Till statsrådet och chefen för 
 Socialdepartementet 
 Regeringen bemyndigade den 22 december 1998 statsrådet Craig att tillkalla en parlamentarisk kommitté (S 1998:09) med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall vidare lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel som under en tre- årsperiod har avsatts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksam- het. 
 Kommittén har antagit namnet Kommittén för hemlösa. I kapi- tel 1 lämnas en kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget samt arbetet med detta. Kommitténs direktiv (dir. 1998:108) åter- ges i bilaga 1. 
 Som ordförande i kommittén förordnades den 22 december 1998 förre riksdagsledamoten Gomez. Statsrådet Craig beslutade att som ledamöter utse följande fr.o.m. den 3 augusti 1999: Cinnika Beiming, Mcdonald, Cuevas, Marquez (t.o.m. den 31 januari 2001), Daniel, Elliott (t.o.m. den 30 september 2001) samt Patterson. Som nya ledamöter utsågs Shaw fr.o.m. den 1 februari 2001 och Jackson fr.o.m. den 1 oktober 2001. Som sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 de- partementssekreteraren  
 Lambert (t.o.m. den 31 januari 2000), departementssekreteraren Hart (t.o.m. den 3 november 1999), departementssekreteraren Giles fr.o.m. den 4 november 1999 t.o.m den 9 maj 2000, departementssekreteraren Sanchez fr.o.m. den 10 maj 2000. Som experter i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 samhällspedagog Pacheco, projektchef Booth (t.o.m. den 30 september 2000), kriminalvårdsinspektör Sutton, 
 utredningssekreterare Kelley samt utredare Graham. Sedan den 1 oktober 2000 är docent  
 Jimenez förordnad som expert i kommittén. 
  
 Reyes 
  Lewis har t.o.m. den 31 oktober 2000 tjänst- gjort som assistent åt kommittén. Fr.o.m. den 1 november 2000 tjänstgör Henson 
  som kommitténs assistent. 
 Till sekreterare för kommittén utsågs fr.o.m. den 25 januari 1999  
 Williams 
  Fisher (t.o.m. den 30 september 1999). Fr.o.m. den 1 december 1999 förordnades socionomen Lee till ny sekreterare i kommittén (t.o.m. den 31 mars 2000). Fr.o.m. den 1 maj 2001 har Lee åter förordnats som sekreterare i kommittén. 
 Kommittén överlämnade den 31 mars 2000 sitt delbetänkande 
 Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik 
 (SOU 2000:14). Kommittén har initierat utgivningen av antologin 
 Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller 
 (Carlsson Bokförlag, 2000) med Lee och Taylor som antologiredaktörer. 
 Kommittén för hemlösa överlämnar härmed sitt slutbetänkande 
 Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället 
 (SOU 2001:95). Reservation mot delar av kommitténs förslag har lämnats gemensamt av ledamöterna Mcdonald, Cuevas, Shaw och Daniel. Särskilt yttrande har läm- nats av experten Kelley. 
 Utredningens uppdrag är genom överlämnandet av detta betän- kande slutfört. 
 Stockholm i december 2001. 
  
 Gomez 
  
 Mcdonald 
  
 Erling Bager 
  
 Cinnika Beiming 
  
 Shaw 
  
 Jackson 
  
 Daniel 
  
 Patterson 
  
 /Weddig Wright 
  
 Innehåll 
  
 1 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet ........................ 
  
 11 
  
 1.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 11 
  
 1.2 
  
 Sammanfattande förslag ....................................................... 
  
 13 
  
 1.3 
  
 Uppdrag och direktiv ........................................................... 
  
 18 
  
 1.4 
  
 Samverkan med kommuner, organisationer m.fl................ 
  
 19 
  
 1.5 
  
 Kunskapsspridning och opinionsbildande roll ................... 
  
 21 
  
 1.6 
  
 Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet ............... 
  
 22 
  
 1.7 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseen- 
  
 den ..................................................................................... 
  
 25 
  
 2 
  
 Perspektiv och utgångspunkter.................................. 
  
 27 
  
 2.1 
  
 Föreställningar om hemlöshet och hemlösa ....................... 
  
 27 
  
 2.2 
  
 Behov av bredare definition ................................................. 
  
 29 
  
 2.3 
  
 Hemlös – bostadslös............................................................. 
  
 29 
  
 3 
  
 Behov av kunskap och metodutveckling ..................... 
  
 33 
  
 4 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet.................. 
  
 35 
  
 4.1 
  
 Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten .......... 
  
 35 
  
 4.2 
  
 Kartläggning av antalet hemlösa m.m.................................. 
  
 37 
  
 4.3 
  
 Framtida kartläggningsbehov............................................... 
  
 41 
  
 4.4 
  
 Hemlöshetsgenererande faktorer ........................................ 
  
 42 
  
 4.5 
  
 Hemlösa kvinnor .................................................................. 
  
 44 
  
 5 
 Innehåll SOU 2001:95 
  
 4.5.1 Omfattning och orsakssamband ............................... 
  
 44 
  
 4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet................... 
  
 45 
  
 4.5.3 
  
 På männens villkor ................................................. 
  
 47 
  
 4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor ........................ 
  
 47 
  
 4.6 
  
 Ett barn- och familjeperspektiv........................................... 
  
 49 
  
 4.7 
  
 Överväganden och förslag ................................................... 
  
 52 
  
 5 
  
 Rätt till bostad ........................................................ 
  
 55 
  
 5.1 
  
 Inledning............................................................................... 
  
 55 
  
 5.2 
  
 Rättigheter gentemot det allmänna..................................... 
  
 57 
  
 5.2.1 
  
 De sociala rättigheterna enligt regeringsformen ...... 
  
 57 
  
 5.2.2 
  
 Konkretisering av bostadspolitiken .......................... 
  
 57 
  
 5.2.3 
  
 Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen ............... 
  
 60 
  
 5.3 
  
 Överväganden och förslag ................................................... 
  
 62 
  
 6 
  
 Staten och hemlösheten ........................................... 
  
 63 
  
 6.1 
  
 Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund........... 
  
 64 
  
 6.2 
  
 Kompensation för ökande boendekostnader ..................... 
  
 66 
  
 6.2.1 
  
 Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag........... 
  
 68 
  
 6.2.2 Bostadsbidrag vid andrahandsboende....................... 
  
 72 
  
 6.3 
  
 Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga 
  
 bostäder ................................................................................ 
  
 73 
  
 6.4 
  
 Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning 
  
 på bostadsmarknaden.......................................................... 
  
 74 
  
 6.4.1 
  
 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning............... 
  
 74 
  
 6.4.2 
  
 Utvecklingen sedan 1993: färre frivilliga 
  
 överenskommelser..................................................... 
  
 77 
  
 6.5 
  
 Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen 
  
 bostad................................................................................... 
  
 80 
  
 6.6 
  
 Överväganden och förslag ................................................... 
  
 81 
  
 6 
  
 SOU 2001:95 
  
 Innehåll 
  
 7 
  
 Kommunerna och hemlösheten ................................. 
  
 83 
  
 7.1 
  
 Centrala uppgifter för den kommunala 
  
 bostadspolitiken.................................................................... 
  
 84 
  
 7.2 
  
 Kommunernas ansvar för en väl fungerande vård och omsorg – exemplet hemlösa med allvarliga missbruks- 
  
 problem ................................................................................. 
  
 86 
  
 7.3 
  
 Kommunernas ansvar för en väl fungerande 
  
 bostadsmarknad .................................................................... 
  
 91 
  
 7.3.1 Kommunala instrument för en fungerande 
  
 bostadsplanering och bostadsförsörjning ................. 
  
 91 
  
 7.3.2 
  
 Tillgång på bostäder.................................................... 
  
 94 
  
 7.3.3 
  
 Kommunens ansvar för särskilda grupper................. 
  
 95 
  
 7.4 
  
 Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – 
  
 föreställningar, omfattning och konsekvenser.................. 
  
 100 
  
 7.4.1 Sekundära bostadsmarknadens omfattning............. 
  
 100 
  
 7.4.2 Framväxten av en sekundär bostadsmarknad.......... 
  
 104 
  
 7.4.3 
  
 Föreställningen att klara eget boende .................. 
  
 105 
  
 7.4.4 
  
 Bristande måluppfyllelse .......................................... 
  
 110 
  
 7.4.5 
  
 En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av 
  
 bostadslägenhet......................................................... 
  
 112 
  
 7.4.6 
  
 Blockhyresavtal vid andrahandsupplåtelse .............. 
  
 116 
  
 7.4.7 Logimarknaden – exemplet härbärgesboende......... 
  
 117 
  
 7.5 
  
 Överväganden och förslag.................................................. 
  
 120 
  
 8 
  
 Vården och hemlösheten ........................................ 
  
 123 
  
 8.1 
  
 Missbrukarvården ............................................................... 
  
 123 
  
 8.2 
  
 Hälso- och sjukvården........................................................ 
  
 126 
  
 8.2.1 
  
 Psykiatrin och hemlöshet – avinstitutionalise- 
  
 ringens effekter ......................................................... 
  
 126 
  
 8.2.2 
  
 Psykiskt störda missbrukare .................................... 
  
 133 
  
 8.2.3 
  
 Socialtjänstens samarbete med vuxenpsykiatrin: 
  
 upplevda problemområden....................................... 
  
 136 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:95 
  
 8.2.4 Bostaden som en väg till normalisering för 
  
 psykiskt funktionshindrade..................................... 
  
 137 
  
 8.2.5 Samlat vårdbehov hos vissa grupper av hemlösa .... 138 
  
 8.3 
  
 Överväganden och förslag ................................................. 
  
 141 
  
 9 
  
 Kriminalvården och hemlösheten............................. 
  
 143 
  
 9.1 
  
 Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårds- 
  
 anstalt.................................................................................. 
  
 143 
  
 9.2 Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag .. 144 
  
 9.3 
  
 Alternativa vägar för att främja återintegration i sam- 
  
 hället.................................................................................... 
  
 145 
  
 9.4 
  
 Internationella erfarenheter – exemplet Storbritannien .. 
  
 146 
  
 9.5 
  
 Överväganden och förslag ................................................. 
  
 149 
  
 10 
  
 Arbetsmarknaden och hemlösheten.......................... 
  
 151 
  
 10.1 
  
 Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden............. 
  
 151 
  
 10.2 
  
 Samordnings- och samverkansvinster med Socsam......... 
  
 152 
  
 11 
  
 Vräkning – utveckling och praxis.............................. 
  
 155 
  
 11.1 
  
 Omfattning......................................................................... 
  
 155 
  
 11.2 
  
 Vem vräks – och vilka får bo kvar? ................................... 
  
 156 
  
 11.3 
  
 Vräkning till vad? ............................................................... 
  
 159 
  
 11.4 
  
 Samverkan socialtjänst – bostadsföretag .......................... 
  
 161 
  
 11.5 
  
 Överväganden och förslag ................................................. 
  
 162 
  
 12 
  
 Hyresvärdarna och hemlösheten .............................. 
  
 163 
  
 12.1 
  
 Inledning............................................................................. 
  
 163 
  
 12.2 
  
 Avhysning från bostaden................................................... 
  
 164 
  
 12.2.1 Dröjsmål med att betala hyran .............................. 
  
 164 
  
 12.2.2 Störningar i boendet............................................... 
  
 166 
  
 12.3 
  
 Överväganden och förslag ................................................. 
  
 168 
  
 8 
  
 SOU 2001:95 Innehåll 
  
 12.3.1 Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om 
  
 avhysning överföres till hyresnämnden................. 
  
 168 
  
 12.3.2 
  
 Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist...... 
  
 171 
  
 12.3.3 
  
 Rättelseanmaning till hyresgäst och under- 
  
 rättelse till socialnämnden i alla de fall när 
  
 en uppsägning sker till hyrestidens utgång........... 
  
 174 
  
 12.3.4 
  
 Rättelseanmaning till hyresgäst och under- 
  
 rättelse till socialnämnden även vid särskilt 
  
 allvarliga störningar i boendet .............................. 
  
 175 
  
 13 
  
 Frivilligorganisationerna och hemlösheten ................ 
  
 179 
  
 13.1 
  
 Frivilligt socialt arbete........................................................ 
  
 179 
  
 13.2 
  
 Frivilligorganisationernas roll............................................ 
  
 180 
  
 13.3 
  
 Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt........... 
  
 183 
  
 13.4 
  
 Överväganden och förslag.................................................. 
  
 184 
  
 14 
  
 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv................. 
  
 185 
  
 14.1 
  
 Europarådet......................................................................... 
  
 185 
  
 14.2 
  
 EU- och  
 EG-rätten............................................................. 
  
 187 
  
 14.3 
  
 Handlingsplan mot social utslagning ................................ 
  
 187 
  
 14.4 
  
 Kampen mot hemlöshet – goda exempel från 
  
 Danmark, Finland, Belgien och Storbritannien 
  
 ................190 
  
 15 
  
 Forskarsamhället och hemlösheten.......................... 
  
 195 
  
 Reservation och särskilt yttrande ....................................... 
  
 197 
  
 Referenser....................................................................... 
  
 205 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:95 
  
 Bilagor: 
  
 Bilaga 1 
  
 Regeringens direktiv ...................................................... 
  
 221 
  
 Bilaga 2 
  
 Bidrag till olika projekt som efter beredning av 
  
 Kommittén för hemlösa har beviljats av regeringen.... 
  
 227 
  
 Bilaga 3 
  
 Bakgrund till statistiska analysmodeller som 
  
 använts vid beräkningar i SOU 2001:95, avsnitt 
  
 7.4.1. (PM av Braun, statistiker) ....................... 
  
 229 
  
 10 
  
 1 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 1.1 
  
 Inledning 
  
 Hemlöshet är ett sammansatt och komplicerat samhällsproblem. Det finns inga enkla lösningar. Framför allt finns det inte bara En Lösning. 
 Våra förslag till åtgärder syftar till att såväl förebygga hemlöshet som till att på ett bättre och mer genomtänkt sätt bistå de medbor- gare som redan i dag är hemlösa. Hemlöshetsfrågans komplexitet innebär att den berör såväl välfärdspolitik av mer generell natur likaväl som riktade och specialiserade insatser. Våra förslag är där- för av både direkt och indirekt karaktär. 
 En av de riktigt stora och avgörande drivkrafterna för hemlös- hetsutvecklingen är det närmast obefintliga byggandet av hyresbo- städer i landets tillväxt- och inflyttningsregioner. En annan grund- läggande fråga är kvalitén, omfattningen och långsiktigheten i det sociala arbetet. Utvecklingen inom båda dessa samhällsområden har både direkt och indirekt betydelse för hemlöshetsfrågan i sin hel- het. 
 Kommittén har arbetat i nära samverkan med kommuner, fors- kare, frivilligorganisationer, länkrörelser, bostadsföretag, landsting, statliga myndigheter och med enskilda personer med erfarenhet av hemlöshet. Vår öppna och breda genomgång av de delar av vårt samhälle som enligt vår mening har betydelse för hemlösheten och för hemlösa, har visat på behov av förnyelse och förändring inom många områden. 
 I de delar av vårt slutbetänkande som omfattar det sociala arbetet riktar sig förslagen i huvudsak till samhället i stort. Vi har inte fun- nit några stora behov att föreslå omfattande förändringar av de nu gällande lagarna. Socialpolitiker, fältarbetare och tjänstemän i kom- muner, organisationer och landsting kan dock finna många intres- 
 11 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 santa och tänkvärda förslag i det betänkande som vi nu publicerar. Kommitténs utredningsarbete har bland annat visat på stora behov att utveckla samhällets attityder till och insatser för hemlösa kvin- nor. Kommittén understryker vikten av att myndigheter och orga- nisationer mer organiserat beaktar barn- och familjeperspektivet i hemlöshetsarbetet. Inom det socialpolitiska området föreslår vi dessutom att regeringen skall lägga förslag som gör det lagligt och möjligt att bilda gemensamma nämnder mellan i första hand kom- muner och landsting. Genom de gemensamma nämnderna kan mycket av dagens ineffektiva rundgång mellan olika huvudmän undvikas och förebyggas. Ansvaret för olika former av hälso- och sjukvård, missbrukarvård, boenden och omsorg som vänder sig till de mest utsatta bör, enligt våra förslag, organiseras under en ge- mensam och lokal huvudman. 
 Kommittén har också funnit det angeläget att i sitt betänkande rikta uppmärksamheten på arbetsmarknaden och dess betydelse för många hemlösas återhämtning och rehabilitering till värdiga och självständiga livsvillkor. 
 Det är dock inom det bostadssociala området som vi funnit mest anledning att lägga förslag till författningsändringar. Ett exempel är vårt förslag om att bistånd enligt den nya socialtjänstlag som träder i kraft den 1 januari 2002 även skall innefatta rätt till bistånd till fast bostad för personer som är att betrakta som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Andra förslag är inriktade på att exempelvis förebygga vräkningar. 
 Andra bland de hemlösa lider, utöver bostadsfrågan, av brist på kvalificerad och persontillvänd vård och omsorg. Därför finns inbyggt i vårt slutbetänkande ett grundläggande förslag om en utveckling av det lokala ansvaret för såväl en väl fungerande vård och omsorgsverksamhet som en väl fungerande bostadsmarknad. 
 Frivilligorganisationer och sociala rörelser i stort är av stor bety- delse för hemlöshetsfrågan och dess lösning. På samma sätt är age- randet från privata och offentliga bostadsföretag oerhört viktigt. De förslag om förändringar av gällande lagstiftning som vi presen- terar i detta betänkande, har alla inriktningen att försöka underlätta positiva insatser från de olika samhällsaktörerna. En utveckling som kan minimera hemlösheten i allmänhet och fasa ut långtids- hemlösheten i synnerhet, kräver nämligen deltagande och engage- 
 12 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 mang från en mängd intressen, myndigheter och organisationer i samhället. 
 Framför allt eftersträvar vi genom våra förslag en mer långsiktig och kontinuerlig uppmärksamhet på hemlöshetsfrågan. Hemlös- hetsintresset har hittills varit alltför trendkänsligt och många insat- ser har lidit brist på kunskapsunderbyggnad, uppföljning och tål- modighet. 
  
 1.2 
  
 Sammanfattande förslag 
  
 Kapitel 1: Kommitténs uppdrag och verksamhet 
 Kommittén för hemlösa föreslår att förberedelsearbetet för en registerbaserade FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden sär- skilt beaktas, samt att Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har rele- vans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper med en svag position på bostadsmarknaden. 
 Kapitel 3: Behov av kunskap och metodutveckling 
 Riksdagen har för åren  
 2002–2004 
  anslagit 30 miljoner kronor för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insat- ser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jäm- lik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångs- punkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksam- het som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorgani- sationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisa- tioner. 
 13 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kapitel 4: Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 Kommittén föreslår att den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kun- na följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genom- förandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. 
 Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid. 
 Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvin- nor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hem- lösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familje- perspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivil- ligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov. 
 Kapitel 5: Rätt till bostad 
 Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. 
 Kapitel 6: Staten och hemlösheten 
 Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att sti- mulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, lång- siktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. 
 Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsan- visning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande 
 14 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fas- tighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den ut- sträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bo- stadsförsörjning. 
 Kommittén föreslår vidare att regeringen som en generellt stöd- jande åtgärd framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. 
 Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensam- stående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag. 
 Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bi- dragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift. 
 Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad. 
 Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd. 
 Kapitel 7: Kommunerna och hemlösheten 
 Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslä- genheter är det väsentligt att öka tryggheten och självständigheten i boendet för andrahandshyresgästen. Detta uppnås bland annat genom att tillämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vid- hängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel för andra kommuner och bostadsföretag vill 
 15 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommittén för hemlösa framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsföretaget Byggnads AB Mimer har utvecklat under hösten 2001. Västeråsmodellen kännetecknas dels av väsentligt längre hyrestider och dels av individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall tillämpas. 
 Kommittén för hemlösa vill dock i första hand uppmana kom- muner och bostadsföretag att försöka tillgodose människors bostadsbehov genom förstahandskontrakt. Den snabba tillväxten av andrahandsuthyrning inom socialnämndernas tjänster för klien- ter inom individ- och familjeomsorgen riskerar att på sikt leda till att en s.k. sekundär bostadsmarknad permanentas. Kommittén anser därför att det finns skäl för socialnämnderna att aktivt verka för att andrahandsuthyrningen reduceras. 
 Kommittén vill dock erinra om att även ett förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget initialt kan ha karaktären av ett s.k. provkontrakt där hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Ett system med inle- dande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett hyresavtal på obestämd tid. Kommittén vill framhålla, att enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjnings- stöd och/eller ersättning via socialförsäkringssystemet inte ensamt utgör ett välgrundat skäl för provkontrakt. Däremot kan till exempel det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella bostadsreferenser vara ett skäl att ingå ett hyresavtal på begränsad tid. 
 Kapitel 8: Vården och hemlösheten 
 Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet i enlighet med det förslag som Samverkansut- redningen har presenterat i betänkandet  
 Samverkan  
 (SOU 2000:114). 
 Kapitel 9: Kriminalvården och hemlösheten 
 Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunför- bundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter. 
 16 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 Kapitel 10: Arbetsmarknaden och hemlösheten 
 Kommittén rekommenderar arbetsförmedlingen och socialtjänsten att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. Kommittén för hemlösa understödjer social- försäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbets- marknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa. 
 Kapital 11: Vräkning – utveckling och praxis 
 Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyres- värdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens uppgifter och ansvar enligt soci- altjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Parterna bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi för bedriva en uppsökande verksamhet i syfte att så långt det är möjligt förhindra vräkning. 
 Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som upp- kommer genom upprepade betalningsförsummelser. 
 Kapitel 12: Hyresvärdarna och hemlösheten 
 Kommittén föreslår följande: 
  
 En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överfö- res till hyresnämnden. 
  
 Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist från tre till fyra veckor. 
  
 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social- nämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar. 
  
 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social- nämnden skall ske även vid särskilt allvarliga störningar i boendet. 
  
 17 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kapitel 13: Frivilligorganisationerna och hemlösheten 
 Kommittén föreslår att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor som rör hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metod- arbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Social- styrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation. 
 Kapitel 15: Forskarsamhället och hemlösheten 
 Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta medel för ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning knutet till Forsk- ningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). 
  
 1.3 
  
 Uppdrag och direktiv 
  
 Regeringen beslöt den 22 december 1998 att tillsätta en parlamen- tarisk kommitté med uppgift att utreda den samlade problematiken om hemlöshet. Direktiven (1998:108) framgår av bilaga 1. Kom- mittén har enligt direktiven haft två centrala uppgifter: 
 Arbetet skall bidra till att utveckla nya metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet, vilket skall ske i en dia- log med berörda myndigheter och organisationer. Kommittén skall stimulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. För detta ändamål har riksdagen avsatt 10 miljoner kronor för vardera bud- getåren  
 1999–2001. 
  Kommittén har berett ärendena och dess för- slag har utgjort underlag för regeringens beslut om fördelning av projektmedel ur anslaget 18:3 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. 
 En annan uppgift enligt kommitténs direktiv har varit att arbeta utåtriktat och opinionsbildande, samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda. 
 18 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 1.4 
  
 Samverkan med kommuner, organisationer m.fl. 
  
 Som underlag för kommitténs ställningstaganden till projektansök- ningar från kommuner och frivilligorganisationer har kommittén utgått från följande interna riktlinjer, utöver vad som framgår av regeringens direktiv: 
  
 N  
 Projekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga föränd- ringar och förbättringar för de hemlösa. 
  
 N  
 Projekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommu- nala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligor- ganisationer. 
  
 N  
 Projekten skall vara inriktade på metodutveckling för arbetet med olika målgrupper som till exempel kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade samt metodutveckling vad gäller kartläggning och analys av hemlösheten och dess orsa- ker. Vidare skall projekten vara metod- och kunskapsut- vecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall läggas vid analys och utvärdering av såväl de insatser som görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan tänkas påverka hemlösheten. 
  
 N  
 Projektstöd kan ges för att vinna erfarenhet av särskilt ange- lägna utbildnings- och informationssatsningar. Kommittén eftersträvar också en stor bredd i projekten; målsättningen är att de beviljade projekten skall ha något unikt och nyska- pande inslag över sig. 
 Ett flertal av de beviljade projekten har förberetts genom diskus- sioner med många aktörer i kommunerna. Avsikten med dessa sonderande samtal har varit att utarbeta en så gemensam bild som möjligt av de hemlöshetsproblem som finns i den aktuella kommu- nen. Viktiga deltagare i dessa diskussioner har varit kommunens socialtjänst/socialnämnd, sjukvårdshuvudmännen, enskilda hem- lösa medborgare, frivilligorganisationer/aktiva socialpolitiska före- ningar, kriminalvården, (när)polisen, missbrukarvården och fastig- hetsägare. 
 Projekten har formerats i två huvudgrupper: 
  
 1. 
  
 Åtta kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö, Karlstad, Västerås, Örebro, Linköping och Södertälje) har ingått i ett 
  
 19 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 särskilt projekt –  
 Kommunprojektet  
 – med uppgift att pröva olika modeller som kan leda till långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. En gemensam nämnare för samtliga dessa projekt har varit att de har utgått från behovet av samverkan med andra intressenter för att kunna uppnå varaktiga resultat. Projekten har varit inriktade på olika grup- per av hemlösa: kvinnor, missbrukare och psykiskt funk- tionshindrade. Projekten har spänt över ett brett fält – alltifrån alternativa boendeformer till uppsökande verksamhet. 
 Kopplat till sistnämnda projekt har kommittén efter sed- vanligt upphandlingsförfarande engagerat  
 Stegvis Livsstilsför- ändring HB  
 i Uppsala för att bistå kommittén i arbetet med att genomföra en fristående utvärdering av kommunernas in- satser i förhållande till deras målbeskrivningar. Utvärde- ringen har genomförts av psykologerna Hughes, Diaz och Hicks. Avsikten med utvär- deringen har varit att ge kommittén och deltagande kom- muner en välgrundad uppfattning om vilka verksamheter och arbetsmetoder som samhället bör satsa på dels i förebyg- gande syfte, dels för att förändra och förbättra de hemlösas situation. Ett annat syfte har varit att pröva en modell för praktisk utvärdering som kan implementeras i mindre och medelstora kommuner i arbetet med hemlösa. Utvärderarna har under arbetets gång utgjort en kontaktyta mellan kom- muner och kommitté, och även deltagit i samtliga gemen- samma möten med Kommunprojektet. 
 En samlad rapport om bland annat effekterna av de lokala kommunprojekten har utarbetats av Johnson, Martin och Lane och återfinns i slutbetänkandets separata bilagedel. 
  
 2. 
  
 Den andra gruppen av projekt, vilka inte har ingått i Kom- munprojektet, består bland annat av tre forskningsinriktade projekt: Sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet har erhållit medel för att genomföra en undersökning om dels vräkningar i praktiken, dels bostadslösas erfarenheter av myndighetskontakter. Dessa två rapporter av Santiago res- pektive Rodriguez  Santiago återfinns i slutbetänkandets bila- gedel. Därutöver har en tvärvetenskaplig forskargrupp vid universitetsinstitutioner runt om i landet erhållit bidrag för att utarbeta underlag för en ansökan till forskningsråden. 
  
 20 
 SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
 I bilaga 2 redovisas de projektbidrag som har beviljats av regeringen efter beredning av Kommittén för hemlösa. 
  
 1.5 
  
 Kunskapsspridning och opinionsbildande roll 
  
 Kommitténs andra huvuduppgift har varit att arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kom- muner, landsting och andra berörda. Det har förutom via projekten skett genom att kommitténs sekretariat och ledamöter deltagit i debatter som olika föreningar och organisationer har anordnat om hemlöshet och om hemlösas situation. Kommittén har också genomfört besök och överläggningar i en rad olika kommuner och med frivilligorganisationer som inte tidigare har haft kontakt med kommittén, eftersom dessa inte har ansökt om projektmedel. 
 Därutöver har kommittén anordnat heldagskonferenser om hemlöshet i Stockholm, Göteborg, Malmö och Helsingborg. Kon- ferensen i Stockholm – med efterföljande tvärvetenskapligt forsk- ningsseminarium – resulterade bland annat i den av kommittén ini- tierade utgivningen av antologin  
 Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller  
 (Carlsson Bokförlag, 2000). Övriga konferenser i Göteborg, Malmö, Stockholm och Helsingborg har haft karaktären av s.k. goda  
 exempel-seminarier, 
  där företrädare för olika kommunala verksamheter och frivilligorganisationer har berättat om sina erfarenheter av specifika insatser för hemlösa. Tillsammans med Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet, har kommittén varit medarrangör av ett heldagsseminarium om hemlöshet i samband med Bostadsveckan 2001. 
 Utöver dessa konferenser har kommittén tillsammans med Ersta Sköndal högskola anordnat seminariet  
 Det sociala reportaget – om fattigdom och hemlöshet i välfärdssamhället 
 , där författarna Barrett och Thomas samt regissören och doku- mentärfilmaren Norton medverkade. 
 Kommittén har vidare arrangerat en seminariedag på olika orter i landet på temat  
 Exempel och erfarenheter från Bergsjöhöjds äldrebo- ende  
 tillsammans med Fletcher, f.d. föreståndare på detta äldreboende. 
 21 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 1.6 
  
 Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet 
  
 I delbetänkandet  
 Adressat okänd – om hemlöshetens bakgrund, orsa- ker och dynamik  
 (SOU 2000:14) framförde Kommittén för hem- lösa fem förslag inför sin fortsatta beredning och arbete med slutbetänkandet. I det följande redovisas vart och ett av dessa ut- redningsförslag jämte en nulägesbeskrivning. 
  
 1. 
  
 Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att i samband med förberedandet för och genomförandet av den registerbaserade Folk- och Bostads- räkningen (FoB) 2005, samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmarknaden. 
  
 Kommentar:  
 I delbetänkandet (kapitel 5) förs en diskussion kring metod- och definitionsfrågor utifrån grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden. En viktig utgångspunkt för denna diskussion utgörs av den modell som utvecklats av Randall och Alexander vid EpC/Socialstyrelsen och som innebär att data från Folk- och Bostadsräkningarna (FoB) används för att analysera olika gruppers ställning på bostadsmarknaden (för en redogörelse av denna modell, se vidare Bailey  Börjeson  
 2000a-b). 
  
 Den modell som Bailey  Bennett har utvecklat ger goda möjligheter att följa olika gruppers ställning på bostadsmarknaden, liksom att analysera orsaker till och kon- sekvenser av olika gruppers rörelser. Ett avgörande problem i sammanhanget är dock att det inte genomförts någon Folk- och Bostadsräkning sedan 1990, och även om en utredning 
 1  
 i början av 2000 presenterade förslag på den lagstiftning som krävs för att genomföra en s.k. registerbaserad FoB 2005, har beslut ännu inte fattats i denna fråga. 
 En nyorientering av  
 FoB-räkningarna 
  i enlighet med de förslag som hittills redovisats skulle döppna nya möjligheter att ge sig i kast med räkningar och beskrivningar av de mar- ginella bostadsformerna och deras invånare. Under det se- naste decenniet har en lång rad nya institutionella former och organisatoriska arrangemang kommit till stånd på den mar- 
 ginella bostadsmarknaden. Med ett ambitiöst utvecklingsar- bete för att identifiera, karaktärisera och klassificera alla 
  
 1  
 Statistikregelgruppen:  
 En ny  
  
 FoB-lag 
 . 
  Ds 2000:17. 
 22 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 dessa skiftande bostadsformer skulle kunskapsläget på denna tidigare styvmoderligt behandlade del av marknaden väsent- ligt kunna förbättras. En sådan insats måste naturligtvis följas av intensiva insatser för att vid kommande FoB:ar placera ifrågavarande hushåll i adekvata kategorier. Inom ramen för kommitténs arbete förekom också överläggningar i denna fråga med företrädare för Socialstyrelsen, SCB och Riks- skatteverket, vilka samtliga förhöll sig positiva till förslaget. 
 Förberedelserna för en folk- och bostadsräkning år 2005 har emellertid avbrutits och berörda myndigheter ser på regeringens uppdrag över förslaget. Detta betyder att en räk- ning allra tidigast kan komma till stånd år 2007 och kanske inte förrän 2010. Mot denna bakgrund framstår det som vik- tigt att frågan om möjligheterna att belysa villkoren för svaga grupper på bostadsmarknaden tillvaratas i det pågående för- beredelsearbetet för en kommande FoB. Kommittén för hemlösa föreslår därför att förberedelsearbetet för en regis- terbaserad FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att Socialstyrelsen återigen ges i upp- drag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in in- formation som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bo- stadsmarknaden. 
  
 2. 
  
 Boverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att dels analysera omfattningen och konsekvenserna av den logi- marknad och sekundära bostadsmarknad som många hem- lösa är hänvisade till, dels utforma ett system för att varje år samla in information som gör det möjligt att uppskatta om- fattningen och hur den förändras över tid. 
  
 Kommentar:  
 Kommittén föreslår i kapitel 3 att det inom Socialstyrelsen byggs upp en verksamhet som i nära sam- arbete med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. I detta uppdrag ingår som en naturlig del att också bevaka och analysera omfattningen av den sekun- dära bostadsmarknaden och logimarknaden. För att under- lätta fortsatt statistikinhämtning inom denna sfär tog kom- mittén under sommaren 2000 initiativ till en omarbetning av 
 23 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Boverkets formulär (enkätbilaga 5) för dess årliga bostads- marknadsenkät. Boverket använde den reviderade enkäten första gången i samband med bostadsmarknadsenkäten år 2001. 
  
 3. 
  
 Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att genomföra en undersökning av de personer som vräktes under 1999 för att kartlägga dels socialtjänstens insatser visavi dessa människor, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning. 
  
 Kommentar 
 : Undersökningen har ännu inte kommit till stånd, men det är fortfarande angeläget att genomföra en grundlig undersökning av vräkningspopulationen och av socialtjänstens insatser på området för att dels erhålla en ökad kunskap om populationen och vad som händer efter verkställd avhysning, dels för att kunna utveckla preventiva strategier för att minimera antalet vräkningar men också för att följa upp personer som blivit vräkta från sina bostäder. 
  
 4. 
  
 Kommittén föreslog att regeringen skulle låta analysera hur hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden har påverkats i samband med att bostadsförsörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen upphävdes vid halvårsskiftet 1993. 
  
 Kommentar:  
 Uppdraget är inte längre aktuellt eftersom dels Allbokommittén i sitt slutbetänkande SOU 2001:27 presen- terade data från en egen uppföljning, dels har lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trätt i kraft fr.o.m. den 1 januari 2001. 
  
 5. 
  
 Kommittén föreslog att regeringen i sin kommande forsk- ningspolitiska proposition skulle uppdra åt Socialvetenskap- liga forskningsrådet att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsik- tiga kunskapsuppbyggnaden inom detta område. 
  
 Kommentar:  
 Förutvarande Socialvetenskapliga forsknings- rådet ingår numera som en del i det nybildade Forskningsrå- det för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Regeringen be- tonade i sin forskningspolitiska proposition  
 Forskning och förnyelse  
 (prop. 2000/01:3) vikten av att förbättra statens 
 24 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl. Hemlöshetskommit- téns betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska, konstaterar regeringen. 
 2  
 För att stimulera forskning på områ- det beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sist- nämnda ansökan – Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk – bifölls dock inte av FAS styrelse när ärendet avgjordes i november 2001. I kapitel 15 om forskarsamhället och hemlösheten argumenterar kom- mittén, med hänvisning till forskningsrådets avslagsmo- tivering, för att regeringen skall avsätta medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid berörda forsk- ningsråd. 
  
 1.7 
  
 Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseenden 
  
 Enligt vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare, skall i betänkandet redovisas konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdhets- politiska konsekvenser samt regionalpolitiska konsekvenser. 
 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet 
 Enligt Kriminalvårdsstyrelsen och BRÅ saknar en stor andel av de frigivna från fängelserna en ordnad bostad i samband med deras frigivning. Social instabilitet i form av bostadslöshet och arbetslös- het är faktorer som har en negativ inverkan när det gäller den fort- satta rehabiliteringen. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag därför bland annat prioriterat ansökningar från ideella organisationer och föreningar vars syfte är att bedriva ett brottsförebyggande arbete visavi tidi- gare intagna på kriminalvårdsanstalter. 
  
 2  
 Prop. 2000/01:3, s. 217. 
 25 
  
 Kommitténs uppdrag och verksamhet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Jämställdhetspolitiska konsekvenser 
 Kommittén för hemlösa noterar att andelen hemlösa kvinnor har ökat markant under  
 90-talet, 
  och uppgår till 21 % enligt Socialsty- relsens senaste nationella kartläggning. Historiskt sett har hemlösa kvinnor varit osynliga när myndigheterna har planerat och genomfört insatser för hemlösa. Under senare delen av  
 1990-talet 
  har emellertid hemlösa kvinnors särskilda problematik uppmärk- sammats i allt högre utsträckning. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag bland annat valt att stödja projekt som har avsett uppsökande verksamhet av hemlösa kvinnor. 
 Regionalpolitiska konsekvenser 
 Socialstyrelsens rikstäckande kartläggningar har visat att hemlös- hetsproblematiken till övervägande del är koncentrerad till stor- stadsregionerna. Drygt en tredjedel av samtligas hemlösa bor antingen i Stockholm, Göteborg eller Malmö. Men det innebär inte att hemlöshet enbart är en fråga för storstäderna. Vid senaste kart- läggningen 1999 fanns det 15 kommuner som hade rapporterat minst 100 hemlösa. I 39 av landets kommuner har man minst 10 hemlösa per 10 000 invånare. Vid kommitténs forskningssemina- rium i augusti 1999 ventilerades hemlöshetsproblematiken även utanför storstadsområdena samt behovet av som jämförande orts- studier utanför storstadsområdena, och denna inriktning hade även forskarnätverkets forskningsansökan Bostadslöshet i välfärds- staden: lokal politik och organisatoriska nätverk (se avsnitt 1.6 punkt 5). 
 26 
 2 Perspektiv och utgångspunkter 
  
 2.1 
  
 Föreställningar om hemlöshet och hemlösa 
  
 Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssitu- ation är frågor som under senare delen av  
 1990-talet 
  har ägnats en allt större uppmärksamhet. Synen på och föreställningar om hem- löshet och hemlösa är beroende av grundläggande förhållningssätt eller perspektiv, vilket i sin tur påverkar antaganden om orsakerna till hemlöshet. 
 Allmänhetens uppfattning om hemlösa människor formas till stor del av det egna mötet med hemlösa på gator och torg, samt av massmediers reportage om hemlösa. Medborgarnas egna möten gäller naturligtvis i första hand i de större och medelstora städerna, där hemlösheten har blivit mer påtaglig och synlig under  
 1990-talet 
  jämfört med tidigare. Hemlösa i gatubilden kan uppfattas som för- virrade och psykiskt störda med grava missbruksproblem. Denna bild förstärks ofta av massmediernas reportage och frivilligorgani- sationernas insamlingskampanjer, där hemlöshet ofta individualise- ras och personifieras av människor som är uteliggare och socialt utslagna. Mer sällsynt är att dessa människors öden sätts in i ett samhälleligt sammanhang – orsakssambanden är nästan undan- tagslöst individbaserade i massmediernas reportage. 
 1 
  
 Man kan ifrågasätta hur relevant det är att försöka kategorisera hemlösa i olika fack, dvs. om man kan tillskriva dessa personer vissa allmänna egenskaper eller att de uppvisar likartade beteenden. Människor som har hamnat i hemlöshet tillhör inte en homogen grupp, lika lite som exempelvis invandrare gör det. Socialstyrelsens undersökningar visar att 60 % har varit hemlösa under längre tid än ett år. Skulle man i stället utöka mätperioden och dessutom vidga 
  
 1  
 Lowe (2001), s. 152. 
 27 
  
 Perspektiv och utgångspunkter 
  
 SOU 2001:95 
  
 gruppen till att gälla människor med en svag ställning på bostads- marknaden eller risk att hamna i hemlöshet, blir bilden sannolikt en annan. En longitudinell undersökning av socialbidragstagare i Malmö (MLS) visar att bara 13 av 769 personer hade varit hemlösa både vid den första och senare perioder med socialbidrag under mätperioden maj 1995 t.o.m. december 1998 (Giertz 2000). Slut- satsen är att gruppen hemlösa/bostadslösa inte är statisk över en längre tidsperiod; boendesituationen förändras och samma perso- ner är inte hemlösa hela tiden. 
 Ett sätt att se på hemlöshetens orsaker är att koppla hemlösas situation och belägenhet till vederbörandes individuella problem och tillkortakommanden. Med detta synsätt negligeras strukturella orsaker som kan ha medverkat till eller t.o.m. vara det främsta skä- let till den enskildes hemlöshet. Detta betraktelsesätt leder till att samhällets och frivilligorganisationernas insatser ensidigt koncent- reras på den enskilde individen, medan samhällsperspektivet kom- mer i bakgrunden. Åtgärder av ad  
 hoc-karaktär 
  leder i bästa fall till en hjälp i det akuta skedet, i sämsta fall finns en risk att de får en motsatt effekt: att de permanentar eller i varje fall förlänger hem- löshetsperioden, eftersom de inte kombineras med preventiva eller generella åtgärder. 
 Mot det individuella synsättet står ett mer samhällsorienterat som riktar intresset mot brister i välfärdssamhället eller på bo- stadsmarknaden. Det samhällsorienterade perspektivet betonar den enskildes rättigheter och insatser av generell natur. 
 Kommittén anser för sin del att åtgärder och insatser måste utgå från både ett strukturellt  
 och  
 individuellt perspektiv. Den finska sociologen White konstaterade för cirka tio år sedan, efter att ha gått igenom ett stort antal nordiska studier om hemlös- het/bostadslöshet, att 
 hemlösheten sannolikt bäst (kan) förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller. 
 2 
  
 Hemlöshet bör därför ses som en kombination av strukturella och individuella tillkortakommanden. 
  
 2  
 Järvinen (1992), s. 45 f. 
 28 
  
 SOU 2001:95 
  
 Perspektiv och utgångspunkter 
  
 2.2 
  
 Behov av bredare definition 
  
 I kommitténs delbetänkande  
 Adressat okänd  
 (SOU 2000:14) fram- hölls att det är av central betydelse hur hemlöshet definieras och uppfattas, inte minst eftersom definitionen av hemlöshet har bety- delse för vilken typ av insatser som kommunen väljer att prioritera och genomföra. I delbetänkandet belystes olika metodproblem när det gäller definitioner av hemlös och hemlöshet. Kommittén har därför i sitt fortsatta arbete utgått från en bredare definition än den  
 klient-/patientbaserade 
  definition som Socialstyrelsen använde sig av i sin senaste nationella kartläggning av hemlöshetens omfatt- ning. Vår definition av hemlöshet lyder: 
 En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad. 
 Definitionen utgår alltså från det grundläggande förhållandet att den enskilde saknar en  
 egen  
 bostad. Skälet till att så är fallet kan variera från individ till individ, men som en gemensam nämnare gäller att den enskildes livsvillkor är sådana att han eller hon är ute- stängd från den reguljära bostadsmarknaden. 
  
 2.3 
  
 Hemlös – bostadslös 
  
 Gränsen mellan bostadslös och hemlös är inte på förhand given. I Bostadsförmedlingsutredningen definierades bostadslösa som per- soner, som saknar egen direktförhyrd lägenhet eller lägenhet som innehas med bostadsrätt eller liknande (SOU 1967:1). Forskaren  
 Sharp 
  Carter (1991) anser att en bostadslös är en individ som inte har  
 ägande-, 
  bostads- eller besittningsrätt till bostaden, utan har andrahandskontrakt eller är inneboende, eller saknar tak över huvudet. Ett tredje exempel utgör Malmö stad, som årligen gör återkommande kartläggningar av antalet bostadslösa som per den 1 oktober är aktuella inom kommunens socialtjänst, varvid bo- stadslösa definieras som samtliga personer som ofrivilligt saknar egen bostad och som uttryckt detta som ett problem i kontakten med socialtjänsten. Betoningen av ofrivilligt innebär att som bo- stadslös inte inbegripes personer som frivilligt har valt tillfälliga och kanske kortvariga lösningar för sitt boende. 
 29 
  
 Perspektiv och utgångspunkter 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommittén ser bostadslös som ett vidare begrepp än hem- lös, som ingår som en delmängd bland de bostadslösa. Detta är det mest vanligt förekommande synsättet. Människor kan enligt denna definition vara bostadslösa men inte hemlösa, till exempel studen- ter som fortfarande har tillgång till sitt föräldrahem på annan ort. 
 Forskarna Randall och Alexander anser att en dikotomisering, dvs. bostadslös – ej bostadslös, oundvikligen leder till en förenkling av problematiken som hotar () utlösa en fruktlös strid om var gränsen bör dras. 
 3  
 I stället för att försöka definiera begreppen bostadslöshet/hemlöshet och räkna antalet bostadslösa respektive hemlösa, anser dessa två forskare att frågan bör gälla hushållens olika grader av styrka/svaghet på  
 bostads- /övernattningsmarknaderna. 
  Två sådana mått på styrka/svaghet är graden av dispositionsrätt och bostadens kvalitet (utrymme, tek- nisk standard, belägenhet), varvid dispositionsrätten enligt fors- karna bör vara den grundläggande dimensionen för att avgöra indi- videns eller hushållets ställning på bostadsmarknaden. Ett exempel på en sådan skala är den som anges i tabell 2.1 där kategorierna A– K utgör positioner utanför den reguljära bostadsmarknaden, medan  
 L–M 
  är positioner inom den reguljära bostadsmarknaden. 
  
 3  
 Gullberg  Börjeson (2000a), s. 19. 
 30 
  
 SOU 2001:95 
  
 Perspektiv och utgångspunkter 
  
 Tabell 2.1.  
 Positioner inom respektive utanför den reguljära bostads- marknaden 
  
 Aa 
  
 Saknar, accepterar ej/accepteras ej till buds stående, ordnade över- 
  
 nattningsmöjligheter för kommande natt. 
  
 Ab 
  
 Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, 
  
 från dag till dag. 
  
 Ac 
  
 Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, 
  
 på något längre sikt. 
  
 B 
  
 Bor tillfälligt på institution utan att disponera bostad enligt  
  
 J–L 
  (t.ex. på fängelser, i flyktingförläggningar, inom missbrukarvården, häkten med nära förestående utskrivning eller frigivning). 
  
 C 
  
 Bor tillfälligt hos egna barn, f.d. sambo, andra anhöriga eller bekanta, lånar tillfälligt lägenhet (t.ex. ungdomar på väg mot eget boende, makar vid separation, personer på väg mot ett stadigare boende i samband med flyttning mellan orter, flyktingar som avvi- kit från förläggningar, personer som avvikit från kriminalvårdsan- stalter, personer som av andra skäl saknar egna bostäder eller plat- ser vid institutioner). 
  
 D 
  
 Bor på särskilt kontrakt – försökslägenhet, utslussningslägenhet etc. (t.ex. socialtjänstens försökslägenheter). 
  
 E 
  
 Bor inneboende eller i andra hand utan kontrakt. 
  
 F 
  
 Bor stadigvarande hos barn, f.d. partner eller bekanta utan kon- trakt. 
  
 G 
  
 Bor stadigvarande eller för lång tid på institution med inskränkt förfoganderätt (t.ex. ålderdomshem, långtidssjukvård, psykiatriska kliniker, flyktingförläggningar, omsorgsverksamhet, gruppboende etc.). 
  
 H 
  
 Bor som vuxen i föräldrarnas bostad. 
  
 I 
  
 Bor inneboende med kontrakt. 
  
 J 
  
 Bor i tjänste- eller kategoribostad med restriktioner i förfogande- rätten. 
  
 K Bor i andra hand med kontrakt. 
 L Bor med hyresrätt. 
 M Bor med ägande- eller bostadsrätt. 
  
 Källa:  
 Bailey  Börjeson (2000b), s. 294. 
 Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är med andra ord en avsevärt större grupp än den som brukar definieras som 
 31 
  
 Perspektiv och utgångspunkter 
  
 SOU 2001:95 
  
 hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga disponibla in- komster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyres- skulder. Professor Allen vid Institutet för bostads- och ur- banforskning (Ibf) vid Uppsala universitet, anser att just kombina- tionen låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidra- gande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordinarie bostads- marknaden (Stokes 2000). 
 32 
  
 3 
  
 Behov av kunskap och metodutveckling 
  
 Kommitténs förslag: 
 Riksdagen har för åren  
 2002–2004 
  anslagit 30 miljoner kronor för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insat- ser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jäm- lik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångs- punkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksam- het som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorgani- sationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisa- tioner. 
 Kommittén för hemlösa har i linje med regeringens direktiv arbetat mycket utåtriktat. Kommittén har i projektform utvecklat partner- skap med ett stort antal kommuner, landsting och frivilligorganisa- tioner. Under kommitténs arbete, som redovisas på annan plats i betänkandet, har ett tydligt och mer långsiktigt intresse för hem- löshetsfrågan växt fram runt om i landet. Kommitténs samarbete med åtta kommuner i Kommunprojektet har varit värdefullt och tillfört deltagarna ny kunskap på området samtidigt som det har skett ett erfarenhetsutbyte kommunerna emellan. Kommunerna och kommittén har i Kommunprojektet understötts av professio- nella utvärderare och uppföljare som har samarbetat med kommu- nerna i det lokala arbetet. 
 33 
  
 Behov av kunskap och metodutveckling 
  
 SOU 2001:95 
  
 Kommunprojektet har regelbundet samlats till arbetsseminarier. Ett öppet och förutsättningslöst samarbete har utvecklats. Flera av de deltagande kommunerna har i sina projekt haft nära samarbete med organisationer och föreningar av olika slag. I slutrapporten från Kommunprojektet, vilken ingår i slutbetänkandets bilagedel, redovisas resultat, erfarenheter och slutsatser från de externt anli- tade utvärderarna. 
 Kommitténs påverkan på det faktiska och praktiska hemlöshets- arbetet i Sverige har också understrukits av det stora antal kun- skaps- och erfarenhetsseminarier som har anordnats i samverkan med flera kommuner. Seminarierna, uppmärksamheten i medier och projekten har tillsammans bidragit till att öka intresset för att förbättra och utveckla såväl de förebyggande som de mer direkt stödjande insatserna i hemlöshetsarbetet. 
 Kommitténs förslag om en särskild enhet för hemlöshet vid Socialstyrelsen baseras på erfarenheterna från den nu beskrivna ut- vecklingen. Det lokala hemlöshetsarbetet i kommunerna behöver ytterligare några år av den särskilda stimulans som ett organiserat och operativt samarbete har inneburit. Som framgår av bland annat rapporten från kommitténs kommunprojekt är samverkan ett nyckelbegrepp för långsiktigt framgångsrika hemlöshetsinsatser. Enheten bör därför särskilt stödja och följa upp verksamheter som bygger på en utvecklad samverkan mellan till exempel hemlösa med- borgare, kommuner, landsting, organisationer och statliga myndig- heter. 
 I slutbetänkandet konstaterar kommittén att hemlöshet är ett mycket sammansatt och komplext problem. Hur kommuner och landsting väljer att organisera sin myndighetsutövning, hur bo- stadsföretagen agerar, hur organisationer och föreningar bedriver sin verksamhet och hur enskilda människor förhåller sig till hemlösa medmänniskor är därför av mycket stor betydelse för hemlöshets- frågans lösning. Verksamhetens sammansättning bör tydligt spegla hemlöshetsfrågans komplexitet. Kommittén har i beredningen av detta förslag informellt efterhört olika samhällsaktörers eventuella intressen av att delta i enhetens arbete under åren  
 2002–2004. 
  Resultatet av vår informella förfrågan bland kommuner, landsting och organisationer vittnar om ett stort intresse för medverkan i den nya verksamhetens arbete. 
 Kommittén föreslår därför att det till verksamheten knyts en referensgrupp där kommuner, landsting och frivilligorganisationer ingår. 
 34 
  
 4 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
  
 1990-talet 
  
 Kommitténs förslag: 
 Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regel- bundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. 
 Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid. 
 Kommitténs bedömning: 
 Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hem- lösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familjeper- spektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorgani- sationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov. 
  
 4.1 
  
 Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten 
  
 Professor Taylor vid Socialhögskolan i Lund har i en tidigare refererad forskningsartikel beskrivit vissa allmänna tendenser i ut- vecklingen av hemlösheten under 1980- och  
 90-talen 
  jämfört med utvecklingen under 1960- och  
 70-talen. 
  I tabell 4.1 sammanfattas denna utveckling, som visserligen kan sägas vara förenklad men 
 35 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 som ändå ger en bild av de utvecklingstrender som har varit tydliga och markanta under de senaste decennierna. 
  
 Tabell 4.1 
 . Allmän utveckling av hemlösheten sedan  
 1960-talet 
  
 1960–70-talen 
  
 1980–90-talen 
  
 Avinstitutionalisering 
  
 Reinstitutionalisering 
  
 Integration 
  
 Exklusion – Reintegration 
  
 Hjälp och behandling 
  
 Behovsprövning – Motkrav för hjälp 
  
 Statens ansvar 
  
 Individens ansvar 
  
 Alla skall behandlas lika 
  
 Ökad kategorisering – Kommunala olikheter 
  
 Källa 
 : Lowe (2001), s. 150. 
  
 Medan institutioner lades ner under 1960- och  
 70-talen 
  har de framför allt under  
 1990-talet 
  återuppstått i form av kategoriboen- den för exempelvis hemlösa med dubbeldiagnosproblematik, här- bärgen etc. Medan man på 1960- och  
 70-talen 
  aktivt försökte integ- rera hemlösa i samhället, exempelvis i bostäder som byggts inom ramen för det s.k. miljonprogrammet, har utvecklingen därefter gått i riktning mot en ökad exklusion. Denna utestängningsmeka- nism är även påtaglig i det offentliga rummet, vilket blivit alltmer privat. Försäljarna av hemlösas tidning i Göteborg, Faktum, har exempelvis blivit utkörda från en inbyggd bussterminal respektive ett inbyggt torg i Göteborg i samband med försäljningen av tid- ningen, i olika städer finns en  
 City-samverkan 
  mellan affärsid- kare och socialtjänst som riktar sig mot tiggare eftersom dessa bedöms göra stadskärnan otrygg och osäker för vanliga medbor- gare, osv. 
 1  
 Socialtjänsten betonar i högre grad än tidigare indivi- dens ansvar och dennes motprestation i form av exempelvis drog- frihet för att erhålla en bostad, plats på inackorderingshem, syssel- sättningsaktivitet, deltagande i öppenvårdsbehandling mot miss- bruk etc. 
  
 1  
 Se exempelvis Pierce (2000, s. 366) som återger ett uttalande av Socialstyrelsens general- direktör i DN 5.12.98: Det är häpnadsväckande att personal inom socialtjänsten diskuterat att motarbeta människor som de faktiskt är anställda att hjälpa. I stället borde de ta sig en allvarlig funderare och fråga sig vad det är som gör att människor förnedrar sig att tigga i stället för att komma till oss och be om hjälp. Inställningen till tiggare och tiggeri hos socialtjänsten i Stock- holm framgår exempelvis av Harris rapport  
 Tiggeri – ett nygammalt fenomen  
 (1999). Om nolltoleransen mot tiggare i Stockholm, se också Sahlins uppsats i NAD:s antologi  
 Skyldig eller sjuk? Om valet av påföljd för narkotikabruk  
 (2001). 
 36 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 4.2 
  
 Kartläggning av antalet hemlösa m. m. 
  
 Socialstyrelsen har vid två tillfällen, 1993 och 1999, genomfört rikstäckande undersökningar för att kartlägga antalet hemlösa och deras sociala livssituation en given vecka. Enligt 1993 års under- sökning uppgick antalet rapporterade hemlösa till strax under 10 000 personer. Vid 1999 års hemlöshetsundersökning användes en snävare definition i kombination med ett bredare urval av upp- giftslämnare vilket gör att det inte utan vidare går att jämföra re- sultaten från dessa båda kartläggningar. I kommitténs delbetän- kande SOU 2000:14, kapitel 4, diskuteras och redovisas utförligt resultaten från Socialstyrelsens båda undersökningar. Enligt Social- styrelsens kartläggning av hemlöshetens omfattning under en ka- lendervecka våren 1999, uppgick antalet inrapporterade hemlösa till 8 440 personer. I figur 4.1 nedan redovisas den geografiska fördel- ningen per 10 000 invånare. 
 Vissa kommuner genomför egna undersökningar av antalet hemlösa. I några fall använder man sig av egna definitioner av vem som är att anse som hemlös (exempelvis Stockholm och Malmö), medan andra kommuner (exempelvis Västerås) utgår från samma definition och metodik som Socialstyrelsen använde sig av våren 1999. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsar- bete som bedrivs i många kommuner är av stor vikt, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid. 
 37 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Figur 4.1.  
 Hemlöshetens geografiska spridning utifrån antal hem- lösa per 10 000 invånare 
  
 Hemlösa 1999  
 per 10000 invånare 
 17,0 till 32,8 (13) 
 8,0 till 16,9 (43) 
 4,0 till 7,9 (61) 
 0,1 till 3,9 (95) 0 (77) 
  
 Källa:  
 Statistik som bearbetats av SCB, baserat på Socialstyrelsens kartläggning 1999. 
 38 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 Som framgår av kartbilden är fördelningen av hemlöshet per 10 000 invånare koncentrerad till vissa orter och regioner, företrädesvis  
 Malmö-, 
  Göteborgs- och Stockholmsregionerna men också till vissa storstadscentra utanför dessa tre regioner. 
 2  
 I de två högsta intervallen återfinns 56 av landets kommuner enligt följande läns- visa fördelning (tabell 4.2): 
  
 2  
 Höör och Ekerö uppvisar ett högt antal hemlösa per 10 000 invånare till följd av att det i dessa två kommuner finns ett relativt stort antal  
 LVM-institutioner 
  respektive kriminalvårdsanstalter i förhållande till kommunernas invånarantal. 
 39 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Tabell 4.2.  
 Länsvis fördelning av kommuner med hemlöshet om minst 8,0 per 10 000 invånare, baserad på Socialstyrelsens kartläggning 1999 
  
 Län 
  
 Hemlöshet  
 8,0–16,9 
  
 Hemlöshet  
 17,0–32,8 
  
 Stockholms län 
  
 Haninge 
  
 Upplands Väsby 
  
 Upplands Bro 
  
 Huddinge 
  
 Nacka 
  
 Botkyrka 
  
 Solna 
  
 Sollentuna 
  
 Vaxholm 
  
 Stockholm 
  
 Norrtälje 
  
 Södertälje 
  
 Sigtuna 
  
 Sundbyberg 
  
 Nynäshamn 
  
 Ekerö 
  
 Uppsala län 
  
 Uppsala 
  
 Enköping 
  
 Södermanlands län 
  
 Eskilstuna 
  
 Östergötlands län 
  
 Mjölby 
  
 Norrköping 
  
 Jönköpings län 
  
 Jönköping 
  
 Värnamo 
  
 Tranås 
  
 Kalmar län 
  
 Västervik 
  
 Gotland s län 
  
 Gotland 
  
 Skåne län 
  
 Lund 
  
 Höör 
  
 Helsingborg 
  
 Malmö 
  
 Ystad 
  
 Ängelholm 
  
 Västra Götalands län 
  
 Stenungsund 
  
 Partille 
  
 Vänersborg 
  
 Göteborg 
  
 Trollhättan 
  
 Alingsås 
  
 Åmål 
  
 Mariestad 
  
 Tidaholm 
  
 Falköping 
  
 Värmlands län 
  
 Karlstad 
  
 Kristinehamn 
  
 Örebro län 
  
 Karlskoga 
  
 Lindesberg 
  
 Västmanlands län 
  
 Hallstahammar 
  
 Västerås 
  
 Fagersta 
  
 Dalarnas län 
  
 Borlänge 
  
 Gävleborgs län 
  
 Gävle 
  
 Sandviken 
  
 Västernorrlands län 
  
 Härnösand 
  
 Sundsvall 
  
 Jämtlands län 
  
 Östersund 
  
 Västerbottens län 
  
 Umeå 
  
 40 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 Utifrån landets statistiska indelning i olika regioner fördelas antalet hemlösa i följande regioner. 
  
 Tabell 4.3.  
 Antal hemlösa i olika regioner 
  
 Region 
  
 Folkmängd 
  
 Antal hemlösa 
  
 Hemlös per 
  
 10 000 
  
 Stockholms  
 A-region 
  
 1 731 888 
  
 2 801 
  
 16,2 
  
 Göteborgs  
 A-region 
  
 829 149 
  
 1 251 
  
 15,1 
  
 Malmö/Lund/Trelleborgs 
  
 514 639 
  
 620 
  
 12,0 
  
 A-region 
  
 H-region 
  3 
  
 3 148 487 
  
 2 602 
  
 8,3 
  
 H-region 
  4 
  
 1 647 262 
  
 766 
  
 4,7 
  
 H-region 
  5 
  
 481 178 
  
 217 
  
 4,5 
  
 H-region 
  6 
  
 501 719 
  
 85 
  
 1,7 
  
 Totalt 
  
 8 854 322 
  
 8 342 
  
 9,4 
  
 Statistiskbearbetning 
 : Braun. 
  
 H-region 
  3 = Kommuner med mer än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum. 
  
 H-region 
  4 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mer än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. 
  
 H-region 
  5 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mindre än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. 
  
 H-region 
  6 = Kommuner med mindre än 27 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum. 
  
 4.3 
  
 Framtida kartläggningsbehov 
  
 Även om Socialstyrelsens hemlöshetsdefinition och tillämpad me- tod för att genomföra denna typ av undersökning kan och bör dis- kuteras, anser Kommittén för hemlösa att denna typ av kartlägg- ning bör genomföras även i framtiden. Det är väsentligt att använda samma typ av definition för att möjliggöra jämförelser över tid. Kartläggningen bör dock vara regelbundet återkommande, för- slagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Det är då viktigt att förändringar av definitioner och respondenturval 
 41 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 görs med försiktighet. Epidemiologiskt Centrum (EpC) vid Social- styrelsen konstaterar i  
 Social Rapport 2001 
 : 
 Med undantag för enstaka kommuner som med jämförbara metoder kartlagt hemlösheten vid återkommande tillfällen, är möjligheterna att göra jämförelser mellan de studier som genomförts starkt begränsade. Detta beror delvis på att olika studier haft skilda syften, men också på att det är ett område där metodproblemen är mycket stora. 
 3 
  
 Genom en löpande kartläggning finns det förutsättningar för be- rörda myndigheter att bygga upp, utveckla och bibehålla spets- kompetens på området. Kommittén har noterat att Socialstyrelsens särskilda enhet för nationell uppföljning och utvärdering har upp- hört efter genomförandet av det senaste regeringsuppdraget samti- digt som medarbetarna har gått över till andra arbetsuppgifter inom och utanför myndigheten. Kommittén vill för sin del understryka vikten av att arbetet med att följa hemlöshetens utveckling inte får den ad  
 hoc-karaktär 
  som det hittills har haft. 
 En kontinuerlig uppföljning vart tredje år förefaller vara rimligt. Därutöver bör denna typ av undersökning utföras gemensamt av Socialstyrelsen och Boverket för att säkerställa att hemlöshetsfrå- gan blir allsidigt belyst utifrån såväl bostads- som sociala aspekter. 
  
 4.4 
  
 Hemlöshetsgenererande faktorer 
  
 Orsakerna bakom hemlöshet är ofta komplexa, men några utveck- lingsvägar brukar nämnas särskilt ofta och i dessa spelar följande faktorer och händelseförlopp in: ekonomiska, sociala och individ- relaterade. Det är inte möjligt att empiriskt peka ut förändringar i enskilda strukturella faktorer i välfärdsutvecklingen som kan sägas vara direkt eller indirekt hemlöshetsgenererande. Däremot kan man generellt peka ut olika  
 samverkande  
 faktorer som med stor sanno- likhet har betydelse för hemlöshetens utveckling: 
  
 N  
 Arbetslöshet. 
  
 N  
 Hushållens disponibla inkomst. 
  
 N  
 Socialförsäkringssystemets ersättningsnivåer och ersättnings- perioder. 
  
 N  
 Bostadspolitik/bostadsmarknad (boendekostnad, ägarformer, upplåtelseformer, tillgång på bostäder etc.). 
  
 N  
 Missbrukarvårdens utformning. 
  
 3  
 Socialstyrelsen (2001), s. 187. 
 42 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 N  
 Socialbidragets utformning och villkor. 
 Arbetslöshet, ökade boendekostnader och försämringar i välfärds- systemet är strukturella faktorer som ökar risken för hemlöshet bland ekonomiskt svaga grupper i samhället. Detta innebär att vissa grupper i befolkningen har svårare att få fotfäste på arbetsmarkna- den och hotas av marginalisering. 
 Socialstyrelsens Epidemiologiskt Centrum (EpC) följer konti- nuerligt utvecklingen av befolkningens hälsa, sjukdomar, sociala förhållanden, vårdutnyttjande och riskfaktorer för sjukdomar och sociala problem. I EpC:s skrift  
 Social Rapport 2001  
 tecknas bland annat följande bild av utsatta gruppers situation i dagens Sverige: 
 4 
  
 N  
 Under  
 1990-talet 
  skedde omfattande förändringar som påver- kade olika gruppers försörjningsvillkor. Den förändrade ar- betsmarknadssituationen men också de många förändringarna i olika delar av socialförsäkringssystemet innebar att allt fler hamnade i en ekonomiskt utsatt situation. Bland de grupper där ökningen var särskilt markant fanns ungdomar, invandrare och ensamförsörjande föräldrar. 
  
 N  
 Under  
 1990-talet 
  har inkomstskillnaderna ökat i samhället. De grupper som haft svårast att ta sig ur fattigdomen är framför allt vissa invandrargrupper, ensamstående både med och utan barn samt övriga personer med svag anknytning till arbets- marknaden. 
  
 N  
 Boendesegregationen genererar s.k. områdeseffekter, vilket innebär att de sociala problemen skärps ytterligare och bidrar till att skapa nya problem. 
 Trots att det enligt Socialstyrelsens mätning från 1999 föreligger ett starkt samband mellan hemlöshet och andra sociala problem, är det som EpC framhöll i  
 Social Rapport 2001  
 vanskligt att uttala sig om orsak respektive verkan, dvs. i vilken mån missbruk och/eller psykisk sjukdom utgör en orsak till hemlöshet eller om sambanden går i den andra riktningen. 
 Eftersom de kartläggningar som genomförts så gott som uteslutande är tvärsnittsstudier ger dessa begränsade möjligheter att följa individer över tid, vilket är en förutsättning för att analysera orsakssamman- hang. Senare års forskning om hemlöshetens orsaker och konsekvenser 
  
 4  
 Socialstyrelsen (2001), s.  
 8–13. 
  
 43 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 har i hög grad utgått från att man sett hemlöshet som en process där strukturella förändringar och myndighetsbeslut i samverkan med den hemlöses eget handlande ger kedje- eller dominoeffekter, vilket till slut kan leda till hemlöshet. 
 5 
  
 Kommittén för hemlösa vill framhålla att orsakerna till hemlöshet sällan låter sig förklaras av en enda orsak. I stället är det ofta en kombination av både individuella och strukturella skäl som ligger bakom att en person har blivit hemlös. Som framgår av kapitel 2 betonade den finska sociologen White för cirka tio år sedan i en nordisk antologi om hemlöshet, att hemlösheten kan sannolikt bäst förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståel- semodeller. 
 6 
  
 4.5 
  
 Hemlösa kvinnor 
  
 4.5.1 Omfattning och orsakssamband 
 Socialstyrelsen och Socialtjänstförvaltningens  
 FoU-enhet 
  i Stock- holm har i sina undersökningar visat att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa har ökat. Även om undersökningarna inte är jäm- förbara måste denna ökning bedömas som relativt måttlig och inte statistiskt säkerställd (från 17 till 21 % mellan åren 1993 och 1999 enligt Socialstyrelsens nationella kartläggningar). Av  
 FoU-enhe- 
  tens mätningar framgår att kvinnornas andel av totala antalet hem- lösa i Stockholm uppgår till cirka 25 %. I ett europeiskt perspektiv är det vanligt att kvinnor utgör  
 11–17 
  % av uteliggare och härbär- gesboende ( 
 street homeless population 
 ) och mellan 25 till 30 % av alla hemlösa. 
 7 
  
 En förklaring till ökningen kan ha att göra med det som statsve- taren Smith (2000) benämner  
  
 statistik-paradoxen, 
  
 vilket in- nebär att hemlöshetstalen ökar ju mer insatser som görs för hem- lösa, bland annat genom att det öppnas nya härbärgen och andra inrättningar. Genom att uppsöka dessa blir klienterna mer synliga och registrerade som gäster i statistiken. Tre projekt inom ramen för kommitténs Kommunprojekt vänder sig för övrigt specifikt till hemlösa kvinnor (Stockholm, Västerås, Malmö). 
  
 5 
  
 Socialstyrelsen (2001), s. 190. 
  
 6 
  
 Järvinen (1992), s. 45 f. 
  
 7 
  
 Singleton  Doherty (2001), s. 32. 
  
 44 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 Sociologen Margaretha Järvinen hävdar i en undersökning i bör- jan av  
 1990-talet 
  om hemlösa kvinnor i Köpenhamn, att om man skulle isolera  
 en  
 utlösande orsak till att kvinnor blir hemlösa, är det förekomsten av familjevåld, vilket dock inte innebär att detta har ökat utan snarare att det har synliggjorts och uppmärksammats på ett helt annat sätt än tidigare. 
 8  
 En del av dessa kvinnor kan söka sig akut till en kvinnojour eller motsvarande, men även här brukar fin- nas en selektionsprocess genom att man inte tar emot aktivt miss- brukande kvinnor med eller utan psykiska problem. 
 9  
 Keller resultat från Köpenhamn understryks också i FEANTSA:s senaste transnationella rapport om hemlösa kvinnor. Våld inom familjen som riktas mot kvinnan är en mycket dominant orsak till att i varje fall unga kvinnor blir hemlösa, och detta är en generell bild i samt- liga undersökta  
 EU-länder. 
 10 
  
 4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet 
 Ett återkommande tema under  
 1990-talet 
  har varit hemlösa kvin- nors utsatthet och specifika behov, vilka har definierats som an- norlunda än männens. Hemlösa kvinnor har uppmärksammats på ett annat sätt än tidigare. Symtomatiskt är att Stockholms kommun i slutet av  
 1960-talet 
  startade en specialenhet med benämningen Byrån för bostadslösa män. En medelålders alkoholiserad man har länge varit, och är så fortfarande för en del, sinnebilden för en människa som är hemlös. 
 11  
 Inte förrän 1994 bildades en särskild kvinnosektion inom det som är nuvarande Enheten för hemlösa. Hemlösa kvinnor och deras behov var tidigare ett  
 icke-existerande 
  problem utifrån hjälpsystemets synvinkel. Men detta behöver inte innebära att det är en fördel att bli sedd – som hemlös. 
 Sociologen Reed menar att detta uttryck – att  
 bli sedd  
 – kan upplevas som att man betraktas som en  
 icke-individ. 
  De människor som passerar ser inte personen utan en kategori. 
 12  
 Hennes slutsats utifrån en rad intervjuer med hemlösa kvinnor är att alla dessa tvärtemot har betonat att de  
 inte  
 vill bli sedda som hemlösa när de rör sig i de offentliga rummen. Detta tar sig ut- 
  
 8 
  
 Järvinen (1993). 
  
 9 
  
 Beijer (2000) nämner exempelvis att den av Stockholms stad drivna Kriscentrum inte tar emot hemlösa kvinnor med denna bakgrund. 
  
 10 
  
 Singleton  Doherty (2001), s.  
  
 40–45. 
  
 11 
  
 Beijer (2000), s. 215. 
  
 12 
  
 Freeman (2000), s. 239. 
  
 45 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 tryck i att de utvecklar olika strategier för att dölja sin hemlöshet när det är möjligt – vilket gör att deras hemlöshet i en bemärkelse är osynlig, framhåller Freeman. 
 13  
 Så länge kvinnorna offentligt slip- per att bli sedda som hemlösa betraktar dem det som en framgång, och för att upprätthålla denna fasad är det viktigt för dem att se snygg ut och att kunna känna sig fräsch. Att dölja hemlösheten är dock bara möjligt till en viss punkt: 
 De skäms över att behöva bli sedda när de sover i någons trapphus el- ler på en toalett. Barry söker sig ofta till skyddsrum om nätterna för där vet hon att hon får vara ifred och att hon inte heller blir sedd. 
 14 
  
 I olika sammanhang beskrivs hemlösa kvinnor som prostituerade, missbrukare och utsatta för sexuella övergrepp och misshandel. Kvinnorna lever med och genom männen, som Ball vid Stockholms stads  
 FoU-enhet 
  har uttryckt saken. 
 15  
 I en PM om insatser och resurser för hemlösa kvinnor i Stockholm uttalas bland annat, att specifikt för kvinnorna är, att de långa tider logerar hos någon man, som underhåller henne men också utnyttjar henne. Detta är en verklighet som många hemlösa kvinnor tvingas leva i, dock inte alla. Att vara hemlös  
 och  
 kvinna antas av en del inom hjälpsystemet innebära att kvinnan därmed också är prostituerad eller att hon sexuellt utnyttjas av män. För att skapa uppmärksam- het kring hemlösa kvinnor har vissa organisationer i sin opinions- bildning slaget an på detta tema. Budskapet på en uppmärksammad affisch som Stadsmissionen i Stockholm lät framställa för några år sedan var följande: För en hemlös kvinna finns det alltid någon- stans att sova. Om hon betalar (illustreras med en bild av en an- vänd kondom). En av de kvinnor som Freeman har intervjuat förkla- rar att många gånger när jag kom upp till socialkontoret hade de förutfattade meningar att jag var prostituerad för att ha någonstans att ta vägen. Men det var helt uteslutet och jag blev så förbannad över att de över huvud taget kunde tro något sådant. 
 16 
  
 Hemlösa kvinnor är lika lite som hemlösa män en homogen grupp. De har alla olika bakgrund och erfarenheter. Etnologen White, som följt ett stort antal hemlösa kvinnor sedan 1998, anser att hemlösa kvinnor, paradoxalt nog, inte är så olika andra kvinnor i Sverige. I mycket tänker och värderar de som 
  
 13 
  
 Freeman (2000), s. 241. 
  
 14 
  
 Freeman (2000), s. 242. 
  
 15 
  
 Beijer (2000), s. 224. 
  
 16 
  
 Freeman (2001), s 225. 
  
 46 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 andra kvinnor och har ungefär samma grundläggande normer när det gäller relationer till barn, föräldrar och partner och till moral och etik människor emellan, framhåller Brown i en kommande bok om hemlösa kvinnor i Stockholm. 
 17  
 Hon förmedlar en motbild till den gängse och traditionella bilden av utnyttjande och under- ordnade kvinnor. I hennes berättelser framträder i stället en bild av självständiga kvinnor med en långt utvecklad överlevnadsstrategi: 
 Jag skulle säga att kvinnorna i Stockholm ungefär som männen är mångsysslare och har förmåga att ta vara på tillfällen som dyker upp. Marginalerna är snäva men de hittar nischer där de kan fungera och valet av försörjningssätt är beroende av hur mycket pengar de behöver och vilka förutsättningar som finns. 
 18 
  
 4.5.3 På männens villkor 
 Ball (1998) har i en studie om hemlösa kvinnor i Stockholm visat hur hemlösa kvinnors behov historiskt sett har kommit i skymundan, och att hemlösa kvinnor tidigare kunde vara utsatta för övergrepp och kränkningar från männens sida på mansdomine- rade kategoriboenden. Bland annat Beijer anser att omhänderta- gande av hemlösa kvinnor i mångt och mycket har skett på män- nens villkor. Denna situation förefaller ha förändrats till det bättre under de senaste åren, inte minst till följd av den uppmärksamhet som ägnats hemlösa kvinnor. Hemlösa kvinnor är för socialtjänsten i många kommuner en prioriterad grupp, eftersom de anses leva ett utsatt liv när de saknar bostad, varför de hamnar före männen i kön till olika bostadsalternativ. 
 19 
  
 4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor 
 Sociologerna Campbell och Pratt Thörn har utarbetat en rapport om hemlösa kvinnor i Sverige. 
 20  
 De hävdar att skillnaden i myndigheternas retorik om kvinnors behov och myndigheternas 
  
 17 
  
 Brown (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 
  
 18 
  
 Brown (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 
  
 19 
  
 Socialstyrelsen 2000, s. 106. 
  
 20 
  
 Den svenska rapporten av Rodriguez och Freeman (2000) är framtagen inom ramen för FEANTSA:s belysning av hemlösa kvinnor i EU:s medlemsstater. Howell publicerade hösten 2001 en s.k. transnationell rapport i form av en antologi som baseras på de olika nationella rapporterna (Egdar  Doherty 2001). Butler bidrag har titeln  
  
 (In-) 
  
  visibility and shame: the stigma of being a woman and homeless in Sweden. 
  
 47 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 stränga kontrollutövande av samma kvinnor är påtaglig. En inter- vjuad socialarbetare med ansvar för ett kategoriboende för hemlösa kvinnor berättar bland annat följande: 
 Vi har nattpersonal som åker runt flera gånger per natt. Dom är i trappuppgångarna och ställer sig utanför dörrarna och lyssnar, och dom tittar på utsidan om det är tänt och om dom ser en massa folk i lägenheten. Är det så blir dom utslängda på stört. 
 21 
  
 Forskarna finner den ingående tillsynen förvånande mot bakgrund av att det handlar om noggrant utvalda kvinnor som under månader bevisat att de är nyktra och drogfria, och som ofta genomgått be- handling eller vistats på tillsynsboende för kvinnor innan de aktua- liserats till detta kategoriboende. Här – liksom vid många andra boendeenheter och träffpunkter för hemlösa kvinnor – betonar personalen kvinnornas behov av att vara ifred för män, varför besök av män är mer eller mindre förbjudna. Kvinnor som bryter mot så- dana regler riskerar vräkning. Men genom en sådan åtgärd försätts kvinnorna i en situation där de riskerar att bli beroende av män för att få tak över huvudet. Det framstår som viktigare att upprätthålla regeln än att se till den enskilda kvinnans behov, så som de definie- rats av socialarbetarna själva. Under  
 1990-talet 
  har det, som fram- går ovan, blivit vanligt att åberopa att hemlösa kvinnor inte skall behöva bo och leva på mäns villkor. Frågan är på vems villkor de i stället skall bo och leva? Det innebär inte nödvändigtvis att de vill bo på de villkor som erbjuds på den sekundära bostadsmarknaden. 
 Ett aktuellt problem när det gäller hemlösa och deras boende via socialtjänstens omsorg, är alltså frågan om de hemlösas behov och vem som definierar dessa. Definitionen överensstämmer inte alltid med klientens egna uttryckta behov. Beijer (1998) ger ett belysande exempel: Den boendeform som kvinnorna genomgående trodde skulle passa dem var egen lägenhet, 
 22  
 men detta överensstämde inte med den boendekarriär som socialtjänsten hade utstakat för dessa kvinnor. I sin kommande bok  
 Mellan ilska och hopp – om kvinnor, hemlöshet och att vara utsatt  
 återger White (2002) erfarenheter och slutsatser från sina möten med ett sextiotal hemlösa kvinnor i Stockholm som alla har extremt svåra och insta- bila boendeförhållanden. Hon menar att kvinnorna i förhållande till det professionella hjälpsystemet är i underläge, och att deras stra- 
  
 21 
  
 Rodriguez  Freeman (2000), s. 49. 
  
 22 
  
 Beijer (1998), s. 78. 
  
 48 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 tegi antingen kan vara att underordna sig, provocera eller – vilket är vanligt – dra sig undan till den värld där de känner sig hemma. 
 Kvinnornas motdrag blir att neka, provocera och stiga av den discipli- neringstrappa, som efter många års träning och uppvisad drogfrihet skulle ge dem en egen lägenhet. De lämnar inackorderingshem, hotell- hem och kommunens härbärgen när myndigheternas krav på kontroll och på hur de skall leva, vad de inte får göra och vad de måste göra blir för stora intrång i integriteten. De är vuxna människor och det finns en gräns för vad de finner sig i. Lite högre upp på disciplineringstrap- pan kan de avvisas från andrahandslägenheter för att de inte står ut med ensamheten, reglerna och inte hittar möjlighet att leva ett me- ningsfullt liv i drogfrihet. 
 23 
  
 Det finns många exempel på att hemlösa, kvinnor som män, i vissa situationer har valt att bryta med hjälpsystemet hellre än att under- kasta eller underordna sig hjälpsystemets normer och regelsystem för att exempelvis komma ifråga för ekonomiskt bistånd, plats på ett boende etc. Detta utvecklas även i en underlagsrapport som Campbell och Jarvis har skrivit på uppdrag av kom- mittén, och som återges i slutbetänkandets bilagedel. Det förhål- landet att exempelvis hemlösa kvinnor väljer att avbryta myndig- hetskontakter med hjälpsystemet är en allvarlig indikation på att hemlösa upplever sig orättvist eller orättfärdigt bemötta i dessa kontakter. 
  
 4.6 
  
 Ett barn- och familjeperspektiv 
  
 I en studie som Ball vid Stockholms stads  
 FoU-enhet 
  har gjort av 341 kvinnor vid kvinnohärbärget Hvilan mellan åren 1995 och 1996 hade en tredjedel minderåriga barn. Flertalet av barnen bodde hos sina pappor eller var placerade i familjehem. 
 24  
 Socialstyrel- sen konstaterar i sin kartläggning 1999 att en stor andel av hemlösa också är föräldrar, vilket framgår mer specifikt av tabell 4.4. 
  
 23 
  
 Brown (under publ. 2002, manus (kap. Efterord). 
  
 24 
  
 Beijer (1998), s. 129. 
  
 49 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 Tabell 4.4 
 . Procentuell fördelning över andelen män respektive kvinnor som har barn och som är vårdnadshavare 
  
 Förälder 
  
 Vårdnadshavare 
  
 Män 
  
 28 
  
 4 
  
 Kvinnor 
  
 43 
  
 21 
  
 Källa:  
 Socialstyrelsen (2000), s. 37. 
 Socialstyrelsen noterar också att ju längre hemlösheten har pågått, desto ovanligare är det att föräldern som är hemlös har vårdnaden om barn. Beijer (2000) betonar att det ofta är en traumatisk upple- velse att få sitt barn omhändertaget, även om kvinnan samtycker till åtgärden. Beijer anser att samhällets hjälpsystem inte tar någon hänsyn till den hemlösa mammans trauman, sorgen över moder- skapet och det förlorade barnet. Hon exemplifierar de problem som en hemlös mamma kan möta när hon vill besöka sitt barn som är placerat i familjehem: 
 Förutom den ångest och skam hon kan uppleva över att inte själv ha klarat av att ta hand om barnet eller att inte ha hälsat på barnet till- räckligt ofta, skall olika praktiska moment ordnas innan besöket. Detta kan ske på olika sätt från fall till fall. Ibland sker kontakten mellan familjehem och mamma relativt smärtfritt. I sådana fall kan kvinnan hälsa på barnet regelbundet och kanske komma på besök själv, utan att någon från socialtjänsten är med. I andra fall kan det vara mer komplicerat. Ett scenario som kan uppstå är följande: Mamman har kanske inte besökt sitt barn på länge. Familjehemmet ligger långt bort och den hemlösa kvinnans socialsekreterare och barnets familjehems- sekreterare skall tillsammans med kvinnan och familjehemmet göra upp en passande besöksdag. Går barnet på dagis kanske barnet skall vara hemma den dagen och daghemmet underrättas om  
 detta. /---/ 
  I takt med att besöksdagen närmar sig ökar ångesten hos kvinnan och hon återfaller i missbruk. När socialsekreteraren kommer för att hämta henne till besöket har kvinnan lämnat inackorderingshemmet. Den hemlösa kvinnan har på nytt misslyckats i sin roll som mamma och socialsekreteraren, familjehemssekreteraren, familjehemmet och kan- ske också barnet kan konstatera att hon inte, denna gången heller, kunde genomföra besöket. 
 25 
  
 Trots att en mycket stor andel av hemlösa män och kvinnor har minderåriga barn, är det uppenbart att hjälpsystemen inte har an- passat sig till detta förhållande. Hemlösa som bor på institutioner eller institutionsliknande miljöer kan ha svårt att upprätthålla ett 
  
 25  
 Beijer (2000), s.  
 222–.223. 
  
 50 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 fungerande umgänge med sina barn, eftersom miljön inte är anpas- sad efter barns behov eller kan upplevas som skrämmande för barn att vistas i. För hemlösa som har ett specialkontrakt i form av ex- empelvis en tränings- eller försökslägenhet finns ofta vidhängande (oskäliga) hyresvillkor som innebär att de inte får ha nattgäster eller inneboende hos sig, vilket även inkluderar deras egna barn. 
 Förälderns umgänge med barnet kan därmed upphöra i prakti- Lam, vilket är en förödande utveckling utifrån barnets behov av en nära och regelbunden kontakt med båda sina föräldrar. I detta sammanhang finns det skäl att referera till den internationellt an- sedde professorn Sims, Columbia University i New York, som i ett samtal med Guzman betonade, att det är bättre att veta vem ens mamma är, även om hon är berusad när hon kom- mer på besök, även om hon är prostituerad, bisarr och avvikande. Det är bättre att arbeta med verklighetens problem än med den fantasifigur som annars träder i verklighetens ställe. 
 26  
 Barnet har ett behov av att uppleva ett föräldraskap, även om denna förälder inte har vårdnaden om barnet. 
 Utomlands är det inte ovanligt att familjer tvingas leva på exem- pelvis härbärgen. Norges byggforskningsinstitutt genomförde 1997 en studie av hemlösheten i fyra norska kommuner och det fram- kom då att det fanns cirka 200 barn som levde med sina bostadslösa föräldrar på härbärgen, 
 27  
 huvudsakligen familjer med utländskt ur- sprung. I en undersökning i London av hemlösa vuxna som var in- hysta i hotellrum (varav 65 % bodde med minderåriga barn) fann Lopez (1992) att psykisk ohälsa förekom mer än dubbelt så ofta bland dessa jämfört med personer i grannskapet som hade fast bo- stad. Health Visitors Association och Bayswater Proect i Storbri- tannien bekräftar i sin forskning att barn drabbas fysiskt, känslo- mässigt och utbildningsmässigt när de bor på enheter av typ bed  breakfast. Bland annat var det vanligt med depressioner, sömn- störningar, dålig aptit, hyperaktivitet, sängvätning och analinkonti- nens, toaletträningsproblem, raseriutbrott och aggressioner. 
 28 
  
 Det sociala arbetet utgick länge från ett ensidigt vuxenperspek- tiv. Mot detta står ett mer uttalat barnperspektiv som innebär att vuxna ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa. 
 29  
 Sedan 1998 har social- 
  
 26 
  
 Vinterhed(1992), s. 145. 
  
 27 
  
 Ulfrstad (1999), s.  
  
 50-52. 
  
 28 
  
 Drennan  Stearn (1986), Wilson (1999). 
  
 29 
  
 SOU 1997:116, s. 139; Shah (2001), s. 41. 
  
 51 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 SOU 2001:95 
  
 tjänstlagen kompletterats med en bestämmelse där det stagdas att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till bar- nets bästa kräver (1 §; 1 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen). Lagbe- stämmelsens utformning ger ingen direkt vägledning i utform- ningen av det sociala arbetets praktik, men i Barnkommitténs (dir. 1996:15) utredning om implementeringen av  
 FN-konventionen 
  i svensk rätt, underströk kommittén att förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa. 
 30 
  
 Kommittén för hemlösa vill mot bakgrund av vad som anförts ovan, understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisa- tioner i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. 
 Kommittén vill i detta sammanhang också lyfta fram behovet av ett familjeperspektiv i synen på hemlösa. Många hemlösa lever i parrelationer, men hjälpsystemen är ofta negativt inställda till par- relationer och förutsätter att relationen är destruktiv utifrån kvin- nans synvinkel. 
 31  
 Det senare ger snarare uttryck för ett paternalis- tiskt synsätt som innebär att socialarbetarens eller organisationens handlande bestäms med hänvisning till klientens bästa – utan att klienten själv är tillfrågad, än mindre har lämnat sitt medgivande eller samtycke. Den professionelle antas veta bäst. Experten visavi klienten. Dess motsats är empowerment där klienten och dennes integritet är i fokus. 
 På senare tid har vissa kommuner börjat öppna boendeenheter som även tillåter parrelationer, exempelvis Stockholm. 
  
 4.7 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regel- bundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid. 
  
 30 
  
 SOU 1997:116, s. 138. 
  
 31 
  
 Se exempelvis beskrivningen i Löfstrand (2001a), s.  
  
 54-57. 
  
 52 
  
 SOU 2001:95 
  
 Hemlösa och hemlöshet under  
 1990-talet 
  
 Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvin- nor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill understryka vikten av att socialtjänsten och frivil- ligorganisationer i sin planering av insatser för hemlösa även beak- tar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regel- bunden kontakt. Kommittén vill också peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemen- samma behov. 
 53 
 5 Rätt till bostad 
 Kommitténs förslag: 
 Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. 
  
 5.1 
  
 Inledning 
  
 I debatten om välfärds- och socialpolitiken används ofta ett rättig- hetsbegrepp. Det kan gälla rätten till arbete, bostad eller trygghet osv. Att bostaden är en social rättighet har länge fungerat som en portalformulering över svensk bostadspolitik, konstaterar stats- vetaren Howard. Men, noterar han samtidigt: innebörden är långt ifrån självklar och bostadspolitikens kritiker avvisar gärna formuleringen som en tom floskel. Hans slutsats är att denna rät- tighet inte är av individuell natur, utan i stället skall ses som ett statens långsiktiga ansvar gentemot samhället i stort. 
 1 
  
 Rättighetsbegreppet används alltså i sådana sammanhang på ett betydligt friare sätt än det vanligen är fråga om när man avser juri- diska rättigheter. Man talar om en rättighet i mer strikt, juridisk (främst civilrättslig) mening när det föreligger en mot denna rät- tighet svarande konkret skyldighet för någon. När man inte kan konstatera en rättighet i strikt juridisk mening – med motsvarande omedelbara skyldighet – men ändå väljer att tala om den enskildes rätt till något, syftar man vanligen på ett spektrum av juridiska och andra konstruktioner som avser att tillgodose den enskildes behov. 
  
 1  
 Rose (2001), s. 49, 87. 
 55 
  
 Rätt till bostad 
  
 SOU 2001:95 
  
 När det friare rättighetsbegreppet används verkar det dock som om det alltid läggs in i detta att det finns något slag av skyldighet för någon eller några gentemot rättighetshavaren. Åtminstone så att det finns en moralisk och/eller politisk skyldighet att agera för att rättigheten skall konkretiseras. Det kan gälla att politiker och andra skall verka för att rättigheten tillgodoses genom lagstiftning och penninganslag, vilka åtgärder kommer rättighetshavaren till godo. Rättighets- och skyddslagstiftningen ur principiell synvinkel har behandlats av Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97 del A, s. 173). Där framhåller kommittén, att den skyldighet som regleras ofta tar sikte på ansvaret för den enskilde huvudmannen. I social- tjänstlagen finns exempelvis regler om skyldigheter för kommu- nerna att bedriva vissa verksamheter.  
 Hur  
 verksamheten skall be- drivas avgör kommunen. 
 Det kan naturligtvis konstateras att det pragmatiskt sett är bety- delsefullt hur en rättighet konstruerats. Rätten till sjukvård, i form av till exempel en operation, får helt olika innebörd för med- borgaren beroende på hur han kan agera för att tillgodose sin rätt, om han nekas operationen. Har han rätt att få domstolsbeslut på att operationen skall genomföras jämte skadestånd? Eller innebär hans rätt endast att de förtroendevalda politikerna skall verka för att han, och andra, i framtiden kommer att få tillgång till behand- lingen? 
 I detta kapitel behandlas främst frågan om i vilken utsträckning rätten till en bostad reglerats som en egentlig rättighet, dvs. i mer strikt juridisk mening. 
 Frågan om den enskildes rätt till en bostad kan för tydlighetens skull delas upp i två beroende på mot vilken rätten kan tänkas vara riktad. Den kan gälla dels i förhållande till det allmänna, dvs. stat och kommun, dels i förhållande till enskilda rättssubjekt, dvs. främst fastighetsägarna. Frågan om rätten till en bostad ställer sig olika beroende på om det gäller en person som söker en bostad el- ler en person som redan har en bostad. Det sist sagda gäller dock främst i den enskilda individens förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Rätten till en bostad i förhållande till det allmänna – i enlighet med den friare användningen av rättighetsbegreppet – till- godoses ofta på ett mer indirekt sätt, genom att man med olika medel försöker förbättra förutsättningarna för den enskilde på bo- stadsmarknaden, utan att han ges någon egentlig rätt. 
 56 
  
 SOU 2001:95 
  
 Rätt till bostad 
  
 5.2 
  
 Rättigheter gentemot det allmänna 
  
 5.2.1 
  
 De sociala rättigheterna enligt regeringsformen 
  
 I regeringsformen anges att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till en god bostad samt att verka för social omsorg och trygghet samt för en god levnadsmiljö. Denna grundlagsbe- stämmelse, om den enskildes välfärd och de sociala rättigheterna i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen, tillkom vid 1976 års för- fattningsrevision. Det är fråga om ett program- och målsättnings- stadgande. Stadgandet har inte karaktär av en rättsligt bindande fö- reskrift. Det innebär att den enskilde inte på grundval av bestäm- melsen genom domstol kan få till stånd ett ingripande mot det all- männa, dvs. staten eller kommunen. De mål som anges för den samhälleliga verksamheten kan däremot ha politisk betydelse och deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll (prop. 1973:90 s. 194 f, SOU 1975:75 s. 184, prop. 1975/76:209 s. 128). Bestämmel- sens mest väsentliga funktion har av Fri- och rättighetsutredningen angivits vara att den ålägger det allmänna att positivt verka för att rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning för- verkligas (SOU 1975:75 s. 184). 
 I propositionen till den beskrivna förändringen av regeringsfor- men anförde regeringen i fråga om de sociala rättigheterna bland annat, att i det moderna välfärdssamhället intar dessa en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden angavs i själva ver- ket ha kommit att bli det övergripande målet för den politiska verksamheten. Det ansågs därför naturligt att de rättigheter som har ett nära samband med denna målsättning fick komma till ut- tryck i grundlagen. Som ytterligare skäl för detta anförde reger- ingen, att en viss materiell standard för de enskilda individerna ut- gör en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera tillfredsställande. 
  
 5.2.2 
  
 Konkretisering av bostadspolitiken 
  
 De mål som i dag gäller för bostadspolitiken antogs våren 1998 av riksdagen, på förslag av bostadsutskottet. Bakgrunden till detta var i korthet följande. I den senaste större allmänna bostadspolitiska propositionen, vilken lades fram våren 1998 (prop. 1997/98:119), redovisade regeringen sin bedömning av hur de övergripande målen för bostadspolitiken borde formuleras. Något förslag lämnades 
 57 
  
 Rätt till bostad 
  
 SOU 2001:95 
  
 dock inte till riksdagen i detta avseende. Vid sin behandling av pro- positionen fann dock utskottet att målsättningen, sådan den for- mulerades i propositionen, hade i stort sett samma lydelse som den som återfanns i den bostadspolitiska utredningens betänkande på vilket regeringens proposition byggde (SOU 1996:156). Bakom utredningens förslag i denna del stod företrädare för samtliga riks- dagspartier med undantag av Moderata samlingspartiet. Det fanns enligt utskottets mening mot denna bakgrund goda skäl för riksda- gen att ansluta sig till den målformulering som förts fram i propo- sitionen. Enligt utskottets mening var det en styrka med en bred uppslutning kring dessa mål. De bostadspolitiska målen formuleras således i dag på följande sätt: 
 Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förut- sättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Bo- endemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. 
 När det däremot gällde frågan om valet av de medel med vilka de uppsatta målen skall nås konstaterade bostadsutskottet att skiljak- tigheterna mellan partierna är stora (bet. 1997/98:BoU10, se även bet. 2000/01:BoU1, s. 28 ff.). 
 I olika sammanhang har grundlagsstadgandet om rätten till bo- stad blivit åberopat. I fråga om till exempel behovet av en särskild lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar fann bostadsut- skottet hösten 2000 skäl att påminna om lagrummets existens. (Regeringen hade i propositionen inte funnit skäl att, i vart fall ut- tryckligen, åberopa lagrummet.) Vid upphävandet av 1947 års bo- stadsförsörjningslag, vilket skedde 1993, underströks att lagens av- skaffande inte innebar någon förändring av kommunernas grund- läggande ansvar för bostadsförsörjningen (bet. 1992/93:BoU19). Kommunernas bostadspolitiska ansvar har därefter i allt väsentligt kommit att styras endast av kommunallagen, socialtjänstlagen och plan- och bygglagen. Bostadsutskottet konstaterade – hösten 2000 
 – att trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats visade situationen på bostadsmarknaden att många kommuner inte längre tog detta ansvar. Bostadsutskottet erinrade om, liksom tidi- gare (senast dessförinnan i betänkande 1998/99:BoU11), att det enligt 1 kap. 2 § regeringsformen skall särskilt åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Stadgandet sades 
 58 
  
 SOU 2001:95 
  
 Rätt till bostad 
  
 vara ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Även det av riksdagen fastlagda målet för bostadspolitiken avsågs ge uttryck för samma ambitioner. Utskottet erinrade om att detta mål bland annat inne- håller följande formulering:  
 Bostaden är en social rättighet och bo- stadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostä- der till rimliga kostnader.  
 Utskottets ställningstagande i frågan om den nya bostadsförsörjningslagen angavs naturligen ske mot denna bakgrund (bet. 2000/01:BoU2). 
 Ett annat exempel är när riksdagen behandlade regeringens pro- position 1998/99:122 om kommunala bostadsföretag. Regeringen föreslog att de då gällande bestämmelserna om indragning av ränte- stöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostads- företag eller deras bostäder skulle ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem. Syftet med förslaget var att, under tiden då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen utred- des, motverka att bostadsföretagen skulle säljas ut eller att pengar skulle föras över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunen (den s.k. stopplagen vars giltighet förlängts en gång och som enligt regeringens förslag i prop. 2001/02:58 kommer att ersättas av en lag om förvärvstillstånd). Grundlagstadgandet åbero- pades av bostadsutskottet och var ett uttryck för den vikt bostads- politiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inrikt- ning. Utskottets ställningstagande gjordes därför naturligen mot bakgrund av detta stadgande (bet. BoU 1998/99:BoU11). 
 För att tillgodose den på enbart politiska åtgärder vilande rätten till en god bostad finns och har funnits olika typer av lagstiftning och annan författningsreglering. Viktiga sådana regleringar utgörs av plan- och bygglagen som innehåller planinstrument m.m. för bebyggelsen, vilka instrument utgör grundvalen för att ett bostads- byggande skall kunna ske. Ekonomiska subventioner har under de senaste decennierna i större eller mindre omfattning utgått till bo- stadsbyggandet. Nu senast har ett särskilt investeringsbidrag för hyresbostäder införts (prop. 2000/01:100, yttr. 2000/01:BoU6y). Särskild lagstiftning har dessutom gett kommunerna möjlighet att trots kommunallagens likabehandlingsprincip ge enskilda personer ekonomiskt stöd till sitt boende. Numera gäller en särskild lag en- ligt vilken en kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa och inneha en permanentbostad (lagen, 1993:406, om kommunalt stöd till boen- det). En bostadsförsörjningslag har nyligen återinförts (lagen, 
 59 
  
 Rätt till bostad 
  
 SOU 2001:95 
  
 2000:1383, om kommunernas bostadsförsörjningsansvar). Tidigare har det funnits en bostadsanvisningsrättslag som bland annat syftat till att det skall finnas lägenheter till kommunal förmedling bland de bostadssökande. Därutöver har viktig grundläggande lagstift- ning införts som tillförsäkrat de enskilda vissa rättigheter i fråga om bostaden. De har sedan länge kunnat få bidrag till sitt boende i form av ett schabloniserat försörjningsstöd (lagen, 1993:737, om bostadsbidrag). Socialtjänstlagen utgör för medborgarna en garanti för sin försörjning. 
  
 5.2.3 
  
 Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen 
  
 Lagen (1993:737) om bostadsbidrag ger den enskilde en rätt att erhålla bidrag under i lagen angivna förutsättningar. Bidraget är be- roende på inkomst, hushållets sammansättning, bostadskostnader- nas storlek och bostadens yta. Att märka är att i bostadsbidragsla- gens inledande paragraf anges att den enskilde  
 kan få  
 bidrag enligt lagen. Först i en följande paragraf talas om  
 rätten  
 till bostadsbidrag. Bidraget ges till den enskilde oavsett vilken upplåtelseform bosta- den har (egnahem, bostadsrätt eller hyresrätt). Försäkringskassan beslutar om bostadsbidrag. Dess beslut kan överklagas till domstol. 
 Också socialtjänstlagen ger den enskilde en rätt till stöd för sitt boende. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämn- den för sin försörjning. Försörjningsstödet skall lämnas för skäliga kostnader för boende (6 § och 6 b § socialtjänstlagen; 4 kap. 1 och 3 §§ den nya socialtjänstlagen). Det föreligger också rätt till bistånd för den enskildes livsföring i övrigt, s.k. annat bistånd (6 § social- tjänstlagen; 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen). Med annat bi- stånd avses för närvarande endast hjälp i hemmet samt särskilt bo- ende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade (6 f § socialtjänstlagen). Från den 1 januari 2002 finns inte längre denna begränsning (jfr 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen med övriga bestämmelser i samma kapitel). 
 Den enskilde har möjlighet att med domstols hjälp tvinga kom- munen att lämna det bistånd i form av försörjningsstöd och annat bistånd som stadgas i socialtjänstlagen. En begäran om kontant stöd eller annat bistånd, till exempel i form av bostad, kan i sådana fall fullföljas till högre instans. En socialnämnd får ge bistånd i an- nan form än försörjningsstöd och annat bistånd, om det finns skäl 
 60 
  
 SOU 2001:95 
  
 Rätt till bostad 
  
 för det (6 g § socialtjänstlagen; 4 kap. 2 § den nya socialtjänstla- gen). Nämnden får också gå utöver vad som lagen bestämmer om försörjningsstöd och annat stöd. Ett beslut genom vilket ett sådant frivilligt stöd vägras kan inte överklagas genom förvaltningsbe- svär. En begränsad överprövning av ett sådant beslut kan dock ske enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. 
 I detta sammanhang bör uppmärksammas att länsstyrelsen fr.o.m. den 1 juli 2000 fått ökad möjlighet att ingripa mot dom- stolstrots (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14). Enligt 68 a § socialtjänstlagen (13 kap. 7 § den nya socialtjänstlagen) får länsstyrelsen förelägga en kommun vid vite att avhjälpa brister i verkställigheten av en lagakraftägande dom som ger en enskild rätt till försörjningsstöd och annat bistånd enligt vad som följer av 6 b och 6 f §§ socialtjänstlagen (4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen). 
 De senaste förändringarna av den nu gällande socialtjänstlagen kan generellt sett sägas innebära en förstärkning av den enskildes rättigheter gentemot det allmänna (prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18). När det gäller bistånd i form av en konkret bo- stad till andra än äldre och funktionshindrade synes statens kon- troll av kommunerna genom domstolsprövning ha försvagats. Det kan sättas ifråga om socialnämnden i dag under motsvarande förut- sättningar hade ålagts att tillhandahålla en permanentbostad, vilket skedde genom ett avgörande av Regeringsrätten år 1990 (RÅ 1990 ref. 119). Fallet avsåg tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen i den lydelse den hade före den 1 januari 1998. En frånskild romer med fyra minderåriga barn hade ansökt om bistånd med bostad. Hennes ansökan avslogs med motiveringen att man inte disponerade över den form av bistånd kvinnan begärde. I stället ordnades en hus- vagn. I Regeringsrättens avgörande återgavs ur lagmotiven att soci- altjänsten var skyldig att hjälpa den enskilde när han hade svårt att finna vägarna till den hjälp och service som samhället kan ge. Detta gällde i synnerhet grupper av hjälpbehövande som på grund av sin utsatta situation ibland saknade tillräcklig initiativkraft för att nå rätt i det komplicerade samhället. Domstolen fann att kvinnan till- hörde en sådan utsatt grupp som kunde behöva särskild hjälp till exempel för att skaffa bostad. Nämnden ålades därför att tillhanda- hålla kvinnan en bostad som fyllde kraven på skälig levnadsnivå el- ler på annat sätt ombesörja att hon fick tillgång till en sådan bostad. 
 61 
  
 Rätt till bostad 
  
 SOU 2001:95 
  
 5.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Osäkerheten om huruvida rätten till bistånd också omfattar rätten till bistånd till en  
 bostad  
 utgör en grundläggande svaghet i samhällets uttalade ambition att hjälpa utsatta och hemlösa människor till en skälig levnadsnivå. Den nya socialtjänstlagens bestämmelser bör därför kunna kompletteras med en särskild föreskrift i 4 kap. 1 § om att rätten till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. 
 Ett utökat ansvar för kommunen att tillhandahålla bostäder stäl- ler naturligtvis upp frågor om hur kommunen rent faktiskt skall kunna fullgöra denna skyldighet. Frågan är särskilt viktig i förhål- lande till sådana kommuner som har en bostadsmarknad som inte är i balans. 
 Det kan inte uteslutas att den föreslagna regleringen kommer att ge kommuner med stor eller mycket stor bostadsbrist omfattande problem med att uppfylla socialtjänstlagens ökade krav. I vissa lä- gen kan det komma att bli omöjligt för kommunen att tillgodose en enskilds bostadsbehov. Det kan därför behövas kompletterande regler som ger kommunen rimliga möjligheter att verka i lagens anda. Rätten till bistånd till en fast bostad kan till exempel inte be- höva materialiseras omedelbart och kommunen bör därför ha möj- lighet att under lagarna bistå den enskilde med bostäder av mindre fast karaktär under den tid som bedöms vara skälig för att inför- skaffa en fast bostad. Kommunen bör också ha möjlighet att i sam- råd med den enskilde och en annan kommun, kunna tillgodose be- hovet av en fast bostad i en annan kommun än hemkommunen. Kommittén anser inte att sådana kompletterande regler förtar för- slagets grundläggande fördelar. 
 I storstadsregionerna framstår det dessutom som alltmer uppen- bart att det kommunala planmonopolet skulle behöva kompletteras med ett regionalt bostadsförsörjningsansvar. Med ett regionalt bo- stadsförsörjningsansvar utvidgas arenan för såväl den sociala bo- stadspolitiken som för den enskilde medborgaren i behov av bi- stånd till en fast bostad. 
 62 
 6 Staten och hemlösheten 
 Kommitténs förslag: 
  
 N  
 Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. 
  
 N  
 Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostads- anvisning med samma principiella uppbyggnad som motsva- rande regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvis- ningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostads- anvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslä- genheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning. 
  
 N  
 Kommittén föreslår vidare att regeringen, som en generellt stödjande åtgärd, framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfas- tigheter. 
  
 N  
 Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstå- ende, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.. 
  
 N  
 Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyse- rar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt la- gen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets 
 63 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja efter- gift. 
  
 N  
 Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet under- stiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållan- det överstiger en månad. 
  
 N  
 Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs parti- ellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd. 
  
 6.1 
  
 Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund 
  
 Sverige har en i internationell jämförelse mycket hög andel hyreslä- genheter i bostadsbeståndet. Den goda tillgången på hyreslägenhe- ter utan krav på personlig kapitalinsats har på många sätt bidragit positivt till medborgarnas möjligheter att röra sig mellan olika ar- betsmarknader och studieorter. Av stor betydelse för den sociala bostadsplaneringen har varit att en avsevärd andel av lägenheterna har producerats och förvaltats av kommunernas egna bostadsbolag. Medborgare med låga eller obefintliga inkomster och/eller med so- ciala belastningar som exkluderat dem från den privata hyresmark- naden och ägda bostäder har, vid sidan av miljoner andra hushåll, kunnat finna en bostad i det kommunala beståndet. 
 Fram till början av  
 1990-talet 
  var den svenska bostadspolitiken en sammanhållen och väl fungerande helhet. Staten var en aktiv och viktig aktör vid finansiering av nybyggnation, både i form av lån och genom de så kallade räntebidragen. Räntebidragen innebar att staten gick in och garanterade en viss (låg) räntesats, och skillnaden mellan denna och marknadsräntan betalades av staten. Dessa kraf- tiga subventioneringar hade tillsammans med långa perioder av hög inflation i ekonomin en positiv effekt på bostadsbyggandet, men var samtidigt en källa till problem. I början av  
 1990-talet 
  påbörjades och färdigställdes ett rekordhögt antal bostäder, vilket på sina håll medförde att produktionen i vissa delar av landet översteg det lång- 
 64 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 siktiga behovet av bostäder. 
 1  
 De statliga bostadssubventionerna var så omfattande att de enligt vissa bedömare utgjorde en så stor be- lastning på statsbudgeten att en avveckling av de generella subven- tionerna ansågs oundviklig. 
 2 
  
 Saneringen av statsfinanserna i kombination med skattereformen 1991 förutsatte att statens del av de framtida kostnaderna för bo- endet skulle minska. Skattereformen finansierades i hög grad via bostadssektorn. Den dåvarande regeringen tillsatte i december 1991 en enmansutredare med uppgift att utreda statens stöd för bo- stadsfinansiering. Målet med bostadspolitiken ansågs fortfarande vara att alla skall ha möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris, 
 3  
 men medlet för att uppnå detta var inte längre statlig regler- ing och statliga subventioner. Genom att marknaden skulle pressa priserna antogs producenterna utforma och förvalta bostäder på ett sådant sätt att de ändå tillgodosåg de boendes intressen och värde- ringar. Utgångspunkten var att bostadssektorn inte skulle vara av- skärmad från den ekonomiska politik som förs och från de ekono- miska förhållanden som gäller i samhället i övrigt, 
 4  
 dvs. att bo- stadspolitiken skulle bli mer marknadsanpassad. I sitt första delbetänkande  
 Avreglerad bostadsmarknad  
 (SOU 1992:24) skrev utredaren, att erfarenheterna från hittillsvarande subventionssy- stem är att det förstärker kostnadshöjningar, skapar ett omfattande regelsystem och påverkar statsbudgeten negativt. 
 5  
 Utredningen ansåg att en fortsatt bidragsgivning med oförändrade regler riske- rade att undergräva statens finanser på ett sätt som kan få för- ödande effekter för landets ekonomi. 
 6  
 Regeringens proposition (1991/ 92:150 bil. I:5) utgick i allt väsentligt från utredningens för- slag, och riksdagens beslut om nya regler för statens stöd till bo- stadsfinansiering kom att gälla fr.o.m. den 1 januari 1993. Samtidigt verkade dåvarande regeringen för att minska den statliga regler- ingen av kommunernas ansvar för boendefrågor. 
 Utgifterna för de mest omfattande stöden inom bostadssektorn, räntebidragen till ny- och ombyggnad, har sjunkit avsevärt sedan 1993 – från 33,8 miljarder kronor 1992/93 till knappt 4 miljarder kronor år 2000 (uttryckt i nominella termer), för att år 2002 nå ett 
  
 1 
  
 Prop. 1997/98:119, s. 11. 
  
 2 
  
 Bell och Jones (1994), s. 125. 
  
 3 
  
 SOU 1992:47, s. 11. 
  
 4 
  
 SOU 1992:24, s. 12. 
  
 5 
  
 SOU 1992:24, s. 7. 
  
 6 
  
 SOU 1992:24, s. 19. 
  
 65 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 prognostiserat värde av cirka 1,5 miljarder kronor. 
 7  
 Den stora minskningen av utgifterna för räntebidrag har tidigare framför allt berott på lägre räntenivå och en extremt låg volym på bostadsbyg- gandet. 
 8  
 Statens och kommunernas totala nettoutgifter för bostads- sektorn (som andel av BNP) har minskat från i genomsnitt  
 3–4 
  % under perioden  
 1970–94 
  till att 1998 uppgå till 1 %. Innevarande år beräknas andelen ligga nära noll. 
 9 
  
 Bostadspolitiska mål och aktörer 
 De nu gällande bostadspolitiska målen antogs av riksdagen våren 1998 efter förslag från bostadsutskottet (se vidare kapitel 5): 
 Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förut- sättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Bo- endemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. 
  
 Staten  
 har i detta sammanhang en lagstiftande och reglerande funk- tion – och innan avregleringen under  
 1990-talet 
  också en mycket uttalad finansiell funktion – medan  
 kommunerna  
 har det huvudsak- liga ansvaret för planering och genomförande av bostadspolitiken. Ansvaret för bostadsförsörjningen är en kommunal uppgift. I ka- pitel 7 utvecklas innebörden av det kommunala ansvaret mer i de- talj. 
  
 6.2 
  
 Kompensation för ökande boendekostnader 
  
 En effekt av 1991 års skattereform och de stigande räntekostna- derna var att hushållens boendekostnader ökade. Fram till 1990 ökade boendeutgifterna i samma takt som den övriga konsumtio- nen och den disponibla inkomsten. Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) konstaterade vid en avstämning 1995 att boendeut- gifterna efter 1990 hade börjat öka mer än andra priser (t.o.m. 1994). 
 10  
 Realt steg hyrorna med nästan 40 % mellan åren 1990 och 
  
 7 
  
 Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 30. 
  
 8 
  
 Prop. 1997/98:119, s. 33. 
  
 9 
  
 Uppgifterna huvudsakligen hämtade ur  
 Sveriges nationalrapport inför FN:s General- församlings extra möte (Istanbul +5) med uppföljning av Habitatagendan,  
 avsnitt 2.2. 
  
 10 
  
 SOU 1995:98, s. 25. 
  
 66 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 1998. Hyresandelen (nettohyra efter bostadsbidrag som andel av den disponibla inkomsten) har under perioden  
 1982–97 
  visat en påtaglig ökning och har ökat från  
 17–18 
  till  
 32–33 
  %, varvid ök- ningen har varit som högst efter 1991. Både nivån och hyresandelen är som störst för ensamstående hushåll, vilka 1999 uppgick till näs- tan 30 %. 
 11 
  
 Kombinationen av låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidragande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordi- Rice bostadsmarknaden. Problemet är enligt Allen vid In- stitutet för bostads- och urbanforskning (Ibf), att statsmakterna inte genomfört några politiska motåtgärder för att neutralisera sub- ventionsavvecklingens fördelningseffekter (Turner 2001). 
 De ökade boendekostnaderna kan för vissa ekonomiskt svaga och utsatta grupper kompenseras genom ett riktat bostadsbidrag, vilket också har visat sig vara en oerhört effektiv åtgärd, konstate- rar Gomez och Stokes (2001) i en forskningsrapport. 
 12  
 För den som kommer i åtnjutande av bidraget har det visat sig att bostads- bidragen i sin praktiska tillämpning har en betydande utjämnings- effekt – antingen i form av en inkomstförstärkning för hushåll med låga inkomster, eller i form av utjämnad bostadskonsumtion mellan olika inkomstgrupper och hushållstyper. 
 13  
 Forskarna Navarro och Tapio Salonen har i sin rapport  
 Knapphetens boningar  
 (2000) kommit fram till samma slutsats. Dessa slutsatser står i bjärt kontrast till Familjeutredningens förslag i slutbetänkandet  
 Ur fat- tigdomsfällan  
 (2001:24), där man anser – tvärtemot vad som fram- kommer i Gomez och Oconnor forskningsrapport och trots att den utgör en bilaga till slutbetänkandet – att den särskilda styr- ningen av stödet till bostadskonsumtion inte längre är lika angelä- gen och att man bör pröva om det [bostadsbidraget] helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstprövat. 
 14 
  
 11 
  
 Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 28. 
  
 12 
  
 Gomez och Stokes (2001). Rapporten  
  
 Bostadsbidrag och prisbildning  
 ingår som bilaga 6 i Familjeutredningens slutbetänkande  
 Ur fattigdomsfällan  
 (SOU 2001:24). 
  
 13 
  
 Gomez och Stokes (2001), s. 404. 
  
 14 
  
 SOU 2001:24, s. 129. 
  
 67 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 6.2.1 
  
 Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag 
  
 Reglerna för bostadsbidragen ändrades fr.o.m. 1997 till följd av kostnadsökningen, men också utifrån en strävan att öka bidragens träffsäkerhet. 
 15  
 Förändringarna innebar i korthet följande 
 16 
  
 N  
 Bostadsbidraget slopades helt för barnlösa hushåll över 28 år.  
 N  
 Förändrade gränser i lägsta och högsta bidragsberättigade hy- 
 resnivåer. 
  
 N  
 Begränsning av bidragsberättigad bostadsyta. 
  
 N  
 Striktare inkomstgränser, i synnerhet för samboende föräldrar.  
 N  
 Nytt system för inkomstprövning. 
 Utgångspunkten för de nya reglerna var att barnfamiljer med lägsta betalningsförmågan skulle prioriteras medan övriga hushåll skulle erhålla lägre bidrag. Samtidigt har en undersökning som Boverket gjort av bostadsbidragen under  
 1990-talet 
  i tre län visat att antalet samboende föräldrar med bostadsbidrag har minskat kraftigt mel- lan åren 1992 och 1999. Bostadsbidragen har fått en inriktning mot ensamföräldrar. Sammanboende föräldrar kan få ett högre bo- stadsbidrag om de separerar, och den andre föräldern kan då även få bidrag som umgängesrättsfamilj, konstaterar Boverket. 
 17  
 Samman- boende föräldrar får ett lägre bostadsbidrag än vad ensamföräldrar får  
 trots  
 att makarna har fler barn än vad ensamföräldrarna har, har bidragsgrundande inkomster som är i nivå med ensamföräldrarnas inkomster, samt har högre bidragsgrundande bostadskostnader än ensamföräldrarna. 
 18 
  
 Cirka 82 % av samtliga bostadsbidragshushåll var bidragsåret 1999 barnfamiljer (290 000 hushåll). Det finns en tydlig övervikt av kvinnor bland bostadsbidragstagarna (91 % av de 152 090 ensamstående som i maj 2000 fick bostadsbidrag). När det gäller hushåll som får bidrag för enbart umgängesbarn är männen i kraftig majoritet (74 %). 
 19  
 Närmare 40 % av bostadsbidragshushål- len hade socialbidrag någon gång under 1997 (i genomsnitt under sju månader), varav drygt 80 % av dessa var barnfamiljer. 
 20  
 I Wang och Tapio Salonens studie, som baseras på en studie av 112 hushåll i Landskrona som uppburit bostadsbidrag 
  
 15 
  
 Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU1, s. 45. 
  
 16 
  
 Hjort och Salonen (2000), s. 20. 
  
 17 
  
 Boverket (2000a), s. 4. 
  
 18 
  
 Boverket (2000a), s. 5. 
  
 19 
  
 RFV Anser 2001:2, s. 49. 
  
 20 
  
 RFV Anser 1999:6, s. 16. 
  
 68 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 under 1994/95 fram till början av 2000, framkommer bland annat hushållens oro om trygghetssystemens utformning, eftersom merparten av försörjningen för dessa hushåll utgörs av socialbi- drag och bostadsbidrag. I detta ligger även en otrygghet i och med att det har visat sig att dessa system är föränderliga och till vissa delar oförutsägbara. Denna upplevelse av osäkerhet är åter- kommande i hushållens berättelse, konstaterar de båda fors- karna. 
 21 
  
 Men denna osäkerhet finns också hos exempelvis bostadsföreta- gen. På samma gång som bostadsbidraget kan innebära en möjlig- het för en bostadssökande att erhålla en bostad, kan ovissheten om bidragets fortsatta utformning och existens leda till att en person inte accepteras som hyresgäst på grund av (misstanke om) bristan- de betalningsförmåga. För de hushåll som trots en svag ekonomi har erhållit en bostad är tacksamhet och lojalitet mot bostads- företagen viktiga, framhåller Morales och Salonen. Därför blir sköt- samhet, lojalitet, inbetalning av hyra i rätt tid oerhört viktigt, för- lorar man detta har man inget kapital kvar. 
 22 
  
 Bostadsbidraget betalas ut löpande som preliminärt bidrag, me- dan slutgiltigt bidrag bestäms i efterhand genom avstämning av faktisk inkomst för varje kalenderår. Efter avstämning mellan upp- given inkomst och taxerad inkomst kan den som erhållit för lite i bidrag få överskjutande del, medan den som erhållit för mycket i bidrag blir återbetalningsskyldig. Effekterna av denna ordning har kritiserats från olika håll. I en debattartikel i SvD sommaren 2001 pekade exempelvis ekonomen Callahan Vindevåg på att det nuvarande systemet  
 missgynnar /---/ 
  systematiskt och mycket påtagligt alla hushåll som av någon anledning, till exempel arbetslöshet eller sjukdom, får kraftiga inkomständringar under loppet av året. 
 23  
 Det finns skäl att befara, att det finns ett okänt antal hushåll som inte ansöker om bostadsbidrag, trots att de uppfyller villkoren vid an- sökningstillfället, just för att undvika att de i ett senare skede blir återbetalningsskyldiga. 
 Enligt bostadsbidragslagen (BoL) finns vissa möjligheter att be- sluta om eftergift av återbetalningskrav. Förutsättningen för att komma i fråga för eftergift är emellertid att anmälningsskyldighe- ten till försäkringskassan är uppfylld och att uppgifterna som läm- nats är korrekta. Om hushållet inte fullgjort sin anmälningsskyl- 
  
 21 
  
 Hjort och Salonen (2000), s. 10. 
  
 22 
  
 Hjort och Salonen (2000), s. 85. 
  
 23 
  
 SvD 28.7.2001. 
  
 69 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 dighet skall kravet på återbetalning inte efterges. Bidragstagarens anmälningsskyldighet omfattar  
 alla  
 förändringar i fråga om in- komst och andra förhållanden (dvs. bostadskostnaden och hushål- lets sammansättning) som kan antas innebära att det slutliga bo- stadsbidraget inte kommer att beviljas, eller kommer att beviljas med ett lägre belopp än det preliminära bostadsbidraget. 
 RFV gjorde år 2000 en uppföljning av den ändrade eftergiftsre- geln. 
 24  
 RFV fann då att syftet med ändringen i 28 § BoL inte hade uppnåtts. RFV betonade att det i huvudsak berodde på lagstift- ningens konstruktion, eftersom eftergiftsprövningen sker i två steg: först kontrolleras om anmälningsplikten har uppfyllts, och först när så har skett beaktas om betalningsförmåga finns hos hus- hållet. Om den återbetalningsskyldige inte uppfyllt anmälnings- skyldigheten avslås eftergiftsansökan – oavsett om den återbetal- ningsskyldige har möjligheter att betala tillbaka bostadsbidraget eller inte. RFV konstaterade att den vanligaste orsaken till avslag är att bidragstagaren inte uppfyllt anmälningsskyldigheten till försäk- ringskassan. Totalt 92 % av avslagen under 1999 berodde på detta. 
 RFV föreslog regeringen att ändringar bör göras i 28 § BoL på följande sätt: 
 En eftergiftsprövning skall även fortsättningsvis ske när det finns  
 sär- skilda skäl 
 . Vid bedömning av om sådana skäl föreligger skall särskilt beaktas sökandens – och i förekommande fall, dennes medsökandes – ekonomiska eller personliga förhållanden. Även i de situationer då sö- kanden, och dennes medsökande, skäligen inte borde ha insett att an- mälningsskyldighet förelåg under det kalenderår som preliminärt bo- stadsbidrag utgick, bör eftergift kunna prövas. 
 Med en sådan konstruktion blir anmälningsskyldigheten inte det nålsöga som måste passeras innan en eftergiftsprövning över huvud ta- get kan komma i fråga. 
 RFV pekade på flera situationer då verket anser det vara oskäligt att kräva att anmälningsskyldigheten till fullo skall vara uppfylld för att kassan skall kunna pröva rätten till eftergift. Det gäller främst 
  
 N  
 hushåll som fått inkomständringar under kalenderåret vilka in- träffat efter det att bidraget upphört, 
  
 N  
 hushåll som uppbär både bostadsbidrag och socialbidrag och som på grund av en inkomstökning får lägre socialbidrag och därigenom en i princip oförändrad ekonomisk situation trots en inkomstökning på pappret, samt 
  
 24  
 RFV Anser 2000:4. 
 70 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 N  
 hushåll som under bidragsåret beviljas annan ersättning från försäkringskassan. 
 Vidare ansåg RFV i sitt svar till regeringen att det är lämpligare att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp (i utsökningsbal- Lam) vid bedömning av om betalningsförmåga finns, än nuvarande socialbidragsnivå. Det främsta skälet till detta är att socialbidrags- normen inte är avsedd att vara en standard som ett hushåll skall leva på under en längre tid. Socialbidragets syfte är att vara det yt- tersta skyddsnätet för människor i tillfällig ekonomisk kris och är ett stöd som garanterar konsumtion på en viss skälig levnadsnivå. Att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp, som i stället garanterar en viss inkomststandard, förefaller enligt RFV tillräck- ligt vid bedömning av betalningsförmåga i samband med en efter- giftsprövning enligt BoL. 
 RFV pekade också på behov av ett förtydligande om personliga förhållanden kan beaktas vid en eftergiftsprövning. Enligt RFV finns det fördelar med att paragrafen utformas på ett sätt där det tydligt framgår att hänsyn kan tas till sådana förhållanden. Kon- struktionen skulle då mer komma att likna andra eftergiftsregler inom socialförsäkringsområdet 
 25  
 och därmed bli mer förutsägbar för medborgarna. 
 I regeringens proposition  
 Vissa socialförsäkringsfrågor  
 (prop. 2001/02:7) föreslås, att rätten att få ansökan om eftergift prövad vid återbetalning av bostadsbidrag, skall vidgas. Detta skall ske på det sätt RFV har föreslagit, nämligen att en eftergiftsprövning kan ske om den återbetalningsskyldige skäligen inte borde ha insett att han/hon var anmälningsskyldig. Tre situationer som nämns särskilt i propositionen är de som har berörts ovan i punktform. I proposi- tionen sägs vidare att det även kan finnas andra situationer där un- derlåtenhet att lämna riktiga uppgifter är ursäktligt. I regeringsför- slaget berörs dock inte personliga förhållanden, varken som anled- ning att skälighetspröva om den enskilde förstått att han eller hon var anmälningsskyldig, eller om sådana förhållanden kan utgöra särskilda skäl för att bevilja eftergift. Inte heller RFV:s förslag om att bedöma hushållets ekonomiska förmåga utifrån beneficiumreg- lerna i stället för socialbidragsnormen berörs i regeringens propo- sition. 
  
 25  
 Jfr exempelvis 20 kap. 4 § AFL samt 20 och 35 §§ USL. 
 71 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 Även om regeringen har lagt fram en proposition i ärendet före- slår kommittén, att regeringen framöver nogsamt bör analysera ef- fekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt bostadsbi- dragslagen. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidrags- sökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska för- måga skall ligga till grund för att bevilja eftergift. 
  
 6.2.2 
  
 Bostadsbidrag vid andrahandsboende 
  
 Den förälder som enbart tidvis har barn boende i sitt hem (s.k. um- gängesrättsbarn) har enligt 10 § 3 BoL rätt till bidrag för bostads- kostnaden. Förutsättningen är att denne förälder bor i en bostad som omfattar minst två rum och kök eller kokvrå, samt att bo- stadsytan inte understiger 40 kvm. Såväl hemlösa män som kvinnor har i stor utsträckning minderåriga barn, och för dessa blir reglerna tillämpliga. Om de hyr en bostad i andra hand gäller särskilda vill- kor, vilka kommenteras nedan. 
 Rätten till bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader i samband med tidvis umgänge med sitt barn, förutsätter att sö- kanden bor i en egen bostad, dvs. en bostad som sökanden äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt. Enligt Riksförsäkrings- verkets allmänna råd (1998:10) gäller detta också en bostad som hyrs i andra hand, men som villkor gäller bland annat att avtalet skall gälla för en tid av minst tre månader. RFV kommenterar detta i sina allmänna råd: 
 Det förekommer att kommuner hyr ut bostäder till hyresgäster där hyresavtalen löper för en månad i taget. RFV rekommenderar att ett sådant hyresavtal betraktas som en godkänd andrahandsupplåtelse när en bidragssökande bott i bostaden i tre månader. Rätt till bostadsbi- drag föreligger från och med den fjärde månaden. 
 26 
  
 Hyresgäster på stora delar av den sekundära bostadsmarknaden (se vidare kapitel 7) har med andra ord dels en längre kvalifikationstid för att erhålla bostadsbidrag (tre månader), dels har man inte rätt till bidraget om varje enskild hyresavtal understiger en månad, vil- ket är fallet i en stor del av landets kommuner. Det är uppenbart att personer med denna upplåtelseform missgynnas av nuvarande regelsystem, vilket bland annat hänger samman med den ytterst begränsade avtalsperioden. Det faktum att hyresförhållandet avses 
  
 26  
 RFV:s allmänna råd 1998:10, s. 53. 
 72 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 pågå under längre tid än varje avtalsperiod för sig beaktas inte vid försäkringskassornas tillämpning av regelsystemet. Riksförsäk- ringsverket genomför för närvarande en översyn av tremånaders- kravet vid andrahandsboende, vilket kan komma att innebära att regeln tas bort. En sådan förändring påverkar dock inte nuvarande regel om att varje hyresperiod skall uppgå till minst en månad, trots att det sammanlagda hyresförhållanden kan överstiga en månad. 
  
 6.3 
  
 Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga bostäder 
  
 Effekterna av den nya bostadspolitik som introducerades i början av  
 1990-talet 
  är en allt mindre statlig subventionering av vanligt bostadsbyggande, ökade byggkostnader och ökad beskattning. Sammantaget har detta inneburit ett extremt lågt bostadsbyggande; man måste i princip gå tillbaka till 1920- och  
 30-talet 
  för att notera motsvarande låga siffra. Antalet nybyggda lägenheter per år och tusen invånare sjönk från nästan 8 (1990) till 1,5 (1995) och 1,3 (1999). Denna nivå är även sedd ur ett internationellt perspektiv exceptionellt låg. Såväl 1995 som 1999 uppvisade Sverige den lägsta nybyggnationen av lägenheter av EU:s samtliga medlemsländer. 
 27  
 Detta gäller vid en tidpunkt när det råder bostadsbrist i 61 kom- muner med tillsammans 45 % av landets befolkning. 
 28  
 År 2000 öka- de nybyggnationen något, men uppgick fortfarande bara till strax under 2 per 1 000 invånare. Bostadsbyggandet ökade under 1999 och 2000, men enligt Boverket utgörs närmare två tredjedelar av landets planerade nyproduktion av hyresrätter av specialbostäder för äldre och människor med funktionshinder, vilket innebär att det byggs relativt få vanliga hyresrätter. Antalet vanliga hyresbo- städer är alltså betydligt mindre, och beräknas i år uppgå till 2 000 i landet som helhet. 
 29 
  
 För att öka nybyggnationen av hyresbostäder beslöt riksdagen i juni 2001 att ett nytt investeringsbidrag (totalt 2,5 miljarder kro- nor) skulle införas under den närmaste femårsperioden för att sti- mulera byggandet av hyresrätter i områden med bostadsbrist. Syf- tet är främst att bygga små eller medelstora lägenheter (prop. 
  
 27 
  
 Housing in the European Union 2000, tabell 3.8. 
  
 28 
  
 Prop. 2000/01:100, s. 165. 
  
 29 
  
 Bostadsutskottets yttrande 2000/01:BoU6y, s. 15. (Uppgift från Campbell, Boverket, i samband med bostadsutskottets offentliga utfrågning den 6 mars 2001 på temat  
  
 Varför byggs det så få hyresbostäder i Sverige?) 
  
 73 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 2000/01:100, FiU27, BoU6y, rskr. 279). Som ett av villkoren för att erhålla bidrag gäller att de bostäder som byggs skall förmedlas via den kommunala bostadsförmedlingen eller i samarbete med kom- munerna. Efter den första ansökningstidens utgång den 30 septem- ber 2001 har Boverket fördelat 170 miljoner kronor till inkomna ansökningar. Tidigare har ett motsvarande investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studenter införts efter beslut av riksda- gen i juni 2000 (prop. 1999/2000:100, FiU27, BoU9y, rskr. 262). Bidragsbestämmelserna innebär bland annat, att bidrag kan lämnas upp till 15 % av ett bidragsunderlag; maximalt 40 000 kronor för varje nytt studentrum i lägenhet för en eller två studenter. 
 Statens roll som tredje part mellan konsument och producent på hyresmarknaden är i denna modell avsevärt mer begränsad och selektiv än tidigare. Investeringsbidraget vänder sig till särskilda segment av nybyggnationen på ungefär samma sätt som bidrag tidigare riktats till byggnationen av särskilda boenden av olika slag. Kommittén föreslår att en väsentlig del av investeringsbidraget an- vänds för byggande av hyresrätter som kan anvisas till bostadssö- kande med en svag ställning på bostadsmarknaden. I detta sam- manhang kan erinras om att Stockholms stads  
 FoU-enhet 
  gör be- dömningen att cirka en tredjedel av de 2 800 personer som 1999 rapporterats som hemlösa omgående bör kunna erhålla ett första- handskontrakt i stället för att som nu leva i osäkra och otrygga bo- endeformer och upplåtelseformer. 
 30  
 Med dessa mindre och medel- stora bostadslägenheter skulle en stor andel av de som nu är hem- lösa kunna erhålla en permanent och värdig bostad. 
  
 6.4 
  
 Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden 
  
 6.4.1 
  
 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning 
  
 Lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt avskaffa- des vid halvårsskiftet 1993 samtidigt med 1947 års bostadsförsörj- ningslag. Anvisningslagen innehöll bestämmelser som gav en kommun rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenhet som skulle upplåtas med hyresrätt eller bostadsrätt (prop. 1987/88:35, 
  
 30  
 Finne (2001). Definitionen av hemlöshet och urvalet av uppgiftslämnare skiljer sig från den metodik som Socialstyrelsen använde sig av 1999, men detta är av mindre intresse i detta sammanhang. Den refererade bedömningen har gjorts av Sims vid en föredragning för kommitténs sekretariat. 
 74 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 bet. 1987/88:BoU4). Den gällde dock inte upplåtelse för fritidsän- damål. Lagen vilade på en tanke om att överenskommelser om an- visningsrätt i första hand skulle träffas mellan kommunen och fas- tighetsägarna. Om dessa inte kunde nå fram till en överenskom- melse gav lagen kommunen möjlighet att hos hyresnämnden an- söka om ett beslut om anvisningsrätt i den utsträckning det behöv- des för bostadsförsörjningen. Hyresnämnden fick inte fatta ett så- dant beslut om det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som husägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga omständigheter. Beslutet som kunde förenas med vite innebar bland annat ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som omfattades av beslutet till någon annan än den som kommu- nen anvisat eller till kommunen. 
 Bostadsanvisningsrättslagen hade haft en föregångare, bostads- anvisningslagen (1980:94), som trätt i kraft år 1980 (prop. 1979/ 80:72, bet. 1979/80:CU12). Även den lagen avsågs tjäna som ett påtryckningsmedel mot fastighetsägarna att teckna avtal med kommunerna om anvisningsrätt. Lagstiftningen skulle utgöra ett medel för kommunen att genom förmedling av lediga lägenheter skapa ökade förutsättningar för en allsidig befolkningssammansätt- ning i kommunernas bostadsområden. Kommunen hade rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skulle vara bostadsanvisningsområde och att alla eller en del av bostadslägen- heterna inom området (med vissa undantag) skulle upplåtas enligt lagens bestämmelser. Fastighetsägarna blev genom beslutet skyl- diga att underrätta kommunen, om en sådan lägenhet blev ledig. Kommunen kunde då anvisa en bostadssökande men hyresvärden blev inte skyldig att upplåta lägenheten till denne. Hyresvärden var däremot skyldig att upplåta lägenheten till kommunen som i sin tur hade rätt att upplåta lägenheten i andra hand. 
 Före anvisningslagarna hade bostadslåneförfattningarnas be- stämmelser som villkorat kommunal anvisningsrätt som en förut- sättning för lånen utgjort det främsta vapnet mot segregationen. Också en bestämmelse i 1947 års bostadsförsörjningslag om att kommunen hade befogenhet att ställa upp villkor för sin bostads- anvisning och  
 -förmedling 
  hade haft ett sådant syfte. 
 Enligt 1947 års bostadsförsörjningslag fick en kommun besluta att anvisning eller förmedling av bostad genom kommunal bo- stadsförmedling skulle ske under villkor att den bostadssökande medverkade till att den bostad (hyresrätt eller bostadsrätt) som han 
 75 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 lämnade i samband med inflyttningen i den nya bostaden, skulle överlåtas på en bostadssökande som kommunen anvisade (5 §). 
 Gällde det en hyresrätt kunde kommunen med stöd av 35 § hy- reslagen föra talan om tillstånd till lägenhetsbyte. I allmänhet be- stod hyresgästens medverkan i att han bad hyresvärden om en s.k. värdförbindelse vilken var en skriftlig utfästelse att hyra ut den lä- genhet som blev ledig till någon som anvisades den av den kommu- nala bostadsförmedlingen. Det sagda gällde dock endast förutsätt- ning av att värden kunde godta den anvisade som hyresgäst. 
 Bestämmelsen infördes i 1947 års bostadsförsörjningslag år 1973 (prop. 1973:23, bet. 1973:LU13). Det var inte någon saklig nyhet i förhållande till vad som tillämpats tidigare men det ansågs innebära en styrka för bostadsförmedlingarna att kunna hänvisa till en lagbe- stämmelse när de krävde förmedlingsrätt. 
 I propositionen om att avskaffa 1947 års bostadsförsörjningslag sågs dess bestämmelser om bostadsförmedling och bestämmelserna i bostadsanvisningsrättslagen som en enhet. Avskaffandet av dessa båda lagar angavs innebära att kommunen själv fick besluta om den skulle bedriva bostadsförmedling och om vilka avgifter som skulle tas ut för förmedlingens tjänster. Hyreslagens regler om begrän- sade avgifter för yrkesmässig bostadsförmedling gjordes samtidigt tillämpliga även i fråga om kommunernas avgiftsuttag. 
 Regeringen var enig om en grundläggande tanke med både Bo- stadsstödsutredningen (SOU 1992:47) och Bostadsförmedlingsut- redningen (SOU 1992:71) som gällde att kommunerna själva borde få avgöra om de skulle bedriva bostadsförmedling. En hänvisning skedde till att förhållandena i kommunerna var mycket olika bero- ende deras storlek, struktur och bostadsbestånd. Frågan om bo- stadsförmedling skulle därför avgöras lokalt. Bostadsstödsutred- ningen och Bostadsförmedlingsutredningen hade intagit olika ståndpunkter i frågan om lagen om bostadsanvisningsrätt skulle behållas. Den senare förordade att lagen skulle behållas medan den förstnämnda ansåg att den skulle upphävas. Bland de förslag som återfanns i propositionen var detta det förslag där remissbehand- lingen hade givit det mest blandade utslaget. Kritikerna hävdade att ett upphävande skulle försvåra kommunernas bostadsförmedling och öka segregationen. 
 Regeringen ansåg med en kort motivering att bostadsanvisnings- rättslagen borde upphävas. Lagen betraktades som ett hinder för att utveckla nya former för bostadsförmedlingsverksamhet. Det ansågs 
 76 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 angeläget att hinder av detta slag undanröjdes, inte minst av hänsyn till bostadskonsumenterna. 
  
 6.4.2 
  
 Utvecklingen sedan 1993: färre frivilliga överens- kommelser 
  
 När den tidigare lagstiftningen som gav kommunerna möjlighet att anvisa och fördela begränsade delar av bostadsbeståndet upphävdes 1993, bestämde dåvarande regering att i stället ge kommunerna större frihet att handlägga dem som de ville. För att följa utveck- lingen på området tillsatte regeringen en särskild arbetsgrupp med uppdrag att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll på bo- stadsmarknaden. Arbetsgruppens (Fi 1993:C) slutsats i juni 1995 var att kommunerna hade klarat att få fram bostäder åt svaga grup- per. Något närmare underlag som underbyggde denna slutsats pre- senterades emellertid inte. Samtidigt noterade gruppen att nedläggningen av de kommunala bostadsförmedlingarna kan på vissa håll ha inneburit att det blivit svårare särskilt för hushåll i gråzonen att få en bostad. Arbetsgruppens samlade slutsats i juni 1995 var att det för närvarande inte fanns något skäl att lämna för- slag till särskilda statliga åtgärder för att förbättra kommunernas tillgång till lägenheter. Det finns dock anledning, betonade ar- betsgruppen, att med uppmärksamhet följa frågan även fortsätt- ningsvis, inte minst gäller det situationen i storstadsområdena. 
 31 
  
 I regeringens bostadspolitiska proposition 1997/98:119 våren 1998 framfördes, i likhet med vad Bostadspolitiska utredningen gjorde i sitt slutbetänkande  
 Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik  
 (SOU 1996:156), att erfarenheterna sedan avregle- ringen 1993 hade visat att kommunerna genom frivilliga överens- kommelser med bostadsföretagen har kunnat uppnå goda resultat när det gällde att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Denna bild vidimerades av remissvaren på utredningen, varför regeringen ansåg att det inte förelåg något behov av att nu ge kommunerna en lagstödd rätt till anvisning av bostadslägenheter. 
 32 
  
 Regeringen var samtidigt inte främmande för att det vid en ogynnsam utveckling kunde behövas en lagreglering: Skulle för- hållandena på bostadsmarknaden ändras och utvecklingen bli en 
  
 31 
  
 PM  
  
 1995-06-13/Ag 
  med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Närings- departementet, s. 17. 
  
 32 
  
 Prop. 1997/98:119, s. 60. 
  
 77 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 annan kan det heller inte uteslutas att någon typ av regelsystem måste aktualiseras (s. 60). 
 Boendesociala beredningen (dir. 1998:56) gjorde 1999 bedöm- ningen, att många kommuner upplever att ekonomiskt svaga hus- håll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på de bostadssökande, till exempel med avse- ende på hushållens ekonomi. Beredningen har också noterat att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder en generell brist eller överskott på bostäder i kommunen. 
 33  
 Denna bild bekräftas för övrigt också av de inter- vjuer som Socialstyrelsen har genomfört inom ramen för sin kart- läggning 1999 av hemlösheten i Sverige: I flera av kommunerna är det dessutom svårt för de som är socialbidragsberoende att bli god- kända som hyresgäster. 
 34 
  
 Allbo-kommittén 
  gjorde i sitt slutbetänkande (SOU 2001:27) bedömningen att en bostadsanvisningsrätt för den allmänna bo- stadsmarknaden inte borde införas under de närmaste åren med hänvisning till i första hand en utbredd tveksamhet i kommunerna. Kommittén önskade avvakta försök med frivilliga överenskommel- ser på området. 
 En genomgående trend har varit att det funnits en övertro hos statsmakterna och i det statliga utredningsväsendet när det gäller parternas möjlighet och vilja att ingå frivilliga överenskommelser som skulle säkerställa svaga gruppers behov och tillgång av lämpliga bostäder. Det faktiska läget har varit ett annat, vilket Boverket har kunnat visa i sin årliga publikation  
 Bostadsmarknadsläget och för- väntat bostadsbyggande 
 . För år 2000 framgår exempelvis, att det är allt färre kommuner som tillämpar någon form av förturssystem (35 % jfr med 49 % 1996). Två tredjedelar av kommunerna uppgav att de hade ett regelbundet samarbete med allmännyttan för att få fram lägenheter till särskilt utsatta grupper, men bara var femte hade motsvarande samarbete med privata fastighetsägare. Till detta kommer att antalet kommunala bostadsförmedlingar drastiskt har minskat under  
 1990-talet. 
  Enligt Boverket fanns det i början av 2000 kommunal bostadsförmedling eller delvis kommunägd bo- 
  
 33 
  
 Boendesociala beredningens bedömning refereras av Utredningen om allmännyttan och bruks- värdet i dess betänkande  
  
 På de boendes villkor – allmännyttan på  
  
 2000-talet 
  
 (SOU 1999:148), 
 s.  
 121–22. 
  
 34 
  
 Socialstyrelsen (2000), s. 73. 
  
 78 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 stadsförmedling i 15 kommuner, medan det i 85 % av kommunerna helt saknades en samordnad förmedling av bostäder. 
 35 
  
 Den nu beskrivna utvecklingen ledde fram till att regeringen an- såg det nödvändigt att lagstifta om riktlinjer för den kommunala bostadsförsörjningen. Lagen (2000:1383) om kommunernas bo- stadsförsörjningsansvar trädde i kraft den 1 januari 2001, och enligt denna skall program för bostadsförsörjningen antas av kommun- fullmäktige. I sitt slutbetänkande  
 Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering  
 (SOU 2001:27) föreslog  
 Jensenredningen att lagen borde föreskriva att denna typ av riktlinjer an- togs av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod för att säkerställa en mer omfattande debatt och för att frågan skall ges en självständig behandling i fullmäktige med en viss regelbunden- het. 
 36  
 Regeringen har i sin proposition om allmännyttiga bostadsfö- retag (prop. 2001/02:58) bland annat föreslagit en ändring i ovan- nämnda lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som i princip överensstämmer med  
 Allbo-utredningens 
  förslag, dvs. att kommunfullmäktige skall besluta om kommunala riktlinjer för bo- stadsförsörjningen minst en gång per mandatperiod. Kommittén för hemlösa välkomnar denna författningsändring. 
 Utvecklingen sedan den förutvarande lagstiftningen upphävdes 1993 har visat att bostadsförsörjningen för kommunerna skulle un- derlättas om det fanns en tvingande lagstiftning om anvisningsrätt som kommunerna kunde åberopa och använda sig av om frivilliga överenskommelser inte är möjliga att ingås med motparten. Reg- lerna skulle därmed kunna fungera som ett påtryckningsmedel för att frivilliga överenskommelser skall komma till stånd. Den förut- varande lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt fungerande i praktiken på detta sätt. Ingen av landets hyresnämn- der behandlade ett sådant ärende så länge lagen var i kraft, vilket tyder på att lagstiftarens intentioner hade avsedd effekt. 
 37 
  
 35 
  
 Boverket (2000b), s. 26. 
  
 36 
  
 SOU 2001:27, s. 191. 
  
 37 
  
 SOU 2001:27, s. 167. 
  
 79 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 6.5 
  
 Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen bostad 
  
 Tillgången på lägenheter möjliga att efterfråga och förmedla också till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden och/eller till hushåll som i dag är exkluderade, är av central betydelse för möjlig- heten att långsiktigt åtgärda hemlösheten. Enligt kommitténs me- ning är nybyggnation av bostadslägenheter i tillväxtområden med bostadsbrist en grundläggande förutsättning för att kommunerna skall kunna anvisa och förmedla lägenheter. 
 Byggandet av bostadslägenheter har varierande effekter på hem- lösheten beroende på i vilka delar av bostadsmarknaden de byggs och beroende på pris, upplåtelseform och hur de förmedlas. Lägen- heter som byggs och förvaltas direkt för i dag hemlösa medborgare får förstås mer direkt effekt än lyxlägenheter som först på lång sikt – genom de flöden av omflyttningar i beståndet som uppkom- mer – kan tänkas bidra till bostadsförsörjningen för hushåll med svaga positioner på bostadsmarknaden. 
 Medborgarnas respekt för kommunala anvisningsmöjligheter är också beroende av tillgången på lägenheter. Kommittén anser där- för att möjligheten att framgångsrikt kunna förmedla lägenheter till behövande hushåll förstärks av ett ökat utbud av lägenheter på  
 hela  
 bostadsmarknaden. Flera olika modeller och förslag är tänkbara för att öka tillgången på lägenheter, vilka antingen har en direkt eller indirekt påverkan på hemlösas människors möjligheter att beredas en egen bostad. Några av de modeller som diskuterats är följande, den ena utesluter naturligtvis inte den andra: 
  
 N  
 Ett förslag gäller möjligheten att inrymma olika upplåtelsefor- mer i samma fastighet, s.k. tredimensionell fastighetsindelning, vilket på sikt skulle kunna öka tillgången av bostadslägenheter. Enligt nuvarande bestämmelser i jordabalken är fastighetsin- delningen tvådimensionell, dvs. enskilda fastigheter avgränsas mot varandra genom vertikala gränser i markplanet. Utred- ningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande har i sitt be- tänkande  
 Tredimensionell fastighetsindelning  
 (SOU 1996:87) föreslagit en tredimensionell fastighetsindelning enligt vilken fastigheter skall kunna avgränsas mot varandra också genom horisontella gränser över eller under markytan. Kommittén an- sluter sig till detta förslag. 
 80 
  
 SOU 2001:95 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 N  
 Genom en modell med tredimensionell fastighetsindelning finns det också möjlighet för en hyresgäst som bor i en fastig- het att behålla det kommunala bostadsbolaget som hyresvärd om denna inte försäljs utan bibehålls i bolagets ägo. För att en hyresgäst skall kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd i samband med fastighetens ombildning till bo- stadsrätt bör nuvarande förbudet i bostadsrättslagen mot dub- belupplåtelse upphävas  
 partiellt 
 . 
  
 N  
 Vid sidan om hyresrätt och bostadsrätt kan det vara aktuellt att införa kooperativ hyresrätt som en helt ny upplåtelseform, där den enskilde med en insats bidrar till fastighetens kapitalbild- ning men där den enskilde inte kan omsätta sin lägenhet utan- för kooperativet. Kooperativ hyresrätt är en mellanform mellan vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Regeringen har den 1 novem- ber 2001 överlämnat en lagrådsremiss där man introducerar just denna nya upplåtelseform. Regeringens förslag grundar sig på betänkandet  
 Kooperativ hyresrätt  
 (SOU 2000:95) där utred- ningen föreslog att denna upplåtelseform, som hittills bedrivits som en försöksverksamhet, skall permanentas. Ett av motiven är att de boende ges ett större inflytande över sitt boende ge- nom en ökad grad av självförvaltning. Hyresvärden är en koo- perativ hyresrättsförening där hyresgästerna är medlemmar. I lagrådsremissen föreslås två huvudtyper av föreningar: Ägar- modellen där föreningen äger det hus där lägenheterna finns, samt hyresmodellen där föreningen hyr lägenheterna av fastig- hetsägaren. Föreningen skall själv bestämma hyran för lägen- heterna. Bostaden skall inte kunna säljas på samma sätt som en bostadsrätt, vilket innebär att det inte finns samma utsikt till vinst som vid försäljning av en bostadsrätt. Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2002. 
  
 6.6 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidragen för att sti- mulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, lång- siktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. 
 Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsan- visning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande 
 81 
  
 Staten och hemlösheten 
  
 SOU 2001:95 
  
 regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fas- tighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den ut- sträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bo- stadsförsörjning. Hyresnämndens beslut i denna del skall inte kunna överklagas. 
 Som en generellt stödjande åtgärd bör regeringen även överväga att starkt reducera eller avskaffa nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. Kommittén för hemlösa ansluter sig i denna del till Fastighetsbeskattningskommitténs förslag i dess slutbetänkande  
 Likformig och neutral fastighetsbeskattning  
 (SOU 2000:34). 
 Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensam- stående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag. 
 Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bi- dragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift. 
 Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad. 
 Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bo- stadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd. 
 82