Försvarshögskolan 
 En översyn 
 Betänkande av Försvarshögskoleutredningen 
 Stockholm 2004 
 SOU 2004:58 
  
 SOU och Ds kan köpas från Brown kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Brown Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets för- valtningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. 
 Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 
 103 33 Stockholm 
 Fax:  
 08–405 
  42 95 Telefon:  
 08–405 
  47 29 
 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf 
 Tryckt av Elanders Gotab AB 
 Stockholm 2004 
 ISBN  
 91-38-22149-7 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Försvarsdepartementet 
 Regeringen beslutade den 19 juni 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Försvarshögskolan. 
 Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 23 juni 2003 förre generaldirektören Bailey att vara särskild utredare. 
 Som sakkunniga att ingå i utredningen förordnades kanslirådet Spears och departementssekreteraren Green den 1 september 2003. Som experter förordnades samma dag kom- mendörkaptenen Parker, brigadgeneralen Davis, forskningsledaren English, skattedirektören Burch och sektionschefen Guerrero. 
 Civilekonomen Hernandez anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. den 1 september 2003. 
 Utredningen, som har antagit namnet Försvarshögskoleutred- ningen, överlämnar härmed betänkandet Försvarshögskolan – en över- syn (SOU 2004:58). Uppdraget är därmed slutfört. 
 Stockholm i maj 2004 
 Bailey 
 /Elisabeth GentryInnehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 19 
  
 1.1 
  
 Uppdraget................................................................................. 
  
 19 
  
 1.2 
  
 Utredningsarbetet.................................................................... 
  
 20 
  
 1.3 
  
 Betänkandets uppläggning....................................................... 
  
 21 
  
 2 
  
 Utredningens utgångspunkter ...................................... 
  
 25 
  
 3 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och 
  
 organisation – en översikt............................................ 
  
 25 
  
 3.1 
  
 Uppgifter .................................................................................. 
  
 25 
  
 3.2 
  
 Mål ............................................................................................ 
  
 26 
  
 3.3 
  
 Verksamhet............................................................................... 
  
 28 
  
 3.3.1 
  
 Utbildning..................................................................... 
  
 29 
  
 3.3.2 
  
 Forskning ...................................................................... 
  
 39 
  
 3.3.3 
  
 Internationell verksamhet ............................................ 
  
 44 
  
 3.3.4 
  
 Övrig verksamhet ......................................................... 
  
 46 
  
 3.4 
  
 Organisation............................................................................. 
  
 47 
  
 4 
  
 Tillbakablick.............................................................. 
  
 49 
  
 4.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 49 
  
 4.2 
  
 Militärhögskolan bildas ........................................................... 
  
 50 
  
 4.3 
  
 Militärhögskolan och Förvaltningshögskolan slås 
  
 samman ..................................................................................... 
  
 51 
  
 4.4 Myndigheten Försvarsmakten bildas...................................... 
  
 51 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2004:58 
  
 4.5 
  
 Militärhögskolan ersätts av Försvarshögskolan 
  
 .....................51 
  
 4.6 
  
 Det nya skolsystemet............................................................... 
  
 53 
  
 4.7 
  
 Skolreformutredningen............................................................ 
  
 54 
  
 5 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan .................................. 
  
 55 
  
 5.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 55 
  
 5.2 
  
 Försvarshögskolans uppgifter ................................................. 
  
 56 
  
 5.2.1 
  
 Utredningens förslag .................................................... 
  
 56 
  
 5.2.2 
  
 Utredningens överväganden......................................... 
  
 56 
  
 5.2.3 
  
 Bakgrund ....................................................................... 
  
 60 
  
 5.3 
  
 Avgiftsfinansiering ................................................................... 
  
 60 
  
 5.3.1 
  
 Utredningens förslag .................................................... 
  
 60 
  
 5.3.2 
  
 Utredningens överväganden......................................... 
  
 60 
  
 5.3.3 
  
 Bakgrund ....................................................................... 
  
 62 
  
 5.4 
  
 Regeringens styrning av FHS .................................................. 
  
 63 
  
 5.4.1 
  
 Utredningens förslag .................................................... 
  
 63 
  
 5.4.2 
  
 Utredningens överväganden......................................... 
  
 63 
  
 5.4.3 
  
 Bakgrund ....................................................................... 
  
 68 
  
 5.5 
  
 Uppdragsgivarnas styrning av FHS ........................................ 
  
 72 
  
 5.5.1 
  
 Utredningens förslag .................................................... 
  
 72 
  
 5.5.2 
  
 Utredningens överväganden......................................... 
  
 72 
  
 5.5.3 
  
 Bakgrund ....................................................................... 
  
 75 
  
 5.6 
  
 Regeringens styrning av uppdragsgivarnas beställningar 
  
 från FHS ................................................................................... 
  
 79 
  
 5.6.1 
  
 Utredningens förslag .................................................... 
  
 79 
  
 5.6.2 
  
 Utredningens överväganden......................................... 
  
 79 
  
 5.7 
  
 Utvärdering av styrningen ....................................................... 
  
 80 
  
 6 
  
 Försvarshögskolans organisation ................................... 
  
 83 
  
 6.1 
  
 Utredningens förslag................................................................ 
  
 83 
  
 6.2 
  
 Utredningens överväganden .................................................... 
  
 83 
  
 6.2.1 
  
 FHS organisation .......................................................... 
  
 83 
  
 6.3 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 88 
  
 6 
  
 SOU 2004:58 Innehåll 
  
 6.3.1 
  
 Styrelse och rektor........................................................ 
  
 89 
  
 6.3.2 Nämnder, råd och delegation....................................... 
  
 92 
  
 6.3.3 
  
 Institutioner och avdelningar....................................... 
  
 94 
  
 7 
  
 Resursutnyttjande .................................................... 
  
 103 
  
 7.1 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 103 
  
 7.2 
  
 Utredningens överväganden.................................................. 
  
 103 
  
 7.2.1 
  
 Personal ....................................................................... 
  
 103 
  
 7.2.2 
  
 Lokaler......................................................................... 
  
 104 
  
 7.3 
  
 Bakgrund ................................................................................ 
  
 105 
  
 7.3.1 
  
 Personal ....................................................................... 
  
 105 
  
 7.3.2 
  
 Lokaler......................................................................... 
  
 111 
  
 8 
  
 Effektivitet och produktivitet ..................................... 
  
 113 
  
 8.1 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 113 
  
 8.2 
  
 Utredningens överväganden.................................................. 
  
 113 
  
 8.2.1 
  
 Utbildning................................................................... 
  
 113 
  
 8.2.2 
  
 Forskning .................................................................... 
  
 117 
  
 8.3 
  
 Bakgrund ................................................................................ 
  
 120 
  
 8.3.1 
  
 Verksamhetens kostnader .......................................... 
  
 120 
  
 8.3.2 
  
 Verksamhetens intäkter.............................................. 
  
 124 
  
 8.3.3 
  
 Verksamhetens resultat .............................................. 
  
 126 
  
 8.3.4 
  
 Produktivitet i utbildningsverksamheten.................. 
  
 127 
  
 8.3.5 
  
 Produktivitet i forskningsverksamheten................... 
  
 129 
  
 9 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av Försvarshögskolans kompetens och 
  
 forskning ................................................................. 
  
 133 
  
 9.1 
  
 Utredningens förslag ............................................................. 
  
 133 
  
 9.2 
  
 Utredningens överväganden.................................................. 
  
 133 
  
 9.2.1 
  
 Utbildning................................................................... 
  
 134 
  
 9.2.2 
  
 Forskning .................................................................... 
  
 135 
  
 9.3 
  
 Bakgrund ................................................................................ 
  
 136 
  
 9.3.1 
  
 Utvärdering av utbildning.......................................... 
  
 136 
  
 9.3.2 
  
 Utvärdering av forskning ........................................... 
  
 139 
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2004:58 
  
 9.3.3 
  
 Utvärdering av användningen av FHS forskning 
  
 ......140 
  
 9.3.4 
  
 Konsultens sammanfattande slutsatser...................... 
  
 141 
  
 10 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld .................. 
  
 143 
  
 10.1 
  
 Utredningens förslag.............................................................. 
  
 143 
  
 10.2 
  
 Utredningens överväganden .................................................. 
  
 143 
  
 10.3 
  
 Bakgrund................................................................................. 
  
 145 
  
 10.3.1 Omvärldsförändringar som påverkar 
  
 verksamheten............................................................... 
  
 145 
  
 10.3.2 Internationella insatser ............................................... 
  
 145 
  
 10.3.3 Nationellt försvar........................................................ 
  
 146 
  
 10.3.4 Det militära skolväsendets reformering .................... 
  
 147 
  
 10.3.5 Totalförsvarets behov och framtida 
  
 utbildningsvolym ........................................................ 
  
 148 
  
 10.3.6 Akademiseringen......................................................... 
  
 150 
  
 11 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och 
  
 högskolor ................................................................. 
  
 151 
  
 11.1 
  
 Utredningens förslag.............................................................. 
  
 151 
  
 11.2 
  
 Utredningens överväganden .................................................. 
  
 151 
  
 11.2.1 Samarbetspolicy .......................................................... 
  
 151 
  
 11.2.2 Utvecklingsmöjligheter .............................................. 
  
 152 
  
 11.2.3 Undersökning av vad som kan erbjudas andra 
  
 högskolor..................................................................... 
  
 152 
  
 11.3 
  
 Bakgrund................................................................................. 
  
 153 
  
 11.3.1 Samverkan enligt regelverket...................................... 
  
 153 
  
 11.3.2 Områden för samverkan............................................. 
  
 153 
  
 12 
  
 Försvarshögskolor i andra länder................................. 
  
 159 
  
 12.1 
  
 Utredningens förslag.............................................................. 
  
 159 
  
 12.2 
  
 Utredningens överväganden .................................................. 
  
 159 
  
 12.3 
  
 Bakgrund – andra länders försvarshögskolor ....................... 
  
 160 
  
 12.3.1 Tyskland ...................................................................... 
  
 160 
  
 12.3.2 Norge........................................................................... 
  
 161 
  
 12.3.3 Finland ......................................................................... 
  
 162 
  
 8 
  
 SOU 2004:58 
  
 Innehåll 
  
 13 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 
  
 165 
  
 Bilagor 
  
 1 
  
 Kommittédirektiv..................................................................... 
  
 167 
  
 2 
  
 Sammanfattning: Statskontorets rapport nr 2004:2............... 
  
 173 
  
 3 
  
 Utvärdering av styrningen av Försvarshögskolan.................. 
  
 181 
  
 4 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning 
  
 Försvarshögskolan tillför dem................................................ 
  
 211 
  
 9 
 Sammanfattning 
 Uppdraget 
 Utredningens uppgift har varit att göra en översyn av Försvars- högskolan (FHS). Enligt regeringens direktiv skulle utredningen utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS, sko- lans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande samt uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning som FHS tillför dem. I uppdraget har också ingått att lämna förslag till förbättringar på dessa om- råden. 
 Utgångspunkter 
 Utredningen har varit inriktad på frågor om styrning, organisation och effektivitet. Den handlar därför mer om formerna för FHS verksamhet än om själva utbildningen och forskningen vid skolan. 
 Utredningen skall utgå från att FHS även i fortsättningen är en fristående myndighet under regeringen. Men utredningen är inte förhindrad att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter. 
 Att lösa den s.k. akademiseringsfrågan har inte varit utred- ningens uppgift. Den har stor betydelse för hur FHS skall styras, finansieras och organiseras. Flera av de frågor som utredningen har att behandla kan inte få hållbara lösningar innan akademiserings- frågan är löst. Utredningen utgår från FHS som skolan ser ut i dag men understryker det angelägna i att akademiseringsfrågan snarast får en permanent lösning. 
 Den pågående reformeringen av Försvarsmakten (FM), dess kom- petensförsörjning och utbildningssystem får konsekvenser för ut- bildningens inriktning, omfattning och innehåll. Det ställer höga krav på FHS förmåga att anpassa och förnya sig. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:58 
  
 FHS har i likhet med andra statliga myndigheter i stor utsträck- ning befogenhet att själv besluta om sin organisation och sitt arbetssätt. Det bör FHS ha även i fortsättningen. Utredningen har tagit hänsyn till den omfattande översyn av den egna organisa- tionen som FHS nyligen har genomfört. Många av utredningens förslag om ändringar i fråga om skolans organisation och resurs- utnyttjande m.m. riktar sig till FHS. Skolan har själv att ta ställning till dessa förslag. 
 Försvarshögskolans uppgifter 
 Utredningens utvärdering av styrningen av FHS har inte visat att FHS uppgifter behöver förändras i några viktigare avseenden. Uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter bör inte ändras. Det finns dock enligt utredningens mening anledning att precisera avgränsningen av FHS verksamhetsområde i förordningen med instruktion för FHS. Utredningen föreslår att FHS verksam- hetsområde avgränsas till att omfatta totalförsvarets och den freds- tida krishanteringens behov. Det gäller även behov inom detta område som inte kan förutses i dag. Vidare förslår utredningen att FHS uppgifter vad gäller forskning förtydligas och utvidgas genom att begreppet forskning i instruktionen byts ut mot forskning, studier och stöd till utvecklingsarbete. Uppräkningen i instruk- tionen av ämnen inom vilka FHS skall bedriva forskning kan tas bort. Den avgränsning som ligger i att forskningen skall tillgodose totalförsvarets och den fredstida krishanteringens behov är enligt utredningen mening tillräcklig. 
 Avgiftsfinansiering 
 Den tidigare kritiken mot avgiftsfinansieringens roll i styrningen av FHS har framför allt gått ut på att FM:s förmåga att beställa utbild- ning av FHS inte har varit tillräcklig. Utvärderingen av styrningen av FHS har lett till bedömningen att strukturen för beställningar har stramats upp avsevärt på senare tid, både vad gäller utbildning och forskning. Utredningen drar slutsatsen att avgiftsfinansiering tills vidare bör vara den huvudsakliga finansieringsformen för FHS. När det gäller avvägningen mellan avgifts- och anslagsfinansiering anser utredningen att anslagsmedlen för uppbyggnad av FHS veten- 
 12 
  
 SOU 2004:58 
  
 Sammanfattning 
  
 skapliga grund bör finnas kvar. Utredningen utesluter inte att det kan finnas fler uppgifter som det är angeläget att FHS utför, men som de uppdragsgivande myndigheterna inte är beredda att stödja genom beställningar, och som därför bör finansieras med anslag. 
 Regeringens styrning av Försvarshögskolan 
 Den av utredningen anlitade utvärderaren har kommit till slut- satsen att regeringens styrning av FHS är relativt vag i övergripande frågor men tydlig i detaljfrågor. Utredningen har inte funnit anled- ning att ifrågasätta denna bedömning. 
 Regleringsbreven har utvecklats till det bättre vad gäller mål- formuleringar och rapporteringskrav. Mål- och resultatdialogen mellan FHS och Försvarsdepartementet sköts av allt att döma väl. Men utredningen föreslår att Försvarsdepartementet och FHS till- sammans utvecklar mer precisa mål och mera talande resultatmått så att regeringens styrande avsikt blir klar även i övergripande frågor. 
 Regeringen har på senare tid utsett ny rektor, styrelseordförande och styrelseledamöter för FHS. Utredningen anser sig dock inte ha underlag för några säkra slutsatser om vilka styrsignaler regeringen eventuellt har avsett att ge genom dessa utnämningar. 
 FHS styrelse har numera en sammansättning som i stort sett stämmer överens med de principer som regeringen brukar tillämpa när styrelser med fullt ansvar tillsätts. Men eftersom det är ange- läget att styrelsen, som har fullt ansvar för FHS verksamhet, inte står vid sidan av styrkanalen mellan regeringen och FHS, bör styrelsens roll i styrningen klarläggas så att alla inblandade parter har en enhetlig bild av den. 
 Uppdragsgivarnas styrning av Försvarshögskolan 
 Den formella strukturen hos FM, som är den helt dominerande uppdragsgivaren, för beställningar av utbildning hos FHS har fått en stadga som den knappast hade tidigare. Rutinerna för beställ- ningarna och målen för de beställda utbildningarna är för det mesta klara och tydliga. Processen för beställning av forskning är också på det hela taget ändamålsenlig. Utvärderingen har dock visat att det finns utrymme för förbättringar. Utredningen anser att FM bör 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:58 
  
 vidta åtgärder för att begränsa personalomsättningen bland de personer i Högkvarteret som ansvarar för beställningarna. 
 Även regeringen lägger forskningsuppdrag på FHS för rege- ringens behov. Utredningen föreslår att regeringen följer upp och redovisar resultatet av dessa forskningsuppdrag. 
 Regeringens styrning av uppdragsgivarnas beställningar från 
 Försvarshögskolan 
 Regeringen ställer numera inga särskilda krav på FM:s, Krisbered- skapsmyndighetens (KBM:s) eller andra myndigheters beställningar av utbildning och forskning av FHS. Detta ligger i linje med upp- dragsstyrningsmodellen. Men utredningen föreslår att regeringen med vissa mellanrum uppdrar åt de uppdragsgivande myndigheter- na att redovisa vilken nytta och användning de har av den beställda utbildningen och forskningen i sin verksamhet. 
 Försvarshögskolans organisation 
 Utredningen bedömer att FHS har en i huvudsak ändamålsenlig organisation. FHS har också i sitt eget arbete med att förbättra och utveckla organisationen själv uppmärksammat och vidtagit åtgärder mot de brister som Statskontoret har funnit i den översyn som kontoret gjort på utredningens uppdrag. De förslag i fråga om FHS organisation som utredningen nu lägger fram riktar sig dels till regeringen och dels till FHS. 
 Utredningen föreslår att regeringen tar in grundläggande bestäm- melser om rektors uppgifter i FHS instruktion, i likhet med vad som gäller för rektorer vid universitet och högskolor. Bestämmel- serna om Delegationen för militärhistorisk forskning kan enligt utredningen däremot utgå ur instruktionen. Det bör ankomma på FHS själv att avgöra om det behövs en särskild delegation för detta ändamål och hur den i så fall skall vara utformad. 
 Utredningen föreslår att FHS behåller sin institutionsorganisa- tion och att institutionernas interna organisation görs enhetlig. Det kan finnas skäl för FHS att pröva att samla ansvaret för produk- tionen av stabs- och chefsutbildningen på ett ställe inom FHS. Några ytterligare åtgärder som utredningen anser värda att pröva för FHS är dels att precisera styrelsens delegation av befogenheter 
 14 
  
 SOU 2004:58 
  
 Sammanfattning 
  
 till rektor i den interna arbetsordningen och dels att inrätta en internrevision. Däremot finns det enligt utredningens uppfattning inte någon anledning att förändra den ställning som Institutet för Högre Totalförsvarsutbildning har inom FHS. 
 Resursutnyttjande 
 Utredningen föreslår att FHS jämför sin icke operativa verksamhet med andra högskolor eller myndigheter genom s.k. benchmarking för att ta del av deras erfarenheter av effektivisering av administra- tionen. FHS skulle enligt utredningen också kunna pröva några åtgärder för att minska sina personalkostnader, t.ex. genom att tillsvidareanställa något fler officerare och försöka behålla de in- lånade lärarna något längre tid än i dag. Andra åtgärder att pröva är att öka den debiterbara tiden från 65 % till  
 70–75 
  % och att sär- redovisa stöd- och utvecklingsinsatser från forskning för att möj- liggöra en tydligare uppföljning. 
 Effektivitet och produktivitet 
 De priser som FHS sätter på sin utbildning och forskning är enligt utredningens bedömning i huvudsak konkurrenskraftiga. Men FHS bör ändå pröva ett antal åtgärder för att minska sina kostnader för framför allt de militära utbildningarna. Sådana åtgärder kan vara bl.a. att erbjuda studier på halvfart där detta är möjligt, se över individutvecklingen inom stabsutbildningen, minska antalet lärar- ledda timmar, utforma offerter till FM på alternativa kostnads- nivåer, se över processen för utformningen av utbildningen och fastställa en forskningspolicy. 
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av Försvarshögskolans kompetens och forskning 
 Utredningens utvärdering visar att FHS uppdragsgivare i allmänhet är nöjda med kvaliteten på såväl utbildning som forskning vid FHS. 
 Bland uppdragsgivarna kan man särskilja två olika förhållnings- sätt till utvärdering. Den ena modellen, som tillämpas framför allt av FM, bygger på nära kontakter mellan beställaren och utföraren (FHS). Den andra, som tillämpas framför allt av KBM, bygger på 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:58 
  
 en mer systematiserad och metodologiskt medveten utvärderings- verksamhet. Båda modellerna har sina fördelar och nackdelar. Den första kan bidra till att utvärderingsresultaten kommer till använd- ning och den har låga kostnader. Men den måste bedömas som mindre tillförlitlig. Den andra modellen ger mer tillförlitlig infor- mation. Risken med externa utvärderingssystem, som dessutom är dyra, är dock att resultaten inte kommer till användning. 
 Utredningen föreslår att FHS överväger att för de mer omfattan- de kurserna införa ett mer stringent betygssystem än det som finns i dag, att externt genomförda användarutvärderingar görs oftare, att de befintliga systemen för deltagarutvärdering utvecklas genom bättre enkätmetodik och användbara sammanställningar av infor- mationen, att utvärderingen av forskningen bör stärkas genom externa granskningar av vetenskaplig kvalitet och användningen av forskningen, på samma sätt som i andra delar av högskolevärlden, samt att FHS och beställarna av forskning gemensamt vidtar åtgärder för att förbättra spridningen av forskningsresultaten. 
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
 Utbildningen och forskningen vid FHS är av stor betydelse för den pågående förändringen av försvaret. De nyligen beslutade änd- ringarna i officersförordningen innebär att FHS roll i den högre officersutbildningen kommer att förändras. Färre officerare kom- mer att behöva utbildas i militära program av det nuvarande slaget men fler kan behöva utbildas på kortare kurser. Kraven på snabbhet och flexibilitet i anpassningen av FHS kursutbud kommer att öka. 
 Utredningen föreslår att FHS gör prognoser om de framtida utbildningsvolymerna, analyserar konsekvenserna av ändringarna i officersförordningen och gör en bedömning av hur skolan skall möta en ökad efterfrågan på utbildning och forskning inom områ- dena fredstida krishantering och civil beredskap. FHS arbete med att internationalisera utbildningen vid skolan bör fortsätta. 
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
 Utredningen bedömer att FHS har utvecklat ett gott samarbete med flera universitet och högskolor. Det finns skäl att ytterligare utveckla denna samverkan. Utredningen förslår att FHS i detta 
 16 
  
 SOU 2004:58 
  
 Sammanfattning 
  
 syfte utformar en strategisk policy för samarbetet med universitet och högskolor, erbjuder samarbete om utbildning i totalförsvar och krishantering med ytterligare universitet och högskolor och utarbe- tar tydliga riktlinjer för prissättning, pålägg och kostnadstäckning att gälla i samarbetet med andra. 
 FHS har i dag ett relativt omfattande utbyte med andra länders försvarshögskolor. Detta bör öka. Utredningen föreslår att FHS får i uppdrag att redovisa sitt samarbete med andra länders för- svarshögskolor och möjligheterna att utnyttja resurser och kompe- tens vid sådana skolor. 
 17 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Uppdraget 
  
 Utredningens uppgift har varit att genomföra en översyn av Försvars- högskolan (FHS). Enligt direktiven skall utredningen utvärdera 
  
 regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS, 
  
 FHS organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande, 
  
 uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning som FHS tillför dem. 
  
 Utredningen skall även lämna förslag till förbättringar inom de ovan nämnda områdena. 
 Utredningens utgångspunkt skall enligt direktiven vara att FHS även i fortsättningen skall vara en myndighet under regeringen med i huvudsak oförändrade arbetsuppgifter. Det står dock utredaren fritt att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan FHS, Försvarsmakten (FM), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) eller annan myndighet. 
 Direktiven bifogas i sin helhet som  
 bilaga 1 
 . 
  
 1.2 
  
 Utredningsarbetet 
  
 Utredningen inledde sitt arbete i september 2003. Utredningen har haft sju sammanträden med sakkunniga och experter. 
 Utredningen uppdrog i september 2003 åt Statskontoret att göra en översyn av FHS organisation och resursutnyttjande. Statskontoret har redovisat uppdraget till utredningen i rapporten Organisations- översyn av Försvarshögskolan (Statskontoret 2004:2). Sammanfatt- ningen av rapporten bifogas som  
 bilaga 2 
 . 
 Utredningen har anlitat konsulten Ochoa för att göra dels en utvärdering av styrningen av FHS och dels en utvärdering av upp- dragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens 
 19 
  
 Inledning 
  
 SOU 2004:58 
  
 och den forskning som FHS tillför dem. Konsultens rapporter bifogas som  
 bilaga 3 och bilaga 4 
 . 
 Under arbetets gång har utredningen samverkat med FHS, FM, Krisberedskapsmyndigheten (KBM), Högskoleverket och FOI- utredningen (Fö 2002:4). Utredaren och sekreteraren har informe- rat om utredningsarbetet vid ett sammanträde med FHS styrelse och medverkat vid en styrelseutbildning. Utredningen har också sammanträffat särskilt med företrädare för FHS, FM och KBM för att diskutera frågor av betydelse för utredningen. Dessa myndig- heter har även försett utredningen med underlagsmaterial. 
 Utredningen har vid tre tillfällen informerat företrädare för berörda centrala arbetstagarorganisationer och studeranderepresen- tanter om utredningsarbetet och inhämtat deras synpunkter. 
 Utredningen har beaktat övervägandena i betänkandet Från verks- förordning till myndighetsförordning (2004:23) om bl.a. styrelser med fullt ansvar. 
  
 1.3 
  
 Betänkandets uppläggning 
  
 I stora drag behandlar betänkandet de olika frågorna i den ordning som de tas upp i direktiven. Efter några inledande kapitel innehåller betänkandet således kapitel om styrningen av FHS, skolans orga- nisation, dess resursutnyttjande, effektivitet och produktivitet, ut- värderingen av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av FHS kompetens och forskning, förändringar i FHS omvärld samt FHS samverkan med andra myndigheter, universitet och hög- skolor. 
 Kapitlen är i allmänhet disponerade så att de inleds med utred- ningens förslag och överväganden. Därefter redovisas bakgrunds- material om nuläget m.m. 
 20 
 2 Utredningens utgångspunkter 
 Inledning 
 I detta avsnitt redovisar utredningen några av de utgångspunkter som utredningen har haft för sitt arbete. I några fall kan de utläsas direkt ur direktiven. I andra fall är de resultatet av överväganden som utredningen har gjort under sitt arbete. 
 Utredningens översyn har varit inriktad på frågor om styrning, organisation, effektivitet, resursutnyttjande och utvärdering. Det handlar alltså mer om formerna för FHS verksamhet än om inne- hållet i den utbildning och forskning som FHS bedriver. 
 FHS en myndighet under regeringen 
 En viktig utgångspunkt för utredningen enligt direktiven är att FHS även i fortsättningen skall vara en myndighet under rege- ringen. Att knyta FHS organisatoriskt fastare till Försvarsmakten (FM) eller någon högskola eller universitet är alltså inget alternativ för utredningen. Däremot är det fritt fram för utredningen att före- slå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter. 
 Styrning av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet 
 FHS tillhör den grupp av myndigheter inom totalförsvaret som sedan ett tiotal år är uppdragsstyrda och avgiftsfinansierade. Rege- ringen har nyligen tillkallat en särskild utredare som skall utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. I utredarens uppdrag ingår enligt direktiven att särskilt analysera och utvärdera styr- ningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret. Utredaren skall bl.a. uppmärksamma beställarkompetens i olika 
 21 
  
 Utredningens utgångspunkter 
  
 SOU 2004:58 
  
 hänseenden inom FM och frågan om FM:s möjligheter att utvärde- ra prestationer och prissättning. Utredaren skall också pröva hur uppdragsverksamhetens mål bör vara formulerade och vilka komp- letterande resultatindikatorer som kan användas för att riksdagen skall kunna följa upp verksamheten. Utredaren skall ge förslag till sådana förbättringar som utvärderingen ger anledning till. 
 Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med bl.a. Försvars- högskoleutredningen. Denna utredning har emellertid avslutat sitt arbete innan utredningen om styr- och finansieringsformerna har nått så långt i sitt arbete att någon samverkan i sakfrågor kan ske. Den senare utredningen omfattar all avgiftsfinansierad uppdrags- verksamhet inom försvaret och skall vara avslutad den 1 november 2005. Försvarshögskoleutredningen anser att den för sin del bör fullgöra sitt uppdrag enligt direktiven. Utredningens resultat kan i relevanta delar ingå i underlaget för styr- och finansierings- utredningens arbete. 
 Akademisering 
 Den fråga som kanske mer än någon annan är avgörande för FHS framtid är akademiseringen av officersutbildningen, dvs. inrättan- det av FHS som högskola/universitet med examensrätt. Den frågan ligger inte på utredningens bord. Den har diskuterats och utretts flitigt i snart ett decennium utan något resultat. Senast har Skol- reformutredningen behandlat frågan i sitt betänkande Ett reforme- rat skolsystem för Försvarsmakten (SOU 2003:43). Betänkandet har remissbehandlats och bereds f.n. i Regeringskansliet. Försvars- högskoleutredningen skall enligt sina direktiv i relevanta hän- seenden beakta kommande ställningstaganden från regeringen och riksdagen med anledning av betänkandet. Några sådana ställnings- taganden finns ännu inte i fråga om akademisering. 
 En akademisering får långtgående konsekvenser på snart sagt alla FHS områden. Det gäller inte bara utbildningens innehåll. Akade- miseringen påverkar också styrningen och finansieringen av FHS, organisationen och utvärderingen av skolans verksamhet samt sko- lans relationer till andra myndigheter och högskolor, dvs. alla de frågor som utredningen har att behandla. Dessa frågor kan knap- past få hållbara lösningar innan frågan om akademisering har blivit slutligt avgjord – åt ena eller andra hållet. 
 22 
  
 SOU 2004:58 
  
 Utredningens utgångspunkter 
  
 Det är inte utredningens sak att lämna förslag om hur frågan om akademiseringen skall lösas. Men med tanke på dess betydelse för FHS och hur skolan skall styras, finansieras och organiseras i fort- sättningen vill utredningen understryka det angelägna i att frågan snarast får en permanent lösning. 
 Utredningen måste i sina överväganden utgå från FHS som skolan ser ut i dag. På några punkter har dock utredningen valt att avvakta med förslag med hänvisning till osäkerheten i fråga om akademiseringen. FHS är varken en högskola med akademisk status eller en förvaltningsmyndighet av traditionellt slag. Detta medför att de generella regler som gäller för var och en av dessa kategorier av myndigheter inte utan vidare kan göras tillämpliga på FHS. Lös- ningarna måste vara anpassade till FHS roll och verksamhet. 
 FHS och den pågående reformeringen av Försvarsmakten 
 Den pågående reformeringen av försvaret kommer att innebära fortsatt reducering av antalet officerare och förändrade krav på deras kompetens. FM bedriver ett omfattande arbete med att förnya och bättre styra sin kompetensförsörjning. Detta arbete har nyligen beskrivits i FM:s underlag till försvarsbeslutet 2004. 
 Reformeringen av FM och dess kompetensförsörjning och ut- bildningssystem, där en eventuell akademisering är en viktig pusselbit, får konsekvenser för FHS både i form av färre elever i officersutbildningarna och i fråga om utbildningens inriktning och innehåll. Eventuellt kan antalet kortare kurser bli flera, medan de långa programmen kan tänkas minska. Det ställer höga krav på FHS förmåga att anpassa och förnya sig. 
 Organisationsfrågor 
 I översynen ingår frågor om FHS organisation, effektivitet, flexi- bilitet och resursutnyttjande. De statliga myndigheterna har nu- mera i stor utsträckning befogenhet att själva besluta i dessa frågor och utforma sin egen organisation. Det gäller även FHS. Utred- ningens analys och utvärdering har inte pekat på något behov att förändra denna fördelning av befogenheter mellan regeringen och FHS. När utredningen föreslår förändringar i fråga om FHS orga- nisation m.m. riktar sig förslagen därför ibland till regeringen men 
 23 
  
 Utredningens utgångspunkter 
  
 SOU 2004:58 
  
 oftare till FHS. Skolan har själv att ta ställning till dessa förslag. Utredningen har också tagit hänsyn till den omfattande översyn av den egna organisationen som skolan nyligen har genomfört. 
 24 
  
 3 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 3.1 
  
 Uppgifter 
  
 Försvarshögskolans (FHS) huvuduppgift är att utbilda högre offi- cerare. Skolan har också andra uppgifter. I förordningen (1996:1476) med instruktion för Försvarshögskolan finns en fullständig beskrivning av skolans uppgifter. Enligt denna skall FHS bedriva: 
  
 högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer för krigs- och fredsbefattningar, 
  
 kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för främst total- försvarets behov genom utbildning av civil och militär personal, 
  
 annan kursverksamhet för främst totalförsvarets behov, 
  
 forskning. 
  
 FHS skall bedriva utbildningen och forskningen främst inom ämnena  
 säkerhets-, 
  försvars- och utrikespolitik, internationella för- hållanden, svenskt totalförsvar, ledarskap och ledningsvetenskap, krigsvetenskap, militärhistoria, militärteknik samt ekonomi och logistik med avseende på försvaret. 
 I instruktionen läggs på FHS dessutom uppgifterna att: 
  
 delta i samarbete inom ramen för Partnerskap för fred (PFF), 
  
 vara svenskt kontaktorgan för deltagande i Konsortiet av för- svarsakademier och säkerhetspolitiska institut inom ramen för PFF, 
  
 samverka med universitet, andra högskolor, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI) samt andra institutioner och myndigheter för att hålla sig underrättad om sådan forskning och annan utveckling som är betydelse för FHS verksamhetsområde, 
  
 stödja utbildningen vid FM:s skolor, verka för att en hög kvali- tet nås i skolornas utbildningar och bistå med utvärdering av utbildningarnas kvalitet samt verka för en kvalitetssäkring av utbildningarna vid militärhögskolorna, 
  
 25 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet mellan kvinnor och män, 
  
 samtidigt med årsredovisningen ge in en förteckning över samt- liga internationella överenskommelser av offentligrättslig natur som FHS ingått under året och lämna en redogörelse för fler- åriga finansiella åtaganden i samarbetsprojekt med utländska myndigheter. 
  
 Själv beskriver FHS kort sin uppgift som att bidra till nationell och internationell säkerhet genom forskning och utbildning. 
  
 3.2 
  
 Mål 
  
 Enligt regleringsbrevet skall FHS på uppdrag av FM utbilda perso- nal för att på så sätt bidra till det militära försvarets kompetens- behov. FHS har också till uppgift att på uppdrag av myndigheter, organisationer och företag utbilda personal för det civila försvarets kompetensbehov inom ramen för skolans kompetensområde. 
 Det framgår också av regleringsbrevet att forskning skall kvalitets- säkras och knytas till utbildningen i syfte att säkra den vetenskap- liga grunden samt tillgodose det militära och civila försvarets behov av forskning och utveckling m.m. inom skolans kompetensområde. FHS skall sträva efter att forskningens resultat kommer till nytta inom totalförsvaret. 
 Målen i regleringsbrevet är inte utformade som operativa mål för det kommande verksamhetsåret. Det är naturligt med tanke på FHS ställning som uppdragsmyndighet. Det är beställarna som får precisera de årliga kraven på verksamheten genom sina uppdrag. 
 För FHS övriga uppgifter – internationell samverkan, samverkan med universitet och högskolor, stöd till militära skolor och jäm- ställdhet – saknas fastlagda mål i regleringsbrevet. 
 Enligt FHS är de militära programmens mål att 
  
 vidareutbilda officerare, 
  
 utbilda bra chefer att leda stridskrafter, 
  
 behärska taktik respektive operationskonst, 
  
 kunna leda förändringsarbete, 
  
 ha ett självständigt och kritiskt tänkande, 
  
 kunna särskilja det tidlösa från det tidsbundna, 
  
 kunna utnyttja teori, empiri och forskning, 
  
 läsa, förstå och skriva doktriner. 
  
 26 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 Enligt FHS är den civila utbildningens mål, bl.a. att 
  
 öka förståelsen för samspelet mellan politik och förvaltning, samhällets beredskap mot sårbarhet, 
  
 ge grundläggande insikter i statskunskap och försvaret, 
  
 ge förmåga till problemlösning, konflikthantering, internationell samverkan, säkerhet i samarbete, 
  
 ge förståelse för risk och sårbarhet i det moderna samhället, 
  
 viss träning i medieuppträdande, 
  
 ge ökad processmedvetenhet och processfärdighet, 
  
 ge kunskaper i folkrätt, samt dess relation till nationell rätt och dess roll i nuvarande internationella samfundet m.m. 
  
 FHS styrelse fastställde i november 2003 följande  
 vision  
 för FHS: 
 FHS skall 
  
 vara ett försvars- och säkerhetspolitiskt förändringsinstrument som genom att utveckla ny kunskap och bedriva utbildning aktivt bidrar till formandet av framtidens försvar – nationellt och internationellt, 
  
 bli samhällets främsta resurs och självklara stöd för utbildning och forskning i att leda civila och militära resurser för hantering av kris, krig och sårbarhet, 
  
 bli en högskola med examensrätt för militära och civila stude- rande och forskare där olika erfarenheter, förhållningssätt och traditioner möts och utvecklas. 
  
 FHS fastställde också följande  
 verksamhetsinriktning  
 för FHS: 
 FHS skall, inom områdena Försvar och Skydd mot sårbarhet, vara ledande inom svensk officersutbildning, högre totalförsvarsutbild- ning och kvalificerad övningsverksamhet. Verksamheten skall inne- fatta utbildning, forskning och samverkan med det övriga sam- hället. Samarbete skall prägla förhållningssättet till övriga myndig- heter inom skolans verksamhets område. 
 FHS förhållande till uppdragsgivarna skall präglas av närhet till och insikt i deras behov och processer förenat med vetenskaplig integritet. FHS skall bedriva forskning och utbildning inom främst krigsvetenskap, men också militärteknik, säkerhetspolitik samt ledar- skap i extrema situationer. 
 27 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 Allianser med andra universitet och högskolor skall skapas för att göra huvuddelen av skolans ämnen till inriktningar inom befint- liga akademiska discipliner. FHS skall över institutions- och ämnes- gränser utveckla och erbjuda nya utbildnings- och forsknings- koncept. Framtidens försvarshögskola är ett resultat av dagens utbildning och forskning. Nya uppdrag skall därför alltid prövas i ljuset av hur de bidrar till att utveckla morgondagens försvars- högskola. 
 FHS skall utvecklas mot en hög grad av flexibilitet. En kärna av egna resurser bör kombineras med extern kompetens för att reali- sera högskolans skiftande uppdrag. 
  
 3.3 
  
 Verksamhet 
  
 FHS är en myndighet under regeringen och är organisatoriskt fri- stående från Försvarsmakten (FM). FHS utgör en av de total- försvarsgemensamma myndigheterna som har till uppgift att lämna stöd till FM inom politikområdet Totalförsvar. 
 FHS verksamhet är blandfinansierad. Den finansieras till ca 90 % genom avgifter från skolans uppdragsgivare. Resten av intäkterna är anslag från regeringen. FHS sammanlagda intäkter uppgick år 2002 till 382 miljoner kronor. 
 FHS uppdragsgivare eller beställare av militär och civil utbild- ning är framförallt FM och Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Den helt dominerande uppdragsgivaren är FM. Men även andra myndigheter och organisationer t.ex. UD, Sida, Räddningsverket och länsstyrelserna anlitar FHS. 
 FHS:s verksamhet är till större delen lokaliserad till Stockholm. Viss verksamhet bedrivs i Karlstad och Östersund. 
 FHS:s verksamhet är uppdelad på fyra verksamhetsområden: 
  
 högre chefsutbildning för totalförsvaret 
  
 militär chefs- och specialistutbildning 
  
 civil chefs- och specialistutbildning 
  
 forskning och utveckling. 
  
 Enligt FHS:s årsredovisning för 2002 framgår det att medelantalet anställda var 321 st. Enligt uppgift från FHS utbildas årligen ca 400 elever i helårsstudier och ca 2 600 elever i kortare kurser. 
 28 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 3.3.1 
  
 Utbildning 
  
 FHS huvuduppgift är att svara för högre utbildning av militär och civil personal inom totalförsvaret. Följande avsnitt beskriver dessa utbildningar. Varje år går nära 3 000 studerande på någon form av utbildning anordnad av FHS. Omkring 400 studerande går program- utbildning som varar ett år eller längre, medan merparten av stude- rande går på kortare kurser. 
 För att beskriva utbildningsvolymen används begreppet helårs- prestation (HP) som är 40 utbildningsveckor med godkänt resul- tat. Uttryckt på detta sätt kan FHS utbildningsvolym beskrivas enligt tabellen nedan. 
  
 Tabell 3.1.  
 FHS utbildning – helårsprestationer 
  
 Prestation 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Antal HP 
  
 573 
  
 592 
  
 569 
  
 536 
  
 562 
  
 573 
  
 Källa: FHS årsredovisningar. 
  
 Totalt sett har utbildningsvolymen varit oförändrad sedan 1997. Den militära programbundna utbildningen har minskat med ca 60 helårsprestationer. Men denna minskning har kompenserats av en ökning av civila program och fristående kurser. 
 Utbildningsverksamheten finansieras i sin helhet av avgifter och kostnaderna uppgick till totalt 218 miljoner kronor år 2002 (mot- svarar ca 58 % av de totala kostnaderna) för sammanlagt 2 879 studerande. FHS genomsnittliga kostnad per HP varierar mellan 264 000 kronor för totalförsvarsprogrammet och 549 000 kronor för chefsprogrammet. 
 1  
 Den genomsnittliga kostnaden för en hel- årsprestation är 381 000 kronor. 
 En stor del av verksamheten beställs av uppdragsgivare som sedan får rätt att skicka ett antal studerande på den beställda utbild- ningen. FHS fastställer särskilda behörighetskrav för varje program/ kurs samt prövar behörigheten hos varje enskild deltagare. 
 De internationella utbildningar som anordnas finansieras av FM eller SIDA, dvs. inga avgifter tas ut. FHS anordnar i övrigt ett antal kortare kurser som intresserade får anmäla sig till. I dessa fall finan- sieras utbildningen via avgifter från de studerandes arbetsgivare. 
  
 1  
 Fackprogrammet hade år 2002 ändå högre kostnader, men det berodde på speciella omstän- digheter detta år – beställningarna minskades i ett sent skede. 
 29 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 Till stor del avser denna verksamhet högre officersutbildning, medan totalförsvarskurser vänder sig främst till civila. 
 Utbildning med krav på vetenskaplig grund 
 Utbildningen bedrivs, i överensstämmelse med de krav som hög- skolelagen ställer, för att få fram officerare med ett analytiskt och kritiskt tänkande. Andelen akademiker som tillsammans med de militära lärarna engageras i undervisningen har ökat kraftigt under senare år. Även kvaliteten på de militära lärarna har förbättrats, bl.a. genom införandet av obligatorisk högskolepedagogisk utbildning. 
 Vissa utmärkande egenskaper i FHS militära utbildning 
 Ett av FHS särdrag är att utbildningen också skall utveckla de studerande som individer och ledare. Alla som genomgår FHS programutbildning skall kunna tjänstgöra som höga chefer och de måste ha de nödvändiga ledaregenskaperna för detta. Det handlar här inte om teoretisk utbildning utan om individuell och personlig påverkan genom diskussioner, individuella samtal m.m. 
 Chefs- och individutvecklingen skall ge den enskilde förståelse för de krav som ställs på en militär chef i olika situationer, såväl i krig som i fred. Chefs- och individutvecklingen skall genomsyra all utbildning inom ramen för de militära programmen. De studerande skall under utbildningen ta personligt ansvar för att öka sin självkännedom och bidra till sin egen och kamraternas utveckling genom ett aktivt samarbete. 
 Chefsutveckling handlar om återkoppling, reflektion, utvecklings- samtal och processer för att skapa insikt om den egna personlig- heten, hur andra uppfattar en och hur man fungerar i rollen som ledare och officer med ansvar för människor, liv och död. Det handlar också om etiska och moraliska förhållningssätt för att hantera de svåra situationer som kan uppstå under såväl fred som i kris och krig. Chefsutvecklingen är kostnadsdrivande eftersom den kräver många lärare, små grupper och individuell handledning. 
 Andra utmärkande egenskaper i utbildningen är att FHS följer upp de studerande och att handledarna försöker lösa eventuella problem i studiearbetet. Brister i uppträdande uppmärksammas och korrigeras. Militära studerande får också vitsord av skolan när de 
 30 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 går de längre programutbildningarna. Det ställs också vissa fysiska baskrav på deltagarna och årliga prov hålls. 
 I utbildningen ingår också övningar och rollspel. Under program- utbildningen besöker man förband och gör resor till andra länder. Det är en del i arbetet med att bredda de studerandes referens- ramar. 
 Militär utbildning i övrigt 
 Utbildningen av yrkesofficerare och reservofficerare regleras av officersförordningen (1994:882). Merparten av den grundläggande utbildningen sker vid militärhögskolor och fack- och funktions- skolor inom FM. Utbildningstiden vid militärskolornas grund- läggande yrkesofficersutbildning och taktiska program till samman- lagt tre år. 
 FHS skall stödja utbildningen vid FM:s skolor, verka för att en hög kvalitet nås i skolornas utbildningar och bistå med utvärdering av utbildningarnas kvalitet. FHS skall även verka för en kvalitets- säkring av utbildningarna vid militärhögskolorna. 
 Dessutom sker utbildning lokalt på förband, genom kursverk- samhet, konferensverksamhet m.m. Vid sidan om denna utbildning finns det möjligheter för officerare att vidareutbilda sig inom olika specialist- och fackområden. Officersutbildningen har enligt personal- försörjningsutredningen uppskattats till att kosta totalt 2 250 miljo- ner kronor (år 2000). FHS del i denna utbildning beräknades till 8 % (SOU 2001:23 s. 198). 
 Samordningsavtal mellan FM och FHS styr beställning av utbildning m.m. 
 FM:s beställningar av utbildning hos FHS regleras i ett sam- ordningsavtal från den 1 januari 1999 mellan FM och FHS. Enligt avtalet skall FHS ansvara för utbildningsverksamhetens ekonomiska uppföljning samt även lämna faktureringsprognoser till FM för beställd utbildning. I övrigt skall FHS enligt avtalet lämna mil- stolpesrapporter om uppnådda effektmål med utbildningen. 
 Den programbundna utbildningen börjar planeras upp till 15 månader före start av utbildningarna och kurserna. I de inledande faserna förs en dialog mellan FHS och FM om mål och föränd- 
 31 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 ringar. I april året innan utbildningsåret lägger ÖB fast övergripan- de mål för officersutbildningen. De övergripande målen bryts sedan ner till programmål som gäller för de militära programmen, dvs. stabs- och chefsprogrammen. Grundat på programmålen utarbetas utbildningsplaner som godkänns av FM och fastställs av FHS Forsk- nings- och utbildningsnämnd. Innehållet i utbildningsplanerna bryts ner till kursplaner som också fastställs av nämnden. Littera- turlistor godkänns av ämnesrådet. Slutpunkten för processen ligger i december året innan utbildningsåret. 
 Parallellt löper en budgetprocess som lägger fast ekonomiska och resursmässiga ramar för FHS kommande verksamhet. Utbild- ningsplanerna bryts ner till scheman för kurserna, bemanningen av lärare läggs fast och budgetramar anges för olika delar i verksam- heten. Resultatet av budgetprocessen blir FHS produktionsverk som för det kommande året anger vilka aktiviteter som skall genom- föras, vem som ansvarar för dem och vilka resursramar som gäller för respektive aktivitet. Utbildningarna startar sedan vid olika tid- punkter året efter planeringsåret och uppföljning sker löpande och vid kursslut. Merparten av FHS verksamhet är alltså planerad och budgeterad innan det nya verksamhetsåret börjar. 
 Utbildningen genomförs av lärare, forskare och föreläsare. Mål- sättningen är att använda den bästa nationella expertisen på om- rådet. Viss utbildning sker också genom att de studerande går regel- bundna kurser på universitet och högskolor. FHS tillhandahåller bärbara datorer, betalar litteratur, resekostnader m.m. för alla som deltar i programutbildning. 
 Programutbildningen avslutas med en form av en examination. Ofta återvänder inte de studerande till sitt hemmaförband efter utbildningen, utan kommenderas till stabstjänst eller utrikestjänst- göring efter genomförd utbildning. 
 32 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 Programverksamhet 
 Antalet studerande på den utbildning som är styrd av officers- förordningen framgår nedan. 
  
 Tabell 3.2.  
 Antal helårsprestationer inom de militära programmen 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Förändring 
  
 Chefsprogram 
  
 203 
  
 204 
  
 186 
  
 146 
  
 178 
  
 163 
  
 -20% 
  
 Stabsprogram 
  
 202 
  
 215 
  
 213 
  
 224 
  
 224 
  
 217 
  
 7% 
  
 Fackprogram 
  
 88 
  
 89 
  
 98 
  
 83 
  
 32 
  
 31 
  
 -65% 
  
 Högre reserv- 
  
 officersutbild- 
  
 ning 
  
 0 
  
 4 
  
 4 
  
 3 
  
 2 
  
 2 
  
 Tekniskt basår 
  
 8 
  
 15,5 
  
 18 
  
 Totalt 
  
 493 
  
 513 
  
 501 
  
 465 
  
 452 
  
 431 
  
 -13% 
  
 Källa: Försvarshögskolan. 
 Under perioden har utbildningsvolymen i de militära programmen minskat totalt sett med 13 % eller drygt 60 HP. Den största förändringen är att fackprogrammet minskat i volym med ca 50 helårsstuderande. 
 Stabsprogrammet 
 Stabsutbildningen är ettårig och omfattar ca 200 studerande. De studerande är uppdelade på åtta avdelningar där en avdelningschef har ansvaret för ca 25 studerande. Avdelningarna är uppdelade på försvarsgrenar eftersom uppdragsgivaren ställer krav på att de studerande efter utbildning skall kunna gå in i respektive försvars- grens stab och att utbildningen därför måste vara anpassad till de olika försvarsgrenarna. En stor del av utbildningen är dock gemen- sam. 
 Chefsprogrammet 
 Chefsprogrammet är tvåårigt och omfattar ca 105 studerande i första året och ca 80 studerande i andra året. Anledningen till att färre deltar i det andra årets utbildning är bl.a. att några slutar av 
 33 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 privata skäl, medan några genomför sin utbildning på utländsk hög- skola och anställs då ofta som biträdande försvarsattachéer vid landets ambassad efter ett år. För chefsprogrammet finns tre avdel- ningar. 
 Ca 10 studerande genomför sin utbildning vid en utländsk för- svarshögskola – i t.ex. de nordiska länderna, Frankrike, Tyskland och USA. I de flesta fall handlar det om utbytesprogram enligt överenskommelser men i några fall (t.ex. USA) betalar FHS för utbildningen. Hemmaförbandet svarar dock för kostnaden för utrikestraktamentet. 
 Ca 10 utländska studerande går på chefsprogrammet eller det tekniska basåret. De flesta utländska deltagarna deltar kostnadsfritt i utbildningen på FHS med stöd av de utbytesprogram som FHS har med utländska skolor eller med stöd av särskilda avtal. I några fall tas avgifter ut för utländska studerande. 
 Utbildningen omfattar såväl teori som praktik i form av natio- nella eller internationella stabs- och ledningsövningar. Sammanlagt deltar de studerande i ca tre övningar på vardera ca två veckor. I utbildningen ingår också normalt förbandsbesök samt studieresor till andra länder. 
 Fackprogrammet 
 Fackprogrammet är en utbildning för officerare med lägst graden löjtnant och civilanställda som skall inneha vissa specialiserade befattningar. Fackprogrammet infördes hösten 1999 och hittills har 170 fackmän examinerats, varav 27 kvinnor. Det finns för när- varande ca 15 olika fackprogram, inom områden som t.ex. logistik, militär infrastruktur och fortifikation, ekonomi, personal, ledar- skap, media och kommunikationsvetenskap, management och miljö samt upphandling. 
 Fackprogrammet bedrivs i stor utsträckning av andra skolor inom FM. Vid FHS är antalet studerande som går denna utbildning är litet, hösten 2003 ca 15 studerande. 
 34 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 Reservofficerskursen 
 Reservofficerskursen genomförs vartannat år och är ingen pro- gramutbildning. En reservofficerskurs har ca 40 studerande och omfattar en teoriutbildning på tre veckor det första året och en tre- veckors praktisk utbildning det andra året. 
 Tekniskt basår 
 Några officerare, ca 15 per år, genomför det s.k. tekniska basåret innan de börjar på chefsprogrammet. De som går det tekniska bas- året går sammanlagt ca 2,5 år på utbildning. Behovet av denna specialiserade – och kvalificerade – utbildning uppges vara stort men antalet studerande har minskat. Skolreformutredningen har föreslagit att utbildningen inte genomförs som ett samlat program utan som mer fristående kurser som kan genomföras vid olika till- fällen. 
 Utbildningens innehåll 
 Utbildningens innehåll har på senare år genomgått stora föränd- ringar, från krigsplanläggning till hantering av kriser, internatio- nella insatser m.m. Grunden i utbildningen är dock att kunna leda en väpnad strid. Innehållet i utbildningen styrs i allt väsentligt av beställaren FM i dialog med FHS. 
 Utbildningens innehåll förändras successivt. T.ex. har grundläg- gande elteknik utgått ur utbildningen, medan stor vikt läggs vid internationell krishantering. Huvudregeln är att om något nytt skall lyftas in i utbildningen så måste något gammalt lyftas ut efter- som utbildningen inte kan göras längre eller mer kompakt. Vanligt- vis är nya delar i utbildningen är dyrare än de gamla som lyfts ut. Det ställs krav på att de högre officerarna skall kunna behärska engelska som ett arbetsspråk inom sitt fackområde. FHS utbild- ning i engelska är inriktad mot militärengelska. 
 Det finns hos beställaren FM en medvetenhet om att en avväg- ning måste ske mellan kostnader och kvalitet. Kvalitetsaspekten har hittills betonats i stor utsträckning eftersom utbildningen ses som en viktig del av förnyelsen av försvaret. Endast de sökande som FM ha föreslagit kan antas till militära program. För att antas till utbild- ning på FHS skall dock eleven vara behörig. Det är antagnings- 
 35 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 nämnden vid FHS som beslutar om behörighetskraven är upp- fyllda. Nämnden har dock delegerat viss beslutsrätt till tjänstemän och dispens från behörighetskrav ges i undantagsfall. 
 Officersutbildningen har genomgått stora förändringar innehålls- mässigt. När försvarets uppgift var att förbereda sig på en uppgift, dvs. att försvara riket mot invasion över Sveriges gränser, kom den högre officersutbildningen till stor del att handla om att hur verk- samheten skulle bedrivas i förhållande till krigsplanläggningen. 
 I dag skall försvaret förbereda sig för insatser under fred, kris och krig på såväl svenskt territorium som utländskt territorium runt om i världen. Tidigare fanns liten anledning för försvaret att förbereda sig på samverkan med andra krigsmakter, medan detta i dag är en nödvändighet för att klara internationella operationer. Officeren skall kunna hantera ett brett spektrum från diplomati till väpnad strid. Detta innebär att svenska officerare i dag måste kunna hantera många olika och okända situationer, alltifrån diplomati till väpnad strid, i alla delar av världen. Detta medför krav på en bre- dare utbildning än tidigare. 
 Det har fram tills nyligen funnits en tydlig koppling mellan utbildning och befordran som gjort att FHS utbildning i praktiken är obligatorisk för dem som avses befordras till högre befattningar. Regeringen fattade beslut om vissa ändringar av officersförord- ningen den 1 april 2004. Fram till dess har FHS ansvarat för s.k. nivåhöjande utbildning i form av program. De utbildningar som FHS hittills ansvarat 
 2  
 för är: fackprogram, stabsprogram, chefs- program och en högre reservofficerskurs, som skolan även i fort- sättningen kommer att ansvara för som utbildningar, men dessa kommer inte längre att regleras som program. 
 Enligt de föreslagna ändringarna i officersförordningen slutar fackprogrammet att vara författningsreglerat, längden på utbild- ningarna i form av antal veckor regleras inte längre och sambandet mellan befordran och utbildning försvinner. 
  
 2  
 Enligt tidigare 16 § officersförordningen, men är numera borttaget med det nya förslaget till förordning som träder ikraft den 1 juni 2004. 
 36 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 Fristående nationella kurser 
 Förutom utbildningsprogrammen erbjuder FHS fristående kurser och åtar sig också att genomföra utbildning enligt kundernas beställningar. Det kan handla om både akademisk utbildning och annan kursverksamhet från två dagar upp till tio veckor. 
 Under år 2002 genomfördes 113 fristående kurser, huvuddelen inom managementområdet samt ledarskapsområdet. Antalet stude- rande som deltog i kurserna var 1 689 
 3 
 . Kostnaden brukar variera mellan 1 000 till 2 000 kronor per dag och studerande. Det finns ett ökande intresse för kurser inom områden som krishantering, inter- nationell samverkan och folkrätt. Utbildningarna uppgår till 71,3 HP, vilket motsvarar omkring 12 % av den totala utbildnings- volymen. 
 Totalförsvarsutbildning 
 Den högre totalförsvarsutbildningen vänder sig till chefer och andra personer i ledande befattningar från statlig och kommunal förvalt- ning, näringsliv, massmedier och det militära försvaret. De flesta av kursdeltagarna är civila. En övergripande målsättning med utbild- ningen är att ge kursdeltagarna goda kunskaper om svensk och europeisk säkerhetspolitik och det svenska krishanteringssystemet. 
 Institutet för Högre Totalförvarsutbildning (IHT) genomför år- ligen ett antal kurser med ca 40 deltagare per kurs, nämligen: 
  
 Chefskurs, (en vecka) vid Solbacka, 
  
 Aguilar, (tre veckor) två utbildningsomgångar, 
  
 Fördjupningskurs inom säkerhetspolitik och krishantering inkl. utlandsresa, (fem veckor), 
  
 Särskild kurs, (en vecka) samt påbyggnadskurs, (tre dagar). 
  
 KBM beställer och betalar de civila deltagarnas kostnader i IHT:s totalförsvarsutbildning och FM betalar de militära deltagarnas kostnader. Offentliga och privata arbetsgivare betalar inga kurs- kostnader när de skickar deltagare som går IHT:s totalförsvars- utbildning. Däremot betalar arbetsgivarna lön, resor och eventuella traktamenten under utbildningen. 
 Totalförsvarsutbildningen och viss internationell utbildning upp- går till 13 helårsprestationer (HP). Detta motsvarar en relativt liten 
  
 3  
 FHS årsredovisning, bilaga 6. 
 37 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 andel (12 miljoner kronor eller ca 3 %) av skolans totala omsätt- ning. 
 Det finns ett ramavtal som styr KBM:s beställningar av utbildning från FHS. Avtalet gäller från den 18 februari 2003. Avtalet ses över och uppdateras regelbundet och liknar i stort samordningsavtalet mellan FM och FHS. Det innehåller grundläggande bestämmelser om samarbetet mellan myndigheterna, rutiner för offert- och beställningsförfaranden, hur uppföljning, återrapportering och fak- turering skall göras m.m. 
 Civila program och kurser 
 Vid FHS bedrivs en totalförsvarsanpassad utbildning i civila ämnen inom Institutionen för Ledarskap och Management (ILM) och Institutionen för Säkerhet och Davis (ISS). Utbildningen om- fattar följande: 
  
 Statskunskap med inriktning krishantering och internationell samverkan, 80 poäng (i samarbete med Uppsala universitet) om- fattar ca 125 deltagare/år (uppdragsutbildning från KBM), 
  
 Historia med militärhistorisk inriktning, 80 poäng (i samarbete med Historiska institutionen, Stockholms universitet) omfattar ca 60 deltagare/år, 
  
 Medie- och kommunikationsvetenskap, 40 poäng (i samarbete med Örebro universitet) 
  
 4 
 , 10 poäng, ca 10 deltagare per år samt presschefskurser ca 40 deltagare per år, 
  
 Folkrätt (i samarbete med Stockholms universitet) 10 poäng, ca 30 deltagare/år, 
  
 Säkerhetspolitik, 20 poäng (i samarbete med Gotlands hög- skola), 
  
 Strategier för framtidens statsförvaltning, 40 poäng, en upp- dragsutbildning från Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) ca 45 deltagare/år, 
  
 Europaprogrammet (i samarbete med Stockholms universitet och högskolan på Gotland) 20 poäng, ca 30 deltagare per år. 
  
 Varje samarbete med respektive universitet och högskola regleras av ett avtal där det framgår vad respektive part ansvarar för när det gäller lärare, kostnader, antal elever m.m. På vissa av FHS kurser 
  
 4  
 Bedrivs ej under år 2003. 
 38 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 deltar även vanliga studerande inskrivna vid något universitet. Vissa utbildningar är mycket eftersökta av ungdomsstuderande och därför regleras hur många ungdomsstuderande som får delta i för- hållande till andra deltagare, som genom sin arbetsgivare får betala för utbildningen. FHS behöver täcka sina kostnader genom kurs- avgifter, medan den berörda högskolan får sina kostnader täckta genom anslag för sina studenters helårsprestationer. 
 Omkring 10 % av kursdeltagarna i de utbildningar som genom- förs av ISS kommer från det militära försvaret. Mer än hälften av kursdeltagarna kommer från statliga och kommunala myndigheter. Resten är deltagare från frivilligorganisationer och utlandet samt ungdomsstuderande. 
 Internationella kurser 
 FHS skall, som en del av Sveriges åtaganden inom ramen för PFF erbjuda kurser och seminarier. Vissa kurser och seminarier erbjuds också internationellt inom ramen för FHS samverkan med andra länders skolor och institutioner. Under år 2002 genomfördes tre kurser med ca 20 deltagare. Kurserna beställs av FM och SIDA. 
  
 3.3.2 
  
 Forskning 
  
 Innehåll och inriktning 
 Enligt instruktionen skall FHS bedriva forskning inom de ämnen som finns vid skolan. Enligt regleringsbrevet skall forskningen kvalitetssäkras och knytas till utbildningen i syfte att säkra den vetenskapliga grunden. FHS skall även tillgodose det militära för- svarets behov av forskning och utveckling m.m. inom skolans kompetensområde. FHS skall sträva efter att forskningens resultat kommer till nytta inom totalförsvaret. 
 Den forskning som bedrivs är till största delen uppdragsforsk- ning, och inte grundforskning. Forskning med anknytning till FHS verksamhetsområde bedrivs också vid andra myndigheter och orga- nisationer, exempelvis FOI, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), Utrikespolitiska Institutet (UI) och Ochoa. 
 FHS strävar efter att inrikta forskningen mot områden där forskning inte bedrivs vid andra högskolor. De forskningsområden 
 39 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 som FHS prioriterar är bl.a. folkrätt, krishantering, ledning och ledarskap, militärhistoria, obemannade farkoster, psykologiska operationer m.fl. Viss forskning/utvecklingsverksamhet bedrivs också inom ramen för framtagning av ett nätverksbaserat försvar (NBF). 
 FM beställer i första hand inom ramen för det s.k. FoT- programmet forskning av FHS avseende främst ledning, ledarskap och militärpedagogik. KBM beställer forskning inom områden för krishantering och folkrätt. FHS får också anslag från regeringen för forskning och utveckling inom skolans kompetensområde. En del av anslaget får används för uppbyggnad av skolans vetenskapliga grund. I övrigt skall forskningen inriktas efter regeringens behov. 
 Stark efterfrågan på forskningstjänster 
 Kostnaderna för forskning och utveckling enligt FHS årsredovis- ning för 2002 uppgick till omkring 161 miljoner kronor, varav om- kring 80 miljoner kronor utgjorde forskning. Forskning och ut- veckling utgjorde ca 40 % av FHS totala verksamhet för 2002 
 5 
 . Motsvarande kostnader för forskning och utveckling för 2003 är 151 miljoner kronor 
 6 
 . All forskning är i princip beställd av rege- ringen eller någon av totalförsvarsmyndigheterna. FHS har vissa möjligheter att påverka vilken forskning som beställs genom dia- loger med beställarna, samt stor frihet att avgöra hur forskningen skall utföras. 
 Forskningsvolymen har ökat kraftigt, mer än dubblerats, sedan FHS bildades år 1997. Efterfrågan kommer sannolikt att öka, fram- förallt avseende mer konsultliknande och korta uppdrag. FHS har i dagsläget svårigheter att möta efterfrågan på insatser eftersom det är svårt att få tag i kompetent personal. FHS vill heller inte riskera att binda upp sig med en alltför stor anställd forskarkår om efter- frågan i framtiden skulle vika. 
  
 5 
  
 Enligt FHS årsredovisning för 2002. 
  
 6 
  
 Enligt FHS årsredovisning för 2003. 
  
 40 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 Olika grader av konkurrens 
 Inom vissa specifika militära forskningsområdena har FHS en domi- nerande ställning, även om gränsdragningen mot t.ex. FOI inte är helt tydlig. FOI ansvarar för ett forskningsområde som kallas Analys av säkerhet och sårbarhet, där studier och forskning över- ensstämmer ämnesmässigt med FHS verksamhet, t.ex. kriser i olika delar av världen, säkerhetspolitik m.m. 
 För vissa specialområden har FHS personer som i praktiken utgör nationella experter, dvs. kunskap finns i vissa fall endast hos en, eller några få, nyckelpersoner. FHS har också en konkurrens- fördel när det gäller möjlighet att sätta samman forskningsgrupper med såväl forskare som militärer. Det gör att forskning inom säkerhetspolitik, krishantering m.m. kan ges en extra dimension som andra forskningsorgan inte kan erbjuda. 
 På vissa forskningsområden finns en skarp konkurrens om forskningsuppdragen, t.ex. när det gäller forskning åt KBM. Här kan det finnas konkurrens från universitet, myndigheter och andra organisationer som forskar kring kriser och säkerhet. Däremot finns också konkurrensnackdelar för FHS, eftersom uppdrag sällan ges av t.ex. Vetenskapsrådet, Riksdagens jubileumsfond, därför att det pålägg som FHS har för fullkostnadstäckning anses vara för högt. 
 Långsiktig och stabil process för militär forskning 
 För att inrikta och följa upp forskning och utveckling  
 inom det militära försvaret 
 , driver FM i samverkan med FMV, FOI och FHS en väl utvecklad planerings- och uppföljningsprocess. Med utgångs- punkt i de krav som ställs på det militära försvaret utarbetas en långsiktig forsknings- och utvecklingsstrategi, som har resulterat i en s.k.  
 FoT-strategi 
 7 
 . 
  
 Denna strategi ligger sedan till grund för ett femårigt forsknings- och teknologiförsörjningsprogram där planer utarbetas inom ett  
 25-tal 
 FoT-områden. 
  FM disponerar totalt omkring en miljard årligen för forskning och teknikutveckling inom ramen för FoT- programmet, varav den största delen används för teknikrelaterad forskning. De olika planerna bildar grund för årliga kontrakt mellan FM och den myndighet som skall genomföra respektive 
  
 7  
 FM 2002. 
 41 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 uppdrag. FHS uppgifter är i första hand inriktade på  
 FoT-program 
  avseende områden för ledning, ledarskap och logistik för omkring 35 miljoner kronor årligen. 
 Totalförsvarsforskning med stor konkurrens 
 För att inrikta och följa upp forskning och utveckling  
 inom det civila försvaret  
 bedriver KBM en process med utarbetande av årliga forsknings- och studieplaner för forskningsbeställningar. Forsk- ning beställs för det civila försvarets behov genom ett ansöknings- förfarande eller på initiativ från KBM. 
 De forskningsmedel som KBM disponerar är ca 55 miljoner kronor för 2004, varav totalt 6 miljoner kronor går till FHS. 
 Enligt en överenskommelse mellan KBM och FHS den 23 januari 2004, beviljas totalt 15 miljoner kronor i forskningsmedel till FHS för ett ramforskningsprogram inom området för krishantering. Forskningen skall vara avslutad senast den 31 december 2006. 
 Det finns inget ramavtal mellan FHS och KBM för beställd forskning. Styrning och uppföljning sker genom överenskommel- ser. Enligt överenskommelsen den 23 januari 2004 finns en styr- grupp, med personer från båda myndigheterna representerade, knuten till forskningsprogrammet. Gruppen följer upp arbetet i programmet vad gäller verksamhetens huvudsakliga inriktning enligt beslutad programplan och ekonomisk budget. 
 Regeringens behov av forskning 
 Regeringen beslutar i det årliga regleringsbrevet att forskning för regeringens behov skall inriktas i samverkan med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). För 2003 beslutade regeringen att drygt 32 miljoner kronor får användas i samband med forskning och utveckling m.m. inom FHS kompetensområde, varav högst 19 mil- joner får användas för uppbyggnad av skolans vetenskapliga grund. Försvarsdepartementet bestämmer inriktningen för den övriga forskningen i stort för 2003. Försvarsministern beslutar i ett depar- tementsbeslut om verksamheten forskning för regeringens behov under året och anger inom vilka områden och till vilka belopp forskning skall bedrivas. Dessa områden var under 2003 t.ex. svenskt försvar och säkerhetspolitik, europeisk säkerhet och trans- 
 42 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 atlantiska relationer, Ryssland och OSS samt militärhistorisk forsk- ning. Detaljerade projektförslag lämnas av FHS för de olika kom- petensområdena under hösten innan verksamhetsårets början. Närmare inriktning av verksamheten skall ske efter dialog mellan Försvarsdepartementet och forskningsföreträdare vid FHS. 
 Stöd och utveckling 
 FHS har kompetens och resurser som är intressanta för dem som bedriver utvecklingsarbete inom totalförsvaret, vilket också visas av de ökade volymerna av sådana beställningar. FHS engageras av uppdragsgivare för att studier av en viss problematik eller som kunskapskonsulter för att t.ex. medverka i en arbetsgrupp under en begränsad tid. Det är uppdrag som inte kan betecknas som forsk- ning, utan närmast som konsultliknande insatser. Sådana uppdrag redovisas dock inom verksamhetsgrenen forskning. 
 Fram till år 2000 särredovisades denna verksamhet i årsredovis- ningarna. Därefter ingår kostnaderna i verksamhetsgrenen forsk- ning. År 1997 var kostnaden för dessa uppdrag 20 miljoner kronor, medan år 2002 var motsvarande kostnad ca 70 miljoner kronor. FHS har under år 2002 genomfört 66 beställningar inom del- området Utveckling och stöd. Under år 2002 fick FHS nya och fleråriga beställningar av FM, för att delta i utvecklingen av ett nät- verksbaserat försvar (NBF). Då beställningen är omfattande och berör samtliga institutioner har en särskild samordningsgrupp eta- blerats inom FHS för att leda och koordinera samtliga aktiviteter inom området. 
 Ledning av forskningsverksamheten 
 Forskningen vid FHS leds av institutionernas professorer. De forskare som är verksamma vid FHS får i princip välja problem och metod samt bestämma om publicering av resultatet. Institutions- cheferna fattar beslut om enskilda forskningsprojekt för att säker- ställa finansieringen av kostnaderna. Institutionscheferna är bero- ende av en överenskommelse med berörda finansiärer/beställare om vilken forskning som skall bedrivas. Huvuddelen av forsk- ningen initieras därför genom ett offertförfarande mot en finansiär. 
 43 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 I samtliga fall är processen likartad. Idéer till forskningsuppdrag tas fram av den enskilde forskaren, genom processer på institu- tionen eller genom dialoger med eventuella uppdragsgivare. En offert utformas där inriktning, kostnader, tidsomfattning m.m. pre- ciseras. Om offerten godtas införs uppdraget i FHS produktions- verk varvid budget och ansvarig projektledare fastställs. Uppfölj- ning sker sedan på det sätt som institutionen bestämt och leverans sker till uppdragsgivaren när resultat föreligger. 
 Forskningsrapporter som ges ut som FHS publikationer skall godkännas av ett publikationsråd med professorer från skolans institutioner. Forskaren kan därutöver publicera resultatet på det sätt som han/hon finner lämpligast. Avsteg från reglerna om fri publicering kan göras om uppdragsgivaren kräver detta och med hänsyn till sekretessregler. 
 Spridning och användning av forskningsresultat 
 Enligt regleringsbrevet skall FHS sträva efter att forskningens resultat kommer till nytta inom totalförsvaret, vilket FHS gör genom bl.a. att delta i konferenser och seminarier, att ge ut veten- skapliga rapporter och böcker samt att skriva tidningsartiklar. Lärare från FHS undervisar vid FM:s militära skolor och total- försvarsmyndigheter. Forskningsresultaten sprids också via den ut- bildning som FHS bedriver, t.ex. genom att forskarna också funge- rar som lärare på FHS. 
 Det sker en relativt omfattande samverkan mellan FHS och organisationer som Folk och försvar, SIPRI, UI, Smith akademin m.fl. inom områden som säkerhetspolitik, internationella säkerhetsfrämjande frågor. 
  
 3.3.3 
  
 Internationell verksamhet 
  
 Tjänsteexport 
 FHS får bedriva tjänsteexport. Enligt regleringsbrevet skall FHS redovisa överenskommelser av offentligrättslig natur. Några sådana har dock inte redovisats för regeringen. FHS har enligt uppgift inte ingått några sådana överenskommelser. Däremot finns samarbets- avtal med utländska skolor avseende utbyten av studeranden, lärar- insatser m.m. Exempel på motparter för samarbetsavtal är: 
 44 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 University of St. Caldwell, Skottland 
  
 Leidens universiteit, Nederländerna 
  
 University of Zürich 
  
 Universidad Smith, Madrid 
  
 Budapest University of Business Science and Public Administra- tion, Ungern. 
  
 För militärt samarbete med USA finns flera avtal som reglerar informationsutbyte, teknisk assistans och exportrestriktioner. Här avropar FHS de avtal som FMV och FOI tecknat. Det finns vissa, ibland endast muntliga, överenskommer om samarbete med andra försvarshögskolor. 
 Samarbete med Partnerskap för fred (PFF) 
 Samarbetet med PFF skall styras av mål som Sverige lagt fast och särskilda regeringsbeslut. FHS skall genomföra utbildning av ut- ländska officerare enligt de bilaterala avtal som träffas med berört land. 
 FM upphandlar enligt direktiv i sitt regleringsbrev  
 PFF-aktivite- 
  ter vid FHS till vilka partnerskapsländerna enligt Partnership Work Programme (PWP) kan sända deltagare. 
 Nordiskt säkerhetspolitiskt program 
 FHS skall, i enlighet med det projektkontrakt som upprättats mellan Nordiska ministerrådet och FHS, administrera ett nordiskt säkerhetspolitiskt forskningsprogram. För programmet har det av- satts totalt 6,9 miljoner kronor för perioden  
 2000–2004, 
  varav det Nordiska ministerrådet avsatt hälften av kostnaderna. Arbetet bedrivs i sex arbetsgrupper baserade i de olika nordiska länderna. 
 Stöd till de baltiska länderna 
 Sverige har ett omfattande samarbete med de baltiska länderna inom ramen för det s.k.  
 Baltsea-samarbetet. 
  För FHS del avser detta arbete stöd till uppbyggnad av en gemensam försvarshög- skola, The Baltic Defence College. 
 45 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 3.3.4 
  
 Övrig verksamhet 
  
 Stabsuppgifter åt regeringen 
 Myndigheter kan åläggas uppgifter för att stödja Regeringskansliet eller delta i verksamhet som Regeringskansliet anger. Sådant stöd sker då med anslagsfinansiering. Så har t.ex. förekommit i regle- ringsbrevet för år 2001 där FHS uppdrogs att medverka i rege- ringens arbetsgrupp för skydd mot informationsoperationer. Upp- giften ledde till att FHS fick uppdrag av andra myndigheter för att utveckla skyddet mot informationsoperationer. I dag har KBM huvudansvar för denna verksamhet. 
 Stöd till militära skolor 
 FHS skall stödja utbildningen vid FM:s skolor, verka för att en hög kvalitet nås i skolornas utbildningar och bistå med utvärdering av utbildningarnas kvalitet. FHS skall även verka för en kvalitets- säkring av utbildningarna vid militärhögskolorna. Uppgiften utförs genom att kurs- och litteraturplaner för respektive skola granskas och diskuteras med berörd skola. Kursplanerna beslutas ytterst av  
 FoU-nämnden 
  vid FHS för att på så sätt säkra den s.k. röda tråden i utbildningarna. 
 FHS ger ett visst direkt stöd till FM:s militära skolor och dessa får anlita lärare från FHS mot ersättning. FHS genomför emellertid inte utvärderingar av utbildningarnas kvalitet. Detta innebär att det är tveksamt om t.ex. FHS forskning och ämnesutvecklande akti- viteter sprids till de militära skolorna och om utbildningen på dessa skolor har den akademiska anknytning som det är tänkt. 
 FHS har sedan år 2000 FM:s uppdrag att ansvara för studie- administrativa rutiner för utbildning vid FM:s skolor och FHS. Denna uppgift utförs av den studieadministrativa avdelningen (SAA) som är lokaliserad till Östersund. Huvuduppgiften är att ansvara för att FHS och vissa av FM:s utbildningar dokumenteras och arkiveras samt att de studerandes resultat registreras. SAA granskar de sökandes behörighet till utbildning och ansvarar också för att ta fram beslutsunderlag för antagning till utbildning. SAA har dessutom ansvaret för driften av databasen för elevadministra- 
 46 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 tion (Ladok) 
 8  
 samt sammanställning och färdigställande av kurs/ utbildningsbevis. 
  
 3.4 
  
 Organisation 
  
 FHS:s verksamhet bedrivs inom olika institutioner för krigsveten- skap, militärteknik, ledarskap och management samt säkerhet och strategi. Institutionerna ansvarar för innehållet i de olika utbild- ningsprogrammen och enskilda kurserna. 
  
 Figur 3.1.  
 Försvarshögskolans organisation 
 Styrelse 
 Rektor 
  
 FoUN  
 Prorektor 
 FK  
  
  LK 
  
 KVI 
  
 MTI 
  
 ILM 
  
 ISS 
  
 IHT 
  
 FHS leds av en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. FHS har en rektor som är chef för myndigheten och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det finns också en prorektor som är rektorns ställföreträdare. 
 FHS institutioner och övriga funktioner är: 
  
 1. 
  
 Krigsvetenskapliga Institutionen (KVI) som ansvarar för: krigs- vetenskap, militärteori, operationer, taktik, logistik, delar av chefsprogrammet, fackprogrammet, stabsprogrammet och en- skilda kurser inom ovan ämnen. 
  
 8  
 Innehåller olika administrativa uppgifter om studeranden, kurser, examinationer m.m. och används vid huvuddelen av statliga universitet och högskolor. 
 47 
  
 Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt 
  
 SOU 2004:58 
  
 2. 
  
 Institutionen för Militärteknik (MTI) som ansvarar för: militär- teknik, telekrig, skydd, vapen, farkost, delar av chefsprogram- met, fackprogrammet och enskilda kurser inom ovan ämnen. 
  
 3. 
  
 Institutionen för Ledarskap och Management (ILM) som ansva- rar för: ledarskap, management, pedagogik, språk, delar av chefs- programmet, fackprogrammet och enskilda kurser inom ovan ämnen. 
  
 4. 
  
 Institutionen för Säkerhet och Davis (ISS) som ansvarar för: säkerhetspolitik, strategi, folkrätt, media/kommunikation, militär- historia, krishantering, informationsoperationer, statskunskaps- programmet, militärhistoriska programmet, totalförsvarsutbild- ning, delar av fackprogrammet, enskilda kurser, kurser inom PFF. Institutionen inkluderar också Institutet för Högre Total- försvarsutbildning (IHT). 
  
 5. 
  
 Förvaltningskontoret (FK) som ansvarar för: information, pro- duktion, expedition och arkiv, personalfrågor, IT, publicering, ekonomi och redovisning, inköp och bibliotek. 
  
 6. 
  
 Ledningskansliet (LK) som ansvarar bl.a. för: samordning av dialoger och bereder skolgemensamma ärenden, bl.a. kvalitets- och utvecklingsfrågor. LK:s uppgift är att fungera som ett kvali- ficerat beredningsorgan till skolans ledning. 
  
 7. 
  
 Forsknings- och utbildningsnämnden (FoUN) är rådgivande organ till rektorn och leds av  
  
 pro-rektorn. 
  FoUN:s ansvars- område motsvarar i övrigt det som fakultetsnämnder har vid övriga högskolor. 
 FHS har redovisat i årsredovisningen för 2002 att medelantalet anställda uppgår till 321 st. Av de anställda är 111 officerare, varav en är kvinna. Bland lärarna finns 18 professorer. 
 48 
 4 Tillbakablick 
  
 4.1 
  
 Inledning 
  
 Försvarshögskolan (FHS) har sina rötter i Högre Artilleriläroverket som inrättades år 1812 i Marieberg. År 1878 skapades Krigshög- skolan, som hade sin grund i en plan för den militära högskole- utbildningen som lagts fram av överste May, chef för general- staben. Nästa större reform kom 1953 då FHS bildades för att ta hand om den högre utbildningen av civila och militära chefer för totalförsvaret. 
 Sedan  
 1960-talet 
  har skolväsendet inom totalförsvaret genomgått många förändringar. Motiven bakom förändringarna har varit att stärka idén om ett totalförsvar med anledning av ett vidgat säker- hetsbegrepp, dvs. även krishantering och internationella insatser. 
 Samordningen mellan försvarsgrenarna stärktes i en första etapp genom en gemensam utbildning av högre militära chefer. Samord- ningen med de civila delarna av totalförsvaret stärktes i en andra etapp genom att den högre utbildningen av civila högre chefer lades under samma huvudman som högre militär utbildning. Samman- slagningen av olika skolor varit ett led i effektivisering av verksam- heten. 
 Det tidigare invasionsförsvaret hade utformats som ett folk- försvar med stor volym men med begränsad kvalitet både i materiel och personal. Dagens insatsförsvar kräver hög kvalitet både av- seende materiel, personal och ledningsförmåga, och skall kunna verka internationellt. Detta ligger troligen bakom kravet från stats- makterna att bygga officersutbildningen på en vetenskaplig grund och att förbättra kunskapsförsörjningen inom hela säkerhetsområ- det med forskningsinsatser. Ökade forskningsinsatser behövs även med hänsyn till att hotbilden har förändrats över tiden (terrorism, informationskrigföring m.m.) och ökade krav på internationella in- satser (folkrätt, fredsbefrämjande insatser m.m.). 
 49 
  
 Tillbakablick 
  
 SOU 2004:58 
  
 På senare år har också deltagande i internationella organisationer blivit en uppgift för FHS liksom stöd till uppbyggnad av baltiska försvarsmakter. 
  
 4.2 
  
 Militärhögskolan bildas 
  
 I början av  
 1960-talet 
  sammanfördes högskolorna för armén, mari- nen och flygvapnet och delar av Försvarets forskningsanstalt (FOA) samman till en gemensam högskola, Militärhögskolan. Denna fick till uppgift att svara för den högre utbildningen av officerare oavsett försvarsgren och truppslag. Omstruktureringen var ett led i en modernisering av hela försvaret som inleddes vid denna tid. Militärhögskolans tillkomst skapade bl.a. förutsättningar för en ny integrerad ledning för försvaret. 
 Utbildningsverksamheten för officerare hade stor omfattning och bredd. Utbildningen bedrevs försvarsgrensvis t.o.m. kaptens grad och däröver försvarsmaktsgemensamt genom verksamheten vid Militärhögskolan. Sammanslagningen till en militärhögskola innebar emellertid inte att det blev en gemensam utbildning för de tre försvarsgrenarna, utan dessa förblev strikt åtskilda fram till  
 1990-talet. 
  
 Militärhögskolans uppgifter reglerades genom förordningen (1983:276) om verksamhet inom försvarsmakten. Enligt denna förordning hade Militärhögskolan till uppgift att utbilda officerare till kvalificerade befattningar i krig och fred. Vidare skulle Militär- högskolan bedriva metodikstudier inom skolans utbildningsområde och bedriva militärhistorisk forskning. Regeringen styrde Militär- högskolan, som var anslagsfinansierad, genom skolans reglerings- brev. Regleringsbreven innehöll preciseringar av skolans uppgifter samt föreskrifter och direktiv om vilka resurser som skolan fick disponera för respektive ändamål. 
 Genom förordningen (1983:276) om verksamhet inom Försvars- makten (FM) skulle överbefälhavaren tillförsäkras inflytande över verksamheten vid Militärhögskolan. Av förordningen framgår bl.a. att överbefälhavaren hade rätt att meddela Militärhögskolan före- skrifter för hur uppställda mål för verksamheten skulle nås. Över- befälhavaren hade också rätt att yttra sig till regeringen om Militär- högskolans förslag till anslagsframställning, verksamhetsinriktning m.m. 
 50 
  
 SOU 2004:58 
  
 Tillbakablick 
  
 4.3 
  
 Militärhögskolan och Förvaltningshögskolan slås samman 
  
 Den 1 juli 1994 slogs Militärhögskolan och Försvarets förvaltnings- högskola, som utbildade civil och militär personal i ekonomi, personal- och materialadministration, samman till en myndighet. 
 Den dåvarande FHS, som var inriktad för att täcka totalförsva- rets utbildningsbehov, lämnades utanför denna sammanslagning. Den nya Militärhögskolan blev en fristående myndighet direkt under Försvarsdepartementet. Ett år senare flyttades också några delar av FOA över till den nya Militärhögskolan. 
  
 4.4 
  
 Myndigheten Försvarsmakten bildas 
  
 Merparten av försvarets myndigheter inordnades i den nya myndig- heten FM som bildades i juli 1994. Militärhögskolan samt några andra försvarsgemensamma myndigheter ingick inte i denna myn- dighet utan förblev egna myndigheter. 
 För Militärhögskolan innebar det ändå en förändring eftersom anslagsfinansieringen ersattes med avgiftsfinansierade beställningar från FM och andra uppdragsgivare. Därutöver var avsikten att rege- ringen skulle styra verksamheten genom bl.a. mål och krav som anges i instruktion, regleringsbrev och andra beslut. 
  
 4.5 
  
 Militärhögskolan ersätts av Försvarshögskolan 
  
 Hösten 1996 konstaterade regeringen att kopplingen mellan civilt och militärt försvar blivit allt viktigare. Det fanns enligt regeringen starka skäl som talade för att Militärhögskolan skulle slås samman med dåvarande FHS. Med en gemensam skola skulle ansvar och resurser samlas och totalförsvarstanken främjas. I oktober 1996 till- satte regeringen en organisationskommitté. Kommitténs uppgift var att förbereda ett samgående mellan Militärhögskolan och FHS. I december 1996 beslutade riksdagen 
 1  
 att Militärhögskolan och dåvarande FHS den 1 januari 1997 skulle slås samman till en ny för- svarsgemensam myndighet med namnet Försvarshögskolan (FHS). 
 Motivet för beslutet var att stärka totalförsvarstanken genom en likartad utbildning av cheferna inom totalförsvaret. Sambanden 
  
 1  
 Prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr.  
 1996/97:106–112. 
  
 51 
  
 Tillbakablick 
  
 SOU 2004:58 
  
 mellan militärt och civilt försvar hade blivit tydligare genom ett vidgat säkerhetsbegrepp. Enligt instruktionen (1996:1476) skulle skolan ha till uppgift att utbilda yrkes- och reservofficerare för krigs- och fredsbefattningar på högre nivåer. Vidare skulle FHS verka för kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för total- försvarets behov. Vid högskolan skulle det också bedrivas forsk- ning och samverkan skulle ske med civila högskolor, institut och myndigheter. FHS gavs en central roll avseende akademisk kvali- tetssäkring i ett nytt system. 
 En särskild utredare fick i uppdrag att redovisa hur utbildnings- verksamheten för anställd personal inom försvaret kunde utnyttjas bättre. I ett delbetänkande 
 2  
 föreslog Skolutredningen inrättande av militärhögskolor på tre orter för den grundläggande officersutbild- ningen. Slutbetänkandet 
 3  
 föreslog en högskolelik struktur med ut- bildningsprogram, fem för yrkesofficerare och ett för reservoffice- rare. Betänkandet föreslog att FHS skulle få ansvaret för några av de nivåhöjande programmen, samt ha en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering av officersutbildningen. FHS fick även ansvar för samarbete med övriga högskoleväsendet och för den röda tråden avseende innehållet i utbildningarna. Utreda- ren förutsatte att utbildningen i sin helhet skulle kunna akademi- seras. 
 Under hösten 1996 genomfördes en större organisationsöversyn inför bildandet av den nya FHS. Den resulterade i en reducering av personalbehovet med ca 20 %, lägre kostnader för köp av tjänster och en effektivisering av administrationen. 
 I den nya FHS infogades totalförsvarsuppgifterna som en egen enhet med namnet Institutet för högre totalförsvarsutbildning (IHT). Efterhand skulle institutets samarbete med övriga institu- tioner utvecklas. 
 Sammanslagningen av Militärhögskolan och den dåvarande FHS var inte okontroversiell. Regeringen hade i ett tidigare skede avvisat förslag om en sådan sammanslagning men nu ändrat uppfattning. Så här redovisade regeringen motivet för sammanslagningen. 
 De avgörande faktorer, vilka talar för att en sammanslagning av Mili- tärhögskolan och Försvarshögskolan är ändamålsenlig och skulle ge positiva effekter, är således totalförsvarsbegreppet, det samlade ansva- ret för och det likartade behovet av utbildning av högre chefer inom totalförsvaret samt synergieffekterna med en kraftsamling av resur- 
  
 2 
  
 SOU 1998:42 s.  
  
 17–18. 
  
 3 
  
 SOU 1998:42 Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav. 
  
 52 
  
 SOU 2004:58 
  
 Tillbakablick 
  
 serna. Härigenom markeras ytterligare totalförsvarstanken och grun- den läggs för en fristående högskola för hela totalförsvarets behov. 
  
 4.6 
  
 Det nya skolsystemet 
  
 Det nya skolsystemet som blev resultatet av Skolutredningen trädde i kraft hösten 1999. Då togs de första studerandena in till respektive program – yrkesofficersprogrammet, taktiska program- met, stabsprogrammet och chefsprogrammet. Dessutom startades det helt nya fackprogrammet. 
 Utbildningsmålen var i stort sett desamma som i det tidigare skolsystemet. De huvudsakliga förändringarna gällde tillvägagångs- sätt och genomförande. Avsikten vara att göra utbildningen mer högskolemässig, på alla nivåer i det militära skolsystemet, men framförallt vad gäller FHS. Det handlade i praktiken om antag- ningssystem, poängsättning, utbildningens koppling till forskning, kvalitet på lärare och kvalitetssäkring av verksamheten i övrigt. 
 För FHS innebar förändringen att en del av ansvaret för kvali- tetssäkring av utbildningarna lades på skolan, framför allt avseende införande av den civila högskolans krav i fråga om t.ex. antagning och studiedokumentation, men också kvalitetssäkring av kurs- och utbildningsplaner m.m. FHS gavs också ansvaret för ämnesutveck- lingen för de ämnen där utbildning bedrevs i det militära skol- systemet. Vidare fattade FM beslutet att alla lärare som skulle verka inom det militära skolsystemet skulle genomgå en särskild utbild- ning i högskolepedagogik för att kunna utveckla utbildningsverk- samheten. 
 Ansvarsfördelningen mellan FHS och FM vållade vissa bekym- mer. FHS skulle ha ett ansvar för att utveckla sin egen verksamhet men FM skulle styra verksamheten och genom sina beställningar. Samtidigt skulle regeringen ha en viss övergripande styrning av verksamheten. 
 Från den 1 januari 2003 finns den nyinrättade utbildningsinspek- tionen (Utbildningsinspektören med utbildningsavdelningen) vid FM:s högkvarter. Utbildningsinspektören leder och samordnar FM:s utbildningsverksamhet. I hans uppgifter ingår att svara för beställningar av utbildning av bl.a. FHS. Han skall också ansvara för uppföljning och kvalitetssäkring av utbildningsverksamheten genom bl.a. inspektioner. 
 53 
  
 Tillbakablick 
  
 SOU 2004:58 
  
 4.7 
  
 Skolreformutredningen 
  
 I mars 2002 tillkallade regeringen en ny utredning om utvecklingen av det militära försvarets utbildningssystem. I sitt betänkande (SOU 2003:43) föreslår utredningen ett mer differentierat och individualiserat skolsystem som är anpassat till ett s.k. flerkarriär- system. Olika utbildningsinriktningar skall finnas redan under den grundläggande officersutbildningen. Utredningen föreslår vidare att det taktiska programmet och fackprogrammet ersätts med ett mer flexibelt och större utbud av kurser. Stabs- och chefs- programmet skall finnas kvar. Utredningen presenterar också två alternativ för att akademisera FHS. Några av utredningens förslag har lett till beslut av regeringen. 
 Regeringen har nyligen beslutat om ändringar i officersförord- ningen (1994:882) i syfte att skapa ett mer flexibelt system för ut- bildning och befordran av officerare. Ändringarna innebär bl.a. att : 
  
 fackprogrammet ersätts med fackutbildning som inte är pro- grambunden, 
  
 en taktisk utbildning med valbara kurser införs i stället för det nuvarande taktiska programmet, 
  
 övriga program ersätts av kurser som får sammanföras till ut- bildningar, 
  
 omfattningen av grundläggande officersutbildning och vidare- utbildning av officerare fastställs av FM i samråd med FHS, 
  
 kopplingen mellan skolsteg och militära grader tas bort, 
  
 möjligheten att tjänstgöra som reservofficer i grundorganisa- tionen utökas i tiden, 
  
 FM får möjlighet att anställa den som inte avlagt yrkes- eller reservofficersexamen som yrkes- eller reservofficer. Den anstäl- lde skall genomgå en särskild officersutbildning. 
  
 54 
 5 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 5.1 
  
 Inledning 
  
 Styrningen av FHS har som all myndighetsstyrning sin utgångs- punkt i regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten. Vad som sätter en särskild prägel på styrningen av FHS är att skolan, liksom de andra s.k. stödmyndigheterna inom försvarsområdet, är dels ägarstyrd av regeringen och dels uppdragsstyrd av de myndig- heter som beställer utbildning och forskning hos FHS. 
 Denna styrmodell hänger samman med att FHS verksamhet finansieras både med avgifter från de uppdragsgivande myndig- heterna och med anslag från regeringen. Anslaget utgör bara en liten del, ca 10 %, av FHS intäkter. Resten står avgifterna för. Följden blir att regeringens styrning av FHS genom föreskrifter i regleringsbrevet och instruktionen, tillsättning av styrelse och rektor, m.m. spelar en mindre roll. Huvudrollen har de uppdrags- givande och avgiftsbetalande myndigheterna, framförallt FM, som är den helt dominerande beställaren hos FHS. 
 Vid styrning genom avgiftsfinansierade uppdrag finns följande tre styrrelationer 
  
 1. 
  
 mellan regeringen och den utförande myndigheten (FHS), 
  
 2. 
  
 mellan de beställande myndigheterna (FM m.fl.) och den ut- förande myndigheten (FHS), 
  
 3. 
  
 mellan regeringen och den beställande myndigheten (FM m.fl.). 
  
 Regeringen bestämmer FHS uppgifter och huvudsakliga inriktning och ansvarar för att följa upp produktiviteten och den långsiktiga utvecklingen av skolans verksamhet. Regeringen kan också styra FHS indirekt genom att ställa krav på FM:s och de övriga upp- dragsgivande myndigheternas beställningar hos FHS och åter- 
 55 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 rapportering av användningen av den beställda utbildningen och forskningen. FM m.fl. styr i sin tur verksamheten vid FHS genom de uppdrag som de lämnar till skolan. Detta ställer krav på kompetens att specificera beställningarna och utvärdera effekterna av den beställda verksamheten. 
  
 5.2 
  
 Försvarshögskolans uppgifter 
  
 5.2.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att 
  
 FHS verksamhetsområde avgränsas till att omfatta totalför- svaret och den fredstida krishanteringens behov, 
  
 FHS:s uppgifter vad gäller forskning förtydligas och utvidgas genom att begreppet forskning i FHS instruktion byts ut mot forskning, studier och stöd till utvecklingsarbete, 
  
 uppräkningen i FHS instruktion av ämnen inom vilka FHS skall bedriva forskning tas bort, 
  
 uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter bör inte ändras. 
  
 5.2.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 FHS har enligt sin instruktion följande grundläggande uppgifter 
  
 högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer, 
  
 kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för främst total- försvarets behov genom utbildning av civil och militär personal, 
  
 annan kursverksamhet för främst totalförsvarets behov, 
  
 forskning. 
  
 Utredningens utvärdering av styrningen av FHS har inte visat på något behov att ändra dessa uppgifter i några viktigare avseenden. Det finns dock skäl att på några punkter precisera uppgifterna och avgränsningen av skolans verksamhetsområde. 
 Enligt 1 § förordning (1996:1476) med instruktion för Försvars- högskolan skall den kompetensuppbyggnad, chefsutveckling och kursverksamhet som FHS bedriver avse  
 främst  
 totalförsvarets 
 56 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 behov. Forskningen skall bedrivas  
 främst  
 inom vissa uppräknade ämnen med anknytning till totalförsvaret. FHS skulle alltså, ev. i konkurrens med andra universitet och högskolor, kunna ta uppdrag på utbildnings- och forskningsområdet som inte har något som helst med totalförsvaret att göra, som lämnas av myndigheter eller företag utan någon som helst anknytning till totalförsvaret och som avser utbildning av personer som inte tillhör totalförsvaret. Detta kan knappast ha varit statsmakternas avsikt. 
 Enligt utredningens mening bör därför ordet främst strykas ur bestämmelsen. Däremot kan begreppet totalförsvarets behov vara för snävt med hänsyn till den verksamhet som FHS bedriver och bör bedriva. FHS bör i sin verksamhet inte vara begränsad till sådant som ligger inom politikområdet Totalförsvar. Inom FHS verksamhetsområde finns också utbildning och forskning i frågor om skydd mot svåra påfrestningar på samhället under fredsförhål- landen. Bestämmelserna bör därför ändras så att det tydligt framgår att till FHS grundläggande uppgifter hör även utbildning och forskning för den fredstida krishanteringens behov. Det kan till- läggas att  
 FOI-utredningen 
  i sitt betänkande Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (SOU 2004:41) har föreslagit ett liknande förtyd- ligande för FOI:s del. 
 I 1 § andra stycket i instruktionen för FHS förtecknas de ämnen inom vilka FHS skall bedriva sin utbildning och forskning. Förteckningen är ganska detaljerad. FHS räknar själv i sin arbets- ordning upp ämnena. FHS uppräkning skiljer sig på flera punkter från instruktionen. FHS bedriver utbildning inom alla de områden som anges i instruktionen men ibland under andra beteckningar. Därutöver bedriver FHS utbildning i ämnen som saknar direkt motsvarighet i instruktionen, t.ex. kommunikationsvetenskap, språk och pedagogik. 
 Statskontoret säger i sin rapport att det är naturligt att benäm- ningen på ämnen ändras med tiden och att ämnena förändras med tanke på de grunduppgifter som är aktuella för FHS. Därtill kommer att det inte är FHS som avgör vilken utbildning och forskning som uppdragsgivarna beställer. Detta talar enligt Stats- kontoret för att FHS instruktion inte bör innehålla en precis avgränsning av vilka ämnen som skolan skall ha på dagordningen. En uppräkning av ämnen är knappast nödvändig för styrningen av verksamheten. Vilka ämnen som skall finnas avgörs av beställarnas efterfrågan. Det blir möjligt för FHS att vara mer flexibel i sin 
 57 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 verksamhetsplanering och föra en öppnare dialog med sina upp- dragsgivare. 
 Utredningen delar Statskontorets uppfattning att förteckningen över ämnen i 1 § andra stycket i instruktionen bör tas bort. Den allmänna formulering av FHS ämnesavgränsning som Statskontoret föreslår skall ersätta förteckningen är enligt utredningens mening inte behövlig. FHS forskningsområde blir väl avgränsat genom att forskningen, enligt den av utredningen föreslagna ändringen i instruktionen, skall tillgodose totalförsvarets och den fredstida kris- hanteringens behov. 
 Statskontoret föreslår också att begreppet forskning i instruk- tionen kompletteras med studier och stöd till utvecklingsarbete. FHS har kompetens som är användbar för dem som bedriver ut- vecklingsarbete inom totalförsvaret. Dessa engagerar FHS för stu- dier av en viss problematik eller medverkan i arbetsgrupper. Det handlar inte om forskning utan snarare om konsultliknande in- satser. Denna verksamhet har ökat under senare år. Det finns ingen anledning att hindra den. Utredningen anser därför att den av Statskontoret förslagna kompletteringen bör göras i instruktionen. 
 Med hänsyn till vad som nyss sagts om FHS grundläggande upp- gifter anser utredningen att 1 § i FHS instruktion bör få följande lydelse: 
 Försvarshögskolan har till uppgift att för totalförsvarets och den freds- tida krishanteringens behov bedriva: 
  
 högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer för krigs- och fredsbefattningar, 
  
 kompetensuppbyggnad och chefsutveckling genom utbildning av civil och militär personal, 
  
 annan kursverksamhet, 
  
 forskning, studier och stöd till utvecklingsarbete. 
  
 Om bestämmelsen utformas på det sättet görs det klart att FHS kan röra sig inte bara på totalförsvarsområdet, utan också ta upp ämnen och frågor som rör samhällets sårbarhet och krisberedskap. Det blir en kodifiering av det som sker i dag. Vad som däremot kommer att ligga utanför FHS verksamhetsområde är utbildning och forskning med syfte, innehåll, beställare och deltagare som är helt civila. Men det är liksom hittills fullt möjligt och ofta önskvärt att FHS har civila myndigheter och organisationer som uppdragsgivare och civila personer som elever så länge som utbild- 
 58 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 ningen eller forskningen sker för totalförsvarets eller den fredstida krishanteringens behov. Bestämmelsen bör inte tolkas restriktivt. Det kan täcka även sådana behov för totalförsvaret och den freds- tida krishanteringen som inte kan förutses i dag. 
 Bestämmelsen blir också styrande för FHS kompetensförsörj- ning. Den definierar generellt kompetensen hos de personer som FHS bör sträva efter att rekrytera och utveckla. Om dessa perso- ners kompetens efterfrågas för andra behov än de som anges i bestämmelsen bör personerna åta sig uppdragen i fråga under tjänstledighet eller som bisysslor. 
 En av FHS särskilda uppgifter enligt 2 § andra stycket i instruk- tionen är att stödja utbildningen vid FM:s skolor, verka för hög kvalitet i skolornas utbildning, bistå med utvärdering av skolornas utbildningar och verka för kvalitetssäkring av utbildningarna. 
 Statskontoret påpekar i sin rapport att FHS engagemang på detta område är mycket begränsat. Anledningen är att FHS saknar finan- siering. Anslag får inte användas för ändamålet och FM beställer inte sådana tjänster som avses i bestämmelsen. Detta medför att FHS inte fullgör sin instruktionsenliga uppgift. Statskontoret anser att uppgifterna bör ligga kvar på FHS och att finansieringsfrågan måste lösas. Det kan enligt Statskontoret ske på två sätt, antingen genom att FHS får rätt att disponera anslag för att utföra upp- gifterna i fråga eller genom att regeringen ålägger FM att beställa den avsedda stödverksamheten av FHS. 
 Utredningens syn på saken är följande. FM ansvarar för skolor- nas verksamhet, dess kvalitet och utvärderingen av den. Det bör följaktligen ingå i FM:s uppgift som ansvarig för skolorna att bedöma vilka stödtjänster som behövs och beställa dessa. Sådana uppdrag behöver inte nödvändigtvis läggas på FHS. För den hän- delse regeringen anser det angeläget att någon utvärdering eller annan åtgärd på detta område kommer till stånd genom FHS försorg kan regeringen lägga ett särskilt uppdrag om detta på FHS. Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelserna i 2 § andra stycket i instruktionen om att FHS skall stödja utbildningen vid FM:s skolor bör tas bort. 
 59 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 5.2.3 
  
 Bakgrund 
  
 FHS grundläggande uppgifter på utbildnings- och forsknings- området anges i 1 § förordningen med instruktion för Försvars- högskolan. I  
 2–3a 
  §§ finns bestämmelser om särskilda uppgifter som FHS skall utföra inom verksamhetsområdet. Bestämmelserna om FHS uppgifter har återgetts ovan i avsnitt 3.1. 
  
 5.3 
  
 Avgiftsfinansiering 
  
 5.3.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att 
  
 avgiftsfinansiering även i fortsättningen skall vara huvudprin- cipen för finansieringen av FHS verksamhet, 
  
 anslagsmedlen för uppbyggnad av FHS vetenskapliga grund skall finnas kvar. 
  
 5.3.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Från riksdagens håll har stark kritik riktats mot avgiftsfinansie- ringens roll i styrningen av försvarets s.k. stödmyndigheter, däribland FHS. Avgiftsfinansieringen har inte fått de avsedda effekterna. Den har inte lett till ökad effektivitet i myndigheternas verksamhet, bättre möjligheter för FM, som är den största bestäl- lande myndigheten, att genom sina beställningar påverka innehållet i utbildningen hos FHS. FM har inte förmått ställa tillräckligt starka krav på FHS. Avgiftsfinansieringen har inte heller gett större utrymme för regeringen att styra i övergripande frågor. Utred- ningen anser att denna bild bör modifieras mot bakgrund av den utveckling under senare tid som blivit belyst bl.a. genom den av utredningen beställda externa utvärderingen. 
 FM:s beställarkapacitet har stärkts genom inrättandet i Hög- kvarteret av funktionen som utbildningsinspektör och förstärk- ningen av utbildningsavdelningen. Beställningarna av forskning från FHS sker till största delen inom ramen för FM:s s.k. FoT- process. Denna process fungerar på det hela taget bra mellan FM och FHS. Detta utesluter inte att den kan bli ännu effektivare.  
 FOI-utredningen 
  gör i sin översyn av Totalförsvarets forsknings- institut (FOI) samma bedömning i fråga om de mycket omfattande 
 60 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 forskningsuppdrag som FM lämnar till FOI.  
 FOI-utredningen 
  bedömer också att avgiftsfinansiering är den främsta garantin för relevans när det gäller val av forskningsprojekt och optimalt utnytt- jande av tillgängliga resurser i den slags verksamhet som FOI bedriver (SOU 2004:41). Även Regeringskansliets process för beställning av forskning för regeringens behov från FHS har på senare tid blivit mera målinriktad. 
 I rapporten om utvärdering av FM:s styrning av FHS säger ut- värderaren att det visserligen enligt tidigare utredningar har varit svårt för FM att utforma tydliga krav på utbildningens omfattning och innehåll. Men genom förändringar på senare år verkar det enligt utvärderaren som om strukturen för beställningar har stra- mats upp avsevärt, både vad gäller utbildning och forskning. Målen för utbildningen är för det mesta klara och tydliga. FM har kort sagt blivit en bättre beställare. 
 Utredningen drar slutsatsen att avgiftsfinansiering tills vidare bör var den huvudsakliga finansieringsformen för FHS. Utred- ningen har inte mött några starka önskemål eller övertygande argu- ment för en återgång till anslagsfinansiering som huvudprincip. Utredningen har i sin bedömning tagit hänsyn till att frågan om akademisering av FHS ännu inte är avgjord. En eventuell akademi- sering kommer att påverka balansen mellan avgifter och anslag. Därtill kommer att den nyligen tillkallade utredningen om styr- och finansieringsformer i försvaret har som en av sina uppgifter att analysera och utvärdera styrningen av avgiftsfinansierad uppdrags- verksamhet inom försvaret. 
 Den nuvarande avvägningen mellan avgifts- och anslagsfinansie- ring av FHS verksamhet är inte given för alltid. Det kan finnas fler uppgifter än de som i dag är anslagsfinansierade som det är ange- läget att FHS utför men som de uppdragsgivande myndigheterna inte är beredda att stödja genom beställningar. Exempel kan vara delar av den ovan nämnda uppgiften för FHS att stödja utbild- ningen vid försvarets skolor och ytterligare uppdrag på det inter- nationella området. 
 Säkerställandet av den vetenskapliga grunden för FHS utbildning och forskning har hittills varit finansierat med anslag. Beloppet har varit i stort sett oförändrat sedan anslagets tillkomst. Statskontoret har i sin rapport föreslagit att anslagsmedlen för för vetenskaplig grund tas bort så att uppdragsgivarna ser den fulla kostnaden för sina beställningar. Utredningen anser emellertid att det i avvaktan 
 61 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 på lösningen av akademiseringsfrågan inte finns någon anledning att ta bort dessa anslagsmedel. 
  
 5.3.3 
  
 Bakgrund 
  
 FHS verksamhet finansieras sedan budgetåret 1995/96 i huvudsak med avgifter. Dessa utgör i dag ca 91 % av FHS intäkter. Avgifts- finansieringen infördes genom den s.k.  
 LEMO-reformen 
  då de s.k. stödmyndigheterna inom totalförsvaret övergick från att var anslags- finansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. 
 Syftet med avgiftsfinansieringen var att FM skulle få ökade möj- ligheter att styra stödmyndigheterna. Samtidigt skulle statsmakter- na behålla ett inflytande över dessa myndigheter 
 Med avgiftsfinansiering följer att FHS, som utförande myndig- het, blir beroende av de myndigheter, FM m.fl. som beställer ut- bildning och forskning av FHS. FM skulle få stort inflytande över officersutbildningen och försvarsforskningen. Beställar- och utförar- modellen skulle skapa effektivitetstänkande och kostnadsmed- vetande hos FHS. Skolan skulle bli tvungen att anpassa sin verk- samhet till de beställande myndigheternas krav. 
 Riksrevisionsverket (RRV) har i rapporten Underlag för ut- vecklad styrning och kontroll av avgiftsfinansierad verksamhet (RRV 1997:61) pekat på vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen skall fungera. En av förutsättningar- na är att både utföraren och beställaren har valfrihet. Bland faktorer som motverkar de positiva effekterna av modellen nämner RRB att beställarens valfrihet är liten på grund av att utföraren har monopol och att bådas valfrihet begränsas om de beställda tjänsternas inne- håll är reglerade. 
 Riksdagens revisorer granskade för några år sedan hur regeringen och beställarna styr FHS (Rapport 1999/2000:5, 1999/2000:RR 10). Granskningen inriktades mot frågan hur avgiftsfinansieringen tillämpades vid FHS. Riksdagsrevisorerna fann FHS och FM:s valfrihet är starkt begränsad. FM och FHS har inte fått tydliga roller som beställare respektive utförare. FHS har monopol på den högre officersutbildningen och FM har inte kunnat styra utbild- ningen. FHS utsätts inte för något yttre tryck att effektivisera sin verksamhet. Avgiftsfinansieringen hade inte medfört de positiva effekter som skulle vara möjliga. Samtidigt fanns det enligt reviso- rerna mycket som talade för att avgifter kunde bidra till att FHS 
 62 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 verksamhet bättre anpassas till behoven hos både det militära och det civila försvaret. Avgiftsfinansieringen måste dock, menade revisorerna, vara uppbyggd på ett sådant sätt att beställarna faktiskt påverkar utföraren. Revisorerna lämnade flera förslag med syfte att öka affärsmässigheten i FHS verksamhet. Dessa bifölls delvis av riksdagen (2001/01:FöU04). 
 Riksdagens revisorer har i ytterligare ett par granskningar riktat kritik mot avgiftsfinansieringen av stödmyndigheterna i försvaret. Revisorernas slutsats har blivit att avgiftsfinansieringen inte funge- rar som det var avsett. En av huvudorsakerna är att FM, som är den ledande beställande myndigheten, inte har förmått ställa krav på stödmyndigheterna. Regeringen har, menar revisorerna, fortsatt att styra de avgiftsfinansierade myndigheterna på samma sätt som när de var anslagsfinansierade (2002/03:RR19). 
 Som en följd av revisorernas kritik har riksdagen begärt en utred- ning om styr- och finansieringsformerna i försvaret (2002/03:FiU14). Regeringen har nyligen tillkallat en sådan utredning (dir. 2004:12). Att FM:s beställarkompetens vad gäller utbildning av officerare har varit svagt utvecklad och bidragit till att avgiftsfinansieringen av FHS inte utan vidare fick positiva effekter har påtalats i olika sam- manhang, bl.a. i betänkandet Personal för ett nytt försvar (SOU 2001:23). 
  
 5.4 
  
 Regeringens styrning av FHS 
  
 5.4.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att 
  
 styrelsens roll i styrningen av FHS bör ytterligare klarläggas, 
  
 arbetet bör fortsätta med att formulera tydliga och relevanta mål för FHS i regleringsbrevet så att regeringens styrande avsikt blir klar även i övergripande frågor. 
  
 5.4.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Inledning 
 Enligt statmakternas beslut skall FHS verksamhet i huvudsak sty- ras och finansieras genom uppdragsgivarnas beställningar av utbild- ning och forskning. Motivet för detta är att uppdragsgivarna, i 
 63 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 första hand FM och KBM, förutsätts ha bättre möjligheter än rege- ringen att bedöma vilken verksamhet FHS skall bedriva och vilken omfattning och kvalitet den bör ha. 
 Eftersom anslaget från regeringen bara utgör 10 % av FHS in- täkter, kan regeringen endast till en mindre del styra skolan genom ekonomisk styrning. Regeringens huvudsakliga styrmedel är för- ordningar, regleringsbrev, särskilda uppdragsbeslut, tillsättning av styrelse och rektor samt informella kontakter med företrädare för FHS. Regeringens målstyrning av verksamheten blir därmed av begränsad omfattning. Målen för FHS verksamhet sätts i praktiken till stor del av uppdragsgivarnas beställningar. Om regeringen, inom ramen för den nuvarande styrmodellen, vill påverka målen för FHS verksamhet, innehållet i utbildningen, inriktningen av forsk- ningen, volymen eller kostnadsnivån för verksamheten, får det ske genom direktiv till de uppdragsgivande myndigheterna. 
 Bland de regeringsförordningar som direkt styr FHS verksamhet är instruktionen för FHS och officersförordningen de viktigaste. Utredningen behandlar dessa förordningar i avsnitt 5.2 och 6 respektive 4.7 och 10. 
 Utvärderingen 
 I den utvärdering av styrningen av FHS som på utredningens upp- drag genomförts av en extern konsult säger denne att den tydli- gaste styrsignalen är de utnämningar som regeringen gjort på senare tid av styrelse ordförande, styrelseledamöter och rektor. Regleringsbreven är enligt konsulten tunna dokument. De har av- sett framför allt kvalitetssäkring, personalens kompetens, miljö- policy och jämställdhetsfrågor. Som konsulten ser det är det stora problemet med regleringsbreven som styrinstrument att de inte förhåller sig tydligt till de övergripande frågor som rör FHS. Konsulten påpekar att anslaget till FHS har ökat med drygt 80 % under de senaste sju åren. Någon styrande avsikt – i fråga om exempelvis akademiseringen – med denna ökning har han inte kunnat urskilja. Sammantaget anser konsulten att regeringens styr- ning av FHS är relativt vag i övergripande frågor men tydlig i detaljfrågor. 
 64 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 Förordningarna 
 Förordningarna kan utnyttjas av regeringen för en kraftfull styr- ning av FHS på de punkter där det behövs. Genom instruktionen för FHS kan regeringen bestämma om FHS uppgifter, ledning, organisation och interna styrning. Instruktionen fyller rimliga krav på enkelhet och klarhet. Den talar i stort om vad som skall göras men lämnar det mesta av genomförandet åt FHS och uppdrags- givarna, vilket ju också är avsikten. Bestämmelserna i officers- förordningen (1994:882) om officersutbildning och anställning som officer har stor betydelse för verksamheten vid FHS. Förord- ningarna är styrinstrument som bör användas av regeringen och som använda i rätt sammanhang kan få stort och tydligt genomslag. 
 Regleringsbreven 
 Regleringsbreven för FHS har på senare år utvecklats till det bättre vad gäller målformuleringar och återrapporteringskrav. Styrningen genom regleringsbreven vad gäller de s.k. generella kraven är enligt utredningens uppfattning också invändningsfri. Trots detta och även om regleringsbreven på grund av den dominerande uppdrags- styrningen spelar mindre roll som styrinstrument, kan det finnas anledning att diskutera utformningen av dem.  
 FOI-utredningen 
  har i sitt betänkande vissa kritiska synpunkter på FOI:s regle- ringsbrev.  
 FOI-utredningens 
  samlade intryck av mål och åter- rapporteringskrav i FOI:s regleringsbrev är att målen är otydliga och föga styrande och att återrapporteringskraven inte bidrar till att ytterligare klarlägga vad man får ut av verksamheten. Detta kan sägas om många myndigheters regleringsbrev. Viktiga förändringar i verksamhetens inriktning inleds inte genom regleringsbrevet utan avspeglas först senare där. Försvarshögskoleutredningen kan i långa stycken hålla med  
 FOI-utredningen. 
  Både Statskontoret och ut- värderingskonsulten har uppmärksammat att FHS expanderat kraftigt inom framförallt forskningsområdet sedan år 1997 och på- pekat att det skett utan att regeringen uttryckt någon styrande avsikt i den riktningen i regleringsbrevet. 
 65 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 FOI-utredningen 
  menar att Försvarsdepartementet tillsammans med FOI och andra myndigheter som kan lämna bidrag bör ta fram ett underlag för att utveckla mer precisa målformuleringar och mera talande resultatmått. Försvarshögskoleutredningen stöder detta förslag. Om ett sådant utvecklingsarbete kommer till stånd bör även FHS delta. 
 Utnämningarna 
 Utvärderingskonsulten anser att den tydligaste styrsignalen av- seende FHS är regeringens utnämningar på senare tid av styrelse- ordförande, styrelseledamöter och rektor. De markerar enligt kon- sulten att regeringen gärna ser en utveckling mot en fristående högskola för totalförsvaret, med examinationsrätt och oberoende forskning. Detta kan inte uteslutas, men är enligt utredningens mening ändå att dra alltför långtgående slutsatser. Eftersom valet av personer inte sker genom en öppen rekrytering och regeringen inte tillkännager sin avsikt med utnämningarna, är det svårt att med säkerhet säga åt vilket håll regeringen därigenom ville styra FHS. 
 Styrelsen 
 FHS har en styrelse med fullt ansvar. Den är relativt ny som sådan. Styrelsen har numera en sammansättning som i stort stämmer över- ens med de principer som regeringen brukar tillämpa när styrelser med fullt ansvar tillsätts. Det innebär att representanter för upp- dragsgivarna eller andra intresserepresentanter inte sitter i styrel- sen. Det finns inte heller någon departementstjänsteman i styrel- sen. 
 Utöver de ledamöter som förordnas av regeringen innehåller styrel- sen två lärarrepresentanter och två elevrepresentanter. Detta med- för att styrelsen blir större än en vanlig myndighetsstyrelse med fullt ansvar och att det kan bli svårare att få styrelsen att fungera effektivt. Att FHS i detta avseende liknar civila universitet och högskolor finns inte mycket att invända mot. FHS är en högskola. 
 Det är inte helt säkert att alla inblandade parter har en klar och enhetlig bild av styrelsens roll i styrningen av FHS. Kontakterna mellan departementet och styrelsen förefaller vara sparsamma. Den informella styrningen från departementet riktas för det mesta mot 
 66 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 myndighetschefen, något som är vanligt i fråga om många styrelser med fullt ansvar. För att styrelsen skall kunna ta sitt fulla ansvar är det angeläget att den inte står vid sidan av styrkanalen mellan rege- ringen och FHS. Kontakterna kan med fördel bestå av mer än att styrelsens ordförande en gång om året deltar i mål- och resultat- dialogen med departementsledningen. 
 Informella kontakter och mål- och resultatdialog 
 De informella kontakterna mellan FHS och Försvarsdepartementet sköts av allt att döma väl och inom de konstitutionella gränser som gäller för sådana kontakter. Mål- och resutatdialogerna genomförs ambitiöst enligt gällande riktlinjer. Vilken grad av styrning som faktiskt sker genom de informella kontakterna och dialogen undan- drar sig däremot utredningens bedömning. Utvärderarens intryck är att de informella mötena och kontakterna är jämförelsevis få och att det är ganska sparsamt med informella styrsignaler. Men efter- som möten och samtal oftast inte dokumenteras är det svårt att uttala sig bestämt. 
 Finansiering av särskilda uppdrag som läggs på FHS 
 Beställarna av utbildning och forskning skall inte betala för verk- samhet som inte hör ihop med uppdragen. Självklart skall därför internationella uppdrag och andra uppdrag som regeringen lägger på FHS anslagsfinansieras. Exempelvis rör detta biträde till utred- ningar, stabsbiträde till regeringen m.m. Utredningen anser att FHS bör utreda vilken slags verksamhet som bedrivs och en upp- skattning av kostnaderna bör göras. Myndigheten bör sedan i budgetunderlaget yrka anslag för detta. 
 Utredningen vill också lyfta fram vad som tas upp i kapitel 3 om FHS instruktionsenliga uppgifterna att samordna utbildningen och kvalitetsutveckla FM skolor samt utvärdera militärhögskolorna. Det är en verksamhet som idag inte bedrivs men som skulle kunna anslagsfinansieras och beställas genom uppdrag i regleringsbrevet. 
 67 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 5.4.3 
  
 Bakgrund 
  
 Inledning 
 Eftersom regeringens anslag bara utgör ca 10 % av FHS:s intäkter, kan regeringen endast till viss del styra skolan genom ekonomisk styrning. Regeringens huvudsakliga styrmedel är förordningar, regleringsbrev och tillsättning av skolans styrelse och ledning. 
 Förordningar 
 Regeringen styr FHS genom dels förordningar som innehåller all- männa bestämmelser och generella krav för myndigheterna i stats- förvaltningen, dels förordningar som innehåller bestämmelser för myndigheterna på försvarsområdet och dels genom förordningar som riktar sig direkt till FHS. 
 Till den första kategorin hör verksförordningen, avgiftsförord- ningen, anslagsförordningen och förordningen, kapitalförsörjnings- förordningen och förordningen om myndigheternas årsredovisning. Exempel på en viktig förordning inom försvarsområdet är officers- förordningen. FHS:s uppgifter, verksamhetsområde, ledningsform, organisation och anställning av personal (delvis) regleras i instruk- tionen för FHS. 
 Regleringsbrev 
 Regeringen anger i FHS:s regleringsbrev mål och förutsättningar för FHS verksamhet. Regleringsbrevet består av en del som gäller skolans verksamhet, en del som gäller styrning av organisationen och en tredje del som reglerar skolans finansiering. 
 Verksamhetsdelen 
 I regleringsbrevet för 2004 är FHS verksamhet indelad i två verk- samhetsgrenar: Utbildning och forskning för det militära försvarets behov och Utbildning och forskning för det civila försvarets behov. 
 Målet vad gäller utbildning för såväl det militära som det civila försvarets behov är att FHS skall utbilda personal på uppdrag av FM resp. KBM m.fl. för att därigenom bidra till att det militära och 
 68 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 det civila försvarets kompetensbehov inom ramen för skolans kom- petensområden tillgodoses. Återrapporteringskravet enligt regle- ringsbrevet är att FHS skall redovisa hur utbildningsuppdragen genomförts vad avser antal studerande och om utbildningsmålen nåtts för dels  
 fack-, 
  stabs- och chefsprogrammen och dels den högre totalförsvarsutbildningen. En övergripande analys av mål- uppfyllelsen skall redovisas och väsentliga avvikelser mellan planerad och genomförd verksamhet skall anges och kommenteras. 
 I fråga om forskning för såväl det militära som det civila för- svarets behov är målet att forskningen skall kvalitetssäkras och knytas till utbildningen i syfte att säkra den vetenskapliga grunden samt att tillgodose de båda områdenas behov av forskning och utveckling m.m. inom skolans kompetensområde. FHS skall sträva efter att forskningen kommer till nytta inom totalförsvaret. Kravet på återrapportering är att FHS skall översiktligt redovisa de huvud- sakliga forskningsområdena och redogöra för hur vart och ett av dem kan knytas till skolans utbildning och säkrandet av den veten- skapliga grunden inom skolans kompetensområden. FHS skall i sin återrapportering särredovisa anslagsfinansierade forskningsprojekt. 
 I det senaste regleringsbrevet finns ytterligare tio återrappor- teringskrav för verksamhetsdelen. Det gäller bl.a. redovisning av stöd till Konsortiet av försvarsakademier och säkerhetspolitiska institut inom ramen för Partnerskapet för fred, Baltic Defence College och Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, hur skolans miljöledningssystem har utvecklats, den kon- kurrensutsatta tjänsteexporten samt utgiftsprognoser för de kom- mande fyra åren. 
 Organisationsdelen 
 FHS skall enligt regleringsbrevet erbjuda utbildning av hög kvalitet som främjar kritiskt tänkande och ett vetenskapligt förhållnings- sätt. Återrapporteringskrav ställs bl.a. i fråga om kvalitetsutveck- ling, de studerandes inflytande över skolans utbildningsverksam- het, antal professorer och docenter, åtgärder som vidtagits för att säkra lärarförsörjningen samt mål och åtgärder för kompetens- försörjningen. 
 I sin årsredovisning skall FHS genom resultatindikatorer, nyckel- tal eller på annat sätt visa att myndighetens verksamhet bedrivits effektivt och med god hushållning. Av redovisningen skall om möj- 
 69 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 ligt framgå en jämförelse med de två närmast föregående åren. FHS skall analysera och kommentera utvecklingen. 
 Uppdragsdelen 
 I regleringsbrevet lämnar regeringen också fyra särskilda uppdrag till FHS. Uppdragen avser bl.a. projektframställningar avseende det säkerhetsfrämjande stödet till de baltiska staterna och Ryssland, bedömning av hur myndighetens kostnader fördelar sig på respek- tive verksamhetsområde och redovisning av en plan för att mot- verka diskriminering av homosexuella, bisexuella och transperso- ner. 
 FHS är en i huvudsak uppdragsstyrd myndighet. Det innebär att mål- och resultatstyrning från regeringen främst är relevant för de uppdrag som regeringen själv lägger på FHS. Inför verksamhetsåret 2004 inledde FHS en dialog med Regeringskansliet (Försvarsdepar- tementet) om vilken forskning som skall utföras åt Regerings- kansliet med de anslag som är tillgängliga. Detta resulterade i att FHS tog fram ett antal förslag till forskningsuppdrag som sedan diskuteras med Försvarsdepartementet. Under processen preciseras uppdrag och kostnader och innan verksamhetsårets start, lämnade Försvarsdepartementet ett beslut om vilken forskning som skall bedrivas. Under året skall de beställda uppdragen redovisas i form av rapporter. 
 Finansieringsdelen 
 FHS totala intäkter år 2004 beräknas till 378 miljoner kronor. An- slaget från regeringen är omkring 30 miljoner kronor. Resten av intäkterna är avgiftsinkomster från FM och andra uppdragsgivare. 
 Anslaget skall användas av FHS för forskning och utveckling inom skolans kompetensområde. Forskningen skall enligt regle- ringsbrevet inriktas i samverkan med Regeringskansliet. Högst 19 miljoner kronor får användas för uppbyggnad av skolans veten- skapliga grund, främst genom professurer och rekryteringstjänster inom skolans kärnämnen. När FHS bildades var fanns skäl för regeringen att se till att den nya skolan hade ett antal professorer och forskare så att en vetenskaplig grund för verksamheten kunde garanteras. I dag är det fler anställda forskare än militärer på FHS 
 70 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 och det finns dubbelt så många professorer som officerare på nivån överste och därutöver. 
 Regleringsbrevet innehåller i övrigt en beräknad budget och vissa villkor för den avgiftsfinansierade verksamheten. Avgifternas stor- lek bestäms av FHS, som får disponera inkomsterna, medan ansla- get skall användas för att finansiera sådan verksamhet som rege- ringen vill att FHS skall utföra men som FHS övriga uppdrags- givare inte har anledning att betala för. Myndigheten har i övrigt enligt avgiftsförordningen 
 1  
 möjlighet att balansera upp till 10 % av omsättningen till nästa år. Detta ger en möjlighet att klara normala svängningar i uppdragsvolymen. 
 Styrelse med fullt ansvar 
 FHS har sedan den 1 mars 2003 en styrelse med fullt ansvar. Styrel- sen utgör skolans högsta ledning och är ytterst ansvarig för den totala verksamheten inför regeringen. Rektorn ansvarar för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och fattar beslut i de frågor som styrelsen delegerat till honom. 
 Regeringen utser rektor, ordförande och vissa ledamöter i styrel- sen. En nyligen föreslagen ändring av FHS instruktion ger styrel- sen rätt att besluta om anställning av prorektor. FHS styrelse består för närvarande av 13 ledamöter, ordföranden (en universi- tetsrektor) och skolans rektor medräknade. Två av ledamöterna är lärarrepresentanter och två är studeranderepresentanter. 
 Dialogen mellan FHS och Försvarsdepartementet 
 Informella kontakter mellan företrädare för Försvarsdepartementet och tjänstemän vid FHS är en viktig del av regeringens styrning av skolan. Sådana kontakter sker dels löpande under året, dels inom ramen för budgetprocessen. 
 Försvarsdepartementets ledning träffar emellanåt skolans rektor för att diskutera olika sakfrågor. Dessa kontakter sker i allmänhet när något inträffat inom skolans område som kräver utbyte av information och synpunkter. Chefen för Försvarsdepartementets enhet för det militära försvaret har av liknande skäl kontakter med FHS:s ledning när det behövs. Myndighetshandläggaren i Försvars- 
  
 1  
 § 23. 
 71 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 departementet har regelbundet kontakter med framför allt tjänste- män vid skolans ledningskansli. 
 Kontakterna inom ramen för budgetprocessen sker i huvudsak under två perioder på året, dels på hösten genom dialogen i sam- band med utarbetandet av regleringsbrevet för FHS och dels på våren genom den s.k. mål- och resultatdialogen, som sker sedan departementet mottagit och analyserat skolans årsredovisning och budgetunderlag. 
 I dialogerna behandlas den finansiella styrningen, men frågor om verksamheten och dess resultat tar också stor plats. När det behövs preciseras regeringens styrning av skolan. Försvarsdepartementet tillämpar Finansdepartementets cirkulär om arbetet med reglerings- breven och mål- och resultatdialogen. 
  
 5.5 
  
 Uppdragsgivarnas styrning av FHS 
  
 5.5.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att 
  
 regeringen regelbundet följer upp och redovisar resultatet av beställda forskningsuppdrag för regeringens behov, 
  
 beställarkompetensen hos FM förbättras genom minskad perso- nalomsättning och flera beställare som har förståelse för forsk- ningens mål och syften. 
  
 5.5.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Inledning 
 Modellen med uppdragsstyrning innebär inte med automatik att verksamheten blir kostnadseffektiv. I monopolliknande situationer har ett system med  
 beställare-utförare 
  svårt att fungera kostnads- effektivt. Nuvarande system fordrar ett betydande mått av över- vakning från regeringens sida om det skall fungera väl. Kan man införa mer marknadsmekanismer i verksamheten och minska mono- polinslagen så bör detta kunna ge effektivitetsvinster på sikt. Alter- nativt bör regeringen övervaka såväl verksamheten hos såväl bestäl- lare och FHS – att kostnadsutvecklingen är gynnsam, om bestäl- larna gör rimliga avvägningar mellan kvalitet och kostnader, om inriktningen av forskning är rimlig m.m. 
 72 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 FM styr FHS:s verksamhet genom beställningar av utbildning och forskning som regleras i ett samordningsavtal. FM samråder med FHS om målen för officersutbildningen och övriga utbild- ningar och beställningarna görs centralt från Högkvarteret. Enligt avtalet skall parterna tillsammans utveckla formerna för kontroll och värdering av beställd verksamhet. 
 Andra myndigheter, t.ex. KBM och Räddningsverket beställer också utbildning och forskning av FHS, som regleras dels i ram- avtal (utbildningar), dels genom särskilda beställningar (forskning). KBM ställer upp tydliga mål för beställda utbildningar. Både KBM och Räddningsverket använder vetenskapliga råd för att bedöma ansökningar till utlysta forskningstillfällen, och KBM har en hand- läggare med forskningsbakgrund som handlägger ansöknings- ärendena. 
 Försvarsmakten 
 FM är den helt dominerande uppdragsgivaren hos FHS. Relatio- nerna mellan FM som beställare av utbildning och FHS som utförare regleras i 1998 års samordningsavtal. Avtalet beskriver den planeringsdialog som ligger till grund för beställningarna, arbets- gången från offert till beställning, utformningen av offerter och beställningar, regler för omförhandling samt uppföljning och rap- portering. FM har tidigare fått kritik för svag beställarkompetens. FM och FHS har på senare år, inom ramen för samordningsavtalet, utvecklat ett mer funktionellt beställningssystem. Enligt utvärde- ringskonsulten är det ingen tvekan om att den formella strukturen för beställningarna har fått en stadga som de knappast hade tidi- gare. Utredningen delar den uppfattningen. 
 Rutinerna för beställningen är enkla och tydliga. Målen för ut- bildningen fastställs av FM, i fråga om omfattande program som chefsprogrammet genom beslut av Överbefälhavaren. Målen är för det mesta klara och tydliga. I några fall förutsätts dock att det finns en tyst kunskap och att man har en tradition av samarbete. For- merna för beställningarna är funktionella och de olika momenten handläggs effektivt. En stark organisationskultur och kontinuitet på de berörda tjänsterna i Högkvarteret är viktiga förutsättningar för hög beställarkompetens. FM bör i sin personalplanering se till att personalomsättningen på beställarfunktionen i Högkvarteret inte blir för hög. 
 73 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 FM:s beställningar av forskning från FHS regleras i samma sam- arbetsavtal som beställningen av utbildning men följer en annan ordning. Forskningsbeställningarna görs inom ramen för den s.k.  
 FoT-processen 
  som är FM:s instrument för forskning och teknik- utveckling. FHS andel i FoT är liten (ca 35 miljoner kronor av drygt en miljard per år). 
 Beställningarna sker genom de s.k.  
 FoT-grupperna. 
 FoT-processen 
  behandlas utförligt av  
 FOI-utredningen 
  i översynen av Total- försvarets forskningsinstitut (SOU 2004:41). Denna bedömer att  
 FoT-processen 
  som sådan är tydlig och att den bygger på goda principer när det gäller inriktning och former för genomförande. Den framstår som effektiv i sin uppbyggnad. Det finns bra former för kommunikation och samverkan mellan aktörerna. Försvars- högskoleutredningen har inte kommit till någon annan ståndpunkt. Den grundläggande strukturen för en god beställarkompetens finns således på plats. En svaghet i systemet tycks dock vara att det är hög personalomsättning i  
 FoT-grupperna 
  och att de relativt ofta byter ordförande. Utvärderaren påpekar också att det finns få forskarutbildade handläggare på Högkvarteret. Utredningen anser att FM bör hålla ett vakande öga på personalomsättningen i FoT- grupperna och sträva efter att rekrytera flera beställare med för- ståelse för forskningens mål och syften. 
 Övriga uppdragsgivare 
 Även KBM, Räddningsverket och Pliktverket beställer utbildning och forskning av FHS om än inte alls i samma omfattning som FM. Både KBM och Räddningsverket har ramavtal för beställningarna som liknar det avtal som FM har med FHS. 
 Utvärderaren har analyserat KBM:s avtal. Han har funnit att det är kortare och mera precist än FM:s avtal. Formuleringarna är rakare och undviker komplicerade begrepp som affärsmässighet. Målen för de kurser som KBM beställer är klart uttryckta. Det är lätt att se vad kursinnehållet skall vara och måluppfyllelsen kan bedömas med traditionella utvärderingsmetoder. 
 Både KBM och Räddningsverket beställer forskning från FHS. Någon motsvarighet till FM:s  
 FoT-process 
  finns inte. FHS kon- kurrerar om forskningsuppdragen med andra forskningsinstitutio- ner. 
 74 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 FOI-utredningen 
  har föreslagit att ett system för samordning och inriktning av forskning och utveckling för den fredstida kris- hanteringen och beredskapen skall skapas (SOU 2004:41). En myndighetsgemensam process skall byggas upp. KBM skall ha det sammanhållande ansvaret. Processen skall kunna resultera i bestäl- lningar av forsknings- och utredningsinsatser vid FOI, FHS och andra forskningsinstitutioner. Detta förslag ställer sig Försvarshög- skoleutredningen bakom. 
  
 5.5.3 
  
 Bakgrund 
  
 Inledning 
 FHS verksamhet är i huvudsak avgiftsfinansierad genom beställ- ningar eller uppdrag. Mer än 90 % av intäkterna kommer från de avgifter som framför allt FM och KBM betalar för den utbildning och forskning som de beställer från FHS. Skolans verksamhet skall styras av beställarnas efterfrågan på de tjänster som skolan produ- cerar. Tanken är att FHS skall ha incitament att driva sin verk- samhet effektivt och med affärsmässiga principer. FHS arbetar genomgående med offerter till kunder och skriftliga avtal eller överenskommelser. 
 FHS är en totalförsvarsgemensam uppdragsmyndighet. Enligt statsmakternas beslut skall FHS verksamhet i allt väsentligt styras och finansieras av beställarna. Motivet för detta är att uppdrags- givarna, i första hand FM och KBM, har bättre möjlighet att avgöra vilken verksamhet som FHS skall bedriva – när det gäller omfatt- ning och kvalitet – än vad regeringen har. 
 Det ekonomiska målet för uppdragsverksamheten är självkost- nadsprincipen dvs. avgifterna skall inte sättas högre än vad som behövs för att täcka kostnaderna. FHS strävar efter att varje uppdrag skall vara självfinansierande, dvs. man vill undvika att ett uppdrag finansierar ett annat. Ett visst över- eller underskott kan av olika skäl uppkomma för ett enskilt uppdrag. För de stora ut- bildningsprogrammen som löper kontinuerligt följs de balanserade över- eller underskotten från år till år och korrigeringar görs i avgiftsuttagen med ledning av detta. 
 Det är Ledningskansliet (LK) som har huvudansvaret för att kostnader och intäkter balanserar totalt inom FHS. Institutionerna svarar för att tillgänglig personal beläggs med angelägna uppdrag 
 75 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 och att kundernas krav kan möts med rätt kompetens. FHS har när det gäller huvuddelen av verksamheten en monopolliknande situa- tion. Uppdragsfinansiering förutsätter viss konkurrens för att sys- temet skall leda till effektivitet. 
 Uppdragsfinansieringen har gjort det möjligt för FHS att expan- dera sin verksamhet kraftigt – i reala kostnadstermer har verksam- heten ökat med ca 50 % 
 2 
 . Om verksamheten hade varit anslags- finansierad hade verksamheten antagligen inte ökat i denna omfatt- ning. Uppdragsstyrningen har med stor sannolikhet fått effekter på FHS verksamhet som skiljer sig betydligt från vad som troligen hade varit fallet om FHS hade haft en anslagsfinansierad verksam- het. 
 Försvarsmakten och FHS 
 FM är den helt dominerande beställaren hos FHS. Relationerna mellan FM och FHS vad gäller beställningarna regleras sedan år 1999 i ett särskilt samordningsavtal. 
 Enligt avtalet beslutar FM efter samråd med FHS om målen för skolans officersutbildning. FHS svarar för att utbildningen kvali- tetssäkras. FM bestämmer vilken personal som skall genomgå en viss utbildning och när detta skall ske. 
 Centrala beställningar från FM till FHS genomförs av Hög- kvarteret, dvs. strategiledningen (STRA) ansvarar för beställningar inom forskningsområdet, medan grundorganisationsledningens utbildningsavdelning (GRO UTB) ansvarar för huvuddelen av FM:s övriga beställningar. 
 FM undersöker behovet av utbildade officerare och skall senast den 1 maj varje år lämna ett planeringsunderlag till FHS. Skolan skall senast den 1 oktober samma år lämna offerter för de beställ- ningar som Försvarsmakten har angett i planeringsunderlaget. Offerterna skall vara uppdelade efter utbildningsprogram, enskilda kurser och forskningsområden. De skall innehålla preciseringar av mål, delmål, prestationer, antal elever, ekonomi m.m. Av offerterna skall också framgå vilket pris FHS begär för prestationerna och när dessa skall vara uppnådda. 
 Efter dialog mellan FM och FHS skall FM senast den 1 novem- ber lämna en slutlig beställning till FHS. Beställningen skall inne- 
  
 2  
 Kostnaderna har mellan  
 1997–2002 
  ökat med 69 procent. Cirka 20 procent är prisökningar och cirka 49 procent är då kostnadsökning i reala termer. 
 76 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 hålla bl.a. FM:s krav på återrapportering och det avtalade priset. Enligt samordningsavtalet skall FM och FHS genomföra en perio- disk uppföljning i form av kvartals- och delårsrapporter för lagda beställningar. FHS skall också skicka rapporter till FM för varje avtalad prestation som skolan har genomfört. FM gör inte några egna utvärderingar av skolans utbildningar. 
 FM har rätt att följa utbildningen på plats vid FHS genom befatt- ningshavare som utses av ÖB. FM och FHS har också gemensam- ma kvartalsmöten där företrädare för myndigheterna diskuterar olika delar av skolans verksamhet. Eftersom skolans elever tillhör FM och över 40 % av de anställda vid FHS är tjänstlediga officerare har FM god kännedom om FHS och skolan goda kunskaper om försvarets utbildningsbehov. 
 Uppdragsprocessen 
 Den utbildning som sker i program samt viss annan utbildning upphandlas i en central utbildningsbeställning där FM och hög- kvarteret är den störste enskilde beställaren. 
 Verksamhetsplaneringen för det kommande året börjar redan i mars månad. Då inventeras pågående uppdrag, liggande beställ- ningar och kända offertförfrågningar för att få en bild av verk- samheten. I november innan verksamhetsåret har offerterna nor- malt lett till avtal eller överenskommelser som är juridiskt bindan- de. Drygt 90 % av verksamheten planeras in genom denna rutin. Det finns ett mycket begränsat utrymme för att på några månaders sikt ta sig an nya uppdrag. 
 När det gäller den högre officersutbildningen har FHS hittills haft en monopolsituation eftersom alla officerare som skall befor- dras till högre befattningar enligt officersförordningen måste genomgå en av FHS anordnad utbildning av en fastlagd längd. FM har haft möjlighet att påverka innehållet i utbildningen genom att fastställa mål för utbildningen i samråd med FHS, däremot inte utbildningens längd eller utbildningsformen. Indirekt har FM haft möjlighet att påverka kostnaderna för beställd utbildning. 
 Regeringen beslutade den 1 april 2004 om ett flertal förändringar i officersförordningen (1994:882). Ändringarna syftar till att skapa ett mer flexibelt, differentierat och individualiserat system i fråga om anställning, utbildning och befordran av officerare och innebär bl.a. att FM ges möjlighet att anställa den som inte avlagt yrkes- 
 77 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 eller reservofficersexamen som yrkes- eller reservofficer. Den som på detta sätt anställs ska istället genomgå en särskild officers- utbildning. 
 Dessutom krävs inte längre viss militär grad för antagning till vidareutbildning, och kopplingen mellan fullgjord utbildning/tjänst- göring och befordran tas bort. Till grund för ändringarna ligger bl.a. ett betänkande av Personalförsörjningsutredningen (SOU 2001:23), regeringens uttalanden i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) samt ett betänkande av Ramirez reformutredningen (SOU 2003:43). 
 Kursavgifter 
 För vissa fristående kurser erlägger arbetsgivaren en kursavgift som uppgår till cirka 1  
 000–2 
  000 kronor per dag beroende på kurs. Avvikelser uppåt eller nedåt kan förekomma. 
 Totalförsvarsutbildningar och internationella utbildningar är normalt kostnadsfria för deltagaren, kostnaden betalas av KBM och FM. Vissa ungdomsstudenter går på FHS utbildningar – här regle- ras kostnaden i samarbetsavtal. För de utländska officerare som deltar i FHS utbildningar utgår normalt heller ingen avgift – det är en del av ett internationellt utbytesförfarande som innebär att svenska officerare på samma villkor deltar i utbildning på för- svarsskolor i utlandet. 
 Sammanfattningsvis kan man säga att det bara är en liten del av FHS utbildning som betalas med direkta kursavgifter från de stude- randes arbetsgivare, t.ex. KBM och FM. Merparten av utbildningen beställs via centrala beställningar eller samordningsavtal, vilket medför att den som beslutar att skicka en viss person på utbildning sällan har att väga kurskostnaden mot det värde och nytta som utbildningen har. Detta kan vara rimligt att göra när det gäller stabs- och chefsutbildningen eftersom den studerande där sällan återvänder för fortsatt verksamhet på förbandet. I andra fall kan dock systemet innebära att efterfrågan på utbildning blir högre därför att den är gratis för den som fattar beslutet att sända en person på en viss utbildning. 
 78 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 Krisberedskapsmyndigheten och FHS 
 KBM har liksom FM ett samordningsavtal med FHS. Avtalen har i grunden samma uppbyggnad och innehåll. Ursprungligen slöts av- talet mellan KBM:s föregångare Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och FHS. Avtalet har sedan reviderats vid ett par tillfällen, senast i februari 2003. 
 Till de grundläggande principerna för samarbetet hör enligt avtalet att FHS skall sträva efter att i samtliga utbildningar ha ett vetenskapligt förhållningssätt till innehåll och pedagogik. FHS tar fram i samråd med KBM kursinnehåll och vilken personal som skall genomgå de beställda utbildningarna. FHS ansvarar för att utvärde- ra genomförda utbildningar och för att kvalitetssäkra de akade- miska utbildningarna. Om KBM anser att effektutvärdering av utbildningarna behövs, ansvarar myndigheten för att sådana görs. 
  
 5.6 
  
 Regeringens styrning av uppdragsgivarnas beställningar från FHS 
  
 5.6.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att regeringen ger beställarna av forskning och utbildning hos FHS i uppdrag att med några års mellanrum redovisa till regeringen vilken nytta den beställda forskningen och utbildningen har för beställarnas verksamhet. 
  
 5.6.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Regeringen kan styra FHS indirekt genom att ställa krav på FM och de övriga uppdragsgivande myndigheterna att beställa viss ut- bildning och forskning av FHS och att återrapportera vilken användning de har av utbildningen och forskningen. 
 Tidigare år framgick av regleringsbreven att myndigheterna måste köpa högre totalförsvarsutbildning hos FHS för vissa be- lopp. Krav på utvärdering av utbildningarna har också förekommit i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen ställer numera inga sär- skilda krav på FM:s, KBM:s eller andra myndigheters beställningar av utbildning och forskning av FHS. Inte heller kräver regeringen att uppdragsgivarna skall återrapportera vilken användning de har haft av den beställda utbildningen och forskningen. Försvars- 
 79 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 SOU 2004:58 
  
 departementet har budget- och resultatdialoger även med FM och KBM. I dessa tar man dock bara undantagsvis upp frågor som gäller FHS. 
 Det är FHS uppdragsgivare som avgör  
 vad  
 som skall göras,  
 vilken ambitionsnivå  
 verksamheten skall ha och  
 vilken kostnad  
 som är rimlig för varje enskilt uppdrag som lämnas. I den mån som regeringen vill påverka målen för verksamheten, innehållet i utbild- ningen, inriktningen av forskningen, volymen eller kostnadsnivån för verksamheten så anser utredningen att bör sådana direktiv ges till beställarna. För att inte rubba uppdragsstyrningen eller öka detaljstyrningen bör dock den möjligheten användas endast i undan- tagsfall och då som ett sätt att göra styrningen tydligare. 
 FHS kan till regeringen redovisa vilka prestationer man utfört. Det är uppdragsgivarna som bör redovisa vilken nytta som FHS verksamhet gett för uppdragsgivarna. Önskar regeringen t.ex. en redovisning av vilken forskningsverksamhet som bedrivs så kan en sådan begäran riktas till FHS. Om frågan i stället är varför forsk- ningsvolymen ökat och vilken användning som forskningen har bör regeringen rikta sådana krav på återredovisning till beställarna av forskningen. 
 Omfattningen av forskningsbeställningarna är sådana att de stora uppdragsgivarna bör redovisa till regeringen vilket bidrag forsk- ningsresultaten ger till deras verksamhet. Det behöver inte ske varje år. Men utredningen anser att regeringen med vissa mellan- rum bör kräva sådan återrapportering. Det borde inte vara ett tungt åliggande för uppdragsgivarna, om de har bra system för att ut- värdera användningen av utbildningen och forskningen, Utred- ningen återkommer till den senare frågan nedan i kapitel 9. 
  
 5.7 
  
 Utvärdering av styrningen 
  
 Utredningen har anlitat en konsult för att utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS. Resultatet av utvärderingen redovisas i en rapport, som bifogas (bilaga 3). I det följande återges sammanfattningsvis utvärderarens slutsatser. 
 Utvärderaren har använt fyra kriterier för att bedöma vilken kvalitet styrningen av FHS har. För att vara bra skall styrningen vara tydlig, konsekvent, relevant och kostnadseffektiv. Några all- mänt vedertagna kriterier för att bedöma helheten av regeringens och andra intressenters styrning av en organisation finns inte. 
 80 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen av Försvarshögskolan 
  
 Styrningen är relativt tydlig i sak. Men många av de begrepp som används i kommunikationen med FHS kan tolkas på olika sätt. Dessutom kan det förekomma att olika delar av departementet och de olika styrande organisationerna ger olika styrsignaler. 
 Styrningen är inte alltigenom konsekvent. Den varierar över tiden och har olika innehåll i olika styrkanaler. Det är oklart om utnämningarna, regleringsbreven och den informella dialogen alltid uttrycker samma avsikter. En del av styrningen är relevant i förhållande till det omvärldstryck och de utmaningar som FHS står inför. Men det förekommer osäkerhet och dubbla budskap i frågan om skolans akademiska ställning. 
 Styrningen skulle kunna vara mer effektiv om det var fullt klart hur rollfördelningen mellan de styrande enheterna skall se ut, vad man vill uppnå med styrningen samt hur FHS styrelse skall utnytt- jas. Från FHS perspektiv är styrsignalerna ibland motsägelsefulla, vaga och varierande över tiden. FHS kan inte sägas vara hårt styrd. FHS expansion kan inte sägas vara hårt styrd. Någon enhetlig bild av FHS styrelse plats i styrkedjan finns inte. 
 Strukturen för FM:s uppdragsstyrning av FHS förefaller på senare tid ha stramats upp avsevärt. Målen för utbildningen är för det mesta tydliga. Rutinerna för beställning av forskning inom ramen för  
 FoT-processen 
  fungerar väl. Men beställarkompetensen i Högkvarteret behöver förbättras ytterligare. 
 Vad gäller regeringens styrning av FHS är det stora problemet med regleringsbreven som styrinstrument att de inte är tydliga i fråga om de övergripande frågor som rör FHS. Någon styrning i frågor om FHS som organisation och skolans förhållningssätt till strategiska omvärldsfrågor är inte heller att vänta från FM, vars styrning genom uppdragen är inriktad på kursprogram, kursplaner och kostnadsutveckling. Regeringens styrning är relativt vag i övergripande och strategiska frågor, men tydlig i detaljfrågor. 
 81 
 6 Försvarshögskolans organisation 
  
 6.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att  
 regeringen 
  
 tar in grundläggande bestämmelser om rektors uppgifter i FHS instruktion, 
  
 upphäver bestämmelserna i FHS:s instruktion avseende Delega- tionen för militärhistorisk forskning. 
  
 Vidare föreslår utredningen att  
 FHS 
  
 behåller institutionsorganisationen, 
  
 preciserar styrelsens delegation av befogenheter till rektor i den interna arbetsordningen, 
  
 prövar att samla ansvaret för samordning för produktionen av stabs- och chefsutbildningen på en plats inom FHS, 
  
 reglerar Delegationen för militärhistorisk forskning i sin arbets- ordning, 
  
 inrättar en internrevision och beslutar om hur denna skall orga- niseras. 
  
 6.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 6.2.1 
  
 FHS organisation 
  
 FHS har en högskoletypisk organisation med huvuddelen av verk- samheten fördelad på institutioner. Om FHS skall få en egen exa- mensrätt är det troligen en förutsättning att FHS har en kunskaps- orienterad organisation. 
 Det finns dock ett förhållande som skiljer FHS från i vart fall universiteten. Utbildningen avser ofta sammanhållna program över institutionsgränserna. Detta ställer höga krav på att produktionen 
 83 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 av utbildningarna samordnas. För närvarande ligger produktions- och samordningsansvar både på en av institutionerna och på Lednings- kansliet. 
 Utredningen vill lyfta fram att FHS som en framtida högskola med effektiv produktion av utbildning, kan komma att behöva en mer produktorienterad organisation. I en sådan organisation skulle ledningen kunna ställa krav på produktionseffektivitet av linje- cheferna. I nuvarande organisation finns det ingen chef som har ett odelat ansvar för kostnadseffektiviteten i t.ex. de militära program- men eftersom alla institutioner medverkar i produktionen. Stabs- och chefsutbildningen tillhör FHS kärnverksamhet. När skolled- ningen ställer krav på kostnadseffektivitet och utveckling på dessa områden är det en fördel om det finns en tydlig mottagare av kraven. Utredningen anser att FHS har goda skäl att pröva att på lämpligt sätt skapa ett odelat samordningsansvar för stabs- och chefsutbildningen. Det bör ligga direkt under FHS ledning för att skapa bästa möjliga förutsättningar för kostnadseffektiviteten i produktionen av utbildningarna. 
 Med tanke på en eventuell examensrätt i framtiden anser utred- ningen att en organisationslösning baserad på institutioner i nu- läget är att föredra. En institutionsbaserad organisation var också något som regeringen hade i åtanke när FHS bildades. Regeringen uttalade att FHS borde bl.a. organiseras med institutioner och verksamhetsgrenar för kursverksamhet (prop. 1996/97:4). 
 Inom institutionerna finns avdelningar med olika indelnings- grunder beroende på institution. Ibland finns en stabsfunktion för den inre samordningen i andra fall finns en styrelse eller samord- ningsgrupper som fyller motsvarande funktion. FHS inre organisa- tionen måste anpassas efter verksamheten men blir det alltför olika lösningar blir den sammantagna bilden komplex och verksamheten blir svår att styra för FHS ledning. Även medarbetarna kan vara ibland vara oklara på hur det fungerar på andra institutioner än deras egen. 
 Utredningen anser i likhet med Statskontoret att en mer enhetlig organisationslösning borde vara att föredra. Enligt uppgifter från FHS pågår bl.a. ett internt arbete inom ramen för ett pågående ut- vecklingsprojekt  
 (FUTURUM-projektet) 
  att se över den inre orga- nisationen av linjeenheterna för att uppnå en mer enhetlig och transparent organisation. 
 Statskontoret har konstaterat vid sin granskning av verksamhe- ten att det har funnits vissa brister i rutiner, kompetens och styr- 
 84 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 ning inom det personal- och ekonomiadministrativa området. Det har bl.a. saknats en ekonomichef med ett övergripande ansvar för den ekonomiska styrningen och redovisningen. Den ekonomiska uppföljningen sker via ett projekthanteringssystem och en produk- tionsansvarig inom LK, medan en redovisningsansvarig på förvaltningskontoret (FK) har ansvarat för den externa redovis- ningen. Denna ordning har skapat problem som har framkommit vid granskning av redovisningen som genomförts av RRV:s reviso- rer, samt vid myndighetens  
 EA-värdering 
  (ESV). Men det leder också till att FHS ledning saknar ett väl fungerande styr- och uppföljningssystem och att ett stort ansvar fallet på ledningen för att hålla ekonomisk kontroll på verksamheten. 
 Enligt uppgift från FHS har myndigheten valt från årsskiftet att byta sitt befintliga ekonomisystem till Morris ekonomisystem som tillhandahålls och uppgraderas av ESV. FHS har även rekryte- rat en personalchef och en ekonomichef för att förstärka det personal- och ekonomiadministrativa området. Utredningen anser att det vore lämpligt om den nya ekonomienheten ansvarade i sin helhet för budgetunderlag, inte bara som stöd till LK i denna pro- cess, eftersom budgetunderlaget är nära förknippat med bl.a. myndighetens årsredovisning, ekonomiska prognoser och uppfölj- ning. 
 Utredningen har tagit del av ett internt beslut som fattades vid FHS i början av mars 2004 inom ramen för  
 FUTURUM-projektet. 
  Beslutet är grundat på det utvecklingsarbete som genomförts till- sammans med externa konsulter i form av t.ex. en förstudie av FHS verksamhet, tagit fram processbeskrivningar av verksamheten, pla- nerat långsiktiga besparingsåtgärder m.m. 
 I beslutet framgår bl.a. att man iakttagit att organisationen inne- håller ett förhållandevis stort antal chefer på mellannivå och ett stort antal små avdelningar. Vidare identifierades ett tydligt behov av en förändrad ekonomi- och verksamhetsledningsmodell. Enligt uppgifter från FHS består t.ex. FK numera av ett färre antal en- heter, istället som tidigare många små enheter med enhetschefer som ansvarar för relativt få anställda. Det framgår också av beslutet att verksamheten skall minskas med omkring 45 tjänster i organisa- tionen. 
 En förändring är att det inrättas nya enheter för ekonomi och personaladministration på FK med nyrekryterade chefer. Chefen för personalenheten kommer att ansvara för att samordna personal- tjänster inom FHS som helhet. Utredningen anser dock att den 
 85 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 gemensamma personalfunktionen bör vara direkt underställd led- ningen. 
 FHS interna arbetsordning (FHS Grunder) består av många konkreta avsnitt där viktiga ställningstaganden görs, men har också har en uppbyggnad och en terminologi som har drag av militära krigsförbandsdokument. FHS verksamhet handlar om processer, utvecklingsarbete, marknadsanpassning, kompetensutveckling osv., vilket medför att en alltför strikt arbetsordning kan ge fel signaler om hur verksamheten bör ledas. 
 Utredningen anser att det är önskvärt att dels fortsätta arbetet med olika slags riktlinjer i form av policydokument, projekt och nätverk med olika parter både inom och utanför myndigheten, i enlighet med det interna utvecklingsarbetet i  
 FUTURUM-projektet, 
  dels se över och uppdatera den interna arbetsordningen. 
 Enligt uppgifter från FHS skall fortsatt effektivisering och ratio- nalisering genomföras inom funktionerna stöd, ledning och admi- nistration. Syftet är att skapa en optimering av såväl arbets- processer (t.ex. enhetliga processer inom inköp, ekonomi, produk- tion) som resursförbrukning så att rätt kvalitet kan levereras. Effekter av rationaliseringar i kärnprocesserna skall ge förutsätt- ningar för stödprocessernas utformning. Målsättningen är att mins- ka kostnaderna från och med budgetåret 2005, och om möjligt även skapa handlingsfrihet att snabbare kunna anpassa FHS verksamhet med hänsyn till omvärldsförändringar utifrån mer välfungerande interna stödprocesser. 
 FHS rektor 
 Jones är utsedd av regeringen och har därigenom ett ansvar mot regeringen. Då är det rimligt att regeringen också reglerar vilka befogenheter som rektor skall ha. Utredningen anser därför att viss precisering av rektors befogenheter och därmed av arbetsfördel- ningen mellan styrelse och rektor bör göras i instruktionen för FHS. Även prorektors befogenheter bör preciseras i den interna arbetsordningen. Skälet är främst att ledningsorganisationen blir mer transparent. 
 I universitet och högskolor har rektor (som jämställs med myn- dighetschef i förordningstexten) bl.a. följande uppgifter: se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt, samt att an- 
 86 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 svara för myndighetens arbetsgivarpolitik. Utredningen anser att en liknande lösning kunde övervägas även för FHS. 
 Det är därför rimligt att ett avsteg görs från behörighetskraven i FHS fall. Däremot är det också lika rimligt att antingen rektor eller prorektor uppfyller det akademiska behörighetskravet, vilket rege- ringen och FHS har ett gemensamt ansvar för att se till. Utred- ningen anser dock att detta kan tillgodoses genom att regeringen och styrelsen tar sådana hänsyn vid utnämningen och att en mer formell reglering av detta är inte nu påkallad. 
 Institutet för Högre Totalförsvarsutbildning (IHT) 
 Den bild som utredningen fått av verksamheten är att den fungerar väl och att uppdragsgivare och kursdeltagarna är nöjda med verk- samheten. Utredningen bedömer att IHT funnit sin roll och plats inom FHS. I motsats till Statskontoret anser utredningen att IHT även i fortsättningen bör vara administrativt knutet till Institu- tionen för säkerhet och strategi. I fråga om verksamheten bör IHT liksom hittills lyda direkt under rektor. 
 Utredningen anser vidare att riksdagens krav på att verksam- heten inom IHT skall rymma utrikespolitisk kompetens inte be- höver tolkas så att verksamheten skall ledas av en person med diplomatbakgrund. Relevant kunskap kan också finnas t.ex. hos högre officerare med internationell erfarenhet eller hos professorer med säkerhetspolitisk inriktning. 
 I dagens säkerhetspolitiska situation bedömer utredningen att det finns motiv att i framtiden överväga en volymökning av denna i dag ganska begränsade verksamhet. De 290 kommunerna har fått ökade uppgifter inom totalförsvarets område och kompetensen måste säkras i deras verksamhet. Frågor om terrorhot, kriser och säkerhet engagerar i dag många parter, även företag. När det gäller frågor som elförsörjning, kommunikationer m.m. är vi i dag tätare sammankopplade med våra grannländer än tidigare. Sammantaget anser utredningen att det kan det finnas motiv för att bredda verk- samheten. 
 Utredningen anser att det finns anledning att överväga att rege- ringen ger anslag för de internationella kurserna bl.a. Partnerskap för fred direkt till FHS, inte som idag till FM. Anledningen är att på så sätt ha möjlighet att direkt styra omfattningen av den inter- nationella utbildningen. 
 87 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 Delegationen för militärhistorisk forskning 
 Utredningen ifrågasätter om det behövs en särskild nämnd för att fördela en relativt liten del av FHS anslag. Utredningen ställer sig frågande till varför det just inom det militärhistoriska området skall finns en delegation och särskilda bidrag. En sådan verksamhet kunde i så fall avse hela det krigsvetenskapliga området. Skall FHS ha i uppgift att dela ut forskningsbidrag så borde även andra om- råden som kris, folkrätt m.m. kunna öppnas för sådana bidrag. Det bör ankomma på FHS själv att avgöra om det behövs en särskild nämnd för detta ändamål och hur den i så fall skall vara utformad. Bestämmelserna i FHS instruktion om Delegationen om militär- historisk forskning bör enligt utredningens mening upphävas. 
 Internrevision 
 Inom LK finns en tjänst som controller. Utredningen finner att FHS bör överväga att behålla denna tjänst som en controller- funktion och att inrätta en internrevision. FHS bör själv besluta hur internrevisionen skall organiseras. 
 Det som motiverar en internrevision för FHS är dels att FHS är en uppdragsmyndighet där det är en trygghet för uppdragsgivarna att veta att medel för olika uppdrag används för just detta uppdrag, dels att styrelsen då har ett instrument för att värdera effektiviteten och säkerheten i verksamheten. En granskning av t.ex. principer för kostnadsfördelning, ändamålsenligheten och säkerheten i den inter- na styrningen och kontrollen bör göras av någon med en viss själv- ständighet inbyggd i sitt uppdrag. Av Internrevisionsutredningens betänkande (SOU 2003:93) framgår att det finns en avgörande skillnad mellan internrevision och controllerfunktion, nämligen att internrevisionen värderar och ger råd vad gäller utformningen av processer för intern styrning och kontroll, medan controller- funktionen ansvarar för att utveckla och förvalta dessa. 
  
 6.3 
  
 Bakgrund 
  
 FHS nuvarande organisation inrättades den 1 januari 2002. Den tidigare matrisorganisationen lämnades då för en linjeorganisation med klarare ansvarsförhållanden. Syftet vara att skapa en bättre 
 88 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 kontakt med de kunder som beställer utbildning och forskning och att anpassa sig mot framtida mindre verksamhetsvolymer. 
 Linjeorganisationen består av LK, FK samt fyra institutioner som hanterar de ämnesområden som är centrala för FHS: 
  
 Krigsvetenskapliga institutionen (KVI) 
  
 Militärtekniska institutionen (MTI) 
  
 Institutionen för ledarskap och management (ILM) 
  
 Institutionen för säkerhet och strategi (ISS). 
  
 Till ISS är också kopplat Institutet för högre totalförsvars- utbildning (IHT) som har en relativt fristående ställning direkt under skolledningen. Organisationen framgår av organisations- schemat under avsnitt 3.4 (figur 3.1). 
  
 6.3.1 
  
 Styrelse och rektor 
  
 Styrelsens ansvar och uppgifter 
 FHS leds av en styrelse med s.k. fullt ansvar för verksamheten. Styrelsen kan delegera visst beslutsfattande till rektor eller andra befattningshavare i organisationen, men har ändå fullt ansvar även för sådana beslut. Av FHS interna arbetsordning, FHS Grunder, framgår vilka befogenheter, ansvar och uppgifter som styrelsen har. Den gällande arbetsordningen fastställdes vid ett styrelsemöte 2002. 
 FHS nuvarande styrelse består sammanlagt av 13 personer, varav rektor, ordförande och sju ledamöter är utsedda av regeringen. Två ledamöter representerar lärarna och dessa utses genom val bland lärarna. Två ledamöter representerar de studerande och dessa utses av studentkåren. Övriga ledamöter utgörs av representanter för FM, myndigheter, universitet och det politiska livet. Samtliga leda- möter, även de som utsetts av lärarna och de studerande, deltar i besluten och har ansvar direkt inför regeringen för sina beslut. Företrädare för tre personalorganisationer har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden men deltar ej i besluten. 
 En styrelse med fullt ansvar måste med nödvändighet delegera de flesta operativa beslutsuppgifter till myndighetens chef, dvs. rektor, som i sin tur ges befogenhet att delegera vidare. I praktiken beslu- tar styrelsen endast om viktigare frågor rörande långsiktig inrikt- ning, organisation, budget, årsredovisning, policydokument m.m. 
 89 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 Exempel på frågor som engagerat styrelsen under året är frågan om akademisering, nya lokaler och uppbyggnaden av ett Campus. 
 Enligt verksförordningen (1995:1322) ingår också att en styrelse skall pröva om en myndighets verksamhet bedrivs effektivt och överensstämmer med syftet för verksamheten. Vidare skall en sty- relse också biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgär- der som styrelsen finner motiverade, samt besluta om myndig- hetens årsredovisning, delårsrapport och anslagsframställning. 
 Internrevision 
 Ett antal myndigheter har internrevisionsfunktioner i verksam- heten, bl.a. FM, Kungliga Tekniska Högskolan och flera universi- tet, som regleras av förordning (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. De flesta högskolor har dock inte en sådan inrättad internrevision. 
 Internrevisionen skall enligt förordningen rapportera direkt till styrelsen och styrelsen skall vidta åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser. Det är viktigt att styrelsen, som enligt verksförordningen skall pröva om myndighetens verksam- het bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verk- samheten, ges möjligheter att utföra denna granskning. En intern- revision skall självständigt granska, verifiera och bedöma kvaliteten i den interna styrningen och kontrollen, samt lämna rekommen- dationer till förbättringar. 
 Jones och prorektor 
 Vid FHS finns en rektor som leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det finns också en pro- rektor som är rektorns ställföreträdare. Jones utses av regeringen och prorektor av FHS styrelse. 
 Alla befogenheter för rektor att leda verksamheten grundas på delegation från styrelsen. Styrelsen kan när som helst förändra ansvarsfördelningen mellan sig och rektor. Av praktiska skäl måste flertalet verksamhetsbeslut fattas löpande, mellan styrelsens sam- manträden. Jones har t.ex. bemyndigande att fatta beslut där FHS är avtalsslutande part. 
 90 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 Det finns också en ledningsgrupp som är rådgivande till rektor. I denna ledningsgrupp ingår chefer som är direkt underställda rektor samt chefen för IHT och informationschefen. Det finns bestäm- melser i högskoleförordningen (1993:100) som skall iakttas av FHS. I förordningen anges att vissa beslut (t.ex. anställning av professor) skall fattas av rektor. Anställning av yrkesofficer som generalmajor och konteramiral samt anställning av prorektor som beslutas fr.o.m. den 1 juni 2004 av styrelsen. 
 FHS ledningsform, med styrelse, rektor och prorektor, är i huvudsak i överensstämmelse med den ledningsform som anges för universitet och högskolor i högskolelagen 
 1  
 och högskoleförord- ningen 
 2 
 . Utredningen vill peka på några skillnader, nämligen: 
  
 Lärar- och elevrepresentanterna skall uppgå till 6 ledamöter (av 
  
 15) 
  
 enligt högskoleförordningen 
  
 3  
 men 4 ledamöter (av 15) i instruktionen för FHS. Anledningen är enligt Försvarsdeparte- mentet att styrelsen skall vara högskolelik men ändå fungera som en styrelse är tänkt för en verksamhet som i stort är av- giftsfinansierad. 
  
 Styrelsen är kollektivt ansvarig inför regeringen men det finns ingen formell process för att utkräva ansvar eller att ge ansvars- frihet. Styrelseledamöter som är utsedda av regeringen kan dock avsättas av regeringen. Eftersom regeringen inte utsett lärar- och elevrepresentanterna kan man inte heller avsätta dessa leda- möter. Alla styrelseledamöter omfattas dock av samma ansvars- regler som offentligt anställda. 
  
 Det finns också i högskoleförordningen tydligt angivet vilka frågor som styrelsen skall besluta i. Motsvarande precisering av styrelsens uppgifter finns i FHS interna arbetsordning 
  
 4 
 . Visser- ligen är det rimligt att en styrelse med fullt ansvar själv beslutar om beslutsnivå inom myndigheten och detta tala för nuvarande ordning. Eftersom regeringen utser rektor saknar styrelsen frihet att välja annan ledningsform (t.ex. kollegium eller prefekt- ledning). 
  
 Enligt FHS instruktion har myndighetschefen (rektor) inga 
  
 instruktionsenliga uppgifter. De uppgifter som enligt verks- 
  
 1 
  
 1992:1434. 
  
 2 
  
 1993:100. 
  
 3 
  
 1993:100 § 7. 
  
 4 
  
 FHS Grunder. 
  
 91 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 förordningen tillkommer en myndighetschef som arbetar under en styrelse med fullt ansvar har i instruktionen överförts till styrelsen 
 5 
 . Styrelsen har sedan beslutat om att rektor skall ha motsvarande befogenheter 
 6 
 . I sak är det ingen större skillnad på vilka befogenheter FHS rektor har jämfört med en rektor som arbetar under högskoleförordningen. 
  
 Enligt högskoleförordningen 
  
 7  
 skall rektor och prorektor upp- fylla behörighetskraven för professor eller lektor. Motsvarande krav finns inte när det gäller FHS. FHS är en mötesplats mellan den militära och akademiska kulturen och det är rimligt att antingen rektor eller prorektor har en officersbakgrund. 
  
 6.3.2 
  
 Nämnder, råd och delegation 
  
 Obligatoriska nämnder 
 I instruktion och verksförordning anges att nedanstående nämnder och råd skall finnas. 
 Vid FHS har Forsknings- och utbildningsnämnden (FoUN)  
 råd- givande uppgifter till rektor. FoUN skall bl.a. granska kvaliteten i utbildningen, stödja rektor avseende inriktning och prioritering, granska budgeten, utse tjänsteförslagsnämnd, följa upp forsknings- planerna och utveckla kontakter med universitet och högskolor. FoUN leds av prorektor och väljs av samtliga vid FHS anställda lärare, såväl civila som militära. 
  
 Förslagsnämnden för anställningsärenden  
 handlägger ärenden om förslag till anställning som professor och lektor. Ledamöterna i nämnden utses av forsknings- och utbildningsnämnden. 
  
 Delegationen för militärhistorisk forskning  
 har till uppgift att främja och stödja militärhistorisk forskning. Delegationen beslutar om bidrag (från FHS anslag) till forskning och skall främja publicering av vetenskapliga resultat. Delegationen består av rektorn (ord- förande) och högst åtta andra ledamöter. Två av ledamöterna utses 
  
 5 
  
 § 4 enligt FHS instruktion. 
  
 6 
  
 Enligt FHS Grunder. 
  
 7 
  
 § 11. 
  
 92 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 av Vetenskapsrådet och övriga ledamöter utses av FHS styrelse. En av dessa utses efter förslag av FM. 
 I instruktionen anges att FHS skall ha en delegation för militär- historisk forskning. Delegationen skall särskilt: 
  
 1. 
  
 Dela ut bidrag till forskning och därmed sammanhängande verk- samhet, 
  
 2. 
  
 Allsidigt och öppet granska den forskning som det har begärts bidrag för hos delegationen och utvärdera den forskning som dele- gationen har delat ut bidrag till, 
  
 3. 
  
 Främja publicering av vetenskapliga resultat, Delegationen skall bedriva sin verksamhet i samverkan med Vetenskapsrådet. 
  
 Delegationen beslutar om bidrag (från FHS anslag) till forskning och skall främja publicering av vetenskapliga resultat. I reglerings- brevet för år 2003 finns inte någon summa preciserad avseende hur stort belopp FHS bör använda för denna typ av bidrag. För år 2003 användes 614 000 kronor av anslag enligt nedanstående fördelning. 
  
 Tabell 6.1.  
 Kostnader för Militärhistoriska delegationen (tusen kronor) 
  
 2002 
  
 Administration och arvoden 
  
 138 
  
 Forskningsbidrag 
  
 314 
  
 Stipendier 
  
 15 
  
 Tryckningsbidrag 
  
 102 
  
 Seminarieverksamhet 
  
 45 
  
 Summa 
  
 614 
  
 Källa: Försvarshögskolan, årsredovisningen år 2002. 
 FHS har i uppgift att bedriva forskning inom sitt verksamhets- område och befintliga anslag får användas för denna forskning. Inget hindrar att FHS anlitar externa forskare när detta är en fördel för verksamheten. 
  
 Personalansvarsnämnden  
 har beslutande uppgifter för vissa disci- plinärenden. Jones är ordförande och övriga ledamöter utses av myndigheten och personalorganisationerna. 
 93 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 Frivilliga råd och beslutsgrupper 
 Styrelse/rektor kan, utöver de nämnder som regleras av instruk- tionen, besluta om inrättande av ytterligare nämnder och råd. Eventuella beslutande uppgifter som läggs på en på detta sätt in- rättad nämnd sker på delegation från styrelse/rektor. De nämnder och råd som inrättats redovisas nedan. 
  
 Antagningsnämnden  
 beslutar om eventuella undantag från behörig- hetsvillkor enligt det regelverk som finns. 
  
 IHT utbildningsråd  
 är rådgivande organ för den högre total- försvarsutbildningen. 
  
 Davis  
  
 Raab-priskommitté 
  
 delar ut ett årligt pris för vetenskapligt arbete av särskilt hög kvalitet. 
  
 Krisledningsgrupper  
 aktiveras när en större olycka/kris inträffar som drabbar anställda eller studerande. 
  
 Ämnesrådet i Krigsvetenskap  
 har till uppgift att koordinera utvecklingsarbetet avseende ämnet Krigsvetenskap. 
  
 6.3.3 
  
 Institutioner och avdelningar 
  
 Nedan redovisas en översiktlig bild av FHS institutioner och avdel- ningar. Eftersom den inre organisationen förändras dynamiskt 
 8 
 , kan det finnas eventuella förändringar i dagsläget. 
 Skolledning 
 Skolledningen består av rektor, som är utsedd av regeringen, och prorektor, som i fortsättningen kommer att utses av styrelsen, samt en assistent. Kostnaderna för verksamheten uppgår till 4,7 miljoner kronor för 2002. Jones leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Rektor beslutar t.ex. om anställ- ning av chefer för sina direkt underställda organisationsenheter. 
 Prorektor är ordförande i Forsknings- och utbildningsnämnden och leder forskningsfrågorna vid FHS på en övergripande nivå. 
  
 8  
 Uppgifterna avseende organisation har i stort hämtats från FHS Grunder och stämts av mot ekonomisk redovisning och telefonkatalog. Uppgifterna avseende anställda avser läget hösten 2003 och har delvis hämtats från telefonkatalogen. Kostnaderna avser år 2002 men under- laget behäftas med en osäkerhet avseende fördelningar m.m. 
 94 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 Ledningskansliet (LK) 
 Ledningskansliet (LK) leds av en chef med stab samt består av följande enheter, nämligen en samordningsavdelning, en produk- tionsavdelning, en avdelning för fackprogram och en avdelning för internationell samordning, sammanlagt 18 personer anställda. En- ligt det interna beslutet inom ramen för FUTURUM framgår att LK skall bestå av nio personer, inklusive chefen för kansliet. 
 Rektors och prorektors arbete och ledning stöds av LK. LK är dock inte bara en beredande stab för beslut som skall fattas av skolledningen utan har egna delegerade verkställande uppgifter. Hittills har LK ansvarat för bl.a. för skolgemensamma frågor röran- de program, produktion, personal, kvalitetsutveckling och infor- mation. LK har också hittills haft ansvar för fackprogrammet och gett stöd till FM med utveckling av det militära skolsystemet. LK leder också dialoger med Regeringskansliet och FHS uppdrags- givare. 
 LK kommer också i fortsättningen bereda ärenden till och ut- göra sekretariat för bl.a. FoUN, FHS styrelse, rektor och lednings- gruppen. Enligt FHS interna beslut skall LK även i fortsättningen ansvara för att bereda ärenden som rör inriktningen av FHS verk- samhet, skolgemensamma kvalitetsfrågor och långsiktiga frågor av skolgemensam karaktär. 
 LK skall också leda arbetet med budgetunderlag till Försvars- departementet, dialog med externa kunder, genomföra omvärlds- analyser, långsiktig utveckling av officersutbildningssystemet in- klusive arbetet med FHS examensrätt, bereder frågor med avseende på regelverk inom den statliga högskolan, fördelar inkommande ärenden inom FHS, leder arbetet inom controllerfunktionen, leder arbetet med att säkerställa myndighetens långsiktiga kompetens- behov, samordnar röda  
 tråden-frågor 
  gällande utbildningssam- ordning med FM, stödjer FM med kvalitetssäkring av kursplaner m.m. 
 Förvaltningskontoret (FK) 
 Förvaltningskontoret (FK) leds av en chef och har sammanlagt 74 personer anställda. FK ger administrativ service av olika slag, och ansvarar bl.a. för bibliotek, arkiv, säkerhetstjänst, telefon, post, vaktmästeri, fastighetsförvaltning, reception m.m. Under FK ligger 
 95 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 också ansvaret för redovisning och registrering av studerande och examinationer. FK ansvarar för skolans miljöplan och, samordnar  
 IT-verksamhet, 
  tryckning, upphandling, resebyråverksamhet, in- formation, marknadsföring och administrativa frågor m.m. Även en del skolgemensamma projekt ligger på FK. Kostnaderna för verk- samheten uppgår till totalt 118 miljoner kronor under 2002. 
 Enligt FHS interna beslut skall verksamheten och organisationen ändras till att omfatta 61 tjänster. Ansvarsområdena kommer i fortsättningen att omfatta främst ledning av den myndighets- gemensamma administrativa verksamheten och stödja organisa- tionsenheterna, anställda och studerande med service. I övrigt kommer huvudansvar för  
 IT-verksamheten, 
  expeditions- och arkiv- tjänst, biblioteksverksamhet, webbtjänster, tryckeri, lokalvård, samordning av studieadministrationen och den internationella verksamheten (inklusive utlandsresor) m.m. 
 En förändring är att det inrättas nya enheter för ekonomi och personaladministration med nyrekryterade chefer. Chefen för personalenheten kommer att ansvara för att samordna personal- tjänster inom FHS som helhet. Ansvarsområden inkluderar hante- ring av frågor kring jämställdhet, stöd lämnas vid rekrytering inom FHS, råd, information och utbildning avseende rekrytering, lön, kompetensutveckling, anställningsvillkor osv. 
 Chefen för ekonomienheten skall ansvara för den interna och externa redovisningen, samt stödja LK vid beredning av budget- underlaget till Försvarsdepartementet. I övrigt ansvarar enheten för löner, inköp och upphandling, resor, fastighetsfrågor osv. 
 Krigsvetenskapliga institutionen (KVI) 
 Krigsvetenskapliga institutionen (KVI) leds av en chef och har sammanlagt 87 personer anställda. Kostnaderna för verksamheten uppgick till totalt 87 miljoner kronor för 2002. KVI ansvarar för och leder forskning och utbildning inom ämnet krigsvetenskap. Vid KVI undervisas i områdena krigskonst, militärteori, lednings- vetenskap, militärstrategi, operationer, taktik samt militärhistoria med inriktning på krigshistoria. 
 KVI ansvarar för och leder verksamheten i FM stabsprogram och FM chefsprogram, även taktiska kurser, chefskurser för reserv- officerare samt kurser inom FM fackprogram. KVI ansvarar också för stödet till de svenska officerare som genomför del av chefs- 
 96 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 programmet vid utländsk skola eller studerar inom ämnet krigs- vetenskap. 
 Ansvaret för utbildningen innefattar dialoger med kunderna, ekonomiskt ansvar och ansvar för utveckling och kompetens- försörjning. Omkring 58 anställda, nästan enbart officerare, arbetar som programansvariga, lärare, studierektor eller liknande med ut- bildningsanknuten verksamhet. 
 KVI ansvarar för forskning och utbildning inom främst krigs- vetenskap, militärteori, ledningsvetenskap, och militärhistoria. Forskningen inom militärteori och militärhistoria bedrivs med den del av anslaget som KVI disponerar för vetenskaplig grund. Vid institutionen bedrivs även en omfattande uppdragsforskning, främst inom området ledningsvetenskap. Flertalet uppdrag avser ledning med stöd av informationsteknik och telekommunikationer. FoU verksamheten vid KVI har under år 2002 sysselsatt 25 perso- ner, främst forskare men även ingenjörer, officerare och admi- nistratörer. 
 Inom KVI finns tre professorer, fyra disputerade forskare, två fil. lic. och åtta doktorander. Därtill kommer två doktorander som är knutna till FHS forskning genom avtal med universitet 
 9 
 . KVI ger också stöd till FM skolor, LK och övriga institutioner på FHS. Institutionen ansvarar också för FHS insatser när det gäller utveck- ling av ett nätverksbaserat försvar (NBF). 
 Institutionen för militärteknik (MTI) 
 Institutionen har totalt 30 personer anställda, varav två professorer, en adjungerad professor och ansvarar f.n. för två doktorander, samt fem personer som utgör en institutionsledning och kansli. Kost- naderna för verksamheten uppgår till sammanlagt 31 miljoner kro- nor. MTI leder forskning och utbildning inom ämnet militärteknik. Med militärteknik menas det tvärvetenskapliga kunskapsområde som behandlar tekniken och dess inverkan på officerens förmåga och sätt att utöva sin profession inom krigsvetenskapen. 
 MTI svarar för undervisning i bland annat i matematik, model- lering, simulering, systemutveckling, systemledning, teknik för nät- verksbaserad strid, informationsoperationer, vapen och verkans- teknik, skyddsteknik, informations- och kommunikationsteknik, obemannade farkoster, sensorer, telekrig och informationsopera- 
  
 9  
 Årsrapport 2002 avseende FHS forskning inom det krigsvetenskapliga området. 
 97 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 tioner. Merparten av personalen arbetar som lärare eller med andra uppgifter inom utbildningsområdet. 
 MTI har flera forskningsprojekt inom området militärteknik – särskilt relationen mellan teknik, taktik och operationer. Forskning sker bl.a. i samverkan med KTH, Linköpings universitet och FOI. Inom området obemannade farkoster pågår ett  
 EU-projekt, 
  USICO, med sex deltagarländer. MTI är värdinstitution för Centrum för Militärteknik (MTC) i samarbete med KTH. 
 Chefen för MTI har det odelade ansvaret för verksamheten vid institutionen. Vid institutionen finns också en institutionsstyrelse. Institutionsstyrelsen ansvarar för utvecklingen av utbildning och forskning inom institutionens område samt för uppföljning av verksamheten. Styrelsen utgör beslutsorgan i frågor rörande orga- nisation, budget och frågor som prefekten hänskjuter till styrelsen. Styrelsen ger också riktlinjer för bl.a. rekrytering, prov, informa- tion m.m. Styrelsen består av prefekten, som är ordförande, samt företrädare för lärare (fem), övrig personal (en), studerande (två) samt två personer utanför FHS varav en representerar FM. 
 Institutionen för ledarskap och management (ILM) 
 Institutionen leds av en chef som ansvarar för att utveckla institu- tionens verksamhet och personal. Vid ILM finns två lednings- grupper som inom respektive område samordnar verksamheten. Ett ämnesråd svarar för utvecklingen av de ämnen som ILM har ansvar för och samverkar med övrig ämnesutveckling på skolan. Det finns också utbildningskollegier som leder utbildningsarbetet på de tre orter där ILM är verksamt (Stockholm, Östersund och Karlstad). Sammanlagt finns 68 personer anställda, varav tre professorer och en adjungerad professor, och verksamheten beräknas kosta 60 miljoner kronor. 
 Utbildning och forskning bedrivs inom ämnesområdena ledar- skap, management, pedagogik och språk. Ämnet management inne- fattar logistik, personalledning ekonomi, fortifikation och miljö. Utbildning bedrivs främst inom de militära programmen men ut- bildning ges även till högre statstjänstemän, polis och räddnings- tjänst. Utbildningen avser såväl kurser inom stabs- chefs och fack- programmen samt vissa fristående kurser. 
 Forskningen riktas främst mot ledarskap i svåra situationer. Vik- tiga forskningsområden är ledarskap under stress, urval och 
 98 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 personbedömning, genus, militär pedagogik samt management. ILM leder den högskolepedagogiska utvecklingen inom skolan samt stödjer övriga institutioner och FM skolor inom ämnet ledar- skap och management. 
 Vid managementavdelningen finns ett vetenskapligt råd som föreslår forskningsprojekt, kvalitetssäkrar forskningsrapporter och bedömer ansökningar om medel för forskningsprojekt. Det veten- skapliga rådet verkar även för lärarutbyte och forskarutbyte i mana- gement i enlighet med FHS samverkansavtal med andra universitet. Det vetenskapliga rådet består av fem utländska professorer samt en representant från FHS. 
 Institutionen för säkerhet och strategi (ISS) 
 Institutionen leds av en chef och kansli med totalt sex personer anställda. Institutionens ämnesområden omfattar säkerhetspolitik med strategi, statsvetenskap med inriktning på krishantering och internationell samverkan, medie- och kommunikationsvetenskap med inriktning mot kriskommunikation, informationsoperationer samt folkrätt med inriktning humanrätt. 
 Förutom FHS anställda är cirka 20 personer från andra arbets- givare (främst Utrikespolitiska institutet och Stockholms universi- tet) knutna till verksamheten. De arbetar på FHS som lärare eller forskare. Antalet anställda uppgår totalt till 62 enligt årsredovis- ningen, men cirka 80 är verksamma vid institutionen, och verksam- heten kostade 53 miljoner kronor för 2002. 
 Vid institutionen finns också CRISMART som är ett nationellt centrum för krishanteringsstudier i samarbete och samverkan med universiteten i Uppsala, Leiden och Syracuse. Vid institutionen finns även CIOS som är ett nationellt centrum för informations- operativa studier i samarbete och samverkan med Rikspolisstyrel- sen, SÄPO, Styrelsen för psykologiskt försvar, FOI, Försvarets radioanstalt, Post- och telestyrelsen, samt utländska universitet som University of St. Andrews 
 10  
 och National Defense Univer- sity 
 11 
 . I båda fallen sker också undervisning inom ramen för stabs- och chefsprogrammen samt andra kurser, t.ex. totalförsvarsutbild- ning. Utbildning ges till studerande inom de militära programmen och studerande i de totalförsvarsanpassade civila programmen. 
  
 10 
  
 Skottland. 
  
 11 
  
 USA. 
  
 99 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 SOU 2004:58 
  
 Forskning bedrivs inom institutionens ämnesområden. Arbetet bedrivs av en kärngrupp (ett dussintal forskare) vid FHS samt ett internationellt nätverk av ca 100 analytiker i över tio länder. Insti- tutionen har sju (på hel eller deltid) anställda professorer och har knutit till sig tre professorer från utländska universitet. Ca 12 med- arbetare har disputerat. Institutionen har också ansvaret för ca 18 doktorander. Vid institutionen finns också 17 officerare – varav fyra på nivån överste/kommendör, och ca fem personer arbetar med administrativa uppgifter. 
 Till avdelningen hör också institutet för Högre totalförsvars- utbildning (IHT) som redovisas särskilt nedan. 
 Institutet för Högre Totalförsvarsutbildning (IHT) 
 Institutet hör administrativt till ISS men har en relativt fristående ställning rörande utbildningens upplägg och innehåll. IHT ansvarar för och leder högre totalförsvarsutbildning och högre utbildning i civil och militär krishantering för chefer, högre tjänstemän och handläggare inom främst offentlig förvaltning, samt motsvarande nivå vid andra organisationer, media och näringsliv. I frågor som rör den högre totalförsvarsutbildningen föredrar institutets chef dessa för rektor. 
 Institutet har sammanlagt sex personer anställda och verksam- heten kostade 12 miljoner kronor för 2002. Utredningen konsta- terar att kostnaden per anställd för verksamheten är hög i jäm- förelse med de övriga institutionerna. Enligt uppgifter från FHS framgår det att under den större delen av 2002 var sammanlagt 11 personer anställda, därav den verksamhetens kostnader, men i dag är sex personer anställda. 
 IHT har inga egna ämnen, utan är en produktionsorienterad enhet för totalförsvarets utbildning och vissa internationella kurser. IHT sätter samman utbildningar med kompetens som hämtas från andra institutioner inom FHS samt externa kunskapscentra. IHT har också huvudansvaret för FHS internationella kurser. Där be- drivs ingen forskning eller ämnesutveckling och innehållet i utbild- ningen är tvärvetenskapligt eller kanske rättare sagt problemorien- terat. 
 IHT bedriver högre utbildning för militära och civila chefer och tjänstemän genom totalförsvarsutbildning och internationella kurser. Verksamheten riktar sig till chefer, högre tjänstemän och 
 100 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolans organisation 
  
 handläggare inom totalförsvaret med utbildning i säkerhetspolitik, civil och militär krishantering samt totalförsvar. Dessutom genom- förs utbildning av utländska högre civila och militära tjänstemän inom ramen för Partnerskap för fred inom områdena säkerhets- politik, civil och militär krishantering, internationell rätt, demo- kratisk kontroll av väpnade styrkor samt totalförsvarskonceptet. 
 IHT:s verksamhet är uppdragsfinansierad, dvs. den nationella utbildningen finansieras i huvudsak av KBM (ca 75 ) och FM (ca 25 ).Vissa övriga kortare kurser finansieras av uppdragsgivarna. De internationella kurserna finansieras genom FM som har i uppdrag att beställa sådan utbildning och har anslag för detta ändamål. Därutöver genomförs utbildning i Disarmament, Demobilisation and Reintegration på uppdrag av SIDA. 
 Vid institutet finns också ett utbildningsråd som har rådgivande uppgifter avseende totalförsvarsutbildningen. Rådet är inrättat för att säkerställa kundernas kontinuerliga inflytande över utbildningen samt för antagning av kursdeltagare. Rådet består av företrädare för de myndigheter som sänder kursdeltagare till totalförsvarsutbild- ningen. 
 101 
 7 Resursutnyttjande 
  
 7.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att  
 FHS 
  
 jämför sin icke operativa verksamhet med andra högskolor eller relevanta myndigheter genom t.ex. benchmarking, samverkan i nätverk för att ta del av andras erfarenheter, 
  
 prövar ett antal åtgärder för att minska sina personal- och rekry- teringskostnader, t.ex. genom att tillsvidareanställa fler office- rare än tidigare, 
  
 ökar den debiterbara tiden från 65 % till omkring  
  
 70–75 
  % för att uppnå ökade intäkter respektive minskade kostnader i verk- samheten, 
  
 framöver särredovisar stöd och utvecklingsinsatser från forsk- ning för att möjliggöra en tydligare uppföljning av de olika om- rådena. 
  
 7.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 7.2.1 
  
 Personal 
  
 Utredningen anser att FHS bör pröva om man inte i något större utsträckning skulle kunna tillsvidareanställa militära lärare till FHS, och inte som nu nästan alltid låna lärare från FM. Detta skulle ge vissa fördelar för FHS dels genom att uppnå en större kontinuitet i verksamheten, dels att minska kostnaderna för personalomsätt- ningen och nyrekrytering. Det kan finnas officerare som är både lämpliga och intresserade av att acceptera ett erbjudande att efter utbildningen stanna kvar om FHS kan erbjuda rimliga utvecklings- 
 103 
  
 Resursutnyttjande 
  
 SOU 2004:58 
  
 möjligheter. Utredningen anser inte att man skall avveckla syste- met med inlånade officerare från FM, utan att man skall försöka minska behovet av sådana inlån. 
 Det nuvarande systemet innebär t.ex. att FHS får personal i rätt ålder i förhållande till de studerande och att lärarna har en aktuell erfarenhet av verksamheten inom försvaret. Detta system har vissa fördelar för FM som inte blir av med vissa duktiga officerare i karriären. De som återvänder till FM efter tjänstgöring på FHS har också fått en pedagogisk och vetenskaplig skolning som är av värde för FM. 
 Utredningens slutsats blir att FHS bör pröva möjligheten att minska omsättningen genom att direktrekrytera några militära lära- re för tillsvidareanställning. Detta skulle kunna leda till kostnads- minskningar på någon miljon per år samtidigt som kvaliteten i verksamheten skulle kunna påverkas positivt. FHS och FM bör också tillsammans planera inlånen av militära lärare så att FHS kan behålla de inlånade lärarna något längre tid än vad som är fallet i dag. 
 Ett nytt rörlighetsavtal har slutits för FM:s personal. Det är emellertid för tidigt att dra några säkra slutsatser om avtalets kon- sekvenser för rekryteringen av lärare till FHS. 
  
 7.2.2 
  
 Lokaler 
  
 Med tanke på att FHS har ca 500 helårsstuderande som har under- visning i större och mindre grupper hela dagarna framstår FHS kostnader som rimliga. 
 Genom bytet till nya lokaler sänker man inte de nuvarande kostnaderna, snarare blir det en mindre ökning av de rena hyres- kostnaderna, men FHS får bättre anpassade lokaler för verksam- heten. De framtida kostnaderna för lokaler har sänkts eftersom de nuvarande lokalerna skulle ha behövt repareras för betydande belopp, vilket enligt FHS skulle ha medfört en årlig höjning med 20 miljoner kronor av lokalhyran. 
 FHS har dock vissa möjligheter att göra besparingar genom att man i dag har verksamheten spridd på flera adresser i Stockholm. Detta medför servicekostnader som kan sparas in när verksamheten flyttar samman. Det borde vara möjligt att väsentlig minska drifts- kostnader från 2006 och framåt för städning, underhåll,  
 IT-service, 
  vaktmästeri, m.m. 
 104 
  
 SOU 2004:58 
  
 Resursutnyttjande 
  
 I samband med flyttningen så uppkommer flyttkostnader av typ investering i ny utrustning m.m. Investeringar skrivs av och be- lastar verksamheten under flera år. Direkta kostnader för flyttning m.m. belastar dock årets medel. Det är troligen inte möjligt att direkt ta ut dessa engångskostnader av beställarna. Sammanfatt- ningsvis ser inte utredningen behov av att rikta några direkta bespa- ringsåtgärder mot lokalkostnaderna. Däremot bör en uppföljning göras av vilka kostnadsminskningar avseende drift och service som kan uppstå när flyttning sker till nya lokaler. Här bör rimligen några miljoner kronor kunna sparas in efter en översyn av denna verksamhet. 
  
 7.3 
  
 Bakgrund 
  
 7.3.1 
  
 Personal 
  
 FHS hade 331 anställda vid utgången av år 2002. Räknat i årsarbets- krafter använde FHS 311 årsarbetskrafter år 2002. Jämfört med FHS första år (1997) har antalet årsarbetskrafter ökat med 20 personer (7 %). Av alla anställda var 236 män och 95 kvinnor. Antalet officerare var 111, varav en kvinna. Kvinnor är även under- representerade vid de militärt inriktade institutionerna, däremot är fördelningen mer jämn mellan män och kvinnor vid t.ex. institu- tionen för ledarskap och management där ca 40 % är kvinnor. 
  
 Tabell 7.1.  
 Antal årsarbetskrafter 
  
 Ökning 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 97–02 
  
 Antalet års- 
  
 arbetskrafter 
  
 291 
  
 264 
  
 289 
  
 294 
  
 304 
  
 311 
  
 20 
  
 Förändring från 
  
 föregående år % 
  
 -9,3 
  % 
  
 9,5 % 
  
 1,7 % 
  
 3,4% 
  
 2,3 % 
  
 6,9 % 
  
 Källa: Årsredovisningar, sammanställning väsentliga uppgifter. 
 105 
  
 Resursutnyttjande 
  
 SOU 2004:58 
  
 Kompetens 
 FHS har chefer, lärare, forskare och administrativ personal. Ca 39 % av antalet anställda är civila akademiker, en tredjedel är office- rare och 28 % är administrativ personal. Personalen har följande fördelning avseende kompetens. 
  
 Tabell 7.2.  
 Personal och kompetens 
  
 Anställda 
  
 Årsarbeten 
  
 Procent (åa) 
  
 Akademiker 
  
 Professorer 
  
 14 
  
 12 
  
 4 
  
 Disputerade 
  
 23 
  
 21 
  
 7 
  
 Doktorander 
  
 12 
  
 12 
  
 4 
  
 Övr. undervisande/forskande 
  
 79 
  
 77 
  
 24 
  
 Militär personal 
  
 General, överste 
  
 7 
  
 7 
  
 2 
  
 Övr. officerare 
  
 102 
  
 102 
  
 32 
  
 Övrig personal 
  
 Administration 
  
 80 
  
 78 
  
 24 
  
 Bibliotek 
  
 10 
  
 10 
  
 3 
  
 Summa 
  
 327 
  
 319 
  
 100 
  
 Källa: FHS. 
  
 Vid en jämförelse med Stockholms universitet 
 1  
 (SU) kan några skillnader uppmärksammas – även om siffrorna i några fall kan skilja sig åt beroende på hur man gör vissa klassificeringar. Andelen professorer är 4 % vid FHS och 9 % vid SU (inom högskoleväsen- det som helhet är andelen professorer 12 %). Andelen lektorer är 7 % jämfört med 11 % på SU och antalet doktorandtjänster är 4 % jämfört med 20 % på SU. Andelen lärare och forskare är svårt att jämföra eftersom militär personal kan användas för dessa uppgifter. Den administrativa personalen uppgår till 24 % på FHS och 30 % på SU. FHS har uppskattningsvis däremot över 30 % administrativ personal om man räknar in institutionernas administration. Biblio- tekspersonalen är i båda fallen 3 %. 
 Vid FHS tjänstgör fler doktorander än vad som är anställda där, varför FHS siffror även på denna punkt skulle kunna räknas upp. FHS har jämförelsevis en relativt låg andel av högre akademiker. 
  
 1  
 SU – universitetet i siffror, från ÅR 2002. 
 106 
  
 SOU 2004:58 
  
 Resursutnyttjande 
  
 Att den administrativa personalen har en lägre andel på FHS beror sannolikt på klassificeringen. 
 Övriga tjänstgörande vid FHS 
 Vid skolan tjänstgör dessutom ett antal personer som, utan att vara anställda av FHS, har sin dagliga verksamhet vid FHS. Hur många det är, och vilken professionell bakgrund de har, är svårt att precisera eftersom FHS inte har administrativt ansvar för dessa. Enligt uppgift tjänstgör ca 20 personer som är anställda vid UI vid ISS. Det finns enligt FHS uppgifter ytterligare ca 20 doktorander som är verksamma vid FHS – men som har sin anställning vid FM eller ett universitet. Det finns också gästprofessorer, gästforskare, inhyrda lärare, konsulter m.m. 
 2 
 . Vissa uppgifter som bevakning, städning m.m. utförs av företag. 
 Personalomsättning 
 Personalomsättningen bland yrkesofficerarna uppgår till omkring 30 % och bland de civila ca 20 %. Merparten av personalen har tids- begränsad anställning. Några professorer och forskare har också deltidsanställning vid något universitet. 
 Varje år börjar/slutar omkring 20 officerare på FHS. De som skall tjänstgöra som lärare på FHS får cirka ett halvt års utbildning i pedagogik m.m. Den årliga kostnaden för rekryteringarna inom detta område kan därmed uppskattas till ca  
 7–10 
  miljoner kronor. 
 Officerare har högre lön än vad som normalt gäller för civila befattningshavare med samma uppgifter på FHS. För officerare har FHS ingen större möjlighet att påverka lönekostnaderna utan har fått följa med i den löneutveckling som officerskollektivet har fått. De som bor på annat ställe i landet får traktamente när de arbetar på FHS. Andra anställda, såväl fast anställda som tids- begränsat anställda, har inte motsvarande förmån. 
  
 2  
 Vi saknar uppgifter om detta för FHS men andelen gäst- och timlärare är 7 % vid SU och den ekonomiska redovisningen pekar på att det är samma storleksordning vid FHS. 
 107 
  
 Resursutnyttjande 
  
 SOU 2004:58 
  
 Rekryteringsprocessen och anställning av yrkesofficerare 
 Institutionschefer utses av rektor. Flertalet övriga anställningar beslutas formellt av personalchefen i samråd med institutionschef eller motsvarande. Civila tjänster utlyses eller utannonseras men yrkesofficerare rekryteras via FM. Det saknas kompetensutveck- lingsprogram för mer systematisk vidareutbildning av administrativ personal och administrativa chefer. 
 Huvuddelen av alla officerare som tjänstgör vid skolan är högre officerare som genomgått chefsprogrammet. De som fungerar som lärare, kurschefer eller liknande är tjänstlediga från FM för att under  
 2–3 
  år tjänstgöra vid FHS. Detta innebär att i princip alla officerare omsätts således under en treårsperiod. Utredningen anser att denna tid är för kort och medför att FHS har höga kostnader för personalomsättningen. De som anställs på FHS får i princip samma lön som tidigare när de anställs och därefter gäller indivi- duell lönesättning. 
 Yrkesofficerarna görs tjänstlediga från FM när de anställs av FHS. FHS tillsvidareanställer inte officerare från FM, utan urvals- processen hanteras normalt av FM i samarbete med FHS. För vissa tjänster gäller säkerhetsklassning. Enligt FHS medverkar FM aktivt till att kompetenta militära lärare kan anställas vid FHS. Överlägg- ningar sker alltid med FM i varje enskilt fall då en lärare skall fort- sätta eller om en lärare skall bytas ut. 
 Ett problem har varit att tjänstgöring vid FHS inte har varit lika meriterande för den enskilde som tjänstgöring inom FM. På detta område har en viss omvärdering skett vilket ökat möjligheterna att få kompetenta officerare till FHS. Att anställa officerare som just har genomfört chefsprogrammet vid FHS har visat sig vara en god åtgärd. 
 Professorer utses av rektor enligt det förfarande som regleras i högskolelag och högskoleförordning. När nuvarande FHS startade inrättades tre professurer 
 3  
 och tre adjungerade professorer, medan FHS i dagsläget har 14 anställda professorer. Möjligheten att an- ställa professorer begränsas av de finansiella resurserna samt det faktum att personer med rätt kompetens inom FHS special- områden kan vara svårt att finna i vissa fall. 
  
 3  
 FHS årsredovisning 1997. 
 108 
  
 SOU 2004:58 
  
 Resursutnyttjande 
  
 Personalkostnaderna har ökat 
 Personalkostnaderna har stigit betydligt mer än antalet årsarbets- krafter. Antalet årsarbetskrafter har sedan 1997 ökat med ca 7 %. Kostnaden per årsarbetskraft (personalkostnader/antal årsarbeten) har under samma period ökat med 163 000 kronor (motsvarar ca 34 %). 
  
 Tabell 7.3.  
 Personalkostnad per årsarbetskraft (tusen kronor) 
  
 Ökning 
  
 Intäktsslag 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 97–02 
  
 Kostnader per 
  
 årsarbetskraft 
  
 481 
  
 547 
  
 535 
  
 667 
  
 660 
  
 644 
  
 163 
  
 Förändring från 
  
 föregående år 
  
 14% 
  
 -2% 
  
 25% 
  
 -1% 
  
 -2% 
  
 34% 
  
 Källa: Årsredovisningar, sammanställning väsentliga uppgifter. 
 Anm. Personalkostnaderna dividerat med antalet årsarbetskrafter. 
 Av ökningen på 34 % kan ca 20 % förklaras med ökade arbets- kraftskostnader, jämfört med hur den genomsnittliga arbetskrafts- kostnaden stigit för en motsvarande grupp under motsvarande period. Resterande 14 % kan teoretiskt förklaras med att lön löne- höjningarna varit större än för jämförelsegruppen eller att mer kvalificerad (dyrare) personal ersatt annan personal. Troligen är det en kombination av båda faktorerna. FHS kostnader har påverkats av officerarnas relativt goda löneutveckling. Satsningen på att bli en högskola med examensrätt har medfört anställning av kvalificerade forskare och lärare i högre lönelägen. 
 Enligt SCB var genomsnittlig lön för universitets- och högskole- anställda 25 580 kronor den 1 juli 2003. På FHS var den genom- snittliga lönekostnaden 28 269 kronor (genomsnitt för år 2002 
 4 
 ) dvs. ca 10 % högre. I december 2003 fattade FHS beslut om att varsla 45 personer främst med administrativa arbetsuppgifter och där Stockholm, Karlstad och Östersund berörs. 
  
 4  
 Beräkningen är gjord från uppgifter i resultaträkningen om grundlön för militär och civil personal (105,5 mkr) delat med uppgift i årsredovisningen om antalet årsarbetskrafter (311). 
 109 
  
 Resursutnyttjande 
  
 SOU 2004:58 
  
 Normala timkostnader i förhållande till kompetensnivån 
 FHS har en prislista för uthyrning av personal. Priserna är enligt FHS uppgifter beräknade så att FHS får täckning även för såväl direkta som indirekta kostnader. 
 Tabell 7.4  
 FHS 
  
 Månadslön (kr) 
  
 Timkostnad (kr) 
  
 Professor 
  
 1  
 030–1 
  155 
  
 Lärare/forskare 
  
 850–965 
  
 Forskningsassistent 
  
 560 
  
 Administrativ personal 
  
 480 
  
 Källa: FHS samrådsskrivelse med ESV. 
 Timkostnaderna innebär att man har ett omkostnadspålägg på direkt lön för lokaler, ledning, administration m.m. på ca 50 % 
 5 
 , vilket får bedömas som normalt. En jämförelse kan göras med t.ex. vilken kostnad Riksrevisionen tar ut för revisorer som arbetar med den årliga revisionen. En professor, eller en annan person i samma löneläge som en professor, skulle med Riksrevisionens timpriser kosta 1 400 kronor i timmen och en överste, som har högre lön, skulle kosta 1 800 kronor i timmen. Riksrevisionen tar ut mellan  
 15–35 
  % högre avgifter jämfört med en person i samma löneläge på FHS. Vanligtvis brukar statliga myndigheter generellt ta ut avgifter mellan  
 800–1 
  000 kronor i timmen när man hyr ut kvalificerad personal med full kostnadstäckning. 
 Debiteringsgrad 
 FHS räknar med en debiteringsgrad på 65 % av tillgänglig tid. Det är en debiteringsgrad som konsulter på fria marknaden kan ha beroende på att de har ställtider mellan uppdrag m.m. För FHS ser bilden något annorlunda ut eftersom den största delen av verksamhet planeras in med lång framförhållning och med stora uppdrag från ett fåtal uppdragsgivare, vilket gör att utredningen anser att beläggningsgraden är något för låg. En ökning av belägg- 
  
 5  
 Beräkningen utgår från 1700 timmar i arbete per år, 65 % debiteringsgrad samt 55 % pålägg för sociala avgifter och pension. 
 110 
  
 SOU 2004:58 
  
 Resursutnyttjande 
  
 ningsgraden med  
 5–10 
  % skulle fortfarande ge ett rimligt utrymme för intern administration, kompetensutveckling m.m. Utredningen bedömer att effekten rimligtvis skulle bli kostnadsminskningar på drygt 10 miljoner kronor alternativt intäktsökningar på lika mycket. 
  
 7.3.2 
  
 Lokaler 
  
 Nuvarande lokaler 
 FHS har lokaler på två orter – Stockholm (Valhallavägen och Sehlstedtsgatan), Karlstad (Karolinen) och Östersund (ATS- området). Sammantaget hyr man en lokalyta på drygt 20 000 kvm 
 2 
 , vilket motsvarar omkring 60 kvm 
 2  
 per anställd. Sedan tillkommer cirka 500 helårsstuderande som skall behöver utbildningslokaler, vilket minskar till ca 24 kvm 
 2  
 per person. Men tanke på att lokaler- na inte är riktigt ändamålsenliga med stora korridorer och hallar på Valhallavägen m.m. så är det inget orimligt nyckeltal. FHS:s kost- nader för lokaler har ökat med 55 % på fem år. Sammantaget över- stiger de rena hyreskostnaderna enbart i Stockholm 30 miljoner kronor (1 573 kr per kvm 
 2  
 för Valhallavägen och 2 848 kr per kvm 
 2  
 för Wu). 
  
 Tabell 7.5.  
 Försvarshögskolans kostnader för lokaler (tusen kronor) 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Ökning 
  
 Lokal- 
  
 kostnader 
  
 28 386 
  
 29 543 
  
 28 861 
  
 30 334 
  
 35 390 
  
 43 928 
  
 55% 
  
 Källa: Årsredovisningar. 
 Nybyggnad för FHS framtida verksamhet 
 En kraftig hyreshöjning aviserades för FHS lokaler på Valhalla- vägen hösten 2001 beroende på en nödvändig kommande total- renovering. De nuvarande lokalerna är inte särskilt väl anpassade för verksamheten, stora underhållskostnader väntar och det är svårigheter att installera kablar m.m. I det läget började FHS söka alternativa lokaler. 
 111 
  
 Resursutnyttjande 
  
 SOU 2004:58 
  
 FHS har, efter medgivande av Försvarsdepartementet, tecknat ett  
 10-årigt 
  hyresavtal med Akademiska Hus i Stockholm AB för de nya lokalerna. Det nya hyresavtalet avser nybyggda och special- anpassade lokaler med planerad inflyttning i slutet av sommaren 2005. I anslutning till flyttningen avvecklas också övriga lokaler i Stockholm. FHS och Utrikespolitiska Institutet (UI) kommer att bli grannar i samma fastighet på Drottning Kristinas väg med gemensamt bibliotek, hörsal och seminarieutrymmen. FHS har i sin tur hyrt ut vissa lokaler i det nya huset till UI och svenskt Militärhistoriskt Bibliotek. 
 De nya lokalerna är anpassade för ca 10 % färre anställda och omkring 500 helårsstuderande skall samtidigt kunna få utbildning i lokalerna. Nuvarande lokaler i Karlstad och Östersund berörs inte av flyttningen i Stockholm. Kostnadsläget avseende lokalkostna- derna kan anses som rimligt vid en jämförelse med andra hög- skolor. I samband med flyttningen kan det uppkomma extraordi- nära kostnader. Efter flyttningen kan sannolikt vissa driftskost- nader kunna minskas. 
 Lokalkostnaderna utgör ca 12 % av FHS totala kostnader. Som en jämförelse kan nämnas att Stockholms universitet har 18 % i lokalkostnader och Handelshögskolan har 14 %. Genomsnittet i riket för universitet och högskolor är 14,2 % 
 6 
 . Vid teoretiskt inrik- tade universitet och högskolor kan undervisningstiden, som kräver undervisningslokaler för eleverna, vara begränsad till några timmar per dag. 
  
 6  
 Högskoleverket, nyckeltal för lärosäten. 
 112 
 8 Effektivitet och produktivitet 
  
 8.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att FHS bör pröva ett antal åtgärder för att minska sina kostnader, för framförallt de militära utbildningarna, genom t.ex. att 
  
 erbjuda studier på halvfart där det är möjligt, 
  
 se över individutvecklingen inom stabsutbildningen, 
  
 minska antalet lärarledda timmar och istället utnyttja de stude- randes specialkunskaper, 
  
 utforma offerter till FM på alternativa kostnadsnivåer, 
  
 se över planeringsprocessen för utbildningsinnehållet, 
  
 i större utsträckning än tidigare tillämpa ansökningsförfarande, 
  
 fastställa en forskningspolicy. 
  
 8.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 FHS beställare har förtroende för skolans prissättning eftersom FHS visar stor öppenhet mot beställarna när det gäller hur av- gifterna beräknas. I några fall upphandlar FM eller KBM utbild- ningar direkt från civila högskolor och institutioner. KBM kan där- för jämföra FHS:s prissättning med de civila högskolornas priser. Enligt företrädare för KBM är FHS priser i huvudsak konkurrens- kraftiga. 
  
 8.2.1 
  
 Utbildning 
  
 Utredningen anser att användningen av utbildningsinsatser måste för varje individ ske så optimalt som möjligt med hänsyn till individens arbetsuppgifter. Den största möjligheten att sänka kost- naderna ligger utanför FHS, dvs. genom att anpassa utbildningen 
 113 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 till individens behov. Utredningen vill lyfta fram att alla deltagare behöver inte samma utbildning vid samma tillfälle. I dagens system får en del utbildning som de inte behöver och andra får inte det djup på viss utbildning som de behöver. Om bättre system eller kompetensutvecklingsplaner kan tas fram för specialisering, karriär- planering och behovsplanering kan de totala kostnaderna sänkas. Utredningen finner att programutbildningen på sikt bör ersättas eller kompletteras med ett mer flexibelt och individanpassat system. Vissa kursavsnitt kanske kan göras individuellt genom att gå fri- stående kurser före eller efter den programbundna gemensamma utbildningen. Vissa studerande kanske inte behöver vissa delar, beroende på förkunskaper eller yrkesuppgift. 
 Ett internt utredningsarbete pågår inom FHS för att pröva möj- ligheten att minska kostnaderna inom de militära utbildnings- programmen. 
 Kostnadsjämförelser med annan utbildning 
 Statskontoret gör i sin rapport vissa jämförelser av kostnaderna för FHS utbildning och kostnaderna för högskoleutbildning. 
 Jämfört med ej specialiserad grundutbildning vid universitet och högskolor är FHS kostnad för utbildning hög, dvs. en helårs- prestation kostar i genomsnitt 381 000 kr vid FHS och 61 000 kr vid universitet och högskolor 
 1 
 . En sådan jämförelse är emellertid inte rättvisande eftersom FHS utbildar chefer i karriären som studerar på arbetstid. 
 Universitet och högskolor har elevgrupper som får en stor del av den lärarledda undervisningen på föreläsningar i stora grupper, kombinerat med ett stort inslag av självstudier. Om man jämför med annan kostnadskrävande specialutbildning, som läkarutbild- ning eller operautbildning, är inte FHS kostnader anmärkningsvärt höga. 
 FHS utbildning kan eventuellt jämföras med annan chefsutbild- ning på akademisk nivå. Ett exempel är Master of Business Admi- nistration, MBA, som är en utbildning som på många håll inriktas på blivande chefer i näringslivet. I följande exempel jämförs stabs- programmet med  
 MBA-utbildning 
  som ges vid Uppsala universitet. 
  
 1  
 HSV årsrapport ekonomi. 
 114 
 SOU 2004:58 Effektivitet och produktivitet 
 Tabell 8.1. 
  
 FHS stabsprogram 
  
 MBA-utbildning 
  vid UU 
  
 Kostnad 
  
 275 000 (exkl. moms) 
  
 270 000 (exkl. moms) 
  
 Innehåll 
  
 Cirka 100 kursdagar samt 
  
 60 kursdagar med lärare och 
  
 övningar. Ingen utlandsresa. 
  
 gästföreläsare, tre utlandsresor 
  
 Längd 
  
 40 veckor under 1 år 
  
 c:a 40 veckor under 2 år 
  
 Vid en sådan jämförelse framstår FHS kostnader som mer rimliga. En slutsats kan vara att FHS kan producera chefsutbildning på ungefär samma kostnadsnivå som svenska universitet. 
 Utredningens slutsats av ovan redovisade jämförelser är att FHS stabsutbildning – i kostnader räknat – är jämförbar med universi- tetens chefsutbildningar. Däremot framstår chefs- och fack- utbildningarna som dyra och svåra att jämföra med annan mot- svarande utbildning. Utredningen vill dock understryka det vansk- liga i att göra sådana jämförelser och att dra säkra slutsatser av dem. 
 Det finns ett antal anledningar till att varför chefsutbildningen är dubbelt så dyr som stabsutbildningen, nämligen: 
  
 Innehållet i utbildningen är mer kvalificerat och därmed dyrare att producera (lärarkrafter, förberedelser m.m.). 
  
 Färre deltagare och mindre gruppstorlekar ger högre kostnader per helårsprestation. 
  
 Mer lärarledd utbildning och mindre självstudier. 
  
 Mer individuell handledning som kräver personella resurser. 
  
 Fler resor, spel och övningar som kräver förberedelser av lärare. 
  
 Avvägning mellan kvalitet och kostnader görs av beställare av utbildning 
 Utredningen vill lyfta fram att det finns möjligheter att minska kostnaderna genom att minska på de ovan nämnda kostnads- drivande delarna. Den avvägning som skall göras mellan kvalitet och kostnader skall göras av beställaren. Tills nu har FM:s fokus, som chefer på FHS har upplevt det, varit på att öka kvaliteten i utbildningen för att få kompetenta chefer som kan arbeta inter- nationellt och delta i förnyelsen av försvaret. Det synes dock rim- ligt att anta att kostnadssidan kommer att stå mer i fokus i fram- tiden när ytterligare besparingar skall genomföras i vart fall inom 
 115 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 den militära delen av totalförsvaret. Som beställare av utbildning måste FM mer väga kvalitet och innehåll mot kostnader och nytta. Denna avvägning kräver god insyn i vad det är i utbildningskraven som kostar pengar och det kräver en god uppföljning av vilken nytta officerarna har av den utbildning som de fått. 
 Åtgärder för att minska kostnaderna för främst de militära programmen 
 Inom FHS har analyser gjorts hur man skulle kunna minska kost- naderna för den militära programutbildningen, men eventuella åt- gärder måste först diskuteras med uppdragsgivaren. Invändningar kan alltid resas mot förslag som syftar till att sänka kostnaderna, men ibland måste åtgärder ändå vidtas. 
 Utredningen vill lyfta fram några förslag, varav flera inte har vart föremål för överväganden inom FHS. 
  
 Merparten av utbildningen bedrivs som heltidsstudier. Detta leder till ett produktionsbortfall och kostnader för inskolning av ersättare m.m. I näringslivet är det vanligt att den högre chefs- utbildningen går på ungefär halvfart så att kompetensen stannar kvar i produktionen under utbildningstiden. Vidare är vanligt att en del av inläsningstiden läggs på individens fritid – det finns ju också ett intresse hos individen att meritera sig. Detta kan vara en typ av åtgärder som skulle minska kostnaderna för produk- tionsbortfall under utbildningstiden. 
  
 Se över individutvecklingen inom stabsutbildningen. De som går vidare till chefsutbildningen bör få samma typ av stöd för individutveckling som i dag. 
  
 Minska antalet lärarledda timmar och utnyttja studerande med särskilda kunskaper för att förbereda och leda vissa lektioner. 
  
 Som beställare av utbildning måste FM mer väga kvalitet och innehåll mot kostnader och nytta. Denna avvägning kräver god insyn i vad det är i utbildningskraven som kostar pengar och det kräver en god uppföljning av vilken nytta officerarna har av den utbildning som de fått. En uppföljning bör ske efter några år för att klarlägga vad i utbildningen som de tidigare studerandena mest och minst haft nytta av i sin fortsatta yrkesverksamhet. Denna utvärdering bör göras av en från FM och FHS oberoende 
  
 116 
  
 SOU 2004:58 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 part, så att en kritisk granskning kan ske både av om utbild- ningsbeställningen varit relevant och utbildningsgenomförandet adekvat. 
  
 FHS offerter bör utformas med flera alternativa kostandsnivåer, t.ex. en kostnadsnivå som motsvarar föregående år och ett alter- nativ som innebär en minskning med  
  
 5–10 
  %. Detta bör skärpa analysen av hur olika moment i utbildningen kan utföras. 
  
 En annan fråga är om processen för att forma utbildnings- innehållet är bra utformad. De lite allmänna och högtravande formuleringarna i de styrdokument som FM tar fram kräver många preciseringar och konkretiseringar innan det går att fast- ställa en utbildningsplan. En analys kan göras först när ett mer detaljerat förslag finns. Skall t.ex. utbildning i situationer med gisslantagan och förhandlingar finnas med – och skall alla tränas i detta eller skall vissa specialister finnas? Det är en av många frågor som kan diskuteras när en konkret plan finns. Det kan finnas skäl att tro att nuvarande planeringssystem, dvs. med en nedbrytning av höga mål till offerter, kursplaner, timplaner, litteraturlistor m.m. inte alltid ger det bästa resultatet. Man måste utgå från ett konkret förslag och diskutera behov av för- ändringar utifrån detta. Risken finns också att ett system med många högt satta mål leder till en alltför bred utbildning som inte ger tillräckliga yrkeskunskaper för den vardag som officeren möter i sitt fortsatta arbetsliv. 
  
 Fram tills nyligen har förutsättningarna för verksamheten varit att utbildningen skall vara just 40 veckor (stabsutbildning) och 80 veckor (chefsutbildning), vilket medfört att det har saknats flexi- bilitet i utbildningsverksamheten. Utbildningsbehoven och målen som anges av ÖB för utbildningen och kvalitetskraven som FM ställer på genomförandet kommer med stor sannolikhet att kunna tillgodoses av FHS i framtiden på ett bättre sätt med ändringarna i den nya officersförordningen. 
  
 8.2.2 
  
 Forskning 
  
 Utredningen finner att om nuvarande ökning av forsknings- volymen fortsätter i samma takt kan detta verksamhetsområdet komma att utgöra merparten av FHS verksamhet. Utifrån ett total- 
 117 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 försvarsperspektiv kan det vara rimligt att totalförsvarets verk- samhet bygger på kunskaper som har prövats i vetenskapliga pro- cesser. Det kan också vara rimligt att forskningsbehoven runt kriser och säkerhetspolitik ökar i takt med Sveriges ambitioner att medverka i internationella insatser. Om FHS huvuduppgift skall förändras från utbildning till forskning så är det dock ytterst en för regeringen att ta ställning till. 
 Varje forskningsuppdrag är unikt och det är svårt att göra en samlad bedömning av vilken nytta totalförsvaret har av FHS forsk- ningsresultat totalt sett. Varje uppdrag har dock en beställare som ansett att det är värt pengarna för att studera en viss problematik. Vill man granska vilken nytta FHS gör inom forskningsområdet måste man granska beställarnas behov av kunskaper med hänsyn till de krav som regeringen ställer på beställarnas verksamhet. 
 Det är rimligt att anta att svenska försvarssektorn behöver ha en forskning på områden som är specifik för svenska förhållanden – få utländska forskare kan förväntas intressera sig för detta. Merparten av all forskning om försvar, kriser, teknik eller annat kommer emellertid att bedrivas i andra länder. Huvuddelen av de svenska forskningsresurserna måste rimligen reserveras för att följa kun- skapsläget internationellt och förmedla denna kunskap till besluts- fattare i Sverige. Det finns en risk att forskarnas intresse av egen forskning går ut över bevakningen av andras forskning. Ett stort ansvar vilar också på beställarna att beställa rätt forskning när de svenska forskningsresurserna är begränsade. 
 För att få tillgång till de internationella nätverk som finns om försvarsrelaterad forskning så måste Sverige ha en egen forskning av god kvalitet att bidra med. Detta talar för att forskningen bör bedrivas med den omfattning och kvalitet att den väcker internatio- nellt intresse. 
 Utredningen anser att omfattningen och inriktningen av FHS forskning måste prövas av myndigheten själv. Mycket av verksam- heten styrs av  
 FoT-programmen 
  där övergripande inriktning sker och prioriteringar görs. Ur ett myndighetsperspektiv måste dock strategiska överväganden ske om vilka uppdrag man tar på sig, vilken kompetens man skall ha och vilken omfattning av verksam- heten som kan hanteras på ett effektivt sätt. 
 Till bilden hör också att ca en tredjedel av det som i dag beteck- nas som forskning är stödverksamhet av typ studier, deltagande i arbetsgrupper m.m. Utredningen anser därför att det är rimligt att FHS utvecklar en tydlig policy för vilka uppdrag man skall ta och 
 118 
  
 SOU 2004:58 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 att det av en sådan policy framgår att det bör finnas krav på unik kompetens eller veteskaplig höjd på de uppdrag man åtar sig. Enligt FHS pågår i dagsläget ett arbete med att ta fram en policy för forskning. 
 Hur forskningen stödjer utbildningen 
 Ansvaret för att forskningen inriktas så att den stödjer utbildnings- verksamheten ligger i första hand på uppdragsgivarna. Regeringen har i regleringsbrevet för FHS angett att forskningen skall knytas till utbildningen i syfte att säkra den vetenskapliga grunden. Bestämmelsen är dock inte så precist utformad att FHS är förhind- rad att bedriva även sådan forskning som inte kan knytas till utbild- ningen. 
 När det gäller forskarledd undervisning bör risken vara ganska liten för att utbildningen inte tar upp intressanta forskningsresultat som producerats av FHS. Risken är kanske större att utländska forskningsresultat inte uppmärksammas på samma sätt, vilket kan motverkas av t.ex. att flera utländska forskare inbjuds att delta i undervisning. När det gäller utbildning där lärarna är militärer finns en risk för att relevant forskning inte återges i utbildningen. Denna risk motverkas dock av att kursplaner och litteraturlistor är fast- lagda av vetenskapliga instanser inom FHS. 
 Det finns emellertid ett mer principiellt problem med forsk- ningens anknytning till utbildningen. Det som är specifikt för FHS är att FHS har uppdragsforskning och uppdragsutbildning och att FHS har ett starkt beroende till sina uppdragsgivare avseende innehåll i både utbildning och forskning. FHS kan alltså inte själv ansvara för att utbildningen tar upp sådana frågor som FHS arbetar med i sin forskning. Ett universitet har betydligt större möjligheter att styra inriktningen av utbildning och forskning så att verksam- hetsgrenarna gynnar varandra. 
 Forskningen kommer till nytta i utbildningen på två sätt. Forsk- ningen producerar kunskap som kan förmedlas vidare i den utbild- ning som FHS anordnar. Forskarna kan användas som lärare som förmedlar egen och andras forskningsresultat – samt ett veten- skapligt tänkande – till de studerande. Möjligheten att använda kvalificerade akademiker som lärare är av stor betydelse för att kunna förmedla en aktuell internationell kunskapsproduktion. 
 119 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 I vilken utsträckning som FHS egna forskningsresultat används i utbildningen beror på vilka forskningsuppdrag som beställarna lämnar och vilket utbildningsinnehåll som uppdragsgivarna bestäl- ler. FHS kan t.ex. inte lägga in utbildningsblock i en utbildning bara därför att FHS har en egen specialkunskap på området eller nyligen tagit fram en forskningsrapport. 
 Vad gäller officersutbildningen så är det FM som är beställare av både utbildning och forskning och då finns möjligheter för bestäl- laren att lägga sin beställning så att forskningsresultaten också förmedlas i utbildningen. Detsamma gäller totalförsvarsutbild- ningen där KBM har samma roll. När det gäller t.ex. utbildning i statskunskap, mediekunskap m.m. finns möjligheter för FHS att påverka utbildningsinnehållet. Det finns dock utbildning där FHS egen forskning kommer till ganska begränsad nytta, vilket gäller t.ex. den statliga mastersutbildningen Strategier för framtidens statsförvaltning. Men i detta fall så samarbetar man med andra parter inom universitets- och högskoleområdet. 
  
 8.3 
  
 Bakgrund 
  
 8.3.1 
  
 Verksamhetens kostnader 
  
 Kostnaderna för FHS verksamhet (totalt i löpande priser) sedan starten år 1997 och fram till år 2003 framgår av följande tabell. 
 Tabell 8.2. FHS totala kostnader (tusen kronor) 
  
 Ökn. 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 97–03 
  
 Total kostnad 
  
 224 999 
  
 265 716 
  
 276 251 
  
 350 524 
  
 372 632 
  
 379 848 
  
 381 000 
  
 69 % 
  
 Förändring från 
  
 föregående år 
  
 40 717 
  
 10 535 
  
 74 273 
  
 22 108 
  
 7 216 
  
 1 152 
  
 156 001 
  
 Källa: Årsredovisning, resultaträkning. Delårsrapport avseende 2003. 
 Anm: Utfall för 2003 är preliminär. 
 Kostnaderna har i löpande priser ökat med närmare 70 %, dvs. motsvarande 156 miljoner kronor. Om kostnaderna enbart ökat i takt med priserna 
 2  
 så hade kostnadsökningen varit omkring 24 %, vilket innebär att verksamheten under perioden har expanderat 
  
 2  
 SCB implicitprisindex som avspeglar kostnadsutvecklingen för statlig konsumtion. 
 120 
  
 SOU 2004:58 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 kostnadsmässigt med drygt 45 %. Utvecklingen kan inte förklaras med en ökad utbildningsvolym, eftersom utbildningsvolymen räk- nat i helårsprestationer är oförändrad. Förklaringen till kostnads- ökningarna ligger antagligen i de insatser FHS gjort för att nå acceptans som en högskola. Detta har medfört ökade insatser både avseende forskningsinsatser och undervisningskvalitet. 
 Fördelning på kostnadsslag 
 En översiktlig fördelning på kostnadsslag visar vilka kostnader som har ökat under perioden. 
 Tabell 8.3. Verksamhetens kostnader (tusentals kronor) fördelat på kostnadsslag 
  
 Ökning 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 97–03 
  
 Personalkostnader 
  
 143 440 
  
 144 466 
  
 154 643 
  
 196 041 
  
 200 504 
  
 200 228 
  
 209 700 
  
 46 % 
  
 Lokalkostnader 
  
 28 386 
  
 29 543 
  
 28 861 
  
 30 334 
  
 35 390 
  
 43 928 
  
 44 000 
  
 55 % 
  
 Driftskostnader 
  
 64 292 
  
 81 465 
  
 82 276 
  
 112 031 
  
 126 985 
  
 127 679 
  
 122 000 
  
 90 % 
  
 Finansiella 
  
 kostnader 
  
 1 195 
  
 1 058 
  
 1 486 
  
 1 462 
  
 2 056 
  
 1 500 
  
 26 % 
  
 Avskrivningar/ned- 
  
 skrivningar 
  
 8 881 
  
 9 047 
  
 9 413 
  
 10 632 
  
 8 291 
  
 5 957 
  
 3 800 
  
 -57 
  % 
  
 Summa 
  
 244 999 
  
 265 716 
  
 276 251 
  
 350 524 
  
 372 632 
  
 379 848 
  
 381 000 
  
 56% 
  
 Källa: Årsredovisningar samt delårsrapport avseende 2003. 
 Anm. Finansiella kostnader ingick ej i verksamhetens kostnader år 1997. 
 Anm. Utfall 2003 är prognos. 
 Av de totala kostnaderna utgör personalkostnaderna 55 %, lokal- kostnaderna 12 % och driftskostnaderna 32 %. 
 En tung kostnadspost, som också ökat med 90 %, är driftskost- naderna. I driftskostnaderna ingår kostnader för lärare och forskare som inte är anställda på FHS (33 miljoner kronor), konsulter (18,5 miljoner kronor), resor (31 miljoner kronor) och datorer (13 miljoner kronor). Kostnaderna för externa lärare och forskare har ökat från 8,1 miljoner kronor (1998) till 33 miljoner kronor (2002) dvs. en kraftig ökning motsvarande 400 %. Kostnaderna för utrikes resor har ökat från 7,6 miljoner kronor till 13,7 miljoner kronor, dvs. en ökning med 80 %. Att kostnaderna för utrikes resor har 
 121 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 ökat är med stor sannolikhet en konsekvens av internationalise- ringen av utbildningsinnehållet, dvs. utbildning för internationella uppdrag kräver samverkan med andra länder både avseende besök, utbyten och samarbeten. 
 Personalkostnaderna har ökat med 46 % vilket ger en nominell ökning (löpande priser) på ca 66 miljoner kronor mellan 1997 och 2003. Som andel av de totala kostnaderna har personalkostnaderna minskat från 58 % till 55 %. Driftskostnaderna har däremot ökat från 26 % till 32 %. 
 Fördelning på kostnadsställen 
 Kostnaderna fördelar sig på kostnadsställen på följande sätt. 
 Tabell 8.4. Verksamhetens kostnader (tusentals kronor) fördelat på kostnadsställen 
  
 Kostnadsställe 
  
 2002 
  
 Andel av total- 
  
 kostnaderna 
  
 Jones 
  
 4 721 
  
 1% 
  
 Ledningskansliet 
  
 14 718 
  
 4% 
  
 Förvaltningskontoret 
  
 118 886 
  
 31% 
  
 Krigsvetenskapliga institutionen (KVI) 
  
 87 365 
  
 23% 
  
 Institutionen för militärteknik (MTI) 
  
 30 914 
  
 8% 
  
 Institutionen för ledarskap och 
  
 management (ILM) 
  
 60 204 
  
 16% 
  
 Institutionen för säkerhet och strategi (ISS) 
  
 52 694 
  
 14% 
  
 Institutet för Högre Totalförsvarsutbildning 
  
 IHT) 
  
 11 746 
  
 3% 
  
 Summa 
  
 381 249 
  
 Källa: Försvarshögskolan, internredovisning. 
 Anm. 1: Beloppet avser enhetens egna kostnader samt programkostnader. 
 Anm. 2: Summabeloppet ej avstämt. 
 De gemensamma kostnaderna ledning, administration m.m. mot- svarar ca 36 % av de totala resurserna. Därtill kommer administra- tiva resurser på varje institution. 
 122 
  
 SOU 2004:58 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 Fördelning på verksamhetsområden 
 Kostnadernas fördelning på verksamhetsgrenar framgår av tabellen nedan. Under perioden har indelning i verksamhetsgrenar föränd- rats. För att få jämförbarhet har en bearbetning gjorts 
 3 
 . 
 Tabell 8.5. Kostnader fördelat på verksamhetsgrenarna (tusentals kronor) 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Förändring 
  
 Utbildning 
  
 Militär 
  
 utbildning 
  
 175 599 
  
 196 905 
  
 214 625 
  
 271 188 
  
 209 086 
  
 181 197 
  
 3 % 
  
 Civil 
  
 utbildning 
  
 12 895 
  
 10 519 
  
 13 017 
  
 15 816 
  
 26 883 
  
 37 063 
  
 187 % 
  
 Summa 
  
 utbildning 
  
 188 494 
  
 207 424 
  
 227 642 
  
 287 004 
  
 235 969 
  
 218 260 
  
 16 % 
  
 Forskning 
  
 och stöd 
  
 56 505 
  
 58 292 
  
 49 089 
  
 64 081 
  
 134 005 
  
 161 603 
  
 186 % 
  
 Totalt 
  
 244 999 
  
 265 716 
  
 276 731 
  
 351 085 
  
 369 974 
  
 379 863 
  
 55 % 
  
 Källa: Försvarshögskolan bearbetat av Statskontoret. 
 Som framgår av tabellen ovan så har den militära utbildningen i stort sett samma kostnader år 2002 som 1997. Under samma period har den militära utbildningsvolymen minskat med ca 13 %, räknat i helårsprestationer. 
 Vad gäller den civila utbildningen så utgör den högre total- försvarsutbildningen (som drivs av IHT och beställs av KBM och FM) en mindre del, dvs. den svarar år 2002 för cirka en tredjedel av den civila utbildningen (ca 12 miljoner kronor). Denna verksamhet kostade lika mycket år 1997, vilket i reala kostnader räknat innebär en viss minskning av kostnaderna. 
 I övrigt har FHS kostnader för totalförsvarsanpassad civil utbild- ning nästan tredubblats under perioden. Som civil utbildning räk- nas de program som drivs av ISS, dvs. statskunskap med inriktning krishantering och internationell samverkan, historia med militär- historisk inriktning, folkrätt, säkerhetspolitik och strategier för 
  
 3  
 I militär utbildning ingår det som nu kallas  
 stabs-, 
  chefs- och fackprogram men som tidi- gare kallades militär chefs- och specialistutbildning. I det som nedan anges som civil utbild- ning ingår det son nu kallas högre chefsutbildning för försvaret och civil chefs- och specialist- utbildning, men som tidigare kallades högre totalförsvarsutbildning och kurser. I forskning ingår såväl forskning som stöd och utveckling. 
 123 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 framtidens statsförvaltning. I denna utbildning deltar såväl office- rare som civila inom och utom försvaret. En stor del av denna utbildning är helt ny, t.ex. statskunskap med inriktning mot kris- hantering. Det är det breddade behovet av utbildning för inter- nationella uppdrag som ligger bakom denna utbildning. 
 Den största förklaringen till de ökade kostnaderna är dock att forskning, studier och stödinsatser till uppdragsgivare har ökat. Forskningen har nära tredubblats och forskningskostnaderna har ökat med ca 105 miljoner kronor. Utvecklingen kan troligen för- klaras med att FHS ambitioner att fylla de krav som ställs på forskning för att bli godkänd som en högskola med examensrätt. Men nästan all forskning är beställd av antingen FM, FOI, KBM eller Försvarsdepartementet. Dessa beställare måste ha känt ett ökat behov av kunskapsfördjupning i samband med den omställ- ning som totalförsvaret nu genomgår. 
  
 8.3.2 
  
 Verksamhetens intäkter 
  
 Intäkter fördelat på intäktsslag 
 FHS verksamhet finansieras i huvudsak av avgifter, dvs. mot- svarande 91 %. Ett förvaltningsanslag finns för finansiering av den veteskapliga grunden i forskningen, uppdragsforskning för rege- ringens behov och vissa internationella uppdrag. FHS har också intäkter från andra myndigheter och finansiella intäkter. Intäkterna har under FHS sex första år ökat med 60 %, dvs. omkring 10 % om året. Det är i första hand avgifterna från kunderna som ökat (63 %) medan intäkterna från anslaget har ökat med 34 %. I fasta priser räknat har anslaget ökat med ca 10 % per år 
 4 
 . 
  
 4  
 Jämförelse mot SCB:s implicitprisindex, dvs. ej mot pris- och löneomräkningen i Regerings- kansliet. 
 124 
 SOU 2004:58 Effektivitet och produktivitet 
 Tabell 8.6. Verksamhetens intäkter (tusentals kronor) fördelat på intäktsslag 
  
 Ökning 
  
 Intäktsslag 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 97–03 
  
 Anslag 
  
 24 439 
  
 30 325 
  
 23 982 
  
 27 464 
  
 31 596 
  
 32 355 
  
 32 641 
  
 34% 
  
 Avgifter 
  
 218 713 
  
 241 021 
  
 266 859 
  
 316 202 
  
 346 017 
  
 348 042 
  
 356 000 
  
 63% 
  
 Övrigt 
  
 964 
  
 700 
  
 216 
  
 2 905 
  
 253 
  
 1 438 
  
 900 
  
 -7% 
  
 Summa 
  
 244 116 
  
 272 046 
  
 291 057 
  
 346 571 
  
 377 866 
  
 381 835 
  
 389 541 
  
 60 % 
  
 Källa: Årsredovisningar samt delårsrapport avseende 2003. 
 Anm. Finansiella intäkter inräknat i Övrigt för år 1997. 
 Anm. Utfall 2003 är prognos. 
 Finansieringskällor 
 Finansieringskällorna framgår av nedanstående tabell. 
 Tabell 8.7. Finansieringskällor 
  
 Andel 
  
 Kund 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2002 
  
 Departement 
  
 (anslag) 
  
 24 883 
  
 30 765 
  
 23 982 
  
 29 968 
  
 31 596 
  
 32 355 
  
 8% 
  
 FM högkvarteret 
  
 180 415 
  
 214 343 
  
 231 273 
  
 267 219 
  
 282 226 
  
 273 070 
  
 72% 
  
 FM, förband m.m. 
  
 13 110 
  
 15 907 
  
 17 633 
  
 16 895 
  
 12 590 
  
 17 551 
  
 5% 
  
 Försvarsmyndigheter 
  
 5 811 
  
 4 710 
  
 11 042 
  
 21 427 
  
 30 514 
  
 24 625 
  
 6% 
  
 Övriga statliga 
  
 myndigheter 
  
 9 065 
  
 2 522 
  
 6 243 
  
 7 280 
  
 14 350 
  
 17 828 
  
 5% 
  
 Övriga kunder 
  
 10 018 
  
 3 799 
  
 884 
  
 3 769 
  
 7 490 
  
 15 882 
  
 4% 
  
 Summa 
  
 243 302 
  
 272 046 
  
 291 057 
  
 346 558 
  
 378 766 
  
 381 311 
  
 Källa: FHS intern redovisning. 
 Totalt sett (löpande priser) har alla finansiärer ökat sina beställ- ningar till FHS. Den relativa fördelningen mellan finansierings- källorna har varit relativt stabil. Intäkterna från anslaget och Högkvarteret har dock minskat något (4 % relativt totala intäkter) och försvarsmyndigheter och övriga myndigheter har ökat, dvs. 5 %. 
 I gruppen förband m.m. finns ett par större uppdragsgivare, bl.a. Upplands regemente (6,5 miljoner kronor). Bland försvarsmyndig- heterna finns FMV (18,1 miljoner kronor), SWEDINT (1 miljon 
 125 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 kronor) och Armétaktiskt kommando (0,7 miljoner kronor). I gruppen övriga statliga myndigheter finns bl.a. KBM (18 miljoner kronor), Utrikesdepartementet (5 miljoner kronor), SIDA (1,6 miljoner kronor) och Statens kvalitets- och kompetensråd (1,7 miljoner kronor). Bland övriga uppdragsgivare finns Nordiska ministerrådet (1,9 miljoner kronor) och Svenskt militärhistoriskt bibliotek (0,6 miljoner kronor). Det finns också ett  
 EU-bidrag 
  på cirka 1 miljon kronor. 
  
 8.3.3 
  
 Verksamhetens resultat 
  
 Verksamheten har samtliga år utom år 1997 och 2002 gett ett över- skott, dvs. intäkterna har varit större än kostnaderna. 
 Tabell 8.8. Verksamhetens resultat  
 (intäkter-kostnader 
  i tusentals kronor) 
  
 Intäktsslag 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 Över- eller 
  
 underskott  
 (-) 
  
 -1 
  697 
  
 6 330 
  
 14 806 
  
 -3 
  953 
  
 5 234 
  
 1 987 
  
 8 541 
  
 Källa: Årsredovisningar samt delårsrapport avseende 2003. 
 Anm. Utfall 2003 är prognos. 
 Inom FHS fördelade sig resultatet på följande sätt år 2002. 
 Tabell 8.9. Vissa verksamheters resultat år 2002 
  
 Verksamhet 
  
 Intäkter 
  
 Kostnader 
  
 Resultat 
  
 Stabsprogrammet 
  
 59 046 
  
 59 656 
  
 -610 
  
 Chefsprogrammet 
  
 102 792 
  
 101 068 
  
 1 724 
  
 Fackprogrammet 
  
 21 193 
  
 20 473 
  
 720 
  
 Högre totalförsvarsutbildning och övriga kurser 
  
 40 391 
  
 37 063 
  
 3 328 
  
 Utbildning totalt 
  
 223 422 
  
 218 260 
  
 5 162 
  
 Forskning anslag 
  
 32 355 
  
 31 890 
  
 465 
  
 Forskning avgift 
  
 126 058 
  
 129 713 
  
 -3 
  655 
  
 Forskning totalt 
  
 158 413 
  
 161 603 
  
 -3 
  190 
  
 Summa 
  
 381 835 
  
 379 863 
  
 1 972 
  
 Källa: Försvarshögskolan, internredovisning. 
 126 
  
 SOU 2004:58 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 För år 2002 har utbildningsverksamheten gett ett mindre överskott medan forskningsverksamheten har gått med ett mindre under- skott. 
 Avgifternas storlek 
 Enligt Försvarshögskolans instruktion framgår att skolan själv bestämmer hur höga avgifter skolan vill ta ut. Av avgiftsförord- ningen (1992:191) följer dock att skolan inte får ta ut så höga avgifter att skolan går med vinst. Skolans ekonomiska mål är därför att avgifterna ska motsvara skolans kostnader för den avgifts- belagda verksamheten. Enligt avgiftsförordningen (1992:191) ska avgiftsbelagda myndigheter varje år samråda med ESV om de av- gifter som myndigheten tar ut. Genom avgiftssamråden ska ESV bl.a. kontrollera att avgifterna sätts utifrån det ekonomiska mål som regeringen beslutat för verksamheten. 
  
 8.3.4 
  
 Produktivitet i utbildningsverksamheten 
  
 FHS mäter produktiviteten inom verksamhetsgrenen utbildning genom att beräkna kostnaden per helårsprestation. En helårspres- tation (HP) motsvarar 40 studieveckor med godkänt resultat. De totala kostnaderna för utbildningsverksamheten (inkl. pålägg för gemensamma kostnader m.m.) fördelas på antalet helårsprestatio- ner. 
 Tabell 8.10. Helårsprestationer och kostnader (tusentals kronor) 
  
 Ökning 
  
 Prestation 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 97–02 
  
 Antal HP 
  
 573 
  
 592 
  
 569 
  
 536 
  
 562 
  
 573 
  
 0% 
  
 Kostnad 
  
 per HP 
  
 271 
  
 308 
  
 308 
  
 383 
  
 420 
  
 381 
  
 41% 
  
 Källa: Årsredovisningar. 
 Utbildningsvolymen har legat på en relativt konstant nivå årligen sedan FHS bildades, dvs. i helårsprestationer omkring 570 HP. Däremot har kostnaderna, räknat i löpande priser, ökat med 41 %, dvs. från ca 300 000 kronor per HP till ca 400 000 kronor per HP. 
 127 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 Omkring hälften av denna ökning kan förklaras med prisökningar, medan resterande 20 % kan i princip förklaras antingen av att pro- duktiviteten minskat eller att kvaliteten ökat. Enligt FHS har det förekommit en kvalitetsökning, bl.a. genom att innehållet breddats och en högre lärarnivå i vissa ämnen. 
 Den kraftiga kostnadsökningen år 2000 kan förklaras med att elevantalet sjönk detta år. När elevantalet återigen ökade år 2001 så sjönk emellertid inte kostnaden per HP. Först år 2002 minskade kostnaderna något. 
 Kostnaderna per helårsprestation varierar dock kraftigt vilket framgår av nedanstående tabell. 
 Tabell 8.10 
 .  
 Kostnader för olika utbildningar (per helårsprestation i tusentals kronor) 
  
 Utbildning 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Förändring  
 01–02 
  
 Stabsprogrammet 
  
 302 
  
 275 
  
 -8,9% 
  
 Chefsprogrammet 
  
 559 
  
 549 
  
 -1,8% 
  
 Fackprogrammet 
  
 1 024 
  
 656 
  
 -35,9% 
  
 Högre totalförsvarsutbildning och kurser 
  
 248 
  
 264 
  
 6,5% 
  
 Utbildning totalt 
  
 420 
  
 381 
  
 -9,3% 
  
 Källa: FHS internredovisning. 
 En helårsprestation i fackprogrammet kostar mer än dubbelt så mycket som en helårsprestation i stabsprogrammet. År 2001 var dessutom kostnaden för fackutbildningen särskilt hög eftersom elevantalet sjönk detta år och kostnaderna måste slås ut på färre deltagare. Kostnaderna för den militära utbildningen har sjunkit det senaste året medan kostnaderna per helårsprestation för högre totalförsvarsutbildning och fristående kurser har ökat något. 
 Per studievecka är kurskostnaden för en elev mellan 7 000– 13 000 kronor. I denna kostnad ligger vanligen också kostnader för bärbara datorer och resor. En mindre del av studietiden är själv- studier och kostnaden per aktiv undervisningsvecka högre. FM:s kostnader för löner och traktamenten per studievecka uppgår till ungefär samma belopp som kurskostnaden (7  
 000–10 
  000 kr). Den sammanlagda kostnaden för en kursvecka är därmed ca 14 000– 24 000 kronor per studerande. 
 128 
  
 SOU 2004:58 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 En högre officer har troligen erhållit  
 7–8 
  års utbildning, om man inräknar all utbildning från värnplikten och framåt. Det är svårt att hitta en annan yrkesgrupp med lika lång skolutbildning i yrket. 
  
 8.3.5 
  
 Produktivitet i forskningsverksamheten 
  
 Det saknas nyckeltal för att följa produktivitet i forskningsverk- samhet och att redovisa produktivitet inom forskningsverksamhet är svårare. Orsaken till detta är verksamhetens stora bredd samt den stora variationen mellan olika forskningsprojekt, i princip är varje forskningsprojekt unikt. 
 Prestationer 
 Forskningens resultat kan redovisas kvantitativt enligt tabellen nedan i olika slags prestationer, sammanlagt 166 stycken. Forskare vid FHS producerar ca 120 skriftliga rapporter per år, exklusive konferensbidrag. Flertalet forskare delar sin tid mellan forskning och undervisning och i regel skall minst 20 % av tiden avse under- visning. Ett antagande kan vara att det rör sig om ca 100 personer per år som forskar. Varje person/år genererar då ca en rapport, bok, avhandling eller vetenskaplig artikel per år. 
 Tabell 8.11. Prestationer inom forskningsområdet år 2002 
  
 Finansierings- 
  
 Bok 
  
 Vetenskaplig 
  
 Konferens- 
  
 Avhandling 
  
 Artikel i veten- 
  
 form 
  
 rapport 
  
 bidrag 
  
 skaplig tidskrift 
  
 Anslag 
  
 21 
  
 34 
  
 17 
  
 1 
  
 23 
  
 Avgift 
  
 4 
  
 30 
  
 24 
  
 3 
  
 9 
  
 Totalt 
  
 25 
  
 64 
  
 41 
  
 4 
  
 32 
  
 Källa: FHS årsredovisning för år 2002. 
 Kostnader för forskning 
 Som nämnts i tidigare avsnitt uppgår kostnaderna för verksamhets- grenen forskning för 2002 till 161 miljoner kronor, som motsvarar ca 40 % av de totala kostnaderna året. Huvuddelen av verksam- heten har beställts av FM. 
 129 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 SOU 2004:58 
  
 Finansieringen av forskningen sker främst genom 
  
 Försvarsdepartementet (anslag för vetenskaplig grund och rege- ringens behov), 
  
 FM  
  
 (FoT-program 
  avseende ledning, ledarskap, psykologiska operationer och urval), 
  
 KBM (krishantering och folkrätt). 
  
 Forskningsverksamheten har expanderat kraftigt sedan FHS bilda- des, vilket tydliggörs av tabellen nedan. 
 Tabell 8.12 
 .  
 Kostnader för forskning (tusen kronor) 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Förändring 
  
 Total 
  
 kostnad 
  
 56 505 
  
 58 292 
  
 49 089 
  
 129 830 
  
 134 005 
  
 161 603 
  
 186 % 
  
 Total intäkt 
  
 53 040 
  
 53 507 
  
 50 564 
  
 123 088 
  
 134 988 
  
 158 413 
  
 199 % 
  
 – varav 
  
 avgifter 
  
 38 265 
  
 31 541 
  
 26 102 
  
 93 107 
  
 103 392 
  
 126 058 
  
 229 % 
  
 – varav 
  
 anslag 
  
 14 775 
  
 21 966 
  
 24 462 
  
 29 981 
  
 31 596 
  
 32 355 
  
 119 % 
  
 Resultat 
  
 -3 
  465 
  
 -4 
  785 
  
 1 475 
  
 -6 
  742 
  
 983 
  
 -3 
  190 
  
 Källa: Försvarshögskolan. 
 Som framgår ovan har kostnaderna för forskning, utveckling och stöd nästan tredubblats under de senaste åren. Kostnaderna upp- gick år 2002 till närmare 162 miljoner kronor, varav ca 70 miljoner kronor avsåg kostnader för utveckling och stöd. Av uppdragsintäk- terna avser ca 0,5 miljoner kronor avser intäkter från utomstatliga kunder. För forskningsprojekten gäller principen om full kostnads- täckning för varje enskilt uppdrag. 
 Anledningen till att kostnaderna har ökat så kraftigt är att FM har ökat sina beställningar och anslaget till FHS nästan har fö- dubblats i reala termer. En förklaring kan vara att omställningen av försvaret från ett invasionsförsvar till att hantera kriser och genom- föra internationella insatser i allt större utsträckning har medfört ett nytt behov av kunskap som FHS kan tillgodose. 
 FHS:s uppfattning 
 5  
 är att kostnaderna och produktiviteten inom forskningen har ökat under 2002. Bl.a. har volymen av producerad skriftlig dokumentation ökat och egenproducerat forskningsmate- rial används i ökad utsträckning i undervisningen. Forsknings- 
  
 5  
 FHS årsredovisning år 2002. 
 130 
  
 SOU 2004:58 
  
 Effektivitet och produktivitet 
  
 volymen har, i kostnader räknat, ökat från 56 miljoner kronor (1997) till 161 miljoner kronor (2002). Forskningsverksamheten utgör därmed ca 42 % av FHS totala verksamhet, i kostnader räk- nat. 
 Det har framkommit under utredningen att det inte är mer ren- odlad grundforskning som efterfrågas, utan uppdragsforskning för ett visst behov, utvecklingsinsatser, stöd till FM i olika processer m.m. I dag kan inte FHS helt tillgodose den ökade efterfrågan som finns, av resursskäl eller av kompetensskäl. 
 131 
  
 9 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av Försvarshögskolans kompetens och forskning 
  
 9.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att 
  
 regeringen (Försvarsdepartementet) gör en extern utvärdering av nyttan och användningen av beställd forskning för rege- ringens behov, 
  
 kunskapen om utbildningarnas värde stärks genom att ett stringent betygssystem införs vid FHS, 
  
 externt genomförda användarutvärderingar görs i större ut- sträckning än tidigare, 
  
 de befintliga systemen för deltagarutvärdering utvecklas genom bättre enkätmetodik och användbara sammanställ- ningar av informationen, 
  
 utvärderingen av forskningen bör stärkas genom externa gransk- ningar av vetenskaplig kvalitet och av användningen, på samma sätt som i andra delar av högskolevärlden, 
  
 FHS och beställarna av forskning gemensamt vidtar åtgärder för att förbättra spridningen av forskningsresultaten. 
  
 9.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Utredningen har till uppgift enligt direktiven att utvärdera upp- dragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning som FHS tillför dem. Utredningen skall även bedöma hur FHS:s forskning sprids till andra relevanta aktörer, främst inom totalförsvaret. För att fullgöra dessa uppgifter har ut- redningen uppdragit åt en extern konsult att göra en utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering av dels utbildningen vid FHS, 
 133 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 SOU 2004:58 
  
 dels forskningen vid FHS. Konsulten har tillsammans med utred- ningen också genom en enkät inhämtat användarnas syn på forsk- ningen och hur den sprids. Konsultens rapport finns i bilaga 4. Hans sammanfattande slutsatser redovisas nedan i avsnitt 9.3. 
  
 9.2.1 
  
 Utbildning 
  
 För att bilda sig en uppfattning om de olika utvärderingarna som FM gör av beställda utbildningar beställde utredningen en utvärde- ring av en extern konsult. Den i sin helhet bilagda konsult- rapporten lyfter fram ett antal kvalitetskriterier för att försöka bedöma om utvärdering är bra eller inte, nämligen: 
  
 Användbarhet, 
  
 Tillförlitlighet, 
  
 Etik, 
  
 Genomförbarhet. 
  
 Utredningen finner, i likhet med konsultrapporten, att utvärde- ringar av utbildningarna är användbara för FM:s beställnings- verksamheten och bör även i fortsättningen vidareutvecklas. Ut- värderingarna innebär också en viktig återkoppling för FHS i sin verksamhetsutveckling av utbildningen. Användbarheten bör där- emot ställas i relation till genomförbarheten av utvärderingarna, dvs. hur långt bör man gå i sin utvärdering, vilken nivå är lagom? Utredningen finner att en systematisk bedömning och avvägning kan behöva göras av vilken nivå av utvärdering är effektiv och/eller önskvärd. Utredningen finner också att en vidareutveckling av de olika utvärderingsinstrumenten är önskvärd för att öka systema- tiken och tillförlitligheten i utvärderingarna. 
 I allmänhet får man den bästa utvärderingen av vad kursdeltagare lärt under en kurs om de kursansvariga lärarna lägger upp ett betygssystem, lärarna tillämpar det och sammanställningarna av betyg används i återrapporteringen till uppdragsgivarna. Men för att sådan information skall vara användbar krävs en tydlig betygs- skala. Utredningen anser att FHS bör överväga att för de mera omfattande kurserna införa ett mer nyanserat betygssystem än det som används i dag och som bara innehåller två värden: godkänd och icke godkänd. 
 Utredningen finner att det verkar som om FM utnyttjar de möjligheter att följa upp utbildningen på plats hos FHS och lagda 
 134 
  
 SOU 2004:58 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 beställningar och offerter som finns i det gällande avtalet. Däremot kan det finnas anledning att FM och FHS uppdaterar avtalet. 
  
 9.2.2 
  
 Forskning 
  
 Utredningen finner i likhet med konsultrapporten att utvärdering av forskning görs i relativt liten omfattning, vilket innebär att en bedömning begränsas till att se om forskningen är tillförlitlig eller användbar. 
 Frågan är om den utvärdering som uppdragsgivarna gör av forsk- ningen vid FHS är bra utvärdering. Eftersom det är så lite utvärde- ring som görs blir svaret på frågan att den vare sig är tillförlitlig eller användbar. FHS:s egen kontroll genom disputationer och publicering i vetenskapliga skrifter, och genom det ledarskap pro- fessorer och andra forskare utgör, kan ge skolan själv en god bild av kvalitet. Men denna bedömning säger knappast något om kvalitet för de organisationer som beställer forskning och ger ingen specifik kunskap om just de forskningsprojekten. 
 Kostnaderna är låga men man har å andra sidan ingen effekt att ställa dem i relation till. Enligt uppgift från FM framgår att FHS planerar sin forskning så att den inte skall dubbleras inom olika områden. 
 Enligt uppgifter från FM definieras ett antal milstolpar inom varje forskningsprojekt inom ramen för  
 FoT-arbetet, 
  dvs. leveran- ser av forskningsresultat som FM bedömer vara bra eller inte. Om FM bedömer att rapporten innehåller det som är beställt så god- känns leveransen inom 10 dagar och FHS fakturerar för uppdraget. Därefter gör FM betalning av uppdraget. 
 Enligt konsultrapporten saknar de som ingår i de berörda FoT- grupperna och som beställer forskning, vetenskaplig grundutbild- ning. Av uppgifter från FM framgår att beställd forskning ofta utgör studier, inte forskning i traditionell betydelse, och att det i dagsläget finns ett gränsdragningsproblem mellan FoT och bestäl- lda studier. 
 Utredningen finner att FM förlitar sig på FHS granskning av forskningsresultaten och att FM kan behöva förstärka sin egen kompetens för att avgöra om forskningsresultaten är av hög kvali- tet eller inte. 
 135 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 SOU 2004:58 
  
 9.3 
  
 Bakgrund 
  
 9.3.1 
  
 Utvärdering av utbildning 
  
 FM:s utvärdering 
 Den av utredningen anlitade konsulten har använt en modell för en heltäckande utvärdering i fyra steg (nivåer) för att bedöma upp- dragsgivarnas, i första hand FM, sätt att utvärdera utbildningen vid FHS. 
 Modell för utvärdering 
  
 Attitydnivå  
 – deltagarnas åsikter om utbildningen, 
  
 Kunskapsnivå  
 – vad deltagarna har lärt sig, dvs. kunskapsinne- håll, 
  
 Användningsnivå  
 – hur och i vilken utsträckning deltagarna tillämpar vad de lärt sig, 
  
 Organisationsnivå  
 – hur arbetsplatsen, gruppen eller organisa- tionen förändras. 
 FM får information om deltagarnas åsikter om utbildning (attityd- nivå), på tre sätt: kursutvärderingar genom enkät, s.k. syntesvecka och informella kontakter. 
 Enkät tillställs alla som deltar i utbildning när utbildningen är slutförd. Enkäten tas fram gemensamt av FM och FHS. FM ansva- rar för sammanställning och analys av resultaten som visar hur väl man når de beställda övergripande målen för utbildningen. Enkäten innebär en värdering av hur man når de övergripande målen för utbildningen, så som FM fastställt dem i sin beställning av utbild- ningen. Däremot ger den ingen direkt kunskap om de olika utbild- ningsmomenten. 
 Varje utbildningsomgång avslutas med en syntesvecka som ger FM mer detaljerad information om kurserna med utvärderings- samtal. Representanter för FM, bl.a. Utbildningsinspektören, bru- kar delta. Högkvarteret får också kunskap om deltagarnas attityder genom informella kontakter med deltagarna under pågående utbildning. 
 Hur bedömer FHS vad kursdeltagarna har lärt sig (kunskaps- nivå)? Efter varje delkurs inom en större kurs, framförallt stabs- programmet och chefsprogrammet, får deltagarna betyg. De får 
 136 
  
 SOU 2004:58 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 också betyg efter det att hela kursen har avslutats. Betygsskalan har två värden: godkänd och icke godkänd. De flesta deltagarna får betyget godkänd. Det är mycket ovanligt att någon får icke god- känd som avgångsbetyg. Mindre kurser och kurser som beställts av andra uppdragsgivare än FM är sällan betygsatta. 
 Ett viktigt inslag i bedömningen av inlärning är de observationer som uppdragsgivare gör genom att närvara vid centrala moment i utbildningen. Representanter från Högkvarteret brukar vara när- varande vid de stabsövningar som ingår i stabs- och chefs- programmen och får då en bild av hur kursdeltagarna tar till sig kunskapsinnehållet i utbildningen. 
 Frågan om hur och i vilken utsträckning deltagarna tillämpar vad de lärt (användningsnivån) kommer enligt konsultrapporten upp vid de uppföljningssamtal som man håller vid förbanden ett år efter det att kurserna har avslutats. Samtalen protokollförs, underteck- nas av förbandschefen och skickas till Högkvarterets utbildnings- avdelning. Informationen ställs dock uppenbarligen inte samman- fattande omdöme om användningen av kunskapsinnehållet på en hel kurs. 
 FM har också ambitionen att följa upp utbildningens effekter på organisationsnivån, dvs. hur utbildningen bidrar till att lösa orga- nisationens uppgifter. 
 Att utvärdera en utvärdering brukar kallas metautvärdering. Vilka är kriterierna för bra utvärdering av uppdragsgivarnas utvär- dering av FHS utbildning? Utredningens utvärderingskonsult har använt de kvalitetskriterier för utvärdering som godkänts av Ame- rican National Standards Institute. Dessa kriterier är att utvärde- ringen skall vara användbar, tillförlitlig, etiskt riktig och genom- förbar. 
 Konsulten ställer frågan om FM:s utvärdering lever upp till dessa krav. Han ger följande sammanfattande svar. Utvärderingssystemet har båda starka och svaga sidor. Dess främsta styrka ligger i den nära kopplingen till användningen av utbildningen. Svagheterna ligger i tillförlitligheten och utvärderingsmetodiken. En stor för- tjänst är att utvärderingen inte tar mycket resurser i anspråk. 
 137 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 SOU 2004:58 
  
 Samordningsavtal mellan FM och FHS 
 Av gällande samordningsavtal mellan FM och FHS framgår att FM skall ha möjlighet att göra olika slags uppföljning, bl.a. av: 
  
 Verksamheten, dvs. FM har rätt att följa utbildningen på plats vid FHS, 
  
 Beställningar, dvs. löpande händelser genom milstolpesrapporter och slutliga rapporter, kvartals- och delårsrapporter för lagda beställningar och offerter, kostnadsuppföljning genom fakture- ringsprognoser, verksamhetens resultat. 
  
 Avtalet reglerar också de ekonomiska relationerna såtillvida att alla betalningar skall kunna hänföras direkt till beställningar och redo- visas mot milstolpesrapporter. FHS skall också ansvara för en pris- sättning enligt nollresultat, dvs. enligt vanliga gällande principer i staten för avgifter, nämligen fullkostnadstäckning. 
 KBM:s och andra uppdragsgivares utvärdering 
 FHS genomför systematiskt utvärderingar av beställda utbildningar, t.ex. kurs i högre chefsutbildning. I detta fall får KBM en kurs- utvärdering på attitydnivå från FHS. KBM och FHS ställer samman svaren och får en form av kvalitetsmått för varje kurs. Man har tidsserier och kan göra uppföljningar och analyser som leder till förändringar i kurserna. KBM har också genomfört en extern ut- värdering av kurserna. Denna täckte även frågan om utbildningar- nas användbarhet. 
 KBM har ett ramavtal med FHS som avser beställning av utbild- ning. Det framgår av avtalet vad gäller uppföljning och återrappor- tering, bl.a. att: 
  
 KBM har rätt att följa utbildningarna på plats vid FHS, 
  
 FHS skall redovisa för aktuell information om läget i varje beställning, 
  
 Parterna träffas för regelbunden uppföljning i form av kvartals- och delårsrapporter, där delresultat, prognoser för ev. leverans- och/eller prisavvikelser, verksamhetsresultat, fakturerings- prognoser osv. diskuteras. 
  
 138 
  
 SOU 2004:58 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 FM-Log 
  följer upp på samma sätt som FM i övrigt, dvs. genom kursutvärderingar och utvecklingssamtal. Extern utvärdering tycks inte förekomma. 
  
 9.3.2 
  
 Utvärdering av forskning 
  
 Utvärdering av forskning handlar om att bilda sig en uppfattning om forskningen är bra och om den kommer till användning, t.ex. i FHS:s utbildningar eller på annat sätt. 
 FM:s utvärdering 
 FM beställer forskning inom ramen för  
 FoT-arbetet 
  (forskning och teknikutveckling) i huvudsak hos följande myndigheter: Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och FHS. Beställningar av forskning styrs i sin helhet av den totala  
 FoT-planen 
  och strategin för denna. Beställningarna från FHS ut- gör omkring 35 miljoner kronor inom områden för framförallt ledning, ledarskap och logistik. Detta är en mycket liten del av FM:s årliga beställningar av forskning för drygt en miljard kronor. En utförlig beskrivning av rutinerna kring beställningar och upp- följning finns i den bilagda konsultrapporten. 
 Uppföljning görs kvartalsvis genom milstolpesrapporter från varje enskild  
 FoT-grupp 
  vilket också innebär att omförhandling av inriktningen av forskningen kan göras löpande. Enligt FM är milstolparna kvalitetssäkrade av FHS innan leverans, dvs. varje en- skild forskares resultat granskas av FHS innan återrapportering till FM. 
 KBM:s och andra uppdragsgivares utvärdering 
 Enligt överenskommelse mellan KBM och FHS från januari 2004 framgår att KBM beställer forskning inom  
 CRISMART-projektet 
  där ett ramforskningsprogram skall genomföras avseende kris- hantering i Europa och skall vara färdigt senast december 2006. En styrgrupp bestående av personal från båda myndigheterna skall sammanträda fyra gånger per år och ansvara för att följa upp arbetet i programmet så att den huvudsakliga inriktningen enligt beslutad programplan följs samt följa upp den ekonomiska budgeten. 
 139 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 SOU 2004:58 
  
 KBM får kvartalsrapporter av samma karaktär som FM:s mil- stolpesrapporter (i stort ett fakturaunderlag). Det finns också refe- rensgrupper som följer forskningen och bedömer kvalitet och användbarhet. Det vetenskapliga rådet kan användas för att bedöma produkterna. 
 KBM har hittills tillsatt två externa utvärderingar för att bedöma forskning som bedrivits vid FHS. De avsåg den vetenskapliga kvali- teten i två forskningsprogram. 
 Räddningsverket och Pliktverkets utvärdering av forskning lik- nar FM:s. Men någon motsvarighet till  
 FoT-grupperna 
  finns inte. I stället har man avtal som reglerar utvärderingen av forskningen. Utvärderingen har inte alltid en fast form eftersom Räddnings- verket och Pliktverket har omedelbar kunskap om användningen av forskningen och nära kontakt finns mellan beställare och utförare. 
 Regeringen (Försvarsdepartementet) gör i dagsläget ingen utvär- dering av beställd forskning från FHS. 
  
 9.3.3 
  
 Utvärdering av användningen av FHS forskning 
  
 Enligt konsultrapporten görs inte uppföljning av användningen av den beställda forskningen hos FM på ett systematiskt sätt. Utred- ningen har därför valt att sända ut en enkät till olika användare av forskning hos FHS för att bilda sig en uppfattning om användarnas syn på forskningen. I den bilagda konsultrapporten redovisas metod, urval och frågeställningar i enkäten samt resultatet av den. 
 Sammanställningen av enkätsvaren visar att kunskapen om forsk- ningens syfte och mål är god i jämförelse med hur det är i andra system av praktiker/forskare. När det gäller frågan om man har tagit del av forskningsresultaten känner de flesta av de tillfrågade till några projekt ganska väl, har hört talas om något annat och känner inte till de övriga. 
 Av de som svarade tror sig 72 % få minst viss användning av forskningsprojektet ROLF – rörlig, operativ ledningsfunktion. Hela 12 % tror att de kommer att ha en viss konkret användning av avhandlingen om Norge i svensk säkerhetspolitik under efterkrigs- tiden. Ungefär hälften tror sig få någon användning av de övriga tre forskningsprojekten i enkäten. 
 Utredningen ställde också en öppen fråga om hur användbara forskningsresultaten från FHS är. Några representativa exempel på svar finns redovisade i den bilagds konsultrapporten. Svaren tyder 
 140 
  
 SOU 2004:58 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 på engagemang och intresse för forskningen. Många anser att FHS bör bli betydligt bättre på att informera om forskningen men att FM också bör göra mer för att tillgodogöra sig den beställda forsk- ningen. 
 Det vanligaste sättet att få information om forskningen är genom kollegor och dialog om forskning och utveckling i organisa- tionen. Därefter var föredrag och forskningsrapporter det vanli- gaste. Påfallande få hade läst om forskningen i fackpress. Mindre än 10 % hade hört talas om forskningsprojekten vid sin utbildning vid FHS. I sin helhet visar svaren att forskningen inte når ut särskilt bra. De som i sina svar säger att de inte alls har fått kännedom om forskningen är alltid i stor majoritet. 
 Utredningen vill lyfta fram ett antal förslag avseende användbar- heten av forskningen som kom fram från enkäten, bl.a. att 
  
 FHS bör systematiskt skicka ut sina forskningsrapporter som FOI gör, för att nå ut bättre med resultaten, 
  
 FHS bör synas mer inom FM:s organisation och informera vid garnisonsbesök, 
  
 Högkvarteret och FHS bör ha bättre och mer frekventa kontakter, 
  
 FHS kan publicera sina resultat i Framsyn, och/eller på sin hemsida med relevanta länkar, diskussioner och presentationer av forskningsresultat kan också presenteras vid seminarier, 
  
 Användarna generellt inte ansåg sig ha tillräckligt med tid att regelbundet följa kunskapsutvecklingen på sitt specifika om- råde, 
  
 Enligt den utskickade enkäten med frågor om forskningen vid FHS visar att de tillfrågade anser att samverkan mellan FHS och andra aktörer inom totalförsvaret kan öka eller förbättras. 
  
 9.3.4 
  
 Konsultens sammanfattande slutsatser 
  
 Konsulten konstaterar att uppdragsgivarna är mycket nöjda med kvaliteten på såväl utbildning som forskning vid FHS. Forskningen når ut. Den enkät som gjorts bland potentiella användare av forsk- ningen visade att en oväntad stor andel kände till, var intresserad av och trodde sig få användning av resultaten. 
 Konsulten ställde frågan om hur den positiva bilden har formats och vilken roll utvärderingar kan ha i det sammanhanget. Bland 
 141 
  
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering 
  
 SOU 2004:58 
  
 FHS uppdragsgivare kan man särskilja två olika förhållningssätt till utvärdering. 
 Den ena modellen, som tillämpas framförallt av FM och Plikt- verket, bygger på nära kontakter mellan utförare och beställare, personliga besök, intervjuer, enkäter vid kursavslutning m.m. Ut- värdering görs ofta med egna resurser och utspritt i tiden. Den avser oftast hela verksamheten. 
 Den andra modellen, som tillämpas framförallt av KBM och Räddningsverket, bygger på en mer systematiserad och metodolo- giskt medveten utvärderingsverksamhet, t.ex. med hjälp av veten- skapliga råd och extern utvärderingsexpertis. Utvärderingen sker då oftast genom stickprov. 
 Den första modellen anses ofta kunna bidra till att utvärderings- resultaten kommer till användning. FM har kunnat omsätta sin ut- värdering i beslut om ändringar i kursprogram och förnyelse av forskning. En annan fördel är att kostnaderna är låga. Däremot måste tillförlitligheten bedömas som låg och utvärderingsmetodi- Weber mindre väl utvecklad. 
 Den andra modellen ger mer tillförlitlig information. Risken med externa system för utvärdering är dock att resultaten inte kommer till användning. De kan också vara dyra. 
 Båda modellerna har enligt konsulten sina fördelar och nack- delar. Hos var och en av de uppdragsgivande myndigheterna finns inslag av båda modellerna. Det är ju skillnad på hur man utvärderar ett- och tvååriga program jämfört med tredagarskurser och hur man utvärderar forskning med ett tydligt användningsområde jäm- fört med uppbyggnad av forskarmiljö. 
 Konsulten föreslår tre åtgärder för att stärka utvärderingen av utbildningen. Den första är att införa ett tillförlitligt och stringent betygssystem. För det andra skulle externa användarutvärderingar kunna bidra till att ge tillförlitlig kunskap om hur, när och varför utbildningens innehåll kommer till nytta. I tredje hand bör enkät- metodiken förbättras och användbara sammanställningar göras av informationen från utvärderingarna. 
 Utvärderingen av forskning kan enligt konsulten stärkas genom fler externa granskningar av vetenskaplig kvalitet hos och använd- ning av forskningen. Han framhåller att några av uppdragsmyndig- heterna har väl avvägda system för utvärdering. Vid andra fungerar informella utvärderingssystem väl med tanke på forskningens om- fattning och karaktär. 
 142 
  
 10 
  
 Förändringar i Försvars- högskolans omvärld 
  
 10.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att  
 FHS 
  
 gör prognoser för att bilda sig en uppfattning om de framtida utbildningsvolymerna, 
  
 analyserar konsekvenserna för skolans verksamhet av de nyligen beslutade ändringarna i officersförordningen, 
  
 gör en bedömning av hur skolan skall möta en ökad efterfrågan på utbildning och forskning inom områdena fredstida krishante- ring och civil beredskap. 
  
 10.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 FHS verksamhet är av stor betydelse för den pågående föränd- ringen av försvaret. FHS utbildar nya högre officerare som skall leda förändringsarbetet och FHS tar i sin forskning fram ny kunskap som behövs för att klara nya uppgifter. 
 Utredningens bedömning av behovet av verksamhetsförändringar de närmaste åren är 
  
 färre officerare på långa program kan behöva utbildas, men fler militära och civila specialister kommer att behöva utbildas, 
  
 ökad efterfrågan på civil utbildning för militärt bruk, 
  
 ökad efterfrågan på militär utbildning för den fredstida kris- hanteringens behov, 
  
 större krav på snabbhet och flexibilitet i anpassning av FHS kursutbud, 
  
 143 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
  
 SOU 2004:58 
  
 fortsatta krav på hög kvalitet men ökade krav på uppföljning och utvärdering. 
  
 Skolreformutredningens förslag och de nyligen gjorda ändringarna i officersförordningen kan få stora konsekvenser för FHS utbild- ningsverksamhet, även om man undantar akademiseringsfrågan. Hur stora konsekvenserna blir beror dock på hur förslagen genom- förs. Om kopplingen mellan stabs/chefsutbildning och befordran tas bort kan utbildningsvolymen komma att variera i högre grad mellan åren än vad som nu är fallet. T.ex. kan ett besparings- program för försvaret medföra att den högre utbildningen minskas kraftigt ett år av ekonomiska skäl. Det är också möjligt att ut- bildningen tidigareläggs för vissa och senareläggs för andra. I några fall kanske man bedömer att utbildningsbehovet för en viss person kan tillgodoses genom FHS kurser eller genom annan utbildning utanför FHS, t.ex. vid ett universitet eller internt inom FM. 
 Detsamma gäller om det tekniska basåret och fackutbildningen görs om till fristående kurser som kanske beställs och betalas av respektive förband. Volymen kan komma att variera kraftigare från år till år om man tar bort den  
 block-beställning 
  av Högkvarteret som hitintills styrt utbildningsvolymen. Efterfrågan på olika typer av kurser kan också komma att variera och här kanske FHS måste känna av samtliga förband i stället för att få ett utbildnings- uppdrag från högkvarteret 
 Sammantaget bedömer utredningen att Skolreformutredningens förslag och ändringarna i officersförordningen kommer att ställa stora krav på flexibilitet i utbildningsvolymen och att FHS roll i den högre officersutbildningen förändras. För FHS kan denna ut- veckling vara positiv om myndigheten kommer att efterfrågas på grund av sin kompetens och beroendet till några få beställare minskar. FHS driver ett målmedvetet arbete med ett internationali- sera utbildningen vid skolan. Detta arbete bör fortsätta. Utred- ningen återkommer till frågan om samverkan med andra länders försvarshögskolor i kapitel 12. 
 144 
  
 SOU 2004:58 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
  
 10.3 
  
 Bakgrund 
  
 10.3.1 
  
 Omvärldsförändringar som påverkar verksamheten 
  
 Flertalet västliga försvarsmakter befinner sig i en omställnings- process, även om det svenska försvaret kanske har krav på sig att göra särskilt stora förändringar avseende kostnader, volym och verksamhet. Årsrapporten från Högkvarterets perspektivplanering 
 1  
 innehåller en beskrivning av utvecklingen i västliga försvarsmakter. Utvecklingen kan sammanfattas i följande punkter 
  
 kompetens för väpnad strid skall behållas, 
  
 krav på ökad reaktionsförmåga gör underrättelser viktigare, 
  
 krav på ökad lednings- och beslutsförmåga, 
  
 krav på interoperabilitet (med förband från andra länder), 
  
 ökad försvarsgrenssamordning, 
  
 breddad hotbild inkluderande terrorism, 
  
 satsning på kvalitet framför kvantitet, 
  
 traditionell värnplikt frångås. 
  
 Det svenska försvaret befinner sig fortfarande i en stor omställ- ningsprocess som påverkar inriktning, organisation och resurstill- gång. Återverkningarna på FHS verksamhet har varit tydliga, framförallt när det gäller innehållet i utbildningen och forskningen, men har samtidigt varit relativt begränsade när det gäller orga- nisation, styrning och resurser. I ett krympande försvar har FHS kunnat expandera sin verksamhet genom att kundernas efterfrågan på kompetensstöd har ökat. 
  
 10.3.2 
  
 Internationella insatser 
  
 FM nyttjas i ökad utsträckning som ett verktyg i den internatio- nella krishanteringen. Försvarsberedningen gör exempelvis bedöm- ningen att 
 omfattningen av svensk medverkan i fredsfrämjande insatser, i Europa och dess närhet men även globalt, över hela konfliktskalan från civila förebyggande åtgärder till militära fredsframtvingande insatser, bör öka. 
 2 
  
 1 
  
 Årsrapport från perspektivplaneringen  
  
 2002–2003; 
  Målbildsinriktningar inför Försvarsbeslut 2004 – rapport 7 
 , HKV skr  
  
 2003-02-28 
  
  bet 23 210:63182, s.  
  
 30–31. 
  
 2 
  
 Säkrare grannskap – osäker värld 
 , Rapport från Försvarsberedningen, Ds 2003:8, s. 28. 
 145 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
  
 SOU 2004:58 
  
 Regeringen har också i en proposition 
 3  
 konstaterat att 
 Sveriges militära verksamhet utomlands är av stor betydelse och den kompetensuppbyggnad och det internationella utbyte som pågår bör fortgå. Dessutom anser regeringen att denna verksamhet bör formali- seras ytterligare gentemot de länder där utbytet är av störst omfattning och betydelse. 
 Eftersom Sverige är ett land med begränsade resurser kommer vår medverkan i internationella insatser alltid att ske i samverkan med andra länder, ofta  
 NATO-länder. 
  Denna samverkan ställer ökade krav på interoperabilitet. 
 För FHS innebär detta att utbildning måste ges för att kunna uppträda tillsammans med andra nationers förband och i multi- nationella staber. Sättet att leda verksamheten behöver oftast an- passas till  
 NATO-standard 
  och stödsystem ordergivning, uppfölj- ning m.m. måste fungera i en internationell miljö. Detta betyder i sin tur att svenska officerare måste ha förståelse för NATO:s planeringsprocess (GOP) och den militärteori som ligger bakom denna och ha en militärteoretisk kunskap på jämbördig nivå med NATO (PFF). 
 FHS har kommit långt i sin utbildning av officerare som skall delta i internationella operationer. Om Sverige i framtiden kommer att skicka ut mer kvalificerade förband (t.ex. för luftförsvar m.m.) kommer än högre krav att ställas på ledning och samverkans- förmåga. 
  
 10.3.3 
  
 Nationellt försvar 
  
 I arbetet inför Försvarsbeslut 2004 
 4  
 har HKV sammanfattat några avgörande punkter för förändringsarbetet 
  
 övergången till ett insatsförsvar tillsammans med teknikutveck- lingen kräver färre människor, men med mer kvalificerad och specialiserad kompetens, 
  
 djupare specialistkunskaper kommer att krävas inom områden som inte är unikt militära (ekonomi, teknik, juridik etc.) och som i större utsträckning kan lösas av civil personal, 
  
 3 
  
 Prop. 1999/2000:30. 
  
 4 
  
 Ibid, s.  
  
 61–66. 
  
 146 
  
 SOU 2004:58 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
  
 officerare bör främst nyttjas i befattningar där kompetens för väpnad strid krävs. 
  
 I budgetunderlaget för år 2004 anger FM att 
  
 särskilda utbildningsinsatser och förändringar i utbildningen vid ordinarie kurser skall ske för att snabbt öka kompetensen inom områden viktiga för utveckling av ett nätverksbaserat försvar, 
  
 skolsystemet skall säkerställa att personalutbildning i ökad utsträckning kvalitetssäkras och bibehålls på en hög nivå. Genomförd utbildning samt målen för personalutbildning skall kontinuerligt utvärderas och analyseras och ge underlag till årlig revidering, 
  
 kompetensutveckling av yrkesofficerare skall tydligare styras av de faktiska behoven. Yrkesofficerares deltagande i internationell verksamhet skall uppmuntras och ges ökat meritvärde. 
  
 10.3.4 
  
 Det militära skolväsendets reformering 
  
 Skolreformutredningen har lämnat sitt slutbetänkande 
 5  
 och utred- ningens förslag bereds nu av Regeringskansliet. Regeringen beslu- tade den 1 april 2004 om ändringar i officersförordningen som trä- der ikraft den 1 juni 2004. 
 I denna utredning föreslås bl.a. följande som berör FHS utbild- ning 
  
 de program som i dag bedrivs på FHS, stabsprogrammet och chefsprogrammet föreslås kvarstå som program med i huvudsak den inriktning de har i dag. Kopplingen till befordringsgången (som s.k. nivåhöjande utbildning) bör dock försvinna, 
  
 den tekniska utbildningen för officerare på alla nivåer bör byg- gas ut och förnyas. De tekniska delarna i chefsprogrammet (det tekniska basåret om 40 poäng) bör brytas ut och läggas som separata kurser och bli en del av det allmänna kursutbudet, 
  
 språkutbildningen bör förstärkas på alla nivåer, 
  
 FHS blir en sektorshögskola med Försvarsdepartementet som huvudman och med anslagsfinansierad utbildning alternativt en civil högskola (särskild inrättning) med uppdragsfinansiering, 
  
 5  
 Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten (SOU 2003:43). 
 147 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
  
 SOU 2004:58 
  
 samarbetet mellan FHS och FM:s skolor, universitet, högskolor och forskningsinstitut intensifieras 
  
 utbildning just in time bör vara en styrande princip och en specialistinriktning skall ske tidigt av för vissa befattningar. 
  
 10.3.5 
  
 Totalförsvarets behov och framtida utbildningsvolym 
  
 Med ett vidgat perspektiv på  
 försvars-, 
  kris och säkerhetsfrågor följer också en vidgad målgrupp för utbildning i sådana frågor. FHS utbildningsvolym för totalförsvarsanpassad civil utbildning har ökat de senaste åren och fler, kanske framförallt ungdomsstude- rande, önskar gå denna utbildning. 
 Ur ett totalförsvarsperspektiv bör det vara angeläget att försöka ta vara på det intresse som nu finns omkring dessa frågor. Sannolikt fångas detta intresse även upp av universiteten, som kan tänkas erbjuda mer utbildning om säkerhetspolitik, folkrätt m.m., men FHS kan ha skäl att pröva om FHS kunskap bör nå större och nya målgrupper. Mycket talar för att FHS utbildningsvolym kommer att kunna ökas om man kan erbjuda rätt målgrupper rätt utbild- ning. 
 Sedan den nya FHS bildades har den totala utbildningsvolymen varit i stort sett konstant på ca 570 helårsstuderande. Utbildningen av officerare har gått ner med ca 60 helårsstuderande samtidigt som utbildning av personer från offentlig förvaltning, näringsliv och det civila samhället har ökat i motsvarande grad. 
 I framtiden kan detta komma att se annorlunda ut då det har varit en tid då många officerare har fått lämna försvaret och för- vånande nog har utbildningen av nya officerare för högre befatt- ningar inte minskat mer än vad den gjort. En förklaring kan vara att många högre officerare har lämnat sina befattningar med några års tidigarelagd pension och ersatts av yngre högre officerare. En annan förklaring kan vara att det behövs fler högre officerare för de internationella uppdragen. En tredje förklaring kan vara en mål- sättning om en ökad omställning av försvaret genom att ta in fler yngre officerare med mera modern utbildning. Om dessa teorier är korrekta skulle slutsatsen kunna vara att det FM haft att tillgodose ett temporärt ökat utbildningsbehov av nyrekrytering till högre nivåer, en puckel, som kommer att följas av en nedgång när behovet har tillgodosetts och många av de nya högre officerarna är i relativt unga år. 
 148 
  
 SOU 2004:58 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
  
 FM har i dag ca 12 000 anställda officerare och 15 000 reserv- officerare. Därutöver finns civilt anställda, ca 8 800 personår och värnpliktiga, ca 16 000. Utvecklingen framgår av nedanstående tabell. 
  
 Tabell 10.1.  
 Försvarets personal 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 Förändr. 
  
 % 
  
 Officerare 
  
 15 778 
  
 15 039 
  
 14 516 
  
 13 491 
  
 12 589 
  
 12 163 
  
 11 960 
  
 -3 
  818 
  
 -24% 
  
 Reservofficerare 
  
 – 
  
 – 
  
 11 800 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 15 350 
  
 3 550 
  
 30% 
  
 Civilanställda 
  
 (åa) 
  
 10 697 
  
 9 256 
  
 8 836 
  
 8 500 
  
 8 505 
  
 8 591 
  
 8 783 
  
 -1 
  914 
  
 -18% 
  
 Värnpliktiga 
  
 25 651 
  
 24 824 
  
 19 066 
  
 16 658 
  
 16 948 
  
 16 216 
  
 – 
  
 -2 
  850 
  
 -15% 
  
 Källa: FM (data taget ur CSS  
 03-12-15 
  vad avser Off, Resoff och Graham). 
 Anm. Antal individer med undantag för civilanställda som räknas i årsarbetskrafter. 
 Källa: Värnpliktiga är inskrivna resp. år från Pliktverkets statistik 
 . 
  
 Antalet officerare har minskat med ca en fjärdedel sedan 1997. Att reservofficerarna blivit fler beror på att de som slutat som aktiva officerare ofta blivit reservofficerare. 
 I prop.1999/2000:30 
 6  
 tog regeringen hänsyn till FM:s beräk- ningar och bedömningar av att behovet av anställda yrkesofficerare i den föreslagna nya organisationen kunde uppgå till ca 10 000, inklusive officerare på myndigheter utanför FM (400), officerare för internationella insatser (200) och tjänstlediga (500). FM redo- visade ett behov av ytterligare ca 1 450 officerare. Personalförsörj- ningsutredningen fick uppdraget att göra en genomlysning av FM:s behov av yrkesofficerare. Utredningens bedömning var att behovet kunde beräknas till ca 10 550 officerare. 
 I den senaste budgetpropositionen redovisar regeringen FM:s egen planering som omfattar totalt 11 400 officerare vid utgången av år 2004. Regeringen bedömer dock att den personella omstruk- tureringen kommer att behöva fortsätta för att nå balans mellan behovet av och tillgången till yrkesofficerare inom olika områden. Enligt uppgifter från Försvarsdepartementet finns ett flertal komp- lexa faktorer som behöver vägas in vid en beräkning av det framtida utbildningsbehovet, bl.a.: ålder, antalet avgångar under/efter utbild- ningarna, när kopplingen mellan befordran och utbildning tas bort behövs en ökad flexibilitet i verksamheten m.m. 
  
 6  
 Sid. 109 f. 
 149 
  
 Förändringar i Försvarshögskolans omvärld 
  
 SOU 2004:58 
  
 För FHS utbildningsverksamhet är antalet officerare totalt inte dimensionerande. Däremot är antalet officerare på nivå 4 och där- över av vikt om man skall försöka bedöma den framtida volym- utvecklingen. Utvecklingen för dessa grupper framgår av nedan- stående tabell. 
  
 Tabell 10.2.  
 Försvarets officerare 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 Förändr. 
  
 % 
  
 Nivå  
 Hernandez 
  
 1 804 
  
 1 726 
  
 1 680 
  
 1 716 
  
 1 627 
  
 1 545 
  
 1 517 
  
 -287 
  
 -16% 
  
 Nivå 4 
  
 2 837 
  
 2 751 
  
 2 702 
  
 2 419 
  
 2 322 
  
 2 327 
  
 2 331 
  
 -506 
  
 -18% 
  
 Nivå  
 5–6 
  
 11 137 
  
 10 562 
  
 10 134 
  
 9 356 
  
 8 640 
  
 8 291 
  
 8 112 
  
 -3 
  025 
  
 -27% 
  
 Summa 
  
 15 778 
  
 15 039 
  
 14 516 
  
 13 491 
  
 12 589 
  
 12 163 
  
 11 960 
  
 -3 
  818 
  
 -24% 
  
 Källa: FM (data taget ur CSS  
 03-12-15). 
  
 Det långsiktiga behovet av officerare på nivå 4 (majorer/örlogs- kaptener) har uppskattats till ca 2 300 och behovet av officerare på nivå  
 G-3 
  (generaler, överstar, överstelöjtnanter, majorer) har upp- skattats till ca 1 400. Det innebär en det just nu är drygt 100 fler högre officerare än vad det långsiktiga behovet är beräknat till. 
 En slutsats blir då att den militära programutbildningsvolymen minskar med kanske 50 helårsstuderande de närmsta åren. Sam- tidigt skulle deltagare i fristående kurser, både militära och civila, öka liksom programutbildningarna inom krishantering. 
 En försiktig bedömning är därför att FHS utbildningsvolymen totalt sett kan komma att ligga på ungefär nuvarande nivå men andelen militär programutbildning kommer successivt att minska. Om denna bedömning är riktig fortsätter den utveckling som varit sedan 1997, dvs. med en minskad militär programutbildning men en bibehållen total utbildningsvolym. 
  
 10.3.6 
  
 Akademiseringen 
  
 En eventuell akademisering av officersutbildningen, som skulle innebära bl.a. att FHS inrättas som universitet/högskola med exa- mensrätt, får stora konsekvenser för skolan. Utredningen har tagit upp denna fråga i kapitel 2 ovan och hänvisar till vad som sägs där. 
 150 
  
 11 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 11.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att  
 FHS 
  
 bör utforma en strategisk policy för samarbetet med universitet och högskolor, 
  
 bör erbjuda samarbete om utbildning i krishantering och total- försvar även med andra universitet och högskolor, dvs. en ökad samverkan, 
  
 bör ta fram tydliga riktlinjer för prissättning, pålägg och kost- nadstäckning som skall gälla för samarbete med andra aktörer. 
  
 11.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Utredningens bedömning är att FHS har utvecklat ett gott sam- arbete med flera universitet och högskolor. Det finns dock skäl att ytterligare utveckla detta samarbete. Utredningen tar i det följande upp några sådana områden där FHS själv kan vidta åtgärder. 
  
 11.2.1 
  
 Samarbetspolicy 
  
 Samarbetet med andra parter utformas ofta pragmatiskt och kan te sig olika från fall till fall. I stor utsträckning rullar samarbetet vida- re, genom förnyade avtal, förlängning av befintliga avtal eller till- läggsöverenskommelser, och inte sällan bygger samarbetet på per- sonliga kontakter. I FHS:s fall tycks inte finnas någon uttalad eller dokumenterad policy för hur samarbetet med andra högskolor/ myndigheter skall gå till eller utvecklas. 
 151 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 SOU 2004:58 
  
 Utredningen föreslår att FHS utformar en strategisk policy för samarbetet med universitet och högskolor. I denna policy bör man ta t.ex. upp frågor som rör krav på avtalsform, vilka samarbeten FHS kan delta i och när sådana särskilda skäl föreligger som kan motivera att FHS kan frångå principen om full kostnadstäckning. 
  
 11.2.2 
  
 Utvecklingsmöjligheter 
  
 FHS köper  
 lärar-, 
  utbildnings- och forskningstjänster för mellan  
 30–40 
  miljoner per år, enligt väl upparbetade rutiner och nätverk. 
 Utredningen anser att det föreligger en utvecklingsmöjlighet för FHS avseende inköp av ovan nämnda tjänster. Det förutsätter att FHS kan samla och precisera sitt behov av  
 lärar-, 
  utbildnings- och forskningstjänster genom t.ex. annonsering på sin hemsida eller liknande kanske man kan få större konkurrens och nya intressanta samarbetspartners, nationellt som internationellt, skulle kunna dyka upp. Affärsmöjligheterna kanske också skulle kunna tas bättre tillvara, inte minst i syfte att sänka kostnaderna för FHS uppdrags- givare. 
 I den interna planeringsprocessen kan FHS ha en mer systema- tisk prövning av huruvida t.ex. viss utbildning eller viss forskning kan bedrivas med stöd av underleverantörer. Skälen för att själv genomföra utbildning i t.ex. pedagogik eller språk anges t.ex. vara krav på militär anpassning. Det kan ju emellertid finnas möjligheter för andra parter att göra en sådan anpassning av sina tjänster – om kraven tydliggörs och en förfrågan kommer. 
  
 11.2.3 
  
 Undersökning av vad som kan erbjudas andra högskolor 
  
 Med tanke på det stora intresset som visas för FHS utbildning bland ungdomsstuderande kan det finnas möjlighet att inleda fler samarbeten med universitet och högskolor. Ur ett totalförsvars- perspektiv anser utredningen inte att det kan vara negativt att många fler personer i samhället har kunskaper och intresse för de frågor som FHS sysslar med. Samarbetet skall naturligtvis styras av de uppdrag som FHS har – att av kommersiella skäl erbjuda utbild- ning som andra universitet och högskolor erbjuder bör inte vara en uppgift frö FHS. 
 152 
  
 SOU 2004:58 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 11.3 
  
 Bakgrund 
  
 11.3.1 
  
 Samverkan enligt regelverket 
  
 FHS skall enligt förordning med instruktion samverka med univer- sitet, andra högskolor, FOI samt andra institutioner och myndig- heter för att hålla sig underrättad om sådan forskning och annan utveckling som är av betydelse för FHS:s verksamhetsområde. 
 FHS skall stödja utbildningen vid FM:s skolor och skall verka för att en hög kvalitet nås i skolornas utbildningar och bistå med utvärdering av utbildningarnas kvalitet. FHS skall även verka för att en kvalitetssäkring av utbildningarna vid militärhögskolorna. 
 Enligt instruktionen skall FHS, i samband med att årsredovis- ningen lämnas till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), även lämna en redogörelse för fleråriga finansiella åtaganden i samarbets- projekt med utländska myndigheter. 
 Ett samarbete mellan två parter måste naturligtvis gynna bägge parter. Utredningens bedömning är att berörda universitet har ett utbyte av verksamheten genom att de t.ex. kan erbjuda sina stude- randen att gå specialiserade kvalificerade kurser där även officerare och totalförsvarschefer deltar. Det finns ett stort intresse för sådan utbildning bland de ungdomsstuderande. 
  
 11.3.2 
  
 Områden för samverkan 
  
 Samverkan kan ske på flera sätt och på flera områden, nämligen 
  
 studenter vid t.ex. Uppsala universitet går på FHS som en del av sin grundutbildning (t.ex. statskunskap med inriktning på inter- nationell samverkan och krishantering), 
  
 studerande vid FHS går kurser vid t.ex. Uppsala universitet som en del av sin utbildning, 
  
 lärare lånas in och lånas ut (med full kostnadsersättning) mellan FHS och universitet, 
  
 FHS får bedriva poänggivande kurser enligt avtal med universi- tet och examination sker via tillstånd av universitetet, 
  
 FHS upphandlar utbildning från universitet och högskola som genomförs under FHS huvudmannaskap (t.ex. kursen högskole- pedagogik, lärarutbildning),. 
  
 153 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 SOU 2004:58 
  
 professorer arbetar deltid på ett universitet och deltid på FHS vilket kan vara praktiskt när det gäller examinationer, 
  
 samarbetsavtal med annan part (samarbetsavtal slöts år 2001 med Statens kvalitets- och kompetensråd avseende magister- utbildningar), 
  
 samarbete med utländska universitet, där t.ex. deras professorer svarar för viss forskning vid FHS. 
  
 FHS köper tjänster av andra när kompetens eller resurser inte finns i den egna verksamheten. År 2002 köpte FHS utbildningstjänster för ca 13 miljoner kronor och forskartjänster för ca 17 miljoner kronor 
 1 
 . Utöver detta köpte FHS lärartjänster för 2,5 miljoner kronor 
 2 
 . Sammantaget uppgår kostnaderna för lärare och forskare som inte är anställda på FHS till 33 miljoner kronor för 2002. Dessa kostnader har ökat kraftigt, dvs. från 8,1 miljoner kronor (1998) till 33 miljoner kronor (motsvarande 400 %). Vissa köp av tjänster från enskilda personer kan också ha bokförts som konsult- kostnader som år 2002 uppgick till 18,5 miljoner kronor. 
 En stark ökning har förekommit avseende samarbetet med universitet och högskolor. Vid köp av tjänster från universitet och högskolor så får FHS betala för en overheadkostnad som är unge- fär lika stor som FHS egen. I något fall, t.ex. när det gäller köpa av tjänster från UI, kan påslaget för samkostnader m.m. vara lägre än det FHS internt arbetar med. 
 Motiven för att i ökad utsträckning köpa tjänster har dock inte i första hand varit ekonomiska. Anledningen är, enligt FHS, att man vill tillhandahålla de bästa experterna inom respektive område. Samtidigt undviker FHS att binda upp sig genom anställningar av personer som kanske bara behövs under en del av året. 
 På vissa områden går det dock inte att köpa tjänster eftersom kompetensen bara finns hos FHS eller inom FM. Möjligheterna att öka volymen köpta tjänster finns därför främst inom de civila programmen, säkerhetspolitik, krishantering m.m. 
  
 1 
  
 Uppgifter hämtade från balansräkningen konto Lewis och 5711. 
  
 2 
  
 Konto 5791. 
  
 154 
  
 SOU 2004:58 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 Uppdrag till FHS att anordna utbildning 
 Den statliga magisterutbildningen Framtidens statsförvaltning (40 poäng) har beställts av KKR, samordnas av FHS och genom- förs i samarbete med Uppsala universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet, Luleå tekniska universitet och det holländska Riksuniversitetet i Leiden. KKR rekryterar de studerande, medan Uppsala universitet examinerar eleverna. Deltagarnas arbetsgivare betalar 65 000 kronor per studerande samt rese- och boende- kostnader. Skräddarsydd utbildning i krishantering anordnas av CRISMART på uppdrag av ett antal myndigheter (Länsstyrelsen i Uppsala län, Banverket, Posten, SRV, UD). 
 Samarbete om produktion av utbildning 
 FHS har ett omfattande och vittförgrenat samarbete med andra ut- bildningsinstitutioner i produktionen av utbildning. Samarbetet regleras i vissa fall genom formella avtal mellan organisationerna, i andra fall genom avtal på individnivå och ibland av informella upp- görelser. Samverkan är till stor del är baserade på etablerade relationer, dvs. man har vidareutvecklat ett samarbete som man bedrivit sedan länge inom olika områden. De avtal som finns på myndighets/institutionsnivå som innebär samverkan i produktio- nen av utbildning har olika utformning. 
 Uppsala universitet 
 Det finns ett samarbete mellan Statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet och FHS där FHS är uppdragsgivare och UU uppdragstagare. Statsvetenskapliga institutionen anordnar utbild- ning i internationell krishantering för i första hand FHS studeran- den. FHS ersätter SI/UU med dels en klumpsumma för studie- administration, dels en summa per poäng och studerande. Även universitetets studenter erbjuds delta i utbildningen men då betalar UU kostnaden för dessa till FHS. 
 Till ramavtalet finns knuten en Överenskommelse om tillämp- ning av ramavtal mellan parterna, med syftet att minska risken för missförstånd. I överenskommelsen definieras hur kostnaderna för icke godkända studenter skall hanteras m.m. 
 155 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 SOU 2004:58 
  
 Två heltidskurser om vardera max 35 studerande och en halv- fartskurs om max 25 studerande/läsår levereras. UU svarar för kursledning, undervisning, examination, utfärdande av kursintyg samt administration. Hos FHS anställda lärare beräknas medverka i undervisningen till en andel av  
 50–60 
  %. Utbildningen genomförs i huvudsak vid FHS i Stockholm. FHS skall ersätta UU för sina in- satser avseende: studieadministration/kurs 25 000 kronor samt undervisning 1 000 kronor per poäng och elev. 
 Stockholms universitet 
 I ett annat exempel är FHS är uppdragstagare i utbildnings- produktionen, och får ersättning för sin insats. Militärhistoriska avdelningen (MHA) vid FHS genomför sedan 1992 akademiska kurser i historia med militärhistorisk inriktning i samarbete med Historiska institutionen vid Stockholms universitet. FHS produ- cerar utbildning motsvarande fem helårsprestationer till historiska institutionen, mot ersättning på uppdrag av SU. 
 Kurserna genomförs på heltid och på fyra nivåer. I detta fall samverkar institutionerna också för att erbjuda en för FHS studen- ter anpassad utbildning. Ca 20 studenter följer i dagsläget kursen på  
 A-nivån 
  och tre studenter kursen på  
 C-nivån. 
  Det finns två avtal mellan FHS och historiska institutionen, ett som gäller grund- utbildningen och ett som gäller forskarutbildningen. 
 Enligt den gällande uppgörelsen (avtalen skall omförhandlas års- vis) innebär att MHA bedriver av undervisning på A-   
 C-nivåerna 
  under höstterminen 2003 (med avsikt att bedriva undervisning på B-   
 D-nivåerna 
  under vårterminen 2004). Ungefär hälften av kurspoängen undervisas vid FHS och ungefär hälften vid historiska institutionen i Frescati. Som ersättning för sina insatser får FHS ett belopp motsvarande fem helårsprestationer av historiska institu- tionen (= 5 x 20 000 kronor). 
 Avtalet som gäller forskarutbildningen innebär att FHS kan anta doktorander till institutionens forskarutbildning i historia, förut- satt att FHS ordnar finansiering och står för handledningen. Hit- tills har två sådana doktorander antagits. 
 156 
  
 SOU 2004:58 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 Högskolan på Gotland 
 Ett tredje exempel är ett uppdrag från Högskolan på Gotland. Avtalet avser leverans av 20 poäng i säkerhetspolitik inom ramen för dels Europaprogrammet dels International Business Relations. FHS debiterar Högskolan på Gotland ett belopp på mellan 40 000 och 95 000 kronor för 5 poäng. FHS har medverkat i denna utbild- ning sedan 2001/02. Avtalet löper till 30 juni 2005. 
 FHS tillhandahåller lärarkraft efter prislista. Man har inte efter- strävat fullständig kostnadstäckning. På sikt är målsättningen att Högskolan på Gotland övertar en allt större del av ansvaret för ut- bildningens genomförande. 
 Samarbete på individnivå 
 För såväl utbildnings- som forskningssamarbetet finns dessutom flera avtal för enskilda individer. Ett exempel är ämnet Medie- och kommunikationsvetenskap samt kriskommunikation där det finns ett samarbete mellan Örebro universitet och FHS. Detta samarbete är formaliserat på individnivå, genom att en professor är anställd på deltid vid FHS. Vid sidan av detta samarbete är dessutom en dokto- rand och en forskarassistent knutna till FHS. 
 Liknande samarbetsavtal finns avseende en professor från Stock- holms universitet och en professor från Uppsala universitet som var och en delar sin tid mellan FHS och Stockholms universitet. Ett tredje exempel rör FHS Nationella Centrum för  
 IO-studier. 
  Mel- Greer, Stockholms universitet, University of St. Caldwell, och Syracuse University finns ett samarbete som huvudsakligen regle- ras på individnivå. 
 Ett fjärde exempel är tjugo analytiker/forskare från Utrikespoli- tiska Institutet (UI) som inhyrda och placerade på FHS. Ett sista exempel är att en docent anställd av FHS handleder studenter/ doktorander i Stockholm och Umeå och en annan docent vid FHS som undervisar doktorander vid Stockholms universitet. 
 Informellt samarbete 
 I vissa militära kurser deltar civila studenter. Dessa deltar utan krav på fullständig kostnadstäckning. Ett motiv för denna ordning är att man får in ett annat, civilt perspektiv i seminariediskussioner mm. 
 157 
  
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
  
 SOU 2004:58 
  
 Det handlar om en slags immateriell intäkt som balanserar den ev. extrakostnaden för ytterligare studenter. 
 Samarbete som planeras/diskuteras 
 FHS kommer att samlokaliseras med UI i de nya lokalerna. Bl.a. kommer FHS och UI att ha gemensamt bibliotek. 
 158 
 12 Försvarshögskolor i andra länder 
  
 12.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen föreslår att FHS får i uppdrag att redovisa sitt sam- arbete med andra länders militärhögskolor och försvarshögskolor samt möjligheterna att utnyttja resurser och kompetens vid sådana skolor. 
  
 12.2 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Utredningen har enligt direktiven till uppgift att granska FHS:s utbildnings- och forskningsverksamhet i förhållandet till kravet på effektiva avvägningar mellan att bygga upp egna resurser och att utnyttja resurser och kompetens hos andra aktörer, däribland militärhögskolor i utlandet, för att lösa sina uppgifter. 
 Allt talar för att Sveriges medverkan i den internationella kris- hanteringen, alltifrån civila förebyggande åtgärder till militära fredsframtvingande insatser, kommer att öka ytterligare i omfatt- ning. Detta sker nästan alltid i samverkan med andra länder, ofta  
 NATO-länder. 
  Utbildningen vid FHS måste ge svenska officerare kompetens att uppträda tillsammans med andra nationers förband och i multinationella staber. FHS har redan kommit långt i sådan kompetensuppbyggnad. Som Statskontoret har framhållit i sin rap- port Organisationsöversyn av Försvarshögskolan kan man räkna med att kraven på FHS i detta avseende kommer att öka under de närmaste åren. 
 Utredningens bedömning är att FHS bör öka sitt utbyte med andra länders försvarshögskolor, t.ex. genom medverkan av ut- ländska lärare i FHS utbildning och gemensamma stabsövningar med andra försvarshögskolor. Utredningen anser att FHS bör redovisa till regeringen vilka åtgärder skolan vidtar och avser att vidta på detta område. 
 159 
  
 Försvarshögskolor i andra länder 
  
 SOU 2004:58 
  
 12.3 
  
 Bakgrund – andra länders försvarshögskolor 
  
 Utredningen anser att det är intressant och relevant att översiktligt belysa de strukturer som finns i ett antal länders militära skolor, framförallt vad gäller förhållandet utbildning – forskning. Det är bl.a. av intresse att lyfta fram hur utbildning och forskning beställs där, samt hur utbildningsgången ser ut mellan olika skolsteg. 
  
 12.3.1 
  
 Tyskland 
  
 En officerskarriär förutsätter en fullgjord värnplikttjänstgöring, omfattande ca 14 månader, som följs av en kadettutbildning om- fattande ca 13 månader vid en militärskola, motsvarande FM:s militärhögskolor. Sedan bygger det tyska systemet till stor del på att den blivande officeren genomför studier vid något av  
 Bundes- wehr  
 (motsvarande FM) universitet (i Hamburg och Munchen) i samband med kadettutbildning. Detta innebär att individen får en civil erkänd examen efter ca 38 månader. De studerande får lön under studietiden. Denna utbildning genomför ca 85 % av alla offi- cerare i början av sin karriär. 
 Efter ett antal år i yrket går officerarna en kurs, en s.k.  
 Grund- lehrgang 
 , som kan liknas vid FHS:s stabsprogram. Denna kurs är 3 månader lång och genomförs av alla och det egentliga syftet med kursen är att ta ut de  
 5–7 
  % som anses lämpliga för den högre utbildningen som kan jämföras med FHS:s chefsprogram. Chefs- kursen är drygt två år lång och går under benämningen  
 general- stabslehrgang/Harrison. Kursprogrammen kan liknas vid dem som finns vid FHS, nämligen motsvarande stabskurs, chefs- kurs, högre försvarsmaktskurs samt ett fåtal kortkurser och semi- narier. 
 I Tyskland är man mycket försiktig med att knyta ihop civil verksamhet med militär, exempelvis forskning som skulle kunna användas i civil produktion avsett för det militära. Detta innebär att någon forskning förekommer överhuvudtaget inte vid FHS mot- svarighet i Tyskland –  
 Führungsakademien der Bundeswehr 
 , som är en del av försvarsmakten och inte en fristående myndighet. 
 Det finns ingen samordning av forskningen, och den forskning som t.ex. sker på området säkerhetspolitik finansieras i första hand genom olika stiftelser som erhåller bidrag från staten. Även privata bidrag kan förekomma. Forskning sker exempelvis vid universitet i 
 160 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolor i andra länder 
  
 Hamburg och ofta anlitas dessa forskare för att föreläsa vid för- svarshögskolan. 
 Tyskland har liksom många andra länder högre totalförsvars- utbildning som genomförs i form av kurser, företrädesvis vid 
 Führungsakademien der Bundeswehr  
 i Hamburg. Syftet är att sprida kunskaper om försvarsmakten hos civila beslutsfattare, varav fler- talet kan vara reservofficerare. 
  
 Rutinerna vid beställning av utbildning påminner om det svenska systemet, dvs. beställningarna görs av det militära tyska HKV som i Tyskland heter  
 Walker Verteidigung 
 . Varje år uppbär de militära skolorna anslag för att finansiera utbildning av ett visst antal officerare. 
  
 12.3.2 
  
 Norge 
  
 Det norska utbildningssystemet bygger på att efter fullgjord värn- plikt, genomförs en ettårig yrkeskurs. Denna följs av ett år plikt- tjänstgöring. Efter dessa två år påbörjas Krigsskola I där gymnasie- kompetens är en förutsättning för kursstart. Krigsskola I följs av Krigsskola II som genomförs vid åldern  
 25–30 
  år. Mellan  
 20–30 
  % av dem som genomgått Krigsskola I genomgår Krigsskola II. 
 Vid ålder  
 35–40 
  års ålder får ca 10 % av en officerskull möjlighet att genomgå Stabsskolan, som motsvarar FHS:s chefsprogram och avser endast högre militär utbildning. Stabsskolan är en integrerad del av försvarsmakten. Kursen är 10 månader varav 5 månader ägnas åt enbart militära operationer – resterande 5 månader åt övriga ämnen. Ca 20 % av eleverna vid Stabsskolan genomför utbild- ningen utomlands. Efter godkänd genomförd kurs vid Stabsskola kan officieraren bli befordrad till Fisher/Kommendör- kapten. 
 Ingen norsk officer blir idag befordrad till Överste/Kommendör utan att vederbörande har minst ett år utlandstjänstgöring. 
 Vid Stabsskolan pågår ingen forskning utan forskning sker före- trädesvis vid 
  
 Försvarets Forskningsinstitut (FFI), där Stabsskolan hämtar merparten av sina föreläsare, 
  
 Institutet för Försvarsstudier (IFS), 
  
 Universitet. 
  
 161 
  
 Försvarshögskolor i andra länder 
  
 SOU 2004:58 
  
 Norge har en försvarshögskola som kan jämföras med svenska FHS:s institution IHT. Här genomförs högre totalförsvarsutbild- ning med 50 % civila och 50 % militärer. 
 Beställning av utbildning sker från det Norska försvarshög- kvarteret. Varje år får de militära skolorna en summa pengar och uppdrag att utbilda ett antal officerare. Endast FFI kan få uppdrag och ekonomiska medel av statmakterna syftande till att genomföra forskning/studier. 
  
 12.3.3 
  
 Finland 
  
 Efter fullgjord värnplikt genomförs kadettutbildning som omfattar fyra års studier och praktik. Efter denna utbildning finns det möjlighet att gå en ettårig stabskurs. Ur stabskursgruppen väljs ett antal officerare ut som genomför ett andra år som då kan liknas vid en komprimerad chefskurs. År ett och två genomförs samman- slaget för dem som kvalificeras till ett andra år. Kadettutbildning och den högre utbildningen genomförs på samma plats och då vid Försvarshögskolan i Helsingfors. 
 Forskning sker bl.a. vid Försvarshögskolan och inriktningen av forskningen styrs framförallt genom direktiv från det finska hög- kvarteret som i Finland benämns Huvudstaben. Forskningsresul- taten används vid utbildningen av officerare. Försvarsministeriet kan också ge uppdrag till ett universitet att genomföra forskning inom ett speciellt område. Ett exempel är den forskning som pågår på området arktiskt förhållande kopplade till militära operationer och som sker vid universitetet i Uleåborg. Försvarsministeriet har även huvudansvar för att se till att totalförsvarsutbildning genom- förs. 
 Försvarets vetenskapliga delegation (MATINE) har den mest centrala rollen när det gäller forskning knuten till försvarsmakten. Delegationen verkar i anslutning till Försvarsministeriet och är en av statsrådet tillsatt permanent sakkunnig- och samarbetsorganisa- tion mellan universitet, högskolor, forskningsanstalter, industri- företag och försvarsförvaltningen. 
 Dess verksamhetsidé är att befrämja försvaret genom att finan- siera forskningsprojekt, utnyttja fackkunskapen hos representan- terna för tekniska vetenskaper, naturvetenskaper och medicin, medverka till utvecklingen inom dessa områden samt ordna aktuel- la seminarier och konferenser på området. Dess mål är att produce- 
 162 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarshögskolor i andra länder 
  
 ra sakkunskap för att tillfredsställa försvarets behov av forskning samt att förse försvaret med nya forskningsresultat. Till delegatio- nens forskningsområden hör även administration, ekonomi och statskunskap (säkerhetspolitik). 
 Utom ordföranden består delegationen av 15 medlemmar. Dess- utom hör till organisationen tre lokalsektioner och 13 expert- sektioner. Delegationens administration sköts huvudsakligen i För- svarsministeriets forskningsenhet. 
 163 
  
 13 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. Utredningen bedömer att förslagen inte får några sådana ekono- miska konsekvenser som avses i 14 § kommittéförordningen. 
 Av 15 § kommittéförordningen följer att konsekvensbeskriv- ningar skall göras även när utredningens förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottslighet och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar m.m., för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen anser att dessa förslag inte är av den arten att någon redovisning i dessa avseenden är påkallad. 
 165 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Översyn av Försvarshögskolan 
  
 Dir. 
  
 2003:67 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 2003. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av Försvarshögskolan. 
 Utredaren skall utvärdera 
  
 regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshög- skolan, 
  
 Försvarshögskolans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande, och 
  
 uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kom- petens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem. 
  
 Utredaren skall även lämna förslag till förbättringar inom ovan nämnda områden. 
 Bakgrund 
 Den dåvarande Försvarshögskolan slogs 1997 samman med Militär- högskolan. Sedan den nya myndigheten Försvarshögskolan bilda- des har totalförsvaret genomgått en omfattande omstrukturering som gjort att förutsättningarna för Försvarshögskolan i många av- seende har förändrats inte minst när det gäller personal- och kompetensförsörjning. 
 Inför försvarsbeslutet 2001 blev det alltmer uppenbart att För- svarsmaktens personalförsörjningssystem inte förmår tillgodose de behov som följer med myndighetens efterhand ändrade uppgifter. Regeringen beslutade därför den 4 november 1999 om direktiv för en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på 
 167 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:58 
  
 Försvarsmaktens personalförsörjning. Utredningen omfattade ett brett spektrum av personalförsörjningsfrågor, däribland utbildningen av officerare (SOU 2001:23). 
 I försvarsbeslutspropositionen Fortsatt förnyelse av totalförsva- ret (prop. 2001/02:10) konstaterade regeringen att det militära ut- bildningssystemet fortsatt bör reformeras för att tillgodose de fram- tida kompetensbehoven. Samtidigt konstaterade regeringen att ytter- ligare överväganden var nödvändiga för att kunna utforma ett reformerat utbildningssystem. 
 Den 14 mars 2002 beslutade regeringen om en utredning med uppgift att lämna underlag för den fortsatta utvecklingen av det militära utbildningssystemet. Utredarens uppgift var att analysera det militära försvarets långsiktiga kompetensbehov och därefter klarlägga hur detta bör tillgodoses. Behovet av utbildning skulle analyseras avseende såväl längd och utformning som innehåll. Ut- redningen lade fram sitt slutbetänkande (SOU 2003:43) den 5 maj 2003. 
 Försvarshögskolan skall i första hand genom högre utbildning bidra till att kompetensförsörja totalförsvaret. Av försvarsbesluts- propositionen (prop. 2001/02:10) framgår i allt väsentligt vilka ramarna är för det förnyade personalförsörjningssystem, av vilket Försvarshögskolan utgör en viktig del. Försvarshögskolan är en s.k. totalförsvarsgemensam myndighet och dess verksamhet är i allt väsentligt avgiftsfinansierad. 
 Bakgrunden till att skolan är avgiftsfinansierad har sin utgångs- punkt i utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret och den s.k.  
 LEMO-reformen. 
  Regeringen bedömde att avvägningar om hur de resurser skall användas som statsmakter- na beslutat om bör ligga hos en beställare med nödvändig kompe- tens, exempelvis Försvarsmakten. I anslagsfinansierad verksamhet skulle i stället ansvaret för avvägningar om hur olika resurser skall användas ligga hos regeringen och riksdagen. Statsmakterna har i dag genom anvisade anslag gett beställaren uppgifter och resurser. Därefter har beställaren att avgöra hur uppgifterna skall utföras och därmed att avväga mellan olika insatser. 
 Försvarshögskolans huvuduppgift är att bedriva utbildning på högre nivåer främst för totalförsvarets behov. Den utbildning skolan bedriver kännetecknas av en stor omsorg om de enskilda studen- terna och hög undervisningstäthet, men även av en högre kostnad per helårsprestation än flertalet civila utbildningar. Skolans lärar- täthet är dessutom jämförelsevis hög. Högskoleverket fick 1998 i 
 168 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 1 
  
 uppdrag att bedöma hur Försvarshögskolans utbildningar förhöll sig till likartad utbildning inom högskolan vad avser nivå och kvali- tet (Rapportserie 1998:37R). En av slutsatserna myndighetens experter drog blev att stabs- och chefsprogrammen sammantaget är fullt jämförbara med minst treåriga civila yrkesutbildningar i hög- skolan. 
 Försvarshögskolan har aldrig varit föremål för någon genom- gripande extern effektivitetsgranskning. Däremot har Riksdagens revisorer på eget initiativ granskat hur regeringen och beställare styr Försvarshögskolan. Beslut fattades om riksdagens revisorers rapport (1999/2000:5) den 27 januari 2000. 
 Uppdraget 
 Mot bakgrund av regeringens ansvar att följa upp Försvarshög- skolans effektivitet skall utredaren utvärdera 
  
 regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshög- skolan, 
  
 Försvarshögskolans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande, och 
  
 uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kom- petens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem. 
  
 Styrning 
 Utredaren skall utvärdera den nuvarande styrningen av Försvars- högskolan. Utvärderingen skall omfatta såväl regeringens styrning av myndigheten som uppdragsstyrningen från de huvudsakliga beställarna. 
 Styrningen skall bedömas i förhållande till den inriktning av sko- lans verksamhet som regering och riksdag beslutat i och med genomförandet av totalförsvarsreformen (se prop. 2001/02:10). 
 Utredaren skall bedöma hur omvärldsförändringar kan komma att påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen, inte minst mot bakgrund av den nyligen genomförda Skolreform- utredningen. I detta ligger även att granska Försvarshögskolans flexibilitet och möjligheter att utifrån förändrade behov hos bestäl- lare kunna anpassa sig efter detta. 
 169 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2004:58 
  
 Utredaren skall granska beställarnas avvägningar för att på ett kostnadseffektivt sätt utnyttja befintliga resurser för att lösa de av statsmakterna beslutade uppgifterna. Utredaren skall också bedöma hur myndighetens uppdragsgivare utvärderar och använder den kompetens de tillförs genom Försvarshögskolans utbildningar och forskning. 
 Utredaren skall lämna förslag på hur styrningen kan utvecklas och förbättras. 
 Utbildning och forskning 
 I uppdraget ingår en granskning av Försvarshögskolans utbildnings- och forskningsverksamhet i förhållande till kravet på effektiva av- vägningar mellan att bygga upp egna resurser inom myndigheten och att utnyttja resurser och kompetens hos andra aktörer. Effek- tiviteten bör ses ur ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv och utifrån de grundläggande kvalitetskrav som ställs på Försvars- högskolan som utbildningsamordnare. Utredaren skall således ut- värdera Försvarshögskolans nuvarande samverkan med andra rele- vanta aktörer (myndigheter, universitet och militärhögskolor m.m.) både i Sverige och i utlandet. 
 Utredaren skall även bedöma hur Försvarshögskolans forskning nyttiggörs och knyts till den egna utbildningen och hur den sprids till andra relevanta aktörer, främst inom totalförsvaret. Utredaren skall också bedöma hur relevant forskning och utbildning som bedrivs utanför eller inom andra delar av totalförsvaret nyttiggörs och används inom myndigheten. 
 Utredaren skall lämna förslag på hur samverkansformerna med andra aktörer och beställare kan förbättras. Därutöver skall utreda- ren göra en bedömning av Försvarshögskolans organisation, effek- tivitet och resursutnyttjande i förhållande till myndighetens huvud- uppgifter. 
 Övrigt 
 Utredarens utgångspunkt skall vara att Försvarshögskolan även fortsättningsvis skall vara en myndighet under regeringen med i huvudsak oförändrade uppgifter. Det står dock utredaren fritt att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan Försvarshög- 
 170 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 1 
  
 skolan, Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut eller annan myndighet. I granskningen av uppgiftsfördelningen mellan dessa myndigheter skall utredaren särskilt ta ställning till de kortare kurser som Försvarshögskolan bedriver i dag och redovisa even- tuella förslag till förbättringar. 
 Utredaren skall i relevanta hänseenden beakta kommande ställ- ningstaganden från regering och riksdag med anledning av betän- kandet Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten (SOU 2003:43). Därutöver skall utredaren beakta resultatet av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen i den mån det har betydelse för arbetet (dir. 2001:117). 
 Allmänna krav för uppdraget 
 Utredningen skall bedrivas i samverkan med Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten, Högskoleverket och den särskilde utredare som genomför en översyn av Totalförsvarets forskningsinstitut (Dir. 2002:42). Utredaren skall dessutom fort- löpande hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer och stude- randerepresentanter informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att yttra sig. Utredaren skall lägga fram förslag till de eventuella författningsändringar som utredningens förslag ger upphov till. 
 Redovisning av uppdraget 
 Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 5 april 2004. 
 (Försvarsdepartementet) 
 171 
 Bilaga 2 
 Sammanfattning: Statskontorets rapport nr 2004:2 
 (rapporten kan laddas ned i sin helhet från www.statskontoret.se) 
 Statskontorets har av Försvarshögskoleutredningen fått i uppdrag att göra en översyn av Försvarshögskolans organisation och resurs- utnyttjande ur ett effektivitetsperspektiv. Statskontoret skall också redovisa omvärldsförändringar som kan få betydelse för hur verk- samheten organiseras och dimensioneras, utreda hur forskningen används i utbildningen samt belysa FHS samverkan med andra myndigheter, universitet och högskolor. 
 Effektivitetsbegreppet 
 FHS ställning som uppdragsmyndighet innebär att en renodlad effektivitetsgranskning inte kan göras. Vid en effektivitetsgransk- ning jämförs resursinsatserna med hur väl organisationen lyckas nå för verksamheten uppställda mål. FHS har som uppdragsmyndig- het inga mätbara mål och det är uppdragsgivarna som styr vad FHS skall göra. Eventuella effekter av FHS utbildning och forskning uppkommer i uppdragsgivarnas verksamhet – men i Statskontorets uppdrag ingår inte att granska uppdragsgivarnas verksamhet. 
 FHS eget ansvar är att utföra sina uppdrag på ett kostnadseffek- tivt sätt. Statskontorets inriktning har därför varit att granska produktiviteten – om det är en rimlig relation mellan de resurser som förbrukas och de prestationer som levereras till uppdragsgivar- na. För en stor del av verksamheten, forskningen, finns dock inget vedertaget sätt att mäta eller ens bedöma produktiviteten. 
 FHS styrkor och svagheter 
 Den bild som några befattningshavare inom FHS ger av verksam- hetens styrkor och svagheter är relativt entydig avseende styrkorna. Samverkan mellan militärer och forskare samt ett tvärvetenskapligt arbetssätt skapar synergieffekter och en positiv utvecklande kultur. 
 Bilden av den egna organisationens svagheter är inte lika entydig men administrationen upplevs inte ge ett fullgott stöd till verksam- 
 173 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:58 
  
 heten. Vidare finns en medvetenhet om att kostnaderna upplevs som höga. FHS borde också rikta mer fokus på den verksamhet som expanderar – totalförsvarsanpassad utbildning inom civila ämnen som statskunskap, management, mediekunskap m.m. 
 FHS utbildning ges av deltagarna ett gott betyg. Några uttalan- den av från dem som gått denna utbildning – och som kan jämföra med traditionell universitetsutbildning – visar att de anser att FHS utbildning är klart överlägsen i kvalitet. Det är också naturligt att ställa höga krav på utbildningen – det handlar om kvalificerad ut- bildning av chefer i karriären på betald arbetstid. 
 Uppgifter 
 Statskontoret föreslår ingen principiell förändring av FHS grund- läggande uppgifter. Vi föreslår dock att begreppet forskning preciseras så att det framgår att även studier och stöd till utveck- lingsarbete kan rymmas i FHS uppgifter. Vi föreslår också att den uppräkning som görs av ämnen, som FHS skall utbilda och forska inom, tas bort och ersätts av en mer allmän formulering. 
 En viktigt instruktionsenlig uppgift – som i dag inte kan full- göras på ett bra sätt – är stöd till militära skolor, kvalitetsutveckling av det militära skolsystemet och utvärdering av de militära skolornas kvalitet. Uppgiften bör kvarligga på FHS men finansieras på ett annat sätt än i dag. 
 FHS bör även fortsättningsvis vara fri att ta uppdrag från andra uppdragsgivare än totalförsvarsmyndigheterna. Sådana uppdrag bör dock tas i en mycket begränsad omfattning och avgränsas till de försvarsrelaterade områden som andra högskolor och universitet inte arbetar med. 
 Styrning och ledning av verksamheten 
 FHS är en i huvudsak uppdragsstyrd myndighet. Det innebär att mål- och resultatstyrning från regeringen inte är relevant annat än för de uppdrag som regeringen själv lägger på FHS. 
 Uppdragsstyrningen har möjliggjort att verksamheten, i fasta priser räknat, kunnat expandera med cirka 45 procent sedan 1997. Om verksamheten varit anslagsfinansierad hade sannolikt en sådan expansion inte ägt rum. Uppdragsgivarna har valt att öka sina be- 
 174 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 2 
  
 ställningar hos FHS vilket kan tolkas som ett positivt betyg av verksamheten. Man skall dock ha i minnet att FHS har en mono- polliknande ställning för betydande delar av verksamheten. 
 Uppdragsfinansiering förutsätter viss konkurrens för att syste- met skall leda till effektivitet. En ökad användning av marknads- mekanismer skulle kunna leda till en stärkt ställning för beställarna. En aviserad avreglering av den nivåhöjande utbildningen (ändringar i officersförordningen) kan få en sådan effekt. 
 Anslaget till FHS avseende medel för vetenskaplig grund kan på principiella grunder ifrågasättas. Huvudprincipen bör vara att regeringen finansierar den verksamhet regeringen direkt beställer av FHS men inte subventionerar andra uppdragsgivares verksam- het. 
 Vi föreslår också att rektor och prorektors befogenheter regleras i instruktionen för att få en mer transparent och högskolelik formell reglering av rektors och prorektors uppgifter. De övriga skillnader som finns avseende FHS ledningsform, jämfört med vad som sägs enligt högskoleförordningen, är små och motiverade mht. FHS ställning som uppdragsmyndighet. 
 Organisation ur ett effektivitetsperspektiv 
 Statskontoret anser att nuvarande institutionsorganisation är natur- lig i avvaktan på beslut om en kommande akademisering. Vi före- slår dock att en enhet tillskapas direkt under FHS ledning för att samordna produktionen av stabs- och chefsutbildningen. En sådan ny enhet skulle kunna ta ett samlat ansvar för att få kostnads- effektivitet i FHS kärnverksamhet samt renodla institutionernas verksamhet till ämnesutveckling. 
 Vi föreslår också att Institutet för högre totalförsvarsutbildning (IHT) läggs som en linjeenhet direkt under ledningen eftersom denna verksamhet har en särställning i förhållande till de ämnes- inriktade institutionerna. FHS internationella kurser föreslås finan- sieras genom anslag direkt till FHS. 
 Vi föreslår också att FHS inrättar en Ekonomi- och personalstab vid sidan av Ledningskontoret (LK). Nuvarande verksamhet är allt- för organisatoriskt splittrad. Åtgärden syftar till att ge ledningens bättre förutsättningar för att kunna styra verksamheten. 
 Den inre organisationen av linjeenheterna är heterogen och kan behöva ses över för att få en transparent organisation som också 
 175 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:58 
  
 underlättar styrningen från FHS ledning. Statskontoret föreslår också att Delegationen för militärhistorisk forskning läggs ner och motsvarande verksamhet överförs till FHS linjeverksamhet. 
 Vi anser också att en internrevision bör inrättas för att övervaka medelshanteringen inom FHS och ge styrelsen ett breddat underlag för uppföljning av verksamheten. 
 Omvärldsförändringar som kan få betydelse för verksamheten 
 Det svenska försvaret befinner sig mitt i, eller i slutat av, en stor omställningsprocess som påverkar inriktning, organisation och re- surser. Återverkningarna på FHS verksamhet har varit tydliga, framförallt när det gäller innehållet i utbildningen och forskningen, men har samtidigt varit relativt begränsade när det gäller orga- nisation och styrning. 
 FHS verksamhet kan ses som en spjutspets i förändringsarbetet. FHS utbildar de nya högre officerare som skall leda förändrings- arbetet och FHS tar i sin forskning fram ny kunskap som behövs för att totalförsvaret skall kunna klara nya uppgifter. Vad vi kan bedöma så har FHS verksamhet förändrats på ett sådant sätt som förefaller vara både nödvändigt och förtjänstfullt med hänsyn till den pågående ominriktningen av försvaret. 
 Försvarsmakten nyttjas i ökad utsträckning som ett verktyg i den internationella krishanteringen. Eftersom Sverige är ett land med begränsade resurser kommer vår medverkan i internationella insatser alltid att ske i samverkan med andra länder, ofta NATO- länder. Statskontorets bedömning är därför att ett mer omfattande samarbete mellan FHS och andra länders försvarshögskolor kom- mer att krävas de närmsta åren, bl.a. för att klara  
 NATO-anpass- 
  ningen av utbildningen. 
 Statskontorets bedömning är att minskningen av antalet office- rare de kommande åren kommer att få ett begränsat genomslag i FHS totala utbildningsvolym. En överslagsmässig beräkning tyder på att FHS under de närmsta åren kan få en minskad militär programutbildning på cirka 50 helårsstuderande men att detta skulle kunna kompenseras av en ökande utbildningsvolym av total- försvarsanpassad civil utbildning. 
 En eventuell kommande avreglering av fackutbildningen och ut- bildningen inom det s.k. tekniska basåret kan komma att återverka på FHS på flera sätt. FHS kanske behöver marknadsföra sig mer 
 176 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 2 
  
 mot förband och utbildningsvolymen kommer mer att styras av marknadsmekanismer. FHS kommer sannolikt att möta fortsatta krav på hög kvalitet men också få ökade krav på vad som skall ingå i utbildningen direkt från förband som skickar deltagare. 
 Släpper regeringen kopplingen mellan stabs/chefsutbildning och befordran kan utbildningsvolymen komma att variera i högre grad mellan åren än vad som nu är fallet. En sådan avreglering medför också att FHS monopolställning avseende den högre officersutbild- ningen på sikt kan komma att luckras upp – t.ex. kan Försvars- maktens skolor komma att erbjuda vissa kurser i samarbete med lokala högskolor och universitet. 
 Med ett vidgat perspektiv på  
 försvars-, 
  kris och säkerhetsfrågor följer också en vidgad målgrupp för utbildning i sådana frågor. FHS utbildningsvolym för totalförsvarsanpassad civil utbildning har ökat de senaste åren och fler, kanske framförallt ungdomsstuderan- de, önskar gå denna utbildning. Ur ett totalförsvarsperspektiv bör det vara angeläget att försöka ta vara på det intresse som nu finns omkring dessa frågor genom att erbjuda fler utbildningstillfällen. 
 Hur forskningen används i utbildningen 
 FHS forskningsvolym har ökat och efterfrågan verkar fortsätta öka. Kostnaderna för forskning, utveckling och stöd har nästan tredubblats sedan 1997. Kostnaderna uppgick år 2002 till 162 mkr., varav cirka 70 mkr. avsåg utveckling och stöd. 
 Varför har kostnaderna ökat så kraftigt? Svaret är att FM har ökat sina beställningar och anslaget till FHS har ökat i reala termer. De närmare övervägandena bakom dessa beslut har vi inte infor- mation om. Hypotesen är att omställningen av försvaret för att hantera kriser och internationella kriser har medfört ett nytt behov av kunskap som uppdragsgivarna bedömer att FHS kan tillgodose. 
 En fortsatt ökning av forskningsvolymen skulle kunna innebära att FHS dominerande verksamhet om några år kommer att bli forskning, studier och direkta stödinsatser till FM och andra total- försvarsmyndigheter. Detta bör rimligen leda till att regeringen prövar om en sådan utveckling är önskvärd. 
 FHS håller på att ta fram en strategi för forskningsverksam- heten. Förhoppningsvis kommer då en tydlig precisering av vilka uppdrag som FHS skall ta och vilka uppdrag man skall avstå från. Vidare behöver man klara ut på vilka områden man behöver egna 
 177 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:58 
  
 anställda forskare och inom vilka områden man kan lägga ut forsk- ningsuppdrag på andra forskare. Huvuddelen av den forskning som behövs för det svenska försvaret kommer dock att produceras utomlands. Uppdragsgivarna kanske också måste lägga uppdrag att följa utländsk forskning. 
 Enligt uppdraget till Statskontoret skall vi belysa hur FHS forsk- ning används i den egna utbildningen. Frågan är dock svår att besvara eftersom det inte är FHS som styr innehållet i forskning och utbildning. I vilken utsträckning som FHS egna forsknings- resultat används i utbildningen beror på vilka forskningsuppdrag som beställarna lämnar och vilket utbildningsinnehåll som upp- dragsgivarna beställer. Generellt sett torde dock alla intressanta forskningsresultat uppmärksammas i FHS egen utbildningen. 
 Kopplingen mellan FHS forskning och de militära skolornas verksamhet får bedömas som svag. Officersutbildningen sker till 90 procent inom försvaret och denna utbildning har begränsat stöd av FHS när det gäller att föra ut ny kunskap. FHS stöd begränsar sig till att fastställa kursplaner och litteraturlistor. 
 Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor 
 FHS samarbete med universitet och högskolor har sedan år 1997 utvecklats starkt. FHS kostnader för inhyrda lärare och forskare har exempelvis ökat från 8 mkr. (1998) till 33 mkr. (2002). FHS lånar in och lånar ut lärare, samarbetar med universitet om utbild- ningsproduktion, FHS studerande går på universitetskurser och studenter från universitet går på FHS kurser, osv. Samarbetet sker i första hand för att höja kvaliteten i utbildning och forskning. Möjligheter att minska kostnaderna genom samarbete finns, men alla samarbetsparter ser i dag till att ta betalt för sina insatser i ett samarbete. 
 Statskontorets bedömning är att FHS har utvecklat ett gott sam- arbete med flera universitet och högskolor. På några punkter kan dock ett visst utvecklingsarbete behövas. 
 Statskontoret föreslår att FHS utformar en policy för samarbetet med universitet och högskolor. För köp av  
 lärar-, 
  utbildnings- och forskningstjänster kan (cirka 35 mkr. per år) kan det finnas motiv för att pröva, samla och tydliggöra FHS behov av stöd, t.ex. på hemsidan, så att även icke etablerade samarbetspartners får en chans att erbjuda sina tjänster. 
 178 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 2 
  
 FHS kan sannolikt erbjuda fler universitet och högskolor sam- arbete om totalförsvarsanpassad utbildning. Vissa gemensamma riktlinjer bör dock finnas när det gäller prissättning, pålägg m.m. 
 Produktivitet och resursutnyttjande 
 I en verksamhet som expanderar finns det ofta en tendens att lösa problem i verksamheten genom att anställa fler personer. Möjligen har detta varit fallet med FHS i den administrativa verksamheten – verksamheten är relativt stor men det finns ändå kvalitetsbrister i vissa delar av verksamheten. Statskontorets bedömning är att en översyn av de administrativa kostnaderna är befogad, och visst översynsarbete pågår redan. Men det finns samtidigt anledning att öka kraven på verksamheten och förbättra den administrativa verk- samheten t.ex. inom ekonomiområdet. 
 Vårt förslag är att FHS inleder ett samarbete med någon eller några andra högskolor för att göra en  
 bench-marking 
  studie av den  
 icke-operativa 
  verksamheten. Metodiken finns utvecklad via studier som Statskontoret tidigare gjort inom högskoleområdet. Metodi- ken kan ytterligare utvecklas genom att göra även kvalitativa jämförelser av enskilda verksamheter. 
 I reala termer har FHS utbildning blivit allt dyrare – men sanno- likt även bättre. FHS chefs- och fackutbildning är särskilt dyr – även jämfört med andra chefsutbildningar i Sverige. Det kostar cirka 2,5 mkr att lyfta en kapten till överstelöjtnant – en mot- svarande generell satsning på chefsutbildning finns knappt i någon annan yrkesgrupp. En högre officer kan ha en sammanlagd militär utbildning på  
 7–8 
  år eller mer bakom sig, mer än vad många läkare har. 
 Den största möjligheten att sänka utbildningskostnaderna ligger utanför FHS eget mandat – genom att anpassa utbildningen till individens behov. Programutbildning ger vissa studeranden mer utbildning än vad de behöver samtidigt som andra inte får det djup i utbildningen som de behöver. 
 Uppföljningen av genomförd utbildning bör inte bara avse nöjda elever och nöjda beställare utan göras som en djupare analys av genomförd utbildning mot de studerandens arbetssitua- tion efter ett antal år. En sådan analys bör göras av en oberoende part så att både relevansen i FM:s utbildningsbeställningar kan 
 179 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2004:58 
  
 granskas liksom FHS förmåga att bibringa de studerande kunska- per, färdigheter, attityder och värdegrunder. 
 Vi föreslår ett antal åtgärder som FHS bör kunna överväga för att minska kostnaderna för främst den militära programutbild- ningen, t.ex. att ta bort pendlingsersättningarna för de militära lärarna. Det bör dock i första hand ankomma på FM att lösa detta. Vi anser också att man kan överväga att införa studier på halvfart så att den studerande inte helt behöver lämna sitt ordinarie arbete och kanske också använda en del av sin fritid för egenstudier. FM bör också i sin utbildningsbeställning få bättre underlag för att göra avvägningar mellan kostnader och innehåll/kvalitet. Vi tror också att planeringsprocessen kan ses över. Nuvarande nedbrytning av många högt ställda mål och krav, som Rojas och HKV ställer, riske- rar att göra utbildningen alltför bred och att djupet i den utbildning som behövs för det fortsatta yrkeslivet inte blir tillräcklig. 
 Personalkostnaderna per årsarbetskraft har ökat med cirka 14 procent (realt) sedan 1997. Genomsnittslönen på FHS är också högre än inom universitets- och högskoleområdet. Officerarnas relativt goda löneutveckling samt FHS ambition att rekrytera mer kvalificerad personal har medverkat till detta. Exempel på åtgärder som FHS skulle kunna överväga för att minska sina personalkost- nader är att minska personalomsättningen avseende officerare som rekryteras via FM genom att direktanställa personal till vissa befatt- ningar. Det borde också vara möjligt att öka andelen debiterbar tid från i dag 65 % till mellan  
 70–75 
  %. 
 180 
 Bilaga 3 
 Utvärdering av styrningen av 
 Försvarshögskolan 
 En studie beställd av Försvarshögskoleutredningen 
 Ekon. Lane 
 Strängnäs 12/3 2004 
 181 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 Innehåll 
  
 Inledning......................................................................... 
  
 183 
  
 Något om begreppen för att analysera styrning............................ 
  
 183 
  
 Kvalitetskriterier avseende styrning ............................................... 
  
 185 
  
 Regeringens styrning. ....................................................... 
  
 187 
  
 Förordning, regleringsbreven, direktiv och uppdrag .................... 
  
 187 
  
 Utnämningar.................................................................................... 
  
 190 
  
 Finansiell styrning ........................................................................... 
  
 194 
  
 Dialogen och den informella styrningen........................................ 
  
 196 
  
 Styrningen från försvarsmakten.......................................... 
  
 197 
  
 Grundläggande principer ................................................................ 
  
 197 
  
 Beställning av utbildning................................................................. 
  
 199 
  
 Beställning av forskning.................................................................. 
  
 202 
  
 Styrningen från andra myndigheter .................................... 
  
 203 
  
 Sammanfattning .............................................................. 
  
 205 
  
 Styrning sett från försvarshögskolans horisont............................. 
  
 205 
  
 Försvarsmaktens styrning av försvarshögskolan........................... 
  
 206 
  
 Regeringens styrning av förvarshögskolan .................................... 
  
 207 
  
 Slutsatser om styrningens kvalitet.................................................. 
  
 209 
  
 182 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 Inledning 
 Utvärdering är en systematiskt undersökning av någots värde, enligt en grov men direkt översättning av den vanligaste definitio- nen a systematic inquiry into the worth or merit of an object. Det finns flera poänger med den definitionen; just här vill jag lyfta fram två. För det första anges klart och tydligt att utvärdering skall göras systematiskt, dvs. med vetenskapliga metoder, oftast då sam- hällsvetenskapliga undersökningsmetoder. Det innebär inte att en utvärdering skall vara ett vetenskapligt arbete, men man skall an- vända tillförlitliga metoder för datainsamling, dra slutsatser på em- pirisk grund och öppet redovisa sina arbetsprocesser. 
 För det andra är utvärdering en bedömning av värde; worth or merit. Det innebär att en utvärdering måste komma till en slutsats om det utvärderade objektet är bra eller ej. Det finns en omfat- tande teoribildning kring värdebegreppet, men vi kan nöja oss med att konstatera att värde både har en kvantitativ mätbar sida, och en upplevd psykologisk sida. Det räcker förstås inte för en utvärdering att konstatera att föremålet för utvärdering är bra i största allmän- het; en sådan utsaga måste preciseras. 
 Något om begreppen för att analysera styrning. 
 Det är komplicerat att analysera styrning eftersom det är ett feno- men som kan ta många uttryck. Det blir lättare om man håller isär några olika begrepp. 
 För det första kommer den här analysen att handla om de styr- kanaler som kommer till användning. Genom styrkanalerna sänds styrsignaler från den styrande organisationen till den organisation som förväntas bli styrd. Det är viktigt att hålla isär begreppen styr- kanaler och styrsignaler. Det finns flera styrkanaler, men det är inte givet att de sänder samma styrsignaler – eller att de över huvud taget innehåller några styrsignaler. 
 Styrkanaler är med andra ord de instrument en styrande orga- nisation förfogar över för att påverka inriktning och omfattning av verksamheten i den styrda organisationen. De styrkanaler som regeringskansliet förfogar över i förhållande till Försvarshögskolan är; (1) olika former av instruktioner och påbud om verksamheten, t.ex. förordningar, särskilda direktiv, regleringsbrev; (2) utnäm- ningar, främst då av rektor, styrelseordförande och styrelseleda- 
 183 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 möter; (3) den finansiella styrningen; samt (4) den informella styrningen, t.ex. genom den dialog som förekommer kring regleringsbrev och årsredovisning. 
 Styrsignaler handlar om innehållet i styrningen; vad är det den styrande organisationen uttrycker att den styrda organisationen ska göra? Regleringsbrevet återkommer ofta till att Försvarshögskolan skall redogöra för kvalitet och effektivitet i utbildningen: Styr- signalen är just att man efterlyser en redovisning, den säger i och för sig inte att kvalitet och effektivitet i sig skall utvecklas – även om man skulle kunna förmoda att det ligger implicit i det åter- kommande kravet på återrapportering. 
 De styrande organisationerna är först och främst regeringen och Försvarsmakten. Även andra organisationer och miljöer kan på- verka vad som händer på Försvarshögskolan; t.ex. andra myndig- heter inom totalförsvaret – framför allt de som ger många utbild- ningsuppdrag. Försvarsmaktens styrkanaler är först och främst den beställning av utbildningsprogram som görs varje år. Där styrs på ett mycket konkret sätt vad Försvarshögskolan skall leverera, för hur många elever och till vilken kostnad. Försvarsmakten beställer även forskning, vilket utformas som uppdrag. Styrkanalen är då det forskningsprogram som beställs och de budgetmedel som ställs till förfogande för att genomföra det. Försvarsmakten styr också verk- samheten indirekt genom att många av lärarna på För förordnas från Försvarsmakten. Det konkreta innehållet i undervisningen präglas av erfarenhet och kunskap som finns hos de officerare som förordnas till Försvarshögskolan. 
 Frågan är var organisationens gränser skall dras. Är styrelsen en del av den organisation som styrs, eller är den en styrkanal? Det ligger självklart i ordet att styrelsen styr, men samtidigt är den, som en del av organisationen, utsatt för och skall förhålla sig de styr- signaler som andra sänder. I den här studien betraktas själva ut- nämningen av styrelse och ledning som styrkanaler, men i den löpande verksamheten betraktas de som del av den styrda organisa- tionen. Vi kommer med andra ord inte att analysera hur styrelsen utövar sin styrning av verksamheten vid Försvarshögskolan. 
 Ser man det från Försvarshögskolans synpunkt, utsätts organisa- tionen för styrsignaler från en rad håll, och genom flera olika styr- kanaler. I grund och botten finns det en omvärld som förändras och vars utveckling skapar ett förändringstryck på Försvarshög- skolan. Det säkerhetspolitiska tänkandet har förändrats sedan Sovjet- unionen upplöstes: Det förekommer nya hot mot säkerheten, det 
 184 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 objekt vars säkerhet skall garanteras är kanske inte lika självklart – i alla fall betydligt mera komplext – och det finns en betydande osäkerhet kring hotens omfattning och natur, samt med vilka medel säkerhet skapas och försvaras. Alla dessa förändringar skapar ett omvandlingstryck som påverkar – och därmed styr – vad som händer på Försvarshögskolan. Till del kommer de till uttryck via de ovan nämnda styrkanalerna, men de förmedlas också från en vidare omvärld. 
 Styrsignaler kommer från många håll, via flera kanaler, och till del med olika styrande avsikt. Det är givetvis inte självklart att en styrsignal får avsedd effekt. Styrsignalen är ett uttryck för en vilja att styra, men om det blir som avsett beror på vilka andra signaler som når den styrda organisationen. För att komplicera bilden ytter- ligare kan vi även betrakta Försvarshögskolan som en styrkanal, dvs. som ett instrument att styra och påverka Försvarsmakten. De styrsignaler om jämställdhetsarbete som riktas mot Försvarshög- skolan i regleringsbrevet skall kanske snarare ses som en ambition att styra de värderingar som präglar officerskåren och kommer till uttryck i officerares arbete, än att just påverka Försvarshögskolan. 
 Kvalitetskriterier avseende styrning 
 En utvärdering ska komma till en slutsats om det utvärderade objekets egenskaper, dvs. om det är bra i någon mening eller ej. Frågan är då på vilka grunder styrningen av Försvarshögskolan kan bedömas. När är styrning bra, vilka kvalitativa egenskaper 
 1  
 har styrning den är bra? 
 Ett första kriterium är att styrningen ska vara tydlig. Det bör vara klart vad som avses både för den organisation som styrs och för andra som observerar styrsignalerna. Att vara tydlig i styrsam- manhang innebär att vara konkret. Utan att föregripa analysen, vet vi att det inte är ovanligt att t.ex. regleringsbrev kan anvisa att en 
  
 1  
 Frågan är vilka kriterier som skall användas. De kriterier som tillämpas i bedömningen har utvecklats inom ramen för studien. Det finns kvalitetskriterier i andra sammanhang, t.ex. de så kallade  
 SMART-kriterierna. 
  De avser mål, dvs. används för att analysera om mål är klokt och rätt formulerade. Som begreppen används här är mål snarare att betrakta som styr- signaler, och en bedömning av mål fångar inte upp processen. Det finns andra system för kvalitetsuppföljning som är inriktade på verksamheter och organisationer. Statens Kvalitets och Kompetensråd,  
 www.kkr.se  
 ger information om sådana kriterier för kvalitetsbedömning. I den här studien används de fyra kriterierna ovan eftersom inga av de andra tagits fram för att bedöma helheten av den styrning som regering och andra intressenter riktar mot en orga- nisation. 
 185 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 myndighet skall utveckla och mäta kvalitet i sina prestationer – utan att säga så mycket mer än så. Kvalitetsutveckling kan göras med vitt skilda ambitionsnivåer och för att vara framgångsrik bör den kopplas till ett tydligt syfte. En styrsignal som den illustrerade skulle knappast kunna betecknas som tydlig – även om orden i sig kan ge intryck av att vara tydliga. Om begreppen är abstrakta blir inte anvisningen konkret, även om språket i sig är tydligt. 
 För det andra är bra styrning konsekvent. Styrsignaler kan och bör givetvis förändras över tiden allteftersom den organisation som styr utvecklar nya mål för styrningen eller ser nya problem i den organisation som styrs. Styrningen bör dock inte vara ryckig och skall inte peka i olika riktningar vid olika tidpunkter. När det gäller de styrande organisationer som, så att säga, kommunicerar sina av- sikter genom flera styrkanaler, gäller att styrsignalerna bör vara samstämmiga mellan dessa. 
 Ett tredje kriterium, viktigast men också mest svårbedömt, är att styrningen bör vara relevant i förhållande till organisationens pro- blem. Om t.ex. den styrda organisationen har svårigheter med att definiera och utveckla sin roll inom försvarsmaktens olika forsk- ningsorgan och styrningen från regeringskansliet inte anvisar hur de problemen kan lösas, skulle det kunna vara en brist och en svaghet. Det här kriteriet gäller, i den här analysen, främst styr- ningen från Försvarsmakten och regeringen. Det går knappast att ställa krav på andra organisationer som påverkar Försvarshögskolan att de skall ha något sådant helhetsperspektiv. Däremot bör rege- ringen - och även Försvarsmakten – styra på ett sådant sätt att de bidrar till en ändamålsenlig och effektiv försvarshögskola. 
 Det fjärde kriteriet är att styrning bör vara kostnadseffektiv, dvs. de organisationer som styr bör inte lägga ned mer tid på att uppnå resultat än nödvändigt. Om t.ex. beredningen av regleringsbrev och dialogen kring årsredovisning ianspråktar mycket arbetstid kan dess effektivitet ifrågasättas, oavsett om man når målen med styr- ningen eller ej. 
 Styrningen av Försvarshögskolan kan betraktas från skilda håll. Den kan studeras utifrån den styrande organisationens perspektiv. Man kan då bedöma om just den organisationen når sitt syfte och om dess styrning har de kvalitetskriterier som beskrevs ovan. Skif- tar man perspektiv och ser på styrningen från det styrda objektets sida, ser bilden annorlunda ut. De flesta organisationer utsätts för motstridiga styrsignaler, och även om styrningen från ett håll har de kvalitativa egenskaper som nämndes, kanske det delvis mot- 
 186 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 verkas av styrning från andra håll. Den här utvärderingen ligger tonvikten på regeringens och Försvarsmaktens styrning, men kom- mer även att bedöma de styrsignaler som når Försvarshögskolan från andra håll. 
 Om man bedömer styrsignaler från Försvarshögskolans perspek- tiv kan man sannolikt konstatera att omgivningen ger många och skiftande styrsignaler. Summan av styrsignaler lär inte uppfylla de kvalitetskriterier som nämndes, dvs. att vara konsistenta, tydliga, relevanta och kostnadseffektiva. Så är det för de flesta organisatio- ner; de utsätts för många och varandra motsägande styrsignaler. Det finns ingen instans som kan säga att olika organisationer inte får eller skall driva sina intressen i förhållande till andra organisa- tioner. Men i ett fall som detta, med Försvarshögskolan, kan man säga att när omvärlden bjuder komplexa styrsignaler ligger det i ägarens intresse och ansvar att hjälpa organisationen förhålla sig till andra styrsignaler. Ägarens styrning bör då, förutom att vara kon- sekvent, tydlig, relevant och effektiv, även tolka, avvisa, eller be- kräfta andra styrsignaler. 
 Regeringens styrning 
 Försvarshögskolan är en myndighet under regeringen, så det är naturligt att börja analysen med att studera hur regeringen styr myndigheten. I en tidigare promemoria har utredningen beskrivit de olika styrkanalerna så den här rapporten går direkt till att ana- lysera innehållet i styrningen. 
 Förordning, regleringsbreven, direktiv och uppdrag 
 Förordningen med instruktion för Försvarshögskolan specificerar uppgifter, ledning och några centrala aspekter av organisationen (forsknings och utbildningskollegium samt forsknings- och utbild- ningsnämnd, och förslagsnämnd för anställningsärenden). Det är en kort instruktion om knappt 4 sidor text. Vad gäller uppgifter säger förordningar att Försvarshögskolan skall bedriva: 
 187 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 Högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer för krigs- och fredsbefattningar 
  
 Kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för främst totalför- svarets behov genom utbildning av civil och militär personal, 
  
 Annan kursverksamhet för främst totalförsvarets behov. 
  
 Vid Försvarshögskolan skall det också bedrivas forskning. 
  
 Vidare specificerar instruktionen att Försvarshögskolan får ta ut avgifter för sin verksamhet, och storleken på dessa bestäms av hög- skolan. Två aspekter till på verksamheten preciseras; Försvarshög- skolan skall delta i samarbete inom ramen för partnerskap för fred och den skall samverka med universitet och andra högskolor. Det är helt enkelt en klar och tydlig instruktion, som uttrycker vad som skall göras men lämnar det mesta av genomförandet öppet för organisationen och de som beställer uppdrag därifrån. 
 Regleringsbreven är, som styrsignaler sedda, också relativt be- gränsade. Det är tunna dokument. Jag har studerat regleringsbreven från 1997 fram till 2003, dvs. sju regleringsbrev. De är ganska lika till innehåll och omfång. De varierar mellan sju och åtta sidors text. Innehållet är till drygt 60 % detsamma, nämligen en repetition av uppdraget i instruktionen, samt uppdrag och finansiella anvis- ningar. 
 År 1997 fick Försvarshögskolan åtta uppdrag som specificerades på ett detaljerat sätt. Det rörde t.ex. utvecklingen av ett kvalitets- säkringssystem för delar av utbildningen, och sedan olika studier. Regleringsbrevet preciserade också 5 återrapporteringskrav, bland annat om åtgärder för kvalitetssäkring i utbildningen. Av anslaget på drygt 18 miljoner kronor fördelade sig drygt 8 miljoner på chefs- och specialistutbildning och drygt 9 miljoner på forskning och utveckling. 
 De följande åren ökade anslagen successivt upp till drygt 32 miljoner kronor. Det mest intressanta här är att anslaget till forsk- ningen ökade från 9 till att omfatta hela anslaget från regeringen. Regleringsbrevet säger att medlen skall användas för att stärka forskningen och att inriktningen på forskningen skall ske genom dialog med Försvarsdepartementet. Vidare sägs det att 18 miljoner kronor skall användas för att säkra den vetenskapliga grunden i verksamheten. Den preciseringen tillkom tidigare och kan ses som en styrsignal om vikten av hög kvalitet och relativt oberoende forskningsverksamhet. 
 188 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 Det finns några återkommande teman i regleringsbreven. Det ena gäller olika aspekter på kvalitetsarbete, t.ex. uppdrag och åter- rapporteringskrav kring vad högskolan gör för att kvalitetssäkra ut- bildningen. 2001 kommer nya återrapporteringskrav om detta och de nyckeltal, kvalitetsmått och indikatorer som där nämns är tyd- ligt inspirerade från de regleringsbrev utbildningsdepartementet skriver för universitet och högskolor. Som styrsignal betraktat innebär det att regeringen dels betonar vikten av kvalitet i utbild- ning och forskning, dels att man ställer liknande krav på Försvars- högskolan som man ställer på civila universitet och högskolor. Genom att ställa samma (liknande) återrapporteringskrav markeras ju att det inte är någon principiell skillnad på vilka krav man kan ställa vad gäller kvalitet och återrapportering. 
 Ett annat återkommande tema gäller miljöfrågor; med mål att in- föra miljöledningssystem. Detta nämns i regleringsbrevet från 1998 och återkommer åren därefter. Det tredje området gäller jämställd- het och genusfrågor. Detta nämns för första gången i reglerings- brevet år 2000 och återkommer sedan 2001 samt åren därefter. Det innebär bland annat att högskolan skall driva ett pedagogiskt ut- vecklingsarbete om detta. Båda dessa områden tillkom som del av de generella direktiv som regeringen ställer till alla myndigheter. I fallet med Försvarshögskolan har departementet under arbetet med regleringsbrevet utvecklat jämställdhetsfrågor till att gälla just peda- gogisk utveckling, vilket verkar vara en förnuftig, praktiskt och an- vändbar tillämpning för Försvarshögskolan. 
 Vad kan man säga om de styrsignaler som uttrycks i reglerings- breven? För det första bekräftas huvuduppgiften från år till år och i en del avseenden utvecklas och förtydligas den. Där instruktionen nämner partnerskap för fred, kommer regleringsbreven en del år med förtydliganden om vad samarbetet skall avse och hur det skall bedrivas. Det samma gäller de civila högskolorna. 
 För det andra kan man nog säga att regleringsbreven blivit bät- tre. De är mindre detaljstyrande under senare år än vad de varit i början av perioden. Man kan dock undra över återrapporterings- kraven. Till en del uttrycker de sannolikt att man inte fått svar på de frågor man ställde i tidigare regleringsbrev. Annars skulle rim- ligtvis inte samma återrapporteringskrav komma igen flera år? Sär- skilt under åren 1998, 1999 och 2000 kom uppdrag och återrappor- teringskrav som i och för sig var klädda i ett tydligt språk, men som under det kunde tolkas och tillämpas på många olika sätt – an- tingen knappt alls, eller mycket ambitiöst. 
 189 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 Genom att öka anslagen till forskning och vetenskaplig grund sänds en styrsignal som har betydelse för den pågående debatten om akademisering. Det är en styrsignal som stärker högskolans egen vilja i det avseendet 
 2 
 . Regeringen har visserligen en del anvis- ningar om forskningens innehåll som kanske till viss del motsäger innehållet i just den styrsignalen, eftersom det minskar högskolans egen flexibilitet i medelsanvändningen. Annars är det påfallande lite som sägs om den pågående akademiseringsfrågan, och eftersom den under dessa år varit den mest besvärliga frågan avseende högskolans framtid är det snarare en brist i styrningen än en signal i sig. Even- tuellt kan tystnaden betyda att Försvarshögskolan utan uttryckligt uppdrag inte heller fått i uppgift att fortsätta arbeta med frågan tills dess att Försvarsmakten kunnat redovisa sin bedömning av huru- vida examensrätt verkligen gynnar officersutbildningen eller om den istället medför begränsningar i handlingsutrymme och problem för utbildningen. 
 Frågan är då hur regleringsbreven uppfattas av Försvarshög- skolan? När man tar del av regleringsbreven sägs det att man läser dem tillsammans med budgetpropositionen och riksdagens behand- ling av propositionen. Det är med andra ord tre texter man för- håller sig till. Det är därmed inte bara regeringens styrsignal, utan även debatten i riksdagen och utskottens betänkanden som kan få ett styrande innehåll – och en styrande verkan. 
 Utnämningar 
 Genom att utnämna ledning och styrelse som besitter specifik kompetens eller som har en erfarenhet som gör dem särskilt lämp- liga att driva vissa frågor, anger regeringen färdriktning för led- ningens arbete. Det som särskilt skall uppmärksammas här är de styrsignaler som regeringen uttrycker genom utnämningen av styrelse- ordförande, styrelseledamöter, samt rektor. Regeringen utser också prorektor, men där har inte skett några förändringar på den posten under de senaste åren, så vi ägnar inte det så stor uppmärksamhet. Man kan tillägga att om det inte sker någon förändring, så är styr- signalen att det arbete som utförs står i överensstämmelse med regeringens vilja, och bör fortsätta på samma sätt. Men det kan vara 
  
 2  
 Samtidigt kan då anföras att eftersom anslaget till den vetenskapliga grunden i reella termer minskades genom att inte  
 PLO-omräknas 
  under åren 1998 tom 2003 sände regeringen en styrsignal i motsatt riktning. 
 190 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 att tolka in för mycket styrsignaler i en situation där styrningen inte sker på så detaljerad nivå. 
 Styrelsen har förändrats under de senaste tre åren och det är i sig en kraftfull styrsignal. Förändringarna har skett genom att: 
  
 1. 
  
 Styrelsen har blivit mindre, man har gått från fjorton ledamöter år 2001 till åtta ledamöter från 2002 och framåt. 
  
 2. 
  
 Styrelsen har fått en ny ordförande med annan kompetens och erfarenhet än tidigare ordförande. 
  
 3. 
  
 Flera styrelseledamöter har bytts ut, och styrelsen har nu en mera akademisk profil än tidigare. 
  
 4. 
  
 Försvarsmakten är fortfarande representerad i styrelsen, men på en annan nivå än tidigare. Andra organisationer inom totalför- svaret är inte längre representerade i styrelsen. 
  
 5. 
  
 Styrelsen har omvandlats till att bli en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. 
  
 Av de åtta ledamöterna i den nuvarande styrelsen är fem kvar sedan styrelsen ombildades, medan tre är nya. De nya styrelseledamöter- na är ordförande som är rektor vid Göteborgs universitet, en leda- mot som är rektor vid Polishögskolan, och en brigadgeneral från Försvarsmakten. Tidigare var Överbefälhavaren ledamot i styrelsen. Tabellen visar styrelsens sammansättning före och efter ombild- ningen. Till de av regeringen utsedda ledamöterna kommer också två ledamöter som representerar lärarna och två som representerar studentkåren. Vidare ingår rektor i styrelsen. 
 Genom att ta bort de flesta representanter från potentiella och reella uppdragsgivare gjordes styrelsen mera affärsmässig och tydlig i att kunna förhålla sig fritt och ta strategiska övervägande gent- emot dessa. Vidare har regeringen genom sitt beslut tagit bort alla representanter från beställare inom regeringskansliet (utrikes- och försvarsdepartementen). Det bidrog till att stärka styrelsens själv- ständighet och var ett led i omvandlingen till en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. 
 Den akademiska kompetensen förstärktes, särskilt då kunskapen om att leda och utveckla högre utbildning och forskning samt att driva förändringsarbete i akademiska miljöer. Det verkar som om de ledamöter som har sin verksamhet i den akademiska världen huvudsakligen har det inom administration, ledning och förvalt- ning, snarare än inom forskningen där. Det kan ses som en styr- signal att det är just förvaltning, planering och förnyelse inom hög- 
 191 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 skolevärlden som regeringen vill förstärka i Försvarshögskolans ledning. Utnämningen av styrelseordförande är särskilt tydlig på den punkten. Den nye ordföranden var tidigare rektor för Cook skolan och ledde dess utveckling till att få examinationsrätt och bli en fristående högskola. Mot bakgrund av den pågående diskussio- nen om Försvarshögskolans ställning måste det betraktas som en tydlig styrsignal att utnämna en styrelseordförande som nyss av- slutat en liknande process vid en annan högskola framgångsrikt. 
  
 Före ombildningen (2001) 
  
 Efter ombildningen (2003) 
  
  Ordförande: Professor Lopez 
  
  Professor Harrell, 
  
  Institutionen för Anatomi och 
  
  Cellbiologi, Göteborgs Universitet 
  
  Fil. Marshall, Scott 
  
  Fil. Dr. Sanchez, Planerings- 
  
  chef Uppsala Universitet 
  
  Ordförande: Professor Mckee, rektor Göteborgs universitet 
  
  Professor Harrell, Institu- 
  
  tionen för Anatomi och Cellbiologi, 
  
  Göteborgs Universitet 
  
  Fil. Marshall, Scott 
  
  Fil. Dr. Sanchez, Planeringschef 
  
  Uppsala Universitet 
  
  Baker, rektor, Polishögskolan 
  
 Tone Tingsgård. Riksdagsledamot 
  
 Tone Tingsgård. Riksdagsledamot 
  
 Rogers, F.d. kommunalråd 
  
 Rogers, F.d. kommunalråd 
  
 Överbefälhavaren Simpson 
  
 Jenkins 
  
 Generaldirektör Jones, ÖCB 
  
 Generaldirektör Gomez, 
  
 FOA 
  
 Bitr. Statsekreterare Martinez, 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 Departementsrådet Bailey 
  
 Short, Försvarsdeparte- 
  
 mentet 
  
 Landshövdingen Carter 
  
 Professor Ross, Försvars- 
  
 högskolan 
  
 Källa:  
 Förteckning över styrelseledamöter i Försvarshögskolans styrelse enl. rege- ringsbeslut  
 2000-01-27, 
  samt regeringsbeslut  
 2002-01-17; 
  Förordnande av leda- möter i styrelsen för Försvarshögskolan (det senare modifierat genom byte av ordförande året därpå). 
 192 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 Ytterligare ett syfte med den nya styrelsens profil var att bidra till att göra Försvarshögskolan och dess verksamhet mera känd i andra akademiska miljöer. Styrelsemedlemmar från den akademiska världen för inte bara med sig kunskap och kompetens till styrelse- arbete, utan de kunde också förväntas representera Försvarshög- skolan intressen i andra sammanhang (enligt en av utvärderingens intervjuer på Försvarsdepartementet). 
 Förutom vad gäller styrelsen har Försvarshögskolans även fått en ny rektor. Den förre rektorn hade en bakgrund i Försvarsmakten och ett förflutet som officer. Den nye rektorn har en sådan bak- grund med, men har under de senaste 14 åren varit riksdagsledamot och även ordförande i Försvarsutskottet. Under sin tid i riksdagen ägnade han sig särskilt åt försvars- och säkerhetspolitik. Han har även gjort sig känd för klara och tydliga åsikter i akademiserings- frågan när den debatten har kommit upp i riksdagen. För att tolka den utnämningen i termer av styrsignaler, så verkar det bekräfta övriga styrsignaler vad gäller utnämningen; dvs. förstärka Försvars- högskolans självständighet och bekräfta utvecklingen mot en hög- skola med examinationsrätt. 
 Både utnämningen av rektor, styrelseledamöter och styrelseord- förande skall ses mot bakgrund av vilka alternativen hade varit. Hade regeringen t.ex. utnämnt personer med omfattande lednings- och förvaltningskompetens vad gäller rationaliserings- och effek- tivitetsarbete i myndigheter hade det sett annorlunda ut; hade man valt att utse personer med forskningsmeriter inom Försvarshög- skolans område hade man kunnat göra det – och det hade varit en annan styrsignaler, andra egenskaper man förstärkt. Man kunde också sökt personer inom näringsliv och andra organisationer, och då förmedlat en annan vilja. Det är i ljuset av alternativa utnäm- ningar som man varseblir vilken kraftfull och konsekvent styrsignal de här utnämningarna är. 
 Slutligen har vi frågan om styrelsens ansvar. Det är också en styrsignal, fast det är oklart vad den egentligen är uttryck för. I be- dömningen av vilken status den framtida styrelsen bör ha konstate- rade Försvarsdepartementet i en promemoria att detta bör ställas i relation till vad som gäller för övriga totalförsvarsgemensamma myndigheter med likartade finansieringsformer och förutsättningar. Försvarshögskolan hade ett anslag för 2000 om ca 28 mkr och in- täkterna var ca 317 mkr. Motsvarande fördelning mellan anslags- och uppdragsverksamhet för FOI är ca 185 mkr och ca 830 mkr för 2001. FOI fick vid sammanslagningen av FOA och FFA en styrelse 
 193 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 med fullt ansvar. Bedömningen att styrelser med fullt ansvar bör övervägas för myndigheter som arbetar under affärsliknande för- hållanden och med verksamheter som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar skulle motivera att även Försvarshögskolans styrelse ges fullt ansvar. En god överblick över ställningstagandena gällande totalförsvarsgemensamma myndigheter med styrelser som tidigare fått fullt ansvar finns i Statskontorets utvärdering 2000:9, samt i rapporten från Riksdagens revisorer 
 3  
 som ledde fram till översynen av styrelsens status. 
 Det är något oklart vad det fulla ansvaret innebär, när det också är tydligt sagt att Försvarsmakten och andra uppdragsgivare skall styra verksamheten vid Försvarshögskolan genom sina beställningar av utbildning och forskning. Till detta kommer den styrning som regeringen fortfarande utövar genom regleringsbrev och den finan- siella styrningen, den informella dialogen oräknad. Behövs då en styrelse med fullt ansvar, vad har den för möjligheter att ta sitt an- svar, och vad innebär det rent praktiskt för styrelsearbetet? Enligt uppgift under intervjuerna arbetar styrelsen i stort sett på samma sätt som tidigare och förhåller sig reaktivt till information från Försvarshögskolan. Visserligen kan samma styrförlopp te sig annor- lunda beroende på vilket perspektiv man har och det finns också uppgifter om att styrelsearbetet blivit mera strategiskt under senare år. Skillnaden mellan att vara en styrelse med fullt ansvar för verk- samheten och att inte vara det bör vara avsevärd vad de enskilda styrelseledamöterna angår. Detta borde rimligtvis innebära en radi- kalt annorlunda roll och ett annat förhållningssätt till verksam- heten. 
 Finansiell styrning 
 Anslaget till Försvarshögskolan är en relativt liten del av högsko- lans inkomster. Man skulle därför kunna tro att den styrande effek- ten kanske inte så stor, och kanske inte heller så tydlig. Man skulle också kunna förmoda att dess effekt är begränsad. Så behöver inte vara fallet om medlen är strategiskt använda och om förändringarna i hur de motiveras i sig sänder tydliga styrsignaler. Den finansiella styrningen har ändrats i tre avseenden under perioden 1997 till 2003. 
  
 3  
 Försvarshögskolan i det nya försvaret 1999/2000:5. 
 194 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 För det första har anslaget ökat från 18 miljoner kronor till cirka 33 miljoner kronor. Det är en ökning med drygt 80 % som egent- ligen aldrig kommenterats eller förklarats. 
 För det andra har anslagens syfte förändrats; 1997 anvisades med- len för forskning och utveckling samt för utbildning, med ungefär lika mycket till båda delarna. 2003 anvisas medel enbart till forsk- ningsverksamheten. 
 För det tredje har anslagen för forskningen delats upp; en del skall omsättas i forskning på en rad olika områden som skall in- riktas i dialog med regeringskansliet och ytterligare en del (drygt hälften) som ska användas för att säkerställa den vetenskapliga grunden på högskolan. Det senare innebär professurer och rekryte- ringstjänster inom högskolans kärnområden. 
 Den styrsignal som kan utläsas ur detta är att regeringen stärkt den vetenskapliga grunden på högskolan, främjat forskningen och betonat att utbildningen till fullo skall finansieras genom uppdrag. Vidare kan det ökade anslaget tolkas som att regeringen ser positivt på de forskningsresultat som högskolan producerar. Den finansiella styrningen har ett begränsat innehåll, men den tillför akademise- ringsdebatten styrsignaler som för i riktning mot en högskola med examinationsrätt och viss egen forskning. 
 Att regeringen alltjämt stått fast vid modellen med avgiftsfinan- sierad utbildning trots att Högskoleverket redan i sin granskning 1998 pekade på att arbetsgivarens avgörande inflytande innebär en markant skillnad i förhållande till annan högskoleutbildning och ger större likheter med uppdragsutbildning kan också uttolkas som en viljeyttring. Ingen utbildningsanordnare kan enligt utbildnings- sektorns bedömningar få examensrätt med uppdragsutbildning och/eller inomverksutbildning som enda grund. Beträffande forsk- ningen är det sannolikt så att egen, fri forskning starkt skulle gynna Försvarshögskolans väg mot examensrätt. Regeringen har dock valt att inte bara behålla greppet om den anslagsfinansierade forsk- ningen utan att till och med stärka styrningen 
 4 
 . Möjligen skulle även detta kunna ses som en styrsignal som något av en motvikt till de  
 pro-akademiska 
  tolkningarna av t.ex. utnämningarna som gjordes ovan. 
  
 4  
 Se beslut från  
 2003-08-21, 
  protokollutdrag om inriktningen av försvars- och säkerhets- politisk forskning... för 2003 och 2004. 
 195 
 Bilaga 3 SOU 2004:58 
 Dialogen och den informella styrningen 
 Det är som utanförstående utvärderare mycket svårt att få ett grepp om den informella styrningen från regeringen och regeringskansliet. Här betonas medvetet från regeringen och regeringskansliet. Även om regeringskansliet inte styr Försvarshögskolan i formell bemär- kelse, så är det självklart så att tjänstemän bereder ärenden, och det är inte allt i beredningen som styrs politiskt. Vidare förekommer kontakter mellan tjänstemän och företrädare både för Försvars- makten och Försvarshögskolan. Ett exempel på detta är att det bildats en arbetsgrupp med deltagare från Försvarsmakten och hög- skolan i syfte att snabbt lösa akademiseringsfrågan. Skolutredningen lyckades inte arbeta fram en funktionell lösning eller ett förslag som kunde accepteras av alla parter. Men på initiativ från regerings- kansliet har nu en arbetsgrupp uppgift att utveckla ett nytt förslag. Det är inte styrning i formell bemärkelse, men väl i praktisk verk- samhet – processen startar och får ett innehåll, skutans kurs läggs om, saker händer som annars inte hänt och det är styrning i mera pragmatisk bemärkelse. 
 Detta kan beskrivas som en konsekvens av utförar- och beställar- modellen, dvs. ett försök att vara trogen systemet och tanken om att beställarkompetensen ligger hos Försvarsmakten och inte hos Försvarsdepartementet. Alltså måste Försvarsmakten redovisa sin bedömning av huruvida det skulle gå att utforma en akademisk modell för officersutbildningen som hjälper och inte stjälper. Där- efter kan regeringen göra en helhetsbedömning och döma av frågan i den ena eller andra riktningen. 
 Hur mycket av sådan informell styrning sker? Den informella dialogen är formellt sett knuten till möten i samband med myndig- hetens årsredovisning. Mål- och resultatdialogen sker en gång om året, med möte mellan rektor, eventuellt styrelseordförande, och statssekreteraren. Mötena tar cirka en och en halv timme, och en- ligt intervju följer de den vägledning som finns för hur samtalen skall föras. Mycket av uppmärksamheten ägnas åt kvalitetsfrågor kring utbildning och forskning. Dessa möten blir inte protokoll- förda och det är svårt att veta om de innehöll något annat än vad de formella dokumenten, årsredovisning och regleringsbrev återspe- glar. 
 Som utvärderare kan jag ställa frågan är om det förekommer fler eller eventuellt färre informella styrsignaler i relationen mellan regeringen, regeringskansliet och Försvarshögskolan än i andra 
 196 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 sammanhang. Jag har då främst arbetat med utrikespolitiska frågor, biståndspolitik och kulturpolitik, samt förvaltningsreformer. Mitt intryck är att det inte förekommer så mycket av informella möten och kontakter, och att det är en miljö som är relativt fri från in- formella styrsignaler – på gott och ont. Det är ofta viktigt att den formella styrningen kan kompletteras och förtydligas genom infor- mella kontakter. 
 Förklaringen kanske delvis beror på att Försvarsdepartementet under de senaste åren haft en rad mycket svåra ställningstaganden om Försvarsmakten inriktning. Man har därför helt enkelt inte ägnat så mycket av tid och kraft åt Försvarshögskolan. Dock kan andra styrsignaler utskiljas, inte minst den relativt rikliga mängd av utredningar som gjorts kring Försvarsmaktens personalförsörjning, utbildning, med mera, som helt eller delvis även berör Försvars- högskolan. Personalförsörjningsutredningen och efterföljande pro- position behandlade frågor som i hög grad rör Försvarshögskolan, därefter Skolreformutredningen och senast Översynen av Försvars- högskolan. I anslutning till detta och till ändringarna av styrelsen, med flera instruktions- eller förordningsändringar, har det före- kommit en hel del kontakter. Det kvarstår dock att Försvarshög- skolan är en liten del av Försvarsdepartementets område, och inte den mest bekymmersamma. Vidare är många av personerna i miljön nya; rektor, styrelseordförande och delar av styrelsen, liksom depar- tementsledningen. Kanske har kanalerna vid sidan om de formella systemen inte utvecklats än. Men det är också mycket sannolikt att den här utvärderingen helt enkelt inte fått information om den informella styrningens innehåll och omfattning. 
 Styrningen från Försvarsmakten 
 Grundläggande principer 
 Försvarsmakten styr verksamheten vid Försvarshögskolan genom de uppdrag för utbildning respektive forskning som läggs ut på högskolan. Beställningarna av utbildningen samordnas från Hög- kvarteret, enheten GRO/UTB, och beställningen av forskning sam- ordnas från Högkvarteret, enheten STRA/UTV. Förhållandet mel- lan högskolan och Försvarsmakten regleras i ett samordningsavtal från 1998, som gäller från 1999 och tills vidare. 
 197 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 Samordningsavtalet reglerar de grundläggande principerna för samarbetet mellan myndigheterna. Det beskriver den planerings- dialog som ligger till grund för beställningar, tar upp exakt hur offerter och beställningar skall utformas, ger regler för omförhand- ling samt beskriver uppföljning och rapportering. Bland de grund- läggande principerna kan särskilt uppmärksammas: 
  
 Försvarsmakten beslutar efter samråd med Försvarshögskolan om mål för Försvarsmaktens nivåhöjande officersutbildning och för kurser inom fackprogrammet samt vilken personal som skall genomgå viss utbildning och när detta skall ske; 
  
 Försvarshögskolan svarar inom ramen för ÖB krav för kvalitets- säkring av den nivåhöjande officersutbildningen och för kurser- na inom fackprogrammen 
  
 Centrala beställningar från Högkvarteret till Försvarshögskolan skall utges genom Chefen för Grundorganisations Ledningen vad gäller utbildning och övriga tjänster samt Chefen för plane- ringsstaben vad avser forskning. 
  
 Andra vägar för centrala beställningar från Högkvarteret skall inte förekomma. Detta utesluter inte kontakter på övriga nivåer under  
  
 planerings-, 
 berednings-, 
  genomförande- och uppföljnings- fas. Omförhandlingen av central beställning skall alltid ske mellan de som avtalat beställningen. 
 Det senare kan ses som ett något märklig förtydligande i ett ram- avtal, men antyder att det varit problem med rollfördelningen tidi- gare. Vidare innehåller ramavtalet en specificerad arbetsgång från offert till beställning, med tider för när offertförfrågan ska lämnas, när offerter skall komma in, och när den slutliga beställningen ska läggas. Det finns ett avsnitt i ramavtalet som tar upp inriktningen av relationerna mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Det är värt att citera, inte minst för den följande diskussionen om ut- värdering: 
 198 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 Relationerna mellan parterna skall präglas av ett långsiktigt synsätt, öppenhet, förtroende och insyn samt affärsmässighet. Affärsmässighet i betydelsen att ansvars- och rollfördelning skall vara definierad för varje åtagande, att ekonomiska mellanhavanden behandlas stringent och speglar ansvarsfördelningen samt att respekt upprätthålls för gjorda överenskommelser. Genom affärsmässighet i relationerna skapas grun- den för båda myndigheterna att forma effektiva styrformer. 
 Parterna skall verka för att relationen mellan myndigheterna fortsätter att utvecklas mot ökad affärsmässighet med bibehållen god samverkan och med effektiva styrformer. 
 Parterna skall tillsammans utveckla formerna för kontroll och värde- ring av beställd verksamhet. 
 En noggrann närläsning av texten leder till slutsatsen att det finns en stor medvetenhet om problem med symbiosen mellan myndig- heterna. Den närheten har flera fördelar, men är också ett problem när det gäller utförar- beställarmodellen som förutsätter affärs- mässighet. De återkommande skrivelserna som försöker precisera vad affärsmässighet innebär och varför det vore bra, bör tolkas som ett sätt att utveckla relationen. Frågan är dock om det blir till- räckligt tydligt för att ah en så framskjuten plats i ramavtalet. 
 Försvarsmakten har tidigare fått en hel del kritik för svag bestäl- larkompetens, bl.a. i den tidigare citerade granskning som Elliott dagens revisorer genomförde. Det system som skildras nedan är nytt, och har utvecklats mot bakgrund av den tidigare kritiken, men inom ramen för det gamla samordningsavtalet. Det är med andra ord en ganska oprövad beställningsverksamhet, med bara ett par år på nacken. Det är dock ingen tvekan om att de formella strukturen kring beställningarna har fått en stadga som de knappast hade tidigare. 
 I det följande ges en kort beskrivning av beställningen av utbildning respektive forskning. Därefter sammanfattas synpunk- terna på detta som styrfenomen. 
 Beställning av utbildning 
 Rutinerna kring beställningen är enkla och tydliga. Försvarsmakten tillställer Försvarshögskolan en offertförfrågan, Försvarshögskolan svarar med en offert på den efterfrågade utbildningen, och därefter följer en beställning. Mellan de formella tillfällena kan man för- tydliga efterfrågan i offertförfrågan, förhandla innehållet i offerten, 
 199 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 och även vidareutveckla offerten efter det att beställningen i stort skett. 
 Offertförfrågan är ett mycket enkelt dokument. De utvärde- ringen tagit del av omfattar högst en sida text. De har rubriker som är svårtydda för den som inte är insatt i utbildningen sedan tidigare. Detta avspeglar att de formaliserar en gammal relation där de in- blandade organisationerna vet väl vad de förhandlar om. Det är en typ av offertförfrågan som fungerar i detta system, men skulle det vara underlag för en konkurrensutsatt upphandling skulle man behöva lägga ner avsevärd tid på att göra den förståelig. 
 Målen för utbildningen fastställs av Försvarsmakten; omfattande program som chefsprogrammet av Överbefälhavaren. Målen utgår från Försvarsmaktens pedagogiska grunder 2001, samt boken  
 Mål- formulering och utbildningsplanering 
 . De centrala begreppen är grundlagd förmåga och god förmåga, vilket hänför sig till fär- digheter att lösa uppgifter i en viss miljö samt att besitta kompe- tens. God förmåga är en högre nivå av kompetens än grundlagd förmåga och avser att uppgifterna skall kunna lösas i rätt miljö, under tidspress, utan handledning och med yttre påverkan. För- svarsmakten specificerar också att utbildningen skall kvalitetssäkras enligt FMS GROV A och officersförordningens krav (SFS 1999:697). Exempelvis skall utbildnings- och kursplaner finnas för all utbild- ning. Det pedagogiska målet är att alla lärare har genomgått utbild- ning i högskolepedagogik (5 poäng). Examinationer och de stude- randes resultat skall dokumenteras för varje kurs. 
 Hur ser då målen ut? De är beskrivna i promemorian Utbild- ningsmål för Försvarsmakten programutbildning HKV 19100: 66981. Målen för stabsprogrammet beskrivs på en och en halv sida, och för chefsprogrammet på knappt fyra sidor. Jag skall inte gå in i detalj på detta, men först ges en allmän beskrivning som t.ex. att (stabsprogrammet): 
 den enskilde officeren skall uppnå förståelse för de krav som ställs på en chef i olika situationer, Chefs- och individutveckling är att utveckla chefsskapet – att leda och samarbeta. Den enskilde skall uppnå för- ståelse för de krav som ställs på en militär chef i olika situationer såväl i krig som i fred. 
 Övergripande mål är också att ge en generell stabskompetens så att officeren kan tjänstgöra i staber inom egen försvarsgren såväl nationellt som internationellt över hela konfliktskalan . . . 
 200 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 Det är visserligen ganska vaga termer, men det är inte att förvänta något annat för det är ju just övergripande mål. De konkreta målen specificeras sedan, som t.ex. att den studerande skall ha förvärvat god förmåga i: 
  
 Att kunna ingå som stabsmedlem i taktiska staber vid nationell och internationell verksamhet 
  
 Att redogöra för det europeiska säkerhetssamarbetet, totalförsvaret och speciellt Försvarsmaktens . . . 
  
 Svenska stridskrafters organisation och hur stridskrafterna kan ut- nyttjas på taktisk nivå utgående från Försvarsmaktens olika upp- gifter 
  
 Att anpassa sig till nya situationer och genom ett kreativt hand- lingssätt kunna tillämpa olika metoder för problemlösning och genom anpassat ledarskap som grund genomföra verksamheten samt ha förståelse för det indirekta ledarskapet . . . 
  
 Detta är några exempel och som de visar är vissa mål ganska enkla att översätta i utbildningsprogram, men annat är sannolikt betyd- ligt mycket svårare. De tre första målen är exempel på enkla och tydliga mål som utgör en bra grund för offertförfrågan. Det fjärde exemplet berör säkert en rad viktiga färdigheter och för officers- yrket väsentliga mål, men de kan knappast sägas vara tydligt och klart uttryckta. Det skulle, jämför ovan, inte kunna ligga till grund för en offertförfrågan i en miljö annat än där parterna känner varandra sedan tidigare och vet vad utbildningen skall innehålla. 
 Offerten från Försvarshögskolan är ett mycket omfattande doku- ment med kursplaner, delmoment, övningar m.m. specificerat. Det finns ingen anledning att gå igenom det här, men det är ett genom- arbetat förslag på hur de nämnda utbildningsmålen är tänkta att uppnås. Efter offerten återkommer Försvarsmakten med en be- ställning. Det senaste året inkom offerten till Försvarsmakten den 2 september, och beställningen är daterad den 14 oktober. Det är en rask handläggning, och det återspeglar att det funnits omfattan- de kontakter innan dess. Beställningen är ett dokument på tre sidor, men några bilagor som är budgetar för skilda kurser. 
 Det går alltid att ha synpunkter på hur mål uttrycks, men utbild- ningsmålen på det här området måste förstås mot bakgrund av att det finns en tyst kunskap och en substans som en utanförstående bedömare saknar. Formerna för beställningen är funktionella och de olika momenten handläggs effektivt. De brister i beställarkom- petens som tidigare påpekats har tagits på allvar av Försvarsmakten och de system som nu finns på plats är funktionella. Eftersom 
 201 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 mycket i styrningen bygger på att man egentligen vet och på tyst kunskap om mål och innehåll är det viktigt med såväl en stark organisationskultur som kontinuitet på berörda tjänster. Ett av de största problemen med Försvarsmaktens beställarkompetens har gällt bristen på kontinuitet. Det har inte framkommit som ett pro- blem här, men det kan också bero på att det just för tillfäller inte varit någon omsättning på de berörda tjänsterna på Högkvarteret. Skulle den här utvärderingen göras om inom ett år skulle kanske svaren bli annorlunda, de objektiva betingelserna inom Försvars- makten personalplanering har veterligen inte ändrats. 
 Beställning av forskning 
 Beställningen av forskning regleras av samma samarbetsavtal som beställningen av utbildning, men följer en annan cykel från idé till offertförfrågan, offert och beställning. Den bestäms av Försvars- maktens struktur och processer för forskning och utveckling i stort. Försvarshögskolans forskning är en mycket liten del av den forsk- ning Försvarsmakten beställer (cirka 30 miljoner av drygt en miljard). 
 Grunden i processen utgörs av cirka 20  
 FoT-grupper 
  (Forskning och teknik), varav två av dessa har ämnen som resulterar i beställ- ningar till Försvarshögskolan. Forskningen följer en femårig rullan- de plan som uppdateras årligen. Inom varje  
 FoT-grupp 
  finns repre- sentanter för myndigheter som kan vara berörda av forskningen, de som genomför den, samt från olika delar av Försvarsmakten. Det finns alltid någon från Försvarsmakten som har huvudansvar för gruppens projekt. 
 Inom  
 FoT-gruppen 
  diskuteras forskningsbehoven och där speci- ficeras offert förfrågningarna. Man följer en tidplan som utgår från att förfrågningar sänds ut under våren, förslag inkommer under hösten, och beställningarna utfärdas i slutet på året. Det är ett tidsschema som inte medger lång framförhållning, och behövs kompletterande förhandlingar kan det lätt spricka. Men eftersom det är ett rullande system behöver inte konsekvenserna av det vara så allvarliga. Dessutom har avtalsparterna erfarenhet av hur det fungerar och har rimligtvis utformat andra rutiner för att passa med detta. 
 Kompetensen i beställningarna kan dels bedömas i ett system- perspektiv, dels utifrån innehållet i förfrågningsunderlag respektive beställning. Som den här utvärderingen kan bedöma det har syste- 
 202 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 met med  
 FoT-grupper 
  en klar och tydligt struktur, vilket bör göra det enkelt för parterna att förhandla fram innehållet i forskningen. När det gäller de mera detaljerade målen för forskningen är det svårt uttala någon värdering av det, eftersom det inte funnits något konkret exempel att analysera avseende hur mål och forsknings- planer uttrycks. När det gäller forskningen inom området ledar- skap bör nog de flesta med en ekonomisk eller statsvetenskaplig forskarutbildning kunna uttala sig om dem och vad de säger om beställarkompetens, men man måste ha dokumenten framför sig. 
 Även om den grundläggande strukturen för en funktionell be- ställarkompetens finns på plats är det sannolikt en svaghet att det finns få forskarutbildade handläggare på Högkvarteret. Även om det aldrig skulle gå att ha specialistkompetens ens inom de forsk- ningsområden som Försvarshögskolan arbetar med, så är en grund- läggande vetenskaplig utbildning viktig för att förstå vad det är för processer som beställs och vilka krav som bör ställas. Vas utvärde- ringen kunnat se har dock kontinuiteten på berörda avdelningar varit god, men däremot kan personalomsättningen inom FoT- grupperna ha varit högre, vilket kan påverka detaljerna i beställning och i dialogen kring offerter. 
 Styrningen från andra myndigheter 
 Försvarshögskolan genomför utbildning och forskning på uppdrag av andra myndigheter inom totalförsvaret, och styrs därmed även från dem. Både Räddningsverket och Krisberedskapsmyndigheten har ramavtal liknande det som Försvarsmakten har med högskolan. Utvärderingen har analyserat Krisberedskapsmyndighetens ram- avtal. Det är kortare och mera precist än Försvarsmaktens. Nedan citeras några aspekter av avtalet som kan jämföras med motsvaran- de moment i Försvarsmaktens ramavtal ovan. 
 Som producent ansvarar FHS för att skriftligt utvärdera genomförda utbildningar. KBM har rätt att, om myndigheten så önskar, komplet- tera utvärderingsformulären med beställarrelaterade frågeställningar. KBM ansvarar för att i den omfattning myndigheten anser att det be- hövs, genomföra en effektutvärdering av utbildningarna. 
 Relationen mellan parterna skall präglas av långsiktighet, öppenhet. Förtroende och insyn. Parterna skall sträva efter en bra dialog och ett fungerande samspel. 
 203 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 Ansvars- och rollfördelningen skall vara klarlagd för varje prestation och skall spegla ansvarsfördelningen. Respekt skall upprätthållas för gjorda överenskommelser. 
 Formuleringarna är rakare, och trasslar inte in sig i komplicerade begrepp som affärsmässighet. Det är naturligt att det senare dokument som i allt väsentligt bygger på det tidigare (Försvars- maktens ramavtal), blir bättre i en del detaljer och i formuleringar- na. Kanske borde man dela med sig av förbättringarna, så att även det ursprungliga dokumentet kunde skärpas. 
 Mål för utbildning kan skrivas på flera sätt. Försvarsmakten ut- gick från funktionella krav och från begreppen förmåga och god förmåga. Krisberedskapsmyndigheten beställer både grundkurser och fördjupningskurser om totalförsvaret, samt påbyggnadskurser och även särskilda kurser. Målen för grundkursen uttrycks så här: 
 Målet med kursen är. Kursdeltagarna skall efter genomförd utbildning ha ökad kompetens att verka i ledande befattningar inom krishante- ringssystemet/totalförsvaret för situationer över hela hotskalan. 
 Delmål: Kursdeltagarna skall ges: (1) goda kunskaper om svensk och europeisk säkerhetspolitik; (2) kunskap om samhällets sårbarhet och möjligheter att skapa ett robust samhälle; (3) förståelse för behovet av samverkan och samordning vid olika typer av kriser; samt (4) goda kunskaper om svenskt totalförsvar och det svenska krishanterings- systemet. 
 Kursdeltagarna skall även ges ett rett kontaktnät. 
 Det faktum att kurserna är relativt nya kan bidra till att målen verkar klarare. Det är lätt att se vad innehållet bör vara, och mål- uppfyllelse kan bedömas med traditionella utvärderingsmetoder. Man skall dock inte dra för stora växlar på en jämförelse med Försvarsmakten, eftersom de program jag tagit upp där är betydligt större och mera komplexa. Det är naturligt att Krisberedskapsmyn- dighetens styrning ser klarare ut, eftersom det är en mera begrän- sad insats som styrs. 
 Både Räddningsverket och Krisberedskapsmyndigheten beställer forskning från Försvarsmakten. Deras styrning är dock av en prin- cipiellt annan karaktär. Båda myndigheterna utlyser ansökningstill- fällen. Alla forskarmiljöer kan komma med förslag på forsknings- program, och Försvarshögskolan agerar på samma arena som andra högskolor. Krisberedskapsmyndigheten har en forskningsbudget på cirka 50 miljoner kronor per år, och finansierar för närvarande tre projekt hos Försvarshögskolan. Den årliga budgeten för dessa 
 204 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 är tillsammans cirka 7 miljoner kronor. Räddningsverkets forsk- ningsbudget är på cirka 240 miljoner kronor och fördelas vid ett ansökningstillfälle per år. Även här kan Försvarshögskolan lämna in ansökningar på samma sätt som andra aktörer. 
 Båda organisationerna använder vetenskapliga råd för att bedöma ansökningarnas kvalitet. Efter bedömningen kan en viss begränsad dialog inledas om en i för övrigt intressant ansökan behöver kompletteras. Krisberedskapsmyndigheten har en disputerad fors- kare som handläggare av forskningsansökarna, som komplement till det vetenskapliga rådet. När projekt beviljas tillsätts referens- grupper där organisationerna finns med. Det händer även att de ser till att andra berörda organisationer blir representerade. Det är med andra ord en konventionell arbetsfördelning mellan finansiär och forskare, som tillämpas på många andra hål av forskningsråd och andra finansiärer av forskning och utveckling. 
 Pliktverket å andra sidan tillämpar en modell som mera liknar Försvarsmaktens beställningar. Man har där en direkt dialog och förhandling kring en beställning. Det är inte en ansökan, utan är mera likt en förhandlingsupphandling. Beloppen är dock mindre; under vart och ett av åren 2001 och 2002 omfattande 750 000 kro- nor, under 2003 ingenting, och under 2004 bör det fortsatta som tidigare år. 
 Sammanfattning 
 Styrning sett från Försvarshögskolans horisont 
 Från Försvarshögskolans perspektiv är de styrsignaler som når organisationen av skiftande karaktär. Som helhet betraktat är de ibland motsägelsefulla, i en del fall vaga, och de varierar över tiden på ett sätt som organisationen har svårt att förhålla sig till. För- svarshögskolan kan inte sägas vara hårt styrd, och ledningen upp- fattar inte heller styrningen så. 
 Bristen på samstämmighet vad gäller styrsignaler från omvärlden ger organisationen ett stort utrymme att själv forma sin framtid. Under de senaste åren har verksamheten vid Försvarshögskolan ex- panderat. Kostnaderna har ökat kraftigt Det borde vara resultatet av styrning, men det finns inte någon styrsignal som ger uttryck för en sådan vilja. Visserligen består största delen av expansionen i att utbildning beställts av Försvarsmakten och andra uppdrags- 
 205 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 givare, men dialogen verkar närmast antyda att den senare velat hålla tillbaka kostnadsutvecklingen. Kan man då hävda att det är en utveckling som är styrd i och med att utvecklingen kunnat följas i årsredovisningar och annan rapportering? Knappast, eftersom information och ett godkännande av kostnadsutveckling i efter- hand knappast är att jämställa med styrning. 
 Försvarshögskolan har en styrelse med fullt ansvar för verksam- heten. Styrelsen utgör skolans högsta ledning och är ytterst ansva- rig för den totala verksamheten inför regeringen. Rektorn ansvarar för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och fattar beslut i de frågor som styrelsen delegerat till honom. Vilken enhet är det då som kringliggande organisationer riktar sina styrsignaler mot? Ännu så länge verkar det som om mottagaren för styrsignaler i första hand ses som högskolans rektor och ledning. Styrelsen kanske delvis uppfattar sig som en styrande enhet, som riktar styr- signaler till Försvarshögskolan, liksom andra gör. Det finns inte någon enhetlig bild av styrelsen plats i styrningen av Försvarshög- skolan och inte heller en allmänt förstådd och accepterad bild av vilket det styrda objektet faktiskt är, dvs. hur gränsen skall dras kring styrelse och operativ ledning. 
 Försvarsmaktens styrning av Försvarshögskolan 
 Genom beställar- och utförarmodellen förväntas Försvarsmakten styra utformningen av kursutbudet på Försvarshögskolan. Det har enligt tidigare utredningar varit svårt för Försvarsmakten att ut- forma tydliga krav på utbildningens omfattning och innehåll. Genom förändringar på senare år verkar det som om strukturen för beställningar har stramats upp avsevärt, både vad gäller forskning och utbildning. Målen för utbildningen är för det mesta klara och tydliga. I några fall förutsätter det dock mycket tyst kunskap och att man har en tradition av samarbete kring vad man gör. Offert- underlaget skulle inte kunna vara underlag för en konkurrensutsatt upphandling – och är heller inte tänkt att var det. 
 En viktig del av Försvarsmaktens styrning av Försvarshögskolan sker genom att en del av de officerare som undervisar förordnas från Försvarsmakten. De tar med sig sina åsikter om vad som skall förmedlas till lektionssalen. Det lär ut vad de själva kan, och vad de anser en officer behöver kunna. Man kan dock inte säga att det styrs av Försvarsmakten, det är snarare ett uttryck för den starka 
 206 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 organisationskulturen i försvaret och den kåranda som präglar officersyrket. Den kan i sig utgöra en mycket stark styrning, och kan göra det svårt för andra styrsignaler att få det genomslag man annars skulle förvänta. Även om den informella styrningen på så sätt kan bli stark, riskerar den att bli fragmenterad. Kunskapsåter- föringen och utvärderingen kan bli anekdotisk, mer beroende på tillfälliga observationer, än på systematiskt genomförda undersök- ningar. 
 Eftersom Försvarsmaktens styrning har en inriktning på kurs- program, kursplaner, kostnadsutveckling, och dito avseende forsk- ning, innehåller den inte styrsignaler i övergripande frågor om För- svarshögskolan som organisation och hur Försvarshögskolan skall förhålla sig strategiska omvärldsfrågor. Är det ett problem? Ja, eftersom Försvarsmaktens styrning ger de starkaste, mest direkta signalerna, så är frågan om vad de inte innehåller minst lika väsent- lig som vad de innehåller. 
 Regeringens styrning av Förvarshögskolan 
 Den tydligaste styrsignalen avseende Försvarshögskolan utgörs av de utnämningar som skett på senare tid av styrelseordförande, styrelseledamöter och rektor. Det markerar att regeringen gärna ser en utveckling mot en fristående högskola för totalförsvaret, med examinationsrätt och oberoende forskning. Genom att utse personer med en bakgrund och kompetens som gör dem särskilt lämpliga att driva den utvecklingen vidare har man gjort ett val. Det är inte svårt att se att andra utnämningar hade kunnat sända helt andra signaler i dessa frågor. 
 Det är en styrsignal som är tydligast i just den kanalen men den kompletteras i de andra styrkanalerna. Styrsignalerna i reglerings- breven har avsett sakfrågor som kvalitetssäkring, personalens kompetens och utveckling, samt miljöpolicy, jämställdhets- och genusfrågor. Även om de frågorna inte säger något direkt om akademiseringen, så är det frågor vars substantiella lösning också är sådant som skulle stärka Försvarshögskolans strävan att få exami- nationsrätt. Regleringsbreven är tunna dokument, relativt lika från år till år. Dock är det viss variation mellan åren vad avser innehållet och omfattningen av uppdrag, återrapporteringskrav, och vad som betonas i texterna. Där finns kontinuitet, men också skillnad i en del avseenden. 
 207 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 Det stora problemet med regleringsbreven som styrinstrument är att de inte förhåller sig tydligt till de övergripande frågor som rör Försvarshögskolan. Eftersom logiken i styrmodellen bygger på att Försvarsmakten vet bäst hur officersutbildning skall genomföras, skall Försvarsmakten utöva direkt operationell styrning genom beställarfunktionen. Regeringskansliets styrning borde då behandla ramarna för den styrningen och förhålla sig till övergripande strate- giska frågor (vilket den gör vad gäller utnämningar), men innehållet i regleringsbreven är i en del fall på en mera detaljerad operationell nivå eller ger andra signaler avseende den övergripande frågan om examensrätt. 
 Anslaget till Försvarshögskolan är litet, men det har förändrats under de senaste sju åren. Det har ökat med drygt 80 %. Texten i regleringsbrevet preciserar inte några avsikter eller motiv med ökningen, så det är svårt att utläsa någon styrande avsikt. I princip borde den finansiella styrningen vara ett starkt instrument att t.ex. underlätta en förändring mot en fristående högskola, eller att defi- nitivt sätta punkt för debatten och behålla den organisation som finns idag. Den finansiella styrningen har fått ett innehåll som endast till del stärker utvecklingen mot en högskola med examinationsrätt. 
 Dialogen kring regleringsbrev och årsredovisning sker en gång om året. Det finns en dagordning men mötena protokollförs inte. Det är uppenbart att en del av styrningen inte har avsedd effekt. Trots återkommande krav på kvalitetssäkring och indikatorer av- seende kostnadseffektivitet och kvalitet har Försvarshögskolan inte redovisat sådana – och det är heller inte svårt att förstå varför. Det är ett metodologiskt svårt arbete och kraven i regleringsbreven talar om kvalitetsmått som egentligen inte kan ha någon hög validitet. Det verkar dock som om dialogen inte används för att diskutera igenom dessa frågor, utan är relativt bunden till innehållet i doku- menten. 
 Tillsammans gör det att styrningen från regeringen är relativt vag i övergripande och strategiska frågor, men tydlig i detaljfrågor. I det senare varierar den över tiden. Sju år är en ganska kort tid att granska styrningen över, och frågan är om t.ex. miljöfrågor, jäm- ställdhet, kvalitetssäkring är modeflugor eller om de kommer att vara centrala instrument i styrningen ett antal år framöver? Miljö- frågor har förekommit i regleringsbreven 4 år, och jämställdhets- frågor i 3 år. Under alla omständigheter lär frågorna vara väsentliga, men styrning även på dessa områden kunde ha startat tidigare och drivits mera konsekvent genom samtliga styrkanaler (kanske kraft- 
 208 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 3 
  
 fullast med finansiell styrning, men även genom styrelsearbetet). Styrningen får sannolikt en större effekt om den samordnas mellan kanalerna. Regeringens styrning uppfattas inte som tydlig från det styrda objektets sida, och inte heller från andra styrande organisa- tioner. 
 Regeringen kan styra Försvarshögskolan även genom att ställa krav på andra myndigheter att beställa viss utbildning och forsk- ning hos Försvarshögskolan. I viss utsträckning har regeringen gjort det genom regleringsbreven till Räddningsverket och även till Kris- beredskapsmyndigheten. Regleringsbreven till Försvarsmakten för tidigare år, 1999 och 2000, preciserar att myndigheten måste köpa högre chefsutbildning för minst 2,5 miljoner kronor per år. Med några få undantag har regeringen dock valt att inte använda den styrmöjligheten, men den finns och skulle kunna används mer. 
 Slutsatser om styrningens kvalitet 
 Inledningsvis beskrevs att bra styrning kunde kännetecknas av att vara relevant, effektiv, konsekvent och tydlig. Hur ser det då ut? 
  
 En del av styrningen är relevant i förhållande till det omvärlds- tryck och de utmaningar organisationen står inför. Det före- kommer osäkerhet och dubbla budskap kring frågan om hög- skolan ställning. Med all respekt för att det är mycket svåra frågor både tekniskt och principiellt, så har det ändå gått många år sedan reformtrycket började göra sig gällande och en klarare mera konsekvent styrande vilja borde komma till uttryck från såväl regeringen som från Försvarsmakten. 
  
 Det råder knappast någon tvekan om att styrningen skulle kun- na vara mera effektiv om det var riktigt klart hur rollfördel- ningen mellan de styrande enheterna skulle se ut, vilka nivåer de ska inrikta sig på, hur Försvarshögskolans egen styrelse skulle utnyttjas, samt om det var fullt klart vad man vill uppnå med styrningen. Då de förutsättningarna inte gäller förbrukar styr- ningen mera tid och resurser. Ibland kan det verka som om den förbrukar alltför mycket av den knappa tiden inom regerings- kansliet och Försvarsmakten. 
  
 209 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2004:58 
  
 Styrningen är relativt tydlig i sak, men. många begrepp som används i kommunikationen kan verka klara – som kvalitetssäk- ring – men är problematiska och kan tolkas på många sätt om de inte följs upp med mera detaljerade anvisningar. Det har även visat sig att även om avsikten med styrsignalerna är klara, kan olika delar av departementet kan ge uttryck för skilda ambitio- ner. Slutligen förekommer olika signaler från de organisationer som styr Försvarshögskolan. 
  
 Styrningen är inte alltigenom konsekvent. För det första varierar styrningen över tiden. För det andra varierar det styrande inne- hållet i skilda kanaler. Utnämningar utrycker inte alltid samma avsikter som regleringsbreven, den finansiella styrningen är neu- tral och har begränsad genomslagskraft. Det är tveksamt om den informella dialogen förstärker budskapen från utnämningar eller vad som uttrycks i regleringsbreven, eller kopplas till problem som tas upp i årsredovisningarna – och hur långt den i så fall för respektive ämnen. 
  
 210 
 Bilaga 4 
 Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem. 
 En studie beställd av Försvarshögskoleutredningen 
 Ekon. Lane 
 Strängnäs 12/3 2004 
 211 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 Innehåll 
  
 Inledning......................................................................... 
  
 213 
  
 Utvärdering av utbildning.................................................. 
  
 214 
  
 Ett heltäckande system för att utvärdera utbildning..................... 
  
 214 
  
 Försvarsmaktens utvärdering av utbildningen vid 
  
 Försvarshögskolan...................................................................... 
  
 217 
  
 Attitydnivån............................................................................ 
  
 217 
  
 Kunskapsnivån........................................................................ 
  
 221 
  
 Användningsnivån.................................................................. 
  
 223 
  
 Organisationsnivån ................................................................ 
  
 224 
  
 Sammanfattning...................................................................... 
  
 225 
  
 Utvärderingssystemets kvalitet ...................................................... 
  
 226 
  
 Användbarhet ......................................................................... 
  
 227 
  
 Etik i utvärderingsarbetet ...................................................... 
  
 228 
  
 Genomförbarhet..................................................................... 
  
 228 
  
 Tillförlitlighet ......................................................................... 
  
 229 
  
 Sammanfattning...................................................................... 
  
 230 
  
 Utvärdering av forskning ................................................... 
  
 230 
  
 Utvärdering av vetenskaplig kvalitet .............................................. 
  
 231 
  
 Utvärdering av användning ............................................................. 
  
 234 
  
 Utvärderingssystemets kvalitet ...................................................... 
  
 235 
  
 Alternativa modeller för utvärdering av forskning och 
  
 utbildning ................................................................... 
  
 236 
  
 Användarnas syn på forskningen ........................................ 
  
 239 
  
 Undersökningsmetod...................................................................... 
  
 239 
  
 Kunskap om forskningens mål och resultat................................... 
  
 240 
  
 Från kännedom till användning ...................................................... 
  
 242 
  
 Hur når forskningen ut? ................................................................. 
  
 245 
  
 Slutsatser........................................................................ 
  
 247 
  
 212 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Inledning 
 Kommittédirektiven för översynen av Försvarshögskolan ger ut- redaren tre uppgifter, att utvärdera regeringens och uppdragsgivar- nas styrning av Försvarshögskolan, att utvärdera Försvarshög- skolans organisation, samt att utvärdera uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem. Den här studien behandlar den sista av de tre frågorna. Vad innebär det då att utvärdera uppdrags- givarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem? I den här rapporten behandla kompetens som synonymt med utbildning, dvs. först undersöks hur uppdragsgivarna utvärderar den utbildning de be- ställer från Försvarshögskolan. Vidare behandlas utbildningen och forskningen var för sig. Det är nämligen två helt olika saker att som beställare utvärdera forskning och att utvärdera utbildning, och det är också helt olika processer som styr användningen av de två pro- dukterna. 
 Först behandlas utbildningen. Frågan är om de utvärderingssys- tem uppdragsgivarna förfogar över för att ta reda på om utbild- ningen de beställt är bra, om utbildningen har eftersträvade kvali- teter och når de mål som uttrycks i beställningar. Det är en rimlig tolkning av den i kommittédirektivet formulerade uppgiften. Upp- draget skulle också kunna tolkas som att man borde undersöka vad uppdragsgivarna egentligen anser om utbildningen de tillförs från Försvarshögskolan. Det senare skulle då avse innehållet i utvärde- ringen snarare än formerna för den. Eftersom utvärderingen inte fullt ut är systematiserad är det en nyttigare och mera intressant diskussion att se hur de olika fragment av utvärdering som görs kan ses som en helhet, utvecklas och tolkas som ett informations- system, än att undersöka vad uppdragsgivarna faktiskt anser om utbildningen. 
 Efter utbildningen behandlas forskningen. På samma sätt under- söks de system för utvärdering som uppdragsgivarna förfogar över. Försvarshögskoleutredningen har genomfört en enkätundersök- ning till ett urval personer som kan sägas vara representativa för uppdragsgivarna. I enkäten ställdes frågor om hur man tagit del av forskningen, om och hur den kommer till användning, samt hur de svarande bedömer forskningens användbarhet och intresse. Där- igenom har den här studien gått längre i att undersöka innehållet 
 213 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 snarare än formerna för utvärdering vad gäller forskningen, än vad gäller utbildningen. 
 Tonvikten i den här rapporten ligger på Försvarsmaktens utvär- dering och användning av den kompetens och den forskning För- svarshögskolan tillför. Försvarsmakten än den i särklass störta upp- dragsgivaren på båda dessa områden och därför är det särskilt intressant att se hur den utvärderar utbildning och forskning. Eftersom Försvarsmakten är så stor som beställare får dess system för utvärdering – kvalitetskontroll om man så vill – sannolikt genomslag på hur andra uppdragsgivare utvärderar vad Försvars- högskolan tillför dem, samt inte minst vad de faktiskt anser om kompetens och forskning. Är den största kunden mycket nöjd med kvaliteten på Försvarshögskolans forskning, blir sannolikt de mindre kunderna också nöjda – och samma gäller kanske utbild- ningen. 
 Utvärdering av utbildning 
 Ett heltäckande system för att utvärdera utbildning 
 Vid intervjuer med företrädare för Försvarsmakten, med Försvars- högskolan, regeringskansliet och andra uppdragsgivare, har den all- männa bilden av utbildningen vid Försvarshögskolan varit att den fungerar mycket bra. De flesta säger sig vara nöjda med kunskaps- innehåller i utbildningen; där finns både bredd och djup. Det skiljer sig mycket från tidigare utvärderingar av Försvarsmaktens utbild- ningssystem, t.ex. inom ramen för Personalförsörjningsutredningen, (SOU 2001:23). Då fanns det ganska stor tveksamhet kring utbild- ningens kvaliteter, inte minst befarade många att breddningen till flera civila ämnen och samarbetet med universitet och civila hög- skolor kunde urholka de grundfärdigheter som en officer måste besitta. Det var relativt vanligt att man uttryckte farhågor att de som avslutat stabsprogrammet inte fullt ut uppnådde de mål För- svarsmakten hade för utbildningen. Det verkar som om de flesta så- dana farhågor sopats bort och efterträtts av en betydligt mera positiv syn på utbildningen. Frågan är då vilket underlag som finns för en sådan bedömning? 
 För att få en heltäckande bild av hur bra en utbildning är, finns det flera saker som behöver bedömas. För det första är det intres- 
 214 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 sant att veta vad deltagarna egentligen tycker om utbildningen; de bör t.ex. få tillfälle att uttala sig om: 
  
 De tror sig ha uppnått utbildningsmålen 
  
 Om kursinnehållet var vad de förväntat sig 
  
 Om lärarna var kompetenta och kunde förmedla innehållet i kurserna på ett lämpligt sätt 
  
 Om kurslitteraturen var väl avvägd och av hög kvalitet 
  
 Hur utbildningsmiljön var; tillgång till bibliotek, konsultationer med lärare, datorstöd, mm. 
  
 Balansen mellan ämnen och den ordning som olika moment införs i kursen 
  
 Med mera, med mera . . . 
  
 Men det räcker givetvis inte att konstatera om deltagarna var nöjda med utbildningen. För det andra bör en heltäckande utvärdering belysa vad man lärt, dvs. i vad mån deltagarna tillägnat sig kun- skapsinnehållet, besitter de färdigheter, eller anammat de värde- ringar och attityder som undervisningen avsåg att förmedla. Den informationen får man vid de betyg som ges under utbildningen, men man kan också få den genom att observera utbildningstill- fällen, eller genom intervjuer med lärare. Den första typen av infor- mation, om deltagarnas åsikter, får man vanligtvis genom enkäter direkt efter kursen eller genom utvärderingssamtal vid kursernas slut. 
 Men det räcker inte som underlag för en utvärdering att veta om deltagarna uppskattade kursen och om de lärde något. För det tredje bör en heltäckande utvärdering också besvara frågan om del- tagarna tillämpar utbildningens innehåll – om utbildningen på något sätt leder till förändrat beteende på arbetsplatserna. Attityder och kunskap kan bedömas omedelbart efter det att utbildningen genom- förts, eller till och med under tiden den genomförs. För att utvärdera om kunskapen kommer till användning bör dock en viss tid ha förflutit. Det kan vara lämpligt att bedöma tillämpningen mellan ett och upp till tre år efter det att utbildningen genomförts. Desto längre man väntar, desto större blir chansen att kunskaperna kom- mit till användning. Samtidigt ökar svårigheten att hänföra föränd- ringar i beteende på arbetet till just utbildningen. Exakt hur länge man skall vänta med utvärdering beror bland annat på hur omfat- tande programmet varit. Kortare kurser bör man nog utvärdera inom ett år. Längre program, som det tvååriga chefsprogrammet, 
 215 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 kan man vänta två till tre år med att utvärdera (vad avser till- lämpning). 
 Men det räcker fortfarande inte att bedöma de tre steg som skildrats ovan om man vill ha en heltäckande utvärdering av utbild- ning. Det gäller också att bedöma om utbildningen har någon effekt i organisationen. Om en organisation investerar i utbildning för sina medarbetare, görs det i syfte att organisationen skall fungera bättre. Om t.ex. ett företag bekostar utbildning i personalvård för ett antal chefer förväntar man sig effekter i form av bättre trivsel, minskad personalomsättning, lägre sjukfrånvaro, mm. Det räcker inte med att de som varit på utbildning uppskattat utbildningen, lärt något och tillämpat detta – man bör också kunna se en effekt i organisationen. 
 De fyra stegen i utvärdering av utbildning sammanfattas i figuren nedan. För att utveckla modellen är det ytterligare tre variabler som behöver diskuteras. Den första är vilka utvärderingsmetoder som kan och bör användas. En utvärdering har i princip fyra olika sätt att samla in datamaterial; genom intervjuer (vilket kan vara enskilda intervjuer eller gruppintervjuer), enkäter, observation, eller doku- mentanalys. I vart och ett av de fyra stegen ovan kan man tillämpa en eller flera av metoderna, man kan t.ex. få kunskap om attityder- na till en utbildning genom enkät, gruppintervjuer, eller eventuellt genom observation. Den andra variabeln gäller när man skall samla information; viss information samlas lämpligen in direkt i anslut- ning till utbildningstillfället, annan information kanske några år senare. Den tredje variabeln gäller vem man samlar information från; de som deltagit står givetvis i fokus, men man kan också samla information från lärare, chefer, eller arbetskollegor. 
  
 Box 1.  
 Modell för utvärdering av utbildning 
 Attitydnivå – deltagarnas åsikter om utbildningen 
 Kunskapsnivå – vad deltagarna lärt sig 
 Användningsnivå – hur och i vilken utsträckning deltagarna tillämpar vad de lärt 
 Organisationsnivå – hur arbetsplatsen, gruppen eller organisationen förändras 
 216 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Försvarsmaktens utvärdering av utbildningen vid 
 Försvarshögskolan 
 Vad gör då Försvarsmakten för att belysa de här frågorna om ut- bildningen? För det första har utvärderingen inte observerat någon helhetssyn på utvärdering av utbildning som liknar den här redo- visade modellen, och det är knappast heller att förvänta. Modellen är ett instrument för att bedöma och förstå vad Försvarsmakten faktiskt gör och kunde göra. Modellen är ett teoretiskt verktyg, till hjälp att strukturera information från intervjuer och genom att läsa rapporter, utredningar och planeringsdokument. 
 Attitydnivån 
 Försvarsmakten får information om deltagarnas åsikter om utbild- ningen på tre sätt. För det första görs kursutvärderingar med hjälp av en enkät som tillställs alla som deltar i utbildning precis i slutet av denna. Enkäten framtagen av Försvarsmakten och Försvars- högskolan tillsammans men administreras till kursdeltagarna genom Försvarshögskolans försorg. Det är dock Försvarsmakten som stäl- ler samman och analyserar resultaten. 
 Detta är en värdering av hur man når de övergripande målen för utbildningen, så som de fastställts genom beställningen. Man får med andra ord en direkt återkoppling till målen. Enkäten består av 15 frågor som de svarande kan ta ställning till på en skala från 1 till 6, där 1 innebär nej, inte alls och 6 innebär ja, helt eller ja, till fullo. Frågorna 1 till 9 återges i box 2 på nästa sida. I samband med varje fråga ombeds den svarande att motivera sitt svar. Enkäten avslutas med 2 frågor som besvaras med ja eller nej; om kursen bidragit till personlig utveckling och mognad, samt om det är några utvecklingsmål den deltagande vill förändra. Slutligen finns det utrymme för övriga kommentarer. 
 Enkätens starka sida är just dess koppling till utbildningsmålen. Försvarsmakten får en direkt feedback på om deltagarna anser målen är nådda – vad gäller dem själva. Enkäten ger dock ingen direkt kunskap om olika utbildningsmoment, t.ex. om litteraturen varit väl vald, föreläsningarna bra, osv.; den operationella kritiken får fångas upp på annat sätt. Det är ju möjligt att de som besvarar enkäten, om de inte anser att målen är uppfyllda, då pekar på svag- 
 217 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 heter i själva kursinnehållet genom att utnyttja möjligheten till öppna svar. 
 Enkätens omfattning är lämplig; sammanlagt 17 frågor är en överskådlig mängd, och det bör gå snabbt för de som besvarar en- käten att förhålla sig till värderingsskalan, och därmed är det också möjligt att fler väljer att ge fördjupande kvalitativa omdömen. Det är också bra med den  
 sex-gradiga 
  skala som används för att besvara frågorna. Den är nyanserad, men samtidigt inte så finjusterad att det är blir svårt att bedöma om olika svarande faktiskt uppfattar skillnaderna mellan skalans värde på olika sätt. Det är en praktisk, tillförlitlig och lätt användbar skala. 
 Som exemplen i box 2 visar är en del frågor så konstruerade att man besvarar två frågor samtidigt, eller till och med sex frågor samtidigt. För att klargöra, se på fråga 1: Anser du att Du har för- värvat god förmåga i svensk säkerhetspolitik och totalförsvarets funktioner i fred, kris och krig. Det är tänkbart att den som besvarar frågan tycker sig ha fått god förmåga vad gäller total- försvarets funktioner i krig, men kanske inte så god förmåga vad gäller dess funktioner i fred och kris. Samma bedömningar gäller säkerhetspolitik, och kan skilja sig på samma sätt. Den som be- svarar enkäten får själv göra en avvägning och tar sannolikt ett snitt på sin förmåga över dessa sex ämnen. Precisionen i svaret och vär- det av bedömningen blir dock lidande. Eftersom målen är uttryckta i ett block kan det ändå vara rimligt att förhålla sig till hela formu- leringen på en gång. Men det har sina nackdelar. 
 218 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Box 2.  
 Exempel på frågor i enkät för kursutvärdering 
 Anser Du att Du förvärvat god förmåga i: 
  
 1. 
  
 Svensk säkerhetspolitik och totalförsvarets funktioner i fred, kris och krig? 
  
 2. 
  
 Försvarsmaktens uppgifter? 
  
 3. 
  
 Utbildningssäkerhet och riskanalys? 
  
 4. 
  
 Sveriges och andra nationers militärtekniska system så att Du på eget förbands nivå har förståelse för teknikens inverkan på stridstekniken? Informationsteknologin skall särskilt beaktas. 
  
 5. 
  
 Internationell rätt (folkrätt) så att Du som officer kan leda och utbilda förband på egen nivå+ 
  
 6. 
  
 För att i fred och under kris kunna verka som utbildare/systemledare vid det förband Du skall tjänstgöra? 
  
 7. 
  
 Att inom insatsorganisationens förband kunna verka som officer och chef vid det förband Du kommer att tillhöra? 
  
 8. 
  
 Att planlägga, utbilda och genomföra verksamhet för att bygga upp och vidmakt- hålla fysiskt stridsvärde/prestationsförmåga vid eget förband samt att personligen genomför FM baskrav? 
  
 9. 
  
 Individens/gruppens beteende och behov? 
  
 Sedan är det alltid en fråga om hur man tolkar och använder svaren. I det här nämnda fallet ställde Försvarsmakten samman svaren och presenterade utfallet i frekvenstabeller. Svaren på varje fråga redo- visas, och därefter ges ett sammanfattande omdöme på två sidor. Det är i sig utmärkt; det är viktigt att man förhåller sig till enkät- svaren och tydligt deklarerar om man anser att de signalerar att utbildningen har tillräckligt god kvalitet. I just detta fallet (med den enkätsammanställning utvärderingen fick tillgång till) kan dis- kussionen föras något längre. I sammanfattningen sägs t.ex. att ut- bildningen har nått goda resultat avseende Försvarsmaktens upp- gifter, Utbildningssäkerhet och riskanalys . . . Individens/gruppens beteende och behov.. (jämför frågorna ovan). Om man nu ser till svaren, visar det sig att medelvärdet på svaren var 5.4, 4.5, och 4.8, på respektive fråga. Eftersom det är en sexgradig skala är medel- värden över 5 givetvis bra, men om de är under 5 är det en hel del av de svarande som bedömer sin förmåga som långt ifrån fullgod. Det skulle sannolikt förtjäna ett något mera kritiskt slutomdöme om kursen. Det här formatet för kursutvärdering är nytt, så man har än så länge inte så mycket att jämföra med. I framtiden kom- mer man sannolikt att kunna jämföra utfallet över tiden, och man kan också se vilka kurselement som behöver förstärkas. 
 219 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 Man skall hålla i minnet att de här utvärderingarna görs i slutet av ett längre kursprogram. Under kursens genomförande har lärar- na också använt enkäter för en mera direkt återkoppling på olika kursavsnitt. Det är i alla fall, enligt utsago, en del lärare som an- vänder enkäter för utvärdering. Andra förlitar sig på samtal med deltagarna. Som box 2 visar, behandlar enkäten inte så många av de frågor som normalt tas upp i deltagarundersökningar på attityd- nivå. Det är inget krav att så skall ske, och i just det här fallet fångar Försvarshögskolan själv upp mer detaljerade och operationella syn- punkter, medan Försvarsmakten främst är intresserad av del- tagarnas bedömning om huruvida de uppnår kursmålen. 
 Det finns andra kanaler som förser Försvarsmakten med mera detaljerad information om kurserna. Förutom enkäten så avslutas varje kurs med en syntesvecka. Då har man även utvärderings- samtal, och vid dem brukar representanter från Försvarsmakten delta, från Högkvarteret Chefen för Grundorganisationen, Utbild- ningsinspektören, samt andra som arbetar med personal- och utbildningsfrågor. Totalt sägs det vara cirka 15 personer från Hög- kvarteret närvarande under syntesveckorna vid stabs- och chefs- programmen. Genom att lyssna till elevernas synpunkter, ha möj- lighet att ställa frågor till både Försvarshögskolans ledning och lärare, samt till informella samtal under veckan, får representan- terna från Försvarsmakten en god insyn i utbildningen och tar sannolikt till sig dess starka och svaga sidor. 
 Andra vägar som kunskap om deltagarnas attityder når Försvars- makten är genom de informella kontakterna mellan deltagarna och deras kollegor i Högkvarteret och ute på förbanden. Den fysiska närheten samt den öppna inställningen gör att deltagare många gånger hör av sig direkt till Utbildningsavdelningen vid Högkvar- teret under pågående kurs. Det bidrar till en god insyn i kursernas genomförande. Slutsatsen är att de som beställer utbildningen från Försvarsmakten har mycket god kunskap om hur deltagarna upp- fattar kurserna, först och främst genom informella kontakter och närvaro under centrala utbildningsmoment, men också genom de formella utvärderingsinstrumenten. 
 220 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Kunskapsnivån 
 Det är självklart att deltagarnas egen bedömning av hur väl de upp- nått målen inte behöver överensstämma med en mera kritisk be- dömares åsikter. Få av de som underkänns i en högre utbildning håller själva med om att de är så dåliga, även om de villigt kan er- känna att de kan vara gränsfall och långt ifrån perfekta. Vilka bedömningar görs då av deltagarnas kunskaper, förutom deras egna åsikter om saken? 
 Efter varje delkurs inom en större kurs, t.ex. stabsprogrammet och chefsprogrammet, får deltagarna ett betyg. De får också betyg efter det att hela kursen avslutats. På kurserna används en betygs- skala med två värden; godkänd respektive icke godkänd. De allra flesta deltagarna får betyg godkänd; enligt uppgift är det extremt ovanligt att någon får avgångsbetyg icke godkänd. Då skall del- tagaren i princip ha bestämt sig för att hoppa av och göra något annat; dvs. lämna officersyrket. Sjukdom kan också vara en anled- ning att man avbryter utbildningen. Hur skall man se på det att så gott som alla avslutar kurserna med betyget godkänd? 
 För det första ger det dålig information till Försvarsmakten om hur bra man lyckats uppnå målen. Visserligen kan deltagarnas egen utvärdering ge mer nyanserad information, men lärarnas betyg bör ju vara en mera tillförlitlig källa än deltagarnas egna värderingar. 
 För det andra undrar man om alla borde få godkänt; om de som antagits verkligen är så lämpliga och bedriver studierna så fram- gångsrikt. Kanske är det så, och en av anledningarna till att utbild- ningen är relativt dyr är att varje deltagare får mycket gott och nära individuellt stöd i sina studier. 
 För det tredje, den bästa utvärdering av kunskapsnivån, vad del- tagarna lärt under kursen, är att de kursansvariga lägger upp ett betygssystem, att lärarna tillämpar det, och att sammanställningar av betyg används i återrapportering till uppdragsgivarna. 
 Men för att sådan information skall vara användbar krävs en mera distinkt betygsskala. Inom några delkurser används betygen VG, G och IG. Det ger bättre information om vad deltagarna lär, men dessa betyg används inte i återrapporteringen till Försvars- makten. Det borde vara så att elevernas värdering av sin egen mål- uppfyllelse stod i överensstämmelse med det mera detaljerade bety- get på den delkurs det var fråga om (delkurserna har rubriker som ligger nära), men vad den här utvärderingen kan se har man inte 
 221 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 undersökt korrelationen mellan elevernas egen bedömning av mål- uppfyllelse och lärarnas bedömning av hur de inhämtat kunskap. 
 Nu är det i och för sig inte uppdragsgivarna som sätter betyg, men det hindrar inte att man kunde tänka att de använde betyg mera konsekvent i sin egen utvärdering, och att de i så fall också försäkrade sig om att betygssättningen är tillförlitlig. Man kunde också tänka sig att använda tester och betygsstandard som är centralt framtagna och som används av andra än Försvarshögskolans lärare. I det sammanhanget får man inte glömma att många av lärarna är förordnade från Försvarsmakten. De kan ha god kunskap om vilka krav Försvarsmakten vill ställa, och kan tillämpa dessa krav direkt när de sätter betyg. De kan också föra med sig kunskapen om del- tagarnas reella kunskapsinhämtning tillbaka till Försvarsmakten när deras förordnande avslutats. 
 Diskussionen här rör främst stabs- och chefsprogrammen, som är de två största programmen. Mindre kurser, och kurser som ges för andra uppdragsgivare, är sällan betygssatta. Det är många gånger svårt att sätta betyg på vuxna deltagare, och lärare som många gånger är lika mycket kollegor som resurspersoner kan vara obenägna att värdera deltagarna. Samtidigt vet man som lärare ofta mycket väl hur det budskap man velat förmedla nått fram. Det är synd att inte att använda den kunskapen i utvärderingssamman- hang, det är billigt att samla in, det kan bidra till skärpa lärpro- cesserna och ge deltagarna återföring på sina prestationer. Det är uppdragsgivarnas ansvar att även beställa en bedömning av del- tagarnas prestationer när man beställer kursen. 
 Detta med betyg är en central fråga vid de flesta utbildnings- institutioner, och något som alltid hålls levande i diskussionen mellan lärare, studerande, och eventuella uppdragsgivare. Det finns många andra aspekter att beakta än de som tas upp här. Men det finns förmodligen inte något mera relevant mått på en utbildnings kvalitet än det som ett tillförlitligt betygssystem ger. Attitydunder- sökningar i all ära, liksom undersökningar av tillämpning (kommer mer om det nedan), men om många deltagare får höga betyg, och man kan lita på att betygen avspeglar en reell kunskapsinhämtning 
 – då finns det anledning att tro att utbildningen är bra. 
 1 
  
 1  
 Det kommer sannolikt förslag att använda sig av ECTS systemet(European Credit Transfer System) för poäng och betyg på svenska högskolor. Det är en del av den så kallade Bologna processen som strävar efter att öka tydligheten i de europeiska systemen för högre utbild- ning. Det bygger för övrigt på en  
 sex-gradig 
  betygsskala. utbildning. 
 222 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Ett viktigt inslag i bedömning av inlärning är de observationer som uppdragsgivare gör genom att närvara vid centrala utbildnings- moment. Det viktigaste av dessa är de stabsövningar som ingår i stabs- och chefsprogrammen. Där brukar personer från Hög- kvarteret delta. Genom inspektion och samtal med lärare och elever skapar de en bild av kunskapsinnehållet i utbildningen. 
 Användningsnivån 
 Försvarsmakten gör en uppföljning av utbildningen ett år efter det att kurserna avslutats. Det innebär att ute på ett förband är det någon som utsetts att svara för uppföljning; oftast är det utbild- ningsansvarig. Denne sammankallar de som deltagit i en kurs och för ett samtal om hur nyttigt kursinnehållet varit för deras arbete, och hur de använder kunskaperna. Samtalen protokollförs, under- tecknas av förbandschef och sänds till Högkvarterets utbildnings- avdelning. 
 Enligt intervjuer täcker de här samtalen in mer om arbetsvillkor, kunskaps- och personlig utveckling än vad en strikt utvärdering av användningsnivån skulle göra. De är inte heller avsedda att enbart utvärdera kurserna, men de ger ändå användbar information om hur kurserna kommer till nytta, och – inte minst – vad man kan göra för att stärka användningen av kunskapen. 
 Det är svårt att bedöma hur bra de här utvärderingarna är. Det kan alltid vara en risk att sammanställningen blir en upprepning av självklarheter, och innehållet kan säkert variera mycket mellan de som deltar i samtalen och dessutom beroende på den som leder samtalen. Om man tänker sig att en extern utvärderare skulle genomföra sådana här uppföljningssamtal för att undersöka om ut- bildningen kommer till användning, skulle man; 
  
 Noga överväga frågan om anonymitet för de som besvarar frågorna 
  
 Använda ett strukturerat intervjuprotokoll, med ett femtontal väl avvägda öppna frågor 
  
 Vara mycket noga med ordningsföljd mellan frågorna och exak- ta formuleringar så att de inte blir ledande 
  
 Antingen genomföra alla intervjuer som enskilda samtal, eller som gruppintervjuer, men inte låta det bero på omständigheter- na 
  
 223 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 Vara noga med att den som svarar inte står i något beroende- förhållande till den som intervjuar (direkt olämpligt om t.ex. en förbandschef skulle göra utvärdering av de underlydande som deltagit i utbildning). 
  
 Om man nu genomför en uppföljning av användning genom inter- vjuer, som Försvarsmakten faktiskt gör, är det också viktigt att man ställer samman den informationen. Vad utvärderingen fått veta kommer protokoll från intervjuer från förbanden in till Högkvar- terets utbildningsavdelning, men utvärderingen har inte sett att svaren sammanställs till ett sammanfattande omdöme om använd- ningen av kunskapsinnehållet på en hel kurs. Det är inte enkelt att ställa samman ett antal – sannolikt ganska olika – intervjuprotokoll till en enhetlig bedömning, men det är inte omöjligt. För att det fulla värdet av datainsamlingen skall realiseras måste man ta det steget – annars kan man lika gärna låta bli att påbörja en under- sökning. 
 Organisationsnivån 
 Försvarsmaktens mål med framför allt stabs- och chefsprogram- men är uttryckta i termer som återspeglar förväntningar på hur organisatoriska enheter skall lösa sina uppgifter bättre. När man följer upp hur deltagarna använder kunskaperna kommer man ock- så att tala om hur organisationerna fungerar. Även här är det För- svarsmakten som har ambitionen att följa upp effekter på organisa- tionsnivån, och delvis gör det med samma instrument som när man följer upp användningsnivån. 
 Återigen har utvärderingen inte tagit del av protokollen från samtalen, så det är svårt att säga hur tillförlitliga de är som bedöm- ningar av utbildningens värde. Det är en grannlaga bedömning att göra eftersom det som händer i organisationen är resultatet av en rad olika faktorer – bland dem kanske utbildningen. Att göra en bedömning av effekter på organisationsnivån kräver metodologisk medvetenhet såväl som väldigt goda insikter i organisationens verk- samhet. Det krävs också att den som gör värderingen inte har något intresse av att vare sig tillskriva utbildningen för stor, eller för liten, effekt. Försvarsmakten har ett långt utvecklat systemtänkande; det är naturligt att definiera mål i termer av hur brigader, bataljoner och kompanier löser sina uppgifter. Grundutbildning av värnplik- 
 224 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 tiga bedöms i hur man får enheter inom försvarets grundorganisa- tion att fungera. Det borde därför vara ett mera naturligt steg att nå fram till en bedömning av de organisatoriska effekterna av utbild- ning inom Försvarsmakten än vad det är i de flesta andra organi- sationer. 
 Sammanfattning 
 I figuren nedan visas de metoder Försvarsmakten använder för att utvärdera utbildningen vid Försvarshögskolan, med inriktning på stabs- och chefsutbildningen. Förutom distinktionen mellan vilken typ av frågor som avses (kolumnen till vänster) och vilka metoder som används (översta raden), finns en distinktion mellan vem som är ansvarig för utvärderingen. Röd färg innebär att det är Försvars- högskolan som står för utvärdering, blått att det är Försvarsmak- ten. Man skulle också kunna tänka sig en grön färg, för att markera att det är extern expertis som står för utvärderingen. Som beskriv- ningen ovan visats har det inte funnit några exempel på extern utvärdering av utbildningen. 
  
 Box 3.  
 Sammanställning av utvärdering av utbildning 
  
 Observation 
  
 och/eller 
  
 Intervjuer 
  
 Fokusgrupp 
  
 Enkäter 
  
 dokumentation 
  
 Attitydnivå 
  
 Informella samtal 
  
 Direkt vid 
  
 mellan lärare och 
  
 kursslut 
  
 elever, kontakter 
  
 mellan Försvars- 
  
 makten och del- 
  
 tagare 
  
 Kunskapsnivå 
  
 Betyg som sätts 
  
 av lärarna Genom 
  
 att Försvarsmak- 
  
 ten deltar i öv- 
  
 ningar och följer 
  
 lektioner 
  
 Användningsnivå 
  
 Uppföljningssamtal om användning 
  
 ett år efter det att kursen avslutats. 
  
 Beroende på hur många från för- 
  
 bandet som deltagit, kan det an- 
  
 tingen bli fokusgrupp eller enstaka 
  
 intervjuer. Görs ute på förband. 
  
 Organisationsnivå 
  
 Kan delvis och ibland täckas genom 
  
 ovanstående 
  
 225 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 Till den här sammanställningen kan man lägga två metodologiska kommentarer; först avseende urval (tre alternativ: om det görs något, om det är tillfälligheter som styr, eller om samtliga tillfrå- gas), och för det andra om man använder ett strukturerat format, t.ex. specificerade frågor, underlag för observationer, eller liknande. Eftersom utvärdering brukar beskrivas som systematisk under- sökning kan det vara rimligt att ställa krav på systematik i data- insamlingen för att det hela skall kallas utvärdering. Det är enkät- undersökningen till deltagare vid kursslut som är systematiskt genomförd, och som baseras på ett explicit urval (fråga alla). 
 Utvärderingssystemets kvalitet 
 Försvarshögskoleutredningens uppdrag är att utvärdera uppdrags- givarnas utvärdering . Det vi sett ovan är en beskrivning, med en del kritiska kommentarer i marginalen. Att utvärdera en utvär- dering brukar kallas för metautvärdering. Det är angeläget att dis- kutera om utvärderingar är bra; de kostar och det är inte ovanligt att de får konsekvenser i praktiskt arbete. Om inte utvärderingarna är bra är det ju bortkastade pengar, och de beslut som fattas på grund av dem kan leda fel. Frågan är då när utvärdering är bra? Vilka är kvalitetskriterierna? 
 Istället för att tänka ut dem själv kan det vara klokt att använda de kvalitetskriterier som branschen tagit fram. I mitten av 1980- talet uppmuntrade the American Evaluation Association att en kommitté bildades för det ändamålet. Den bestod av forskare inom utvärderingsområdet, konsulter och andra som lever på att göra ut- värderingar, samt företrädare för stora beställarorganisationer (dvs. utvärderingsenheter i statliga myndigheter). De arbetade fram kri- terier på vad som är bra utvärdering och dessa kriterier har även godkänts av the American National Standards Institute som Approved National Standard (JCSEE PR 1994.) Kvalitet på en utvärdering är med andra ord standardiserat på samma sätt som för en brödrost eller en flytväst. Här används dessa standard för att utvärdera uppdragsgivarnas utvärdering 
 2 
 . Kriterierna presenteras i box 4: 
 3 
  
 2 
  
 Man kan använda samma standard för att utvärdera den här utvärderingen av utvärderingen, osv. 
  
 3 
  
 Min översättning av The Program Evaluation Standards: How to Assess Evaluations of Educational Programs. The Joint Committee on Standards for Educational Evaluation. Sage. London. 1994. 
  
 226 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Box 4.  
 Kvalitetskriterier för utvärdering 
 Användbar (utility) 
 Tillförlitlig (accuracy) 
  
 Etiskt riktig 
  
 (propriety) 
  
 Genomförbar (feasibility) 
 Lever uppdragsgivarnas utvärdering upp till de kraven? 
 Användbarhet 
 Det finns en positiv inställning till utvärderingsarbete, både inom Försvarsmakten, bland andra uppdragsgivare, och på Försvarshög- skolan. Det finns ett stort intresse för de utvärderingar som görs. Det finns redan klart uttalade uppfattningar om utbildningens kvaliteter, och det pågår en fortlöpande diskussion om dess utveck- ling. Den kunskap som utvärderingsverksamheten ger föder in i den diskussionen, och används åtminstone till del. 
 Försvarshögskolan utvecklas ständigt, och de senaste årens om- ställningar av försvaret har givetvis fått konsekvenser för innehållet i utbildningen. En väl underbyggd uppfattning om måluppfyllelse och om hur utbildningen kommer till användning har alla förutsätt- ningar att vara användbart. Det är inte säkert att utvärderingsverk- samhetens potential utnyttjas till fullo. Informationen borde sam- manställas på en mera aggregerad nivå för kunna tillföra diskussio- nen såväl allmängiltiga som mångfacetterade slutsatser. Som det är tenderar den att vara väl fragmentarisk för att vara riktigt använd- bar. 
 Den utvärderande kunskap som uppdragsgivare såväl som För- svarshögskolans personal och ledning besitter är i stor utsträckning formad genom personliga erfarenheter av utbildningen, och genom att man relativt nära följer den. Man har mycket kunskap om det substantiella innehållet i utbildningen. Det gör att informationen från utvärderingssystemet kommer in i ett sammanhang där det redan finns starka och fast förankrade värdeomdömen och upp- fattningar. Det är bra på det sättet att det finns ett stort intresse för frågorna, och det finns starka drivkrafter att utveckla utbildningen 
 227 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 och höja kvaliteten. Det bör skapa goda förutsättningar för att utvärderingen kommer till användning. 
 Etik i utvärderingsarbetet 
 Det här kvalitetskriteriet avser att utvärderingar måste bedrivas med respekt för personlig integritet. De individer som kommer till tals i utvärderingar skall kunna lämna uppgifter och synpunkter utan att behöva frukta några konsekvenser av det, och deras iden- titet skall – ibland – skyddas (det finns en omfattande teori om hur, när och varför datainsamling skall ske under anonymitet). En annan aspekt av etik är att samtliga åsikter skall komma till tals, det får t.ex. inte vara så att kritiska röster systematiskt blir uteslutna, eller att bara de mest talföra uppmärksammas. Ytterligare en aspekt av etik är att de som lämnar uppgifter i en utvärdering skall få veta hur deras synpunkter kommer till användning och vad det får för konsekvenser. 
 De etiska frågorna i utvärdering är inte särskilt uppmärksam- made i det ovan skildrade utvärderingssystemet. Det finns heller inte några stora problem, man bör dock vara observant på använ- darutvärderingen som diskuterades ovan. Till skillnad från många utvärderingar – och utvärderingssystem – verkar de som bör bli tillfrågade också få komma till tals. Utvärderingen har inte mött några övertramp vad gäller personlig integritet eller liknande vad gäller att lämna uppgifter. 
 Genomförbarhet 
 Med det här kvalitetskriteriet menas att utvärderingar skall vara praktiskt genomförda, till en så låg kostnad som möjligt. De skall vara kostnadseffektiva. Det innebär t.ex. att man inte skall samla in mer data än nödvändigt, att man skall utnyttja enkla och tillförlit- liga sätt att samla in information, mm. Som utvärderingen visat samlas det in mycket information som inte aggregeras, det blir där- med inte användbart som avsett och var delvis onödigt. 
 I detta avseende är den största förtjänsten med det ovan beskriv- na utvärderingssystemet att man arbetar med egna resurser. Det hade med största sannolikhet varit betydligt dyrare att upphandla extern hjälp med utvärderingen. 
 228 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 När man samlar information om flera förhållanden samtidigt, som man gör vid samtalen om användning, kan man också sänka kostnaderna. Om en extern konsult skulle offerera att göra en an- vändarutvärdering skulle det säkert handla om åtskilliga veckors arbete för att genomföra de nödvändiga intervjuerna, men när det görs inom organisationen och utspritt på många personer, kan kostnaderna bli låga (men också svåra att bedöma). 
 Kanske är den personliga närvaron vid stabsövningar och syntes- veckor ett av de dyraste inslagen i utvärderingen. Det tar åtskilliga dagar av de högsta chefernas tid, och den har väl en mycket hög alternativkostnad. Samtidigt är det uppskattat och värdefullt, och det har andra effekter än att just ge utvärderingsinformation. Deras närvaro stärker säkert deltagarnas motivation, det betyder mycket att uppdragsgivarna så tydligt markerar intresse (och förståelse) för utbildningen. 
 Tillförlitlighet 
 Användbarhet är sannolikt den starkaste sidan i utvärderingssyste- met; dvs. det ser ut som om den information som kommer från ut- värdering också kommer till nytta i diskussionen om utbildningens syfte och innehåll. Det finns dock flera anledningar att vara tvek- sam avseende tillförlitligheten, bland annat eftersom: 
  
 Det inte sker något medvetet urvalsförfarande, vilket gör att de informella samtalen beträffande attitydnivån respektive kun- skapsnivån kanske inte är representativa.. 
  
 Det är risk att informationen i samtal om användning blir till- rättalagda både vad den intervjuade och den intervjuande avser, eftersom det kan finnas andra intressen avseende karriärutveck- ling, ny utbildning, mm. som påverkar innehållet. 
  
 Förutom vad gäller enkäterna vid kursavslutning är inte utvärde- ringsinformationen systematiserad, och den är heller inte doku- menterad och sammanställd. Det gör att den inte är tillgänglig för kvalitetsbedömning – även om den skulle vara tillförlitlig finns det ingen möjlighet att bekräfta det. 
  
 Instrumenten för att bedöma effekter på kunskapsnivå är för trubbiga för att ge relevant utvärderande information. 
  
 Eftersom de flesta instrumenten inte är systematiserade är inne- hållet i dem inte jämförbart, och därför går det inte heller att dra 
  
 229 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 slutsatser på en mera övergripande nivå om t.ex. användbarheten vad gäller utbildningens innehåll. 
  
 Det är också viktigt att hålla isär rollerna i utvärderingssamman- hang, särskilt avseende leverantörsintressen men även i beställar- rollen. Det är absolut inte allena saliggörande med externa och opartiska utvärderingar. Det finns många anledningar att vara skeptisk och tveksam till det, och att istället betona värdet av deltagande utvärdering. Men det ställer krav på metodologisk medvetenhet och systematik, annars riskerar tillförlitligheten att bli lidande. 
  
 Sammanfattning 
 Det utvärderingssystem som beskrivits ovan har en del starka sidor, liksom en del svagheter. Dess främsta styrka ligger i den nära kopp- lingen till användning. Det finns ett stort intresse för utvärderings- information, ett starkt omvandlingstryck på utbildningen, och en beredskap att använda all kunskap man kan få för detta. Dess svag- heter ligger i tillförlitligheten, särskilt då den relativt svagt utveck- lade systematiken. Kunskapen om utvärderingsmetodik kunde ock- så utvecklas mera. 
 Utvärderingen tar inte mycket resurser i anspråk, och det är en stor förtjänst. Med tanke på utbildningens omfattning – i pengar räknat – kan man dock anse att utvärdering borde få kosta mer, särskilt med tanke på bristerna i tillförlitlighet. Det är vanligt att säga att cirka 1 % av en verksamhets budget bör kunna användas för utvärdering, men i det här systemet avsätts betydligt mindre än så för utvärdering om man ser till de kostnader för tid som perso- nal på olika nivåer använder för det ändamålet. 
 Utvärdering av forskning 
 På samma sätt som ovan utvärderas nu uppdragsgivarnas utvärde- ring av forskningen vid Försvarshögskolan. Återigen ligger tonvik- ten på Försvarsmaktens utvärderingssystem. Först görs en kort beskrivning av hur utvärdering sker, och därefter diskuteras om ut- värderingssystemet är bra. Samma kvalitetskriterier som ovan kom- mer då till användning. Därefter redovisas de åsikter om forsk- 
 230 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 ningen som utredningen tagit fram genom den enkät vi riktade till beslutsfattare inom Försvarsmakten i slutet av 2003. 
 Utvärdering av forskning besvarar andra frågor än utvärdering av utbildning. Det är främst två frågor som står i centrum: 
  
 1. 
  
 Är forskningen tillräckligt bra? 
  
 2. 
  
 Kommer forskningen till användning? 
  
 Hur ser då Försvarsmaktens utvärdering ut i dessa avseenden? När den frågan besvaras bör man hålla i minnet att Försvarsmakten är en av de största beställarna av forskning i Sverige, med en total omslutning av drygt en miljard kronor årligen. Försvarsmaktens forskningsuppdrag går i huvudsak till tre organisationer: FMV, FOI och Försvarshögskolan. Jämfört med de övriga två är För- svarshögskolans andel av forskningen mycket liten. Det är cirka 30 miljoner kronor som huvudsakligen läggs på två område:; ledning med  
 IT-systemteknik, 
  samt ledarskap. 
 Utvärdering av vetenskaplig kvalitet 
 En första rapport har behandlat hur Försvarsmakten beställer forskning från Försvarshögskolan. De s.k. FoT grupperna har en nyckelfunktion vad gäller att utveckla och pröva idéer och leda dessa fram till färdiga forskningsprojekt samt att därefter ta fram en offertförfrågan och bedöma offerten. FoT grupperna har också en viktig roll i uppföljning och utvärdering. När Försvarsmakten har accepterat offerten och avtal ingåtts, följer parterna de överens- kommelser om rapportering som specificerats. Inom varje forsk- ningsprojekt har man då definierat ett antal milstolpar, dvs. kon- kreta leveranser av forskningsresultat som Försvarsmakten kan förhålla sig till. Fakturering och betalning är knutet till dessa mil- stolpar; om Försvarsmakten inte har några invändningar inom 10 dagar från att leveransen skett, sänder Försvarshögskolan sin faktu- ra för uppdraget. 
 Vid mottagandet av en milstolperapport sker därigenom en första prövning; Om rapporten innehåller vad Försvarsmakten beställt och om den är tillräckligt bra, godkänns betalningen. Detta är ett viktigt inslag i utvärdering. Frågan är då vem som gör värderingen. Det är en person i FoT gruppen som har huvudansvar för beställ- ningen, och det är den personen som har ett huvudansvar att god- 
 231 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 känna milstolperapporten, eller begär ändringar/tillägg från fors- kargruppen. 
  
 FoT-gruppen 
  sammanträder en gång per månad, men har många ärenden att ta ställning till. Milstolperapporten skall godkännas inom tio dagar. Även om rapporten sprids i FoT- gruppen är det inte säkert att den hinner behandlas på ett sammanträde och då blir det beroende på enstaka ledamöters tid och engagemang om de hinner reagera. Frågan är också vad gruppen kan ta ställning till. Det är ingen i de två  
 FoT-grupper 
  som beställer forskning från Försvarshögskolans som har någon vetenskaplig grundutbildning (förutom Försvarshögskolans representanter i grupperna). Det är inte någon i de två grupperna som slutfört vetenskaplig grund- utbildning, dvs. avlagt forskarexamen, och inte heller någon som bedrivit eget vetenskapligt arbete. Företrädare för Försvarsmakten betonade också vid intervjuerna att de inte själva besitter den veten- skapliga kompetensen att göra en bedömning av forskningens kvalitet. 
 Frågan är då vad man bedömer när man tar emot milstolpe- rapporten och vad det egentligen är man reagerar på när man god- känner respektive begär kompletteringar? För att besvara den frå- gan måste man gå in i själva rapporterna och se vad de innehåller. I sammanfattning påverkas Försvarsmaktens bedömningen av: 
  
 Att det många gånger inte rör sig om forskning i traditionell bemärkelse, utan om studier, framtagning av modeller, underlag för undersökningar, m.m. Det är inte vetenskaplig kompetens som är avgörande för att bedöma om leveransen står i överens- stämmelse med beställningens syfte. 
  
 Inom  
  
 FoT-gruppen 
  förlitar man sig på att Försvarshögskolan själv gör den vetenskapliga kvalitetsgranskningen. 
  
 Bedömningen av milstolperapporten är då främst en prövning av användbarheten i det framtagna materialet, och om det syfte kunskapen/studierna är avsedda för kan uppnås. 
  
 Milstolperapporterna är att betrakta som delrapporter inom forsk- ningsprojekten. De är avsedda att ge uppdragsgivaren information om man är inne på rätt spår och att kontrollera produktions- processen i samband med betalning. De som intervjuats anser att rapporteringssystemet fyller sitt syfte. Det finns ingen anledning att betvivla det, men systemet med milstolperapporter är inte att betrakta som utvärdering – vare sig av användning eller av veten- 
 232 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 skaplig kvalitet. Möjligtvis kan man betrakta det som en prognos att användbarheten kan komma att bli hög när man godkänner rapporterna. 
 Uppdragsgivaren Försvarsmakten anser med andra ord att det är Försvarshögskolan själv som kan och bör stå för bedömningen av den vetenskapliga kvaliteten i sitt arbete. Man pekar på förekoms- ten av professurer som en garanti för att den kontrollen sker. Det är visserligen sant att professorerna vid en institution har att leda och kontrollera det vetenskapliga arbetet och det gör man givetvis. Samma förtroende visar de flesta organisationer som beställer forskning från akademiska miljöer. Men i andra sammanhang ser man det som naturligt att komplettera (och underbygga) detta för- troende med inomvetenskapliga kontroller och utvärderingar. Hög- skoleverket genomför regelbundet utvärderingar av det vetenskap- liga arbetet på universitet och högskolor 
 4 
 . Man brukar tillsätta obe- roende arbetsgrupper, som regel med forskare från andra länder, som granskar kvaliteten i böcker, artiklar, working papers, m.m. Något sådant görs inte på initiativ av Försvarsmakten, och det fram- står som något otillräckligt att enbart utnämningen av ett antal professorer skulle borga för kvaliteten i den samlade forskningen. 
 Försvarshögskolan egen kvalitetssäkring bygger i stor utsträck- ning på att publicera forskningsrön i andra sammanhang. Vid institutionen för ledarskap och management har man två rikt- värden; en artikel i en internationell vetenskaplig tidskrift, utsatt för granskning av andra forskare, samt en populärvetenskaplig artikel i någon svensk facktidskrift. Båda aspekterna av kvalitets- granskning är bra, men man kan också ha synpunkter på dem. 
 Att skriva populärvetenskapligt är bra, det tränar upp förmågan att förmedla kunskap och det är en god prövning av om kunskapen bedöms som relevant i ett något annat sammanhang. Rent allmänt är det alldeles för få forskare som väljer att publicera sig i populär- vetenskapliga tidskrifter. Forskarna på Försvarshögskolan gör klokt i att satsa på det. Däremot är det inte en garanti för att forskningen håller en hög vetenskaplig kvalitet. Ett populärvetenskapligt arbete bedöms på andra grunder än just den vetenskapliga kvaliteten. 
 Det är många som beklagar att forskare idag fäster alltför stor vikt vid att publicera artiklar i vetenskapliga tidskrifter. Bakom 
  
 4  
 Högskoleverkets utvärderingar skräddarsys för det frågeställningar som bedöms vara rele- vanta i varje specifik utvärdering. Det finns inte någon modell att standardiserat använda från gång till gång. Varje uppdragsbeskrivning är unik, men kan för jämförelsens skull hämtas från de utvärderingar som offentliggjorts. 
 233 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 kritiken ligger bland annat att det inte alltid säger så mycket om kvaliteten i arbetet. Det finns tidskrifter som har en mycket god kvalitetskontroll, och där det verkligen är svårt att publicera sig. Det finns andra som ropar efter material och där kvalitetskontrol- len är rudimentär. På Försvarshögskolan har man säkert kunskap om hur mycket det egentligen står för att vara publicerad i vissa tidskrifter, men det lär inte vara många av uppdragsgivarna som kan bedöma detta. 
 Forskarutbildningen är ett viktigt inslag i den vetenskapliga pro- duktionen, inte minst då doktorandernas avhandlingsarbete. Betygs- nämnderna utlåtande över en avhandling kan läsas som mycket mera än just ett betyg på avhandlingen. Det är ett omdöme som återspeglar den vetenskapliga debatten på en institution, som ger indikationer på handledningen, debattklimatet och den intellek- tuella nyfikenheten i forskarmiljön. Förutom att värdera den veten- skapliga produktion som avhandlingen är, kan det ses som en indi- kator på kvaliteten hos organisationen. 
 Utvärdering av användning 
 Försvarsmaktens såväl som andra uppdragsgivare har ett klart ut- talat praktiskt syfte med att beställa forskning från Försvarshög- skolan. Det finns alltid en tänkt nytta, en tänkt användning för den kunskap som produceras. De beställer inte forskning för kunska- pens egenvärde. Forskningen beställs för att åstadkomma ett resul- tat, för att kunna användas i organisationen, helst så direkt som möjligt. 
 Vad händer när forskningsrapporter (eller hur nu kunskapen doku- menteras) kommer till organisationen? Följer man upp använd- ningen? Vad den här utvärderingen kunnat se sker det inte någon sådan uppföljning inom Försvarsmakten. Enligt intervjuuppgift har man inte utvecklat några system för att dokumentera hur forsk- ningen används, och vad organisationen i så fall vinner på det. Det finns helt enkelt ingen utvärdering av användning, det finns inte någon samlad bild av vilka erfarenheter organisationen har av sina beställningar, om forskningen kommit till nytta, vilka faktorer som i så fall bidragit till det, eller vilka hindren har varit. 
 Detta är inte platsen att utveckla rekommendationer om hur man utvärderar nyttan, eller användningen av forskning. Det är ingen ny fråga, och det finns en omfattande litteratur på området, 
 234 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 många utvärderingar i Sverige och internationellt. Som ett exempel har MISTRA, Stiftelsen för Miljöstrategisk forskning, rutiner där varje beslut om forskningsprojekt föregås av såväl en vetenskaplig värdering som en nyttoutvärdering, och där varje avslutat projekt bedöms med sådana måttstockar. MISTRA har även en enkel manual 
 5  
 för nyttoutvärderare – vilket i deras terminologi är detsam- ma som användning. Det nämns här för att understryka att det inte är en omöjlig uppgift att systematiskt utvärdera användning av forskningsresultat och många andra organisationer har rutiner för det. 
 Kanske skulle någon invända att det ändå är ganska små belopp som Försvarsmakten beställer forskning för och det är kanske inte värt att genomföra utvärderingar av både kvalitet och användning på alla forskningsprojekt. Det kan vara sant, men samtidigt är 30 miljoner en inte föraktlig summa pengar, och på 10 år är det betyd- ligt mer. Då bör man nog ha kunskap dokumenterad och tillförlit- lig kunskap om användning – inte minst för att vara säker på att den investering man gjort i kunskap faktiskt varit lönsam. Det vet man inte idag. Det här resonemanget gäller bara Försvarshögskolan, men om Försvarsmakten inte heller utvärderar användningen av sina andra forskningsbeställningar vore det mera allvarligt. 
 Utvärderingssystemets kvalitet 
 På samma sätt som vad gäller utvärdering av utbildning kan man ställa frågan om det som beskrivits ovan är bra utvärdering av forskningen, dvs. om utvärderingssystemet ger information som är tillförlitlig och användbar, på ett effektivt sätt, och med hänsyn taget till etik i utvärderingsarbetet. 
 Eftersom det är så lite utvärdering som görs måste nog svaret på frågan vara att det vare sig är tillförlitligt eller användbart. Försvars- högskolans egen kontroll genom disputationer och publicering, och genom det ledarskap professorer och andra forskare utgör, kan ge skolan självt en god bild av kvalitet. Men den säger knappast något om kvalitet för de organisationer som beställer forskning och ger ingen specifik kunskap om just de forskningsprojekten. Kost- naderna är låga, men man har å andra sidan ingen effekt att ställa dem i förhållande till. 
  
 5  
 MISTRA:s nyttoutvärderingar och annat material kan hämtas från hemsidan www.mistra.se. 
 235 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 Alternativa modeller för utvärdering av forskning och utbildning 
 Avsnitten ovan behandlade Försvarsmaktens utvärdering av utbild- ning och forskning. Hur gör då andra myndigheter? Krisbered- skapsmyndigheten kan tas som ett exempel. Även där får man kursutvärderingar på attitydnivå från Försvarshögskolan. Det är inte riktigt samma frågeinstrument som det ovan refererade. En- käten består av 12 frågor. I box 5 på nästa sida ges exempel på några av frågorna. Svarsalternativen är i regel ett ja eller ett nej. Ibland kan man ge ett mellanalternativ som i stort sett. Det är en mindre användbar skala, och den har uppenbara reliabilitetsbrister. 
 Krisberedskapsmyndigheten och Försvarshögskolan ställer sam- man svaren för varje kurs i ett samlat poängtal som ger en form av kvalitetsmått för varje kurs. Man har tidsserier på fem år och täcker med det åtta kurser. Man kan tydligt se hur värdena går upp och ner. Enligt intervju leder detta till uppföljningar och analyser, som i sin tur leder till förändringar i kurserna. 
  
 Box 5 
  
 .  
 Exempel på frågor i enkät om grundkurs 1; högre chefsutbildning. 
  
 1 
 . Mot den ovanstående beskrivningen av målet för kursen, anser du att målet uppnåtts? (alternativ ja, i stort sett, nej) 
  
 2. 
  
 Har de olika delmålen för kursen uppfyllts? (alternativ ja eller nej) 
  
 3. 
  
 Har kursen motsvarat dina förväntningar? Om inte varför? (alternativ ja eller nej) 
  
 4. 
  
 Har uppläggningen på kursen gynnat deltagarnas inlärning? (alternativ ja eller nej) 
  
 5. 
  
 Hur tycker du tempot på kursen varit? (alternativ för högt, lagom, för lågt) 
  
 6. 
  
 Jag anser att kurslängden för att nå målet är: (alternativ för högt, lagom, för lågt) 
  
 7. 
  
 Kursen har med hänsyn till uppläggning och innehåll varit. (alternativ mycket bra, bra någorlunda, dålig) 
  
 Vidare har Krisberedskapsmyndigheten beställt en extern utvärde- ring av kurserna. Denna byggde på en genomgång av åsikter om kursinnehåll och inlärning under utbildningens gång, men den innehöll även ett uppföljningsmoment där utvärderarna uppsökte kursdeltagarna ett halvår efter avslutning och diskuterade använd- 
 236 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 barhet och nytta. Utvärderingen kom därmed att täcka in använd- ningsnivån på ett tillförlitligt sätt. 
 Andra enheter inom Försvarsmakten,  
 FM-Log 
  t.ex. följer upp på samma sätt som Försvarsmakten, dvs. genom kursutvärderingarna och genom de utvecklingssamtal som bedrivs. Det verkar inte före- komma externa utvärdering av ovan nämnda slag. 
 Räddningsverket och Pliktverket har delvis annorlunda sätt att utvärdera forskningen än Försvarsmakten har, men principerna är liknande. Den stora skillnaden är att det inte finns någon FoTgrupp. Istället har man avtal om hur forskningsrapporter skall publiceras och seminariebehandlas i vetenskapliga miljöer. Sådana avtal regle- rar utvärderingen av den projektfinansierade forskningen. Rädd- ningsverket ger också stöd till forskarmiljöer, och där har man inte samma avtal. Utvärderingen av miljöstödet har inte fått någon fast form, utan man anser sig ha den nödvändiga kunskapen genom nära kontakter mellan beställare och utförare. Detsamma gäller Pliktverket, men här kan man ha en omedelbar kunskap om an- vändningen av forskningen, och det behövs knappast någon for- mell. Forskningssamarbetet handlar om psykosometriska tester för urval i samband med mönstringen och kommer till användning direkt. Dessutom leder tillämpningen oftast till följdforskning för att validera resultaten. 
 Krisberedskapsmyndigheten är ett undantag även vad gäller ut- värdering av forskning. Dels får man kvartalsrapporter av samma karaktär som Försvarsmaktens milstolperapporter, dvs. i princip ett fakturaunderlag, dels finns referensgrupper som följer forskningen och bedömer kvalitet och användbarhet. Det vetenskapliga rådet kan användas för att bedöma produkterna. Man tillsätter externa utvärderingar, hittills två stycken för att bedöma forskning som bedrivits vid Försvarshögskolan. 
 En utvärdering avsåg forskningsprogrammet  
 CM-Europes 
  veten- skapliga kvalitet Utvärderingsrapporten inleds med en övergripande bedömning av programmets produktivitet och kvalitet samt av dess funktion som forsknings- och kompetensuppbyggnadsmiljö. Där- efter värderas det insända forskningsmaterialet, verk för verk. Genomgången leder till några allmänna slutsatser och funderingar avseende programmets styrka, svagheter och utvecklingsmöjligheter. Den avslutas med en slutbedömning som är värd att citera: 
 Kvantitativt sett måste produktiviteten i programmet bedömas som god. Den egna rapportserien består hittills av 24 volymer. En studie har publicerats av ett amerikanskt förlag och avtal har slutits om 
 237 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 publicering av flera böcker om krishantering i Europas transitions- länder. Glädjande nog har programmet också avsatt ett relativt stort antal artiklar i kvalitetsbedömda internationella tidskrifter, ett för mig viktigt kvalitetskriterium. Positivt är också att det inte bara är projekt- ledningen, utan flera medarbetare, som lyckats publicera sig på detta sätt. 
 På ett övergripande kvalitativt plan kan programmets vetenskapliga alster hävdas utgöra ett väsentligt teoretiskt bidrag till forskningen om kriser och krishantering. I Smith m.fl. bok Krishantering på svenska (1997), och i Garcia avhandling (1999) frammejslades ett analysschema som konstituerar ett betydande teoretiskt tillskott till existerande forskning. Detta schema ligger med sina vetenskapliga utgångspunkter till grund för programmets fortsatta produktion. De programansvarigas plats i internationella nätverk visar också att de befinner sig på forskningsfronten inom sitt ämnesområde. Måhända kunde man förvänta sig att programledningen, nu när programmet satt sig och utfört ett relativt stort antal studier avseende såväl flera typer av kriser som krishantering i flera länder, skulle kunna bidra med ini- tiativ vad gäller utveckling av ett komparativt teoretiskt ramverk. Ett sådant arbete har inletts, genom jämförelse av transitionsländers erfaren- heter, men här återstår – enligt min bedömning – en hel del att göra. Jag återkommer till detta i mina allmänna slutsatser. 
 Programmet har också som forsknings- och kompetensuppbyggnads- miljö varit framgångsrikt. Fyra medarbetare har tagit doktorsexamen, och ytterligare sex har antagits till forskarutbildning och skriver sina avhandlingar med inriktning mot krishantering. En medarbetare har fått oavlönad docentur. Programmet är aktivt inom svensk grund- utbildning och producerar magisterstudenter, och därmed potentiella forskare, inom sitt forskningstema. Forskargrupper har etablerats i en rad länder, framförallt i central- och östeuropa. Medarbetare i pro- grammet medverkar i flera internationella forskningsnätverk. Särskilt kan här nämnas det  
 forskar-praktikernätverk 
  som startats i samarbete med kollegor i Leiden och programmets amerikanska nätverk. Del- tagandet på internationella konferenser är utbrett, vilket borgar för att programmets resultat får spridning men också för att programdel- tagarna håller sig à jour med forskningsutvecklingen på området. Pro- grammets avsevärda internationella kontakter, och kvaliteten på dessa, utgör en betydande akademisk pluspost. 
 Som framgår av sammanfattningen är det en grundlig genomgång av programmet och det är en utvärdering som bör vara till stor nytta både för den beställande myndigheten och för forskarna. Krisberedskapsmyndigheten har också beställt en extern utvärde- ring av ramforskningsprogrammet  
 CM-Baltic/CM-Europé. 
  Den är av liknande karaktär och behöver inte diskuteras närmare här. De exempel som visats indikerar att Krisberedskapsmyndighetens sätt 
 238 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 att anlita externa utvärderare för uppföljning är ett alternativ till andra modeller som bygger huvudsakligen på interna system. De senare kan utvecklas betydligt och satta i system med professiona- lism kan de mycket väl bli både tillförlitliga, effektiva och ha hög användbarhet. Men på kort sikt är det enklare att utveckla utvärde- ringen så som Krisberedskapsmyndigheten gjort, och det ger till- förlitlig, användbar information till en kostnad som inte är alltför hög. 
 Användarnas syn på forskningen 
 I syfte att få en något bättre förståelse för hur de potentiella använ- darna av forskningen ser på den kunskap som produceras vid För- svarshögskolan sände utredningen ut en enkät till ett urval perso- ner inom Försvarsmakten, på Försvarsdepartementet och bland myndigheter inom totalförsvaret. Enkäten sändes till befattnings- havare som genom sin tjänstgöring skulle kunna tänkas ha intresse och nytta av forskningen, även om de är placerade i linjebefatt- ningar inom högkvarteret, vid skolor och förband. Enkäten sändes ut till drygt 60 personer och 70 % har inkommit med svar. 
 Undersökningsmetod 
 Enkäten ställde inledningsvis några frågor om bakgrund och tjänst- göring, samt vad man haft för samröre med Försvarshögskolan under de senaste åren. Därefter kom frågor om kunskap om res- pektive intresse/användning för fem forskningsprojekt. Samma frå- gor ställdes om vart och ett av projekten. Därefter ställdes frågor om hur man kommit i kontakt med information om projekten. Slutligen fanns några öppna frågor om spridning och användning av resultat från forskningen. 
 Utvärderingen valde att fråga om fem specifika projekt eftersom allmänna frågor om intresse och användning skulle vara svårtolkade. Nu vet man i alla fall exakt vad ett svar refererar till, men å andra sidan är det något osäkert hur generaliserbara svaren är och hur de skall tolkas jämfört med annan information.. De projekt som valdes är: 
 239 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 1. 
  
 ROLF – rörlig, operativ ledningsfunktion 
  
 2. 
  
 CRISMART – crisis management research and training, ett nationellt centrum för krishanteringsstudier 
  
 3. 
  
 Internationella insatser – som avser uppföljning och utvärdering av de svenska  
  
 FN-bataljonernas 
  verksamhet 
  
 4. 
  
 Command concepts – som avser planeringsmetoder och plane- ring under tidspress 
  
 5. 
  
 Brödrafolkens väl – som handlar om Norge i svensk säkerhets- politik under efterkrigstiden 
  
 Tillförlitligheten i enkätundersökningar beror till stor del på svars- frekvensen. Efter tre påminnelser har 70 % av svaren kommit in och det är tillräckligt. Trots det kan de återstående 30 % ha en viss betydelse. Det är en relativt stor andel som har positiva svar, dvs. de känner till forskningen, har tagit del av resultat, tycker det är intressant och användbart. Kanske är det så att de som inte svarat är mera fjärran från forskningen och har mindre positiva erfarenheter. Om hälften av de som svarat är positiva, innebär det att en tredje- del av hela populationen är positiv och det får konsekvenser för hur man bedömer svaren. man kan inte veta vad de som inte svarat egentligen anser, men det finns stor risk att de inte vet något om forskningen, och det bör läsaren hålla i minnet när resultaten dis- kuteras. 
 Kunskap om forskningens mål och resultat 
 Tabell 1 på nästa sida visar svaren på frågan Känner du till forsk- ningens mål och syfte?, ställd för vart och ett av de fem projekten. Det är 20 % som inte alls känner till ROLF, knappt 40 % som inte kände till forskningen om internationella insatser, drygt 40 % som inte kände till forskningen om CRISMART, något större andel som inte kände till forskningen om Command concepts, samt nästan 90 % som inte kände till forskningen om Norge i svensk säkerhetspolitik. Det kan se ut som en stor andel som inte känner till forskningsprojekten, men det är också faktiskt 80 % som har åtminstone någon kunskap om James, cirka 60 % som känner till något om de tre övriga då oräknat forskningen om Norge i svensk säkerhetspolitik. Det är lite grann av det klassiska dilemmat om glaset skall betraktas som till hälften fyllt eller halvtomt. 
 240 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Tabell 1.  
 Svar på frågan Känner du till forskningens mål och syfte? (n = 40) 
  
 Absolut, helt och 
  
 Inte alls 
  
 I viss grad 
  
 I hög grad 
  
 hållet, de flesta 
  
 ROLF 
  
 8 
  
 16 
  
 14 
  
 2 
  
 CRISMART 
  
 19 
  
 18 
  
 2 
  
 1 
  
 Internationella 
  
 insatser 
  
 17 
  
 17 
  
 5 
  
 1 
  
 Command 
  
 concepts 
  
 21 
  
 16 
  
 3 
  
 – 
  
 Brödrafolkens väl 
  
 34 
  
 5 
  
 1 
  
 – 
  
 Om man skulle genomfört samma undersökning på utrikespoliti- kens område, valt fem forskningsprojekt på Utrikespolitiska Insti- tutet och vid några av de forskningsorgan som arbetar med utrikes- politik, och sänt ut enkäten till chefstjänstemän på utrikesdeparte- mentet, vad kunde man då förväntat? Eller om man tagit projekt på Handelshögskolan och Ekonomiska Forskningsinstitutet, och sänt enkäten till chefer i näringslivet? Eller vänt oss till läkare och frågat om forskningen vid Karolinska Institutet? Eftersom det gjorts under- sökningar i de miljöerna kan man ha en aning om svaren, och det är att de flesta inte känner till forskningen. Det är helt enkelt inte så stor chans att de som är praktiskt verksamma i organisationerna känner till de projekt som forskarna arbetar med. Förutom den sistnämnda studien – Brödrafolkens väl – verkar det som om de svarande här är ovanligt väl informerade om forskningen i jämför- else med hur det är i andra system av praktiker/forskare. 
 Därmed inte sagt att det är bra; det vore givetvis önskvärt att forskningen var bättre känd än den är. Eftersom det är ett snävt urval är chanserna att man känner till forskningen sannolikt är hög. Så det finns anledning för både Försvarsmakten som beställare och Försvarshögskolan som producent att informera mera om det arbe- te man utför. Det bör tilläggas att man inte skall jämföra de fem forskningsprojekten med varandra. James har pågått länge och många som utbildats eller varit på Försvarshögskolan de senaste 5 åren bör ha kommit i kontakt med det. Brödrafolkens väl är ett avhandlingsarbete av mera traditionell karaktär, som inte kan eller ska ha samma genomslagskraft. 
 241 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 Tabell 2.  
 Svar på frågan Har du tagit del av några resultat från forskningsprojektet? (n = 40) 
  
 Absolut, helt och 
  
 Inte alls 
  
 I viss grad 
  
 I hög grad 
  
 hållet, de flesta 
  
 ROLF 
  
 17 
  
 5 
  
 8 
  
 – 
  
 CRISMART 
  
 28 
  
 10 
  
 2 
  
 1 
  
 Internationella 
  
 insatser 
  
 24 
  
 10 
  
 5 
  
 1 
  
 Command 
  
 concepts 
  
 28 
  
 11 
  
 1 
  
 – 
  
 Brödrafolkens väl 
  
 36 
  
 3 
  
 – 
  
 1 
  
 Nästa fråga gäller om man har tagit del av resultaten från forsk- ningen. Det är en naturlig förskjutning i siffrorna. De som svarat att de inte känner till forskningen alls har naturligtvis inte heller tagit del av några resultat, men en del av de som känner till den har inte heller tagit del av resultat. Så det är ungefär 25 % av de till- frågade som har åtminstone viss kunskap om resultaten, men om- kring 10 % som säger sig ha tagit del av resultaten i hög grad. Vad gäller ROLF är det så mycket som 20 % som säger sig ha tagit del av resultaten i hög grad. 
 Det är få av de svarande som har känner till flera projekt. Det är snarare så att många av dem känner till ett eller två projekt, som ligger nära deras eget verksamhetsområde. Det är inte så att det är en handfull som håller sig informerade om forskningen medan de resterande (de i den vänstra kolumnen) inte gör det. Tvärtom är svaren ganska lika, de flesta känner till några projekt ganska väl, har hört talas om något annat, och känner inte till de andra. 
 Från kännedom till användning 
 Att man känner till resultaten är också något av en förutsättning för att man skall kunna ha en uppfattning om de är användbara. Tabell 3 visar på hur ett antal beslutsfattare i beställarorganisa- tionen ser på användbarhet, frågan är personligt ställd, om just den tillfrågade tror sig ha nytta. Man skulle kanske svarat annorlunda om frågan gällde om Försvarsmakten har någon användning av forskningen. Men det skulle också riskera att bli ett undanglidande 
 242 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 och artigt svar – man kan ju aldrig veta om det faktiskt kan komma till nytta någonstans. Det här sättet att ställa frågan har en tydlig referenspunkt och ger därmed, naturligen, ganska många som sva- rar nekande. Men det kan förklaras i och förstås i organisatoriska termer. En annorlunda ställd fråga skulle ge fler jakande svar, men skulle inte kunna tolkas lika klart. Det är faktiskt ganska intressant att hela 12 % tror sig komma ha en viss konkret användning av avhandlingen om Norge i svensk säkerhetspolitik under efterkrigs- tiden. Det är mindre förvånande att 72 % tror sig få minst viss användning av forskningsprojektet ROLF. Som vi ser är det unge- fär hälften som tror sig få någon användning av de övriga tre pro- jekten. Även det är förhållandevis mycket. Det bör tilläggas att det är en mycket stark korrelation mellan de olika svaren. 
  
 Tabell 3.  
 Svar på frågan Tror du att du kommer att ha någon konkret användning av forskningsresultaten? 
 (n = 40) 
  
 Absolut, helt och 
  
 Inte alls 
  
 I viss grad 
  
 I hög grad 
  
 hållet, de flesta 
  
 ROLF 
  
 11 
  
 13 
  
 15 
  
 1 
  
 CRISMART 
  
 19 
  
 11 
  
 10 
  
 – 
  
 Internationella 
  
 insatser 
  
 18 
  
 16 
  
 6 
  
 – 
  
 Command 
  
 concepts 
  
 19 
  
 11 
  
 10 
  
 – 
  
 Brödrafolkens väl 
  
 35 
  
 5 
  
 – 
  
 – 
  
 Vi ställde också en öppen fråga om hur användbara forsknings- resultaten från Försvarshögskolan är. Några representativa exempel på svar är: 
  
 det är svårt att etablera kontakt med FHS mycket p.g.a. att de inte sänder ut sina rapporter som FOI gör ... inga hinder att följa kun- skapsutvecklingen inom sina arbetsområden. Bättre kontakt med utvecklingssektionen på HKV (FM) samt på förbandsnivå behövs för att FHS kan nå ut med sina forskningsresultat bättre. En ökad/bättre spridning av rapporter inom HKV behövs. 
  
 FHS skulle kunna nå ut med sina resultat bättre genom att infor- mera genom garnisonsbesök  
  
 243 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 forskningsresultat inom ledningsvetenskap är för smalt, splittrat, grund nivå och beslutsinriktning. En del  
  
 ROLF-resultat 
  är intressanta, liksom visst arbete med uppdragstänkande och taktik. Det finns också ett flertal intressanta resultat inom militärhistorieområdet samt ledar- skapsområdet 
  
 det finns hinder i form av tid och egna resurser för att följa kun- skapsutvecklingen inom arbetsområden, vilket gäller samtliga FoT om- råden utom Ledarskap där FMV inte har verksamhet. 
  
 kan nå ut bättre med sina resultat genom att koppla resultaten mot slutsatser för övriga teknikområden och ge underlag för t.ex. lednings- systemet och MSI. 
  
 att FHS kommer med användbara forskningsresultat inom fram- förallt ledarskapsområdena  vidare att det finns vissa hinder att följa kunskapsutvecklingen inom arbetsområden, nämligen att hitta rätt rapporter och att forskningen världen runt är omfattande, har inte all- tid tid att scanna av vad som produceras 
  
 FHS kan nå ut med sina resultat bättre genom att skicka ut sam- manfattningar i likhet med FOI till FM enhetschefer. 
  
 FHS kan nå ut bättre med sina resultat om t.ex. MSS står med på deras sändlista. Idag är de närmare 50 st. officerare som arbetar på heltid med utvecklingsarbete inom markstridsområdet. Detta omfattar studier, materielutveckling, organisationsutveckling, metodutveckling och särskilda utvecklingsprojekt 
  
 Tiden är den faktor som gör att han inta hinner med att följa all kunskapsutveckling  det vore konstigt om det inte gick att förbättra (FHS nå ut med sina resultat bättre)! Varför inte ge ut en årspubli- kation där alla forskningsresultat sammanfattades och där det framgår var man kan få tag på rapporterna om man vill fördjupa sig ... er sällan  
 FHS-rapporter 
  i HKV, större spridning av resultaten önskas. 
 FHS forskningsresultat har fått en ökad användbarhet för FM under senare år, t.ex. den myndighetsvisa sammanställningen som görs inom området Ledning utifrån de olika projektens resultat. 
 Det enda hindret att följa kunskapsutvecklingen är att disponera tillräckligt med tid. Resultatspridning i nätverk är mycket viktigt. FHS bör fokusera mer på kunden och när FHS rapporterar forskningsresul- tat bör de lägga mer kraft på användarperspektivet. Det gäller även att identifiera och hålla god kontakt med de intressenter som kan be- dömas ha störst intresse av resultaten. 
 Det är många som svarat på de öppna frågorna, och det tyder på engagemang och intresse för forskningen – även bortom de fem projekt vi frågat specifikt om. De allra flesta anser att Försvarshög- skolan bör bli betydligt bättre på att informera om forskningen, 
 244 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 men det är också många som säger att Försvarsmakten själv bör göra mer for att tillgodogöra sig investeringarna i kunskap. 
 Hur når forskningen ut? 
 Som man ser i de öppna svaren ovan kommer man i diskussionen om användning snart in på hur kunskapen sprids i Försvarsmakten. I enkäten frågades hur de svarande hade kommit i kontakt med forskningen. Utvärderingen hade en hypotes att de informella sys- temen för kunskapsspridning skulle vara relativt starka, medan de mera formella kring vetenskaplig publicering osv. inte skulle vara så framträdande. Eftersom kontaktytorna mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan är många och relativt täta (flera kurser, åter- kommande kurser, förordnande som lärare), borde man komma i kontakt med forskningen via vad kollegor berättar, hur de förmed- las i undervisningen, och genom att i största allmänhet vara i den miljö där forskningen bedrivs. Resultaten av enkäten beskrivs i tabell 4. 
  
 Tabell 4.  
 Svar på frågan Genom vilka kanaler har du fått kännedom om forskningen? (n = 200, dvs. redovisat i förhållande till alla de fem forskningsprojekten) 
  
 Inte alls 
  
 Sällan 
  
 Ganska ofta 
  
 Mycket ofta 
  
 Forskningsrapporter 
  
 75 % 
  
 13 % 
  
 10 % 
  
 2 % 
  
 Fackpress 
  
 83 % 
  
 13 % 
  
 4 % 
  
 0 % 
  
 Föredrag/seminarier 
  
 74 % 
  
 17 % 
  
 9 % 
  
 0 % 
  
 Som del av utbildningen 
  
 vid FHS 
  
 88 % 
  
 7 % 
  
 4 % 
  
 1 % 
  
 Genom att kollegor berättar 
  
 68 % 
  
 24 % 
  
 7 % 
  
 1 % 
  
 Det visar sig att hypotesen både bekräftas och var fel. Det infor- mella samtalet, genom att kollegor berättar och genom att det före- kommer en professionell dialog om forskning och utveckling i organisationen, är det vanligaste sättet att få information. Det var totalt 32 % som fått information om projekten den vägen. Därefter var det vanligast att man tagit del av något föredrag/seminarium, men efter det var forskningsrapporter det vanligaste. Påfallande få hade läst om forskningen i fackpress – man kunde tro att det skulle 
 245 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 vara vanligare att läsa om forskningen där än att ta del av den genom den vetenskapliga rapporteringen. Det är också något för- vånande att det är mindre än 10 % som hört talas om forsknings- projekten vid utbildning på Försvarshögskolan, men det förklaras av att det är en relativt liten andel (knappt 15%) av de som besvarat frågan som deltagit i någon kurs där de senaste tre åren. Det är en viss skillnad mellan projekten, och i tabellen nedan redovisar vi svaren avseende ROLF. 
  
 Tabell 4.  
 Svar på frågan Genom vilka kanaler har du fått kännedom om forskningen? (n = 40, avseende forskningsprojektet ROLF) 
  
 Inte alls 
  
 Sällan 
  
 Ganska ofta 
  
 Mycket ofta 
  
 Forskningsrapporter 
  
 24 
  
 8 
  
 6 
  
 2 
  
 Fackpress 
  
 30 
  
 10 
  
 – 
  
 – 
  
 Föredrag/seminarier 
  
 21 
  
 11 
  
 8 
  
 – 
  
 Som del av utbildningen 
  
 vid FHS 
  
 30 
  
 5 
  
 4 
  
 1 
  
 Genom att kollegor berättar 
  
 17 
  
 16 
  
 7 
  
 – 
  
 I sin helhet visar dock svaren på att forskningen inte når ut så bra som den rimligtvis kunde och borde göra. Frekvensen av svar i kategorin inte alls är ju alltid en mycket stor majoritet. Frågan är då vems ansvar det är att föra ut forskningen och se till att den blir känd och kommer till användning? Enkäten hade också en öppen fråga om hur informationen når ut, och här ges några exempel på svar: 
 . . . har inte delgivits några forskningsresultat från FHS och anser att bristande informationsdelning är ett hinder att följa kunskapsutveck- lingen inom hans arbetsområden. 
 . . . vet inte hur FHS kan nå ut bättre med sina resultat eftersom . . . 
 inte vet hur det fungerar idag 
 . . . har inte varit involverad i annat än ROLF, men anser att inom det projektet kommer FHS med användbara forskningsresultat . . . anser att det är svårt att hänga med i en utveckling som skenar snabbt och ibland okontrollerat 
 . . . har ingen uppfattning om FHS kommer med användbara forsk- ningsresultat, och är inte särskilt väl insatt i forskningsområdet. Det 
 246 
 SOU 2004:58 Bilaga 4 
 finns inga hinder för att följa kunskapsutvecklingen inom arbets- områden 
 . . . tror att FHS kan nå ut bättre med sina resultat genom att presen- tera dem som konkreta och användbara 
 Det enda hindret att följa kunskapsutvecklingen är att disponera till- räckligt med tid. Resultatspridning i nätverk är mycket viktigt. FHS bör fokusera mer på kunden och när FHS rapporterar forsknings- resultat bör de lägga mer kraft på användarperspektivet. Det gäller även att identifiera och hålla god kontakt med de intressenter som kan bedömas ha störst intresse av resultaten. 
 I den civila högskolevärlden är det i regel forskarna som har det ansvaret – även om det är en uppgift som kanske inte prioriteras så högt som den borde. Vid uppdragsforskning blir rollfördelningen annorlunda. Genom att det finns en klar och tydlig beställning är det kanske lätt för forskarna att se arbetet som klart när man väl levererat och fått betalt. Då tar uppdragsgivarens ansvar vid. 
 Försvarsmakten har utvecklat sin beställarkompetens under se- nare år. Organisationen med  
 FoT-grupper 
  ger framförhållning och struktur åt styrprocessen. Uppföljningen av leveranserna och av produktionsprocessen verkar också väl utvecklad. Men det återstår arbete att göra för att följa forskningsresultaten vidare till använd- ning. Ett bra utvärderingssystem för att ge sådan kunskap skulle kunna vara en god hjälp. 
 Slutsatser 
 Den här studien har behandlat hur uppdragsgivarna utvärderar den kompetens i form av utbildning och forskning som de tillförs från Försvarshögskolan. Det visar sig att uppdragsgivarna är mycket nöjda med kvaliteten på såväl utbildning som forskning. I studien konstateras att forskningen når ut, och den enkät som gjorts bland potentiella användare visade att en oväntat stor andel både kände till, var intresserade av och trodde sig få användning av resultaten. Dock finns alltid en klyfta mellan praktik och forskning, och det finns mer att göra för att få full effekt av forskningen. 
 Frågan är då hur den positiva bilden formats, och vad utvärde- ringar har för roll i det. Bland uppdragsgivarna kan man särskilja två principiellt olika förhållningssätt till utvärdering. Å ena sidan finns det system som bygger på nära kontakter mellan utförare och beställare, utvärdering genom personliga besök, intervjuer, dialog 
 247 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2004:58 
  
 med utförare, instrument som enkäter vid kursavslutning – internt framtagna, sammanställda och analyserade. I den här modellen, om man kan kalla den så, görs utvärderingen oftast med egna resurser och utspritt i tiden. Den appliceras både på alla nivåer av utvärde- ring av utbildning, och även på utvärdering av forskningen – avseende veteskaplig kvalitet och användning. Utvärderingen avser oftast hela verksamheter, görs urval är det tillfälligheter som styr snarare än vetenskaplig kontroll. 
 Den andra modellen bygger på en mera systematiserad utvärde- ringsverksamhet, t.ex. med hjälp av vetenskapliga råd, konkurrens- utsatta ansökningsprocesser, extern upphandlad utvärderingsexper- tis, och ofta med större metodologisk medvetenhet. Utvärderingen avser då sällan hela verksamheter, utan sker genom stickprov, t.ex. en ordentlig utvärdering av hur ett urval deltagare på en kurs an- vänder kunskaperna i sin dagliga gärning. 
 Utvärderingar kan bedömas med avseende på användbarhet, till- förlitlighet, genomförbarhet och etik i arbetet. Den första model- len som skisserades ovan anses ofta kunna bidra till att utvärde- ringsresultat blir använda. Den här undersökningen kunde också se att det system som t.ex. Försvarsmakten har, för fram information som omsätts i beslut, t.ex. inför ny dialog med Försvarshögskolan, ändringar i kursprogram, förnyelse av forskningen, osv. En annan fördel är att kostnaderna är låga, även om mycket av kostnaderna inte syns eftersom informationsinhämtningen är spridd på många instanser. Däremot måste tillförlitligheten bedömas som låg; ur- valsprocesser, kunskapen kring hur man frågar och om vad, hur svaren behandlas och tolkas, m.m. är inte väl utvecklad. Det är ock- så en risk att etiska utvärderingsfrågor inte uppmärksammas så väl som de borde 
 Den andra modellen skapar mera tillförlitlig information; både den vetenskapliga bedömningen och de utvärderingar av använd- ning som gjorts har byggt på god utvärderingsmetodik. Svagheten med externa system för utvärdering är dock att det kan finnas en tendens att de inte kommer till användning. I de organisationer som studerats här har det dock funnits en koppling mellan utvärde- ringar och beslut, så även användningen har varit hög. Externt gjorda utvärderingar kan vara kostsamma, men det finns knappast någon anledning att tro att de externa utvärderingar som diskute- rats ovan varit dyrare än summan av det interna arbete som lagts ned enligt den första modellen. 
 248 
  
 SOU 2004:58 
  
 Bilaga 4 
  
 Båda modellerna har sina fördelar och nackdelar, både rent generellt och som de tillämpas inom Försvarsmakten och Plikt- verket (den första modellen) och inom Krisberedskapsmyndig- heten och Räddningsverket (den andra modellen). Skillnaderna för- storas här så det blir tydliga, det finns givetvis inslag av den första modellen på de senare myndigheterna, och av den andra modellen på de första. Hur man tar sig an utvärderingen beror på organisa- tionernas historia, omfattningen av den forskning och utbildning som beställs, och vad det är för typ av utbildning och forskning. Det är skillnad på hur man utvärderar ett- och tvååriga program jämfört med tredagarskurser, och hur man utvärderar forskning som har ett tydligt användningsområde inom t.ex. urvalsprocesser, och hur man utvärderar uppbyggnad av forskarmiljöer. 
 På kort sikt kan kunskapen om utbildningarnas värde stärkas mest av att introducera ett tillförlitligt och stringent betygssystem. Det borde vara en prioriterad åtgärd. Därefter skulle externt genomförda användarutvärderingar kunna bidra till att skapa en tillförlitlig kunskap om hur, när och varför utbildningens innehåll kommer till nytta. I tredje hand kan det direkta genomförandet stärkas genom att utveckla de system för deltagarutvärdering som finns idag; dvs. stärkas avseende enkätmetodik, och genom att göra användbara sammanställningar av informationen. 
 Utvärderingen av forskning kan stärkas genom att i större ut- sträckning tillsätta externa granskningar av vetenskaplig kvalitet och av användning, på samma sätt som är brukligt i andra delar av högskolevärlden och bland forskningsfinansiärer. Exemplen i stu- dien visar att några av myndigheterna har väl avvägda och tillför- litliga system för uppföljning och utvärdering, vid andra fungerar de informella systemen väl med tanke på forskningens omfattning och karaktär, vid andra behöver utvärderingssystemen förstärkas. 
 249