Till statsrådet Young 
 Regeringen beslutade den 14 december 2000 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att dels granska den ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet, dels överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot polisanställda och åklagare uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. 
 Som ordförande i kommittén förordnades den 3 maj 2001 lagmannen Campbell. Dåvarande riksdagsledamöterna Lee och Gonzalez, riksdagsledamoten Jackson, läraren Riley, advokaten Cobb, dåvarande riksdagsledamoten  
 PerezRyttar, ombudsmannen Morgan, riksdagsledamoten Phillips, dåvarande riksdagsledamoten Mitchell och riksdagsleda- moten Mcdowell har, med förordnande från den 8 oktober 2001, ingått såsom ledamöter i kommittén. 
 Den 15 november 2001 förordnades som experter i kommittén numera hovrättsrådet, tillika vice ordförande, Carroll, byråchefen Quinn, f.d. biträdande riksåklagaren Green, numera ämnesrådet Williams och numera f.d. länspolismästaren Medina. 
 Som sekreterare i kommittén har sedan den 1 augusti 2001 hovrättsassessorn Goodman tjänstgjort. 
 Kommittén har antagit namnet Kommittén om tillsynen över polis och åklagare. 
 Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41). 
 Ledamoten Mcdowell har avgett reservation vad avser organisationen för internutredningsverksamheten. I övrigt är betänkandet enhälligt. 
 Utredningsuppdraget är med detta slutfört. 
 Stockholm i april 2003 
  
 Campbell 
  
 Lee 
  
 Gonzalez 
  
 Jackson 
  
 Riley 
  
 Cobb 
  
 PerezRyttar 
  
 Morgan 
  
 Phillips 
  
 Mitchell 
  
 Mcdowell 
  
 Ashley 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 17 
  
 I 
  
 Bakgrund och nuvarande förhållanden.......................... 
  
 33 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 33 
  
 1.1 
  
 Direktiv m.m............................................................................ 
  
 33 
  
 1.2 
  
 Arbetets bedrivande................................................................. 
  
 34 
  
 1.3 
  
 De generella direktiven............................................................ 
  
 34 
  
 2 
  
 Polisens och åklagarväsendets organisation – 
  
 nuvarande förhållanden .............................................. 
  
 35 
  
 2.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 35 
  
 2.2 
  
 Polisen ...................................................................................... 
  
 36 
  
 2.3 
  
 Åklagarväsendet ....................................................................... 
  
 37 
  
 3 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och 
  
 åklagarväsendet m.m.................................................. 
  
 41 
  
 3.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 41 
  
 3.2 
  
 Begreppet tillsyn ...................................................................... 
  
 43 
  
 3.2.1 
  
 Tillsyn ur ett konstitutionellt perspektiv.................... 
  
 43 
  
 3.2.2 
  
 Allmänt om statlig tillsyn............................................. 
  
 45 
  
 5 
 Innehåll SOU 2003:41 
  
 3.2.3 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas 
  
 uppdrag, SOU 2002:14 ................................................. 
  
 47 
  
 3.3 
  
 Tillsynen över Polisen.............................................................. 
  
 49 
  
 3.3.1 
  
 En bakgrund .................................................................. 
  
 49 
  
 3.3.2 
  
 Nuvarande förhållanden ............................................... 
  
 63 
  
 3.4 
  
 Tillsynen över åklagarväsendet................................................ 
  
 72 
  
 3.4.1 
  
 En bakgrund .................................................................. 
  
 72 
  
 3.4.2 
  
 Nuvarande förhållanden ............................................... 
  
 82 
  
 3.4.3 Medborgerlig insyn i åklagarverksamheten................. 
  
 92 
  
 3.5 Annan tillsyn över Polisen och åklagarväsendet .................... 
  
 94 
  
 3.5.1 
  
 Justitieombudsmannen ................................................. 
  
 94 
  
 3.5.2 
  
 Justitiekanslern.............................................................. 
  
 96 
  
 3.5.3 Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket ............ 
  
 97 
  
 3.5.4 
  
 Riksrevisionen ............................................................... 
  
 98 
  
 3.5.5 
  
 Datainspektionen .......................................................... 
  
 99 
  
 3.5.6 
  
 Registernämnden ........................................................ 
  
 100 
  
 4 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom 
  
 Polisen och åklagarväsendet ...................................... 
  
 103 
  
 4.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 103 
  
 4.2 
  
 Internutredningar – En bakgrund ......................................... 
  
 105 
  
 4.3 
  
 Internutredningar – Nuvarande förhållanden ...................... 
  
 117 
  
 4.3.1 Regleringen vid brottsmisstankar mot 
  
 polisanställda och åklagare.......................................... 
  
 117 
  
 4.3.2 Organisationen för utredningar av anmälningar 
  
 mot polisanställda och mot åklagare.......................... 
  
 123 
  
 4.3.3 Statistiska uppgifter om antal anmälningar m.m....... 
  
 128 
  
 4.3.4 Justitieombudsmannens inspektioner av Polisens 
  
 internutredningsenheter ............................................. 
  
 133 
  
 4.3.5 Överåklagaren Morales rapport 
  
 Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och 
  
 domare – En genomgång av lagstiftning och 
  
 åtalspraxis m.m............................................................ 
  
 135 
  
 4.4 
  
 Disciplinärenden – En bakgrund........................................... 
  
 138 
  
 4.5 
  
 Disciplinärenden – Nuvarande förhållanden ........................ 
  
 142 
  
 4.5.1 Regleringen av det disciplinära ansvaret .................... 
  
 142 
  
 6 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:41 
  
 4.5.2 Handläggningen av disciplinärenden......................... 
  
 143 
  
 4.5.3 Statistiska uppgifter om antal ärenden vid 
  
 disciplinnämnderna..................................................... 
  
 145 
  
 5 
  
 Kommitténs undersökningar ...................................... 
  
 149 
  
 5.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 149 
  
 5.2 
  
 Kartläggning av nuvarande regelverk och tillämpning......... 
  
 149 
  
 5.3 
  
 Kartläggning av de övriga nordiska ländernas regelverk 
  
 och organisation..................................................................... 
  
 151 
  
 6 
  
 Reformönskemål ...................................................... 
  
 153 
  
 6.1 
  
 Den ordinära tillsynen ........................................................... 
  
 153 
  
 6.1.1 
  
 Riksdagen .................................................................... 
  
 153 
  
 6.1.2 
  
 Regeringen .................................................................. 
  
 156 
  
 6.1.3 
  
 Justitieombudsmannen............................................... 
  
 157 
  
 6.1.4 Remissvar på betänkandet Den centrala polisen 
  
 (SOU 2000:25) ........................................................... 
  
 159 
  
 6.1.5 
  
 Riksdagens revisorer................................................... 
  
 159 
  
 6.2 
  
 Internutredningar................................................................... 
  
 160 
  
 6.2.1 
  
 Riksdagen .................................................................... 
  
 160 
  
 6.2.2 
  
 Justitieombudsmannen............................................... 
  
 164 
  
 6.2.3 Cain  
 Vallo-utredningen 
  (SOU 2002:37) ................ 
  
 167 
  
 II 
  
 Överväganden och förslag......................................... 
  
 169 
  
 7 
  
 Den ordinära tillsynen............................................... 
  
 169 
  
 7.1 
  
 Vilken inriktning och vilket innehåll bör den ordinära 
  
 tillsynen över polis och åklagare ha?..................................... 
  
 169 
  
 7.1.1 
  
 Vilken inriktning?....................................................... 
  
 169 
  
 7.1.2 
  
 Vilket innehåll? ........................................................... 
  
 173 
  
 7.2 
  
 Finns det brister i tillsynen över Polisen? ............................ 
  
 174 
  
 7.3 
  
 Finns det brister i tillsynen över åklagarna?......................... 
  
 178 
  
 7.4 
  
 Kan bristerna åtgärdas inom ramen för nuvarande 
  
 organisation? .......................................................................... 
  
 180 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2003:41 
  
 7.4.1 
  
 Polisen.......................................................................... 
  
 180 
  
 7.4.2 
  
 Åklagarna..................................................................... 
  
 183 
  
 7.5 
  
 Finns tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt 
  
 tillsynsorgan?.......................................................................... 
  
 185 
  
 8 
  
 Internutredningar ..................................................... 
  
 187 
  
 8.1 
  
 Utgångspunkter...................................................................... 
  
 187 
  
 8.2 
  
 Huvudalternativ i fråga om utredningar om brott i 
  
 samband med arbetet av polisanställda ................................. 
  
 190 
  
 8.3 
  
 Reformer i fråga om utredningar om brott i samband 
  
 med arbetet av polisanställda ................................................. 
  
 192 
  
 8.4 
  
 Reformer i fråga om utredningar om brott i samband 
  
 med arbetet av åklagare .......................................................... 
  
 197 
  
 8.5 
  
 Utredningar om brott utan samband med arbetet av 
  
 polisanställda och åklagare..................................................... 
  
 199 
  
 8.6 
  
 Disciplinärenden..................................................................... 
  
 200 
  
 8.7 
  
 Formen för reglering.............................................................. 
  
 201 
  
 9 
  
 Förslagens genomförande .......................................... 
  
 203 
  
 9.1 
  
 Kostnadsmässiga konsekvenser............................................. 
  
 203 
  
 9.2 
  
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... 
  
 204 
  
 10 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 205 
  
 10.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken................... 
  
 205 
  
 10.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)........... 
  
 205 
  
 10.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:1339) om 
  
 justitiekanslerns tillsyn .......................................................... 
  
 206 
  
 10.4 
  
 Förslaget till förordningen om handläggningen av 
  
 anmälningar mot anställda inom Polisen m.m...................... 
  
 206 
  
 8 
 Innehåll SOU 2003:41 
  
 10.5 
  
 Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen 
  
 (1998:1558)............................................................................. 
  
 208 
  
 10.6 
  
 Förslaget till förordning om ändring i förordningen 
  
 (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen............. 
  
 208 
  
 10.7 
  
 Förslaget till förordning om ändring i 
  
 åklagarförordningen (1996:205) ........................................... 
  
 209 
  
 10.8 
  
 Förslaget till förordning om ändring i förordningen 
  
 (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren .................... 
  
 209 
  
 10.9 
  
 Förslaget till förordning om ändring i 
  
 förundersökningskungörelsen (1947:948) ........................... 
  
 210 
  
 Reservation av Mcdowell .............................................. 
  
 211 
  
 Bilagor 
  
 1 
  
 Kommitténs direktiv 2000:1001............................................ 
  
 215 
  
 2 
  
 Kommitténs tilläggsdirektiv 2002:82.................................... 
  
 225 
  
 3 
  
 De nordiska länderna............................................................. 
  
 227 
  
 4 
  
 Riksåklagarens resultatmodell............................................... 
  
 251 
  
 9 
 Sammanfattning 
 Uppdraget 
 Kommitténs uppdrag har varit att granska den ordinära tillsynen av Polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. I uppdraget har ingått att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén har också haft att överväga om regleringen, organisa- tionen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klago- mål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Reformbehovet redo- visas närmare i kapitel 6. 
 Den ordinära tillsynen 
 Det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna. Det övergripande syftet med tillsynen är att bidra till att verksam- heterna drivs på ett ur alla synvinklar optimalt sätt och att de har medborgarnas förtroende. 
 För att på bästa sätt uppfylla sitt syfte bör den ordinära tillsynen över polis och åklagare i första hand vara inriktad på att – i former som säkerställer demokratisk insyn och kontroll – dels finna de fel och brister som kan förekomma i Polisens eller åklagarnas verk- samhet, dels klarlägga orsakerna till deras uppkomst, dels lämna information till dem som bedriver verksamheten om felen och bristerna samt orsakerna. Dessutom måste en uppföljning ske för att granska att felet eller bristen avhjälpts och att orsaken till uppkomsten av felet eller bristen åtgärdats. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:41 
  
 Kommittén föreslår en tydlig reglering av innehållet i tillsynen. I fråga om såväl polis som åklagare bör innehållet vara en granskning av 
 att beslut fattas i enlighet med gällande författningar, 
 att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig, 
 att besluten fattas i rätt tid, 
 att besluten är försedda med de skäl som krävs, 
 att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de priori- teringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast, och 
 att verksamheten bedrivs effektivt. 
 I fråga om Polisen, som har betydande förvaltningsuppgifter, bör dessutom granskas att förvaltningen fungerar väl. 
 Den tillsyn som i dag utövas över Polisen – främst av Rikspolis- styrelsen – har vissa brister och behöver förbättras. Förbättringar krävs när det gäller 
 att se till att det tas fram, analyseras och sprids information inom verksamheten om statistiska uppgifter avseende brotts- utredningsverksamheten, 
 att sprida information inom verksamheten om upptäckta fel och brister och få genomslag för förändringsförslag, 
 granskningen av vilka åtgärder som vidtagits i fråga om upp- täckta fel och brister och vilka resultat som uppnåtts genom dessa åtgärder, 
 samordningen med tillsynen över åklagarna så att tillsynen över brottsutredningsverksamheten ger en helhetsbild, dvs. belyser såväl polisens som åklagarnas insatser, 
 tillsynen av Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens verksamhet, och 
 tillsynen på lokal nivå. 
 Även i tillsynen över åklagarna - vilken utövas av Riksåklagaren och de överåklagare som är myndighetschefer – finns brister. Förbätt- ringar behövs såvitt avser den rättsliga tillsynen och samordningen med tillsynen över Polisen. 
 Även om det är en fördel om tillsynen utövas av ett från den granskade myndigheten helt fristående organ är kommitténs slut- sats att en tillsyn som anförtros chefen eller styrelsen kan – rätt utförd – uppfylla det övergripande syftet med tillsynen. Mot den 
 12 
  
 SOU 2003:41 
  
 Sammanfattning 
  
 bakgrunden och mot bakgrund av de förslag till förbättringar som kommittén föreslår, har kommittén funnit att det inte finns till- räckliga skäl för, utan tvärtom betydande nackdelar med, att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisen och åklagarna. Kommittén anser alltså att de brister som finns bör åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation. 
 Såvitt avser Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens verk- samheter anser kommittén att det inte är lämpligt att Rikspolis- styrelsen utövar tillsyn över sin egen operativa verksamhet. För att åtgärda denna brist föreslår kommittén att Rikspolisstyrelsens styrelse anförtros ansvaret för nämnda tillsyn. 
 Vidare bör polisstyrelserna ges ett tydligt tillsynsansvar så att de fortsättningsvis – bl.a. för att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen – arbetar aktivt med tillsynsfrågorna. Polisstyrelserna bör åläggas att årligen upprätta en verksamhetsplan för tillsynen. 
 För att förbättra tillsynen över åklagarväsendet föreslår kom- mittén att – jämte Riksåklagaren – de överåklagare som är myndig- hetschefer skall ha ett tydligt, författningsreglerat tillsynsansvar. För att enskilda på ett enkelt sätt skall få kännedom om att åklagar- beslut i vissa fall kan överprövas av högre åklagare – vilket är ett viktigt verktyg för tillsynen över åklagarverksamheten – skall det av vissa beslut, som kan bli föremål för överprövning, framgå hur den enskilde skall agera för att överprövning skall ske. 
 Internutredningsverksamheten 
 Kommitténs slutsats är att utredningsverksamheten vad avser brotts- misstankar mot polisanställda generellt sett inte uppvisar brister utan att utredningarna i allmänhet håller god kvalitet och att obehörig hänsyn inte tas. Mot bakgrund härav har kommittén kommit fram till att den centrala frågan i uppdraget är att lämna förslag som är ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärks. 
 Kommittén har diskuterat fyra olika huvudalternativ i syfte att stärka allmänhetens förtroende för verksamheten (se avsnitt 8.2). Efter att noga ha vägt de olika alternativen mot varandra är den slutsats kommittén har dragit att nuvarande ordning för handläggningen av anmälningar mot  
 polisanställda  
 i princip bör behållas. Men förbättringar av ordningen bör genomföras; förbätt- ringarna skall i första hand avse att utomståendes insyn i utred- 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2003:41 
  
 ningarna utökas och att information om verksamheten sprids till allmänheten. 
 I fråga om utredningar om brott av polisanställda föreslår kommittén att det i författning slås fast att det för handläggningen av internutredningarna skall finnas dels särskilt utsedda åklagare, dels särskilda utredningsenheter inom Polisen. Lekmannainsynen i internutredningsverksamheten förbättras genom att det åläggs polisstyrelserna i de polismyndigheter där internutredningsenheter finns att utse minst två personer att följa verksamheten. Handläggningstiderna för internutredningarna förkortas genom att det införs regler om att en förundersökning mot en polisanställd avseende brott i arbetet skall bedrivas med särskild skyndsamhet och att förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan skall fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke. För åklagare som är ansvariga för internutredningarna skall finnas en särskild organisa- tion för beredskapstjänstgöring. 
 För att en anmälan mot en polisanställd skall bli handlagd på ett kompetent sätt och med god kvalitet även när ärendet måste hand- läggas utom kontorstid anser kommittén att regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att se till att de som tjänstgör som jourhavande polisbefäl och annan beredskapspersonal fortlöpande ges sådan utbildning att det säkerställs att erforderliga förstahands- åtgärder vidtas i ärenden där polisanställda misstänks för att ha begått brott. Regeringen bör också ge Rikspolisstyrelsen och Riks- åklagaren i uppdrag att gemensamt och regelbundet sammanställa och sprida information om internutredningsverksamheten. 
 Såvitt kommittén kunnat utröna sköts också utredningar om brott av  
 åklagare  
 regelmässigt på ett invändningsfritt sätt. Att Riksåklagaren, som har det yttersta personal- och arbetsgivar- ansvaret, handlägger frågor om förundersökning och åtal när en åklagare misstänks för att begått brott i tjänsten, är emellertid inte invändningsfritt. Kommittén föreslår därför att Justitiekanslern (JK) övertar Riksåklagarens ansvar när det gäller att besluta om att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i samband med arbetet av åklagare. 
 För att stärka allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet bör de av kommittén föreslagna reglerna för handläggning av internutredningar i princip även gälla utredningar om brott när polisanställda är misstänkta för  
 brott utan samband med arbetet 
 . När 
 14 
  
 SOU 2003:41 
  
 Sammanfattning 
  
 en åklagare misstänks för ett sådant brott bör emellertid inga särskilda förfaranderegler gälla. 
 Kommittén föreslår att de särskilda handläggningsreglerna för anmälningar mot anställda inom Polisen skall samlas i en av regeringen utfärdad förordning. 
 Såvitt kommittén kunnat finna fungerar nuvarande ordning för handläggningen av  
 disciplinärenden  
 i princip väl både såvitt avser polisanställda som åklagare; några skäl till genomgripande för- ändringar har inte framkommit. Emellanåt synes emellertid i ärenden avseende polisanställda ha förekommit att anmälan till det organ som beslutar om disciplinpåföljd (Rikspolisstyrelsens personalansvars- nämnd, PAN, eller Statens ansvarsnämnd) inte gjorts, trots att ärendet motiverat en anmälan. För att råda bot på detta föreslår kommittén att regeringen uppdrar åt Rikspolisstyrelsen att sprida information till länspolismästarna om praxis i disciplinärenden, så att länspolismästarna får kunskap om i vilka fall ett ärende bör överlämnas till PAN eller Statens ansvarsnämnd. 
 15 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 Lag om ändring i rättegångsbalken 
 Härigenom föreskrivs att det i rättegångsbalken skall införas en ny paragraf, 23 kap. 25 §, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 23 kap. 
 25 § 
 Närmare föreskrifter om för- undersökning om brott av anställda inom Polisen med- delas av regeringen. 
 Denna lag träder i kraft den 
 17 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:41 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 Lag om ändring i polislagen (1984:387) 
 Härigenom föreskrivs att 5 § polislagen (1984:387) skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 § 
 1 
  
 För ledningen av polismyn- 
  
 För ledningen av  
 och tillsyn 
  
 digheten finns en polisstyrelse. 
  
 över  
 polismyndigheten finns en 
  
 Polisstyrelsen består av polismyn- 
  
 polisstyrelse. Polisstyrelsen består 
  
 dighetens chef (polischefen) och 
  
 av polismyndighetens chef (polis- 
  
 av det antal övriga ledamöter som 
  
 chefen) och av det antal övriga 
  
 regeringen bestämmer. 
  
 ledamöter som regeringen be- 
  
 stämmer. 
  
 Polisstyrelsens ledamöter utom polischefen utses av regeringen. För dessa ledamöter skall lika många suppleanter utses. 
 De ledamöter och suppleanter som utses skall vara svenska medborgare, vara bosatta inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommunfullmäktige. De bör utses så att erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. Vidare bör beaktas att de olika delarna av polisdistriktet blir representerade. 
 Denna lag träder i kraft den 
  
 1  
 Senaste lydelse 1998:1555 
 18 
  
 SOU 2003:41 
  
 Författningsförslag 
  
 3 
  
 Förslag till 
  
 Lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn 
 Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1975:1339) om justitie- kanslerns tillsyn skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 § 
 1 
  
 Justitiekanslern får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Ger utredningen i ärende justitiekanslern anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. 
 Om befattningshavaren enligt första stycket är allmän åklagare, biträdande åklagare eller extra åklagare skall Justitiekanslern i stället för åklagare inom åklagar- väsendet fatta beslut om att inleda förundersökning och om åtal skall väckas. 
 I mål som har anhängiggjorts vid tingsrätt bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det. 
 1. Denna lag träder i kraft den 
 2. Den nya lagen gäller inte i ärenden i vilka förundersökning har inletts före ikraftträdandet. 
  
 1  
 Senaste lydelse 1987:996 
 19 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:41 
  
 4 
  
 Förslag till 
  
 Förordning om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m. 
 Inledande bestämmelse 
  
 1 §  
 I denna förordning finns vissa bestämmelser om handlägg- ningen av ärenden som rör frågan om en anställd inom Polisen gjort sig skyldig till brott i samband med arbetet eller utan samband med detta eller på något annat sätt handlat felaktigt i sin myndighetsutövning. 
 Handläggningen 
  
 2 §  
 Ett ärende skall av polismyndighet omedelbart överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte 
  
 1. 
  
 om det i en anmälan har påståtts att en polisanställd har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning, 
  
 2. 
  
 om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen genom något som en polisanställd har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i en polisarrest, 
  
 3. 
  
 om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda för- undersökning mot en polisanställd för brott som har samband med arbetet, eller 
  
 4. 
  
 om det genom en anmälan eller på något annat sätt har uppkommit fråga om att en polisanställd har gjort sig skyldig till något brott som inte har samband med arbetet. 
  
 Ett ärende behöver inte överlämnas till åklagare om 
  
 1. 
  
 det är fråga om ett annat brott mot trafikförfattningar än brott mot 1 § andra stycket eller  
  
 3-5 
  §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, 
  
 2. 
  
 det inte inträffat någon allvarlig skada som sägs i första stycket, och 
  
 3. 
  
 polismyndigheten beslutat att inleda förundersökning. 
  
 Beslut om att lägga ned en sådan förundersökning skall fattas av åklagare. 
 20 
  
 SOU 2003:41 
  
 Författningsförslag 
  
 3 §  
 En förundersökning i ett ärende som enligt 2 § omedelbart skall överlämnas till åklagare skall ledas av en åklagare. 
  
 4 §  
 Den polismyndighet där anmälan har gjorts eller där frågan om att inleda förundersökning har uppkommit skall omedelbart vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp. 
  
 5 §  
 En förundersökning mot en polisanställd som misstänks för brott i samband med arbetet skall bedrivas med särskild skynd- samhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. 
 Organisationen 
  
 6 §  
 Inom Polisen skall det finnas särskilda utredningsenheter för utredning av ärenden som avses i denna förordning. Rikspolis- styrelsen skall efter samråd med Riksåklagaren föreskriva hur många utredningsenheter som skall finnas, enheternas lokalisering och inom vilka polisdistrikt en utredningsenhet skall vara verksam. 
  
 7 §  
 Inom åklagarväsendet skall det finnas åklagare som särskilt har utsetts för att utföra åklagaruppgifterna i ärenden som avses i denna förordning. Åklagarna skall vara överåklagare, vice över- åklagare, chefsåklagare eller vice chefsåklagare. En annan åklagare får dock utföra sådana uppgifter som inte utan olägenhet kan skjutas upp. 
 Åklagare som avses i första stycket första meningen skall delas in för beredskapstjänstgöring enligt grunder som Riksåklagaren bestämmer. 
 Förhör med polisanställda 
  
 8 §  
 Förhör med en polisanställd i ett ärende som avses i denna förordning skall hållas av undersökningsledaren eller av en polis som är verksam vid en särskild utredningsenhet. 
 21 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:41 
  
 I fall där förhör inte utan olägenhet kan skjutas upp, får förhör hållas av en annan polis som inte tjänstgör vid samma polismyndig- het som den som skall höras. Om inte undersökningsledaren av särskilda skäl bestämmer något annat, skall den som håller förhöret i ett sådant fall vara lägst kommissarie och ha högre tjänsteställning än den som hörs. 
 Polisstyrelsens insyn 
  
 9 §  
 Länspolismästaren skall, om inte polisstyrelsen bestämt annat, se till att de övriga ledamöterna fortlöpande underrättas om ärenden som avses i denna förordning och om hur de ärenden som överlämnats till åklagare har slutbehandlats. 
 Polisstyrelsen i en polismyndighet där det finns en särskild utredningsenhet skall utse minst två personer som är ledamöter eller ersättare i en polisstyrelse eller en polisnämnd att särskilt följa utredningarna i sådana ärenden. Polisstyrelsen får besluta att en eller flera personer med särskild sakkunskap skall biträda de utsedda. 
 Övriga polisstyrelser får utse en eller flera av sina ledamöter eller ersättare eller av ledamöterna eller ersättarna i en polisnämnd att särskilt följa utredningarna samt besluta om biträde till de utsedda. 
  
 10 §  
 De som utsetts enligt 9 § skall ha rätt att få fullständig information om och få ta del av samtliga handlingar i ärendena samt beredas tillfälle att närvara vid förhör och ställa frågor till förunder- sökningsledaren. 
 Åklagarens underrättelse till polismyndighet 
  
 11 §  
 I ett ärende som avses i denna förordning skall åklagare underrätta den polismyndighet där den misstänkte personen är anställd om beslut som avser huruvida förundersökning skall inledas eller läggas ned eller åtal skall väckas. 
 Denna förordning träder i kraft den 
 22 
  
 SOU 2003:41 
  
 Författningsförslag 
  
 5 
  
 Förslag till 
  
 Förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om polisförordningen (1998:1558)  
 dels  
 att 5 kap. skall upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att 2 kap. 1 § samt 3 kap. 1 § skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2 kap 
 . 
  
 1 § 
  
 Varje 
  
 polismyndighet 
  
 skall 
  
 Varje 
  
 polismyndighet 
  
 skall 
  
 enligt 5 § polislagen (1984:387) 
  
 enligt 5 § polislagen (1984:387) 
  
 för 
  
 sin 
  
 ledning 
  
 ha 
  
 en 
  
 för sin ledning  
 och tillsyn  
 ha en 
  
 polisstyrelse. Styrelsen skall bestå 
  
 polisstyrelse. Styrelsen skall bestå 
  
 av 
  
 länspolismästaren 
  
 och 
  
 högst 
  
 av länspolismästaren och 
  
 högst 
  
 tretton andra ledamöter, 
  
 som 
  
 tretton 
  
 andra ledamöter, 
  
 som 
  
 utses av regeringen för en 
  
 utses av regeringen för en 
  
 bestämd tid. 
  
 bestämd tid. 
  
 Regeringen utser bland ledamöterna, utom länspolismästaren, ordförande och vice ordförande i polisstyrelsen. 
  
 3 
  
 kap. 
  
 1 § 
  
 Polisstyrelsen skall 
  
 särskilt 
  
 se 
  
 Polisstyrelsen skall se till att 
  
 till 
  
 verksamheten är organiserad på 
  
 1. att polisarbetet 
  
 bedrivs 
  
 i 
  
 ett ändamålsenligt sätt och att den 
  
 överensstämmelse 
  
 med 
  
 de 
  
 samordnas med verksamheten vid 
  
 prioriteringar och riktlinjer 
  
 som 
  
 andra polismyndigheter. 
  
 riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, 
  
 2. 
  
 att 
  
 polisarbetet 
  
 bedrivs 
  
 effektivt och uppfyller rättssäker- 
  
 hetens krav, och 
  
 3. 
  
 att 
  
 förvaltningen 
  
 fungerar 
  
 väl. 
  
 Polisstyrelsen 
  
 skall 
  
 se till 
  
 att 
  
 Polisstyrelsen skall i sin 
  
 verksamheten är 
  
 organiserad 
  
 på 
  
 tillsynsverksamhet granska 
  
 23 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:41 
  
 ett ändamålsenligt sätt och att den samordnas med verksamheten vid andra polismyndigheter. 
  
 1. 
  
 att beslut fattas i enlighet med gällande författningar, 
  
 2. 
  
 att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig, 
  
 3. 
  
 att beslut fattas i rätt tid, 
  
 4. 
  
 att beslut är försedda med de skäl som krävs, 
  
 5. 
  
 att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, 
  
 6. 
  
 att verksamheten bedrivs effektivt, och 
  
 7. 
  
 att förvaltningen fungerar 
  
 väl. 
 Polisstyrelsen skall årligen fast- ställa en plan för sin tillsynsverk- samhet. 
 Denna förordning träder i kraft den 
 24 
  
 SOU 2003:41 
  
 Författningsförslag 
  
 6 
  
 Förslag till 
  
 Förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen 
 Härigenom föreskrivs att 2 a, 13 d, och 22 §§ förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2 a § 
 1 
  
 Av 7 § polislagen (1984:387) 
  
 Av 7 § polislagen (1984:387) 
  
 följer att Rikspolisstyrelsen har 
  
 följer att Rikspolisstyrelsen har 
  
 tillsyn över polisväsendet. 
  
 tillsyn 
  
 över 
  
 polisväsendet. 
  
 Av 
  
 22  
 § 
  
 framgår 
  
 att 
  
 Rikspolis- 
  
 styrelsens 
  
 styrelse 
  
 ansvarar 
  
 för 
  
 tillsynen 
  
 över 
  
 Säkerhetspolisen 
  
 och Rikskriminalpolisen. 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 skall 
  
 i sin 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 skall i 
  
 sin 
  
 tillsynsverksamhet  
 särskilt beakta 
  
 tillsynsverksamhet  
 granska 
  
 1. 
  
 att polisverksamheten bedrivs 
  
 1. 
  
 att beslut fattas i enlighet med 
  
 i 
  
 överensstämmelse 
  
 med 
  
 de 
  
 gällande författningar, 
  
 prioriteringar och riktlinjer 
  
 som 
  
 2. 
  
 att 
  
 rättstillämpningen 
  
 är 
  
 riksdagen och regeringen har lagt 
  
 rättssäker, följdriktig och enhetlig, 
  
 fast för den, 
  
 3. 
  
 att beslut fattas i rätt tid, 
  
 2. 
  
 att polisverksamheten bedrivs 
  
 4. 
  
 att beslut är försedda med de 
  
 effektivt och uppfyller rättssäker- 
  
 skäl som krävs, 
  
 hetens krav 
 ,  
 och 
  
 5. 
  
 att 
  
 polisarbetet 
  
 bedrivs i 
  
 3. 
  
 att förvaltningen 
  
 inom 
  
 överensstämmelse 
  
 med 
  
 de 
  
 Polisen fungerar väl. 
  
 prioriteringar 
  
 och 
  
 riktlinjer 
  
 som 
  
 riksdagen och regeringen har lagt 
  
 fast för polisverksamheten, 
  
 6. 
  
 att verksamheten bedrivs effektivt, och 
  
 7. 
  
 att förvaltningen inom Polisen fungerar väl. 
  
 Rikspolisstyrelsen skall följa upp och analysera polisverksam- heten. Om verksamheten inte når upp till de krav som anges i andra 
  
 1  
 Senaste lydelse 2002:1051 
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:41 
  
 stycket skall Rikspolisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov skall Rikspolisstyrelsen anmäla förhållandet till regeringen. 
  
 13 d § 
 2 
  
 Rikspolisstyrelsen får med- 
  
 Rikspolisstyrelsen får 
  
 med- 
  
 dela föreskrifter 
  
 dela föreskrifter 
  
 1. 
  
 för 
  
 tillämpningen 
  
 av 
  
 1. 
  
 för 
  
 tillämpningen 
  
 av 
  
 4 kap. 6 och 12 §§ polisförord- 
  
 4 kap. 6 och 12 §§ polisförord- 
  
 ningen (1998:1558), 
  
 ningen (1998:1558), 
  
 2. 
  
 för verkställighet av be- 
  
 2. 
  
 för verkställighet av be- 
  
 stämmelserna i  
 5 kap.  
  
 1-4 
  
 och 
  
 stämmelserna i  
 2, 4, 6, 8 och 9 §§ 
  
 6 §§ polisförordningen 
 ,  
 i  
 samråd 
  
 förordningen 
  
 (0000:00) 
  
 om 
  
 med Riksåklagaren, 
  
 handläggningen 
  
 av anmälningar 
  
 3. 
  
 om rapporteftergift enligt 
  
 mot anställda inom Polisen m.m. 
 , 
  
 9 § polislagen (1984:387), 
  
 efter  
 samråd med Riksåklagaren, 
  
 4. 
  
 om vilka hjälpmedel som 
  
 3. 
  
 om rapporteftergift enligt 
  
 får användas för att stoppa for- 
  
 9 § polislagen (1984:387), 
  
 don enligt 10 § 5 polislagen, och 
  
 4. 
  
 om vilka hjälpmedel som 
  
 5. 
  
 om dokumentation enligt 
  
 får användas för att stoppa for- 
  
 27 och 28 §§ polislagen. 
  
 don enligt 10 § 5 polislagen, och 
  
 5. 
  
 om dokumentation enligt 
  
 27 och 28 §§ polislagen. 
  
 22 § 
 3 
  
 Utöver vad som anges i  
 11-13 
  §§ verksförordningen (1995:1322) skall styrelsen nära följa verksamheten vid Säkerhetspolisen, sär- skilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer för verksam- heten som regeringen meddelar. Styrelsen skall en gång om året och därutöver när det behövs lämna regeringen de synpunkter och förslag som granskningen föranleder. 
 Styrelsen ansvarar dessutom för tillsynen över Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen, varvid 2 a § andra stycket tillämpas. 
  
 2  
 Senaste lydelse 2002:1051 
  
 3  
 Senaste lydelse 1996:731 
 26 
  
 SOU 2003:41 
  
 Författningsförslag 
  
 Denna förordning träder i kraft den 
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:41 
  
 7 
  
 Förslag till 
  
 Förordning om ändring i åklagarförordningen (1996:205) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om åklagarförordningen (1996:205) 
  
 dels  
 att 14 § skall upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 a § 
  
 En 
  
 överåklagare 
  
 som 
  
 är 
  
 myndighetschef 
  
 har 
  
 tillsyn 
  
 över 
  
 myndigheten och skall i sin 
  
 tillsynsverksamhet granska 
  
 1. 
  
 att beslut fattas i enlighet 
  
 med gällande författningar, 
  
 2. 
  
 att 
  
 rättstillämpningen 
  
 är 
  
 rättssäker, 
  
 följdriktig 
  
 och 
  
 enhetlig, 
  
 3. 
  
 att beslut fattas i rätt tid, 
  
 4. 
  
 att beslut är försedda med de 
  
 skäl som krävs, 
  
 5. 
  
 att 
  
 åklagarverksamheten 
  
 bedrivs i överensstämmelse med 
  
 de 
  
 prioriteringar och 
  
 riktlinjer 
  
 som riksdagen 
  
 och 
  
 regeringen 
  
 har lagt fast för verksamheten, 
  
 och 
  
 6. 
  
 att 
  
 verksamheten 
  
 bedrivs 
  
 effektivt. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 
 28 
  
 SOU 2003:41 
  
 Författningsförslag 
  
 8 
  
 Förslag till 
  
 Förordning om ändring i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren 
 Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 § 
  
 Bestämmelser om riksåklagarens uppgifter som åklagare finns i 
  
 rättegångsbalken och i andra författningar. 
  
 Riksåklagaren för talan i mål 
  
 Riksåklagaren för talan i mål 
  
 om brott som hör under allmänt 
  
 om brott som hör under allmänt 
  
 åtal, dock inte i mål om brott 
  
 åtal, dock inte i mål om brott 
  
 som i tjänsten har begåtts av 
  
 som i tjänsten har begåtts av 
  
 statsråd, justitieråd, 
  
 regerings- 
  
 statsråd, 
  
 justitieråd, regerings- 
  
 råd, 
  
 riksdagens 
  
 ombudsmän 
 , 
  
 råd, riksdagens ombudsmän  
 och 
  
 justitiekanslern 
  
 eller 
  
 den 
  
 som 
  
 justitiekanslern. 
  
 utövar riksåklagarens tjänst. 
  
 Riksåklagaren 
  
 har 
  
 tillsyn över 
  
 2 § 
  
 Riksåklagaren är central för- 
  
 åklagarväsendet 
  
 och 
  
 skall verka 
  
 valtningsmyndighet 
  
 för 
  
 åklagar- 
  
 för 
  
 lagenlighet, följdriktighet 
  
 och 
  
 väsendet. Riksåklagaren skall leda 
  
 enhetlighet 
  
 vid 
  
 rättstillämp- 
  
 och samordna verksamheten. 
  
 ningen. 
  
 Riksåklagaren har tillsyn över 
  
 Riksåklagaren är central för- 
  
 åklagarväsendet och skall i sin 
  
 valtningsmyndighet 
  
 för åklagar- 
  
 tillsynsverksamhet granska 
  
 väsendet. Riksåklagaren skall leda 
  
 1. att beslut fattas i enlighet med 
  
 och samordna verksamheten samt 
  
 gällande författningar, 
  
 se till att den bedrivs effektivt 
 . 
  
 2. 
  
 att 
  
 rättstillämpningen 
  
 är 
  
 rättssäker, följdriktig och enhetlig, 
  
 3. att beslut fattas i rätt tid, 
  
 4. att beslut är försedda med de 
  
 skäl som krävs, 
  
 5. 
  
 att 
  
 åklagarverksamheten 
  
 bedrivs i 
  
 överensstämmelse 
  
 med 
  
 de 
  
 prioriteringar 
  
 och 
  
 riktlinjer 
  
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2003:41 
  
 som riksdagen och regeringen har lagt fast för verksamheten, och 
 6. att verksamheten bedrivs effektivt 
 . 
  
 Riksåklagaren får för de ändamål som anges i första och andra styckena meddela föreskrifter och allmänna råd för verksamheten. 
 Riksåklagaren lämnar även i övrigt råd och upplysningar till åklagarna i  
 deras verksamhet. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 
 30 
  
 SOU 2003:41 
  
 Författningsförslag 
  
 9 
  
 Förslag till 
  
 Förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om förundersökningskungörelsen (1947:948) 
  
 dels  
 att 7 a § skall upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 14 a §, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 14 a § 
 Av en underrättelse enligt 14 § första – tredje styckena skall framgå hur den enskilde skall agera för att begära att frågan skall överprövas. 
 Denna förordning träder i kraft den 
 31 
  
 I 
  
 Bakgrund och nuvarande förhållanden 
  
 1 
  
 Inledning 
  
 1.1 
  
 Direktiv m.m. 
  
 Regeringen beslutade den 14 december 2000 att tillsätta en parla- mentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen över polisen och åklagarväsendet och den s.k. intern- utredningsverksamheten. 
 I direktiven framhålls att kommittén skall granska den ordinära tillsynen av Polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brotts- anmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagar- väsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. 
 Direktiven (Dir. 2000:101) är i sin helhet intagna som bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv den 19 juni 2002 (Dir 2002:82) har tiden 
 för kommitténs redovisning förlängts. Direktiven är intagna som bilaga 2. 
 Till kommittén har genom beslut av Justitiedepartementet den 12 december 2001 överlämnats Polismyndighetens i Skåne verksam- hetsrapport år 2000 Rättsenheten och internutredningsgruppen. 
 33 
  
 Inledning 
  
 SOU 2003:41 
  
 1.2 
  
 Arbetets bedrivande 
  
 Kommitténs ledamöter och experter har under hela utrednings- arbetet sammanträtt kontinuerligt. Kommittén har under utred- ningsarbetet haft löpande kontakt med flera personer och myndig- heter och också gjort vissa besök. Denna del av arbetet redovisas i kapitel 5. 
 Kommittén besökte under hösten 2002 företrädare för Justis- og politidepartementet i Norge, där även företrädare för Riksadvokaten och ett saerskilt etterforskningsorgan (SEFO) närvarade. Se närmare kapitel 5. 
  
 1.3 
  
 De generella direktiven 
  
 Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1478) anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 
 Även om kommitténs förslag avser den brottsutredande verksamheten anser kommittén att de inte har sådan generell betydelse för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet som avses i nämnda förordning. Kommitténs förslag har inte heller sådana konsekvenser som i övrigt avses i 15 § kommittéförord- ningen. Någon redovisning är därför inte aktuell. 
 Beträffande de kostnadsmässiga konsekvenserna (jfr 14 § kom- mittéförordningen) hänvisas till avsnitt 9.1. 
 34 
  
 2 
  
 Polisens och åklagarväsendets organisation – nuvarande förhållanden 
  
 2.1 
  
 Inledning 
  
 Polisen och åklagarväsendet förstatligades år 1965. I samband med förstatligandet inrättades bl.a. Rikspolisstyrelsen som en statlig myndighet som ställdes direkt under regeringen. Riksåklagar- ämbetet inrättades år 1948, i samband med införandet av den nya rättegångsbalken. Riksåklagaren hade redan då, som högsta all- männa åklagare, ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Åklagarväsendet och Polisen genomgick emellertid i samband med förstatligandet en omfattande omorganisation. Bland annat skildes lands- och stadsfiskalernas uppgifter som åklagare från uppgifterna som polischef och utmätningsman. Omorganisationen innebar således bl.a. att  
 polis-, 
  åklagar- och exekutionsverksamheterna, som tidigare i vissa funktioner varit gemensamma, skildes åt. 
 Efter förstatligandet har åtskilliga förändringar genomförts. Flertalet av förändringarna har rört den lokala och regionala polis- organisationen, men även Rikspolisstyrelsen har varit föremål för förändringar. Den ena av de två största organisationsförändringarna av åklagarväsendet skedde år 1985 genom den s.k. regionreformen. Denna innebar att de då 21 länsåklagarmyndigheterna lades samman till 13 regionåklagarmyndigheter. Den andra skedde år 1996 med en ny regional indelning av åklagarverksamheten då antalet åklagarmyndigheter minskades till sju (i dag sex). Den 1 januari 2002 ändrades bestämmelserna i 7 kap. rättegångsbalken bl.a. genom att det nu uttryckligen anges vilka åklagare som är allmänna åklagare. 
 Som en bakgrund till det följande redovisas i detta kapitel kort- fattat hur Polisen och åklagarväsendet är organiserat i dag. Hur styrningen och tillsynen av polis och åklagare är reglerad i dag och vilka förändringar som genomförts under åren redovisas i kapitel 3. 
 35 
  
 Polisens och åklagarväsendets organisation – nuvarande  
  
 SOU 2003:41 
  
 2.2 
  
 Polisen 
  
 Rikspolisstyrelsen 
 Polisens organisation är indelad i en central och en lokal nivå. Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för Polisen. Till Rikspolisstyrelsen hör Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen. Rikspolisstyrelsen är också chefsmyndighet för Statens kriminaltekniska laboratorium. Chef för styrelsen är rikspolischefen (för närvarande Black), som utses av regeringen för viss tid (16 § förordningen 1989:773 med instruktioner för Rikspolis- styrelsen,  
 RPS-instruktionen). 
  Överdirektören är rikspolischefens ställföreträdare (18 §  
 RPS-instruktionen). 
  Rikspolisstyrelsens styrel- se består av högst åtta personer, rikspolischefen medräknad (19 §  
 RPS-instruktionen). 
  Styrelseledamöterna utses av regeringen för en bestämd tid (31 §  
 RPS-instruktionen). 
  Rikspolischefen är styrel- sens ordförande och av andra ledamöterna utser regeringen vice ordförande. Övriga, för närvarande sex, ledamöter är lekmän. I Rikspolisstyrelsens styrelse får personalföreträdare närvara och yttra sig (25 §  
 RPS-instruktionen). 
  
 Rikspolisstyrelsen bestämmer sin egen organisation i de delar den inte regleras i instruktionen (23 §  
 RPS-instruktionen). 
  Riks- polischefen och överdirektören utgör Rikspolisstyrelsens verks- ledning. Till verksledningen är en chefsjurist och en informations- direktör knutna. I Rikspolisstyrelsen finns också Verkskansliet. Verkskansliet består av flera enheter och bl.a. tillsynsenheten (se avsnitt 3.3). 
 I Rikspolisstyrelsen finns också en personalansvarsnämnd och en tjänsteförslagsnämnd (26 och 27 a §§  
 RPS-instruktionen 
  samt av- snitt 4.5.2). 
 Polismyndigheterna 
 Varje län utgör ett polisdistrikt och i varje distrikt finns en polis- myndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet (4 § polislagen 1984:387, PL). Det finns således 21 polismyndigheter i landet. Polismyndigheterna är sin tur indelade i antingen polisom- råden och närpolisområden eller i enbart polisområden. En läns- polismästare är chef för en polismyndighet (2 kap. 11 § polisför- ordningen 1998:1558, PF). Länspolismästaren utses av regeringen; Polismyndigheten i Stockholms län, i Västra Götaland och i Skåne 
 36 
  
 SOU 2003:41 
  
 Polisens och åklagarväsendets organisation – nuvarande  
  
 för högst sex år och i övriga polisdistrikt tillsvidare. För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse (5 § PL). Styrelsen skall be- stå av länspolismästaren och högst tretton andra ledamöter, som ut- ses av regeringen på bestämd tid (2 kap. 1 § PF). I styrelsen får personalföreträdare närvara och yttra sig (2 kap. 8 § PF). Polis- styrelsen får inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrel- sen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer (5 a § PL). Vid polisstyrelsens eller polis- nämnds sammanträde har en åklagarrepresentant rätt att närvara och yttra sig (2 kap. 9 § PF). 
 Som framgått finns de grundläggande bestämmelserna om polisens organisation och uppgifter i polislagen och polisförord- ningen. Rikspolisstyrelsens uppgifter och ansvar regleras främst genom bestämmelserna i  
 RPS-instruktionen. 
  Även verksförordningen (1995:1322) skall i vissa delar tillämpas på Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna. 
  
 2.3 
  
 Åklagarväsendet 
  
 Riksåklagaren 
 Åklagarväsendet består av tre organisationsnivåer, en central, en regional och en lokal nivå. Riksåklagaren har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet (7 kap. 2 § rättegångsbalken, RB). Riksåklagaren har också en judiciell funktion, bl.a. att såsom landets högste åklagare vara åklagare i Högsta domstolen (se mer om Riksåklagarens olika funktioner i avsnitt 3.4). Vice riks- åklagaren är riksåklagarens ställföreträdare. Riksåklagaren och vice riksåklagaren (för närvarande Guzman och Flowers) anställs med fullmakt genom beslut av regeringen (7 kap. 3 § RB). Riksåklagaren beslutar om sin organisation och får förordna biträdande åklagare hos sig (9 och 10 §§ förordningen 1989:847 med instruktion för Riksåklagaren,  
 RÅ-instruktionen). 
  Överåklagare som inte förordnats att vara chef för en åklagar- myndighet skall tjänstgöra vid Riksåklagaren eller vid åklagar- myndighet som Riksåklagaren bestämmer (4 § åklagarförordningen 1996:205, omtryckt SFS 2001:995). De biträdande åklagarna an- ställs av Riksåklagaren och får i den omfattning som Riksåklagaren bestämmer utföra de åklagaruppgifter som Riksåklagaren får ut- föra. Dock får de inte väcka talan eller fullfölja talan i Högsta 
 37 
  
 Polisens och åklagarväsendets organisation – nuvarande  
  
 SOU 2003:41 
  
 domstolen. Riksåklagaren har till sitt förfogande ett kansli med för närvarande cirka 60 personer anställda. 
 Hos riksåklagaren finns en rådgivande nämnd som består av en ordförande och högst sex andra ledamöter (5 §  
 RÅ-instruktionen). 
  Ledamöterna förordnas av regeringen för en bestämd tid och rege- ringen utser också den ledamot som skall vara ordförande i nämnden (15 §  
 RÅ-instruktionen). 
  Riksåklagaren skall fortlöpande hålla nämnden informerad om verksamheten inom åklagarväsendet, och i ärenden som är av större vikt eller av principiell betydelse skall nämndens mening inhämtas (5 §  
 RÅ-instruktionen). 
  Ärenden som innebär att utöva en åklagaruppgift eller pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får inte behandlas i nämnden. 
 Åklagarmyndigheterna 
 Landet är uppdelat i sex åklagarregioner med en åklagarmyndighet i varje region; Åklagarmyndigheten i Stockholm, Västerås, Lin- köping, Malmö, Göteborg och Umeå (2 § åklagarförordningen). Varje åklagarmyndighet leds av en överåklagare. Denne utses av regeringen för en viss tid, högst sex år. Varje åklagarregion är i sin tur indelad i åklagarkammare (3 § åklagarförordningen). I dag finns sammanlagt 43 kammare. Åklagarmyndigheten förordnar en chefs- åklagare vid myndigheten att tjänstgöra vid och vara chef för en åklagarkammare (6 § åklagarförordningen). Vid varje kammare finns ett visst antal kammaråklagare anställda och vanligen också en vice chefsåklagare. I åklagarorganisationen finns också biträdande åklagare och extra åklagare. Varje åklagarmyndighet beslutar sin egen och åklagarkammares arbetsordning, den senare efter förslag av kammarens chef (9 § åklagarförordningen). Åklagarkamrarna har vanligen ett geografiskt arbetsfält, som kan uppgå till ett helt län. Vissa kammare har en specialiserad inriktning. 
 De grundläggande bestämmelserna om åklagarnas organisation och uppgifter finns i 7 kap. RB. Som framgått ovan finns bestäm- melser också i åklagarförordningen och  
 RÅ-instruktionen. 
  Även för åklagarväsendet är verksförordningen tillämplig i vissa delar. 
 38 
  
 SOU 2003:41 
  
 Polisens och åklagarväsendets organisation – nuvarande  
  
 Ekobrottsmyndigheten 
 Utöver Riksåklagaren och åklagarmyndigheterna finns Ekobrotts- myndigheten (1 och 2 §§ åklagarförordningen). Ekobrottsmyndig- heten är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet (1 § förordningen 1997:898 med instruktion för Ekobrottsmyndigheten). Myndigheten leds av en generaldirektör som vid handläggning av åklagarfrågor har ställning som över- åklagare. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser och andra experter. Det är Ekobrottsmyndigheten och Rikspolisstyrelsen som i samråd bestämmer de närmare formerna för samverkan mellan Ekobrottsmyndigheten och Polisen. 
 Ekobrottsmyndigheten är i landet uppdelad på tre avdelningar. Som chef för varje avdelning utser regeringen, efter anmälan av generaldirektören, en avdelningschef. Avdelningschefen har vid handläggning av åklagarfrågor ställning som vice överåklagare. Avdelningarna är indelade i kammare. 
 39 
  
 3 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 3.1 
  
 Inledning 
  
 Statsmakterna styr myndigheternas verksamhet genom författningar och genom budgetprocessen. En viktig garanti för att myndigheterna uppfyller sina plikter ligger däri att deras verksamhet försiggår under insyn från dels kontrollerande myndigheter, dels allmänheten (Daniel, Allmän förvaltningsrätt, 20 uppl. 2000, s. 156). 
 Både polis och åklagare arbetar under tillsyn av myndigheter och allmänheten. Som tidigare nämnts är Rikspolisstyrelsen central för- valtningsmyndighet för Polisen och har tillsyn över detta. Styrelsen skall bl.a. verka för en rättssäker och effektiv polisverksamhet. Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen samt en effektiv verksamhet. 
 Ledning och styrning över Polisen sker även på lokal nivå och över åklagarna på regional. Det är polisstyrelserna som skall leda polisens arbete och även se till att verksamheten bedrivs effektivt och rättssäkert i respektive distrikt (5 § PL samt 2 kap. 2 § och 3 kap. 1 § PF). Inom åklagarorganisationen har en stor del av Riksåklagarens tidigare tillsynsuppgifter överlämnats till överåklagarna. 
 Allmänhetens insyn och kontroll över Polisen sker bl.a. genom att Rikspolisstyrelsens och polismyndigheternas styrelser är sammansatta av lekmän, vilka utses av regeringen. Riksåklagaren är ett enrådighetsverk, dvs. en myndighet där myndighetschefen ensam har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Hos riks- åklagaren finns en rådgivande nämnd med ledamöter som, efter nominering av de politiska partierna, utses av regeringen. Även om offentlighetsprincipen gäller också inom Polisen och åklagar- väsendet är en stor del av både åklagar- och polisverksamheterna, huvudsakligen förundersökningsarbetet, belagd med sekretess var- för möjligheterna till medborgerlig insyn är begränsade. Ärenden 
 41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 där det är fråga om att utöva en åklagaruppgift eller att pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får inte behandlas i rådgivande nämn- den hos riksåklagaren (5 §  
 RÅ-instruktionen). 
  Polisstyrelsen får inte avgöra frågor som avser polisledning i särskilda fall (3 kap. 2 § PF). 
 Den tillsyn som utövas av Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren kallas den  
 ordinära tillsynen 
 , dvs. tillsyn som utövas av ett organ till vars uppgift hör att utöva kontroll av viss verksamhet. Denna tillsyn får skiljas från den  
 extraordinära tillsynen 
 , dvs. tillsyn som utövas av ett organ som inte har till primär uppgift att kontrollera verksamheten inom ett visst område. Den extraordinära tillsynen ankommer på Riksdagens ombudsmän (i det följande Justitie- ombudsmannen, JO), Riksdagens revisorer (en uppgift som den 1 juli 2003 övertas av Riksrevisionen, se avsnitt 3.5.4) och Justitiekanslern (i det följande JK). Även Riksrevisionsverket utövar tillsyn över verksamheten (en uppgift som den 1 juli 2003 övertas av Riksrevisionen, se avsnitt 3.5.4). Dessutom sker viss tillsyn av Datainspektionen, och beträffande Polisen också av Registernämnden. 
 Tillsyn används ofta som övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter som normering, utvärdering, rådgivning och inspektion. Tillsyn har angetts syfta till att upprätthålla efter- levnaden av lagar och att allmänheten skall kunna lita på att bestämmelser om säkerhet, likabehandling eller viss service efter- levs, men även andra syften förekommer. Vad som skall avses med statlig tillsyn har också varit föremål för ett flertal undersökningar, bl.a. av Riksrevisionsverket i skriften Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10) och av Riksdagens revisorer i ett förslag till riksdagen (1994/95:RR9). Mot bakgrund av nämnda källor, konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU27 och inte minst Förvaltningspolitiska kommissio- nens förslag i betänkandet I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) har Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn på uppdrag av regeringen sett över begreppet tillsyn m.m. I delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag har utredningen kartlagt den statliga tillsynen och de problem som förekommer (SOU 2002:14). 
 I detta kapitel skall ges en allmän översikt över den tillsyn som sker över Polisen och åklagarväsendet. Inledningsvis redovisas kortfattat för vad som kan avses med statlig tillsyn och vad ovan- nämnda utredning föreslagit (3.2). Därefter redovisas nuvarande 
 42 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 ordning för den ordinära tillsynen över polis och åklagare samt en bakgrund därtill  
 (3.3-4). 
  Slutligen redovisas den tillsyn över polis och åklagare som utövas av andra organ (3.5). 
  
 3.2 
  
 Begreppet tillsyn 
  
 3.2.1 
  
 Tillsyn ur ett konstitutionellt perspektiv 
  
 Regeringen intar en ledande ställning när det gäller att ta initiativ till politiska förändringar och även att verkställa de av riksdagen fattade besluten. Därför är det viktigt att det finns en god och klart reglerad kontroll av regeringen och dess ledamöter. I det följande lämnas en kortare redogörelse för denna i ett demokratiskt samhälle grundläggande kontroll. 
 Den offentliga makten, som utgår från folket, utövas under lagarna (1 kap. 1 § regeringsformen, RF). Enligt 1 kap. 6 § RF skall regeringen styra riket och vara ansvarig för detta inför riksdagen. Enligt 8 kap. RF har regeringen ett eget normgivningsområde och kan utfärda förordningar. Om riksdagen bemyndigar regeringen att utfärda föreskrifter på andra områden kan riksdagen också medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Enligt 9 kap. RF får statens medel inte användas på annat sätt än vad riksdagen bestämt men statens medel står till regeringens disposition. 
 Regeringen bär således ansvar för att riksdagens föreskrifter iakt- tas och för att landet styrs i enlighet med riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda stats- förvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen (11 kap. 6 § RF). De statliga för- valtningsmyndigheterna är emellertid tillförsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen, nämligen beträffande beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpningen av lag (11 kap. 7 § RF). Regeringen får således inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet beslutar i ett enskilt fall, om det rör ett sådant ärende. Med myndighetsutövning åsyftade departementschefen i samband med tillkomsten av 1974 års regeringsform utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat 
 43 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 jämförbart förhållande (prop. 1973:90, s. 397). 
 1  
 När det gäller ut- trycket lagtillämpning avses tillämpningen av lagar och regeringens eller underordnade förvaltningsmyndigheters verkställighetsföre- skrifter till lagar. Tillämpningen av författningar som ligger utanför detta område kan givetvis avse myndighetsutövning och därigenom träffas av begränsningsregeln. Bestämmelsen omfattar inte vad som brukar kallas myndigheternas faktiska handlande, även om detta handlande i stort är reglerat genom författning. 
 För att klargöra om regeringen har riksdagsmajoritetens för- troende samt för att undersöka dels om de beslut som riksdagen fattar också blir verkställda, dels om lagar tillämpas korrekt, dels om de fastställda utgiftsändamålen fullföljes, dels om den offentliga verksamheten bedrivs på ett sätt som är ekonomiskt försvarligt anvisar 12 kap. RF organ och metoder för kontrollsyften. Rubriken för kapitlet är också  
 Kontrollmakten 
 . Enligt bestämmelserna är det konstitutionsutskottet som skall  
 granska  
 statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendens handläggning (1 §). Riksdagen kan av- ge en förklaring att ett statsråd inte åtnjuter riksdagens förtroende (4 §). Riksdagen väljer också en eller flera justitieombudsmän för att utöva  
 tillsyn  
 över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (6 §). Riksdagen väljer också revisorer att  
 granska  
 den statliga verksamheten (7 §). Från och med den 1 juli 2003 kommer riksdagen att utse ledamöter i Riksrevisionen, vilka bl.a. skall granska myndigheters verksamheter (se avsnitt 3.5.4). 
 De sistnämnda kontrollorganen utför den extraordinära till- synen. I avsnitt 3.5 redogörs närmare för den extraordinära till- synen över polis och åklagare. Redan nu kan dock nämnas att till skillnad från vid viss ordinär tillsyn saknar de myndigheter som utför extraordinär tillsyn möjlighet att ändra eller ompröva ett av den granskade myndigheten fattat beslut. Inte heller har den som utövar extraordinär tillsyn behörighet att avbryta verksamheten eller på annat sätt ingripa i handläggningen. Sådan rätt kan däremot ett ordinärt tillsynsorgan ha, men med den begränsning som följer av 11 kap. 7 § RF. Som framgår av det följande är Rikspolisstyrelsens tillsyn inte av judiciell art, dvs. Rikspolisstyrelsen kan inte ändra en underordnad polismyndighets beslut, såvida styrelsen inte skall pröva ett överklagande (se bl.a. 7 kap. PF). 
  
 1  
 Om myndighetsutövning se även propositionen Ansvar för funktionärer i offentlig verk- samhet m.m. 1975:78 s. 143 
 44 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 3.2.2 
  
 Allmänt om statlig tillsyn 
  
 Hittills har talats om den konstitutionella kontrollmakten. I det följande behandlas den statliga tillsynen mer allmänt, och även om resonemanget kan appliceras på den konstitutionella kontrollen, är det mer att hänföra till den tillsyn som sker av andra statliga och kommunala myndigheter. Tillsynen kan utövas av den egna centrala förvaltningsmyndigheten men också av ett fristående kontrollorgan. 
 Den statliga tillsynen har alltid ansetts som viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering fattat beslut om. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Med- borgarna skall genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Mot denna bakgrund har det också ansetts viktigt att tillsynen organiseras på ett sådant sätt att den får allmänhetens för- troende men också förtroende hos den myndighet som skall tillses. Ett stort antal statliga myndigheter utövar tillsyn som sammantaget omfattar många olika samhällsområden. 
 Riksrevisionsverket har i sin rapport Statlig tillsyn – ett förvalt- ningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10, bilaga 2) delat in myndig- heter med tillsynsuppgift i följande fyra kategorier. 
 Mer utpräglade tillsynsmyndigheter 
 . Denna kategori består av myndigheter som i sina instruktioner uttryckligen har tillsyn som huvuduppgift, exempelvis Finansinspektionen och Läkemedelsverket. 
  
 Myndigheter med både tillsyn och annan verksamhet.  
 Hit hör myndighet som i sin instruktion har tydliga uppgifter om tillsyn vid sidan av annan verksamhet. Exempel som anges är Data- inspektionen, Riksförsäkringsverket och Skolverket. 
  
 Myndigheter med oklar reglering.  
 De myndigheter som hör hit har allmänt uppfattats som tillsynsmyndigheter men uppgiften om tillsyn regleras på ett otydligt sätt. Exempelvis förekommer inte orden tillsyn eller kontroll, utan istället begrepp som övervaka, bevaka, följa och utreda. Hit har räknats myndigheter som Naturvårdsverket och Statens kärnkraftsinspektion. 
  
 Myndigheter med närliggande uppgifter.  
 Med dessa myndigheter har Riksrevisionsverket avsett myndigheter som enligt sina instruk- tioner har uppgifter som begreppsmässigt ligger nära tillsyn. Dessa myndigheter skall bl.a. följa upp och utvärdera olika förhållanden och frågor. Som exempel på dessa myndigheter har angetts Ungdomsstyrelsen, Glesbygdsmyndigheten samt organen Handikapp- och Barnombudsmannen. 
  
 45 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 Den statliga tillsynen bidrar till kontroll och styrning genom att inhämta information om och påverka utvecklingen på de områden där den utövas i syfte att stärka efterlevnaden av reglerna på området. Informationen från myndigheternas tillsyn ingår som underlag för återrapporteringen om måluppfyllelsen till regering och till riksdag. Därför måste tillsynen också vara effektiv och redovisningen av tillsynen god. Information om tillsyn skall också bli tillgänglig för allmänheten, bl.a. skall den kunna spridas genom medier. Men i första hand är syftet att tillsynsobjekten skall kontrolleras och styras så att deras verksamhet överensstämmer med de regler och mål som riksdag och regering beslutat om. 
 Kontroll är nödvändig för rättssäkerheten och för att demokra- tin skall fungera. Den förebygger risken för att medborgare blir fel- aktigt behandlade av myndigheterna, att företag konkurrerar på olika villkor etc. Olika former av efterhandskontroll blir viktigare i takt med att decentraliseringen inom och från staten ökar. Staten behöver genomföra kontroller – där vissa former av tillsyn kan vara ett inslag – för att verifiera att de valda åtgärderna för att nå målen ger avsedd effekt eller för att motivera att nya åtgärder vidtas så att utvecklingen kan styras på rätt väg. 
 I det följande framgår att i tillsynsarbetet över Polisen skall till- synsmyndigheten särskilt se till att verksamheten bedrivs enligt av statsmakterna fastlagda prioriteringar och riktlinjer samt att arbetet uppfyller rättssäkerhetens krav. Därutöver skall tillsynsmyndig- heten se till att polisarbetet bedrivs effektivt och att förvaltningen fungerar väl. 
 Målet med tillsynen över åklagarna har preciserats något annor- lunda. Även om tillsynsmyndigheten också skall se till att verk- samheten bedrivs effektivt, skall tillsynsmyndigheten i sitt tillsynsarbete verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen. 
 För tillsynen över Polisen synes – i vart fall vid första anblicken 
 – effektiviteten och mål- och resultatstyrningen författnings- mässigt ha fått en starkare framtoning än vad som gäller för tillsynen över åklagarna. Denna senare tillsyn har författnings- mässigt mer en prägel av en rättslig kontroll. Inom ramen för till- synen har överåklagarna och Riksåklagaren också getts möjlighet att ta över en lägre åklagares uppgifter och att genom över- och omprövning fatta ett nytt beslut. Sådan möjlighet tillkommer inte Rikspolisstyrelsen. 
 46 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Av nu förda resonemang framgår att begreppet tillsyn inte är enhetligt och att tillsyn utövas på olika sätt. Riksdagens revisorer har uttalat att tillsyn i första hand innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs (förslag till riksdagen 1994/95:RR9, s. 2). Det har emellertid hävdats att till- synen avser en övervakning och en efterkontroll av hur offentliga organ sköter sina ålagda uppgifter. Det har också hävdats att rådgivning, utbildning och författningsarbete är en del av tillsynens uppgifter och att gränsdragningen mellan tillsyn, information och uppföljning är flytande (a.a. s. 8). 
 Att begreppet tillsyn är oklart har konstaterats i flera utred- ningar och granskningar. Inledningsvis har Riksdagens revisorers och Riksrevisionsverkets rapporter nämnts. Även regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) gjort bedömningen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig. Tillsynen bör också ges en tydligare inne- börd. Regeringen har därför givit Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn i uppdrag att närmare överväga frågan om statlig tillsyn. I det följande lämnas en kortare sammanfattning av utredningens delbetänkande. 
  
 3.2.3 
  
 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14 
  
 I Tillsynsutredningens uppdrag, som skall genomföras i två etapper, ingår bl.a. att kartlägga den statliga tillsynen och de problem som förekommer. Utredningen har i sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag redovisat den första etappen. Utöver kartläggningen har en framträdande uppgift varit att finna sätt att skilja mellan tillsyn och andra granskningsuppgifter. I delbetänkandet föreslår utredningen att tillsyn skall vara ett system som staten tillskapat för att tillförsäkra medborgarna att förhållandena inom ett visst samhällsområde uppfyller ställda krav. De krav som ställts eller de utfästelser som staten lovat medborgarna skall i princip vara gjorda i lag, dvs. ha formen av statsmaktsbeslut. Med tillsyn skall avses att i efterhand granska om ett fattat beslut var rätt eller fel; det skall granskas om beslut har fattats i enlighet med gällande bestämmelser i lag eller annan författning. Uppdraget eller mandatet att utöva tillsyn skall 
 47 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 tillsynsorganet ha fått genom lag, men det skall kunna preciseras på annat sätt, exempelvis i ett regleringsbrev. Mandatet innebär inte bara en rätt utan också en skyldighet för tillsynsorganet att utöva tillsyn. Tillsynsorganet skall på grundval av tillsynen ha rätt att fatta beslut riktade mot den för tillsynsobjekten ansvarige, de objektsansvariga. Mandatet skall också ange vilka tvångsmedel som tillsynsorganet förfogar över. Tvångsmedlen skall kunna avse både möjlighet att granska tillsynsobjektet och rätt att stänga en verksamhet eller att meddela ett vitesförläggande. Tillsynsutred- ningen menar att i detta ligger att tillsynsorganet skall ha en mycket hög grad av oberoende i förhållande till tillsynsobjektet och den objektsansvarige. 
 Tillsynsutredningen redovisar i sitt betänkande att många av de i dag beskrivna tillsynsuppgifterna i framtiden inte skall anses som till- syn, men väl vara kompletterande uppdrag för tillsynsorganet. Det vanligaste kompletterande uppdraget är att svara för normering av de förhållanden hos tillsynsobjektet vilka skall vara föremål för granskning. Med normering avses inte endast tillsynsorganets rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd samt sedvanlig rådgivning utan också att utfärda tillstånd till den objektansvarige att bedriva viss verksam- het. Som ytterligare kompletterande uppdrag som med fördel kan överlåtas till tillsynsorganet anges överblicksuppdraget. I detta uppdrag ligger att samla in och analysera information om ett sam- hällsområde där organet har ett tillsynsansvar. Denna överblicks- kunskap används sedan i planeringen av tillsynen. Den statliga till- synen måste dock skiljas från resultatstyrning, utvärdering, upp- följning och revision, som i sig inte skall förväxlas med de till till- syn kompletterande funktionerna normering och överblick. 
 Tillsynsutredningen har slutligen lämnat förslag till fyra konkreta åtgärder för att åstadkomma ökad tydlighet och effektivitet av statlig tillsyn. Den första åtgärden är ett fortsatt arbete på sektoriell grund. Den andra är skapandet av en Tillsynsakademi vars verk- samhet och aktiviteter bör syfta till att stärka professionen bland de tjänstemän vilka arbetar inom den statliga tillsynen. En tredje åtgärd anges vara att tydliggöra den statliga tillsynen i en gemensam lag. I denna lag skall begreppet statlig tillsyn preciseras och därutöver reglera bl.a. tillsynsorganets rätt till information och handräckning samt möjligheterna till sanktioner och överklaganden av beslut i till- synsärenden. Slutligen föreslås en fördjupad prövning av den principiella frågan om primärkommuner även i framtiden skall bedriva statlig tillsyn. 
 48 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 3.3 
  
 Tillsynen över Polisen 
  
 3.3.1 
  
 En bakgrund 
  
 Polisverksamheten och dess organisation har under alla tider varit föremål för många diskussioner och förändringar. En stor föränd- ring var förstatligandet av Polisen år 1965. Även efter förstatligan- det har åtskilliga förändringar genomförts. Flertalet av föränd- ringarna har rört den lokala och regionala polisorganisationen, men även Rikspolisstyrelsen har varit föremål för förändringar. Många diskussioner om Polisen och dess organisation har rört frågan om medborgarinflytandet över verksamheten; genom det säkerställs den demokratiska kontrollen av och insynen i polisverksamheten. 
 1965 års förstatligande 
 Beslut om att förstatliga Polisen med verkan från den 1 januari 1965, fattades dels genom ett principbeslut år 1962, dels genom slutligt riksdagsbeslut år 1964 (prop. 1962:148, SU 1962:183, rskr. 1962:387 och prop. 1964:100, SU 1964:114, rskr. 1964:259). 
 Som ny statlig myndighet inrättades Rikspolisstyrelsen. Styrel- sen organiserades på samma sätt som andra centrala statliga verk och ställdes direkt under regeringen. Det viktigaste skälet för att Rikspolisstyrelsen skapades var att man i den tidigare kommunala polisorganisationen saknat ett centralt organ som hade kunskap och kompetens att fortlöpande meddela allmänna råd och anvis- ningar om hur polistjänsten skulle utövas samt att från rikssyn- punkt utöva tillsyn över Polisen. Rikspolisstyrelsens verksamhet skulle främst vara inspekterande, rådgivande och samordnande. Rikspolisstyrelsen fick rätt att utöva viss ledning av polisarbetet och befogenhet att inom vissa områden utfärda direktiv om hur polis- verksamheten skulle bedrivas. Möjligheten till en central direktivrätt angavs ha stor betydelse för att verksamheten skulle kunna bedrivas efter en enhetlig plan för hela landet. 
 Enligt dåvarande instruktion (1965:674) för Rikspolisstyrelsen skulle styrelsens ansvar utövas genom att styrelsen dels genom inspektioner höll sig underrättad om Polisens tillstånd och behov, dels genom meddelande av allmänna råd och anvisningar verkade för planmässighet, samordning, enhetlighet och rationalisering inom Polisen, dels, i den mån så var föreskrivet, meddelade föreskrifter för lägre polismyndigheter, dels ledde polisverksamheten, om än i 
 49 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 begränsad omfattning. Rikspolisstyrelsen svarade också för extern och intern informationsverksamhet. Någon särskild enhet inom styrelsen för tillsynsfrågor inrättades inte år 1965. 
 Länsstyrelsen skulle på regionalt plan även efter förstatligandet vara den högsta polismyndigheten i länet och ha ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. Vid alla länsstyrelser, utom Gotlands, kom att inrättas en särskild tjänst som länspolischef. Även i de tre storstäderna gjordes undantag. I Göteborg och Malmö kom polismästaren att ansvara för städernas verksamhetsområde även i fråga om de regionala ledningsuppgifterna. Länspolischefen ansvarade för länets verksamhet utanför storstadsområdena. I Stockholm in- fördes inte någon länspolischef utan ansvaret som högsta polis- myndighet i länet skulle alltjämt falla på överståthållarämbetet och polischefen skulle ha ansvaret för styrningen och ledningen av stadens polisverksamhet. I de tre storstadslänen fanns således två regionala chefsmyndigheter. 
 Länsstyrelsen skulle ägna uppmärksamhet åt Polisens organisa- tion, se till att verksamheten bedrevs rationellt och effektivt samt verka för ett gott förhållande mellan Polisen och allmänheten. Ansvaret för ledningen av polisverksamheten och den operativa verksamheten skötte emellertid länspolischefen i princip ensam och fattade då själv beslut men på länsstyrelsens vägnar. Länspolis- chefen hade ställning som tjänsteman i länsstyrelsen och hade där en egen expedition. Som en viktig uppgift ankom det på länspolis- chefen att göra inspektionsresor och på annat sätt utöva tillsyn över Polisen. En stor del av hans eller hennes arbetstid togs i an- språk för sådana inspektioner (16 a § länsstyrelseinstruktion 1958 nr 333, genom ändring SFS 1964 nr 765). 
 Då Polisen kom att skiljas från den kommunala förankringen behövdes kommunal anknytning på annat sätt. Därför inrättades polisnämnder i varje polisdistrikt (prop. 1964:101, s. 91 f.). Nämnden fyllde också en viktig funktion när det gällde att tillgodose allmänhetens krav på insyn i polisverksamheten. Polis- chefen skulle hålla nämnden underrättad om frågor av mera allmän betydelse för distriktets polisverksamhet. Polisnämnden skulle emellertid inte bli ett organ för inspektion och granskning av polis- chefens tjänsteåtgärder. Nämndens främsta uppgift var att vara ett rådgivande organ åt polischefen och fungera som ett lokalt samrådsorgan. 
 50 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Från polisnämnd till polisstyrelse 
 1967 års polisutredning föreslog i sitt betänkande Polisen i sam- hället att polisnämnderna skulle ersättas av regionala polisstyrelser (SOU 1970:32). Polisutredningen anförde att det var angeläget att se till att polisverksamheten utövades på ett sätt och med sådana medel att den fick stöd bland den allmänhet som polisen har att tjäna. Med hänsyn till verksamhetens art och dess betydelse borde insynen utövas på sådant sätt att medborgarna fick möjlighet att påverka besluten. 
 På grundval av utredningens förslag avskaffades de kommunala polisnämnderna och ersattes av polisstyrelser (prop. 1971:173, bet. JuU1972:1, rskr 1972:19). Polisstyrelsen skulle bestå av polischefen och sex medborgarrepresentanter. Viktiga frågor om organisation och arbetsordning skulle beslutas i plenum, liksom frågor om ut- gifter för polisverksamheten i distriktet och andra frågor av större ekonomisk betydelse. Ärenden som innebar utövning av polis- ledning föll utanför styrelsens ansvarsområde och beslut i dessa frågor fattades av polischefen ensam. 
 Även om polisstyrelserna gavs viss beslutanderätt var deras med- verkan i och påverkan av polisverksamhet begränsad, särskilt med tanke på att all polisledning föll utanför styrelsens ansvarsområde. 1975 års polisutredning konstaterade i sitt betänkande att flera polisstyrelser ansett att medborgarinflytandet och den medborger- liga insynen borde vidgas (SOU 1979:6, s. 116). För att stärka insynen och det medborgerliga inflytandet i polisverksamheten föreslog utredningen att polisstyrelsernas bestämmanderätt skulle utökas (a.a. s. 177 f.). 
 Regeringen föreslog i princip samma riktlinjer som utredningen lagt fast för en fortsatt reformering av Polisen, och riksdagen god- kände i ett principbeslut i huvudsak riktlinjerna (prop. 1980/81:13, bet. JuU 1980/81:24, rskr 210). Departementschefen uttalade att man skulle sträva efter en ordning som innebar att den förtroende- valda polisstyrelsen förvandlades från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening styrande organ för Polisen (a. prop. s. 60). Han uttalade att polisstyrelsen i plenum borde fatta de lång- siktiga besluten om fördelning och användning av resurserna inom polisdistriktet. Även viktigare frågor om organisation och verksam- hetsplanering skulle fattas av polisstyrelsen i plenum. Detta innebar att de grundläggande prioriteringarna skulle bestämmas av polis- styrelsen inom den ram som riksdag och regering lagt fast. Den 
 51 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 rent operativa polisledningen skulle alltjämt ligga kvar på polis- chefen eller honom underställt polisbefäl. 
 I samma arbete antogs riktlinjerna att lekamannainflytandet även på regional nivå skulle stärkas, och då främst beträffande frågor om resursfördelning, rekrytering, utbildning samt allmän inriktning av verksamhet som berör flera distrikt (a. prop. s. 101 f.). Den som bäst kunde utöva medborgarinflytandet var länsstyrelsens politiskt valda styrelse. I likhet med vad som borde gälla på lokal nivå skulle läns- styrelsens styrelses beslutanderätt uteslutas i princip endast vad avsåg utövande av polisledning i särskilt fall. 
 Därutöver antogs riktlinjer om att den regionala myndigheten i första hand borde ägna sig åt allmänna  
 planerings-, 
  tillsyns- och resursfördelningsfrågor (a. prop. s. 93). Till länspolischefens upp- gifter skulle höra bl.a. att väga de lokala distriktens krav mot varandra och samordna verksamheten mellan distrikten om det behövdes. Länspolischefen var för att kunna fullgöra sina skyldig- heter tvungen att hålla sig underrättad om läget i de lokala distrikten. På vilket sätt han eller hon skulle hålla sig underrättad diskuterades inte i propositionen. 
 Införande av medborgarvittnen 
 1975 års polisutredning hade också fått i uppdrag att undersöka om det i Göteborg sedan år 1957 pågående försöksarbetet med med- borgarvittnen i polisverksamheten skulle införas i hela landet. Den legala grunden för att låta s.k. medborgarvittnen deltaga i polis- förhör eller annan polisiär verksamhet fanns redan då i 23 kap. 10 § RB. Enligt polisutredningen fanns i och för sig inget behov att av rättssäkerhetsskäl låta medborgarvittnen deltaga i förhör, eftersom det inte fanns anledning anta att obehöriga eller annars olämpliga förhörsmetoder förekom (SOU 1979:6, s. 193 f.), men det skulle kunna bidra till att befästa allmänhetens förtroende för Polisen. 
 Regering och riksdag ansåg att det fanns skäl att införa ett system med medborgarvittnen och lagen (1981:324) om medborgar- vittnen trädde i kraft den 1 juli 1981 (prop. 1980/81:13, s. 71 f., bet. JuU 1980/81:24, rskr. 1980/81:210). Genom lagen ges en kommun möjlighet – men ingen skyldighet – att utse medborgarvittnen för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i polisverksamheten. Justitieutskottet uttalade att medborgarvittnen medverkade till att trygga rättssäkerheten och stärka förtroendet för polis- och 
 52 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 åklagarverksamheten samt – inte minst – var en garanti mot obefogade anmälningar mot befattningshavare (a. bet. s. 8). 
 1984 års polislag 
 På grundval av förslag från 1981 års polisberedning (SOU 1982:63) föreslog regeringen att en ny polislag skulle antas (prop. 1983/84:111). I lagen, som antogs av riksdagen (bet. 1983/84:Jones, rskr. 182) angavs och preciserades att länsstyrelsen var länets högsta polisorgan och i denna egenskap hade ansvaret för polisverksamheten i länet. Länsstyrelsen hade också tillsyn över den polisverksamhet som be- drevs i länet. Någon förändring vad avsåg länsstyrelsens tillsynsfunktion avsågs inte och i detta avseende hänvisades till prop. 1980/81:13 s.  
 93-100. 
  
 I lagen preciserades också att Rikspolisstyrelsen skulle vara central förvaltningsmyndighet, med tillsynsansvar över Polisen. Rikspolisstyrelsen skulle verka för planmässighet, samordning och rationalisering av Polisens arbete, något som gäller alltjämt. I propositionen angavs att Rikspolisstyrelsen kunde fullgöra de sistnämnda uppgifterna på olika sätt, bl.a. genom inspektioner och allmänna råd (prop. 1983/84:111, s. 71). Allmänna råd skulle kunna meddelas över hela polisområdet, men med sådan försiktighet att de lokala och regionala styrelserna i första hand fattade besluten om polisverksamheten. I viss omfattning skulle Rikspolisstyrelsen också få rätt att meddela föreskrifter (som till skillnad från allmänna råd är av bindande natur). För Rikspolisstyrelsens ställning var det grundläggande att styrelsen inte skulle leda polis- verksamheten eller meddela föreskrifter eller annars bestämma om verksamheten annat än när regeringen förordnat därom. Riks- polisstyrelsens befogenheter att meddela föreskrifter och allmänna råd för polisverksamheten och att leda denna kom således att begränsas, till förmån för en decentralisering av hela Polisen. 
 Organisationspropositionen 
 Rikspolisstyrelsen kom att, förutom vad som reglerades i den nya polislagen, få sina uppgifter i en ny instruktion (SFS 1984:731). Den nya instruktionen reglerade ingen skyldighet för Rikspolis- styrelsen att företa inspektioner. Frågan behandlades inte närmare i 
 53 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 propositionen. Däremot diskuterades den frågan och frågan om Riks- polisstyrelsen framtida roll och funktion i den s.k. organisations- propositionen (prop. 1983/84:89, se även 1981 års polisberednings förslag i departementspromemoriorna Beslutsstrukturen inom polis- väsendet, Ds Ju 1982:4, Rikspolisstyrelsens framtida uppgifter och organisation, Ds Ju 1982:10, Polisorganisationen Ds Ju 1983:10 och Ds Ju  
 1982:6-8 
  om polisorganisationen Stockholms län, Göteborgs- och Bohus län samt Jämtlands län). 
 I organisationspropositionen framhöll departementschefen att i uppbyggnadsskedet av det statliga polisväsendet var det befogat att Rikspolisstyrelsen gavs delvis långtgående befogenheter gentemot de lokala och regionala polisorganisationerna, men att behovet av stark styrning, främst över den lokala organisationen, fallit bort (a. prop. s.  
 33-34). 
  I stället skulle Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet inriktas på olika former av central service samt stöd och råd åt polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsen skulle som en viktig uppgift ha att förmedla statsmakternas beslut i prioriteringsfrågor. Nära den uppgiften låg styrelsens kontrollfunk- tion, dvs. främst inspektionsverksamheten. Departementschefen uttalade att omfattningen av Rikspolisstyrelsens inspektionsverk- samhet i huvudsak skulle vara oförändrad, men att det var önskvärt att denna på sikt anpassades till den framtida modellen för resursstyrning inom Polisen, dvs. till systemet med basorganisa- tion, fria resurser och medelsramar (se nedan). Rikspolisstyrelsen skulle också få utökade, viktiga uppgifter på metodutvecklings- området. I de uppgifterna låg bl.a. att studera olika problem i den dagliga polisverksamheten och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar. 
 I och med ikraftträdande av den nya polislagen begränsades Rikspolisstyrelsens rätt att utfärda föreskrifter. I organisations- propositionen påpekade departementschefen att behovet av en detaljreglering av hur verksamheten vid polismyndigheterna skulle bedrivas måste vägas mot intresset att låta myndigheterna lösa sina uppgifter utifrån sina egna kunskaper och erfarenheter. Den grund- läggande synen var att polismyndigheternas handlingsfrihet skulle öka. Departementschefen framhöll att föreskriftsrätten inom organisa- tionsområdet helt borde upphöra i och med införandet av det nya systemet med basorganisation, fria resurser och medelsramar (se nedan). 
 På grundval av de i organisationspropositionen lämnade förslag infördes Länspolismästarmodellen successivt. Modellen innebar att 
 54 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 det inte längre kom att finnas en länspolischef, anställd av länsstyrelsen, som skulle ansvara för ledningen över polisverksam- heten, utan att detta skulle falla på länspolismästaren. Länspolis- mästaren var både regional polischef och chef för en av de lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästaren skulle överta i princip alla de uppgifter som länspolischefen tidigare hade haft. Länspolismästaren skulle emellertid inte utöva tillsyn över polis- verksamheten i sitt eget distrikt på grund av de jävs- och intresse- kollisioner som kunde uppstå. Denna tillsyn skulle istället hand- läggas vid någon av länsstyrelsens enheter. 
 Länspolismästarmodellen är sedan år 1992 införd i hela landet. I samband därmed diskuterades hur man skulle lösa frågan om till- synen över polisorganisationen (prop. 1991/92:52, s. 15 f.). Efter- som tillsynen över länspolismästarens egen myndighet hade efter- satts skulle Rikspolisstyrelsen vid sidan om länsstyrelsen ges ett särskilt ansvar för tillsynen över länspolismästarens myndighet (tidigare 2 b §  
 RPS-instruktionen, 
  SFS 1992:772). 
 Ytterligare organisationsförändringar 
 Nyss nämnda departementspromemorior och riksdagens princip- beslut år 1981 låg till grund också för regeringens förslag till ett andra steg i polisreformen, vilket också godtogs av riksdagen (se prop. 1984/85:81, bet. 1984/85:JuU18, rskr. 164). Detta andra steg innebar i huvudsak att de regionala och lokala polismyndigheterna gavs ett avgörande inflytande över verksamhetens inriktning och resursfördelning, med utgångspunkt i de allmänna riktlinjerna för verksamheten som statsmakterna beslutat. Det infördes ett system med en grundläggande organisation, även kallad basorganisation, som beslutades av regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser. De fria resurserna skulle stå till de regionala och lokala polismyndig- heternas förfogande. Detta kompletterades med en ökad frihet för de lokala myndigheterna att förfoga över sin egen budget inom s.k. medelsramar. (Ett steg mot mål- och resultatstyrning inom Polisen.) Vidare innebar den nya organisationen att verksamheten vid de lokala polismyndigheternas operativa avdelningar renodlades till förmån för en egentlig polisverksamhet. Samtidigt stärktes medborgarinflytandet på den regionala nivån. 
 55 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 Ny instruktion för Rikspolisstyrelsen 
 År 1988 fick Rikspolisstyrelsen en ny instruktion (SFS 1988:762), som var föranledd bl.a. av tillkomsten av verksförordningen (1987:1100) som i sin tur var en produkt av arbetet med att förstärka riksdagens och regeringens fortlöpande styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 226). I detta arbete var utgångspunkten att regeringsformen var en tillräcklig grund för regeringen att styra myndigheterna. Styrningen borde dock få en ändrad karaktär. Riksdagens styrning borde gälla verksamhetens huvudinriktning och regeringens krav på myndig- heterna borde preciseras. Myndigheterna skulle dock ges större frihet vid verksamhetens utövande. Ansvarsförhållandena borde därför göras tydligare. 
 I det då pågående arbetet med en decentralisering och en större självständighet för främst kommunerna, stärktes de förtroendevaldas ställning i förvaltningen, och samtidigt kom de statliga central- myndigheternas roll att i huvudsak inriktas mot tillsyn, uppföljning och utveckling, områden där sakkunskapen starkt markerades (a. prop. s. 21). Departementschefen uttalade att huvudsyftet med lekmannadeltagande i myndigheternas ledningar borde vara möjlig- heten att få insyn i verksamheten. Lekmännen skulle fatta så få beslut som möjligt och istället ha en mer rådgivande funktion. Hos de centrala myndigheterna borde verkschefen ha ansvaret för verk- samheten och vara den ansvarige inför regeringen (a. prop. s.  
 83-92). 
  
 I 12 § i Rikspolisstyrelsens nya instruktion reglerades att verks- förordningen skulle tillämpas på Rikspolisstyrelsen. I verks- förordningen fanns bestämmelser om att en myndighet leds av en chef och att denna ansvarar för myndighetens verksamhet  
 (3-4 
  §§). I 5 § verksförordningen reglerades att chefen skulle se till att verksamheten bedrevs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs. Motsvarande bestämmelser finns i nu gällande verksförordning, som också är tillämplig på Rikspolisstyrelsens ledning. 
 År 1989 fick Rikspolisstyrelsen åter en ny instruktion (SFS 1989:773, omtryckt i SFS 1996:55). 
 56 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Förnyelsepropositionen 
 I den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) togs frågan om en översyn av polisorganisationen åter upp. I propositionen föreslogs att polismyndigheterna skulle ges möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder. Härigenom skulle den demokratiska basen i polisverksamheten kunna breddas; fler lekmän skulle beredas tillfälle att delta i berednings- och beslutsprocessen vid polis- myndigheterna. Verksamhetens förankring i olika kommuner eller delar av en kommun skulle kunna stärkas genom att lekmän med lokal anknytning utsågs som ledamöter i nämnden. De lokala polismyndigheterna föreslogs också få en ökad frihet att besluta i organisationsfrågor. 
 I propositionen (s. 66 f.) angavs att Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet borde renodlas. Styrelsens främsta uppgifter borde vara att förmedla statsmakternas beslut i olika frågor till den övriga polisorganisationen, att följa upp att besluten hade genomförts inom polisverksamheten, att förse regeringen med underlag för ställningstaganden i olika frågor, att utveckla och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar inom Polisen samt att ge polismyndigheterna den service och det stöd de efter- frågade. Rikspolisstyrelsens befogenheter att leda polisverksamhet borde begränsas ytterligare. I propositionen angav departements- chefen att Rikspolisstyrelsen lämpligen borde inrikta sin tillsyn på sådana frågor och områden där styrelsen huvudsakligen skall bedriva sin verksamhet (a. prop. s. 70). Styrelsen borde därför prioritera de s.k. funktionsvisa inspektionerna, dvs. inspektioner där styrelsen ser på vissa speciella grenar inom verksamheten, t.ex. polismyndig- heternas ekonomi, personaladministration och dataverksamhet. Den mera allmänna och övergripande tillsynen samt tillsynen som rör det polisoperativa området borde i större utsträckning ankomma på den regionala polismyndigheten. 
 År 1990 slog riksdagen fast principerna för en utveckling av styrformerna mot fortsatt decentralisering och ökad inriktning på polisverksamheten mot bl.a. förebyggande arbete (bet. 1999/91:JuU1, rskr 1). Beslutet grundade sig på förnyelsepropositionen. 
 57 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 Den centrala polisorganisationen 
 År 1992 gav regeringen Rikspolisstyrelsen i uppdrag att se över den centrala polisorganisationen i syfte att i högre grad koncentrera Rikspolisstyrelsens uppgifter till områden där en effektiv verks- ledning behövs för att säkerställa att polisverksamheten i landet bedrivs och utvecklas i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner och beslut. Enligt tilläggsdirektiv skulle Rikspolis- styrelsen göra en förstudie till en omorganisation av Rikspolis- styrelsen och den kvalificerade kriminalpolisverksamheten. Som en komplettering till Rikspolisstyrelsens uppdrag fick en särskild ut- redare i uppdrag att se över den centrala polisorganisationen i ett statsmaktsperspektiv och ett  
 EU-perspektiv. 
  
 Utredningen, som antog namnet  
 RPS-utredningen, 
  redovisade sitt uppdrag i betänkandet Den centrala polisorganisationen (SOU 1993:92). I betänkandet uttrycktes synpunkter om att det behöv- des en stark central förvaltningsmyndighet inom Polisen, men att Rikspolisstyrelsen inte kunnat leva upp till den rollen. Det angavs att Rikspolisstyrelsen inte koncentrerat uppgiften på de funktioner av stöd- och servicekaraktär som en central förvaltningsmyndighet har att utföra inom ramen för en mål- och resultatstyrning av modernt snitt. 
 Vidare angav  
 RPS-utredningen 
  att Rikskriminalpolisen i praktiken inte stått under någon tillsyn. Mot bl.a. denna bakgrund föreslog utredningen att den centrala polisorganisationen alltjämt skulle bestå av en enda förvaltningsmyndighet men att Rikskrimi- nalpolisen och Säkerhetspolisen skulle vara självständiga i polis- operativa frågor. Härigenom skulle den centrala myndigheten kunna koncentrera sig på verksfunktionerna ekonomi- och personal- administration, tillsyn, uppföljning och utvärdering, teknisk ut- veckling m.m. Den nya myndigheten skulle benämnas Polisverket. 
 Med förslagen som utgångspunkt fick Rikskriminalpolisen en mer självständig ställning gentemot Rikspolisstyrelsen. I övrigt antogs inte utredningens förslag av riksdag och regering (se bl.a. prop. 1993/94:100). 
 58 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Nationella resultatmodellen 
 Rikspolisstyrelsen började under budgetåret 1994/95 utveckla ett system för mål- och resultatstyrning av verksamheten inom Polisen. Avsikten var att Rikspolisstyrelsen skulle skapa en för landet enhetlig begreppsapparat och målstruktur samt ta fram resultatmått för en relevant bild av verksamhetens utveckling och hur verksamhetsmålen uppfylls. Rikspolisstyrelsen tog fram ett förslag till resultatmodell, där redovisningen bl.a. är uppbyggd på att spegla regeringens prioriteringar. Den nya resultatmodellen tillämpas sedan budgetåret 1997. 
 Avskaffandet av länsstyrelsen som högsta polismyndighet i länet 
 Regeringen tillkallade år 1997 en kommitté med uppgift att utreda och lämna förslag till förändringar i Polisens styrsystem. Kom- mittén som antog namnet Polisledningskommittén, lämnade sitt betänkande Styrningen av polisen (SOU 1998:74) år 1998. Vid denna tidpunkt hade Rikspolisstyrelsen enligt polislagen tillsyn över Polisen och i samma lag angavs att länsstyrelsen hade det regionala tillsynsansvaret. Rikspolisstyrelsen skulle således centralt, och länsstyrelsen regionalt, se till att de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering lagt fast för polisverksamheten fick genomslag, att verksamheten bedrevs effektivt och att kraven på rättssäkerhet iakttogs. Tillsynsmyndigheterna skulle bl.a. se till att författningsbestämmelser och särskilt föreskrivna villkor efter- levdes. Tillsynsmyndigheterna skulle också se till att förvaltningen fungerade väl. 
 Med kommitténs betänkande som grund föreslog regeringen i budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 4, s. 52 f.) bl.a. att polisstyrelsen skulle vara styrelse över polismyndig- heten och att länsstyrelsens ansvar för polisverksamheten i länet skulle upphöra. Fr.o.m. den 1 juni 1998 finns det endast en polis- myndighet i varje län, dvs. 21 myndigheter. Polisledningskommittén hade i denna del uttalat att behovet av demokratisk insyn och demokratiskt inflytande för förankringen i samhället tillgodosågs genom att polisstyrelsen delvis bestod av av regeringen utsedda lekmän (SOU 1998:74, s. 49 f. och 59 f.). Kommittén uttalade vidare att det alltjämt borde finnas möjlighet att inrätta polisnämnder och 
 59 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 även närpolisråd. Härigenom skulle medborgarinflytandet stärkas (s. 66 f.). 
 Länsstyrelsens tillsynsansvar skulle upphöra och Rikspolis- styrelsen skulle ensam ha ansvaret för tillsynen över polisverk- samheten. Rikspolisstyrelsen besatt enligt kommittén den kunskap och kompetens som behövdes för en effektiv och säker tillsyn och styrelsen hade dessutom en uppbyggd och väl fungerande tillsyns- verksamhet. 
 Enligt regeringens bedömning skulle Rikspolisstyrelsen också få till uppgift att utveckla och precisera statsmakternas mål för polis- verksamheten. Rikspolisstyrelsen skulle härför få utökad rätt att ut- färda föreskrifter i fråga om användningen av tilldelade medel (a. prop. s. 56). 
 Justitieutskottet anslöt sig till regeringens förslag och riksdagen fattade beslut i enlighet med vad utskottet hade förordat (bet. 1998/99:JuU5, rskr. 36). 
 Den centrala polisen 
 År 1998 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda Polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. I uppdraget ingick bl.a. att studera möjligheten att skapa en samlad nationell polisresurs genom ett samgående av Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Kommit- tén, som antog namnet  
 SÄPO/Rikskrim-kommittén, 
  överlämnade sina förslag i april 2000 (SOU 2000:25). Förslagen innebär bl.a. att Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen skall slås samman. Liksom  
 RPS-utredningen 
  tidigare uttalat, ansåg  
 SÄPO/Rikskrim-kommittén 
  att det inte var fullt tillfredsställande att Rikspolisstyrelsen utövar tillsyn samtidigt som styrelsen driver egen operativ verksamhet. Kommittén föreslog därför att tillsynen över Rikspolisstyrelsens operativa del skulle stärkas. Därför borde en oberoende nämnd – med parlamentarisk sammansättning – inrättas med uppgift att utöva tillsyn över den verksamhet som i dag bedrivs vid Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Övriga delar av den centrala polisen skulle inte omfattas av nämndens tillsynsansvar. Nämnden skulle också överta registernämndens arbetsuppgifter (se nedan under avsnitt 3.5.7). Nämnden skulle få tillgång till ett starkt sekretariat med särskilt lämpade experter för att en säker och effektiv tillsyn skulle kunna utövas. 
 60 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Förslagen har remissbehandlats och remissvaren beträffande frågan om en särskild oberoende tillsynsnämnd varierar. Rikspolis- styrelsen är tveksam till om en oberoende nämnd är det bästa sättet att säkerställa kontrollen av Polisen, men delar kommitténs be- dömning att det finns behov av en kvalificerad och kontinuerlig tillsyn över och insyn i den operativa verksamhet som styrelsen be- driver. Även Riksrevisionsverket och JK är tveksamma till den före- slagna lösningen. JK påtalar dock vikten av en rättslig tillsyn av den centrala polisens operativa verksamhet. Statskontoret, Register- nämnden, Advokatsamfundet och Försvarets underrättelsenämnd ställer sig mer positiva till förslaget. JO delar kommitténs uppfatt- ning att det finns ett påtagligt behov av en av ordinära organ utövad rättslig kontroll av den operativa verksamhet som bedrivs inom Rikspolisstyrelsen. JO m.fl. anser emellertid att ställning till för- slaget bör tas först sedan denna kommitté lämnat förslag om den ordinära tillsynen över hela Polisen. 
 Beredning av ärendet pågår för närvarande vid Justitiedeparte- mentet. 
 Annan utredningsverksamhet 
 Även andra utredningar och kommittéer har under senare tid lämnat förslag till förändringar av Polisens verksamhet och arbets- uppgifter. Polisverksamhetsutredningen lämnade år 2002 ett del- betänkande Mot ökad koncentration – förändringar av polisens arbetsuppgifter (SOU 2002:87). I betänkandet föreslås att vissa av de arbetsuppgifter som polisen i dag har skall skötas av andra och att Polisen därigenom skall kunna koncentrera sig på polisverk- samhetens kärnfrågor; att minska brottsligheten och öka tryggheten. 
 Polisdatautredningen lämnar i sitt betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) förslag till en ny polisdatalag, som skall ha till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av person- uppgifter i Polisens verksamhet. 
 Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt första delbetänkande Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenk- lingar (SOU 2001:59) bl.a. undersökt om man på ett relativt enkelt sätt kan förbättra förutsättningarna att förkorta genomströmnings- tiderna. Utredningen föreslog att möjligheten i rättegångsbalken att låta åklagaren utfärda stämning och kallelse till huvudför- 
 61 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 handling skulle utvidgas. Åklagaren föreslogs också få rätt att besluta om viss personutredning. Det skulle också bli möjligt att vid vite kalla personer som skall höras under en förundersökning. Avståndet inom vilket hämtning till förhör får ske föreslogs utökas. Förslagen har godtagits av riksdag och regering och förändringarna trädde i kraft den 1 juli 2002 (prop. 2001/02:147, bet. 2001/02:JuU24, rskr. 2001/02:249). 
 I det andra delbetänkande Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) var förslagen koncentrerade till frågan om att åstadkomma förbättringar av den brottsutredande verksamheten, bl.a. genom utvidgat användningsområde för för- enklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § RB. Även vissa tvångs- medel skulle få användas vid det förenklade förfarandet, exempelvis hämtning och medtagande till förhör, gripande, beslag och husrann- sakan. 
 Med uppdrag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butiksnatterier, lämnade BRU i sitt tredje delbetänkande (SOU 2002:44) förslag till en försöksverksamhet om förenklad handlägg- ning av snatteribrott och att ordningsbot skulle få utfärdas vid sådana brott. 
 Även i BRU:s fjärde delbetänkande (SOU 2002:45) är förslagen inriktade på att åstadkomma en förkortning av genomströmnings- tiderna i brottmål. I betänkandet behandlas frågan om införande av ett permanent snabbförfarande för brottmål innebärande bl.a. att tiden från polismyndighets kännedom om brottet till huvudför- handling reduceras till omkring fem veckor. 
  
 Göteborgskommittén  
 uttalade i sitt betänkande Göteborg 2001 (SOU 2002:122) att när det gäller ansvars- och uppgiftsfördel- ningen inom den öppna Polisen är det närmast självklart att Riks- polisstyrelsen ansvarar för samordningen av planering och för- beredelser i samband med särskilda händelser. Genom att Riks- polisstyrelsen skall ha ett samordningsansvar optimeras möjlig- heten att upparbeta och upprätthålla erforderlig kompetens för en god planering och förberedelse. Ett annat skäl för detta ansvar är att det är den centrala nivån som har bäst förutsättningar att över- blicka landets samtliga polisresurser. Rikspolisstyrelsen skall också verka för att de poliser som skall medverka vid olika händelser också utbildas för detta. Någon författningsändring behövdes enligt Göteborgskommittén inte eftersom det redan framgår av instruktionen för Rikspolisstyrelsen. 
 62 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 3.3.2 
  
 Nuvarande förhållanden 
  
 Allmänt om regleringen för tillsyn 
 Enligt 7 § PL är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet för Polisen och har ensam, sedan länsstyrelsernas ansvar för Polisen upphörde den 1 januari 1999, tillsyn däröver. Rikspolisstyrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom Polisen. Enligt 2 §  
 RPS-instruktionen 
  skall Rikspolisstyrelsen särskilt utveckla och precisera de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen lägger fast för polisverksamheten samt förmedla detta till polisorganisationen. 
 Enligt 2 a §  
 RPS-instruktionen 
  skall Rikspolisstyrelsen i sin till- synsverksamhet särskilt se till  
 att  
 polisarbetet bedrivs i överens- stämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten,  
 att  
 polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, samt  
 att  
 för- valtningen inom Polisen fungerar väl. 
 Rikspolisstyrelsen skall dessutom följa upp och analysera polis- verksamheten. Om de nyss angivna målen inte uppnås eller om verksamheten inte bedrivs på ett tillfredsställande sätt, skall Riks- polisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt försöka åstadkomma rättelse. Vid behov skall Rikspolisstyrel- sen anmäla förhållandena till regeringen. 
 Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter dels om använd- ningen av de medel som tilldelas polismyndigheterna för att säker- ställa att polisverksamheten inriktas på de mål som statsmakterna angett, dels för att uppnå nationell enhetlighet i verksamheten när ett sådant krav är särskilt framträdande (13 c §  
 RPS-instruktionen). 
  
 Eftersom verksförordningen i stora delar är tillämplig på polismyndigheterna har även länspolismästaren ett ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt (se 1 kap. 7 § PF och  
 6-7 
  §§ verksförordningen). Bestämmelserna i 3 kap. 1 § PF reglerar att även de lokala polisstyrelserna har vissa tillsynsuppgifter. Häri stadgas att polisstyrelsen har samma ansvar som redovisats ovan för Rikspolisstyrelsen. Av 11 § verksförordningen framgår att polisstyrelserna också har att pröva om polisverksamheten bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också biträda länspolismästaren och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motiverade (12 § verksförordningen). 
 63 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 Särskilt om tillsynsfunktionerna 
 Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet utövas delvis av styrelsens tillsynsenhet. Tillsynsenhetens huvuduppgift enligt Rikspolis- styrelsens arbetsordning år 2002 är att utöva tillsyn och utföra inspektioner inom Polisen – med syfte  
 att  
 statsmakternas beslut och prioriteringar iakttas,  
 att  
 verksamheten bedrivs rationellt och effektivt,  
 att  
 rationaliseringsarbeten genomförs samt  
 att  
 rättssäker- heten upprätthålls. Tillsynsenheten skall vidare granska större övergripande utvecklingsprojekt inom Rikspolisstyrelsen, främst med inriktning på samordning och resultatanalys, samt svara för övergripande riskhantering inom Rikspolisstyrelsen. 
 Internrevisionen, som arbetar på uppdrag av Rikspolisstyrelsens styrelse, har till uppdrag att självständigt granska Rikspolisstyrel- sens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sin ekonomiska redovisningsskyldighet. Internrevisionens uppdrag är reglerat i förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. 
 Eftersom tillsynsansvaret över Polisen är ett uppdrag för hela Rikspolisstyrelsen utövas en stor del av tillsynen av de olika arbets- enheterna inom styrelsen. Att ge polismyndigheterna information och anvisningar, att följa upp och analysera olika verksamhets- områden samt att göra utvärderingar sköts huvudsakligen av arbetsenheterna. 
 Man kan uttrycka det på så sätt att arbetsenheterna utför den löpande tillsynen som huvudsakligen inriktas mot att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med riksdagens och regeringens priori- teringar och riktlinjer (2 a § p 1  
 RPS-instruktionen), 
  medan till- synsenhetens tillsynsarbete närmast avser att undersöka om polis- arbetet bedrivs effektivt och rättssäkert samt om förvaltningen fungerar väl (2 a § p  
 2-3 
 RPS-instruktionen). 
  Å andra sidan kan man säga att de olika arbetsenheternas arbetsuppgift är att styra och leda polisarbetet enligt av statsmakterna fastställda riktlinjer och inte att granska polisverksamheten. Fördelningen av arbetet mellan tillsynsenheten och arbetsenheterna åskådliggörs i följande figur. 
 64 
 SOU 2003:41 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
 Arbetsenheterna Tillsynsenheten 
  
 Anvisningar Analys Uppföljning Utredning 
  
 Kontroll 
  
 Inspektion 
  
 Utvärdering 
 Tillsynsenhetens tillsynsverksamhet utförs huvudsakligen genom inspektioner och annan kontroll. Under tiden den 1 januari 1999 till den 31 juli 2001 har sammanlagt 119 inspektioner ägt rum. Fem av dessa var s.k. Rikspolischefsinspektioner. En sådan inspektion präglas av att flera av Rikspolisstyrelsens arbetsenheter under en viss tidsperiod besöker en polismyndighet för att på plats ta reda på vissa förhållanden. Iakttagelser och synpunkter redovisas sedan vid ett sammanträde, där även rikspolischefen eller överdirektören är närvarande, och dokumenteras sedan i ett gemensamt protokoll. 
 Övriga inspektioner omfattade en mängd olika områden. Vissa inriktades på vissa särskilda frågor medan andra avsåg ett visst område inom polisverksamheten. Som exempel kan nämnas han- tering av utlänningsärenden, dokumentation av frihetsberövanden, sjöpolisverksamheten, tjänstehundar, närpolisverksamhet, trafik- polisverksamhet, kompetensutvecklingsfrågor och ledarutveckling. Ett flertal av inspektionerna har rört brottsutredningsverksam- heten dels generellt, dels avseende vissa brottskategorier. 
 Under år 2000 var cirka hälften av alla inspektioner inriktade på att kontrollera att verksamheten vid polismyndigheterna drevs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering lagt fast. Övrig inspektionsverksamhet var inriktad mot en granskning av att verksamheten bedrevs effektivt och med iakttagande av rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen fungerade väl. Under år 2001 ändrades delvis inriktningen på inspektionsverksamheten bl.a. genom att en verksamhet inspek- teras i ett sammanhang vid flera polismyndigheter och redovisas samlat i en rapport, s.k. temainspektioner. Även s.k. funktionsvisa 
 65 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 inspektioner förekommer, dvs. inspektioner där en funktion i en myndighet granskas och redovisas i en rapport. 
 Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har under hösten 2000 och våren 2001 genomfört gemensamma inspektioner för att granska hur samarbetet mellan åklagare och polis fungerar när det gäller handläggningen av rasistiska brott och våld mot kvinnor. En gemensam inspektion med att kontrollera äldre ärenden har också genomförts. Syftet med de gemensamma projekten är dels att granska kvaliteten i handläggningen, dels att se hur samarbetet mellan polis och åklagare fungerar. 
 De inspektioner som genomförs beslutas av rikspolischefen eller överdirektören. Vad som skall inspekteras och vilken eller vilka myndigheter som skall omfattas av inspektionen bestäms på grundval av olika omständigheter. Bland annat kan en inspektion initieras av chefen för tillsynsenheten, eller annan enhetschef, eller av en chef vid en polismyndighet. Som exempel kan nämnas att när det nyligen tillsattes ett flertal nya länspolismästare tog rikspolis- chefen kontakt med dem och frågade hur styrelsen och då främst tillsynsenheten skulle kunna hjälpa till att förbättra verksamheten och vilka problem som myndigheten hade. Vissa av svaren resul- terade i inspektioner i syfte att finna orsaken till påtalade problem och brister samt sätt att lösa dem. 
 Att en viss polismyndighet inspekteras kan bero på att det in- träffat en särskild händelse eller att myndigheten visat ett bra eller dåligt resultat, men man ser också till att det blir en relativt jämn fördelning av inspektioner vid samtliga 21 myndigheter. Rikspolis- styrelsen uppmärksammar också medias rapportering om polis- verksamheten. En avgörande faktor för hur många inspektioner som skall ske under ett år är den ekonomiska ram som ställs till tillsynsenhetens förfogande. 
 Eftersom tillsynsenhetens fasta organisation består av en chef, en kanslidirektör, en poliskommissarie och en förste byråsekreterare utförs inspektionerna till stor del med hjälp av tillfälligt anlitade personer inom Polisen. Under år 2001 beräknas närmare 100 personer ha deltagit från och till i inspektionsverksamheten. Ibland deltar också personer från andra myndigheter. Även om inspektionerna sker med inlånad personal utför inspektions- gruppen sitt tillsynsarbete under Rikspolisstyrelsen och får sin uppgift angiven genom direktiv från främst tillsynsenheten. Oftast deltar inte någon från tillsynsenhetens personal i det faktiska inspektionsarbetet, utan enheten följer istället inspektionerna på 
 66 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 nära håll bl.a. genom att löpande få muntlig rapportering som i sin tur kan innebära att inspektionsgruppen får ändrade direktiv för den fortsatta inspektionen. Till att leda en inspektion utses oftast en länspolismästare eller biträdande länspolismästare eller annan polis med lång och bred erfarenhet av polisverksamhet. Till inspek- tionsgruppen knyts sedan den expertis som inspektionsledaren kan behöva såväl utom som inom polisorganisationen. 
 För inspektionsverksamheten har Rikspolisstyrelsen utarbetat en policy. I policyprogrammet anges bl.a. att Rikspolisstyrelsens inspektionsverksamhet skall drivas så att den på bästa sätt främjar Polisens utveckling. Inspektionsgruppen skall genomföra sitt arbete med noggrannhet, professionalism och integritet. Inspek- tionsgruppen skall bedöma Polisens verksamhet objektivt och redogöra för sina synpunkter sakligt och ärligt. Enligt policyn skall inspektionspersonalen kommunicera öppet och uppriktigt men samtidigt vara varsam med information om anställda och andra granskade. 
 Genom inspektionerna får Rikspolisstyrelsen en bild av hur läget i polisorganisationen är. Efter en inspektion brukar tillsynsenheten anordna ett s.k. miniseminarium där berörda arbetsenheter deltar. Vid dessa seminarier diskuteras inspektionsgruppens iakttagelser och synpunkter. Här kan Rikspolisstyrelsen också diskutera om iakttagelserna kan ha sin grund i att av Rikspolisstyrelsen vidtagna åtgärder blivit missriktade eller på annat sätt påverkat resultatet. Samsynen inom Rikspolisstyrelsen förbättras också genom dessa seminarier. Med resultatet av diskussionerna som underlag lämnas synpunkter om vilka åtgärder Rikspolisstyrelsen bör vidta för att förbättra polisverksamheten i landet eller få bort fel och brister inom ett visst område. Detta ligger i sin tur till grund för tillsynsenhetens förslag till s.k. missiv, som slutligt beslutas av rikspolischefen eller överdirektören. I missivet informerar riks- polischefen alla polismyndigheter hur de bör arbeta med en viss fråga eller inom ett visst område. Även i andra fall sänder Riks- polisstyrelsen ut en rapport eller ett protokoll över en inspektion till samtliga myndigheter. Detta sker främst när resultatet av en inspektion indikerar att samma brist eller fel förekommer inom flera polismyndigheter eller att goda exempel behöver spridas. 
 Den eller de myndigheter som varit föremål för en inspektion får alltid del av inspektionsrapporten och ges möjlighet att komma med synpunkter på sakinnehållet. Det är inte ovanligt att läns- polismästaren i samband därmed åtar sig att arbeta på ett visst sätt 
 67 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 eller arbeta efter de rekommendationer som Rikspolisstyrelsen lämnar. Rikspolisstyrelsen undersöker senare genom bl.a. inspek- tioner om polismyndigheten hållit sitt åtagande. 
 Tillsynsenhetens nu beskrivna sätt att utöva tillsyn kan beskrivas med följande exempel. 
 Under slutet av  
 1990-talet 
  konstaterades att brottsutrednings- verksamheten inte fungerade tillfredsställande. I januari 1999 på- började tillsynsenheten en inspektionsrunda där tio polismyndig- heters brottsutredningsverksamhet undersöktes. Inspektionerna visade att samtliga myndigheters verksamhet uppvisade samma fel och brister samt var ineffektiv. Av detta resultat drogs slutsatsen att läget borde vara ungefär detsamma i hela landet. Resultatet av inspektionerna samt ett åtgärdspaket sammanställdes i en rapport (Iakttagelser vid inspektioner av brottsutredningsverksamheten – några sammanfattande synpunkter november 1999,  
 VKA-128– 
  5535/99). Rapporten tar upp de viktiga stegen i en brottsutredning och hur arbetet i varje steg bör ske. Stegen är Förstahandsåtgärder, Andrahandsåtgärder, Förundersökningsledning, Förenklat utred- ningsförfarande, Överlämnandesituationer, Samordning av brotts- utredningar samt Övergripande funktion för brottsutrednings- verksamheten. Rapporten har tillställts samtliga polismyndigheter och den har beaktats i polismyndigheternas verksamhet. Från och med år 2002 undersöker tillsynsenheten genom inspektioner och annan kontroll om polismyndigheterna har förändrat sitt arbets- sätt. 
 Ett annat exempel på tillsynsenhetens arbetssätt är en inspektion av i vilken utsträckning polismyndigheterna i brottsutrednings- verksamheten använder den civilanställda personal som utbildats vid polishögskolan. Inspektionen, som innefattade två enkäter som tillställdes samtliga polismyndigheter och följdes upp med besök vid två polismyndigheter, visade att polismyndigheterna i liten om- fattning tog i anspråk den kompetens som dessa civilanställda har. I samband med att rapporten över inspektionerna tillställdes samtliga polismyndigheter uppmanade rikspolischefen länspolismästarna att de på ett bättre sätt skulle ta tillvara på den kunskap de civil- anställda har (Inspektion – Utbildning i brottsutredning för civil- anställda,  
 VKA-128–950/01). 
  Detta skulle bl.a. leda till att öka effektiviteten i utredningsarbetet och förbättra resursanvänd- ningen. Poliser skulle då kunna frigöras för annan verksamhet. 
 68 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Slutligen skall nämnas ett metodutvecklingsprojekt om för- undersökningsledning som polismyndigheten i Halland utfört; rapporten har tillställts samtliga polismyndigheter. 
 Hittills har huvudsakligen talats om tillsynsenhetens verksamhet och hur Rikspolisstyrelsen genom inspektioner får kunskap och information om hur läget på landets polismyndigheter är samt hur tillsynsenheten arbetar för att få polismyndigheterna att följa de riktlinjer Rikspolisstyrelsen lägger fast. 
 Som nämnts inledningsvis svarar Rikspolisstyrelsens olika arbetsenheter för bl.a. styrning och uppföljning av polisverk- samheten i landet. En av dessa enheter är utvecklings- och strategienheten. Denna enhet ansvarar för den s.k. nationella resultatmodellen. Detta är en väl utvecklad modell för Rikspolis- styrelsen att från samtliga polismyndigheter på ett strukturerat sätt en gång om året få statistiska uppgifter om verksamheten, dess resultat och myndigheternas aktiviteter. Bland annat erhålles uppgifter om genomströmningstider och balanser. Resultatet visar också vilka prioriteringar polismyndigheten gjort och om dessa stämmer överens med de som statsmakterna lagt fast. Modellen är uppbyggd kring nio områden som i princip avser att spegla hela polisverksamheten. Verksamhetsresultatet analyseras i första hand av utvecklings- och strategienheten, men också varje arbetsenhet använder materialet vid sin uppföljning och styrning av polisverk- samheten inom sitt respektive verksamhetsområde. Sedan verksam- hetsresultatet bearbetats rapporteras det till regeringen och används i Rikspolisstyrelsens arbete med framtids- och strategi- frågor. Det behandlade verksamhetsresultatet används också vid rikspolischefens resultatdialoger. Materialet har då utarbetats av utvecklings- och strategienheten i samarbete med ekonomibyrån. 
 Meningen är att också polismyndigheterna skall använda resultatet vid styrning och ledning av sin verksamhet. Hitintills har få myndigheter dragit nytta av resultatet och många myndigheter har sett nationella resultatmodellen endast som ett sätt att rappor- tera om sin verksamhet till Rikspolisstyrelsen och regeringen. Ett förändrat synsätt framskymtar dock (se Revisionspromemoria, RRV dnr  
 30–2001–0503). 
  För att underlätta för myndigheterna startade år 2002 ett projekt med förenklade rapporteringsrutiner och bättre tillgänglighet. Statistiska uppgifter skall föras direkt från i dag befintliga register i polisverksamhet till ett datasystem som behandlar uppgifterna i princip på samma sätt som gäller för den nationella resultatmodellen. Resultatet skall registreras månadsvis i 
 69 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 stället för årsvis som gäller för nationella resultatmodellen. Informationen skall finnas på Polisens intranät och där kunna nås av varje enskild polis. Resultat skall vara uppdelat inte bara för hela polismyndigheten utan för varje polisområde. Uppgifterna skall rapporteras in till Rikspolisstyrelsen tre till fyra gånger per år, men då inte uppdelade på polisområden. 
 Det nya systemets fördel är främst att polismyndigheterna på ett enkelt sätt får uppgifter om läget inom myndigheten. Ansvariga för verksamheten skall snabbt kunna se om något polisområde avviker, t.ex. att balanserna ökar på ett oförklarligt sett. 
 Som nämnts arbetar ekonomibyrån bl.a. med att utarbeta under- lag till resultatdialogerna. En annan stor uppgift för ekonomibyrån är att i s.k. planeringsförutsättningar utveckla och precisera stats- makternas mål och inriktningar och göra en medelsfördelning. 
 Till viss del kan rikspolischefens och överdirektörens mål- och resultatdialoger med ledningen för varje polismyndighet anses utgöra tillsyn. Dessa dialoger har mer och mer kommit att ersätta de ovan nämnda Rikspolischefsinspektionerna. Under dialogerna diskuteras olika frågor som exempelvis hur brottsutvecklingen i länet är, hur brottsutredningsverksamheten fungerar och hur över- enskommelser med åklagarna om ledningen av förundersökningar utformats. Vid dialogerna talas också om det resultat respektive myndighet visat. 
 Mål- och resultatdialoger har tillsammans med bl.a. resultatet av den nationella resultatmodellen gett upphov till att det i Rikspolis- styrelsens regi pågår ett projekt för att genom en metodutveckling och strategi arbeta fram bättre arbetsmetoder för att utreda brott. Härvid har ledarskapet fått en framträdande roll. Arbetet sker genom att fyra grupper under ledning av Rikspolisstyrelsen, efter en fastställd lista, åker runt till samtliga myndigheter för att hjälpa dem fram till en bättre och effektivare brottsutredningsverksamhet. Gruppen stannar flera månader på varje myndighet. Även om huvudsyftet är att utveckla metoder för ett bättre arbetssätt, får projektet också till följd att balanserna vid myndigheterna avverkas och att viss tillsyn utövas. Rikspolisstyrelsens mål är att få ner balanserna till realistiska 100 000 ärenden. 
 I det löpande tillsynsarbetet ligger också att ge råd och informa- tion till poliserna. Detta sker dels genom direkta kontakter mellan Rikspolisstyrelsens olika arbetsenheter och polismyndigheterna, dels genom att samtliga poliser får aktuell information över Polisens intranät eller i Polisens egen tidning. Rikspolisstyrelsens 
 70 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 rätt att meddela föreskrifter beträffande medelsanvändningen används, men i övrigt utfärdas föreskrifter i syfte att nå enhetlig tillämpning i begränsad omfattning. 
 Som nämnts har den lokala polisstyrelsen och länspolismästaren i sin egenskap av myndighetschef ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. För att få en bild av hur polismyndigheternas egenkontroll fungerar gjorde Rikspolis- styrelsen en inspektion i frågan under våren 2001. Resultatet av inspektionen har sammanställts i ett protokoll (Inspektion, Polismyndigheternas egenkontroll,  
 VKA-128–465/01). 
  
 Av protokollet framgår följande. Verksamheten för egenkontroll vid polismyndigheterna hade stora variationer beträffande före- komst, omfattning och innehåll. I ett antal myndigheter fanns en särskild organiserad eller utpekad funktion med tillsynsuppgift. Vid en myndighet fanns också tjänsteföreskrifter som närmare reglerar myndighetens kontroll och tillsyn av polisverksamheten samt bestämmelser om att en särskild tillsynsplan skall upprättas. Vid en annan myndighet förekom planmässigt fem till sex tillsynsinsatser varje år. Annars förekom planlagda, regelbundet återkommande inspektioner i begränsad omfattning. Vid några myndigheter hade tidigare förekommande inspektioner upphört, bl.a. till följd av organisationsförändringar och resursbrist. Det var mindre vanligt att det avdelades särskilda resurser till tillsynsverksamheten. Utöver inspektioner förekom vid myndigheterna stickprovsvis granskning av vissa ärendetyper. Många av myndigheterna ansåg att den fortlöpande verksamhetsuppföljningen och resultatdialogerna är en del av myndigheternas egenkontroll. Uppföljningen av egen- kontrollen föreföll mindre utvecklad liksom sättet att informera berörda enheter om iakttagelserna. 
 I samband med att Rikspolisstyrelsen skickade ut rapporten till samtliga polismyndigheter uttalade rikspolischefen och tillsyns- enhetens chef att frågorna om egenkontroll med inriktning på rättssäkerhetsfrågor bör ges erforderligt utrymme i myndigheter- nas verksamhetsplanering. Flera myndigheter borde tydliggöra de organisatoriska och ansvarsmässiga förhållanden som skall gälla på området. Efter denna rapport har myndigheternas egenkontroll blivit bättre och inte minst har dessa frågor kommit upp i myndig- heternas medvetande. Under år 2002 hölls ett seminarium med tio deltagande polismyndigheter varvid frågan om egenkontroll diskuterades. 
 71 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 Av 4 § PL framgår att det är polismyndigheten som ansvarar för polisverksamheten inom polisdistriktet. Det är länspolismästaren som myndighetschef som fattar alla beslut, såvida inte det ankom- mer på polisstyrelsen. Länspolismästaren delegerar dock besluts- fattandet i stor utsträckning. Eftersom det är myndigheten som har ansvaret för verksamheten kan länspolismästaren ompröva och överpröva en lägre polis beslut. Detta gäller oavsett om beslutande- rätten delegerats eller inte; delegeringen kan alltid återkallas. Läns- polismästaren utövar genom denna möjlighet en löpande tillsyn över polisverksamheten i sitt distrikt. 
 Ett polisbeslut om att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en förundersökning överprövas normalt inte av polismyndig- heten/länspolismästaren utan överlämnas till åklagare för överpröv- ning. Den som är missnöjd med polismyndighetens beslut kan givetvis också vända sig direkt till åklagare med en begäran om överprövning. Allmän åklagares behörighet att överpröva en polis beslut i en förundersökningsfråga har sin grund i de allmänna bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. RB. Det skall obser- veras att åklagarens behörighet i detta avseende inte utgör en tillsyn över Polisens arbete. 
  
 3.4 
  
 Tillsynen över åklagarväsendet 
  
 3.4.1 
  
 En bakgrund 
  
 Riksåklagaren har haft samma uppgifter och funktioner ända sedan ämbetets tillkomst år 1948. Även om också tillsynsfunktionen varit densamma har formen för och omfattningen av tillsynsverksam- heten ändrats under årens lopp. Dels har sättet att bedriva tillsyn förändrats, dels har ansvaret för den egentliga rättsliga tillsynen mer och mer kommit att delegeras till regional nivå. I det följande redovisas bakgrunden till den utveckling som har lett fram till de nuvarande förhållandena. 
 1965 års förstatligande 
 Som redovisats i kapitel 2 var riksåklagaren redan vid förstatligan- det år 1965 landets högsta allmänna åklagare; Riksåklagaren hade redan då ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Riks- åklagarens chefsskap innebär att han har tillsyn över åklagarverk- 
 72 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 samheten och att han äger överpröva underordnade allmänna åklagares beslut och lämna direktiv för deras handläggning eller själv överta uppgifterna (prop. 1962 nr 100, s. 264). I propositionen angavs också Riksåklagarens disciplinära befogenheter gentemot den underordnande personalen. Departementschefen uttalade att Riksåklagarämbetets tillsynsverksamhet borde förläggas i en till- synsbyrå. Bland tillsynsbyråns arbetsuppgifter skulle främst ingå att biträda vid inspektioner samt handlägga huvuddelen av tillsyns- ärendena, däribland de egentliga överprövningsärendena (a. prop. s. 265). 
 I samband med förstatligandet reglerades en skyldighet för såväl Riksåklagaren som länsåklagarna (chefer för de regionala åklagar- myndigheterna) att företa regelbundna inspektioner. I 4 § åklagar- instruktionen (1964:739) reglerades bl.a. att Riksåklagaren genom inspektioner och andra lämpliga åtgärder skulle hålla sig under- rättad om åklagarväsendets tillstånd och behov. I 18 § reglerades att länsåklagaren varje år skulle inspektera underställda åklagarmyndig- heter och granska diarier, liggare, dagböcker och register. Riks- åklagaren och den inspekterade åklagarmyndigheten skulle under- rättas om resultatet av länsåklagarens inspektioner. Länsåklagaren hade också till uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning och därvid ge åklagarna råd och upplysningar (19 §). 
 Regionreformen år 1985 
 I samband med regionreformen år 1985 kom såväl Riksåklagarens som överåklagarnas (ny titulatur för chefen för en av de 13 nya regionåklagarmyndigheterna) arbetsuppgifter och även myndig- heternas organisation att diskuteras (se bl.a. prop. 1982/83:158, JuU1983/84:6, rskr 35 och prop. 1984/85:100 bil 4, JuU1984/85:30, rskr 304). 
 Utredningen om en översyn av Riksåklagarens kansli,  
 RÅ- utredningen,  
 hade till regeringen lämnat förslag om en ändrad administrativ indelning av kansliet som tog sikte på en förstärkning av den judiciella planeringsfunktionen inom kansliet, ett med- borgarinflytande i form av inrättande av en rådgivande nämnd på central nivå inom åklagarväsendet (se nedan under avsnitt 3.4.3) samt ändrade former för tillsynsverksamheten (DsJu 1983:19). Som utgångspunkt för förslagen låg att  
 RÅ-utredningen 
  hade konstaterat att avsaknaden hos Riksåklagarens kansli av en resurs 
 73 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 för mera övergripande juridiska uppgifter utanför den egentliga tillsynssektorn var en svaghet. Utredningen föreslog därför att en särskild enhet för planeringsfrågor av såväl juridisk som administra- tiv natur skulle inrättas (a.a. s. 85 f.). 
 Vad avser Riksåklagarens inspektionsverksamhet ifrågasatte RÅ- utredningen omfattningen av denna (a.a. s. 41 f). Vid denna tid- punkt (år 1982) besökte riksåklagaren cirka åtta myndigheter per år och biträdande riksåklagaren mellan tio och tolv myndigheter. Med på inspektionerna var vanligen kanslibyråchefen, tillsynsbyråchefen och en avdelningsdirektör från tillsynsbyrån. År 1982 lade riks- åklagaren och hans kansli ned minst fem arbetsmånader på inspek- tionsverksamheten.  
 RÅ-utredningen 
  betonade vikten av att Riks- åklagaren såsom centralmyndighet hade god kontakt med och kännedom om åklagarmyndigheterna, men menade att detta kunde Riksåklagaren få på annat sätt än genom inspektioner, bl.a. genom deltagande i kurser och regionala möten. Inspektionerna kunde dessutom ge ett felaktigt intryck av att landets åklagare utförde sina arbetsuppgifter på ett sådant sätt att de måste inspekteras. RÅ- utredningen menade sammanfattningsvis att Riksåklagaren borde överväga att begränsa sin inspektionsverksamhet. Utredningen betonade dock att inspektion i direkt granskningssyfte givetvis skulle kunna komma ifråga om anledning fanns. Även om det låg utanför  
 RÅ-utredningens 
  uppdrag ansåg utredningen att även de regionala chefernas inspektionsskyldighet borde begränsas. 
  
 RÅ-utredningen 
  ansåg också att det fanns skäl att begränsa över- prövningsverksamheten. Även om antalet överprövningsärenden hos Riksåklagaren inte var så många (år 1981 227 ärenden och 266 ärenden år 1982) gick förhållandevis mycket arbetskraft åt. Dess- utom var ändringsfrekvensen låg (a.a. s. 64 f). 
 Åklagarutredningen (Riksåklagarens arbetsgrupp för översyn av det regionala åklagarväsendet) hade något år tidigare gjort samma iakttagelser och föreslagit att överprövningsverksamheten endast skulle ske i två instanser, genom att statsåklagaren skulle överpröva underordnande åklagares beslut och att riksåklagaren endast skulle överpröva beslut fattade av statsåklagare, dvs. icke redan över- prövade beslut (Riksåklagarens promemoria  
 1982-04-22 
  Åklagar- väsendets organisation, s. 185 f.). Åklagarutredningen ansåg också att åklagares beslut om att väcka åtal borde överprövas endast i undantagsfall. Ett sådant beslut innebar att saken skulle komma att prövas av allmän domstol. 
 74 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 RÅ-utredningen 
  föreslog samma begränsning som Åklagar- utredningen, dvs. införande av ett tvåinstanssystem i överpröv- ningsverksamheten samt att beslut om att väcka åtal normalt inte borde omprövas av högre åklagare (DsJu 1983:19, s.  
 72-73). 
  
 Arbetsläget på tillsynsbyrån hade under ett antal år varit ansträngt och vissa juridiska mer långsiktiga projekt hade därför fått läggas åt sidan till förmån för löpande arbetsuppgifter. Departementschefen ansåg emellertid inte att det på grund av det då rådande arbetsläget eller av andra vägande orsaker fanns skäl att skapa en ny organisationsenhet inom Riksåklagarens kansli (se prop. 1984/85:100, bil. 4, s. 61 f). Departementschefen ansåg där- för att olika långsiktiga projekt med judiciell inriktning alltjämt skulle ligga kvar på tillsynsbyrån. Ansvaret för det ökade behovet av rådgivning och information skulle också falla under tillsyns- byrån. Eftersom tillsynsverksamhet bara var en av Riksåklagarens många arbetsuppgifter, måste den dock vägas mot de andra arbets- uppgifterna och mot den totala tillgången på resurser. Departe- mentschefen angav att de resurser som kunde avdelas för renodlad tillsynsverksamhet fick fördelas på de tre tillsynsfunktionerna, dvs. inspektioner, överprövning och rätten att utfärda föreskrifter. 
 Departementschefen framhöll att rätten att påkalla ändring av en lägre åklagares beslut, framför allt då det gällde beslut att lägga ned eller besluta att inte inleda förundersökning, innebär en garanti för målsäganden att få sin sak allsidigt prövad. Han betonade också att Riksåklagaren och statsåklagare alltid skall kunna ta upp frågan om omprövning mot bakgrund av den allmänna tillsynsskyldigheten (a. prop. s. 69). Liksom  
 RÅ-utredningen 
  ansåg departementschefen emellertid att det fanns skäl att göra vissa inskränkningar i över- prövningsverksamheten. Bland annat borde beslut som skulle komma under allmän domstols prövning normalt inte överprövas. Detta skulle avse inte endast beslut om att väcka åtal utan också andra beslut, exempelvis ett beslut om beslag. Departementschefen ställde sig också bakom utredningens förslag om att införa ett tvåinstanssystem i överprövningsverksamheten. Därutöver ansåg departementschefen att det fanns skäl att begränsa överpröv- ningarna till sådana som begärts av någon av parterna eller någon som på annat sätt hade ett intresse av att få saken prövad. Normalt borde överprövning ske endast på begäran av den tilltalade eller den misstänkte samt av målsäganden (a. prop. s. 70). 
 På frågan om hur överprövningsinstitutet skulle regleras uttalade  
 RÅ-utredningen 
  att någon särskild författningsreglering i ämnet 
 75 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 inte behövdes. Däremot ansåg utredningen att det kunde vara lämpligt att regeringen lämnade ett visst stöd åt Riksåklagaren och stats- åklagarna vad gäller tvåinstanssystemet och att åklagarinstruktionen därför skulle behandla överprövningsinstitutet något (DsJu 1983:19 s.  
 74-75). 
  I propositionen nämndes inte frågan och någon ändring i åklagarinstruktionen gjordes inte heller. 
 Beträffande inspektionsverksamheten ansåg departementschefen att skyldigheten för chefen för den regionala åklagarmyndigheten att varje år inspektera de lokala myndigheterna skulle avskaffas. Detta var en kvarleva från äldre tider då myndigheterna var nya och inte hela åklagarkåren hade en juridisk utbildning (prop. 1984/85:100, bil, 4 s. 76). Myndighetscheferna skulle dock ha kvar möjligheten att göra inspektioner om det ansågs erforderligt. Beträf- fande Riksåklagarens inspektionsverksamhet uttalade departements- chefen följande. Å ena sidan skulle den hos Riksåklagaren ökade satsningen bl.a. på planmässig information och utfärdande av rikt- linjer, t.ex. utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, minska behovet av inspektioner. Å andra sidan skulle upphörandet av regionala inspektioner kunna öka behovet av inspektioner av Riksåklagaren. Sammantaget menade departementschefen att det varken fanns behov av att minska eller öka inspektionsverksam- heten. Som en resursbesparing skulle inspektionerna kunna göras med mindre personalresurser. Departementschefen poängterade att tillsynsverksamheten borde bedrivas under friare former och att den skulle vara inriktad på att ge åklagarna på fältet ökat stöd och ökad information. 
 Riksdagens godkännande av regeringens förslag föranledde vissa ändringar i dåvarande åklagarinstruktion (1974:910; se SFS 1985:491). Vad avser inspektionsverksamheten på den regionala nivån togs bestämmelsen om årlig inspektion i 18 § bort och 19 §, med bestäm- melser om överåklagarnas uppgift att verka för enhetlighet inom vissa bestämda områden, upphävdes. Trots att någon begränsning av Riksåklagarens inspektionsverksamhet inte gjordes togs i 4 § bort bestämmelsen om Riksåklagarens möjlighet att genom inspek- tioner hålla sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd. Detta var ett sätt att peka på att tillsynsverksamheten skulle bedrivas under flexiblare former. Departementschefen erinrade också om att hans förslag skulle innebära en ökad satsning på rådgivning och informa- tion (a. prop. s. 64). 
 På grundval av förändringarna i överprövningsverksamheten ut- färdade Riksåklagaren allmänna råd, Handläggning av överpröv- 
 76 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 ningsärenden, RÅC I:108. De allmänna råden hade sitt ursprung i vad som uttalats i ovan redovisade förarbeten och tog upp frågor om principen för tillämpningen av överprövningsinstitutet och handläggningen av ärendena såväl hos Riksåklagaren som hos regionåklagarmyndigheterna. Cirkuläret upphörde att gälla den 1 januari 2000. 
 Utvärdering av tillsynsverksamheten i Riksåklagarens kansli, m.m. 
 För att få klarhet i om tillsynsverksamheten inom Riksåklagarens kansli förändrats i och med Regionreformen gav regeringen i regleringsbrevet för budgetår 1992/93 Riksåklagaren i uppdrag att bl.a. analysera omfattningen av Riksåklagarens tillsynsverksamhet och belysa effekterna av en intensifiering respektive neddragning av verksamheten. Riksåklagaren redovisade sitt uppdrag år 1993 i promemorian Tillsynsverksamheten inom Riksåklagarens kansli (i det följande  
  
 RÅ-promemorian 
 ). 
  
 I  
 RÅ-promemorian 
  lämnades en redogörelse bl.a. för hur till- synsverksamhetens bedrevs. Av denna framgår att över- prövningsärenden utgjorde den största enskilda gruppen av ärenden i tillsynsbyråns verksamhetsområde och den största ärendegruppen hos Riksåklagaren inom det juridiska området. Antalet ärenden hade dock legat konstant. År 1990 var antalet ärenden 253, år 1991 276 och år 1992 270. I och med det nya tvåinstanssystemet prövades omkring en tredjedel av ärendena i sak. De flesta av de ärenden som inte sakprövades hade redan över- prövats på regional nivå. Andra ärenden rörde beslut som skulle komma att prövas av domstol eller ärenden där den klagande ansågs sakna intresse av att få saken prövad. Vid en genomgång av 1991 års ärenden (276) hade sakprövning skett i 80 ärenden och i endast åtta ärenden beslutade riksåklagaren om ändring av beslutet (RÅ- promemorian s.  
 5-6). 
  
 Av redogörelsen i  
 RÅ-promemorian 
  framgår vidare att de tidigare inspektionerna hade ersatts av regelbundna besök på de underställda åklagarmyndigheterna, s.k. tillsynsbesök. Syftet med tillsynsbesöken var i princip detsamma som gällde för inspek- tionerna, dvs. att hålla Riksåklagaren underrättad om tillståndet inom åklagarväsendet. Besöken gav också Riksåklagaren tillfälle till diskussioner med all personal vid myndigheten och för att informera om ny lagstiftning och andra frågor. Tillsynsbesök 
 77 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 gjordes också på myndigheter där det funnits skäl till granskning. Även vid andra tillsynsbesök skedde viss granskning av myndighetens verksamhet, bl.a. genom stickprovsvis kontroll av hur diarier och liggare fördes samt hur de enskilda brott- målsärendena sköttes. Antalet tillsynsbesök hade varierat men legat runt 20 besök per år. I förhållande till hur denna del av verksam- heten bedrevs före regionreformen användes nu betydligt mindre resurser för tillsynsbesök  
 (RÅ-promemorian 
  s.  
 11-12). 
  
 Som allmänna utgångspunkter för sina förslag angav Riks- åklagaren att de viktigaste tillsynsuppgifterna var att följa rättsutvecklingen inom de delar av åklagarverksamheten som inte blir föremål för domstolsprövning och att tillse att objektiviteten upprätthålls och rättstillämpningen blir enhetlig (RÅ- promemorian, s. 25). Som främsta styrmedel i detta hänseende angavs rätten att utfärda föreskrifter och att göra tillsynsbesök, kompletterat med överprövningsverksamheten. 
 Några förslag till sakliga förändringar i hur överprövnings- verksamheten skulle bedrivas lämnades inte. Att ytterligare in- skränka den verksamheten skulle enligt Riksåklagaren innebära att överprövingsinstitutet kom att urholkas. Däremot fanns skäl att göra förändringar vad avser tillsynsbesökens form. Bland annat föreslogs att antalet generella, regelbundna besök skulle minska. Tillsynsbesöken skulle också kunna inriktas på en viss frågeställ- ning. Besöken skulle då mer ta sikte på att skapa en enhetlig rätts- tillämpning och på uppföljning av ny lagstiftning. I  
 RÅ-prome- 
  morian anges att med föreslagen inriktning skulle tillsynsbesöken kunna minskas från cirka 20 per år till ett fåtal. 
 Även Statskontoret hade efter ett regeringsuppdrag, i rapporten Riksåklagarens framtida roll och organisation (1993:3), konstaterat att arbetsbelastningen på tillsynsbyrån var hög. Eftersom tillsyns- besöken tog en stor del av verksledningens resurser i anspråk kunde tillsynsbesöken, i vart fall delvis, ersättas med regelbundna möten mellan Riksåklagaren och myndighetscheferna (s. 45 f.). Stats- kontoret, liksom Riksåklagaren, framhöll att Riksåklagaren naturligt- vis skulle ha kvar möjlighet att göra tillsynsbesök var och när som helst inom åklagarorganisationen. 
 Regeringen delade Riksåklagarens uppfattning och förklarade i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 3, s.  
 35-36) 
  att de resurskrävande tillsynsbesöken knappast kunde stå i proportion till de effekter som uppnåddes. I stället borde resurserna sättas in där de gjorde bäst nytta. Riksåklagarens tillsynsbesök skulle enligt 
 78 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 regeringen i framtiden syfta till att skapa en enhetlig rätts- tillämpning och att kvaliteten i åklagarverksamheten hålls på en hög och jämn nivå. Regeringen betonade också att Riksåklagarens tillsynsverksamhet måste ses i förhållande till den tillsynsplikt överåklagarna har. 
 I samma ärende bedömde regeringen, bl.a. mot bakgrund av Statskontorets rapport, att det under Riksåklagaren skall finnas fyra huvudfunktioner; en för tillsyn, en för metodutveckling, en för administration samt en för Riksåklagarens verksamhet i Högsta domstolen. Härigenom skulle metodutvecklingsfrågorna få en mer framträdande plats. Eftersom vissa av de uppgifter som då låg på tillsynsbyrån skulle kunna hanteras inom den nya enheten skulle till- synsbyrån gagnas och få en mer renodlad funktion (a. prop. s. 37). 
 Mot bakgrund av regeringens riktlinjer för tillsynsverksamheten utfärdade Riksåklagaren år 1994 föreskrifter och allmänna råd om överåklagarnas tillsynsverksamhet (RÅC I:121). I dessa föreskrevs bl.a. att överåklagare åtminstone vartannat år skulle inspektera varje underlydande åklagarmyndighet. I de allmänna råden angavs att överåklagarna, utöver dessa inspektioner, borde göra inspektion vid behov. Överåklagarna gavs också råd om att i förekommande fall informera Riksåklagaren om vad som framkommit vid inspek- tionerna. Cirkuläret upphörde att gälla den 1 januari 2000. 
 Åklagarreformen år 1996 
 Åklagarutredningen  
 –90 
  föreslog i sitt betänkande Ett reformerat åklagarsystem (SOU 1992:61) att samtliga åklagarmyndigheter inom en region skulle läggas samman till en myndighet, den s.k. regionmodellen. En stor del av remissinstanserna ställde sig av- visande till förslaget och regeringens bedömning var att någon ändring i enlighet med förslaget inte skulle ske (prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 34). Istället gav regeringen Riksåklagaren i uppdrag att se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Riksåklagaren redovisade sitt uppdrag år 1995 i rapporten Framtidens åklagar- väsende (Åklagarväsendet rapport 1995:3, i det följande  
 RÅ- rapporten 
 ). 
 En av utgångspunkterna för de i rapporten lämnade förslagen var att generellt skulle de centrala förvaltningsmyndigheterna i fram- tiden ägna sig åt övergripande arbetsuppgifter och att det egentliga verksamhetsansvaret i största möjliga utsträckning skulle delegeras 
 79 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 så långt ut i organisationen som möjligt. Verksamheten skulle bli mer flexibel och anpassningsförmågan till förändringarna i sam- hället skulle öka. Den allmänna inriktningen var att förlägga tyngd- punkten i verksamheten nära medborgarna och att införa en ord- ning med s.k.  
 mål- och resultatorienterad styrning  
 (om innebörden av mål- och resultatstyrning se prop. 1995/96:110, s. 4). 
 Riksåklagaren föreslog att under Riksåklagaren skulle finnas regionala resultatenheter med fullständigt ansvar för att leda och styra verksamheten. Detta skulle innebära att överåklagarna såvitt avser ledning och styrning av verksamheten skulle få en väsentligt förstärkt ställning. Genom förslaget skulle överåklagarna bl.a. få ansvaret för anställning av samtliga åklagare, fördelning av personal- resurser, beslut om administrativ ledning, verksamhetsplanering och långsiktig planering. Det nya decentraliserade beslutsfattandet skulle, enligt Riksåklagaren, ställa ökade krav på kontroll och tillsyn av den operativa verksamheten vid de lokala myndigheterna  
 (RÅ-rapporten 
  s. 44 f.). 
 Beträffande Riksåklagarens tillsynsverksamhet föreslogs att denna skulle förskjutas mot ökad inhämtning av information och ökat överinseende  
 (RÅ-rapporten 
  s.  
 60-62). 
  I förslaget angavs att Riksåklagarens tillsynsverksamhet borde vara inriktad på frågor som har generell betydelse för hela åklagarväsendet. Tillsynen borde enligt Riksåklagaren i första hand vara inriktad på att upp- täcka systemfel och tyngdpunkten i verksamheten borde ligga på att förhindra oriktigheter i verksamheten. Ansvaret för den mer sedvanliga tillsynen som tar sig uttryck i rättelser av felaktigheter, dvs. finna fel i enskilda ärenden, borde ligga på den regionala nivån. Överåklagarna borde därför ha ansvaret för den löpande tillsynen av åklagarverksamheten i regionen och därmed pröva beslut som fattats av lägre åklagare och handlägga ärenden med anmälningar mot åklagare om brott och felaktigheter. 
 Riksåklagaren påpekade också att systemet med mål- och resul- tatstyrning skulle komma att medföra ökade krav på mer över- gripande och detaljerad verksamhetsuppföljning, dvs. både en form av tillsyn och ett stöd för den lokala, operativa verksamheten och dess resurser. 
 Riksåklagaren lämnade inget förslag vad avser överprövnings- institutet men menade att det skulle ses över  
 (RÅ-rapporten 
  s. 60). 
 Mot bakgrund av Riksåklagarens förslag kom åklagarväsendet att bli mer flexibelt och mer anpassat till ett mål- och resultatstyrnings- system (prop. 1995/96:110, bet. 1995/96:JuU13, rskr. 1995/96 172). 
 80 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Hela landet kom att delas in i sju åklagarmyndigheter (sedan april 1999 sex myndigheter). På lokal nivå indelades distriktet i åklagar- kammare. De regionala myndigheternas ökade ansvarsområde innebar att åklagarväsendet gavs bättre förutsättningar att anpassa organisa- tion, arbetsformer och metoder inför förändringar inom rätts- väsendet i stort. 
 I propositionen betonades att åklagarnas egentliga verksamhet, den brottsbeivrande, skulle koncentreras till åklagarkamrarna och den administrativa och kamerala till åklagarmyndigheterna. Liksom Riksåklagaren påpekat framhöll regeringen att ett sådant decentrali- serat beslutsfattande skulle innebära ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten (a. prop. s. 16 f.). 
 I samband med åklagareformen år 1996 trädde den i dag gällande åklagarförordningen (1996:205) i kraft. I denna finns ingen mot- svarighet till bestämmelsen i 5 § åklagarförordning (1989:848) om överåklagarnas tillsynsfunktion. Som nämnts ovan regleras istället överåklagarnas ansvar genom att bestämmelserna i verksförord- ningen är tillämpliga för överåklagaren i hans eller hennes roll som myndighetschef (se 7 kap. 2 § tredje stycket RB samt 4 och 8 §§ åklagarförordningen). 
 Översynen av 7 kap. rättegångsbalken 
 I januari 2000 gav regeringen Riksåklagaren i uppdrag att göra en översyn av 7 kap. rättegångsbalken. Bakgrunden var bl.a. att be- stämmelserna inte fullt ut avspeglade den åklagarorganisation som finns i dag. Utöver att i lagtext beskriva åklagarbegreppet och olika åklagarfunktioner så neutralt som möjligt för att underlätta fram- tida förändringar inom åklagarväsendet, ingick i Riksåklagarens uppdrag att göra en översyn av tillsynsfrågan och överprövnings- institutet. Riksåklagaren redovisade sitt uppdrag i promemorian En översyn av 7 kap. rättegångsbalken  
 2000-05-02 
  (i det följande  
 RB- promemorian 
 ). 
 Utöver att lämna förslag till ändringar i rättegångsbalken och vissa följdändringar, bl.a. i åklagarförordningen, förklarade Riks- åklagaren att det inte fanns några skäl att föreslå förändringar i fråga om Riksåklagarens och överåklagarnas (och de biträdande överåklagarnas) tillsynsverksamhet  
 (RB-promemorian 
  s. 19). Riks- åklagaren betonade också att överprövningsverksamheten inte är 
 81 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 ett regelstyrt förfarande för överklagande och att det inte heller finns anledning att göra förfarandet alltför formalistiskt och dom- stolsliknande (s. 18). 
 Mot bakgrund av förslagen i  
 RB-promemorian 
  kom bestämmel- serna i 7 kap. RB mer att överensstämma med den åklagarorgani- sation som finns i dag (se prop. 2000/01:92, bet. 2000/01:JuU23, rskr. 2000/01:207). I 1 § finns sedan den 1 januari 2002 bestämmel- ser om vem som är allmän åklagare. Vissa förändringar har också gjorts vad beträffar titulaturen inom åklagarväsendet, bl.a. har biträdande riksåklagare ändrats till vice riksåklagare och titulaturen distriktsåklagare har utmönstrats. 
 Liksom Riksåklagaren ansåg regeringen att det inte fanns skäl att förändra tillsynsverksamheten (a. prop. s. 17). Regeringen ansåg inte heller att det var nödvändigt att författningsreglera över- prövningsförfarandet. Regeringen hänvisade dock till denna kommittés uppdrag. 
  
 3.4.2 
  
 Nuvarande förhållanden 
  
 Allmänt om regleringen för tillsyn 
 Riksåklagaren har tre uppgifter: att vara åklagare i Högsta dom- stolen, att vara rikets högsta åklagare samt att vara chef för den centrala förvaltningsmyndigheten. Genom bestämmelserna i 7 kap. 2 § RB regleras att Riksåklagaren, som högste åklagare under regeringen, har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i landet. Rättegångsbalkens bestämmelser om Riksåklagaren reglerar också riksåklagarens processuella roll och hans eller hennes funktion som högste åklagare. 
 Bestämmelser om Riksåklagaren som central förvaltnings- myndighet för åklagarväsendet finns i  
 RÅ-instruktionen. 
  Av 2 § framgår att Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämp- ningen. Dessutom skall Riksåklagaren leda och samordna verksam- heten inom åklagarväsendet och se till att den bedrivs effektivt. För nu nämnda ändamål får Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd. Enligt samma bestämmelse lämnar Riksåklagaren även i övrigt råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. 
 Hur Riksåklagaren fullgör sin tillsynsfunktion är i huvudsak inte reglerat. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av 
 82 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ RB. Riksåklagarens rätt att med- dela föreskrifter och allmänna råd i syfte att nå lagenlighet, följd- riktighet och enhetlighet i rättstillämpningen och att verka för en effektiv åklagarverksamhet regleras i 2 §  
 RÅ-instruktionen. 
  Riks- åklagarens tillsynsverksamhet genom besök och föreskrifter m.m. tar sikte på åklagarnas handläggning i allmänhet och på att skapa en enhetlig rättstillämpning. Överprövningsverksamheten är främst inriktad på handläggningen av enskilda ärenden av enskilda åklagare. Även om också handläggningen av ärenden som rör brotts- misstankar mot åklagare, vid sidan om själva brottutredningen, är tillsyn över den enskilda åklagaren behandlar kommittén denna fråga i kapitel 4. 
 Enligt 7 kap. 2 § tredje stycket RB har de överåklagare som ut- setts som myndighetschefer ansvaret för och ledningen av den regionala åklagarverksamheten. För såväl Riksåklagaren som de regionala myndighetscheferna gäller också verksförordningen i vissa delar. I 7 § verksförordningen föreskrivs att chefen bl.a. skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten. Chefen skall enligt samma paragraf också se till att myndighetens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt. Hur varje myndighetschef utövar sin kontroll och tillsyn bestämmer han eller hon. 
 Utvärdering av verksamhetsresultat och kvalitetsuppföljning, m.m. 
 Under långa tider utövades tillsynen över åklagarväsendet främst genom  
 tillsynsbesök, överprövning  
 och  
 utfärdande av föreskrifter och allmänna råd.  
 Även om dessa sätt att utöva tillsyn fortfarande används har tillsynsarbetet inom Riksåklagaren förändrats under senare år. I dag ligger tonvikten mer på  
 utvärdering av verksamheten genom resultatanalys samt kvalitetskontroll och kvalitetsuppföljning 
  
 än på en mer traditionell tillsynsverksamhet. Att undersöka att åklagarverksamheten är lagenlig, följdriktig, enhetlig och effektiv sker huvudsakligen genom granskning och analyser av verk- samhetsresultat – material som i sin tur bl.a. används för fort- och utbildning av åklagare – samt annan kvalitetsuppföljning. 
 83 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 Riksåklagaren inhämtar regelbundet verksamhetsstatistik om åklagarverksamheten. Verksamhetsstatistik hämtas från åklagar- väsendets ärendehanteringssystem Brådis. Här tas fram olika slags mått på bl.a. inkomna och avslutade ärenden, balanserade ärenden, andelen lagförda misstänkta, andelen brottsmisstankar som lett till lagföring, genomströmningstid i dagar från inkommen anmälan respektive inkommet förundersökningsprotokoll, andelen brottsmisstankar beslutade inom 15 dagar från färdig utredning samt fördelningen av åklagarbeslut. Resultatet presenteras i den s.k. resultatmodellen (se bilaga 4). I resultatmodellen koncentreras verksamhetsstatistiken till några få områden nämligen  
 lagföring, genomströmning och produktionsförändring.  
 Verksamhetsresultatet publiceras på åklagarorganisationens intranät och presenteras för åklagarmyndigheterna månadsvis och resultatmodellen kvartalsvis. 
 Resultatet av verksamhetsstatistiken, efter att den har behandlats i resultatmodellen, används som ett instrument i tillsynsverksam- heten. Statistiksystemet är så konstruerat att Riksåklagaren i detalj kan undersöka förhållandena på en enskild kammare. Det finns också möjlighet att gå in och titta på en viss brottstyp. Genom systemet är det lätt att upptäcka om någon åklagarmyndighet eller enskild kammare har höga balanser, hög genomströmningstid eller om verksamhet på annat sätt avviker. Det är också lätt att med hjälp av statistiksystemet upptäcka fel och brister och också finna sätt att åtgärda dessa. Genom att närmare granska och analysera fördelningen av åklagarbeslut anser sig Riksåklagaren också kunna verka för en enhetlig rättstillämpning. 
 Resultatinformationen används sedan som underlag för styrning och uppföljning av åklagarverksamheten samt som underlag för utbildning, information och kompetensutveckling. Resultatet används också som diskussionsunderlag vid Riksåklagarens resultatdialoger med överåklagarna. 
 Resultatinformationen från statistiksystemet avses att komplet- teras med fler mått på kvalitet i åklagarnas arbete, bl.a. avseende kvaliteten i stämningsansökningar, hur nya omständigheter beaktas samt åklagarnas presentations- och förhörsteknik. Bland annat skall det finnas fasta riktlinjer för en långsiktig kvalitetsuppföljning. Olika kvalitetssäkringsmodeller för olika frågor inom åklagarnas kärnverksamhet skall gälla. Som exempel på vad som är god kvalitet anges aktiv förundersökningsledning, nära samarbete med polisen, att förundersökning inleds när så är befogat, att fattade beslut är lätta att förstå och att kvaliteten i stämningsansökningarna är hög. 
 84 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 För att granska att kvaliteten är god skall olika metoder kunna användas. Bland annat diskuteras en modell med ärendestudier, en annan med intervjuer med domare och en tredje med enkäter. 
 I syfte att utveckla och förbättra åklagarverksamheten, både på kort och lång sikt, har Riksåklagaren fastställt Utvecklingsplan  
 2001-2005. 
  Planen har fastställts i samarbete med samtliga anställda inom åklagarorganisationen. Utvecklingsplanen innehåller fem rubriker; Program för bekämpning av organiserad gränsöver- skridande brottslighet, Program för åklagarnas arbete med särskilt grov och komplicerad brottslighet, Program för bekämpning av övrig brottslighet innefattande s.k. mängdbrottslighet (vardags- brottslighet), Program för stöd till samt ledning och styrning av åklagarverksamheten samt Program för utveckling av Riksåklaga- rens rättsliga verksamhet, främst i Högsta domstolen. I det sist- nämnda programmet ingår att årligen fastställa en s.k. rättsutveck- lingsplan över de frågor som bedömts ha betydelse för en enhetlig rättstillämpning och att Riksåklagaren skall koncentrera sin verk- samhet i Högsta domstolen på just dessa frågor. Till grund för för- teckningen ligger bl.a. diskussioner med åklagare, företrädare för domarkåren och rättsvetenskapen. 
 Under senare år har Riksåklagaren genomfört ett arbete för att höja kompetensen inom åklagarorganisationen. Alla nyanställda åklagare skall genomgå en grundutbildning på total 16 veckor under en period av två år. Genom en årlig vidareutbildning om minst fem dagar för samtliga åklagare skall man säkerställa hög- kvalitativa åklagarinsatser. Högre utbildning ges också till vissa ut- valda specialiståklagare. Kompetenshöjning sker vidare genom del- tagande i utbildning anordnad av annan än Riksåklagaren eller i samarbete med andra organ, exempelvis Brottsoffermyndigheten. Vid dessa utbildningstillfällen och seminarier m.m. ges också till- fälle att informera om förändringar i samhället och om ny lagstift- ning samt att verka för en enhetlig rättstillämpning. 
 Tillsynsbesök 
 Även om sättet att granska att åklagarverksamheten är lagenlig, följd- riktig och effektiv samt att se till att rättstillämpningen är enhetlig delvis har förändrats under åren bedrivs tillsynen fortfarande genom besök. Tillsynsbesöken sköts emellertid till stor del av de överåklagare som är myndighetschefer vid åklagarmyndigheterna eller vice över- 
 85 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 åklagare. Möjligheten att besöka eller inspektera underlydande myndigheter är dock inte såsom tidigare författningsreglerad. 
 Även om Riksåklagaren inte gör några inspektioner förekommer det att Riksåklagaren uppdrar åt annan att inspektera en viss myndighet eller viss kammare. Sådana inspektioner planeras av vice riksåklagaren och för detta ändamål har en inspektionsplan fast- ställts. Dessa inspektioner är inriktade på att kontrollera en fråga eller ett verksamhetsområde som har bestämts i förväg, s.k. tema- inspektioner. Anledningen till en inspektion kan t.ex. vara ett förhållande som framkommit vid ett överprövnings- eller klago- ärende, något som tagits upp i media eller något som framgår av verksamhetsstatistiken. Som nämnts ovan i avsnitt 3.3.2 har Riks- åklagaren och Rikspolisstyrelsen genomfört vissa gemensamma inspektioner och fler planeras. 
 Senast en inspektion skedde i enbart Riksåklagarens regi var i slutet av år 1998. Biträdande riksåklagaren var ansvarig för inspek- tionen som avsåg att granska samordningen av brott och miss- tänkta vid brottsutredningar. Inspektionen resulterade i att Riks- åklagaren utfärdade föreskrifter i frågan, se Shaw 2001:7. 
 För att få en uppfattning om läget i åklagarorganisationen har riksåklagaren en målsättning att besöka hälften av alla åklagar- kammare per år. Besöken syftar främst till att träffa de enskilda åklagarna och övrig personal samt lämna information till dem. Någon kontroll av verksamheten vid åklagarkamrarna görs över huvud taget inte under besöken. Däremot kan såväl riksåklagaren som de enskilda åklagarna ta upp och diskutera olika problem eller förslag till förbättringar av verksamheten. Därutöver har riks- åklagaren varje år resultatdialoger med överåklagarna för de sex åklagarmyndigheterna. Härvid går man bl.a. igenom verksamhets- statistiken. Gemensamt försöker man finna orsaken till eventuella brister i verksamheten. Statistiken kan också ge överåklagarna anledning att själva kontrollera eller inspektera en åklagarkammare eller enskilda åklagare. 
 Riksåklagarens föreskriftsrätt, m.m. 
 I syfte att nå en följdriktig, enhetlig och lagenlig åklagarverksamhet har riksåklagaren och vice riksåklagaren rätt att utfärda föreskrifter (se 2 §  
 RÅ-instruktionen). 
  Riksåklagarens rätt att utfärda föreskrif- ter och allmänna råd används i dag mer restriktivt än tidigare. 
 86 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Enligt 2 §  
 RÅ-instruktionen 
  har Riksåklagaren i övrigt att lämna råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. Rådgiv- ningen tar som regel sikte på hur en åklagare bör agera i vissa ärenden eller hur en ärendetyp bör handläggas. Det är sällan Riks- åklagaren formellt ger råd i ett enskilt fall. Mer vanligt är informella kontakter mellan åklagarna och Riksåklagarens kansli. Det kan röra sig om åklagarfrågor i stort eller diskussioner om ett enskilt ärende. Riksåklagaren informerar om ny eller ändrad lagstiftning bl.a. genom att uppgifter härom tas in i informationsbladet Åtal och Tillsyn, en skrift som innehåller rättslig information och annan information som rör den operativa åklagarverksamheten. Under senare år ges åklagarna på ett snabbare sätt information om ny lagstiftning och nya rättsfall genom åklagarväsendets elektroniska dokumentarkiv på intranätet Rånet. Här publiceras också annat material som är av betydelse för åklagarverksamheten, bl.a. de svarsskrivelser som riksåklagaren lämnat till Högsta domstolen i fråga om prövningstillstånd. Riksåklagaren ger också ut hand- ledning, i princip i form av handböcker, om handläggning av ärenden. Det rör sig om t.ex. frågor om sekretess, grova våldsbrott och brott mot barn. 
 Regleringen av överprövningsinstitutet 
 Vi övergår till att behandla rätten för Riksåklagaren och de över- åklagare som är myndighetschefer att överta uppgifter som annars ankommer på lägre åklagare (den s.k. devolutionsprincipen) och rätten att överpröva en lägre åklagares beslut. Som nämnts ovan är överprövningsinstitutet inte författningsreglerat och det finns i dag inte heller någon av Riksåklagaren utfärdad föreskrift eller allmänt råd för förfarandet. 
 Det svenska rättegångsförfarandet är uppbyggt på så sätt att det är den enskilde åklagaren, och inte den myndighet som han eller hon är anställd vid, som har att agera. Detta får bl.a. till konsekvens att i det enskilda fallet har en åklagare i huvudsak samma själv- ständiga ställning som en domare (se Fitger, Rättegångsbalken I, 7:3,  
 cit. Fitger 
 ). Har en åklagare tilldelats ett mål som han eller hon är behörig att handlägga kan en åklagare på samma nivå inte ändra ett beslut. Detta avser även en vid en åklagarkammare förordnad chefsåklagare. Reglerna om rätten att överta en lägre åklagares upp- gifter har sin bakgrund i denna princip om åklagarnas självständiga 
 87 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 roll i ett enskilt ärende (se Fitger 7:15). Som framgår av 11 kap. 7 § RF får en högre åklagare inte heller ålägga en lägre åklagare att i ett enskilt fall agera eller utföra åklagaruppgiften på ett visst sätt. 
 För att en högre åklagare skall få ändra ett fattat beslut krävs att den högre åklagaren inträder i den lägre åklagarens ställe och fattar beslut i eget namn. Ett övertagande kan avse åklagaruppgiften i dess helhet men också en viss åklagaruppgift som exempelvis beslut i åtalsfrågan. Om beslutet avser att väcka åtal skall beslutet fattas i den högre åklagarens namn och det kan också vara lämpligt att denna utformar stämningsansökan. Att fullfölja åklagaruppgiften kan därefter uppdras åt annan åklagare (se Fitger 7:16). 
 Till skillnad från en domstols avgörande vinner beslut av åklagare normalt inte laga kraft och beslut går som regel inte heller att över- klaga. Även om åklagarmyndigheterna utgör förvaltningsmyndig- heter (se 11 kap. 6 § RF) är bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223, FL) om överklagande, rättelse och omprövning inte tillämpliga på åklagares beslut i den brottsbekämpande verksam- heten (se 32 § FL). Eftersom åklagarorganisationen har en hierar- kisk uppbyggnad är det möjligt med en annan form av över- och omprövning av åklagares beslut. Det är också mot bakgrund av att åklagares beslut inte kan överklagas, som den tillsyn över åklagar- nas verksamhet som överprövningsinstitutet innebär anses fylla en viktig funktion för rättssäkerheten och för allmänhetens tilltro till verksamheten (se bl.a. Myers, Förvaltningsrättslig tid- skrift 2000, s. 47 ff.). 
 Bakgrunden till högre åklagares rätt att överta en lägre åklagares uppgift och omprövningsrätten måste – liksom vad avser tillsynen i stort – också ses i ett historiskt perspektiv. Det var först genom förstatligandet av åklagarverksamheten år 1965 som det kom att ställas samma krav på utbildning för åklagare som för domare, dvs. en juris kandidatexamen. Dessförinnan fanns vissa personer med åklagaruppgift där kravet på utbildning var betydligt lägre. Det fanns åklagare som endast hade utbildning motsvarande en halv juristutbildning och andra som endast hade avlagt realexamen. 
 I princip alla beslut av åklagare i brottmålsfrågor kan bli föremål för överprövning. Den enda typ av beslut som inte kan bli föremål för överprövning är beslut för vilka det finns en särskild handlägg- nings- och fullföljdsordning (se t.ex. 15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslagen 1980:100). Det finns inga formkrav på en framställning om överprövning; den kan ske både skriftligen och muntligen. En överordnad åklagare kan också på eget initiativ ta upp frågan om 
 88 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 överprövning. Det finns inte heller någon tidsfrist för när en begäran om överprövning måste framställas. Själva överprövningen kan göras på samma material som det ursprungliga beslutet fattats på, men även kompletterande material kan ligga till grund för prövningen. Om det framkommer nya omständigheter eller nya fakta som var okända för den lägre åklagaren när han eller hon fattade beslutet, återlämnas normalt ärendet för ny prövning (om- prövning på grund av nya omständigheter) av denne. 
 Eftersom överprövningsförfarandet inte är reglerat i författning kan Riksåklagaren i princip avgöra hur verksamheten skall bedrivas. Den nuvarande tillämpningen bygger emellertid i allt väsentligt på de uttalanden som gjordes i 1984 års budgetproposition (se prop. 1984/85:100, bil. 4) och det cirkulär som Riksåklagaren utfärdade i samband därmed (se ovan under  
 Regionreformen år 1985 
 ). 
 I avsnitt 3.3.2 har nämnts att en åklagare också kan överpröva en polismyndighets beslut i en förundersökningsfråga, men att detta inte skall förväxlas med tillsyn. 
 Mer om Riksåklagarens och överåklagarnas överprövningsverksamhet 
 Överprövningsärenden hos Riksåklagaren handläggs på Rätts- avdelningen (se Arbetsordningen för Riksåklagaren fr.o.m. den 1 januari 2002). Vice riksåklagaren är chef för avdelningen. Beslut i överprövningsärenden fattas av riksåklagaren eller vice riks- åklagaren. Vice riksåklagaren biträds emellertid av två överåklagare vilka enligt arbetsordningen får avgöra ärenden som inte är av principiellt intresse, av större vikt eller eljest av den beskaffenhet att de behöver prövas av riksåklagaren (eller vice riksåklagaren). Enligt arbetsordningen får också en kammaråklagare som för- ordnats som biträdande åklagare hos Riksåklagaren under vissa omständigheter fatta beslut om att inte pröva framställningar om överprövning i sådana ärenden där åklagares beslut redan över- prövats av överåklagare eller där beslutet kan komma under dom- stolsprövning (om Riksåklagarens delegation jfr JO:s ämbets- berättelse 2002/03 s. 116 och 10 §  
 RÅ-instruktionen). 
  
 Flertalet av de framställningar om överprövning som kommer in till Riksåklagaren prövas inte i sak. Anledning härtill är att de huvudsakligen rör beslut som redan överprövats en gång av över- åklagare. Om beslutet fattats av kammaråklagare och inte över- prövats av överåklagare översänds ärendet till vederbörande åklagar- 
 89 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 myndighet utan att Riksåklagaren överprövar beslutet. Av de beslut som en överåklagare redan överprövat, sakprövas runt  
 5-10 
  procent av riksåklagaren. Att riksåklagaren ändrar en överåklagares beslut är sällsynt, men förekommer i ett par fall per år. 
 Antalet överprövningsärenden hos Riksåklagaren har under senare år varit följande. Statistik om utgången finns inte, och inte heller vilka ärenden som prövats sak. 
  
 År 1999 
  
 300 ärenden 
  
 År 2000 
  
 271 ärenden 
  
 År 2001 
  
 236 ärenden 
  
 År 2002 
  
 240 ärenden 
  
 Överåklagarnas tillsynsverksamhet 
 Vid de sex åklagarmyndigheterna överprövades år 2001 sammanlagt cirka 2 000 ärenden. Överprövningen görs av överåklagare eller mer vanligt av vice överåklagare. Ändringsfrekvensen varierade mellan som lägst 6 procent och som högst 16,7 procent. På direktiv av Riksåklagaren har överåklagarna informerat sina åklagare om vikten av att åklagarbeslut motiveras. 
 Till skillnad från Riksåklagaren gör myndighetscheferna (över- åklagarna) vid de sex åklagarmyndigheterna årliga inspektioner vid åklagarkamrarna. Inspektionerna kan vara inriktade på att granska ärenden med en på förhand bestämd fråga men kan också allmänt vara inriktade på hur ärenden handläggs och hur aktiv förunder- sökningsledningen är. Vid besöken kan också undersökas varför det ligger gamla ärenden i balans. Tillsynsbesöken avser att se till att verksamheten i stort fungerar tillfredsställande och avser hela myndigheten. Avsikten är inte att hitta enskilda felaktigheter av en enskild åklagare. Utöver de årliga tillsynsbesöken förekommer det att en åklagarkammare inspekteras då överåklagaren uppmärk- sammat att en kammare på något sätt avviker. Överåklagaren kan exempelvis ha fått impulser från det interna resultatsystemet, enskilda medarbetare, samverkande myndigheter eller allmänheten. 
 Därutöver granskas även hos åklagarmyndigheterna olika resultat inom myndigheterna såsom rapporter över personal och balansläge. Åklagarmyndigheterna skall i sina årsrapporter till Riksåklagaren redovisa resultatet av de mål och uppdrag som getts i regeringens regleringsbrev. I årsrapporterna redovisas också antalet av 
 90 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 överåklagarna överprövade ärenden. Överåklagarna kontrollerar också varje månad anhållningsliggaren. Härigenom kontrolleras att tidsfristerna för frihetsberövande följs. 
 Särskilt om Ekobrottsmyndigheten 
 Ekobrottsmyndigheten är en särskild åklagarmyndighet direkt under regeringen. Som redovisats i kapitel 2 arbetar vid myndig- heten både åklagare och poliser. Åklagarna har ställning som all- männa åklagare och är därför inordnade i den hierarki som slås fast i rättegångsbalken. Riksåklagaren är därför även i förhållande till åklagarverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten högsta åklagare med ansvar för ledningen av verksamheten. Riksåklagaren har också att utöva tillsyn över åklagarverksamheten vid Ekobrotts- myndigheten. Poliserna är emellertid alltjämt anställda vid en polismyndighet och av Rikspolisstyrelsen kommenderade att tjänstgöra vid myndigheten. Tillsynen över polisverksamheten an- kommer således på Rikspolisstyrelsen. Chefen för Ekobrotts- myndigheten är en generaldirektör (för närvarande Butler). 
 Enligt förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrotts- myndigheten gäller verksförordningen för chefen för myndigheten på samma sätt som gäller enligt åklagarförordningen. General- direktören och avdelningscheferna skall således bl.a. se till att verk- samheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Han eller hon skall också fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och se till att myndighetens organisation är utformad så att redo- visningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt. 
 Av Ekobrottsmyndighetens arbetsordning framgår att avdelnings- cheferna överprövar beslut av åklagare vid avdelningarna om inte överprövning av särskilda skäl bör ske av generaldirektören. Beslut fattade av åklagarna vid kammaren för särskilda brottsutredningar överprövas av generaldirektören. Enligt instruktionen för myndig- heten har generaldirektören ställning som överåklagare och avdel- ningscheferna som vice överåklagare i åklagarärenden. Klagomål och brottsanmälningar mot åklagare handläggs alltid av general- direktören. År 2001 kom det in 18 överprövningsärenden till Ekobrottsmyndigheten och av de under året 17 prövade ändrades åklagarens beslut i två ärenden. 
 91 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 Även inom Ekobrottsmyndigheten finns en rättsenhet som tillsammans med generaldirektören bedriver den övergripande tillsynsverksamheten. Som ett exempel på rättsenhetens tillsyns- arbete kan nämnas ett projekt där ärenden som skrivits av vid Ekobrottsmyndighetens avdelningar granskades. 173 slumpvis ut- valda ärenden granskades och resultatet var att åklagarna använder möjligheten att skriva av ärenden på ett korrekt och kompetent sätt. Ett annat exempel på rättsenhetens tillsynsverksamhet är att enheten översiktligt granskar alla domar som meddelas i de mål där myndighetens åklagare fört talan. Dessutom sker en granskning av statistik och stickprovskontroller. Några tillsynsbesök sker i prin- cip inte. Rättsenheten sammanträffar också regelbundet med mot- svarande enhet hos Riksåklagaren för att bl.a. diskutera tillsyns- frågor. Tillsynen av kamrarna utförs i första hand av avdelnings- cheferna. 
  
 3.4.3 
  
 Medborgerlig insyn i åklagarverksamheten 
  
 Enligt 5 §  
 RÅ-instruktionen 
  skall hos riksåklagaren finnas en råd- givande nämnd som består av en ordförande och sex andra leda- möter. Ledamöterna utses av regeringen efter nominering av de politiska partierna. I ärenden av större vikt eller av principiell betydelse skall nämndens mening inhämtas. Riksåklagaren skall också fortlöpande hålla nämnden informerad om verksamheten inom åklagarväsendet. Ärenden där det är fråga om att utöva en åklagaruppgift eller att pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får inte behandlas i nämnden. Riksåklagaren eller vice riksåklagare skall vara närvarande vid nämndens sammanträden, och det är också någon av dem som skall föredra ärendena inför nämnden om inte riksåklagaren bestämt att tjänsteman i Riksåklagarens kansli skall fullgöra föredragandeuppgiften. 
 Den rådgivande nämnden inrättades år 1985. Regeringen och riksdagen fattade beslut om nämndens införande på grundval av de förslag  
 RÅ-utredningen 
  lämnat i promemorian Riksåklagaren och hans kansli (DsJu 1983:19).  
 RÅ-utredningen 
  hade fått i uppdrag att bl.a. överväga förutsättningarna för ett medborgarinflytande i Riks- åklagarens verksamhet. Undantag skulle dock göras för den egent- liga åklagarfunktionens utövande i det enskilda fallet. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att det i flera verksstyrelser för de centrala förvaltningsmyndigheterna ingick ledamöter med parlamentarisk 
 92 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 förankring och inom rättsväsendet eftersträvades vid tiden ett ökat lekmannainflytande. Även riksdagens påpekande av att det fanns ett behov av lekmannainsyn i åklagarverksamheten utgjorde grund till de direktiv regeringen gav  
 RÅ-utredningen 
  i frågan (se JuU 1982/83:2, rskr. 22). 
 Justitieutskottet anförde bl.a. att Riksåklagaren har mycket bety- delsefulla uppgifter inom rättsväsendet. Inte minst har Riks- åklagarens anvisningsverksamhet stor inverkan på rättstillämp- ningen. Denna verksamhet och även annan såväl administrativ som judiciell verksamhet hos Riksåklagaren lämnade enligt utskottet ut- rymme för en meningsfull medverkan av lekmän. En sådan med- verkan skulle också leda till en ökad insyn i åklagarväsendet och därigenom vara ägnad att vidmakthålla allmänhetens förtroende för åklagarverksamheten. Utskottet anförde att möjligheten till lek- mannainflytande vad avser urvalet av de mål som förs upp till Högsta domstolen borde undersökas. Vidare borde  
 RÅ-utred- 
  ningen få i uppdrag att undersöka förutsättningarna för lekmanna- inflytande även på regional nivå. 
 Inom parentes kan nämnas att frågan om lekmannainflytande i åklagarverksamheten hade diskuterats tidigare men inte utmynnat i något förslag till riksdagen (Strafflagsberedningen SOU 1948:40, 1968 års brottmålsutredning SOU 1974:27, prop. 1975/76:148 och Åtalsrättskommittén SOU 1976:47). 
  
 RÅ-utredningen 
  uppfattade utskottsuttalandena och regeringens direktiv så att frågan om ett medborgarinflytande omfattade administrationen av åklagarverksamheten, anvisningsverksamheten, tillsynsverksamheten och principfrågor rörande urval av mål som skall överklagas till Högsta domstolen. Enligt utredningen hade avsikten med medborgarinflytande mer rört Riksåklagaren roll som allmän åklagare än hans befattning med administrationen av åklagarverksamheten (DsJu 1983:19, s.  
 108-110). 
  Medborgar- inflytandet hade undantagits den egentliga åklagarfunktionens utövande i det särskilda fallet. 
 Med nu redovisade utgångspunkter föreslog  
 RÅ-utredningen 
  att det hos riksåklagaren skulle inrättas en rådgivande nämnd. Innan riksåklagaren meddelade beslut i frågan om något av de ovan- nämnda områdena av hans verksamhet skulle han anmäla frågan till den rådgivande nämnden som skulle återkomma med ett motiverat förslag till beslut. 
 Regeringen och riksdagen godtog  
 RÅ-utredningens 
  förslag om inrättande av en rådgivande nämnd och hur ledamöterna skulle 
 93 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 utses, dvs. att nämnden skulle bestå av personer med parlamen- tarisk anknytning (prop. 1984/85: 100, bilaga 4, s. 66, bet. JuU 1984/85:30, s. 2, rskr. 304). På samma sätt godtogs utredningens förslag om nämndens kompetensområde, dvs. att nämnden skulle delta i behandlingen av viktiga och övergripande frågor som rör åklagarväsendets administration (organisation och ekonomi), Riksåklagarens verksamhet rörande utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt tillsynsverksamheten i övrigt. Nämnden skulle överhuvud inte vara delaktig i ärenden där åklagare utför sin egentliga åklagarfunktion. Det var också med hänsyn till denna inställning som såväl  
 RÅ-utredningen 
  som regeringen ansåg att till den rådgivande nämndens kompetensområde skulle inte höra Riksåklagarens verksamhet i Högsta domstolen. Eftersom varje enskilt mål bedöms för sig kunde några generella riktlinjer för när mål skulle överklagas till Högsta domstolen inte fastställas. Dessutom hade riksdagen slagit fast att frågan om riksåklagarens inställning till beviljande av prövningstillstånd i Högsta domstolen på enskilds begäran skulle prövas utan deltagande av lekmän. Därför kunde det inte heller komma i fråga att riksåklagaren när han övervägde en fullföljdsfråga skulle göra detta under inflytande av lekmän. 
  
 3.5 
  
 Annan tillsyn över Polisen och åklagarväsendet 
  
 3.5.1 
  
 Justitieombudsmannen 
  
 Riksdagens ombudsmän är en statlig myndighet under riksdagen som utgörs av justitieombudsmän jämte kansli. Riksdagen väljer ombudsmän, för närvarande fyra, att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § RF). JO:s arbete styrs av lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän  
 (JO-instruktionen). 
  JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter. Med andra ord kan sägas att JO har tillsyn över att myndigheter och enskilda tjänstemän följer lagar och förordningar och i övrigt fullgör sina skyldigheter, dvs. att allt går rätt till vid hand- läggningen av olika ärenden och att enskilda medborgare behand- lats på ett korrekt sätt. JO skall särskilt se till att regeringsformens grundläggande fri- och rättigheter inte överträds i den offentliga verksamheten. JO skall också verka för att brister i lagstiftningen 
 94 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 avhjälps och får också göra framställan till riksdag och regering om författningsändring. 
 JO handlägger klagomål från allmänheten men kan även ta upp ärenden på eget initiativ. Ett initiativ kan grunda sig på iakttagelser vid sådan inspektion som också utgör en del av JO:s verksamhet. Det kan också grunda sig på information eller upplysningar i media. JO får i sin tillsyn närvara vid förvaltningsmyndighets över- läggningar och har tillgång till myndigheters protokoll och handlingar. Förvaltningsmyndighet och tjänsteman hos stat eller kommun samt annan befattningshavare som står under JO:s tillsyn skall lämna JO de upplysningar och yttranden som han eller hon begär. JO avgör ärenden genom beslut, vari han eller hon uttalar sig om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämp- lig. JO har i sin tillsynsverksamhet inte befogenhet att själv med- dela straffrättsliga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO är inte heller någon besvärsmyndighet varför han eller hon inte får över- pröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. JO:s ställning som extraordinärt tillsynsorgan innebär också att ett beslut i JO:s ärenden inte är rättsligt bindande. I formellt hänseende är JO:s beslut i ett tillsynsärende inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlande frågorna. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlighet och ändamålsenlig rättstillämpning. 
 JO är också särskild åklagare och får som sådan väcka åtal mot befattningshavare som genom att ha åsidosatt vad som åligger honom eller henne i tjänsten begått brottslig gärning. JO är dess- utom skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 3 § RF har beslutat mot statsråd. JO väcker också åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten. Där- utöver har JO – när JO i sin tillsyn funnit att befattningshavare gjort sig skyldig till fel, varit grovt oskicklig eller begått brott, som kan beivras på sådant sätt – rätt att göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd, återkallelse av legiti- mation eller avsked och avstängning från tjänst. 
 Av Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2000/01 framgår att under verksamhetsåret 1999/2000 handlade JO såvitt avser åklagarväsendet sammanlagt 14 initiativärenden och 221 klagomåls- ärenden. Av initiativärendena avgjordes två utan anledning till kritik. Av klagomålsärendena avvisades eller avgjordes utan särskild utredning 72 ärenden och 125 ärenden avgjordes utan kritik. Av det 
 95 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 sammanlagda antalet handlagda klagomålsärenden lämnade JO erinran eller annan kritik eller ett vägledande uttalande i 14 ärenden. Inget ärende ledde till åtalsbeslut eller anmälan för disciplinåtgärd. 
 För Polisen var initiativärendena 35 och klagomålsärendena 467. Av initiativärendena avgjordes fyra utan anledning till kritik. 164 av klagomålsärendena avvisades eller avgjordes utan särskild utredning och 229 av de särskilt utredda ärendena avslutas utan anledning till kritik. 51 klagomålsärenden avslutades med kritik eller annan erinran. JO fattade beslut om åtal eller gjorde anmälan för disciplinär bestraffning i ett ärende. Två förundersökningar inleddes men dessa lades ned utan att åtal väcktes. 
  
 3.5.2 
  
 Justitiekanslern 
  
 Justitiekanslern (JK) är regeringens högste ombudsman. JK skall ge regeringen råd och utföra utredningar i juridiska angelägenheter. JK skall värna om rättssäkerheten och förbättra effektiviteten på den offentliga förvaltningens område. Liksom JO har JK tillsyn över att bl.a. statliga myndigheter och anställda vid sådana myndig- heter efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Bestämmelser om JK:s tillsynsverksamhet finns i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Efter en ändring i JK:s instruktion den 1 december 1998 skall ett klagomål prövas av JK endast om frågans beskaffenhet ger JK anledning att ta upp saken till prövning, se 15 § andra stycket JK:s instruktion. JK hand- lägger numera endast i begränsad omfattning klagomål från enskilda eller från myndigheter. JK:s tillsyn är främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. 
 JK:s granskning initieras oftast av en anmälan från en enskild eller en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK tar upp ett ärende på eget initiativ. I de ärenden som JK handlägger föreligger en skyldighet för enskilda befattningshavare och myndigheter att lämna JK den information och de yttranden som JK begär. Inte heller JK har rätt att ändra de beslut som vid en granskning anses felaktiga. JK har emellertid rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig handling genom att ha åsidosatt vad som ålegat henne eller honom i tjänsten. JK får också göra anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har 
 96 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 också rätt att föra talan i domstol om ändring av myndighets beslut i dessa frågor. 
 Såsom regeringens ombudsman företräder JK staten i vissa rätte- gångar som rör statens rätt, främst i skadeståndsmål. JK är också ensam åklagare i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Tillsammans med JO har JK exklusiv rätt att väcka åtal för brott i tjänsten av ledamot i Högsta domstolen eller Regeringsrätten. 
 Under de senaste åren har JK endast inspekterat två polis- respektive åklagarmyndigheter. Under tiden den 1 januari 1999 - den 30 juni 2001 har JK handlagt sammanlagt 136 tillsynsärenden som rört polis, 113 som rört åklagares och 57 som rört polis och åklagares gemensamma handläggning. Kritik meddelades i 11 ärenden, varav fem rörde polisens handläggning, fyra åklagares och två polis och åklagares gemensamma handläggning. JK har under samma tid handlagt 102 ärenden med framställan om skadestånd från enskild på grund av polisens handläggning av visst ärende. För åklagares handläggning är motsvarande siffra 42 och i tio ärenden har grunden för framställan varit polis och åklagares gemensamma handläggning. Det bör här tilläggas att också Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen är behöriga att handlägga vissa skadestånds- frågor som grundas på påståenden om fel eller försummelse i åklagares respektive polisers handläggning. 
  
 3.5.3 
  
 Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket 
  
 Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket har haft i uppdrag att granska den statliga verksamheten. Revisorernas granskning har huvudsakligen varit inriktad på förhållanden med anknytning till statens budget, men har också avsett en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Riksrevisionsverket – en central förvalt- ningsmyndighet för statlig revision och redovisning – har bedrivit årlig revision och effektivitetsrevision samt utvecklat statlig redo- visning. Riksdagens revisorers och Riksrevisionsverkets uppgifter övertas den 1 juli 2003 av Riksrevisionen. 
 Riksdagens revisorer har under de senaste tio åren genomfört utredningar av såväl Polisen som åklagarväsendet. Som framgått inledningsvis (avsnitt 3.1) har Riksdagens revisorer också uttalat sig i frågan om den statliga tillsynen. Därutöver redovisade revisorerna bl.a. en granskning av polisverksamheten i rapporten Polisen i samhällets tjänst (1993/94:RR2) och i rapporten Den 
 97 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (1994/95:RR4) redo- visades en undersökning av den ekonomiska brottsligheten och av ekobrottsbekämpningen. Revisorerna har också granskat organi- sationsförändringarna inom rättsväsendet och redovisat sina över- väganden och förslag i rapporten Organisatoriska förändringar inom rättsväsendet (1998/99:RR9). 
 I kapitel 6 redovisas närmare för Riksdagens revisorers uttalan- den om behovet av en översyn av tillsynen över polis och åklagare. 
 Även Riksrevisionsverket har vid ett flertal tillfällen undersökt polisens och åklagarnas verksamhet vid ett flertal tillfällen. Som exempel kan nämnas Polisens resultatstyrning (RRV 1996:11), Hinder mot ett effektivare resursutnyttjande inom polisväsendet (RRV 1996:64, del 1) och Lägesbeskrivning av polisväsendet (RRV 1996:64, del 2), Polisens arbetstider (RRV 1998:53), Svårigheter med statistik rörande brottsutredningar, Taylor  
 –  
 i Sverige och i andra länder (RRV 1999:30), Fortsatt utveckling av polisen (RRV 2000:9) samt Taylor – Sammanfattande rapport (RRV 2001:3). 
  
 3.5.4 
  
 Riksrevisionen 
  
 Riksdagen har beslutat att en sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen, Riksrevisionen, med ansvar för statlig redovisnings- och effektivitetsrevision skall bildas under det första halvåret 2003 (förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr.  
 2000/01:116-119). 
  Myndigheten skall rapportera till både riksdagen och regeringen. Den skall ersätta Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. Riksdags- beslutet innehåller en principmodell för en ny organisation av den statliga revisionen. Bland annat skall Riksrevisionen ledas av tre riksrevisorer och det skall för myndigheten finnas en styrelse. Såväl revisorerna som styrelsen skall utses av riksdagen. 
 Utredningen om regler för Riksrevisionen hade lagt fram förslag till författningsregler om Riksrevisionen och dess verksamhet (SOU 2001:97). Förslagen avsåg en ändring i riksdagsordningen, en lag om revision av statlig verksamhet och en lag med instruktion för Riksrevisionen. Förslaget innebär i korthet att Riksrevisionen skall utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av regeringen, Regeringskansliet och övriga myndigheter under regeringen. Vidare skall Riksrevisionen utföra årlig revision av Regeringskansliet och övriga myndigheter under regeringen. I den 
 98 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 årliga revisionen ingår också granskning av årsredovisningen för staten. Riksrevisionen får vidare utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av riksdagsförvaltningen och myndigheter under riksdagen. Riksrevisionen får enligt förslaget också rätt att från effektivitetssynpunkt granska samtliga bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. Bolag och stiftelser skall också ha författningsreglerad upplysningsskyldighet gentemot Riksrevisionen. 
 Riksdagen och regeringen har i huvudsak godtagit utredningens förslag och den 1 juli 2003 träder lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen i kraft (se prop. 2001/02:73, bet. 2001/02:KU25, rskr. 2001/02:328 och prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22). 
  
 3.5.5 
  
 Datainspektionen 
  
 Inom främst polisverksamheten men även inom åklagarväsendet finns ett flertal register. Som några få exempel kan nämnas belastningsregister, misstankeregister, allmänt spaningsregister (ASP), rationell anmälningsrutin (RAR) och för åklagarna Brottmålsdiariesystem (Brådis). Genom bl.a. Sveriges anslutning till Schengensamarbetet finns som stöd för kampen mot inter- nationell kriminalitet dataregistret Schengens informationssystem (SIS). Ändamålet med ett register och behandlingen av uppgifterna däri är för vissa register reglerat i författning medan andra utgör lokala ärendehanteringssystem utan författningsstöd. För att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204) bestämmelser och riktlinjer för all hantering av person- uppgifter. Lagen omfattar behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, dvs. i första hand datoriserad. Utöver personuppgiftslagen finns bestämmelser om behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet i bl.a. polisdatalagen (1998:622) och polisdataförordningen (1999:81) och för åklagar- väsendet i förordningen (1995:1006) om registerföring vid åklagar- myndigheterna. 
 Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 § 
 99 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 SOU 2003:41 
  
 förordningen 1998:1192 om instruktion för Datainspektionen). Regeringen har därför utsett Datainspektionen som tillsynsmyndighet för all automatiserad behandling av personuppgifter i Sverige, i såväl nationella som internationella register (se bl.a.  
 2-4 
  §§ datainspektionsförordningen och 2 § personuppgiftsförordningen, 1998:1191). För att Datainspektionen inte skall ha tillsynen över register med personuppgifter krävs ett uttryckligt undantag i lag eller annan författning. För Polisens eller åklagarnas register finns i dag inte något sådant undantag. 
 I personuppgiftslagen regleras Datainspektionens befogenheter. I sin roll som tillsynsmyndighet har Datainspektionen bl.a. rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar om och dokumentation av behandling av personuppgifter samt om säkerheten vid behandlingen. Datainspektionen kan också vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att fortsätta behandla upp- gifter på visst sätt eller vid vite förelägga denne att behandla upp- gifterna på ett visst angivet sätt. 
  
 3.5.6 
  
 Registernämnden 
  
 Även om personuppgiftslagens bestämmelser om behandling av personregister gäller också för Säkerhetspolisens (SÄPO:s) registerverksamhet och Datainspektionen därför har tillsyn även över denna verksamhet, finns Registernämnden som har till uppgift att utöva viss kontroll över SÄPO (förordningen 1996:730 med instruktion för Registernämnden). Registernämnden har till uppgift att i ärenden om registerkontroll pröva frågor om utlämnande av uppgifter från registret som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, av lagen (1998:621) om misstankeregister och av polisdatalagen eller övriga uppgifter som Rikspolisstyrelsen eller SÄPO behandlar enligt polisdatalagen om de inte ingår i en förundersökning eller särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet. Registernämnden skall också granska SÄPO:s behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, särskilt med avseende på vad som där sägs om att uppgifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackföreningar, hälsa eller sexuella läggning. 
 100 
  
 SOU 2003:41 
  
 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. 
  
 Registernämnden består av åtta ledamöter, som alla utses av regeringen för en bestämd tid. En uppgift från SÄPO:s register får lämnas ut endast om alla ledamöter i nämnden är ense. Ord- föranden kan dock, om nämnden inte är enig men han eller hon anser att utlämning bör ske, överlämna ärendet till regeringen. Nämnden skall avge en årlig berättelse om sin verksamhet till regeringen. 
 Av det anförda framgår att Registernämnden utövar viss tillsyn över SÄPO:s registerverksamhet och innebär en möjlighet till medborgerlig insyn i verksamheten. Inom parentes skall nämnas att även Rikspolisstyrelsens lekmannastyrelse har insyn i SÄPO:s verksamhet. 
 101 
  
 4 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet 
  
 4.1 
  
 Inledning 
  
 Att tjänstemän inom den offentliga förvaltningen har ett personligt ansvar är en månghundraårig tradition och i svensk rätt har det sedan länge funnits särskilda regler om ansvar – straffrättsligt och disciplinärt – för offentligt anställda. Huvudskälet härtill anses vara den offentliga verksamhetens särart. Inom rättsväsendet har poliser, åklagare och domare getts vida befogenheter att fatta beslut som för den enskilde kan få mycket ingripande konsekvenser. Att beakta är också myndigheternas självständighet i förhållande till riksdag och regering, och även många gånger den anställdes själv- ständighet i förhållande till sin överordnade. 
 Före år 1976 gällde ett långtgående straffansvar för offentligt anställda tjänstemän. I och med den s.k. ämbetsansvarsreformen kom flera handlingar att avkriminaliseras. Reformen hade i princip tre syften: att avsevärt inskränka det straffbara området, att på ett mer rationellt sätt bestämma den personkrets som skulle vara underkastad straffansvar och att åstadkomma ett närmande mellan den offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. Lagstiftaren anlade en privaträttslig syn på offentligt anställda. Kritik kom att riktas mot reformen och år 1989 kom det straff- rättsliga ansvaret att utvidgas. Genom ändringen återinfördes bl.a. brottet tjänstefel. 
 I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns bestäm- melser om skyldighet för en arbetsgivare att under vissa förut- sättningar göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare om han eller hon skäligen kan misstänkas för att ha begått brott i tjänsten. Bestämmelserna gäller även för anställda inom Polisen och åklagar- väsendet. Naturligtvis gäller bestämmelserna om anmälningsskyl- dighet inte bara om den offentligt anställde misstänks för tjänstefel utan även när annan brottslighet föreligger, såväl sådan som 
 103 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 regleras i brottsbalken som sådan som regleras i andra lagar och författningar. 
 För en polis gäller också särskilda regler med innebörd att han eller hon alltid är skyldig att rapportera brott som kommer till hans eller hennes kännedom (se 9 § PL). Detta gäller även om den som kan misstänkas vara inblandad i händelsen är anställd inom Polisen och åklagarväsendet. 
 Hur en anmälan mot en polisanställd om brott i tjänsten skall handläggas finns reglerat i polisförordningen och i av Rikspolis- styrelsen utfärdade föreskrifter och meddelade råd (RPSFS 2000:19, FAP  
 403-2). 
  I dessa finns också bestämmelser om hur en anmälan om brott utanför tjänsten skall handläggas. Handlägg- ningen av en anmälan om brott eller annat klagomål mot åklagare i tjänsten regleras i av Riksåklagaren utfärdade föreskrifter (RÅFS 1996:1). Några särskilda bestämmelser om hur en utredning skall göras eller vilka krav som bör ställas för att inleda en förunder- sökning eller för att väcka åtal finns inte. I dessa avseenden gäller rättegångsbalkens bestämmelser i samma utsträckning som i alla andra brottutredningar. 
 Om en anställd döms för ett brott kan han eller hon få lämna sin anställning. I lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) finns bestämmelser om uppsägning, avsked och avstängning. För perso- ner som har s.k. fullmaktsanställning (lagen 1994:261 om full- maktsanställning) gäller vissa särskilda bestämmelser om upp- hörande av anställning m.m. Riksåklagaren och vice riksåklagaren anställs med fullmakt, och det finns även inom Polisen befattnings- havare som har en fullmaktsanställning. En anställd kan också, om han eller hon gör sig skyldig till tjänsteförseelse, meddelas disciplinpåföljd, men också i dessa fall kan avsked och uppsägning komma i fråga. Bestämmelser om tjänsteförseelser och disciplin- påföljder finns i LOA. Disciplinpåföljderna är varning och löne- avdrag. 
 Inom Polisen finns en central personalansvarsnämnd (PAN) som handlägger frågan om skiljande från tjänst på grund av person- liga förhållanden (uppsägning och avsked), disciplinpåföljd, åtals- anmälan och avstängning. PAN:s uppdrag finns reglerat i verksför- ordningen. Nämnden skall dock inte handlägga ärenden med an- mälan mot dem som är anställda av regeringen och viss annan personal. I dessa fall handläggs ärendena av Statens ansvarsnämnd. Statens ansvarsnämnd beslutar också i frågor om disciplinansvar, 
 104 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 åtalsanmälan, avskedande och avstängning för alla åklagare, oavsett om de anställts av regeringen eller inte. 
 I det följande redovisas hur ett ärende om brottsmisstanke mot en anställd inom Polisen och åklagarväsendet handläggs, hur regle- ringen ser ut och hur myndigheterna organiserat sin verksamhet. Före det ges en beskrivning av hur utvecklingen varit under de senaste 25 åren. Sist lämnas en redogörelse för vilka disciplinära åtgärder som kan förekomma och hur handläggningen av dessa ärenden är organiserad. Även här lämnas en beskrivning av utvecklingen över tiden. 
  
 4.2 
  
 Internutredningar – En bakgrund 
  
 Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott eller tjänsteförseelser bör utredas har varit föremål för upp- märksamhet under långa tider. Det har i princip alltid varit poliser som har utrett ärenden där anställda inom Polisen misstänkts för att ha begått brott i tjänsten, och åklagare som har varit för- undersökningsledare. Hur ärendena skall handläggas och vem som får befatta sig med dem har under åren förtydligats från att ha varit oreglerad praxis till att författningsregleras. De nu gällande bestäm- melserna om handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen gäller sedan den 1 juli 1987. Även efter denna tidpunkt har emellertid frågan varit föremål för utredning. I det följande lämnas en redogörelse för de mest väsentliga utredningar som har gjorts under de senaste 25 åren, och vilka förändringar dessa har lett till. 
 Anmälan mot polisman, SOU 1975:20 
 År 1973 tillkallade regeringen en särskild utredare för att utreda förfarandet vid utredningar av brott eller förseelser begångna i tjänsten av tjänstemän inom Polisen. I uppdraget ingick att dels försöka finna en lösning som innebar att internutredningarna ut- fördes under inseende av personer som var helt fristående från Polisen, dels skapa enhetliga regler för åklagarinträde vid förunder- sökning. 
 Vid denna tid fanns inga särskilda regler för handläggningen av ett ärende med misstanke om att en polis begått brottslig gärning. Enligt en överenskommelse mellan Riksåklagaren och Rikspolis- 
 105 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 styrelsen angavs emellertid att brott i tjänsten inte skulle anses som en utredning av enkel beskaffenhet som polis kunde leda. Ut- redningens undersökningar visade att rutinerna för handläggningen skiftade avsevärt i olika delar av landet. Olikheterna hänförde sig till frågan om åklagarinträde och frågan om vem inom Polisen som skulle leda utredningen när den inte överlämnats till åklagare samt till valet av utredningspersonal. 
 Utredningen fann inte anledning att ifrågasätta utredningarnas objektivitet, men fann att den dåvarande ordningen för handlägg- ning av internutredningar – och det faktum att det på sina håll före- kom att de misstänkta tjänstemännen förhördes av sina egna kollegor – kunde ge upphov till kritik om bristande objektivitet. Mot denna bakgrund fanns skäl att finna en ordning för handlägg- ningen av anmälningar mot poliser för brott och förseelser i tjäns- ten som var ägnad att så långt som möjligt undanröja tvivel om utredningarnas objektivitet. 
 Att för ändamålet inrätta ett nytt från åklagare och polis fri- stående utredningsorgan avvisades. För att inrätta ett sådant organ ansåg utredningen att det måste krävas att den rådande ordningen var behäftad med betydande brister och att den ingav allvarliga betänkligheter. Så var inte fallet. Utredningen pekade på flera andra nackdelar med ett sådant fristående organ, bl.a. att det för att få organet att arbeta effektivt och med hög kvalitet krävdes att man anställde f.d. poliser och att detta skulle kunna Grant syftet med organet. Vidare skulle det vara svårt att dimensionera antalet anställda. 
 Utredningen ansåg att de ändringar som borde ske i princip kunde göras inom den redan befintliga organisationen: att åklagare och polis alltjämt skulle verkställa undersökningarna. Utredningen förslog att i alla ärenden med misstanke om att anställd inom Polisen begått brott skulle åklagare omedelbart kopplas i. Det skulle inrättas särskilda utredningsenheter i Stockholm, Göteborg och Malmö som i princip skulle handlägga samtliga ärenden. Polis- styrelsen skulle ha insyn i utredningarna; bl.a. skulle en under- sökning inte få läggas ned eller avslutas innan polisstyrelsen fått tillfälle att yttra sig. Vidare skulle medborgarvittnen närvara vid förhör under förundersökning. Samtliga bestämmelser som skulle komma att avvika från annars gällande regler för förundersökning skulle samlas i en särskild förfarandelag. 
 Förslagen remissbehandlades men ledde inte omedelbart till någon ny lagstiftning utan frågan överlämnades i stället till fortsatt 
 106 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 utredning. Emellertid skedde förändringar såtillvida att Riks- åklagaren meddelade föreskrifter (beslutade i samråd med Riks- polisstyrelsen) med innebörd att en anmälan mot en polis skulle utan dröjsmål överlämnas till åklagare för prövning av frågan om förundersökning skulle inledas eller inte. Förundersökning kom alltså alltid att verkställas under åklagares ledning. Enligt Rikspolis- styrelsens föreskrifter skulle en anmälan mot en polis tas upp av ett polisbefäl och därefter snarast överlämnas till länspolischefen (i Stockholm, Göteborg och Malmö till polischefen). I föreskrifterna och anvisningarna angavs också vilka befattningshavare inom Polisen respektive åklagarväsendet som fick handlägga ärendet, m.m. Praktiskt ledde det också till en på regional nivå ökad samverkan mellan polis och åklagare. I Stockholms, Göteborgs och Malmö polisdistrikt skapades också enheter med personal som i princip uteslutande ägnade sig åt utredningsverksamhet med ärenden som rörde arbetstagare inom Polisen. 
 Handläggningen av anmälningar mot polispersonal, SOU 1979:71 
 Det var Utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m.m. som fick uppdraget att på nytt se över utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i arbetet av anställda inom Polisen. I denna del skulle utredningen kunna utgå från tidigare utrednings slutsatser om att det behövdes särskilda regler för att handlägga anmälningar mot anställda inom Polisen, att utredningar med misstanke om brott i tjänsten av en polis skulle utredas i särskild ordning och att det fanns behov av obligatoriskt åklagarinträde. I direktiven angavs att utredningen särskilt skulle överväga om det borde gälla samma regler vid brottsutredningar som vid hand- läggning av disciplinärenden, bl.a. vad avsåg bestämmelserna om vem som skulle vara undersökningsledare. Denna del av uppdraget behandlas nedan i avsnitt 4.4. 
 Utredningen konstaterade att, eftersom det måste ställas höga krav på den personal som skall utreda anmälningar om brott begånget av en polis, utredningspersonalen måste ha en god ut- bildning och hålla en hög standard. Att finna denna personal utan- för Polisens organisation – eller åklagarnas – var enligt utredningen inte möjligt. Eftersom utredningen ansåg att det var mindre troligt att åklagare skulle attraheras av ett sådant utredningsuppdrag – annat än som den självklara utredningsledaren – borde utrednings- 
 107 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 verksamheten även fortsättningsvis utföras av polisutbildad personal. Utredningens undersökningar hade också visat att intern- utredningarna höll hög kvalitet och att de präglades av noggrannhet och fullständighet. Granskningen hade inte gett anledning till antagande att de för utredningen ansvariga åklagarna och poliserna tagit obehörig hänsyn till polispersonal som berörts av anmäl- ningarna. Mot detta talade också den stora andel av de väckta åtalen som ogillats av domstol. Det fanns därför inte anledning att rikta någon sakligt grundad kritik mot den då rådande ordningen. Utredningens utgångspunkt var därför att en reform av utrednings- verksamheten inte fick leda till en sänkt kvalitet och att sakliga förändringar inte rättfärdigas av reformens ändamål, dvs. att öka allmänhetens förtroende för internutredningsverksamheten. En särreglering för anställda inom Polisen borde i möjlig mån undvikas; utredningsförfarandet borde inte avvika från vad som i allmänhet gällde för förundersökning i brottmål och borde inte heller organisatoriskt läggas utanför det ordinarie rättssystemet. 
 Eftersom utredningen enligt sina direktiv hade att lämna förslag till en ordning som innebar att åklagaren vid förundersökningar som berör polisanställda skulle anlita biträde av utredningspersonal som var fristående från Polisen, undersöktes möjligheten att den i och för sig polisutbildade personalen skulle vara verksam i en fristående organisation. Utredningen undersökte två modeller. Den ena var att utredningsverksamheten skulle knytas till länsstyrelsen och den andra att utredningsenheterna kopplades till åklagar- väsendet. Därutöver undersöktes möjligheten att inom Polisens befintliga organisation ha mer fristående utredningsenheter. Det skall i detta sammanhang nämnas att vid denna tid var länsstyrelsen den högsta polismyndigheten på regional nivå med ansvar för polisverksamheten i det egna länet (se avsnitt 3.3.1). Länen var sedan uppdelade i lokala polisdistrikt med en polischef som högste ansvarig. 
 På fråga om det fanns skäl att vid länsstyrelserna inrätta särskilda utredningsenheter med uppgift att handlägga ärenden när en polis misstänkts ha begått brott ifrågasatte utredningen om dessa enheter kunde anses ligga utanför Polisen. För att en sådan enhet skulle anses självständig fick den ligga utanför länspolischefens expedition och administrativa enhet. Ansvaret för denna nya enhets arbete skulle dessutom inte ligga under en tjänsteman vid länsstyrelsen utan under en fristående åklagare. Till detta kom att, eftersom anmälningar mot poliser till allra största delen var en 
 108 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 storstadsföreteelse, det saknades arbetsunderlag för särskilda utred- ningsenheter vid länsstyrelserna utanför storstadslänen. En annan nackdel med länsstyrelsealternativet var länsstyrelsernas ställning utanför det egentliga rättsväsendet. 
 Att förlägga utredningsenheter inom åklagarväsendet var enligt bestämmelserna om förundersökning i rättegångsbalken möjligt utan att några ändringar behövde göras. Hos åklagarmyndigheterna fanns redan den kompetens som krävdes och åklagarna hade också möjlighet att verkställa förundersökningen. För att kvaliteten i utredningarna inte skulle sjunka genom reformen skulle det till de särskilda utredningsenheterna kopplas polisutbildad personal för att fungera som förhörsledare m.m.; personalen skulle lämna polis- organisationen och ha åklagarmyndigheten som arbetsgivare. Att de därigenom inte skulle ha en polis befogenheter att fatta vissa beslut, bl.a. om tvångsåtgärder, skulle troligen inte medföra några problem eftersom det skulle gå lätt att istället inhämta ett åklagarbeslut i frågan. Några författningsändringar skulle därför inte behövas. Att arbetsunderlaget var litet utanför storstadsområdena var enligt utredningen lättare att lösa med den nu diskuterade modellen, främst eftersom det inte fanns något hinder mot att åklagare arbetade utanför sin myndighet. Förslagsvis kunde utredningsenheter finnas, förutom i Stockholm, Göteborg och Malmö, i Örebro och Umeå. Utredningsenheterna skulle få tilldelat sig särskilda verksamhetsområden. Bagatellartade an- mälningar och ärenden skulle dock inte handläggas av enheterna utan vid polismyndigheterna. Detta inte minst av kostnadsmässiga skäl och för att utredningsförfarandet inte skulle bli långdraget. 
 Utredningen undersökte också möjligheten att ha särskilda utredningsenheter inom Polisen. Till skillnad från åklagarförslaget skulle enheterna emellertid bara finnas i Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa skulle handlägga ärenden i sitt eget distrikt men också i andra närliggande distrikt. Ärenden i distrikt som låg mer avlägset skulle handläggas av enheterna endast om det kunde anses befogat med hänsyn till ärendets vikt. Detta främst för att utred- ningarna inte skulle bli för kostsamma. Att särskilda utrednings- enheter inte skulle finnas i andra distrikt berodde på att det där inte fanns arbetsunderlag och att personalen vid sådana enheter skulle bli tvingade att arbeta med andra polisära arbetsuppgifter, något som man ville undvika. I åklagaralternativet skulle personalen vara helt bortkopplad från det polisiära arbetet och vid arbetsbrist på enheten skulle personalen få ägna sig åt mer åklagarliknande upp- 
 109 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 gifter. Istället för flera utredningsenheter förespråkades ett sam- arbete över länsgränserna. 
 Som framgått ovan avstyrkte utredningen länsstyrelse- alternativet. Vid valet mellan att ha särskilda utredningsenheter vid fem åklagarmyndigheter eller vid de tre största polismyndigheterna förordades åklagaralternativet och då främst för att detta var bättre ägnat att stärka allmänhetens förtroende för poliskåren. 
 Utredningen hade också i uppdrag att överväga en särskild ordning för lekmannainsyn. I denna del påpekade utredningen att frågan endast kunde bli aktuell i de fall ett ärende avskrivs av åklagare eller, såvitt gäller disciplinärenden, av länspolischef eller polischef. Om åklagare väckte åtal tillgodosågs behovet av lek- mannainsyn genom nämndemäns deltagande vid domstol. Även i ett disciplinförfarande vid länsstyrelsen eller polisstyrelsen fanns lekmän företrädda. Beträffande brottmål ansåg utredningen att en åklagare på samma sätt som vid andra förundersökningar även i internutredningar själv skulle ha att fatta beslut om vilken utred- ning som skulle krävas och om åtal skulle väckas. Lekmanna- insynen skulle därför begränsas till en möjlighet för den lokala polisstyrelsen att ta del av förundersökningen sedan åklagaren meddelat sitt beslut eller i disciplinärenden länspolischefen eller polischefen slutfört utredningen. Någon särskild nämnd skulle inte inrättas utan insynen skulle ske genom polisstyrelsens förtroende- valda ledamöter. Styrelsen skulle ha rätt att begära omprövning av åklagarens beslut i åtalsfrågan och själv kunna initiera en fråga om disciplinpåföljd eller avskedande. 
 Utredningen föreslog att regler om handläggningen av an- mälningar mot anställda inom Polisen skulle samlas i en särskild förordning. 
 Förslaget om särskilda utredningsenheter genomfördes inte. Skälen var främst ekonomiska, men även flera remissinstansers synpunkter om att kraven på rättssäkerhet och objektivitet var tillgodosedda med den rådande ordningen beaktades (se prop. 1980/81:100, bilaga 5, s. 36 f). 
 Tidigare bestämmelser i föreskrifter och anvisningar om omedel- bart åklagarinträde och vilken befattningshavare som hade rätt att hålla förhör m.m. (se ovan SOU 1975:20) kom emellertid att införas i förordning (se bl.a.  
 17-18 
  §§ dåvarande polisinstruktion 1972:511 och 21 § dåvarande åklagarinstruktion 1974:910). I polis- instruktionen togs också in en bestämmelse med innebörd att 
 110 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 polischefen hade att sörja för att polisstyrelsen fick underrättelse om hur en anmälan slutbehandlats. 
 1981 års polisberednings förslag i Anmälningar mot polismän, Ds Ju 1984:10 
 Polisberedningens uppdrag var att om möjligt finna en ordning för handläggning av brottsanmälningar mot poliser som uteslöt före- ställningar hos allmänheten om att utredningsförfarandet påverka- des av ovidkommande faktorer. Beredningen skulle också se över den gällande ordningen för att avgöra frågor om disciplinförseelser inom Polisen (se avsnitt 4.4). 
 Polisberedningen gjorde bedömningen att organisatoriska för- ändringar inte var en effektiv metod att undanröja föreställningar hos allmänheten om att förfarandet påverkas av ovidkommande faktorer. Istället borde problemen angripas med förebyggande åtgärder och kanske främst genom att upprätthålla en kontinuerlig vidareutbildning för poliser i yrkesetiska frågor och på annat sätt motverka att en missriktad kollegialitet gör sig gällande bland poliser. Liksom tidigare utredningar ansåg polisberedningen att den polispersonal som under åklagares ledning verkställde förhör och annan bevisupptagning inte tog några ovidkommande hänsyn. Det fanns därför enligt beredningen inte anledning att göra några grundläggande förändringar utan internutredningarna borde även fortsättningsvis verkställas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring av brott. Det var dock angeläget att undanröja den misstro mot förfarandet som gett sig till känna i den allmänna debatten. Enligt beredningen fanns dock ett reformbehov enbart vad avsåg anmälningar om att poliser använt obefogat våld vid sina ingripanden. Beredningen föreslog att en anmälan om obefogat våld omedelbart skulle lämnas över dels till åklagare, dels till polisstyrelsen. Medborgarinflytandet skulle öka på så sätt att polisstyrelsens ledamöter skulle ges möjlighet att fortlöpande – under hela utredningstiden – följa utredningen. Ledamöterna borde också vara oförhindrade att framföra sina åsikter om utrednings- arbetet. 
 Beträffande organisationen för utredningsförfarandet avvisade beredningen tanken på att överlämna uppgiften att hålla förhör i dessa ärenden åt länsstyrelsen och även tanken på att det skulle in- rättas särskilda utredningsenheter inom åklagarväsendet. Bered- 
 111 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 ningen pekade emellertid på möjligheten att ge JO resurser för att i ökad utsträckning ta befattning med de aktuella utredningarna. Detta skulle kunna ske dels i form av efterhandsgranskning, dels genom att JO övertog utredningen eller delar av den i sådana speciella fall där Reyes ansåg det vara påkallat. Vid en hearing som beredningen hållit hade JO också ställt sig positiv till en sådan ordning. Något förslag i detta avseende lade beredningen dock inte fram med hänsyn till att JO är riksdagens kontrollmakt. 
 När arbetet anmäldes i 1986 års budgetproposition (prop. 1985/86:100 bilaga 4, s. 53 f.) inledde chefen för justitiedeparte- mentet med att uttala att frågan om handläggning av ärenden där anställd inom Polisen misstänks för att ha begått brott i tjänsten nu var noggrant utredd och genomlyst. I samtliga tre redovisade uppdrag hade konstaterats att handläggningen höll god kvalitet och att några ovidkommande hänsyn inte togs. Departementschefen uttalade, i likhet med polisberedningen, att flertalet av de anmäl- ningar som gjordes var obefogade, men han påpekade också att det inom poliskåren – liksom inom andra yrkesgrupper – fanns en ovilja från kollegor att lämna uppgifter som kunde antas vara men- liga för den misstänkte. Därför ledde anmälningar sällan till att förundersökningar inleddes och än mer sällan till att åtal väcktes och att fällande dom meddelades. Detta faktum borde dock mot- verkas med förebyggande åtgärder på sätt som polisberedningen förordat. 
 Beträffande frågan om handläggningen av våldsanmälningar mot polispersonal delade departementschefen beredningens uppfattning att dessa alltjämt borde handläggas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring av brott. Detta system var det bästa från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt. Att lägga uppgiften att utreda påstådda brott på något organ utanför rättsväsendet skulle innebära att utredningarna med säkerhet skulle förlora väsentligt i effektivitet. Departementschefen såg detta som en avgörande nackdel och då inte minst med tanke på de stora bevissvårigheter som man ofta möter i de aktuella utredningarna. Han betonade att det dock var lämpligt att åklagare som för- undersökningsledare så långt som möjligt själv höll förhören eller anlitade annan åklagare att verkställa bevisupptagning. 
 På grundval av polisberedningens förslag kom det i författning att regleras dels att en anmälan omedelbart skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte, dels att åklagare skall vara förundersökningsledare. På samma sätt 
 112 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 författningsreglerades att polisstyrelsen skulle ha sådan insyn i internutredningarna som beredningen föreslagit. 
 Åklagare Polis Internkontroll En rapport från f.d. biträdande riksåklagaren Rios, april 1997 
 Tio år efter det att den nuvarande ordningen för handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen författningsreglerades fick Rios i uppdrag av Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren att ånyo utreda frågan om ordningen för de interna brottsutred- ningarna – som en del av internkontrollen – borde bli föremål för förändringar och i så fall lämna förslag därtill. 
 Inte heller nu ansågs det föreligga behov av en annan organisa- tion för internutredningar än den som då gällde och alltjämt gäller. Utredningen fann vidare att utredningarna höll god kvalitet, att åklagarna utredde anmälningarna med stor omsorg och noggrann- het och att ingen möda sparades för att gå till botten med anmälan. 
 Inte heller denna utredning ansåg att förtroendet för att utred- ningarna bedrivs opartiskt krävde ändring i nuvarande organisation för handläggning av internutredningar. Det antecknades dock att om det skulle göras en annan bedömning borde man söka efter en lösning med någon form av fristående utredningsorgan varvid det norska systemet nämndes (se bilaga 3). 
 Utredningen påpekade dock att den då vid vissa polismyndig- heter rådande ordningen med en ensamutredare var sårbar och att möjligheten för honom eller henne att bedriva spaning var liten. Emellertid ansåg utredningen att det inte var bra att lösa detta genom en centraliserad, för hela landet gemensam utredningsenhet. Uppfattningen var att en centralisering snarare skulle sänka än höja kvaliteten i utredningarna. Inte heller fick risken för alltför stor byråkrati underskattas. Utredningens uppfattning var att inte heller skulle allmänhetens förtroende för verksamheten stärkas med ett centralt placerat utredningsorgan. Istället föreslog utredningen att rådande organisation skulle bestå, men att den då i Stockholm redan befintliga enheten för internutredningar skulle vara en stödjande funktion för övriga enheter i landet. Stockholmsenheten borde också få ett samordningsansvar vad gällde att inhämta, bearbeta och systematisera tips och även ansvara för de mera över- gripande analys- och metodfrågorna. Därutöver borde det utveck- las någon form av organiserat samarbete mellan internutredarna. 
 113 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 Vad gäller åklagarorganisationen förslog utredningen att man inom åklagarregionerna skulle koncentrera de då länsvisa utred- ningsenheterna till en eller ett fåtal orter. 
 Som framgår av det följande har Polisen och åklagarväsendet i dag organiserat sin verksamhet i den riktning som Rios före- slog. 
 Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden – En rapport från Justitiekanslern (justitiekanslern Mcdowell), november 1998 
 I rapporten anförde JK att utredningar av misstankar mot poliser generellt även fortsättningsvis borde handläggas inom ramen för polisorganisationen. Systemet torde enligt JK vara det bästa från effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Modellen med utred- ningsenheter som består av en ensam kommissarie var mindre lyckad. Han föreslog att utredningsenheterna skulle förstärkas både resurs- och kompetensmässigt. Enligt JK borde verksamheten vara organiserad så att de poliser som utreder misstankar mot andra poliser har ett stort avstånd till den övriga polisiära verksamheten. Han tillade att organisationen av effektivitets- och rättssäkerhets- skäl borde knytas närmare åklagarna. 
 JK föreslog en modell där Polisens internutredningsenheter samordnas regionalt i huvudsak i enlighet med åklagardistriktens fördelning. Enheterna borde enligt JK:s förslag placeras vid läns- polismästarens kansli på den ort där överåklagaren finns. Som framgår nedan har den av JK förordade lösningen avseende regional samordning av internutredningsenheterna i princip genomförts. Ensamutredande kommissarier förekommer inte – annat än i ett fall – längre. 
 JK:s huvuduppdrag var att undersöka om handläggningen av utredningar rörande händelser som inneburit att någon drabbats av allvarlig skada eller avlidit i samband med polisingripanden eller vid vistelse i arrest borde särregleras. I korthet kan antecknas att JK anförde att det var angeläget att en åklagare och Polisens internut- redningsenhet kopplades in omedelbart när någon i samband med ett omhändertagande av polis avlidit eller skadats allvarligt. Om behörig åklagare inte fanns tillgänglig borde jouråklagaren under- rättas och denne skulle i sin tur rapportera till behörig åklagare. JK konstaterade att det i första hand syntes vara den lokala polisen 
 114 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 som hade att ombesörja att de primära utredningsåtgärderna vid- togs, men att ansvaret för att se till att så skedde borde ligga på åklagaren och utredningsenheterna. 
 Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han an- såg därför att det borde övervägas att det inom en utredning skulle göras vissa obligatoriska åtgärder. De obligatoriska inslagen borde avse avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsunder- sökning, teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas omedelbart i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle de få vidtas före det att förundersökning inletts. 
 Förutom vad som ovan nämnts om vilka förändringar som skett i enlighet med JK:s förslag, har Rikspolisstyrelsen i allmänna råd meddelat att vid avrapportering av en händelse där en polis anmäls för eller misstänks för att ha begått brott i tjänsten skall, när flera poliser varit delaktiga eller närvarande, sådan göras av berörda poliser var för sig (FAP  
 403-2). 
  I övrigt synes inga förändringar ha skett. 
 Osmo  
 Vallo-utredningen, 
  SOU 2002:37 
 Såvitt berör kommitténs arbete föreslog utredningen att ett beredskapssystem på Polisens internutredningsenheter införs. Utredningen lämnade inget förslag om i vilken ordning anmäl- ningar mot poliser borde handläggas. Däremot lämnades förslag om hur en förundersökning skulle bedrivas när en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Bl.a. föreslogs att åklagare alltid skulle kopplas in när sådant inträffat, att en särskild utredningsordning för dessa ärenden infördes, att reglerna i 23 kap. RB skulle vara tillämpliga oavsett om det föreligger misstanke om brottslig gärning eller inte och att det infördes en lagreglerad skyldighet för poliser att ställa sig till förfogande för förhör. Flera av utredningens förslag stämmer i princip överens med de förslag som JK lämnade i nyss redovisade rapport. Utredningen ansåg dock inte att det borde införas några sådana obligatoriska inslag i utredningarna som JK nämnt. 
 115 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 Vissa remissvar över Cain  
 Vallo-utredningen 
  
 Rikspolisstyrelsen har motsatt sig att det införs ett sådant bered- ningssystem som utredningen föreslog och därvid anfört bl.a. följande. Händelser av den nu aktuella typen inträffar högst någon gång per år varför en dygnstäckande beredskap för omedelbara in- satser vid dödsfall eller allvarlig skada i samband med ett polis- ingripande blir svår att upprätthålla. En dygnstäckande beredskap skulle innebära att varje internutredare mycket ofta måste tas i anspråk för att upprätthålla beredskapen. För sådan beredskap är personalen berättigad både till ekonomisk kompensation och tids- kompensation. Det är tveksamt om internutredningsenheterna med nuvarande bemanning skulle klara av den extra belastning som detta skulle medföra. Det innebär att internutredningsenheterna skulle behöva förstärkas. Det måste ske på bekostnad av annan angelägen polisverksamhet. Förslaget om beredskap för landets internutredningsenheter skulle tveklöst komma att kräva resurser och medföra relativt stora kostnader för Polisen. 
 Riksåklagaren har tillstyrkt förslaget om en beredskapsorganisa- tion för internutredningsenheterna. Även JO och JK har förklarat sig positiva till förslaget. 
 Åklagarnas organisation 
 Fram till den 1 mars 1996 handlade Riksåklagaren alla klagomål mot åklagare, alla anmälningar om brott av åklagare och alla skrifter där det på ett eller annat sätt påstods att en åklagare handlat felaktigt. Överåklagarna vid åklagarmyndigheterna gjorde således ingen egen prövning av saken utan överlämnade regelmässigt sådana anmäl- ningar till Riksåklagaren för handläggning. I samband med åklagar- reformen år 1996 betonades överåklagarnas roll att under Riks- åklagaren ha ansvaret för den totala åklagarverksamheten i distriktet (se avsnitt 3.4.1). Genom reformen kom åklagardistrik- ten att bli färre till antalet och större. Det var därför viktigt att överåklagarna hade kännedom om den rättsliga kvaliteten i åklagar- verksamheten, hur de enskilda åklagarna fungerade och om det fanns brister i beslutsfattandet. Det var mot denna bakgrund som det ansågs att överåklagarna skulle göra en första prövning av om en anmälan, ett klagomål eller om annan omständighet gav skäl för att inleda en förundersökning eller ett disciplinärende. Mot denna 
 116 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 bakgrund beslutade Riksåklagaren om nya föreskrifter gällande handläggning av anmälningar mot åklagare och domare, m.fl., Shaw 1996:01 (se mer nedan under 4.3.1). 
 Hos Riksåklagaren handlades fram till den 1 september 2002 ärenden där åklagare (eller domare) anmälts för brott vid Riks- åklagarens enhet för speciella mål. Enheten, som bestod av fyra åklagare och fyra poliser, var rikstäckande och handlade också ären- den med internationell anknytning. Enheten har nu upplösts. 
  
 4.3 
  
 Internutredningar – Nuvarande förhållanden 
  
 4.3.1 
  
 Regleringen vid brottsmisstankar mot polisanställda och åklagare 
  
 Straffansvar 
 I 20 kap. brottsbalken (BrB) återfinns bestämmelserna om tjänste- fel m.m. Tjänstefel omfattar fel och försummelse vid myndighets- utövning. Bestämmelsen ger därigenom en anvisning om vem som kan begå brottet, nämligen den som ägnar sig åt myndighets- utövning. Vanligen är den personen offentligt anställd, men det behöver inte nödvändigtvis vara så. Exempelvis kan vissa av de upp- gifter som en anställd vid AB Svensk Bilprovning utför innefatta myndighetsutövning. Motsatsvis utför inte alla offentligt anställda arbetsuppgifter som är att hänföra till myndighetsutövning. Om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt skall dömas för  
 grovt tjänstefel 
 . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövning i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som  
 ringa 
 , skall inte dömas till ansvar. I 20 kap. BrB finns bestämmelser om även andra brott som är att hänföra till en persons arbetsuppgifter, nämligen mutbrott och brott mot tystnadsplikten. Numera kan även andra personer än de offentliganställda fällas till ansvar för sådana brott. När en åklagare eller en polis misstänks för att ha begått tjänstefel eller annat brott i tjänsten gäller i ansvarsdelen samma bestämmelser för dem som för andra personer. 
 1  
 Det som skiljer sig är själva handläggningen av ett sådant ärende. 
  
 1  
 För en utförlig beskrivning se t.ex. Griffin m.fl., Brottsbalken En kommentar Kap.  
 13-24 
  och Morales studie Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m. 
 117 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 Skyldigheten att anmäla brott 
 Enligt 22 § LOA är en arbetsgivare skyldig att under vissa förut- sättningar göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare om han eller hon är skäligen misstänkt för att  
 i sin anställning  
 ha begått brott. Dessa bestämmelser gäller  
 för alla arbetstagare  
 vid myndigheter som lyder under regeringen, dvs. även för arbetstagare inom Polisen och åklagarväsendet. Skyldigheten gäller om brottsmiss- tanken avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikten – allt enligt 20 kap BrB – samt andra brott om det kan antas att påföljden vid en fällande dom kan komma att bestämmas till annat än böter. 
 Av 9 § PL följer att om en polis får kännedom om att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall han eller hon rappor- tera det till sin förman så snart det kan ske. Detta gäller också om den misstänkte är anställd inom Polisen eller åklagarväsendet. Om händelsen kan anses obetydlig och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter har polisen rätt att meddela rapporteftergift. De särskilda reglerna om handläggningen av an- mälningar mot poliser innebär dock att rapporteftergift inte får meddelas mot en kollega (Rikspolisstyrelsens föreskrifter 2 § FAP  
 101-2). 
  En polis är dessutom skyldig att underrätta närmaste för- man om sådana förhållanden som annars rör arbetet och som för- mannen bör känna till (4 kap. 7 § PF). 
 Enligt 5 § lagen om justitiekanslerns tillsyn har JK rätt att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget. Om JK finner att det finns anledning att anta att brott har begåtts gäller vad som föreskrivs i lag om förundersökning, dvs. samma bestämmelser som polis och allmän åklagare har att tillämpa. Motsvarande rättighet har JO om brottsligheten inte avser tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott, brott för vilka JK är ensam åklagare (6 §  
 JO-instruktionen). 
  
 Hur en anmälan om brott eller på annat sätt framkommen brottsmisstanke skall handläggas 
 Någon särskild reglering av själva utredningsförfarandet av en anmälan eller en på annat sätt framkommen misstanke om brottslig gärning mot polis eller åklagare finns inte. Bestämmelserna i 
 118 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 rättegångsbalken m.fl. författningar tillämpas således också när det gäller en brottsutredning mot en polis eller åklagare. Det finns inte heller några särregler vad gäller att bedöma om förundersökning skall inledas eller om åtal skall väckas; förundersöknings- och åtalsplikt gäller. Däremot finns vissa regler om  
 hur  
 utredningen skall handläggas och  
 vem  
 som skall ansvara för den och  
 vilka  
 befattningshavare som får hålla förhör eller på annat sätt utföra bevisupptagning. 
 Bestämmelserna såvitt avser anställda vid  
 Polisen  
 finns i 5 kap. PF, som också kompletteras av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen (FAP  
 403-2). 
  I alla ärenden är det i princip en åklagare som är ansvarig för utredningen; det är han eller hon som beslutar om förundersökning skall inledas eller inte och som när förunder- sökning inletts är förundersökningsledare. 
 I 5 kap. 1 § PF regleras att ett ärende  
 omedelbart  
 skall överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas eller inte när det i en anmälan påstås att en anställd inom Polisen har gjort sig skyldig till brott som har samband med arbetet eller den anställde på annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsut- övning. 
 2  
 Detsamma gäller om en person skadats allvarligt eller – även om så inte uttryckligen anges – avlidit, antingen genom något som en anställd inom Polisen har gjort i tjänsten eller under vistelse i en polisarrest. I Rikspolisstyrelsens allmänna råd anges att en skada skall anses vara allvarlig om den krävt eller bort medföra medicinsk behandling eller vård av sjukvårdspersonal. Slutligen skall ett ärende omedelbart överlämnas till åklagare om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom Polisen för brott som har samband med arbetet. 
 Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter skall ärendet omedelbart överlämnas till åklagare även i de fall man är tveksam om aktuell gärning har samband med arbetet, om felaktig myndighetsutövning föreligger eller om skadan är att betrakta som allvarlig. 
 Skyldigheten att överlämna ärendet till åklagare gäller inte om det brott den anställde misstänks för avser brott mot någon trafikförfattning – om inte brottet avser grov vårdslöshet i trafik, olovlig körning, rattfylleri, grovt rattfylleri eller smitning – under förutsättning att det inte inträffat någon allvarlig skada och att 
 2. Om myndighetsutövning se avsnitt 3.2.1. 
 119 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 polismyndighet beslutat att inleda förundersökning. En sådan för- undersökning får läggas ned endast av åklagare. 
 Även när fråga uppstår om en anställd inom Polisen begått ett brott som  
 inte  
 har samband med arbetet skall ärendet överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas (5 kap. 6 § PF). Om polismyndighet själv finner skäl för att inleda en förundersökning och fattar beslut därom föreligger dock ingen sådan skyldighet. Förundersökning beslutad av polismyndighet får läggas ned endast efter beslut av åklagare. Det är inte ovanligt att överåklagare och länspolismästare träffar överenskommelse om att dessa ärenden alltid skall överlämnas till åklagare. 
 I polisförordningen regleras inte att ett ärende skall överlämnas till en viss åklagare. I Rikspolisstyrelsens allmänna råd anges dock att ärendet bör överlämnas till jouråklagare om det inte är lämp- ligare att annan åklagare kontaktas. Enligt 14 § åklagarförordningen får endast överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare handlägga frågor om ansvar för brott som anställda inom Polisen misstänks ha begått i samband med arbete (med undantag för vissa trafikbrott). Andra åklagare får vidta enbart sådana åtgärder som inte utan olägenhet kan skjutas upp. Som framgår nedan överlämnas i dag ärendena oftast till ansvarig åklagare, om han eller hon är i tjänst. Detta kan ske såväl elektroniskt som med post. I vissa regioner skickas också anmälan samtidigt till åklagarmyndigheten och till Polisens internutredningsenhet. 
 Om åklagaren beslutar att inleda förundersökning, vilket han eller hon skall göra med tillämpning av samma regler som gäller för inledande av förundersökning mot annan person än anställd inom Polisen, är åklagaren också förundersökningsledare. 
 Av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (2 kap. 2 § FAP  
 403-2) 
  framgår att det enligt huvudregeln skall upprättas en brottsanmälan i ärendet och att anmälan om möjligt skall tas upp av en polis i befälsställning som är eller fullgör arbetsuppgifter som lägst inspektör. Endast i undantagsfall får någon annan erfaren polis ta upp anmälan. Om det är möjligt bör ett förhörsvittne när- vara vid anmälningsupptagningen. Vid anmälningsupptagningen skall det inte göras någon prövning av frågan om brott föreligger eller av det berättigade i anmälan. Den prövningen får göras endast av undersökningsledaren. I samband med anmälningsupptagningen skall bevisning säkras, bl.a. genom att uppgifter om eventuella vittnen antecknas och att läkarundersökning vidtas. Även synliga 
 120 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 skador och målsägandens uppgifter om smärtor skall antecknas. Skall en läkarundersökning göras bör undersökningen göras av en rättsläkare. Åklagare skall omedelbart kontaktas om tvångsmedel kan komma att aktualiseras, om en brottsplatsundersökning skall göras eller om bevisning i övrigt skall säkras. Det skall antecknas om den misstänkte, målsäganden eller anmälaren varit påverkad av något berusningsmedel. 
 Själva utredningsarbetet utförs normalt av poliser; som framgår nedan finns särskilda internutredningsenheter vid vissa polis- myndigheter som normalt utför utredningsarbetet. För polisens handläggning av ärendet finns vissa särregler. Av polisförordningen framgår att vid förhör med en anställd inom Polisen får detta inte hållas av en polis som tjänstgör vid samma polismyndighet som den som skall höras, om inte det avser en förundersökning som fått inledas av polismyndighet. Om inte förundersökningsledaren, som normalt är en åklagare, bestämmer något annat skall den som håller förhöret vara lägst kommissarie och ha högre tjänsteställning än den som hörs. I 5 kap. 3 § tredje stycket PF finns bestämmelser om att nyss nämnda bestämmelser inte gäller om det vid polismyndig- heten finns en internutredningsenhet eller förhör hålls av en befatt- ningshavare vid en sådan enhet. Eftersom de flesta ärenden i dag handläggs vid en internutredningsenhet tillämpas bestämmelserna sällan. 
 Även innan det fattats beslut om att inleda förundersökning skall den polismyndighet där anmälan om brott har gjorts eller där frågan om att inleda förundersökning har uppstått, vidta de åt- gärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp (se 5 kap. 2 § PF). Detta kan till viss del anses utgöra en dubbelreglering eftersom detta redan följer av rättegångsbalkens bestämmelser om förundersökning m.m., vilka i övrigt skall tillämpas även i ärenden där anställd inom Polisen är misstänkt för brott. I 23 kap. 3 § tredje stycket RB anges att innan förundersökning inletts får en polis hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen. I 3 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) regleras också en skyldighet för den polis som ingriper mot brott eller som annars kommer till platsen för ett brott, att vidta de utredningsåtgärder som är nödvändiga. Reglerna ger dock inte rätt för enskild polis att vidta några straffprocessuella tvångsåtgärder. Vidtagna åtgärder skall så snart som möjligt anmälas till den som är behörig att leda 
 121 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 förundersökning, alltså åklagaren om den misstänkte är anställd vid Polisen. 
 Handläggningen av ärenden med påståenden om brott i tjänsten av  
 åklagare  
 är än mindre reglerad än vad som gäller för anställda inom Polisen. De få regler som finns återfinns i Riksåklagarens föreskrifter om handläggning av anmälningar mot åklagare och domare m.fl. (Shaw 1996:01). I dessa anges att anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare och åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren, skall överlämnas till Riksåklagaren för handlägg- ning. Anmälningar mot andra åklagare skall initialt handläggas av överåklagare. Uppkommer fråga om att inleda förundersökning eller att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet över- lämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Några särskilda regler för själva handläggningen av ärendet finns inte. Före- skrifterna reglerar också endast handläggningen av ärenden där åklagare anmäls för brott i tjänsten och några särbestämmelser hur en anmälan om brott utanför tjänsten skall handläggas finns inte. Vanligen handläggs dock en sådan anmälan vid överåklagarens kansli och företrädesvis av överåklagaren vid en annan åklagar- myndighet än där den anmälde åklagaren är verksam. 
 Några särskilda bestämmelser om handläggning av ärenden med brottspåstående mot annan anställd inom åklagarväsendet finns inte. Förklaringen härtill är närmast att annan personal än åklagare ofta har en osjälvständig roll i verksamheten. De flesta åklagarupp- gifter kan av lagtekniska skäl inte delegeras till icke rättsutbildad personal. De uppgifter som kanslipersonalen har utgör därför normalt inte myndighetsutövning. Det skall dock noteras att det numera finns flera olika personalgrupper inom åklagarväsendet som intar en mellanställning vad gäller åklagarväsendets arbetsuppgifter. Detta gäller inte minst vid Ekobrottsmyndigheten där det finns flera andra typer av personal anställda, främst ekonomer men också personal med andra arbetsuppgifter såsom exempelvis personer med ansvar för  
 ADB/IT-frågor, 
  vars arbetsuppgifter är av den arten att de kan utgöra myndighetsutövning. För handläggning av ärenden med brottsmisstanke mot denna personal finns alltså inga särskilda forum- eller handläggningsbestämmelser. Poliserna som arbetar vid Ekobrottsmyndigheten är alltjämt anställda av en polis- myndighet och därför tillämpas samma bestämmelser som för andra anställda inom Polisen. 
 122 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 Insyn i utredningar om brott av polis och åklagare i samband med arbetet 
 I 5 kap. 4 § PF finns bestämmelser med innebörd att länspolis- mästaren skall se till att övriga ledamöter i polisstyrelsen fort- löpande underrättas om ärenden med brottsmisstanke mot en anställd inom Polisen eller när en person skadats allvarligt vid ett polisingripande eller i en polisarrest. Ledamöterna skall också underrättas om hur ärenden som överlämnats till åklagare har slutbehandlats. Polisstyrelsen kan utse en eller flera ledamöter att särskilt följa utredningen i ett sådant ärende. Polisstyrelsen kan också bestämma att en polisnämnd får ta emot en underrättelse om hur ett ärende har slutbehandlats. 
 Även i förundersökningskungörelsen finns bestämmelser om polisstyrelsens insyn i en förundersökning avseende misstanke om att tjänsteman vid polismyndighet begått brott i tjänsten. I 7 a § regleras att förundersökningsledaren på begäran bör låta utsedd ledamot av polisstyrelsen närvara vid förhör. Undersöknings- ledaren bör också på andra sätt bifalla önskemål från ledamöterna i polisstyrelsen att få följa förundersökningen. Förundersöknings- ledaren får för sådant ändamål bl.a. lämna ut upptagningar av utsagor och andra handlingar som tillförts ärendet. 
 I utredningar där åklagare misstänks för brott finns inte någon reglering för lekmannainsyn. 
  
 4.3.2 
  
 Organisationen för utredningar av anmälningar mot polisanställda och mot åklagare 
  
 Organisationen för utredningar mot polisanställda 
 I dag finns särskilda internutredningsenheter inom Polisen som handlägger ärenden med klagomål mot polisanställda. De kan också handlägga ärenden avseende åklagare, men ärendena rör då vanligen brott utom tjänsten. Polismyndigheten i Stockholms län, i Västra Götaland och i Skåne har relativt stora internutredningsenheter (placerade i Stockholm, Göteborg och Malmö) med flera utredande kommissarier. I övrigt har polismyndigheterna enats om följande organisation för internutredningsverksamhet. 
 Polismyndigheten i Stockholms län svarar även för intern- utredningar som avser Rikspolisstyrelsen och Polismyndigheten Gotland. Polismyndigheten i Västra Götaland svarar även för 
 123 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 internutredningar som rör Polismyndigheten i Hallands län. Polismyndigheterna i Kronobergs, Jönköpings, Kalmar och Blekinge län har en gemensam internutredningsenhet som är stationerad i Växjö. Vidare har Polismyndigheterna Värmland och Dalarna och Polismyndigheterna i Uppsala, Västmanlands och Gävleborgs län en gemensam internutredningsenhet som är stationerad i Västerås. Polismyndigheterna i Östergötlands och Södermanlands län har en gemensam internutredningsenhet, men personalen är placerad på två orter. Slutligen har Polismyndig- heterna i Västernorrlands, Västerbottens och Jämtlands län samt Polismyndigheten i Norrbotten en gemensam internutrednings- enhet som är stationerad i Umeå. De gemensamma internutred- ningsenheterna, som består av ett varierande antal internutredare, handlägger samtliga internutredningar i de berörda polismyndig- heterna. 
 Stockholms internutredningsenhet, som är den största i landet, har sammanlagt tio utredare. Enheten har också två polis- intendenter som chef och vice chef. Dessa utför i princip inget operativt utredningsarbete. Inom polisstyrelsen finns en arbets- grupp om fem ledamöter, disciplingruppen, som får information om och har insyn i ärendena. Det är polisintendenterna som före- drar ärendena för gruppen. De ansvarar också för handläggningen av disciplinärenden genom att förbereda och föredra dem för länspolismästaren. Internutredningsenheten har kontor i anslut- ning till åklagarmyndighetens lokaler och har också två åklagare kopplade direkt till sig, vilka inte har andra åklagaruppgifter. I Malmö består enheten av fem utredare, alla kommissarier, varav en är chef. Även denna enhet har en särskild åklagare kopplad till sig, vilken i sin tur har två vikarier. Utredningsenheten och ansvarig åklagare sitter gemensamt i lokaler som inte har anslutning till vare sig polismyndigheten eller åklagarmyndigheten. Lika många ut- redare finns i Göteborg. Denna grupp har sina lokaler i polishuset. Till utredningsenheten finns sju chefsåklagare kopplade. Dessa har även andra åklagaruppgifter. Östergötlands och Södermanlands läns gemensamma internutredare är placerade i Linköping, två kommissarier, och i Eskilstuna, en kommissarie. Utredarna har sina lokaler i polishuset. Till utredarna är två åklagare kopplade, en i Linköping och en i Jönköping. I Västerås finns tre utredare på internutredningsenheten. Enheten är placerad i åklagarmyndig- hetens lokaler och har till sig kopplat en chefsåklagare, vilken som enda arbetsuppgift har att handlägga anmälningar mot anställda 
 124 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 inom Polisen. På samma sätt har utredningsenheten i Umeå tre utredare med en åklagare kopplad till sig. I Växjö, som har den minsta enheten, arbetar två kommissarier. Enheten har en åklagare i Linköping kopplad till sig. 
 I de flesta fall görs en anmälan vid en polisstation men klagomål kan också framställas till länspolismästaren. Det händer också att anmälan görs direkt till internutredningsenheten, vilket är det van- ligaste i Stockholms län. Vid vissa enheter går anmälan elektroniskt direkt till åklagaren och länspolismästaren, medan en anmälan vid andra enheter skickas med post och fax till åklagare eller, när de sitter i samma byggnad, med internpost eller överlämnas person- ligen. I de allra flesta fall skickas anmälan över till åklagare samma dag men det händer att det dröjer till nästa dag. 
 Inom vilken tidsram åklagaren lämnar direktiv till enheterna för fortsatt handläggning varierar. Vid vissa enheter sker det mer eller mindre med vändande post, vid andra efter två till tre dagar och det händer att det kan gå flera veckor innan utredarna får direktiv för den fortsatta handläggningen. De flesta utredningsenheter anser att om det uppstår fördröjning beror det på att åklagaren inte har tid att ge utredarna direktiv, men vid någon enhet anses problemet ligga på polissidan. Utredningsenheterna anser sig i huvudsak ha tillräckligt med personal, under förutsättning att alla är i tjänst. 
 Nästan samtliga förhör hålls av personal från internutrednings- enheterna. Utredningsenheterna saknar emellertid personella resur- ser att bedriva spaning; för detta ändamål lånas polispersonal från andra enheter. Åklagarna håller i princip aldrig ett förhör men det händer, om än i undantagsfall, att en åklagare sitter med. Vissa förhör hålls i enhetens lokaler, ibland reser personalen ut till polis- distrikten och ibland hålls förhör per telefon. Om något förhörs- vittne finns med eller inte beror helt och hållet på om den som skall höras själv tar med en stödperson eller annan. Ingen av utrednings- enheterna har personer som kan fungera som förhörsvittnen kopplade till sin enhet. 
 Organisationen för utredningar mot åklagare 
 Som tidigare nämnts är det – bortsett från ärenden som avser överåklagare eller åklagare som är anställda av Riksåklagaren – sedan ett antal år överåklagarna och vice överåklagarna som i första hand handlägger en anmälan mot åklagare, eller ärenden där det på 
 125 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 annat sätt framställts klagomål mot en åklagare. Uppkommer därvid fråga om att inleda förundersökning eller att göra en an- mälan till Statens ansvarsnämnd, skall ärendet överlämnas till Riks- åklagaren för fortsatt handläggning. Vid åklagarmyndigheterna finns vanligen en beredningsorganisation med en eller flera kansli- åklagare som bl.a. handlägger och föredrar ärendena för över- åklagaren eller vice överåklagaren. 
 I de fall fråga uppkommer om att inleda förundersökning eller att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet således handläggas av Riksåklagaren. Den aktuella ärendekategorin kan initieras hos Riksåklagaren på skilda sätt, dels genom att över- åklagare överlämnar ärenden för fortsatt handläggning, dels genom att anmälningar m.m. kommer in direkt. Det är inte heller ovanligt att man från Riksåklagarens sida överlämnar anmälningar m.m. till överåklagaren för handläggning (med stöd av 4 § RÅFS 1996:1). 
 Anmälningar som rör påståenden om att åklagare begått tjänste- fel eller annars förfarit felaktigt handläggs på Rättsavdelningen. Beslut om att inleda förundersökning eller att lägga ned förunder- sökning samt att väcka åtal eller inte väcka åtal mot en åklagare fattas alltid av riksåklagaren eller vice riksåklagaren. Om beslut fattas att inleda förundersökning anlitas en överåklagare, vice över- åklagare eller chefsåklagare vid någon åklagarmyndighet att utföra förundersökningen. Den åklagare som anlitats redovisar sedan ärendet tillbaka till riksåklagaren för ställningstagande om den fort- satta hanteringen; vanligen rör det sig då om beslut om att förundersökningen skall kompletteras eller läggas ned eller att åtal skall väckas. I de fall riksåklagaren beslutar att åtal skall väckas uppdras oftast åt den åklagare som anlitats att utföra förunder- sökningen att utföra åtalet på riksåklagarens vägnar. Beslut om att inte inleda förundersökning kan i vissa fall fattas även av byrå- chef/chefsåklagare på delegation. Det är då fråga om uppenbara fall. 
 Organisationen för beredskaps- och jourtjänstgöring inom polis- och åklagarmyndigheterna 
 Inom  
 polismyndigheterna  
 finns ett joursystem enligt följande. Dygnet runt finns inom den egna myndigheten eller gemensamt för flera myndigheter en jourhavande polischef i beredskap. Han eller hon skall normalt underrättas när allvarligare händelser inträffar och när det kan bli aktuellt med vissa beslut, t.ex. enligt 
 126 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 utlänningslagen. För att fatta beslut i övriga frågor och att leda polisverksamheten under icke kontorstid finns vid varje polis- myndighet minst ett vakthavande befäl i tjänst (se 2 kap. 16 § PF). Denne kan också ha hjälp av jourhavande inre befäl och även av jourhavande kommissarie vid länskriminalenheten. Därutöver har personal vid den tekniska roteln beredskap dygnet runt. 
 Vid en  
 åklagarmyndighet  
 har normalt en åklagare beredskaps- tjänstgöring under icke kontorstid (vanligen mellan kl. 16.00 och kl. 08.00) året om. Därutöver finns en jourhavande åklagare på dagtid under lördagar och söndagar samt helgdagar. För fullgörande av åklagaruppgifter avseende vissa miljömål – olagliga utsläpp från fartyg – finns en särskild åklagarberedskaps- organisation, se RÅFS 2002:5. Beträffande andra miljöbrott och ekonomisk brottslighet (liksom för andra stora och/eller komplicerade pågående förundersökningar) träder ofta den åklagare som är förundersökningsledare själv in som beslutsfattare även utom kontorstid. 
 Något joursystem för utredarna vid internutredningsenheterna finns inte. Inte heller de för utredningarna utsedda åklagarna har beredskapstjänst för just internutredningsärenden. Detta system innebär att en anmälan som kommer in på fredag kväll kan bli liggande på internutredningsenheten till måndag morgon. Vanligen brukar dock anmälan överlämnas till jouråklagaren för behandling och om ärendet så kräver ser vakthavande befäl och åklagaren till att de åtgärder som måste vidtas omedelbart också blir gjorda. Om jour- eller beredskapsåklagaren inte har den befattning som enligt 14 § åklagarförordningen krävs för att handlägga frågor om ansvar för brott som anställd inom polisväsendet misstänks ha begått torde en chefsåklagare kunna kontaktas även om denne inte är i tjänst. På samma sätt torde vid behov finnas möjlighet att kontakta en utredare vid internutredningsenheten. Flera av utrednings- enheterna har efterlyst ett joursystem för enhetens personal. Några utredare har emellertid påtalat att ett joursystem skulle kräva så mycket personal att det inte skulle finnas arbete för alla med handläggning av internutredningar, vilket skulle innebära att de också skulle få arbeta med annat polisarbete, något man vill undvika. 
 127 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 4.3.3 
  
 Statistiska uppgifter om antal anmälningar m.m. 
  
 Polisanställda 
 I delbetänkandet (Ds Ju 1984:10) och i Richards rapport från april 1997 finns sammanställningar över antalet anmälningar mot polisanställda under början av  
 1980-talet 
  och mitten av  
 1990-talet. 
  Som en jämförelse har kommittén inhämtat upplysningar om motsvarande siffror runt millenniumskiftet (figur 4.1). För de senare åren finns också uppgifter om i hur många ärenden som förundersökning (Fu) inleddes. Uppgifter om antal väckta åtal har inte varit möjligt att få fram; antalet var dock litet. I Stockholms län väcktes år 2000 sammanlagt 13 åtal och för år 2001 var mot- svarande siffra 14. I Västra Götaland väcktes under åren  
 1999-2001 
  sammanlagt åtta åtal. Sammanställningen är inte fullständig eftersom någon statistik över anmälningarna och den fortsatta handläggningen inte förs vare sig hos polismyndigheterna, hos åklagarmyndigheterna eller på central nivå. Siffrorna ger emellertid ändå en bild över utvecklingen. 
  
 Figur 4.1.  
 Antalet anmälningar mot poliser 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 1256 
  
 1081 
  
 1116 
  
 2922 
  
 3116 
  
 3518 
  
 3178 
  
 3516 
  
 3747 
  
 (1274) 
  
 (1270) 
  
 (1475) 
  
 (1231) 
  
 (1067) 
  
 (1033) 
  
 Fu 
  
 1057 
  
 1114 
  
 1221 
  
 (359) 
  
 (259) 
  
 (266) 
  
 Anmärkningar:  
 För år 1994 saknas uppgifter från Södermanlands län och uppgifterna från Blekinge län har redovisats som uppskattade. För år 1999 saknas uppgift från Västernorrlands län. Anmälningar under år 1999 avseende Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län avser endast fem månader under året. För åren  
 1994-1996 
  och  
 1999-2001 
  har antalet anmälningar avseende Stockholms län antecknats inom parentes (dessa uppgifter omfattar Stockholms län, Polismyndig- heten Gotland, Rikspolisstyrelsen och Rikskriminalpolisen). 183 anmälningar för år 2001 avser  
 EU-toppmötet 
  i Göteborg, förunder- sökning inleddes i samtliga ärenden. För antalet inledda förunder- 
 128 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 sökningar (inom parentes anges Stockholms län) saknas uppgift från fem län år 1999, tre län år 2000 och fyra län år 2001. 
 Drygt två tredjedelar av anmälningarna är hänförliga till de tre stor- stadsregionerna, men detta torde förklaras av att cirka 60 procent av all polisverksamhet också bedrivs där och lika stor del av antalet anställda poliser är verksamma där. Antalet anmälningar i för- hållande till antalet ingripanden är i allt väsentligt lika i hela landet. I förhållande till antalet polisingripanden görs anmälningar mot poliser i mellan 0,2 och 0,4 procent av fallen. 
 Några statistiska uppgifter om vem som gör anmälan eller vilken typ av kritik som lämnas i anmälan finns inte. Vid kommitténs för- frågningar år 2002 till samtliga utredningsenheter har i dessa frågor uppgetts följande. Enheten i Linköping är av den uppfattningen att en tredjedel av anmälningarna görs av s.k. rättshaverister. I Växjö uppges att anmälningarna grovt kan delas in i tre grupper; A) Klagomål och ifrågasättande av polisens agerande – uppfattas som den största gruppen  
 –, 
  B) Påståenden om brott och C) Skador till följd av polisingripanden. I Växjö finns också statistik om att cirka 80 procent av anmälningarna skrivs av med motivering inte anledning att anta att brott förövats eller gärningen ej brott. I Göteborg uppfattas den största gruppen anmälningar avse anmälningar om att polisen använt övervåld vid ingripanden, att personer som omhändertagits enligt lagen (1976:511) om om- händertagande av berusade personer m.m. inte ansetts sig berusade, att de blivit av med tillhörigheter vid omhändertagandet samt påståenden om att polisen använt olämpligt språk. I Västerås uppges att cirka 45 procent av anmälningarna avser dåligt bemötande, felaktig hantering av ärenden, att polisen ej tagit upp anmälningar och felaktiga omhändertaganden. Den andra stora gruppen uppges vara påståenden om övervåld. I Stockholm, Umeå och Malmö uppges att någon indelning inte går att göra. 
 Huvudsakliga andelen av anmälningarna görs av enskilda personer. Enligt en undersökning gjord av personal vid intern- utredningsenheten i Stockholm görs en tredjedel av anmälningarna mot poliser av personer som i undersökningen betecknades som påverkade. I fråga om 23 procent av anmälningarna hade anmälaren tidigare begått brott. Av samma undersökning framgår att vid internutredningsenheten i Stockholm handlades under år 1998 sammanlagt 1 284 ärenden. 959 ärenden anmäldes av fysiska personer. Av dessa hade 18 procent känt sig kränkta eller dåligt 
 129 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 bemötta. Rättsenheten med internutredningsgruppen vid Polismyndigheten i Skåne lämnar årligen en verksamhetsrapport. I denna redovisas bl.a. internutredningsgruppens ärendehantering och balanser, disciplinärenden, skadeståndsärenden samt JO:s och JK:s ärenden som berört polismyndigheten. Av verksamhets- rapporten för år 2001 framgår att det i Skåne finns ett antal anmäl- ningsbenägna personer som gjort upprepade anmälningar. Två anmälare gjorde 37 respektive elva anmälningar under året, vilket utgjorde drygt sju procent av den totala summan anmälningar. 
 Internutredningsenheterna har uppgett att anmälningar mot polisanställda också görs av polismyndigheterna (mellan 20 och 36 procent av anmälningarna). En sådan anmälan initieras vanligen av polisledningen eller av befattningshavare i chefsposition. Fyra enheter har uppgett att de sker en ökning av anmälningar från polismyndigheterna. Mycket ovanligt är dock att en enskild polis- anställd anmäler en kollega, vare sig han eller hon deltagit i den förrättning som kan ha gett anledning till misstanke om brottslig gärning eller inte. Av en enkätundersökning som tidningen Svensk Polis gjort (nr 08 2002), där 99 polisanställda har fått svara på bl.a. frågan om de skulle kunna tänka sig att anmäla en kollega, framgår att de flesta var beredda att anmäla en kollega, åtminstone om det gällde ett grovt oegentligt beteende. Flera erkände dock svårig- heten att rent faktiskt anmäla en kollega. 
 Några statistiska uppgifter om hur domstolen dömt när åtal mot polisanställd väckts finns inte. Inte heller finns statistiska uppgifter om huruvida väckta åtal avsett brott begångna i eller utom tjänsten. Utredningsenheten i Växjö har uppgett att av tio väckta åtal avsåg sex brott i tjänsten och av de fällande domarna – sex – avsåg två brott i tjänsten. I Linköping överväger åtalen för brott av polis- anställd utom tjänst, fyra av sex. I Malmö och Göteborg däremot anges att fler åtal och fällande domar avser brott begångna i tjänsten än utom tjänsten. På samma sätt övervägde antalet åtal för brott i tjänsten i Stockholms län. Av där under år 2001 diarieförda ärenden väckte åklagaren åtal i 18 fall, varav 13 avsåg brott av polis i tjänst och två avsåg brott i tjänst av civilanställd. Enligt uppgift från samma polismyndighet är andelen ogillade åtal betydligt högre i mål mot polisanställda än i andra ärenden, 50 procent respektive 10 procent. 
 Till den i figur 4.1 redovisade statistiken skall nämnas att Foley i sin avhandling Laga befogenhet Polisens rätt att använda våld (år 2001) kartlagt och undersökt huvuddelen av alla 
 130 
 SOU 2003:41 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
 anmälningar mot poliser om brott i tjänsten under åren  
 1982-1992. 
  Även om undersökningen avser anmälningar som gjordes för mellan tio och tjugo år sedan är kartläggningen av intresse. I det följande redovisas i korthet vad undersökningen gav för resultat (a.a. s. 365 f.). 
 Antalet anmälningar uppgick för den aktuella tiden till drygt 18 000. Av de granskade ärendena (14 208) avsåg 35 procent misshandel och lika stor del tjänstefel. Antalet anmälningar hade ökat från 995 år 1982 till 1 875 år 1992, eller med i genomsnitt 88 anmälningar per år. Ökningen avsåg främst anmälningar om tjänstefel (observera att brottet tjänstefel återinfördes år 1989). Från år 1971 till år 1999 ökade antalet anmälningar med 500 procent. Under samma tidsperiod ökade också antalet poliser, men inte i samma omfattning. I genomsnitt anmäldes åtta poliser av hundra årligen, men flera anmälningar kunde avse samme polis och omvänt kunde en anmälan avse flera poliser. Undersökningen visade också att flertalet anmälningar var koncentrerade till storstadslänen; 64 procent avsåg de tre storstadslänen och enbart Stockholms län svarade för 41 procent av anmälningarna, närmast följt av Malmö polisdistrikt. Av de granskade ärendena ledde 60,7 procent eller cirka 8 600 anmälningar till att förundersökning inleddes och sammanlagt väcktes åtal i 389 fall (fem procent) och åtalsunderlåtelse meddelades i ett fåtal fall; 1,4 procent. Av de väckta åtalen ledde drygt hälften till fällande dom (51,9 procent). 
 Beträffande anmälarna anges i avhandlingen att ibland kan anmälningar mot poliser ses som rena repressalier där anmälaren vill hämnas i deras tycke orättfärdiga ingripanden. Andra anmäl- ningar härrör från personer som närmast kan betraktas som rättshaverister. De flesta har någon gång varit föremål för polisiär uppmärksamhet och andra tror sig ha varit det (närmast psykiskt sjuka personer). Bakom anmälningarna om misshandel och annat otillåtet våld stod vanligen de personer som utsatts för våld från polisens sida och i andra fall en förälder eller ett utomstående vittne. I dessa fall har våldet i allmänhet befunnits berättigat. Av kartläggningen framgår att ytterst få anmälningar har gjorts av kollegor till berörd polis. Majoriteten av anmälarna var personer som återkommande gripits för mindre allvarliga brott eller omhändertagits såsom berusade. Många hade låg social status och de flesta var arbetslösa. De flesta hade vid ingripandet varit berusade eller på annat sätt påverkade. Även bakom anmälningarna om tjänstefel låg i stor utsträckning omhändertagande av berusade 
 131 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 eller psykiskt sjuka personer. Ett allmänt intryck var, enligt Foley, att professionella brottslingar tycks ha högre tolerans än andra i fråga om polisens våldsanvändning. 
 Åklagare 
 Figur  
 4.2-4.4 
  redovisar antalet anmälningar mot åklagare och vad anmälningarna utmynnat i. 
 Antalet anmälningar mot åklagare är betydligt färre än mot anställda inom Polisen. Inte heller i detta avseende är statistiken fullt tillförlitlig eftersom någon löpande statistik inte förs. Flera av siffrorna är uppskattade. Eftersom det många gånger är svårt att utläsa om ett klagomål är ett påstående om brott, ett allmänt fram- fört klagomål mot åklagaren och/eller en begäran om överpröv- ning, har det för åklagarmyndigheterna varit svårt att ange hur många ärenden som avser brottsanmälningar. Nedan redovisade siffror avser därför ibland det totala antalet anmälningar och ibland endast brottsanmälningar. 
  
 Figur 4.2.  
 Ungefärliga antalet anmälningar inkomna till åklagar- myndigheterna mot åklagare 
  
 År 2000 
  
 År 2001 
  
 1/1- 31/7 2002 
  
 Stockholm 
  
 47 
  
 (varav 5 från RÅ) 
  
 49 (varav 5 från RÅ) 
  
 28 (varav 3 från RÅ) 
  
 Göteborg 
  
 30 
  
 (varav 3 från RÅ) 
  
 31 (varav 2 från RÅ) 
  
 33 
  
 Malmö 
  
 25 - 40 
  
 25 - 40 
  
 25 - 40 
  
 Umeå 
  
 18 
  
 (varav 1 från RÅ) 
  
 11 (varav 1 från RÅ) 
  
 13 (varav 2 från RÅ) 
  
 Västerås 
  
 29 
  
 (brottmål) 
  
 32 (brottmål) (varav 
  
 2 från RÅ) samt 6 
  
 andra klagomåls- 
  
 ärenden 
  
 Linköping 
  
 Cirka 15 
  
 Cirka 15 
  
 Cirka 15 
  
 132 
 SOU 2003:41 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 Figur 4.3.  
 Antalet inkomna ärenden till Riksåklagaren 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 133 ärenden 
  
 81 ärenden 
  
 111 ärenden 
  
 Figur 4.4 
 . Riksåklagarens beslut angående åklagare och domstols- prövning 
 3 
  
 Fu inledd 
  
 Åtal 
  
 Sf 
  
 Dom 
  
 1999 
  
 14 
  
 2 
  
 1 
  
 2 fällande 
  
 2000 
  
 15 
  
 1 
  
 – 
  
 1 fällande 
  
 2001 
  
 21 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 4.3.4 
  
 Justitieombudsmannens inspektioner av Polisens internutredningsenheter 
  
 Under åren 1998 och 1999 inspekterade JO internutrednings- enheterna vid Polismyndigheterna i Stockholms och Västmanlands län samt Polismyndigheterna i Västra Götaland och i Skåne. Vid varje enhet granskades samtliga under ett år (år 1997 eller år 1998) inkomna ärenden och de ärenden som avgjorts av åklagare. I Skåne granskades därutöver 30 äldre, ej avgjorda ärenden och i Västman- lands län de senaste tolv avgjorda ärendena. Det totala antalet granskade ärenden översteg 3 000 ärenden. 
 Vid granskningen fann JO att tre av myndigheterna brustit i skyldigheten att omedelbart lämna över en anmälan med påstående om att polisanställd begått brott i tjänsten till åklagare. Vid samtliga enheter hade förkommit att en icke behörig polis tagit emot en sådan anmälan och att en polis fattat beslut om att inleda förundersökning trots att detta ankommer på åklagare. Det senare hade i de flesta fall berott på brister i användandet av data- programmet RAR. Vidare konstaterades dröjsmål dels i polisens handläggning av ärendena, dels i åklagarens handläggning och då särskilt vad avsåg att fatta beslut i förundersökningsfrågan. 
 Granskningen resulterade i att JO tog upp vissa ärenden till sär- skild granskning, sammanlagt 36 fall. Av dessa avsåg 25 åklagarens 
  
 3  
 Besluten avser antalet inledda förundersökningar på grundval av de under respektive år inkomna anmälningarna. 
 133 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 handläggning, ett polisens och åklagarens gemensamma handlägg- ning och resterande polisens handläggning av ärendena. Som bak- grund till denna särskilda granskning uttalade JO följande. 
 Det är av grundläggande betydelse för tilliten till samhällets verk- samhet för att utreda påstådda brott av polismän, och därmed ytterst för allmänhetens förtroende för polisen, att denna utrednings- verksamhet bedrivs på ett i alla avseenden korrekt sätt. Den för all brottsutredande verksamhet gällande grundsatsen att handläggningen måste ske i sådana former att den inte ger fog för ett ifrågasättande av de utredande myndigheternas objektivitet har här en alldeles särskild tyngd. 
 I flera av de särskilt granskade åklagarärendena behandlade JO frågor om åklagaren borde ha inlett förundersökning eller inte borde ha lagt ned en förundersökning innan ytterligare förundersökningsåtgärder vidtagits. JO bedömde att i sex fall borde förundersökning ha inletts på det material som förelåg. I två fall borde åklagaren ha hört målsäganden innan beslut fattades om att inte inleda förundersökning: en motanmälan av den utpekade polisen eller passivitet från målsäganden att inte inkomma med utlovat bevismaterial kunde inte ersätta ett sådant förhör. I ett mindre antal fall hade åklagaren givit direktiv om att målsäganden, vittnen och den utpekade polisen skulle höras under en s.k. för- förundersökning. JO anförde att åklagarens handläggning inte varit lagenlig och att förundersökning borde ha inletts och att nämnda förhör skulle ha hållits under förundersökningen. Kritik riktades också mot åklagarens handläggning såvitt avser nedläggande av förundersökning utan att samtliga i händelsen inblandade personer hörts. Även att för brott utpekad polis hörts upplysningsvis, med risk för att polisens rättssäkerhetsintressen träddes för när, kritiserades. I detta avseende uttalade Reyes också att åklagarens direktiv om att höra utpekad polis endast upplysningsvis kan uppfattas som om nivån för skälig misstanke satts högre än vad som annars är brukligt och att polisen därmed särbehandlats. Även lämpligheten i att höra utpekad polis per telefon eller att låta denne skriftligen få berätta sin version av händelsen ifrågasattes. I två fall hade också åklagaren fattat beslut i förundersökningsfrågan i tryckfrihetsärenden, dvs. i ärenden i vilka JK är ensam behörig åklagare. 
 I de ärenden som avsåg polismyndighets handläggning gällde kritiken långsam handläggning och ett fall underlåtenhet att vidta de av åklagaren beslutade utredningsåtgärderna. Vid två myndig- 
 134 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 heter ansågs att det fanns skäl att se över rutinerna för under- rättelse till polisstyrelsen. I ett fall riktades kritik mot undermålig utredning i ett disciplinärende. Slutligen riktades i ett ärende kritik mot hur polismyndigheten tillämpat reglerna i 23 kap. 21 § RB om den hördes rätt till granskning av uppteckningen av sin utsaga. 
  
 4.3.5 
  
 Överåklagaren Blackwell Robinson rapport Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare – En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m. 
  
 Dåvarande biträdande riksåklagaren Green gav hösten 2000 överåklagaren Myers i uppdrag att studera dels tjänstefelsärenden avseende domare och åklagare avgjorda av Riksåklagaren, JO och JK, dels Statens ansvarsnämnds avgöranden i frågor om disciplinansvar för samma kategori. I det följande lämnas en kortare sammanfattning av kartläggningen, med undantag av Statens ansvarsnämnds prövning. Även om det i kommitténs arbete inte ingår att granska handläggningen av ärenden där domare misstänks för att ha begått brott eller andra klandervärda handlingar, redovisas Morales granskning av domarärenden i jämförande syfte, men utan att i detalj gå in på gärningen. 
 Sammanställningen bygger på en genomgång av praxis från den 1 oktober 1989 till utgången av år 2000 och omfattar tjänstefel av domare och åklagare. Ärendena utgör således endast gärningar begångna i tjänsten och i myndighetsutövning. I undersökningen ingår alla ärenden där förundersökning inletts men långt ifrån alla där sådan inte inletts. En stor del av anmälningarna har sorterats bort eftersom de ansågs sakna intresse för studien. Orsaken därtill var främst att anmälningarna – som inte lett till att förunder- sökning inleddes – varit grundlösa i den meningen att något felbeteende inte förekommit. Vissa ärenden har utgått på grund av att akter inte gått att finna eller att det inte varit möjligt att utläsa vad ärendet rört (cirka tio ärenden). Den slutliga granskningen har omfattat  
 Riksåklagarens beslut  
 under den angivna perioden angående 189 fall av felbeteenden av åklagare och 66 fall av fel- beteenden av domare. 
 Morales syfte med studien var att kartlägga och redo- visa Riksåklagarens praxis i tjänstefelsärenden och med utgångs- punkt däri få fram vilka principer Riksåklagaren tillämpar vid 
 135 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 bedömning av om ett felbeteende är av den art att förundersökning bör inledas och vilka bedömningar som läggs till grund för att fatta beslut om huruvida åtal skall väckas eller inte. Enligt Myers var det inte möjligt att urskilja några sådana principer. Riksåklagarens beslut varierar i fråga om innehåll och besluts- motivering. 
  
 Anmälningarna  
 mot såväl domare som åklagare härrör främst från överåklagare (50 procent av anmälningarna mot åklagare och 56 procent av anmälningarna mot domare). Det är i sin tillsyns- verksamhet, och kanske främst vid den regelbundna granskningen av anhållningsliggare, som överåklagaren uppmärksammat olika felbeteenden. Den näst största gruppen anmälare var enskilda (30 procent). Anmälningar som emanerat från Riksåklagarens tillsyn uppgick till nio fall eller fem procent. Från och med år 1997 ökade antalet anmälningar från överåklagare markant, både vad gäller anmälningar mot åklagare och mot domare (åklagar- verksamheten omorganiserades den 1 juli 1996, se avsnitt 3.4.1). Överåklagarnas anmälningspraxis avseende domare är enhetlig. Däremot har visats stora variationer i fråga om åklagarärenden. Åklagarmyndigheterna i Göteborg, Malmö och Linköping visar en likartad bild såväl inbördes som över åren, medan övriga åklagar- myndigheter kännetecknas av en ojämn praxis. Överåklagaren i Stockholm har under perioden  
 1997-2001 
  initierat endast fem åklagarärenden (av de ärenden som ingått i studien), trots att de båda myndigheter som slogs samman år 1996 till nuvarande åklagarmyndighet i Stockholm före år 1997 svarade för flest ärenden i hela landet. De tre tidigare nämnda åklagarmyndigheterna hade under den angivna perioden var och en överlämnat tre eller fyra gånger så många anmälningar som åklagarmyndigheten i Stockholm. 
 I fråga om anmälningarna inledde Riksåklagaren  
 förundersökning  
 i 67 procent av åklagarärendena och 80 procent av domarärendena. I flertalet beslut att inte inleda förundersökning i åklagarärenden har Riksåklagaren konstaterat att tjänstefel har förelegat men att gärningen varit ringa, vilket faller utanför straffansvaret (54 procent). Därefter har beslut att inte inleda förundersökning grundats på att oaktsamheten har bedömts inte vara straffbar (24 procent). Samma grunder var de vanligaste till att för- undersökning inte inleddes mot domare fast i omvänd ordning. I de åklagarärenden som inte lett till förundersökning har Riks- åklagaren väckt frågan om disciplinpåföljd i ett fall och i de övriga 
 136 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 uttalat kritik eller på annat sätt gett uttryck för att handläggningen varit felaktig. De flesta av dessa anmälda gärningar rör förfarande som över huvud inte kan leda till straffansvar, exempelvis frågor om dokumentation och expediering. 
 De inledda förundersökningarna lades ned i 61 procent av åklagar- ärendena och 45 procent av domarutredningarna. I övervägande an- talet fall har brottsmisstanken avsett tjänstefel. Den vanligaste ned- läggningsgrunden var att gärningen bedömts som ringa och den näst vanligaste i åklagarärenden att brott ej kunnat styrkas och i domarärenden att oaktsamheten inte nått upp till straffbar nivå. 
 Riksåklagaren har fattat beslut om att  
 inte väcka åtal  
 i 28 procent av inledda förundersökningar mot åklagare och i 23 procent av förundersökningarna mot domare. De negativa åtalsbeslutet har till största andel motiverats med att gärningen var ringa. I övrigt har beslutet motiverats med att brott ej kunnat styrkas eller att gärningen inte utgjort brott. I ett åklagarärende har Riksåklagaren meddelat åtalsunderlåtelse. 
 Riksåklagaren har beslutat om att utfärda strafföreläggande mot en åklagare och mot en domare. Genom åtta beslut om åtal har åtal väckts mot nio åklagare. I 16 fall väcktes åtal mot 23 domare (det högre antalet domare beror på att tre fall riktats mot ledamöter i hovrätt). Åklagare lagfördes således i elva procent av förunder- sökningsfallen och domare i 32 procent. Riksåklagarens åtal bifölls i 75 procent av ärendena. Bifallsfrekvensen var något högre mot åklagare än mot domare. Sju åtal bifölls och två ogillades, ett på grund av att gärningen bedömdes som ringa och ett på grund av att gärningen inte var av beskaffenhet att medföra ansvar för tjänstefel. 
 Under den period som granskningen avsett har  
 JO  
 avgjort 177 åklagarärenden och 329 domarärenden. De allra flesta ärenden har enbart lett till kritik. JO inledde förundersökning i nio fall mot åklagare och elva fall mot domare och ett fall mot både åklagare och domare. Av dessa lade JO ned sju förundersökningar mot åklagare och åtta avseende domare. I ett fall meddelades negativt åtalsbeslut. Av de väckta åtalen riktades två mot åklagare och fyra mot domare. Domstolen biföll ett av åtalen mot åklagare och ogillade det andra. Under samma period initierade JO två ärenden om disciplinär bestraffning av domare men inget mot åklagare. 
  
 JK  
 granskade under perioden 50 ärenden avseende felbeteenden av åklagare och 122 av domare. I detta ingår också ärenden där JK beslutat att betala ut skadestånd på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. JK inledde förundersökning i fyra fall – 
 137 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 ett mot åklagare och tre mot domare – och övertog en förunder- sökning från Riksåklagaren. Två åtal väcktes mot domare. 
  
 4.4 
  
 Disciplinärenden  
  
 –  
 En bakgrund 
 Vad som hittills redovisats är handläggningen av ärenden där en anställd vid Polisen eller en åklagare påstås ha begått ett brott i arbetet (och för poliser även utanför arbetet), dvs. det straff- rättsliga förfarandet. Som nämnts inledningsvis finns för offentligt anställda därutöver särskilda regler om disciplinansvar. De särskilda straffreglerna motiveras av de samhälleliga maktbefogenheterna gentemot enskilda eller, med andra ord, situationer där det är fråga om myndighetsutövning, medan disciplinansvaret avser att till- godose det allmännas intresse såsom arbetsgivare eller, annorlunda uttryckt, arbetsgivarens möjlighet att ingripa mot en anställd när denne begått fel i tjänsten. Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. Huvudregeln är att om man döms till ansvar för en brottslig handling i domstol kan disciplinpåföljd inte följa. Däremot kan i dessa fall beslutas om uppsägning och avsked. Även om en gärning inte är straffbar kan det finnas skäl att markera att den anställde brutit mot gällande bestämmelser eller på annat sätt handlat felaktigt eller otillbörligt. I dessa fall kan han eller hon meddelas en disciplinpåföljd. Under långa tider har disciplin- ansvaret setts som en del av arbetsgivaransvaret varför det varit arbetsgivaren som beslutat i dessa frågor. I dag avgörs frågan om att meddela disciplinpåföljd mot polisanställd och åklagare av olika nämnder; för polisanställd av Rikspolisstyrelsens personalansvars- nämnd (PAN) och för åklagare och vissa högre polisbefäl av Statens ansvarsnämnd. Så har det emellertid inte alltid varit, och om disciplinärenden bör handläggas i annan ordning har också varit föremål för utredning vid flera tillfällen. I det följande redovisas utvecklingen under de senaste 25 åren, såväl vad avser själva ansvarsfrågan som beslutsordningen. 
 Ämbetsansvarsreformen (prop. 1975:78) 
 Före ämbetsansvarsreformen kunde en statligt anställd tjänsteman med anledning av samma händelse antingen dömas för tjänstefel i straffrättslig ordning eller åläggas disciplinpåföljd. Genom 
 138 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 reformen begränsades det kriminaliserade området och tanken var att disciplinansvaret i stor utsträckning skulle ersätta det tidigare straffrättsliga ansvaret. 
 Bestämmelsen om disciplinärt ansvar i den tidigare statstjänste- mannalagen kom i huvudsak att överföras oförändrad till den nya lagen om offentlig anställning (1976:600, numera 1994:260). Sam- tidigt inrättades Statens ansvarsnämnd, med uppdrag att pröva frågor som tidigare beslutades av regeringen (prop. 1975/76:105, bilaga 2). 
 I samband med reformen diskuterades om det skulle finnas särskilda bestämmelser om förfarandet i disciplinärenden, t.ex. avseende arbetstagares rätt till underrättelse och överläggning med arbetsgivaren och den fackliga organisationen, och frågan om av vem och hur beslut om avsked, disciplinpåföljd och åtalsanmälan skulle fattas.  
 Ämbetsansvarskommittén  
 hade föreslagit att dessa beslut skulle fattas av ett kollegialt organ inom myndigheten där juridisk domarkompetens skulle finnas företrädd. Departements- chefen uttalade i propositionen att det enligt hans uppfattning – såsom vissa remissinstanser ansett – inte fanns något hinder mot att den statliga myndigheten hade både en arbetsgivarfunktion och en bestraffningsfunktion. Beslutanderätten i disciplinärenden skulle därför ankomma på den myndighet där tjänstemannen var anställd. Han erinrade också om att det i en statlig myndighet redan fanns en rättighet för en personalföreträdare att delta i handläggningen av bl.a. frågor om disciplinär bestraffning, åtals- anmälan och avstängning. 
 Handläggningen av anmälningar mot polispersonal, SOU 1979:71 
 Utöver att se över utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i arbetet av anställda inom Polisen fick Utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m.m. i uppdrag att föreslå en ordning för handläggning av disciplinärenden, som skulle vara så beskaffad att allmänhetens misstankar om bristande objektivitet i handläggningen undanröjdes. I uppdraget ingick att överväga om det var möjligt och lämpligt att överföra handläggningen av disciplinärenden från de små myndigheterna till de större eller kanske till särskilda utredningsorgan vid vissa länsstyrelser. Utredningen skulle också överväga om ett sådant organ även skulle handlägga ärenden med brottsmisstankar mot en polis, och om ett 
 139 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 obligatoriskt åklagarinträde i internutredningarna i så fall skulle innebära att åklagaren också skulle vara föredragande inför disciplinmyndigheten. 
 I frågan om handläggningen av disciplinärenden skulle ske utan- för Polisens organisation, och då i en fristående organisation, var det utredningens mening att handläggningen av disciplinärenden och ärenden om brott i tjänsten var av så likartad beskaffenhet att om handläggningen av brottmålen skulle överföras till en fristående organisation kunde även disciplinärenden överföras dit. Utred- ningen ansåg emellertid att den mer arbetsrättsliga prägel disciplin- ansvaret fått i och med ämbetsansvarsreformen – som utgjorde ett led i strävan att jämställa anställningsförhållandena mellan arbets- tagare i den privata och den offentliga sektorn – skulle kunna gå förlorad genom en sådan organisation. Utredningen befarade att om utredningsansvaret även för tjänsteförseelser skulle ligga på åklagaren skulle disciplinförfarandet sannolikt återfå den straff- rättsliga prägel som det tidigare hade haft. Mot bl.a. denna bak- grund ansåg utredningen att disciplinförfarandet borde stanna kvar inom Polisen, och att handläggningen därför även fortsättningsvis skulle ligga på polisledningen i respektive polismyndighet: vid denna tid länsstyrelsen med undantag för Stockholms, Göteborgs och Malmö polisdistrikt. Utredningen förordade dock – utan att lämna något förslag i frågan – en enhetlig beslutsordning som inne- bar att den lokala polisstyrelsen i samtliga polisdistrikt skulle vara det beslutsfattande organet. 
 Utredningens förslag ledde inte till några förändringar vad avser handläggningen av och organisationen för disciplinärenden. 
 Anmälningar mot polismän, Ds Ju 1984:10 
 Även 1981 års polisberedning diskuterade frågan om det fanns an- ledning att ändra handläggningen av disciplinärenden. Beredningen ansåg – liksom andra påpekat – att disciplinförfarandet skulle vila på en arbetsrättslig grund och inte på en straffrättslig. Att disciplin- förfarandet handlades av polisledningen utgjorde ingen särreglering i förhållande till andra myndighetsområden eftersom det i alla myndigheter är ledningen såsom arbetsgivare som är beslutsfattare, ibland en styrelse med personalföreträdare och ibland myndighets- chefen ensam. Polisberedningen ansåg därför att disciplinärendena skulle stanna inom Polisen, såväl avseende utredningsförfarandet 
 140 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 som beslutsfunktionen. Däremot övervägdes om beslutsfunktionen borde överföras till andra befintliga organ än länsstyrelserna eller om ett särskilt beslutsorgan skulle tillskapas. 
 Utgångspunkten för beslutsordningen i disciplinärenden avseen- de poliser skulle vara att tillgodose en rad speciella krav. Besluts- ordningen skulle vara snabb och smidig men samtidigt kvalificerad. Den skulle inte vara belastad med en sådan mängd andra arbets- uppgifter att disciplinärendena kom att hanteras summariskt eller på annat sätt försummas. Vidare var det angeläget att besluts- organet kom i kontakt med en sådan mängd disciplinärenden att frågorna var kända och att man kunde arbeta efter en enhetlig linje. 
 Mot denna bakgrund ansåg polisberedningen det mindre lämp- ligt att länsstyrelserna skulle vara beslutsorgan i disciplinärenden. Beredningen diskuterade om man skulle flytta över handläggningen och beslutsfattandet till de lokala polisstyrelserna eller inrätta regionala disciplinnämnder. Med hänsyn till de krav som beredningen menade skulle ställas på beslutsorganet fastnade man för att föreslå att det hos Rikspolisstyrelsen skulle inrättas en central disciplinnämnd, med företrädare för såväl allmänheten som personalen. 
 På grundval av beredningens förslag inrättades den 1 juli 1987 – i samband med att nuvarande ordning för disciplinärenden infördes i polisförordningen – personalansvarsnämnden, PAN, vid Rikspolis- styrelsen. 
 En översyn av ämbetsansvarsreformen 
 Som nämnts ovan var en av tankarna bakom ämbetsansvarsrefor- men att det disciplinära ansvaret skulle träda in där det straff- rättsliga ansvaret hade upphört. Så skedde emellertid inte och kritiken mot reformen kom snabbt och kraftigt. Redan år 1979 fick  
 Tjänsteansvarskommittén  
 i uppdrag att göra en förutsättningslös granskning av ansvaret efter reformen. I sitt slutbetänkande Tjänsteansvar i offentlig verksamhet (Ds Ju 1983:7) fann kommit- tén att de gränser som dragits kring det straffbara området borde bestå och någon ändring av det straffrättsliga ansvaret föreslogs därför inte. År 1986 var tiden inne för en ny översyn av tjänste- ansvaret med utgångspunkt att en reell utvidgning av straffansvaret skulle komma till stånd. I promemorian Myndighetsmissbruk (Ds 1988:32) lades fram förslag som låg till grund för regeringens 
 141 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 förslag i prop. 1988/89:113, med innebörd att det straffrättsliga ansvaret utvidgades. Genom en ändring i 20 kap. BrB återinfördes brottet tjänstefel och dessutom tillkom brottet grovt tjänstefel. Tanken bakom ändringen var dock att poliser fortfarande skulle vara underkastade särskilt straffansvar bara när det är motiverat för att tillgodose allmänhetens intresse av att verksamheten fullgörs på ett korrekt sätt. 
  
 4.5 
  
 Disciplinärenden – Nuvarande förhållanden 
  
 4.5.1 
  
 Regleringen av det disciplinära ansvaret 
  
 Det disciplinrättsliga ansvaret avser fall då en arbetstagare upp- såtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställ- ningen, dvs. när arbetstagaren gjort sig skyldig till en  
 tjänsteförseelse 
 . På samma sätt som gäller i fråga om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel, skall om förseelsen vid en helhetsbedömning av samtliga omständigheter är att anse som  
 ringa 
 , disciplinpåföljd inte med- delas. Disciplinansvar finns på grund av de speciella krav som ställs på den offentliga verksamheten och för att allmänheten har ett särskilt intresse av att denna verksamhet sköts på ett korrekt sätt. 
 Bestämmelserna om disciplinansvar finns i  
 14-19 
  §§ LOA och 13 § anställningsförordningen (1994:373). Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. En arbetstagare får inte samtidigt meddelas flera disciplinpåföljder. 
 I stället för att meddelas en disciplinpåföljd, kan en arbetstagare sägas upp eller avskedas (jfr 7 och 18 §§ LAS). Detta kan före- komma när en arbetstagare begått en grov tjänsteförseelse eller upprepade tjänsteförseelser, vilket visat att arbetstagaren är uppen- bart olämplig att inneha sin anställning. Som ett led i ett ärende om avskedande i anledning av brottslig gärning kan den anställde stängas av från arbetet (10 § lagen om fullmaktsanställning och  
 34-35 
  §§ LAS). 
 Ett disciplinförfarande får inte inledas eller fortsätta när åtgärder vidtagits för att åtal skall väckas mot arbetstagaren. Om den på- stådda gärningen prövats i straffrättslig ordning får ett disciplinför- farande inledas eller fortsätta endast om gärningen, av någon annan orsak än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott, dvs. att gärningen av åklagare eller domstol inte befunnits innefatta brott. En disciplinpåföljd får enligt huvudregeln inte heller med- 
 142 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 delas efter det att arbetstagarens anställning har upphört. Att en förseelse prövats disciplinärt hindrar inte en straffrättslig prövning. 
  
 4.5.2 
  
 Handläggningen av disciplinärenden 
  
 Enligt 34 § LOA är det Statens ansvarsnämnd som beslutar i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande. Nämnden kan även besluta om avstängning i vissa fall. Frågor om uppsägning ligger utanför nämndens ansvarsområde. Nämnden fattar beslut när anmälan avser en arbetstagare som anställts av regeringen och när regeringen föreskrivit att nämnden skall besluta i sådana frågor även beträffande andra arbetstagare. För samtliga åklagare är föreskrivet att Statens ansvarsnämnd skall pröva dessa frågor (34 § LOA och 25 § åklagarförordningen). Regeringen har vidare föreskrivit att Statens ansvarsnämnd skall fatta beslut i dessa frågor avseende polischefspersonal (vid polismyndigheterna biträdande länspolismästare, polismästare, polisöverintendenter, polisinten- denter och polissekreterare samt vid Rikspolisstyrelsen chefs- juristen, informationsdirektören och chefen för respektive arbets- enhet, 34 § LOA, 6 kap. 13 § PF och 25 a §  
 RPS-instruktionen). 
  
 PAN prövar frågor om uppsägning och avsked på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstäng- ning avseende övriga poliser och andra anställda inom Polisen (6 kap. 14 § PF, 19 § verksförordningen och 26 §  
 RPS-instruktionen). 
  
 För annan personal inom åklagarväsendet än åklagare är det myndighetschefen som beslutar i nämnda frågor; denne beslutar även i frågan om uppsägning av åklagare. 
 Vem skall eller får anmäla ett ärende till prövning av PAN eller Statens ansvarsnämnd? 
 Uppkommer fråga som PAN har att pröva åligger det den myndig- het som arbetstagaren lyder under att anmäla detta till nämnden. Myndighetens chef – länspolismästaren – har att avgöra om ärendet skall överlämnas till PAN för prövning. Även utredningen i ärendet ombesörjes av den myndighet som arbetstagaren lyder under. I ut- redningsmaterialet som överlämnas till PAN bör ingå ett yttrande över hur myndigheten ser på det påtalade förhållandet. För att underlätta handläggningen bör anmälan – med eget yttrande – 
 143 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 SOU 2003:41 
  
 överlämnas till nämnden genom länspolismästarens försorg. Motsvarande ordning gäller när ärendet avser en polischef och frågan därför skall behandlas av Statens ansvarsnämnd. 
 Om det i ett ärende mot en åklagare uppkommer fråga om att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet av över- åklagaren överlämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Det är således Riksåklagaren som beslutar om att överlämna ett ärende till nämnden. 
 JO och JK får göra anmälan till Statens ansvarsnämnd eller PAN om en anställd inom Polisen eller en åklagare genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande. 
 Klagomål från enskilda tas inte upp till prövning av nämnderna. 
 Handläggningen vid PAN 
 Ordförande i nämnden är rikspolischefen, som också utser vice ordförande. I övrigt ingår i nämnden personalföreträdarna, Riks- polisstyrelsens chefsjurist samt två av regeringen särskilt utsedda ledamöter. Vid prövning av ärenden som gäller anställda vid Säker- hetspolisen eller Rikskriminalpolisen ingår också säkerhetspolis- chefen respektive rikskriminalpolischefen. 
 När ett ärende anhängiggjorts hos nämnden beslutar ord- föranden om förfarande inför nämnden skall inledas eller inte. Ordföranden får ensam skriva av ett ärende om det är uppenbart att ärendet inte skall leda till någon åtgärd från nämndens sida. Beslutar ordföranden (eller nämnden) att förfarande skall inledas, utfärdas skriftlig underrättelse till arbetstagaren att yttra sig i ärendet. När det gäller ett ärende om avskedande eller uppsägning utfärdas även varsel till den lokala arbetstagarorganisationen. Ett ärende avgörs efter föredragning. Den berörde arbetstagaren har alltid rätt att inställa sig personligen inför nämnden. 
 Utöver att fatta beslut om åtalsanmälan, disciplinpåföljd, avsked, uppsägning och avstängning, lämnar PAN på begäran yttranden till domstol när fråga uppkommer att pröva ett åtal mot en polis- anställd. 
 Den som vill söka ändring i beslut rörande tjänsteförseelse har att väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister vid tingsrätt eller Arbetsdomstolen. 
 144 
  
 SOU 2003:41 
  
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
  
 Handläggningen vid Statens ansvarsnämnd 
 Statens ansvarsnämnd prövar samtliga ärenden som överlämnas till den enligt bestämmelserna i LOA och lagen om fullmaktsan- ställning. Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och ha erfarenhet som domare. Ledamöterna utses av regeringen. 
 Vidare kan domstol i ett brottmål, som avser en befattnings- havare som omfattas av nämndens behörighet, begära ett yttrande om de arbetsrättsliga konsekvenserna av att vederbörande döms för brottet (jfr 29 kap. 5 § 5 BrB). 
 Ärendena avgörs efter föredragning och de föredras som regel av sekreteraren. Både ordföranden och sekreteraren får begära in upp- lysningar och yttranden i ärendena. Handläggningen sker enligt förvaltningslagen och är som regel skriftlig. Nämnden kan dock ge den som kan lämna upplysningar i ett ärende tillfälle att närvara vid ett sammanträde. Ansvarsnämnden har mycket begränsade egna utredningsresurser, vilket medför att det är anställningsmyndig- heten, JO eller JK som gör den utredning som krävs. 
 Arbetstagare som vill söka ändring i beslut rörande tjänste- förseelse har att väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister vid tingsrätt eller Arbetsdomstolen. 
 Under  
 1990-talet 
  har nämnden haft i genomsnitt 13 ärenden per år. En tredjedel av ärendena gällde disciplinansvar. De personal- kategorier som oftast förekom var anställda inom polischefs- karriären och professorer. 
  
 4.5.3 
  
 Statistiska uppgifter om antal ärenden vid disciplinnämnderna 
  
 PAN har allt sedan nämndens inrättande år 1987 i en verksamhets- rapport redovisat statistik över antalet handlagda ärenden. Därutöver refereras ärendena. Det är från dessa rapporter som uppgifterna nedan är hämtade. Därutöver har kommittén från Statens ansvarsnämnd fått in statistik för åren  
 1999-2001 
  enligt nedan. 
 145 
 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  SOU 2003:41 
  
 Figur 4.5 
 . Antalet anmälningar till PAN 
  
 År 
  
 Antal 
  
 Avsked och 
  
 Varning 
  
 Löneavdrag 
  
 Avskrivet/ingen 
  
 ärenden 
  
 uppsägning 
  
 åtgärd 
  
 1999 
  
 27 
  
 18 
  
 2 
  
 7 
  
 2000 
  
 43 
  
 3 
  
 23 
  
 9 
  
 8 
  
 2001 
  
 27 
  
 4 
  
 12 
  
 5 
  
 6 
  
 Utöver de i figur 4.5 redovisade ärendena har PAN yttrat sig till domstol i fråga om en fällande dom i enlighet med väckt åtal kan komma att medföra att den polisanställde skiljs från sin anställning. Under år 2000 lämnade nämnden 27 yttranden, varav 15 avsåg brott i tjänsten och 12 brott utom tjänst. Av nämndens yttranden framgår att vid en fällande dom skulle skiljande från anställningen kunna komma i fråga i sammanlagt tolv fall, lika fördelade mellan brott i och utom tjänst. Under år 2001 yttrade sig PAN till domstol i sammanlagt 21 ärenden; tolv för brott i tjänst och nio utom. Skiljande från anställningen skulle kunna bli aktuellt i tre fall i tjänsten och fyra utom. 
  
 Figur 4.6 
 . Handlagda ärenden vid Statens ansvarsnämnd 
 År 1999 
  
 Den anmälde 
  
 Ärendetyp 
  
 Anmälare 
  
 Beslut/Yttrande 
  
 polisintendent 
  
 yttr. till domstol 
  
 tjänstefel 
  
 - 
  
 ej 
  
 avsked 
  
 kammaråklagare 
  
 disciplinansvar 
  
 Riksåklagaren 
  
 varning 
  
 polisintendent 
  
 yttr. till domstol 
  
 tjänstefel 
  
 - 
  
 fanns 
  
 anledning 
  
 att 
  
 pröva 
  
 frågan om avsked 
  
 146 
 SOU 2003:41 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda  
 År 2000 
  
 Den anmälde 
  
 Ärendetyp 
  
 Anmälare 
  
 Beslut/Yttrande 
  
 länspolismästare 
  
 disciplinansvar 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 varning 
  
 kammaråklagare 
  
 avsked 
  
 Riksåklagaren 
  
 avsked - brott utom 
  
 tjänsten 
  
 polismästare 
  
 yttr. till domstol 
  
 olaga 
  
 hot 
  
 alt. 
  
 framkallande 
  
 av 
  
 fara alt. tjänstefel - 
  
 avsked 
  
 År 2001 
  
 Den anmälde 
  
 Ärendetyp 
  
 Anmälare 
  
 Beslut/Yttrande 
  
 överdirektör 
  
 disciplinansvar 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 ingen åtgärd 
  
 kammaråklagare 
  
 avstängning 
  
 Riksåklagaren 
  
 misst. grovt tjänste- 
  
 fel och mutbrott - 
  
 avstängd 
  
 polissekreterare 
  
 yttr. till domstol 
  
 stöld - avsked 
  
 kammaråklagare 
  
 yttr. till domstol 
  
 tjänstefel – 
  
 ej avsked 
  
 polisintendent 
  
 avsked 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 tjänstefel – 
  
 ej avsked 
  
 147