8 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 I premiepensionssystemets basalternativ, Premiesparfonden, place- ras medel för de pensionssparare som inte gör ett aktivt val av fondförvaltare. Utöver Premiesparfonden förvaltar Sjunde AP- fonden även Premievalsfonden. Den fonden fyller en funktion för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val men som samtidigt vill ha staten som förvaltare. 
 Erfarenheterna från det svenska premiepensionssystemet, men också från motsvarande val i svenska tjänstepensionslösningar och utländska system, pekar entydigt på att en stor andel av pensions- spararnas medel hamnar i basalternativet. Vid jämförelser med andra system har det svenska premiepensionssystemet en hög andel aktiva sparare. Vid det första valet gjorde två tredjedelar av pen- sionsspararna ett aktivt val. Aktivitetsnivån har emellertid sjunkit över tid. Vid halvårsskiftet 2005, knappt fem år efter det första va- let, återfinns 43 procent av pensionsspararna i Premiesparfonden. 
 Vid halvårsskiftet 2005 var det förvaltade kapitalet 53 miljarder kronor eller 31 procent av det samlade kapitalet i systemet, en mar- ginellt högre andel än vid första valet. En betydande andel av pen- sionsspararkollektivets medel ligger således i dag i Premiesparfon- den och dessa medel kan, med de erfarenheter som finns från lik- nande system, förväntas ligga där även framöver. 
 Premievalsfonden hade vid halvårsskiftet 2005 ca 110 000 pen- sionssparare och 1,5 miljarder kronor under förvaltning, vilket motsvarar en marknadsandel på en procent. Fonden var femtonde största fond i systemet. 
 147 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 8.1 
  
 Utformningen av Sjunde  
  
 AP-fondens 
  fonder 
 Utredningens förslag: Premiepensionssystemets basalternativ bör få en generationsfondsprofil, dvs. risknivån i basalternativet bör trappas ned i takt med pensionsspararnas ålder. 
 Premiesparfonden skall ersättas med ett antal tillgångsslags- fonder. Sjunde  
 AP-fonden 
  får sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta medlen och så att placeringarna kan anpassas efter pensionsspararnas ålder. 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  skall besluta om den strategiska alloke- ringen i generationsfondsprofilen och i de underliggande till- gångsslagsfonderna. Hela den samlade ålderspensionen, inklu- sive inkomst- och garantipension, bör beaktas när risknivån i generationsfondsprofilen fastställs. Kravet på låg risk vid för- valtningen av Premiesparfonden bör ersättas med en aktsam- hetsprincip för Sjunde  
 AP-fondens 
  verksamhet. 
 Som ovan konstateras upplever endast en mindre andel av pen- sionsspararna sig ha tillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande. Genom de förslag till beslutsstöd som diskuteras i kapitel 11 kan förvisso förutsättas att flera av pensions- spararna i framtiden kommer att kunna ta ett större ansvar för sitt eget sparande. Detta innebär att fler fondsparare kan förväntas sätta samman sina egna fondportföljer. Trots det kommer basalter- nativet även fortsättningsvis att vara av stor betydelse för många pensionssparare. 
 Hur systemets basalternativ utformas är inte betydelsefullt bara till följd av det stora antal människor som det kommer att omfatta. De grupper som väljer basalternativet är sådana för vilka premie- pensionen har störst betydelse. I dag har pensionsspararna i Pre- miesparfonden lägre inkomst än genomsnittet. Dessutom kan bas- alternativets utformning få indirekt betydelse eftersom det tende- rar att bli ett riktmärke, som jämförelsenorm, också för aktiva väl- jare, se kapitel 11. 
 Valet av risknivå i basalternativet är av central betydelse i ett sys- tem med fria fondval. Det finns ett positivt samband mellan vald risknivå i finansiella portföljer och den avkastning som kan för- väntas. Kännetecknande för ett alternativ med hög risk är att värdet på fondandelarna är volatilt, vilket innebär att värdet kan svänga kraftigt såväl upp som ner. Ett alternativ med låg risk innebär där- emot att pensionsspararen medvetet undviker stora svängningar i 
 148 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 värde men därmed också avstår från möjligheterna till hög avkast- ning. Ett basalternativ med låg risk kan således resultera i låga pen- sioner för den betydande andel som inte gjort ett aktivt val. Samti- digt kan ett val med alltför hög risknivå under ogynnsamma om- ständigheter resultera i utfall med mycket låga pensioner. Detta understryker vikten av en försiktig placeringsstrategi för basalter- nativet, dock inte så försiktig att resultatet blir en onödigt låg pen- sion. Vissa riktlinjer finns i dag för Premiesparfondens placerings- inriktning. Sjunde  
 AP-fonden 
  skall sträva efter att förvalta medlen till största möjliga nytta för pensionssystemet. Målet skall vara att ge en hög utgående pension i relation till risken. För Premiespar- fonden skall den totala risknivån samtidigt vara låg. Med risk avses förväntade genomsnittliga avvikelser – såväl upp som ned – från förväntad avkastning. 
 1  
 Att risken skall vara låg förtydligas av att Premiesparfondens risknivå normalt skall vara lägre än för den genomsnittliga privata förvaltaren av pensionskapital med samma placeringshorisont. 
 Sjunde  
 AP-fondens 
  styrelse har preciserat placeringsinriktningen genom att ange ett mål för denna i fondbestämmelserna – totalav- kastningen i Premiesparfonden skall under löpande femårsperioder minst motsvara det kapitalvägda genomsnittet av övriga fonder som deltar i premiepensionssystemet, men med lägre risk. Styrelsen har således för egen del definierat krav på låg risk i relation till öv- riga placeringar inom premiepensionssystemet. 
 Fastställande av Premiesparfondens risknivå 
 Eftersom premiepensionen är en del av ålderspensionssystemet och samtliga pensionssparare definitionsmässigt också har behållningar inom inkomstpensionssystemet är det, enligt utredningens upp- fattning, naturligt att inkludera denna del i riskanalysen. Det gäller även garantipensionen. 
 Pensionssparare kan ha en riskexponering på annat håll än inom ålderspensionssystemet, t.ex. genom sin tjänstpension eller sitt pri- vata pensionssparande. Det kan därför hävdas att hänsyn borde tas till detta när allokeringen i Premiesparfonden bestäms. Utred- ningen vänder sig mot detta resonemang. För det första varierar dessa förhållanden kraftigt mellan olika individer. För det andra kan individen anpassa sitt eventuella övriga sparande till det statliga 
  
 1  
 Prop. 1999/2000:46, s. 80 f. Jfr även prop. 1997/98:151, s. 422 f. 
 149 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 pensionssystemet. Det är en rimligare ansats än det omvända. För det tredje bör ålderspensionssystemet inte förutsätta annat spa- rande. 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  använder sig av snittväljarens portfölj när risknivån bestäms för den strategiska portföljen. Genom att Sjunde  
 AP-fondens 
  styrelse satt upp ett mål om att matcha de aktiva väl- jarnas avkastning krävs därmed en hög aktieexponering om de ak- tiva väljarna valt en hög risk, även om de aktiva väljarna har gjort det av irrationella skäl. Utredningen konstaterar att den höga aktie- exponeringen hos de aktiva väljarna synes rationell i enlighet med diskussionen i kapitel 3. Utredningen kan samtidigt konstatera att det fastslagna målet – att relatera till de aktivas val – inte följer av lag utan är ett beslut som fattats av Sjunde  
 AP-fondens 
  styrelse. Detta beslut kan således ändras om styrelsen anser att risken hos de aktiva väljarna, av olika skäl, skulle bli för hög. Utredningen finner därför inte någon anledning att föreslå några ändringar i regelverket av detta skäl. 
 Det vore en annan sak om de aktiva väljarna av irrationella skäl valt en alltför låg risk, något som diskuterades beträffande liknande pensionsval under  
 1990-talet, 
  exempelvis i USA. I detta fall skulle en bestämmelse kunna hindra Sjunde  
 AP-fonden 
  från att välja en risk som överstiger den aktiva väljarens risknivå. I detta fall blir den nuvarande restriktionen om låg risk bindande på ett olyckligt sätt. Detta exempel visar på att det nuvarande kravet på låg risk är mindre lämpligt och bör ersättas med en aktsamhetsprincip för Sjunde  
 AP-fonden 
  (detta utvecklas vidare nedan). 
 Anpassning av risknivån efter ålder 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  kan i Premiesparfonden med nuvarande lag- stiftning inte avpassa risken i placeringarna till det faktum att pen- sionsspararna har olika ålder. Tjugoåringar och sextioåringar er- bjuds således samma tillgångsmix. Utredningen anser att detta inte är en bra lösning för pensionsspararna men även för Premiespar- fonden som sådan. Så har Sjunde  
 AP-fonden 
  också i en skrivelse till regeringen i januari 2001 föreslagit att Premiesparfonden skall få övergå till att fortsättningsvis erbjuda generationsfondslösningar. 
 På kort sikt utgör den nuvarande lösningen visserligen inte något större problem. För den som går i pension i närtid kommer pre- miepensionskapitalet i relation det totala pensionskapitalet att vara 
 150 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 litet vid pensioneringen. Andelen växer visserligen något över tid men är i huvudscenariot låg även när individen blir mycket gammal. Sjunde  
 AP-fondens 
  analys pekar på det faktum att individer som går i pension i närtid kan balansera ett högt riskinnehåll i sina pre- miepensionsplaceringar med en lägre risk i inkomstpensionen även när individen blir äldre. Motivet för att dra ned risken i premiepen- sionsinvesteringarna är således svagare för de individer som går i pension i närtid och som inte helt och fullt får sin pension från det nya pensionssystemet. Även de som är unga i dag kommer under tiden fram till pensioneringen ha en premiepensionsportfölj som i de flesta scenarier är relativt liten i förhållande till det samlade pen- sionskapitalet. 
 2  
 I de allra flesta scenarier vore det således optimalt att även tämligen nära pensionsåldern investera en hög andel av premiepensionen i aktier. Detta för att balansera den relativt låga risken och därmed förväntade avkastningen på investeringen avse- ende inkomstpensionen. Den andel som utgörs av premiepension kommer emellertid att fortsätta växa även efter pensioneringen. Det finns således starka argument för att växla ned risken för dessa individer senare under pensionstiden. 
 Även om frågan om att förändra riskinnehållet i premiepen- sionsplaceringarna över tid inte är aktuell under de närmaste åren, finns enligt utredningen ett starkt behov av att nu genomföra den reformering som är nödvändig för att en riskomviktning kan ske på sikt. Det finns därför skäl att införa de förändringar som krävs för att möjliggöra för Sjunde  
 AP-fonden 
  att differentiera pensionska- pitalets förvaltning så att pensionsspararnas ålder beaktas. Det bör vara upp till Sjunde  
 AP-fonden 
  att bedöma när så är lämpligt att göra för respektive åldersgrupp. 
 Det är i dag inte möjligt eller önskvärt att fastställa vid vilken tidpunkt den första nedviktningen av aktier bör ske. Dels kan, som ovan konstateras, den fortsatta analysen visa att så bör ske på ett tidigare stadium än vad som indikeras av den preliminära analysen. Dels kan, vid ett gott utfall för investeringsverksamheten, premie- pensionen komma att utgöra en betydande andel av den totala pen- sionen vid en tidigare tidpunkt än vad som annars skulle vara fallet. Då kan det finnas skäl att låsa in en del av vinsterna genom att re- ducera aktieandelen. 
  
 2  
 Andelen växer över tid till följd av att avkastningen på premiepensionen förväntas vara hög- re än den genomsnittliga lönetillväxten. I de simuleringar som utförts av Sjunde  
 AP-fonden 
  kommer premiepensionen för dem som är unga i dag i de flesta scenarier att understiga en tredjedel av den totala pensionsportföljen vid pensioneringstillfället och endast i sällsynta fall hamna över 50 procent. 
 151 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 Sammanfattningsvis bör det i lagstiftningen slås fast att Sjunde  
 AP-fonden 
  skall differentiera kapitalförvaltningen så att spararnas ålder beaktas (generationsfondsprofil). Det finns inte någon anled- ning att i lag specificera exakt hur generationsfondsprofilen skall utformas. Dessa överväganden bör lämnas till Sjunde  
 AP-fonden 
  (se vidare kapitel 15). 
 Administrativa modeller 
 Ett antal olika administrativa modeller för hur en generations- fondsprofil skall tillskapas kan övervägas. Nedan skisseras fem olika alternativa modeller: 
 Figur 8.1 Modell 1 för premiepensionssystemets basalternativ 
 PPM 
  
 Åldersspecifik 
  
 generations- 
  
 profil 
  
 AP7 
  
 Underliggande 
  
 tillgångsslagsfonder Svenska 
  
 Utländska 
  
 Svenska 
  
 Utländska 
  
 Alternativa 
  
 aktier 
  
 aktier 
  
 räntor 
  
 räntor 
  
 tillgångar 
  
 Kapitalmarknaden 
 Modell 1: Pensionsspararnas medel investeras i ett antal fonder, innehållande olika tillgångsslag. Tillgångsslagsfonderna måste uppfylla  
 UCITS-direktivets 
  krav. Det är viktigt att konkurrensne- utralitet råder mellan dessa fonder och de fonder som de privata fondbolagen tillhandahåller i premiepensionssystemet. Som nämnts 
 152 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 är s.k. specialfonder inte tillåtna i premiepensionssystemet, se ka- pitel 2. Av den anledningen kan en tillgångsslagsfond inte uteslu- tande bestå av placeringar i private equity och hedgefonder, utan sådana tillgångsslag får bara delvis ingå i fonden. Detta får till kon- sekvens att motsvarigheten till den nuvarande Premiesparfonden måste delas in i exempelvis svenska aktier, globala aktier med inslag av private equity och hedgefonder, samt svenska och utländska räntebärande värdepapper. Modellen påverkar även förfarandet vid överföringen av premiepensionsmedel från PPM till Sjunde AP- fonden. 
 Med denna modell för PPM över medlen till Sjunde  
 AP-fondens 
  tillgångsslagsfonder. Detta görs enligt en fördelningsnyckel som Sjunde  
 AP-fonden 
  bestämt med hänsyn till pensionsspararens ål- der. Omplacering mellan fonderna kan ske vid ett specifikt datum varje år eller på en pensionsspararens födelsedag. Detta är den tek- nik som danska ATP använder i  
 SP-systemets 
 icke-väljaralternativ. 
  
 Figur 8.2 Modell 2 för premiepensionssystemets basalternativ 
 PPM 
  
 Generations- 
  
 90-tal 
  
 80-tal 
  
 70-tal 
  
 60-tal 
  
 50-tal 
  
 40-tal 
  
 AP7  
 fonder 
  
 Kapitalmarknaden 
 Modell 2: Beroende på den uppgift som PPM har om pensionsspa- rarens ålder placeras premiepensionsmedlen i en viss generations- fond. Generationsfonden kan baseras på förväntad pensionerings- tidpunkt eller annat kriterium. Inom varje generationsfond föränd- ras allokeringen mellan de olika tillgångsslagen enligt ett visst mönster. Varje generationsfond köper och säljer underliggande 
 153 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 värdepapper. Detta är i princip den modell som används av genera- tionsfonderna på den svenska marknaden. 
 Figur 8.3 Modell 3 för premiepensionssystemets basalternativ 
 PPM 
  
 Överliggande 
  
 90-tal 
  
 80-tal 
  
 70-tal 
  
 60-tal 
  
 50-tal 
  
 40-tal 
  
 generations- 
  
 fonder 
  
 AP7 
  
 Underliggande 
  
 Svenska 
  
 Utländska 
  
 Svenska 
  
 Utländska 
  
 Alternativa 
  
 tillgångsslagsfonder 
  
 aktier 
  
 aktier 
  
 räntor 
  
 räntor 
  
 tillgångar 
  
 Kapitalmarknaden 
 Modell 3: Denna struktur liknar den som finns i modell 2. Skillna- den är att varje generationsfond istället för att direkt placera i underliggande värdepapper investerar i ett antal underliggande fon- der, exempelvis tillgångsslagsfonder som i modell 1. Med denna modell skulle Sjunde  
 AP-fonden 
  förvalta dels ett antal genera- tionsfonder som fungerar som fondandelsfonder, dels underlig- gande tillgångsslagsfonder. Fördelen med detta alternativ är att för- valtningen förenklas i förhållande till modell 2. 
 154 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 Figur 8.4 Modell 4 för premiepensionssystemets basalternativ 
 PPM 
  
 AP7 
  
 Blandfonder  
  
 20-30 
  
  år 
  
 30-40 
  år 
  
 40-50 
  år 
  
 50-60 
  år 
  
 60-65 
  år 
  
 65- år 
  
 Kapitalmarknaden 
 Modell 4: Ett antal fonder med olika risk sätts upp av Sjunde AP- fonden. Fondernas allokeringar är konstanta över tid. Pensionsspa- rarens medel placeras av Sjunde  
 AP-fonden 
  i den fond som är lämplig med hänsyn till dennes ålderskategori och flyttas till nya fonder med lägre risk i takt med att pensionsåldern närmar sig. I enlighet med resonemanget om risknivå ovan skulle merparten av kollektivets medel vara placerade i en enda fond för att nära eller efter pensionsåldern flyttas till en fond med lägre risk. 
 Modell 5: Denna struktur liknar den struktur som finns i modell 4. Skillnaden är att varje fond istället för att direkt placera i under- liggande värdepapper investerar i ett antal underliggande fonder, exempelvis tillgångsslagsfonder som i modell 1 och 3. 
 155 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 Figur 8.5 Modell 5 för premiepensionssystemets basalternativ 
 PPM 
  
 Överliggande 
  
 20-30 
  år 
  
 30-40 
  år 
  
 40-50 
  år 
  
 50-60 
  år 
  
 60-65 
  år 
  
 65- år 
  
 blandfonder 
  
 AP7 
  
 Underliggande 
  
 Svenska 
  
 Utländska 
  
 Svenska 
  
 Utländska 
  
 Alternativa 
  
 tillgångsslagsfonder 
  
 aktier 
  
 aktier 
  
 räntor 
  
 räntor 
  
 tillgångar 
  
 Kapitalmarknaden 
 Den modell som skall användas måste uppfylla vissa krav: 
  
 1. 
  
 Modellen måste kunna replikera en tänkt generationsfondspro- fil på ett bra sätt. Modell 2 och 3 är de sämsta modellerna i detta avseende. Att göra som de privata fondbolagen gör och dela in individerna med hänsyn till vilket decennium de är födda, ger samma allokering för en  
  
 60-åring 
  som för en 70- åring, vilket i vissa fall innebär en tämligen grov approximation. Att göra en finare indelning med fler generationsfonder skulle emellertid bidra till högre administrationskostnader. Övriga metoder kan mer exakt följa den tänkta profilen år från år. 
  
 2. 
  
 Modellen bör vara kostnadseffektiv att administrera. Model- lerna är tämligen likvärdiga i detta avseende. 
  
 3. 
  
 Kostnaderna för förvaltningen bör kunna hållas nere. Här är modell 1, 3 och 5 att föredra eftersom dessa modeller innebär att varje tillgångsslagsförvaltare endast har en tillgångspool att förvalta. Övriga strukturer kräver fler separata konton per för- valtare, vilket höjer kostnaderna. 
  
 156 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 4. 
  
 Transaktionskostnaderna för att justera pensionsspararnas risk bör hållas nere. Samtliga lösningar torde kunna involvera intern handel mellan fonderna. Skillnaden torde därför inte vara så stor mellan alternativen. 
  
 5. 
  
 Modellen bör uppvisa flexibilitet så till vida att förändringar i allokeringen, såväl strategiska som taktiska, skall vara enkla att genomföra. Här uppvisar modell 1 den minsta flexibiliteten. I princip omöjliggörs taktisk allokering mellan tillgångsslag i denna modell eftersom förändringar i allokering måste ske ge- nom omviktning på varje individs konto hos PPM. Värt att notera är dock att Sjunde  
  
 AP-fonden 
  i dag valt att avstå från denna typ av förvaltning. 
  
 6. 
  
 De olika fonderna bör kunna uppvisa konsistenta förvalt- ningsresultat. Samtliga pensionssparare bör få samma avkast- ning i de underliggande tillgångsslagen. I modell 1, 3 och 5 kommer avkastningen att bli densamma. De största bristerna finns i modell 2 och 4 som innehåller underliggande värdepap- per. Beroende på skillnader i tidpunkt för in- och utflöden respektive skillnader i tidpunkt för handel i enskilda värdepap- per kan små men för pensionsspararna svårförklarliga skillnader i avkastningen uppkomma. 
  
 Utredningens bedömning av de olika alternativen sammanfattas i tabell 8.1 nedan. I tabellen har alla kriterier givits lika stor vikt, vil- ket inte är självklart. Vid en samlad bedömning förordar utred- ningen en lösning som innebär att Sjunde  
 AP-fonden 
  skapar un- derliggande tillgångsfonder, som i modellerna 1, 3 och 5. 
 157 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 Tabell 8.1 Sammanfattande bedömning av modeller för premiepensionssystemets basalternativ 
  
 Modell 
  
 1 
  
 2 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 1. 
  
 Replikerbarhet 
  
 3 
  
 1 
  
 1 
  
 2 
  
 2 
  
 2. 
  
 Administration 
  
 2 
  
 2 
  
 3 
  
 1 
  
 2 
  
 3. 
  
 Förvaltning 
  
 3 
  
 1 
  
 3 
  
 2 
  
 3 
  
 4. 
  
 Transaktionskostnader 
  
 2 
  
 2 
  
 2 
  
 2 
  
 2 
  
 5. 
  
 Taktisk tillgångsallokering 
  
 1 
  
 1 
  
 2 
  
 1 
  
 2 
  
 6. 
  
 Konsistenta förvaltningsresultat 
  
 3 
  
 2 
  
 3 
  
 2 
  
 3 
  
 Totalt 
  
 14 
  
 9 
  
 14 
  
 10 
  
 14 
  
 Rankning 
  
 1 
  
 5 
  
 1 
  
 4 
  
 1 
  
 3 = stark, 2 = medel, 1= svag. 
 Sammanfattningsvis föreslår utredningen att Premiesparfonden skall ersättas av ett antal fonder som Sjunde  
 AP-fonden 
  sätter upp. Dessa skall användas så att pensionsspararna får en placering som är anpassad efter deras ålder. Sjunde  
 AP-fonden 
  bör få frihet att välja mellan olika administrativa modeller som innehåller underliggande tillgångsslagsfonder, t.ex. modell 1, 3 eller 5 som beskrivs ovan. I samarbetsavtalet mellan Sjunde  
 AP-fonden 
  och PPM får de när- mare detaljerna specificeras. Sjunde  
 AP-fonden 
  skall alltså sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt för- valta pensionsspararnas medel med restriktionen att antalet fonder begränsas av PPM:s generella regel om det antal fonder som ett fondbolag maximalt får registrera hos myndigheten. Sjunde AP- fonden skall inte tillåtas sätta upp fonder som inte utnyttjas i bas- alternativet. 
 Det saknas skäl att i lagstiftning närmare reglera fondens pla- ceringsverksamhet utöver de regler som finns i dagens regelverk. Placeringsbestämmelserna bör precis som i dag vara generella och ge konkurrensneutralitet mellan Sjunde  
 AP-fonden 
  och övriga ak- törer på marknaden. Som framgått skall t.ex. de underliggande till- gångsslagsfonderna uppfylla  
 UCITS-direktivets 
  krav. Se vidare författningskommentaren i kapitel 15. 
 158 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 Aktsamhetsprincipen 
 Det nuvarande kravet på låg risk bör ersättas med kravet att Sjunde  
 AP-fonden 
  skall vara underkastad aktsamhetsprincipen, en princip som nyligen införts i svensk rätt. Riksdagen har beslutat att princi- pen skall införas för förvaltning av tjänstepensioner från den 1 januari 2006 och gälla livförsäkringsbolags tjänstepensionsverk- samhet, understödsföreningar och pensionsfonder. Förslagen base- ras på EG:s tjänstepensionsdirektiv. 
 Aktsamhetsprincipen (på engelska prudent person rule) åter- finns i dag i flera länders lagstiftning, framförallt i anglosaxiska län- der men även i Italiens, Japans och Nederländernas rättsordningar. Det är ett exempel på en kvalitativ reglering som ställer upp princi- per för hur en verksamhets skall bedrivas snarare än att ange kvan- titativa begränsningar som anger uttryckliga gränser, t.ex. hur stor andel som får placeras i vissa tillgångsslag, och med en tillsyn som ser till att dessa gränser efterlevs. De kvalitativa kraven kan sägas vara ett modernare sätt att reglera investeringsverksamhet men ställer samtidigt högre krav på tillsynsmyndigheten. Det nuvarande kravet på låg risk i Premiesparfonden kan sägas vara en kvantitativ restriktion, även om begränsningen är satt i relation till risken som tas av andra aktörer och inte som en absolut nivå. 
 Aktsamhetsprincipen har tolkats olika i olika länder. OECD:s definition av aktsamhetsprincipen lyder: En person som anför- trotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyl- digheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning. 
 3 
  
 Aktsamhetsprincipen innebär att övergripande krav ställs på verksamheten såsom att tillgångarna skall vara väl diversifierade och spegla skuldsidan. Ett enskilt placeringsbeslut kan enligt prin- cipen inte betraktas isolerat utan måste grunda sig på vilka effekter beslutet får för helheten. Aktsamheten är därmed starkt bunden till de krav som finns i  
 AP-fondslagstiftningen 
  och som avser diversifi- ering, betalningsberedskap och på att förvaltningen skall ske med pensionsspararnas bästa för ögonen. 
 Fördelen med att tillämpa aktsamhetsprincipen istället för kravet på låg risk är att den är mer flexibel och kan anpassas till utveck- lingen på de finansiella marknaderna. Principen är inte heller bero- ende av om privata aktörer fattar rationella beslut. 
  
 3  
 Se OECD Financial Market Trends, No. 83, November 2002. 
 159 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 En särskild fråga är hur aktsamhetsprincipen skall tillämpas på Sjunde  
 AP-fonden, 
  som är en pensionsfond vars verksamhet i till- lämpliga delar skall styras av samma regler som gäller för privata fondbolag. Aktsamhetsprincipen skall i detta sammanhang vara tillämplig på Sjunde  
 AP-fondens 
  verksamhet på en övergripande nivå. Det innebär att principen är styrande för fondens basalterna- tiv och ställer ett kvalitetskrav på de processer som finns i inves- teringsverksamheten. Utöver grundläggande krav om diversifiering är det inte lämpligt att aktsamhetsprincipen används som ett verk- tyg för att bedöma risknivån i varje enskild tillgångsslagsfond. En sådan tillämpning av principen skulle nämligen vara förenad med vissa svårigheter eftersom varje fond var för sig inte kan bedömas självständigt. Aktsamhetsprincipen bör därför snarare kopplas samman med Sjunde  
 AP-fondens 
  roll som pensionsfond än de lik- heter som finns med fondbolagen. 
 En annan fråga är hur aktsamhetsprincipen skall kopplas samman med den generationsfondsprofil som Sjunde  
 AP-fonden 
  skall till- lämpa. De avvägningar som måste göras bör syfta till att anpassa investeringsverksamheten så att pensionsspararkollektivets behov tillgodoses på bästa sätt. Sjunde  
 AP-fonden 
  har ett primärt uppdrag att förvalta medlen för de pensionssparare som inte anmält något fondval. Eftersom premiepensionen är en del av de ersättningar som utgår från ålderspensionssystemet måste ett helhetsperspektiv tas, vilket bl.a. innebär att inkomstpensionen skall vägas in i den riskbedömning som sker. 
 Aktsamhetsprincipen är som framgått inte resultatinriktad, utan snarare ett kvalitetskrav på de processer som föregår de beslut som fattas. 
 4  
 Inga investeringsbeslut betraktas som oaktsamma i sig. En aggressiv investering kan vara aktsam om det bygger på en väl ut- formad strategi där de relevanta riskerna är analyserade. Alltför för- siktiga placeringar med mycket begränsad risk kan dock komma i konflikt med aktsamhetsprincipen, eftersom sådana placeringar riskerar att generera för lite avkastning. Investeringsstrategin skall vara väl dokumenterad i en placeringsplan och tillsynen inriktad på att se till att den efterlevs. Det bör påpekas att Finansinspektionen inte skall ha något ansvar för att se till att aktsamhetsprincipen efterlevs av Sjunde  
 AP-fonden. 
  Detta är istället en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av  
 AP-fondernas 
  
 4  
 I prop. 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut görs en genomgång av hur aktsamhetsprincipen bör tolkas (s. 100 f). 
 160 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 verksamhet. Finansinspektionens tillsyn skall således enbart avse förhållanden som rör reglerna i lagen om investeringsfonder. 
 Följande riktlinjer bör i tillämpliga delar gälla Sjunde  
 AP-fon- 
  dens verksamhet: 
  
 Investeringarna skall utföras med omsorg och skicklighet av en person med god kunskap om den specifika verksamheten. 
  
 Förvaltaren har en lojalitetsplikt gentemot pensionsspararna och skall agera i deras intresse. 
  
 Tillgångarna skall vara tillräckligt diversifierade inom och mel- lan tillgångsslag. 
  
 Tillgångarna skall förvaltas med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet. I detta kan kravet på generationsfondsprofil i basalternativet inläsas, se ovan. 
  
 8.2 
  
 Möjligheten att välja premiepensionssystemets basalternativ 
  
 Utredningens förslag: Basalternativet skall vara öppet för aktiva val. Premievalsfonden skall läggas ned och de medel som förvaltas i fonden bör föras över till de fonder som Sjunde  
 AP-fonden 
  beslu- tar. 
 PPM bör i sin traditionella livförsäkringsrörelse få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde  
 AP-fondens 
  fonder. Sjunde  
 AP-fonden 
  skall inte ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet. 
 För den pensionssparare som inte gjort ett aktivt val förs i dag hela kontobehållningen till Premiesparfonden. För dem som någon gång gjort ett aktivt val finns emellertid inte möjligheten att däref- ter få hela eller delar av sina premiepensionsmedel placerade i denna fond. 
 5  
 Denna begränsning är emellertid inte reglerad i lagstift- ningen. Motiv för begränsningen saknas vidare i förarbetena till premiepensionssystemet. 
 Begränsningen skulle kunna motiveras genom att man politiskt önskar att så många som möjligt skall göra ett aktivt val och där- med minimera den andel av kapitalet som förvaltas av staten. Det är 
  
 5  
 Ett undantag finns för den som valt en fond som läggs ned eller av något annat skäl avregistreras från systemet. En sådan pensionssparare underrättas om att fonden kommer att utgå ur fondutbudet och uppmanas att göra ett nytt val. Om så inte sker placeras medlen i Premiesparfonden. 
 161 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 emellertid långt ifrån säkert att begränsningen uppnår detta syfte. Det kan vara så att många pensionssparare tvekar att göra ett aktivt val därför att man i så fall skulle spärra ut sig från Premiesparfon- den för all framtid. 
 Utredningen anser emellertid inte att en målsättning om att maximera andelen aktiva väljare är rimlig. För det första är det inte skäligt att förhindra en pensionssparare från ett göra ett aktivt val av Premiesparfonden om denne, efter noggrann analys, konstaterat att den fondens riskprofil, låga avgifter och förvaltning är det alter- nativ som passar individen bäst. 
 För det andra anser utredningen, vilket framgår ovan, att pen- sionsspararnas skall erbjudas produkter som är avpassade efter spa- rarnas kunskapsnivå och engagemang. Det är därför inte heller rimligt att en person, som en gång gjort ett aktivt val, hindras från att gå tillbaka till Premiesparfonden. Han eller hon kan av olika skäl ha överskattat sin kunskap vid valtillfället, eller önskat vara mindre aktiv i framtiden. Detta kan vara motiverat t.ex. av en för- ändrad livssituation. 
 Ännu orimligare blir begränsningen om man beaktar möjligheten att Premiesparfonden omvandlas till ett basalternativ med en gene- rationsfondsprofil. Den pensionssparare som tidigare inte ansett att Premiesparfondens allokering varit optimal och därför gjort ett ak- tivt val, skulle spärras ut från detta alternativ trots att detta nya al- ternativ kanske skulle ha passat denne väl. 
 Utredningen föreslår därför att begränsningen upphör och att en möjlighet till aktiva val av premiepensionssystemets basalternativ (generationsfondsprofilen) införs. Basalternativet skall alltså räknas som en av fem möjliga fonder i en pensionssparares fondportfölj (även om de underliggande tillgångsslagsfonderna är flera). De un- derliggande tillgångsslagsfonderna bör däremot inte vara valbara. 
 Premievalsfonden 
 Premievalsfonden har införts för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val men som av en eller annan anledning vill ha staten som förvaltare. Detta behov bortfaller om det införs ett basalter- nativ med en generationsfondsprofil som är öppen för aktiva val. Utredningen föreslår därför att Premievalsfonden avskaffas. 
 Ett alternativ skulle kunna vara att slå samman Premievalsfonden med systemets basalternativ. Utredningen förordar emellertid inte 
 162 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 detta alternativ eftersom Premievalsfonden är klassificerad som en globalfond i PPM:s fondutbud och många sparare kan ha valt fon- den som en del av en fondportfölj där fonder med andra tillgångs- slag ingår. Att för dessa individer ersätta en globalfondsexponering med en generationsfondsprofil vore enligt utredningen inte någon bra lösning eftersom dessa individer skulle kunna få en annan exponering än som var avsikten i det ursprungliga valet. Utred- ningen föreslår därför att PPM överför medlen i Premievalsfonden till de fonder som Sjunde  
 AP-fonden, 
  beaktat ovanstående resone- mang, anser lämpliga och efter en fördelning som Sjunde  
 AP-fon- 
  den bestämt. 
 Förvaltningen av PPM:s traditionella livförsäkring 
 Tidigast i samband med att en pensionssparare börjar ta ut premie- pension, finns en möjlighet för pensionsspararen att övergå från fondförsäkring till livränta. Den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens premiepen- sionskonto övergår då på PPM. Myndigheten förvaltar således en traditionell livförsäkringsportfölj, se vidare kapitel 12. För närva- rande är de belopp som förvaltas mycket små i förhållande till det kapital som är placerat i fonder. Kapitalet förvaltas i dag av Kam- markollegiet. Det belopp som förvaltas är för närvarande så litet att det inte är försvarbart för PPM att bygga upp en egen förvaltning. En utgångspunkt för förvaltningen av detta kapital bör vara att detta sker på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Ett alterna- tiv till att handla upp institutionell kapitalförvaltning, skulle kunna vara att placera hela eller delar av kapitalet i fonder som deltar i premiepensionssystemet. En sådan lösning skulle vara administrativ enkel och möjliggöra snabba byten av förvaltare. Enligt utred- ningen bör det inte vara uteslutet att placera hela eller delar av ka- pitalet i någon av Sjunde  
 AP-fondens 
  fonder. Detta skulle innebära att Sjunde  
 AP-fonden, 
  beträffande detta kapital, får en möjlighet att konkurrera med andra kapitalförvaltare. Däremot betyder det inte att Sjunde  
 AP-fonden 
  skall ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet. 
 163 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 SOU 2005:87 
  
 8.3 
  
 Inflytandebegränsningar för Sjunde  
  
 AP-fonden 
  
 Utredningens förslag: Begränsningen avseende Sjunde  
 AP-fon- 
  dens utövande av rösträtt skall avskaffas. 
 Den nuvarande röstandelsbegränsningen med innebörd att Sjunde  
 AP-fonden 
  får äga maximalt 5 procent av rösterna i ett en- skilt bolag tas bort. Istället föreslås att de inflytandebegränsningar som gäller för investeringsfonder generellt skall tillämpas. 
 Sjunde  
 AP-fondens 
  placeringsverksamhet lyder i huvudsak under samma regler som privata fondbolag. Särskilda lagregler har emel- lertid förts in på två punkter när det gäller fondens ägarinflytande. 
 Den ena punkten gäller Sjunde  
 AP-fondens 
  utövande av röst- rätt. 
 6  
 Det föreskrivs särskilt att Sjunde  
 AP-fonden 
  endast får rösta för aktier i ett svenskt aktiebolag när kravet på hög avkastning eller behovet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt. En motsvarande begränsning saknas för andra jämför- bara institut. 
 Den andra punkten där Sjunde  
 AP-fondens 
  regelverk avviker från de privata fondbolagen gäller begränsningen i ägandet av ett enskilt företag. Här gäller en begränsning av ägandet till 5 procent av rösterna i ett enskilt bolag. 
 7  
 Regeln gäller endast innehav i svenska aktiebolag. 
 Förtroendekommissionen diskuterar i sitt betänkande, Närings- livet och förtroendet, en rad åtgärder för att stärka ägarfunktionen hos institutionella ägare (SOU 2004:47). Bland annat föreslås att begränsningarna av  
 Första–Fjärde 
  och Sjunde  
 AP-fondernas 
  ägar- andelar samt Sjunde  
 AP-fondens 
  rätt att rösta för de aktier som innehas skall ses över med inriktning att avskaffa dessa restriktio- ner. Utredningen delar kommissionens slutsatser. 
 Begränsningarna i Sjunde  
 AP-fondens 
  möjlighet att utöva sin rösträtt infördes i tydligt syfte att begränsa det statliga inflytandet över svenskt näringsliv. Någon motsvarande begränsning finns inte för  
 Första–Fjärde 
 AP-fonden, 
  som tillsammans har ett kapital som är tio gånger större än Sjunde  
 AP-fondens. 
  Regeln är enligt utred- ningens uppfattning ologisk och otidsenlig och bör därför avskaf- fas. 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  får inte förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för det sammanlagda inne- 
  
 6 
  
 Se 5 kap. 4 § samma lag. 
  
 7 
  
 Se 5 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder  
  
 (AP-fonder). 
  
 164 
  
 SOU 2005:87 
  
 Premiepensionssystemets basalternativ 
  
 havet överstiger 5 procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Även denna regel bör enligt utredningen avskaffas. I den nya lag- stiftningen om investeringsfonder 
 8  
 har motsvarande regel utmönst- rats för privata fondbolag. Det nya regelverket föreskriver istället att ett fondbolag för en värdepappersfonds räkning inte får för- värva aktier med sådan rösträtt som gör det möjligt för fondbolaget att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen i ett aktiebolag. 
 Frågan är vad ett avskaffande av inflytandebegränsningarna för Sjunde  
 AP-fonden 
  kan föra med sig. Utredningen redovisar i bilaga 3 till betänkandet en analys av Sjunde  
 AP-fondens 
  framtida roll på den svenska börsen. Där konstateras att Sjunde  
 AP-fondens 
  andel av svenska börsen visserligen skulle bli signifikant med nuvarande regelverk men inte problematisk ur ett ägar- eller förvaltningsper- spektiv. 
  
 8  
 Se lagen (2004:46) om investeringsfonder, prop. 2002/2003:150. 
 165 
  
 9 
  
 Fondtorget inom premiepensionssystemet 
  
 Debatten kring premiepensionssystemet har under de senaste åren till övervägande del handlat om det stora antalet fonder och pen- sionsspararnas svårigheter att göra välgrundade val bland dessa. Det står klart att utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt sedan starten. Vid en internationell jämförelse kan konsta- teras att systemet har ett stort utbud av placeringsalternativ. 
 Premiepensionssystemet är i dag utformat som ett öppet system. Det innebär att en fondförvaltare som uppfyller vissa krav i princip fritt kan anmäla sina fonder till systemet om de grundläggande kra- ven är uppfyllda, se kapitel 2. Den möjlighet som PPM hittills an- vänt sig av för att begränsa fondutbudet innebär att en fondförval- tare får ha ett högsta antal fonder registrerade i premiepensions- systemet. 
 Mot bakgrund av den analys som tidigare presenterats och de överväganden som görs i kapitel 7 bedömer utredningen att det är nödvändigt att vidta åtgärder som syftar till att underlätta pen- sionsspararnas val. Utredningen har emellertid slagit fast att bris- terna i premiepensionssystemet i första hand inte handlar om det stora utbudet av fonder. Dessa är snarare sammankopplade med att pensionsspararnas kunskaper och engagemang överlag är lägre än vad som ursprungligen förväntades. Kärnan i utredningens förslag är därför att pensionsspararna skall erbjudas ett mer utvecklat be- slutstöd (se kapitel 11). Med hjälp av detta kan pensionsspararna förväntas hantera det stora antalet fonder bättre än i dag. 
 En åtgärd som även den kan underlätta pensionsspararnas val är att förbättra överblickbarheten på fondtorget. Detta kan åstad- kommas genom att antalet fonder reduceras. Kombinationen av ett reducerat fondutbud och ett utvecklat beslutstöd underlättar pen- sionsspararna valsituation och torde även minska risken för syste- matiskt dåliga utfall. 
 167 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 En annan fråga som är förknippad med fondutbudet är förvalt- ningskostnaderna i premiepensionssystemet. Som framgått skall utredningen enligt utredningsdirektiven också beakta pensionsspa- rarnas utnyttjande av den valfrihet som de erbjudits. Utredningen konstaterar i kapitel 4 att kapitalkoncentrationen i premiepensions- systemet är hög. Cirka 150 fonder står för 90 procent av det sam- lade kapitalet. Detta talar för att antalet fonder kan reduceras så att antalet närmar sig den gräns som en rimlig grad av valfrihet sätter. Utredningen anser, som nämnts tidigare, att  
 100–200 
  fonder bör kunna tjäna som riktmärke här. Denna bedömning bygger på det nuvarande fondutbudet och pensionsspararnas nuvarande utnytt- jande av detta. Detta intervall är alltså inget mål som skall hållas konstant över tid, utan är ett intervall som måste revideras när fondutbudet och pensionsspararnas utnyttjande av detta förändras. Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premiepensionssyste- met. I detta kapitel utvecklas detta resonemang. 
  
 9.1 
  
 Övergripande principer för fondtorgets utformning 
  
 I utredningsdirektiven anges förutsättningarna för de överväganden som skall göras beträffande utbudet på fondtorget. I direktiven an- ges en restriktion för i vilken utsträckning förändringar på fond- torget kan ske. Där anges att utredningens förslag skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. Detta innebär att ett tillräckligt brett fondutbud skall behållas i systemet. 
 1  
 Den mångfald i kapitalförvaltningen som därigenom skall finnas i systemet har utredningen tolkat som att rationella allokeringar i nödvändiga tillgångsslag skall vara möjliga att göra och att det skall finnas tillräckligt många fonder inom respektive fondkategori. En annan utgångspunkt är att premiepensionssyste- met även fortsättningsvis skall vara ett öppet system. Det är viktigt att betona att det inte är upp till PPM att begränsa utbudet av fon- der på annat sätt än genom att tillämpa kriterier som ställts upp i förväg. 
 Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande såväl för utformningen av premiepensions- systemet som för PPM:s löpande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att pensionsspararna får stora möjligheter att sköta sin förvalt- 
  
 1  
 Se prop. 1997/98:151, s. 409. 
 168 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 ning så att de får en god premiepension. I detta ligger att det skall det finnas ett fondutbud som ger en god avkastning efter avgifter och rabatter. Som konstateras i kapitel 6 är det i princip omöjligt att i förväg uttala sig om fondernas avkastning. De fondavgifter som tas ut ur fonderna är däremot bestämda i förväg och går där- med att påverka. Ett rimligt mål är därför att kostnaderna och där- med avgifterna i systemet hålls på en låg nivå. 
 Genomförande av föreslagna åtgärder 
 En utgångspunkt för utredningens bedömning har varit att PPM skall få verktyg som medför att fondutbudet kan reduceras till om- kring 100 till 200 fonder. Utredningen är av uppfattningen att de förändringar som behöver göras bör genomföras stegvis. Det är svårt att i förväg bedöma effekterna på fondutbudet för var och en av åtgärderna för sig. Ännu svårare är det naturligtvis att bedöma effekterna av en kombination av olika åtgärder. Utredningen anser att PPM redan nu bör använda de verktyg som myndigheten har för att i aktuella avseenden påverka fondutbudet. 
 De närmare avvägningar mellan kostnader och valfrihet som krävs bör överlåtas till PPM. Det är däremot viktigt att i regering- ens styrning av myndigheten framhålla förutsättningarna för en god premiepension och betydelsen av att kostnaderna hålls låga. Så har också hittills skett. I regleringsbrevet för budgetåret 2005 avse- ende PPM anges ett mål för verksamheten med fondförsäkring. Utom annat skall den vara kostnadseffektiv och regler och avtal med fondförvaltarna skall utformas så att kostnaderna för systemet som helhet blir låga. 
 Innebörden av ett kostnadsmål 
 Förutom mångfald och ett brett fondutbud finns också ett kost- nadsmål som utredningen även fortsättningsvis anser skall gälla och som innebär att pensionsspararna skall kunna förvalta sina premie- pensionsmedel till låga kostnader samtidigt som rationella alloke- ringar i nödvändiga tillgångsslag möjliggörs. Vidare har regeringen alltid möjlighet att ge PPM i uppdrag att se över fondutbudet ut- ifrån dessa utgångspunkter. 
 169 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 Innebörden av kravet på låga kostnader behöver specificeras närmare och diskuteras i förhållande till fondutbudets sammansätt- ning. Även innebörden av restriktionen om rationella allokeringar i nödvändiga tillgångsslag måste diskuteras ytterligare. 
 Att premiepensionsmedel totalt sett förvaltas till låga kostnader innebär att administrativa kostnader och förvaltningskostnader ef- ter rabatt skall vara låga i förhållande till den förväntade riskjuste- rade avkastningen för den genomsnittlige pensionsspararen som valt fonder på fondtorget. I detta ligger att det måste beaktas att förvaltningskostnaderna för olika tillgångsslag skiljer sig åt. Det innebär att en bedömning skall ske av systemet i sin helhet och att de åtgärder som vidtas också skall ha ett sådant helhetsperspektiv. 
 Ett alternativ för att styra PPM:s arbete i detta avseende skulle kunna vara att regeringen sätter ett tak för systemets kostnader totalt sett. Detta bör i sådana fall ske med hänsyn tagen till den av- kastning som systemet totalt sett levererar. Det är även viktigt att detta i så fall sker utifrån en långsiktig bedömning av vilka konsek- venser som olika kostnadsrestriktioner får på fondutbudet och spa- rarnas möjligheter att göra välgrundade val. Utredningen ställer sig mycket tveksam till en sådan åtgärd. 
 Beträffande kravet på att utbudet skall innebära en mångfald i kapitalförvaltningen och att utbudet av fonder skall vara brett, an- ser utredningen att ingen fondkategori eller fondtyp i sig kan be- traktas som onödig eller omöjlig i en rationellt sammansatt portfölj för pensionssparande. Däremot kan, som konstateras i utrednings- direktiven, vissa typer av fonder vara mer eller mindre lämpliga som en betydande del i en långsiktig förvaltning. Att utesluta vissa kate- gorier av fonder anser utredningen inte vara en framkomlig väg. Ett överordnat intresse måste alltjämt vara att ett brett fondutbud till- handahålls, så att en mångfald kan upprätthållas. 
 2  
 För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör det istället vidtas åtgärder som ger pensionsspararna ett stöd i förvaltningen av sin premie- pension. 
  
 2  
 Se prop. 1997/98:151, s. 414. 
 170 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 9.2 
  
 Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet 
  
 Begränsning av antalet fonder per pensionssparare 
 Enligt nuvarande bestämmelser får en fondportfölj omfatta högst fem fonder. Utredningen har i uppdrag att överväga denna restrik- tion. 
 Som tidigare framgått anser utredningen att det är önskvärt att själva fondvalet föregås av att pensionsspararna tar ställning till den tillgångsfördelning som är lämplig för en fondportfölj och att denna fördelning sedan återspeglas i fondvalet. De fonder som pen- sionsspararna alltid bör ta ställning till är fonder som består av svenska och globala aktier samt svenska respektive utländska rän- tebärande värdepapper. Det bör därför vara tillräckligt med fyra fonder för att sätta samman en väldiversifierad fondportfölj. Mot denna bakgrund anser utredningen att den nuvarande restriktionen om fem fonder är rimlig. Dessutom finns det bland- och genera- tionsfonder i utbudet som möjliggör en ännu finare uppdelning i olika tillgångsslag trots restriktionen. 
 Begränsning av antalet fonder per förvaltare 
 Det står klart att premiepensionssystemet har attraherat ett stort antal fondförvaltare och fonder. Detta är positivt för mångfalden i kapitalförvaltningen men det för också med sig vissa problem; fondutbudet har blivit svåröverblickbart och det stora antalet fon- der medför tekniska och administrativa nackdelar för systemet. 
 PPM har satt upp en gräns som innebär att en fondförvaltare får ha högst 25 fonder registrerade hos myndigheten. 
 3  
 När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i grup- pen. Delfonder (s.k.  
 sub-funds) 
  skall i detta sammanhang räknas var för sig. Ursprungligen sattes en gräns upp på tio fonder per förvaltare. 
  
 3  
 Se 8 kap. 3 § fjärde LIP. När denna begränsningsregel infördes framhöll regeringen att begränsningarna inte bör utformas snävare än nödvändigt. Enligt regeringen bör utrymme finnas för ett tämligen heltäckande sortiment med bl.a.  
 aktie-, 
 obligations-, 
  och blandfonder. Det var vidare viktigt att PPM inte heller begränsar fondutbudet så att konkurrensen mellan fondförvaltarna snedvrids. En begränsningsregel med detta innehåll, kunde enligt regeringen inte sägas inskränka den principiella öppenheten för vilka fonder som får finnas i systemet, se prop. 1998/99:98, s. 26. 
 171 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 Från pensionsspararens synpunkt handlar frågan om hur många fonder som en förvaltare skall tillåtas få ha med i systemet om att pensionsspararen skall kunna sätta samman en väldiversifierad fondportfölj utan att behöva tvingas till flera förvaltarval. 
 Utredningen anser också att detta bör vara möjligt. Utifrån de överväganden som görs ovan bör det vara möjligt för en fondför- valtare att registrera åtminstone fem fonder. Dessutom bör förval- taren få en ram inom vilken det också ryms en uppsättning genera- tionsfonder, ett antal blandfonder, samt ett antal nischade fonder. Särskild hänsyn kan behöva tas till behovet av generationsfonder. Antalet tillåtna generationsfonder per bolag skulle kunna vara obe- gränsat, eftersom en förvaltare, per definition, bör ha flera sådana för att kunna uppfylla olika generationer pensionssparares skilda allokeringsbehov. 
 Utredningen anser att det bör övervägas om de nuvarande grän- serna inte skall ändras tillbaka till de antal tillåtna fonder som gällde när systemet infördes (10 respektive 15 fonder). En familj av gene- rationsfonder bör i sådana fall räknas som en fond (se ovan). 
 Denna åtgärd skulle få till följd att det sammanlagda antalet fon- der i systemet omedelbart påverkas och medföra ett större tryck på fondförvaltarna att verkligen överväga vilka av deras fonder som skall vara kvar i systemet. Naturligtvis kan de antas bygga sitt age- rande på uppskattningar av hur pensionsspararnas efterfrågan ser ut. 
 Det finns anledning att tro att en sådan åtgärd leder till ett utbud som är mer överskådligt och av högre kvalitet, vilket i så fall är po- sitivt för pensionsspararna. För PPM:s verksamhet torde åtgärden inte – utöver vissa kostnader i anledning av att fonder avregistreras 
 – leda till någon ökad kostnad. Den förutsätter möjligen ett visst behov av att utreda ägarförhållandena i vissa fonder så att det kan avgöras om flera förvaltare ingår i samma grupp eller inte. Det finns vidare en risk för ökad omsättning av fonder i systemet, om för- valtarna vill ha med de fonder som presterat bäst under de senaste åren. En anmälningsavgift på tillräckligt hög nivå för deltagande i systemet kan avhjälpa detta, eftersom det då blir relativt dyrare den första tiden för en nyanmäld fond. 
 172 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 Justerad prisreduktionsmodell 
 I egenskap av stor investerare kräver PPM rabatt på den fondavgift som pensionsspararna får betala. 
 4  
 PPM slussar rabatten tillbaka till pensionsspararna genom att köpa nya fondandelar för deras räk- ning. En betydande del av kostnaderna för fondförvaltning för pri- vatpersoner rör distribution och kundservice, dvs. kostnader som förvaltarna inte behöver bära i premiepensionssystemet. Rabatten kan motiveras av att PPM bär dessa kostnader, se kapitel 2 för en översiktlig beskrivning av prisreduktionsmodellen. 
 5  
 Det primära motivet är emellertid att pensionsspararna skall få ta del av stor- driftsfördelarna i förvaltningen. Enligt utredningen bör PPM vidta åtgärder som i ökad utsträckning för över belopp till pensionsspa- rarna som annars skulle bli vinster i fondbolagen (se kapitel 6). Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premiepensionssyste- met. Behovet av att differentiera rabatten för olika kategorier av fonder, t.ex. aktie- och räntefonder, kan därför behöva övervägas. Utredningen anser att PPM löpande bör se över prisreduktions- modellen så att den inte bara ger låga kostnader enligt ovan utan också styr mot ett för spararna attraktivt fondutbud. 
 Anmälningsavgift 
 Registreringen av fonder i premiepensionssystemet är inte förenad med några direkta avgifter för fondförvaltarna. Några speciella in- trädes- eller årsavgifter förekommer alltså inte, utan den avgift som PPM tar ut av pensionsspararen skall täcka myndighetens kostna- der för att hantera fonden i systemet. 
 6  
 I ett system utan avgifter finns det alltså inte någon återhållande faktor beträffande det antal fonder som en förvaltare vill anmäla. 
 Enligt utredningen bör PPM utnyttja den möjlighet som finns redan i dag att ta ut en anmälningsavgift. 
 7  
 En sådan avgift kan an- 
  
 4 
  
 Rabattens storlek är relaterad till det belopp som PPM investerat i respektive fond samt fondens Total Expence Ratio (TER). Internationellt används begreppet TER för totalkost- nader. Måttet exkluderar transaktionskostnader men innehåller dock övriga rörliga kostna- der som är hänförliga till förvaltningen såsom räntekostnader, kostnader för erlagda premier vid aktielån och skatt. 
  
 5 
  
 Se även prop. 1997/98:151, s. 412 f. 
  
 6 
  
 Se 11 kap. 1 § LIP, prop. 1997/98:151, s. 441 f och 739 f. 
  
 7 
  
 Se 11 kap. 1 § femte stycket LIP. Bestämmelsen, som trädde i kraft den 1 januari 2000, innebär att avgifter får tas ut från fondförvaltare för att täcka PPM:s kostnader för registre- ring av och information om fonder. Uppgift om att avgifter kan tas ut återfinns i det sam- 
  
 173 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 vändas för att begränsa tillflödet av nya fonder. I kombination med åtgärder som utesluter fonder kan denna lösning vara intressant i syfte att bromsa omsättningen av fonder. 
 En anmälningsavgift tas endast ut vid registreringen av fonden, dvs. det första år som en fond deltar i systemet och kompenserar pensionsspararna för den kostnad som registreringen av fonden innebär. Anmälningsavgiften skall alltså inte räknas av mot den ra- batt som fonden eventuellt kommer att lämna. 
  
 9.3 
  
 Nya verktyg för att påverka fondutbudet 
  
 9.3.1 
  
 Årsavgift 
  
 Utredningens förslag:  
 PPM bör få möjlighet att ta ut en årsav- gift för varje fond som finns registrerad hos myndigheten. Års- avgiften skall avse ett helt kalenderår. Om en fond registreras eller avregistreras under löpande kalenderår skall PPM ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. PPM får bestämma när årsavgif- ten skall tas ut. Årsavgiften får disponeras av PPM. 
 En årsavgift är en fast avgift som drabbar alla fonder lika, även de som har mycket begränsat kapital i systemet. Till skillnad från vad som är fallet med prisreduktionsmodellen påverkar en årsavgift så- dana fonder som har ett begränsat eller inget kapital. Att införa en sådan avgift kan därför ses som ett komplement till att justera pris- reduktionsmodellen som relaterar till fondens storlek och fonder- nas avgifter. Gemensamt för bägge metoderna är att de framför allt slår mot fonder med litet kapital. Till skillnad mot årsavgiften har prisreduktionsmodellen relativt liten betydelse för fonder med be- gränsat eller inget kapital. En justering av prisreduktionsmodellen slår däremot hårdare mot fonder med högre förvaltningsavgift. Dessa båda åtgärder har därför potential att komplettera varandra väl. Prisreduktionsmodellen gör det mer olönsamt för dyrare fon- der att delta i systemet, medan årsavgiften innebär att fonder som 
 arbetsavtal som skall finnas mellan PPM och förvaltarna. I likhet med vad som gäller för PPM:s möjligheter i övrigt att ta ut avgifter för sina kostnader, skall regeringen även i fråga om nu aktuella avgifter meddela närmare föreskrifter om grunderna för avgiftsuttaget: önskemålet om kostnadskontroll tillgodoses bäst med en ordning där regeringen i förord- ning fastställer normer för avgiftsuttaget. Detta har emellertid inte ännu skett, jfr prop. 1997/98:151, s. 442 och prop. 1998/99:98, s. 32. 
 174 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 inte kan förväntas attrahera något kapital inte heller anmäls till systemet i marknadsföringssyfte. 
 I dag finns ingen laglig möjlighet för PPM att ta ut en årsavgift. Enligt utredningen bör en sådan möjlighet införas. 
 När en årsavgift utformas bör det övervägas om avgiften helt el- ler delvis skall räknas av från den rabatt som eventuellt betalas till- baka till PPM och om årsavgiften skall differentieras med hänsyn till vilken fondtyp den enskilda fonden kategoriserats som. En så- dan ordning har införts i det danska  
 ATP-systemet. 
  I Danmark be- räknas också en form av årlig marknadsföringsavgift för varje fond- bolag, som fastställs i förskott genom att utgå från den högsta av- gift för distribution och marknadsföring som det enskilda fondbo- laget betalar i övrigt. 
 En annan princip bör vara att årsavgiften skall avse ett helt ka- lenderår. På samma sätt som gäller för övriga avgifter, bör PPM få bestämma när årsavgiften skall tas ut. Om en fond registreras eller avregistreras under löpande kalenderår skall PPM ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. 
 Vidare bör gälla att PPM får disponera årsavgiften. Detta kom- mer pensionsspararna indirekt tillgodo genom att avgifterna an- vänds för att täcka PPM:s administrationskostnader. 
  
 9.3.2 
  
 Begränsning genom krav på viss marknadsandel 
  
 Utredningens förslag:  
 Det bör införas en möjlighet att be- stämma en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått en viss marknadsandel. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet, varefter pensionsspararna hanteras på samma sätt som när en fond upphör. Regeringen, eller efter de- legering PPM, bör få meddela närmare föreskrifter om vilka krav som en fond skall uppfylla för att få delta i systemet. 
 Som tidigare framgått är kapitalkoncentrationen i systemet hög. Det innebär att många fonder i systemet i mycket begränsad ut- sträckning attraherat pensionssparare och deras kapital. Dessa fon- der fyller ingen egentlig funktion i systemet och kan utan några större negativa konsekvenser för pensionsspararna tas bort. För att hålla fondutbudet attraktivt behöver det kontinuerligt förnyas, vil- ket ett krav på minsta marknadsandel (andel av pensionssparare eller av det totala kapitalet) kan bidra till. Jämförd med avgiftsuttag 
 175 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 och justerad prisreduktionsmodell har denna metod den fördelen att nya fonder får en möjlighet att under en, låt vara, begränsad tidsperiod attrahera pensionsspararnas medel. 
 Genom att ställa krav på att en fond inom en viss tidsperiod, ex- empelvis tre år, skall ha attraherat en viss mängd premiepensions- sparare och/eller viss mängd premiepensionsmedel, kan antalet fonder i premiepensionssystemet minskas radikalt. Utredningen anser att regeringen, eller efter delegering PPM, bör få införa en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått ett tillräckligt stort antal sparare och/eller ett tillräckligt stort kapital. 
 Om en minimigräns för mängden förvaltade premiepensionsme- del sätts upp, på t.ex. 100 miljoner kronor, hindrar detta emellertid inte i och för sig att fondutbudet utökas på sikt, eftersom det totala kapitalet i systemet successivt ökar genom att pensionsspararna årligen tillförs premiepensionsmedel. En möjlig lösning skulle kunna vara att successivt höja gränsvärdet över tiden. En lämpligare metod är att bestämma denna gräns för fondernas storlek som en andel av det totala kapitalet i systemet (exklusive Premiesparfon- den). 
 En konsekvens av att en fond inte uppfyller kravet på marknads- andel inom tidsgränsen, blir att fonden måste utgå ur sortimentet. I en sådan situation hanteras pensionsspararna på samma sätt som när en fond upphör eller avregistreras av andra skäl. 
  
 9.4 
  
 Verktyg som inte bör användas för att påverka fondutbudet 
  
 En annan fråga som bör diskuteras är om PPM bör ha i uppdrag att se till att fondutbudet har tillräckligt bra kvalitet. Som utredningen slagit fast bör PPM endast få ett mandat att begränsa fondutbudet med åtgärder som är marknadsmässiga och genomlysbara. En möj- lighet för PPM att utesluta enskilda fonder efter mer godtyckliga kriterier, skulle kunna innebära att myndighetens agerande och dess objektivitet sättas ifråga. 
 Uteslutning av grupper av fonder baserad på subjektiva bedömningar 
 Det kan övervägas om inte valsituationen för den enskilde skulle underlättas ytterligare om antalet kategorier och underliggande fonder också kunde reduceras. Det kan hävdas att ett mer frag- 
 176 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 menterat fondutbud ökar risken för felaktiga val samtidigt som det blir svårare att informera pensionsspararna om valmöjligheterna. 
 Det är vissa praktiska problem förenade med att införa begräns- ningar avseende vilka kategorier av fonder som bör få delta i fond- torget. En begränsning förutsätter att fondkategorierna har definie- rats på ett tydligt sätt. Det kan i sin tur kräva detaljerade bedöm- ningar av vilken gränsdragning som skall göras mellan olika fonder. 
 En försvårande omständighet är att volatiliteten i fonder inte är konstant över tid. Det är också svårt att göra långsiktiga prognoser av framtida risk som baserar sig på historiska data. En strikt for- mulerad regel skulle innebära att vissa kategorier kommer att kva- lificera sig under vissa perioder samtidigt som de borde uteslutas under andra perioder. Svenska aktiefonder är ett exempel på en så- dan fondkategori som från tid till annan skulle ha uteslutits om en gräns på 25 procent risk satts upp. 
  
 Vissa av kategorierna i premiepensionssystemet består av fonder som är specialiserade på en särskild sektor eller geografisk region. Som konstateras i utredningsdirektiven kan det i vissa av dessa fall sättas i fråga om kategorierna alls är lämpade för långsiktigt pen- sionssparande bedömda var och en för sig. Branschfonder karaktä- riseras exempelvis ofta av hög risk (exempelvis  
 IT och kommunika- tion 
 ,  
 Läkemedel  
 och  
 Övriga branscher 
 ). Utredningen förordar emellertid inte en ordning där det i förväg specificeras vilka katego- rier som skall vara tillåtna i systemet eftersom det i princip är omöjligt att förutse den framtida utvecklingen på fondmarknaden. 
  
 Uteslutning av enskilda fonder baserad på subjektiva bedömningar 
 Det finns studier på amerikanska data som visar att det finns viss sannolikhet att en fond som presterar ett dåligt aktivt resultat ris- kerar att fortsätta göra det. 
 8  
 Studier som visar att en fond med bra avkastning fortsätter att vara bra är däremot svårare att finna. 
 Genom att t.ex. använda rating skulle PPM kunna påverka fond- utbudet. Ovanstående resonemang visar att ett urval genom rating inte är ett verktyg för att hitta vinnarna i respektive kategori. Där- emot kan förlorarna i kategorierna undvikas genom att fonder som uppvisat dålig kvalitet utesluts. Mot bakgrund av detta skulle PPM kunna få i uppdrag att bestämma vilka fonder inom en viss kategori 
  
 8  
 Hendricks, Robertson och Wallace (1993), Wilson (1997), Murphy, Harper och Harvey (1998). 
 177 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 som fortsättningsvis skall få ingå i fondutbudet. De fonder med lägst rating skulle då uteslutas ur systemet. En sådan ordning skulle reducera antalet fonder ungefär lika mycket inom alla kategorier eftersom rating oftast innebär en betygsättning inom en viss kate- gori. 
 9  
 Utredningen förordar emellertid inte att PPM får en sådan möjlighet. 
 En av utredningens utgångspunkter är att fondtorget även fort- sättningsvis skall vara ett öppet system. Det innebär att PPM inte skall göra någon bedömning av enskilda fonder utöver att kontrol- lera att de uppfyller de formella krav som ställts upp. En övergri- pande princip för de åtgärder som PPM bör kunna vidta är att de skall vara marknadsmässiga och i efterhand genomlysbara. 
  
 9.5 
  
 Övriga frågor 
  
 Fastighetsfonder 
 Av utredningsdirektiven framgår att utredningen, utan att tillåta specialfonder, skall överväga lämpligheten i att placera premiepen- sionsmedel i mindre likvida tillgångsslag som fastigheter och ono- terade aktier. Fastigheter ingår oftast som ett tillgångsslag i för- valtning av pensionsmedel och bör kunna finnas även i premiepen- sionsspararnas fondportföljer. I dagens fondutbud inom premie- pensionssystemet finns de fastighetsfonder som beskrivs i tabell 9.1 nedan. Utredningen anser att behovet av aktiefonder expone- rade mot fastighetsmarknaden därmed är väl tillgodosett. 
  
 9  
 I t.ex. Morningstars rating får den sämsta decilen av fonderna det lägsta betyget på en fem- gradig skala och en sådan rangordning skulle alltså reducera utbudet i premiepensionssyste- met med ungefär 10 procent (om samtliga fonder var rangordnade). Så som utbudet ser ut i dag, har 39 fonder det lägsta betyget i Morningstars rangordning, dvs. inte mer än fem till sex procent av det samlade utbudet. 
 178 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 Tabell 9.1 Fastighetsfonder i Premiepensionssystemets fondutbud  
 (2005-04-30) 
  
 Fond 
  
 Avgift 
  
 Inriktning 
  
 Placerat belopp 
  
 Antal 
  
 (%) 
  
 ( 
 kronor) 
  
 sparare 
  
 Aviva Funds – 
  
 1,8 
  
 Strävar efter att nå ett bättre 
  
 1 862 059 
  
 200 
  
 European 
  
 resultat än det europeiska 
  
 Property fund 
  
 fastighetsindexet EPRA. 
  
 Investeringar i den brittiska 
  
 fastighetsmarknaden är 
  
 begränsade till högst 25 
  
 procent. 
  
 Credit Suisse 
  
 1,7 
  
 Europeiska fastigheter och 
  
 4 753 769 
  
 552 
  
 Equity Fund 
  
 fastighetsprojekt. 
  
 (Davis) European 
  
 Property 
  
 Länsförsäkringar 
  
 0,8 
  
 Placerar i bygg- och 
  
 486 119 219 
  
 46 112 
  
 Fastighetsfond 
  
 fastighetsrelaterade bolag i 
  
 Sverige, Norge, Finland och 
  
 Danmark. 
  
 Morgan Stanley 
  
 2,3 
  
 Investerar i aktier i 
  
 24 707 917 
  
 2 958 
  
 SICAV European 
  
 europeiska fastighetsföretag. 
  
 Property Fund 
  
 Spencer 
  
 2,3 
  
 Investerar i aktier i företag 
  
 10 776 495 
  
 1 419 
  
 SICAV US 
  
 inom den amerikanska 
  
 Property Fund 
  
 fastighetssektorn 
  
 investeringar i 
  
 fastighetsinvesterings- 
  
 stiftelser och 
  
 fastighetsförvaltningsföretag. 
  
 Fondbytesavgift 
 I utredningsdirektiven uppmärksammas risken för de misstag som alltför frekventa förändringar av portföljsammansättningen kan medföra. Enligt direktiven kan en överdriven omsättning bero på överskattning av den egna förmågan att hitta fonder med god av- kastning, ofta baserat på historiska resultat. Den överdrivna om- sättningen genererar även en lägre avkastning i och med de trans- aktionskostnader som uppkommer i handeln. Det är därför angelä- get att att se över om fondbyten bör uppmuntras eller om det istället finns skäl att försöka minska handelsfrekvensen för vissa pensionssparare. 
 Utredningsdirektiven nämner dessutom att det stora antalet fonder och den i princip obegränsade friheten att byta fonder har konsekvenser för premiepensionssystemets kostnader. I dagsläget kan pensionssparare byta fonder utan att betala någon transak- tionsavgift. Istället finansieras fondhandeln via de avgifter som tas ut för att täcka PPM:s administrativa kostnader. Det kan på grund 
 179 
  
 Fondtorget inom premiepensionssysstemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 av detta finnas en tendens att bytesmöjligheten överutnyttjas av vissa sparare, vilka drar på sig kostnader som kollektivet av pen- sionssparare slutligen får stå för. En fondbytesavgift skulle minska incitamenten för alltför frekventa fondbyten och därmed kunna bidra till sänkta kostnader. Det kan även diskuteras om kostnaden för att administrera systemet (i förhållande till hur det utnyttjas av olika sparare) är rättvist fördelad, och, om så inte är fallet, hur en rättvisare fördelning skall åstadkommas. Ett sätt för att få de aktiva pensionsspararna att stå för de administrativa kostnader som deras byten medför är att införa en fondbytesavgift. 
 Utredningen anser att det finns skäl att överväga om även andra avgifter bör tas ut i syfte att fördela kostnaderna mer rättvist mel- lan pensionsspararna. Det gäller exempelvis för åtgärder såsom återkallelse av uttag av premiepension, nytt uttag av pension efter återkallelse, samt ändring av den andel av pensionen som tas ut. Regeringen får redan i dag meddela närmare föreskrifter om uttaget av avgifter för att täcka PPM:s kostnader. 
 10  
 PPM kan därmed oak- tat beredningen av utredningens förslag i övrigt begära att reger- ingen meddelar föreskrifter om fondbytesavgift. 
 11  
 Med stöd av detta anser utredningen att regeringen också bör överväga behovet av att differentiera  
 PPM-avgiften 
  i övrigt. 
  
 10  
 Se 11 kap. 1 § sjätte stycket LIP. Enligt 11 kap. 2 § första stycket samma lag får PPM be- stämma att vissa åtgärder som pensionsspararna kan välja skall bekostas av pensionsspararen genom att kostnader för åtgärden skall dras från spararens premiepensionskonto. 
  
 11 
 Frågan om fondbytesavgifter har diskuterats tidigare, se PPM:s skrivelse till regeringen i mars 1999 (Dnr.  
 99-125). 
  
 180 
  
 10 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 Utredningens förslag:  
 PPM:s fortsatta informationsuppdrag skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör inne- börden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Det övergripande syftet med informationsupp- draget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pen- sionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av pre- miepensionen. I det ligger att informera om ålderspensions- systemets utformning och vilka möjligheter premiepensions- systemet ger att påverka den egna pensionen. Det är också väsentligt att det i informationsuppdraget ingår att på olika sätt informera pensionsspararna om var de kan söka mer informa- tion om systemet och vilka olika former av beslutsstöd som de erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. 
 Premiepensionssystemet omfattar i dag drygt 5,4 miljoner pen- sionssparare. Av lätt insedda skäl finns det inom denna hetero- gena grupp olika stora behov av information om systemet samti- digt som de individuella förutsättningarna att ta till sig och an- vända olika typer av information skiljer sig åt. Från informations- synpunkt ställer det mycket höga krav på informationen men också på informatören. En rimlig utgångspunkt är att varje pen- sionssparare skall få tillgång till den information som han eller hon behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet. När systemet infördes angavs inte närmare hur olika kommuni- kations- och informationsinsatser kan säkerställa detta. Avgö- rande för PPM:s informationsinsatser har därför varit pensions- spararnas olika behov både vad gäller innehållet i informationen och de kommunikationsformer som väljs. 
 181 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 SOU 2005:87 
  
 Av den utvärdering som redovisas i kapitel 5 av PPM:s informa- tionsinsatser under åren  
 2000–2005, 
  framgår att PPM:s informa- tionsuppdrag skiftat över tiden och att det varit svårt för myndig- heten att uppnå målen med verksamheten; i någon mening kan sättas i fråga om målen över huvud taget varit realistiska. Enligt utredningen finns det anledning att nu överväga hur det fortsatta informationsuppdraget skall utformas. 
 Innebörden av de krav på informationsverksamheten som finns i dag är att pensionsspararen skall få grundläggande kunskaper om hur premiepensionssystemet fungerar och vilka möjligheter det ger att påverka den egna pensionen. 
 Genom generellt utformad information skall pensionsspararen få en helhetsbild av hur det reformerade ålderspensionssystemet är uppbyggt och fungerar, såväl vad avser inkomstpensionen från för- delningssystemet som premiepensionen från premiepensions- systemet. Pensionsspararen skall också få information löpande eller med viss regelbundenhet om premiepensionssystemets valmöjlig- heter och om fondförvaltarna och fonderna. Informationen till- gängliggörs i första hand genom de olika informationskanaler som PPM i dag använder sig av. 
 1 
  
 Enligt utredningen bör sådan information som i första hand av- ser premiepensionssparandet och PPM:s fondverksamhet i större utsträckning än i dag kunna göras individuell och närmast fungera som ett beslutsstöd för den enskilde pensionsspararen när denne ser över sitt sparande och eventuellt byter fonder. Denna senare innebörd av PPM:s ansvar behandlas i kapitel 11 nedan. I detta ka- pitel lämnar utredningen sina förslag till ett fortsatt övergripande informationsuppdrag. I huvudsak behandlas här det ansvar som framdeles bör kunna ligga på myndigheten när det gäller att infor- mera om premiepensionssystemet. Även frågor om behovet av samordning mellan ansvariga myndigheter tas upp här. 
  
 1  
 Kännetecknande för informationen är att den är tillgänglig för var och en via t.ex. PPM:s trycksaker, kundservice och myndighetens webbplats. Från informationssynpunkt innebär en ökad användning av Internetbaserade lösningar att kvalitetssäkrad information alltid kan hållastillgänglig för pensionsspararna. Informationen är också individuellt utformad och hålls tillgänglig genom att pensionsspararen på olika sätt beställer fram den, vilket kan ske t.ex. via kundservice eller webbplatsen genom att pensionsspararen loggar in sig på sitt personliga konto. Sådan information skickas även till pensionsspararen, t.ex. i form av bekräftelser på genomförda fondbyten eller som årsbesked (det orange kuvertet). Den generella informatio- nen är i huvudsak inriktad på att beskriva och förklara premiepensionssystemet och dess möjligheter. Den individuella informationen redovisar framför allt utvecklingen av den en- skildes tillgodohavanden på premiepensionskontot inklusive uppgifter om t.ex. avkastning, arvsvinsttilldelning och det avdrag som görs för förvaltningsavgifter. 
 182 
  
 SOU 2005:87 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 Några utgångspunkter för ett framtida informationsuppdrag 
 Sett ur pensionsspararens synvinkel innebär premiepensions- systemet ett stort mått av valfrihet för pensionsspararna. 
 Det svenska premiepensionssystemet har ett betydligt större ut- bud av fonder än vad som erbjuds i andra länder som infört lik- nande system i antingen sina offentliga pensionssystem eller sina avtalssystem. 
 2  
 Den stora valfriheten innebär att spridningen i utfall kan bli mycket stor eftersom systemet innebär en möjlighet för pensionsspararen att till förmån för mycket riskfyllda fonder helt avstå från breda och väldiversifierade fonder som är förknippade med lägre risk. Det betyder i sin tur att vissa individer kan komma att få en låg premiepension medan andra får en hög dito. Enligt utredningen är det viktigt att denna effekt kan hanteras. Det finns olika vägar att gå här. Det kan handla om att vidta åtgärder som innebär att informationen om ålderspensionssystemet och framför allt premiepensionen förbättras, samt att pensionsspararna får ett rimligt beslutsstöd. 
 Ett premiepensionssystem som helt lämnar över till pensions- spararen att efter egen förmåga ta hand om sitt premiepensionsspa- rande och som inte tillhandahåller någon form av beslutsstöd, stäl- ler mycket höga krav på den information som måste lämnas. 
 I princip innebär kraven i så fall att informationen måste tillför- säkra varje pensionssparare sådana kunskaper att hon eller han, med ett helhetsperspektiv på den egna ekonomin och avseende en mycket lång sparandetid, kan bestämma sin riskpreferens och ut- ifrån denna besluta om lämplig allokering, dvs. hur fondportföljen skall vara sammansatt med avseende på risk och avkastning. Vidare måste informationsinsatserna bidra till att pensionsspararen klarar av att välja såväl fondförvaltare som de fonder som skall ingå i portföljen. 
 Att utforma och anpassa informationen så att den är meningsfull för var och en av pensionsspararna innebär inte bara svåra utma- ningar. Utredningen sätter i fråga om ett sådant informationsupp- drag över huvud taget är lämpligt eller ens möjligt att lyckas med. Detta sammanhänger naturligtvis med att pensionsspararkollekti- vet i dag omfattar drygt 5,4 miljoner individer och därför är mycket heterogent. Kunskaperna om och intresset för fondförvaltning va- rierar stort mellan pensionsspararna. Likaså skiljer sig förutsätt- 
  
 2  
 I september 2005 tillhandahöll 82 svenska och utländska fondförvaltare sammanlagt 705 valbara fonder i premiepensionssystemet. 
 183 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 SOU 2005:87 
  
 ningarna åt inom detta kollektiv för att ta till sig information om så pass komplexa frågor som pensionssparande och hanteringen av den egna ekonomin. Även om man helt bortser från kostnaderna får den utvärdering som redovisas i kapitel 5 ovan anses visa på starkt begränsade möjligheter att enbart med olika typer av infor- mationsinsatser, låt vara målgruppsanpassade, ge pensionsspararna tillräckliga kunskaper och engagemang för att genom välgrundade beslut ta hand om sitt premiepensionssparande. 
 I det sammanhanget är PPM:s nuvarande strategi 
 3  
 att – istället för som tidigare uppmuntra till aktiva val – söka öka kunskapen kring finansiella frågor bland pensionsspararna, så att de kan göra bättre val, knappast problemfri. 
 Erfarenheter från USA av liknande utbildningssatsningar visar att dessa har vissa positiva resultat men att det sammantaget är mycket svårt att öka kunskaperna. 
 4  
 Information och utbildning är samtidigt nödvändiga komponenter i pensionssystemet och ett övergripande mål bör vara att fler skall få en ökad förståelse för hur systemet fungerar. Klivet därifrån till att pensionsspararna också gör rationella placeringsval är emellertid mycket stort. Att pla- ceringsvalen kännetecknas av rationalitet innebär i detta samman- hang bl.a. att pensionsspararna tar hänsyn till sitt eget humankapi- tal och ekonomiska förutsättningar i övrigt. 
 Inriktningen på det fortsatta informationsuppdraget 
 Enligt utredningen bör en diskussion om det fortsatta informa- tionsuppdraget inte vara separerad från frågan om hur premiepen- sionssystemet skall vara utformat. Om ett individuellt riktat be- slutsstöd införs i premiepensionssystemet enligt de förslag som lämnas i kapitel 11, så får det enligt utredningen konsekvenser för vilken inriktning och omfattning som informationsuppdraget fort- sättningsvis skall ha. 
 I praktiken innebär ett införande av ett beslutsstöd att det fort- satta informationsuppdraget kan inriktas snävare mot att tillhanda- hålla allmän basinformation om premiepensionssystemet, se figur 7.2 och beskrivningen av det framtida premiepensionssystemet. 
 Enligt utredningen är det helt avgörande att pensionsspararna får tillgång till grundläggande information om pensionssystemet i all- 
  
 3 
  
 PPM:s styrelse fastställde strategin i en kommunikationspolicy den 11 juni 2004. 
  
 4 
  
 Munell och Chavez 2004. 
  
 184 
  
 SOU 2005:87 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 mänhet och premiepensionssystemet i synnerhet för att de skall kunna tillgodogöra sig ett sådant beslutsstöd. Med den ansvars- uppdelning som finns för pensionsadministrationen har PPM redan i dag ett ansvar tillsammans med FK att informera om ålderspen- sionssystemet. Detta uppdrag syftar i första hand till att pensions- spararen får en sammanhållen och enhetligt utformad information om ålderspensionen. 
 5 
  
 Att anlägga ett pensionsspararperspektiv innebär i detta sam- manhang att det fortsatta informationsuppdraget skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhets- perspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Målet bör vara att pensionsspararna skall fatta medvetna beslut om hur de skall hantera sitt premiepensionssparande. Det val som de ställs inför avser frågan om de skall överlåta portföljhanteringen åt Sjunde  
 AP-fonden 
  eller om de själva skall ta hand om förvaltningen med eller utan beslutsstöd. 
 Det övergripande syftet med informationsuppdraget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. I det ligger att informera om ålderspensionssystemets utformning och vilka möjligheter premiepensionssystemet ger att påverka den egna pen- sionen. Det är också väsentligt att det i informationsuppdraget in- går att på olika sätt informera pensionsspararna om var de kan söka mer information om systemet och vilka olika former av beslutsstöd som de erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensio- nen. 
 I detta sammanhang förtjänar att framhållas att det i dag är möj- ligt att genom pensionsportalen minpension.se få en samlad bild av ålderspensionen samt kollektivavtalad tjänstepension. På sikt kommer uppgifterna att kompletteras med övrig tjänstepension och privat sparande. PPM har i samarbete med RFV (Försäkrings- kassan), Statens pensionsverk (SPV) och Sveriges Försäkringsför- bund inklusive vissa av dess medlemsbolag drivit ett projekt som syftat till att utveckla pensionsportalen. Tjänsten, som tagits i publik drift under december 2004, administreras av ett dotterbolag till Sveriges Försäkringsförbund, som är försäkringsbolagens branschorganisation i Sverige. 
  
 5  
 På uppdrag av regeringen har RFV och PPM i oktober 2004 redovisat en gemensam strategi för hur information om inkomstpension och premiepension lämnas till allmänheten. 
 185 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utredningen bedömer att information som på detta sätt opera- tionaliseras har stora utsikter att bli effektiv och vara värd ned- lagda kostnader. Information får stor betydelse först i en besluts- situation och man måste därför vara realistisk när det gäller vad som kan åstadkommas med information som på ett mer allmänt plan beskriver systemets förutsättningar, eller för den enskilde pen- sionsspararen begränsar sig till att endast redovisa kontoställning eller resultatet av genomförda transaktioner. 
 För att informationsverksamheten fortsättningsvis skall vara mer långsiktig, sammanhållen och konsistent än den är i dag, krävs en- ligt utredningen att en rad åtgärder vidtas. 
 Informationsinsatserna skall vara långsiktiga 
 Enligt utredningen finns det nu ett behov av kontinuitet och lång- siktighet i informationsinsatserna. Av den utvärdering som redovi- sas i kapitel 5 framgår att inslaget av kampanjer hittills varit för stort. 
 En ökad långsiktighet och mer strategiska inslag i verksamheten innebär inte bara att verksamheten på ett mer effektivt sätt än i dag kan följas upp och utvärderas löpande genom såväl kvalitativa som kvantitativa undersökningar. Det är vidare en förutsättning för att informationsinsatserna skall kunna bli effektivare och få ett större genomslag när det gäller pensionsspararnas attityder och beteen- den. 
 Informationsinsatserna måste vara bättre samordnade 
 Premiepensionssystemet utgör även i informationshänseende en del av ålderspensionssystemet. Det krävs därför att informationen till de enskilda om deras rättigheter i fördelningssystemet respek- tive premiepensionssystemet samordnas av de ansvariga myndig- heterna. 
 Att lägga hela ansvaret för informationsinsatserna på PPM är inte vare sig rimligt eller lämpligt. För att åstadkomma ökad sam- ordning behövs sannolikt att samtliga aktörer i pensionssystemet samverkar i högre utsträckning än vad som förekommer i dag. Det handlar delvis om att myndigheterna i större utsträckning finner samarbetsformer som fungerar och som verkligen resulterar i en 
 186 
  
 SOU 2005:87 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 sammanhållen och enhetligt utformad information. 
 6  
 Det är i det sammanhanget viktigt att det blir tydligare än i dag att ålderspen- sionen är ett sammanhållet system. 
 Så länge som ansvaret för pensionsadministrationen inte samlats under en myndighet, är det enligt utredningen mycket viktigt att informationen är tydlig i fråga om vilka myndigheter som admi- nistrerar ålderspensionen och vilka funktioner de har. I informa- tionshänseende är det enligt utredningens uppfattning viktigt att pensionsspararperspektivet är styrande när organisatoriska övervä- ganden görs. Det är rimligt att anta att en pensionssparare förvän- tar sig att få information från en enda avsändare. Enligt utred- ningen visar den utvärdering som redovisats i kapitel 5 att informa- tionen till pensionsspararna är en central del i den framtida pen- sionsadministrationens uppdrag. Det finns därför anledning att nu närmare överväga hur informationsverksamheten effektivast kan ordnas från organisationssynpunkt. Även från kostnadssynpunkt är detta angeläget. Enligt utredningen finns det starka skäl för en lös- ning som innebär att en ansvarig myndighet inrättas för pensions- administrationen. Utredningen återkommer till denna fråga i kapi- tel 13 nedan. 
 Enligt utredningen bör ett ökat ansvar kunna läggas även på andra aktörer inom pensionsområdet än de ansvariga myndighe- terna. Utredningen anser att det är särskilt viktigt att pensionspor- talen minpension.se utvecklas ytterligare så att kundnyttan av den därigenom ökar. 
 Vidare bör det kunna förväntas att det från fondbolagens sida tas olika initiativ som bidrar till att pensionsspararna får klart för sig vilken roll fondbolagen spelar i premiepensionssystemet och vad det innebär att själv hantera sin fondportfölj. 
  
 6  
 Regeringen har i budgetpropositionen för 2005 uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensionen är angeläget att samarbetet mellan RFV (Försäkringskassan) och PPM fort- sätter att vidareutvecklas och fördjupas. RFV och PPM har i december 2004 beslutat om riktlinjer för ett myndighetsgemensamt program som skall leda till att Försäkringskassan och PPM bedriver en effektiv och väl fungerande ålderspensionsverksamhet med fokusering på de försäkrade, att de försäkrade skall uppfatta ålderspensionen som ett sammanhållet sys- tem även om ansvaret är delat mellan två myndigheter samt att möjliggöra att ansvaret sam- las hos en myndighet inom fem år. Uppdraget skall vara avrapporterat till regeringen senast den 3 oktober 2005. 
 187 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 SOU 2005:87 
  
 Informationsinsatserna skall vara kostnadseffektiva och följas upp 
 Ett övergripande krav på PPM:s informationsverksamhet har hela tiden varit att den skall vara kostnadseffektiv. Om den också varit det kan emellertid diskuteras. Av Riksrevisionens rapport framgår att PPM, t.ex. beträffande de informationsinsatser som riktats mot förstagångsväljarna, bedrivit ett aktivt uppföljningsarbete, men att en stor del av utvärderingen har utförts av externa resurser på ett sätt som försvårat jämförelser. Även den omständigheten att PPM:s informationsuppdrag varierat över åren torde ha bidragit till detta. PPM har hittills gjort få egna aktiva utvärderings- och ana- lysinsatser. 
 7  
 I vad mån informationsinsatserna generellt sett varit ändamålsenliga i förhållande till de nedlagda kostnaderna är därför svårt att svara på. 
 Enligt utredningen är det avgörande för styrningen av PPM:s informationsverksamhet att den kan följas upp och utvärderas. Sär- skilt om ett beslutsstöd införs är det enligt utredningen viktigt att löpande undersöka hur informationsuppdraget fullgörs och hur de olika aktiviteterna påverkar pensionsspararnas engagemang och beteenden. Genom kontinuerlig uppföljning skapas en organisato- risk inlärning som möjliggör för PPM att förbättra sina tjänster till pensionsspararnas fromma. Det är viktigt att resultaten presenteras på ett sätt som gör att undersökningarna inte bara har ett värde för PPM genom att förklara hur verksamheten har bedrivits. Självklart är det lika viktigt att resultaten ger ett bra och tillförlitligt underlag för myndighetens nödvändiga revideringar av och fortsatta priori- teringar i verksamheten. Det innebär i sin tur att höga krav behöver ställas på myndighetens förmåga att vara en kompetent beställare av de externa utvärderingstjänsterna och att upphandlingen av tjänsterna i större utsträckning än tidigare föregås av en analys som inte begränsar sig till den verksamhet som genomförts. 
 Ökad användning av Internetbaserade lösningar 
 En intressant fråga är vilka möjligheter som finns att i större utsträckning använda Internetbaserade lösningar i informations- verksamheten. Det skulle inte bara vara i linje med det arbete som den s.k.  
 24-timmars-delegationen 
  bedrivit för att stimulera använd- ningen av elektroniska tjänster i offentlig sektor, utan skulle också 
  
 7  
 RiR 2004:16, s 70. 
 188 
 SOU 2005:87 Det fortsatta informationsuppdraget 
 få betydelse för premiepensionssystemets administrationskost- nader. 
 Även om PPM:s direkta informationskostnader sjunkit under de senaste åren, kan konstateras att kostnaderna för kommunikation, dvs. kostnader som till största delen bestått av portokostnader i samband med löpande utskrifter (t.ex. bekräftelser på genomförda fondbyten), utskick av  
 Rogersoch kostnader för årligt utskick till förstagångsväljarna, fortfarande är relativt höga. 
 8  
 Istället för att som huvudregel t.ex. skicka ut valpaket till förstagångsväljarna, bör enligt utredningen alternativ övervägas som medför att dessa pen- sionssparare hanteras på ett rationellare och kostnadseffektivare sätt. 
 9  
 Här kan olika tekniska lösningar som medför en högre grad av interaktivitet hos pensionsspararna vara aktuella. 
 Även om visst arbete för närvarande pågår med att förbättra webbplatsen på PPM, bör enligt utredningen en fortsatt utveckling av webbplatsen vara ett prioriterat område för myndigheten under de närmaste åren. 
 En fråga som utredningen vill ta upp här avser PPM:s fondkata- log. Utredningen anser att såväl den tekniska presentationen som den innehållsmässiga utformningen av fondkatalogen bör ses över. Eftersom den med dagens utformning kan bedömas vara för alltför dyr att producera och distribuera samtidigt som innehållet förhål- landevis snabbt efter att den tryckts blir inaktuellt, bör PPM över- väga vilken alternativ utformning katalogen skulle kunna ha i fort- sättningen. Detta är en fråga som sammanfaller med arbetet med att ta fram ett utvecklat beslutsstöd. Utredningen vill i detta sam- manhang understryka vikten av att lösningar hittas som samtidigt tillmötesgår de behov av information som finns hos de pensions- sparare som vare sig har tillgång till eller kan använda elektroniska tjänster. Ett prioriterat område här bör vara att se över möjlighe- terna att erbjuda beslutstöd även via myndighetens kundservice. 
  
 8 
  
 Se tabell 5.3 ovan. Totalt uppgick informationskostnaderna under 2004 till 19,9 miljoner kronor (utslaget på hela spararkollektivet kan givetvis hävdas att kostnaderna inte är särskilt stora, ca 4 kronor per pensionssparare) varav 9,9 miljoner kronor avsåg kommunikations- kostnader. 
  
 9 
  
 I förarbetena till lagen om inkomstgrundad ålderspension (LIP) är utgångspunkten att PPM skall ta fram ett särskilt material som redovisar förstagångsväljarens olika valmöjlighe- ter. I lagen anges emellertid inte några formkrav beträffande detta material utan det avgöran- de är att pensionsspararen blir upplyst om rätten att välja placering, se 8 kap 4 § andra stycket LIP och prop. 1997/98:151, s. 636. 
  
 189 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 SOU 2005:87 
  
 Det kan vidare diskuteras om det med hänsyn till de kostnader 
 10  
 som årligen läggs ned på att ta fram det orange kuvertet inte bör övervägas lösningar som på ett effektivare, billigare och enklare sätt informerar om ålderspensionen och förmedlar innehållet i de beslut som rör den enskildes rätt till pension. Enligt utredningen bör i vart fall de åtgärder vidtas som är nödvändiga för att få innehållet i värdebeskedet begripligare för pensionsspararna. I sistnämnda av- seende är det enligt utredningen nödvändigt att fortsättningsvis utforma och tillhandahålla informationen på ett sätt som säkerstäl- ler att pensionsspararna inte riskerar att göra rättsförluster. Som redovisats i avsnitt 5.3 ovan är det fortfarande en alldeles för stor del av pensionsspararna som inte tar del av eller förstår innehållet i det orange kuvertet. Det finns därför en risk för att inte alla pen- sionssparare uppfattar att kuvertet innehåller beslut om pensions- grundande inkomst, pensionsgrundande belopp och om pensions- rätt, eller att dessa beslut, för det fall pensionsspararen anser dem vara oriktiga i något avseende, kan omprövas inom vissa angivna tidsfrister. 
 Ökad kunskap om privatekonomiska frågor och om den egna premiepensionen 
 Frågan är vilka insatser på bred front som behöver göras för att öka pensionsspararnas kunskaper om och engagemang för privateko- nomiska frågor och hanteringen av den egna premiepensionen. Ut- redningen vill något beröra problemet med att konsumenter gene- rellt sett fortfarande har bristande kunskaper om finansiella tjänster och om pensionssystemet i allmänhet. 
 11  
 Detta gäller inte minst hos unga konsumenter. Hos dessa förekommer både stor kunskapsbrist och ointresse för privatekonomiska frågor. Detta kommer också till uttryck i premiepensionssystemet där en mycket liten andel av förstagångsväljarna väljer att förvalta en egen fondportfölj. Ett problem i sammanhanget är att de ansvariga myndigheternas in- formation om ålderspensionen fortfarande inte är tillräckligt koor- dinerad. 
  
 10 
  
 Enligt den överenskommelse som träffats mellan RFV och PPM angående utskicket av det orange kuvertet 2005, har de externa kostnaderna prognostiserats till 86,8 miljoner kronor, varav PPM:s del schablonmässigt beräknats till 10,2 miljoner kronor. 
  
 11 
  
 Denna fråga har bland annat behandlats av Konsumentpolitiska kommitténs slutbetänk- ande, Starka konsumenter i en gränslös värld, SOU 2000:29 och i regeringens handlingsplan för konsumentpolitiken  
  
 2000–2005, 
  prop. 2000/01:135. 
 190 
  
 SOU 2005:87 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 Genom olika utbildningsinsatser på arbetsplatser och i skolan kan pensionsfrågorna lyftas fram och därigenom bidra till ett ökat engagemang för frågor som rör den enskildes hantering av premie- pensionen. Utredningen ställer sig bakom en utveckling som inne- bär att folkbildningen inom detta område ökar. I det skulle kunna ligga att t.ex. ge privatekonomi ett ökat utrymme på skolschemat. Även riktade insatser kan tänkas för att öka kunskapen hos dessa blivande eller nyblivna pensionssparare så att de får en ökad förstå- else för och bättre kunskaper om pensionssystemet. 
 Som redovisats i kapitel 5 är det emellertid sällan tillräckligt med en enskild kampanj för att förändra en kunskap hos allmänheten. Tvärtom krävs långsiktighet i insatserna och att flera aktörer sam- verkar på ett sätt som hittills inte förekommit. Enligt utredningen är det knappast heller realistiskt att ha ett mål om snabbt ökad kun- skap som utgångspunkt för insatserna eller att lägga ansvaret för ett sådant uppdrag på PPM. Med den inriktning som utredningen fort- sättningsvis förordar kan det vidare sättas i fråga om PPM är den myndighet som skall tas i anspråk för insatser som i första hand syftar till ett allmänt kunskapslyft inom pensionsområdet. 
 Så vitt avser premiepensionen torde behovet av folkbildning sna- rare vara avhängigt frågan om vilken funktion premiepensions- systemet skall ha och hur det skall vara utformat. I grund och bot- ten innebär systemet att pensionsspararna genom egna beslut skall ansvara för placeringen av sina premiepensionsmedel. De frågor som är aktuella att informera om vid t.ex. en valsituation, dvs. när den enskilde pensionsspararen ser över sina placeringar, kanske därför lämpar sig mindre väl för breda folkbildningsinsatser. 
 12  
 Behovet av information vid pensionsspararnas olika placerings- beslut kommer sannolikt att minska genom det beslutsstöd som utredningen föreslår att pensionsspararna skall erbjudas. Enligt utredningen skall PPM:s informationsansvar i övrigt vara inriktat på att utifrån pensionsspararnas olika förutsättningar och önskemål informera om premiepensionssystemet. De krav som i detta sam- manhang kan ställas på informationen är att den är relevant, lättill- 
  
 12  
 I samband med förberedelserna av de informationsinsatser som gjordes med avseende på det nya pensionssystemet, genomförde RFV en ganska omfattande undersökning om allmänhetens kunskaper, intresse och handlande när det gäller pensioner. Resultatet av de informations- och rådgivningsinsatser som genomfördes visar enligt RFV på att människor i allmänhet efterfrågar och är mer intresserade av individuell information och rådgivning än av allmän information om pensionssystemet som sådant och dess uppbyggnad, se SOU 2000:29, bilaga 6, s. 115. 
 191 
  
 Det fortsatta informationsuppdraget 
  
 SOU 2005:87 
  
 gänglig och kvalitetssäkrad. Redan här kommer PPM att ställas in- för stora utmaningar. 
 I den mån det ändå bedöms önskvärt att satsa på bredare infor- mationsinsatser med syftet att vara av folkbildningskaraktär, är det utredningens bedömning att andra aktörer än PPM bör få huvud- ansvaret för dessa. 
 192 
 11 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 11.1 
  
 Behov av beslutsstöd 
  
 Förvaltningen av premiepensionsmedlen består av två moment. För det första måste en fondportfölj sättas samman. För det andra måste portföljen följas upp och utvärderas över tid. För att kunna sätta samman en fondportfölj krävs det, som inom all kapitalför- valtning, att pensionsspararen fattar en serie sammanhängande och av varandra beroende beslut. Inom kapitalförvaltning fattas beslut vanligtvis på tre olika nivåer: strategiska beslut i form av tillgångs- allokering, taktiska beslut (kortsiktiga avvikelser från beslutad strategi) och beslut kring enskilda värdepapper. Ett taktiskt beslut innebär normalt att t.ex. aktier överviktas om det finns förvänt- ningar om att aktier på kort till medellång sikt kommer att avkasta mer än räntebärande tillgångar. Ett taktiskt beslut rörande fondval kan därför bli att kortsiktigt över- eller undervikta innehavet av en enskild fond. 
 Figur 11.1 Olika beslutsnivåer i kapitalförvaltning 
 Strategiska beslut (fördelning räntor/aktier) 
 Taktiska beslut 
 (ex. överviktning aktier/räntor) 
 Val av enskilda värdepapper 
 193 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 SOU 2005:87 
  
 Fondtorget inom premiepensionssystemet kan sägas vara avsett för de pensionssparare som är engagerade och upplever sig ha tillräck- liga kunskaper för att sätta samman och följa upp en fondportfölj. Som tidigare konstaterats upplever emellertid endast en mindre an- del av pensionsspararna att de har tillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande, se kapitel 5. För övriga pensionssparare finns det ett basalternativ, Premiesparfon- den, som innebär att förvaltningsbesluten helt överlåts till den stat- liga förvaltaren. 
 I kapitel 7 slås fast att pensionsspararna inte bör betraktas som en homogen grupp, utan de skiljer sig åt när det gäller kunskaper och engagemang. Detta gäller särskilt den grupp pensionssparare som i dag har sina premiepensionsmedel placerade i Premiespar- fonden. En annan grupp av pensionssparare som bör uppmärk- sammas i detta sammanhang är de som gjort ett aktivt val på fond- torget men som nu upplever sig inte ha tillräckligt med kunskaper eller engagemang för att fatta ytterligare förvaltningsbeslut. Denna grupp kan vara stor eftersom pensionsspararna inte bara uppmunt- rades till att göra aktiva val i samband med första valet 2000 utan också i stor utsträckning gjorde det (67 procent valde fonder på fondtorget). 
 Utredningen har dragit slutsatsen att det finns ett behov av väg- ledning för de pensionssparare som vill göra ett fondval och för- valta en fondportfölj, men som saknar kunskaper eller engagemang att göra det utan stöd. Att det finns efterfrågan på ett mer utveck- lat stöd i förvaltningen tydliggörs också av att det sedan en tid finns rådgivningsföretag som erbjuder sig att mot avgift byta fon- der åt premiepensionsspararna eller att ge råd i pensionsspararnas förvaltning av deras fondportfölj. 
 För att bättre tillmötesgå pensionsspararnas behov har utred- ningen delat in pensionsspararna i tre olika grupper som var och en för sig utgör den primära målgruppen för en av följande förvalt- ningslösningar: 
  
 1. 
  
 De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj till- hör den primära målgruppen för en generationsfond, t.ex. systemets basalternativ (se kapitel 8). 
  
 2. 
  
 De pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunska- 
  
 194 
  
 SOU 2005:87 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 per för det tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget med beslutsstöd. 
  
 3. 
  
 De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunska- per som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget utan beslutsstöd. 
  
 Även om det är målgrupp 2 som är primär för ett beslutsstöd, är det utredningens uppfattning att samtliga pensionssparare skulle vara betjänta av att använda ett beslutsstöd i sin förvaltning. Detta är förstås en fråga om hur beslutstödet utformas och hur enskilda pensionssparares behov tillgodoses. Med denna utgångspunkt kan även de pensionssparare som endast vill göra ett fondval vid ett enda tillfälle behöva ett stöd i utvärderingen av förvaltningen därför att deras riskbenägenhet kan ha förändrats över tid eller därför att valda fondförvaltare inte motsvarar förväntningarna. Utredningen menar att även de pensionssparare som anser sig ha tillräckliga kun- skaper och engagemang för att sätta samman och förvalta en egen fondportfölj har ett behov av ett sådant beslutsstöd därför att det finns en risk för att denna kategori pensionssparare överskattar så- väl sina kunskaper som engagemang, se kapitel 3. 
 Övervägandena i detta kapitel utgår dock huvudsakligen från be- hoven hos pensionsspararna i målgrupp 2 eftersom dessa har ett behov av beslutsstöd för flertalet av beslut som förvaltningen av premiepensionsmedlen kräver. 
  
 11.2 
  
 Utgångspunkter för beslutsstödets utformning 
  
 Utredningens förslag: PPM skall se till att pensionsspararna, utöver den information som pensionsspararna behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet, får tillgång till ett beslutsstöd som underlättar förvaltningen av premiepensions- medlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall. 
 Syftet med den information som PPM lämnar i dag är att pensions- spararna skall kunna välja placering för sina premiepensionsmedel och kunna följa utvecklingen av genomförda val. Inledningsvis syftade informationsuppdraget till att pensionsspararna skulle göra aktiva val, vilket senare ändrades till att öka medvetenheten hos pensionsspararna om premiepensionssystemets möjligheter. Mål- 
 195 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 SOU 2005:87 
  
 sättningen med det nu gällande informationsuppdraget är att pen- sionsspararna skall uppleva att de kan göra välgrundade placerings- val. 
 Vad som enligt utredningens bedömning hittills saknats för att detta mål skall kunna uppfyllas är tillgången till ett beslutsstöd som innehåller en sådan individualiserad information som underlättar för den enskilde pensionsspararen att göra välgrundade placerings- val, dvs. att med rimliga avvägningar mellan avkastning och risk sätta samman en diversifierad fondportfölj som i det långa per- spektivet ger möjligheter till en god pension. 
 Av den anledningen föreslår utredningen att det skall ställas krav på PPM att, vid sidan av ett allmänt informationsuppdrag, se till att pensionsspararna får tillgång till ett beslutsstöd som underlättar förvaltningen av premiepensionsmedlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall (se kapitel 7 för en närmare diskussion om vad denna risk består i). Beslutsstödet kan i större utsträckning än den information som lämnas i dag göras funktionsanpassat ge- nom att det knyts till de olika beslut som pensionsspararna måste fatta inom ramen för premiepensionssystemet. Om informationen uppfattas som ett stöd i en beslutssituation upplevs den sannolikt också som mer relevant för pensionsspararen och kan då på ett bättre sätt bidra till de effekter som eftersträvas. 
 Enligt utredningen skall beslutsstödet vara inriktat på att ge pen- sionsspararnas en helhetsbild av sin pension. Pensionsspararna skall som stöd för sina beslut få mer individanpassad information som på ett bättre sätt än i dag ger ett helhetsperspektiv på den allmänna pensionen och sådant beslutsunderlag att pensionsspararen utifrån sin riskprofil och totala pension upplever att han eller hon kan göra välgrundade val och byten av fonder. Syftet bör också vara att skapa förståelse för sparande över tid och innebörden av att pen- sionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Målet bör vara att pensionsspararna är medvetna om fondinnehavets be- tydelse för den slutliga pensionen och i vilken utsträckning de regelbundet bör se över fonderna samt, utifrån detta, de risker som är förknippade med innehavet. 
 Principen bör således vara att samtliga pensionssparare skall er- bjudas ett beslutstöd. Beslutsstödet kan ses som en beslutsprocess som består av en sekvens av varandra beroende beslut, se kapitel 3 som närmare beskriver denna process och pensionsspararnas förut- sättningar att hantera den. En rimlig ordning bör vara att den pen- sionssparare som vill avstå från hela eller delar av vägledningen kan 
 196 
  
 SOU 2005:87 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 göra det genom att aktivt avbryta processen. För vissa pensionsspa- rare kan det nämligen räcka med att få hjälp med att välja vilken fondtyp premiepensionsmedlen skall placeras i innan de väljer fritt på fondtorget. Andra pensionssparare kan därutöver behöva få hjälp med att bestämma riskprofil och därmed få ett förslag på till- gångsfördelning. De pensionssparare som kvarstår genom hela beslutsprocessen skall slutligen ställas inför ett val mellan ett be- gränsat antal breda och kostnadseffektiva fonder, vilket innebär att de vägleds till en väldiversifierad fondportfölj som förvaltas till låga avgifter. Beslutsstödet bör upplysa om att de allra flesta pensions- sparare gör klokt i att följa den vägledning som lämnas och att det innebär en risk för den pensionssparare som inte anser sig ha till- räckliga kunskaper eller engagemang att avsluta processen innan det slutliga valet av fond gjorts. 
 PPM:s arbete med att utforma ett beslutsstöd 
 Arbetet med att utveckla ett beslutsstöd har redan påbörjats av PPM. Sedan 2003 bedrivs ett arbete som syftar till att utveckla ett webbaserat interaktivt verktyg, den s.k. Placeringsmodellen, som skall underlätta fondvalet för pensionsspararna. Placeringsmodellen innebär i korthet att pensionsspararna får ta ställning till vilken risknivå som passar dem. Risknivån illustreras genom den spridning i framtida premiepensionsutfall som valet av olika fondportföljer medför. Därefter får spararna ett förslag på fördelning mellan olika fondkategorier. Pensionsspararen ansvarar slutligen själv för valet av de enskilda fonderna. 
 Utredningen bedömer att arbetet med Placeringsmodellen är ett bra första steg mot att utforma ett sådant slags beslutsstöd som utredningen förordar. Enligt utredningen bör Placeringsmodellen utvecklas t.ex. så att samtliga målgruppers behov tillgodoses och att ett helhetsperspektiv på den allmänna pensionen tas. En nuvarande begränsning med Placeringsmodellen är att den är inriktad på den process som föregår själva fondvalet. Enligt utredningen är det viktigt att pensionsspararna också får stöd vid fondvalet och fram- för allt vid utvärderingen och uppföljningen av gjorda fondval. Ett annat område som bör prioriteras är att erbjuda vägledning till de pensionssparare som inte har tillgång till Internet. En utveckling av fondkatalogen kan här bli nödvändig. Även frågan om på vilket sätt 
 197 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 SOU 2005:87 
  
 PPM:s kundservice kan spela en roll i detta bör övervägas, se kapi- tel 10. 
  
 11.3 
  
 Beslutsstödets närmare utformning 
  
 11.3.1 
  
 Förvaltningsform och val av fondtyp 
  
 Som framgått fattas beslut inom kapitalförvaltning på tre olika ni- våer. Beträffande förvaltningen av premiepensionsmedlen kan be- sluten på de tre olika nivåerna tas antingen av pensionsspararen själv eller av en fondförvaltare. Innan några beslut kan fattas måste pensionsspararen ha tagit ställning till vilka former som förvalt- ningen bör ta, dvs. vilka beslut som skall överlåtas till förvaltaren och vilka beslut som pensionsspararen själv skall fatta. Det första pensionsspararen måste avgöra för att kunna tillgodogöra sig ett beslutsstöd är hur engagerad han eller hon skall vara framöver vid förvaltningen av premiepensionsmedlen. 
 Utredningen anser alltså att beslutsstödet bör utformas så att varje pensionssparare får hjälp att välja mellan de förvaltningsfor- mer som premiepensionssystemets erbjuder. Dessa tar sig uttryck i premiepensionssystemets fondtyper; generationsfonder, blandfon- der och aktie- och räntefonder. Respektive fondtyp ställer olika stora krav på uppföljning från pensionsspararnas sida. Väsentligt blir här att beskriva vilket krav på engagemang som de olika fond- typerna ställer på pensionsspararna. 
 I det danska  
 ATP-systemets 
  valfria del, med sina tre valalternativ för sparandet i fonder, kan spararen genomgå ett enkelt test med fyra flervalsfrågor som behandlar pensionsspararens kunskaper och engagemang. 
  
 1. 
  
 Hur mycket vill spararen engagera sig i fondinvesteringen? 
  
 2. 
  
 Hur bedömer spararen sina kunskaper för att sätta samman en fondportfölj? 
  
 3. 
  
 Hur mycket vill spararen engagera sig i uppföljningen av fond- portföljen? 
  
 4. 
  
 Hur bedömer spararen sina kunskaper för att följa upp fond- portföljen? 
  
 198 
  
 SOU 2005:87 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 Utifrån svaren på dessa frågor görs en analys av vilket av de tre pla- ceringsalternativen i  
 ATP-systemet 
  som passar spararen bäst. 
 1 
  
 Pensionsspararens kunskapsnivå är en inte lika väsentlig fråga att fastställa som vilket engagemang pensionsspararen förväntar sig ha i fortsättningen. Det är svårt att mäta den verkliga kunskapsnivån och som tidigare nämnts är den upplevda kunskapsnivån ofta inte densamma som den verkliga kunskapsnivån. Därmed saknar både mätning och utvärdering av pensionsspararnas kunskaper i viss ut- sträckning betydelse. 
 Som framgått handlar frågan om engagemang (och därmed vil- ken förvaltningsform pensionsspararen bör välja) om vilken eller vilka fondtyper spararen bör placera premiepensionsmedlen i. 
 Genom att välja blandfonder, istället för att välja mellan olika aktie- och räntefonder, behöver pensionsspararen inte byta fonder lika ofta. Fondförvaltaren sköter i dessa fall omfördelningen mellan aktier och räntebärande värdepapper så att fördelningen återställs över tid. Att återställa den faktiska tillgångsallokeringen till den strategiskt valda fördelningen kallas för rebalansering. 
 2 
  
 Tanken bakom generationsfonder är att pensionsspararna skall ha en större andel av premiepensionsmedlen i aktier tidigare under sparandetiden och en större andel i räntor närmare pensionsåldern. Genom att välja en generationsfond behöver pensionsspararen bara fatta ett enda strategiskt beslut under sparandetiden. Även här sköter fondförvaltaren rebalanseringen, men också omviktningen mellan aktier och räntor över tid. 
 Om pensionsspararen väljer en kombination av räntefonder och aktiefonder kommer tillgångsfördelningen att förändras över tid, eftersom aktier och räntebärande värdepapper kan förväntas ha olika avkastning. Pensionsspararen måste då bevaka sin fondport- följ och omfördela sparandet om den ursprungliga tillgångsfördel- ningen skall behållas. 
 Det beslutsstöd som skall hjälpa pensionsspararna att välja mel- lan förvaltningsformer handlar alltså om ett val mellan de fondty- 
  
 1 
  
 Spararen får också information om vilket av placeringsalternativen som spararen kan över- väga och det placeringsalternativ som passar spararen dåligt. Översiktlig information lämnas också om respektive placeringsalternativ och de fördelar som kännetecknar respektive alter- nativ. Spararen har vidare möjlighet att få fördjupad information om de tre placeringsalterna- tiven. 
  
 2 
  
 Vissa pensionssparare åtnjuter redan i dag en rebalanseringstjänst. För de 40 procent av spararna som har sina medel placerade i Premiesparfonden tillämpas rebalansering. Liknande förfaranden finns i samtliga generations- och blandfonder som finns representerade i premie- pensionssystemet. Vidare tillämpas rebalansering inom PPM:s traditionella försäkringsrörel- se. 
  
 199 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 SOU 2005:87 
  
 per som finns på fondtorget. Systemets basalternativ bör ingå i beslutsstödet och presenteras bland systemets generationsfonder. 
  
 11.3.2 
  
 Valet av risknivå 
  
 Att bestämma den långsiktiga strategiska tillgångsfördelningen för förvaltningen är normalt det beslut som bidrar mest till portföljens risk och avkastning. Det mest avgörande beslutet för risknivån i en portfölj är uppdelningen i aktier och obligationer – ju högre andel aktier, desto högre risk. 
 Valet av risknivå är av central betydelse eftersom det finns ett positivt samband mellan vald risknivå i finansiella portföljer och den avkastning som kan förväntas. Om en fondportfölj med hög risk sätts samman kommer värdet på fondandelarna att vara volatilt, vilket innebär att värdet på fondportföljen kan svänga kraftigt såväl upp som ner. Om en fondportfölj med låg risk sätts samman und- viker pensionsspararen stora svängningar i portföljens värde, men avstår därmed också från möjligheterna till hög avkastning. Med risk avses förväntade genomsnittliga avvikelser – såväl upp som ned 
 – från förväntad avkastning. I pensionsspararsammanhang brukar en portfölj med 20 procent aktier betecknas som konservativ och en portfölj med 80 procent aktier som aggressiv. 
 Eftersom den strategiska tillgångsfördelningen är så pass viktig för den slutliga premiepensionen är det centralt att pensionsspa- rarna tar ställning till vilken risknivå som är önskvärd. Innan pen- sionsspararen väljer vilka fonder som skall ingå i fondportföljen, bör pensionsspararen därför först vägledas angående beslutet om vilken tillgångsfördelning, utifrån önskvärd risknivå, är lämplig för portföljen. 
 Pensionsspararen kan t.ex. få ta ställning till olika intervall för förväntade premiepensionsutfall. I den placeringsmodell som PPM avser att lansera redovisas sju standardiserade portföljer med olika tillgångsfördelning. För varje portfölj har en förväntad månatlig premiepension och en spridning runt denna beräknats. Beräk- ningen för de olika portföljerna syftar till att ge en illustration av avkastning och risk - inte att ge en individuellt anpassad prognos för den framtida premiepensionen. 
 Eftersom premiepensionen är en del av det allmänna pensions- systemet och samtliga pensionssparare definitionsmässigt också har behållningar inom inkomstpensionssystemet är det, enligt utred- 
 200 
  
 SOU 2005:87 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 ningens uppfattning, naturligt att inkludera denna del i riskanaly- sen. På samma sätt bör också garantipensionen inkluderas i analy- sen. 
 Inkomstpensionen utvecklas i takt med löneutvecklingen i den svenska ekonomin. Risken i denna placering är därmed låg och kan jämställas med en obligationsplacering. Av de samlade inbetal- ningarna utgör premiepensionsinbetalningarna cirka 14 procent medan resterande 86 procent går till inkomstpensionen. Därtill är premiepensionssystemet nytt, vilket innebär att andelen premie- pensionsmedel i den samlade pensionsförmögenheten inom det allmänna pensionssystemet för de allra flesta är väsentligt lägre än 14 procent. Att ur detta perspektiv t.ex. placera premiepensions- medlen med hög aktieandel innebär enligt utredningens uppfatt- ning inte i sig att pensionsspararna utsätts för hög risk. Även med 100 procent aktier i premiepensionsportföljen torde få individer i dag ens komma upp i en  
 20-procentig 
  aktieexponering i sin samlade pensionsförmögenhet, den fördelning som ovan har klassificerats som konservativ. 
 En invändning mot detta resonemang är att individen kan ha en aktieexponering på annat håll än inom det allmänna pensions- systemet, t.ex. genom sin tjänstpension eller sitt privata pensions- sparande, och att hänsyn borde tas till denna. Utredningen anser dock att utgångspunkten för utformningen av ett beslutsstöd inte kan vara att hänsyn skall tas till sparande utanför det allmänna pen- sionssystemet. Sparandet i det allmänna pensionssystemet bör sna- rare ses som basen i den samlade pensionsportföljen och det är därmed rimligare att pensionsspararna anpassar sitt eventuella öv- riga sparande till sparandet i det allmänna pensionssystemet än om- vänt. Det utesluter däremot inte att PPM lämnar information om betydelsen av övrigt sparande i anslutning till det stöd som lämnas till pensionsspararna och att dessa i annat sammanhang får en hel- hetsbild av sitt pensionssparande. Tvärtom tydliggör en sådan in- formation kopplingen mellan premiepensionen, det övriga pen- sionssystemet och det privatekonomiska sammanhanget. 
 För att behålla enkelheten i den nuvarande utformningen av Pla- ceringsmodellen har PPM definierat förvaltningen av premiepen- sionsmedlen som en separat portfölj. Ingen hänsyn tas därmed till annan pension. 
 3  
 Som framgått betraktar utredningen Placeringsmo- dellen som ett steg i rätt riktning när det gäller att erbjuda pen- 
  
 3  
 Däremot presenteras utöver premiepensionen olika utfall för det månatliga inkomstpen- sionsbeloppet som beräknats utifrån samma grunder som premiepensionen. 
 201 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 SOU 2005:87 
  
 sionsspararna ett mer individualiserat stöd vid sina fondval. I den dokumentation av modellen som tagits fram av PPM framgår att det fortsatta arbetet syftar till att ytterligare individualisera vägled- ningen och pensionsberäkningarna i modellen. Därutöver skall ett arbete påbörjas som tar hänsyn till inkomstpensionen i de simule- ringar som sker. Det skall också övervägas om pensionsspararnas tjänstepension skall behandlas i en framtida modell och vilka möj- ligheter som finns att använda den information som presenteras på pensionsportalen minpension.se. 
 Samband mellan önskvärd risknivå och pensionsspararens ålder 
 Pensionsspararens önskade risknivå kan kopplas samman med en rad olika faktorer såsom pensionsspararens ålder och därmed åter- stående tid till pension, inkomst, samt övergripande inställning till risk. Som framgår i kapitel 3 brukar tillgångsfördelning vid kapi- talförvaltning för pensioner variera beroende på pensionsspararens ålder – ju längre placeringshorisont desto högre andel aktier (efter- som hänsyn tas till individens humankapital). 
 Enligt utredningens uppfattning är argumentet om individens humankapital väsentligt att beakta när beslutsstödet utformas. Det innebär att hänsyn bör tas till pensionsspararens ålder och inkomst. 
  
 11.3.3 
  
 Val av förvaltare 
  
 Att välja en bra aktiv förvaltare är svårt och kräver en betydande insats från pensionsspararnas sida. Utredningen föreslår därför att pensionsspararna bör erbjudas ett beslutsstöd för själva fondvalet i form av en rating. 
 Rating används här som ett samlingsbegrepp för olika typer av utvärdering av fonder och deras avkastning. Ett syfte med rating är att pensionsspararen skall få stöd att, givet val av fondkategori, göra bästa möjliga fondval. Eftersom pensionsspararnas kunskaper skiljer sig åt och flertalet anser att det är svårt att välja fonder, kan en kvantitativ rating som sammanfattar den nödvändiga informa- tionen vara betydelsefull. Det behöver nödvändigtvis inte vara fråga om att tillhandahålla någon annan information än den som redan finns tillgänglig på marknaden. Det väsentliga är att informationen 
 202 
  
 SOU 2005:87 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 bearbetas och komprimeras innan den presenteras för pensionsspa- raren i beslutsstödet. 
 Rating kan ske genom enbart kvantitativ analys av historiska data eller som en kombination av kvantitativ och kvalitativ analys, där den senare syftar till att bedöma fondens framtida förmåga att ge- nerera avkastning. Kvantitativ rating bygger normalt på historisk riskjusterad avkastning, men även kostnaderna kan utgöra underlag för utvärdering. En ensidig kostnadsrating finns redan i PPM:s informationsunderlag till pensionsspararna i den mening att varje fonds avgift 
 4  
 presenteras i fondinformationen. 
 Vanligtvis bygger rating på jämförelser mellan fonder inom en och samma kategori och det är därför av stor vikt att kategorierna är väldefinierade. Det finns ett antal externa aktörer som skulle kunna leverera en oberoende rating av fonder på den svenska marknaden, antingen med enbart kvantitativ rating eller även med kvalitativa inslag. 
 Två jämförelseobjekt är ATP i Danmark och SkandiaLink som på olika sätt har valt att stödja sina fondsparare med hjälp av rating. ATP använder sig av Morningstars 
 5  
 kvantitativa rating, men har också utvecklat en egen kostnadsrating som bygger på dels fondens förvaltningsavgift, dels de transaktionskostnader som uppstår i samband med handel i fonden. 
 6  
 SkandiaLink väljer själv ut vilka fonder i olika fondkategorier som skall ingå i fondutbudet genom en övergripande kvantitativ analys och en mer fördjupad kvalitativ analys. Fokus ligger på utvärdering av fondernas förvaltningsmo- dell hur denna hanteras och bidrar till fondens avkastning. 
 7 
  
 Ett praktiskt problem som måste lösas när en rating börjar an- vändas är att fonder för att kunna ingå i ratingen måste ha varit verksamma under en tillräckligt lång period för att kunna utvärde- ras på ett jämförbart vis. Minst tre års historik brukar krävas för den rating som används på marknaden. En rating kommer alltså inte kunna vara heltäckande. 
 8 
  
 Utredningen är däremot tveksam till att PPM utformar en egen rating. Dessutom kan det vara nödvändigt att begränsa ratingen så 
  
 4 
  
 TER minus skattning av nästa års rabatt. 
  
 5 
  
 Morningstar (CityGate) innehåller en kvantitativ analys på  
  
 3-, 
  5- och  
 10-års 
  historiska vär- den. Fondens avkastning och risk inom breda investeringsklasser ligger till grund för antalet stjärnor, de bästa decilen får fem stjärnor, medan den sämsta decilen får en stjärna. Syftet är främst att ge en sammanfattande information om en fonds utveckling. 
  
 6 
  
 Motsvarande transaktionskostnader finns inte inom premiepensionssystemet. 
  
 7 
  
 Här ingår också bl.a. löpande bevakning och personliga besök hos förvaltare. 
  
 8 
  
 Av de fonder som tillhandahålls inom premiepensionssystemet saknar ungefär 100 stycken så lång som tre års historik. 
  
 203 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 SOU 2005:87 
  
 att den innehåller rent kvantitativa inslag. Om PPM utformar en egen rating, eller om kvalitativa bedömningar utgör delar av ra- tingen, kommer PPM:s myndighetsroll att försvåras. En övergri- pande princip för de åtgärder som PPM vidtar bör vara att de är marknadsmässiga, konkurrensneutrala och i efterhand genomlys- bara. Det kan vara svårt för PPM att leva upp till dessa krav om myndigheten utformar en egen rating, särskilt om denna innehåller en kvalitativ utvärdering av exempelvis olika förvaltares invester- ingsprocess, organisation, förvaltarteam och riskhanteringssystem. Även om en rating enbart innehåller kvantitativa inslag kommer kvalitativa inslag att finnas som kräver subjektiva bedömningar. Rating bygger t.ex. på jämförelser mellan fonder inom en och samma kategori, vilket innebär att de överväganden som krävs för att sätta samman olika fondkategorier kommer att påverka ra- tingen. Det kan därför vara viktigt att det finns en tydlig gräns- dragning mellan den som utför ratingen och PPM som ansvarar för indelningen av fonder i olika kategorier. Ett problem som måste hanteras är att PPM:s kategorisering av fonder skiljer sig från den kategorisering som finns på fondmarknaden i övrigt. 
  
 11.3.4 
  
 Utvärdering av gjorda val 
  
 För att underlätta pensionsspararnas förvaltning bör som framgått inte bara deras valsituation underlättas, utan det är också nödvän- digt att hjälpa pensionsspararna att utvärdera gjorda val. Utred- ningen anser att frågan om pensionsspararnas möjligheter att ut- värdera gjorda val hittills inte har prioriterats i tillräcklig utsträck- ning. 
 Ett beslutsstöd i denna del bör innehålla referensobjekt som pensionsspararna kan utvärdera sina tidigare val emot, s.k. jämfö- relsenormer. Det bör också kunna uppmärksamma pensionsspa- rarna om värdeutvecklingen på deras konton utvecklats väsentligt sämre än för någon relevant jämförelsenorm, s.k. väckarklocka. 
 Dagens premiepensionssystem innehåller indirekt två jämförel- senormer som bör lyftas fram, dels det s.k.  
 PPM-indexet, 
  som visar utvecklingen för genomsnittet av alla fonder som kan väljas aktivt i premiepensionssystemet, dels Premiesparfondens utveckling. 
 Utredningen anser att PPM utöver denna skall erbjuda de pensionssparare som gjort ett aktivt val en möjlighet att utvärdera sina val mot en eller flera relevanta normer, t.ex. val av risknivå för 
 204 
  
 SOU 2005:87 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 fondportföljen. Detta bör ske regelbundet när information om ut- fall lämnas samt på begäran, t.ex. när en pensionssparare ser över gjorda val. En viktig aspekt när normerna utformas är att de tar hänsyn till långsiktigheten i pensionssparandet. 
 En fråga i sammanhanget är om det finns anledning att utveckla jämförelsenormer för olika kategorier pensionssparare beroende på deras ålder, risktagande och val av placering. Pensionssparare som gör ett aktivt fondval bör få sitt resultat jämfört med hur systemets basalternativ har utvecklats. Det blir en ännu mer relevant jämfö- relsenorm om basalternativet får en generationsfondsprofil, se vi- dare kapitel 8. Förutsättningarna för att erbjuda mer individanpas- sade jämförelsenormer, t.ex. ett  
 PPM-index 
  uppdelat i olika fond- kategorier, bör också övervägas. 
 Det finns två olika former av väckarklockor som kan övervägas. Den första handlar om att upplysa pensionsspararna om att det skett negativa värdeförändringar på deras konton som är stora an- tingen i absoluta tal eller i relation till någon jämförelsenorm som valts eller att den valda risknivån är hög i förhållande till en relevant jämförelsenorm. Detta bör kunna ingå som en del av de jämförel- senormer som diskuterats ovan. 
 När pensionsspararen för första gången ställs inför ett beslut i premiepensionssystemet kan det belopp som skall placeras vara så pass litet att pensionsspararen inte ägnar valet tillräcklig uppmärk- samhet. En tjänst som kan övervägas för att hantera denna proble- matik är en väckarklocka som uppmärksammar pensionssparare om att premiepensionsmedlen beloppsmässigt uppnått till viss storlek, exempelvis 5 000 kronor. Ett alternativ kan vara att koppla tjänsten till pensionsspararens ålder. En alternativ utformning har valts i Danmark som innebär att pensionsspararnas först får fatta ett för- valtningsbeslut när medlen uppgår till ett visst belopp. 
 9 
  
 En fråga i sammanhanget är vilken informationsinsats som skall riktas till förstagångsväljarna. Om en väckarklocka av den andra formen införs, torde det vara tillräckligt att när pensionsrätt fast- ställs första gången endast skicka mer begränsad information om systemets placeringsmöjligheter i stället för att som i dag skicka fondkatalogen med fullständig valanvisning. 
 En annan fråga som bör prioriteras för att underlätta pensions- spararens förvaltning är att erbjuda pensionsspararen tjänster som minskar behovet av uppföljning från deras sida. Ett exempel som 
  
 9  
 Detta belopp uppgår till 5 000 DKK. 
 205 
  
 Beslutsstöd till pensionsspararna 
  
 SOU 2005:87 
  
 utredningen förordar är att PPM inför en frivillig rebalanseringst- jänst. En sådan gör det enklare för fler pensionssparare att välja mellan systemets aktie- och räntefonder. En kombination av aktie- och räntefonder kommer med en rebalanseringstjänst att ställa samma krav på engagemang från pensionsspararnas sida som en blandfond. Syftet med en sådan tjänst är att automatiskt återställa risknivån till den som beslutats vara långsiktigt önskvärd för port- följen utan att pensionsspararen själv behöver agera. 
 10  
 Syftet är där- emot inte att påverka den förväntade avkastningen. En förutsätt- ning för att en sådan tjänst skall vara till nytta är att den ursprung- liga riskallokeringen övervägts väl. Detta krav skall vara tillgodosett med det beslutstöd som PPM kommer att utveckla. 
 Slutligen anser utredningen att det bör åligga PPM att vid ut- formningen av beslutsstödet beakta den ekonomiska och beteende- vetenskapliga forskningen. I det ligger också att PPM bör följa pensionsspararnas valbeteenden över tiden för att kunna bedöma vilken effekt beslutsstödet haft. 
  
 10  
 Eftersom risk och avkastning hänger ihop – ju högre förväntad avkastning desto högre risk 
 – kommer rebalanseringen teoretiskt sett att minska den förväntade avkastningen (och ris- Boyd) över tid. Eftersom aktier över tid förväntas ha en högre avkastning än räntebärande till- gångar kommer en rebalansering av en fondportfölj med både aktie- och räntefonder mer frekvent att innebära att aktieandelen minskar än det motsatta. Om avkastningen i enskilda fonder över tid rör sig runt en positiv trend (och inte är perfekt korrelerade) kan en rebalan- sering samtidigt förväntas ha en positiv taktisk effekt på den riskjusterade avkastningen på lång sikt. Rebalanseringen innebär att fondandelar köps när de är förhållandevis billiga och säljs när de är förhållandevis dyra. 
 206 
  
 12 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 12.1 
  
 Nuvarande reglering 
  
 Premiepension får tidigast tas ut från och med den månad då pen- sionsspararen fyller 61 år. 
 1  
 Den behöver emellertid inte tas ut sam- tidigt med inkomstpensionen och någon tidpunkt när pensionen senast måste tas ut finns inte. Det reformerade ålderspensions- systemet bygger på livsinkomstprincipen, varför uttag av premie- pension inte påverkar möjligheten att tjäna in ny pensionsrätt i premiepensionssystemet. Pensionen är livsvarig och upphör först när pensionsspararen avlider. Pensionen skall beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet vid varje tid på pensionsspararens premiepensionskonto. Det innebär att storleken av pensionsför- månerna beror på värdeutvecklingen på de fonderade medlen. 
 Under spararandetiden förvaltas premiepensionen som en fondförsäkring. Pensionsspararna kan välja maximalt fem värde- pappersfonder 
 2  
 och behållningen på premiepensionsspararens konto knyts till värdet på dessa. Pensionsspararna bär den finansi- ella risken eftersom förändringar i de valda fondernas värde alltid påverkar behållningen på spararnas konto. Detta är en av grunderna i pensionsöverenskommelsen, se kapitel 1. 
 Tillgodohavandet på pensionsspararens konto kan vara placerat i värdepappersfonder även under pensionstiden. Varje år fastställer PPM ett belopp i kronor som betalas ut månatligen under påföl- jande kalenderår. Inför utbetalningarna säljer PPM av så många fondandelar som behövs för att beloppet skall kunna betalas ut. 
 För den pensionssparare som vill undvika den finansiella risk som följer med fondförsäkringen finns en möjlighet att gå över till livränteförsäkring. 
 3  
 Det innebär att premiepensionen utgår i form 
  
 1 
  
 9 kap. 1 § LIP. 
  
 2 
  
 Regleringen är här mer restriktiv än vad som gäller för privata fondförsäkringar som tillåter specialfonder, se kapitel 2. 
  
 3 
  
 9 kap. 2 § LIP. 
  
 207 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 av en livränta med garanterade månadsbelopp och, om tillgångarnas värde är högre än de beräknade kostnaderna för utbetalning av de garanterade beloppen, ett tilläggsbelopp. Beräkningarna skall ske enligt försäkringsmässiga principer. Det innebär att sådana frågor som är av försäkringsteknisk eller liknande karaktär och som inte har reglerats särskilt skall lösas i enlighet med principer som är all- mänt vedertagna inom försäkringsväsendet. 
 4 
  
 Det finns inte något hinder mot att övergången till livränta sker vid en senare tidpunkt än vid det första pensionsuttaget. Den som har börjat ta ut sin premiepension i fondförsäkringssystemet kan alltså vid en senare tidpunkt använda det som då finns kvar av till- godohavandet till att gå över till en livränta hos PPM. Däremot är det inte möjligt att få fondandelar inlösta och medel överförda till den traditionella försäkringsrörelsen före den tidpunkt då pen- sionsspararen tar ut sin pension. En sådan åtgärd skulle kunna syfta till att låsa in uppnådda värdestegringar i fondsparandet genom att fondandelarna löses in vid en från marknadssynpunkt lämplig tidpunkt. 
 Vid övergången till livränta övertar PPM den finansiella risken genom att utfästa ett garanterat pensionsbelopp. Pensionsbeloppet beräknas med utgångspunkt i pensionsspararens ålder och tillgodo- havandets storlek vid övergången på samma sätt som vid betalning av en engångspremie till ett försäkringsbolag. Till detta kan vid en gynnsam utveckling av myndighetens kapitalförvaltning, komma återbäring. Bortsett från att PPM i livräntealternativet garanterar storleken av pensionsbeloppen gäller samma regler om uttag av pension m.m. som när tillgodohavandet ligger kvar i värdepap- persfonder. 
 5 
  
 4 
  
 Prop. 1997/98:151, s. 719. I lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensions- myndigheten finns närmare föreskrifter för myndighetens försäkringsmässiga hantering. Se även PPM:s försäkringstekniska riktlinjer (dnr  
  
 04-597). 
  
 5 
  
 Se 9 kap. 3 §, 11 kap. 2 §, 12 kap. 1 §, 14 kap. 3 och 4 §§ och 15 kap. 8 § LIP. 
  
 208 
  
 SOU 2005:87 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 12.2 
  
 Ökad flexibilitet i övergången till livränta 
  
 Utredningens förslag:  
 PPM bör på sikt erbjuda pensionsspa- rarna möjlighet att successivt gå över från fondförsäkring till liv- ränta. Denna möjlighet bör finnas först från och med den må- nad då pensionsspararen fyller 61 år. 
 På sikt bör det vara möjligt för pensionsspararna att växla mellan försäkringsformerna. Det återkallelseförbud som i dag finns för de pensionssparare som gått över från fondförsäkring till livränta bör därför slopas. 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det är för tidigt att redan nu införa en möjlighet för pensionsspararna att successivt gå över till liv- ränta. Istället bör PPM tillhandahålla och informera om alterna- tiv som innebär att pensionsspararna mot slutet av sparandeti- den kan jämna ut risken i sparandet. När PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig utsträckning efterfrågar möjlig- heten att successivt gå över till livränta och att växla mellan för- säkringsformerna, bör myndigheten också få erbjuda dessa tjänster. 
 Successiv övergång till livränta 
 Någon möjlighet till successiv övergång till livränta finns inte i dag inom premiepensionssystemet. En övergång måste därför avse hela pensionsspararens tillgodohavande på premiepensionskontot och gäller även för medel som senare tillförs kontot. 
 6  
 Det innebär i sin tur att fondernas marknadsvärde vid överföringstillfället blir be- stämmande för premiepensionen under resten av livet, vilket med- för en risk för att övergången i efterhand kan visa sig ha skett vid en olämplig tidpunkt. 
 Ett visst mått av flexibilitet i samband med övergång från den ena formen av försäkring till den andra skulle bidra till att minska denna risk. 
 Bortsett från de pensionärer som avlidit och vars konton därför avslutats, har 229 397 pensionärer tagit ut sin premiepension (sep- tember 2005). Av dessa har 22 575 pensionärer, eller knappt 10 
  
 6  
 Se avsnitt 4.1.1 i PPM:s försäkringstekniska riktlinjer där det redogörs för vilka (positiva och negativa) inbetalningar som kan förekomma och därvid påverka det garanterade årliga pensionsbeloppets storlek. 
 209 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 procent, gått över till livränta. En mycket liten andel av dessa pen- sionärer (ca 1,2 procent) förde inte över medlen direkt utan först senare under pensionstiden. 
 7 
  
 Vid utgången av 2004 uppgick premieinkomsten till 61,1 miljo- ner kronor, varav 5,8 miljoner kronor avsåg pensionsrätter intjä- nade under 2002 och 55,3 miljoner kronor avsåg medel som över- förts från fondförsäkring till livränta. Värdet på tillgångarna inom livränteverksamheten uppgick den 31 december 2004 till 93,9 mil- joner kronor. Återbäringsräntan, som fastställs månatligen av PPM, uppgick för december 2004 till 5,0 procent och i genomsnitt för 2004 till 4,8 procent, vilket innebär att PPM:s förvaltning i genom- snitt gav en högre avkastning än vad som behövdes för att täcka de garanterade beloppen. Den kollektiva konsolideringsnivån uppgick den 31 december 2004 till 103,3 procent. 
 8 
  
 För närvarande uppgår pensionärernas kontovärden avseende premiepensionen till ca 12 000 kronor i medeltal. Om 10 år uppgår värdena till omkring 100 000 kronor och 2019, då tjugondelsinfas- ningen för  
 65-åringarna 
  upphört, uppgår de till omkring 180 000 kronor.  
 9 
  
 När premiepensionssystemet infördes, övervägdes möjligheten till successiv övergång från fondförsäkring till livränta som garante- rar en livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp. Sveriges För- säkringsförbund påpekade i sitt remissvar över de förslag som läm- nades av 1997 års premiereservutredning, att det borde vara möjligt att minska kapitalrisken genom en sådan successiv överföring av premiepensionsmedlen (SOU 1997:131). Enligt regeringen var det emellertid inte aktuellt att då gå fram med ett sådant förslag efter- som det fanns skäl att först avvakta erfarenheterna från uppbygg- naden av premiepensionssystemet. 
 10 
  
 För att PPM skall kunna erbjuda pensionsspararna en successiv övergång från fondförsäkring till livränta, krävs som nämnts att två konton läggs upp för varje pensionssparare i PPM:s kontoadminist- rativa system. Den systemutveckling som i så fall behöver göras är relativt resurskrävande och riskerar därför att tränga ut andra mer 
  
 7 
  
 Källa PPM. 
  
 8 
  
 Se vidare PPM:s årsredovisning avseende 2004. Med den kollektiva konsolideringsnivån av- ses förhållandet mellan värdet på PPM:s tillgångar inom den traditionella försäkringen och värdet på tillgångarna som fördelats på pensionsspararnas konton. 
  
 9 
  
 Tjugondelsinfasningen innebär att personer födda åren  
  
 1938–1953 
  får sin ålderspension beräknad med ett ökande antal tjugondelar enligt reglerna för det nya systemet och reste- rande del enligt reglerna för det gamla systemet. 
  
 10 
  
 Se prop. 1997/98:151, s. 426. 
  
 210 
 SOU 2005:87 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
 angelägna utvecklingsbehov som kan finnas beträffande PPM:s system. 
 De argument som talar för att införa en ordning där premiepen- sionsmedlen successivt kan föras över till en livränta har förstås i första hand att göra med möjligheten till värdesäkring av premie- pensionsmedlen. Med hänsyn till den betydelse som premiepensio- nen kan få för den enskildes sammanlagda pension, skulle det vara motiverat att erbjuda pensionsspararna en sådan tjänst. Det kan hävdas att premiepensionssystemet, för att kunna tillförsäkra alla pensionssparare en så god premiepension som möjligt, borde inne- hålla denna möjlighet till värdesäkring. 
 11 
  
 Tjänsten är vidare relativt enkel till sin konstruktion och erbjuds som nämnts redan i dag på marknaden. Enligt utredningen torde pensionsspararna därför inte ha några större problem att förstå innebörden av och ta ställning till tjänsten. Inte heller från admi- nistrativ synpunkt finns anledning tro att tjänsten för med sig kostnader som gör den olämplig att erbjuda generellt. Här bortses från den initiala kostnad som systemutvecklingen av myndighetens kontoadministrativa system i så fall för med sig. 
 De argument som samtidigt talar mot att införa en möjlighet till successiv överföring till traditionell försäkring, har mer med pre- miepensionssystemets övergripande utformning och dess förhål- lande till statliga åtaganden i övrigt att göra än själva tjänsten som sådan. PPM:s livränteverksamhet innebär att det finns en koppling mellan premiepensionssystemet och statsbudgeten, trots att syste- met skall vara autonomt från denna (se nedan). Införandet av en möjlighet till successiv överföring till livränta riskerar öka utfästel- serna i livränteverksamheten. 
 Som nämnts finns det i dag en möjlighet att övergå till livränta vid 61 års ålder, men det gäller endast under förutsättning att hela tillgodohavandet överförs vid ett tillfälle. För att öka flexibiliteten och sprida ut investeringsrisken över en så lång tidsperiod som möjligt bör en successiv övergång till livränta få inledas vid 61 års ålder. Utredningen anser inte att det är lämpligt att förstärka kopp- lingen mellan statsbudgeten och premiepensionssystemet genom 
  
 11  
 Från pensionsspararnas synpunkt skulle det vara bra och helt i linje med de övergripande mål för den traditionella försäkringen som regeringen formulerat i regleringsbrevet för bud- getåret 2005 avseende PPM. Myndigheten skall med ett begränsat risktagande erbjuda spa- rarna så goda försäkringsförmåner som möjligt samt generera god avkastning till en rimlig risk på de tillgångar som PPM själv förvaltar. Försäkringsadministrationen ska vara kost- nadseffektiv, rättssäker och till nytta för pensionsspararna. 
 211 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 att PPM utfäster garantier tidigare än när pensionsspararen fyllt 61 år. 
 Även om en successiv övergång till livränta inte skall tillåtas in- nan 61 års ålder står det klart att ett visst mått av flexibilitet även är önskvärd innan dess. Pensionsspararna bör därför informeras om vilka jämförbara fondförsäkringsalternativ som finns tillgängliga innan 61 års ålder som innebär att pensionsspararna mot slutet av sparandetiden jämnar ut risken i sparandet. Ett exempel är de gene- rationsfonder som finns på fondtorget, se kapitel 7. 
 Enligt utredningen är det rimligt att anta att pensionsspararna kommer att bli mer intresserade av att värdesäkra premiepensions- medlen i takt med att kontovärdena ökar. På sikt bör därför de kostnader som systemutvecklingen hos PPM kräver kunna motive- ras. När PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig ut- sträckning efterfrågar möjligheten att successivt gå över till liv- ränta, bör myndigheten också få erbjuda tjänsten. 
 Enligt utredningen bör av i huvudsak samma skäl utvecklingen av olika mellanformer (dvs. en kombination av fondförsäkring och livränta) anstå tills vidare. I förarbetena till LIP anges som exempel att en del av en pensionssparares tillgodohavande under sparandeti- den kan användas för traditionell försäkring medan återstoden pla- ceras i en fondförsäkring. 
 12  
 Även en sådan kombination skulle för- utsätta att pensionsspararna har tillgång till två konton inom pre- miepensionssystemet och att medlen kan överföras fritt från den ena försäkringsformen till den andra. Även i detta fall bör enligt förarbetena uppställas krav på att hanteringen kan ske enkelt och utan större merkostnader. 
 En annan anledning till att avvakta utvecklingen av premiepen- sionssystemet i de avseenden som nu diskuterats är slutligen regeringens ställningstagande i frågan om PPM:s livränteverksam- het skall avvecklas, se avsnitt 12.3. 
 Möjlighet att växla mellan försäkringsformerna 
 Utöver kravet på att en övergång till traditionell försäkring måste avse pensionsspararens hela tillgodohavande, är övergången i dag förenad med en viktig restriktion. När PPM har påbörjat inlösen av pensionsspararens innehav, kan begäran inte längre återkallas enligt 9 kap. 2 § LIP. Inlösen av pensionsspararens innehav skulle ur- 
  
 12  
 Se prop. 1997/98:151, s. 426. 
 212 
  
 SOU 2005:87 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 sprungligen ske snarast efter det att en begäran kommer in till PPM, dock tidigast månaden före den då livräntan första gången skall betalas ut. 
 Återkallelseförbudet innebär att det i dag inte är möjligt att få sitt tillgodohavande på nytt förvandlat till individuella fondandelar. I förarbetena till lagen motiveras denna restriktion av att PPM tar över den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar pen- sionsspararens tillgodohavande. Ursprungligen gällde alltså att en pensionssparare kunde återkalla sin begäran om övergång så länge den inte kommit in till PPM, men inte därefter. 
 13  
 Möjligheten att återkalla begäran har emellertid nyligen vidgats och avgörande är nu om inlösen av innehavet kan anses ha påbörjats; den finansiella risken övergår nämligen inte till PPM förrän vid den tidpunkt när inlösen påbörjas. Någon risk för spekulation finns inte dessförin- nan. 
 14 
  
 Utredningen anser att det bör införas en möjlighet att växla mellan försäkringsformerna. Enligt vad som inhämtats från PPM innebär detta inga större administrativa problem eller särskilda ris- ker för den livränteverksamhet som PPM bedriver (i vart fall inte några hindrande risker eller problem). Däremot finns det en del frågor som har att göra med övergripande principer för hur rättvisa skall upprätthållas mellan pensionsspararna, risken för moturval, fastställande av återköpsvärde etc. Dessa frågor måste besvaras på ett tillfredställande sätt innan en möjlighet till växling mellan för- säkringsformerna kan införas. Utredningen anser vidare att möjlig- heten att växla mellan försäkringsformerna inte skall genomföras förrän PPM kan konstatera att pensionsspararna efterfrågar denna tjänst. Slutligen kan regeringens ställningstagande i frågan om framtiden för PPM:s livränteverksamhet behöva inväntas. 
  
 13 
  
 Av lagtexten att döma var den tidigare lydelsen av bestämmelsen kategorisk. En begäran om överföring kunde inte återkallas när den väl kommit in till myndigheten. Enligt den rutin som fanns tidigare godtog emellertid PPM en återkallelse om den gjordes innan PPM hunnit lösa in pensionsspararens innehav. Åtgärden var helt automatiserad. Om en begäran innebar att uttagstidpunkten inföll nästkommande månad eller tidigare, så skedde inlösen direkt ef- ter det att begäran kom in till myndigheten. Om denna tidpunkt istället inföll vid en senare tidpunkt, löste PPM som regel in innehavet första arbetsdagen den månad som föregick uttagsmånaden. PPM:s verksamhetsregler gav med andra ord pensionsspararen ett visst ut- rymme att även efter det att begäran kommit in till PPM återkalla sin begäran om överföring. De tidsmässiga ramarna preciserades ytterligare av förvaltningslagens (1986:223) bestämmel- ser om inkommen handling. Här liksom i övriga anmälnings- och ansökningsfall som rör premiepension gäller den allmänna principen att den som ger in en handling, gentemot den mottagande myndigheten, svarar för att handlingen kommer mottagaren tillhanda (10 §). 
  
 14 
  
 Den ändrade bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 2004, se prop. 2003/04:91, s. 11 och 19. Se även Socialförsäkringsutskottets betänkande 1997/98:SfU13 Det nya pensionssystemet, s. 84. 
  
 213 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 12.3 
  
 Avveckling av PPM:s livränteverksamhet 
  
 Utredningens bedömning:  
 Regeringen bör tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att undersöka förutsättningarna att avveckla PPM:s livränteverksamhet. I utredarens uppdrag bör också ingå att överväga en ordning där sådana produkter istället tillhandahålls av privata livförsäkringsbolag. Dessutom bör formerna för avveck- lingen av PPM:s livränteverksamhet behandlas. 
 Som nämnts övertar PPM den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens konto vid övergången till livränta. I sammanhanget bör hållas i minnet att reformeringen av pensionssystemet genomfördes bl.a. med syfte att föra över risken för åtagandena från staten till pensionsspararna. Systemet skulle göras autonomt från statsbudgeten. 
 Möjligheten för pensionsspararna att föra över premiepensions- medel från fondförsäkring till en livränta kan mot denna bakgrund sägas strida mot en av de övergripande principerna bakom pen- sionsreformen. Om de garanterade beloppen t.ex. på grund av en krissituation inte kan infrias, kommer staten att behöva träda in. Det följer av att utfästelserna gjorts inom ramen för premiepen- sionssystemet. 
 15 
  
 I praktiken innebär detta förhållande att det finns en garanti till pensionsspararna som riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att systemet skall vara autonomt från denna. I takt med att premiepen- sionssystemet växer och om flera sparare väljer att övergå till en livränta, är det enligt utredningen rimligt att anta att värdet av denna garanti snabbt kommer att växa i storlek. Livräntan kan i detta perspektiv sägas vara en anomali i pensionssystemet. Även om alla pensionssparare också är skattebetalare, bör risk- och för- mögenhetsfördelningen mellan olika pensionssparare ske inom ra- men för premiepensionssystemet i enlighet med försäkringsmässiga principer. Den nuvarande ordningen riskerar också att ge inter- generationella effekter mellan de individer som förvärvsarbetar och pensionärer. 
  
 15  
 Se prop. 1997/98:151, s. 401 f. Fastställd pensionsrätt för premiepension omfattas av egen- domsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Grundlagsskyddet torde inträda när pensions- rätten för ett visst år fastställts. Den omständigheten att fastställd pensionsrätt för premie- pension omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen innebär att den enskilde endast kan tvingas avstå från sin premiepensionsrätt om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen och han vid ett sådant avstående skall ha ersättning för förlusten. 
 214 
  
 SOU 2005:87 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 För att säkerställa att premiepensionssystemet är autonomt från statsbudgeten, krävs enligt utredningen att möjligheten att övergå till livränta under pensionstiden tas bort. Denna fråga ligger emel- lertid utanför utredningens uppdrag. Utredningen lägger därför inte fram något förslag i denna fråga. Utredningens anser att re- geringen bör tillkalla en särskild utredare med uppdrag att under- söka förutsättningarna att avveckla PPM:s livränteverksamhet. Dessutom bör formerna för avvecklingen av PPM:s livränteverk- samhet behandlas. 
 Enligt utredningsdirektiven skall utredningen däremot överväga alternativet att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet. Att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet skulle innebära att det i någon annans försäkringsrörelse än PPM:s sker utfästelser om en garanti inom ramen för det allmänna pensionssystemet. Det kan inte uteslutas att en sådan ordning i praktiken skulle innebära att staten utfäster en implicit garanti till dessa bolag. En sådan ordning går inte att acceptera – för de fall statens ansvar inte upphör för dessa sparare - i och med att privata bolag till skillnad från PPM kan hamna på obestånd. 
 En annan ordning skulle därför kunna vara att spararna lämnar premiepensionssystemet vid pensionering och då får möjlighet att teckna en livränta i ett privat livförsäkringsbolag. En sådan lösning är emellertid förenad med vissa praktiska problem som måste lösas. Nya pensionsrätter kan tjänas in även efter pensionering och nega- tiva pensionsrätter kan uppstå där återtag från pensionärerna måste ske. Dessutom bör det övervägas vilka krav som skall ställas på de privata livförsäkringsbolagen och de produkter som de tillhanda- håller. Det måste också säkerställas att det sker en tydlig gräns- dragning mellan statens åtaganden och de privata livförsäkringsbo- lagen skyldigheter gentemot pensionsspararna. Dessa frågor bör också ingå i den särskilda utredarens uppdrag. 
 Tills vidare kommer PPM:s livränteverksamhet att finnas kvar. Utredningen vill därför understryka vikten av att den garanti till pensionsspararna som livräntan innebär, hålls på en låg nivå. En möjlig väg, som regeringen bör överväga om en särskild utredare inte tillsätts, är att se över den nuvarande produktregleringen av PPM:s livränta. För försäkringsrörelse finns ingen närmare regle- ring av hur försäkringsprodukten skall se ut, utan de skyldigheter och rättigheter som försäkringstagaren respektive försäkringsbola- get har, regleras i försäkringsavtalet. Till skillnad från vad som sål- unda gäller för försäkringsrörelse finns det en form av produkt- 
 215 
  
 Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet 
  
 SOU 2005:87 
  
 reglering i LIP som bland annat innebär att det i den traditionella livförsäkringsverksamheten skall fastställas ett nominellt garanterat månadsbelopp. Denna reglering är förenlig med den produkt som länge varit dominerande på livförsäkringsmarknaden. Regleringen av försäkringsrörelse har emellertid förändrats för att produkter skall kunna erbjudas som är bättre anpassade till utvecklingen på de finansiella marknaderna. 
 216 
  
 13 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 Utredningens förslag: En självständig och separat myndighet med ansvar för pensionsadministrationen bör bildas. 
 De förvaltningspolitiska mål som satts upp av regeringen innebär bl.a. krav på ökad effektivitet inom statsförvaltningen. Resurser skall användas så att mesta möjliga verkan uppnås. Inom hela den offentliga förvaltningen pågår för närvarande projekt för att ytter- ligare effektivisera och rationalisera interna processer. Arbetet skall lägga grunden för att öka integrationen mellan myndigheterna och därigenom skapa en sammanhållen förvaltning. 
 En förklaring till de effektivitetsbrister som finns inom förvalt- ningen är att myndigheterna inte alltid är ändamålsenligt organise- rade eller har överlappande uppgifter. Enligt regeringens förvalt- ningspolitiska strategier är motiven för en sammanhållen förvalt- ning att den skall ge god service till medborgare och företag, vara demokratisk och rättssäker samt effektiv. Från att ha varit en fråga om främst teknik när det gäller modernisering har utvecklingen i allt större utsträckning blivit en fråga om organisation och proces- ser. För att myndigheterna skall kunna fullgöra sina uppdrag beto- nas vidare vikten av en väl fungerande styrning och ledning av verk- samheten. 
 De förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheterna ger enligt utredningen anledning att överväga hur pensionsadministra- tionen effektivast kan ordnas från organisationssynpunkt. Även de förslag som utredningen redovisar ovan och som i första hand rör premiepensionssystemets funktionssätt väcker frågor om lämplig organisation och arbetsfördelning mellan de myndigheter som i dag ansvarar för pensionsadministrationen. Avgörande vid valet av framtida organisation på detta område är enligt utredningen med- borgarperspektivet. I det ligger att medborgarna har rätt att för- 
 217 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 SOU 2005:87 
  
 vänta sig bra service och hög tillgänglighet till de tjänster som er- bjuds inom ålderspensionen. 
 Regeringen har i budgetpropositionen avseende 2006 aviserat att en särskild utredare kommer få i uppdrag att utvärdera den admi- nistrativa strukturen för pensionshanteringen. Regeringen anför bl.a. att en ansvarsfördelning mellan två myndigheter alltid medför gränsdragningsproblem och att det också har visat sig svårt att få pensionsadministrationen att fungera helt tillfredsställande. En samordnad organisation skulle enligt regeringen medföra fördelar för pensionsadministrationen. Inom ramen för en översyn av pen- sionssystemets administrationskostnader finns det därför skäl att utvärdera myndighetsstrukturens för- och nackdelar, samt genom en analys av möjligheter till och effekter av andra former som kan vara mer ändamålsenliga sett ur perspektivet pensionärernas bästa. 
 1 
  
 Som utgångspunkt för en fortsatt diskussion redovisas inled- ningsvis i detta kapitel de förvaltningspolitiska krav som i dag ställs på myndigheternas verksamhet. 
 Förvaltningspolitiska krav 
 Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnande i mars 1997 sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltnings- politik för staten (SOU 1997:57). Betänkandet låg till grund för den förvaltningspolitiska propositionen där förvaltningspolitiken lades fast och regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen redovisades. 
 2  
 Propositionen antogs av en enig riks- dag. 
 I juni 2000 antog så regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram som innehåller dels de grundläggande värden och de förutsättningar som enligt propositionen skall vara vägle- dande för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen skall genomföra för att underlätta för myndighe- terna att uppnå de förvaltningspolitiska målen. 
 3 
  
 Förvaltningspolitiken bygger på vissa grundläggande begrepp i regeringsformen. De tre värden som skall ligga till grund för för- 
  
 1 
  
 Se prop. 2005/06:1, Budgetproposition för 2006, utgiftsområde 2: Samhällsekonomi och finansförvaltning, s. 101, och utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handi- kapp, s. 51, samt volym 6 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, s. 12. 
  
 2 
  
 Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294. Se även Skr. 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik, m.m. 
  
 3 
  
 En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, 2000. 
  
 218 
  
 SOU 2005:87 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 valtningspolitiken är demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Från dessa utgångspunkter formuleras i propositionen mer konkret vilka krav som skall ställas på förvaltningen. 
 De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvalt- ningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att för- valtningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta sker kostnadseffek- tivt. 
 Målsättningen är att medborgaren skall sättas i fokus i förvalt- ningen. Enligt propositionen är det viktigt med en öppen och för- utsägbar förvaltning som har stabila och enkla regler, en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där besluts- underlagen håller hög kvalitet. Regeringen anser vidare att den of- fentliga förvaltningen bör vara en förebild i arbetet såväl vad gäller användningen av informationsteknik som utvecklingen av dess egna tjänster på informationsförsörjningsområdet. Myndigheter vars verksamhet främst riktar sig till företag och medborgare bör därför kunna erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som komplement till traditionella tjänster. 
 För att de förvaltningspolitiska kraven skall kunna uppfyllas måste enligt propositionen organisations- och ledningsformerna hos myndigheterna utformas och utvecklas. Genom riksdagens och regeringens organisationsstyrning anges fördelningen av ansvar och befogenheter mellan berörda verksamheter och organisationer. 
 I den förvaltningspolitiska propositionen anges inledningsvis hur den svenska statsförvaltningen skall arbeta och vara organiserad. Regeringens inriktning är bl.a. att värna om kärnverksamheten i det fortsatta arbetet med att renodla statlig verksamhet. Renodlingen innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Som en naturlig del i detta arbete anges fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet ingå. 
 Regeringen ser strukturförändringar som en integrerad del av ut- vecklingen av statsförvaltningen. Syftet med ett fortlöpande oms- truktureringsarbete är att öka effektiviteten och verksamhetens 
 219 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 SOU 2005:87 
  
 ändamålsenlighet i förhållande till de uppgifter och mål som lagts fast av riksdagen och regeringen. 
 4 
  
 Nuvarande uppdelning av ansvaret för pensionsadministrationen 
 Riksförsäkringsverket (RFV) och de 21 försäkringskassorna ersat- tes den 1 januari 2005 av en ny statlig myndighet – Försäkringskas- san (FK). Ansvaret för administrationen av pensionsförmånerna är för närvarande delat mellan FK och PPM. 
 5 
  
 FK hanterar, så vitt nu är av intresse, ansökningar om all ålders- pension utom premiepension (dvs. inkomstpension inklusive tilläggspension, garantipension och efterlevandepension) samt bo- stadstillägg till pensionärer, äldreförsörjningsstöd samt vissa mindre pensionsrelaterade förmåner enligt äldre lagstiftning. FK administrerar samtliga utbetalningar av pension, dvs. även av pre- miepension. 
 PPM är försäkringsgivare för premiepensionen i ålderspensions- systemet och bedriver i sin verksamhet försäkringsrörelse avseende fondförsäkring och traditionell försäkring. PPM:s huvudsakliga uppgifter är att hantera individuella konton för premiepensionsme- del i olika värdepappersfonder, att besluta om och medverka vid utbetalning av premiepension, att tillhandahålla efterlevandeskydd under pensionstiden samt att informera om premiepensionssyste- met. PPM ansvarar också för den tillfälliga förvaltningen av pre- miepensionsmedlen hos Riksgäldskontoret. 
  
 4 
  
 Statskontoret har fått i uppdrag att senast den 31 december 2005 ge regeringen en samlad redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Det gäller främst att granska antalet myndigheter och den statliga sysselsättningen på central, regional och lokal nivå. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur utvecklingen långsiktigt skall följas och redovisas. 
  
 5 
  
 PPM är en del av socialförsäkringsadministrationen men till skillnad från den övriga social- försäkringsadministrationen sorterar myndigheten inte under Socialdepartementet utan un- der Finansdepartementet. När PPM bildades var huvudargumenten för att myndigheten skulle tillhöra Finansdepartementet att PPM skulle styras av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning av den art som gäller för försäkringsbolag som hanterar pen- sionsförsäkringar inklusive fondförvaltning, se prop. 1997/98:151 s. 403 ff. 
  
 220 
  
 SOU 2005:87 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 Slutsatser och förslag av tidigare utredningar 
 Frågan om var ansvaret för pensionsadministrationen skall ligga har på senare tid behandlats vid olika tillfällen, senast av  
 ANSA-utred- 
  ningen. 
 6  
 I utredningens slutbetänkande, En sammanhållen admi- nistration av socialförsäkringen, föreslogs att uppdelningen av an- svaret mellan FK och PPM i huvudsak skall behållas (SOU 2003:106). 
 Som främsta argument för denna ståndpunkt anförde ANSA- utredningen PPM:s särart, som i första hand markeras av det fak- tum att verksamheten styrs av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning. Avgörande var också att skillnaden mellan offentliga åtaganden och eget ansvar tydliggörs bättre genom att premiepensionen administreras av en särskild myndighet. Utgångs- punkten för  
 ANSA-utredningen 
  var här bl. a. att premiepensionen kan betraktas som en obligatorisk privatpension och att PPM:s uppgifter när det gäller fondval fram till pensioneringen kan jäm- ställas med ett uppdragsförhållande gentemot pensionsspararen snarare än en myndighetsroll. Först om det i framtiden skulle visa sig att PPM:s arbetsuppgifter i mindre utsträckning fokuserar på fondverksamhet och allt mer på pensionsutbetalningar, finns enligt  
 ANSA-utredningen 
  anledning att ifrågasätta uppdelningen av pen- sionsadministrationen på två myndigheter. 
  
 ANSA-utredningen 
  behandlade i sitt slutbetänkande fyra olika organisationsalternativ som på olika sätt och grad hanterar de sam- ordnings- och samarbetsproblem med dagens ansvarsuppdelning som utredningen kunnat identifiera. Problemen ansågs framför allt vara relaterade till informationsverksamheten, de administrativa rutinerna och fördelningen mellan myndigheterna av administra- tionskostnader. Utredningen konstaterade att samordningen av informationsarbetet och informationsaktiviteterna inte genomför- des på ett bra och effektivt sätt, vilket påverkade kvaliteten på in- formationen negativt. Inte heller de dagliga rutinerna för uppdate- 
  
 6  
 Frågan har även behandlats av Statskontoret som i en rapport, Bättre styrning av socialför- säkringens administration (2002:26), förordade att en myndighet borde få i ansvar att admi- nistrera ålderspensionen. Enligt Statskontoret är det svårt att förstå motiven för den nuva- rande uppdelningen mellan två myndigheter, som vållar viss omgång i ärendehantering och informationsutbyte (s. 211). Statskontoret framhöll särskilt svårigheterna för medborgarna att få en samlad bild av sin förväntade samlade pension och menade därför att informations- verksamheten borde länkas in i en organisation som har förutsättningar att skaffa en total överblick över olika pensionsförmåner. Se även  
 ANSA-utredningens 
  delbetänkande, SOU 2002:63, s. 102 ff. 
 221 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 SOU 2005:87 
  
 ring av personuppgifter mellan myndigheterna fungerade tillfreds- ställande. 
 Till skillnad från  
 ANSA-utredningen, 
  förordade såväl RFV som PPM att ansvaret för pensionsadministrationen samlas hos en myndighet, låt vara att myndigheterna inte var eniga om vilket alternativ som borde väljas. 
 7 
  
 RFV ansåg att ansvaret bör samlas inom den nya socialförsäk- ringsmyndigheten, dvs. FK, när den väl har bildats. Med detta alter- nativ skulle PPM:s verksamhet flyttas in i FK. 
 PPM förespråkade en lösning som innebär att en fristående pen- sionsmyndighet skapas för de åldersrelaterade förmånerna. Myn- digheten skulle med detta alternativ administrera inkomstpension, tilläggspension, garantipension och premiepension. 
 Inte någon av myndigheterna förordade en lösning som innebär att en pensionsmyndighet bildas med ansvar för de åldersrelaterade förmånerna inklusive efterlevandepension och bostadstillägg till pensionärer. Inte heller alternativet att behålla den nuvarande upp- delningen mellan myndigheterna hade tillräckligt starka skäl för sig enligt myndigheterna eftersom ett sådant alternativ inte skulle komma till rätta med de problem som finns inom pensionsadmi- nistrationen. 
 Det myndighetsgemensamma programmet 
 Några direkta organisatoriska åtgärder i anledning av ANSA- utredningen har hittills inte vidtagits. Istället har regeringen i regleringsbreven för 2004 avseende RFV och PPM givit myndig- heterna i uppdrag att i samråd utveckla de administrativa rutinerna, att redovisa en gemensam strategi för hur information om premie- pension och inkomstpension lämnas till allmänheten samt att genomföra en kartläggning och analys av förutsättningarna att starta en gemensam kundservice avseende det reformerade ålders- 
  
 7  
 RFV och PPM har på utredningens uppdrag sammanställt underlag och kommit in med synpunkter på de fyra alternativa lösningarna. RFV analyserade alternativen ur ett medbor- garperspektiv, möjligheterna till förbättrad styrning och ledning samt de ekonomiska kon- sekvenserna. PPM analyserade alternativen ur följande perspektiv: målstyrning och uppfölj- ning, kostnader, samordning av informationsverksamheten, effektiv administration, kund- nyttan samt  
 IT-stödet, 
  se SOU 2003:106, s. 136 ff för en närmare redovisning av myndighe- ternas bedömningar. 
 222 
  
 SOU 2005:87 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 pensionssystemet. De tre uppdragen har avrapporterats till rege- ringen under hösten 2004. 
 8 
  
 Vidare har regeringen i budgetpropositionen för 2005 uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensio- nen är angeläget att samarbetet mellan PPM och FK fortsätter att vidareutvecklas och fördjupas. 
 Det samarbete som nu pågår mellan myndigheterna i ett s.k. myndighetsgemensamt program syftar till en effektiv och väl fun- gerande ålderspensionsverksamhet där medborgarna står i fokus. Programmet skall inledningsvis kraftsamla inom områdena försäk- ringsadministration, kundservice och kommunikation. Den del av arbetet som avser att genomföra förbättrade administrativa rutiner redovisades för regeringen den 21 oktober 2005. Däremot kommer myndigheterna då inte att kunna lämna den begärda redovisningen av hur en gemensam kundservice avseende ålderspensionen kan utformas och genomföras. 
 9 
  
 Utgångspunkter för arbetet inom programmet har varit att det skall leda till att FK och PPM bedriver en effektiv och väl funge- rande ålderspensionsverksamhet med fokusering på de försäkrade. Både när de gäller försäkringsadministrationen och kundservice skall styrning ske mot ökad användning av självbetjäningskanaler och automatiserad ärendehandläggning. Målet är att de försäkrade skall uppfatta ålderspensionen som ett sammanhållet system även om ansvaret är delat mellan två myndigheter. Det framhålls vidare att målet med programmet är att det skall möjliggöra att ansvaret samlas hos en myndighet inom fem år. 
 Sammanfattande bedömning – behovet av en pensionsmyndighet 
 I utredningens uppdrag ingår inte i och för sig att överväga hur pensionsadministrationen skall organiseras framöver. Som anges i inledningen av detta kapitel, finns det emellertid flera skäl att nu återkomma till denna fråga. Från kostnadssynpunkt behöver en ordning övervägas som innebär att resurserna används på det mest 
  
 8 
  
 Rapporterna Administrationen av ålderspensionen (RFV:s dnr 02102/2004, PPM:s dnr 04- 90), Gemensam kundservice inom det reformerade ålderspensionssystemet (RFV:s dnr 02105/2004, PPM:s dnr  
  
 04-90) 
  och Kommunikationsstrategi för ålderspensionen (RFV:s dnr 08478/2004, PPM:s dnr  
 04-90). 
  
 9 
  
 Genom en ändring den 29 september 2005 av myndigheternas regleringsbrev har detta upp- drag upphävts. 
  
 223 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 SOU 2005:87 
  
 effektiva sättet. Även med hänsyn till de svårigheter som finns be- träffande informationen till medborgarna är detta angeläget. Enligt utredningen är informationsverksamheten en central del i den framtida pensionsadministrationens uppdrag. När organisatoriska överväganden görs bör därför pensionsspararperspektivet vara sty- rande. 
 Det är utredningens uppfattning att de problem som motiverade  
 ANSA-utredningens 
  uppdrag att se över organiseringen av pen- sionsadministrationen fortfarande kvarstår eller i vart fall inte kommer att kunna lösas på ett helt tillfredsställande sätt om den nuvarande ansvarsuppdelningen skall behållas. Den ökade effektivi- sering av pensionsadministrationen som inrättandet av en fristå- ende pensionsmyndighet skulle medföra, kommer enligt utred- ningens bedömning bara till viss del att kunna säkerställas genom de åtgärder som för närvarande vidtas av de berörda myndighe- terna. Utredningen är av uppfattningen att det gemensamma pro- gram som de berörda myndigheterna nu genomför är ett steg i rätt riktning i arbetet med att förverkliga det förvaltningspolitiska må- let om en sammanhållen förvaltning och ökad medborgarnytta inom pensionsområdet. Det finns emellertid hinder av olika slag som riskerar att medföra att arbetet inom programmet inte kan genomföras eller väsentligen fördröjs. Istället för att avvakta resul- taten av det myndighetsgemensamma programmet, förordar utred- ningen därför att ett större grepp skall tas beträffande den framtida pensionsadministrationen. 
 Som utredningen uppfattar det finns t.ex. legala hinder mot en ökad samordning men också begränsningar inom det myndighets- gemensamma programmet som t.ex. innebär att investeringskost- naderna skall minimeras i avvaktan på att organisationsfrågan slut- ligen avgörs. Även när det gäller att prioritera arbetet i programmet och att tilldela tillräckligt med resurser finns problem hos myndig- heterna som leder till att en mer långtgående samordning och ökat samarbete mellan myndigheterna fördröjs eller i sämsta fall inte kommer till stånd. Vissa lösningar torde förutsätta att relativt om- fattande författningsändringar genomförs för att vara meningsfulla. Sammantaget innebär detta att den effektivisering som de olika möjliga lösningarna för med sig i termer av sänkta kostnader riske- rar bli relativt begränsade. Även från ett medborgarperspektiv kan sättas i fråga om kundnyttan, som är centralt vid bedömningen av de olika lösningarna, kan ökas utan att åtgärder vidtas som ställer krav på större integrering än vad det myndighetsgemensamma pro- 
 224 
  
 SOU 2005:87 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 grammet medger i dag i termer av samordning av ärendehandlägg- ning, kundservice m.m. 
 Sammantaget anser utredningen således att de problem som fortfarande finns inom pensionsadministrationen i allt väsentligt skulle kunna avhjälpas genom att en självständig och separat myn- dighet får ansvaret för pensionsadministrationen. Utan att lägga något detaljerat förslag föreslår utredningen därför att en självstän- dig och separat pensionsmyndighet bildas med ansvar för pensions- administrationen. 
 Utgångspunkter för förändringsarbetet 
 För att förändringsarbetet skall kunna genomföras så snart som möjligt vill utredningen redovisa några överväganden som bör kunna utgöra utgångspunkter för det fortsatta arbetet. 
 Det finns några kännetecken för pensionsadministrationen som i detta sammanhang förtjänar att lyftas fram. Premiepensionen in- fördes som ett helt nytt inslag i det allmänna pensionssystemet. Att markera detta genom att lägga ansvaret för premiepensionssyste- met på en särskild myndighet har nu helt spelat ut sin roll. Enligt utredningen kan inte heller det som framfördes av  
 ANSA-utred- 
  ningen om PPM:s särart längre utgöra något avgörande skäl för att behålla den nuvarande ansvarsuppdelningen. Enligt utredningen är nu möjligheterna att tillgodose informationsbehovet och frågor om kostnadseffektivitet överordnade och skall därför vara styrande vid valet av den framtida organiseringen. 
 Med utgångspunkt från olika socialförsäkringsaspekter är ålders- pensionen delvis artskild från andra förmåner. Den är i hög grad styrd av två faktorer, ålder och intjänad pensionsrätt. Handlägg- ningen är inte på ett avgörande sätt beroende av annan socialförsäk- ringshandläggning, vilket i och för sig talar för goda möjligheter att renodla och sammanföra verksamheten. Handläggningen av pen- sioner saknar i allt väsentligt inslag av skälighetsbedömningar och är i större omfattning än för andra förmånsslag automatiserad och maskinell. Vidare har inrättandet av PPM medfört att handlägg- ningen av premiepensionen sker i ny och kostnadseffektiv teknisk miljö, vilket även kan sägas vara fallet beträffande FK:s pensions- handläggning. Dessa särskilda egenskaper öppnar enligt utred- ningen för helt nya organisatoriska och administrativa lösningar 
 225 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 SOU 2005:87 
  
 och talar starkt för att dagens ansvarsuppdelning inom pensions- administrationen bör upphöra. 
 Oavsett vilken lösning som blir aktuell om en pensionsmyndig- het inrättas, måste avgöras hur gränsen skall dras mellan den nya myndighetens och FK:s ansvarsområden. Administrationen av inkomstpensionssystemet finansieras i dag genom årliga utbetal- ningar från  
 AP-fonderna. 
  Medlen finansierar en stor del av verk- samheten inom FK. Det finns därför risk för att kostnader över- vältras på andra områden som egentligen skall finansieras med ram- anslaget för FK. Anslaget för FK uppgår 2005 till ca 7,2 miljarder kronor. Till detta kommer ersättning från  
 AP-fonderna 
  med ca 900 miljoner kronor för samma period. 
 En annan nyckelfråga vid valet av framtida organisation avser de  
 IT-system 
  som i dag byggs ut på respektive myndighet för att ef- fektivisera pensionshandläggningen. Från kostnadssynpunkt torde därför tidpunkten vara helt avgörande för ett eventuellt inrättande av en ny myndighet. Utredningen förordar med hänsyn till detta att organisationsfrågan prioriteras så att investeringar kan undvikas som på sikt inte kommer att tillföra verksamheten något. 
 Som framgår ovan tar utredningens förslag i organisationsfrågan sin utgångspunkt i medborgarperspektivet. Det innebär att utred- ningen lägger stor vikt vid att det inom ramen för pensionsadmi- nistrationen skall ställas höga krav på service och hög tillgänglighet till de tjänster som medborgarna har rätt att förvänta sig. 
 Utredningen vill särskilt lyfta fram svårigheten med den nuva- rande administrativa ordningen att ge en samlad bild av pensions- systemet till allmänheten. Det grundläggande problemet är att det är oklart för allmänheten vem som är avsändare och vem som har ansvaret för att ge service inom ålderspensionen. Som konstateras i kapitel 5 ovan följer behovet av att samordna informationsinsat- serna bättre inte bara av utformningen av det allmänna pensions- systemet och inslaget av ett stort fondutbud i premiepensions- systemet, utan kan också förklaras av att ansvaret för pensionsad- ministrationen i dag delas av FK och PPM. Enligt utredningen måste kraven på koordinerad information ställas mycket högt un- der nuvarande förhållanden. Det visar inte minst de utvärderingar av informationsverksamheten som Demoskop redovisat de senaste åren. 
 Avslutningsvis vill utredningen framhålla att införandet av en pensionsmyndighet på ett avgörande sätt skulle underlätta styr- ningen och ledningen av verksamheten. Enhetliga mål skulle på ett 
 226 
  
 SOU 2005:87 
  
 Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen 
  
 annat sätt än i dag kunna ställas upp för verksamheten. En sådan ordning skulle vidare skapa bättre förutsättningar för uppföljning och utvärdering av verksamheten, inte minst i termer av kostnads- effektivitet och medborgarnytta. 
 227 
 14 Ekonomiska konsekvenser 
 Utredningens bedömningar och förslag får inte några direkta kon- sekvenser för statsbudgeten. I kapitel 12 har utredningen konstate- rat att den garanti som lämnas till pensionsspararna inom ramen för PPM:s livränteverksamhet riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att premiesystemet skall vara autonomt från denna. Utredningen har därför lämnat som förslag att regeringen tillsätter en utredning för att avveckla PPM:s livränteverksamhet. Några andra effekter på de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) finns inte. Några negativa effekter på samhällsfunktio- ner eller samhällsintressen förutses inte heller. 
 229 
 15 Författningskommentar 
 Från pensionsspararnas perspektiv syftar utredningens förslag till att underlätta hanteringen av premiepensionen och att minska ris- ken för systematiskt dåliga utfall. Genom att utbudet på fondtorget görs mer överblickbart och att pensionsspararna får ett utvecklat stöd i förvaltningen av sina premiepensionsmedel, blir det också enklare för dem att fatta välgrundade beslut av betydelse för pre- miepensionens storlek. 
 Förslagen påverkar i första hand PPM:s verksamhet men även Sjunde  
 AP-fondens. 
  Några av de åtgärder som utredningen föreslår kan PPM vidta redan i dag eftersom de omfattas av den nuvarande regleringen eller inte förutsätter författningsstöd för att kunna genomföras. Det gäller t.ex. möjligheterna att justera samarbets- avtalet med förvaltarna och den rabattmodell som tillämpas, ta ut anmälningsavgifter eller att överväga gränser för det antal fonder som förvaltarna maximalt får registrera hos PPM. Ett annat exem- pel är det av PPM påbörjade arbetet med att erbjuda pensionsspa- rarna ett utvecklat beslutsstöd. Utredningen lämnar även förslag som PPM i myndighetens regleringsbrev eller på annat sätt bör få i uppdrag att genomföra. Det gäller bl. a. de olika åtgärder som före- slås inom ramen för PPM:s fortsatta informationsuppdrag. Andra åtgärder som utredningen föreslår förutsätter emellertid att nya bestämmelser införs eller att vissa justeringar görs i den nuvarande regleringen. Som exempel kan här nämnas de åtgärder som är för- anledda av förslagen om att införa ett basalternativ i premiepen- sionssystemet och att tillåta successiv övergång till livränta och ut- tag av årsavgifter. 
 Premiepensionssystemet är reglerat i huvudsak genom lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) och lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndighe- ten. För PPM gäller därutöver förordningen (2000:585) med in- struktion för Premiepensionsmyndigheten. Vidare har PPM med- 
 231 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:87 
  
 delat föreskrifter om dels val och byte av fond (RFFS 2000:5), dels uttag av premiepension (RRFS 2000:24). Sjunde  
 AP-fondens 
  verk- samhet är reglerad i lagen (2000:912) om allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder). 
  Utredningen föreslår ändringar i den lagen, lagen om inkomstgrundad ålderspension samt i lagen med vissa bestämmel- ser om Premiepensionsmyndigheten. Utredningen föreslår vidare att regeringen, eller efter delegering PPM, skall få meddela närmare föreskrifter om de krav som skall ställas på en fond för att premie- pensionsmedel skall kunna föras till fonden. I de delar som utred- ningens förslag berör PPM:s uttag av avgifter för att täcka myndig- hetens kostnader, förordar utredningen att regeringen utnyttjar den möjlighet som redan finns att meddela närmare föreskrifter. Det gäller även beträffande förslaget om övergång till livränta. 
 Utredningen avstår från att ange när den föreslagna regleringen bör träda i kraft. Flera faktorer spelar in här. Författningsförslagen är delvis föranledda av utredningens förslag om att ett basalternativ skall införas i premiepensionssystemet. Om utredningens förslag genomförs, får det förutsättas att de berörda myndigheterna behö- ver viss tid på sig för förberedelser t.ex. innan pensionsspararna kan erbjudas ett utvecklat beslutsstöd för förvaltningen av sina premie- pensionsmedel. Även den aviserade utredningen om pensionsadmi- nistrationens fortsatta organisering kan få betydelse för takten i arbetet med att reformera premiepensionssystemet. Vidare förut- sätter vissa av utredningens förslag inte att de genast genomförs. Förslaget om successiv övergång till livränta är ett exempel på det. Först när PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig utsträckning efterfrågar denna möjlighet, bör regleringen anpassas så att myndigheten kan erbjuda tjänsten. I detta fall handlar det om att regeringen då meddelar de föreskrifter som krävs. Behovet av att sätta i kraft delar av regleringen får övervägas i det fortsatta lag- stiftningsarbetet. Avslutningsvis ser utredningen inget behov av övergångsbestämmelser. 
 232 
  
 SOU 2005:87 
  
 Författningskommentar 
  
 15.1 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension 
  
 8 kap. 2 § 
 I paragrafen anges att kapitalförvaltningen inom premiepensions- systemet som huvudregel skall ske hos från PPM fristående fond- förvaltare. Förvaltningen kan ske i värdepappersfonder och ut- ländska fondbolag ( 
 punkten 1 
 ). Vilka förvaltare som kan komma i fråga regleras i 8 kap. 3 § som i korthet innebär att fondförvaltaren skall ha tillstånd att utöva fondverksamhet och ha slutit samarbets- avtal med PPM samt åtagit sig att fullgöra vissa i paragrafen upp- räknade åtaganden. 
 Enligt  
 punkten 2  
 kan förvaltningen av premiepensionsmedel också ske hos Sjunde  
 AP-fonden. 
  Medlen får föras över i Premie- sparfonden och Premievalsfonden som förvaltas i enlighet med la- gen om allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder). 
  Innebörden av utredningens förslag i kapitel 8 om införande av ett basalternativ i premiepensionssystemet är att Premiesparfonden skall ersättas med ett antal tillgångsslagsfonder som sätts samman av Sjunde  
 AP-fon- 
  den så att pensionsspararnas investeringar får en generationsfonds- profil (basalternativ), samt att Premievalsfonden skall läggas ned, se vidare avsnitt 15.3 nedan. 
 När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pen- sionssparare skall PPM föra över medel som motsvarar pensions- rätten i enlighet med pensionsspararens önskemål. Till skillnad mot vad som i dag gäller för Premiesparfonden skall Sjunde  
 AP-fondens 
  basalternativ kunna väljas aktivt och således inte bara fungera som ett alternativ till vilket de premiepensionsmedel förs som inte pla- cerats genom val av fonder på fondtorget, dvs. som s.k. default- fonder. Detta kommer att påverka förfarandet vid överföringen av premiepensionsmedel från PPM till Sjunde  
 AP-fonden, 
  jfr kom- mentaren till 8 kap. 4 § nedan. 
 Ett nytt  
 tredje stycke  
 har tillkommit. Utredningen föreslår i av- snitt 9.4.2 att regeringen, eller efter delegering PPM, bör få möjlig- het att under vissa förutsättningar begränsa utbudet av värdepap- persfonder i premiepensionssystemet genom att ställa upp särskilda krav för fondernas medverkan. Här avses andra krav än de som följer av att premiepensionsmedel endast får placeras i  
 UCITS-fon- 
  der. Enligt utredningen bör krävas att de kriterier som tillämpas i detta syfte skall vara uppställda i förväg och kännetecknas av mark- 
 233 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:87 
  
 nadsmässighet. Som nämnts är utredningen vidare av uppfattningen att utbudet skall förändras stegvis och att de åtgärder som PPM kan vidta skall prövas först. Utredningen föreslår att regeringen, eller efter delegering PPM, skall få meddela närmare föreskrifter om de fonder till vilka överföring enligt första stycket punkten 1 får göras. Med en sådan föreskriftsrätt kan regeringen t.ex. upp- ställa krav på att en fond skall uppnå viss marknadsandel för att få vara kvar i systemet. Genom att införa en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått ett tillräckligt stort antal pensionssparare och/eller ett tillräckligt stort kapital, kan utbudet begränsas på marknadsmässiga villkor som också har den fördelen att de är kända av marknaden i förväg. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet, varefter pensionsspararna hanteras på samma sätt som när en fond upphör. 
 8 kap. 4 § 
 Paragrafen behandlar tekniken för placeringar av premiepensions- medel i fonder. I paragrafens  
 andra stycke  
 behandlas placeringarna vid pensionsspararens första fondval, dvs. när pensionsrätt för premiepension första gången fastställts för en pensionssparare. I  
 tredje stycket  
 regleras överföringen till fond för pensionssparare som redan tidigare fått premiepensionsmedel placerade i fond. En- ligt huvudregeln skall PPM då föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen senast be- stämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot. Om pensionsspararen inte anmält något val skall medlen istället föra över till Premiesparfonden. Utredningens förslag om att införa ett basalternativ i premiepensionssystemet behandlas utförligt i av- snitt 8.1 och innebär att medlen fortsättningsvis kommer att place- ras i någon eller några av de särskilda fonder som Sjunde  
 AP-fon- 
  den får förvalta enligt 1 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder). 
  Överföringen från PPM kommer då att skilja sig nå- got jämförd med den överföring av premiepensionsmedel som sker i dag till Premiesparfonden. Medlen kommer då inte som i dag att föras över direkt till en namngiven fond utan överföringen kommer att ske till någon eller några av de fonder som Sjunde  
 AP-fonden 
  sätter upp och efter en fördelning som Sjunde  
 AP-fonden 
  bestäm- mer med hänsyn till pensionsspararens ålder, se figur  
 11.1–5 
  ovan. Från Sjunde  
 AP-fondens 
  synpunkt innebär förslaget alltså att ett 
 234 
  
 SOU 2005:87 
  
 Författningskommentar 
  
 något annat förfarande än i dag behöver tillämpas beträffande överföringarna från PPM av premiepensionsmedlen. Med detta förfarande är det Sjunde  
 AP-fonden 
  som bestämmer dels den gene- rationsfondsprofil som reglerar vilken investeringsrisk som respektive åldersgrupp skall exponeras mot, dels hur de särskilda fonder som sätts upp av Sjunde  
 AP-fonden 
  skall förvaltas, se kommentaren till 5 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder). 
  Den ansvars- och arbetsfördelning som sålunda följer av utredningens förslag att införa ett basalternativ i premiepen- sionssystemet torde för PPM:s del innebära att samarbetsavtalet (se kommentaren till 8 kap. 2 §) inte oförändrat kan tillämpas i förhål- lande till Sjunde  
 AP-fonden. 
  Myndigheten bör överväga behovet av att, vid sidan av det avtal som kan tillämpas mot de övriga fondför- valtarna, närmare reglera sina mellanhavanden med Sjunde  
 AP-fon- 
  den i ett särskilt avtal. Utöver allmänna bestämmelser om Sjunde  
 AP-fondens 
  uppdrag och samarbetet mellan myndigheterna eller mer detaljerade bestämmelser om hur fondhandeln skall genomfö- ras, bör i ett sådant avtal kunna regleras frågor som följer av utred- ningens förslag att avveckla Premiesparfonden och Premievalsfon- den. Som nämnts ovan får förutsättas att myndigheterna behöver viss tid på sig att i nu diskuterade avseenden genomföra utredning- ens förslag, eftersom förfarandet avviker från det som tillämpas i dag vid överföring av medel till Sjunde  
 AP-fonden. 
  
 9 kap. 2 § 
 I paragrafen regleras förutsättningar för att ta ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp. I kapitel 12 föreslås att en möjlighet skall införas som innebär att en pensionssparare skall kunna övergå successivt till livränta istället för att som i dag kunna göra det endast vid ett och samma tillfälle med risk för ogynn- samma utfall. Den föreslagna ordningen möjliggör således viss riskutjämning. Dagens reglering innebär vissa restriktioner så till vida att övergången från fondförsäkring till livränta måste avse hela tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto. Detta gäller även för medel som senare under pensionstiden tillförs kontot av olika skäl ( 
 andra meningen i tredje stycket 
 ). Successiv övergång till livränta förutsätter således att denna restriktion tas bort. 
 235 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:87 
  
 Utredningen föreslår vidare att pensionsspararna under pen- sionstiden skall kunna växla mellan försäkringsformerna. I dag finns en restriktion i regleringen som hindrar detta. Det återkallel- seförbud som finns i 9 kap. 2 § LIP, och som utredningen föreslår skall upphöra, innebär att det inte är möjligt att få sitt tillgodoha- vande på nytt förvandlat till individuella fondandelar. 
 Som nämnts är det utredningens bedömning att nu redovisade förslag inte skall genomföras förrän PPM kan konstatera att pen- sionsspararna efterfrågar dessa tjänster. Detta påverkar utform- ningen av regleringen. Den reglering som gäller i dag behöver fin- nas kvar så länge utredningens förslag inte genomförts. Lagtekniskt medför utredningens förslag att återkallelseförbudet och bestäm- melsen om att en övergång från fondförsäkring till livränta måste avse hela tillgodohavandet på premiepensionskontot bör flyttas över till de föreskrifter som PPM meddelat om uttag av premiepen- sion (RFFS 2000:24), och som är tillämpliga vid ansökan enligt 9 kap. 2 § LIP. Ett bemyndigande för PPM att meddela verkställig- hetsföreskrifter i dessa frågor finns i 15 § förordningen (2000:585) med instruktion för Premiepensionsmyndigheten. Enligt utred- ningen bör PPM överväga behovet av att genom föreskrifter när- mare ange förutsättningarna för övergången. 
 11 kap. 1 § 
 I paragrafens  
 femte stycke  
 införs en möjlighet för PPM att ta ut års- avgifter från fondförvaltarna. Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.1. För varje fond som en fondförvaltare registrerar hos myndigheten skall tas ut en avgift som myndigheten bestämmer. Denna skall tas ut årligen och avse ett helt kalenderår. Utgångspunkten för avgifts- skyldigheten är att fonden registrerats hos myndigheten. I prakti- Boyd följer registreringen av det beslut som myndigheten fattat om att fonden får delta i premiepensionssystemet och att premiepen- sionsmedel får föras till fonden i enlighet med 8 kap. 2 § LIP. Skyl- digheten för förvaltaren att betala en årsavgift för fonden bör vara kopplad till PPM:s beslut och inträder därför från och med dagen för beslutet. Om en fond registreras under löpande kalenderår, skall PPM proportionera avgiften i förhållande till den tid som återstår av det året. Motsvarande skall gälla om en fond avregistre- ras under löpande kalenderår. PPM skall då beakta den tid som återstår av det året. Beroende på när fonden avregistreras, kan detta 
 236 
  
 SOU 2005:87 
  
 Författningskommentar 
  
 medföra att en del av en redan betald årsavgift skall betalas tillbaka till fondförvaltaren eller att fondförvaltaren endast skall betala en del av årsavgiften. Av paragrafens andra stycke följer att PPM får bestämma den närmare tidpunkten för avgiftsuttaget och att avgif- terna disponeras av myndigheten. Dessa bestämmelser, som avser de avgifter som dras av från pensionsspararnas premiepensions- konton för att täcka myndighetens administrationskostnader, bör tillämpas även på årsavgiften. Innebörden av det är att även årsav- giften får tas ut för att täcka PPM:s administrationskostnader. Som redovisas i avsnitt 8.3.1 skall årsavgiften under vissa förutsättningar kunna kvittas mot den rabatt på fondens förvaltningsavgift som en fondförvaltare skall betala tillbaka till PPM. Denna kvittningsrätt får regleras närmare i det samarbetsavtal som tillämpas mellan PPM och fondförvaltarna. Om det behövs, får regeringen, eller efter delegering PPM, med stöd av bemyndigandet i paragrafens sjätte stycke meddela närmare föreskrifter om uttaget av årsavgifter, dvs. om den närmare tekniken och grunderna för avgiftsuttaget. Med stöd av detta bemyndigande görs det vidare möjligt för regeringen, eller efter delegering PPM, att föreskriva att vissa avgifter skall vara differentierade (jfr 11 kap. 2 § LIP). 
  
 15.2 
  
 Lag om ändring av lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten 
  
 7 § 
 Paragrafen behandlar PPM:s informationsskyldighet mot pensions- spararna. Ett av utredningens viktigaste förslag innebär att varje pensionssparare skall erbjudas ett beslutsstöd för sin förvaltning av premiepensionsmedlen. Förslaget behandlas i kapitel 11. I paragra- fen tydliggörs att ansvaret för att erbjuda ett beslutstöd helt ligger på PPM. 
 Uppgiften att införa ett beslutsstöd kan ses som en del av det ansvar som myndigheten redan har för att informera om ålderspen- sionssystemet i allmänhet och premiepensionssystemet i synnerhet. Ett utvecklat beslutsstöd kommer att innehålla bl. a. den individ- och kontorelaterade information som en pensionssparare behöver för att kunna fatta välgrundade beslut rörande sina premiepen- sionsmedel. När ett sådant beslutsstöd införts kommer myndighe- 
 237 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:87 
  
 tens informationsansvar i övrigt kunna inriktas snävare mot att till- handahålla allmän basinformation om premiepensionssystemet. 
  
 15.3 
  
 Lag om ändring av lagen (2000:12) om allmänna pensionsfonder  
  
 (AP-fonder) 
  
 1 kap. 2 § 
 Som nämnts föreslår utredningen att det skall införas ett basalter- nativ i premiepensionssystemet. I konsekvens med detta skall Pre- miesparfonden och Premievalsfonden avvecklas och ersättas med särskilda tillgångsslagsfonder som Sjunde  
 AP-fonden 
  skall sätta upp. Dessa fonder skall användas för att erbjuda pensionsspararna ett basalternativ med generationsfondsprofil så att pensionsspa- rarna ålder, till skillnad mot vad som görs i dag, beaktas vid place- ringen av de premiepensionsmedel som förs över från PPM, se kommentaren till 5 kap. 1 § nedan. 
 Beträffande behovet av att närmare reglera tillgångsslagsfon- derna eller den modell som Sjunde  
 AP-fonden 
  bestämmer för för- valtningen av premiepensionsmedlen, kan konstateras att varken i lagen om inkomstgrundad ålderspension eller lagen om allmänna pensionsfonder  
 (AP-fonder) 
  kan sägas innehålla någon detaljreg- lering av Premiesparfonden eller Premievalsfonden. Istället anges utförligt i förarbetena till lagstiftningen de riktlinjer och mål- bestämmelser som gäller för Sjunde  
 AP-fondens 
  verksamhet och förvaltning i fonderna av premiepensionsmedlen. Där framhålls särskilt t.ex. att utformningen av Premiesparfonden inte bör låsas fast i lagstiftningen utan bör istället anges i fondbestämmelserna på samma sätt som gäller för vanliga värdepappersfonder. Enligt regeringen bör dock fondbestämmelserna styras av en målsättning för kapitalförvaltningen, se prop. 1997/98:151, s.  
 419–424, 
  prop. 1999/2000:46, s.  
 80-81, 
  men även prop. 1999/2000:12,  
 s.17–23. 
  I allt väsentligt innebär utredningens förslag att det som i dessa avse- enden gäller för Premiesparfonden också skall gälla för de särskilda fonder som Sjunde  
 AP-fonden 
  skall sätta upp inom ramen för för- slaget att införa ett basalternativ. 
 Ett nytt  
 tredje stycke  
 har tillkommit. Utredningen föreslår i av- snitt 7.2 att PPM i sin traditionella livförsäkringsrörelse bör få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde AP- fondens tillgångsslagsfonder. 
 238 
  
 SOU 2005:87 
  
 Författningskommentar 
  
 5 kap. 1 § 
 Justeringarna i paragraferna är föranledda av att Premiesparfonden och Premievalsfonden skall avvecklas. 
 I f 
 örsta stycket  
 har gjorts två tillägg till kravet på att förvalt- ningen uteslutande skall ske i pensionsspararnas intresse. Fortsätt- ningsvis skall en aktsamhetsprincip vara vägledande för Sjunde AP- fondens förvaltning av premiepensionsmedlen. Vidare skall för bas- alternativet gälla en generationsfondsprofil som innebär att riskni- vån trapps ned i takt med pensionsspararens ålder, se kommentaren till 8 kap. 4 § LIP ovan. Aktsamhetsprincipen skall gälla övergri- pande för Sjunde  
 AP-fondens 
  investeringsverksamhet. Utöver grundläggande krav på diversifiering skall aktsamhetsprincipen inte tillämpas på de särskilda fonder som Sjunde  
 AP-fonden 
  sätter upp. Principen redovisas närmare i avsnitt 8.1. Beträffande bakgrunden till denna princip se prop. 2004/05:165, s. 101 f och 228. Förutom att förvaltningen skall ske uteslutande i pensionsspararnas intresse, skall den ske på ett aktsamt sätt. Det bör påpekas att Finansin- spektionen inte skall ha något ansvar för att se till att aktsamhets- principen efterlevs av Sjunde  
 AP-fonden. 
  Detta är istället en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av AP- fondernas verksamhet. Finansinspektionens tillsyn skall således enbart avse förhållanden som rör reglerna i lagen (2004:46) om in- vesteringsfonder. 
 5 kap. 2,  
 5–7 
  §§ 
 Justeringarna i paragraferna är föranledda av att Premiesparfonden och Premievalsfonden skall avvecklas, men innebär inte någon änd- ring i sak. 
 239 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:87 
  
 5 kap. 3 § 
 Bestämmelserna om röstandelsbegränsning, den s.k. femprocents- regeln, föreslås upphöra att gälla. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 7.3. 
 5 kap. 4 § 
 Bestämmelserna om Sjunde  
 AP-fondens 
  utövande av rösträtt före- slås upphöra att gälla. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 7.3. 
 240 
 Särskilda yttranden 
 Särskilt yttrande av Chaney, Baxter och Ball 
 Öppna hela Sjunde  
 AP-fonden 
  för fria val. 
 För de sparare som inte gjort ett aktivt val förs i dag hela pensions- rätten till Premiesparfonden som förvaltas av Sjunde  
 AP-fonden. 
  För dem som någon gång gjort ett aktivt val finns en spärregel – de har inte möjligheten att få hela eller delar av sina premiepensions- medel placerade i denna fond. Det gäller såväl redan inbetalda pen- sionsrätter som framtida pensionsrätter. Utredningen föreslår att denna svårmotiverade spärregel avskaffas och möjligheten till ak- tiva val av  
 icke-väljaralternativet 
  (som utredaren benämner bas- alternativet) öppnas. Utredningen föreslår också en generations- fondslösning där Sjunde  
 AP-fonden 
  konstruerar ett antal tillgångs- slagsspecifika basfonder och placerar  
 icke-väljarna 
  i dessa fonder med andelar som varierar med spararens ålder. 
 En särskild fråga är huruvida också dessa underliggande fonder skall vara öppna för aktiva val. Utredningen föreslår att den gamla spärregeln ersätts av en ny svårmotiverad spärregel som förhindrar pensionsspararna att välja dessa fonder. Vi anser att även de under- liggande fonderna bör kunna väljas inom ramen för fondtorget i fri konkurrens med privata fonder, och inte bara stå öppna för dem som tidigare valt Premievalsfonden. (Sjunde  
 AP-fonden 
  förvaltar idag också Premievalsfonden för de sparare som vill välja staten som förvaltare. Utredningen föreslår att denna fond skall läggas ned och medlen flyttas till de underliggande fonderna.) Därutöver bör möjligheten finnas att välja en annan generationsfondsprofil över livet än den som erbjuds  
 icke-väljarna 
  med Sjunde  
 AP-fondens 
  underliggande fonder som bas. 
 De underliggande fonderna skulle enligt vår uppfattning bli ett välkommet komplement till det privata utbudet. Sjunde  
 AP-fonden 
  
 241 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 har i sin förvaltning inslag som i dag saknas i det privata fondutbu- det, men som är attraktiva ur ett spararperspektiv. Det gäller exem- pelvis inslagen av valutasäkrade globala aktier och de alternativa tillgångsslagen hedgefonder och private equity. Även förvaltnings- modellen med en hög grad av extern förvaltning, inslag av passiv förvaltning och låga avgifter saknar motsvarighet i det privata fondutbudet och torde kunna tilltala många. 
 En principiell invändning som skulle kunna resas mot vårt för- slag är att staten genom Sjunde  
 AP-fonden 
  inte borde tillåtas kon- kurrera med privata fondbolag inom ramen för det statliga premie- pensionssystemet. Vi anser det dock rimligt att staten tillåts kon- kurrera på lika villkor med de privata bolagen inom ramen för sta- tens egna system, om detta anses kostnadseffektivt. Värt att notera är också att Sjunde  
 AP-fonden 
  endast lever på avgifter från spa- rarna. Några statliga subventioner som snedvrider konkurrensen finns inte. 
 Sjunde  
 AP-fonden 
  konkurrerar dessutom redan i dag i allra högsta grad om tillkommande sparares pengar. Dessutom förvaltas Premievalsfonden, en global aktiefond, i konkurrens med privata fondbolag. Utredningen föreslår också att basalternativet skall kunna väljas aktivt samt att PPM skall kunna placera medel från livränterörelsen i Sjunde  
 AP-fondens 
  fonder. Utredningen föreslår således att Sjunde  
 AP-fondens 
  möjlighet att konkurrera inom ra- men för premiepensionssystemet utökas. Det finns således inga principiellt hållbara invändningar mot förslaget. 
 242 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av Chaney och Ball 
 En mer genomgripande reformering borde ha analyserats 
 Sammanfattning 
 Utredningen gör i huvudsak samma analys av premiepensions- systemets brister som vi gör. 
  
 Fondutbudet är oöverskådligt och det är svårt för den enskilde spararen att göra meningsfulla val. 
  
 Risken är stor för systematiskt negativa utfall. 
  
 De totala kostnaderna ligger på en väsentligt högre nivå jämfört med vad som skulle vara möjligt med en annan konstruktion av systemet. 
  
 Utredningen har emellertid valt att lägga fram förslag som endast marginellt bidrar till att lösa de identifierade problemen. Vi anser att utredningen förutsättningslöst borde ha analyserat en mer genomgripande reformering av systemet där antalet investerings- alternativ drogs ned i väsentligt större utsträckning än vad utred- ningen föreslår, men där den väsentliga valfriheten i form av avväg- ning mellan risk och avkastning bibehålls. 
 Inledning 
 Låt oss först understryka att vi anser att Sverige har genomfört en pensionsreform som vi har anledning att vara stolta över. I det re- formerade systemet kopplas pensionerna till tillväxt och arbetsin- satser, vilket gör systemet finansiellt stabilt även i dåliga tider. Bailey kaså är det bra att en del av pensionsinbetalningarna fonderas så att pensionärerna kan dra fördel av den långsiktiga avkastningen på kapitalmarknaden. Premiepensionssystemet innebär också att ris- kerna, genom internationella investeringar, kan spridas från den svenska ekonomin, samt att individen genom egna fondval kan av- passa risken till sin egen riskpreferens. 
 Även konstruktionen av premiepensionssystemet har i vissa av- seenden visat sig vara lyckosam. Den s.k. clearinghusmodellen med en central pensionsadministration har inneburit att kostnaderna för pensionsadministrationen har kunnat hållas nere och PPM har kunnat pressa ned fondförvaltningsavgifterna jämfört med fond- marknaden utanför premiepensionssystemet. 
 243 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 I andra avseenden har emellertid systemet visat sig ha betydande brister. Fondutbudet är oöverskådligt och det är svårt för den en- skilde spararen att göra meningsfulla val. De totala kostnaderna ligger på en väsentligt högre nivå jämfört med vad som skulle vara möjligt med en annan konstruktion av systemet. Regeringen har tillsatt premiepensionsutredningen för att den skall analysera och komma med förslag i syfte att komma tillrätta med dessa brister. Utredningen gör i huvudsak samma analys av premiepensions- systemets brister som vi gör, men har valt att lägga fram förslag som endast marginellt bidrar till att lösa de identifierade proble- men. 
 Svårigheten att välja består 
 I det premiepensionsval som genomfördes våren 2005 var valdelta- gandet åtta procent. 92 procent avstod från att göra ett aktivt val, jämfört med en tredjedel vid första valet år 2000. Andelen ligger i linje med de senaste åren. Att intresset är svagt kanske inte är för- vånande då det framför allt är ungdomar som tillkommer systemet. En hel del kommer säkert att göra ett aktivt val längre fram. Spa- randebeslut tenderar dock att vara trögrörliga. Det är där därför sannolikt att många kommer att förbli s.k.  
 icke-väljare, 
  tvärt emot intentionerna. Att valsituationen är svår att överblicka och att hantera för den enskilde spararen tar sig också i uttryck att få av de sparare som gjorde ett aktivt val i första omgången har förändrat sina ursprungliga portföljer. 
 Enligt en undersökning utförd på uppdrag av PPM och Försäk- ringskassan under våren 2005 anser sig endast sex procent av spa- rarna ha tillräckliga kunskaper för att ta hand om sitt eget premie- pensionssparande. (Ytterligare elva procent anger värdet fyra på en femgradig skala, där fem anger tillräckliga kunskaper.) Närmare 60 procent av spararna har ändå gjort ett aktivt val. De pensionsspa- rare som med begränsad kunskap ändå gjort ett aktivt val löper risk att få ett mycket dåligt utfall. 
 Utredningen menar att sättet att hantera problemen är ökad in- formation och vägledning. PPM skall ge bättre beslutsstöd och svenska folket skall utbildas i privatekonomi. Samtidigt konstaterar utredningen att det kommer att vara svårt att höja kunskapsnivån. Vi håller med om denna slutsats och anser liksom utredningen att det varken är möjligt eller önskvärt att utbilda spararna till finansi- 
 244 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilda yttranden 
  
 ella experter. Naturligtvis skall spararna ges ett fullgott beslutsun- derlag. Utredningen uppvisar emellertid, enligt vår uppfattning, en övertro på vad beslutsstöd kan uträtta. Vi anser att man istället måste pröva alternativa utformningar av systemet så att det blir enklare för spararna. 
 Utredningen föreslår i mångt och mycket ett oförändrat system. PPM skall dock ges en målsättning att hålla tillbaka antalet fonder i systemet, främst genom att laborera med olika avgifter. De flesta av de verktyg som utredningen föreslår ska användas har PPM redan kontroll över. Det mest radikala förslaget är att PPM skall få möj- lighet att införa en årsavgift för fonder som deltar i systemet. Om detta inte hjälper skall regeringen kunna ge PPM möjlighet att ut- mönstra fonder som inte uppnått viss marknadsandel. På detta sätt försöker utredningen tala om i vilken ordning verktygen skall an- vändas. Utredningens förhoppning är att detta förslag skall inne- bära att antalet fonder i framtiden kommer att reduceras från da- gens 700 till i storleksordningen  
 100–200. 
  Även om man skulle lyckas med denna intention är detta fortfarande ett stort antal. Vår uppfattning är att en sådan åtgärd inte skulle underlätta valsituatio- nen i någon avsevärd bemärkelse och därmed öka den reella valfri- heten. Snarare visar den nationalekonomiska och psykologiska forskningen på det här området att ett så stort antal fonder fortfa- rande skulle vara passiviserande. Erfarenheterna visar också att in- divider inte är särskilt framgångsrika när det gäller att fatta ratio- nella investeringsbeslut. Misstagen i investeringsprocessen handlar om att man inte sprider riskerna tillräckligt, investerar för mycket i det egna landet eller sektorn, inte rebalanserar portföljen över tid när fonderna utvecklas olika eller justerar allokeringen för att ta hänsyn till att risken bör ändras med stigande ålder. 
 Utredningen är vidare mycket detaljerad när det gäller vilka verktyg som bör användas för att reducera antalet fonder och i vil- ken ordning dessa skall användas. Enligt de studier som refereras i utredningen har mindre fonder och utländska fonder i genomsnitt uppvisat bättre resultat inom premiepensionssystemet än de stora svenska leverantörerna. Den av utredningen föreslagna metodiken skulle systematiskt gynna den senare, lågpresterande gruppen. För- slagen skulle därför med stor sannolikhet innebära negativa effekter på premiepensionssystemets fondkvalitet. Vi anser att PPM även bör ges möjlighet att använda andra metoder, t.ex. fondernas rating eller direkta urval av fonder, för att begränsa antalet fonder i syfte att bibehålla kvaliteten i utbudet. Dessutom bör PPM helt och hål- 
 245 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 let ges möjlighet att bestämma i vilken ordning och i vilka kombi- nationer de olika verktygen används för att uppnå målet. 
 Fortsatt hög risk för systematiskt negativa utfall 
 Avgörande för den enskildes premiepension är det övergripande valet av tillgångsslag. Grovt indelat handlar det om ett val mellan aktiesparande och räntesparande. Detta går i sin tur att finfördela i exempelvis inhemska respektive utländska aktier och räntor etc. Studier visar att  
 80-90 
  procent av avkastning och risk i en värde- pappersportfölj definieras av detta val. I ett system med fria val är det denna valfrihet, avvägningen mellan risk och avkastning, som är den väsentliga. Vi anser denna valfrihet är värd att slå vakt om. 
 I premiepensionssystemet har i mycket stor utsträckning regi- strerats nischfonder som endast förvaltar delmängder av en till- gångsklass. Det möjliggör för individerna att ha positioner i smala segment på kapitalmarknaden. Exempel på sådana nischfonder är Sverigefonder, Rysslandsfonder och Internetfonder. Dessa fonder lämpar sig inte för att långsiktigt placera hela sitt pensionskapital i, då de har en alltför hög risk. Denna typ av valfrihet har endast ett värde för en liten grupp som tror sig ha förmåga att bedöma olika marknadssegments utveckling och är beredda att vara mycket ak- tiva. 
 Den genomsnittliga pensionsspararen som inte avser att vara mycket aktiv förutsätts istället kunna plocka ihop en portfölj av fonder som tillsammans ger bra egenskaper långsiktigt. Med nuva- rande konstruktion kommer det dock alltid att finnas ett bety- dande antal individer som av ren okunskap placerar samtliga pre- miepensionsmedel i en högriskfond. Utredningen redovisar inga beräkningar som illustrerar denna risk för systematiskt negativa utfall, detta trots att  
 systematiskt negativa utfall  
 är en av huvud- punkterna som utredaren enligt regeringens direktiv skall analysera. För att illustrera risken har vi gjort simuleringar som pekar på att en tjugofemåring som valt en högriskfond och behåller den livet ut kan få en månatlig premiepension allt emellan 250 och 22 250 kro- nor. 
 1  
 Spridningen är ungefär dubbelt så stor som vid en placering i en global aktiefond. Visserligen kommer individen vid sidan av premiepensionen också uppbära en inkomstpension. Vi anser 
  
 1  
 Detta avser ett konfidensintervall [5 %, 95 %]. Var tjugonde simulering resulterade således i utfall som var högre än 22 250 och var tjugonde lägre än 250 kronor. 
 246 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilda yttranden 
  
 emellertid att spridningen i den samlade pensionen ändå blir oac- ceptabelt stor. 
 2 
  
 Att den enskilde till stor del får bära konsekvenserna av sina val 
 – bra eller dåliga – är naturligt när det är fråga om ett system som bygger på valfrihet. Men om de gör dåliga val i ett svåröverskådligt system som de tvingas delta i genom lagstiftning så finns det an- ledning att tänka efter om systemet kan göras mer mänskligt. Ut- redningen avvisar emellertid förslag om att begränsa möjligheten att ta risk, t.ex. genom att utesluta dessa högriskfonder ur syste- met. Individer som gör  
 icke-rationella 
  val får enligt utredningen stå sitt kast. Vi anser tvärtom det vara orimligt att tillåta ett sådant högt risktagande i ett offentligt pensionssystem. Det kan inte vara ett offentligt pensionssystems främsta uppgift att tillfredsställa den lilla grupp som anser det finnas ett värde att placera i högriskfon- der. Denna grupp kan ta dessa positioner utanför pensionssyste- met, inom ramen för sitt privata sparande. 
 Man kan också lägga principiella synpunkter på ett statligt pen- sionssystem som tillåter extrema utfall. Genom att ta mycket hög risk i sina placeringar får individen behålla eventuella vinster. Sam- hället kan dock tvingas att, via andra bidragssystem, kompensera för stora förluster – just det problemet som själva existensen av ett statligt pensionssystem skall hantera. Dessutom ger systemet driv- krafter för grupper av sparare att ta högre risker än vad som är mo- tiverat (s.k. moral hazard). 
 Fortsatt höga kostnader 
 De avgifter som årligen tas ut av spararna är mycket viktiga i ett långsiktigt perspektiv och därmed för pensionens storlek. Avkast- ningen är visserligen lika viktig för slutresultatet men svårare att förutse. Något samband mellan hög avkastning och höga avgifter finns inte i de akademiska studier som gjorts på området. Fokus bör därför läggas på att tillse att inte avgifterna gröper ur pensio- nen. 
  
 2  
 Att från politiskt håll tillåta en så hög spridning i premiepensionssystemet är enligt vår uppfattning märkligt med tanke på den möda som lagts ned för att minska risken i inkomst- pensionen. Valet att indexera inkomstpensionen med snittinkomstindex istället för med ett summalöneindex (som skulle gjort systemet finansiellt stabilare) och istället konstruera en komplicerad automatisk balanseringsmekanism har gjorts med motiveringen att minska ris- ken i inkomstpensionen, den del av pensionen som uppvisar lägst risk. Samtidigt har inga försök gjorts för att minska risken i premiepensionen, den del som uppvisar den högsta ris- ken. 
 247 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 Kostnaden som tas ut av fondspararna i år handlar i kronor om ca en miljard kronor, eller 0,6 procent av kapitalet. PPM:s kostna- der utgör en tredjedel. Kostnaden för PPM kommer att vara kon- stant i kronor räknat och kommer därför att minska i betydelse över tid när kapitalet växer. Om femton år kommer kostnaden att understiga 0,05 procent. Jämförande studier beställda av PPM visar på hög effektivitet i pensionsadministrationen. Endast marginella vinster finns således att hämta genom att pressa PPM:s kostnader. 
 Vinster finns dock att göra när det gäller avgifterna till fondbola- gen. Kapitalförvaltning är en industri med starka stordriftsfördelar. Kostnaden för att förvalta en, tio, tjugo eller hundra miljarder kro- nor är i stort sett densamma. Alla fonder som uppfyller formella krav tillåts idag att delta. Det har fått till följd att kapitalet splittras upp på över 700 fonder. Detta ger maximal valfrihet åt individen, men valfriheten får ett orimligt högt pris när stordriftsfördelarna inte kan utnyttjas. 
 I premiepensionssystemet används också värdepappersfonder, en produkt i huvudsak avsedd för detaljhandelsmarkanden. Priserna på denna marknad är väsentligt högre än på den grossistmarknad där institutionella investerare såsom  
 AP-fonderna 
  och de stora liv- bolagen verkar. I syfte att pressa tillbaka priserna återkräver PPM en del av fondavgifterna i form av rabatter. I dag återbetalar fond- bolagen ungefär hälften av alla avgifter som tas ut till PPM som därefter sätter in medlen på pensionsspararnas konton. Avgifterna efter rabatt ligger dock högt över priserna på den institutionella grossistmarknaden. 
 Nettoavgifterna efter rabatt motsvarar i dag knappt 0,4 procent av förvaltat kapital, om Sjunde  
 AP-fondens 
  förvaltning inkluderas. Rabatterna är emellertid progressiva i förhållande till det kapital PPM investerar. Nettoavgifterna kan därför förväntas reduceras i procent över tid. Kostnaden kommer dock även efter denna re- duktion vara hög. Om antalet fonder slutar att växa kommer för- valtningskostnaden efter rabatt om femton år ha minskat från 0,4 till strax under 0,3 procent. Kostnaden enbart för fondförvalt- ningen kommer då ha ökat till omkring 3 miljarder kronor per år i dagens penningvärde. Detta under rimliga antaganden för tillväxten i systemet. Det är pengar som går från pensionssparare till fondbo- lag och banker varje år. 
 I annan storskalig kapitalförvaltning kan kostnaden ligga på mindre än hälften av premiepensionssystemets. En jämförelse kan exempelvis göras med  
 Första–Fjärde 
 AP-fonden 
  som var och en är 
 248 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilda yttranden 
  
 av samma storleksordning som premiepensionssystemet.  
 AP-fon- 
  derna uppvisar kostnader på mindre än hälften jämfört med pre- miepensionssystemet. Ändå kritiseras dessa fonder för en alltför vidlyftig kostnadskostym. (Kostnaden för valfrihet illustreras på ett bra sätt i diagram 5.7 i betänkandet.) I ett system liknande pre- miepensionen i USA som omfattar statsanställda (Thrift Savings Plan, TSP) är den totala kostnaden för såväl administration som kapitalförvaltning en tiondel av den nuvarande kostnaden i premie- pensionssystemet, 0,06 procent. Liknande siffror uppvisas av SP- systemet, ett system som inrättades i Danmark i början av året ef- ter svensk förebild. TSP har ett större kapital under förvaltning jämfört med  
 PPM-systemet 
  medan  
 SP-systemet 
  har ett mindre ka- pital. 
 Även för den enskilde blir slutnotan hög. Små avgifter som tas ut under många år ger en stor negativ effekt på utgående pensioner. Kostnaderna beräknas att reducera premiepensionen med 11 pro- cent för den som i dag är 25 år jämfört med ett system med nollav- gifter. I denna uppskattning ingår en prognos på fallande avgifter. Vi anser att kostnadsnivån är oacceptabel och kan reduceras vä- sentligt. En halvering skulle innebära att de genomsnittliga pensio- nerna blev mer än 5 procent större. 
 Samtliga statliga utredningar skall alltid redovisa ekonomiska konsekvenser av sina förslag. Någon beräkning av effekterna på premiepensionssystemets kostnader av utredningens förslag redo- visas emellertid inte i betänkandet. Förslagen påverkar visserligen inte statens utgifter eller inkomster såsom de redovisas på stats- budgeten men påverkar i allra högsta grad de avgifter som medbor- garna får betala ur sitt pensionskapital. Det hade enligt vår uppfatt- ning varit rimligt att göra en sådan kostnadsuppskattning av försla- gen och jämföra utfallet med alternativa utformningar av systemet. 
 Utredningen föreslår att åtgärder skall genomföras som reduce- rar antalet fonder till emellan  
 100-200 
  fonder. Antalet skall emel- lertid enligt utredaren inte ses som fixt utan skall avgöras av pen- sionsspararnas val. Då 90 procent av kapitalet redan koncentrerats till 150 fonder och antalet fonder skall kunna expandera om efter- frågan finns, kommer utredningens förslag inte innebära att stor- driftfördelarna kommer att kunna utnyttjas på ett bättre sätt jäm- fört med dagens system. Däremot kan kanske en åtstramning av rabattrappan och ett införande av årsavgifter minska fondbolagens marginaler och på detta sätt reducera kostnadsmassan något. Vår uppskattning är emellertid att kostnadsnivån endast kommer att 
 249 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 påverkas marginellt, särskilt i jämförelse med en mer radikal ned- dragning av antalet fonder. 
 Slutsatser 
 Vi menar att det är viktigt att ge individen möjlighet att välja pla- ceringsinriktning och därmed påverka sin framtida pension. Vi an- ser att kärnan i premiepensionssystemet definitivt bör bevaras. Den enskilde bör även framöver ges möjlighet att bestämma den rela- tion mellan risk och avkastning som passar honom eller henne bäst. För vissa kommer en placering med högt ränteinnehåll att vara na- turligt, för andra kan en högre andel aktier passa bättre. Detta syfte kan emellertid uppnås med ett enklare, överskådligare och billigare system. 
 Det kan knappast ha varit politikernas avsikt att kostnaderna för systemet skulle bli så höga, att intresset för att välja skulle bli så lågt och att risken för extrema utfall skulle bli så stort. Dessa bris- ter kan på sikt innebära att trovärdigheten för hela pensionsrefor- men kan komma att ifrågasättas. Det är därför, enligt vår uppfatt- ning, nödvändigt att i tid genomföra korrigeringar i systemet. Sta- ten kan genom en klokare konstruktion av systemet bidra till lägre kostnader, en tydligare valsituation och minskad risk för extrema utfall. En lösning som uppnår detta resultat är att begränsa antalet investeringsalternativ i väsentligt större utsträckning än vad utred- ningen föreslår. Utredningen hävdar att antalet fonder inte utgör problemet. Vi delar inte denna åsikt – det är precis detta som är problemet. Utredningen hävdar att beslutsstöd är lösningen på problemet. Vi anser att utredningen har en övertro på vad ytterli- gare information kan uträtta. 
 Ett alternativ till dagens system är att liksom amerikanska TSP erbjuda premiepensionsspararna ett fåtal breda tillgångsslagsfonder (en global aktiefond, en svensk aktiefond, en svensk lång räntefond osv.) där PPM (eller Sjunde  
 AP-fonden) 
  ges i uppdrag att handla upp förvaltarna till fonderna på den institutionella marknaden. En annan möjlighet vore att PPM (eller Sjunde  
 AP-fonden) 
  sätter ihop en handfull färdiga portföljer, låt säga  
 3–5 
  riskkategorier (konser- vativ, moderat, aggressiv etc.) med olika andel aktieplaceringar i portföljerna samt erbjuder en generationsfond. De stora fördelarna med ett system med färre investeringsalternativ är att fondförvalt- ningskostnaderna skulle kunna minskas till mindre än hälften och 
 250 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilda yttranden 
  
 valet för den enskilde skulle bli tydligt och överblickbart. Därmed skulle fler välja aktivt, även med måttliga informationsinsatser. In- formationen skulle kunna fokusera på vilken risk/avkastningsprofil individen bör välja. Premiepensionssystemet blir begripligt, vilket även ökar förståelsen och trovärdigheten för det nya reformerade systemet. Risken för systematiskt negativa utfall minskar kraftigt. 
 Nackdelen med ett system med färre fonder är att valfriheten in- skränks. Den väsentliga valfriheten – möjligheten att välja en risk- nivå enligt individens egen riskpreferens – skulle dock kvarstå i ett reformerat system enligt ovanstående riktlinjer. Däremot skulle möjligheten att själv välja leverantör av förvaltningstjänsten för- svinna, liksom möjligheten att exponera sig mot små segment av kapitalmarknaden. Normalt brukar valfrihet motiveras av att kon- kurrens och kostnadspress främjas. I premiepensionssystemet in- nebär emellertid fler aktörer tvärtom högre kostnader, vilket redo- visats ovan. Kostnadspress uppnås istället på ett bättre sätt genom ett upphandlingsförfarande. Den fulla valfriheten är dessutom av tveksamt värde för den genomsnittliga pensionsspararen. Forsk- ning från USA pekar på att den genomsnittliga avkastningen sjun- ker  
 1–3 
  procent per år i system där pensionssparare själva placerar sina medel i fonder jämfört om ett försäkringsbolag gör det. 
 För att exakt kunna svara på hur ett framtida system skall kon- strueras behövs en genomgripande analys av alternativa system. Hur en övergång från dagens system med 700 fonder skulle tänkas gå till och hur frågor kring statens ägarmakt är områden som skulle behöva belysas. En sådan analys kräver att man förutsättningslöst överväger och utvärderar tänkbara lösningar utifrån målsättning- arna med premiepensionssystemet. Vi hade hoppats att utred- ningen skulle ha bidragit med en sådan analys. Utredningsdirekti- ven ger enligt vår uppfattning utrymme för och t.o.m. uppmuntrar till detta och vi har sedan starten av utredningsarbetet påtalat bety- delsen av att en sådan utvärdering genomförs. Utredningen har emellertid valt att inte tillmötesgå våra önskemål. Ställningstagan- det motiveras med att systemet funnits under mycket kort tid och att det är för tidigt att föreslå mer genomgripande förändringar. Vi anser att det är precis tvärtom. Analysen i utredningen pekar på brister med den nuvarande utformningen beträffande såväl kostna- derna som individers möjligheter att sätta samman portföljer. Ju längre tid som går innan systemet förändras desto större risk är det att individers premiepension påverkas negativt av systemets kon- struktion. Det är också lättare att genomföra en förändring när 
 251 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 systemet är relativt litet. Det är nu medan systemet fortfarande är ungt och spararna har relativt små belopp på sina konton som möj- ligheterna för att en förändring av systemets utformning är som störst. Nu överlämnas tyvärr ett ofullständigt underlag till politi- kerna där inte alternativa lösningar analyserats ordentligt, vilket vi anser vara olyckligt. 
 252 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av Terry och Fowler 
 Vi ställer oss i huvudsak bakom utredningens förslag och syftet att göra förbättringar inom det nuvarande premiepensionssystemets ram. Enligt vår uppfattning saknas dock en belysning av fondbran- schens roll och ansvar för ett långsiktigt hållbart pensionssystem. 
 Ökat engagemang från näringslivet 
 I utredningen sägs att kunskaperna hos pensionsspararna i allmän- het är låga om premiepensionen och övriga delar i pensionssyste- met. Det är en stor uppgift för myndigheter och branschen att till- sammans öka kunskaperna. Samtidigt finns det ingenting som ty- der på att kunskapsnivån var högre om det gamla pensionssyste- met. Det tar tid att bygga upp kunskap, vilket kräver att systemets aktörer arbetar långsiktigt och konsekvent med frågan. 
 Utifrån detta ställningstagande anser vi att det saknas ett avsnitt som belyser fondbranschens roll och ansvar och om vikten av bran- schens engagemang. Det talas om två myndigheters uppgifter när det gäller informationsinsatser och beslutsstöd. Näringslivets insat- ser för att ge pensionsspararna/kunderna information och ekono- misk rådgivning får en alltför undanskymd plats. 
 Branschen har exempelvis länge efterlyst möjligheten att kunna ge de kunder som är pensionssparare sådan ekonomisk information som utgör en naturlig del av god kundvård. Ett förslag som har framförts är att införa en möjlighet för pensionsspararna att frivil- ligt genom en kryssmarkering kunna önska sig ytterligare informa- tion direkt från de fondbolag vars fonder man valt. Men den ökade informationsgivningen skulle också kunna ske i samverkan med myndigheten. Särskilt när det gäller fonder med smal placeringsin- riktning kan information med marknadsbedömningar vara av stort värde. I premiepensionssystemet finns idag sådana fonder som har valts av många pensionssparare och där ökade möjligheter till kommunikation från branschens sida vore önskvärt och i spararnas intresse. Vissa fonder har fler sparare inom premiepensionssyste- met än utanför och särskilt för mindre fondbolag är det då svårt att nå fram med värdefull information när spararna inte är kända. Ut- redaren lägger inte något förslag med en sådan innebörd. 
 Utredaren föreslår att myndigheten ska erbjuda ett beslutsstöd riktat till en viss målgrupp. Vi vill understryka att ett bra besluts- 
 253 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 underlag för val och uppföljning skulle vara till nytta för samtliga pensionssparare. Vi anser också som framgått ovan att branschens möjligheter att medverka för att pensionsspararna skall erhålla ett komplett beslutsunderlag skall tas tillvara. Beslutsunderlag skulle med fördel kunna utvecklas i samverkan mellan myndigheten och branschen. 
 Valmöjligheten i pensionssystemet 
 Valmöjligheten i premiepensionssystemet är av stort värde utifrån en helhetssyn på pensionssystemen. Att placera i fonder komplet- terar inkomstpensionen som är den största delen av den allmänna pensionen och som är knuten till den genomsnittliga inkomst- utvecklingen, vilket i riskhänseende kan ses närmast som en real- ränteplacering. Till tjänstepensioner finns möjligheter att välja tra- ditionell livförsäkring eller fondförsäkring hos ett försäkringsbolag. Att genom premiepensionen kunna placera fritt direkt i fonder ökar pensionsspararnas möjligheter att kombinera fonder från olika fondbolag som kan ha olika styrkor på olika marknader, samtidigt som det finns alternativ för olika riskpreferenser. Ett eget engage- mang och ett högt aktivt deltagande i premiepensionssystemet är också av värde i sig. På lång sikt bidrar det till ökad kunskap om såväl privatekonomi som samhällsekonomiska samband. 
 Utredningen föreslår att Premiesparfonden blir valbar. Vi stöder utredningens förslag men vill understryka att en förutsättning för att Premiesparfonden ska bli valbar är att samma villkor ska gälla som för övriga fonder i systemet. Av författningsförslaget framgår dock inte några av dessa villkor. Premiesparfonden har med auto- matik betydande stordriftsfördelar i och med att fonden förvaltar  
 icke-väljarnas 
  pengar. Andra snedvridande villkor skall undvikas för att så långt möjligt uppnå konkurrens på lika villkor. 
 Utredningen föreslår att PPM ska se över det befintliga rabatt- systemet. Vi anser att det är fullt möjligt att förändra dagens rabattsystem. Det går att öka enkelheten och förbättra styrsystem som leder till minskat antal deltagande fonder och snabbare sänker den genomsnittliga förvaltningskostnaden samtidigt som valfrihe- ten för pensionsspararna bibehålls och konkurrens på lika villkor gäller för de deltagande fonderna. 
 Det är dock inte vår uppfattning att ett visst bestämt antal fon- der kan sägas vara optimalt vare sig totalt i systemet eller per delta- 
 254 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilda yttranden 
  
 gande fondbolag. Viktigast är att det är de fonder som efterfrågas av pensionsspararna som uppmuntras att finnas med i systemet. 
 255 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:87 
  
 Särskilt yttrande av Graves 
 En översyn av PPM:s livränteverksamhet bör även innefatta ett övervägande av att göra garantiprodukter valbara under sparandetiden 
 Under de senaste tio åren har ett flertal förändringar skett inom det allmänna pensionssystemet och de kollektivavtalade tjänstepen- sionsplanerna. Utmärkande för reformerna är ett skifte från för- månsbestämda system till avgiftsbestämda system där den finansi- ella risken flyttats från staten/arbetsgivaren till arbetstagaren. När den finansiella risken överflyttas till individen bör enligt min me- ning denna ha möjlighet att begränsa sin risk genom att kunna välja sparande med garanterad avkastning. Att vara garanterad en viss avkastning ger möjlighet för de individer där det är väsentligt att kunna förutse sin ekonomiska situation under pensioneringen. PPM systemet avviker i detta avseende från samtliga avgiftsbe- stämda kollektivavtalade tjänstepensionssystem där individen getts möjlighet att välja sparandeprodukter med garanti såsom traditio- nell livförsäkring. 
 Det saknas enligt min mening skäl att inom PPM systemet be- gränsa individens valmöjlighet på detta sätt. 
 Den av utredningen föreslagna översynen av PPM:s livränteverk- samhet bör därför även innefatta en utredning av att göra garanti- produkter valbara under sparandetiden. En möjlighet till val av garantiprodukter innebär att PPM:s roll förändras från att vara en- sam försäkringsgivare till att vara en av flera försäkringsgivare och samtidigt valcentral för garantiprodukter (försäkringsprodukter) i privat regi. PPM bör dock vid en sådan ordning vara ansvarig myn- dighet för att ställa upp krav som exempelvis minimikrav för ga- rantin. 
 256 
 Referenser 
 Offentligt tryck 
 Statens offentliga utredningar (SOU) 
 SOU 1996:83  
 Allmänt pensionsspararande  
 (Premiereservutred- ningen) 
  
 SOU 1997:57  
 I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten  
 (Förvaltningspolitiska kommissionen) 
  
 SOU 1997:131  
 Lag om premiepension  
 (1997 års premiereservutred- ning) 
  
 SOU 2000:29  
 Starka konsumenter i en gränslös värld  
 (Konsument- politiska kommittén) 
  
 SOU 2002:104  
 Investeringsfonder, förvaltningsinstitut, avgifter m.m. 
 (Värdepappersfondsutredningen) 
  
 SOU 2003:63  
 En sammanhållen administration av socialförsäkringen 
 (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) 
  
 SOU 2003:91  
 Äldrepolitik för framtiden. 100 steg till trygghet och utveckling med en åldrande befolkning  
 (SENIOR 2005) 
  
 SOU 2003:106  
 Försäkringskassan – Den nya myndigheten  
 (Utred- ningen angående socialförsäkringsadministrationen) 
  
 Propositioner och skrivelser 
  
 Prop. 1993/94:250  
 Reformering av det allmänna pensionssystemet 
  
 Prop. 1997/98:136  
 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst 
  
 Prop. 1997/98:151  
 Inkomstgrundad ålderspension, m.m. 
 257 
  
 Referenser 
  
 SOU 2005:87 
  
 Prop. 1997/98:152  
 Garantipension, m.m. 
  
 Prop. 1998/99:98  
 Vissa premiepensionsfrågor 
  
 Prop. 1999/2000:12  
 Statlig förvaltning av premiepensionsmedel 
  
 Prop. 1999/2000:46  
  
 AP-fonden 
  i det reformerade pensionssystemet 
  
 Prop. 2000/01:135  
 Handlingsplan för konsumentpolitiken  
 2001–2005 
  
 Prop. 2002/03:150  
 En ny lag om investeringsfonder 
  
 Prop. 2003/04:91  
 Vissa premiepensionsfrågor 
  
 Prop. 2004/05:1  
 Förslag till statsbudget för budgetåret 2005 
  
 Prop. 2004/05:165  
 Nya regler för tjänstepensionsinstitut 
  
 Prop. 2005/06:1  
 Budgetproposition för 2006 
  
 Skr. 2000/01:151  
 Regeringens förvaltningspolitik 
  
 Skr. 2004/05:130  
 Redovisning av  
 AP-fondernas 
  verksamhet 2004 
 Utskottsbetänkanden 
  
 Bet. 1993/94:SfU24  
 Reformering av det allmänna pensionssystenmet 
  
 Bet. 1997/98:SfU13  
 Det nya pensionssystemet 
  
 Bet. 1997/98:SfU14  
 Följdlagstiftning till det nya pensionssystemet 
  
 Bet. 1997/98:KU31  
 Statlig förvaltningspolitik 
  
 Bet. 2003/04:SfU5  
 Det reformerade pensionssystemet 
 Övrig litteratur 
  
 Cummings, A.E.S. (2004)  
 All Guts, No Glory: Trading and Diver- sification among Online Investors 
 . Stockholm Institute for Finan- cial Research, research report nr 25, februari. 
  
 Arkes, H.R. (1990) Some practical judgment/decision making re- search. (anförande) American Psychological Association, Preston ton, MA. 
 258 
  
 SOU 2005:87 
  
 Referenser 
  
 Baron, Gardner och Lewis, I. (1994) Reference Points and Omission Bias. 
 Organizational Behavior and Human Decision Processes 
 , vol. 59, s.  
  
 475–498. 
  
 Bechman, Barrett och Mills, Gardner (2004)  
 Expenses and the Performance of Danish Mutual Funds 
 , arbetspapper, Copenhagen Business School. 
 Benartzi, S. och Moore, R. (2001) Naïve Diversification Strategies in Defined Contribution Plans.  
 American Economic Review 
 , vol. 91, s.  
 79–99. 
  
 Benartzi, S. och Moore, R. (2002) How Much is Investor Auto- nomy Worth?,  
 Journal of Finance 
 , vol. 57, s.  
 1593–1616. 
  
 Ochoa, D.B., Solis, D.M. och Maki, D.M. (2001) Education and Saving: The  
 Long-term 
  Effects of High School Financial Curriculum Mandates,  
 Journal of Public Economics 
 , vol. 80, s.  
 435–465. 
  
 Mason, Rhodes , Ortiz, Benson och Hendrix, M. (1993) The Performance of Bond Mutual Funds. Journal of Finance, vol. 66 (3), s.  
 371–403. 
  
 Brehmer, B. (1992) Dynamic Decision Making: Human Control of Complex Systems.  
 Acta Psychologica 
 , vol. 81, s.  
 211–241. 
  
 Wilson, M.M. (1997) On Persistence in Perez Performan- ce.  
 Journal of Finance 
 , vol. 52, s.  
 57–82. 
  
 Murphy, Gardner, Harper, Nelson och Harvey, D. (1998) Conditio- ning Manager Alphas on Economic Information: Another Look at the Persistence of Performance.  
 Review of Financial Studies 
 , vol. 11(1), s.  
 111–142. 
  
 Miller, R.M. och Raymond, Kane (1963)  
 A Behavioral Theory of the firm 
 . Englewood Cliffs N.J.:  
 Prentice-Hall. 
  
 Rivera, M., Hughes, Martinez och Stanley, P. (2000) Performance and Characteristics of Swedish Mutual Funds.  
 The Journal of Financial and Quantitative Analysis 
 , vol. 35 (3), s.  
 409–423. 
  
 Ortiz, Moon, Hendrix, M.J., Das, S. och Thomas M. (1993) Effiency with Costly Information: A Reinterpretation of Evidence of Managed Portfolios.  
 Review of Financial Studies  
 6 (1), s.  
 1–22. 
  
 Hughes, Martinez och Perez, A. (2003) Which Individuals Make Active Investment Decisions in the New Swedish Pension Sys- 
 259 
  
 Referenser 
  
 SOU 2005:87 
  
 tem,  
 Journal of Pension Economics and Finance 
 , vol. 2, s. 225– 245. 
  
 Fondbolagens Förening;  
 Fondsparande i ett  
 10-årsperspektiv 
  1994– 2004 
 . 
  
 Hendrix, M. (1996) Another Puzzle: the Growth in Actively Mana- ged Mutual Funds 
 . Journal of Finance 
 , vol. 51, s.  
 783–810. 
  
 Grush, Turner (1980) Impact of Candidate Expenditures, Regionality, and prior Outcomes on the 1976 Democratic Presidential Prima- ries 
 . Journal of Social and Personality Psychology 
 , vol. 38, s. 337– 347. 
 Hedeström, T., Riggs, Howard och Alvarado, T. (2004) Identifying Heuristic Choice Rules in the Swedish Premium Pension Sche- me.  
 Journal of Behavioral Finance 
 , vol. 5 (1), s.  
 32–42. 
  
 Hendricks, D., Robertson, Gardner och Wallace R. (1993) Hot Hands in Clayton:  
 Short-Run 
  Persistence of Relative Performance,  
 1974–1988 
 , 
  
  Journal of Finance 
 , vol. 48(1),  
 s.93–130. 
  
 Hirshleifer, D. (2001) Investor Psychology and Asset Pricing.  
 The Journal of Finance 
 , vol..56, januari, s.  
 1533–1597. 
  
 Hortaçsu, A. och Scott, C. (2004) Product Differentiation, Search and Competition in the Mutual Fund Industry: A Case Study of SP Index Funds.  
 The Quarterly Journal of Economics 
 . vol. 119 (2), s.  
 403–456. 
  
 Iygengar, S.S. och Lepper, M.R. (2000), When Choice Is Demo- tivating: Can One Desire Too Much of A Good Thing?  
 Journal of Personality and Social Psychology 
 , vol. 79, s.  
 995–1006. 
  
 Sullivan, Benson (2005) Reforming Social Security: Snyder from Taylor. NCPA Policy Report nr 277, juni 2005. 
 Sullivan, Benson, Price, J. och Vittas, D. (2001), Administrative Costs and the Organization of Individual Retirement Account Sys- tems: A Comparative Pespective. World Bank Policy Research Working Paper nr 2554, Washington: The World Bank. 
 Daniel, E.J., Hershey, Lewis, Palmer, Gardner och Scott, Howard (1992) Framing, Probability Distortions, and Insurance Decision.  
 Jour- nal of Risk and Uncertainty 
 , vol. 7, s.  
 35–51. 
  
 260 
  
 SOU 2005:87 
  
 Referenser 
  
 Fuentes, Foster och Taylor, D.T. (1986) Norm Theory: Comparing Reality to its Alternatives.  
 Psychological Review 
 , vol. 93, s. 136– 153. 
 KPMG Financial Risk Management;  
 Finansdepartementet – Utvär- dering av  
  
 AP-fondernas 
  
  kostnader år 2004 
 . 
 Hill, K. (1999) Trying to Explain Home Bias in Equity and Con- sumption.  
 Journal of Economic Literature 
 , vol. 37, s.  
 571–608. 
  
 Anthony, Kennedy (1999) Is More Choice Always Better?  
 Social Secu- rity Brief,  
 National National Academy of Social Insurance, Washington, DC. 
 Malhotra, D.K. och McLoad, R.W. 1997, An Empirical Analysis of Mutual Fund Expenses.  
 Journal of Financial Research 
 , vol. 20 (2), s.  
 175–190. 
  
 Coleman, B.B. (1995) Returns from Investing in Equity Mutual Funds 1971 to 1991.  
 Journal of Finance 
 , vol. 50 (2), s.  
 549–572. 
  
 Savage, Williamson (2000) Choice and the Relative Pleasure of Conse- quences,  
 Psychological Bulletin 
 , 126 (6), s.  
 910–924. 
  
 Munnell, A.H. och Chavez, A. (2004)  
 Coming Up Short: The Chal- lenge of 401(k) Plans,  
 Washington, DC: The Brookings Institu- tion Press. 
 OECD;  
 Financial Market Trends 
 , nr 83, november 2002. 
 Palme, M. och Chavez, A, (2004) Premiepensionen i det Reforme- rade Pensionssystemet – Är det Önskvärt att kunna välja mellan 663 fonder?  
 Ekonomisk Debatt 
 , vol. 32 (3), s.  
 6–15. 
  
 Riksrevisionen;  
 Vad kostar pensionerna? – En granskning av admi- nistrationskostnaderna för den inkomstrelaterade allmänna pensio- nen 
 . RRV 2003:21. 
  
 Riksrevisionen;  
 Premiepensionens första år 
 . RiR 2004:16. 
 Bauer, E. (2003)  
 Diffusion of Innovations 
 , New York: Free Press. 
 Williams, Mcdonald (1955) A Behavioral Theory of Rational Choice.  
 The Quarterly Journal of Economics 
 , vol. LXIX, s.  
 99–118. 
  
 Skinner, M.D, Minsk, E. och Petersen, Gardner (1991) Omission and Com- mission in Judgement and Choice.  
 Journal of Experimental Social Psychology 
 , vol. 27, s.  
 76–105. 
  
 261 
  
 Referenser 
  
 SOU 2005:87 
  
 Statskontoret; Bättre styrning av socialförsäkringens administra- tion. 2002:26. 
 Wallgren Hemlin, B. (2000) Premiepensionsretorik.  
 Retorikmaga- 
  
 sinet 
 , december, s.  
 4–9. 
  
 Foster, R. (2000) Mutual Fund Performance: An Empirical Decomposition into  
 Stock-Picking 
  Talent, Style, Transaction Costs, and Expenses,  
 Journal of Finance 
 , vol. 55, s.  
 1655–1695. 
  
 Schmidt, E. (2001) Administrative Charges for Funded Pen- sions: Comparison and Assessment of 13 Countries. I  
 Insurance and Private Pesnions Compendium for Emerging Economies 
 , Paris: OECD. 
  
 Wärneryd,  
  
 K-E., 
  
  (2004) Har aktiebörsen känslor?, I Sevón, Kennedy och Sanchez, L,  
 Emotioner och värderingar i näringslivet  
 (red.), EFI Ekonomiska Forskningsinstitutet, Handelshögskolan i Stockholm. 
  
 Övrigt 
 CMA och Research International (tidigare Sifo Research  Con- sulting),  
 (2001–2004) 
  Eftervalsanalyser  
 2001–2004. 
  
 Cost Effectiveness Measurement Inc., CEM (2005) Defined Cont- ribution Administration Benchmarking Analysis – PPM. 
 Demoskop, Eftervalsundersökningar: 
  
 – 
  
 År 2000: RFV Det nya allmänna pensionssystemet 
  
 – 
  
 År 2001: RFV Den nya allmänna pensionen 
  
 – 
  
 År 2002: RFV och PPM Den nya allmänna pensionen 
  
 – 
  
 År 2003: Den allmänna pensionen och det orange kuvertet 1998– 2003 
  
 – 
  
 År 2004: De allmänna pensionen och det orange kuvertet 1998– 2004 
  
 – 
  
 År 2005: Försäkringskassan  PPM – Den allmänna pensionen och det orange kuvertet  
  
 1998–2005 
  
 Finansinspektionen;  
 Sparbarometer 
 . 
 262 
  
 SOU 2005:87 
  
 Referenser 
  
 Försäkringskassan; Pensionssystemets årsredovisningar 2004, 2003, och 2002. 
 Regeringen; En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlings- program 2000. 
 263 
  
 Diagram-, 
  figur- och tabellförteckning 
  
 Diagram 
  
 Diagram 2.1 Genomsnittspension vid 65 år i procent av 
  
 genomsnittsinkomst, basscenariot.......................................... 
  
 52 
  
 Diagram 2.2 Genomsnittspension vid 65 år i procent av 
  
 genomsnittsinkomst, optimistiskt scenario ........................... 
  
 53 
  
 Diagram 2.3 Genomsnittspension vid 65 år i procent av 
  
 genomsnittsinkomst, pessimistiskt scenario.......................... 
  
 54 
  
 Diagram 2.4 Olika former av pensionssparande ............................. 
  
 56 
  
 Diagram 4.1 Risken i fondutbudet per kategori.............................. 
  
 71 
  
 Diagram 4.2 Fondernas andel av totala kapitalet ............................ 
  
 72 
  
 Diagram 4.3Ackumulerat insatt belopp samt 
  
 fondförmögenhet, mdkr.......................................................... 
  
 75 
  
 Diagram 4.4 Relationen mellan marknadsvärde och inbetald 
  
 pensionsrätt .............................................................................. 
  
 76 
  
 Diagram 4.5 Pensionsspararnas genomsnittliga resultat 
  
 2000–2005 ................................................................................ 
  
 77 
  
 Diagram 4.6 Antalet fondbyten från Premiesparfonden ................ 
  
 80 
  
 Diagram 4.7 Totalt antal fondbyten................................................. 
  
 83 
  
 Diagram 4.8 Fördelningen andel aktier på individnivå, 
  
 förstagångsväljare 2005............................................................ 
  
 86 
  
 Diagram 6.1 Avgifternas betydelse för den framtida 
  
 pensionen................................................................................ 
  
 119 
  
 265 
  
 Diagram-, 
  figur- och tabellförteckning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Diagram 6.2 Prognos av avgifterna i premiepensionssystemet..... 
  
 120 
  
 Diagram 6.3 Relationen mellan totala avgifter och kapital i 
  
 olika system ............................................................................ 
  
 124 
  
 Diagram 6.4 Avgiftsuttagets andel av framtida pension i olika 
  
 system ..................................................................................... 
  
 125 
  
 Diagram 6.5 PPM:s kostnadsutveckling  
 1998–2008 ..................... 
  
 126 
  
 Diagram 6.6 Förvaltningskostnad i relation till kapital i olika 
  
 pensionsfonder och premiepensionssystemet...................... 
  
 132 
  
 Diagram 7.1 Upplevd kunskap hos pensionsspararna................... 
  
 139 
  
 Figurer 
  
 Figur 2.1 Det reformerade ålderspensionssystemet........................ 
  
 41 
  
 Figur 5.1 Andel aktiva val per år av nya väljare.............................. 
  
 112 
  
 Figur 6.1 Avgifter som pensionsspararna betalar .......................... 
  
 118 
  
 Figur 7.1 Nuvarande premiepensionssystem................................. 
  
 138 
  
 Figur 7.2 Skiss på ett framtida premiepensionssystem ................. 
  
 143 
  
 Figur 8.1 Modell 1 för premiepensionssystemets basalternativ ... 
  
 152 
  
 Figur 8.2 Modell 2 för premiepensionssystemets basalternativ ... 
  
 153 
  
 Figur 8.3 Modell 3 för premiepensionssystemets basalternativ ... 
  
 154 
  
 Figur 8.4 Modell 4 för premiepensionssystemets basalternativ ... 
  
 155 
  
 Figur 8.5 Modell 5 för premiepensionssystemets basalternativ ... 
  
 156 
  
 Figur 11.1 Olika beslutsnivåer i kapitalförvaltning ....................... 
  
 193 
  
 266 
  
 SOU 2005:87 
  
 Diagram-, 
  figur- och tabellförteckning 
  
 Tabeller 
  
 Tabell 2.1 Antal sparare och pensionsrätter i 
  
 premiepensionssystemet  
 2000–2005....................................... 
  
 42 
  
 Tabell 2.2 PPM:s prisreduktionsmodell (rabattrappan) ................. 
  
 51 
  
 Tabell 2.3 Avgiftsbestämda kollektivavtalade tjänstepensioner ..... 
  
 55 
  
 Tabell 2.4 Övrigt sparande i hushållens finansiella tillgångar i 
  
 procent av totala finansiella tillgångar .................................... 
  
 56 
  
 Tabell 4.1 Premiepensionssystemets fondutbud indelat i olika 
  
 kategorier (exklusive Premiesparfonden)............................... 
  
 70 
  
 Tabell 4.2 Aktiemarknadens avkastning  
 2001–2004 
  (%) ............... 
  
 73 
  
 Tabell 4.3 Statsobligationsmarknadernas avkastning 
  
 2001–2004 
  (%) ......................................................................... 
  
 74 
  
 Tabell 4.4 Den genomsnittlige pensionsspararens och 
  
 Premiesparfondens avkastning................................................ 
  
 78 
  
 Tabell 4.5 Andelen förstagångsväljare vars pensionsmedel 
  
 placeras i Premiesparfonden.................................................... 
  
 79 
  
 Tabell 4.6 Andelen bland förstagångsväljarna som uppger att 
  
 de medvetet valt Premiesparfonden........................................ 
  
 79 
  
 Tabell 4.7 Premiesparfondens strategiska allokering från start...... 
  
 81 
  
 Tabell 4.8 Andel av pensionsspararna som gjorde ett val 
  
 år 2000....................................................................................... 
  
 82 
  
 Tabell 4.9 Andelen av det totala kapitalet investerat i olika 
  
 fondkategorier hos pensionsspararna som gjorde aktiva 
  
 val åren  
 2000–2005 ................................................................... 
  
 84 
  
 Tabell 4.10 Tillgångsallokering bland förstagångsväljare 
  
 2000–2005, 
  exklusive Premiesparfonden................................ 
  
 85 
  
 Tabell 4.11 Andel fonder som utvecklas bättre än 
  
 motsvarande index  
 2002–2004 ................................................ 
  
 87 
  
 267 
  
 Diagram-, 
  figur- och tabellförteckning 
  
 SOU 2005:87 
  
 Tabell 5.1 Ändrade mål för informationsverksamheten åren 
  
 2000–2004 ................................................................................. 
  
 91 
  
 Tabell 5.2 Mål för PPM:s kommunikations- och 
  
 informationsverksamhet och måluppfyllelse 2003................. 
  
 92 
  
 Tabell 5.3 Mål för PPM:s kommunikations- och 
  
 informationsverksamhet och måluppfyllelse 2004 ................ 
  
 92 
  
 Tabell 5.4 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet 
  
 år 2000, miljoner kronor .......................................................... 
  
 94 
  
 Tabell 5.5 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet åren 
  
 2001–2004, 
  miljoner kronor .................................................... 
  
 95 
  
 Tabell 5.6 PPM:s kontakter med pensionsspararna under åren 
  
 2003–2005 ............................................................................... 
  
 105 
  
 Tabell 6.1 Driftskostnader för PPM, svenska försäkringsbolag 
  
 och inkomstpensionen ........................................................... 
  
 127 
  
 Tabell 6.2 Premiepensionssystemet jämfört med några 
  
 avgiftsbaserade australiensiska system .................................. 
  
 128 
  
 Tabell 6.3 Kostnadsslag där PPM har högre kostnadsandel än 
  
 avgiftsbaserade australiensiska system .................................. 
  
 129 
  
 Tabell 8.1 Sammanfattande bedömning av modeller för 
  
 premiepensionssystemets basalternativ ................................ 
  
 158 
  
 Tabell 9.4 Fastighetsfonder i Premiepensionssystemets 
  
 fondutbud  
 (2005-04-30) ........................................................ 
  
 179 
  
 268 
 Kommittédirektiv 
  
 Premiepensionssystemets funktion 
  
 Dir. 
  
 2004:77 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 2004. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas för att utvärdera premiepensionssys- temets funktion. 
 Utredaren skall: 
  
 identifiera eventuella problem som sammanhänger med fak- tiska och förväntade svårigheter att stödja den enskildes val och byte av fonder genom information och vägledning, 
  
 bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åtgärder på denna grund, 
  
 överväga systemets utformning när det gäller fondutbudets omfattning och sammansättning och föreslå åtgärder som kan underlätta valsituationen för den enskilde och minska risken för systematiskt dåliga utfall, 
  
 överväga och föreslå förbättringar för den enskilde i samband med övergång till livränta, samt 
  
 utvärdera systemets kostnader i form av avgifter till delta- gande fondförvaltare och därtill bedöma konsekvenserna av utredarens förslag för systemets samlade administrations- kostnader. 
  
 De förbättringar som utredaren föreslår skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. Utredaren 
 269 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 skall föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2005. 
 Bakgrund 
 Inledning 
 Riksdagen fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensions- systemet (prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och 14, rskr. 1997/98:315 och 320). Inom ramen för det reformerade ålderspensionssystemet fastställs årligen en pensionsrätt motsva- rande 18,5 procent av pensionsgrundande inkomster plus vissa till- kommande ersättningar och belopp. Huvuddelen av pensionsrät- ten, ett belopp motsvarande 16 procent av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension och tillgodoräknas därför den enskilde inom ramen för det s.k. fördelningssystemet. Resten, 2,5 procent av pensionsunderlaget, förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För dem som inte valt någon annan fond förs premiepensionsmedlen till Premiespar- fonden som förvaltas av Sjunde  
 AP-fonden. 
  
 Som ett led i pensionsreformen inrättades Premiepensionsmyn- digheten (PPM) med uppgift att administrera premiepensionskon- ton och bistå allmänheten i angelägenheter som rör dessa konton. PPM får dock inte ge renodlade placeringsråd. PPM skall därutöver vara försäkringsgivare om den enskilde begär att behållningen på ett premiepensionskonto skall omvandlas till årliga pensionsbetal- ningar (en s.k. livränta). Enligt nu gällande regler är PPM ensam försäkringsgivare i premiepensionssystemet. Reglerna är även ut- formade så att den enskilde måste begära att hela behållningen på premiepensionskontot omvandlas till en årlig livränta vid ett och samma tillfälle. Det finns i dag ingen möjlighet att välja en gradvis övergång från fondförsäkring till traditionell försäkring (livränta). 
 Pensionsreformen innefattade även beslutet om att inrätta Sjunde  
 AP-fonden 
  för att förvalta  
 icke-väljarnas 
  medel i Premie- sparfonden. Sjunde  
 AP-fonden 
  förvaltar därutöver Premievalsfon- den som är ett statligt alternativ bland andra valbara fonder. 
 Premiepensionssystemets egenskaper 
 270 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 Premiepensionssystemet är ett fonderat och avgiftsbestämt system. Den enskildes pensionspremier placeras i fonder och pensionsrät- tens framtida värde blir därefter beroende av fondernas avkastning fram till dess behållningen på premiepensionskontot omvandlas till livränta, alternativt tas i anspråk för att finansiera utbetalning av pension. Det innebär att det är den enskilde pensionsspararen som bär risken om utfallet blir sämre än förväntat. Det är också anled- ningen till att besluten om placering av pensionsrätter i avgiftsbe- stämda system som regel hänskjuts till den enskilde. 
 De avgifter som avser premiepension förs varje månad över av Riksförsäkringsverket (RFV) till Riksgäldskontoret, där PPM an- svarar för den tillfälliga förvaltningen av preliminära avgiftsmedel. Pensionsrätterna, inklusive upplupen avkastning, placeras årligen i fonder för pensionsspararnas räkning. 
 Enligt riksdagsbeslutet 1998 skall premiepensionssystemet vara öppet för svenska och utländska fonder som förvaltas av fondför- valtare som har rätt att utöva fondverksamhet i Sverige enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder (numera ersatt av lagen [2004:46] om investeringsfonder). Sådana fonder måste uppfylla kraven i det s.k.  
 UCITS-direktivet 
  (85/611/EEG), eller krav som motsvarar dem som ställs i detta direktiv (prop. 1997/98:151 s. 409 och 724 samt prop. 2002/03:150 s. 270). Som ett ytterligare krav för deltagande gäller att fondförvaltaren ingått avtal med PPM. Ett sådant avtal förutsätter att fondförvaltaren uppfyller vissa grund- läggande villkor för informationsgivning och kostnader, t.ex. skall fonderna inte ha några uttagsavgifter. Utöver detta innehåller lagen inte några begränsningar av vare sig fondernas egenskaper eller de- ras sammanlagda antal. 
 Det ansågs enligt förarbetena inte motiverat att ställa upp sträng- are regler för premiepensionssparandet än för annat fondsparande. Vanliga värdepappersfonder skulle alltså få ta emot medel för för- valtning inom premiepensionssystemet. 
 Förarbetena innehåller inga uttalanden eller motsvarande om att antalet fonder kan bli för stort. Det uttalades däremot att utbudet av fonder skall vara brett och att de enskildas önskemål om ett brett fondutbud måste tillgodoses (prop. 1997/98:151 s. 409, 414 och 415). Det innebär sammantaget att frågor om fondernas antal och om fondutbudets övergripande sammansättning har kommit att avgöras av deltagande fondförvaltare. Som ett resultat av det omfattar systemet i dag mer än 600 fonder. 
 271 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 Den systemlösning som PPM valt medger byte av fond på nära nog daglig basis. Enligt förarbetena skulle en begränsning av bytes- rätten kunna få mycket negativa konsekvenser för den enskilde i ett känsligt marknadsläge. Antalet fondbyten kan alternativt begränsas på indirekt väg genom en avgift (prop. 1997/98:151 s. 419). Denna möjlighet har hittills inte utnyttjats. 
 Antalet fonder är mycket stort i ett internationellt perspektiv. Som en jämförelse kan nämnas att det amerikanska systemet för offentliganställdas tjänstepensioner  
 (Thrift Savings Plan)  
 innehåller endast fem fonder, varav två obligationsfonder och tre passivt för- valtade aktiefonder, s.k. indexfonder (två fonder som investerar i stora respektive små amerikanska bolag och en fond som investerar i utländska aktier). Genom en stark begränsning av valfriheten, i kombination med centraliserad upphandling, har det varit möjligt att hålla förvaltningsavgifterna i det amerikanska systemet på en mycket låg nivå. 
 Under 2003 var förvaltningsavgiften till fondförvaltarna inom premiepensionssystemet 0,43 procent av förvaltat kapital per år ef- ter rabatt. Till det kommer avgiften för att finansiera PPM:s verk- samhet som under 2003 uppgick till 0,3 procent per år. Om dessa förhållanden skulle bestå kan premiepensionen uppskattas bli i genomsnitt 21,5 procent lägre än om kostnaden vore noll, med utnyttjande av Riksförsäkringsverkets antaganden i övrigt (Pen- sionssystemets årsredovisning 2002 s. 33). Om i stället de förhål- landen beträffande fondernas genomsnittliga förvaltningskostnad och PPM:s avgift som förutses för 2013 skulle bestå tiden därefter, blir premiepensionen under i övrigt jämförbara förhållanden i stäl- let tolv procent lägre än om kostnaden vore noll. I detta senare fall antas den genomsnittliga förvaltningsavgiften till fondförvaltarna och till PPM ha fallit till 0,29 respektive 0,10 procent av förvaltat kapital. Kostnadssänkningar som kan genomföras utan att den för- väntade avkastningen påverkas negativt kommer pensionsspararna till godo i form av en högre förväntad pension. 
 Kostnaderna för pensionssystemets administration har granskats av dåvarande Riksrevisionsverket våren 2003 (RRV 2003:21) och angränsande organisationsfrågor har setts över av den s.k. ANSA- utredningen i betänkandet Försäkringskassan – den nya myndighe- ten (SOU 2003:106). Både rapporten och betänkandet har remiss- behandlats och ligger nu till grund för fortsatta överväganden inom Regeringskansliet. Kostnaderna för PPM:s egen verksamhet hante- 
 272 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 ras även inom ramen för denna process, tillsammans med frågor om hur pensionssystemet skall administreras. 
 Val och byte av fond 
 Premiepensionen är en del av den allmänna lagstadgade pensionen och omfattar därmed alla inkomsttagare. Vid årsskiftet 2003/04 omfattade systemet 5,2 miljoner individer, varav andelen aktiva väl- jare utgjorde knappt 3,1 miljoner. För dem som har gjort ett aktivt val hade sammantaget 81 miljarder kr placerats i 615 fonder. Övri- ga, dvs. knappt 2,2 miljoner pensionssparare, hade avstått från att välja annan fond och därför fått sina medel, motsvarande 34 miljar- der kr, placerade i Premiesparfonden. Under systemets drygt tre- åriga drift hade därmed totalt 115 miljarder kr placerats i fonder. 
 1  
 Vid årsskiftet 2003/04 uppgick fondernas totala marknadsvärde till knappt 94 miljarder kr. Till följd av börsnedgång och därmed för- knippade förluster var det summerade marknadsvärdet 18 procent lägre än summan av de ursprungligen placerade beloppen. Det är möjligt att den negativa börsutvecklingen även bidragit till att dämpa premiepensionsspararnas aktivitet. 
 Av de 615 premiepensionsfonder som vid årsskiftet 2003/04 utnyttjats av väljarna i någon omfattning var 348, dvs. mer än hälf- ten, utländska. Samtidigt har de utländska fonderna lockat fondväl- jarna i påtagligt låg utsträckning i termer av placerat kapital. Av det premiepensionskapital som placerats efter aktiva val har endast tio procent, mätt med genomsnittligt anskaffningsvärde, placerats i fonder som klassificeras som utländska i PPM:s fondhandelsstatis- tik. Därtill kommer att några av de mest populära utländska fon- derna marknadsförs av svenska fondbolag, varför intresset för ut- ländska fonder i egentlig mening varit ännu lägre. Det breda utbu- det av fonder har således utnyttjats i begränsad utsträckning. 
 Benägenheten att välja fond aktivt har uppvisat en fallande trend sedan det första fondvalet 2000 som genomfördes efter en massiv informationskampanj och omfattande uppmärksamhet i medierna. Vid detta tillfälle gjorde två tredjedelar ett aktivt val, en andel som föll till mindre än tio procent 2003 och 2004. Även om en bety- dande andel av icke- väljarna vid undersökningar uppger sig ha fat- tat ett aktivt beslut att inte välja annan fond så har andelen helt pas- siva pensionssparare av allt att döma ökat över tiden. Mot bakgrund 
  
 1  
 Den 26 januari 2004 placerades ytterligare 22 miljarder kr i fonder. 
 273 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 av den negativa börsutvecklingen under två av tre år är det svårt att redan nu dra säkra slutsatser om frekvensen och intresset för aktiva val på längre sikt. 
 I premiepensionssystemet tillåts endast fonder som medger byte på daglig basis. Inte heller denna möjlighet har kommit att utnytt- jas i särskilt stor utsträckning. Under 2002 och 2003 gjordes sam- manlagt 230 000 respektive 360 000 byten av fond. Detta kan jäm- föras med antalet aktiva väljare vid det senaste årsskiftet som var 3,06 miljoner. Eftersom var och en av dessa hade valt 3,38 fonder i genomsnitt uppgick det totala antalet fondval till 10,3 miljoner. Uppgifterna om hittills gjorda byten av fond indikerar därmed att några få procent av det totala antalet fondval har omprövats någon gång under loppet av ett år (360 000 byten motsvarar 3,5 procent av 10,3 miljoner fondval). Om de aktiva fondväljarna har bytt flera fonder vid ett tillfälle, eller en fond vid flera tillfällen, har andelen berörda fondväljare varit ännu mindre. 
 Enligt vad som hittills är känt om gjorda val av fonder i premie- pensionssystemet har de aktiva väljarna i hög grad föredragit in- hemskt förvaltade fonder, främst fonder förvaltade av fondbolag knutna till de stora svenska bankerna och försäkringsbolagen. Det- ta kan förklaras med utgångspunkt i varumärkets betydelse. Det kan också förklaras med ekonomiska argument, eftersom det är tidskrävande att utvärdera hundratals fonder. Ekonomer utnyttjar här begreppet sökkostnader som en sammanfattande beskrivning av de resurser som måste spenderas för att identifiera det bästa alternativet bland ett stort antal fonder. Genom att i stor utsträck- ning välja de inhemska bankernas och försäkringsbolagens fonder kan de aktiva väljarna sägas ha begränsat dessa sökkostnader. Dock är det en obesvarad fråga om detta är ett effektivt sätt att hantera systemets omfattande valfrihet. Därutöver har de aktiva väljarna i betydande grad föredragit fonder med låga avgifter, vilket ansetts vara ett i hög grad rationellt beteende. 
 2 
  
 Mot bakgrund av den komplexa uppgiften att välja bland hundra- tals fonder är risken betydande att fondväljarna skall basera sina beslut på enkla tumregler som kan leda till mindre effektiva och kanske irrationella resultat totalt sett. Förekomsten av sådana tum- regler har konstaterats bland aktiva väljare i det svenska premiepen- 
  
 2  
 Hughes  Perez (2004), Information Costs and Mutual Fund Flows, Handelshögskolan Stockholm och Riksförsäkringsverket. 
 274 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 sionssystemet. 
 3  
 Exempel på sådana tumregler är en observerad benägenhet att sprida placeringarna över fondkategorier, såsom dessa blivit definierade i informationsmaterialet. Därmed har det betydelse för utgången på vilket sätt valsituationen presenteras för fondväljarna, vilket inte behöver vara en rationell grund för att fatta ett investeringsbeslut. 
 I samband med de första valen av fond hösten 2000 utnyttjades möjligheten att aktivt välja fond i första hand av personer som på ett eller annat sätt kan förutsättas ha haft kännedom om sparfor- men. Anställda i den finansiella sektorn och individer med avdrags- gillt privat pensionssparande var starkt överrepresenterade bland de aktiva väljarna. Även högutbildade och höginkomsttagare utnyttja- de i högre grad än andra möjligheten att aktivt välja fond. I gruppen gifta, yngre årskullar samt kvinnor var andelen aktiva väljare också något högre än genomsnittet. 
 4  
 Utöver personliga karakteristika var även behållningen på premiepensionskontot en faktor som påver- kade benägenheten att göra ett aktivt val. 
 Riksrevisionen har publicerat en granskning av premiepensions- systemet (RiR 2004:16 Premiepensionens första år). Av denna granskning framgår bl.a. att många sparare har haft svårt att hantera sin roll som förvaltare och välja fonder som presterar bra och att det stora, och föränderliga, fondutbudet utgör ett problem för vissa sparare. 
 Resultat 
 Premiepensionen har varit i drift under tre hela kalenderår 2001– 2003. Denna period inkluderar två av de tre år som sammantagna utgör en av de sämsta perioderna i Stockholmsbörsens historia. Perioden inkluderar även 2003 som utmärktes av en kraftfull åter- hämtning. 
 Premiepensionskapitalet placeras med en uttalat lång horisont. Enligt lag och förarbeten skall risken vara låg för att det fonderade kapitalet skall ha påverkats påtagligt negativt av marknadernas fluk- tuationer under tiden fram till pensionstillfället, alternativt det se- nare tillfälle när kapitalet tas i bruk för att finansiera pensionsut- 
  
 3 
  
 Lucas, Riggs  Alvarado (2003), Identifying Heuristic Choice Rules in the Swedish Premium Pension Martinez, Göteborgs universitet (under publicering i Journal och Behavioral Finance). 
  
 4 
  
 Engström  Perez (2003), Which Individuals Make Active Investment Decisions in the New Swedish Pension System?  
  
 Journal of Pension Economics and Finance  
 2, s.  
 225–245. 
  
 275 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 betalningar (prop. 1999/2000:46 s. 80 och 81). De senaste årens erfarenheter aktualiserar omfattningen av de kortsiktiga risker som kan förekomma. 
 Den genomsnittliga fondavkastningen sedan start var  
 -31 
  pro- cent vid årsskiftet 2003/04. Avkastningen på enskilda premiepen- sionskonton avviker i allmänhet från den genomsnittliga fondav- kastningen, eftersom kapital placeras vid olika tillfällen och i olika typer av fonder. Sämst utveckling har den första och därmed störs- ta kullen pensionssparare haft, eftersom de i genomsnitt varit expo- nerade för huvuddelen av börsfallet med en större andel av det sam- lade kapitalet än de yngre generationer som tillkommit därefter. Fördelningen av de ackumulerade resultaten på kontonivå illustre- ras i nedanstående figur. 
  
 Figur 1 
  
 Värdeutveckling på pensionsspararnas konton per  
 2003-12-31 
  
 2 500 000 
  
 Antal pensionssparare 
  
 2 010 000 
  
 2 000 000 
  
 1 500 000 
  
 1 344 000 
  
 1 000 000 
  
 818 000 
  
 500 000 
  
 364 000 
  
 383 000 
  
 55 000 
  
 76 000 
  
 157 000 
  
 17 000 
  
 0 
  
 Sämre 
  
 30-40% 
 20-30% 
 10-20% 
 0-10% 
  
 0-10% 
  
 10-20% 
 20-30% 
  
 Bättre 
  
 än 40% 
  
 minus 
  
 minus 
  
 minus 
  
 minus 
  
 plus 
  
 plus 
  
 plus 
  
 än 30% 
  
 minus 
  
 plus 
  
 I tabell 1 nedan beskrivs utvecklingen för de tio största fonderna i termer av anskaffningsvärde. Fyra av dessa fonder har, under denna begränsade period, utvecklas väsentligt mycket sämre än Premie- sparfonden, medan fyra utvecklats bättre. Dock är Premiesparfon- den inte en idealisk jämförelsenorm i detta fall eftersom Premies- parfonden har utformats med ledning av summan av aktiva fondval. 
 276 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 Tabell 1 De tio största fonderna mätt med anskaffningsvärde samt 
 Premiesparfonden, avkastning  
 2001–03 
  (procent) 
  
 Ackumulerat 
  
 Genomsnitt per år 
  
 Robur Contura 
  
 -59 
  
 -26 
  
 AMF Världen 
  
 -25 
  
 Sanders 
  
 Robur Pension 
  
 -31 
  
 -12 
  
 SPP Generation  
 60-tal 
  
 -22 
  
 -8 
  
 Oconnor 
  
 -8 
  
 -3 
  
 Didner  Gerge Sverige 
  
 -7 
  
 -2 
  
 SPP Generation  
 50-tal 
  
 -14 
  
 -5 
  
 Hughes 
  
 -36 
  
 -14 
  
 AMF Balansfond 
  
 -13 
  
 -4 
  
 Folksam LO Världen 
  
 -39 
  
 -15 
  
 Premiesparfonden 
  
 -23 
  
 -8 
  
 Källa: PPM, egna beräkningar. 
 Det bör understrykas att tabell 1 inte beskriver individuella fond- konton. Beroende på sammansättningen av fonder och tidpunkten för olika placeringar kan utvecklingen för enskilda premiepensions- sparare avvika från den avkastning som redovisas för enskilda fon- der (spännvidden mellan bästa och sämsta utfall illustrerades i figur 1 ovan). 
 Behovet av en översyn 
 Information och vägledning 
 Premiepensionssystemet kan liknas vid ett marknadstorg som er- bjuder deltagande fondförvaltare plats att erbjuda sina tjänster un- der förutsättning att de uppfyller vissa grundläggande krav. Efter- som systemets samlade sparande kan förutses öka kraftigt på sikt har fondförvaltarna incitament att delta, även om fondspararnas intresse i dag är lågt. Det kan därutöver befaras att fondförvaltarna har incitament att delta med många fonder eftersom det kan öka reklamvärdet, både genom att fondförvaltaren upptar ett större ut- rymme i fondkatalogen och genom att chanserna därmed ökar för att någon av fonderna i efterhand skall visa sig ha utvecklats bättre än jämförbara konkurrentfonder. Det har från branschhåll fram- förts att det rabattsystem som tidigare tillämpats av PPM bidragit 
 277 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 till det stora antalet fonder genom att gynna små fonder framför stora. Rabattsystemet, som ändrades under 2004, syftar till att till- försäkra att de stordriftsfördelar som finns i fondförvaltning skall komma premiepensionsspararna till del i form av lägre avgifter. Som ett resultat av systemets utformning har antalet deltagande fonder kommit att bli mycket stort, vilket ställer särskilt stora krav på information och vägledning. 
 De senaste årens börsutveckling har tydliggjort att skillnaden re- dan efter kort tid kan bli mycket stor mellan enskilda fondsparare. Det finns en betydande risk för att denna skillnad kommer att bli än mer markerad under tiden fram till pension. Eftersom premie- pensionen är en del av den allmänna lagstadgade pensionen är det inte oproblematiskt om systemet ger utrymme för mycket dåliga utfall. Detta gäller även om dåliga utfall visar sig tillhöra undan- tagen snarare än regeln. 
 I nedanstående tabell illustreras schablonmässigt effekten av oli- ka kapitalavkastning på månatliga pensionsbelopp för en inkomst- tagare som tjänar 15 000 kr per månad, allt räknat i fasta priser. Som framgår blir skillnaden stor, till följd av den långa placerings- horisonten. Det bör beaktas att beräkningen enbart avser premie- pensionen som är en mindre andel av den allmänna pensionen. 
  
 Tabell 2 
  
 Månatlig premiepension efter 40 års sparande om inkomsten är 
  
 konstant 15 000 kr/månad, vid olika antaganden om årlig 
  
 avkastning 
  
 Avkastning 
  
 0 % 
  
 2 % 
  
 4 % 
  
 6 % 
  
 8 % 
  
 Pension 
  
 1 000 
  
 1 540 
  
 2 471 
  
 4 101 
  
 6 995 
  
 Källa: Egna beräkningar. 
 Mindre lämpliga fondval, dvs. val av fonder eller kombinationer av fonder på ofullständiga eller olämpliga grunder, kan bero på brister i informationen eller på mindre goda beslut trots adekvat informa- tion. Det blir därmed en fråga om informationen till pensionsspa- rarna från PPM och fondförvaltarna varit relevant och tillräckligt kraftfull när det gäller fondernas egenskaper och behovet av risk- spridning. Frågan bör bedömas mot bakgrund av vanliga misstag som erfarenhetsmässigt begås i sammanhang som dessa. 
 Mindre rationellt beslutsfattande i samband med placering och förvaltning av kapital är ett välkänt fenomen som analyseras och 
 278 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 förklaras av finansiell beteendevetenskap  
 (behavioral finance) 
 . 
 5  
 Exempel på detta är otillräcklig eller osjälvständig riskspridning. Det förra avspeglar en benägenhet att investera en oproportionerlig andel av kapitalet i marknader som man känner särskild förtrogen- het med, dvs. primärt hemmamarknaden. Det senare avspeglar en benägenhet att sprida investeringarna över tillgängliga alternativ, oberoende av vilka dessa är. Som framgått ovan har det funnits en tendens bland svenska fondväljare att bl.a. basera beslutet att välja fond på hur alternativen presenteras, exempelvis genom att sprida placeringarna över tillgängliga fondkategorier. Att sprida placering- arna över exempelvis en generationsfond, tillsammans med andra fondkategorier, är troligen inte resultatet av en genomtänkt analys av fondernas egenskaper. Generationsfonder utformas med ledning av pensionsspararnas ålder och är därför avsedda att utgöra ensam placering. Fondplaceringar kan även baseras på vilka fonder som uppmärksammas i medierna. Till det kan läggas att sådan uppmärk- samhet riskerar att uppmuntra flockbeteende genom att vissa fon- der identifieras som särskilt populära. 
 Utöver de första valen av fond finns det skäl att uppmärksamma vanliga misstag som begås i samband med förvaltning av värdepap- persportföljer över tiden, vilket i detta sammanhang motsvarar byte av fond. Ett sådant misstag kan vara alltför frekventa förändringar av portföljens sammansättning. Det har t.ex. konstaterats att sådan överdriven omsättning kan bero på överskattning av den egna för- mågan. 
 6  
 Eftersom premiepensionen omfattar alla kommer systemet även att omfatta de grupper som eventuellt utmärks av sådan själv- överskattning, även om detta endast gäller en delmängd av befolk- ningen. Flitig handel med fondandelar kan även medföra en risk för det långsiktiga resultatet genom att historiska vinster och förluster på fonder som man redan innehar läggs till grund för beslutet att byta fond, snarare än fondernas framtidsutsikter. 
 7  
 Det bör mot denna bakgrund övervägas i vilken utsträckning och på vilka grun- der det är lämpligt att uppmuntra fondbyten. Ett alternativ till att förespråka en förutsättningslös översyn av fondsparandet kan vara en rekommendation att med viss frekvens återställa fondportföl- 
  
 5 
  
 Se t.ex. Barberis  Thaler, A Survey of Behavioral Finance,  
  
 Handbook of the Economics of Finance 
 , North Holland 2003, s.  
 1053–1123. 
  
 6 
  
 Barber  Rogers, Trading is Hazardous to your Wealth: The Common Stock Investment Performance of Individual Investors,  
  
 Journal of Finance 
 , 2000 s.  
 773–806. 
  
 7 
  
 Denna typ av beslutsfattande behandlas av den nobelprisbelönade teoribildningen  
  
 (prospect theory)  
 som utgår från asymmetrisk attityd till risk (högre riskbenägenhet efter förlust än efter vinst). 
 279 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 jens ursprungligen valda sammansättning (s.k. återbalansering). Detta är en mindre riskfylld strategi över tiden, under förutsättning att denna sammansättning övervägts någorlunda väl. 
 Placeringsalternativ 
 Värdepappersfonder och motsvarande utländska fonder får delta i systemet, oavsett i vilken grad fonderna i sig är lämpade för pen- sionssparande. Den enskilde får välja upp till fem fonder, vilket är en gräns som PPM har definierat. Det finns inget i nuvarande regel- verk som förhindrar ett större antal sådana val. 
 Det kan ifrågasättas om alla typer av värdepappersfonder (pen- ningmarknadsfonder, branschfonder m.m.) skall anses vara läm- pade för långsiktigt pensionssparande var och en för sig. Om det finns en risk att fondväljare sprider placeringarna på ett mindre självständigt sätt över de alternativ som finns tillgängliga är det inte oproblematiskt vilka fonder och kategorier av fonder som ingår i systemet. Det kan även ifrågasättas om alla tänkbara kombinationer av, i och för sig tillåtna, fonder skall vara möjliga att välja, med tanke på risken för långsiktigt dåliga utfall i enskilda fall. 
 Mot bakgrund av den långa placeringshorisonten i samband med pensionssparande kan det även övervägas om inte avgränsningen till värdepappersfonder kan vara alltför snäv i vissa fall. Sådana fonder får bara placera medlen i finansiella instrument och på konto i kre- ditinstitut. Värdepappersfonder kan inte investera mer än tio pro- cent av kapitalet i onoterade aktier, som annars kan anses passa väl in i samband med långsiktigt pensionssparande. Värdepappersfon- der får inte heller äga fastigheter. Eftersom fastigheter ofta är den enskilt största tillgången för många familjer är en sådan placering dock inte alltid lämplig i samband med pensionssparande. 
 Placeringar i onoterade tillgångar kan inte förenas med obegrän- sade möjligheter att byta fond över tiden. Det kan emellertid ifrå- gasättas om den totala frånvaron av sådana placeringsalternativ skall anses innebära ett större mått av valfrihet än om ett sådant alter- nativ ändå fanns tillgängligt, även om det bara kan väljas vid ett begränsat antal tillfällen och därefter måste behållas under viss tid. Eftersom regeringen uttalat att s.k. specialfonder, åtminstone tills vidare, inte bör tillåtas inom premiepensionssystemet (prop. 2002/03:150 s. 265), bör andra alternativ än fondplaceringar över- 
 280 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 vägas om onoterade tillgångar skall komma i fråga i detta samman- hang. 
 Kostnader 
 Det stora antalet fonder och den i princip obegränsade friheten att byta fond har naturligt nog konsekvenser för systemets kostnader. Dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) har i samband med den tidi- gare omnämnda undersökningen av pensionssystemets kostnader (RRV 2003:21) konstaterat att det breda urvalet av fonder är en kostnadsmässig nackdel eftersom möjliga stordriftsfördelar inte utnyttjas. Ett fondbolag kan ofta förvalta ett större kapital med oförändrad resursförbrukning, vilket i så fall ger upphov till fal- lande styckkostnader. 
 Premiepensionssystemet utnyttjar stordriftsfördelar i viss utsträckning dels genom att Premiesparfonden har mer än 30 pro- cent av marknaden och årligen tillförs en mycket stor andel av till- kommande generationer pensionssparare, dels genom att de 25 största fonderna förvaltade två tredjedelar av kapitalet vid årsskiftet 2003/04. Systemets kostnader i förhållande till utgående pensioner, inklusive kostnaderna för fondförvaltningen, väntas sjunka i takt med att systemet växer. Det finns trots det en risk att kostnaderna för fondförvaltningen förblir varaktigt höga i ett internationellt perspektiv, jämfört med andra stora avgiftsdefinierade system. 
 Livränta 
 Det är i dag inte möjligt att välja en mjuk övergång från fondför- säkring till traditionell försäkring med garanterade belopp (livrän- ta), vilket innebär att den enskilde tvingas byta vid ett tillfälle. Det innebär i sin tur att fondernas marknadsvärde vid detta tillfälle blir bestämmande för premiepensionen under resten av livet, vilket medför en betydande risk för att övergången i efterhand skall visa sig ha skett vid en olämplig tidpunkt. Ett visst mått av flexibilitet i samband med övergång från den ena formen av försäkring till den andra skulle bidra till att minska denna risk. Det kan även övervä- gas om den som en gång valt traditionell försäkring bör ha möjlig- het att byta tillbaka till fondförsäkring och om det skall gå att välja traditionell försäkring före pensionstillfället. 
 281 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 Det kan i det sammanhanget också vara lämpligt att överväga alternativet att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet som inte har naturligt samband med myndighetens övriga uppgifter att administrera premiepensionskonton och bistå allmänheten i sam- band med dessa. Det bör undersökas om det går att begränsa kost- naderna genom effektiv konkurrens även i denna del, jämfört med de administrativa fördelar och vinster i form av stordriftsfördelar som går att utvinna genom att lägga verksamheten i PPM. 
 Angränsande utredningsarbete 
 Regeringen har i regleringsbrev formulerat mål och återrapporte- ringskrav för PPM när det gäller informationsgivningen. Bland an- nat förutsätts PPM informera om betydelsen av riskspridning vid val och byte av fond, om de olika fondtypernas egenskaper och om kostnadernas betydelse i samband med långsiktigt fondsparande. Däremot har PPM inte rätt att ge placeringsråd i förhållande till enskilda fonder eller fondförvaltare. 
 Riksrevisionen har, som tidigare nämnts, publicerat en utvärde- ring av premiepensionssystemets funktion. Denna utmynnar i en rekommendation till regeringen att, i samband med den nu aktuella översynen av premiepensionssystemets funktion, se över eller när- mare analysera vissa förhållanden: 
  
 Det stora fondutbudet – som också är starkt föränderligt – är enligt vissa sparare ett problem. 
  
 Många sparare har haft svårt att hantera sin roll som förvaltare och att välja fonder som presterar bra. 
  
 Andelen sparare med aktivt valda fonder har minskat succes- sivt. 
  
 Fonderna i utbudet har i många fall avkastat mindre bra jämfört med index (efter justering för nettoavgifter). 
  
 Inriktningen och omfattningen av informations- och vägled- ningsverksamheten behöver klargöras, både för nytillkomman- de och befintliga sparare. 
  
 Kunskaperna om spararnas riskexponering på portföljnivå be- höver förbättras, vilket Riksrevisionen föreslår skall ske genom att regeringen ger PPM i uppdrag att utveckla sådana analyser. 
  
 Dessutom har regeringen, på grundval av den tidigare omnämnda  
 ANSA-utredningens 
  slutbetänkande (SOU 2003:106), gett PPM i 
 282 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 uppdrag att i samråd med Riksförsäkringsverket redovisa en gemensam strategi för hur information om premiepension och inkomstpension skall ges till allmänheten. I detta uppdrag ingår också att genomföra en kartläggning och analys av förutsättningar- na att starta en gemensam kundservice för det reformerade pen- sionssystemet. Redovisning av uppdraget skall lämnas senast den 1 oktober 2004. 
 Uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas för att utvärdera premiepensionssys- temets funktion. 
 Information och vägledning 
 Som ett resultat av systemets utformning har antalet deltagande fonder kommit att bli mycket stort. Till det kommer att frågor om finansiella placeringar och val av fonder ställer sig svåra och främ- mande för många. Det mycket stora antalet fonder och den för- höjda risk för felaktiga val som följer av det, samt det faktum att premiepensionen ingår som en del av den allmänna lagstadgade pensionen, ställer särskilt stora krav på information och vägledning. 
 Utredaren skall utvärdera den information och vägledning som har riktats till enskilda pensionssparare från deltagande fondförval- tare och från PPM. Utvärderingen skall beakta kända problem i samband med val och byte av fond, mot bakgrund av beprövad vetenskap och hittills uppnådda resultat. 
 Utredaren skall bedöma i vilken utsträckning en utvecklad infor- mation och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall och föreslå åtgärder i linje härmed. Utredaren skall även bedöma i vilken utsträckning och på vilka grunder det är lämpligt att uppmuntra fondbyten. 
 Placeringsalternativ 
 Det är mot bakgrund av risken att aktiva fondväljare skall bedriva osjälvständig riskspridning, eller på andra sätt utnyttja den omfat- tande valfriheten på ett för den enskilde mindre lämpligt sätt, inte oproblematiskt vilket utbud som erbjuds och hur detta utbud sätts 
 283 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:87 
  
 samman och presenteras. Det är därför angeläget att även utbudet av placeringar övervägs. 
 Utredaren skall bedöma om systemets nuvarande utformning ut- gör ett problem ur användarsynpunkt när det gäller överskådlighet, nytta och risker för den enskilde. Om så bedöms vara fallet skall utredaren även överväga alternativa lösningar och föreslå sådana förbättringar som underlättar valsituationen för den enskilda pen- sionsspararen, förbättrar förutsättningarna för en god premiepen- sion och minskar risken för systematiskt dåliga resultat. Utredaren skall exempelvis överväga om identifierade problem kan mildras ge- nom ett reducerat och/eller systematiserat urval av fondplaceringar. Även frågor rörande kapitalkoncentration och eventuell marknads- påverkan skall ingå i utredarens bedömning. 
 Utredaren skall bedöma om PPM:s förändrade rabattsystemet är en faktor som påverkar fondutbudets storlek och sammansättning och om någon väsentlig förbättring kan förväntas genom ytterliga- re förändringar av rabattsystemet. Utredaren skall även bedöma om det är lämpligt att öka antalet fondval utöver de fem som är möjliga i dag. 
 Även andra dimensioner av risk än placeringarnas standardavvi- kelse skall beaktas, exempelvis den risk som ligger i att vissa typer av placeringar inte möjliggör daglig omsättning. I tillägg till förvalt- ning av premiepensionsmedel i fonder skall utredaren överväga lämpligheten av att placera sådana medel i mindre likvida tillgångs- slag som fastigheter och onoterade aktier och, om detta anses lämpligt, föreslå praktiska lösningar för att möjliggöra sådana investeringar i annan form än genom s.k. specialfonder. 
 Utredaren skall föreslå lösningar på eventuell övergångsproble- matik, exempelvis i samband med redan gjorda val av fond. 
 Utredarens förslag skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. 
 Kostnader 
 Utredaren skall, på basis av exempel från andra länder med liknande avgiftsdefinierade system, bedöma effektiviteten i det svenska pre- miepensionssystemet. Denna bedömning skall beakta fördelar, så- väl som nackdelar, som är förknippade med det svenska systemets omfattande valfrihet, mot bakgrund av hittillsvarande och förväntat utnyttjande av denna valfrihet. 
 284 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 1 
  
 Utredarens förslag till förändringar skall innehålla en bedömning av konsekvenserna för premiepensionssystemets samlade kostnader och en avvägning av dessa kostnader i förhållande till förväntade resultat. Utredaren bör särskilt uppmärksamma kostnaderna för fondförvaltningen. I tillämpliga fall skall även konsekvenserna för systemets administrationskostnader ingå i utredarens bedömning och redovisas. 
 Livränta 
 Utredaren skall överväga och föreslå en lösning som möjliggör en övergång från fondförsäkring till livränta i etapper och som kan minska risken för den enskilde jämfört med ett motsvarande byte vid ett enda tillfälle. Utredaren skall även överväga om det är lämp- ligt att konkurrensutsätta PPM:s verksamhet som ensam försäk- ringsgivare för livräntan inom premiepensionssystemet, med beak- tande av förväntade konsekvenser för systemets kostnader. 
 Utredningsarbetet 
 Utredaren skall föreslå förbättringar av premiepensionssystemets funktion på grundval av Riksrevisionens utvärdering. 
 Utredaren skall beakta det arbete som bedrivs inom PPM för att förbättra vägledningen och utvärdera effekterna av hittillsvarande informationsinsatser och de förslag om en gemensam informa- tionsstrategi som PPM och RFV kommer att presentera senast den 1 oktober 2004. 
 Vid bedömning av premiepensionssystemets kostnader skall ut- redaren samråda med eventuella andra utredare som kan komma att tillsättas med anledning av den pågående översynen av administra- tionen av den allmänna pensionen. 
 Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 31 oktober 2005. 
 (Finansdepartementet) 
 285 
 Internationell utblick 
 I denna bilaga finns en internationell utblick som är uppdelad i två avsnitt. I det första avsnittet finns en redogörelse för pensionsord- ningar i Danmark, Australien, Storbritannien och USA. I ett andra avsnitt finns en redogörelse för pensionsordningar i Polen samt vissa utvalda länder i Latinamerika. I Latinamerika genomfördes relativt tidigt omfattande förändringar av pensionssystemen med individuella konton som ett centralt element. 
 De system som studeras i denna bilaga uppvisar både likheter och skillnader med premiepensionssystemet. Det gäller faktorer som huruvida deltagande i systemet är obligatoriskt eller inte, hu- ruvida det finns en centraliserad kontohållning, samt vilken avgifts- strategi och förvaltningsform som tillämpas. När det gäller antalet placeringsalternativ står Premiepensionssystemet emellertid i en klass för sig. 
 Pensionsordningar med individuella konton i Danmark, Australien, Storbritannien och USA 
 I tabell 1 jämförs premiepensionssystemet med pensionsordningar i Danmark, Australien, Storbritannien och USA. Av tabellen fram- går att det danska SP systemet är det som är mest likt premiepen- sionssystemet. Bägge systemen är obligatoriska att delta i, har ett brett urval av investeringsalternativ och är baserade på detaljhan- delsfonder. 
 287 
 Bilaga 2 SOU 2005:87 
  
 Tabell 1 
  
 Jämförelse av premiepensionssystemet med andra pensionssystem 
  
 med individuella konton i Danmark, Australien, Storbritannien och 
  
 USA 
  
 System 
  
 Insättningar 
  
 Investeringsalternativ 
  
 Avgiftsstrategi 
  
 Förvaltningsform 
  
 (% av bruttolön) 
  
 och kontohållning 
  
 Sverige: 
  
 2,5 % 
  
 700 fonder, 
  
 Variabelt 
  
 Värdepappersfonder 
  
 Premiepensionen 
  
 centraliserad 
  
 volymbaserat 
  
 infördes år 2000, 
  
 kontohållning 
  
 avgiftstak 
  
 deltagandet är 
  
 obligatoriskt 
  
 Danmark: SP 
  
 1 % (Inbetalningarna 
  
 207 fonder, 
  
 Differentierad 
  
 Värdepappersfonder 
  
 infördes1999 och 
  
 suspenderade  
 2004–) 
  
 Centraliserad 
  
 avgiftssättning med 
  
 deltagandet är 
  
 kontohållning 
  
 begränsningar 
  
 obligatoriskt 
  
 Australien: Super 
  
 9 % 
  
 Över 100 industry 
  
 Inga restriktioner 
  
 Institutionell 
  
 annuation 
  
 wide funds och 350 
  
 förvaltning och 
  
 guarantee 
  
 master trusts, 
  
 värdepappersfonder 
  
 infördes 1992 och 
  
 ingen centraliserad 
  
 deltagandet är 
  
 kontohållning 
  
 obligatoriskt och 
  
 kan ske exempelvis 
  
 genom industry 
  
 wide funds, 
  
 master trusts 
  
 Corporate 
  
 Storbritannien: 
  
 Varierar med ålder 
  
 Val av leverantör: 
  
 Personal pensions: 
  
 Institutionell 
  
 personal pension 
  
 Flertal leverantörer 
  
 Inga restriktioner 
  
 förvaltning och 
  
 stakeholder 
  
 som var och en 
  
 Stakeholder pensions: 
  
 värdepappersfonder 
  
 pension Systemen 
  
 tillhandahåller ett 
  
 Fasta avgifter med 
  
 började införas 
  
 spektrum av 
  
 begränsning. 
  
 1978 och är 
  
 produkter. 
  
 frivilliga 
  
 Tillsynsmyndigheten, 
  
 FSA, följer och listar 
  
 36 stakeholder och 
  
 36 personal pension 
  
 -produkter, 
  ingen 
  
 centraliserad 
  
 kontohållning 
  
 USA: TSP 
  
 Varierar mellan 
  
 5 fonder eller 
  
 Anbudsprocess 
  
 Institutionell 
  
 infördes1986 och 
  
 generationsfonder, 
  
 förvaltning 
  
 deltagandet är 
  
 centraliserad 
  
 frivilligt 
  
 kontohållning 
  
 Det danska  
 SP-systemet 
 1 
  
 Det danska  
 SP-systemet 
  infördes 1999 och administreras av ATP. SP är ett rent avgiftsbaserat system med individuella konton och innehåller inte något försäkringselement. 
 2  
 Efter en omfattande re- form våren 2003 har valfrihet beträffande förvaltningen av SP- medlen varit en ledstjärna. Till skillnad från premiepensionssyste- 
  
 1 
  
 Källa: ATP. 
  
 2 
  
 ATP administrerar sedan 1964 den danska tilläggspensionen. 
  
 288 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 2 
  
 met saknas dock en bred politisk enighet beträffande  
 SP-systemets 
  plats i pensionssystemet. Inbetalningarna till  
 SP-systemet 
  har av den anledningen, efter genomförandet av reformen 2003, blivit uppskjutna för år 2004 och 2005. Den danska regeringen har nu lagt fram ett förslag som innebär att inbetalningarna skjuts upp yt- terligare två år fram till och med 2007. 
 Systemet har omkring 3,3 miljoner kontohavare och det samlade förvaltade kapitalet var första juli 2005 omkring 48 miljarder DKK. 
 Den 1 januari 2005 fick pensionsspararna möjlighet att själva välja vem som skulle administrera och investera  
 SP-medlen. 
  Tre valmöjligheter ges till pensionsspararna: 
  
 atpValg: att låta ATP sköta förvaltningen av medlen på det individuella kontot utan att göra egna allokeringsbeslut, basal- ternativet 
  
 medValg och selvValg: att låta ATP sköta förvaltningen av medlen på det individuella kontot men samtidigt göra egna allokeringsbeslut genom att investera  
  
 SP-medlen 
  i detaljhan- delsfonder genom ATP:s elektroniska investeringsportal, Fol- kebørsen 
  
 att flytta  
  
 SP-kontot 
  till ett annat pensionsbolag på den privata marknaden 
 Folkebørsen, är ett system som uppvisar stora likheter med pre- miepensionssystemets webbplats beträffande de tjänster som er- bjuds pensionsspararna. Detta system är tillgängligt för samtliga 3,3 miljoner kontohavare, men endast kontohavare som har över 5 000 DKK innestående på sina konton kan göra egna val via Folkebør- sen. Drygt 2.7 miljoner kontohavare uppfyller detta kriterium, 
 Dessa sparare kan välja mellan tre olika investeringsstrategier, ATPvalg, medvalg och selvvalg. Dessa olika investeringsstrategier skiljer sig åt beträffande krav på aktivitet från pensionsspararnas sida. I atpValg sätter ATP samman en portfölj av fonder som för- valtas av fondbolaget  
 ATP-invest. 
  Den samlade sammansättningen av fonder ändras kontinuerligt så att den speglar kontohavarens ålder och den därmed sammanhängande riskprofilen. I de övriga valalternativen väljer spararen fonder helt på egen hand, med eller utan beslutsstöd. Drygt 200 fonder från cirka 30 olika fondbolag är anslutna till Folkebørsen. De utländska fonderna utgör omkring hälften av fondutbudet. Även fonder som erbjuds av  
 ATP-invest 
  är valbara. Den första oktober 2005 hade endast 3 200 sparare hittills 
 289 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:87 
  
 bytt till selvValg, 800 har bytt till medValg och drygt 3 200 000 är placerade i atpValg. 
 Avgifter för deltagande fondbolag 
 Deltagande fonder betalar en anmälningsavgift som uppgår till 15 000 DKK. En årlig deltagaravgift på 12 000 DKK tas också ut av deltagande fonder. Dessa avgifter återbetalas inte vid en eventuell avregistrering. 
 Vid sidan om dessa avgifter appliceras också en avgiftsmodell bestående av två delar: 
  
 En marknadsföringsavgift fastställs alltid per deltagande fond genom att man utgår från den högsta marknadsföringsavgiften för distribution och marknadsföring som respektive fondbolag betalar till distributörer på marknaden för denna fond. Den slutliga avgiften fastställs sedan genom att denna marknads- föringsavgift i procent appliceras på SP innehavet i fonden. Avgiften fastställs årligen och i förskott och reduceras med den årliga deltagaravgiften. 
  
 En s.k. minimal marknadsföringsavgift fastställs genom en trappa som påminner om Premiepensionssystemets rabattrappa. När omkostnaderna beräknas sker en differentie- ring mellan obligationsfonder, blandfonder och aktiefonder. För obligationsfonder reduceras trappans genomslag med 0,40 procent, för blandfonderna med 0,50 procent och för aktiefon- derna med 0,70 procent. Dessa avdrag fastställs årligen. Grund- principen är att ju högre omkostnader och desto högre andel SP innehavet har av det totala kapitalet, desto större rabatt, i föl- jande intervall som framgår av tabell 2. 
  
 Tabell 2 
  
 Folkebørsens rabattrappa 
  
 Intervall 
  
 SP kapital 
  
 Rabatt 
  
 1 
  
 0–100 
  miljoner DKK 
  
 25 % 
  
 2 
  
 100–500 
  miljoner DKK 
  
 50 % 
  
 3 
  
 500–3 
  000 miljoner DKK 
  
 75 % 
  
 4 
  
 > 3 000 miljoner 
  
 95 % 
  
 Källa: ATP. 
  
 290 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 2 
  
 Dessa två avgiftsberäkningar jämförs sedan. Om den minimala marknadsföringsavgiften är högre än marknadsföringsavgiften är det denna avgift som fondbolaget skall betala. 
 Pensionsspararnas kostnader 
 Det danska systemet kännetecknas av en struktur för administra- tions- och transaktionskostnaderna, som dels är beroende av den investeringsstrategi som pensionsspararen valt, dels har ett tak. 
 Alla kontohavare, oavsett val av investeringsstrategi, betalar en grundavgift på 0,1 procent till systemet. Denna grundavgift kan dock maximalt uppgå till 10 DKK. 
 De pensionssparare som väljer basalternativet, dvs. låter ATP utforma en åldersbaserad portfölj, betalar en administrationsavgift på sammanlagt 0,175 procent av kontosaldot per år, vilken tas ut kvartalsvis, dock maximalt 35 DKK per år. Maximal årlig administ- rationsavgift för detta alternativ är alltså 45 DKK per år. Till detta tillkommer kapitalförvaltningskostnader vilka uppgår till omkring 0,2 procent. 
 De pensionssparare som väljer att sätta samman en portfölj av fonder betalar en administrationsavgift på sammanlagt 0,35 procent av kontosaldot per år, vilken tas ut kvartalsvis, dock maximalt 70 DKK per år. Maximal årlig administrationsavgift för detta alterna- tiv är alltså 80 DKK per år. Till detta tillkommer courtage på 0,15 procent av handlat belopp. Kapitalförvaltningskostnaderna varierar beroende på vilka underliggande fonder som pensionsspararen valt. I genomsnitt är förvaltningskostnaderna för medValg 0,29 procent och för selvValg 0,32 procent. 
 Beslutsstödet på Folkebørsen betonar kostnadsaspekten och systemet tillhandahåller också en särskild kostnadsranking, ATP- rating. 
 Australien 
 Det australiensiska pensionssystemet består av två komponenter. Den ena komponenten är en behovsprövad ålderspension. Den andra består av den s.k. super annuation guarantee, vilket är ett obligatoriskt personligt pensionssparande. Denna infördes 1992 och den obligatoriska sparnivån är 9 procent av inkomsten. Det är 
 291 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:87 
  
 arbetsgivaren som är ansvarig för såväl inbetalningar som val av lösning/fond. Detta innebär att systemet totalt sett omfattar föl- jande typer av alternativ, vilka inte alla är tillgängliga för alla pen- sionssparare, företags egna tjänstepensionslösningar, kollektiva  
 industry-wide 
  fonder, detaljhandelsfonder, master trusts. 
 Det finns över 100  
 industry-wide 
  Romero och 350 master trusts. Master trusts erbjuder ett större utbud av investerings- alternativ. Varje alternativ kan sedan innehålla olika många investe- ringsalternativ som pensionsspararen kan välja mellan. Avgifts- strukturen för  
 industry-wide 
  Romero och master trusts redovisas i tabell 3. 
 Tabell 3 Avgiftsstruktur för olika typer av pensionssystem i Australien 2001 
  
 Industry wide 
  
 Master trust 
  
 funds 
  
 Fast avgift 
  
 AUD 48 årligen 
  
 AUD 42– AUD 71 årligen 
  
 Procent av inbetalningar 
  
 – 
  
 upp till 4,5 % 
  
 Procent av förvaltat 
  
 0,3–0,7 
  % 
  
 administrationskostnader: >= 0,95 % 
  
 kapital 
  
 förvaltningskostnader:  
 0,4–1,1 
  % 
  
 Källa: Schmidt, E., Administrative charges for funded pensions: comparison and assessment of 13 countries, OECD, 2001. 
 Premiepensionssystemet jämförs i kapitel 6 med företagsspecifika australiensiska tjänstepensionslösningar, corporate, industry- wide funds och master trusts. 
 Storbritannien 
 Pensionssystemet förenar såväl förmånsbestämd och avgiftsbe- stämd ersättning. Pensionssystemet är baserat på en grundpension och en inkomstrelaterad personlig tilläggspension. Insättningarna till de personliga pensionskontona varierar beroende på ålder från 3,8 till 9 procent. De flesta pensionsspararna väljer beträffande den inkomstrelaterade delen att ingå avtal med privata finansiella före- tag. Det finns tre alternativ, tjänstepensionslösningar som tillhan- dahålls av arbetsgivaren, personligt pensionssparande eller s.k. sta- keholder pension. Den sistnämnda delen innebär att individen 
 292 
 SOU 2005:87 Bilaga 2 
 också kan välja att spara för någon annans räkning, exempelvis make/maka eller barn. 
 För personal pensions finns inga begränsningar beträffande avgifternas storlek. 
 Stakeholder pension har införts i Storbritannien med syfte att lösa problem som konstaterats med personal pensions. För det första skall företag med fler än fem anställda som inte erbjuder nå- gon tjänstepensionslösning identifiera och underlätta anslutning till en lämplig stakeholder pension för sina anställda. Detta sker för att minska kostnader för exempelvis administration och mark- nadsföring. Skattereglerna för stakeholder pension är också av- sedda att vara enklare än för personal pension. De som tillhanda- håller stakeholder pension lösningar får bara ta ut en slags avgift, bestämd i relation till förvaltat kapital. Genom att det inte är tillåtet med fasta avgifter är ambitionen att lätta avgiftsbördan betydligt för pensionskonton med hittills små insatta belopp. Slutligen är det meningen att tillsynsmyndigheten, Financial Services Authority, FSA, ska genomföra särskilda projekt inom consumer education i syfte att informera om avgifter och kostnader. Sammantaget är målsättningen att pensionsspararna härigenom dels ska möta system med större avgiftstransparens samt att pensionsspararna i större uträckning än hittills skall välja tillhandahållare med lägre avgifter och kostnader. 
 Inbetalningarna till personal pensions och stakeholder pen- sions varierar med ålder. Detta visas i tabell 4 
  
 Tabell 4 
  
 Inbetalningar till personal pensions och stakeholder pensions 
  
 Ålder 
  
 Maximal inbetalning, procent av bruttoinkomst 
  
 35 år eller yngre 
  
 17,5 % 
  
 36–45 
  år 
  
 20,0 % 
  
 46–50 
  år 
  
 25,0 % 
  
 51–55 
  år 
  
 30,0 % 
  
 56–60 
  år 
  
 35,5 % 
  
 61–74 
  år 
  
 40,0 % 
  
 Källa: Office of the Pensions Advisory service 
 När stakeholder pensions infördes begränsades avgifterna till 1 procent av förvaltat kapital. Från och med 6 april 2005 ändrades 
 293 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:87 
  
 denna begränsning till att vara 1,5 procent för de första 10 åren, för att sedan sjunka till 1 procent. 
 Avgiftssättningen i det brittiska systemet kännetecknas av stor variation och spridning. Detta framgår av tabell 5. 
  
 Tabell 5 
  
 Avgiftssättning och spridning i Storbritannien 1998 
  
 Fasta årliga avgifter 
  
 Insättningsavgifter 
  
 Förvaltningsavgifter 
  
 Avgift, £ 
  
 Andel av pensions- 
  
 Avgift, % 
  
 Andel av pensions- 
  
 Avgift, % 
  
 Andel av pensions- 
  
 fonderna, % 
  
 fonderna, % 
  
 fonderna, % 
  
 – 
  
 42 
  
 0 
  
 4 
  
 2 
  
 1–5 
  
 4 
  
 2 
  
 2 
  
 0,5 
  
 7 
  
 6–10 
  
 9 
  
 3 
  
 2 
  
 0,51–0,74 
  
 4 
  
 11–15 
  
 20 
  
 4 
  
 2 
  
 0,75 
  
 27 
  
 16–20 
  
 4 
  
 5 
  
 51 
  
 0,76–0,99 
  
 5 
  
 21–25 
  
 5 
  
 6 
  
 9 
  
 1,0 
  
 32 
  
 26–30 
  
 5 
  
 7 
  
 5 
  
 1,01–1,25 
  
 9 
  
 31–35 
  
 4 
  
 8 
  
 9 
  
 1,26–1,5 
  
 12 
  
 >35 
  
 7 
  
 9–12 
  
 18 
  
 Källa: Schmidt, E., Administrative charges for funded pensions: comparison and assessment of 13 coun- tries, OECD, 2001. 
 USA 
 Den allmänna förmånsbestämda pensionen representerar en mini- mipension bestämd på federal nivå. Denna kompletteras i vissa del- stater. Dessutom finns frivilligt tjänstepensionssparande. Tjänste- pensionssystemen är i huvudsak avgiftsbestämda. Långt ifrån alla förvärvsarbetande deltar i detta pensionssparande. Bland privatan- ställda deltar endast omkring 49 procent. 
 3 
  
 En stor grupp av tjänstepensionslösningarna är de s.k. 401(k) planerna. I dessa planer kan både arbetstagare och arbetsgivare göra insättningar på de personliga kontona. Många företag väljer att för anställda som deltar att matcha den anställdes sparande. Totalt sett kan maximalt omkring 25 procent av inkomsten sammanlagt av- sättas till detta pensionssparande. För federalt anställda finns en tjänstepensionslösning, Thrift Savings Plan, där de anställda kan 
  
 3  
 Munnell, A., Chavez, A., och Medina, C. (2000) What determines 401 (k) participation and contribution. CRR WP  
 200-12. 
  
 294 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 2 
  
 sätta in upp till 15 procent av sin inkomst. De som är anslutna till detta system kan för närvarande göra ett val mellan sex alternativ: 
 4 
  
 1. 
  
 Government Securities Investment Fund 
  
 2. 
  
 Fixed Income Index Investment Fund 
  
 3. 
  
 Common Stock Index Investment Fund 
  
 4. 
  
 Small Capitalization Stock Index Investment Fund 
  
 5. 
  
 International Stock Index Investment Fund 
  
 6. 
  
 Life Cycle Funds 
  
 Avgiftsstrukturen och avgiftsutvecklingen för TSP redovisas i ta- bell 6. 
 Tabell 6 Avgiftsstrukturen och avgiftsutvecklingen för TSP  
 1988–1998 
  
 År 
  
 Avgifter i 
  
 Kontobehållning 
  
 Totala avgifter per år 
  
 Förvaltningsavgifter 
  
 Administrationsavgifter per 
  
 procent 
  
 i genomsnitt 
  
 och konto ($) 
  
 per konto ($) 
  
 konto 
  
 av 
  
 (k$) 
  
 tillgångar 
  
 löpande 
  
 1998 års 
  
 löpande 
  
 1998 
  
 priser 
  
 års 
  
 priser 
  
 1988 
  
 0,70 
  
 2,4 
  
 16,8 
  
 22,7 
  
 1,0 
  
 15,8 
  
 21,4 
  
 1989 
  
 0,46 
  
 3,7 
  
 17,1 
  
 22,21 
  
 1,5 
  
 15,5 
  
 20,2 
  
 1990 
  
 0,29 
  
 5,1 
  
 14,81 
  
 18,00 
  
 2,0 
  
 12,8 
  
 15,6 
  
 1991 
  
 0,26 
  
 6,7 
  
 17,4 
  
 20,71 
  
 2,7 
  
 14,7 
  
 17,6 
  
 1992 
  
 0,23 
  
 8,5 
  
 19,6 
  
 22,53 
  
 3,4 
  
 16,2 
  
 18,6 
  
 1993 
  
 0,19 
  
 10,7 
  
 20,3 
  
 22,81 
  
 4,3 
  
 16,1 
  
 18,0 
  
 1994 
  
 0,16 
  
 12,8 
  
 20,6 
  
 22,39 
  
 5,1 
  
 15,4 
  
 16,7 
  
 1995 
  
 0,14 
  
 16,5 
  
 23,1 
  
 24,57 
  
 6,6 
  
 16,5 
  
 17,6 
  
 1996 
  
 0,13 
  
 20,1 
  
 26,2 
  
 27,01 
  
 8,0 
  
 18,1 
  
 18,7 
  
 1997 
  
 0,12 
  
 25,3 
  
 30,3 
  
 30,61 
  
 10,1 
  
 20,2 
  
 20,4 
  
 1998 
  
 0,11 
  
 27,4 
  
 30,1 
  
 30,1 
  
 11,1 
  
 19,2 
  
 19,2 
  
 Källa: Sullivan, E. et al, Administrative costs and the organization of individual retirement account systems: a comparative perspective, Development Research Group, The World Bank. 
  
 4  
 Se www.tsp.gov 
 295 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:87 
  
 Pensionsordningar med individuella konton i Latinamerika och Polen 
 5 
  
 Tabell 7 visar grundläggande information om pensionsordningar i Latinamerika och Polen med individuella konton. 
 Tabell 7 Pensionsordningar med individuella konton i Argentina, Chile, Mexiko och Polen 
  
 Land, startår, 
  
 Premieinsättning 
  
 Investeringsalternativ 
  
 Avgiftsstrategi 
  
 Förvaltningsform 
  
 deltagande 
  
 (% av bruttolön) 
  
 och kontohållning 
  
 Argentina 1994, 
  
 10 %, möjlighet 
  
 Möjlighet att välja 
  
 Begränsningar i 
  
 Institutionell 
  
 Frivilligt 
  
 till extra insätt- 
  
 personliga konton 
  
 avgiftsstrukturen 
  
 ningar 
  
 som tillhandahålls av 
  
 ett tiotal privata 
  
 fondadministratörer 
  
 ingen centraliserad 
  
 kontohållning 
  
 Chile 1981 
  
 10 % obligato- 
  
 Valmöjlighet mellan 9 
  
 Begränsningar i 
  
 Institutionell 
  
 Obligatoriskt 
  
 riskt, viss möj- 
  
 privata fondadmi- 
  
 avgiftsstrukturen 
  
 lighet till extra 
  
 nistratörer 
  
 insättningar 
  
 ingen centraliserad 
  
 kontohållning 
  
 Mexiko 1997 
  
 7 %, staten 
  
 Valmöjlighet mellan 
  
 Valmöjlighet mellan 
  
 Institutionell 
  
 Obligatoriskt 
  
 matchar det 
  
 ett tiotal privata 
  
 9 privata fond- 
  
 individuella spa- 
  
 fondadministratörer 
  
 administratörer 
  
 randet med 5 % 
  
 ingen centraliserad 
  
 av inkomsten. 
  
 kontohållning 
  
 Polen 1999 
  
 7,3 % 
  
 21 fonder 
  
 Begränsningar i 
  
 Institutionell 
  
 Obligatoriskt 
  
 ingen centraliserad 
  
 avgiftsstrukturen 
  
 samt partiellt 
  
 kontohållning 
  
 avgiftstak, upp till 
  
 en viss volym 
  
 Argentina 
 Det argentinska pensionssystemet innehåller en förmånsbaserad del som långsiktigt förväntas leverera två tredjedelar av pensio- nerna. 1994 infördes ett avgiftsbaserat system där det finns en val- möjlighet mellan ett offentligt system som hanterar personliga konton eller personliga konton som tillhandahålls av 15 olika fond- administratörer som pensionsspararna kan välja mellan. Varje fond- administratör kan tillhandahålla endast en fond. Den argentinska 
  
 5  
 För beskrivningen av systemen i Latinamerika har som bakgrundsreferens använts, Thompson (2000) Pension Funds in Latin America: Recent Trends and Regulatory Challenges, OECD. 
 296 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 2 
  
 centralbanken administrerar också en fond inom ramen för detta system. Denna fond skall ge en avkastning som motsvarar en spar- ränta. För de försäkrades räkning sätts varje år 10 procent av in- komsten obligatoriskt in på dessa konton. Pensionsspararna kan också spara frivilligt på sina personliga konton. År 1994 valde 66 procent denna möjlighet. År 2001 hade den sjunkit till 40 procent. 
 Som framgått i tabell 5.2 finns det begränsningar i avgiftsstruk- turen. Det innebär att det maximalt årligen får ske ett avgiftsuttag som motsvarar 2.3 procent av de 10 procenten av inkomsten som obligatoriskt betalas in av inbetalningarna, vilket resulterar att nettoinflödet för varje pensionssparare är 7,7 procent av inkoms- ten. Vid sidan om detta avgiftsuttag tog en del fondadministratörer ut en tillkommande fast administrationsavgift. Fram till år 2001 hade de privata fondadministratörerna rätt att ta ut såväl fast som rörliga avgifter. I december 2001 avskaffades de fasta avgifterna. Systemet har ett prestationsbaserat avgiftselement. Vid avkastning som överstiger 5 % får en extra avgift tas ut på 20 procent av avkastningen över 5 % . 
 Spridningen i avgiftsuttaget är betydande. 1999 var den lägsta av- giften var 17,4 procent av inbetalningarna medan den högsta var 27,9 procent. År 1999 var det för tre fonder lika med 19 procent av inbetalningarna, medan det för fyra fonder var 30 procent eller mer. 
 Chile 
 I stort sett hela pensionssystemet är sedan 1981 avgiftsbaserat, även om det också finns ett visst grundskydd. I huvudsak består pensionssystemet av personliga konton som administreras av nio olika fondadministratörer som pensionsspararna kan välja mellan. För de försäkrades räkning sätts varje år 10 procent av inkomsten in på dessa konton, men det tillkommer även en avgift på 1,6 pro- centenheter i genomsnitt. Från pensionsspararnas inkomst dras alltså i genomsnitt 11,6 procent brutto till pensionssystemet. 
 Fram till år 2002 kunde fondadministratörerna endast erbjuda en investeringsportfölj var. År 2002 ändrades reglerna så att varje fondadministratör har rätt att erbjuda fem olika portföljer med va- rierande risk. 
 I tabell 8 visas avgiftsstrukturen i det chilenska systemet och de- ras utveckling mellan åren 1987 och 1992. 
 297 
 Bilaga 2 SOU 2005:87 
  
 Tabell 8 
  
 Pensionsavgifter i Chile för personliga pensionskonton  
 1987–1992 
  
 Fast avgift (US$ 
  
 Rörlig prestationsbaserad 
  
 Årlig rörlig avgift (procent av 
  
 årligen) 
  
 avgift (procent av avkastning) 
  
 förvaltat kapital) 
  
 1987 
  
 10 
  
 3,4 
  
 0,33 
  
 1988 
  
 11 
  
 3,6 
  
 – 
  
 1989 
  
 8 
  
 3,3 
  
 – 
  
 1990 
  
 6 
  
 3,0 
  
 – 
  
 1992 
  
 4 
  
 2,9 
  
 – 
  
 Källa: Schmidt, E., Administrative charges for funded pensions: comparison and assessment of 13 countries, OECD, 2001 
 Spridningen i avgiftsuttaget var 1999 som följer. Den högsta avgif- ten som andel av inbetalningarna var 14,5 medan den högsta var 20,4. 
 Mexiko 
 I stort sett hela pensionssystemet är sedan 1997 avgiftsbaserat, även om det finns ett visst grundskydd. En väsentlig del av systemet är de personliga konton som administreras av olika fondadministratö- rer som pensionsspararna kan välja mellan. År 1999, efter två års existens fanns det 14 sådana fondadministratörer i systemet. Till dessa personliga konton betalar de förvärvsarbetande och deras ar- betsgivare in 6,275 procent av inkomsterna. Detta kompletteras av att staten betalar in 0,225 procent av pensionsspararens inkomst till dessa konton. Ytterligare fem procent av inkomsten sätts av till en form av bosparande som om medlen inte utnyttjas för bostadsän- damål förs över till det personliga kontot. 
 Avgiftsstrukturen för olika mexikanska fondadministratörer av personliga konton redovisas i tabell 9. 
 298 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 2 
  
 Tabell 9 Avgiftsstrukturen för olika fondadministratörer av personliga konton i Mexiko (1999) 
  
 Fondadministratör 
  
 Procent av 
  
 Procent av förvaltat 
  
 Prestationsbaserat 
  
 inbetalningar 
  
 kapital 
  
 (% över benchmark) 
  
 Banamex Aegon 
  
 1,7 
  
 Bancomer 
  
 1,68 
  
 Bancrecer Dresdner 
  
 1,60 
  
 0,50 
  
 Bital 
  
 1,68 
  
 Dunn 
  
 1,63 
  
 0,50 
  
 Génesis Metropolitan 
  
 1,65 
  
 Inbursa 
  
 33,0 
  
 Principal 
  
 1,35 
  
 0,75 
  
 Profuturo GNP 
  
 1,67 
  
 0,70 
  
 Santander Mexicano 
  
 1,70 
  
 1,00 
  
 Smith Generali 
  
 1,45 
  
 1,00 
  
 Tepeyac 
  
 1,60 
  
 0,15 
  
 XXI 
  
 1,50 
  
 0,20 
  
 Gomez 
  
 1,45 
  
 0,50 
  
 Källa:  
 Villaseñor-Zertuche, 
  Lopez, An Overview of the New Pension System in Mexico, Programme of Work  
 1999–2000 
  [DAFFE/AS/PEN(99)1] Working Party on Private Pensions. 
 Spridningen i avgiftsuttaget är betydande. År 1999 var det för tre fonder lika med 19 procent av inbetalningarna, medan det för fyra fonder var 30 procent eller mer. 
 Polen 
 Sedan 1999 är pensionssystemet avgiftsbaserat. Drygt 19 procent av inkomsten sätts av för pensionsändamål. Av dessa avsätts drygt 12 procent till personliga konton för allmän statlig pension. Reste- rande dryga 7 procent förs över till personliga fondkonton där pen- sionsspararen kan välja att placera medlen mellan 21olika licensie- rade fonder. 
 Avgifterna i det polska systemet består av den överföringsavgift på 0,8 procent av inbetalningarna som ZUS, Social Insurance Institution (PPM:s polska motvarighet) tar ut. Till detta tillkom- mer den startavgift på i genomsnitt 8,5 procent av inbetalningarna som de olika fonderna tar ut, transaktionskostnader samt 0,6 pro- cent av förvaltat kapital i förvaltningsavgift. 
 299 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:87 
  
 Det polska systemet kännetecknas också av att en del fondadmi- nistratörer applicerar en avgiftssättning som förändras över tiden. För de två första årens sparande tar 14 fondadministratörer ut högre avgifter, som sedan sänks om pensionsspararen behåller sitt sparande i fonden. I diagram 1 redovisas hur denna typ av avgifts- sättning påverkar avgifterna i det polska systemet. 
 Diagram 1 Avgifterna i det polska systemet (baserat på 20 pensionsfonder per juni 2001) 
 Källa: Chlon, A. (2002) Chlon, A., Administrative costs of pension funds in Poland in international perspective, OECD – Center for  
 Co-operation 
  Villanueva, 
  Baltic Regional Program, Regio- nal meeting for the Eastern and Central European Countries,  
 7–8 
  februari 2002. 
 300 
 Analys av Sjunde  
 AP-fondens 
  roll på Stockholmsbörsen 
 I denna bilaga analyseras vad ett avskaffande av Sjunde  
 AP-fondens 
  inflytandebegränsningar kan föra med sig beträffande Sjunde AP- fondens framtida roll på den svenska börsen. 
 Kapitalet under förvaltning är i dag relativt litet i förhållande till börsens storlek. Premiepensionssystemet är emellertid ungt och kommer därför att växa starkt i termer av förvaltat kapital. I syfte att specifikt utröna Sjunde  
 AP-fondens 
  framtida roll på den svenska börsen har utredningen gjort vissa beräkningar. 
 Det förvaltade kapitalet inom premiepensionssystemet uppgår i dag till drygt 150 miljarder kronor (maj 2005). Enligt utredningens prognos kommer emellertid systemet mer än sexdubblas och om- fatta ett kapital på över 1 000 miljarder kronor (nominellt) år 2020 
 1 
 . Prognosen är gjord under följande antaganden: 
  
 Inflöden i enlighet med Försäkringskassans prognoser. 
  
 3,5 procents ränta i den tillfälliga förvaltningen. 
  
 Aktieavkastning (såväl svenska aktier som utländska aktier) på 6,5 procent. 
  
 Avkastning på obligationer på 3,5 procent. 
  
 Aktieandelen faller från 89 procent ned till 75 procent fram till 2020. 
  
 PPM:s avgift och fondernas förvaltningsavgifter faller i enlighet med tidigare redovisning om kostnader. 
  
 Drygt 30 procent av premiepensionsmedlen, eller ca 45 miljarder kronor, kan uppskattas vara placerade på den svenska börsen i dag via fonderna i premiepensionssystemet. Stockholmsbörsens värde uppgår i dag till omkring 2 850 miljarder kronor. Det innebär att premiepensionssystemet indirekt äger drygt 1,5 procent av det samlade värdet på Stockholmbörsen. Notera emellertid att rösträt- ten tillfaller de fondbolag som förvaltar fonderna inom premiepen- 
  
 1  
 Slutåret för PPM:s nuvarande prognoser. 
 301 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2005:87 
  
 sionssystemet. Staten har således endast direkt kontroll över de aktier som ägs av Sjunde  
 AP-fondens 
  bägge fonder. 
 Premiepensionssystemets andel av börsen kan förväntas växa över tiden. Andelen kommer emellertid inte utvecklas i takt med premiepensionskapitalet. Det förklaras av två faktorer, dels kom- mer Stockholmsbörsen också att växa över tiden, dels kommer sannolikt pensionsspararna välja något mindre riskfyllda portföljer med ett mindre aktieinnehåll. I takt med att behållningarna i pre- miepensionssystemet blir större och medelåldern i systemet ökar antas pensionsspararna vilja dra ned investeringsrisken. Vidare kan antas att spararnas övervikt gentemot svenska aktier kan komma att minska över tiden. Denna övervikt har successivt minskat över de senaste 20 åren. Det finns ingen anledning att tro att denna trend inte kommer att fortsätta. 
 I diagrammet nedan redovisas en prognos av premiepensions- systemets andel (inklusive Sjunde  
 AP-fonden) 
  av Stockholmsbör- sen fram till 2020. Prognosen är gjord under följande antaganden (i tillägg till dem som redovisas ovan): 
  
 Stockholmsbörsen avkastar 6,5 procent. En tredjedel delas dock ut till aktieägarna utan att reinvesteras på börsen. 
  
 Premiepensionssystemets andel svenska aktier minskar, som andel av aktieportföljen, från 34 till 25 procent. 
  
 I diagrammet kan utläsas att premiepensionssystemets andel av Stockholmsbörsen förväntas uppgå till drygt 3,5 procent 2020. Som en jämförelse kan sägas att livförsäkringsbolagen sammantaget äger cirka 7,5 procent av Stockholmsbörsen. Statens innehav i noterade bolag uppgår till ca 4,5 procent av börsvärdet, medan Investor har en ägandeandel på 3,2 procent.  
 Första-Fjärde 
 AP-fonderna 
  har en ägarandel på  
 0,7–1,0 
  procent vardera. 
 Motsvarande prognos har gjorts för Sjunde  
 AP-fonden 
  under tre olika scenarier där fondens andel av det totala kapitalet 2020 varie- ras. Följande scenarier används: 
  
 Andelen bibehålls på dagens nivå (32 procent) 
  
 Andelen sjunker till 25 procent 
  
 Andelen ökar till 50 procent 
  
 Vidare antas att Sjunde  
 AP-fondens 
  aktieandel sjunker till samma nivå som ovan antogs för premiepensionssystemet i stort 2020, dvs. till 75 procent, medan den svenska andelen av aktieportföljen bibe- 
 302 
  
 SOU 2005:87 
  
 Bilaga 3 
  
 hålls på samma nivå som i dag (19 procent). Resultatet redovisas i diagram 1 nedan. Som framgår skulle Sjunde  
 AP-fonden 
  äga strax under en procent av Stockholmsbörsen om kapitalandelen förblir konstant. Om marknadsandelen i premiepensionssystemet ökade till 50 procent skulle andelen hamna strax under 1,5 procent. 
 Det kan konstateras att Sjunde  
 AP-fondens 
  andel av svenska börsen visserligen skulle bli signifikant med nuvarande regelverk men inte problematisk ur ett ägar- eller förvaltningsperspektiv. Inte heller skulle andelen bli ohanterlig om premiepensionssystemets samtliga tillgångar samförvaltades. Värt att notera är att premiepen- sionens andel av Stockholmsbörsen som helhet skulle bli väsentligt lägre (cirka 2,8 procent) om alla medel placerades med Sjunde AP- fondens lägre Sverigeandel. 
 Diagram 1 PPM:s respektive AP7:s andel av svenska börsen 
  
 5,0% 
  
 4,0% 
  
 3,6% 
  
 3,0% 
  
 2,0% 
  
 1,4% 
  
 1,0% 
  
 0,9% 
  
 0,7% 
  
 0,0% 
  
 2005 
  
 2006 
  
 2007 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 2011 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 AP7s andel av börsen (25%) 
  
 AP7s andel av börsen (50%) 
  
 AP7s andel av börsen (32%) 
  
 PPMs andel av Sthlm börsen 
  
 303