Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna för- slag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet  
 PBL-kommittén. 
  
 Statsrådet Glover förordnade från den 28 juni 2002 f.d. landshövdingen numera generaldirektören i Finansdepartementet Johns att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från den 13 september 2002 f.d. riksdagsledamoten Farrell (m), pressekreteraren Perez (fp), kommunalrådet Sandoval (s), riksdagsledamoten Howard (kd), riksdagsledamoten Hampton (v), f.d. riks- dagsledamoten Lopez (mp), f.d. riksdagsledamoten Powell (c) och riksdagsledamoten Bailey (s). Sedan Lopez begärt att få lämna kommittén förordnades plane- ringschefen Ritter (mp) som ledamot från den 12 mars 2003. 
 Som sakkunnig förordnades expeditions- och rättschefen Turner fr.o.m. den 13 september 2002. 
 Följande experter deltar i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Price, länsarkitekten Pruitt, arkitekten Turner, förbundsjuristen Wong, divisionschefen Hicks och divisionschefen Zavala. I den s.k. interdepartementala expertgruppen ingår ämnesrådet Nichols, ämnesrådet  
 Anderson 
  Weaver, kammarrättsassessorn Cox, den rättssakkunniga Dillon, departementssekreteraren Newton, de- partementssekreteraren Mcintosh och departementssekrete- raren Golden. De nämnda experterna förordnades den 3 mars 2003. I den interdepartementala expertgruppen har det dessutom skett tre byten. Departementssekreteraren Leifh 
 Stenholm entledigades från och med den 16 september 2003 och samtidigt förordnades departementssekreteraren Cardenas som expert. Den rättssakkunniga Kim entledigades från och med den 1 oktober 2003 och samtidigt förordnades den rätts- sakkunniga Petty som expert. Departementsrådet Johnson entledigades från och med den 14 januari 2004 och samtidigt förordnades hovrättsassessorn Duarte som ex- pert. 
 I sekretariatet ingår sekreteraren Griffin (fr.o.m. den 1 december 2002), kanslirådet Williams (fr.o.m. den 17 januari 2003), arkitekten Mooney (fr.o.m. den 12 maj 2003) och som huvudsekreterare juristen Myers (fr.o.m. den 6 november 2002). 
  
 PBL-kommittén 
  har tidigare överlämnat delbetänkandet Miljö- bedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. 
 Vi får härmed överlämna vårt andra delbetänkande Kortare in- stanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygg- lagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). Till delbetänkandet har fogats ett särskilt yttrande. 
 Vi fortsätter vårt arbete med inriktningen att den samlade redo- visningen kommer att ske i kommitténs slutbetänkande. 
 Stockholm i mars 2004 
  
 Johns 
  
 Farrell 
  
 Perez 
  
 Ritter 
  
 Sandoval 
  
 Howard 
  
 Hampton 
  
 Powell 
  
 Black Virgin 
  
 Garner 
  
 Griffin 
  
 Williams 
  
 Mooney 
  
 Innehåll 
  
 Förkortningar och begrepp .................................................. 
  
 11 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 1 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag och samarbetet med 
  
 Miljöbalkskommittén .................................................. 
  
 23 
  
 1.1 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag och arbetets upplägg ................... 
  
 23 
  
 1.2 
  
 PBL-kommitténs 
  
  och Miljöbalkskommitténs uppdrag 
  
 att effektivisera beslutsprocessen............................................ 
  
 25 
  
 1.3 
  
 Samarbetet mellan Miljöbalkskommittén och PBL- 
  
 kommittén ................................................................................ 
  
 26 
  
 2 
  
 Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation......... 
  
 29 
  
 2.1 
  
 Principer för en ny prövningsorganisation............................. 
  
 29 
  
 2.1.1 Prövningsmyndigheterna skall ha hög kompetens..... 
  
 30 
  
 2.1.2 Prövningen skall vara snabb, effektiv och 
  
 rättssäker ....................................................................... 
  
 30 
  
 2.2 
  
 Medborgarperspektivet............................................................ 
  
 31 
  
 3 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av 
  
 PBL-ärenden ............................................................. 
  
 33 
  
 3.1 
  
 PBL:s system för överprövningar ........................................... 
  
 33 
  
 3.1.1 Olika beslut som fattas med stöd av PBL ................... 
  
 33 
  
 3.1.2 Beslut vars innehåll främst har karaktären av 
  
 riktlinjer......................................................................... 
  
 34 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:40 
  
 3.1.3 Beslut som typiskt sett innebär 
  
 myndighetsutövning ..................................................... 
  
 35 
  
 3.1.4 Särskilt beträffande länsstyrelsens beslut enligt 
  
 12 kap. PBL, s.k. statlig kontroll.................................. 
  
 36 
  
 3.2 
  
 Beslutstypen styr överprövningen och instansordningen ..... 
  
 36 
  
 3.2.1 Inledande beskrivning av överprövningen och 
  
 instansordningen........................................................... 
  
 36 
  
 3.2.2 
  
 Översiktsplaner och regionplaner................................ 
  
 37 
  
 3.2.3 
  
 Detaljplaner, områdesbestämmelser och 
  
 fastighetsplaner ............................................................. 
  
 38 
  
 3.2.4 Bygglov m.m. inom detaljplanelagt område ................ 
  
 39 
  
 3.2.5 Bygglov m.m. utanför detaljplanelagt område ............ 
  
 41 
  
 3.2.6 Beslut som avser byggnadsarbeten, tillsyn och 
  
 kontroll enligt 9 kap. PBL ............................................ 
  
 42 
  
 3.2.7 Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. 
  
 enligt 10 kap. PBL......................................................... 
  
 42 
  
 3.2.8 Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. PBL (statlig 
  
 kontroll) ........................................................................ 
  
 44 
  
 4 
  
 Instansordningen har utretts tidigare ............................ 
  
 47 
  
 4.1 
  
 Tankarna på en samlad instansordning är inte nya................. 
  
 47 
  
 4.2 
  
 Utredningar med förslag som rör instansordningen för 
  
 PBL-ärenden............................................................................. 
  
 47 
  
 5 Problem som aktualiserats och som rör dagens 
  
 instansordningssystem för  
 PBL-ärenden........................ 
  
 51 
  
 5.1 
  
 Problem som är kopplade till instansordningarna i PBL- 
  
 ärenden...................................................................................... 
  
 51 
  
 5.1.1 Vissa problemområden är specifika för PBL- 
  
 ärendena......................................................................... 
  
 51 
  
 5.1.2 Regeringen behöver avlastas överprövningar .............. 
  
 52 
  
 5.1.3 Två överprövande myndigheter på länsnivå är för 
  
 mycket ........................................................................... 
  
 53 
  
 5.1.4 Systemet är svårt att överblicka på grund av 
  
 skilda vägar för överklaganden ..................................... 
  
 55 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:40 
  
 5.2 Problem i övrigt som rör  
 PBL-ärenden.................................. 
  
 56 
  
 5.2.1 
  
 Långa handläggningstider............................................. 
  
 56 
  
 5.2.2 
  
 Överprövningens omfattning ...................................... 
  
 58 
  
 5.2.3 
  
 Rätten att överklaga...................................................... 
  
 59 
  
 5.2.4 Sammanfattning avseende övriga problem.................. 
  
 59 
  
 5.3 
  
 PBL-kommittén 
  
  har tagit fram modeller för att komma 
  
 till rätta med de identifierade problemen ............................... 
  
 60 
  
 6 
  
 Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt 
  
 handläggningstider ..................................................... 
  
 61 
  
 6.1 
  
 Mål- och ärendefördelningen avseende framför allt PBL- 
  
 ärenden ..................................................................................... 
  
 61 
  
 6.2 
  
 Handläggningstider i nuvarande system för 
  
 överprövning av  
 PBL-ärenden................................................. 
  
 62 
  
 7 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  
 gemensamma syn på behovet av en samordning av 
  
 miljöbalken och PBL .................................................. 
  
 65 
  
 7.1 
  
 Om uppdragen ......................................................................... 
  
 65 
  
 7.2 
  
 Några utgångspunkter för en samordning av 
  
 miljöbalken och PBL ............................................................... 
  
 66 
  
 7.3 
  
 Något om vad som förenar miljöbalken och PBL och 
  
 vad som skiljer dem åt ............................................................. 
  
 67 
  
 7.4 
  
 Problem och samordningsområden som har identifierats..... 
  
 69 
  
 7.5 
  
 Dagens syn på miljöbalken och PBL och två tänkbara 
  
 utvecklingslinjer ....................................................................... 
  
 77 
  
 7.6 Slutsatser om behovet av fortsatt samordning....................... 
  
 79 
  
 7.6.1 
  
 Strävan bör vara att successivt öka samordningen...... 
  
 79 
  
 7.6.2 
  
 En samordning kan vara positiv för både 
  
 miljöbalken och PBL .................................................... 
  
 80 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:40 
  
 7.7 
  
 Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa 
  
 reformer .................................................................................... 
  
 81 
  
 7.8 
  
 Ett första steg bör vara en samordnad instansordning 
  
 för överprövning....................................................................... 
  
 82 
  
 8 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  
 gemensamma förslag till framtida 
  
 prövningsorganisation.................................................. 
  
 85 
  
 8.1 
  
 Överprövning av miljöbalks – och  
 PBL-ärenden 
  i 
  
 utbyggda miljödomstolar......................................................... 
  
 85 
  
 8.1.1 Vilka beslut kan bli aktuella för en överprövning i 
  
 utbyggda miljödomstolar?............................................ 
  
 85 
  
 8.1.2 En utbyggd Miljööverdomstol bör vara 
  
 slutinstans men prejudikatbildningen bör ses över..... 
  
 86 
  
 8.1.3 Överprövningen bör ske inom länsstyrelsernas 
  
 ordinarie organisation................................................... 
  
 87 
  
 8.2 
  
 För- och nackdelar med en samordnad instansordning 
  
 för överprövning i utbyggda miljödomstolar ......................... 
  
 87 
  
 8.3 
  
 Särskilda effekter av en samordning ur ett PBL- 
  
 perspektiv.................................................................................. 
  
 91 
  
 8.3.1 Ökad koncentration och ökade möjligheter att 
  
 prioritera handläggningen av  
 PBL-ärenden................. 
  
 91 
  
 8.3.2 Särskild kompetens kommer att behövas i 
  
 miljödomstolarna .......................................................... 
  
 92 
  
 8.4 
  
 Fortsatta samordningsåtgärder................................................ 
  
 93 
  
 8.5 
  
 Det fortsatta utredningsarbetet............................................... 
  
 94 
  
 9 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i 
  
 länsstyrelse – ett tänkbart alternativ enligt PBL- 
  
 kommittén ................................................................. 
  
 95 
  
 9.1 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol – några utgångspunkter ...... 
  
 95 
  
 9.2 
  
 Alternativa sätt att korta instanskedjan inom det 
  
 nuvarande systemet .................................................................. 
  
 97 
  
 9.2.1 Prövning i länsstyrelse eller länsrätt är en 
  
 huvudfråga ..................................................................... 
  
 97 
  
 8 
 Innehåll SOU 2004:40 
 9.2.2 Förvaltningsdomstolsmodellen förutsätter att länsstyrelserna tas bort ur överprövningskedjan ........ 97 
  
 9.3 
  
 Beslut som kan bli aktuella för överprövning i allmänna 
  
 förvaltningsdomstolar.............................................................. 
  
 99 
  
 9.3.1 
  
 Regeringsärendena...................................................... 
  
 100 
  
 9.3.2 
  
 Laglighetsprövningsmålen.......................................... 
  
 100 
  
 9.3.3 Möjligheter och begränsningar för samordning 
  
 med miljöbalken.......................................................... 
  
 100 
  
 9.4 
  
 För- och nackdelar med en fortsatt prövning i 
  
 förvaltningsdomstolar............................................................ 
  
 101 
  
 10 
  
 En jämförelse mellan miljödomstolsalternativet och 
  
 förvaltningsdomstolsalternativet................................. 
  
 105 
  
 11 
  
 Konsekvensbedömningar........................................... 
  
 107 
  
 Särskilt yttrande .............................................................. 
  
 109 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv (Dir. 2002:97) ................................... 
  
 111 
  
 Bilaga 2 
  
 Tilläggsdirektiv (Dir 2003:172) ...................................... 
  
 139 
  
 9 
 Förkortningar och begrepp 
 BoU 
 BVL 
 dir. 
 Direktivet om bedöm- ning av vissa planers och programs miljö- påverkan 
 Direktivet om främ- jande av el produce- rad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el 
 Bostadsutskottet 
 Lag (1994:847) om tekniska egenskaps- 
 krav på byggnadsverk, m.m. 
 Direktiv 
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om be- dömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (även kallat  
 SEA-direktivet 
  eller  
 SMB-direktivet) 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el 
  
 Europakonventionen 
  
 Europeiska konventionen den 4 november 
  
 1950 angående skydd för de mänskliga rät- 
  
 tigheterna och de grundläggande frihe- 
  
 terna, som gäller som svensk lag enligt la- 
  
 gen (1994:1219) om den europeiska kon- 
  
 ventionen angående skydd för de mänsk- 
  
 liga rättigheterna och grundläggande fri- 
  
 heterna 
  
 Förordningen om hus- Förordning (1998:896)om hushållning 
  
 hållning med mark- 
  
 med mark- och vattenområden m.m. 
  
 och vattenområden 
  
 Förvaltningsprocess- 
  
 Förvaltningsprocesslag (1971:291) 
  
 lagen 
  
 Kommunallagen 
  
 Kommunallag (1991:900) 
  
 KU 
  
 Konstitutionsutskottet 
  
 11 
  
 Förkortningar och begrepp 
  
 SOU 2004:40 
  
 Lag om byggande av järnväg 
 Lagen om rättspröv- ning av vissa förvalt- ningsbeslut 
 Miljöbalken 
 Miljöbalkskommittén 
 Natura  
 2000-område 
  
 PBL prop. 
 rskr. SFS SOU 
  
 VA-mål 
  
 Väglagen 
 Lag (1995:1649) om byggande av järnväg 
 Lag (1988:205) om rättsprövning av vis- sa förvaltningsbeslut 
 Miljöbalk (1998:808) 
 Den parlamentariskt sammansatta kom- mitté som har i uppdrag att utvärdera till- lämpningen av miljöbalken och lämna för- slag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109) 
 Område som ingår i ett europeiskt ekolo- giskt nät av särskilda bevarandeområden med stöd av rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rå- dets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vil- da djur och växter (det s.k. habitatdi- rektivet) 
 Plan- och bygglag (1987:10) 
 Proposition 
 Riksdagsskrivelse 
 Svensk författningssamling 
 Statens offentliga utredningar 
 Mål från Statens  
 VA-nämnd 
  
 Väglag (1971:948) 
 Lista över begrepp 
  
 Blandade mål 
  
 Blandade mål kallades mål, främst över- 
  
 klagade beslut om bygglov utanför de- 
  
 taljplan, där överprövning tidigare kunde 
  
 ske både hos regeringen och i förvalt- 
  
 ningsdomstol. Regeringen överprövade 
  
 beslutet i den del det avsåg prövning en- 
  
 12 
 SOU 2004:40 Förkortningar och begrepp 
  
 ligt 2 kap. PBL, de s.k. allmänna intres- 
  
 sena som skall beaktas vid planläggning 
  
 och lokalisering av bebyggelse m.m., och 
  
 förvaltningsdomstolarna prövade övriga 
  
 delar av beslutet, framför allt prövning 
  
 enligt 3 kap. PBL, dvs. krav på byggnader 
  
 m.m. 
  
 Förvaltningsbesvär 
  
 Överprövning av såväl lämplighetsfrågor 
  
 som rättsfrågor. Enligt huvudregeln sker 
  
 överprövningen i länsrätt i första instans. 
  
 Därefter kan beslutet överklagas till 
  
 kammarrätt och slutligen till Regerings- 
  
 rätten. Det förekommer att länsstyrelsen 
  
 ingår i instanskedjan, t.ex. vid överkla- 
  
 ganden av beslut om bygglov enligt PBL. 
  
 Den överprövande myndigheten kan sät- 
  
 ta ett nytt beslut i det överklagade be- 
  
 slutets ställe. Utrymmet för ändring 
  
 styrs av vad som prövats i underliggande 
  
 instans (instansordningsprincipen). Det 
  
 finns krav på prövningstillstånd för 
  
 prövning i sak i kammarrätten och Re- 
  
 geringsrätten. 
  
 Laglighetsprövning 
  
 Kallades tidigare kommunalbesvär. Över- 
  
 prövningens omfattning regleras i 
  
 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) 
  
 och avser framför allt formella frågor, så- 
  
 som om beslutet tillkommit i laga ord- 
  
 ning eller om kommunfullmäktige 
  
 överskridit sina befogenheter. Beslutet 
  
 överklagas från kommun till länsrätt, 
  
 därefter till kammarrätt och Regerings- 
  
 rätten. Det finns krav på prövningstill- 
  
 stånd för prövning i sak i kammarrätt 
  
 och Regeringsrätten. Domstolen kan en- 
  
 dast fastställa eller upphäva det överkla- 
  
 gade beslutet. 
  
 13 
  
 Förkortningar och begrepp 
  
 SOU 2004:40 
  
 Rättsprövning 
  
 Lagen (1988:205) om rättsprövning av 
  
 vissa förvaltningsbeslut. Tillkom för att 
  
 garantera att Sverige uppfyllde sina åta- 
  
 ganden enligt artikel 6 (1) i Europa- 
  
 konventionen avseende rätt till dom- 
  
 stolsprövning av tvister om civila rättig- 
  
 heter och skyldigheter. Ansökan om 
  
 rättsprövning kan göras inom tre måna- 
  
 der från dagen för beslutet. En ansökan 
  
 om rättsprövning hindrar inte att det be- 
  
 slut som klandras verkställs. Prövningen 
  
 avser om beslutet strider mot någon 
  
 rättsregel på det sätt som sökanden angi- 
  
 vit eller som i övrigt klart framgår av om- 
  
 ständigheterna i ärendet. Enligt lagmo- 
  
 tiven kan, utöver förenligheten med gäl- 
  
 lande rätt, sådant som faktabedömning, 
  
 bevisvärdering och ett besluts förenlighet 
  
 med regeringsformens krav på saklighet 
  
 och opartiskhet omfattas av prövningen 
  
 (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234). Re- 
  
 geringsrätten kan endast fastställa eller 
  
 upphäva det prövade beslutet. 
  
 Särskilda förvaltnings- 
  
 Så kallade särskilda förvaltningsbesvär 
  
 besvär 
  
 är en särskild form av förvaltningsbesvär 
  
 där såväl lämplighetsfrågor som rätts- 
  
 frågor kan överprövas. Till skillnad från 
  
 ordinära förvaltningsbesvär är det reger- 
  
 ingen som överprövar länsstyrelsens be- 
  
 slut och inte länsrätten. En annan skill- 
  
 nad är att regeringen endast kan fastställa 
  
 eller upphäva beslutet om inte kommu- 
  
 nen medger ändring eller ändringen en- 
  
 dast har ringa betydelse. 
  
 14 
 Sammanfattning 
  
 PBL-kommittén 
  har i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen. I uppdraget ingår bland annat att se över de olika planformer som finns i plan- och bygglagen (PBL), behandla frågor som rör kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning samt samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. Uppdraget som helhet skall redovisas senast vid utgången av 2004. Detta del- betänkande behandlar principerna för en framtida prövningsorgani- sation och tar samtidigt upp möjligheterna till ökad samordning mellan PBL och miljöbalken. När det gäller frågorna som rör sam- ordningen mellan miljöbalken och PBL har  
 PBL-kommittén 
  sam- arbetat med Miljöbalkskommittén. Samtidigt som  
 PBL-kommittén 
  lämnar detta delbetänkande lämnar Miljöbalkskommittén sitt del- betänkande Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) som innehåller principförslag om miljöbalkens prövningsorganisation. De delar av kommittéernas betänkanden som gäller samordning av miljöbalken och PBL har utarbetats ge- mensamt och är likalydande (kapitel 7 och kapitel 8, exkl. 8.3, i detta betänkande och kapitel 7 i Miljöbalkskommitténs betänkan- de). 
 Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation 
 Målsättningarna för en ändrad prövningsorganisation är bl.a. att skapa en effektiv hantering som håller hög kvalitet och som innebär ett enkelt och överskådligt system för kommuner, myndigheter, näringsliv och enskilda. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:40 
  
 Dagens instansordnings- och överprövningssystem 
 I dagsläget styrs instansordningen och överprövningens omfattning av vilka typer av beslut som fattas. Vissa beslut har karaktären av riktlinjer, framförallt beslut avseende översiktsplaner, och dessa överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning. Kommu- nens beslut överklagas till länsrätt. Länsrättens avgörande kan sedan överklagas till kammarrätt och därefter till Regeringsrätten. I både kammarrätten och Regeringsrätten krävs att prövningstill- stånd meddelas för att målet skall prövas i sak. 
 De flesta beslut som fattas med stöd av PBL innebär myndig- hetsutövning och följer då den prövningsordning som gäller för förvaltningsbesvär. Överprövning av detaljplaner sker genom en speciell form av förvaltningsbesvär. Det innebär bl.a. att kommu- nens beslut överklagas till länsstyrelsen och därefter till regeringen. För att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt Europakon- ventionen när det gäller beslut om detaljplaner finns det en möjlig- het att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. Bland de övriga besluten enligt PBL som följer prövningsordningen för för- valtningsbesvär är överklagande av bygglov vanligast. Dessa beslut kan överprövas i fyra instanser, varav två på länsnivå, först i länssty- relserna och sedan i länsrätterna. Därefter finns det möjlighet att överklaga till kammarrätt och slutligen till Regeringsrätten. I båda instanserna krävs att prövningstillstånd meddelas för att målet skall prövas i sak. 
 Tankarna på en samlad instansordning är inte nya 
 Frågan om lämplig instansordning för överprövning av  
 PBL-ären- 
  den har utretts tidigare utan att det lett till några större föränd- ringar. Det har i början av  
 1990-talet 
  funnits tankar på att inrätta en särskild nämnd för överprövning av  
 PBL-ärenden. 
  Nämnden skulle få en sammansättning så att den skulle kunna jämställas med en domstol. I mitten av  
 1990-talet 
  fanns även förslag om en samord- nad överprövning av PBL- och miljöärenden. En förändring i PBL som genomfördes så sent som den 1 juli 2003 innebär att regering- en numera inte prövar överklaganden avseende lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov, utan prövningen sker i sin helhet i all- männa förvaltningsdomstolar. 
 16 
  
 SOU 2004:40 
  
 Sammanfattning 
  
 Problem som rör  
 PBL-ärenden 
  och ger anledning till förändringar 
 Dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  har kritiserats på flera punkter. Det finns sedan  
 1980-talet 
  en allmän strävan att överklagandeärendena hos regeringen skall bli färre, vilket bl.a. ger anledning att se över möjligheterna att ytterligare minska antalet  
 PBL-ärenden 
  som regeringen handlägger. Det är också angeläget att avskaffa ordningen med den dubbla överprövningen på länsnivå. Det svåröverskådliga systemet för överprövningar i  
 PBL-ärenden 
  och de långa instanskedjorna upplevs som problem, särskilt ur ett medborgarperspektiv. 
 Långa handläggningstider, oklarheter när det gäller överpröv- ningens omfattning och rätten att komma till tals i processerna är andra problem som har påtalats och som har viss koppling till in- stansordningen. Dessa frågor behandlas emellertid inte i detta del- betänkande utan först i slutbetänkandet. 
 För att komma till rätta med de problem som aktualiserats och som hör samman med prövningsorganisationen behöver organisa- tionen förändras.  
 PBL-kommittén 
  har funnit det intressant att överväga olika alternativ när det gäller prövningsorganisationer och har valt att redovisa två modeller mer utförligt. Den ena modellen innebär att överprövningen för PBL- och miljöbalksärenden sam- ordnas genom att överprövningen sker i länsstyrelser, utbyggda miljödomstolar och med Miljööverdomstolen i utbyggd form som sista instans (miljödomstolsalternativet). Den andra modellen inne- bär att allmänna förvaltningsdomstolar även fortsättningsvis skall avgöra  
 PBL-ärenden, 
  men länsstyrelserna skall då inte längre ingå i instanskedjan (förvaltningsdomstolsalternativet). 
 17 
 Sammanfattning SOU 2004:40 
  
 Modell 1 
  
 Modell 2 
  
 Miljödomstolsalternativet 
  
 Förvaltningsdomstolsalternativet 
  
 Miljööverdomstolen 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Miljödomstol 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
  
 Länsstyrelse 
  
 Länsrätt 
  
 Kommun 
  
 Kommun 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  syn på en samordning mellan PBL och miljöbalken 
 Miljöbalken och PBL har hittills utvecklats parallellt. De kopplas samman genom vissa bestämmelser, t.ex. 3 och 4 kap. miljöbalken, de s.k. hushållningsbestämmelserna.  
 EG-rätten 
  har gjort att kopp- lingarna blivit fler och utvecklingen inom  
 EG-rätten 
  kan antas leda till att behovet av samordning ökar. 
 De flesta åtgärder som skall prövas enligt PBL kräver inte någon prövning enligt miljöbalken. I många fall prövas emellertid samma åtgärder eller verksamheter enligt båda lagarna. Det uppkommer i sådana fall olika slag av praktiska samordningsproblem som det är angeläget att behandla. En effekt av uppdelningen mellan miljö- balken och PBL är att vissa frågor prövas dubbelt medan andra inte prövas i tillräcklig omfattning enligt någon av lagarna. Uppdel- ningen och krav på flera oberoende prövningar skapar en osäkerhet för såväl beslutsfattare som enskilda. Ett bygglov ger exempelvis ingen garanti för att en avsedd verksamhet kan bedrivas eftersom det också kan krävas tillstånd enligt miljöbalken och vice versa. 
 18 
  
 SOU 2004:40 
  
 Sammanfattning 
  
 Strävan bör vara att successivt öka samordningen 
 Miljöbalkskommittén och  
 PBL-kommittén 
  har gjort bedömningen att starka skäl talar för att man bör sträva efter att successivt öka samordningen mellan miljöbalken och PBL i syfte att få en mer ändamålsenlig och enhetlig tillämpning i sak. Förfarandet bör så långt möjligt vara samlat och enkelt, snabbt och smidigt, samtidigt som kraven på rättssäkerhet och demokratiskt inflytande bör till- godoses. Med en mera samordnad prövning bör möjligheterna öka att förenkla prövningsförfarandet i dess helhet för både enskilda och myndigheter. 
 Kommittéernas uppfattning är att båda systemen kan gynnas av en sådan samordning. Genom ökad samverkan kan förståelsen för de olika systemens uppbyggnad öka samtidigt som onödig dub- blerad hantering kan, åtminstone på sikt, undvikas. 
 Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa reformer 
 Det är emellertid inte möjligt att nu binda sig för hur långt sam- ordningen bör drivas. De svårigheter som möter vid en samordning av regelverken gör att det kommer att krävas noggranna övervä- ganden inom de skilda områden som kan bli aktuella att samordna. Det är därför viktigt att förändringar inte genomförs för snabbt. Stegvisa reformer är därför att föredra. 
 Ett första steg bör vara en samordnad instansordning för överprövning 
 En strategisk fråga som kan vara lämplig att lösa i ett första skede är att samordna instansordningen för PBL- och miljöbalksärenden. En samordnad instansordning innebär inte ett ställningstagande till framtida samordning, men kan ge en grund för det fortsatta sam- ordningsarbetet. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag till framtida prövningsorganisation 
 Miljöbalkskommittén och  
 PBL-kommittén 
  har funnit att en sam- ordnad överprövning av miljöbalks- och  
 PBL-ärenden 
  i utbyggda miljödomstolar kan vara ett första samordningssteg (miljödom- stolsalternativet). I instanskedjan för  
 PBL-ärenden 
  kommer då länsstyrelserna att ingå i en sådan modell och Miljööverdomstolen, i en utbyggd form, bli sista instans. De  
 PBL-ärenden 
  som bör kunna överprövas i dessa domstolar är i vart fall i ett första skede de  
 PBL-ärenden 
  som i dag överprövas i allmänna förvaltningsdom- stolar som förvaltningsbesvär, dvs. framför allt bygglov och före- lägganden samt ansökan om uttag av tilläggsavgift som i dag görs hos länsrätt. De överklagade planärenden som i dag prövas av regeringen skulle också kunna tas om hand av den föreslagna nya samordnade prövningsorganisationen. Något ställningstagande i frågan om dessa planärenden behöver emellertid inte tas nu. PBL- kommittén anser att frågan om den framtida överprövningen av dessa ärenden bör övervägas ytterligare innan slutligt ställnings- tagande sker. De  
 PBL-beslut 
  som överprövas enligt bestäm- melserna om laglighetsprövning, bl.a. beslut avseende översikts- plan, bör också fortsättningsvis handläggas i förvaltnings- domstolarna. 
 Med en lösning av detta slag kan hanteringen av  
 PBL-ärenden 
  i domstol koncentreras, eftersom miljödomstolarna endast är 5 till antalet, mot de 23 länsrätter som i dag handlägger ärendena. Miljö- domstolarna skulle få i princip ett dubblerat målantal men samti- digt troligen bättre möjligheter att prioritera handläggningen av  
 PBL-ärenden 
  än länsrätterna. Förutsättningarna för en enhetlig praxis i sådana frågor som kommer upp både enligt miljöbalken och PBL skulle öka genom att överprövningen samlas i samma instans- kedja. Instanskedjan skulle dessutom bli kortare än i dag för det stora flertalet  
 PBL-ärenden, 
  dvs. byggloven. Dagens miljödom- stolsorganisation är emellertid inte i alla avseenden anpassad till de krav som ställs på en organisation för prövning av  
 PBL-ärenden. 
  Det är därför nödvändigt att, vid en reform enligt denna modell, överväga domkretsindelningen, namnbyte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kan behövas i de utbyggda miljö- domstolarna och i Miljööverdomstolen. 
 20 
  
 SOU 2004:40 
  
 Sammanfattning 
  
 Överprövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse – ett tänkbart alternativ enligt  
 PBL-kommittén 
  
 PBL-kommittén 
  har utöver den modell som innebär en överpröv- ning i miljödomstolar övervägt olika alternativ för att korta instanskedjan för  
 PBL-ärenden, 
  men valt att redovisa endast ett av dessa mer utförligt. Den modell som redovisas innebär en fortsatt överprövning i förvaltningsdomstolar men instanskedjan kortas genom att länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser (förvaltningsdomstolsalternativet). 
 En sådan lösning skulle innebära att man kan säkra domstols- prövning i ett tidigare skede än i nuläget för det stora flertalet mål, dvs. framförallt byggloven. En fortsatt överprövning av  
 PBL-ären- 
  den i de allmänna förvaltningsdomstolarna skulle också stämma väl överens med den generella ordningen att myndigheters beslut överprövas i dessa domstolar. En sådan prövningsorganisation skulle dessutom ge en större spridning över landet än miljödom- stolsalternativet. 
 En jämförelse mellan alternativen 
 De båda alternativa modellerna kan tillgodose olika krav på pröv- ningar som kan ställas ur ett  
 PBL-perspektiv. 
  I miljödomstolsalter- nativet öppnar man för möjligheten till en mer långtgående sam- ordning av miljöbalken och PBL utan att man för den skull behöver ta ställning till hur långt samordningen bör drivas vidare. I förvalt- ningsdomstolsalternativet får man i stället fortsättningsvis arbeta utifrån ett antagande om att utvecklingen får ske parallellt, men samtidigt sträva efter att onödigt dubblerad handläggning undviks. Eftersom en ökad samordning av miljöbalken och PBL är efter- strävansvärd och ett första steg i en sådan samordning bör vara en samordnad överprövning och denna möjliggörs endast i miljödom- stolsalternativet kan detta alternativ enligt  
 PBL-kommittén 
  anses vara något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Valet av lösning är inte givet och därför anser  
 PBL-kommittén 
  att en remissbehandling bör föregå det slutliga ställningstagandet i fråga om lämplig instansordning för  
 PBL-ärenden. 
  
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:40 
  
 Konsekvenser av de olika modellerna 
 Oavsett vilken av modellerna som väljs – miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som prövningsinstanser eller förvalt- ningsdomstolsalternativet utan länsstyrelserna i instanskedjan – blir det en instans mindre för det stora flertalet  
 PBL-beslut 
  som över- klagas, i huvudsak bygglov. Därmed bör också den totala hand- läggningstiden för dessa ärenden minska. 
 En överföring av överprövningen av de aktuella  
 PBL-ärendena 
  till miljödomstolarna kommer troligen att ge en geografisk fördel- ning motsvarande dagens och därmed en ojämn fördelning över landet. Det innebär att Stockholms tingsrätt kommer att få den största delen mål, troligen en tredjedel av det totala antalet. Umeå och Östersunds tingsrätter kan antas komma att dela på en tiondel av målen medan Växjö och Vänersborgs tingsrätter delar på resten. Fördelningen behöver ses över i samband eventuella fortsatta över- väganden avseende denna modell. 
 22 
  
 1 
  
 PBL-kommitténs 
  
  uppdrag och samarbetet med Miljöbalkskommittén 
  
 1.1 
  
 PBL-kommitténs 
  
  uppdrag och arbetets upplägg 
  
 PBL-kommittén 
  har i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:50 och 2003:172). Förslag som kommittén lämnar skall främja en hållbar utveckling. Kommittén skall behandla frågor som rör samordning mellan plan- och bygg- lagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om 
  
 regional samverkan, 
  
 översiktlig planering, 
  
 detaljplaner m.m., 
  
 kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, 
  
 kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL), 
  
 beslutsprocessen inklusive instansordningen samt 
  
 sanktionssystemet. 
  
 Genom tilläggsdirektiv har kommittén fått i uppdrag att utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. 
 För arbetet har uppställts tre övergripande mål. Dessa är att 
  
 stärka plan- och bygglagstiftningen som ett instrument för hållbar utveckling, 
  
 utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt 
  
 23 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag och samarbetet med Miljöbalkskommittén 
  
 SOU 2004:40 
  
 utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodo- ser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas. 
  
 I direktiven pekar man särskilt på behovet av en bredare genom- gång av frågan om samordning mellan PBL och miljöbalken. Så långt som möjligt bör resultatet av pågående översyn av miljö- balken beaktas. 
 Kommitténs båda direktiv återfinns som bilaga 1 och 2. 
 I direktiven har uppställts krav på delredovisningar. Den första skedde vid halvårsskiftet 2003 då kommittén i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program redovisade förslag till hur ett  
 EG-direktiv 
  som rör bedömningar avseende vissa planers och programs miljöpåverkan, det s.k.  
 SMB-direktivet, 
  skulle införlivas i svensk lagstiftning (SOU 2003:70). Vid samma tidpunkt redovisade kommittén en rapport som rör ett annat EG- direktiv som behandlar främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. Rapporten har titeln Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvär- dering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. 
 I detta delbetänkande redovisas förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen i den del det avser principer för en framtida instansordning och för en ökad samordning mellan PBL och miljö- balken. Övriga delar av kommitténs uppdrag kommer att redovisas i slutbetänkandet. 
 Till kommittén har knutits två expertgrupper. Den ena består av företrädare för Boverket, länsstyrelserna och Svenska Kommun- förbundet. Den andra expertgruppen består av företrädare för åtta berörda departement. Den förstnämnda expertgruppen har träffat ledamöterna vid ett tillfälle. I övrigt har kontakterna skett genom att experterna har träffat ordföranden och sekretariatet. 
 Vid sidan om expertgrupperna har det skapats två referens- grupper med representanter för myndigheter och organisationer. Den ena gruppen består av representanter som är berörda av den del av uppdraget som avser översyn av plansystemet och den andra gruppen av de som är berörda av arbetet avseende byggfrågorna. Dessutom har kommittén ordnat seminarier kring skilda teman, t.ex. översiktsplanering i små kommuner och tillgänglighet. Vid dessa seminarier har särskilt berörda bjudits in. På detta sätt har kommittén försökt verka för en öppenhet och genom brett delta- 
 24 
  
 SOU 2004:40 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag och samarbetet med Miljöbalkskommittén 
  
 gande skapa utrymme för många att medverka och få möjlighet att påverka det pågående arbetet. 
 Kommittén har också verkat för öppenhet genom att löpande lägga ut information avseende bl.a. pågående arbete och anteck- ningar från genomförda seminarier på kommitténs hemsida, Meyers. 
 Detta delbetänkande är endast en del i det pågående arbetet och den samlade redovisningen kommer att ske i kommitténs slutbe- tänkande. 
  
 1.2 
  
 PBL-kommitténs 
  
  och Miljöbalkskommitténs uppdrag att effektivisera beslutsprocessen 
 Både Miljöbalkskommittén och  
 PBL-kommittén 
  har i uppdrag att lämna förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen och i sam- band med detta se över instansordningarna. Enligt båda kommit- téernas direktiv bör en framtida instansordning utformas med färre instanser och med inriktning att skapa en både effektiv och rätts- säker prövning. Kommittéerna har i berörda delar samordnat sitt arbete i fråga om tänkbara alternativ för en framtida instansord- ning. 
 Det finns ett par skillnader mellan de båda kommittéernas upp- drag när det gäller förslag till effektiviseringar som bör nämnas i detta sammanhang. 
 Miljöbalkskommittén skall överväga olika alternativa prövnings- system som utgår från att tillståndsprövningen i första instans sker i administrativa tillståndsmyndigheter. Förslag till ändringar i prövningsorganisationen skall syfta till en renodling av domstolar- nas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. Kommittén skall senast den 31 mars 2004 redovisa alternativa prövningsorganisationer som kan ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet. 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag omfattar utöver att se över instans- ordningen att utreda om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt uttrycka den kommunala handlingsfriheten, att för- tydliga de materiella reglerna i plan- och bygglagen samt överväga om grunderna för överprövningen kan preciseras. Översynen bör också omfatta reglerna om vilka som skall höras före beslut och vilka som skall kunna överklaga. En strävan skall vara att man så 
 25 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag och samarbetet med Miljöbalkskommittén 
  
 SOU 2004:40 
  
 långt som möjligt bör undvika att samma fråga prövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av beslut har möjlighet att framföra synpunkter och att överklaga beslut vid de tillfällen frågor som berör dem avgörs.  
 PBL-kommittén 
  har genom tilläggsdirektiv fått förlängd tid till den 31 mars 2004 för att redovisa tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. Övriga delar skall redovisas i slutbetänkandet, men en lägesrapport skall ges in till regeringen senast den 30 juni 2004. 
 För  
 PBL-kommitténs 
  del är det primära uppdraget således att redovisa tänkbara alternativ för att korta instanskedjan vid över- prövning samt att se över överprövningens omfattning och kretsen taleberättigade. För Miljöbalkskommitténs del handlar det framför allt om att renodla domstolsprövningen genom att låta all till- ståndsprövning i första instans ske i administrativa tillståndsmyn- digheter. I Miljöbalkskommitténs direktiv anges att en särskild fråga att överväga är om man bör sträva efter en framtida samord- ning av instansordningen i ärenden enligt miljöbalken och ärenden enligt annan lagstiftning, till exempel PBL.  
 PBL-kommittén 
  har enligt direktiven att överväga och redovisa vilka lagstiftnings- åtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig sam- ordning som möjligt mellan PBL och miljöbalken m.fl. lagar. Mot bakgrund av dessa uppdrag har  
 PBL-kommittén 
  funnit att det i samband med överväganden avseende lämplig framtida prövnings- organisation är värdefullt att inledningsvis belysa vilka problem och utvecklingsområden som kan finnas när det gäller kopplingarna mellan miljöbalken och PBL. Denna analys kan sedan utgöra grund för bedömningar av om en samordnad instansordning kan med- verka till att minska problemen och om instansordningen kan ha betydelse för de framtida utvecklingsmöjligheterna. 
  
 1.3 
  
 Samarbetet mellan Miljöbalkskommittén och PBL- kommittén 
  
 PBL-kommitténs 
  direktiv pekar på behovet av samordning av miljöbalken och PBL. I uppdraget uppges att i denna del av arbetet skall  
 PBL-kommittén 
  samråda med Miljöbalkskommittén. Genom tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén som gavs i maj 2003 fick Miljöbalkskommittén i uppdrag att se över prövningsorganisa- 
 26 
  
 SOU 2004:40 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag och samarbetet med Miljöbalkskommittén 
  
 tionen och att samråda med  
 PBL-kommittén 
  i dessa delar. Upp- dragsgivaren har således redan i de givna direktiven pekat på behovet av samordning mellan kommittéerna. 
 En utredning om en samordning mellan bestämmelserna i miljö- balken och PBL, inklusive instansordningen, rymmer flera olika frågor. Den fråga som pekas ut i Miljöbalkskommitténs direktiv rör samordning av instansordningen. Direktiven till  
 PBL-kommittén 
  pekar mera allmänt ut samordningsfrågor som rör miljöbalken och PBL. Med instansordningen avses både de kommuner och myndig- heter som prövar ärenden i första instans och de myndigheter och domstolar som prövar överklagade ärenden. Möjligheterna till sam- ordning mellan lagstiftningarna är begränsade i de delar som rör förstainstansprövningen eftersom kommittéernas direktiv inte ger utrymme för en fullständig omläggning av prövningsorganisa- tionerna i dessa delar. Det är inte heller aktuellt att i grunden för- ändra det kommunala beslutsfattande som utgör en grundpelare i PBL. På samma sätt saknas det förutsättningar att låta all till- ståndsprövning enligt miljöbalken ske hos kommunerna. Trots dessa begränsningar bör det undersökas om delar av förstainstans- prövningen kan bli föremål för samordningsåtgärder. 
 För att klargöra behovet av samordning av regelverken och inleda diskussioner om tänkbar utveckling anordnade Miljöbalks- kommittén och  
 PBL-kommittén 
  ett gemensamt kommittémöte den 15 oktober 2003. Mötet visade att kommittéerna har ett ge- mensamt intresse av att samverka när det gäller samordnings- frågorna och att se över möjligheterna att samordna instansord- ningen. Detta ledde till att  
 PBL-kommittén 
  gick in med en begäran om förlängd tid för redovisningen av förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen. För att möjliggöra samordning med Miljöbalks- kommittén i den del av uppdraget som avser instansordningen begärdes förlängning så att redovisningstidpunkten skulle bli den- samma som för Miljöbalkskommittén. Förlängningen beviljades i tilläggsdirektiv, dir. 2003:172. 
 Frågorna som rör den framtida instansordningen har därefter diskuterats i respektive kommitté.  
 PBL-kommittén 
  och Miljö- balkskommittén har också haft ett gemensamt möte den 25 februari 2004 för att diskutera behovet av samordning mellan miljöbalken och PBL, inkl. prövningsorganisationen. 
  
 PBL-kommittén 
  och Miljöbalkskommittén har efter gemen- samma överväganden bedömt att en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljöbalken och PBL bör efter- 
 27 
  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag och samarbetet med Miljöbalkskommittén 
  
 SOU 2004:40 
  
 strävas. Kommittéerna har tagit fram ett gemensamt förslag till ny prövningsorganisation som innebär en samordnad överprövning i länsstyrelser – miljödomstolar – Miljööverdomstolen (miljödom- stolsalternativet).  
 PBL-kommittén 
  har också övervägt andra pröv- ningsorganisationer och funnit att en alternativ modell är intressant att redovisa lite mer utförligt i detta delbetänkande. Denna innebär att de beslut som i dag överprövas i förvaltningsdomstolarna fort- sättningsvis skall överprövas direkt i länsrätt efter överklagande. Därefter skall besluten kunna överklagas till kammarrätt och Regeringsrätten, dvs. länsstyrelserna skall enligt detta förslag inte längre ingå i instanskedjan (förvaltningsdomstolsalternativet). 
  
 Modell 1 
  
 Modell 2 
  
 Miljödomstolsalternativet 
  
 Förvaltningsdomstolsalternativet 
  
 Miljööverdomstolen 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Miljödomstol 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
  
 Länsstyrelse 
  
 Länsrätt 
  
 Kommun 
  
 Kommun 
  
 Båda förslagen är tänkta att bli föremål för remissbehandling. Efter avslutad remissomgång har regeringen för avsikt att återkomma till Miljöbalkskommittén och  
 PBL-kommittén 
  med särskilda direktiv för den slutliga behandlingen av frågan om instansordning. 
 Kommittéerna har framför allt praktiska skäl valt att lägga fram var sitt betänkande om prövningsorganisationen. För att göra det enklare att ta del av utredningarna i de delar som rör den framtida prövningsorganisationen och samordningen av miljöbalken och PBL har Miljöbalkskommittén valt att presentera utredningen om prövningsorganisationen i ett separat betänkande. De avsnitt som är gemensamma för  
 PBL-kommittén 
  och Miljöbalkskommittén finns i detta delbetänkande i kapitel 7 och 8 (exkl. 8.3). 
 28 
  
 2 
  
 Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation 
  
 Målsättningarna för en ändrad prövningsorganisation är bl.a. att skapa en snabb, effektiv och rättssäker hantering som håller hög kvalitet och som innebär ett överskådligt system för medborgarna. 
  
 2.1 
  
 Principer för en ny prövningsorganisation 
  
 Det är inte självklart att enbart en förändring av en prövningsorga- nisation leder till effektiviseringar av ärendehanteringen. Olika lös- ningar kan leda till olika resultat och det är viktigt att klargöra vad det är man strävar emot när man har för avsikt att ändra de nu- varande ordningarna. Vilken lösning som är mest fördelaktig är beroende av flera faktorer och alla kanske inte är möjliga att uppnå med en enda lösning. 
 I diskussionen om framtida prövningsorganisation kan följande kriterier diskuteras för att få en långsiktigt hållbar organisation: 
  
 en snabb hantering av ärenden och mål samt avgöranden som håller hög kvalitet, 
  
 hög kompetens hos de prövningsinstanser som avgör ärendena och målen, 
  
 uppfyllande av Europakonventionens, numera svensk lags, krav på rätt till domstolsprövning, 
  
 ett system som i större utsträckning är förutsebart för den en- skilde och allmänheten, 
  
 en acceptabel tillgänglighet till överprövande myndighet för parter och andra berörda, 
  
 en effektiv användning av avsatta medel och 
  
 en kort instanskedja. 
  
 29 
  
 Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation 
  
 SOU 2004:40 
  
 I det följande utvecklas tankarna bakom några av dessa målsätt- ningar. 
  
 2.1.1 
  
 Prövningsmyndigheterna skall ha hög kompetens 
  
 För att ärendena skall kunna avgöras på ett snabbt och effektivt sätt måste kompetensen vara hög vid såväl förstainstansprövningen som överprövningen. Prövningarna som sker med stöd av PBL är av olika slag. Det handlar bl.a. om att fastställa innehåll i planer och att ge lov till byggande av olika slag. För att handlägga ärendena krävs att både beslutsmyndigheter och överprövande myndigheter har goda kunskaper avseende bl.a. samhällsplanering, miljöfrågor, byggteknik och juridiska frågor. 
 Förstainstansprövningen och överprövningen skall ske av myn- digheter som har den kompetens som behövs för de uppgifter som skall utföras. Uppgifterna att överpröva beslut skall fördelas på ett ändamålsenligt sätt. De myndigheter som är mest lämpade för en uppgift bör ha hand om prövningen. 
  
 2.1.2 
  
 Prövningen skall vara snabb, effektiv och rättssäker 
  
 PBL ställer i flera avseenden krav på planering och lovgivning avse- ende olika slags verksamheter och åtgärder. Flera instrument till- handahålls för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsut- veckling. Det handlar om att genom planer ange förutsättningar och villkor för utvecklingen samt ramar för mark- och vattenan- vändningen. Genom bygglov prövas och efter bygganmälan kon- trolleras att byggandet sker i enlighet med de villkor som gäller. Till planeringen hör att bedöma de miljökonsekvenser som kan bli följden av ett genomförande av planeringen. Det handlar till stor del om myndighetsutövning mot enskilda, där myndigheterna prövar om verksamheterna är godtagbara utifrån framför allt PBL:s krav. 
 Planeringen och lovgivningen är många gånger komplicerad och tidskrävande. Byggherren, myndigheterna och allmänheten ställer olika krav på prövningen utifrån sina intressen. Allmänna och enskilda intressen står ofta mot varandra. Önskemål om exploate- ring av mark- och vattenområden står ibland mot intresset av att bevara en god miljö och skydda människors hälsa. 
 30 
  
 SOU 2004:40 
  
 Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation 
  
 En lovprövning utgör myndighetsutövning som har stor bety- delse för den enskilde fastighetsägaren eller verksamhetsutövaren. Prövningen kan också ha betydelse för en större krets berörda, t.ex. bostadsbyggande av större omfattning eller ett byggnadsprojekt som har stor omgivningspåverkan. 
 Kraven på prövningssystemet kan variera beroende på vems in- tressen som skall skyddas. Ett beslut kan ha mycket stor betydelse inte bara för byggherren utan också för grannar och andra berörda. Det är därför mycket viktigt att det finns förutsättningar för en snabb och korrekt hantering av ärendena oavsett om det gäller framtagande av planer eller bygglov. Handläggningstiderna får inte vara orimligt långa. Myndigheternas krav på underlag skall vara relevanta och så långt möjligt framställas i ett sammanhang. Det är också viktigt att prövningen är rättssäker, bland annat i den meningen att besluten fattas av myndigheter med god kompetens och tillräcklig grad av självständighet. Ett annat krav, som kanske främst rör utformningen av rättsreglerna, är att rättstillämpningen skall vara förutsebar. Enkelt uttryckt kan målet sägas vara att pröv- ningen av ärenden skall vara snabb, rättssäker och resultera i avgöranden av hög kvalitet oavsett om det är fråga om beslutsfat- tande i första instans eller vid överprövning. Möjligheterna att möta kraven på en snabb, effektiv och rättssäker hantering är bland annat beroende av att det finns tillräckliga personella och ekono- miska resurser. 
  
 2.2 
  
 Medborgarperspektivet 
  
 I dag möts medborgarna av ett uppdelat system för överklagande av beslut enligt PBL som är svårt att förstå och överblicka. Bristerna på samordning av överprövningen av beslut enligt PBL, miljöbalken och andra lagar förstärker intrycket av ett uppdelat system. 
 Ett enkelt och förutsebart system är viktigt för medborgarna. Systemets konstruktion är inte den enda faktor som har betydelse för om systemet är förutsebart och enkelt. Det gäller också att säkra medborgarnas rätt att faktiskt kunna komma till tals och att kunna påverka processerna. Medborgarinflytande och medbor- gerliga rättigheter har under senare år ofta varit föremål för diskus- sioner i Sverige. Alla medborgares lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen är en central fråga i detta samman- hang. 
 31 
  
 Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation 
  
 SOU 2004:40 
  
 Ur ett medborgarperspektiv är det således angeläget att besluts- processen och utformningen av överprövningsorganisationen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan de olika intressen som behöver tillgodoses vid bl.a. fysisk planering, utformning av bebyggelse, tillstånd till verksamheter och skydd av områden. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan olika slags intressen. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intressen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektors- intressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationers intressen. Kravet på en lämp- lig balans mellan olika berörda intressen påverkar såväl lagstift- ningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen som överprövningssystemet. Demokrati- och rättighetsper- spektivet måste därför genomsyra hela arbetet med en utvecklad organisation som tillgodoser framtidens krav. 
 Enskilda skall också garanteras en rätt till domstolsprövning av civila rättigheter. Det behövs därför regler om möjlighet att över- klaga avgöranden till domstol. Den rätt till domstolsprövning som följer av Europakonventionen innebär att beslut av förvaltnings- myndigheter och regeringen i vissa fall skall kunna prövas i dom- stol. Ett överprövningssystem måste således kunna uppfylla även dessa krav. 
 Att sätta medborgaren i fokus och försöka komma till rätta med den uppdelning som i dag finns mellan PBL och annan lagstiftning samt att öka överskådligheten är därför viktiga utgångspunkter för kommitténs arbete. 
 32 
  
 3 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL- ärenden 
  
 Instansordningen och omfattningen på överprövningen av beslut enligt PBL styrs av vilken typ av beslut det är fråga om. 
 Vissa beslut har karaktären av riktlinjer, framför allt beslut av- seende översiktsplaner, och överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning. Det innebär att det i huvudsak är formella grunder som kan prövas och något nytt beslut kan inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Kommunens beslut överklagas till länsrätt och därefter till kammarrätt och Regeringsrätten. 
 De flesta beslut som fattas med stöd av PBL innebär myndig- hetsutövning och följer då den prövningsordning som gäller för förvaltningsbesvär. Såväl lämplighets- som rättsfrågor kan över- prövas. Huvudprincipen är att överprövningen sker i allmänna för- valtningsdomstolar. Beslut om bygglov är den vanligaste typen  
 PBL-beslut 
  av detta slag. För överprövning av detaljplaner gäller en speciell form av förvaltningsbesvär, som innebär att besluten kan överklagas till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Det över- prövade beslutet kan bara fastställas eller upphävas, om inte kom- munen medger ändring. För att tillgodose rätten till domstolspröv- ning när det gäller bl.a. beslut om detaljplaner finns det en möjlig- het att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. 
  
 3.1 
  
 PBL:s system för överprövningar 
  
 3.1.1 
  
 Olika beslut som fattas med stöd av PBL 
  
 Kommunerna har att fatta en mängd olika beslut enligt PBL och innehållet i besluten varierar. Det kan vara beslut om att anta eller ändra planer, om att ge bygglov, om innehåll i kontrollplaner och om sanktioner av olika slag, t.ex. uttag av byggnadsavgift, eller om föreläggande att vidta åtgärder, exempelvis rivning i kombination med vite. Innehållet i besluten skiljer sig också åt. Vissa beslut kan 
 33 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2004:40 
  
 endast betraktas som riktlinjer. Det stora flertalet beslut har emel- lertid effekter för den enskildes ekonomiska och personliga förhål- landen och kan hänföras till kategorin beslut som anses utgöra ett led i myndighetsutövningen. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för olika typer av beslut som fattas, vilken sorts överprövning som sker i dagsläget samt vad de klagande vanligtvis åberopar för skäl till ändring av besluten. 
  
 3.1.2 
  
 Beslut vars innehåll främst har karaktären av riktlinjer 
  
 Beslut enligt PBL som har karaktären av beslut som ger vägledning för fortsatt beslutsfattande räknas upp i 13 kap. 1 § PBL. Den kanske viktigaste typen av sådana beslut är beslut att anta över- siktsplaner. Också beslut att inte anta planer ingår i denna kategori. Dessutom har beslut om gatukostnader såvitt de avser grunderna för skyldighet att betala och generella villkor för betalning samt beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnd karaktären av beslut som innebär riktlinjer. 
 Beslut som endast har karaktären av riktlinjer överklagas enligt bestämmelserna för laglighetsprövning, tidigare kallade kommu- nalbesvär, vilket innebär att grunderna för överprövningen anges i 10 kap. 8 § kommunallagen. Prövningen innebär att ett överklagat beslut skall upphävas om 
  
 det inte har tillkommit i laga ordning, 
  
 beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, 
  
 det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogen- heter eller 
  
 beslutet strider mot lag eller annan författning. 
  
 Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Domstolen är inte skyldig att häva ett beslut om felet saknar betydelse för ärendets utgång. Beslutet behöver inte heller hävas om det har förlorat sin betydelse till följd av senare inträffade för- hållanden. Överprövningen är således i dessa fall strikt formaliserad och gäller för alla typer av överprövningar enligt bestämmelserna för laglighetsprövning. 
 34 
  
 SOU 2004:40 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 3.1.3 
  
 Beslut som typiskt sett innebär myndighetsutövning 
  
 Andra beslut som fattas med stöd av PBL, och som inte är uppräk- nade i 13 kap. 1 § PBL, och som kan överklagas, innebär avväg- ningar av olika slag men har samtidigt inslag av myndighetsutöv- ning mot enskilda. De mest frekventa, och ur ett medborgarper- spektiv kanske viktigaste besluten av detta slag, är kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och beslut om bygglov. 
 Andra beslut som fattas med stöd av PBL och som anses inne- bära myndighetsutövning mot enskild är bl.a. beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser och fastighetsplaner, beslut att vägra förhandsbesked, beslut om kontrollplan, beslut om påföljder och ingripanden (10 kap. PBL) samt beslut om uttag av avgifter (11 kap. 5 § PBL). 
 Sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot enskild kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Detta innebär att det är både lämplighetsfrågor och rättsfrågor som kan prövas. Det finns en möjlighet att sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. I realiteten begränsas ofta utrymmet för att ändra beslutet av att vissa frågor inte har prövats tidigare och därför bör prövas i första instans (instansordningsprincipen). 
 När det gäller detaljplaner, områdesbestämmelser och fastig- hetsplaner sker överprövningen genom s.k. särskilda förvaltnings- besvär. Det innebär bl.a. att överprövningen endast kan resultera i ett fastställande av beslutet eller ett upphävande av detsamma, dvs. ett nytt beslut kan normalt sett inte sättas i det överklagade be- slutets ställe. Det finns dock visst utrymme för justeringar. Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. 
 För att tillgodose Europakonventionens krav på rätt till dom- stolsprövning av regeringens beslut finns en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten i fråga om bl.a. detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Rättsprövningen är något mer omfattande än laglighetsprövningen, men ändå ingen fullständig prövning. Regeringsrätten kan inte sätta något nytt beslut i det prövade beslutets ställe, utan endast fastställa eller upp- häva det. 
 35 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2004:40 
  
 3.1.4 
  
 Särskilt beträffande länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. PBL, s.k. statlig kontroll 
  
 Länsstyrelsen fick genom införandet av PBL en förändrad roll. Tidigare fastställdes planer av länsstyrelsen. I PBL fick länsstyrel- sen i uppdrag att avseende vissa angivna grunder kunna utöva stat- lig kontroll. De grunder på vilka länsstyrelserna kan ingripa finns angivna i 12 kap. 1 § PBL. 
 När det gäller länsstyrelsens beslut med anledning av uppgiften att bevaka statens intressen i samband med vissa kommunala beslut gäller följande. Ett beslut från länsstyrelsen om att prövning av kommunens beslut skall ske eller inte, kan inte överklagas. Inte heller länsstyrelsens beslut att ett beslut om lov eller förhandsbe- sked inte skall gälla förrän länsstyrelsen prövat förenligheten med riksintressen m.m. kan överklagas (13 kap. 4 § PBL). Det är således i princip endast länsstyrelsens beslut att upphäva en plan eller områdesbestämmelser som kan överklagas. 
  
 3.2 
  
 Beslutstypen styr överprövningen och instansordningen 
  
 3.2.1 
  
 Inledande beskrivning av överprövningen och instansordningen 
  
 Det är inte bara instansordningarna som är olika beroende på vilken typ av beslut som fattats enligt PBL. Antalet överprövande instanser varierar också beroende på vilken typ av beslut det är fråga om. Den kortaste kedjan har detaljplaner, där överprövningen sker i länsstyrelser och sedan hos regeringen. Det finns dock en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten för att få en domstolsprövning av dessa beslut. Den längsta instanskedjan gäller för de beslut som överprövas som förvaltningsbesvär i för- valtningsdomstol, bl.a. bygglov. De kan överklagas till länsstyrelse och därefter till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. 
 I 13 kap. PBL finns bestämmelser om vilka beslut som får över- klagas, vem som har rätt att överklaga, i vilka former överpröv- ningen skall ske och vilken instansordning som skall gälla i olika typer av ärenden. PBL:s lagtekniska utformning innebär att man räknar upp de beslut som får överklagas genom laglighetsprövning, och anger att övriga beslut överklagas genom förvaltningsbesvär. 
 36 
  
 SOU 2004:40 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 Regeringen prövar vissa typer av ärenden, medan andra prövas av allmänna förvaltningsdomstolar. Hur fördelningen mellan re- geringen och domstolarna är beskrivs närmare i de följande avsnit- ten. 
 I en strävan att effektivisera överklagandeprocessen infördes en bestämmelse som innebär att frågor som avgjorts i tidigare skeden inte får överklagas, 13 kap. 2 § andra stycket 1. PBL. Bestämmelsen anger att beslut inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom tidigare antagen detaljplan, områdesbe- stämmelser eller förhandsbesked. 
  
 3.2.2 
  
 Översiktsplaner och regionplaner 
  
 När det gäller överklaganden enligt bestämmelserna om laglighets- prövning kan domstolen endast pröva de grunder som klaganden angett inom tiden för överklaganden, dvs. inom tre veckor från det protokollet anslogs, och begränsas till en prövning enligt vissa sär- skilt angivna laglighetsgrunder (bl.a. befogenhetsöverskridande). 
 Vid länsrätternas och kammarrätternas avgöranden deltar två särskilda ledamöter, som skall ha särskild erfarenhet av kommunal verksamhet, om målet inte är av enkel beskaffenhet. 
 Skiss 1. Instansordningen för framför allt beslut om översiktsplaner 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Länsrätt 
 Kommun 
 37 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2004:40 
  
 3.2.3 
  
 Detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner 
  
 Planbeslut i övrigt, dvs. detaljplan, områdesbestämmelser och fas- tighetsplan överklagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Det är en speciallösning eftersom myndigheters beslut vanligtvis överklagas till förvaltningsdomstol. 
 I fråga om överklaganden av detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner finns inga begränsningar när det gäller vad överprövningen kan avse. 
 Vilka grunder åberopar de enskilda vanligtvis när de överklagar detaljplaner? Enligt genomförda studier är det ofta en kombination av påståenden om formella fel och om att såväl allmänna som en- skilda intressen inte har tillgodosetts. Formella fel som åberopas kan gälla invändningar mot tillämpningen av reglerna för enkelt planförfarande eller att samråd inte har skett med de som kan anses berörda. I de fall allmänna intressen åberopas som grund för över- klaganden är skälen av skiftande karaktär. Det kan handla om far- hågor om att ett genomförande av planen innebär en ökad trafik eller en stor miljöpåverkan. Avsaknad av eller brister i miljökonse- kvensbeskrivningar är också vanliga grunder för överklaganden. Dessutom förekommer invändningar mot att övergripande plane- ring för grönområden saknas, att det blir en allt för omfattande exploatering inom planområdet, att stadsbilden påverkas, att om- rådet förfulas eller att områdets karaktär förändras. När det gäller enskilda intressen åberopas grunder, såsom att den planerade bygg- nationen påverkar närområdet på olika sätt, t.ex. genom minskat försäljningsvärde, förlust av värdefull mark, begränsar utsikten eller att de motstående enskilda intressena inte beaktats i tillräcklig om- fattning. Beslut om områdesbestämmelser och fastighetsplaner är mindre vanliga. Också i samband med överklaganden av sådana beslut åberopas grunder av de slag som är aktuella för överklagade detaljplaner. 
 När det gäller omfattningen på överprövningen har Regerings- rätten i ett rättsprövningsärende (RÅ 1994 ref. 39) funnit att det inte finns något som hindrar att besvärsmyndigheten vid pröv- ningen av enskild persons överklagande i ett planärende beaktar – förutom klagandens enskilda intresse – också de allmänna intres- sen som enligt klagandens påstående står emot planen. Enligt Regeringsrättens uppfattning kan emellertid det materiella inne- hållet i PBL:s regelsystem leda till att prövningen ändå i realiteten 
 38 
  
 SOU 2004:40 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 blir mycket begränsad. Skälet till detta är enligt Regeringsrätten att lagen bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunalt självbestämmande i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är enligt Regeringsrätten att den statliga kontroll som besvärspröv- ningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlings- utrymme som de materiella reglerna ger kommunen. 
 Besluten överklagas till länsstyrelse och därefter till regeringen. Det finns också möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. 
 Skiss 2. Instansordningen för bl.a. beslut om detaljplaner 
 Regeringen 
 Länsstyrelse 
 Kommun 
  
 3.2.4 
  
 Bygglov m.m. inom detaljplanelagt område 
  
 När det gäller överklaganden avseende bygglov inom detalj- planelagt område är det olika grunder som åberopas. Ofta anges formella fel, t.ex. att en granne inte beretts tillfälle att yttra sig. Är det inte formella felaktigheter som åberopas kan det vara fråga om den sökta åtgärden är förenlig med planen eller om byggnadens placering och utformning är lämplig med hänsyn till stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen. En annan grund som anges ibland är att byggnaden inte kommer att få en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaden som sådan och som ger en god helhetsverkan (3 kap. 1 § PBL). Frågan om olägenheter kan uppkomma om byggnation sker i enlighet med lovet aktualiseras ofta i samband med överkla- ganden. Enligt 3 kap. 2 § PBL skall byggnader placeras och utfor- 
 39 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2004:40 
  
 mas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Ofta överprövas beslut för att be- döma graden av olägenhet för den klagande. Frågan om den sökta åtgärden kan anses vara en mindre avvikelse som är förenlig med planens syfte är en annan vanlig grund för överprövning. 
 Också rivningslov och marklov kan överklagas. Dessa typer av beslut är inte särskilt vanliga. En anledning till överklagande av ett beslut som rör rivningslov kan vara att lov inte medges för att byggnaden eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud i detalj- plan eller områdesbestämmelser. Andra skäl kan vara att byggnaden behövs för bostadsförsörjningen eller att den behöver bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kultur- historiska, miljömässiga eller konstnärliga värde (8 kap. 16 § PBL). När det gäller marklov kan en anledning till överklagandet vara att lov inte medges med motiveringen att åtgärden strider mot detalj- plan eller områdesbestämmelser eller att åtgärden skulle förhindra eller försvåra det berörda områdets användning för bebyggelse. Överprövningen avser oftast om kommunen haft fog för sitt be- slut. 
 Besluten överklagas till länsstyrelse och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. 
 Skiss 3. Instansordningen för bl.a. beslut om bygglov inom detaljplanelagt om- råde 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Länsrätt 
 Länsstyrelse 
 Kommun 
 40 
  
 SOU 2004:40 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 3.2.5 
  
 Bygglov m.m. utanför detaljplanelagt område 
  
 I likhet med överklagade bygglov inom detaljplanelagt område överklagas ofta ett medgivet bygglov utanför detaljplanelagt område med motiveringen att bygglovet strider mot de bestäm- melser som anges i 3 kap. PBL. För vissa ansökningar om bygglov utanför detaljplanelagt område sker också prövningen gentemot 2 kap. PBL, dvs. det kapitel i PBL som anger de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lovgivning. I detta kapitel finns kopplingar till miljöbalkens 3 och 4 kap., dvs. de s.k. hushåll- ningsbestämmelserna inkl. riksintressen och skyddade områden, och koppling finns till bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Det innebär att klaganden bl.a. kan hävda att lovet strider mot riksintressen, att marken inte är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa, eller att lovet av andra skäl strider mot 2 kap. PBL. Prövningen gentemot 2 kapitlet är ny för förvalt- ningsdomstolarna eftersom regeringen fram till den 1 juli 2003 ansvarade för prövningen i denna del. Som regeringen dock kon- staterat i propositionen som låg till grund för ändringarna (prop. 2002/03:27) handlar det framför allt för domstolarna om att pröva rättsfrågor också beträffande dessa delar av besluten. I övrigt är de grunder som åberopas och den överprövning som sker desam- ma som för bygglov inom detaljplanelagt område. 
 Besluten överklagas till länsstyrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. 
 Skiss 4. Instansordningen för bl.a. beslut om bygglov utanför detaljplanelagt område 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Länsrätt 
 Länsstyrelse 
 Kommun 
 41 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2004:40 
  
 3.2.6 
  
 Beslut som avser byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll enligt 9 kap. PBL 
  
 Med stöd av 9 kap. PBL fattas vissa beslut som går att överklaga. Det gäller bl.a. beslut om kontrollplan. Ett sådant beslut kan över- klagas t.ex. av den anledning att byggherren anser att kontrollen är allt för omfattande eller att särskilda sakkunniga inte behövs. Grän- sen för vilka beslut som kan fattas med stöd av 9 kap. PBL är oklar och överprövningens omfattning får antas ligga inom ramen för den ordinära överprövningen i förvaltningsdomstol. Det innebär att prövningen framför allt avser om det mot bakgrund av vad den klagande anfört finns anledning att bifalla överklagandet. Beslut om vad som kan godtas eller inte för att uppfylla de tekniska egen- skapskraven, t.ex. i fråga om behovet av hiss, kan inte meddelas med stöd av gällande lagstiftning och därmed kan denna typ av frågor inte överprövas. 
 Besluten enligt 9 kap. PBL som kan överprövas överklagas till länsstyrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. 
 Skiss 5. Instansordningen för beslut enligt 9 kap. PBL 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Länsrätt 
 Länsstyrelse 
 Kommun 
  
 3.2.7 
  
 Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. enligt 10 kap. PBL 
  
 Påföljder och ingripanden vid överträdelser regleras i 10 kap. PBL. Dessutom finns det i 9 kap. 10 § PBL en bestämmelse som innebär att byggnadsnämnden skall ta ställning till i vilken omfattning en byggnad får användas i avvaktan på att brister, som uppmärksam- 
 42 
  
 SOU 2004:40 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 mats i samband med utfärdande av slutbevis, åtgärdas. Med stöd av 10 kap. PBL kan byggnadsnämnden fatta beslut om förbud mot fortsatt byggnadsarbete bl.a. om det är uppenbart att arbetet strider mot lagen. Byggnadsnämnden kan också besluta om byggnads- avgift om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, riv- ningslov eller marklov. Vidare kan byggnadsnämnden besluta om särskild avgift bl.a. om någon utför arbete utan att det finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 13 § PBL. Dessutom kan byggnads- nämnden förelägga fastighetsägare att vidta rättelse vid vite eller med krav på konkreta åtgärder såsom rivning, bl.a. om någon byggt utan lov. 
 I dessa fall avser domstolsprövningen framför allt om det finns grund för ingripande eller påföljder. Besluten överklagas till läns- styrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. 
 Skiss 6. Instansordningen för beslut om påföljder och ingripanden enligt 10 kap. PBL 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Länsrätt 
 Länsstyrelse 
 Kommun 
 I vissa fall, om någon utan lov utför åtgärd som kräver lov, skall förutom byggnadsavgift också tas ut en tilläggsavgift. Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av byggnadsnämnden. Länsrättens beslut avseende tilläggsavgift kan överklagas till kammarrätt och därefter till Regeringsrätten. Grun- derna för överklagandena är oftast att det finns särskilda skäl för nedsättning eller för eftergift av avgiften. Överprövningen är den- samma som för förvaltningsbesvär i övrigt. 
 43 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2004:40 
  
 Skiss 7. Instansordningen vid beslut om uttag av tilläggsavgift 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Länsrätt 
  
 3.2.8 
  
 Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. PBL (statlig kontroll) 
  
 Länsstyrelsen har en skyldighet enligt 12 kap. PBL att pröva kom- munens beslut avseende en detaljplan eller områdesbestämmelser om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken inte kan tillgodoses, frågor som angår fler kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt, en miljökvalitets- norm inte iakttas eller bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och behovet av skydd mot olycks- händelser. Om något av dessa förhållanden föreligger skall länssty- relsen upphäva beslutet i dess helhet eller i viss del om kommunen medger det. Länsstyrelsen har också möjlighet att för ett visst om- råde förordna att den statliga kontrollen skall tillämpas på beslut att lämna lov eller förhandsbesked. 
 Det är ovanligt att länsstyrelsen upphäver beslut med stöd av 12 kap. 3 § PBL. Om länsstyrelsen fattar ett sådant beslut kan kommunen överklaga och som grund anföra att länsstyrelsens beslut inte är motiverat eftersom planen eller bestämmelserna t.ex. tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller att mellankommunal samordning skett på lämpligt sätt. 
 44 
  
 SOU 2004:40 
  
 Dagens instansordningssystem och överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  
 Länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen. Den prövning som sker av regeringen avser framför allt om länsstyrelsen haft fog för sitt upphävande. 
 Skiss 8. Instansordningen för överklagbara beslut enligt 12 kap. PBL 
 Regeringen 
 Länsstyrelse 
 45 
  
 4 
  
 Instansordningen har utretts tidigare 
  
 Frågan om lämplig instansordning för överprövning av  
 PBL-ären- 
  den har utretts tidigare. 
 En förändring som genomfördes den 1 juli 2003 innebar att regeringen numera inte prövar överklaganden avseende lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov. 
  
 4.1 
  
 Tankarna på en samlad instansordning är inte nya 
  
 Instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  har övervägts tidigare och i samband med detta har frågan om en samordnad prövningsorgani- sation för såväl miljöbalkens ärenden som  
 PBL-ärenden 
  aktualise- rats. Redan vid en översyn av  
 PBL-lagstiftningen 
  i mitten av 1990- talet fanns det tankar på en samordnad prövning av PBL- och miljöärenden. För  
 PBL-ärenden 
  har också andra förändringar över- vägts, alla med syftet att förenkla och förkorta handläggnings- tiderna samt skapa en enhetlig instansordning. 
 I det följande redogörs översiktligt för några förslag och tankar som avser  
 PBL-ärenden. 
  
 4.2 
  
 Utredningar med förslag som rör instansordningen för  
  
 PBL-ärenden 
  
 Vid ett flertal tillfällen har frågan om en lämplig instansordning för prövning av beslut enligt PBL tagits upp. Särskilt är det frågan om att avlasta regeringen prövningen av överklagade plan- och bygg- ärenden som varit föremål för överväganden. Instansordningen behandlades redan i propositionen Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) som är PBL:s förarbeten. Därefter har förslag om ny instansordning för överklaganden enligt PBL redovisats i departementspromemorian Plan- och byggnadsnämnd 
 47 
  
 Instansordningen har utretts tidigare 
  
 SOU 2004:40 
  
 (Ds 1991:84) och i Plan- och byggutredningens betänkande Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134). Nyli- gen genomfördes en förändring avseende överprövningen av beslut om  
 bygg-, 
  mark- och rivningslov (prop. 2002/03:27, bet. 2002/03:BoU, rskr. 2002/03:120, SFS 2003:132). 
 I departementspromemorian Plan- och byggnämnd – Förslag om inrättande av en särskild nämnd för överprövning i plan- och bygg- ärenden, m.m. (Ds 1991:84) föreslogs att en särskild plan- och byggnämnd skulle bli slutinstans för prövning av överklaganden av samtliga beslut som meddelas av länsstyrelserna enligt PBL, utom beslut enligt 12 kap. Nämnden skulle enligt huvudregeln kunna fatta beslut med en sammansättning av två jurister, en ledamot med sakkunskap i plan- och byggfrågor samt två lekmannaledamöter. Regleringen i PBL avseende kommunalbesvär, som numera kallas laglighetsprövning, föreslogs bli oförändrad (s. 69 ff.). Av remissvaren framgår att majoriteten remissinstanser var positiva till förslaget om inrättande av en plan- och byggnämnd. Samtidigt var det flera remissinstanser som avstyrkte förslaget. I stort sett alla remissinstanser ansåg att regeringen i allmänhet inte borde vara prövningsinstans annat än när det behövs politisk styrning och praxis. Hur ärenden som överfördes från regeringen skulle hanteras rådde det i princip två olika uppfattningar om; antingen i enlighet med förslaget, dvs. i en särskild nämnd, eller i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. 
 Plan- och byggutredningen föreslog i delbetänkandet Överpröv- ning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att regeringen skulle avlastas prövningen av  
 PBL-ärenden 
  och att en central miljödomstol skulle inrättas för prövning av samtliga PBL- ärenden och beslut enligt den nya miljöbalken. Instanskedjan skulle enligt förslaget begränsas till två instanser, länsstyrelse (i vart fall övergångsvis) och miljödomstol. Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04), som arbetade parallellt med Plan- och byggutred- ningen, utredde frågan om organisationsförändringar som behöv- des med anledning av det förslag till miljöbalk som då var aktuellt. Förslaget avseende inrättande av miljödomstolar remitterades aldrig. Några remissinstanser valde dock att kommentera förslaget under remissen av de övriga delarna av betänkandet. Den kritik som dessa framförde var bl.a. att man endast i undantagsfall borde göra avsteg från principen att besvärsinstanserna i fråga om förvalt- ningsbesvär skall vara allmänna förvaltningsdomstolar och att några övertygande skäl mot denna prövning inte hade framförts. Försla- 
 48 
  
 SOU 2004:40 
  
 Instansordningen har utretts tidigare 
  
 get att inrätta specialdomstolar i form av regionala miljödomstolar avstyrktes därför av dessa remissinstanser. 
 Tankarna på att avlasta regeringen överprövning av bygglov utanför detaljplan m.m. aktualiserades 2001 och resulterade i en ändring som berör instansordningen för överprövning av PBL- ärenden som trädde i kraft den 1 juli 2003. Ändringen innebar att regeringen avlastades prövningen av ärenden om marklov, bygglov och rivningslov m.m. Överprövningen av sådana lov samt för- handsbesked sker numera i förvaltningsdomstol i stället för hos regeringen enligt huvudregeln. Med denna lösning undviker man problemet med s.k. blandade mål som innebar att både regeringen och förvaltningsdomstol kunde överpröva ett och samma beslut. 
 49 
  
 5 
  
 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL- ärenden 
  
 Dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  har kritiserats på flera punkter. Strävan att avlasta regeringen överklagandeärenden har inte fått fullt genomslag i  
 PBL-ärenden. 
  Frågan om regerings- prövningen är principiellt viktig, men inte avgörande för ställ- ningstaganden i fråga om alternativa prövningsorganisationer för  
 PBL-ärenden. 
  
 Annan kritik som har framförts rör den dubbla överprövningen på länsnivå som anses orimlig om man skall sträva efter en kort instanskedja. Det svåröverskådliga systemet för överprövningar i  
 PBL-ärenden 
  och de långa instanskedjorna upplevs också som pro- blem, särskilt ur ett medborgarperspektiv. 
 Långa handläggningstider samt oklarheter när det gäller över- prövningens omfattning och rätten att komma till tals i processerna är andra problem som har påtalats och som har viss koppling till instansordningen. Dessa områden behandlas emellertid inte i detta delbetänkande utan först i slutbetänkandet. 
  
 5.1 
  
 Problem som är kopplade till instansordningarna i  
  
 PBL-ärenden 
  
 5.1.1 
  
 Vissa problemområden är specifika för  
  
 PBL-ärendena 
  
 Några av de frågor som har påtalats rör enbart  
 PBL-ärendena 
  och inte kopplingen till annan lagstiftning. En av dessa gäller regeringen som överprövningsmyndighet i  
 PBL-ärenden. 
  Att regeringen över- prövar ärenden kan anses strida mot en allmän strävan att renodla regeringens roll och föra bort överprövningar från regeringens ansvarsområde. Ett annat problem som påtalats rör den dubbla överprövningen på länsnivå. I nuläget kan den övervägande delen av  
 PBL-ärendena, 
  dvs. byggloven, överprövas två gånger på länsnivå, både länsstyrelserna och länsrätterna kan i princip göra en fullstän- 
 51 
 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  SOU 2004:40 
 dig överprövning av de överklagade besluten. Dessutom påtalas problemet med det svåröverskådliga systemet. 
  
 5.1.2 
  
 Regeringen behöver avlastas överprövningar 
  
 Att regeringen överprövar vissa beslut enligt PBL kan ifrågasattas från principiell synpunkt och med hänsyn till ett önskemål om ett enhetligare prövningssystem. 
 Genom uttalanden i propositionen Regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120) lade man fast principen att överprövningar som inte kräver ett avgörande från regeringen som politiskt organ bör föras bort från regeringens ansvarsområde för att renodla regeringens arbetsuppgifter. Konstitutionsutskottet föreslog att riksdagen skulle anta de riktlinjer som angetts i propo- sitionen och riksdagen biföll utskottets förslag (KU 1983/84:23 och rskr. 1983/84:250). 
 Strävan att avlasta regeringen överprövningar har emellertid inte fått fullt genomslag i  
 PBL-ärenden. 
  För att tillgodose denna strävan har olika förslag lämnats framför allt när det gäller att avlasta regeringen överprövningen av detaljplaner, bl.a. i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) och i skrivelser som överlämnats eller getts in till kommittén. 
 I dag sker överprövning av detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner av regeringen. Dessutom skall regeringen överpröva länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § PBL (statlig kon- troll) att helt eller delvis upphäva beslut om detaljplan eller områ- desbestämmelser och, i de fall där särskilt förordnande enligt 12 kap. 4 § PBL förekommer, beslut om lov och förhandsbesked. 
 I samband med att reglerna för överprövning av bygglov ändra- des den 1 juli 2003 infördes en bestämmelse som innebär att frågor av särskild betydelse för totalförsvaret även fortsättningsvis skall prövas av regeringen som sista instans efter överlämnande från domstol. 
 En nackdel med regeringsprövningen är att den inte kan jäm- ställas med en domstolsprövning. Detta har fått till följd att man för att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning av civila rättigheter kan ansöka om rättsprövning av dessa beslut. Därmed kan regeringens beslut överprövas i Regeringsrätten i viss utsträck- ning. 
 52 
 SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  
 Regeringen har i samband med ändringarna när det gäller över- prövning av lovbeslut uttalat att den framtida ordningen för pröv- ning av överklagade planärenden är en fråga av sådan politisk bety- delse att den bör tas upp inom ramen för en bredare översyn av lag- stiftningen (prop. 2002/03:27 s. 12). Dessutom har regeringen ut- talat att regeringsarbetet bör koncentreras till politiskt prioriterade uppgifter, såsom att inom olika områden följa samhällsutveck- lingen, analysera den och utforma regler eller riktlinjer för utveck- lingen (a.a.s.13). 
 Ett bortförande av ärenden från regeringen har diskuterats vid flera tillfällen. Önskemålen om en rätt till en överprövning i ett poliskt organ i stället för en domstol är starka, särskilt från kom- munalt håll. I samband med diskussionerna har även överpröv- ningens omfattning aktualiserats. 
 Om regeringen skulle avlastas överprövningen av planärenden och ärenden avseende områdesbestämmelser skulle enhetligheten i fråga om prövningssystemet enligt PBL öka. En sådan förändring aktualiserar frågan om den efterfrågade enhetligheten skall uppnås genom en anpassning av överprövningen av detaljplaner, områdes- bestämmelser och fastighetsplaner m.m. till det nuvarande systemet för överprövningar av andra beslut enligt PBL, framför allt bygglov, eller om det finns anledning att överväga möjligheterna att genomföra andra större förändringar. 
 Ställningstaganden i denna del är principiellt viktiga, men ändå inte avgörande för en förändrad instansordning för överprövning av  
 PBL-ärenden 
  som helhet. 
  
 5.1.3 
  
 Två överprövande myndigheter på länsnivå är för mycket 
  
 I dag finns det 21 länsstyrelser och 23 länsrätter i landet. Både läns- styrelsen och länsrätten är överprövningsinstanser, bl.a. när det gäller beslut om bygglov. Det krävs inte prövningstillstånd för prövning i länsrätt. Således kan det ske det en fullständig överpröv- ning i två instanser på länsnivå. 
 En fråga som bl.a. tjänstemän vid kommuner, länsstyrelser och domstolar har ställt, är om det är rimligt att ha två överprövande instanser på länsnivå om man strävar efter en kort instanskedja. Att det finns två överprövande myndigheter på länsnivå är en effekt av instansordningsreformerna som skedde 1995 och 1996 och som 
 53 
 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  SOU 2004:40 
 innebar att länsrätterna, och inte kammarrätterna, är första dom- stolsinstans vid förvaltningsbesvär. Instansordningsreformen inne- bar därför att instanskedjan för det största antalet  
 PBL-ärenden 
  förlängdes. 
 Länsstyrelsens roll som överprövningsinstans är en av flera roller som länsstyrelsen har. Länsstyrelsen skall också vara samrådspart i samband med att planer tas fram och därvid bl.a. samordna statens intressen. Länsstyrelsen skall dessutom svara för statlig kontroll beträffande områden av riksintressen m.m. Det innebär att länssty- relsen på vissa angivna grunder skall upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmel- ser, t.ex. om ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. 
 Länsstyrelsens roll som överprövningsinstans har diskuterats vid flera tillfällen, bl.a. i den så kallade  
 PARK-utredningen, 
  dvs. den parlamentariska regionkommittén. I ett delbetänkande från PARK- utredningen Regional frihet och statligt ansvar – en principiell dis- kussion (SOU 1998:166) fann utredningen att argumenten för att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall fungera som överpröv- ningsinstans är kopplade till effektiviteten i handläggningen och till sakkompetens. Länsstyrelsernas handläggning ansågs som förhål- landevis snabb och billig jämfört med domstolarnas. Av betänkan- det framgår att handläggningen ofta uppfattas som mer flexibel och smidig än domstolarnas. Det viktigaste argumentet emot prövning i länsstyrelserna är enligt delbetänkandet rättssäkerhetsaspekter, där domstolarnas hantering bedöms ha fördelar i förhållande till läns- styrelseprövningen genom reglerna om muntlig förhandling, de i demokratisk ordning valda nämndemännen och att domstolarna inte har dubbla roller (s. 119). 
 Vid en diskussion om länsstyrelsens roll i en instanskedja för  
 PBL-ärenden 
  där den fortsatta prövningen sker i förvaltningsdom- stol framkommer två svårförenliga utgångspunkter när det gäller synen på länsstyrelsernas roll i instanskedjan. 
 Enligt den ena utgångspunkten är det väsentligt att länsstyrelsen fortsätter att pröva överklagade  
 PBL-ärenden. 
  Skälen är dels att länsstyrelsen bl.a. genom sina uppgifter i övrigt när det gäller pla- neringsfrågor har en kompetens som gör den lämpad att pröva dessa ärenden, dels att en fortsatt prövning av överklagade PBL- ärenden ses som en viktig förutsättning för att länsstyrelsen skall kunna behålla sin juridiska kompetens och därmed möjlighet att fullgöra också andra viktiga uppgifter inom samhällsplaneringens 
 54 
 SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  
 område. Enligt den andra utgångspunkten är det vid en prövning i förvaltningsdomstol nödvändigt att bibehålla den normala organi- sation och instanskedja som finns. Denna organisation innebär att tyngdpunkten i prövningen ligger i första instans, dvs. i länsrätt, och att det därefter, efter prövningstillstånd, kan ske en prövning i kammarrätt och sedan i Regeringsrätten. Någon speciallösning inom domstolsorganisationen för  
 PBL-ärenden 
  är inte möjlig enligt denna utgångspunkt. Om länsstyrelsen då också skall ingå i in- stanskedjan innebär det därför fyra överprövningsinstanser, varav två på länsnivå. 
 En prövning av  
 PBL-ärenden 
  i miljödomstolar, med samma in- stanskedja som för sådana miljöbalksärenden som börjar i kommu- nen, skulle innebära en instanskedja för prövningen av  
 PBL-ären- 
  den som består av länsstyrelsen, miljödomstolen och, efter pröv- ningstillstånd, Miljööverdomstolen. Det blir således en prövnings- instans mindre än i förvaltningsdomstolsalternativet om man vill behålla länsstyrelsen i instanskedjan. 
 Länsstyrelsen har alltså en betydelsefull roll i  
 PBL-ärenden, 
  men blir en nivå som kan ifrågasättas när kommittén överväger möjlig- heterna att korta instanskedjan.  
 PBL-kommittén 
  har därför över- vägt om det genom ändringar av instansordningen finns möjlighe- ter att komma till rätta med den dubbla hanteringen av överkla- ganden på länsnivå (se avsnitt 9.2). 
  
 5.1.4 
  
 Systemet är svårt att överblicka på grund av skilda vägar för överklaganden 
  
 Ett tredje problemområde som är speciellt kopplat till  
 PBL-ären- 
  Smith är att det finns många instanskedjor. Detta gör att det är svårt att överblicka systemet. Vilken kedja som är aktuell styrs av vilken typ av beslut som överklagas. Många anser att instanskedjorna är för långa, dvs. att det är för många överprövningsinstanser. Denna kritik gäller framför allt beslut om bygglov, men även i viss mån detaljplaner, eftersom det där finns en möjlighet att ansöka om rättsprövning. En sådan kritik har framförts i bl.a. Plan- och bygg- utredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134), Riksdagens revisorers rapport Riksdagens revisorers förslag angående Plan- och byggprocessens längd (2001/02:RR8) samt i skrivelser som överlämnats eller getts 
 55 
 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  SOU 2004:40 
 in till kommittén. Synpunkterna har också framförts vid olika möten som  
 PBL-kommittén 
  arrangerat eller medverkat vid. 
 En strävan efter en mer enhetlig och helst också kortare instans- kedja är därför en viktig uppgift för  
 PBL-kommittén 
  som ligger till grund för de fortsatta övervägandena. 
  
 5.2 
  
 Problem i övrigt som rör  
  
 PBL-ärenden 
  
 När det gäller ärenden enligt PBL har flera problem påtalats som inte omedelbart har en koppling till instansordningen men som berör beslutsprocessen som sådan. Exempelvis kan resonemang som rör lämpligaste utformning av instansordningen kopplas sam- man med vilka beslut som kommer att fattas framöver och vad överprövningen skall avse. I detta avsnitt presenteras några av dessa problem som aktualiserats under arbetets gång och som har kopp- ling till PBL. De har delats upp på tre områden: långa handlägg- ningstider, överprövningens omfattning och rätten att överklaga. 
  
 5.2.1 
  
 Långa handläggningstider 
  
 Långa handläggningstider i de olika skedena under hela processen från idé fram till uppförd byggnad har lyfts fram som ett problem för att uppnå en effektiv beslutsprocess. Samtidigt påtalas vikten av en balans mellan en snabb handläggning och möjligheten att komma till tals och delta i processerna. Att hitta ett förhållnings- sätt till hur dessa olika faktorer skall kunna samspela och se om det finns brister i dagens regelverk är en av  
 PBL-kommitténs 
  uppgifter. 
 De långa handläggningstiderna i samband med överklaganden lyfts ofta fram som ett hinder mot bl.a. ökat bostadsbyggande. Kritiken handlar då inte bara om att instanskedjorna är för många, utan också om att handläggningstiderna i respektive instans är långa. När det gäller handläggningstiden för överprövning av framför allt detaljplaner är det handläggningen hos regeringen som uppges ta allt för lång tid. Handläggningen i förvaltningsdomsto- larna anses som långdragen, särskilt i Regeringsrätten. Det upplevs som bekymmersamt att tidsåtgången är så omfattande trots att de som klagar oftast får avslag i regeringen och att prövningstillstånd sällan medges i kammarrätt och i Regeringsrätten. Antalet överkla- gade kommunala beslut är dock relativt få. När det gäller överkla- 
 56 
 SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  
 gade detaljplaner visar studier som gjorts att det är i genomsnitt 15 procent av kommunernas beslut som överklagas. Skillnaderna är emellertid stora i landet och i tillväxtregionerna finns exempel på att andelen överklagade detaljplaner som medger bostadsbyggande överklagas i större utsträckning än genomsnittet. När det gäller bygglov är antalet överklaganden färre. Enligt uppgifter från exem- pelvis Stockholms stad, överklagas ca två procent av samtliga bygglovsbeslut. 
 Med dagens resurser kan det vara svårt att korta handläggnings- tiderna i någon större utsträckning. Vissa möjligheter kan finnas genom att t.ex. delegera arbetsuppgifter i större utsträckning. 
 Bristen på specialisering i domstolarna uppges vara ett annat skäl till att handläggningen i många fall tar tid och att beslut också kan bli felaktiga på grund av bristande kunskaper avseende regelverket. 
 Långa handläggningstider kan undantagsvis medföra att pröv- ningsförutsättningarna förändras, t.ex. genom att en ny plan antas innan frågan om bygglov har prövats slutligt eller att bygglov beviljas innan frågan om sanktioner prövas. Detta kan leda till för- längda handläggningstider eftersom överinstansen då kan tvingas återförvisa ärendet till beslutsinstansen för ny handläggning. 
 Ett annat problem som lyfts fram är att bygglovsbeslut inte vinner laga kraft eftersom besluten inte alltid delges. Detta gör att ett överklagande kan initieras långt efter att lovet har beviljats och bygget står klart. Arbetet med en överprövning i ett sent skede leder ofta till större arbetsinsatser än om det sker i nära anslutning till att själva beslutet har fattats. Extra arbete kan uppkomma, t.ex. om bygglovet undanröjs för en redan uppförd byggnad och frågan om rivning aktualiseras. 
 I detta sammanhang finns det anledning att nämna vikten av tydliga och vägledande prejudikat som grund för handläggningen och som ett led för att korta handläggningstiderna. I dag finns det vissa problem kopplade till detta behov och de hänger i viss ut- sträckning samman med bestämmelserna om prövningstillstånd. En del beslut som avser frågor där prejudikat skulle kunna ge god väg- ledning kommer inte till Regeringsrätten för prövning. I andra fall kan det ta mycket lång tid att få Regeringsrättens prövning efter- som Regeringsrätten i första skedet måste upphäva kammarrättens beslut att vägra prövningstillstånd och återförvisa ärendet till kam- marrätten för prövning i sak. När kammarrätten avgjort ärendet i sak och beslutet överklagas krävs det återigen att Regeringsrätten ger prövningstillstånd. 
 57 
 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  SOU 2004:40 
  
 5.2.2 
  
 Överprövningens omfattning 
  
 I dag överprövas vissa beslut, framför allt detaljplaner, av regering- en. Försök att föra bort dessa ärenden från regeringen har gjorts vid flera tillfällen. Motståndet har varit förhållandevis stort och det främsta skälet är att det upplevs som ett problem att låta domsto- larna överpröva politiska ställningstaganden. En förutsättning för en överföring till domstol anses framför allt från kommunalt håll vara att överprövningen begränsas på något sätt. Samtidigt är det viktigt att tillgodose Europakonventionens rätt till domstolspröv- ning. 
 Möjligheten att kunna överklaga olika beslut med åberopande av i princip samma skäl ifrågasätts av många. Önskan är att en fråga skall få sin slutliga lösning vid ett enda tillfälle och att man sedan inte skall kunna överklaga ytterligare beslut med åberopande av samma skäl. Man har i lagstiftningen som ett led i en strävan att införa sådana avskiljande effekter infört en bestämmelse i 13 kap. 2 § 1 PBL. I denna anges att andra beslut av kommunfullmäktige eller kommunala nämnder än de som överklagas enligt ordningen för laglighetsprövning, inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestäm- melser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse anses vara i det närmaste omöjlig att tillämpa i praktiken. Det är enligt de överprö- vande instanserna svårt att dra en gräns mellan en fråga som prövats tidigare och nya frågor. Ett exempel på detta är att om man i det bygglov som överklagas har medgivit en liten avvikelse från gällande detaljplan kan frågan om byggnadsprojektet inte anses vara avgjord genom den lagakraftvunna planen. 
 Relativt ofta upphävs beslut i överinstanserna på grund av for- mella brister i handläggningen, t.ex. brister i den formella han- teringen fram till första beslutet, såsom att berörda inte fått komma till tals. I undantagsfall handlar det om ett medvetet riskta- gande från kommunens sida, exempelvis att man tagit fram en plan enligt bestämmelserna om enkelt planförfarande istället för normalt förfarande för att snabbare få fram planen. I de flesta fall tycks det handla om en felaktig tolkning av bestämmelserna eller om bristande kunskaper. 
 Tolkningen av vissa begrepp som är otydliga i lagstiftningen leder ofta till överprövningar. Ett sådant begrepp är mindre avvi- kelse från detaljplan. När det gäller överprövningen i dessa fall är grunden inte enbart det otydliga begreppet i sig, utan det tycks 
 58 
 SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  
 också finnas en tendens att vissa kommuner vidgar ramarna för vad som kan anses vara mindre avvikelse. Skäl till detta kan vara att pla- nerna är inaktuella, bristande resurser för eller i vissa fall bristande vilja hos kommunerna att ändra planer. 
 I  
 PBL-kommitténs 
  direktiv anges bl.a. att kommittén bör över- väga om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka en princip om den kommunala handlingsfriheten när det gäller avvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. 
  
 5.2.3 
  
 Rätten att överklaga 
  
 Ett annat område som har med effektiviteten i processen att göra är rätten att komma till tals. Reglerna om vilka som skall anses som parter i olika slag av ärenden enligt PBL och som skall höras före beslut och kunna överklaga är inte helt tydliga och vägledande av- göranden efterfrågas ofta. Synen på kretsen som i dag har rätt att överklaga olika beslut enligt PBL varierar, en del anser att den är för vid och andra att den är för begränsad. 
 Ärenden där grannar och närboende klagar tenderar att öka, vilket bl.a. kan vara en effekt av den förtätning av befintlig bebyg- gelse som blir allt vanligare. När det gäller överklagande av planer kan tidsutdräkten generera en osäkerhet om genomförandet för dem som har för avsikt att bygga. Detta kan leda till ändrade plane- ringsförutsättningar och att initialt nedlagda kostnader upplevs som förgäves. Också överklagande av bygglov kan leda till en osäkerhet genom att genomförandet av ett projekt kan dra ut på tiden. 
 Olika organisationer och sektorsmyndigheter har uttryckt önskemål om att få rätt att överklaga vissa beslut. Det gäller t.ex. Vägverket, handikapporganisationer och miljöorganisationer. 
 5.2.4 Sammanfattning avseende övriga problem 
 Problemen som rör handläggningstider, överprövningens omfatt- ning och rätten att överklaga är exempel på problem som har viss koppling till instansordningen, men som framför allt hänger sam- man med effektiviteten i processen. Dessa frågeställningar kommer 
 59 
 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för  
 PBL-ärenden 
  SOU 2004:40 
 emellertid inte att behandlas i detta delbetänkande utan först i slut- betänkandet. 
  
 5.3 
  
 PBL-kommittén 
  
  har tagit fram modeller för att komma till rätta med de identifierade problemen 
 För att komma till rätta med de problem som har aktualiserats och som i stor utsträckning har koppling till överprövningsorganisatio- nen behöver organisationen förändras. Den organisation som efter- strävas bör uppfylla de målsättningar som satts upp för en ny orga- nisation.  
 PBL-kommittén 
  har funnit det intressant att överväga olika alternativ till prövningsorganisationer och valt att i detta del- betänkande redovisa två modeller mer utförligt. 
 Den första modellen innebär att man samordnar prövningen också med överprövningen av miljöbalksärenden och överprövar målen i utbyggda miljödomstolar (miljödomstolsalternativet). Med en sådan lösning kan länsstyrelserna ingå i instanskedjan även fort- sättningsvis eftersom man då bland annat får en överrensstämmelse med de ärenden som i dag beslutas i kommunerna med stöd av miljöbalken. Högsta instans blir Miljööverdomstolen i utbyggd form och för prövning i denna instans krävs prövningstillstånd. 
 Den andra modellen innebär att man tar bort länsstyrelserna som överprövningsmyndigheter och låter i princip all överprövning av  
 PBL-ärenden 
  ske i förvaltningsdomstolarna (förvaltningsdomstols- alternativet). Kraven på prövningstillstånd för prövning i kammar- rätt och Regeringsrätten behålls. 
 De båda modellerna och för- och nackdelar med dessa beskrivs närmare i kapitel 8 och 9. 
 60 
  
 6 
  
 Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider 
  
 6.1 
  
 Mål- och ärendefördelningen avseende framför allt  
  
 PBL-ärenden 
  
 Det kan vara intressant att veta något om omfattningen på ären- dena enligt PBL och miljöbalken i de olika instanserna när man överväger olika modeller. 
 Det är viktigt att hålla i minnet att det endast är en mycket liten del av kommunernas beslut om detaljplaner och bygglov som över- klagas. När det gäller planer är det i snitt 15 procent av kommu- nernas beslut som överklagas och när det gäller bygglov är det ännu färre, allra högst 5 procent av besluten som överklagas. Variatio- nerna är dock stora inom landet. 
 Länsstyrelserna handlägger drygt 3 000 överklagade ärenden enligt PBL per år, varav knappt 400 avser överklagade detaljplaner. Länsrätterna avgjorde drygt 1 100  
 PBL-mål 
  per år under åren 2001 och 2002. Av dessa mål var ca 900 byggnadsmål i allmänhet, dvs. främst mål om bygglov, och resten mål avseende 10 kap. PBL, dvs. mål som rörde påföljder och ingripanden. Av länsrätternas avgöranden överklagades enligt beräkning i genomsnitt nära 50 procent till kammarrätterna åren 2001 och 2002. Antalet PBL- mål som avgjordes av kammarrätterna uppgick till knappt 525 mål per år under samma period. Av dessa avgjordes i snitt drygt 20 procent efter meddelat prövningstillstånd. Av kammarrätternas avgöranden överklagades uppskattningsvis knappt 35 procent till Regeringsrätten under åren 2001 och 2002. Regeringsrätten av- gjorde i genomsnitt 150  
 PBL-mål 
  under åren 2001 och 2002. Av dessa var det sammanlagt 7 mål som prövades i sak, vilket innebär att det i snitt endast var drygt 2 procent av målen som fick pröv- ningstillstånd i Regeringsrätten. Totalt sett avgör länsrätterna 
 61 
  
 Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider 
  
 SOU 2004:40 
  
 knappt 90 000 mål, kammarrätterna ca 23 000 mål och Regerings- rätten drygt 8 000 mål under ett år. 
 I genomsnitt avgjordes ca 18 procent av målen i länsrätterna efter muntlig förhandling år 2002. Det har inte gått att få fram någon aktuell uppgift på omfattningen av muntliga förhandlingar i enbart  
 PBL-målen, 
  men siffran för muntliga förhandlingar i PBL- mål ligger sannolikt över genomsnittet. År 2002 avgjordes 113  
 PBL-målen 
  i sak i kammarrätterna, dvs. efter att prövningstillstånd hade meddelats, och samma år avgjordes 20 mål efter muntlig för- handling. Motsvarande siffror för 2001 var 131 mål och 34 mål efter muntlig förhandling. Det kan anses tyda på att mellan 20 och 25 procent av  
 PBL-målen 
  som prövas i sak i kammarrätterna avgörs efter muntlig förhandling. Detta bekräftas av uppgifter från 1998 och 1999 som visade att muntlig förhandling, i regel i kombination med syn, ägde rum i 22 procent av byggnadsmålen i allmänhet och i 16 procent av målen enligt 10 kap. PBL i länsrätterna. Under samma period hölls det muntlig förhandling i 26 procent av de mål som prövades i sak i kammarrätterna. 
 Miljödomstolarna avgjorde i genomsnitt drygt 1 500 mål åren 2001 och 2002. När det gäller antalet s.k. överklagningsmål, dvs. ett överklagande av en myndighets beslut, var skillnaderna stora mellan miljödomstolarna. I Växjö var 74 procent av de inkomna målen överklagningsmål åren  
 1999–2001 
  och 42 procent av målen i Östersund under samma period. Miljööverdomstolen avgjorde i genomsnitt knappt 400 mål inkl.  
 VA-mål 
  åren 2001 och 2002. 
  
 6.2 
  
 Handläggningstider i nuvarande system för överprövning av  
  
 PBL-ärenden 
  
 Effektiviteten i processen är ett område som är av intresse vid överväganden rörande lämplig överprövningsorganisation. Effekti- vitet inom en verksamhet uppnås genom ett samspel mellan flera olika faktorer och en sådan faktor är handläggningstiden. I detta sammanhang är det viktigt att påtala att det endast är en mindre del av de beslut som fattas med stöd av PBL som överklagas. Överkla- gandena avser vanligtvis beslut om detaljplaner och bygglov. Att korta handläggningstiderna inför det första beslutet ger därmed de största vinsterna totalt sett. Naturligtvis är det också intressant att 
 62 
 SOU 2004:40 Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider 
 titta närmare på handläggningstiderna för handläggningen i de överprövande instanserna. 
 Vilka förändringar av handläggningstiderna som en ändrad orga- nisation kan leda till är inte helt enkelt att bedöma. Det hänger bl.a. samman med om det görs förändringar i det materiella regel- verket och vilka resurstillskott, både ekonomiska och personella, som ges i samband förändringarna. Många gånger uppkommer övergångsproblem som påverkar handläggningstiderna, såsom att all personal inte är på plats när målen och ärendena börjar komma in till myndigheten eller domstolen. Också ovana vid typen av mål eller ärenden gör att det kan ta tid att få en rationell arbetsfördel- ning och effektivitet i handläggningen. 
 Det finns således en hel del osäkerhetsfaktorer kopplade till en förändrad instansordning och man får inte en helt rättvisande bild av effekterna av eventuella förändringar enbart genom att göra jämförelser mellan handläggningstider avseende  
 PBL-ärenden 
  i olika instanser. En sådan jämförelse kan dock ge viss vägledning och vara en bland flera faktorer som läggs till grund för bedöm- ningar avseende en framtida prövningsorganisation. 
 Länsstyrelserna har en snabb handläggning av överklagade planer jämfört med regeringen; i genomsnitt tre månader i länsstyrelserna jämfört med åtta månader hos regeringen. Skillnaderna mellan de enskilda planärendena är dock stora. Vissa ärenden kan ta mycket lång tid. 
 När det gäller handläggningstiderna för bygglov är skillnaderna inte så stora mellan länsstyrelserna, länsrätterna och kammarrät- terna. Den längsta handläggningstiden har Regeringsrätten. 
 I länsrätterna tar det något mer än 3,5 månader att få ett av- görande i gruppen som klassas som byggnadsmål i allmänhet, dvs. framför allt bygglov. Tidsåtgången för att i kammarrätt få besked om det meddelas prövningstillstånd eller inte i samma kategori tar i princip lika lång tid, dvs. ca 3,5 månader. Beslutar kammarrätten att prövningstillstånd skall ges, dvs. att målet skall prövas i sak, tar det ytterligare ungefär 2,5 månader att få ett slutligt avgörande enligt medianen. Det är dock i genomsnitt endast ett ärende av fem som prövas i sak. I Regeringsrätten får man, sett som genomsnitt för alla typer av ärenden, vänta något mer än sju månader för att få besked om prövningstillstånd ges eller inte. Ytterst få ärenden får prövningstillstånd i Regeringsrätten. 
 Handläggningstiderna för överklaganden i miljödomstolarna är inte helt jämförbara med handläggningstiderna för  
 PBL-mål. 
  Skälen 
 63 
  
 Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider 
  
 SOU 2004:40 
  
 till detta är bl.a. att det är svårt att jämföra komplexiteten i målen. Jämförelsen antyder dock att det tar något längre tid att få ett mål avgjort i miljödomstol än ett  
 PBL-mål 
  i länsrätt; uppskattningsvis ca två månader mer. 
 64 
  
 7 
  
 Miljöbalkskommitténs och PBL- kommitténs gemensamma syn på behovet av en samordning av miljöbalken och PBL 
  
 Miljöbalkskommittén och  
 PBL-kommittén 
  är ense om att det finns brister i samordningen av miljöbalken och PBL och att effekterna av dessa kan förväntas öka om inga åtgärder vidtas. Strävan bör vara att successivt öka samordningen mellan regelsystemen. Hur långt en samordning skall gå bör man inte binda sig för nu. Stegvisa reformer är därför att föredra. En gemensam instansordning vid överklaganden skulle vara ett första steg för att närma de båda regelverken varandra. 
  
 7.1 
  
 Om uppdragen 
  
 I både Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag ingår att lämna förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen och i samband med detta se över prövningsorganisationen. Miljöbalks- kommittén skall särskilt överväga frågan om man bör eftersträva en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljö- balken och ärenden enligt angränsande lagstiftning, till exempel PBL.  
 PBL-kommittén 
  har ett mer övergripande uppdrag att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i PBL och miljö- balken. 
 De parallella uppdragen i fråga om samordning av miljöbalken och PBL har sin bakgrund i en utveckling som lett till allt fler kopplingar mellan de båda regelverken och en insikt om att detta ökar samordningsproblemen. Mycket talar för att den utvecklingen kommer att fortsätta, bland annat genom att  
 EG-direktiv 
  på miljö- området påverkar innehållet i både miljöbalken och PBL. 
 Det samlade uppdraget att se över möjligheterna till samordning mellan miljöbalken och PBL väcker många frågor. Uppgiften nu bör vara att närmare undersöka vilka brister som finns i samord- ningen och inom vilka områden en samordning är tänkbar. Kom- 
 65 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 mittéernas redovisningar kommer tillsammans med resultatet av den efterföljande remissomgången att ligga till grund för regering- ens tilläggsdirektiv om utredningsarbetets fortsatta inriktning. 
  
 7.2 
  
 Några utgångspunkter för en samordning av miljöbalken och PBL 
  
 Ett medborgarperspektiv bör anläggas på samordningsfrågorna. För verksamhetsutövare och allmänhet kan det vara svårt att förstå varför det vid utvecklingen av ett projekt skall krävas olika pröv- ningar i skilda instansordningar. Inte sällan kan det bli fråga om flera samråd som delvis rör samma frågor innan myndigheterna slutligt avgjort om projektet får komma till stånd. Företrädare för både näringslivet och myndigheter har framfört klagomål på att det i vissa fall kan bli fråga om långt utdragna prövningar enligt både miljöbalken och PBL. Regelsystemen kan på så sätt leda till att angelägna investeringar blir försenade. Det är visserligen normalt möjligt att driva processerna enligt de båda regelverken samtidigt men många gånger finner den som behöver exempelvis både bygg- lov och tillstånd enligt miljöbalken att det av praktiska eller eko- nomiska skäl är bättre att ta en prövning i taget. Om den första prövningen leder till ett godkännande är det naturligtvis frustre- rande om den efterföljande prövningen leder till en annan utgång. Förhållandena kan bli särskilt komplicerade när en verksamhet kräver en ny eller ändrad detaljplan. 
 Inledningsvis bör några förhållanden uppmärksammas. För det första finns det inte ett behov av samordning mellan miljöbalken och PBL i alla de beslutssituationer som kan aktualiseras. I själva verket finns det i flertalet fall inte några samordningsproblem, eftersom det bara fordras beslut enligt en av lagarna. 
 För det andra bör något sägas om uttrycket dubbelprövning. Att verksamheter och åtgärder prövas enligt både miljöbalken och PBL behöver inte innebära problem. Så länge inte en långtgående materiell samordning görs mellan regelverken kan det många gånger finnas skäl för en prövning enligt båda lagarna. Det är framför allt om man i båda förfarandena prövar samma eller lik- artade frågor som det kan vara en onödig dubbelprövning. Kom- mittéerna utgår i de nu aktuella betänkandena så långt möjligt från den innebörden av uttrycket dubbelprövning. 
 66 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 För det tredje kan man mena olika saker med samordning. En samordningsåtgärd kan vara att man drar en tydlig skiljelinje mellan de båda lagarna och tydligt anger vad som prövas enligt respektive lag. Exempel på detta kan vara att man bestämmer att en viss typ av verksamhet enbart skall prövas enligt PBL eller att det enbart skall göras en lokaliseringsprövning enligt PBL. Sådana samordningsåt- gärder kan kräva ändringar eller kompletteringar av både förfaran- deregler och materiella regler. En annan samordningsåtgärd kan vara att man koordinerar lagreglerna så att olika prövningar inte leder till olika resultat, eller så att prövningarna i vart fall inte leder till onödiga effektivitetsförluster. Det kan man göra på flera sätt, till exempel genom att låta två parallella överklaganden prövas samtidigt i samma instans. 
 Med detta som bakgrund bör uppgiften inledningsvis vara att undersöka vad som förenar miljöbalken och PBL och vad som skiljer dessa regelverk åt, samt att undersöka vari samordningspro- blemen består och vilka områden som är tänkbara för en samord- ning. 
  
 7.3 
  
 Något om vad som förenar miljöbalken och PBL och vad som skiljer dem åt 
  
 Miljöbalken och PBL är i dag parallella regelverk med flera beröringspunkter. Båda lagarna handlar om markanvändningsfrågor i vid bemärkelse. Målet om en hållbar utveckling ingår i de in- ledande bestämmelserna om lagarnas syfte, även om begreppet hållbar utveckling i PBL utgör en del av ett vidare formulerat mål när det gäller samhällsbyggandet i stort. De grundläggande hus- hållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken gäller även på  
 PBL-området. 
  Översiktsplaner enligt PBL har en vägledande funk- tion när det gäller tillämpningen av dessa bestämmelser vid pröv- ning enligt miljöbalken. Reglerna om miljökvalitetsnormer har delvis samordnats. Tillstånd eller dispens enligt miljöbalken får enligt huvudregeln inte strida mot en detaljplan eller områdesbe- stämmelser. 
 Samtidigt som miljöbalken och PBL i många avseenden ligger nära varandra finns det viktiga skillnader. Det märks redan i de grundläggande synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan. PBL är en lagstiftning för ut- veckling av samhällsbyggandet. Planeringsfrågor hanteras huvud- 
 67 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 sakligen utifrån vad som anses vara en lämplig markanvändning efter en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. Miljölagstiftningen utgår från erfarenheten av att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlingsfri- heten. Lagstiftningen karaktäriseras av att den i olika avseenden ställer krav på de åtgärder och begränsningar som behövs för att skydda  
 mark-, 
  vatten- och luftmiljön. Inslaget av så kallade stopp- regler, dvs. bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet, är betydligt större i miljöbalken än i PBL. 
 De skilda synsätten i miljöbalken och PBL har haft betydelse för utformningen av prövningssystemen. PBL bygger på att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. De överväganden som fordras i frågor om planering och bebyggelse är till övervägande del av politisk karaktär. Staten har getts vissa möjligheter att ingripa i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL, men grunderna för detta är ganska snävt angivna. 
 Prövningssystemet i miljöbalken ser annorlunda ut. Balken inne- håller flera olika verktyg på skilda ämnesområden (regler om skyd- dade områden, tillstånds- och anmälningskrav för verksamheter, kemikalielagstiftning, avfallshantering osv.). Verktygen, bland annat i fråga om tillsyn och tillståndsgivning, fördelas på ett ganska stort antal kommunala och statliga myndigheter. Ansvaret för beslutsfattandet fördelas huvudsakligen utifrån vad som bedöms lämpligt med hänsyn till den kompetens som uppgiften kräver. Samtidigt är inslaget av politiska överväganden inte lika tydligt som i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL; de tekniska, natur- vetenskapliga och rättsliga frågorna är i stället dominerande. 
 De skilda prövningssystemen innebär även att organisationerna för prövning av ärenden är olika i miljöbalken och PBL. Skillnaden består bland annat i att överprövningen av kommunala beslut enligt PBL sker i förvaltningsdomstolar eller hos regeringen, medan överprövningen av ärenden enligt miljöbalken sker i ett mindre antal miljödomstolar knutna till några allmänna domstolar. 
 68 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 7.4 
  
 Problem och samordningsområden som har identifierats 
  
 Bristande samordning kan innebära betydande problem för både enskilda och myndigheter. Det är därför intressant att peka på några av de problem som har uppmärksammats. Uppräkningen är inte uttömmande men ger ändå en överblick över samordningsbe- hovet. 
 Onödiga dubbelprövningar och ofullständiga prövningar 
 För vissa typer av anläggningar kan det finnas onödiga krav på prövning enligt både miljöbalken och PBL. Ett exempel som presenterades vid ett gemensamt möte med  
 PBL-kommittén 
  och Miljöbalkskommittén och som på ett bra sätt beskriver problemen med tillämpningen av samma regler rörde en etablering av tre vind- kraftverk på norra Gotland nära  
 Cohen. 
  Kommunen hade gjort bedömningen att etableringen inte krävde detaljplaneläggning. Däremot krävdes både bygglov enligt PBL och tillstånd enligt miljöbalken. Kommunen beviljade bygglov efter att ha gjort bedömningen att lovet var förenligt med de allmänna intressen som skall tillgodoses enligt 2 kap. PBL och därmed också hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Miljöprövningsdelega- tionen, som prövade tillståndsfrågan, gjorde dock bedömningen att platsen inte var lämplig med hänsyn till hushållningsbestämmel- serna i 3 och 4 kap. miljöbalken och avslog ansökan. Det medgivna bygglovet överklagades och länsstyrelsen beslutade att upphäva be- slutet med motiveringen att bygglovet inte uppfyllde de allmänna intressena i 2 kap. PBL eftersom det stred mot hushållningsbe- stämmelserna. Kammarrätten delade länsstyrelsens bedömning och regeringen fastställde länsstyrelsens beslut. Avslaget på tillstånds- ansökan enligt miljöbalken överklagades också och miljödomstolen gjorde bedömningen att platsen för den planerade verksamheten var lämplig och således inte stod i strid med hushållningsbestäm- melserna. Däremot ansågs inte kravet på minsta intrång och olägenhet uppfyllt. Miljööverdomstolen gav inte prövningstillstånd i målet. 
 Det kan ifrågasättas om de nuvarande dubbla systemen för pröv- ning av vindkraftverk är ändamålsenligt utformade. Det kan vara svårt att skilja på de båda prövningarna, som ofta aktualiserar 
 69 
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... SOU 2004:40 
 samma eller likartade frågeställningar. Det gäller sådana frågor som lokaliseringen, anläggningens inverkan på landskapsbilden, minsta avstånd till närmaste bebyggelse och bullerfrågor. Möjligheten att låta i vart fall mindre anläggningar prövas enligt enbart en av lagarna bör undersökas närmare. En sådan samordningsåtgärd väcker dock frågor om eventuell komplettering av både förfarande- regler och materiella regler i den lagstiftning som väljs för en mer samordnad prövning. 
 Krav på både en bygglovsprövning och en prövning enligt miljö- balken kan gälla för flera typer av anläggningar (se 8 kap. 2 § PBL) Ett exempel är anläggande av golfbanor. Det krävs bygglov för att anlägga banan. Samtidigt är det vanligtvis fråga om vattenverksam- het (bortledande av ytvatten eller grundvatten) och relativt ofta aktualiseras frågor om dispens från strandskyddet eller från före- skrifter för skyddade områden. En annan typ av anläggning som kräver prövning enligt både miljöbalken och PBL är anläggande av motorbanor, där det krävs både bygglov och en anmälan om miljö- farlig verksamhet enligt miljöbalken. Inrättande av fasta cisterner kräver bygglov och samtidigt kan prövning enligt miljöbalken krävas eftersom det kan bli fråga om miljöfarlig verksamhet på grund av föroreningsrisk. 
 Det kan även finnas projekt som inte prövas på ett tillfredsstäl- lande sätt enligt någon av lagarna. Det har exempelvis framförts kritik mot utredningen av miljökonsekvenserna av externa köp- centra. I det fallet handlar det dock inte om dubbla prövningar, eftersom sådana köpcentra för närvarande inte är föremål för någon formaliserad miljöprövning enligt miljöbalken. Det har också framförts kritik mot miljöprövningen av tunnlar. Där är bilden mer komplex. Tunnlar fordrar bygglov enligt PBL och de kan prövas som vattenverksamheter – på grund av uttag av grundvatten – enligt miljöbalken. Samtidigt kan de också utgöra delar av infra- strukturprojekt vilka prövas enligt lagen om byggande av järnväg eller väglagen och som i vissa fall också tillåtlighetsprövas enligt miljöbalken. 
 Det kan också krävas tillstånd av kommunen för viss verksamhet till följd av att det finns kommunala föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken, till exempel för att hålla häst inom detaljplane- lagt område. 
 Det finns kopplingar från PBL till miljöbalken, men också kopp- lingar åt det motsatta hållet. Den kommunala planeringen har be- tydelse för beslutsfattandet enligt miljöbalken. Detta kommer till 
 70 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 uttryck genom att man vid tillståndsgivning enligt miljöbalken skall bedöma förenligheten med detaljplan och områdesbestämmelser och undantag får medges endast om avvikelserna är mindre och förenliga med planen. När det gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken skall enligt 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden, regionplan eller översiktsplan finnas tillgänglig och myndigheten skall i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med planen. Trots dessa bestämmelser uppfattar verksamhetsutövaren prövningen enligt miljöbalken i vissa fall som en förnyad prövning avseende frågor som redan bedömts i planerna, till exempel av- seende lokalisering och inverkan på landskapsbilden. Den kom- munala planeringens genomslag i praktiken i samband med till- ståndsgivningen varierar och detta skapar en osäkerhet, inte minst i kommunerna. 
 Skilda instansordningar 
 Det kan för många berörda finnas nackdelar med att förfarandena på två så närliggande områden som miljöbalken och PBL är så olika. De skilda prövningssystemen kan i vissa fall leda till att flera prövningar för ett och samma projekt sammantaget tar mycket lång tid. Resultaten av prövningarna kan också bli olika. Förfarandena kan ställa krav på både verksamhetsutövare och berörda närboende att delta vid ett flertal möten där det kan vara svårt att hålla isär de relevanta frågeställningarna. De inblandade kan uppleva att det är fråga om onödiga dubbelprövningar trots att så många gånger inte är fallet. 
 Med de olika synsätt som präglar prövningarna enligt miljö- balken och PBL begränsas delvis möjligheterna till samordning. Det återspeglas i kommittéernas direktiv. Ett av Miljöbalkskom- mitténs uppdrag är att undersöka om all tillståndsprövning i första instans bör ske i administrativa myndigheter. Det är därvid inte lämpligt att låta tillståndsprövningen av alla miljöfarliga verksam- heter och vattenverksamheter handhas av kommunerna. Utgångs- punkten är att tillståndsprövningen av dessa verksamheter i stor utsträckning bör ske i ett mindre antal statliga myndigheter. För  
 PBL-kommittén 
  är det däremot en utgångspunkt att planering och bygglovsprövning är en kommunal angelägenhet. Det är inte aktuellt att flytta ansvaret för dessa uppgifter till den statliga nivån. 
 71 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 Förutsättningarna är mindre låsta när det gäller prövningen av överklagade ärenden. En viktig del av  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag är att utreda möjligheterna till en ny organisation för överprövning. Det skall bland annat undersökas om det går att förkorta instans- kedjorna, som i vissa fall innehåller fem nivåer (kommun – länsstyrelse – länsrätt – kammarrätt – Regeringsrätten). Ett alter- nativ som bör utredas är att samordna överprövningen av vissa  
 PBL-ärenden, 
  i första hand bygglovsärenden, med överprövningen av ärenden enligt miljöbalken. 
 I avsnitt 7.8 utvecklar kommittéerna sina tankar på en gemensam instansordning för överklaganden. 
 Miljökonsekvensbedömningar 
 Ett område där regelverken inte är samordnade och dubbelpröv- ningar kan förekomma är miljökonsekvensbedömningar. Behovet av att försöka samordna processerna i denna del påtalas ofta. På flera håll i landet arbetar man aktivt med att samordna processerna rörande enskilda projekt. Skilda förfaranderegler och materiella regler kan begränsa samordningsmöjligheterna. 
 Genomförandet av  
 EG-direktivet 
  om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan i lagstiftningen kan innebära tydligare krav på en miljökonsekvensbedömning både vid utarbetande av detaljplan och vid tillståndsprövning enligt miljöbalken. Om inte regelsystemen koordineras finns det här en tydlig risk för onödiga dubbelkrav. 
 Det pågår i olika sammanhang arbeten som har betydelse för hur regleringen avseende miljökonsekvensbedömningar på längre sikt bör utformas för att stämma överens med  
 EG-direktiv 
  och bli så effektiv som möjligt i rättstillämpningen.  
 PBL-kommittén 
  har lämnat förslag när det gäller planer och program i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende av vissa planer och program (SOU 2003:70). Miljöbalkskommittén har behandlat förfarandet vid miljökonsekvensbedömningar i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Dessutom har Naturvårdsverket gjort en översyn av tillstånds- och anmälningsplikten för miljö- farliga verksamheter. 
 En uppfattning som Miljöbalkskommittén förde fram i det ovannämnda delbetänkandet var att det skulle behövas ett gemen- samt system för att fånga upp olika slag av projekt som skall 
 72 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 genomgå en miljökonsekvensbedömning; både miljöfarliga verk- samheter, vattenverksamheter och sådana projekt som miljöprövas enligt andra lagar än miljöbalken, men också sådana som faller utanför dessa områden. Miljöbalkskommittén framhöll att en möjlig utgångspunkt för en särskild utredning om detta skulle kunna vara att låta 6 kap. miljöbalken bli startpunkten för all miljö- konsekvensbedömning. Alla typer av projekt och planer skulle kunna förtecknas gemensamt och av förteckningen skulle framgå vilket förfarande som skall tillämpas (om det exempelvis fordras tillstånd, anmälan eller annat), vilken myndighet som ansvarar för bedömningen osv. 
  
 PBL-kommittén 
  har ännu inte haft anledning att närmare över- väga hur en framtida reglering av kraven på miljökonsekvensbe- skrivningar bör utformas. Kommittén delar dock Miljöbalkskom- mitténs uppfattning att frågan om hur miljökonsekvensbedöm- ningar bör regleras i framtiden behöver utredas närmare och att frågan är av sådan omfattning att den bör utredas i särskild ordning. 
 Lokaliseringsfrågor 
 Bedömningar av verksamheters och projekts lokalisering sker enligt PBL, miljöbalken och andra lagstiftningar. När det gäller sådana prövningar finns det i andra lagar kopplingar till miljöbalkens hus- hållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. 
 En fråga som därför kan aktualiseras är i vilket sammanhang som det är lämpligast att pröva lokaliseringen. För projekt som prövas enligt både miljöbalken och PBL övervägs nu lokaliseringen enligt båda regelverken. Det kan hävdas att det vore effektivare att be- döma lokaliseringen enbart enligt PBL. Så torde också i stor ut- sträckning vara fallet i några andra  
 EU-länder, 
  till exempel Danmark och Nederländerna. Frågan om en samordning i den här delen kan aktualiseras i anslutning till en mer långtgående samord- ning av förfarandena enligt miljöbalken och PBL. Med en reglering av detta slag skulle prövningen av till exempel mindre enstaka vindkraftverk kunna förenklas. Prövningen av lokaliseringen skulle då i princip ske enligt PBL och prövningen enligt balken skulle kunna begränsas till att föreskriva villkor om att vissa generella krav om buller och skuggstörningar skall iakttas. Sådana krav bör 
 73 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 kunna anges i generella föreskrifter av regeringen eller i allmänna råd av ansvarig central myndighet. 
 Av betydelse är emellertid att lokaliseringsfrågan sedan länge uppfattats som en central del i miljöprövningen av verksamheter. Att låta lokaliseringsbedömningen helt utgå från prövningen enligt miljöbalken skulle fordra noggranna analyser av i vilken utsträck- ning som motsvarande bedömning sker enligt PBL. 
 Vissa mindre planändringar 
 I dag kan det ta lång tid att få ett slutligt tillstånd att bedriva en verksamhet på grund av att det utöver tillstånd krävs ändring av gällande detaljplan. 
 Olika alternativ för att snabbare få till stånd ändringar av detalj- planer kan övervägas. Frågan om en ny eller ändrad verksamhet strider mot plan kanske i vissa fall skulle kunna prövas i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken på det sättet att kom- munen ges viss möjlighet att efter ett förenklat förfarande göra behövlig planändring samtidigt med tillståndsprövningen. Där detta inte är möjligt eller lämpligt bör miljöbalkstillståndet kunna villkoras med att nödvändig planändring sker. Motsvarande skulle också kunna övervägas vid den prövning som sker genom arbets- planer enligt väglagen och järnvägsplaner enligt lagen om byggande av järnväg. Den kommun som vill skulle kunna avstå från en full detaljplaneprövning om ändå en planprövning görs i det andra ärendet. Detaljplaneprövningen skulle kanske kunna ske i för- enklad form i anslutning till den andra planprövningen. För- ändringar av nu skisserat slag kräver dock ytterligare överväganden, bland annat med hänsyn till att en viktig uppgift för detaljplanen är att reglera förhållanden mellan enskilda och det allmänna, att be- slutsunderlaget måste vara tillräckligt och att berörda enskilda parter och andra får de möjligheter som behövs för att komma till tals. 
 Bygglov och tillsyn enligt miljöbalken 
 Vissa av verktygen i miljöbalken kan leda till onödiga dubbelpröv- ningar. Det handlar då inte bara om de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena utan också om miljöbalkens tillsynsregler. 
 74 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 En central bestämmelse är 26 kap. 9 § miljöbalken enligt vilken till- synsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att följa exempelvis balkens allmänna hänsynsregler. 
 Ett annat exempel är bestämmelserna om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken som fångar upp vissa verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena. Kravet på samråd gäller för en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan skall ske till tillsynsmyndigheten som i sådana fall får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. 
 Master för telekommunikation och miljöstationer för sopsor- tering är exempel på anläggningar som kan omfattas av balkens till- synsregler. Eftersom det normalt samtidigt krävs bygglov enligt PBL kan det för sådana anläggningar innebära onödiga dubbel- prövningar. 
 Räckvidden av miljöbalkens tillsynsverktyg är i praktiken mycket stor. Om det skall vara möjligt att undvika onödiga dub- belprövningar och även i övrigt samordna prövningar enligt miljö- balken och PBL, kommer det att behövas en analys av de angivna tillsynsbestämmelserna. Det kan exempelvis behöva övervägas om räckvidden av 12 kap. 6 § miljöbalken skall begränsas. 
 Miljökvalitetsnormer och den kommunala planeringen 
 Miljökvalitetsnormer är ett instrument av ett helt annat slag än vad som hittills diskuterats. Reglerna om miljökvalitetsnormer har en annan utformning än de mer traditionella reglerna om bygglovs- och tillståndsprövningar, där man utgår från en individuell bedöm- ning av enskilda verksamheter eller projekt. Miljökvalitetsnormerna utgår i stället från miljöförhållandena totalt sett i omgivningen och anger vilka gränser som gäller i fråga om till exempel halten av luftföroreningar. Av detta följer också att miljökvalitetsnormerna framför allt får betydelse i en situation när normerna inte klaras. Det finns i dag vissa regler för hur en sådan situation skall hanteras, bland annat i form av regler om upprättande och genomförande av åtgärdsprogram. 
 75 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 I dag finns det en direkt koppling mellan PBL och 5 kap. 3 § miljöbalken som innebär att miljökvalitetsnormer skall iakttas vid planering, planläggning och annat beslutsfattande som innebär en prövning av lokaliseringen enligt PBL. Erfarenheterna av miljökva- litetsnormer är än så länge begränsade. Det har dock redan fram- förts synpunkter på tillämpningen. Det finns frågetecken när det gäller hur genomförandet av miljökvalitetsnormer skall påverka det kommunala beslutsfattandet och befintliga kommunala planer. Bland annat efterlyses ett liknande synsätt som finns i 16 kap. 5 § miljöbalken. I denna paragraf anges att en verksamhet får tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträck- ning. En annan fråga som ställts är hur kommunerna skall förhålla sig till åtgärdsprogram när det inte finns någon koppling mellan dessa och PBL. 
 Det är angeläget med närmare utredningar om framför allt hur miljökvalitetsnormer skall kunna genomföras i praktiken och vilken betydelse som normerna därvid skall ha vid beslutsfattande enligt både miljöbalken och PBL. 
 Uppdelningen skapar osäkerhet för kommuner, myndigheter, närings- liv och enskilda 
 Kraven på skilda förfaranden och beslut enligt de uppdelade syste- men kan skapa en osäkerhet inte bara för de myndigheter som skall tillämpa reglerna utan också för den enskilde. I dag är det inte säkert att ett positivt beslut enligt en av lagarna innebär att verk- samheten slutligen kommer att medges. Ett bygglov är till exempel ingen garanti för att verksamheten får bedrivas, eftersom det också kan krävas såväl tillstånd enligt miljöbalken som kontroll av egen- skapskraven enligt BVL. De skilda instansordningar som i dag finns för de olika prövningarna komplicerar prövningarna ytterligare och medverkar till att det kan ta mycket lång tid att få fram alla beslut som krävs för att en verksamhet skall kunna påbörjas. Systemet innebär ju att det finns möjligheter att överklaga flera beslut som rör samma verksamhet och att därmed kunna få samma fråga över- prövad flera gånger med risk också för att olika instanser gör olika bedömningar av samma sakfråga. Ett exempel är att även om ett bygglov för en verksamhet vinner laga kraft kan ett tillstånd enligt 
 76 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 miljöbalken till verksamheten överklagas och upphävas med bedömningen att verksamheten strider mot ett riksintresse trots att prövningen i bygglovsärendet inneburit ett ställningstagande att verksamheten inte strider mot det aktuella riksintresset. 
 Det kan i detta sammanhang konstateras att det från olika håll förts fram att genomförda reformer inte alltid nått sina syften, utan att tillämpningen ibland snarare blivit mera komplicerad. Om ett prövningssystem med rätt eller orätt uppfattas som alltför kom- plicerat utvecklas lätt olika mekanismer för att gå runt systemet. Särskilt planförfarandet kritiseras ofta från både företrädare för den sida som vill bygga, som hävdar att det är för omständligt och tar för lång tid, och från företrädare för motstående intressen, som påstår att de samrådsprocesser som genomförs upplevs som meningslösa. 
  
 7.5 
  
 Dagens syn på miljöbalken och PBL och två tänkbara utvecklingslinjer 
  
 Sättet att se på och arbeta med planeringsfrågor i betydelsen plane- ring av markanvändning och bebyggelseutveckling å ena sidan, och miljöfrågor å den andra, varierar i dag beroende på skilda kulturer. Planeringsfrågor har till övervägande del betraktats som lämplig- hetsfrågor där olika allmänna och enskilda intressen vägs mot varandra i en politisk process och där tyngdpunkten i arbetet ligger på den kommunala nivån. Miljöfrågorna har vuxit fram utifrån insikten att det i vissa avseenden krävs mera absoluta ramar för eller begränsningar av handlingsfriheten, att dessa ramar måste sättas med utgångspunkt i objektiva, vetenskapliga, kriterier och måste bestämmas på en mera överordnad nivå, tidigare nationell och nu i ökad utsträckning europeisk. 
 Synsättet på det inbördes förhållandet mellan politikområdena kan växla beroende på perspektiv. Från planeringssynpunkt är det naturligt att se planeringsprocessen i sig som det centrala och miljökraven som en av många aspekter som skall vägas in i plane- ringsarbetet. Från miljösynpunkt är det mera naturligt att se miljö- mål och hållbarhet som det övergripande och markanvändnings- planeringen som ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling. 
 De två alternativa utvecklingslinjer som man skulle kunna tänka sig är antingen att försöka behålla miljöbalken och PBL som två 
 77 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 parallella lagsystem med olika inriktning och syften eller att genom en aktiv samordning successivt smälta samman lagsystemen. 
 Den första utvecklingslinjen med två parallella lagsystem också i fortsättningen skulle innebära att kommunernas prövning enligt PBL i princip inte behöver ändras. Överprövningen kan ligga kvar i förvaltningsdomstolarna och till stor del inriktas på en kontroll av att kommunernas beslut ligger inom det handlingsutrymme som lagen ger. Miljökraven behandlas vid prövningen enligt miljö- balken. En fördel med detta är att det inte krävs så stora ändringar i de befintliga lagarna. Samtidigt leder det till prövningar i olika instansordningar som sammantaget tar lång tid och som ibland innebär onödiga dubbelprövningar. Det innebär också en fort- löpande osäkerhet om en verksamhet kan få komma till stånd även om den godtagits av kommunen vid prövningen enligt PBL. En ytterligare prövning enligt miljöbalken kan ju visa att verksamheten ändå inte kan tillåtas. Om den utvecklingslinjen väljs skulle sam- ordningssträvandena inriktas till exempel på att göra gränserna mellan prövningen enligt de olika systemen tydligare och att inom vissa områden samordna förfarandet. 
 Den andra utvecklingslinjen skulle innebära att man mera aktivt samordnar prövningen. Kommunerna skulle i större utsträckning ha att redan vid prövningen enligt PBL beakta olika miljökrav, på samma sätt som man redan nu gör på grund av vissa  
 EG-regler. 
  Om redan prövningen enligt PBL garanterar att miljökraven uppfylls ökar förutsättningarna att minska dubbelprövningen. Enklare ärenden skulle då kunna prövas bara enligt PBL. I ärenden där miljöfrågorna är det avgörande kanske  
 PBL-delen 
  av prövningen i stället kan förenklas. För att inte olika praxis skall uppstå när lik- artade frågor prövas enligt miljöbalken och PBL är det med denna utgångspunkt av avgörande betydelse att överprövningen kan sam- ordnas, dvs. att samma domstolar prövar överklagade ärenden enligt båda lagarna. 
 De båda utvecklingslinjerna beskrivs här på ett förenklat sätt. Även om man väljer den andra utvecklingslinjen med en mer långt- gående samordning av lagarna kan samordningen ha olika karaktär beroende på vilket problem som skall lösas. En samordningsåtgärd kan, som kommittéerna tidigare nämnt, även innebära att man drar en tydlig linje mellan regelverken. 
 78 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 7.6 
  
 Slutsatser om behovet av fortsatt samordning 
  
 7.6.1 
  
 Strävan bör vara att successivt öka samordningen 
  
 Miljöbalken och PBL har i dag två i praktiken skilda prövningssy- stem. I några avseenden har regelsystemen koordinerats (exempel- vis i fråga om hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken och miljökvalitetsnormer) men skillnaderna i organisation, materiella regler och förfarande vid prövningar är sammantaget stora. Samtidigt handlar prövningen enligt miljöbalken och PBL i många avseenden om samma eller likartade markanvändnings- frågor. En hållbar utveckling är ett övergripande mål i båda lagarna. 
 I avsnitt 7.4 ges en överblick över samordningsproblem som kommittéerna har identifierat och områden som är tänkbara för en samordning. Den bild som framträder, och som bekräftas av före- trädare för kommuner, myndigheter och enskilda, är att behovet av samordning mellan miljöbalken och PBL blivit allt tydligare. Det handlar i stor utsträckning om de parallella regelsystemen och de prövningar i skilda instanser som i många fall fordras när projekt av olika slag skall utvecklas. De parallella prövningarna kan leda till en stor tidsutdräkt och betydande kostnader innan ett projekt kan förverkligas. De nuvarande prövningssystemen och de skilda instansordningarna kan framstå som svårbegripliga och ineffektiva för både verksamhetsutövare och allmänheten. Det går också att anföra exempel på vad som är onödiga dubbelprövningar och pröv- ningar enligt båda lagarna som sammantaget är otillfredsställande. De olika instansordningarna gör att prejudikatinstanserna kan komma till olika avgöranden i samma fråga. 
 Vid införlivandet av  
 EG-rättsliga 
  regler på miljöområdet har det visat sig nödvändigt att göra ändringar som påverkar båda pröv- ningssystemen. Det har gällt vissa regler av materiell innebörd, exempelvis miljökvalitetsnormer och reglerna om de skyddade områden som ingår i Natura 2000. Det har också gällt förfarande- regler där utvecklingen både i PBL och miljölagstiftningen innebär ökade krav både på underlag av olika slag och på allmänhetens insyn och inflytande vid prövningen. Utvecklingen innebär att området för och omfattningen av prövningar enligt båda lagstift- ningarna har ökat och att den bristande samordningen leder till ökade praktiska problem för alla berörda. Det är sannolikt att dessa problem kommer att öka ytterligare om man inte gör någonting ordentligt åt samordningsfrågorna. Det är inte möjligt att helt und- 
 79 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 vika parallella prövningar enligt olika lagar och att sådana pröv- ningar kan ge olika resultat. I de fall som prövningarna aktualiserar samma eller likartade frågeställningar är det emellertid svårt att politiskt motivera ett system som innebär att en kommun enligt PBL kan tillåta en exploatering som man kan förutse inte kommer att godtas vid en prövning enligt miljöbalken. 
 Kommittéernas bedömning är sammantaget att nackdelarna med de parallella prövningssystemen redan är betydande och att sam- ordningsproblemen kan förväntas öka. Det är därför angeläget att närmare utreda möjligheterna att åtgärda de problem som de paral- lella regelsystemen kan ge upphov till. Strävan bör vara att succes- sivt öka samordningen mellan lagarna för att därigenom få både en ändamålsenlig och enhetlig tillämpning i sak och ett samlat för- farande som är så snabbt och smidigt som möjligt med iakttagande av kraven på rättssäkerhet och demokratiskt inflytande. 
  
 7.6.2 
  
 En samordning kan vara positiv för både miljöbalken och PBL 
  
 Det uttrycks ibland en oro för att en ökad samordning måste ske på det ena eller andra regelverkets bekostnad. Kommittéernas uppfattning är emellertid att effekten tvärtom kan komma att bli den motsatta. Det finns möjligheter att ta till vara de fördelar som finns i respektive system så att de också kan komma till nytta i det andra systemet. Genom ett ömsesidigt utbyte kan båda systemen förbättras både när det gäller det materiella innehållet och tillämp- ningen. 
 En ökad samordning kan leda till att det blir enklare att se hel- heten, till exempel kopplingen mellan kommunala planer och framtida verksamheter. Ett närmande mellan systemen kan exem- pelvis väcka diskussioner rörande begreppet hållbar utveckling och dess olika dimensioner. Det knyter också an till arbetet med de nationella miljömålen som ett centralt instrument för att nå miljö- balkens mål om en hållbar utveckling. Länsstyrelsernas, kom- munernas och övriga berördas arbete för att klara miljömålen bör ses som en del i ett mer integrerat arbete med de markanvänd- ningsfrågor som hanteras enligt miljöbalken och PBL. 
 De skilda synsätten när det gäller planering och miljökrav, dvs. antingen med planeringsprocessen som något centralt där miljö- kraven är en bland flera aspekter som skall vägas in i planerings- 
 80 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 arbetet eller markanvändningsplaneringen som ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling, behöver kanske inte motverka varandra utan kan i stället styras av den konkreta besluts- situationen. I ett område där en nyexploatering är aktuell kan det vara naturligt att se miljöaspekterna som en bland flera aspekter som skall beaktas under processen som leder till antagandet av en plan. I en situation där en miljökvalitetsnorm överträds kan själva konstaterandet att normen överträds vara ett incitament för att ändra planen. 
  
 7.7 
  
 Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa reformer 
  
 Hur långt en samordning skall gå bör man inte binda sig för nu. Möjligheterna att samordna miljöbalken och PBL kommer att vara begränsade i viktiga avseenden. Ingen av kommittéerna har i upp- drag att utreda en fullständig sammanläggning av miljöbalken och PBL. De fortsatta resonemangen utgår från att det också fortsätt- ningsvis är en kommunal angelägenhet att fastställa planer för markanvändningen och besluta om bygglov. Kommittéerna utgår också från att det normalt är lämpligt att låta ett begränsat antal statliga myndigheter fortsätta att tillståndspröva miljöfarliga verk- samheter och vattenverksamheter. 
 Den bild som framträder av samordningsproblemen och möjlig- heterna att åtgärda dessa är komplex. Det skulle krävas ett omfat- tande utredningsarbete för att hitta långsiktigt ändamålsenliga lös- ningar på de olika problemen. Det handlar både om hur förfarandet i olika typer av ärenden skall regleras och om ambitionsnivån i sak. Ett exempel på en fråga som inte har något enkelt svar är i vilken utsträckning miljöbalkens hänsynsregler bör kunna tillämpas i  
 PBL-ärenden 
  av olika slag. Man måste över huvud taget vara med- veten om de delvis skilda synsätten i prövningssystemen, där PBL bygger på ett kommunalt beslutsfattande med ett stort inslag av politiska lämplighetsbedömningar, medan miljöbalksprövningar främst sätter gränser för markanvändningen utifrån tekniska och miljömässiga överväganden. De svårigheter som möter gör att det fordras noggranna överväganden utifrån de grundläggande målen och materiella kraven i lagstiftningarna. Om tyngdpunkten för vissa typer av projekt skall läggas i ett av prövningssystemen, hur 
 81 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 SOU 2004:40 
  
 skall man då kompensera för den brist som följer av den uteblivna prövningen enligt det andra prövningssystemet? 
 Att samordningsfrågorna är både omfattande och komplexa talar enligt kommittéernas mening för stegvisa reformer. Fortlöpande praktiska erfarenheter bör avgöra hur långt man kan gå. Det är viktigt att man då beaktar de intressen som kan finnas såväl hos myndigheter som hos enskilda parter. När det gäller enskilda parters intressen handlar det både om den som är byggare, exploa- tör eller verksamhetsutövare och om de närboende eller andra som kan ha motstående intressen. 
 Det är nödvändigt att de olika praktiska frågor som aktualiseras får en tillräckligt noggrann genomgång. Erfarenheterna bland annat från införandet av miljöbalken visar att större förändringar av lag- stiftningen kan innebära betydande tillämpningsproblem om berörda frågor inte är tillräckligt utredda och lagstiftningen inte är tillräckligt tydlig. Eftersom syftet med en reform till stor del är att effektivisera tillämpningen är det viktigt att nuvarande tillämp- ningsproblem inte ersätts av nya. Det är också angeläget att man får tillräcklig tid att politiskt överväga hur långt man slutligt vill gå i en samordning. 
 Kommittéernas uppfattning är att det fortsatta utredningsarbetet bör vara inriktat på delreformer. 
  
 7.8 
  
 Ett första steg bör vara en samordnad instansordning för överprövning 
  
 Kommittéerna har utifrån den gemensamma synen på samord- ningsfrågorna kommit fram till att ett första steg i form av en sam- ordnad instansordning för överprövning skulle ge en grund för det fortsatta samordningsarbetet. 
 Det fortsatta arbetet bör således inriktas på att utreda effekterna av en gemensam instansordning för överprövning. En utgångs- punkt är att det i princip fortfarande är fråga om parallella pröv- ningar. Myndigheterna bör emellertid ha ansvaret för att förbättra samordningen mellan ärendena och att driva fram dessa samtidigt. Om en verksamhet fordrar prövning enligt både miljöbalken och PBL bör en överprövningsinstans kunna koordinera parallella över- klagningsärenden. En möjlighet skulle kunna vara att låta det sist inkomna ärendet hanteras med viss förtur för att på så sätt kunna 
 82 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma syn... 
  
 handläggas och avgöras tillsammans med ett annat ärende som det har koppling till. 
 Effekterna av enbart en samordnad instansordning för överpröv- ning bör inte överskattas. Prövningarna skulle fortfarande kunna leda till olika resultat eftersom prövningarna görs enligt respektive lag. Det är inte heller säkert att en gemensam instansordning för överprövning är ett tillräckligt skäl för en verksamhetsutövare att genomföra prövningar enligt båda regelverken samtidigt. Pröv- ningarna skulle i många fall fortfarande påbörjas i olika instanser, ofta med en statlig prövningsmyndighet enligt miljöbalken eller en kommunal myndighet enligt PBL. 
 Redan det förhållandet att stora delar av regleringen som rör samhällsbyggande och miljökrav hanteras i en samordnad över- prövningsorganisation kan i sig få positiva effekter. 
 En samordning av överklagade ärenden enligt miljöbalken och PBL som begränsar sig till att tidsmässigt koordinera förfarandena bör leda till en ökad effektivitet i de fall det fordras prövningar enligt båda lagarna. En samordnad organisation kan ha den effekten att de materiella bedömningarna, bland annat i prejudikat- hänseende, koordineras. Förutsättningarna för en enhetlig praxis kan öka. Ett sådant exempel är en utvecklad samordning i fråga om miljökonsekvensbedömningar för planer och sådana för verksam- heter och åtgärder. Organisationen skulle ge förutsättningar att utveckla en samlad och djupare kompetens i de olika markanvänd- ningsfrågor som följer av de båda regelsystemen. 
 Acceptansen för regleringen kan öka om överprövningen sker inom samma instanskedja och man tydliggör att man väljer en organisation där man kan överpröva stora delar av en verksamhet eller en åtgärd från planering till uppföljning av verksamheten. För verksamhetsutövare och allmänheten skulle en sådan samordnad organisation framstå som mer begriplig och överskådlig än den nuvarande. En annan fördel är att värdefulla erfarenheter för fram- tida ytterligare samordningsåtgärder skulle kunna vinnas. 
 83 
  
 8 
  
 Miljöbalkskommitténs och PBL- kommitténs gemensamma förslag till framtida prövningsorganisation 
  
 Kommittéerna har efter gemensamma överväganden bedömt att en möjlighet skulle vara att låta vissa  
 PBL-ärenden, 
  i första hand bygglovsärenden, överprövas hos miljödomstolarna som då skulle behöva byggas ut så att de också får kompetens i  
 PBL-frågor. 
  Både vissa  
 PBL-ärenden 
  och miljöbalksärenden som inleds i en kommun skulle överklagas till länsstyrelserna och vidare till utbyggda miljö- domstolar. Miljööverdomstolen skulle vara slutinstans. 
 Regeringsprövningen av  
 PBL-ärenden 
  bör utredas ytterligare innan ändringar föreslås. De  
 PBL-beslut 
  som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, bl.a. beslut avseende över- siktsplan, bör även fortsättningsvis handläggas i förvaltningsdom- stolarna. 
 En förändring av detta slag gör det nödvändigt att överväga dom- kretsindelningen för att bättre passa  
 PBL-ärendena, 
  namnbyte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kan behövas i domstolarna. 
  
 8.1 
  
 Överprövning av miljöbalks – och  
  
 PBL-ärenden 
  i utbyggda miljödomstolar 
  
 8.1.1 
  
 Vilka beslut kan bli aktuella för en överprövning i utbyggda miljödomstolar? 
  
 En utgångspunkt kan vara att låta överprövningen av vissa PBL- ärenden ske inom den organisation för regionala miljödomstolar som finns på miljöbalkens område. En förutsättning är att det handlar om utbyggda miljödomstolar som har kompetens även inom  
 PBL-området. 
  Det bör först övervägas vilka  
 PBL-beslut 
  som kan bli aktuella för en sådan överprövning. 
 Ur ett samordningsperspektiv är det en fördel om samordningen mellan miljöbalken och PBL kan ske i så stor utsträckning som 
 85 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 SOU 2004:40 
  
 möjligt i de fall överprövningen avser det materiella innehållet i bestämmelserna. Det innebär att det skulle vara en fördel om ären- den enligt PBL som regeringen i dag handlägger förs över till miljö- domstolarna eftersom de numera ofta är kopplade till enskilda projekt och frågor med koppling till miljöbalken aktualiseras, bland annat på grund av tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Ett bortförande av ärenden från regeringen har diskuterats vid flera tillfällen och önskemålen om en rätt till en överprövning i ett poli- tiskt organ i stället för en domstol är starka, särskilt från kom- munalt håll. Om regeringsärendena skall omfattas av samordningen bör inte avgöras nu utan i stället avvakta bland annat den kom- mande översynen inom ramen för  
 PBL-kommitténs 
  arbete rörande överprövningens omfattning och rätten att komma till tals. Analy- serna och förslagen i dessa delar kan påverka synen på möjlig- heterna att överföra  
 PBL-ärendena 
  till domstol. 
 När det gäller de beslut som fattas med stöd av PBL och som i dag överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, bland annat översiktsplaner, så är det inte beslutens innehåll som över- prövas och därmed gör sig inte behovet av samordning med miljö- balken gällande på samma sätt som för övriga  
 PBL-beslut. 
  För dessa mål är i stället erfarenhet av överprövning av beslut av poli- tiska församlingar viktigast och därför bör dessa beslut även fort- sättningsvis överprövas i förvaltningsdomstolarna. 
 Samordningen bör således i detta första skede begränsas till beslut om bygglov och andra beslut som fattas av kommunerna och som inte avser beslut att anta, ändra eller upphäva planer eller områdesbestämmelser. Dessutom bör ärenden om uttag av tilläggs- avgift, där ansökan i dag görs hos länsrätt som första instans, föras över till de utbyggda miljödomstolarna. De ärenden som föreslås överförda är antalsmässigt det stora flertalet beslut som fattas med stöd av PBL. 
  
 8.1.2 
  
 En utbyggd Miljööverdomstol bör vara slutinstans men prejudikatbildningen bör ses över 
  
 En utgångspunkt skulle vidare vara att låta Miljööverdomstolen, som är knuten till Svea hovrätt, vara slutinstans i alla de ärenden enligt miljöbalken och PBL som påbörjas i kommun eller förvalt- ningsmyndighet. Miljööverdomstolen är redan i dag slutinstans i ärenden enligt miljöbalken som har inletts i en kommun eller för- 
 86 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 valtningsmyndighet. Miljööverdomstolens kompetens skulle få byggas ut så att den även omfattar  
 PBL-frågor 
  och en namnändring övervägas. En hovrätt som är slutinstans i både miljöbalks- och  
 PBL-ärenden 
  kan ge anledning att se över prejudikatbildningen. Det diskuteras i Miljöbalkskommitténs delbetänkande i avsnitt 8.2. 
  
 8.1.3 
  
 Överprövningen bör ske inom länsstyrelsernas ordinarie organisation 
  
 I dag överprövar länsstyrelserna ärenden enligt miljöbalken och PBL inom den ordinarie organisationen. I vissa fall överprövas beslut enligt miljöbalken och PBL som rör samma projekt. En samordnad instansordning för överprövning aktualiseras således även på länsstyrelsenivån. Det bör så långt möjligt ske en intern samordning inom länsstyrelserna när en sådan situation uppstår. Överprövningen av kommunala ärenden enligt miljöbalken och PBL bör därför även i fortsättningen ske inom länsstyrelsernas ordinarie organisation, och alltså inte hos de miljöprövningsdele- gationer som tillståndsprövar vissa miljöfarliga verksamheter. 
  
 8.2 
  
 För- och nackdelar med en samordnad instansordning för överprövning i utbyggda miljödomstolar 
  
 I avsnitt 7.8 beskrivs konsekvenser som generellt följer av en sam- ordnad instansordning för överprövning. Här tar kommittéerna upp några för- och nackdelar av att samordningen sker i utbyggda miljödomstolar. 
 Ökad koncentration men viss försämring av tillgängligheten till dom- stolen för de enskilda i  
 PBL-mål 
  
 Miljödomstolarna är färre till antalet än länsrätterna, 5 stycken jämfört med 23. Det behöver utredas hur många regionala dom- stolar som skulle behövas för prövningen av både miljöbalks- och  
 PBL-mål. 
  Flera faktorer behöver vägas in vid dimensioneringen av organisationen, bland annat Miljöbalkskommitténs förslag att överföra miljödomstolarnas tillståndsprövningar av vattenverksam- heter och stora miljöfarliga verksamheter till administrativa 
 87 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 SOU 2004:40 
  
 myndigheter. En sådan förändring skulle minska antalet ärenden i miljödomstolarna. Tillskottet av  
 PBL-mål 
  skulle samtidigt innebära ett dubblerat målunderlag i miljödomstolarna. Mycket talar för att det ändå skulle behövas i vart fall fem regionala domstolar som prövar både miljöbalks- och  
 PBL-mål. 
  
 Nackdelen med koncentrationen är att resandet i målen kommer att bli relativt omfattande. I nuläget håller länsrätterna syn i unge- fär vart femte bygglovsärende, dvs. ungefär 200 mål per år. Det är framför allt de anställda vid domstolarna som kommer att märka av koncentrationen eftersom muntlig förhandling oftast kombineras med syn på platsen i  
 PBL-målen. 
  
 Miljödomstolarna tillämpar redan i dag förvaltningsprocesslagen i överklagade förvaltningsärenden 
 Ärenden enligt miljöbalken som inleds i en kommun eller en för- valtningsmyndighet överprövas i dag av miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. I dessa ärenden tillämpas bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Miljödomstolarna har således erfaren- heter av att pröva överklagade förvaltningsärenden från kommuner och förvaltningsmyndigheter. 
 Breddad kompetens i de utbyggda miljödomstolarna 
 Överföringen av  
 PBL-målen 
  kommer att kräva resursförstärk- ningar i miljödomstolarna både för att domstolarna får fler mål att hantera och för att kunna upprätthålla den kompetens som krävs för de nya målen. En av fördelarna med handläggningen i miljö- domstolarna och Miljööverdomstolen är att de är specialiserade domstolar och därmed har bättre förutsättningar än förvaltnings- domstolarna att koncentrera handläggningen. Skälen för detta är att konkurrensen från andra typer av mål är begränsad och att utrym- met för att fördjupa kunskaperna inom området är bättre än om arbetsfältet är brett. 
 En naturlig följd av den breddade kompetensen hos miljödom- stolarna är att finna en benämning som speglar hanteringen av både miljöbalks- och  
 PBL-mål. 
  
 88 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 En kortare instanskedja för flertalet  
 PBL-ärenden 
  
 För  
 PBL-ärendenas 
  del skulle en samordnad organisation kunna leda till en effektivare instansordning. Att knyta överprövningen till miljödomstolarna och Miljööverdomstolen ger möjligheter till en kortare och effektivare instanskedja än i de nuvarande förvalt- ningsdomstolarna. 
 Den totala handläggningstiden borde kunna bli kortare 
 Handläggningstiderna i miljödomstolarna är för närvarande något längre än i länsrätterna när det gäller överklagade ärenden. Det beror till viss del på skillnader i domstolarnas processledning och överprövningens omfattning. En del av de ärenden som överklagas till miljödomstolarna, framför allt de tillståndsärenden som prövats i miljöprövningsdelegationerna, är också förhållandevis komplice- rade och därmed tidskrävande. Eftersom det inte – i vart fall inte i detta skede – föreslås några ändringar avseende de regler som styr processen och överprövningens omfattning eller de materiella reglerna i övrigt bör handläggningstiderna inom en rimlig tid kunna bli desamma som i länsrätterna och på sikt förhoppningsvis också kortare. 
 Det är en förutsättning att miljödomstolarna får tillräckligt med ekonomiska och personella resurser så att de kan ha en snabb, ef- fektiv och rättssäker handläggning. För det stora flertalet  
 PBL-mål, 
  dvs. byggloven, blir instanskedjan kortare och därmed borde den totala handläggningstiden bli kortare. Ett stort antal mål prövas dock endast i en domstolsinstans och det är viktigt att denna pröv- ning är korrekt och snabb. 
 Talerätten skiljer sig åt 
 Reglerna om vem som har rätt att föra talan i domstol är olika i miljöbalken och PBL. Ett exempel på detta är att vissa miljöorgani- sationer har rätt att föra talan i mål om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken. Någon motsvarighet finns inte i PBL. Skillnader finns även i fråga om möjligheterna för statliga myndig- heter att överklaga. Naturvårdsverket får enligt miljöbalken över- klaga exempelvis strandskydds- och tillståndsärenden medan Boverket, som har den allmänna uppsikten över plan- och bygg- 
 89 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 SOU 2004:40 
  
 nadsväsendet i landet, inte har någon motsvarande möjlighet enligt PBL. 
 Behovet av ändring av reglerna om rätten att komma till tals enligt PBL är ett av flera områden som  
 PBL-kommittén 
  kommer att behandla i det fortsatta arbetet och som kommer att redovisas i slutbetänkandet. Frågan om talerätt har koppling till vilken över- prövning som fortsättningsvis skall ske av de beslut som överklagas enligt PBL. Talerättsfrågor kommer att aktualiseras även i Miljö- balkskommitténs fortsatta utredning om prövningsorganisationen. 
 Domkretsindelningen skär igenom de administrativa gränserna 
 Domkretsindelningen är en fråga som får praktisk betydelse för kommuner, myndigheter och enskilda. Miljödomstolarnas dom- kretsar, som bygger på avrinningsområden, stämmer inte överens med den administrativa indelning i kommun- och länsgränser som gäller för ärenden enligt PBL. Detta förhållande är inte specifikt för  
 PBL-ärenden 
  utan är också aktuellt i de fall det är kommuner eller länsstyrelser som fattar det första beslutet enligt miljöbalken, till exempel avseende strandskyddsdispenser. 
 Praktiska skäl talar för att de områden som miljödomstolarna i dag täcker, och som har sin bakgrund i de tidigare vatten- domstolarnas indelning, bör gälla även i ett system där all till- ståndsprövning sker i förvaltningsmyndighet i första instans. En förändrad organisation för tillståndsprövning enligt miljöbalken kan ge förutsättningar att ändra grunderna för miljödomstolarnas domkretsar, vilket kan vara angeläget från  
 PBL-synpunkt. 
  En sär- skild fråga som dock måste utredas är hur vattenverksamheter även fortsättningsvis kan prövas på ett rationellt sätt, både vad avser till- stånds- och ersättningsfrågor. Det bör också uppmärksammas att de indelningsgrunder som gäller på olika områden inte är koordine- rade och att det kan leda till praktiska problem; både miljödom- stolarna och vattendistrikten indelas utifrån naturliga avrinnings- områden men omfattar ändå olika geografiska områden, samtidigt som deras områden inte stämmer överens med de administrativa kommun- och länsgränserna. 
 90 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 Avslutande reflektioner 
 Sammanfattningsvis kan sägas att ett första steg i form av en sam- ordnad överprövning i miljödomstolarna troligtvis kan få en del positiva effekter direkt. Vissa kan antas uppkomma genom möjlig- heterna till en samlad prejudikatbildning och samordnad överpröv- ning av skilda beslut rörande samma verksamhet. Andra effekter får man på längre sikt och dessa kräver ändrade materiella regler och därmed ett ökat närmande mellan systemen. 
 Effekterna ur ett  
 PBL-perspektiv 
  beskrivs närmare i nedan- stående avsnitt. 
  
 8.3 
  
 Särskilda effekter av en samordning ur ett PBL- perspektiv 
  
 I det föregående avsnittet har effekterna beskrivits mer samlat. I detta avsnitt följer mer utförliga beskrivningar av några av ef- fekterna ur ett mer renodlat  
 PBL-perspektiv. 
  
 Man bör vara medveten om att de flesta överklagade PBL- ärenden inte ställer krav på en samordning med miljöbalksärenden. Utvecklingen går dock mot att kopplingarna blir fler. 
  
 8.3.1 
  
 Ökad koncentration och ökade möjligheter att prioritera handläggningen av  
  
 PBL-ärenden 
  
 Förslaget innebär att överprövningen koncentreras till för när- varande fem miljödomstolar. En nackdel kan vara att miljödom- stolarna kommer att tillföras en stor mängd mål som kommer att kräva syn på plats, eftersom syn är mycket vanligt i  
 PBL-mål. 
  En överföring av  
 PBL-ärendena 
  avseende bygglov skulle därmed för- sämra närheten för rätten eftersom det är domstolen som reser till de platser där syner genomförs. Det finns också en risk att hand- läggningstiderna förlängs till följd av en koncentration eftersom en effektiv resursanvändning kan förutsätta att resorna samordnas. 
 En fördel med en överföring till miljödomstolarna kan vara att miljödomstolarna troligen har bättre förutsättningar att prioritera  
 PBL-målen 
  än vad länsrätterna har. Länsrätterna har att prioritera  
 PBL-målen 
  gentemot en stor måltilldelning i övrigt där vissa av målen har en klar förturskaraktär, t.ex. rörande tvångsomhänder- tagande av barn eller missbrukare. Antalsmässigt skulle  
 PBL-målen 
  
 91 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 SOU 2004:40 
  
 och miljöbalksmålen vara lika många i miljödomstolarna. Detta kan jämföras med  
 PBL-målen 
  i länsrätterna som utgör endast ca 1 100 av totalt nära 90 000 mål. 
  
 8.3.2 
  
 Särskild kompetens kommer att behövas i miljödomstolarna 
  
 Miljödomstolarna har i dag en särskild kategori anställda vid dom- stolarna som benämns miljöråd. De skall ha teknisk eller natur- vetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Miljörådet utgör tillsammans med en lagfaren domare rätten vid avgörande av bl.a. överklagade ärenden. Något utpekat krav på särskild kompe- tens genom krav på att sammansättningen skall vara särskild vid avgöranden av  
 PBL-ärenden 
  finns i dag inte för förvaltningsdom- stolarna. 
 När det gäller överklagade bygglov och andra beslut enligt PBL som prövas i länsrätt prövas överklagandena i ordinär sammansätt- ning, dvs. med en domare och tre nämndemän. Anledningen till detta är att det framför allt är rättsfrågor som prövas. Ett krav på särskild sammansättning skulle därmed innebära en förändrad am- bition avseende dessa ärenden. I sammanhanget bör även erinras om möjligheten att remittera målen till myndigheter som har särskild sakkunskap, ex. Riksantikvarieämbetet och Boverket, samt att förordna sakkunniga när behovet uppkommer. 
 I detta skede föreslås ingen förändring avseende de ärenden enligt PBL som regeringen i dag överprövar, dvs. särskilt detalj- planer. Det finns ändå anledning att här nämna något om behovet av kompetens för hanteringen av dessa ärenden för det fall att en överföring skulle ske till domstolar. Den kompetens som efter- frågas vid en överprövning av framför allt detaljplaner skiljer sig från de kompetenskrav som ställs på miljöråden. Vid prövning av detaljplaner m.m. kan det utöver jurister behövas t.ex. arkitekter eller antikvariskt kunniga personer. Ett alternativ till att ha kompetensen inom den egna organisationen kan vara att remittera ärenden till myndigheter och att förordna sakkunniga inom om- råden där särskilda kunskaper behövs. Ytterligare ett alternativ kan vara att låta personer med särskild kunskap ingå i rätten som sär- skilda ledamöter eller särskilt utsedda nämndemän. Detta före- kommer i dag i kommunala mål och fastighetstaxeringsmål i läns- rätter och kammarrätter. 
 92 
  
 SOU 2004:40 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 Det är viktigt att miljödomstolarna tillförs den kompletterande kompetens som kan krävas för att pröva överklagade  
 PBL-beslut. 
  Vilka kompetenskrav som bör ställas framöver med en lösning enligt denna modell behöver emellertid utredas ytterligare. Kraven kan t.ex. komma att påverkas av eventuella förändringar som kan bli resultaten av  
 PBL-kommitténs 
  arbete med bl.a. översynen av PBL:s olika planformer och översynen av byggfrågornas behand- ling. 
 I länsrätterna är handläggare, dvs. föredragande och notarier, viktiga i beredningen av ärenden. De är också viktiga i miljödom- stolarna. Handläggarna kan avlasta domarna och det förekommer också att föredragandena är specialiserade inom vissa områden. Om handläggningen skall bli effektiv och rättssäker är det viktigt att det finns tillräckligt med handläggare i de utbyggda miljödomstolarna. 
 Utbildningsinsatser kommer att krävas för att de utbyggda miljödomstolarna skall kunna handlägga ärenden enligt PBL. 
  
 8.4 
  
 Fortsatta samordningsåtgärder 
  
 En gemensam instansordning för överprövning skulle alltså kunna vara ett första steg i att närma prövningssystemen i miljöbalken och PBL till varandra. Men samordningsbehoven är betydligt större än så. Genomgången i avsnitt 7.4 visar på en stor spännvidd i sam- ordningsproblemen samtidigt som det står klart att enbart en gemensam instansordning för överprövning inte löser de samord- ningsfrågor som där pekas ut. 
 Det är emellertid svårt att utan mer utförliga utredningar bedöma hur samordningsbehoven kan tillgodoses och i vilken tur- ordning eventuella förslag bör behandlas. En rimlig hypotes är att de bör hanteras efterhand som det bedöms lämpligt och mot bak- grund av resultatet av de inledande åtgärderna. 
 Merparten av de områden kommittéerna angett som tänkbara för en samordning förutsätter en mer eller mindre omfattande genom- gång av förfaranderegler och/eller av materiella regler i miljöbalken och PBL. I anslutning till en utredning om en gemensam instans- ordning för överprövningar enligt miljöbalken och PBL kan det dock finnas utrymme för att överväga andra frågeställningar. Så kan det exempelvis undersökas hur långt man kan nå i fråga om en tidsmässig samordning av olika förfaranden utan att komma in på en mer långtgående samordning av de båda regelverken. De ytter- 
 93 
  
 Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag... 
  
 SOU 2004:40 
  
 ligare områden för samordning som aktualiseras bör dock så långt möjligt vara konkreta och avgränsade. 
  
 8.5 
  
 Det fortsatta utredningsarbetet 
  
 Utgångspunkten för det fortsatta utredningsarbetet är att en önsk- värd samordning inte kan åstadkommas i ett sammanhang utan får ske stegvis. Samordningsfrågans vidd och komplexitet ställer krav på hur det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas. För att kunna överblicka det stora ämnesområdet och effektivt driva utredningen framåt är det viktigt att det finns förutsättningar för en samlad insats med en bred praktisk och teoretisk kompetens inom både miljöbalken och PBL. 
 En förbättrad samordning mellan PBL och annan lagstiftning rör inte enbart samordningen med miljöbalken. Ett fortsatt och ut- vidgat arbete avseende samordningsfrågorna skulle också kunna omfatta samordningen med infrastrukturlagarna, fastighetsbild- ningslagen, kulturminneslagen samt andra lagstiftningar som hanterar den fysiska utformningen och vår livsmiljö. Även fördel- ningen av beslutsansvaret mellan domstolar, centrala verk, läns- styrelser och politiska instanser kan behöva ses över vid en för- djupad översyn av samordningsbehovet. Utrymmet för samordning av medborgar- och sakägarinflytande skulle kunna rymmas inom ramen för ett sådant arbete. Ett arbete med en sådan bredd är dock allt för omfattande för att kunna rymmas inom ramen för PBL- kommitténs arbete. 
 Oberoende av det fortsatta utredningsarbetet bör man inom ramen för dagens system fortsätta och fördjupa samordningen, till exempel genom ett närmande mellan olika förvaltningar och ett samarbete kring olika frågor som rör samma verksamhet. 
 94 
  
 9 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse – ett tänkbart alternativ enligt  
  
 PBL-kommittén 
  
 PBL-kommittén 
  har övervägt olika alternativ och har funnit att utöver modellen som innebär en överprövning i miljödomstolar är det ytterligare en modell för att korta instanskedjan för  
 PBL-ären- 
  den som är intressant att belysa mer utförligt. Denna modell inne- bär en fortsatt överprövning i förvaltningsdomstolar men instans- kedjan kortas genom att länsstyrelserna tas bort som överpröv- ningsinstanser. 
 En sådan lösning innebär att man kan säkra en domstolsprövning i ett tidigare skede än i nuläget för det stora flertalet mål, dvs. framför allt byggloven. Hur man skall göra med regeringsärendena kräver ytterligare överväganden. Modellen stämmer väl överens med den allmänna ordningen att myndigheters beslut överprövas i allmänna förvaltningsdomstolar. Den ger också en bättre spridning över landet än miljödomstolsalternativet. 
  
 9.1 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol – några utgångspunkter 
  
 PBL-kommittén 
  har övervägt olika alternativ och funnit att det utöver modellen med överprövning i miljödomstolar finns anled- ning att redovisa ytterligare en modell för att korta instanskedjan. Frågan är hur ett sådant alternativ skall se ut. Skall man följa den struktur som gäller för hanteringen av jämförbara ärenden enligt annan lagstiftning eller är förhållandena i  
 PBL-ärendena 
  så specifika att man har tillräckliga skäl för att skapa en särskild ordning? 
 Rent allmänt sett är kommittén medveten om att det krävs starka skäl för att skapa särlösningar. Inom domstolsväsendet finns sedan några år en allmän strävan att renodla prövningssystemen bl.a. genom att successivt avveckla specialdomstolar och förskjuta tyngdpunkten i dömandet till första instans. En strävan är också att 
 95 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 SOU 2004:40 
  
 tillgodose rätten till domstolsprövning inom den ordinarie pröv- ningen och inte genom den särlösning som rätten till rättsprövning innebär.  
 PBL-kommittén 
  har inte funnit tillräckliga skäl för att göra avsteg från ordningen att dömandet skall ske i allmänna för- valtningsdomstolar eller allmänna domstolar. 
 En modell för överprövning som har aktualiserats inom ramen för  
 PBL-kommitténs 
  arbete och som innebär en särlösning jämfört med dagens ordning är ett förslag som innebär att länsstyrelserna och en enda kammarrätt skulle vara överprövningsinstanser. 
 Skiss över en modell med endast länsstyrelser och en domstol som överpröv- ningsinstanser 
 Kammarrätt 
 Länsstyrelse 
 Kommun 
  
 PBL-kommittén 
  har övervägt denna modell. Fördelen med model- len är att instanskedjan skulle bli mycket kort. Nackdelarna är dock betydande. Modellen innebär att en mellaninstans skulle vara första och enda domstolsinstans. Domstolen skulle handlägga alla PBL- ärenden i landet och med tanke på det förhållandevis stora antalet mål, värdet av att ha kännedom om de lokala förhållandena samt att det är mycket vanligt med syn i dessa mål skulle resursåtgången för en domstol bli orimlig. Kravet på prövningstillstånd för prövning kommer inte att kunna behållas, i vart fall inte i sin nuvarande form, om Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning skall kunna uppnås.  
 PBL-kommittén 
  har funnit att det inte finns anledning att beskriva modellen ytterligare eftersom skälen för en speciallösning av detta slag för  
 PBL-ärenden 
  inte är tillräckligt starka. 
 96 
  
 SOU 2004:40 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 9.2 
  
 Alternativa sätt att korta instanskedjan inom det nuvarande systemet 
  
 9.2.1 
  
 Prövning i länsstyrelse eller länsrätt är en huvudfråga 
  
 Ur ett  
 PBL-perspektiv 
  framhålls den dubbla prövningen på länsnivå som särskilt tveksam när man strävar efter en snabb process och färre instanser. Att det i dag finns två överprövande myndigheter med länen som administrativa indelningsgrunder är följden av den instansordningsreform som skedde i mitten av  
 1990-talet, 
  då tyngdpunkten i dömandet fördes ner från kammarrätterna till läns- rätterna. 
 I sammanhanget är det naturligt att diskutera om det är just på länsnivån som en ändring bör ske. Att ta bort någon av de högre domstolsinstanserna, dvs. kammarrätterna eller Regeringsrätten skulle vara ett allt för stort avsteg från den gällande generella ord- ningen. Kommittén har därför inte funnit skäl att utreda detta närmare. Valet står då mellan att ta bort länsstyrelserna eller läns- rätterna ur överprövningskedjan. Denna fråga har utretts tidigare och ännu inte lett till några förslag. Det finns för- och nackdelar med båda instanserna. 
  
 9.2.2 
  
 Förvaltningsdomstolsmodellen förutsätter att länsstyrelserna tas bort ur överprövningskedjan 
  
 Efter den instansordningsreform som genomfördes i mitten av  
 1990-talet 
  flyttades tyngdpunkten i dömandet till länsrätterna. Att ta bort dessa som överprövningsinstanser skulle således innebära en återgång till ett tidigare system. Dessutom skulle kravet på pröv- ningstillstånd knappast kunna upprätthållas om kammarrätten blir första domstolsinstans med hänsyn till de krav som ställs i Europa- konventionen och därmed också i svensk lag. Tar man bort läns- rätterna skulle det således kunna bli fråga om sakprövning i två instanser, dvs. i länsstyrelser och i kammarrätter, till skillnad från om man tar bort länsstyrelserna då sakprövningen endast behöver ske i länsrätterna. 
 Om man tar bort länsstyrelserna som överprövnings- myndigheter skulle man också få en enklare och mer enhetlig ord- ning i förhållande till den ordning som normalt gäller för över- prövning av förvaltningsbeslut, dvs. från en myndighet direkt till 
 97 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 SOU 2004:40 
  
 domstol. I dag är det i andra sammanhang ovanligt med överpröv- ning av länsstyrelser innan domstolsprövning. 
 Andra fördelar med lösningen är att domstolarna har regler om muntlig förhandling, i demokratisk ordning valda nämndemän och att domstolarna inte har någon roll i de tidigare prövningarna. 
 Länsstyrelsernas handläggning anses av många vara effektiv och det anses generellt sett finnas en hög kompetens hos läns- styrelserna. Länsstyrelserna har i olika sammanhang uttryckt en oro för att det kan vara svårt att behålla och rekrytera kompetent personal, bl.a. jurister och arkitekter, om överprövningarna av ärenden enligt PBL tas bort. Det påtalas också en risk att läns- styrelserna går miste om den helhetssyn som de anställda kan få genom bredden i dagens arbete eftersom de har möjlighet att följa de olika skeendena enligt PBL, t.ex. från inledande planering till överklagat beslut om kontrollplan. Skulle länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser är det därför viktigt att se över möjlig- heterna att säkra kompetensförsörjningen inom länsstyrelserna även fortsättningsvis. 
 En fördel med lösningen är att länsstyrelsernas roller kan ren- odlas. Skulle man ta bort länsstyrelserna som överprövande myn- digheter skulle deras roller enligt PBL renodlas till samråd, tillsyn och kontroll. Genom renodlingen skulle länsstyrelserna förhopp- ningsvis kunna stärka dessa roller. 
 I dag anges en av fördelarna med överprövningen i läns- styrelserna vara den samlade kompetens som finns inom organisa- tionen, t.ex. när det gäller planerings- och miljökunnande. I nuläget finns inte den breda kompetensen i de allmänna förvaltningsdom- stolarna och troligen skulle det krävas extra resurser i domstolarna för att tillgodose kompetenskraven. Ett alternativ kan vara en ord- ning där de särskilda kompetenserna inom sakområden som kan behövas i ett enskilt ärende hämtas in genom remisser eller sär- skilda förordnanden. I sådana fall kan länsstyrelserna vara viktiga remissinstanser. 
 Det finns en risk för ökade kostnader om länsstyrelserna tas bort. Skälen till detta är bl.a. följande. Det kommer att bli fler ärenden med syn i länsrätterna. Länsstyrelsernas arbete i nuvarande system medför att länsrätterna i nuläget får ett bättre besluts- underlag än om det skulle komma direkt från kommunerna. Värdet av andra faktorer, t.ex. att domstolsprövning kan garanteras i ett tidigare skede, måste emellertid också beaktas när man tar ställning till de samlade effekterna. 
 98 
  
 SOU 2004:40 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 Sammantaget är bedömningen att vid ett val mellan att ha läns- styrelser eller länsrätter kvar, talar övervägande skäl för att läns- styrelserna inte längre bör överpröva  
 PBL-beslut 
  om nuvarande förvaltningsdomstolsmodell skall behållas och effektiviseras. Framför allt är det möjligheten att tillgodose Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning i ett tidigare skede och att behålla den nuvarande instansordningen för de allmänna förvalt- ningsdomstolar, som talar för att länsrätterna och inte läns- styrelserna behålls i ett alternativ med förvaltningsdomstolar. 
 Den modell som blir följden av en förändring av detta slag, och som kallas förvaltningsdomstolsalternativet, kommer att se ut på följande sätt. 
 Regeringsrätten 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Kammarrätt 
 (krav på prövningstillstånd) 
 Länsrätt 
 Kommun 
  
 9.3 
  
 Beslut som kan bli aktuella för överprövning i allmänna förvaltningsdomstolar 
  
 Med den skisserade modellen som grund har  
 PBL-kommittén 
  övervägt vilka beslut som kan bli aktuella att överpröva i förvalt- ningsdomstolarna efter att länsstyrelserna tagits bort ur instans- kedjan och vilka effekter alternativet kan få för skilda beslut. Kommittén har också övervägt om det finns möjligheter att åstad- komma en ökad samordning mellan PBL och miljöbalken också i detta alternativ. 
 99 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 SOU 2004:40 
  
 9.3.1 
  
 Regeringsärendena 
  
 De ärenden enligt PBL som kommer under regeringens prövning i nuläget är av olika slag. Den största gruppen består av överklagade detaljplaner. Dessutom finns det möjlighet att överklaga läns- styrelsernas beslut enligt 12 kap. PBL om upphävande av detalj- planer och områdesbestämmelser m.m. till regeringen. Denna typ av ärenden är mycket ovanliga. Vidare skall överklagade beslut om bygglov m.m. som rör en fråga av särskild betydelse för bl.a. För- svarsmakten överlämnas av domstol till regeringen för prövning. 
 Det skulle vara en fördel om instansordningen blev enhetlig för alla överklagade  
 PBL-ärenden. 
  Dessutom har de ärenden som regeringen överprövar ofta ett innehåll som i vart fall i vissa delar innebär en myndighetsutövning mot enskild och därmed enligt Europakonventionen skall kunna bli föremål för domstolspröv- ning. Dagens ordning kan således ifrågasättas. 
 En överföring av regeringsärendena till domstolarna är som tidi- gare angetts en omdiskuterad fråga som kräver ytterligare över- väganden.  
 PBL-kommittén 
  vill därför återkomma i denna fråga i samband med slutbetänkandet. 
  
 9.3.2 
  
 Laglighetsprövningsmålen 
  
 För de ärenden som idag överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, dvs. framför allt översiktsplaner, innebär denna modell inga förändringar. Prövningen kommer fortsättningsvis att ske i länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten med krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätt och i Regerings- rätten. 
  
 9.3.3 
  
 Möjligheter och begränsningar för samordning med miljöbalken 
  
 Om man genomför Miljöbalkskommitténs förslag att all tillstånds- prövning skall ske i förvaltningsmyndigheter i första instans blir den största delen av de mål som prövas i miljödomstol överklagade mål. I överklagade mål enligt miljöbalken tillämpas förvaltnings- processlagen. Det är således samma processlag som idag används i förvaltningsdomstolarna. Om alla tillståndsärenden framöver skall prövas av förvaltningsmyndigheter som första instans minskar 
 100 
  
 SOU 2004:40 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 antalet ärenden i miljödomstolarna. Arbetsunderlaget för miljö- domstolarna skulle kunna minska i så stor utsträckning att det är tveksamt om det finns underlag för fem miljödomstolar fortsätt- ningsvis. Med hänsyn till detta finns det i denna modell anledning att fundera på en samordning av överprövningarna genom över- förande av mål och ärenden enligt miljöbalken till prövning i för- valtningsdomstol. 
  
 PBL-kommittén 
  anser dock att det inte finns rimliga skäl att av- veckla de nyligen inrättade miljödomstolarna. Eftersom de frågor som aktualiseras i miljöbalksmål kan vara komplicerade krävs att man kan upprätthålla kompetens inom området för att kunna handlägga målen på ett rättssäkert och effektivt sätt. Med hänsyn till detta är det en nackdel om målen sprids på allt för många dom- stolar. För att kunna tillgodose kraven på koncentration av miljö- balksmålen skulle prövningen därför behöva begränsas till en pröv- ning vid ett fåtal länsrätter i alternativet med förvaltnings- domstolar. Detta skulle innebära att antingen skulle samordningen bara kunna ske vid vissa länsrätter eller att  
 PBL-målen 
  måste koncentreras till ett fåtal länsrätter. 
  
 9.4 
  
 För- och nackdelar med en fortsatt prövning i förvaltningsdomstolar 
  
 En prövning i förvaltningsdomstolar efter ett borttagande av läns- styrelserna ur prövningskedjan har flera fördelar, men också vissa nackdelar. Nedan följer en beskrivning av några av de för- och nackdelar som en lösning av detta slag innebär. 
 Man behåller strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar över- prövar myndighetsbeslut 
 De allmänna förvaltningsdomstolarna har som huvudsaklig uppgift att pröva tvister mellan enskilda och det allmänna, dvs. stat eller kommun. De allmänna domstolarna har till uppgift att lösa tvister mellan enskilda och frågor om ansvar för brott. Uppdelningen är dock inte helt konsekvent, bl.a. har miljödomstolar och fastighets- domstolar, som är delar av tingsrätter, bland sina uppgifter att pröva tvister av det slag som prövas av de allmänna förvaltnings- domstolarna. 
 101 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 SOU 2004:40 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarna prövar redan i dag den största andelen överklagade  
 PBL-ärenden, 
  särskilt överklagade bygglov. Genom att låta de allmänna förvaltningsdomstolarna avgöra i princip samtliga  
 PBL-ärenden 
  även fortsättningsvis behål- ler man den struktur som gäller som huvudprincip, dvs. att myndighetsbeslut överklagas till dessa domstolar. Den nuvarande uppdelningen mellan de olika domstolsslagen kan på så sätt behål- las. 
 Regeringsrätten blir även fortsättningsvis prejudikatinstans i de aktuella  
 PBL-ärendena. 
  
 Dessutom har förvaltningsdomstolarna utvecklat en praxis när det gäller överprövning avseende allmänna intressen som innebär att prövningen i princip bör begränsas till om beslutet håller sig inom det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kom- munen. En sådan prövning är mer begränsad än den typiska miljö- domstolsprövningen. 
 De allmänna förvaltningsdomstolarna har erfarenhet av att handlägga  
 PBL-ärenden 
  
 En förändring enligt den skisserade modellen innebär endast att antalet mål som kommer till domstolarna blir fler om man tar bort länsstyrelserna ur instanskedjan. Skulle också regeringsärendena i ett senare skede föras över till domstolarna blir det ytterligare ett tillskott av mål, men huvuddelen av  
 PBL-ärendena 
  handläggs redan i domstolarna. De allmänna förvaltningsdomstolarna har redan erfarenhet av  
 PBL-ärenden 
  och den föreslagna förändringen inne- bär således ingen förändring när det gäller vad domstolarna har att pröva materiellt sett. 
 Spridningen av målen över landet är bättre i förvaltningsdomstols- alternativet än i miljödomstolsalternativet 
 Spridningen i landet är densamma om länsstyrelserna tas bort ur instanskedjan som om de finns med.  
 PBL-målen 
  kommer således att handläggas vid 23 länsrätter. Genom att målunderlaget blir större kommer de enskilda länsrätterna att få fler mål att handlägga. Belastningen till följd av behovet av resor minskar om fler dom- stolar kan dela på resandet. Länet som utgör grunden för en läns- 
 102 
  
 SOU 2004:40 
  
 Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 
  
 rätts ansvarsområde, med undantag för Västra Götalands län som är uppdelat mellan tre länsrätter, kan anses ge ett rimligt resavstånd för ett dömande i första instans. 
 Ett borttagande av länsstyrelserna i stället för länsrätterna säkrar en domstolsprövning i ett tidigare skede 
 Ett borttagande av länsstyrelserna ur överprövningsorganisationen för att undvika dubbla prövningar på länsnivå innebär bl.a. att rätten till domstolsprövning säkras i ett tidigare skede. Därmed uppfylls Europakonventionens krav i ett tidigare skede än i dags- läget. Genom att föra bort överprövningarna från länsstyrelserna kommer de också att ha möjlighet att stärka sina uppgifter som samrådsparter och utövare av tillsyn. Lösningen innebär också att man inte gör något avsteg från principen att tyngdpunkten i dömandet skall ligga i första instans, dvs. i länsrätt. 
 Den totala handläggningstiden borde kunna bli kortare 
 Eftersom det kommer att krävas prövningstillstånd för prövning i två av de tre överprövande instanserna kommer handläggningstiden troligen bli något kortare i detta alternativ än det alternativ som innebär en prövning i miljödomstolarna. Dessutom kommer sista instans att vara en renodlad prejudikatinstans, dvs. Regeringsrätten, till skillnad från Miljööverdomstolen som både är prejudikatinstans och mellaninstans. 
 Resurstillskott kommer att behövas i länsrätterna 
 Resurserna behöver ökas i länsrätterna om överprövning skall ske direkt i länsrätt eftersom länsstyrelserna i dag avgör ca 2 600 PBL- ärenden, exklusive planärendena, mot länsrätternas ca 1 100 ärenden. Dessutom kan kammarrätterna och troligen också Regeringsrätten räkna med en ökning av antalet inkommande mål om länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser. 
 103 
  
 10 
  
 En jämförelse mellan miljödomstolsalternativet och förvaltningsdomstolsalternativet 
  
 Båda de alternativa modellerna – miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som prövningsinstanser och förvaltningsdom- stolsalternativet utan länsstyrelserna i instanskedjan – tillgodoser olika krav som kan ställas ur ett  
 PBL-perspektiv. 
  I miljödomstols- alternativet öppnar man för möjligheten till en mer långtgående samordning av miljöbalken och PBL utan att man för den skull binder sig för hur långt samordningen bör drivas. I förvaltnings- domstolsalternativet får man i stället fortsättningsvis arbeta utifrån antagandet att utvecklingen får ske parallellt men att onödig dub- blerad handläggning bör undvikas. 
  
 PBL-kommittén 
  anser i nuläget att miljödomstolsalternativet är något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Valet av lösning är inte givet och därför anser  
 PBL-kommittén 
  att en remissbehandling bör föregå det slutliga ställningstagandet i fråga om den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden. 
  
 Både miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som prövningsinstanser och förvaltningsdomstolsalternativet utan läns- styrelserna i instanskedjan tillgodoser olika krav som kan ställas ur ett  
 PBL-perspektiv. 
  
 PBL-kommittén 
  och Miljöbalkskommittén har efter diskus- sioner kommit fram till att en strävan bör vara att successivt för- bättra samordningen mellan miljöbalken och PBL. Ett första steg i form av en samordnad instansordning för överprövning enligt miljödomstolsalternativet kan ge en grund för det fortsatta sam- ordningsarbetet utan att man för den skull binder sig för hur långt samordningen bör drivas. En samordnad instansordning bör leda till att man kommer till rätta med vissa av dagens problem, t.ex. ökar möjligheterna till enhetlig praxis. Genom att ta tillvara möjlig- heterna till tidsmässig koordinering av vissa ärenden bör effektivi- teten kunna öka. Om vissa  
 PBL-ärenden 
  förs över till miljödom- 
 105 
  
 En jämförelse mellan miljödomstolsalternativet och förvaltningsdomstolsalternativet 
  
 SOU 2004:40 
  
 stolarna ökar möjligheterna till koncentration och till att bygga upp en specialistkompetens inom området. En annan effekt av samord- ningen kan vara att systemet för överprövning av beslut som rör mark- och miljöfrågor blir mer överskådligt för kommuner, myndigheter, näringsliv och enskilda. En förändring avseende överprövningen av vissa  
 PBL-ärenden 
  enligt detta alternativ ger anledning att överväga ändrad domkretsindelning för miljödom- stolarna, namnbyte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kan behövas. 
 Väljer man i stället förvaltningsdomstolslösningen kommer sam- ordningen av miljöbalken och PBL att behöva inriktas på en tyd- ligare uppdelning mellan regelverken. Skälet till detta är bl.a. att det inte är rimligt att föreslå en avveckling av miljödomstolarna som inrättades så sent som 1999. Därmed kommer risken för att få oförenliga utslag från de högsta instanserna att kvarstå. 
 Ur ett rent  
 PBL-perspektiv 
  har förvaltningsdomstolsalternativet vissa fördelar, bl.a. har de allmänna förvaltningsdomstolarna redan i dag erfarenhet av  
 PBL-målen 
  och tillgängligheten till domstolen är bättre än i miljödomstolsalternativet. Förvaltningsdomstolarna kommer att behöva förstärkas om man tar bort länsstyrelserna ur instanskedjan. Problemet med att prioritera  
 PBL-målen 
  framför andra mål kommer troligen att kvarstå om man genomför detta alternativ eftersom  
 PBL-målen 
  trots allt utgör en mycket be- gränsad del av det totala antalet mål som förvaltningsdomstolarna har att handlägga. 
 Eftersom ett första steg i en förbättrad samordning mellan miljö- balken och PBL kan vara en samordnad instansordning för över- prövning och en sådan samordning inte är möjlig i förvaltnings- domstolsalternativet är detta alternativ enligt  
 PBL-kommittén 
  ett något sämre alternativ än miljödomstolsalternativet. Valet av lösning är inte givet och en remissbehandling bör därför föregå det slutliga ställningstagandet i fråga om lämplig instansordning för  
 PBL-ärenden. 
  
 106 
 11 Konsekvensbedömningar 
 Oavsett vilken av modellerna som väljs kommer antalet instanser att minska för det stora flertalet  
 PBL-ärenden 
  som överklagas, i huvudsak bygglov. Därmed bör också den totala handläggnings- tiden för dessa ärenden minska. 
 En överföring av överprövningen av de aktuella  
 PBL-ärendena 
  till miljödomstolarna skulle troligen ge en ojämn fördelning mellan miljödomstolarna, där Stockholms tingsrätt kan antas få den största delen mål. Den närmare fördelningen behöver ses över. 
 I nuläget är det för tidigt att uttala sig om kostnadseffekter av PBL- kommitténs och Miljöbalkskommitténs gemensamma förslag och förslagen i övrigt. 
 Enligt  
 PBL-kommitténs 
  uppfattning bör en samordnad över- prövning avseende PBL- och miljöbalksärenden på sikt leda till be- sparingar, inte minst om samordning också sker av de materiella reglerna. Själva överföringen kommer att ge vissa extra kostnader inledningsvis. Totalt sett bör handläggningen på sikt bli billigare även om kvaliteten på avgörandena höjs som en effekt av samord- ningen och koncentrationen. 
 Oavsett vilken av modellerna som väljs – miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som pröv- ningsinstanser eller förvaltningsdomstolsalternativet utan länssty- relserna i instanskedjan – blir det en instans mindre för de PBL- ärenden som överklagas, i huvudsak bygglov. Därmed bör den totala handläggningstiden för dessa ärenden minska. 
 En överföring av  
 PBL-mål 
  i enlighet med Miljöbalkskommitténs och  
 PBL-kommitténs 
  gemensamma förslag skulle innebära en för- dubbling av antalet mål till miljödomstolarna om man utgår ifrån dagens tilldelning. Den närmare fördelningen mellan de olika miljödomstolarna är det för tidigt att uttala sig om, bl.a. eftersom  
 PBL-kommittén 
  kan komma att föreslå ändringar som påverkar 
 107 
  
 Konsekvensbedömningar 
  
 SOU 2004:40 
  
 antalet inkommande mål. En grov skattning utifrån dagens situa- tion visar att miljödomstolen i Stockholms tingsrätt skulle få den största tilldelningen  
 PBL-mål, 
  motsvarande ca en tredjedel av det totala antalet mål. Miljödomstolarna i Växjö och Vänersborgs tingsrätter skulle kunna få en tilldelning på någonstans mellan 25 och 30 procent vardera och de båda miljödomstolarna i norr, dvs. Umeå och Östersunds tingsrätter skulle få sammanlagt ca 10 procent. Fördelningen behöver utredas närmare om man skall gå vidare med denna modell. 
 När det gäller konsekvenser för småföretagarna så är kommit- téns bedömning att småföretagarna gynnas av en ökad samordning mellan PBL och miljöbalken också när det gäller instansordningen. Möjligheterna till samordning och en enhetlig bedömning ökar om prövningarna sker på samma ställe och detta bör vara en fördel för småföretagarna. 
 Också det alternativa förslag som  
 PBL-kommittén 
  har tagit fram kommer med största sannolikhet att ha positiva effekter för de små företagen bl.a. eftersom ett minskat antal instanser kan leda till att den totala tidsåtgången för att få ett slutligt beslut troligen kommer att minska. 
 Av  
 PBL-kommitténs 
  direktiv framgår att kommunernas starka inflytande över planeringen bör ligga fast och detta är en av utgångspunkterna för  
 PBL-kommitténs 
  arbete. Kommunernas självbestämmande påverkas bl.a. av den rätt till överprövning av kommunala beslut som PBL ger, överprövningens omfattning och möjligheterna att sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. I detta delbetänkande lämnas inga förslag som påverkar dessa förhållanden. Förslagen avseende förändrad instansordning innebär endast en organisatorisk förändring och inga förändringar avseende de materiella reglerna eller reglerna som berör förfarandet och innebär därför inga förändringar av det kommunala självbestäm- mandet. 
 De alternativa prövningsorganisationer som nu är tänkta att bli föremål för remisshantering bedöms inte leda till några konse- kvenser för jämställdheten, brottsligheten, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrations- politiska målen eller medföra konsekvenser för den personliga integriteten. 
 108 
 Särskilt yttrande 
 Särskilt yttrande 
 av ledamöterna Farrell (m) och Perez (fp) 
  
 PBL-kommittén 
  redovisar i sitt delbetänkande en huvudmodell – gemensam med Miljöbalkskommittén – och en alternativ modell för ny organisation för instansordningen för prövningen av över- klaganden enligt PBL. 
 Regeringen anger i tilläggsdirektiven till  
 PBL-kommittén 
  (Dir. 2003:172) att det är angeläget att en samordning kan ske då Miljöbalks- och  
 PBL-kommittéerna 
  behandlar frågan om instans- ordningen för prövningen av överklaganden. Det synes vara för- nuftigt och rationellt. 
 Vi delar i stort kommitténs överväganden om för- och nackdelar med de två redovisade modellerna. Huvudmodellen, med en sam- ordnad överprövning av miljöbalks- och  
 PBL-ärenden 
  i utbyggda miljödomstolar, löser delar av den påtalade bristen på samordning mellan lagarna. Alternativmodellen, med prövning i förvaltnings- domstol utan överprövning i länsstyrelse, uppfyller Europakon- ventionens krav på domstolsprövning i ett tidigare skede än idag, och har fördelen att länsstyrelsernas roll kan renodlas. 
 Vi vill som kommentar till det delbetänkande som nu ska remiss- behandlas anföra följande: 
 Det finns mycket som talar för att det finns ett behov av ökad samordning mellan plan- och bygglagen och miljöbalken för att lösa de problem som uppstår, dels då samma åtgärder eller verksamheter prövas enligt båda lagarna, dels i de fall där frågor faller mellan stolarna och inte prövas i tillräcklig omfattning enligt någon av lagarna. 
 109 
  
 Särskilt yttrande 
  
 SOU 2004:40 
  
 Ingen av kommittéerna har dock i uppdrag att utreda en full- ständig sammanläggning av miljöbalken och PBL, två lagar som hittills utvecklats som två parallella plansystem. 
 Innan en grundläggande diskussion förts om vägval för framti- den eller en ordentlig genomlysning gjorts av långsiktiga konse- kvenser av en eventuell successiv sammansmältning av lagsystemen, är vi inte redo att i denna första omgång förorda ett av alternativen framför det andra. 
 110 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Översyn av plan- och bygglagstiftningen 
  
 Dir. 
  
 2002:97 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 2002. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna för- slag till de lagändringar som behövs. 
 Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av håll- bar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kom- mittén skall också behandla frågor om 
  
 regional samverkan, 
  
 översiktlig planering, 
  
 detaljplaner m.m., 
  
 kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, 
  
 kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), 
  
 beslutsprocessen inklusive instansordningen samt 
  
 sanktioner. 
  
 Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsätt- ningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instans- ordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL. 
 111 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 Sveriges åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas. 
 Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slut- ligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen. 
 Bakgrund 
 De senaste årens allmänna utveckling 
 Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden under senare år. I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infra- struktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationalise- ringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling. 
 Samtidigt sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande ut- sträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geo- grafiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har avise- rats (prop. 2001/02:7). 
 Sveriges medlemskap i EU innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fy- siska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränk- ning av kommunernas handlingsutrymme. 
 Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. Tidigare statlig och kommunal verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet. 
 112 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år. Efter  
 1990-talets 
  krisår har en viss återhämtning börjat i byggsek- torn med ett något ökat byggande av bostäder. Samtidigt har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt fram till 2010. Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska till- växten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaff- ning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för pro- duktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillna- derna på bostadsmarknaden är betydande. I dag råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bo- stadsbristen är koncentrerad till tillväxtområdena. Samtidigt möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolk- ningstal och svag ekonomisk tillväxt. 
 Boendekostnaderna i Sverige är bland de högsta i Europa, vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristan- de konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad upp- märksamhet på senare tid. I många kommuner minskar det kom- munala markinnehavet genom överlåtelser till privata intressenter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större ut- sträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kom- mit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktför- hållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde. 
 Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i Sverige har uppmärksammats på senare tid. Kommuner- nas planering har betydelse för förutsättningarna för etablering av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet. 
 Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rät- tigheter har under senare år varit livlig i Sverige. Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och på- verka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt än ti- digare. Forskning och utveckling visar på vikten av att samhälls- planeringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar och livsvillkor. Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och 
 113 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom  
 IT-området 
  ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser. 
 Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nu- varande och kommande generationer möjligheter till en god livs- miljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avse- värda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstö- ring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och ut- armning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen. 
 Strategier för hållbar samhällsutveckling har de senaste åren fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och för- valtning av den byggda miljön betraktas i dag som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen. 
 Lagändringar efter  
 PBL-reformen 
  
 I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för sam- hällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft den 1 juli 1987 efter ett långvarigt utrednings- arbete. 
 I slutet av 1992 beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen. Efter förslag från Plan- och byggut- redningen reformerades lagstiftningen därefter vid flera tillfällen. Den 1 juli 1995 överfördes huvuddelen av de tekniska kraven på byggnadsverk från PBL till BVL. Ett nytt och från bygglovspröv- ningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande infördes för de byggtekniska kraven. Den 1 januari 1996 genomfördes andra lag- ändringar som syftade till ökad miljöhänsyn i den fysiska plane- ringen. Ändringarna innebar bl.a. en förstärkning av översikts- planeringen och en utvidgning av medborgarinflytandet. Genom de ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 förtydligades vidare förutsättningarna för kommunerna att ta ett större ansvar för arki- tektoniska värden och kulturmiljövärden. 
 114 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 Tillkomsten av miljöbalken har lett till vissa följdändringar i PBL, främst med anledning av att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. överfördes till miljöbalken. 
 Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 juli 2001, ställs det numera tydligare krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser. Ändringarna innebär också att enkelt avhjälpta hinder i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser bör vara åtgärdade senast vid utgången av 2010. 
 Tidigare och pågående utredningsarbete 
 Vissa av Plan- och byggutredningens förslag har inte resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida. Det gäller bl.a. förslag om en ny instansordning för prövningen av överkla- ganden (SOU 1994:134) och frågor rörande plangenomförande (SOU 1996:168). Jämställdhetsrådet för transporter och IT pekade vidare i sitt betänkande (SOU 2001:44) på behovet av att tydlig- göra jämställdhet i PBL. 
 Under de senaste åren har också från andra håll väckts många förslag till ändringar i plan- och bygglagstiftningen bl.a. från Svenska kommunförbundet, Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms stadsbyggnadskontor. Även Boverket och Riksantikva- rieämbetet har redovisat behovet att se över olika frågor som rör plan- och bygglagstiftningen. Konkurrensverket har funnit att konkurrensaspekterna inte tillmäts tillräcklig betydelse vid kom- munernas planering för handeln. 
 Vidare har Handikappombudsmannen i sin 8:e rapport till regeringen "Tänk tillgängligt" påtalat brister i lagstiftningen. 
 Plan- och bygglagstiftningen berörs också av utredningsarbete som redan pågår. Det gäller bl.a. inom Miljöbalkskommittén (M 1999:03) i de delar miljöbalksöversynen kan innebära föränd- ringar av reglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken av frågor om hushåll- ningen med mark och vatten, samt när det gäller miljökvalitets- normer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. 
 Regeringen tillkallade genom beslut den 15 juni 2000 en nationalkommitté för att ytterligare förankra, samordna och ut- veckla arbetet med Sveriges åtaganden inom Agenda 21 och Habi- tatagendan (dir. 2000:48 samt 2001:121). Nationalkommittén ska redovisa en samlad slutrapport senast den 31 januari 2003. 
 115 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 Regeringen tillsatte i januari 2001 en särskild arbetsgrupp för att bereda frågor om ändringar i instansordningen för överklagande av beslut enligt PBL. Utgångspunkten för arbetet har varit att avlasta regeringen prövningen av överklagade ärenden enligt PBL och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och bygg- beslut. Arbetsgruppen överlämnade i juni 2002 en avslutande pro- memoria (M2002/2275/R). 
 Statens energimyndighet fick 2000 i uppdrag att ta fram områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk samt lämna för- slag till planeringsmål för vindkraften. Energimyndigheten, som rapporterade sina slutsatser i maj 2001, berörde i sin rapport bl.a. regional och kommunal tillståndsgivning. 
 Regeringen har vidare i februari 2002 tillsatt en kommission för att bl.a. föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24). 
 En parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) har fått i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsom- råden, samt överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör in- föras på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan. 
 Regeringen har även tillsatt en utredning av skyddet för kultur- historiskt värdefull bebyggelse m.m. (dir. 2002:96). 
 Av regeringen redovisade behov av översyn 
 Regeringen har i olika sammanhang de senaste åren redovisat behov av översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten har i de flesta fall varit intresset av en planering som syftar till ett mera hållbart samhällsbyggande. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalas bl.a. att regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av PBL i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen slås fast att den byggda miljön skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö, natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas, byggnader och anläggningar skall lokali- seras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsik- tigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. 
 116 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen, tillsammans med andra nationella mål, skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande mot ekologisk hållbarhet. 
 I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anges vidare att regeringen avser att i den aviserade översynen av PBL, i förhållande till hållbar utveckling, inbegripa frågan om etablering av externa köpcentra för dagligvaruhandel. Analyser av den nuvarande situationen visar att etablering av sådana köpcentra innebär längre transporter och att antalet mindre butiker har minskat med för- sämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna grupper. Inför beslut om etablering är det därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. En etable- ring av externa köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a. ett ökat utbud och lägre priser. Det är därför viktigt att planeringsun- derlaget tydligt redovisar förväntade effekter på konsumentpri- serna. I detta sammanhang måste det även studeras vilka möjlig- heter det finns för etablering av lågprisbutiker i kommunernas stadskärna och närområde. Närvaron av konkurrerande butiker har positiva effekter för kommuninnevånarna, bl.a. genom ett ökat ut- bud i form av flera typer av butiker och nya kedjor och därigenom lägre priser. Konkurrensförhållandena inom detaljhandeln och dess betydelse för prisnivån tas också upp i propositionen Konkurrens- politik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Re- geringen konstaterar i propositionen att konkurrensen i Sverige inom detaljhandeln, och särskilt på dagligvaruområdet, är svag och att prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner är stora. Konkurrensverket har i sina rapporter kunnat konstatera att dessa problem alltjämt kvarstår och pekar på olika kommuners tillämpning av PBL som en viktig förklaringsfaktor till de pris- skillnader som finns. 
 I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) uttalas bl.a. att tidigare ändringar i PBL bör följas upp avseende vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Olika undersök- ningar påvisar det värde som den tätortsnära naturen har för människors välbefinnande. Samtidigt visar dock erfarenheten att natur- och kulturmiljövården liksom friluftslivet ibland har svårt 
 117 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 att hävda sina intressen gentemot andra motstående intressen, t.ex. infrastruktur, bostadsbyggande eller annan exploatering. Särskilt i storstadsregionerna – med ett stort utbyggnadsbehov – utsätts kvarvarande grönområden för ett stort tryck. I skrivelsen redovisar regeringen vilka frågor som är särskilt viktiga i det fortsatta natur- vårdsarbetet. Dit hör frågor om bl.a. behovet av tätortsnära natur. Den fysiska planeringen ses som ett viktigt instrument i arbetet med att säkra värdefulla grönområden. 
 Också när det gäller frågor om byggkvalitet och inomhusmiljö har en översyn aviserats. I propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) anges bl.a. att frågan om hur plan- och bygg- lagstiftningens och miljöbalkens bestämmelser skall kunna sam- verka för att stödja uppfyllandet av miljökvalitetsmålen bör utre- das. Frågor som rör inomhusmiljöproblem, avseende bl.a. fukt och mögel, förutsätts komma att beröras vid översynen. Vidare anges att olika frågor om hur tillsyn och kontroll i samband med byg- gande kan förbättras skall utredas. Även frågor om hur information om byggprodukter och byggnader skall kunna göras mera tillgäng- lig förutsätts tas upp vid översynen. 
 I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart trans- portsystem (prop. 2001/02:20) betonas att de olika formerna för fysisk planering är kopplade till varandra. Därigenom finns ett grundläggande behov av samordning och samsyn. 
 Ett behov av att se över plan- och bygglagstiftningen också från andra utgångspunkter har redovisats bl.a. i propositionen Bostads- försörjningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26). Regeringen betonar där det angelägna i att en god planberedskap finns i kommunerna och att de möjligheter som redan nu finns att förenkla planproces- sen tas till vara. En kartläggning av mark- och planberedskapen inom sju län tyder på en otillräcklighet i vissa kommuner även om mark- och planberedskapen generellt sett är tillfredsställande. Vidare anges att regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen smidigare och snabbare samt att en översyn i syfte att bl.a. förenkla systemet för överpröv- ning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom be- rörda departement. 
 I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) föreslås en ny inriktning för främjande av elproduktion från förnybara energikällor. Som ett mål föreslås att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå till 2010. I fråga om el från vatten- 
 118 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 kraft konstaterar regeringen att möjligheterna till ytterligare ök- ning av vattenkraftsproduktionen är begränsade. Av miljöskäl är det, enligt regeringen, inte önskvärt med en omfattande utbyggnad. I propositionen föreslås också att ett nationellt planeringsmål för vindkraft fastställs till en årlig produktionskapacitet på 10 TWh år 2015. De föreslagna målen innebär ökade krav på plan- och bygglagstiftningen. 
 Riksdagens krav på översyn 
 Riksdagens revisorer har, efter förslag från bostadsutskottet, ge- nomfört en granskning av plan- och byggprocessen. Arbetet har redovisats i revisorernas förslag 2001/02:RR8. Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2001/02:Murray ställt sig bakom revisorernas för- slag att en bred översyn av PBL bör komma till stånd. Utskottet framhåller emellertid att översynen inte bör ha en total och genom- gripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande. 
 Översynen bör enligt utskottet även gälla uppgiften att samman- ställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta bered- ningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. En prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. I översynen bör också frågor om bygg- lov, tillsyn och kontroll kunna övervägas. 
 Enligt utskottet bör översynen bedrivas så att resultat och för- slag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Det anförda gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 2001/02:155). 
 Behovet av en översyn 
 Sedan plan- och bygglagstiftningen infördes har den reviderats vid ett flertal tillfällen. Vissa av dessa förändringar har varit av relativt omfattande karaktär. Av flera skäl bör emellertid, som framgår av 
 119 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 bakgrundsbeskrivningen, en samlad översyn nu ske av lagstift- ningen. 
 Många av de frågor som en översyn av plan- och bygglagstift- ningen berör är av stor betydelse såväl för samhället som för en- skilda. En bred översyn av lagstiftningen skall också beröra viktiga avvägningar mellan olika samhällsintressen som PBL reglerar. Ett antal olika frågor kan visserligen vara av avgränsad karaktär och skulle därför, som också bostadsutskottet uttalat, i och för sig kunna prövas i särskild ordning. Även begränsade ändringar i delar av plan- och bygglagstiftningen får emellertid ofta konsekvenser för andra delar av denna lagstiftning. Det är därför, enligt re- geringens uppfattning, ändamålsenligt att den översyn som nu be- höver göras så långt möjligt hålls samman och görs i ett samman- hang, vilket inte hindrar att brådskande frågor kan prövas med förtur. 
 Regeringen anser det angeläget att en översyn av den omfattning och betydelse som nu behöver göras får en tillräcklig politisk för- ankring. En parlamentarisk kommitté bör därför tillkallas för en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen. 
 Utgångspunkter för utredningsarbetet 
 Övergripande mål 
 Kommittén skall ha tre övergripande mål som utgångspunkt för sitt arbete. Dessa är att 
  
 stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling, 
  
 utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt 
  
 utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodo- ser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas. 
  
 120 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 Under senare år har betydelsen av en hållbar samhällsutveckling betonats alltmer. Det innebär bl.a. att markanvändningsplanering och bebyggelseutveckling måste präglas av en helhetssyn där lång- siktig hållbarhet vävs samman och bedöms utifrån ekologiska, eko- nomiska, sociala och kulturella aspekter. 
 Den fysiska planeringens betydelse för långsiktig hållbarhet har också betonats i en rad propositioner och skrivelser till riksdagen under senare år. I regeringens skrivelse Nationell strategi för håll- bar utveckling (skr. 2001/02:172) redovisas vad målen om hållbar utveckling innebär för olika politikområden. 
 Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att beakta vilken bety- delse de senaste årens miljöpolitiska reformer, bl.a. miljöbalken och miljömålsarbetet, har för lagstiftningen på plan- och byggområdet. Bland miljömålen bör givetvis i det sammanhanget särskilt nämnas miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, men även övriga mål har stor betydelse. 
 Det är vidare angeläget att beakta hur den fysiska planeringen kan främja en socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling. En omsorgsfull planering kan skapa förutsättningar för bl.a. goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär bl.a. att den byggda miljön skall vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Även insatser som underlättar vardagslivet, såsom tillgång till service av olika slag, goda kommunikationer och annan infrastruktur är av stor betydelse. Vårt behov av kultur – i dess vidare bemärkelse – måste också beaktas. Bebyggelsens kultur- historiska, arkitektoniska och konstnärliga värden skall tas till vara och utvecklas. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den fy- siska planeringens och byggandets betydelse när det gäller att främja målen om exempelvis god folkhälsa, jämställdhet, integra- tion, full delaktighet i samhällslivet, trygghet samt goda livsvillkor för barn och ungdomar. Att integrera våra boendemiljöer med när- het till natur och grönområden samt tillgång till egen koloni- eller odlingslott är exempel på sådana insatser. Mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter bör särskilt belysas hur barns och ungdomars inflytande på sam- hällsplaneringen kan komma till uttryck. Därutöver är ett av de na- tionella målen för handikappolitiken att samhället utformas så att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Det är därför viktigt att frågor 
 121 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 som rör tillgänglighet och användbarhet för alla beaktas vid en översyn av plan- och bygglagstiftningen. 
 Samtidigt måste också andra viktiga politikområden beaktas, ex- empelvis konkurrensaspekter. En av de viktigaste faktorerna som bestämmer konkurrenssituationen är möjligheterna för en aktör att etablera sig på en marknad. Tillämpningen av plan- och bygglagen har stor betydelse för de förutsättningar för konkurrens som eta- bleras regionalt och lokalt. 
 Av betydelse från ekonomisk – men också från social och ekolo- gisk – synpunkt är bl.a. ett byggande som långsiktigt uppfyller samhällets krav och en planering som främjar investeringar för en hållbar tillväxt och en balanserad regional utveckling. Byggsektorn som sådan har dessutom stor betydelse för samhällsekonomin. En dåligt fungerande byggsektor med bristande konkurrens och höga byggkostnader drabbar hela samhällsekonomin. En väl fungerande plan- och bygglagstiftning är alltså ett viktigt instrument i sam- hällsbyggandet och i arbetet med att nå en långsiktigt hållbar eko- nomisk tillväxt. 
 Det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformningen av bebyggelsen. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan intressen av olika slag. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intres- sen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektorsintressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationer. Kravet på en lämplig balans mellan olika berörda intressen påverkar både lagstiftningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen. Många av de frågor som behandlas i den fysiska planeringen har alltså stor betydelse såväl för det allmänna som för enskilda. Demokrati- och rättighetsperspektivet måste därför genomsyra hela planerings- processen samtidigt som kraven på en effektiv beslutsprocess till- godoses. En viktig fråga som bör belysas i detta sammanhang är hur olika intresseorganisationer, bl.a. handikapporganisationer, kan ges ett ökat inflytande i plan- och byggprocessen. 
 122 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 Regional samverkan 
 De senaste åren visar på växande regionala klyftor mellan avfolk- nings- och tillväxtregioner. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) redovisar regeringen sin syn på den regionala utvecklingen. En viktig utgångspunkt är att regionerna skall växa utifrån sina egna förutsättningar. Kom- mittén bör undersöka hur plan- och bygglagstiftningen kan anpas- sas till detta och hur den kan stimulera en ökad kommunal och re- gional samverkan. Genomförandet av EU:s planerings- och utveck- lingssamarbete sker i dag utanför  
 PBL-systemet 
  och kommittén bör därför söka finna metoder för att förena den traditionella fysiska planeringen med samhällsplaneringen i övrigt. 
 Den regionala planeringsnivån är viktig när nationellt beslutade åtgärder och mål skall genomföras lokalt. Detta gäller exempelvis för att finna lämplig lokalisering för utbyggnad av vägar, järnvägar, elektronisk kommunikation och el- och värmeproduktionsanlägg- ningar, t.ex. vindkraftsanläggningar. Det gäller givetvis också i hög grad för bostadsbyggandet. För att uppnå de ur ett helhetsper- spektiv bästa lösningarna, med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen, behövs en ökad samordning över administrativa gränser. Kommittén bör undersöka hur lagstiftningen kan bidra till att så sker samt överväga hur länsstyrelsens roll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål får genomslag på regional och lokal nivå. Detta gäller även övriga markanvändningsbeslut med betydelse för en hel regions utveckling. 
 Transporternas miljöpåverkan måste beaktas i sammanhanget. I propositionen Svenska miljömål anförs att åtgärder måste vidtas som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöan- passade och resurssnåla transporter förbättras. Att skapa förutsätt- ningar för alternativa transportformer är en annan del i det arbetet. 
 123 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 Översiktlig planering 
 PBL innehåller i dag ett system med dels icke bindande översiktliga planer, dvs. regionplaner och översiktsplaner, dels rättsverkande planer för begränsade områden, nämligen detaljplaner, områdesbe- stämmelser och fastighetsplaner. 
 En kommunal översiktsplan är avsedd att utgöra ett underlag så- väl för beslut enligt plan- och bygglagstiftningen som för tillämp- ningen av andra lagar. Översiktsplaneringen bedrivs med mycket olika engagemang i landets kommuner. Ett antal kommuner använ- der planinstrumentet som ett sätt att föra en strategisk dialog om markanvändningen och bebyggelseutvecklingen, medan andra i hög grad har äldre, inaktuella planer som inte tjänar sitt syfte. Formerna för översiktsplaneringen behöver därför vitaliseras för att bli mer ändamålsenliga och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Även planernas formella ställning kan behöva övervägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt ange och prioritera vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet. Det är även angeläget att samverkansformerna mellan översiktsplanering och arbetet med såväl bevarandefrågor som Agenda 21 utvecklas, liksom att olika sektorsvisa planeringsprocesser samordnas inom kommunen. Där- vid kan även frågor om planering för varu- och serviceförsörjning aktualiseras. 
 Lagstiftningen bör vidare säkerställa att den kommunala plane- ringen på ett bättre sätt tar hand om nationella, regionala och mel- lankommunala frågor och mål. 
 Aktualitetsprövningen av planerna behöver skärpas. 
 Detaljplaner m.m. 
  
 PBL-reformen 
  innebar bl.a. en decentralisering av beslutsfattandet i markanvändningsfrågor till kommunerna. Den statliga kontrollen regleras i 12 kap. PBL som anger att länsstyrelsen skall ingripa i vissa särskilt angivna fall då viktiga allmänna intressen inte tillgodo- setts. Länsstyrelsen förutsätts vidare spela en aktiv roll genom information och samråd under pågående planering. 
 Kommunernas starka inflytande över den fysiska planeringen bör ligga fast. Genom bl.a. tillkomsten av nya  
 EG-rättsliga 
  krav kan emellertid kommunernas handlingsfrihet i markanvändningsfrågor begränsas i vissa avseenden och den statliga kontrollen därmed be- 
 124 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 höva utvidgas. Även i övrigt kan behöva studeras om den statliga kontrollen är ändamålsenligt utformad i förhållande till samhällsut- vecklingen. 
 Nuvarande bestämmelser om detaljplan och de rättsverkningar som är knutna till en sådan plan bygger på att planen tillgodoser ett allmänt intresse som kommunen står som garant för. Detaljplane- arbetet har dock i ökad utsträckning inriktats på planer för begrän- sade utbyggnadsprojekt. Detaljplaner för större områden, där sam- lade bedömningar görs vad gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, är numera sällsynta. När det gäller de projektinriktade planerna låter många kommuner den som skall exploatera området ta en aktiv del i planarbetet. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutvecklingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen innebär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda parter bör analyseras. 
 I sammanhanget måste även det samhälleliga intresset av sunda konkurrensförhållanden tillgodoses som skapar utrymme för en mångfald av aktörer, bl.a. på byggmarknaden och inom handeln. Konkurrensverket har föreslagit att konkurrensaspekterna uttryck- ligen bör vägas in i de bedömningar som görs med stöd av PBL. Kommittén bör göra en analys av förslaget och därvid undersöka om det finns alternativa förslag till förändringar som kan tjäna samma syfte. 
 En konsekvens av att enskilda aktörer har fått en allt viktigare roll vid samhällsutbyggnaden är att också genomförandet av planer nu i större utsträckning läggs på enskilda huvudmän. Plan- och byggutredningen föreslog bl.a. att den nuvarande huvudregeln om att kommunen normalt skall vara huvudman för allmänna platser skulle modifieras. Också dessa frågor behöver övervägas vidare. Om kommunerna skall tillåtas överlämna plangenomförandet till enskilda huvudmän måste emellertid också prövas om det behövs kompletterande regler som säkerställer att olika allmänna intressen och motstående enskilda intressen inte åsidosätts. 
 En annan utgångspunkt vid en analys av det nuvarande plansy- stemet är frågan om det ger tillräckliga möjligheter till en effektiv process för att få till stånd från allmän synpunkt angelägna inve- steringar i bl.a. bostadsbyggande, infrastruktur och elektroniska kommunikationer. Därvid behöver hela kedjan från översiktsplane- ring och detaljplanering till bygglovsprövning och genomförande- 
 125 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 frågor i övrigt studeras. Det kan även vara nödvändigt att se över hur denna kedja av frågor hanteras i kommunerna. Frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras kan behöva tas upp. 
 Planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner an- vänds i begränsad omfattning. Många kommuner synes knappast alls använda dem. Plan- och byggutredningen föreslog att fastig- hetsplanen skulle avskaffas som särskild planform. Frågan bör nu tas upp på nytt. Institutet områdesbestämmelser har inneburit vissa problem vid tillämpningen främst vad gäller frågan om vad som kan regleras genom områdesbestämmelser. Det bör därför, mot bak- grund av erfarenheterna, övervägas vilket behov det finns av en sådan planform och hur regleringen i så fall bör vara utformad. 
 Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning 
 Bebyggelsen och den byggda miljön är av stor betydelse för möjlig- heterna att skapa en hållbar samhällsutveckling. Den har en socialt viktig funktion, en stor kulturell och ekonomisk betydelse samt svarar för en stor del av samhällets resursförbrukning och miljöpå- verkan. Alla delar av hållbarhetsbegreppet kan sålunda appliceras på bebyggelsen. Det är därför väsentligt att den lagstiftning som styr byggandet, bebyggelsens utformning och dess förvaltning inriktas mot hållbarhet. Kommittén bör konkretisera hur detta kan utfor- mas. Vidare bör planläggning och bygglov, som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden, utvecklas och göras effektiva, bl.a. för att möjliggöra att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppfylls. 
 Den 1 juli 1995 infördes ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande beträffande de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk. Bygglovsprövningen enligt PBL begränsades samtidigt till att avse en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. Be- stämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades tillsam- mans med regler om byggprodukter till BVL. 
 Grundläggande utgångspunkter för förändringarna var att klar- göra gränsdragningen mellan statens, kommunernas och enskildas ansvar inom byggandet. Genom de nya reglerna har tydliggjorts att det är byggherren som har ansvaret för att uppfylla de i lagstift- ningen angivna kraven på egenskaper hos byggnader. Det är också 
 126 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 byggherrens ansvar att styrka att byggnaden uppfyller kraven. För att säkerställa att byggherren har tillgång till nödvändig kompetens skall enligt gällande lagstiftning en s.k. kvalitetsansvarig utses av byggherren. 
 Det nya kontrollsystemet har i olika sammanhang utsatts för kritik, bl.a. avseende den kvalitetsansvariges roll och kompetens. Kritiken har förstärkts av de brister i det praktiska genomförandet som på senare tid har uppmärksammats vid flera större byggpro- jekt. Kommittén bör se över lagstiftningen med utgångspunkt i att den nu gällande ansvarsfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte bör ändras. Däremot kan olika parters upp- gifter, roller och ansvar inom kontrollsystemet behöva förtydligas och utvecklas. I sammanhanget bör den förändrade byggherrerollen särskilt belysas liksom frågor om ansvar. Även i övrigt behöver övervägas om de former för kontroll som det nuvarande systemet innehåller är ändamålsenliga och tillförlitliga. Det bör därför prövas vilka förändringar i lagstiftningen som behövs för en effektiv kon- troll av att samhällskraven på byggnader infrias, t.ex. krav på till- gänglighet och en god inomhusmiljö. I detta sammanhang bör möjligheten att utveckla den kvalitetsansvariges roll i byggproces- sen belysas. Även de olika kontrollfunktionerna, exempelvis bygg- anmälan och slutanmälan, kan behöva analyseras. Kommittén skall beakta Byggkommissionens arbete med förslag till åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. Även frågor om finansieringen av tillsynen och kontrollen kan behöva belysas. 
 PBL och BVL 
 BVL reglerar förutom frågor som rör tekniska egenskapskrav på byggnader också frågor om byggprodukter. I den delen syftar lagen bl.a. till att ge erforderligt lagstöd för genomförandet av olika EG- rättsliga krav. Det förhållandet att BVL innehåller både regler om byggnader som flyttats över från PBL och  
 EG-influerade 
  regler om byggprodukter har inneburit en delvis svåröverskådlig lagstiftning. Till svåröverskådligheten bidrar att vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper samt de regler om tillsyn och kontroll som är knutna till bygglagstiftningen finns i PBL. En samlad genomgång bör göras av regleringen i PBL och BVL av olika tekniska frågor, inbegripet frågor om byggprodukter och frågor om tillsyn, kontroll 
 127 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 och sanktioner. Syftet bör vara att pröva på vilket sätt bygglagstift- ningen kan göras mera tydlig och överskådlig. Vid en sådan bedöm- ning bör hänsyn tas till behovet av att regelsystemet fortlöpande kan anpassas till nya förutsättningar, bl.a. från ett  
 EG-perspektiv. 
  Det bör i samband därmed också övervägas om det är lämpligt att flytta de regler om byggande i teknisk mening som nu finns i PBL i syfte att samla bestämmelser om byggande i en lag. 
 Beslutsprocessen 
 Den granskning av lagstiftningen som riksdagens revisorer har gjort har som utgångspunkt haft plan- och byggprocessens längd. Denna fråga har också tidigare diskuterats, särskilt under perioder med högkonjunktur. Det finns farhågor för att angelägna inve- steringar i bl.a. bostadsbyggande försenas i onödan genom ett alltför utdraget beslutsförfarande. Förslag till förändringar i syfte att påskynda förfarandet har förts fram från olika håll. En samlad genomgång av frågor som rör beslutsprocessens effektivitet är därför en central uppgift vid den översyn som nu skall göras. 
 Både för det allmänna och för enskilda är det av stor betydelse att prövningen är snabb, effektiv och medverkar till att angelägna samhällsåtgärder såsom utbyggnad av t.ex. infrastruktur och bostä- der kan genomföras utan tidsutdräkt. Samtidigt måste rättssäker- heten tillgodoses för enskilda som berörs och tillräcklig insyn och möjlighet till inflytande säkerställas för allmänheten när det gäller frågor av betydelse för samhällsutvecklingen. Detta förutsätter att beslutsunderlaget är tillräckligt, t.ex. genom att konsekvenserna i olika avseenden är redovisade. 
 Till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om in- stansordningen för överklaganden. I dag är prövningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Frågan om en ny instansordning, där regeringen avlastas prövningen av överkla- ganden enligt PBL, har utretts vid flera tillfällen. Sedan januari 2001 har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet haft i uppdrag att utar- beta ett förslag till en ändrad instansordning. Uppdraget att finna en långsiktig, samlad lösning av denna fråga bör emellertid nu tas över av kommittén. Regeringen avser dock att under innevarande år återkomma med ett förslag om en begränsad förändring inne- bärande att de bygglovsärenden m.m. som regeringen i dag prövar 
 128 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 förs över till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Prövningen av överklagade detaljplaner m.m. förutsätts därvid ligga kvar hos re- geringen i avvaktan på resultatet av den vidare översyn som kom- mittén skall göra. 
 En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker organisation. Härvid bör även instansordningen i annan planeringslagstiftning uppmärksammas. 
 PBL ger som tidigare nämnts kommunerna ett avgörande infly- tande över markanvändningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detalj- planer, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som nu skall göras av instansordningen bör också över- vägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervägas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtyd- ligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras. 
 Vid diskussionen om hur beslutsprocessen i plan- och byggfrå- gor skall kunna effektiviseras har också frågan om möjligheterna att överklaga olika kommunala beslut ofta tagits upp. Nuvarande regler om vilka som skall betraktas som parter i olika slag av ären- den enligt PBL, och som därmed skall höras före beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör därför omfatta också dessa frågor. Därvid bör intresset av effektivitet och snabbhet be- aktas, vilket bl.a. innebär att det så långt möjligt bör undvikas att samma frågor överprövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av besluten verk- ligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna över- klaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Vid över- synen av dessa frågor behöver också den utveckling som nu sker inom miljörätten beaktas och som, delvis mot bakgrund av EG- rättsliga krav, innebär bl.a. att allmänhetens och olika organisatio- 
 129 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 ners rätt att få tillgång till information och att delta i beslutsproces- ser utvidgas. 
 Internationella åtaganden 
 Inom miljöområdet gäller en rad  
 EG-rättsliga 
  krav som påverkar beslut om markanvändning och byggande. Byggområdet påverkas vidare av en rad direktiv som rör bl.a. byggprodukter och energi- frågor. Regleringarna är i stor utsträckning tvingande för medlems- staterna. Olika ändringar har successivt gjorts i svensk lagstiftning som rör plan- och byggfrågor för att anpassa lagstiftningen till EG- rättsliga krav. En samlad genomgång och analys behöver nu göras av de  
 EG-regler 
  som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. Därvid behöver bedömas om de åtgärder som hittills vidtagits för att införliva reglerna med svensk rätt är tillräckliga och ändamåls- enliga. Bedömningen bör i detta sammanhang begränsas till konse- kvenserna för plan- och bygglagstiftningen. När det gäller Europa- parlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan bör bedömningen dock avse alla de åtgärder som behövs för direktivets genomförande i svensk lagstiftning. Även det föreslagna direktivet om byggnaders energiprestanda KOM (2000) 226 slutlig, som för närvarande behandlas i Ministerrådet och Europaparlamentet och förväntas kunna träda i kraft hösten 2002, bedöms i flera delar få konsekvenser för plan- och bygglagstiftningen. 
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främ- jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el innehåller en artikel (artikel 6) om att medlems- staterna skall utvärdera nuvarande lagar och författningar m.m. Syftet är bl.a. att hinder i lagstiftningen eller andra hinder för en ökning av produktionen av sådan el skall undanröjas, bl.a. genom effektivare och snabbare förfaranden. 
 En utgångspunkt för översynen är att den svenska regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om att berörda  
 EG-rättsliga 
  krav genomförs fullt ut. Samtidigt bör så långt möjligt den nuvarande lagstiftningens systematik behållas och dubbelprövning undvikas. Behovet av att skapa enkla och över- skådliga regler bör uppmärksammas särskilt. 
 Sverige har under många år haft en aktiv roll i det internationella samarbetet på handikappområdet. FN:s generalförsamling antog 
 130 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 1993 standardregler för att tillförsäkra människor med funktions- nedsättning delaktighet och jämlikhet. En av reglerna tar särskilt sikte på frågan om tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön och att krav på tillgänglighet bör ställas från början, när den yttre miljön utformas och byggs upp. 
 Översynen skall i övrigt ske med beaktande av de krav som ställs i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 
 Miljömålen 
 För flera av de nationella miljökvalitetsmålen har den fysiska plane- ringen stor betydelse. Som framhållits i den senaste propositionen om de svenska miljömålen är det med hänsyn till målens övergri- pande karaktär inte möjligt att genom lagstiftning göra miljökvali- tetsmålen direkt bindande. Det är emellertid viktigt att en närmare analys nu görs dels av vilka konsekvenser miljömålen har för den fysiska planeringen och byggandet, dels av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen. En särskilt viktig fråga är därvid sambandet mellan den fysiska planeringen och trafikutvecklingen samt möjligheterna att genom denna planering främja en omställning till ett hållbart transportsystem. Också de frågor om sambandet mellan fysisk planering, kulturmiljö- och naturvård som behandlats i regeringens skrivelse om en samlad naturvårdspolitik kan behöva övervägas vidare. 
 Av särskild betydelse i sammanhanget är miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) skall den fysiska planeringen och samhällsbyggandet senast 2010 grundas på program och strategier för bl.a. hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. En annan del i arbetet är att skapa förutsätt- ningar för alternativa transportformer. I målet ingår också frågor bl.a. om hur energianvändningen skall effektiviseras och hur förny- bara energiresurser skall tas till vara. 
 131 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 Samordning med miljöbalken 
 Genom miljöbalken samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. I arbetet med följdlagstift- ning till miljöbalken gjordes i huvudsak formella ändringar för att anpassa också plan- och bygglagstiftningen till balken. En bredare genomgång av frågan om samordningen mellan plan- och bygglag- stiftningen och miljöbalken bör emellertid nu göras. Därvid bör så långt möjligt resultatet av pågående översyn av miljöbalken beaktas. 
 En särskild samordningsfråga rör det förhållandet att t.ex. olika verksamheter som kan innebära miljöstörningar prövas såväl enligt miljöbalken som enligt PBL. I princip är det då olika aspekter som prövas och för att en verksamhet skall få bedrivas måste den vara tillåtlig enligt båda lagarna. Miljöbalken och plan- och bygglagstift- ningen gäller således parallellt. I praktiken kan emellertid liknande aspekter ibland prövas enligt båda lagsystemen. Krav på att miljö- aspekter i ökad utsträckning skall beaktas vid prövningen enligt PBL kan göra en sådan situation vanligare. Det finns då en risk för dubbelprövning men också i vissa fall för att en fråga inte kommer att prövas ordentligt enligt någon lag. Detta samordningsproblem bör studeras vid översynen. 
 Också frågor som rör behovet av samordning med annan lag- stiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om det går att få en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar ut- byggnaden av trafikanläggningar liksom skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. 
 Sanktioner 
 I 10 kap. PBL regleras påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. Bestämmelserna rör såväl regleringen av byggfrågor som PBL:s reglering i övrigt. Sanktionerna består av påföljder i form av avgifter. Härutöver finns möjligheter till ingripanden i form av för- bud, handräckning och förelägganden. Bostadsutskottet har 1998 behandlat motioner som berör PBL:s sanktionsregler. I fråga om tilläggsavgift vid olovligt byggande har utskottet anfört att lagstift- ningen i denna del bör klargöras samt vidare att frågan om en obli- gatorisk anmälningsplikt vid överträdelser av sådant slag bör över- 
 132 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 vägas ytterligare. Det är också enligt utskottet lämpligt att överväga om inte tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen. Riksdagen har givit regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1997/98:Schaefer, rskr. 1997/98:141). 
 Vid översynen bör sanktionsreglerna behandlas. Kommittén bör överväga om sanktionssystemet, som det är utformat i dag, funge- rar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regel- verket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstift- ningen. Härvid bör bl.a. de frågor som riksdagen har behandlat tas upp. 
 Uppdraget 
 Utredningsarbetet skall ha en bred inriktning. I föregående avsnitt har redovisats ett antal områden som behöver bli föremål för mera ingående överväganden. I det följande tas upp frågor som särskilt bör behandlas under utredningsarbetet, och där förslag till nödvän- diga lagändringar skall läggas fram. I övrigt skall det vara en uppgift för kommittén att, med utgångspunkt bl.a. i olika förslag till för- ändringar av lagstiftningen som lämnats under de senaste åren samt efter kontakter med bl.a. olika myndigheter och organisationer, närmare överväga i vilken omfattning och på vilket sätt olika delar av plan- och bygglagstiftningen behöver revideras. I de delar där det finns tidigare utredningsförslag bör kommitténs arbete i hu- vudsak kunna utgå från dessa. 
 Hållbar utveckling m.m. 
 Kommittén skall 
  
 med utgångspunkt i regeringens skrivelse om en nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) dels analysera vad en sådan strategi innebär för den del av samhällsbyggandet som rör planering av markanvändning och byggande inklusive sunda och säkra miljöer, dels överväga och redovisa vilka för- ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas som ett led i genomförandet av denna strategi, 
  
 överväga och redovisa åtgärder för att stärka demokrati- och rättighetsperspektiven i plan- och bygglagstiftningen, 
  
 133 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 överväga och redovisa hur målen för den nationella handikappolitiken beaktas i plan- och byggprocessen samt 
  
 med utgångspunkt i kommunernas ansvar för bostadsförsörj- ningen analysera på vilket sätt plan- och bygglagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande. 
  
 Regional samverkan 
 Kommittén skall 
  
 redovisa hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till de nya planeringsförutsättningar som bl.a. den demografiska ut- vecklingen innebär, 
  
 utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regional utvecklingsplanering samt 
  
 redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål skall realiseras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länsstyrelsernas roll kan utvecklas. 
  
 Översiktlig planering 
 Kommittén skall 
  
 redovisa behovet av och möjligheter att stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling och 
  
 överväga behovet av och möjligheterna till att utveckla samver- kan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering liksom Agenda  
  
 21-arbete, 
  tillämpning av Habitatagendan och bevaran- defrågor. 
 Detaljplaner m.m. 
 Kommittén skall 
  
 analysera vad olika förändringar i samhället efter  
  
 PBL-reformen 
  inneburit för arbetet med att utarbeta och genomföra detalj- planer samt överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som utvecklingen kan motivera, 
 134 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 med utgångspunkt i intresset av att plan- och bygglagstift- ningen kan underlätta angeläget samhällsbyggande, överväga om nuvarande former för planering och plangenomförande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad, 
  
 analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska planeringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsättningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn samt 
  
 överväga om det är motiverat att behålla planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplan. 
  
 Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning 
 Kommittén skall 
  
 analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet, 
  
 analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt, 
  
 mot bakgrund av propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) och olika erfarenheter av hittillsvarande tillämpning överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö, främjas samt 
  
 föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning. 
  
 PBL och BVL 
 Kommittén skall 
  
 göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och 
  
 överväga kopplingen mellan PBL och BVL. 
  
 135 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 Beslutsprocessen 
 Kommittén skall 
  
 mot bakgrund av vad bostadsutskottet anfört (bet. 2001/02:Murray) överväga och redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att effektivisera beslutsprocessen enligt PBL och förkorta dess längd, 
  
 överväga hur en ny samlad instansordning för prövningen av överklaganden enligt PBL bör utformas samt redovisa de lag- ändringar som behövs i sammanhanget, 
  
 överväga behovet av kompletterande regler i PBL om möjlig- heterna att överklaga olika typer av beslut, samt 
  
 utvärdera gällande lagstiftning enligt artikel 6 i direktiv 2001/77/EG. 
  
 Internationella åtaganden 
 Kommittén skall 
  
 göra en samlad genomgång av vad olika  
  
 EG-rättsliga 
  krav och andra internationella åtaganden innebär för plan- och bygglag- stiftningen samt överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i denna lagstiftning för att säkerställa att berörda krav och åtaganden fullt ut genomförs i svensk lagstiftning och 
  
 när det gäller direktiv 2001/42/EG överväga och redovisa vilka förändringar som sammantaget behövs i svensk lagstiftning för att säkerställa direktivets genomförande. 
  
 Miljömålen och plan- och bygglagstiftningen 
 Kommittén skall 
  
 med utgångspunkt i riksdagens beslut med anledning av proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) dels analysera vad olika miljömål innebär för planering och byg- gande, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och 
  
 136 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 1 
  
 med utgångspunkt i riksdagens beslut rörande propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:77), propositionen Samverkan för en trygg, ef- 
  
 fektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:313), propositionen Infra- struktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) samt regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) dels analysera vad de olika målen m.m. innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå relevanta mål. 
 Samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.m. 
 Kommittén skall 
  
 överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.fl. lagar. 
  
 Sanktioner 
 Kommittén skall 
  
 överväga, mot bakgrund bl.a. av vad riksdagen uttalat (bet. 1997/98:Schaefer, rskr. 1997/98:141), vilka förändringar som be- höver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstiftningen. 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
 I den utsträckning kommitténs förslag påverkar kostnader eller in- täkter för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall en beräkning av kostnaderna och konsekvenserna av dessa redo- visas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall även dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnads- konsekvenser för staten, kommuner eller landsting, skall även för- slag till finansiering anges. Vidare skall konsekvenserna för jäm- 
 137 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:40 
  
 ställdheten belysas. Kommittén skall därutöver belysa konsekven- serna för näringslivet och i denna del samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning. 
 Arbetsformer, tidsplan m.m. 
 Kommittén skall samråda med berörda kommittéer och utred- ningar, bl.a. Miljöbalkskommittén, Kollektivtrafikutredningen samt den utredning som tillkallats för att utreda skyddet för kul- turhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. Resultatet av Byggkommis- sionens arbete skall beaktas. Samråd skall också ske med berörda myndigheter och organisationer. Olika erfarenheter av plan- och bygglagens tillämpning skall inhämtas och redovisas. 
 Uppdragets omfattning och betydelsen av att utredningsarbetet och övervägandena i olika frågor ges en tillräcklig förankring nöd- vändiggör att kommittén får en inte alltför kort tid till sitt förfo- gande. Samtidigt finns starka krav på snabba resultat i vissa frågor. Kommittén bör redovisa sitt arbete i delbetänkanden. Uppdraget att redovisa förslag till hur direktiv 2001/42/EG skall genomföras i svensk lagstiftning skall redovisas senast den 30 juni 2003. Även utvärderingen i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG skall redovisas vid samma tidpunkt. Förslag till åtgärder som kan effek- tivisera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för överkla- gande samt möjligheten att överklaga, skall redovisas senast den 31 december 2003. I övrigt bör kommittén själv överväga hur olika frågor bör prioriteras i utredningsarbetet. En närmare plan för utredningsarbetet med bl.a. en tidsmässig prioritering av arbets- uppgifterna bör redovisas senast den 1 december 2002. Arbetet bör planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004. 
 (Miljödepartementet) 
 138 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till 
  
 Dir. 
  
 Översyn av plan- och bygglagstiftningen 
  
 2003:172 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2003. 
 Sammanfattning av uppdraget 
  
 PBL-kommittén 
  skall utreda möjligheten att ställa krav på fastig- hetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. 
 I detta arbete skall kommittén samråda med bland annat Bover- ket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter. 
  
 PBL-kommittén 
  beviljas förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. 
  
 PBL-kommittén 
  beviljas vidare förlängd tid för redovisning av övriga frågor som rör effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004. I denna del skall en lägesrapport lämnas senast den 30 juni 2004. 
  
 PBL-kommittén 
  skall samråda med Miljöbalkskommittén i den del av uppdraget som avser principer för instansordningen och övrig effektivisering av beslutsprocessen. 
 Bakgrund 
 Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som be- hövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet  
 PBL-kommit- 
  tén (M 2002:05). 
 139 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:40 
  
 Utrymmen för källsortering 
 Producentansvar för förpackningar och returpapper infördes i oktober 1994 med innebörden att producenterna fick ansvaret att samla in och ta hand om de uttjänta produkterna. I april 2000 be- slutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av producentansvaret med fokus på förpackningsom- rådet (dir. 2000:28). I uppdraget ingick att utredaren särskilt skulle utvärdera konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet. Kommunen ansvarar för att samla in och ta hand om övrigt hushållsavfall (inklusive grovavfall och farligt avfall). 
 Utredningens betänkande Resurs i retur (SOU 2001:102) har behandlats i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurs- snåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Där konstaterade regeringen att det är viktigt att konsumenterna enkelt kan delta i systemet. Konsumenterna måste också vara miljömässigt motiverade att delta. Regeringen anser därför att producenternas insamlingssy- stem måste byggas ut utifrån de lokala förutsättningar som råder och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. Vid utbyggnaden bör producenterna samråda med kommuner och fastighetsägare. Regeringen anser vidare att det finns anledning för både kommunerna och producenterna att gemensamt anpassa sina insamlingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system. 
 Regeringen avser att i förordningen (1997:185) om producentan- svar för förpackningar samt i förordningen (1994:1205) om produ- centansvar för returpapper ställa högre krav på tillgänglighet i producenternas insamlingssystem än vad dagens förordningstext gör. Regeringen avser även att i avfallsförordningen (2001:1063) ställa tydligare krav på kommunens insamling av hushållens farliga avfall. Av förordningarna bör framgå att alla hushåll bör omfattas av en god servicenivå. 
 Insamling och källsortering av hushållsavfall bör ske fastighets- nära, dvs. på eller i anslutning till de enskilda fastigheterna. Detta kommer för de flesta flerbostadshus, i vart fall i tätortsområden, att kräva att nya eller utökade avfallsutrymmen skapas inne i bostads- byggnaderna eller i deras omedelbara närhet, exempelvis i separata s.k. miljöstugor. Gällande byggnadslagstiftning innebär dock att s.k. tekniska egenskapskrav på byggnader i princip endast kan stäl- 
 140 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 2 
  
 las vid uppförandet av nya byggnader eller i samband med änd- ringar av byggnader. För befintliga byggnader finns det endast vissa, i lag särskilt angivna, möjligheter att ställa nya krav. Ett exempel på sådana krav är de bestämmelser som finns om särskilda, skäligen nödvändiga, anordningar till äldre byggnader för att åstad- komma godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaderna. Krav på särskilda utrymmen och anordningar för källsortering inne i eller i anslutning till befintliga byggnader förut- sätter således lagändring. Ekonomiska och andra konsekvenser be- höver därvid redovisas för att det skall gå att bedöma vilka krav det är skäligt att ställa. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att ett utredningsarbete med nu angiven inriktning genomförs. 
 Effektivisering av beslutsprocessen 
 I  
 PBL-kommitténs 
  direktiv (dir. 2002:97) anges attbeslutsproces- sens effektivitet är en central uppgift vid den översyn av plan- och bygglagstiftningen som kommittén skall göra. Enligt direktivet skall förslag till åtgärder som kan effektivisera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för överklagande samt möjligheten att överklaga redovisas senast den 31 december 2003. 
 Miljöbalkskommittén skall enligt tilläggsdirektiv som beslutades den 8 maj 2003 lämna förslag till ändringar i prövningsorganisa- tionen i miljöbalken. En fråga som särskilt skall övervägas är om en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljö- balken och ärenden enligt angränsande lagstiftning, t.ex. plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bör eftersträvas. För- och nackdelar med en sådan samordning bör analyseras. Miljöbalkskommittén skall i denna del samråda med  
 PBL-kommittén. 
  Senast den 31 mars 2004 skall Miljöbalkskommittén redovisa tänkbara alternativ för hur en framtida prövningsorganisation kan se ut i stort. Regeringen avser att efter remissbehandling av kommitténs överväganden åter- komma med direktiv för den slutliga behandlingen av denna fråga. 
  
 PBL-kommittén 
  har i en skrivelse daterad den 15 oktober 2003 begärt dels förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av principerna för instansordningen, dels förlängd tid till den 31 december 2004 med redovisning av övriga delar av uppdraget som rör effektivisering av beslutsprocessen. Orsaken är bl.a. att tilläggsdirektiven till Miljöbalkskommittén har ändrat förutsätt- ningarna för  
 PBL-kommittén 
  att redovisa frågan om ny instans- 
 141 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:40 
  
 ordning.  
 PBL-kommittén 
  och Miljöbalkskommittén ser en möjlig- het till samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljö- balken, särskilt i fråga om principer för en framtida prövningsorga- nisation. Kommittéerna önskar ta fram ett gemensamt delbetän- kande i denna del. För att möjliggöra detta krävs en tidsmässig samordning av kommittéernas redovisningar. Regeringen anser att det är angeläget att en samordning kan ske av de båda kommit- téernas behandling av frågan om instansordningen för prövning av överklaganden. Det finns också skäl att medge  
 PBL-kommitténs 
  begäran om förlängd tid med redovisningen av övriga frågor som rör en effektivisering av beslutsprocessen. Med hänsyn till att de frågor som avser en effektivisering av beslutsprocessen är mycket angelägna bör en lägesrapport lämnas i denna del. 
 Uppdraget 
 Utrymmen för källsortering 
  
 PBL-kommittén 
  ges i uppdrag att särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. 
 Kommittén skall utreda vilka krav det är skäligt att ställa på att särskilda utrymmen och anordningar för källsortering inne i eller i anslutning till befintliga byggnader inrättas. Förslagen skall beakta möjligheten för flera fastighetsägare att gemensamt inrätta sär- skilda utrymmen för källsortering. 
 Med källsortering avses all form av sortering av avfall från hus- hållen. 
 Kommittén skall lämna förslag till de lagändringar som behövs samt utreda vilka samhällsekonomiska och andra konsekvenser som sådana krav medför. 
 Arbetet skall ske utifrån uppsatta mål och strategier på avfalls- området och med beaktande av vad som anförts i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Kommittén skall i sitt uppdrag särskilt beakta brukar- och boendeaspekterna. Andra viktiga aspekter är konkur- rensaspekten, kulturmiljön och gestaltningen samt konsekvenserna för olika slag av fastighetsägare. 
 Kommittén skall i sitt arbete samråda med Boverket, Konsu- mentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseor- 
 142 
  
 SOU 2004:40 
  
 Bilaga 2 
  
 ganisationer och andra samhällsaktörer. 
 Kommittén skall, när det gäller redovisning av förslagets konse- kvenser för små företag, samråda med Näringslivets Regelnämnd. 
 Effektivisering av beslutsprocessen 
 Uppdraget framgår av kommitténs direktiv (dir. 2002:97). PBL- kommittén skall samråda med Miljöbalkskommittén i denna del av uppdraget. 
 3.1.1.1.1 Kostnader 
 Vad som sägs om kostnader i kommitténs direktiv (dir. 2002:97) gäller även fortsättningsvis. 
 Tidpunkt för redovisning av uppdrag 
 Senast den 31 mars 2004 skall kommittén redovisa tänkbara alter- nativ för en framtida instansordning för överklaganden enligt PBL. Regeringen avser att efter remissbehandling av kommitténs över- väganden återkomma med särskilda direktiv för den slutliga be- handlingen av denna fråga. Förslag i övriga frågor som kommittén enligt detta eller tidigare direktiv skall behandla skall redovisas senast den 31 december 2004. En lägesrapport skall lämnas senast den 30 juni 2004 om de frågor som rör en effektivisering av be- slutsprocessen. Rapporten skall innehålla en redogörelse för förslag till ändringar som därefter kan fördjupas slutbetänkandet. 
 (Miljödepartementet) 
 143