Till statsrådet och biträdande chefen för Finansdepartementet 
 Regeringen fastställde den 16 oktober 2003 kommittédirektiv (dir. 2003:97) för en översyn av den kommunala revisionens förutsätt- ningar och funktionssätt. Som särskild utredare utsågs kommunal- rådet i Jönköping Hansen. Utredningen, som antagit namnet 
 Utredningen om den kommunala revisionen, inledde sitt arbete den 1 november 2003. 
 Den 10 november förordnades som experter departementssek- reteraren Michael, departementssekreteraren Farrell, depar- tementsrådet Smith, departementssekreteraren Richardson och internrevisorn vid statsrådsberedningen Casey. Som sakkunniga förordnades sektionschefen BoPer Barrera och utvecklingsledaren Hansen från Svenska Kommunför- bundet och Landstingsförbundet. 
 Utredningen har knutit en särskild referensgrupp till sitt arbete. Till referensgruppen har olika experter inom revisionsområdet för- ordnats - biträdande revisionsdirektören Shelton, auktori- serade revisorn Wagner vid Mccormick, certifierade revisorn Clark vid KPMG, juristkonsulten Thomas, juristkonsulten Kim, revisionsdirektören White vid Komrev samt biträdande stadsrevisorn  
 Kelley. Johnson och Smith har varit sekreterare i utred- ningen. 
 Utredningen får härmed överlämna betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). 
 Stockholm i oktober 2004 
 Hansen 
 Wells 
 Smith 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 21 
  
 DEL I Utredningens uppdrag och bakgrund 
  
 1 
  
 Utredningens bakgrund och direktiv ............................. 
  
 37 
  
 2 
  
 Utredningens arbetssätt .............................................. 
  
 41 
  
 3 
  
 Kort om den kommunala revisionen ............................. 
  
 47 
  
 DEL II Utredningens utgångspunkter 
  
 4 
  
 Demokrati bygger på förtroende ................................... 
  
 51 
  
 4.1 
  
 Förtroendet i samhället står i fokus........................................ 
  
 51 
  
 4.2 
  
 Lokal demokrati förutsätter kommunal självstyrelse ............ 
  
 53 
  
 4.3 
  
 Den kommunala revisionen stärker den lokala 
  
 demokratin ............................................................................... 
  
 55 
  
 4.4 
  
 Utredningens bedömning........................................................ 
  
 58 
  
 5 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik .................. 
  
 61 
  
 5.1 
  
 Revisionen har gamla anor....................................................... 
  
 61 
  
 5.2 
  
 Revisionen har stärkts och blivit mer offensiv....................... 
  
 62 
  
 5.3 
  
 Revisionens uppdrag är omfattande och annorlunda ............ 
  
 63 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:107 
  
 5.4 
  
 Revisionen har flera intressenter ............................................. 
  
 65 
  
 5.5 
  
 Utredningens bedömning........................................................ 
  
 67 
  
 DEL III Ansvar, ansvarstagande och ansvarsutkrävande 
  
 6 
  
 Ansvar i olika perspektiv.............................................. 
  
 69 
  
 6.1 
  
 Demokratiskt perspektiv på ansvar......................................... 
  
 69 
  
 6.2 
  
 Rättsligt perspektiv på ansvar.................................................. 
  
 70 
  
 7 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och 
  
 ansvarsprövningen ...................................................... 
  
 73 
  
 7.1 
  
 Ökad kunskap behövs om ansvarsprövningsprocessen ......... 
  
 73 
  
 7.2 
  
 Hur är det och hur borde det vara........................................... 
  
 74 
  
 7.3 
  
 Forskarens viktigaste slutsatser av undersökningen .............. 
  
 79 
  
 8 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar................. 
  
 81 
  
 8.1 
  
 Vem har revisionsansvar .......................................................... 
  
 81 
  
 Utredningens bedömning........................................................ 
  
 83 
  
 8.2 
  
 Vad innebär revisionsansvaret ................................................. 
  
 83 
  
 Utredningens bedömning........................................................ 
  
 84 
  
 8.3 
  
 Revisionsansvar vid reservationer och avståenden ................. 
  
 85 
  
 Utredningens bedömning........................................................ 
  
 87 
  
 9 
  
 God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt..... 
  
 89 
  
 9.1 
  
 Revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument...................... 
  
 89 
  
 9.2 
  
 Behovet av ökad kunskap och kontakt är stort ...................... 
  
 91 
  
 9.3 
  
 Revisionsreglementet kan utvecklas i olika avseenden .......... 
  
 92 
  
 9.4 
  
 Utredningens bedömning........................................................ 
  
 92 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:107 
  
 10 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas ........................ 
  
 95 
  
 10.1 
  
 Vad säger lagen......................................................................... 
  
 95 
  
 10.2 
  
 Revisorerna granskar enligt god revisionssed ........................ 
  
 97 
  
 10.3 
  
 Ansvarsprövningen under senare år........................................ 
  
 98 
  
 Utredningens bedömning........................................................ 
  
 99 
  
 10.4 
  
 Fullmäktige skall ta ställning till anmärkning från 
  
 revisorerna .............................................................................. 
  
 100 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 101 
  
 10.5 
  
 Fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan skall motiveras ............ 
  
 103 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 103 
  
 10.6 
  
 Revisorerna skall alltid kunna yttra sig när fullmäktige 
  
 behandlar revisionsberättelsen .............................................. 
  
 104 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 105 
  
 10.7 
  
 Omröstningen i ansvarsfrågan skall vara öppen .................. 
  
 106 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 106 
  
 10.8 
  
 Fullmäktiges sanktionsmöjligheter är tillräckliga ................ 
  
 108 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 108 
  
 10.9 
  
 Överklagande av beslut rörande ansvarsfrihet ..................... 
  
 109 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 111 
  
 DEL IV De förtroendevalda revisorerna 
  
 11 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre................ 
  
 113 
  
 11.1 
  
 Rekryteringen av förtroendevalda behöver breddas ............ 
  
 113 
  
 11.2 
  
 Representativiteten i kommuner och landsting ................... 
  
 115 
  
 11.3 
  
 De politiska partierna rekryterar och nominerar 
  
 revisorer.................................................................................. 
  
 117 
  
 11.4 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 119 
  
 7 
 Innehåll SOU 2004:107 
  
 12 
  
 Revisorernas ställning och status kan stärkas............... 
  
 123 
  
 12.1 
  
 En tydlig ansvars- och rollfördelning behövs....................... 
  
 124 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 124 
  
 12.2 
  
 Revisorer bör inte ha uppdrag i fullmäktige ......................... 
  
 125 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 126 
  
 12.3 
  
 Revisorer får inte ha uppdrag i nämnd, 
  
 fullmäktigeberedning eller kommunalt företag.................... 
  
 127 
  
 Utredningens förslag.............................................................. 
  
 127 
  
 12.4 
  
 Antalet revisorer ökar och ersättare skall inte utses ............ 
  
 128 
  
 Utredningens förslag.............................................................. 
  
 129 
  
 12.5 
  
 Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas .... 
  
 129 
  
 Utredningens förslag.............................................................. 
  
 130 
  
 12.6 
  
 Revisionens ordförande bör utses av minoriteten................ 
  
 130 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 131 
  
 12.7 
  
 Revisorerna mandatperiod ändras inte.................................. 
  
 131 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 131 
  
 12.8 
  
 En särskild budgetberedning behövs .................................... 
  
 132 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 133 
  
 12.9 
  
 Revisorerna måste få tillräckliga ekonomiska resurser ........ 
  
 133 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 133 
  
 12.10Nivån på revisorernas arvode är viktig.................................. 
  
 133 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 134 
  
 12.11Revisors-ed 
  bör inte införas................................................... 
  
 134 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 134 
  
 13 
  
 Samarbetet i revisionen behöver stödjas...................... 
  
 135 
  
 13.1 
  
 Revisorerna deltar i olika former av samverkan ................... 
  
 135 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 137 
  
 13.2 
  
 Samarbete om sakkunniga...................................................... 
  
 137 
  
 Utredningens förslag.............................................................. 
  
 138 
  
 13.3 
  
 God kompetens behövs vid upphandling av sakkunniga..... 
  
 140 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 141 
  
 8 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:107 
  
 14 
  
 Revisorerna och deras förvaltning............................... 
  
 143 
  
 14.1 
  
 Granskning respektive förvaltningsärenden......................... 
  
 143 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 144 
  
 14.2 
  
 Vilka ärenden är förvaltningsärenden ................................... 
  
 145 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 146 
  
 14.3 
  
 Är revisorerna en eller flera myndigheter............................. 
  
 146 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 147 
  
 15 
  
 God ekonomisk hushållning och ekonomisk balans ...... 
  
 149 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 151 
  
 16 
  
 Det behövs en fortsatt utveckling av revisionen............ 
  
 153 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 154 
  
 DEL V Samordnad revision 
  
 17 
  
 Vissa frågor som rör den samordnade revisionen .......... 
  
 155 
  
 17.1 
  
 Personsambandet förtydligas ................................................ 
  
 156 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 156 
  
 17.2 
  
 Lekmannarevisorns rätt till sakkunniga förtydligas............. 
  
 156 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 157 
  
 17.3 
  
 Lekmannarevisorn skall inte uttala sig i ansvarsfrågan ........ 
  
 158 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 159 
  
 17.4 
  
 En tidsmässig samordning av revisionen är viktig ............... 
  
 159 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 160 
  
 17.5 
  
 Insynen i kommunalförbund och kommunala företag 
  
 stärks ..................................................................................... 
  
 161 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 162 
  
 17.6 
  
 Revision av stiftelser med anknuten förvaltning.................. 
  
 163 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 163 
  
 9 
 Innehåll SOU 2004:107 
  
 DEL VI De sakkunniga 
  
 18 
  
 Revisorerna stärks av professionella sakkunniga........... 
  
 165 
  
 18.1 
  
 De sakkunnigas kompetens ................................................... 
  
 165 
  
 18.2 
  
 Certifiering av sakkunniga..................................................... 
  
 169 
  
 18.3 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 170 
  
 18.4 
  
 Krav på certifiering vid upphandling..................................... 
  
 172 
  
 Utredningens bedömning...................................................... 
  
 173 
  
 DEL VII Genomförande 
  
 19 
  
 Konsekvenser och ikraftträdande................................ 
  
 175 
  
 20 
  
 Författningskommentarer........................................... 
  
 177 
  
 20.1 
  
 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .... 
  
 177 
  
 20.2 
  
 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen 
  
 (1975:1385)............................................................................. 
  
 187 
  
 Referenser....................................................................... 
  
 189 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. 
  
 193 
  
 Bilaga 2 Formell reglering av den kommunala revisionen m.m.... 
  
 199 
  
 Bilaga 3 Fakta om revisorerna......................................................... 
  
 223 
  
 Bilaga 4 Den kommunala revisionen .............................................. 
  
 231 
  
 Separat bilaga 
 Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå 
 10 
 Sammanfattning 
 Utredningens uppdrag och bakgrund 
 Denna utrednings uppdrag har varit att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. I upp- draget har bl.a. ingått att 
  
 särskilt analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvars- prövning har fungerat tillfredsställande och överväga möjliga åtgärder för att stärka denna process 
  
 följa det arbete med certifiering av sakkunniga som pågår 
  
 analysera och ge exempel på åtgärder för att bredda rekryte- ringen av förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting 
  
 analysera möjligheterna till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting. 
  
 Följande utgångspunkter har gällt för utredningens arbete: 
  
 Den kommunala revisionen skall även fortsättningsvis vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument. 
  
 Fullmäktige skall som hittills slutligt avgöra frågan om ansvars- frihet mot bakgrund av revisorernas rekommendationer. 
  
 De politiska partierna nominerar de förtroendevalda reviso- rerna. 
  
 Utredningen har eftersträvat ett öppet arbetssätt och en dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. På så sätt har vi kommit i kontakt med förtroendevalda revisorer och sakkunniga i ett stort antal kommuner och landsting. I utredningen har också ingått en intervjuundersökning med fullmäktigeledamöter. Vi har även sammanträffat med företrädare för samtliga riksdagspartier. 
 Bakgrunden till denna utredning är främst några mycket upp- märksammade ansvarsprövningsprocesser under senare år. I dessa fall har revisorernas allvarliga och vanligen eniga kritik av styrelser 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:107 
  
 och nämnder inte tagits emot på ett bra sätt av fullmäktige. De politiska partierna har i vissa fall inte heller kunnat ta till sig den allvarliga kritiken. Detta har i några fall fått till följd att revisorer – som med oberoende och hög integritet genomfört sitt uppdrag – inte blivit nominerade av sitt parti för en ny period. 
 Det behövs en självständig demokratiskt förankrad kommunal revision 
 Den svenska modellen där förtroendevalda granskar förtroende- valda är unik och har en lång tradition. Länge bestod den kommu- nala revisionen enbart av räkenskapsgranskning. Undan för undan har dock revisionen allt mer inriktats mot att granska och bedöma hur nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroendevalda följer fullmäktiges mål, beslut och politiska intentioner. 
 Denna utveckling understryker revisionens roll som ett av full- mäktiges viktigaste kontrollinstrument och som en väsentlig del i det lokaldemokratiska systemet. Revisionen har en central roll när det gäller att säkerställa insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna och landstingen ansvarar för. 
 I detta betänkande vill utredningen särskilt markera det demo- kratiska perspektivet på ansvarsprövningsprocessen och den kom- munala revisionen. Avsikten är att ytterligare stärka och effektivi- sera den kommunala revisionen genom att förtydliga revisorernas roll samt fullmäktiges ansvar för att revisionen fungerar som lag- stiftaren avsett. Utredningens rekommendationer och förslag handlar i huvudsak om revisionens oberoende, tydligheten i full- mäktiges ansvarsprövning samt om behovet av ökad kunskap, för- stärkt dialog och ett utvecklat samarbete mellan fullmäktige och revisionen. 
 Enligt utredningen finns goda förutsättningar för en väl funge- rande revision, men det är ytterst fullmäktige som avgör om den kommunala revisionen kan fungera som lagstiftaren har tänkt. Det är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisio- nen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontroll- instrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. 
 Fullmäktige, och även de politiska partierna, behöver reflektera över revisionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstru- ment. Det är självklart också viktigt att revisorerna själva är synliga 
 12 
  
 SOU 2004:107 
  
 Sammanfattning 
  
 och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens uppdrag, syfte och resultat. 
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
 I den absoluta majoriteten av alla ansvarsprövningsprocesser är revisorerna och fullmäktige helt överens. Det finns dock ett antal fall då revisorerna föreslår vägrad ansvarsfrihet, medan fullmäktige beslutar att bevilja detta. Det handlar i vissa fall om fullmäktiges suveräna rätt att väga in även andra omständigheter och göra en annan bedömning än revisorerna. Dessvärre har vi också sett några exempel på fullmäktigeförsamlingar och politiska partigrupper som inte klarat av att hantera revisorernas kritik på ett konstruktivt sätt. 
 Det senare är djupt otillfredsställande. Fullmäktigeförsamlingar och politiska partier som inte tar revisorernas förslag på allvar visar en stor brist på ansvar. Ett sådant agerande innebär en uppenbar risk för att revisionens ställning undergrävs och att revisionen för- lorar sin mening och udd som demokratiskt kontrollinstrument – och därmed sin legitimitet. Ansvarsprövningsprocessen riskerar att uppfattas som meningslös och signalsystemet gentemot medbor- garna blir otydligt. 
 Fullmäktige skall alltid motivera sina beslut i ansvarsfrågan. 
 Tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning förbättras väsentligt om fullmäktige måste motivera sitt beslut i ansvarsfrågan – oavsett om fullmäktige följer eller inte följer revisorernas förslag. Det är också angeläget att fullmäktige på ett tydligt sätt redovisar om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte, samt klargör sina motiv för detta. Utredningen föreslår författningsändringar med denna innebörd. 
 Kravet på att fullmäktige klart skall motivera sitt ställnings- tagande innebär en viktig skillnad jämfört med dagens ordning. För styrelsen, nämnder och beredningar blir det tydligt hur fullmäktige bedömer att de tagit sitt ansvar. För kommun- och landstingsmed- lemmarna innebär det en ökad öppenhet och insyn i den politiska processen. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisorerna skall alltid kunna yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen 
 Oavsett om revisorerna haft anledning att rikta allvarlig kritik eller inte, är det angeläget att fullmäktige behandlar revisionsberättelsen på ett tydligt sätt. Utredningen föreslår därför en författningsänd- ring med innebörden att revisorerna alltid skall ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Alla revi- sorer får således en ovillkorlig rätt att delta vid det fullmäktigesam- manträde där revisionsberättelsen behandlas. 
 Omröstningen i ansvarsfrågan skall vara öppen 
 Sluten omröstning i ansvarsfrihetsfrågan skulle kunna vara en markering av att den kommunala revisionen i grunden handlar om sakfrågor och inte partipolitik. Utredningen föreslår dock inte detta, eftersom det av främst demokratiska skäl är svårt att moti- vera en sluten omröstning. 
 Nuvarande sanktionsmöjligheter är tillräckligt kraftfulla 
 Fullmäktiges sanktionsmöjligheter – entledigande och skadestånds- talan – är enligt utredningen tillräckligt kraftfulla. Någon skärpning föreslås därmed inte. Vi vill dock särskilt framhålla de politiska partiernas ansvar för att ansvarsprövningsprocessen skall fungera. Partierna måste agera på ett ansvarsfullt sätt när någon av de egna ledamöterna inte beviljas ansvarsfrihet. 
 Rätten att avstå bör ses över 
 Nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt och också mycket viktig med hänsyn till ansvarsprövningsprocessen. Det är därför angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden. 
 14 
  
 SOU 2004:107 
  
 Sammanfattning 
  
 Revisorernas ställning och status kan stärkas 
 En klar ansvars- och rollfördelning mellan beslutande, verkstäl- lande och kontrollerande funktioner är viktig. En tydlig ansvarsför- delning saknas dock ibland i praktiken. En otydlig ansvars- och rollfördelning kan försvåra såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrä- vandet. 
 Revisorerna får inte ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag 
 Utredningen anser att det är viktigt att markera revisionens objektivitet och opartiskhet och föreslår därför en författningsänd- ring med innebörden att en förtroendevald revisor inte skall kunna ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag inom samma kommun eller landsting. Detta får som konsekvens att val av revisorer bör ske före val av andra ledamöter, vilket bör regleras i fullmäktiges arbetsordning. 
 Revisorerna bör inte ha uppdrag i fullmäktige 
 Revisionens oberoende skulle kunna betonas ytterligare genom begränsningar i möjligheten att rekrytera revisorer ur fullmäktige- gruppen. Utredningen är dock inte beredd att föreslå detta, främst med hänsyn till att det i mindre kommuner skulle kunna innebära praktiska problem att rekrytera revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om kommunal verksamhet. Utredningen för- ordar emellertid att kommuner och landsting om möjligt undviker att rekrytera revisorer bland fullmäktiges ledamöter. 
 Minimiantalet revisorer ökar och ersättare skall inte längre utses 
 Revisorsersättarna har sällan möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen. Mot bl.a. denna bakgrund föreslår utredningen en författningsändring med innebörden att revisorsersättare inte längre skall utses. Samtidigt föreslås att mini- miantalet revisorer ökar från nuvarande tre till fem. Fullmäktige kan dock behöva utse fler revisorer än minimiantalet – dels för att kunna bemanna uppdragen som revisorer och lekmannarevisorer i 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:107 
  
 de kommunala företagen, dels för att uppnå bredast möjliga repre- sentativitet. 
 Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas 
 Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs  
 för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed 
 . Tillägget innebär ett förtydligande av lagstiftarens avsikt och syftar till att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Det innebär också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. 
 Även andra åtgärder för att stärka revisorerna är viktiga 
 I betänkandet rekommenderas även ett antal andra åtgärder för att stärka revisorernas ställning och status: 
  
 För att markera revisorernas oberoende till den politiska majo- riteten förordas att ordföranden i revisionen utses av minorite- ten. 
  
 Revisorernas anslag bör beredas av en särskild budgetbered- ning. 
  
 Revisorerna måste tillförsäkras ett sådant ekonomiskt utrymme som gör det möjligt att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente. 
  
 Arvoden för revisorerna bör ligga i nivå med arvoden för andra omfattande uppdrag inom respektive kommun och landsting. 
  
 Goda kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 
 Det är angeläget att fullmäktige och revisorerna har goda relatio- ner. En god kommunikation kan inte regleras genom lagstiftning. Det handlar istället om att både revisorerna och fullmäktige, sär- skilt fullmäktiges presidium, aktivt måste sträva efter en regel- bunden, konstruktiv och respektfull kontakt och dialog. Båda parter har ett stort ansvar för detta. 
 Revisionsreglementet är ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan 
 16 
  
 SOU 2004:107 
  
 Sammanfattning 
  
 fullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbets- ordning. 
 Utredningen har noterat att det finns brister i kunskapen om revisionens uppdrag och roll – hos fullmäktigeledamöter och näm- ndledamöter samt hos de politiska partierna. Enligt vår mening är det i första hand fullmäktige som skall svara för att alla ledamöter har en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll samt även en djup förståelse för det demokratiska innehållet i ansvarsprövningsprocessen. 
 Samverkan och samarbete i revisionen behöver stödjas 
 Revisorerna samverkar på olika sätt för att utveckla och stärka den kommunala revisionen. Det sker bl.a. i olika nätverk, i föreningar och i gemensamma projekt. En väl utvecklad samverkan mellan revisorer i kommuner och landsting har många fördelar. Det ger goda möjligheter till ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Det är också ett sätt att få ut mer av begränsade revisionsresurser – särskilt i mindre och mellanstora kommuner. 
 Möjligheter till samarbete kring sakkunnigt biträde är angeläget. En ny bestämmelse föreslås med innebörden att kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. Bestämmelsen innebär en vidgning av den kommunala kompetensen. Lagen offentlig upphandling (LOU) är dock fortfarande tillämplig. 
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
 Den genomsnittlige revisorn är en  
 59-årig 
  svensk man. Kvinnor, unga, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och privat- anställda är underrepresenterade bland de kommunala revisorerna. 
 Det är viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland de kommunala revisorerna och att den kom- munala revisionen, liksom all annan kommunal verksamhet, har en representativitet som i huvudsak svarar mot befolkningen. Valet av revisorer måste ske med bredast möjliga representativitet i fråga om ålder, kön, etnicitet m.m. Samtliga partier i fullmäktige bör om möjligt vara representerade i revisionen. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:107 
  
 Det är angeläget att de politiska partierna har en genomtänkt nomineringsstrategi som slår vakt om revisorernas erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jäm- nare könsfördelning i revisionen. 
 Fortsatt utveckling av den kommunala revisionen behövs 
 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har sedan länge i uppdrag att arbeta med intressebevakning och service kring kommunala revisionsfrågor. Primär målgrupp är de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting samt fullmäktigeledamöter. Enligt utredningens mening genomför förbunden ett betydelsefullt arbete inom revisionsområdet, men resurserna för revisionsfrågor är alltför begränsade. Revisionsfrågorna har inte heller någon tydlig ställning i organisationen. 
 Utredningen anser att det är angeläget att förbunden tar ett tyd- ligt och samlande ansvar för revisionsfrågorna på nationell nivå samt för tillskapandet av nödvändiga resurser för utveckling och stöd av den kommunala revisionen som fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument. Dessa frågor bör bli föremål för fortsatt dis- kussion inom förbunden. 
 Revisorerna stärks av professionella sakkunniga 
 Det obligatoriska inslaget av professionella sakkunniga har stärkt den kommunala revisionen. Kravet på anlitande av sakkunniga har på ett påtagligt sätt bidragit till en större sakkompetens. 
 Ett system för certifiering av sakkunniga biträden har byggts upp på frivillig grund av Lee – Sveriges kommunala yrkesrevi- sorers förening. Det är vår bedömning att detta arbete bidragit till att höja den kommunala revisionens status. Ett lagreglerat krav på certifiering av de sakkunniga skulle eventuellt ytterligare säkerställa att de sakkunniga har nödvändig yrkeskompetens och erfarenhet. Det finns dock inte skäl att nu föra fram ett sådant förslag. Arbetet med certifieringen på frivillig grund bör fortsätta. 
 18 
  
 SOU 2004:107 
  
 Sammanfattning 
  
 Vissa frågor som rör den samordnade revisionen 
 Personsambandet förtydligas 
 Ett förtydligande föreslås i kommunallagen med innebörden att fullmäktige alltid skall utse lekmannarevisor i bolag respektive revi- sor i verksamhetsstiftelse – ur kretsen av kommunens eller lands- tingets förtroendevalda revisorer. Det gäller således även i de fall lekmannarevisor utses i bolag där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan respektive i stiftelser som bildats tillsammans med någon annan för en kommunal ange- lägenhet. 
 Lekmannarevisorns rätt till sakkunniga förtydligas 
 Nuvarande lagreglering är enligt utredningens mening inte tydlig vad gäller lekmannarevisorernas möjlighet att själva välja i vilken omfattning sakkunniga behöver anlitas. Det finns därför anledning att reglera att lekmannarevisorerna skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i aktiebolagslagen. 
 Insynen i kommunalförbund och kommunala företag stärks 
 Kommunalförbund omfattas f.n. inte av revisionen i de i förbundet ingående kommunerna eller landstingen. Med hänsyn bl.a. till att styrelsen har uppsiktsplikt även över kommunalförbunden, bör det enligt vår mening finnas en upplysningsplikt mellan kommunalför- bundets revisorer och revisorerna i de ingående kommunerna eller landstingen. Det bör finnas en direkt informationsskyldighet rörande förbundets egen verksamhet och en indirekt sådan när det gäller företag från vilka förbundets revisorer har rätt till upplys- ningar. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i kommu- nallagen. 
 Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser utredningen att det också finns anledning att stärka full- mäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller landstinget överlämnat vården av kommu- 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:107 
  
 nal angelägenhet – genom att revisionsberättelsen för dessa fogas till berättelsen från kommunens eller landstingets revisorer. En sådan ändring föreslås i kommunallagen. 
 En tidsmässig samordning av revisionen är viktig 
 Utredningen vill även markera vikten av att fullmäktige tillser att det i praktiken finns en samordnad tidplanering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. en planering som omfattar såväl årsredovisningar, revisionsberättel- ser och granskningsrapporter som stämmo- och fullmäktigebeslut. 
 Konsekvenser och ikraftträdande 
 Motiven för utredningens rekommendationer och förslag är att en oberoende och stark revision kan bidra till såväl effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten som en hög trovärdighet hos kommun- och landstingsmedlemmarna. Utredningen bedömer att de framförda förslagen innebär en totalt sett ringa kostnads- ökning i kommuner och landsting. 
 De förslag som lämnats i detta betänkande bör kunna träda i kraft den 1 juli 2005. Vissa av de föreslagna lagändringarna tilläm- pas först fr.o.m. räkenskapsåret 2007. 
 Sammanfattning på engelska 
 En sammanfattning på engelska av betänkandet publiceras separat. 
 20 
 Författningsförslag 
 1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen 
 Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen 
 1  
 (1991:900) dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 9 kap. 8a och 22 §§ med följande lydelse, 
 dels att 3 kap 9, 17, 18 och 28 §§, 4 kap. 1, 5, 6, 17, 17a och 23a §§, 5 kap. 20a, 23, 25a, 31 och 46 §§, 6 kap. 19 §, 9 kap. 1, 2, 4, 8, 9, 16 och 19 §§ skall ha följande lydelse, 
 dels att rubriken närmast före 5 kap. 25a § och 9 kap. 1 § skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 kap. 
 9 § 
 2 
  
 Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst 
  
 1. 
  
 mål och riktlinjer för verksamheten, 
  
 2. 
  
 budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, 
  
 3. 
  
 nämndernas organisation och verksamhetsformer, 
  
 4. 
  
 val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 
  
 5. val av revisorer och revisors- 
  
 5. val av revisorer, 
  
 ersättare, 
  
 6. 
  
 grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, 
  
 7. 
  
 årsredovisning och ansvarsfrihet, samt 
  
 8. 
  
 folkomröstning i kommunen eller landstinget. 
  
 Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar. 
  
 1 
  
 Lagen omtryckt 2004:93. 
  
 2 
  
 Senaste lydelse 1994:690. 
  
 21 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 17 § 
 3 
  
 Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § läm- nar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige 
 Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § läm- nar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, skall fullmäktige 
  
 1. 
  
 fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 
  
 2. 
  
 utse samtliga styrelseledamöter, 
  
 3. 
  
 se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verk- samheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. 
  
 Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktie- bolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. 
 Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägen- het. Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. 
 Till lekmannarevisor i aktie- bolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen eller övriga nämnder verksamhet. 
 Till lekmannarevisor i aktie- bolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen eller övriga nämnder verksamhet. 
 18 § 
 4 
  
 Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. 
 Detsamma gäller om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. 
  
 3 
  
 Senaste lydelse 2002:249. 
  
 4 
  
 Senaste lydelse 1993:1295 
  
 22 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 I det fall fullmäktige utser lek- mannarevisor i sådant bolag eller revisor i sådan stiftelse skall full- mäktige utse någon av de revi- sorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. 
 I fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), skall fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen och sekretesslagen. 
 28 § 
 5  
 Förbundsordningen skall ange 
  
 1. 
  
 kommunalförbundets namn och den ort där förbundet skall ha sitt säte, förbundets medlemmar och ändamål, 
  
 2. 
  
 förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbunds- styrelsen skall få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige, 
  
 3. 
  
 antalet ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade samt mandattiden i de fall som anges i 24 §, 
  
 4. 
  
 antalet revisorer och revi- sorsersättare och deras mandat- tid, 
  
 5. 
  
 i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmedlem- marna som skall utse revisorer och revisorsersättare, 
  
 4. 
  
 antalet revisorer och deras mandattid, 
  
 5. 
  
 i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmedlem- marna som skall utse revisorer, 
  
 6. 
  
 om en förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden i den beslutande församlingen, 
  
 7. 
  
 om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i den beslutande församlingen och för vilka ärenden detta skall gälla, 
  
 8. 
  
 om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot i den beslutande församlingen skall ha sådan yttranderätt som anges i 5 kap. 21§, 
  
 5  
 Senaste lydelse 1997:550. 
 23 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 9. 
  
 om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd skall ha sådan närvarorätt som anges i 4 kap. 23 §, 
  
 10. 
  
 var förbundets kungörelser och andra tillkännagivanden skall anslås, 
  
 11. 
  
 förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan med- lemmarna, 
  
 12. 
  
 förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet, 
  
 13. 
  
 föreskrifter om förbundets budgetprocess, 
  
 14. 
  
 förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet, 
  
 15. 
  
 förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets lik- vidation och upplösning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när förbundet upplöses, 
  
 16. 
  
 ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar, samt 
  
 17. 
  
 ordningen för att be- 17. ordningen för att be- 
  
 stämma 
  
 ekonomiska förmåner 
  
 stämma 
  
 ekonomiska förmåner 
  
 till ledamöterna och ersättarna i 
  
 till ledamöterna och ersättarna i 
  
 de 
  
 beslutande 
  
 församlingen 
  
 de 
  
 beslutande 
  
 församlingen 
  
 samt i fråga om förbund med 
  
 samt i fråga om förbund med 
  
 förbundsdirektion 
  
 till 
  
 reviso- 
  
 förbundsdirektion 
  
 till 
  
 reviso- 
  
 rerna och revisorsersättarna. 
  
 rerna. 
  
 4 kap 
  
 1 § 
 6 
  
 Med 
  
 förtroendevalda 
  
 avses i 
  
 Med 
  
 förtroendevalda 
  
 avses i 
  
 denna lag ledamöter och ersät- 
  
 denna lag ledamöter och ersät- 
  
 tare i fullmäktige, nämnder och 
  
 tare i fullmäktige, nämnder och 
  
 fullmäktigeberedningar 
  
 samt 
  
 fullmäktigeberedningar 
  
 samt 
  
 revisorer och revisorsersättare. 
  
 revisorer. 
  
 Med 
  
 förtroendevalda 
  
 avses 
  
 Med 
  
 förtroendevalda 
  
 avses 
  
 också ledamöter och ersättare i 
  
 också ledamöter och ersättare i 
  
 den 
  
 beslutande 
  
 församlingen, 
  
 den 
  
 beslutande 
  
 församlingen, 
  
 förbundsstyrelsen 
  
 eller 
  
 annan 
  
 förbundsstyrelsen 
  
 eller 
  
 annan 
  
 nämnd, de beslutande försam- 
  
 nämnd, de beslutande försam- 
  
 lingarnas beredningar samt revi- 
  
 lingarnas beredningar samt revi- 
  
 sorer 
  
 och revisorsersättare i ett 
  
 sorer i ett kommunalförbund. 
  
 6  
 Senaste lydelse 1997:550. 
 24 
  
 Den som är vald till revisor är inte valbar som ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäk- tigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ inom samma kommun eller landsting. 
  
 Den som är redovisnings- skyldig till kommunen eller landstinget är inte valbar som revisor för granskning av verk- samhet som omfattas av redo- visningsskyldigheten. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 kommunalförbund. 
 5 § 
 7 
  
 Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna, fullmäk- tigeberedningarna samt valen av revisorer och revisorsersättare är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för sådant val uppfyller de villkor som upp- ställs i 2 och 3 §§. 
 Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna, fullmäk- tigeberedningarna samt valen av revisorer är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 2 och 3 §§. 
 6 § 
 Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar. 
 Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden. 
 Den som är redovisnings- skyldig till kommunen eller landstinget är inte valbar som revisor eller revisorsersättare för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyl- digheten. 
 Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn, syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige. 
  
 7  
 Senaste lydelse 2002:249. 
 25 
 Författningsförslag SOU 2004:107 
 17 § 
 8 
  
 Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna. 
  
 Revisorerna får väcka ärenden 
  
 Revisorerna får väcka ärenden 
  
 i en nämnd om ärendet rör 
  
 i en nämnd om ärendet rör 
  
 granskningen av verksamheten i 
  
 granskningen av verksamheten i 
  
 nämnden. När revisorsersättarna 
  
 nämnden. 
  
 tjänstgör har de samma rätt att 
  
 väcka ärenden som revisorerna. 
  
 17a § 
 Revisorerna får väcka ärenden Revisorerna får väcka ärenden i en fullmäktigeberedning om i en fullmäktigeberedning om ärendet rör granskningen av ärendet rör granskningen av verksamheten i fullmäktige- verksamheten i fullmäktige- beredningen. När revisorsersä- beredningen. 
 ttarna tjänstgör har de samma rätt att väcka ärenden som revi- sorerna. 
 23 a § 
 9 
  
 En förbundsmedlem får till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling välja endast den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige. 
  
 Ledamöter och ersättare i ett 
  
 Ledamöter och ersättare i ett 
  
 kommunalförbunds styrelse och 
  
 kommunalförbunds styrelse och 
  
 andra nämnder samt revisorer 
  
 andra 
  
 nämnder samt revisorer 
  
 och revisorsersättare i ett kom- 
  
 och 
  
 i ett kommunalförbund 
  
 munalförbund väljs bland dem 
  
 väljs bland dem som har rösträtt 
  
 som har rösträtt vid val till 
  
 vid val till någon av förbunds- 
  
 någon av förbundsmedlemmar- 
  
 medlemmarnas fullmäktige. 
  
 nas fullmäktige. 
  
 5 kap. 
 20a § 
 10 
  
 Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget får inte delta i 
 1. val av revisor eller revi- 1. val av revisor för gransk- sorsersättare för granskning av ning av verksamhet som omfat- 
  
 8 
  
 Senaste lydelse 1999:621. 
  
 9 
  
 Senaste lydelse 1997:550 
  
 10 
  
 Senaste lydelse 1999:621. 
  
 26 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 verksamhet som omfattas av tas av redovisningsskyldigheten, redovisningsskyldigheten, eller eller 
 2. handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksam- heten. 
 Detsamma gäller också make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige. 
 23 § 
 11  
 Ärenden i fullmäktige får väckas av 
  
 1. en nämnd, 
  
 2. en ledamot genom motion, 
  
 3. revisorerna eller revisors- 
  
 3. 
  
 revisorerna, om ärendet 
  
 ersättarna när de tjänstgör, om 
  
 gäller förvaltning som har sam- 
  
 ärendet gäller förvaltning som 
  
 band 
  
 med revisionsuppdraget 
  
 har samband med revisionsupp- 
  
 eller om ärendet gäller gransk- 
  
 draget eller om ärendet gäller 
  
 ningen, 
  
 granskningen, 
  
 4. 
  
 en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, 
  
 5. 
  
 den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, om fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag), eller 
  
 6. 
  
 styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. 
  
 Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av mins fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser. 
  
 Prövning av frågan om 
  
 Prövning av frågan om 
  
 ansvarsfrihet 
  
 anmärkning och om ansvarsfrihet 
  
 25a § 
 12 
  
 Fullmäktige skall vid ett sam- 
  
 Fullmäktige skall vid ett sam- 
  
 manträde före utgången av juni 
  
 manträde före utgången av juni 
  
 månad året efter det år som revi- 
  
 månad året efter det år som revi- 
  
 sionen avser besluta om ansvars- 
  
 sionen avser besluta om ansvars- 
  
 11 
  
 Senaste lydelse 2002:249. 
  
 12 
  
 Senaste lydelse 1999:621. 
  
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 frihet skall beviljas eller vägras. 
 Frågan om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd skall prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommu- nerna eller landstingen. 
 frihet skall beviljas eller vägras. 
 Beslutet skall motiveras. 
 Om revisorerna enligt 9 kap. 17 § riktat anmärkning mot en nämnd, fullmäktigeberedning eller enskilda förtroendevalda i sådana organ skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Beslutet skall motiveras. 
 Fullmäktige kan rikta anmärk- ning även om revisorerna inte gjort det. Beslutet skall motiveras. 
 Frågan om ansvarsfrihet och om anmärkning för en gemen- sam nämnd skall prövas av full- mäktige i var och en av de sam- verkande kommunerna eller landstingen. 
  
 31 § 
 13 
  
 Fullmäktige får behandla revi- 
  
 Fullmäktige får behandla revi- 
  
 sionsberättelsen 
  
 utan 
  
 föregå- 
  
 sionsberättelsen 
  
 utan 
  
 föregå- 
  
 ende 
  
 beredning. 
  
 Fullmäktige 
  
 ende 
  
 beredning. 
  
 Fullmäktige 
  
 skall 
  
 dock inhämta 
  
 förklaring 
  
 skall 
  
 dock 
  
 inhämta 
  
 förklaring 
  
 över de anmärkningar som har 
  
 över: 
  
 framställts i revisionsberättelsen. 
  
 1. anmärkning som framställts 
  
 i revisionsberättelsen och 
  
 2.revisorernas 
  
 uttalande att 
  
 inte bevilja ansvarsfrihet. 
  
 Revisorerna skall alltid ges til- 
  
 lfälle att yttra sig vid fullmäktiges 
  
 behandling 
  
 av revisionsberättel- 
  
 sen. 
  
 Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall återkallas enligt 4 kap. 10 §. 
  
 13  
 Senaste lydelse 1999:621. 
 28 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 46 § 
 14 
  
 Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall följande val vara proportionella: 
  
 1. 
  
 val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 
  
 2. 
  
 val av revisorer och revisors- 2. val av revisorer som avses i 9 
  
 ersättare som avses i 9 kap. 1 och kap. 1 och 2 §§, 
  
 2 
  
 §§, 
  
 3. 
  
 val av ledamöter och supp- 3. val av ledamöter och supp- leanter i styrelsen för aktiebo- leanter i styrelsen för aktiebo- 
  
 lag, ekonomiska föreningar eller 
  
 lag, ekonomiska föreningar eller 
  
 stiftelser eller revisorer och revi- 
  
 stiftelser 
  
 eller 
  
 revisorer 
  
 och 
  
 sorssuppleanter som skall grans- 
  
 revisorssuppleanter 
  
 samt 
  
 lek- 
  
 ka en sådan styrelses förvaltning 
  
 mannarevisorer som skall gran- 
  
 och 
  
 ska en sådan styrelses förvalt- 
  
 ning och 
  
 4. val av ledamöter och 
  
 4. val av ledamöter och 
  
 ersättare i den beslutande för- 
  
 ersättare i den beslutande för- 
  
 samlingen 
  
 samt 
  
 revisorer 
  
 och 
  
 samlingen samt revisorer i kom- 
  
 revisorsersättare i kommunalför- 
  
 munalförbund. 
  
 bund. 
  
 Om inte något annat följer av 
  
 Om inte något annat följer av 
  
 förbundsordningen, 
  
 skall 
  
 det 
  
 förbundsordningen, 
  
 skall 
  
 det 
  
 som sägs i första stycket 
  
 som sägs i första stycket 
  
 tillämpas, 
  
 när den 
  
 beslutande 
  
 tillämpas, 
  
 när 
  
 den 
  
 beslutande 
  
 församlingen i ett kommunal- 
  
 församlingen i ett kommunal- 
  
 förbund 
  
 väljer 
  
 ledamöter 
  
 och 
  
 förbund 
  
 väljer 
  
 ledamöter 
  
 och 
  
 ersättare 
  
 i 
  
 förbundsstyrelsen, 
  
 ersättare 
  
 i 
  
 förbundsstyrelsen, 
  
 andra nämnder, 
  
 de 
  
 beslutande 
  
 andra 
  
 nämnder, de 
  
 beslutande 
  
 organens beredningar samt revi- 
  
 organens beredningar samt revi- 
  
 sorer och revisorsersättare. 
  
 sorer. 
  
 6 kap. 
  
 19 § 
 15 
  
 En nämnd får kalla en leda- 
  
 En nämnd får kalla en leda- 
  
 mot eller en ersättare i fullmäk- 
  
 mot eller en ersättare i fullmäk- 
  
 tige, en annan nämnd eller 
  
 tige, en annan nämnd eller 
  
 beredning, en revisor eller en 
  
 beredning, en revisor, en an- 
  
 revisorsersättare, en anställd hos 
  
 ställd 
  
 hos 
  
 kommunen 
  
 eller 
  
 kommunen 
  
 eller 
  
 landstinget 
  
 landstinget eller en särskild sak- 
  
 14 
  
 Senaste lydelse 1997:550. 
  
 15 
  
 Senaste lydelse 1999:621. 
  
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 eller en särskild sakkunnig att kunnig att närvara vid ett sam- närvara vid ett sammanträde manträde med nämnden för att med nämnden för att lämna lämna upplysningar. upplysningar. 
 Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten. 
  
 Val av revisorer och revisor- 
  
 Val av revisorer 
  
 sersättare 
  
 9 kap 
 1 § 
 Under år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall nyvalda fullmäktige välja revi- sorer och revisorsersättare för granskning av verksamheten under de följande fyra åren. 
 Under år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall nyvalda fullmäktige välja revi- sorer för granskning av verk- samheten under de följande fyra åren. 
  
 2 § 
 16 
  
 Vid en samlad revision av hela 
  
 Vid en samlad revision av hela 
  
 verksamheten skall minst 
  
 tre 
  
 verksamheten skall minst 
  
 fem 
  
 revisorer och lika många ersätt- 
  
 revisorer väljas. 
  
 are väljas. 
  
 Vid en särskild revision för 
  
 Vid en särskild revision för 
  
 granskning av en viss eller vissa 
  
 granskning av en viss eller vissa 
  
 nämnders verksamhet 
  
 skall 
  
 nämnders verksamhet 
  
 skall 
  
 minst tre revisorer och lika 
  
 minst fem revisorer väljas för 
  
 många ersättare väljas för varje 
  
 varje nämnd eller grupp av 
  
 nämnd eller grupp av nämnder. 
  
 nämnder. 
  
 En gemensam nämnd skall granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. 
  
 4 § 
 17 
  
 I fråga om jäv för en revisor 
  
 I fråga om jäv för en revisor 
  
 och en revisorsersättare skall 
  
 skall bestämmelserna i 6 kap. 
  
 bestämmelserna i 6 kap. 25 § om 
  
 25 § om jäv tillämpas. 
  
 jäv tillämpas. 
  
 16 
  
 Senaste lydelse 1997:550. 
  
 17 
  
 Senaste lydelse 1999:621. 
  
 30 
  
 Författningsförslag SOU 2004:107 
  
 8 § 
 18 
  
 Revisorerna skall i sin gransk- 
  
 Revisorerna skall i sin gransk- 
  
 ning biträdas av sakkunniga som 
  
 ning biträdas av sakkunniga som 
  
 de själva väljer och anlitar i den 
  
 de själva väljer och anlitar i den 
  
 omfattning som behövs. 
  
 omfattning som behövs för att 
  
 fullgöra uppdraget enligt god 
  
 revisionssed. 
  
 De sakkunniga skall ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att kunna fullgöra sitt uppdrag. 
 8a § 
 Kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. 
 9 § 
 Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revi- sorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18 §§, även verksamheten i de företagen. 
 Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räken- skaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. 
 Om revisorerna i sin gransk- ning finner att det föreligger misstanke om att brott av för- mögenhetsrättslig karaktär för- övats eller om att allmän förvalt- ningsdomstols avgörande åsido- sätts, skall de anmäla förhållan- det till berörd nämnd. Om näm- nden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäk- 
 Om revisorerna i sin gransk- ning finner att det föreligger misstanke om att brott av för- mögenhetsrättslig karaktär för- övats eller om att allmän förvalt- ningsdomstols avgörande åsido- sätts, skall de anmäla förhållan- det till berörd nämnd. Om näm- nden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäk- 
  
 18  
 Senaste lydelse 2002:438. 
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 tige. Detta gäller dock inte om anmälan avser misstanke om att brott förövats och nämnden finner att det inte föreligger en sådan misstanke. 
 tige. Revisorerna är dock inte skyldiga att anmäla misstanke om brott till fullmäktige om nämn- den funnit att det inte föreligger sådan misstanke. 
 16 § 
 Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående budgetåret. 
 De sakkunnigas rapporter skall fogas till revisionsberättelsen. Granskningsrapport enligt 11 kap. 6 § aktiebolagslagen 
 (1975:1385) som har lämnats för ett aktiebolag som avses i 3 kap. 17 eller 18 § skall också fogas till revisionsberättelsen. 
  
 Revisionsberättelsen för sådana 
  
 kommunalförbund som kommu- 
  
 nen eller landstinget ingår i skall 
  
 också fogas till revisorernas berät- 
  
 telse utom i det fall som avses i 
  
 9 kap. 
  
 20 §. Vidare 
  
 skall 
  
 revi- 
  
 sionsberättelsen 
  
 för 
  
 aktiebolag, 
  
 handelsbolag, ekonomisk förening 
  
 och stiftelse till vilken kommunen 
  
 eller 
  
 landstinget lämnat 
  
 över 
  
 vården av en kommunal ange- 
  
 lägenhet enligt 3 kap. 16 § fogas 
  
 till revisionsberättelsen 
  
 19 § 
  
 För kommunalförbund gäller inte 1 och 2 §§. 
  
 I kommunalförbund 
  
 med 
  
 I kommunalförbund med för- 
  
 förbundsfullmäktige väljs 
  
 revi- 
  
 bundsfullmäktige väljs revisorer 
  
 sorer och revisorsersättare av för- 
  
 av förbundsfullmäktige. I kom- 
  
 bundsfullmäktige. I kommunal- 
  
 munalförbund 
  
 med 
  
 direktion 
  
 förbund med direktion 
  
 väljs 
  
 väljs revisorer i enlighet med vad 
  
 revisorer och ersättare i enlighet 
  
 som anges i förbundsordningen. 
  
 med vad som anges i förbunds- 
  
 ordningen. 
  
 32 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 22 § 
 Revisorer i ett kommunalför- bund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar om kommu- nalförbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. Detsamma gäller upplysningar om kommunalt företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretess- lagen (1980:100) till vilket kom- munalförbundet enligt 3 kap  
 17–18 
  §§ lämnat över vården av en kommunal angelägenhet. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2005 
  
 2. 
  
 De nya föreskrifterna i 3 kap. 9, 17 5 st och 28 §§, 4 kap. 1, 5, 6, 17, 17a och 23a §§, 5 kap. 20a, 23 och 46 §§, 6 kap.19 §, 9 kap. 1, 2, 4 och 19 §§ skall tillämpas för de revisorer som väljs fr.o.m. räkenskapsåret 2007. 
  
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:107 
  
 2 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen 
 Härigenom föreskrivs i fråga om aktiebolagslagen (1975:1385) 
 1  
 att i lagen skall införas en ny paragraf med följande lydelse, dels att 10 kap. 42 § och 11 kap 19 § skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 10 kap. 
  
 42 § 
  
 Revisorn i är skyldig att lämna medrevisor, lekmannarevisor, särskild granskare som avses i 11 kap. 21 §, ny revisor och, om bolaget har försatts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om bolagets angelägenheter. 
 Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till undersökningsledaren under 
  
 förundersökning i brottmål. 
  
 Revisorn i ett aktiebolag som 
  
 Revisorn i ett aktiebolag som 
  
 omfattas av 1 kap. 9 § sekre- 
  
 omfattas av 1 kap. 9 § sekre- 
  
 tesslagen (1980:100) är 
  
 även 
  
 tesslagen 
  
 (1980:100) 
  
 är även 
  
 skyldig att på begäran lämna 
  
 skyldig att på begäran lämna 
  
 upplysningar om bolagets ange- 
  
 upplysningar om bolagets ange- 
  
 lägenheter till de förtro- 
  
 lägenheter till de förtroende- 
  
 endevalda revisorerna i kom- 
  
 valda revisorerna i 
  
 kommunen, 
  
 munen eller landstinget. 
  
 Lag 
  
 landstinget 
  
 eller 
  
 kommunal- 
  
 (1999:622). 
  
 förbundet. Lag (1999:622). 
  
 11 kap. 
  
 11a § 
  
 Lekmannarevisorer 
  
 i sådana 
  
 företag som avses i 3 kap. 17 och 
  
 18 §§ kommunallagen (1991:900) skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. 
  
 1  
 Lagen omtryckt 1993:150. 
 34 
 Författningsförslag SOU 2004:107 
 19 § 
 Lekmannarevisorn är skyldig att lämna bolagets revisor, annan lekmannarevisor, särskild granskare som avses i 21 § och, om bolaget har försatts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om bolagets angelägenheter. 
 Lekmannarevisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till undersökningsledaren 
  
 under förundersökning i brottmål. 
  
 Lekmannarevisorn i ett aktie- 
  
 Lekmannarevisorn i ett aktie- 
  
 bolag som omfattas av 1 kap. 9 § 
  
 bolag som omfattas av 1 kap. 9 § 
  
 sekretesslagen 
  
 (1980:100) 
  
 är 
  
 sekretesslagen (1980:100) är 
  
 även skyldig att på begäran 
  
 även skyldig att på begäran 
  
 lämna upplysningar om bolagets 
  
 lämna upplysningar om bolagets 
  
 angelägenheter till de förtro- 
  
 angelägenheter till de förtro- 
  
 endevalda revisorerna i kom- 
  
 endevalda revisorerna i kom- 
  
 munen eller 
  
 landstinget. 
  
 Lag 
  
 munen, landstinget eller kom- 
  
 (1999:622). 
  
 munalförbundet. Lag (1999:622). 
  
 1. Denna lag föreslås träda i kraft den 1 juli 2005. 
 35 
  
 1 
  
 Utredningens bakgrund och direktiv 
  
 Det behövs en självständig demokratiskt förankrad kommunal revision 
 Redan  
 Lokaldemokratikommittén  
 pekade i sitt slutbetänkande  
 Lo- kal demokrati i utveckling  
 (SOU 1993:90) på behovet av en refor- mering av den kommunala revisionen. Reformeringen borde bl.a. inriktas på att trygga en hög kompetens.  
 Kommunala förnyelse- kommittén  
 ställde sig bakom detta förslag i sitt slutbetänkande 
 Förnyelse av kommuner och landsting  
 (SOU 1996:169). En särskild översyn av revisorernas ställning och uppgifter efterlystes i syfte att stärka revisionens självständiga ställning som granskare i allmänhe- tens tjänst. I april 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté –  
 Kommunrevisionsutredningen  
 – med uppdrag att föreslå lagänd- ringar och andra åtgärder för att öka effektiviteten och kompeten- sen i revisionsarbetet samt stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställning. 
  
 De uppmärksammade skandalerna i mitten på  
 1990-talet 
  och behovet av att motverka ekonomisk misskötsel och oegentligheter inom kommunala verksamheter, var en utgångspunkt i direktiven till Kommunrevisionsutredningen. En annan viktig utgångspunkt var att den kommunala verksamheten ändrat karaktär under 1900- talet – framför allt sedan  
 1960-talet 
  – och blivit allt mer omfattande och komplex. Systemet med förtroenderevision i kommunal verksamhet hade också kommit att ifrågasättas i olika avseenden. I den allmänna debatten ställdes bl.a. krav på ökat inslag av pro- fessionell revision i den kommunala verksamheten. 
 Kommunrevisionsutredningens betänkande –  
 Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument  
 (SOU 1998:71) följdes av propositionen  
 En stärkt kommunal revision  
 (prop. 1998/99:66). I propositionen framhålls bl.a. att en demokratiskt förankrad revision har ett särskilt värde som, förutom att ge stadga 
 37 
  
 Utredningens bakgrund och direktiv 
  
 SOU 2004:107 
  
 åt den kommunala självstyrelsen, tar till vara de förtroendevaldas kännedom om och engagemang för kommunal verksamhet. 
 I enlighet med förslag i propositionen genomfördes fr.o.m. år 2000 ett antal lagändringar som bl.a. innebar att revisionsuppgiften preciserades så att det tydligt framgår att all kommunal verksamhet skall revideras årligen. Varje revisor fick också rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar löpande under året väcka ärenden som rör granskningen. De förtroendevalda revisorerna blev även skyldiga att anmäla misstanke om brott av förmögenhets- rättslig karaktär till berörd nämnd. Samtidigt tydliggjordes nämn- dernas eget ansvar för internkontrollen. 
 Vidare infördes krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga samt att de sakkunnigas rapport(er) skall bifogas revisionsberättelsen. Regeringen gjorde dock bedömningen att något uttryckligt krav på certifiering av de sakkunniga inte skulle införas vid detta tillfälle. En samordnad revision mellan kommuner och kommunala företag skapades genom krav på att någon av de förtroendevalda revisorerna skall väljas till revisor eller lekmannarevisor i de helägda kommunala bolagen och i de stiftelser som kommunen eller landstinget ensamt bildar. 
 Ansvarsprövningsprocessen har inte alltid fungerat 
 Den skärpta lagstiftningen från år 2000 anses allmänt ha stärkt den kommunala revisionen och bidragit till att den utvecklats och blivit synligare. Detta har sammantaget med kravet på en ekonomi i balans samt problemen med stora underskott i många kommuner och landsting – i flera fall – lett till att revisorernas kritik blivit all- varligare och mer genomgripande. 
 Under senare år har det förekommit några mycket uppmärk- sammade ansvarsprövningsprocesser. Revisorernas allvarliga och vanligen eniga kritik av styrelsen och nämnder har i dessa fall inte tagits emot på ett bra sätt av fullmäktige. De politiska partierna har i vissa fall inte heller kunnat ta till sig den allvarliga kritiken, vilket ibland fått till följd att revisorer – som med oberoende och hög integritet genomfört sitt uppdrag – inte blivit nominerade av sitt parti för en ny period. 
 38 
  
 SOU 2004:107 
  
 Utredningens bakgrund och direktiv 
  
 Hur kan ansvarsprövningsprocessen stärkas 
 Denna utrednings uppdrag (dir. 2003:97) är att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. I uppdraget ingår bl.a. att: 
  
 särskilt analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvars- prövning har fungerat tillfredsställande och överväga andra möjliga åtgärder för att stärka och utveckla denna process 
  
 följa det arbete med certifiering av sakkunniga som pågår 
  
 analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting 
  
 analysera möjligheten till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting 
  
 lämna förslag till de lagändringar som kan behövas. 
  
 Följande utgångspunkter gäller enligt direktiven för utredningens arbete: 
  
 Den kommunala revisionen skall även fortsättningsvis vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument. 
  
 Fullmäktige skall som hittills slutligt avgöra frågan om ansvars- frihet mot bakgrund av revisorernas rekommendationer. 
  
 De politiska partierna nominerar de förtroendevalda reviso- rerna. 
  
 Storleken på kommuner och landsting varierar avsevärt, vilket ger helt olika förutsättningar för revisionen. En utgångspunkt för utredningen är därför också att försöka ta hänsyn till dessa skilda förutsättningar. 
 Utredningens direktiv bifogas (bilaga 1). 
 39 
 2 Utredningens arbetssätt 
 Ett öppet arbetssätt har eftersträvats 
 Utredningen har eftersträvat ett öppet och utåtriktat arbetssätt och en dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. Genom detta sätt att arbeta har utredningen kommit i kontakt med förtroende- valda revisorer och sakkunniga i ett stort antal kommuner och landsting. Det har skett genom informations- och diskussions- träffar, seminarier, studiebesök m.m. I utredningen har även ingått en intervjuundersökning med ett nittiotal fullmäktigeledamöter (avsnitt 7). Vi har också sammanträffat med företrädare för samt- liga riksdagspartier, representanter för revisionsbranschen m.fl. intressenter. 
 Utredningens frågeställningar har diskuterats av många 
 Som en första åtgärd inbjöd utredningen olika aktörer i revisions- branschen att skriftligen kommentera utredningsdirektiven. Syn- punkter lämnades av FAR (Föreningen Auktoriserade Revisorer), FFR (Föreningen Förtroendevalda Revisorer i Mellannorrland), Lee (Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer), STAREV (sam- arbetsorgan för förtroendevalda revisorer i kommuner och lands- ting med egna revisionskontor) samt ÖSTREV (Nätverket för för- troendevalda revisorer i Östergötland). 
 Med utgångspunkt bl.a. från revisionsbranschens synpunkter sammanställdes ett frågepaket som sedan diskuterats med ett stort antal förtroendevalda revisorer och även med sakkunniga i kommuner, landsting och kommunalförbund. De stora revisions- byråernas företrädare i referensgruppen har deltagit i arbetet med att diskutera och förankra utredningens frågeställningar. 
 41 
  
 Utredningens arbetssätt 
  
 SOU 2004:107 
  
 I de kommuner och landstingregioner som grå- respektive svarttonats på kartan har förtroendevalda haft möjlighet att diskutera frågor som varit aktuella för utredningen vid olika möten, nätverksträffar, konferenser etc. 
 42 
  
 SOU 2004:107 
  
 Utredningens arbetssätt 
  
 Synpunkter har inhämtats från en stor del av landets kommuner och landsting 
 Av ovanstående karta framgår att ca 40 procent av kommunerna och ca 75 procent av landstingen på olika sätt beretts möjlighet att lämna synpunkter på frågeställningar i utredningen. Även Öster- götlands respektive Kalmar läns landsting har haft möjlighet att medverka i utredningen, vilket dock inte tydligt framgår av kartan. 
 Seminarier och diskussioner har tillfört utredningen mycket information 
 I ett tidigt skede av utredningen sammanträffade vi med represen- tanter för den tidigare Kommunrevisionsutredningen och represen- tanter för den tidigare Ekonomiförvaltningsutredningen. Därut- över har vi anordnat två heldagsseminarier vid vilka förtroendevalda revisorer från sex kommuner och två landsting deltog. 
 Eftersom översynen inte haft formen av parlamentarisk utred- ning har vi bedömt det angeläget att i särskild ordning inhämta synpunkter från de politiska partierna. Företrädare för partiernas riksorganisationer inbjöds därför att diskutera olika frågor som rör den kommunala revisionen. Diskussionerna ägde rum i form av ett samtal med varje parti för sig. 
 Utredningen har också medverkat i olika sammanhang där frågor om kommunal revision diskuterats. Här kan nämnas Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets referensgrupp för kommunal revision respektive samrådsgrupp för förtroendevalda revisorer i landstingen, STAREVs årskonferens i Mora,  
 KOMMEK-mässan 
  i Malmö, Demokrativeckan i Sundsvall, den 56:e kommunala revisionskonferensen i Jönköping samt ett antal andra konferenser runt om i landet. 
 I juni 2004 gjorde utredningen en studieresa då vi besökte Bromölla respektive Lunds kommun och träffade företrädare för den politiska ledningen och revisorerna. Vi besökte även Indenrigs- og Sundhedsministeriet i Köpenhamn för att få kunskap om det danska revisionssystemet. 
 För att få en djupare inblick i arbetet med certifiering av sak- kunniga har utredningen även samrått med företrädare för Lee och Certifieringsnämnden. Vi har också träffat före- 
 43 
  
 Utredningens arbetssätt 
  
 SOU 2004:107 
  
 trädare för Nämnden för Offentlig upphandling (NOU) och Ansvarskommittén. 
 Hur ser fullmäktige på revisionens betydelse för den lokala demo- kratin 
 Som en särskild del i arbetet har utredningen anlitat Freeman – doktorand vid Institutionen för statsvetenskap, Inter- nationella Handelshögskolan i Jönköping. I hennes uppdrag har ingått att belysa revisionens betydelse för den lokala demokratin utifrån intervjuer med företrädare för ett antal fullmäktige- församlingar. Den sammanfattande rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå bifogas betänkandet som separat bilaga. Författaren ansvarar själv för analys och slutsatser. Rapporten utgör ett viktigt underlag för utredningens betänkande. 
 Hur ser revisorerna ut och hur ser de på sina villkor och arbets- former 
 Under sommaren och hösten 2003 genomförde Statistiska Central- byrån (SCB) på uppdrag av Justitiedepartementet, Svenska Kom- munförbundet och Landstingsförbundet en totalundersökning av alla förtroendevalda i kommuner och landsting. Med utgångspunkt från denna totalundersökning har vi som en särskild del i utred- ningsarbetet tillsammans med förbunden genomfört en special- studie av de förtroendevalda revisorerna. Syftet med vår studie har varit att belysa de förtroendevalda revisorernas representativitet. Bilagan 3 innehåller en sammanställning av delar av resultatet från denna specialstudie. 
 År 2000 genomförde Svenska Kommunförbundet en enkät- undersökning om den kommunala revisionen. Revisorerna i samt- liga kommuner gavs då möjlighet att svara på ett antal frågor om bl.a. sina villkor och arbetsformer. Under sommaren 2004 har Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet förnyat enkätundersökningen som underlag till sin Faktabas Revision. Den nu genomförda enkäten har ställts till både kommuner och lands- ting. I enkäten har ingått frågor kring revisorernas förutsättningar och arbetsformer, revisorernas granskning, kommunikation och 
 44 
  
 SOU 2004:107 
  
 Utredningens arbetssätt 
  
 rapportering, revisionsberättelsen och ansvarsprövningen, sak- kunniga och upphandling samt revisorernas utbildning. 
 Vi har under hand kunnat ta del av det insamlade materialet, vilket varit värdefullt för utredningsarbetet. En sammanställning med kommentarer till delar av resultatet från enkätundersökningen redovisas i betänkandets bilaga 4. 
 45 
  
 3 
  
 Kort om den kommunala revisionen 
  
 Revisorernas uppdrag regleras i författningar och lokala föreskrifter 
 – kommunallagen (främst 9 kap.), aktiebolagslagen (11 kap. om lekmannarevisorns uppdrag) och fullmäktiges revisionsreglemente samt andra eventuella särskilda föreskrifter. 
 Revisionen är fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument 
 I kommuner och landsting utövas den yttersta beslutanderätten av fullmäktige medan ansvaret för beredning av ärenden, verkställig- het och förvaltning ligger på förtroendevalda i nämnder och full- mäktigeberedningar. 
 Revisionen är fullmäktiges instrument för granskning av den verksamhet som bedrivs i nämnder och fullmäktigeberedningar. I  
 Kommunrevisionsutredningen  
 (SOU 1998:71) betonades att revi- sionen är hela fullmäktiges verktyg och att man därmed kan säga att det är ett invånar- eller medborgarperspektiv som är satt i för- grunden. 
 Förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar agerar på uppdrag av fullmäktige och har därmed revisionsansvar inför full- mäktige. Fullmäktige agerar på direkt uppdrag av väljarna. Revi- sorernas granskning kan därför inte avse fullmäktiges beslut. 
 Revisorerna skall lämna en revisionsberättelse 
 Revisorerna skall årligen lämna en revisionsberättelse till full- mäktige. Berättelsen skall innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Om revisorerna riktar anmärkning mot någon nämnd eller enskild förtroendevald skall anledningen anges i revi- sionsberättelsen. Revisorerna kan rikta anmärkning men ändå före- slå ansvarsfrihet. 
 47 
  
 Kort om den kommunala revisionen 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisorerna väljs av fullmäktige 
 Fullmäktige väljer revisorerna. Lagen föreskriver inte några for- mella kompetenskrav för de förtroendevalda revisorerna annat än att de skall vara minst 18 år och därmed ha rösträtt i de kommunala valen. De förtroendevalda revisorerna väljs för en period av fyra år. Minst tre revisorer och lika många ersättare skall utses. 
 Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt 
 Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det innebär att en revisor inte kan överröstas av de andra revisorerna t.ex. vid val av granskningsobjekt. Varje revisor har också rätt att anföra en egen mening till revisionsberättelsen. Det finns i princip inte heller några hinder mot att var och en av revisorerna kan lämna en egen revi- sionsberättelse. 
 Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. 
 Revisorerna granskar all kommunal verksamhet 
 Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfreds- ställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande samt om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Reviso- rerna skall på samma sätt granska verksamheten i de kommunala företagen genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i dessa företag. 
 Revisorernas granskning och prövning sker enligt god sed 
 Vad som kan anses vara god revisionssed är inte närmare preciserat i lagtexten och rättspraxis utan utvecklas successivt genom en växelverkan mellan teori, praktik och lagstiftning. Svenska Kom- munförbundet och Landstingsförbundet har som vägledning för de förtroendevalda publicerat skriften  
 God revisionssed i kommunal verksamhet 
 . God revisionssed kan ses som en levande normering som växer fram fortlöpande genom de erfarenheter som vinns i den 
 48 
  
 SOU 2004:107 
  
 Kort om den kommunala revisionen 
  
 kommunala revisionen. Hittills har förbunden dokumenterat sin syn på vad som utgör god revisionssed vid tre tillfällen med några års mellanrum, senast år 2002. 
 I den kommunala revisionen ingår både redovisnings- och förvaltningsrevision 
 Den övergripande revisionsuppgiften i kommuner och landsting är att granska om verksamheten följer fullmäktiges beslut och om verksamheten uppnår de politiska målen inom givna ekonomiska ramar. 
 Revisionsuppgiften omfattar såväl redovisningsrevision som för- valtningsrevision. En väsentlig del i revisorernas arbete är också att främja nämnderna i deras arbete med styrning och kontroll av verk- samheten. 
 Revisorerna granskar om nämndernas interna kontroll är tillräcklig 
 Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksam- heten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Det är nämnderna själva – och inte revisorerna – som ansvarar för att det finns en tillräcklig intern kontroll. Däremot är det revisorernas uppgift att pröva om den interna kontroll som görs inom nämnderna är tillfreds- ställande. 
 Samordnad revision mellan kommunen och dess företag 
 Någon eller några av de förtroendevalda revisorerna eller revisors- ersättarna som valts för granskning av nämndernas verksamhet skall utses till lekmannarevisor i helägda kommunala bolag samt i stiftelser som kommunen eller landstinget bildat ensam. 
 Den samordnade revisionen mellan kommunen och dess företag är ett av redskapen för fullmäktiges kontroll och uppföljning och därmed en del av en aktiv ägarstyrning. Ansvaret för ägarstyrningen vilar på fullmäktige som dock kan ge styrelsen i uppdrag att sköta uppgiften i viss omfattning. Granskningen av ägarstyrningen och 
 49 
  
 Kort om den kommunala revisionen 
  
 SOU 2004:107 
  
 av hur styrelsen uppfyller sin uppsiktsplikt är central i den samord- nade revisionen. 
 I betänkandets bilaga 2 ges en mer ingående redogörelse för den formella regleringen av den kommunala revisionen. 
 50 
 4 Demokrati bygger på förtroende 
 Utredningens bedömning 
 Det är viktigt att det finns en väl utvecklad intern kontroll som säkerställer en hög säkerhet och effektivitet i verksamheten och en god hushållning med de tillgängliga resurserna. 
 Revisionen har en central roll i arbetet med att säkerställa insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna och landstingen ansvarar för. 
 Demokrati bygger på förtroende och förutsätter ansvars- tagande och möjlighet att utkräva ansvar. Det är viktigt att fullmäktige och även de politiska partierna reflekterar över revi- sionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstrument. 
 Det är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. 
 Det är viktigt att revisorerna själva är synliga och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens uppdrag, syfte och resultat. 
  
 4.1 
  
 Förtroendet i samhället står i fokus 
  
 Förtroendet för den offentliga sektorn har debatterats 
 Under den senare hälften av  
 1990-talet 
  uppdagades ett antal oegentligheter och skandaler i den kommunala sektorn. Detta medförde att en del av den offentliga debatten kom att handla om den kommunala revisionens funktion och effektivitet och om behovet av en samlad översyn av den kommunala revisionen. Beho- vet av en sådan översyn betonades av bl.a. Justitiekanslern (JK) i rapporten Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning som överlämnades till regeringen i mars 1997. Detta var också en av anledningarna till att regeringen 1997 tillsatte Kommunrevisions- 
 51 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 SOU 2004:107 
  
 utredningen, som hade till uppgift att öka effektiviteten och kom- petensen i revisionsarbetet samt att stärka de förtroendevalda revi- sorernas självständiga ställning. 
 Den bild av förtroendeskadliga företeelser som målades upp i press och TV gav många gånger en allmänt dålig bild av det mora- liska läget i landets kommuner och landsting. Frågan ställdes också om revisionen klarade sitt uppdrag. Medias rapportering innehöll emellertid sällan något om revisionens arbete i det tysta för att förebygga såväl bristande styrning och kontroll som oegentlig- heter. För att få rätt proportion på  
 1990-talets 
  kommunala skan- daler kan det därför vara viktigt att framhålla följande omständlig- heter. 
 De offentliggjorda skandalerna handlade om att ca 30 av totalt 55 000 förtroendevalda i kommuner och landsting hade gjort sig skyldiga till klandervärda handlingar. Den ekonomiska skada dessa förorsakade var förhållandevis begränsad. Bristande styrning och kontroll i kommunal verksamhet leder generellt sett till betydligt större förluster än de som förorsakas av oegentligheter. 
 Enligt en undersökning som Komrev AB genomförde i drygt 500 kommuner, landsting och kyrkokommuner i samband med skandalerna, upptäckte nämnden eller de förtroendevalda reviso- rerna och deras sakkunniga den absoluta merparten av alla oegent- ligheter och brister i den interna kontrollen. Endast en mycket liten del upptäcktes av massmedia, oftast efter tips från insidan. 
 I ovan nämnda rapport från Justitiekanslern framhölls bl.a. att det inte finns några belägg för att det mera allmänt förkommer oegentligheter inom den offentliga förvaltningen. JK anförde också att den omständigheten att missförhållanden kunnat avslöjas i massmedier innan saken uppdagats inom myndigheten eller vid revision – inte behövde ses som ett systemfel, men det kunde tyda på brister i den interna kontrollen. 
 Förtroendet för svenskt näringsliv har också debatterats 
 Under senare år har ett antal företagsskandaler inträffat i USA och Europa där redovisningsfusk, ekonomisk brottslighet m.m. kommit i dagen. Mot bl.a. denna bakgrund tillsatte regeringen i september 2002 den s.k. Förtroendekommissionen för att granska förtroendeskadliga företeelser inom det svenska näringslivet. Av kommissionens betänkande (SOU 2004:47) framgår att förtroen- 
 52 
  
 SOU 2004:107 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 det för storföretagen sjunkit kraftigt under de senaste tio åren, medan förtroendet för bankerna delvis återhämtats efter bank- krisen i början av  
 1990-talet. 
  Enligt kommissionen kan förtroende- problemen, som förstärkts av börsbubblan  
 1997–2002, 
  främst för- klaras av höga ersättningsnivåer och olämpliga ersättningssystem, felaktig eller missvisande information, otillbörligt utnyttjande av marknadsställning och informationsöverläge, oklara roll- och ansvarsgränser samt svagt underbyggda strategier och dåliga affärs- beslut. 
 Förtroendekommissionen redovisade i slutet av april 2004 sina förslag till åtgärder. Kommissionen bedömer att det inte råder någon allmän förtroendekris för svenskt näringsliv även om avarter i vissa företag och på vissa marknader – främst olämpliga ersätt- ningar till företagsledningar – har tärt på förtroendet. Utöver själv- reglering föreslår kommissionen en kombination av skärpt lagstift- ning, förbättrad tillsyn, effektivare sanktioner samt ökad öppenhet och tydligare ansvarsgränser. För att stärka självregleringen och den interna kontrollen i företagen har ett förslag till Svensk kod för bolagsstyrning tagits fram. Kommissionens förslag har nyligen remissbehandlats. 
 I detta sammanhang kan noteras att det f.n. pågår ett arbete inom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet med syfte att utarbeta ett förslag till kod för bolagsstyrning för de kommunala bolagen. 
  
 4.2 
  
 Lokal demokrati förutsätter kommunal självstyrelse 
  
 Kommunal självstyrelse är en grundval för lokal demokrati 
 I betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen 
 (SOU 1996:129) finns utvecklingen av den kommunala självstyrel- sen utförligt redovisad. Sammanfattningsvis beskrivs hur våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under första delen av  
 1800-talet 
  och befästes genom 1862 års kommunalförordningar. Genom dessa blev kommunernas konstitutionella autonomi fast- lagd samtidigt som utgångspunkten för lagstiftningen var att kom- munerna fick all sin kompetens från staten. Den kommunala själv- styrelsen som en del av folkstyrelsen slås fast i regeringsformen. Av kommunallagen (1 kap. 1 §) framgår att kommuner och landsting sköter sina angelägenheter på demokratins och den kommunala 
 53 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 SOU 2004:107 
  
 självstyrelsens grund. I olika förarbeten till lagstiftning på det kom- munala området (bl.a. prop. 1990/91:117) har den kommunala självstyrelsen också framhållits som en av grundvalarna för vårt demokratiska styrelseskick. 
 Under de drygt 140 år som förflutit sedan kommunalförordning- arnas tillkomst har den kommunala sektorn genomgått en omväl- vande förändring. Kommunerna och landstingen svarar i dag för merparten av de samhällsuppgifter som berör de enskilda medbor- garna. De har efterhand givits allt större frihet att utforma verk- samheten utifrån lokala förhållanden. Samtidigt med utvecklingen mot en minskad detaljreglering av den kommunala verksamheten har emellertid under senare år kunnat noteras en utveckling i mot- satt riktning. Exempel härpå är den ökande andelen rättighetslag- stiftning. Den ekonomiska krisen har även fört med sig ett ökat behov från statens sida att påverka den kommunala sektorns eko- nomi. 
 Synsättet att kommunerna och landstingen får all sin kompetens 
 – både den allmänna och den specialreglerade – genom delegation från staten har dock stått sig genom tiderna och har medfört att en viss statlig kontroll- och tillsynsmöjlighet över den kommunala verksamheten ansetts ofrånkomlig. I betänkandet (SOU 1996:129) konstateras emellertid att det också i ekonomiskt besvärliga tider har funnits en tendens att låta det övergripande intresset för sam- hällsekonomin väga tyngre än principen om kommunal själv- styrelse. 
 I betänkandet framhålls vidare att kommunal självstyrelse och kommunal demokrati inte är synonyma begrepp. Kommunal själv- styrelse kan finnas trots att det beslutande organet inte utses i demokratiska former. I betänkandet konstateras dock att det är svårt att tänka sig en fungerande kommunal demokrati om det inte samtidigt finns ett utrymme för kommunal självstyrelse. En väl utvecklad lokal demokrati förutsätter enligt betänkandet således att den kommunala självstyrelsen har en reell innebörd. 
 Demokrati, effektivitet och rättssäkerhet måste förenas 
 Kommunernas primära uppgift är att samtidigt förena och värna om demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Att på samma gång kunna förena de tre kraven är kommunalpolitikens grundläggande 
 54 
  
 SOU 2004:107 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 dilemma. Detta flerdimensionella uppdrag har belysts och disku- terats i olika sammanhang 
 1 
 . 
 De tre uppgifterna är av olika karaktär – de har olika syften, de löses med olika metoder och de står delvis i konflikt med varandra. Demokratins politiska processer och ideologiskt grundade avgö- randen är liksom rättssäkerhetens regelstyrda handläggning många gånger främmande för verksamhetsansvarigas effektivitetsstyrda behov av snabba och praktiskt inriktade beslut. 
 De tre grundläggande uppgifterna måste dock förenas i politik och förvaltning. Det är viktigt att kommuner och landsting – lik- som den offentliga sektorn i sin helhet – samtidigt kännetecknas av hög demokratisk legitimitet, god rättssäkerhet och stor effektivitet. Detta förutsätter bl.a. att det finns goda möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande för medborgarna. 
 I detta sammanhang har bl.a. den förtroendevalda revisionen i kommuner och landsting en central roll. Den kommunala revi- sionen har – i sin funktion som demokratiskt kontrollinstrument – som främsta syfte att granska och pröva den verksamhet som be- drivs och därigenom värna såväl demokrati som rättssäkerhet och effektivitet. 
  
 4.3 
  
 Den kommunala revisionen stärker den lokala demokratin 
  
 Revisionen är en del av det system som säkerställer att ansvar kan utkrävas 
 I Kommunala förnyelsekommitténs slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) framhålls bl.a. att de senaste årtiondenas förnyelsearbete lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt medan tjänstemännens – och då framför allt chefstjänstemännens – inflytande ökat liksom de heltidsarvode- rade politikernas. Vidare konstateras i betänkandet att målstyr- ningen och resultatenheterna har fjärmat många förtroendevalda från verksamheten. Enligt kommitténs mening måste demokrati- aspekten beaktas i betydligt större utsträckning i det fortsatta för- nyelsearbetet. Ur demokratisk synpunkt är det viktigt att medbor- 
  
 1  
 Förnyelse av kommuner och landsting SOU 1996:169, Johnson (2000), Montin (2002), Johnson (2002), Adams (1996), Beltran (2004) m.fl. 
 55 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 SOU 2004:107 
  
 garna kan utkräva ansvar av de förtroendevalda för den förda poli- tiken. 
 I sina slutsatser framhåller kommittén bl.a. att den mycket svåra, komplicerade och delvis motstridiga strävan att samtidigt demo- kratisera, effektivisera och rättssäkra kommuner och landsting inte bara måste fortsätta – utan också intensifieras för att inte de värden som utmärkt våra demokratiska arbetsformer skall gå förlorade. 
 Kommunala förnyelsekommittén uppmärksammar särskilt de kommunala revisorernas roll. Kommittén anger bl.a. att revisionen i kommuner och landsting är ett kompletterande led i det interna säkerhetssystem som skall ge allmänheten garantier för att den skattefinansierade verksamheten sker demokratiskt, effektivt, lag- ligt, offentligt och i övrigt i samklang med allmän moral och all- mänt rättsmedvetande. Granskningen skall garantera att det poli- tiska beslutsfattandet genomförs i enlighet med de uppställda reg- lerna. Vidare anför kommittén att revisorerna bör ha en obero- ende ställning som motverkar att den politiska makten koncentre- ras och försluts från insyn och debatt. Kommittén konstaterar också att revisorernas verksamhet innebär en möjlighet till fort- löpande korrigering och utveckling av beslut och verksamhets- former. 
 Den kommunala revisionen som demokratiskt kontrollinstrument 
 Kommuner och landsting har skyldighet att säkerställa den demo- kratiska insynen i och kontrollen av all verksamhet som de ansvarar för. Det gäller verksamhet i såväl egen som enskild regi. Det gäller verksamhet i såväl förvaltningsform som företagsform. Revisionen har här en central roll. 
 I olika sammanhang – bl.a. i Kommunrevisionsutredningens betänkande Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontroll- instrument (SOU 1998:71) och i propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) framgår att revisionen är ett demokra- tiskt kontrollinstrument för bedömning av om nämnder, fullmäk- tigeberedningar och enskilda förtroendevalda lever upp till fullmäk- tiges politiska intentioner, mål och beslut. Det betonas också att revisionen är hela fullmäktiges verktyg och att det är ett invånar- eller medborgarperspektiv som bör sättas i förgrunden. Vidare be- tonas att fullmäktiges förhållningssätt till revisionen är avgörande 
 56 
  
 SOU 2004:107 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 för revisionens förutsättningar och möjligheter att fungera som ett demokratiskt kontrollinstrument. 
 Hur fullmäktige ser på revisionen som sitt kontrollinstrument belyses i denna utredning bl.a. av Knight rapport Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå. Rapporten ingår som separat bilaga till detta betänkande och sammanfattas i avsnitt 7 i det följande. 
 Vad kännetecknar ett meningsfullt demokratiskt kontroll- instrument 
 I avhandlingen Kommunal revision – en rättslig analys (1999) pres- enterar Flynn tre grundläggande faktorer som måste finnas för att den kommunala revisionen skall betecknas som ett menings- fullt kontrollinstrument. Dessa är trovärdighet, bedömningsgrun- der och återkoppling. 
 Kontrollinstrumentets trovärdighet beror på dess kompetens och oberoende. Kompetensen bedöms i form av rättslig, ekonomisk respektive kunskapsmässig kompetens. Oberoendet kan vara objektivt eller subjektivt. Det objektiva oberoendet innebär avsak- nad av band till granskningsobjektet och granskningens intressen- ter. Det subjektiva oberoendet är mer svårfångat och utgörs av revisorns egen förmåga att bortse från ovidkommande fakta och endast beakta vad som är sakligt relevant. Humphrey slutsats är att kommunrevisionen lider brist i fråga om det objektiva oberoendet och att orsakerna till detta är flera. En orsak är kopplingen till de politiska partierna och att revisorerna måste granska och eventuellt rikta kritik mot sina egna partikamrater. En annan orsak är att revisorerna utses av fullmäktige. En stor del av fullmäktiges leda- möter har även andra uppdrag inom kommunen eller landstinget och utgör därför en del av revisionens granskningsobjekt. 
 Den andra faktorn som krävs för att revisionen skall kunna betecknas som ett meningsfullt kontrollinstrument är att det finns bedömningsgrunder eller värderingskriterier som är kända. Revi- sionens bedömningsgrunder är enligt Hoover delvis tillfredställda genom kommunallagens regler om kommunens ekonomiska för- valtning och vid laglighetsgranskning i de specifika lagreglerna. Kommunallagen anger också att revisionen skall granska enligt god revisionssed, som ger viss vägledning. Den goda revisionsseden kri- tiseras dock för att inte vara tillfredsställande utvecklad och känd. 
 57 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 SOU 2004:107 
  
 Den tredje faktorn som lyfts fram är återkoppling. För att revi- sionen skall bli meningsfull krävs att resultatet meddelas till upp- dragsgivaren och att denna har möjlighet att reagera. Detta krav delas in i rapporteringsfrihet och ansvarsutkrävande. Den största bristen i fråga om återkoppling är – enligt Hoover att revisions- ansvaret inte är klarlagt. Denna avsaknad av explicita rättsregler och rättspraxis gör att omfattningen av revisionsansvaret inte klart kan definieras. 
 Hoover drar den slutsatsen av sina resonemang att det beror på fullmäktiges vilja om kommunrevisionen är ett effektivt kontroll- instrument. 
  
 4.4 
  
 Utredningens bedömning 
  
 En väl utvecklad intern kontroll är viktig 
 Det är oerhört viktigt att allmänheten kan ha ett stort förtroende för såväl den offentliga verksamheten som näringslivet. I debatten om etik och moral i samhället ställs också med rätta stora krav på både förtroendevalda och näringslivsföreträdare om att dessa skall uppträda och verka på ett ansvarsfullt och förtroendeingivande sätt. 
 Självklart är det förödande för tilltron till det demokratiska systemet om inte omoraliska beteenden omedelbart och kraftfullt stoppas – oavsett om de är relativt sällsynta och handlar om begränsade belopp. Det är därför viktigt att återkommande disku- tera frågor om etik och moral i varje kommun och landsting. 
 Minst lika viktigt är att det också finns en väl utvecklad intern kontroll som säkerställer en hög säkerhet och effektivitet i verk- samheten och en god hushållning med de tillgängliga resurserna. Det huvudsakliga innehållet i den interna kontrollen kan med för- del fastställas av varje kommun och landsting i ett särskilt intern- kontrollreglemente som klargör behovet av riskanalys, åtgärds- planer och åtaganden för de ansvariga m.m. 
 Den kommunala revisionen stärker den lokala demokratin 
 Kommunernas och landstingens verksamheter är centrala i väl- färdspolitiken. Den kommunala nivån finns i medborgarnas vardag 
 – skola, vård och omsorg m.m. – och beslutsfattarna är geografiskt nära. Den kommunala nivåns förmåga att förverkliga politiska 
 58 
  
 SOU 2004:107 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 visioner i form av ändamålsenslig verksamhet och att möta med- borgarnas krav på service och tillgänglighet är avgörande för hur demokratin utvecklas. 
 Demokrati bygger på förtroende och förutsätter ansvarstagande och möjlighet att utkräva ansvar. För att medborgarnas tilltro till förtroendevalda skall kunna upprätthållas, krävs bl.a. att de förtro- endevaldas beslut och verkställigheten av dessa beslut granskas och bedöms. En väl fungerande revision och ett tydligt ansvarsutkräv- ande är därför viktiga delar i den lokala demokratin och i den kommunala självstyrelsen. 
 Det som Hoover ur ett kommunalrättsligt perspektiv ser som en bristande objektivitet i den kommunala revisionen – bl.a. den parti- politiska kopplingen – är enligt utredningens mening generellt sett en tillgång för revisionens kompetens sett ur ett demokratiskt per- spektiv. För att bedöma om en nämnd har levt upp till fullmäktiges beslut och mål krävs politisk erfarenhet och kännedom om de lokala förhållandena i kommunen eller landstinget, något som de förtroendevalda revisorerna har och som bidrar till att skapa legitimitet för de bedömningar som revisorerna gör. 
 Den goda revisionsseden är väl känd 
 Med stöd av bl.a. den genomförda enkätundersökningen (bilaga 4) drar utredningen slutsatsen att den goda revisionsseden är såväl känd som utvecklad i kommuner och landsting. I Kommunför- bundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kom- munal verksamhet finns allmänna synpunkter och vägledande exem- pel som underlag för bedömningen i ansvarsprövningen. Där anges bedömningsgrunder som kan föranleda revisorerna att överväga anmärkning och/eller avstyrkt ansvarsfrihet. Det är dock viktigt att komma ihåg att den goda revisionsseden inte är en gång för alla given. Den formas och utvecklas successivt av revisorerna själva och utgår från den kommunala sektorns särskilda förhållanden, vilket också konstitutionsutskottet framhållit (bet. 1990/91:KU38). 
 God revisionssed betonar att revisionen måste grunda sin sam- manfattande bedömning av om nämnder och fullmäktigebered- ningar fullgjort sitt uppdrag på sakliga argument. Motsvarande krav på att fullmäktige skall lyfta fram sina bedömningsgrunder till insyn och debatt för allmänheten, finns däremot inte i författningar 
 59 
  
 Demokrati bygger på förtroende 
  
 SOU 2004:107 
  
 eller doktrin – vilket ur ett demokratiperspektiv är anmärk- ningsvärt. I avsnittet Ansvarsprövningen kan stärkas (avsnitt 10) förslår därför utredningen att fullmäktige skall motivera sina beslut i ansvarsprövningsfrågan. 
 Revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument måste värnas 
 Den kommunala demokratin förutsätter att fullmäktige, styrelsen och nämnderna samt inte minst de politiska partierna diskuterar sättet att utöva, granska och bedöma ansvar. Ett otydligt ansvars- utkrävande kan undergräva förtroendet för den kommunala demo- kratin hos medborgarna, staten, media m.fl. intressenter. 
 Det är särskilt viktigt att fullmäktige reflekterar över revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument. Om fullmäktige sällan följer revisorernas förslag kan revisionen i medborgarnas ögon framstå som verkningslös. Uppdraget som revisor riskerar också att uppfattas som meningslöst. 
 Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det egent- ligen finns goda förutsättningar för en välfungerande revision. Lag- stiftarens avsikt är tydlig och i kommuner och landsting finns själv- ständiga, erfarna revisorer med hög integritet. Lagen tillhandahåller instrumenten, men resultatet beror på hur reglerna faktiskt tillämpas. Det handlar nu om fullmäktiges förmåga, inställning och vilja om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demo- kratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. 
 Revisionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstru- ment måste både värnas och vårdas. Det är fullmäktige som i prin- cip helt bestämmer revisionens förutsättningar. Genom valet av revisorer, beslutet om ekonomiska resurser och andra villkor för revisionen samt inte minst genom sina ambitioner vad gäller kom- munikation och dialog – påverkar fullmäktige i stor utsträckning hur revisionen skall fungera. 
 Det är självklart också viktigt att revisorerna är synliga i olika sammanhang och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens upp- drag, syfte och resultat. 
 60 
  
 5 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 Utredningens bedömning 
 Den svenska modellen där förtroendevalda granskas av förtro- endevalda har en lång tradition och är unik. 
 Den kommunala revisionen har successivt utvecklats till full- mäktiges viktigaste kontrollinstrument och utgör därmed en väsentlig del i det kommunaldemokratiska systemet. 
 Under senare år har den kommunala revisionen stärkts och blivit mer offensiv. Revisionen har blivit tydligare, skarpare och mer framåtblickande. 
 Revisionens trovärdighet handlar både om revisorernas obe- roende och om fullmäktiges och de politiska partiernas förmåga att hantera ansvarsprövningsprocessen på ett konstruktivt sätt. 
  
 5.1 
  
 Revisionen har gamla anor 
  
 Den svenska kommunala revisionen är en förtroendevald revision. Den vilar på regeringsformens bestämmelser om kommunal själv- styrelse och kan spåras tillbaka till och långt förbi 1862 års kom- munalförfattningar. 
 I takt med att kommunernas uppgifter ökade kring förra sekel- skiftet växte den ekonomiska förvaltningen. Den alltmer omfat- tande förvaltningen krävde ett kontrollinstrument – den kom- munala revisionen. Lagregleringen av revisionen var dock från början mycket blygsam. 
  
 1930 års översyn  
 av kommunallagarna medförde att revisorerna valdes för granskning av nästföljande års verksamhet. Det var en viktig förändring eftersom revisionen då kunde fungera både som kontroll- och rationaliseringsinstrument. 
  
 1953 års kommunallag  
 innebar att lands- och stadskommuner kom att lyda under samma lag. Kommunerna ansågs emellertid så 
 61 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 SOU 2004:107 
  
 olika att revisionsreglerna inte kunde göras för detaljerade. Regle- ringen fick därför karaktären av ramlag. Reglerna om revisionsbe- rättelsen blev dock tydligare. Den skulle nu innehålla specifika uttalanden om anmärkningar och ansvarsfrihet. 
  
 1977 års kommunallag  
 innebar att kommuner och landsting kom att regleras av samma lag. Revisionen gavs en ökad betydelse och revisionsreglerna samlades i ett eget kapitel för att markera dess självständighet och oberoende. Lagstiftaren såg det som positivt att revisionen i allt större utsträckning ägnade sig åt förvaltningsrevi- sion istället för som tidigare enbart räkenskapsgranskning. Regle- ringen avsåg att underlätta revisorernas inriktning på förvaltnings- revision. 
  
 1991 års kommunallag  
 medförde en rad förändringar som innebar nya förutsättningar för den kommunala revisionen – bl.a. större frihet för kommuner och landsting att bestämma sin organisation, införande av högre grad av målstyrning samt individuellt ansvar för nämndledamöter. Detta ställer större krav på en effektiv kontroll och granskning. Det visar också lagstiftarens vilja att ge ökade möjligheter till ansvarsutkrävande. 
 Andra förändringar som under senare år ökat intresset för och betydelsen av en effektiv revision är t.ex. det stora antalet kommu- nala företag och skärpta krav på en god ekonomisk hushållning. 
  
 5.2 
  
 Revisionen har stärkts och blivit mer offensiv 
  
 Från år 2000 har den kommunala revisionen stärkts ytterligare genom olika lagändringar. Detta har bl.a. motiverats med att för- ändringarna i den kommunala verksamheten sedan  
 1960-talet 
  inne- burit ökad volym och komplexitet samt större beslutsbefogenheter för kommunerna. Behovet av förstärkning var också en följd av  
 1990-talets 
  allmänna demokratidebatt och den stundtals mycket livliga debatten om revisionens oberoende och kompetens. 
 Innehållet i den kommunala revisionen har under senare år också påverkats av kommunernas och landstingens allt mer ansträngda ekonomiska situation. Revisorernas farhågor kring den kommunala ekonomin har – tillsammans med deras stärkta ställning och en allt mer professionell kår av sakkunniga biträden – drivit på denna utveckling. Detta har lett till en mer offensiv och tydlig revision. 
 Mot bakgrund av en genomgång av senare års ansvarsprövnings- processer och utredningens diskussioner med förtroendevalda kan 
 62 
  
 SOU 2004:107 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 vi konstatera att detta inneburit att revisorerna allt oftare kritiserat nämnder som inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med fullmäktiges beslut, lag och förordning. Revisorernas kritik har även blivit skarpare och mer djupgående. 
 En viss omprioritering av revisionens inriktning har också genomförts från enbart bakåtblickande till mer framåtblickande. Det har bl.a. skett genom att revisorerna i många kommuner och landsting utvecklat sin dialog med ansvariga i nämnder för att före- bygga och i god tid peka på risker och behov av åtgärder. Denna s.k. positiva revision kan numera sägas ha ett visst lagstöd genom revisorernas initiativrätt blivit lagfäst (4 kap.  
 17–17 
  a §§ och 5 kap. 23 § KL). 
  
 5.3 
  
 Revisionens uppdrag är omfattande och annorlunda 
  
 Revisorerna granskar all verksamhet 
 Revisionen är fullmäktiges instrument för granskning av hela den kommunala verksamheten. Revisorerna skall med oberoende, själv- ständighet, saklighet och integritet granska och främja verksam- heten och följa nämnders ansvarstagande, beslutsfattande och verkställighet. 
 Den kommunala revisionen är unik när den prövar såväl att nämnder sköter verksamheten på ett ändamålsenligt och eko- nomiskt tillfredsställande sätt, som att den interna kontrollen och styrningen är tillräcklig och att räkenskaperna är rättvisande. Den kommunala revisionen är också unik i det avseendet att den – till skillnad från t.ex. den statliga revisionen – förser fullmäktige med underlag inför den slutliga ansvarsprövningen. Den kommunala revisionen kan sammanfattningsvis sägas ha tre syften: 
  
 att tillvarata kommunens respektive landstingets intressen 
  
 att ge underlag till fullmäktiges ansvarsutkrävande 
  
 att bidra till legitimitet och förtroende till den kommunala eller landstingskommunala verksamheten. 
  
 63 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisorerna utövar inte partipolitik 
 Att vara förtroendevald revisor är en speciell form av kommunalt uppdrag. De förtroendevalda revisorerna fattar inte några parti- politiska beslut. Revisorerna är en del av det politiska systemet – de rekryteras bland kommunmedlemmarna, nomineras av partierna och väljs av fullmäktige – men i sitt revisionsuppdrag utövar de inte partipolitik. 
 Den förtroendevalda revisorns kompetens består i att ha en poli- tisk och ytterst medborgerlig förankring som grund för att pröva om den politik och de uppdrag som fullmäktige demokratiskt beslutar om också genomförs. 
 Revisionens kännetecken är oberoende och objektivitet 
 Revisorerna har genom kommunallagen fått det viktiga uppdraget att bedriva en oberoende och objektiv granskning av kommunens eller landstingets verksamhet. Vikten av oberoende markeras i de valbarhetsregler och jävsbestämmelser som gäller för revisorerna. Den s.k. objektivitetsprincipen regleras i regeringsformen och innebär att opartiskhet och saklighet alltid skall genomsyra revi- sorernas agerande, bedömningar och uttalanden. 
 Det är viktigt att varje revisor är oberoende i förhållande till såväl granskade nämnder och fullmäktigeberedningar som uppdrags- givaren fullmäktige. Enligt god revisionssed skall oberoendet i för- hållande till de granskade och uppdragsgivaren beaktas genom revi- sorernas rätt att 
  
 självständigt välja vad som ska granskas 
  
 självständigt välja angreppssätt, metoder och sakkunniga för granskningens genomförande 
  
 självständigt göra analyser och bedömningar och föra fram dessa. 
  
 Oberoendet i förhållande till den eller de granskade är ovillkorligt, medan oberoendet i förhållande till uppdragsgivaren handlar om att revisorerna inte kan acceptera direktiv från fullmäktige i sådan utsträckning att självständigheten äventyras. 
 Revisorn måste också ha en oberoende ställning i förhållande till det parti och den majoritet som hon eller han sympatiserar med. Revisorer får aldrig ta partipolitiska hänsyn. 
 64 
  
 SOU 2004:107 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 5.4 
  
 Revisionen har flera intressenter 
  
 I kommunallagen och dess förarbeten anges ingen annan intressent för revisionen än kommunfullmäktige. I den kommunala revisio- nens fall är det således bara huvudmannen fullmäktige som är erkänd av rättsordningen. Den kommunala revisionen har dock fler intressenter. Förutom de som granskas är det främst medborgarna och staten. Andra intressenter är t.ex. anställda, entreprenörer, leverantörer, kunder/brukare och långivare. 
 Revision i fullmäktiges intresse 
 Fullmäktige har fått i uppdrag av väljarna att leda kommunens eller landstingets verksamhet. För detta har fullmäktige till sitt förfo- gande bl.a. en politisk organisation bestående av nämnder och beredningar samt en kommunal tjänstemannaorganisation. Full- mäktige har också suverän makt att pröva och utkräva ansvar, vilket är tämligen unikt i offentlig verksamhet. Fullmäktiges ansvarsprö- vning avser såväl hela nämnder och beredningar som enskilda förtroendevalda. 
 Gentemot medborgarna är fullmäktiges ansvarsprövning en pro- cess som visar fullmäktiges bedömning av hur nämnderna genom- fört verksamheten – dvs. om den bedrivits i enlighet med full- mäktiges mål och beslut eller inte. I fullmäktiges mandat från kom- muninvånarna ligger också ett krav på kontroll. Revisorerna är fullmäktiges redskap för att granska hela den kommunala verk- samheten och för att få underlag för den årliga ansvarsprövningen. 
 Genom kommunikation och dialog, revisionsrapporter och granskningspromemorior etc. återkopplar revisorerna resultatet av sin granskning till dels den/de som granskats, dels fullmäktige. Den avslutande revisionsberättelsen är enbart kvittot på en oftast omfat- tande granskning och dialog som skett under året med de grans- kade och fullmäktige. 
 Som revisorernas uppdragsgivare råder fullmäktige till stor del över revisorernas förutsättningar. Fullmäktige ansvarar för att revi- sorerna kan genomföra den revision som lagstiftaren avser. Full- mäktiges inställning och relation till revisorerna har därför stor betydelse för revisionens arbetsförutsättningar. 
 65 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revision i medborgarnas intresse 
 Gentemot medborgarna är fullmäktiges prövning och beslut om ansvar inklusive beslut om vilka eventuella konsekvenser denna prövning skall leda till – en process som visar hur fullmäktige ser på den genomförda verksamheten, dvs. om den ligger i linje med full- mäktiges mål och beslut eller inte. Fullmäktiges diskussioner och beslut har betydelse för hur medborgarna bedömer situationen och för hur de agerar i kommande val. Revisionen, som på fullmäktiges uppdrag granskar hela den kommunala verksamheten, skall förse fullmäktige med underlag för denna slutliga ansvarsprövning. 
  
 Kommunala förnyelsekommittén  
 framhåller i sitt slutbetänkande 
 Förnyelse av kommuner och landsting  
 (SOU 1996:169) att kom- munrevisionen i Sverige är ett viktigt demokratiskt instrument för kontroll och insyn. Kommittén anför bl.a. att revisionen i kom- muner och landsting skall ge allmänheten garantier för att den skattefinansierade verksamheten sker demokratiskt, effektivt, lag- ligt och offentligt och i övrigt i samklang med allmän moral och all- mänt rättsmedvetande. Kommittén framhåller också att revi- sorernas opartiska ställning och politiska mod är av stor betydelse för medborgarnas tilltro till rättsäkerhet och demokrati. 
  
 Revisionen har en viktig roll som kunskapsförmedlare i det poli- tiska systemet och till medborgarna. Revisionens uppdrag handlar bl.a. om att utifrån ett invånar- och medborgarperspektiv granska hur de kommunala medlen används. Kommun- och landstingsmed- lemmarna får genom revisorernas granskning oberoende och objek- tiv information om den kommunala verksamheten sköts på ett bra sätt. 
 Revision i statens intresse 
 Staten har det yttersta ansvaret för landets ekonomi. Den kom- munala ekonomin utgör en betydande del av samhällsekonomin och den kommunala verksamheten finansieras delvis av statsbidrag. Staten har därmed ett intresse av att kommunerna har en god eko- nomisk hushållning. 
 Staten har också det yttersta ansvaret för medborgarnas intres- sen. Oavsett om det är stat, kommun eller landsting som har ansva- ret för viss verksamhet måste medborgarnas grundläggande krav på förutsebarhet och likvärdig behandling tillgodoses. Staten kan inte 
 66 
  
 SOU 2004:107 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 heller acceptera att t.ex. medborgerliga fri- och rättigheter kränks i en enskild kommun eller landsting. 
 Under de senaste decennierna har inriktningen på den statliga styrningen förändrats även om bilden inte är helt entydig. Å ena sidan har utvecklingen gått mot att kommuner och landsting fått ökad frihet att bestämma över organisation, regeltillämpning och användningen av ekonomiska resurser. Å andra sidan har en utveckling i motsatt riktning kunnat iakttas. Exempel på det senare är bl.a. den ökade andelen rättighetslagstiftning och olika åtgärder från statens sida för att påverka den kommunala sektorns ekonomi. I dessa sammanhang har även de förtroendevalda revisorernas roll lyfts fram. 
 I enlighet med propositionen om åtgärder mot kommunalt dom- stolstrots (prop. 2001/02:122) har revisorerna från den 1 juli 2002 fått vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighets- utövning mot enskilda, t.ex.  
 LSS-ärenden. 
  I  
 Ekonomiförvaltnings- utredningens  
 betänkande (SOU 2001:76) framhölls bl.a. att revi- sorerna bör få en utökad uppgift i fråga om bedömningen av kom- munernas ekonomi. Det gäller bl.a. bedömningen av resultat och måluppfyllelse i delårsrapporter och årsbokslut. Regeringen har i denna del följt utredningens förslag (prop. 2003/04:105). Riks- dagen har fattat beslut i ärendet den 27 oktober. 
  
 5.5 
  
 Utredningens bedömning 
  
 En klart positiv utveckling av den kommunala revisionen har kunnat iakttas under senare år. Den kommunala revisionen har stärkts och blivit mer offensiv. Revisionen har också blivit tydli- gare, skarpare och mer framåtblickande. 
 Den svenska modellen där förtroendevalda granskas av förtro- endevalda är unik. Genom förtroendevalda revisorer som arbetar oberoende och objektivt, men på uppdrag av fullmäktige, markeras en kommunaldemokratisk vilja att garantera fullmäktige insyn i och kontroll över hur beslut fattas i verksamheten och hur de fattade besluten genomförs. 
 Revisionens trovärdighet handlar enligt utredningens mening framför allt om två saker. Dels handlar det om revisorernas obero- ende, dvs. deras förmåga att förhålla sig självständiga, opartiska och sakliga. Dels handlar det om fullmäktiges, och även de politiska 
 67 
  
 Den svenska kommunala revisionen är unik 
  
 SOU 2004:107 
  
 partiernas, förmåga och vilja att hantera ansvarsprövningsprocessen på ett konstruktivt sätt. 
 Ifrågasättandet av revisionens oberoende och partipolitisering förefaller i huvudsak ha klingat av. Till detta har sannolikt det för- hållandet bidragit att revisorerna som regel är eniga i sina bedöm- ningar och ställningstaganden. Den successiva utvecklingen av den goda revisionsseden har också inneburit att tydligheten och öppen- heten i revisionen har ökat. De sakkunnigas oftast kompetenta och sakliga rapporter har säkerligen också bidragit till denna utveckling. 
 Genom revisionsansvaret är alla förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar ansvariga inför fullmäktige för hur de själva och deras förvaltningar sköter sina uppgifter. Den kommunala revi- sionen är fullmäktiges organ för att kontrollera hur de förtroende- valda tar sitt ansvar. 
 Fullmäktige har ett självklart intresse av en väl fungerande revi- sion samt en nära och god relation till revisorerna. Medborgarna har också ett intresse av en välfungerande revision med själv- ständiga och kompetenta revisorer. En sådan revision har stor bety- delse för medborgarnas tilltro till demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. 
 Statlig styrning brukar motiveras av hänsyn till väsentliga all- männa intressen och de centrala politiska organens behov av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet. Det är också bakgrunden till riksdagens nyligen fattade beslut om att revisionen skall granska delårsrapporterna i kommuner och lands- ting. Utredningen vill dock särskilt betona att det är revisorernas uppdrag att inom ramen för revisionsanslaget pröva helheten uti- från en risk- och väsentlighetsbedömning enligt god revisionssed. Det är viktigt att möjligheten att lagfästa uppdrag till revisorerna används sparsamt eftersom detta kan uppfattas inteckna utrymmet för en oberoende granskning. 
 68 
 6 Ansvar i olika perspektiv 
  
 6.1 
  
 Demokratiskt perspektiv på ansvar 
  
 Av regeringsformen och kommunallagen framgår att kommunernas verksamhet vilar på principen om kommunal självstyrelse och demokrati. En grundprincip i den kommunala verksamheten är att det är  
 förtroendevalda  
 som ansvarar för beslutsfattande, verkställig- het och granskning. I kommunallagen ges också kommunalrättsliga instrument för förtroendevaldas enskilda och gemensamma hand- lande. 
 Fullmäktige är kommunernas och landstingens högsta och enda direktvalda beslutande församling. Som folkvalda representanter står fullmäktigeledamöterna till svars och utkrävs ansvar av väljarna vart fjärde år vid de allmänna valen. 
 Fullmäktige utser i sin tur ledamöterna i nämnder och fullmäk- tigeberedningar samt prövar och utkräver ansvar –  
 revisionsansvar  
 – av dessa indirekt valda ledamöter. Revisionsansvaret följer av det uppdrag som dessa förtroendevalda fått av fullmäktige. Uppdraget handlar om att genomföra och förverkliga fullmäktiges mål, beslut och politiska intentioner. Fullmäktiges prövning av de indirekt för- troendevaldas revisionsansvar sker årligen. 
 De  
 förtroendevalda revisorernas  
 ansvar är att på fullmäktiges upp- drag granska och bedöma hur och fullmäktigeberedningar uppfyller fullmäktiges beslut och de uppdrag som lämnats. Utgångspunkten är att granskningen både skall förebygga oönskade effekter och stärka de förtroendevaldas ansvarstagande sett ur ett demokratiskt, rättsligt och ekonomiskt perspektiv. 
 Anställda i den egna förvaltningen eller i enskilda driftformer – har inte revisionsansvar, oavsett det inflytande de reellt har i de olika politiska arbetsprocesserna. 
 69 
  
 Ansvar i olika perspektiv 
  
 SOU 2004:107 
  
 6.2 
  
 Rättsligt perspektiv på ansvar 
  
 Nedan ges en översiktlig beskrivning av olika ansvarsformer. Flera ansvarsformer kan förekomma samtidigt för en och samma gärning eller underlåtenhet. En mer ingående redovisning finns bl.a. i  
 Björkman-Riberdahl 
 Det kommunala förtroendeuppdraget 
 , 1997 samt i Hoover  
 Kommunal revision – en rättslig analys 
 , 1999. 
 Politiskt ansvar – juridiskt ansvar 
 De förtroendevalda i kommuner och landsting utövar sitt uppdrag under två typer ansvar –  
 politiskt  
 ansvar och  
 juridiskt  
 ansvar. Det kan därför vara viktigt att först skilja på dessa ansvarsformer. 
 Det politiska ansvaret utkrävs av väljarna vid valtillfället genom att förtroendevalda inte får förnyat förtroende, dvs. när den för- troendevalde inte väljs för en ny mandatperiod. Politiskt ansvar kan utkrävas för impopulära politiska beslut, även om de är juridiskt fullt korrekta. 
 Juridiskt ansvar förutsätter någon form av juridiskt felhandlande som ytterst kan prövas av domstol. Förutsättningarna för det juri- diska ansvaret finns uttryckta i rättsregler. Tre former av juridiskt ansvar kan utkrävas av förtroendevalda –  
 straffansvar 
 ,  
 skadestånds- ansvar  
 och  
 revisionsansvar 
 . 
 Utkrävande av de två först nämnda ansvarformerna sker i dom- stol. I fråga om skadeståndsansvar krävs dock att fullmäktige tar initiativ till ansvarsutkrävande. Revisionsansvaret är reglerat i kom- munallagen, varför även detta ansvar kan ses som ett juridiskt ansvar. Eftersom ansvarsutkrävandet av lagstiftaren i huvudsak överlåtits till fullmäktige kan det dock ses som ett blandat politiskt och juridiskt ansvar. 
 Olika ansvarsformer 
 Straffansvar 
 En förtroendevald kan liksom alla andra medborgare dömas till straffansvar som påföljd för ett begånget brott, men kan dessutom entledigas av domstol vid grövre brott. Det sistnämnda gäller om den förtroendevalde är ledamot eller ersättare i en nämnd som är myndighetsutövande. Det finns ingen rättslig immunitet för en 
 70 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvar i olika perspektiv 
  
 kommunalt förtroendevald. Till detta kommer ett särskilt straff- ansvar för offentliga funktionärer i 20 kap. brottsbalken som avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Detta ansvar kan utkrävas av både förtroendevalda och anställda. 
 Skadeståndsansvar 
 Enligt kommunallagen får fullmäktige besluta att skadeståndstalan skall väckas om ansvarsfrihet vägras (5 kap. 25 b §). Detta innebär att de förtroendevalda verkar under ett skadeståndsansvar som kan aktualiseras vid brott. I vad mån de förtroendevalda har ett skade- ståndsansvar även i andra ur revisionssynpunkt intressanta fall – t.ex. vid vårdslös ekonomisk förvaltning – är oklart. I motsats till vad som gäller för t.ex. kommunala bolag finns inte något särskilt lagreglerat skadeståndsansvar för förtroendevalda. Den rättsliga problematiken har ingående behandlats av Lundin 
 1 
 . 
 Stat, kommun och landsting har ett långtgående skadestånds- ansvar gentemot den enskilde vid vårdslös myndighetsutövning. Skadeståndsansvar drabbar dock i första hand kommunen eller landstinget, inte en enskild förtroendevald. En talan mot enskild förtroendevald skulle sannolikt vara meningslös eftersom denne sannolikt inte kan betala miljonförluster. 
 Revisionsansvar 
 Revisionsansvaret uppfattas, som framgått ovan, som ett blandat politiskt – juridiskt ansvar. Lagen anger formerna för ansvarsutkrä- vande och möjliga påföljder i form av entledigande eller skade- ståndstalan samtidigt som fullmäktige själva avgör om och i vilka fall ansvar skall utkrävas. I praxis har vissa begränsningar utvecklats i fråga om att vägra ansvarsfrihet (avsnitt 10.9). Revisionsansvar kan utkrävas inte bara av nämnden som kollektiv utan också av en enskild politiker (9 kap. 17 § KL). 
  
 1  
 Kommunal revision – en rättslig analys, 1999. 
 71 
  
 Ansvar i olika perspektiv 
  
 SOU 2004:107 
  
 Disciplinansvar 
 Disciplinansvaret är ett arbetsrättsligt grundat ansvar som bara kan utkrävas av de anställda. 
 72 
  
 7 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 7.1 
  
 Ökad kunskap behövs om ansvarsprövnings- processen 
  
 Varje år fattar alla fullmäktigeförsamlingar i Sverige beslut om att bevilja eller vägra ansvarsfrihet för förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar. Trots att denna process upprepas varje år, finns inte någon samlad kunskap om vad som egentligen utgör underlag för fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan. Det är inte klarlagt varför fullmäktige väljer att följa eller inte följa den kommunala revisionens förslag vid sitt slutliga ställningsta- gande i ansvarsfrågan. Det finns inte heller någon samlad kunskap om vilken betydelse den kommunala revisionens kontrollfunktion har i praktiken. 
 Mot denna bakgrund har utredningen anlitat forskaren Freeman – doktorand vid Institutionen för statsvetenskap, Interna- tionella Handelshögskolan i Jönköping. I hennes uppdrag har ingått att intervjua förtroendevalda i ett antal fullmäktigeförsam- lingar i kommuner och landsting. Syftet med undersökningen har varit att få en ökad kunskap om fullmäktiges syn på dels den kom- munala revisionens förutsättningar och funktionssätt, dels ansvars- prövningsprocessen – hur den fungerar och hur den borde fungera. 
 Intervjuundersökningen har genomförts under tiden mars till september 2004 och bygger på samtalsintervjuer med ett  
 90-tal 
  fullmäktigeledamöter i tolv kommuner och landsting. Urvalet av kommuner och landsting har gjorts för att få en så allsidig informa- tion som möjligt, dvs. synpunkter från fullmäktigeledamöter med olika erfarenhet av ansvarsprövningsprocessen. De intervjuade ledamöterna representerar kommuner och landsting i olika delar av landet, av olika storlek samt med olika organisation och partipoli- tisk styrning. 
 I undersökningen har intervjuresultatet relaterats till aktuella samhällsvetenskapliga teorier, kommunernas och landstingens 
 73 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 SOU 2004:107 
  
 institutionella förutsättningar och frågeställningar i offentliga utredningar och forskning om demokrati och politiskt ansvar på lokal nivå. Undersökningen redovisas i sin helhet i rapporten  
 Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räk- nas på lokal nivå 
 , som ingår som separat bilaga till detta betän- kande. Nedan ges en sammanfattning av intervjuresultatet och forskarens viktigaste slutsatser. 
  
 7.2 
  
 Hur är det och hur borde det vara 
  
 Den kommunala revisionen har stor betydelse i den lokala demokratin 
 De intervjuade fullmäktigeledamöterna framhåller att de förtro- endevalda revisorerna är ansvariga för kontrollen av såväl demokra- tiska som ekonomiska värden inför fullmäktige. De anser att revi- sorernas bidrag i ansvarsprövningsprocessen är en avgörande förut- sättning för att fullmäktige skall kunna upprätthålla det förtroende som de själva fått – nämligen att ta ansvar och verka för demo- kratins legitimitet ur ett lokalt perspektiv. 
 Ansvarsprövningsprocessens värde består i att fullmäktige får del av revisorernas samlade bedömning av hur nämnder och fullmäk- tigeberedningar tagit sitt revisionsansvar – en bedömning som bara revisorerna kan göra. Revisorernas revisionsberättelser och gransk- ningsrapporter är viktiga underlag för fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan samt beslut om eventuella sanktioner. 
 Fullmäktigeledamöterna talar inte i första hand i termer av att öka revisorernas betydelse – deras betydelse är redan stor. Upp- fattningen är att de förstärkningar som gjorts i lagstiftningen av revisionens funktion är bra och tillräckliga. Det som nu behöver ske är att byta ut gamla föreställningar och godtyckliga uttalanden om den kommunala revisionen mot kunskap om de förutsättningar som gäller för de olika politiska uppdragen. 
 Revisionen måste också ges mer utrymme i olika sammanhang. Fullmäktigeledamöterna vill ha mer dialog med revisionen om hur ansvaret bäst kan tas i de olika rollerna och vad som behövs i framåtsyftande bemärkelse för att revisionen skall kunna verka som granskare åt fullmäktige och allmänheten. 
 74 
  
 SOU 2004:107 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 Det finns en stor respekt för de förtroendevalda revisorerna 
 De intervjuade anser att uppdraget som förtroendevald kommunal revisor är mycket viktigt och krävande. Till revisorer utses personer med gott omdöme och hög integritet och sådana andra goda egen- skaper som gör att de kan arbeta med de olika delarna i revisions- arbetet utifrån fullmäktiges perspektiv och därmed också medbor- garnas samlade perspektiv. 
 Fullmäktigeledamöterna framhåller att revisorernas intresse är kommunen eller landstinget och den lokala demokratin – inte eko- nomisk vinning eller maktpolitik. Revisorerna är inte maktpolitiker 
 – de är ansvarspolitiker. 
 Revisorernas granskning bidrar till att fullmäktiges vision ger avtryck i verksamheten 
 De intervjuade fullmäktigeledamöterna anser att den kommunala revisionens främsta funktion är att kontrollera och under hand stödja att de beslut som fullmäktige fattat blir genomförda, att verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål, intentioner, anvisningar och ekonomiska ramar samt att nämnderna har en fungerande intern kontroll. Härigenom bidrar revisorerna till att fullmäktiges vision får avtryck i verksamheten. 
 Revisorernas arbete med att förekomma och förebygga oegent- ligheter och annan förtroendeskada anses också viktigt, inte minst med hänsyn till att det bidrar till allmänhetens förtroende för kom- munpolitiker. 
 Revisorerna bör granska mer på djupet och säga ifrån till fullmäktige när det behövs 
 De intervjuade fullmäktigeledamöterna anser att revisorernas granskningsarbete bör inriktas mer på att djupgående analysera ansvarstagandet i de olika politiska ansvarsområdena, dess lokala förutsättningar, arbetsprocesser och resultat. Revisorernas uttalan- den bör inte bara ge återblick utan också framåtblick. Fullmäktige vill gärna veta vilka resultat som deras beslut lett till i förhållande till vad som avsågs, sett ur olika perspektiv – ekonomiskt, laglig- hetsmässigt och demokratiskt. 
 75 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 SOU 2004:107 
  
 Fullmäktigeledamöterna anser även att revisorernas återrap- portering bör utformas så att den förmedlar vilka effekter som full- mäktiges beslut lett till. Sådan information kan användas som underlag för åtgärder i verksamheterna, som underlag för att för- bättra fullmäktiges egna arbetsformer och för bedömning av de för- troendevaldas ansvarstagande. Det är därför viktigt att revisorernas rapporter är tydliga och att språket som används är riktat till de förtroendevalda och allmänheten. 
 Fullmäktigeledamöterna anser att revisionen alltför sällan ger någon konstruktiv kritik till fullmäktige, det borde revisorerna göra om fullmäktige t.ex. fattar helt orealistiska eller inkonsekventa beslut som försvårar genomförandet. De intervjuade vill att revisio- nen tydligare säger ifrån, även till fullmäktige när det finns anled- ning. 
 Fullmäktige kan tillvarata revisorernas information bättre 
 De intervjuade anser att fullmäktiges samtal med revisorerna blivit väsentligt bättre under senare år. Revisionens rapporter har också blivit bättre. 
 Mycket av det viktiga som revisorerna ägnar sig åt tillvaratas under tiden som granskningar och ansvarsprövningsprocess pågår. Fullmäktige kan dock bli ännu bättre på att använda informationen från revisorerna för att vid behov korrigera och förbättra. 
 Fullmäktigeledamöterna anser också att revisorernas återrap- portering av granskningsresultat bör ges en särskild utformning, så att den inte blir ett ärende i mängden av alla andra ärenden vid full- mäktiges möten. 
 Fullmäktigeledamöterna efterfrågar även mer kommunikation och informationsutbyte med revisorerna – såväl innan revisorernas granskningsplan fastställs, som när det finns granskningsresultat att återrapportera. Detta kan bidra till ett förbättrat ansvarstagande från de förtroendevaldas sida. 
 Hur granskas verksamheter som inte drivs i förvaltningsform 
 Flera av de intervjuade fullmäktigeledamöterna är osäkra på vad som sker i olika former av företag och förbund – t.ex. entreprena- der, kommunala företag och kommunalförbund – och vet inte 
 76 
  
 SOU 2004:107 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 heller om de har rätt att få del av information om hur dessa sköter sig. För att kunna uttala sig i ansvarsfrågan vill fullmäktige få ökad insyn i och kunskap om vad som sker när uppgifter och makt dele- geras att utföras i andra former än förvaltningsform. 
 Behovet av ökad kunskap och kontakt går som en röd tråd genom intervjuresultaten 
 De intervjuade fullmäktigeledamöterna är självkritiska och anser att det i första hand är de själva som saknar tillräcklig kunskap om hur man kan ta till vara och utveckla revisionen som fullmäktiges och allmänhetens kontrollfunktion. Alla fullmäktigeledamöter är inte medvetna om att det är efterlevnaden av deras egna beslut som revisionen granskar, och att de har rätt att få återkoppling på om deras beslut följs. 
 Om revisionens information skall leda till förändringar och för- bättringar måste det finnas en ömsesidig kunskap om och förståelse för varandras uppdrag och ett ömsesidigt intresse av att ge och ta emot information. Det gäller oavsett om avsikten med informatio- nen är att öka nämndernas eller fullmäktiges problemlösningsför- måga under pågående verksamhetsår eller om det är för att ta ställ- ning i ansvarsfrågan. 
 En förbättring av revisionens dialog- och kommunikationsför- måga efterfrågas. En bra kommunikation mellan fullmäktige, revi- sorerna och de granskade är helt avgörande för att samtliga funk- tioner – beslutande, verkställande och kontrollerande – skall kunna ta ansvar för det förtroende de fått i sina olika uppdrag. Särskilt viktigt är det att kontakten mellan fullmäktige och de förtroende- valda revisorerna är bra när det gäller svåra politiska beslut. 
 Maktpolitiken försvårar ansvarsprövningsprocessen 
 I intervjuerna tar fullmäktigeledamöterna flera gånger upp ett sär- skilt problem. Det handlar om omfördelningen av makt från den direktvalda beslutande fullmäktigeförsamlingen till den indirekt valda verkställande styrelsen. Fullmäktigeledamöterna ger uttryck för att de känner sig i händerna på styrelsen och att fullmäktiges ställning har försvagats. Detta är enligt fullmäktigeledamöterna otillfredsställande ur demokratisk synpunkt, eftersom medlem- 
 77 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 SOU 2004:107 
  
 marna i en kommun eller ett landsting – inte direkt kan utkräva ansvar av styrelsen och dess ledamöter – styrelsen är inte folkvald. 
 De intervjuade är självkritiska och menar att fullmäktiges presi- dium och fullmäktigeledamöterna själva måste se till att den ansvarsfördelning som gäller enligt kommunallagen verkligen följs. Avsaknaden av en tydlighet i beredning, kontroll och utvärdering av beslut ökar riskerna för maktmissbruk och minskar medborgar- nas möjligheter till insyn. 
 Partipolitiken försvårar ansvarsprövningsprocessen 
 En del av fullmäktigeledamöterna uttrycker att de inte alltid klarar av att stå emot trycket från en kraftfull partipolitik. I sådana fall kan revisorernas information, i stället för att tillvaratas för åtgärder med syfte att förbättra det politiska ansvarstagandet för kom- munens eller landstingets bästa, användas för att kritisera de olika partierna. 
 När detta sker – dvs. när fullmäktige viker sig för någons intresse i stället för det som beslutats av fullmäktige i det gemensamma intresset och när fullmäktige har svårigheter att balansera mot- stridiga intressen – då är behovet extra stort av en oberoende kom- munal revision. Revisorerna får då absolut inte agera partipolitiskt i sin funktion. 
 Områden som fullmäktige lyfter fram för att förbättra ansvarsprövningsprocessen 
 Sammanfattningsvis lyfter de intervjuade fullmäktigeledamöterna fram ett antal områden som skulle kunna förbättra ansvarspröv- ningsprocessen och därmed även bidra till en ökad legitimitet och fördjupning av demokratin i samhället. 
 Fullmäktigeledamöterna betonar att den  
 roll- och ansvarsfördel- ning  
 som gäller mellan de olika funktionerna i den politiska organi- sationen måste tydliggöras och efterföljas i praktiken. Det handlar om att fullmäktige tar och tillåts ta sitt ansvar som det direktvalda högsta beslutande organet, att nämnderna tar sitt verkställande ansvar samt att revisionen utvecklas i sin lokalt kontrollerande funktion. 
 78 
  
 SOU 2004:107 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 Fullmäktigeledamöterna anser vidare att det finns ett allmänt behov av  
 ökad kunskap  
 och kompetensutveckling i vad det innebär att vara förtroendevald i en kommunal demokrati. Det finns även ett stort behov av mer kunskap om revisionen och dess funktion som fullmäktiges kontrollorgan. 
 Fullmäktigeledamöterna framhåller dessutom att de själva måste ge mer utrymme för  
 kommunikation och dialog  
 med revisorerna, bl.a. i syfte att förbättra sina egna arbetsprocesser och sin egen pro- blemlösningsförmåga. 
 Att bedöma de förtroendevaldas revisionsansvar är viktigt och svårt. För att detta skall ske på ett ansvarsfullt sätt måste  
 full- mäktige öppet redovisa sina lokalt situationsanpassade bedömnings- grunder 
 , vilket inte sker i dag. Detta tror de flesta kan bli svårt, men säger sig vara beredda att försöka. Förmågan att talas vid om det som är svårt och att kunna argumentera muntligt och skriftligt för de sakliga argument och bedömningar som ligger till grund för uttalanden i ansvarsfrågan, behöver tränas upp av såväl fullmäktige som revisorerna. 
  
 7.3 
  
 Forskarens viktigaste slutsatser av undersökningen 
  
 Den svenska kommunala revisionen är en demokratisk institution där förtroendevalda i en funktion granskar och bedömer förtro- endevaldas ansvarstagande i en annan funktion. I revisionens upp- drag ingår granskning av de förtroendevalda som på fullmäktiges uppdrag tar politiskt ansvar för utveckling av demokrati, rättssäker- het och ekonomi i kommunerna. Hittillsvarande uppmärksamhet och förstärkningen av revisionens betydelse i lagstiftning har främst skett för förbättrad kontroll sett ur effektivitets- och rätts- säkerhetssynpunkt. Om revisionen särskilt uppmärksammar demo- kratiska aspekter och principer beror främst på fullmäktiges och revisionens lokala utformning. 
 Med ömsesidig respekt för de olika politiska funktionernas bety- delse i samhället på lokal nivå, visar studien att revisionens funktion och ansvarsprövningsprocessen över lag kan utvecklas och till- varatas bättre. 
 I fullmäktigeledamöternas beskrivningar är det inte alltid den konstitutionella principen om ansvarsfördelning, som i praktiken ytterst vägleder ansvarstagandet och ansvarsprövningsprocessen. Fullmäktigeförsamlingen kan dock bidra till att de förtroendevaldas 
 79 
  
 Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 
  
 SOU 2004:107 
  
 politiska ansvarstagande blir både ett medel och ett mål med ambi- tionen att de politiska arbetsformerna utvecklas och tydligt grun- das på demokratiska principer som bygger på öppenhet. 
 De förtroendevalda revisorerna anger sina argument och på vilka grunder de bedömer de verkställande politikernas ansvarstagande. Om fullmäktige på motsvarande sätt i den lokala situationen öppet redovisar sina argument för bedömning och vilka åtgärder som vidtas för förbättring, så borde förutsättningarna för utveckling av såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrävandet av de egna under- lättas. Dessutom betyder det att väljarna får ökad insyn i politik och förvaltning samt en mer nyanserad återrapportering av vad som pågår mellan valperioderna. 
 80 
  
 8 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 
  
 Utredningens bedömning 
 Innehållet i det av lagstiftaren fastställda revisionsuppdraget ger 
 – sammantaget med fullmäktiges och revisionens inriktning mot att värna såväl demokrati och rättssäkerhet som effektivitet – en ram för fullmäktiges ansvarprövning. 
 Det är angeläget att frågan om rätten att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut blir föremål för vidare övervä- ganden. 
 Den nuvarande ordningen där enbart förtroendevalda har revisionsansvar skall bibehållas. 
  
 8.1 
  
 Vem har revisionsansvar 
  
 Reeves har revisionsansvar 
 Av 9 kap. 17 § kommunallagen framgår den krets som revisorerna kan rikta kritik mot i revisionsberättelsen. Där anges indirekt att det är de förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar som verkar under revisionsansvar. Detta faktum speglar att kom- muner och landsting är politiskt styrda organisationer. 
 Den som har revisionsansvar är ansvarig inför fullmäktige och det är fullmäktige som årligen beviljar eller vägrar ansvarsfrihet. Revisorerna skall till- eller avstyrka ansvarsfrihet för de revisions- ansvariga i sin revisionsberättelse. 
 Revisorernas granskning kan inte avse fullmäktiges beslut. Full- mäktige agerar på direkt uppdrag av väljarna. Däremot omfattas beredningen av fullmäktiges beslut av revisorernas granskning. Fullmäktige kan utkräva revisionsansvar på fyra olika sätt: 
  
 vägra ansvarsfrihet för den eller de berörda (politisk prick- ning) 
  
 81 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 
  
 SOU 2004:107 
  
 vägra ansvarsfrihet och entlediga den eller de berörda 
  
 vägra ansvarsfrihet och väcka talan om skadestånd för den eller de berörda 
  
 vägra ansvarsfrihet, entlediga och väcka talan om skadestånd för den eller de berörda. 
  
 Kommunallagen reglerar således revisionsansvaret för de förtro- endevalda på ett sätt som tydligt markerar att det är dessa som har ansvaret för verksamheten. Av kommunallagen framgår också att revisionsansvaret kan vara kollektivt eller individuellt. Kommunens eller landstingets anställda är biträden till de förtroendevalda, men har inget direkt ansvar gentemot fullmäktige. Det gäller även personer i chefsställning, t.ex. förvaltningschefer. 
 Anställda har inte revisionsansvar 
 Det kommunala förnyelsearbetet har inneburit en förskjutning i relationen mellan makt och ansvar. Makten över kommunens eller landstingets ekonomiska resurser har successivt förskjutits till verksamheten och främst dess ledande tjänstemän. Detta innebär enligt vad Kommunala förnyelsekommittén uttalade i sitt slutbe- tänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) dels att politikernas inflytande minskat, dels att anställda – främst chefstjänstemän – fått ett ökat inflytande. Frågan är därför om det finns anledning att på nytt överväga om kommunens eller lands- tingets ledande tjänsteman skall ha revisionsansvar på samma sätt som t.ex. verkställande direktören i ett aktiebolag. 
 Denna fråga diskuterades i den föregående utredningen om den kommunala revisionen. I utredningens betänkande Den kommu- nala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71) framhölls bl.a. att en sådan utvidgning skulle leda till att den starka kopplingen mellan det politiska ansvaret och revisions- ansvaret försvagades. Den klara rollfördelningen mellan förtro- endevalda och anställda skulle också bli oklar. Vidare skulle det innebära en ytterligare maktförskjutning från de förtroendevalda till de anställda. I den efterföljande propositionen En stärkt kom- munal revision (prop. 1998/99:66) bedömde regeringen att något revisionsansvar inte skulle införas för chefstjänstemän eller övriga anställda. Riksdagen delade denna bedömning. 
 82 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 
  
 Utredningens bedömning 
 Revisionsansvaret har en direkt koppling till det politiska ansvaret i kommunal verksamhet. Förvaltningscheferna är – liksom övriga anställda – att betrakta som biträden eller rådgivare till den nämnd som de är underställda, medan verkställande direktören i de kom- munala företagen har en självständig ställning som bolagsorgan. Det går därför inte att enkelt dra några paralleller mellan dessa poster. 
 Enligt vår mening skulle en utvidgning av revisionsansvaret till att även avse ledande tjänstemän innebära att den klara rollfördel- ning som råder i dag mellan förtroendevalda och anställda skulle bli otydlig. Det skulle också kunna innebära en icke önskvärd makt- förskjutning. Vi kan därför inte se att det finns anledning att före- slå ett revisionsansvar för ledande tjänstemän. Däremot omfattas alla anställda av det ansvar som finns inom bl.a. arbets- respektive straffrätten. 
  
 8.2 
  
 Vad innebär revisionsansvaret 
  
 Revisionsansvaret kan, som framgått i avsnitt 6.2, betraktas som en blandform av juridiskt och politiskt ansvar eftersom det är rättsligt reglerat i kommunallagen samtidigt som ansvarsutkrävandet i stor utsträckning överlåtits till fullmäktige av lagstiftaren. 
 Det är ledamöterna i nämnder och fullmäktigeberedningar som har revisionsansvar, dvs. de indirekt valda ledamöterna. Fullmäk- tigeförsamlingens ledamöter omfattas inte av revisionsansvar. Det är vanligt att fullmäktigeledamöter också är ledamöter i nämnd eller fullmäktigeberedning. Det är därför viktigt för framför allt de förtroendevalda själva att hålla sina roller som fullmäktige- respek- tive nämndledamöter åtskilda. 
 De förtroendevaldas revisionsansvar visar att de har det yttersta ansvaret för verksamheten, även om de har delegerat beslutsbefo- genheter till anställda inom förvaltningen. Att de anställda inte har revisionsansvar är en markering som visar att det formella ansvaret för den kommunala verksamheten är ett politiskt ansvar som följer av den politiska demokratin. Genom revisionsansvaret är de förtro- endevalda ansvariga inför fullmäktige för hur de själva samt deras anställda och andra uppdragstagare sköter sina uppgifter i genom- förandet av den kommunala verksamheten. 
 83 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 
  
 SOU 2004:107 
  
 Den kommunala revisionen är en demokratisk kontrollfunktion som är till för att granska och bedöma hur nämnder och fullmäk- tigeberedningar fullgör sitt uppdrag. Innehållet i revisionsansvaret har dock inte närmare kommenterats i förarbeten eller doktrin. I Lokaldemokratikommitténs betänkande Förtroendevaldas särskilda ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) anges dock att det är den viktigaste formen av ansvar för de förtroendevalda. 
 Utredningens bedömning 
 I 9 kap. 9 § kommunallagen anges att revisorerna skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk syn- punkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. 
 Enligt utredningens mening måste det av lagstiftaren fastställda revisionsuppdraget (9 kap. 9 § KL) ses som ett uttryck för revi- sionsansvaret. Revisionsansvaret avser därmed såväl ändamåls- enlighet och ekonomi som räkenskaper och intern kontroll. I sin egenskap av fullmäktiges kontrollinstrument har den kommunala revisionen inriktningen att värna demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Denna inriktning ger en ytterligare dimension till revi- sionsansvaret. Sammantaget ger detta en ram för fullmäktiges ansvarsprövning. 
 Vilken innebörd revisionsansvaret ges i enskilda fall kan variera. Det beror på fullmäktiges bedömningsgrunder i varje särskilt fall då ansvar prövas, samt på vilka sanktionsåtgärder som fullmäktige väljer att använda om ansvarsfrihet vägras samt på eventuell dom- stolsprövning . 
 Den faktiska innebörden i revisionsansvaret utvecklas således successivt genom att fullmäktige i ansvarsprövningen tydligt anger sina bedömningsgrunder inom ramen för det av lagstiftaren fast- ställda uppdraget till revisionen samt den allmänna inriktning som följer av kommunernas och landstingens grundläggande uppgift – att värna såväl demokrati och rättssäkerhet som effektivitet. Den utvecklas också genom domstolspraxis. 
 I rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för gransk- ning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) belyses frågan om revisionsansvaret. 
 84 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 
  
 8.3 
  
 Revisionsansvar vid reservationer och avståenden 
  
 Utredningen har uppmärksammats på frågan om fördelningen av revisionsansvaret mellan de individuella nämndpolitikerna. Pro- blemet har ingående diskuterats av Lewis i en artikel i Förvalt- ningsrättslig Tidskrift 2003. 
 Bakgrunden är den utveckling som skett i en större kommun och som kan sägas innebära att oppositionens företrädare antigen reser- verar sig mot nämndmajoritetens beslut, eller mer eller mindre sys- tematiskt avstår från att delta i besluten. Det rör sig ofta om fall där det framgår att reservationen eller avståendet ytterst grundar sig på att oppositionen inte vill medverka till att nämnden genomför de målsättningar som fullmäktiges budgetbeslut eller andra riktlinjer innebär, vilka är bindande för nämnderna. 
 Det kommunala förtroendeuppdragets grunder 
 Enligt Lewis bör revisionsbedömningen utgå ifrån de skyldig- heter som ingår i förtroendeuppdraget samt de aktionsmöjligheter som en enskild nämndledamot har för att leva upp till det ansvar som följer av uppdraget. Den enskilda ledamoten har flera instru- ment för att leva upp till sitt ansvar. Viktigast är initiativrätten och reservationsrätten. 
 Den grundläggande skyldigheten för en nämndledamot är att närvara vid nämndens sammanträden och att delta i beslutsfattandet. Det gäller ledamöter såväl från majoriteten som från minoriteten. Vidare ingår det en skyldighet att förbereda sig och sätta sig in i ärendena före sammanträdet. 
 De förtroendevalda har också rätt att väcka ett ärende hos nämn- den (4 kap. 17 § KL). Därigenom har den enskilde förtroendevalde ansvar både för vad som inkluderas och vad som exkluderas när agendan sätts. De förtroendevalda har även ansvar för att ge direk- tiv eller ta fram alternativa lösningar så att det sker en tillfreds- ställande utredning och beredning av ett ärende innan det fattas beslut. 
 85 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 
  
 SOU 2004:107 
  
 Rätten att avstå 
 Rätten att avstå från att delta i ett beslut regleras i kommunallagen (4 kap. 20 §). Av lagen framgår inte i vilka sammanhang denna rätt är avsedd att utnyttjas. Röstplikt föreligger enbart i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild (4 kap. § 21). 
 I kommunallagen finns inget stöd för att skylla på partipiskan, det är en faktisk företeelse, inte en juridisk skriver Lewis. Att i oträngt mål avstå partivis betyder att den förtroendevalde inte tar det ansvar som följer med uppdraget. Tumregeln är att man deltar i beslutsfattandet också i de fall när man inte gillar majoritetens förslag eller bakomliggande fullmäktigebeslut. 
 Även om lagen inte gör någon skillnad mellan rätten att avstå från deltagande i beslut i fullmäktige och i nämnder, så finns det betydande olikheter mellan dessa organ. Fullmäktiges ansvar är i detta sammanhang begränsat. Något revisionsansvar finns inte. Fullmäktiges roll i beslutsfattandet är inriktad på övergripande politiska prioriteringar. Nämnderna har däremot ett juridiskt och revisionellt ansvar för förvaltningen och verkställigheten av full- mäktiges beslut. För nämnderna är därmed ansvaret stort och det partipolitiska handlingsutrymmet för verkställighet av fullmäktiges beslut begränsat. 
 Rätten att reservera sig 
 Rätten att reservera sig är också reglerad i kommunallagen (4 kap. 22 §). Denna rätt har två funktioner. Den kan utnyttjas för att markera en avvikande uppfattning på rent politiska grunder. Den kan också utnyttjas för att frita sig från juridiskt ansvar. 
 Den revisionella bedömningen 
 Rätten att reservera sig vid beslutsfattande har stor betydelse för bedömning av om revisionsansvar kan utkrävas eller inte. Det har även rätten att avstå från att delta i omröstning eller beslut. Om revisorernas kritik går ut på att en nämnd varit för passiv eller underlåtit att agera när detta krävts, kan den ledamot som sökt få nämnden att agera frias från revisionskritik. 
 Rätten att avstå är avsedd att användas endast undantagsvis, dels för att underlätta politiska markeringar, dels för att inte rubba den 
 86 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 
  
 partipolitiska balansen. Om en ledamot mer eller mindre systema- tiskt avstår från att delta i beslutsfattandet, fullgör hon eller han inte de skyldigheter som följer med uppdraget. 
 Utredningens bedömning 
 Tillämpningen av lagar och genomförandet av fullmäktiges beslut skall ske på ett sådant sätt att förtroende och legitimitet för det offentliga åtagandet inte skadas. De förtroendevalda har ansvar för att beslut bereds, fattas, verkställs och att den interna kontrollen inom nämnden är tillräcklig. 
 Nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt och också mycket vik- tig som en del i ansvarsprövningsprocessen. Enligt utredningens mening innebär partivisa avståenden problem ur revisionell syn- punkt, eftersom ansvarsfrågan blir otydlig. Att i oträngt mål avstå partivis betyder att man inte tar det ansvar som följer av upp- draget. 
 Frågan om rätten att avstå kan dock inte endast ses ur ett revi- sionellt perspektiv, utan har en vidare kommunaldemokratisk bety- delse. Utredningen anser därför att det är angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden. 
 87 
  
 9 
  
 God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 
  
 Utredningens bedömning 
 Det är grundläggande att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Särskilt fullmäktiges presidium är en betydelsefull sam- talspart för revisorerna. Det finns dock inte någon anledning att lagreglera formerna för kommunikation. 
 Revisionsreglementet är ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäkti- ges arbetsordning. 
 Fullmäktige har ett ansvar för att alla förtroendevalda får en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revi- sionens uppdrag och roll. Partierna har också ett ansvar i detta sammanhang. 
  
 9.1 
  
 Revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument 
  
 Som vi flera gånger konstaterat är revisorerna fullmäktiges instru- ment för den demokratiska kontrollen i kommuner och landsting. Revisorernas uppdrag är ytterst att pröva ansvarstagandet och uttala sig om detta till fullmäktige inför beslutet i ansvarsfrågan. Revisorerna bidrar härigenom till legitimitet och förtroende åt verksamheten. De är även förmedlare av väsentlig information och nödvändig kritik. Revisorerna kan dessutom genom sina insatser bidra till förbättring och utveckling av den kommunala verksam- heten. 
 89 
  
 God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 
  
 SOU 2004:107 
  
 God revisionssed förutsätter en öppen kommunikation 
 Enligt Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift 
 God revisionssed i kommuner och landsting är det viktigt att revi- sorerna har ett öppet förhållningssätt i sin kommunikation och strävar efter att vara lättillgängliga. De förutsätts ha en förebyg- gande och fortgående kommunikation med fullmäktige och med dem som granskas. Kommunikationen med fullmäktige bör bl.a. ske genom regelbundna träffar med fullmäktiges presidium. Enligt den enkätundersökning som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nyligen genomfört träffar fullmäktiges presi- dium revisorerna i genomsnitt 1,7 gånger per år (bilaga 4). 
 Enligt god revisionssed bör revisorerna ha en ambition att närvara vid fullmäktiges sammanträden – främst för att följa hur nämnder och beredningar återrapporterar till fullmäktige, men också för att kunna och följa och delta i det egna partiets full- mäktigegrupp. 
 God revisionssed förutsätter även att revisorerna i sin funktion har återkommande sammanträffanden med styrelsen och med andra nämnder i den utsträckning som revisorerna bedömer nöd- vändig för ett allmänt informationsutbyte om verksamheten och dess utveckling. 
 Revisorernas initiativrätt och rätt att delta i fullmäktiges överläggningar 
 Revisorerna har genom initiativrätten i fullmäktige ett formellt red- skap för kommunikation och information (5 kap. 23 § KL). Revi- sorerna har rätt att använda initiativrätten var för sig, men förut- sätts enligt god revisionssed sträva efter att använda den gemen- samt. Initiativrätten förutsätts vidare användas när det är fråga om grava iakttagelser och allvarliga situationer och där det finns behov av ett snabbt uppmärksammande. Revisorerna har även initiativrätt i ärenden som gäller den egna förvaltningen. 
 Den enkätundersökning som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nyligen genomfört visar att revisorerna använder initiativrätten restriktivt. Det är endast sexton kommuner och fem landsting som någon gång använt sig av initiativrätten i ett gransk- ningsärende. Svaren tyder på att det finns en osäkerhet i vad som är 
 90 
  
 SOU 2004:107 
  
 God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 
  
 initiativrätt och vad som är annan överläggning eller kommunika- tion. 
 Det ligger numera i fullmäktiges hand att bestämma vilka andra än ledamöter som skall ha rätt att delta i fullmäktiges överlägg- ningar men inte i besluten (5 kap. 21 § KL). Rätten att delta i över- läggningarna skall regleras i arbetsordningen. I propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/9:66) framhölls att det för kommunerna och landstingen torde framstå som självklart att revi- sorerna – och om så behövs också de sakkunniga biträdena – ges en sådan närvarorätt. Regeringen fann därför inte att det behövdes någon särskild reglering av denna rätt att delta. 
  
 9.2 
  
 Behovet av ökad kunskap och kontakt är stort 
  
 Revisionens status inte alltid är hög och kunskapen om revisionens uppdrag och förutsättningar är ofta begränsad även hos uppdrags- givaren fullmäktige och hos de politiska partier som nominerar de förtroendevalda revisorerna. 
 Av rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) framgår att behovet av ökad kunskap och kontakt går som en röd tråd genom fullmäktigeledamöternas intervjusvar. Alla ledamöter i fullmäktige är inte medvetna om att det är verkställig- heten av fullmäktiges beslut som revisionen granskar och att full- mäktige har rätt att få återkoppling om dess beslut fullföljs enligt de förutsättningar som är givna för genomförandet. Samma brist på kunskap är vanlig i nämnderna och i styrelsen. 
 Vid utredningens samtal med företrädare för riksdagspartierna betonade även dessa att utbildning för förtroendevalda är mycket betydelsefullt i alla typer av förtroendeuppdrag. Det är viktigt att de förtroendevalda är väl införstådda med vad det innebär att inneha ett uppdrag i t.ex. en kommunal nämnd eller beredning. Samtliga partiföreträdare ansåg även att det är mycket angeläget med information och utbildning om revisionens roll och uppdrag – både för revisorer och för andra förtroendevalda. Partierna hade dock som regel vare sig informerat eller utbildat sina medlemmar om revisorsuppdragets särskilda förutsättningar. 
 91 
  
 God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 
  
 SOU 2004:107 
  
 9.3 
  
 Revisionsreglementet kan utvecklas i olika avseenden 
  
 Fullmäktige kan utfärda anvisningar för revisionen i form av ett revisionsreglemente. Så gott som alla kommuner och landsting har ett revisionsreglemente. I reglementet regleras i första hand för- valtningsfrågor och inte frågor som har att göra med revisorernas granskningsuppdrag. Vanligen stadgas här de formella grunderna för revisorernas organisation, arbetsformer och samverkan – t.ex. antal revisorer, ordförandeskap, budgetberedning, krav på anteck- ningar. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har utformat ett underlag till revisionsreglemente. 
 I förbundens skrift Fullmäktige  Revisionen (2004) framhålls att det är viktigt att revisionsreglementet är uppdaterat och anpassat till den styrning som fullmäktige och revisorerna önskar. Att diskutera, ompröva och utveckla revisionsreglementet är därför en angelägen uppgift för fullmäktige och revisorerna i deras ömse- sidiga dialog. 
 I själva granskningen är det emellertid grundläggande att revi- sorerna kan arbeta självständigt och välja inriktning på ett sätt som upprätthåller revisorernas oberoende ställning. Samtidigt är givetvis dialogen mellan fullmäktige och revisorerna viktig, liksom att revi- sorerna har ett öppet förhållningssätt och är lyhörda för fullmäk- tiges förslag och synpunkter. 
  
 9.4 
  
 Utredningens bedömning 
  
 God kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna är angeläget 
 Det är självklart grundläggande att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Särskilt fullmäktiges presidium är en betydelsefull samtalspart för revisorerna – dels löpande under året för att ta upp viktiga frågor, dels för att förbereda slutrevisionen. 
 Med stöd av utredningens samtal och intervjuer med förtroende- valda kan vi konstatera att det förefaller ha hänt en hel del i detta avseende under senare år. Detta hänger sannolikt samman med revisorernas allt mer utåtriktade verksamhet. Enligt utredningens bedömning finns dock i många kommuner och landsting fort- farande ett påtagligt behov av att utveckla innehållet i och formerna för kommunikationen mellan fullmäktige och revisorerna, inte minst processen  
 före  
 själva ansvarsprövningen. 
 92 
  
 SOU 2004:107 
  
 God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 
  
 En god kommunikation kan inte regleras genom lagstiftning. Det handlar istället om att både revisorerna och fullmäktige, sär- skilt fullmäktiges presidium, aktivt måste sträva efter en regelbun- den, konstruktiv och respektfull kontakt och dialog. Båda parter har ett stort ansvar för detta. Behovet av kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna kan tillgodoses på olika sätt, t.ex. genom: 
  
 utbildning för fullmäktigeledamöter kring fullmäktiges roll som uppdragsgivare och revisionens roll som granskare 
  
 återkommande möten med fullmäktiges presidium och grupp- ledarna för information och diskussion kring revisionens arbete och viktiga iakttagelser 
  
 information till fullmäktige kring t.ex. revisionens fördjupade granskningar 
  
 en stående punkt på fullmäktiges dagordning – t.ex. Revi- sionen informerar. 
  
 Det är självklart också angeläget att revisorerna har en god kom- munikation med dem som granskas, dvs. nämnderna och styrelsen. Det behövs för att få ett bra slutresultat och en god effekt av granskningen. En öppen dialog före, under och efter gransk- ningarna underlättar också ansvarsprövningen efter verksamhets- årets slut och ger förutsättningar för ett förtroendefullt samarbete i de olika rollerna som uppdragsgivare, granskade och granskare. 
 Betydelsen av en god kommunikation och utbildning framgår tydligt av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet. Revisionsreglemen- tet kan också vara ett instrument som kan utvecklas i olika avseen- den, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan fullmäk- tige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbetsordning. Enligt utredningens mening finns det därmed inte någon anledning att ytterligare reglera formerna för kommunikation i kommunal- lagen. 
 Det behövs en ökad kunskap 
 Utredningen har noterat att det på många håll finns brister i kun- skapen om revisionens uppdrag och roll, både hos fullmäktige- ledamöter och hos nämndledamöter samt hos de politiska partierna. 
 93 
  
 God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 
  
 SOU 2004:107 
  
 För att den kommunala revisionen skall kunna fungera på det sätt som lagstiftaren avsett måste såväl fullmäktige, styrelsen och nämnderna som de politiska partierna reflektera över revisionsupp- dragets särskilda karaktär och revisorernas ställning i det politiska systemet. 
 Fullmäktige måste bevaka att alla ledamöter har en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll samt även en djup förståelse för det demokratiska innehål- let i ansvarsprövningsprocessen. Återkommande information och utbildning om revisionen till såväl fullmäktige som de granskade är därför mycket angelägen för vidgad kunskap och förståelse. Enligt utredningens mening är det i första hand fullmäktige som skall svara för att sådan utbildning kommer till stånd. 
 Partierna har dock också ett ansvar i detta sammanhang, liksom revisorerna själva, när det gäller revisionens roll och uppdrag. De politiska partierna måste utbilda sina medlemmar och även genom mentorskap etc. stärka och stötta sina förtroendevalda i olika upp- drag. Revisorernas måste vara synliga och marknadsföra sitt upp- drag. Det gäller inte minst gentemot det egna partiet. 
 Även revisorerna behöver återkommande satsningar på utbild- ning och erfarenhetsutbyte. En omfattande utbildning sker också främst genom Svenska Kommunförbundet och Landstingsför- bundet, de stora revisionsföretagen samt STAREV (samarbetsor- ganet för förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting och regioner med egna revisionskontor). 
 94 
  
 10 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 Utredningens förslag 
 Om revisorerna riktat anmärkning skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Full- mäktiges beslut skall alltid motiveras. 
 Fullmäktige kan rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Även detta beslut skall motiveras 
 Fullmäktiges beslut att bevilja eller vägra ansvarsfrihet skall också alltid motiveras. 
 Revisorerna skall alltid ges tillfälle att yttra sig vid fullmäkti- ges behandling av revisionsberättelsen. 
 Utredningens bedömning 
 Omröstningen i ansvarsfrågan skall även fortsättningsvis vara öppen. 
 Fullmäktiges nuvarande sanktionsmöjligheter vid vägrad ansvarsfrihet – entledigande och skadeståndstalan – är tillräck- ligt kraftfulla. Någon skärpning föreslås inte. 
 De politiska partierna har ett stort ansvar för att agera på ett ansvarsfullt sätt när någon av de egna ledamöterna inte beviljas ansvarsfrihet. 
  
 10.1 
  
 Vad säger lagen 
  
 Revisorernas granskning 
 Enligt 9 kap. 9 § kommunallagen granskar revisorerna årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde. 
 I 9 kap.  
 16–17 
  §§ anges att revisorerna varje år skall avge en berättelse till fullmäktige med en redogörelse för sin granskning. 
 95 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 Om en anmärkning framställs, skall anledningen till denna anges i revisionsberättelsen. Anmärkning får riktas mot nämnder och full- mäktigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda. Revisions- berättelsen skall innehålla ett särskilt uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. 
 Revisorerna skall enligt 9 kap. 9 § pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk utgångspunkt tillfred- ställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. 
 Revisionsberättelsen kan ses som en speciell form av beredning i syfte att utgöra ett sakligt underlag för fullmäktiges ställningsta- gande vid ansvarsprövningen. Revisorerna har stor frihet att göra sina bedömningar i det konkreta fallet inom ramen för god revi- sionssed, men deras ställningstaganden måste vara sakligt grundade och de får inte vägledas av ovidkommande omständigheter, t.ex. partipolitiska ställningstaganden 
 1 
 . 
 Fullmäktiges prövning 
 Fullmäktige skall enligt 5 kap. 25 a § kommunallagen årligen pröva om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Fullmäktige skall fatta sitt beslut i ansvarsfrågan före utgången av juni månad. Beslutet bör tidsmässigt ske före fullmäktiges beslut att godkänna årsredovis- ningen. Fullmäktige kan besluta i enlighet med revisorernas förslag, men också göra en annan bedömning. Fullmäktige har således suve- rän beslutanderätt i dessa frågor. 
 Om ansvarsfrihet vägras får skadeståndstalan väckas (5 kap. 25 b § KL) och/eller uppdraget återkallas för en enskild förtroendevald (4 kap. 10 § KL). Sammantaget leder detta i praktiken fram till föl- jande valmöjligheter för fullmäktige: 
  
 ansvarsfrihet beviljas 
  
 ansvarsfrihet vägras utan annan påföljd (politisk prickning) 
  
 ansvarsfrihet vägras och kombineras med entledigande 
  
 ansvarsfrihet vägras och kombineras med skadeståndstalan 
  
 ansvarsfrihet vägras och kombineras med entledigande och ska- deståndstalan. 
  
 1  
 Kommunallagen – kommentarer och praxis; Hilborn m.fl. 
 96 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 I den juridiska litteraturen ses prövningen som ett blandat politiskt 
 – juridiskt ansvar 
 2 
 . Kommunallagen anger inga kriterier för ansvars- prövningen. I princip har fullmäktige fria händer att bevilja ansvarsfrihet på vilka grunder som helst, även för olagligheter i verksamheten 
 3 
 . I fråga om att vägra ansvarsfrihet råder däremot inte full frihet. Frågan har prövats i två nyare rättsfall en Holloway ringsrättsdom (RÅ 1999 ref 5) samt en dom från Kammarrätten i Sundsvall (mål nr  
 4043–1998). 
  Under avsnittet 10.9 nedan redovi- sas kortfattat konsekvenserna av dessa båda domar. 
  
 10.2 
  
 Revisorerna granskar enligt god revisionssed 
  
 Vad som kan anses vara god revisionssed är inte närmare preciserat i lagtexten och rättspraxis utan utvecklas successivt genom en växelverkan mellan teori, praktik och lagstiftning. 
 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har som vägledning för de förtroendevalda publicerat skriften God revi- sionssed i kommunal verksamhet. Den goda revisionsseden kan ses som en levande normering som växer fram fortlöpande genom de erfarenheter som vinns i den kommunala revisionen. Hittills har förbunden dokumenterat sin syn på vad som utgör god revisions- sed vid tre tillfällen med några års mellanrum. 
 När det gäller frågan på vilka grunder som revisorer kan rikta anmärkning och/eller föreslå vägrad ansvarfrihet anges i skriften 
 God revisionssed i kommunal verksamhet följande exempel: 
  
 bristande måluppfyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fast- lagda av fullmäktige eller i föreskrifter 
  
 bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll 
  
 förtroendeskada eller annan immateriell skada 
  
 ekonomisk skada 
  
 obehörigt beslutsfattande 
  
 icke lagenlig verksamhet, brottslig verksamhet 
  
 otillräcklig beredning av ärenden 
  
 ej rättvisande redovisning 
  
 tidigare påtalade brister. 
  
 2 
  
 Björkman-Riberdahl 
  
  s. 130 och Hoover s. 313. 
  
 3 
  
 RÅ 1960 ref. 38, Lundin s.  
  
 342-344. 
  
 97 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 10.3 
  
 Ansvarsprövningen under senare år 
  
 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet samman- ställer sedan år 2003 resultatet av ansvarsprövningsprocessen i kommuner och landsting i den s.k. ansvarsbanken. Syftet är bl.a. att ge stöd till revisorernas och fullmäktiges arbete med ansvarspröv- ningen. 
 Ansvarsbanken innehåller som första del den ansvarsprövning som ägde rum år 2003 och som avser verksamhetsåret 2002. Ban- ken innehåller alla de ansvarsprövningar som föranlett anmärkning eller avstyrkande av ansvarsfrihet. I några fall redovisas även ansvarsprövningar som är äldre för att tydliggöra ett sammanhang som sträcker sig bakåt i tiden. Avsikten är att banken varje år skall fyllas på med aktuella fall. 
 Av sammanställningen i ansvarsbanken framgår att det för år 2002 fanns totalt 55 fall av anmärkningar och/eller avstyrkt ansvarsfrihet i 30 kommuner och fem landsting. Den grund som revisorerna oftast åberopat för att rikta anmärkning eller avstyrka ansvarsfrihet är bristande styrning, uppföljning och kontroll. Det är också vanligt att flera av den goda revisionssedens kriterier finns med i en samlad bedömning. 
 I sex kommuner förekommer för år 2002 oenighet bland reviso- rerna när det gäller slutsatser i revisionsberättelsen. Det vanliga är då att den eller de revisorer som haft avvikande ståndpunkt lämnat en egen revisionsberättelse. 
 Av underlaget i ansvarsbanken kan vidare utläsas att revisorerna för år 2002 avstyrkte ansvarsfrihet i tio fall och att fullmäktige fat- tade beslut om ej ansvarsfrihet i tre fall – Stockholms läns lands- ting, Skåne läns landsting och Kristianstads kommun. I samtliga dessa tio fall har det varit debatt i fullmäktige. Av protokollen framgår vanligen endast vilka personer som yttrat sig. Av fullmäk- tiges protokoll framgår sällan att revisorerna haft kritik om revi- sorerna bara riktat anmärkning – men ändå tillstyrkt ansvars- frihet. Fullmäktige har inget krav på sig att föra upp sådana an- märkningar till dagordningen. 
 Enligt ansvarsbanken för år 2003 fanns totalt 38 fall av anmärk- ningar och/eller avstyrkt ansvarsfrihet i 24 kommuner och ett landsting. Revisorerna avstyrkte ansvarsfrihet i tolv fall och full- mäktige fattade beslut om ej ansvarsfrihet i tre fall – Norrköping, Vansbro och Västernorrlands läns landsting. Motsvarande upp- gifter för landstingen har ännu inte sammanställts. 
 98 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 Utredningens bedömning 
 I utredningens arbete har ingått att studera senare års ansvarspröv- ningsprocesser i kommuner och landsting. Av det underlag som vi inhämtat och de diskussioner som vi fört med ett stort antal för- troendevalda kan vi dra slutsatsen att de kommunala revisorerna inte går i den politiska ledningens eller sina partiers ledband. De förtroendevalda revisorerna är självständiga och oberoende och har hög integritet. Vi har över lag noterat en opartisk och saklig håll- ning hos de förtroendevalda revisorerna när det granskat och bedömt förtroendevalda i nämnder oavsett partitillhörighet. Det gäller inte minst i de fall när revisorerna varit tvungna att rikta allvarlig kritik. 
 Vi kan också konstatera att i den absoluta majoriteten av alla ansvarsprövningssituationer är revisorerna och fullmäktige helt överens, dvs. i alla de situationer där båda bedömer att ansvarsfrihet skall beviljas. Det finns dock ett antal fall då revisorerna föreslagit vägrad ansvarsfrihet, medan fullmäktige beslutat att bevilja detta. I några av dessa fall har fullmäktige vägt in andra omständigheter och gjort en annan bedömning än revisorerna. Det har också före- kommit några exempel där fullmäktigeförsamlingar och parti- grupper inte hanterat revisorernas kritik på ett konstruktivt sätt. 
 Vidare kan vi konstatera att vissa mönster kan iakttas i fullmäk- tiges ansvarsprövning i de fall revisorerna avstyrkt ansvarsfrihet. Vid ekonomisk brottslighet eller motsvarande blir prövningen relativt enkel liksom fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan. Fullmäk- tige och revisorerna är då oftast helt överens. Om prövningen där- emot handlar om att en nämnd eller enskild förtroendevald brustit i styrning och kontroll eller i övrigt i genomförandet av sitt uppdrag 
 – är fullmäktige vanligen mer benägen att inte följa revisorernas linje och vägra ansvarsfrihet. 
 En orsak till detta är förmodligen att begreppet ansvarsfrihet är laddat. En fullmäktigeförsamling kan ha svårt att använda ett så kraftfullt instrument som vägrad ansvarsfrihet mot en nämnd som fullmäktige själv utsett och mot förtroendevalda från egna partier. Vägrad ansvarsfrihet förknippas av många endast med oegentlig- heter. Vägrad ansvarsfrihet på grund av t.ex. bristande styrning kan kännas främmande för fullmäktige. I revisorernas samlade prövning ingår dock även andra aspekter än oegentligheter, främst styrning och kontroll samt måluppfyllelse. Oavsett orsaker är det djupt otillfredsställande om fullmäktige inte hanterar revisorernas kritik 
 99 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 på ett konstruktivt sätt. Ansvarsprövningsprocessen riskerar att uppfattas som meningslös. Signalsystemet gentemot medborgarna blir därigenom också otydligt. 
 Utredningen anser att det är nödvändigt att tydligheten i full- mäktiges ansvarsprövning förbättras. Ett sätt är att fullmäktige motiverar sitt ställningstagande i ansvarsfrågan – oavsett om full- mäktige följer eller inte följer revisorernas förslag. Av samma skäl är det angeläget att fullmäktige på ett tydligt sätt redovisar om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte, samt klargör sina motiv för detta. En sådan ordning innebär att fullmäktige klargör sin syn på både de förhållanden som revisorerna kritiserat och på frågan om ansvarsfrihet. 
 Ett krav på att fullmäktige klart skall motivera sitt ställningsta- gande till revisorernas kritik innebär en viktig skillnad jämfört med dagens ordning. I ett antal fall där revisorerna i dag förefaller stå ensamma i sin kritik, kommer ett krav på motivering att ge en mer fullständig bild av fullmäktiges bedömning. Det blir också tydligt för nämnder och beredningar att de agerar på fullmäktiges uppdrag samt hur fullmäktige bedömer att de tagit sitt ansvar. För invånarna i kommunen eller landstinget innebär det en ökad öppenhet och insyn i den politiska processen. 
 Ett sådant innebär inte på något sätt en inskränkning i revisorer- nas oberoende granskningsuppdrag. Revisorerna prövar självstän- digt frågan om anmärkning skall riktas och skall även fortsätt- ningsvis uttala sig i ansvarsfrihetsfrågan. Revisorernas bedömning och eventuella kritik kvarstår också alltid i revisionsberättelsen även om fullmäktige gör en annan bedömning. 
  
 10.4 
  
 Fullmäktige skall ta ställning till anmärkning från revisorerna 
  
 Revisorerna har enligt 9 kap.17 § KL möjlighet att framställa anmärk- ning mot nämnder och fullmäktigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda i sådana organ. Revisorerna kan rikta anmärkning utan att samtidigt föreslå vägrad ansvarsfrihet. Enligt kommunal- lagen skall fullmäktige besluta i fråga om ansvarsfrihet. Det finns däremot inte några lagkrav på att fullmäktige skall ta ställning till en anmärkning som revisorerna riktat mot någon nämnd eller enskild förtroendevald. 
 100 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 Om fullmäktige ställer sig bakom ett förslag från revisorerna om avstyrkt ansvarsfrihet anses dock den bakomliggande anmärk- ningen accepterad av fullmäktige. Fullmäktiges hantering av revi- sorernas kritik kan dock se ut på olika sätt, vilka innebär att reviso- rernas kritik blir mer eller mindre synlig för medlemmarna i kom- munen eller landstinget. Nedan ges en provkarta på olika tillväga- gångssätt: 
  
 Anmärkningen är osynlig hos fullmäktige. Av fullmäktiges protokoll kan inte utläsas om anmärkning förekommit. En kommun- eller landstingsmedlem måste då veta att det finns anledning att leta efter revisionsberättelsen för att få informa- tion om revisorernas bedömning. 
  
 Anmärkningen framgår av protokollet, men inte av beslutet. 
  
 Fullmäktige beslutar att anmärkningen skall läggas till hand- lingarna. Anmärkningen framgår därmed av fullmäktiges bes- lut. Det innebär en markering från fullmäktiges sida att anmärk- ningen har observerats. 
  
 Fullmäktige beslutar att bevilja ansvarsfrihet, men även att rikta anmärkning mot en nämnd. Detta förekommer ibland och innebär en tydlig markering av att revisionsberättelsen inne- håller kritik. Det kan diskuteras om denna formulering innebär att fullmäktige tagit ställning till anmärkningen, eller om for- muleringen betyder att anmärkningen bara transporteras vidare. 
  
 Fullmäktige beslutar att ta upp eller inte ta upp anmärkningen som sin. I detta fall har fullmäktige uppfattat sig ha uppgiften att ta ställning till anmärkningen. 
  
 Utredningens förslag 
 Det finns i och för sig inget lagligt hinder för fullmäktige att ta upp en anmärkning till behandling, men det är ovanligt. I normalfallet framgår därför revisorernas anmärkning enbart av revisionsberät- telsen. Fullmäktige uttalar inte någon uppfattning i frågan och ställer sig än mindre bakom revisorernas kritik. Lagens krav är uppfyllda, men den allvarliga kritiken i revisorernas bedömning framgår inte på ett tydligt sätt. Fullmäktiges inställning till anmärkningen är formellt sett oklar, vilket kan leda till att revi- sorernas kritik kan uppfattas som betydelselös. Ur ett kommunal- demokratiskt perspektiv är det viktigt att revisorernas bedöm- ningar blir synliga för kommun- eller landstingsmedlemmarna. 
 101 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 Enligt utredningens mening innebär nu beskrivna förhållanden en otydlighet i ansvarsutkrävandet, som kan försvaga innehållet i begreppet ansvarsprövning och i förlängningen undergräva den allmänna tilltron till ansvarsprövningssystemet. Vi föreslår därför att ansvarsprövningsprocessen förtydligas genom att en anmärk- ning från revisorerna alltid skall lyftas fram och att fullmäktige skall ta ställning till om de ställer sig bakom revisorernas kritik eller inte. 
 Utredningen föreslår således en lagändring med innebörden att om revisorerna enligt 9 kap. 17 § KL riktat anmärkning mot en nämnd, fullmäktigeberedning eller en enskild förtroendevald skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Den föreslagna bestämmelsen innebär att när revisionsberättelsen behandlas på fullmäktiges sammanträde skall fullmäktige ta ställning till om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte. Om fullmäktige inte delar revisorernas upp- fattning kan fullmäktige avstå från att rikta anmärkning. Revisorer- nas anmärkning kvarstår dock även om anmärkning inte riktas från fullmäktiges sida. Både beslutet att följa respektive att inte följa revisorernas förslag om anmärkning skall motiveras. 
 Kravet på motivering innebär att fullmäktiges beslut skall inne- hålla en redovisning av de omständigheter som motiverar fullmäk- tiges ställningstagande. Omfattningen av fullmäktiges motivering får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall fullmäktige avviker från revisorernas bedömning måste det av motiveringen framgå i vilket avseende fullmäktige gör en annan bedömning än revisorerna. 
 Av 5 kap. 31 § kommunallagen framgår att fullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som lämnats i revi- sionsberättelsen. Dessa förklaringar kan utgöra ett viktigt underlag för fullmäktiges motivering och ställningstagande. Fullmäktige måste dock alltid slutligt presentera en egen motivering baserat på det beredningsunderlag som finns. Det är ytterst fullmäktiges ord- förande som skall tillse att beslutet är motiverat och att ärendet därmed kan behandlas av fullmäktige. 
 Om revisorerna inte riktat anmärkning, kan fullmäktige besluta att ändå rikta anmärkning mot förhållanden som fullmäktige för sin del anser oacceptabla. Ett sådant beslut skall motiveras. Utred- ningen föreslår att denna möjlighet förtydligas genom en ändring i lagtexten (5 kap. 25a § KL). 
 102 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 10.5 
  
 Fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan skall motiveras 
  
 Den årliga granskningen avslutas med att revisorerna upprättar och lämnar sin revisionsberättelse för det gångna året. Revisorerna kan lämna en samlad revisionsberättelse för hela kommunens eller landstingets verksamhet eller avfatta en för varje nämnd. I revisionsberättelsen 
  
 redogör revisorerna för resultatet av revisionen av det gångna året (9 kap. 16 § KL) 
  
 framställer revisorerna eventuella anmärkningar och anger anledningen till dessa (9 kap. 17 § KL) 
  
 uttalar sig revisorerna om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte (9 kap. 17 § KL) 
  
 uttalar revisorerna om de tillstyrker eller avstyrker att årsredo- visningen godkänns (god revisionssed). 
  
 När revisionsberättelsen lagts fram för fullmäktige skall fullmäktige ta ställning till revisorernas förslag i ansvarsfrihetsfrågan. Fullmäk- tige har en exklusiv rätt att besluta i frågan. Fullmäktiges beslut kan bli ett annat än revisorernas förslag. Det kan finnas flera orsaker till att fullmäktige inte följer revisorernas förslag om vägrad ansvars- frihet, t.ex. fullmäktiges egna iakttagelser och analyser samt resul- tatet av den kontroll som sker inom ramen för styrelsens och nämndernas berednings- och beslutsprocess. 
 Utredningens förslag 
 Vi vill börja med att understryka att frågan om att rikta anmärk- ning eller vägra ansvarsfrihet är mycket ingripande åtgärder. Det framstår därför som synnerligen viktigt att fullmäktige fattar sitt beslut i ansvarsfrihetsfrågan utifrån en omsorgsfull prövning i varje enskilt fall. 
 Ovan har utredningen föreslagit att fullmäktige alltid skall ta ställning till en anmärkning från revisorerna samt motivera detta beslut. Enligt utredningen är det rimligt att fullmäktige på samma sätt motiverar sitt beslut i ansvarsfrihetsfrågan. 
 En tänkbar möjlighet är att i lagstiftningen precisera på vilka grunder fullmäktige skall göra sin bedömning. En sådan precisering är dock svår att göra och kan medföra omfattande tolkningstvister i praktiken. Vilka omständigheter som skall kunna leda till beslut om 
 103 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet måste också kunna tillåtas följa den allmänna samhällsutvecklingen och utvecklingen av god revisionssed. En omfattande detaljreglering tenderar att inte kunna anpassas till utvecklingen och är även främmande för kommunalla- gens karaktär av ramlag. 
 Enligt utredningens mening är det således vare sig lämpligt eller möjligt att i lagen precisera vilka bedömningsgrunder som skall gälla för fullmäktiges ansvarsprövning. Utredningen anser ändå att det är rimligt att fullmäktige i sin prövning utgår från samma för- hållanden som de som ligger till grund för revisorernas bedömning och som framgår av Svenska Kommunförbundets och Landstings- förbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet. 
 Utredningen har också bedömt det rimligt att fullmäktige alltid skall motivera sitt ställningstagande med anledning av revisorernas berättelse. Ur ett medborgarperspektiv framstår det som viktigt att väljarna får information om hur deras folkvalda politiker bedömer revisorernas kritik och vilka slutsatser bedömningen leder till. Ett krav på motivering förtydligar också fullmäktiges roll som ytterst ansvarig för nämndernas hantering av sitt uppdrag. 
 Utredningen föreslår således att fullmäktiges beslut att bevilja eller vägra ansvarsfrihet alltid skall motiveras. Omfattningen av motiveringen skall bedömas på liknande sätt som anges i ovan vad gäller fullmäktiges ställningstagande till anmärkning från reviso- rerna. 
 Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald om denne vägrats ansvarsfrihet (4 kap. 10 § KL). Denna möjlighet infördes i 1991 års kommunallag. Fullmäktige har dock sällan valt att pröva frågan om entledigande i samband med vägrad ansvarsfri- het. Utredningen anser därför att det finns anledning att i detta sammanhang uppmärksamma fullmäktige på denna möjlighet (se även avsnitt 10.8). 
  
 10.6 
  
 Revisorerna skall alltid kunna yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen 
  
 Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om att fullmäktige skall ge revisorerna tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. I Kommunförbundets och Landstingsför- bundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet förutsätts dock att revisorerna deltar vid detta tillfälle. Enligt god revisionssed 
 104 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 är det lämpligt att revisorernas ordförande, eller den som reviso- rerna utser, föredrar revisionsberättelse samt granskningsrapport och revisionsberättelse från de kommunala företagen. Revisorerna förutsätts också svara på frågor och delta i debatten, men inte i beslutsfattandet (5 kap. 21 och 22 §§ KL). De revisorer som even- tuellt är fullmäktigeledamöter deltar dock i beslutsfattandet. 
 Enligt den enkätundersökning om revisionen i kommuner och landsting som Kommunförbundet och Landstingsförbundet nyli- gen genomfört föredrar revisorerna alltid eller ibland sin revisions- berättelse i 79 procent av kommunerna, medan det händer sällan eller aldrig i 21 procent. I landstingen föredrar revisorerna i stort sett alltid revisionsberättelsen (bilaga 4). 
 Utredningens förslag 
 Utredningen har i avsnitt 9 särskilt framhållit vikten av en väl fun- gerande kommunikation mellan revisorerna och fullmäktige. Regel- bunden kontakt med möjlighet till informationsutbyte och diskus- sion behövs under hela verksamhetsåret. Fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen är dock det särskilda tillfälle när reviso- rernas granskning och prövning av det gångna verksamhetsåret slutligt skall redovisas och debatteras. 
 Oavsett om revisorerna haft anledning att rikta allvarlig kritik eller inte, är det angeläget att fullmäktige behandlar revisionsbe- rättelsen på ett tydligt sätt. Såväl nämnder som allmänheten och övriga intressenter måste ges en god inblick i revisorernas iakttagelser och bedömningar, samt också i fullmäktiges ställnings- taganden med anledning av revisorernas synpunkter. 
 Utredningen föreslår att revisorerna alltid skall ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Bestämmelsen ger alla revisorer en ovillkorlig rätt att delta vid det fullmäktigesammanträde där revisionsberättelsen behandlas. Bestäm- melsen ger revisorerna en möjlighet, men ingen skyldighet, att del- ta. Utredningen vill framhålla vikten av att revisorerna utnyttjar denna möjlighet och på ett samlat sätt redogör för sitt arbete med granskning och prövning samt för sina slutsatser. 
 105 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 10.7 
  
 Omröstningen i ansvarsfrågan skall vara öppen 
  
 Enligt 5 kap. 42 § kommunallagen skall omröstning ske öppet utom i ärenden som avser val eller anställning av personal. Bestämmelsen motiveras inte närmare i propositionen Den nya kommunallagen (prop. 1990/91:117) utan det konstateras endast att anställning av personal normalt beslutas av nämnd, men att det i mindre kom- muner kan förekomma att detta beslut tas i fullmäktige. Inte heller i propositionen till den äldre kommunallagen från 1977 (prop. 1975/76:187) förs någon närmare diskussion kring varför omröst- ning skall ske slutet i dessa fall. 
 Enligt 5 kap. 6 § riksdagsordningen skall alla omröstningar i riks- dagen ske öppet. Något undantag från denna princip finns inte. I föreningsstadgar finns ofta reglerat att om omröstning begärs vid val av enskilda personer skall detta ske slutet. I 10 kap. aktiebo- lagslagen finns regler som innebär att val till styrelse skall ske slutet under vissa omständigheter. 
 Utredningens bedömning 
 Enligt utredningens bedömning finns det inte något kommunal- rättsligt hinder för att införa en möjlighet till sluten omröstning i samband med fullmäktiges ansvarsprövning. 
 Som skäl för sluten omröstning vid val och tjänstetillsättningar kan anföras att detta är personfrågor där integritetsskäl talar för att ingen skall behöva öppet redovisa sitt val mellan olika personer. Vid en omröstning om ansvarsfrihet skulle liknande skäl kunna anföras. Frågan om ansvarsfrihet handlar om förtroendet för enskilda personer. En vägrad ansvarsfrihet kan innebära att en full- mäktigeledamot måste uttala offentligt att hon eller han inte har förtroende för t.ex. en partikamrat. Den press detta kan innebära, talar för att en sådan omröstning bör ske slutet. 
 Ytterligare ett skäl för sluten omröstning är att det finns en risk att enskilda ledamöter utsätts för påtryckningar att följa partilinjen när förslag om vägrad ansvarsfrihet för en nämnd eller en enskild förtroendevald skall diskuteras. En sluten omröstning skulle mar- kera att frågan skall prövas av varje ledamot utan partipolitiska hän- syn. Frågan om ansvarsfrihet är numera också mer känslig eftersom den kan leda till en påföljdsfråga – entledigande eller inte. 
 106 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 Samtidigt finns det tunga skäl som talar för offentlighet i ansvarsfrihetsomröstningar. I en representativ demokrati väljer medlemmarna i kommuner och landsting sina företrädare i full- mäktige, som i sin tur utser ledamöterna i nämnder och bered- ningar. Av fullmäktigeledamöter kan ansvar utkrävas i val, medan det är fullmäktige som skall utkräva ansvar av nämndledamöterna. Om revisorerna föreslår vägrad ansvarsfrihet och fullmäktige inte följer denna rekommendation, är det rimligt att kommun- och landstingsmedlemmarna får information om varför. 
 Ett problem med slutna omröstningar är således att väljarna inte vet hur de olika partiernas ledamöter röstade i frågan. Hypotetiskt skulle alla kunna ange att de röstade för att utkräva ansvar, men att ledamöter som representerar andra partier i fullmäktige röstade för ett beviljande av ansvarsfrihet. En sluten omröstning stämmer av detta skäl dåligt med grundtankarna i representativ demokrati. Kommun- och landstingsmedlemmarna har valt sina representanter och givit dem sitt förtroende att sköta de gemensamma angelägen- heterna, för vilket de sedan står till svars i val. Väljarnas ansvarsut- krävande förutsätter att de kan informera sig om hur de förtroen- devalda hanterat detta förtroende. 
 Sammanfattningsvis anser vi att en bestämmelse om sluten omröstning i ansvarsfrågan skulle innebära ett kraftfullt markerande av att varje fullmäktigeledamot har rätt att fatta beslut i ansvarsfrågan utan partipolitiska eller liknande hänsyn utan risk för att bli betraktad som illojal. En sådan bestämmelse skulle också vara en markering av att den kommunala revisionen i grunden handlar om sakfrågor och inte partipolitik. 
 Utredningen anser dock att det på ett principiellt plan är svårt att motivera en sluten omröstning. Huvudregeln är att omröstningar skall vara öppna. Öppenheten gör att fullmäktiges ställningstagan- den blir kända för allmänheten, att de kan ifrågasättas och diskute- ras och utgöra underlag för kommun- och landstingsmedlemmar- nas ansvarsutkrävande vid nästa val. En bestämmelse om sluten omröstning skulle således stå i konflikt både med kommun- och landstingsmedlemmarnas krav på information och med kravet på möjlighet till ansvarsutkrävande i en representativ demokrati. Någon bestämmelse om sluten omröstning förslås därför inte. 
 107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 10.8 
  
 Fullmäktiges sanktionsmöjligheter är tillräckliga 
  
 Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige entlediga en för- troendevald om den denne har vägrats ansvarsfrihet, eller genom en dom (som har vunnit laga kraft) har fällts för ett brott som ger fängelse i två år eller mer. Om fullmäktige inte beviljar ansvarsfri- het får fullmäktige också besluta att skadeståndstalan skall väckas (5 kap. 25 b § KL). 
 Revisorerna är inte skyldiga enligt kommunallagen att uttala sig i frågan om entledigande. Revisorerna kan dock om de så vill uttala sig i frågan. 
 Vid vägrad ansvarsfrihet får fullmäktige således ta ställning till om entledigande skall ske eller inte samt om skadeståndstalan skall väckas eller inte – dvs. om fullmäktige anser att det är rimligt med en sanktion utöver den politiska prickning som den vägrade ansvarsfriheten innebär. 
 Vid bedömningen om en regel om entledigande skulle införas gjordes i förarbetena till 1991 års kommunallag (prop. 1990/91:117) jämförelser med misstroendeförklaring gentemot statsråd enligt regeringsformen och möjligheterna att entlediga ledamöter i bolagsstyrelser. 
 Ett system för utkrävande av ansvar kan enligt kommentaren till kommunallagen 
 4  
 motiveras med att det är viktigt för allmänhetens förtroende för kommunalförvaltningen. Utkrävande av ansvar bör grundas på fullmäktiges förtroende för dem som de utsett att ha kommunala uppdrag. Det är därför som fullmäktige får befogenhet att entlediga förtroendevalda. 
 Utredningens bedömning 
 Utredningen har diskuterat nuvarande sanktionsmöjligheter samt behovet av eventuellt skärpt påföljd vid vägrad ansvarsfrihet, t.ex. automatiskt entledigande och/eller inskränkningar i valbarheten. 
 Vi kan konstatera att fullmäktiges rätt att entlediga förtroende- valda som inte fått ansvarsfrihet är en förhållandevis ny möjlighet samt att denna rätt hittills inte har utnyttjats i någon nämnvärd omfattning. Behovet av en sådan bestämmelse kan också vara mer principiellt än faktiskt. Erfarenheten visar att i de flesta fall när en 
  
 4  
 Hilborn, fl. Kommunallagen – kommentarer och praxis, 2001 
 108 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 förtroendevald inte beviljats ansvarsfrihet tar hon eller han det politiska ansvaret och avgår självmant. 
 Det finns en uppfattning om att det är olämpligt att en förtroen- devald kvarstannar på sitt uppdrag om ansvarsfrihet inte beviljats. Denna uppfattning är såvitt utredningen kan bedöma allmänt utbredd och stöds av våra samtal och intervjuer under utredningens arbete. 
 Att införa en bestämmelse som innebär att den som vägras ansvarsfrihet med automatik entledigas är enligt vår mening att gå för långt. Vi anser att nuvarande sanktionsmöjligheter är till- räckliga, dvs. att fullmäktige  
 får  
 återkalla ett uppdrag vid vägrad ansvarsfrihet. 
 Utredningen har inte heller funnit anledning att föreslå några inskränkningar i valbarheten för en förtroendevald som inte fått ansvarsfrihet. Ett sådant förslag skulle enligt vår mening innebära att fullmäktige får en alltför stark sanktionsmöjlighet i sin hand. Ett sådant förslag skulle också kunna medföra särskilda problem i samband med ansvarsprövningen efter ett majoritetsskifte. 
 Sammanfattningsvis anser utredningen att fullmäktiges nuva- rande sanktionsmöjligheter – entledigande och skadeståndstalan – är tillräckligt kraftfulla. 
 Vi vill också lyfta hålla fram partiernas ansvar för att ansvars- prövningsprocessen skall fungera. I partiernas nomineringsansvar ingår inte bara att utse lämpliga personer, utan också att överväga förtroendet om någon ledamot inte beviljas ansvarsfrihet. 
  
 10.9 
  
 Överklagande av beslut rörande ansvarsfrihet 
  
 Kommunallagen anger inte på vilken grund fullmäktige kan vägra ansvarsfrihet. I den juridiska litteraturen anses att revisionsansvaret är ett blandat politiskt – juridiskt ansvar 
 5 
 . Av olika uttalanden i lag- text och doktrin 
 6  
 framgår också att möjligheten att överklaga ett beslut av kommunfullmäktige om vägrad ansvarsfrihet skall prövas i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen. 
 Sedan år 1999 finns ett prejudicerande avgörande, det s.k. Borg- holmsfallet, där Regeringsrätten prövat ett överklagande av ej bevil- jad ansvarsfrihet (RÅ 1999 ref 5). I ett annat fall, det s.k. Mora- 
  
 5 
  
 Björkman-Riberdahl, 
  
  Hilborn, Lewis m.fl., Hoover. 
  
 6 
  
 Dawson (Kommunalrätt, 1954, s. 456 och 455),  
  
 Kaijser-Riberdahl 
  (Kommunal- lagarna II, 1983, s. 573 och 574),  
 Johnson 
  (Det kommunala förtroende- uppdraget, 1997, s. 130 f). 
 109 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 SOU 2004:107 
  
 fallet, har Kammarrätten i Sundsvall år 2002 prövat ett överkla- gande av ej beviljad ansvarsfrihet. 
 Borgholmsfallet 
 En ledamot av kommunstyrelsen i Borgholms kommun hade ådömts ansvar för ringa misshandel för att ha slagit ordföranden i huvudet med sammanträdeshandlingar. I revisionsberättelsen före- slog revisorerna att ledamoten skulle vägras ansvarsfrihet för denna händelse och för att han vid ett flertal tillfällen skriftligt smädat och förnedrat kommunens förtroendevalda och tjänstemän på ett sådant sätt att verksamheten och kommunens rykte hade skadats. Fullmäktige vägrade ledamoten ansvarsfrihet och entledigade honom från uppdraget som ledamot av kommunstyrelsen. 
 Regeringsrätten ansåg att agerandet från ledamoten varit oför- svarligt från bl.a. ordningssynpunkt, men det hade inte haft någon reell betydelse för hur någon förvaltningsuppgift i kommunstyrel- sen utförts. Det hade inte heller visats att kommunen lidit eller skulle komma att riskera att lida ekonomisk skada. Mot denna bak- grund upphävde regeringsrätten kommunfullmäktiges beslut. 
 Morafallet 
 Frågan om hur långt fullmäktiges ansvarsprövning skall sträckas har prövats i ett mål från Kammarrätten i Sundsvall i februari 2002 (mål nr  
 4043–1998). 
  Ett kommunalråd hade vägrats ansvarsfrihet då han genomfört åtgärder han inte varit befogad till, bl.a. stöd till Vasaloppsarrangörerna. Vissa saker som revisorerna kritiserade hade dock inte hänt under det aktuella redovisningsåret. Frågan var då om detta faktum medförde att fullmäktige inte kunde vägra ansvarsfrihet. Länsrätten menade att så var fallet. Kammarrätten konstaterade att beslutet att ge stöd till bl.a. Vasaloppsarrangörerna var ett beslut som fattades under den tidsperiod som revisionsbe- rättelsen avsåg. Det felaktiga beslutet var således ett skäl för reviso- rerna att rikta anmärkning. 
 I frågan om fullmäktige kunde vägra ansvarsfrihet anförde Kammarrätten att om det vid en revision framkommit skäl för anmärkning i sådana avseenden som innefattas i revisionsuppdra- get, måste det enligt kammarrättens mening vara upp till kom- munfullmäktige att avgöra om anmärkningen är av så allvarlig art att fullmäktiges förtroende skadats i sådan omfattning att ansvars- 
 110 
  
 SOU 2004:107 
  
 Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas 
  
 frihet inte bör beviljas. Det kunde inte anses ankomma på förvalt- ningsdomstol att – efter att fog funnits för anmärkningen – göra någon bedömning av felets svårighetsgrad och låta en sådan bedömning av felets svårighetsgrad ligga till grund för frågan om att vägra ansvarsfrihet. 
 Kammarrätten fann således att beslutet inte stred mot kommu- nallagen, varför den vägrade ansvarsfriheten stod fast. Kammarrät- tens dom överklagades till Regeringsrätten som inte beviljade pröv- ningstillstånd. 
 Utredningens bedömning 
 Frågan är vilka slutsatser som kan dras av Regeringsrättens ovan refererade dom när det gäller omständigheter som kan motivera fullmäktige att vägra ansvarsfrihet. I den juridiska litteraturen har domen kommenterats av bl.a. Lundin 
 7 
 . Enligt Hoover kan Reger- ingsrättens dom tolkas på följande sätt: En förtroendevald kan vägras ansvarsfrihet i två fall. Det ena är då den förtroendevalde agerat så att utförandet av en kommunal förvaltningsuppgift störts. Det andra är då den förtroendevalde framkallat ekonomisk skada eller risk för ekonomisk skada för kommunen. Hilborn m.fl. 
 8  
 kom- menterar på följande sätt: Slutsatsen blir att ansvarsfrihet kan vägras enbart på vissa objektiva grunder. Fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet är därmed inte endast en förtroendefråga. 
 Med förtroendeskada avses i skriften God revisionssed i kom- munal verksamhet situationer då ekonomisk skada eller risk för sådan skada bedöms vara liten eller försumbar, men där nämndens eller den granskades agerande bedöms som mycket olämpligt. 
 Slutsatsen av Regeringsrättens dom blir att det faktum att full- mäktiges majoritet inte känner förtroende för en enskild ledamot inte räcker som skäl för vägrad ansvarsfrihet – om denne inte kan påvisas ha stört utförandet av förvaltningsuppgift eller förorsakat (riskerat förorsaka) ekonomisk skada för kommunen. 
 Slutsatsen av Morafallet torde vara att fullmäktige har ett täm- ligen omfattande utrymme att göra lämplighetsbedömningar – så länge de vilar på relevanta omständigheter. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns anledning att förslå någon ytterligare precisering i kommunallagen. 
  
 7 
  
 Juridisk Tidskrift  
  
 1999-2000. 
  
 8 
  
 Kommunallagen - kommentarer och praxis. 
  
 111 
  
 11 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 Utredningens bedömning 
 Några särskilda kompetenskrav för revisorer som begränsar urvalet föreslås inte. Stor kommunal erfarenhet är en tillgång i det revi- sionella uppdraget. 
 Valet av revisorer skall ske med bredast möjliga representati- vitet i fråga om kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Samtliga partier som finns representerade i fullmäktige skall om möjligt vara representerade i revisionen. 
 Det är angeläget att de politiska partierna har en genomtänkt nomineringsstrategi som slår vakt om revisorernas erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jämnare könsfördelning i revisionen. 
  
 11.1 
  
 Rekryteringen av förtroendevalda behöver breddas 
  
 En god representativitet är viktig 
 I propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) framhåller regeringen att systemet med förtroendevalda revisorer förutsätter att fullmäktige kan utse personer med förmåga att med- verka till en revision som fyller medborgarnas rättmätiga krav på oberoende, effektivitet och kompetens. Regeringen framhåller att det är viktigt med en god representativitet i fråga om ålder, erfa- renhet, kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Det är viktigt inte minst mot bakgrund av att det är en väsentlig uppgift för reviso- rerna att granska ändamålsenligheten i verksamheterna. 
 Regeringen framhåller vidare att samtliga partier i fullmäktige bör ges möjlighet att antingen vara representerade i revisionen eller att på annat sätt kunna följa revisionens arbete. Detta minskar ris- White för ovidkommande lojaliteter. 
 113 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 SOU 2004:107 
  
 Antalet förtroendevalda måste öka och snedrekryteringen brytas 
 Regeringens proposition Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) utgår från flera utredningar – bl.a. Demokratiutred- ningens slutbetänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) och Kommundemokratikommitténs betänkande Att vara med på riktigt 
 – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). 
 I propositionen anges som en långsiktig målsättning att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka. Propositio- nen pekar även på vikten av att snedrekryteringen bryts. Det är sär- skilt viktigt att fler personer med utländsk bakgrund väljs in och att åldersrepresentativiteten förbättras. Regeringen framhåller även den lokala nivåns och de politiska partiernas ansvar för att främja en sådan utveckling. 
 Kommundemokratikommittén redovisar ett antal studier av vilka framgår att antalet förtroendevalda har minskat kraftigt under hela den senaste  
 50-årsperioden 
  och att flera medborgargrupper är underrepresenterade. Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk bakgrund och lågutbildade. Analysen visar också att kvinnor fortfarande är underrepresenterade, men sett över tiden har deras representation förbättrats avsevärt. 
 Kommundemokratikommittén genomförde även en undersök- ning av medborgarnas uppdragsvillighet. Studien visar att var sjätte medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt förtroendeuppdrag. Denna andel har i stort varit konstant över de senaste åren. Partiernas tilltagande svårigheter att rekrytera kandi- dater till förtroendeuppdrag handlade enligt kommittén till stor del om partiernas minskande antal medlemmar. Kommitténs under- sökning visade emellertid att det finns många uppdragsvilliga med- borgare som kan tänka sig att gå med i ett parti. Det finns även en relativt stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag, men som inte blivit tillfrågade. 
 Kommundemokratikommitténs studier visar också att förtroen- deuppdrag i kommuner och landsting tar förhållandevis mycket tid i anspråk. Enligt enkätundersökningar till förtroendevalda hade tidsåtgången snarare ökat än minskat. Särskilt de som är yngre, heltidsarbetande och/eller småbarnsföräldrar upplevde problem att hinna med ett förtroendeuppdrag. 
 Kommundemokratikommittén menar att utvecklingen med minskat antal förtroendevalda måste vändas. I en demokrati har det ett särskilt värde att det finns en förhållandevis stort antal förtro- 
 114 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 endevalda – det bidrar till att underlätta folkviljans förverkligande, att öka den samlade demokratiska kompetensen i samhället och att minska risken för maktmissbruk. Fler förtroendevalda innebär ock- så att uppdraget i sig bli mindre betungande, eftersom fler är med och delar på arbetsbördan. 
 Kommundemokratikommitténs slutsats är att de politiska parti- ernas rekryteringsarbete måste omfatta en vidare krets än dem som redan är aktiva i partierna. Förutsättningarna för att lyckas borde vara förhållandevis goda, eftersom det finns en reserv av intresse- rade. Det krävs dock ett stort arbete från partiernas sida med att bl.a. söka upp nya medlemmar och kandidater. Partierna måste också i större utsträckning än idag beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar till fullmäktige, nämnder och beredningar. 
  
 11.2 
  
 Representativiteten i kommuner och landsting 
  
 Statistiska centralbyrån (SCB) genomförde under 2003 på uppdrag av Justitiedepartementet, Svenska Kommunförbundet och Lands- tingsförbundet en totalundersökning av förtroendevalda i kommu- ner och landsting. Resultatet av undersökningen har sammanställts och analyserats i rapporten Det nya seklets förtroendevalda – Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting 2003. Syftet med rapporten var att undersöka hur många förtroendevalda det finns i kommuner och landsting, samt att studera hur väl de lokala politikerna representerar det svenska folket. 
 Förtroendevalda i kommuner och landsting – så ser de ut 
 Den nyss nämnda rapporten visar att kvinnor, unga, äldre, utländska medborgare, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och pri- vatanställda är underrepresenterade bland kommunernas förtroen- devalda – och att män, medelålders, högutbildade, höginkomst- tagare och offentliganställda är överrepresenterade. Ett liknande mönster finns bland de förtroendevalda i landstingen, även om kvinnorna inte är underrepresenterade i samma utsträckning. 
 Representativiteten varierar dock mellan partierna. I miljöpartiet och vänstern är kvinnor, unga och utrikes födda något bättre repre 
 115 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 SOU 2004:107 
  
 senterade än i övriga partier. Snedfördelningen är störst i de bor- gerliga partierna, särskilt i moderata samlingspartiet. Där är såväl kvinnor som utrikes födda kraftigt underrepresenterade. Det sam- ma gäller unga personer och låginkomsttagare. 
 Studien visar också att kvinnor är väl representerade i mjuka nämnder (t.ex. vård, omsorg och sociala frågor), medan de är sämre representerade i hårda nämnder (tekniska frågor). Detta visar att det finns en horisontell arbetsfördelning mellan könen. Det finns även en vertikal arbetsfördelning, som innebär att under- representationen ökar högre upp i den kommunala hierarkin. Kommunstyrelserna domineras av äldre, svenskfödda män. Det är även ovanligt att hitta yngre personer och utrikes födda på ordfö- randeposter i nämnder. 
 Förtroendevalda revisorer – så ser de ut 
 För att också få en aktuell bild av de förtroendevalda revisorerna, har utredningen tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet gjort en specialstudie med utgångspunkt från nu nämnda totalundersökning. Studien har av förbunden samman- ställts i en rapport som presenterar bilder av de förtroendevalda revisorerna, dels genom fakta dels genom analys av revisorernas representativitet. Jämförelser görs mellan kategorierna förtroende- valda kommun- och landstingsrevisorer, förtroendevalda i allmän- het samt befolkningen. Rapporten finns i sin helhet publicerad på Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundets hemsida www.lf.svekom.se. Ett utdrag ur rapporten finns i betänkandets bilaga 3. 
 Sammanställningen och analysen visar att den kommunala revi- sorn på flera sätt skiljer sig från såväl befolkningen som övriga för- troendevalda. Revisorn är – fortfarande – 59 år och man, därtill svensk, välutbildad och med goda inkomster. Andelen män är 77 % i landstingen och 79 % i kommunerna. Svenska folket består till 49 % av män och 51 % av kvinnor. Ingen förändring har skett sedan förra mandatperioden. Revisorerna har högre utbildningsnivå jämfört med såväl andra förtroendevalda som befolkningen. De har också väsentligen högre inkomster än både befolkningen och andra förtroendevalda. 
 116 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 11.3 
  
 De politiska partierna rekryterar och nominerar revisorer 
  
 Eftersom denna utredning inte haft formen av en parlamentarisk utredning har det varit viktigt att i särskild ordning inhämta syn- punkter från de politiska partierna. Utredningen har därför haft samtal med företrädare för samtliga riksdagspartier. Exempel på frågeställningar som diskuterats vid dessa möten är: 
  
 Hur ser partiet på de förtroendevalda revisorernas roll och ställning i den kommunala demokratin? Fungerar revisionen som ett demokratiskt kontrollinstrument? Är dagens revisorer tillräckligt oberoende? 
  
 Vilken kunskap och erfarenhet bör en förtroendevald revisor ha? 
  
 Hur ser partiet på ambitionerna att bredda rekryteringen så att personer med olika bakgrund finns representerade bland de kommunala revisorerna? 
  
 Har partiet någon form av nomineringsstrategi för uppdraget som förtroendevald revisor. 
  
 Finns det behov av att genom utbildning eller på annat sätt stärka de enskilda revisorerna för deras uppdrag? 
  
 I korthet förmedlade partiföreträdarna följande bild. Grundinställningen var, med något undantag, att den förtroen- 
 devalda revisionen är ett viktigt inslag i den kommunala demokra- tin och att revisionen fungerar som ett demokratiskt kontrollin- strument – förutsatt att såväl fullmäktige som övriga nämnder och styrelsen lyssnar på revisionen och betraktar den som ett oberoende organ. 
 Alla var eniga om att revisionen är ett politiskt uppdrag – men inte ett partipolitiskt – vilket ansågs som en styrka. Det var en all- män uppfattning att revisorerna också klarar att hålla partipolitiken utanför – partiskiljande uppfattningar är mycket ovanligt. I de allra flesta fall är revisorerna eniga, trots att det händer att de utsätts för påtryckningar från sina respektive partier. 
 Partiernas företrädare var eniga om att revisionen har en hög integritet och kompetens, men att det finns ett stort behov av att öka kunskapen hos fullmäktige, nämnder och styrelsen om bl.a. ansvarsprövningsprocessen och vad den innebär. Revisionen ansågs förhållandevis okänd även hos allmänheten. 
 117 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 SOU 2004:107 
  
 Vidare framhöll man att det är viktigt att revisorerna har erfa- renhet av kommunal verksamhet. Kombinationen av de förtroen- devaldas bredd och de sakkunnigas djup ansågs bra. Alla partiföre- trädare underströk att revisionsuppdraget måste ha tyngd och sta- tus samt att revisionen inte får vara en reträttpost. 
 Flera av partiföreträdarna framhöll att revisionens ställning behöver stärkas ytterligare samt att revisionens instrument behöver utveck- las och förfinas. Det är viktigt att revisorernas ärenden och rappor- ter inte bara blir anmälningsärenden, utan att de föredras och debatteras i nämnder och i fullmäktige. Revisorerna måste ha en regelbunden kontakt med fullmäktige för att undvika dramatik i samband med ansvarsprövningen. Revisorerna bör helst också vara överens med fullmäktige om vilka bedömningsgrunder som är tillämpliga i ansvarsprövningen. 
 Vissa av partiföreträdarna tog upp revisionens inriktning. De menade att revisionen under senare år fått en inriktning mer mot helheten, dvs. såväl måluppfyllelse och ändamålsenlighet som eko- nomi, räkenskaper och intern kontroll, vilket ansågs som mycket positivt. 
 De flesta ansåg att ett beslut om ej beviljad ansvarsfrihet måste få någon form av konsekvenser, annars är det ingen idé att ha någon ansvarsprövning. Flertalet partiföreträdare betonade att partierna har ett stort ansvar för att ansvarsprövningsprocessen skall fungera. I partiernas nomineringsansvar ingår inte bara att utse rätt perso- ner, utan också att agera på ett ansvarsfullt sätt när någon eller några ledamöter inte beviljats ansvarsfrihet. Det måste således fin- nas en fungerande prövning av förtroendet. 
 En särskilt formulerad nomineringsstrategi för revisorer fanns inte i något parti – det som gäller för andra förtroendevalda gäller också för revisorer, dvs. allmän duglighet, intresse för det aktuella uppdraget, medlemmarnas förtroende etc.. Ett generellt mång- faldsarbete bedrivs inom partierna, men utan särskild inriktning mot vissa grupper av förtroendevalda. 
 Partiföreträdarna betonade att utbildning för förtroendevalda är mycket viktigt. Kompetens för att träda in i olika typer av uppdrag behövs på alla plan. Det är viktigt att vara väl införstådd med vad det innebär att ha ett uppdrag i en nämnd. 
 Partierna hade som regel inte särskilt informerat om vad revi- sorsuppdraget innebär. Samtliga partiföreträdare ansåg dock att det är mycket angeläget med information och utbildning om revisio- nens roll och uppdrag – både för revisorer och för andra förtroen- 
 118 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 devalda. Det är särskilt viktigt att betona oberoendet och kravet på hög personlig integritet, eftersom en revisor måste klara att granska sin partivän. 
 Partiföreträdarna diskuterade även det generella problemet med rekrytering. Det var en allmän uppfattning att det inte finns någon kö av hugade partimedlemmar. Uppdraget som revisor är inte heller det första som bemannas, eftersom det utestänger från andra uppdrag. Uppdraget som revisor uppfattades även som svårt och tidskrävande, vilket kan vara ett problem för t.ex. småbarnsföräld- rar. Slutsatsen var att uppdraget som förtroendevald revisor behö- ver marknadsföras mer. 
 Sammanfattningsvis är det utredningens bild att partiföreträ- darna vid samtalen hade en i stort sett gemensam syn på den för- troendevalda revisionens uppdrag, förutsättningar och sätt att fun- gera. Samtliga partiföreträdare insåg också vikten av att rekryte- rings- och nomineringsarbetet – när det gäller förtroendevalda i allmänhet och revisorer i synnerhet – måste utgå från en genom- tänkt strategi och bygga på en god kunskap om de olika uppdra- gens karaktär och förutsättningar. 
  
 11.4 
  
 Utredningens bedömning 
  
 Det är bra om revisorerna har olika bakgrund 
 Mot bakgrund bl.a. av att det är en väsentlig uppgift för revisorerna att granska ändamålsenligheten i hela verksamheten är det också viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns repre- senterade bland revisorerna. Det är en fördel för revisionen, liksom för all annan kommunal verksamhet – om de förtroendevalda har en representativitet som i huvudsak svarar mot befolkningen. 
 De förtroendevalda revisorerna har en relativt hög medelålder. En förklaring till detta är att dessa ofta haft andra kommunala upp- drag tidigare. Vi vill särskilt betona att stor kommunal erfarenhet är en tillgång i det revisionella uppdraget. För att bedöma om en nämnd levt upp till fullmäktiges beslut och intentioner krävs både politisk erfarenhet och god kännedom om lokala förhållanden. För revisionsarbetets bredd och styrka är det dock viktigt att sträva efter en något bredare åldersfördelning. Det är också mycket ange- läget att sträva efter en jämnare könsfördelning. 
 119 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 SOU 2004:107 
  
 Såväl fullmäktige som de politiska partierna har ett ansvar för att undanröja olika hinder som kan finnas för att uppnå en bättre social representativitet. Det handlar bl.a. om attityder och värde- ringar. Det handlar också om att genom utbildning m.m. skapa goda villkor för förtroendevalda att utföra sitt uppdrag. 
 Sammanfattningsvis vill utredningen framhålla att valet av revi- sorer skall ske med bredast möjliga representativitet i fråga om kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Enligt vår mening är det också viktigt att sträva efter att samtliga partier i fullmäktige ges möjlig- het att vara representerade i revisionen. Det kan dock vara svårt i vissa kommuner och landsting där det finns ett stort antal mindre partier i fullmäktige. 
 Kompetenskrav får inte begränsa urvalet av förtroendevalda revisorer 
 Lagen anger inte några krav på speciell kompetens för de förtroen- devalda revisorerna. I utredningen har vi ibland stött på uppfatt- ningen att en förtroendevald revisor bör ha en bakgrund som t.ex. yrkesrevisor, kamrer, bankman eller polis. Det kan därför behöva påpekas att uppdraget som förtroendevald revisor i likhet med andra förtroendeuppdrag inte kräver någon speciell yrkesbakgrund. Det viktiga är politisk erfarenhet och kunskap om den kommunala verksamheten samt personliga egenskaper som saklighet, obero- ende och integritet. Därtill kommer också att uppdraget som för- troendevald revisor kräver mycket tid och engagemang. 
 I propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) fram- höll regeringen att det är viktigt att de förtroendevalda revisorerna har politisk erfarenhet och kunskap om den kommunala verksam- heten. Utredningen anser i likhet med vad som anges i propositio- nen att fullmäktige även fortsättningsvis skall ha valfrihet när revi- sorer utses. Valet bör dock ske med bredast möjliga representati- vitet. Några särskilda kompetenskrav som begränsar urvalet bör därför inte införas. 
 120 
  
 SOU 2004:107 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 Fullmäktiges ansvar för en god representativitet 
 Fullmäktige har det yttersta ansvaret för en god representativitet i nämnderna. När det gäller val av revisorer måste fullmäktige sär- skilt beakta tre faktorer – tillräckligt antal, lämplig kompetens och bredast möjliga sociala representativitet. 
 Kommunallagen anger det antal revisorer som minst skall väljas (kap. 9 § 2 KL). Fullmäktige kan dock besluta att utse fler reviso- rer, vilket enligt vår bedömning är nödvändigt om fullmäktige skall kunna leva upp till lagstiftarens ambition att om möjligt alla partier blir representerade. Den samordnade revisionens krav på person- samband mellan de förtroendevalda revisorerna och lekmannarevi- sorerna i de kommunala företagen förutsätter också att ett tillräck- ligt antal revisorer utses. 
 Under utredningens arbete har vi sett exempel på hur fullmäk- tige – som stöd till partierna vid deras nominering av förtroende- valda revisorer – låtit ta fram dels en översiktlig information om uppdraget som revisor, dels en checklista med ett antal frågor som partierna bör ta ställning till. Sådana frågor är: 
  
 Är den som nominerats som förtroendevald revisor jävig vid granskningen av någon nämnd? 
  
 Är den som nominerats som lekmannarevisor tagen ur gruppen av förtroendevalda revisorer? 
  
 Är den som nominerats som förtroendevald revisor/lekmanna- revisor medveten om arbetsinsatsen? 
  
 Har den som nominerats som förtroendevald revisor/lek- mannarevisor en bred erfarenhet? 
  
 Kan den som nominerats som förtroendevald revisor/lek- mannarevisor bedriva uppdraget utan partipolitiska hänsyns- taganden? 
  
 Har gruppen revisorer sammantaget en god representativitet med hänsyn till partierna i fullmäktige samt allmänna jämställd- hets- och integrationssträvanden? 
  
 Partiernas ansvar för en god representativitet 
 De politiska partierna måste nominera revisorer på ett medvetet och ansvarsfullt sätt så att revisionen kan fungera som det kommu- naldemokratiska kontrollinstrument som lagstiftaren avsett. Enligt utredningens bedömning kan partierna – på såväl central som lokal 
 121 
  
 Revisorernas representativitet kan bli bättre 
  
 SOU 2004:107 
  
 nivå – lägga betydligt större vikt vid rekryteringen och nomine- ringen av förtroendevalda revisorer, både för att få personer med bra kompetens och för att bredda den sociala representativiteten. Detta förutsätter en genomtänkt och utvecklad nomineringsstra- tegi som slår vakt om erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jämnare könsfördelning i revisionen. 
 122