovan (totalt tillförd kol och koks i masugnar minus gaser till kraftvärmeverken) som definition på  
  
 icke-utbytbara 
  
  råvarurelaterade emissioner bör man, för att vara konsekvent, även redovisa elektrostålverkens antracit- och koksförbrukning som 
  
 35 
  
 I sitt arbete med kvalitetssäkring av historiska data framför Naturvårdsverket att det inte finns något entydigt sätt enligt rådande UNFCCC riktlinjer att göra uppdelningen på rå- varubundet och bränslebundet koldioxidutsläpp. 
  
 36 
  
 I IVL:s analyser har detta kol beräknats motsvara ca 0,6 Mton CO 
  
 2 
 . 
 67 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade emissioner. Av denna anledning görs det här. SMED har använt emissionsfaktorn för koks res- pektive stenkol från tabellen i annex C. Även här bör en annan emissionsfaktor för antracit användas. Företagen, Ovako undan- taget, har inte redovisat användningen av kol och koks till energistatistiken. I Sveriges rapportering till klimatkonventionen betraktas förbrukning av koks som processrelaterad, men inte förbrukning av antracit. 
  
 Rostning/Sintring.  
  
 CO 
 2 
 -emissioner 
  vid pelletstillverkning (LKAB) från användningen av dolomit och kalksten betraktas som  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp. SMED har beräknat dessa emissioner enligt samma metod som används för Sveriges rapportering till klimatkonventionen. Följande emissionsfaktorer har använts: Dolomit: 0,477 ton CO 
 2 
 /ton dolomit. Kalksten: 0,427 ton CO 
 2 
 /ton kalksten. 
  
 Energisektorn.  
 Delegationen har valt att behandla utsläppen från förbränning av masugns- och  
 LD-gas 
  i kraftvärmeverken Lukab (Luleå) och OK2/OK3 (Oxelösund) på samma sätt som om det vore ett  
 icke-utbytbart 
  råvarurelaterat utsläpp. Ett sådant synsätt är inte problemfritt. Utsläpp av koldioxid som resulterar från för- bränning av andra gaser, som t.ex. naturgas, kan svårligen betraktas som  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp. I Sveriges rapporte- ring till klimatkonventionen betraktas emissioner från förbränning av masugns- och  
 LD-gas 
  i kraftvärmeverk som bränslerelaterat utsläpp och inte som  
 icke-utbytbart, 
  råvarurelaterat utsläpp. Delegationen har ändå valt att definiera det som ett  
 icke-utbytbart, 
  råvarurelaterat utsläpp. Orsaken till detta är att det knappast finns någon alternativ avsättning än kraftvärmeverket för masugnsgas eftersom den är energifattig och därför ger mycket höga kol- dioxidemissioner per energienhet, ca 3 gånger högre än kol. Mas- ugnsgas blir därför mycket svår att avsätta (sälja) om inte använ- daren (köparen) erhåller utsläppsrätter för gasen, antingen från säljaren eller som en tilldelning. 
 Det finns ett alternativt sätt att argumentera. Masugnsgas består till stor del av kolmonoxid. En del av det kol/koks som tillförs masugnen förbränns till kolmonoxid (icke fullständig oxidation) i masugnen. Denna gas, masugnsgasen (kolmonoxiden) säljs vidare till kraftvärmeverket där den bränns (oxideras fullständigt) till koldioxid. Vägen från kolatom till koldioxid har alltså gått via två steg där primäroxidationen (från kol till kolmonoxid) sker i mas- ugnen och sekundäroxidationen (från kolmonoxid till koldioxid) 
 68 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 sker i kraftvärmeverket, båda under avgivande av värme. Man kan alltså argumentera för att miljöbelastningen för koldioxiden borde delas av masugnen och kraftvärmeverket. Det rimliga blir därför att tilldela kraftvärmeverket utsläppsrätter som ungefär motsvarar emissionerna från masugnsgasen.  
 LD-gas 
  är något mer energirik än masugnsgas, men fortfarande energifattig (ca dubbelt så höga utsläpp som kol) och delegationen har därför valt att betrakta även  
 LD-gasen 
  på samma sätt som ett  
 icke-utbytbart 
  råvarurelaterat utsläpp. Den tredje gasen som produceras av SSAB, koksugnsgas, är däremot en mycket energirik gas med lägre emissioner per energienhet än t.ex. olja, gasol och naturgas. Även om koksugnsgas bildas som en oundviklig konsekvens av koksningsprocessen anser delegationen inte att den är svår att avsätta och betraktar den därför inte som ett råvarurelaterat utsläpp. Emissionsfaktorer för mas- ugnsgas och  
 LD-gas 
  är hämtade från tabellen i annex C. 
  
 Raffinaderier.  
 Delegationen har valt att betrakta Scanraffs emis- sioner från den katalytiska krackern som  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade emissioner. Emissioner från den planerade anläggningen för vätgasframställning betraktas också som  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade emissioner. Motivet till detta är att anläggningarna är en konsekvens av ett  
 EU-direktiv 
  som kräver lågsvavliga drivmedel för transportsektorn och uppfyller därför kriteriet i handelsdirektivets bilaga III, punkt 4: Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styr- medel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. Anläggningarna producerar vätgas som i sin tur används för framtagning av lågsvavligt drivmedel. Uppgifter om Scanraffs  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade emissioner är inhämtade från Scanraff. Naturvårdsverket håller på att se över metoder för beräkningen av processemissioner från raffinaderierna. 
 Resultat i de olika modellerna 
 I det följande visas resultaten för tilldelningen av de olika för- delningsmodeller som delegationen övervägt. Eftersom delega- tionen förordar modell B framför modell D, av skäl som angivits ovan, finns det inte anledning att visa resultaten av modell C, som endast förstärker de effekter som delegationen fann förknippad med modell D och som gjorde att delegationen valde Goodwin framför modell D. 
 69 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Fördelningsmodell A 
 Tilldelning där  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp inte sär- behandlas 
 Bubbelår: 1998 2001 = 17,4 Mton 
 Fördelningsgrundande år: 1998 2001 
 SSAB:s  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp: intern förbruk- ning av masugns och LD gas 
 Figur 1.1.  
 Modell A 
  
 20,00 
  
 17,4 
  
 17,4 
  
 17,4 
  
 18,00 
  
 16,00 
  
 Råvaru 
  
 Råvaru 
  
 14,00 
  
 Bränsle 
  
 6,2 
  
 12,00 
  
 Energi, inkl indpannor 
  
 10,00 
  
 Järn- och stålindustri, sinterier 
  
 8,00 
  
 Bränsle 
  
 Mineralindustri 
  
 6,00 
  
 11,2 
  
 Papper/massa industri 
  
 4,00 
  
 Raffinaderier 
  
 2,00 
  
 0,00 
  
 Bubbla (emis 98- 
  
 Fördelning (emis 
  
 Tilldelning 
  
 01) 
  
 98-01) 
  
 Den totala bubblan definieras som medelemissionerna 1998 2001, dvs. 17,4 Mton.  
 Icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläppen från raffinaderier är 0,2 Mton, från stålindustrin 2,2 Mton och från rosterier 0,1 Mton och från mineralindustrin 1,6 Mton. Emissioner i energisektorn från förbränning av masugns- och  
 LD-gas 
  utgör Williams. Om dessa gasemissioner räknas som  
 icke-utbytbara, 
  råvaru- relaterade utsläpp var de totala  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläppen 6,2 Mton. Bränslerelaterade utsläpp var då 11,2 Mton. Eftersom bubblans storlek överensstämmer med de totala emis- sionerna blir tilldelningen densamma som vad emissionerna var. Emissionerna och tilldelningen redovisas i tabellen nedan. 
 70 
 SOU 2003:60 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Tabell 1.2.  
 Tilldelning enligt modell A 
  
 Medelemissioner  
 1998-2001 
  
 Tilldelning 
  
 Milj ton CO 
 2 
  
 Milj ton CO 
 2 
  
 Bränsle 
  
 Råvaru 
  
 Summa 
  
 Bränsle 
  
 Råvaru 
  
 Summa 
  
 Raffinaderier 
  
 2,0 
  
 0,2 
  
 2,2 
  
 2,0 
  
 0,2 
  
 2,2 
  
 Massa, Papper 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 Mineralindustri 
  
 1,2 
  
 1,6 
  
 2,8 
  
 1,2 
  
 1,6 
  
 2,8 
  
 SSAB inkl koksverk, exkl 
  
 0,2 
  
 2,0 
  
 2,3 
  
 0,2 
  
 2,0 
  
 2,3 
  
 Lukab, OK2/OK3 
  
 Övrig järn- och stålindustri 
  
 0,4 
  
 0,2 
  
 0,6 
  
 0,4 
  
 0,2 
  
 0,6 
  
 Rostning/Sintring 
  
 0,36 
  
 0,07 
  
 0,4 
  
 0,36 
  
 0,07 
  
 0,4 
  
 Energi, inkl industripannor 
  
 4,7 
  
 2,2 
  
 6,9 
  
 4,7 
  
 2,2 
  
 6,9 
  
 Totalt 
  
 11,2 
  
 6,2 
  
 17,4 
  
 11,2 
  
 6,2 
  
 17,4 
  
 Fördelningsmodell B 
 Tilldelning där  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp sär- behandlas 
 Bubbelår bränslerelaterade utsläpp:  
 1998-2001 
  = 11,2 Mton 
 Fördelningsår bränslerelaterade utsläpp:  
 1998-2001 
  
 Bubbelår  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp: 2005 = 8,5 Mton 
 Total bubbla 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton 
 SSAB:s  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp: intern förbruk- ning av masugns- och  
 LD-gas 
  
 Energisektorns förbränning av masugnsgas och  
 LD-gas 
  räknas som  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp 
 71 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Figur 1.2.  
 Modell B 
  
 25,00 
  
 20,00 
  
 19,7 
  
 19,7 
  
 19,7 
  
 15,00 
  
 Råvaru 
  
 Råvaru 
  
 Råvaru 
  
 8,5 
  
 8,5 
  
 8,5 
  
 10,00 
  
 Bränsle 
  
 Bränsle 
  
 Bränsle 
  
 5,00 
  
 11,2 
  
 11,2 
  
 11,2 
  
 0,00 
  
 Bubbla (emis 98- Fördelning (emis 
  
 Tilldelning 
  
 01) 
  
 98-01) 
  
  Råvaru 
  
  Bränsle 
  
  Energi, inkl indpannor 
  
  Järn- och stålindustri, sinterier 
  
  Mineralindustri 
  
  Papper/massa industri  
  
  Raffinaderier 
 Bränslerelaterade utsläppsrätter 
 Bubblan för bränslerelaterade utsläpp definieras som medel- emissioner under 1998 2001, dvs. 11,2 Mton. Fördelningen på sektorer baseras också på vad de bränslerelaterade utsläppen var under åren 1998 2001, vilka redovisas i tabellen nedan. 
  
 Tabell 1.3.  
 Bränslerelaterat modell B 
  
 Medelemissioner 1998- 
  
 Tilldelning 
  
 2001 
  
 Milj ton CO 
 2 
  
 Milj ton CO 
 2 
  
 Raffinaderier 
  
 2,0 
  
 2,0 
  
 Massa, Papper 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 Mineralindustri 
  
 1,2 
  
 1,2 
  
 SSAB inkl. koksverk, exkl. Lukab, 
  
 0,2 
  
 0,2 
  
 OK2/OK3 
  
 Övrig järn- och stålindustri 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 Rostning/Sintring 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 Energi, inkl industripannor 
  
 4,7 
  
 4,7 
  
 Totalt 
  
 11,2 
  
 11,2 
  
 Eftersom bubblans storlek överensstämmer med de bränslerela- terade utsläppen blir tilldelningen densamma som emissionerna var. 
 72 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp 
 För  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp görs tilldelningen utifrån prognostiserade utsläpp år 2005. Data som ligger till grund för dessa utsläpp har samlats in från berörda branscher. De icke- utbytbara råvarurelaterade utsläppen är uppdelade i två delar: dels som en andel baserad på historiska emissioner (1998 till 2001) och dels som en andel som anger ökningen mellan 1998/2001 och 2005. Summan av  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp är 8,5 Mton. Den totala bubblan blir då 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton. 
  
 Tabell 1.4.  
 Resultat av tilldelningen för  
 icke-utbytbara 
  råvarurela- terade och bränslerelaterade utsläpp enligt modell B 
  
 Tilldelning 
  
 Tilldelning 
  
 Tilldelning 
  
 Tilldelning 
  
 Bränsle- 
  
 Råvaru – 
  
 Råvaru – 
  
 Totalt 
  
 historiskt 
  
 historiskt 
  
 ökning till 
  
 98-01 
  
 98-01 
  
 2005 
  
 Milj ton 
  
 Milj ton 
  
 Milj ton 
  
 Milj ton 
  
 CO 
 2 
  
 CO 
 2 
  
 CO 
 2 
  
 CO 
 2 
  
 Raffinaderier 
  
 2,0 
  
 0,2 
  
 0,0 
  
 * 
  
 2,3 
  
 Massa, Papper 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 Mineralindustri 
  
 1,2 
  
 1,6 
  
 0,4 
  
 3,2 
  
 SSAB inkl koksverk, 
  
 0,2 
  
 2,0 
  
 1,0 
  
 3,2 
  
 exkl Lukab, OK2/OK3 
  
 (1,6 
  
 **) 
  
 Övrig järn- och 
  
 0,4 
  
 0,2 
  
 0,2 
  
 0,7 
  
 stålindustri 
  
 Rostning/Sintring 
  
 0,4 
  
 0,1 
  
 0,0 
  
 0,4 
  
 Energi, inkl 
  
 4,7 
  
 2,2 
  
 0,7 
  
 7,6 
  
 industripannor 
  
 Totalt 
  
 11,2 
  
 6,2 
  
 2,3 
  
 19,7 
  
 *) Scanraff planerar en vätgasanläggning med  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp på 0,6 Mton som tas i drift tidigast 2006. 
 **) Uppgiften inom parantes gäller om man räknar SSAB:s  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade kol- dioxidemissioner som tillförd kol och koks i masugn minus gaser till kraftvärmeverk i stället för intern förbrukning av masugns- och  
 LD-gas. 
  
 73 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Fördelningsmodell D 
 Tilldelning där  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp sär- behandlas 
 Bubbelår bränslerelaterade utsläpp:  
 1998-2001 
  = 11,2 Mton 
 Fördelningsår bränslerelaterade utsläpp: maximal samman- hängande  
 4-årsperiod 
  
 Bubbelår  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp: år 2005 = 8,5 Mton 
 Total bubbla: 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton 
 Figur 1.3.  
 Modell D 
  
 30,00 
  
 25,00 
  
 24,5 
  
 20,00 
  
 19,7 
  
 Råvaru 
  
 19,7 
  
 8,5 
  
 15,00 
  
 Råvaru 
  
 Råvaru 
  
 8,5 
  
 8,5 
  
 10,00 
  
 Bränsle 
  
 Bränsle 
  
 Bränsle 
  
 5,00 
  
 11,2 
  
 16,0 
  
 11,2 
  
 0,00 
  
 Bubbla (emis 98- Fördelning (max 
  
 Tilldelning 
  
 01) 
  
 4-årsperiod) 
  
  Råvaru 
  
  Bränsle 
  
  Energi, inkl indpannor 
  
  Järn- och stålindustri, sinterier 
  
  Mineralindustri 
  
  Papper/massa industri  
  
  Raffinaderier 
 Bränslerelaterade utsläpp 
 Bubblan för bränslerelaterade utsläpp definieras som medel- emissioner under åren 1998 2001, dvs. 11,2 Mton. Fördelningen av utsläppsrätter baseras på sektorernas ur emissionssynpunkt maxi- mala sammanhängande fyraårsperiod. Maximala emissioner redo- visas i tabellen nedan, vänstra kolumnen. Eftersom summan av maxårsemissionerna är större än bubblan behöver en nedskalning göras så att summan av utsläppsrätter blir lika med bubblans storlek. Tilldelningen visas i den högra kolumnen. Skalfaktorn blir i det här fallet ca 0,70 (11,2/16,0) 
 74 
 SOU 2003:60 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Tabell 1.5.  
 Bränslerelaterat modell D 
  
 Emissioner maximal 
  
 Tilldelning 
  
 fyraårsperiod 
  
 Milj ton CO 
 2 
  
 Milj ton CO 
 2 
 /år 
  
 Raffinaderier 
  
 2,3 
  
 1,6 
  
 Massa, Papper 
  
 2,8 
  
 1,9 
  
 Mineralindustri 
  
 1,3 
  
 0,9 
  
 SSAB inkl koksverk, exkl Lukab, OK2/OK3 
  
 0,3 
  
 0,2 
  
 Övrig järn- och stålindustri 
  
 0,5 
  
 0,3 
  
 Rostning/Sintring 
  
 0,5 
  
 0,3 
  
 Energi, inkl industripannor 
  
 8,4 
  
 5,9 
  
 Totalt 
  
 16,0 
  
 11,2 
  
 Icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläppsrätter 
 Tilldelning görs utifrån en prognos av  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade utsläpp år 2005, dvs. 8,5 Mton för alla branscher. Vi redovisar detta uppdelat i två delar: en andel baserad på historiska emissioner (1998 till 2001) och en andel som anger ökningen mellan 1998/2001 och 2005. Summan av  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade utsläpp är 8,5 Mton. Den totala bubblan blir då 11,2 + 8,5 = 19,7 Mton. 
 75 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Tabell 1.6.  
 Resultat av tilldelningen för  
 icke-utbytbara 
  råvaru- relaterade utsläpp och bränslerelaterade utsläpp enligt modell D 
  
 Tilldelning 
  
 Tilldelning 
  
 Tilldelning 
  
 Tilldelning 
  
 Bränsle- 
  
 Råvaru – 
  
 Råvaru – 
  
 Totalt 
  
 historiskt 
  
 historiskt 
  
 ökning till 
  
 98-01 
  
 98-01 
  
 2005 
  
 Milj ton 
  
 Milj ton 
  
 Milj ton 
  
 Milj ton 
  
 CO 
 2 
  
 CO 
 2 
  
 CO 
 2 
  
 CO 
 2 
  
 Raffinaderier 
  
 1,6 
  
 0,2 
  
 0,0 * 
  
 1,8 
  
 Massa, Papper 
  
 1,9 
  
 1,9 
  
 Mineralindustri 
  
 0,9 
  
 1,6 
  
 0,4 
  
 2,9 
  
 SSAB inkl. koksverk, exkl. 
  
 0,2 
  
 2,0 
  
 1,0 
  
 3,2 
  
 Lukab, OK2/OK3 
  
 (1,6**) 
  
 Övrig järn- och 
  
 0,3 
  
 0,2 
  
 0,2 
  
 0,7 
  
 stålindustri 
  
 Rostning/Sintring 
  
 0,3 
  
 0,1 
  
 0,0 
  
 0,4 
  
 Energi, inkl industripannor 
  
 5,9 
  
 2,2 
  
 0,7 
  
 8,8 
  
 Totalt 
  
 11,2 
  
 6,2 
  
 2,3 
  
 19,7 
  
 *) Scanraff planerar en vätgasanläggning med  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp på 0,6 Mton som tas i drift tidigast 2006. 
 **) Uppgiften i parentes gäller om man räknar SSAB:s  
 icke-utbytbara 
  koldioxidemissioner som tillförd kol och koks i masugn minus gaser till kraftvärmeverk i stället för intern förbrukning av masugns- och  
 LD-gas. 
  
 76 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Sammanfattning av fördelningsmodellerna A, B och D 
 I tabellen nedan sammanfattas utfallet av tilldelningen på bransch- nivå för de tre olika tilldelningsmodellerna A, B och D. På grund av avrundningseffekter ger en summering av delsummor inte alltid samma resultat som den angivna summan. 
  
 Tabell 1.7.  
 Sammanfattande jämförelse av modellerna A, B och D 
  
 Modell A 
  
 Modell B 
  
 Modell D 
  
 Bränsle 
  
 Råvaru 
  
 Summa 
  
 Bränsle 
  
 Råvaru 
  
 Summa 
  
 Bränsle 
  
 Råvaru 
  
 Summa 
  
 Raffinaderier 
  
 2,0 
  
 0,2 
  
 2,2 
  
 2,0 
  
 0,2 
  
 2,3 
  
 1,6 
  
 0,2 
  
 1,8 
  
 (0,8*) 
  
 (0,8*) 
  
 Massa, Papper 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 2,2 
  
 1,9 
  
 1,9 
  
 Mineralindustri 
  
 1,2 
  
 1,6 
  
 2,8 
  
 1,2 
  
 2,0 
  
 3,2 
  
 0,9 
  
 2,0 
  
 2,9 
  
 SSAB inkl koksverk, 
  
 0,2 
  
 2,0 
  
 2,3 
  
 0,2 
  
 3,0 
  
 3,2 
  
 0,2 
  
 3,0 
  
 3,2 
  
 exkl Lukab, OK2/OK3 
  
 (3,6**) 
  
 (3,6**) 
  
 Övrig järn- och 
  
 0,4 
  
 0,2 
  
 0,6 
  
 0,4 
  
 0,3 
  
 0,7 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,7 
  
 stålindustri 
  
 Rostning/Sintring 
  
 0,4 
  
 0,1 
  
 0,4 
  
 0,4 
  
 0,1 
  
 0,4 
  
 0,3 
  
 0,1 
  
 0,4 
  
 Energi, inkl 
  
 4,7 
  
 2,2 
  
 6,9 
  
 4,7 
  
 2,9 
  
 7,6 
  
 5,9 
  
 2,9 
  
 8,8 
  
 industripannor 
  
 Totalt 
  
 11,2 
  
 6,2 
  
 17,4 
  
 11,2 
  
 8,5 
  
 19,7 
  
 11,2 
  
 8,5 
  
 19,7 
  
 *) Uppgiften i parentes avser Scanraff planerade vätgasanläggning på 0,6 Mton som tas i drift tidigast 2006 tillsammans med den befintliga katalytiska krackern som står för 0,2 Mton. 
 **) Uppgiften inom parentes gäller om man räknar tillförd kol och koks i masugn minus gaser till kraft- värmeverk som SSAB:s  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp i stället för intern förbrukning av masugns- och  
 LD-gas. 
  
 1.8 
  
 Tilldelning direkt till anläggning 
  
 Jämförelse mellan modell A och modell B 
 I figuren nedan redovisas utfallet på anläggningsnivå av en jäm- förelse mellan modell A och modell B. Jämförelsen uttrycks som kvoten mellan B/A. Om utfallet hade varit detsamma i modell A som i modell B blir kvoten 1. Av figuren framgår att: 
  
 Modell B innebär bättre utfall för 17 anläggningar jämfört med modell A. 
  
 Övriga anläggningar är oförändrade. 
  
 77 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Figur 1.4.  
 Jämförelse mellan utfallet i modell A och utfallet i modell B (B/A) 
  
 Lara/A 
 12,00 
 10,00 
 8,00 
 6,00 
 4,00 
 2,00 
 0,00 
  
 1 
  
 15 
  
 29 
  
 43 
  
 57 
  
 71 
  
 85 
  
 99 
  
 113 
  
 127 
  
 141 
  
 155 
  
 169 
  
 183 
  
 197 
  
 211 
  
 225 
  
 239 
  
 253 
  
 267 
  
 Anläggningsnummer 
 Jämförelse mellan modell B och modell D 
 I figuren nedan redovisas resultaten från en jämförelse på anläggningsnivå av utfallet i modell B med utfallet i modell D. Jämförelsen uttrycks som en kvot mellan D/B. De två anläggningar som har de högsta kvoterna 98, respektive 84 visas inte i figuren. 
  
 Figur 1.5.  
 Jämförelse mellan utfallet i modell B och modell D (D/B) 
  
 Harvey/B 
 35,00 
 30,00 
 25,00 
 20,00 
 15,00 
 10,00 
 5,00 
  
 0,00 
  
 1 
  
 14 
  
 27 
  
 40 
  
 53 
  
 66 
  
 79 
  
 92 
  
 105 
  
 118 
  
 131 
  
 144 
  
 157 
  
 170 
  
 183 
  
 196 
  
 209 
  
 222 
  
 235 
  
 248 
  
 261 
  
 Anläggningsnummer 
  
 78 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Av figuren framgår: 
  
 169 anläggningar får en  
  
 D/B-kvot 
  mindre än 1,0, dvs. för dessa anläggningar ger modell D ett sämre utfall än modell B. 
  
 109 anläggningar får en  
  
 D/B-kvot 
  mindre än 0,8, dvs. för dessa anläggningar ger modell D minst 20 % sämre utfall än modell B. 
  
 103 anläggningar får en  
  
 D/B-kvot 
  större eller lika med 1,0, dvs. för dessa anläggningar ger modell D ett bättre utfall än modell B. 
  
 81 anläggningar får en  
  
 D/B-kvot 
  högre än 1,2, dvs. för dessa anläggningar ger modell D minst 20 % bättre utfall än modell B. 
  
 43 anläggningar får en  
  
 D/B-kvot 
  högre än 2,0, dvs. för dessa anläggningar ger modell D mer än dubbla tilldelningen. Av dessa 43 anläggningar tillhör 40 stycken energisektorn. Dock förekommer även ett stort antal energianläggningar bland dem som får lägre tilldelning. 
  
 Ingen anläggning får en  
  
 D/B-kvot 
  under 0,70, dvs. ingen anläggning får mindre än 70 % av  
 B-tilldelningen. 
  
 I det mest extrema fallet får en anläggning 98 gånger mer utsläppsrätter i modell D jämfört med modell B. 
  
 Effekten av valfri  
 4-års 
  period (modell D) 
  
 Medelemissionerna för förbränning  
  
 1998-2001 
  är 11,2 Mton. Om anläggningarna istället får välja en maximal  
 4-årsperiod 
  blir summan för alla anläggningar 16,0 Mton. För att skala ner emissionerna så att den ursprungliga bubblan uppnås blir skalfaktorn 0,70. 
 Illustration av variationen i emissioner hos enskilda anlägg- ningar (Slagighet) 
 Valet av fördelningsgrundande år kan ha stor betydelse för enskilda anläggningar. Anläggningar med höga utsläpp under åren 1998 2001 gynnas av en fördelningsmodell där sena fördelnings- 
 79 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 grundande år väljs (som i modellerna A och B), medan anlägg- ningar med högre emissioner före 1998 tjänar på en modell där tidiga fördelningsgrundande år väljs, alternativt där de själva får välja fördelningsgrundande år(som i modell D). 
 För att illustrera hur emissionerna i anläggningar kan variera mellan 1990 2001 har 12 stycken typanläggningar valts ut för att illustrera problematiken. Urvalet är hämtat från industrisektorn och grundas på verkliga data, men anläggningarnas namn anges inte. Anläggningarna redovisas i  
 figurerna 1.6 1.17  
 nedan. Emis- sionernas utveckling under perioden 1990 2001 påverkar vilken tilldelningsmetod som kan anses vara bäst för det enskilda före- taget. 
  
 Figurer 1.6 1.9  
 illustrerar anläggningar med relativt liten varia- tion. Avtagande emissioner (figur 1.6) kan bero på emissions- reducerande åtgärder som exempelvis en utfasning av fossila bränslen, alternativt av produktionsminskningar. Långsamt ökande emissioner (figurerna 1.7 och 1.8) kan bero på produk- tionsökning eller exempelvis en övergång till produkter som ger högre emissioner per producerad enhet. Stabila emissioner (figur 1.9) kan bero på stabil produktion, alternativt en kom- bination av emissionshöjande och emissionsminskande effek- ter. 
  
 Figurer 1.10 1.11  
 illustrerar anläggningar med kraftig ökning av emissionerna. Det kan bero på att verksamheten är nystartad, på en kraftig produktionshöjning eller på en omläggning av produktsortimentet. 
  
 Figurer 1.12 1.13  
 illustrerar anläggningar med kraftig minsk- ning av emissionerna. Möjliga orsaker kan vara nedlägg- ning/driftstopp, kraftig produktionsminskning eller utfasning av fossila bränslen till biobränslen. 
  
 Figurer1.14 1.15  
 illustrerar anläggningar där emissionerna kul- minerar under mitten av tidsperioden. Det kan bero på ett produktionstopp, alternativt att man efter en tid av ökade emissioner genomfört emissionsreducerande åtgärder. 
  
 Figurer 1.16 1.17  
 illustrerar anläggningar där emissionerna varierar kraftigt över hela tidsperioden. 
 Illustrationerna är inte avsedda att ge uttömmande förklaringar till förekommande variationer utan snarare visa att variationerna finns 
 80 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 och att valet av tilldelningsmetod har betydelse för enskilda anlägg- ningar. 
  
 Figur 1.6.  
 Mjuk minskning 
  
 250 000 
  
 200 000 
  
 150 000 
  
 100 000 
  
 50 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Figur 1.7.  
 Mjuk ökning 
  
 70 000 
  
 60 000 
  
 50 000 
  
 40 000 
  
 30 000 
  
 20 000 
  
 10 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 81 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Figur 1.8.  
 Ökning 
  
 140 000 
  
 120 000 
  
 100 000 
  
 80 000 
  
 60 000 
  
 40 000 
  
 20 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Figur 1.9.  
 Stabil 
  
 800 000 
  
 700 000 
  
 600 000 
  
 500 000 
  
 400 000 
  
 300 000 
  
 200 000 
  
 100 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 82 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Figur 1.10.  
 Kraftig ökning 
 20 000 
 18 000 
 16 000 
 14 000 
 12 000 
 10 000 
 8 000 
 6 000 
 4 000 
 2 000 
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Figur 1.11.  
 Kraftig ökning 
  
 90 000 
  
 80 000 
  
 70 000 
  
 60 000 
  
 50 000 
  
 40 000 
  
 30 000 
  
 20 000 
  
 10 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 83 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Figur 1.12.  
 Kraftig minskning 
  
 18 000 
  
 16 000 
  
 14 000 
  
 12 000 
  
 10 000 
  
 8 000 
  
 6 000 
  
 4 000 
  
 2 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Figur 1.13.  
 Kraftig minskning/Driftstopp? 
  
 20 
  
 18 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 84 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Figur 1.14.  
 Kulminerande 
  
 16 000 
  
 14 000 
  
 12 000 
  
 10 000 
  
 8 000 
  
 6 000 
  
 4 000 
  
 2 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Figur 1.15.  
 Kulminerande 
  
 50 000 
  
 45 000 
  
 40 000 
  
 35 000 
  
 30 000 
  
 25 000 
  
 20 000 
  
 15 000 
  
 10 000 
  
 5 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 85 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Figur 1.16.  
 Kraftiga variationer 
  
 160 000 
  
 140 000 
  
 120 000 
  
 100 000 
  
 80 000 
  
 60 000 
  
 40 000 
  
 20 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 Figur 1.17.  
 Kraftiga variationer 
  
 45 000 
  
 40 000 
  
 35 000 
  
 30 000 
  
 25 000 
  
 20 000 
  
 15 000 
  
 10 000 
  
 5 000 
  
 0 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 86 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 MillerAnnexet har medtagits för att demonstrera några fundamentala in- sikter. 
 Den optimala utsläppsnivån för ett företag är oberoende av den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. Däremot kommer den totala kostnaden för företagen att bero på den initiala till- delningen. 
  
 1. 
  
 Hur bestäms priset på utsläppsrätter? 
  
 Vi antar att vi har två företag A och B. Marginella kostnadskurvor för att minska utsläppen ligger till grund för utbuds – och efter- frågeanalysen på marknaden för utsläppsrätter. Ett företags marginella kostnadskurva för att minska utsläppen kan tolkas som företagets efterfrågan på utsläppsrätter vid olika priser. Vi antar vidare att företag A och företag B har  
 olika  
 kostnader för att minska utsläppen och därmed olika efterfrågekurvor för utsläpps- rätter. I figur 1 representeras dessa av MC 
 A  
 och MC 
 B 
 . 
 Marknadens efterfrågan på utsläppsrätter får vi genom att summera företag A:s och företag B:s efterfrågan vid olika priser. Jämviktspriset på utsläppsrätter bestäms av skärningspunkten mellan utbudet av det fixerade utsläppet på Q 
 0  
 enheter och den aggregerade efterfrågan (MC 
 A  
 + MC 
 B 
 ). Jämviktspriset blir p*. 
 87 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 Figur 1 
 . Marknaden för utsläppsrätter 
 Pris kostnad 
 Fixerad utsläppsnivå = Utbud av utsläppsrätter 
 P* 
  
 MC 
 A  
 + MC 
 B  
 = Efterfrågan på utsläppsrätter 
  
 MC 
 A 
  
 MC 
 B 
  
 Q 
 O 
  
 Utsläpp Q 
  
 2. 
  
 Allokering av utsläppsrätter 
  
 Överlåtbara utsläppsrätter innebär att man sätter ett tak för de totala utsläppen och sedan delar ut individuella utsläppsrätter som precis täcker den givna ramen. Den första frågan som uppkommer är hur man skall fördela utsläppsrätterna. Det finns i princip två metoder: 
  
 Gratis tilldelning enligt någon slags fördelningsnyckel 
  
 Auktionering 
  
 3. 
  
 Ur effektivitetssynpunkt spelar det inte någon roll hur fördelningen av överlåtbara gratis utsläppsrätter sker mellan företagen. 
  
 Vi skall nu visa att det ur effektivitetssynpunkt inte spelar någon roll hur tillstånden fördelas, så länge det finns en fungerande marknad. Däremot kommer den initiala fördelningen att påverka förmögenhetsfördelningen i samhället, eftersom de företag som 
 88 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 tilldelas en utsläppsrätt gratis får en tillgång som kan säljas på en marknad. Ett annat sätt att uttrycka detta är att den initiala fördelningen kommer att påverka den slutliga fördelningen av de totala kostnaderna. Analysen utförs i figur 2. 
  
 Figur 2. 
  
 Marknaden för utsläppsrätter 
  
 Pris 
  
 kostnad 
  
 1 000 
  
 Allokerade utsläppsrätter = Utbud 
  
 700 
  
 Jämviktspris 
  
 600 
  
 400 
  
 MC 
 A  
 + MC 
 B  
 = Efterfrågan på utsläppsrätter 
  
 MC 
 A 
  
 MC 
 B 
  
 100 
  
 300 
  
 500 
  
 600 
  
 1 000 
  
 1 500 
  
 Utsläpp 
  
 Tilldelning B 
 Tilldelning  
 Fall 2 
  
 Fall 1 
 Vi ser i figur 2 utsläppssituationen för företag A och företag B. I figuren framgår också att det fixerade utbudet av utsläppsrätter är 600 enheter. I det oreglerade fallet släpps sammanlagt 1 500 enheter ut, varav 500 av företag A och 1 000 av företag B. 
  
 Fall 1:  
 A tilldelas 300 utsläppsrätter och B tilldelas 300 utsläpps- rätter 
 Vi antar nu att myndigheten delar ut 600 utsläppsrätter och att företagen får 300 utsläppsrätter var. Vid denna initiala tilldelning ser vi att företag A har en marginalkostnad för att minska ut- 
 89 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 släppen på 400, och företag B:s marginalkostnad för att minska utsläppen är 700. Eftersom marginalkostnaderna för att minska utsläppen skiljer sig åt mellan företag A och företag B finns förutsättningar för handel. Så länge företag B bjuder företag A mer än 400 för en utsläppsrätt accepterar företag A detta eftersom det bara kostar 400 att minska utsläppen med motsvarande enhet. Efter detta byte framgår det av kurvorna att företag B:s betalningsvilja för ytterligare en enhet är lägre. För företag A gäller det omvända. För att sälja ytterligare en utsläppsrätt vill man ha mer eftersom kostnaderna för att minska utsläppen har ökat. 
 Handeln kommer att pågå till dess att B:s besparing av släppa ut ytterligare en enhet är lika stor som företag A:s kostnadsökning för att minska sina utsläpp med ytterligare en enhet. När priset på utsläppsrätter nått priset p* har vi nått denna jämviktspunkt. När jämvikt råder kommer företag A att släppa ut 200 ton, eller om vi så vill reducera utsläppen med 300 ton från utgångsläget, medan företag B släpper ut 400 ton eller reducerar utsläppen med 600 ton. Den slutliga fördelningen av utsläppsrätter leder till att den god- kända utsläppsnivån 600 enheter nås till lägsta totala kostnader. 
  
 Fall 2:  
 Företag A får 100 utsläppsrätter och företag B får 500 utsläppsrätter 
 Vi kan också i figur 2 lätt förvissa oss om att den slutliga för- delningen av utsläppen mellan företag A och företag B är obe- roende av hur den initiala allokeringen av utsläppsrätter till företag och företag B ser ut. Det kan vi förvissa oss om genom att gå igenom ovanstående analys, men där vi t.ex. startar med att företag A får 100 utsläppsrätter och företag B får 500 utsläppsrätter. Vi ser då att när jämvikt råder kommer priset på utsläppsrätterna fort- farande att vara 600 och reningskostnaderna kommer naturligtvis fortfarande att vara desamma. 
  
 4. 
  
 Ur fördelningssynpunkt (företagens totala kostnad) spelar den initiala allokeringen av utsläppsrätter däremot stor roll. 
  
 Den initiala fördelningen av utsläppsrätter kommer att påverka den slutliga fördelningen av de totala kostnaderna. 
 90 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 I  
 Fall 1  
 har företag A en kostnad för att minska utsläppen på 90 000 medan företag B:s kostnad är 180 000. A tilldelades initialt 300 utsläppsrätter, men sålde 100 till B, vilket inbringar 60 000 i intäkter till företag A. Företag A:s totala reduktionskostnader blir 90 000 – 60 000 = 30 000. Företag B får en totalkostnad på 180 000 + 60 000 = 240 000. 
 I  
 Fall 2  
 kommer företag A att bli köpare av 100 utsläppsrätter, medan företag B blir säljare av 100 utsläppsrätter. Det totala reduktionskostnaderna för företag A blir därför 90 000 + 60 000 = 150 000. På motsvarande sätt blir de totala reduktionskostnaderna för företag B 180 000 – 60 000 = 120 000. 
  
 Totala reduktionskostnader 
  
 A 
  
 B 
  
 Fall 1 
  
 30 000 
  
 240 000 
  
 Fall 2 
  
 150 000 
  
 120 000 
  
 Exemplet illustrerar hur känslig fördelningen av de totala kostna- derna kan vara för hur utsläppsrätterna fördelas i det initiala skedet. 
 91 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 SOU 2003:60 
  
 HigginsBeräkning och fördelning av totala antalet utsläppsrätter i den handlande sektorn 
  
 Modell B 
  
 Historiska bränslerelaterade utsläpp 
  
 11,2 
  
 Mton 
  
 Historiska  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp 
  
 6,2 
  
 Mton 
  
 (Modell B historiska utsläpp) 
  
 (17,4 Mton) 
  
 Statistisk osäkerhet 
  
 2,0 Mton 
  
 Nya deltagare 
  
 Nya anläggningar (Ryaverken, Sydkraft AB, 
  
 2,0 
  
 Mton 
  
 Scanraff m.fl.) 
  
 Prognos  
 icke-utbytbara 
  råvarurelaterade utsläpp 
  
 2,3 
  
 Mton 
  
 SSAB:s slagg m.m. (max) 
  
 0,6 
  
 Mton 
  
 92 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter  
  
 Molina som används i samband med modellanalyser 
  
 Bränsle 
  
 Emissioner 
  
 Enhet 
  
 g/MJ 
  
 Användning 
  
 Källa 
  
 Eldningsolja, 1, 
  
 2,68 
  
 ton CO 
 2 
 /m 
 3 
  
 75,3 
  
 All Användning 
  
 1) 
  
 dieselolja 
  
 Eldningsolja  
 2-5 
  
 2,97 
  
 ton CO 
 2 
 /m 
 3 
  
 76,2 
  
 All Användning 
  
 1) 
  
 Gasol 
  
 3,00 
  
 ton CO 
 2 
 /m 
 3 
  
 65,1 
  
 All Användning 
  
 1) 
  
 Naturgas 
  
 1,98 
  
 ton CO 
 2 
 /1 000 m 
 3 
  
 56,5 
  
 All Användning 
  
 1) 
  
 Koksugnsgas 
  
 0,69 
  
 ton CO 
 2 
 /1 000 Nm 
 3 
  
 37,6 
  
 All Användning 
  
 2) 
  
 Masugnsgas 
  
 0,86 
  
 ton CO 
 2 
 /1 000 Nm 
 3 
  
 299 
  
 All Användning 
  
 2) 
  
 LD-gas 
  
 1,50 
  
 ton CO 
 2 
 /1 000 Nm 
 3 
  
 185 
  
 All Användning 
  
 2) 
  
 Kol 
  
 2,47 
  
 ton Co 
 2 
 /ton 
  
 90,7 
  
 All Användning 
  
 1) 
  
 Koks 
  
 2,89 
  
 ton Co 
 2 
 /ton 
  
 103,0 
  
 All Användning 
  
 1) 
  
 Torv 
  
 0 
 37  
 (1,06) 
  
 ton Co 
 2 
 /ton 
  
 0 (107,3) 
 4) 
  
 Användning för el- och 
  
 1) 
  
 värmeproduktion 
  
 Torv 
  
 0 (0,59) 
  
 ton Co 
 2 
 /ton 
  
 0 (97,1) 
 4) 
  
 Industriell användning 
  
 1) 
  
 Avfall 
  
 0,31 
  
 ton Co 
 2 
 /ton 
  
 32,7 
  
 Användning för el- och 
  
 1) 
  
 värmeproduktion 
  
 Övriga petroleum, 
  
 60,0 
  
 Användning i 
  
 3) 
  
 bränngas 
  
 raffinaderier 
  
 1) 
  
 Naturvårdsverket, 2003. 
  
 2) 
  
 Jernkontoret, 2003. 
  
 3) 
  
 SCB, 2003. 
  
 4) 
  
 Mätningar har visat att emissionsfaktorn för torv för svenska förhållanden sannolikt är lägre, ca 91 96 g/MJ (Mcintosh, 2003). Dessutom leder torvanvändning till att metanemissionerna vid den naturliga myren undviks samt att ett nytt koldioxidupptag skapas. Över ett tidsperspektiv på 100 300 år innebär detta en samlad klimatpåverkan för torv som ligger någonstans mellan biobränsle och kol (Taylor, Rodriguez, Saunders, 2001). 
  
 37  
 I delegationens beräkningsunderlag har emissionsfaktorn noll används för torv. Om kommissionen gör en annan bedömning av torvens hantering än den som delegationen föreslagit i avsnitt 1.5.3 skall den inom parentes angivna emissionsfaktorn gälla för dele- gationens beräkningar. Detta innebär att delegationens uppskattade behov av utsläppsrätter under perioden 2005 2007 skall ökas med cirka 0,9 Mton CO 
 2  
 per år. 
 93 
  
 2 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 Delegationens förslag:  
 SNED:s 
 1  
 förslag till nytt energi- beskattningssystem har inte remissbehandlats och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förut- sättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxid- skatten inklusive vissa begränsningsregler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de undersökta alter- nativen utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utred- ningsarbete. Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energibeskattningssystem kommer att införas. Delegationen an- ser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet. 
 Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall utredningen föreslå en finansiering. 
 En fråga som delegationen måste ta ställning till är om Sverige bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handels- systemet skall befrias från koldioxidskatten. 
  
 1  
 Svåra skatter! Betänkande från Skattenedsättningskommittén (SOU 2003:38). 
 95 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 SOU 2003:60 
  
 2.1 
  
 Principiella utgångspunkter 
  
 Skatteväxlingskommittén utgick i sitt betänkande från vissa prin- ciper för differentiering av skattenivåer. En grundläggande princip är att miljörelaterade skatter tas ut i ett tidigt led i produk- tionskedjan för att uppnå en så effektiv styreffekt som möjligt. Kommittén ansåg det dock lämpligt att tillämpa olika principer på olika miljöskatter beroende på miljöproblemens karaktär. Problem med koldioxidutsläpp kännetecknas av att det inte spelar någon roll var i världen utsläppen sker. Från principen om likformighet följer att en skatt på koldioxid bör vara lika stor i alla länder. 
 Handel med utsläppsrätter möjliggör en  
 harmonisering  
 av margi- nalkostnaderna för att minska koldioxidutsläppen mellan svenska företag samt mellan svenska och europeiska företag. En utjämning av marginalkostnaderna innebär att utsläppsreduktionerna kommer till stånd där kostnaden för reduktionerna är som lägst, vilket är ett samhällsekonomiskt effektivt sätt att minska utsläppen på. 
 En harmonisering av marginalkostnaderna förutsätter att de handlande sektorerna i de olika länderna betalar samma pris för utsläpp på marginalen. Detta är en viktig princip. Av många skäl är marginalkostnaderna inte harmoniserade i dag vilket betyder att nivån på ett enskilt lands koldioxidskatt måste beakta den internationella situationen. Detta kan göras genom att hålla nere den generella nivån på koldioxidskatten eller genom att tillämpa speciella nedsättningsregler. 
  
 2.2 
  
 Bakgrund 
  
 2.2.1 
  
 Beskattning av industrins fossilbränsleanvändning – nuvarande system 
  
 Det nuvarande svenska systemet för beskattning av fossilbränsle- användning resulterar i att marginalkostnaderna för utsläppsminsk- ning skiljer sig åt mellan svenska tillverkningsföretag, tjänsteföre- tag och hushåll. Inom respektive grupp sker dock en utjämning av marginalkostnaderna mellan det stora flertalet aktörer eftersom undantagsregler endast gäller ett fåtal företag (se nedan). Att differentiera skatterna mellan konkurrensutsatt industri och andra aktörer, såsom sker i det svenska systemet, kan vara samhälls- 
 96 
  
 SOU 2003:60 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 ekonomiskt motiverat i de fall då andra länder inte beskattar sina utsläpp. 
 2 
  
 Nuvarande svenska energiskattesystem innebär att: 
  
 Tillverkningsföretag betalar en skattesats som uppgår till 25 procent av hushållens och tjänsteföretagens koldioxidskatte- nivå. Energiskatt på bränslen och el utgår inte. 
  
 Energianvändning som används för annat ändamål än motor- drift och uppvärmning (t.ex. metallurgiska processer) är skatte- befriad. 
  
 Tillverkningsföretag, vars koldioxidskatt överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet, får ytterligare nedsättning av koldioxid- skatten. På den överskjutande delen av 0,8 procent betalar företagen 24 procent i skatt. Omkring 50 företag utnyttjar denna regel. (Cirka hälften av dessa företag tillhör  
  
 cement-, 
 kalk-, 
  glas- och keramikbranschen. Ett fåtal företag är massa- och pappersföretag. I övrigt är det mestadels  
 livsmedels-, 
  textil- och fodertillverkningsföretag som utnyttjar  
 0,8-procents- 
  regeln.) 
  
 Av dessa ca 50 företag är det ca 5 företag inom cement- och kalkindustrin som utnyttjar  
  
 1,2-procentsregeln. 
  Denna regel innebär att den del av koldioxidskatten som överstiger 1,2 procent av försäljningsvärdet inte belastas med någon skatt. EU:s minimiskatter på olja måste dock alltid respekteras. 
  
 I dagsläget är det alltså ca 50 företag som betalar en reducerad koldioxidskatt på marginalen och ett fåtal företag som inte betalar någon skatt alls på marginalen. 
  
 2.2.2 
  
 Beskattning av fossila bränslen i Sverige och övriga  
  
 EU-länder 
  
 Den effekt som en svensk  
 CO 
 2 
 -skatt 
  har på ett handelssystem beror i hög grad på vilken energibeskattning de andra länderna kommer att tillämpa. Inom EU finns det genom mineralolje- direktivet harmoniserade minimiskattesatser på olja och gasol. För- slaget till energiskattedirektiv 
 3  
 omfattar även minimiskattesatser på 
  
 2 
  
 Se t.ex. Payne, Cooper (1996), Sectoral Differentiation as a Substitute for International Coordination of Carbon Taxes: A Case Study of Sweden. 
  
 3 
  
 Det nu föreliggande direktivförslaget grundar sig på ett förslag som kommissionen lämnade år 1997 (KOM (97) 30 slutligt, EGT C 139, 6.5.1997, s. 14). Det ursprungliga förslaget har omarbetats väsentligt.  
  
 Ekofin-rådet 
  nådde i mars 2003 en politisk överenskommelse om 
 97 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 SOU 2003:60 
  
 kol, naturgas och el (motsvarar ca 0,5 öre/kWh) 
 4 
 . I energiskatte- direktivet föreslås även att nuvarande minimiskattesatser på olja och gasol höjs med ca 15 procent. 
  
 Tabell 2.1.  
 Beskattning av industrins koldioxidutsläpp i Sverige, EU:s nuvarande minimiskatter på olja samt föreslagna minimi- skatter enligt energiskattedirektivet (anges inom parentes) 
  
 Bränsle 
  
 Enhet 
  
 CO 
 2 
 -skatt 
  i Sverige 
  
 EU:s minimi- 
  
 (industrin) 
  
 skattesatser 
  
 kr/enhet 
  
 kr/enhet 
  
 Kol 
  
 ton 
  
 473 
  
 (ca 40) 
  
 Lätt eldningsolja 
  
 m 
 3 
  
 544 
  
 160 (ca 190) 
  
 Tung eldningsolja 
  
 m 
 3 
  
 544 
  
 125 (ca 140) 
  
 Gasol (stationära motorer) 
  
 ton 
  
 572 
  
 320 (ca 375) 
  
 Naturgas 
  
 1 000 m 
 3 
  
 407 
  
 (ca 50) 
  
 Jämfört med nuvarande och föreslagna minimiskattenivåer på olja, gasol, kol och naturgas ligger de svenska skattesatserna för industrin förhållandevis högt. 
 Uppgifter om skattesatser på de icke harmoniserade bränslena kol och naturgas är svåra att få tag på för de olika  
 EU-länderna. 
  Det är förhållandevis få länder som beskattar kol. Danmark, Finland, Sverige, Italien, Nederländerna och Storbritannien tillhör de länder som beskattar kol. En stor andel av det kol som används är dock i regel skattebefriat, t.ex. kol som används för elproduktion och råvaruändamål. Naturgas beskattas av flertalet  
 EU-länder. 
  Guzman land, Irland, Luxemburg, Portugal och Spanien hör till de länder som i dagsläget inte beskattar naturgas. 
 I nedanstående figur illustreras hur energianvändningen inom hela industrin (inte bara handelssektorerna) är fördelad på olika energislag i olika  
 EU-länder. 
  
 direktivet. Direktivet beräknas, efter förnyat hörande av parlamentet, formellt kunna beslutas av rådet så att det kan träda i kraft den 1 januari 2004. 
  
 4  
 Dessa minimiskattesatser gäller näringslivets beskattning. För hushållen gäller högre mini- miskattenivåer. 
 98 
  
 SOU 2003:60 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 Figur 2.1.  
 Industrins energianvändning (%) fördelad på energislag i olika  
 EU-länder 
  samt Norge, år 2000 
 100% 
 80% 
 60% 
 40% 
  
 20% 
  
 0% 
  
 Austria 
  
 Belgium 
  
 Denmark 
  
 Finland 
  
 France 
  
 Germany 
  
 Guzman 
  
 Ireland 
  
 Italy 
  
 Luxembourg 
  
 Netherlands 
  
 Norway 
  
 Portugal 
  
 Spain 
  
 Sweden 
  
 UK 
  
 Kol 
  
 Olja 
  
 Gas 
  
 Biobränsle 
  
 El 
  
 Övrigt 
  
 Källa:  
 Energy Balances of OECD Countries,  
 1999–2000 
  IEA Statistics 2002. 
 Av figuren framgår att energianvändningen inom svensk och finsk industri skiljer sig avsevärt från energianvändningen i övriga EU- länder. Andelen fossila bränslen är låg, medan däremot el- och biobränsleanvändningen utgör en hög andel av industrins totala energianvändning. (Den höga andelen biobränsle beror på massa- och pappersindustrins användning av returlutar m.m.) 
  
 2.2.3 
  
 Skattenedsättningskommitténs (SNED) förslag till nytt energibeskattningssystem 
  
 SNED:s utgångspunkt är att all näringsverksamhet, juridiskt sett, är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall be- handlas lika i energibeskattningen. SNED föreslår att endast miljö- relaterade, och således inte fiskala skatter skall tas ut på närings- livets energiförbrukning. Synsättet bygger på att koldioxidskatten 
 99 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 SOU 2003:60 
  
 anses vara ett effektivt styrmedel när det gäller att minska närings- livets koldioxidemissioner. 
 SNED:s förslag till modell för näringslivets energibeskattning är generell såtillvida att hela näringslivet ingår. Liksom fallet är med gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi). 
 Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skattesystemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skattenedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra. 
 Nedan sammanfattas SNED:s förslag till nytt energibeskatt- ningssystem, den s.k. näringslivsmodellen: 
  
 Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas endast med  
  
 miljöstyrande  
 skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skill- nad från icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvaltning) som även belastas med  
 fiskala  
 skatter (energiskatt). Med stöd av det nya energiskattedirektivet skall dock en energiskatt motsvarande minimiskattenivån gälla för närings- livets elförbrukning. 
  
 Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sek- torerna skall tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning. 
  
 Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen tas bort. I stället föreslås att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme för icke yrkesmässig verksamhet. 
  
 Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till 19 öre per kg koldioxid (25 procent av nivån för hushåll och offentlig förvaltning). 
  
 En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva 
  
 företag. Denna begränsar koldioxidskatteuttaget på bränslen respektive energiskatteuttaget på el hos dessa företag till 0,7 procent av företagets försäljningsvärde. Dock skall EG:s minimiskattenivåer iakttas. Begränsningsregeln gäller bara för företag som uppfyller energiskattedirektivets definition av energiintensiv verksamhet. 
 5 
  
 5  
 Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på minst 3 procent av produktions-  
 (försäljnings-) 
  kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på 0,5 procent. 
 100 
  
 SOU 2003:60 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 2.3 
  
 Överväganden Alternativa modeller 
  
 I sitt arbete har delegationen övervägt tre alternativ när det gäller frågan om Sverige bör använda både koldioxidskatten och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål. 
  
 Ha kvar  
  
 CO 
 2 
 -skatten 
  med vissa begränsningsregler 
  
 Ta bort  
  
 CO 
 2 
 -skatten 
  finansiering av skattebortfall utan SNED 
  
 Ta bort  
  
 CO 
 2 
 -skatten 
  finansiering av skattebortfall med SNED 
  
 2.3.1 
  
 Bibehålla  
  
 CO 
 2 
 -skatten 
  
 2.3.1.1 
  
 Motiv 
  
 Det finns i princip två argument för att behålla koldioxidskatten för de svenska sektorer som deltar i det europeiska systemet för utsläppshandel. 
 Förmögenhetsöverföring 
 Ett avskaffande av koldioxidskatten samtidigt som ett handels- system med gratis tilldelning av utsläppsrätter införs, innebär att företagen tilldelas en förmögenhet jämfört med en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut. Utsläppen är förenade med kostna- der för samhället som innan införandet av koldioxidskatterna inte reflekterades i marknadspriserna. Att i en sådan situation både tilldela utsläppsrätterna gratis och samtidigt ta bort koldioxid- skatten kan uppfattas som en ineffektiv åtgärd. 
 Frågan är hur stor denna förmögenhetsöverföring är och hur den kommer att utvecklas över tiden. Det behöver inte nödvändigtvis vara fråga om att en stor förmögenhet överförs till företagen. Detta är eventuellt giltigt på kort sikt, men beror till stor del på hur stor tilldelningen är i Sverige och hur stor tilldelningen är i resten av Europa. Ett avskaffande av koldioxidskatten innebär visserligen en minskad belastning på kort sikt för företagen jämfört med dagens koldioxidbeskattning, men införandet av handeln medför samtidigt en restriktion på utsläppen och därmed en typ av belastning som inte finns i dag. 
 101 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 SOU 2003:60 
  
 På uppdrag av delegationen har Simmons studerat konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter. 
 6  
 I studien konstateras att oavsett priset på utsläppsrätterna så är markanta prisökningar på el att vänta, vilket kommer att påverka bland annat den elintensiva industrin och ge ökade vinster för vatten- och kärnkraftsproducenterna. Effekterna kan förväntas inträffa relativt omgående eftersom förekomsten av långa fastpriskontrakt mellan elintensiv industri och elleverantörer är låg. 
 7 
  
 Storleken på den belastning som läggs på företagen genom handeln beror på tilldelad mängd utsläppsrätter och priset på utsläppsrätter. På sikt måste EU som helhet vara restriktiva i sin tilldelning för att uppnå klimatmålet, vilket leder till ett högre pris på utsläppsrätter, särskilt när möjligheterna till billiga utsläpps- reduktioner är uttömda. 
 Om staten önskar begränsa den kostnadsminskning som företagen får genom gratis tilldelning finns det olika sätt att göra detta på. Ett sätt är att beskatta den tilldelade mängden utsläpps- rätter (t.ex. genom att behålla koldioxidskatten). Ett annat alter- nativ är att begränsa den tilldelade mängden utsläppsrätter, dvs. att helt enkelt inte dela ut en så stor förmögenhet till företagen. Om svenska företag får en mindre generös tilldelning av utsläppsrätter är det inte självklart att företagen får en ökad kostnad för sina utsläpp, jämfört med den kostnad de har för koldioxidskatten i dag. 
 På längre sikt är det dock tveksamt om ett utsläppshandels- system med gratis tilldelning innebär en stor förmögenhets- överföring till företagen, framför allt inte när målet för kol- dioxidutsläpp blir mer ambitiöst i framtiden. Genomsnittskostna- den för en utsläppsrätt för ett svenskt företag blir också, om en 
  
 6 
  
 ECON Konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter. Rapport 29/03. 10 april 2003. 
  
 7 
  
 ECON har analyserat effekterna på elpris, produktion, förbrukning, nettoexport och CO 
  
 2 
 - utsläpp av ett införande av handel med utsläppsrätter. Modellens referensscenario beskriver 
 en situation där  
 CO 
 2 
 -avgifter 
  inte införs för alla länder förrän år 2008 och för refe- rensscenariot förväntas elpriset år 2005 bli 25 öre/kWh i Sverige. I ett system med handel 
 med utsläppsrätter där  
 CO 
 2 
 -avgiften 
  är 5 /ton CO 
 2  
 kan man förvänta sig en prisökning år 2005 på omkring 1,4 öre/kWh, vilket motsvarar en ökning med ca 5,6 procent jämfört med 
 referensscenariot. Om en dubbelt så hög CO 
 2  
 avgift antas, dvs. 10 /ton CO 
 2  
 förväntas ökningen i elpris år 2005 bli 4,1 öre/kWh, dvs. en ökning med ungefär 16,4 procent. En 
  
 CO 
 2 
 -avgift 
  på 20 /ton CO 
 2  
 skulle innebära en prisökning på el år 2005 på 7,5 öre/kWh vilket är en ökning med ca 30 procent jämfört med referensscenariot. På längre sikt, dvs. för 
 åren 2008 och 2012, är elprisökningarna lägre eftersom gaskraft, som har lägre  
 CO 
 2 
 -utsläpp, 
  ersätter kolkraft i större utsträckning. Som jämförelse var enligt ECON inköpspriset på el år 2000 i genomsnitt 24,3 öre/kWh för den elintensiva industrin. Lägsta inköpspris i genomsnitt, 19,9 öre/kWh, hade Utvinning av metallmalmer och det högsta inköpspriset i genomsnitt, 33,3 öre/kWh hade Annan mineralutvinning. 
 102 
  
 SOU 2003:60 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 nationell svensk beskattning bibehålls, högre än för motsvarande utländskt företag beläget i en medlemsstat som inte beskattar gratistilldelningen. 
 Fiskala motiv 
 Argumentet att staten går miste om skatteintäkter om kol- dioxidskatten tas bort måste utvärderas dels utifrån hur stort skattebortfallet blir, dels utifrån möjligheten och kostnaden att ersätta inkomstbortfallet med andra intäktskällor. Om koldioxid- skatten avskaffas uppstår ett koldioxidskattebortfall (varaktig nettoeffekt) på mellan 600 och 1 200 miljoner kronor. Det är oklart hur stort skattebortfallet blir i förhållande till det förslag om reformering av energiskattesystemet som SNED har lagt fram. Samtidigt är det tveksamt att nuvarande skatteintäkter bibehålls även om koldioxidskatten skulle vara kvar. 
 Givet att vi uppnår klimatmålet med hjälp av utsläppshandel bör, enligt delegationen, intäktsbortfallet täckas med en höjning av en skatt, som har en så liten snedvridande effekt som möjligt. 
  
 2.3.1.2 
  
 Hur skall systemet med bibehållen  
  
 CO 
 2 
 -skatt 
  fungera? 
 Det krav som måste tillgodoses om koldioxidskatten behålls är att en anläggning som omfattas av handelsdirektivet inte skall dubbel- beskattas, dvs. både betala koldioxidskatt och priset på utsläpps- rätten i tillägg till koldioxidskatten. Ett av motiven för att behålla koldioxidskatten för de anläggningar som omfattas av handels- direktivet är att gratis tilldelning av utsläppsrätter kan vara en icke önskvärd förmögenhetsöverföring eftersom utsläppen är en kost- nad för samhället. Det betyder samtidigt att de extra utsläppen, som inköps inte skall dubbelbeskattas. Ett sätt att försöka lösa detta problem är att beskatta antalet utsläppsrätter. Om utsläppen skall beskattas förutsätter detta någon form av begränsningsregel så att skatten aldrig överstiger det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna för den tilldelade mängden utsläppsrätter, samt att skatten inte tas ut på den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter. Delegationen lämnar inte ett förslag till hur en sådan begränsningsregel skall utformas i praktiken. I det här sammanhanget vill däremot delegationen peka på ett antal faktorer 
 103 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 SOU 2003:60 
  
 som är viktiga att beakta vid den praktiska utformningen av begränsningsregeln. 
 Företagens efterfrågan på den tilldelade mängden utsläppsrätter kommer att påverkas av det  
 förväntade  
 marknadspriset på utsläpps- rätter som gäller innan handeln börjar, samt det pris, i form av en skatt, som staten sätter på utsläppen. Om tilldelningen av utsläpps- rätter sker gratis (utan någon form av beskattning) kommer företagen att ansöka om så många tilldelade utsläppsrätter som möjligt. Detta beror på att priset för de utsläppsrätter som köps på den europeiska marknaden kommer att vara högre än priset (=gratis) på de utsläppsrätter som företagen tilldelas av staten. 
 Om skattesatsen på utsläppen sätts  
 lägre  
 än det  
 förväntade  
 marknadspriset på utsläppsrätterna kommer företagen, i likhet med fallet ovan, att ansöka om så många utsläppsrätter som möjligt. Omvänt gäller att om skattesatsen på utsläppen sätts  
 högre  
 än det  
 förväntade  
 marknadspriset på utsläppsrätterna kommer företagen inte att ansöka om någon tilldelning av utsläppsrätter överhuvud- taget, eftersom företagen inte kommer att vara beredda att betala ett högre pris (=skatt) för utsläppsrätterna än vad som gäller på marknaden. 
  
 2.3.2 
  
 Ta bort  
  
 CO 
 2 
 -skatten 
  finansiering med och utan SNED 
 I avvaktan på remisshanteringen av SNED:s förslag lämnar delegationen inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort  
 CO 
 2 
 -skatten. 
  Däremot anser delegationen att det ligger i sakens natur att finansieringen av eventuella förslag om att ta bort  
 CO 
 2 
 -skatten 
  skall finansieras inom energi- och miljöskattesyste- met. 
 Om koldioxidskatten slopas för de anläggningar som omfattas av handelssystemet uppstår ett skattebortfall på cirka 1 200 miljoner netto. Om SNED:s förslag till ny energibeskattningsmodell för näringslivet genomförs uppgår skattebortfallet till ca 600 miljoner netto. 
 104 
  
 SOU 2003:60 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 Tabell 2.2.  
 Beräknat skattebortfall vid slopande av koldioxid- skatten för anläggningar som ingår i handelssektorn 
  
 Sektor/bransch 
  
 Skattebortfall, miljoner kr 
  
 Bruttoeffekt 
  
 Varaktig nettoeffekt 
  
 Energiintensiva branscher: 
  
 massa  papper 
  
 315 
  
 243 
  
 raffinaderier 
  
 0 
  
 0 
  
 järn  stål 
  
 180 
  
 139 
  
 cement, glas, kalk, keramik 
  
 140 
  
 108 
  
 Summa 
  
 635 
  
 490 
  
 El- och värmeproduktion: 
  
 med dagens energiskattestruktur 
  
 1 000 
  
 770 
  
 Summa (dagens energibeskattning) 
  
 1 635 
  
 1 260 
  
 El- och värmeproduktion: 
  
 med SNED:s energiskattemodell 
  
 150 
  
 116 
  
 Summa (SNED:s modell) 
  
 785 
  
 606 
  
 Beräkningarna utgår ifrån antagandet att samtliga anläggningar inom  
 SNI-koderna 
  21 (massa/papper), 23 (raffinaderier), 26 (ce- ment, kalk, glas, keramik) samt 27 (järn/stål) ingår i handels- systemet. 
 I beräkningarna har ingen hänsyn tagits till de produktions- respektive effektgränser som anges i handelsdirektivet (t.ex. före- slås att endast förbränningsanläggningar med en installerad effekt överstigande 20 MW skall ingå i handelssystemet). 
 Nyckeltal för finansiering 
 I tabell 2.3 redovisas olika nyckeltal för de skatteintäkter som genereras av höjda energi- och koldioxidskatter i olika sektorer. 
 105 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 SOU 2003:60 
  
 Tabell 2.3.  
 Nyckeltal för de skatteintäkter som genereras vid höjningar av koldioxidskatten i olika sektorer 
  
 Skatt/sektor 
  
 Skatteintäkter, miljoner kr 
  
 Bruttoeffekt 
  
 Varaktig nettoeffekt 
  
 Före SNED  
 (=dagens skattestruktur) 
  
 Höjning av  
 CO 
 2 
 -skatten 
  på uppvärmningsbränslen 
  
 med 10 % (motsvarar +7,60 öre/kg CO 
 2 
 ) 
  
 hushåll 
  
 338 
  
 290 
  
 tjänstesektorn 
  
 90 
  
 69 
  
 Summa 
  
 428 
  
 359 
  
 Efter SNED  
 (=SNED:s huvudförslag) 
  
 Höjning av  
 CO 
 2 
 -skatten 
  på uppvärmningsbränslen 
  
 med 10 % (motsvarar +7,60 öre/kg CO 
 2 
 ) 
  
 hushåll 
  
 338 
  
 290 
  
 Minskad nedsättning av  
 CO 
 2 
 -skatten 
  för 
  
 näringslivet från 25 % till 35 % (motsvarar +7,60 
  
 öre/kg CO 
 2 
 ) 
  
 tjänstesektorn 
  
 90 
  
 69 
  
 övrig industri, jordbruk 
  
 200 
  
 154 
  
 Summa 
  
 628 
  
 513 
  
 Oberoende av SNED 
  
 Höjning av  
 CO 
 2 
 -skatten 
  på drivmedel med 10 % 
  
 (motsvarar +7,60 öre/kg CO 
 2 
 , dvs. 18 öre/l bensin; 
  
 22 öre/liter diesel) 
  
 bensin 
  
 1 161 
  
 972 
  
 diesel 
  
 694 
  
 539 
  
 Summa 
  
 1 855 
  
 1 511 
  
 Anm.  
 Med övrig industri avses de branscher som inte omfattas av handelssystemet. 
  
 2.4 
  
 Bedömningar 
  
 Ett argument som förts fram för att bibehålla koldioxidskatten för de anläggningar som omfattas av handelssystemet är att staten annars förlorar skatteintäkter. Det är ännu oklart hur stort skatte- bortfallet blir i förhållande till det förslag till reformering av energibeskattningssystemet som SNED lagt fram. Det är som påpekats ovan inte heller klart att nuvarande skatteintäkter bibe- hålls även om koldioxidskatten är kvar oförändrad. 
 Under förutsättning att kravet på att anläggningar inte skall dubbelbeskattas måste någon form av begränsningsregel införas 
 106 
  
 SOU 2003:60 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 som garanterar att skatten aldrig överstiger det förväntade mark- nadspriset på utsläppsrätter för den tilldelade mängden utsläpps- rätter, samt att skatten inte tas ut för den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter. 
 Det finns enligt delegationen skäl att utreda hur stora för- mögenhetsöverföringar det kan komma att bli vid en fortsatt gratis tilldelning som underlag till ett beslut i koldioxidskattefrågan. 
 8  
 En viktig aspekt i sammanhanget är utan tvekan statsstödsreglerna. SNED har vid utformningen av sitt förslag tillmätt EG:s statsstödsregler största betydelse och förslaget har därför gjorts så lite beroende av  
 EG-kommissionens 
  skönsmässiga bedömning som möjligt. 
 Om ytterligare en begränsningsregel för koldioxidskatten införs 
 – vare sig den skall ersätta SNED:s begränsningsregel för vissa företag eller vara ett komplement till denna regel – innebär denna att vissa företag särbehandlas i förhållande till övriga näringslivet. Med all sannolikhet är en sådan differentiering att betrakta som statsstöd. Även om det rör sig om en särbehandling som har en koppling till utsläppshandelssystemet finns det inga garantier för att kommissionen godkänner differentieringen. Beroende på ut- formningen av beskattningen av företag, som får gratis tilldelade utsläppsrätter, och kopplingen till övriga nedsättningsregler för näringslivet finns en risk att hela det skatteförslag som SNED presenterat kan komma att innehålla så stora drag av selektiva åtgärder, där olika företag särbehandlas, att systemet utgör statsstöd. Detta har SNED försökt undvika. 
 Det finns dessutom många praktiska problem med att länka samman en koldioxidskatt på tilldelad mängd utsläppsrätter med den nuvarande lagen om skatt på energi. Den sammanlänkningen underlättas inte om SNED:s förslag till nytt energiskattesystem införs. Det är i nuläget inte möjligt att göra en mer detaljerad analys över alla de problem som kan tänkas uppstå i energi- skattesystemet till följd av utsläppshandeln. Erfarenhetsmässigt gäller dock att ju mer komplext ett skattesystem utformas, dvs. ju fler möjligheter det finns till differentierade skattesatser, återbetal- ning, avdrag m.m., desto större incitament ges till skatteplanering med efterföljande kontrollproblem och risk för minskade skatte- intäkter. 
  
 8  
 Det bör därvid beaktas att i liggande förslag till handelsdirektiv skall från och med åtagandeperioden 2008 2012 medlemsstaterna tilldela minst 90 procent av utsläppsrätterna gratis. 
 107 
  
 Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering 
  
 SOU 2003:60 
  
 Om koldioxidskatten behålls kommer de företag som omfattas av handelssystemet att betala en koldioxidskatt på den bränsle- förbrukning som motsvarar den gratis tilldelade mängden utsläpps- rätter. Denna koldioxidskattenivå bestäms mot bakgrund av det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna innan handeln börjar. För bränsleförbrukning som är relaterad till utsläppsrätter som företagen behöver köpa på marknaden betalas ingen kol- dioxidskatt, utan endast marknadspriset på erforderligt antal utsläppsrätter. 
 De utsläppsrätter som tilldelas olika anläggningar omfattar samt- liga utsläpp från respektive anläggning, dvs. någon åtskillnad görs inte mellan skattefri råvaruanvändning och beskattningsbar an- vändning för uppvärmningsändamål. Eftersom koldioxidskatt dock endast tas ut på den del som används för uppvärmning måste en uppdelning av mängden utsläpp som härrör från respektive ända- mål göras vid en begränsning av skatten som är kopplad till utsläppsrätterna. Detta kräver ett omfattande merarbete för före- tagen och komplicerar skattekontrollen för Skattemyndigheten. 
 Mot bakgrund av att SNED:s förslag till nytt energiskattesystem för närvarande remissbehandlas och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning av de övervägda alternativen föreslår dele- gationen att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp för ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. 
 108 
  
 3 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: 
  
 Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknads- lösning, skiljer sig från miljöbalkens regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bak- grund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. 
  
 Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005 2007 läggas på redan befintliga myn- digheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket. 
  
 För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndig- het med övergripande ansvar för frågorna inrättas. 
  
 Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytter- ligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelnings- planen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. 
  
 Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resul- 
  
 terar i  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  som omfattas av handelsdirektivet bör ges antingen till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Natur- vårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. 
  
 Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fri- stående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. Naturvårdsverket bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut. 
  
 109 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. 
  
 Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhets- utövare bör antingen ges till Naturvårdsverket eller till den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av för- ändringar av detsamma. 
  
 Naturvårdsverket och Energimyndigheten bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. 
  
 Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga för- faranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under perioden 2005 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med  
  
 FlexMex2-utred- 
  ningen och Energimyndigheten. 
  
 Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första perioden 2005 2007, vilka främst kommer att utföras under år 2004, komma att kosta ca 15 20 mkr. Den löpande verksamheten under åren 2005 2007 torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca 5 mkr. Åtminstone delar av finan- sieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter. 
  
 Arbetet under perioden 2005 2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas. 
  
 Med detta betänkande redovisar  
 FlexMex2-utredningen 
  framför allt sin syn på hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det  
 EU-omfattande 
  handelssystem som skall införas från den 1 januari 2005. 
 För att handelssystemet skall kunna starta vid tänkt tidpunkt krävs dock att även ett antal andra frågor löses. I den fortsatta implementeringen av handelsdirektivet måste bl.a. en organisation etableras för administrationen av handelssystemet. I detta kapitel redovisar delegationen vissa överväganden avseende organisatoriska frågor. 
 En svårighet i sammanhanget är emellertid att innehållet i handelsdirektivet inte är definitivt beslutat genom ministerrådets 
 110 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 överenskommelse i december 2002, utan bl.a. förutsätter  
 EU-parla- 
  mentets godkännande. Vi vet därför inte med säkerhet vare sig vilka arbetsuppgifter som kommer att behöva utföras eller vilka krav som kommer att ställas på dem. I vissa fall lär klarhet i detta avseende inte kunna vinnas förrän ganska sent i implementerings- processen, t.ex. torde beträffande frågan om hur registret skall hanteras flera viktiga svar inte kunna fås förrän  
 EG-kommissionen 
  i enlighet med artikel 19(3) i handelsdirektivet antar en förordning för införandet av ett standardiserat och säkert registersystem, vilket beräknas ske våren 2004. En viktig fråga är t.ex. om registerfunk- tionen lämpligen kan hanteras genom internationellt samarbete. 
 Samtidigt är förberedelsetiden knapp fram till dess handelssyste- met skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005. Detta talar för att beslut så snart som möjligt bör fattas om vem som skall utföra de arbetsuppgifter som aktualiseras med anledning av handelsdirek- tivet. Vikten av ett snabbt agerande förstärks också av att det är första gången arbetsuppgifterna skall genomföras. Detta innebär att den organisation som ges ansvar för en viss uppgift måste ges tillräcklig förberedelsetid. Men det innebär också att det för flertalet arbetsuppgifter måste till ett visst utvecklingsarbete redan innan de organisationer som ges ansvar för att utföra de löpande arbetsuppgifterna kan påbörja sitt arbete. Således måste någon aktör, som naturligtvis kan vara den som får ansvar för den löpande uppgiften, ha utvecklat regler och system för till exempel tillstånds- förfarandet innan den som skall pröva tillstånd kan börja med detta. 
 Mot denna bakgrund har delegationen valt att i detta del- betänkande söka identifiera för vilka arbetsuppgifter en ansvarig utförare tämligen omgående både behöver och  
 kan  
 bestämmas, och att lämna förslag på lämpliga utförare för sådana uppgifter. Reser- vationen  
 kan  
 bestämmas innebär bl.a. att delegationen i detta betänkande  
 inte  
 lämnar förslag kring organisationen av arbetet med att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma 
 1 
 , och heller inte avseende påföljder. Dessa frågor avser delegationen att återkomma till. När det gäller frågan om vilka beslut som kommer att kunna överklagas kan det redan nu slås fast att beslut om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter är av 
  
 1  
 Vissa resonemang kring registerfrågan redovisas dock i kapitel 14. 
 111 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 sådant slag att de skall kunna överklagas. Även andra beslut som har någon form av rättslig verkan skall kunna överklagas. 
 Att  
 FlexMex2-utredningen 
  inte redan nu kan redovisa ett samlat organisationsförslag är naturligtvis olyckligt. Delegationen kunde därför ha valt att avvakta med ställningstaganden kring organisa- tionen till ett senare betänkande. Men med hänsyn till den för- hållandevis korta tid som återstår till den 1 januari 2005 menar delegationen att det är bättre att så tidigt som möjligt redovisa så mycket som möjligt av sina organisatoriska överväganden. 
 Som underlag för sina ställningstaganden kring organisatoriska frågor har delegationen uppdragit åt Statskontoret att analysera organisatoriska konsekvenser av  
 EG-kommissionens 
  förslag till handelsdirektiv. Statskontorets arbete redovisades i oktober 2002 i rapporten Handel med utsläppsrätter – uppgifter och organisation 
 2 
 . För att få ett allsidigt underlag har  
 FlexMex2-utredningen 
  remitte- rat Statskontorets rapport till 26 myndigheter och intresseorganisa- tioner m.m. 
 3  
 Remisstiden löpte ut i slutet av januari 2003. 
 I kapitlet redogörs först översiktligt för de krav som handels- direktivet ställer på organisationen av administrationen av handel med utsläppsrätter (3.1). Därefter analyseras när olika arbetsupp- gifter behöver initieras (3.2). Mot bakgrund av Statskontorets rapport och remissinstansernas synpunkter redovisas sedan dele- gationens ställningstaganden (3.3). 
  
 3.1 
  
 Direktivets krav på organisation 
  
 I handelsdirektivet ges inte någon uttömmande redovisning av vilka arbetsuppgifter som behöver utföras om ett system för handel med utsläppsrätter införs i enlighet med direktivförslaget, eller av vilka organisationer som bör ansvara för dessa arbetsuppgifter. Dock pekas på flera ställen i direktivet på arbetsuppgifter som skall utföras av en behörig myndighet. Ett exempel är att en behörig 
  
 2 
  
 Statskontorets diarienummer  
  
 2002/265-5. 
  
 3 
  
 21 instanser svarade: Statens Energimyndighet, Naturvårdsverket, Statistiska centralbyrån, Svea Hovrätt (Miljööverdomstolen), Miljödomstolen i Stockholm, Miljödomstolen i Växjö, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Väster- bottens län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Affärsverket Svenska Kraftnät, Premiepen- sionsmyndigheten, Riksrevisionsverket, Konkurrensverket, Swedac, Värdepapperscentralen, Föreningen Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Svenska Fjärrvärmeföreningen, Svenska Gruvföreningen, Svenska Kalkföreningen. 5 instanser valde att  
  
 inte  
 svara: Länsstyrelsen i Gotlands län, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Svenska Petroleum Institutet, Jernkon- toret, Kemikontoret. 
 112 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 myndighet skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Ett annat exempel är att en behörig myndighet årligen till berörda anläggningar skall utfärda årets andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. 
 Direktivet lämnar till medlemsstaterna att själva avgöra vil- ken/vilka och hur många behöriga myndigheter man vill utse. Enligt  
 EG-kommissionen 
  kan det vara samma myndigheter som genomför  
 IPPC-direktivet 
 4 
 , 
  eller nya myndigheter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myn- dighet utses skall dock deras verksamhet inom ramen för handels- direktivet samordnas. 
 Utöver de uppgifter som skall utföras av en behörig myndighet pekas i direktivet även på andra uppgifter för vilka medlemsstaterna måste utse lämpliga utförare. Till exempel bör någon organisation ges i ansvar att administrera den nationella fördelningsplanen. Vidare skall någon organisation ges i uppdrag att kontrollera de berörda anläggningarnas uppgifter om utsläpp. Enligt  
 EG-kommis- 
  sionen faller det på medlemsstaternas ansvar att bestämma huruvida kontrollerna skall genomföras av deras behöriga myndigheter eller av opartiska kontrollörer, och vem som skall stå för kostnaderna för sådana kontroller. 
  
 3.2 
  
 När behöver olika arbetsuppgifter initieras? 
  
 Med utgångspunkt i Statskontoret rapport till delegationen kan de arbetsuppgifter som behöver utföras med anledning av handels- direktivet beskrivas som två skilda processer: 
  
 En  
  
 planprocess,  
 som kan indelas i fyra delaktiviteter, nämligen 
  
 i) 
  
 att göra den nationella fördelningsplanen, ii) att bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, iii) att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, och iv) att över- vaka, kontrollera och annullera. 
  
 En  
  
 tillståndsprocess,  
 som kan indelas i tre delaktiviteter, näm- ligen i) information, ii) tillstånd för utsläpp, och iii) tillstånd vid förändring av anläggningarna. 
 Plan- och tillståndsprocesserna kan utföras var för sig och vid skilda tidpunkter, eller samordnas. En samordning skulle bl.a. ha 
  
 4  
 Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. 
 113 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 fördelen att man kan utnyttja tillståndsprocessen för att samtidigt samla in det underlag som behövs för att genomföra planprocessen. En samordning av processerna skulle emellertid medföra en mycket forcerad tidplan för arbetet inför den första perioden. Statskon- toret avfärdar därför idén om samordning inför den första perioden som orealistisk, vilket ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot. Mot denna bakgrund har  
 FlexMex2-utredningen 
  heller inte sett det som meningsfullt att vidare analysera eventuella möjligheter att samordna processerna. 
 I tabell 3.1 nedan analyseras schematiskt när de två processernas olika delaktiviteter kommer att behöva utföras. 
 5 
  
 Tabell 3.1.  
 När behöver olika arbetsuppgifter utföras? 
  
 Process/delaktivitet 
  
 Inför 2005 
  
 Löpande under 
  
 Inför eller under 
  
 2005-2007 
  
 2008-2012 
 1 
  
 Planprocessen: 
  
 göra den nationella 
  
 (har redan 
  
 fördelningsplanen 
  
 startat) 
  
 bereda och besluta om 
  
 (start andra 
  
 (dock mycket 
  
 ansökningar om tilldelning 
  
 halvåret 2004) 
  
 mindre behov än 
  
 av utsläppsrätter 
  
 inför 2005) 
  
 utfärda utsläppsrätter till 
  
 (start omkring 
  
 verksamhetsutövare 
  
 årsskiftet 
  
 2004/2005) 
  
 övervaka, kontrollera och 
  
 annullera 
  
 Tillståndsprocessen: 
  
 information 
  
 (start senast 
  
 (sannolikt mindre 
  
 (sannolikt mindre 
  
 första halvåret 
  
 behov än inför 2005) 
  
 behov än inför 2005) 
  
 2004) 
  
 tillstånd för utsläpp 
  
 (start andra 
  
 (dock mycket 
  
 (dock mycket 
  
 halvåret 2004) 
  
 mindre behov än 
  
 mindre behov än 
  
 inför 2005) 
  
 inför 2005) 
  
 tillstånd vid förändring 
  
 av anläggningarna 
  
 1) De uppgifter som måste göras  
 inför  
 perioden  
 2008-2012, 
  som t.ex. att göra den nationella fördelningsplanen, måste givetvis genomföras tidigare än år 2008. 
  
 5  
 En mer utförlig beskrivning av tidplan och aktiviteter ges i bilaga 4. 
 114 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 3.3 
  
 Delegationens överväganden om organisation 
  
 I det följande redovisar delegationen sin syn på organisationen av de arbetsuppgifter som framgår av tabell 3.1. Framställningen har i första hand koncentrerats till de uppgifter för vilka en utförare enligt delegationens mening mycket snart måste utses, dvs. upp- gifterna att inför den första perioden 
  
 ta fram den nationella fördelningsplanen, 
  
 pröva frågan om tillstånd, 
  
 bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläpps- rätter, 
  
 utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, samt 
  
 informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. 
  
 Innan vi kommer närmare in på punkterna ovan behöver dock en mer övergripande fråga övervägas, nämligen om administrationen av handel med utsläppsrätter bör inordnas i en eller flera idag existerande organisationer  
 eller  
 om istället en eller flera nya orga- nisationer bör inrättas för ändamålet? I båda fallen torde det i första hand komma att handla om någon/några statliga myndig- heter. 
  
 3.3.1 
  
 Bör en särskild ny myndighet inrättas? 
  
 Med hänsyn till att systemet med handel med utsläppsrätter skiljer sig från miljöbalkens regelsystem kan finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning. Mot denna bakgrund finns mycket som talar för att en ny myndighet borde inrättas för administrationen av handel med utsläppsrätter. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. den 1 januari 2005 torde dock av praktiska skäl flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005 2007 behöva läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket. För att skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med ut- släppsrätter föreslår delegationen dock att även en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna bör inrättas. Delegationen föreslår att arbetet under perioden 2005 2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör prövas. 
 115 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 Statskontoret anför i sin rapport, som en väsentlig utgångspunkt för sitt resonemang, att verksamheten skall organiseras och be- drivas på ett kostnadseffektivt och rationellt sätt, och att de aktuella arbetsuppgifterna av bl.a. detta skäl så långt det är rimligt och praktiskt möjligt  
 bör utföras av befintliga myndigheter och organisationer.  
 Enligt Statskontoret torde samtliga uppgifter som behöver utföras inom ramen för systemet för handel med utsläpps- rätter kunna inordnas i befintliga myndigheter på ett naturligt sätt 
 6 
 . Statskontoret avvisar således idén att inrätta en ny, särskild myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. 
 Av de 21 remissinstanser som svarat uttalade sig 15 stycken i frågan om en ny myndighet bör inrättas eller ej. 14 stycken delade i huvudsak Statskontorets åsikt att arbetsuppgifterna bör utföras av befintliga myndigheter och organisationer, medan en i huvudsak inte delade Statskontorets åsikt. 
  
 FlexMex2-utredningens 
  förslag 
 Delegationen vill först påminna om de skilda synsätt som ligger bakom utsläppshandeln med sin marknadslösning respektive nu- varande miljörättsliga regler som är ett administrativt styrmedel. Systemet med handel med utsläppsrätter förutsätter att verksam- hetsutövarna har stor frihet att själva bestämma över sina utsläpp av växthusgaser. Miljöbalkens regelsystem innebär däremot bl.a. att varje verksamhetsutövare så långt rimligt skall tillämpa bästa möj- liga teknik, hushålla med råvaror och energi och i första hand använda förnybara energikällor. Av detta följer att det kan finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning. Mot denna bakgrund finns också enligt dele- gationens mening mycket som talar för att en ny myndighet borde inrättas för administrationen av handel med utsläppsrätter. 
 Att bygga upp en ny, helt självständigt fungerande myndighet – inklusive rekrytering av personer med relevant sakområdeskom- petens för hanteringen av handelssystemet, etablerande av funge- rande administrativa och andra rutiner, anskaffning av lokaler, etc. 
 – tar emellertid relativt lång tid. Således torde en ny, helt själv- ständigt fungerande myndighet kunna vara på plats och funktions- 
  
 6  
 De befintliga myndigheter som av Statskontoret föreslås få ansvar för huvuddelen av de aktuella arbetsuppgifterna är Naturvårdsverket, som även föreslås få visst huvudansvar, Energimyndigheten, samt för tillståndsprocessen länsstyrelserna. 
 116 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 duglig allra tidigast till den 1 juli 2004, förmodligen tar det ännu längre tid. Av praktiska skäl torde därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under perioden 2005 2007 behöva läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt Energimyndigheten och Naturvårdsverket. 
 Ett sätt att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter skulle kunna vara att snabbt inrätta en mycket liten myndighet (med ett mindre kansli om kanske  
 två-tre 
  personer) med övergripande ansvar för frågorna. En sådan myndig- het skulle kunna ges ansvar för att besluta om tilldelning av ut- släppsrätter utifrån de ansökningar om tilldelning som skall inkomma från verksamhetsutövarna. Som stöd för myndighetens verksamhet skulle till den kunna kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen. I övrigt skulle myndigheten kunna utnyttja sakområdeskompetens och admi- nistrativa resurser hos t.ex. Energimyndigheten, Naturvårdsverket och NUTEK.  
 FlexMex2-utredningen 
  anser att en sådan mindre myndighet bör inrättas. 
 Även om det av praktiska skäl finns anledning att inför och under den första perioden 2005 2007 lägga flera av de aktuella arbetsuppgifterna på befintliga myndigheter, så behöver detta inte innebära att andra lösningar inte kan vara att föredra inför och under kommande perioder.  
 FlexMex2-utredningen 
  föreslår därför att arbetet under perioden 2005 2007 bör utvärderas i god tid före nästa period, varvid bl.a. bör analyseras hur myndighetsstrukturen bör se ut inför nästa period. 
  
 3.3.2 
  
 Uppgiften att inför den första perioden ta fram den nationella fördelningsplanen 
  
 Delegationen föreslår att regeringen uppdrar åt delegationen att tillsammans med Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. 
 Inför varje period i handelssystemet, dvs. till att börja med åren 2005 2007, skall varje medlemsstat göra en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att 
 117 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 fördela för perioden och över hur den föreslår att fördela dem. (Se artiklarna 9 11 i handelsdirektivet.) 
 Den första nationella fördelningsplanen skall av medlemsstaten offentliggöras och anmälas till  
 EG-kommissionen 
  och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. Planen skall sedan god- kännas av kommissionen. Om kommissionen inte har avvisat planen inom tre månader kan medlemsstaten fatta beslut om planen och gå vidare till nästa steg i planprocessen. Den enskilda medlems- statens slutliga beslut inför perioden 2005 2007 om det samman- lagda antal utsläppsrätter som den skall fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning skall fattas minst tre månader innan den aktuella perio- den börjar, dvs. senast den 1 oktober 2004. 
 Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter 
 Statskontoret föreslår i sin rapport att regeringen bör ge ett gemensamt uppdrag till Energimyndigheten, Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån att ta fram det underlag som behövs för att göra den nationella fördelningsplanen för perioden 2005 2007. Vidare menar Statskontoret att det kan vara lämpligt att uppdra åt  
 FlexMex2-utredningen 
  att samordna arbetet. 
 Beträffande organisationen av arbetsuppgifter kopplade till den nationella fördelningsplanen redovisade inga remissinstanser några starka invändningar mot Statskontorets förslag, utöver vad som följer av synen på den grundläggande ansvarsfördelningen (se ovan). De myndigheter som av Statskontoret föreslagits få roller på området  
 (Energimyndigheten, Naturvårdsverket, SCB)  
 säger sig också överlag vara positiva till att delta. Få remissinstanser uttalade sig om huruvida  
 FlexMex2-utredningen 
  bör ha en samordnande roll. 
  
 FlexMex2-utredningens 
  förslag 
  
 FlexMex2-utredningens 
  uppdrag är enligt direktiven att bl.a. ut- forma ett system och regelverk för införandet av Kyotoproto- kollets flexibla mekanismer i Sverige. Genom att  
 EG-kommis- 
  sionen i oktober 2001 lade fram sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU kom utredningens första fas dock i 
 118 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 huvudsak att handla om hur handelsdirektivet bör implementeras i Sverige. En viktig del i detta arbete har varit att föreslå hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och principerna för hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del. 
 Det är regeringen som skall lämna in den nationella fördel- ningsplanen till kommissionen, varför ansvaret för att utforma detaljerna i planen också ligger på regeringskansliet. Enligt dele- gationens mening är det dock rimligt att  
 FlexMex2-utredningen 
  fortsatt har en roll i framtagandet av den nationella fördelnings- planen.  
 FlexMex2-utredningen 
  föreslår därför i enlighet med Stats- kontorets förslag att regeringen uppdrar åt delegationen att till- sammans med Energimyndigheten, Naturvårdsverket och SCB utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör dock tas fram av delegationen. 
  
 3.3.3 
  
 Uppgiften att inför den första perioden pröva frågan om tillstånd 
  
 Delegationen föreslår att uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  som innefattas av handelsdirektivet antingen ges till Svenska Kraftnät eller till länsstyrelserna. Vidare föreslår delegationen att Naturvårds- verket skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. 
 Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att från och med den 1 januari 2005 inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO 
 2 
 - utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd för detta 
 7 
 . Tillståndet skall utfärdas av en behörig myndighet. (Se artiklar- na 4 6 i handelsdirektivet.) 
  
 7  
 En medlemsstat kan dock, om man så önskar, ansöka hos kommissionen om att vissa an- läggningar och verksamheter tillfälligt skall undantas från systemet fram till och med den 31 december 2007. (Artikel 27 i handelsdirektivet.) 
 119 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter 
 Enligt Statskontoret bör miljöbalkens regler och rutiner för ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet i princip kunna tillämpas också på det här området. 
 Enligt Statskontoret bedömning är samtliga verksamhetskate- gorier som enligt direktivet skall ingå i handelssystemet till- ståndspliktiga enligt miljöbalken. Enligt miljöbalken skall tillstånd för vissa anläggningar sökas hos miljödomstol (prövningsnivå A) och för andra hos länsstyrelsen (prövningsnivå B). För vissa an- läggningar räcker det att göra en anmälan till den kommunala nämnden (prövningsnivå C). Bland de anläggningar i Sverige som ingår i det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter finns såväl A- som  
 B-anläggningar. 
  I princip kan alltså både miljödom- stolarna och länsstyrelserna vara behöriga myndigheter om man skall följa miljöbalkens regler. 
 I handelsdirektivet anges vad tillståndet för utsläpp av växt- husgaser skall innehålla. Till skillnad från tillstånd för andra utsläpp så skall tillståndet inte föreskriva några gränsvärden för utsläpp eller andra villkor. Enligt direktivet är det enda kriteriet som skall uppfyllas för att få tillstånd att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Enligt Statskontoret borde prövningen av ansökningar om tillstånd för att släppa ut växthus- gaser därför vara betydligt enklare än för andra typer av utsläpp, och inte ställa lika stora krav på juridisk kompetens. Statskontoret menar att det därför kan vara onödigt att belasta miljödomstolarna med den här sortens ansökningar, och anger att en möjlighet i stället kan vara att låta länsstyrelserna pröva också  
 A-anläggningar. 
  Miljödomstolarna skulle i så fall bara kopplas in när länsstyrelsens beslut om tillstånd överklagas till nästa instans. 
 Flertalet remissinstanser som uttalade sig om hur tillstånds- prövningen bör ske delade Statskontorets åsikt att den i normal- fallet bör göras av länsstyrelserna, oavsett om det är fråga om A- eller  
 B-verksamhet. 
  
 FlexMex2-utredningens 
  förslag 
 Såväl innan arbetet med att pröva tillstånd har inletts som under den period detta arbete bedrivs, kommer den organisation som ges ansvar för tillståndsprövningen att behöva hjälp och stöd med att 
 120 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 tolka hur prövningarna skall gå till. Mot denna bakgrund föreslår  
 FlexMex2-utredningen 
  att Naturvårdsverket skyndsamt ges i upp- drag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsför- farandet. 
 När det gäller frågan om vilken organisation som bör ges i uppdrag att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet som resulterar i  
 CO 
 2 
 -utsläpp 
  som omfattas av handelsdirektivet ser FlexMex2- utredningen två möjliga alternativ: 
  
 Att uppdraget ges till  
  
 Svenska Kraftnät.  
 För detta talar framför allt två skäl. Det ena är att om, vilket delegationen ser som en tänkbar möjlighet, Svenska Kraftnät ges ansvar för uppgiften att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma, så vore det naturligt att verket också gavs ansvar för att pröva tillstånd. Det andra skälet är att Naturvårdsverket i sin stödjande roll med en sådan ordning endast skulle behöva interagera med en aktör, istället för med 21 stycken som fallet blir om ansvaret läggs på länsstyrelserna. 
  
 Att uppdraget ges till  
  
 länsstyrelserna.  
 Motiven för detta förslag, som ju överensstämmer med Statskontorets, har framgått ovan. 
  
 3.3.4 
  
 Uppgiften att inför den första perioden bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter 
  
 Delegationen föreslår att beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. Vidare föreslår delegationen att Naturvårds- verket får i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om till- delning av utsläppsrätter, och i samråd med Energimyndigheten och NUTEK lämna förslag till beslut. 
 Den nationella fördelningsplanen kommer att bygga på bästa möjliga tillgängliga utsläppsstatistik m.m. Den faktiska tilldel- ningen av utsläppsrätter bör dock bygga på ett förfarande genom vilket berörda verksamhetsutövare ansöker om tilldelning. I sam- band med detta aktualiseras arbetsuppgifter av typen att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut, och att fatta beslut om tilldelning. Uppgifterna kan läggas på en eller flera organisationer. (Se artikel 11 i handelsdirektivet.) 
 121 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter 
 Statskontoret behandlar inte frågan om hur ansökningsförfarandet bör ske. 
  
 FlexMex2-utredningens 
  förslag 
 Enligt delegationens mening bör inte samma organisation bereda ansökningar och fatta beslut om tilldelning. För arbetsuppgifterna att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut torde Naturvårdsverket av praktiska skäl vara den mest lämpliga utföraren. Förslagen till beslut bör utformas i samråd med Energimyndigheten och NUTEK. 
 Beträffande frågan om vem som skall fatta beslut om tilldelning av utsläppsrätter föreslår delegationen att denna uppgift ges till den fristående myndighet delegationen i avsnitt 3.3.1 föreslår inrättas. 
  
 3.3.5 
  
 Uppgiften att inför den första perioden utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare 
  
 Delegationen föreslår att arbetsuppgiften att utfärda utsläpps- rätter till verksamhetsutövare antingen ges till Naturvårdsverket eller den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma. 
 Utifrån det beslut som fattats om tilldelning vidtar ett arbete med att utfärda utsläppsrätterna till de berättigade verksamhetsutövarna. Senast den 28 februari varje år skall en andel av det totala antalet utsläppsrätter för den aktuella perioden utfärdas, och det skall göras av en behörig myndighet. (Se artikel 11 i handelsdirek- tivet.) 
 Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter 
 Enligt Statskontoret kan utfärdandet rent praktiskt ske genom att den berörda myndigheten sätter in utsläppsrätterna på respektive verksamhetsutövares konto i det register som skall föras. I sam- 
 122 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 band med det bör verksamhetsutövarna enligt Statskontoret få besked om att de disponerar utsläppsrätterna. Statskontoret ser själva överföringen som en rent administrativ fråga, som bara handlar om att verkställa de beslut som redan är fattade. Om det finns en effektiv rutin för att göra det så spelar det enligt Stats- kontoret ingen roll vilken myndighet som gör det, förutsatt att den har tillräcklig administrativ kapacitet. Statskontoret ser inget skäl för att utse en särskild behörig myndighet för att föra över utsläppsrätterna, utan anser att Naturvårdsverket bör kunna sköta den uppgiften. 
 Inga remissinstanser redovisade några starka invändningar mot Statskontorets förslag beträffande organisationen av arbetsupp- giften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, utöver vad som följer av synen på den grundläggande ansvarsfördelningen (se ovan). 
  
 FlexMex2-utredningens 
  förslag 
 Delegationen ser två tänkbara alternativ beträffande arbetsupp- giften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare. Antingen att, i likhet med Statskontorets förslag, Naturvårdsverket ges i uppdrag att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare inför och under perioden 2005 2007. Eller att den organisation som ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma också ges ansvar för att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare. En bedömning av vilket av dessa två alternativ som är att föredra finns skäl att avvakta med till dess frågan om registerhållningen klarnat något. 
 Oavsett vilket alternativ som väljs bör dock eventuella princip- frågor som uppstår i samband med uppgiften att utfärda utsläpps- rätter till verksamhetsutövare hanteras efter samråd med den myn- dighet delegationen i avsnitt 3.3.1 föreslår inrättas. 
 123 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 3.3.6 
  
 Uppgiften att inför den första perioden informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. 
  
 Delegationen föreslår att Naturvårdsverket och Energimyndig- heten ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. 
 De aktuella verksamhetsutövarna bör i god tid informeras om att de måste söka tillstånd samt när och hur det skall göras. 
 Vidare anger direktivet hur den behöriga myndigheten skall informera allmänheten. Myndigheten skall se till att beslut om fördelningen av utsläppsrätter görs tillgängliga för allmänheten, lik- som verksamhetsutövarnas rapporter om de faktiska utsläppen. Vidare skall den nationella fördelningsplanen göras offentlig, så att allmänhetens synpunkter kan vägas in vid beslutet om fördelning av utsläppsrätterna. (Se artiklarna 9 och 17 i handelsdirektivet.) 
 Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter 
 Statskontoret föreslår i sin rapport att Naturvårdsverket får ansva- ret för att ta fram och sprida informationen till verksamhets- utövarna. Om det finns praktiska skäl kan dock informationen till energisektorn enligt Statskontoret skötas av Energimyndigheten. Informationen bör enligt Statskontoret utformas och spridas i samråd med berörda branschorganisationer. 
 Vidare anser Statskontoret att den information till allmänheten som skall ske enligt handelsdirektivet bör kunna ges av Natur- vårdsverket inom ramen för, och samordnas med, verkets uppdrag från regeringen att i samverkan med andra myndigheter utveckla och ansvara för en satsning på information kring klimatpåverkan. Detta uppdrag påbörjades år 2002 och skall pågå i tre år. 
 Få av remissinstanserna lämnade synpunkter på frågan om information. Beträffande organisationen höll de som lämnade syn- punkter med Statskontoret. Däremot framhöll både  
 Naturvårds- verket  
 och  
 Energimyndigheten  
 att den informationsuppgift det här är fråga om bör skötas separat från Naturvårdsverkets informa- tionsuppdrag om klimat. 
 124 
  
 SOU 2003:60 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 FlexMex2-utredningens 
  förslag 
  
 FlexMex2-utredningen 
  delar i huvudsak Statskontorets åsikt, och föreslår att regeringen skyndsamt uppdrar åt Naturvårdsverket och Energimyndigheten att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. I motsats till Statskontoret anser delegationen dock inte att detta bör ingå som en del i Naturvårdsverkets uppdrag från regeringen att i samverkan med andra myndigheter utveckla och ansvara för en satsning på information kring klimatpåverkan. 
  
 3.3.7 
  
 Övriga arbetsuppgifter som behöver genomföras under perioden 2005 2007 
  
 Delegationen föreslår att Naturvårdsverket ges i uppdrag att ut- veckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annulle- ring av rätter m.m. som skall ske under 2005 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2- utredningen och Energimyndigheten. 
 Som framgått av tabell 3.1 kommer, utöver de arbetsuppgifter som hittills diskuterats, för perioden 2005 2007 utförare att behöva ut- ses för arbetsuppgifter avseende övervakning, kontroll och rappor- tering av utsläpp, annullering av utsläppsrätter samt tillståndsfrågor i samband med förändring av anläggningar. (Se bl.a. artiklarna 12, 14 och 15 i handelsdirektivet.) 
  
 FlexMex2-utredningens 
  förslag 
  
 FlexMex2-utredningen 
  föreslår att regeringen bör ge Naturvårds- verket i uppdrag att skyndsamt utveckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under 2005 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i sam- råd med  
 FlexMex2-utredningen 
  och Energimyndigheten. 
 125 
  
 Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 
  
 SOU 2003:60 
  
 3.3.8 
  
 Kostnader och finansiering 
  
 Det är svårt att på det här stadiet exakt bedöma hur mycket det kommer att kosta att administrera och hantera det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter. För Sveriges del är det helt nytt, och de internationella erfarenheterna är både begränsade och inte helt jämförbara. Dessutom finns fortfarande flera frågetecken kring hur systemet slutligen kommer att formas och organiseras. 
 Givet dessa reservationer har Statskontoret i sin rapport till delegationen ändå försökt göra en grov uppskattning av de huvud- sakliga administrativa kostnaderna. För de arbetsuppgifter som diskuterats i avsnitten 3.3.2 3.3.7 bedömer Statskontoret att kost- naderna inför den första perioden (arbetet antas främst ske under år 2004) torde komma att uppgå till ca 10 15 mkr. Då är att märka att i synnerhet arbetet med tillståndsprövning, som av Statskon- toret bedöms vara mest kostnadskrävande, kommer att vara starkt koncentrerat till en kort period under år 2004. Den löpande verk- samheten under åren 2005 2007 torde beträffande de arbets- uppgifter som diskuterats i avsnitten 3.3.2 3.3.7 komma att bli mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca 5 mkr. 
 Delegationen delar Statskontorets bedömning av kostnadernas storlek. Statskontoret har dock inte gjort någon bedömning av kostnader för beredning och beslut i ärenden avseende tilldelning av utsläppsrätter, och av naturliga skäl heller inte för inrättandet av den mindre myndighet delegationen föreslår. Statskontorets upp- skattning av kostnaderna inför perioden 2005 2007 torde därför behöva ökas med ca 5 6 mkr. Sammantaget skulle detta innebära att kostnaderna inför perioden 2005 2007 med en grov uppskatt- ning skulle uppgå till ca 15 20 mkr. 
 Genom att nya arbetsuppgifter införs uppstår ofrånkomligen ett finansieringsbehov. Delegationens bedömning är att åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter. 
 126