Studieavgifter i högskolan 
 Betänkande av Studieavgiftsutredningen 
 Stockholm 2006 
 SOU 2006:7 
 SOU och Ds kan köpas från Adams kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Adams Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Tryckt av Edita Sverige AB 
 Stockholm 2006 
 ISBN  
 91-38-22515-8 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för Utbildnings- och kulturdepartementet 
 Genom beslut den 22 december 2004 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande Utbildningsdepartementet att tillkalla en sär- skild utredare för frågan om studieavgifter för studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). 
 Med stöd av detta förordnades generaldirektören Baker som särskild utredare och biträdande förvaltningschefen Mcfarland som sekreterare. 
 Utredningen har antagit namnet Studieavgiftsutredningen. 
 Som sakkunniga till utredningen förordnades den 19 april 2005 departementssekreteraren Fletcher Gaunt och rättssakkunnige Collins, Utbildnings- och kulturdepartementet. Som experter förord- nades samtidigt rektorn Nelson, dåvarande tf rektorn Johnson, 
  universitetsdirektören Beasley, ungdomseko- nomen Wilson, utredaren Harrison Mähler Cohen, handläggaren Hughes, vice verkställande direktören  
 Freeman, enhets- chefen Smith, dåvarande ordföranden Lucas samt professorn Perez. Genom beslut den 29 september entledigades Collins. I hans ställe förordnades genom beslut den 7 november rättssakkunnige Arnold, Utbildnings- och kulturdepartementet. 
 Alicia Ormazábal, Regeringskansliets kommittéservice, har assiste- rat utredningen. 
 Studieavgiftsutredningen överlämnar härmed sitt betänkande Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7). Uppdraget är därmed slutfört. 
 Stockholm i januari 2006 
 Baker 
 Mcfarland 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 13 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 17 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 
  
 21 
  
 1.1 
  
 Uppdraget................................................................................. 
  
 21 
  
 1.2 
  
 Arbetet...................................................................................... 
  
 21 
  
 2 
  
 Utländska studenter – motiv, fakta, faktorer av 
  
 betydelse................................................................... 
  
 25 
  
 2.1 
  
 Motiv 
  
 ....................................................................................... 
  
 25 
  
 2.2 
  
 Fakta 
  
 ....................................................................................... 
  
 26 
  
 2.2.1 
  
 Inledning ....................................................................... 
  
 26 
  
 2.2.2 Inresande studenter i grundläggande 
  
 högskoleutbildning....................................................... 
  
 27 
  
 2.2.3 
  
 Inresande doktorander ................................................. 
  
 32 
  
 2.2.4 
  
 Studiefinansiering ......................................................... 
  
 34 
  
 2.2.5 
  
 Sammanfattande bild .................................................... 
  
 36 
  
 2.3 
  
 Faktorer av betydelse............................................................... 
  
 36 
  
 3 
  
 Studieavgifter i andra länder ....................................... 
  
 39 
  
 3.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 39 
  
 3.2 
  
 Avgiftssystem i Europa ........................................................... 
  
 39 
  
 5 
 Innehåll SOU 2006:7 
  
 3.3 
  
 Utförligare beskrivning av avgiftssystem i vissa länder ......... 
  
 44 
  
 3.3.1 
  
 Australien ...................................................................... 
  
 44 
  
 3.3.2 
  
 Nederländerna............................................................... 
  
 46 
  
 3.3.3 
  
 Storbritannien ............................................................... 
  
 47 
  
 4 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor............... 
  
 51 
  
 4.1 
  
 Bakgrund och utgångspunkter ................................................ 
  
 51 
  
 4.2 
  
 Avgifter för forskarutbildning?............................................... 
  
 54 
  
 4.3 
  
 Avgiftsfrihet och avgiftsskyldighet......................................... 
  
 55 
  
 4.4 
  
 Avgifter i förhållande till internationella regler och avtal...... 
  
 57 
  
 5 
  
 Avgiftsfinansierad utbildning ....................................... 
  
 59 
  
 5.1 
  
 Beräkning av avgifter, planering, budgetering, 
  
 uppföljning................................................................................ 
  
 59 
  
 5.2 
  
 Tillträdesregler, anmälan, antagning, betalning...................... 
  
 61 
  
 6 
  
 Avgifter – grund för en strategi ..................................... 
  
 65 
  
 6.1 
  
 Utbildning med internationell profil ...................................... 
  
 66 
  
 6.2 
  
 Sociala insatser.......................................................................... 
  
 66 
  
 6.3 
  
 Information och marknadsföring............................................ 
  
 68 
  
 6.4 
  
 Anmälan och antagning ........................................................... 
  
 68 
  
 6.5 
  
 Stipendier .................................................................................. 
  
 69 
  
 6.6 
  
 Visum, uppehålls- och arbetstillstånd ..................................... 
  
 71 
  
 6.7 
  
 Statistik ..................................................................................... 
  
 72 
  
 7 
  
 Finansiering och genomförande.................................... 
  
 73 
  
 7.1 
  
 Finansiering .............................................................................. 
  
 73 
  
 7.2 
  
 Genomförande.......................................................................... 
  
 75 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2006:7 
  
 8 
  
 Författningskommentar ............................................... 
  
 79 
  
 8.1 
  
 Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)....... 
  
 79 
  
 8.2 
  
 Förslag till förordning om ändring i 
  
 högskoleförordningen (1993:100) .......................................... 
  
 80 
  
 Bilaga 1............................................................................ 
  
 85 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Bilaga 2 ........................................................................... 
  
 95 
  
 Förstudie i förhållande till  
 EG-rätten 
  och till det allmänna 
  
 tjänsteavtalet inom Världshandelsorganisationen 
  
 7 
 Sammanfattning 
 Uppdraget 
 Enligt direktiven skall vi 
  
 1. 
  
 föreslå en ordning som innebär att statliga högskolor skall ta ut avgifter för grundläggande utbildning (utbildning på grund- och avancerad nivå) av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), dvs. EU:s 25 medlems- länder samt Island, Liechtenstein och Norge, 
  
 2. 
  
 överväga om motsvarande avgifter skall kunna tas ut för forskar- utbildning (utbildning på forskarnivå), 
  
 3. 
  
 föreslå en lagbestämmelse som ger uttryck för principen att utbildningen skall vara avgiftsfri för studenter från  
  
 EES-länder. 
  
 Lagförslag 
 Vi föreslår en ny paragraf i högskolelagen som slår fast att avgifts- frihet skall gälla för svenska studenter och studenter från övriga  
 EES-länder 
  och som samtidigt ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att besluta om avgifter för studenter från andra länder. 
 Avgifter för grundläggande utbildning 
 Det syfte vi läser ut ur direktiven är att högskoleanslagen skall av- lastas kostnaderna för utbildning av studenter från länder utanför EES. Vår slutsats är att avgifterna skall täcka alla sådana kostnader, men inte mera. 
 Vi föreslår att utbildningen på grundnivå och avancerad nivå för studenter från länder utanför EES skall finansieras genom avgifter som fastställs av varje högskola. Avgifterna skall beräknas så att de 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:7 
  
 – utöver själva utbildningskostnaderna – täcker kostnaderna för stöd och service till utbildningen, för avgiftssystemet och för de insatser som detta föranleder. Krav på full kostnadstäckning skall gälla en högskolas samlade utbud av avgiftsfinansierad utbildning, inte den enskilda utbildningen. Detta ger högskolor med bredare utbud möjlighet att arbeta med ett begränsat antal avgiftsnivåer. 
 Av rättssäkerhetsskäl får avgifterna inte blandas samman med tillträdet till utbildningen. Samma avgift bör tas ut av alla studenter i en och samma utbildning. Ekonomiskt stöd till avgiftsskyldiga studenter bör ges genom de stipendiesystem som Svenska institutet svarar för. 
 Den avgiftsfinansierade utbildningen måste dimensioneras, bud- geteras och redovisas skilt från den anslagsfinansierade, och urvalet av studenter måste göras separat. Detta behöver inte innebära en åtskillnad i studierna, utan undervisningen bör så långt möjligt or- ganiseras gemensamt för anslagsfinansierade och avgiftsfinansie- rade studenter. De betalande studenterna bör ha samma rättigheter och skyldigheter som övriga studenter. 
 Vissa medborgare i länder utanför EES bör undantas från avgif- ter och likställas med svenska och andra  
 EES-studenter. 
  Det gäller 
  
 personer med uppehållstillstånd i eller annan särskild anknyt- ning till Sverige, 
  
 studenter vid utländska läroanstalter som gör en del av sin ut- bildning i Sverige inom ramen för ett lokalt eller centralt avtal om samarbete eller utbyte, 
  
 medborgare i länder som har avtal om fri rörlighet med EU och dess medlemsstater, Tucker. 
  
 I fråga om behörighet finns det ingen anledning till särskilda regler för den avgiftsfinansierade utbildningen. Urvalsreglerna måste där- emot anpassas till respektive utbildning. De bör därför fastställas lokalt inom ramen för den gällande huvudregeln att hänsyn skall tas till de sökandes meriter. 
 Högskolorna bör få ta ut avgifter för anmälan till avgiftsfinansie- rad utbildning. Vi utgår från att högskolorna kommer att vilja sam- ordna antagningen, i första hand för att underlätta bedömningen av de sökandes behörighet. Verket för högskoleservice bör få i upp- drag att utveckla ett system för  
 IT-stöd 
  till denna antagning. Hög- skoleverket bör få i uppdrag att utveckla en databas där utländska 
 10 
  
 SOU 2006:7 
  
 Sammanfattning 
  
 högskoleutbildningar beskrivs och bedömningar av dem dokumen- teras. 
 I samverkan mellan Svenska institutet och högskolorna bör ut- arbetas en Code of practice när det gäller rekrytering av utländska studenter och anlitande av agenter. 
 Avgifter bör inte införas isolerat. I så fall blir det omedelbara re- sultatet inte den eftersträvade ökningen av antalet utländska studen- ter utan med all säkerhet en minskning. Avgiftssystemet måste i stället ses som grundbulten i en strategi vars andra delar också måste förverkligas för att systemet på sikt skall bli meningsfullt. I strate- gin bör ingå: 
  
 Fortsatt utveckling av utbildningar som är attraktiva för ut- ländska studenter. 
  
 Ökade insatser för stöd och service till utländska studenter. 
  
 Ökade insatser för att marknadsföra enskilda utbildningar lik- som den svenska högskolan i stort. 
  
 Ökade medel till stipendier för att motverka negativa effekter av införandet av avgifter och minska privatekonomins betydelse för rekryteringen av studenter. 
  
 Ändrade regler för arbetskraftsinvandring så att det blir lättare för utländska studenter att stanna i Sverige för att arbeta efter avslutade studier. 
  
 Vi anser det nödvändigt att vissa av dessa insatser finansieras utan att det påverkar högskolornas anslag. Det gäller i första hand medel för stipendier. För att höja befintliga stipendier från Svenska insti- tutet till free  
 mover-studenter 
  (studenter som läser på egen hand) från länder utanför EES så att de täcker också en hypotetisk genom- snittlig studieavgift om 80 000 kronor per läsår behövs uppskatt- ningsvis 11 miljoner kronor. För att undvika att antalet studenter av detta slag – som år 2004 var ca 1 650 – minskar i samband med införandet av avgifter behövs ytterligare medel för stipendier. 
 Vi föreslår att avgiftssystemet införs 2008, eventuellt successivt under en treårsperiod. 
 Forskarutbildning 
 Vi är inte beredda att förorda att avgifter skall kunna tas ut av en- skilda doktorander. Skälen är i huvudsak två: 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2006:7 
  
 Forskarutbildningen äger till stor del rum genom egen forsk- ning, och forskningen finansieras till stor del av externa medel. Ett avgiftssystem skulle komplicera dialogen mellan högskolor och finansiärer utan att tillföra högskolorna ytterligare resurser. 
  
 De flesta doktorander har doktorandanställning eller utbild- ningsbidrag, vilket innebär att de får ersättning av högskolan för att gå igenom forskarutbildningen. Ytterligare ett antal har annan anställning vid högskolan. För dessa kategorier ser vi inte naturliga förutsättningar för ett avgiftssystem. 
  
 De doktorander som inte berörs av dessa omständigheter är så få att vi inte anser det meningsfullt att bygga upp ett avgiftssystem. Däremot anser vi att möjligheterna till uppdragsutbildning på fors- karnivå bör övervägas. 
 12 
 Summary 
 Remit 
 The terms of reference require us to 
  
 1. 
  
 propose a system in which state higher education institutions (HEIs) charge fees for education at the first and second levels to students from countries outside the European Economic Area (EEA), that is, the 25 EU Member States, Williams, Fields and Norway, 
  
 2. 
  
 consider whether it should be possible to charge corresponding fees for education at the third (doctoral) level, 
  
 3. 
  
 propose legislation that expresses the principle that education should be free of charge for students from EEA countries. 
  
 Legislative proposal 
 We propose a new section in the Higher Education Act, stipulating that free tuition is to apply to Swedish students and students from other EEA countries while at the same time allowing the Govern- ment the right to decide on fees for students from other countries. 
 Fees for education at the first and second level 
 We have understood the terms of reference to mean that the pur- pose is to relieve higher education appropriations of the costs for educating students from  
 non-EEA 
  Mills. Our conclusion is that these fees are to cover all such costs, but not more. 
 We propose that education at the first and second level for students from  
 non-EEA 
  Mills be financed via charges fixed by each HEI. Harmon fees should be assessed so that they cover the costs of support and service to the educational programmes, the fee system 
 13 
  
 Summary 
  
 SOU 2006:7 
  
 and measures related to it, in addition to the costs of tuition itself. A requirement that all costs be covered is to apply to the entire range of  
 fee-funded 
  educational programmes offered, not to individual programmes. This will enable HEIs offering a broader range of programmes to work with a limited number of fee levels. 
 For reasons of legal certainty, there must be no confusion between fees and admission to educational programmes. The same fee should be charged to all students in the same programme. Financial support to students who are obliged to pay fees should be given via the grant systems for which the Swedish Institute is responsible. 
 Educational programmes that are  
 fee-funded 
  must be dimensioned, budgeted and reported separately from those that are funded from appropriations, and the selection of students must be made separa- tely. This does not need to mean a difference in the studies; as far as possible, tuition should be organised jointly for appropriation- funded and  
 fee-funded 
  students. Students paying fees should have the same rights and obligations as other students. 
 Some citizens from  
 non-EEA 
  Lopez be exempted from fees and have the same status as Swedish and other EEA students. This applies to 
  
 people with residence permits in, or some other particular con- nection with Sweden, 
  
 students at foreign academic institutions conducting part of their education in Sweden in the context of a local or central agreement on cooperation or exchange, 
  
 citizens of countries that have entered into agreements on free movement with the EU and its Member States, such as Switzerland at present. 
  
 With regard to eligibility, there is no reason to introduce special rules for  
 fee-funded 
  education. However, selection rules must be adapted to each educational programme and should therefore be Goodman locally, but within the framework of the general rule that account must be taken of the applicants merits. 
 HEIs should get a right to charge fees for applications to  
 fee-funded 
  programmes. We assume that the institutions will want to coordi- nate admissions, primarily to facilitate assessment of applicants eligibility. The National Agency for Services to Universities and University Colleges should be tasked with developing an IT support system for these admissions. The National Agency for Higher 
 14 
  
 SOU 2006:7 
  
 Summary 
  
 Education should be tasked with developing a database describing higher education programmes in other countries and documenting assessments of them. 
 The Swedish Institute should, Vincent, draw up a code of practice applying to the recruitment of foreign students and the use of agents. 
 Fees should not be introduced in isolation. If they Leonard, the immediate result would undoubtedly be not an increase in the number of foreign students as intended but a reduction. The fee system instead must be seen as the linchpin of a strategy whose other aspects must also be realised for the system to be meaningful in the long term. This strategy should include the following: 
  
 Continued development of educational programmes attractive to foreign students. 
  
 Greater efforts to provide support and service to foreign students. 
  
 Greater efforts to market individual educational programmes and Swedish higher education in general. 
  
 More funding for grants to counteract the negative effects of the introduction of fees and reduce the impact of students private financial situations on the recruitment. 
  
 Amended rules for labour immigration to make it easier for foreign students to stay in Sweden to work after completing their studies. 
  
 We consider it necessary for some of these initiatives to be funded without impacting on HEI appropriations. Mitchell to funding for grants. The costs of increasing existing government grants to students from  
 non-EEA 
  Escobar an Lopez an assumed average fee may be estimated at SEK 11 million. To avoid a reduction in the number of students in this category – 1 650 in 2004 – in connection with the introduction of fees, more funds are needed for grants. 
 We propose introduction of the fee system in the academic year 2008/2009, possibly in stages over a  
 three-year 
  period. 
 Doctoral studies 
 We are not prepared to advocate charging individual doctoral students fees. There are primarily two reasons for this: 
 15 
  
 Summary 
  
 SOU 2006:7 
  
 Postgraduate education is largely conducted through the students own research, and the research is largely financed via external funds. A fee system would complicate the dialogue between HEIs and sponsors, without providing HEIs with any more resources. 
  
 Most doctoral students have doctoral posts or postgraduate grants, which means that they are compensated by their HEIs for undergoing postgraduate education. A few more hold another kind of post at their HEI. We cannot see natural conditions for a fee system for these categories. 
  
 The number of doctoral students who are not affected by these conditions is so small that we do not consider it meaningful to build up a fee system. However, a closer examination should be made of the potential for contract education at doctoral level. 
 16 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) 
  
 1 kap. 
 13 § Utbildningen vid högskolorna skall vara avgiftsfri för svenska medborgare samt för medborgare i länder som tillhör Europeiska Unionen eller som till följd av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet skall likställas med medborgare i dessa länder. 
 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta om avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå för medborgare i andra länder än de som avses i första stycket. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008. 
  
 2 
  
 Förslag till förordning om ändring i högskoleförord- ningen (1993:100) 
  
 1 kap. 
 10 § En högskola skall ta ut avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå av personer som avses i 1 kap 13 § andra stycket högskolelagen. Avgifterna skall beräknas så att de tillsammans täcker kostnaderna för utbildningen av dem som avses. För en och samma utbildning vid högskolan skall samma avgift tas ut av alla som skall erlägga avgift. 
 En högskola får ta ut avgifter för anmälan till utbildning på grund- nivå och avancerad nivå av personer som avses i första stycket. 
 17 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2006:7 
  
 10 a § Utan hinder av föreskrifterna i 10 § skall en högskola inte ta ut avgifter av 
  
 1. 
  
 personer som har permanent uppehållstillstånd i Sverige, 
  
 2. 
  
 personer som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige, 
  
 3. 
  
 personer som har ställning som varaktigt bosatta i en annan  
  
 EU-stat 
  och har uppehållstillstånd i Sverige och som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från  
 EG-rätten, 
  
 4. 
  
 personer som är skyddsbehövande och av särskilda skäl har tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige, 
  
 5. 
  
 personer som genomgår en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett avtal om samarbete eller utbyte som högskolan slutit med en utländsk högskola, 
  
 6. 
  
 personer som genomgår en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett avtal som regeringen eller en central myndighet slutit med företrädare för ett annat land och som innefattar frihet från avgifter för utbildningen för svenskar som studerar i det landet inom ramen för avtalet samt 
  
 7. 
  
 medborgare i länder som har slutit avtal om fri rörlighet med Europeiska Unionen och dess medlemsstater. 
  
 10 b § Utbildning som finansieras med avgifter får inte anordnas på sådant sätt eller i sådan omfattning att det får en negativ inverkan på den utbildning som finansieras med anslag. 
 11 c § Högskolor med staten som huvudman får genom överens- kommelse med Kammarkollegiet teckna försäkring för personskada för studenter som skall erlägga avgifter enligt 10 §. Försäkringen skall komplettera den försäkring som avses i 11 a §. 
 2 kap. 
 2 § 
 5a. om principer för beräkning och betalning av de avgifter som avses i 1 kap. 10 §, 
 18 
  
 SOU 2006:7 
  
 Författningsförslag 
  
 7 kap. 
 x § (se kommentaren) 
 Till utbildning som finansieras med avgifter skall urval göras särskilt. Grunder för detta urval bestäms av högskolan. 
 12 kap. 
 2 § 
 11. beslut att en sökande till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inte skall undantas från avgift för utbildningen enligt 1 kap. 10 a §. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2008. 
 Bestämmelsen i 1 kap 10 § tillämpas första gången vid antagningen till utbildning som startar höstterminen 2008. 
 19 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 1.1 
  
 Uppdraget 
  
 Det är viktigt att inflödet av utländska studenter ökar i Sverige. De utländska studenterna är en tillgång för undervisnings- och forsk- ningsmiljöernas utveckling och kvalitet vid högskolorna. De bidrar också till att stärka den internationella miljön och mångfalden och därmed till att främja förståelse för andra kulturer och traditioner. Detta utgör dock inte skäl nog för att utan begränsningar erbjuda utländska studenter skattefinansierad avgiftsfri utbildning. Detta är bakgrunden till våra direktiv, som återges i bilaga 1. 
  
 1.2 
  
 Arbetet 
  
 Vi har biträtts av sakkunniga och experter enligt vad som framgår av förordet. Dessa har utgjort en grupp som sammanträtt fyra gånger. Därutöver har vi haft kontakter med enskilda sakkunniga och experter. 
 Vi har samrått med de myndigheter och kommittéer som anges i direktiven. Vi har därutöver haft överläggningar med företrädare för Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), förvaltnings- cheferna vid universitet och högskolor, Karolinska institutet, Kungliga Tekniska högskolan, Umeå universitet, Verket för hög- skoleservice (VHS), Sveriges förenade studentkårer (SFS), Sveriges universitetslärarförbund (SULF) samt Kommittén för arbetskrafts- invandring i Sverige (KAKI). 
 Vi har samlat in material om studentmobilitet och om avgifts- system i andra länder. Vi har även gjort studiebesök i Nederländerna och Storbritannien. De myndigheter, universitet och organisationer som vi då besökte redovisas under 3.3. 
 Statistiska centralbyrån (SCB) har på uppdrag av oss tagit fram kompletterande statistik över inresande studenter i Sverige. 
 21 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2006:7 
  
 När det gäller konsekvenser av ett införande av studieavgifter i relation till  
 EG-rätten 
  och till det allmänna tjänsteavtalet inom GATS (General Agreement on Trade in Services) har professorn i europeisk integrationsrätt vid Stockholms universitet, Humphrey, på vårt uppdrag gjort en förstudie, som redovisas som bilaga 2. 
 Vi har haft stor nytta av betänkandet Advantage Sweden (SOU 2000:92), som avgavs av en särskild utredare med uppgift att utreda förutsättningarna för att öka antalet studenter från andra länder, särskilt utanför EES. Betänkandet behandlade många av de frågor som vi kommit in på i vårt arbete men föranledde aldrig något samlat ställningstagande av statsmakterna. 
 Vi har tagit del av de skrivelser med redovisning av nyckeltal för forskarutbildning som fyra högskolor, på grundval av ett uppdrag i regleringsbrevet för år 2000, ingav till Utbildningsdepartementet år 2001. Där beräknades kostnaderna för en forskarutbildningsplats – lönekostnader eller motsvarande undantagna – till belopp från 200  
 000–300 
  000 kronor inom humaniora och samhällsvetenskap till det dubbla eller mera inom medicin, naturvetenskap och teknik. 
 Vi har tagit del av följande aktuella betänkanden och promemo- rior: 
  
 KAKI:s betänkande Arbetskraftsinvandring till Sverige (SOU 2005:50) vad gäller gäststudenters möjligheter att arbeta i Sverige efter studierna, 
  
 Utredningens om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare betänkande Familje- återförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15) samt den därpå grundade lagrådsremissen den 8 decem- ber 2005 med förslag till ändringar i utlänningslagen i fråga om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning i Sverige, 
  
 Utrikesdepartementets promemoria Genomförande av  
  
 EG-direk- 
  tiv om uppehållstillstånd för studier (Ds 2005:36) samt 
  
 Utbildnings- och kulturdepartementets promemoria den 21 no- vember 2005 Vissa studiestödsfrågor i anslutning till betänkan- Cruz rörlighet inom EU (SOU 2005:49) samt nyssnämnda SOU 2005:15. 
  
 Propositionen Ny Värld – Ny högskola (2004/05:162) slutbehandlas inom kort av riksdagen. Vi utgår i våra förslag från den indelning av högskoleutbildningen i tre nivåer: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, som i propositionen föreslås gälla fr.o.m. år 2007. 
 22 
  
 SOU 2006:7 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 Konsekvenserna av ett införande av avgifter berörs inte i våra direktiv. Vi har emellertid bedömt det som nödvändigt att diskutera troliga konsekvenser och att i anslutning till det presentera förslag om åtgärder som enligt vår mening måste vidtas i samband med att ett avgiftssystem införs. Vi har också funnit det naturligt att i sam- manhanget ta upp vissa frågor om den avgiftsfinansierade utbildning som redan bedrivs inom högskolan, dvs. uppdragsutbildning. 
 23 
  
 2 
  
 Utländska studenter – motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 2.1 
  
 Motiv 
  
 Den internationella rörligheten bland studenter i världen har ökat markant under de senaste decennierna. Enligt OECD (Education at a Glance, 2005) fanns det 2003 över 2 miljoner studenter vid hög- skolor utanför ursprungsländerna. Tendensen är att studentrörlig- heten fortsätter att öka. Enligt en rapport som British Council publi- cerade våren 2005 (Vision 2020 Forecasting International Student Mobility) kommer antalet personer som studerar i ett annat land än hemlandet att vara 5,8 miljoner år 2020. 
 I propositionen 2004/05:162 anför regeringen att kvaliteten i hög- skolan måste utvecklas bl.a. genom en fördjupad internationalisering. I den strategi för internationalisering som presenteras är ett delmål att öka rekryteringen av utländska studenter. 
 Som de främsta motiven för att öka antalet utländska studenter ser vi följande. 
  
 Utländska studenter är en tillgång för undervisnings- och forsk- ningsmiljöernas utveckling och kvalitet. De kan bidra till att stärka den internationella miljön och mångfalden och till att främja förståelsen i Sverige för andra kulturer och traditioner. 
  
 Studenter från andra länder är en utrikes- och säkerhetspolitisk tillgång. De får ofta en positiv inställning till Sverige som gör att de blir informella ambassadörer för vårt land när de återvän- der hem. Kontakter som en utländsk student fått i Sverige kan vara väsentliga för kontakterna mellan Sverige och respektive land. 
  
 Svenska företag och institutioner är beroende av medarbetare med internationell kompetens och kännedom om olika länder, regioner och marknader. Utländska studenter med utbildning i och kunskap om Sverige är en viktig framtida rekryteringsbas. 
  
 25 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 SOU 2006:7 
  
 Forskare från andra länder tillför kompetens som kan bidra till att förnya den svenska forskningen. Rekrytering av utländska studenter på avancerad nivå och doktorander lägger en grund för detta. 
  
 Utbildning i Sverige är ofta en relevant del av stödet till länder i utveckling. Det svenska biståndet omfattar därför gäststipendier till studenter från länder som omfattas av det internationella ut- vecklingssamarbetet. 
  
 2.2 
  
 Fakta 
  
 2.2.1 
  
 Inledning 
  
 I flera utredningar sedan  
 1980-talet 
  och i flera rapporter, framförallt från Högskoleverket, har pekats på svårigheten att få fram tillförlitlig statistik över antalet utländska studenter. De uppgifter som redo- visas i det följande bygger på Högskoleverkets och SCB:s statistik. Vi redovisar också uppgifter om studiefinansiering, eftersom det i fråga om forskarutbildningen finns ett samband mellan denna och avgiftsfrågan. 
 För att ge en bild av antalet inresande studenter utifrån den in- delning som föreslås i prop. 2004/05:162 har SCB på vårt uppdrag tagit fram statistik motsvarande de tre föreslagna nivåerna. 
 I den befintliga statistiken redovisas studenter utifrån bakgrund. Med svensk bakgrund avses personer som är födda i Sverige med minst en inrikes född förälder. Med utländsk bakgrund avses per- soner folkbokbörda i Sverige som är utrikes födda samt personer som är födda i Sverige med två utrikes födda föräldrar. Med inre- sande studenter avses utbytesstudenter (studenter som deltar i ett utbytesprogram) och free  
 mover-studenter 
  (studenter som ordnar sina studier själva). Det finns också en grupp med okänd bakgrund. I denna ingår de som har ofullständiga personuppgifter, rimligen free  
 mover-studenter 
  som inte har sökt uppehållstillstånd för stu- dier och kommer från Norden eller från andra  
 EU-länder. 
  
 I tabell A redovisas det totala antalet studenter i högskolan läsåret 2002/03 avseende forskarutbildning och läsåret 2003/04 avseende grundläggande högskoleutbildning. Uppgifter om utbytesstudenter finns sedan 1996/97, medan uppgifter om free  
 mover-studenter 
  finns först sedan 2002/03. 
 26 
  
 SOU 2006:7 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 Tabell A. Antal studenter och därav nybörjare i högskoleutbildning efter bakgrund 2002/03 och 2003/04 
  
 Grundutbildning 03/04 
  
 Forskarutbildning 02/03 
  
 Studenter 
  
 Nybörjare 
  
 Aktiva doktorander 
  
 Nybörjare 
  
 Totalt 
  
 396 600 
  
 83 300 
  
 21 500 
  
 3 860 
  
 Svensk bakgrund 
  
 327 400 
  
 57 500 
  
 15 500 
  
 2 710 
  
 Utländsk bakgrund 
  
 51 800 
  
 11 500 
  
 4 450 
  
 630 
  
 därav 
  
 Född i Sv. med två utrikes 
  
 födda föräldrar 
  
 13 700 
  
 2 830 
  
 460 
  
 77 
  
 Utrikes född 
  
 38 000 
  
 8 710 
  
 3 990 
  
 560 
  
 Inresande studenter 
  
 11 140 
  
 10 500 
  
 480 
  
 330 
  
 därav 
  
 Utbytesstudent 
  
 9 060 
  
 8 820 
  
 - 
  
 - 
  
 Free mover/gästdoktorand 
 1 
  
 2 080 
  
 1 680 
  
 480 
  
 330 
  
 Okänd bakgrund 
  
 6 230 
  
 3 680 
  
 1 010 
  
 180 
  
 1  
 Personer som beviljats uppehållstillstånd för studier Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 
  
 2.2.2 
  
 Inresande studenter i grundläggande högskoleutbildning 
  
 Utbytesstudenter 
 I Högskoleverkets databas för nationell uppföljning vid universitet och högskolor  
 (NU-databasen) 
  definieras utbytesprogram i följande kategorier:  
 EU-program, 
  Brown, Bilaterala program (mellan hög- skolor) samt Övriga (där studenten själv utverkat utbyte som en del av en utbildning). Uppgifter om utbytesstudenter rapporteras sedan 1996 via högskolornas studiedokumentationssystem (LADOK). Majoriteten utbytesstudenter läser fristående kurser, medan bara ett fåtal deltar i en programutbildning. 
 Antalet utbytesstudenter har, som framgår av figuren nedan, i det närmaste fördubblats sedan 1996. 
 27 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 SOU 2006:7 
  
 Utbytesstudenter läsåren  
 1996/97–2003/04 
  
 Antal 
  
 10 000 
  
 9 000 
  
 Samtliga 
  
 8 000 
  
 7 000 
  
 6 000 
  
 5 000 
  
 Kvinnor 
  
 4 000 
  
 Män 
  
 3 000 
  
 2 000 
  
 1 000 
  
 0 
  
 96/97 
  
 97/98 
  
 98/99 
  
 99/00 
  
 00/01 
  
 01/02 
  
 02/03 
  
 03/04 
  
 Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 
  
 En majoritet av utbytesstudenterna, drygt 80 procent, kommer från Europa. Kanada och USA är de länder utanför EES från vilka flest utbytesstudenter kommer till Sverige. 
 Tabell B. Utbytesstudenter i grundutbildningen läsåret 2003/04 efter geografiskt område. Procent 
  
 Samtliga 
  
 Kvinnor 
  
 Män 
  
 Samtliga utbytesstudenter 
  
 100 
  
 100 
  
 100 
  
 Norden 
  
 10 
  
 14 
  
 6 
  
 EU (exkl. Danmark och Finland) 
  
 68 
  
 64 
  
 72 
  
 Europa (exkl. Norden och EU) 
  
 3 
  
 3 
  
 3 
  
 Afrika 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 Nordamerika 
  
 9 
  
 9 
  
 10 
  
 Sydamerika 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 Asien 
  
 5 
  
 6 
  
 5 
  
 Oceanien 
  
 2 
  
 2 
  
 2 
  
 Källa: Bearbetad tabell från Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 med fördelning utifrån ett utvidgat EU. 
 De flesta utbytesstudenter finns vid de stora högskolorna. Univer- siteten i Lund och Uppsala ligger i topp. 
 28 
 SOU 2006:7 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
 Tabell C. Högskolor med flest utbytesstudenter i grundutbildning läsåret 2003/04 
  
 Universitet/högskola 
  
 Antal 
  
 Kvinnor 
  
 Män 
  
 Andel i procent av det totala 
  
 antalet utbytesstudenter 
  
 Lunds universitet 
  
 1 300 
  
 710 
  
 590 
  
 14 
  
 Uppsala universitet 
  
 910 
  
 490 
  
 420 
  
 10 
  
 Linköpings universitet 
  
 630 
  
 280 
  
 350 
  
 7 
  
 Högskolan i Jönköping 
  
 570 
  
 290 
  
 280 
  
 6 
  
 Kungl. Tekniska högskolan 
  
 550 
  
 160 
  
 390 
  
 6 
  
 Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 
 Free  
 mover-studenter 
  
 Med free  
 mover-studenter 
  avses personer som angivit studier som grund för bosättning och invandrat mindre än två år innan studierna påbörjades. Som framgår av tabell A finns också en grupp med okänd bakgrund, troligen studenter från Norden och EU. För oss är de som har angivit studier som skäl för uppehållstillstånd de intressanta, eftersom det är inom den kategorin personer från länder utanför EES finns. 
 För att få uppehållstillstånd för studier i Sverige måste man vara antagen till en högskoleutbildning på heltid, ha intyg om eventuell studiefinansiering från sitt hemland, visa att man kan försörja sig under studietiden samt vara inställd på att lämna Sverige efter stu- dierna. För att få tillståndet förlängt måste man visa godtagbara studieresultat. 
 Mellan 2002/03 och 2003/04 ökade antalet free  
 mover-studenter 
  med 13 procent, från 1 850 till 2 080. Över hälften av dem som be- viljades uppehållstillstånd för studier 2003/04 kom från Asien. 
 29 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 SOU 2006:7 
  
 Tabell D. Free  
 mover-studenter 
  med uppehållstillstånd för studier i grundutbildningen läsåret 2003/04 efter geografiskt område. Procent 
  
 Samtliga 
  
 Kvinnor 
  
 Män 
  
 Totalt 
  
 100 
  
 100 
  
 100 
  
 Norden 
  
 2 
  
 3 
  
 2 
  
 EU utom Danmark och Finland 
  
 17 
  
 22 
  
 15 
  
 Europa utom EU och Norden 
  
 7 
  
 14 
  
 4 
  
 Afrika 
  
 9 
  
 5 
  
 11 
  
 Nordamerika 
  
 6 
  
 7 
  
 6 
  
 Sydamerika 
  
 3 
  
 3 
  
 2 
  
 Asien 
  
 51 
  
 42 
  
 55 
  
 Oceanien 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 Okänt 
  
 3 
  
 3 
  
 4 
  
 Källa:Bearbetad tabell från Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 med fördelning utifrån ett ut- vidgat EU 
 Det innebär att ca 1 650 studenter kom från länder utanför EES. 
 Tabell E. Länder med flest free  
 mover-studenter 
  med uppehållstillstånd för studier i grundläggande högskoleutbildning läsåret 2003/04 
  
 Land 
  
 Antal studenter 
  
 Andel i procent av det totala 
  
 antalet free  
 mover-studenter 
  
 Indien 
  
 330 
  
 16 
  
 Kina 
  
 290 
  
 14 
  
 Pakistan 
  
 98 
  
 5 
  
 Bangladesh 
  
 68 
  
 3 
  
 Tyskland 
  
 65 
  
 3 
  
 USA 
  
 58 
  
 3 
  
 Antal med tillfälliga personnummer 
  
 3 250 
  
 Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 
 Flertalet av free  
 mover-studenterna 
  finns vid stora högskolor med teknisk utbildning. Kungliga Tekniska högskolan hade det största antalet sådana studenter, över 400, följd av Chalmers tekniska hög- skola med 250. 
 30 
  
 SOU 2006:7 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 Tabell F. Högskolor med flest free  
 mover-studenter 
  med uppehållstillstånd för studier i grund- läggande högskoleutbildning läsåret 2003/04 
  
 Universitet/högskola 
  
 Antal 
  
 Kvinnor 
  
 Män 
  
 Andel i procent av det totala 
  
 antalet free  
 mover-studenter 
  
 Kungl. Tekniska högskolan 
  
 440 
  
 120 
  
 330 
  
 21 
  
 Chalmers tekniska högskola 
  
 250 
  
 56 
  
 190 
  
 12 
  
 Linköpings universitet 
  
 220 
  
 92 
  
 130 
  
 11 
  
 Lunds universitet 
  
 200 
  
 84 
  
 120 
  
 10 
  
 Umeå universitet 
  
 140 
  
 47 
  
 96 
  
 7 
  
 Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 
 Studenter på magisternivå 
 Redovisningen nedan är en uppskattning, där endast engelskspråkiga magisterutbildningar är medtagna, eftersom det med största sanno- likhet är där flertalet av de utländska studenterna på denna nivå åter- finns. 
 Av free  
 mover-studenterna 
  återfanns 694 i en engelskspråkig magisterutbildning 2002/03 och 663 det följande läsåret. Antalet free  
 mover-studenter 
  från länder utanför EES var 636 respektive 627. 
 Som framgår av tabell E kom över hälften av free  
 mover-studen- 
  terna i grundläggande utbildning från Asien, sammanlagt 1 050. Av free  
 mover-studenter 
  i engelskspråkig magisterutbildning kom 446 från Asien. Inom denna grupp kom de flesta från Kina och Indien med vartdera drygt 100 studenter läsåret 2002/03 samt 139 från Indien och 126 från Kina läsåret 2003/04. 
 Fördelningen mellan män och kvinnor bland free  
 mover-studenter 
  i grundläggande utbildning 
 Fördelningen mellan män och kvinnor i grundläggande högskoleut- bildning (nybörjare) har under läsåren 2002/03 och 2003/04 varit oförändrad: 58 procent kvinnor och 42 procent män. 
 I gruppen free  
 mover-studenter 
  har andelen män ökat mellan de två läsåren, från 63 procent till 67 procent. Inom gruppen studenter från Asien har andelen män ökat från 71 till 73 procent. 
 Som framgår av tabell F är det två högskolor med teknisk inrikt- ning som har flest utländska studenter. Detta kan vara en förklaring till den högre andelen män bland free  
 mover-studenterna. 
  
 31 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 SOU 2006:7 
  
 Fördelningen mellan män och kvinnor är olika mellan länderna. Det är ungefär lika många män som kvinnor som kommer från Kina. Däremot är andelen kvinnor från Indien bara 6 procent. Det land som efter Indien och Kina har störst andel grundutbildningsstu- denter i Sverige är Pakistan, men kvinnor därifrån saknades helt under de två aktuella läsåren. 
  
 2.2.3 
  
 Inresande doktorander 
  
 I detta sammanhang avses med gästdoktorander personer som hos Migrationsverket angivit studier som grund för bosättning och som invandrat mindre än två år innan studierna på börjades. 
 Som framgår av tabell A var läsåret 2002/03 antalet aktiva dokto- rander 21 500 och antalet nybörjardoktorander 3 860. Av de aktiva doktoranderna var 2,2 procent gästdoktorander och av nybörjarna 9 procent. De siffror som presenteras nedan och som bygger på körningar våren 2005 stämmer inte helt med siffrorna i tabell A. Skälet till detta är att universitets- och högskoleregistret uppdate- ras fortlöpande. När uttag från registret görs vid olika tidpunkter blir således siffrorna olika. 
 Tabell Haynes fördelade på länder inom respektive utanför  
 EES-området 
  
 2002/03 
  
 2003/04 
  
 Alla gästdoktorander 
  
 507 
  
 426 
  
 Inom EES 
  
 99 
  
 92 
  
 Utanför EES 
  
 408 
  
 334 
  
 Källa: SCB 
  
 Tabell H. Gästdoktorander från länder utanför EES fördelade på geografiska områden 
  
 Område 
  
 2002/03 
  
 2003/04 
  
 Övriga Europa utom EES 
  
 76 
  
 63 
  
 Afrika 
  
 60 
  
 37 
  
 Nordamerika 
  
 22 
  
 22 
  
 Sydamerika 
  
 17 
  
 23 
  
 Asien 
  
 180 
  
 157 
  
 Oceanien 
  
 8 
  
 5 
  
 Okänt 
  
 45 
  
 27 
  
 Källa: SCB 
  
 32 
  
 SOU 2006:7 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 I fråga om länder utanför EES kommer, som framgår av tabell H, en stor del av gästdoktoranderna från Asien. Kina är här det land som har flest gästdoktorander; läsåret 2002/03 var det 72 och det följande läsåret 52. De två asiatiska länder som därefter har flest gästdoktorander är Iran med 13 respektive 27 och Indien med 12 respektive 20. 
 När det gäller Europa utanför EES är Ryssland det land som har störst antal gästdoktorander: 29 läsåret 2002/03 och 25 läsåret 2003/04. 
 Forskarutbildningens volym har minskat i Sverige under 2004. Ett skäl för minskningen är enligt Högskoleverkets årsrapport 2005 att antalet nybörjare har anpassats till de faktiska resurserna. Detta bör även ha påverkat antalet gästdoktorander. 
 Fördelningen mellan män och kvinnor bland gästdoktorander 
 Fördelningen mellan män och kvinnor bland gästdoktoranderna var läsåret 2002/03 följande: 
 Tabell I. 
  
 Totalt 
  
 Kvinnor 
  
 Män 
  
 Alla gästdoktorander 
  
 507 
  
 185 
  
 322 
  
 EES 
  
 99 
  
 48 
  
 51 
  
 Utanför EES 
  
 408 
  
 137 
  
 271 
  
 Källa: SCB 
  
 Motsvarande fördelning läsåret 2003/04 var följande: 
 Tabell K. 
  
 Totalt 
  
 Kvinnor 
  
 Män 
  
 Alla gästdoktorander 
  
 426 
  
 168 
  
 258 
  
 EES 
  
 92 
  
 45 
  
 47 
  
 Utanför EES 
  
 334 
  
 123 
  
 211 
  
 Källa: SCB 
  
 Också här är det skillnad mellan länder i fråga om fördelningen mellan män och kvinnor. Kina, som hade ungefär lika många män som 
 33 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 SOU 2006:7 
  
 kvinnor bland sina gäststudenter, har ungefär samma fördelning bland sina gästdoktorander. Från Iran kom det 3 kvinnliga och 24 manliga gästdoktorander läsåret 2003/04 och från Indien 4 respektive 16. 
  
 2.2.4 
  
 Studiefinansiering 
  
 Personer från länder utanför EES som kommer till Sverige för att studera är inte berättigade till svenskt studiestöd. Dock erbjuder Sverige vissa individuella stipendier. För doktorander finns även möjlighet till doktorandanställning och utbildningsbidrag. 
 Stipendier 
 Svenska institutet (SI) fördelar stipendier till utländska medborgare för studier i Sverige. Flertalet av dessa stipendier går till free  
 mover-stu- 
  denter från länder utanför EES. 341 sådana individuella stipendier ut- nyttjades 2004. Av dessa avsåg 28 grundnivå, 232 påbyggnadsnivå och 81 forskarutbildning. Motsvarande siffror 2003 var totalt 290 samt 45, 159 respektive 96. Flertalet stipendier finansieras av bistånds- medel, inklusive medel för samarbete med Östeuropa. Av stipendi- erna avsåg ungefär hälften en hel utbildning och hälften en begrän- sad studieperiod. 
 Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forsk- ning (STINT) fördelar också stipendier. Inom ramen för Scholar- ship Programme har stipendier tilldelats högskolor för vissa enskilda utbildningsprogram. Stipendierna har av respektive högskola till- delats masterstudenter från särskilt prioriterade länder i syfte att locka studenter från länder i dynamisk utveckling, enligt STINT:s definition 2004/05 Brasilien, Chile, Mexico, Republiken Korea, Kina, Taiwan, Thailand, Indonesien, Indien och Sydafrika. Under perioden  
 1996/97–2004/05 
  var antalet stipendier 816, varav 239 tilldelades studenter från Kina. Chalmers tekniska högskola fick det största antalet stipendier och Kungliga Tekniska högskolan det näst största. 
 Doktorandanställning och utbildningsbidrag 
 Den som antas eller har antagits till forskarutbildning får anställas som doktorand. Den som är anställd som doktorand skall främst ägna sig åt sin egen forskarutbildning men får i begränsad omfatt- 
 34 
  
 SOU 2006:7 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 ning, högst 20 procent, arbeta med utbildning, forskning och ad- ministration. 
 Utbildningsbidrag får ges till den som antas eller har antagits till forskarutbildning. Utbildningsbidrag kan kombineras med anställ- ning som assistent. Om det finns särskilda skäl får en doktorand som har helt utbildningsbidrag undervisa vid högskolan eller utföra annat arbete som omfattar mer än 20 procent av full arbetstid. Den som har fått utbildningsbidrag skall efter ansökan anställas som doktorand under de två sista åren av utbildningen. 
 Enligt Högskoleverkets årsrapport 2005 är anställning som doktorand den vanligaste formen av studiefinansiering för forskar- studenter. Ungefär hälften av forskarstudenterna hade 2004 sådan anställning. Knappt 12 procent hade utbildningsbidrag, 17 procent finansierades på annat sätt av högskolan – t.ex. via anställning som amanuens, assistent eller adjunkt – och 16 procent hade extern fi- nansiering. Av nybörjardoktoranderna hade 16 procent stipendier mot 10 procent av det totala antalet doktorander. 
 SCB har för vår räkning tagit fram statistik över hur gästdokto- randerna från länder utanför EES finansierade sina studier läsåret 2002/03. 147 hade då doktorandanställning, 51 annan anställning inom högskolan och 79 utbildningsbidrag. 150 hade stipendium, 30 var yrkes- verksamma utanför högskolan inom områden med anknytning till forskarutbildningen och 47 hade annat slag av försörjning. En och samma doktorand kan tillhöra flera av dessa kategorier, vilket gör att summan av de redovisade siffrorna överstiger antalet gästdokto- rander enligt tabell H. Vi vågar ändå dra slutsatsen att flertalet inom denna för oss intressanta grupp doktorander hade finansiering via högskolan i form av anställning eller utbildningsbidrag och att ytter- ligare ett stort antal hade något slag av – svenskt eller utländskt – stipendium. 
 35 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 SOU 2006:7 
  
 2.2.5 
  
 Sammanfattande bild 
  
 Antalet free  
 mover-studenter 
  från länder utanför EES i grundläg- gande högskoleutbildning kan för läsåret 2003/2004 uppskattas till ca 1 650, vilket motsvarar ungefär 0,5 procent av det totala antalet studenter. Motsvarande antal för forskarutbildningen var läsåret 2002/03 ca 500 eller 2,2 procent. 160 studenter från länder utanför EES fick stipendium från SI för hel magisterutbildning. Flertalet av doktoranderna från berörda länder hade anställning eller utbild- ningsbidrag. 
  
 2.3 
  
 Faktorer av betydelse 
  
 Över 2 miljoner studenter väljer ett annat studieland än hemlandet. Framför allt två motiv brukar framhållas: brist på lämplig utbild- ning i hemlandet och att utbildning i ett annat land ger bättre för- utsättningar i yrkeslivet. 
 Viktiga faktorer när det gäller val av land och högskola för ut- landsstudier är självfallet vilken information som ges, kvaliteten på utbildningen samt förhållandena i stort i landet i fråga. Några fak- torer som ger Sverige goda förutsättningar att konkurrera om ut- ländska studenter är följande: 
  
 Sverige har en väl utbyggd högskola och några av våra högsko- lor är internationellt välkända. 
  
 Sverige har under många år satsat på internationalisering av den högre utbildningen och högskolorna bedriver en omfattande utbytesverksamhet, där intresset i ökad utsträckning riktas mot länder utanför Europa. Flera högskolor satsar också på särskilda utbildningar riktade till utländska studenter, och antalet kurser och program på engelska ökar kontinuerligt. I Högskoleverkets utvärdering av internationaliseringsarbetet inom högskolan (Hög- skoleverkets rapport 2005:1R) redovisades drygt 200 magister- program med denna inriktning. 
  
 Studierna i Sverige är avgiftsfria. Även om levnadskostnaderna är höga, är det förhållandet att själva utbildningen är kostnadsfri en omvittnat positiv faktor när utländska studenter väljer studie- land. 
  
 För utländska studenter är det naturligtvis en trygghet att kunna kommunicera på ett språk som de själva kan förstå och tala. Att 
  
 36 
  
 SOU 2006:7 
  
 Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse 
  
 flertalet svenskar talar engelska underlättar kontakten mellan de utländska studenterna och det svenska samhället. 
  
 Sverige har hög säkerhet, god miljö och god tillgång till natur- upplevelser. 
  
 Den som har uppehållstillstånd för studier i Sverige får arbeta utan arbetstillstånd. Den som har sökt förlängning av uppe- hållstillståndet för studier får arbeta även under den tid ansökan behandlas, om ansökan lämnats in när det tidigare tillståndet fortfarande gällde och avsåg minst sex månader. 
  
 Samtidigt finns det faktorer som kan göra utländska studenter mindre attraherade av Sverige som utbildningsland: 
  
 Om en student vill stanna i Sverige efter avslutade studier för att arbeta måste han eller hon åka tillbaka till sitt hemland och därifrån söka arbetstillstånd. Den som har erbjudits arbete efter avslutade studier kan dock ansöka om arbetstillstånd medan han eller hon är kvar i Sverige. 
  
 Det är främst på större universitetsorter brist på studentbostä- der, och högskolornas möjligheter att engagera sig i bostadsfrå- gorna är praktiskt taget obefintliga. 
  
 37 
 3 Studieavgifter i andra länder 
  
 3.1 
  
 Inledning 
  
 Frågor om finansiering av högre utbildning diskuteras över hela världen. Det generella mönstret är att den högre utbildningen från att ha varit en nationell och offentlig angelägenhet övergår till en mer blandad finansiering. Studenter liksom privata och kommersi- ella aktörer är numera finansiärer vid sidan om den offentliga sek- torn. Bakom denna utveckling ligger såväl ekonomiska som ideolo- giska motiv, ibland i kombination. 
 Nyligen har flera rapporter som berör studieavgiftssystem publi- cerats. I augusti 2004 publicerade det nederländska Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS) rapporten Student financial support. I april 2005 publicerade SFS rapporten Den förlorade avgiftsfriheten. Samma månad publicerade det ameri-  
 kansk-kanadensiska 
  Educational Policy Institute en rapport med titeln Global Higher Education Rankings. Denna har hösten 2005 sammanfattats i en av Högskoleverket på nätet publicerad PM. Rapporterna är dock inte helt jämförbara när det gäller sättet att redovisa situationen i fråga om avgifter. 
  
 3.2 
  
 Avgiftssystem i Europa 
  
 I detta avsnitt redogör vi kortfattat för avgiftssystemen i  
 EES-län- 
  derna (utom Luxemburg och Fields) och Schweiz. Redo- visningen bygger i första hand på CHEPS rapport, men i vissa fall har kompletterande information hämtats i de övriga nämnda rap- porterna och via webben. Vi har inriktat oss på att i första hand belysa i vilken mån avgifter finns för grundläggande högskoleut- bildning (motsvarande) och i vilken mån studenter utanför EES i detta avseende behandlas särskilt. I fråga om forskarutbildningen 
 39 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 SOU 2006:7 
  
 har vi inte haft tillgång till samma breda material men redovisar uppgifter för några för oss intressanta länder. 
 I Belgien betalar alla studenter studieavgifter. Studenter kan dock få bidrag och betalar då en lägre avgift. Studenter inom EU och vissa grupper av utomeuropeiska studenter betalar samma av- gifter som belgiska studenter. Övriga utländska studenter betalar den avgift som respektive högskola beslutar om. 
 I Danmark införs 2006 studieavgifter för studenter utanför EES. Vissa är undantagna från avgifter, såsom personer med tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd och utbytesstudenter. Ett sys- tem med av staten finansierade friplatser och stipendier införs samtidigt med avgifterna. Friplatser och stipendier fördelas mellan högskolorna i den årliga budgeten. För 2006 är det totala antalet planerat till minst 70 för att ökas till minst 300 år 2010. Syftet är att stödja de bäst kvalificerade studenterna från berörda länder. För övriga studenter från länder utanför EES måste högskolorna ta ut en avgift som motsvarar full kostnadstäckning. De får ta ut en högre avgift, men överskottet skall då användas till ytterligare fri- platser och stipendier. – Forskarstudenterna är anställda, och av- gifter är inte aktuella för dem. 
 I Estland är ungefär hälften av antalet platser i högre utbildning finansierad av staten. Övriga platser, som högskolorna själva be- slutar om, finansieras med studieavgifter. Utbildningar på master- och forskarnivå har högre avgifter än utbildning på grundläggande nivå. Utländska studenter betalar avgifter med undantag för delta- gare i utbytesprogram. 
 I Finland är utbildningen avgiftsfri. En arbetsgrupp inom Un- dervisningsministeriet har dock nyligen lagt fram förslag om en ordning med avgifter för studenter från länder utanför EES fr.o.m. höstterminen 2007. Enligt förslaget skall högskolorna själva be- stämma avgiftens storlek i ett intervall mellan 3 500 och 12 000 euro per läsår. Två femåriga stipendieprogram, ett allmänt och ett biståndsrelaterat, föreslås bli inrättade samtidigt som avgifter in- förs. – Förslaget om avgifter berör inte forskarnivån. Flertalet fors- karstudenter anställs i forskarskolor eller har möjlighet till stipen- dier. 
 I Frankrike betalar alla studenter studieavgifter, som varierar mellan olika högskolor och utbildningsområden. 
 I Grekland är utbildningen på grundläggande nivå avgiftsfri. 
 I Irland är utbildning på grundläggande nivå avgiftsfri för stu- denter inom EU. Vissa administrativa avgifter tas dock ut, såsom 
 40 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 för registrering. Studenter från länder utanför EU betalar avgifter enligt beslut av varje högskola. 
 På Island finns privata högskolor som tar ut studieavgifter. Vid statliga högskolor betalar studenterna en registreringsavgift. Det finns inga särskilda avgifter för utomeuropeiska studenter. 
 I Italien betalar alla studenter studieavgifter, som varierar mellan högskolor och utbildningsområden. Varje högskola beslutar om avgifterna, som vanligtvis är lägre på grundläggande nivå. 
 I Lettland betalar alla studenter studieavgifter. Varje högskola beslutar om avgiftens storlek. Utländska studenter betalar samma avgifter som de inhemska studenterna under förutsättning att de läser kurser på lettiska. Avgiften för kurser på engelska kan vara högre. 
 I Litauen betalar alla studenter studieavgifter för utbildning på grundläggande nivå. Från 2006 kommer avgifter att införas även för utbildning på magisternivå. Utländska studenter som deltar i ut- bytesprogram och studenter inom EES betalar lika stora avgifter som de inhemska studenterna. Andra utländska studenter betalar en avgift som bestäms av staten för statliga högskolor och av den enskilda högskolan för privata. 
 I Malta betalar alla studenter avgifter för utbildning på magister- nivå. Avgifterna varierar beroende på om det är hel- eller deltids- studier. Studier i grundutbildningen är i det närmaste avgiftsfria. Sedan hösten 2003 betalar dock samtliga studenter en avgift när de börjar sin grundutbildning. 
 I Nederländerna betalar alla studenter avgifter. Studenter från länder inom EES betalar samma avgift som de inhemska studen- terna. Studenter från länder utanför EES betalar den avgift som res- pektive högskola bestämmer. – Forskarutbildningen berörs inte av ordningen med avgifter; flertalet doktorander är anställda. 
 I Norge är utbildningen avgiftsfri för alla studenter vid statliga högskolor. Avgifter förekommer dock vid privata högskolor. 
 I Polen är utbildning på heltid vid de statliga högskolorna av- giftsfri. Högskolorna har dock rätt att ta ut avgifter från dem som studerar på deltid. 
 I Portugal betalar alla studenter avgift, som bestäms av respek- tive högskola. 
 I Schweiz betalar alla studenter – med undantag för deltagare i utbytesprogram – avgift. Vid vissa högskolor betalar utländska stu- denter en högre avgift. 
 41 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 SOU 2006:7 
  
 I Slovakien är utbildningen på grundläggande nivå och magister- nivå avgiftsfri under förutsättning att studierna slutförs inom den planerade utbildningstiden. Om studenten inte klarar av sin utbild- ning inom denna tid, kan han eller hon få betala en avgift som högst motsvarar 50 procent av genomsnittskostnaden för utbildningen. Varje högskola får besluta om avgifter för utländska studenter. 
 I Slovenien är heltidsstudier på grundläggande nivå avgiftsfria för inhemska och  
 EU-studenter. 
  Däremot får avgifter tas ut vid studier på deltid. Avgifter får också tas ut för studier på magister- nivå. Studenter från länder utanför EU betalar avgifter även för ut- bildning på grundläggande nivå. 
 I Spanien betalar studenterna terminsavgifter som bestäms ut- ifrån den enskildas sociala och ekonomiska förhållanden. 
 I Storbritannien finns olika system. I England och Wales är ut- bildningen avgiftsbelagd. I Skottland är utbildningen avgiftsfri för studenter från Skottland och andra  
 EU-länder, 
  medan studenter från övriga Storbritannien måste betala. Generellt gäller att varje högskola beslutar om avgiften för studenter från länder utanför EU. – Avgiftssystemet i England omfattar i princip också forskar- nivån. I praktiken handlar det här mest om det första årets studier, sedan inordnas doktoranderna i forskningsprojekt, och avgiftsfrå- gan löses inom ramen för finansieringen av dessa eller genom sti- pendier. 
 I Tjeckien är utbildningen i princip avgiftsfri om den ges på tjeckiska. Möjlighet finns att ta ut avgifter om studenten inte håller sig inom den planerade utbildningstiden, om studenten antas till ytterligare ett program eller om utbildningen hålls på annat språk än tjeckiska. Respektive högskolan beslutar om avgiftens storlek. I princip betalar utländska studenter avgifter enligt samma system som inhemska. 
 I Tyskland har författningsdomstolen 2005 beslutat att studie- avgifter får införas vid förbundsrepublikens högskolor. Dessförin- nan rådde ett generellt förbud att ta ut avgifter. Efter beslutet i författningsdomstolen pågår nu en diskussion om formerna för avgiftssystemet och likvärdigheten över landet. Oenighet råder mellan de två partierna i den nya koalitionsregeringen, och olika lösningar kommer att väljas i olika delstater.  
 Hoffman 
  och Niedersachsen har redan infört en avgift på 500 euro för alla studenter. I Bayern har högskolorna fått viss frihet att bestämma avgiftsnivån. I  
 Nordrhein-Westfalen 
  har högskolorna fått full frihet att besluta om avgifter skall finnas. 
 42 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 I Ungern infördes i mitten av  
 1990-talet 
  avgifter för samtliga studenter. Efter protester togs dessa avgifter bort några år senare. Samtidigt infördes en möjlighet för högskolorna att ta emot beta- lande studenter. Det kan därför finnas betalande och icke betalande studenter i samma grupp. Utländska studenter betalar alltid för sina studier. 
 I Österrike betalar alla studenter en avgift. Studenter från länder utanför EES betalar en högre avgift. 
 I de allra flesta  
 EES-länder 
  finns sammanfattningsvis något slag av avgifter, allt från registreringsavgifter till avgifter som skall täcka kostnaden för utbildningen. I vissa länder beslutas avgiften av statsmakterna, medan i andra länder varje högskola själv får besluta. Alla länder har studiestödssystem för de inhemska studenterna och i vissa fall även för studenter inom EU. För studenter utanför EES finns i många fall stipendier som kan sökas i samband med ansökan till utbildningen. 
 I tabellen nedan ges en översiktlig bild av avgiftssystemen. 
  
 Land 
  
 Avgifter för grundläggande utb. 
  
 Särskilda avgifter för studenter utanför EES 
  
 Belgien 
  
 ja 
  
 ja 
  
 Danmark 
  
 nej 
  
 ja införs 2006 
  
 Estland 
  
 ja för del av antal platser 
  
 ja 
  
 Finland 
  
 nej 
  
 ja enligt ett förslag fr.o.m. 2007 
  
 Frankrike 
  
 ja 
  
 nej 
  
 Grekland 
  
 nej 
  
 nej 
  
 Irland 
  
 nej 
  
 ja 
  
 Island 
  
 ja, registreringsavgift 
  
 nej 
  
 Italien 
  
 ja 
  
 nej 
  
 Lettland 
  
 ja 
  
 ja om kurser ges på engelska 
  
 Litauen 
  
 ja 
  
 ja 
  
 Malta 
  
 ja 
  
 ja 
  
 Nederländerna 
  
 ja 
  
 ja 
  
 Norge 
  
 nej 
  
 nej 
  
 Polen 
  
 förekommer 
  
 nej 
  
 Portugal 
  
 ja 
  
 nej 
  
 Schweiz 
  
 ja 
  
 ja 
  
 Slovakien 
  
 förekommer 
  
 ja 
  
 Slovenien 
  
 förekommer 
  
 ja 
  
 Spanien 
  
 ja 
  
 nej 
  
 Storbritannien 
  
 ja 
  
 ja 
  
 Tjeckien 
  
 förekommer 
  
 nej 
  
 Tyskland 
  
 ja i vissa delstater 
  
 nej 
  
 Ungern 
  
 förekommer 
  
 ja 
  
 Österrike 
  
 ja 
  
 ja 
  
 43 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 SOU 2006:7 
  
 I fråga om avgiftens storlek är det stor variation. Beloppen varierar i fråga om inhemska och  
 EU-studenter 
  från 25 till ca 1 500 euro per studieår. Det är framför allt två länder som tar ut höga avgifter för denna kategori: Nederländerna med ca 1 500 euro och England med 1 000 pund. I England och Wales höjs dessutom den högsta möjliga avgiften fr.o.m. 2006 respektive 2007 till 3 000 pund. 
 Många länder tar ut högre avgifter av studenter från länder utan- för EES. Vissa tar ut avgifter som motsvarar full kostnadstäckning. Avgifterna varierar också mellan olika utbildningsnivåer, utbildnings- områden och högskolor. I England och Nederländerna är avgifter kring 10 000 pund respektive euro för denna kategori studenter vanliga. Malta med nästan 7 000 euro och Estland med 5 100 euro är andra exempel på länder med höga avgifter. Med kravet på full kostnadstäckning kommer Sverige att tillhöra denna grupp av länder. 
  
 3.3 
  
 Utförligare beskrivning av avgiftssystem i vissa länder 
  
 Enligt direktiven skall vi särskilt uppmärksamma avgiftssystemen i Nederländerna, Storbritannien och Australien. Vi har studerat sys- temen i Nederländerna och Storbritannien i samband med studie- besök, medan systemet i Australien har studerats via uppgifter på webben, material från Australian  
 Vice-Chancellors 
  Committee (AVCC) och kontakter med Australiens ambassad i Stockholm. 
  
 3.3.1 
  
 Australien 
  
 I Australien har terminsavgifter funnits länge. På  
 1970-talet 
  togs avgifterna bort men infördes igen 1989. Systemet som då infördes går under benämningen Higher Education Contributions System (HECS) och har två delar: obligatorisk terminsavgift samt räntefria lån till avgiften. Den obligatoriska terminsavgiften kan betalas an- tingen direkt vid terminsstart eller med hjälp av  
 HECS-lån. 
  
 Lånet skall betalas tillbaka efter examen inom ramen för skatte- systemet  
 (income-contingent). 
 HECS-lånet 
  täcker bara terminsav- giften, vilket innebär att studenten på annat sätt måste finansiera övriga kostnader för sitt uppehälle. Enligt Högskoleverkets rapport Finansiering och frihandel (2002:34R) har  
 HESC-systemet 
  utvär- derats flera gånger. Utvärderingarna har bl.a. visat att antalet stu- 
 44 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 denter inte minskade när systemet infördes. Däremot minskade antalet äldre studenter något när avgifterna höjdes några år efter införandet av systemet. 
 Även utländska studenter betalar terminsavgifter, som skall täcka kostnaderna för utbildningen. Vissa kategorier utländska studenter behöver inte betala denna avgift: dels studenter på master- och forskarnivå som fått stipendium i konkurrens, dels de som deltar i ett program som omfattar utbyte av studenter mellan högskolor. 
 Australien är det tredje största engelskspråkiga mottagarlandet för studenter från andra länder. Våren 2005 var 86 000 utländska studenter inskrivna vid de olika högskolorna i Australien. 
 I april 2005 har AVCC beslutat om riktlinjer som högskolorna skall följa när de tar emot utländska studenter (Provision of Edu- cation to International Students, Code of Practice and Guidelines for Australian Universities). Riktlinjerna avser bl.a. information och marknadsföring, anlitandet av rekryteringsagenter, den information som skall ges till studenterna innan de kommer till Australien, hur mottagandet av studenterna skall gå till, högskolornas organisation för utländska studenter, stöd till studenter och till den personal på högskolorna som skall arbeta med de utländska studenterna samt hur eventuell återbetalning av terminsavgifter skall ske. 
 Högskolorna har ett stort ansvar för att den information som ges både av dem själva och av rekryteringsagenter är korrekt och ger en riktig bild av studier i Australien och av innehållet i kur- serna. Högskolorna måste ha ett kontrakt med de rekryterings- agenter som de använder sig av och kontrollera att dessa följer lagar och bestämmelser inom området. 
 Den information som skall ges till de utländska studenterna om villkoren för utbildningen skall bl.a. avse terminsavgifterna. Infor- mationen skall innehålla uppgifter om kostnaden för olika utbild- ningar, hur avgiften skall betalas och riktlinjer för återbetalning av avgiften. 
 Riktlinjerna för återbetalning av avgifterna är detaljerade. Det kan finnas ett kontrakt mellan högskolan och studenten om detta. Om studenten av olika skäl inte kan, vill eller får börja sin utbild- ning finns möjlighet att få hela eller en del av avgiften återbetald. Exempel på när en student inte kan få sin avgift återbetald är om han eller hon blivit antagen på grundval av falska betyg. I riktlinjerna ingår också att högskolorna skall ha en ordning för hur en student skall göra för att överklaga ett beslut om återbetalning av avgift. 
 45 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 SOU 2006:7 
  
 3.3.2 
  
 Nederländerna 
  
 Vid studiebesöket i Nederländerna sammanträffade vi med företrä- dare för ministeriet för undervisning, kultur och vetenskap, Harrington (den centrala organisationen för internationellt samarbete inom högre utbildning), universitetet i Leyden samt tekniska universite- tet i Delft. 
 Den högre utbildningen i Nederländerna finansieras av tradition delvis med studieavgifter. Studenter kan få lån och bidrag, som täcker ungefär 2/3 av avgiften. Samtliga studenter inom EES – och övriga som jämställs med  
 EES-medborgare 
  – med undantag för deltagare i utbytesprogram betalar en enhetlig lagstadgad avgift. Studenter från länder utanför EES betalar en avgift som fastställs av den enskilda högskolan och som inte får understiga den avgift som studenter inom EES betalar. 
 1996 fick högskolorna möjlighet att själva fastställa avgiften för studenter från länder utanför EES. Avgifterna höjdes dock inte nämnvärt vid denna tidpunkt, eftersom ersättningen över statsbud- geten inte ändrades. År 2002 fattades emellertid beslut om att av- veckla denna ersättning – med motiveringen att statsbudgeten och skattebetalarna skulle avlastas kostnaderna för utbildning av den berörda studentkategorin. Under en övergångsperiod fram till 2007, då den statliga ersättningen helt skall upphöra, har högsko- lorna möjlighet att anpassa sina avgifter till den nya ordningen. De flesta högskolor höjde redan 2002 sina avgifter radikalt. 
 Avgiften för studenter inom EES har ingen relation till kostna- derna för utbildningen utan är uttryck för en tradition att se avgif- ter som ett reguljärt sätt att finansiera utbildningen. 
 När det gäller avgiften för studenter från länder utanför EES har högskolorna valt att arbeta med enhetliga avgifter, som utgår från genomsnittskostnaderna för utbildningen och inkluderar kostna- derna för de särskilda insatser som görs för dessa studenter. Som exempel kan nämnas att det tekniska universitetet i Delft arbetar med två avgiftsnivåer för masterutbildningar: 8 000 respektive 11 500 euro per år. 
 Nuffic har ett övergripande ansvar för det internationella samar- betet inom den högre utbildningen. Verksamheten finansieras både direkt över statsbudgeten och med bidrag från högskolorna. Harrington ansvarar för övergripande marknadsföring och information om den nederländska utbildningen till andra länder och för stipendiepro- 
 46 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 gram för utländska studenter, såväl allmänna som inom ramen för biståndet. 
 Antagningen av studenter från länder utanför EES sker rullande från det att kurser/utbildningar annonseras, vilket normalt görs ungefär ett år innan den aktuella utbildningen skall börja. Vid Delfts tekniska universitet får den sökande besked inom sex veckor från det att ansökan inkommit. För den som accepterats vidtar då en procedur för att ordna det stipendium som behövs – från Harrington eller av universitetets egna medel. Företrädarna för universitetet ser en klar konkurrensfördel i att på detta sätt kunna integrera antag- ning och studiefinansiering. 
 Det finns inga särskilda kvoter, ingen särskild planering eller inga särskilda regler för studenter från länder utanför EES. Avgiften är det enda som skiljer dem från andra studenter. Den enskilda stu- denten har dock möjlighet att få skäligheten i en fastställd avgift prövad i domstol, vilket också skett vid något enstaka tillfälle. Det verkar inte vara någon större diskussion inom studentkollektivet om skillnaderna i avgifter. 
 Varje högskola beslutar själv om regler för betalning och återbe- talning av avgiften. Betalning kan ske på olika sätt, allt från en må- nad i taget till en hel termin. Villkor för återbetalning kan vara sjukdom eller sociala skäl. Det förekommer inga kontrakt mellan högskola och student. Däremot förekommer förbindelser där stu- denten förklarar sig acceptera bl.a. villkoren för betalning. 
  
 3.3.3 
  
 Storbritannien 
  
 I Storbritannien besöktes Department for Education and Skills, Home Office (den centrala migrationsmyndigheten), British Council, UKCosa (Council for International Education), Univer- sities UK (universitets- och högskoleförbundet), NUS (den natio- nella studentunionen) samt universitetet i Cambridge och London School of Economics. 
 I England infördes avgifter för studenter utanför EU, overseas fee, redan 1980. Detta ledde till en viss minskning av antalet stu- denter av denna kategori, som först 1986 nådde samma nivå som före reformen. 
 Det främsta motivet för införandet av avgifter var statsfinan- siellt: de statliga anslagen skulle avlastas kostnaderna för utbild- ningen av denna kategori studenter. Successivt har ett mera mark- 
 47 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 SOU 2006:7 
  
 nadsorienterat synsätt utvecklats. Premiärminister King ini- tiativ till en bred lansering av de brittiska universiteten på den in- ternationella utbildningsmarknaden för några år sedan ledde till en markant ökning av antalet utländska studenter. Det svarar i dag mot ungefär 10 procent av det totala studentantalet, och 2/3 av de utländska studenterna kommer från länder utanför EES. 
 Med denna volym har organisationen kring de utländska stu- denterna en betydande omfattning. Redan det förhållandet att Bri- tish Council har kontor på 140 platser i världen ger en stor fördel när det gäller information och rekrytering. Men också för service och råd till utländska studenter och till dem vid högskolorna som sysslar med frågor som rör dessa studenter finns en väl utbyggd nationell organisation (UKCosa). 
 Avgifter för inhemska och  
 EES-studenter, 
  Robinson, infördes i slutet av  
 1990-talet. 
  Också här var motivet finansiellt, men det har aldrig varit tal om att med avgifter täcka kostnaderna för utbild- ningen, bara om att komplettera de statliga anslagen. Avgiftssyste- met kompletteras för de inhemska och  
 EES-studenterna 
  med stöd- system där den enskilda har möjlighet att efter behovsprövning låna till avgiften och där återbetalningen relateras till kommande arbetsinkomst. 
 För home fee gäller inte bara medborgarskap utan också att ha varit bosatt i ett  
 EES-land 
  de tre senaste åren utan att ha haft stu- dier som huvudsaklig sysselsättning. Även brittiska medborgare kan få betala overseas fee, om de är bosatta utomlands och vill åter- vända till hemlandet för studier. 
 För home fee har regeringen satt ett tak, fr.o.m. 2006 3 000 pund, medan det för overseas fee inte finns några centrala riktlinjer utan högskolorna har frihet att fastställa beloppet. I avsaknad av stats- anslag för denna studentkategori är full kostnadstäckning den givna utgångspunkten, som sedan kompletteras med mera marknads- mässiga bedömningar. Avgifterna varierar från 7 000 ända upp till 18 000 pund med omkring 11 000 pund som ett vanligt belopp. 
 Varje högskola bestämmer till vilken av de två avgiftskategorierna en student skall föras. Det nämnda treårskravet för home fee er- bjuder betydande tillämpningssvårigheter och kräver stora administra- tiva insatser. För den som anser att högskolans beslut om klassifice- ring är felaktigt finns möjlighet till omprövning. Individuell ned- sättning av avgiften kan förekomma bara om studenten utför orga- niserat arbete för berörd institution. 
 48 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i andra länder 
  
 Det finns varierande betalningsmodeller för overseas fee. Krav kan ställas på betalning i förväg, om det är fråga om personer som migrationsmyndigheten av någon anledning är osäker på, men för flertalet gäller att betalningen börjar först när studierna påbörjats och då görs i etapper. 
 Liksom i Nederländerna utannonseras utbildningen för icke  
 EES-studenter 
  ungefär ett år i förväg, och anmälan och antagning äger därefter rum löpande. Antagningen kan vara villkorad i olika avseenden, t.ex. i fråga om finansiering av avgiften i sådana fall där högskolan själv inte har möjlighet att medverka till detta. Den sökande informeras då om de olika stipendiemöjligheter som står till buds och om proceduren för ansökningar i dessa sammanhang. Anmälningsavgifter förekommer. Det kan noteras att vid London School of Economics den som söker  
 on-line 
  betalar hälften så hög anmälningsavgift som den som söker på papper. 
 I fråga om rättigheter och skyldigheter finns inga skillnader mellan studenter i de två avgiftskategorierna. 
 Varje student som får uppehållstillstånd för studier får automa- tisk rätt att arbeta upp till 20 timmar i veckan, och inkomster från sådant arbete kan räknas in när förmågan att försörja sig under stu- dietiden skall bevisas. För den som vill arbeta mera under studierna liksom för den som vill stanna kvar för arbete efter avslutade studier vidtar en mera komplicerad procedur. Ansökan bedöms då i rela- tion till situationen på arbetsmarknaden – är det fråga om ett brist- område? Det är en fördel för den sökande att ha etablerat direkt- kontakt med en kommande arbetsgivare. Även familjemedlemmar (dependants) till en student kan under vissa förutsättningar få arbetstillstånd, något som i första hand är av betydelse på forskar- nivån. 
 49 
  
 4 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 4.1 
  
 Bakgrund och utgångspunkter 
  
 Den högre utbildningens expansion under  
 1900-talets 
  sista årtion- den var i många  
 OECD-länder 
  förenad med ökade svårigheter att täcka kostnaderna med anslag. Studieavgifter kom i detta läge att uppmärksammas alltmer som en kompletterande finansieringskälla, och intresset för högre utbildning som ett område för export ökade. I Sverige satte denna utveckling länge inga påtagliga spår. För den svenska högskolan som en del av det offentligt finansierade utbildningssystemet med lika rätt till utbildning som en ledande princip var – och är – ju avgiftsfinansiering i grunden främmande. Men med en  
 DN-artikel 
  i februari 2004 av utbildningsminister Lopez bröts isen. 
 Utbildningsministern hade tidigare tagit avstånd från tanken på avgifter för studenter från länder utanför EES med motiveringen att detta skulle vara ett första steg mot avgifter också för svenska studenter, något som han ansåg uteslutet. Nu hävdade Östros emellertid att de svenska högskolorna för att kunna rekrytera flera utländska studenter borde kunna ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES utan att detta skulle hota avgiftsfriheten i öv- rigt. Under våren fick dessa tankar stöd av den socialdemokratiska partikongressen, om än först efter votering. 
 Debatten blev nu mera intensiv. SFS och SULF tog – med samma motivering som tidigare Lopez – avstånd från de nya av- giftstankarna, och beredningen av frågan drog ut på tiden. Först vid jultid 2004 presenterades våra direktiv. Samtidigt skrev den nye ut- bildningsministern, Cook, tillsammans med Socialdemo- kratiska Studentförbundets ordförande i en  
 DN-artikel, 
  att det är viktigt att öka inflödet av utländska studenter men att en sådan ökning inte skulle vara möjlig utan en avgiftsfinansiering, eftersom de utländska studenterna då skulle tränga undan svenska studen- ter. 
 51 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 SOU 2006:7 
  
 Våra direktiv representerar mot denna bakgrund en balansgång mellan å ena sidan etablerade högskolepolitiska rättighetsprinciper, å andra sidan öppnande av möjligheter för högskolorna att agera på den internationella utbildningsmarknaden. Å ena sidan skall vi fö- reslå en lagbestämmelse som garanterar svenska och övriga EES- studenter avgiftsfrihet och därmed visar att de hävdvunna princi- perna gäller. Å andra sidan skall vi föreslå en ordning för avgifter från studenter från länder utanför EES. 
 Det motiv som i direktiven anförs för ett avgiftssystem är att den tillgång utländska studenter innebär inte är skäl nog för att utan begränsningar erbjuda dem skattefinansierad avgiftsfri utbild- ning. Det syfte vi läser ut är att högskoleanslagen och därmed skattebetalarna skall avlastas kostnader för utbildning av sådana utländska studenter som inte av  
 EU-skäl 
  måste behandlas på samma sätt som svenska. Genom direktivens krav på full kostnadstäckning står det samtidigt klart att samtliga sådana kostnader skall avlastas statsanslagen. 
 En logisk slutsats av det anförda är att avgifterna skall finansiera vad utbildningen för den berörda kategorin faktiskt kostar, inte mera. I direktiven talas emellertid på ett par ställen om minst full kostnadstäckning. Detta är enligt vår uppfattning svårt att förena med avlastningsmotivet, eftersom det ligger nära till hands att av- gifter som är högre än vad som motsvarar full kostnadstäckning skulle subventionera verksamheten inom högskolan i stort. Ett fönster skulle då öppnas mot det som en del debattörer i och med vår utrednings tillkomst sett som ett hot, nämligen en mera gene- rell finansiering av högskoleutbildningen genom avgifter från stu- denter. Vi vill så långt möjligt undvika att medverka till en utveck- ling i denna riktning, och vi utgår därför från att full kostnadstäck- ning, varken mer eller mindre, skall gälla. Vi återkommer under 5.1 till den närmare innebörden i detta. 
 Om minst full kostnadstäckning alls skall tillämpas inom hög- skolan, ligger det enligt vår mening närmare till hands att detta görs i fråga om uppdragsutbildning, för vilken i dag krav på full kost- nadstäckning gäller. Vi ser således ett mera marknadsmässigt syn- sätt som rimligt när det inte rör sig om avgifter för enskilda indivi- der utan om att arbetsgivare och andra juridiska personer köper utbildning för anställda eller andra kategorier. Vi förordar att frå- gan om möjlighet att för uppdragsutbildning ta ut mera än full kostnadstäckning prövas särskilt. 
 52 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 För att kravet på full kostnadstäckning skall kunna upprätthållas måste den avgiftsfinansierade utbildningen administrativt och eko- nomiskt hanteras skilt från både den anslagsfinansierade utbild- ningen och uppdragsutbildningen. De avgiftsskyldiga studenterna bör således inte omfattas av systemet för resurstilldelning till grundläggande högskoleutbildning och av de ramar och uppdrag som högskolorna ges inom det. Vidare bör urvalet bland behöriga sökande inom gruppen avgiftsskyldiga göras separat och den be- rörda kategorin alltså inte omfattas av de kvoter mm som tillämpas inom tillträdessystemet i stort. Samtidigt bör de studenter från län- der utanför EES som undantas från avgifter (se 4.3) helt och hållet behandlas på samma sätt som svenska och andra  
 EES-studenter. 
  
 Att den avgiftsfinansierade utbildningen hålls isär i administrativt och ekonomiskt hänseende behöver inte innebära en åtskillnad i själva studierna. Tvärtom är det från internationaliseringssynpunkt angeläget att studierna så långt det är möjligt organiseras gemen- samt för anslagsfinansierade och avgiftsfinansierade studenter. Samtidigt finns en risk att sammanförandet av betalande och icke betalande studenter i en och samma undervisningsgrupp kan skapa svårigheter av psykologiskt slag. Vi utgår från att högskolorna uppmärksammar detta. 
 Enligt vår uppfattning bör de betalande studenterna i princip ha samma rättigheter och skyldigheter som övriga studenter. De be- stämmelser som gäller för studenter i allmänhet, exempelvis i fråga om medlemskap i studentsammanslutning och om avstängning eller avskiljande från utbildningen, bör således gälla också för de avgifts- skyldiga studenterna. Det förhållandet att dessa betalar för sin utbild- ning bör inte ge dem särskilda möjligheter att få klagomål rörande utbildningens innehåll eller kvalitet prövade. De enda särskilda reglerna för betalande studenter bör således vara sådana som direkt sammanhänger med avgifterna. 
 Med vår modell skapas organisatoriskt förutsättningar för att studenter från länder utanför EES inte tränger undan svenska och andra  
 EES-studenter. 
  Givetvis kan högskolorna ändå i sin planering och sin disposition av tillgängliga resurser komma att ställas inför avvägningar som i praktiken rör förhållandet mellan anslagsfinan- sierad och avgiftsfinansierad utbildning. En ledstjärna måste då vara att avgiftsfinansierad utbildning inte skall anordnas så att det på- verkar den anslagsfinansierade utbildningen negativt. På samma sätt som i dag gäller i fråga om uppdragsutbildning i förhållande till re- 
 53 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 SOU 2006:7 
  
 guljär utbildning bör detta komma till uttryck i en föreskrift i hög- skoleförordningen. 
 I ett av de få länder där avgifter i dag inte finns eller planeras, Norge, har man bedömt att avgifter för utomeuropeiska studenter skulle stå i konflikt med landets biståndsengagemang. Enligt vår mening behöver det inte råda någon sådan konflikt, om ekono- miskt stöd till studenter från biståndsberättigade länder finansieras med biståndsmedel och anpassas så att det täcker studieavgifterna. Vi ser dessutom detta som en mera korrekt fördelning av utbild- ningskostnaderna mellan biståndsanslag och högskoleanslag (se vidare 6.5). 
  
 4.2 
  
 Avgifter för forskarutbildning? 
  
 De principiella skälen för en ordning med avgifter är desamma för forskarutbildning som för grundläggande utbildning, men flera faktorer gör frågan mera komplicerad. 
 Forskarutbildningen äger till stor del rum genom egen forsk- ning. Många doktorander medverkar i forskningsprojekt som fi- nansieras av externa medel. Denna medverkan ingår ofta i förut- sättningarna för finansieringen. Att prissätta en utbildningsandel av den enskilda doktorandens insatser är i och för sig möjligt, men det skulle innebära en påtaglig komplikation i dialogen mellan hög- skolor och finansiärer. En sådan modell skulle inte heller öka hög- skolornas totala resurser. Den framstår därför inte som menings- full. 
 Till detta kommer att de flesta doktorander har doktorand- anställning eller utbildningsbidrag och att ambitionen är att öka andelen som har stöd av detta slag, som ju faktiskt innebär att doktoranden avlönas eller ersätts av högskolan för att genomgå sin utbildning. Vi ser det som principiellt orimligt att förena en sådan ordning med ett avgiftssystem. Ytterligare ett antal doktorander har annan anställning inom högskolan, som assistent, amanuens eller adjunkt. Inte heller för dessa finns därmed naturliga förutsätt- ningar för en avgiftsordning. 
 Utanför de nu berörda kategorierna faller de doktorander som har stipendium – svenskt eller utländskt – utan koppling till något forskningsstöd eller finansierar studierna med privata medel. Det rör sig här om en minoritet, även av doktorander från länder utan- för EES. Med beaktande också av den höga kostnad som en avgift 
 54 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 motsvarande full kostnadstäckning skulle innebära för den enskilda anser vi det i detta läge inte meningsfullt att bygga upp ett system för att ta ut avgifter. De forskningsfinansierande myndigheter m fl. som vi samrått med har alla anslutit sig till denna bedömning. 
 Vi är således inte beredda att förorda en ordning som innebär att avgifter skall kunna tas ut av enskilda doktorander. Däremot anser vi att det bör övervägas att göra det möjligt för högskolorna att på annat sätt ta betalt för forskarutbildning. Enligt gällande regler kan uppdragsutbildning inte ges på forskarnivå. En möjlighet att an- ordna forskarutbildning på uppdrag kan emellertid vara betydelse- full bl.a. inom de medicinska, tekniska och naturvetenskapliga om- rådena genom möjligheterna till kontrakt med biståndsorgan och med regeringar eller myndigheter i länder som inte kan tillgodose sina kompetensbehov genom det egna utbildningssystemet. Vi för- ordar att denna fråga prövas särskilt. 
  
 4.3 
  
 Avgiftsfrihet och avgiftsskyldighet 
  
 En utgångspunkt för vårt arbete är att utbildningen skall vara av- giftsfri för svenska studenter och att medborgare i övriga  
 EES-län- 
  der skall erbjudas utbildning på samma villkor som svenskar. Enligt direktiven skall vi pröva om även studenter från Schweiz skall om- fattas av avgiftsfrihet mot bakgrund av det avtal om fri rörlighet som EU och dess medlemsstater slutit med detta land. Vi anser att studenter från Schweiz – liksom studenter från andra länder som kan komma att sluta avtal av samma slag – bör undantas från avgif- ter. 
 Skäl kan anföras för att också studenter från EU:s kandidatlän- der och andra länder som är delaktiga i Bolognaprocessen skall un- dantas från avgifter. Vi anser det emellertid vanskligt att dra någon annan gräns än den som ges av medlemskap i eller avtal om fri rör- lighet med EU och utgår från att införandet av avgifter för studen- ter från nu berörda länder till en del kommer att kunna kompense- ras genom stipendier (se 6.5). 
 Vissa medborgare i länder utanför EES måste undantas från av- gifter på grund av att de är varaktigt bosatta i eller har annan sär- skild anknytning till Sverige. Vi anser det naturligt här att ansluta till de principer som tillämpas för hur olika kategorier av invandrade betraktas när det gäller sociala förmåner och rättigheter. 
 55 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 SOU 2006:7 
  
 I betänkandet Familjeåterförening och fri rörlighet för tredje- landsmedborgare (SOU 2005:15), avgivet av utredningen om uppe- hållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, föreslås att  
 EG-direktivet 
  2003/109 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning skall genomfö- ras i svensk rätt. I en lagrådsremiss har regeringen nyligen föresla- git att delar av detta direktiv skall genomföras. Vi utgår från att så kommer att ske. I en promemoria  
 2005-11-21 
  från Utbildnings- och kulturdepartementet föreslås en ändring i studiestödslagen som innebär att utländska medborgare med ställning som varaktigt bosatt i annan  
 EU-stat, 
  som bor i Sverige och kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från  
 EG-rätten, 
  skall omfattas av rätten till studiestöd. Vi utgår från att det nämnda direktivet kommer att genomföras även i denna del. 
 Mot denna bakgrund föreslår vi efter samråd med Migrations- verket undantag från avgifter för medborgare i länder utanför EES som har permanent uppehållstillstånd i Sverige, har ställning som varaktigt bosatta i Sverige eller – i vissa fall – annan  
 EU-stat 
  eller är skyddsbehövande och av särskilda skäl har tidsbegränsat uppe- hållstillstånd i Sverige. 
 Deltagare i utbytesprogram är normalt inskrivna vid en utländsk högskola – där de kan ha betalat studieavgift – och gör bara en del av sin utbildning i Sverige. Vi anser det angeläget att utbytet mellan svenska och utländska högskolor inte hämmas av avgiftssystemet och förordar därför att personer från länder utanför EES som gör en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett samarbetsavtal mellan en svensk och en utländsk högskola skall undantas från av- gifter. Avgiftsskyldighet bör således gälla enbart för dem som är free  
 mover-studenter 
  och i reguljär ordning antagits till ett pro- gram eller en kurs. 
 Det är viktigt att överenskommelser på mera personlig grund inte blir en väg att kringgå reglerna om tillträde och avgifter. Där- för behövs en mera strikt ordning för vilka slags överenskommelser mellan högskolor som skall medge undantag från avgifter. Enligt vår mening bör krävas ett skriftligt avtal, som för den svenska hög- skolans del är godkänt på rektorsnivå. Högskolan måste också kunna garantera att avtalet inte bara är en papperskonstruktion utan faktiskt tillämpas. 
 Också de som studerar i Sverige inom ramen för utbytesprogram som initierats och stöds på nationell nivå bör enligt vår mening un- dantas från avgifter. Det gäller program grundade på avtal som re- 
 56 
  
 SOU 2006:7 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 geringen eller SI slutit med företrädare för ett eller flera andra län- der och som innefattar avgiftsfrihet för svenskar som inom ramen för avtalet studerar i berört land. 
 För verksamhet som en svensk högskola bedriver i ett land utanför EES ser vi – även om grunden skulle vara ett samarbetsavtal 
 – ingen anledning till undantag från huvudregeln. 
 Personer som anser sig tillhöra någon av de kategorier som enligt vårt förslag skall undantas från avgift bör kunna få sin kategoritill- hörighet prövad även vid sidan av antagningsproceduren. En hög- skolas beslut i ett sådant ärende är enligt vår mening av sådan bety- delse för den enskilda att det bör kunna överklagas. 
  
 4.4 
  
 Avgifter i förhållande till internationella regler och avtal 
  
 När det gäller  
 EG-rätten 
  konstaterar vi att  
 EG-fördragets 
  förbud mot diskriminering (artikel 12) endast gäller i förhållande till andra medlemsstaters medborgare. Det strider således inte mot diskrimi- neringsförbudet att ta ut avgifter från medborgare i tredje land. 
 Frågan är om sådana avgifter innebär ett hinder för den fria rör- ligheten för tjänster, som ju är fundamental inom EU (fördragets artikel 50). 
 Enligt vår bedömning finns det i och för sig skäl att anta att ut- bildning som finansieras med avgifter är att betrakta som en tjänst i  
 EG-fördragets 
  mening (se närmare förstudien i bilaga 2). I fråga om de avgifter vi föreslår saknas emellertid, som vi bedömer det, en  
 EG-rättslig 
  dimension. Det handlar ju enbart om studenter utanför  
 EG-fördragets 
  tillämpningsområde, och den fria rörligheten inom unionen påverkas inte. Vi kan således inte se något problem i för- hållande till  
 EG-rättens 
  regelverk om fri rörlighet, även om det måste understrykas att  
 EG-domstolen 
  är den exklusiva uttolkaren av detta regelverk. På motsvarande sätt bedömer vi att  
 EG-fördra- 
  gets bestämmelser om konkurrens och statsstöd inte är tillämpliga i detta sammanhang. 
 Sammanfattningsvis bedömer vi att det avgiftssystem vi föreslår är förenligt med  
 EG-rätten. 
  Såvitt vi kunna utröna har man inte heller i något av de länder som infört eller planerar att införa avgif- ter av det aktuella slaget sett några komplikationer i förhållande till denna. 
 57 
  
 Studieavgifter i högskolan – principiella frågor 
  
 SOU 2006:7 
  
 Vad gäller det allmänna tjänsteavtalet inom Världshandelsorgani- sationen (General Agreement on Trade in Services; GATS) är ut- gångsläget ett annat genom att det, som framgår av förstudien, är oklart i vad mån högre utbildning alls omfattas av avtalet. Detta innehåller ett antal allmänna förpliktelser som avser handel med alla slags tjänster. I artikel I.3 finns ett undantag från de allmänna för- pliktelserna. Undantaget gäller statliga tjänster som inte tillhanda- hålls på kommersiell basis eller i konkurrens med annan. Uppfatt- ningen i Sverige, liksom i de flesta europeiska länder, synes vara att utbildning i offentlig regi faller under detta undantag, men det sak- nas en mellan medlemsstaterna överenskommen definition av un- dantagets innebörd. Samtidigt kan enligt artikel II en medlemsstat förklara att de allmänna förpliktelserna inte skall gälla för en viss typ av tjänst, men något sådant undantag för utbildning har inte deklarerats av något land. 
 Även om högre utbildning skulle omfattas av GATS, anser vi emellertid att artikel V i avtalet, enligt vilken en medlemsstat kan ge ytterligare förmåner till vissa stater, ger utrymme för en åtskill- nad mellan medborgare i  
 EES-länder 
  respektive andra länder. Vi bedömer därför att ett avgiftssystem enligt vårt förslag under alla förhållanden inte erbjuder några problem i förhållande till GATS. 
 58 
 5 Avgiftsfinansierad utbildning 
  
 5.1 
  
 Beräkning av avgifter, planering, budgetering, uppföljning 
  
 Med hänsyn till den lokala friheten att besluta om utbildningens innehåll och organisation och om fördelningen av tillgängliga re- surser måste den faktiska innebörden i full kostnadstäckning avgö- ras av varje högskola. Utöver kostnaderna för utbildningen och för sådana stöd- och servicefunktioner som normalt bekostas från ut- bildningsanslagen måste beaktas kostnaderna för själva avgiftssys- temet och för åtgärder som högskolan vidtar med anledning av det, exempelvis i fråga om kursutveckling (se 6.1), sociala insatser (se 6.2) marknadsföring (se 6.3) samt anmälan och antagning (se 6.4). Principerna för avgiftssystemet bör enligt vår mening fastställas av högskolestyrelsen. 
 Åtskilliga personer i länder utanför EES studerar vid svenska högskolor på distans. Vid beräkningen av avgifter måste hänsyn tas till denna kategoris speciella situation. Efter kontakt med Myndig- heten för Sveriges nätuniversitet, numera Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning, föreslår vi att denna myn- dighet får i uppdrag att i samråd med högskolorna utarbeta riktlin- jer för vilka slag av kostnader som bör beaktas när principen full kostnadstäckning tillämpas på distansstudenter. 
 Vi har mött starka önskemål vid högskolorna om att avgiften skall kunna sättas ned för personer som man gärna vill rekrytera. Vi har stor förståelse för dessa önskemål, särskilt som vi noterat att vissa utländska högskolor kan arbeta med tillträde och studiefinan- siering integrerat på ett sätt som ger betydande fördelar när det gäller att rekrytera kvalificerade studenter. Enligt vår mening krä- ver emellertid rättssäkerheten att antagningen till avgiftsfinansierad utbildning görs med hänsyn till meriter. Avgiftssystemet bör där- för inte blandas samman med antagningen, utan avgiften för en och samma utbildning vid ett och samma tillfälle bör vara lika för alla, 
 59 
  
 Avgiftsfinansierad utbildning 
  
 SOU 2006:7 
  
 och ekonomiskt stöd till enskilda bör ges i former som är skilda från själva tillträdesproceduren. Givetvis kan en högskola förfoga över fonder eller ekonomiskt stöd från exempelvis näringslivet som gör det möjligt att lokalt finansiera stipendier, men ekonomiskt stöd till avgiftsskyldiga studenter över statsbudgeten bör enligt vår uppfattning liksom hittills ges genom nationella stipendiesystem (se vidare 6.5). 
 I de avgiftssystem vi studerat är det vanligt med en enhetlig av- gift eller ett fåtal avgiftsnivåer, till vilka utbildningar hänförs ut- ifrån de uppskattade kostnaderna. En sådan ordning är självfallet ändamålsenlig både informationsmässigt och administrativt. Det kan också finnas andra skäl att vid fastställandet av avgifter ta hän- syn till olika utbildningars karaktär och rekryteringsbas. Exempel- vis kan en högskola ha utvecklat en utbildning med särskild inrikt- ning på behov i länder utanför EES, något som kan motivera att rekryteringen av studenter från sådana länder underlättas genom att avgiften hålls nere. Samtidigt kan en annan utbildning vid högsko- lan vara så attraktiv även för avgiftsskyldiga studenter, att högsko- lan bedömer det som möjligt att ta ut en högre avgift än som mot- svarar full kostnadstäckning. 
 Mot denna bakgrund anser vi att principen full kostnadstäckning inte bör relateras till den enskilda studenten eller den enskilda ut- bildningen utan tillämpas på det samlade utbudet av avgiftsfinansie- rad utbildning vid en högskola. Vi gör bedömningen att en sådan modell är förenlig med föreskrifterna om kostnadstäckning i av- giftsförordningen (1992:191). Ekonomistyrningsverket (ESV) har vid samråd inte haft några principiella erinringar mot modellen. 
 Med den ordning vi föreslår ser vi ingen anledning för regeringen att ställa upp några krav på omfattning av eller prestationer i den avgiftsfinansierade utbildningen. Med utgångspunkt i de avgifter och den dimensionering av den avgiftsfinansierade utbildningen som en högskola bestämmer sig för bör högskolan för varje bud- getår beräkna intäkterna av avgifter från studenter och kostnaderna för den utbildning som dessa avgifter skall finansiera. På grundval av prognoser från respektive högskola bör detta summeras i regle- ringsbrevet för högskolan på samma sätt som görs för andra av- giftsbelagda verksamheter. Liksom för dessa bör över- eller under- skott kunna balanseras mellan budgetår. 
 I sina årsredovisningar bör högskolorna redovisa uppgifter om program, kurser och antal studenter i den avgiftsfinansierade ut- bildningen, om hur avgifterna beräknats samt om intäkter och 
 60 
  
 SOU 2006:7 
  
 Avgiftsfinansierad utbildning 
  
 kostnader. Den avgiftsfinansierade utbildningen bör omfattas av revision och tillsyn på samma sätt som verksamheten inom hög- skolan i övrigt. 
  
 5.2 
  
 Tillträdesregler, anmälan, antagning, betalning 
  
 I fråga om behörighet finns för den avgiftsfinansierade utbildningen ingen anledning att avvika från gällande regler. De särlösningar som är nödvändiga i fråga om förkunskaper i språk kan tillgodoses inom ramen för nuvarande bestämmelser. Vad gäller urval är det nöd- vändigt att anpassa reglerna till varje utbildnings karaktär och sökandegruppens sammansättning, men detta måste då göras utifrån den gällande huvudregeln att vid urvalet hänsyn skall tas till de sökandes meriter. 
 I fråga om ordningen för anmälan och antagning bör principiellt detsamma gälla som för den anslagsfinansierade utbildningen, dvs. att respektive högskola beslutar. Vi bedömer att det finns en klar högskoleopinion för att samordna proceduren, i första hand för att undvika dubbelarbete när det gäller bedömning av enskilda sökan- des behörighet (se vidare 6.4). 
 Den internationella konkurrensen gör det nödvändigt att planera den avgiftsfinansierade utbildningen med större framförhållning än som är normalt i planeringen av högskolornas utbildningsutbud. Med utgångspunkt i den ordning som tillämpas i andra länder be- dömer vi att utbildningen bör utannonseras ungefär ett år före det aktuella läsårets start och att anmälningstiden bör gå ut betydligt tidigare än för den anslagsfinansierade utbildningen (se vidare 7.2). 
 Vi utgår från att urval normalt kommer att göras på grundval av en samlad rangordning av de sökande. Det kan emellertid finnas skäl att i särskild ordning anta en mycket kvalificerad sökande som har sökt utbildning också i ett eller flera andra länder och behöver besked för att kunna välja ett svenskt alternativ. En förutsättning måste givetvis vara att denna antagning ryms inom de fastställda urvalsreglerna. Det innebär att endast den som är så meriterad att hon eller han med säkerhet skulle bli antagen även vid en samlad rangordning kan komma i fråga för en särbehandling av detta slag. 
 I våra direktiv uppmärksammas högskolornas ansvar i samband med att förmedlingsagenter används. Vi vill framhålla att en agent- insats aldrig får ersätta en direkt kontakt mellan högskolan och den enskilda presumtiva studenten inför och i samband med själva an- 
 61 
  
 Avgiftsfinansierad utbildning 
  
 SOU 2006:7 
  
 tagningen. Anmälan till en utbildning bör således aldrig kunna gö- ras genom ombud, och den måste också göras i en form som visar att den sökande personligen är införstådd med de villkor som gäller för tillträde. 
 Vad vi nu sagt utesluter inte att det kan vara ändamålsenligt för en högskola att för rekrytering av utländska studenter anlita agen- ter. Det måste då ligga i högskolans eget intresse att agenten ger fullständig och korrekt information om studierna och villkoren för dem och arbetar på ett etiskt acceptabelt sätt, t.ex. genom att inte ta ut ersättning av de enskilda. I samverkan mellan SI och högsko- lorna bör – efter mönster av vad som gjorts i andra länder med av- giftssystem – utarbetas en Code of Practice när det gäller mark- nadsföring och utnyttjande av agenter. Med en sådan vägledning för högskolorna bör en formell reglering kunna undvikas. Hög- skolorna bör emellertid i sina årsredovisningar redogöra för vilka agenter som anlitats, vilka krav som ställts på dessa och hur sam- arbetet har fungerat. 
 I en rapport från Migrationsverket i juni 2005 har påvisats att en relativt stor andel av de personer från länder utanför EES som be- viljas uppehållstillstånd för studier i Sverige aldrig infinner sig vid den högskola de antagits till eller endast registrerar sig där utan att påbörja studier. För att komma tillrätta med detta föreslås i rap- porten bl.a. att det för uppehållstillstånd skall krävas att den sö- kande deponerar medel för studievistelsen hos en svensk bank. I sammanhanget pekas på möjligheten till samordning med en bli- vande ordning för studieavgifter. 
 Från högskolornas synpunkt är det givetvis angeläget att få bästa möjliga överensstämmelse mellan beviljande av uppehållstillstånd och antagning till utbildning. Det i Migrationsverkets rapport före- slagna depositionskravet innebär emellertid enligt vår mening en alltför drastisk metod för detta, som inte är ägnad att stimulera rek- ryteringen av utländska studenter. 
 Krav på betalning av en del av studieavgiften i förväg kan vara ett sätt att underlätta planeringen, som vi inte vill utesluta, men vi vill i första hand peka på möjligheten att ta ut en anmälningsavgift. Prövningen av anmälningar från utländska studenter, av vilka många inte följs upp av den sökande, har visat sig innebära en bety- dande belastning för berörda högskoleförvaltningar. Detta är ett starkt skäl för en ordning med anmälningsavgifter, som då bör läg- gas på en sådan nivå att de stimulerar till genomtänkta och seriösa anmälningar utan att vara avskräckande. Eftersom syftet inte pri- 
 62 
  
 SOU 2006:7 
  
 Avgiftsfinansierad utbildning 
  
 märt är att täcka kostnaderna för hantering av anmälningarna, är en tillämpning av avgiftsförordningen inte aktuell i sammanhanget, utan högskolorna bör genom en särskild föreskrift i högskoleför- ordningen ges rätt att ta ut anmälningsavgifter av sökande till av- giftsfinansierad utbildning. Om en samordning av hanteringen av anmälningar till den avgiftsfinansierade utbildningen kommer till stånd (jfr ovan), är det givetvis praktiskt att högskolorna enas om en enhetlig anmälningsavgift. 
 Ordningen för betalning av studieavgifter måste vara en angelä- genhet för respektive högskola. Det är i andra länder vanligt att av- giften kan betalas i etapper. Som nyss antytts kan ett alternativ vara att kräva en första betalning före ankomsten till Sverige, eventuellt som ett villkor för beslut om uppehållstillstånd. 
 Varje högskola bör också lägga fast regler för eventuell återbe- talning av studieavgift. I samband med antagningen bör den sökande skriftligt förklara sig acceptera den ordning för betalning och de villkor för återbetalning som högskolan fastställt. 
 För svenska studenter vid utländska högskolor finns möjlighet att täcka kostnaderna för avgifter genom att låna mera inom ramen för studiemedlen. Från studenthåll har framförts tankar på en lik- artad ordning när det gäller betalning av avgifter för berörda ut- ländska studenter i Sverige. George skulle då ges med betalning till dess att vederbörande slutfört studierna och börjat få inkoms- ter. En sådan modell skulle i praktiken innebära att ett lånesystem organiserades i den enskilda högskolans regi. Med tanke på riskerna och de praktiska svårigheterna tvivlar vi på att någon högskola är beredd att ta på sig ansvaret för detta. I så fall måste regeringens tillstånd inhämtas. 
 63 
 6 Avgifter – grund för en strategi 
 Syftet med att införa avgifter för studenter från länder utanför EES är ytterst att flera sådana studenter skall rekryteras till Sverige. Fördelarna med detta är uppenbara. De utländska studenterna bi- drar till att internationalisera både högskolemiljön och det svenska samhället i stort. De tillför kompetens som kan berika såväl hög- skolans utbildning och forskning som verksamhet inom andra samhällssektorer. De skapar länkar mellan Sverige och respektive land av betydelse för framtida samarbete och kontakter. De ger Sverige möjlighet att bidra till utvecklingen i andra länder. De re- presenterar också på ett allmänt plan ett tillskott till den svenska ekonomin. 
 Samtidigt leder självklart inte införandet av avgifter i sig till en ökning av antalet studenter från berörda länder. Det förhållandet att en del i dag väljer Sverige som studieland på grund av avgiftsfri- heten talar i stället för att följden, allt annat oförändrat, blir en minskning av antalet studenter från länder utanför EES, särskilt som kravet på full kostnadstäckning kommer att ge avgifter på en internationellt sett hög nivå (jfr 3.2). 
 Mot denna bakgrund vill vi slå fast att det inte är meningsfullt att införa avgifter isolerat. Avgiftssystemet måste i stället ses som grundbulten i en strategi vars övriga delar också måste förverkligas för att resultatet skall bli den eftersträvade ökningen av antalet ut- ländska studenter. Det är dessutom realistiskt att räkna med att denna strategi behöver verka i några år, innan några mera påtagliga effekter uppnås. Avgiftssystemet kommer förhoppningsvis att ge de svenska högskolorna möjlighet att attrahera nya kategorier av utländska studenter, men det kommer att ta tid för högskolorna att arbeta sig in på en marknad som är präglad av hård internationell konkurrens. Ett långsiktigt perspektiv måste således prägla beslut om införande av avgifter, och vissa investeringar måste göras för att systemet skall kunna utvecklas. 
 65 
  
 Avgifter - grund för en strategi 
  
 SOU 2006:7 
  
 I det följande går vi igenom vad en strategi i anslutning till infö- randet av avgifter enligt vår mening bör innehålla. Vi tar avslut- ningsvis upp de ekonomiska konsekvenserna, men vi vill redan här framhålla att vi ser satsningar på marknadsföring och stipendier som nödvändiga för att en nyordning baserad på avgifter på sikt skall ge önskad effekt. 
  
 6.1 
  
 Utbildning med internationell profil 
  
 Av grundläggande betydelse är givetvis vilken utbildning högsko- lorna kan erbjuda utländska målgrupper. När avgiftsfriheten för- svinner som dragplåster, blir det än viktigare hur den svenska högskoleutbildningen till innehåll och kvalitet står sig internatio- nellt. I första hand gäller det att ta upp konkurrensen med andra länder som erbjuder engelskspråkig utbildning. Avgiftssystemet innebär således en utmaning för högskolorna att satsa ytterligare på utbildningar som är attraktiva för utländska studenter i allmänhet eller särskilt anpassade till målgrupper i länder utanför EES. Ett profileringsarbete med denna inriktning är enligt vår uppfattning en grundläggande förutsättning för att en högskola verkligen skall kunna dra nytta av de möjligheter avgiftssystemet öppnar. Utbild- ning på avancerad nivå kommer med all säkerhet att dominera i detta sammanhang, men också program och kurser på grundnivå kan vara av betydelse i utvecklingen av internationella profiler. 
 Utbildningar som öppnas för både avgiftsskyldiga studenter och studenter vars utbildning finansieras med anslag kan givetvis vara attraktiva också för sökande från andra  
 EES-länder. 
  Antalet ut- ländska studenter kan därmed komma att öka också på detta sätt. 
  
 6.2 
  
 Sociala insatser 
  
 Insatser för omhändertagande och för att skapa en trivsam miljö utanför studierna är väsentliga för utländska studenter. I Högsko- leverkets utvärdering av internationaliseringsarbetet fick högsko- lorna generellt gott betyg för sina insatser inom detta område, men införandet av avgifter kommer att ställa nya krav. I de länder som har höga avgifter för studenter från länder utanför EES görs om- fattande insatser för att underlätta dessa studenters anpassning till den nya miljön och för att på olika sätt stödja dem både i och 
 66 
  
 SOU 2006:7 
  
 Avgifter - grund för en strategi 
  
 utanför studierna. Exempelvis har vid universitetet i Leyden ett in- ternationellt kontor byggts upp som bl.a. företräder de berörda studenterna i förhållande till berörda organ och befattningshavare inom universitetet. Vi vill betona vikten av service till den berörda studentkategorin för att en högskola skall bli attraktiv i den inter- nationella konkurrensen. 
 Bristen på studentbostäder är i detta sammanhang ett problem på vissa större universitetsorter. Självklart har kommunerna ett hu- vudansvar för den långsiktiga försörjningen med studentbostäder, men det är med tanke på de utländska studenterna angeläget att högskolorna får möjligheter till flexibla lösningar. 
 Regeringens dubbla budskap i dessa frågor är uppseendeväckande. Enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastighe- ter mm får en myndighet i Sverige inte förvalta bostäder för uthyr- ningsändamål. Enligt förordningen (1993:528) om statliga myndig- heters lokalförsörjning får statliga myndigheter inte heller hyra lokaler för annat ändamål än den verksamhet som respektive myn- dighet bedriver enligt sitt uppdrag från statsmakterna. Samtidigt uppmanar regeringen högskolorna att öka antalet utländska studen- ter och att delta i EU:s utbytesprogram, där den mottagande hög- skolan förutsätts svara för logi till de inkommande studenterna. Också i andra internationella sammanhang är en sådan ordning praxis. 
 Införandet av avgifter för studenter från länder utanför Hansen derstryker behovet av smidiga lösningar av bostadsfrågorna. Vi är övertygade om att det blir avsevärt mycket lättare för en högskola att rekrytera betalande studenter, om dessa kan garanteras bostä- der. Detta kräver ett aktivt engagemang från högskolans sida. Sam- tidigt är det självfallet betänkligt om en högskola tvingas bryta mot av regeringen meddelade föreskrifter för att kunna svara mot ap- peller från samma regering. Vi föreslår att regelsystemet ses över med sikte på att det skall bli legitimt för högskolorna att engagera sig i förvaltning och uthyrning av bostäder för studenter. 
 Samtliga studenter vid svenska högskolor är i dag försäkrade för personskada. Försäkringen, som högskolorna tecknar hos Kam- markollegiet, omfattar huvudsakligen olycksfall under skoltid och s.k. färdolycksfall. Kompletterande försäkring kan tecknas för studenter som kommer till Sverige inom ramen för utbytesavtal. Denna försäkring, som de flesta högskolor har tecknat, gäller dyg- net runt och ger skydd för vårdkostnader och visst  
 olycksfalls-, 
  ansvars- och rättsskydd. Om förslagen i promemorian Genomfö- 
 67 
  
 Avgifter - grund för en strategi 
  
 SOU 2006:7 
  
 rande av  
 EG-direktiv 
  om uppehållstillstånd för studier (se s. 22) realiseras, måste en free  
 mover-student 
  för att få uppehållstillstånd antingen kunna visa en försäkring från hemlandet eller teckna en privat försäkring. Vi anser det viktigt att de som antas till utbildning i Sverige erbjuds samma försäkringsskydd som utbytesstudenter och föreslår därför att högskolorna får rätt att teckna en mot- svarande försäkring. 
  
 6.3 
  
 Information och marknadsföring 
  
 Självklart måste utvecklingen av internationella utbildningsprofiler förenas med mera aktiva insatser för att sprida kännedom om de berörda utbildningarna och för att marknadsföra den svenska hög- skolan över huvud taget. Den ansats som gjordes i och med att SI fick medel för en webbsajt med information om studier i Sverige och ett uppdrag att bilda ett organ för samråd med högskolorna om samordnad marknadsföring måste därför följas upp. 
 Webbsajten studyinsweden.se fyller en viktig roll i presentatio- nen av den svenska högskolan för presumtiva studenter och för ut- ländska målgrupper över huvud taget. Möjligheterna att utveckla den har dock hämmats av brist på långsiktighet i medelstilldel- ningen. Sajten måste bli ett permanent inslag i SI:s verksamhet och utvecklas med hänsyn till de krav som ordningen med avgiftsfinan- sierad utbildning ställer. Särskilda sajter med inriktning på enskilda länder kan vara en väg att stimulera rekrytering från dessa. 
 Det är samtidigt viktigt att intensifiera insatserna för att också i andra former placera den svenska högskolan på den globala utbild- ningskartan. Länder som infört eller avser att införa avgifter satsar generellt på marknadsföring av respektive lands utbildning. Den plan för samordnad marknadsföring som SI ingav till Utbildnings- departementet hösten 2002 måste nu omsättas i handling, vilket kräver särskilda resurser. 
  
 6.4 
  
 Anmälan och antagning 
  
 Vi förutsätter att den klara högskoleopinion för en samordning av proceduren för anmälan och antagning till avgiftsfinansierad ut- bildning, som vi har noterat (se 5.2), kommer till uttryck i yttran- dena över vårt betänkande. En samordning förutsätter givetvis att 
 68 
  
 SOU 2006:7 
  
 Avgifter - grund för en strategi 
  
 berörda högskolor enas om ett i vissa avseenden gemensamt förfa- rande. Enligt vår mening är det naturligt att här utnyttja VHS. Vi föreslår därför att VHS får i uppdrag att i samråd med de högskolor som så önskar utveckla ett system för  
 IT-stöd 
  till antagningen till avgiftsfinansierad utbildning. Om högskolorna beslutar att ta ut anmälningsavgifter av sökande till sådan utbildning, bör systemet innefatta hantering av dessa avgifter. 
 För bedömningen av utländska högskoleutbildningars meritvärde står stora fördelar att vinna genom en databas där utländska utbild- ningar beskrivs och bedömningar av dem dokumenteras. Högskole- verket har, inom ramen för sitt uppdrag att validera utländsk hög- skoleutbildning i förhållande till svenska kompetenskrav, gjort en förstudie till en sådan databas. Vi anser det angeläget att detta ar- bete förs vidare med inriktning på att databasen skall kunna ut- nyttjas också som stöd för bedömningen av behörigheten hos sökande till avgiftsfinansierad utbildning. Vi föreslår att Högskole- verket får i uppdrag att i samråd med VHS utveckla en databas för nämnda ändamål. 
  
 6.5 
  
 Stipendier 
  
 I länder med avgifter finns normalt stipendier eller andra möjlig- heter till ekonomiskt stöd för avgiftsskyldiga studenter. Detta är enligt vår mening nödvändigt för att minska de privatekonomiska faktorernas betydelse för rekryteringen. Stipendiemöjligheter får givetvis särskild betydelse i samband med att avgifter införs, då det gäller att motverka att antalet sökande minskar. Vi erinrar här om att den arbetsgrupp i Finland som presenterat förslag om avgifter för studenter från länder utanför EES har förordat nya stipendie- program för denna kategori (se s. 40). 
 Vi har ovan (5.1) avvisat en ordning som skulle göra det möjligt att sätta ned avgiften för enskilda studenter – i praktiken detsamma som en lokal stipendiering – och förordat att ekonomiskt stöd till enskilda avgiftsskyldiga även fortsättningsvis skall ges via nationella system. 
 Befintliga program för stipendier till studenter från länder utan- för EES administreras av SI. Stipendier ges såväl för begränsade studieperioder i Sverige – inom ramen för utbildningen i hemlandet 
 – som för en hel utbildning vid svensk högskola, främst då engelsk- språkig masterutbildning. Stipendieprogrammen har olika syften. 
 69 
  
 Avgifter - grund för en strategi 
  
 SOU 2006:7 
  
 Inom området Utrikes- och säkerhetspolitik disponerar SI medel för Sverigefrämjande insatser, som syftar till att skapa goodwill och förtroende för Sverige i andra länder. Gäststipendier är en del av dessa insatser. Huvuddelen av institutets stipendier hör emellertid hemma inom området Internationellt utvecklingssamarbete och är underordnade målen för det svenska biståndet, inklusive det sär- skilda samarbetet med länder i Östeuropa. Här anvisar regeringen medel till SI dels för gäststipendier till studenter från biståndsbe- rättigade länder, dels för Visbyprogrammet, som innefattar stipen- dier till studenter från Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Institutet hanterar också biståndsfinansierade stipendieprogram på uppdrag främst av Sida. 
 Vår bedömning är att SI:s gäststipendier, såväl de allmänna som de biståndsrelaterade, kan utnyttjas för ökat stöd till studenter från länder utanför EES i samband med införandet av avgifter. Stipen- dier bör fortsättningsvis kunna ges för att täcka antingen både lev- nadsomkostnader och aktuell avgift eller enbart avgiften. 
 Gäststipendierna fördelas i dag på grundval av enbart utbildnings- meriter. För avvägningarna mellan individer är detta enligt vår me- ning det enda rimliga; en ordning där tilldelningen baseras på sociala och ekonomiska kriterier skulle bli mycket vansklig att hantera med hänsyn till svårigheterna att kontrollera uppgifter från och om personer i olika länder. Däremot kan kvoter läggas fast för fördel- ningen av stipendier mellan länder eller regioner, utbildningsområ- den och studentkategorier, allt inom ramen för målen för det politik- område som respektive stipendieprogram tillhör och de föreskrifter eller riktlinjer som regeringen kan ha givit. Eftersom avgifterna – och därmed stipendiernas storlek – kan komma att variera relativt mycket mellan olika utbildningar kan en viss kvotering mellan ut- bildningsområden underlätta planering och budgetering. Vi föreslår att SI får i uppdrag att se över reglerna för berörda stipendiepro- gram i ljuset av våra förslag. 
 Vi vill stryka under vikten av att SI i god tid inför varje läsår kan informera såväl presumtiva sökande som högskolorna om vad som gäller för de olika stipendieprogrammen. Med den modell vi före- slår blir också en effektiv samordning mellan antagningen till ut- bildning och tilldelningen av stipendier nödvändig. Särskilt om an- talet stipendier är begränsat och antalet utbildningar som berörs stort, är det viktigt att minimera arbetet med rangordning av sö- kande. En väg att göra detta kan vara att begränsa antalet program och högskolor vilkas studenter kan komma i fråga för stipendier. 
 70 
  
 SOU 2006:7 
  
 Avgifter - grund för en strategi 
  
 Detta måste i så fall göras på grundval av nationella prioriteringar, där vi ser det som naturligt att Högskoleverket medverkar. Vi före- slår att SI och Högskoleverket får i uppdrag att överväga om en sådan ordning är möjlig och i så fall utarbeta förslag till grunder för prioritering. 
  
 6.6 
  
 Visum, uppehålls- och arbetstillstånd 
  
 Det är viktigt att Migrationsverkets arbete med visa och uppehålls- tillstånd integreras i processen för antagning till den avgiftsfinansi- erade utbildningen (se vidare 7.2). Det är också angeläget att verkets kommunikation med de sökande bidrar till en positiv bild av Sverige. Exempelvis anser vi det självklart att alla beslut som riktas till sökande till engelskspråkig utbildning skall översättas till engelska. 
 Utländska studenter med uppehållstillstånd får numera arbeta under studietiden utan särskilt tillstånd. Att det kan vara svårare att få stanna för att arbeta efter avslutade studier är dock fortfarande en faktor som gör Sverige mindre attraktivt som studieland. Av detta skäl liksom med hänsyn till arbetslivets behov av kompetens utifrån är det angeläget att reglerna i detta avseende förändras. Vi ser därför mycket positivt på att KAKI (SOU 2005:50) anser, att dagens regelverk är alltför begränsande för gäststudenters och gäst- forskares möjligheter att stanna och arbeta i Sverige, och avser att lägga fram förslag till regeländringar i sitt slutbetänkande. Vi vill understryka vikten av sådana ändringar och av att en ny ordning blir förhållandevis enkel och generell. 
 I fråga om studenter vilkas studier i Sverige finansieras av bistånds- medel är självklart syftet att utbildningen skall utnyttjas till gagn för respektive hemland. Från den synpunkten kan hävdas att en möjlig- het till förlängning av vistelsen i Sverige är olämplig. Erfarenheten visar emellertid att studenter av detta slag ofta efter avslutade studier inte beger sig till hemlandet utan till ett mera lockande tredje land. I det perspektivet finns det skäl att se den svenska insatsen som mera långsiktig och att ge möjlighet även för denna kategori studenter att stanna för arbete i Sverige och härigenom förhoppningsvis berika både det svenska arbetslivet och – på längre sikt – hemlandet. 
 71 
  
 Avgifter - grund för en strategi 
  
 SOU 2006:7 
  
 6.7 
  
 Statistik 
  
 Vårt förslag innebär att utbildningen för avgiftsskyldiga studenter skall planeras och budgeteras särskilt. Med hjälp av högskolornas studiedokumentationssystem kan denna kategori identifieras på gruppnivå, vilket gör det möjligt att ta fram visst planeringsunder- lag. För planering och uppföljning av insatser riktade till olika länder är det emellertid angeläget att kunna identifiera också studenternas hemländer. 
 I högskolornas studiedokumentationssystem och därmed i den officiella statistiken får inte medborgarskap redovisas. Däremot finns det enligt personuppgiftslagen (1998:204) möjlighet att be- handla – och till tredje man föra vidare – uppgifter av denna ka- raktär, om individen samtycker eller om ett berättigat intresse att behandla uppgifterna uppväger intresset av att värna den personliga integriteten. Enligt vår bedömning är detta senare fallet. Högsko- lorna kan därmed inom ramen för gällande regler samla in uppgifter om hemland – definierat som det land där personen i fråga gått ige- nom sin behörighetsgivande utbildning – och också föra dessa upp- gifter vidare till en central myndighet. Även i en sådan ordning måste självklart sekretessaspekten beaktas. Vi föreslår att Högsko- leverket och SCB får i uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa berörda uppgifter också i studiedokumentationssystemet. 
 72 
 7 Finansiering och genomförande 
  
 7.1 
  
 Finansiering 
  
 I våra direktiv sägs ingenting särskilt om kostnader och finansie- ring. Avgiftsreformen förutsätts ju finansiera sig själv genom att högskolornas anslag avlastas vissa kostnader, samtidigt som mot- svarande belopp – plus det som kan behövas för att finansiera av- giftssystemet och åtgärder med anledning av det – tas in genom avgifter. Avsikten är att utrymmet för utbildning av svenska och andra  
 EES-studenter 
  inom ramen för högskoleanslagen skall öka. 
 Som vi framhållit kommer den eftersträvade ökningen av antalet studenter från länder utanför EES att kunna uppnås endast på sikt och under förutsättning att ett antal åtgärder vidtas i samband med att avgifter införs. Det handlar om insatser vid högskolorna men också centralt, främst då avseende stipendier. Att finansiera de se- nare genom avgiftsintäkter skulle vara problematiskt redan på grund av att högskolorna äger avgifterna, medan regeringen och SI för- fogar över stipendiesystemen. Men det skulle också innebära att de avgiftsskyldiga studenterna i praktiken kom att betala för stipendier som tillkommit just för att kompensera dem för införandet av av- gifter. En sådan modell är knappast realistisk. 
 Om de nödvändiga centrala insatserna å andra sidan skulle finan- sieras genom besparingar under högskoleanslagen, skulle ju syftet att öka utrymmet för utbildning av svenska och andra  
 EES-studenter 
  inte uppnås. Det skulle bli fråga om en rundgång i finansierings- systemet vars meningsfullhet måste ifrågasättas och som i varje fall inte skulle stimulera högskolornas engagemang för att utveckla sina internationaliseringsstrategier med hjälp av avgiftssystemet. 
 Vår slutsats blir att en förutsättning för att införandet av avgifter på sikt skall ge önskat resultat är att avgiftssystemet inledningsvis får stöd av vissa åtgärder som finansieras utan att det påverkar hög- skolornas anslag. Möjligheterna att åstadkomma denna finansiering bör få avgöra i vilken takt den nya ordningen genomförs (se 7.2). 
 73 
  
 Finansiering och genomförande 
  
 SOU 2006:7 
  
 Vi erinrar här om den metod man i Nederländerna valt för avveck- ling av statsanslagen för icke  
 EES-studenter 
  i samband med infö- randet av högre avgifter (s. 46). 
  
 Information och marknadsföring  
 av högskolan (se 6.3) är en na- turlig uppgift för SI, som måste rymmas inom institutets reguljära anslag. SI har de senaste åren begärt ökade medel för detta ändamål, i första hand för att kunna permanenta och utveckla webbsajten studyinsweden.se men också för att kunna initiera centrala mark- nadsföringsinsatser. Vi ser det – inte minst med utgångspunkt i er- farenheterna från andra länder – som nödvändigt att dessa insatser intensifieras redan inför införandet av studieavgifter. Vi utgår från att SI i sitt budgetunderlag för 2007 kommer att redovisa medels- behovet med utgångspunkt i vårt förslag. 
 Samtidigt kommer införandet av avgifter säkerligen att öka hög- skolornas intresse för marknadsföring, förhoppningsvis också för gemensamma satsningar inom området. Vi utgår därför från att vårt förslag också blir startsignalen till diskussioner om hur den centrala grundplåten skall kompletteras med bidrag från högskolorna. 
 När det gäller anmälan och antagning (6.4) är det angeläget att Högskoleverket anvisas medel för att utveckla sin planerade data- bas med fakta om och dokumenterade bedömningar av utländsk högskoleutbildning liksom att VHS får resurser för att utveckla ett system för  
 IT-stöd 
  till antagningen till avgiftsfinansierad utbildning. När detta system etablerats bör det – på samma sätt som VHS´ verksamhet i huvudsak finansieras i dag – bekostas av högskolorna, då med hjälp av intäkterna av avgifter. 
 I fråga om stipendier (se 6.5) kan behovet av resursförstärkningar ses i tre steg. 
 För det första måste befintliga stipendier för hel utbildning i Sverige kompletteras med medel som täcker den avgift som den enskilda stipendiaten skall betala. Under – ett helt hypotetiskt – antagande att en genomsnittlig avgift kommer att uppgå till 80 000 kronor behöver SI för detta tillföras ca 11 miljoner kronor. Utan en sådan förstärkning blir följden en halvering av antalet stipendier. 
 För det andra behövs, om antalet studenter från länder utanför EES skall kunna hållas på oförändrad nivå, stipendier för att kom- pensera införandet av avgifter. Som vi redan nämnt blir den ome- delbara följden med all säkerhet en minskning av antalet studenter av denna kategori, om inga stimulansåtgärder sätts in. Antalet be- rörda studenter som i dag finansierar sina studier utan stipendium från SI är ca 1 500. Under nyss nämnda hypotetiska antagande om 
 74 
  
 SOU 2006:7 
  
 Finansiering och genomförande 
  
 den genomsnittliga avgiften ligger därmed en övre gräns för kom- pensationsbehovet vid 120 miljoner kronor. Var någonstans på vä- gen mot detta belopp det faktiska behovet kommer att ligga har vi emellertid inte underlag för att ens gissa. 
 För det tredje kan insatser fordras för att åstadkomma en reell ökning av antalet utländska studenter. Vi utgår från att SI – med utgångspunkt i vårt förslag och den efterfrågan på stipendier som institutet möter – i sina budgetunderlag kommer att aktualisera behov av ytterligare medel för stipendier. 
 När det gäller finansiering av ökade stipendieinsatser ser vi med tanke på biståndsramens storlek de närmaste åren optimistiskt på möjligheterna i fråga om biståndsrelaterade stipendier. Däremot ser vi – i ljuset av att SI:s resurser för Sverigefrämjande stipendier i dag är mycket begränsade – med oro på möjligheterna att få fram ytter- ligare medel för allmänna stipendier. Med tanke på bakgrunden till behovet av ökade medel är det inte orimligt att se detta som en angelägenhet också för utbildningspolitiken och att på den grunden finna finansieringsvägar. 
  
 7.2 
  
 Genomförande 
  
 Efter remissbehandling av vårt betänkande kan ett förslag om av- gifter bli föremål för beslut av riksdagen tidigast hösten 2006. Teo- retiskt kan avgifter då införas redan inför läsåret 2007/2008, men detta vore enligt vår mening olyckligt med tanke på behovet av för- beredelser. Vi förordar därför att avgiftssystemet införs först läs- året 2008/2009 och att avgifter då tas ut av dem som börjar en ut- bildning fr.o.m. höstterminen 2008, alltså inte av dem som redan påbörjat ett program eller en kurs. 
 Ett successivt genomförande är en tänkbar väg. Det skulle då in- nebära att berörda studenter under förslagsvis tre år ingår i under- laget för resurstilldelningen enligt det reguljära systemet, samtidigt som högskolorna har frihet att ta ut avgifter. Kravet på kostnads- täckning med hjälp av avgifterna kan då realiseras successivt med en tredjedel per år så att full kostnadstäckning krävs först det tredje året. Detta skulle ge högskolorna större utrymme för att utveckla utbildningar med inriktning på de berörda målgrupperna och mark- nadsföra dem liksom för att utveckla själva avgiftssystemet och olika åtgärder med anledning av det. Samtidigt skulle behovet av 
 75 
  
 Finansiering och genomförande 
  
 SOU 2006:7 
  
 medel för stipendier kunna bedömas successivt med utgångspunkt i den faktiska efterfrågan på utbildning från den berörda kategorin. 
 Avgörande för valet av genomförandesätt bör vara möjligheterna att mobilisera resurser för de olika inslagen i den strategi vi föror- dar. Ju mindre som kan investeras från början, desto större är skä- len för ett successivt genomförande – och vice versa. Under alla förhållanden måste SI redan i budgeten för 2007 få ökade resurser för information och marknadsföring, så att etableringen av den svenska högskolan på den internationella utbildningsmarknaden kan börja på allvar. 
 I förverkligandet av avgiftssystemet och den förordade strategin kommer flera statliga aktörer att vara engagerade, och en samord- ning är av central betydelse för att reformen skall ge ett positivt utfall. 
 I samverkan med företrädare för högskolorna, SI, VHS och Mi- grationsverket har vi skisserat följande process för den nya ord- ningen. 
 Vi utgår från att en sökande bör ha definitiva besked om alla för- utsättningar för de avsedda studierna senast tre månader före ter- minsstarten, dvs.  
 den 1 juni 
 . 
 Det sista ledet i processen är Migrationsverkets prövning av frå- gan om uppehållstillstånd. Verkets beslut skall grundas på dels an- tagningsbeslut från respektive högskola, dels en bedömning av den sökandes möjligheter att finansiera sina studier och sitt uppehälle i Sverige. Här är SI:s beslut om stipendier ett av underlagen. Ett vik- tigt moment i detta skede är den slutliga kontrollen av de sökandes identitet, som måste göras på plats under medverkan av berörd utlandsmyndighet. Enligt Migrationsverkets bedömning behövs tre månader för verkets del av processen. Därför bör högskolornas be- slut om antagning och SI:s beslut om stipendier föreligga senast  
 den 1 mars 
 . 
 Minst tre månader behövs för den samlade bedömningen av sö- kande till de olika utbildningarna och till SI:s stipendier samt för erforderliga beslut. Med hänsyn till helgerna bör därför ansök- ningstiden gå ut senast  
 den 15 november 
 . 
 Som vi tidigare nämnt (5.2) bör utbudet av avgiftsfinansierad ut- bildning annonseras ut omkring ett år före det berörda läsårets start, dvs.  
 den 1 september 
 . Den enskilda högskolan startar då marknadsföring av sina utbildningar och informerar om de avgifter som gäller. SI svarar för att lättillgänglig information ges om den svenska högskolan i stort med tonvikt på studenternas ställning, 
 76 
  
 SOU 2006:7 
  
 Finansiering och genomförande 
  
 rättigheter och skyldigheter och om den procedur som gäller för anmälningar till utbildning och ansökningar om stipendium res- pektive uppehållstillstånd. Därutöver kan samordnade marknadsfö- ringsinsatser göras i samverkan mellan SI och högskolorna. 
 Med hänsyn till att såväl högskolorna som flera centrala myndig- heter berörs bör enligt vår mening en kommitté e.d. få i uppdrag att samordna genomförandet av den nya ordningen. 
 77 
 8 Författningskommentar 
  
 8.1 
  
 Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) 
  
 1 kap. 
  
 13 §  
 Utbildningen vid högskolorna skall vara avgiftsfri för svenska medborgare samt för medborgare i länder som tillhör Europeiska Unionen eller som till följd av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet skall likställas med medborgare i dessa länder. 
 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får besluta om avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå vid högskolorna för medborgare i andra länder än de som avses i första stycket. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008 
 Lagbestämmelsen skall garantera svenska och övriga  
 EES-studenter 
  avgiftsfri utbildning vid högskolor i Sverige. Bestämmelsen ger möjlighet för regeringen att besluta om avgifter för andra katego- rier studenter på grundnivå och avancerad nivå. Förslag till grund- läggande föreskrifter i detta avseende ges i förslaget till ändring i högskoleförordningen. 
 79 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2006:7 
  
 8.2 
  
 Förslag till förordning om ändring i högskoleförord- ningen (1993:100) 
  
 (Förslaget bygger på alternativet att avgiftssystemet genomförs samlat vid en tidpunkt.) 
 1 kap. 
  
 10 §  
 En högskola skall ta ut avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå av personer som avses i 1 kap 13 § andra stycket högskolelagen. Avgifterna skall beräknas så att de tillsammans täcker kostnaderna för utbildningen av dem som avses. För en och samma utbildning vid högskolan skall samma avgift tas ut av alla som skall erlägga avgift. 
 En högskola får ta ut avgifter för anmälan till utbildning på grund- nivå och avancerad nivå av personer som avses i första stycket. 
 Vid beräkning av avgiften skall principen full kostnadstäckning inte relateras till den enskilde studenten eller den enskilda utbildningen utan tillämpas på det samlade utbudet av avgiftsfinansierad utbild- ning. Syftet är att möjliggöra ett system med enhetliga avgifter eller ett fåtal avgiftsnivåer. Att avgiften för en och samma utbildning vid en högskola skall vara lika för alla motiveras av rättssäkerhetsskäl; avgiften får inte blandas samman med antagningen till utbildningen. 
 Av administrativa skäl bör högskolorna få ta ut anmälningsav- gifter. Dessa skall stimulera till genomtänkta och seriösa ansök- ningar utan att vara avskräckande och skall alltså inte primärt syfta till att täcka kostnaderna för behandling av anmälningarna. 
  
 10 a §  
 Utan hinder av 10 § skall en högskola inte ta ut avgifter av 
  
 1. 
  
 personer som har permanent uppehållstillstånd i Sverige, 
  
 2. 
  
 personer som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige, 
  
 3. 
  
 personer som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU- stat och uppehållstillstånd i Sverige och som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från  
  
 EG-rätten, 
  
 4. 
  
 personer som är skyddsbehövande och av särskilda skäl har tids- begränsat uppehållstillstånd i Sverige, 
  
 5. 
  
 personer som genomgår en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett avtal om samarbete som högskolan slutit med en ut- ländsk högskola, 
  
 80 
  
 SOU 2006:7 
  
 Författningskommentar 
  
 6. 
  
 personer som genomgår en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett avtal om utbyte som regeringen eller en central myndig- het slutit med företrädare för ett annat land och som innefattar frihet från avgifter för utbildningen för svenskar som studerar i det landet inom ramen för avtalet samt 
  
 7. 
  
 medborgare i länder som har slutit avtal om fri rörlighet med Europeiska Unionen och dess medlemsstater. 
  
 Vissa medborgare i länder utanför EES bör undantas från avgifter på grund av att de är varaktigt bosatta i eller har annan särskild anknytning till Sverige. Det är då naturligt att ansluta till de prin- ciper som tillämpas för hur olika kategorier betraktas när det gäller sociala förmåner och rättigheter. Termerna permanent uppehålls- tillstånd, ställning som varaktigt bosatta och skyddsbehövande kommer att definieras i den nya utlänningslagen. 
 Personer som genomgår del av sin utbildning vid en svensk hög- skola inom ramen för bilaterala avtal om samarbete eller utbyte bör också undantas från avgifter liksom medborgare i länder som slutit avtal om fri rörlighet med EU och dess medlemsstater. Det senare gäller Tucker. 
  
 10 b §  
 Utbildning som finansieras med avgifter får inte anordnas på sådant sätt eller i sådan omfattning att det får en negativ inverkan på den utbildning som finansieras med anslag. 
 För att säkerställa att den anslagsfinansierade utbildningen inte på- verkas negativt av den avgiftsfinansierade föreslås en bestämmelse som högskolorna har att beakta vid planering och disposition av resurser. 
  
 11 c §  
 Högskolor med staten som huvudman får genom överens- kommelse med Kammarkollegiet teckna försäkring för personskada för studenter som skall erlägga avgifter enligt10 §. Försäkringen skall komplettera den försäkring som avses i 11 a §. 
 Om  
 EG-direktivet 
  2004/114 genomförs, vilket föreslagits i Ds 2005:36, måste en free  
 mover-student 
  för att få uppehållstillstånd för studier kunna visa en försäkring från hemlandet eller teckna en privat försäkring. Den föreslagna bestämmelsen avses göra det möjligt för högskolorna att teckna en försäkring, som gäller dygnet runt och ger skydd för vårdkostnader samt visst  
 olycksfalls-, 
  ansvars- 
 81 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2006:7 
  
 och rättsskydd, för dem som inte har en giltig försäkring från hem- landet. 
 2 kap. 
 2 § 
  
 5a.  
 om principer för beräkning och betalning av de avgifter som avses i 1 kap. 10 §, 
 Högskolestyrelsen skall besluta om principer för avgiftssystemet. 
 7 kap. 
 x § 
 Till utbildning som finansieras med avgifter skall urval göras särskilt. Grunder för detta urval bestäms av högskolan. 
 Bestämmelserna om tillträde kommer att omarbetas efter riks- dagens beslut med anledning av prop. 2004/05:162. Vi har därför inte kunnat placera in vårt förslag i en paragraf. 
 Vi utgår från den gällande huvudregeln, att vid urvalet hänsyn skall tas till meriter. På den grunden bör högskolorna få rätt att göra urvalet till avgiftsfinansierad utbildning särskilt och att be- stämma regler för detta urval för varje berörd utbildning. 
 12 kap. 
 2 § 
  
 11.  
 beslut att en sökande till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inte skall undantas från avgift för utbildningen enligt 1 kap. 10 a §. 
 Beslut som avser tillämpningen av de föreslagna reglerna för undantag från avgifter för studenter från länder utanför EES bör kunna överklagas hos Överklagandenämnden för högskolan. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2008 
 82 
  
 SOU 2006:7 
  
 Författningskommentar 
  
 Bestämmelsen i 1 kap. 10 § tillämpas första gången vid antagningen till utbildning som startar hösten 2008. 
 Det är naturligt att avgiftssystemet börjar tillämpas inför ett läsår. Den som påbörjat studier på ett program eller en kurs före höst- terminen 2008 bör få fullfölja dessa studier utan att erlägga avgift. 
 83 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Studieavgifter för studenter från länder utan- 
  
 Dir. 
  
 för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet 
  
 2004:183 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2004 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare skall föreslå en ordning som innebär att stat- liga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) för grundläggande högskoleutbildning. Utgångspunkten skall vara att principen om full kostnadstäckning skall gälla för den avgiftsfinan- sierade verksamheten. 
 Utredaren skall också överväga om det bör finnas möjligheter för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av doktoran- der från länder utanför EES för forskarutbildning och, i förekom- mande fall, föreslå en ordning för sådana avgifter. 
 Vidare skall utredaren föreslå en lagbestämmelse som ger uttryck för huvudprincipen att högskoleutbildning skall vara avgiftsfri för studenter från länder inom EES. Utredaren skall därutöver utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms vara nödvändig. 
 Bakgrund 
 Ökande internationellt samarbete 
 Vi lever i ett internationaliserat kunskapssamhälle där utbildning är av avgörande betydelse för såväl individens som samhällets utveck- ling. Samhällets välstånd är beroende av tillgången på välutbildade individer som kan fungera och delta i ett allt mer flexibelt arbetsliv som ständigt ställer högre krav på nya kunskaper och färdigheter. Investeringar i utbildning är ett av de mest effektiva sätten att på- skynda den sociala och ekonomiska utvecklingen. 
 Ett ökande internationellt samarbete är en förutsättning för att underlätta lösningar på globala problem. Universitet och högskolor 
 85 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2006:7 
  
 har en central roll i detta arbete. Studenters, doktoranders och lära- res rörlighet över gränserna är viktig för utvecklingen och sprid- ningen av ny kunskap och nya idéer. 
 Utländska studenter och doktorander med erfarenhet av svensk högre utbildning och forskning, svensk kultur och svenskt sam- hällsliv kan fungera som goda ambassadörer för Sverige. De utgör dessutom en rekryteringsbas för svenska företag verksamma i ut- landet. 
 Statliga myndigheter har möjlighet att i vissa fall ta ut avgifter som motsvarar full kostnadstäckning. De har också möjligheter att under speciella förutsättningar ta ut avgifter som överstiger full kostnadstäckning. Detta regleras bland annat i avgiftsförordningen (1992:191) och tjänsteexportförordningen (1992:192). Dessa för- ordningar medger inte att avgifter för högskoleutbildning tas ut av enskilda studenter. 
 Principen om avgiftsfrihet för högskoleutbildning har gällt sedan lång tid i Sverige och är för studenter inom grundutbildning och forskarutbildning en viktig rättvisefråga. I 1 kap. 10 § högskoleför- ordningen (1993:100) föreskrivs det att utbildningen vid hög- skolorna skall vara avgiftsfri för studenterna. I samband med infö- randet av den nuvarande högskolelagen (1992:1434) väcktes mo- tioner om att rätten till avgiftsfri undervisning skulle föreskrivas i lag. Motionerna avslogs dock av riksdagen. Utbildningsutskottet anförde bl.a. att det är en självklarhet att avgifter inte får tas ut i högskoleutbildning och att statliga myndigheter inte utan be- myndigande i instruktion eller liknande författning får ta ut av- gifter för sin verksamhet (bet. 1992/93:UbU3 s. 17, jfr även bet. 1995/96:UbU4 s. 5 f.). Utskottet behandlade även frågan under hösten 2004 (bet. 2004/05:UbU1 s. 68 f.). 
 Utländska studenter och doktorander i Sverige 
 Svenska universitet och högskolor har i dag ett betydande antal kurser och program på engelska. Sverige har hunnit långt inom detta område vid en jämförelse med andra medlemsländer inom den Europeiska unionen (EU). 
 Intresset bland utomeuropeiska studenter för att studera inom grundutbildning och forskarutbildning i Sverige har ökat under senare år. 
 86 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 1 
  
 Under 2002 läste 8 200 inresande grundutbildningsstudenter mer än 10 poäng inom ramen för utbytesprogrammen. Av dessa var 6 700 Erasmus- eller Nordplusstudenter, och 1 500 studenter del- tog i bilaterala utbytesprogram. I grundutbildningen fanns utöver dessa studenter 4  
 000-5 
  000 s.k. free movers. 
 Migrationsverket har för 2003 redovisat drygt 5 500 beviljade uppehållstillstånd för studenter utanför EU och EES. Detta är en fördubbling jämfört med 1998. 
 Utbytesprogrammet  
 Linnaeus-Palme 
  vänder sig till grundutbild- ningsstudenter och lärare från utvecklingsländer. Under de senaste åren har programmet vuxit kraftigt. Sedan 2001 har antalet in- resande lärare nästan fördubblats och antalet inresande studenter mångdubblats. Utländska lärosätens intresse för att delta i pro- grammet är stort och växande. 
 Möjligheten för svenska lärosäten att sälja uppdragsutbildning till utländska uppdragsgivare har utökats genom förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Detta har bidragit till att ytterligare öka antalet utländska studenter i Sverige. År 2003 kom 21 miljoner kronor av lärosätenas samlade intäkter av uppdragsutbildning från företag och myndigheter utanför Sverige. Det motsvarar ungefär två procent av de totala in- täkterna av uppdragsutbildning det året. 
 En global utbildningsmarknad 
 Efterfrågan på utbildning ökar internationellt och är i dag långt större än utbudet. Detta är inte minst tydligt i länder utanför OECD. Söktrycket från studenter från andra länder, särskilt i Asien, är stort. Bedömningar av utvecklingen av framtida student- strömmar pekar på att antalet människor i världen som skaffar sig högre utbildning kommer att öka. 
 De europeiska utbildningssystemen har en lång tradition av av- giftsfrihet. Synen på utbildning i Europa har varit att utbildning är en allmän rättighet. Under senare år har det emellertid blivit vanligt med studieavgifter för studenter i västeuropeiska länder. I många öst- europeiska länder behöver bara utländska studenter eller studenter från länder utanför EU betala avgifter. I Danmark, Norge, Finland och Tyskland är högre utbildning vanligtvis avgiftsfri för alla studenter. Den danska regeringen har emellertid nyligen föreslagit att danska lärosäten skall få ta ut en avgift av studenter från länder 
 87 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2006:7 
  
 utanför EU och EES från och med 2006. Även i Tyskland och Finland pågår en diskussion om att införa studieavgifter för studenter från länder utanför EU/EES. 
  
 EG-rätt 
  
 Utbildningssystem i statlig regi är undantagna från EG:s konkur- rens- och inremarknadsregler. Detta gäller under förutsättning att staten etablerar och upprätthåller ett utbildningssystem i syfte att uppfylla befolkningens sociala, kulturella och pedagogiska behov och som huvudsakligen finansieras genom allmänna medel och inte av studenterna eller deras föräldrar, även om de måste betala för undervisning eller antagning för att ge ett visst bidrag till verksam- heten (jfr  
 EG-domstolen 
  mål  
 C-263/86 
  och mål  
 C-109/92). 
  
 Behovet av en utredning 
 Studieavgifter i grundläggande högskoleutbildning 
 Det är viktigt att inflödet av utländska studenter ökar i Sverige. Utländska studenter är en tillgång för undervisnings- och forsk- ningsmiljöernas utveckling och kvalitet vid svenska lärosäten. De bidrar till att stärka den internationella miljön och mångfalden och därmed till att främja förståelsen för andra kulturer och traditioner. Detta utgör dock inte skäl nog för att utan begränsningar erbjuda skattefinansierad avgiftsfri utbildning till utländska studenter. 
 I betänkandet Advantage Sweden, Insatser för ökad rekrytering av utländska studenter till den svenska högskolan (SOU 2000:92) föreslogs som en möjlig strategi för att öka antalet utländska studenter i Sverige att lärosätena skulle ges möjlighet att ta ut av- gifter för högskoleutbildning från länder utanför EES. Regeringen anser att en sådan möjlighet bör, under förutsättning att tillträdet och utbildningens kvalitet för studenter från länder inom EES inte påverkas negativt, ges statliga universitet och högskolor. 
 Studieavgifterna för både inhemska och utländska studenter varierar kraftigt i olika länder. I vissa länder utgör avgifter endast en del av finansieringen av utbildningen och i andra länder tillåts avgiftsfinansierad utbildning generera överskott. 
 88 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 1 
  
 Om universitet och högskolor ges möjlighet att ta ut avgifter, skulle lärosätena kunna få incitament att öka antalet utländska studenter. 
 Mot denna bakgrund finns det ett behov av att utreda förutsätt- ningarna för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES. I detta sammanhang måste det beaktas att EU är en part inom det Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet. Därför bör en avgränsning göras till studenter från länder utanför EES. 
 Vidare bör enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd enligt förordningen (1993:956) om tillstånd att utfärda vissa exa- mina i detta sammanhang ges samma förutsättningar som statliga universitet och högskolor. Denna fråga bör dock hanteras i särskild ordning. 
 Studieavgifter i forskarutbildning 
 Forskarutbildningen skiljer sig från den grundläggande högskole- utbildningen i det avseendet att inte bara utbildningskostnaderna utan även doktorandernas försörjning i regel finansieras av ett universitets eller en högskolas medel i form av antingen det direkta anslaget för forskning och forskarutbildning eller externa medel för forskning och forskarutbildning. Av 9 kap. 3 § högskoleförord- ningen följer att antagningen till forskarutbildningen är begränsad till sökande som erbjuds eller bedöms ha en tillräcklig studiefinan- siering. Den forskning doktoranderna utför kan ofta i sig vara för- knippad med stora kostnader utöver eventuella lönekostnader, samtidigt som den utgör en betydande och värdefull del av läro- sätenas samlade forskning. Det finns ett behov av att särskilt utreda om avgifter bör tas ut för doktorander från länder utanför EES. 
 Avgiftsfrihet 
 I syfte att säkra bevarandet av högre utbildning som en social och medborgerlig rättighet och för att slå fast huvudprincipen att hög- skoleutbildning skall vara avgiftsfri, bör det i högskolelagen före- skrivas att utbildningen skall vara avgiftsfri för studenter från länder inom EES och eventuellt doktorander inom samma område. 
 89 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2006:7 
  
 Tillträde till avgiftsfinansierad utbildning 
 För att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning krävs det att den sökande har grundläggande behörighet och dessutom den särskilda behörighet som kan vara föreskriven. Om det finns fler behöriga sökande än det finns platser, skall ett urval göras. För att bli antagen till forskarutbildning krävs det, på samma sätt som för antagning till grundläggande högskoleutbildning, att den sökande har grundläggande behörighet och den särskilda behörighet som kan ha föreskrivits. Därutöver skall den sökande bedömas ha sådan förmåga i övrigt som behövs för att klara utbildningen. Dessutom får endast de sökande antas som anställs som doktorand eller som beviljas utbildningsbidrag för doktorander eller som har någon annan form av studiefinansiering. Denna skall bedömas kunna säkras under hela utbildningen och den sökande skall kunna ägna så stor del av sin tid åt utbildningen att den kan slutföras inom fyra år vad gäller licentiatexamen och åtta år vad gäller doktorsexamen. Urval skall göras med hänsyn till de sökandes förmåga att tillgodo- göra sig forskarutbildningen. 
 Sökande till avgiftsfinansierad utbildning bör inte konkurrera med sökande från länder inom EES. Därför finns det skäl att över- väga om särskilda tillträdesbestämmelser behövs för en avgifts- finansierad högskoleutbildning. 
  
 EG-rätt 
  och internationell rätt 
 Ett införande av studieavgifter kan inverka på frågan om högre ut- bildning skall betraktas som en tjänst och därmed innefattas av EG- rättens konkurrens- och inremarknadsregler. Konsekvenserna av ett svenskt införande av avgifter behöver därför utredas. 
 Vidare regleras den internationella tjänstehandeln genom det allmänna tjänstehandelsavtalet, GATS (General Agreement on Trade in Services), som trädde i kraft 1995. Avtalet gäller bl.a. handel med utbildningstjänster. Undantaget från avtalet är tjänster som tillhandahålls i utövandet av statliga befogenheter, dvs. tjänster som tillhandahålls varken på kommersiella grunder eller i konkur- rens med en eller flera tillhandahållare av tjänster. Det finns i dag ingen rättslig praxis som ger vägledning avseende hur avtalet skall tillämpas inom utbildningsområdet. Det bör utredas vad ett infö- 
 90 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 1 
  
 rande av studieavgifter kan få för konsekvenser i fråga om tillämp- ningen av  
 GATS-avtalet. 
  
 Studenter från länder utanför EES 
 Inom Europeiska unionen är all diskriminering på grund av natio- nalitet förbjuden enligt Romfördraget. Det innebär att  
 EU-med- 
  borgare skall erbjudas utbildning på samma villkor som inhemska medborgare. Det utbildningsutbyte som Sverige traditionellt har haft med  
 EES-länder, 
  och de långtgående principerna om lika- behandling av studenter i Norden, motiverar att även studenter och doktorander från dessa länder skall erbjudas utbildning på samma villkor som studenter och doktorander från EU. Detta gör sig gällande även i fråga om studenter från Schweiz mot bakgrund av det avtal som slutits med EU och dess medlemsstater om fri rör- lighet för personer. Det finns dock ett behov av att tydligt kunna identifiera de studenter som skall ha rätt till avgiftsfri utbildning. Sådana personer som har uppehållstillstånd av andra skäl än studier bör undantas från avgiftsskyldighet. Ett sådant undantag kan även t.ex. beröra invandrare som har en stark anknytning till Sverige på grund av giftermål, arbete etc. samt flyktingar och personer som innefattas av rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. 
 För att underlätta rekryteringen av utländska studenterföre- kommer det att lärosäten använder förmedlingsagenter. Detta är särskilt vanligt i Asien. Det finns ett behov av att utreda hur studenter skall garanteras fullständig information om studierna och villkoren för dem. Det finns också ett behov av att klarlägga dels vilket ansvar lärosätena skall ha för att vara informerade om hur rekryteringen av studenter genom förmedlingsagenter går till, dels om vilka betalningskrav förmedlingsagenterna lägger på studen- terna. 
 Uppdraget 
 Studieavgifter i grundläggande högskoleutbildning 
 En särskild utredare skall föreslå en ordning som innebär att stat- liga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES för grundläggande högskoleutbildning. Den 
 91 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2006:7 
  
 föreslagna ordningen skall vara rättssäker för individen. Utgångs- punkten skall vara att avgifter som motsvarar minst full kostnads- täckning får tas ut. 
 Utredaren skall lämna förslag till vilka tillträdesregler som skall gälla för avgiftsfinansierad utbildning. 
 Utredaren skall vidare lämna förslag till åtgärder som säkerställer att avgiftsfinansierad utbildning inte bedrivs på ett sådant sätt eller i en sådan omfattning att detta får negativ inverkan på övrig utbild- ning. 
 Studieavgifter i forskarutbildning 
 Utredaren skall överväga om det bör finnas möjligheter för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av doktorander från länder utanför EES för forskarutbildning. 
 Om utredaren finner att det bör vara möjligt att ta ut avgifter av doktorander, skall utredaren lämna förslag till en sådan ordning och föreslå vilka tillträdesregler som skall gälla för en avgiftsfinan- sierad forskarutbildning. Den föreslagna ordningen skall vara rätts- säker för individen. 
 Även i denna del skall utredaren utgå från att de avgifter som tas ut skall motsvara minst full kostnadstäckning. 
 Utredaren skall särskilt belysa hur uttag av avgifter förhåller sig till eventuell studiefinansiering som erbjuds doktorander. 
 Vidare skall utredaren analysera vilka konsekvenser studieavgif- ter för forskarutbildning kan få för svenska forskningsmiljöer så att forskningen inte påverkas negativt. 
 Avgiftsfrihet respektive avgiftsskyldighet 
 Utredaren skall föreslå hur en bestämmelse om studieavgiftsfrihet för studenter från länder inom EES kan utformas i högskolelagen. 
 Vidare skall utredaren närmare precisera vilka studenter som skall komma i fråga för avgiftsfrihet respektive studieavgifter. Ut- redaren skall överväga om det finns anledning att införa undantag från studieavgiftsskyldighet för studenter från länder utanför EES. I samband med detta skall utredaren särskilt beakta de studenter som deltar i utbytesprogram. 
 92 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 1 
  
 Vidare skall utredaren överväga om även studenter från Schweiz bör omfattas av studieavgiftsfriheten mot bakgrund av det avtal som slutits mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. 
 Internationella aspekter och jämförande studier 
 Utredaren skall analysera vilka konsekvenser ett svenskt införande av studieavgifter för utländska studenter kan ha i relation till EG- rättens regler om konkurrens och inre marknad. Utredaren skall vidare analysera vilka konsekvenser ett sådant införande kan ha i relation till  
 GATS-avtalet 
  och för Sveriges position i fortsatta GATS- förhandlingar. 
 De förslag som lämnas av utredaren skall stå i överensstämmelse med  
 EG-rätt 
  och med avtal som EU eller Sverige har med andra stater. 
 Utredaren skall beakta Sveriges mål för global utveckling som lagts fram i propositionen Gemensamt ansvar i Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). 
 Utredaren skall överväga hur studieavgiftsbetalande studenter inför studierna skall garanteras fullständig information om studi- erna och villkoren för dem. Utredaren skall vidare föreslå vilket ansvar lärosätena skall ha för att vara informerade om dels hur re- kryteringen av studenter genom förmedlingsagenter går till, dels vilka betalningskrav som dessa lägger på studenterna. 
 Utredaren skall i sina överväganden studera och beakta de system för studieavgifter som gäller för utländska studenter i andra länder, t.ex. Storbritannien, Nederländerna och Australien. 
 Författningsreglering 
 Utredaren skall utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms vara nödvändig. 
 93 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2006:7 
  
 Uppdragets genomförande 
 Samråd 
 Utredaren skall samråda med Migrationsverket, Sida, Svenska insti- tutet, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, Forsknings- rådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Ekonomi- styrningsverket, Kommerskollegium, universitet och högskolor, Högskoleverket, Internationella programkontoret för utbildnings- området, Kungliga Vetenskapsakademien, Stiftelsen för inter- nationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen Riks- bankens jubileumsfond och Vetenskapsrådet. Utredaren skall vidare samråda med Utredningen för översyn av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning (U 2004:03) och Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bo- satta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01). 
 Redovisning 
 Uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2006. 
 (Utbildningsdepartementet) 
 94 
 Bilaga 2 
 FÖRSTUDIE 
 avseende konsekvenserna av ett införande av studieavgifter för studenter från länder utanför  
 EES-området 
  för grundläggande högskoleutbildning i relation till  
 EG-rätten 
  och till det allmänna tjänsteavtalet inom Världs- handelsorganisationen (GATS), utarbetad av professor Humphrey 
  
 1. 
  
 Uppdraget 
  
 Jag har givits i uppdrag av Studieavgiftsutredningen (U 2004:09) att genomföra en förstudie avseende i vilken utsträckning och i sådant fall på vilket sätt som ett införande av studieavgifter för studenter från länder utanför  
 EES-området 
  för grundläggande högskoleut- bildning berörs av  
 EG-rätten 
  och/eller det allmänna tjänsteavtalet inom Världshandelsorganisationen. Utgångspunkten för denna för- studie skall vara regeringens direktiv U 2004:09. Uppdraget har be- gränsats till att omfatta maximalt tio arbetstimmar. 
  
 2. 
  
 Inledande anmärkningar 
  
 Såsom följer av regeringens direktiv (s. 8 f) har Studieavgiftsutred- ningen att föreslå en ordning enligt vilken studenter från länder utanför  
 EES-området 
  skall erlägga en avgift för grundläggande hög- skolestudier, medan studenter från länder inom  
 EES-området 
  inte skall erlägga någon avgift. Utgångspunkten för förslaget skall vara att avgifter som motsvarar minst full kostnadstäckning får tas ut. 
  
 3. 
  
 EG-rättsliga 
  
  regler 
 För att  
 EG-rätten 
  skall vara tillämplig på en viss verksamhet krävs att verksamheten som sådan ligger inom fördragets tillämpnings- område, dvs. de områden som anges i artikel 3 och 4,  
 EG-fördraget. 
  Att en viss verksamhet ligger inom fördragets tillämpningsområde innebär att mer allmänna regler i  
 EG-rätten 
  blir tillämpliga på verk- samheten, men det säger inte nödvändigtvis något om tillämplig- heten av andra mer speciella regler. 
 95 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2006:7 
  
 I tidigare praxis gjorde  
 EG-domstolen 
  skillnad mellan yrkesutbild- ning och mer generell högskoleutbildning i den bemärkelsen att yrkesutbildning av domstolen ansågs ligga inom fördragets tillämp- ningsområde medan så inte var fallet med generell högskoleutbild- ning. Sålunda anmärkte  
 EG-domstolen 
  redan i målet Gravier från 1985 att yrkesutbildning omfattades av fördragets tillämpningsom- råde genom regleringen i dåvarande artikel 128 (nuvarande artikel 149 i ändrad lydelse). 
 1  
 Eftersom yrkesutbildning omfattades av fördragets tillämpningsområde var även förbudet mot diskrimine- ring p.g.a. nationalitet (dåvarande artikel 7, nuvarande artikel 12) tillämpligt, vilket i det konkreta fallet medförde ett förbud mot diskriminerande studieavgifter. 
 I senare praxis från  
 EG-domstolen, 
  Blaizot från 1988 
 2  
 har emeller- tid  
 EG-domstolen 
  förklarat att i princip all universitetsutbildning är att jämställa med yrkesutbildning, vilket i sig innebär att diskri- mineringsförbudet numera är tillämpligt även inom ramen för grund- läggande högskoleutbildning (låt vara att det inte kan uteslutas att viss utbildning av mer allmän karaktär kan falla utanför 
 3 
 ). 
 Senare tiders legislativa förändringar, i form av de förändrade och utvidgade artiklarna 3.14 och 149 samt införandet av ett unions- medborgarskap i artikel 17 ff, har enligt  
 EG-domstolen 
  medfört att den allmänna principen om  
 icke-diskriminering 
  är tillämplig inte bara såvitt gäller studieavgifter utan även på frågor om studiefinan- siering i form av lån eller bidrag. Tidigare ansåg  
 EG-domstolen 
  att just studiefinansieringsfrågor låg utanför fördragets tillämpnings- område, 
 5  
 men enligt färsk praxis anses de numera omfattas av prin- cipen om  
 icke-diskriminering 
  i artikel 12. 
 6  
 Som följer av ett aktuellt avgörande från  
 EG-domstolen 
  omfattas dessutom mer allmänna behörighetskrav av  
 icke-diskrimineringsprincipen. 
 7 
  
 Det förhållandet att grundläggande högskoleutbildning ligger inom fördragets tillämpningsområde har sålunda den innebörden 
  
 1 
  
 Mål 293/83 Gravier [1985] ECR 593, grunden 25. 
  
 2 
  
 Mål 24/86 Blaizot [1988] ECR 379, grunderna  
  
 16-20. 
  
 3 
  
 Ibid. grunden 20 
  
 4 
  
 Artikel 3.1 – För att uppnå de mål som anges i artikel 2 skall gemenskapens verksamhet på de villkor och i den takt som anges i detta fördrag innefatta . q) bidrag till god utbildning samt till kulturens utveckling i medlemsstaterna  
  
 5 
  
 Tidigare praxis (mål 39/86 Lair [1988] ECR 3161, grund 15, samt mål 197/86 Sanders [1988] ECR 3205 grund 18) uteslöt lån och bidrag inom ramen för utbildning från fördragets tillämpningsområde. 
  
 6 
  
 Se vidare mål  
  
 C-209/03 
  Ochoa [2005] REG  
 I-0000, 
  dom av den 15 mars 2005, grunderna 
  
 28 
  
 ff. 
  
 7 
  
 Mål  
  
 C-147/03 
  Kommissionen mot Österrike [2005] REG  
 I-0000, 
  dom från den 7 juli 2005, grunderna 41 ff. 
 96 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 2 
  
 att allmänna bestämmelser om  
 icke-diskriminering 
  i artikel 12 är tillämpliga på studieavgifter och studiefinansiering. En helt annan fråga är huruvida även andra artiklar i fördraget kan vara tillämpliga. 
 Såsom följer av regeringens direktiv (U 2004:09 s.7) är en fråga i detta sammanhang huruvida grundläggande högskoleutbildning är att kategorisera såsom en tjänst enligt artikel 50 av fördraget. Om grundläggande högskoleutbildning skulle vara att kategorisera som en tjänst enligt artikel 50 kommer även fördragets konkurrens- och statsstödsregler att vara tillämpliga på finansieringen av universitet och högskolor. 
 Enligt artikel 50 utgörs en tjänst av prestationer som normalt ut- förs mot ersättning. I praxis avseende utbildning har  
 EG-domstolen 
  fäst avgörande vikt vid just det förhållandet att fördragets defini- tion av tjänster förutsätter ersättning. I målet Garcia8  
 klargjorde  
 EG-domstolen 
  att 
 The essential characteristic of remuneration thus lies in the fact that it constitutes consideration for the service in question, and is normally agreed upon between the provider and the recipient of the service. 
 That characteristic is, however, absent in the case of courses provided under the national education system. First of all, the State, in establishing and maintaining such a system, is not seeking to engage in gainful activity but is fulfilling its duties towards its own population in the social, cultural and educational fields. Secondly, the system in question is, as a general rule, funded from the public purse and not by pupils or their parents. 
 The nature of the activity is not affected by the fact that pupils or their parents must sometimes pay teaching or enrolment fees in order to make a certain contribution to the operating expenses of the system. A fortiori, the mere fact that foreign pupils alone are required to pay a minerval can have no such effect. 
 Från Sullivan följer således att utbildning inte anses utgöra tjänster enligt artikel 50 under följande förutsättningar. För det första skall staten genom sitt engagemang inte bedriva verksamheten i vinst- syfte, utan i stället som ett led i dess åtaganden gentemot sina egna medborgare. Verksamheten skall dessutom vara finansierad genom offentliga medel. 
 9  
 Vidare, och som framgår från ovan citerade ut- talanden från  
 EG-domstolen, 
  förändras inte utbildningens katego- risering såsom ett led i statens åtaganden gentemot sina medborgare 
  
 8 
  
 Mål 263/86 Belgian State v Humbel [1988] ECR 5365, grunderna  
  
 17-19. 
  
 9 
  
 Vilket även bekräftades i mål  
  
 C-109/92 
  Ferguson [1993] ECR  
 I-6447, 
  grunden 19. 
 97 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2006:7 
  
 genom att studenterna i vissa sammanhang är tvungna att erlägga terminsavgifter som ett bidrag till det offentligas kostnader. 
 Att även utbildning under vissa omständigheter emellertid kan komma att kategoriseras som en tjänst enligt artikel 50 framgår dock från det senare avgörandet Ferguson från 1993. I detta fall för- klarade  
 EG-domstolen 
  att i den utsträckning som en utbildnings- anordnare finansieras huvudsakligen genom privata avgifter från studenter eller deras föräldrar samt söker att generera vinst, skall utbildningen anses utgöra en tjänst enligt artikel 50. 
 10 
  
 Mot bakgrund av dels ovanstående genomgång av relevant praxis, dels utgångspunkterna för Studieavgiftsutredningen såsom de an- givits i direktiven, kan frågan ställas huruvida det förhållandet att vissa studenter kommer att åläggas att betala minst självkostnaden för sina studier kommer att medföra att grundläggande högskole- utbildning skall anses utgöra en tjänst enligt artikel 50. Frågan kan vidare specificeras till att gälla huruvida svaret på frågan är giltigt enbart i förhållande till just den aktuella utbildningen (eller linjen) eller om hela högskolan omfattas (alternativt all högskoleutbildning). En ytterligare fråga skulle kunna vara huruvida svaret på den första frågan är giltigt enbart i förhållande till de studenter som betalar minst självkostnaden eller i förhållande till samtliga studenter på utbildningen eller högskolan. 
 Eftersom  
 EG-domstolen 
  är exklusiv uttolkare av  
 EG-rätten, 
 11 
  
 samtidigt som domstolen inte har tagit ställning till ett studiefinan- sieringssystem av den typ som Studieavgiftsutredningen kommer att föreslå, 
 12  
 är det givetvis inte möjligt att med säkerhet ange huru- vida svensk grundläggande högskoleutbildning kommer att anses utgöra en tjänst enligt artikel 50. Däremot är det naturligtvis möjligt att spekulera i vilka omständigheter som skulle kunna öka, respek- tive minska sannolikheten för detta. 
 I den utsträckning som en viss utbildning, eller linje huvudsak- ligen (eller kanske t.o.m) uteslutande genomförs av studenter som betalar en studieavgift som motsvarar minst självkostnad, förefaller det mig klart att den utbildningen eller linjen måste vara att kategorisera som tjänst enligt artikel 50. Slutsatsen skulle då vara giltig inte bara för den majoritet av studenter som betalar utan för samtliga – det offentliga inslaget av finansiering blir ju marginellt. 
  
 10 
  
 Mål  
  
 C-109/92 
  Ferguson [1993] ECR  
 I-6447, 
  grunden 17. 
  
 11 
  
 Artikel 234,  
  
 EG-fördraget. 
  
 12 
  
 Jag utgår här ifrån att avgifterna som studenter från länder utanför  
  
 EES-området 
  skall erlägga kommer att uppgå till minst självkostnad. 
 98 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 2 
  
 Däremot synes det mindre sannolikt att annan utbildning, vid samma högskola eller andra högskolor också skulle vara att katego- risera som tjänster. Så länge som finansieringen av utbildningen sker huvudsakligen med offentliga medel synes ju villkoren från Sullivan vara uppfyllda. 
 Om förhållandena skulle vara de omvända, dvs. att endast ett fåtal studenter betalar en studieavgift, vilket då naturligtvis innebär att resterade kostnader måste täckas med offentliga medel, kan det sannolikt inte vara fråga om en tjänst, eftersom den offentliga finansieringen kommer att vara avgörande. Enligt min uppfattning kan det sannolikt inte vara fråga om en tjänst ens i förhållande till de studenter som faktiskt betalar hela kostnaden. Min bedömning i denna del grundar sig på att utbildningen som helhet inte skulle ha kommit till stånd utan den offentliga finansieringen, 
 13  
 men det skall noteras att svaret alls inte är självklart. 
 Sammanfattningsvis är det således min uppfattning att så länge som de studenter som faktiskt betalar en avgift som motsvarar minst självkostnaden är i klar minoritet av det totala antalet studenter på en viss utbildning så är utbildningen inte att kategorisera som en tjänst enligt artikel 50. Det säger sig självt att bedömningen kom- mer att bli annorlunda om avgifterna sätts avsevärt högre än själv- kostnaden eller om studenter som betalar en avgift är i klar majori- tet. Var någonstans gränsen kommer att dras är naturligtvis en fråga som endast kan avgöras av  
 EG-domstolen, 
  men det förtjänar i sammanhanget att framhållas att t.ex. inom sjukvårdsområdet (där de privata avgifterna också ofta är små jämfört med det offentligas kostnader) har  
 EG-domstolen 
  inte tvekat att kategorisera verksam- heten som en tjänst. 
 14  
 Det skall särskilt uppmärksammas att verk- samhetens karaktär av sociallagstiftning enligt  
 EG-domstolen 
  inte innebar att verksamheten var undantagen reglerna rörande fri rör- lighet. 
  
 4. 
  
 GATS 
  
 General Agreement on Trade in Services (GATS) trädde ikraft 1995 och Sverige har varit part till avtalet sedan starten. GATS syftar till att liberalisera handeln med tjänster och omfattar åtgärder vidtagna av medlemsstaterna. Begreppet handel med tjänster är endast delvis 
  
 13 
  
 Samma uppfattning generaladvokat Wiley i mål 263/86 Sullivan, s. 5379. 
  
 14 
  
 Se mål  
  
 C-120/95 
  Decker [1998] REG  
 I-1831, 
  samt  
 C-158/96 
  Kohll [1998] REG  
 I-1931. 
  
 99 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2006:7 
  
 definierat genom Artikel I.2, i vilken det anges fyra skilda former av tjänstehandel, s.k. modes of supply, nämligen gränsöverskridande handel, konsumtion av tjänster utomlands, kommersiell närvaro i ett annan medlemsstat, samt närvaro av fysiska personer i en annan medlemsstat. Det snävare begreppet tjänst är dock inte annat än negativt definierat genom att det i Artikel I.3.b anges att services includes any service in any sector except services supplied in the exercise of governmental authority, samtidigt som det i Artikel I.3.c att a service supplied in the exercise of governmental authority" means any service which is supplied neither on a commercial basis, nor in competition with one or more service suppliers. 
 Liberaliseringen av handeln med tjänster skall uppnås bl.a. genom tillämpningen av två huvudprinciper, nämligen den om s.k. mest-  
 gynnad-nations 
  behandling enligt Artikel II och lagstiftningens transparens enligt Artikel III. Principerna är tillämpliga på alla de tjänster som omfattas av avtalet. Generella undantagsbestämmelser återfinns i Artiklarna XIV och XIV bis. GATS hindrar inte heller att medlemsstaterna ger ytterligare förmåner till vissa stater inom ramen för mer extensiva handelsavtal, Artikel V. Medlemskapet i Europeiska Unionen och samarbetet inom EES är ett sådana samarbeten som beskrivs i Artikel V. 
 För tjänster som omfattas av avtalet gäller således den allmänna bestämmelsen om mest gynnad nation, men respektive medlemsstat kan också åta sig ytterligare förpliktelser (Artikel XVI) alternativt förklara att de allmänna förpliktelserna inte skall gälla för en viss typ av tjänst (Artikel II.2). Avgörande för GATS tillämpningsom- råde inom respektive medlemsstat är därför i stor utsträckning beroende av vilka åtaganden som respektive medlemsstat gör. 
 För att utbildning skall omfattas av GATS krävs följaktligen för det första att utbildning som sådan inte faller inom det generella undantaget enligt Artikel I.3, dvs. för tjänster som inte tillhanda- hålls på kommersiell basis eller i konkurrens med någon annan. För att någon ytterligare förpliktelse skall föreligga vid sidan av tillämp- ningen av mest gynnad nations principen enligt Artikel II krävs vidare att Sverige uttryckligen åtagit sig detta. Det kan redan här noteras att Sverige inte åtagit sig detta, 
 15  
 men å andra sidan har Sverige inte heller förklarat utbildning såsom undantagen enligt Artikel II.2. 
 16  
 Även om Sverige ensamt inte åtagit sig någon särskild förpliktelse kan dock Sverige vara bundet av Europeiska 
  
 15 
  
 GATS/SC/82. 
  
 16 
  
 GATS/EL/82. 
  
 100 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 2 
  
 Gemenskapernas åtagande avseende higher education services (CPC 923) och adult education services (CPC 924). 
 17  
 Huruvida så är fallet har inte kunnat utredas inom ramen för denna förstudie. 
 18 
  
 Allmänt sett kan noteras att det saknas en mellan medlems- staterna överenskommen definition av vad som egentligen ligger i undantaget för tjänster som varken tillhandahålls på kommersiella grunder eller i konkurrens med andra. 
 19 
  
 Eftersom det saknas en överenskommen definition är det heller inte möjligt att med säkerhet konkludera huruvida GATS över huvud taget är av betydelse för hela eller delar av utbildningsområ- det, i synnerhet som det dessutom inte heller är givet vad som ligger i begreppet utbildning även om flertalet länder använder sig av CPC klassificering. 
 20  
 I och för sig synes det klart att GATS har viss betydelse för utbildningsområdet – annars fanns det ju knappast någon anledning att ingå åtaganden eller göra undantag för dessa tjänster – men hur stor betydelsen är synes oklart. Med avseende på nu diskuterad fråga, dvs. möjligheten att ålägga studenter från länder utanför  
 EES-området 
  att betala en studieavgift som uppgår minst till självkostnaden, kan dock noteras att den s.k. mode of supply som kan vara aktuell framför allt är den rörande konsumtion av tjänster utomlands (Artikel I.2.b). 
 21 
  
 Den handelspolitiska betydelsen av GATS diskuteras inte i denna förstudie. Såvitt gäller den rättsliga innebörden av GATS kan noteras att i den utsträckning som grundläggande högskoleutbild- ning inte faller inom undantaget för offentligt tillhandahållna tjänster är Sverige under alla omständigheter bundna av mest gynnad  
 nations-principen. 
  I framtida förhandlingar skulle detta också kunna innebära att Sverige kan åta sig ytterligare förpliktelser inom ut- bildningsområdet. 
 Inom ramen för denna förstudie är det inte möjligt att ge något svar på vilken den korrekta tolkningen skulle vara av undantaget för offentligt tillhandahållna tjänster. Som följer av själva Artikel I.3.c 
  
 17 
  
 GATS/SC/31. 
  
 18 
  
 Europeiska gemenskapernas åtagande ingicks före datumet för Sveriges medlemskap. 
  
 19 
  
 Se vidare en nyligen genomförd analys av Moore, Public Services and the GATS, Working Paper ERSD  
  
 2005-03, 
  July 2005, tillgänglig på http://www.wto.org/english/res_e/ reser_e/ersd200503_e.doc 
  
 20 
  
 Jfr. här Fleming of the Secretariat Educations Services WTO S/C/W/49 23 september 1998, s. 1f. Det skall dock framhållas att Sekretariatets uppfattning synes vara att lägre utbildning (grundskola och gymnasium) vanligen inte erbjuds på kommersiella grunder eller i konkurrens med andra, ibid s. 4. 
  
 21 
  
 I Europeiska gemenskapernas åtagande (GATS/SC/31 s. 57 ff) har Gemenskaperna inte gjort några undantag för mode 2. 
  
 101 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2006:7 
  
 finns det två kumulativa kriterier för de aktuella tjänsterna, det skall vara fråga om en tjänst som inte tillhandahålls på kommersiell basis och inte i konkurrens med en eller flera andra tjänstetillhanda- hållare. 
 När det gäller tolkningen av begreppet tjänster som inte tillhanda- hålls på kommersiell basis skall den naturligtvis följa allmänna tolk- ningsprinciper för internationella avtal. 
 22  
 Det skall således avgöras vad som är den vanliga innebörden av att något inte tillhandahålls på kommersiell basis i ljuset av syftet med GATS. Även om det kan finnas en viss osäkerhet i detta avseende förefaller det mig klart att om något inte tillhandahålls på kommersiella grunder saknas också ett vinstintresse. Tillhandahållandet sker istället utifrån något annat syfte. Här kan sannolikt också dras paralleller till regleringen av tjänster inom  
 EG-fördraget. 
  Just avsaknaden av vinstintresse inom ramen för statlig utbildning har ju varit grundläggande för EG- domstolens ställningstagande om att viss utbildning inte faller inom artikel 50. 
 23  
 Även om  
 EG-rättens 
  tolkning naturligtvis inte har någon formell betydelse för tolkningen av GATS förefaller det troligt att i vart fall Europeiska gemenskaperna (såsom part till GATS) kommer att föra fram motsvarande tolkning av begreppet även i  
 GATS-sammanhang. 
  Över huvud taget verkar det naturligt att kategorisera i vart fall nuvarande ordning såvitt gäller grundläg- gande högskoleutbildning i Sverige såsom  
 icke-kommersiell. 
  Slut- satsen skulle således vara att nuvarande ordning utan studieavgifter klart omfattas av begreppet  
 icke-kommersiell 
  verksamhet. Huru- vida ett uttag av studieavgifter från studenter utanför  
 EES-området 
  skulle förändra den bilden är naturligtvis svårt att bedöma, i synner- het som det inte står klart hur många studenter inom varje utbild- ning som kommer att beröras, eller för den delen hur mycket de skall betala. Under antagande av att den offentliga finansieringen under alla omständigheter kommer att stå för huvuddelen av kost- naderna för en viss utbildning, synes det mig dock mindre troligt att statlig grundläggande högskoleutbildning skall anses vara till- handahållen på kommersiell basis ens vid ett uttagande av studieav- gifter motsvarande minst självkostnaden för vissa studenter. 
 När det gäller det andra ledet i undantaget, dvs. att det skall vara fråga om tjänster som inte tillhandahålls i konkurrens med andra tjänsteleverantörer, skall även detta tolkas i enlighet med dess vanliga betydelse och syftet med GATS. Den vanliga betydelsen av 
  
 22 
  
 Wienkonventionen från 1969, artikel 31 ff. 
  
 23 
  
 Mål 263/86 Belgian State v Humbel [1988] ECR 5365, grunderna  
  
 17-19. 
  
 102 
  
 SOU 2006:7 
  
 Bilaga 2 
  
 att något inte tillhandahålls i konkurrens med någon annan kan i och för sig vara att tjänstetillhandahållaren har någon form av ex- klusiv rätt (legalt monopol), men det skulle även kunna omfatta de situationer då det i och för sig saknas någon rättslig reglering men den faktiska situationen motsvarar ett monopol. Vänder man på begreppet och försöker klargöra när någon befinner sig i konkurrens med någon annan blir tolkningsmöjligheterna än större. För det första behöver det ju inte nödvändigtvis vara fråga om samma typ av tjänst. Dessutom kan det ju också vara fråga om samma typ av tjänst med tillhandahållen enligt skilda s.k. modes of supply. Å andra sidan kan man uppfatta begreppet konkurrens på sådant sätt att det anknyter till i vilken utsträckning som tjänstetillhandahållaren aktivt söker att konkurrera med andra. Tolkningsmöjligheterna är således stora vilket också lett till att det saknas en allmänt accepte- rad tolkning av begreppet. 
 Oaktat de nämnda tolkningsproblemen och utan att för den skull vara säker är det emellertid min uppfattning att den normala inne- börden av att någon befinner sig i konkurrens med någon annan omfattar situationen avseende grundläggande högskoleutbildning i Sverige. I vart fall viss högskoleutbildning bedrivs ju av också av privata aktörer. Om denna min tolkning skulle vara korrekt är inte undantaget i Artikel I.3 tillämpligt, vilket i sin tur innebär att Sverige, i princip, måste iaktta de mer allmänna reglerna i GATS. Det skall dock framhållas att den tolkning som jag gör av begreppet knappast är universellt accepterad inom ramen för GATS, eftersom den i mångt och mycket skulle tömma undantagsbestämmelsen avseende offentligt tillhandahållna tjänster på sitt innehåll. 
 24 
  
 Om grundläggande högskoleutbildning omfattas av GATS skall i princip reglerna rörande  
 mest-gynnad-nation 
  tillämpas, vilket då skulle innebära att det inte skulle vara möjligt att göra skillnad mellan studenter från länder inom  
 EES-området 
  och andra studenter i studieavgiftshänseende. Som angivits ovan hindrar dock inte GATS medlemsstaterna från att ingå eller vara part till mer omfattande samarbetsavtal än vad som följer enligt GATS (Artikel V). Inne- börden av Artikel V kan då sägas vara att även om det skulle vara så att GATS mer allmänt är tillämplig på grundläggande högskoleutbild- ning i Sverige så kommer inte kravet på  
 mest-gynnad-nations 
  be- 
  
 24  
 Se härom WTO, Market Access: Unfinished Business,  
 Post-Uruguay 
  Round Inventory and Issues Special Study No. 6, Geneva April 2001, s. 124, som anger att det förhållandet att privat och offentlig verksamhet förekommer inom samma område, exempelvis utbildning och sjukvård, inte innebär att de två verksamheterna befinner sig i konkurrens med varandra. För att klargöra detta föreslås bl.a. att detta skall behandlas i de nu pågående förhandlingarna. 
 103 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2006:7 
  
 handling i Artikel II att förhindra en positiv särbehandling av studenter från länder inom  
 EES-området. 
  
 Sammanfattningsvis kan då konkluderas att oavsett huruvida grundläggande högskoleutbildning omfattas av undantaget för offentligt tillhandahållna tjänster enligt Artikel I.3, kommer inte införandet av studieavgifter att vara i strid med GATS, eftersom undantaget i Artikel V under alla omständigheter är tillämpligt. 
  
 5. 
  
 Behov av ytterligare utredning 
  
 Som framgått ovan i avsnitt 3 och 4 föreligger stor osäkerhet om klassificeringen av ett framtida system för studieavgifter. Enligt  
 EG-rätten 
  kan den grundläggande högskoleutbildningen komma att kategoriseras som en tjänst, allt beroende på omfattningen av avgiftsuttaget. I förhållande till GATS är det oklart huruvida nuva- rande system omfattas av undantagsbestämmelsen för tjänster som inte tillhandahålls vare sig på kommersiella grunder eller i konkur- rens och osäkerheten blir knappast mindre vid införandet av studie- avgifter. Mot den bakgrunden skulle det i och för sig finnas skäl att närmare analysera nu diskuterade frågor. För att en sådan analys skall bli meningsfull krävs dock enligt min uppfattning att man har någon uppfattning om vilka nivåer på avgifterna som kan komma att bli aktuella. 
 104 
 Statens offentliga utredningar 2006 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Skola  Samhälle. U. 
  
 2. 
  
 Omprövning av medborgarskap. Ju. 
  
 3. 
  
 Stärkt konkurrenskraft och sysselsätt- ning i hela landet. N. 
  
 4. 
  
 Svenska partnerskap – en översikt. 
  
 Rapport 1 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. N. 
  
 5. 
  
 Organisering av regional utvecklings- 
  
 politik – balansera utveckling och förvaltning. 
 Rapport 2 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. N. 
  
 6. 
  
 Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. En anpassning av svensk lagstiftning till  
  
 EG-direktiv 
  2004/83/EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande. UD. 
  
 7. 
  
 Studieavgifter i högskolan. U. 
  
 Statens offentliga utredningar 2006 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Omprövning av medborgarskap. [2] 
 Utrikesdepartementet 
 Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. En anpassning av svensk lagstiftning till  
 EG-direktiv 
  2004/83/EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande. [6] 
 Utbildnings- och kulturdepartementet 
 Skola  Samhälle. [1] 
 Studieavgifter i högskolan. [7] 
 Näringsdepartementet 
 Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i hela landet. [3] 
 Svenska partnerskap – en översikt. 
 Rapport 1 till Organisationsutredningen för regional tillväxt. [4] 
 Organisering av regional utvecklingspolitik 
 – balansera utveckling och förvaltning. 
 Rapport 2 till Organisationsutredningen för regional tillväxt. [5]