10 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildningen måste individualise- ras och utgå från varje individs behov och förutsättningar. I propo- sitionen betonas att individualiseringen är särskilt viktig när det gäller en så heterogen grupp som invandrare. Regeringen menade också att  
 sfi-utbildningen, 
  precis som den övriga vuxenutbild- ningen, måste utvecklas vidare och bli mer flexibel. 
 Dessa tankar avspeglas även i utredningens direktiv, där ökade möjligheter att anpassa utbildningen till individernas behov och förutsättningar nämns som en utgångspunkt för utredningen. I betänkandet hänvisar vi därför på ett flertal ställen till detta kapitel där vi beskriver hur vi en viktig grund för individualisering och flexibilitet inom  
 sfi-utbildningen 
  kan läggas – som en utgångspunkt för vägen vidare. 
  
 10.1 
  
 Begrepp och styrdokument 
  
 Flera begrepp används för att beskriva olika planer och till dessa relaterade moment för flyktingar och övriga invandrare. 
 Kartläggning används i detta betänkande för att beteckna den process som påbörjas inom olika myndigheter, inom en kommun eller inom en anordnares försorg i syfte att få en grund för ett upp- rättande av en individuell plan. Kartläggningen kan rymma såväl frågor kring utbildning, erfarenheter, yrkesutbildning som ett klar- görande av individens önskemål och intressen, men också bedöm- ning. 
 Bedömning betecknar i detta kapitel den bedömning av språkfär- dighet och förutsättningar för  
 sfi-studier 
  som görs av  
 sfi-anordnare 
  och/eller inom en central antagning i kommunen. Syftet är att bedömningen ska utgöra en grund för inplacering i passande stu- dieväg och grupp. 
 235 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 Introduktionsplan är den individuella plan som ska upprättas av kommunens flyktingmottagning för varje flykting som deltar i ett av kommunen anordnat introduktionsprogram. Detta regleras i förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande (1990:927). 
 Regeringen anser i sin proposition om vuxnas lärande (2000/01:72) att individuella studieplaner ska finnas för studerande inom vuxnas lärande, dvs. även på sfi: 
 Det handlar om // att skapa möjligheter att utifrån individuella stu- dieplaner forma kursen så att varje elev kan koncentrera sig på de delar där han eller hon har förutsättningar att göra framsteg och som har betydelse för den planerade kommande verksamheten i Sverige. 
 Krav på att individuella studieplaner ska upprättas för  
 sfi-stude- 
  rande finns idag inte formulerat i styrdokument. För varje stude- rande inom komvux ska dock, enligt förordning om kommunal vuxenutbildning (2002:1012, 2 kap 13 §), finnas en individuell stu- dieplan. 
 En handlingsplan upprättas av arbetsförmedlingar för att beskriva den plan som finns för individens väg mot sina mål. Även Migrations- verket upprättar en individuell handlingsplan där planering av den s.k. organiserade verksamheten, OV, är en del. Från årsskiftet kommer verket att ha en ny elektronisk individuell handlingsplan. 
 Individer som har rätt att få insatser enligt LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) har rätt att begära och få individuella planer upprättade av socialtjänsten. 
 Utvecklingssamtal är beteckningen på de samtal som lärare och studerande i olika skolformer har i syfte att ge och få information kring nuvarande och eventuellt framtida skolsituation. Sådana samtal regleras för komvux i Lpf  
 -94, 
  även om begreppet inte används där. 
 Inskrivningssamtal eller planeringssamtal kan vara benämningen på det första samtal som sker inom såväl socialtjänst, arbetsför- medling som inom sfi. 
  
 10.2 
  
 Plan som stöd för livslångt lärande 
  
 Inom den utveckling som sker idag inom vuxenutbildningen läggs numera ett ökat fokus på kartläggning, vägledning och validering i enlighet med propositionen om stöd för vuxnas lärande 
 236 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 (2000/01:72). Där betonas ett livslångt lärande där människor kan behöva lära och utveckla sin kompetens hela livet. I propositionen beskrivs ett erkännande och tillvaratagande av individens kunskap, en validering, som en bas för vidare planering av studier, vilket bl.a. innebär att individen enbart ska behöva läsa det som han/hon inte kan. Kommunens stöd till vuxnas lärande behöver då bestå av en mångfald av kurser, ämnen och studieformer som kan erbjudas och kombineras så att det passar individerna. Vägledning, validering och kartläggning ställs därmed i centrum som viktiga verktyg och en grund för individualisering och flexibilitet. 
 Den nya kursplanen för sfi utgörs av flera studievägar där in- placeringen bygger just på individens mål, behov och förutsätt- ningar. Tydligare än förut beskriver också kursplanen möjlig- heterna att integrera och kombinera t.ex. övriga studier, praktik, förvärvsarbete och andra aktiviteter med  
 sfi-studierna. 
  Utred- ningen beskriver ett sådant kombinerande och integrerande i kapi- tel 7, 8 och 12. 
 Kursplanen för sfi beskriver på flera ställen den individualisering som ska ske inom utbildningen. Den föreskriver t.ex. att verksam- heten ska utgå från de studerandes olika förutsättningar, personliga mål och intressen. Andra utgångspunkter ska vara de studerandes olika modersmål, övriga språkkunskaper, yrkeserfarenheter, utbild- ningsbakgrund och behov. För att den individualisering som såväl styrdokument som utredningens direktiv omtalar ska kunna komma till stånd är det naturligtvis nödvändigt att olika aktörer har kunskap om vilka individer som befinner sig inom utbildningen. 
 I grunden bottnar det ökade intresset för kartläggning, vägled- ning och validering i en vilja att ta tillvara den studerandes redan existerande kompetens i syfte att effektivisera såväl individens väg mot sitt mål som förkorta tiden i utbildning och för somliga tiden i behov av försörjningsstöd. Detta är naturligtvis också ett sam- hällsintresse; att inte ta tillvara den utbildning och kompetens som individen förvärvat före ankomst till Sverige är ett stort resursslö- seri. Individen ska helt enkelt inte behöva börja om. 
  
 10.2.1 
  
 Många planer krockar 
  
 En nyanländ flykting/invandrare kan idag bli tillfrågad om ungefär samma saker flera gånger under en relativt kort period. Liknande samtal kan äga rum med handläggare på Migrationsverket, flykting- 
 237 
 Vägen vidare – med kartläggning som grund SOU 2003:77 
 mottagningen/socialtjänsten i kommunen,  
 sfi-antagningen 
  och arbetsförmedlingen. 
 Var och en av dessa myndigheter upprättar någon av de olika planer som beskrivits ovan. Ur individens perspektiv kan detta te sig både märkligt och ineffektivt. Att olika myndigheters planer dessutom krockar med varandra genom att besluten motverkar var- andra, att planerna inte följs upp, eller att planerna är ytterst tids- begränsade gör en sådan uppfattning förståelig. En individ kan alltså ha flera handläggare som i olika hög grad under olika tids- perioder känner ansvar för individens totala situation – för intro- duktion, studier, för försörjning, för inträde till arbetsmarknaden. 
 Bland aktörerna finns ibland en naturlig vilja att se den egna pla- nen som gällande framför andras men också ofta en okunskap om övrigas planer. Detta ger upphov till målkonflikter som gagnar var- Kennedy myndighetens verksamhet eller individen. 
 Under asyltiden erbjuds de asylsökande s.k. hälsosamtal, vilket oftast, enligt Migrationsverket, innebär ett kortare samtal med en sjuksköterska. Dessa samtal omfattar som regel inte mer övergri- pande hälsofrågor och är sekretessbelagda; den information som individen lämnat förs alltså inte över till nästa myndighet. 
 Vad utredningen erfar har de flesta  
 sfi-lärare 
  samtal med de stu- derande, dock i varierande omfattning och regelbundenhet. Det är ovanligt att dessa samtal sker via tolk eftersom det är resurskrä- vande. 
  
 Sfi-utbildningen 
  är för de allra flesta nyanlända flyktingar och/eller de som omfattas av kommunernas flyktingmottagande en stor del av introduktionsprogrammet. Trots det finns brister i sam- arbetet mellan sfi och flyktingmottagande. Enligt RRV:s rapport Att etablera sig i Sverige (RRV 2002) deltar  
 sfi-anordnaren 
  i plane- ringen av introduktionen i hälften av kommunerna som under- sökts. Ofta finns en kontakt då flyktingen inleder sina studier men därefter förekommer kontakter endast då problem uppstått. Flyk- tingmottagandet förhåller sig avvaktande i väntan på att flyktingen ska bli klar med sfi. Introduktionsprogrammet innehåller ofta olika aktiviteter som erbjuds parallellt med sfi. Det kan vara sport- aktiviteter, olika kurser, aktiviteter arrangerade av olika frivillig- organisationer eller praktik. Dessa aktiviteter planeras och genomförs ofta helt utan  
 sfi-anordnarens 
  kunskap och medverkan och därför har  
 sfi-läraren 
  sällan möjlighet att aktivt stödja den stu- derandes språkinlärning i dessa aktiviteter. Ibland vet  
 sfi-läraren 
  inte ens vilken eller vilka aktiviteter den studerande deltar i. 
 238 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 Även arbetsförmedlingen kan ordna aktiviteter parallellt med sfi- utbildningen, men ofta innebär arbetsförmedlingens aktiviteter att den studerande måste avsluta sina  
 sfi-studier 
  då aktiviteterna måste genomföras på heltid. Arbetsförmedlingen saknar ibland naturliga kontakter med  
 sfi-utbildningen 
  och vet därför inte hur långt den studerande kommit i sin språkutveckling eller förutsättningarna för att nå  
 sfi-nivå 
  inom nära förestående tid. 
 Socialtjänstens planer har stor betydelse så till vida att man bestämmer över individens försörjning för dem som inte är flyk- tingar eller som inte har egen försörjning. Eftersom målet för socialtjänstens aktiviteter är att individen ska försörja sig så fort som möjligt, kan detta mål ibland krocka med  
 sfi-utbildningens 
  mål som kan vara mera långsiktigt. Utredningen har sett exempel på hur studerande fått avsluta sina studier på socialtjänstens begä- ran, trots att det bara återstått någon månad av studierna. 
 En annan svårighet som dessa olika planer medför är i överläm- nandet av planer till en annan myndighet, t.ex. när en individ får uppehållstillstånd, avslutar introduktionen, får behov av försörj- ningsstöd eller skriver in sig på arbetsförmedlingen. Enligt vad vi erfar går ofta kunskaper om individens situation, kunskaper och önskemål då förlorade. Vid våra kommunbesök har vi sett att detta kan ha flera orsaker, t.ex. sekretesshantering, en vilja att ta hänsyn till den studerandes integritet eller att planerna är alltför kortfat- tade. En annan svårighet kan vara språk- eller kulturrelaterade; den studerande förväntas vara aktiv i planeringen, men kan ha svårig- heter att interagera med myndighetspersoner i sådana situationer. Denna svårighet kan också bero på handläggaren som dels kan ha svårt att involvera individen och dels kan sakna interkulturell kom- petens. 
 Den centrala överenskommelsen (Integrationsverket 2001b) som även resulterat i ett antal lokala överenskommelser mellan olika myndigheter i kommunerna kommer förhoppningsvis att kunna utgöra en grund för samverkan kring kartläggning och upp- rättande av planer. En sådan samverkan är även en grund för att minska de svårigheter som ibland finns vid överlämnandet mellan olika myndigheter. 
 239 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 Parter och samverkan 
 Ett gott samarbete är en grund för ett  
 vinna-vinna 
  perspektiv för samtliga aktörer; samarbetet ska gagna såväl  
 sfi-verksamheten 
  som kommunen och övriga myndigheter. En samordning av kartlägg- ningen kan ofta leda till rena administrativa vinster och dessutom till en bättre överblick över behov och resurser. 
 Förutom de aktörer som vi beskrivit ovan vill vi gärna framhålla att kommunens näringsliv kan ingå som medaktör i detta vinna-  
 vinna-perspektiv. 
 Sfi-studerande 
  är en till stor del outnyttjad, ofta kvalificerad arbetskraft. Goda kontakter i kartläggningsprocessen mellan aktörer och näringsliv kan bidra till att näringslivet hittar den kompetens de har behov av samt underlätta anskaffandet av LISA- och praktikplatser (kapitel 8). Ett resultat av ett sådant sam- arbete skulle kunna vara en skräddarsydd  
 sfi-utbildning 
  på arbets- platsen samtidigt med förvärvsarbete. Inte bara kommunen vinner på sådan samverkan; att individen inte skickas runt mellan olika myndigheters åtgärder och insatser utan istället får tillgång till tidig egenförsörjning är en grund för integration och god hälsa. Att individen ser en röd tråd och helhet i detta stöd inför framtiden bidrar också det till möjlighet till delaktighet och till hälsa. En sam- verkan innebär i detta perspektiv en ekonomisk vinst på såväl kort som lång sikt. 
 Utredningen resonerar kring samverkan mellan olika aktörer i kapitel 5. 
  
 10.2.2 
  
 Vägledning 
  
 Ett av  
 sfi-utbildningens 
  syften är enligt kursplanen att ge de stude- rande information och vägledning som gör det möjligt att planera fortsatt utbildning, arbete och lärande i vardagslivet. Skolan ska vidare sträva mot att den studerande utvecklar sin förmåga att pla- nera sitt lärande i såväl det svenska språket som om  
 vardags-, 
  sam-  
 hälls-, 
  och arbetsliv i Sverige. Sådan vägledning ska, enligt utred- ningens mening, kunna ske genom en bred samverkan mellan berörda aktörer inom ramen för den process vi beskrivit ovan. 
 Vägledningens syfte är att ge stöd för ett väl underbyggt val av utbildning och arbete. För den som kommer till Sverige i vuxen ålder är det vägledningens uppgift att medverka till att den enskilde individen får en god och riktig föreställning av det svenska utbild- 
 240 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 ningsväsendet och arbetsmarknadens funktionssätt och framtids- utsikter. Detta fordrar stor lyhördhet och kunskap även om för- hållanden och synsätt i andra länder. 
 De studerandes behov av såväl omfattning som inriktning på vägledningen varierar mellan individer, men för de allra flesta, även de som bott en tid i landet, behövs en bred information utifrån den enskildes önskemål och förutsättningar. 
 Vägledningsinsatserna kan teoretiskt uppdelas i ett antal olika faser: 
  
 Kartläggning av den enskildes förutsättningar i fråga om tidi- gare utbildning, yrkeserfarenheter, önskemål och ekonomiska och sociala situation. 
  
 Information i mycket vid mening om utbildning och arbets- marknad. 
  
 Diskussion om alternativa vägar eller hur den enskilde snabbast och bäst når sitt individuella mål. 
  
 För vissa  
 sfi-studerande 
  kan vägen fram till ett oberoende liv tyckas lång. Vägledarens uppgift är då att stödja den studerande genom att medverka i upprättandet av en individuell plan med delmål som viktiga avstamp. Genomförd  
 sfi-utbildning 
  utgör oftast ett sådant delmål. 
 En organiserad studie- och yrkesvägledning för vuxna stude- rande finns i princip att tillgå i landets samtliga kommuner, men är organiserad på olika sätt. Den kan vara lokaliserad till den utbild- ningsverksamhet som drivs i den kommunala vuxenutbildningen eller förlagd till ett fristående vägledningscentrum i kommunal regi. I kommuner med lärcentra är det inte ovanligt att kommunens vägledning inordnas i dessa. 
 Kring vuxenutbildningsfrågor som rör enskilda individer sam- verkar ofta den kommunala vägledaren med arbetsförmedlingens vägledare. Efter en period av nära samverkan mellan kommunens vägledare och arbetsförmedlingens yrkesvägledare under Kun- skapslyftet har dock detta samarbete på många håll antagit mer sporadiska former eller helt upphört. En annan utvecklingstrend är att de tidigare samverkansformerna med arbetsförmedlingen som infotek och vägledningscentra ombildas till fristående kommunala vägledningscentra. 
 241 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 Hur  
 sfi-studerande 
  erbjuds studie- och yrkesvägledning beror således till viss del på  
 sfi-verksamhetens 
  koppling till eventuella lärcentra eller närhet till en fristående vägledningsfunktion. 
  
 10.2.3 
  
 Validering inom vuxenutbildningen 
  
 Enligt Utbildningsdepartementets skrivelse om fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23) bör validering definieras som en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, doku- mentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats. 
 Validering handlar alltså om att bedöma en individs reella kom- petens, oberoende av hur, var eller när den förvärvats: i det formella utbildningssystemet eller på annat sätt, inom landet eller utomlands i går eller långt tidigare. En individ skall kunna få sin kompetens validerad både i förhållande till det offentliga utbildningsväsendets betyg och i förhållande till arbetsmarknadens krav. Validering är således ett instrument som ligger i såväl den enskildes, arbetslivets och arbetsmarknadens samt utbildningssystemets intresse att använda. I Ds. 2003:23 anses att validering bör bli aktuellt i främst tre sammanhang: 
  
 som ett led i en pågående utbildning i syfte att klarlägga kunskapsnivån, anpassa innehållet i och/eller förkorta studierna för den enskilde, 
  
 i anslutning till vägledning för att definiera utgångsnivå för vidare studier samt 
  
 för att dokumentera faktiska kunskaper och färdigheter inför ansökan om en anställning eller i samband med personal- utveckling på arbetsmarknaden. 
  
 I det följande berör vi dock enbart den validering som sker i för- hållande till kursmål inom den formella vuxenutbildningen. 
 De flesta invandrare har förvärvat kunskaper och erfarenheter utanför det svenska utbildningssystemet och arbetsmarknaden. För att identifiera denna kompetens krävs ofta mer än enbart översätt- ning av betyg eller intyg. Många kvinnor som inte har förvärvs- arbetat eller studerat i sina hemländer har  
 icke-dokumenterade 
  erfarenheter på områden som kan tas tillvara i arbetslivet i Sverige. Genom att ta tillvara och bedöma sådan förvärvad kompetens på ett mer systematiskt och individuellt sätt kan kompletterande 
 242 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 studier förkortas och arbetslivet snabbare få tillgång till behövlig kompetens. 
 För att kunna motivera individer som är ovana vid formella studier är det viktigt att individerna känner att tidigare kunskaper och erfarenheter är värdefulla och tas tillvara. Inom kunskapslyftet utvecklades validering till ett viktigt instrument i arbetet att rekry- tera och motivera deltagare till studier. Att få börja sina studier på rätt nivå är viktigt både för att undvika framtida misslyckanden och för att förhindra att individer får börja om. 
 Denna möjlighet bör finnas i alla utbildningsformer och på alla utbildningsnivåer. Enligt departementsskrivelsen ska validering vara ett självklart inslag i varje individualiserad, pedagogisk verk- samhet. Läraren ska sträva efter att anknyta sin undervisning till den enskilde elevens kunskaper och erfarenheter. Läraren kan göra professionella bedömningar av elevens faktiska kunskaper och låta den studerande tillgodoräkna sig dessa. Det är alltså inte organisa- toriska och administrativa konstruktioner som skall avgöra takten för den enskildes lärande. När det gäller den kunskap som vuxna söker passar inte heller alltid utbildningssystemets indelning i nivåer, program och kurser. Fokus behöver enligt skrivelsen därför förskjutas från undervisning i skollika former till ett mer flexibelt stöd för individens lärande 
 Validering bör också ses som ett naturligt inslag i en vägled- ningsprocess när syftet är att ge den enskilde underlag för ställ- ningstagande om och planering av studier. Det är viktigt att validera den kunskap och kompetens som individen inhämtat även utanför det formella utbildningsväsendet eftersom även dessa kunskaper skall ligga till grund inför upprättandet av en individuell studieplan. 
 Landets kommuner ombads i en enkät att uppskatta hur stor valideringsverksamhet som förekommit i kommunen under år 2000. Av de kommuner som lämnade underlag framgick det att 7 767 personer hade validerats i en beräknad omfattning av 1 595 944 gymnasiepoäng, dvs. ett genomsnitt på drygt 205 gymnasiepoäng per person. Detta skall jämföras med att heltidsstudier för en individ på gymnasial nivå beräknas till  
 750–800 
  gymnasiepoäng/år eller 20 gymnasiepoäng/vecka. Det finns anledning att tro att valideringsverksamheten ökat ytterligare under åren  
 2001–2002 
  eftersom antalet kommuner som uppger att de tillhandahåller validering ökat. 
 243 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 Det finns däremot ingen rättighetslagstiftning som reglerar att och hur validering ska ske. I förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning anges dock att stödet för vuxnas lärande skall ut- formas utifrån den enskildes behov och förutsättningar, vilket för- utsätter validering i någon form. Det är t.ex. vanligt att en fördju- pad kartläggning resulterar i förkortad studietid. I förordningen (2002:398) om statligt stöd för utbildning av vuxna återfinns dess- utom krav på att utveckla infrastrukturen för vuxnas lärande och därmed för validering. 
  
 10.2.4 
  
 Exempel från verksamheter 
  
 Det finns alltså såväl möjligheter som hinder att ta hänsyn till vid en planering av kartläggning, vägledning och validering i kommu- nerna. Några exempel från verksamheter som utredningen besökt kan kanske tjäna som inspiration i detta arbete. 
 Det första exemplet är från en mindre förortskommun som i princip endast tar emot flyktingar. Ett litet antal övriga invandrare finns dock i denna kommun. Här har man  
 sfi-utbildning 
  och flyk- tingmottagning i samma hus. Denna närhet och ett gemensamt datasystem underlättar kontakterna mellan såväl handläggare och flyktingar som handläggare och lärare. Vid introduktionssamtal och fortsatta samtal samlas lärare, handläggare och studerande. Flyk- tingmottagningen har utvecklat blanketter för att pedagogiskt åskådliggöra de aktiviteter som gemensamt planeras in. Planerna har legitimitet också hos socialtjänsten som man har ett bra sam- arbete med. 
 I en mellanstor kommun har den kommunala  
 sfi-anordnaren 
  fått projektmedel via flyktingmottagningen för att möjliggöra studie- samtal med lärare, studerande och tolk. Här kunde läraren en bit in på terminen diskutera och klarlägga ett stort antal studierelaterade frågor med varje studerande, inte enbart med flyktingarna. Detta upplevdes som mycket värdefullt av alla inblandade inför individens fortsatta studier. 
 I större kommuner, där kontakterna mellan aktörerna inte är naturligt enkla p.g.a. geografisk närhet, faller ofta studerande mel- lan stolarna då ingen av ovan beskrivna aktörer upplever sig ha ett totalansvar för individen. I en storstad vi besökt försvåras en gemensam planering och/eller en samsyn av att det kan finnas flera  
 sfi-anordnare 
  och av att ansvaret för försörjningen för de flyktingar 
 244 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 och invandrare som saknar egen försörjning ligger på olika stads- delar. Alla parter har därmed många aktörer att samverka med för en planering på individnivå. I denna stad har man dock planer på att pröva en nätbaserad lösning för individuella planer som individen själv ska ansvara för. 
  
 10.2.5 
  
 Studerandes hälsa 
  
 Utredningens direktiv ger oss i uppdrag att öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. De studerandes hälsotillstånd utgör en del av dessa förutsättningar. 
 Utredningen har inte haft till uppgift att kartlägga eller analysera  
 sfi-studerandes 
  hälsa och hur denna påverkar studierna. Vi hänvisar dock till det förslag om en nationell utvärdering av  
 sfi-studerandes 
  sociala situation som vi lägger i kapitel 16. I följande avsnitt vill vi fokusera  
 sfi-studerandes 
  hälsa i relation till kartläggningsprocessen och se hälsa, eller frånvaron av hälsa, som en utgångspunkt för vägen inom och efter sfi. WHO definierar hälsa som följer: 
 Health is a state of complete physical, mental and social  
 well-being 
  and not merely the absence of disease or infirmity. (WHO, hemsida) 
 Oavsett varför man lämnar sitt hemland innebär migrationen alltid ett uppbrott och en förlust av ett kulturellt och socialt samman- hang. Migration innebär stora livsförändringar på gott och ont, nya möjligheter och nya svårigheter. Hur migrationen utfaller beror dels på olika livsvillkor hos den som migrerar, dels på förhållandena i det nya landet. Statens folkhälsoinstitut (2003) skriver: 
 Sambandet mellan hälsa och etnicitet är komplext och många olika fak- torer på olika nivåer spelar in. Integrationsprocessen in i det nya sam- hället ser mycket olika ut för olika etniska grupper och för olika indivi- der inom dessa grupper. Integrationsprocessen påverkas, liksom migra- tionsprocessen, av en rad olika faktorer. Exempelvis handlar det om faktorer som skäl till invandring, individens hälsotillstånd, utbildnings- nivå, ålder vid invandring samt situationen i hemlandet och för anhöriga som är kvar. 
 En särskild utsatthet (SOU 1998:139) skriver: 
 Bland människor som är födda i andra länder finns det fler som är sjuka och har funktionshinder än bland dem som är födda i Sverige. Störst är skillnaden om man jämför infödda svenskar med personer 
 245 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 som kommer från länder utanför Europa. Det är större skillnad i hälsa mellan kvinnor som är födda utomlands och kvinnor i hela befolk- ningen än mellan männen. Bland invandrarna blir skillnaderna mellan könen också tydligare än i hela befolkningen. 
 Av nybörjarna i sfi läsåret 1999/00 hade nära hälften gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället 2001/02. Cirka 2 procent av dessa uppgav sjukdom som orsak. Det finns dock anledning att anta att en stor del av dem som ryms inom kategorin okänd anledning samt de som inte påbörjar  
 sfi-studier 
  inom den första tiden i Sverige är de vars hälsa försvårar studier. Eftersom invandra- res hälsa generellt sett är sämre än inföddas finns det även starka skäl att tro att ett mycket stort antal individer inom  
 sfi-utbild- 
  ningen p.g.a. fysisk och/eller psykisk ohälsa inte fullt ut kan till- godogöra sig studierna. 
 RRV skriver i rapporten Att etablera sig i Sverige (RRV 2002) att det inte är ovanligt att upp emot en fjärdedel av flyktingarna i många kommuner inte kan tillgodogöra sig introduktionen fullt ut p.g.a. diverse psykiska och fysiska hinder. Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion har gjort liknande iakttagelser och menar i sitt betänkande Etablering i Sverige (SOU 2003:75) att fortsatta ansträngningar bör göras för att komma till rätta med problemen. Invandrarverket konstaterade i en studie (1997) att företrädare för landstinget sällan spelade en roll i det kommunala flyktingmottagandet – förmodligen, menade verket, eftersom hälsoaspekterna hade kommit lite i skymundan p.g.a. betoningen av den s.k. arbetslinjen. 
 Den centrala överenskommelse om introduktion av flyktingar och andra nyanlända (Integrationsverket 2001b) som flera centrala myndigheter har undertecknat har ett fokus på individer i arbetsför ålder och på egenförsörjning, vilket innebär att stora grupper som står längre från arbetsmarknaden utesluts. Detta har uppmärksam- mats av Migrationsverket och Integrationsverket som tagit initiativ till arbete kring en ny överenskommelse om hälsa och integration. En sådan arbetas nu tillsammans fram av dessa två myndigheter samt AMS, Svenska kommunförbundet, Myndigheten för skol- utveckling, Socialstyrelsen, Landstingsförbundet, Riksförsäkrings- verket, Folkhälsoinstitutet, Karolinska institutet samt Institutet för psykosocial medicin, IPM. Under 2003 utarbetas en delöverens- kommelse om den första tiden i Sverige. Denna överenskommelse ska omfatta även grupper som står utanför ersättningsförord- 
 246 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 ningen, dvs. även anhöriginvandrare. En utgångspunkt för arbetet är att ohälsa inte ska vara ett absolut hinder för att delta i intro- duktion till det svenska samhället och/eller sfi. Utredningen väl- komnar detta arbete och menar att den har förutsättningar att få stor betydelse för  
 sfi-studerande. 
  
 I propositionen Mål för folkhälsan (2002/03:35) ville regeringen lägga en grund för förutsättningar för god folkhälsa på lika villkor för hela befolkningen. Regeringen pekade på att det är särskilt viktigt att motarbeta ojämlikheter i hälsa som bottnar i kön, klass- tillhörighet, etnicitet eller sexuell läggning. I propositionen läm- nade regeringen förslag till ett nationellt folkhälsomål: Att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. 
  
 Sfi-utredningen 
  konstaterar att invandrares hälsa är en komplex fråga som berör hela samhället. Vi menar att  
 sfi-utbildningens 
  aktörer, särskilt  
 sfi-läraren 
  som dagligen träffar de studerande, kan bidra genom att uppmärksamma signaler på de studerandes hälso- tillstånd t.ex. på det sätt vi föreslår inom ramen för kartläggnings- processen som beskrivs nedan och genom att utforma  
 sfi-utbild- 
  ningen på ett flexibelt sätt (se kapitel 12). 
  
 10.2.6 
  
 Kartläggning och individuell planering för sfi- studerande 
  
 Utredningen menar att en förutsättning för framgångsrika sfi- studier är en omsorgsfull kartläggning och studieplanering med utgångspunkt i ett individperspektiv. För detta är en samverkan med den studerande och med andra inblandade aktörer som t.ex. arbetsförmedling, yrkesutbildning, flyktingmottagning, social- tjänst, rehabilitering, arbetsgivare nödvändig. 
 Att ha ett konkret material som grund för en sådan kartläggning kan underlätta såväl kartläggningsarbete som samverkan. Skol- verket arbetar för närvarande med att utveckla ett stödmaterial kring kartläggning och studieplanering i sfi. Materialet kommer att utgå från en processmodell samt förutsätta ett samarbete mellan kommunens olika aktörer. Dessa ska kunna använda materialet som underlag för samarbete kring alla  
 sfi-studerande. 
  
 Dessutom arbetar Skolverket med att ta fram ett bedömnings- material för de olika kurserna i den nya kursplanen. Materialet ska ge lärarna inom  
 sfi-utbildningen 
  stöd vid bedömning och betygs- 
 247 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 sättning vid de olika kurserna bl.a. genom att presentera förslag på olika aktiviteter som kan ligga till grund för en systematisk bedömning/utvärdering av de studerandes kunskaper och medve- tenhet. Enligt tidtabellen ska båda materialen publiceras under hösten 2003. 
 Utredningen bedömer att dessa båda material kommer att utgöra en konkret och tydlig grund för kartläggningsprocessen och för samarbetet kring studerande inom sfi. Vi kommer därför i våra överväganden nedan att utgå från dessa material och kommentera de utgångspunkter som vi ser är viktiga för sådant arbete. 
  
 10.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Kommunen ska ha motsvarande skyldighet att upprätta indivi- duella studieplaner för  
 sfi-studerande, 
  som de idag har för stu- derande inom komvux, vilket ska regleras i förordning. 
 Skolverket ska, som en del av det stödmaterial för kartlägg- ning och studieplanering som man nu utarbetar, formulera ett konkret underlag för samtal kring utbildningsrelaterade hälso- frågor. 
 På samma villkor som andra studerande på komvux ska sfi- studerande redan under sin  
 sfi-utbildning 
  utifrån behov få till- gång till adekvat vägledning och validering såsom en del av vux- nas lärande enligt proposition (2000/01:72). 
  
 10.3.1 
  
 Kartläggning för alla 
  
 Utredningen vill betona att kartläggning, vägledning och validering inte enbart får bli en fråga för gruppen nyanlända flyktingar som ju redan idag ska ha en individuell introduktionsplan. Även den som kommer som anhörig eller som har bott länge i landet och t.o.m. kanske studerat på sfi tidigare kan ha behov som liknar nyanlända individers. 
 I propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) beskrivs en infrastruktur som ska komma alla studerande tillgodo. Man beskri- ver där s.k. vägledningscentra som ett nav dit (blivande) studerande kommer för att få stöd inför studier och finna vägar mot vidare 
 248 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 mål. Sådant stöd är naturligtvis viktigt för alla invånare i en kom- mun. För flyktingar och invandrare är dock sådant stöd än vikti- gare, eftersom inte alla har tillgång till de kunskaper om utbild- nings- och samhällsstrukturer som infödda invånare oftast har. Det är också så att utländsk yrkesutbildning och arbetserfarenhet i högre grad än svensk behöver valideras eftersom dessa ofta inte motsvarar de svenska utbildningsvägarna eller bedömningsmal- larna. 
 Genom en kartläggningsprocess blir mål och helhet tydliga för individen, som lättare kan göra en realistisk bedömning av sina möjligheter och göra aktiva val inför framtiden. Kartläggning och utbildningsplanering kan också utgöra grund för samverkan inter- kommunalt och regionalt, vilket i sin tur kan medge individuellt anpassade utbildningar. 
 Inom  
 sfi-utbildningens 
  heterogena målgrupp ryms en stor varia- tion i synen på utbildning och i förståelsen av det svenska samhället och arbetslivet. Individernas syn på och förståelse av olika typer av planer och planering varierar också mycket, och därmed synen på hur aktiv man själv kan och bör vara i sådant planerande. Många mår också mycket dåligt psykiskt och fysiskt, varför man behöver extra stöd i sin kartläggningsprocess (se kapitel 10 och 11.4). Dess- utom har många individer kunskaper och erfarenheter som inte är direkt översättbara på svenska förhållanden, vilket gör att det ford- ras stor kunskap bland handläggare och vägledare för att ta tillvara detta (se kapitel 2). 
 För många av samtalen i kartläggningsprocessen kommer tolk att behövas. Det fordras då stor kunskap hos tolken som bör vara kunnig och väl förberedd på vad samtalets syfte är. 
 Den norska kursplanen för Norsk med sammfunnskunnskap for vaksne innvandrarar, anger att ett planlagt samtal bör äga rum mellan ansvarig lärare och den studerare varje termin. Man skriver bør det vere tolk til stades for å sikre at kommunikasjonen blir så god som mogleg. 
  
 10.3.2 
  
 Kartläggning som process 
  
 Utredningen menar att kartläggning, vägledning och validering ska ses som delar i en process och anser att  
 sfi-studerande 
  redan under sin  
 sfi-utbildning 
  utifrån sina behov och på samma villkor som andra studerande inom komvux ska ha tillgång till adekvat vägled- 
 249 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 ning och validering såsom en del av vuxnas lärande enligt proposi- tion 2000/01:72. 
 Det är viktigt att en valideringsprocess inleds så tidigt som möj- ligt så att individen kan bilda sig en uppfattning om sina möjlig- heter på den svenska arbetsmarknaden och behovet av komplette- rande studier samt börja planera för sin framtid. 
 Även i förhållande till  
 sfi-målen 
  finns det behov av att göra en bedömning av tidigare kunskaper, t.ex. kan studerande som vistats länge i Sverige ha tillägnat sig sådan kunskap om och strategier i samhällslivet att viss samhällslivsorientering kan valideras bort. För den som samtidigt förvärvsarbetar kan moment inom LISA (kapitel 8) valideras bort. 
 Det är individens behov, förutsättningar, kompetens och mål som ska vara utgångspunkten för kartläggningen. Studieplanering är en viktig del i den mer långsiktiga kartläggningsprocessen som har ett längre perspektiv än studierna. Kartläggningen bör alltså också beskriva vägen vidare; vägen efter sfi. 
 En annan central utgångspunkt är att kartläggningen ska utgå från ett helhetsperspektiv på individen, vilket innebär att kartlägg- ningen måste ske i samarbete och med individen i centrum och ta hänsyn till individens livsvillkor, inklusive hälsa. Individen ska självfallet vara med på de möten där beslut om hans/hennes framtid fattas. Även om alla har ett ansvar att ge korrekt information och en realistisk bild av möjligheter och hinder, så handlar det främst om att stödja individens ambitioner och mål. 
 En tredje utgångspunkt rör samarbetet. Att flera aktörer är inblandade får inte medföra konkurrens om vilken plan som är överordnad. Istället bör en (1) plan som täcker in en längre tids- period och som har legitimitet hos varje relevant aktör urformas. Varje aktör kan däremot ha sin respektive plan som stöd för de åtgärder man har ansvar för. 
 Vår fjärde utgångspunkt rör  
 sfi-studerandes 
  tillgång till och organisationen av kartläggning, vägledning och validering. Utred- ningen för flyktingmottagning och introduktion lämnar i sitt betänkande Etablering i Sverige (SOU 2003:75) förslag till hur kartläggningsprocessen för flyktingar bör påbörjas redan under asyltiden och därefter byggas på under en första planeringsperiod. Resultatet ska vara en individuell plan, eller snarare ett avtal mellan individen och de aktörer som berörs.  
 Sfi-utredningen 
  stödjer detta förslag. Det är dock av stor vikt att även andra  
 sfi-studerande 
  än flyktingar, dvs. andra nyanlända invandrare samt de som bott en tid 
 250 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 i Sverige, ska ha likvärdiga möjligheter att få stöd av kartläggning, bedömning och en individuell plan inför studie- och yrkesval. Det skulle vara en stor fördel om ovannämnda planeringsperiod också vore tillgänglig för andra nyanlända invandrare. Det är också nöd- vändigt att de strukturer och rutiner för vägledning, kartläggning och validering som skapas inom infrastrukturen för vuxenutbild- ningen är tillgängliga och anpassade till de behov som  
 sfi-stude- 
  rande har. 
 Ansvar i samverkan 
 Att inblandade aktörer är överens om ansvarsfördelning i de olika faserna i kartläggningsprocessen kan vara avgörande för effektivi- teten och måluppfyllelsen. 
 Förutsättningarna för samarbete varierar mycket i olika kommu- ner, vilket inte gör det fruktbart att föreslå en särskild ordning för ansvarsfördelning kring kartläggningsprocessen. Vi menar istället att varje kommun utifrån sina befintliga strukturer och fora för samverkan bör se över möjligheter och minimera hinder för att skapa en helhet i planering och kartläggning för  
 sfi-studerande. 
  Vi vill däremot föra ett resonemang kring frågan om samarbete i syfte att peka på några viktiga punkter att ta upp i diskussioner kring en ansvarsfördelning. 
 Den övergripande ansvarsfrågan gäller dels vem som bör ta initi- ativ till ett första och påföljande kartläggningssamtal i de fall där flera är berörda och dels vem som ska ha ansvaret för att upprätta en mer långsiktig plan, som även beskriver mål efter  
 sfi-studierna. 
  En grundtanke är möjligen att den handläggare som har hand om den studerandes försörjning bör vara med i varje avgörande samtal. 
 För flyktingar och i vissa fall andra nyanlända som får introduk- tionsersättning är det oftast naturligt att ansvarig är kommunens introduktionssamordnare, dvs. handläggare på flyktingmottag- ningen. 
 För arbetslösa invandrare som befinner sig nära arbetsmarkna- den och som sökt sig till arbetsförmedlingen eller i de fall där indi- viden studerar sfi parallellt med t.ex. arbetsmarknadsåtgärder kan det vara naturligt att handläggaren på arbetsförmedlingen har det aktiva ansvaret. 
 För de individer som har försörjningsstöd och som studerar sfi, eventuellt kombinerat med annat, kan det oftast vara rimligt att 
 251 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 handläggare inom socialtjänsten har det grundläggande samordnings- ansvaret tills individen får annan försörjning. 
 När det gäller övriga studerande som inte har en koppling till socialtjänsten, kan möjligen vägledaren på kommunens vägledningscentra ha ett övergripande ansvar då  
 sfi-utbildningen 
  troligen enbart är en del av det som individerna behöver. 
 Under tiden individen enbart studerar på sfi är det möjligen mest ändamålsenligt att  
 sfi-läraren/anordnaren 
  har det sammankallande ansvaret, men detta bör i så fall ingå i en överenskommelse mellan berörda aktörer. 
 Vägledning bör påbörjas före eller vid utbildningens början och fortsätta genom en samverkan mellan  
 sfi-lärare, 
  kommunens eller högskolans vägledare och/eller vägledaren vid arbetsförmedlingen. 
 Enbart information om utbildningsvägar och arbetsmarknad är emellertid inte tillräckliga insatser. Informationen om yrken och yrkesinnehåll behöver i många fall konkretiseras, breddas och för- djupas med information om arbetsmiljö och andra arbetslivsfrågor. Besök i olika arbetsmiljöer konkretiserar individens bild av arbets- livet och kan också bidra till att bredda den enskildes önskemål och valalternativ. En samverkan mellan vägledare och  
 sfi-lärare 
  kring det som utredningen beskriver som Lärande i samhälls- och arbets- liv (kapitel 8) medverkar till att ge en god bild av detta. 
 Kartläggningsprocessens olika faser 
 Kartläggningsprocessen kommer naturligtvis att se olika ut i olika kommuner och vara olika för olika studerande. Det finns dock anledning att tro att varje kartläggning kommer att genomgå vissa liknande faser. Skolverket presenterade i augusti 2003 ett arbets- material kring kartläggning och bedömning, som beräknas bli fär- digt under hösten 2003 (Skolverket 2003i). Materialet beskriver tre faser innehållande olika moment som utgör grunden för följande resonemang. 
 Fas 1. Kartläggningsprocessen börjar 
  
 I 
  
 Kartläggningssamtal 
  
 – 
  
 Inskrivningsuppgifter 
  
 – 
  
 Bakgrundsinformation 
  
 – 
  
 Ev. självbedömning t.ex. Hur jag använder svenska 
  
 252 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 II 
  
 Språklig kompetensbedömning samt bedömning av omvärlds- och samhällskunskap 
  
 III 
  
 Kommentarer och övergripande studieplanering (Vilken stu- dieväg i sfi, vilken  
  
 sfi-kurs? 
  Övriga studier? Praktik förvärvs- arbete/annan sysselsättning? Planering av validering? Grov tidsplanering) 
 Utredningens kommentar: Det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan aktörer klargörs, precis som att den studerandes ansvar görs tydligt och att tid för övriga samtal och måluppfyllelse bestäms här. 
 I denna fas bör också den studerandes hälsa i ett vidare begrepp uppmärksammas en första gång. Det kan finnas många anledningar, både medvetna och omedvetna, till att den studerande inte medde- lar sitt hälsotillstånd i ett första samtal (se  
 11.4-11.7). 
  Utredningen menar dock att det är av mycket stor betydelse att anordnare och lärare får ökad möjlighet till större kunskap om den studerandes hälsotillstånd i syfte att få ett underlag för ökad individualisering och flexibilitet i utbildningen. Det är dock mycket viktigt att i allt som rör den studerandes hälsa bygga på en absolut respekt för den studerandes integritet. 
 Utredningen föreslår att Skolverket som en del av stödmaterialet för kartläggning och studieplanering utarbetar ett underlag för sådant samtal kring utbildningsrelaterade hälsofrågor. Underlaget ska kunna användas inom samtliga de kartläggningsfaser som beskrivs av Skolverket. Att ett sådant underlag används som utgångspunkt för flera samtal vid olika tidpunkter medför att såväl lärare som studerande utifrån konkreta utbildningssituationer får upprepade och konkreta möjligheter att reflektera kring dessa frå- gor och vidta eventuella åtgärder. Det ger också utrymme för – och bygger på – att den studerande berättar vad hon vill när hon vill. Att komma tillbaka till samtal kring hälsa är också viktigt eftersom hälsotillståndet kan förändras under utbildningen och eftersom läraren kanske fått ökad insikt i olika förhållanden som kan påverka inlärningssituationen. Att snabbt komma underfund med sådana faktorer medför att utbildningen blir mer individuellt anpassad och därmed mer effektiv. 
 Som stöd för dessa samtal föreslår utredningen i avsnitt 11.7 att två olika informationsmaterial, varav ett på olika språk, om olika funktionsnedsättningar (inklusive traumarelaterade symptom) och rättigheter kopplade till detta utarbetas. I denna fas kan också vid 
 253 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 SOU 2003:77 
  
 behov göras den hörselscreening som utredningen föreslår i 11.5 göras. 
 I denna fas kan också övriga aktiviteter som validering, yrkes- praktik, förvärvsarbete eller andra studier diskuteras och grovt tidsplaneras. Här bör ingå att beskriva de olika erfarenheter som den studerande har, t.ex. lång erfarenhet av storhushåll eller hant- verk, så att den studerande kan relatera sina kunskaper och erfaren- heter till det svenska samhällets strukturer och organisation. 
 I den språkliga kompetensbedömningen ingår bedömning av den studerandes kunskaper om samhälls- och arbetslivsorientering , som alltså utgör en del av förutsättningarna för inplacering i stu- dieväg och grupp. Detta är speciellt viktigt för att kunna individua- lisera utbildningen för dem som varit längre i landet och kanske tillägnat sig praktisk kunskap om samhälls- och arbetsliv. 
 Fas 2. Individuell planering av  
 sfi-studierna 
  
 I Introduktionssamtal till  
 sfi-studier 
  
 II Individuell studieplan för  
 sfi-studierna 
  upprättas – i samarbete med övriga aktörer 
 III Språkportfölj upprättas – utveckling av självbedömning 
 Utredningens kommentar: Utredningen ser det som mycket viktigt att  
 sfi-läraren/anordnaren 
  i introduktionssamtalet för den stude- rande beskriver  
 sfi-utbildningen; 
  dess mål, uppläggning, innehåll, arbetssätt samt dess möjligheter och krav. Vid återkommande samtal konkretiseras och diskuteras den studerandes studiemål och  
 –resultat. 
  Det har mycket stor betydelse att detta lyfts fram för diskussion även vid upprepade andra tillfällen i den dagliga verk- samheten för att ge såväl lärare som studerande ökade möjligheter till förståelse av eventuellt olika syn på utbildningens utformning och därmed ge ökade möjligheter till inlärning. I denna fas bör även vid behov andra utbildningsaktörer medverka, t.ex. lärare i andra skolformer, studievägledare, kurator etc. 
 Utredningen föreslår att sfi ska inordnas i komvux (se kapitel 9) där individuell studieplan ska upprättas för varje studerande. Utredningen har ovan beskrivit vikten av sådan plan för  
 sfi-stude- 
  rande och föreslår därför att kommunen ska ha motsvarande skyl- dighet att upprätta individuella studieplaner även för  
 sfi-studerande 
  och att detta ska regleras i förordning. Vi vill starkt betona att den 
 254 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vägen vidare – med kartläggning som grund 
  
 individuella studieplanen bör samordnas med eventuella andra indi- viduella planer som upprättats för individen. 
 Till den portfölj som Skolverket föreslår kan påbörjas i denna fas och som sedan fylls på under hela  
 sfi-utbildningen 
  kan kopplas dokumentationen av momenten inom Lärande i samhälls- och arbetsliv (se kapitel 8), eftersom dessa har samma syften rörande språkutveckling, språklig medvetenhet och lärandestrategier. 
 Fas 3. Uppföljning 
 I Deltagarsamtal - uppföljning av självbedömning 
 II Uppföljning och revidering av individuell studieplan 
 III Språkportfölj – fortsatt självbedömning 
 Utredningens kommentar: Utredningen vill betona vikten av åter- kommande samtal mellan lärare och studerande, eftersom vi menar att sådana samtal kring den studerandes individuella studiesituation kan ha avgörande betydelse för studieframgång. Tolk bör kunna anlitas även då den studerande befunnit sig längre tid i utbild- ningen. 
 255 
 11 Svenska för individer – sfi 
 Utredningen har i arbete och förslag försökt att så långt som möj- ligt utgå från individens perspektiv. Inom så gott som varje kapitel i betänkandet försöker vi därför spegla  
 sfi-utbildningens 
  heterogena målgrupp och de hänsyn som därför behöver tas vad gäller t.ex. utformning av utbildningen, lärarkompetens och bedömning av måluppfyllelse. 
 I detta kapitel vill vi lite närmare beskriva utbildningsrelaterade förhållanden för  
 sfi-studerande 
  ur olika perspektiv. Vi gör detta utifrån direktiven att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom stärka språkinlärningen och öka möjlig- heterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till indivi- dernas behov och förutsättningar. Vi gör det också utifrån att vi vid kommunbesök och via samtal mött ett stort behov av ökad kun- skap om olika individer och deras behov och förutsättningar. Vi utgår från perspektiven kön, behov av särskilt stöd samt kort och lång utbildningsbakgrund. 
  
 11.1 
  
 Kvinnor och män i sfi 
  
 Utredningen har inte i uppgift att analysera invandrade kvinnors eller mäns situation i Sverige och vår ambition är inte heller att ge en heltäckande bild av situationen inom  
 sfi-utbildningen 
  utifrån ett könsrollsperspektiv. Detta är dock stora och viktiga områden där det finns ett behov av kartläggning och beskrivning. Utredningen kommer i detta avsnitt istället att belysa frågan om kvinnor och män har tillgång till utbildningen i samma utsträckning, om man har samma förutsättningar att nå goda resultat inom sfi samt reso- nera kring vad utbildningen kan påverka för att motverka dessa eventuella skillnader. 
 257 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 11.1.1 
  
 Jämställdhet och likvärdighet i styrdokumenten 
  
 Skollagen (1985:1100) slår fast att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och att var och en som verkar inom skolan ska främja aktningen för varje människas egenvärde. 
 I Lpf  
 -94 
  formuleras i den värdegrundstext som gäller även för sfi: 
 Skolan har en viktig uppgift när det gäller att förmedla och hos ele- verna förankra de värden som vårt samhällsliv vilar på. Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla. 
 Kursplanen för sfi formulerar utbildningens syfte att ge vuxna möjligheter att utifrån sina olika förutsättningar och personliga mål utveckla sin förmåga att kommunicera. Dessa olika förutsätt- ningar inbegriper kön och könsroller. Kursplanen säger vidare att utbildningen ska sträva efter att eleven ska utveckla kunskaper om demokratiska principer och om värdegrunden i det svenska sam- hället, men menar på flera ställen att innehållet i utbildningen och egna erfarenheter ska kontrasteras och diskuteras med det som de studerande möter i det svenska samhället. I kursplanen menas att förmågan att reflektera över likheter och skillnader bidrar till för- ståelse av olika kulturer. 
  
 11.1.2 
  
 Deltagande och måluppfyllelse 
  
 Av de 39 978 studerande som befann sig i  
 sfi-utbildning 
  under läs- året 01/02 var 59 procent kvinnor. Könsfördelningen var dock relativt sett ojämn inom olika grupper. 70 procent eller mer utgjor- des av kvinnor inom grupper med modersmålen kinesiska, portugi- siska, polska, ryska, somaliska, thailändska (95 %), tigrinja och vietnamesiska enligt Skolverkets officiella uppgifter. 
 Generellt sett påbörjar kvinnor i högre grad än män studier i sfi inom fyra läsår, vilket redovisas i kapitel 6. 
 Som synes i nedanstående tabell nådde kvinnliga nybörjare läs- året 99/00 i något högre grad målen för sfi inom i snitt 2,5 läsår. 
 258 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Nybörjare 99/00, t.o.m. läsåret 01/02 
  
 andel (% avrundat till heltal) 
  
 totalt 
  
 kvinnor 
  
 män 
  
 nått målen för sfi 
  
 35 
  
 37 
  
 31 
  
 därav 
  
 med betyg G 
  
 26 
  
 27 
  
 25 
  
 med betyg VG 
  
 7 
  
 8 
  
 5 
  
 ej nått målen/intyg 
  
 4 
  
 4 
  
 5 
  
 ej nått målen/avskild 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 Källa: Skolverket rapport 226, bygger på tabell 8.4 D 
 Vi vet, jfr kapitel 6, att ålder och utbildningsbakgrund har stor betydelse för måluppfyllelsen. Medelåldern för båda könen var den- samma för studerande under läsåret 01/02. 
 Utbildningsbakgrunden för män respektive kvinnor som påbör- jat  
 sfi-studier 
  har varit likartad under läsåren  
 96/96-99/00. 
  Något fler kvinnor än män är kortutbildade  
 (0–6 
  års skolgång i hemlan- det). Trots en något kortare skolbakgrund når alltså kvinnor gene- rellt sett i högre grad målen för sfi inom i snitt 2,5 läsår. 
 De allra flesta  
 sfi-lärare 
  är kvinnor. Av tjänstgörande lärare läs- året 01/02 var endast 15 procent män. Förutom att de flesta sfi- lärare är kvinnor finns det i så gott som varje  
 sfi-grupp 
  fler kvinnor än män. Det finns därmed anledning att ställa sig frågan om hur detta påverkar utbildningens innehåll, arbetssätt och läromedel samt hur detta påverkar de studerandes måluppfyllelse. 
 Det nationella provet för sfi är ett stöd till läraren vid betygsätt- ning. En utvärdering av prov nummer 12 (Wrigstad 2003) visar på mycket små skillnader mellan män och kvinnor vad gäller resulta- tet, vilket tyder på att provet i sig inte gynnar något av könen. 
 Avbrott/studieuppehåll och flexibel undervisning 
 Tabellen nedan visar att i gruppen nybörjare 99/00 hade något fler män än kvinnor gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället 01/02. (se kapitel 6 för diskussion kring begreppet avbrott/studieuppe- håll.) 
 259 
 Svenska för individer – sfi SOU 2003:77 
  
 Studerande, nybörjare 99/00, 
  
 Andel (% avrundat till heltal) 
  
 avbrott/studieuppehåll t.o.m. läsåret 01/02 
  
 totalt 
  
 kvinnor 
  
 män 
  
 49 
  
 47 
  
 53 
  
 därav på grund av 
  
 annan utbildning 
  
 4 
  
 3 
  
 4 
  
 studieuppehåll 
  
 2 
  
 2 
  
 2 
  
 flyttat 
  
 2 
  
 2 
  
 3 
  
 fått arbete 
  
 6 
  
 5 
  
 9 
  
 sjukdom 
  
 2 
  
 2 
  
 2 
  
 barnomsorg 
  
 4 
  
 6 
  
 0 
  
 okänd anledning 
  
 29 
  
 27 
  
 33 
  
 Källa: Skolverket rapport 226, bygger på tabell 8.4 D 
 Tabellen ovan visar att fler män än kvinnor gör avbrott för att arbeta, medan det så gott som enbart är kvinnor som vid mättill- fället inte befinner sig i utbildning p.g.a. barnomsorg. I Skol- verkets/SCB:s uppgifter innebär barnomsorg att den studerande gjort avbrott/studieuppehåll på grund av graviditet/barnledighet eller problem med barnomsorg. I en storstadskommun som utred- ningen besökt kan individerna inte ens anmäla sig till  
 sfi-utbildning 
  innan man har ordnad barnomsorg. 
 Om de studerande inte har barnomsorg mer än några timmar per dag medför det att många studerande inte kan delta i t.ex. aktivite- ter inom ramen för LISA (kapitel 8), yrkespraktik eller i sådan hel- dagsverksamhet som vi beskriver i kapitel 12. Även i de kommuner som enbart erbjuder några timmars  
 sfi-utbildning 
  per dag räknar man så gott som alltid med att de studerande gör skoluppgifter och arbetar vidare med sin språkinlärning efter skoldagens slut. Om de studerande måste hämta barnen på dagis direkt efter lektionerna varje dag medför det ofta att man inte kan lägga ner den tid man skulle vilja på sina studier, något som ett stort antal studerande vittnar om vid våra kommunbesök. Utredningen vill därför kraftigt betona att de  
 sfi-studerande 
  som bedriver heltidsstudier ska ha till- gång till heldags barnomsorg. Det är viktigt att ansvariga för barn- omsorgen inser att även t.ex. tre timmars undervisning kan inne- bära heldagsstudier. 
 I den nu gällande norska kursplanen för motsvarande sfi,  
 Norsk med samfunnskunnskap for vaksne invandrarar,  
 skriver man: 
 260 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 For heimeverande kvinner med små barn må ein leggje forholda til rette gjennom tilbod om barnepass slik at retten till opplaering blir reell også for denna gruppa. 
 I Kanada erbjuder ibland de språkcentra som ger anordnar andra- språksutbildning såväl transporter som kostnadsfri barntillsyn i syfte att möjliggöra att individer med finansiella svårigheter och/eller ansvar för barntillsyn lättare får tillgång till kurserna. 
 Utredningen bedömer att en utökad barnomsorg kraftigt skulle förbättra studiesituationen för gruppen  
 sfi-studerande 
  och bidra till ökad måluppfyllelse och färre antal avbrott/studieuppehåll. 
 Många kommuner uppmärksammat svårigheterna att nå vissa grupper, främst kvinnor, genom sin ordinarie  
 sfi-verksamhet 
  och erbjuder därför t.ex.  
 sfi-utbildning 
  i de stadsdelar där kvinnorna bor, anordnar  
 mamma-barn-kurser 
  och barnpassning för föräldra- lediga, anordnar sfi i anslutning till barnens skola mm. Utredningen anser att detta är lovvärda initiativ, men menar att det är olyckligt att detta ofta handlar om en alternativ svenskundervisning i vän- tan på sfi, dvs. inte efter kursplan eller med motsvarande styrning och kvalitetskrav. 
 Så gott som inga män gör alltså avbrott/studieuppehåll p.g.a. barnomsorg, men däremot för att man fått arbete. Detta kan naturligtvis vara frivilligt, för att man önskar få ett arbete och har fått ett arbete inom sitt kompetensområde. Det kan dock också vara så att mannen skulle vilja stanna kvar i utbildning, men avbry- ter sina studier på socialtjänstens begäran eller p.g.a. han känner sig tvingad av ekonomiska eller andra skäl att försörja sin familj. Att män i lägre grad påbörjar  
 sfi-studier 
  inom fyra läsår kan ha samma anledning. För dessa män skulle ett studiestöd antagligen upplevas positivt. 
 Utredningen beskriver i kapitel 12 vikten av att erbjuda en utbildning som i tid och omfattning kan anpassas till de studeran- des situation och därmed kunna kombineras med t.ex. arbete och barnomsorg på deltid. 
 Det befintliga statistiska underlaget om avbrott/studieuppehåll ger dock ingen ledtråd till hur de studerandes individuella mönster ser ut, om t.ex. kvinnor gör fler och längre avbrott/studieuppehåll än män eller om män eller kvinnor återkommer till utbildningen i olika hög grad. En sådan avbrottsundersökning skulle kunna ge en bättre bild av hur män respektive kvinnor upplever sin studiesitua- 
 261 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 tion och också ge underlag för hur  
 sfi-utbildningen 
  kan stödja indi- vidernas studiegång. Utredningen föreslår en sådan studie i kapitel 6. 
  
 11.1.3 
  
 Aktörernas påverkansmöjligheter 
  
 Ovan har vi resonerat kring samhällets möjligheter att via ökad barnomsorg ge fler individer bättre möjligheter till effektiva sfi- studier. Vi påpekar också att utbildningen bör utformas så att fler kan ta del av den. En tredje viktig del vad gäller kvinnors och mäns lika möjlighet till utbildning är aktörernas ibland omedvetna attity- der till män respektive kvinnor och därmed hur och i vilken om- fattning aktörerna stödjer individerna inför och under studietiden. 
 Enkätundersökningen i rapporten  
 Hur togs de emot?  
 (Integra- tionsverket 2002) visar skillnader mellan könen vad gäller insatser för flyktingar under introduktionen. En jämförelse mellan män och kvinnor visar att  
 männen  
 bl.a.; 
  
 har introduktion under fler veckotimmar, deltar i fler typer av insatser samt att män praktiserar i större andel, 
  
 omfattas av arbetsförmedlingens insatser i större andel, 
  
 enligt handläggarnas bedömning i högre grad uppnår sina egna mål med introduktionen och också i högre grad uppnår kun- skaper om de nationella delmålen i introduktionen rörande t.ex. kunskaper om det svenska samhället samt arbetsliv. 
  
 Integrationsverket konstaterar i ovan nämnda rapport att kvinnor- nas avbrott och fördröjningar i introduktionen beror på föräldra- ledighet, vård av sjukt barn och väntetider inom barnomsorgen, men menar att ansvaret för barnen inte tycks förklara varför kvin- norna får sämre introduktion. Man konstaterar också att en betyd- ligt större andel män än kvinnor har tidigare yrkeserfarenhet och att männen också är högutbildade i högre grad. Lågutbildade kvin- nor har oftast inte yrkesarbetat medan två av tre högutbildade kvinnor har yrkeserfarenhet från utlandet. 
 Att män bland flyktingar i större utsträckning får del av arbets- förmedlingens insatser oavsett tidigare utbildning kan tyda på att handläggare antingen i högre grad tillmötesgår männens önskemål om arbete och/eller att handläggarna, kanske omedvetet, lägger ner mera arbete på att anskaffa arbete till män oavsett önskemål. Möjli- gen finns anledning att tro att situationen är liknande även för icke- 
 262 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 flyktingar och att även t.ex. handläggare på socialtjänsten hanterar situationen på liknande sätt. 
 Roberts från Socialhögskolan vid Lunds Universitet har i ett forskningsprojekt inom ramen för Storstadssatsningen i Malmö gjort en studie om handläggares bemötande av invandrade kvinnor och män. Hon beskriver handläggningen genom att strukturera den i tre differentieringsformer: den pragmatiska, den stereotypa och den professionella. Dessa former har betydelse för vilka resurser som administreras till kvinnorna och männen. I syn- nerhet den stereotypa differentieringsformen tenderar att miss- gynna muslimska kvinnor. På grund av föreställningar om kön och minoritetsgrupper tillhör dessa ofta inte ens målgruppen vilket följande citat från en av handläggarna, presenterat i ett paper på en konferens (Hedblom 2003), visar: 
 We also has veils from Thornton, the Albanian andbut else it is mostly Afghans, Arabs and Somalis. But they are you know.. I should not even consider to receive them here. It depends on which kind of veil you have. If you have a little light veilbut if you should have one that covers you with long arms and cover the legs and things like that, you can forget to enter the labour market. (Administrator 1) 
 Detta innebär att många av de muslimska kvinnorna i den stadsdel som präglas av denna typ av handläggning inte får ta del av några resurser. Istället studerar de svenska i form av förstudier till sfi eller är sysslolösa. 
 Utredningen menar att det är mycket viktigt att respektive myn- dighet och handläggare är uppmärksam på sitt bemötande av sfi- studerande. 
  
 11.1.4 
  
 Studerandes syn på sfi och jämställdhet 
  
 Inom ramen för utredningens resurser har vi inte kunnat undersöka mäns och kvinnors upplevelser av sin utbildning och de val man gör i ovan beskrivna perspektiv, men väljer att referera till  
 Svenska för invandrare – brygga eller gräns?  
 (Carlson 2002) där tolv turkiska kvinnor intervjuas om sina erfarenheter av att delta i  
 sfi-utbild- 
  ningen. 
 För dessa kvinnor fungerar  
 sfi-kunskaperna 
  både förstärkande och överbryggande i vardagen. Nyttan och glädjen med  
 sfi-studier 
  handlar främst om ökat självförtroende och större möjligheter att agera på olika sociala arenor. Kvinnorna sköter till exempel kon- 
 263 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 takter med förskola, skola, sjukvård och andra institutioner, vilket i sin tur också leder till en slags ökad vardagsmakt. Eftersom kvin- norna oftast ansvarar för barnen är de i flera avseenden genom sina sociala roller till och med mer rörliga i det offentliga rummet än männen. Även förbättrade förhållanden inom äktenskapet ses ibland som ett resultat av erfarenheter av att studera svenska. Själva  
 sfi-utbildningen 
  uppfattas också som en språngbräda till framtida studier och andra möjligheter. Men  
 sfi-deltagarna 
  berättar likaledes om frustrationer, ökade krav och förväntningar genom att studera 
 – de måste kompromissa och förhandla såväl hemma som i skolan. Flera av kvinnorna kommenterar i detta sammanhang vad man skulle kunna kalla normen om svensk jämställdhet. En norm som de alltså erfar både i och utanför skolan och relaterar till när de för- söker förstå skillnader mellan hur turkiska och svenska kvinnor lever. Återkommande berättar de att de tycks få stå till svars inför svenskarna för det liv som levs. Kvinnorna upplever också att de tillskrivs egenskaper som passiva och bakåtsträvande i det svenska majoritetssamhället – en beskrivning som inte stämmer överens med deras egen självbild. 
 Förvisso berättar kvinnorna hur de till viss del  
 (re-)producerar 
  etablerade könsrollsmönster, men samtidigt pågår också bearbet- ning och omtolkning. Några av  
 sfi-deltagarna 
  talar om sig själva som traditionsförmedlare för sina barn mellan det gamla och det nya – att de särskilt som mödrar är brobyggare. 
  
 11.1.5 
  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 Vi har ovan strävat efter att ge en bild av mäns respektive kvinnors tillgång till  
 sfi-utbildning. 
  Det blir då tydligt att barnomsorgen för många är en avgörande faktor och vi vill betona vikten av att sfi- studerande har ordnad barnomsorg och att man får tillgång till barnomsorg för heltidsstudier. Vi menar att det är  
 sfi-utbildningens 
  ansvar att förmedla detta behov till ansvariga för barnomsorgen i kommunen. 
 Utredningen menar också att det finns behov av fortsatt forsk- ning kring hur kvinnor och män upplever  
 sfi-utbildningen 
  i förhål- lande till sin situation i hem, samhälle och arbetsliv. 
 Vi hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i kapitel 10 och 12 som syftar till att öka  
 sfi-utbildningens 
  flexibilitet. 
 264 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 11.2 
  
 Studerande med kort utbildningsbakgrund 
  
 Ett högteknologiskt kunskapssamhälle som vårt ställer höga krav på förmågan att förstå och använda tryckt och skriven information. Den läs- och skrivfärdighet som för bara  
 40–50 
  år sedan i Sverige ansågs tillräcklig för vuxenlivets krav räcker inte idag. Men behovet av och synen på läs- och skrivfärdighet och därmed på kunskap och kunskapsöverföring varierar inte bara från tid till tid utan även från samhälle till samhälle. 
 I det moderna samhället sker utveckling av kunskap till allra största delen via skrift. Att vara läs- och skrivkunnig är då en cen- tral aspekt av vuxenidentiteten och därmed ofta en förutsättning för att kunna fungera i vuxenlivets olika roller och i sociala situa- tioner; att kunna rösta, söka jobb, kommunicera med barnens skola osv. 
 Många kortutbildade inom sfi kommer från flerspråkiga samhäl- len där skriften inte är en förutsättning för att kunna delta i sam- hällslivet eller har kanske inte haft möjlighet att gå i skola, p.g.a. krig, diskriminering eller förtryck av olika slag. Man kan ha tilläg- nat sig en muntlig språkfärdighet för vardagliga situationer på flera språk utan att kunna skriva. Man kan ha hanterat skriftspråkliga situationer genom att t.ex. ha tillgång till en läs- och skrivkunnig person som man fått hjälp av vid behov. Det kan vara först här i Sverige som man upptäcker detta samhälles krav för att kunna fun- gera i  
 vardags-, 
  samhälls- och arbetsliv och det är här man blir  
 kortutbildad eller analfabet 
 . 
 Att vara kortutbildad eller analfabet innebär inte att man saknar kunskaper. Snarare innebär det, jämfört med människor som ser skriftlig kommunikation som självklar och ibland överlägsen den muntliga, att man har ett annat utgångsläge för livet i detta sam- hälle. Man har kanske en annan livserfarenhet genom att man lärt sig saker i livet utan att ha haft skriften som redskap för lärande. Lika troligt som att en människa uppvuxen i stadsmiljö i Sverige skulle känna sig tafatt på landsbygden i ett land i en annan världsdel kan dessa  
 sfi-studerande 
  känna sig främmande här, men likväl ha varit väl etablerade med hög status i sin hemmiljö. 
 I detta avsnitt resonerar vi först kring måluppfyllelse inom sfi för studerande med kort utbildningsbakgrund. Utifrån begreppet litte- racitet diskuterar vi sedan  
 sfi-utbildningen 
  och alfabetisering efter- som dessa ska integreras för den studerande. 
 265 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 11.2.1 
  
 Antal och begrepp 
  
 Inom  
 sfi-utbildningen 
  fanns läsåret 2001/02 cirka 40 000 stude- rande. Av dessa hade 21 procent en utbildningsbakgrund på  
 0–6 
  år i hemlandet och benämns  
 kortutbildade  
 i betänkandet i enlighet med SCB:s och Skolverkets terminologi i statistiska redovisningar. Denna andel inom sfi har ökat sedan 1995 då 13,6 procent var kortutbildade. 
 I detta avsnitt redovisar vi även uppgifter för studerande med  
 7–9- 
  årig skolbakgrund, då även dessa har rätt till grundläggande vuxen- utbildning. Av de studerande på sfi 2001/02 hade 16 procent stude- rat  
 7–9 
  år i hemlandet, medan 63 procent hade en utbildning på 10 år eller mera med sig till Sverige. 
 Detta innebär att cirka en tredjedel av de studerande inom sfi är ovana eller mycket ovana vid teoretiska studier och formell språk- inlärning, vilket är en stor utmaning för såväl anordnare som stude- rande. Flera utvärderingar har visat att det behövs ökade kunskaper om dessa studerande, deras förutsättningar och behov (Skolverket 1997, 1998, 2003e, SOU 2002:27). 
 En individ kan kunna läsa och skriva antingen på det latinska alfabetet, på sitt modersmål eller på flera alfabet. Att vara moders- målsläsare innebär att man kan läsa och skriva på sitt modersmål men inte behärskar det latinska alfabetet. En människa som är analfabet kan inte läsa och skriva på sitt modersmål. 
  
 11.2.2 
  
 Organisation 
  
 Individer som inte har kunskaper i ett ämne motsvarande de kun- skaper som ska uppnås i den svenska grundskolan har enligt skol- lagen rätt att studera detta ämne inom grundläggande vuxenutbild- ningen. 
 Enligt styrdokument ska kortutbildade invandrares och analfa- beters läs- och skrivutbildning kunna ske inom ämnet svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning. Språkutbildningen ska däremot ske inom sfi, där också målen kring lärandestrategier, kulturella och språkliga erfarenheter samt samhällslivsorientering ska uppnås. 
 För invandrare som lär sig läsa och skriva på svenska bör alfabe- tiseringen och språkinlärningen för individen ske integrerat, vilket illustreras av grå fält i kursplanen för sfi (se kapitel 4). Analfabeter 
 266 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 och kortutbildade som är nybörjare i svenska måste först lära sig förstå någon talad svenska innan de kan påbörja sin läs- och skriv- utveckling. Därefter sker muntlig språkinlärning och läs- och skrivinlärning integrerat inom de två skolformerna så att tal och skrift kopplas samman och stödjer varandra. Modersmålsläsare behöver lära sig använda det latinska alfabetet inom ramen för svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning. Stude- rande med kort skolbakgrund kan behöva utveckla sin läsning och skrivning parallellt med  
 sfi-studier 
  under en lägre tid i utbild- ningen. 
 Alfabetisering kan även ske på individens modersmål, vilket innebär att den studerande inte behöver förstå talad svenska först utan kan delta i alfabetiseringsundervisningen och sfi parallellt. 
 De svårigheter som studier i två olika skolformer medför ur individ- och organisationsperspektiv diskuteras i bl.a. kapitel 9, där utredningen föreslår att sfi ska inordnas i komvux. 
 De uppföljningssvårigheter som kan följa på att de studerande studerar inom två skolformer diskuteras i kapitel 6. Där framgår att  
 sfi-studerande 
  i vissa kommuner registreras enbart som studerande inom grundläggande vuxenutbildningen, men också att det omvända förhållandet finns. Följande uppgifter framtagna av SCB för utredningen som visar hur många  
 sfi-studerande 
  som också var registrerade på svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildningen får tolkas med detta i åtanke. 
  
 Läsår 
  
 97/98 
  
 98/99 
  
 99/00 
  
 00/01 
  
 01/02 
  
 Antal studerande inom både sfi och 
  
 2 797 
  
 4 365 
  
 5 252 
  
 4 779 
  
 5 060 
  
 Svenska som andraspråk inom 
  
 grundläggande vuxenutbildningen. 
  
 Läsåret 01/02 studerade 8 297 individer med  
 0–6 
  årig utbildnings- bakgrund på sfi enligt Skolverkets officiella uppgifter. Samma läsår fanns 6 539 med  
 7–9 
  årig bakgrund registrerade som  
 sfi-studerande. 
  
 Kortutbildade befinner oftast sig i utbildningen under en längre tidsperiod. Detta kan i kommuner med upphandlingsförfarande medföra svårigheter att upprätthålla en kontinuitet vad gäller anordnare och därmed lärare och arbetssätt, lokaler m.m. Utred- ningen vill betona att för gruppen kortutbildade har en sådan kon- tinuitet en stor betydelse för tryggheten och därmed framgången i studierna. 
 267 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 11.2.3 
  
 Måluppfyllelse, avbrott/studieuppehåll 
  
 Utredningen resonerar kring måluppfyllelsen inom  
 sfi-utbild- 
  ningen i kapitel 6, men vill här diskutera dessa frågor utifrån kort- utbildades perspektiv. 
  
 Sfi-studerande 
  med kort utbildningsbakgrund hade, enligt tidi- gare kursplan, en mycket lång väg att gå för att nå det enda målet  
 sfi-nivå. 
  Den nya kursplanen visar på möjligheterna till differentie- rad målsättning och det återstår att se vad denna möjlighet får för konsekvenser för måluppfyllelse och för hur de studerande upple- ver studierna. Det är viktigt att framtida utvärderingar av de olika studievägarna och utgångarna görs även utifrån de kortutbildade studerandes perspektiv. 
 Många studerande med kort utbildningsbakgrund tänker studera vidare efter sfi. Enligt skollagen har den som har påbörjat utbildning på en kurs i komvux rätt att fullfölja kursen. Denna paragraf innebär att varje  
 sfi-studerande 
  har rätt att fortsätta sina studier upp till och med  
 D-kursens 
  nivå så länge han/hon gör framsteg. 
 Flera rapporter och studier (Skolverket 1997, Carlson 2002, RR 2000/01:12) har påpekat att  
 sfi-utbildningen 
  för kortutbildade ofta varit för teoretiskt inriktad och att den inte har tagit hänsyn till den studerandes tidigare kunskaper och eventuella yrkesinriktning. De höga kraven, den långa tiden i språkutbildning, utebliven studie- framgång samt beroendet av socialbidrag kan verka passiviserande och medföra minskat självförtroende för många studerande. 
 Många kortutbildade studerande kan dock ha en hög muntlig språkfärdighet och förvärva läs- och skrivkunskaper, men ändå ha svårt att nå  
 D-kursens 
  mål. Orsakerna till detta kan vara bristande studievana och att läs- och skrivkunskaperna ännu inte blivit till- räckligt automatiserade. Även bristande kunskaper hos lärare och anordnare om dessa deltagares förutsättningar för lärande kan naturligtvis påverka processen. Att kortutbildade studerande behö- ver längre tid än studerande med längre utbildningsbakgrund är ganska självklart, liksom att man under den långa tiden i utbildning kan behöva göra ett eller flera uppehåll av olika skäl. 
 268 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Måluppfyllelse 
 I Skolverkets officiella statistik redovisas ofta hur stor andel av de kortutbildade som uppnår  
 sfi-nivå 
  efter i snitt 2,5 läsår. Uppgifter som Skolverket tagit fram åt utredningen visar att  
 12–16 
  procent av studerande med  
 0–3 
  års skolbakgrund når  
 sfi-nivå 
  inom denna tids- period. Dessa uppgifter tar inte hänsyn till hur omfattande utbild- ningen inom grundläggande vuxenutbildning varit under samma tid. 
  
 Tidigare utbildning, antal 
  
 andel (%) godkända efter i 
  
 år 
  
 snitt 2,5 år, för startår 
  
 95/96–99/00 
  
 0–3 
  
 12–16 
  
 4–6 
  
 12–14 
  
 7–9 
  
 23–26 
  
 Under dessa läsår nådde  
 34–38 
  procent av den totala gruppen sfi- studerande nivå. Av studerande med 10 års utbildningsbakgrund eller mer nådde  
 40–50 
  procent  
 sfi-nivå 
  under samma tidsperiod. 
 Skolverkets rapport 218 (2002d) visar att av samtliga nybörjare 98/99 godkändes 15,2 procent redan under det första året. Under andra året godkändes 16,1 procent och under det tredje året ytterli- gare 6 procent. Det är alltså inte självklart att allt fler studerande når nivå om man bara fortsätter sina studier. 
 Nedanstående uppgifter, som utredningen fått av Skolverket, illustrerar hur många av nybörjarna ett visst år som har nått nivå efter ett antal läsår. 
 Andel (%) av varje årskull godkända vid mättillfället 01/02. 
  
 Utbildningsbakgrund, antal år 
  
 startår 
  
 0-3 
  
 4-6 
  
 7-9 
  
 95/96, dvs. efter 6,5 läsår i snitt 
  
 17 
  
 18 
  
 30 
  
 96/97, dvs. efter 5,5 läsår i snitt 
  
 14 
  
 16 
  
 28 
  
 97/98, dvs. efter 4,5 läsår i snitt 
  
 17 
  
 20 
  
 30 
  
 98/99, dvs. efter 3,5 läsår i snitt 
  
 18 
  
 16 
  
 26 
  
 99/00, dvs. efter 2,5 läsår i snitt 
  
 16 
  
 12 
  
 24 
  
 269 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Avbrott/studieuppehåll 
 Av Skolverkets statistik vet vi också att andelen som gör av- brott/studieuppehåll (se kapitel 6) är större bland kortutbildade Följande tabell framtagen av Skolverket för utredningen illustrerar detta. 
 Andel (%) av varje årskull i avbrott/uppehåll vid mättillfället 01/02. 
  
 Utbildningsbakgrund, antal år 
  
 startår 
  
 0-3 
  
 4-6 
  
 7-9 
  
 95/96 
  
 64 
  
 64 
  
 55 
  
 96/97 
  
 65 
  
 66 
  
 58 
  
 97/98 
  
 61 
  
 65 
  
 55 
  
 98/99 
  
 57 
  
 62 
  
 57 
  
 99/00 
  
 56 
  
 61 
  
 56 
  
 Tabellen ovan visar att när den studerande befunnit i utbildning en längre tid är det något mer troligt att man gjort avbrott/uppehåll i sin utbildning vid mättillfället, förutom de med  
 7–9 
  års utbild- ningsbakgrund. Tabellen visar också att en stor andel studerande gör avbrott/studieuppehåll tidigt i utbildningen. 
 Under dessa läsår var andelen av den totala gruppen  
 sfi-stude- 
  rande som gjorde avbrott/uppehåll  
 45–49 
  procent. Av studerande med 10 års utbildningsbakgrund eller mer gjorde  
 39–45 
  procent avbrott/uppehåll under samma tidsperiod. 
 Utredningen finner ingen större skillnad mellan olika lång utbildningsbakgrund vad gäller  
 anledningen  
 till att man gör av- brott/studieuppehåll. Däremot återfinns något större andel kort- utbildade inom  
 avbrotts-/uppehållskategorierna 
  barnomsorg och okänd anledning. 
  
 11.2.4 
  
 Litteracitet 
  
 Den traditionella synen på läs- och skrivförmåga/läs- och skrivfär- dighet avser enbart förmågan att avkoda och tillgodogöra sig skri- ven information, en förmåga man anses besitta eller sakna. Det har dock skett en förskjutning från att se på språklig kompetens och läs- och skrivkunskaper som rena färdigheter till att istället foku- sera på dessas funktion i olika sociala och kulturella sammanhang. Man ser då inte läs- och skrivkunskapen som en ren teknisk färdig- 
 270 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 het, utan menar att kunskapen blir meningsfull först när den relate- ras till aktuella behov i en kulturell och social praktik. Vilka färdig- heter det är frågan om och till vilken nivå olika färdigheter behöver utvecklas beror således på det samhälle man befinner sig i. Det är alltså möjligt att uppfattas som fullt kompetent läsare och skrivare i ett samhälle men inte i ett annat. 
 Begreppet  
 litteracitet  
 har utvecklats ur det engelska begreppet  
 literacy  
 och innefattar det sätt på vilket en person använder sig av tryckt och skriven information för att fungera i samhället, för att nå individuella mål och för att utveckla de egna kunskaperna och möjligheterna.  
 Litteracitet  
 handlar alltså inte bara om att kunna läsa och skriva utan framför allt om att kunna använda sina kunskaper i olika sammanhang och i olika syften. 
 Under UNESCO:s alfabetiseringskonferens 1975 skapades begreppet  
 functional literacy, funktionell litteracitet 
 . Hughes (2000) har översatt konferensens definition av detta begrepp: 
 En person är funktionellt litterat när han har uppnått grundläggande kommunikationsfärdigheter som gör det möjligt för honom att ta del i alla de aktiviteter i vilka kunskaper i läsning, skrivning och matematik är nödvändiga i hans grupp eller samhälle och när de uppnådda kun- skaperna och färdigheterna gör det möjligt för honom att använda dessa för sin egen och samhällets utveckling. Ur Declaration of Perse- polis, UNESCO 1975. 
 Wilson och Sutton (1990) tydliggör tre dimensioner av läsande och skrivande. De menar att man förutom funktionell litteracitet måste beakta kulturell och kritisk litteracitet, såväl inom som utom formella utbildningssammanhang. Hughes (2003) skriver: 
 Med kulturell litteracitet avses // sådan kulturellt inbäddad och underförstådd kunskap, som krävs för att aktivt delta i olika sociala och språkliga sammanhang i ett samhälle. Att synliggöra hur språk- användning och beteendenormer återspeglar underliggande ideal, nor- mer och värderingar i samhället blir en viktig del av ett alfabetiserings- arbete // 
 Begreppet kritisk litteracitet används allt oftare för att beteckna en läs- och skrivpraktik som orienteras mot ett kritiskt utforskande av språk och innehåll i texter för att blottlägga underförstådda budskap, socialt och kulturellt konstruerad betydelse och ideologiska stånd- punkter. 
 Innebörden av begreppet  
 litteracitet  
 varierar alltså beroende på indi- viden och det samhälle hon lever i, vilket innebär att utbildningen bör ses som en utveckling av hela människan i hennes sociala sam- 
 271 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 manhang. För att kunna möta studerande med kort utbildnings- bakgrund på ett professionellt sätt behövs kunskap om vilka krav på litteracitet som samhället ställer och hur kraven uppfattas av de studerande. 
  
 11.2.5 
  
 Utbildningen och lärarna 
  
 Sfi-utbildningen 
  ska stödja inlärarnas språk- och kunskapsutveck- ling. Studerande med kortare utbildningsbakgrund har ofta förvär- vat sina andraspråkskunskaper, inte sällan i flera olika språk, i informella sammanhang genom att delta i samtal och socialt sam- spel. Detta innebär att språkkunskaperna är mer intuitiva, implicita och i grunden mindre medvetet analyserade än hos mer formellt inriktade språkinlärare med längre utbildningsbakgrund. Man kan ha nått relativt god muntlig språkfärdighet på detta sätt. 
 Skillnaderna mellan att undervisa kortutbildade inlärare och in- lärare med längre studiebakgrund handlar alltså bl.a. om inlärarnas erfarenheter av formella studier och en eventuell ovana vid att använda skrift. Detta innebär dock inte att språklig form, gramma- tik, inte ska behandlas. Som påpekas i kapitel 2 behövs för de allra flesta en fokusering på såväl språklig form som på innehållet i språ- ket. Detta skapar, tillsammans med rikt och varierat inflöde och interaktion i meningsfulla sammanhang en gynnsam miljö för språkinlärningen. Lawrence skriver i  
 Det finns många blommor i blommigt tyg  
 (Skeppstedt 2002) följande kring form, innehåll och lärarens roll: 
 Få kortutbildade studerande har erfarenheter av att analysera språket och reflektera över grammatiska mönster och strukturer. En ökad medvetenhet och explicit kunskap om språket hjälper inlärarna att utveckla och anpassa sin språkanvändning inte minst när det gäller skriftlig produktion. För att detta ska ske måste inlärarnas implicita kunskap och tidigare erfarenhet av inlärning tas tillvara i undervis- ningen. Inlärarna bör få möjlighet att i samarbete och social inter- aktion reflektera över språket och få hjälp att upptäcka språkliga mönster i det språk de möter och själva producerar och använder. Läraren har här en mycket viktig roll, inte så mycket genom att pre- sentera regler eller språkliga strukturer, utan som lotsare och hand- ledare. Explicita formuleringar av aktuella språkliga och grammatiska regler bör ske i dialog och under arbetets gång snarare än att vara utgångspunkt för arbetet. 
 272 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Att lyfta fram och utgå från deltagarnas egna upplevelser i majori- tetssamhället ger en grund för reflektion och kritisk granskning. Detta kan vara avgörande för att kunna klara av att hantera den känsla av otillräcklighet och marginalisering som många upplever i olika möten med samhället. Utredningen resonerar i flera kapitel (främst 7,8 och 12) om vikten av en konkretisering av kursplanens mål och innehållet i utbildningen. Inom samhälls- och arbetslivs- orienteringen konkretiseras många begrepp. Inom verksamheter som kombineras med  
 sfi-utbildningen 
  får den studerande inblick i olika miljöer, såväl samhälls- som arbetslivsmiljöer och utvecklar samtidigt sina strategier för lärande inom ramen för utbildningen. I dessa kapitel beskrivs också möjligheterna till olika ingångar till språkinlärningen; till att lära språket i dessa mer informella situa- tioner som många studerande med kort utbildningsbakgrund är vana vid. 
 Att den kartläggning som utredningen beskriver i kapitel 10 sker med ett ömsesidigt givande och tagande och i ett långsiktigt process- perspektiv är mycket viktig för individer som kanske känner sig främmande inför såväl teoretisk utbildning som inför skriftlig pla- nering under medverkan av företrädare för olika myndigheter. I denna process vill utredningen även hänvisa till det förslag vi lägger om hörselscreening (se 11.5). 
 Skeppstedt (2002) beskriver  
 sfi-utbildningen 
  för individer med kort utbildningsbakgrund så här: 
 Sammanfattningsvis måste undervisning av kortutbildade inlärare starta i en dialog, i samtal på svenska eller på modersmålet, där inlärar- nas tidigare erfarenhet av inlärning och om förväntningar inför studi- erna medvetandegörs och lyfts fram. Ny kompetens och nya kunska- per måste sedan utvecklas i en fortsatt dialog om lärande där inlärarnas erfarenheter av t.ex. social interaktion och samarbete måste utnyttjas. Att lära sig använda nya redskap // såsom skrift tar tid, användbar- heten måste upptäckas, förstås och tillämpas i praktisk verklighet. Det är först när undervisningen är kopplad till och blir förankrad i ett soci- alt sammanhang och en praktisk tillämpning som den leder till inlär- ning och utveckling. 
  
 11.2.6 
  
 Alfabetisering 
  
 Målet för alfabetiseringsundervisningen är att den studerande blir funktionellt litterat. Alfabetiseringsprocessen är en komplex process som alltid bör relateras till individens behov, förutsätt- 
 273 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 ningar och situation samt till det omgivande samhället, precis som övrig vuxenutbildning. 
 Hughes (2000) beskriver tre olika processer som snabbt behöver komma igång för vuxna invandrare som är analfabeter: 
 Det första är att få hjälp att orientera sig i det nya samhället, få en begriplig struktur. Det andra är att lära sig det nya språket så att man kan kommunicera, göra sig förstådd och förstå de män- niskor man kommer i kontakt med och det tredje är att tillägna sig ytterligare ett sätt att kommunicera, genom att lära sig använda skrift. 
 En sådan prioritetsordning avspeglas i den nya kursplanen som möjliggör en differentierad målformulering, vilket måste vara tyd- ligt för de studerande (och för anordnaren!). Den helhetssyn, flexibilitet och individualisering som utredningen söker beskriva i detta betänkande är av avgörande betydelse för dessa individer. 
 I Skolverkets rapport  
 Som att öppna en dörr  
 (2003e) görs en grundlig lägesbeskrivning av alfabetiseringsundervisningen i åtta kommuner. Där ges också konkreta förslag på åtgärder för utveck- ling av denna undervisning och man beskriver och diskuterar även alfabetisering ur olika perspektiv. I enlighet med aktuell forskning dras där följande slutsatser om förutsättningarna för kvalitativ alfa- betiseringsutbildning (något bearbetade av utredningen): 
  
 Ett förhållningssätt som förutsätter medvetenhet och kunska- per om vad det innebär att vara analfabet och om alfabetise- ringsprocessen. 
  
 Återkommande deltagarsamtal med modersmålslärare eller tolk där den studerande får berätta om sina erfarenheter och kun- skaper och får information om utbildning i Sverige och om vad kursen innehåller och blir delaktig i alfabetiseringsprocessen. 
  
 En individualiserad läs- och skrivinlärning på modersmålet eller med koppling till modersmålet. Läraren måste ha adekvat utbildning, gedigna kunskaper om och erfarenhet av olika läs- och skrivinlärningsmetoder. 
  
 Många tillfällen till verklighetsanknytning genom besök i rele- vanta miljöer i samhället, möjligheter till språkpraktik och andra arrangemang som ger kontinuerlig kontakt med vardags- nära situationer. 
  
 För de som lär sig läsa och skriva på svenska bör alfabetiseringen och språkinlärningen ske integrerat och med stöd av adekvat utbil- 
 274 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 dad personal. Detta sker ofta inte på det sätt som styrdokumenten avser och kompetensen kring alfabetiseringen är låg (Skolverket 2003e). Både ur individens och ur samhällets perspektiv medför detta ett slöseri med resurser. Utredningen har vid kommunbesök mött studerande som gått flera år på sfi utan att lära sig språket. Dessa från början studiemotiverade människor upplevde sin sfi- utbildning som en successiv vandring från förhoppningar och för- väntningar till misslyckande och dåligt självförtroende. Många gånger har  
 sfi-utbildningen 
  visserligen uppmärksammat en kanske stor frånvaro, psykosomatiska besvär och avsaknad av studiefram- gång, men har försökt åtgärda detta genom t.ex. byte av grupp,  
 optiker-, 
  kurator- eller läkarbesök. I grunden handlar det istället om att den studerande borde få den utbildning man har rätt till; en integrerad utbildning inom såväl sfi som inom grundläggande vuxenutbildning med stöd av adekvat utbildade lärare. 
 UNESCO menar i sin lägesrapport (2001) att man för att nå bättre resultat än hittills inom alfabetiseringsundervisning måste utgå från de krav på litteracitet som varje enskilt samhälle ställer på sina medborgare och de behov medborgarna har och sedan anpassa utbildningen efter dessa. För många är alfabetisering på moders- målet den bästa vägen att gå. 
 Alfabetisering på svenska/på modersmål 
 Forskningen visar att det ofta är en stor fördel att få möjlighet att lära sig läsa på sitt modersmål. Denna bas som utgör grunden för tidigare erfarenheter och kunskaper är ett tankeinstrument som får en ny dimension när man lär sig läsa och skriva på detta språk. Att kunna använda denna grund som utgångspunkt för vidare lärande ger individen tilltro till sin egen förmåga och utgör grunden för en effektiv inlärning av såväl språk som fakta. 
 Idag är det dock sällan som  
 sfi-studerande 
  analfabeter får tillgång till modersmålsstöd i någon form. I en stadsdel där utredningen varit på besök erbjuds dock modersmålsbaserad svenskundervis- ning och alfabetisering, ursprungligen med medel från Storstads- satsningen. I utbildningen finns tvåspråkiga lärare som talar samma språk som de studerande som arbetar integrerat med en  
 sfi-lärare. 
  
 275 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 En  
 48-årig 
  kvinna som studerat på sfi i drygt tre år innan hon började på denna skola beskriver sin erfarenhet så här: 
 Hela språket är ju som ett hav. Man måste ta det stegvis utifrån det egna behovet. Ett exempel: i den andra skolan  
 (sfi-skolan, 
  vår anm.) skulle vi lära oss namn på olika delar av skelettet och vissa av männi- skokroppens inre delar, som hjärta, lever osv. Visst, det är viktigt med dessa saker också. Men om man inte förstår att doktorn vill ha mig sittande, liggande, utan kläder, med kläder, på britsen – vad är det då för nytta om jag kan hela skelettet utantill? // Hemma kände jag mig duktig, stark och kunnig, respekterad och vuxen, men i skolan kände jag mig tvärtom. Jag kände att jag uppfattades som en språklös varelse utan hjärna. Det kändes tungt och jobbigt att kämpa utan några resultat. // Eftersom lärarna förklarar på mitt språk känner jag mig delaktig i min planering och inlärning. 
 Om det inte finns möjlighet att ordna alfabetisering på modersmål är ett tätt samarbete med en modersmålslärare ett alternativ. Vi är medvetna om att ett sådant samarbete kan medföra t.ex. schema- tekniska svårigheter, men vill poängtera att det bör finnas stora möjligheter, åtminstone i större kommuner, att använda sig av de modersmålslärare som finns i andra skolformer. Ett samarbete över skolformsgränserna skulle även kunna förbättra modersmålslärar- nas situation, då de kan få en mer sammanhängande tjänst och på färre antal skolor. Det är dock viktigt att inte se modersmålsläraren som tolk mellan den svenska läraren och eleverna, utan att meto- diskt använda modersmålslärarens kunskaper och erfarenheter för t.ex. lärande av goda studiestrategier, för att fånga upp elevernas behov och idéer och för att göra upp en individuell planering där eleven via modersmålet lättare blir delaktig. 
 Interkommunal, men också regional samverkan kan ge förut- sättningar för en sådan individanpassad alfabetisering. I en sådan bas för grupperingar har den kartläggning som beskrivs i kapitel 10 en central roll. 
 Utredningen betonar också samverkan mellan modersmålslärare och  
 sfi-lärare 
  i samband med samhälls- och arbetslivsorienteringen (kapitel 7), där det blir tydligt vilken avgörande betydelse tillgång till förklaringar på modersmål av t.ex. ord/begrepp och nya sam- hällsfenomen kan ha för individen. Utredningen föreslår därför i det kapitlet att viss undervisning inom sfi ska kunna fås på modersmålet. 
 276 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 11.2.7 
  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 Hughes (2003) sammanfattar genom att ge en bild av behoven av forskning och utbildning för studerande med kort utbildningsbak- grund som följer: 
 Framför allt krävs mer forskning som kan ge ny och viktig kunskap om hur de kortutbildade deltagarna själva ser på sina språkliga och kulturella förutsättningar för integration i det litteratata samhället, hur de agerar i skriftspråksrelaterade situationer, vilka strategier till en fungerande litteracitet som existerar och hur kunskaper om dessa kan byggas i en framtida utbildning. En utbildning vars former måste utvidgas till att omfatta nya domäner och involvera nya aktörer utan att den pedagogiska professionalismen får stryka på foten. En utbild- ning vars innehåll ger effektiva verktyg för såväl fortsatta studier som framgång i vardags- och arbetsliv. 
 Utredningen vill slutligen betona det allvarliga i att inte alla stude- rande med kort utbildningsbakgrund får den integrerade utbildning inom sfi och grundläggande vuxenutbildning som man bör få. Vi hänvisar i övrigt till de förslag som framförs i Skolverkets rapport 
 Som att öppna en dörr  
 (2003e). 
  
 Förutom de förslag i betänkandet som nämnts i detta kapitel vill vi hänvisa till kapitel 13 där vi föreslår en vuxenpedagogisk inrikt- ning inom ämnet svenska som andraspråk samt kompetensutveck- ling som ska innehålla didaktiska moment kring  
 sfi-utbildning 
  för vuxna med kort utbildningsbakgrund. 
  
 11.3 
  
 Studerande med lång utbildningsbakgrund 
  
 En lång rad undersökningar visar att utrikes födda har en sämre situation på arbetsmarknaden än infödda. Detta gäller även dem som har genomgått en högre utbildning, oavsett om denna är svensk eller utländsk. Mcbride (2001) visar att av Sveriges ca 200 000 utlandsfödda akademiker har endast cirka 40 procent ett yrke som motsvarar deras utbildning. Motsvarande siffra för aka- demiker födda i Sverige är ca 90 procent. Att ta tillvara den akade- miska kompetens som invandrare för med sig är mycket viktigt både ur individens och samhällets perspektiv. 
 Redan idag får många högutbildade invandrare en adekvat utbildning i svenska som andraspråk inom sfi parallellt med god vägledning inför framtiden. 
 277 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 RRV (2002) fann inget belägg för att det var vanligt att hög- utbildade studerade i samma grupp som mycket lågutbildade och menade att det var dags att avliva myten om att analfabeter och högutbildade undervisas tillsammans. Utredningen instämmer i denna iakttagelse. Däremot vittnar många studerande med utländsk högskoleexamen om sin frustration över att vara tvungen gå den långa vägen, dvs. först läsa sfi och därefter Svenska som andra- språk på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. Det har ofta uppfattats i kommunerna som att detta är den enda vägen att gå, en väg som efter sfi obligatoriskt omfattar minst två terminer på komvux och som ofta medför onödiga väntetider mellan kurserna. Först därefter är man behörig att söka till högskolan för komplet- tering. Egentligen är det möjligt redan i dagens system att erbjuda koncentrerade, individanpassade vägar, men individen har sällan tillgång till dessa i kommunerna. 
 En annan väg att gå är att försöka klara TISUS (test i svenska för studenter med utländsk gymnasieutbildning, som ges vid sju läro- säten två gånger om året) som också ger behörighet att söka hög- skolestudier. 
 Precis som för alla  
 sfi-studerande 
  är det alltså avgörande att snabbt få besked om vägen mot inträde på arbetsmarknaden, men kanske extra viktigt för denna grupp, då en akademisk utbildning ofta snabbt förlorar i värde. För  
 sfi-anordnaren 
  är tiden avgörande på ett annat sätt: att på alla sätt stödja studievana  
 sfi-studerandes 
  möjlighet att komma till avsedd  
 sfi-nivå 
  på kortast möjliga tid ger ökat utrymme för de studerande som behöver mera tid inom sfi. 
 Utredningen beskriver i kapitel 10 hur viktigt det är med omfat- tande och välplanerade kontakter med yrkeslivet för  
 sfi-studerande 
  med klar yrkesinriktning. På samma sätt är det också naturligtvis av stor betydelse för invandrade akademiker att uppleva en koppling till och ett värdesättande av tidigare erfarenheter och kunskaper. Att studera i högskolemiljö kan därför upplevas mycket motive- rande och därmed vara bidragande för studieframgång för denna grupp. 
 Precis som för alla nyanlända  
 sfi-studerande 
  kan uppbyggnaden av ett kontaktnät i Sverige vara avgörande för inträde på arbets- marknaden. Att få möjlighet till nära kontakter via högskolemiljö kan avsevärt förkorta vägen mot framtida mål. 
 När  
 sfi-utbildning 
  i högskolemiljö omtalas avses här en kon- centrerad svenskutbildning i snabbt tempo enligt sfi:s kursplan, helt eller delvis i högskolans lokaler. Till detta kopplas t.ex. tillgång 
 278 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 till mentor, studie- och yrkesvägledning inom högskolan, översätt- ning och validering av betyg, möjlighet till att kombinera sfi med eventuell kompletteringsutbildning samt praktik i olika former (se kapitel 8). 
  
 11.3.1 
  
 Målgrupp 
  
 Enligt Skolverkets statistik deltog under läsåret 2000/01 37 322 studerande i sfi. Ungefär hälften av dem hade minst tolvårig utbildning. Antalet studerande med  
 15–16 
  års utbildning uppgick till 4 577 personer och 2 707 hade mer än 17 års utbildning. Med högutbildad avses här en person med en eftergymnasial utbildning omfattande tre års studier. Personen är stadigvarande bosatt i Sverige och har en akademisk examen eller har varit på väg att slutföra en examen när han eller hon lämnade sitt land. 
 Utifrån den centrala överenskommelsen om utveckling av intro- duktionen av flyktingar och andra nyanlända (Integrationsverket 2001b) har Skolverkets genomfört två regeringsuppdrag. Ett av dessa,  
 Uppdrag till Statens skolverk om kursplaner m.m. i svensk- undervisning för invandrare, sfi  
 (U2002/2529/V), var att i samråd med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet undersöka de praktiska möjligheterna att ge högutbildade invandrare sfi i hög- skolemiljö och verka för att en sådan utveckling kommer till stånd. Skolverket redovisar i sin rapport (2002f) uppfattningen att en sådan koncentrerad utbildning som beskrivs ovan inte är lämplig för alla högutbildade: 
 En utbildning för högutbildade studerande i högskolemiljö är dock ett alternativ för dem som har ett klart mål med sina studier och som är motiverade att ta det ansvar som en kvalificerad akademiskt inriktad språkutbildning kräver. 
 Många faktorer, inte enbart en akademisk examen, samverkar för att en studerande ska mäkta med sådana krävande studier, t.ex. den studerandes psykosociala situation, ålder, förhållandet mellan tidi- gare studier och studietradition i Sverige m.m. Att många hög- utbildade  
 sfi-studerande 
  kan ha stora svårigheter att klara sina stu- dier vittnar många  
 sfi-anordnare 
  om. Skolverkets statistik belyser situationen; dels att många klarar  
 sfi-studierna 
  mycket snabbt och/eller att många väljer att göra studieuppehåll/avbryta studierna, vilket nedanstående tabell illustrerar. 
 279 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Nybörjare 99/00, totalt 
  
 % av totala 
  
 Avslutat 
  
 Avbrutit/gjort 
  
 Fortsätter 
  
 antal elever med 
  
 antalet 
  
 utbildningen 
  
 studieuppehåll 
  
 studierna i 
  
 utbildningsbakgrund 
  
 nybörjare 
  
 med godkänt 
  
 sfi läsåret 
  
 13 år eller mer 
  
 99/00 
  
 resultat t.o.m. 
  
 02/03 
  
 läsåret 01/02 
  
 5 433 
  
 37 % 
  
 2 505 46 % 
  
 2364 
  
 44 % 
  
 317 6 % 
  
 Källa: Skolverket, Rapport 226, tabell 8.5A 
 Utredningen betonar därför att den inledande kartläggningen ska beskriva om denna form av  
 sfi-utbildning 
  är lämplig för individen vid en given tidpunkt. Bedömningen ska bygga på såväl individens förutsättningar som på individens önskemål 
  
 11.3.2 
  
 I högskolemiljö 
  
 I betänkandet  
 Mångfald i högskolan  
 (SOU 2000:47) samt i proposi- tionen  
 Den öppna högskolan  
 (prop. 2001/2002:15) framhålls att högutbildade invandrare bör ges möjlighet till  
 sfi-utbildning 
  i hög- skolemiljö. Syftet med detta är att påskynda inträdet på den svenska arbetsmarknaden genom att erbjuda en koncentrerad svenskundervisning kopplad till validering och eventuell komplet- teringsutbildning. 
 I den rapport där Skolverket redovisar sitt regeringsuppdrag (2002f) drar man slutsatsen att det i regel är en stor fördel om sfi för målinriktade akademiker kan förläggas till högskolemiljö. Enligt rapporten är de studerande inom sådana program ofta mycket nöjda både med kontakten med högskolan och med de koncentrerade studierna med tydliga mål och klar struktur. De stu- derande anser vidare att deras kunskaper och erfarenheter blir bekräftade, att de lär sig snabbare och att de därmed når sina mål på kortare tid. 
 I en skrivelse till Utbildningsdepartementet tar Integrations- verket (2001a) och Högskoleverket upp frågan om svenskunder- visning och kompletteringsutbildningar för dem med utländsk examen. Man tar i denna skrivelse inte ställning till vem som bör vara huvudman för sfi i högskolemiljö, utan nöjer sig med att påpeka vikten av att det finns // avancerade nybörjarkurser i svenska språket avsedda för högutbildade invandrare. Undervis- ningens pedagogik och intensitet bör anpassas till gruppens för- kunskaper. 
 280 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 11.3.3 
  
 Frågan om huvudmannaskapet 
  
 Idag är kommunen huvudman för all sfi, men i takt med allt fler exempel på verksamheter som inriktar sig på sfi för högutbildade i högskolemiljö aktualiseras frågor kring vem som ska ha huvud- mannaskap för sfi i högskolemiljö. 
 Bör kommunen fortsatt ha detta ansvar och i samverkan med högskolan tillse att högutbildade får en individualiserad  
 sfi-utbild- 
  ning, eller bör huvudmannaskapet ligga hos högskolorna? 
  
 11.3.4 
  
 Styrdokumenten 
  
 För att kunna besvara dessa frågor följer här en översikt över rele- vanta styrdokument och vad dessa uttrycker om bl.a. samverkan, uppdragsutbildning och huruvida  
 sfi-utbildning 
  kan anses vara en uppgift för högskolorna 
 För sfi medger skollagen (1995:1100) § 9, att kommunerna får uppdra åt andra att anordna sfi och att regeringen får meddela före- skrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag samt om villkor för det. Lagen föreskriver också att sfi ska påbörjas inom tre månader om inte särskilda skäl finns (13 kap 3 §). Denna hänsyn måste naturligtvis tas även i de fall sfi anordnas i högskolemiljö. 
 I förordningen (1994:895) 4 §, om svenskundervisning för invandrare, anges att sfi får kombineras med utbildning inom någon annan skolform inom det offentliga skolväsendet. 
 Universiteten och högskolorna har stor frihet inom ramen för de regler och ramar som riksdag och regering sätter upp. Universite- ten och högskolorna bestämmer själva hur de organiserar sin verk- samhet och använder sina resurser. Högskolornas styrdokument pekar i dagsläget inte explicit ut möjligheten till  
 sfi-verksamhet. 
  
 Enligt högskolelagen SFS 1992:1434 ska högskolorna bedriva grundläggande högskoleutbildning inklusive fort- och vidareutbild- ning samt forskarutbildning. Utöver detta ska högskolorna samverka med det omgivande samhället; den s.k. tredje uppgiften (Lag 1996:1392). Högskolelagen säger också att den grundläggande högskoleutbildningen väsentligen skall bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella eller specialutformade program i gymna- sieskolan eller motsvarande kunskaper, vilket oftast anses innebära att nybörjarkurser kan ges på högskolan i de fall dessa inte ges på gymnasienivå. Grundläggande svenska som andraspråk ges dock 
 281 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 idag både som  
 sfi-utbildning 
  i högskolemiljö (i samverkan med kommunen) och som högskolekurser riktade till utländska stu- denter. 
 I Högskoleförordningen preciseras villkor för antagning till grundläggande högskoleutbildning, dvs. kraven på grundläggande och särskild behörighet. Hösten 2002 gjordes dock ändringar som i högre grad än tidigare ska möjliggöra för personer utan formell kompetens, men med s.k. reell kompetens, att antas till högskole- studier. Bestämmelserna utökar antalet behörighetsgrunder genom att ge möjlighet till behörighet på grundval av praktisk erfarenhet och eller på grund av någon annan omständighet när det gäller grundläggande och särskild behörighet. 
 Utifrån sin budgetproposition utfärdar regeringen varje år regleringsbrev till högskolorna. Att i dessa brev ge högskolor i uppdrag att genomföra  
 sfi-verksamhet 
  skulle kunna vara en möjlig- het. Utredningen menar dock att detta i längden skulle utgöra ett allt för kortsiktigt styrmedel, då kontinuitet är viktigt för denna verksamhet. Däremot skulle detta kunna vara en viktig signal från staten och bidra till att samverkan prövas och utvecklas. 
 Sfi är en rättighet för individen och ett ansvar för kommunen. Studerande med akademisk bakgrund finns i olika kommuner vilket i regel förutsätter att studieformer som förläggs till högskolemiljö upphandlas av den studerandes hemkommun. Förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor reglerar högskolornas möjligheter att ge uppdragsutbildning, till vilken inga krav på särskilda förkunskaper är knutna: 
 En högskola får bedriva uppdragsutbildning bara om den knyter an till sådan grundläggande högskoleutbildning som högskolan har examens- rätt för. Om uppdragsgivaren är svenska staten, en svensk kommunal myndighet, ett svenskt landsting // gäller utöver första stycket att uppdraget skall avse personalutbildning eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl. 
 I högskoleförordningen anges att man vid uppdragsutbildning ska tillämpa avgiftsförordningen där bl.a. står att högskolorna själva bestämmer avgiftens storlek, som ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Detta innebär enligt Ekonomi- styrningsverkets föreskrifter och allmänna råd (1999) att den lång- siktiga självkostnaden ska täckas, alltså att avgifterna ska sättas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga kostnader utan att ge direkt överskott. 
 282 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Förordning (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning handlar om de s.k. collegeutbildningarna och vill garantera att stu- derande på gymnasiedelen av utbildningen reserveras plats i hög- skolan efter genomförd gymnasiedel. Denna förordning beskriver en utbildning som omfattar 20 poäng, som ska samordnas med komvux och som syftar till att ge grundläggande behörighet. 
 Dessutom finns förordningen (SFS 1995:889) om en särskild teoretisk och praktisk utbildning vid högskolor och universitet som tillkom i samband med att de s.k. aspirantutbildningarna star- tades. Målgruppen är personer med annat modersmål, som har en utländsk högskoleutbildning och som är folkbokförda i landet, alltså liknande den för sfi. Utbildningen på 40 poäng ska omfatta både praktik på en arbetsplats och teoretiska studier av värde för denna praktik. Denna förordning är nu aktuell för översyn. 
 Möjlig och önskvärd samverkan 
 Även utan att kommun och högskolor idag tydligt föreskrivs att samverka kring sfi i högskolemiljö upplever många kommuner och högskolor ett flertal incitament för att bedriva en för alla parter gynnsam samverkan kring sådan utbildning. 
 Att  
 sfi-studerande 
  med utländsk akademisk examen får nära till- gång till högskolorna och dess utbud kan få positiva effekter inte bara för individen utan även för högskola och  
 sfi-anordnare: 
  Sfi- anordnaren får nära kontakt med t.ex. forskning inom högskolan. Högskolorna, som ska verka för mångfald och internationell för- ståelse på flera olika sätt, får tillgång till  
 sfi-studerandes 
  kunskaper och får möjlighet att rekrytera dessa studerande till studier på på C- eller  
 D-nivå, 
  en nivå där högskolorna ofta vill ha flera stude- rande. 
 Enligt Skolverkets rapport anser sig flera lärosäten ha god bered- skap för att anordna  
 sfi-utbildning 
  eftersom man redan idag har kurser i svenska som andraspråk för t.ex. gäststudenter. Utred- ningen vill dock påpeka att det finns väsentliga skillnader mellan innehållet i dessa kurser och det som beskrivs i sfi:s kursplan och mellan dessa båda olika studentgruppers oftast helt olika utgångs- punkter och livsvillkor. 
 Skolverket genomförde inom ramen för ovanstående uppdrag två enkätundersökningar till universitet/högskolor samt till kommu- ner. Syftet med enkäterna var främst att få en samlad bild av hur 
 283 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 högskolor och kommuner resonerar kring utbildning för högutbil- dade  
 sfi-studerande. 
  Svaren visar att man genomgående är positiv till att  
 sfi-utbildning 
  för invandrade akademiker bedrivs i hög- skolemiljö samt visar över lag på ett positivt intresse för att utveckla och hitta nya arbetsformer. 
 Det är viktigt att högskolorna, för att kunna motsvara det behov som framkommer i kartläggnings- och valideringsprocessen och som en naturlig komplettering/parallell till en  
 sfi-verksamhet, 
  prö- var möjligheten att efter lokala behov anordna kompletterings- utbildningar. I Högskoleverkets rapport  
 Ett svenskt kvitto? Kom- pletterande utbildning för utländska akademiker  
 (Högskoleverket 2003) beskrivs att kompletterande utbildning i Sverige varit ett nödvändigt kvitto från svensk högre utbildning för att få en anställning i Sverige. Högskolorna själva tar sällan initiativ till sådana utbildningar, även om det förekommer. Högskoleverket anser att det bör finnas kompletteringsutbildningar för alla yrken som kräver akademisk utbildning och att dessa bör ingå i högsko- lornas reguljära utbud. Utredningen delar denna åsikt och vill tillägga att en kompletteringsutbildning i vissa fall kan påbörjas redan under  
 sfi-tiden. 
  
 11.3.5 
  
 Exempel från verksamheter 
  
 Nedan följer några exempel som visar på goda resultat och i flera fall på givande samverkan mellan olika aktörer. 
 För kommuner med få högutbildade  
 sfi-studerande 
  och/eller med stort avstånd till högskola, är det inte möjligt att bygga upp en liknande verksamhet som t.ex. i nedanstående exempel. Utred- ningen vill därför betona vikten av att med alla till buds stående medel söka upprätthålla och ta tillvara den studerandes eventuella yrkesidentitet och studievana. Kommunen bör undersöka möjlig- heten till att via nätet upprätthålla kontakter med mentorer, distanskurser t.ex. på engelska runt om i landet samt möjligheter till  
 sfi-kurser 
  via webben etc. (se kapitel 12). Anordnaren bör också kunna ge mer intensiv sfi för dem som så önskar, eventuellt med handledning. Utredningen har t.ex. tagit del av hur  
 sfi-anordnare 
  lagt upp extra studieuppgifter inklusive  
 mail-kontakt 
  med läraren på skolans interna nät. De studerande arbetar där vidare efter att ha deltagit i studier i sin vanliga grupp på förmiddagen. Detta upp- ges ha halverat tiden för dessa studievana individers  
 D-kurs. 
  
 284 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Andra kommuner individualiserar genom att aktivt erbjuda hög- utbildade särskild litteratur, enskilda uppgifter och praktikplatser som motsvarar deras bakgrund, erfarenhet och mål. 
 Ett projekt som berör flera kommuner och aktörer är där en länsstyrelsen ansvarar för ett projektet för akademiker, ett projekt som är avsett för personal inom vården. Liknande projekt skulle dock kunna omfatta utbildning för pedagoger, ekonomer och tek- niker, något som planeras. Detta är ett samverkansprojekt mellan länsstyrelsen och tre kommuner. För närvarande finns deltagare från 13 kommuner länet. Undervisningen genomförs av komvux men är förlagd till en högskola vilket medför att de studerande har tillgång till stort bibliotek, datasalar etc. Varje deltagare har konti- nuerlig kontakt med sin handläggare vid arbetsförmedlingen. 
 Syftet med utbildningen är att effektivisera inlärningen av svenska för utländsk vårdpersonal och därmed förkorta tiden för inträde på den svenska arbetsmarknaden. Studier i svenska för invandrare, datakunskap och yrkessvenska varvas med studiebesök på olika vårdinrättningar och praktik. Medlemmar i Röda korset besöker SFA en gång i veckan för att deltagarna ska få möjlighet till ytterligare språkträning och eventuellt även individuell hjälp med studierna. 
 När deltagarna fått betyg i sfi påbörjar de utan väntetid kursen i svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning. Genomsnittstiden för kursen i sfi respektive svenska som andra- språk är fem månader. Efter efter ca 10 månader, bör deltagarna klara det test som krävs för att få tillträde till Länsarbetsnämndens kurs Svenska för utländsk vård- och apotekspersonal. 
 I en större kommun finns en introduktion för akademiker som sker i samarbete med kommunen, ett utbildningsföretag samt hög- skolan. Då utbildningen vänder sig till nyanlända är det möjligt för de studerande i kommunen att få försörjning via introduktions- ersättning. 
 Efter information om utbildningen till de ca 500 nyanlända, högutbildade deltagarna görs ett urval av de mest motiverade som anmält intresse. Utbildningen omfattar totalt 48 veckor med bl.a. följande innehåll och upplägg: 
  
 24 veckors intensiva studier i svenska och samhällsorientering i anordnarens lokaler inklusive många studiebesök. 
  
 285 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Förutom lärare finns även utbildningsledare som ansvarar för utbildningens koppling till arbetslivet samt studie- och yrkes- vägledare. Bedömning av tidigare utbildning från hemlandet. 
  
 Nio veckors fortsatta studier i svenska med samhällsorientering samt dataundervisning med samma lärare som tidigare men i högskolans lokaler och med tillgång till mentor på högskolan. 
  
 Trainee-utbildning, 
  
  en praktikperiod under tre månader. 
  
 Tre veckors uppföljning och utarbetande av en individuell handlingsplan för fortsatta studier eller arbete. 
  
 Efter avslutad utbildning har deltagarna nått målen för sfi och i många fall även målen för svenska som andraspråk B. 
 Utbildning utformad på dessa sätt är initialt avsevärt dyrare än en icke individanpassad utbildning. Högskolorna kan dock inte ta ut högre kostnad för ett samverkansuppdrag än behovet av kost- nadstäckning på några års sikt medger. Ur kommunens synvinkel är det viktigt att denna utbildning visat sig medföra en kortare studieväg och en snabbare och mer adekvat väg till egenförsörjning för individen, vilket innebär lägre totalkostnad. 
 Exemplen visar dock på en annan ekonomisk konsekvens som innebär en svårighet för såväl individ som verksamhet: Att avsluta sfi så snabbt efter ankomst till landet leder för andra invandrare än flyktingar ofta till svårigheter med försörjning, eftersom man i de flesta fall inte är berättigad till studiestöd eller  
 a-kassa 
  (se kapitel 14). Detta leder till ofrivillig frånvaro eftersom man måste jobba och till avbrott för många individer. 
  
 11.3.6 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Kommunen ska vara fortsatt huvudman för all  
 sfi-utbildning, 
  även för den som sker för högutbildade i högskolemiljö. 
 I det sektorsansvar för Högskoleverket som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår att Högskole- verket får bör gruppen vidgas till att inkludera alla  
 sfi-stude- 
  rande , även de som befunnit sig längre i landet. 
 CFL, Centrum för flexibelt lärande, ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommunikationsteknologi. 
 286 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Kommunalt huvudmannaskap 
 Ovan har vi strävat efter att beskriva en  
 sfi-utbildning 
  i högskole- miljö, sett över vilka styrmedel som finns tillgängliga samt reflekte- rat kring vilka individer som gynnas av denna utbildning. Vi är då framme vid frågan kring ansvarsfördelningen; är det för individerna bäst att kommunen behåller ansvar för denna form av utbildning eller är högskolorna bäst lämpade att själva vara huvudman för denna verksamhet? 
 Som påpekats ovan vill utredningen betona att inte alla högutbil- dade bör gå sin  
 sfi-utbildning 
  i högskolemiljö. Det är däremot vik- tigt att varje individ får den utbildning som bäst passar den nuva- rande situationen och den i kartläggningen beskrivna vägen mot individens mål. För många högutbildade kommer utbildning på studieväg 2 att vara lämplig. 
 Av detta följer att utredningen bedömer det mest gynnsamt för såväl individer som för verksamhet att inte splittra ansvaret för kartläggning, genomförande, uppföljning och ekonomi på flera myndigheter. Vi föreslår därför att kommunen även i fortsättning ska ha ansvar för högutbildade inom sfi, men betonar starkt vikten av en samverkan mellan kommun och högskola i enlighet med vad som beskrivits ovan. 
 Möjliggöra och underlätta samverkan 
 Många högskolor upplever, som ovan beskrivits, flera incitament för att i samverkan med kommunen anordna sfi för högutbildade. Utredningen anser dock att högskolornas möjlighet att ge en sådan  
 sfi-utbildning 
  som beskrivits ovan måste regleras för att ge fler akademiker tillgång till sådan utbildning. Att se över denna fråga ska ingå i det sektorsansvar för Högskoleverket som föreslås av utredningen för flyktingmottagande och introduktion. I ansvaret ska också ingå att se över hur högskolans övriga utbud, inklusive tillgång till högskolans studievägledarkompetens och kompletterings- utbildningar i högre grad kan göras tillgängligt för högutbildade  
 sfi-studerande 
  invandrare. 
 För  
 sfi-studerande 
  som är inriktade på vidare studier efter sfi och/eller som redan har en akademisk examen från sitt hemland ska tillgång till högskolans utbud och t.ex. mentorer, vägledning etc. säkras. Då ett stort antal av de studerande är bosatta långt från en 
 287 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 högskola blir detta svårt i praktiken. Utredningen föreslår därför att Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, ser över och föreslår hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommunikationsteknologi, IKT, för att stödja högutbildade invandrare som är bosatta på långt avstånd från högskolor. 
 Utredningen beskriver vikten av en kartläggningsprocess i kapi- tel 10, men vill här betona vikten av att studie- och yrkesvägledare i kommun och vid högskola samarbetar kring vägledning och valide- ring för att förkorta vägen till eventuella kompletteringsstudier och/eller kvalificerat arbete. En sådan samverkan finns endast finns på enstaka lärosäten idag. 
  
 11.4 
  
 Studerande i behov av särskilt stöd 
  
 Utredningens direktiv pekar inte explicit på att vi i vårt arbete ska beakta gruppen studerande i behov av särskilt stöd, t.ex. de som har funktionsnedsättningar eller traumarelaterade symptom. Däremot anges att möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildnings- målen till individernas behov och förutsättningar ska öka. Därmed anser vi att vi ska beakta även förutsättningarna för studerande i behov av särskilt stöd för att öka dessa individers möjligheter att delta i och tillgodogöra sig  
 sfi-utbildningen. 
  
 Skollagen (1985:1100) anger att hänsyn ska tas till studerande i behov av särskilt stöd. Förordningen (1994:895) om svenskunder- visning för invandrare anger att studerande som har svårigheter med utbildningen ska ges särskilt stöd. Ett stort antal studerande har detta behov av olika stödinsatser under delar av eller under hela  
 sfi-utbildningen. 
  
 I detta första avsnitt behandlar vi frågor som är gemensamma för de flesta studerande med någon form av funktionsnedsättning inklusive traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. I därpå följande avsnitt resonerar vi kring förhållanden som är specifika för olika typer av funktionsnedsättningar. 
 Inom ramen för utredningens resurser har vi dock inte haft möj- lighet att beskriva situationen för  
 sfi-studerande 
  med alla olika former av funktionsnedsättningar. T.ex. har vi inte haft utrymme för att här beskriva situationen för dem som har synnedsättningar, vilket vi djupt beklagar. Detta är inte ett uttryck för att vi menar att stöd till enbart vissa ska prioriteras i verksamheten. Som vi beskri- 
 288 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 ver nedan i avsnittet om styrdokument menar vi att samtliga sfi- studerande i behov av särskilt stöd ska få detta inom ramen för en individanpassad  
 sfi-utbildning. 
  Våra förslag som rör studerande i behov av särskilt stöd omfattar givetvis även studerande med andra funktionsnedsättningar än de som behandlas i betänkandet. 
  
 11.4.1 
  
 Tidigare rapporter 
  
 Kunskapslyftskommitténs delbetänkande (SOU 1999:39) ger en grundlig bild av förhållanden kring att som vuxen studera med funktionsnedsättning. Delbetänkandet beskriver ansvarsfördel- ningen av olika stödinsatser samt ger en beskrivning av förutsätt- ningarna för studerande med funktionsnedsättning inom den kommunala vuxenutbildningen. I slutbetänkandet (SOU 2000:28) redovisas bl.a. kommitténs övergripande slutsatser av arbetet med att kartlägga och analysera de hinder som finns för studerande med funktionsnedsättning i vuxenutbildningen. 
 I avsnittet om invandrare med funktionshinder i kommunal utbildning för vuxna skriver kunskapslyftskommittén: 
  förekomsten av funktionsnedsättningar utgör ett betydande hinder för invandrares möjligheter att tillgodogöra sig vuxenutbildning. Tyd- ligast är problemen inom svenska för invandrare (sfi) eftersom det ofta är inkörsporten till utbildning inom andra delar av vuxenutbildningen. De vars funktionsnedsättning utgör ett påtagligt hinder för studier har svårt att nå upp till  
 sfi-nivån 
  och har därmed också svårt att delta i annan utbildning. 
 Sisus, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, belyser såväl ansvar som stöd i rapporten  
 Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder  
 (Sisus 2002). I del 1 beskrivs principer, policy, lagar och förordningar. I del 2 beskrivs myndig- heter och organisationer med ansvar för stöd till studerande med funktionsnedsättning och i den tredje delen beskrivs några av de stödinsatser vuxna med funktionsnedsättning kan behöva i sina studier. Utredningen hänvisar till dessa gedigna texter och avser därmed inte att beskriva sådana förhållanden i detta betänkande. 
 Kunskapslyftskommittén och Davis berör dock inte i övrigt sfi- studerandes situation inom utbildningen. Utredningen kommer därför att med utgångspunkt i kunskapslyftskommitténs och Davis arbete försöka beskriva det specifika i att vara  
 sfi-studerande 
  och ha en funktionsnedsättning; att försöka komplettera ovan nämnda 
 289 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 texter med att ge en bild av utbildningen i  
 sfi-studerandes 
  perspek- tiv i syfte att belysa behov, möjligheter och hinder för dessa indivi- der med funktionsnedsättning. 
 Utredningen ansluter sig till de handikapp- och utbildningspoli- tiska målsättningar som riksdagen beslutat om och som även Kun- skapslyftskommittén hade för sitt arbete, bland annat: 
  
 Människor med funktionsnedsättning ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare. 
  
 Det är den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd som ska styra den studerandes val av utbildning. 
  
 Respektive utbildningsanordnare bör bära det övergripande ansvaret för att den egna verksamheten genomförs på ett sådant sätt att den studerande med funktionsnedsättning ges goda förutsättningar att delta. 
  
 11.4.2 
  
 Begreppet funktionsnedsättning 
  
 Många faktorer påverkar individens inlärningsprocess (se kapitel 2). En av alla dessa faktorer är funktionsnedsättningar såsom rörelse- hinder, synskada, hörselskada, läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi samt sjukdomar som orsakar smärta t.ex. reumatism. Även följd- verkningar relaterade till extremt traumatiserande upplevelser kan försvåra såväl inlärning som deltagande i utbildning. Det handlar om posttraumatiskt stressyndrom, PTSD, och andra traumarelate- rade symptom. 
 Det finns synliga såväl som dolda funktionsnedsättningar. Med dolda funktionsnedsättningar avses de som är svåra att upptäcka för utomstående, sådana som av olika anledningar avsiktligt döljs eller funktionsnedsättningar som individerna inte vet att de har, t.ex. hörselförlust. 
 Den definition av begreppet funktionsnedsättning som oftast används i Sverige bygger på att vi skiljer mellan å ena sidan en per- sons kroppsliga skador, funktionsnedsättningar och begränsningar och å andra sidan de konsekvenser detta får i det dagliga livet. Vi använder termen funktionsnedsättning om det som handlar om individen och talar om handikapp när det gäller de konsekvenser personen möter i sin dagliga omgivning. Orden funktionshinder och funktionsnedsättning används ofta synonymt. 
 290 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 En funktionsnedsättning kan bli ett handikapp i t.ex. en utbild- ningssituation som försvårar konsekvenserna av funktionshindret. Att se handikapp som en konsekvens av en funktionsnedsättning, dvs. som något relativt som uppstår i samspel med den omgivande miljön, medför att det blir mer adekvat att tala om individer med funktionsnedsättningar och handikappande miljöer. Davis skriver i sin rapport (2002) att en person alltså kan vara handikappad i en viss utbildningsmiljö eller i en viss utbildningssituation utan att för den skull vara det i andra. Ett sådant synsätt ställer stora krav på anpassning av såväl den fysiska miljön som olika insatser. Utred- ningen vill till detta miljörelaterade handikappbegrepp foga tanken på att individer kan anses handikappade i vissa kulturer men inte i andra. 
 En ny klassifikation godkändes av WHO:s världshälsoförsamling 2001 under beteckningen ICF med den svenska titeln Klassifika- tion av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa. Klassifika- tionen använder inte begreppet handikapp, men ger begreppet del- aktighet en framträdande roll. ICF tar avstånd från synen att per- soner med funktionsnedsättningar är en minoritetsgrupp och vill se funktionshinder som en del av den normala variationen. 
 Det finns alltid en fara i att beskriva individer utifrån funktions- nedsättning som en enda kategori. Dessa människor skiljer sig åt ur flera aspekter som på olika sätt berör en inlärningssituation: många individer har fler än en funktionsnedsättning, man påverkas av vil- Kennedy socialgrupp man tillhör, vilken utbildning man har, hur gammal man är, om man är man eller kvinna, vilken syn på funktionsned- sättningen som man upplevt under sitt liv och i vilken grad man själv har accepterat sin nedsättning – och också av det etniska ursprunget. 
  
 Enligt SOU 98:139,  
 En särskild utsatthet – om personer med funktionshinder från andra länder,  
 finns det inte några säkra upp- gifter om antalet invandrare med funktionsnedsättning. Samarbets- organet för invandrarorganisationer i Sverige, SIOS, uppskattar antalet utrikes födda individer med funktionsnedsättning och annan etnisk bakgrund till ca 100 000. Bland de som är födda i Sverige men har minst en förälder född utomlands uppgår antalet till ca 70 000 personer. 
  
 Regeringen anger i sin proposition  
 Från patient till medborgare - en nationell handlingsplan för handikappolitiken  
 (1999/2000:79) att ungefär var femte person i yrkesverksam ålder har något slag av funktionsnedsättning. 
 291 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Antalet personer med funktionsnedsättning är alltså osäkert och kompliceras ytterligare av att det även uppkommer svårigheter att ställa diagnos när personerna har ett annat modersmål. De normali- serade test som används i Sverige är anpassade till människor med svenska som modersmål och svensk kulturbakgrund vad gäller t.ex. språk och begrepp. Att använda tolk kan i viss mån hjälpa, men diagnoserna är ändå ofta osäkra. Någon samlad uppgift om antalet  
 sfi-studerande 
  med olika funktionsnedsättningar såvitt utredningen erfar inte. 
  
 11.4.3 
  
 Styrande dokument 
  
 För betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial särvux kan läraren bortse från vissa betygskriterier i de särskilda fall där t.ex. en funktionsnedsättning försvårar för den studerande att uppnå de kunskaper som kriterierna beskriver. Detta beskrivs i Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux (SKOLFS, 2002:4). Något liknande finns inte för  
 sfi-utbildningen 
  eller för grundläg- gande vuxenutbildning (analfabeter och kortutbildade utvecklar läs- och skrivfärdigheter inom ämnet svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning integrerat med  
 sfi-studierna). 
  
 Propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) skriver: 
 Den grundläggande principen om allas lika tillgång till lärande innebär att särskilda insatser // behöver göras för att möta behoven hos människor med funktionshinder, vilka annars lätt utestängs. 
 Den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen av flyktingar och andra invandrare mellan olika centrala myndig- heter (Integrationsverket 2001b) anger att funktionshindrade ska erbjudas individualiserade introduktionsprogram för att kunna bli delaktiga i samhällslivet utifrån sina förutsättningar. 
 Handikappolitiken 
 Riksdagen godkände 2000 regeringens förslag om en nationell handlingsplan för handikappolitiken,  
 Från patient till medborgare  
 (1999/2000:79). I propositionen föreslår regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen bedömer att 
 292 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 insatserna under de närmaste åren bör koncentreras till företrädes- vis tre huvudområden; att se till att handikapperspektivet genom- syrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle, samt till att förbättra bemötandet. 
 Om tillgänglighet i undervisningslokalerna säger man bland annat att dessa ska vara tillgängliga för personer med rörelsehinder och anpassade efter andra funktionsnedsättningar som hörsel- och synskada så att alla kan röra sig och känna sig säkra. 
 Ett par aktuella utredningar är värda att nämnas här. En särskild utredare ska föreslå en förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området, (dir. 2003:94). Syftet är att skapa bättre möjligheter att förverkliga de mål som finns i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken så att handikappfrågorna integreras i alla samhällssektorer. Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2004. 
 Regeringen fattade 2002 beslut om direktiv för en parlamentarisk kommitté med en lång rad uppgifter på diskrimineringsområdet; 
 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning  
 (dir. 2002:11) 
 .  
 Kom- mittén skall överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionsnedsättning på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan, dvs. även inom vuxenutbildningen. Kommittén ska redovisa upp- draget senast den 1 december 2004. 
  
 11.4.4 
  
 Bemötande och rättigheter 
  
 Betänkandet  
 En särskild utsatthet – Om personer med funktions- hinder från andra länder  
 (SOU 1998:139) skriver: 
  
 Vuxna som kommer till Sverige och redan har ett funktionshinder har erfarenhet av att leva i ett land där människor med funktionshinder generellt har dåliga livsvillkor. Det är sällsynt att någon har fått spe- cialundervisning, habilitering eller rehabilitering. Många har påverkats av en negativ syn på funktionshinder. Det gäller mest dem som har ett funktionshinder från barndomen, och särskilt kvinnor. Kvinnor med funktionshinder har det generellt mycket svårt i de flesta av världens fattiga länder. 
 Utredningen har i samtal med företrädare för handikapporganisa- tioner även tagit del av uppfattningen att många individer under sitt liv i hemlandet har levt ett relativt normalt vuxenliv; man har kan- ske inte gått så mycket i skola, men har t.ex. gift sig och fått barn. 
 293 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Släkt och övrigt nätverk omkring stöttade i det som behövdes för att klara vardagen. Att komma till Sverige innebär en stor omställ- ning, troligtvis än större än för övriga invandrade; här får man kan- ske för första gången en stämpel – man blir funktionshindrad. Här ska man också med hjälp av myndigheter i större uträckning klara sig utan familjens stöd. I hemlandet talade man kanske på sin höjd med familj, släkt och religiös ledare om sin funktionsnedsätt- ning. Här förväntas man prata om detta med kurator, sjukvårdsper- sonal, olika handläggare,  
 sfi-lärare 
  m.fl. Vissa individer upplever detta som kränkande medan andra ser det som en stor möjlighet. 
 Att inte behärska språket och inte känna till sina rättigheter medför att många inte får tillgång till det stöd och den rehabiliter- ing som man har rätt till. En studie som Socialstyrelsen gjorde 1998 om flyktingar med funktionsnedsättning i olika kommuner visade att 20 procent av personerna i studien inte fick något stöd från kommunen, vare sig enligt lagen om stöd och service, LSS, eller socialtjänstlagen, vilket Socialstyrelsen ansåg var anmärkningsvärt. Kommunerna hade fått statlig ersättning för samtliga personer därför att de behövde försörjning eller varaktig vård. 
 Svårigheter i möten med myndigheter beskrivs av Davis i  
 Om bemötande av människor med funktionshinder  
 (Sisus 2003): 
 När samhällets bemötande av människor med funktionsnedsättning brister försämras livsvillkoren för enskilda människor. Ofta mer för dem som inte kan svenska och inte har kunskap om det svenska sam- hället. När samhällets organisation fungerar dåligt blir följderna ofta mer märkbara för dem som inte kan svenska eftersom de har svårare att själva kompensera bristerna. När myndigheter inte är överens om vem som ska betala en insats är det mer sannolikt att ett ärende som gäller någon med annan etnisk bakgrund hamnar mellan stolarna. När informationen brister är man troligen ännu sämre informerad om man har ett annat modersmål. När resurserna inte räcker till alla är det stor risk att man får mindre stöd om man har svårare än infödda svenskar att tala för sin sak. Och när man får nej på en begäran om stöd över- klagar man kanske inte beslutet om man inte kan svenska. Man vet kanske inte hur man gör när man överklagar, eller inte ens att man får göra det. 
  
 SOU 1998:139 visar  
 exempel på att långtidssjukskrivna utländska medborgare från Asien, Afrika och Sydeuropa fick betydligt mindre yrkesinriktad rehabilitering än andra långtidssjukskrivna personer. Svårigheter med språket gjorde också att det var svårt att få del av arbetsförmedlingens åtgärder för arbetssökande. 
 294 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 11.4.5 
  
 Kartläggning 
  
 Sfi-studerande 
  har ofta ett flertal individuella planer upprättade av olika myndigheter att förhålla sig till (se kapitel 10).  
 Sfi-studerande 
  med funktionsnedsättning som har rätt att få insatser enligt LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) har dess- utom rätt att begära och få en individuell plan för insatser relate- rade till funktionshindret upprättad av socialtjänsten. Socialstyrel- sen (1998) gjorde en studie av kommunernas stöd till personer med funktionsnedsättning och utländsk bakgrund. I studien ingick en enkät till 85 kommuner, som bland annat fick frågan om de kartlagt hur många personer med funktionsnedsättning och utländsk bak- grund som bodde i kommunen. I stort sett ingen av kommunerna hade gjort någon kartläggning, vare sig socialtjänsten eller LSS- handläggningen. Socialstyrelsen har bland annat därför haft ett regeringsuppdrag att förstärka och intensifiera sina rådgivnings- och informationsinsatser till huvudmännen angående individuella planer enligt LSS och individuella habiliterings- och rehabiliter- ingsplaner enligt HSL (Hälso- och sjukvårdslagen) i syfte att fler personer än idag ska få tillgång till en individuell plan. Slutrappor- ten  
 Individuell plan på den enskildes villkor  
 (Socialstyrelsen 2002) vänder sig till alla som är berörda av frågan och ska utgöra ett praktiskt stöd och en vägledning i arbetet med individuella planer enligt båda ovan nämnda lagstiftningar. 
 Socialstyrelsens studie (1998) visade också att var femte kom- mun som svarat hade producerat information om socialtjänstlagen på något annat språk än svenska. Bara tio procent av kommunerna hade informerat skriftligt om LSS på något annat språk än svenska. 35 procent hade informerat invandrare om LSS på andra sätt. Mer än hälften av de kommuner som hade informerat hade haft infor- mationsmöten i invandrarorganisationerna. 
 Enligt vad utredningen förstår i samtal med berörda, är det mycket få invandrare med funktionsnedsättning som är medlem- mar i någon handikapporganisation. Detta kan bero på att det inte finns någon folkrörelsetradition i de länder som individen kommer från. Att förstå vad en handikapporganisation är och förstå inne- börden i intressepolitiskt arbete kan vara svårt. Kontakter med olika etniska organisationer kan dock göra det lättare för indivi- derna att så småningom få kontakt med de handikapporganisatio- ner som kan stödja individerna på olika sätt. SIOS kan här utgöra en viktig länk och informationskanal. 
 295 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 11.4.6 
  
 Sfi-verksamheten 
  
 Många kommuner gör goda insatser för att ge  
 sfi-studerande 
  med funktionsnedsättning lika förutsättningar till utbildning. Det krävs dock mycket av såväl kommun som av lärare för att kunna indivi- dualisera  
 sfi-utbildningen 
  för studerande med funktionsnedsätt- ning. Olika funktionsnedsättningar och olika studerande kräver särskilda inlärningsstrategier som eleven bör tillägna sig för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Det är därför av största vikt att läraren har kompetens på dessa områden. Såväl i Lärarutbild- ningskommittén slutbetänkande (SOU 1999:63) som i  
 Vuxen- utbildning för alla?  
 (SOU 1999:39) beskrivs ett stort och ökande behov av generell och grundläggande specialpedagogisk kompetens och att det inom den kommunala vuxenutbildningen behövs fler lärare med specialpedagogisk kompetens. I båda betänkanden nämns dessutom behovet av råd och stöd till vuxenutbildningens personal i specialpedagogiska frågor. I den nya lärarutbildningen, som riksdagen beslutade om 2000, kommer specialpedagogik att ingå i det allmänna utbildningsområdet för alla studenter. 
 Sedan ovan nämnda betänkanden lämnades har Specialpedago- giska institutet bildats. Detta institut är en rikstäckande myndighet för statens samlade stöd i specialpedagogiska frågor för barn, ung- domar och vuxna med funktionsnedsättning. Uppgiften är att ge specialpedagogiskt stöd till ansvariga inom det offentliga skol- väsendet och fristående skolor. Detta gör man genom att sprida information och kunskap inom specialpedagogik och initiera och medverka i utvecklingsarbete inom området. Via fem nationella resurscenter genomför man utredningar och träning av enskilda individer. Vid behov kan man komma ut till skolor och informera och ge utbildning till lärare och annan personal. På institutets hem- sida finns mycket information och råd om utbildning för bl.a. döv- blinda, döva och hörselskadade, synskadade samt individer som har läs- och skrivsvårigheter/dyslexi eller språkstörning. 
 Det är skolhuvudmannens ansvar att den studerande får tillgång till anpassat material. Sedan början av 2003 kan man få stöd i detta av specialpedagogiska institutet, vars uppdrag gäller även utveckling och anpassning av läromedel för vuxenstuderande med funktions- nedsättning inom det offentliga skolväsendet och folkhögskolor. Vuxenstuderande med synskada, rörelsehinder, utvecklingsstörning eller hörselskada på komvux, folkhögskola eller sfi har alltså möj- lighet att via institutet beställa anpassade läromedel. 
 296 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 I början av 2003 lämnade Utredningen om läromedel för funk- tionshindrade sitt betänkande,  
 Läromedel specifikt  
 (SOU 2001:05). Utredningens förslag om bl.a. läromedelsförsörjning via ett nyin- rättat institut är nu ute på remiss. 
 LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) ska enligt direkti- ven analysera hjälpmedelsförsörjningen för bland annat vuxna inom det offentliga skolväsendet, alltså inklusive sfi.  
 Sfi-utredningen 
  behandlar därför inte frågan om hjälpmedel för  
 sfi-studerande 
  i avvaktan på förslag från LSS- och hjälpmedelsutredningen. 
 Samtliga prov och bedömningar kan, enligt Skolverket, utformas och genomföras med hänsyn till de förutsättningar och den funk- tionsnedsättning som den studerande har. Hur anpassningen görs beror på ämnet och vad som prövas i ämnet. Utgångspunkten bör vara att den studerande ska få den hjälp han/hon är van vid att få. 
 Utvärderingen av det nationella provet för sfi nummer 12, (Wrigstad 2003) anger att bara 18 av 116 lärare i en enkät uppger sig ha behov av ett eller flera prov för studerande med funktions- hinder. 
  
 11.4.7 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Den möjlighet att bortse från vissa betygskriterier vid betyg- sättning av studerande med t.ex. funktionsnedsättning som beskrivs i Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygs- kriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux ska gälla även för sfi och grundläggande vuxenutbildning. 
 Utredningen förutsätter att utredningarna  
 En förändrad orga- nisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området  
 (dir. 2003:94) samt  
 En sammanhållen diskriminerings- lagstiftning  
 (dir. 2002:11) behandlar förhållandena för sfi- studerande. 
 I behandlandet av betänkandet  
 Läromedel specifikt  
 (SOU 2001:05) är det av stor vikt att läromedelssituationen för sfi- studerande med funktionsnedsättning uppmärksammas. 
 Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med Natio- nellt centrum för sfi och svenska som andraspråk, Specialpeda- gogiska institutet samt Samarbetsorgan för etniska organisatio- 
 297 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 ner (SIOS) utarbeta informationsmaterial rörande funktions- nedsättningar samt traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. 
 Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med ovan nämnda parter utarbeta ett kommentar- och referensmaterial som beskriver framgångsrika  
 sfi-verksamheter 
  riktade till stude- rande med funktionsnedsättningar samt traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. 
 Andra förslag med som berör detta område är: 
  
 Förslaget om hörselscreening i avsnitt 11.5. 
  
 Förslaget om kartläggning och om underlag för samtal om utbildningsrelaterade hälsofrågor i avsnitt  
  
 10.2-10.3. 
  
 Förslagen om lärarutbildning och kompetensutveckling i kapi- tel 13. 
  
 Förslaget om en nationell utvärdering av  
  
 sfi-utbildningen 
  i kapitel 16. 
 Breda insatser behövs 
 Såväl Kunskapslyftskommittén som Davis, Statens institut för sär- skilt utbildningsstöd, påpekar att det finns flera hinder för stude- rande med funktionsnedsättning inom sfi att tillgodogöra sig utbildningen. Davis menar att sfi är en skolform som har svårigheter att avsätta resurser och ta ansvar för anpassningar och tillgänglighet för deltagare med funktionsnedsättning (Sisus 2002). Utredningens intryck, efter kommunbesök och samtal med företrädare och berörda studerande, är också att mycket återstår att önska vad gäller individanpassning, t.ex. kartläggning, lokalernas tillgänglighet och utformning, lärarkompetens och för stöd till de studerande. Utredningen vill därför starkt betona de rättigheter som de stude- rande har samt skolhuvudmannens skyldigheter enligt gällande lagar. 
 Utredningen menar att sfi bör ha samma bedömningsgrunder som idag gäller för betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial  
 särvux-utbildning. 
  Där kan läraren bortse från vissa betygskriterier i de särskilda fall där t.ex. en funktionsnedsättning försvårar för den studerande att uppnå de kunskaper som betygs- kriterierna beskriver. Studerande på sfi och på grundläggande vuxenutbildning, som många  
 sfi-studerande 
  studerar integrerat, bör inte utgöra ett undantag. Utredningen föreslår därför att Skol- 
 298 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 verkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymna- siesärskolan och gymnasial särvux ska gälla även för sfi. 
 Vi förutsätter att de aktuella utredningarna  
 En förändrad orga- nisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området  
 (dir. 2003:94) och En sammanhållen diskriminerings- lagstiftning (dir. 2002:11) även behandlar förhållandena för sfi- studerande. I behandlandet av betänkandet  
 Läromedel specifikt  
 (SOU 2001:05) är det av stor vikt att läromedelssituationen för sfi- studerande med funktionsnedsättning uppmärksammas. 
 LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) ska enligt direkti- ven uppmärksamma situationen även för  
 sfi-studerande. 
  
 Gemensam kartläggning och samverkan 
 Den kartläggningsprocess som beskrivs i kapitel 10 får än större betydelse för individer i situationer som de som beskrivs ovan, eftersom många studerande med funktionsnedsättning behöver insatser från olika håll. 
 En slutsats som utredningen drar av det material och de erfaren- heter som vi tagit del av är att de studerande i kontakten med myn- digheter sällan möter någon med förutsättningar att se till hela deras livssituation och som inser vidden i problematiken där funk- tionsnedsättning, migration och utbildning möts. De flesta är specialiserade enbart inom sitt område. Som utredningen ser det, är därför en samverkan mellan aktörer med specifika kunskaper helt nödvändig. Det är också viktigt med en samordning av den stude- randes individuella studieplan och den plan som socialtjänsten upp- rättar för individer som har rätt att få insatser enligt LSS. 
 För studerande med funktionsnedsättning är det vidare viktigt det finns någon som har helhetsansvaret för handlingsplanen och som den studerande kan vända sig till, eftersom det i många fall är både språkfärdighet och funktionsnedsättning som lägger hinder i vägen för kommunikationen. 
 För att individen ska få möjlighet att förstå synen på handikapp i det svenska samhället och känna till sina rättigheter behövs omfat- tande insatser. I de fall då varken individen eller hans/hennes familj har någon större erfarenhet av skolgång i hemlandet kan man ha svårt att se möjligheten till sfi och andra studier. Enligt företrädare för handikapporganisationer finns det stor anledning att tro att en stor del av den grupp invandrade som inte påbörjar  
 sfi-studier 
  har 
 299 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 någon form av funktionsnedsättning som upplevs utgöra ett hinder för att studera. 
 I samtalen som ingår i kartläggningsprocessen fordras av samt- liga berörda stor lyhördhet, respekt och förståelse för frågor kring funktionsnedsättning och olika syn på detta och på utbildning överhuvudtaget. Den studerande kan av olika anledningar vilja dölja sin funktionsnedsättning eller vet kanske inte ens om att han eller hon har t.ex. syn- eller hörselnedsättning. Många saknar hjälpmedel och har aldrig fått en diagnos på sin skada. 
 Utredningen anser därför att det som stöd i denna process behövs ett konkret underlag för samtal kring individens hälsa i vid bemärkelse, vilket vi föreslår i avsnitt 10.2. Samtidigt kan den stu- derande via det informationsmaterial vi föreslår nedan få informa- tion om olika funktionsnedsättningar och särskilda rättigheter och vid behov göra en hörselscreening (se avsnitt 11.5). 
 I detta sammanhang vill vi också kort beröra vikten av inter- kommunal och regional samverkan för att möjliggöra individanpas- sade  
 sfi-utbildningar 
  och maximalt resursutnyttjande. I större städer är det lättare att finna tillräckligt studerandeunderlag för att starta enskilda grupper för studerande med olika funktionsnedsätt- ningar samt att finna kompetenta och erfarna lärare (och att anordna kompetensutveckling) för en sådan utbildning. Även specialkompetens för att kartlägga och ställa diagnos blir lättare att finna i en större kommun. I mindre kommuner bör det dock gå att finna underlag för särskilda grupper genom att få till stånd ett sam- arbete med näraliggande kommuner. En noggrann kartläggning av individerna i en kommun utgör då en grund för en sådan regional samverkan. I de flesta fall torde en samverkan medföra en effekti- vare  
 sfi-utbildning. 
  
 Vi vill också påpeka vikten av en kontinuitet i verksamheten för studerande med funktionsnedsättning. Upphandling av  
 sfi-utbild- 
  ning sker ibland med korta mellanrum och medför ofta byten av anordnare. Eftersom  
 sfi-studerande 
  med funktionsnedsättning ofta befinner sig längre tid i utbildning, medför kortare avtalstider eventuellt att de studerande måste byta lärare och arbetssätt flera gånger. Detta kan vara förödande för studerande med funktions- nedsättning, eftersom det tar tid att bygga upp såväl kunskap som förtroende. 
 Det är också mycket viktigt att huvudmannen för varje upp- handlingsförfarande och i kvalitetsuppföljning noggrant formulerar kriterier som inkluderar t.ex. tillgängliga och anpassade lokaler, 
 300 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 stödinsatser, specialpedagogisk lärarkompetens, planer för eventu- ell kompetensutveckling inom området. Detta gäller dock för all  
 sfi-verksamhet, 
  eftersom kännedom om funktionsnedsättningar kan framkomma under hela studietiden. 
 Utökad information och större kunskap 
 För att individer med funktionsnedsättning ska ha likvärdig tillgång till  
 sfi-studier 
  måste han/hon tidigt efter ankomst få information om funktionsnedsättningar, om särskilda rättigheter och om utbildningsrelaterade frågor. Att få tillgång till information är en förutsättning för att kunna ta ansvar för sin situation i ett nytt land. Att få sådan information är dock för det mesta svårare än för infödda svenskar i samma situation. Det finns flera funktionsned- sättningar som blir till ett kommunikationshandikapp när informa- tionen inte anpassas. Invandrare med exempelvis hörselskada, döv- het, synskada, tal- och språkstörningar eller dyslexi behöver särskilt tillrättalagd information för att inte språksvårigheter bli dubbelt handikappande. Även vid tolkade samtal är det vår erfarenhet att mycket information går förlorad, då individen kan ha svårigheter att ta till sig såväl begrepp som fakta. 
 I kapitel 10 beskriver vi kartläggningsprocessens olika samtal. Vissa myndigheter, kommuner och enskilda organisationer har utarbetat material kring olika funktionsnedsättningar som kan vara en utgångspunkt för att i dessa samtal ta upp till detta relaterade frågor. Vid våra kontakter med olika företrädare har dock behovet om information kring funktionsnedsättning och rättigheter till såväl  
 sfi-aktörer 
  som de studerande lyfts fram vid ett flertal tillfäl- len. Utredningen har ovan beskrivit hur ett stort antal studerande inte har kännedom om sin funktionsnedsättning och/eller om vad detta kan innebära för inlärningssituationen. Också många inom  
 sfi-verksamheten 
  saknar denna kunskap. För att öka möjligheterna till att såväl  
 sfi-aktörer 
  som studerande får bättre förutsättningar för en högkvalitativ utbildning som är anpassad till individens för- utsättningar och behov föreslår vi därför att följande material ut- arbetas. 
 Utredningen föreslår att Myndigheten för skolutveckling i sam- verkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andra- språk, Specialpedagogiska institutet samt Samarbetsorgan för etniska organisationer (SIOS) ska utarbeta informationsmaterial på 
 301 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 olika språk riktade till  
 sfi-studerande 
  som beskriver vanliga funk- tionsnedsättningar och till dem relaterade rättigheter. Även trau- marelaterade symptom, t.ex. PTSD ska beskrivas. Materialet bör även beskriva hur detta kan påverka inlärningsprocessen ur den studerandes perspektiv. Ett liknande material som kan användas av övriga berörda aktörer ska också utarbetas. 
 Utredningen har inom befintliga ramar inte haft möjlighet att besöka  
 sfi-verksamheter 
  i landet som riktas till studerande med funktionsnedsättningar och till studerande med traumarelatearde symptom vilket vi beklagar. Vi har dock vid kommunbesök och samtal blivit uppmärksammade på ett stort behov av erfarenhets- utbyte. Vi har tagit del av material som beskriver olika projekt, men utredningen och företrädare för verksamheterna i landet menar att det finns ett behov av ett mer samlat material som kan spridas i landet och bidra till ett gemensamt kunskapsbygge och nätverk. Vi föreslår därför att samma myndigheter som i förslaget ovan ska utarbeta ett kommentar- och referensmaterial som beskriver fram- gångsrika  
 sfi-verksamheter 
  riktade till dessa studerande. Materialet ska diskutera didaktiska utgångspunkter för sådana verksamheter. 
 Materialen bör kunna användas inom hela vuxenutbildningen, eftersom studerande och aktörer även inom grundläggande och kommunala vuxenutbildningen också är i behov av sådan informa- tion. 
 Att den specialpedagogiska kompetensen berörs i den nya lärar- utbildningen är välkommet, menar utredningen, men vill påpeka att få lärare även i framtiden kommer att behärska såväl svenska som andraspråk som specialpedagogik om inte den satsning som vi beskriver i kapitel 13 görs. I den vuxeninriktning som utredningen föreslår i samma kapitel ska ingå moment kring funktionsnedsätt- ningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. 
  
 11.5 
  
 Studerande med hörselnedsättning 
  
 Studerande med hörselnedsättning och utländsk bakgrund är en grupp som löper stor risk att hamna i ett ingenmansland mellan handikapp- och invandrarfrågor. Utredningen har mött flera stude- rande som först efter lång tid i  
 sfi-utbildning 
  insett att svårig- heterna att lära sig svenska har sin grund i en medfödd eller förvär- vad hörselsättning. Så här beskriver en man med hörselnedsättning 
 302 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 sin situation i  
 sfi-utbildningen 
  innan han började i speciell grupp för hörselskadade: 
 Sen börjar du sluta dig. Börjar undvika andra människor och undvika att prata med dem, för att inte höra hur de skrattar åt dig. Därför att du inte hör dem riktigt och du börjar prata om något helt annat, som du trodde att de pratade om. Du börjar gömma dig i dig själv, för att gömma ditt handikapp. Du börjar gömma dig i din ensamhet, utan kompisar och vänner. Du börjar undvika att gå i skolan och lära dig. 
 (Nedskrivet av Perry, hörselpedagog.) 
  
 11.5.1 
  
 Begrepp och omfattning 
  
 Hörselnedsättning kan variera från en lätt hörselnedsättning till total dövhet. Även tinnitus räknas som en hörselnedsättning. Skador kan finnas på ett eller båda öronen och vara förvärvade under fosterliv eller förlossning, medfödda, ärftliga eller uppkomna senare i livet. De kan bero på bristfällig läkarvård i hemlandet, krigsskador (antingen orsakat av starka ljud, t.ex. en explosion, eller av fysiska orsaker, t.ex. slag), bullerskador eller tortyrskador. 
 Hörselpedagoger som utredningen varit i kontakt med menar att det inte är befogat i en utbildningssituation att definiera eller sätta gränser för vad som ska anses berättiga till stödinsatser. Omfatt- ningen av och vilka stödinsatser som är befogade att ge inom utbildningen bör istället avgöras utifrån individens livssituation och förmågor, kognitiva och andra. En och samma nedsättning kan utgöra ett handikapp i inlärningssituationer för en person, men inte för en annan. 
 Individer som är döva går på specialskola för döva och lär sig teckenspråk, vilket innebär en speciell situation som utredningen tyvärr inte haft möjlighet att utreda. 
 Hörselskadades riksförbund, HRF, uppskattar att andelen hörselskadade bland studerande i sfi och svenska som andraspråk är mer än dubbelt så hög som andelen hörselskadade bland befolk- ningen i Sverige. HRF beräknar att var tredje studerande inom dessa kurser har någon form av hörselnedsättning och att många p.g.a. detta har svårigheter i sina studier. 
 Hörselpedagog Perry gjorde 1987 tillsammans med några kollegor en hörselundersökning (Norinder,  
 Elofson-Öhnander 
  1988) av studerande på grundläggande vuxenutbildningen i Göteborg. 478 studerande screentestades varav 31 hade etniskt svensk bakgrund. Som en jämförelse testades även 98 komvuxelever varav 24 hade en 
 303 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 annan etnisk bakgrund. Resultatet visade att ca 57 procent av de studerande på grundläggande nivå hade en hörförlust på 25 dB eller mer på minst ett öra. Bland komvuxstuderande hade 15 procent motsvarande hörförlust. Enligt Mejia och företrädare för SIOS finns ingen anledning att anta att förhållandena förändrats. 
 Det finns också skäl att anta att många individer aldrig påbörjar studier p.g.a. sin hörselnedsättning och därtill relaterade orsaker. Dessutom är det lärares och hörselpedagogers bestämda uppfatt- ning att många avbryter eller gör upprepade uppehåll i sina studier p.g.a. de svårigheter som hörselnedsättningen ger upphov till, speciellt om man inte får adekvat stöd. 
  
 11.5.2 
  
 Den studerande 
  
 Att vara hörselskadad innebär att ha en dold funktionsnedsättning. Detta innebär att nedsättningen även kan vara dold för den enskilde; man inser inte att man har en skada förrän man befinner sig i en utbildningssituation och t.ex. får svårt att uppfatta nyanser i det nya språket. En individ med hörselnedsättning kan ha klarat sig bra i kommunikation på sitt förstaspråk, men ha mycket svårt för att lära ett nytt språk. Detta kan bero på att man är mer känslig för störande ljud i omgivningen när man lyssnar på sitt andraspråk än när man lyssnar på sitt modersmål. Om man inte hör ett ord på sitt modersmål har man nämligen ofta övat upp strategier som innebär att man utifrån ledtrådar som t.ex. språklig förförståelse kan gissa vilket/vilka ord man inte hörde. På ett språk som man inte behärs- kar har man inte tillgång till sådana ledtrådar. 
 En hörselskada innebär oftast att man har svårare att uppfatta konsonanter än vokaler, och det svenska språket har många olika konsonantkombinationer och  
 -ljud. 
  Att lära sig ljud som inte finns i det egna språket och som man inte hör ordentligt är nästan omöj- ligt. 
  
 Sfi-studerande 
  med hörselnedsättning är en mycket heterogen grupp som skiljer sig åt i en mängd aspekter. Studerande med hörselnedsättning som uppkommit i barndomen, t.ex. av obehand- lade kroniska öroninflammationer, har oftast utvecklat olika strate- gier för att kompensera sin nedsättning och upplever att det sociala umgänget fungerar bra på förstaspråket. Studerande som arbetat länge i bullrig miljö är kanske inte sedan tidigare medveten om sin skada och får svårt att acceptera den. 
 304 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Många studerande har hörselnedsättning kombinerat med andra fysiska eller psykiska hinder för inlärning, t.ex. smärtor, koncent- rationssvårigheter eller traumarelaterade symptom efter tortyr eller krig. Gemensamt för de allra flesta är dock en känsla av utanför- skap och av dåligt självförtroende; man lär sig inte språket i den takt man känner att man borde och förstår inte varför. Man känner sig dum och vill inte vara till besvär. Av betydelse för inlärningen är också hur lätt man accepterar sin nedsättning och därmed viljan att berätta om det och acceptera olika hjälpmedel och stödinsatser. 
  
 11.5.3 
  
 Kartläggningen 
  
 Även om noggranna kartläggningssamtal genomförs är det enligt hörselpedagoger ovanligt att individen självmant berättar om sin hörselnedsättning i inledande samtal vid t.ex. antagning till sfi- utbildningen. Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och acceptera sin funktionsnedsättning. Många studerande skäms över sin nedsättning och inser kanske inte hur stor betydelse nedsättningen har i inlärningssituationer. Man hop- pas att man ska kunna lära sig språket ändå. Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och erkänna sin funk- tionsnedsättning. Som hörselskadad har man ofta en väl utvecklad strategi för att kompensera sina svårigheter och ibland också för att dölja dem. Det är därför extra viktigt att  
 sfi-läraren 
  har kunskap om dessa svårigheter och är lyhörd i den dagliga verksamheten. Följande kan vara tecken på hörselnedsättning: 
 Den studerande 
  
 gör små eller inga framsteg; studierna går sämre än man har anledning att förvänta sig, 
  
 har dåligt uttal och skriver bättre än han/hon talar, 
  
 har stor frånvaro eller upprepade avbrott eller studieuppehåll, 
  
 missförstår kommunikation, 
  
 verkar trött, spänd eller nervös, 
  
 har ofta ont i axlar, huvud, rygg eller är yr eller illamående, 
  
 är lättstörd och har svårt att koncentrera sig, 
  
 är lättirriterad och ibland aggressiv, 
  
 verkar mentalt frånvarande, ointresserad, lat, 
  
 är ensam på raster. 
  
 305 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Kartläggningens olika samtal bör också ta upp individens förutsätt- ningar för olika former av praktik samt olika studiebesök och besök. I bullriga miljöer med många människor kan studerande med hörselnedsättning få mycket svårt att kommunicera. 
  
 11.5.4 
  
 Utbildningen 
  
 Det är inte möjligt och heller inte nödvändigt att alla som hör dåligt erbjuds plats i särskild hörselgrupp. Det är istället så att olika hörselnedsättningar kräver olika åtgärder. 
 För vissa studerande med liten nedsättning kan enkla åtgärder vara tillräckliga. Exempel på detta är att läraren alltid talar vänd mot de studerande, att läraren upprepar vad de andra studerande säger samt en möblering som ger möjlighet till munavläsning. För de flesta är det dock avgörande för studieframgången att man får till- gång till en anpassad klassrumsmiljö. Det är utbildningsanordnar- nas ansvar att garantera en god ljudmiljö i undervisningslokaler och sociala utrymmen. Lokaler kan anpassas för hörselskadade genom s.k. bullersanering. Då dämpas ljud från t.ex. steg, ventilation, apparater, trafik och ljud från angränsande rum och rumsakustiken görs fri från ekon och resonanser. 
 Även då klassrum är bullersanerade kan ljudmiljön ställa till pro- blem för den hörselskadade. Hörselskadade pendlar ofta mellan att höra och inte höra och även mindre störningar i ljudmiljön som t.ex. ett tillfälligt störande prassel, en stol som skrapar mot golvet eller prat och skratt medför att den studerande får svårigheter att uppfatta vad som sägs. Detta beror på att ett hörselskadat öra inte kan selektera bort på samma sätt som ett icke hörselskadat öra kan. 
 Stora klasser medför ökad risk för en bullrig miljö och likaså att det pågår flera grupparbeten i ett och samma rum. Samtal där flera personer deltar samtidigt är vanskliga att hantera för många hörsel- skadade och det är därför viktigt att klassen är liten och att grupparbeten sker i flera olika rum. 
 Personer med hörselnedsättning kan ha nytta av lärares och kurskamraters tal i klassrummet förstärks genom mikrofon och inbyggd högtalare. Den hörselskadade kan också behöva en hör- apparat, men en sådan räcker inte som enda lösning för att uppfatta samtal. En hörapparat förstärker alla ljud, även störande ljud, vilket bidrar till att maskera talljudet. 
 306 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Ovan beskrivna lärandesituation med t.ex. hjälpmedel upplevs på olika sätt av olika individer. Vissa studerande upplever det som pin- samt och till och med som kränkande att synliga insatser görs och att hörselnedsättningen därmed uppmärksammas även av kurskam- raterna. Andra accepterar hjälpmedlen och upplever en lättnad att få förutsättningar till effektiva studier. Samtliga ska dock erbjudas adekvata hjälpmedel. 
 Oavsett om man har hjälpmedel eller inte är det mycket ansträngande att följa med i samtal och i lärandesituationer när man inte kan höra helt och hållet. Ansträngningen medför trötthet och muskelanspänning, vilket leder till koncentrationssvårigheter. Detta påverkar också samspelet med andra studerande utanför klassrumsmiljön. För individer med hörselnedsättning kan det vara svårt delta i samtal på raster. 
 Personer med omfattande hörselnedsättning kan emellertid behöva studera i särskilda hörselgrupper där undervisning och utrustning kan anpassas mer långtgående av lärare med adekvat utbildning och erfarenhet. Av utredningens kontakter med lärare och hörselpedagoger framgår att så gott som samtliga studerande som kommer från en vanlig  
 sfi-grupp 
  till en hörselgrupp upplever en dramatisk förbättring av sin studiesituation. 
  
 Sfi-läraren 
  behöver kunskap om hur utbildningen konkret bör anpassas till de studerande samt om de hjälpmedel och den miljö som är nödvändiga för denna grupp. Denna kunskap finns hos Specialpedagogiska institutet som har till uppgift att ge stöd och råd. 
 Nationellt centrum för svenska som andraspråk och Hörselska- dades riksförbund håller under hösten 2003 på att utarbeta infor- mationsmaterial riktat till kommunernas utbildningsansvariga och kommer även att utarbeta material till andra  
 sfi-aktörer. 
  
 11.5.5 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Kommunen ska erbjuda samtliga  
 sfi-studerande 
  hörselscreening senast inom tre månader från påbörjade studier. 
 Utredningen har ovan beskrivit att en mycket stor andel, kanske upp mot en tredjedel, av de  
 sfi-studerande 
  har någon form av 
 307 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 hörselnedsättning och att detta medför stora konsekvenser för förmågan att tillgodogöra sig utbildningen. Vi har tagit del av många  
 sfi-studerandes 
  erfarenheter av hur hörselnedsättningen inte uppmärksammats av olika anledningar eller att huvudmannen inte vidtagit adekvata åtgärder. Studerande har därför inte fått tillräck- liga förutsättningar att nå ett gott studieresultat och övriga mål. Vi erfar också att mycket få kommuner i dagsläget erbjuder hörsel- undersökning i samband med antagning eller under utbildningens gång. 
 En förutsättning för att individen ska få det stöd i form av anpassning och hjälpmedel som behövs, är att individen och läraren kommer till insikt om att problemen finns. Utredningen bedömer att en hörselscreening avsevärt skulle förbättra många  
 sfi-studeran- 
  des möjligheter att tillgodogöras sig en  
 sfi-utbildning 
  och därmed förkorta tiden i utbildning. Vi föreslår därför att varje kommun ska erbjuda samtliga  
 sfi-studerande 
  hörselscreening senast inom tre månader från påbörjade studier. Vid behov kan kommuner och regioner samarbeta för att utnyttja resurserna för detta effektivare. 
 Hörselscreening innebär ett snabbt och enkelt hörseltest som tar cirka tio minuter och kan utföras av sköterska eller hörselombud. Testet görs med en screeningaudiometer. Portabla audiometrar finns idag ofta hos skolhälsovården och skulle kunna hyras eller lånas ut till vuxenutbildningen. För att göra ett sådant test krävs endast en kortare utbildning på cirka två dagar, som kan ges av landstingets hörselvård eller av andra hörselombud. Ett screening- test som ger indikation på nedsatt hörsel behöver dock följas upp hos landstingets hörselvård, där hörseln kan mätas noggrannare och hörselnedsättningen diagnostiseras. 
 Kommunen och  
 sfi-anordnaren 
  bör också betänka att det är vik- tigt att även noga följa upp de individer som har en konstaterad hörskelskada och som har fått hörapparat för att bedöma om ska- dan har förvärrats och/eller om inlärningssituationen förbättrats. Utredningen erfar att hörapparaterna långt ifrån alltid används eller används på rätt sätt och i tillräcklig omfattning. 
 Om kommunen/anordnaren bedömer att man har möjligheter att erbjuda hörselscreening till samtliga i en  
 sfi-grupp 
  får detta positiva följder för de i gruppen med hörselnedsättning, då detta är ett sätt att avdramatisera funktionshindret och bidrar till en större förståelse och därmed till tryggare miljö i gruppen. 
 Enligt hörselpedagoger återfinns  
 sfi-studerande 
  som har hörsel- nedsättning oftast i gruppen kortutbildade. Det innebär att de ofta 
 308 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 har rätt även att studera inom grundläggande vuxenutbildning. Att konstatera eventuella hörselskador under  
 sfi-utbildningen 
  medför därför att individen får ökade förutsättningar att klara studier även på grundläggande nivå, inom en utbildning där den studerande dessutom har ett begränsat antal veckor med studiestöd till sitt förfogande. Även Skolverket (2003e) konstaterar i sin studie av alfabetisering inom åtta kommuner att syn- och hörselkontroll är en betydelsefull faktor för att utbildningen ska få hög kvalitet och leda till goda resultat. 
 Det finns alltså ett stort behov av extra insatser för hörsel- skadade studerande. En målmedveten satsning på ändamålsenliga lokaler, kunskaper hos studerande och  
 sfi-aktörer 
  kombinerat med hörselscreening skulle leda till stora besparingar när det gäller de studerandes studiegång och för samhällsekonomin. För  
 sfi-stude- 
  rande med hörselnedsättning vore en sådan satsning ovärderlig. 
 Utredningen hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4). 
  
 11.6 
  
 Studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi 
  
 Att lära sig ett andraspråk i vuxen ålder kräver stort arbete av alla studerande. För individer som har läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi fordras ett än större arbete. 
 Att ha sådana svårigheter påverkar dock inte automatiskt den roll man kan spela i samhälls- och arbetsliv. Det gäller istället för dessa individer att lära sig att utnyttja sin kreativitet och intelligens genom att hantera och kompensera sin funktionsnedsättning, trots en många gånger oförstående omgivningen. Dyslexi finns troligtvis inom alla begåvningsnivåer och dyslektiker utvecklar i många fall egna strategier på ett kreativt sätt och lär sig utnyttja sina starka sidor för att kompensera sin bristande läs- och/eller skrivförmåga. 
 Det finns många underliggande orsaker som kan förklara varför en individ misslyckas i sin läs- och skrivinlärning. Givetvis spelar individens kognitiva förmåga en avgörande roll. Andra viktiga påverkansfaktorer är inlärningsmiljön, hemmiljön, motivationen och att ha haft bristfällig skolgång på grund av t.ex. sjukdom. Men det kan också finnas neurologiska förklaringsgrunder, skillnader i hjärnans struktur, som påverkar sättet att processa information. 
 309 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 11.6.1 
  
 Begreppet dyslexi 
  
 Att fastställa och diagnostisera dyslexi får konsekvenser för indivi- den, eftersom dyslexi är klassat som en funktionsnedsättning och medför rättigheter till bland annat hjälpmedel, speciellt anpassat nationellt prov och stöd. Dyslexi undersöks och diagnostiseras av olika yrkeskategorier: neurologer, psykologer, logopeder, lingvister och pedagoger, men det finns ingen allmänt erkänd definition av dyslexi och vad vi förstår är inte alla bakomliggande faktorer till dyslexi helt utredda. Utredningen presenterar nedan tre olika defi- nitioner i syfte att försöka ge en bild av såväl funktionsnedsätt- ningen som konsekvenser och därmed av den situation som en sfi- studerande med dyslexi kan befinna sig i. 
 The International Dyslexia Association, IDA (2002) innefattar i sin definition såväl den fonologiska hypotesen - att dyslexi har sin grund i en svikt i det fonologiska systemet i hjärnan - som möjliga följder av nedsättningen: 
 Dyslexia is a specific learning disability that is neurological in origin. It Clark by difficulties with accurate and/or fluent word recog- nition and by poor spelling and decoding abilities. Tran difficulties typically result from a deficit in the phonological component of langu- age that is often unexpected in relation to other cognitive abilities and the provision of effective classroom instruction. Secondary conse- quences may include problems in reading comprehension and Stuart that can impede growth of vocabulary and back- ground knowledge. 
 Sampson (2002) förslår en definition som fokuserar följderna och introducerar tanken på en möjlig skillnad mellan olika språk: 
 Dyslexi är en specifik svårighet att tillägna sig läs- och skrivfärdigheter //, vilken kan orsakas av en kombination av bristande fonologiska, visuella och auditiva processer. Problem med ordmobilisering eller med processhastigheten kan också förekomma. Sättet på vilket dyslexi manifesterar sig hos olika individer beror inte bara på individuella kog- nitiva skillnader utan också på det språk som används. 
 Høijen och Contreras (1991) beskriver följder, introducerar frågan om dyslexi är ärftligt och förtydligar att dyslexi inte kan botas utan kvarstår även om individen kan lära sig hantera och kompen- sera följderna: 
 Dyslexi är en störning i vissa språkliga funktioner som är av betydelse för att kunna utnyttja textens principer vid kodning av språket. Stör- ningen ger sig i första hand till känna som svårigheter att automatiskt 
 310 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 ordavkodning vid läsning. Störningen kommer också tydligt fram i bristfällig stavning. Den dyslektiska störningen går i regel igen i familjen, och man kan anta att en genetisk disposition finns i botten. Karakteristiskt för dyslexi är också att störningen är bestående. Även om läsandet ibland kan vara acceptabelt fortsätter ofta problemen med stavning. 
 Ovanstående citat är alltså avsedda att ge en bild av dyslexi och vilka följderna kan bli i en studiesituation. I resonemangen nedan resonerar vi dock kring läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi, eftersom vi anser, med stöd i styrdokumenten, att samtliga indivi- der med dessa svårigheter har rätt till adekvat stöd inom utbild- ningen. 
  
 11.6.2 
  
 De studerande 
  
 Sfi-studerande 
  med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi kan se mycket olika ut. Det finns individer som har haft stora svårigheter under sin skolgång p.g.a. sin funktionsnedsättning utan att ha fått detta utrett. Ofta har individen då blivit ansedd som mindre begå- vad. Det finns också individer som aldrig har haft möjlighet/anled- ning att lära sig läsa och skriva och därför inte vet om sin funk- tionsnedsättning utan först i en omgivning med stora krav på läs- och skrivfärdigheter blir uppmärksammade på detta. Det finns också de som är väl medvetna om sin funktionsnedsättning, som har blivit diagnostiserade och fått stöd i sitt hemland. Slutligen finns också de som har måttliga svårigheter med sin läsning och skrivning och som med adekvat stöd klarar sina studier väl. 
 De studerandes attityd till att ha läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi varierar utifrån ovanstående situation, kultur och individ. Dock är det vanligt bland människor med läs- och skrivproblema- tik med tankar som något är fel med mig, jag är dum. För dessa individer utgör arbetet med att återvinna sitt självförtroende en stor del av det stöd som behövs. Det är mycket viktigt att såväl utredare som undervisande pedagoger är väl medvetna om vikten av att stärka individernas självförtroende, att utredare och pedagoger har goda kunskaper om specialpedagogiska åtgärder och material som finns för såväl träning som kompensation. 
 Mot ovan beskrivna bakgrund är det förståeligt att det inte finns säkra uppgifter på hur många som har läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi, än mindre hur många invandrare som har dessa svårigheter. 
 311 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Generellt sett räknar man dock med att cirka  
 5–8 
  procent av befolkningen har dyslexi, mestadels män. Hawkins skriver i en artikel (2002) att man skulle kunna räkna med att ungefär 50 000 invandrare har dyslektisk disposition i Sverige. 
  
 11.6.3 
  
 Utredning och kartläggning 
  
 En särskild svårighet uppkommer vid försök till att ställa diagnosen dyslexi, eftersom de testinstrument/utredningsmaterial som finns tillgängliga är gjorda efter västerländska förhållanden och utifrån latinskt alfabet. Optimalt bör naturligtvis sådant test ske på hem- språket, vilket blir omöjligt för alla de modersmål som finns i lan- det. 
 Enligt Estrada (2002) har få studier hittills tagit upp dyslexi- problematiken i kombination med flerspråkighet eller svårigheter att lära sig ett främmande språk. Estrada menar också att få forskare har behandlat vuxnas villkor överhuvudtaget och att än färre har beskrivit situationen för vuxna som kommer till ett nytt land och där ska lära sig läsa och skriva. 
 Inom sin doktorsavhandling i psykologi utvecklade Miller- Guron (2002b) ett fonologiskt utredningsmaterial som användes på barn med både svenska som modersmål och som andraspråk. Studien visar, att givet att eleven med svenska som andraspråk har vistats i Sverige i två till tre år, kan båda elevgrupperna utredas med dessa speciellt anpassade fonologiska test. Dessa test är dock inte utprovade för nyanlända vuxna andraspråkslärare. 
  
 Miller-Guron 
  visar också att det finns individer som har lärt sig läsa och skriva bättre på engelska än på svenska trots att svenska är deras förstaspråk. Detta utmanar föreställningen att dyslektiker som har svårigheter på sitt förstaspråk också måste ha dessa svårig- heter på sitt andraspråk. Det antyder dessutom att det i andra fall kan finnas individer som inte visar några tecken på dyslexi vid läs- och skrivinlärningen på förstaspråket men som kan ha dyslexirela- terade svårigheter när de försöker lära sig ett andraspråk. 
 Ännu en svårighet för att fastställa eventuell dyslexi är att det inte finns några regler för vem som har rätt att ställa diagnosen i landet, även om HSV utfärdar en lista över vilka som får ge intyg för högskoleprov för dyslektiker. 
 Samtal med en erfaren pedagog om tidigare skolgång kan i nor- malfallet avslöja mycket och utredningen hänvisar till den kart- 
 312 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 läggningsprocess som vi beskriver i kapitel 10. Upprepade samtal utifrån iakttagelser och underlag är ofta nödvändiga, då det för såväl lärare som studerande kan vara en lång process att vilja berätta och inse vad svårigheterna beror på. En modersmålslärare som kan bedöma färdigheterna på förstaspråket är till stor hjälp. 
  
 11.6.4 
  
 Behov av kompetenser 
  
 För den enskilda läraren, speciellt utan adekvat utbildning, kan det många gånger vara svårt att se vad den studerandes läs- och skriv- svårigheter beror på; att avgöra om svårigheterna beror på kort skolbakgrund, om de har psykosociala orsaker, om individen har allmänna läs- och skrivsvårigheter eller om det handlar om dyslexi. Dyslexi  
 är  
 ju inte läs- och skrivsvårigheter, men manifesteras som detta. 
 För att studerande med läs- och skrivsvårigheter ska få en opti- mal inlärningssituation fordras generellt sett tillgång till flera lärare med olika kompetenser som kan rådgöra om insatser. Lärare med andraspråkskompetens behövs för inlärningen av andraspråket och för att t.ex. kunna se om svårigheterna i svenska härrör sig till förstaspråket eller har andra grunder. En specialpedagog behövs för att utveckla den fonologiska medvetenheten och för utvecklandet av strategier för att kompensera funktionsnedsättningen. Dess- utom kan en logoped eller hörselpedagog behövas för arbete med var och hur språkljuden bildas. 
 I större kommuner finns ibland möjlighet till kunskaps- och erfa- renhetsutbyte mellan lärare som arbetar med studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi. För  
 sfi-lärare 
  i mindre kommuner och/eller utan kompetens i dessa frågor är situationen svårare. Ovan har vi beskrivit möjliga vägar att få råd och stöd i frågor som berör funktionsnedsättning generellt. Dessutom samordnar Natio- nellt centrum för sfi och svenska som andraspråk ett nätverk kring läs- och skrivsvårigheter/dyslexi hos vuxna invandrare. Syftet med nätverksträffarna är i första hand att vara ett erfarenhets- och dis- kussionsforum för lärare. 
 Utredningen föreslår också i avsnitt 11.4 informationsmaterial riktade till såväl  
 sfi-aktörer 
  som till studerande samt ett material med exempel på  
 sfi-verksamheter 
  riktade mot bland annat stude- rande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi. 
 313 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 11.6.5 
  
 Tecken på läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi 
  
 Läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi framkommer sällan vid inledande samtal vid t.ex. antagning till  
 sfi-utbildningen. 
  Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och erkänna sin funktionsnedsättning och många har ofta en väl utvecklad strategi för att kompensera sina svårigheter och ibland också för att dölja dem. Det är därför extra viktigt att  
 sfi-läraren 
  har kunskap om dessa svårigheter och är lyhörd i den dagliga verksamheten. Följande kan vara tecken på läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi: 
 Allmänna tecken kan vara att den studerande: 
  
 lär sig språket långsammare än man har anledning att förvänta sig, 
  
 har hög muntlig språkfärdighet, men har svårt att läsa och skriva, 
  
 mår psykiskt och fysiskt dåligt, 
  
 är ljud- och rörelsekänslig; har svårt att koncentrera sig, 
  
 har svårt att passa tider, 
  
 har svårt med självstudier, 
  
 undviker situationer som kräver läsning och skrivning, 
  
 har dåliga erfarenheter av tidigare skolgång och dåliga betyg. 
  
 Läsningen kan vara långsam, trevande och knagglig. Kanske följer läsaren texten med fingret och har svårt att följa eller komma in på rätt rad. Snabb och otydlig läsning som leder till att läsaren kommer av sig och gissar samt. Att den studerande blir fort trött av att läsa och får huvudvärk eller ont i ögonen är också tecken på svårigheter liksom att läsförståelsen är sämre än hörförståelsen. 
 Studerande med läs- och skrivsvårigheter har ofta en svårläst handstil och skrivningen är ofta långsam med pennan hårt tryckt mot pappret. Andra tecken kan vara att små ord, ändelser och bok- stäver i slutet av ord tappas bort jämte en allmänt osäker stavning. Sammanblandning av bokstäver som liknar varandra, antingen de som ser ungefär likadana ut, t.ex. b/d/p, eller de som låter ungefär likadant, t.ex. d/t, b/p är också vanligt. Dessa studerande har också ofta svårigheter att anteckna och skriva av från tavla, overhead etc. 
 314 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 11.6.6 
  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 Vi har i avsnittet försökt ge en bild av förhållanden för  
 sfi-stude- 
  rande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi. Att finna vägar till en individanpassad utbildning kombinerad med lämpliga övriga aktiviteter och stödinsatser bör vara det främsta syftet med en kartläggning. Det är viktigt att hantera diagnostisering med stor varsamhet och att känna till att dyslexi i många fall är svårdiagnos- tiserat. Istället för att ensidigt fokusera på diagnosen dyslexi bör utbildningen alltså ta ansvar för att samtliga studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi får adekvat stöd. 
 Det är mycket viktigt att såväl utredare som undervisande peda- goger är väl medvetna om vikten av att stärka individernas själv- förtroende, att utredare och pedagoger har goda kunskaper om specialpedagogiska åtgärder och material som finns för såväl trä- ning som kompensation. 
 Utredningen hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4). 
  
 11.7 
  
 Studerande med följdverkningar efter trauma, t.ex. PTSD 
  
 Människor som utsätts för förtryck, krig och tortyr skadas ofta på ett djupgående och långvarigt sätt. Skadorna tar sig uttryck i såväl kroppsligt som psykiskt upplevda symptom, men också i en för- sämrad förmåga att kommunicera med omgivningen. Individer med sådan bakgrund har naturligtvis svårt att tillgodogöra sig en reguljär  
 sfi-utbildning, 
  men utredningen menar att individer som har inlär- ningssvårigheter p.g.a. traumatiska upplevelser måste kunna få en anpassad utbildning inom ramen för sfi. 
  
 11.7.1 
  
 Begrepp och omfattning 
  
 Begreppet trauma används i flera sammanhang. Inom psykolo- gin/psykiatrin betecknar det något som medför att individen utsätts för en stark och åtminstone temporärt skadlig psykisk påfrestning. Det posttraumatiska stressyndromet förkortat PTSD (eng.) eller PTSS är en specifik sjukdomsentitet med särskilda dia- gnostiska kriterier. Det ses efter direkta eller indirekta extremt svåra upplevelser och är ofta förekommande hos individer som har 
 315 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 varit utsatta för t.ex. krig, tortyr, våldtäkter och svåra olycksfall. Det kännetecknas bl.a. av att de svårt traumatiska händelserna på olika sätt återupplevs och att individen undviker allt som kan påminna om traumat samt har en ökad inre spänning. Detta medför många symptom som leder till svårigheter i samband med bl.a. en  
 sfi-utbildning. 
  Utanför den  
 medicinsk-psykologiska 
  sfären används uttrycket PTSD ofta i en vidare, inte strikt diagnostisk, bemärkelse för att sammanfattande beteckna olika slag av följdverkningar av krig, tortyr, och flykt. Många  
 sfi-studerande 
  kan vara svårt trauma- tiserade utan att förete alla diagnostiska kriterier för PTSD, men ha ett fullt jämförbart behov av särskilt hänsynstagande och stöd under  
 sfi-utbildningen. 
  
 Utredningen kommer i detta avsnitt inte att enbart fokusera på studerande med specifikt definierad PTSD. Vi vill istället beskriva situationen inom sfi för en större grupp individer som har svårig- heter att såväl delta i som att tillgodogöra sig utbildningen i olika hög grad p.g.a. traumarelaterade symptom orsakade av förtryck, krig eller tortyr. Ur ett  
 sfi-perspektiv 
  är diagnosen av underordnad betydelse, eftersom samtliga studerande som har sådana symptom, inte enbart de som har fått diagnosen PTSD, ska få det särskilda stöd som de vid behov har rätt till. 
 Det är mycket svårt att beskriva hur många individer som har inlärningssvårigheter p.g.a. traumatiska upplevelser. Uppgifterna om andelen flyktingar i Sverige som har PTSD varierar mellan 10– 40 procent (Kantt  
 1-2/98, 
  SOU 98:139, Søndergaard 2003). Ande- len individer som inte har konstaterad PTSD, men som lever med följdverkningar av tortyr och/eller traumaskador är dock avsevärt högre och det finns fog för att anta att det i varje  
 sfi-grupp 
  finns ett flertal studerande med sådana symptom. 
  
 11.7.2 
  
 Kartläggning och samtal 
  
 Handläggare på socialtjänst, flyktingmottagning eller lärare som arbetar med antagning till sfi har eller får ibland tidigt kännedom om de individer som har haft svåra traumatiska upplevelser. Ibland anser man att individen ska rehabiliteras först, innan han eller hon är redo för studier. Naturligtvis måste detta avgöras från individ till individ, men flera aktörer har framhållit till utredningen att utbildningen i de allra flesta fall ökar möjligheterna till rehabiliter- ing. Problemet ligger istället i att kommunerna ofta inte kan 
 316 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 erbjuda en utbildning som tar hänsyn till dessa individers behov och förutsättningar (se nedan). Detta medför att individerna antingen inte alls får tillgång till  
 sfi-utbildning 
  eller att de erbjuds en utbildning där de inte får förutsättningar till goda studieresultat, vilket minskar möjligheterna till rehabilitering och ökar risken för utslagning. 
 I det s.k. hälsosamtal som flyktingen erbjudits under asyltiden och i de samtal som görs inför upprättande av olika individuella planer (se kapitel 10) framkommer långt ifrån alltid att individen har traumarelaterade symptom som kan påverka inlärningen. Detta kan ha flera anledningar och utredningen vill här betona den lyhördhet och kunskap som är nödvändig i samtal med dessa indi- vider. 
 En anledning till att den studerande inte berättar om sina upple- velser och svårigheter är att individer som har traumarelaterade symptom har stora svårigheter att verbalisera de traumatiska hän- delserna. Dels för att ord inte räcker till för att beskriva fasorna, men också för att traumatisk stress påverkar de delar av hjärnan som processar det muntliga berättandet. En försämrad förmåga till kommunikation med omgivningen, även på modersmålet, är ofta förekommande. 
 En annan anledning är att individer med traumarelaterade symptom är överkänsliga för allt som kan upplevas som hot och kränkning. Ett kartläggningssamtal där man uppmanas att berätta om vad man gjort tidigare kan upplevas som ett personligt ifråga- sättande och dessutom påminna om förhörs- och tortyrupplevelser. Individen kan också avstå från att berätta p.g.a. en vilja att bespara sin samtalspartner de hemska upplevelserna eller p.g.a. den skam, skuldkänsla och förnedring man kan känna över att ha blivit utsatt. 
 Oviljan/oförmågan att berätta kan också bero på en reell rädsla för repressalier riktade mot den egna personen eller mot anhöriga i Sverige eller i hemlandet. Den politiska bakgrunden bör inte förbi- ses; inom vissa grupper pågår en politisk kamp vilket t.ex. kan medföra att man inte, allra minst via en tolk från samma land, vill berätta om sin bakgrund. 
 Det är dessutom viktigt att berörda  
 sfi-aktörer 
  känner till de tecken på traumarelaterade symptom som beskrivs nedan; att en studerande som blivit utsatta för tortyr under samtalets gång t.ex. kan bli påverkad av en mängd saker i lokalen och dess omgivning, vilket kan medföra att kommunikationen misslyckas. 
 317 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Ovan beskrivna förhållanden bidrar till att svårigheterna alltför ofta identifieras vid en sen tidpunkt när den studerande redan tillbringat lång tid i utbildning utan studieframgång och kanske gjort upprepade avbrott eller studieuppehåll. 
 Traumarelaterade symptom kan uppkomma och/eller åter- komma efter lång period av psykisk och fysisk hälsa och även efter behandling. Det är alltså inte ovanligt att studerande kan förefalla må bra och ha framgång i studierna under en period, men att en ny upplevelse som t.ex. ett ljud, en doft eller en persons ansiktsdrag återaktiverar de tidigare traumatiska upplevelserna och orsakar en förnyad stressreaktion och därmed direkta inlärningssvårigheter. 
 Att följdverkningarna plötsligt kan uppkomma, återkomma och avta innebär också att individer som har behov av särskilt anpassad  
 sfi-utbildning 
  och rehabiliteringsinsatser efter ett par år (eller ibland kortare tid) kan ha återfått sin fulla studie- och arbetsför- måga. De aktörer som deltar i kartläggningsprocessen bör därför vara medvetna om att t.ex. en förtidspensionering ofta inte är av godo för individen i ett längre perspektiv. 
 Många individer som haft krigs- och/eller tortyrupplevelser kan fungera bra i reguljära  
 sfi-grupper, 
  medan andra behöver studera i grupper där utbildningen är speciellt anpassad. Vilken grupp som passar individen kan alltså variera över tid, och byten av grupp bör därför vara möjligt. P.g.a. svårigheter i kontakter med lärare och klasskamrater kan dessa individer också oftare än andra behöva byta grupp, eftersom dessa sociala svårigheter kan ha sin grund i krigs- och/eller tortyrupplevelser; en studerande som inte fungerar bra i en grupp där en klasskamrat upplevs som ett hot kan fungera bra i en annan grupp. För såväl byte av grupp som inplacering i grupper med speciellt anpassad undervisning är det dock viktigt att deltagandet bygger på frivillighet och en insikt i varför man erbjuds sådan grupp och att byte av grupp inte görs utan noggrant över- vägande. En studerande som har traumarelaterade symptom bör dock inte avtvingas detaljerade förklaringar till varför man vill byta grupp eftersom man dels kan ha svårt att verbalisera anledningen och dels för att ett sådant förhör kan påminna om tidigare upp- levelser. 
 318 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 11.7.3 
  
 Traumarelaterade symptom 
  
 I kartläggningsprocessen framkommer inte alltid att den stude- rande har traumarelaterade symptom. Det är därför avgörande att läraren är lyhörd för följande tecken i den dagliga verksamheten. 
 Studerande som har traumarelaterade symptom kan vara utåtage- rande, men även den tysta, skötsamma eleven kan bära på en djup traumatisering. Utmärkande är dock ofta att dessa studerande kan ha svårt att lita på människor; att göra nya bekantskaper. Man kan ha svårigheter att vistas i större grupper och, som beskrivits ovan, svårigheter att delta i intervjusituationer. 
 Följderna av traumatiska upplevelser kan yttra sig såväl i olika kroppsliga symptom som i en rad förändringar i beteendet, av vilka en del i hög grad försvårar språkinlärning. Det är t.ex. mycket van- ligt med syn- och hörselnedsättningar p.g.a. tortyr och krigsupple- velser. 
 Andra följdverkningar är sömnproblem, koncentrations- och minnessvårigheter. Detta kan yttra sig som stunder när man inte vet vart man är på väg när man sitter på bussen eller att man glöm- mer de nya ord man nyss kunde. Sådan glömska kan vara olika stark under olika tidpunkter och kan t.ex. plötsligt förvärras vid dåliga nyheter från hemlandet. Den studerande blir p.g.a. sådan glömska kanske uppfattad som nonchalant och slarvig, men kämpar för att överhuvudtaget få tillvaron att fungera och för att klara av att ta sig till skolan och utföra sina uppgifter där. Man kan vara mycket ambitiös och ändå ha svårt att klara studierna då hela tillva- ron upplevs som kaotisk. 
 För studerande som har traumarelaterade symptom kan händel- ser som för andra inte betyder något utlösa starka reaktioner. Det kan handla om ljud, ord eller dofter som väcker oönskade minnen till liv. Det kan vara allt ifrån lärarens frågor om varför man kom- mer för sent (man har sovit dåligt p.g.a. hemska mardrömmar) till att man inte kan sitta på en viss plats i rummet (vill ha flyktvägen fri), att man mår dåligt då en klasskamrat tuggar tuggummi (det gjorde fångvaktaren), en dörr som slår igen p.g.a. korsdrag (som dörren gjorde när man blev förd till skenavrättning) eller ljud av plötsligt inbromsande bilar (påminner om när man blev gripen). 
 Det är också vanligt med s.k. flash backs; dvs. hallucinatoriska återupplevanden då den studerande är mentalt borta en kortare stund då han/hon återupplever en traumasituation och därefter plötsligt återkommer till verkligheten. 
 319 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Även följande tecken kan finnas: 
  
 Inlärningen går långsammare än man har anledning att för- moda, 
  
 rapsodisk och stor frånvaro, upprepade avbrott/studieuppehåll, 
  
 irritabilitet, benägenhet för aggressiva utbrott, 
  
 dålig självkänsla, 
  
 fysiska tecken på tortyr; t.ex. dålig tandstatus, hörselskada, svårt att sitta, 
  
 rastlöshet, oro. 
  
 Det är viktigt att uppmärksamma att inte enbart flyktingar har traumarelaterade symptom; även anhöriga till flyktingar kan ha lik- nande symptom som utlösts av förtryck, krig och/eller tortyr. 
  
 11.7.4 
  
 Helhetssyn, professionalism och kontinuitet 
  
 Frågan om studerande som har traumarelaterade symptom ska stu- dera i reguljära  
 sfi-grupper 
  eller i grupper med speciellt anpassad verksamhet måste avgöras gemensamt av individen och utbild- ningsansvariga. Målen för undervisningen enligt kursplanen ska dock vara desamma som för övrig  
 sfi-utbildning. 
  Utredningen föreslår dock att samma bedömningsgrunder som idag gäller för betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial  
 särvux-utbildning 
  (se 11.4) ska gälla även sfi. Detta skulle ge lära- ren möjlighet att bortse från vissa betygskriterier i de särskilda fall där t.ex. en funktionsnedsättning eller andra personliga förhållan- den som inte är av tillfällig natur och som utgör ett direkt hinder för eleven att uppfylla kraven för ett visst kriterium försvårar för den studerande att uppnå de kunskaper som kriterierna beskriver. 
 Utredningen menar att varje kommun ständigt bör ha en bered- skap för att utforma möjligheter för studerande som har trauma- relaterade symptom att få särskilt stöd inom den reguljära verk- samheten. För att stödja individen kan man bl.a. iaktta det som beskrivits ovan samt de krav som nedan ställs på en särskilt anpas- sad utbildning i specialgrupp. I högre grad bör dock sådana speci- ella grupper utgöra en ordinarie del av verksamheten, eftersom antalet studerande med sådana svårigheter är stort. För många av dessa studerande är en sådan grupp enda möjligheten att tillgodo- göra sig utbildningen. 
 320 
  
 SOU 2003:77 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 Vi har inom utredningens ramar inte kunnat efterhöra kommu- nernas åsikter i denna fråga, men kantt, Kansliet för tortyr- och traumaskadade, skickade 1997 ut en enkät till  
 sfi-ansvariga 
  i samt- liga landets kommuner (tidskriften kantt nr  
 1-2/98, 
  s 11). Man frå- gade om kommunen erbjöd alternativ undervisning i mindre grupp för individer som man visste eller misstänkte hade varit utsatta för tortyr, koncentrationsläger, krig eller andra svåra traumatiska upp- levelser. kantt frågade också om kommunen såg behov av sådan undervisning i kommunen. Svar inkom från 101  
 sfi-ansvariga. 
  Av dessa uppgav 18  
 sfi-anordnare 
  att de hade eller hade haft special- grupper och 19 att de inte hade, men såg ett klart behov av sådan. 12  
 sfi-anordnare 
  hade inte specialgrupper, men placerade stude- rande i behov av särskilt stöd i mindre grupper. Hälften av kom- munerna erbjöd ingen specialundervisning och ansåg att sådan inte behövdes, vilket utredningen anser anmärkningsvärt och troligen tyder på en okunskap om de studerande. 
 Vad utredningen erfar bedrivs särskilt anpassad utbildning i specialgrupp i princip enbart i storkommunerna som under de senaste åren dock har präglats av bristande kontinuitet på grund av upphandling och omorganisationer. Kommunens förutsättningar har naturligtvis stor betydelse, men vissa grundläggande krav bör ändå ställas på sådan speciellt anpassad verksamhet. En  
 sfi-utbild- 
  ning anpassad till studerande som har traumarelaterade symptom måste ges vidare resursramar ur flera perspektiv, t.ex. möjlighet att studera i mindre grupp, utbildningen förlagd till tider som passar de studerande, förståelse för frånvaro i perioder, handledning till lärarna. 
 Överhuvudtaget bör utbildningen ställa lagom krav på den studerande, så att studiesituationen inte upplevs som pressande och förvärrar tillståndet (Søndergaard 2002). Dagliga rutiner är viktiga; de hjälper till att strukturera och ge stadga åt en tillvaro som annars kan te sig ganska kaotisk och förvirrande. Det är viktigt att kunna komma till skolan varje dag och att man där gör saker på samma sätt. Generellt sett är trygghet och kontinuitet i verksamheten av särskilt stor betydelse för denna studerandegrupp. Byte av anord- nare, lärare, kontinuerlig intagning i gruppen o.dyl. måste därför alltid vägas mot risken för stora negativa följder. 
 Lokalerna bör vara anpassade till målgruppen och inte förläggas till t.ex. källarlokaler med få fönster eller invid tättrafikerad väg. En hemlik och lugn miljö i och närmast utanför klassrummet är önsk- värt. 
 321 
  
 Svenska för individer – sfi 
  
 SOU 2003:77 
  
 Överlag kan sägas att olika praktiska moment och fysisk aktivi- tet inom utbildningen har uppfattats positivt av såväl studerande som lärare. Det är av stor vikt att studerande får rika tillfällen att träna språket i olika miljöer som samtidigt ger anledning till fysisk aktivitet, t.ex. olika former av hantverk och promenader i natur och samhälle. De moment inom utbildningen som av utredningen beskrivs i kapitel 7, 8 och 12 lämpar sig väl för denna grupp. 
 Samarbete inom gränser 
 En  
 sfi-lärare 
  som arbetar med studerande som har traumarelaterade symptom bör ha god kännedom om vilka resurser som finns i kommunen och vart den studerande kan vända sig, t.ex. Röda korset och andra frivilligorganisationer, inom sjukvården, psyko- logmottagningar, handläggare på flyktingmottagning, arbetsför- medling och socialtjänst. 
 Lärarens uppgift är dock att vara pedagog och inte att behandla terapeutiskt, även om läraren måste ha kunskap om denna proble- matik och kunna känna igen tecken. För lärare som arbetar med dessa studerande är det mycket viktigt balansera mellan att stödja och ställa krav som utmanar den studerande till ansvarstagande och positiv förändring. I detta arbete måste läraren också vara upp- märksam så att inte t.ex. den egna känslan av hjälplöshet som är lätt att känna inför de studerandes stora svårigheter tar över och resul- terar i överföringar och parallellprocesser. 
 Garcia m.fl. (2002) formulerar lärarrollen i följande citat: 
 Lärarna rör sig i ett gränsområde som det är viktigt att få professio- nellt stöd utifrån för att kunna hantera. Handledning bör vara centralt led i professionell verksamhet för dessa studerande och det är viktigt att särskilja arbetsuppgifterna för olika inblandade aktörer. Det hand- lar om att sätta upp flera gränser: vilka uppgifter är mina som lärare, inte för mycket arbete tidsmässigt, inte ta in för mycket känslomäs- sigt, inte frånta deltagarna ansvaret för sina egna liv. 
 För att läraren på ett professionellt sätt ska kunna klara den psy- kiskt belastande arbetssituationen i särskilda grupper måste hand- ledning i de flesta fall anses som nödvändig. Det är en fördel om handledningen leds av en person med kunskap om psykoterapeu- tiska metoder och om behandling av psykiska trauman. Att ha till- gång till andra lärare i ett arbetslag är också mycket viktigt för att få 
 322 
 SOU 2003:77 Svenska för individer – sfi 
 stöd i att sätta professionella gränser för sitt engagemang och arbete. 
 Så gott som alla studerande som har traumarelaterade symptom har också fysiska problem. Att ha tillgång till en sjuksköterska inom nära avstånd är mycket värdefullt. De flesta studerande har i regel även andra svårigheter relaterat till sitt trauma. En kurator kan förmedla kontakter och vara behjälplig med frågor kring social problematik. Sådana frågor är inte  
 Stuart 
  uppgift att hantera. 
 Slutligen vill vi betona ledningens betydelse för en framgångsrik utbildning för studerande som har traumarelaterade symptom. Att ledningen för utbildningen inser vilka svårigheter som de stude- rande och lärare har att hantera och ger erforderliga resurser är en förutsättning för goda studieresultat. 
  
 11.7.5 
  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 Vi har i avsnittet försökt ge en bild av förhållanden för  
 sfi-stude- 
  rande med traumarelaterade symptom, inklusive PTSD. Att huvudmannen finner vägar till en individanpassad utbildning antingen i speciell grupp eller i reguljär verksamhet kombinerad med lämpliga övriga aktiviteter är mycket viktigt för den här grup- pen  
 sfi-studerande. 
  För att sådan utbildning ska ha reella förutsätt- ningar att lyckas måste dock kompetensen kring dessa frågor öka bland såväl lärare, studerande som övriga aktörer. 
 Utredningen ger i detta avsnitt inga förslag som riktar sig enbart till studerande med dessa symptom utan hänvisar till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4). 
 323 
 12 Vidare vägar – sfi med mera 
 Utredningens direktiv ger oss i uppdrag att öka möjligheterna att anpassa  
 sfi-utbildningen 
  till individernas behov och förutsättningar och att utbildningen ska kunna ske parallellt med t.ex. olika former av utbildning, praktik eller arbete. 
 I detta avsnitt resonerar vi först kring  
 sfi-utbildningens 
  möjlig- heter till och förutsättningar för flexibilitet. Därefter diskuterar vi kring möjligheterna att kombinera och integrera  
 sfi-utbildningen 
  med olika aktiviteter samt med yrkesförberedande utbildningar, arbetsmarknadsinsatser och förvärvsarbete. 
 Vidare vägar innebär för oss att kunna ta ut svängarna – att vilja och kunna vara flexibel inom utbildningens ramar. Det innebär också att den studerande ska kunna göra andra saker samtidigt med sfi för att nå såväl sitt språkfärdighetsmål som integration och delaktighet på ett effektivt sätt. 
  
 12.1 
  
 Möjligheter till flexibilitet 
  
 Begreppet flexibilitet kan ses ur flera perspektiv och är ett komplext begrepp. Utredningen menar att många faktorer därför måste samspela för att öka  
 sfi-utbildningens 
  flexibilitet. I detta avsnitt hänvisar vi till flera förslag som framförs i andra kapitel och som sammantagna kommer att medföra ökade möjligheter till flexibilitet. 
 Kunskapslyftskommittén framför i sitt betänkande (SOU 2000:28) att: 
 Undervisning för vuxna ska läggas upp med en optimal flexibilitet, så att utbildningen i största möjliga utsträckning utgår från vuxnas behov, sociala förpliktelser och individuella möjligheter. 
 325 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 Skälen till att vilja öka utbildningens flexibilitet är minst tre; 
  
 att öka individernas möjligheter att delta, 
  
 att förbättra deras utbyte av utbildningen, 
  
 att minska avbrott. 
  
 Att se över utbildningens möjlighet till ökad flexibilitet handlar om att se över dess tillgänglighet – dess förläggning i tid och rum. Det handlar om att kunna anpassa t.ex. tidpunkt för studiestart, utbildningens förläggning på  
 dag-, 
  kvälls- eller helgtid eller att ge möjlighet till studier även under sommaren. Det handlar också om att se över lokalernas tillgänglighet – är de anpassade för studerande med funktionshinder, kan lokaliseringen försvåra för vissa grupper som måste åka långt, skulle arbetsplatsförlagd  
 sfi-utbildning 
  locka och motivera fler studerande? Kan utbildningen, eller delar av den, ske via olika varianter av  
 IT-stödd 
  utbildning och distans- utbildning? 
 Att se över utbildningens möjlighet till ökad flexibilitet handlar också om att kunna anpassa omfattningen av studierna; t.ex. att ge äldre, studerande med små barn, studerande som behöver rehabilitering eller som förvärvsarbetar möjlighet till studier på deltid. 
 För ökad flexibilitet behövs också ofta att utbildningens inre organisation och funktion ses över. Finns det onödiga, av gammal hävd, rådande gränser av olika slag som t.ex. medför onödiga vänte- tider mellan kurser? Kan t.ex.  
 sfi-studerande 
  som nått  
 D-kursens 
  nivå mitt i en termin med hjälp av handledning klara av att direkt påbörja studier i grundläggande svenska som andraspråk? Skulle  
 sfi-utbildningen 
  i kommunen bättre kunna samordnas med och anpassas till andra aktörers verksamhet, t.ex. till arbetsmarknads- insatser och till arbetsgivares önskemål? 
 Flexibilitet är också en pedagogisk fråga; det handlar om en pedagogisk/organisatorisk beredskap, vilja och möjlighet att anpas- sa kursinnehåll och arbetssätt till individer och grupper. Att ge stu- derande möjlighet att delta i olika omfattning, få olika uppgifter, delta i olika aktiviteter inom Lärande i samhälls- och arbetsliv (se kapitel 8), hålla kontakt via  
 e-post 
  m.m. fordrar tid, stor kunskap och erfarenhet av läraren och en god kommunikation mellan lärare och studerande. 
 326 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 Datorbaserade läromedel och utbildning 
 Den nya tekniken – datorer, internetuppkoppling, videokonferen- ser, webbplattformar, etc. – är verktyg som kan användas för att göra studier mer tillgängliga oberoende av tid och plats. Detta kan inte ersätta lärarens pedagogiska arbete – men väl stödja detta och utgöra ett komplement inom utbildningen. 
 Allt fler datorbaserade läromedel som behandlar svenska som andraspråk för vuxna utarbetas nu. Det handlar både om material utformade för att komplettera ett visst läromedel och sådana som allmänt behandlar t.ex. grammatik, uttal, hörövningar m.m. i form av dataprogram,  
 cd-romskivor 
  och  
 cd-rom 
  för lokala nätverk, olika  
 IT-verktyg 
  som t.ex. nätbaserade plattformar. 
 Utredningen föreslår i kapitlet Studerande med lång utbildnings- bakgrund (11.3) att CFL, Nationellt Centrum för flexibelt lärande, ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas för att stödja högutbildade invandrare som är bosatta på långt avstånd från högskolor. 
 På uppdrag av Integrationsverket utvecklar CFL i samarbete med  
 5i12-rörelsen 
  en webbkurs i svenska för invandrare. Kursens grundmodell består av 30 veckor med fysiska träffar av varierande omfattning efter behov. Kursen, SAFIR, utvärderas under 2003 och kommer därefter att finnas tillgänglig för landets samtliga kommu- ner. 
 Projektet ProsIT finansieras av Integrationsverket och Europe- iska Socialfonden och genomförs av Blekinge Tekniska Högskola. Projektet går ut på att utveckla ett  
 IT-verktyg 
  som plattform till en individuellt anpassad undervisningsmetodik baserad på den svenska prosodin. 
 I Norge finns ett omfattande program för norska som andra- språk, Migranorsk. Klassrumsundervisningen kombineras där med Internetbaserat lärande och man har utarbetat moduler för grund- läggande alfabetisering (på sex olika modersmål), allmän utbildning i norska som andraspråk med samhällskunskap och Migranorsk – arbeidsliv – bransjespesifikk språkopplaering og kulturforståelse. 
  
 12.1.1 
  
 Kartläggning för flexibilitet 
  
 Att möjliggöra flexibelt lärande ställer alltså stora krav på vuxen- utbildningsorganisationen såväl organisatoriskt och administrativt 
 327 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 som pedagogiskt. En mer flexibel och individualiserad utbildning kan behöva en annan utbildningsorganisation än dagens, vilket utredningen behandlar i kapitel 9 där vi bl.a. menar att en inordning av sfi i komvux skulle förbättra förutsättningarna för en ökad flexi- bilitet. En sådan utbildning kräver också samverkan mellan olika aktörer och en tydlig ansvarsfördelning. Detta beskrivs i kapitel 4 och 5. 
 Att tillfredsställa kraven på en flexibel anpassning av vuxenstu- dier möter en rad praktiska och ämnesmässiga svårigheter. Flexibi- litet så som den beskrivs ovan medför utmaningar i form av admi- nistration och organisation kring schemaläggning för lärare och lokalanvändning. Det fordrar också från kommunens och anordna- rens sida en lyhördhet och insikt om vilka människor som utbild- ningen vänder sig till, något som vi hoppas att detta betänkande kan bidra till. 
 På kommunnivå ger den kartläggningsprocess utredningen beskri- ver i kapitel 10 en grund för denna kunskap. Det är genom kart- läggningen som kommun/anordnare får kännedom om individernas behov, intressen, förutsättningar och mål som kan utgöra grunden för utbildningsplanering på kort och lång sikt. Genom interkom- munal eller regional samverkan får kommunen även volym, resurser och andra förutsättningar för flexibilitet och individanpassning för studerande med liknande behov och mål. Utredningen diskuterar sådan samverkan i kapitel 5. 
 Kartläggningsprocessen är alltså central för möjligheten till såväl organisatorisk som pedagogisk flexibilitet och individanpassning. Det är utifrån denna grund som kommun och anordnare bör se över behov av t.ex. arbetsplatsförlagd utbildning, utbildning i stads- delarna för att nå fler, behovet av modersmålslärare, språkverk- stad/öppet hus, särskilda grupper för studerande med funktions- nedsättningar, sfi i högskolemiljö osv. 
 Utredningen vill även betona de möjligheter som samverkan mellan arbetsgivare och  
 sfi-utbildning 
  kan ge. Att anordnaren skräddarsyr en utbildnings innehåll och omfattning och att arbets- givaren anpassar arbetstidens förläggning och omfattning kan ge stora möjligheter till motiverande  
 sfi-utbildning. 
  Ett alternativ kan vara att  
 sfi-utbildningen 
  och den studerande kommer överens om ett tidsbegränsat uppehåll från studierna för att den studerande ska få möjlighet att pröva och träna sina språkkunskaper i arbete. Ut- redningen menar att det finns stora möjligheter i ett upprät- 
 328 
 SOU 2003:77 Vidare vägar – sfi med mera 
 tat/utökat kontaktnät mellan  
 sfi-utbildningen, 
  näringslivet och branschorganisationer. 
  
 12.1.2 
  
 Stabilitet för flexibilitet 
  
 Flexibilitet ställer också stora krav på människorna i organisationen, på deras vilja och beredskap till flexibilitet och på deras kunskap. Detta medför ökade krav på arbetsgivaren att ge goda förutsätt- ningar för deltagande i utvecklingsarbete och i övrig kompetens- utveckling, och utredningen hänvisar till förslag som framförs i bl.a. kapitlet om lärare (se kapitel 13). 
 Utredningen vill avslutningsvis starkt betona vikten av en stabil utbildningsmiljö som en bas för lärandet. Vi menar att en önskvärd ökad flexibilitet och individanpassning absolut inte får ske på bekost- nad av goda förutsättningar för lärandet. En individanpassning fordrar att såväl lärare som studerande får möjligheter att upprätta goda och långsiktiga relationer med varandra; att man i en trygg grupp finner och utvecklar sin kommunikation och lärandestrate- gier. Att inte få möjlighet till detta vore förödande för språkinlär- ningen (kapitel 2). 
  
 12.2 
  
 Fler vägar till språket 
  
 Sfi är en utbildning i svenska som andraspråk i  
 vardags-, 
 samhälls-, 
  arbetsliv och studier. Målen finns formulerade i kursplanen och gäller för samtliga studerande inom en kurs, men vägarna dit måste se mycket olika ut beroende på den mycket heterogena målgrupp sfi har. Vissa studerande gynnas av en intensiv, koncentrerad utbildning och kan kanske använda sitt svenska språk i umgänge efter skoltid. Andra har ingen studievana men god erfarenhet av att lära sig språk i andra miljöer än i ett klassrum. Åter andra behöver tid för rehabilitering parallellt med  
 sfi-utbildningen 
  och behöver därför studera på halvtid.  
 Sfi-utbildningen 
  måste vara lyhörd för dessa individers behov. De olika aktiviteter som kombineras och integreras med språkutbildningen inom eller i anslutning till sfi- utbildningen kan sammantaget ge ökade förutsättningar för en effektiv utbildningstid. 
 I begreppet kombinera lägger vi främst att andra aktiviteter ska kunna ske parallellt med sfi. För oss innebär detta möjligheten att 
 329 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 kunna påbörja praktik, andra studier eller att ta ett arbete när detta är möjligt, beroende på språknivå och andra förutsättningar och förkunskaper. För vissa utbildningar kan det istället handla om att på ett smidigt sätt en anpassning som möjliggör att dessa tar vid där sfi slutar. Det bör alltså inte finnas några konstruerade formella gränser som avgör när en person är redo för att t.ex. ta del av en yrkesinriktad utbildning, utan detta bör bygga på en individuell bedömning. 
 I kapitel 8 föreslår vi hur olika praktikformer inom och i angräns- ning till  
 sfi-utbildningen 
  kan definieras, kombineras och integreras med sfi. I de två följande avsnitten inom detta kapitel diskuterar vi hur sfi kan kombineras med arbetsmarknadsinsatser och förvärvs- arbete. I det nästkommande avsnittet nedan visar vi exempel på hur  
 sfi-utbildningen 
  kan kombineras och kompletteras med andra akti- viteter som kan förstärka inlärning av såväl språk som fakta kring samhälls- och arbetsliv. 
  
 12.2.1 
  
 Styrdokument 
  
 Den nya kursplanens struktur och formuleringar visar tydligt på möjligheterna till att kombinera och integrera; det står t.ex; 
 varierande aspekter av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige integreras i utbildningen. 
 I Ytterligare information om den nya kursplanen för sfi (Skolverket 2002g) betonas detta: 
 Studievägarna och kurserna ger möjlighet att, för den studerande, integrera eller kombinera kurser inom sfi med // praktik, förvärvs- arbete eller annan sysselsättning. 
 I förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande står att introduktionsprogrammet ska innehålla sfi, praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden. 
 Enligt förordningen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar får en kommun bevilja introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar som har tagits emot i kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Om särskilda skäl finns för det kan även 
 330 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 andra nyanlända invandrare få introduktionsersättning och därmed få tillgång till introduktionsprogram och eventuell heldagsverksam- het. Villkoret för att få detta är ett deltagande i det introduktionsprog- ram som kommunen upprättat. Integrationsverket rekommenderar att introduktionen sker på heltid, något som i kommunerna brukar tolkas som att villkor för att få introduktionsersättning ska vara att individen deltar i heldagsverksamhet. 
 Exempel på vad som kan ingå i sådan heldagsverksamhet för- utom sfi är praktik, datakunskap, motion/friskvård, konversation, naturorientering, övriga studier på grundläggande/gymnasial nivå, delta i barnens aktiviteter, vara aktiv i frivilligorganisation m.m. 
 I kapitlet om Lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA (kapitel 8), ger utredningen en beskrivning över olika aktiviteter som kan ingå i momentet LISA inom  
 sfi-utbildningen, 
  t.ex. språkpraktik, studie- besök, auskultation, besök på barnens skola, arbetslivs- eller yrkes- orienterande praktik. Detta kan också ingå i heldagsverksamhet inom sfi. I detta avsnitt i betänkandet benämner vi alla dessa verk- samheter som kan ordnas inom  
 sfi-utbildningens 
  försorg, av olika studieförbund eller frivilligorganisationer eller som orienterings- kurser för aktiviteter. 
  
 12.2.2 
  
 Fler timmar – bättre inlärning? 
  
 Tillgänglig statistik ger inte besked om det antal timmar i utbild- ning eller annat som erbjuds  
 sfi-studerande 
  per vecka. Enligt vad utredningen erfar varierar detta timantal mycket i kommunerna, men ofta inte efter de studerandes behov och förutsättningar utan efter vad och hur mycket kommunen bestämt sig för att erbjuda sfi- studerande flyktingar eller invandrare. 
 Statistiken visar däremot att de studerande är närvarande få tim- mar per år i genomsnitt och att det genomsnittliga antalet närvaro- timmar minskar. All erfarenhet visar samtidigt att en större sats- ning på tidiga insatser lönar sig både för individ och för samhälle. 
 Det är dock inte automatiskt så att fler timmar och intensivare utbildning ger snabbare inlärning av målspråket för alla studerande. Andraspråkstillägnande är en process som innebär tillägnande av såväl språk som kultur (se kapitel 7). Mccormick, professor i svenska som andraspråk, uttrycker detta i kapitel 2: 
 Språkstudier kan inte jämföras med det pluggande som kan pågå inten- sivt inför exempelvis ett körkortsprov eller en tentamen där det hand- 
 331 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 lar om att memorera och redovisa en viss mängd faktakunskaper. Andraspråksinlärning innebär en successiv uppbyggnad av ett helt nytt system för kommunikation och är således ett led i förberedelsen för ett helt nytt sätt att leva. Denna process måste få ta tid. 
 Det är istället individens förutsättningar att ta till sig språket i teo- retiska respektive mer praktiskt inriktade sammanhang som bör vara avgörande för utformningen av utbildningen. För de allra flesta inlärare är det dock gynnsamt för inlärningen att använda och lyssna på språket i olika syften i olika miljöer tillsammans med andra inlärare och/eller målspråkstalare. När man möter och använ- der språket i olika kontexter förstärks både färdighet, inlärnings- strategier och motivation. 
 Mycket få individer klarar dock av att lära sig ett språk utan det stöd som formell undervisning ger. Av detta följer att för de allra flesta är det optimala att formell inlärning, undervisning, kombi- neras och integreras med informell inlärning, se vidare i kapitel 2. Av detta följer att en utgångspunkt för effektiv språkinlärning kan vara formell inlärning kombinerad med andra aktiviteter utformade efter individens behov/intresse eller med arbetsmarknadsinsatser eller förvärvsarbete. Denna informella inlärning ska integreras med den mer formella inom  
 sfi-utbildningen, 
  12.2.4. 
 Utredningen erfar dock att de aktiviteter som erbjuds ofta plane- ras utan  
 sfi-anordnarens/-lärarens 
  medverkan och att  
 sfi-läraren 
  därför sällan har möjlighet att aktivt stödja individens språkinlär- ning i dessa aktiviteter. RRV påpekar i sin rapport (RRV 2002) att  
 sfi-utbildningen 
  ofta upplevs som isolerad och utan koppling till arbetslivet. Eller tvärtom, att t.ex. praktiken upplevs lösryckt ur ett sammanhang och egentligen bara har till syfte att fylla dagen. Utred- ningen erfar att det finns en stor risk att detta förhållande gäller även övriga aktiviteter. 
 De kontakter som utredningen haft kring heldagsverksamhet menar samstämmigt att så gott som alla, men kanske speciellt stu- derande på studieväg 1 och 2, gynnas av att få möjlighet till inlär- ning i olika miljöer, t.ex. möjlighet att kombinera sfi med någon form av praktik, hantverk eller friskvård av något slag. Företrädare för olika projekt som vi talat med poängterar dels att sådant kom- binerande medfört en ökad motivation och ökat självförtroende från den studerandes sida och dels att man nått stor framgång mätt i ökad språklig förmåga och antal studerande som får arbete. 
 332 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 12.2.3 
  
 Heldagsverksamhet idag 
  
 Flera kommuner och/eller  
 sfi-anordnare 
  har ett genomtänkt prog- ram för aktiviteter som på ett medvetet sätt stödjer inlärningen av språk, samhälls- och arbetslivsorientering och som inte enbart rik- tar sig till flyktingar utan till samtliga som studerar på sfi. Man har då formulerat regler för vilka som inte ska medverka på heltid, t.ex. föräldrar med små barn eller individer med psykiska/fysiska funk- tionsnedsättningar. 
 Det har visat sig vara viktigt att man kommer överens om sådant program redan i kartläggningen, där information om dessa möjlig- heter ska ingå. Om den studerande t.ex. inte fått ordnad barn- omsorg på heltid blir det omöjligt att medverka i heldagsprogram. Det rapporteras också från kommunerna om en allmän motvilja från de studerandes sida att plötsligt ha heldagsverksamhet efter en längre tid i sfi som kanske bara omfattat tre timmar om dagen. 
 Exempel från verksamheter 
 Exempel från några av utredningens kommunbesök kan visa på den variation vi sett vad gäller olika aktiviteter som utöver yrkesutbild- ning, praktik och arbetsmarknadsinriktade insatser sker inom eller i anslutning till  
 sfi-utbildningen. 
  
 Några kommuner har i nära anslutning till sin verksamhet en stor verkstadslokal, vilket gör att behoven av att kunna arbeta integ- rerat med språk och  
 yrkesteori/-praktik 
  kan uppfyllas på ett enkelt sätt. 
 I en liten annan kommun ordnar studieförbund kurser i t.ex.  
 natur-kultur, 
  sömnad och dans efter skoltid för de  
 sfi-studerande. 
  Undervisningen sker på svenska. I en större kommun finns för studerande som inte gör framsteg ett s.k. gårdshus, där praktiskt sy- och reparationsarbete utförs. Språkarbete görs integrerat med detta. 
 I en mellanstor kommun finns  
 sfi-verksamheten 
  i samma hus övrig vuxenutbildning, vilket medger att de  
 sfi-studerande 
  lätt kan delta i verksamhet som hemkunskap, data, matematik och natur- orientering med lärare från komvux. I samma kommun går samtliga studerande ut på språkpraktik en eftermiddag i veckan redan ett par månader efter kursstart. 
 333 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 Tidiga insatser med stöd i kartläggningen 
 Utredningen tagit del av beskrivningar och utvärderingar av ett antal projekt som till största delen riktar sig till  
 sfi-studerande 
  eller till f.d. studerande som antingen inte gör framsteg i studierna eller som av olika anledningar inte kan beredas plats i t.ex. arbetsmark- nadspolitiska program. Dessa projekt har alla varit mycket ambi- tiöst upplagda, men vi menar att det är ett slöseri med både indivi- ders och samhällets resurser att dessa projekt påbörjas först när individerna under en längre tid upplevt misslyckande och utanför- skap. Företrädarna för dessa projekt menar också att mycket tid måste ägnas för att bygga upp de studerandes självkänsla och moti- vation igen. Hade alla resurser satsats tidigare hade denna tid kunnat ägnas åt annat, menar man. 
 Enligt vad utredningen erfar i utvärderingar av olika projekt och i samtal med ett stort antal aktörer finns mycket som talar för att tidiga insatser lönar sig i längden både för samhälle och för individ. Detta får stöd i Myrberg (2001b) som i en studie baserad på Inter- national Adult Literacy Survey, IALS, som jämför  
 läs-, 
  skriv- och räkneförmågan i tjugofyra olika länder, menar att lång vistelsetid i landet har marginell betydelse för läs- och skrivutvecklingen på andraspråket jämfört med att höja sin utbildningsnivå ett steg. 
 Vi menar att den kartläggningsprocess (se kapitel 10) som ska påbörjas tidigt bör vara avgörande för vilka aktiviteter och som ska ingå vid vilken tidpunkt under  
 sfi-utbildningen 
  samt för omfatt- ningen av dessa aktiviteter. Vi menar inte att samtliga studerande ska omfattas av heldagsverksamhet utan att varje individs och kommuns förutsättningar och behov ska styra. 
 I kartläggning ingår en bedömning av den studerandes färdig- heter i svenska och hans/hennes förutsättningar att tillägna sig språket som en utgångspunkt för inplacering i lämplig studieväg och grupp. Att studera i en grupp där individerna har liknande utgångspunkter är mycket viktigt för den studerandes motivation och språktillägnande (kapitel 2) och ger nödvändiga förutsättningar för en bra inlärningsmiljö. För de olika aktiviteter som beskrivs i detta avsnitt är utgångspunkterna andra; dessa aktiviteter ska för- visso också tjäna ett språkinlärande syfte, men har också mer orien- terande och språkanvändande syften. Detta möjliggör att man kan för dessa aktiviteter kan gruppera utifrån individens intresse och kommunala förutsättningar, vilket medför ökade möjligheter till 
 334 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 volym. Studerande från olika  
 sfi-grupper 
  kan alltså delta i samma datautbildningar, friskvård, hantverk, övriga studier m.m. 
  
 12.2.4 
  
 Koppling av formellt och informellt lärande 
  
 När den studerande har tillgång till olika anordnade aktiviteter, kurser eller förvärvsarbete bör utbildningen anpassas och anknyta till dessa verksamheter så att aktiviteterna bidrar till språkutveck- ling och konkretisering av samhälls- och arbetslivsorienteringen (kapitel 7). Funktionen hos det informella lärande som sker utan- för klassrumsmiljön och en konkretisering av detta lärande betonas också i kapitlet Lärande i samhälls- och arbetsliv (kapitel 8). Där beskriver vi också kommunens/anordnarens ansvar att den stude- randes informella lärande kopplas till det formella i utbildningen. 
 De olika aktiviteterna ska ha klart formulerade mål som är kända för de studerande och de ska vara tydligt språkutvecklande. T.ex. kan kursen i hemkunskap ha som mål att de studerande ska tillägna sig ett antal nya ord/begrepp per gång och att kommunikationen under matlagningen sker på svenska. Via sin nyvunna kunskap från datorkursen kan den studerande hämta information om ett tema som behandlas i  
 sfi-utbildningen. 
  Överhuvudtaget gäller att för att aktiviteterna ska ha den inlärningsstödjande effekt som eftersträvas måste aktiviteterna förberedas och efterarbetas inom  
 sfi-utbild- 
  ningen genom t.ex. olika typer av redovisningar och innehållsliga kopplingar. 
 Utredningen erfar, efter kommunbesök och samtal, att det finns en brist på sådan koppling mellan den mer formella språkinlär- ningen och den inlärning som sker i de ovan beskrivna olika aktivi- teterna. Troligtvis beror detta på läraren dels inte har kunskap om aktiviteterna och dels på att han/hon inte har kunskap om hur sådan koppling kan gå till. 
 En annan orsak är säkerligen en olika grad av medvetenhet om språkinlärning hos de studerande. Kursplanen beskriver dock vik- ten av medvetenhet om hur språkinlärning går till. Att inte för de studerande göra detta tydligt och medvetet kan medföra att syftet med kombinerandet förfelas och att den studerande inte ser nyttan med aktiviteterna. 
 Även följande förslag som utredningen för fram i andra kapitel berör detta område: 
 335 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vi betonar i kapitel 13 vikten av att koppla informell och formell inlärning inom sfi ur såväl lärar- som studerandeperspektiv samt samverkan med andra aktörer genom att föreslå en rejäl satsning på kompetensutveckling av verksamma  
 sfi-lärare 
  och ett ökat inslag av dessa moment i lärarutbildningen. I samma kapitel föreslår vi också utarbetande av ett referens- och kommentarmaterial kring bl.a. integrering av formellt och informellt lärande, individualisering samt för vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter. 
 Utredningen föreslår dessutom i kapitel 16 att Skolverket i en nationell utvärdering ska se över i vilken omfattning och hur olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i  
 sfi-utbild- 
  ningen samt på vilket sätt och i vilken mån detta bidrar till mål- uppfyllelse. 
  
 12.3 
  
 Sfi och arbetsmarknadsinsatser 
  
 I sfi:s begynnelse fanns ett begränsat behov av att kombinera sfi med arbetsmarknadsinriktade insatser eftersom utbildningen främst riktade sig till de arbetskraftsinvandrare som tagit plats i landets industrier. Under en period bedrevs viss sfi i AMU- centrens regi. Utvärderingen Vem älskar sfi? (Skolverket, 1997) pekar på att mycket kunskap och erfarenhet om sfi i kombination med yrkesutbildningar försvann när ansvaret för sfi lyftes från  
 AMU-centren 
  till kommunerna 1986. På centren utgjorde svensk- utbildningen ofta en del av den praktiska yrkesutbildningen och var mer yrkesförberedande än vad som oftast blev fallet efter reformen. 
 Den svaga ställning som invandrare haft på arbetsmarknaden under hela  
 1990-talet, 
  men också den arbetskraftsbrist som förut- spås inom flera branscher i framtiden, har dock återigen riktat strålkastaren mot en tidig inriktning på arbetslivet inom introduk- tionen för nyanlända, och därmed behovet av att kunna kombinera sfi med arbetsmarknadsinsatser av olika slag. 
 I kapitel 8 föreslår vi att praktik inom ramen för sfi ska få en tydligare form i det som vi har kallat LISA, lärande i samhälls- och arbetsliv. Där drar vi en gräns mellan dessa former av lärande och mer arbetsmarknadsinriktad praktik som andra än sfi bör ansvara för. Dessa kan till exempel utgöra praktik inom ramen för AMV:s arbetsmarknadspolitiska program eller kommunens egna arbets- marknadsinsatser, såsom olika former av arbetsplatsförlagd intro- duktion eller ungdomspraktik. Detta avsnitt behandlar sådana 
 336 
 SOU 2003:77 Vidare vägar – sfi med mera 
 former av praktik men också olika former av yrkes- eller arbetsmarknadsinriktade utbildningar. 
 Det är viktigt att påpeka att de synpunkter och erfarenheter som vi inhämtat bygger på erfarenheter från den tidigare kursplanen. Sedan januari 2003 finns möjligheten att avsluta studierna med betyg på olika nivåer. En påtaglig konsekvens av detta är att för de studerande som inte har förutsättningar att nå de högre  
 sfi-målen, 
  måste det finnas andra alternativ än att fortsätta studera. Kommun- en och arbetsförmedling måste tillsammans söka hitta andra fram- komliga vägar till etablering på arbetsmarknaden för denna grupp, vilket vi har sett är möjligt. 
  
 12.3.1 
  
 Arbetsinriktade insatser i kommunerna 
  
 Arbetsinriktad introduktion 
 Flyktingmottagandet i kommunerna har länge präglats av ett omhändertagande förhållningssätt, där man inte tagit fasta på indi- vidernas kompetens och erfarenheter utan snarare på de brister som dessa uppvisar i förhållande till svensk utbildning och arbets- marknad. I propositionen om en ny integrationspolitik (1997/98:26) lyfts därför egen försörjning fram som ett viktigt mål för de insatser som kommunen erbjuder nyanlända under deras första år i Sverige. Praktik omnämns som ett viktigt inslag i detta. Integrationsverket och ett antal andra centrala aktörer har pekat på behovet av en tydlig arbetsinriktning på introduktionen. En över- enskommelse mellan dessa (Integrationsverket 2001b) blev starten för ett intensivt utvecklingsarbete som också innehållit extra utvecklingsmedel till kommunerna från regeringen. I uppföljningar pekar man på framsteg, även om dessa inte är tillräckliga. Alltfler kommuner försöker erbjuda introduktionsprogram som bygger på deltagarnas tidigare yrkeserfarenheter och kompetens. Några kommuner har dessutom beslutat att programmen ska ha en tydlig bristyrkesinriktning för att så många som möjligt ska komma i egen försörjning så fort som möjligt. 
 När det gäller kommunens egna insatser inom introduktionen finns enligt utredningen alla förutsättningar att kombinera sfi med sådana. Detta sker också på flera håll. En ofta förekommande gemensam nämnare tycks vara att dessa kommuner har en gemen- sam organisation för  
 arbetsmarknads-, 
  introduktions- och vuxen- 
 337 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 utbildningsfrågorna. I bästa fall all vuxenutbildning, men vi har oftare sett att enbart sfi ingår. I den praktiska verksamheten kan detta betyda att samma anordnare fått ansvar för såväl sfi som yrkesförberedande eller yrkesinriktad praktikverksamhet. I andra fall kan det handla om en samlokalisering där enheterna samverkar och har en gemensam planering. I en kommun finns en särskild sorts  
 sfi-verksamhet 
  för de invandrare som deltar i lärlingsutbild- ning eller någon form av omfattande praktik. Där kommer lärarna ut till arbetsplatsen och undervisar. De studerande kan också komma in till en studieverkstad för att få hjälp. 
 Men det finns också brister när det gäller möjligheter att kombi- nera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade introduktionsinsatser. Ofta kan det handla om något till synes okomplicerat som att inte lyckas förlägga och planera olika verksamheter i tiden så att det blir möjligt att kombinera. Vi har tagit del av exempel där  
 sfi-anordna- 
  ren inte vet att den studerande är frånvarande på grund av att denne är på praktik. Det kan också handla om att man inte tar tillvara det som sker i respektive verksamhet, t.ex. att man inte följer upp praktikerfarenheter inom  
 sfi-utbildningen. 
  Det kan dessvärre också handla om bristande förståelse och förtroende mellan  
 sfi-anordna- 
  ren och kommunens flyktingmottagning. Det händer t.ex. att kommunen vid sidan av sfi anordnar en annan form av yrkesförbe- redande svenskundervisning eftersom  
 sfi-utbildningen 
  fungerar så dåligt, vilket i och för sig kan vara helt sant i vissa fall, men som inte bidrar till en effektiv organisation på längre sikt. 
 Yrkesinriktade  
 komvux-utbildningar 
  
 Utredningen har sett ett flertal exempel på att kommunerna antingen parallellt med eller direkt efter avslutade  
 sfi-studier, 
  bero- ende på vilka språkkrav som ställs, erbjuder  
 sfi-studerande 
  möjlig- het att delta i gymnasiala yrkesutbildningar med språklig anpass- ning. I många fall handlar det om vårdutbildningar, men det före- kommer också andra kombinationer. Det finns också exempel på samverkan med ungdomsgymnasiet, som i regel har ett betydligt större utbud av yrkesinriktade utbildningar. 
 I en liten kommun kan man delta i gymnasiets omsorgsprogram parallellt med svenskstudier på sfi eller grundläggande nivå. Kom- munens företrädare berättar att lärarna på gymnasiet först var skeptiska, men sedan konstaterade att de deltagande kvinnorna 
 338 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 hade så mycket kompetens och erfarenhet med sig att deras studie- tid kunde förkortas betydligt genom validering. 
 I en kommun inleddes försök med gymnasial omsorgsutbild- ning, delvis anpassad för personer som saknade den formella behö- righeten i bl.a. svenska. Resultatet slog så väl ut att man nu kan påbörja utbildningen parallellt med sfi. Den sammanlagda utbild- ningstiden har även här förkortats betydligt. 
 Ett annat exempel är en bilbyggarutbildning. Där kan de stude- rande kombinera  
 sfi-studier 
  med gymnasiestudier samt en utbild- ning hos Volvo. Både  
 sfi-anordnaren 
  och Volvo är överens om att komplettering till gymnasiekompetens motsvarande kärnämnenas  
 A-kurser 
  ska ingå. De menar att detta är en god investering och nödvändig för att man ska ha en grund för såväl kompetensutveck- ling på företaget som fortsatt utbildning om man sedan vill vidare. I en annan större kommun öppnas hösten 2003 en gymnasial chark- uteriutbildning för  
 sfi-studerande. 
  Charkuteribranschen har brist på arbetskraft, samtidigt som få ungdomar söker in på utbild- ningen. 
 Fördelarna med många av dessa utbildningar har visat sig varit stora. Utbildningstiden har förkortats och därmed har det på sikt krävts mindre resurser (se 17.2) De studerande har fått ökad moti- vation också för svenskstudierna. Individernas tidigare förvärvade kompetens har kunnat tas tillvara på områden där det behövs. 
 Detta förhållningssätt inom vuxenutbildningen förekommer inte överallt. I många kommuner erbjuds man generellt att delta i utbild- ning på gymnasienivå först då man nått gymnasiebehörighet i svenska som andraspråk och andra kärnämnen. Det kan också vara så att ansvariga inte anser att detta är möjligt att genomföra på grund av de studerandes otillräckliga språkfärdighet. 
  
 12.3.2 
  
 Arbetsmarknadspolitiska program 
  
 Utredningen om flyktingmottagande och introduktion bedömer att olika aktörer i större grad ska ha ett delansvar för det stöd som nyanlända kan behöva för att etablera sig i samhällslivet och på arbetsmarknaden. Vi delar denna uppfattning, men fokuserar här enbart på de områden som har direkt koppling till möjligheterna att delta i olika program parallellt med sfi. I ovannämnda utrednings betänkande (SOU 2003:75) beskrivs utförligt AMV:s roll och upp- drag när det gäller nyanlända flyktingar och invandrare. 
 339 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 De flesta som läser på sfi har inte tidigare arbetat i Sverige. Andra kanske har kommit och gått, och varvar sfi med olika okvali- ficerade ströjobb. Ytterligare andra har blivit arbetslösa efter lång tid på ett arbete som kanske inte krävt så omfattande kunskaper i svenska, åtminstone inte i att läsa eller uttrycka sig skriftligt. De flesta  
 sfi-studerande 
  vill snabbt ut i eller tillbaka till arbetslivet. Många av dessa behöver förutom utbildning i svenska också väg- ledning, kartläggning och hjälp med att söka eller kvalificera sig för ett arbete. 
 För alla dessa och för samhället är det en fördel om aktuella insatser från AMV:s sida i den mån det är möjligt kan pågå paral- lellt med  
 sfi-studierna. 
  Arbetsförmedlingen kan i god tid planera för åtgärder som eventuellt bör ta vid längre fram. Detta kan inte minst förkorta tiden fram till anställning. Arbetspraktik av olika slag kan med fördel kombineras och integreras med sfi, när man nått en viss nivå, så som vi beskrivit i kapitel 8. 
 Arbetsmarknadsutbildningar eller förberedande utbildningar som bedöms vara lämpliga för enskilda studerande skulle kunna påbörjas parallellt med eller direkt efter avslutad sfi, beroende på individuella förutsättningar. Detta förutsätter dock åtminstone två saker: att det finns en samverkan mellan kommunen och arbets- förmedlingen vad gäller tidig kartläggning och planering och att de olika programmen är tillräckligt flexibla för att anpassas till indivi- der med utländsk yrkeskompetens och/eller med bristande kom- petens i svenska. 
 De erfarenheter och resultat av granskningar och uppföljningar som utredningen tagit del av ger en ganska samstämmig bild av de hinder och möjligheter som finns att kombinera sfi med olika arbetsmarknadspolitiska program som sker inom ramen för AMV:s ansvar. 
 Möjligheter och hinder idag 
 De erfarenheter och resultat i olika rapporter som vi tagit del av visar att när det gäller denna grupp är arbetsförmedlingens verktyg ofta alltför trubbiga. 
 Det största skälet som arbetsförmedlingarna anför till att de inte kan ge invandrare service är att svenskkunskaperna är för dåliga för att för att de ska kunna få ett arbete. Därför tjänar det ingenting till att göra några mera aktiva insatser förrän personen har studerat 
 340 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 mer svenska, menar man. Enligt Riksdagens revisorer (2001) menar många arbetsförmedlare att även kunskaper motsvarande godkänd slutnivå på sfi är för låga och att  
 sfi-utbildningen 
  borde leda till mer kvalificerande kunskaper. 
 Åtminstone tidigare har det funnits ett erkänt problem med att personer som inte nått betyg i sfi inte fick skriva in sig på arbets- förmedlingen, en grundförutsättning för att kunna ta del av den service som finns. Detta förfaringssätt har inget stöd i förord- ningen och under de senaste åren har ett internt arbete pågått för att förändra sådan praxis. Enligt RRV (2002) tycks problemen i stort sett vara borta, men de påpekar: På andra håll kan det handla om att  
 sfi-godkänt 
  inte är något formellt krav, men det visar sig ändå i praktiken vara ett krav från arbetsförmedlingens sida. Utred- ningen har i kontakter med arbetsförmedlingar och  
 sfi-deltagare 
  tagit del av liknande uppgifter. 
 Arbetsförmedlingarna har ofta egna språktest för att kunna be- döma språknivån hos de arbetssökande. Riksdagens revisorer redo- visar i sin granskning (2000/01: RR12) att ungefär hälften av alla arbetsförmedlingar kontrollerar språkkunskaperna hos de arbets- sökande vid inskrivning. I många fall testas även de som har ett sfi- betyg eller intyg från sfi, trots att dessa borde räcka för att visa språkfärdigheten. Enligt Riksdagens revisorers och också RRV:s granskningar finns det arbetsförmedlingar som inte fäster särskilt stort avseende vid dessa dokument. 
 För att kunna ta del av arbetsmarknadsutbildningar krävs ofta att man först nått en högre nivå i svenska än den som är slutnivå på sfi. Det innebär alltså att man måste studera ytterligare svenska innan en sådan utbildning kan påbörjas. Arbetsmarknadsutbildningarna upphandlas regionalt, men har ofta riksintag, och utgår från det behov som arbetsmarknaden har. Utbildningarna har två syften: dels att så snabbt som möjligt förse arbetsmarknaden med den arbetskraft som behövs på kort sikt och dels att öka individens kompetens. Men målet för detta program, att minst 70 procent av dem som genomgår utbildningen ska ha fått arbete inom 90 dagar efter avslutad utbildning, medför begränsningar. Eftersom till- gången på utbildningsplatserna, som i de flesta fall är kostsamma, är begränsad måste alltid ett urval göras bland de sökande. För att försäkra sig om att kunna nå de uppsatta målen måste därför också kraven på förkunskaper vara höga. 
 De förberedande utbildningarna däremot syftar bland annat till att förbereda för sådana arbetsmarknadsutbildningar och är till- 
 341 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 gängliga för individer med lägre språkkunskaper, eftersom de i högre grad bygger på individernas behov och förutsättningar. Innehållet i dessa utbildningar varierar; de kan vara arbetsmark- nadsinriktade som t.ex. kurser i yrkesspecifik svenska. Men de kan också utgöras av grundläggande studier i t.ex. svenska eller mate- matik. För de som skulle behöva en mer praktisk yrkesutbildning, kanske på grund av att de har svårigheter att nå betyg i sfi kan en hänvisning tillbaka till teoretiska utbildningar vara en alltför stor tröskel på vägen mot ett arbete. I synnerhet om dessa inte kombi- neras eller integreras med en arbetsplatsförlagd utbildning eller arbetspraktik. 
 Sedan några år är det möjligt för arbetsförmedlingarna att anvisa sökande till sfi inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska prog- rammet Förberedande insatser. Sedan juli 2002 har 300 arbets- sökande deltagit i sfi inom ramen för detta program. Enligt vad vi erfar är det dock inte särskilt vanligt att insatserna består av sfi i kombination med arbetsmarknadsinriktade insatser. 
 Det arbetsmarknadspolitiska programmet Arbetspraktik har också sina begränsningar när det gäller att kunna kombinera med sfi. Om inte särskilda skäl finns, t.ex. om en sökande är sjuk eller av någon anledning inte kan delta i programmet på heltid, ska prakti- Kennedy i möjligaste mån genomföras på heltid, dvs. 40 timmar i veckan, vilket försvårar en kombinering med sfi. Det finns inga föreskrifter kring vilka de särskilda skälen bör vara, utan det är varje arbetsförmedlare som gör en individuell bedömning. Det finns inga uppgifter om huruvida det förekommer att  
 sfi-studier 
  har utgjort ett särskilt skäl. Enligt reglerna får man kombinera arbetspraktik med arbetsmarknadsutbildningar, men inte med för- beredande utbildningar där sfi ingår. 
 AMV:s uppdrag ibland ett hinder 
 Insikten om att nyanlända invandrare och andra personer med lik- nande förutsättningar och behov behöver relevant stöd för att så tidigt som möjligt få kontakt med arbetslivet har funnits i många år och ambitionerna har varit höga. I många sammanhang har vikten av engagemang och ansvarstagande från AMV påpekats. Trots detta kvarstår mycket kritik mot myndigheten. En anledning kan vara att vissa hinder beror av AMV:s uppdrag och regelverk. 
 342 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 AMV ansvarar för att arbetsmarknaden ska fungera effektivt och de mest rationella prioriteringarna för att snabbt få fram rätt arbetskraft till rätt arbetsplats gynnar inte alltid dem som har längst väg att gå. Kommunerna har å sin sida det yttersta ansvaret för invånarnas välfärd och försörjning, vilket gör att de alltid är skyl- diga att erbjuda lämpligt stöd. Detta kan skapa frustration vid sam- verkan. Uppdragen och prioriteringarna varierar och är beroende av konjunkturskiftningar. Resurser kan snabbt flyttas från en insats till en annan. Därför kan det vara svårt att kunna erbjuda konti- nuerligt stöd i form av tidiga insatser för nyanlända, även om man vet att detta i längden är samhällsekonomiskt lönsamt. 
 Ytterligare en anledning är ekonomiska hinder. Många program berättigar till aktivitetsstöd för den deltagande. Snabba ompriorite- ringar innebär ibland att medel för aktivitetsstöd plötsligt flyttas till en mer angelägen åtgärd, vilket gör att till exempel praktik under en period inte kan anvisas. Detta innebär svårigheter för en långsiktig planering för individerna och ger upphov till frustration hos såväl arbetsförmedlingens handläggare som individer och de aktörer, som förväntas samverka med arbetsförmedlingen. Aktivi- tetsstödet är skäl till kravet på heltidsdeltagande. 
 På AMS pågår idag ett internt utvecklingsarbete som i hög grad bygger på den centrala överenskommelsen om utvecklingen av in- troduktion för nyanlända (Integrationsverket 2001b). Denna lyfter fram arbetsförmedlingens betydelsefulla roll under den första tiden och AMS påtar sig uppgiften att verka för att nyanlända med en yrkeserfarenhet tidigt får rådgivning och att arbetsförmedlingen också erbjuder och bekostar de program och det stöd som är möj- ligt. Redan under asyltiden ska dessa individer få tillgång till råd- givning och en första bedömning av yrkeskompetens. Ett särskilt avtal mellan Migrationsverket och AMS ska också upprättas kring detta. AMS har också tagit fram att antal policys som stödjer ar- betet: en mångfaldspolicy, en samverkanspolicy och en antidiskri- mineringspolicy. AMS har i budgetunderlaget till regeringen för åren 2004 – 2006 givit vissa förslag om förändringar. Där lyfter myndigheten bland annat fram ett behov av personalförstärkningar för att kunna erbjuda rådgivning till flyktingar och invandrare, och att kravet på att vara långtidsinskriven tas bort för nyanlända flyk- tingar och andra invandrare på ett par områden samt att de arbets- marknadspolitiska programmen ska kunna omfatta invandrare med introduktionsersättning eller försörjningsstöd. 
 343 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 Exempel från verksamheten 
 Det finns också exempel på individuellt anpassade arbets- marknadsutbildningar och förberedande utbildningar där yrkes- utbildning och utbildning i svenska kombineras. Ett exempel är en förberedande utbildning där arbetssökande med god kommunikativ förmåga, men som inte alltid har uppnått  
 sfi-betyg, 
  deltar i arbets- platsförlagd utbildning inom hotellbranschen parallellt med utbild- ning i svenska (vilken även riktar sig till redan anställda på före- taget). Syftet är att deltagarna ska tillägna sig dels vardagssvenska och yrkesspecifika språkkunskaper och dels arbetslivskompetens. 
 Ett exempel på flexibel användning av de arbetsmarknadspoli- tiska programmen är Lärarprojektet som bl.a. riktat sig till utom- nordiska arbetssökande med utländsk lärarutbildning och består av kompletterande utbildning. Projektet har bedrivits i samverkan med lärarutbildningar och man har validerat individernas kompe- tens och anpassat utbildningen efter individernas behov. 
 Utredningen har också tagit del av erfarenheter från ett antal yrkesförberedande utbildningar inom ramen storstadsarbetet i kommunerna. Dessa bedrivs ofta i form av projekt som allra oftast delfinansieras av externa projektmedel. 
 Deltagare i utbildningar inom ramen för storstadsarbetet har ofta bott i Sverige i ganska många år och deltagit i sfi i omgångar utan att ha nått godkänd nivå. De kan ha deltagit i flera olika program och insatser utan att ha lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Dessa utbildningar karaktäriseras av att man kombinerar svensk- utbildning med förberedande utbildning, inklusive yrkesinriktad svenska och arbetspraktik. I vissa utbildningar ingår andra grund- läggande ämnen som matematik och samhällskunskap. Ett annat inslag kan vara arbetslivskunskap. Utbildningen ställer inga for- mella krav på svenskkunskaper utan bygger på de kunskaper som deltagarna har. 
 Målet med utbildningarna är att få ett jobb inom utbildningens yrkesområde, som kan vara äldreomsorg, butiksbiträde, lagerarbete eller liknande. Uppföljningar av de projekt vi besökt har visat att resultaten varit mycket goda. En majoritet av deltagarna har fått ett jobb efter en utbildningstid på mellan 6 och 18 månader. 
 344 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 12.3.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 AMV:s arbetsmarknadsutbildningar bör på ett flexibelt sätt bygga på en individuell kartläggning och validering samt kunna kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Tillträde till utbildningarna bör bygga på en samlad bedömning av individens kompetens och inte begränsas av en generellt fastställd nivå på svenskkunskaper. 
 För arbetsmarknadsprogrammet Arbetspraktik bör det i för- ordning tydligt framgå att denna ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar denna med  
 sfi-studier. 
  
 Utredningen ser positivt på det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för och som en följd av den centrala och de lokala överens- kommelserna. När det gäller ökade möjligheter att kombinera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade insatser inom kommunens egen introduktionsverksamhet anser vi att lösningarna främst handlar om ökad samverkan och samordning med  
 sfi-utbildningen 
  och annan verksamhet. Det handlar om att de aktörer som berörs av en individs introduktion finns med vid kartläggning och framtagning av individuella planer. Detta har vi beskrivit mer utförligt i kapitel 10. Det finns många erfarenheter att dra lärdom av, bl.a. på Inte- grationsverkets samt Myndigheten för skolutvecklings hemsidor. 
 Utredningen ser också mycket positivt på de kombinerade sfi- och yrkesutbildningar som flera kommuner tagit initiativ till. Detta ligger helt i linje med utvecklingen av vuxnas lärande, som bygger på att individen ska anpassas till systemet och inte tvärtom. Det finns många fördelar, bl.a. att utbildningen erbjuds inom ramen för det ordinarie systemet och inte genom projekt, vilket annars är vanligt förekommande. Detta gör att tillträde till utbildningen byg- ger på individuella behov och inte styrs av exempelvis vilken invandrarkategori man tillhör. Dessutom skapar det förutsättningar för en långsiktig utveckling, i och med att den är permanent och redan från början behöver finansieras inom ramen för kommunens budget. Uppföljningar av några av dessa utbildningar visar dess- utom på att de på lång sikt är mycket kostnadseffektiva. 
 Utredningen anser att Myndigheten för skolutveckling har en mycket viktig uppgift att följa och stödja utvecklingen av denna typ 
 345 
 Vidare vägar – sfi med mera SOU 2003:77 
 av utbildningar samt att sprida erfarenheterna vidare till andra kommuner. 
 Även när det gäller arbetsförmedlingens insatser för målgruppen är det viktigt att det finns en bra samverkan med kommunen och andra relevanta aktörer. Men vi ser också att det finns strukturella hinder. Det finns stort behov av arbetsmarknadsinriktad utbild- ning, som är anpassad till en lägre språklig nivå än vad arbetsmark- nadsutbildningarna är idag. De förberedande insatserna bör i högre grad utgöras av yrkesutbildningar, gärna arbetsplatsförlagda, i kombination med sfi. 
 Företrädare för AMV har i tidigare granskningar och i denna utredning påpekat att detta inte är möjligt eftersom de styrs av de uppsatta programmålen och framför allt arbetsgivarnas behov och krav. Det är dock lika viktigt att de regelverk som finns inom AMV:s verksamhet inte utgör ytterligare hinder för möjligheterna att såväl ta vara på tidigare kunskaper som att effektivt möta sfi- studerandes behov av insatser. 
 Många av dem som kommer till Sverige i vuxen ålder har utbild- ning och yrkeskompetens som dels kanske inte är dokumenterad och som dels inte synliggörs förrän individen nått en viss språk- förmåga. Med dagens förfaringssätt, finns det nämligen en stor risk att viktig kompetens inom bristyrkesområden inte blir erkänd eller tas till vara, så länge man inte klarat svensktesterna till arbetsmark- nadsutbildningarna. Detta trots att en utbildning för denna person skulle kunna visa sig totalt sett bli lika lång som för andra deltagare i arbetsmarknadsutbildningar, men med inslag av svenska, valide- ring och komplettering. 
 Behovet av en ökad flexibilitet har påtalats för oss av flera lokala aktörer och är också nämnd i propositionen om vuxnas lärande med anledning av den nya kursplanen: 
  
 Arias 
  utgör idag ett formellt eller reellt krav för tillträde till såväl yrkesutbildningar som arbetsmarknadspolitiska program, även om den inte alltid svarar mot de faktiska erforderliga kunskaperna i svenska. En differentiering av  
 sfi-utbildningen 
  som syftar till att anpassa den bättre till deltagarnas kommande behov, innebär naturligtvis att också dessa förkunskapskrav måste modifieras. 
 AMV:s arbetsmarknadsutbildningar bör alltså i större utsträckning än idag på ett flexibelt sätt bygga på en individuell kartläggning, validering och planering. Sådan utbildning ska kunna kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Arbetsplatsförlagda utbildningar 
 346 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 utgör goda tillfällen att utveckla sin kompetens i svenska samtidigt som man får erfarenhet av arbetslivet. De goda exempel som finns såväl inom som utanför AMV bör tas tillvara. 
 Utredningen anser därför att tillträde till arbetsmarknadsutbild- ningar bör bygga på en samlad bedömning av individens kompetens och inte ha en fastställd kravnivå på svenskkunskaper. 
 För arbetsmarknadsprogrammet Arbetspraktik bör det i förord- ning tydligt framgå att denna ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar denna med  
 sfi-studier. 
  I praktiken innebär det att i de fall som arbetsförmedlingen anvisar till arbetspraktik, bör indi- viden, arbetsförmedlingen och  
 sfi-anordnaren 
  komma överens om lämplig fördelning. 
 Vi har ovan nämnt det som ur vårt perspektiv och utifrån våra direktiv är särskilt viktigt att se över. Men vi menar att det finns behov att på samma sätt se över alla de olika arbetsmarknadspoli- tiska programmen. Därför instämmer vi i förslaget från Utred- ningen om flyktingmottagande och introduktion om att AMS med flera myndigheter ska få ett sektorsansvar för nyanlända invand- rare, vilket bl.a. innebär att de ska se över sin verksamhet för att se hur de bättre kan möta de specifika behov som denna målgrupp kan ha. 
 Vi har i kapitel 8 lämnat förslag som rör AMV:s ansvar för an- skaffning av praktikplatser inom ramen för  
 sfi-utbildningen. 
  
 12.4 
  
 Sfi och förvärvsarbete 
  
 Invandrarnas omgående inträde på arbetsmarknaden under arbets- kraftsinvandringsperioden på 1960- och  
 70-talet 
  främjande den industriella produktionen och Sveriges utveckling men skapade på längre sikt en grupp arbetsföra människor som under tider av låg- konjunktur varit de första att slås ut. Många av dessa har haft svårig- heter att återkomma till arbetslivet efter de senaste decenniernas omstrukturering av arbetsmarknaden. En av många anledningar har varit begränsade kunskaper i svenska. Detta pekar på att arbete i sig inte är en garanti för en god språkutveckling, något som också forskningen visar (se kap. 2). 
 Fram till idag har snarast det omvända förhållandet varit rådande. Höga krav på språkkunskaper har fått konsekvensen att människor med yrkeskompetens har tillbringat år i studier, utan möjligheter att få visa vad de kan på arbetsmarknaden. Idag råder det enighet 
 347 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 om att tidiga erfarenheter från svenskt arbetsliv är en mycket viktig faktor för integration och fortsatt etablering på arbetsmarknaden och det görs insatser på många håll för att människor snabbt ska hitta en väg till arbete. 
 Eftersom det tar tid att utveckla goda kunskaper i svenska inne- bär det första steget ut på arbetsmarknaden för många ett relativt okvalificerat arbete. Det är därför viktigt att det finns fortsatta möjligheter att kompetensutveckla sig inom språk och på andra områden, så att de individer som vill kan komma vidare till arbete som motsvarar deras kompetens och ambitioner. 
 En rapport om invandrares kompetensutveckling i Norden (Ecell, 2002) drar följande slutsats kring kopplingen mellan språk- studier och arbete: 
 Det håller sakta på att etableras ett nytt synsätt i Norden rörande språkkunskaper som en förutsättning för arbete. Den tidigare uppfatt- ningen att språkundervisning måste ske  
 innan  
 individen slussas vidare till arbete håller på att försvinna. Den ersätts av ett parallelltänkande när det gäller relationen mellan språkstudier och arbete. Man når långt där språkstudier bedrivs parallellt med, och samtidigt kopplas till, arbetet. 
 Ett uttryck för detta är utredningens direktiv om att visa på hur möjligheter att kombinera arbete och  
 sfi-studier 
  kan ökas. Hur ut- bildningens organisation och utformning kan anpassas så att den bättre kan kombineras med arbete utvecklas mer i avsnitt 12.1 samt i kapitel 8. 
 För att kunna kombinera sfi med arbete krävs ofta att också ar- betsplatsen underlättar för anställda att studera svenska parallellt. I dessa resonemang syftar utredningen inte enbart på  
 sfi-utbildning 
  eftersom det i grunden handlar om möjligheten för anställda att vidareutveckla sina svenskkunskaper, oavsett nivå. Människor kan under hela livet ha behov av kompetensutveckling, t.ex. i samband med byte av arbetsuppgifter, arbetsplats eller yrke. Däremot är det givetvis en större utmaning att finna vägar in i arbete för den som ännu bara har grundläggande svenskkunskaper. 
 Vi har under utredningens gång haft kontakter och utfrågningar med arbetsgivare, arbetsförmedlare, rekryterare, fackliga företrä- dare m.fl. för att ta del av olika  
 icke-offentliga 
  aktörers synpunkter och erfarenheter. Hur uppfattas sfi och de individer som studerar där? Vilka incitament har arbetsgivarna att tidigt anställa personer med ännu bristande kunskaper i svenska och att därefter stödja 
 348 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 deras språkutveckling? En annan fråga vi ställer oss är hur  
 sfi-utbild- 
  ningen och de strukturer som denna ingår i (introduktionen, infrastrukturen för vuxnas lärande m.m.) kan öka samverkan med arbetsgivare och bättre möta de behov av kompetensutveckling i svenska som finns på arbetsplatserna. 
  
 12.4.1 
  
 Perspektiv och utgångspunkter 
  
 Frågan om ökade möjligheter att kombinera sfi med arbete ingår i ett större sammanhang som kan ses utifrån flera perspektiv. Dessa frågor är alltför omfattande för att göras rättvisa här, men de utgör viktiga utgångspunkter för våra resonemang. 
 En grundläggande förutsättning för att människor ska kunna delta i arbetslivet på likvärdiga villkor är att hinder i form av s.k. strukturell och andra former av diskriminering undanröjs. En positiv inställning till mångfald i arbetslivet bidrar till att arbets- givaren kan bortse från för arbetsuppgiften ovidkommande egen- skaper som t.ex. etnicitet, religion eller kön. 
 De av riksdagen fastslagna målen för vuxnas lärande är ett annat perspektiv. Enligt dessa ska det finnas ett delat ansvar för vuxnas kompetensutveckling: Samhället, arbetsgivarna och de enskilda ansvarar gemensamt för att olika individers och olika gruppers behov av såväl allmän som specialutformad utbildning tillgodoses. 
 Ett tredje perspektiv är den demografiska utvecklingen och dess påverkan på arbetsmarknaden i Sverige. Vi vet att det inom loppet av ett tiotal år kommer att finnas stor brist på arbetskraft på många områden, bland annan på grund av stora pensionsavgångar. Genom- snittsåldern i Sverige ökar och alla behövs för att försörja en åld- rande befolkning. Detta är en utveckling vi dessutom delar med de flesta länderna inom EU. Den kompetens som invandrare tillför har vi inte råd att slösa bort. 
 Ytterligare ett perspektiv utgörs av de erfarenheter och kunska- per som pekar på att tidig kontakt med arbetslivet är en avgörande faktor för egen försörjning och integration på lång sikt. Därför är det viktigt att skapa bättre förutsättningar för att nyanlända och andra invandrare så tidigt som möjligt ska få tillträde till arbets- marknaden efter kompetens och ambition. 
 349 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 12.4.2 
  
 Lag om rätt till ledighet för  
  
 sfi-studier 
  
 Från 1973 till och med 1986 fanns en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna er- sattes 1986 av en lag (186:163) om rätt till ledighet för svensk- undervisning för invandrare, vilket innebar att rätten till bibehållen lön togs bort. Fram till 1997 fanns dock en dagersättning på 75 kronor för studerande som förlorade arbetsinkomster på grund av ledighet för  
 sfi-studier. 
  Ersättningen togs bort bl.a. eftersom det fanns stora svårigheter med uppföljningen av bidraget. 
 Lagen om rätt till ledighet för sfi tycks i praktiken leva en rätt undanskymd tillvaro. Enligt Integrationsverket och Skolverket finns inga rapporter som tyder på att lagen tillämpas. Lagen har till- sammans med andra ledighetslagar varit föremål för en översyn under 2003, och Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler som haft detta uppdrag fann inte heller mycket som talade för att ledighetslagen var känd eller tillämpades hos arbetsmarknadens parter. Förmodligen förlorade många arbetstagare ett starkt inci- tament att ta ledigt när ersättningen togs bort. 
 I sitt förslag till reformering av ledighetslagarna föreslår kom- mittén i sitt betänkande (SOU 2003:54) att lagen samordnas med lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning, vilket i viss mån förändrar förutsättningarna för ledigheten. Enligt  
 Robertson 
  hetslagen behövde man anmäla önskemål om ledighet minst en månad i förväg. I det nya förslaget finns, i likhet med ledighet för andra studier, ingen sådan anmälningstid, men däremot kan arbets- givaren skjuta upp ledigheten i upp till sex månader. Rätten gäller ledighet i den omfattning som behövs, vilket kan innebära ledighet på heltid, deltid eller några timmar i veckan. 
  
 12.4.3 
  
 Förvärvsarbetande  
  
 sfi-studerande 
  
 Det har inte gått att få fram rikstäckande statistiska uppgifter på hur många som förvärvsarbetar samtidigt som de studerar på sfi. Detta rapporteras inte in till SCB. Vi har inte heller tagit del av några lokala uppföljningar av hur många  
 sfi-studerande 
  som för- värvsarbetar i kommunerna, utan enbart  
 sfi-företrädares 
  uppskatt- ningar. Det intryck vi har fått är att andelen studerande som sam- tidigt arbetar är låg. Denna bild stärks av andra undersökningar som indirekt kan ge en fingervisning. 
 350 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 Statskontoret har i en rapport om sfi (2000:27) jämfört den samlade inkomsten för gruppen flyktingar respektive gruppen övriga invandrare som studerar på sfi. Uppgifterna kan ge en anty- dan om omfattningen. Inkomster från förvärvsarbete uppgick i flyktinggruppen till mindre än tio procent av deras samlade in- komster år 1997. Motsvarande inkomster för gruppen övriga invandrare var ca 25 procent. Dock hade denna grupp lägre total inkomst än flyktingarna och vi vet att många i denna grupp inte har någon egen försörjning alls under  
 sfi-studierna. 
  Tyvärr finns ingen senare undersökning att jämföra med. Även om det under hög- konjunkturen kring millennieskiftet förmodligen var fler som för- värvsarbetade, kan man nog anta skillnaden mellan dessa båda grupper i stort sett bestått. 
 En vanlig iakttagelse i de kommuner vi haft kontakt med är att de som får ett arbete under tiden de studerar på sfi, väljer att av- bryta studierna istället för att försöka kombinera de båda. Skolver- ket har uppgifter om hur många som avbryter sina  
 sfi-studier 
  på grund av arbete (2003a). Av dem som påbörjade studierna läsåret 99/01 hade t.o.m. läsåret 01/02 6,5 procent avbrutit studierna på grund av att de fått arbete. Uppdelat på kön var det ca 9 procent av männen och ca 5 procent av kvinnorna. Av detta kan vi förvisso inte dra slutsatser om hur många som arbetar parallellt med studier- na, men utifrån de erfarenheter vi tagit del av är det rimligt att tänka sig att det är fler som avbryter när de får jobb, än det är som fortsätter att studera. 
 Vi har dock fått vittnesmål om att flera av dem som avbryter studierna på grund av arbete återkommer efter ett tag, antingen då de åter blivit arbetslösa eller för att de upptäckt att de trots allt be- höver utveckla sina svenskkunskaper. Tillgänglig statistisk ger inga uppgifter om återkomst i studier. 
 I en brukarundersökning bland ett urval av de studerande inom  
 sfi-verksamheten 
  i Stockholm uppger hela 21 procent av de stude- rande att de arbetar heltid vid sidan av sina studier och 15 procent att de arbetar deltid. I jämförelse med intrycket från andra kom- muner är detta mycket högt. En rimlig förklaring kan vara att till- gången på arbetstillfällen är högre i Stockholmsområdet. I de större kommunerna som har stor volym finns det dessutom oftast möj- ligheter att studera på kvällstid ett antal timmar i veckan, vilket underlättar möjligheterna att studera parallellt med arbetet. En annan orsak, i samklang med resultatet i Statskontorets rapport, 
 351 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 kan vara att andelen flyktingar bland de  
 sfi-studerande 
  i Stockholm är mycket lågt, ca 12 procent våren 2003. 
 Det är med det underlag vi har haft till förfogande svårt att klart fastställa hur många som förvärvsarbetar parallellt med  
 sfi-studier, 
  men mycket tyder på att det är en mindre andel. 
 En förklaring torde vara de svårigheter att kombinera studier och arbete som vuxna har generellt, både vad gäller tid och ekonomi. Ytterligare en förklaring skulle kunna ligga i brister i  
 sfi-organi- 
  sationen. Ökade praktiska möjligheter att till exempel studera på kvällar, deltid, på distans m.m. skulle kunna innebära att fler skulle fortsätta eller återuppta sina studier. Men den sannolikt största förklaringen ligger i den svaga ställning som denna grupp har gene- rellt på arbetsmarknaden. 
  
 12.4.4 
  
 Erfarenheter från arbetsgivare 
  
 Vi har tagit del av exempel på arbetsgivare som på olika sätt upp- muntrar och underlättar för anställda att studera svenska. Detta sker antingen genom att arbetsgivarna i samverkan med kommuner eller arbetsförmedlingar upphandlar särskild utbildning eller låter sina anställda läsa på sfi på betald arbetstid, eller genom att de till- ämpar flexibla arbetsscheman som tillåter studier på dagtid. 
 De erfarenheter vi har tagit del av visar att det ligger såväl rekry- teringssvårigheter som engagemang och affärsmässiga skäl bakom initiativen. Ett av våra exempel är från städbranschen. I akut behov av arbetskraft har företaget valt att anställa individer som inte behärskar svenska alls, vilket varit möjligt genom att arbetsledarna är tvåspråkiga. Med tiden är en sådan situation dock inte hållbar. Företaget vände sig därför till  
 sfi-ansvariga 
  i kommunen och gemen- samt har de hittat lösningar för hur de anställda under dagtid ska kunna delta i undervisning. Företaget har också upphandlat en sär- skild kurs i yrkesspecifik svenska av  
 sfi-anordnaren, 
  där deltagarna fått lära sig förstå instruktioner och kunna kommunicera enkelt på sina arbetsplatser. Rektorn på  
 sfi-skolan 
  menar att en renodlad yrkesspecifik svenskkurs till en början kändes främmande, men att hon upptäckte att en sådan kurs kan vara en ingång till vidare stu- dier. 
 Ett annat exempel är ett hotellföretag som i samarbete med arbetsförmedlingen anordnat arbetsplatsförlagd utbildning där hälften av undervisningen utgörs av svenskstudier. Utbildningen i 
 352 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 svenska vänder sig även till anställda på företaget med behov av ökade kunskaper. Att företaget inte hade vänt sig till kommunen för att få hjälp med svenskundervisningen, förklarades bland annat med att de inte uppfattade  
 sfi-utbildningen 
  som tillräckligt flexibel och att de i kontakt med före detta  
 sfi-studerande 
  fått höra nega- tiva synpunkter. Företagets drivkraft har varit att få tag i kompe- tent arbetskraft och en insikt om att även de som ännu inte behärs- kar tillräcklig svenska är en resurs. Deras erfarenheter av dem som deltar i utbildningen och sedan börjar arbeta på företaget är att vissa är nöjda med att bli kvar och utvecklas inom branschen, medan andra, ofta välkvalificerade inom olika andra områden, ser det som en väg in i arbetslivet och som en plattform att gå vidare från. Företagsledningens ser inte detta som negativt, utan upp- muntrar tvärtom dessa att gå vidare till annat när de är redo. 
 Ledningen efterlyser dock att myndigheterna bättre tar vara på företagens engagemang. För att deras satsningar ska fungera i läng- den krävs det ett bättre samarbete och ett delat ansvar mellan dem, kommunen och andra relevanta myndigheter. De menar att de gärna bidrar, men inte vill göra myndigheternas jobb. 
 Ytterligare andra företag har erbjudit utbildning i svenska på en högre nivå än sfi för att förbereda anställda som skulle avancera i organisationen. Istället för att konstatera att språkbristerna var ett hinder såg arbetsgivarna möjligheterna och vinsterna med att inves- tera i dessa personer. 
 Vi har också sett exempel på att fackförbunden kan spela en roll i dessa sammanhang. Ett företag inom livsmedelsindustrin har i er- bjudit de anställda kompetensutveckling i svenska på arbetstid, på såväl betald som obetald arbetstid. Facket har verkat för att svenska ska kunna vara en del av företagets kompetensutveckling och har aktivt uppmuntrat anställda att delta. Det har dock visat sig att många anställda inte är intresserade av att studera mer, utan vill koncentrera sig på arbetet. De är enligt en facklig företrädare trötta på studier efter kanske lång tid av utbildning och olika arbetsmark- nadsinsatser i Sverige. 
  
 12.4.5 
  
 Insatser för att öka arbetsgivares delaktighet 
  
 Av exemplen ovan kan utläsas att det ibland tycks finnas en ömse- sidig frustration mellan arbetsgivare och myndigheter, där båda parter anser att de tar ett ensidigt ansvar för något som egentligen 
 353 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 borde ligga i motpartens intresse. Men denna situation rymmer också stora möjligheter att hitta vägar att förena olika parters int- ressen. 
 För att öka möjligheterna att kombinera sfi med förvärvsarbete är det nödvändigt att identifiera de behov och ambitioner som är gemensamma för såväl individer, ansvariga myndigheter som arbets- givare, såväl offentliga som privata. Därför är det av stor vikt att det finns gemensamma fora för möten och samverkan och att parterna kommer överens om insatser som främjar såväl behovet för invand- rade personer att få arbete som behoven på arbetsmarknaden att få kvalificerad arbetskraft. 
 Det finns ett stort antal fora för samverkan för detta, på lokal, regional och nationell nivå. Kommunerna har behov av och sam- verkar med lokala arbetsgivare på många olika områden. På regional nivå finns till exempel de regionala tillväxtprogrammen eller de regionala partnerskap för de olika programmen inom Europeiska socialfonden. Det finns också regionala kompetensråd, som under ledning av länsarbetsnämnderna ska inventera kompetensutveck- lingsbehov i regionen och medverka till samverkan. Dessa struk- turer och nätverk är naturliga fora också när det gäller frågor som mer specifikt rör invandrade personers inträde på arbetsmarknaden och behov av kompetensutveckling, inklusive svenska. 
 Inom ramen för utvecklingen av en infrastruktur för vuxnas lär- ande har Myndigheten för skolutveckling verkat för att i kommu- ner och regioner öka insikten om att vuxenutbildningen är en vik- tig tillväxtfaktor och bör kopplas ihop med arbetsmarknads- och tillväxtfrågorna. Myndighetens erfarenheter från ett stort antal möten med bland andra regionala kompetensråd och företrädare för de regionala tillväxtprogrammen, är att den kommunala vuxen- utbildningen ibland glöms bort i dessa sammanhang. Enligt myn- digheten är ett skäl till detta att många betraktar vuxenutbildningen som föga flexibel och mycket teoretisk med liten relevans för arbetslivet. 
 Det har under senare år tagits flera särskilda initiativ till samver- kan kring ökade möjligheter för invandrade personer att etablera sig på arbetsmarknaden. 
 Ett viktigt syfte med den centrala överenskommelsen om utveck- lingen av introduktionen för nyanlända (Integrationsverket 2001) var att stärka arbetsmarknadsanknytningen inom introduktionen av nyanlända i kommunerna. De lokala och regionala överenskommel- serna i samma syfte kan vara en bra plattform för samverkan även 
 354 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 med näringslivet och andra arbetsgivare, vilket också enligt Integ- rationsverkets uppföljningar (2003b) förekommer på många håll. 
 Regeringen inrättade i januari 2003 en arbetsgrupp som ska under- söka hur näringslivets engagemang för att integrera invandrare på arbetsmarknaden bättre kan tas tillvara. Gruppen som består av fö- reträdare för regeringskansliet och Svenskt Näringsliv ska också föreslå hur en närmare samverkan kan komma till stånd mellan företag och myndigheter. Den ska avrapportera senast den 30 dec- ember 2003. 
 I juni 2003 tecknade Integrationsverket separata överenskom- melser med ett antal arbetsgivarorganisationer och centrala fack- förbund om ett samarbete för att öka utrikes föddas möjligheter till inträde och fortsatt avancemang på arbetsmarknaden. Arbetet handlar både om att ta tillvara all kompetens som finns i landet och att motverka och undanröja diskriminerande hinder. Några exem- pel på uppgifter inom respektive organisation är att utveckla prak- tikplatser för nyanlända, starta spetsprojekt för att identifiera strukturella och andra diskriminerande hinder, initiera gemen- samma utbildnings- och kompetensinsatser, matcha kompetens samt främja egenföretagande bland personer med utländsk bak- grund. 
 Under 2003 har förhandlingar om en form av integrationsavtal påbörjats mellan näringslivet och de sju fackförbund som sam- arbetar inom det s.k. industriavtalet. Integrationsavtalet ska kunna gälla på de ca 10 000 företag som omfattas. Diskussionerna kring avtalet handlar om att få fram särskilda spelregler för invandrare och asylsökande som aldrig kommit in på arbetsmarknaden, som syftar till att sänka tröskeln att anställa för arbetsgivare. Några för- slag är att arbetsgivarna under en inledande provanställning på 18 månader slipper att betala arbetsgivaravgift och pension. Dessutom ska ingångslönen vara låg och därefter öka stegvis. I gengäld ska de anställda få studera svenska under arbetstiden och få inslag av yrkesinskolning. Vad avtalet ska innehålla mer exakt är inte klart i dagsläget och det krävs också en överenskommelse med regeringen om vissa av frågorna. 
 Det pågår alltså mycket som på kort och lång sikt förhoppnings- vis öppnar för möjligheterna att arbeta under tiden som man fort- sätter att studera svenska. Initiativen kommer från såväl det offent- liga Sverige som det privata näringslivet. 
 355 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 12.4.6 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Regeringens arbetsgrupp om att öka invandrares integration på arbetsmarknaden bör få i tilläggsuppdrag att särkilt överväga hur arbetsgivares incitament att ta ett delansvar för anställdas kompe- tensutveckling i svenska kan öka. 
 Statliga arbetsgivare bör få en tydlig roll att visa vägen för hur en anställning utifrån en individs kompetens kan kompletteras med kompetensutveckling i svenska. 
 Myndigheten för skolutveckling bör i samverkan med Svenska kommunförbundet verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala, regionala och nationella nät- verk som berör kompetensutveckling och tillväxt. 
 Perspektivbyte 
 Det är viktigt att öppna arbetslivet så att människor inte stängs ute på grund av orimliga krav på språkkunskaper och svensk utbild- ning. Det är lika viktigt att invandrade personer så tidigt som möj- ligt upplever att de kan försörja sig själv och sin familj. Om vägen till etablering är för lång och full av hinder, hinner många tappa motivationen att lära sig den svenska som krävs. Därför är det posi- tivt att man redan under den första tiden och under  
 sfi-utbild- 
  ningen tar sikte mot arbetslivet och bygger på den yrkeskompetens som individen har med sig. Det är också mycket positivt om man tidigt kan få ett arbete, när man kan tillräckligt med svenska för att klara arbetsuppgifterna. Men i längden räcker det inte; för att kunna delta i arbetsplatsens demokratiska processer och inte minst löneförhandla behöver man mycket bredare och djupare språkkun- skaper. Bristande svenskkunskaper leder till att individen får sämre förutsättningar att avancera på arbetsplatsen och en mer otrygg anställningssituation. 
 För att underlätta för personer att samtidigt läsa svenska och arbeta, krävs först och främst ett grundläggande perspektivbyte hos alla: den studerande, utbildningsanordnare, handläggare på olika myndigheter samt arbetsgivare. Samtliga aktörer måste upphöra att tänka i termer av antingen eller och i stället se att det är möjligt att göra både och. Alla de generella och särskilda insatser som 
 356 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 redan görs för att stödja invandrares etablering på arbetsmarknaden bör särskilt ta hänsyn till behovet av att kunna fortsätta studera svenska vid sidan av eller integrerat med arbete, arbetsplatsintro- duktion eller arbetspraktik. 
 En grundläggande förutsättning är att det skapas alternativa stu- dieformer: kvällsstudier, utbildning på arbetsplatsen,  
 IT-stödd 
  undervisning, språkverkstäder m.m. Men det handlar också om att kartläggning och upprättande av planer för studier och andra insat- ser måste ha ett längre perspektiv än som oftast finns idag och inte alltid stanna vid målet om egen försörjning. Ett mindre kvalificerat arbete under en tid kan för vissa vara ett steg på vägen, men hur går man vidare? Detta innebär inte att myndigheter ska insistera på att planera invandrares liv i många år framåt, utan det handlar om att utifrån individens kompetens och ambitioner från början ge väg- ledning och stöd för att individen ska få möjlighet att uppnå mål som kanske ligger bortom det första jobbet, som ofta inte handlar om mycket mer än försörjning. 
 Arbetsförmedlingen har en viktig uppgift att vid matchning eller arbetsplatsintroduktion försöka påverka arbetsgivare att våga satsa på någon med i övrigt rätt kompetens och att söka finna lösningar så att denna kan delta i sfi- eller annan svenskutbildning på eller efter arbetstid. Arbetsförmedlingen har också ett ansvar att ifråga- sätta krav på språkkunskaper som inte motsvarar arbetsuppgifterna. 
 Vi har tagit del av mycket motsägelsefulla erfarenheter när det gäller socialtjänstens krav på att ta erbjudet arbete under tiden man studerar på sfi. Dels har vi sett att många får försörjningsstöd utan andra krav än att läsa på sfi, måhända utifrån en förmodan om att de är chanslösa på arbetsmarknaden. Dels har vi fått vittnesmål om det totalt motsatta: att  
 sfi-studerande 
  som kan ta ett arbete upp- manas att avsluta sina studier innan de uppnått de mål som fast- ställts i kommunens individuella studieplaner, introduktionsplaner eller arbetsförmedlingens handlingsplaner. Här vill vi uppmärk- samma skrivningen i Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomisk stöd: 
 En vuxen studerande bör kunna ges ekonomiskt bistånd om han eller hon deltar i grundläggande svenskundervisning för invandrare och be- hovet inte kan tillgodoses genom deltidsarbete. I regel bör inte krav ställas på heltidsarbete samtidigt med studierna. 
 Med detta som grund finns förutsättningar för socialtjänsten att verka för både och. 
 357 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 Enligt utredningen är det på detta område helt nödvändigt med ett ökat engagemang och ansvarstagande hos arbetsgivare. Goda kontakter mellan kommun, arbetsförmedling och arbetsgivare redan under kartläggningsprocessen kan bidra till att näringslivet hittar den kompetens de har behov av. Arbetsgivare måste i högre grad se individers kompetens bortom språkliga brister och betrakta parallell svenskundervisning som en investering, i likhet med annan nödvändig kompetensutveckling. Det som arbetsgivaren behöver investera är arbetstid eller flexibla möjligheter till ledighet. En sam- verkan med anordnaren av  
 sfi-utbildning 
  (eller svenska som andra- språk på högre nivåer) kan bidra till att arbetsgivare vågar anställa någon med fortsatt behov av kompetensutveckling. Ett exempel ett sådant samarbete skulle kunna vara en skräddarsydd  
 sfi-utbildning 
  på arbetsplatsen parallellt med förvärvsarbete, vilket vi sett flera exempel på. Såväl kommunen som arbetsgivare och individ vinner på en sådan samverkan på såväl kort som lång sikt. 
 Utredningen anser att sådana lösningar som t.ex. diskuteras mellan olika parter inom industribranschen är intressanta. Lös- ningar som bygger på en successiv introduktion på arbetsplatsen i kombination med språkstudier är fördelaktiga eftersom nyanlända personer med yrkeskompetens tidigt kan etablera sig på arbetsplat- ser motsvarande sin kompetens. Det minskar risken för kompe- tensförlust och torde skapa en stark motivation att lära sig svenska. Varianter på detta kan vara olika former av aspirantutbildningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att det främst handlar om att skapa likvärdiga villkor för alla på den ordinarie arbetsmarknaden. Särlösningar når aldrig hela vägen. 
 Ovan beskrivna exempel på arbetsgivare som utöver egna vinster av utbildning i svenska på arbetsplatsen också ser ett värde i att det gynnar individerna och samhället i stort, är värda att lyfta fram. Inte minst borde ett sådant synsätt genomsyra mångfaldsarbete och kompetensutveckling hos offentliga arbetsgivare. 
 Offentliga arbetsgivare har ett uttalat ansvar att fungera som förebilder i arbetet att ta tillvara mångfalden i samhället. Staten har enligt en rapport från Statens kultur och kompetensråd (SKK 2003) dock hittills inte varit någon föregångare i att anställa perso- ner med utländsk bakgrund. År 1995 var 9 procent av hela Sveriges arbetskraft född utomlands. Samma år var 6,8 procent av statens anställda födda utomlands. Tre fjärdedelar av dessa hade bott i Sverige i minst tio år. Denna rapport föreslår att en särskild hög- 
 358 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 skoleutbildning som förbereder för arbete inom statsförvaltningen för invandrare akademiker ska inrättas. 
 Utredningen anser att sådana initiativ är viktiga men vill påpeka att erfarenheter visar att särskilda utbildningar enbart för invand- rare inte är oproblematiska. Särskilda utbildningar får ofta, oavsett kvalitet, en lägre status i såväl de studerandes som omgivningens ögon än motsvarande utbildningar öppna för alla. En sådan utbild- ning kan i värsta fall enbart bli ytterligare ett krav och därmed ännu ett hinder för anställning för personer med utländsk bakgrund. Utifrån en normaliseringssträvan är det viktigt att de ordinarie utbildningarna utformas så att de kan möta den mångfald som finns i Sverige. Utredningen vill också peka på möjligheterna att genomföra kompetensutveckling i svenska och exempelvis förvalt- ningskunskap på arbetsplatsen, i form av en längre praktik eller en introduktionsperiod i början av en anställning. 
 Utredningen föreslår att statliga arbetsgivare bör få en tydlig roll att visa vägen för hur en anställning utifrån individens övriga kom- petens kan kompletteras med kompetensutveckling i svenska. 
 Samverkan 
 Utredningen anser inte att det behövs fler samverkansfora med syfte att öka möjligheterna att kombinera svenskstudier med arbete. Detta bör ligga direkt eller indirekt inom ramen för många av de former för samverkan som redan finns, inte minst de som vi har beskrivit ovan. Dock måste frågan om hur kompetensen hos nyanlända och andra invandrare med bristande språkkunskaper kan tas tillvara, samtidigt som de utvecklar svenskkunskaperna på olika sätt komma upp på dagordningen. Det är en utmaning för kommu- nerna att visa hur vuxenutbildningen inklusive  
 sfi-utbildningen 
  på ett flexibelt sätt kan möta såväl de studerandes som regionens efter- frågan på kompetensutveckling. Det måste bli naturligt för en arbetsgivare som ser behov av svenskutbildning hos sina anställda att vända sig till kommunen, som ju har samhällets uppdrag att er- bjuda detta. 
 Utredningen anser att Svenska Kommunförbundet har ett ansvar att stödja kommunerna i detta arbete. Dessutom är det viktigt att Myndigheten för skolutveckling fortsätter verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala, 
 359 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 SOU 2003:77 
  
 regionala och nationella nätverk som berör kompetensutveckling och tillväxt. 
 Styrdokument 
 I förordningen om sfi finns en bestämmelse om att kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen ska verka för att undervis- ningen så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbets- platsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska. Denna skyldighet anser utredningen bör förstärkas. I kapitel 8 föreslår vi en skärpt formu- lering i förordningen, så att det framgår att kommunen ansvarar för att utbildningen ska kunna kombineras med bl.a. förvärvsarbete. Utredningen tydliggör också att deltagarnas erfarenheter från arbetslivet ska tas tillvara i undervisningen. 
 I skollagens 13 kapitel om sfi finns en bestämmelse som handlar om samverkan mellan kommunen och arbetsgivare: 
 5 § Kommunen skall samråda med den berörda arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal om en arbetstagares deltagande i undervis- ningen och undervisningens förläggning. 
 Bestämmelsen bygger troligtvis på de villkor som rådde i början av  
 sfi-utbildningens 
  existens, då undervisning erbjöds de arbets- kraftsinvandrare som kommit direkt till verkstadsgolvet från sina hemländer. Då tjänade denna paragraf syftet att få kommunerna att aktivt förmå arbetsgivarna att bevilja ledighet för studier. 
 Idag är situationen en annan. De övergripande målen och strate- gierna för vuxnas lärande samt bestämmelser för kommunal vuxen- utbildning (vilka vid en inordning även gäller för sfi) innebär att utbildningsanordnaren ska erbjuda ett flexibelt system som tar hänsyn till den studerandes individuella behov. Bestämmelsen fråntar också individen sitt eget ansvar. Därför bör denna bestäm- melse tas bort. 
 Utredningen stödjer förslaget från Kommittén för nya arbets- tids- och semesterregler att lagen om ledighet för sfi upphör och att en samordning med lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning sker. En samordning kan ha den positiva effekten att lagen blir mer känd och kanske kommer att tillämpas i högre grad. 
 360 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vidare vägar – sfi med mera 
  
 Dessutom skulle förändringen bidra till en normalisering på samma sätt som inordnandet i vuxenutbildningen. Dock kvarstår det faktum att individer som kan dra nytta av denna lag måste vara tillräckligt motiverade samt ha ekonomiska möjligheter att gå ner i lön under studietiden, eftersom sfi, till skillnad från övrig vuxen- utbildning inte berättigar till studiestöd. 
 361 
 13  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
 Personalens kompetens är den enskilda resurs som i störst utsträckning påverkar studerandes resultat. Denna slutsats drar Skolverket i en forskningsöversikt som presenterades våren 2002. Lärarnas betydelse för utbildningens kvalitet beskrivs av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet (2001/01:188) som följer: 
 Att Sverige har utbildade, kunniga och engagerade lärare är en förut- sättning för bra undervisning och övrig verksamhet i skolan och för att utbildningsmålen skall kunna förverkligas. Lärarnas insatser är avgö- rande för kvaliteten i skolan och för skolans utveckling. Lärarnas bety- delse för att ge barn, unga och vuxna studerade en god undervisning kan knappast överskattas. 
 Utredningen vill utifrån denna kvalitetsaspekt på  
 sfi-utbildningen 
  granska situationen för  
 sfi-lärarna 
  idag. Vad har lärarna egentligen för förutsättningar att utföra det arbete som förväntas av dem? Vi vill också visa på de åtgärder som vi menar är nödvändiga för att lärarna i ökad grad ska kunna bidra till en kvalitativ utveckling av  
 sfi-utbildningen 
  i landet. 
  
 13.1 
  
 Sfi-lärare 
  
  av i dag 
 Sfi vänder sig till en målgrupp som har låg status i samhället och många lärare upplever också att statusen för ämnet svenska som andraspråk och i förlängningen även för lärarna är låg. Utredningen har sett flera exempel på att  
 sfi-utbildningen 
  äger rum i en separat byggnad skiljd från t.ex. komvux, till stor del p.g.a. att sfi bedrivs i en separat skolform. I dessa kommuner innebär denna åtskillnad innebär ofta att  
 sfi-lärarna 
  inte fått tillgång till de fördelar som ett större kollegium innebär, t.ex. i form av ökade möjligheter till 
 363 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon SOU 2003:77 
 kompetensutveckling, samverkan över ämnesgränser, arbete i arbetslag m.m. 
 I en mer traditionellt utformad  
 sfi-utbildning 
  har  
 sfi-läraren, 
  till skillnad från de flesta andra vuxenutbildningar, oftast ett ensamt ansvar för gruppen studerande. Detta innebär att läraren kan vara den enda och/eller viktigaste kontakten med samhället, vilket kan skapa ett beroende och ge upphov till svårigheter att upprätthålla ett professionellt förhållningssätt. 
 Att vara  
 sfi-lärare 
  innebär i många kommuner att sakna kollegor eller att bara ha enstaka kollegor som arbetar inom samma skol- form; i 60 av landets kommuner fanns det hösten 2002 bara en sfi- lärare. En ökad andel sfi upphandlas nu i kommunerna, vilket ofta medför att  
 sfi-lärare 
  slutar eller byter arbetsgivare. Det innebär också att lärarna får kortare anställningar och att gruppen  
 sfi-lärare 
  kanske splittras på flera olika arbetsgivare i samma kommun. Sam- mantaget medför detta att man har svårt att göra sin stämma hörd när det gäller att framföra krav till ansvarig ledning. 
 Dessa förhållanden märks även vid en översikt av  
 sfi-lärarnas 
  löner. En av Lärarförbundet gjord jämförelse av löner för  
 sfi-lärare 
  anslutna till förbundet visar att  
 sfi-lärares 
  löner, med hänsyn tagen till lärarnas ålder, ligger betydligt under den lön som gäller för grundskollärare, inriktning  
 4–9, 
  och därmed även under gymnasie- lärares lön. 
 Hur de få nyutbildade lärarna som arbetar eller tänker sig arbeta inom sfi ser på sin situation har vi inte kunnat få en bild av, då Skolverket i sin rapport Behov av och tillgång på pedagogisk personal 
 (Skolverket 2003b) inte tittar på sfi utan endast på övriga skolfor- mer då man resonerar kring kvarvaro i yrket och lärarbenägen- het (vilja att börja arbeta i yrket inom 5 år). 
  
 13.1.1 
  
 Utbildning, behörighet och tjänst 
  
 Begreppet lärarkompetens är mångtydigt. Det kan relateras till ämneskunskaperna och därmed innefatta att läraren är kunnig i sitt ämne och kan presentera detta på ett begripligt och intressant sätt. Det innefattar också mer didaktiska och metodiska frågor; att kunna anpassa innehåll och arbetssätt efter studerandes behov och förutsättningar och att kunna initiera och stödja de studerandes lärandeprocesser som kan äga rum både innanför och utanför klass- rummets väggar även vid oväntade tillfällen. Den goda lärarens 
 364 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 kompetenser utgörs inte av statiska kvaliteter, utan de uppstår, varierar och utvecklas i levande situationer. Att arbeta som sfi- lärare är att arbeta i ett yrke där man hela tiden konfronteras med sina egna fördomar, förutfattade meningar och begränsande etno- centriska perspektiv (se även kapitel 2). 
 Begreppet ämneskompetens använder vi för att beskriva anta- let högskolepoäng i ämnet. 
 En pedagogisk utbildning speglar ett brett innehåll då det avser varje pedagogisk högskoleutbildning eller lärarutbildning, dvs. en fullföljd lärarutbildning inklusive utbildning till förskollärare och fritidspedagog på högskolenivå. 
 Styrdokument 
 Skollagens  
 3–5 
  §§ reglerar vilka personer kommunen kan anställa som lärare. Där fastställs bl.a. att kommunen är skyldig att använda lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning läraren i huvudsak ska bedriva. Utan tidsbegränsning, dvs. med tillsvidare- anställning, kan kommunen anställa den som har svensk lärarexa- men eller motsvarande. Denna person är behörig att anställas. Den som inte är behörig kan ändå anställas utan tidsbegränsning om behöriga sökande saknas och den sökande anses ha motsva- rande kompetens. En sökande som inte anses ha denna kompetens får anställas för högst ett år i sänder, s.k. visstidsanställning. 
 När kommunen ger utbildningsuppdrag åt externa anordnare gäller inte alltid varje ovanstående paragraf. En icke kommunal anordnare måste anställa behöriga lärare om sådana finns, men kan anställa icke behöriga lärare på såväl visstids- som tillsvidareanställ- ningar. 
 365 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 Pedagogisk utbildning och tjänsteform 
 Dagens situation vad gäller pedagogisk utbildning och tjänsteform för lärare inom sfi illustreras i tabellen nedan. 
  
 Läsår 
  
 lärare totalt 
  
 därav tjänstgörande 
  
 utbildningsanordnare 
  
 antal 
  
 andel (%) med 
  
 andel (%) med 
  
 pedagogisk 
  
 tillsvidare- 
  
 utbildning 
  
 anställning 
  
 1998/99 
  
 1 537 
  
 1 515 
  
 82,5 
  
 74,9 
  
 därav 
  
 kommun 
  
 1 432 
  
 1 421 
  
 84,1 
  
 76,6 
  
 annan 
  
 109 
  
 98 
  
 56,1 
  
 46,9 
  
 2000/01 
  
 1 448 
  
 1 427 
  
 80,0 
  
 75,8 
  
 därav 
  
 kommun 
  
 1 323 
  
 1 311 
  
 82,4 
  
 77,3 
  
 annan 
  
 125 
  
 116 
  
 53,4 
  
 58,6 
  
 2002/03 
  
 1 541 
  
 1 523 
  
 74,2 
  
 71,7 
  
 därav 
  
 kommun 
  
 1 208 
  
 1 201 
  
 78,0 
  
 74,4 
  
 annan 
  
 333 
  
 322 
  
 59,9 
  
 61,8 
  
 Källa: Skolverkets rapport 233, bygger på tabell 10.1 
 Som synes i tabellen ovan har en allt lägre andel av de cirka 1 500 tjänstgörande lärarna pedagogisk utbildning, vilket kan bero på svå- righeter att hitta behöriga lärare och också på en ökad andel upp- handlad sfi i kommunerna. Tabellen visar också att allt fler sfi- lärare arbetar hos andra anordnare än kommunen; antalet har tre- dubblats sedan 98/99. 
 Att allt fler  
 sfi-lärare 
  saknar fast anställning främjar varken lära- rens vilja att satsa helhjärtat på sitt jobb, kontinuitet eller arbets- givarens vilja att satsa på kompetensutveckling. Kommittén för svenska språket skriver i sitt betänkande Mål i mun (SOU 2002:27) följande kring lärarkompetens och upphandling: 
 Ett annat problem som vi vill peka på i samband med upphandling av sfi är de negativa konsekvenser för kontinuiteten och kvalitetsutveck- lingen som upphandlingen fört med sig på många håll, främst till följd av att stora grupper av kompetenta och erfarna lärare lämnat verksam- heten i samband med byte av utbildningsanordnare. De korta avtals- perioder som gäller vid upphandling av sfi bidrar också till den bris- tande kontinuiteten. Avtalen lämnar dessutom mycket att önska i 
 366 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 fråga om medel avsatta för kvalitetsutveckling inte minst när det gäller lärarnas kompetensutveckling som kraftigt eftersatts på många håll. 
 Att 74 procent av de verksamma lärarna har en pedagogisk utbild- ning är en relativt god siffra, jämfört med övriga skolformer. Begreppet en pedagogisk utbildning innebär dock enbart en fullföljd lärarutbildning på högskolenivå. En pedagogisk utbildning kan alltså vara relevant för  
 sfi-utbildningen 
  i olika hög grad efter- som den kan innebära allt från förskollärarexamen till en språk- vetenskaplig lärarexamen. Ingen bedömning av ämneskompetens görs inom detta begrepp. 
 Ämneskompetens 
 I officiell statistik och i undersökningar kring behovet av  
 sfi-lärare 
  i framtiden behandlas behovet utifrån pedagogisk utbildning. Naturligtvis är detta viktigt, men utredningen betonar även vikten av ämneskompetens, dvs. högskolepoäng i ämnet svenska som andraspråk. Skolverket har varit oss behjälplig med följande stati- stik (sammanställd från SCB:s utbildnings- och högskoleregister). 
 Antal tjänstgörande lärare i sfi hösten 2002. 
  
 antal 
  
 därav utan pedagogisk 
  
 därav med pedagogisk 
  
 totalt 
  
 högskoleutbildning 
  
 högskoleutbildning 
  
 totalt 
  
 med antal poäng i svenska 
  
 totalt 
  
 med antal poäng i svenska 
  
 som andraspråk 
  
 som andraspråk 
  
 -20 
  
 21-40 
  
 41- 
  
 -20 
  
 21-40 
  
 41- 
  
 1 509 
  
 383 
  
 38 
  
 19 
  
 5 
  
 1 126 
  
 184 
  
 142 
  
 64 
  
 Som synes i tabellen har cirka var tionde lärare läst  
 21–40 
  poäng och nästan 5 procent har 41 poäng eller mer. Avklarade kurser 01/02 fanns ej tillgängliga ännu, vilket innebär att den satsning på distansutbildning för cirka 750  
 sfi-lärare 
  som genomfördes 2002– 2003 inte finns med (ett regeringsuppdrag till Skolverket, se nedan). 
 Inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymna- sial nivå arbetar cirka 1 000 lärare med vuxna inom ämnet svenska som andraspråk. Den pedagogiska och ämnesmässiga kompetens som dessa lärare behöver sammanfaller till största delen med den som  
 sfi-lärare 
  bör ha. Förutom denna gemensamma kompetens 
 367 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 behöver dock  
 sfi-läraren 
  större kunskaper i samhälls- och arbets- livsorientering.  
 Sfi-utbildningen 
  innebär också att läraren möter helt nyanlända studerande utan några förkunskaper om det svenska samhället, vilket ställer stora krav på lärarens kompetens. 
 Av de 1 126 tjänstgörande  
 sfi-lärarna 
  har alltså 74 procent någon sorts pedagogisk utbildning. Frågan är dock vilken pedagogisk utbildning dessa lärare har; vilka åldersgrupper utbildningen riktar sig mot. 
 SCB har numera möjlighet att ta fram uppgifter kring vilka ämnen utbildade lärare tagit poäng i. För utredningen har man tagit fram uppgifter om personer med avslutad lärarexamen av något slag för läsåren  
 95/96–01/02. 
  Dessa personer har läst svenska som andraspråk före, inom eller efter sin lärarexamen. Nedanstående siffror visar hur många av dessa individer som har läst 40 poäng eller mer i svenska som andraspråk, då denna ämneskompetens brukar anses relevant. Observera att siffrorna nedan även inklude- rar lärare som inte för tillfället tjänstgör som  
 sfi-lärare. 
  
 Personer som tog lärarexamina under  
 95/96-01/02 
  som också har minst 40 poäng i svenska som andraspråk. 
  
 40 poäng 
  
 41–60 
  poäng 
  
 61–80 
  poäng 
  
 totalt 40 poäng eller mer 
  
 antal personer 
  
 139 
  
 36 
  
 8 
  
 180 
  
 Av dessa personer är en ämneslärare, en specialpedagog och 31 gymnasielärare av något slag. Resterande lärare har avlagt grund- skolelärarexamen och har alltså tänkt sig att tjänstgöra i grund- skolan med barn och ungdomar. Utredningen konstaterar att detta ter sig som otillräckligt ur flera aspekter, inte minst med bakgrund av nedan beskrivna behov av  
 sfi-lärare 
  i framtiden. 
  
 13.1.2 
  
 Behov av  
  
 sfi-lärare 
  
 SCB beräknar i sin befolkningsprognos att nettoinvandringen för perioden  
 2004–2020 
  blir nära 11 000 högre än tidigare beräknat. Invandringen väntas nå sin kulmen under åren  
 2005–2008 
  för att därefter avta. 
 Skolverket redovisar i sin rapport Behov av och tillgång på peda- gogisk personal – Skolverkets bedömning 2003 (2003b) att behovet av lärare inom sfi beräknas öka med cirka 300 personer mellan 2002 och 2005 och därefter stå stilla till 2020. Det bör påpekas att man i 
 368 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 denna rapport endast resonerar om behovet av pedagogisk hög- skoleutbildning och inte om ämneskompetens. 
 Enligt uppgift från Lärarförbundet kommer inom loppet av en tioårsperiod 42 procent av landets  
 sfi-lärare 
  att gå i pension. Detta kommer med all sannolikhet att leda till en omfattande lärarbrist eftersom mycket få lärare inom lärarutbildningarna inriktar sig mot ämnet svenska som andraspråk och än färre har planer på att söka tjänst inom sfi. Lärarförbundet uppger att endast 7 procent av sfi- lärarna är under 35 år. Sammantaget betyder detta att situationen inom sfi är betydligt allvarligare än inom t.ex. gymnasieskolan, där 34 procent går i pension inom tio år, där 17 procent är under 35 år och där återväxten av unga lärare är betydligt bättre. 
  
 13.1.3 
  
 Lärarutbildning och kompetensutveckling 
  
 1973 startades vid flera högskolor kurser för lärare i svenska för invandrarundervisning. Numera är det möjligt att studera upp till 80 poäng i svenska som andraspråk. En ännu inte publicerad kart- läggning från 2002 av ämnet svenska som andraspråk vid landets högskolor som Nationellt centrum för sfi och svenska som andra- språk tagit fram visar att 12 högskolor då gav sådana kurser på minst 40 poäng. Kartläggningen visar också att kursplanerna över- ensstämmer mellan de olika lärosätena; kurserna inbegriper kurser i svenska som andraspråk, migrations- och kulturkunskap, tvåsprå- kighet och andraspråksutveckling och  
 -undervisning 
  m.m. Där- emot syns mycket sällan i högskolornas kursutbud att man behandlar samhälls- och arbetslivsorientering och dess didaktiska frågor eller vuxnas lärande i olika miljöer. 
 Kurserna i ämnet svenska som andraspråk på högskolorna vänder sig till lärarstuderande på alla nivåer, alltså till såväl förskolelärare som ämneslärare. Någon särskild utbildning eller kurser för de som tänker sig att arbeta med vuxenstuderande inom sfi/komvux finns inte i dag, även om viss anpassning i realiteten görs inom vissa kurser. 
 Sedan 1985 är det också möjligt att läsa svenska som andraspråk inom lärarutbildningen, men ovan nämnda kartläggning visar att de kurser som 2002 gavs inom lärarutbildningen med få undantag var de samma som de fristående kurserna, som riktar sig mot lärare både med och utan erfarenhet av verksamhet inom ämnet. Hittills läser mycket få blivande lärare svenska som andraspråk inom sin 
 369 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 utbildning. Konsekvenserna av uppläggning och innehåll i den nya lärarutbildningen ur  
 sfi-perspektiv 
  går dock ännu inte att över- blicka. 
 Enligt högskolornas regleringsbrev ska de universitet och hög- skolor som bedriver lärarutbildning samråda med Högskoleverket och Skolverket innan de fattar beslut om dimensionering av olika ämneskombinationer och nya inriktningar i lärarutbildningen. Varje år arrangerar Högskoleverket och Skolverket en konferens för de universitet och högskolor som anordnar lärarutbildning för samråd kring detta. 
 Internationell utblick 
 I Danmark ska lärare som undervisar på språkcentra och andra organisationer som ger danskundervisning ha Uddannelse til underviser i dansk som andresprog, som omfattar ett studieår. I denna utbildning ingår bl.a. andraspråkspedagogik ur ett vuxen- pedagogiskt perspektiv. Utbildningens behörighetskrav är en lärar- examen eller en fil.  
 kand-examen. 
  
 I Kanada måste blivande lärare genomföra sin verksamhetsför- lagda praktik i utbildning för vuxna kursdeltagare. Denna praktik måste positivt vitsordas av en professionell handledare, en TESL Canada Classroom Observation Report el. dyl. eller med ett brev från en institution som intygar att kandidaten uppfyller ställda krav. 
 I USA har många delstater krav på en collegeexamen för vuxen- undervisning av ESL (English as a Second Language). 
 Kompetensutveckling 
 Regeringen menar i sin skrivelse Utbildning för kunskap och jämlik- het 2001/01:188 att lärarna måste få möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling och ges möjlighet att delta i forsknings- och utvecklingsarbete i skolan. 
 Skollagen (1985:1100) 2 kap 7 § föreskriver att varje kommun ska se till att kompetensutveckling anordnas för den personal som har hand om utbildningen och att kommunerna ska vinnlägga sig om en planering av personalens kompetensutveckling. 
 370 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 Skollagen 2 kap 2 §, som gäller även för upphandlad utbildning, föreskriver att det åligger rektorn att särskilt verka för att utbild- ningen utvecklas. Det torde knappast vara möjligt att utbildningen utvecklas utan kompetensutveckling av personalen. 
 Utredningen har inte kunnat få en enhetlig bild av i hur stor omfattning verksamma  
 sfi-lärare 
  erhåller kompetensutveckling idag. Vi har dock vid våra kommunbesök gjort samma erfarenheter som påpekats i flera rapporter (t.ex. Skolverket 1997, SOU 2002:27), nämligen att det i de fall då kommunen upphandlat sfi- utbildningen av externa anordnare finns en ökad risk för sämre möjligheter till kompetensutveckling samtidigt som erfarna lärare till följd av upphandlingen lämnar verksamheten av olika skäl. 
 Två nationella satsningar på kompetensutveckling av  
 sfi-lärare 
  har gjorts under de senaste läsåren. Skolverket fick 2001 ett regerings- uppdrag, Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för invandrare (U2001/16896/V), där ett deluppdrag bestod av kom- petensutveckling av 750 lärare inom sfi. 
 Uppdraget genomfördes via ett antal lärosäten mellan  
 2002–2003 
  med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk som samordnare. Samråd kring utbildningarna skedde med andra berörda myndigheter, Svenska kommunförbundet, ämnesföre- ningar och fackliga företrädare. I sin slutredovisning av uppdraget till regeringen visar Skolverket (2003c) att satsningen nått 1 062 deltagare fördelat på 841 olika individer. 
 Kompetensutvecklingen genomfördes i huvudsak i form  
 5-poängs- 
  kurser kring ämnesteori, metodik och didaktik i svenska som andraspråk inom  
 1–60 
  högskolepoäng med en tydlig vuxenpedago- gisk inriktning. Ett antal seminarier kring angelägna frågor har också genomförts. 
 I rapporten beskriver Skolverket också svårigheter för lärare att delta i kurserna då vissa kommuner inte ansett sig ha råd att bekosta resorna till kursorten för de få fysiska träffar som ingått i kursen. 
 Det stora gensvaret från deltagande lärare gör att Skolverket och Nationellt centrum drar slutsatsen att många  
 sfi-lärare 
  har ett fort- satt behov av kompetensutveckling. Regeringen har också upp- dragit åt Myndigheten för skolutveckling att fortsätta denna sats- ning även under 2003 (U2003/240/SV, U2003/919/SV (Delvis). 
 Man kommer att sträva efter att utveckla ett ordinarie kursutbud som vänder sig till  
 sfi-lärare 
  och lärare i svenska som andraspråk inom vuxenutbildningen och erbjuda påbyggbara distanskurser i 
 371 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 svenska som andraspråk på olika nivåer. Utredningen erfar att sats- ningen kommer att utformas på liknande sätt som tidigare, men nu inkludera en bredare målgrupp, dvs. rikta sig till även skolledare och övriga lärare som har behov av kunskaper inom svenska som andraspråk. 
  
 13.1.4 
  
 Samarbete och samverkan 
  
 Sfi-studier 
  ska kunna kombineras och integreras med alfabetisering och/eller läs- och skrivutveckling inom grundläggande vuxen- utbildningen. Som närmare beskrivs i avsnitt 11.2 sker så inte på alla håll idag. Utredningen har dock mött enstaka exempel på väl fungerande sådant samarbete och att detta då upplevs som mycket givande för alla inblandade och bidrar till en eftersträvansvärd hel- hetssyn på den studerandes studiesituation. 
 Ett annat exempel på givande samarbete är en kommun där sfi- utbildningen är lokaliserad till samma hus som övrig kommunal vuxenutbildning. Denna fysiska närhet underlättar samarbetet där lärare från de olika skolformerna är inblandade inom exempelvis matematik, samhällskunskap och vård. Man har även skapat kurser som rör t.ex. hem- och naturkunskap samt kurser där  
 sfi-stude- 
  rande med högre språkfärdighet samläser med komvuxdeltagare. Företrädare för utbildningen menar att samarbetet är gynnsamt både ur ekonomisk, ämnesmässig, språkutvecklings- och integre- ringssynpunkt. 
 En större kommun som vi besökt samverkar med en högskola kring sfi för högutbildade. De studerande läser först sfi i  
 sfi-utbild- 
  ningens lokaler och därefter i högskolans lokaler dit  
 sfi-läraren 
  följer med. 
 I yrkesinriktad eller arbetsplatsförlagd utbildning behöver sfi- läraren ofta samarbeta med t.ex. yrkeslärare eller mentorer. Goda exempel på hur detta samarbete kan se ut kommer att finnas i rap- porten Arbetssätt för sfi i samverkan som Myndigheten för skol- utveckling publicerar under hösten 2003. 
 Utredningen beskriver i kapitel 7 och 8 en verksamhet där såväl olika former av praktik som konkret samhällslivsorientering i högre grad tas tillvara inom  
 sfi-utbildningen. 
  
 Ovan beskrivna integrering av annan parallell verksamhet med  
 sfi-studier 
  kräver en delvis förändrad lärarroll. I de kommuner som 
 372 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 beskrivs ovan fann vi en stor medvetenhet om detta och en strävan till utveckling av såväl samarbete som verksamhet. 
  
 13.2 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Vid diskussion om dimensionering av och inriktningar inom lärar- utbildningen i landet ska Högskoleverket och Skolverket särskilt uppmärksamma situationen inom sfi. 
 Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk ska göra en översyn av lärosätenas informationsmaterial för svenska som andraspråk och vid behov producera nytt material. 
 En ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng ska skapas inom lärar- utbildningen. Utvecklingen av denna inriktning föreslås ske av intresserade lärosäten med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk som samordnare. 
 Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag om kompetensutveckling för  
 sfi-lärare 
  fortsätta samordna och utveckla nya kurser som riktar sig till  
 sfi-lärare 
  och andra aktörer. De kurser som hittills utvecklats bör fortsätta att ges. 
 Myndigheten för skolutveckling ska utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring integrering av formellt och informellt lärande, individualisering, språk- och kunskapsutvecklande arbets- sätt för momentet samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi samt för vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter. 
 De intryck utredningen fått av  
 sfi-lärares 
  situation vid kommun- besök och via samtal med berörda avspeglar de skilda förutsätt- ningar som finns i olika kommuner och i olika  
 sfi-verksamheter. 
  Bland lärare har vi mött såväl osäkerhet som tillförsikt inför fram- tiden. 
 Flera faktorer har lyfts fram från aktörernas sida som bidragande till denna osäkerhet inför framtiden: lägre löner än jämförbara lärargrupper, osäkra anställningsförhållanden, för lite och oreglerad samverkan med övriga aktörer, okunnig och oförstående ledning samt få möjligheter till kompetensutveckling. 
 373 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 Till osäkerheten bidrar också att stora pensionsavgångar väntar samtidigt som många lärare redan nu inte följer med  
 sfi-verksam- 
  heten till annan anordnare efter upphandling i kommunerna. Vi har ovan redovisat att få lärarstuderande väljer att studera svenska som andraspråk vid lärarutbildningarna och att de allra flesta lärarstude- rande inriktar sig på yngre åldrar. Alltför få av de tjänstgörande sfi- lärarna har både pedagogisk utbildning och ämneskompetens. Den kompetensutveckling som erbjudits genom ovan nämnda regerings- uppdrag har fått ett stort gensvar över landet, men behovet av en satsning både på både lärarutbildning och kompetensutveckling är fortfarande stort. 
 Den tillförsikt vi mött bland  
 sfi-lärare 
  har ofta sin grund i att man upplever sig delta i en utvecklande arbetsgemenskap med stöd av en kunnig och engagerad ledning. Den positiva utveckling som vi sett kan tjäna som en bra grund och som exempel på vad som behöver göras för att förstärka  
 sfi-utbildningen 
  i överensstämmelse med övriga förslag i detta betänkande. 
 Kraven som ställs på lärarna inom  
 sfi-utbildningen 
  är stora. Utgångspunkterna för utbildningen är de studerandes olika modersmål, övriga språkkunskaper, yrkeserfarenheter, utbildnings- bakgrund samt deras intressen och behov. Enligt kursplanen ska utbildningen formas utifrån detta och dessutom utifrån de stude- randes olika förutsättningar och personliga mål. Att stödja de stu- derande i arbetet att nå de olika mål som  
 sfi-utbildningen 
  medger fordrar stor lyhördhet, adekvat pedagogisk utbildning och ämnes- kompetens. 
 Om den kvalitetshöjning av sfi som efterlyses av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet överhuvudtaget ska kunna uppnås och om de förslag som utredningen lägger i detta betänkande ska kunna realiseras måste insatser som berör  
 sfi-lärar- 
  nas utbildning och kompetensutveckling göras på bred front. Eftersom vi ser lärarutbildning och kompetensutveckling som centrala indirekta styrinstrument för  
 sfi-utbildningens 
  kvalitet är sådana insatser avgörande för uppnå en likvärdig  
 sfi-utbildning 
  i olika delar av landet. Vi presenterar därför nedan ett antal förslag som syftar till att på kort sikt nå många verksamma  
 sfi-lärare 
  och på längre sikt säkerställa en adekvat lärarutbildning för  
 sfi-lärare. 
  
 Vi vill dock betona att satsningar på lärarutbildning inte är till- räckligt. Precis som sfi inte kan bära ansvaret för invandrares integ- ration kan inte  
 sfi-läraren 
  ensam bära ansvaret för  
 sfi-utbildningen. 
  
 374 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 13.2.1 
  
 Fler platser på lärarutbildningen 
  
 De stora pensionsavgångarna och den dåliga återväxten av nya sfi- lärare kommer att få stora negativa konsekvenser för  
 sfi-utbild- 
  ningen om ingenting görs. 
 Skolverket, som redovisar ett behov av 300 nya  
 sfi-lärare 
  inom de närmsta åren, baserar inte uppgiften på behovet av ämneskom- petens. Som utredningen visat ovan har endast få verksamma lärare 40 poäng eller mer i svenska som andraspråk. Eftersom många sfi- studerande går vidare till att studera svenska som andraspråk inom den grundläggande och gymnasiala vuxenutbildningen, är behovet av kompetenta lärare inom detta ämne stort även inom kommunala vuxenutbildningen. 
 Lärarutbildningen har just genomgått en större förändring och konsekvenserna av denna är ännu inte möjlig att se ur  
 sfi-perspek- 
  tiv. Oroande är dock att ingen högskola ännu erbjuder kurser på 40 poäng i svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning och kanske framför allt att inte fler lärarstudenter väljer att studera svenska som andraspråk och tänker sig en framtid inom  
 sfi-verk- 
  samheten. Vi menar att kunskapen bland lärarstuderande om vad svenska som andraspråk innebär inte är tillräcklig. Det kan finnas flera orsaker till detta. 
  
 Beskrivningarna av ämnet svenska som andraspråk i högskolans informationsmaterial bör bli tydligare. Exempel på otydlig- heten i dessa är att lärarstuderande med svenska som andra- språk ibland tror att ämnet riktar sig till dem – som en stödkurs inom lärarutbildningen. Ett annat exempel är att många lärar- studerande tror att det räcker att utbilda sig i svenska och att man därmed kan undervisa i svenska som andraspråk. 
  
 Många lärarstuderande vet heller inte om att  
  
 sfi-verksamheten 
  finns och att behovet av  
 sfi-lärare 
  kommer att öka kraftigt under de närmaste åren. Ett sätt att öka kunskapen om sfi vore om lärarstuderande i högre grad fick tillbringa delar av sin verk- samhetsförlagda tid inom sfi. 
  
 Sfi-utbildningen 
  
  har låg status och ämnet svenska som andra- språk har en oklar ställning inom övriga skolsystemet. 
 Utredningen föreslår att Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk gör en översyn av lärosätenas informationsmaterial om svenska som andraspråk och vid behov producerar underlag för 
 375 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 nytt material som kan spridas till de olika lärosätena. Eventuellt kan man behöva producera nytt material för vidare spridning. 
 Om behovet av  
 sfi-lärare 
  med adekvat utbildning ska kunna fyllas måste antalet nyutexaminerade lärare med inriktning mot svenska som andraspråk öka avsevärt. Utredningen föreslår att Högskoleverket och Skolverket vid beslut om dimensionering av och inriktningar inom lärarutbildningen i landet särskilt ska upp- märksamma situationen inom sfi. 
 Adekvat utbildning och kontinuerlig kompetensutveckling är naturligtvis mycket viktigt för alla lärarkategorier men gäller i synnerhet för lärare som arbetar med så heterogena målgrupper som t.ex.  
 sfi-läraren 
  gör. Dessutom förväntas  
 sfi-läraren 
  samverka med en mängd olika aktörer kring en verksamhet i ständig föränd- ring. 
 Lärare i samverkan 
 Utredningen tänker sig en utåtriktad  
 sfi-utbildning 
  som arbetar konkret med samhälls- och arbetslivsorientering (kapitel 7) och som aktivt kombineras och integreras med, med Lärande i samhälle och arbetsliv (kapitel 8), med heldagsverksamhet och/eller övriga aktiviteter med andra studier och förvärvsarbete (kapitel 12). En sådan  
 sfi-utbildning 
  ställer höga krav på lärarens kunskap kring andraspråksutveckling, men även krav på beredskap till flexibilitet och förmåga att ta tillvara de övriga aktiviteter som den studerande har såväl inom som utanför utbildningens ramar. 
 Det ställer också stora krav på lyhördhet gentemot såväl de studerande som övriga lärare och aktörer. För att deltagarna ska kunna ta tillvara sina möjligheter att utveckla språket i olika aktivi- teter och sammanhang i  
 vardags-, 
 samhälls-, 
  arbetsliv måste lärarna utveckla ett nära samarbete med andra aktörer inom och utanför utbildningsområdet. 
 Modersmålslärare och övriga modersmålstalare utgör en viktig resurs. I våra kommunbesök har vi upprepade gånger fått bevis för att dessa haft mycket stor betydelse för de studerande på olika sätt. Aktuell forskning visar också att möjligheten att få stöd i sin utbildning av en lärare som behärskar ens modersmål är mycket effektivt för såväl språkutveckling som faktainhämtande i t.ex. samhällslivsorientering. 
 376 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 Vi har också sett exempel på positiva effekter av att personer med olika modersmål finns att tillgå inom  
 sfi-utbildningen 
  och kan fungera som språk- och kulturtolkar i olika sammanhang och som t.ex. ämneslärare, praktikanskaffare, studievägledare, studiehand- ledare eller som assistenter i språkverkstäder. Utredningen rekom- menderar därför att fler modersmålstalare inom olika yrkeskatego- rier medverkar inom  
 sfi-verksamheten. 
  
 I den  
 sfi-utbildning 
  vi beskriver i detta betänkande ser vi också möjligheter till ett ökat samarbete mellan  
 sfi-lärare 
  och lärare i andra skolformer, dvs. lärare på grundläggande och gymnasial nivå samt i högskolan. I ett sådant samarbete ser vi stora möjligheter att ta tillvara varje lärares kompetens som kan komma såväl de stude- rande som lärarna själva till godo. Det kan t.ex. innebära att en matematiklärare har en kurs i matematikterminologi så att stude- rande kan gå vidare till att studera matematik på högre nivå utan att först läsa en hel matematikkurs på grundläggande nivå, att läraren i samhällskunskap håller i moment inom samhällslivsorienteringen, att  
 sfi-studerande 
  berättar för  
 komvux-deltagare 
  om samhälls- skicket i sitt hemland, att man skapar gemensamma kurser för stu- derande på sfi och grundläggande nivå osv. Ett sådant samarbete kan avsevärt effektivisera resursutnyttjandet och förkorta vänte- tider mellan kurser för de studerande. 
 Även samarbetet mellan yrkeslärare och  
 sfi-lärare 
  är viktigt. För  
 sfi-läraren 
  kan det vara ett stort arbete och dessutom mycket tids- krävande att försöka förstå olika arbetskulturer och ta del av yrkes- specifika språkbruk. Här utgör yrkesläraren en värdefull resurs. För en yrkeslärare kan det vara värdefullt att ta del av kunskaper om andraspråksinlärning och generella svårigheter som möter andra- språksanvändaren i arbetsliv och utbildning. 
 En  
 sfi-lärare 
  har också en mängd kontakter med andra aktörer utanför  
 sfi-utbildningens 
  ramar som t.ex. flyktingmottagning, arbetsförmedling, arbetsgivare, kuratorer, socialtjänst. 
 Som framgår av ovanstående behöver  
 sfi-läraren 
  för att medverka i en sådan varierad samverkan relativt vittgående kunskaper om övriga aktörers roller och möjligheter inom sina respektive verk- samheter. En sådan samverkan förutsätter dessutom att läraren inom sin tjänst får tid att sköta dessa kontakter. 
 Utredningen menar att befintlig lärarutbildning och kompetens- utveckling inte i tillräcklig omfattning behandlar möjlighet till sam- verkan med andra aktörer och föreslår att detta ska ingå i såväl lärarutbildning som kommentarmaterial (se nedan). 
 377 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 13.2.2 
  
 Relevant innehåll i utbildning och kompetensutveckling 
  
 Innehåll och kvalitet i de kurser i svenska som andraspråk som idag finns på olika lärosäten kommenteras inte i detta avsnitt. Här beskrivs i stället vissa områden som vi vill lyfta fram och som vi anser saknas som fristående kurser och/eller inom lärarutbildning- arna i förhållande till de förslag vi lägger i detta betänkande. 
 Utvecklingen inom såväl vuxenutbildningen som  
 sfi-utbild- 
  ningen och ett realiserande av utredningens förslag kommer att innebära en delvis förändrad lärarroll. Detta ställer i sin tur krav på en delvis förändrad lärarutbildning och tillgång till kompetens- utveckling. 
 Vad bör då lärarutbildning och kompetensutveckling innehålla? En  
 sfi-lärare 
  behöver bl.a. kunskaper i; 
  
 svenska språkets (och andra språks) uppbyggnad i ett kontras- tivt och jämförande perspektiv, 
  
 alfabetisering av vuxna på andraspråket, även med stöd i modersmålet, 
  
 läs- och skrivutveckling samt  
  
 sfi-utbildning 
  för vuxna med kort utbildningsbakgrund, 
  
 flyktingskap och de studerandes bakgrunder, även synen på utbildning, kunskap, arbete och familjerelationer i olika kultu- rer, 
  
 interkulturell kommunikation, 
  
 samhälls- och arbetslivsorientering i ett didaktiskt perspektiv, 
  
 olika funktionsnedsättningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD, och metodiska implikationer, 
  
 vuxenpedagogik; t.ex. att ta till vara vuxnas erfarenheter och kunskaper som inhämtats inom eller utanför  
  
 sfi-utbildningen, 
  
 kartläggning, bedömning, individuella studieplaner, 
  
 organisation för individualisering och flexibilitet, 
  
 samarbete med andra lärare och aktörer. 
  
 Som synes ovan är det många moment som bör integreras i en utbildning baserad på en helhetssyn på den vuxenstuderandes situ- ation. Utredningen vill i följande avsnitt dock särskilt betona vik- ten av en inriktning mot vuxenpedagogik inklusive integrering av informell och formell inlärning samt en ökad betoning av samhälls- och arbetslivsorienteringen. 
 378 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 13.2.3 
  
 Behov av vuxeninriktning 
  
 Lärarutbildningskommittén (U 1997:07) skulle enligt sina direktiv analysera vilka krav som skulle ställas på en ny lärarutbildning för att den skulle tillgodose behovet av vuxenpedagogik. Kommittén skulle även överväga en särskild vuxenpedagogisk examen. Reger- ingen menar i den proposition som följde på betänkandet, proposi- tionen om en förnyad lärarutbildning (1999/2000:135), att exa- mensstrukturen i den nya lärarutbildningen medger att detta behov kan tillgodoses inom ramen för lärarutbildningen, eftersom det finns möjlighet till särskilda specialiseringar för undervisning av vuxna. Regeringen utgår från att utbildning av detta slag kommer att anordnas och anser att vuxenpedagogik bör kunna ingå i det allmänna utbildningsområdet. Ett antal remissinstanser ansåg dock att frågan inte blivit tillräckligt belyst i betänkandet och befarade att sådan utbildning inte skulle anordnas i tillräcklig omfattning. 
 Regeringens förhoppning verkar heller inte ha infriats i någon högre grad. Aktuell statistik från SCB visar nu att de allra flesta lärare hittills i sin pedagogiska examen varit och är inriktade mot grundskolans åldrar. Även de som har en gymnasielärarexamen har inte i sin utbildning haft en inriktning mot vuxenpedagogik och kan därför sakna det förhållningssätt som bör utmärka arbetet med vuxna. Utredningen menar att det finns anledning att befara att vuxenpedagogiska frågor inte tillräckligt kommer behandlas inom lärarutbildningarna inom den närmsta framtiden. 
 I flera sammanhang (se t.ex. Skolverket 1997; Carlsson 2002), har man lyft fram  
 sfi-lärarnas 
  förhållningssätt till de studerande och påpekat att lärarna ibland i sin yrkesroll kan ha svårt att skilja på lärarroll och kompisskap (Skolverket 1997:121, 130). Ett annat problem kan ligga i att vissa lärare ibland ger uttryck för ett oreflekterat behov av ett omsorgstänkande; av att agera som kura- tor och socialarbetare. Detta gör att  
 lärar/studerande-rollerna 
  kan bli otydliga, vilket kan skapa osäkerhet hos såväl lärare som stude- rande. En vuxenpedagogisk inriktning skulle kunna underlätta ett för lärarrollen nödvändigt gränssättande. 
 Kommittén för svenska språket föreslår i sitt betänkande Mål i mun (SOU 2002:27) att åtgärder ska vidtas för att stärka sfi. Ett av kommitténs förslag är att en lärarutbildning med särskild inrikt- ning på undervisning i svenska som andraspråk för vuxna ska inrättas. 
 379 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk har i den ännu inte publicerade kartläggningen av kurser inom svenska som andraspråk på de olika lärosätena i landet lagt grunden till en 40- poängs utbildning med vuxenperspektiv som skulle kunna utgöra en grund för en gemensam nationell satsning mellan olika lärosäten t.ex. i form av distansutbildning. 
 Flera av de kurser i svenska som andraspråk som ges idag kan vara gemensamma för alla lärare oavsett inriktning mot olika åldrar, men de kurser som har didaktiska och metodiska utgångspunkter bör få en ökad betoning av vuxnas lärande. En sådan inriktning lämpar sig även för lärare som arbetar med ämnet svenska som andraspråk på grundläggande och gymnasial nivå. 
 Med bakgrund i ovanstående beskrivning menar utredningen att det finns ett stort behov av tillgång till kurser som behandlar vuxenpedagogiska utgångspunkter inom såväl lärarutbildning som kompetensutveckling för  
 sfi-lärare. 
  En grund för en sådan satsning finns redan i form av ovan nämnda kartläggning och i form av de satsningar som gjorts via regeringsuppdragen till Skolverket. 
 Utredningen föreslår att en ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng skapas för att kunna ges inom lärarutbildningen. Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk skulle i samarbete med intresserade lärosäten kunna utforma en sådan utbildning som skulle kunna ges på distans. En sådan inriktning skulle kunna bli ett alternativ till inriktningen Svenska som andraspråk, som redan finns, men som vänder sig till lärare som kommer att arbeta med yngre respektive äldre elever i  
 förskola-grundskola 
  och gymnasieskola. Ovanstående inriktning skulle också kunna erbjudas som specialisering på 20+20 poäng (breddning) och vända sig till lärarstuderande i andra ämnen samt verksamma lärare. Som specialisering skulle också erbjudas kurser 20+20 poäng i vuxenpedagogik, med inriktning på andra- språkssituationen. På så sätt skulle blivande, men även verksamma  
 sfi-lärare 
  få möjligheter att sätta samman en för dem adekvat utbildning. 
  
 13.2.4 
  
 Fortsatt kompetensutveckling 
  
 Skolverket skriver i sin lägesbedömning av barnomsorg, skola och vuxenutbildning 2002: 
 380 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 Skolverkets intryck är att det brister i det politiska ansvarstagandet på lokal nivå i kommunerna för vuxenutbildningen i allmänhet och för den grundläggande vuxenutbildningen, sfi och särvux i synnerhet. Det finns en risk att förnyelsen av vuxenutbildningen stannar upp och går förlorad med en återgång till mer skollik, rums- och tidsstyrd verk- samhet. // Alfabetisering och vuxna med skiftande kultur- och språkbakgrund ställer mycket stora krav på lärarnas utbildning. Huvudmännen bör särskilt uppmärksamma behovet av kompetens- utveckling bland lärarna i grundläggande vuxenutbildning och sfi utifrån denna synpunkt. 
 Vi beskriver ovan den hittillsvarande situationen inom lärarutbild- ningen och gör en bedömning inför framtiden. Begränsad kapacitet inom lärarutbildningen att utveckla och genomföra lärarutbildning med delvis nytt innehåll samt svårigheter att rekrytera lärarstude- rande är skäl som gör att det troligen kommer att bli svårt att åstadkomma den önskvärda ökningen av examinationen inom lärarutbildningen inom en nära framtid. En kompletterande åtgärd bör därför bli att satsa på kompetensutveckling av verksamma lärare. Dessa lärare har ju, som vi beskrivit, i alltför hög grad inte tillräcklig ämneskompetens. Dessutom visar den lyckade satsning som Skolverket i samarbete med Nationellt centrum gjort på att många verksamma  
 sfi-lärare 
  och  
 rektorer/Walker 
  inser beho- vet av fortsatt kompetensutveckling och att en sådan satsning har möjlighet att nå många. Att denna satsning numera är känd bland kommunerna gör att förutsättningar finns för ett än större gensvar är större i framtiden. 
 Skolverkets rapport om satsningen visar dock på skilda villkor för lärarna att delta i sådan satsning; att kommun och ansvarig rektor inte alltid anser att det finns ekonomiska förutsättningar för att ge läraren stöd att delta i kompetensutveckling och att läraren ibland blivit tvungen att delta i denna på sin fritid. Utredningen vill påpeka att det är huvudmannens ansvar att se till att kompetens- utveckling anordnas och att planera personalens kompetensutveck- ling. 
 Myndigheten för skolutveckling och Nationellt centrum har inom ramen för de båda regeringsuppdragen i princip utvecklat ett ordinarie kursutbud på distans som vänder sig till  
 sfi-lärare 
  och lärare i svenska som andraspråk inom vuxenutbildningen och erbjuder påbyggbara distanskurser i svenska som andraspråk på olika nivåer. Vissa av kurserna har ett utpräglat vuxenutbildnings- perspektiv och ger tillsammans en heltäckande ämnesutbildning i 
 381 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 svenska som andraspråk. Ett sådant kursutbud ger  
 sfi-lärare 
  möj- lighet att utveckla sin kompetens i svenska som andraspråk oavsett var de bor och arbetar, vilket avsevärt kan höja kompetensnivån bland lärarna och därmed bidra till ökad kvalitet i  
 sfi-utbildningen. 
  
 Utredningen föreslår att Myndigheten för skolutveckling får i uppgift att i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regerings- uppdrag om kompetensutveckling för  
 sfi-lärare 
  fortsätta utveckla och samordna kurser som riktar sig till  
 sfi-lärare 
  och andra aktörer. De kurser som hittills utvecklats bör fortsätta att ges. 
 Inom ramen för nuvarande regeringsuppdrag har dock inte utvecklats kurser som behandlar samhälls- och arbetslivsorienter- ing inom sfi i ett didaktiskt perspektiv. Inte heller behandlas i till- räckligt hög grad den koppling mellan informellt och formellt lärande som behöver göras inom  
 sfi-utbildningen 
  för att tillvarata denna orientering och de aktiviteter/förvärvsarbete som ska kunna ske parallellt med och integreras i  
 sfi-utbildningen. 
  Det blir här naturligt att ta upp didaktiska konsekvenser av att många stude- rande har kort utbildningsbakgrund. Utredningen bedömer att det finns ett mycket stort behov av sådan kompetensutveckling och föreslår därför att sådana kurser utvecklas och ges på liknande sätt som i nuvarande regeringsuppdrag. 
 Vi beskriver i avsnitten om studerande i behov av särskilt stöd  
 (11.4-11.7) 
  att det bland  
 sfi-lärarna 
  (och andra aktörer) finns stora brister vad gäller kunskaper om studerande med funktionsnedsätt- ningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. Vi menar att sådan kunskap är mycket viktig att ha, då alla  
 sfi-lärare 
  möter dessa studerande. Utredningen föreslår därför att detta beaktas i ovan- stående utvecklingsarbete. 
  
 13.2.5 
  
 Övriga medel för att säkerställa kompetens- och kvalitetsutveckling 
  
 Flera kommuner och anordnare, speciellt de med mindre volym och de med lärare utan utbildning/kompetens, har behov av ökad kunskap kring  
 sfi-utbildningens 
  komplexitet. 
 Den centrala överenskommelse som träffats mellan olika cen- trala myndigheter (Integrationsverket 2001b) har i ett flertal kom- muner utvecklats till lokala överenskommelser. Dessa skulle kunna vara en bas för kompetensutveckling för samtliga berörda aktörer. 
 382 
  
 SOU 2003:77 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 Utredningen vill visa på den möjlighet som Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk har att stödja såväl  
 sfi-lärare 
  som ansvarig ledning i kommunerna. Centret har ett regerings- uppdrag att vara ett nationellt resurs- och utvecklingscentrum för hela landet. Verksamheten bedrivs numera på permanent basis och i samråd med Centrum för tvåspråkighet vid Stockholms universitet. Uppdraget är att samla, sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter, stödja och lämna information om utvecklingen av läromedel och användningen av informationsteknik, stödja och vara ett resurscentrum för nya former av kompetensutveckling samt ta emot uppdrag från kommuner och organisationer. Centret har också en samordnande funktion; man vill fungera som ett forum för forskning och samarbete inom ämnesområdet, arbeta med åtgärder för studerande med särskilda behov. samt skapa ett nät- verk för pågående  
 sfi-projekt. 
  
 Kommentarmaterial 
 Vi har ovan beskrivit befintlig lärarutbildning och kompetens- utveckling och sökt ge vår bild av en delvis förändrad  
 sfi-utbildning 
  och en därmed delvis förändrad lärarroll. Även om ett ökat antal lärare utbildas och flera verksamma lärare tar del av kompetens- utvecklingsinsatser kommer det stora behov som finns inte att fyl- las. Utredningen bedömer därför att ytterligare åtgärder behövs för att snabbt nå ut till fler verksamma lärare. 
 Skolverket håller på att ta fram två stödmaterial, ett för kartlägg- ning och studieplanering inom sfi och ett för bedömning. Möjlig- heten att inför  
 sfi-starten 
  beakta individens kunskaper, erfarenheter och insikter av även samhälls- och arbetslivsorientering kommer där att beskrivas. Materialet kommer att publiceras via hemsidan under hösten 2003. 
 Skolverket har även utarbetat tre skrifter som under hösten 2003 publiceras av Myndigheten för skolutveckling. Goda exempel på hur sfi kombineras med yrkesutbildning eller praktik beskrivs i skriften Arbetssätt för sfi i samverkan. Den andra skriften behandlar samverkan kring sfi utifrån perspektivet möjligheter och hinder. För t.ex. praktikhandledare och andra som möter vuxna andra- språksinlärare publiceras den tredje skriften Att lära sig svenska som vuxen. 
 383 
  
 Sfi-lärare 
  i dag och i morgon 
  
 SOU 2003:77 
  
 Utredningen välkomnar dessa material och skrifter. Vi ser dock ett behov av ökad kunskap kring vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter. Vi har tidigare i betänkandet beskrivit detta konkret i kapitel 7 och 8. För att sådant arbete snabbare ska kunna få genom- slag i verksamheten föreslår vi att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring dessa frågor. Materialet skulle kunna behandla och ge exem- pel på; 
  
 arbetssätt för individualisering, 
  
 integrering av formellt och informellt lärande, dvs. tillvara- tagande av kunskaper och erfarenheter från aktiviteter inom och utanför  
  
 sfi-utbildningens 
  ramar, t.ex. LISA och samhälls- och arbetslivsorientering och hur dessa kan stödja varandra, 
  
 språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, 
  
 samarbete mellan  
  
 sfi-läraren 
  och andra aktörer, 
  
 arbete kring uppföljning och ut 
  
 värdering av olika aktiviteter. 
  
 384 
  
 14 
  
 Individens försörjning under sfi- studierna 
  
 Till skillnad från övrig offentlig vuxenutbildning berättigar sfi inte till studiestöd. De som studerar på sfi försörjer sig på ett antal olika sätt. Det finns påtagliga mål- och regelkonflikter mellan till exem- pel studiestödssystemet, socialtjänstlagen och reglerna för arbets- marknadsprogram. Utredningen konstaterar att många studerande hamnar mellan stolarna på grund detta. Som en följd av kan de stu- derande få svårt att fullfölja studierna, i synnerhet om studierna utgör en del av olika former av heldagsstudier, som t.ex. sfi i kom- bination med en yrkesförberedande utbildning. 
 Regeringen vill se en ökad flexibilitet och individualisering i ut- bildningssystemet, där det ska vara möjligt att kombinera sfi med praktik, yrkesutbildningar, studier på olika nivåer, vägledning och validering mm. Detta torde föra med sig att fler än idag deltar i olika former av studier eller andra aktiviteter på heltid och att de parallellt deltar i verksamheter som bedrivs i olika huvudmäns regi, såväl kommunala som statliga. Det gör det än mer angeläget att fråga sig vilka lösningar för individens försörjning som finns till- gängliga och vilken stödform som den enskilde eventuellt kan göra anspråk på. 
 Vid ett inordnande av  
 sfi-utbildningen 
  i skolformen kommunal vuxenutbildning uppkommer frågan om vilken konsekvens detta får för såväl individ som stat och kommun när det gäller rätten till studiestöd och individens möjligheter att finansiera sina studier. 
 Utredningens direktiv säger att utredningen ska ge förslag på hur ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun bör se ut när det gäller såväl utbildning som de studerandes försörjning. I detta kapitel kommer vi av dessa skäl att titta närmare på de stude- randes försörjningsmöjligheter i allmänhet och på förhållandet mellan  
 sfi-studier 
  och studiestöd i synnerhet. 
 385 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 14.1 
  
 Olika försörjningskällor vid  
  
 sfi-studier 
  
 Från 1973 till och med 1986 fanns en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna er- sattes 1986 av en lag om enbart rätt till ledighet. Fram till 1997 fanns dock en dagersättning på 75 kronor för studerande som för- lorade arbetsinkomster på grund av ledighet för  
 sfi-studier. 
  Ersätt- ningen togs bort bland annat på grund av svårigheter med uppfölj- ningen. 
 Idag får nyanlända flyktingar försörjningsstöd eller introduk- tionsstöd för att bland annat studera på sfi, medan andra invandrare inte är berättigade till något slags stöd. Personer som saknar egen försörjning och tar emot försörjningsstöd tillåts däremot oftast läsa på sfi samtidigt. Vissa har möjlighet att läsa sfi inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program och då få sin försörjning genom aktivitetsstöd. Om sfi kombineras med kurser på komvux, kan den studerande för dessa kurser komma att kvalificera sig för studieme- del. En relativt stor andel  
 sfi-studerande 
  arbetar eller försörjs av anhöriga. 
 Statskontoret gjorde i en rapport om Beck (2000:27) en samlad re- dovisning av  
 sfi-studerandes 
  olika inkomstkällor. Statistiken visar att medelinkomsten bland  
 sfi-deltagarna 
  under åren  
 1994–1997 
  var högre för flyktingar än för övriga invandrare. Den största inkomst- källan för båda grupperna var försörjningsstöd eller introduktions- ersättning. Flyktingarna hade i genomsnitt avsevärt högre sådana inkomster än övriga invandrare, som däremot hade högre för- värvsinkomster än flyktingarna. År 1997 hade flyktingarna en snittinkomst på knappt 60 000 kr jämfört med drygt 40 000 kr för övriga invandrare. 
 Däremot går det av Statskontorets material tyvärr inte att utläsa hur stor andel av de studerande som försörjde sig på olika sätt. Det är viktigt att påpeka att gruppen övriga invandrare rymmer också dem som inte har någon redovisad inkomst alls. Hur stor denna grupp är har inte heller varit möjligt att fastställa. 
  
 14.1.1 
  
 Försörjningsstöd 
  
 Vi kan konstatera att ett stort antal individer finansierar sina stu- dier genom försörjningsstöd, något som har visat sig vara proble- matiskt på flera sätt. 
 386 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 Försörjningsstödet är för det första konstruerat för att ge bi- stånd vid tillfälliga ekonomiska bekymmer och inte för att vara en huvudsaklig försörjningskälla vid studier. Enligt en rapport från Socialstyrelsen (2003) har andelen barnfamiljer med arbetslösa ut- rikes födda föräldrar ökat bland dem som får ekonomiskt bistånd. Där konstateras också att det långvariga bidragsbehovet i stor ut- sträckning beror på att personer inte kvalificerat sig för ersättning från de generella försäkringssystemen. Denna grupps svårigheter handlar huvudsakligen om otillräckliga språkkunskaper och ringa kunskaper och erfarenheter av svensk arbetsmarknad. Det är inte dessa behov som socialtjänsten skapats för och därför finns inte heller alltid adekvata redskap, även om många olika projekt och verksamheter bedrivs för att stödja gruppen. 
 I en tidigare rapport (1995:5) konstaterar Socialstyrelsen att långvarigt socialbidragsberoende leder till ekonomisk stress och bristande självständighet. Det finns dessutom en påtaglig risk att det långvariga bidragstagandet, som ofta är förknippat med arbets- löshet, leder till passivitet och andra problem. I rapporten pekar socialstyrelsen på behovet av förbättrade möjligheter att studera med en rimlig ekonomisk ersättningsnivå eftersom lågutbildade arbetslösa i många fall behöver vidareutbildning. Studiestödssystem- et är enligt rapporten inte anpassat till dem som har låg utbildning eller som har barn. 
 För det andra kan försörjningsstöd endast komma i fråga om be- hovet inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom förvärvsarbete, studiestöd eller aktivitetsstöd. Socialtjänstlagen ställer krav på att den som erhåller stöd aktivt bidrar till egen försörjning. Man ska stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. aktivt söka arbete och vara beredd att ta det arbete som står till buds. En möjlig syssel- sättning är också att delta i den verksamhet som anordnas för ar- betslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Det kan enligt Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bland annat handla om deltagande i arbetsmarknadsutbild- ning, praktik eller arbetsrehabiliterande åtgärder men också om grundutbildning i svenska/sfi och insatser inom ramen för särskilda introduktionsprogram för invandrare som syftar till att förbereda och underlätta inträde på arbetsmarknaden. 
 Sfi betraktas av socialtjänsten oftast som en angelägen åtgärd på vägen till ett arbete. Studier inom övrig vuxenutbildning kan också vara en klok väg att öka sin anställningsbarhet, men då denna kan finansieras med hjälp av studiestöd ger dessa studier i regel inte rätt 
 387 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 till ekonomiskt bistånd. I de allmänna råden rekommenderas att krav i regel inte bör ställas på heltidsarbete för dem som studerar på sfi. Däremot anser Socialstyrelsen att deltidsarbete ska kunna krä- vas, vilket tyder på att sfi betraktas som något som i regel ska be- drivas på deltid. 
 Utifrån grundreglerna ska dock socialtjänsten göra individuella bedömningar om vad som är den bästa vägen till egen försörjning. Detta innebär att handläggaren och individen, i bästa fall i samråd med utbildningsanordnare, arbetsförmedlare och vägledare, har möjlighet att skapa en lösning som passar för varje individ och som inkluderar de verksamheter som är lämpligast i dennes situation. Utredningens intryck av det vi tagit del av är att det snarare skapas generella praxis kring detta. Dessa kan skilja stort mellan olika kommuner eller t.o.m. mellan stadsdelar. Där man i den ena kom- munen godtar studier på grundläggande vuxenutbildning som en väg till egen försörjning genom att komplettera bidragsdelen i stu- diestödet med försörjningsstöd, anser man i en annan att det inte är angeläget att ens avsluta  
 sfi-studierna 
  om man istället kan ta ett ar- bete och t.ex. studera på kvällarna. 
 En tydlig effekt av det stora antalet bidragstagare på sfi är att sfi- studier för många blivit ett sätt att försörja sig. Så länge en person inte avslutat med betyg, kan sfi oftast vara den enda verksamhet som socialtjänst och arbetsförmedling hänvisar till. Också för indi- viden finns det motiv att stanna kvar i sfi. Om man avslutar sfi- utbildningen och fortsätter att läsa svenska på grundläggande nivå, innebär det att man förväntas ta studiemedel. Alternativen då är att antingen ta enbart bidragsdelen, som är betydligt lägre än försörj- ningsstödet, eller att också ta lån. En studerande som avslutat sfi och nu läser svenska som andraspråk på grundläggande nivå, be- skriver det som att somliga mer eller mindre medvetet dröjer sig kvar på sfi i syfte att förlänga tiden med försörjningsstöd. Dessa tror sällan att utbildning gör någon skillnad för deras framtidsut- sikter. De som relativt snabbt avslutar och går vidare, menar den studerande karaktäriseras i högre grad av att de har ett mål med sina studier och tror att dessa ska löna sig. Det är ett rimligt anta- gande att en stark motivation ökar benägenheten att själv investera i t.ex. studielån. 
 Utredningen vill poängtera att det givetvis finns många orsaker till att man inte når slutnivå och till varför man saknar tilltro till utbildning. Men att omgivningen i vissa fall betraktar sfi som en försörjningsväg utan tvivel påverkar deltagarnas syn på utbild- 
 388 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 ningen. Budskapet att sfi inte är någon investering utan ett sätt att få försörjning eller en förvaringsplats för dem som inte kvalificerar sig för något annat, får konsekvenser för såväl  
 sfi-utbildningen 
  som övriga studerande och lärare. Det skapar ett incitament att  
 inte  
 lyckas som lägger sordin över de ambitioner som andra studerande har. 
 Utredningen har också sett exempel på att det motsatta kan fö- rekomma, dvs. att  
 sfi-studerande 
  av socialtjänsten uppmanas att avbryta studierna för att söka jobb istället. Både utbildningsanord- nare och arbetsförmedlare har uttryckt frustration över att indivi- der med goda möjligheter att på något längre sikt få arbete i nivå med sin kompetens, plötsligt inte längre kan få försörjningsstöd för sina studier på sfi utan istället uppmanas att ta ett okvalificerat ar- bete. 
 Detta är enligt utredningen uttryck för inbyggda mål- och regel- konflikter mellan två av kommunens verksamheter. Enligt social- tjänstlagen är målet egen försörjning och inte en viss kompetens. Enligt skollagen har den studerande däremot rätt att fullfölja studi- erna. Denna rätt uttrycker den betydelse som samhället tillmäter grundläggande kunskaper i svenska och därmed hur viktigt det är att kommunerna verkar för att invånarna förvärvar dessa. Lagen säger också att undervisningen ska upphöra om de studerande saknar förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg, oavsett hur detta inver- kar på deras rätt att få försörjningsstöd. Hur denna motsättning hanteras beror på hur samverkan fungerar mellan myndigheterna. 
  
 14.1.2 
  
 Introduktionsersättning 
  
 Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) har ett särskilt uppdrag att se över introduktionsersättningen och sfi- utredningen hänvisar dit för en mer utförlig beskrivning. 
 Flyktingar och deras anhöriga kan under de första åren i en kommun få försörjningsstöd alternativt introduktionsersättning. Flyktingmottagande kommuner ersätts för detta av staten i enlig- het med förordning (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m. Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar m.fl. kom 1992. Denna lag ger kommunerna möjlig- het att istället för försörjningsstöd erbjuda flyktingarna en särskild ersättning med motkravet att dessa deltar i kommunens introduk- 
 389 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 tionsprogram. Kommunerna fastställer själva nivå och andra villkor för ersättningen och får om det finns särskilda skäl erbjuda intro- duktionsersättning och introduktion till andra nyanlända invand- rare än flyktingar, vilket alltfler kommuner väljer att göra. 
 Regeringen rekommenderar kommunerna att erbjuda nyanlända introduktionsersättning hellre än försörjningsstöd. Det är enligt propositionen 1997/98:16 inte lämpligt att försörjningsstöd utgör normalförsörjningen för nyanlända invandrare då detta ger föga incitament för individen att ta egna initiativ till att förbättra sin ekonomi. Enligt lagen om introduktionsersättning bör nämligen introduktionsersättningen, till skillnad från försörjningsstödet, vara prestationsinriktad, vara högre än kommunens biståndsnorm och tillåta att individen får ha en egen inkomst vid sidan av. Detta sammantaget anses skapa incitament för individen att aktivt söka arbete. 
 Ofta tycks emellertid kommunernas regler för introduktionser- sättningen ha hämtats från försörjningsstödet, vilket har gjort att flera nackdelar har fortlevt i det nya systemet. Till exempel har för- sörjningsstödet begränsningar när det gäller vilka åtgärder och verksamheter som en individ kan ta del av under ersättningsperiod- en. T.ex. är det i princip inte möjligt att delta i studier på kommu- nal vuxenutbildning eller högskola, vilket borde vara möjligt inom ramen för ett introduktionsprogram. 
 Detta har uppmärksammats av en kommun som 2001 gjorde en översyn av regelsystemet för introduktionsersättning. Där konsta- teras att systemet tidigare i hög grad har byggt på  
 sfi-närvaro 
  och man föreslår att reglerna istället ska omfatta sfi och/eller syssel- sättning eller åtgärd inom ramen för individuell introduktions- plan//. Syftet med dessa förslag till förändringar uppges vara att olika åtgärder ska kunna kombineras på ett mer flexibelt och effek- tivt sätt och att introduktionstiden därmed ska förkortas samt att personen snabbare bli självförsörjande. (Örebro kommun 2001) 
  
 14.1.3 
  
 Andra former av ekonomiskt stöd 
  
 Utöver aktivitetsstöd och studiestöd som beskrivs nedan finns andra mer sällan förekommande försörjningskällor som rehabili- teringsersättning eller föräldrapenning. 
 390 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 Aktivitetsstöd 
 Från den 1 juli 2002 finns möjlighet för arbetsförmedlingen att an- visa till kommunens  
 sfi-utbildning 
  inom ramen för det arbetsmark- nadspolitiska programmet Förberedande insatser. 
 Insatsen riktar sig till arbetssökande invandrare som trots en längre vistelse i Sverige har bristfälliga svenskkunskaper och har behov av  
 sfi-utbildning 
  som förberedelse för ett arbete eller en yrkesutbild- ning. Det finns för detta program inget krav på särskild inskriv- ningstid på arbetsförmedlingen. Reglerna gäller dock inte för nyanlända invandrare under den tid de omfattas av kommunens introduktionsprogram. 
 De flesta arbetsmarknadsprogram och därmed  
 sfi-utbildningen 
  kan i regel erbjudas i maximalt sex månader på heltid. Men för den som är långtidsinskriven invandrare eller har ett arbetshandikapp får utbildningstiden motsvara längre tid om det finns särskilda skäl. Det bör påpekas att AMS under flera år i sin budgetframställan velat få en ändring till stånd så att begränsningen av undantaget till  
 långtidsinskrivna  
 invandrare tas bort. 
 Precis som för alla andra arbetsmarknadspolitiska program är det arbetsförmedlingen som gör bedömningen om och när det är arbets- marknadspolitiskt motiverat att anvisa till programmet. Sedan starten har 300 personer deltagit i sfi inom ramen för programmet. Så många som en tredjedel av dessa har beviljats förlängd utbild- ningstid i sfi. 
 Studiestöd 
 Den som studerar på sfi kan samtidigt erhålla studiestöd för andra studier som bedrivs parallellt. Villkoret är att man deltar i kurser i t.ex. komvux på minst halvtid (Tidigare fanns andra former av vux- enstudiestöd, där även sfi under vissa villkor kunde räknas in i underlaget för ansökan, men det är inte möjligt idag.) 
 möjligheten till studiestöd för  
 komvux-studier 
  är till fördel för dem som parallellt med sfi har stora behov av kunskaper motsva- rande grundläggande eller gymnasial nivå. Ibland förekommer det dock att studerande läser kurser på komvux som de egentligen inte behöver, enbart för att få ihop tillräckligt många poäng för att kunna få studiemedel. Detta är till stor del uttryck för ett annat strukturellt problem, nämligen att studierna på de olika nivåerna 
 391 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 inom komvux i många kommuner i hög utsträckning bedrivits åt- skilda, så att man först måste slutföra alla kurser på grundläggande nivå innan man tillåts fortsätta med gymnasiala kurser. De nya styrdokumenten för komvux är avsedda att tydligare visa på att man ska kunna studera de kurser man behöver och klarar av, oav- sett utbildningsnivå. 
 Det går inte att få fram siffror på hur många som samtidigt med  
 sfi-studier 
  också tar emot studiestöd för andra studier. Vi vet dock genom statistik från SCB att antalet kurser som studerande läst på grundläggande nivå under samma läsår som sfi har ökat betydligt under de senaste åren. 
 Det förekommer också i vissa kommuner att kortutbildade sfi- studerande som också läser svenska som andraspråk på grundläg- gande nivå enbart registreras där, vilket medför att studerande har kunnat få studiestöd för alla kurser, även för utbildning motsva- rande sfi. I sådana fall kan praxis vara att de studerande uppmanas att söka bidragsdelen av studiemedlet och sedan fyller kommunen på med försörjningsstöd upp till bidragsnivån, för dem som behö- ver detta. 
 För många nyanlända begränsas dock möjligheten att få studie- stöd av att man ännu inte fått permanent uppehållsstillstånd eller att man av andra skäl inte bedöms få principiell rätt till studiestöd förrän efter två års vistelse i Sverige (se nedan). Konsekvensen blir att många studerande under de första två åren inte kan få studie- medel för de kurser som de läser på komvux parallellt med eller efter sfi. Det kan bli ett påtagligt problem inte minst för högutbil- dade invandrare som klarar av  
 sfi-studierna 
  snabbt och som där- efter avser att komplettera eller fullfölja sin gymnasie- och/eller högskoleutbildning från hemlandet. Dessa omständigheter kan fördröja och försvåra deras möjligheter att få arbete utifrån sin kompetens. 
  
 14.1.4 
  
 Förvärvsarbete eller anhörigs inkomst 
  
 De individer som särskilt uppmärksammats i våra kontakter med olika aktörer är de som själva finansierar sina  
 sfi-studier, 
  dvs. de som varken är berättigade till introduktionsersättning eller försörj- ningsstöd och där inte heller reglerna kring aktivitetsstöd kan appliceras. Det handlar i hög grad om anhöriginvandrare som till stor del försörjer sig genom anhörigas inkomster eller själva arbetar 
 392 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 parallellt. Utredningen har funnit att denna grupp har stora svårig- heter. 
 Det har inte gått att få fram rikstäckande uppgifter på hur många som förvärvsarbetar samtidigt som de studerar på sfi. Det intryck vi har fått genom kontakter med kommunföreträdare är att andelen är låg, med några undantag. Av statskontorets statistik som refere- rades till inledningsvis får vi veta att det är fler som arbetar i grup- pen övriga invandrare än i gruppen flyktingar, vilket inte är så överraskande. En vanlig iakttagelse inom  
 sfi-verksamheten 
  är att de som får ett arbete ofta avbryter studierna istället för att försöka kombinera de båda. Men vi har också fått höra att det är relativt vanligt att studerande återkommer efter ett tag, då de förlorat ar- betet eller återfått motivationen att studera (se vidare 12.4). 
 Hur stor andel som helt saknar inkomst har inte varit möjligt att fastställa. I Statskontorets jämförelse tyder den betydligt lägre snittinkomsten bland gruppen övriga invandrare på att andelen utan inkomst är påtagligt stor. I Stockholm som har en låg andel flyktingar uppskattas andelen som inte får introduktions- eller för- sörjningsstöd till ca  
 20–30 
  procent av ca 8000 studerande (inklusive de som arbetar). I en utvärdering av utbildningen  
 Sfa-vård 
  i Stock- holms län framkommer att ca 50 procent saknar inkomst under studietiden. 
 Beskrivningar av denna grupps svårigheter har dock återkommit i kontakter med såväl utbildningsanordnare som länsarbetsnämnd och kommuner. Det handlar allra oftast om anhöriginvandrare som inte anser att de kan göra valet att studera, eftersom de inte samti- digt kan bidra med en inkomst, till exempel i form av studiestöd. På grund av kravet att bidra till familjens försörjning kommer svenskstudier och mer långsiktiga karriärplaner i sista hand och sfi- studierna tenderar att bli fragmentariska mellan extrajobb. För kvinnor kan alternativet ibland handla om att ta ett större ansvar för barnen – och därmed undvika kostnader för barnomsorg – istället för att satsa på utbildning. 
 För personer i dessa och liknande situationer kan det vara extra svårt att delta i heldagsutbildningar vilka ofta syftar till att parallellt med sfi förbereda för arbetslivet eller yrkesutbildning, och som visat sig vara framgångsrika såväl när det gäller studiemål som mål om arbete och försörjning. 
 393 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 Exempel från verksamheter 
  
 Svenska för akademiker – vård  
 är ett samarbetsprojekt mellan flera kommuner och andra aktörer som riktar sig till vårdutbildade aka- demiker. Det erbjuder utbildning i sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå samt yrkessvenska i snabb takt på heltid. Utvärderingar visar att mer än hälften av de studerande befinner sig i en situation där de måste försöka finansiera studierna genom an- höriga eller extraarbete, vilket är svårt för många. Flertalet uppfyl- ler inte kravet på att ha bott eller arbetat i Sverige i två år, så de kan inte få studiestöd för den del av studierna som berättigar till detta. Svårigheterna kan orsaka ofrivillig frånvaro, då de studerande måste arbeta, eller att de tvingas avbryta studierna. Utvärderingen visar också på en stor motivation hos de studerande och en tro på att få kvalificerade jobb efter utbildningen. Man ser utbildningen som en förmån och investering. Flera studerande har uttryckt en önskan om möjlighet att kunna ta studielån. 
 En utbildningsanordnare som har en särskild bilbyggarutbildning parallellt med sfi och studier för att nå gymnasiebehörighet har lik- nande erfarenheter. Möjligheten till försörjning avgör ofta om man kan studera inom denna utbildning. Vissa individer med rätt kompe- tens och bakgrund har varit tvungna att avstå från studierna som i hög grad leder till arbete, på grund av att denna inte berättigar till något ekonomiskt stöd. Anordnaren har till och med givit tio stu- derande stipendier för att de ska kunna delta. 
  
 14.1.5 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bör anvisa att ekonomiskt bistånd bör kunna ges om en om en person deltar i sfi  
 i kombination med andra studier  
 i enlighet med vad som är överenskommet i en individuell handlings- eller studieplan. 
 Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning bör förtydliga att ersättningen bör konstrueras så att alla former av utbildning- ar och insatser kan vara möjliga inom ramen för de individuella introduktionsplanerna, utan begränsningar vad avser skolform, studienivå eller ansvarig myndighet. 
 394 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 Arbetsförmedlingen ska inom ramen för arbetsmarknadsprog- rammet Föreberedande insatser kunna hänvisa till sfi  
 i kombi- nation med andra studier  
 i enlighet med vad som framgår av en individuell studieplan. 
 Möjligheten till undantag från  
 6-månadersgränsen 
  för de ar- betsmarknadspolitiska programmen bör inte begränsas till lång- tidsinskrivna invandrare. Därför bör förordning (2000:634) ändras på denna punkt. 
 Som framgår av avsnitt 14.2 har inte utredningen haft möjlighet att föreslå någon form av studiestöd för  
 sfi-studier. 
  Därför finns det anledning att snarast se över existerande system för att så långt det är möjligt undanröja hinder för att delta i sfi på de flexibla sätt ut- ifrån individuella behov som staten eftersträvar. Sfi betraktas till skillnad från andra utbildningar inte som reguljär utbildning, vilket har gjort att  
 sfi-studier 
  anses jämförbara med andra insatser som syftar till inträde på arbetsmarknaden. Detta har visserligen möjlig- gjort för många att delta i studier men har samtidigt bidragit till att  
 sfi-utbildningen 
  och andra studier bedrivits seriellt och inte paral- lellt. 
 Försörjningsstöd 
 Utredningen anser att det på många sätt är mycket otillfredsstäl- lande att försörjningsstöd i brist på annat blivit en så pass vanlig försörjningskälla för  
 sfi-studerande. 
  Vad  
 sfi-studerande 
  behöver är inte socialvård utan en flexibel tillgång till utbildning, arbets- praktik och orientering som passar dem. Försörjningsstödet har i detta perspektiv flera begränsningar. 
 Så länge sfi inte berättigar till någon form av studiestöd är det enligt utredningen dock nödvändigt att socialtjänsten fortsätt- ningsvis kan anvisa till  
 sfi-studier 
  eftersom dessa i Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) likställs med ett aktivt arbetssökande. Det finns däremot anledning att ifråga- sätta att denna bedömning enbart gäller  
 sfi-utbildningen, 
  då det för individ och samhälle snarast är eftersträvansvärt att den studerande kan kombinera studier med andra aktiviteter och studier på olika nivåer. Utredningen anser därför att de allmänna råden bör anvisa att ekonomiskt bestånd bör kunna ges om en person deltar i sfi  
 i kombination med andra studier  
 i enlighet med vad som är överens- 
 395 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 kommet i en individuell handlings- eller studieplan. Utredningen förordar att sådana planer tas fram i samarbete mellan bl.a. socialtjänst och vägledare samt  
 sfi-lärare. 
  Detta är nödvändigt för att få en helhetssyn när det gäller stöd- och utbildningsinsatser för den enskilde och att undvika mål- och regelkonflikter, vilket utvecklats i kapitel 10. 
 Det är viktigt att  
 sfi-lärare 
  utifrån sin professionalism hävdar sin auktoritet när det gäller att bedöma om en individ gör tillfredstäl- lande framsteg eller ej och därmed om den studerande ska fortsätta studera eller inte.  
 Sfi-ansvariga 
  i kommunen måste göra det tydligt att det kan behövas alternativa aktiviteter för vissa och på samma sätt hävda och säkerställa de studerandes rätt att fullfölja studierna på ett effektivt sätt. Utredningen hoppas att den nya kursplanen som medger betyg på flera nivåer, kan bidra till att tydliggöra för såväl den studerande som eventuellt offentliga tjänstemän att vissa studerande kan behövas andra aktiviteter än sfi åtminstone tillfäl- ligt. 
 Det bör betonas att kommunen först och främst bör sträva efter att utbildningen är så flexibel att den som under en period har be- hov av mer omfattande praktiska aktiviteter kan fortsätta att delta efter sina förutsättningar, t.ex. genom att studera några timmar i veckan, eller tillgång till studieverkstad. I grunden handlar det om höjd kvalitet, ökad individualisering och ökad respekt från omgiv- ningen så att de studerandes motivation ökar. Budskapet att sfi inte är en investering för framtiden utan enbart ett sätt att få försörj- ning eller en förvaringsplats får konsekvenser för såväl  
 sfi-utbild- 
  ningen som studerande och lärare. 
 Introduktionsersättning 
 Utredningen anser att introduktionsersättning under en begränsad period är en bra form av ekonomiskt stöd till nyanlända. I jämfö- relse med försörjningsstöd, skapar dess konstruktion sannolikt starkare incitament för individen att delta i utbildning och annan verksamhet som erbjuds under introduktionstiden. För denna ut- redning har det dock inte varit relevant att jämföra och bedöma olika ersättningsnivåer eller fribelopp osv. Det viktiga för oss är att kopplingen till försörjningsstöd och socialtjänstlagen försvinner. Det är viktigt att individen utan konstruerade hinder kan delta i den utbildning och verksamhet som på bästa sätt bedöms komp- 
 396 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 lettera och utveckla dennes kompetens utifrån förutsättningar och ambitioner, oavsett skolform, studienivå eller ansvarig myndighet. 
 Inte minst av detta skäl stödjer utredningen förslaget om en statlig etableringsersättning under ca ett år som utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) lägger i sitt betänkande.  
 Sfi-utredningen 
  önskar dock att fler nyanlända än gruppen flyktingar m.fl. efter behov hade tillgång till detta statliga stöd. Det skulle underlätta för dem som idag i stort sett är hänvis- ade till försörjningsstöd för att få bättre möjligheter att etablera sig i Sverige. 
 Då detta av ovannämnda utredningen inte ansetts ekonomiskt rimligt, instämmer vi i förslaget att kommunernas möjlighet att på eget initiativ erbjuda introduktionsersättning till andra nyanlända invandrare än flyktingar kvarstår. Det finns dock anledning att i lagtext förtydliga att reglerna i kommunen konstrueras så att alla former av utbildningar och insatser kan vara möjliga inom ramen för de individuella introduktionsplanerna. Detta bör göras på lämpligt sätt i lagtexten i lagen (1992:1068) om introduktions- ersättning. 
 Aktivitetsstöd 
 Att kunna delta i  
 sfi-utbildning 
  i kombination med andra insatser inom ramen för AMV:s program Förberedande insatser är positivt för många som behöver tidigt stöd att komma ut på arbetsmarkna- den. Det innebär också en möjlighet till försörjning genom att de flesta arbetsmarknadsprogram berättigar till aktivitetsstöd. Det är viktigt att komma ihåg att aktivitetsstöd till skillnad från studiestöd inte är något generellt stöd för studier, utan det är alltid arbetsför- medlingen som anvisar till sfi efter en individuell bedömning. Dessutom varierar möjligheten att delta i ett program beroende på att AMV:s uppdrag och prioriteringar skiftar över tid och därmed också resurserna. 
 Enligt förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska prog- ram kan  
 sfi-utbildning 
  anvisas arbetssökande utan krav på att dessa ska vara långtidsinskrivna (minst två år). Detta är dock inte fallet för t.ex.  
 komvux-utbildning. 
  Särskilt för kortutbildade som behö- ver integrera läs- och skrivträning (och matematik) på grundlägg- ande nivå med sfi, kan detta utgöra en negativ begränsning. Därför skulle det vara en stor fördel om förordningen förtydligade att 
 397 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 arbetsförmedlingen inom ramen för arbetsmarknadsprogrammet Föreberedande insatser kan hänvisa till sfi i  
 kombination med stu- dier på andra nivåer  
 inom komvux i enlighet med vad som framgår av en individuell studieplan. 
 En annan begränsning som finns idag är att arbetsmarknadsprog- rammen i regel pågår i maximalt sex månader. Det finns dock undantag: Långtidsinskrivna invandrare kan om det finns särskilda skäl utsträcka tiden i programmen. Utredningen anser att denna tidsgräns även för andra invandrare kan utgöra ett hinder för en effektiv  
 sfi-utbildning 
  och därmed för programmets syfte att förbe- reda för yrkesutbildning och arbetslivet. Utredningen delar därför AMS egen uppfattning, så som framkommit i budgetframställan till regeringen, nämligen att begränsningen till långtidsinskrivna in- vandrare tas bort. 
 De som saknar finansiering av  
 sfi-studierna 
  
 Utredningen anser att det i högre grad än idag ska finnas praktiska möjligheter och incitament att kombinera sfi med förvärvsarbete. Detta diskuteras utförligt i avsnitt 12.4. 
 Men detta kommer inte att lösa alla problem med studiefinansie- ring för dem som idag inte kvalificerar sig för olika former av stöd. För många högutbildade är det viktigt att så snabbt som möjligt ta vara på förvärvade kunskaper genom intensiva språkstudier och kompletterande utbildning samt exempelvis arbetspraktik. För per- soner med kort utbildning är en grundläggande utbildning oftast nödvändig för att få och behålla ett arbete, men också en nödvändig bas för att tillgodogöra sig de möjligheter till kompetensutveckling som arbetslivet erbjuder. För dessa personer är det ofta orimligt att förvärvsarbeta i någon högre utsträckning utöver den ansträngning som intensiva studier innebär. 
 Utredningen anser att det är ytterst bekymmersamt att det inte finns något rimligt och tillgängligt ekonomiskt stöd för den stora grupp studerande som inte ingår i gruppen nyanlända flyktingar. Alla de system som finns idag har begränsningar när det gäller mål- grupp och andra villkor. Det faktum att det finns personer vill delta i olika heltidsutbildningar där  
 sfi-utbildning 
  ingår, som t.ex. Sfa- vård eller bilbyggarutbildningen, men som tvingas avstå på grund av att det inte finns någon finansieringsmöjlighet är ett slöseri på resurser. 
 398 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 Det är anmärkningsvärt att många förhindras att delta i för dem adekvata utbildningar enbart för att det inte finns några tillgängliga försörjningskällor. Detta förlänger utan tvekan deras väg till etable- ring på arbetsmarknaden och leder i förlängningen till att samhället går miste om efterfrågad och kompetens arbetskraft. 
  
 14.2 
  
 Studiestöd för  
  
 sfi-studier? 
  
 Utredningen föreslår i betänkandet att sfi bör inordnas som en del av skolformen kommunal vuxenutbildning. Studier inom komvux berättigar till studiestöd, men utredningen har gjort bedömningen att sfi kan avvika från övrig utbildning på denna punkt (se avsnitt 9.2.2). Följaktligen anser utredningen det vara möjligt att ta ställ- ning till dessa två frågor var för sig. Innan vi behandlar frågan om studiestöd för  
 sfi-studerande 
  beskriver vi kort hur studiestöds- systemet är uppbyggt. 
  
 14.2.1 
  
 Studiestödssystemet 
  
 Studiestödssystemet reformerades år 2000. De typer av bidrag som kallades SVUX, SVUXA eller utbildningsbidrag finns inte längre. Studiestöden består av studiehjälp med vissa tilläggsbidrag, studie- medel samt rekryteringsbidrag. Studiehjälp erbjuds studerande upp till 20 år som studerar på grundskole- och gymnasial nivå. Beloppet motsvarar barnbidraget. 
 Studiemedel 
 Studiemedel är ett generellt stöd. Det betyder att alla får samma belopp för samma studietid och studietakt oavsett ålder, familje- situation och bostadsort. Om man studerar på grundskole- och gymnasienivå finns möjlighet att få ett högre studiebidrag. Studie- medel består av en lånedel och en bidragsdel. För heltidsstudier är bidraget 582 kronor och lånet 1 112 kronor per vecka. Personer över 25 år som studerar på grundläggande eller gymnasial nivå på komvux kan få en högre bidragsdel på 1 389 kronor per vecka och därmed 305 kronor i lån. Det högre bidraget är inte beroende av tidigare inkomst. 
 399 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 För studier på universitet, högskola, på eftergymnasial nivå i övrigt eller på högskolans basår finns det ingen nedre åldersgräns för att få studiemedel. För studier på grundskole- eller gymnasie- nivå kan man få studiemedel tidigast från det år man fyller 20 år och längst till och med det år man fyller 50 år. Rätten till studielån begränsas dock successivt från och med det år man fyller 41. 
 Man kan få studiestöd för minst halvtidsstudier. Den längsta tid som man kan få studiemedel är begränsad till ett visst antal veckor per utbildningsnivå. Bara om det finns synnerliga skäl, exempelvis funktionsnedsättningar som medför att studierna tar längre tid, kan man få studiemedel för fler veckor än vad som står i tabellen nedan. 
  
 Studienivå 
  
 Längst antal 
  
 studieveckor 
  
 Grundskolenivå 
  
 Den som redan har grundskoleutbildning eller motsvarande 
  
 40 veckor 
  
 Den som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande 
  
 80 veckor 
  
 Den som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande och 
  
 100 veckor 
  
 som behöver färdighetsträning i att läsa, skriva och räkna 
  
 Gymnasienivå 
  
 Den som redan har treårig gymnasieutbildning eller motsvarande 
  
 80 veckor 
  
 Den som saknar treårig gymnasial utbildning eller motsvarande 
  
 120 veckor 
  
 Högskoleutbildning och annan eftergymnasial utbildning 
  
 240 veckor 
  
 Det finns krav på resultat för att få studiemedel. För studier i kommunal eller statlig vuxenutbildning har heltidsstuderande rätt till fortsatta studiemedel om man har uppnått maximala 20 gymna- sie- eller studiestödspoäng per vecka under föregående period. Även om man inte klarat dessa krav kan man få fortsatta studie- medel om man ligger efter med högst 200 gymnasie- eller studiestödspoäng och om man som heltidsstuderande har uppnått 10 poäng per vecka under föregående period. Samma villkor gäller för deltidsstuderande i proportion till studieomfattningen. Vid övriga utbildningar på gymnasienivå gäller för att få fortsatta studiemedel att man uppnått studieresultat i den takt som utbildningsplanen säger. 
 Det är regeringen som fastställer i förordning vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel. 
 400 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 Rekryteringsbidrag 
 Rekryteringsbidraget infördes i januari år 2003 som en viktig kom- ponent i utvecklingen av vuxenutbildningen. Kommunerna ska kunna använda rekryteringsbidraget som ett verktyg i sin uppsök- ande verksamhet för att stimulera till studier på grundskole- och gymnasienivå. Det är alltså inget generellt studiestöd till alla vuxen- studerande. 
 Målgruppen är personer mellan 25 år och 50 år som är eller riske- rar att bli arbetslösa eller som har något funktionshinder och som bedöms ha behov av kompletterande utbildning. Kommunerna prövar vilka personer som har förutsättning att få bidraget. Ut- gångspunkten för processen är ett vägledningssamtal mellan den enskilde och den kommunala handläggaren. 
 Rekryteringsbidraget är i sin helhet ett bidrag men följer i största möjliga mån studiemedelssystemets grundprinciper. Bidraget är vid heltidsstudier antingen på 1 694 kronor eller på 2 076 kronor per vecka. Rekryteringsbidraget kan lämnas under högst 50 veckor. 
 För varje kommun beräknas en särskild resursram. Ett uppfölj- ningssystem är knutet till resursramen och det är möjligt att göra omfördelningar mellan kommuner. 
 Studiestöd för utländska medborgare 
 För andra invandrare än flyktingar m.fl. krävs att man bevisar att man kommer hit av andra skäl än att studera. För att få så kallad principiell rätt till studiestöd krävs i regel att man förutom perma- nent uppehållstillstånd (PUT) också ska ha arbetat eller bott med anhörig i Sverige i minst två år. Detta regleras på såväl svensk som europeisk nivå och ingår dessutom i en nordisk överenskommelse. Flyktingar och andra som omfattas av flyktingmottagandet undan- tas från denna regel. 
 Det är myndigheten CSN som prövar principiell rätt till studie- stöd för utländska medborgare, vilket de gör efter särskild ansökan. Praxis har utvecklats till att i hög grad ta fasta på om personen har permanent uppehållstillstånd, PUT, eller inte. Anledningen är att CSN bedömer att Migrationsverkets utredningar om uppehållstill- stånd redan på ett tillförlitligt sätt tagit ställning till det som krävs i grundregeln. Detta innebär alltså att i praktiken kan efter individuell 
 401 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 bedömning även andra invandrare än flyktingar få studiestöd tidigare än efter två års vistelse i landet. 
 En stor grupp invandrare måste dock under alla omständigheter vänta i två år på rätt till studiestöd. Det är de som invandrar av an- hörigskäl och som får permanent uppehållstillstånd först efter två års sammanboende genom s.k. uppskjuten invandringsprövning. År 2002 utgjorde dessa knappt 10 000 personer ca 75 procent av alla anhöriginvandrare i åldern  
 16–64 
  år. 
  
 14.2.2 
  
 Nytt läge för kostnadsbedömningar 
  
 Enligt utredningen finns det mycket som talar för att  
 sfi-studier 
  ska vara studiestödsberättigande. 
 För det första är utredningens utgångspunkt att det är både prin- cipiellt viktigt och i praktiken integrationsfrämjande att insatser till nyanlända så långt det är möjligt ska ske inom ramen för de gene- rella systemen. Då all övrig offentlig vuxenutbildning berättigar till studiestöd är det naturligt att ställa sig frågande till att  
 sfi-studier 
  inte skulle omfattas av detta stöd för vuxnas lärande. I synnerhet som de kunskaper som sfi syftar till att ge är grundläggande och viktiga för var och en som bor i Sverige. 
 Den inordning av sfi i komvux som utredningen föreslår, har också syftet att stärka sfi:s ställning i förhållande till utvecklingen av vuxnas lärande. En av strategierna för utvecklingen av vuxnas lärande som fastställts av Riksdagen är att ekonomiskt stöd erbjuds vuxna för att stimulera till deltagande i utbildning och kompetensutveckling. 
 En möjlig förklaring till att sfi utgör ett undantag är att sfi till en början riktade sig till självförsörjande arbetskraftsinvandrare, och att målgruppen så småningom utgjordes av flyktingar vars försörj- ning staten bidrar till på annat sätt. Idag när en stor del av de ny- anlända invandrarna består av anhöriga till invånare i Sverige är situationen delvis en annan. 
 Det kanske starkaste skälet till att överväga att sfi ska berättiga till studiestöd är just de begränsade möjligheter som studerande har att finansiera sina studier. Många som studerar på sfi har ingen annan möjlighet till finansiering av studierna än genom försörjningsstöd, vilket vi har visat ovan sällan är en lämplig för- sörjningsform för studerande. Utredningen anser att avsaknaden av möjligheten att söka ett generellt studiebidrag, som ett sätt att själv 
 402 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 ta ansvar för sina studier, är en signal att sfi snarast är att betrakta som en åtgärd och ingen utbildning. 
 Utredningen bedömer att de krav på resultat som finns för studiestödet skulle fungera som en sporre och bidra till färre avbrott och studieuppehåll. Det skulle också förhindra att personer som studerar på försörjningsstöd riskerar att bli kvarstannare i den utsträckning som vi bedömer finns idag. Den starka kopp- lingen mellan sfi och försörjning skulle minska och individens eget ansvar för sina studier skulle betonas. För den grupp som idag helt saknar samhällets stöd för finansiering av sina studier, skulle studiestöd innebära avsevärt ökade möjligheter att delta i mer koncentrerade studier. 
 En dyr reform 
 Vid tidigare beslut om inordning av sfi i komvux har en huvud- invändning varit att en reform som skulle innebära att  
 sfi-utbild- 
  ningen omfattas av studiestödssystemet blir alltför kostsam för staten. 
 Regeringens förslag i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) att sfi bör kvarstå som egen skolform baserade sig i väsentlig grad på Statskontoret rapport  
 Beck - egen skolform eller del av komvux?  
 (2000:27) där man bland annat beskriver kostnads- effekterna av att sfi skulle berättiga till studiestöd. 
 Statskontoret beräknade att kostnaderna för staten skulle öka avsevärt. Under förutsättning att alla studerande som då deltog i utbildningen på minst 20 procent av heltid skulle öka studietakten till minst halvtid, skulle statens kostnader efter initialkostnader uppgå till 750 miljoner kr per år. Kommunernas kostnader för för- sörjningsstöd skulle å sin sida minska med ca 400 miljoner kr. Efter justering utifrån den kommunala finansieringsprincipen skulle enligt samma beräkningar kostnaderna för staten alltså öka med ca 350 miljoner kr. 
 Det har med den tid och de resurser som utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att göra en så utförlig konse- kvensberäkning som krävs för ett förslag om en reform av studiestödsystemet. Därför har Statskontorets beräkningar och slutsatser fått utgöra den huvudsakliga kunskapskällan när det gäller kostnader för ett eventuellt studiestödsberättigande för sfi- 
 403 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 utbildningen. Dessa har också fått fungera som utgångspunkt för våra egna kompletterande analyser och beräkningar. 
 Sedan rapporten kom har nämligen ett antal förutsättningar för- ändrats. Det gör att utredningen på några områden delvis drar andra slutsatser än Statskontoret. Vi har dessutom låtit ta fram en begränsad analys av hur samhällsekonomin påverkas av ett studie- stödsberättigande ur såväl kostnads- som intäktshänseende. Vi har utifrån detta underlag kunnat göra delvis andra bedömningar av de ökade kostnaderna för t.ex. pensioner. Framför allt pekar analysen dock på behovet av en ny och fördjupad utredning. 
 Oförändrats studiestödssystem 
 Ett problem med studiestödssystemet som det ser ut idag är att det är begränsat till en viss åldersgrupp, medan svenskkunskaper på sfi- nivå är nödvändiga för de allra flesta som kommer till Sverige, oav- sett ålder. 
 Statskontoret utgår i sina beräkningar från att studiestödsystemet är oförändrat när det gäller vilka åldrar som är berättigade till studi- erna. Inte heller utredningen ser att det är nödvändigt att studie- stödssystemet behöver förändras på denna punkt. Det bör enligt utredningen tvärtom råda samma villkor för  
 sfi-studier 
  som för annan vuxenutbildning. Det huvudsakliga syftet med att göra sfi berättigande till studiestöd ska inte vara att lösa försörjnings- problemen för alla med behov av att studera svenska. Inte heller alla som läser på komvux gör detta på studiestöd. För vuxna kommer det alltid att finnas olika finansieringsvägar för studier. 
 Få studiestödsveckor 
 Ett problem som påpekats av flera är att de tilldelade studiestöds- veckorna inte kommer att räcka till för många studerande om veckorna även ska omfatta  
 sfi-studierna. 
  Om människor när de studiestödsberättigande veckorna har tagit slut ändå kommer att behöva hitta annan försörjning för att kunna fullfölja studierna, är det bättre att man spar studiestödet tills efter  
 sfi-utbildningen. 
  
 Även Statskontoret förutsätter att sfi inordnas i grundläggande vuxenutbildning och att reglerna för studerande på denna nivå till- ämpas. I rapporten aktualiseras frågan om att antalet studiestöds- 
 404 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 veckor kan behöva utökas vid en eventuell reform, vilket enligt Statskontoret självfallet skulle leda till ökade kostnader för staten. 
 Detta är ett reellt problem. Redan idag räcker inte studieveck- orna på grundläggande nivå till för många kortutbildade (Skolverket 2003f). Även för högutbildade som utöver svenska som andraspråk behöver studera t.ex. engelska eller data kan det vara svårt, eftersom denna grupp har hälften så många veckor till förfogande på grundläggande nivå. Ändå anser utredningen att det finns anledning att tro att konsekvenserna inte behöver bli så stora. 
 Strax efter statskontorets rapport antogs propositionen om vux- nas lärande (2000/01:72) av riksdagen. Utifrån denna har också viktiga styrdokument för komvux reviderats. Det är nu tydligare än tidigare att studier ska bedrivas på ett flexibelt sätt utifrån de stude- randes behov och att studier på olika nivåer ska kunna läsas paral- lellt. Likaså ska validering vara ett själklart inslag i utbildningen. Olika exempel på kombinerade studier visar på att den totala tiden är kortare än om kurserna skulle läsas i en följd. Även svenskinlär- ningen går snabbare om man deltar i studier eller andra aktiviteter vid sidan om. Utredningen anser också att risken för att människor fastnar i systemet, blir kvarstannare, minskar om studierna base- rar sig på en individuell studieplan som i sin tur bygger på gedigen kartläggning, vägledning och validering. Om målet är klart för de studerande och man dessutom inte behöver läsa mer än man behö- ver, blir effekten såväl kortare studietid som ökad motivation. 
 Dessutom har möjligheten för vissa studerandegrupper att få re- kryteringsbidrag tillkommit. Troligen skulle många  
 sfi-studerande 
  kvalificera sig för rekryteringsbidraget, vilket skulle utöka antalet studieveckor på grundläggande nivå för åtminstone kortutbildade personer. Denna bidragsform är dock dyrare för staten än studie- stöd. 
 Dessutom kommer många liksom idag inte att läsa upp till D- nivå, utan istället kombinera sfi med aktiva arbetsmarknadsinsatser. 
 Utredningen föreslår i kapitel 9 att sfi ska inordnas i komvux som en egen del. Det gör att det eventuellt går att tänka sig andra konstruktioner även för studiestödet. Studerande på sfi har mycket olika studiebakgrund och studiemål och deltar efter och ibland parallellt med sfi i utbildning på olika nivåer, från grundläggande till högskolenivå.. Det är därför inte självklart att studieveckorna för sfi behöver tas från de veckor som tilldelats grundläggande nivå. Mer rimligt och rättvist vore det att dessa tas från den nivå som den studerande i övrigt bedöms utnyttja minst. På detta sätt blir det för 
 405 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 dessa studerande inte svårare än för andra att få försörjning under studietiden. 
 Studiestöd för alla? 
 Det främsta hindret för att sfi ska berättiga till studiestöd är som sagt att detta ofrånkomligt leder till högre kostnader för staten. Studiestödsnivån är högre än nivåerna för försörjningsstöd. Även de som idag inte har något samhällsstöd för sina studier, skulle ha rätt att söka studiestöd. 
 Statskontorets beräkningar bygger på att alla  
 sfi-studerande 
  i de åldrar som omfattas av studiestödsrätten skulle övergå till studie- stöd som försörjningskälla om detta var möjligt. 
 Utredningen menar dock att det är nödvändigt att göra en djupare analys av vilka grupper som skulle vara berättigade till, kvalificera sig för eller ha behov av studiestöd. Dessutom har ett par förutsättningar förändrats sedan Statskontorets rapport pre- senterades. Utredningen har inte gjort en sådan analys här, men vill peka på några omständigheter. 
 Som redovisades ovan saknar en stor del av anhöriginvandrarna samt andra som inte har permanent uppehållstillstånd principiell rätt till studiestöd under de två första vistelseåren i Sverige. Detta innebär att många hinner påbörja och även avsluta studierna inom dessa år. Risken att människor medvetet skulle vänta två år innan de deltar i  
 sfi-studier 
  så att fler än idag skulle påbörja studierna tidi- gast efter två år, bedömer vi som marginell. 
 Statskontoret gjorde bedömningen att även det statsfinansierade försörjningsstödet eller introduktionsersättningen till kommun- mottagna flyktingar skulle ersättas av studiestöd. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) föreslår att denna grupp i framtiden ska få en etableringsersättning under det första året efter bosättning i en kommun. Så länge de följer den upprät- tade individuella handlingsplanen för sin etablering, ska de enligt förslaget kunna få ersättningen, oavsett om de kvalificerar sig för andra former av ekonomiskt stöd, såsom aktivitetsstöd eller studie- stöd. Om etableringsersättningen införs, kommer de allra flesta i denna grupp att studera på sfi med denna ersättning under ett år. 
 Dessutom finns det mot bakgrund av den utveckling av intro- duktionen som sker i kommunerna idag samt ett antal förslag från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion, skäl att tro 
 406 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 att en större andel  
 sfi-studerande 
  än idag parallellt med studierna kommer att delta i olika former av arbetsmarknadsinsatser, i såväl arbetsförmedlingens som kommunens regi. Denna grupp kommer förmodligen att delta i sfi i lägre omfattning än halvtid. Sedan Statskontorets rapport skrevs har det dessutom blivit möjligt för arbetsförmedlingen att anvisa till sfi inom ramen för ett av arbets- marknadsprogrammen. Det innebär att somliga kommer att ha aktivitetsstöd under tiden de studerar på sfi. 
 Det kommer även fortsättningsvis att finnas studerande som ar- betar och som föredrar att studera parallellt med arbetet i begrän- sad omfattning. Förhoppningsvis kommer vi att få se en ökad tendens till att arbetstagare, särskilt i bristyrken, kan delta i sfi som en form av kompetensutveckling med stöd av arbetsgivaren. 
 För de som inte har principiell rätt till studiestöd eller som på grund av ålder eller andra skäl inte kvalificerar sig för studiestöd, kommer försörjningsstöd förmodligen att behöva kvarstå som en alternativ försörjningskälla. 
  
 Sfi-studerande 
  och lånedelen 
 I diskussioner kring huruvida sfi bör vara studiestödsberättigande eller inte, är en ofta förekommande invändning att det inte är rim- ligt att studerande i sfi ska behöva ta lån för dessa studier. En av motiveringarna är att eftersom många nyanlända befinner sig i en utsatt situation och i ett skede där de ska börja om i sina liv kan man inte begära att de ska försätta sig i skuld. Många kan dessutom ha flera års studier på andra nivåer framför sig. Vissa menar att samhället bör ta ett större ansvar för att möjliggöra att alla får till- gång till grundläggande svenskkunskaper och därför skapa en sär- skild form av  
 sfi-studiebidrag 
  i stället. 
 Statskontoret har dock i sina beräkningar utgått från att de allra flesta kommer att ta bidragsdelen av studiemedlet om sfi blir stu- diestödsberättigande. Utredningen gör en liknande bedömning, även om det givetvis kommer att finnas de som har behov även av lånet. Bedömningen grundar sig på att de  
 sfi-studerande 
  som idag tar emot försörjningsstöd förmodligen kommer att kunna fylla på bidragsdelen av studiemedlet med försörjningsstöd upp till bidrags- nivån i kommunen. Detta förekommer redan idag för personer som deltar i utbildning på grundläggande nivå. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2003:5), kan socialtjänsten inte ställa krav på 
 407 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 SOU 2003:77 
  
 att den som står till arbetsmarknadens förfogande ska ta lån för att själv klara sin försörjning eller livsföring i övrigt. 
 För gruppen som idag finansierar sina studier genom sina anhör- igas inkomster kommer enbart bidragsdelen vara ett betydelsefullt tillskott. För dem som idag förvärvsarbetar parallellt med  
 sfi-studier, 
  är det svårt att förutse vad som sker. Vissa kommer att fortsätta att studera i den omfattning som de gör idag, medan andra kommer att se möjligheten att kunna ta ledigt på hel- eller deltid för att kunna studera mer koncentrerat. För dem som fortfarande arbetar i viss omfattning, kan bidragsdelen vara tillräcklig. 
 Ett samhällsekonomiskt perspektiv 
 Statskontoret har i sina beräkningar inte enbart tagit hänsyn till förändrade transfereringar från försörjningsstöd och andra bidrag till studiestödet och vilka kostnader dessa skulle medföra. De har också vägt in ett förmodat förändrat beteende hos de studerande. Sådana beskrivningar av dynamiska effekter är svåra men nödvän- diga att göra. Utredningen menar dock att man också måste ta hän- syn till samhällsekonomiska och mer långsiktiga effekter för att göra en korrekt bedömning av kostnaderna. Exempelvis kan bättre möjligheter till effektiva studier medföra att studerande når sina studiemål snabbare och därmed kommer snabbare ut i arbete och i yrken som motsvarar deras övriga kompetens. 
 Det som talar för en sådan effekt är att studiestödet mer än för- sörjningsstödet för individen torde framstå som en investering. Studiestödet har i praktiken också ett starkare krav på resultat. Det är också troligt att fler som idag samtidigt arbetar för att försörja sig, skulle kunna delta mer koncentrerat i studierna. 
 Modifierade pensionskostnader 
 Avslutningsvis konstaterar utredningen att de beräkningar som Statskontoret gjort över ökade pensionskostnader kan behöva mo- difieras. Studiebidraget är pensionsgrundande och Statskontorets beräkning visar att pensionskostnaderna skulle öka med ca 180 miljoner kronor per år. Men dessa bedömningar gäller för en situa- tion då reglerna antas få fullt genomslag. Enligt det nya pensions- systemet kan man få garantipension, som innebär att personer med 
 408 
  
 SOU 2003:77 
  
 Individens försörjning under  
 sfi-studierna 
  
 dålig anknytning till arbetsmarknaden eller med låga inkomster under de yrkesverksamma åren garanteras en viss nivå på pensionen. Med tanke på att många av de som studerar sfi kan tänkas beröras av garantin finns det anledning att modifiera kalk- ylen. Det kan vara så att en person som enligt det gamla systemet skulle få garantipension också skulle få det enligt det nya, som ett resultat av mycket låga inkomster. Samhället får i detta fall inte högre pensionsutgifter. Det är dock inte möjligt att här sätta en trovärdig siffra på storleken av denna effekt. 
  
 14.2.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 För att få underlag att ta ställning till om  
 sfi-utbildningen 
  ska bli studiestödsberättigande, bör en fördjupad utredning tillsättas. 
 Utredningen har funnit att möjligheterna för studerande att finan- siera sina  
 sfi-studier 
  är otillräckliga och ofta kontraproduktiva. Utredningen bedömer att det finns ett behov av ett generellt eko- nomiskt stöd för  
 sfi-studier, 
  som inte utgår från invandrarkategori eller är beroende av socialtjänstens eller arbetsförmedlingens bedömningar, utan är kopplat till studierna. Det är av många skäl rimligt att de studiestödsformer som finns för övrig vuxenutbild- ning även skulle omfatta sfi. 
 Detta är emellertid en reform som åtminstone kortsiktigt kan bli finansiellt kostsam för staten och som måste finansieras. Utred- ningen har varken utifrån direktiv eller utredningsresurser haft möjlighet att föreslå hur detta skulle kunna göras. Vi har dock pekat på ett antal förändrade förutsättningar, på studiesociala förhållanden och på perspektiv som vi anser bör utgöra en utgångs- punkt för en fördjupad utredning som i ett samhällsekonomiskt perspektiv beaktar såväl utgifter som inte enbart tar hänsyn till de offentligfinansiella kostnaderna och intäkterna, utan också de sam- hällsekonomiska effekterna på längre sikt. En sådan bör ge tillräckligt underlag för att ta ställning till om en reform bör genomföras och i så fall hur och när. 
 409 
 15 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 I utredningens direktiv står att vi ska ge förslag på en framtida kostnads- och ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Bak- grunden är bland annat att finansieringen av sfi idag är olika för flyktingar och andra  
 sfi-studerande. 
  Detta anser många är otill- fredsställande av olika skäl. 
 En direkt anledning till att se över statsbidragssystemet för sfi är att Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (dir. 2001:11) enligt sina direktiv ska föreslå former för en obliga- torisk introduktionsersättning. 
 Ytterligare skäl till en översyn är vårt förslag om en inordning av sfi i skolformen komvux. Med detta följer att det vore rimligt att kostnaderna för sfi finansieras i samma ordning som annan vuxen- utbildning. 
 Detta sammantaget ligger till grund för den analys och de slut- satser samt förslag om förändringar som redovisas i detta kapitel. Våra utgångspunkter har varit att vi och Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion utifrån respektive uppdrag ska hitta lösningar som kan utgöra en helhet.  
 Sfi-utredningen 
  har valt att förutsättningslöst pröva frågan om huruvida stadsbidraget ska vara generellt eller riktat samt olika former av dessa. Våra grund- läggande utgångspunkter om normalisering och värdet av harmoni- sering inom utbildningssystemet gäller också på detta område, men vi har också tagit hänsyn till vikten av att inte motverka kommu- nernas vilja att ta emot flyktingar och deras anhöriga. 
 Vi anser att det för statsbidraget bör finnas ett enhetligt system som innefattar såväl flyktingar som andra invandrare. Detta är också möjligt att genomföra på olika sätt. Man kan föra samman den andel av generalschablonen som kan anses finansiera sfi för flyktingar med det belopp som motsvarar kommunernas kostnader för övriga  
 sfi-studerande 
  och på så sätt skapa ett specialdestinerat statsbidrag för hela  
 sfi-utbildningen 
  inom dagens totala kostnads- 
 411 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 ram. Men det är också möjligt att finna en strukturell faktor som ringar in den målgrupp som sfi vänder sig till och som motsvarar dagens kostnader för att skapa en delmodell för sfi i utjämnings- systemet. I ett övergångsskede kan denna faktor också bestämma storleken på en riktat statsbidrag till olika kommuner. 
 Delar av underlaget som detta kapitel bygger på har tagits fram gemensamt med Utredningen om flyktingmottagande och intro- duktion. Vi hänvisar till denna utrednings betänkande (SOU 2003:75), för en beskrivning av förslag om förändringar av hela det särskilda statsbidraget för flyktingmottagandet. 
  
 15.1 
  
 Kostnader för och finansiering av sfi idag 
  
 Det råder enighet om att staten ska bekosta flyktinginvandringen och att kommunerna är viktiga aktörer. Dessa förhållanden nöd- vändiggör ett statsbidragssystem. När det gäller andra invandrare, betraktas dessa däremot som vilka kommuninnevånare som helst. Det innebär att kommunernas  
 sfi-utbildning 
  idag finansieras på två olika sätt. När det gäller flyktingar och andra som omfattas av för- ordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmotta- gande, förutsätts kostnaderna för sfi täckas av denna ersättning. För övriga  
 sfi-studerande 
  finansieras utbildningen genom skatte- intäkter i kommunen och generella statsbidrag. 
 Denna ordning är otillfredsställande av flera skäl. En del anser att den särskilda ersättningen för flyktingmottagandet ger incitament att prioritera flyktinggruppen framför andra  
 sfi-studerande, 
  trots att behovet varierar stort inom båda grupperna. Andra hävdar att systemet försvårar uppföljning av kostnaderna. I vissa kommuner är styrnings- och kostnadsansvaret för  
 sfi-utbildningen 
  nämligen uppdelat mellan två olika nämnder. I den praktiska verksamheten kan detta i sin tur ibland leda till att olika studerande får tillgång till utbildning och exempelvis praktik i olika utsträckning. 
 För att få en uppfattning om de nationella kostnaderna för sfi kan man gå till väga på olika sätt. En sätt att uppskatta kostnaderna för dem som omfattas av flyktingmottagandet är att utifrån gene- ralschablonen skapa en modell som bygger på schabloniserade bedömningar av kostnadsstrukturen, som i sin tur bygger på offentlig statistik. En sådan beräkningsmetod innebär att man måste förutsätta att statsbidragsreglerna är utformade så att bidra- 
 412 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 get faktiskt täcker kommunernas kostnader för flyktingmottagan- det, vilket vi gör i följande modell. 
 Bidraget är idag utformat för att täcka kommunernas kostnader under tre och ett halvt år. Kostnaderna fördelar sig mellan stöd till försörjning och annan verksamhet. Med hjälp av bland annat Integ- rationsverkets uppföljningar av kostnaderna och kommunernas räkenskapssammandrag har beräkningar gjorts av hur den totala kostnaden fördelar sig. De olika skattningar som gjorts av hur stor andel som går till försörjning varierar mellan knappt 60 och 80 procent, något som det inte finns någon enkel förklaring till. Där- för antar vi här en försörjningsandel på 70 procent. 
 Som ett beräkningsexempel antar vi att landets samtliga kom- muner har en överenskommelse om att ta emot 10 000 flyktingar. Vi antar dessutom att 6 000 av dessa är mellan 16 och 64 år, 2 600 är under 16 år och 1 400 är över 65 år. Med dessa antaganden skulle statsbidragssumman för 3,5 år bli 1 447 miljoner kr. Då blir kost- naderna för försörjningen för denna grupp eller kohort på 10 000 personer strax över 1 012 miljoner kr. Resterande 435 miljoner kr skulle då vara ämnade för annan verksamhet. 
 Det finns inte heller någon säker grund för en skattning av hur stor del av dessa kostnader som går till  
 sfi-utbildning. 
  Uppgifterna varierar från drygt hälften till två tredjedelar. För våra beräkningar antar vi att cirka två tredjedelar av de 435 miljonerna, alltså drygt 290 miljoner kr, avser  
 sfi-utbildning 
  för mottagna flyktingar. 
 Av statistiken om kommunernas räkenskaper kan man utläsa att en tredjedel av  
 sfi-utbildningen 
  finansieras av statsbidraget till flyktingmottagandet. Detta motsvarar väl den faktiska andel stude- rande som i dagsläget utgör kommunmottagna flyktingar. Förut- satt att denna finansiering täcker kostnaderna för de mottagna flyktingarna innebär det att två tredjedelar av kostnaderna rör övriga invandrare. Vi har ovan bedömt att kostnaderna för sfi för en kohort flyktingar på 10 000 individer uppgår till drygt 290 miljoner kr under 3,5 år. En verksamhetsvolym som är konstant över åren skulle alltså innebära årliga kostnader för kommunerna på strax över 580 miljoner kr för övriga  
 sfi-studerande. 
  
 Det är viktigt att komma ihåg att beräkningarna är gjorda med antagandet att 10 000 flyktingar ingår i den kohort som beräkning- arna gjorts för. Ett större antal ger naturligtvis högre kostnader. Under  
 1998–2002 
  beviljades i genomsnitt ca 11 400 flyktingar per år uppehållstillstånd. 
 413 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 För att göra en uppskattning av den totala  
 sfi-kostnaden, 
  kan man kan också välja att utgå från statistiken från kommunernas räkenskaper. I denna framgår det att  
 sfi-utbildningen 
  för år 2002 totalt kostade ca 800 miljoner kr. Vi konstaterade att ungefär en tredjedel av kostnaderna finansieras genom generalschablonen, vil- ket skulle utgöra ca 266 miljoner kr. Därmed skulle kommunernas del av kostnaderna uppgå till ca 540 mkr. Osäkerheten är dock betydande. I det kommunala räkenskapssammandraget finns orim- liga skillnader mellan enskilda kommuners kostnader för sfi i för- hållande till antalet inrapporterade elever. I flera fall redovisar, framför allt små kommuner, låga eller inga kostnader för sfi trots att de har elever. Ett skäl till detta kan vara skillnader i tolkningar vad som ska ingå i kostnaderna för sfi respektive flyktingmotta- gande och övriga verksamheter, exempelvis arbetsmarknadsinsat- ser. Ett annat är att  
 sfi-undervisningen 
  bedrivs integrerat med den kommunala vuxenutbildningen eller gymnasieskolan, vilket kan medföra att kostnaderna för sfi underskattas. 
 Det är i princip möjligt att jämföra de modellbestämda kostna- derna med de kostnader som anges i kommunernas räkenskaper. De båda sätten att beräkna kostnaderna når trots allt ganska likar- tade resultat. Vi har för dessa beräkningar dock valt att utgå från de modellbestämda kostnaderna. 
  
 15.2 
  
 Statsbidragssystemet 
  
 Man brukar skilja mellan riktade och generella statsbidrag. Ett rik- tat statsbidrag tar sikte på en entydigt definierad verksamhet och ett generellt statsbidrag tar sikte på att se till att en verksamhet görs finansiellt möjlig. 
  
 15.2.1 
  
 Generella statsbidrag 
  
 Det generella statsbidragssystemet består av ett antal delar där de viktigaste inslagen utgörs av ett generellt bidrag för varje invånare, en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Samtliga delar tar hänsyn till invånarantalet i respektive kommun, medan kostnads- utjämningen och delar av det generella bidraget även tar hänsyn till befolkningens sammansättning. Inkomstutjämningen ger därutöver kompensation för skillnader i skattekraft. De generella statsbidragen 
 414 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 utgår som allmän kassaförstärkning utan särskilda krav på eller redovisning av någon verksamhet utöver den ordinarie fortlöpande uppföljning som SCB och sektorsmyndigheterna ansvarar för. 
 Förespråkare för generella statsbidrag kan förenklat påstås ha en större tilltro till kommunerna och/eller till statens förmåga att styra på annat sätt än genom pengar. De menar man kan utgå ifrån att kommunerna strävar efter att skapa så hög välfärd som möjligt för sina invånare. De behöver därmed inte styras till att bedriva viss verksamhet utan bara garanteras tillräckliga medel och sätta upp mål för verksamheten. Utifrån dessa väljer kommunen sedan den verksamhetsinriktning som ger den högsta välfärden för kommun- invånarna. Däremot kan generella statsbidrag innebära att staten behöver bygga upp system för uppföljning av den kommunala verksamheten. 
 Det finns stora likheter mellan det generella statsbidraget och generalschablonen för kommunens flyktingmottagande. För utbe- talning ställs inte i något av de båda systemen krav på en given verksamhet. Det är kommunerna, inom vissa ramar och utifrån lokala förutsättningar som avgör verksamhetens omfattning och inriktning. Olikheterna gäller tidsaspekterna. Det generella syste- met har årsbefolkning som bas medan generalschablonen har delar av året som bas. Om man överväger att integrera generalschablonen i det generella systemet uppstår svårigheten att finna lösningar som översätter kortare tidsperioder till årsbaserade faktorer. Det kan kanske vara så att variationerna när det gäller antalet flyktingar är så snabba att det inte går att acceptera enbart årsvisa mätpunkter. Detta sammanhänger naturligtvis med hur omfattande verksam- heten är för de olika kommunerna. 
 Om försörjningsdelen skulle tas bort, som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår, försvinner dock ungefär två tredjedelar av kostnaderna. Då minskar inte bara total summan utan också den absoluta variationen. Den framtida finan- sieringen bör dock innebära att incitamenten att ta emot flyktingar bibehålles. Det framtida systemet bör utformas så att man hittar en balans mellan kravet på rättvisa och på genomförbarhet när det gäller uppföljningen. 
 415 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 15.2.2 
  
 Riktade statsbidrag 
  
 Det riktade statsbidraget kan sägas innebära ett klart uttalat stöd eller en subvention till en viss specificerad verksamhet. Före den kommunalekonomiska reformen vid  
 1990-talets 
  början fick kom- munerna riktade statsbidrag till stora delar av sin verksamhet. Till exempel grundades bidraget till barnomsorgsverksamheten på antalet inskrivna barn i kommunen. Det riktade statsbidraget ställde alltså krav på och gynnade en specificerad verksamhet. Såväl staten som kommunerna hade omfattande kostnader för beräkning och administration av dessa statsbidrag. 
 Riktade statsbidrag till olika verksamheter beräknades dessutom ofta utifrån de resurser som krävdes för att bedriva verksamheten. Det behövs t.ex. lärare för att bedriva undervisning. Man skulle då kunna säga att ett sådant riktat statsbidrag subventionerar använd- ningen av lärare. Den uppmuntrar därmed snarast till resurs- användning istället för till produktion av ett visst resultat, vilket man givetvis vill uppnå. 
 Teoretiskt sett är det dock möjligt att utforma riktade stats- bidrag så att de beräknas och utbetalas i förhållande till den pro- duktion som man vill att en given verksamhet leder till, snarare än till resursanvändning. Man kan tänka sig ett sådant produktions- orienterat riktat statsbidrag för sfi. Svårigheten med tjänstepro- duktion av det här slaget är emellertid att det inte är helt lätt att skilja mellan produktion och resultat. Ett statsbidrag som ersätter kommuner efter antalet personer med genomgången sfi är ersätt- ning efter resultat snarare än produktion. Genomgången sfi är dock ett resultat av såväl strukturella och individuella faktorer som verk- samhetsfaktorer såsom pedagogisk inriktning och lärarskicklighet. Resultatet är alltså inte endast en effekt av verksamheten. 
 Förenklat kan man säga att de som tror på  
 riktade  
 statsbidrag, antingen misstror kommunerna eller misstror statens förmåga att styra kommunerna på annat sätt än genom de subventioner de rik- tade statsbidragen i praktiken är. Genom de riktade statsbidragen uppmuntrar man kommunerna att bedriva en viss verksamhet och att ta på sig ett visst verksamhetsansvar. 
 I det följande beskrivs möjliga varianter när det gäller statsbidrag för sfi och vilka konsekvenser dessa skulle få. 
 416 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 15.2.3 
  
 Generellt statsbidrag för sfi 
  
 En variant är att inordna statsbidraget för sfi till kommunerna i det befintliga generella statsbidragssystemet. Detta innebär att man gör en engångsreglering (eventuellt med hänsyn till övergångseffekter) i samband med att förslagen träder i kraft. Därmed kommer den framtida omfattningen av  
 sfi-utbildningen 
  inte att spela någon roll för storleken på det totala statsbidraget. I fråga om det generella systemet finns två möjliga alternativ. Det ena är att förändra det generella statsbidraget utan hänsyn till skillnader i verksamhetens omfattning mellan enskilda kommuner. Den andra möjligheten är att ta fram en modell för utjämning mellan enskilda kommuner för strukturella kostnadsskillnader som beror på invånarnas behov av  
 sfi-utbildning. 
  
 Utan utjämning 
 Att överföra den del av generalschablonen som kan anses avse sfi- utbildningen till det generella statsbidraget, innebär att pengar förs från kommuner med många nyanlända flyktingar till kommuner med få eller inga alls. Viljan att ta emot framtida flyktingar kommer högst sannolikt att påverkas av detta. Ytterligare en faktor som talar mot valet av det generella statsbidragssystemet är att den totala volymen mottagna flyktingar, och likaså antalet invandrare, historiskt sett har varierat tydligt mellan enstaka år. År 1996 togs knappt 6 900 flyktingar emot och året därpå, 1997, togs knappt 13 600 flyktingar emot i Sverige. Åren därefter har mellan 9 100 och 12 600 flyktingar tagits emot årligen. 
 Även kostnaderna för sfi har varierat mellan olika år. Uppgif- terna i diagrammet nedan är hämtade från SCB:s och Skolverkets statistik och visar den totala kostnaden för sfi åren  
 1993–2002 
  (löpande priser). 
 417 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 Total kostnad för  
 sfi-utbildningen 
  åren  
 1993–2002 
  
 1000 
  
 944 
  
 900 
  
 809 
  
 800 
  
 kronor 
  
 714 
  
 711 
  
 756 
  
 700 
  
 687 
  
 600 
  
 610 
  
 604 
  
 Miljoner 
  
 500 
  
 529 
  
 458 
  
 400 
  
 300 
  
 200 
  
 100 
  
 0 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Utöver detta kan man se att variationen av kostnader för sfi– utbildningen är stor mellan enskilda kommuner. Sammanlagt ett femtiotal kommuner bedriver ingen  
 sfi-utbildning 
  alls. Snittkost- naden är strax under 90 kr per invånare och de kommuner med mest omfattande verksamhet har kostnader från 200 kr till upp emot 450 kr per invånare. I dessa kommuner utgör  
 sfi-utbildningen 
  närmare en procent av kommunens totala verksamhetsvolym. Detta beror givetvis på variation när det gäller antalet  
 sfi-stude- 
  rande, men vi har tidigare konstaterat att det finns brister i statisti- Kennedy på grund av att kommunerna redovisar kostnader för sfi på ett mycket olikartat sätt. Följande diagram ger en bild av den stora skillnad som trots allt finns. 
 Variationer i kostnad per kommun för sfi år 2002 
  
 Kronor per invånare 
  
 500 
  
 450 
  
 400 
  
 350 
  
 300 
  
 250 
  
 200 
  
 150 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 1 
  
 51 
  
 101 
  
 151 
  
 201 
  
 251 
  
 418 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 Ett förhållande som dock talar för att infoga den del av general- schablonen som avser sfi i det generella statsbidragssystemet är att staten sedan ungefär 10 år tillbaka har uttalat att huvuddelen av statens bidragsgivning ska ske via det generella statsbidraget med tillhörande utjämningssystem. Utöver detta ska staten påverka omfattning och inriktning på verksamheten genom lagstiftning snarare än genom riktade statsbidrag. men det finns klara skäl för att i så fall skapa en utjämningsmodell på grund av de volym- och kostnadsskillnader som kommunerna uppvisar. 
 Med utjämning 
 Att utforma ett system för finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  där man utjämnar strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna (alltså inte kostnadsskillnader som beror på ambition, effektivitet etc.) kräver ett omfattande analysarbete. Dessutom finns det redan idag vissa faktorer/modeller i utjämningssystemet som man kan förmoda utjämnar en del av de kostnadsskillnader som finns mellan olika kommuner. Därför måste effekten av dessa faktorer analyse- ras och bedömas om en särskild  
 sfi-modell 
  eller om eventuellt en större modell för vuxenutbildning tas fram. Det är också värt att påpeka att existerande delmodeller i kostnadsutjämningen avser verksamheter som omsätter och även omfördelar betydligt större resurser än vad  
 sfi-utbildningen 
  gör idag, vilket skulle tala emot rimligheten att göra en kostnadsutjämning enbart för sfi. 
 I den modell i dagens utjämningssystem som avser individ- och familjomsorg finns flera variabler som kan antas påverka fördel- ningen av resurser till kommuner med låg respektive hög andel invånare med behov av  
 sfi-utbildning. 
  Det gäller dels variabeln flyktingar eller nära anhöriga som vistats i Sverige mellan 3 och 9 år och dels variabeln övriga utrikes födda utanför EU och Norden som vistats i landet upp till 20 år. 
 För närvarande arbetar en parlamentarisk kommitté med att se om målen för kostnadsutjämningen uppnås och att analysera vilka verksamheter/kostnadsslag och kostnadsdata som bör finnas med i kostnadsutjämningen. Enligt kommittédirektivet ska de grundläg- gande principerna i systemet ligga fast, dvs. kommuner och lands- ting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom en långt- gående utjämning för strukturella kostnadsskillnader och för skill- nader i skattekraft. Utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen 
 419 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 senast den 1 oktober 2003. Enligt vad utredningen erfar kommer kommittén inte att presentera någon särskild modell för den kommunala vuxenutbildningen. 
 Enligt tidigare utredningar av utjämningssystemet kan kostnads- skillnaderna inom vuxenutbildningen mellan enskilda kommuner snarare förklaras av skillnader i ambitionsnivå och andra påverkbara faktorer än av strukturellt betingade förhållanden. Om en modell ändå tas fram inom utjämningssystemet är ett alternativ att använda delar av den fördelningsmodell Skolverket använt för fördelningen av det riktade statsbidraget inom Kunskapslyftet. 
  
 15.2.4 
  
 Riktat statsbidragssystem för sfi 
  
 Ett riktat statsbidrag skulle ha fördelen att det skulle gå att anpassa till den totala volymvariationen över tid och inte enbart till varia- tioner mellan kommunerna. Ett riktat statsbidrag kan också vara effektivt för att få snabbare genomslag för en reform, eftersom det går att tydliggöra kraven på förändringar. På några års sikt, eller i ett andra steg, skulle ett sådant statsbidrag kunna ersättas och ingå i det generella statsbidragssystemet, eventuellt med en tillhö- rande utjämningsmodell som omfattar  
 sfi-utbildningen 
  eller möjli- gen hela vuxenutbildningen. 
 De förhållanden som talar för ett specialdestinerat statsbidrags- system framför åtminstone ett generellt statsbidragssystem utan utjämning är följande: 
  
 De stora skillnader i kostnader som påvisats mellan kommuner. 
  
 Skillnader i det totala antalet  
  
 sfi-studerande 
  mellan olika år. År 2000 studerade drygt 34 000 personer minst en timme på sfi, medan år 2002 hade antalet stigit till närmare 40 000 stude- rande, en ökning motsvarande 17 procent på två år. Även anta- let omräknat till heltidsstuderande har förändrats på ett likartat sätt. 
  
 Ett specialdestinerat statsbidrag går jämförelsevis snabbt att införa. Det går också att korrigera relativt enkelt i det fall verk- ligheten och verksamheten förändras. Detsamma gäller om ett system inte visar sig fungera på det sätt som tänkt. Det finns även möjlighet att dela upp ett specialdestinerat statsbidrag i t.ex. en volymberoende del och en del som beror på mer kvali- tativa variabler. 
  
 420 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 Det finns olika modeller för ett riktat statsbidragssystem som huvudsakligen skiljer sig åt när det gäller grad av styrning av verk- samheten. 
 Ersättning baserat på behovsrelaterade faktorer (alternativ A) 
 En variant är att liksom utjämningsmodeller utgå från de behov av verksamheten som finns i kommunen. Man kan alltså differentiera den statliga ersättningen till kommunerna för sfi beroende på fak- tiska uppgifter om antal flyktingar och andra som är berättigade till sfi som bor i kommunen för en viss period. Möjlighet finns också att ta hänsyn till relevanta faktorer som vistelsetid, utbildningsbak- grund, ålder etc. Liksom i fallet med ett generellt statsbidragssy- stem med utjämning krävs här utredning och analys av vilka vari- abler som bör användas för att fånga relevanta skillnader i behovet av sfi mellan olika kommuner. 
 Utmaningen ligger i att hitta en faktor som ringar in den per- sonkrets som sfi riktar sig till och som korrelerar med kommunens kostnader. Personkretsen ska med säkerhet innefatta mottagna flyktingar men också andra  
 sfi-berättigade. 
  Därför behöver vi ringa in utlandsfödda som varit en viss tid i Sverige, då det är denna grupp som i praktiken utgör det huvudsakliga underlaget för utbildningen. 
 En möjlig metod är att återigen utgå från den modell vi hade för att beräkna kostnaderna för sfi. Om vi utgår från samma kohort på 10 000 flyktingar som tidigare bör personkretsen vid varje mättill- fälle innefatta ca 30 000 individer, eftersom flyktingar idag utgör ca en tredjedel. 
 Sfi riktar sig förvisso till alla i Sverige som saknar grundläggande kunskaper i svenska, oavsett vistelsetid, men det måste ändå finnas en rimlig bortre tidsgräns för hur länge man kan ingå i den aktuella personkretsen, åtminstone i statsbidragshänseende. Det är inte rimligt att ha en faktor som inkluderar alla vuxna invandrare, år efter år. Statistik från skolverket visar att få studerande är kvar i utbildningen efter  
 3–4 
  år (se avsnitt 6.5.2.) Detta förhållande talar för att en faktor som gäller för denna korta tid har tillräckligt hög träffsäkerhet. Det är också utredningens uppfattning att en faktor för så kort tid som tre eller fyra år stämmer väl med målsättningen att studierna bör påbörjas och avslutas snabbt efter invandringen. Den berörda personkretsen skulle alltså kunna definieras som 
 421 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 utomnordiska invandrare och finländare över 20 års ålder som varit kortare tid i Sverige än tre eller fyra år. 
 Man skulle också kunna försöka finna ytterligare faktorer som påverkar kostnaderna på ett klart sätt. Två faktorer som enligt Skolverket och tillgänglig statistik har stor påverkansgrad på resul- tatet när det gäller godkänt betyg på sfi är utbildningsbakgrund och ålder. Ett stort problem är dock att dagens statistik om utbild- ningsbakgrund är väldigt osäker när det gäller utrikes födda perso- ner. 
 Genomsnittlig kostnad per elev som nått  
 sfi-nivå 
  uppdelat på 
  
 utbildningsbakgrund. Nybörjare  
 95/96–01/02 
  
 70 000 
  
 60 000 
  
 elev 
  
 50 000 
  
 per 
  
 40 000 
  
 Kronor 
  
 30 000 
  
 20 000 
  
 10 000 
  
 0 
  
 - 3 år 
  
 4-6 
  år 
  
 7-9 
  år 
  
 10-12 
  år 
  
 12 år eller mer 
  
 Tidigare utbildning, antal år 
 Det bör noteras att dessa siffror enbart bygger på de studerande som nått betyget godkänt. Den låga kostnaden för dem som har mycket kort studiebakgrund och som får betyg, bygger på att det är en mycket liten grupp av dessa som efter fem år alls når godkänt och att denna karaktäriseras av mycket snabba framsteg. Av dem som påbörjade studierna 1995 har många studerat längre och kor- tare tider utan att uppnå betyg. När de nya kursplanerna får genomslag i statistiken är det lättare att följa de ofta kortutbildade som inte fullföljer sfi till  
 D-nivå, 
  men väl får betyg på en lägre kurs. 
 422 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 Genomsnittlig kostnad per elev som nått  
 sfi-nivå 
  uppdelat på ålder. Nybörjare  
 95/96–01/02 
  
 70 000 
  
 60 000 
  
 elev 
  
 50 000 
  
 per 
  
 40 000 
  
 Kronor 
  
 30 000 
  
 20 000 
  
 10 000 
  
 0 
  
 födda - 1945 
  
 1946-55 
  
 1956-65 
  
 1966-75 
  
 1975 - 
  
 Födelseår 
  
 Andelen som uppnår godkännandenivån är högre för yngre delta- gare (åldersgruppen  
 –24 
  år och  
 25–39 
  år) för att därefter minska, vilket återspeglas i kostnaderna. 
 I detta statsbidrag kan bidraget per individ bestämmas i förväg. Effekterna för statsbudgeten och för kommunernas kostnader är således förhållandevis enkla att förutse i jämförelse med det mer verksamhets- och resultatinriktade statsbidrag som beskrivs nedan. Däremot varierar bidraget efter skillnader i totalvolym. I jämfö- relse med nuvarande system med ett riktat statsbidrag enbart för flyktingmottagandet, skapar detta en något ökad osäkerhet för statens budget, eftersom antalet berättigade till sfi enligt erfarenhet varierar över tid. Kostnaderna för staten kan alltså såväl öka eller minska över tid. Vi har i utredningen inte gett oss på att göra någon prognos över framtida volymförändringar, eftersom dessa av 
 erfarenhet inte säger särskilt mycket om det verkliga skeendet. 
 Ett riktat bidrag fördelat efter behov behöver alltså bygga på ett relevant statistiskt underlag. Förutom uppgifter om antal flyktingar och övriga  
 sfi-berättigade 
  per kommun, behövs också information om vistelsetid i Sverige och eventuellt individernas ålder och utbildningsbakgrund. Dessa uppgifter finns redan idag, men behö- ver kvalitetssäkras innan de används i ett statsbidragssystem. 
 Ersättning baserat på verksamhetsvolym och resultat (alternativ B) 
 Utöver ovanstående modell kan ett system som bygger på antalet faktiska  
 sfi-studerande 
  och deras resultat övervägas. Ett sådant 
 423 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 system måste matcha de faktiska kostnaderna väl, samtidigt som det ska ge kommunerna incitament att bedriva verksamheten effektivt. Ytterligare en viktig aspekt är att systemet inte får bli komplext utan fortfarande bör vara lätt att förstå och hantera. Definitionerna av vad som är uppnådda resultat och på vilket sätt det skall följas är också avgörande för om systemet ska fungera som avsett. För sfi finns en förordning, en kursplan med strävans- mål och uppnåendemål samt betygskriterier. Därigenom finns några av de grundläggande förutsättningarna som krävs för att utforma ett beräkningssystem för ett riktat statsbidrag som premi- erar goda resultat i verksamheten. 
 Denna form av statsbidrag kräver inrapportering av uppgifter från kommunerna och också en statlig instans som administrerar systemet. Administrationen för kommunerna bedöms bli något mer omfattande än idag, eftersom de med en viss regelbundenhet kommer att behöva rapportera uppgifter för att få tillgång till det riktade statsbidraget. Skolverket har dock nyligen beslutat om revi- derade bestämmelser angående de uppgifter för sfi som kommu- nerna ska lämna till SCB. Av beslutet framgår att de flesta uppgifter som idag ligger till grund för nationella uppföljningar, också kan användas som underlag för utbetalning av statsbidrag utan att sär- skilt mycket merarbete tillkommer. För statens del kommer ändå systemet att innebära att en ny uppgift tillförs, som omfattar mot- tagande och kontroll av inlämnade uppgifter, utbetalning och redo- visning av statsbidrag, uppföljning av lämnat bidrag m.m. 
 En faktor att uppmärksamma om modellen väljs är den eventu- ella risk för att systemet manipuleras av verksamheten för en optimal tilldelning av resurserna. Det handlar t.ex. om påverkans- möjlighet i betygssättningen, indelning i studievägar, starttidpunkt för utbildning i samband med att systemet införs, dubbla registre- ringar på andra nivåer etc. Dessutom kan följden bli att elever med sämre möjligheter att nå betyg på olika nivåer avskiljs från under- visningen tidigare och i större utsträckning än idag. Sådana risker bör identifieras och säkras i systemet. 
 424 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 I tankeexperimentet nedan ger varje fyrkant en förutbestämd ersättning. Respektive nybörjarkurs ger ersättning vid start, medan resterande kurser ger ersättning när respektive nivå är uppnådd. 
 Elev  
 Kurs D  
  
  avslutar 
 kurs 3 D 
  
 Elev 
  
 Elev 
  
 påbörjar 
  
 Kurs C 
  
 avslutar 
  
 nybörjar- 
  
 kurs 2 C 
  
 kurs 
  
 Elev 
  
 Elev 
  
 Kurs B 
  
 avslutar 
  
 påbörjar 
  
 kurs 1 B 
  
 nybörjar- 
  
 kurs 
  
 Elev 
  
 Kurs A 
  
 påbörjar 
  
 nybörjar- 
  
 kurs 
  
 Studieväg 1 
  
 Studieväg 2 
  
 Studieväg 3 
  
 Systemet skulle innebära att kommunerna totalt får mer ersättning för den individ som börjar på kurs A och som så småningom når betyg från kurs D än för motsvarande betyg för den som började på kurs C. I detta alternativ kan visserligen bidraget per individ bestämmas i förväg, men däremot är det svårare att bedöma den faktiska volymen och framförallt de studerandes resultat. Effek- terna för statsbudgeten är således svårare att förutse än alternativ A. 
 425 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 15.2.5 
  
 En sammanfattande bild 
  
 Generellt stats- 
  
 Generellt stats- 
  
 Riktat statsbidrag A 
  
 Riktat statsbidrag B 
  
 bidrag utan 
  
 bidrag med 
  
 utjämning 
  
 utjämning 
  
 Enkelhet 
  
 Enkelt system 
  
 Relativt enkelt 
  
 Relativt enkelt 
  
 Relativt komplicerat 
  
 system. Visst arbete 
  
 system. Även här 
  
 system. 
  
 krävs för utredning 
  
 krävs ett visst 
  
 av förslag till 
  
 arbete för att 
  
 modell för 
  
 utarbeta fördel- 
  
 utjämning. 
  
 ningskriterier. 
  
 Styrning 
  
 Ingen utöver 
  
 Ingen direkt utöver 
  
 Ingen direkt utöver 
  
 Direkt ekonomisk 
  
 lagstiftning 
  
 lagstiftning 
  
 lagstiftning. 
  
 styrning av verk- 
  
 Bidragssystemet 
  
 samheten som 
  
 kan ev. innehålla en 
  
 fokuserar på 
  
 tillfällig villkorad 
  
 studieresultat, 
  
 del med krav på 
  
 individualisering 
  
 verksamhets- 
  
 och snabbare 
  
 utveckling. 
  
 genomströmning. 
  
 Incitament att 
  
 maximera antalet 
  
 elever och deras 
  
 studieresultat. 
  
 Underlag 
  
 Inget särskilt utöver 
  
 Statistik på kom- 
  
 Statistik på kom- 
  
 Detaljerat underlag 
  
 ordinär verksam- 
  
 munnivå avseende 
  
 munnivå avseende 
  
 på individnivå 
  
 hetsuppföljning 
  
 de variabler som 
  
 de variabler som 
  
 behövs i fråga om 
  
 används i utjäm- 
  
 används för för- 
  
 studieväg, starttid- 
  
 ningsmodellen 
  
 delning av stats- 
  
 punkt, avbrott, 
  
 bidraget 
  
 studieresultat m.m. 
  
 Administr 
  
 Ingen särskild 
  
 Ingen utöver upp- 
  
 Viss administration 
  
 Statlig och kom- 
  
 ation 
  
 datering av utjäm- 
  
 krävs för hantering 
  
 munal administra- 
  
 ningsmodellen 
  
 av statsbidraget. 
  
 tion är nödvändig 
  
 för rekvirering, 
  
 uppföljning och 
  
 kontroll etc. 
  
 426 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 15.3 
  
 Ett framtida finansieringssystem för sfi 
  
 Utredningen föreslår: 
  
 Det riktade statsbidraget till kommunerna för mottagande och introduktion för nyanlända flyktingar tas bort. 
  
 Den delen av det riktade bidraget som går till sfi förs till kom- munerna via det generella statsbidragssystemet. Tillsammans med de  
  
 sfi-kostnader 
  som kommunen har för övriga invandrare skapas på längre sikt en kostnadsutjämning för all  
 sfi-utbild- 
  ning. 
  
 Under en övergångsfas får kommunerna ett riktat strukturellt bidrag för att täcka kostnaderna för sfi. 
  
 Regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regio- nal infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter. 
  
 15.3.1 
  
 Generellt statsbidrag med utjämning för hela sfi- utbildningen 
  
 Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har funnit flera skäl till varför det särskilda statsbidraget för flyktingmotta- gande, den s.k. generalschablonen, bör ersättas med en ny modell för finansiering. Den absolut största delen av den kommunala verk- samheten finansieras idag genom det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Man kan säga att denna finansiering är den normala kommunala finansieringen och all verksamhet som är i någon mening bedrivs över tid bör inordnas i detta system. Trots de påtagliga likheterna med det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet utgör finansieringen via generalschablonen en särlösning. Detta speglar inte heller den normalisering som båda utredningarna eftersträvar. Förslaget från Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion om en statlig etableringsersätt- ning direkt till individen förstärker behovet av att lämna det gamla systemet. 
 Merparten av generalschablonen går som vi visat till försörj- ningsstöd eller introduktionsersättning. Om denna del lyfts ut återstår en mindre del statsbidraget, någonstans mellan  
 20–40 
  procent. En del av detta belopp finansierar de kommunmottagna 
 427 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 flyktingarnas  
 sfi-utbildning 
  och resterande går till administration och andra verksamheter för gruppen. De båda utredningarna före- slår att denna del av generalschablonen istället ska gå till kommu- nerna via det generella systemet. Vidare anser vi att det för såväl flyktingmottagande och sfi behövs en utjämning för strukturella skillnader mellan kommunerna. 
 Men vi ser att det finns ett behov att skilja på kostnaderna och finansieringen av dessa båda områden. Eftersom sfi är en utbildning inom ramen för den offentliga vuxenutbildningen och vänder sig till fler än flyktingar bör man hitta en finansieringsmodell som innefattar alla  
 sfi-studerande. 
  
 Utredningen anser att statsbidraget till hela  
 sfi-utbildningen 
  bör vara behovsbaserat och att det generella bidraget därför komplette- ras med en delmodell för sfi inom kostnadsutjämningssystemet. För övrig kommunal vuxenutbildning finns som vi redogjort för tidigare ingen utjämningsmodell. Däremot finns det några varianter av tillfälliga särskilda riktade bidrag. 
 Enligt utredningens uppfattning bör det dock vara lättare att finna behovsfaktorer att utjämna för i sfi än för den kommunala vuxenutbildningen. Men vuxnas lärande har blivit en viktig sam- hällsfråga och det kan därför inte uteslutas att även den kommunala vuxenutbildningen inom en inte alltför avlägsen framtid inordnas i kostnadsutjämningen. 
 En inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämnings- systemet innebär i princip att statens bidrag till verksamheterna läggs fast en gång för alla. Det innebär t.ex. att statsbidragen till kommunerna inte höjs vid en eventuellt kraftig ökning av flyk- tingmottagandet. De beräkningar som har gjorts i detta avsnitt bygger på en antagen över åren jämn mottagning på 10 000 per år, vilket synes vara ett rimligt riktvärde. Väsentliga avvikelser från detta riktvärde skulle kunna medföra en obalans mellan finansiering och kostnader. Det faktum att flyktingar byter bosättningskom- mun under introduktionen kan också betraktas som ett problem i förhållande till en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. 
 Eftersom ingående faktorer i kostnadsutjämningen mäts en gång per år och ersättningen enligt den s.k. generalschablonen utgår från bosättningsförhållanden under delar av år, bör en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet innebära att man kan göra omfördelningar. 
 428 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 Den statliga etableringsersättning som Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion föreslår innebär också att pro- blemen med varierande volymer och byte av bosättningskommun minskar väsentligt. Om staten under det första året tar över det som kan beräknas till ungefär två tredjedelar av försörjningsansva- ret för flyktingar innebär det att effekterna av en ökad flykting- invandring i absoluta termer leder till en väsentligt mindre kost- nadsökning än med nuvarande statsbidragslösning. 
 En inordning enligt ovan kan kräva att ytterligare analyser görs där man också tar hänsyn till samspelet med andra delar stats- bidrags- och utjämningssystemet. Utjämningskommittén presente- rar i höst förslag till ett modifierat kommunalt statsbidrags- och utjämningssystem och det kan t.ex. inte uteslutas att eventuella övergångsregler i statsbidrags- och utjämningssystemet påverkar utfallet vid en inordning av de delar som beskrivits i detta avsnitt. 
 En inordning i det generella systemet innebär att även denna verksamhet betraktas som annan kommunal verksamhet som sker över tid och sfi är trots allt en liten del sett i perspektivet av kom- munens samlade verksamhet. 
 Däremot finns anledning att finna faktorer för utjämning inom det generella systemet, både för att variationerna mellan kommu- nerna är betydande, men också för att inte hamna i en situation där viljan att ta emot flyktingar skulle kunna reduceras till en stats- bidragsfråga. 
 En närmare beskrivning av inordningen i det generella systemet och av övergångsfasen ges i det följande. 
  
 15.3.2 
  
 Särskilt statsbidrag under en övergångsperiod 
  
 För att förändringarna ska få ett snabbt genomslag och för att effekterna av ett fördelningssystemet och därmed för ett framtida utjämningssystem ska kunna utvärderas, bör det emellertid under en övergångsfas finnas ett riktat och behovsbaserat statsbidrag som inkluderar kostnaderna för sfi för alla studerande. Detta ska ta hän- syn till totala volymen, och om möjligt konstrueras för liknande möjligheter att styra utvecklingen som för de båda tillfälliga sär- skilda statsbidragen till komvux som beskrivs nedan. 
 Detta särskilda behovsrelaterade statsbidrag kan bygga på samma faktorer som senare ska utgöra grunden för den i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet inordnade kostnadsutjäm- 
 429 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 ningen. Skillnaden i förhållande till den långsiktiga lösningen blir då bara att statsbidragets storlek blir beroende av hur många perso- ner det finna i de personkretsar som är underlag för statsbidraget. Statsbidraget blir omfattande vid t.ex. en omfattande flykting- invandring och det blir lågt vid t.ex. en låg sådan. 
 Eventuellt kan man i samband med det särskilda behovsrelate- rade statsbidraget välja att betala ut statsbidraget i förhållande till volymprognoser som ska vara underlag för statsbidraget. När volymutfallet sedan är känt kan en justering göras. Sådana meka- nismer finns redan i det kommunala statsbidrags- och utjämnings- systemet. 
 Statsbidrag för att styra utvecklingen 
 Vi har i utredningen konstaterat att det finns många goda exempel som görs inom ramen för dagens regler och styrdokument, men också att vi kan se många exempel på motsatsen. Utredningen läg- ger ett stort antal förslag för att möjliggöra högt ställda målsätt- ningar inom olika områden. Det handlar bland annat om ökad indi- vidualisering och möjlighet till flexibla studier, ökat inslag av lärande i samhälls- och arbetslivet. 
 Ett riktat stöd är ett kraftfullt verktyg för att åstadkomma för- ändringar, både vad gäller riktning och takt. För kommunal vuxen- utbildning (komvux) finns ett temporärt riktat statsbidrag som kommunerna kan söka och som ska gälla t.o.m. år 2005. Det ska täcka ca 55 procent av platserna i utbildningen. Fördelningen till kommunerna bygger på några strukturella faktorer såsom andel  
 icke-sysselsatta 
  samt invånare med kort utbildning. Det riktade statsbidraget har också ett särskilt villkor om att kommunerna ska bedriva ett utvecklingsarbete, formulerat i förordningen (2002:398) om statligt stöd till utbildning av vuxna: 
 2 § Stöd får lämnas under förutsättning att en kommun åtar sig att successivt utveckla bl.a. infrastruktur, pedagogik och metodik i syfte att främja vuxnas lärande. 
 För att bidra till etablerandet av en infrastruktur för vuxnas lärande fanns under 2002 också en möjlighet för kommunerna att söka statsbidrag (SFS 2001:681). Statsbidragssumman är 350 miljoner kr och är av engångskaraktär, eller ska vi säga av investeringskaraktär. 
 430 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 Stödet syftar till att förbättra förutsättningarna för alla vuxnas lärande och är inte inriktat mot någon särskild målgrupp. 
 Erfarenheterna från det riktade statsbidraget för uppbyggnad av en infrastruktur för vuxnas lärande ger vid handen att ett riktat statsbidrag för sfi skulle ge ett starkt ekonomiskt incitament till att åstadkomma nödvändiga förändringar. 
 Utifrån de fördelar vi ser med en infrastruktur för lärande som inbegriper flera kommuner i en region föreslår vi att regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter såsom yrkesutbildning, grundutbildning, kompletterande högskoleutbildning, lärande i samhälls- och arbetslivet samt arbetspraktik och förvärvsarbete. 
  
 15.3.3 
  
 Inordning i det generella statsbidrags- och utjämningssystemet 
  
 Hur skulle en inordning i det generella systemet med en utjämning gå till? Inledningsvis uppskattade kostnaderna för en kohort på 10 000 flyktingar under 3,5 år. Endast mycket små kostnader bör kvarstå vid periodens slut. Vi har vidare antagit att drygt 290 miljo- ner kr av de samlade kostnaderna utgör kostnader för sfi. En full- ständigt jämn fördelning av kostnaderna skulle innebära en kostnad för sfi på 38 miljoner per halvårsperiod. Vi utgick också från att tidsprofilen för sfi är sådan att kostnaderna är koncentrerade till början av perioden. Också utifrån de mål som finns för verksam- heten och den normalprocess man kan se framför sig är det rimligt att tro att kostnaderna mycket starkt ansamlas till periodens bör- jan. Utifrån Skolverkets statistik som följer en årskull studerande över flera år vet vi dock att andelen studerande minskar gradvis. Det kan också ta tid innan studierna påbörjas. Kostnaderna blir därmed mer jämnt spridda över tidsperioden. 
 Höjning av det generella statsbidraget 
 Med hjälp av kombinationer av statistik från Integrationsverket och statistik från kommunernas räkenskaper presenterar utred- ningen i det följande en enkel beräkning över den genomsnittliga 
 431 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 SOU 2003:77 
  
 kostnaden för dem som deltar i sfi. För att räknas med i statistiken behövs bara ett mycket begränsat deltagande i undervisningen (en undervisningstimme), vilket innebär att genomsnittet beräknas på en mycket varierande omfattning av studier. År 2000 kostade den totala  
 sfi-utbildningen 
  i Sveriges kommuner 687 miljoner kr. Samma år läste 34 129 personer sfi. Kostnaden per studerande var det året 20 130 kr. 
 Kostnaden för sfi för en kohort på 10 000 flyktingar har beräk- nats vara drygt 290 miljoner kr under hela perioden på 3,5 år. Vid en jämn flyktinginvandring blir detta också de årsvisa kostnaderna för all  
 sfi-utbildning 
  riktad till flyktingar. Det generella statsbidra- get skulle alltså utifrån dessa siffror kunna höjas med drygt 32 kr per innevånare. 
 Utjämningsmodell för hela  
 sfi-utbildningen 
  
 Ett strukturellt statsbidrag som ges till en grupp med ett visst behov, kräver som vi beskrivit tidigare, uppgifter om kostnader i förhållande till den aktuella personkretsen, dvs. de i kommunen som är berättigade till  
 sfi-utbildning. 
  
 För att visa hur kostnadsutjämningen för sfi för flyktingkategorin skulle kunna konstrueras, kan vi göra följande räkneexempel. Om vi antar en jämn flyktinginvandring och en kohortstorlek på 10 000 individer kommer det vid varje mätdag, som för kostnadsutjäm- ningen är den 1 november varje år, att finnas 3,5 x 7 400, dvs. 25 900 individer som kan betraktas som vuxna flyktingar och där- med personer som under perioden har behov av sfi. Jämfört med den totala svenska befolkningen på ca 9 miljoner, utgör då andelen flyktingar i befolkningen 0,29 procent. Kommuner som har en större andel flyktingar får bidrag från staten och de som har en lägre andel betalar avgift till staten. Om det i en kommun inte finns några flyktingar alls blir avgiften lika stor som höjningen av det generella statsbidraget, vilket alltså innebär att de inte får något statsbidrag alls för denna verksamhet. 
 Kostnaden för sfi per flykting är de dryga 290 miljoner kronorna utslagna på 25 900 individer, dvs. en kostnad på 11 236 kr per indi- vid. Uttryckt i andelar av befolkningen betyder det att varje procentenhet flyktingar i befolkningen innebär att det kan finnas strukturellt betingade kostnader för 1 123 600 kr. 
 432 
  
 SOU 2003:77 
  
 Finansiering av  
 sfi-utbildningen 
  
 Låt oss välja en kommun med 10 000 innevånare. De har den riksgenomsnittliga andelen flyktingar, alltså 29 personer. Av dessa är 21 personer vuxna och kan anses ha behov av sfi. De har genom höjningen av det generella statsbidraget fått ett statsbidrag på 320 000 kr. Som ett resultat av att kommunen har en riksgenom- snittlig andel vuxna flyktingar berörs den inte av kostnadsutjäm- ningen. Kommunen får ett sammantaget statsbidrag på 320 000 kr för de 21 vuxna som har behov och ett statsbidrag per vuxen flyk- ting på strax under 12 000 kr. 
 Kommuner som har en större andel vuxna flyktingar än den riksgenomsnittliga på 0,29 procent får utöver det generella stats- bidraget också bidrag från staten via kostnadsutjämningen. 
 En kostnadsutjämning som avser all sfi kan konstrueras genom att det etableras en faktor som innefattar både de flyktingar som ska studera på sfi och övriga invandrare med behov av sfi. Som nämnts tidigare bör det vara en faktor som anger utomnordisk och finsk invandring under de senaste tre eller fyra åren. Utredningen väljer att inte närmare precisera vilken denna faktor ska vara, men de beräkningar vi gjort av kostnaderna för sfi inom ramen för flyk- tingmottagandet ger vid handen att man bör söka efter en faktor som ger en tre gånger större personkrets än den krets som gäller flyktingmottagandet. Teknisk sett är det möjligt att också ha olika nivåer för  
 sfi-deltagare 
  beroende på t.ex. utbildningsbakgrund och ålder. 
 Det är utredningens uppfattning att en generell finansiering av det slag som här föreslås ställer krav på ett väl utbyggt system för uppföljning och utvärdering av verksamheter och resultat. 
 433 
 16 Utvärdering för framtida vägval 
 Utredningen lägger i betänkandet ett antal förslag i enlighet med de direktiv vi haft, förslag som vi menar kommer att bidra till en posi- tiv utveckling av sfi. Vissa av dessa förslag är nygamla; de har tidigare framförts i debatten, men har av olika anledningar inte realiserats. En tillbakablick på  
 sfi-verksamheten 
  och på övriga sam- hället visar relativt stora förändringar på kort tid. I detta kapitel vill vi betona vikten av att man för en högkvalitativ utbildning med jämna mellanrum stannar upp, utvärderar, ifrågasätter och därefter planerar hur man går vidare. Här har vi mycket att lära av den utveckling som sfi genomgått under de senaste fyrtio åren. 
  
 16.1 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningen föreslår: 
 Skolverket ska i samråd med berörda aktörer göra en nationell utvärdering av  
 sfi-utbildningen 
  senast år 2005. 
  
 16.1.1 
  
 Nationell utvärdering för helhetsbild 
  
 Utredningen föreslår att en nationell utvärdering av  
 sfi-utbild- 
  ningen görs av Skolverket i samarbete med berörda myndigheter senast år 2005. Skälen till detta är, förutom de som gavs i inled- ningen, flera: 
 Som vi visar i översikten av  
 sfi-utbildningens 
  utveckling under de senaste fyrtio åren (kapitel 3) har ett flertal förändringar som direkt berör verksamheten gjorts. Vid en historisk tillbakablick blir det dock slående att så få större nationella grundliga utvärderingar gjorts. 
 435 
  
 Utvärdering för framtida vägval 
  
 SOU 2003:77 
  
 Flera mindre omfattande granskningar har dock gjorts under åren. Dessa har haft olika syften och belyst delar av verksamheten utifrån dessa skilda syften. Granskningarna har dock inte haft något större underlag till sitt förfogande och inte varit avsedda att ge en heltäckande bild av  
 sfi-verksamheten 
  i landet. 
 En större granskning av  
 sfi-verksamheten 
  i landet gjordes senast 1997 på uppdrag av Skolverket. Sedan dess har vissa förhållanden förändrats, t.ex. ny kursplan och ökat upphandlingsförfarande. Flera statliga utredningar har också under senare år behandlat vuxenutbildningens situation; Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet (SOU 2000:28) och propositionen 2000/01:72 Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. Även den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare (Integrationsverket 2001) har påverkat förut- sättningarna för  
 sfi-verksamheten. 
  
 En nationell utvärdering utifrån en helhetssyn på  
 sfi-utbild- 
  ningen med hänsyn tagen till utbildningens förutsättningar skulle kunna nyansera bilden av sfi och ge värdefull information till sam- hälle och till  
 sfi-utbildning 
  om vilka åtgärder som senare behöver vidtas för att stödja individens fortsatta studier. 
 Utredningen beskriver i det följande det vi bedömer bör ingå i en sådan nationell utvärdering. 
 Uppföljning av gjorda satsningar 
 En utvärdering av gjorda satsningar är viktig inför planeringen av kommande investeringar; för att få besked om följder och effekter av gjorda satsningar. 
 Skolverket har utformat ny kursplan för sfi. Utredningen före- slår att Skolverket inom den nationella utvärderingen följer upp implementeringen och effekterna av kursplanen utifrån såväl mål- uppfyllelse som lärar- och studerandeperspektiv. 
 Skolverket fick 2001 ett regeringsuppdrag som bestod av två delar; kompetensutveckling av 750  
 sfi-lärare 
  och stöd till utveckling av nya samarbetsformer och metoder. Kompetensutvecklingsupp- draget utökades genom nytt uppdrag till Myndigheten för skol- utveckling (kapitel 13). Skolmyndigheterna kommer att rapportera uppdraget till regeringen, men utredningen menar att det är av all- mänt utbildningsintresse att följa upp i vilken grad dessa stora sats- ningar får genomslag i verksamheten. 
 436 
  
 SOU 2003:77 
  
 Utvärdering för framtida vägval 
  
 Uppdraget om stöd till nya samarbetsformer och metoder redo- visas bl.a. i form av skrifterna Samarbete – hinder och möjligheter och Arbetssätt för sfi i samverkan. Utredningen menar att samverkan mellan  
 sfi-utbildningen 
  och berörda aktörer är av avgörande bety- delse för den utbildning som direktiven och utredningen föresprå- kar. Vi föreslår att Skolverket inom den nationella utvärderingen ser över hur och i vilken omfattning samverkan mellan olika aktö- rer sker samt hur denna samverkan ytterligare kan stärkas. 
 Den nya kursplanen anger tydligt behovet av och möjligheten att kombinera sfi med andra aktiviteter, andra studier, olika former av praktik, arbete eller annan sysselsättning. Kursplanen formulerar också vikten av integrering av detta i  
 sfi-utbildningen; 
  av en kopp- ling mellan det formella och informella lärandet. Utredningen anser att detta är en avgörande fråga för att sådant kombinerande ska upplevas som meningsfullt och bidra till studiernas effektivitet, varför vi framför flera förslag kring detta framför allt i kapitel 7, 8, 12 och 13. Vi föreslår att Skolverket i den nationella utvärderingen ska se över i vilken grad och hur olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i  
 sfi-utbildningen 
  samt på vilket sätt och i vilken mån detta bidrar till måluppfyllelse. Att det inte i någon högre grad finns internationell forskning inom detta område gör en uppföljning än viktigare. 
 Skolverket har också haft ett regeringsuppdrag att undersöka de praktiska möjligheterna att ge högutbildade invandrare sfi i hög- skolemiljö, något som också utredningen behandlar i 11.3. Utred- ningen föreslår att Skolverket inom den nationella utvärderingen med detta som bakgrund ser över högutbildade  
 sfi-studerandes 
  till- gång till  
 sfi-utbildning 
  i samverkan med högskola. Skolverket ska också se över i vilken mån sådan utbildning bidrar till högre grad av måluppfyllelse. 
 Uppföljning på individnivå 
 Den studerandes sociala situation påverkar naturligtvis studieför- mågan. Utredningen resonerar också i flera kapitel om förutsätt- ningarna för olika individer att påbörja studier eller att delta i stu- dier Vi resonerar om anledningar till att så många studerande gör avbrott eller studieuppehåll samt om de studerandes förutsätt- ningar att tillgodogöra sig studierna. 
 437 
  
 Utvärdering för framtida vägval 
  
 SOU 2003:77 
  
 Vi har i kapitlet 6 beskrivit att en hög andel  
 sfi-studerande 
  gör avbrott och/eller studieuppehåll och vi föreslår där en fördjupad studie av detta. I kapitel 11 visar vi på att en hög andel studerande av mycket olika skäl inte har tillgång till anpassade studier t.ex. beroende på bristande barnomsorg, funktionsnedsättning eller på okunskap hos ansvariga som inte ger möjlighet till läs- och skriv- träning samtidigt med  
 sfi-studier. 
  Vidare visar vi att många stude- rande har svårigheter att tillgodogöra sig studierna p.g.a. ohälsa (avsnitt 10.2). I kapitel 14 visar vi att många  
 sfi-studerande 
  har svå- righeter att delta i sfi och/eller tillgodogöra sig studierna p.g.a. målkonflikter kring myndigheternas försörjningsansvar. 
 Utredningen för fram flera förslag i syfte att förbättra situatio- nen för dessa individer, men vi anser att det finns stort behov av djupare kunskap om hur ovan nämnda förhållanden påverkar de studerandes möjligheter att delta och tillgodogöra sig studierna. Utredningen föreslår därför att Skolverket inom den nationella utvärderingen undersöker detta. I en sådan undersökning kan ingå den tidigare föreslagna studien om avbrott och studieuppehåll. Här bör även ingå förutsättningarna för måluppfyllelse för individer inom sfi som är i behov av särskilt stöd; t.ex. analfabeter, kortutbil- dade, individer med funktionsnedsättning och individer med trau- marelaterade symptom inklusive PTSD. I samband med ovanstå- ende bör Skolverket granska huruvida relevanta handlings- och studieplaner upprättas och deras betydelse för verksamheten och den studerande. 
 Utredningen föreslår att Skolverket utifrån genomförd utvärdering vid behov ska föreslå lämpliga åtgärder för förbättringar. 
 Skolverket bör inom den nationella utvärderingen beakta av utredningen övriga framställda förslag som eventuellt realiserats och dess konsekvenser för verksamheten. 
 438 
  
 17 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 17.1 
  
 Behov av förändringar i styrdokument 
  
 Sfi-utbildningen 
  regleras i skollagens (1985:1100) inledande kapitel och kapitel 13 samt i förordning (1994:895) om svenskundervis- ning för invandrare. De olika förslag som utredningen lägger i betänkandet får i många fall konsekvenser för bestämmelserna i sfi- utbildningens styrdokument. Inte minst innebär ett upphörande av skolformen sfi och en inordning av utbildningen i skolformen komvux stora förändringar, eftersom detta även berör skollag (1985:1100, kap. 11) och förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning. 
 Utöver de förändringar av utbildningen som föreslås i detta be- tänkande finns flera andra anledningar att se över författningarna som styr  
 sfi-utbildningen. 
  Sedan lag och förordning om  
 sfi-under- 
  visning senast ändrades har det kommit en ny kursplan. Dessutom har övergripande beslut om utvecklingen av vuxenutbildningen fattats av riksdagen. När det gäller de förändringar som bör göras för att styrdokumenten för sfi ska ligga i linje med intentionerna i propositionen  
 Vuxnas lärande  
 (2000/01:72) har Utbildningsdeparte- mentet i skrivelsen  
 Stöd för vuxnas lärande  
 (Ds 2002:66) enbart före- slagit vissa förändringar av språk och terminologi och i övrigt valt att avvakta denna utredning. 
 Utredningen har endast belyst behov av förändringar av de bestäm- melser som berör utredningens uppdrag. En heltäckande översyn av lag och förordning för sfi behöver därför göras. 
 Vi har av tids- och övriga resursskäl inte haft möjlighet att lägga ner det grannlaga arbete som krävs för att i samråd med jurist före- slå exakta författningsformuleringar, utan väljer att i det följande så tydligt som möjligt visa på de förändringar som utredningen anser är nödvändiga och önskvärda när det gäller skollag samt förordning för sfi. Utredningen anser att det inte föreligger behov av föränd- ringar i kursplanen. 
 439 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 I det följande utgår vi från nu gällande lagtext, men hänvisar där det är motiverat till det lagförslag som presenteras i skrivelsen (Ds 2002:66). 
  
 17.1.1 
  
 Förslag om förändringar i lag och förordning 
  
 Att  
 sfi-utbildningen 
  upphör som egen skolform och inordnas som en fristående del i komvux innebär att också förordning (1994:895) och kapitel i skollagen (1985:1100) om sfi upphör. Istället inordnas bestämmelserna för sfi i motsvarande styrdokument för kommunal vuxenutbildning med en så stor harmonisering av utbildningarna som möjligt. Utredningen anser att det så långt det är möjligt ska råda likvärdiga villkor för samtliga delar av komvux. De gemen- samma bestämmelser som konkretiserar intentionerna i proposi- tionen om vuxnas lärande ska alltså omfatta även sfi. 
 Utöver de förändringar i skollag och förordning som utred- ningen anser utgör en konsekvens av en inordning av sfi i komvux, vill vi i det följande peka på ytterligare några bestämmelser i dagens styrdokument som enligt utredningen strider mot en indi- vidualiserad utbildning och därmed mot intentionerna i utveck- lingen av vuxnas lärande. 
 Vi pekar också på de specifika bestämmelser för sfi som vi anser bör kvarstå även efter en inordning. 
 I betänkandets olika kapitel finns förslag som innebär föränd- ringar eller skärpningar av specifika bestämmelser i styrdokument- en för sfi. Dessa sammanfattas i detta kapitel. 
 Namn och begrepp 
 I enlighet med utredningens förslag om namnbyte bör  
 Svensk- undervisning för invandrare  
 i författningstexterna ersättas med 
 Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv. 
 Den starkare betoningen av arbetslivsorientering som utred- ningen föreslår bör återspeglas i beskrivningar av utbildningens syfte. Begreppet  
 vuxna invandrare  
 bör ersättas med  
 vuxna med annat modersmål än svenska 
 , eftersom det i skollagen anges att det är dessa som har rätt att delta i utbildningen. 
 Utredningen anser att beteckningen  
 elev  
 i författningstexterna för vuxenutbildningen bör ersättas av  
 studerande 
 . 
 440 
  
 SOU 2003:77 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 Detsamma gäller begreppet  
 undervisning 
 . Utredningen instäm- mer i förslaget i Ds 2002:66 att detta begrepp bör ersättas av  
 utbildning 
 . 
 Anpassning till övriga delar av komvux 
 Det är oerhört viktigt att kravet på tillgång till vägledning och indi- viduella studieplaner gäller även för  
 sfi-studerande. 
  Den bestäm- melsen som idag säger att sfi  
 får  
 kombineras med studier i andra skolformer bör enligt utredningen anpassas till bestämmelserna för komvux som fastställer att stödet för vuxnas lärande  
 skall  
 utformas så att den enskildes studier kan kombineras med studier i andra skolformer. 
 Läroplanen för de frivilliga skolformerna bör i sin helhet gälla även för  
 sfi-utbildningen. 
  
 Det finns behov av modersmålsstöd även inom sfi, inte minst när det gäller samhälls- och arbetslivsorientering för kortutbildade eller tidigt i utbildningen. Därför anser utredningen att den möjlighet att erbjuda ämnesundervisning på modersmålet som finns för grundläggande vuxenutbildning även bör finnas för sfi. 
 Rätten att delta i sfi bör ändras från 16 år till det andra kalender- halvåret individen fyller 20 år. Däremot bör det regleras att det ska vara möjligt att delta i  
 komvux-utbildning 
  för personer över 18 år om särskilda skäl talar för detta. 
 Bestämmelser om avgång och disciplinära åtgärder bör gälla även för sfi. 
 Anpassning till vuxnas lärande 
 Utredningen anser att endast betyget G bör finnas för  
 sfi-studier. 
  Betygssteget VG utgår från en föråldrad syn på vuxenutbildningen i det att man därmed förutsätter att de studerade läser en kurs som är lika lång för alla. Det innebär att individerna i gruppen når olika långt, vilket enligt denna syn bör återspeglas i betyget. I en utbild- ning som är individanpassad ska däremot individen istället gå direkt vidare till nästa kurs när han eller hon har fått godkänt betyg. Den studerande har då nått kursens mål på ett tillfredsställande sätt. De studerande som avslutar sfi efter t.ex. halva  
 C-kursen 
  bör alltså få 
 441 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 godkänt betyg på  
 B-kursen 
  samt intyg på förvärvade kunskaper inom  
 C-kursen. 
  Möjligheten att få intyg bör alltså kvarstå för sfi. 
 Bestämmelser kring riktvärde för undervisningens omfattning för  
 sfi-utbildningen 
  bör tas bort. Det bör vara rektor som utifrån den studerandes individuella studieplan beslutar om varje individs studietid. Av studieplanen ska framgå vilken eller vilka kurser stu- dierna avser, planerat slutdatum för kursen och omfattningen och karaktären på det stöd den studerande har rätt till. Den studerandes tid i utbildning regleras dessutom i tillfredsställande grad i skol- lagen i kap. 13, 11 §, där den studerande garanteras att fullfölja utbildningen så länge denne gör tillfredsställande framsteg. 
 Utredningen anser att systemet med verksamhetspoäng som finns för grundläggande vuxenutbildning är väl lämpat även för sfi- utbildningen. Där fastställer kommunen vilken studieomfattning som motsvarar heltidsstudier för individen. Samma kurs och samma antal undervisningstimmar kan alltså innebära olika verk- samhetspoäng för olika individer beroende bl.a. på förmågan att studera självständigt. Det ger tydlighet när man planerar studier och t.ex. praktik och bör kunna gälla även för sfi. 
 Bestämmelser som reglerar  
 hur  
 undervisningen ska genomföras innebär regelstyrning. Därför bör bestämmelsen om att undervis- ningen ska bedrivas som gruppundervisning tas bort. 
 Utredningen anser att de särskilda bestämmelserna kring rätt till sfi för personer som behärskar danska och norska så väl att det inte är nödvändigt med grundläggande svenskutbildning, bör tas bort. Individens rätt till grundläggande svenskundervisning och mottag- ande till utbildningen avgörs av styrelsen för utbildningen. Beslutet bör grundas på en kartläggning och bedömning av om den sökande saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, inte på om modersmålet är nära släkt med det svenska språket. 
 Särskilda bestämmelser för sfi 
 Rätten att påbörja sfi inom tre månader efter folkbokföring i en kommun bör kvarstå. Utbildningen måste påbörjas så snart som möjligt med hänsyn tagen till den studerandes möjligheter att till- godogöra sig studierna och för asylsökande helst kunna fortlöpa utan uppehåll. 
 442 
  
 SOU 2003:77 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 Rätten för personer med utvecklingsstörning att delta i sfi- utbildning måste kvarstå. Denna grupp studerande är inte behörig till komvux. 
 Utredningen anser att  
 sfi-studerande 
  har rätt att delta i orien- teringskurser i samma utsträckning som övriga studerande och att dessa kurser ska kunna påbörjas i samband med kartläggning och vägledning och bedrivas parallellt med  
 sfi-studierna 
  Det är viktigt att dessa orienteringskurser görs tillgängliga för  
 sfi-studerande 
  genom att man kombinerar sfi med orienteringskurser på grund- läggande eller gymnasial nivå. Det skulle vara möjligt att införa orienteringskurser inom  
 sfi-utbildningen. 
  Ett sådant förslag skulle dock försämra villkoren för de studerande, eftersom orienterings- kurserna i det fallet inte skulle vara berättigade till studiestöd. Utredningen menar också att existerande orienteringskurser är lämpliga för de allra flesta eftersom vägledning, orientering och studieplanering sällan enbart berör  
 sfi-studier. 
  
 Bestämmelser om slutbetyg bör inte gälla sfi. Om slutbetyg skulle gälla  
 D-kursen 
  signalerar det enbart att det fortfarande är den gamla  
 sfi-nivån 
  som gäller. 
 Bestämmelsen om att kommunen ska samråda med arbetsgivare och det lokala facket angående arbetstagarens studier speglar för- hållanden som knappast råder idag. Bestämmelsen fråntar dessutom individen eget ansvar. Dessutom finns i förordningen en bestäm- melse om att kommunen har ett ansvar att verka för att sfi kan kombineras med arbetsplatsorientering eller förvärvsarbete, vilket utredningen anser räcker. 
 Denna bestämmelse behöver dock ändras och förstärkas i enlig- het med utredningens förslag om Lärande i samhälls- och arbets- livet. Det måste framgå att kommunen ska ha ett ansvar för att utbildningen  
 integreras  
 med Lärande i samhälls- och arbetslivet (LISA). När det gäller lärande i arbetslivet ska ansvaret delas mel- lan kommun och arbetsförmedlingen. Kommunen ska också svara för att utbildningen  
 kan kombineras med  
 arbetspraktik, arbets- platsintroduktion eller liknande samt förvärvsarbete, enligt de mål som fastställs i individens studieplan. 
 443 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 17.2 
  
 Kostnadskonsekvenser 
  
 I detta avsnitt har utredningen med hjälp av konsulter utifrån till- gängligt underlag försökt göra en bedömning av de kostnadseffekt- er som våra förslag får på såväl kort som längre sikt. 
  
 17.2.1 
  
 Vad kostar sfi idag? 
  
 Som vi har redovisat i kapitel 15 om finansiering är det svårt att fastställa den totala kostnaden för  
 sfi-utbildningen 
  i landet. För år 2002 skulle enligt räkenskapssammandraget från SCB den totala kostnaden för  
 sfi-verksamheten 
  uppgå till 800 miljoner kr. I dags- läget finansieras ca en tredjedel av verksamheten genom den s.k. generalschablonen, som ska täcka kommunens kostnader för flykt- ingmottagandet. Resterande medel står kommunerna själva för. 
 De kommunala kostnader för sfi som Skolverket presenterar utifrån kommunernas egen redovisning varierar kraftigt, medianen för kostnad per heltidselev låg år 2001 på 44 500 kr men siffrorna kan variera mellan 32 600 kr och 64 100 kr om man bortser från de allra lägsta eller högsta kostnadsredovisningarna. Riksdagens revi- sorer skriver (2001) om sfi att mycket tyder på att kommunerna i kostnadsuppgifterna för sfi räknar in olika typer av verksamheter, och att detta försvårar jämförelser av kostnader och resultat mellan kommunerna. Revisorerna föreslår i rapporten att uppgifterna i framtiden bör redovisas på ett likartat sätt för att möjliggöra jämförelser. 
 Någon förändring har ännu inte skett, varför också vår utredning haft stora svårigheter att på ett strukturerat sätt jämföra kostnader och resultat för olika utformningar av  
 sfi-utbildning 
  (yrkesinriktat eller inte, med eller utan praktik, integrerat med andra studier eller inte osv.) i kommunerna. För att ta reda på den faktiska kostnaden för sfi i kommunerna krävs ett gediget och tidskrävande arbete att i samarbete med varje kommun ta fram och ofta beräkna de specifika uppgifter som krävs. Vi har inte haft den tiden till förfogande, men har ändå gjort ett försök i begränsad skala. 
 När vi vänt oss till ett antal kommuner med olika förutsättningar och utformning på  
 sfi-utbildningen 
  för kostnadsuppgifter, har vi inte alltid kunnat få de uppgifter vi bett om. Det beror delvis på att tiden varit knapp, men huvudsakligen på att de uppgifter vi frågat om (se bilaga 5) ofta inte är framtagna sedan tidigare. Kommunerna 
 444 
  
 SOU 2003:77 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 tycks sällan göra några specifika kostnads- och resultatuppfölj- ningar som underlag för effektivisering och utveckling av verksam- heten. 
 Till vår hjälp har vi också tagit del av ett antal avgränsade verk- samheter eller projekt, där man förmodligen på grund av inslag av externa medel har gjort separata utvärderingar inklusive kostnads- och resultatuppföljningar. Dessa verksamheter karaktäriseras ofta av det nytänkande som utredningen vill se, varför de kan vara intressanta jämförelseobjekt trots att de är få till antalet. 
 Med hänsyn till de omständigheter som beskrivits ovan kan de uppgifter vi tagit del av inte användas i ett strikt generaliserande eller ens i jämförande syfte, utan får anses som fingervisningar av hur kostnadsbilden kan se ut. Trots detta anser vi att vi kan dra ett antal försiktiga slutsatser eftersom erfarenheterna pekar i samma riktning. 
  
 17.2.2 
  
 En reformerad  
  
 sfi-verksamhet 
  
 Den  
 sfi-verksamhet 
  vi ser framför oss karaktäriseras av de sär- drag som präglar utvecklingen av vuxnas lärande: individualiserad undervisning, individuella studievägar med flexibilitet i utbud och förläggning, vägledning och validering. Dessutom har samhällslivs- orienteringen och lärande i samhällslivet fått en tydligare roll. Det finns också en förstärkt arbetslivsinriktning med arbetslivsorient- ering och lärande i arbetslivet, ofta i form av praktik. 
 Det mesta av vad vi vill uppnå med våra förslag sker redan idag i vissa kommuner inom ramen för gällande styrdokument och resur- ser. Med våra förslag och de därav föranledda förändringarna i styr- dokumenten, vill vi bidra till en effektivare utbildning med ökad kvalitet samt större likvärdighet och rättssäkerhet för studerande, oavsett var man bor. 
 En inordning av sfi i komvux 
 Utredningen anser att själva inordningen av sfi i skolformen kom- vux inte tillför några större kostnader när det gäller verksamhet och administration för kommunerna. I flera kommuner menar man att den enda skillnaden som en inordning skulle innebära vore vissa administrativa förändringar, ofta till det bättre. 
 445 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 En inordning av sfi i komvux förtydligar däremot kommunens ansvar för att  
 sfi-studerande 
  också ska få del av vägledning, kart- läggning, validering samt individuell studieplanering utifrån sina kunskaper och sin kompetens, dels genom att sfi vid en inordning tydligare än idag blir en del av infrastrukturen för vuxnas lärande och dels genom att styrdokumenten anpassas till de bestämmelser om vägledning och individuella studieplaner som finns för komvux. Ett sådant förtydligande ligger i linje med de övergripande målen för utvecklingen av vuxnas lärande, som avser omfattar all vuxen- utbildning, även sfi. Därmed kan inte ansvaret tolkas som ett nytt åtagande för kommunerna. 
 Det finns dessutom mycket som talar för att en utbildning som bygger på kartläggning, validering och individuella mål blir effekti- vare: studierna blir mer ändamålsenliga och att individens motiva- tion förmodligen stärks, vilket bl.a. medför att tiden förkortas. 
 När det gäller förslaget om en ny åldersgräns för sfi bör detta inte medföra ökade kostnader för kommunerna, utan det handlar främst om en omfördelning av resurser mellan skolformer. En majoritet av ungdomarna studerar dessutom redan idag grundläg- gande svenska inom gymnasieskolan. Förslaget innebär inget nytt åtagande för kommunerna eftersom  
 sfi-studerande 
  under 20 år redan har rätt att delta i gymnasieskolans utbildning. 
 Sfi i kombination med andra studier 
 En ökad flexibilitet där studerande kan ta del av kurser på andra nivåer parallellt med sfi skulle möjligen innebära en tidigarelägg- ning av vissa kostnader, men enligt de exempel vi tagit del av kan kurserna förstärka varandra så att den sammanlagda tiden också blir kortare. Ett exempel är från en  
 sfi-anordnare 
  i Göteborg som har två olika utbildningar; den ena kombinerar sfi med gymnasiets omvårdnadsprogram och den andra med komplettering för gymna- siebehörighet samt bilbyggarutbildning på Volvo. Baserat på tidi- gare resultat räknar anordnarna nu med en halvering av utbild- ningstiden jämfört med reguljär utformning av studierna och den sammantagna kostnaden för kurs och försörjning beräknas minska med drygt 40 procent i det ena exemplet och knappt 20 procent i det andra exemplet. Aktuella uppföljningar av utbildningen visar att det finns goda förutsättningar att nå målet att 80 procent av de stu- derande ska vara i egenförsörjning och ha tidsbegränsad anställning 
 446 
  
 SOU 2003:77 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 inom 2 år. Inom ytterligare 2 år ska resterande gymnasiekurser kunna erbjudas en dag per vecka parallellt med avlönat arbete för att nå Volvos anställningskrav om gymnasiebehörighet. Så snart deltagarna har denna får de tillsvidareanställning. Det har dock hit- tills gått mycket fortare: de första två deltagarna får i höst erbjud- ande om tillsvidareanställning efter totalt 1,5 år. 
 Projektet Svenska för akademiker – vård (Sfa) som drivs i sam- verkan mellan tre kommuner i Stockholms län syftar till att lägga grunden för en svensk legitimation för akademiskt utbildade inom vårdsektorn. Utbildningen tar emot studerande från ett stort antal kommuner och består av sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå samt sjukvårdssvenska. I utbildningen ingår också studiebesök, men däremot inte praktik eller och auskulta- tion. Studierna bedrivs på heltid och är intensiva och krävande. En utvärdering av projektet (Länsstyrelsen, 2003b) har visat på att de studerande i snitt nått  
 sfi-nivå 
  på 4,2 månader i jämförelse med högutbildade studerande som i tre kommuner klarade nivån på 13,8 respektive 7 månader. Likaså uppnåddes nivån för SAS på grund- läggande nivå på 4,5 månad i jämförelse med 10, 7 och 6 månader. Kostnaden per kursdeltagare för att uppnå  
 Cortez 
  var för stude- rande på Sfa 10 920 kr i jämförelse med de andra kommunernas 26 500 kr, 24 900 kr samt 21 000 kr. Detta tyder på att det är resurssparande att skapa individualiserade kurser med inriktningar som skapar motivation hos de studerande. Ett sätt att göra detta möjligt, är genom regional eller interkommunal samverkan. 
 Praktik och yrkesinriktning 
 Mycket talar för att väl genomtänkta strategier för praktikinslag i  
 sfi-utbildningen 
  kan medverka till snabbare genomströmning och bättre resultat i studie- och integrationshänseende. Av olika exem- pel på praktik inom sfi eller inom introduktionen i kombination med sfi, framgår att detta allmänt uppfattas som motivations- höjande och därmed bidrar till en effektivare utbildning. 
 När det gäller själva praktikmomentet uppger de flesta att det oftast inte finns några andra kostnader än den för arbetstiden för personal som anskaffar platser och samordnar arbetet samt för för- säkring för praktikanten. Få anordnare har dock gjort uppfölj- ningar av kostnadseffekter till följd av själva verksamheten. I Linköping arbetar två praktikanskaffare med ca 110 studerande. Av 
 447 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 dessa har ca 25 studerande fått jobb i samband med praktik, men någon beskrivning av besparade kostnader i form av försörjnings- stöd eller fortsatta  
 sfi-studier 
  har inte gjorts. 
 I vissa fall ersätter anordnaren arbetsgivaren eller handledaren, men då handlar det inte sällan om att praktiken har ett tydligare inslag av utbildning eller yrkesbedömning. I Gävle bedrivs i sam- verkan med EU olika lärlingsprojekt, där sfi och lärlingsplats kom- binerats.  
 Sfi-lärarna 
  har en del av sin undervisning förlagd till de studerandes arbetsplatser. Arbetsplatsen får 2000 kr i månaden för den lärlingsutbildning de genomför. Efter projekten har ca 80 procent nått självförsörjning. 
 I Malmö har man följt upp ett introduktionsprogram där sfi kombineras med arbetspraktik inom bristyrkesområden, kallat sammanhållen introduktion (SAM). Denna består i en intensiv svenskundervisning (sfi + yrkessvenska sex timmar/dag) i kombi- nation med en omfattande praktik. I en utvärdering (Komrev, 2001) konstateras att i jämförelse med liknande yrkesinriktade prog- ram hos samma anordnare med mindre andel praktik och färre svensktimmar per dag, kostar SAM ungefär dubbelt så mycket. Däremot slutförs utbildningen på kortare tid, för vissa av inrikt- ningarna på halva tiden. Det handlar alltså också här om en tidigare- läggning av kostnader, snarare än en ökning. 
 I jämförelse med liknande program uppnår SAM också vinster i form av bättre resultat. En högre andel av deltagarna får anställning (24 % mot 18 %). En högre andel når också  
 sfi-betyg; 
  på vårdprog- rammet nästan dubbelt så många (64 % mot 33 %). En betydligt högre andel går till vidare studier (26 % mot 2 %) och en lägre an- del deltagare i SAM är efter utbildningens slut beroende av försörj- ningsstöd (47 % mot 68 %). Deltagarna är överlag positiva till SAM och avbrottsfrekvensen är hälften så stor som för motsvar- ande program. 
 Det kan alltså antas att de merkostnader som praktikanskaffning, parallella studier etc. medför, på sikt ger kostnadsvinster totalt sett. Vi saknar underlag för generella slutsatser men erfarenheter från dessa och liknande exempel pekar i riktning mot ett sådant antaga- nde. De insatser som görs tidigt kan hämtas hem senare genom en snabbare genomströmning i  
 sfi-verksamheten. 
  
 Det mesta av fokusering på tidiga insatser bör, om ambitionen finns, kunna åstadkommas inom kommunens lokala organisation och genom samverkan med andra kommuner eller aktörer som arbetsförmedlingar och företag. Av de kommuner som utredningen 
 448 
  
 SOU 2003:77 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 har besökt eller hämtat uppgifter ifrån finns inget som tyder på ett uttalat samband mellan högre kostnader och en utbildning som t.ex. är mer individualiserad, som omfattar en anpassad praktik osv. Det finns kommuner utan detta som kan ha högre kostnader än dem med. 
 Diagrammet nedan illustrerar vårt empiriska underlag av hur en fördelning av kostnaderna över tiden kan komma att se ut med en reformerad  
 sfi-verksamhet. 
  
 Skillnad i kostnadernas fördelning över tiden mellan dagens 
 SFI/introduktion och reformerad SFI/introduktion 
  
 Dagens SFI/introduktion 
  
 Reformerad SFI/introduktion 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 Kostnadsnivå 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1 
  
 2 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 6 
  
 7 
  
 8 
  
 9 
  
 10 
  
 11 
  
 12 
  
 13 
  
 14 
  
 15 
  
 16 
  
 17 
  
 18 
  
 19 
  
 20 
  
 21 
  
 22 
  
 23 
  
 24 
  
 Tid 
  
 Det exempel som nämnts från Göteborg stödjer bedömningen som beskrivs i bilden ovan. Kostnaderna för utbildning och försörjning minskar med mellan 20 och 40 procent medan tiden för utbildning i stort sett halveras. Exemplet från Malmö visar på oförändrade eller något högre kostnader över tid men också på besparingar på lång sikt genom att antalet förvärvsarbetande ökat och försörjningsstödsberoendet minskat. Mer resurser i början av utbildningen/introduktionen har alltså visat sig ge resultat i form av kortare tid i systemet och mindre kostnader totalt. 
 Flödena mellan utbildning och arbete påverkas av rådande kon- junkturläge. Detta vet vi är mycket tydligt inom såväl högskole- som övrig vuxenutbildningsverksamhet, och vi utgår från att det är fallet även när det gäller  
 sfi-utbildning. 
  Vid högkonjunktur och större efterfrågan på arbetskraft väljer färre individer att påbörja eller fortsätta studier. Då ökar också intresset för samverkan mellan arbetsmarknadens parter och ansvariga myndigheter kring kompetensutveckling. Vid lågkonjunktur tenderar däremot fler 
 449 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 individer att studera en längre tid samtidigt som arbetsgivarnas krav på goda svenskkunskaper ökar. Detta påverkar givetvis kostnaderna för utbildningen men också kostnader och inkomster i ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. 
 Ökad samverkan 
 Utredningen har påpekat behovet av samverkan för att bl.a. kunna skapa ett brett utbud eller för att undvika långa väntetider mellan olika aktiviteter och att personer hamnar mellan stolarna. Det handlar dels om samverkan mellan  
 sfi-organisationen 
  och aktörer vars verksamheter har tydliga beröringspunkter och dels om sam- verkan mellan olika anordnare och kommuner för att skapa en till- räckligt stor volym för att möjliggöra individualisering. 
 Uppföljningar och erfarenheter pekar mot att detta leder till en effektivare användning av resurserna. Olika försöksverksamheter har visat att en samordning av olika myndigheters resurser kan vara resurssparande, ur såväl offentligfinansiell som samhällsekonomisk synpunkt. Exempel på sådana är t.ex. Socsam som t.o.m. år 2003 är en försökslagstiftning som ger statliga myndigheter, kommuner och landsting möjlighet att lägga samman pengar i en gemensam budget som fördelas av en gemensam politisk nämnd (RFV och Socialstyrelsen, 2001:1). En annan är Rinkebyprojektet som är ett samverkansförsök mellan arbetsförmedlingen, försäkringskassan och stadsdelsförvaltningen (Högskolan i Växjö, 1993). I Malmö finns inom ramen för storstadsarbetet ett antal Arbets- och Utveck- lingscenter som bedrivs i samverkan med samma parter som i Rinkeby. Utvärderingar visar att man genom detta samarbete hittar lösningar som man inte annars hittat och att detta får positiva eko- nomiska konsekvenser. 
 Ett exempel på interkommunal samverkan är Hälsingevux, ett kommunalt nätverk som vi beskriver utförligt i avsnitt 5.1.4. Representanter för Hälsingevux menar att de genom samarbetet har lyckats öka antalet kurser utan att öka kostnaderna. Ett annat exempel är  
 Sfa-vård 
  som vi beskrivit ovan. 
 450 
  
 SOU 2003:77 
  
 Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 
  
 Utbildning och kompetensutveckling för  
 sfi-lärare 
  
 Det finns ett stort behov av ökad tillgång på relevant utbildning för att möjliggöra en återväxt av och ökad kompetens hos lärare i svenska som andraspråk inom sfi och övrig vuxenutbildning. Där- för föreslår utredningen att högskolorna utbildar fler lärare än idag i svenska som andraspråk med en vuxeninriktning. 
 Utbildning för lärare i svenska som andraspråk ingår i högskol- ornas uppdrag och därmed i tilldelade medel, varför en ökning i antalet utbildade lärare bör finansieras genom omfördelningar i högskolornas anslag. En grund för en sådan vuxeninriktad utbild- ning är redan lagd genom befintliga grund- och kompletterings- kurser, varför vi bedömer att även utvecklingskostnaden kan finan- sieras inom ramen för tilldelade medel. För att en sådan satsning ska prioriteras och nå snabbt resultat anser utredningen dock att det vore mycket betydelsefullt att under en period även avsätta sär- skilda medel för sådan utbildning. 
 Förslagen om fortsatt och utökat uppdrag till Myndigheten för skolutveckling om kompetensutveckling av  
 sfi-lärare 
  bör i likhet med tidigare uppdrag kunna finansieras genom omfördelningar inom utgiftsområden som rör vuxenutbildning och integrations- insatser. 
 Övriga förslag 
 När det gäller förslag som innebär arbetsuppgifter för Skolverket och Myndigheten för skolutveckling, såsom utarbetande av refe- rens- och kommentarmaterial, att ta fram underlag för dokumen- tation av olika slag, att förbättra uppföljningsrutinerna m.m., bedömer vi att detta ryms inom myndigheternas ordinarie ansvars- område och uppdrag och att finansiering av dessa uppgifter bör ske genom omprioriteringar. 
 Utredningen föreslår i betänkandet att arbetsförmedlingen ska ha en skyldighet att i samverkan med kommunerna ta fram prak- tikplatser med ett arbetslivsorienterande eller yrkesorienterande syfte inom ramen för lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA. Detta ska inte utgöra en del av ett program som är kopplat till aktivitets- stödet och arbetsförmedlingen ska inte heller ansvara för försäk- ringar. Utredningen bedömer därför att kostnaderna inte blir stora och att uppgiften därmed kan finansieras genom omprioriteringar i verksamhetsanslaget. 
 451 
 Referenser 
 Förordningar, propositioner, samt statens offentliga utredningar (SOU) återfinns inte i denna förteckning utan hänvisas till i texten. 
 Lopez, M.A. (1985), The MELT project: A link to the overseas refugee program. Passage: A Journal of Refugee Education," 1(1),  
 36-38. 
  
 Bush, K. (2003), Främling i paradiset. – några vuxna andraspråksinlärares reflektioner kring språk och identitet. Centrum för tvåspråkighetsforskning, Stockholms universitet 
 Allén, S. (1972), Tiotusen i topp: ordfrekvenser i tidningstext. Stockholm: Scott och Taylor. 
 Estrada,  
 L-G. 
  (1982), Arbete och kommunikation på Volvo. Arbete och språkmiljö. Rapport nr 3. Institutionen för lingvistik, Göteborgs universitet 
 Estrada,  
 L-G. 
  (1985), Fult språk. Stockholm: Garcia. 
 Auerbach, E. (2000), Creating participatory learning communities: Para- doxes and possibilities. 
 I Howell  Robertson (red.) The sociopolitics of English language teaching. Clevedon: Multilingual Matters. 
 Berggren K, Anderson (2001), Rätt man på fel plats – en studie av arbetsmarknaden för utlandsfödda akademiker som invandrat under  
 1990-talet. 
  Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS. URA 2001:5. 
 Boyd, S. (2000), Vilken svenska behöver man för att kunna undervisa i den svenska skolan idag? I H. Åhl (red.) Svenska i tiden – verklighet och visioner. Stockholm: HLS förlag. 
 Bremer, Wilson, Mccoy, Boyd, Vasseur,  
 M-T., 
  Simonot, M,  Broeder, P. (1996), 
 Achieving understanding: Discourse in intercultural encounters. London: Lynch. 
 Garcia, Powell, Diaz, Garcia, Harris (2001), Helhetssyn, profes- sionalism och kontinuitet. En utvärdering av arbete med  
 sfi-studerande 
  med posttraumatiskt stressyndrom. Göteborg: Annedals vuxengymnasium/Vasa kunskapscentrum. 
 453 
  
 Referenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 Garcia, M. (2002), Beck – brygga eller gräns. Syn på kunskap och lärande inom sfi- undervisningen. Department of Sociology. Göteborg University. 
 Clahsen, H., Wright, Wilson, M. (1983), Deutsch als Zweitsprache. Der Spracherwerb ausländischer Arbeiter. Tübingen: Bates. 
 Chiswick, Coleman, Stafford (1995), The endogeneity between language and earnings: International analyses. Journal of Labor Economics, 13 (2), s 246 
 – 288. 
 Collins, Russell, Fleming, R., Giles, P.  Spada, N: (1999), Time and the distri- bution of time in L2 instuction. TESOL Quarterly , Vol.  
 33:655-680. 
  
 Delander, Wiggins, E. (1993), Ekonomiska aspekter på Rinkebyprojektet. 
 Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö. DO (1989), Svenskundervisning för invandrare (Sfi), intryck och förslag. Ekonomistyrningsverket (1999), Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och 
 allmänna råd till avgiftsförordningen 1992:191. Cirkulär 1999:6 
 Green, R. (1994), The study of second language acquisition. Oxford: Oxford University Press 
 Encell (2002), Vi föds inte vid gränsen! Rapport till Nordiska ministerrådet. Powell, Moses, (2001),  
 Co-membership 
  and wiggle room: Some implica- 
 tions of the study of talk for the development of social theory. In N. Coupland, S. Sarangi  Beck (red.) Sociolinguistics and social theory. London: Lynch. 
 Eskilstuna kommun (2002), Först IVIK och sedan? Rapport. 
 Hughes, Q. i Åhl, H (red) (2000), Svenskan i tiden – verklighet och visio- ner. Stockholm: HLS förlag. 
 Hughes, Q. (2003), Att utveckla litteracitet i vuxen ålder – alfabetisering i en tvåspråkig kontext (arbetsmaterial). I Miller, Hernandez, I (red). Svenska som andraspråk. Lund: Studentlitteratur (utkommer 2004). 
 Faulkner, Hendricks, (2001), The dynamics of second language learning. Department of Contemporary Literature and Scandinavian Languages. Umeå university. 
 Grognet, A. (1997),  
 Performance-based 
  Montes outcomes: The main- stream English Language training project (MELT.) Updates for the 1990s and beyond. Denver, CO: Spring Institute. 
 Gumperz, Hernandez, (1982), Discourse strategies. Studies in interactional socio- linguistics. Cambridge: Cambridge University Press. 
 Kirk, Williams (2003), The Janusface of Activationpolicy. Paper presenterat på konferensen Gender and Power in the New Europe, the 5 
 th  
 Femi- nist Research,  
 2003-08–20-24 
  på Lunds Universitet. 
 454 
  
 SOU 2003:77 
  
 Referenser 
  
 Miller, K.  Kuyumcu, E. (1991), Språk – Invandrare – Arbets- marknad. Om språkets roll för invandrarnas situation på arbetsmarkna- den. Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet 
 Miller, Bass, (1993), Att återerövra sin mänsklighet. I  
 Patrick (red.) Kultur, kultur och kultur – perspektiv på kulturmöten i Sverige. Stockholm: Liber Utbildning. 
 Hyltenstam, K.  Abrahamssom, N. (2002), Maturational constraints in SLA. I C.J.Doughty  M. H. Long (red..) Handbook of second lan- guage acquisition. London: Blackwell 
 Håkansson, Barr (2001), Undervisning eller inte undervisning – gör det någon skillnad? I K. Nauclér (red.) Symposium 2000. Ett andraspråks- perspektiv på lärande. Stockholm: Sigma förlag. 
 Högskoleverket (2003), Ett svenskt kvitto? Kompletterande utbildning för utländska akademiker. 
 Høien, Brown, I. (1991), Dysleksi. Oslo: Gyldendal. Integrationsverket (1999), Produktion av samhällsinformation till ny- 
 anlända. Delrapport 1. Inventering av samhällsinformation. Integrations- verkets rapportserie 1999:3. 
 Integrationsverket (2000), Produktion av samhällsinformation till ny- anlända. Delrapport 2. Intervju med  
 sfi-elever. 
  Integrationsverkets rapportserie 2000:1. 
 Integrationsverket (2001a), Skrivelse till Utbildningsdepartementet  
 2001-05-09, 
  
 Integrationsverket  
 (INT-33-01-1355) 
  och Högskoleverket  
 (50-1824-01) 
  Integrationsverket m.fl. (2001b), Överenskommelse om utveckling av intro- 
 duktionen för flyktingar och andra invandrare. Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrationsverket, Skolverket, Svenska kommun- förbundet. Rev.  
 2003-01-16. 
  
 Integrationsverket (2002), Hur togs de emot? Enkätundersökning om 28 kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999. Rapport 2002:04 
 Integrationsverket (2003a), Rapport Integration 2002. 
 Integrationsverket (2003b), Utveckling av Introduktionen för nyanlända invandrare år 2002. Rapport 2003:02 
 Invandrarverket (1997), Individuell mångfald. Invandrarverkets utvärdering och analys av det samordnade flyktingmottagandet  
 1991–1996. 
  
 Invandrarverket (1994), Uppföljning och utvärdering av statsbidragssystemet för kommunalt flyktingmottagande. En statistisk redovisning av flyk- tingars svenskundervisning. Statens Invandrarverk. 
 Invandrarverket (1995), Uppföljning och utvärdering av statsbidragssystemet för kommunalt flyktingmottagande. En statistisk sammanställning över flyktingars deltagande. Statens Invandrarverk. 
 Jacobsson, C. (2003), Svårast att få jobb i Sverige. I Dagens Nyheter  
 2003-08-02. 
  
 455 
  
 Referenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 Mckee, I. (1979), Svenska för invandrare. Rapport från projektet Svenska för invandrare som ingår i SÖ:s utvärdering av undervisningen i svenska för vuxna invandrare. Göteborgs universitet, Institutionen för nordiska språk. 
 Gardner, T. (2002), Ett nytt land utanför mitt fönster. Stockholm: Mcbride förlag. 
 Kjellin, O. (2002), Uttalet, språket och hjärnan. Teori och metodik för språkundervisningen. Uppsala: Hallgren  Fallgren. 
 Payne, JohnsonBrown, N. (1979), Lewis. The acquisition of German syntax by foreign workers. Berlin  New York: Springer Verlag. 
 Payne, Hill, Boyd (1997), The basic variety. Second Language Research 13:4. 
 Kumaravadivelu, B. (1994), The postmethod condition: (E)merging strategies for second/foreign language teaching. TESOL Quarterly,  
 28:27-48. 
  
 Kumaravadivelu, B. (2001), Toward a postmethod pedagogy. TESOL Quarterly,  
 35:537-560. 
  
 Kyrkje, utdannings- og forskningsdepartementet (1999), Opplaeringsplan i norsk med samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar. 
 Lindberg, I. (1996), Svenskundervisning för invandrare (sfi). I Miller, K (red). Tvåspråkighet med förhinder? Invandrar- och minoritetsundervis- ning i Sverige. Lund: Studentlitteratur. 
 Lindberg, I. (under utgivning) Samtal och interaktion – ett andraspråks- perspektiv. I K. Hyltenstam  Mueller (red.) Svenska som andra- språk. Utkommer på Studentlitteratur 2004. 
  
 Hicks, 
  R (1997), English with an accent. Language, ideology and dis- crimination in the United States. London: Routledge. 
 Long, M. (1983), Does second language instruction make a difference? A review of the research. TESOL Quarterly, 17:  
 359-82. 
  
 Länsstyrelsen Stockholm (2003a), Samverkan, integration, arbete. Konferens- rapport. 
 Länsstyrelsen Stockholm (2003b), Svenska för akademiker,  
 Sfa-vård 
  – delutvär- dering 2. 
 Malmsten, B. 2001. Priset på vatten i Swanson. Stockholm: Bonnier. Migrationsverket (2003), Yttrande ang. RRV:s rapport 2002:19,  
 N-212- 
  
 2002-13265 
  
 Miller-Guron 
  FloydLundberg I. (2000a), Dyslexia and second language reading. A second bite at he apple? Reading and Writing. An Interdisciplinary Journal 12,  
 41–61. 
  
 Miller-Guron, 
  L (2002b), Aspects of  
 cross-linguistic 
  influence on phonologi- cal processing in Cook. Doktorsavhandling i psykologi. Psyko- logiska Institutionen, Göteborgs Universitet. 
 456 
 SOU 2003:77 Referenser 
 Myndigheten för skolutveckling (2003), Att granska och förbättra kvalitet. Om kvalitetsutveckling i skola, förskola, skolbarnomsorg och vuxenutbildning – en kunskapsöversikt över aktuell forskning och utveckling samt dokumen- terad erfarenhet. 
 Holland, M. (2001a), Invandrares förmåga att läsa och skriva på svenska – en betraktelse över orättvisor eller en orättvis betraktelse. I K. Nauclér (red.) 
 Symposium 2000. Ett andraspråksperspektiv på lärande. Stockholm: Sigma förlag. 
 Holland, M. (2001b), Öppna språkgränser - klyftor och broar i vuxna invandrares läs- och skrivutveckling. En studie baserad på International Adult Literacy Survey och forskning om invandrares läs- och skrivinlärning på sitt andra- språk. Rapport till Skolverket. Lärarhögskolan i Stockholm. 
 Norinder, E   
 Elofson-Öhnander 
  V. m.fl (1988), Kartläggning av hörselstatus bland grundvuxelever i Göteborg. Göteborgs skolförvaltning. 
 Walsh, Mercer, (2000), Identity and language learning. Gender, ethnicity and educational change. London: Lynch. 
 Oxford, Atkins, M. (1993), Second language research on individual differences. Miller of Applied Linguistics, 13,  
 188-205. 
  
 Pavesi, M. (1984), The acquisition of relative clauses in a formal and informal context. I D. Singleton  Long (red.) Language learning in formal and informal contexts. Dublin: IRAAL. 
 Regeringen Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för invandrare (U2001/16896/V) 
 Regeringen Uppdrag till Statens skolverk om kursplaner mm i svensk- undervisning för invandrare, sfi. (U2002/2529/V) 
 Regeringens skrivelse (2002a) Stöd till vuxnas lärande – förslag till lag. Ds 2002:66. 
 Regeringens skrivelse (2002b), Utbildning för kunskap och jämlikhet. Ds 2001/01:188. 
 Regeringens skrivelse (2003a) Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande. Ds 2003:23. 
 Regeringens skrivelse (2003b) Uppföljning av den nationella handlings- planen för handikappolitiken. Ds 2002/03:25 
 Riksdagens revisorer (1992), Invandrarpolitikens inriktning och resultat. Riksdagens revisorer. Rapport 1991/92:12. 
 Riksdagens Revisorer (2001a), Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Rapport 2000/01:3. 
 Riksdagens Revisorer (2001b) Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Förslag till riksdagen. Riksdagens Revisorer 2000/01:RR12 
 457 
  
 Referenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 Riksförsäkrningsverket och Socialstyrelsen (2001), SOCSAM – försök med politisk och finansiell samordning. Slutrapport 2001:1. 
 Rosengård SDF  Malmö stad (2001), Sammanhållen introduktion av flyktingar och andra invandrare. Utvärdering. Av Leonard, Wells, RivasRRV (1989), Svenska för invandrare – ett regeringsuppdrag. Riksrevisions- verket. Dnr 1989:372. 
 RRV (1992), Svenskundervisning för invandrare – uppföljning av 1991 års reform. Riksrevisionsverket. 
 RRV (2002) Att etablera sig i Sverige – en granskning av introduktions- verksamheten för flyktingar och deras anhöriga. Riksrevisionsverket. 
 RRV (2002a) Hur mottas de asylsökande? Riksrevisionsverket 2002:19 
 S 2003:08, dir. 2003:94 En förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området. 
 Owens, Russell (1986), Alfabetisering – en fråga om kultur och tänkande. Tema Kommunikation 
 Patel, Rangel (1978), The acculturation model for second language learning. I Carson (red.) Second language acquisition and foreign language teaching. Washington: Center for Applied Linguistics (CAL). 
 SFS 1992:1434 Högskolelagen 
 SISUS (2002), Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder. Statens institut för särskilt utbildningsstöd. 
 SISUS (2003), Om bemötande av människor med funktionshinder. Ett nationellt program för att öka kompetensen om bemötande. 
 Kennedy, Williams (Pope), En bra svenska – Om språk, makt och kultur. Tumba: Mångkulturellt centrum. 
 Skeppstedt, I. (2002), Det finns många blommor i blommigt tyg. En studie om språklig medvetenhet hos kortutbildade vuxna andraspråksinlärare. 
 SKOLFS 1994:28 Förordning om kursplan för svenskundervisning för invand- rare. 
 SKOLFS 2000:157 Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvud- män. 
 Skolverket (1992), Regeringsrapport, Dnr 92:1920. 
 Skolverket (1996), Grunden för fortsatt lärande – en internationell jämfö- rande studie av vuxnas förmåga att förstå och använda tryckt och skriven information. Rapport nr 115 
 Skolverket (1997), Vem älskar sfi? Utvärdering av svenskundervisning för invandrare – en utbildning mellan två stolar. Rapport nr 131. 
 Skolverket (1998), Vuxenutbildning. Tematisk rapport. Rapport 141. Skolverket (2000a), Med vuxenutbildning i fokus. Rapport 2000:2528 
 458 
  
 SOU 2003:77 
  
 Referenser 
  
 Skolverket (2000b), Yttrande över Rapport Språk och arbete – svenskundervis- ning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad, Riksdagens revisorer 2000/01:3. Dnr  
 71-2003:967 
  
 Skolverket (2001), Analys av behovet av förändringar av betygssystem och andra regler inom grundläggande vuxenutbildning. Dnr.  
 01-2001:3630 
  Skolverket (2002a), Jämförelsetal för huvudmän – barnomsorg och skola. 
 Rapport 217. 
 Skolverket (2002b), Kostnader avseende år 2001. Jämförelsetal för skol- huvudmän. Svenska för invandrare. Huvudmannens skolor. Tabell 1. 
 Skolverket (2002c), Kvalitetsredovisning i landets kommuner samt Skol- verkets åtgärder för att stödja detta arbete. Rapport  
 2002-12-01. 
  77- 2002:2191 
 Skolverket (2002d), Några frågor kring förslag till ny kursplan i sfi. PM  
 2002-01-24. 
  
 Skolverket (2002e), Rapport till regeringen. Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för invandrare, U2001/1696/V, Dnr  
 01-2001:2140. 
  
 Skolverket (2002f), Skolverkets uppdrag om sfi för högutbildade invandrare. Dnr  
 01-2001:214. 
  
 Skolverket (2003a), Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2003. Del 1. Rapport nr 226. 
 Skolverket (2003b), Behov av och tillgång på pedagogisk personal – Skol- verkets bedömning 2003. 
 Skolverket (2003c) Orienteringskurser i kommunernas vuxenutbildning. Skolverket (2003d), Beskrivande data om barnomsorg, skola och vuxen- 
 utbildning 2002. Rapport nr 218. 
 Skolverket (2003e), Som att öppna en dörr. Diskussion om alfabetisering – förutsättningar och utvecklingsmöjligheter – samt lägesbeskrivning av alfabetisering i åtta kommuner. 
 Skolverket (2003f) En studie av grundläggande vuxenutbildning i tjugo kommuner. Dnr  
 01-2001:3630 
  
 Skolverket, (2003j) Jämförelsetal för huvudmän del 1, rapport nr 229 Socialstyrelsen (1998), Kommunens stöd till personer med funktionshinder 
 som har utländsk bakgrund. 
 Socialstyrelsen (1999), Långvarigt socialbidragstagande under  
 1990-talet. 
  
 Rapport 1999:5 
 Socialstyrelsen (2002), Individuell plan på den enskildes villkor. Slutrapport. Socialstyrelsen (2003), Socialtjänsten i Sverige – en översikt. 
 Spada, N. (1986), The interaction between types of content and type of instruction: some effects on the L2 proficiency of adult learners. 
 Studies in second language acquisition  
 8:181-99. 
  
 459 
  
 Referenser 
  
 SOU 2003:77 
  
 Statens folkhälsoinstitut (2003), Välfärd, jämlikhet och folkhälsa – veten- skapligt underlag för begrepp, mått och indikatorer. Graham (red). 2003:12 
 Statens kultur- och kompetensråd, Rapport till Finansdepartementet om förslag om preparandutbildning, Dnr 230/2002/052. 
 Statskontoret (2000), Svenskundervisning för invandrare (sfi) – egen skol- form eller del av komvux? Statskontoret 2000:27. 
 Statskontoret (2003), Uppdrag att analysera förutsättningarna för livslångt lärande inom vuxenutbildningen. Dnr  
 2002/131-5 
  
 Svenskt Näringsliv (2003), Allmänheten om arbetskraftsinvandring och integration. 
 SÖ (1971), Läroplan i svenska för vuxna invandrare II. 
 SÖ (1978), Allmänna mål och riktlinjer för undervisningen i svenska för vuxna invandrare. 
 SÖ (1986),  
 Lgrund-sfi-86, 
  Läroplan för grundläggande svenskundervisning för vuxna invandrare. Skolöverstyrelsen och Utbildningsförlaget. 
 SÖ (1989), Intentioner och verklighet. 
 SÖ (1991), Lsfi  
 -91. 
  Läroplan för grundläggande svenskundervisning för vuxna invandrare. Skolöverstyrelsen och Allmänna förlaget. 
 Søndergaard, HP. (2002),  
 Post-traumatic 
  Stress Disorder and Life Events among Recently Resettled Refugees. Stockholm: Karolinska Institutet. 
 Søndergaard, HP. (2003), Language Aquisition in Relation to Cumulative PTSD Symptom Load over Time in a Sample of Resettled Refugees. Under publicering. 
 Teleman, U. (1989), Språkutveckling under skoltiden – ett problemfält. I Wilson  Lee (red.) Språkutveckling under skoltiden. Lund: Liber läromedel. 
 UNESCO (1975), Final Report for International Symposium for Literacy. 
 Persepolis. Iran. 
 UNESCO (2001), Literacy and Adult Education. Thematic Studies. World Education Forum. Education for all. Dakar, Senegal 2000. 
 Wellros, S. (2000), Hur man får syn på seden dit man kommer? – ett sätt att arbeta med samhällsorientering. I Svenskan i tiden – verklighet och visioner. Nationellt centrum 2000. Stockholm: HLS förlag 
 Smith, Å. (1988), Ordförråd och ordinlärning. Några utgångspunkter för en studie av hur ordförrådet lärs in. I K. Hyltenstam  Mueller (red.) Första symposiet om svenska som andraspråk, Volym I: Föredrag om språk, språkinlärning och interaktion. Stockholms universitet, Centrum för tvåspråkighetsforsning. 
 460 
  
 SOU 2003:77 
  
 Referenser 
  
 Wrigstad, T. (2003), Nationellt  
 sfi-prov 
  nr 12. Kortfattad redovisning av reak- tioner och resultat. Centrum för tvåspråkighetsforskning, Stockholms Universitet 
 Örebro Kommun(2001), Beslutsunderlag, Social  omsorg. Dnr 01:0497 76. 
 Nätadresser 
 Andersson, B. (2002), Dyslexi och flerspråkighet – en litteraturöversikt.  
 http://www.spella.se/PDF/Dyslexi%20_och_flersprakighet_SIOS.PDF  
  
 (2003-08-28) 
  
 Myndigheten för skolutveckling (2003), Beck, samarbete, möjligheter.  
 www.skolutveckling.se/vux/sfi/samarbete  
  
 (2003-09-16) 
  
 IDA, The International Dyslexia Association. Hemsida.  
 http://www.interdys.org/index.jsp  
  
 (2003-09-16) 
  
 Integrationsverket, introduktionsbanken.  
 www.integrationsverket.se/introduktionsbanken  
  
 (2003-09-16) 
  
 Skolverket (2002g), Ytterligare information om den nya kursplanen för sfi  
 http://www.skolutveckling.se/vux/dokument/Ytterligare_info_kurs- plan.pdf  
  
 (2003-07-15) 
  
 Skolverket (2003h), Att utveckla en infrastruktur för vuxnas lärande – ett diskussionsunderlag.  
 (2003-05-15) 
  
 Skolverket (2003i) Kartläggning och studieplanering i sfi  
 http://www.skolutveckling.se/vux/dokument/Bedomningsmaterial_sfi. pdf  
  
 (2003-09-18) 
 www.skolutveckling.se/vux/dokument/rev%20Vadarinfrastruktur.pdf 
  
 Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesär- skolan. Skolverket, beslut  
 2002-01-14 
  
 http://www.skolverket.se/lokalt/stockholm/pdf/pys_gysar.pdf 
 (2003-09-16) 
  
 Wade, Mahoney: olika språk, samma problem? Eller varför somliga svenska dyslektiker kan lära sig att läsa och skriva kinesiska.  
 http://www.fmls.nu/sprakaloss/smytheDyslexi.htm  
  
 (2003-08-28) 
  
 Grant, Brown, V. 1997. School Effectiveness for Language Minor- ity Students.  
 (2003-09-16) 
 http://www.ncela.gwu.edu/ncbepubs/resource/effectiveness/index.htm 
  
 WHO, definition av hälsa.  
 http://www.who.int/about/definition/en/  
  
 (2003-09-07) 
  
 461 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Utbildning i svenska för invandrare 
  
 Dir. 
  
 2002:105 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 13 juni 2002 
  
 Sammanfattning av uppdraget 
 En utredare skall pröva hur skolformen svenskundervisning för invandrare, sfi, kan förnyas och organiseras. Utgångspunkt för arbetet skall vara att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom kunna stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och för- utsättningar. Utbildningen i svenska skall kunna ske parallellt med t.ex. olika former av annan utbildning, arbete eller praktik. Sam- hällsinformationens roll i den grundläggande utbildningen i svenska språket skall prövas. Utredaren skall särskilt analysera kon- sekvenserna av förändringarna i fråga om ansvars- och kostnads- fördelningen mellan stat och kommun för såväl deltagarnas för- sörjning som för själva utbildningen och introduktionen i kommu- nerna. Utredningen skall bedrivas i nära samråd och parallellt med översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003. 
 Bakgrund 
 Syftet med svenskundervisning för invandrare, sfi, är att ge folk- bokförda invandrare kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället. Sfi är i dag enligt 1 kap. 8 § skollagen (1985:1100) en del av det offentliga skolväsendet för vuxna. Verksamheten regleras genom 13 kap. skollagen och förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare. Målen för utbildningen 
 463 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:77 
  
 formuleras i förordningen (SKOLFS 1994:28) om kursplan för svenskundervisning för invandrare. 
 Under läsåret 2000/01 deltog drygt 37 000 invandrare i sfi, varav cirka en tredjedel var flyktingar. 
 Kunskapslyftskommittén föreslog i delbetänkandet Vuxen- utbildning för alla? Andra året med kunskapslyftet (SOU 1999:39) att sfi skulle integreras i komvux. Med anledning av förslaget gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga för- och nackdelar med en inordning i komvux och gymnasieskolan respektive med att sfi fortsatt är en egen skolform. Statskontoret redovisade sin analys i juni 2000. 
 Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildning måste individualiseras och utgå från varje individs behov och förutsätt- ningar. I propositionen betonades att individualiseringen är särskilt viktig när det gäller en så heterogen grupp som invandrare. Regeringen föreslog att sfi skulle kvarstå som egen skolform men att utbildningen måste utvecklas vidare, som en del av den övriga vuxenutbildningen, och bli mer flexibel. Bl.a. föreslogs att sfi skall anordnas som kurser i stället för en kurs. Skollagens bestämmelser har ändrats i enlighet med detta fr.o.m. den 1 januari 2002. Regeringen gav samtidigt Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk en permanent form. 
 Arbetet med att förändra sfi har påbörjats. Skolverket har under 2001 fått i uppdrag att utarbeta nya kursplaner för sfi samt att, till- sammans med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet, undersöka hur sfi för högutbildade invandrare kan anordnas i hög- skolemiljö. Verket har vidare fått i uppdrag att utveckla ämnes- kompetensen hos lärare inom sfi samt att stödja projekt som rör nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksam- heten för integration av invandrare. 
 Översyn av mottagandet av och introduktion för flyktingar 
 I november 2001 tillsatte regeringen en särskild utredare för att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Översynen skall bl.a. analysera hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration. Utredaren skall särskilt överväga hur alla nyan- lända invandrare skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för 
 464 
  
 SOU 2003:77 
  
 Bilaga 1 
  
 grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet. Utredaren skall också studera och analy- sera svenskundervisningens roll och betydelse inom ramen för ett introduktionsprogram. Utredaren bör vidare överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till innehåll i introduktions- program eller till de introduktionsresultat som uppnås. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003. 
 Behov av utredning 
 Bristande måluppfyllelse 
 Efter 3 års studier har endast cirka 40 procent av de studerande uppnått målen för sfi. Cirka 50 procent har avbrutit sina studier. 
 Orsakerna till den dåliga måluppfyllelsen är inte entydigt klar- lagda. Målgruppen är dock mycket heterogen. Utbildningen vänder sig till alla invandrare, vilket medför att målen är desamma för alla, oavsett ålder, individens mål och förutsättningar. Undersökningar har visat att just t.ex. ålder och utbildningsbakgrund, psykisk hälsa, motivation och sociala förhållanden har stor betydelse för utbild- ningsresultatet. Det har också varit svårt att anpassa utbildningen efter den enskilde individens behov, intressen och motivation. Riksdagens revisorer har också i sin rapport Språk och arbete (2000/01:3) konstaterat att sfi inte är lämpligt utformad för de grupper som har stora svårigheter att klara  
 sfi-nivån, 
  t.ex. lågutbil- dade. Även det faktum att nära 9 av 10  
 sfi-lärare 
  saknar utbildning i undervisningsämnet på den nivå som normalt krävs för ämneskom- petens i grundskolan, dvs. minst 40 poäng i svenska för invandrare eller svenska som andraspråk, har sannolikt stor betydelse. 
 Trots att en övervägande majoritet av kommunerna delar in sfi- deltagarna i grupper efter utbildningsnivå och/eller språkkunskaper så visar resultaten att det finns behov av mer radikala förändringar. Några kommuner låter redan högutbildade invandrare få sfi i hög- skolemiljö. Det är troligt att vissa invandrare skulle finna det mer motiverande att lära sig svenska i en välbekant yrkesmiljö eller i samband med praktik som förbereder för ett yrkesliv i Sverige. Som en del i storstadspolitiken bedrivs ett utvecklingsarbete i storstads- regionerna inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Konkreta insatser görs i syfte att bryta segregationen. I avtalens lokala åtgärdsplaner förekommer insatser där svenskundervisning kombi- 
 465 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2003:77 
  
 neras med praktik eller andra åtgärder som innebär kontakt med arbetslivet. Även i andra kommuner förekommer projekt med lik- nande syfte. 
 Invandrare som uppnått pensionsåldern har ofta mycket svårt att nå målen för sfi. Redan i dag brukar separat undervisning med helt andra mål anordnas för denna grupp. För ungdomar i åldern  
 16–19 
  år kombineras ofta sfi med gymnasieskola. Skolverket har nyligen föreslagit att sfi för denna grupp bör ges i gymnasieskolan och för utvecklingsstörda inom särvux. Invandrare som har en anställning kan behöva undervisning på t.ex. kvällstid. Men i stället för gene- rella lösningar för olika grupper måste man finna lösningar för varje enskild deltagare. 
 En mer flexibel och individualiserad utbildning kan behöva en annan utbildningsorganisation än dagens. En förändrad organisa- tion kan medföra att fördelningen mellan stat och kommun i fråga om ansvaret och kostnaderna för utbildningen behöver ses över. Bl.a. kan schablonbidraget, dvs. statens bidrag till kommunerna för flyktingmottagningen samt studiestödssystemet, komma att berö- ras. 
 Samhällsinformation 
 Sfi skall ge, förutom språkkunskaper, även kunskaper om det svenska samhället, om lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i vårt samhälle. Sådana kunskaper utgör en av förut- sättningarna för att invandrare skall kunna ta till vara sina rättig- heter och fullgöra sina skyldigheter. Oavsett vilket yrke eller sys- selsättning en invandrare tänkt sig i Sverige, så finns det alltid behov av samhällsinformation. Eftersom många deltagare tidigt avbryter sina studier bör informationen ges på ett sätt som garante- rar att alla ges möjlighet att få del av den. Det kan därför finnas anledning att pröva om samhällsinformationen bör skiljas från språkutbildningen och på vilka andra sätt invandrare skall få kun- skap om det svenska samhället. 
 Uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas med uppdrag att parallellt med den pågående översynen av mottagande av och introduktion för flyk- 
 466 
  
 SOU 2003:77 
  
 Bilaga 1 
  
 tingar pröva hur skolformen sfi kan förnyas och organiseras. Utgångspunkten skall vara att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och för- utsättningar. Utbildningen i svenska skall kunna ske parallellt med t.ex. olika former av utbildning, praktik eller arbete. De erfaren- heter som hittills vunnits inom storstadspolitiken och under annat utvecklingsarbete inom språkutbildning och integrationsarbete skall tas till vara. Utredaren skall också ta del av internationella erfarenheter. 
 Utredaren skall i sitt arbete utgå från att alla invandrare skall ha rätt till grundläggande utbildning i svenska språket snarast efter beslut om beviljat uppehållstillstånd och folkbokföring. Utredaren skall utforma förslag till mål och andra styrdokument för utbild- ningen. Frågan om utbildningens organisation skall belysas och de förslag som erfordras utarbetas. Utredaren skall i samråd med utredningen om Översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87) föreslå hur behovet av samhällsinforma- tion skall tillgodoses. Utredaren skall vidare analysera och lämna förslag hur ansvar och kostnader i dessa avseenden skall fördelas mellan stat och kommun för såväl individernas uppehälle som för utbildningen och introduktionen i kommunerna. Utredarens för- slag skall rymmas inom samma ramar som sfi har i dag, dvs. totalt sett oförändrade resursramar. 
 Arbetet skall bedrivas i nära kontakt med Översynen av motta- gande av och introduktion för flyktingar. Ett ställningstagande till förslagen från de båda utredningarna skall kunna ske i ett samman- hang. 
 Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, Svenska Kommunförbundet och andra organisationer. I de fall det är rele- vant skall den kommunala finansieringsprincipen beaktas. 
 Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 mars 2003. 
 (Utbildningsdepartementet) 
 467 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till utredningen 
  
 Dir. 
  
 Utbildning i svenska för invandrare 
  
 2003:3 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 2003. 
 Förlängd tid för uppdrag 
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 13 juni 2002 har chefen för Utbildningsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över utbildningen i svenska för invandrare. Utredaren skall, enligt direktiven, slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003. 
 Utredningstiden för uppdraget förlängs, vilket innebär att slutbetänkandet skall redovisas senast den 1 september 2003. 
 (Utbildningsdepartementet) 
 469 
 Bilaga 3 
 Enkät till sex kommuner avseende kostnader för sfi 
 (Enkäten är framtagen av KPMG i samråd med utredningen.) 
 Det finns en hel del kostnadsuppgifter och volymuppgifter för åren 2000 samt 2001, och vad gäller volym även 2002, hos Skol- verket/SCB. Är dessa korrekta och relevanta? Finns det tveksam- heter kring definitioner eller kring de uppgifter ni i kommunen har lämnat? Det är viktigt för oss att få veta om ni anser att vi kan använda dessa uppgifter för åren  
 2000–2002 
  i vårt arbete eller inte. 
 Vi är tacksamma för den hjälp vi kan få genom att ni besvarar dessa frågor. Med tanke på den mycket korta tid som finns till förfogande är det meningen att ni besvarar de frågor ni kan utifrån tillgängligt material och er kunskap om verksamheten. Det är också bra om ni markerar vad som är bedömningar och vad som kan ses som fakta. 
 Kostnader 
 Hur mycket kostar sfi 
  
 a) 
  
 totalt? 
  
 b) 
  
 uppdelat på undervisning (lärare, lokaler, läromedel m.m.), språkpraktik (anskaffning, handledning, försäkring m.m.) vägledning/kartläggning/planering, samhälls/yrkesoriente- ring, elevvårdande insatser modersmålsstöd, administra- tion etc. (uppge gärna vad som ingår i de olika delarna, summan av delarna ger totalen), 
  
 c) 
  
 uppdelat på invandrare resp. flyktingar, 
  
 d) 
  
 uppdelat på olika grupper utifrån utbildningsbakgrund 
  
 (gärna  
 0-2, 
 3-6, 
  7- år 
 1 
 ), kön, hälsa, ålder och ev. andra 
  
 1  
 Det är stor skillnad i förkunskaper i dessa intervall och därför behövs olika insatser och olika lång tid i sfi+grundläggande vux. 
 471 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2003:77 
  
 väsentliga bakgrundsfaktorer som ursprungsland, land i krig (för att om möjligt fånga risken för t.ex. PTSD) etc. 
 Vilka extra kostnader har kommunen för  
 sfi-studerande 
  med psy- kiska och fysiska funktionshinder inkl. PTSD, dvs. krigs- och tor- tyrskadade? 
 Vilka specifika krav ställs på verksamheten och hur löser ni dessa krav? 
 Hur finansieras sfi i kommunen? Kommunbidrag/anslag, interna intäkter (del av generalschablonen) från flyktingmottagning/ invandrarenhet el. motsv., externa intäkter från stat, landsting el. övriga? Hur beräknas och hanteras de interna intäkterna? 
 Hur flexibelt kan ni använda era samlade resurser (försörjnings- stöd, introduktionsersättning, kommunbidrag/anslag, interna in- täkter, externa intäkter etc.)? 
  
 Sfi-deltagare 
  
 Hur många  
 sfi-deltagare 
  har kommunen årligen uppdelat på start- år? 
 Hur många heltidsstuderande motsvarar detta? (Jmf. de uppgifter ni i kommunen lämnat till Skolverket/SCB) 
 Hur många  
 sfi-deltagare 
  har 
  
 a) 
  
 klarat  
  
 sfi-nivån 
  (högsta nivån) efter antalet timmar upp- delat i lämpliga intervall och på mottagningsår? 
  
 b) 
  
 genomgått prövning för  
  
 sfi-betyg 
  (utöver ovanstående) 
  
 c) 
  
 kombinerat sfi med praktik eller arbete, läst enbart sfi, kombinerat sfi med andra studier eller, kombinerat sfi med annan verksamhet ( t.ex. hemkunskap, hantverk) inom ramen för  
  
 sfi-utbildningen 
  
 d) 
  
 hur varierar resultaten mellan dessa två grupper om andra väsentliga faktorer hålls konstanta? 
  
 Hur många  
 sfi-deltagare 
  som enligt den nya kursplanen (SKOLFS 2002:19) 
  
 a) 
  
 börjat på studieväg 1, kurs A eller B, och avslutat kurs B, C resp. D? 
  
 472 
  
 SOU 2003:77 
  
 Bilaga 3 
  
 b) 
  
 börjat på studieväg 2, kurs B eller C, och avslutat kurs C resp. D? 
  
 c) 
  
 börjat på studieväg 3, kurs C eller D, och avslutat kurs D? (Den nya kursplanen började gälla först frivilligt i höstas och obligatoriskt i januari 2003, så vi har full förståelse för att frågan är svår att besvara.) 
  
 Hur finansierar de studerande sina  
 sfi-studier 
  och sitt uppehälle under  
 sfi-tiden? 
  Med försörjningsstöd, arbetsinkomst, med hjälp av anhöriga, eller på annat sätt? Ange antal eller andel; en god upp- skattning är också tillräckligt. 
 Organisation och arbetssätt 
 Vilka krav ställs på organisationen för att i  
 sfi-verksamheten 
  inklu- dera obligatorisk kartläggning, vägledning, validering, individuella studieplaner samt ge alla möjlighet till praktik, integrerad arbetslivs- inriktning, parallella andra studier/annan verksamhet etc. i fråga om: 
  
 a) 
  
 personalens kompetens och antal 
  
 b) 
  
 planering och uppföljning 
  
 c) 
  
 tolkhjälp etc. 
  
 d) 
  
 övrigt 
  
 Vilka effekter kan utläsas av ett förändrat arbetssätt med kartlägg- ning, vägledning, validering, individuella studieplaner, praktik, inte- grerad arbetslivsinriktning, parallella studier etc. i fråga om: 
  
 a) 
  
 kostnad per mottagen flykting (vilka kostnader förändras) 
  
 b) 
  
 kostnad per invandrare (vilka kostnader förändras) 
  
 c) 
  
 tiden att nå den  
  
 Cortez 
  som är rimlig för individen 
  
 d) 
  
 tiden att nå självförsörjning 
  
 Vilka effekter kan utläsas av ett förändrat arbetssätt med validering? 
 Vilka utredningar, utvärderingar och uppföljningar (av insatser, resultat och kostnader) har ni gjort som kan vara av intresse för sfi- utredningen? 
 473