Får jag lov? Om planering och byggande 
  
 11 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 Sammanfattning 
 Kommittén har framför allt strävat efter en förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken. Främst är det fråga om att försöka samordna prövningsförfarandet enligt båda systemen handlägg- ningsmässigt och tidsmässigt och inte att föreslå förändringar i de båda lagsystemens materiella regler. Ett syfte är att undvika en onödig dubbelprövning som innebär att samma frågor prövas flera gånger av olika organ och samtidigt att minska risken för att vissa viktiga frågor inte prövas alls. 
 Det föreslås vissa förändringar som utgår från att kommunens bygglovsprövning enligt PBL i flertalet fall ska vara det förfarande som håller ihop den samordnande prövningen, främst i de fall åt- gärden även är anmälningspliktig enligt 9 kap. miljöbalken. Föränd- ringarna innebär bl.a. att vissa moment i förfarandet ska vara ge- mensamma och leda till ett gemensamt beslut. Andra ändringar fö- reslås för att förtydliga byggnadsnämndens ansvar att bevaka om- rådesskydd enligt 7 kap. miljöbalken vid såväl bygglovsprövning som detaljplaneläggning. Kommitténs förslag syftar även till att säkerställa att detaljplaneläggning sker då en anläggning tillsam- mans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att det innebär risk för betydande miljöpåver- kan. Vidare föreslås att förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan för en verksamhet i vissa fall ska kunna förenklas och samordnas med tillståndprövningen enligt 9 kap. miljöbalken. 
 En mer långtgående samordning mellan PBL och de lagar som reglerar utbyggnaden av trafikinfrastrukturen har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för  
 PBL-översynen. 
  Kommittén har därför inriktat arbetet mot att genom förbättringar av PBL:s planeringsformer generellt skapa förutsättningar att stärka de kommunala planernas roller i sektorsplaneringen. 
 753 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Utrymmet för att förbättra samordningen mellan PBL och öv- riga lagar är omfattande och kommitténs arbete har inte medgett någon inventering av möjligheterna. Följden av detta är att kom- mittén i övrigt endast föreslår ett par smärre förändringar för att förbättra följsamheten mellan PBL och andra lagar. 
  
 11.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 I direktiven uttalas att genom miljöbalken samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. För att anpassa också PBL till balken gjordes vissa anpassningar, i huvudsak formella ändringar. Genom direktiven gavs kommittén i uppdrag att göra en bredare genomgång av frågan om samord- ningen mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken. Också frågor som rör behovet av samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om att få en bättre sam- ordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafik- anläggningar liksom skyddet av kulturhistorisk värdefull bebyg- gelse. 
  
 11.2 
  
 Samordningen mellan PBL och miljöbalken 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
 Samordningsförsöken koncentreras till de fall då en prövning i för- väg behöver ske av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet en- ligt båda lagsystemen. Utgångspunkten är att undvika onödig dub- belprövning, underlätta för de olika enskilda parter som berörs samt ge möjligheter till förenklingar och en snabbare handläggning. De förslag som kommittén har kan sammanfattas på följande sätt. 
  
 Fyra nya bestämmelser införs i 8 kap. PBL som lägger grunden för en samordning av handläggningen av lovärenden och pröv- ning enligt 9 kap. miljöbalken. 
  
 Nya bestämmelser införs i 5 kap. och 8 kap. PBL som anger att detaljplan eller beslut om lov inte får strida mot föreskrifter el- ler förbud som gäller för områden som är skyddade enligt 7 kap. miljöbalken. 
  
 Kravet på samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska inte om- fatta anläggningar som fått bygglov enligt PBL. 
  
 754 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 En ändring föreslås i 13 kap. 2 § PBL för att förhindra att mil- jöfrågor som prövats vid tillståndsprövning enligt balken ska kunna tas upp på nytt vid överklagande av bygglov rörande samma verksamhet. 
  
 Ett förenklat och samordnat förfarande vid detaljplaneläggning medges i vissa fall i samband med tillståndsprövning enligt bal- Cook. Detta förfarande samordnas med andra förenklingar rö- rande detaljplaneprocessen i en ny 27 a § i 5 kap. PBL. 
  
 Detaljplanekravet skärps genom förslaget att i 5 kap. 1 § PBL införa en särskild bestämmelse med syftet att säkerställa att detaljplaneläggning sker i en situation då en anläggning till- sammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att betydande miljöpåverkan kan uppkomma. 
  
 11.2.1 
  
 Inledning 
  
 Den kritik som nu finns mot hur prövningen enligt främst PBL och miljöbalken fungerar och de krav som därför ställs på effektivi- sering och bättre samordning av prövningen handlar egentligen om flera olika problem som helst borde hållas isär när man diskuterar möjliga lösningar. Till en del handlar det om vilken ambitionsnivå man i sak bör ha när det gäller t.ex. vissa miljökrav och om hur man anser att avvägningar mellan olika allmänna intressen bör göras. Till en del handlar det om hur inflytande eller makt över beslutsproces- sen ska fördelas, t.ex. mellan politiska organ och domstolar. Om man inte på en mera övergripande nivå löser intressekonflikter av nu nämnt slag och de därmed behandlas på olika sätt vid tillämp- ningen av respektive lagar kommer problemen tillbaka som faktiska svårigheter när det gäller hur enskilda projekt eller sakfrågor ska hanteras eller bedömas. Förutom nu berörda problem finns vad som kan betraktas som mera egentliga samordningsproblem mellan lagarna, t.ex. onödig dubbelprövning och därmed onödigt långa processer samt oavsiktliga, slumpmässiga skillnader i bedömningar. I första hand är det sådana frågor som behandlas i det följande. Delvis är dock gränserna mellan vad som här beskrivits som olika problem flytande, delvis är de beroende av olika värderingar men det är ändå en fördel att försöka hålla isär frågorna. 
 755 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 11.2.2 
  
 Förhållandet mellan PBL och miljöbalken 
  
 En grundläggande utgångspunkt för behandlingen av frågor om en förbättrad samordning av prövningen enligt PBL och miljöbalken är att de båda lagstiftningarna gäller parallellt. Olika åtgärder eller verksamheter kan således omfattas av regleringen enligt båda sy- stemen. Detta är inte unikt för förhållandet mellan PBL och miljö- balken utan gäller också i många andra avseenden. Normalt har olika lagar då olika bakgrund och olika syften som ligger vid sidan av varandra. Några egentliga samordningsproblem ska då i huvud- sak inte behöva förekomma även om företagare och andra som be- rörs av de olika regelsystemen kan uppfatta den sammantagna re- gleringen som omfattande och krånglig och de samlade kraven som besvärliga att leva upp till. 
 Vad som delvis kännetecknar förhållandet mellan PBL och mil- jöbalken och som gör det angeläget att närmare behandla samord- ningen mellan dessa lagar är att de frågor som prövas enligt de båda systemen ibland är mycket likartade. Det kan därför med fog påstås att det till en del sker en onödig dubbelprövning som innebär avse- värda olägenheter och kostnader både för myndigheter och för en- skilda. 
 Skillnader i lagarnas tillämpningsområde bör beaktas 
 Omfattningen av dubbelregleringen styrs av hur de olika lagarnas tillämpningsområden ser ut. En svårighet är då att varken PBL eller miljöbalken innehåller tydliga regler om lagarnas tillämpningsom- råden. 
 PBL:s tillämpningsområde kan, allmänt sett, sägas gälla frågor om markanvändning och byggande. I 2 och 3 kap. PBL anges vissa kvalitetskrav som ska gälla när lagen tillämpas. I 2 kap. regleras så- ledes allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lo- kalisering av bebyggelse. I 3 kap. regleras, bl.a. genom hänvisning till reglerna i BVL, krav på byggnader m.m. Den närmare bestäm- ningen av tillämpningsområdet sker genom de olika förfarandereg- ler som PBL innehåller och som reglerar dels plansystemet, dels olika former av tillståndsprövning, dels tillsyn och påföljder. Det är således i de fall då det enligt vad som närmare anges i lagen ska eller kan ske planläggning, tillståndsprövning eller tillsyn och ingripan- den som PBL:s olika krav blir tillämpliga. 
 756 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 Miljöbalkens tillämpningsområde är svårare att bestämma. Det beror delvis på balkens karaktär av en sammanställning av regler med många helt olika utgångspunkter, som tidigare funnits i en rad olika lagar, och på utformningen av de s.k. allmänna hänsynsreg- lerna i 2 kap. Det beror också på utformningen av tillsynsreglerna, där det i 26 kap. 9 § anges att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som i ett enskilt fall behövs för att bal- Cook samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska efterlevas. Detta ska enligt förarbetena in- nebära bl.a. att så snart en verksamhet eller åtgärd kan sägas strida mot en allmän hänsynsregel kan ingripande aktualiseras. Eftersom i stort sett all mänsklig verksamhet på något sätt kan påverka miljön blir balkens möjliga tillämpningsområde därmed nära nog obegrän- sat. Miljöbalkens tillsynsregler kan jämföras med regleringen i 10 kap. 1 § PBL, som har en mera begränsad omfattning och där det anges att frågan om påföljd eller ingripande ska tas upp så snart det finns anledning att anta att en överträdelse skett av lagens bestäm- melser om byggande eller av någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. 
 Vid en genomgång av i vilken omfattning en dubbelreglering av verksamheter och åtgärder i praktiken kan sägas förekomma när det gäller PBL och miljöbalken är det naturligt att utgå från vad som regleras enligt PBL och försöka bedöma i vilken utsträckning också miljöbalken reglerar samma sak. En sådan utgångspunkt är motiverad med hänsyn dels till  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag, dels till att PBL:s tillämpningsområde får anses vara snävare än miljöbal- kens. 
 Prövningens omfattning och inriktning enligt de olika lagarna påver- kar samordningen 
 Det område där samordningsproblem tydligast framkommit gäller prövningen av lokalisering av byggnader och verksamheter och de- ras effekter på omgivningen. Här förekommer i stor omfattning en dubbelprövning genom att många åtgärder och verksamheter prö- vas både genom planläggning och lov enligt PBL och efter anmälan eller ansökan om tillstånd eller dispens enligt miljöbalken. Samord- ningsproblemen kan i det sammanhanget gälla dels själva pröv- ningsförfarandet i sig, dvs. att det sker två parallella prövningsför- faranden, dels den omständigheten att det kan vara oklart i vilken 
 757 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 utsträckning de materiella reglerna har samma innebörd och i vilka fall de i praktiken kan anses skilja sig även om de har likartade ut- gångspunkter och syften. 
 Ett ytterligare problem i detta sammanhang är att prövning en- ligt miljöbalken inte är något entydigt. Det förekommer olika for- mer för prövning enligt balken och de kan ske med olika utgångs- punkter beroende på åtgärdens eller verksamhetens karaktär och syftet med prövningen. En verksamhet kan således kräva prövning enligt balken med hänsyn till bl.a. reglerna i 7 kap. om skydd av områden (tidigare naturvårdslagen), reglerna i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (tidigare miljöskyddslagen och hälso- skyddslagen), reglerna i 11 kap. om vattenverksamhet (tidigare vattenlagen) eller reglerna i 12 kap. om jordbruk och annan verk- samhet (tidigare bl.a. naturvårdslagen). Ibland krävs prövning en- dast enligt något av dessa kapitel men i andra fall kan flera kapitel bli aktuella för samma verksamhet eller åtgärd. Den prövning som kan och i vissa fall ska ske enligt olika kapitel i balken är då inte i alla avseenden samordnad. 
 Även i de fall där prövningen enligt PBL och miljöbalken till stor del kan sägas avse samma frågor och därmed utgör en dubbelpröv- ning finns det ändå skillnader som beror på lagarnas olika syften och utgångspunkter. Vid överväganden om lämpliga lösningar be- höver man därför undersöka i vad mån aspekter som är viktiga en- ligt den ena eller andra lagen påverkas. 
 PBL:s syfte är att reglera markanvändning och byggande. När det gäller markanvändningen handlar det dels om att vid planlägg- ning pröva vilken markanvändning som är lämpligast för olika om- råden, dels om att, när ett konkret projekt aktualiseras, pröva om den tilltänkta lokaliseringen är lämplig. När det gäller byggandet handlar det dels om förutsättningarna för att få bygga, dels om kra- ven på det som byggs. Vid de avvägningar som behöver göras ska, förutom berörda enskilda intressen, också ett mycket brett spekt- rum av allmänna intressen beaktas. I några avseenden anger lag- stiftningen tydliga krav, men när det gäller markanvändningsfrågor ses avvägningarna till stor del som politiska lämplighetsbedöm- ningar som det lagts på kommunen att göra. 
 I miljöbalken är det i första hand människans hälsa, en god miljö och naturens skyddsvärde som är utgångspunkterna. Balken regle- rar alla verksamheter och åtgärder som kan skada de intressen bal- Cook ska skydda. Förenklat kan man säga att balken har en snävare utgångspunkt, miljöintresset, och ett mycket brett tillämpnings- 
 758 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 område, i princip alla verksamheter. PBL har däremot ett snävare tillämpningsområde, markanvändning och byggande, men mycket vidare utgångspunkter, i princip alla angelägna allmänna och en- skilda intressen. Balkens tyngdpunkt ligger på den vikt som miljö- intresset tillmäts vid olika avvägningar. PBL:s tyngdpunkt ligger mera på den demokratiska processen i kommunen när avvägning- arna görs. 
 Mot bakgrund dels av hur plan- och byggfrågorna respektive miljöfrågorna vuxit fram och utvecklats och hur arbetet med dem organiserats, dels av de i det föregående nämnda skillnaderna i ut- gångspunkter för de båda lagkomplexen kan man tala om att det finns olika kulturer hos  
 PBL-ansvariga 
  och miljöansvariga organ på olika nivåer. Detta kan i sig vara ett hinder för en effektiv samver- kan. På miljösidan kan ibland finnas en bristande förståelse för det behov av politiska avvägningar som intressekonflikter vid olika eta- bleringar ofta innebär. På  
 PBL-sidan 
  kan på motsvarande sätt ibland finnas en bristande förståelse för vikten av att vissa grund- läggande miljökrav ändå alltid måste tillgodoses. Olika traditioner och synsätt kan till en del förklara vad som i dag ibland upplevs som spänningar mellan dem som tillämpar den ena respektive den andra lagstiftningen. 
 Sådana skillnader som här berörts kan naturligtvis också försvåra genomförandet av olika förslag till en bättre samordning. Problem av detta slag bör emellertid inte ses som ett argument mot en ökad samordning utan snarare vara en omständighet som gör det än mera angeläget att de olika kulturerna verkligen tvingas att samverka och att myndighetssidan tar ett samlat ansvar för de ställningstaganden som görs. För de enskilda som på olika sätt berörs av myndigheter- nas samlade verksamhet är det ofta ett stort problem att mötas av inställningen att varje myndighetsföreträdare bara ansvarar för sin lilla del medan ingen svarar för helheten. 
  
 11.2.3 
  
 Den dubbla tillståndsprövningen av viss miljöfarlig verksamhet – exemplet vindkraftsanläggningar 
  
 Vid tillståndsprövningen av olika miljöpåverkande verksamheter och anläggningar möts de, i det föregående berörda, olika utgångs- punkterna för PBL respektive miljöbalken. Det är naturligtvis av intresse att försöka ta reda på i vad mån det verkligen förekommer skillnader i praktiken mellan prövningarna enligt de båda lagarna. 
 759 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Det kan ju vara så att avvägningarna i enskilda fall utfaller på ett likartat sätt oavsett skillnaderna i lagarnas utgångspunkter. Det kan i så fall kanske vara det dubbla prövningsförfarandet i sig som är huvudproblemet. Några undersökningar som på ett mera samlat sätt belyser hithörande frågor synes inte finnas. Det kan ändå vara av intresse att något försöka belysa vilka likheter och skillnader som finns mellan prövningarna enligt de båda lagsystemen och i vad mån skillnaderna har betydelse. Beskrivningen inriktas främst på vindkraftsetableringar, bl.a. eftersom kommitténs arbete redan berört dessa anläggningar och vissa problem där är särskilt tydliga. 
 Anläggningar för vindkraft har nu byggts, och dessförinnan prö- vats, i många år. Det bör därför finnas relativt mycket erfarenheter av vilka aspekter som är viktiga att beakta och vilka problem som uppkommer vid prövningen. Detta gäller i första hand prövningen av enstaka mindre anläggningar på land. När det gäller större s.k. vindkraftsparker eller gruppstationer för vindkraft, särskilt till havs, är erfarenheterna kanske mindre och andra aspekter kan till- komma. I de fallen är samtidigt kanske inte samordningsproblemen mellan PBL och miljöbalken lika påtagliga. I olika utredningar och andra publikationer, bl.a. från Boverket, finns redovisningar av olika förhållanden av betydelse för en prövning av vindkraftens ut- byggnad och delvis även vissa resonemang om kriterier som kan tillämpas vid prövningen. Diskussionen i det följande är ett försök att, utan anspråk på fullständighet, kort belysa några frågor som ofta kommer upp vid prövningen av i första hand mindre anlägg- ningar. 
 Prövningen av vindkraftsanläggningar behöver beakta både allmänna och enskilda intressen 
 En betydande utbyggnad av vindkraften är från energipolitiska ut- gångspunkter ett angeläget allmänt intresse. Detta gäller i första hand stora anläggningar och då i många fall till havs. I vad mån till- komsten av mindre enstaka anläggningar på land har ett allmänt energipolitiskt intresse får bedömas i varje enskilt fall. Energimyn- dighetens redovisning av områden av riksintresse för vindkraftsut- byggnad kan vara ett viktigt underlag vid en sådan prövning. Annat material av betydelse kan vara t.ex. kommunens översiktliga plane- ring, i den mån den har behandlat frågor av detta slag och då kanske 
 760 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 har angivit ett område som särskilt lämpat för utbyggnad av vind- kraft. 
 Vindkraftsanläggningar har en betydande inverkan på landskaps- bilden. I vad mån detta uppfattas som negativt är till betydande del en värderingsfråga. Inom många områden har dock en helt orörd landskapsbild ansetts ha ett så högt skyddsvärde att området på grund av sitt natur- eller kulturvärde givits ett lagstadgat skydd av något slag. Det kan handla om förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Det kan också handla om att området utpekas som av riksintresse för naturvården eller kulturmiljövår- den. En utbyggnad av vindkraft kan också anses som olämplig inom ett område med hänsyn till andra konkurrerande markan- vändningsintressen. Också vid sådana bedömningar kan kommu- nens översiktliga planering vara ett viktigt underlag. Kommunen kan i denna t.ex. ha angivit att området inte är lämpligt för vind- kraft på grund av sina bevarandevärden, på grund av närheten till befintlig bebyggelse eller för att området bör reserveras exempelvis för framtida tätortsutbyggnad. 
 Enskilda intressen behöver också beaktas vid prövningen. En markägare kan ha ett starkt eget intresse av att kunna utnyttja sin mark för energiproduktion. Angränsande markägare och andra närboende kan å andra sidan ha ett starkt intresse av att undvika de olägenheter i form av buller, ljusstörningar och påverkan på land- skapsbilden som en vindkraftsanläggning kan innebära. 
 Prövningen av vindkraftsanläggningar sker med stöd av både PBL och miljöbalken 
 Enligt 8 kap. 2 § PBL krävs bygglov för vindkraftverk utom i vissa angivna fall, i huvudsak mindre anläggningar. Av 5 kap. 1 § PBL följer att detaljplan krävs vid betydande miljöpåverkan. Enligt mil- jöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd krävs, beroende på anläggningens storlek, antingen tillstånd hos miljödomstol, tillstånd hos länsstyrelse eller anmälan till kom- munal nämnd. För större anläggningar krävs också en s.k. tillåtlig- hetsprövning hos regeringen enligt 17 kap. miljöbalken. Denna ob- ligatoriska regeringsprövning slopades för bl.a. vindkraftsetable- ringar och ersattes med en prövning efter förehåll genom ändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2005 
 1 
 . Enligt förarbetsuttalandena 
  
 1  
 Prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312. 
 761 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 till ändringarna kommer kommunerna att ha ett starkt inflytande över vilka verksamheter som ska prövas av regeringen (prop. 2004/05:129 s. 82 f.). 
 Prövningen enligt de olika lagarna sker till stor del hos olika or- gan. Enligt PBL sker prövningen hos kommunens byggnadsnämnd och överklagande sker till länsstyrelsen. Därefter överklagas detalj- planer till regeringen och bygglov till allmän förvaltningsdomstol. Enligt miljöbalken sker prövningen hos kommunens miljöansvariga nämnd, länsstyrelsen eller miljödomstol. I vissa fall sker också som nämnts en tillåtlighetsprövning hos regeringen. Överklaganden en- ligt balken sker till länsstyrelse, miljödomstol, Miljööverdomstolen och i vissa fall Högsta domstolen. Det är således olika organ som gör prövningen och olika domstolsorganisationer som slutligt prö- var överklaganden enligt de båda lagarna, vilket innebär betydande risker för en splittrad praxis. 
 Det nuvarande regelsystemet innebär således att vindkraftsan- läggningar i stor utsträckning förprövas både enligt PBL och miljö- balken. De frågor om olika intressen som kan aktualiseras i sam- manhanget och som nyss berörts ska beaktas i båda dessa pröv- ningar. Vid båda prövningarna ska avvägningar ske mellan de olika berörda allmänna och enskilda intressena. 
 Vad det kan finnas anledning att fundera över är i vilken ut- sträckning det är en skillnad i sak i de bedömningar som görs vid den prövning som sker enligt PBL och den som sker enligt miljö- balken. Även om några närmare undersökningar inte finns kan man göra bedömningen att praxis förefaller ganska splittrad men att det inte går en tydlig skiljelinje mellan prövningarna enligt PBL och miljöbalken utan att det kan skilja lika mycket mellan de bedöm- ningar som görs inom respektive prövningssystem. 
 Prövningen har vissa likheter, men tyngdpunkten varierar 
 För den allmänna lokaliseringsbedömning som ska göras vid en till- ståndsprövning finns regler både i PBL och i miljöbalken. Reglerna har delvis olika utformning men i båda fallen ska 3 och 4 kap. mil- jöbalken tillämpas. I dessa kapitel finns både verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjer för lokaliseringsbedömningar. Dessa in- nebär bl.a. att i den mån riksintressen berörs ska dessa beaktas på det sätt som anges i balken och avvägningar vid behov ske. Bedöm- ningen av frågor om hur olika riksintressen eller andra intressen ska 
 762 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 värderas vid en prövning borde inte skilja sig, oavsett om pröv- ningen sker enligt PBL eller enligt balken. 
 När det gäller de allmänna intressen som har betydelse för loka- liseringen som sådan av vindkraftsanläggningar handlar det som nämnts bl.a. om hänsyn till landskapsbild och om konkurrens med andra markanvändningsintressen. När det inte längre gäller riksin- tressen kommer sådana frågor till övervägande del att handla om lokala och kanske regionala bedömningar. Enligt PBL är lämplig- hetsbedömningar av sådant slag i princip en kommunal uppgift. I den mån det finns riktlinjer i översiktlig planering har dessa rikt- linjer normalt betydelse för prövningen enligt PBL även om de inte är formellt bindande. I andra fall sker lämplighetsbedömningarna direkt vid lokaliseringsbedömningen i plan- eller lovärendet. 
 Kommunens avgörande inflytande över markanvändningen är inte lika uttalat i miljöbalken som i PBL. I den mån kommunen är tydlig i en översiktsplan torde dock denna normalt tillmätas stor betydelse även vid en miljöbalksprövning. Om översiktsplanen inte ger någon vägledning eller om det inte finns någon detaljplan som styr prövningen ska kommunen ändå höras vid miljöbalkspröv- ningen. Om denna är en tillståndsprövning hos ett statligt organ blir kommunens yttrande då en del, och en viktig del, av underlaget vid prövningen. Att kommunens ställning och därmed möjlighet till inflytande ändå formellt är svagare än om kommunen själv, som enligt PBL eller vid behandlingen av en anmälan enligt balken, be- slutar i ärendet är ett rimligt konstaterande. Vilken skillnad det verkligen innebär i sak är svårare att bedöma och beror ju i båda fallen slutligt på en eventuell överinstans. Några slutsatser av mer generell karaktär kan inte dras annat än att kommunens avgörande inflytande när det gäller allmänna lämplighetsbedömningar i mark- användningsfrågor är mera osäkert vid prövningen enligt miljöbal- Cook än enligt PBL. 
 Vid sidan om mera övergripande lämplighetsbedömningar när det gäller markanvändningen är bedömningen av olägenheterna för omgivningen en huvudfråga vid prövningen av många vindkrafts- etableringar. Delvis kan de båda aspekterna sägas vara två sidor av samma sak, särskilt när det gäller bedömningar av påverkan på landskapsbilden, men det är inte ovanligt med situationer där en etablering kan godtas med hänsyn till planeringen av markanvänd- ningen i stort men där närheten till befintlig bebyggelse ändå är ett problem. Prövningen i vindkraftsärenden, både enligt PBL och en- ligt miljöbalken, handlar i sak också ofta om vilka olägenheter i 
 763 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 form av buller- och ljusstörningar som närliggande bebyggelse, främst bostäder, kan drabbas av och om dessa olägenheter kan godtas. 
 Vid prövningen enligt PBL handlar det i första hand om inne- börden av kravet i 3 kap. 2 § på att en anläggning ska placeras och utformas så att den eller dess avsedda användning inte kan medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Vid prövningen enligt miljöbalken handlar det till stor del om tillämpning av de olika hänsynsregler som finns i bl.a. 2 kap. För båda lagarna gäller att formuleringarna i lagtexten är mycket allmänt hållna och att ni- våerna läggs fast vid tillämpningen. Samma riktlinjer eller rekom- mendationer när det gäller bullernivåer och acceptabla ljusstör- ningar tillämpas i princip. En fråga är om lagarnas olika principiella utgångspunkter ändå kan tänkas leda till olika resultat. Allmänt sett kan sägas att lovprövning enligt PBL i princip omfattar alla bygg- nader och anläggningar oavsett om de är miljöstörande eller inte och behandlar den aktuella åtgärdens lämplighet från många olika utgångspunkter, medan prövningen enligt 9 kap. miljöbalken, som det här närmast handlar om, är inriktad just på sådana typer av an- läggningar som normalt kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Prövningen enligt balken är därför i högre grad än prövningen enligt PBL inriktad just på frågor som rör olägen- heter för omgivningen. Om detta också innebär att miljöbalks- prövningen av vindkraftsetableringar i praktiken är mera noggrann när det gäller miljöaspekter och kanske strängare i sak än PBL- prövningen är återigen något som det är svårt att generellt uttala sig om. 
 Några skillnader mellan PBL och miljöbalken som kan vara av betydelse när det gäller bedömningen av miljökonsekvenser kan dock framhållas. 
  
 Miljöbalksprövningen görs av organ som generellt sett har större erfarenhet av bedömningar just när det gäller miljö- skyddsfrågor än de organ som prövar  
  
 PBL-ärenden. 
  
 Miljöbalksprövningen innebär regelmässigt att ett godkän- nande av en lokalisering kombineras med föreskrifter om olika skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Tidsbegränsning av tillstånd kan också ske. Tillstånd enligt PBL innehåller i mycket mindre grad villkor för att begränsa miljö- störningar. Möjligheterna till tidsbegränsning av lov är snävare. 
  
 764 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 Vid miljöbalksprövningen kan, som komplement till den indivi- duella regleringen av en anläggning eller verksamhet, generella föreskrifter om försiktighetsmått m.m. användas för vissa typer av verksamheter. Enligt PBL används inte i motsvarande mån generella föreskrifter när det gäller en anläggnings eller verk- samhets miljökonsekvenser. 
  
 Miljöbalkens regler innebär att tillsyn inriktad just på en an- läggnings eller verksamhets miljökonsekvenser fortlöpande ska ske. PBL:s tillsynsregler har i dessa hänseenden en mycket mera begränsad inriktning. Tillsyn enligt balken ska ske oavsett om tillstånd finns eller inte och ett lov enligt PBL hindrar inte ett ingripande enligt balken. 
  
 Det finns vissa samband mellan prövningarna enligt de båda lagarna 
 Det kan konstateras att det formellt endast är i mycket begränsad omfattning som den ena lagen binder prövningen enligt den andra lagen. Detta är en konsekvens av det tidigare berörda förhållandet att lagarna i princip gäller parallellt. Endast i sådana fall då det ut- tryckligen anges i lag anses således den ena lagen formellt bindande för den andra. I huvudsak gäller följande. 
  
 Vissa bestämmelser i miljöbalken ska, som tidigare nämnts, tillämpas direkt också vid prövning enligt PBL. Det handlar enligt hänvisningar i 2 och 12 kap. PBL främst om bestämmel- serna i 3 och 4 kap. i balken, som bl.a. behandlar riksintressen, men också om bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. En prövning i ett enskilt ärende av innebörden t.ex. av förekoms- ten av ett riksintresse som gjorts enligt den ena lagen binder däremot inte formellt en motsvarande prövning enlig den andra lagen. 
  
 Enligt bl.a. 16 kap. 4 § miljöbalken är detaljplaner och områdes- bestämmelser till stor del bindande för prövningen enligt bal- Cook. Tillstånd eller dispens får således inte meddelas enligt bal- Cook om det skulle strida mot en sådan planbestämmelse enligt PBL. Däremot finns det inte något formellt hinder mot att vid prövningen enligt balken förbjuda en verksamhet som tillåtits enligt PBL. 
  
 Förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken bin- der inte direkt prövningen enligt PBL men kan innebära att ett tillstånd enligt PBL inte kan utnyttjas. 
  
 765 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 I vilken utsträckning en bedömning i sak som gjorts vid en pröv- ning enligt den ena lagen reellt är styrande för en efterföljande prövning enligt den andra lagen även om den inte är formellt bin- dande är också svårt att bedöma. Med hänsyn till de olika lagarnas huvudsakliga utgångspunkter kan det anses rimligt att anta att en genom ett  
 PBL-beslut 
  uttryckt kommunal lämplighetsbedömning när det gäller markanvändningen i stort inom en kommun borde påverka prövningen enligt balken. På motsvarande sätt borde mil- jömyndigheternas bedömning i en mera renodlad miljöfråga kanske påverka prövningen enligt PBL. I vad mån det verkligen är så är osäkert. Ett praktiskt problem i sammanhanget är att en myndighet som prövar enligt den ena lagen inte behöver ta reda på och ofta nog inte heller vet om det redan skett en prövning enligt den andra lagen. Om prövningarna enligt båda lagarna överklagas kan beslut också komma växelvis enligt de båda lagarna och det är då svårt att säga vilken prövning som kanske kunde eller borde ha betydelse för den andra prövningen. 
 Resonemanget i det förgående har främst rört förhållandet mel- lan prövningen enligt PBL och den prövning som sker enligt 9 kap. miljöbalken. Det kan finnas skäl att ytterligare något beröra också förhållandet till prövningen enligt 7 kap. miljöbalken. Kravet på prövning enligt 9 kap. miljöbalken gäller generellt för olika slag av miljöpåverkande verksamheter oavsett lokalisering. När det talas om behovet av samordning med PBL är det också i allmänhet denna prövning som avses. Inom sådana områden där det föreligger ett områdesskydd enligt 7 kap. balken kan det emellertid också krävas en särskild prövning enligt detta kapitel. Inom reservat eller strandskyddsområde kan således krävas dispens och inom område som berörs av  
 EG-rättsliga 
  regler om Natura 2000 kan enligt 7 kap. 28 a § kan det krävas ett särskilt tillstånd. Delvis men inte i alla av- seenden är de olika prövningarna enligt miljöbalken samordnade. I vissa fall kan det således krävas flera olika prövningar enligt balken och därtill en prövning enligt PBL. 
 Sammanfattande bedömning av behovet av en samordning 
 Sammanfattningsvis kan sägas att prövningarna enligt PBL och miljöbalken av anläggningar som kan ha miljöpåverkan till stor del handlar om likartade frågor men att tyngdpunkterna skiljer något. I båda fallen görs en prövning av lokaliseringens lämplighet varvid 
 766 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 miljöbalksprövningen i allmänhet utgår främst från verksamheten och handlar om i vad mån den valda platsen kan godtas för den tänkta verksamheten medan  
 PBL-prövningen 
  i större utsträckning kan utgå från det aktuella området och frågan vilken markanvänd- ning som området är mest lämpat för. I båda fallen görs också en prövning av konsekvenserna för omgivningen varvid prövningen enligt PBL i princip har bredare utgångspunkter medan miljöbalks- prövningen mera är inriktad just på miljöeffekterna. Skillnaderna kan ha betydelse men ska inte överdrivas. 
 När det gäller många typer av anläggningar kan de något olika utgångspunkterna innebära att prövningarna verkligen komplette- rar varandra, varvid särskilt miljöbalksprövningens karaktär av fortlöpande tillsyn och möjlighet till omprövning av villkor är av betydelse. När det gäller t.ex. anläggningar för vindkraft är det där- emot tydligt att prövningen enligt de båda lagarna till mycket stor del handlar om precis samma frågor om lokaliseringens lämplighet med hänsyn till landskapsbild och omgivande verksamheter samt huruvida avståndet till bebyggelse är tillräckligt för att undvika betydande olägenheter för omgivningen. Betydelsen av och lämp- liga former för samordning kan därför variera för olika verksam- heter. 
  
 11.2.4 
  
 Allmänna utgångspunkter för överväganden om samordningsbehovet 
  
 Samordningsfrågorna behöver ses ur både myndigheternas och enskildas perspektiv 
 En grundläggande utgångspunkt vid överväganden om behovet av en ökad samordning mellan PBL och miljöbalken är som tidigare berörts att de båda lagarna gäller parallellt. Olika verksamheter ska uppfylla kraven i båda lagarna och i var och en av lagarna regleras på vilket sätt den lagen är tillämplig. Endast i de fall då det särskilt an- ges i lagarna finns det kopplingar, t.ex. på det sättet att den ena la- gen formellt binder den andra eller att vad som sägs i den ena lagen ska beaktas vid tillämpningen av den andra. 
 För olika myndigheters tillämpning av lagarna innebär detta att kravet på samordning kan sägas vara lågt. I de begränsade fall där det särskilt anges ska den ena lagen beaktas vid tillämpningen av den andra men i huvudsak kan kommunala och statliga myndighe- 
 767 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 ter och domstolar begränsa sig till den lag de vid varje tillfälle har att tillämpa. Att tillämpningen av de båda lagarna kan leda till mot- stridiga resultat, t.ex. i den meningen att den ena lagen tillåter och den andra förbjuder en och samma verksamhet, är ingenting de i princip behöver eller ska bry sig om vid sin prövning. De behöver normalt inte ens känna till vilken annan prövning som ska ske och vad den kan innebära. 
 För den enskilde, oavsett om han är privatperson eller verksam- hetsutövare, gäller däremot att han i princip är skyldig att känna till all lagstiftning som finns och att följa alla lagar som berör honom eller hans verksamhet. Man kan inte, om man brutit mot en lag, klara sig med en invändning om att man inte visste att den eller den bestämmelsen fanns. Ett utslag av denna princip är att det alltid är den som vill vidta en byggnadsåtgärd eller annat som har det yt- tersta ansvaret för att alla nödvändiga tillstånd finns. Med hänsyn bl.a. till att det för olika slag av verksamheter kan krävas många olika typer av prövning är det inte heller rimligt att generellt flytta över ett sådant ansvar på något enskilt samhällsorgan. Samtidigt kan det finnas skäl att överväga vilket ansvar vissa samhällsorgan kanske ändå bör ha att i vissa situationer underlätta för enskilda att få en så samordnad prövning som möjligt av likartade frågor. 
 I den tidigare byggnadslagstiftningen fanns en längre gående skyldighet än i dag för byggnadsnämnden att bevaka sådana sam- ordningsfrågor. Nämnden skulle således, när den prövade en ansö- kan om byggnadslov, se till att den åtgärd som lovet avsåg inte stred mot vissa uppräknade författningar. Behövdes även annat till- stånd skulle nämnden vidare hänvisa sökanden att begära sådant tillstånd. Denna ordning frångicks emellertid i PBL eftersom den ansågs leda till viss oklarhet och osäkerhet vid tillämpningen, sär- skilt i fråga om ansvarsfördelningen mellan den sökande och bygg- nadsnämnden. I PBL finns nu i 8 kap. 25 § endast en viss service- skyldighet för nämnden som innebär att den, om den finner anled- ning att anta att en åtgärd som kräver lov även fordrar tillstånd av annan myndighet, ska upplysa sökanden om detta. 
 De skäl som fanns att gå ifrån det tidigare systemet med ett vi- dare ansvar för byggnadsnämnden att bevaka vilka tillstånd som krävdes i olika situationer förefaller fortfarande värda att beakta. Detta hindrar dock inte att man nu kanske bör överväga att berörda myndigheter i särskilt angivna situationer där det typiskt sett finns samordningsproblem bör ta ett större ansvar än i dag för att sam- ordning faktiskt sker. Det skulle kunna gälla t.ex. verksamheter 
 768 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 som kräver både bygglov enligt PBL och tillstånd eller anmälan en- ligt miljöbalken. Konkret skulle det för en sökande kunna innebära att han bara behöver göra en ansökan eller anmälan i stället för flera och att han får ett tillstånd med större säkerhet. För en sakägare med motstående intressen kan det innebära att han bara behöver bevaka ett ärende och att han lättare kan bedöma vilka konsekven- ser, som en etablering i närheten kan få för honom. 
 En viktig utgångspunkt bör således vara att se samordningsfrå- gorna inte bara från ett myndighetsperspektiv och utifrån berörda allmänna intressen utan i lika hög grad från berörda enskildas per- spektiv. Det senare perspektivet är också i hög grad bakgrunden till många av de krav som nu ställs på förenkling och effektivisering av beslutsprocessen. Det har då i första hand handlat om intresset hos den enskilde eller det företag som vill genomföra ett utbyggnads- projekt. 
 Det finns emellertid också motstående enskilda intressen som måste beaktas. Man kan i och för sig alltid diskutera hur långt så- dana enskilda intressen ska kunna sträcka sig. Hur nära måste man bo eller hur nära ska man i andra avseenden vara personligt berörd av en exploatering för att få framföra synpunkter och vilka invänd- ningar ska man kunna framföra och kräva att få beaktade. Oavsett var man där drar gränserna är det dock uppenbart att den enskilde som verkligen är berörd måste ha en möjlighet att kunna få sina intressen prövade inom ramen för den prövning som sker. 
 Ett hänsynstagande till enskildas perspektiv när det gäller pröv- ningsprocessen innefattar således i sig motstående intressen. Inte heller intresset hos den som vill genomföra en utbyggnad är alltid entydigt. I debatten framkommer kanske oftast intresset av att prövningen går så fort som möjligt så att det går att snabbt börja bygga. Lika starkt borde dock intresset vara att kunna lita på att det besked man först fått om att kunna få bygga verkligen står sig. Ska man kunna och vågar man ta i anspråk ett tillstånd som man har fått innan det slutligt gäller och när inträffar det? Denna fråga handlar bl.a. om att man kan behöva tillstånd enligt flera lagar och att man behöver kunna vara säker på att man verkligen har alla be- hövliga tillstånd. Detta är en fråga som i vart fall till en del kan höra hemma i en diskussion om samordningsfrågor. 
 769 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Alternativa vägar för en samordning kan diskuteras 
 Förenklat kan man, om man vill åstadkomma en bättre samordning mellan PBL och miljöbalken, välja alternativa vägar som lägger hu- vudansvaret för samordningen på olika nivåer. Den översta nivån skulle då vara lagstiftaren, vilket innebär att samordningen till stor del ska åstadkommas genom ändrad lagstiftning som kan innebära bl.a. att de materiella reglerna får en mera likartad utformning så att prövningen enligt de båda lagarna leder till samma resultat i sak. Den kan också innebära att man systematiskt försöker undvika att olika verksamheter behöver tillståndsprövas flera gånger. Att sam- ordna PBL och miljöbalken på ett sådant sätt skulle betyda stora ingrepp i båda lagarna och kräva ett utredningsarbete av avsevärt mycket större omfattning än vad  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag inne- bär. 
 Nästa alternativ skulle kunna sägas vara att lägga ett större an- svar för en samordnad behandling hos de myndigheter och dom- stolar som har att tillämpa de båda lagarna. Detta kräver också lag- stiftningsåtgärder men av mera begränsad omfattning. På kort sikt kan arbetet hos de tillämpande myndigheterna antas öka men på längre sikt ska en samordning kunna innebära effektivitetsvinster också hos de tillämpande myndigheterna. 
 Det tredje alternativet, vilket närmast innebär att man i lagstift- ningssammanhang inte gör någonting åt samordningsfrågorna, får till följd att olika berörda enskilda parter också i fortsättningen själva så gott det går får planera sin verksamhet och sitt agerande med hänsyn till de olika prövningar som ska genomföras. 
 I praktiken går det naturligtvis inte att renodla alternativ på det sätt som här kort skisserats. Det kommer alltid att behöva handla om ett samspel där alla tre nivåerna berörs. Utvecklingen under senare år med en alltmer omfattande prövning enligt båda lagarna, där det också i ökad utsträckning kommit att handla om att samma frågor prövas flera gånger, leder emellertid till slutsatsen att pro- blemen för enskilda parter blivit onödigt stora och att det nu bör vara ett ansvar för samhället att förenkla det sammantagna pröv- ningsförfarandet och att bättre samordna prövningen enligt PBL och miljöbalken. Successivt bör en större samordning av lagarnas innehåll i sak eftersträvas, men på kort sikt förefaller det vara mera framkomligt att i vissa avseenden försöka att förenkla och sam- ordna förfarandet. 
 770 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 11.2.5 
  
 Närmare om ett mera samordnat prövningsförfarande 
  
 En utgångspunkt för övervägandena och förslagen har således varit att den översyn som nu är möjlig att göra inte i första hand bör handla om ambitionsnivån i sak när det gäller de olika intressen som ska beaktas vid prövningen enligt de olika lagarna och inte heller om de avvägningar som då behöver göras mellan olika intres- sen. Tanken är att man behåller den materiella prövningen enligt de nuvarande lagarna men att man försöker att så långt som möjligt samordna den formella hanteringen. Detta är till stor del samma utgångspunkter som låg till grund för kommitténs behandling i delbetänkandet våren 2004 av frågan om lämplig domstolsinstans för prövning av  
 PBL-ärenden. 
  Resonemanget då innebar ju bl.a. att en effektiv samordning av den formella hanteringen enligt båda la- garna förutsätter att också överklagandeprövningen kan samordnas genom en enhetlig instansordning för PBL och miljöbalken. 
 Fördelen med angiven utgångspunkt är bl.a. att man relativt snabbt kan få en del praktiska samordningsfördelar och att man underlättar en eventuell fortsatt samordning utan att man nu behö- ver klara ut alla de större och delvis principiella problem som en sådan mera fullständig samordning kan aktualisera. För företag och enskilda borde det vara en betydande vinst om myndigheterna nu tar ett större ansvar för att prövningen samordnas. Också för be- rörda myndigheter borde det vara en fördel att kunna pröva olika frågor som gäller samma verksamhet i ett sammanhang. 
 En sammanhållen process bör eftersträvas 
 De tankar som redovisas om hur en bättre samordning mellan PBL och miljöbalken skulle kunna nås bygger således på utgångspunk- ten att det i första hand är den formella hanteringen som ska sam- ordnas. Detta kan ibland ske enbart genom att två olika prövningar tidsmässigt samordnas. Ytterligare ett steg mot ökad samordning kan vara att hela beredningen sker i samordnade former även om det formellt blir två beslut. Man kan i vissa fall också ta bort den formella prövningen enligt den ena lagen och låta sakbedömningen klaras av inom ramen för den prövning som blir kvar. Vad som nu sagts gäller kanske i första hand mindre och enklare ärenden där bygglovsprövningen blir huvudsaken och den ytterligare miljöbe- dömning som kan behöva ske samordnas med bygglovsprövningen. 
 771 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Avsikten är således att, även om de båda lagarna i princip fortfa- rande ska gälla fullt ut i materiellt hänseende, den tillståndspröv- ning som behöver ske i förväg av en verksamhet koncentreras till ett sammanhållet prövningsförfarande. Vid valet av prövningsförfa- rande är det naturligt att utgå från hur prövning sker i dag enligt de två lagarna. Allmänt gäller att prövningen enligt PBL, genom de- taljplan eller lov, till väsentlig del har formen av en tillståndspröv- ning i förväg, förprövning, av om en byggnad eller anläggning är lämpligt lokaliserad och kan godtas med hänsyn till olika berörda intressen. Förprövningens närmare omfattning preciseras i lagen men generellt kan sägas att förprövningen i PBL har en mycket bred omfattning och att det till mycket stor del är genom förpröv- ning som PBL:s krav konkretiseras. Prövningen är bindande i den meningen att om man har fått ett lov och det har vunnit laga kraft kan det inte utan vidare upphävas eller ändras. Tillsynen är främst inriktad på att lovplikten iakttas och på att eventuella föreskrivna villkor följs. 
 Miljöbalken har inte på samma sätt en tyngdpunkt i en närmast generell förprövning av miljöpåverkande verksamheter. För större och mera typiskt miljöstörande verksamheter krävs visserligen i stor utsträckning tillstånd innan verksamheten får påbörjas, men även när det gäller verksamheter som typiskt sett kan innebära störningar för omgivningen är kravet på tillstånd i allmänhet be- gränsat till anläggningar eller verksamheter över en viss angiven storlek. För de största anläggningarna krävs tillståndsprövning hos miljödomstol och för övriga hos länsstyrelsen. För många åtgärder som inte omfattas av tillståndsplikt krävs i stället en anmälan, i all- mänhet till kommunen, innan åtgärden vidtas. En anmälan ska, lik- som en ansökan om tillstånd, innehålla en beskrivning av åtgärden och dennas konsekvenser. En anmälan behöver inte leda till någon åtgärd från berörd myndighet men kan också leda till föreläggande om försiktighetsmått eller förbud eller till krav på att tillstånd ska sökas. När det gäller miljöfarlig verksamhet som varken kräver till- stånd eller anmälan är det upp till verksamhetsutövaren att själv se till att miljöbalkens krav iakttas. Han har dock alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd. 
 Om tillstånd enligt miljöbalken inte finns kan en tillsynsmyn- dighet enligt balken alltid, om det krävs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, ingripa med förelägganden eller förbud. Detta gäller oavsett om verksamheten tillkommit efter an- mälan eller inte. Miljöbalkens system innebär således, jämfört med 
 772 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 vad som gäller enligt PBL, att förprövningen är av mera begränsad omfattning men att det i stället sker en betydligt mera omfattande fortlöpande tillsyn. Fördelar med denna ordning kan vara att myn- dighetsresurser kan koncentreras till de situationer där de gör mest nytta. Ofta kan det vara svårt att närmare bedöma konsekvenserna för miljön innan verksamheten påbörjats. Myndighetskraven kan med stöd av vunna erfarenheter successivt anpassas till vad som krävs från miljösynpunkt. Nackdelar kan vara en större osäkerhet, både för verksamhetsutövare och för omgivningen, om vilka krav som kommer att gälla. Om en verksamhet till följd av utebliven förprövning lokaliseras till en olämplig plats kan det också i prakti- Cook vara svårt att i efterhand rätta till problemen när omfattande investeringar redan gjorts. 
 Av resursskäl och för att tillmötesgå krav på en förenkling av miljöprövningen sker nu en utveckling mot ytterligare begräns- ningar av förprövningen enligt miljöbalken. Konsekvensen av detta, när det gäller verksamheter där det i sak kanske ändå krävs en be- dömning av om en tilltänkt lokalisering är lämplig från miljösyn- punkt, är att  
 PBL-prövningen, 
  som då ju är den enda förpröv- ningen, får större betydelse också från miljösynpunkt. Bygglovs- prövningen ska ju innebära en bedömning även av frågan om en åtgärd kan innebära betydande olägenheter för omgivningen, dvs. en viss miljöprövning. Eftersom dagens bygglovsprövning till stor del, när det gäller miljöstörande anläggningar, utgår från att det sker en miljöprövning i annan form kan det, från rent miljömässiga utgångspunkter, ifrågasättas om den antydda utvecklingen är lämp- lig. En mera summarisk miljöprövning innan en etablering sker in- nebär risk för att miljöproblem först uppmärksammas i efterhand då det kan vara både svårare och dyrare att lösa problemen. Detta kan innebära nackdelar både för verksamhetsutövare och för när- boende. 
 En sammanhållen process ställer vissa krav på handläggningen 
 En begränsning av förprövningen enligt miljöbalken kan innebära en sådan förenkling av prövningssystemet i dess helhet som nu ef- tersträvas. Avgörande är därför hur den framtida prövningen sam- mantaget utformas. Ambitionen bör vara att kombinera kravet på en förenklad prövning med rimliga krav på att den prövning som ändå sker är av tillräcklig kvalitet, bl.a. från miljösynpunkt. Detta 
 773 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 borde innebära att när miljöfrågor behöver prövas bör miljöansva- riga myndigheter medverka, miljökonsekvenser belysas och miljö- krav kunna ställas. 
 När det här talas om att det bör ske ett sammanhållet pröv- ningsförfarande behöver detta inte nödvändigtvis innebära att prövningen enbart sker enligt reglerna om lovprövning i PBL. Det kan i stället handla om att en prövning av miljöfrågorna sker paral- lellt med bygglovsprövningen. Samordningen innebär då att det bara ska behöva ske en ansökan eller anmälan, att berörda sakägare hörs i ett sammanhang, att kommunens slutliga beredning sker i ett sammanhang och att beslut tas samtidigt. För den fortsatta sam- ordningen är det viktigt att också prövningen av eventuella över- klaganden kan ske i ett sammanhang. En samordnad instansordning är därför en viktig förutsättning för den nu skisserade samord- ningen. 
 En mera ingående granskning av miljöfrågorna i anslutning till bygglovsprövningen behöver således inte formellt innebära en skärpning av lovprövningen och därmed kräva ändringar av PBL:s materiella regler. Den bör i stället ses som en möjlighet för miljö- ansvarigt organ att redan vid bygglovstillfället göra en första be- dömning av om det finns skäl för sådan tveksamhet från miljösyn- punkt som senare skulle kunna kräva ingripande i någon form en- ligt miljöbalken. I sådant fall kanske redan lokaliseringens lämplig- het bör ifrågasättas. Alternativt kanske skyddsåtgärder bör före- skrivas. För både sökanden och olika sakägare bör det vara en för- del att få dessa frågor prövade innan anläggningen byggts och verk- samheten påbörjats. 
 Sammanfattningsvis kan några av de viktigaste utgångspunkterna för förslagen beskrivas enligt följande 
  
 inga ändringar görs i detta sammanhang i de båda lagsystemens materiella regler, 
  
 samordningsförsöken koncentreras till de olika fall då en pröv- ning i förväg av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet behöver ske enligt båda lagsystemen, 
  
 samordningsförsöken inriktas främst på att handläggningsmäs- sigt och tidsmässigt samordna prövningsförfarandet enligt de båda lagsystemen, 
  
 samtidigt görs ett försök att se i vad mån det går att i vissa fall förenkla det sammantagna prövningsförfarandet genom att helt 
  
 774 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 undvika någon av prövningarna eller genom att låta vissa mo- ment i förfarandet vara gemensamma. 
 Förslagen utgår från att den kommunala bygglovsprövningen enligt PBL ska vara det förfarande som i flertalet fall håller ihop den sam- ordnade prövningen. En viktig förutsättning för förslagen är såle- des att det också i fortsättningen kommer att finnas en i princip generell bygglovsplikt enligt PBL, i vart fall när det gäller alla an- läggningar och verksamheter som i sak har sådana miljökonsekven- ser att en prövning enligt miljöbalken skulle kunna aktualiseras. 
 I de fall där en tillståndsprövning krävs enligt 9 kap. miljöbalken kan dock inte bygglovsprövningen vara grunden för en samord- ning. I dessa fall får därför andra lösningar prövas. Hur gränsen dras för tillståndprövningen enligt 9 kap. miljöbalken blir således styrande för på vilket sätt samordningen kan ske för olika typer av anläggningar. 
 I första hand berör förslagen samordningen mellan PBL och prövningen enligt 9 kap. miljöbalken. Även frågan om samordning mellan PBL och viss prövning enligt 7 och 12 kap. miljöbalken tas dock upp. 
 Nuvarande ordning innebär att det är ett ansvar för den som vill uppföra en anläggning eller driva en verksamhet att svara för att han har iakttagit allt som enligt olika lagar krävs innan anlägg- ningen börjar byggas eller verksamheten startar. Han eller hon har i allmänhet möjligheten att själv välja i vilken ordning han vill få olika frågor prövade. Den här föreslagna samordnade prövningen innebär ett ökat ansvar för myndigheterna att se till både att före- skriven prövning sker och att den samordnas. 
 En samordnad process ger möjligheter att undvika dubbelprövning och att förenkla förfarandet 
 Syftet med förslagen är att minska de problem som dagens splitt- rade och delvis svåröverskådliga prövningsordning innebär. Ett syfte är att undvika sådan onödigt dubbelprövning som innebär att samma frågor prövas flera gånger av olika organ. Samtidigt är det viktigt att minska risken för att vissa viktiga frågor inte prövas alls i sak därför att olika myndigheter utgår från att någon annan myn- dighet prövar frågan. Utgångspunkten är till stor del att underlätta för de olika enskilda parter som berörs av en prövning av en an- 
 775 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 läggning eller verksamhet. En sökande ska bara behöva komma in med en ansökan eller anmälan en gång. Han eller hon ska också kunna få ett samlat besked om tillstånd kan lämnas eller inte. Sak- ägare med motstående intressen ska kunna få en bättre överblick över de samlade konsekvenserna av en etablering som berör dem och kunna lämna synpunkter. 
 En samordnad prövning enligt angiven modell bör ge möjlighet till betydande förenklingar och därmed också en snabbare hand- läggning totalt sett. Beskrivningar, underlag m.m. från sökanden kan utnyttjas gemensamt och behöver bara ges in en gång. De som ska yttra sig, berörda myndigheter och enskilda, behöver också bara göra det en gång och har då dessutom möjlighet att göra det på ett mera fullständigt underlag. Också för de kommunala nämn- derna ger en samordnad hantering möjligheter till förenklingar. En samordnad beredningsprocess ger möjlighet till besparingar. Nämnderna behöver också bara pröva ärendet en gång. I dag kan frågan om en anläggnings tillåtlighet komma upp hos en nämnd både som ett eget ärende vid ett tillfälle och som en fråga om ytt- rande i det andra ärendet vid ett annat tillfälle. 
 En samordnad prövning, hanterad på rätt sätt, bör således kunna innebära avsevärda möjligheter att rationalisera det sammantagna förfarandet till fördel både för enskilda parter och för myndighe- terna och att samtidigt ändå få en prövning där alla viktiga omstän- digheter kunnat beaktas. Det är viktigt att dessa möjligheter verkli- gen tas till vara vid prövningen. Det kan annars alltid finnas en risk, om flera frågor ska hanteras i ett sammanhang, att hanteringen i stället växer. Det finns därför anledning att i de bestämmelser som reglerar samordningen tydligt markera nödvändigheten av att det sammantagna förfarandet görs så enkelt som möjligt. Alla berörda myndigheter behöver också aktivt verka för att all prövning sker så enkelt och samtidigt effektivt som möjligt. För den enskilda myn- digheten kan det framstå som att förfarandet snarast kompliceras om man tvingas att också ta hänsyn till vad den andra myndighe- tens prövning kräver. Det är därför viktigt att hela tiden se till de effektivitetsvinster som det sammantagna förfarandet kan ge. 
 För att tydliggöra i vilka fall och hur förfarandet i samband med bygglovsprövningen ska samordnas med prövningen enligt miljö- balken m.m. föreslår kommittén att det införs fyra nya paragrafer i 8 kap., dvs. 25  
 a–d 
  §§. 
 776 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 Möjligheterna till en samordning bör belysas för olika besluts- situationer 
 I det följande diskuteras ett antal typfall var för sig med förslag till hur en samordning kan ske i de olika situationerna. Författnings- förslag lämnas nu med något undantag endast när det gäller regler- ingen i PBL. Det bör framhållas att genomgången av olika situatio- ner där en samordning kan aktualiseras inte är uttömmande. Det kan därför finnas anledning att senare fortsätta med en genomgång också av andra typfall. Det kan då finnas anledning att överväga också liknande former av samordning med lagar utanför PBL- och miljöbalkssystemen. 
 Vid den fortsatta behandlingen används i huvudsak begreppet anläggningar för det som prövningen avser, varmed då förstås såväl byggnader, anläggningar och åtgärder som inrättningar och verk- samheter. Prövningen enligt PBL beskrivs i huvudsak som en bygglovsprövning men vad som sägs kan avse även annan lovpröv- ning. 
 I avsnitt  
 11.2.6–11.2.13 
  redovisas överväganden och förslag ut- ifrån vissa beslutssituationer där frågan om samordning mellan PBL och miljöbalken aktualiseras. De är följande. 
  
 Anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan en- ligt 9 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.6) 
  
 Anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan en- ligt 9 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.7) 
  
 Anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbal- Cook men inte bygglov (avsnitt 11.2.8) 
  
 Anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbal- Cook och som enligt PBL prövas genom detaljplanelägg- ning (avsnitt 11.2.9) 
  
 Anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd el- ler dispens enligt 7 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.10) 
  
 Anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan en- ligt 12 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.11) 
  
 Anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt miljöbal- Cook som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL (avsnitt 11.2.12) 
  
 Anläggningar för vindkraft (avsnitt 11.2.13) 
  
 777 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 11.2.6 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som anmälan enligt 9 kap. miljöbalken 
  
 Detta typfall handlar om anläggningar som kräver förprövning hos kommunen enligt såväl PBL som miljöbalken. Enligt PBL handlar det om en lovprövning och enligt balken om en prövning av en anmälan enligt 9 kap. I dag finns inga regler om samordning av förfarandena. Enligt 8 kap. 19 § PBL är det byggnadsnämnden som svarar för prövningen av en ansökan om bygglov. Anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken sker enligt förordningen (1998:889) om mil- jöfarlig verksamhet och hälsoskydd till den kommunala nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet. Båda ärendena ska beredas enligt vad som anges i respektive lagsystem. Bygglovsärendet måste leda fram till ett be- slut om bygglov för att anläggningen ska kunna utföras. Anmäl- ningsärendet kan avslutas med att nämnden beslutar om föreläg- gande om försiktighetsmått eller förbud eller om att tillstånd ska sökas. Anmälningsärendet kan emellertid också avslutas med att nämnden underrättar den som har gjort anmälan om att ärendet inte leder till någon åtgärd från nämndens sida. En sådan underrät- telse innebär att anläggningen kan utföras på det sätt som sökanden avsett. Underrättelsen hindrar emellertid inte nämnden från att se- nare ingripa som tillsynsmyndighet om så behövs. 
 Bygglovsprövningen bör samordnas med anmälningsärendet 
 En samordning enligt skisserad modell med utgångspunkt i bygg- lovsprövningen skulle kunna innebära att de båda ärendena hand- läggs enligt följande. Ansökan om bygglov och anmälan enligt bal- Cook ges in i samma dokument. Beredningen med bl.a. granskningen av underlag, hörande av andra myndigheter och av grannar och andra berörda sker så långt möjligt på ett samordnat sätt. Beslut meddelas samtidigt. Såväl sökanden som eventuella sakägare ska därmed i ett sammanhang kunna se avgörandena i båda ärendena och därmed kunna ta ställning till om de vill gå vidare till nästa in- stans. En fortsatt samordning därefter förutsätter att också försla- get om gemensam instansordning genomförs. 
 En fråga som övervägts särskilt när man vill samordna bygg- lovsförfarandet med anmälningsprövningen är hur det ska gå till i 
 778 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 de fall då en ansökan om förhandsbesked enligt PBL föregår den slutliga bygglovsprövningen. Eftersom ett förhandsbesked är bin- dande för den kommande bygglovsprövningen talar det mesta för att miljöbalksprövningen bör komma in redan i det skedet. Samti- digt är ju syftet med förhandsbeskedet att det ska gå att få ett tidigt besked utan att allt underlag behöver tas fram. Visserligen kan ett förhandsbesked villkoras men det är knappast lämpligt att ett posi- tivt förhandsbesked, när det gäller en så avgörande fråga som mil- jöbalksbedömningen, kan villkoras med att tillståndet förutsätter att en senare miljöprövning leder till att anläggningen kan godtas. 
 Frågan är därför snarast hur långt den miljöbalksprövning behö- ver gå som ska samordnas med prövningen av frågan om förhands- besked enligt PBL. Som tidigare berörts är det inte ovanligt att be- dömningar i miljöskyddsfrågor sker successivt, på så sätt att man utnyttjar redan vunna erfarenheter för att så småningom fastställa mera långsiktiga föreskrifter om skyddsåtgärder m.m. Den viktiga frågan är då när och på vilket underlag man kan göra den avgörande bedömningen att en anläggning över huvud taget kan tillåtas från miljöskyddssynpunkt på avsedd plats. I anmälningsärenden, som ju generellt sett ska vara av mindre allvarlig art från miljösynpunkt, sker detta avgörande inte genom ett uttryckligt godtagande av an- läggningen utan indirekt genom att den miljöansvariga nämnden inte beslutar om förbud eller om att tillstånd måste sökas. 
 Den lämpliga ordningen tycks därför vara att prövningen av en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ska samordnas redan med pröv- ningen av en ansökan om förhandsbesked men att det ska kunna vara möjligt att på det stadiet begränsa miljöprövningen till frågan om det krävs förbud eller tillståndsprövning. Frågan om försiktig- hetsmått skulle därmed kunna skjutas till ett senare tillfälle, t.ex. då bygglov lämnas. I och för sig är det naturligtvis en nackdel att frå- gor som kan vara av stor praktisk betydelse inte närmare prövas då det avgörande tillståndet lämnas. För sökanden innebär det att han på ett senare stadium kan drabbas av kostnadskrävande åtgärder som han själv inte räknat med. Det har dock varit hans eget val att först begära förhandsbesked. Nackdelarna följer ju av möjligheten som sådan till den uppdelade prövning som förhandsbeskedet in- nebär. Dessa nackdelar får vägas mot de praktiska fördelar det i många fall kan medföra att kunna projektera vidare med säkerheten att anläggningen ändå på något sätt får utföras. För sakägare inne- bär uppdelningen att de ändå inte i ett sammanhang får den pröv- ning av samtliga omständigheter som kan underlätta för dem att 
 779 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 bevaka sina intressen. Jämfört med nuvarande ordning innebär det ändå en förbättring att en miljöskyddsbedömning över huvud taget sker innan ett för den fortsatta prövningen enligt PBL bindande tillstånd lämnas. 
 Övervägandena i det föregående har rört samordningen mellan prövningen enligt PBL och den prövning av miljöfarlig verksamhet som sker med stöd av bestämmelserna i 9 kap. 6 § miljöbalken. Också när det gäller annan prövning med stöd av 9 kap. miljöbal- ken avseende inrättande eller ändring av avloppsanordningar, vär- mepumpsanläggningar, grundvattentäkter m.m. föreslås en sam- ordning ske i sådana fall där en sådan prövning aktualiseras i an- slutning till en lovprövning enligt PBL. Ett bygglov för ett bo- stadshus kan således förutsätta att också en avloppsanordning eller annan anläggning inrättas efter särskild prövning enligt miljöbal- kens bestämmelser. Det torde då vara lämpligt att förutsättning- arna att godta berörd anordning prövas redan i anslutning till bygglovsprövningen. I dessa fall kan miljöbalksprövningen ha for- men antingen av en tillståndsprövning eller av en prövning efter anmälan. 
 Kommittén föreslår således att det i 8 kap. PBL införs bestäm- melser om att byggnadsnämnden ska svara för en samordning av ansökningar om bygglov eller förhandsbesked som enligt bestäm- melserna i 9 kap. 6 § miljöbalken även ska anmälas till kommunen. Av bestämmelserna bör även framgå hur sådana ärenden bör bere- das. 
 Skulle en miljöansvarig nämnd göra bedömningen att en anmälan enligt miljöbalken bör resultera i förbud eller krav på tillstånds- prövning bör bygglov eller förhandsbesked inte lämnas. Detta bör anges i en särskild bestämmelse i 8 kap. (25 d §). 
  
 11.2.7 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 kap. miljöbalken 
  
 I den förteckning över miljöfarliga verksamheter för vilka till- stånds- eller anmälningsplikt gäller, som finns som bilaga till för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, preciseras ofta anmälningsplikten på så sätt att den gäller verksamhet av visst slag som är av minst en viss storlek. Det innebär att det finns många anläggningar avsedda för verksamheter som i princip är av 
 780 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 sådant slag att de kan ge upphov till störningar för miljön men där någon generell förprövningsplikt inte är föreskriven med hänsyn till anläggningens eller verksamhetens begränsade omfattning. Det finns också anläggningar av annat slag som inte alls berörs i för- teckningen över anmälningspliktiga verksamheter men som i det enskilda fallet ändå kan innebära olägenheter för den närmaste om- givningen. Anläggningar av nu berört slag kan byggas och verk- samheten kan startas utan att någon lämplighetsbedömning när det gäller lokaliseringen skett enligt miljöbalken. Om störningar upp- kommer vid driften får i stället ingripande ske i efterhand med stöd av miljöbalkens tillsynsregler, varvid såväl förbud som skyddsåt- gärder kan föreskrivas. I praktiken är det emellertid svårt att stoppa en verksamhet som just startat, även om det skulle visa sig att loka- liseringen inte varit lämplig. Man är därför i sådana situationer i allmänhet hänvisad till att med skyddsåtgärder göra det bästa möj- liga av situationen. 
 Vissa anläggningar prövas enbart med stöd av PBL 
 Hur vanlig den situationen är att verksamheter, som i princip kan vara miljöstörande men som är av begränsad omfattning, får en olämplig lokalisering finns det inte uppgifter om. Eftersom verk- samhetens omfattning är begränsad ska verksamheten normalt inte ge upphov till så stora störningar att de inte går att hantera genom skyddsåtgärder. Att enligt miljöbalken förpröva alla verksamheter som skulle kunna innebära någon risk för begränsad olägenhet för omgivningen är inte heller vare sig motiverat eller praktiskt möjligt. I den mån problem ändå uppkommer beror det i allmänhet på att den störande verksamheten är lokaliserad i omedelbar anslutning till bostadsbebyggelse eller annan störningskänslig bebyggelse eller verksamhet. Även miljöpåverkande verksamheter av mycket be- gränsad omfattning kan, om de lokaliseras olämpligt, t.ex. mycket nära känslig bebyggelse, ge upphov till uppenbara olägenheter. Det kan då i efterhand vara svårt att komma till rätta med olägenheterna enbart genom skyddsåtgärder. Sådana skyddsåtgärder kanske också kan behöva bli så omfattande att den begränsade verksamheten inte kan bära dem ekonomiskt. Exempel på verksamheter, som kan in- nebära tydliga olägenheter t.ex. för mycket nära belägna bostadshus även om verksamheten är av begränsad omfattning, kan vara små verkstäder där bullrande maskiner används eller lösningsmedel eller 
 781 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 andra kemikalier förekommer. Andra exempel kan vara verksam- heter som ger upphov till luktstörningar, t.ex. vissa former av livs- medelsproduktion. Vidare kan nämnas lokaler, t.ex. vissa garage, vissa lagerlokaler eller distributionscentraler, som alstrar störande trafik även nattetid. 
 Anläggningar eller verksamheter av berört slag förprövas således inte generellt enligt miljöbalken, även om de i det enskilda fallet kan innebära problem för den omedelbara omgivningen. Däremot omfattas de normalt av bygglovsplikten vilket innebär att det ändå ska ske en prövning i förväg av lokaliseringens lämplighet. Även enligt PBL ska det då ske en prövning av miljökonsekvenserna. En- ligt nuvarande 3 kap. 2 § PBL får inte betydande olägenheter för omgivningen uppkomma. Om detta i allmänhet motsvarar den störningsnivå som utgör gränsen för ingripanden enligt miljöbalken och om byggnadsnämndernas prövning när det gäller konsekven- serna för omgivningen generellt sett är tillräckligt noggrann har – såvitt känt – inte undersökts. I många fall hörs kommunens miljö- ansvariga nämnd inför en bygglovsprövning där miljöfrågor är ak- tuella. Vissa formuleringar i bygglovsbeslut, där det hänvisas till en prövning i annat sammanhang av eventuella miljöstörningar, ger dock intrycket att byggnadsnämnder ibland anser att dessa frågor inte hör till bygglovsprövningen. 
 Det bör säkerställas att risken för miljöolägenheter bedöms vid bygg- lovsprövningen 
 En fråga som kommittén ställt sig är om det finns anledning att genom kompletterande regler säkerställa att det också i situationer av nu beskrivet slag sker en samordning mellan bygglovspröv- ningen och den bedömning av om det finns skäl för ingripande en- ligt miljöbalken som kommunens miljöansvariga nämnd alltid har att göra vid behov. Motivet skulle främst vara att det är olyckligt att miljöfrågor behandlas först i efterhand när problem redan upp- stått och att det är angeläget att miljöbedömningen i stället sker medan det fortfarande finns en möjlighet att påverka en lokalise- ring. Det är också angeläget att bedömningen av vad som kan god- tas är så likartad som möjligt oavsett vilken lag som tillämpas. Samtidigt är det viktigt att undvika att nya regler i onödan försenar och komplicerar prövningsförfarandet. En bestämmelse, som inne- bär att byggnadsnämnden inför en bygglovsprövning alltid ska höra 
 782 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 kommunens miljöansvariga nämnd om det gäller en ansökan som rör en anläggning eller verksamhet som i det enskilda fallet kan in- nebära störningar för omgivningen, kan dock inte anses innebära en alltför stor belastning på förfarandet. En ny bestämmelse av denna innebörd föreslås därför i 8 kap. PBL. Bestämmelsen går inte längre än vad som redan tillämpas i många kommuner och innebär egent- ligen bara att byggnadsnämnden måste ta in det underlag för beslut som ärendet kräver. Därtill bör läggas en bestämmelse som innebär att i de fall där den miljöansvariga nämnden finner skäl att närmare överväga en tillsynsåtgärd ska det fortsatta förfarandet samordnas på samma sätt som i anmälningsärendena. Situationen har ju då i det enskilda fallet blivit helt jämförbar, när det gäller intresset av en samordning, med den då anmälningsplikt föreligger. 
  
 11.2.8 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken men inte bygglov 
  
 Det kan finnas anledning att kort beröra också den motsatta situa- tionen jämfört med föregående typfall, dvs. anläggningar där det inte krävs bygglov men däremot anmälan enligt 9 kap. miljöbalken. Det är osäkert hur vanlig denna situation kan vara men det kan fin- nas fall där en ny, utvidgad eller ändrad verksamhet kräver anmälan men där det inte är aktuellt med någon byggnadsåtgärd som kräver bygglov och där det inte heller kan hävdas att det handlar om att ta i anspråk en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än tidigare, vilket också kräver bygglov. 
 Eftersom det i denna situation bara initieras ett ärende finns det inte ett omedelbart behov av samordning. Frågan kan ändå ställas om det kan finnas skäl att aktualisera något förfarande enligt PBL på motsvarande sätt som en viss prövning enligt miljöbalken före- slås kunna aktualiseras i den situation som behandlats i föregående avsnitt. Några sådana skäl tycks dock inte finnas. Skillnaden mot situationen i det föregående fallet är ju att prövningen enbart av en anmälan enligt miljöbalken inte leder fram till ett bindande tillstånd som kan utgöra ett problem vid en efterföljande prövning. 
 783 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 11.2.9 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och som enligt PBL behöver prövas genom detaljplaneläggning 
  
 Den hittillsvarande redovisningen har förenklats på så sätt att den utgått från att  
 PBL-prövningen 
  kunnat ske genom bygglov, even- tuellt med ett föregående förhandsbesked. Det är emellertid nöd- vändigt att också överväga vad det innebär för den eftersträvade samordningen med en miljöprövning om detaljplaneläggning aktu- aliseras vid prövningen enligt PBL. 
 Inledningsvis finns det anledning att ta upp frågan vad det inne- bär att den anläggning som är föremål för prövning ligger inom ett tidigare detaljplanelagt område. Detaljplanen är ju, beroende på hur den är utformad, delvis styrande för vad som vid bygglovspröv- ningen kan tillåtas inom området. Ett bygglov får i princip inte lämnas i strid mot en detaljplan. Motsvarande förefaller däremot formellt inte gälla vid prövningen av anmälan enligt miljöbalken, eftersom kravet på förenlighet med detaljplanen endast gäller till- stånd eller dispens enligt 16 kap. 4 § miljöbalken. Någon bestäm- melse som ålägger den miljöansvariga nämnden att vid prövningen av en anmälan förbjuda en tilltänkt verksamhet av det skälet att den strider mot en detaljplan finns inte. I detta avseende skiljer sig såle- des de formella förutsättningarna för de nu aktuella prövningarna enligt PBL och miljöbalken. Om detaljplanen visar sig lägga hinder i vägen för bygglovet finns det emellertid ofta inte anledning att gå vidare med prövningen av anmälan. Om detaljplanen å andra sidan medger den tilltänkta anläggningen eller verksamheten har ju en del av lämplighetsprövningen redan skett men en samordning av den fortsatta prövningen kan ändå ge fördelar. Det skulle därmed inte finnas någon anledning att ha olika regler när det gäller samord- ningen beroende på om det finns en detaljplan eller inte. 
 En annan situation är den där det krävs, aktualiseras eller pågår en detaljplaneläggning i anslutning till miljöprövningen av den ak- tuella anläggningen. Om detaljplaneläggningen aktualiseras av det aktuella projektet – gällande plan kanske utgör hinder mot något man vill kunna genomföra eller plan krävs i övrigt enligt bestäm- melserna i 5 kap. 1 § PBL – kan man ställa frågan om en samord- ning mellan PBL och miljöbalken bör ske i planskedet eller om den bör anstå till det efterföljande bygglovsskedet. Det tidigare förda resonemanget innebär att det normalt är mest lämpligt att en sam- ordning sker så tidigt som möjligt. Eftersom kraven på underlag i 
 784 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 samband med planläggning också omfattar en beskrivning av mil- jökonsekvenserna där sådana finns och kommunens miljöansvariga nämnd då ska involveras i planprocessen kan det behov av samord- ning som finns i planskedet emellertid sägas vara beaktat redan i gällande reglering av detaljplaneprocessen. 
 Nästa fråga blir då i vilket skede ett anmälningsförfarande enligt 9 kap. 6 § miljöbalken bör tas upp. Att pröva en anmälan innan en pågående detaljplaneläggning är avslutad och man därmed vet de närmare förutsättningarna för projektet är knappast meningsfullt. Övervägande skäl talar därför för att anmälan liksom i andra tidi- gare berörda situationer bör prövas samordnad med bygglovspröv- ningen. Den detaljplaneprövning som skett bör då, naturligtvis be- roende på hur ingående den behandlat det aktuella projektet, kunna leda till att både bygglovsprövningen och miljöbalksprövningen kan förenklas. 
 Om detaljplaneläggningen har en vidare inriktning än det aktu- ella projektet finns inte heller anledning att närmare reglera for- merna för samordning mellan planarbetet och prövningen enligt miljöbalken av den tilltänkta anläggningen eller verksamheten. Även i detta fall bör dock en samordning sedan ske mellan bygg- lovsprövningen och prövningen av anmälan enligt balken. 
 Sammanfattningsvis synes den nu berörda situationen inte kräva några särskilda bestämmelser utöver vad som tidigare föreslagits för att eftersträvad samordning ska kunna ske. 
  
 11.2.10 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken 
  
 Byggnadsnämnden bör ges ett tydligare ansvar för att områdesskydd enligt miljöbalken beaktas 
 I 7 kap. miljöbalken regleras frågor om skydd av särskilt värdefulla områden m.m. Genom särskilda beslut kan områden eller föremål förklaras som t.ex. nationalpark, naturreservat, kulturreservat eller naturminne. Vidare gäller enligt balken strandskydd vid havet, in- sjöar och vattendrag. Ett särskilt skydd har också områden som ingår i det gemensamma europeiska nätverket Natura 2000. 
 För skyddade områden gäller i allmänhet förbud mot åtgärder som strider mot syftet med skyddet. Det finns dock i flera fall 
 785 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 möjlighet att efter särskild tillstånds- eller dispensprövning enligt balken få utföra åtgärder inom områdena. Sådana åtgärder kan i många fall när de avser byggnader eller anläggningar också kräva bygglov. Denna bygglovsprövning och prövningen enligt balken är med något undantag inte samordnad, vilket innebär att en mark- ägare eller annan kan få bygglov för en åtgärd inom ett skyddat område men samtidigt enligt balkens bestämmelser vara förhindrad att utföra åtgärden. Denna ordning är olycklig av flera skäl. Det är inte lämpligt att olika myndigheter kommer till olika resultat när det gäller så likartade bedömningar som det i många fall handlar om. För den enskilde innebär det en osäkerhet att ha fått ett bygg- lov som normalt ger rätt att påbörja en byggnadsåtgärd, men där det i dessa fall fortfarande kan vara oklart om han får bygga. Det är i många fall inte ens säkert att han känner till att den aktuella åtgär- den också berörs av ett områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. 
 Det finns därför anledning att överväga samordningsåtgärder som lägger ett tydligare ansvar på byggnadsnämnden att svara för att områdesskyddet bevakas också vid prövningen enligt PBL och att behövlig samordning sker. Samordningen kan behöva utformas på olika sätt för olika situationer. I det följande behandlas olika former av områdesskydd var för sig. På samma sätt som när det gäller samordningen av prövningen mellan PBL och 9 kap. miljö- balken är det också i nu berörda fall viktigt att instansordningen mellan PBL och balken blir enhetlig för att fördelarna med en sam- ordning helt ska kunna utnyttjas. 
 Kopplingen mellan PBL och s.k. Natura  
 2000-områden 
  är tillräckliga 
 De områden som har ett skydd enligt de  
 EG-rättsliga 
  regler som behandlar s.k. Natura  
 2000-områden 
  har formellt ett mycket starkt skydd. För dessa områden krävs enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i området. Frågan om tillstånd prövas av länsstyrelsen. Områdena har samtidigt givits ställningen av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken. Enligt 4 kap. 8 § får åtgär- der som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § inte komma till stånd om sådant tillstånd inte har lämnats. Byggnadsnämnden är därmed, genom hänvisningen i 2 kap. PBL till 4 kap. miljöbalken, också för- hindrad att lämna bygglov innan tillstånd finns. Samordningen har i detta fall således inte formen av ett gemensamt förfarande utan av 
 786 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 att prövningen enligt miljöbalken ska vara genomförd och innebära klartecken för åtgärden innan bygglov får lämnas. Inte heller ge- nom detaljplan får en åtgärd som kan skada det skyddade intresset medges. Därmed ligger redan i dag ansvaret för att bevaka om det föreligger ett områdesskydd av aktuellt slag på byggnadsnämnden. Några ytterligare bestämmelser för att säkerställa samordningen behövs därmed inte i dessa fall. 
 Det bör ställas uttryckliga krav på hänsyn vid bygglovsprövningen i naturreservat, kulturreservat, naturminnen och biotopskyddsområden 
 I beslut om bildande av naturreservat kan enligt 7 kap. 5 § miljö- balken bl.a. meddelas föreskrifter om förbud mot bebyggelse. En- ligt 7 kap. 7 § får den myndighet som beslutat om bildandet av na- turreservat, dvs. länsstyrelsen eller kommunen, också meddela dis- pens från föreskrifter som den meddelat för reservatet. Dispens får endast meddelas om det finns särskilda skäl. Bildandet av reservat kan föregås av beslut enligt 7 kap. 24 § miljöbalken om interimis- tiska förbud. 
 Beslut om inskränkningar i markanvändningen inom ett naturre- servat får förutsättas vara grundade på att det finns ett dokumente- rat behov av ett långtgående skydd. Ersättning kan också i vissa fall utgå för inskränkningar som följer av reservatsbeslut. Det finns därför starka skäl att också när det gäller naturreservat ha en ord- ning som innebär att bygglov inte får lämnas för åtgärd som strider mot föreskrifterna för reservatet och att, där det finns en dispens- möjlighet, dispens ska ha meddelats innan bygglov får lämnas. Detta skulle lagtekniskt kunna ordnas på liknande sätt som när det gäller Natura  
 2000-områden, 
  dvs. genom att reservatsområdena också görs till riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken och genom en kompletterande bestämmelse motsvarande 4 kap. 8 § i balken. Ett alternativ är emellertid att direkt i PBL föreskriva att bygglov inte får lämnas för åtgärd som strider mot föreskrifter som meddelats för ett naturreservat och att, där dispens kan meddelas, detta ska ha skett innan bygglov lämnas. Det senare alternativet är mindre långtgående och förefaller vara att föredra med den utgångspunkt som nu är aktuell, nämligen att samordna prövningen enligt PBL och miljöbalken. Bestämmelser av denna innebörd föreslås därför. Bestämmelserna bör utformas så att de inte bara gäller bygglov och 
 787 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 förhandsbesked utan också detaljplan. Av detta skäl behövs en re- glering både i 5 kap. och i 8 kap. PBL. 
 Motsvarande reglering som för naturreservat finns enligt 7 kap. 9 § miljöbalken också när det gäller kulturreservat. Även för naturminne och biotopskyddsområde finns i 7 kap. 10 resp. 11 §§ en liknande reglering. De ovan angivna samordningsbestämmel- serna bör också gälla i dessa fall. Bestämmelserna bör omfatta även sådana interimistiska förbud som enligt 7 kap. 24 § kan föregå det slutliga reservatsbeslutet. 
 Handläggningen av åtgärder inom områden med strandskydd bör samordnas 
 Frågan om strandskyddets utformning i sak tas ofta upp till diskus- sion. Det är emellertid en fråga som regleras i miljöbalken och som därmed inte kan anses vara en fråga som ingår i  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag. Frågan är dessutom nu föremål för en särskild översyn inom Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Inom Reger- ingskansliet har man tagit fram departementspromemorian Ett för- nyat strandskydd (Ds 2005:23). I promemorian, som för närva- rande remissbehandlas, föreslås bl.a. vissa lättnader med inrikt- ningen att skapa tydligare ramar för när strandskyddet ska kunna upphävas vid planläggning, att ange villkoren för ett differentierat strandskydd och att något öka möjligheterna att undanta åtgärder inom tomtplatser från dispenskrav. En fråga som däremot kan an- ses höra till  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag är samordningen mellan  
 PBL-prövningen 
  och miljöbalksprövningen när det gäller åtgärder inom strandskyddsområden. De förslag som redovisas i det föl- jande rör endast sådana administrativa samordningsfrågor. 
 Strandskydd gäller i princip generellt inom 100 meter från strandlinjen vid havet, insjöar och vattendrag. Strandskyddet kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, men det kan också inskränkas om ett område uppenbart saknar betydelse för att till- godose strandskyddets syften. Länsstyrelsen kan vidare, om det finns särskilda skäl, enligt 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte längre ska omfattas av strandskydd. Sådan prövning sker efter ansökan av berörd kom- mun. 
 788 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 I 7 kap. 16 § miljöbalken anges vissa åtgärder som inte får utföras inom strandskyddsområde. Det gäller bl.a. uppförande av nya byggnader eller ändring av byggnader så att de kan tillgodose ett helt annat ändamål än tidigare. Från förbuden i 16 § kan enligt 18 § dispens lämnas om det finns särskilda skäl. Ansökningar om dis- pens prövas i princip av länsstyrelsen men prövningen kan delege- ras till kommun. Så har också till stor del skett. 
 Det är således i två situationer som en prövning av bebyggelse aktualiseras enligt både PBL och miljöbalkens regler om strand- skydd. Det ena fallet är vid detaljplaneläggning som berör strand- skyddsområde. Syftet med strandskyddet är naturligtvis att bebyg- gelse inom strandskyddsområde i princip ska undvikas men miljö- balken ger som nämnts utrymme, om det finns särskilda skäl, för att strandskyddet upphävs inom ett tilltänkt planområde. Av förar- betena framgår att avsikten är att strandskyddsfrågan ska prövas innan berörd plan antas. Så sker emellertid ofta inte utan kommu- nen antar planen och länsstyrelsen prövar därefter frågan om upp- hävande av strandskyddet. Det innebär att det är möjligt att en plan antas som medger åtgärder som strider mot strandskyddet och att länsstyrelsen därefter beslutar att strandskyddet ska ligga kvar. 
 Därmed kan således en situation uppstå där fastigheter genom planen fått byggrätter som emellertid strider mot strandskyddet och således inte kan tas i anspråk. En sådan situation är naturligtvis inte önskvärd. Eftersom den ena frågan, detaljplanen som sådan, prövas av kommunen och den andra, upphävandet av strandskyd- det, av länsstyrelsen är det svårt att helt samordna beslutsförfaran- det på samma sätt som i en del andra fall där kommunen svarar för prövningen enligt båda lagarna. Den naturliga ordningen förefaller därför i det nu aktuella fallet vara att i lag ange att strandskyddet ska vara upphävt innan kommunen får anta en plan som berör strandskyddsområde. Det skulle således innebära en lagreglering av vad som redan ska tillämpas enligt förarbetena. Strandskyddet ut- gör ju ett hinder mot planen och det rimliga är då att först pröva om hindret kan undanröjas. Man slipper då också den för den en- skilde olyckliga situationen att den ena lagen kan tillåta bebyggel- sen och den andra lagen förbjuda samma bebyggelse. 
 En följdfråga i sammanhanget är om en reglering av nu angivet slag bör utformas så att all detaljplanereglering inom strandskydds- område måste föregås av att strandskyddet upphävs för hela det tilltänkta planområdet eller om upphävandet bara bör avse sådana områden inom vilka åtgärder skulle tillåtas som enligt 7 kap. 16 § 
 789 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 miljöbalken är förbjudna inom strandskyddsområde. Övervägande skäl talar för att den senare lösningen ska kunna tillämpas. Denna tycks närmast överensstämma med dagens praxis, där strandskyd- det normalt ligger kvar inom områden, som t.ex. utgör grönområde eller annan allmän plats inom detaljplan. 
 Det andra fallet där det uppkommer en situation som innebär en prövning av bebyggelse eller annan åtgärd enligt både PBL och miljöbalkens regler om strandskydd är när en dispens enligt 7 kap. 18 § miljöbalken krävs för en åtgärd som också kräver bygglov. Någon reglering i lag av samordningen finns inte i dag. Bygglov kan därför ha lämnats utan att frågan om strandskyddsdispens är prövad. Även i detta fall talar övervägande skäl för en lösning där strandskyddsfrågan ska prövas innan bygglov får lämnas. I flertalet fall, där kommunen prövar båda ärendena, kan en parallell hanter- ing där båda ärendena bereds och avgörs samtidigt vara lämplig. I de fall där länsstyrelsen behållit prövningen av strandskyddsdispen- ser bör bygglov inte få lämnas av byggnadsnämnden innan länssty- relsen meddelat dispens. Där förhandsbesked söks bör liksom i andra liknande situationer dispensfrågan prövas redan i anslutning till prövningen av förhandsbeskedet. 
 Kommittén föreslår att bestämmelser med redovisad innebörd förs in i 5 kap. respektive 8 kap. PBL, så att såväl detaljplanesitua- tionen som samordningen mellan bygglov och undantag från strandskyddet kan regleras. 
 Det finns inga behov av särskild reglering i PBL när det gäller övriga skyddsformer i 7 kap. miljöbalken 
 I 7 kap. miljöbalken finns också bestämmelser om bl.a. djur- och växtskyddsområden, miljöskyddsområden och vattenskyddsområ- den. I dessa fall avser skyddet till väsentlig del andra åtgärder än bebyggelse inom områdena. Behovet av samordning med regler- ingen i PBL synes vara mindre och någon särskild reglering föreslås därför inte. 
 Slutligen kan nämnas nationalparker. Områdena tillhör då staten och förvaltas av organ med ansvar för naturvårdsfrågor. Åtgärder som strider mot syftena med skyddet förutsätts därför inte komma att aktualiseras. Inte heller i dessa fall finns därmed något särskilt samordningsbehov. 
 790 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 11.2.11 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken 
  
 I 12 kap. miljöbalken behandlas jordbruk och annan verksamhet. Enligt 12 kap. 6 § ska anmälan för samråd göras beträffande verk- samhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmäl- ningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken om verksamhe- ten kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan för sam- råd enligt 12 kap. 6 § görs normalt till en länsstyrelse. Bestämmel- sens bakgrund i den tidigare naturvårdslagen och placering i 12 kap. miljöbalken tyder på att vad som åsyftas i första hand är arbetsfö- retag som på ett mera väsentligt sätt kan påverka landskapsbilden eller naturmiljön i övrigt och som inte lämplighetsprövas i annan ordning. Som exempel har nämnts olika arbetsföretag inom jord- och skogsbruket, större schaktningar och andra markarbeten, men även t.ex. uppförande av radio- eller telemaster. Bestämmelsens ge- nerella utformning gör emellertid att den kan få en mycket vid tillämpning. I praktiken har det, bl.a. med hänsyn till den nu mycket omfattande utbyggnaden av telemaster, visat sig att det f.n. i stor utsträckning förekommer en prövning enligt 12 kap. 6 § mil- jöbalken av anläggningar som också bygglovsprövas enligt PBL. 
 Anläggningar som har fått bygglov undantas från samrådsskyldighet 
 Det är tydligt att det vida tillämpningsområdet för bestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken kan innebära en betydande dubbelprövning av anläggningar som också bygglovsprövas enligt PBL. Det kan starkt ifrågasättas om detta är motiverat. Vid prövningen enligt PBL ska också konsekvenser för landskapsbild och naturmiljön i övrigt beaktas. Bygglovsprövningen tycks därmed i sak täcka alla de aspekter som avsetts med prövningen enligt miljöbalken. I detta fall framstår det därför som mer ändamålsenligt att så långt möjligt helt undvika dubbelprövning än att enbart försöka samordna de olika prövningarna enligt PBL och miljöbalken. Kommittén före- slår således att anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken inte längre ska behöva ske för anläggningar som bygglovsprövas enligt PBL. 
 Vid utformningen av en bestämmelse som syftar till att undvika den angivna dubbelprövningen bör man samtidigt försöka behålla 
 791 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 vad som var avsikten med bestämmelsen i miljöbalken, nämligen att kunna fånga upp sådana verksamheter och åtgärder som inte prövas i annan ordning. Med hänsyn till de oklarheter som aldrig helt kan undvikas när det gäller omfattningen av bygglovsplikten enligt PBL kan det finnas en risk att vissa anläggningar faller utanför all pröv- ning om man utformar en ny bestämmelse på det sättet att bygg- lovspliktiga anläggningar inte ska omfattas av samrådsskyldigheten i 12 kap. 6 § miljöbalken. Därför föreslås att bestämmelsen får den utformningen att anläggningar som fått bygglov undantas från samrådsskyldighet. Därmed bibehålls den vida omfattning som 12 kap. 6 § i princip har samtidigt som onödig dubbelprövning av en- skilda anläggningar kan undvikas. Den nya bestämmelsen bör föras in i 12 kap. 6 § miljöbalken som en andra mening i första stycket. 
 Ytterligare en åtgärd som bör övervägas är att, på samma sätt som när det gäller flertalet anmälningsärenden enligt 9 kap. miljö- balken, delegera prövningen av anmälningsärenden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken till kommun. Därmed blir det lättare att samordna i de fall en åtgärd, även med den här föreslagna ändringen, kan aktu- alisera en prövning enligt båda lagarna. Denna fråga bör kunna lö- sas i förordning. 
  
 11.2.12 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL 
  
 Samordningsbehoven är stora, men samtidigt komplexa 
 Denna kategori inrymmer större och mera komplicerade anlägg- ningar där det enligt 9 kap. miljöbalken krävs tillstånd. Anläggning- arna har därmed normalt sådana miljökonsekvenser att detaljplane- kravet aktualiseras vid prövningen enligt PBL. Den angivna katego- rin är å ena sidan kanske den viktigaste gruppen eftersom förfaran- det här ofta är omfattande och kraven på förenklingar därmed stora. Den är å andra sidan i många avseenden svårare att behandla eftersom förändringar som syftar till ökad samordning och till för- enklingar här innebär större ingrepp i den nuvarande ordningen. Situationen i olika fall kan också variera mycket, vilket gör det svå- rare att finna lösningar som kan tillämpas generellt. 
 I de typfall som behandlats i det förgående har utgångspunkten i förslagen i huvudsak varit att låta bygglovsprövningen vara den 
 792 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 centrala prövningen till vilken det samordnade förfarandet kon- centreras. Detta har varit naturligt bl.a. eftersom denna prövning har en mera generell omfattning och enhetlig utformning än miljö- prövningarna i form av prövning av anmälan, dispens eller ren till- syn. 
 I de fall som nu är aktuella sker en noga reglerad och ofta om- fattande tillståndsprövning enligt miljöbalken. Prövningen enligt PBL kan å andra sidan bli mera splittrad eftersom den ofta omfattar både detaljplaneprövning och bygglovsprövning, där detaljplane- prövningen ofta är den avgörande för frågan om anläggningen eller verksamheten kan tillåtas, varefter bygglovsprövningen mera kommer att handla om vad som från miljösynpunkt kanske kan sägas vara detaljer. Miljöbalksprövningen kommer därför för de anläggningar som nu är aktuella att inta en mera central roll i det samlade prövningsförfarandet. 
 I det följande diskuteras tänkbara lösningar i några olika fall som utgår från hur plansituationen ser ut. 
 Frågor som redan är avgjorda vid tillståndsprövningen ska inte kunna överklagas vid bygglovet 
 En inte ovanlig situation är att det finns en detaljplan som medger sådan industriell eller på annat sätt miljöfarlig verksamhet som det aktuella utbyggnadsärendet avser. Någon ytterligare detaljplane- prövning behövs därmed inte. Utbyggnaden kommer då i första hand att i sak prövas vid miljöbalksprövningen, där bl.a. konse- kvenserna för omgivningen noga ska behandlas. Den bygglovs- prövning som också ska göras kan, när det sålunda sker en till- ståndsprövning enligt balken, i huvudsak förlita sig på denna miljö- balksprövning när det gäller omgivningskonsekvenserna. Återstå- ende frågor vid bygglovsprövningen torde normalt inte kräva sådan samordning med miljöprövningen att det finns anledning att över- väga några särskilda samordningsmekanismer. Vid vilken tidpunkt bygglovsprövningen ska ske i förhållande till miljöbalksprövningen kan då vara en praktisk fråga som bör kunna avgöras från fall till fall. 
 Vad som skulle kunna övervägas, för att minska risken för att samma frågor kommer upp till prövning flera gånger genom över- klaganden, är att låta ett miljöbalkstillstånd få samma formella ef- fekt vid ett överklagande av bygglovet som en plan eller ett för- 
 793 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 handsbesked har enligt 13 kap. 2 § andra stycket PBL, dvs. bygg- lovsbeslutet ska inte kunna överklagas till den del det avser frågor som redan avgjorts vid den tidigare prövningen. Bestämmelsen i 13 kap. 2 § synes i och för sig inte tillämpas ofta, men ett sådant tillägg borde ändå kunna ha en viss betydelse för att förenkla och på- skynda det sammantagna förfarandet. Kommittén föreslår därför att ett tillägg görs till denna bestämmelse. 
 Nuvarande reglering i miljöbalken och PBL innebär att det både i miljöbalksärendet och vid bygglovsprövningen ska göras en be- dömning av anläggningens eller verksamhetens förenlighet med den gällande detaljplanen och i förekommande fall av om en avvi- kelse är av sådan mindre omfattning att den kan godtas. Det har i praxis förekommit fall där olika bedömningar gjorts i bygglovs- och miljöbalksärendena, vilket naturligtvis är olyckligt. På kom- munal nivå bör detta inte vara något problem eftersom kommunen både har att pröva bygglovet och att yttra sig till det organ som gör miljöprövningen. För den fortsatta prövningen av frågan är det återigen av stor betydelse att instansordningen kan bli gemensam för miljöbalks- och  
 PBL-prövningen. 
  Man kan då undvika att olika domstolar gör olika bedömningar i samma fråga. Det skulle i och för sig kunna övervägas att låta prövningen i det ena ärendet vara styrande för utgången i det andra ärendet. Detta anses dock vara svårt att åstadkomma utan att ytterligare reglera förfarandet enligt de båda lagarna. En sådan reglering skulle sannolikt snarare kom- plicera än förenkla prövningsförfarandet. Det i föregående stycke föreslagna tillägget i 13 kap. 2 § PBL bör dock i vissa fall kunna bli tillämpligt i den nu aktuella situationen. 
 Det bör medges vissa förenklingar när en ny detaljplan eller en plan- ändring görs enbart för en aktuella verksamhet som även prövas enligt miljöbalken 
 I detta fall förutsätts att den aktuella utbyggnaden strider mot gäl- lande detaljplan eller att det inte finns någon detaljplan men att så- dan krävs enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 §. Det förutsätts också att detaljplanearbetet endast inriktas på att skapa den formella för- utsättningen för att tillåta utbyggnaden, dvs. att kommunen anser att verksamheten kan tillåtas och att det inte finns några andra planfrågor som samtidigt behöver regleras. 
 794 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 I denna situation är det uppenbart att planprövningen och miljö- balksprövningen till övervägande del kan ses som en dubbelpröv- ning av samma frågor. Prövningen i sak av verksamhetens lokalise- ring och miljökonsekvenser ska göras i miljöbalksärendet, där kommunen också har att yttra sig och givetvis har ett stort infly- tande. Planprövningen uppfattas i dessa situationer ibland bara som ett ytterligare förfarande som är formellt nödvändigt men som inte tillför något i sak. Detaljplanekravet ger ju i och för sig alltid kom- munen den formella möjligheten att inte tillåta verksamheten. I sådana fall där kommunen är intresserad av att verksamheten tillåts är det emellertid angeläget att det sammantagna förfarandet enligt miljöbalken och PBL blir så enkelt som möjligt, utan att dock vare sig kraven på planmässiga bedömningar eller en ordentlig miljö- prövning åsidosätts. 
 Nuvarande regler ställer i den beskrivna situationen betydande krav på planförfarandet trots att en parallell prövning sker enligt balken. Det krävs i princip program, samråd och utställning och underlaget behöver innehålla bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning. Visserligen kan underlaget till stor del användas i båda ärendena men förfarandet behöver dubbleras. Eventuella överklaganden kommer sedan att ske i olika instanser med ökad tidsutdräkt och risk för olika bedömningar. 
 Utgångspunkten för överväganden om lämpliga lösningar i detta fall bör vara att tillståndsprövningen enligt miljöbalken ska vara den huvudsakliga prövningsformen i sak när det gäller miljöfrå- gorna och att kommunen ska ges möjlighet att förenkla sitt plan- förfarande. Kommittén föreslår att det i denna situation ska gå att tillåta ett parallellt förfarande där kommunen ges möjlighet att, om den så önskar, låta sin prövning i detaljplaneläggningen delvis hängas på miljöbalksprövningen genom att samordna utställ- ningsförfarandet med kungörelseförfarandet och utnyttja hand- lingarna i tillståndsärendet. Liksom i tidigare diskuterade situatio- ner borde då beslut kunna tas samordnat och en gemensam in- stansordning kunna underlätta en eventuell överprövning. Två vik- tiga förutsättningar bör i det sammanhanget vara dels att det ändå har skett en ordentlig planmässig bedömning av det aktuella områ- dets lämplighet för etablering av miljöfarlig verksamhet, dels att förfarandet säkerställer att berörda sakägares intressen inte åsido- sätts. Det första kravet kommer att uppfyllas genom kommitténs förslag att det för ett förenklat planförfarande i dessa fall alltid ska krävas ett tydligt stöd i översiktsplan. Sakägarnas intressen i de de- 
 795 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 lar som gäller verksamhetens miljöeffekter bör kunna anses beak- tade genom tillståndsprövningen enligt balken. Andra eventuella konsekvenser för vissa sakägare ska framgå av de plan- och genom- förandebeskrivningar som även i dessa fall måste upprättas och vara tillgängliga för yttranden. Sakägare ska därför ha lika goda möjlig- heter att bevaka sina intressen som vid hittillsvarande dubbla förfa- randen. 
 Det här föreslagna förenklade planförfarandet bör endast vara möjligt i de fall då det är identiska verksamheter som prövas i plan- och miljöbalksärendena. Ytterligare en förutsättning är att miljö- balksprövningen leder fram till att den föreslagna lokaliseringen godtas. Det förenklade planförfarandet utgår ju i detta fall från att prövningen delvis sker i miljöbalksärendet. Om denna prövning skulle leda till att verksamheten inte kan godtas bör självfallet inte heller planen kunna antas. Detta bör uttryckligen framgå av be- stämmelserna. 
 Vad som sedan återstår efter tillstånd enligt miljöbalken och an- tagandet av ny detaljplan är en bygglovsprövning. På samma sätt som angetts i föregående avsnitt får denna prövning dock en mera begränsad innebörd i och med att konsekvenserna för omgivningen redan är prövade. 
 Kommittén föreslår således att det i 5 kap. PBL införs bestäm- melser som medger att förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan som enbart avser en verksamhet som ska tillstånds- prövas enligt miljöbalken ska kunna förenklas och samordnas med tillståndsprövningen. Av bestämmelserna bör även framgå att ett beslut om antagande gäller under förutsättning att beslutet om till- stånd vinner laga kraft. 
 Möjligheterna till en samordning är mindre i de fall en detaljplane- läggning har en vidare inriktning 
 I detta fall förutsätts liksom i det föregående att det behöver ske ett detaljplanearbete samtidigt med miljöbalksprövningen. Skillnaden är att planarbetet i detta fall har en vidare inriktning än enbart att skapa de formella möjligheterna för utbyggnadens genomförande. Det kan handla om att det också behövs en reglering i plan av för- hållanden som rör andra fastigheter eller verksamheter, t.ex. ge- mensamma utfarter från ett industriområde. Det kan också handla om att kommunen i ett sammanhang vill reglera flera olika miljöpå- 
 796 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 verkande verksamheter inom ett område eller att planen behöver reglera såväl utbyggnader av miljöpåverkande verksamheter som andra ändamål, t.ex. allmänna platser och angränsande bostadsom- råden eller annat. I detta fall är möjligheterna till samordning mindre samtidigt som det till stor del handlar om olika frågor i de olika ärendena och det därför inte annat än i begränsade avseenden kan anses föreligga en egentlig dubbelprövning. Övervägande skäl talar därför för bedömningen att det i den beskrivna situationen knappast är möjligt att utforma några mera allmängiltiga förslag till samordningsmekanismer. Vad som alltid kan vara av värde är att så långt möjligt försöka utnyttja visst underlag, t.ex. miljökonse- kvensbeskrivningar, i båda prövningsförfarandena men det torde knappast kräva några lagstiftningsåtgärder och kan ju redan ske i dag. 
  
 11.2.13 
  
 Överväganden och förslag avseende anläggningar för vindkraft 
  
 I de tidigare avsnitten har olika typfall för samordning mellan mil- jöbalksprövningen och  
 PBL-prövningen 
  diskuterats. Däremot har inte närmare berörts hur vissa särskilda verksamheter ska prövas. När det gäller vindkraftsanläggningar har kommittén redan tidigare i olika sammanhang behandlat de olika prövningsformerna och kunnat konstatera att dagens dubbelprövning inte är motiverad. Det kan därför finnas anledning att just när det gäller vindkrafts- anläggningarna något ytterligare diskutera i vilka former pröv- ningen lämpligen bör ske. 
 Utgångspunkten bör vara att lokaliseringsprövningen när det gäller landbaserade anläggningar så långt möjligt bör ske enligt PBL. Tillstånd enligt miljöbalken bör endast krävas för de allra största anläggningarna. Gränsen skulle kunna sättas vid den nivå som t.o.m. den 31 juli 2005 gällde för regeringens tillåtlighetspröv- ning enligt 17 kap. miljöbalken, dvs. s.k. gruppstationer med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt. I övrigt bör lokaliseringen i princip prövas enligt PBL, för enstaka anläggningar normalt genom en bygglovspröv- ning. I det sammanhanget bör krav på skyddsåtgärder m.m. kunna föreskrivas vid den prövning som ska ske parallellt med anledning av en anmälan enligt 9 kap. 6 §. Behandlingen i miljöbalksärendet skulle då i normalfallet kunna innebära en hänvisning till generella 
 797 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 föreskrifter om högsta tillåtna bullernivåer och om maximala tider för ljus/skuggningsstörningar vid närliggande bebyggelse samt de eventuella ytterligare föreskrifter om försiktighetsmått m.m. som krävs i det enskilda fallet. Vid lokaliseringsprövningen i bygglovs- ärendet skulle man med stöd av relativt schablonartade beräkningar kunna bedöma det avstånd som, för aktuell typ av anläggning i ak- tuell terrängtyp, behövs mellan anläggningen och bebyggelsen för att de generella föreskrifterna ska kunna upprätthållas. Genom till- syn enligt miljöbalken får man sedan kontrollera att angivna värden inte överskrids och vid behov föreskriva skyddsåtgärder eller be- gränsningar av verksamheten. 
 I områden där många men mindre anläggningar etableras bör prövningen i ökad utsträckning ske genom detaljplan för att de sammantagna konsekvenserna ska kunna beaktas. Kommittén före- slår därför en skärpning av detaljplanekravet så att hänsyn ska kunna tas också till andra anläggningar än dem en aktuell bygglovs- prövning avser. Utgångspunkten bör vara att detaljplan ska krävas inte bara vid en större etablering med flera anläggningar utan också när det gäller enstaka anläggningar inom ett område där det finns eller planeras också andra anläggningar och där den sammantagna effekten av de olika etableringarna innebär risk för betydande mil- jöpåverkan. 
 Behovet av ändringar eller kompletteringar i övrigt i miljöbalken och tillhörande förordningar 
 Hittills redovisade författningsförslag har, med ett undantag, en- dast rört PBL och därmed byggnadsnämndens handläggning. För att en samordning ska kunna säkerställas behövs i vissa fall också motsvarande reglering av förfarandet enligt miljöbalken. Eftersom detta förfarande i huvudsak är reglerat i förordningsform krävs knappast några ändringar i balken. Frågan om vilka förordnings- ändringar som kan bli aktuella har inte behandlats närmare av kommittén. 
 798 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 11.3 
  
 Samordningen mellan PBL och trafiklagarna 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
 Den planering och bedömning som i dag sker av utbyggnaden av bl.a. vägar och järnvägar sker enligt olika regelverk och samord- ningen brister i vissa fall. Ofta förekommer vad som kan anses vara dubbel planering och dubblerad prövning. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En mer långtgående samordning har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för  
 PBL-översynen. 
  Kommittén har därför inriktat arbetet mot att genom generella förändringar kopplade till planformerna också skapa förutsätt- ningar att stärka de kommunala planernas roller i sektorsplane- ringen. 
  
 11.3.1 
  
 Bakgrund 
  
 PBL-kommitténs 
  direktiv rörande samordning med miljöbalken lyfter särskilt fram behovet av samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar. På uppdrag av  
 PBL-kommittén 
  har en underlagsrapport tagits fram i vilken möj- ligheterna till samordning mellan PBL och trafiklagarna utretts. Som ett led i uppdraget ordnades ett särskilt seminarium med in- bjudna företrädare från bland annat trafikverken och länsstyrelser. 
 Rapporten har namnet Samordning PBL och trafiklagarna och är daterad den 13 augusti 2004. Rapporten har sänts för synpunkter till de myndighetsföreträdare som medverkade vid seminariet. 
  
 11.3.2 
  
 Planläggning och prövning av trafikanläggningar enligt gällande bestämmelser 
  
 Planeringen av trafikanläggningar sker på olika sätt beroende på vilket trafikslag det är fråga om. För väg och järnväg finns en plane- ring som delvis överlappar den kommunala fysiska planeringen. För luftfart och sjöfart finns också en planering, styrd av miljöbalkens procedur för miljökonsekvensbedömning, som delvis överlappar den kommunala fysiska planeringen. Det är samlat många beslut som delvis överlappar varandra – så kallad dubbelprövning. 
 799 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den statliga investeringsplaneringen – dvs. den process där inve- steringar i trafikanläggningar fördelas och den övergripande inrikt- ningen läggs fast genom beslut av riksdag, centrala verk respektive länsstyrelser eller regionala självstyrelseorgan – är inte kopplad till den kommunala fysiska planeringen. Sambanden är däremot tydliga när det gäller planering och prövning av enskilda trafikanläggningar och objekt. Objektens genomförande förbereds genom kommunal planering, sektorsplanering och projektplanering inkl. miljökonse- kvensbeskrivning (MKB). Dessutom upprättas ofta MKB för vissa typer av åtgärder såsom byggande i vatten, upplag av förorenade ämnen, åtgärder som skadar skyddade områden, till exempel s.k. Natura  
 2000-områden. 
  
 En viktig utgångspunkt för diskussion om möjligheterna till samordning är de skilda lagar och regler som styr respektive trafik- slag, dvs. vägar, järnvägar, flygplatser samt farleder och hamnar. 
 Vägar 
 Planeringsprocessen för statliga objekt sker huvudsakligen med stöd av väglagen (1971:948) och för kommunala objekt genom detaljplanering enligt PBL. Väglagen reglerar inte bara planerings- processen utan även ansvaret för det allmänna vägnätet, byggande av allmän väg, drift av väg och ersättning till markägare, medan PBL är mer allmänt skriven när det gäller funktionerna och inte reglerar väghållningen. En gata inom detaljplan omfattas typiskt sett inte av väglagen, utan PBL:s regler för huvudmannaskap, inlö- sen m.m. gäller. Det bör dock observeras att rätten till inlösen ock- så gäller allmän väg med kommunalt huvudmannaskap. 
 För byggande av allmän väg (dvs. vanligtvis statlig infrastruktur) ska alltid finnas arbetsplan, även om det finns detaljplan för objek- tet. För objekt i den kommunala infrastrukturen behövs ingen ar- betsplan, utan bara detaljplan. 
 Några viktiga likheter och skillnader mellan planering och pröv- ning enligt väglagen respektive PBL är följande. 
 Stegvis planeringsprocess, men skilda regler och bindningar mellan plannivåer 
 Planeringsprocesserna enligt både väglagen och PBL karakteriseras av ett stegvist förfarande där förutsättningar och alternativ succes- sivt redovisas och analyseras i syfte att nå fram till förslag. Den ob- ligatoriska förstudien enligt väglagen fortsätter ibland med en ut- 
 800 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 redning av alternativa lokaliseringar (eller utredning inför reger- ingsprövning) samt slutförs i en arbetsplan. PBL:s flerstegsprocess är utförligare reglerad med en obligatorisk kommuntäckande över- siktsplanering, med eventuella fördjupningar för delområden, vi- dare till detaljplan, bygglov och bygganmälan. PBL innehåller dock inga bindande kopplingar mellan plannivåerna, utan det är möjligt att börja direkt med den rättsverkande detaljplaneläggningen. 
 Delvis gemensamma, men också skilda materiella krav 
 Planeringen av objekt enligt väglagen ska ske med hänsyn till både bestämmelser i miljöbalken (hänsynsreglerna i 2 kap., hushåll- ningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap.) och kompletterande krav i väglagen. För planläggning och prövning enligt PBL gäller PBL:s materiella bestämmelser i  
 1–3 
  kap. PBL, som i sin tur även hänvisar till 3 och 4 kap. miljöbalken. 
 Olika krav på miljökonsekvensbeskrivningar 
 En miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder är inte obligatoriskt enligt PBL, utan beror på graden av påverkan på miljön och utgör en integrerad del i detaljplaneläggningen. För sär- skilt angivna verksamheter som anses medföra betydande miljöpå- verkan, t.ex. parkeringsanläggning för sammanhållen bebyggelse, ska en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder upprättas. En miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken är obligatorisk i arbetsplanen, t.o.m. för mindre ingrepp såsom bussfickor. Krav på miljökonsekvensbe- skrivningar för vissa planer och program infördes i svensk lagstift- ning. Detaljplanen kommer att kräva en så kallad miljökonsekvens- beskrivning för planer och program enligt miljöbalkens regler i vissa fall. Förutsättningen är att genomförandet av detaljplanen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Något motsvarande krav kommer inte att införas för arbetsplaner enligt väglagen. I vissa si- tuationer kommer det att krävas såväl en miljökonsekvensbeskriv- ning för planer och program som en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder avseende samma detaljplan. 
 Olikheter i fråga om ansvarsfördelning och roller 
 Aktörernas ansvar och mandat skiljer sig åt mellan väglagen, PBL och miljöbalken, bl.a. när det gäller samrådsprocessen och MKB. Den grundläggande skillnaden är att planläggning och beslut enligt PBL i huvudsak är ett kommunalt ansvar, medan länsstyrelsen, 
 801 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Vägverket och miljödomstolar har ansvar för skilda beslutssteg en- ligt väglagen och miljöbalken. Verksamhetsutövarens ansvar att upprätta MKB enligt väglagen och miljöbalken är en annan grund- läggande skillnad som förtjänar att framhållas. I sammanhanget bör nämnas miljöbalkens regler om tillåtlighetsprövning av regeringen för motorvägar, motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer. 
 Skillnader i fråga om de rättsverkande planernas räckvidd 
 En detaljplan måste ha en genomförandetid på mellan 5 och 15 år, under vilken byggrätten är garanterad. Arbetsplanen är giltig i fem år med möjlighet till förlängning tre år i taget om det finns synner- liga skäl. Arbetsplan kan inte medge bygglovfrihet – det kan detalj- plan. 
 Järnvägar 
 Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (här kallad banlagen) är ett av genomförandeinstrumenten för planerade investeringar i järnvägens infrastruktur, utbyggnad av järnvägar och andra spåranläggningar. Eftersom banlagen skapades med väglagen som förebild är analysen av likheter och skillnader mellan väglagen och PBL även giltig i förhållande till banlagen. Några specifika skillnader när det gäller banlagen bör dock lyftas fram. 
 Mark som behövs för järnvägsändamålet planläggs som kvartersmark och inte som allmän plats 
 För byggande av järnväg ska som regel upprättas järnvägsplan. Banlagen saknar emellertid ett institut motsvarande vägrätt med stöd av järnvägsplan, som automatiskt ger åtkomst till mark, vil- ket innebär att markåtkomsten får säkras genom ett förfarande om inlösen som kan begäras av både järnvägsbyggaren och fastighets- ägaren. Järnvägsändamålet kan även fastställas genom kommunens detaljplan. Järnväg är emellertid inte en sådan allmän plats som ska vara allmänt tillgänglig för allmänheten, utan planläggs som kvartersmark. Kvartersmark ger inte rätt till inlösen. 
 Dubbel planläggning kan krävas 
 Järnvägsplanens uppgift är att reglera järnvägsanordningar och markutnyttjande samt åtkomstfrågor. Detaljplan kan emellertid – utöver det ovan nämnda säkrandet av järnvägsändamålet – behöva 
 802 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 reglera placering och utformning av tillhörande anordningar samt kräva skyddsåtgärder för att motverka störningar på omgivningen. Kompletterande anläggningar, såsom stationer, resecentra och tunnlar behöver regleras och säkerställas särskilt. Det blir således ofta fråga om en dubbel planläggning för järnväg, som vanligtvis sker i samråd mellan aktörerna. I sammanhanget bör nämnas att det för järnvägsplan inte ges möjlighet till förenkling om det finns en detaljplan. En annan omständighet är att järnvägsplan gäller fem år och inte kan förlängas. 
 Flygplatser 
 Flygplatser och luftfart regleras annorlunda än vägar och järnväg. Driften – flyget – är en internationell angelägenhet där konventio- ner och avtal tar över stor del av regleringen. 
 Prövning av nya flygplatser sker normalt utifrån avgränsade fråge- ställningar 
 Inrättande, drift och byggande av flygplatser för allmänt bruk krä- ver tillstånd av Luftfartsverket enligt luftfartslagen (1957:297). Prövningen enligt luftfartslagen av flygplats och dess verksamhet är främst inriktad på trafikeringen med tanke på säkerhet, teknik, ekonomi, försvaret och trafikpolitik, men även störningar för omgivningen ska beaktas. Hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska inte tillämpas, däremot ska reglerna i om hushållning med mark- och vattenområden i  
 3–4 
  kap. samt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. tillämpas. 
 Vissa större flygplatser (om minst 2 100 m banlängd) ska tillåt- lighetsprövas av regeringen, varvid prövningen sker med utgångs- punkt från miljöbalkens bestämmelser. 
 Särskilda krav på miljökonsekvensbeskrivningar 
 Kopplingen av luftfartslagen till miljöbalken har lett till en special- reglering för denna typ av miljökonsekvensbeskrivning för luft- farten. En MKB för luftfartslagens beslut ska i princip tas fram oavsett storlek. 
 Det saknas en översiktlig planprocess för flygplatslokalisering, men översiktsplaneringen kan ge viss vägledning 
 Till skillnad från vägar och järnvägar finns ingen formaliserad na- tionell, regional eller interregional fysisk planering för sektorn, 
 803 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 utan de övergripande diskussionerna inför lokalisering av nya flyg- platser styrs av flera faktorer och sker i informella processer med skilda aktörer inblandade. 
 Samrådsprocesserna om MKB inför beslut enligt luftfartslagen eller enligt miljöbalken utgör i formell mening den enda offentliga planeringsprocessen där alternativa lokaliseringar belyses inom luftfarten. Också översiktsplaneringen kan utnyttjas för att utvär- dera och belysa alternativ, men ger inte samma möjlighet till jämfö- relse mellan olika kommuner. 
 Detaljplaneläggning är normalt en förutsättning 
 Lokalisering av flygplats kräver normalt detaljplan, eftersom det måste anses som sådan enstaka anläggning som kan ge betydande påverkan på omgivningen. Det kan vidare förutsättas att detaljpla- nen behöver åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Planlägg- ning enligt PBL tillhandahåller på så sätt en planerings- och miljö- bedömningsprocedur för en bredare dialog om frågan om lokalise- ring av en flygplats på viss plats. 
 Farleder och hamnar 
 Reglerna för sjöfart har flera grundläggande likheter med luftfar- tens regelsystem. Det gäller exempelvis beroendet av internatio- nella konventioner och avtal, den trafikpolitiska karaktären vid Sjöfartsverkets prövning att inrätta allmän farled eller allmän hamn enligt den s.k. farledslagen (1983:293) samt avsaknaden av formali- serad nationell, regional eller interregional fysisk planering för sek- torn. I likhet med luftfarten är miljökonsekvensbedömningen inför beslut enligt farledslagen den enda offentliga planeringsprocessen inom sektorn. De likartade regelsystemen innebär således motsva- rande skillnader i förhållande till beslut i PBL och miljöbalken. Några viktiga skillnader är följande. 
 Flera aktörer har ansvar 
 Utveckling och förvaltning av infrastrukturen i samband med sjö- transporter och hamnar är vanligen delat mellan Sjöfartsverket, kommuner och kommunägda eller fristående bolag. 
 Obligatorisk regeringsprövning för allmänna farleder 
 Alla allmänna farleder ska tillåtlighetsprövas av regeringen med stöd av miljöbalken. Därigenom skapas ytterligare offentliga pro- 
 804 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 cedurer. Regeringsprövning kan även aktualiseras för allmänna hamnar, om regeringen förbehåller sig en rätt att pröva. 
 Tillstånd enligt miljöbalken krävs i vissa fall 
 Delar av farleder och hamnar innebär åtgärder och verksamheter med speciell prövningsplikt, som t.ex. utfyllnad, muddring, anläg- gande av kaj och hamnverksamhet i sig, och måste utöver inrättan- deprövningen även ha tillstånd till just dessa delar. Det gäller främst prövning enligt miljöbalken som vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. 
 Miljöbalkens materiella regler gäller 
 Oavsett om inrättandebeslutet avser en ny eller befintlig farled eller hamn, ska enligt farledslagen tillämpas såväl de allmänna hänsyns- reglerna i miljöbalken som reglerna om hushållning med mark- och vattenområden samt om miljökvalitetsnormer. 
 Detaljplan kan behövas för hamnanläggningar 
 Detaljplan behövs normalt för hamnanläggning, som kan antas ge betydande omgivningspåverkan. Däremot torde detaljplanläggning inte förekomma för farleder annat än i anslutning till hamn. 
  
 11.3.3 
  
 Utgångspunkter för en ökad samordning 
  
 Grundläggande olikheter mellan lagarna bör beaktas 
 De fyra trafiklagarna uppvisar flera grundläggande olikheter, där skillnaderna mellan väg och järnväg å ena sidan samt luftfart och sjöfart å den andra är mest markant. Det gäller främst skillnader mellan den reglerade planeringsprocessen, där planeringen för järn- väg och väg har en tydlig och stegvis planeringsprocess, medan pla- neringen för luftfart och sjöfart knyts till enstaka projekt. An- svarsfrågan, dvs. vem som har beslutsansvaret, är central och är olika enligt lagarna. Länsstyrelsens roll varierar också. Det finns emellertid även flera likheter mellan lagarna, där en uppdelad och återkommande prövning är den mest karakteristiska. Bedömning- arna vid prövningen enligt trafiklagarna betonar den tekniska funktionen, medan PBL betonar användningen av mark- och vat- tenområden och bebyggelsens utveckling samt miljöbalken hänsy- nen till miljön, genom exempelvis villkor för utsläpp samt återstäl- 
 805 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 lande och kompensation. Det är således knappast tänkbart att ha en standardlösning som kan effektivisera alla fyra, utan mera skräd- darsydda justeringar för respektive trafikslag kan antas vara behöv- liga. 
 Dubbelprövningen, där flera myndigheter prövar samma fråga enligt olika lagstiftningar men med många gemensamma regler, in- nebär problem i flera avseenden. De nuvarande processerna kan bli oförutsebara, tidsödande och resurskrävande, utan att det går att se någon tydlig nytta i form av ökat eller mera aktivt deltagande från allmänhet eller andra aktörer eller i form av förbättrade projekt, beslut eller ökad hänsyn till hälsa och miljö. Syftet med att undvika dubbelprövning är emellertid inte enbart att spara tid och pengar, utan även att undvika oklarheter med dubbla besked och risken för att något ändå faller mellan stolarna. 
 Priset för att undvika dubbelprövning är dock att någon aktör förlorar makt över beslutandet, i vart fall till någon del. Priset kan också vara att någon sakfråga tappar i tyngd, om beslutsorganet får annan sammansättning eller de materiella reglerna jämkas för att passa alla eller skärps på något intresses bekostnad. En avgörande fråga är därför vem som ska ha förtroendet att göra den samlade bedömningen. 
 Tänkbara strategier kan diskuteras 
 Förenklingar kan diskuteras utifrån tre olika strategier: 
  
 samordning – valbart planinstitut eller delvis gemensamma in- stitut, 
  
 renodling – specialprövning utvecklas och dubbleringar tas bort eller 
  
 en minimal strategi som bygger på flera olika angreppssätt men endast innebär en mindre städning. 
  
 Samordning 
 Modellen bygger på att lagarna liknar varandra och förändringar syftar till att utveckla den gemensamma basen av regler. Kommu- ner och trafikverk skulle få enas om vilken slags planering som ska användas i ett visst fall, s.k. valbart planinstitut. För lokaliseringen kunde fördjupning av översiktsplan ersätta sektorernas utrednings- 
 806 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 skede respektive miljökonsekvensbedömningens tidiga skede. För reglering av markanvändning och anordningar kunde detaljplan er- sätta sektorsplan och miljökonsekvensbedömningens senare skede. Förenklingen skulle bestå i minskat antal samråds- och planerings- processer. Dessutom skulle en helhetssyn och en samlad bedöm- ning främjas genom det bredare perspektiv som finns i PBL, kom- pletterat med de speciella frågor som väcks av respektive trafikslag. 
 Renodling 
 Denna modell bygger i stället på de olikheter som finns och att ändringar ska förtydliga hur lagarna kompletterar varandra. Liksom i dag skulle såväl sektorsplaner,  
 PBL-planer 
  som miljöprövning genomföras.  
 PBL-planeringen 
  skulle fokusera på förändringar i markanvändningen och systemfrågor, trafikbesluten på tekniska krav och trafikeringssystem samt miljöprövningen på villkor för byggande och drift. En variant är att trafikbesluten endast blir ge- nomförandeinriktade och att miljöprövningen ersätter sektorsbe- sluten. Förenklingen skulle bestå i att dubbleringar tas bort. En renodling ger dessutom möjlighet till fördjupad kunskap om speci- alfrågor i respektive prövning. 
 Den minimala strategin 
 En modell av detta slag bygger på en kombination av de tidigare, men är inte lika långtgående, utan låter systemen vara kvar som i dag. Förenklingar kan åstadkommas genom att ta bort vissa krav eller genom hänvisningar som medger utbytbara funktioner eller anvisar viss funktion. Krav som skulle kunna tas bort är t.ex. lov enligt PBL eller miljöbalksprövningar (samråd om natur, anmälan av miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet) för anordningar som förutsatts i plan av något slag och där länsstyrelsen och kom- muner är ense. En annan möjlig förenkling är att inom trafiksek- torn införa den begränsning av klagorätten som finns i PBL, dvs. till aktörer som yttrat sig skriftligen under utställning. Exempel på hänvisningar som skapar gemensamma funktioner kan vara att sam- råd och utställning enligt en lag uppfyller kraven enligt en annan. Ett annat exempel är att  
 MKB-dokument 
  från en procedur kan nyttjas i en annan beslutsprocedur utan förnyade samråd. 
 807 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Principiella förutsättningar för förändringar 
 Oavsett val av strategi måste beaktas de grundläggande olikheterna mellan sektorsövergripande planer och miljöprövning, främst ge- nomförandets osäkerhet och urvalet av sakfrågor. En planerad markanvändning enligt PBL möjliggör ofta flera tänkbara verksam- heter, men det är osäkert om de alls kommer till, medan tillstånds- prövningen mer detaljerat styr en känd verksamhet. Sektorsplane- ringen kan sägas ligga mitt emellan dessa ytterligheter. Sakfrågor som ska beaktas i PBL bygger på ett bredare spektrum av allmänna intressen (exempelvis strukturer, integration, jämställdhet) medan sektorsplaner och miljöprövning fördjupar vissa av dem  
 (natur-, 
  miljö- och hälsoaspekter) eller utvecklar helt andra frågor (teknik och ekonomi). 
 Olikheterna följer av de skillnader som finns i lagarna, huvud- sakligen mellan miljöbalken och trafiklagarna å ena sidan och PBL å andra sidan, både när det gäller procedurer och aktörer samt mate- riella krav. Det finns emellertid också en gemensam bas av regler, som dock inte tillräckligt medger utbytbara funktioner, oavsett om syftet är att medge en genomgripande valbarhet eller en mindre städning. 
 De frågeställningar som behöver analyseras inför såväl en even- tuell samordning som en renodling är huvudsakligen: 
  
 materiella hänsyns- och stoppregler (urval av sakfrågor, regler- nas funktion och kravnivå), 
  
 allmänna och enskilda intressen som ska beaktas (urval och tyngd), 
  
 typ av beslutsorgan (mandat, typ av ansvar, kompetens), 
  
 samrådskretsar, aktörers ansvar och mandat, 
  
 beslutsunderlag (bl.a. MKB för projekt respektive för plan), 
  
 beslutens formkrav, 
  
 beslutens status och funktion. 
  
 Alla tre strategierna kräver såväl politiska som juridiska analyser. Ett relativt stort antal regler behöver ändras för att möjliggöra för- enklingar genom samordning eller renodling, oavsett om det hand- lar om omfattande eller mindre justeringar. Ändringar behöver ut- värderas utifrån den samlade kravbilden. Vissa ändringar, främst en mer långtgående samordning, kan antas flytta makt och ansvar mellan aktörer, huvudsakligen mellan kommun och stat respektive mellan politiker och sakexperter. Även en renodling innefattar en 
 808 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 politisk dimension på så sätt att den avviker från den inslagna vägen av samordning som miljöbalken inledde. 
  
 11.3.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Inriktningen för  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag att se över samord- ningen mellan PBL och trafiklagarna uttrycks inte närmare i kom- mitténs direktiv. Det som anges är att frågor som rör samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas, bl.a. när det gäller en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar. Kommitténs analys, baserad på den särskilda underlagsrapporten visar att en mer långtgående samordning kräver ytterligare såväl politiska som juridiska analyser, inte minst mot bakgrund av de skillnader som finns mellan lagarna när det gäller procedurer och aktörer samt materiella krav. Problematiken har visats vara så komplex att ett sådant arbete behöver ske i särskild ordning, dvs. som ett särskilt utredningsuppdrag. Kommitténs ar- bete har därför begränsats till uppslag som rör PBL:s plansystem och med inriktningen att föreslå ändringar som kan innebära för- stärkningar av planinstrumentens roller i sektorsplaneringen. 
 En strävan bör vara att ge möjligheter att välja planinstrument 
 En idé som har diskuterats innebär att man skulle låta trafikverken och kommunerna komma överens om vilken planeringsform som är mest lämpad i det enskilda fallet. Denna tanke är särskilt intres- sant när det gäller planering för väg och järnväg. Men den kan också vara intressant för sjöfart och luftfart i situationer då pro- jektet har något att vinna på att bli behandlat i ett större samman- hang än enbart sett isolerat som ett projekt. 
 Den ökade valfriheten bygger på tanken att det ska kunna ske ett växelspel mellan de olika planeringsformerna i en strävan att und- vika dubblerad planering. Planeringsprocessen enligt såväl PBL som väglagen och banlagen bygger på en successiv konkretisering inför genomförandet. När det gäller att ge möjligheter till en valbarhet så är det framför allt en ökad användning av PBL:s planeringsinstru- ment som är intressant. Framför allt kan PBL erbjuda en vidgad planering utan allt för många ändringar i regelverken. En av flera fördelar med planeringen enligt PBL är att den har geografiska om- 
 809 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 råden som utgångspunkt och typiskt sett sätter den önskvärda ut- byggnaden i ett vidare sammanhang än planeringen enligt sek- torslagstiftningen. Samtidigt bör påpekas att det enbart genom ändringar i PBL knappast är möjligt eller önskvärt att åstadkomma en fullständig utbytbarhet mellan de olika planinstrumenten, utan snarare att både förenkla och förtydliga processen samt ge större förutsägbarhet genom ett bättre samspel mellan planformerna. 
 Möjligheterna att utnyttja översiktsplanen som ett led i sektorsplaneringen förbättras 
 Framför allt har översiktsplanen en potential som instrument för att bedöma tänkbar lokalisering och bedömningen ska kunna på- verka den fortsatta prövningen under förutsättning att bedöm- ningen i översiktsplanen kan anses aktuell. Översiktsplanen är ett instrument för konfliktlösning och kan, i de fall då samarbetet mellan aktörerna fungerar, ses som en form av överenskommelse mellan stat och kommun när det gäller önskvärd utveckling. Detta ställer krav på en fungerande ansvarsfördelning mellan kommunen och länsstyrelsen som tillvaratagare av statens intressen. 
 Den kommunomfattande översiktsplanen med sitt långa tidsper- spektiv och övergripande karaktär är dock normalt inte tillräckligt som planinstrument. I stället handlar det om att genom en för- djupning av översiktsplanen väga transportintressena mot andra allmänna intressen och att lägga ut korridorer för infrastrukturut- byggnader. En grundläggande förutsättning är att översiktsplane- ringen belyser konsekvenser av alternativa lokaliseringar, vilket ofta förutsätter att planeringen bedrivs med ett regionalt, eller åtmin- stone mellankommunalt perspektiv. En strävan mot en bättre sam- ordning väcker vidare frågan om att utveckla enkla och ändamåls- enliga former för att ändra och komplettera den kommunomfat- tande översiktsplanen då nya anspråk aktualiseras. Kommitténs förslag till ändringar i översiktsplaneringen (avsnitt 6.7.3) öppnar för ett sådant arbetssätt. 
 Att översiktsplanen redan i dag ska ha betydelse vid efterföljande beslutsfattande framgår av 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Denna bestämmelse bör kunna få ökad praktisk betydelse om kommunernas arbete med översikts- planeringen utvecklas på det sätt som kommittén önskar och vill ge stöd för genom förslagen till lagstiftningsändringar. 
 810 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 Att låta en översiktsplan ligga till grund för regeringens tillåt- lighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken och att stärka över- siktplaneringens betydelse och inriktning genom att den i vissa fall skulle kunna ersätta regeringsprövningen är två uppslag till föränd- ringar som framförts. De är emellertid av sådant slag att de kräver ytterligare analyser och har lämnats utanför  
 PBL-kommitténs 
  ar- bete. 
 Lokaliseringsprövning ska kunna ske genom detaljplan eller med stöd av sektorslagstiftningen i vissa fall 
 En översiktlig väg- eller järnvägsutredning, alternativt en fördjup- ning av översiktsplanen, skulle i ett nästa steg läggas till grund för en efterföljande bindande reglering antingen genom sektorsplaner eller också en detaljplan enligt PBL. En reglering i arbets- eller järnvägsplan kan exempelvis vara tillräcklig i de fall omgivningspå- verkan är begränsad och genomförandefrågorna är relativt okom- plicerade. Det skulle därmed inte behöva ställas krav på detaljplan i sådana situationer. Ett alternativ skulle vara att låta detaljplanen behandla mer genomförandeinriktade frågor. Ur ett säkerhetsper- spektiv bedöms detaljplanerna som bättre regleringsinstrument än sektorsplanerna, arbetsplan och järnvägsplan, eftersom planområ- det är något vidare enligt PBL. Detaljplanerna behandlar dock inte alla frågor som sektorsplanerna gör, vilket ofta innebär att tekniska och ekonomiska frågor kan behöva regleras med stöd av sektorsla- garna. Även i de fall bägge planinstituten bedöms nödvändiga, finns dock en förenklingspotential i en bättre samordning av processerna med samråd, utställning m.m. 
 Vill man öppna för en valfrihet när det gäller planeringsinstru- ment, vilket det kan finnas skäl för i vissa situationer, behöver val- friheten kombineras med bestämmelser som anger att prövning enligt det ena regelverket är jämförbart med prövning enligt det andra. Syftet skulle vara att komma ifrån den dubblerade prövning som annars ofta är fallet med dagens prövningssystem. Det krävs dock en närmare analys av för- och nackdelar med olika sådana lös- ningar än vad kommittén haft möjlighet att göra. 
 811 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Statliga myndigheter är i vissa situationer att jämföra med sakägare 
 I dag råder viss osäkerhet om trafikverken har rätt att överklaga beslut enligt PBL som berör dem. Ett önskemål som framförts är att ge trafikverken samma rätt att överklaga beslut som vissa andra statliga myndigheter inom visst avstånd från en befintlig eller pla- nerad anläggning har i dag. 
 Kommittén föreslår att myndigheter som kan anses ha en sak- ägarställning ska få rätt att överklaga  
 PBL-beslut 
  när de är berörda i egenskap av förvaltare. I avsnitt 12.4.8 återkommer kommittén till analysen i denna del. 
 Sammanfattande bedömning 
 Kommittén gör bedömningen att genom förslagen till förändringar särskilt avseende översiktsplaneringen och detaljplaneläggningen förbättras förutsättningarna när det gäller att ge ökad valfrihet om kommuner och trafikverken är överens om planläggningsarbetet. Dessutom kan förslagen till förenklingar och förtydliganden troli- gen innebära att Vägverket, Banverket och andra berörda får ett bättre beslutsunderlag vid prövningarna av utbyggnadsprojekt. 
 Det finns dock anledning att göra en bredare och djupare analys avseende möjligheterna till en närmare samordning mellan PBL och trafiklagarna inom ramen för en särskild utredning. 
  
 11.4 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
 Området för att förbättra samordningen mellan PBL och olika regelverk är stort, men kommitténs arbete har inte medgett nå- gon inventering av möjligheterna. Följden av detta är att kom- mittén endast föreslår ett par smärre förändringar, bl.a. införs ett följsamhetskrav när det gäller bedömningar av mindre avvi- kelser, så att bedömningen enligt PBL ska bli styrande vid fas- tighetsbildningen. Dessutom föreslås ett anpassat synsätt när det gäller allmänna platser som iordningsställts så att reglerna i PBL och ordningslagen blir desamma. 
 812 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
  
 11.4.1 
  
 Samordningsbehov 
  
 Dagens system ställer ofta krav på prövning enligt flera lagstift- ningar, exempelvis krävs det fastighetsbildning vid sidan om plan- läggning och lovprövning enligt PBL. Det är också relativt vanligt med prövningar enligt kulturminneslagen, när det gäller byggnader som är skyddade, och prövning av vad som kan tillåtas vid bygg- lovsprövningen. 
 Framför allt ur den enskildes perspektiv är det önskvärt med en samordning av prövningarna och i vissa fall av de materiella reg- lerna. 
  
 11.4.2 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Kommitténs omfattande uppdrag och begränsade utredningstid har inte gjort det möjligt att göra några djupare analyser av vilken sam- ordning som är önskvärd när det gäller PBL och annan lagstiftning än miljöbalken och de s.k. trafiklagarna. 
 När det gäller samordningen med kulturminneslagen har kom- mittén inte sett över möjligheterna till förbättrad samordning. 
 I fråga om ökad samordning mellan PBL och fastighetsbild- ningslagen föreslås i ett avseende en förbättring och det gäller för- slaget att ge stöd för en följsamhet vid avvikelser från detaljplan. Rent konkret innebär det att om en kommun beslutat om mindre avvikelse i ett bygglov ska lantmäterimyndigheten göra en anslu- tande bedömning när samma ärende blir en fastighetsbildnings- fråga, dvs. avvikelsefrågan ska inte prövas på nytt. Förslaget i denna del har utvecklats i avsnitt 9.5.4. 
 Andra exempel på förslag till förbättrad samordning är förslagen att i ordningslagen och lagen med särskilda bestämmelser om gatu- renhållningen och skyltning genom en enkel ändring förtydliga att en allmän plats som en gång redovisats som sådan i en detaljplan ska fortsätta klassificeras som allmän plats också enligt dessa lag- stiftningar eftersom PBL har detta synsätt, se avsnitt 7.10.3. I öv- rigt har arbetet inte möjliggjort några analyser av behovet av sam- ordning mellan PBL och andra lagar. 
 813 
  
 12 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Sammanfattning 
 Det övergripande målet att effektivisera beslutsprocessen och samtidigt inte enbart säkerställa utan också utveckla medbor- garinflytandet kan i sig anses motstridigt. Kommittén har ge- nom sina förslag försökt hitta en balans mellan de olika intres- sena som är skälig. De förslag till ändringar som kommittén har är bl.a. att 
  
 det direkt av lagtexten ska framgå att beslut ska angå den som vill överklaga, 
  
 statliga myndigheter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda ska kunna överklaga beslut, 
  
 ideella organisationer som har rätt att överklaga enligt miljö- balken i vissa fall ska ha en rätt ett överklaga beslut enligt PBL, 
  
 kraven på underrättelser inför beslut om bygglov skärps, 
  
 kraven på kommunerna att delge beslut om bygglov stärks, 
  
 det kommunala handlingsutrymmet uttrycks tydligare i lag- texten, 
  
 proportionalitetsprincipen anges direkt i PBL och 
  
 överprövningens omfattning ska regleras i PBL. 
  
 12.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 Ett av kommitténs övergripande mål är att effektivisera beslutspro- cessen samtidigt som rättsäkerheten och medborgarinflytandet ska säkerställas och utvecklas. 
 Uppdraget handlar om att förenkla systemet utan att åsidosätta angelägna enskilda intressen och samhällsintressen. Uppdragsgiva- ren har tydligt pekat på att en strävan efter effektivitet inte får gå utöver möjligheterna till insyn och inflytande. I direktiven pekas på 
 815 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 att det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på ef- fektivitet och rättssäkerhet. Lagstiftningen ska säkerställa en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformning av bebyggelsen. Ställningstaganden inne- bär regelmässigt avvägningar mellan olika intressen. 
 Vid översynen bör övervägas om det finns skäl att på ett tydli- gare sätt uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intres- sen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. I detta sammanhang anges att det kan behöva övervägas om de mate- riella reglerna i PBL kan förtydligas och om grunderna för över- prövningen kan preciseras. 
  
 12.2 
  
 Några utgångspunkter för  
  
 PBL-systemet 
  
 PBL:s system innebär att frågor behandlas och bindande besked ges vid olika tillfällen. Medborgarinflytandet är viktigt i de olika de- larna av processen och rätten till insyn och inflytande är central inom regelverket. Genom PBL förstärktes medborgarinflytandet. I reglerna betonas processen men i fråga om beslutens innehåll sätter lagstiftningen endast vissa ramar. Rätten till överprövning är ett sista led i en kedja fram till ett slutligt beslut. Samtidigt kan det sä- gas finnas en strävan att berörda intressenter och aktörer ska komma in vid rätt tillfällen och att det ska finnas utrymme för varje fråga som aktualiseras att bli slutbehandlad vid ett enda tillfälle för att på så sätt öka effektiviteten och förutsägbarheten för de som berörs. 
  
 12.3 
  
 Faktorer som påverkar effektiviteten 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
 Kritiken mot det gällande systemet har två utgångspunkter som kan vara svåra att förena; å ena sidan att angelägna intressen inte tillgodoses och att rätten till inflytande inte garanteras och å andra sidan att systemet är krångligt och att angelägna åtgärder försenas. 
 En enskild faktor är inte avgörande för effektiviteten utan det är ett samspel mellan olika faktorer. Medborgarinflytande behö- ver inte vara ett hinder mot effektivitet, snarare kan inflytande 
 816 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 vid rätt tillfällen förbättra beslutsunderlaget och därmed också effektiviteten. En ökad frihet när det gäller former för samråd, bättre kopplingar mellan olika instrument enligt PBL och tydli- gare bestämmelser när det gäller användningsområdena för de olika instrumenten kan förbättra effektiviteten. 
 Två förslag som har framförts för att öka effektiviteten bör inte genomföras. Det ena förslaget är införande av tidsfrister för handläggningen. Samma syfte kan i viss utsträckning uppnås ge- nom tidsplanering. Det andra förslaget är införande av överkla- gandeavgifter. Sådana avgifter skulle innebära en ny princip och en administration som skulle bli resurskrävande. 
  
 12.3.1 
  
 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och utvecklas 
  
 I och med PBL fick medborgarinflytandet en stärkt ställning och kraven på processen fram till beslut stärktes. Bland annat infördes bestämmelser som gav de boende inom eller i anslutning till plan- området samma ställning som fastighetsägare och andra sakägare. Syftet med samrådet såsom det ursprungligen reglerades i PBL var att utbyta information och synpunkter. Genom lagstiftningsför- ändringar 1996 har värdet av medborgarnas medverkan markerats ytterligare. Bland annat har syftet med samrådet utvecklats på så sätt att det numera också avser att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn i planarbetet och till påverkan på planens utformning. 
 Den kritik som framförs mot det gällande systemet har två helt olika utgångspunkter. Den ena utgångspunkten är att olika sam- hällsintressen vid planering och byggande inte tillgodoses och att förfaranderegler som ska garantera rätten till inflytande inte iakttas. Den andra utgångspunkten är att systemet är för krångligt för att kunna tillämpas och att angelägna åtgärder försenas i onödan. Dessa utgångspunkter kan vara svåra att förena. 
 Genom aktiva medborgare kan beslutsunderlaget förbättras och genom ett tidigt synliggörande av målsättningar och förutsätt- ningar kan man skapa förståelse för tänkta åtgärder och därmed kan benägenheten att överklaga minska. Ett generellt resultat i stu- dier tycks vara att planer som forceras fram och därmed inte ger 
 817 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 tillräckligt utrymme för diskussioner, justeringar eller legitimitet överklagas oftare 
 1 
 . 
  
 12.3.2 
  
 Handläggningstider 
  
 Den totala handläggningstiden av ett ärende påverkas av ett flertal olika faktorer. En av dem kan vara särskilt angivna tidsfrister för olika moment av handläggningen. 
 PBL har endast ett fåtal tidsfrister angivna 
 PBL har endast ett fåtal bestämmelser som anger tidsfrister med koppling till myndigheternas handläggning. De är följande. 
  
 Minsta tid för utställning av förslag, såväl översiktsplan, detalj- plan som områdesbestämmelser, dvs. minst två månaders ut- ställning för översiktsplan och kungörelse om utställning minst en vecka tidigare samt minst tre veckors utställning för detalj- plan eller områdesbestämmelser, vilket framgår av 4 kap.  
  
 6–7 
  §§ och 5 kap. 23 § PBL. 
  
 En annan regel är att länsstyrelsen inom tre veckor från dagen för kommunens beslut måste besluta om den ska pröva ett kommunalt beslut om detaljplan, se 12 kap. 2 §. 
  
 Ytterligare en frist för handläggningen är att en kommun får besluta om anstånd med avgörandet avseende lov i avvaktan på expropriationstillstånd eller avslutat planarbete. Om planären- det inte avgörs inom två år ska byggnadsnämnden avgöra an- sökningen utan dröjsmål, se 8 kap. 23 §. 
  
 Vidare finns det i 9 kap. 2 a § en bestämmelse som anger att byggnadsnämnden i vissa situationer inom en vecka från bygg- anmälan kommer in ska besluta om det krävs en komplettering med en rivningsplan. 
  
 I övrigt finns inga tidsangivelser som rör handläggningen i PBL. Påståenden om de långa handläggningstiderna kan således inte di- rekt relateras till tidsfrister i lagen. Däremot kan exempelvis de olika handläggningsstegen göra att handläggningen blir utsträckt. 
  
 1  
 Missnöjda medborgares säkerhetsventil – En studie av överklagade detaljplaner, Santos och Adams, Lunds universitet resp. Lunds tekniska högskola, s. 26, Bover- kets rapport Bostadsbyggandet i planeringen, Maj 2002, s. 35 f. och Riksdagens revisorers rapport 2001/02:RR8. 
 818 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Långa handläggningstider kan vara ett problem av många skäl, bl.a. skapar det en osäkerhet för den som vill få något utfört och det kan leda till ekonomiska förluster, exempelvis i form av ute- blivna investeringar. Samtidigt krävs det viss tidsåtgång för att få olika komplexa frågor behandlade och för att få ett gott beslutsun- derlag och en dialog med berörda. Angelägna intressen ska inte kunna åsidosättas enbart för att hålla handläggningstiderna korta. 
 Just när det gäller planläggningen, särskilt detaljplaneläggningen uppges handläggningstiderna, dvs. från initiativ till laga kraft, vara ett hinder för initiativ till nya planer och ny bebyggelse 
 2 
 . Av Chavez dagens revisorers rapport 2001/02:RR8 framgår att en fallstudie visat att mer normala planer genomfördes på mellan 1,5 och 3,5 år. Planer rörande förnyelse av bostadsområden tog längst tid,  
 5–10 
  år, medan projekt med enkla planförfaranden kunde genomföras på ett antal månader. En studie av 17 detaljplaneprocesser i Stockholm inom ramen för ett examensarbete vid Kungliga tekniska högskolan (KTH) 
 3  
 avseende detaljplaner som möjliggjort byggande av bostä- der eller lokaler både i ytterstaden och i innerstaden som vunnit laga kraft 2002 och 2003 har visat bl.a. följande. Om plan- och byggorganisationen är enig om utformningen av ett projekt tycks det enligt studien ta mellan två och fyra år. Det finns skillnader mellan innerstaden och ytterstaden; i innerstaden har de studerade planerna tagit i genomsnitt 5,5 år och i ytterstaden 2,5 år. Remiss- instansernas svar tar tid. Enligt studien tar det i genomsnitt 68 da- gar i programskedet och 90 dagar i planskedet för gatu- och fastig- hetskontoret att svara och för miljöförvaltningen 68 dagar respek- tive 58 dagar. Länsstyrelsen tar i genomsnitt 65 respektive 58 dagar för att svara under program- respektive planskedet. Överklagas planerna har den sammanlagda prövningstiden inklusive regering- ens prövning, som regel inte överstigit ett år 
 4 
 . 
  
 2 
  
 Se bl.a. studien Planprocessen, ett hinder för nyproduktion av bostäder? av Adams, Lunds tekniska högskola och Riksdagens revisorers rapport 2001/02:RR8. 
  
 3 
  
 Vad tar tid i detaljplaneprocessen i Stockholm? Examensarbete av French, KTH Infrastruktur, Stockholm 2005. 
  
 4 
  
 Se bl.a. studien Missnöjda medborgares säkerhetsventil – En studie av överklagade detalj- planer av Vargas och Adams samt Riksdagens revisorers rapport 2001/02:RR8. 
  
 819 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Omfattning på överklagandena 
 En förfrågan har ställts till ett urval kommuner avseende bl.a. an- delen planärenden och övriga ärenden som överklagas från kom- munerna till länsstyrelserna. Endast ett fåtal svar kom in och siff- rorna är inte statistiskt säkerställda men svaren har visat att det är stora skillnader mellan kommunerna, vilket till viss del kan bero på typen av projekt. Av de inkomna svaren framgår att ungefär 10– 25 procent av planerna överklagas och mellan 0,5 och 7 procent av byggloven. Uppgifter från länsstyrelserna avseende 2003 visade att det totalt sett var ca 30 procent av länsstyrelsens ärenden enligt PBL som överklagades till regeringen eller länsrätterna. Uppgifter ur länsstyrelsernas årsredovisningar för 2004 tyder på att siffran är något högre detta år, dvs. ca 40 procent för de 16 länsstyrelser som angett överklagandefrekvensen. Skillnaderna var dock stora mellan länen båda åren. Av regeringens beslut i planärenden är det ca 10 procent där det begärs rättsprövning. Länsrätternas beslut i  
 PBL-ärenden 
  överklagas i knappt 50 procent av fallen och drygt 40 procent av kammarrättsavgörandena överklagas till Regerings- rätten. Ändringsfrekvensen ligger på en låg nivå generellt sett. I länsrätterna och kammarrätterna fastställdes det överklagade be- slutet inom kategorin övriga  
 PBL-mål 
  i mer än 91 procent av målen år 2004. I kammarrätterna gavs prövningstillstånd målen i kategorin övriga  
 PBL-ärenden 
  i endast i knappt 17 procent av målen i snitt åren 2003 och 2004 och i Regeringsrätten endast i 1 procent av samma period. Under åren  
 2002–2004 
  ledde regeringens överpröv- ning till att i snitt 14 procent av detaljplanerna upphävdes helt eller delvis. Även om det är relativt vanligt med överklaganden är möj- ligheterna att få till stånd ändringar vid överprövningarna således små. 
  
 12.3.3 
  
 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta handläggningstiderna 
  
 Tidsfrister kan snabba upp handläggningen 
 Från flera håll har framförts önskemål om införande av tidsfrister för att snabba upp den kommunala handläggningen främst avse- ende planärenden, men tanken har också väckts när det gäller över- prövningen av  
 PBL-beslut. 
  
 820 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Överklagandeavgifter kan hindra okynnesöverklaganden 
 Under utredningens gång har det väckts önskemål om införande av överklagandeavgifter för att minska antalet överklaganden, främst de som många kallar okynnesöverklaganden. 
 Effektiviteten kan öka genom att vissa handläggningsmoment slopas 
 Att samma fråga behandlas vid flera tillfällen upplevs som ineffek- tivt. Inte minst om det då skapas utrymme för överklaganden i flera skeden. 
  
 12.3.4 
  
 Överväganden och förslag rörande handläggningstiderna 
  
 Att införa tidsfrister i lagstiftningen löser inte problemen 
 Det finns exempel på länder som infört tidsfrister för handlägg- ningen. Ett sådant exempel är Norge. Redan 1985 infördes tids- frister i bygglovsärenden. Bestämmelser om tidsfrister för kommu- nernas reguleringsplaner, Norges motsvarigheter till detaljplaner, infördes den 1 juli 2003, bl.a. en handläggningsfrist för planärenden där en enskild tagit initiativ till ärendet. Ett enskilt planinitiativ ska behandlas inom tolv veckor, dvs. inom denna frist ska kommunen ta ställning till om förslaget ska läggas ur för offentlig ettersyn, vil- ket kan jämföras med den svenska utställningen. Kan kommunen inte behandla frågan inom den tiden minskar avgiften som kom- munen kan ta ut för behandlingen med tio procent för varje vecka som fristen överträds. Den enskilde och kommunen kan avtala en annan frist än den lagstadgade. Tidsfristerna för planläggning har inte utvärderats ännu. Det finns också tidsfrister för behandling av bygglovsärenden. Ett normalt bygglovsärende ska behandlas inom tolv veckor. Sker inte detta minskas avgiften med 25 procent per påbörjad vecka, max 100 procent. När det gäller enkla byggåtgärder ska ärendena avgöras inom tre veckor och har detta inte skett ska tillstånd anses ha meddelats. Erfarenheterna när det gäller tidsfris- ter för bygglovsärenden tycks vara goda. Ett skäl till detta uppges vara att bygglovsärendena är fullt finansierade genom avgifter och därmed kan kommunerna få täckning för sina extra arbetsinsatser för att hålla fristerna. Ett problem kan dock vara att de inte kan få tag på den kvalificerade extrahjälpen i alla kommuner. 
 821 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 En tidsram som en kommun eller myndighet bör hålla sig inom kan i och för sig framstå som intressant. Genom att ange tidsfrister för handläggning av olika ärenden kan man synliggöra för enskilda och andra berörda inom vilken tid de kan förväntas få besked. Det kan skapa en trygghet. På grund av att komplexiteten varierar i ärendena kan det emellertid vara svårt att i lagstiftningen sätta gränser. Exempelvis har det framkommit vid seminarier som PBL- kommittén ordnat att den inledande fasen i en kommun ofta blir mer komplex nu för tiden eftersom enskilda i högre grad tar initia- tiv till planärendena. Det är också ett problem sett ur ett  
 EG-rätts- 
  ligt perspektiv. En enskild har rätt till ett avgörande inom skälig tid. Sätter man gränser i lagstiftningen kan staten anses ha bedömt vad som är skälig tid. Varje överträdelse kan därför anses som oskälig. Dessutom finns det en risk att handläggande instans ser fristen som en tillåten förlängning av handläggningstiden, dvs. en risk för att handläggningstiderna kan förlängas i vissa fall. 
 Om man väl hittar en tidsfrist som kan anses rimlig uppkommer en rad frågor som behöver besvaras. Ska man ha möjlighet att ta hänsyn till faktorer som inte beslutsmyndigheten kan styra över, exempelvis begäran om anstånd från sakägare? Vad ska hända om fristen inte kan hållas? Ska man alltid få besked och ska det i så fall alltid bli avslag på begäran eller ska det alltid bli bifall? Att tvingas lämna ett beslut oavsett frågans komplexitet och enbart på den grund att en frist inte kan hållas kan få oönskade konsekvenser för de berörda. Ett alternativ kan vara att ge enskilda rätt till ersättning för den eventuella förlängning som uppkommer, men hur ska en sådan ersättning beräknas och vilka ska ha rätt till ersättning? Möj- ligheterna att hålla fristerna är också beroende av de resurser som den handläggande myndigheten har, exempelvis kan små kommu- ner drabbas extra hårt. 
 Eftersom införande av tidsfrister inte i sig löser problemet med att korta handläggningstiderna finns det anledning att fundera över om man kan åstadkomma önskemålen om ökat förutseende och snabbhet när det gäller handläggningstider på annat sätt. Ökad spe- cialisering bland handläggare kan leda till att handläggningstiderna, inte minst vid överprövningen, kan kortas. Formerna för dialog med berörda finns det anledning att se över om man vill korta handläggningstiderna. Vid framför allt större kommuner kan den interna beredningen ta tid, exempelvis kontakter med andra för- valtningar och nämnder. I andra kommuner kan problemet vara att fullmäktige, kommunstyrelse och byggnadsnämnder sällan har 
 822 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 möten. Den interna organisationen och arbetsrutiner påverkar handläggningstiderna. Arbete med målsättningar, uppföljningar av verksamheten och återkommande översyner av organisationen och handläggningsformer är därför alternativ som vanligtvis ger positivt resultat i form av förkortade handläggningstider. 
 Många kommuner arbetar med tidsplanering, särskilt i de större ärendena. Det som framförts från några exploatörer är att tidspla- neringen inte alltid får någon betydelse i det reella arbetet, exem- pelvis görs det inte alltid revideringar när tidsplanen inte kan hållas. Med hjälp av en tidsplanering har man ett instrument att i ett tidigt skede bedöma det enskilda ärendets behov av insatser. Tidsplane- ringen kan också skapa förståelse för olika handläggningsmoment och ett sätt att identifiera faktorer som kan påverka handlägg- ningstiden. Ska en tidsplan ge vägledning bör den revideras när det inträffar förändringar annars gör den ingen nytta. 
 Genom tidsplanering, interna målsättningar och uppföljningar kan man således uppnå samma syfte som med tidsfrister så länge planeringen görs på ett ambitiöst sätt. 
 Kommittén anser således att det inte bör införas tidsfrister för handläggningen av olika  
 PBL-ärenden. 
  
 Överklagandeavgifter bör inte införas 
 Beslut om att anta en detaljplan, ett beslut om bygglov och de flesta andra beslut enligt PBL är beslut som innebär myndighetsut- övning gentemot enskilda. Frågan är om man ska kunna kräva en avgift för att få riktigheten av beslut av detta slag överprövade. Det skulle innebära en helt ny ordning i den svenska lagstiftningen. 
 En avgift för att överklaga kan verka avhållande och förmå en- skilda att väga nyttan med ett överklagande mot kostnaden för att få till stånd en överprövning. 
 Rätten att utan kostnad få till stånd överprövningar i högre in- stans eller domstolar anses av många i Sverige vara en grundläg- gande rättighet. Avgifter tas inte heller ut för överklaganden. Ett undantag har funnits och det gällde prövningen i Högsta domsto- len som under en period var avgiftsbelagd. Avgiften avskaffades 1971. Skälen till avskaffandet var bland annat att det var ett system som hade lett till omfattande tillämpningsproblem. I Hovrättspro- cessutredningens betänkande Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124) föreslogs att överklagandeavgifter skulle införas 
 823 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 för vissa mål. I den proposition som behandlade betänkandet (prop. 1998/99:37) konstaterades att ingen remissinstans uttalat sig helt positivt om förslaget om överklagandeavgift. Bland annat framfördes att systemet skulle bli ett ineffektivt medel för att av- hålla från överklaganden som saknade grund och att det blir admi- nistrativt krångligt på flera sätt. Vidare varnades för gränsdrag- ningsproblem och andra tillämpningsproblem. Regeringen be- dömde därför att utredningens förslag inte skulle genomföras. 
 Det finns exempel på länder som har överklagandeavgifter. I Finland får man betala en avgift för att överklaga beslut av förvalt- ningsmyndigheter. Det är en princip som gäller överprövning av alla typer av s.k. rättskipningsmål i förvaltningsdomstol. Det finns vissa undantag från kravet på avgift. Avgift tas inte ut bl.a. om den enskilde konstaterats vara medellös i ärenden som gäller hans för- mån eller rätt. Avgift tas inte heller ut om förvaltningsdomstolen eller högre rätt ändrar ett beslut av annan lägre myndighet till för- mån för den som söker ändring. Vägrar överinstansen prövnings- tillstånd halveras avgiften. 
 En avgift skulle kunna få en avhållande effekt, men frågan är vilka som kommer att avhållas. Det man vill stoppa är det som kal- las obefogad överklaganden, s.k. okynnesöverklaganden, som framgår av avsnitt 12.4.7, går det inte att i lagtext definiera vad som är s.k. okynnesöverklaganden. 
 Skulle man välja ett system som liksom det finländska bygger på principen att man betalar tillbaka avgiften om den klagande får bi- fall eller bifall i huvudsak kan det bli fråga om en omfattande admi- nistration för återbetalning av avgifter. Dessutom uppkommer ofta tillämpningsproblem när det gäller vad som är bifall. Särskilt i fråga om överklagade detaljplaner kan detta bli ett stort problem med tanke på att det kan vara många som överklagar samma beslut och det kan bli relativt svårt att avgöra vilka klagande som fått fram- gång. 
 Om man har ett system med avgifter för processerna kan det vara viktigt att ha någon form av prövning av avgiftsuttaget om inte rätten att överklaga ska styras helt av de ekonomiska förutsättning- arna, men samtidigt krävs det att avgifterna är mer än symboliska om de ska förmå enskilda att fundera över om de ska överklaga el- ler inte. En prövning av de enskildas ekonomiska förutsättningar i varje enskilt fall kan kräva mycket resurser för att administrera sy- stemet. 
 824 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Sammanfattningsvis kan konstateras att det är mycket tveksamt om ett system med överklagandeavgifter förhindrar det som kan kallas okynnesöverklaganden eller obefogade överklaganden. Det skulle också innebära ett avsteg från ordningen att begära en över- prövning av en myndighets beslut inte ska kosta något. Dessutom finns det anledning att ifrågasätta om inte den resursförbrukning som administrationen medför kan användas på ett bättre sätt, dvs. för att avgöra ärenden. 
 Andra vägar för att öka effektiviteten bör därför övervägas och avgiftsfrihet för överprövning finnas kvar som en grundläggande princip i systemet också för beslut enligt PBL enligt kommitténs bedömning. 
 Förändringar inom ramarna för det befintliga regelverket kan snabba upp handläggningen 
 I kommitténs delbetänkande Kortare instanskedja och ökad sam- ordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisa- tion pekades på ett antal förändringar som kan göras inom ramarna för det gällande regelverket (SOU 2004:40 s. 56 f.). De berör såväl planerings- som beslutsprocesserna, men tyngdpunkten låg vid överprövningen. Det kan handla om att specialisera och att delegera i större utsträckning. Prejudikatbildningen kan också behöva ut- vecklas för att på så sätt kunna ge bättre vägledning i de enskilda ärendena. Genom förbättrade kunskaper kan framför allt antalet kommunala beslut med formella brister minska och därmed också risken för långa handläggningstider på grund av återförvisningar bli mindre i sådana ärenden. 
 Handläggningstider kan förväntas påverkas av olika förslag från kommittén som rör de materiella reglerna och förfarandet 
  
 PBL-kommitténs 
  strävan har också varit att förbättra kopplingarna mellan olika instrument i lagstiftningen för att på så sätt möjliggöra vissa förenklingar i det efterföljande arbetet, exempelvis möjlighet att hoppa över programskedet vid detaljplaneläggning om tillräck- ligt stöd finns i översiktsplanen, se bl.a. avsnitt 7.7.3. Ökad tydlig- het avseende olika frågor i tidiga skeden kan också förbättra effek- tiviteten på så sätt att de enskilda kan känna viss trygghet i fråga 
 825 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 om genomförandet, exempelvis genom att en kommun tidigt lägger fast principer för fördelning mellan allmänt och enskilt när det gäller allmänna platser, se bl.a. avsnitt 9.4.3. En annan ambition i kommitténs arbete har varit att tydliggöra vad som prövas genom detaljplaneläggning och vad som kan prövas i bygglov, med inrikt- ningen mot att bygglovsprövningen ska stärkas, se exempelvis av- snitt 7.9.3 och  
 10.2.2–10.2.3. 
  Genom att sätta enskilda i fokus och sträva efter förbättrad samordning mellan i första hand PBL och miljöbalken har kommittén kommit fram till att en samordnad kommunal hantering av olika frågor rörande samma projekt kan gynna enskilda, såväl sökande som andra berörda, se avsnitt 11.2. Skälen till detta är bl.a. att en samordnad hantering bör leda både till ökad överskådlighet och snabba upp den totala handläggnings- tiden eftersom flera frågor kan prövas samtidigt. På så sätt kan be- slutsunderlagen samordnas och samråd ske med berörda vid färre tillfällen. Dessutom kan konsekvenser ur skilda perspektiv för- hoppningsvis bli bättre belysta genom den samordnade hanter- ingen. Flera av de förslag som presenteras i detta slutbetänkande kan således påverka effektiviteten och överskådligheten på ett sätt som gynnar myndigheter, enskilda aktörer, berörda och andra in- tressenter. 
  
 12.4 
  
 Rätten att komma till tals 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
 Kommunerna ska även fortsättningsvis ansvara för avvägningarna mellan allmänna och enskilda intressen, processen fram till beslut ska säkra att beslutsunderlaget är tillräckligt. Det som behöver ut- vecklas men som inte kräver några lagändringar är utvecklingen av dialogen med medborgarna. I detta sammanhang kan exempelvis  
 IT-tekniken 
  komma till nytta. Rätten till överprövning är förbe- hållen länsstyrelserna som för statens räkning kontrollerar att vissa särskilt utpekade intressen tillgodoses och enskilda som berörs av besluten. 
 Reglerna som rör rätten för enskilda att komma till tals inför be- slut om kommunala planer behöver inte ändras. Däremot föreslås att bestämmelserna rörande rätten att komma till tals inför beslut om bygglov skärps och att berörda ska underrättas i större ut- sträckning. 
 826 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 I fråga om rätten att överklaga föreslås följande förändringar: 
  
 när det gäller beslut om bygglov föreslås att lagstiftningen skärps så att berörda ska delges besluten i större utsträckning för att på så sätt möjliggöra att bygglovsbeslut vinner laga kraft, 
  
 i lagtexten bör tydliggöras att ett beslut ska angå den som vill överklaga och ha gått honom eller henne emot för att en rätt att överklaga ska föreligga, 
  
 myndigheter som har i uppgift att förvalta statlig egendom får möjlighet att överklaga vissa beslut, 
  
 bestämmelsen i 13 kap. 7 § PBL som anger vissa myndigheter som har särskild rätt att överklaga beslut, exempelvis Luftfarts- styrelsen och Försvarsmakten, slopas eftersom rätten till över- prövning säkras genom den föreslagna nya bestämmelsen om statliga myndigheters rätt att överklaga beslut och länsstyrel- sens möjligheter att ingripa med stöd av 12 kap. PBL, 
  
 i lagtexten ska anges att en kommun som är berörd ska få rätt att överklaga en annan kommuns beslut om detaljplaner rö- rande mellankommunala frågor. Detsamma föreslås gälla regi- onplaneorgan och kommunalförbund, 
  
 vissa miljöorganisationer får möjlighet att överklaga beslut om detaljplaner för särskilt angivna åtgärder vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, 
  
 ett krav för att överklaga rättsverkande planer, som bör behål- las, är att den som vill klaga har yttrat sig skriftligt före beslutet om antagande och kan anses som berörd. 
  
 12.4.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 I kommitténs direktiv anges att nuvarande regler om vilka som ska betraktas som parter i olika slag av ärenden enligt PBL, och som därmed ska höras före olika beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör omfatta också dessa frågor. Intresset av ef- fektivitet och snabbhet bör beaktas, vilket bl.a. innebär att det så långt som möjligt bör undvikas att samma fråga överprövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvän- digt att de som påverkas av beslut verkligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Också utvecklingen inom miljörät- ten, delvis mot bakgrund av  
 EG-rättsliga 
  krav, och som innebär att 
 827 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 allmänhetens och olika organisationers rätt att få tillgång till in- formation och att delta i beslutsprocesser utvidgas bör beaktas (dir. 2002:97 s. 21 f.). 
 I kommitténs direktiv pekar uppdragsgivaren på att barns rättig- heter liksom behoven hos människor med funktionshinder fått ökad uppmärksamhet under senare år. I uppdraget framhålls också den fysiska planeringens och byggandets betydelse för bland annat full delaktighet i samhällslivet och goda levnadsvillkor för barn och ungdomar. Det bör särskilt belysas hur barns och ungdomars in- flytande på samhällsplaneringen kan komma till uttryck. När det gäller funktionshindrade framgår av direktivet att ett av de natio- nella målen för handikappolitiken är att samhället utformas så att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). 
  
 12.4.2 
  
 Gällande bestämmelser 
  
 Dagens bestämmelser när det gäller möjligheterna att komma till tals inför beslutsfattande avseende planer 
 I samband med att förslag till översiktsplan eller till ändring tas fram ska samråd ske med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myndigheter samt de sam- manslutningar och enskilda i övrigt som har väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd (4 kap. 3 § PBL). Bestäm- melserna när det gäller samråd beträffande rättsverkande planer är snarlika. Samråd ska ske med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs. Sakägare, hyresgäster, bostadsrätts- havare och boende som berörs av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Det ska också myndigheter, samman- slutningar och enskilda som är väsentligt berörda av programmet eller förslaget (5 kap. 20 § PBL). 
 Möjligheterna till insyn och inflytande kan också sägas få stöd genom bestämmelserna om underrättelse om kommande utställ- ning av planförslaget. När det gäller utställning av översiktsplan ska kungörelse om utställningen anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning (4 kap. 7 §). Känd sakägare, känd hyresgästor- ganisation och andra som har väsentligt intresse av planförslaget ska som huvudregel underrättas om innehållet i kungörelsen om utställning när det gäller rättsverkande planer (5 kap. 25 §). Läns- 
 828 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 styrelsen och berörda kommuner ska underrättas om förslaget in- nan det ställs ut (5 kap. 24 §). Senast under utställningen ska syn- punkter lämnas och inkomna synpunkter ska sedan sammanställas (4 kap. 10 § och 5 kap. 27 §). 
 Bestämmelser som rör bygglov ger mer begränsade möjligheter till insyn och inflytande 
 Typiskt sett sker ingen kontakt med berörda innan kommunen fattar beslut om bygglov inom område med detaljplan. Det är först om det är fråga om avvikelse från detaljplan eller åtgärder utanför planlagt område och området inte heller omfattas av områdesbe- stämmelser som underrättelse ska ske. Den grupp som omfattas av kravet på underrättelse om bygglovsprövningen i sådana situationer är densamma som den som ska underrättas om utställning av ett planförslag (8 kap. 22 §), dvs. kända sakägare, och de kända bo- stadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd hyresgästorganisation eller hyresgästförening. 
 Bestämmelser som rör bygganmälan reglerar framför allt relationen mellan byggnadsnämnden, byggherren och den kvalitetsansvarige 
 Byggsamrådet är det tillfälle då frågor som rör kontroll och tillsyn behandlas. Byggsamrådet är framför allt ett möte mellan byggher- ren, den som är kvalitetsansvarig och andra som byggnadsnämnden bestämmer ska kallas. Vid behov ska även Arbetsmiljöverket kallas. Försäkringsgivare eller den som svarar för färdigställandeskyddet ska beredas tillfälle att närvara vid samrådet om det behövs en för- säkring eller färdigställandeskydd enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. (9 kap. 7 § PBL). 
 Rätten att överklaga planer och lov skiljer sig åt 
 När det gäller beslut om översiktsplaner och andra beslut som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning kan alla kommunmedlemmar överklaga (13 kap. 1 § PBL). 
 Beslut om detaljplan och områdesbestämmelser kan överklagas av den som yttrat sig skriftligt senast under utställningen och inte 
 829 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 fått sina synpunkter tillgodosedda om normalt förfarande tilläm- pas. När det gäller enkelt planförfarande ska synpunkter ha fram- förts som inte blivit tillgodosedda (13 kap. 5 §). När det gäller änd- ringar efter utställningen eller efter underrättelsen om enkelt planförfarande har använts får den klaga som påverkats negativt av ändringen. Att beslutet inte tillkommit i laga ordning är alltid grund för ett överklagande. Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1991 ref. 80) funnit att bestämmelsen i 13 kap. 5 § avser den fullständiga kretsen som har rätt att överklaga och att var och en som med stöd av 5 kap. 30 § har underrättats om ett planbeslut har rätt att överklaga. 
 Rätten att överklaga bygglov och andra beslut enligt PBL följer förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens allmänna be- stämmelser, dvs. den som beslutet angår, om det går honom emot, har rätt att överklaga. 
  
 12.4.3 
  
 Utgångspunkter för översynen av rätten att komma till tals 
  
 Översynen av talerätten har haft följande utgångspunkter. I kom- munens uppgifter ingår att hämta in synpunkter, göra avvägningar och som huvudregel att fatta beslut i politiska organ. Särskilt vid planläggningen är det naturligt att utgå ifrån att kommunerna ska ha dessa uppgifter och också ha tillräcklig kompetens för uppgif- terna även fortsättningsvis. När det gäller behovet av att vidga kret- sen som ska kunna överklaga beslut enligt PBL finns det anledning att ha en restriktiv inställning. Skälen till detta är flera. Man bör hålla fast vid målsättningen att tyngdpunkten i processen när det gäller bl.a. förankring med berörda och möjligheterna för dessa att påverka beslutsunderlaget och besluten ska ligga tidigt i processen, dvs. inför beslutsfattandet. Det handlar också om att det ska finnas tillräcklig kompetens hos det organ som tar det första beslutet. En restriktiv syn på utvidgning av kretsen som ska kunna överklaga beslut krävs också för att kunna uppnå det övergripande målet att effektivisera beslutsprocessen. I första hand har översynen av rät- ten att överklaga inriktats på en översyn av bestämmelserna för att säkerställa att PBL tillgodoser Europakonventionens krav och Sveriges internationella åtaganden i övrigt. 
 Syftet med kommitténs förslag är att hitta en balans mellan de olika intressena, dvs. kommunernas handlingsutrymme, behovet av 
 830 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 statlig kontroll i vissa fall och enskilda sakägares rätt till överpröv- ning. 
  
 12.4.4 
  
 Förslag som har aktualiserats under utredningsarbetet 
  
 När det gäller rätten att komma till tals är önskemålen oförenliga. Vissa anser att rätten att komma till tals bör begränsas för att på så sätt korta handläggningstiderna och öka möjligheterna att snabbt få slutliga och lagakraftvunna beslut. Andra anser att vida möjligheter att få insyn och inflytande förbättrar beslutsunderlaget och att den eventuella tidsförlängning som man kan få kännas vid innan be- slutsfattandet kan kompenseras av att benägenheten att överklaga minskar. En rätt att överklaga ett beslut anses av många vara en medborgerlig rättighet och ett sätt att säkra riktiga beslut. 
 I detta sammanhang kan nämnas att i en skrivelse som överläm- nats från regeringen till kommittén har det framställts önskemål om att införa en rätt till grupptalan också i PBL. 
 Plan- och byggutredningen föreslog inget förtydligande avseende sakägarkretsen men däremot att Vägverket skulle ges särskild rätt att överklaga vissa beslut 
 Plan- och byggutredningen konstaterade i delbetänkandet Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att någon begränsning i den besvärsberättigade kretsens omfattning inte borde göras. Utredningen konstaterade bl.a. att den utvidgning av kretsen som skedde i och med PBL:s införande inte lett till ett så omfattande utnyttjande av besvärsrätten som man hade kunnat befara. I de flesta fall överklagade även sakägare, vilket innebär att det var ganska få beslut som blivit föremål för en överklagandepro- cess enbart på grund av besvär från  
 icke-sakägare. 
 Icke-sakägare 
  hade också, enligt den undersökning som utredningen hade ge- nomfört, små möjligheter att vinna framgång med ett överklagande (s. 128 f.). 
 I samma betänkande föreslog Neal och byggutredningen att Vägverket skulle få särskild rätt att överklaga bygglov och för- handsbesked i vissa fall. Motivet till detta var att man i förarbetena utgått ifrån att Vägverket hade talerätt avseende beslut om lov till byggnadsföretag invid allmän väg och bl.a. därför upphävde till- 
 831 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 ståndsplikten enligt väglagen, men att domstolar till skillnad mot regeringen inte ansett Vägverket ha sådan rätt utan särskilt stöd i författning. Den lösning som föreslogs innebar att Vägverket skulle ges rätt att överklaga beslut om bygglov eller förhandsbe- sked som avsåg byggnader eller andra anläggningar samt skyltar ljusanordningar invid allmän väg. 
 Dessutom föreslog Neal och byggutredningen en bestämmelse som innebar att rätten att överklaga detaljplanebeslut inte skulle vara ovillkorlig för dem som underrättats om kommunens beslut enligt 5 kap. 30 § PBL (s. 132 f.). 
 Av remissvaren avseende Plan- och byggutredningens delbetän- kande framgår att det var få som hade något att erinra mot förslaget att ge Vägverket talerätt. Några få remissinstanser avstyrkte försla- get eller föreslog ytterligare utredning. Bland svaren kan följande noteras. Boverket ansåg att kommunerna hade tillräcklig kompe- tens för att beakta trafiksäkerhetsfrågor och att en utvidgning skulle motverka effektiviteten i processen. Naturvårdsverket ansåg att om ändringar övervägdes så borde de grundas på en samlad be- dömning av i vilka sammanhang det kan finnas skäl att ge myndig- heter uttalad besvärsrätt. Länsstyrelsen i Uppsala län ansåg att för- slaget hade en stor principiell betydelse och att talerätten behövde ses över i ett mer övergripande sammanhang. Dessutom såg Läns- styrelsen en risk för att verkens intresse för att engagera sig i de tidiga skedena av planeringsprocessen skulle minska, liksom intres- set för att via länsstyrelsen samordna sig med andra sektorsintres- sen. Några remissinstanser framförde att också Banverket borde ges samma rätt som Vägverket. Fortifikationsverket framförde i sitt remissvar att verket borde få rätt att överklaga beslut eftersom myndigheten förvaltar fastigheter som nästan undantagslöst är så- dan anläggning för totalförsvaret som kräver någon form av skydds- eller säkerhetsområde. 
 I detta sammanhang kan nämnas att också en arbetsgrupp från Banverket har påtalat att trafikverken har ett behov av särskild rätt att överklaga vissa beslut, dvs. beslut som gäller lov och åtgärder inom ett visst avstånd från befintlig eller planerad trafikanordning. 
 832 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Öka möjligheterna till delaktighet inför beslutsfattandet och utvidga rätten att överklaga för att komma till rätta med felaktiga beslut 
 Det kan finnas en risk att vissa beslut där frågor som främst har karaktären av samhälleliga intressen har bedöms på ett bristfälligt underlag eller kan anses felaktiga, t.ex. därför att berörda allmänna intressen över huvud taget inte behandlats. Det kan då inte sällan vara så att besluten inte blir överprövade av skälet att det inte finns någon som kan överklaga. Det kan exempelvis gälla tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienter- ingsförmåga i samband med planering av en ny stadsdel. Det kan också gälla lösningar som påverkar de framtida arbetsmöjlig- heterna, exempelvis rondeller som får en olämplig utformning eller att lastning och lossning av varor inte blir möjlig. 
 För att minska behovet av åtgärder i efterhand föreslås att möj- ligheterna till insyn och inflytande förbättras och att rätten att överklaga beslut ses över. 
 Århuskonventionen och ändringar i  
 MKB-direktivet 
  påverkar miljöorganisationers rätt att överklaga beslut 
 PBL ger inte miljöorganisationer rätt att överklaga beslut 
 Nuvarande bestämmelser hindrar inte att miljöorganisationer kommer till tals inför beslutsfattande rörande kommunala planer. Däremot har de ingen rätt att överklaga beslut enligt PBL just i egenskap av organisationer. Utvecklingen i samhället, särskilt ut- vecklingen inom EU, har medfört att allmänhetens rätt till insyn och inflytande vid beslutsfattande rörande miljön har stärkts. Detta gör att det finns anledning att se över om PBL behöver förändras för att möta denna utveckling. 
 Riksdagen har beslutat 
 5  
 att ratificera Århuskonventionen och samtidigt genomföra vissa lagändringar som ansetts behövliga för att leva upp till åtagandena enligt konventionen och två EG- direktiv som har koppling till konventionen. Ändringarna innebär bl.a. att den grupp av miljöorganisationer som har möjlighet att föra talan mot domar eller beslut enligt miljöbalken har fått en rätt att föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen, lagen om byg- 
  
 5  
 bet. 2004/05:MJU11, rskr. 2004/05:193. 
 833 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 gande av järnväg, lagen om inrättande utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam- het, ellagen (1997:857), luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45). Med hänsyn till  
 PBL-kommitténs 
  tidsplan beslutades att Sverige skulle tillträda konventionen med bl.a. en reservation som är kopplad till PBL. Innebörden av reservationen var att tillkännage att regler som ger miljöorganisationer rätt att överklaga med kopp- ling till 5 kap. 18 andra stycket PBL inte kommer att hinna införas förrän senare under år 2005/2006 (prop. 2004/05:65 s. 91, 116 f. och 125 f.) med anledning av  
 PBL-kommitténs 
  arbete. 
 Genom ändringar i 5 kap. 18 § PBL 
 6  
 som trädde i kraft den 1 maj 2005 kommer det att vid detaljplaneläggning avseende vissa särskilt angivna ändamål att krävas att bestämmelserna i miljöbalken rö- rande miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder ska tillämpas. I samband med ändringarna behandlades inte frågan om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut utan denna fråga var enligt regeringen en uppgift inom ramen för  
 PBL-kommitténs 
  arbete. 
 Barns, funktionshindrades och andra gruppers möjligheter att komma till tals behöver utvecklas 
 Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barns rättigheter gör att det finns särskilda skäl att belysa hur barns och ungdomars inflytande över samhällsplaneringen kan komma till uttryck. Mot- svarande gäller som en följd av Sveriges aktiva roll inom handi- kappområdet och kraven enligt FN:s standardregler för att tillför- säkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jäm- ställdhet. 
 De brister som påtalas är ofta att synpunkter från barn och funktionshindrade inte uppmärksammas och att konsekvenserna för dessa blir dåligt belysta. 
 När det gäller barn har Barnsäkerhetsdelegationen föreslagit att det i PBL ska införas ett nytt stycke i 5 kap. 20 § PBL, dvs. den be- stämmelse som reglerar samråd i samband med program eller för- slag till detaljplan. I stycket ska enligt förslaget anges att kommu- 
  
 6  
 prop. 2004/05:59, bet. 2004/05:BoU06 och rskr. 2004/05:169. 
 834 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 nen aktivt ska verka för att även barn ges möjlighet att delta och att deras åsikter tillmäts betydelse 
 7 
 . 
 Det har framförts önskemål om att funktionshindrade ska ges särskild rätt att överklaga beslut. Också intresseorganisationer av olika slag har framfört önskemål om särskild rätt att överklaga be- slut. 
 Företrädare för några arbetstagarorganisationer inom Landsor- ganisationen i Sverige (LO) har uppgett att till följd av att kommu- nen inte hämtar in synpunkter från organisationer som kan vara berörda inför beslut om planläggning eller lovprövning godkänns i vissa fall lösningar som leder till att man med stöd av annan lag- stiftning behöver åtgärda uppkomna problem i efterhand. Till stor del handlar det om invändiga lösningar som i dag behandlas i bygg- anmälansskedet men det kan också röra tillgängligheten till bygg- nader. 
 Använd ny teknik i kontakterna med medborgarna 
 Kritik har framförts mot att de metoder som används för att in- formera och engagera medborgarna ibland är ålderdomliga. Kungö- rande i ortstidningar och anslag på kommunens anslagstavla kan göra det svårt för medborgarna att uppmärksamma informationen. Också möten i stora salar där många olika frågor ska behandlas samtidigt, exempelvis översiktplanen för hela kommunen, gör att det är svårt att skapa ett engagemang. Friare former för samråd och möjligheter att använda Internet i kontakter med medborgarna är önskemål som framförts. 
  
 12.4.5 
  
 Överväganden och förslag av betydelse för översynen 
  
 Rätten att komma till tals handlar om insyn och inflytande och att hitta en rimlig avvägning mellan intresset av att få en överprövning och beslut som kan verkställas snabbt 
 Rätten att komma till tals handlar bl.a. om möjligheten till insyn och inflytande innan beslut tas, att bidra till en förbättring av be- slutsunderlaget och en rätt att överklaga. Kopplat till detta finns 
  
 7  
 Slutbetänkandet Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127 s. 79 f. och 371 f.). 
 835 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 också kravet på beslut i politiska organ som ett sätt att säkra en förankring bland medborgarna. 
 Inom framför allt europarätten innebär utvecklingen ökade möj- ligheter till insyn och inflytande inför beslutsfattande. Det gäller särskilt inom miljörätten där rätten att komma till tals kopplats samman med miljöfrågorna. Till denna fråga återkommer kommit- tén nedan. 
 I övrigt kan sägas att tendensen är att det vid varje lagöversyn handlar om att garantera enskildas berörda rätt till domstolspröv- ning. 
 PBL är ett regelverk som lägger tyngden vid prövningen i första instans, bl.a. i en strävan att undvika felaktiga beslut och skapa för- utsättningar för goda resultat redan från början (se prop. 1985/86:1 s. 354). Denna tyngdpunkt bör ligga fast. Samtidigt kan man inte komma ifrån att det behövs möjligheter att få till stånd överpröv- ningar av besluten i vissa fall. Frågan är vilka som ska kunna aktua- lisera sådana överprövningar. I dag avgränsas kretsen som kan överklaga på olika sätt beroende på vilken typ av beslut enligt PBL som det är fråga om. Diskussioner om behovet av utvidgningar av kretsen som ska kunna överklaga beslut har främst rört beslut om detaljplaner och har då gällt möjligheterna att också låta olika orga- nisationer eller föreningar få en rätt att överklaga. Föreningar och organisationer, som har väsentligt intresse av planläggningen, kan i nuläget delta vid samråd och har möjligheter att lämna synpunkter i samband med utställning av förslag till detaljplan. Däremot har de inte rätt att överklaga beslut om de inte är markägare eller inneha- vare av servituts- eller nyttjanderätt. Motivet till detta är att det i första hand är enskilda intressen som ska bevakas genom rätten att överklaga. Därtill kommer den särskilda rätt som staten gett läns- styrelserna, dvs. att bevaka vissa särskilt utpekade samhälleliga in- tressen såsom områden av riksintresse och miljökvalitetsnormer. Att låta organisationer och föreningar få särskild rätt att överklaga beslut om detaljplan skulle innebära ett avsteg från principen att överprövningsprocessen främst är till för att bevaka enskilda intres- sen. 
 Själva tanken i  
 PBL-systemet 
  bygger på att kommunerna har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällsin- tressen, att enskilda, såväl fysiska som juridiska personer, kan över- klaga för att bevaka sin rätt och att länsstyrelsen, som statens före- trädare, bevakar vissa allmänna intressen som kan anses vara av sär- skild vikt. Denna princip för fördelning av uppgifter finns det inte 
 836 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 anledning att ändra på. Utgångspunkten för de fortsatta analyserna är därför att en utvidgning av kretsen klagoberättigade ska bygga på mycket starka skäl och att avvägningen mellan olika allmänna in- tressen är en uppgift för kommunerna. Det främsta skälet till detta är att det inte går att bortse ifrån att varje överklagande riskerar att fördröja möjligheterna att få ett slutligt besked. Dessutom är det väsentligt att utgå ifrån att den kommunala planläggningen bygger på ett inflytande för berörda före beslutsfattandet, att kompetens ska finnas hos kommunen, att beslutsfattandet vanligtvis ska ske i politiska organ och att tyngdpunkten i processen bör ligga i skedet före beslut, bl.a. av det skälet att en överprövande myndighet inte kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. 
 Möjligheterna till insyn och inflytande inför beslut om planer är tillräckliga men behöver utvecklas i den praktiska tillämpningen 
 Kretsen som involveras inför beslutsfattandet kan anses tillräckligt stor 
 När det gäller behovet av att närmare ange vilka som ska ges möj- lighet till insyn och inflytande i planärenden så blir bedömningen att det i princip är en omöjlig uppgift att ange exakt vilka som ska anses berörda. Skillnaderna beror inte enbart på var i landet plane- ringen ska ske utan också på typen av område eller projekt. De be- stämmelser som finns i dag rörande rätten att komma till tals vid bl.a. utarbetande av planer och i förekommande fall program inne- bär exempelvis att utöver traditionella sakägare ska sammanslut- ningar som har ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle till samråd. Därmed kan lagstiftaren sägas ha öppnat för att bjuda in olika sammanslutningar för att behandla och belysa olika frågor, bl.a. miljöfrågor och andra frågor av större betydelse. De krav på information till allmänheten som anges i Århuskonventionen, som Sverige har ratificerat, kan anses uppfyllda genom PBL:s omfat- tande regler för antagande av översiktsplaner och detaljplaner. All- mänheten har även stora möjligheter att påverka och lämna syn- punkter på de förslag som finns utställda innan beslut fattas av en kommun. Nuvarande regler i PBL kan således anses uppfylla de krav som finns i konventionen och som i övrigt är rimliga att kräva när det gäller deltagande inför beslut om planläggning enligt PBL. 
 837 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 När det gäller rätten att komma till tals inför beslut om bygglov är kommitténs bedömning att berörda bör underrättas om ansök- ningar i större utsträckning och motiven till detta utvecklas nedan. 
 Kommunerna ska satsa mer på nya former av dialog och använda ny teknik när det är lämpligt 
 Det är framför allt möjligheten att få bidra med kunskaper i tidiga skeden så att beslutsfattarna kan ta hänsyn till synpunkterna som många efterfrågar. Eftersom samhället blivit mer komplext under åren gäller det att hitta former för medverkan och olika sätt att en- gagera medborgarna i frågor som berör dem. Det gäller särskilt den kommunala planläggningen som gäller markanvändning och berör många både på kort och på lång sikt. 
 När det gäller formerna för samråd så finns det inga bestämmel- ser som rör vilken teknik som ska användas. I Svenska Kommun- förbundets, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Lands- ting, skrift Hur ser det ut i din kommun? redovisas resultatet av en enkätundersökning som genomfördes under 2004 och där enkäten besvarades av 223 av 290 kommuner. Knappt 80 procent av de kommuner som svarade på enkäten uppgav att de arbetade aktivt med medborgarmedverkan. Av svaren framgår också att kommu- nerna använder olika former av medborgarmedverkan i samband med översiktsplanering. Det rör sig om studiecirklar, medborgar- paneler, öppna möten, enkäter och interaktivitet via Internet. Öppna möten är den vanligaste formen av medverkan och används i 70 procent av kommunerna. Interaktivitet via Internet var den näst vanligaste dialogformen och användes i 23 procent av kommu- nerna. 
 Det har blivit förhållandevis vanligt att information rörande översiktsplaner och detaljplaner är sökbar elektroniskt. Det gör att den blir tillgänglig för medborgarna på ett helt annat sätt än tidi- gare. Samtidigt är det viktigt att behålla också andra informations- vägar eftersom en stor del av befolkningen inte har tillgång till da- torer. Under överskådlig tid kommer det att behövas informa- tionsvägar av olika slag. Det väsentliga är att PBL är neutral när det gäller former för teknik för publicering av information och upp- giftslämnande. Enligt kommitténs uppfattning är den det. 
  
 PBL-kommittén 
  vill ge kommunerna större valfrihet när det gäller att bestämma hur dialogen med de berörda går till och i vilka 
 838 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 skeden, se bl.a. avsnitt 6.9.3. Hur dialogen med berörda kan bli bättre och på vilket sätt tekniken kan bidra till detta finns det inte anledning reglera i lagtexten utan det blir upp till kommunerna att arbeta vidare med dessa områden. Genom utveckling i denna rikt- ning kan man därför till stor del komma till rätta med de önskemål som framförts från olika grupper, bland annat funktionshindrade och arbetstagarorganisationer. En särskild fråga i detta samman- hang som det finns anledning att nämna är att kommunerna i vissa situationer kan ha anledning att arbeta aktivt med olika former av underrättelser om samråd och se över formerna för att sprida kän- nedom om utställningar för att också kunna nå ut till exempelvis fastighetsägare som inte är permanent boende i kommunen. 
 Utgångspunkten bör vara att medborgare numera allt oftare söker information och som en effekt av detta också i ökad ut- sträckning vill ha möjligheter att på ett enkelt sätt engagera sig. I detta sammanhang kan tekniken erbjuda nya möjligheter och som tidigare nämnts har många kommuner redan uppmärksammat denna möjlighet. 
 Dessutom pågår det flera utvecklingsprojekt bl.a. under ledning av Lantmäteriet med inriktning mot att öka de elektroniska tjäns- terna med koppling till byggandet. Resultaten av dessa projekt bör följas upp. 
 Personuppgiftslagen kan begränsa möjligheterna till elektronisk bear- betning av informationen 
 Det finns inget som hindrar att information lämnas elektroniskt i  
 PBL-ärenden. 
  Det som däremot kan ställa till vissa problem är att möjligheterna att bearbeta informationen om inte personerna ger sitt medgivande. Personuppgiftslagen utgår ifrån att samtycke krävs för bearbetning utom i några särskilt utpekade situationer. Behandling av uppgifter kan ske även utan samtycke om behand- lingen är nödvändig bl.a. för att det är en uppgift av allmänt intresse som ska genomföras eller man utför en uppgift i samband med myndighetsutövning. I nuläget är det tveksamt om en bearbetning i  
 PBL-ärenden 
  är av det slag som anges som undantag från krav på samtycke. Troligen skulle det krävas särskilt stöd i förordning för bearbetningen. Ett alternativ är att avidentifiera informationen före behandling. 
 839 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Ökade krav på den kommunala hanteringen och på innehållet i kommunala beslut kan vara alternativ till särskild rätt att överklaga 
 Med kommunernas uppgifter att planlägga användningen av mark och vatten och fatta beslut enligt PBL följer också ett ansvar för att utföra uppgiften på ett sätt som håller hög kvalitet. I Norge har man exempelvis valt att stärka ansvaret för att tillgodose barns in- tressen genom att det i lagen finns angivet att varje kommun ska ha en särskild utpekad ansvarig för att tillvarata barns intressen i den fysiska planeringen. Den svenska modellen bygger på att det är en kommunal angelägenhet att besluta om den inre organisationen. Det innebär att kommunerna själva ska se till att de har tillräcklig kompetens inom organisationen eller i vart fall tillgång till kompe- tens. Kommunerna har också i uppgift att samråda med berörda bl.a. för att ge möjlighet till insyn och påverkan och på annat sätt förbättra beslutsunderlaget. Dessutom är en viktig kommunal upp- gift att göra avvägningar mellan olika intressen och avvägningar mellan olika lösningar samt att bedöma konsekvenserna av olika beslut. 
 Ett sätt att öka medborgarnas vilja att acceptera besluten kan vara att stärka kraven på beslutsunderlagen och beslutens innehåll. Det finns ett behov av hänsynstagande till olika gruppers skilda önskemål, värderingar och behov, att skapa goda livsmiljöer och säkra att olika perspektiv beaktas. Exempelvis kan det handla om att i vissa fall fånga in olika aspekter som är beroende av kön, skill- nader beroende på ålder och ursprung och att se till olika gruppers behov, exempelvis funktionshindrades behov. Planeringens syfte är att få fram ett bra beslutsunderlag för att kunna bedöma konse- kvenser för olika enskilda och grupper. Genom att ge kommunin- nevånare, brukare och andra intressenter en möjlighet till insyn och påverkan ökar förutsättningarna att skapa en trovärdighet och en förståelse för de beslut som fattas. Man bör dock vara medveten om att de allra flesta fallen innebär att göra avvägningar och att alla inte blir nöjda, men öppenhet kan sannolikt bidra till ökad förstå- else. 
 FN:s konvention om barns rättigheter och FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med nedsatt funk- tionsnedsättning strävar efter att jämställa barn och personer med funktionsnedsättning med andra medborgare i samhället. I Sveriges åtagande ligger att med utgångspunkt i konventionen och standard- 
 840 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 reglerna se över hur det inflytande som barn, unga och personer med funktionsnedsättning ska ha rätt till ska tillgodoses i PBL. I PBL är planläggningen en process som baseras på flera steg som har till syfte att förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och påverkan och samtidigt skapa en förståelse för den planlägg- ning som avses. Processen ser vanligtvis ut på följande sätt. Samråd sker med berörda, förslaget ställs ut, synpunkter som kommer in ställs samman och sedan beslutar ett politiskt organ, vanligtvis kommunfullmäktige, i ärendet. Synpunkter behöver därför inhäm- tas och bedömningar av olika effekter göras i ett tidigt skede. När det gäller barns och funktionshindrades perspektiv är det framför allt en tydlig lagstiftning avseende vilka krav som ska tillgodoses, ett bra beslutsunderlag och tydlighet när det gäller analyser och bedömningar av konsekvenserna för dessa grupper som efterfrågas. 
 Mycket av den kritik som framförts rör just svårigheterna att bedöma konsekvenserna ur olika aspekter och för den enskilde att få en uppfattning om det han eller hon har fört fram på något sätt påverkat beslutsfattandet. Detta gäller särskilt beslut om planlägg- ning. Vissa av kommitténs förslag kommer att göra att dessa öns- kemål kan tillgodoses, exempelvis utryckliga krav på konsekvens- beskrivningar för översiktsplaner, där miljökonsekvensbeskriv- ningen kan vara en del, se bl.a. avsnitt 6.8.3. Barnsäkerhetsdelega- tionen föreslog förtydliganden avseende samråd med barn i sam- band med program eller förslag till detaljplan eller områdesbe- stämmelser för att säkerställa ett aktivt kommunalt arbete med att hämta in synpunkter från barn och ett hänsynstagande till de åsik- ter som framförs från barn vid sådana samråd. 
 I första hand är det tillämpningen som behöver förbättras. Ge- nom kommitténs förslag till ändringar av de materiella bestämmel- serna och en förbättrad tillämpning bör man kunna värna det kommunala handlingsutrymmet och samtidigt på ett bättre sätt tillgodose angelägna samhällsintressen. Detta utan att vidga rätten att överklaga beslut eller på annat sätt ändra lagstiftningen när det gäller handläggningen. Därmed har man också möjlighet att upp- fylla kraven att ha en effektiv beslutsprocess, låta tyngden i proces- sen ligga i de tidiga skedena och behålla det kommunala ansvaret för att göra avvägningar rörande allmänna intressen. 
 Också när det gäller bygglovprövningen finns det anledning att påpeka att det är en kommunal angelägenhet att beakta skilda aspekter som rör enskilda och därmed också bl.a. barns, funktions- hindrades och andra gruppers behov. De olika aspekterna och be- 
 841 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 hoven ur ett allmänt perspektiv bör därför kunna tillgodoses utan att utvidga rätten att överklaga beslut. 
 Några särskilda regler när det gäller hänsynstaganden till vissa framförda synpunkter anses därför inte behövas. 
 Rätten till insyn och rätten att överklaga kräver ändringar i lagstiftningen i några fall 
 Kommittén anser att systemet när det gäller möjligheterna till in- syn och inflytande och rätten att få till stånd överprövningar av be- slut i princip håller. Enligt kommittén behövs det emellertid vissa ändringar i PBL för att säkra rätten till insyn och inflytande, bl.a. i en strävan att få bygglov att vinna laga kraft, för att ge stöd i lag för den praxis som utvecklats och för att uppfylla internationella åta- ganden. Kommitténs förslag till lagändringar är följande. 
  
 8 kap. 22 och 27 §§ ändras för att öka kraven på underrät- telser inför beslut om bygglov och delgivning av sådana be- slut. 
  
 I 13 kap. 4 § införs en bestämmelse som anger att beslutet ska angå den som överklagar och gå honom eller henne emot. 
  
 I 13 kap. 4 § införs bestämmelser som ger statliga myndig- heter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda lagstöd avseende rätten att överklaga. Ideella organisationer som har en rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken ges i samma paragraf en rätt överklaga vissa beslut. 
  
 Den särskilda regleringen som rör rätten att överklaga pla- ner och som blir ett komplement till 4 § och som finns i 5 § justeras språkligt. 
  
 Den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 7 § som anger vissa myndigheters rätt att överklaga tas bort. 
  
 Som en följd av omflyttningarna i kapitlet flyttas nuvarande 3 § och föreslås fortsättningsvis blir 6 §. 
  
 De överväganden som ligger till grund för de föreslagna föränd- ringarna avseende bygglov och rätten att överklaga utvecklas när- mare i de följande avsnitten, dvs. avsnitt  
 12.4.6–12.4.9. 
  
 842 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 12.4.6 
  
 Överväganden och förslag om ökad delaktighet inför beslut om bygglov och ändringar för att få fler lov att vinna laga kraft 
  
 Vidgade möjligheter till insyn och påverkan för berörda inför beslut om bygglov 
 Prövningen enligt PBL rör normalt förändringar när det gäller markanvändning och byggande samt tillåtligheten av och kraven på olika åtgärder som innebär sådana förändringar. Berörd av pröv- ningen är i första hand den som vill genomföra en åtgärd som prövningen avser, dvs. sökanden i ärendet. Också den som t.ex. bor eller äger mark i omedelbar anslutning till den plats där en åtgärd avses genomföras är emellertid ofta berörd på ett sådant sätt att han bör ha möjlighet att kunna tillvarata sin intressen i samband med prövningen, s.k. sakägare. Det innebär att den enskilde behöver kunna få framföra synpunkter innan beslut fattas, att han eller hon bör kunna få information om att beslut fattats och ha en möjlighet att kunna överklaga i de delar som berör honom eller henne. 
 Förvaltningslagen (1986:223, FL) reglerar generellt frågor av det slag som senast berörts. I 16 och 17 §§ regleras parters rätt att få del av uppgifter och att få tillfälle att framföra sina synpunkter in- nan beslut fattas. I 21 § finns bestämmelser om parts rätt att få un- derrättelse om det beslut som fattats och som berör honom. Dessa bestämmelser gäller inte om det finns särskilda avvikande bestäm- melser och det gör det i detta fall i 8 kap. 22 § PBL. 
 I 8 kap. 22 § finns vissa särskilda bestämmelser om vem som ska höras vid handläggningen av lovärenden. Bestämmelserna innebär i vissa avseenden en inskränkning i förhållande till vad som gäller enligt förvaltningslagen. I bestämmelsens första stycke anges först vilka som ska höras innan lov lämnas. I det sammanhanget anges kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2. Så långt kan bestämmel- sen delvis ses som en utvidgning av den krets som ska höras enligt förvaltningslagens generella bestämmelser, även om begränsningen till kända personer och organisationer närmast innebär en in- skränkning. 
 I första styckets fortsättning innebär bestämmelsens utformning emellertid att underrättelseskyldigheten begränsas till vissa situa- tioner. Underrättelse behöver således endast ske om åtgärden 
 843 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 1. 
  
 innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller 
  
 2. 
  
 skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är re- glerad i områdesbestämmelser. I andra fall än de som räknats upp behöver byggnadsnämnden således inte höra part även om det i det enskilda fallet är uppenbart att han berörs av den åt- gärd ärendet gäller. 
  
 I andra stycket anges att underrättelse i vissa fall får ske genom kungörande på särskilt angivet sätt. I tredje stycket anges att ären- den om lov inte får avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle be- retts honom att yttra sig över det. Också i det senast angivna avse- endet innebär bestämmelsen en inskränkning i förhållande till för- valtningslagens regler så till vida att andra parter än sökanden inte behöver underrättas och ges tillfälle att yttra sig över vad som till- förts ärendet, även om det berör dem och innebär att ärendet går dem emot. 
 I  
 PBL-propositionen 
  (prop. 1985/86:1 s. 730 f.) redovisas re- geringens utgångspunkter för den valda regleringen. Av texten framgår att avsikten är att den särskilda regleringen i 8 kap. 22 § PBL ska gälla exklusivt och således ersätta förvaltningslagens all- männa regler. Vidare framgår att syftet med regleringen är att för- farandet inte ska bli alltför tungrott och resurskrävande. En tanke är vidare att när det gäller åtgärder som stämmer överens med de- taljplan eller områdesbestämmelser har sakägarna redan haft tillfälle att vid planens eller områdesbestämmelsernas tillkomst tillvarata sina intressen. 
 Den nuvarande regleringen i 8 kap. 22 § innebär i många fall att den som vid en normal bedömning är att betrakta som part i ett ärende inte hörs innan ett beslut som berör honom fattas. Eftersom han enligt 8 kap. 27 § inte heller behöver underrättas om beslutet när han inte yttrat sig kommer han normalt inte att få kännedom om beslutet innan det börjar verkställas. Han kan emellertid fortfa- rande ha rätt att överklaga. 
 Eftersom han inte delgivits börjar någon besvärstid inte att löpa och ett överklagande kan därför komma sent till nackdel för både berörda enskilda parter och för prövande myndigheter. 
 Problemet med nuvarande reglering i PBL ligger emellertid redan i att låta vad som betecknas som en avvikelse vara utgångspunk- 
 844 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 ten för om en sakägare ska höras eller inte. Bakom detta ligger som nämnts tanken att underrättelse bör kunna undvaras om åtgärden stämmer överens med planen, eftersom sakägarna ju då har kunnat få frågan prövad redan vid planens tillkomst (prop. 1985/86:1 s. 732). Om planen är relativt detaljerad och dessutom aktuell kan denna utgångspunkt kanske vara riktig. Däremot stämmer ofta inte utgångspunkten om det t.ex. gäller en äldre, inaktuell plan. Den åtgärd, som exempelvis en ny fastighetsägare vill göra, kan då fram- stå som klart avvikande inom planområdet med hänsyn till hur detta under åren har utvecklats. Den behöver trots detta inte inne- bära en avvikelse från några planbestämmelser. Situationen kan vara likartad även i det fallet där planen är relativt ny men ändå reglerar frågor om utformning eller placering av bebyggelse på ett relativt öppet eller flexibelt sätt och kanske t.o.m. lämnar visst utrymme för olika möjligheter att använda visst markområde. Situationen kan då vara sådan att den aktuella åtgärden visserligen inte direkt strider mot vad som anges i planens bestämmelser och därmed inte anses utgöra en avvikelse från planen. Samtidigt behöver åtgärden aldrig ha närmare prövats i plansammanhanget. 
 Den beskrivning av förhållandet mellan vad som prövas i plan- skedet och vad som kan återstå i bygglovsskedet, som finns i förar- betena till bestämmelsen i 8 kap. 22 §, nämligen att sådana åtgärder som aktualiseras vid bygglovet och som inte innebär avvikelser får förutsättas ha prövats redan vid planens tillkomst innebär således en alltför stor förenkling. I många fall är det mera naturligt att se det så att lovprövningen kompletterar eller fyller ut den prövning som skett i plansammanhang. Också i dessa fall kan sakägare berö- ras och har möjlighet att överklaga. Det är då varken konsekvent eller ändamålsenligt att de inte får möjlighet att yttra sig redan in- nan bygglov lämnas. 
 Mot bakgrund av vad som tidigare redovisats är det svårt att se att det finns skäl att behålla denna inskränkande särreglering. Syftet att handläggningen därmed skulle bli mindre tungrodd motverkas uppenbart genom den rättsosäkerhet som blivit följden. För att undvika senare problem hör många byggnadsnämnder också sak- ägare i större utsträckning än vad bestämmelserna tvingar dem till. 
 Starka skäl talar således för att huvudprinciperna i förvaltnings- lagen ska gälla också i nu berörda avseenden för lovärenden enligt PBL. Ett sätt att åstadkomma detta är att helt ta bort bestämmelsen i 8 kap. 22 § PBL, vilket innebär att förvaltningslagens regler auto- matiskt kommer att gälla. 8 kap. 22 § innehåller emellertid särregler 
 845 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 också i vissa andra avseenden än vad som här berörts. Det gäller dels vilka som ska höras vid sidan om sakägare, dels formerna för underrättelse i vissa fall. Skäl att ändra bestämmelserna i dessa avse- enden har inte framkommit. Kommittén föreslår därför nu i stället att 8 kap. 22 § ändras på sådant sätt att den kommer att stämma överens med förvaltningslagens regler när det gäller hörande av sakägare och att part ska få del av det som tillförs ärendet och möj- lighet att yttra sig över det. 
 Skärpta krav på underrättelse om lämnade bygglov för att få besluten att vinna laga kraft 
 Som tidigare berörts innebär också bestämmelserna i 8 kap. 27 §, som anger när och hur underrättelse om lovbeslut ska lämnas, vissa avvikelser i förhållande till förvaltningslagens generella reglering. Enligt 21 § förvaltningslagen ska part underrättas om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 8 kap. 27 § PBL ska sökanden alltid underrättas men annan part endast om han yttrat sig i ärendet och om det inte är uppenbart obehövligt. Om den föreslagna ändringen i 8 kap. 22 § leder till att sakägare alltid hörs i lovärenden kommer berörd part att ha möjlighet att yttra sig i de fall då han anser sig berörd. Den begränsning av underrättelseskyldigheten, som finns i 8 kap. 27 §, till att gälla sådana parter som yttrat sig innebär därmed ett mindre problem än i dag. Det kan ändå ifrågasättas om begräns- ningen till part som yttrat sig i ärendet är tillräckligt motiverad. Varje form av inskränkning av skyldigheten att underrätta personer som ändå tillhör den krets som har rätt att överklaga innebär ju bara risker för att det ändå kommer ett överklagande men vid ett senare tillfälle. Förslaget är därför att denna inskränkning tas bort genom att bestämmelsen utformas på det sättet att underrättelse normalt ska ske både till sökanden och annan part. 
 Genom förslaget anpassas underrättelseskyldigheten enligt 8 kap. 27 § till huvudprincipen i förvaltningslagen på motsvarande sätt som tidigare föreslagits när det gäller bestämmelsen i 8 kap. 22 § om parts rätt att få del av handlingar och möjligheter att yttra sig. Den möjligt som ändå finns att låta bli en underrättelse om det är uppenbart obehövligt bör vara tillräcklig. 
 Fortfarande finns emellertid det problemet kvar att den krets som har rätt att överklaga i många bygglovsärenden kan vara vidare än den krets som enligt bestämmelsen ska få underrättelse om be- 
 846 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 slutet. Detta sammanhänger med svårigheten att avgränsa vilka per- soner som kan anses vara så berörda av beslut enligt PBL att de har rätt att överklaga. Det skulle föra för långt att här närmare gå in på den praxis som finns i denna fråga. Huvudprincipen i lovärenden kan dock sägas vara att ägare till fastighet som direkt gränsar till den fastighet lovet gäller alltid anses vara sakägare. I vad mån ägare till närliggande fastigheter i övrigt har rätt att klaga får bedömas med utgångspunkt i om de med hänsyn till byggföretagets art och omfattning samt förhållandena på platsen m.m. kan anses särskilt berörda. Detta har inneburit att kretsen besvärsberättigade blivit relativt vidsträckt bl.a. runt sådana anläggningar som vindkraftverk och radiomaster. 
 Att lösa problemet genom att precisera eller begränsa den krets som ska ha rätt att överklaga i lovärenden torde inte vara en fram- komlig väg. De vägar som i stället står till buds i sådana ärenden, där problem kan tänkas uppkomma, förefaller i första hand vara att i större utsträckning använda underrättelseförfaranden som täcker dels in hela den obestämda krets som skulle kunna vara berörd av beslutet, dels dessutom säkerställer att en överklagandetid börjar löpa. Det kommer då i många fall att handla om kungörelsedelgiv- ning. I dag anges i 8 kap. 27 § andra stycket att underrättelse får ske genom delgivning. Något tvång att använda sådant förfarande finns dock inte. Ytterligare en väg skulle kunna vara att överväga att också i lovärenden ha en ordning liknande den som gäller för de- taljplaner och som innebär att formerna för tillkännagivande av be- sluten regleras i särskild ordning i lagen och att tiden för överkla- gande kopplas till sådant tillkännagivande. 
 Genom förfaranden av det slag som senast berörts kan man få rimliga garantier för att en överklagandetid börjar löpa relativt snart efter ett lovbeslut och för att beslutet därmed också vinner laga kraft inom en snar tid om ingen överklagar. Säkerheten för sökan- den i lovärenden skulle därmed öka avsevärt. Nackdelarna är ett förfarande som i många, kanske flertalet, fall är onödigt omständ- ligt och som innebär betydande kostnader för kommunen. Ytterli- gare en nackdel är att risken för rättsförluster för sakägare kan öka om de inte får underrättelser direkt till sig utan tvingas bevaka kommunala anslagstavlor och vissa tidningar. 
 Det har inte varit möjligt att göra några egentliga undersök- ningar när det gäller omfattningen av problemet med långa, obe- stämda besvärstider och därav följande osäkerheter för bygglovssö- kande. Eftersom antalet lovärenden totalt är så stort är det dock 
 847 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 sannolikt att andelen ärenden där verkliga problem uppkommer är relativt begränsad. Att för lovärenden generellt införa en ordning för tillkännagivande av det slag som gäller för planer förefaller inte motiverat. När det gäller planer berörs regelmässigt ett stort antal personer, varav de flesta ändå inte på samma påtagliga sätt som den som är sakägare i ett lovärende. I lovärenden är det sannolikt i flertalet fall en mycket begränsad krets som berörs. Om man vill behålla ett så enkelt förfarande som möjligt i det stora antalet ären- den talar övervägande skäl för att i lovärenden ha kvar den ordning som utgår från att endast kända parter normalt underrättas. Vad som skulle kunna övervägas är om delgivning bör tillämpas i större utsträckning än i dag. Gällande bestämmelser möjliggör dock del- givning så snart det föreligger skäl. För fall där antalet berörda och därmed tänkbara klagande är stort och obestämt ger också be- stämmelserna om kungörelsedelgivning de möjligheter som behövs för att fånga in hela den krets det handlar om. 
 Det är knappast möjligt att finna en reglering av frågan om lämpliga former för underrättelse om lovbeslut som tillgodoser alla de motstridiga krav som finns. Nuvarande bestämmelser i 8 kap. 27 § kan ses som en flexibel reglering där det direkta kravet på byggnadsnämnden att underrätta tänkbara berörda är lågt ställt. Efter de ovan föreslagna ändringarna avseende såväl 8 kap. 22 § som 8 kap. 27 § skulle bestämmelserna dock innebära, att berörd sakägare normalt ska få den underrättelse han behöver för att kunna bevaka sin rätt. I övrigt är kravet på underrättelser begränsat, vilket möjliggör ett enkelt förfarande i enkla ärenden. Samtidigt kan, som nämnts, underrättelse också ske i former som säkerställer att ett lovbeslut vinner laga kraft inom rimlig tid. Detta förfarande, dvs. delgivning, kan användas i de fall där det bedöms lämpligt eller nödvändigt. Problemet synes snarast vara att de olika förfaranden som delgivningslagen erbjuder inte används. 
 Den ordning som nu ibland i stället förekommer, nämligen att kommunen underrättar en begränsad krets enligt lagens minimi- krav och rekommenderar sökanden att själv informera också andra som skulle tänkas vilja överklaga är uppenbart inte lämplig. Den skapar oklarhet när det gäller myndigheters och enskildas roller och innebär snarast ökad rättsosäkerhet. Justitieombudsmannen, JO, har också riktat skarp kritik mot en byggnadsnämnd som handlat på detta sätt (JO:s beslut den 4 mars 1994, JO dnr 905– 1993). 
 848 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Det är inte osannolikt att ett motstånd mot att i högre grad an- vända delgivning, där sådan i och för sig är motiverad, beror på att kommunen därmed åsamkas större kostnader än vid enklare former för underrättelse. Även om delgivningslagen inte medger att del- givningskostnaden i det enskilda fallet läggs på sökanden bör san- nolikt bestämmelserna i 11 kap. 5 § ändå innebära att kommunen kan täcka sina kostnader genom den avgift som kan tas ut i ärenden om lov. 
 Slutsatsen i det föregående är således att gällande regler i 8 kap. 27 § ger kommunen lämpliga möjligheter att variera formerna för underrättelse med hänsyn till omständigheterna i olika ärenden. Situationen är ändå inte tillfredsställande för den sökande, som vill vara säker på att han har ett lov som vunnit laga kraft innan han börjar bygga. Det är ju kommunen som helt disponerar över for- merna för underrättelse. Det finns därför skäl att skärpa kravet på delgivning så att det ska vara en skyldighet för kommunen att delge beslut om det inte är obehövligt, i stället för som i dag att kommu- nen får underrätta genom delgivning. Kommittén föreslår att be- stämmelsen i 8 kap. 27 § ändras på detta sätt. 
  
 12.4.7 
  
 Överväganden och förslag om enskilds rätt att överklaga beslut 
  
 Okynnesöverklaganden kan inte definieras i lag 
 Vid flera tillfällen har förslag framförts om att begränsa kretsen som har rätt att överklaga beslut enligt PBL. Begreppet okynnesö- verklagande används ofta i samband med dessa diskussioner. Vad som är ett överklagande av okynne är i hög grad präglat av en sub- jektiv uppfattning. Det som betraktas som okynne av en part kan anses vara en väsentlig grund för en annan och enbart det förhål- lande att man inte får framgång med sitt överklagande i en överin- stans kan inte tas till intäkt för att man inte hade fog för sitt över- klagande. Det saknas belägg för att s.k. okynnesöverklaganden or- sakar mycket merarbete. Ofta är det flera som överklagar samma beslut och de grunder som åberopas kan ha olika tyngd. Men givet- vis kan det förekomma att en enskild överklagar ett beslut väl med- veten om att överklagandet inte kommer att leda till ändrat beslut utan enbart för att förhindra att beslutet vinner laga kraft. Problem av detta slag bör man emellertid i första hand möta genom att den 
 849 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 överprövande myndigheten avgör hanteringsordningen avseende överklagandena utifrån en bedömning av om det finns grund för överklagandet eller inte. Eventuellt kan också handläggningen prio- riteras utifrån tyngden i argumenteringen. 
 När det gäller sakägarkretsen är den svår att definiera mer exakt. Att den som klagar också ska vara berörd kan vara en rimlig ut- gångspunkt, men närmare kommer man troligen inte om detta ska regleras i lagtext. Bedömningen av vem som ska anses vara berörd blir sedan beroende av förhållandena i det enskilda fallet. 
 Kommittén delar Plan- och byggutredningens bedömning att det inte finns anledning att tillmötesgå sådana propåer som syftar till att inskränka möjligheterna att överklaga och skälen till detta är bl.a. följande. 
 När det gäller de rättsverkande planerna, dvs. i huvudsak detalj- planer, är det i första hand fastighetsägare som överklagar besluten. Dessutom förekommer det att bostadsrättshavare, hyresgäster och boende överklagar. Det är mer sällsynt att hyresgästorganisationer klagar i planärenden. Att just hyresgästorganisationer gavs samma rätt som sakägare motiverades med att de boende borde garanteras möjligheter till god information och att hyresgästorganisationer därmed i likhet med fastighetsägare borde beredas tillfälle till sam- råd och få kallelse till utställning av planförslag. Därigenom beto- nades också enligt departementschefen betydelsen av den samlade uppfattningen bland berörda boende (prop. 1985/86:1 s. 79 f.). Dessutom krävs att de utpekade ska ha yttrat sig senast under ut- ställningen om normalt planförfarande använts. 
 När det gäller beslut om bygglov är det den som beslutet angår om det går honom eller henne emot som ska kunna överklaga. Därmed har man fått en avgränsning av kretsen som kan anses rim- lig. 
 Vägledande avgöranden bör, med hänsyn till att förhållandena är så olika i de enskilda ärendena, därför även fortsättningsvis vara till stöd för tillämpningen avseende avgränsningen av vem som är be- rörd sakägare. 
 Det bör inte införas bestämmelser om grupptalan i PBL 
 Det har i en skrivelse som överlämnats från regeringen till kom- mittén framförts önskemål om att införa bestämmelser om grupp- talan i PBL. Grupptalan infördes som ett komplement till rätte- 
 850 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 gångsbalkens regler den 1 januari 2003 
 8 
 . Syftet med bestämmel- serna var att möjliggöra för större grupper människor med likadana eller likartade anspråk att driva processer. Problemet hade tidigare varit att enskilda avstått från att inleda processer för att kostna- derna för att driva processen för den enskilde skulle överstiga det ekonomiska värdet, exempelvis fel på en vara som sålts till många. Som ett andra hinder uppgavs vara att anspråkshavaren på grund av psykologiska, sociala eller andra  
 icke-rättsliga 
  faktorer inte känner till rättskränkningen eller saknar mod, kraft eller vilja att hävda sin rätt. Ett tredje hinder var de processuella regler och principer som endast undantagsvis tillåter någon att utan uppdrag processa för att tillgodose annat än sin personliga rätt. 
 Beslut om detaljplaner kan tänkas vara den typ av beslut som i störst utsträckning skulle aktualisera frågan om grupptalan. Plan- läggning för ett större område med rättsverkan kan påverka förhål- landena för en stor krets boende inom området. Genom bestäm- melserna om samråd och utställning har de boende och andra möj- lighet att tidigt få insyn i arbetet med planläggning och kan redan inför beslutsfattandet lämna sina synpunkter. När sedan planen antagits kan den få konsekvenser för flera berörda. Kommitténs bedömning är dock att det oftast inte är fråga om att stora grupper drabbas av effekter på samma sätt som för de exempel som anges när det gäller grupptalan, dvs. felaktiga varor, en researrangör som inte lever upp till löften i sin marknadsföring, en leasinggivare som använder oskäliga avtalsvillkor. Dessutom kostar det inte något att överklaga och genom den skyldighet som överprövande myndig- heter har att utreda ärendet kan kostnaderna inte vara ett hinder för att driva processerna. 
 Inte heller motivet att den enskilde inte har förmåga att hävda sin rätt är tillräckligt starkt vid en process avseende ett  
 PBL-ärende 
  eftersom den överprövande myndigheten bl.a. har ett visst utred- ningsansvar. När det sedan gäller det tredje hindret som man ville undanröja med lagen om grupptalan att man skulle underlätta att någon skulle få i uppdrag att processa för att tillgodose annat än sin personliga rätt så är kommitténs uppfattning att detta behov inte kan anses tillräckligt starkt i PBL. Skälet till detta är att PBL:s be- slutsprocess, särskilt processen fram till beslut om detaljplaner, bygger på en medverkan från den berördas och andras sida och att besluten fattas i politiska organ. Att säkerställa ett gott underlag 
  
 8  
 lagen (2002:599) om grupprättegång, prop. 2001/02:107, bet. 2001/02:Stevens, rskr. 2001/02:246. 
 851 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 inför beslutsfattandet är viktigt. Ska man kunna uppfylla kravet på en effektiv process får det emellertid anses vara rimligt att den som överklagar också ska göra det utifrån önskemålet att tillgodose egna intressen. Naturligtvis finns det inget som hindrar att den en- skilde låter ett ombud agera i ärendet, men det bör krävas att om- budet agerar utifrån en fullmakt. 
 När det gäller beslut om översiktsplan och andra beslut som inte innebär myndighetsutövning och därför överklagas enligt bestäm- melserna om laglighetsprövning är det överensstämmelsen med gällande lag som prövas. Ett sådant system lämpar sig inte för grupptalan bl.a. av det skälet att besluten inte har någon rättsverkan mot enskilda och överprövningens omfattning är begränsad. När det gäller beslut om bygglov och andra beslut enligt PBL kan de inte anses ge effekter på ett sådant sätt för en stor grupp människor som bestämmelserna om grupptalan utgår ifrån. Skälet till detta är bl.a. att när det gäller prövningen av om ett beviljat bygglov medför betydande olägenheter för de enskilda krävs en individuell pröv- ning. Också andra överklagbara beslut enligt PBL ger främst indi- viduell påverkan. 
 Beslut enligt PBL är enligt kommitténs bedömning inte av sådan art och omfattning att de kräver att möjlighet till grupptalan ska- pas. Dessutom kan man nå i stort sett samma resultat genom att utnyttja möjligheten att ge fullmakt till någon. 
 Det ska finnas en koppling mellan de som yttrar sig, är berörda och kan överklaga planärenden 
 Vem som ska ha rätt att överklaga beslut enligt PBL är för närva- rande otydligt i vissa delar. Det gäller inte minst enskildas rätt att överklaga beslut om planer enligt 13 kap. 5 § PBL. Regeringsrätten har i ett vägledande avgörande gjort bedömningen att de allmänna bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen har begränsats genom sär- skilda bestämmelser i PBL (RÅ 1991 ref. 80). De regler som Regeringsrätten syftade på var 13 kap. 5 § PBL som tillsammans med bestämmelserna i 5 kap. 30 § avseende underrättelse om plan- beslut, ansågs utgöra en särskild och fullständig reglering av den krets som har rätt att överklaga planbeslut. Konsekvensen av den tolkningen blev att var och en som på grund av bestämmelserna i 5 kap. 30 § av kommunen har underrättats om ett planbeslut också anses ha rätt att överklaga beslutet. Exempelvis har regeringen där- 
 852 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 efter funnit att Föreningen Karlstad Lever, Miljöpartiet de Gröna och Rönninge intresseförening har haft talerätt eftersom de blivit underrättade enligt 5 kap. 30 § (M91/2956/9, M92/2983/9 och M93/567/9). 
 Utgången i Regeringsrättsavgörandet och tolkningen av avgö- randet har lett till oönskade konsekvenser. Därför föreslog Neal och byggutredningen i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att en ny bestämmelse skulle införas i 5 kap. PBL, 30 a §, som skulle ange att 22 § förvalt- ningslagen skulle gälla oavsett vad som stadgades i 30 §, dvs. be- slutet skulle angå den enskilde och gå honom emot. Det föreslogs inga ändringar i övrigt som rör talerätten i denna del. 
 När det gäller beslut om detaljplaner kan det vara rimligt att det är de boende inom planområdet och de som på något sätt som en- skilda är berörda som kan få en överprövning till stånd. En så vid krets som för laglighetsprövningen, dvs. alla kommunmedlemmar, förefaller inte rimlig eftersom det är de som blir berörda som bör kunna ifrågasätta ett besluts riktighet och inte kommunmedlemmar i gemen. Skälen till detta är bland annat att detaljplanerna innebär rättsverkningar endast för vissa enskilda och då är det endast de berörda som bör kunna ifrågasätta den rättsverkan som beslutet har. Dessutom talar effektivitetsskäl för att kretsen som får över- klaga bör vara begränsad. Vidare bör endast den som är berörd kunna ange formella fel som grund för ett upphävande av beslutet. 
 Kravet på aktivitet före beslutsfattandet för att få rätt att få till stånd en överprövning kan anses vara rimligt, särskilt med tanke på att det är ett beslut i en politisk församling som fattas och att över- prövande myndighet inte kan ändra beslutet. Att det dessutom ska krävas att klaganden är berörd och att beslutet ska gå klaganden emot är en allmän princip vid all typ av överprövning som också uttryckligen bör gälla också beslut enligt PBL. En sådan bestäm- melse kan också förenas med preciseringar som innebär att man anger myndigheter eller kriterier för vilka myndigheter som ska ha särskild rätt att överklaga vissa beslut och eventuellt också miljöor- ganisationer om de ska anses ha rätt att överklaga vissa beslut (se nedan). På så sätt tydliggör och begränsar man det krets som bör kunna få beslut överprövade. 
 När det gäller möjligheterna att träda in i processen efter ett fas- tighetsägarbyte bör nuvarande praxis gälla även fortsättningsvis. Det innebär att om den föregående fastighetsägaren under utställ- ningen framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda så får en 
 853 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 ny ägare anses ha rätt att ta över den klagorätt som tillkom tidigare ägare (regeringens beslut den 18 september 1997, In97/2002/PL). Detsamma gäller beslut om bygglov (RÅ 1995 ref. 50). 
 Kommittén föreslår att kravet på att en som vill överklaga ett be- slut ska vara berörd och att beslutet ska gå honom eller henne emot inför som ett första stycket i den nya 13 kap. 4 §. 
  
 12.4.8 
  
 Överväganden och förslag om statliga myndigheters och kommuners rätt att överklaga beslut 
  
 Staten föreslås få en uttrycklig rätt att överklaga i egenskap av sakägare och rätten att överklaga med stöd av 13 kap. 7 § föreslås slopad 
 Länsstyrelsens och de centrala myndigheternas roller vid bevak- ningen av de allmänna intressena berörs kortfattat i avsnitt 16.1.2 i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s.  
 334–336). 
  Det framgår där att syftet med regleringen i 12 kap. är att länsstyrelsen ska ges en stark ställning som det samordnande organet på den statliga sidan med en uppgift att självständigt agera för statens räkning i besluts- processen. Andra statliga myndigheter ska inte kunna få överklaga länsstyrelsens beslut i frågor som rör den statliga kontrollen. Den mycket begränsade möjlighet att agera som statliga sektorsmyn- digheter kan ha i dessa avseenden inskränker sig enligt propositio- nen till att de kan begära att regeringen utfärdar planföreläggande. Med den tydliga rollfördelning på den statliga sidan vad gäller in- gripanden enligt 12 kap. PBL, som framgår av propositionen, är det naturligt att olika sektorsmyndigheter inte heller genom överkla- gande enligt 13 kap. PBL ska kunna få till stånd en ytterligare prövning av hur olika allmänna intressen behandlats. 
 Av uttalanden i specialmotiveringen i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 800) framgår emellertid att den angivna rollfördel- ningen endast avses gälla bevakningen av statliga intressen av mera allmän karaktär gällande markanvändningen. I propositionen anförs således följande: 
 Det bör vidare framhållas att den prövning som kan ske med stöd av 12 kap. inte är avsedd för fall där staten uppträder som markägare eller sakägare i övrigt. I sådana fall har staten besvärsrätt enligt bestämmel- ser som skall gälla för sakägare i allmänhet, dvs. enligt 13 kap. Genom prövning enligt 12 kap. skall staten bevaka de intressen som den kan ha i en planeringsfråga utan att i det skedet vara sakägare. Som exempel 
 854 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 kan nämnas vägverkets anspråk på att behövliga vägreservat läggs ut i planer. Har vägrätt uppkommit, är väghållaren sakägare och kan agera enligt 13 kap. 
 Ett uttalande av liknande innebörd finns också på sidan 106 i samma proposition. Regeringen har således i förarbetena utgått från att statliga myndigheter som kan betraktas som sakägare ska anses ha rätt att överklaga ett beslut enligt PBL på samma sätt som andra sakägare. Regeringens praxis har också följt denna princip. Domstolarna har emellertid i ett uppmärksammat mål (RÅ 1993 not. 125) ansett att Vägverket inte haft rätt att överklaga ett beslut rörande bygglov för en reklamskylt invid en riksväg. Detta beslut följde en tidigare praxis från den gamla byggnadslagstiftningens tid (RÅ 1972 ref. 60). Domstolarnas ställningstagande synes bl.a. ha utgått från principen att det krävs ett uttryckligt författningsstöd för att en myndighet ska ha rätt att överklaga ett beslut av en annan myndighet. Den tidigare Plan- och byggutredningen föreslog, med anledning av Regeringsrättens beslut, att Vägverket skulle ges en särskild rätt att överklaga vissa beslut enligt PBL (SOU 1994:134 s. 131). Förslaget har emellertid inte genomförts. 
 Vid  
 PBL-reformen 
  behandlades, som framgår av det förgående, frågan om statliga myndigheters rätt att överklaga således i första hand genom uttalanden i förarbetena. I ett avseende har emellertid en reglering i lag skett. I 13 kap. 7 § PBL finns en bestämmelse, utan närmare kommentarer överförd från den tidigare byggnads- stadgan, som ger Luftfartsverket, tillsynsmyndighet för kärnener- gianläggning, Försvarsmakten, Krigsberedskapsmyndigheten och Statens räddningsverk rätt att överklaga beslut om lov eller för- handsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden. Av förar- betena till PBL framgår inte närmare hur denna bestämmelse av- setts förhålla sig till regleringen i 12 kap. Det tycks dock här före- komma en dubbelreglering såtillvida att i de fall då bestämmelsen i 13 kap. 7 § är tillämplig finns normalt också förutsättningar för länsstyrelsen att ingripa enligt 12 kap. 
 Några förändringar i princip av de riktlinjer när det gäller statliga myndigheters rätt att överklaga beslut enligt PBL som lades fast vid  
 PBL-reformen 
  synes det inte finnas skäl att nu överväga. Länssty- relsens roll när det gäller kontrollen av statliga intressen förutsätts ligga kvar och en rätt för vissa statliga sektorsmyndigheter att ge- nom överklagande få till stånd ytterligare en prövning av frågor av det slag som länsstyrelsen, vid samråd och enligt 12 kap., har att 
 855 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 bevaka skulle strida mot lagstiftningens grundläggande uppbygg- nad. 
 Däremot finns det skäl att närmare överväga regleringen av stat- liga myndigheters rätt att överklaga i de fall då staten får anses inta en sakägarroll. I förarbetena till PBL var utgångspunkten att berörd statlig myndighet då har rätt att överklaga. Genom att regeringen hittills i allmänhet prövat ärenden, bl.a. samtliga detaljplaner, där statliga myndigheter överklagat och genom att regeringen då följt förarbetsuttalandena har dessa i huvudsak fått genomslag i praxis. Det tidigare berörda avgörandet av Regeringsrätten visar emellertid att det kan finnas olika praxis hos myndigheter och domstolar. Med hänsyn inte minst till de förslag som finns om överföring av besvärsprövningen enligt PBL till domstol är det angeläget att lagen i fortsättningen så tydligt som möjligt reglerar nu berörda frågor. 
 I sak finns det då till att börja med skäl att överväga om det finns någon anledning att ändra den inställning som redovisades i förar- betena, nämligen att staten som markägare eller sakägare i övrigt ska ha samma rätt att överklaga som andra sakägare. Det är svårt att se att det finns några bärande motiv för att staten i detta avseende ska behandlas sämre än andra som är direkt berörda av ett beslut enligt PBL. Utgångspunkten i de följande övervägandena är därför att staten också i fortsättningen ska kunna bevaka sina intressen när det gäller beslut som direkt berör statlig mark eller statliga rät- tigheter i övrigt av sakägarkaraktär. 
 Med denna utgångspunkt blir nästa fråga på vilket sätt denna be- vakning ska ske. En tydlig rätt för berört statligt organ att över- klaga synes i det sammanhanget ligga närmast till hands. Ett alter- nativ skulle emellertid kunna vara att också i denna situation låta länsstyrelsen företräda staten. En sådan konstruktion synes emel- lertid innebära övervägande nackdelar. Den skulle göra det omöjligt för länsstyrelsen att också pröva överklagandena i dessa fall. Den skulle innebära att länsstyrelsen fick bevaka också olika frågor som kan röra bl.a. fastigheters förvaltning m.m. som den nu inte behö- ver befatta sig med. Den skulle kräva omfattande kontakter i så- dana frågor mellan länsstyrelsen och förvaltande myndighet vilket torde fördyra statens hantering. Frågan är också om länsstyrelsen eller den förvaltande myndigheten ska ha huvudansvaret för hur saken i olika skeden av ett prövningsförfarande ska drivas för sta- tens räkning. Det naturliga är därför att på samma sätt som hittills låta ansvarig förvaltande myndighet företräda staten i berörda fall. 
 856 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Problemet är då närmast hur en lagreglering av frågan om statliga myndigheters rätt att i nu berörda fall få överklaga beslut enligt PBL ska utformas. Plan- och byggutredningens förslag, som utgick från det ärende där Regeringsrätten nekat besvärsrätt, preciserade i vilka fall överklagande skulle kunna ske och angav då direkt Väg- verket som den myndighet som hade rätt att överklaga. Om man tror att domstolsavgörandet, i vart fall till en del, ska ses som ett uttryck för en allmän princip om att myndigheter måste ha direkt stöd i lag för att få överklaga är det dock tydligt att en bestämmelse måste få en mera generell utformning. 
 I och för sig skulle man kanske kunna anse att om man, som fö- reslagits av andra skäl, i PBL tar in en bestämmelse, efter mönster av förvaltningslagen, om att beslut får överklagas av den som be- slutet angår och i förarbetena anger att det omfattar staten där den har en ställning som sakägare, så borde det kunna räcka. För tyd- lighets skull bör man dock kanske ändå reglera statliga myndighe- ters rätt att överklaga i en särskild bestämmelse. För att undvika risken för att en sådan bestämmelse ska ses som en mera generell rätt för myndigheter att överklaga finns det skäl att i bestämmelsen använda samma typ av uttryck som i den bestämmelse som mera allmänt anger sakägares rätt att överklaga, dvs. att när ett sådant beslut angår staten får det överklagas av förvaltande myndighet. Kommittén föreslår att en bestämmelse med denna innebörd nu införs. 
 På samma sätt som när det gäller enskilda sakägare måste frågan om när sakägarställning föreligger i det enskilda fallet vara en fråga som för olika typer av situationer prövas i praxis. Syftet med den nu aktuella bestämmelsen ska ju bara vara att ange att staten ska ha en besvärsrätt som är av samma innebörd, varken mera eller mindre omfattande, som när det gäller enskilda sakägare. Detta talar för att man också för detta fall i lagtexten bör använda formuleringen att beslutet angår staten, även om det i ett allmänt språkbruk kan låta som om angå skulle ha en mera vidsträckt innebörd än vad det här gäller. 
 Av bestämmelsen bör framgå att det är staten som sådan, inte berörd myndighet, som har den ställning som grundar rätten att överklaga. Uttrycket förvaltande myndighet för att beteckna den myndighet som sedan har att utöva den rätt som tillkommer staten finns bl.a. i Domstolsverkets föreskrifter om hur fastighetsregist- rets inskrivningsdel ska föras (DVFS 2000:5) Av 1 kap. 6 § i dessa föreskrifter framgår att i uppgifter om lagfart ska för staten anges 
 857 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 förvaltande myndighets namn föregånget av ordet staten. Även om registeruppgifter kan vara bristfälliga innebär angivna föreskrifter att det normalt inte ska föreligga någon oklarhet om eller några praktiska svårigheter att konstatera när en fastighet som berörs av ett beslut enligt PBL tillhör staten eller om vilken myndighet som har ansvaret för förvaltningen. Att det på samma sätt som när det gäller enskilda berörda ibland kan förekomma att rätten att före- träda fastighetsägaren överförts till annat organ genom fullmakt eller på annat sätt, eller att det ibland kan behövas särskild utred- ning om vem som har rätt att företräda den som enligt registret har lagfart eller om annan omständighet, som kan utgöra grund för ställning som sakägare, bör inte leda till några särskilda problem som just rör det förhållandet att staten är berörd. Det kan tilläggas att den myndighet som i fastighetsregistret anges som förvaltare av en statlig fastighet sannolikt redan i dag hörs av kommunen före beslut som berör fastigheten. Där regeringen prövat överklaganden har berörda myndigheter som redan nämnts normalt också tiller- känts rätt att överklaga. Den nu föreslagna regeln skulle därmed inte innebära någon egentlig praktisk förändring av den ordning som i allmänhet hittills har tillämpats. 
 De föreslagna ändringarna gör att behovet av bestämmelserna i nu- varande 13 kap. 7 § kan ifrågasättas 
 Med en ny bestämmelse med den föreslagna utformningen finns det anledning att överväga om den särskilda regleringen i 13 kap. 7 § bör finnas kvar. Den första frågan är i det sammanhanget om den föreslagna nya bestämmelsen också täcker de fall som 13 kap. 7 § avses reglera. Så synes i huvudsak inte vara fallet. När det gäller Luftfartsverkets eller Försvarsmaktens anläggningar kan man i och för sig säga att det handlar om fall där egendom som den aktuella myndigheten förvaltar berörs. De skydds- eller säkerhetsområden runt anläggningarna som bestämmelsen gäller kan emellertid vara mycket vidsträckta och går därmed långt utöver vad som normalt kan hävdas av den som enbart agerar utifrån en ställning som sak- ägare. Bestämmelsen i 13 kap. 7 § ger vidare vissa tillsynsmyndig- heter rätt att överklaga vilket innebär ett tydligt avsteg från vad som normalt gäller. 
 Även om de fall, som bestämmelsen i 13 kap. 7 § reglerar, således inte täcks in av den föreslagna nya bestämmelsen om en mera gene- 
 858 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 rell rätt för statliga organ med ställning som sakägare att överklaga beslut enligt PBL, kan dock hävdas att bestämmelsen ändå kanske är onödig eftersom regleringen i 12 kap. ger länsstyrelsen möjlighet att ingripa i berörda fall. De anläggningar det gäller får normalt an- ses vara sådana som omfattas av bestämmelserna om riksintressen i miljöbalken, vilket ger grund för ingripanden. Även den ingripan- degrund i 12 kap. 1 § som rör hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser är i många fall tillämplig. Genom bestämmelsen i 17 kap. 16 § om att äldre skydds- och säkerhetsområden ska anses ha förordnande enligt 12 kap. 4 § torde länsstyrelsen normalt ha möjlighet att ingripa också mot lov eller förhandsbesked inom så- dana skydds- och säkerhetsområden som 13 kap. 7 § reglerar. Det är således tydligt att i de fall som avses i 13 kap. 7 § föreligger i princip en dubbelreglering där staten kan ingripa såväl genom läns- styrelsens kontroll enligt 12 kap. som genom möjlighet för annan myndighet att överklaga enligt 13 kap. 
 Innan en slutlig bedömning görs av om det finns tillräckliga skäl att behålla bestämmelsen i 13 kap. 7 § kan några ytterligare kom- mentarer göras när det gäller tillämpningen av 12 kap. i nu berörda fall. Av det tidigare redovisade uttalandet på sid. 800 i förarbetena till PBL framgår att tanken är att innan ett område av stort natio- nellt intresse från t.ex. kommunikations- eller försvarssynpunkt tagits i anspråk för sitt ändamål ska området kunna bevakas och skyddas såsom riksintresse för berört syfte. När området tagits i anspråk kan de berörda intressena skyddas genom statens ställning som sakägare. Detta resonemang skulle kunna tolkas så att områ- dets ställning som riksintresse upphörde i och med att det börjat utnyttjas för avsett ändamål. Det har också ibland ifrågasatts om en befintlig anläggning kan vara ett riksintresse. Av regeringens praxis framgår emellertid tydligt, såväl när det gäller större flygplatser som försvarsanläggningar, att också befintliga anläggningar kan skyddas som riksintressen mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av anläggningarna. Av förarbetsuttalanden till PBL framgår också att ett riksintresse vanligtvis inte är begränsat till just det område där en viss verksamhet kan bedrivas utan att man vid bedömningen av ett riksintresseområdes storlek också har att ta hänsyn till det behov av skyddsområden som kan finnas kring olika typer av anläggningar (prop. 1985/86:1 s. 801 och 804 f.). Praxis och förarbetsuttalanden visar således klart att ingripanden enligt 12 kap. kan ske också inom de skydds- eller säkerhetsområden som bestämmelsen i 13 kap. 7 § reglerar. 
 859 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Ett skäl för berörda sektorsorgan att hävda att det finns behov av en möjlighet att överklaga vid sidan av den prövning som länssty- relsen har att göra enligt 12 kap. skulle kunna vara att man känner en oro för att länsstyrelsen prioriterar bort myndighetens intressen i förhållande till något annat allmänt intresse som kan ligga bakom kommunens tillstånd till den åtgärd som ärendet gäller. Det är i detta sammanhang emellertid viktigt att beakta den utformning de aktuella bestämmelserna i 12 kap. har. Enligt 12 kap. 1 § gäller så- lunda att länsstyrelsen ska pröva det kommunala beslutet om nå- gon av de angivna grunderna för ingripande föreligger. Av 12 kap. 3 § framgår vidare att länsstyrelsen ska upphäva det kommunala beslutet om berört riksintresse inte tillgodoses eller om bebyggelse blir olämplig med hänsyn till boendes eller övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. I 3 kap. 10 § miljöbalken finns bestämmelser om avvägningen när olika riksintressen står emot varandra. Något utrymme i övrigt för avvägningar mellan olika allmänna intressen lämnar bestämmelsernas utformning emellertid inte utan länsstyrelsen ska ingripa när förutsättningarna är uppfyllda. 
 Vid överväganden om behovet av att behålla bestämmelsen i 13 kap. 7 § kan också påpekas att den endast gäller lov eller förhands- besked. När det gäller åtgärder som medges genom planläggning är man således redan i dag hänvisad till enbart bestämmelserna i 12 kap. för att kunna tillgodose riksintressen som berörs. Något egentligt skäl för en annan ordning när det gäller lovärenden tycks inte finnas. Sammanfattningsvis kan därför den bedömningen göras att med den föreslagna nya bestämmelsen som ska säkerställa sta- tens möjlighet att överklaga som sakägare och med reglerna i 12 kap. om statlig kontroll saknas skäl att behålla den nuvarande be- stämmelsen i 13 kap. 7 §. Kommittén föreslår därför att denna be- stämmelse upphävs. 
 Berörda kommuners rätt att överklaga beslut får uttryckligt stöd i PBL 
 Några bestämmelser om rätt för kommun att överklaga beslut en- ligt PBL finns inte. I förarbetena diskuteras frågan om behovet av sådana bestämmelser (prop. 1985/86:1 s.  
 816–817). 
  Av vad som där sägs framgår att bestämmelser om kommunal besvärsrätt övervägts under arbetet inför PBL:s tillkomst men fått utgå på förslag av lag- 
 860 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 rådet. Det finns emellertid skäl att nu på nytt ta upp frågan. Av samma skäl som det kan hävdas att en rätt för statliga myndigheter att överklaga bör framgå direkt av lagen kan det finnas anledning att nu också i lagtexten förtydliga kommuns rätt att överklaga be- slut enligt PBL. 
 Kommunal besvärsrätt enligt PBL kan aktualiseras i flera olika sammanhang. Beslut om upphävande av ett kommunalt planbeslut får, inte minst med hänsyn till den roll kommunen enligt PBL har när det gäller planläggning, alltid anses angå den kommun som fat- tat beslutet på ett sådant sätt att rätt att överklaga måste finnas. Rätt att överklaga bör finnas oavsett om upphävandet skett vid prövning enligt 12 kap. eller efter överklagande enligt 13 kap. 
 En annan fråga gäller angränsande kommuners rätt att överklaga planbeslut. Med hänsyn till det inflytande över planarbetet som PBL ger angränsande kommuner ansågs vid PBL:s tillkomst att det var klart att dessa kommuner också hade rätt att överklaga. Samma ansågs gälla regionplaneorgan. Med de tankar kommittén har, näm- ligen att punkten om att mellankommunala frågor inte samordnats på ett lämpligt sätt ska tas bort som en ingripandegrund för läns- styrelsen enligt 12 kap., och att det i stället bör ankomma på be- rörda kommuner att själva avgöra när de vill agera, blir en besvärs- rätt för dessa kommuner ännu mera självklar. Det kan då handla inte bara om kommuner som direkt gränsar till den beslutande kommunen utan även om andra näraliggande kommuner som be- rörs av ett beslut, t.ex. om en större etablering med konsekvenser för ett relativt stort område. Med kommun kan här också avses landstingskommun. Även eventuellt regionplaneorgan eller kom- munalförbund med uppgifter som berörs av ett planbeslut bör ha möjlighet att överklaga. 
 Även andra kommunala beslut enligt PBL än planbeslut kan efter överklagande upphävas eller ändras på ett sätt som kan anses i större eller mindre utsträckning gå den beslutande kommunala myndigheten emot. Byggnadsnämndens rätt att då överklaga har prövats i ett stort antal fall och en praxis har utvecklats. Det saknas skäl att här närmare gå in på denna praxis eller att i detta samman- hang överväga några ändringar. 
 Vad som emellertid återstår är frågan hur en bestämmelse som tydliggör en kommunal besvärsrätt i enlighet med gällande praxis och vad som här redovisats skulle kunna utformas. Som nämnts handlar det om en rad sinsemellan olikartade situationer. Till skill- nad mot vad som tidigare föreslagits när det gäller statliga myndig- 
 861 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 heter handlar det nu inte om att endast förtydliga att en sakägarlik- nande ställning ska innebära rätt att överklaga. Detta talar för att en formulering liknande den som föreslagits för statliga myndigheters rätt att överklaga inte passar när det kommunens besvärsrätt. Sam- tidigt är det tveksamt om det går att i förväg fånga in alla de situa- tioner där en kommunal rätt att överklaga skulle kunna vara moti- verad och att på ett tydligt sätt i lagtext precisera dessa situationer. Det behöver liksom hittills finnas ett utrymme för att i praxis pröva var gränserna för en kommunal rätt att överklaga bör gå. Detta talar för att en särskild bestämmelse om en sådan rätt ändå bör vara relativt allmänt formulerad. För att markera skillnaden mot de situationer då statlig myndighet föreslagits kunna överklaga skulle när det gäller kommunerna följande två meningar kunna tän- kas. 
 En kommun får överklaga ett beslut som berör kommunens in- tressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande gäller också regionplaneorgan eller kommunalförbund. Kommittén före- slår att en sådan bestämmelse införs som ett andra stycke i den nya 13 kap. 4 §. 
  
 12.4.9 
  
 Överväganden och förslag om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut 
  
 I nuläget har inte miljöorganisationer rätt att överklaga beslut en- ligt PBL. Ratificeringen av Århuskonventionen och ändringarna i  
 MKB-direktivet 
  och den tydliga koppling som numera görs från PBL till  
 MKB-direktivets 
  bestämmelser gör att miljöorganisatio- nernas rätt att överklaga  
 PBL-ärenden 
  behöver övervägas. 
  
 MKB-direktivet 
  avser att reglera tillståndsprocesser för vissa sär- skilt angivna projekt eller projekt som efter bedömning utifrån sär- skilda kriterier kan anses ha betydande miljöpåverkan. Som en följd av ändringar i  
 MKB-direktivet 
  ska  
 icke-statliga 
  miljöorganisationer som uppfyller krav i nationell lagstiftning ha en rätt att få den ma- teriella eller formella giltigheten av ett beslut prövad 
 9 
 . Tillstånds- processen enligt  
 MKB-direktivets 
  krav är som huvudregel reglerad i miljöbalken och avslutas med besked rörande tillstånd för viss 
  
 9  
 Artikel 10 a jämförd med artikel 1.2 i  
 MKB-direktivet 
  som genomförs genom Europa- parlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmän- hetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om änd- ring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. 
 862 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 verksamhet. PBL har egentligen inte någon tillståndprocess för verksamheter av det slag som direktivet syftar på.  
 EG-kommissio- 
  nen har emellertid kritiserat Sverige för att inte ha genomfört  
 MKB-direktivet 
  på rätt sätt. När det gäller vissa verksamheter har miljöbalkens prövningssystem inte ansetts lämpligt för verksam- heterna. I stället har regeringen och riksdagen gjort bedömningen att PBL:s detaljplaneprocess får anses vara den enda tillståndspro- cess som finns i vissa särskilt angivna situationer. Det innebär att kraven enligt  
 MKB-direktivet 
  kommer att gälla också vissa beslut om detaljplaner genom de förändringar som regeringen föreslog i propositionen 2004/05:59 och som trädde i kraft den 1 maj 2005. 
 Ändringarna innebär att det i PBL görs en direkt koppling till miljöbalkens bestämmelser i fråga om upprättande och innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning som ett led i att genomföra det s.k.  
 MKB-direktivet 
  beträffande detaljplaneläggning för vissa typer av åtgärder. De aktuella åtgärderna är exempelvis planläggning för områden där marken får tas i anspråk för industriändamål, köpcent- rum och permanent campingplats, och där genomförandet kan an- tas medföra betydande miljöpåverkan. Enligt kommittén är det an- geläget att hålla fast vid  
 PBL-systemets 
  huvudprincip att det är kommunerna som har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällets intressen. Motivet för detta har utvecklats närmare i det föregående (se avsnitt 12.4.5) Med hänsyn till änd- ringarna i  
 MKB-direktivet, 
  som bl.a. innebär en strävan att stärka miljöorganisationers rätt att överklaga vissa beslut, och för att säkra att Sverige uppfyller sina åtaganden bör emellertid ett avsteg från denna princip kunna accepteras innebärande att det i PBL införs en möjlighet för miljöorganisationer att överklaga sådana beslut som avser de särskilt angivna åtgärderna enligt 5 kap. 18 § andra stycket. 
 Rätten att överklaga kommer således att begränsas till och aktu- aliseras vid planläggning för vissa särskilt angivna åtgärder där ett normalt förfarande tillämpas och en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna för projekt ska upprättas. När det gäller en- kelt planförfarande är bedömningen att denna typ av förfarande inte ska kunna tillämpas i situationer då genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed finns inte kopp- lingen till  
 MKB-direktivets 
  krav i sådana situationer. Därmed finns det inte heller skäl att införa särskilda bestämmelser om talerätt i sådana situationer. 
 I detta sammanhang kan nämnas att Miljöbalkskommittén i sitt slutbetänkande Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- 
 863 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59 s. 189 f.) har konstaterat att miljöorganisationer har en viktig roll vid miljöpröv- ningar, att miljöorganisationer har överklagat få miljöärenden och att den undersökning kommittén gjort inte gett belägg för att or- ganisationerna skulle missbruka möjligheterna att delta eller över- klaga beslut enligt miljöbalken. När det gäller avgränsningen av vilka organisationer som ska kunna komma till tals är regeringens bedömning att miljöbalkens avgränsning av miljöorganisationer uppfyller direktivets och konventionens krav (prop. 2004/05:65). Det finns inte anledning att ifrågasätta denna bedömning och det är därför naturligt att ha samma avgränsning i PBL. Detta innebär att man i PBL bör hänvisa till 16 kap. 13 § miljöbalken, dvs. att det ska vara fråga om ideell förening som har till ändamål att tillvarata na- turskydds- eller miljöintressen, med minst 2 000 medlemmar och som har varit verksam i minst tre år. En fördel med att ha samma avgränsning för talerätten som miljöbalken är att praxis därmed bör kunna bli enhetlig. 
 Ramen för överprövningen styrs av vilken form av överprövning som ska garanteras, dels enligt  
 MKB-direktivet 
  och dels genom den ram för överprövning som ska gälla i  
 PBL-ärenden. 
  I  
 MKB-direkti- 
  vet anges att man ska kunna få den materiella och formella giltig- heten av ett beslut prövad. En sådan rätt till överprövning kan till- godoses även med en precisering av överprövningens omfattning enligt den modell som föreslås i avsnitt 12.5.6. 
 Kommittén föreslår att en ny bestämmelse om miljöorganisatio- ners rätt att överklaga beslut införs som ett tredje stycke i den nya 13 kap. 4 §. 
  
 12.5 
  
 Överprövningens omfattning 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
 Det behövs en balans mellan dels kommunens uppgifter och den därtill kopplade bestämmanderätten i vissa frågor, dels en statlig kontroll i särskilt utpekade situationer, dels slutligen en rätt till överprövning av beslut på talan av berörda enskilda. 
 Kommitténs bedömning är att rättsläget bör förtydligas när det gäller vad som kan överprövas och vad som faller inom det som kallas det kommunala handlingsutrymmet enligt PBL. 
 Kommittén föreslår följande förändringar som tillsammans ska förtydliga överprövningens omfattning: 
 864 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Användningsområdet för bestämmelsen om att frågor som prö- vats i tidigare skeden inte ska få prövas på nytt (13 kap. 2 § PBL) vidgas till att omfatta frågor i ärende om bygglov som avgjorts ge- nom prövning av tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken. 
 Kravet på proportionalitet ska enligt förslaget förtydligas genom att andra ledet i det som i nuläget är 1 kap. 5 § PBL om inte annat särskilt är föreskrivet slopas. Bestämmelsen som föreslås bli 1 kap. 3 § ska enligt förslaget kompletteras med en bestämmelse som an- ger den s.k. proportionalitetsprincipen, dvs. kravet att vid beslut enligt lagen få en rimlig balans mellan allmänna och enskilda intres- sen. 
 Det kommunala handlingsutrymmet preciseras genom ändringar i 1 kap. 2 §, som föreslås bli 4 § i samma kapitel, på så sätt att det ska framgå att det är en kommunal angelägenhet att enligt lagen besluta om planläggning av användningen av mark och vatten och att friheten att inom lagens ramar bestämma om användningen en- dast begränsas av möjligheten för staten att ingripa med stöd av 12 kap. 
 Slutligen föreslås att överprövningens ram preciseras i en särskild bestämmelse, en ny 13 kap. 7 §. Avsikten är att det ska framgå att prövningen ska kunna avse om beslutet strider mot någon rättsre- gel på sätt som den som överklagar har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. 
 Den nya bestämmelsen avseende överprövningens omfattning föreslås gälla alla andra beslut enligt PBL än de som överprövas en- ligt bestämmelserna om laglighetsprövning, dvs. inte enbart över- prövningen av detaljplaner där behovet ansetts som störst. 
  
 12.5.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 I  
 PBL-kommitténs 
  uppdrag ingår som ett övergripande mål att ut- veckla PBL så att den bättre tillgodoser kraven på effektiv besluts- process samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas (dir. 2002:97). I direktiven anges bl.a. följande. 
 PBL ger kommunerna ett avgörande inflytande över markanvänd- ningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detaljplaner, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan 
 865 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som nu skall göras av instansordningen bör också övervägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämp- lighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervä- gas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtydligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras. 
  
 12.5.2 
  
 Gällande bestämmelser 
  
 Gällande rätt i fråga om överprövningens omfattning avseende be- slut enligt PBL kan sammanfattas på följande sätt. När det gäller översiktsplaner och andra beslut som har karaktären av riktlinjer och som når en obestämd krets är det framför allt beslutets fören- lighet med lag som kan överprövas. Samma sak gäller kommunala beslut att inte vidta någon åtgärds, exempelvis att inte upprätta en detaljplan. I nu nämnda fall kan överklagande bara ske i de former som gäller för s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen. Avse- ende övriga beslut enligt PBL det som brukar kallas förvaltningsbe- svär, finns det, med ett undantag, inga särskilda bestämmelser som anger vad överprövningen kan avse. Undantaget är bestämmelsen i 13 kap. 2 § som anger att andra beslut än de som överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning överklagas hos länsstyrel- sen, men besluten får inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser el- ler förhandsbesked eller avser behovet av byggsamråd. Överpröv- ning av detaljplaner och andra rättsverkande planer sker enligt en speciell form av förvaltningsbesvär som innebär att överpröv- ningsinstansen i princip endast kan fastställa eller upphäva det överprövade beslutet, s.k. särskilda förvaltningsbesvär. Dessutom är det regeringen som är sista instans inom den ordinarie pröv- ningsordningen och inte Regeringsrätten. Regeringens beslut kan dock prövas genom s.k. rättsprövning för vilken gäller särskilda regler om vad prövningen avser. 
 De olika typerna av överprövning som förekommer i dag kan be- skrivas på följande sätt schematiskt. 
 866 
 SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Laglighetsprövning 
  
 Förvaltningsbesvär 
  
 Rättsprövning 
  
 Vad kan 
  
 överpröv- 
  
 En prövning av 
  
 Finns inga 
  
 begräns- 
  
 Rättsenligheten, 
  
 ningen avse? 
  
 att 
  
 beslutet 
  
 har 
  
 ningar i fråga om över- 
  
 faktabedömning, 
  
 tillkommit i 
  
 laga 
  
 prövningens 
  
 omfatt- 
  
 bevisvärdering 
  
 och 
  
 ordning, 
  
 ning. I princip innebär 
  
 förenligheten 
  
 med 
  
 att beslutet 
  
 hän- 
  
 det 
  
 att 
  
 den 
  
 enskilde 
  
 regeringsformens 
  
 för sig något som 
  
 kan 
  
 grunda 
  
 sin talan 
  
 krav på saklighet och 
  
 är en angelägen- 
  
 på alla omständigheter 
  
 opartiskhet. 
  
 Pröv- 
  
 het 
  
 för 
  
 kommu- 
  
 som är av betydelse för 
  
 ningen 
  
 omfattar 
  
 nen, 
  
 den 
  
 fråga 
  
 som hans 
  
 också fel i förfaran- 
  
 att det organ som 
  
 överklagande 
  
 rör. 
  
 det. 
  
 fattat 
  
 beslutet 
  
 Ramarna sätts av den 
  
 har 
  
 befogenheter 
  
 lag som användes när 
  
 att fatta beslutet, 
  
 beslutet 
  
 fattades, 
  
 och 
  
 exempelvis PBL. 
  
 att 
  
 beslutet 
  
 inte 
  
 strider 
  
 mot 
  
 lag 
  
 eller 
  
 annan 
  
 för- 
  
 fattning 
  
 Hur kan man få till 
  
 Överklagande 
  
 inom tre 
  
 Överklagande inom tre 
  
 Ansökan 
  
 inom 
  
 tre 
  
 stånd en överpröv- 
  
 veckor från tillkännagi- 
  
 veckor 
  
 från 
  
 dag 
  
 då 
  
 månader 
  
 från 
  
 dagen 
  
 ning? 
  
 vande av det justerade 
  
 klagande fick del 
  
 av 
  
 för beslutet. 
  
 protokollet på 
  
 kommu- 
  
 beslutet. En 
  
 klagande 
  
 nens anslagstavla. 
  
 som 
  
 företräder staten 
  
 ska ha gett in överkla- 
  
 gandet inom tre veckor 
  
 från beslutsdagen. 
  
 Vem kan överklaga 
  
 Kommunmedlem 
  
 Den beslutet angår, om 
  
 Enskild part 
  
 – 
  
 inte 
  
 eller ansöka? 
  
 beslutet 
  
 går 
  
 honom 
  
 endast 
  
 enskilda 
  
 emot. 
  
 individer 
  
 utan 
  
 också 
  
 ex. företag och orga- 
  
 nisationer 
  
 – ärendet 
  
 ska 
  
 röra 
  
 förhållande 
  
 som avses i 8 kap. 2 
  
 eller 
  
 3 § 
  
 regerings- 
  
 formen, dvs. enskilds 
  
 personliga 
  
 ställning, 
  
 åligganden 
  
 för 
  
 en- 
  
 skilda eller ingrepp i 
  
 enskildas 
  
 personliga 
  
 eller 
  
 ekonomiska 
  
 förhållanden. 
  
 Vilken 
  
 kan ut- 
  
 Fastställande 
  
 eller 
  
 Fastställande, 
  
 upphä- 
  
 Fastställande 
  
 eller 
  
 gången bli? 
  
 upphävande av beslu- 
  
 vande 
  
 eller 
  
 ändring. 
  
 upphävande. 
  
 tet. 
  
 När det gäller överkla- 
  
 gande 
  
 av 
  
 detaljplan 
  
 kan ändring ske bara i 
  
 vissa fall. 
  
 Johnson 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 12.5.3 
  
 Syfte och inriktning 
  
 Syftet med översynen av överprövningens omfattning har varit att försöka tydliggöra kommunernas handlingsutrymme, vad länssty- relserna ska kontrollera för samhällets räkning och vad enskilda ska kunna få överprövat i samband med överklaganden. 
 Detta innebär att de förslag som kommittén har tagit fram har som mål att tydliggöra vilka hänsyn som kommunerna ska ta vid sitt beslutsfattande, särskilt när det gäller planläggning, att förtyd- liga att kraven på proportionalitet, dvs. kravet på balans mellan vinster för det allmänna och de men enskilda kan få lida, också gäller enligt PBL och att garantera att enskilda sakägare får en till- räckligt omfattande rätt till överprövning avseende förhållanden som påverkar deras enskilda rättigheter. En annan strävan har varit att ge tydliga besked till de enskilda var olika frågor behandlas så att samma fråga inte ska kunna prövas på nytt. 
  
 12.5.4 
  
 Erfarenheter och problem 
  
 Redan vid PBL:s tillkomst diskuterades ramarna för överprövning- ens omfattning och gränsen mellan kommunernas handlingsut- rymme och den enskildes rätt till överprövning. I förarbetena gjor- des försök att uttrycka denna rätt, men erfarenheterna visar att gränserna inte är helt entydiga. 
 Departementschefen tänkte sig en begränsad överprövning 
 Överprövningens omfattning kommer ofta upp till diskussion när det gäller överprövning av detaljplaner. Frågan har nu ytterligare aktualiserats i samband med att frågan om ändrad instansordning för överprövning av detaljplaner har tagits upp. 
 I förarbetena försökte departementschefen ange vad prövningen på talan av enskilda skulle kunna avse. När det gäller viktiga prin- cipfrågor om kommunens utbyggnad borde en enskild som regel inte genom överklaganden hos statliga myndigheter kunna få lokala bedömningar ändrade. Enskilda sakägare och andra intressenter skulle inte enligt departementschefen kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat. Så- dana intressen skulle länsstyrelsen i första hand bevaka under sam- rådsskedet och i andra hand genom sin rätt till officialprövning av 
 868 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 de intressen som anges i 12 kap. PBL. Klart var att formella brister skulle kunna överprövas på talan av enskilda. När det gäller andra grunder så uttalades att överklaganden skulle kunna avse enbart frågor som är av betydelse för de klagande i egenskap av sakägare eller boende inom eller i anslutning till området. I första hand bör besvärsprövningen enligt departementschefen inriktas på detaljpla- nernas expropriativa effekter och över huvud taget avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Också frågor om miljöut- formningen kan komma upp till behandling vid prövning av över- klaganden. Departementschefen konstaterar också att det i prakti- Cook kan vara svårt att skilja mellan det allmänna syftet med planen från enskilda intressen. Ofta är de två sidor av samma sak. Han an- såg emellertid att det är ett rimligt betraktelsesätt även för framti- den att överinstanserna ska kunna bifalla överklaganden, om kla- gandena hävdar, t.ex. att miljön förändras på ett oacceptabelt sätt, att det uppstår trafikfaror för barnen, att utsikten förstörs, att par- ker försvinner, att lekplatserna blir för små etc. (prop. 1985/86:1 s. 364 f.) 
 I praxis har man försökt förtydliga överprövningens ram och propor- tionalitetsprincipen 
 I ett antal ärenden som prövats i praxis av regeringen eller Reger- ingsrätten har frågan om överprövningens omfattning tagits upp. Av särskilt principiellt intresse är ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ 1994 ref. 39). Avgörandet innebär att det inte finns något hin- der av processuell art mot att överprövande myndighet på talan av en enskild också beaktar de allmänna intressen som enligt dennes påstående står emot planen. Däremot kan det materiella innehållet i PBL begränsa överprövningen. Regeringsrätten konstaterade att i förvaltningsprocessen gäller som huvudregel att den som har rätt att överklaga ett beslut också kan grunda sin talan på alla omstän- digheter av betydelse för den fråga som hans överklagande rör. Undantag från denna regel ska vara särskilt föreskrivna eller kan i vissa fall följa av de bestämmelser som reglerar den aktuella frågan. När det gällde PBL finns inte några sådana bestämmelser enligt Re- geringsrätten, varken i lagtext eller i det som i förarbetena sagts om lagstiftningens grunder. Därmed kunde inte den överprövande myndigheten av processuella skäl undandra sig en prövning av de grunder som den enskilde anför. Regeringsrätten konstaterade 
 869 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 dock att det materiella innehållet i PBL:s regelsystem kan leda till att prövningen i realiteten blir mycket begränsad. Lagen bygger på principen om decentraliserat beslutsfattande och kommunalt själv- bestämmande i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvänd- ningen inom kommunen. Enligt Regeringsrätten blir följden av detta att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall att prövningen stannar vid om ett överklagat kommunalt beslut faller inom ramen för det handlingsutrymme som de materi- ella reglerna ger kommunerna. Avgörandet har dock kritiserats, exempelvis anses det inte klart vad prövningen kan avse och att överprövningen kan bli allt för vid. Avgörandet ledde det till att Plan- och byggutredningen föreslog en särskild bestämmelse i PBL avseende överprövningen 
 10 
 . Förslaget beskrivs närmare nedan. 
 Genom Europakonventionen har den s.k. proportionalitetsprin- cipen fått genomslag i svensk praxis, exempelvis i ett rättspröv- ningsmål som gällde dispens från bestämmelserna om strandskydd enligt den då gällande naturvårdslagen (RÅ 1996 ref. 44). I målet fann Regeringsrätten bl.a. följande. Proportionalitetsprincipen har vunnit hävd i svensk rätt och sedan Europakonventionen upphöjts till lag i Sverige måste den beaktas av prövande myndigheter och domstolar. 
 Detta innebär att även om det i allmänhet kan gälla att stor re- striktivitet i fråga om beviljande av dispenser är motiverad – själv- klart kan ett sådant betraktelsesätt anläggas för områden som för- klarats vara av riksintresse – så måste alltid hänsyn tas till omstän- digheterna i det särskilda fallet. Det är således i det närmaste ogör- ligt att med en lagstiftning av den art varom här är fråga – alltså där lagreglerna stadgar ett generellt förbud för vissa åtgärder som an- nars ligger inom ramen för en naturlig ägaranvändning men där en myndighet kan ge dispens i det enskilda sådant dispensinstitut ge- nerellt ska användas för att ge erforderligt utrymme åt den här dis- kuterade proportionalitetsprincipen. Det kan emellertid inte hävdas att ett dispensbeslut av förevarande karaktär ger beslutsmyndighe- ten en handlingsfrihet, som sträcker sig längre i sina verkningar i det enskilda fallet än vad som kan rymmas under nämnda princip. 
 Denna princip gäller också beslut enligt PBL men genomslaget är mycket varierande i det kommunala beslutsfattandet. 
  
 10  
 Delbetänkande av Plan- och byggutredningen Överprövning av beslut i plan- och bygg- ärenden (SOU 1994:134 s. 97 f.). 
 870 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 En fråga ska behandlas slutligt vid ett tillfälle, men den bestämmelse som i dag finns är svår att tillämpa i praktiken 
 Det finns en bestämmelse i 13 kap. 2 § andra stycket PBL som – såvitt nu är av intresse – anger att beslut inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områ- desbestämmelser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse har varit svår att tillämpa i praktiken och det har uttryckts önskemål om att den ska bli möjlig att utnyttja i större utsträckning för att förkorta processerna. 
  
 12.5.5 
  
 Förslag till förändringar som aktualiserats under utredningsarbetet 
  
 Slopa det andra ledet i 1 kap. 5 § PBL föreslog Neal och byggutred- ningen 
 I Plan- och byggutredningens slutbetänkande Översyn av PBL och  
 va-lagen 
  (SOU 1996:168) föreslogs att ledet om inte annat är sär- skilt föreskrivet skulle tas bort från 1 kap. 5 §. Skälet till detta var att kodifieringen av proportionalitetsprincipen ansågs felaktigt ut- formad. 
 Plan- och byggutredningens förslag fick starkt stöd under re- missbehandlingen. Endast ett fåtal remissinstanser ställde sig tvek- samma till förslaget och efterfrågade ytterligare utredning. Länssty- relsen i Göteborgs och Bohus län ansåg att det behövdes en utred- ning av hur proportionalitetsprincipen ska tillämpas i fall där lag- stiftaren angett noggranna regler för intresseavvägningen, exempel- vis 8 kap. 23 § som anger att byggnadsnämnd får besluta om an- stånd med att avgöra en ansökan om lov i högst två år i avvaktan på att ett ärende om expropriationstillstånd avgörs eller ett planarbete avslutas. Boverket ansåg att det var svårt att bedöma effekten för gällande rätt, när det gäller lagar som syftar till att skydda allmänna, gemensamma intressen och att en samlad analys behövdes innan man gjorde ändringar i PBL. 
 871 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Klargör vad som avses med det kommunala handlingsutrymmet 
 Ofta talas om det kommunala handlingsutrymmet men vad som avses med detta är ofta oklart och ett förtydligande efterfrågas. 
 Harrison var olika frågor behandlas så att samma fråga inte kan prövas flera gånger 
 Under utredningsarbetet har det ofta framförts önskemål om att tydliggöra när olika frågor får sin slutliga behandling och att få be- stämmelserna i 13 kap. 2 § verkningsfulla. 
 Tydliggör överprövningens omfattning i lagtext 
 Flera olika modeller för att tydliggöra överprövningens omfattning har aktualiserats, bl.a. följande. 
 Renodla överprövningen till att enbart avse enskilda intressen 
 Renodla överprövningen till prövning av enskilda intressen, dvs. en begränsning av överprövningen så att överprövande myndighet inte kan gå in på en prövning av lämplighetsavvägningar mellan skilda allmänna intressen. Detta är ett förslag som bygger på den princip som uttalades av departementschefen i förarbetena till PBL och som presenterats i bl.a. Plan- och byggutredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134). I samma betänkande föreslogs också att gränsen mellan den statliga officialprövningen enligt 12 kap. och överklagandereglerna i 13 kap. PBL skulle förtydligas. Plan- och byggutredningens förslag byggde på tanken att besvärsprövningen vid domstolen inte skulle avse lämplighetsavvägningar mellan skilda allmänna intressen. Kontrol- len av avvägningen i förhållande till vissa väsentliga allmänna intres- sen skulle ske enligt bestämmelserna om statligt ingripande enligt 12 kap. PBL och kontrollen av avvägningen i förhållande till en- skilda intressen genom besvärsprövningen. Miller gränser föreslogs mellan besvärsprövningen och den statliga officialprövningen. 
 Förslaget mötte starka invändningar under remissförfarandet. En av invändningarna var att det inte skulle finnas möjligheter att ingripa mot kommunala avvägningar mellan allmänintressen annat 
 872 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 än beträffande de som omfattas av bestämmelserna i 12 kap. (om- råden av riksintresse, lämplig mellankommunal samordning eller hälso- och säkerhetskrav). Frågan om ett beslut om detaljplan kunde tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte omfattas av prövningsrätten enligt 12 kap., exempelvis jordbruksintressen, skulle inte kunna överprövas. Dessutom uppgavs att uppdelningen mellan allmänna och enskilda intressen skulle vara svår att avgöra i praktiken. Vidare ansågs överprövningen bli allt för begränsad om inte de enskilda intressena skulle kunna bedömas i förhållande till de allmänna vid en överprövning. 
 Överprövningen ska enbart avse delar som angår den enskilde 
 Ett förslag som framförts är att med 22 § förvaltningslagen (1986:223) som förebild utforma en bestämmelse avseende över- prövningens omfattning i PBL, dvs. prövningen får endast avse be- slutet i sådana avseende som angår klaganden och som gått honom eller henne emot. 
 Modellen bygger på idén att avgränsningen av besvärsprövning- ens omfattning ska ske på samma sätt som beträffande rätten att överklaga. Vissa intressen utesluts inte från prövningen. Modellen innebär att det som är avgörande för om en klagande kan kräva en prövning av en detaljplan eller ett bygglov är om den enskilde i nå- got avseende berörs av planen eller inte. Om klaganden berörs skulle på sedvanligt sätt bedömas, bl.a. utifrån reglernas skydds- syfte. De regler om att ta tillvara allmänna intressen som finns i PBL och annan tillämplig lagstiftning har inget syfte att skydda just den enskilde som klagar i dennes egenskap av fastighetsägare, när- boende etc. Det är i första hand kommunen och, i fråga om mera övergripande intressen, länsstyrelsen som har i uppgift att bevaka sådana intressen. I vad mån allmänna intressen har tillräckligt be- aktats är enligt modellen något som normalt inte berör klaganden. 
 11 
  
 När det gäller modellen att ha 22 § förvaltningslagen som före- bild så innebär modellen att bestämmelserna skulle bli desamma avseende vilka som kan anses ha en rätt att överklaga och vad över- prövningen kan avse. Man skulle också kunna få en avgränsning av de delar av ett planområde som kan överprövas, dvs. enskilda in- 
  
 11  
 Yttrande från Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län daterat den 30 mars 1995 avseende remissen Överprövning av beslut i plan- och byggärenden. 
 873 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 tressen som inte är den klagandes skulle inte kunna tas upp till prövning. 
 Prövningen ska enbart avse om beslutet strider mot någon rättsregel 
 Tydliggör överprövningens omfattning i PBL genom att ange att prövningen ska avse om beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den enskilde angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet är ett annat förslag. Detta skulle inne- bära att överprövningen blir vidare än laglighetsprövningen men inte så omfattande som förvaltningsbesvärsprövningen. Lösningen bygger på tanken att ha 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut som förebild för avgränsning av överpröv- ningens omfattning. 
 Av motiven till rättsprövningslagen framgår att prövningen inte är avsedd att ta sikte på politiska lämplighetsfrågor. Prövningen är utöver en ren lagtolkning också en prövning av sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt om beslutet står i över- ensstämmelse med kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel som kan ha påverkat utgången i ärendet (se bl.a. RÅ 1989 ref. 95). I litteraturen har i vissa fall framförts att överprövningen kan framstå som en mer fördelaktig form av överprövning än den traditionella överpröv- ningen av förvaltningsbesvär eftersom den är mer fokuserad på rena rättsfrågor och den kan anses mer överensstämmande med den domstolsprövning som allmänt sett gäller i Europa 
 12 
 . I en departe- mentspromemorian En moderniserad rättsprövning, m.m. (Ds 2005:9) som remissbehandlats och för närvarande bereds inom Re- geringskansliet föreslås att den nuvarande rättsprövningslagen er- sätts med en ny rättsprövningslag och att vissa förändringar genomförs av rättsprövningsinstitutet, bl.a. att endast regeringsbe- slut bör kunna rättsprövas, att tillämpningsområdet kopplas till begreppet civila rättigheter och skyldigheter och att miljöorgani- sationer får rätt att ansöka om rättsprövning avseende vissa till- ståndsbeslut. Däremot föreslås inga förändringar när det gäller överprövningens omfattning. 
  
 12  
 Wiweka  
 Warnling-Nerep, 
  Rättsprövning  rätten till domstolsprövning, andra upplagan s. 203. 
 874 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 En utvidgad laglighetsprövning 
 Ytterligare en modell som har aktualiserats under arbetets gång ut- går ifrån kommunallagens avgränsning. En regel avseende över- prövningen med denna utgångspunkt föreslås få följande utform- ning: 
 Ett överklagat beslut skall upphävas om 
  
 1. 
  
 det inte tillkommit i laga ordning eller 
  
 2. 
  
 beslutet i annat avseende strider mot denna lag. 
  
 Vid prövningen skall beaktas den beslutanderätt som enligt 1 kap. 2 § är förbehållen kommunen. 
 Med uttrycket att ett beslut inte tillkommit i laga ordning avses att formella regler som gäller handläggningen har åsidosatta. Att be- slutet strider mot PBL innebär att beslutet strider mot företrädes- vis materiella regler i PBL, t.ex. regeln om hänsyn till enskilda in- tressen (proportionalitetsprincipen). I anslutning till upphävande- grunderna hänvisas till det kommunala handlingsutrymmet. 
 En lösning av detta slag utgår ifrån följande resonemang. Kom- munernas beslutanderätt enligt PBL kan beskrivas som en rätt att bestämma över markanvändningen med de begränsningar som föl- jer av förfaranderegler, av regler i 12 kap. om statlig kontroll samt regler till skydd för enskilda intressen. Prövningen av överklagan- den syftar till en kontroll av beslutets rättsenlighet såväl i formellt som materiellt hänseende. Tanken är att båda dessa sidor av rätts- enligheten beskrivs i lagtexten. Regeln om laglighetsprövning i 10 kap. 8 § kommunallagen uppges kunna tjäna som förebild vid ut- formningen av prövningsgrunderna. När det gäller prövningen i materiellt hänseende kan det enligt förslaget finnas anledning att erinra om den självbestämmanderätt som tillkommer kommunen enligt 1 kap. 2 § PBL. 
 875 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 12.5.6 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Handlingsutrymme, avvägningsregler och ramar för överprövning 
 Kommunerna har ett ansvar för beslutsfattande enligt PBL, läns- styrelserna svarar för statlig kontroll i vissa fall och enskilda kan begära överprövning av beslut enligt PBL. Detta är tre viktiga be- ståndsdelar i PBL:s system för att säkra riktiga beslut. 
 Lagens tydlighet i formella och materiella frågor är till stora delar styrande för det utrymme som kommunerna handlar inom och på- verkar också de överprövande myndigheternas utrymme vid över- prövningen. Eftersom PBL till stora delar är en lagstiftning som ger kommunerna stor frihet kan det vid sidan om tydligare materiella och formella regler finnas skäl att förtydliga kraven på avvägningar mellan olika intressen, särskilt kravet på att i de enskilda situatio- nerna ta hänsyn till enskildas intressen. Dessutom kan det finnas skäl att betona att kommunerna har det handlingsutrymme som lagen ger men att den statliga kontrollen innebär en viss inskränk- ning när det gäller handlingsutrymmet i vissa avseenden. 
 Det finns således anledning att fundera över om det kommunala handlingsutrymmet kan förtydligas i lagtext för att på tydligare sätt ange de kommunala uppgifterna enligt PBL. Ett sätt kan vara att minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar genom tydligare lagreglering. Det kan handla om att tydliggöra samhällets intressen och krav, dvs. de allmänna intressen som ska beaktas vid lagens tillämpning och som i dag finns i 2 och 3 kap. PBL och som enligt kommitténs förslag ska slås samman. Det är särskilt i detta kapitel som utrymmet för skönsmässiga bedömningar och politiska lämp- lighetsavvägningar är stort. Förslag till förändringar med koppling till dessa kapitel redovisas i avsnitten 4.4.2. Därutöver kan det fin- nas skäl att förtydliga det kommunala handlingsutrymmet, såsom kommittén föreslår, för att ge ett tydligare stöd för de principer som nu framgår av förarbeten och praxis. Syftet är däremot inte att ändra rättsläget. Detsamma gäller kravet på proportionalitet där syftet är att stärka stödet i lagtexten för denna princip, inte att för- ändra det gällande rättsläget. 
 876 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 Ökat användningsområde för bestämmelsen om att frågor som prövats i tidigare skeden inte ska kunna prövas på nytt 
 Den bestämmelse som i dag finns i 13 kap. 2 andra stycket 1 anger att beslut inte får överklagas till de delar de rör frågor som be- handlats i detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse har varit svår att tillämpa i praktiken. Det främsta skälet till detta är att det ofta varit svårt att ta ställning till vad som behandlats tidigare, inte minst om planerna varit gamla. Kommitténs uppfattning är att bestämmelsen trots allt ger uttryck för en viktig princip och därför bör finnas kvar. För att den ska kunna få större genomslag krävs att kommunerna är tydliga i sina planer och beslut så att den överprövande myndigheten får tillräck- lig vägledning inför sina prövningar. 
 I 13 kap. andra stycket 2 anges att beslut inte får överklagas till den del de rör behovet av s.k. byggsamråd. Denna punkt föreslås utgå till följd av att bygglovs- och bygganmälansskedena slås sam- man. 
 Som ett led i strävan att förbättra samordningen mellan PBL och miljöbalken föreslås också att det i 13 kap. 2 § införs en särskild bestämmelse som innebär att frågor i ett ärende om bygglov som redan är avgjorda genom prövning av tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till den miljöfarliga verksamhet som bygglovet avser inte ska kunna överklagas. Syftet med en sådan avgränsning är att förhindra att miljöfrågor som prövats vid tillståndsprövning enligt miljöbalken ska kunnas tas upp på nytt vid överklagande av bygg- lov som avser samma verksamhet. Förslaget i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.12. 
 Kravet på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen behöver tydliggöras men kravet kan uttryckas på olika sätt 
 Som konstaterats i det förra avsnittet finns det anledning att också försöka förtydliga bestämmelserna om avvägningar mellan olika intressen i samband med att det kommunala handlingsutrymmet uttrycks tydligare i lagtexten. 
 I författningar har man försökt tydliggöra kraven på avvägningar och proportionalitet på olika sätt. 
 877 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 I 1 kap. 5 § PBL finns en bestämmelse som anger att vid pröv- ning av frågor enligt PBL ska både allmänna och enskilda in- tressen beaktas, om inte annat är föreskrivet. 
  
 I 5 kap. 2 § PBL anges att i delar en detaljplan medför att mark eller särskild rätt kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17– 19 §§ ska planen utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. 
  
 I 2 kap. regeringsformen som behandlar grundläggande fri- och rättigheter finns det i 18 § en regel om egendomsskydd som anger bl.a. att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgo- dose angelägna allmänna intressen. Hur avvägningen ska gå till regleras dock inte i den nämnda paragrafen. 
  
 Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventio- nen 
  
 13  
 ska envar ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och un- der de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens all- männa grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens- stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Av Europadomstolens praxis 
 14  
 framgår att vid äganderättsin- trång ska nödvändigheten av intrånget i allmänhetens intresse balanseras mot det men som den enskilde lider. Vid en pröv- ning av om en åtgärd vidtagits i allmänt intresse ingår därför att avgöra om det skett en rimlig avvägning mellan det allmänna och enskilda intresset, dvs. om åtgärden varit proportionerlig i relation till nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intresse. 
  
 I miljöbalken fördes det in en bestämmelse som skulle förtyd- liga avvägningarna mellan allmänna och enskilda intressen i fråga om skydd av områden. Bestämmelsen som finns i 7 kap. 25 § miljöbalken har följande lydelse. 
  
 Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i en- skilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbe- 
  
 13 
  
 Infogad i svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och den grundläggande friheterna. 
  
 14 
  
 se Sharp och Lönnroth (dom  
  
 1982-09-23, 
  Ser A No. 52). 
 878 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 stämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. 
 Regler om avvägningar i olika situationer går att förena med kravet på proportionalitet 
 Med kravet på avvägningar följer inte att alla intressen i alla situa- tioner har samma värden. Den privata äganderätten skyddas exem- pelvis genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet i Europakonven- tionen. Som villkor för egendomsberövande gäller att åtgärden vidtas i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser 
 15 
 . I första hand är det de nationella organen, dvs. regering, parlament, domstolar osv. som ska pröva kravet på att egendomsberövandet sker i det allmän- nas intresse. Europadomstolens överprövning kan avse om organen utövat sitt skön på ett rimligt och proportionerligt sätt. De natio- nella myndigheterna har således en viss rörelsefrihet. Detta innebär att det finnas möjligheter att i lagstiftningen ange ett allmänt in- tresse på ett sådant sätt att det tydligt framgår att det ska krävas starka enskilda intressen för att eventuellt kunna påverka det all- männa intresset som ska säkras. 
 I PBL finns ett par exempel där lagstiftaren uttryckt vissa princi- per för avvägningen mellan olika intressen. I praxis kan utläsas att vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen bör beaktas vilken vikt lagstiftaren i olika sammanhang har vid allmänna intres- sen, exempelvis miljö- och naturvårdshänsyn i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen, se RÅ 1996 ref. 44 avseende dispens från strandskydd. Det handlingsutrymme som lagen ger har också betydelse, exempelvis har en kommuns lokaliserings- prövning enligt 2 kap. PBL som inneburit att sökandena inte fått tillstånd att bebygga fastigheterna med sjöbodar inte ansetts strida mot proportionalitetsprincipen, se RÅ 1999 not. 258. 
 I 5 kap. 2 § andra stycket PBL anges att en plan i delar som medför att mark kan komma att upplåtas eller tas i anspråk för all- männa platser utan ersättning ska planen utformas så att de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. 
 Ett annat exempel på en avvägningsreglering är regleringen i 5 kap. 11 § andra stycket, som föreslås bli tredje stycket i samma pa- 
  
 15  
 Molina, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan s. 373 f. 
 879 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 ragraf, där det anges att den som har en rättighet enligt en detalj- plan inte kan åberopa denna rättighet efter att genomförandetiden har gått ut. Här är det kommunen som fått en stark ställning efter genomförandetiden. Kommunen kan då ändra eller upphäva planen utan att berörda markägare har någon rätt till ersättning. 
 Ytterligare ett exempel kan hämtas i 8 kap. 12 § där förutsätt- ningar för att bevilja bygglov utanför områden som omfattas av detaljplan. En grund för avslag inom sådana områden är att detalj- planläggning krävs enligt 5 kap. 1 §. Byggnadsnämnden kan avslå en ansökan om bygglov av skälet att det finns ett behov av plan- läggning. Detta kan också gälla ny enstaka byggnad även om tillåt- ligheten av projektet vanligtvis kan bedömas i samband med pröv- ningen av bygglov eller förhandsbesked. När sedan planläggningen ska sättas i gång är en kommunal angelägenhet som prövas fristå- ende från bygglovsprövningen. 
 Just detaljplanekravet som avslagsgrund och proportionalitets- principen har prövats av Regeringsrätten när det gällde en ansökan om förhandsbesked för att bygga en byggnad på ca 80 kvadratme- ter. I målet fann Regeringsrätten bl.a. att den aktuella fastigheten låg inom ett område som i kommunens översiktsplan angetts som ett område med stora värden, att området var ett område av riksin- tresse och att det råder en stor efterfrågan på mark för bebyggelse inom området. Det ansågs därför finnas ett starkt allmänt intresse av att kunna styra markanvändningen och byggandet genom detalj- planeläggning. En prövning av byggandet på den aktuella fastighe- ten ansågs inte kunna ske utan att det inverkar på förhållandena i övrigt och på en prövning av andra bebyggelsefrågor i området. Fastigheten ansågs inte heller vara en sådan lucktomt som avsågs i förarbetena till PBL. Vid en samlad bedömning fann Regeringsrät- ten att det allmänna intresset vägde över i förhållande till det en- skilda intresse som åberopats för att få bebygga fastigheten (RÅ 1997 not. 96). 
 Ytterligare en situation med en form av avvägningsregel rör kommunens rätt att besluta om anstånd. Reglerna som anger förut- sättningarna för sådana anstånd finns i 8 kap. 23 §. Paragrafen gäller situationer där det begärs tillstånd att expropriera den byggnad el- ler mark som ansökan om lov avser eller arbete påbörjas för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör byggnader eller marken. Är det en situa- tion av detta slag får en kommun besluta om anstånd med avgö- rande av lov till dess att ärendet om exproriationstillstånd avgjorts 
 880 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 eller planarbetet avslutats. Om inte planärendet avgjorts inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, ska dock ansökningen avgöras utan dröjsmål. 
 Det finns enligt kommitténs bedömning inget som hindrar att det allmänna intresset preciseras och förtydligas i lagstiftningen på sätt som skett i PBL så länge det grundas på en respekt för den en- skildes egendom och tydlighet i fråga om varför egendom kan tas i anspråk och under vilka förutsättningar inskränkningar i rätten att utnyttja egendom får accepteras. Staten anses i sådana situationer ha en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal 
 16 
 . 
 Proportionalitetsprincipen är en princip som redan i dag gäller prövningar enligt PBL. Principen kan dock behöva uttryckas direkt i lagtexten. Hur principen ska uttryckas i lagtext kan diskuteras. Kommittén har stannat vid en bestämmelse som anger att nyttan av ett beslut som sådant som ska vara rimligt balanserat mot konse- kvenserna beslutet får för motstående enskilda intressen. Med for- muleringen nyttan av ett beslut är avsikten att täcka bl.a. de olika typer av situationer där fördelarna från allmän synpunkt och för vissa enskilda med ett beslut om t.ex. planläggning eller lov som tillåter viss åtgärd ställs i förhållande till nackdelarna som vissa andra enskilda får kännas vid. När det gäller exempelvis ett beslut som innebär att bygglov nekas är det tydligare att avvägningen står emellan ett allmänt intresse av att kunna styra markanvändningen och en markägares intresse av att kunna förfoga över sin egendom på det sätt han själv vill. Att formuleringen inte uttryckligen före- slås ange att det är just det allmänna intresset som ska som ska överväga nackdelarna för enskilda beror bl.a. på att olika allmänna och enskilda intressen ibland kan samverka och att det kan vara svårt att skilja ett allmänt intresse från ett enskilt, t.ex. i vissa kom- plicerade planeringssituationer. Vid avvägningen måste därför alltid förhållandena i varje enskilt ärende beaktas. 
 Lagändringar föreslås för att tydliggöra ramarna för det kommunala handlingsutrymmet 
 Den kommunala bestämmanderätten är en viktig grund för beslut om mark- och vattenanvändning enligt PBL. Självbestämmandet innebär också att kommunerna har en skyldighet att tillämpa de bestämmelser som gäller. 
  
 16  
 Se bl.a. Molina, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan s. 376 f. 
 881 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 När det gäller kommunernas handlingsutrymme så är tanken att uttalandena i förarbetena till PBL ska gälla även fortsättningsvis. Det innebär att kommunen bestämmer vilket övergripande syfte en detaljplan ska ha i fråga om bebyggelsens principiella struktur, miljöutformning m.m. Kommunen bestämmer över syftet med planen i fråga om bebyggelsens principer och huvudsakliga ut- formning. Det gäller t.ex. hustyper, exploateringsgraden i stort, allmänna krav på friytor och trafikstandard. Bestämmanderätten ska dock utnyttjas först efter samråd och medborgarna och staten ska medverka i beslutsprocessen (prop. 1985/86:1 s. 364 f.). Ra- marna för det kommunala handlingsutrymmet sätts till stor del av lagstiftningen. Redan genom den process som är förknippad med ett framtagande av ny lagstiftning ska det garanteras att lagstift- ningen generellt sett inte går längre än vad som är rimligt ur ett proportionalitetstänkande. Genom remissförfarande av olika slag, bl.a. till berörda instanser och lagrådsremisser, kan lagstiftaren få en bedömning av olika förslags rimlighet sett bl.a. utifrån kraven på proportionalitet som Europakonventionen ska garantera. 
 Kommunen har frihet att planlägga, ge tillstånd till byggande m.m. men kommunens beslutsfattande påverkas av kravet på en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Avvägningen mellan olika allmänna intressen är en kommunal uppgift, naturligt- vis inom ramen för att lagens krav ska uppfyllas. Bestämmandet begränsas framför allt av att enskildas intressen måste beaktas i de enskilda ärendena. Så länge prövningen i de olika ärendena inte på- verkar den enskildes rätt har kommunerna ett stort handlingsut- rymme. Andra begränsningar är de som har koppling till statens kontrollmöjligheter enligt 12 kap. PBL, dvs. länsstyrelsens möjlig- het att upphäva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser om ett område av riksintresse inte tillgodosetts, mellankommunal samordning inte skett på lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte iakttagits eller bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller behovet av skydd mot olyckshän- delser. När det gäller länsstyrelsens möjligheter att ingripa finns det anledning att påminna om kommitténs förslag att slopa ingri- pandegrunden att mellankommunal samordning inte skett på lämpligt sätt, se avsnitt 5.11.5. Dessutom kan regeringen besluta om planföreläggande med stöd av 12 kap. 6 § för att, enligt den grund som föreslås kvarstå enligt kommittén, tillgodose ett område av riksintresse. Särskilt möjligheten att, om planföreläggandet inte följs, låta upprätta och anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller 
 882 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 områdesbestämmelser, 12 kap. 7 § innebär en begränsning i det kommunala handlingsutrymmet. 
 Också den enskildes rätt att begära och få till stånd en överpröv- ning och eventuellt få framgång med sitt överklagande kan anses vara en begränsning av den kommunala friheten. Denna rätt är dock allmänt gällande när det gäller alla former av beslutsfattande så den behöver inte anges särskilt i 1 kap. PBL. 
 Eftersom dagens praxis när det gäller det kommunala handlings- utrymmet behöver uttryckas tydligare anser kommittén att det finns skäl att också försöka förtydliga kommunens handlingsut- rymme i det som föreslås bli 1 kap. 4 §, dvs. tidigare 1 kap. 2 §. I paragrafen ska anges att det är en kommunal angelägenhet att be- sluta om planläggning och att rätten att bestämma om använd- ningen av mark och vatten inom de ramar som lagen ger är förbe- hållen kommunen om inte annat framgår av 12 kap. om statlig kontroll. 
 Kommittén föreslår att det i PBL införs en särskild bestämmelse som anger överprövningens omfattning 
 En rätt till överprövning av beslut är en grundläggande rättighet 
 Att kunna få till stånd en överprövning och i vissa fall särskilt en domstolsprövning av förvaltningsbeslut är en viktig del av de grundläggande mänskliga rättigheterna. Med detta avses inte att alla beslut eller alla delar av ett beslut ska kunna överklagas. Däremot krävs att rätten avse tvister i fråga om det som brukar kallas civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionens artikel 6. Det en överprövande myndighet, särskilt en domstol, ska kunna svara för är en reell juridisk granskning av det överklagade beslutet. Det som kan diskuteras är omfattningen på en sådan överprövning. Kommittén återkommer till frågan om den framtida instansord- ningen för  
 PBL-ärenden 
  i nästa kapitel. 
 883 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den överprövning av förvaltningsbeslut som är vanlig i andra länder i Europa anses vara närbesläktad med rättsprövningen 
 När det gäller rätten att få beslut om planer överprövade framgår av en studie av Harmon 
 17  
 av planeringssystemet i 15 europe- iska länder att det generellt finns en rätt att överklaga beslut om planläggning till högre instans (myndighet eller domstol) ibland – som i Danmark – endast rörande lagenligheten, men i många länder också om egendom eller andra intressen skadas av planen. När det gäller prövning i domstol så tycks rätten begränsas till laglighet i de flesta länder som studerats, exempelvis Frankrike, Tyskland och Storbritannien. 
 Studier har visat att den typ av laglighetsprövning som före- kommer i Europa avseende förvaltningsbeslut kan anses vara nära besläktad med rättsprövningen 
 18 
 . 
 En prövning av om beslutet är förenligt med rättsregler anses ge en rimlig ram för prövningen 
 I PBL är det inte enbart enskilda som har till uppgift att få till stånd överprövningar av kommunala beslut. Länsstyrelserna har enligt 12 kap. PBL uppgiften att för statens räkning bevaka vissa särskilt an- givna intressen. Det innebär att länsstyrelserna ska se till att det blir en prövning av om vissa särskilt utpekade och ur ett samhällsper- spektiv angelägna områden blir tillräckligt beaktade i besluten, dvs. områden av riksintresse, lämplig mellankommunal samordning, miljökvalitetsnormer och hälso- och säkerhetsaspekter. Länsstyrel- sernas uppgifter är således att genom sin officialprövning bevaka allmänna intressen och inte enskilda (se prop. 1985/85:1 s. 343 f.). Själva avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kräver däremot överklagande av enskilda. 
 Var sedan gränsen ska gå mellan i vilka situationer enskilda ska agera för att få till stånd prövningar av fattade beslut och när staten på eget initiativ ska kontrollera besluten är inte givet. En möjlighet skulle kunna vara att låta länsstyrelserna kontrollera riktigheten av kommunala beslut i vidare omfattning än enligt nuvarande be- stämmelser. 
  
 17 
  
 Spatial planning system in Western Europe – An over view, Harmon. 
  
 18 
  
 se bl.a. Kaufman, Sverige som konstitutionell demokrati, Svensk Juristtidning 2000 s. 
  
 11 
  
 f. och Fuller  
  
 Warnling-Nerep, 
  Rättsprövning och rätten till domstolsprövning, andra upplagan s. 203. 
 884 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 I delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggären- den (SOU 1994:134) föreslogs att länsstyrelserna skulle kontrol- lera detaljplanebesluts formella riktighet men själva beslutet om upphävande skulle fattas av regeringen. En sådan tanke fanns redan i samband med införandet av PBL och fanns med som förslag i lag- rådsremissen, men med anledning av synpunkter från Lagrådet togs detta förslag tillbaka. Motiven var bland annat att bedömningen skulle bli fullt tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt genom att den utvidgade krets som har rätt att angripa besluten med förvaltnings- besvär också kan påtala brister i handläggningen av planärenden (prop. 1985:86:1 s. 361 och Lagrådets yttrande i bilagedelen s. 317 f.). Av remissvaren avseende det ovannämnda delbetänkandet framgår att flera remissinstanser ansåg att detta skulle innebära ett allt för betungande arbete för länsstyrelserna och att det fanns an- ledning att överväga om värdet av att undanröja formella felaktig- heter vägde tyngre än att effektivisera planprocessen. 
 Möjligheterna att komma till rätta med formella felaktigheter styrs inte enbart av möjligheterna att få till stånd överprövningar av besluten. Genom uppgifterna som samrådspartners och tillsyns- myndigheter har länsstyrelserna möjligheter att uppmärksamma kommunerna på formella felaktigheter, dels i enskilda ärenden och dels mer generellt, exempelvis genom en systematisk uppföljning av hanteringen av vissa frågor. 
 Dessa möjligheter för staten att se till att formella brister inte uppkommer eller åtgärdas kan anses tillgodose samhällets intresse av kontroll avseende sådana felaktigheter. I övrigt får det bli en uppgift för enskilda att få till stånd överprövningar i sådana fall. 
 En kontroll av beslutets formella riktighet och i vissa fall en prövning av det sakliga innehållet behöver säkras 
 När det gäller valet av lösning för att förtydliga överprövningens omfattning finns det anledning att fundera över vilken ambitions- nivå man vill ha, särskilt när det gäller enskildas rätt att ange grun- der för överprövning och få grunderna prövade. Miniminivån läggs vid det som krävs för att uppfylla Europakonventionens rätt till domstolsprövning, dvs. en rätt till domstolsprövning avseende en rättighet eller en skyldighet av privat karaktär. 
 Invändningarna rörande beslut att anta detaljplaner, som är den grupp ärenden, där behovet av förtydligande av överprövningens 
 885 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 omfattning är störst, kan i princip delas in i tre grupper; formella brister i handläggningen, att enskilda intressen inte beaktats över huvud taget eller i otillräcklig utsträckning eller att kommunen gjort en felaktig bedömning av olika allmänna intressen, se också beskrivningen i avsnitt 13.2.3 om regeringens prövning av överkla- gade planärenden. Överprövningar på den grund att klagomålet gör gällande att det förekommer fel i handläggningen är en typisk prövning i förhållande till regelverket. Också ett påstående om åsi- dosättande av enskilda intressen aktualiserar vanligtvis en prövning av beslutet gentemot gällande rättsregler. Däremot är påståenden om att allmänna intressen inte tillgodoses eller att de intressen som ska tillgodoses är svaga jämfört med motstående allmänna intressen invändningar som typiskt sett rör sådana politiska lämplighetsbe- dömningar som kommunen har i uppgift att göra. Detta innebär att invändningar av detta slag normalt inte leder till att kommunens beslut kan anses strida mot någon rättsregel. 
 I många fall är det inte så svårt att avgöra till vilken kategori in- vändningarna hänförs. I andra fall kan det emellertid vara svårt att skilja mellan invändningar som rör allmänna intressen och invänd- ningar som rör enskilda intressen. Problematiken kan belysas med ett exempel. En kommun beslutar att uppföra en skola på ett om- råde som inte är bebyggt. En person som bor intill området över- klagar detaljplanebeslutet. Personen kan beröras av beslutet på olika sätt. Han eller hon kan känna sig berörd som förälder till ett barn i skolåldern, som lärare och som kommuninnevånare och anse exempelvis att skolan inte behövs eller att den kommunala ekono- min inte tillåter en investering i en ny skola. En påverkan av de kommunala bedömningarna och avvägningarna utifrån aspekter av detta slag ska ske under den politiska processen i kommunen och föregå beslutet att uppföra en skola. Däremot ska den enskilde så länge beslutet överensstämmer med gällande rätt inte kunna få be- slutet ändrat genom ett överklagande. Men den enskilde kan också anse sig direkt berörd av de åtgärder som planen medger som fas- tighetsägare och boende. Han eller hon kan då anse en ny skola in- nebär olägenheter t.ex. utsikten minskar, insynen ökar eller skolan leder till ökad skuggverkan och att fastighetspriset kommer att sjunka till följd av detta. Vid bedömningen av argument av detta slag har den överprövande myndigheten att bedöma om det före- ligger betydande olägenheter i PBL:s mening som medför att pla- nen inte kan godtas. Prövningen innebär därmed en prövning av om kommunens beslut strider mot någon rättsregel. Vad som är 
 886 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 betydande olägenhet behöver bedömas med beaktande av förhål- landena i det enskilda fallet, såsom förhållandena på orten och om- rådets karaktär. 
 Ofta kan det vara svårt att avgöra om invändningar rörande för- ändrad boende- eller närmiljö ska anses avse allmänna eller enskilda intressen. Som ett allmänt intresse kan bevarandet av vissa natur- och kulturvärden beaktas. Parker och andra grönområden inom sammanhållen bebyggelse är ett allmänt intresse enligt PBL. Samti- digt är det uppenbart att det är ett enskilt intresse att fastighets- ägare och boende har en god närmiljö. Om man genom att bygga en skola tar ett bostadsnära grönområde i anspråk, och därmed medger en bebyggelse som kraftigt avviker från den som tidigare finns i området och som ger ökad trafik inom bostadsområdet är det naturligt att den enskilde anser att hans eller hennes boende- eller närmiljö kommer att ändras påtagligt. Aspekter av detta slag är varken renodlade enskilda eller allmänna intressen utan kan anses som två skilda aspekter rörande samma sak. 
 Rätten att få den formella riktigheten och påverkan på enskilda intressen prövade råder det enighet om. Det som väcker diskussio- ner är om avvägningar och bedömningar avseende andra allmänna intressen, som i dag anges i 2 och 3 kap. PBL, än de som anges sär- skilt i 12 kap. ska kunna överprövas på talan av enskilda. Innan ett slutligt ställningstagande görs i denna fråga finns det anledning att något belysa vad olika modeller skulle kunna medföra i dessa delar. 
 Principen om kommunalt självbestämmande i markanvändnings- frågor bör inte rubbas 
 De politiskt valda beslutande organen har ansvaret för bedöm- ningen av markanvändningsfrågorna i kommunen. De lokala poli- tiska bedömningarna ska normalt inte ändras av statliga myndig- heter eller domstolar på talan av enskilda. Det politiska ansvaret ska i stället utkrävas på politisk väg. Denna princip om den kommunala självbestämmanderätten har varit utgångspunkt för regeringens prövning av överklaganden och har också kommit till uttryck vid Regeringsrättens avgöranden i rättsprövningsärenden. Kommittén delar denna bedömning. Principen bör inte rubbas. När överpröv- ningen av bygglov helt fördes över till förvaltningsdomstolarna förutsatte departementschefen och Lagrådet också att den praxis som utvecklats när det gäller bedömningen av allmänna intressen 
 887 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 också skulle gälla domstolarnas prövning av bygglov (prop. 2002/03:27 s. 14 och 29). Vid utformningen av överprövningen be- höver man samtidigt ta hänsyn till den rättsutveckling som skett sedan PBL trädde i kraft och som innebär att den enskildes rätt har stärkts, bl.a. genom rättsprövningslagen och Europakonventionen. 
 Förvaltningsbesvär, laglighetsprövning eller finns det andra modeller? 
 Vid seminariet som kommittén ordnade i oktober 2004 rådde en enighet om att det skulle vara en fördel om överprövningens om- fattning kunde konkretiseras men samtidigt framfördes tveksam- heter avseende om detta var möjligt utan att riskera oönskade kon- sekvenser. 
 Inom förvaltningsrätten har man ett system där vilka som kan överklaga beslut anges genom särskilda bestämmelser men inte överprövningens omfattning. Utgångspunkten är således att alla de omständigheter som den enskilde som har talerätt anför som grund för sin talan ska kunna prövas om det inte finns processuella regler som anger något annat. Avvikelser kräver reglering i särskilda före- skrifter. 
 Utgår man ifrån de skäl som enskilda ofta anger till stöd för sina överklaganden så skulle laglighetsprövningen kunna tillgodose en stor del av önskemålen avseende prövningen eftersom formella brister ofta anges som grunder för överklagande. Exempelvis visade en studie som redovisats i rapporten Missnöjda medborgares sä- kerhetsventil – En studie av överklagade detaljplaner 
 19  
 att beträf- fande 60 procent av de överklagade detaljplanerna angavs formella brister som grund för överklagandena. Mot bakgrund av detta är det viktigt att kunna få formella brister överprövade och i sådana situationer kan laglighetsprövningen anses tillräcklig. 
 Generellt sett anses förvaltningsbesvär vara det rättsmedel som bäst uppfyller kraven på rättssäkerhet i de situationer man vill ha en prövning av det sakliga innehållet i ett beslut. Denna bedömning ledde till att departementschefen i förarbetena till PBL uttalade att förvaltningsbesvär borde användas för alla typer av planbeslut som kan överklagas i fråga om det sakliga innehållet, dvs. beslut i fråga om detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan (prop. 1985/86:1 s. 358 f.). Rätten till prövning enligt bestämmelserna om 
  
 19  
 Santos och Adams, Sociologiska institutionen, Lunds universitet respektive Avdelningen för Byggnadsekonomi, Lunds Tekniska högskola. 
 888 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 förvaltningsbesvär kompletterades emellertid med en bestämmelse som innebär att den överprövande instansen i princip inte kan be- sluta om annat innehåll i planen utan endast upphäva planen helt eller delvis. Därmed kom man till rätta med olägenheten som an- nars skulle uppkommit om en statlig besvärsmyndighet fick möj- lighet att ersätta ett beslut av en folkvald församling med ett helt nytt beslut i sak. 
 Den kritik som framförts avseende förvaltningsbesvärspröv- ningen är att den är för omfattande för att också gälla beslut om detaljplaner och att prövningen riskerar att kränka den självbe- stämmanderätt i markanvändningsfrågorna som lagstiftaren genom PBL avsett ge kommunerna. Frågan är hur en bestämmelse som tillgodoser rätten till en överprövning av beslut som medför skada eller olägenhet för enskilda och samtidigt värnar om det kommu- nala handlingsutrymmet ska utformas. Dessutom är ett av PBL- kommitténs övergripande mål att effektivisera beslutsprocessen. 
 Flera presenterade modeller utgår ifrån uttryck vars innebörd är oklara 
 Plan- och byggutredningens förslag att överprövande myndighet inte skulle beakta allmänna intressen som åberopades mot beslutet kritiserades i stor utsträckning under remissbehandlingen. Bland annat ansågs allmänna och enskilda intressen inte sällan så sam- manvävda att de inte skulle gå att skilja åt. Bestämmelsen ansågs bli svår att tillämpa och den skulle ge upphov till besvärliga gränsdrag- ningsproblem. Den oro för gränsdragningsproblem och andra nackdelar som remissinstanserna framförde i sina remissvar gör att den föreslagna regleringen inte på ett tillräckligt tydligt sätt innebär en avgränsning som bör införas i PBL. Plan- och byggutredningens förslag till förtydligande av överprövningens omfattning bör därför inte genomföras. Någon annan lösning får sökas. 
 Ett system som i vart fall teoretiskt framstår som enhetligt är att ha samma krav på vem som ska kunna överklaga ett beslut som vad överprövningen ska kunna avse. Att ett beslut ska angå den en- skilde kan vara en utgångspunkt för en bedömning av om han eller hon har rätt att överklaga ett beslut och en sådan avgränsning är en grundläggande princip inom förvaltningsrätten. Men att ha det som en gräns för att avgöra om omprövningen kan avse grunden kan vara mer tveksamt. Fördelen skulle vara att man får en överrens- 
 889 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 stämmelse mellan rätten att överklaga och överprövningens om- fattning. Det skulle kunna innebära att en enskild klagande endast skulle få en överprövning av planbeslutet i delar som berör honom eller henne. Eftersom det ofta är flera som överklagar samma plan- beslut skulle det troligen krävas en hel del analys av i vilka delar de enskilda anses ha anfört skäl som avser skyddsvärda intressen som kan överprövas, exempelvis kan det vara oklart om en park som försvinner angår alla klagande. En annan fråga som det finns anled- ning att fundera över i denna modell är om formella felaktigheter alltid angår den enskilde eller om sådana felaktigheter i vissa situa- tioner inte ska kunna överprövas. Inte heller denna modell kan en- ligt kommitténs bedömning garantera krav på vare sig ökad tydlig- het eller enkelhet vid tillämpningen. 
 Modellen med en precisering av der kommunala handlingsut- rymmet med laglighetsprövningen som förebild riskerar enligt kommitténs bedömning att medföra en överprövning som blir för begränsad för att kunna accepteras. Skälet till detta är att laglig- hetsprövningen anses vara för begränsad för att uppfylla Europa- konventionens krav på rätt till domstolsprövning i de fall en sådan rätt finns. 
 Kommittén föreslår att det införs en särskild bestämmelse som anger att prövningen ska avse om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel 
 Återstår att bedöma är modellen att ha rättsprövningslagens av- gränsning av överprövningen som förebild för att ge tydligare rikt- linjer för överprövningen. En sådan bestämmelse gör att man inte behöver försöka finna gränser mellan enskilda och allmänna intres- sen utan i stället kan inrikta överprövningen vad som i första hand kan betraktas som rättsfrågor. Överklagandena avseende planerna avser ofta rättsfrågor av olika slag, exempelvis att en miljökonse- kvensbeskrivning borde ha upprättats, att ändring av förslaget gjordes utan att förslaget ställdes ut på nytt eller att jäv förelåg. Tanken med den nya bestämmelsen är att den enskilde ska ange om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. I och med detta ska man vid överprövningen kunna bedöma om såväl formella reg- ler som andra rättsregler åsidosatts. Det andra ledet i rättspröv- ningslagens avgränsning och som föreslås få en motsvarighet i den särskilda bestämmelsen i PBL innebär att domstolen också ska 
 890 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 pröva om avgörandet strider mot någon rättsregel som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Enligt uttalanden i förarbetena till rättsprövningslagen innebär prövningen också att domstolens prövning kan avse faktaunderlaget, bevisvärderingen och om beslutet är förenligt med bestämmelser om saklighet och opartiskhet. Också fel i förfarandet ryms inom prövningens ram. Genom en reglering av detta slag tydliggörs att den som överklagar har ansvaret för att ange grunderna för överprövningen, men över- prövningsinstansen har möjlighet att ingripa mot mer uppenbara felaktigheter på eget initiativ. 
 Bestämmelsen kommer inte att hindra att en enskild anger att allmänna intressen inte tillgodosetts genom beslutet om planlägg- ning, men med hänsyn till de grunder som prövningen kan avse, dvs. att beslutet ska strida mot någon rättsregel, faktaunderlaget eller bevisvärderingen ska innehålla brister i kombination med att PBL ger kommunerna ett visst handlingsutrymme, kommer över- prövningarna i realiteten inte att avse politiska lämplighetsbedöm- ningar. Detta beror bland annat på den öppna regleringen i 2 kap. som ger kommunerna ett handlingsutrymme, inte minst när det gäller bedömningar av vad som krävs för att uppfylla bestämmel- serna. Det förtjänar dock framhållas att de allmänna intressena har olika karaktär. Vissa intressen har i det närmaste formen av stopp- regler, ex. vissa områden av riksintresse och miljökvalitetsnormer. När det gäller denna typ av allmänna intressen så finns det exempel på att Regeringsrätten har prövat om kommunens beslut ryms inom lagens bestämmelser och funnit att så inte varit fallet, exem- pelvis ett ärende som rörde del av Norra länken där rätten fann att planen som medger en trafikled i tunnel inom  
 Ulriksdal-Haga- 
 Brunnsviken-Djurgården 
  innebar ett intrång i nationalstadsparken (RÅ 1997 ref. 18). Andra allmänna intressen har inte samma ka- raktär utan möjliggör kommunala avvägningar i större utsträck- ning. Det gäller exempelvis behovet av anpassning till natur- och kulturvärden av annat slag än de som anses som områden av riks- intresse och behovet av ändamålsenlig struktur av bebyggelse och grönområden. När det gäller de allmänna intressena ska överpröv- ningen således främst innebära en kontroll av om beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som en kommun har med hänsyn till lagens olika bestämmelser och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och liknande. Kommunala avvägningar mellan olika samhällsintressen, exempelvis mellan exploatering och beva- rande av grönområden, är avvägningar som i princip inte ska kunna 
 891 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 överprövas så länge de ryms inom lagstiftningen. Också bedöm- ningar avseende vad som är lämplig struktur av bebyggelse, grön- områden och kommunikationsleder faller inom ramen för det kommunala handlingsutrymmet. Dessutom är bedömningen av placering och utformning med hänsyn till stads- och landskapsbil- den ofta typiska kommunala avvägningsfrågor och därmed också lämplighetsfrågor som normalt inte ska kunna överprövas på talan av enskilda. 
 Den modell som nu föreslås bygger på idén att den enskilde ska ange om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel. Tanken är inte att den enskilde ska få en sämre ställning när det gäller prövningen av sina egna intressen än om han eller hon över- klagar ett beslut enligt vanliga regler om förvaltningsbesvär. Vid valet av modell för att förtydliga överprövningens omfattning har kommittén utgått från de bedömningar som har gjorts när det gäller rättsprövningslagens ram för överprövningen och kraven på de enskilda. Kommittén har inte funnit skäl att ifrågasätta regering- ens bedömning att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen inte kan anses kräva att överprövningsmyn- digheten på eget initiativ gör en totalinventering i fråga om ett be- sluts laglighet. När det gäller ramen för prövning i rättsprövnings- ärenden har departementschefen uttalat följande i samband med revideringar av rättsprövningslagen år 1991. Prövningen bör rimli- gen i princip avse det som den sökande anser brista beträffande av- görandets rättsenlighet. Likaså bör prövningen göras på grundval av omständigheter som denne påtalat i rättsprövningsärendet..Det kan dock finnas fall där det icke rättsenliga i ett avgörande framstår som uppenbart av ett visst skäl som den sökande inte åberopat eller där omständigheter som inte åberopas men som ändå klart framgår gör att avgörandet inte kan anses som rättsenligt (prop. 1990/91:176 s. 9). 
 Enligt kommitténs bedömning kan detta synsätt också gälla en överprövning av beslut som meddelats med stöd av PBL. Det inne- bär inte att den enskilde ska ange exakt vilka regler som gäller på området. Däremot ska överklagandet vara tillräckligt preciserat för att den överprövande myndigheten ska kunna ta ställning till om beslutet är riktigt eller inte. Kraven på den enskilde att ange grun- derna för yrkandet skulle därför mer likna de som i dag uppställs i förvaltningsprocesslagen än kraven enligt reglerna om laglighets- prövning. 
 892 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 En effekt av den föreslagna bestämmelsen avseende överpröv- ningens ram är att det är frågan om ett beslut strider mot någon rättsregel som ska prövas. Inom kommunerna är det vanligt att man tar fram dokument av olika slag för att konkretisera synen på utveckling och behovet av struktur avseende vissa frågor, exempel- vis externhandelspolicy eller program för vindkraftsutbyggnad. Detta är dokument som inte har sitt ursprung i  
 PBL-systemet. 
  En fråga man kan ställa sig är hur sådana dokument ska betraktas vid en överprövning. De har således inte stöd i lag. Däremot bör de kunna anses ingå i det underlag som kommunen bygger sitt beslut på och därmed exempelvis ge stöd för en bedömning av lämplig lokalisering för vindkraftverk. Någon särskild grund för ingripande enbart med stöd av dokument av detta slag bör det inte ges. Det är en fördel om man kan hålla fast vid kriteriet rättsregler, dvs. att det ska vara fråga om lag eller annan författning. 
 En fördel med att ha rättsprövningslagens ram för överprövning som förebild men inte koppla till bestämmelserna i övrigt i rätts- prövningslagen är att den överprövning som kan aktualiseras enligt PBL inte kommer att ha direkt koppling till den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Det innebär att man i PBL kan få en koppling mellan dem som anses ha en rätt att överklaga beslut och ramen för överprövningens omfattning. Man kommer också ifrån vissa av de problem som är kopplade till rättsprövningssystemet, såsom att en ansökan kan göras inom tre månader och besluten kan vinna laga kraft innan en ansökan om rättsprövning görs. 
 En fördel med att välja en avgränsning som redan tillämpas är att de överprövande instanserna kan finna viss vägledning i den praxis som utvecklats avseende omfattningen på överprövningen. På så sätt finns det möjligheter att relativt snabbt få en effektiv hantering av  
 PBL-ärendena 
  om man väljer en avgränsning av samma slag. 
 Kommitténs bedömning är att länsstyrelserna ska ha samma ram för överprövningen som domstolarna och det främsta skälet till detta är tydlighet och förutsägbarhet för enskilda. 
 Preciseringen av överprövningens omfattning bör också gälla områdesbestämmelser, bygglov och förhandsbesked 
 Behovet av tydligare ram för överprövningen har gällt detaljplaner i första hand. Som ett led i strävan att få ett enhetligt system finns det skäl att se om förslaget till avgränsning ska gälla också andra 
 893 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 typer av beslut enligt PBL. Översiktsplaner och regionplaner och andra typer av beslut som överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning lämnas utanför denna analys eftersom det inte kommer att föreslås några förändringar när det gäller instansord- ningen för dessa ärenden. Skälen till detta är att överprövningens omfattning inte har ifrågasatts för dessa typer av beslut och beho- vet av samordning är inte är lika starkt som då det gäller rättsver- kande planer, bygglov och andra beslut enligt PBL för vilka en ge- mensam instansordning övervägs. 
 Områdesbestämmelser har ett innehåll som i förhållande till en- skilda kan få effekter som liknar de som detaljplaner kan få. Detta gör att det finns anledning att ha samma ram för överprövningen av dessa beslut som för detaljplaner. Eftersom kommittén föreslår att fastighetsplan som ett särskilt instrument ska slopas omfattas inte dessa planer av förslaget i denna del. 
 När det gäller beslut om bygglov är det särskilt beträffande lov utanför detaljplanelagt område eller för åtgärder som inte är regle- rade i områdesbestämmelser som överprövningens ram kan behöva tydliggöras. Anledningen till detta är att den prövning som då ska ske i viss utsträckning blir densamma som vid planläggning, dvs. en prövning i förhållande till 2 kap. PBL enligt den modell som kom- mittén föreslår och som därmed inkluderar de nuvarande kraven i 3 kap. och i vissa avseenden innebär lämplighetsbedömningar. Ge- nom förslaget till samordning av bestämmelserna i de båda kapitlen har utrymmet för lämplighetsavvägningar på sätt och vis förtydli- gats. Prövningen av om en ansökan om bygglov strider mot områ- desbestämmelser är en renodlad rättslig bedömning som inte ger utrymme för några politiska avvägningar. Vid överföringen av bygglovsärendena från regeringen till förvaltningsdomstolarna ut- talades att den praxis som gällde avseende överprövningen av de- taljplaner som lagts fast i rättsfallet RÅ 1994 ref. 39 enligt Lagrådet sannolikt också skulle gälla ramen för överprövning av bygglov m.fl. beslut (prop. 2002/03:27 s. 29). Systemet blir tydligare om överprövningens ram också blir densamma beträffande bygglov som för detaljplaner eller områdesbestämmelser. Det är ju ofta samma frågor som prövningen i sak handlar om och det skulle därför vara konstigt om prövningsinstanser skulle göra en mera omfattande prövning om en fråga kommer upp i ett bygglovs- ärende än i ett planärende. En begränsning av överprövningen en- ligt den modell som föreslås för överprövning av detaljplaner kan sammanfattningsvis inte anses medföra någon begränsning av be- 
 894 
  
 SOU 2005:77 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 tydelse för enskilda parter utan får anses motsvara den ram som dagens prövning ger. 
 Inte heller när det gäller överprövningen av bygglov inom detalj- planelagt område eller för åtgärder som är reglerade i områdesbe- stämmelser finns det anledning att ha några andra regler när det gäller prövningens omfattning. Bedömningen av om åtgärden är förenlig med planen är en prövning av rättslig karaktär och kan därför alltid prövas vid överklagande. Gäller det tillämpningen av de bestämmelser som nu föreslås samlas i 2 kap. kommer pröv- ningen även i dessa ärenden att till stor del gälla om kommunen hållit sig inom handlingsutrymmet. Samtidigt måste man komma ihåg att det gäller så länge avvägningar sker inom de ramar som la- gen ger och att enskilda intressen beaktas. 
 Också frågor om förhandsbesked kan vid överprövningar aktua- lisera frågan om en överprövning av bedömningen enligt 2 kap. PBL ska ske. Därför kan det finnas anledning att ange ramen för överprövning på samma sätt som för bygglov. 
 Preciseringen avseende överprövningens omfattning föreslås så- ledes gälla alla typer av överprövningar. För de typer av beslut som i dag avser framför allt rättsfrågor, såsom överklaganden i fråga om ingripanden eller sanktioner med stöd av 10 kap. PBL kommer för- ändringen inte att innebära några ändringar i realiteten. För att uppfylla krav på enkelhet och likformighet bör dock bestämmel- serna om överprövningens omfattning bli desamma för de olika typerna av bygglovsärenden. 
 Preciseringen av överprövningens omfattning bör kombineras med dagens hinder emot att pröva frågor som avgjorts genom de- taljplan eller områdesbestämmelser och också med den föreslagna bestämmelsen att frågor som avgjorts vid prövning avseende till- stånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, dvs. bestämmelserna i 13 kap. 2 § andra stycket PBL. 
 Detaljplaner ska i princip endast kunna fastställas eller upp- hävas, men bygglov ska kunna ändras också i fortsättningen 
 Dagens bestämmelser i 13 kap. 8 § PBL anger att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan ska antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Medger kommunen det kan beslutet upphävas i viss del eller ändras på an- 
 895 
  
 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
  
 SOU 2005:77 
  
 nat sätt. Ändringar av ringa betydelse kan göras utan kommunens medgivande. Grundprincipen är således att det endast är kommu- nen som kan ändra ett planbeslut. Denna princip finns det enligt kommitténs bedömning skäl att hålla fast vid när det gäller över- prövning av planbeslut, bl.a. av skälen att det ofta är många som berörs av besluten och besluten bör fattas av politiker. Det finns därför inte skäl att ändra bestämmelserna i 13 kap. 8 §. Det innebär att länsstyrelsernas och domstolarnas möjligheter att ändra beslu- ten blir begränsade. Kommitténs förslag att låta domstolar över- pröva planbeslut framgår av avsnitt 13.2.3. 
 När det gäller överprövning av beslut om bygglov och andra be- slut enligt PBL finns det inget som hindrar att besluten ändras vid överprövning. Ofta har det emellertid kommit fram nya fakta som gör att det ligger närmast till hands för överprövningsorganet att återförvisa ärendet till kommunen så att den kan pröva ärendet på nytt. Det finns inte anledning att ändra prövningsförfarandet i des- sa delar. 
 896 
  
 13 
  
 Den framtida instansordningen för  
  
 PBL-ärenden 
  
 Sammanfattning 
 I dag är prövningssystemet när det gäller  
 PBL-ärenden 
  splittrat genom att regeringen överprövar vissa ärenden och allmänna förvaltningsdomstolar andra. 
 Planärendena som i dag överprövas av regeringen ska enligt kommitténs förslag föras över till domstol med undantag för länsstyrelsernas ingripanden med stöd av 12 kap. PBL. 
  
 PBL-ärendena 
  föreslås med ett par undantag fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljödom- stolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. 
  
 13.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 I direktiven anges att till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden. I dag är pröv- ningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rätts- säker sammanhållen organisation. 
 Inledningsvis i detta kapitel analyseras instansordningen för överklagade planärenden och behovet av ändringar för denna typ av ärenden. Därefter analyseras behovet av ändrad instansordning för  
 PBL-ärenden 
  utifrån ett generellt perspektiv. 
 897 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 13.2 
  
 Instansordningen för överklagade planärenden enligt PBL 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
 Kommittén föreslår att överprövningen av rättsverkande planer ska ske inom ramen för den ordinarie domstolsorganisationen med undantag för ingripanden med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL. De sistnämnda ärendena bör också i fortsättningen prövas av regeringen. Undantaget för in- gripanden med stöd av 12 kap. motiveras av att det i dessa ären- den rör sig om konflikter mellan olika statliga och kommunala intressen och därmed främst har karaktären av politiska lämp- lighetsavvägningar. 
 Skälen till att planärendena enligt PBL bör föras över till domstol är i huvudsak följande. 
 Det finns ett krav på rätt till domstolsprövning av förvalt- ningsärenden som rör civila rättigheter och skyldigheter, vilket innebär att i praktiken är regeringen inte längre sista instans i ärendena. 
 Grunder som anförs vid överprövningen rör framför allt for- mella brister och ingrepp i den enskildes rätt, dvs. typiska rätts- frågor. Endast i viss utsträckning är det avvägningar mellan eller tillgodoseende av olika allmänna intressen som ifrågasätts och då ger PBL kommunerna ett stort handlingsutrymme så länge lagens bestämmelser uppfylls, dvs. prövningen blir i realiteten en rättsprövning. 
  
 13.2.1 
  
 Inledning 
  
 I det delbetänkande som  
 PBL-kommittén 
  lämnade våren 2004 be- handlades frågan om en framtida instansordning för  
 PBL-ärenden. 
  I delbetänkandet förordade kommittén en överföring av pröv- ningen av  
 PBL-överklaganden 
  från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. Förslagen avsåg således de ärenden som idag överprövas i förvaltningsdomstolar, dvs. främst bygglovsärendena. Betänkandet behandlade inte de rättsverkande planerna. Överpröv- ningen av dessa kommer att behandlas i detta kapitel. 
 Ärenden enligt PBL, är sedan många år den största gruppen av överklagade ärenden som fortfarande prövas av regeringen. Frågan om att avlasta regeringen huvuddelen av dessa ärenden diskuterades 
 898 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 redan i samband med PBL:s tillkomst och har sedan varit uppe till diskussion vid några tillfällen under  
 1990-talet. 
  Plan- och byggut- redningen lämnade i betänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) förslag om en domstolspröv- ning av dessa ärenden. Förslaget förutsatte en samordning av pröv- ningen av  
 PBL-ärenden 
  samt miljöskydds- och naturvårdsärenden. I och med att de senare ärendegrupperna blev föremål för den fort- satta översyn som ledde fram till den nuvarande miljöbalken, be- reddes frågan om ett ändrat prövningssystem för  
 PBL-ärendena 
  inte vidare. 
 Under år 1999 togs frågan om  
 PBL-ärendena 
  på nytt upp inom Regeringskansliet och den 1 juli 2003 överfördes regeringens tidi- gare prövning av bl.a. vissa bygglovsärenden till domstol. 
  
 13.2.2 
  
 Utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet för planärenden enligt PBL 
  
 Inledning 
 Som redan nämnts är frågan om att avlasta regeringen prövningen av överklagade planärenden inte ny. Frågan diskuterades redan vid tillkomsten av PBL, och har sedan varit uppe till diskussion vid olika tillfällen. En förändring av PBL:s prövningssystem också för de rättsverkande planerna skulle innebära en naturlig fortsättning på de olika andra förändringar av förvaltningsrätten som genom- förts under de senaste åren, dvs. en utökad rätt till domstolspröv- ning av beslut av förvaltningsmyndigheter. 
 I det följande redovisas översiktligt de viktigaste argumenten för den nu aktualiserade förändringen av prövningssystemet för plan- ärenden. Därefter granskas de skäl för en regeringsprövning som anfördes vid PBL:s tillkomst. De invändningar som förts fram från bl.a. Svenska Kommunförbundet, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, mot tidigare förslag till ändringar av prövningsordningen behandlas särskilt. Slutligen behandlas frågan om vilka ärenden enligt PBL som det, även vid en förändring av prövningssystemet, kan finnas anledning att låta regeringen pröva också i fortsättningen. 
 Dagens prövningssystem innebär att beslut enligt PBL normalt fattas av kommunen – en nämnd eller fullmäktige – som första in- stans och kan överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut 
 899 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 kan sedan överklagas vidare antingen till regeringen eller till allmän förvaltningsdomstol. Till regeringen går, efter de senaste ändring- arna av prövningsordningen, i princip endast överklaganden avse- ende detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Dessa ärenden sammanfattas i detta avsnitt under beteckningen planärenden. Till regeringen överklagas dessutom vissa beslut enligt 12 kap. PBL samt vissa beslut som rör försvaret. Övriga överkla- ganden av länsstyrelsens beslut enligt PBL går till allmän förvalt- ningsdomstol. 
 Det bör anmärkas att vissa beslut enligt PBL, bl.a. kommunfull- mäktiges beslut om översiktsplan och kommunala beslut att inte anta en detaljplan, endast kan angripas genom s.k. laglighetspröv- ning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), vilket motsvarar det som tidigare kallades kommunalbesvär. Kommunala beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. Dessa ärenden berörs inte av förslagen i det följande. 
 Antalet planärenden som överklagas till regeringen har under se- nare år uppgått till storleksordningen 200 ärenden per år. 
 Skäl av rättslig karaktär för en förändring av prövnings- ordningen – kravet på domstolsprövning av förvaltnings- ärenden som rör civila rättigheter 
 En utgångspunkt för bedömningar beträffande regeringens fram- tida befattning med överklagade planärenden är det krav på dom- stolsprövning som nu gäller för bl.a. sådana ärenden. Enligt artikel 6 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna, den s.k. Europakon- ventionen, som numera gäller som lag här i landet, har envar rätt till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol bl.a. när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter. Enligt den praxis som utvecklats vid Europadomstolen, och som också berört svensk lagstiftnings för- enlighet med konventionen, har artikel 6 ansetts tillämplig bl.a. på förvaltningsbeslut som gäller disposition av fast egendom, dvs. även beslut enligt PBL. 
 För att Sverige skall uppfylla konventionens krav har den s.k. rättsprövningslagen tillkommit. Lagen innebär att regeringens be- slut efter ansökan av enskild part kan bli föremål för överprövning i 
 900 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Regeringsrätten. Rättsprövningen avser enligt lagtexten frågan om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständig- heterna i ärendet. 
 Genom rättsprövningslagen har det omedelbara behovet av att Sverige skulle uppfylla kravet på en domstolsprövning av bl.a. de nu aktuella planärendena tillgodosetts. Det kan dock av flera skäl inte anses att ordningen med rättsprövning av regeringens beslut är en lämplig permanent lösning för dessa ärenden. Rättsprövningen skiljer sig på flera sätt från en prövning inom det normala systemet för överklaganden. Regeringens beslut vinner således laga kraft trots att rättsprövning kan komma att ske. Någon information om möjligheten till rättsprövning, motsvarande den fullföljdshänvis- ning som finns när det gäller vanliga överklaganden, lämnas inte rutinmässigt utan endast efter särskild begäran. Tiden för att an- söka om rättsprövning är längre men räknas på ett annat sätt än den normala tiden för att överklaga. För rättsprövning gäller tre måna- der från beslutet jämfört med normalt tre veckor från delgivning för ett vanligt överklagande. För den enskilde som ska tillförsäkras en möjlighet till domstolsprövning är systemet otillfredsställande bl.a. genom att det inte garanterar att han får information om denna möjlighet. För den som har fått en lagakraftvunnen byggrätt innebär risken för rättsprövning och den tid prövningen tar en osä- kerhet som i många fall kan vara en avsevärd olägenhet. Att ytterli- gare en prövningsinstans tillkommer innebär allmänt sett ökade kostnader och ökad tidsutdräkt. Hela domstolsprövningen sker också med det nuvarande systemet hos den högsta prövningsin- stansen som därmed belastas också med många detaljfrågor som normalt ska klaras ut i underinstanserna. Den nuvarande ordningen strider därmed också mot principen att tyngdpunkten i en dom- stolsprövning bör ligga i lägre domstolsinstanser. 
 Lämpligheten av systemet med rättsprövning för planärendena kan också ifrågasättas från andra utgångspunkter. Ett avgörande skäl för att dessa ärenden ansågs böra avgöras av regeringen var att ärendena till stor del handlar om lämplighetsbedömningar som bör göras av politiska organ och inte av domstolar. Rättsprövningen innebär emellertid att det numera ändå sker en domstolsprövning av planbeslut, varvid det med rättsprövningssystemet är regering- ens beslut som prövas av domstol, medan det med en annan in- stansordning blir kommunens beslut som domstolarna har att 
 901 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 pröva. Från allmän synpunkt kan en sådan prövningsordning som nu gäller för planärenden inte anses lämplig. 
 Hur allvarliga de nackdelar med rättsprövningssystemet som här berörts kan anses vara beror till en del på omfattningen av rätts- prövningen. Det kan då konstateras att den nu aktuella ärende- gruppen som sådan är stor. Antalet planärenden hos regeringen är som nämnts ca 200 per år. Genom att möjligheten till rättsprövning successivt blivit allt mera känd har ett relativt stort antal plan- och byggärenden gått till rättsprövning. Under senare år rör det sig om ca 10 procent av regeringsbesluten. Med hänsyn bl.a. till ärende- gruppens omfattning kan rättsprövning av regeringsbeslut inte an- ses vara en lämplig form för att permanent tillgodose kravet på domstolsprövning av planärenden. 
 Skäl av politisk karaktär för en förändring av prövnings- ordningen – behovet av att regeringsarbetet kan koncentreras till politiskt prioriterade uppgifter 
 Redan för snart 20 år sedan lades riktlinjer fast och påbörjades ett arbete för att befria regeringen och departementen från den tidigare mycket arbetskrävande befattningen med olika slag av förvaltnings- ärenden, främst besvärsärenden. Prövningen av olika typer av ären- den har därefter successivt flyttats från regeringen till myndigheter och domstolar. 
 Denna förändring av regeringens arbetsuppgifter har till stor del skett genom systematiska genomgångar i alla departement av alla typer av ärendegrupper. Sedan den 1 oktober 1998 gäller också som allmän regel att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om något annat inte är särskilt fö- reskrivet. Därmed har den tidigare huvudregeln om att myndighe- ters beslut om inte annat är föreskrivet i sista hand får överklagas hos regeringen övergivits. Bland stora och politiskt viktiga ärende- grupper som flyttats kan nämnas utlänningsärendena i början av  
 1990-talet 
  och flertalet miljöärenden i samband med miljöbalkens tillkomst. 
 Överklaganden enligt PBL är sedan många år den största, och den enda riktigt stora, kvarvarande gruppen av överklaganden som prövas av regeringen. Detta gällde särskilt så länge också vissa byggärenden överklagades till regeringen. Enligt statsrådsbered- ningens sammanställning över regeringsärenden år 2003 avgjorde 
 902 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 regeringen det året 791 överklagandeärenden varav 478 hörde till Miljödepartementet. Av dessa ärenden var ca 180 planärenden, ca 260 sådana byggärenden som inte längre ska prövas av regeringen och ca 40 ärenden enligt miljöbalken och några andra lagar. Även om antalet inkommande  
 PBL-ärenden 
  som prövas av regeringen minskade avsevärt när byggärendena helt flyttades över till domstol kommer således de kvarvarande planärendena fortfarande att vara den klart största enskilda ärendegruppen som går till regeringen. 
 Regeringens uppgift är att styra landet. Under senare år har i olika sammanhang alltmer framhållits betydelsen av att regeringens och departementens insatser kan koncentreras till politiskt priori- terade uppgifter såsom att analysera, utforma riktlinjer för och följa samhällsutvecklingen inom olika områden. Målstyrning med dele- gering och en väl fungerande uppföljning har angivits som viktiga instrument. Tid och utrymme behövs också för långsiktigt strate- giskt tänkande, vilket förutsätter att det dagliga löpande arbetet kan begränsas till frågor som regeringen och departementen verkli- gen måste syssla med.  
 EU-medlemskapet, 
  globaliseringen av eko- nomin och den snabbare förändringstakten i hela samhället ställer ökade krav på regeringsarbetet och förstärker behovet av en prio- ritering av arbetsinsatserna. 
 Miljö- och samhällsbyggnadsområdet är ett område där de nu berörda aspekterna är tydligt framträdande. Arbetet för en hållbar samhällsutveckling har en hög politisk prioritet. Ett omfattande arbete pågår med att utforma och följa upp mål och strategier för miljöpolitiken. Utvecklingen på miljöområdet sammanhänger på flera sätt med den ekonomiska utvecklingen. Allt fler miljöproblem måste lösas genom internationellt samarbete, såväl globalt som inom större eller mindre regioner.  
 EU-arbetet 
  på miljöområdet kräver mycket stora arbetsinsatser både av departementets politiska ledning och av tjänstemannaorganisationen. Energifrågor och bo- stadsfrågor är också samhällsbyggnadsfrågor som har stor politisk betydelse och kräver avsevärda arbetsinsatser i Regeringskansliet. Plan- och byggfrågorna som sådana är i detta sammanhang viktiga sakfrågor i arbetet att bl.a. nå en mera hållbar utveckling. Pröv- ningen av överklaganden i den omfattning det är fråga om på plan- och byggområdet kan emellertid inte anses vara en arbetsuppgift av hög prioritet i regeringsarbetet. 
 903 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 13.2.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Skälen för en regeringsprövning av överklagade  
 PBL-ärenden 
  
 I propositionen om en ny plan- och bygglag behandlades bl.a. frå- gan om prövningen av överklagade plan- och byggärenden (prop. 1985/86:1 s. 352 f.). Diskussionen skedde mot bakgrund av de riktlinjer om en översyn av regeringens befattning med besvärs- ärenden, som riksdagen några år tidigare hade godkänt. Vid be- handlingen av riktlinjerna hade Konstitutionsutskottet uttalat att det var viktigt att regeringen kvarstod som besvärsinstans när det behövdes en politisk styrning av praxis. Med hänvisning till detta angavs i  
 PBL-propositionen 
  som skäl för att regeringen borde fort- sätta att pröva vissa överklagade  
 PBL-ärenden 
  bl.a. att det var i den rollen som regeringen kunde styra utvecklingen i viss riktning och alltså sätta sin prägel på den nya lagens tillämpning. Regeringen borde vara det samlande politiska organ som ledde utbildandet av praxis. Vidare nämndes som en konsekvens av regeringens befatt- ning med besvärsärenden att regeringen därigenom direkt kunde få en god uppfattning om hur lagstiftningen fungerade i olika avseen- den och att denna erfarenhetsåterföring kunde ha betydelse för re- geringen i ett fortsatt reformarbete. 
 Mot bakgrund av den utveckling som fortsatt efter 1985 när det gäller regeringens befattning allmänt med besvärsärenden kan det finnas anledning att pröva vilken tyngd skälen för en fortsatt re- geringsprövning av planärenden kan anses ha i dag. De frågor som det kan finnas anledning att ställa är dels i vilken utsträckning de motiv för att behålla  
 PBL-ärendena 
  hos regeringen som redovisades år 1985 fortfarande är giltiga, dels om det finns några omständig- heter när det gäller planärenden som motiverar att de till, skillnad mot andra ärenden, fortfarande bör behandlas av regeringen. Be- träffande den förra frågan kan konstateras att motiven i huvudsak var behovet av att styra praxis särskilt i ett inledningsskede, de möjligheter till erfarenhetsåterföring som prövningen ger samt att ärendenas politiska karaktär motiverade en regeringsbehandling. 
 När det gäller betydelsen av att regeringen kan styra praxis i plan- och byggärenden kan till en början sägas att lagen nu varit i kraft under så lång tid att en praxis till stor del hunnit etableras så långt det över huvud taget är möjligt och ändamålsenligt att lägga fast en praxis för denna typ av ärenden. Den karaktär av lämplig- hetsbedömning hos dessa ärenden som varit huvudskälet till att 
 904 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 överprövningen lagts på regeringen innebär ju samtidigt att avgö- randenas räckvidd ofta inte kan och bör sträcka sig utöver det en- skilda ärendet. När det gäller de många formella frågor som ofta aktualiseras i överklagade planärenden blir det ju i och med rätts- prövningen också Regeringsrätten som numera slutligt lägger fast praxis. 
 Att prövningen av överklaganden innebär en erfarenhetsåterfö- ring som kan vara värdefull kan inte förnekas. Samtidigt kan sägas att det trots ärendemängden är ett relativt begränsat antal typer av frågor rörande PBL som aktualiseras i de ärenden som prövas av regeringen. Redan nu prövas ju flertalet ärendegrupper inom plan- och bygglagstiftningen av domstol och många praktiskt viktiga frå- gor aktualiseras aldrig i överklaganden hos regeringen. Det förhål- landet att regeringen inom andra områden avlastats prövningen av förvaltningsärenden i den omfattning som skett innebär ju också ett ställningstagande att behovet av erfarenhetsåterföring måste lösas på annat sätt. Det är svårt att se att plan- och byggområdet i detta avseende skulle skilja sig från andra politikområden. 
 Det viktigaste skälet för en regeringsprövning torde ha varit att planärendena i sig ansetts ha en sådan politisk karaktär att över- prövningen bör ligga hos regeringen och inte hos domstol. Det kan då till en början sägas att frågan om ärendenas politiska karaktär kan ses från olika utgångspunkter. Att ett beslut av kommunfull- mäktige, som behandlar viktiga lokala frågor om markanvänd- ningen och som innebär avvägningar bl.a. mellan olika allmänna intressen, är en politiskt betydelsefull fråga för kommunen är up- penbart. Av större intresse i detta sammanhang är emellertid i vil- ken utsträckning regeringens prövning i praktiken innefattar vikti- gare ställningstaganden av politisk karaktär. För att kunna bedöma denna fråga är det nödvändigt att något närmare redovisa vilken typ av frågor som i första hand behandlas vid prövningen hos reger- ingen av överklagade planärenden. 
 Närmare om regeringens prövning av överklagade planärenden 
 I den helt övervägande delen av de planärenden som regeringen ef- ter överklaganden har att pröva är det enskilda som överklagat kommunens beslut att anta en plan, dvs. att tillåta ett byggprojekt eller att på annat sätt reglera markanvändningen inom ett område. Det är också denna typ av ärenden som avses när frågan nu tas upp 
 905 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 om att avlasta regeringen överklagade planärenden. Det bör i sam- manhanget dock nämnas att PBL också innehåller regler om statlig kontroll i vissa fall av kommunala beslut. Dessa regler finns i 12 kapitlet i PBL. Prövningen av överklaganden som rör 12 kap. PBL kan till övervägande del anses beröra viktiga allmänna intressen och vara av politisk karaktär. Resonemanget i det följande gäller därför inte dessa ärenden som i stället diskuteras särskilt i ett senare av- snitt. Det kan i detta sammanhang också finnas skäl att erinra om att den politiskt intressanta situationen att en kommun motsätter sig ett utbyggnadsprojekt och därför inte vill anta någon plan för projektet inte kan komma till regeringens prövning som en över- klagad  
 PBL-plan. 
  
 De detaljplaneärenden som överklagas till regeringen är sins- emellan mycket olika i flera avseenden. Ärendena avser i allmänhet konkreta utbyggnadsprojekt och kan i sak röra allt från mycket be- gränsade frågor, t.ex. nybyggnad eller tillbyggnad av ett enstaka bostadshus, till stora samhällsbyggnadsprojekt, t.ex. nya vägar, järnvägar eller industriområden. Detaljplaner kan i andra fall reglera principerna för markanvändningen eller för en utbyggnad eller för- ändring av större eller mindre delar av ett samhälle, där sambandet med ett konkret utbyggnadsprojekt inte är lika tydligt. Graden av politisk betydelse hos planärendena är på motsvarande sätt mycket skiftande. Allmänt kan dock sägas att av de planärenden som prö- vas av regeringen är en relativt stor andel ärenden av begränsad omfattning och betydelse. 
 De frågor som tas upp i överklaganden kan också vara av mycket olika karaktär. Det kan gälla dels formella frågor om kommunens handläggning av planärendet, dels vidare samhällsplaneringsfrågor och avvägningar mellan olika allmänna intressen, dels sakfrågor som tydligt berör klagandenas enskilda intressen. 
 Formella invändningar mot handläggningen av planärenden är mycket vanliga i överklaganden. Planprocessen och formerna för det kommunala beslutsfattandet är frågor som är noga reglerade i lagstiftningen och det kan ofta vara tveksamt om alla formella krav iakttagits. Granskningen av formella invändningar är därför en tung del av prövningen hos regeringen. Prövningen innefattar dels en bedömning av om formella brister föreligger, dels en bedömning av om konstaterade brister ska anses vara så allvarliga att planen bör upphävas. Det får nämligen anses finnas ett visst handlingsut- rymme vid regeringens prövning som kan uttryckas ungefär på så 
 906 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 sätt att det går att bortse från en formell brist om den kan anses sakna betydelse. 
 Regeringsrätten har emellertid i några fall vid rättsprövning gjort strängare bedömningar av formella brister än vad regeringen gjort i de prövade ärendena. Det har gällt att detaljplaner antagits efter enkelt planförfarande eller av byggnadsnämnd i stället för av kom- munfullmäktige, vilket Regeringsrätten i de aktuella fallen ansett felaktigt (RÅ 1991 ref. 85 och 93 samt RÅ 1994 ref. 69). Det har vidare gällt att handlingar i ett planärende inte varit tillräckligt tyd- liga (RÅ 1996 ref. 88). Regeringsrätten har också gjort en generö- sare bedömning av vilka som har rätt att överklaga planbeslut (RÅ 1991 ref. 80). Regeringsrätten har vidare upphävt planbeslut på grund av att de felaktigt innehållit bestämmelser om begränsning av livsmedelshandel (RÅ 1998 not. 207) eller om användning av mil- jövänliga tvättmedel (RÅ 1999 not. 195) och på grund av att de stridit mot nationalstadsparksbestämmelserna i NRL (RÅ 1997 ref. 18 och RÅ 1998 not. 101). Det kan nog allmänt sägas att reger- ingen, bl.a. mot bakgrund av Regeringsrättens prövning, successivt också kommit att se strängare på formella brister än vad som kan- ske var fallet under PBL:s första år. Således har regeringen bl.a. upphävt ett betydande antal planbeslut på grund av jäv eller jävslik- nande situationer (jfr RÅ 1995 not. 141). 
 Granskningen av formella invändningar utgör således en mycket betydande del av prövningen hos regeringen. Avgöranden som be- rör formella frågor kan självfallet vara av stor politisk betydelse för berörd kommun. Det är dock uppenbart att prövningen i sig av dessa formella frågor inte innebär sådana lämplighetsbedömningar av politisk karaktär som angavs som motiv för att regeringen skulle pröva planärendena. 
 Invändningar om att olika allmänna intressen åsidosatts är också vanliga i överklagade planärenden. Frågan om i vilken utsträckning sådana invändningar ska kunna prövas i samband med överklagan- den diskuterades i propositionen 1985/86:1 om ny plan- och bygg- lag (s 364 f.). Regeringsrätten har i ett beslut (RÅ 1994 ref. 39) be- handlat frågan om besvärsprövningens omfattning och då bl.a. kon- staterat att PBL inte innehåller några bestämmelser som begränsar möjligheterna för den som har klagorätt att åberopa olika grunder till stöd för sitt överklagande. Enligt Regeringsrätten kan emeller- tid det materiella innehållet i PBL:s regelsystem leda till att pröv- ningen i realiteten ändå blir mycket begränsad. Den statliga kon- troll som besvärsprövningen innefattar bör därför enligt Regerings- 
 907 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 rätten i många fall stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. 
 Sammanfattningsvis kan sägas att invändningar om att planer strider mot allmänna intressen ska prövas och att regeringen i det sammanhanget har ett visst handlingsutrymme. Regeringen har dock i sin praxis varit mycket återhållsam när det gäller att upphäva planer på sådana grunder. I de få fall då så kan sägas ha skett har i allmänhet också hänvisats till att det allmänna intresset sammanfal- lit med någon klagandes enskilda intresse. Prövningen i nu berörda fall kan därför visserligen sägas gälla frågor av politisk karaktär men den inriktning prövningen har innebär att några egentliga lämplig- hetsbedömningar i sak normalt inte görs i det enskilda fallet. Sna- rast är ju utgångspunkten enligt förarbeten och praxis att pröv- ningsmyndigheten vid sin prövning ska godta kommunens lämp- lighetsbedömningar. 
 De klagandes enskilda intressen är vid sidan av de formella frå- gorna det som prövningen av överklaganden i huvudsak inriktas på. De förändringar av markanvändningen som en plan kan medge får ofta konsekvenser för närboende som kan uppfattas som mer eller mindre negativa. I PBL ställs krav på att placering och utformning eller användning av byggnader och andra anläggningar inte får medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. In- vändningar från boende i ett område som berörs av en plan om att planen innebär olägenheter för dem hör till de vanligaste frågorna som prövas i överklagade planärenden. Omständigheter som åbe- ropas kan vara störningar från planerad verksamhet inom planom- rådet, störningar genom ökad eller förändrad trafik, olägenheter genom att byggnader placeras alltför nära klagandenas fastigheter eller negativa förändringar i övrigt inom närområdet t.ex. genom att grönytor försvinner. 
 När det gäller sådana frågor som här berörts innebär prövningen avvägningar mellan de olika intressen som talar för och emot pla- nen, varvid det ofta förutsätts vara ett allmänt intresse som ligger bakom planens utformning och enskilda intressen som talar emot. Inte sällan är det dock en blandning av allmänna och enskilda in- tressen på båda sidor. Prövningen kan i princip anses innebära ett handlingsutrymme för den myndighet som prövar överklaganden med sådana invändningar. Praxis, såväl hos regeringen som hos domstolarna när de har att pröva frågor av likartat slag, får emeller- tid sägas vara sträng mot närboende som påstår sig få olägenheter 
 908 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 genom nya byggnader eller verksamheter eller ändrad markanvänd- ning. Det ska mycket till för att olägenheterna ska anses vara så betydande att anläggningen eller verksamheten av prövningsorga- net bedöms strida mot PBL. Att likartade frågor prövas av olika instanser beroende på om det gäller ett bygglovs- eller ett plan- ärende kan emellertid i sig ses som en nackdel. 
 Detaljplaner kan inte sällan påverka boende eller markägare i ett område på ett mera direkt sätt än vad som berörts i föregående stycke. En plan som reglerar möjligheterna att använda en viss fas- tighet kan av fastighetsägaren anses innebära begränsningar som inskränker utnyttjandet alltför mycket. I PBL anges som en allmän regel att vid en plans utformning ska skälig hänsyn tas till befintliga  
 bebyggelse-, 
  äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan in- verka på planens genomförande. De kompromisser som måste gö- ras i planer som berör både allmänna intressen och många enskilda markägare och andra med olika sinsemellan motstridande intressen innebär ofta besvärliga avvägningar. Dessa ska i första hand göras av kommunen men överklaganden berör inte sällan konflikter av aktuellt slag. Överklagandeprövningen handlar då om att bedöma om det berörda enskilda intresset åsidosatts på ett sätt som vid en proportionalitetsbedömning inte kan anses godtagbart. 
 En särskild form av påverkan är vad som brukar kallas planernas expropriativa effekter. En plan kan således innebära att någon får avstå mark för att planen ska kunna genomföras på ett ändamålsen- ligt sätt. Markavstående kan bli aktuellt både för allmänna ändamål såsom trafikleder m.m. och för enskilda ändamål såsom bostads- byggande eller näringsverksamhet av olika slag eller för gemensam- hetsanläggningar för skilda ändamål. Expropriation kan ibland vara aktuell som alternativ till planen för att säkra markåtkomst i fall som nu berörs. Samma grunder för prövningen ska i princip tilläm- pas, oavsett vilken lagstiftning som används. I PBL uttrycks princi- pen för den avvägning som ska göras i dessa situationer på så sätt att planen ska utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Överkla- ganden som rör frågor av nu berört slag kräver särskild uppmärk- samhet och prövningen har i åtskilliga fall inneburit att planerna vid en avvägning inte ansetts kunna godtas. Särskilt känsliga fall är bl.a. de där enskildas bostäder tas i anspråk. Det måste också prövas att det allmänna intresse som motiverar ingreppet är tillräckligt starkt. 
 Prövningen i ärenden av nu berört slag av vilken tyngd de av kommunen åberopade allmänna intressena har i förhållande till de 
 909 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 klagandes enskilda intressen kan till en betydande del sägas vara en lämplighetsfråga och regeringen har ett visst handlingsutrymme vid dessa avvägningar. Detta handlingsutrymme begränsas dock av tillämpliga rättsregler, bl.a. den s.k. proportionalitetsprincipen som innebär att det alltid i det enskilda fallet ska finnas en rimlig balans mellan vad samhället vinner och den enskilde förlorar. Frågan om de allmänna intressena överväger den enskildes intressen är numera i sista hand alltid en fråga som ska kunna prövas av domstol. 
 Lagrådet har nyligen 
 1  
 yttrat sig över en lagrådsremiss avseende ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., innebä- rande att Utlänningsnämnden ska avvecklas och vissa förvaltnings- domstolar bli migrationsdomstolar. Av yttrandet framgår att utlän- ningslagen ger beslutsorganen ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar, varvid sådant som lagstiftningens all- männa migrationspolitiska grunder, skälighetshänsyn eller t.o.m. rent skönsmässiga överväganden kan bli bestämmande för avgöran- dena i de särskilda fallen. 
 I yttrandet påtalas att vad detta prövningsmässigt ska innebära för berörda domstolar inte diskuteras i remissen och att det väcker frågan om förvaltningsdomstolarnas oberoende ställning om de ska åläggas uppgifter som kräver ställningstaganden i frågor med inslag som är påtagligt politiskt präglade. Med hänsyn bl.a. till dessa oklarheter anser Lagrådet att slutlig ställning inte kan tas till försla- get. 
 Regeringsprövningen av planärenden kan vid första påseendet likna Utlänningsnämndens prövning. Det finns dock vissa skillna- der som har en avgörande betydelse. PBL och den praxis som har utvecklats visar tydligt att kommunerna har ett handlingsutrymme inom de ramar som lagen ger och att detta ska respekteras vid överprövningen. Genom kommitténs förslag till tydligare reglering av de avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen som ska ske enligt PBL, vissa förtydliganden avseende de materiella reg- lerna, förslaget till lagreglering av det kommunala handlingsut- rymmet samt förslaget till särskild bestämmelse som anger över- prövningens ram skapas förutsättningar för en domstolsprövning som kan inriktas på rättsfrågor och som inte innebär överprövning av ställningstaganden rörande lämplighetsbedömningar med poli- tiskt präglade inslag. 
  
 1  
 Yttrandet är daterat den 9 maj 2005. 
 910 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Sammanfattningsvis kan den bedömningen göras att den pröv- ning regeringen gör när det gäller överklagade planärenden i prak- tiken sällan har den politiska karaktär som tidigare ansetts motivera en prövning av regeringen. De avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen som ofta ingår i prövningen och som ibland kan anses vara av politisk betydelse kan dessutom numera alltid komma att överprövas genom rättsprövning. Formella frågor upptar en stor del av prövningen och även i denna del är det genom rättspröv- ningen som praxis slutligen läggs fast. Med hänsyn bl.a. till att regeringen i praktiken inte längre är sista instans vid prövningen av  
 PBL-ärenden 
  kan prövningen av överklaganden knappast anses vara ett intressant instrument för regeringen att styra och påverka ut- vecklingen inom plan- och byggområdet. Den i vart fall formella osäkerhet som finns om ett beslut av regeringen i ett kontroversi- ellt ärende ska stå sig innebär att nackdelarna med en regerings- prövning snarast överväger. 
 De skäl som fördes fram vid tiden för PBL:s tillkomst för att be- hålla regeringsprövningen av vissa  
 PBL-ärenden, 
  bl.a. överklagade detaljplaner kan således knappast längre anses hållbara. Den upp- delning mellan rättsfrågor som skulle prövas av domstol och lämp- lighetsfrågor som skulle prövas av regeringen som åsyftades kan inte anses motsvara vad prövningen i dag i realiteten innebär. Både prövningen av formella frågor och avvägningarna mellan enskilda och allmänna intressen måste numera till övervägande del betraktas som rättsfrågor. De avvägningar mellan olika allmänna intressen som är de kanske viktigaste lämplighetsbedömningarna som kom- munen gör i planärenden ska ju enligt etablerad praxis i princip inte överprövas med anledning av överklaganden av enskilda. För re- geringen får det ibland snarast anses vara ett politiskt problem att tvingas pröva ärenden där frågor av politiskt intresse aktualiseras men där regeringen ska anse sig förhindrad att i sak pröva kommu- nernas bedömningar i dessa frågor. 
 Svenska Kommunförbundets invändningar mot en förändring av prövningssystemet 
 Svenska Kommunförbundet, som numera ingår i Sveriges Kommu- ner och Landsting, har i flera remissyttranden framfört invänd- ningar mot olika förslag till ändrat prövningssystem för planären- den. Förbundets invändningar är till övervägande del av principiell 
 911 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 karaktär och beskriver de åsyftade förändringarna som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt ett yttrande måste en situa- tion som innebär att en förvaltningsdomstol överprövar ett avväg- ningsbeslut fattat av ett demokratiskt valt kommunalt organ und- vikas. I ett annat yttrande sägs att, om domstolsprövning framstår som nödvändig, bör övervägas om prövningen ska begränsas till att avse om besluten strider mot någon rättsregel. Förbundet har ifrå- gasatt om Europakonventionen verkligen kräver en sakprövning i domstol av alla planbeslut. Förbundet har framfört att det från självstyrelsesynpunkt är viktigt att en domstolprövning avser rättsfrågor och inte lämplighetsfrågor. Förbundet har också anfört att där domstolsprövning sker bör resultatet vid bifall till ett över- klagande bli att det prövade beslutet upphävs utan att prövningsin- stansen sätter något nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. 
 I sammanhanget kan nämnas att vid laglighetsprövning ska ett kommunalt beslut upphävas om någon av vissa noggrant precise- rade grunder föreligger. Överinstansen kan vid sådan prövning en- dast godta eller upphäva beslutet och får alltså inte sätta något an- nat beslut i det överklagade beslutets ställe. Vid prövning av s.k. förvaltningsbesvär däremot, det som normalt är det sätt på vilket förvaltningsbeslut överprövas, är prövningsmyndigheten i princip fri att pröva både rättsfrågor och att göra lämplighetsöverväganden med utgångspunkt i vad klaganden anfört. Prövningsmyndigheten får vid sådan prövning ändra det överklagade beslutet. Prövningen av överklagade planärenden har i nu berörda avseenden drag av båda prövningssystemen. Vid prövning av överklagande av ett be- slut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbe- stämmelser eller en fastighetsplan får överinstansen således i prin- cip endast fastställa eller upphäva beslutet i sin helhet. 
 Ett argument för att just planärendena inte bör överprövas av domstol är att det är fråga om beslut av kommunfullmäktige och att sådana beslut i övrigt endast kan överklagas genom laglighets- prövning, vilken som framgår av det föregående innebär en mera begränsad prövning av i första hand formella frågor och där poli- tiska avvägningar inte överprövas. Mot detta kan invändas att plan- ärendena är ett undantag bland ärenden som behandlas av kom- munfullmäktige på det sättet att de innebär sådan myndighetsutöv- ning mot enskild som måste kunna bli föremål för prövning i sak av domstol. Detta är också grunden för att rättsprövning kan ske av regeringens beslut i dessa ärenden. Frågan gäller därmed egentligen inte längre om det ska vara en domstolsprövning av berörda ären- 
 912 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 den utan hur denna domstolsprövning ska utformas. Intresset av att helt undvika en domstolsprövning går därför inte att tillgodose. 
 Prövningen av överklagade planärenden utgör rättstillämpning och innebär en prövning mot den lagstiftning som vid varje tillfälle gäller. Resultatet bör därför i princip bli detsamma oavsett om re- geringen eller domstolar gör prövningen. Bakom invändningarna mot en domstolsprövning skulle dock också kunna ligga farhågor för att domstolarna i större utsträckning än regeringen skulle gå emot de avvägningar kommunerna gör i plansammanhang och kan- ske också för att domstolarna skulle vara strängare vid bedöm- ningen av formella brister. Dessutom kan det finnas en oro över att en domstolsprövning kommer att ta längre tid än nuvarande pröv- ning och att det ska kunna bli svårare att snabbt kunna få beslut i ett ärende som gäller en för kommunen viktig utbyggnad av t.ex. bostäder eller offentliga lokaler. 
 Kommunförbundet har i sina yttranden över de förslag till änd- ringar av prövningssystemet som tidigare remissbehandlats inte direkt framfört några farhågor för en strängare bedömning vid domstolsprövning av planärendena. Boverket och några länsstyrel- ser har däremot i remissvar ifrågasatt lämpligheten av att förlita sig till att domstolarna följer regeringens praxis att normalt godta kommunens bedömningar i lämplighetsfrågor. Sådana farhågor torde generellt sett kunna anses obefogade. Olika myndigheter el- ler domstolar kan i och för sig alltid i enskilda ärenden komma fram till olika bedömningar. Det finns dock inte någon anledning att tro att inte också domstolarna skulle följa de tidigare nämnda riktlinjerna om att invändningar som rör olika allmänna intressen normalt inte ska leda till att ett planbeslut upphävs. Regeringsrät- tens tydliga uttalanden i fråga om den kommunala självbestäm- manderätten när det gäller riktlinjer för markanvändningen stärker denna uppfattning. 
 Samtidigt finns det skäl att allvarligt pröva de förslag som fram- förts med innebörden att principen om respekt för den kommunala självbestämmanderätten på ett klarare sätt bör uttryckas direkt i PBL. Kommittén föreslår därför, som framgår av bl.a. förgående kapitel, ett antal förtydliganden i PBL, bl.a. att de materiella reg- lerna avseende de allmänna intressena enligt PBL ska uttryckas tydligare, att kraven på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen, den s.k. proportionalitetsprincipen ska framgå direkt av lagen, att det kommunala handlingsutrymmet preciseras och att det införs en särskild bestämmelse avseende överprövningen av PBL- 
 913 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 ärenden. Förslagen beskrivs närmare i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Av- sikten är bl.a. att lägga fast grundsatsen om att kommunala lämp- lighetsbedömningar i markanvändningsfrågor normalt ska följas. Den utgångspunkt som nu framgår av förarbeten och praxis, före- slås således framgå direkt av lagen. Genom de förslag som läggs tillgodoses i stor utsträckning de synpunkter som tidigare fram- förts från kommunalt håll i fråga om instansordningen för plan- ärendena. 
 Särskilda överväganden beträffande prövningen av överklaganden av beslut enligt 12 kap. PBL, m.m. 
  
 PBL-reformen 
  innebar bl.a. en decentralisering till kommunerna av beslutsfattandet i plan- och byggfrågor. Länsstyrelsernas tidigare fastställelseprövning av planer togs bort. Statens möjligheter till ingripande begränsades i princip till frågor av nationell eller mel- lankommunal betydelse. Reglerna om statlig kontroll finns i 12 kap. PBL och innebär att länsstyrelserna i vissa fall ska pröva kom- munala beslut om i första hand detaljplaner och områdesbestäm- melser. Länsstyrelsen ska enligt dessa bestämmelser upphäva kommunens planbeslut om 
  
 ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses, 
  
 regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, 
  
 en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller 
  
 en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändel- ser. 
  
 Länsstyrelsen eller regeringen får, om det finns särskilda skäl, för- ordna att den angivna möjligheten att ingripa mot kommunala be- slut också ska gälla för bygglov och förhandsbesked inom särskilt angivna områden. Regeringen har enligt 12 kap. PBL vidare i vissa fall möjlighet att pröva beslut om regionplaner och att meddela planföreläggande mot en kommun. Bestämmelsen om statens in- gripandemöjligheter ska enligt kommitténs förslag behållas med undantag för grunden bristande mellankommunal samordning. 
 914 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Ett beslut av länsstyrelsen att med stöd av 12 kap. PBL upphäva ett kommunalt beslut kan överklagas till regeringen av kommunen eller av den vars rättigheter berörs av upphävandet. Vid prövningen av sådana överklaganden är det uttryckligen fråga om att bedöma olika allmänna intressen. Dessa ärenden får därför anses vara av så- dan karaktär och ha ett sådant politiskt intresse att prövningen också i fortsättningen bör ligga hos regeringen. Det bör framhållas att också i dessa ärenden kan avvägningar mot enskilda intressen behöva göras med åtföljande möjlighet till rättsprövning. Ärendena är emellertid få till antalet och har en sådan tyngdpunkt i bedöm- ningen av allmänna intressen att skälen för en fortsatt regerings- prövning överväger. Också i de fall där regeringen enligt 12 kap. PBL har möjlighet att ingripa utan ett överklagande bör regering- ens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar. 
 Någon ändring bör nu inte heller ske av de regler som infördes år 2003 och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret ska prövas av regeringen. 
 Några avslutande kommentarer 
 Sammanfattningsvis kan sägas att övervägande skäl talar för att de tankar som sedan länge funnits att avlasta regeringen prövningen också av överklagade planärenden nu bör fullföljas. Genom att re- geringens beslut i planärenden numera blir föremål för rättspröv- ning i så stor utsträckning som är fallet hamnar regeringen i en olycklig mellanställning mellan kommuner och domstol. De skäl som vid PBL:s tillkomst motiverade den fortsatta regeringspröv- ningen av dessa ärenden kan inte längre anses giltiga. Med de förut- sättningar som i praktiken numera gäller för prövningen och kom- mitténs förslag till förtydliganden av lagstiftningen och den sär- skilda bestämmelsen avseende ramen för överprövningen utgör den inte ett sådant instrument för politisk styrning av praxis som åsyf- tades. 
 Under  
 1990-talet 
  har andra stora och politiskt viktiga ärende- grupper såsom utlänningsärenden och miljöärenden förts bort från regeringens prövning. Det kan inte anses finnas några bärande mo- tiv för att just planärenden skulle vara en ärendegrupp som reger- ingen ska pröva också i framtiden i den omfattningen som sker nu. Det finns i dag många goda skäl att hävda att det ställningstagande som gjordes vid PBL:s införande, nämligen att överprövningen till 
 915 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 övervägande del innebär sådana lämplighetsbedömningar som re- geringen bör göra, inte längre håller. 
 Genom att föra över överprövningen av planärenden till domstol blir systemet för överprövning mer enhetligt och rätten till dom- stolsprövning kan tillgodoses i ett tidigare skede än i dag. Väljer man sedan en gemensam instansordning för överprövning av mil- jöbalks- och  
 PBL-ärenden 
  kan också samordningen förbättras när det gäller planläggningsärenden och tillståndsprövning. 
 Regeringen får genom den föreslagna förändringen möjlighet att koncentrera sina insatser till mera prioriterade arbetsuppgifter än handläggning av enskilda förvaltningsärenden. 
  
 13.3 
  
 Den framtida instansordningen för  
  
 PBL-ärenden 
  
 Kommitténs bedömning och förslag 
  
 PBL-kommittén 
  redovisade två alternativ för att korta instansked- jan i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning. Det ena kallades miljödomstolsalternativet och hade följande pröv- ningskedja:  
 kommun-länsstyrelse-miljödomstol-Miljööverdoms- 
  tolen. Det andra alternativet kallades förvaltningsdomstolsalterna- tivet och hade följande kedja:  
 Shaw 
  Regeringsrätten. Det första alternativet ansågs vara något mer för- delaktigt än det andra. 
 En majoritet av remissinstanserna ansåg att det var intressant att utreda det s.k. miljödomstolsalternativet ytterligare. Sedan delbe- tänkandet lämnades har kommittén utvecklat tankarna avseende samordningen mellan miljöbalken och PBL och de lösningar som föreslås talar för att prövningen bör ske inom samma organisation. Också planärendena, som inte behandlades i delbetänkandet, före- slås ingå i den nya instansordningskedjan. 
 Den fortsatta analysen har visat att miljödomstolsalternativet är det bästa alternativet ur ett samordningsperspektiv. Miljödomstols- alternativet innebär att länsstyrelserna kommer att ingå i pröv- ningskedjan även fortsättningsvis och att domstolsprövningen i första instans koncentreras till fem enheter utan att inrätta special- domstolar. 
 Domstolar som ska handlägga både PBL- och miljöbalksmål bör kallas plan- och miljödomstolar och en plan- och miljööverdomstol bli sista instans. För att tydliggöra att  
 PBL-beslut 
  av kommuner 
 916 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 inom ett och samma län ska prövas vid samma domstol föreslår kommittén en särskild bestämmelse. 
 Basen i den nya organisationen bör vara fasta handläggare. Sam- mansättningen när  
 PBL-målen 
  avgörs i plan- och miljödomstolarna föreslås vara densamma som då överklagade miljöbalksärenden av- görs. 
 När det gäller det s.k. förvaltningsdomstolsaltenativet har analy- sen visat bl.a. följande. En instanskedja där kommunernas beslut överklagas direkt till länsrätterna skulle överensstämma med den normala prövningsordningen. Överinstansernas arbete skulle dock bli mindre renodlat genom att länsstyrelserna tas bort ur överpröv- ningskedjan. Dessutom kommer antalet mål att öka betydligt efter- som länsstyrelsens överprövning innebär att antalet överklaganden till länsrätterna begränsas då många nöjer sig med länsstyrelsernas överprövning. Alternativet möjliggör inte heller en flexibel sam- ordning med miljöbalken. Det ökade målunderlaget kommer att möjliggöra ökad specialisering bland handläggarna, men inte att ha specialistkompetens på plats. 
 Det kommittén strävat efter i sökandet efter en lämplig framtida instansordning för  
 PBL-ärenden 
  har varit att korta instanskedjan, göra systemet mer enhetligt och att lägga grunden för en förbättrad samordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt PBL och miljöbalken. Vid en jämförelse mellan de båda alternativen har miljödomstolsalternativet visats vara det alternativ som bäst uppnår dessa syften. 
  
 13.3.1 
  
 PBL-kommitténs 
  
  remitterade förslag 
 Utgångspunkter när det gäller en ändrad instansordning 
 Behovet av översyn av instansordningen har aktualiserats av flera skäl. Ett skäl är att försöka korta instanskedjan. Ett annat är att det finns ett behov av att avlasta regeringen överprövningsärenden. Dessutom kan en ändrad instanskedja öka förutsättningarna att koncentrera handläggningen och på så sätt öka både kvaliteten och effektiviteten. 
 917 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 PBL-kommitténs 
  delbetänkande avseende den framtida instans- ordningen för  
 PBL-ärenden 
  innehöll två alternativa modeller 
 Under 2004 lämnade  
 PBL-kommittén 
  ett delbetänkande Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I delbetänkan- det presenterades två modeller för att korta instanskedjan för den huvudsakliga delen av de  
 PBL-ärenden 
  som i dag prövas i domstol, främst ärenden om bygglov. Den första modellen som kallades miljödomstolsalternativet innebar att de aktuella  
 PBL-ärendena 
  fortsättningsvis skulle prövas enligt samma instanskedja som gäller för miljöbalksärenden som startar i kommuner, dvs. överklagandet sker till länsstyrelsen, sedan till en miljödomstol och slutligen till Miljööverdomstolen. Den andra modellen som kallades förvalt- ningsdomstolsalternativet skulle innebära att länsstyrelserna tas bort ur instanskedjan. Kommunens beslut skulle överklagas direkt till länsrätt och sedan skulle kedjan vara densamma som i dag, dvs. kammarrätt och Regeringsrätten. Kommittén ansåg att det s.k. miljödomstolsalternativet var något mer fördelaktigt än förvalt- ningsdomstolsalternativet. Miljöbalkskommittén lämnade samti- digt som  
 PBL-kommittén 
  lämnade sitt delbetänkande Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38). De delar av kommittéernas betänkanden som gällde samordning av miljö- balken och PBL utarbetades gemensamt och var likalydande. Detta innebär bland annat att Miljöbalkskommittén delade PBL- kommitténs uppfattning att ett första steg i en förbättrad samord- ning av regelverken kan vara att göra instansordningen enhetlig. 
  
 13.3.2 
  
 Remissvaren avseende  
  
 PBL-kommitténs 
  delbetänkande om instansordningen och förändringar som påverkas av instanskedjans utformning 
 Remissutfallet gav stöd för fortsatt analys av det s.k. miljö- domstolsalternativet 
 Remissutfallet avseende  
 PBL-kommitténs 
  delbetänkande visade att stödet för en utvecklad samordning mellan PBL och miljöbalken var starkt. Delbetänkandet sändes ut till 125 remissinstanser och endast 11 av dessa hördes inte av. Av de inkomna svaren framgår att 16 av remissinstanserna har avstått ifrån att yttra sig. Utöver de instanser som fått betänkandet på remiss har det kommit in ytterli- 
 918 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 gare fem yttranden. Det innebär att det är 103 svar som kommit in som innehåller svar med substans. En majoritet av dem som yttrade sig ställde sig bakom tanken att en samordnad instanskedja kan vara ett första steg i en sådan samordning (ca 60 procent av yttran- dena). Bland remissvaren kan noteras att alla länsstyrelser utom en förordade miljödomstolsalternativet. Vidare förordades miljödom- stolsalternativet av 15 av 20 svarande kommuner. Inom ett par kommuner var man dock oense om vilket alternativ som var det mest fördelaktiga. I nära vart fjärde svar, bl.a. majoriteten av de re- mitterade förvaltningsdomstolarnas, Konkurrensverkets, och Svenskt Näringslivs svar, förordas det så kallade förvaltningsdom- stolsalternativet. Övriga svarande ansåg att det var för tidigt att förorda något alternativ och ville framförallt se utvecklade tankar avseende samordningen mellan de båda regelverken. Flera av de remissinstanser som inte tog ställning till någon modell ansåg att också överprövningen av de rättsverkande planerna (särskilt detalj- planer) behövde belysas innan den framtida modellen för över- prövning kunde bedömas. 
 Några av förvaltningsdomstolarna framförde att det skulle inne- bära ett avsteg från den grundläggande ansvarsfördelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar om PBL- ärendena skulle flyttas över till en utbyggd miljödomstolsorganisa- tion. Ett par förvaltningsdomstolar har också ifrågasatt vinsterna med att ta bort länsstyrelserna från prövningskedjan eftersom handläggningstiderna inte antas kortas med en sådan förändring. Tidsåtgången för handläggningen anses enligt flera bero på bris- tande resurser för hanteringen av ärendena snarare än antalet in- stanser. 
 Behovet av kompetens och ändrat namn på domstolarna är ex- empel på områden som flera remissinstanser kommenterade i sina yttranden. 
 Flera remissinstanser har väckt frågan om inte fastighetsdom- stolarna också borde ingå i samordningen. Bland annat skulle detta i större utsträckning kunna innebära en samlad hantering av mark- användningen än den som möjliggörs av en samordning av ärenden enligt miljöbalken och enligt PBL. Dessutom anses fastighetsråden kunna ge en kompletterande kompetens vid handläggningen. 
 Utfallet vid remissbehandlingen visade att stödet för tanken att samordna överprövningen av ärenden enligt miljöbalken och PBL var tillräckligt starkt för att belysa detta alternativ ytterligare. Ef- tersom flera remissinstanser förordade förvaltningsdomstolsalter- 
 919 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 nativet och ett antal remissinstanser ansåg att det var för tidigt att bedöma lämplig modell har också det s.k. förvaltningsdomstolsal- ternativet belysts i viss utsträckning. 
 Idén att också samordna fastighetsdomstolarna inom ramen för den skisserade förändringen är intressant och har aktualiserats un- der tidigare utredningar. Att också ta sig an denna samordnings- fråga har dock inte rymts inom ramen för kommitténs arbete. Det bör dock påpekas att samtliga fem tingsrätter som är miljödomsto- lar också är fastighetsdomstolar. Sammanlagt finns det 25 fastig- hetsdomstolar i landet, inkluderat de två som endast handlägger vissa typer av ärenden. 
 Principiella synpunkter rörande kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar 
 Flera förvaltningsdomstolar har framfört att det skulle strida mot den allmänna kompetensfördelningen att föra över  
 PBL-ärenden 
  till utbyggda miljödomstolar. De motiv som anges är bl.a. följande. Det skulle innebära ytterligare ett avsteg från den grundläggande uppdelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvalt- ningsdomstolar. Dessutom skulle den utbyggda och namnändrade Miljööverdomstolen blir sista instans i vissa förvaltningsprocess- rättsliga frågor och Regeringsrätten i övriga. 
 Regeringsrätten har i sitt remissyttrande framfört att domstolen har ett utpekat ansvar som högsta förvaltningsdomstol enligt 11 kap. 1 § regeringsformen. I den uppgiften ingår att forma förvalt- ningsprocessen. Skulle ärenden enligt plan- och bygglagen föras över till utbyggda miljödomstolar skulle prejudikatbildningen på det materiella området minska liksom Regeringsrättens underlag för prejudikatbildning i processuella frågor generellt minska. 
 Det s.k. miljödomstolsalternativet innebär visserligen ytterligare ett avsteg från den grundläggande ordningen och det kommer att bli två prejudikatinstanser i vissa förvaltningsprocessrättsliga frå- gor. Det bör dock noteras att det endast rör sig om ca 1 800 av de knappt 104 500 ärenden som kom in till länsrätterna år 2004. Dess- utom handlägger miljödomstolarna redan i dag till största delen ärenden som prövas enligt förvaltningsprocesslagen. Eftersom det endast är en förhållandevis liten andel av målen i förvaltningsdom- stolarna och då miljödomstolarna redan i dag har erfarenhet av för- valtningsprocess kan inte enbart den allmänna fördelningen mellan 
 920 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar anses vara ett avgörande skäl för att inte belysa det s.k. miljödomstolsalterna- tivet ytterligare. 
 När det gäller frågan om det behövs en s.k. ventil eller liknande för att få avgöranden från de renodlade prejudikatinstanserna har flera remissinstanser pekat på att denna fråga bör utredas i ett större sammanhang och att det kan diskuteras vilken instans som i så fall skulle vara prejudikatinstans i ärendena; Högsta domstolen eller Regeringsrätten. Kommittén delar denna bedömning men an- ser samtidigt att lösningen på denna problematik inte är avgörande för fortsatta överväganden rörande lämplig instansordning. 
 Som flera remissinstanser påpekat i sina yttranden skulle vissa förbättringar säkert kunna uppnås om domstolarna inom ramen för dagens organisation tillfördes extra resurser. Ett problem är dock att ett sådant tillskott inte givet avdelas för överprövning av ären- den enligt PBL. 
 Tankarna rörande ett närmande mellan PBL och miljöbalken underlättas av en gemensam instansordning 
 Av betydelse för fortsatta överväganden avseende den framtida in- stansordningen är kommitténs tankar rörande möjligheterna till samordning av PBL och miljöbalken. Analyserna har visat att det i vart fall i detta skede inte är aktuellt med någon sammanslagning av regelverken. I stället bör en samordning enligt kommitténs be- dömning ske stegvis och koncentreras till sådant som i praktiken visat sig skapa de flesta svårigheterna. I huvudsak bör man utgå ifrån att man behåller den materiella prövningen enligt de nuva- rande lagarna och att man försöker att så långt som möjligt sam- ordna den formella hanteringen. Det kan ibland tänkas ske enbart genom krav på att två olika prövningar tidsmässigt samordnas. Yt- terligare ett steg mot ökad samordning kan vara att hela bered- ningen sker i samordnade former även om det formellt blir två be- slut. 
 Vinsterna som man kan uppnå med ett sådant förhållningssätt kan anses vara bl.a. följande. En mera samordnad prövning bör in- nebära att de olika kraven i båda lagstiftningarna kan bedömas samtidigt vid den samordnade prövning som sker. Det skisserade systemet skulle också ha den fördelen att det ger olika möjligheter att förenkla genom att samordna prövningen enligt de båda lagarna. 
 921 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Det skulle ge stort utrymme att ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet, till den planering kommunen redan gjort inom ett område och till hur kommunen vill använda olika planinstrument. Systemet skulle med andra ord ha en hög grad av flexibilitet. 
 Den modell som skisseras rörande en bättre samordning av PBL och miljöbalken handlar i hög grad om en samordning inför be- slutsfattandet. Samordnas överprövningskedjan kan riskerna för en splittrad bedömning i senare skeden undvikas. Dessutom kan de överprövande instansernas förståelse för helheten och kunskaper avseende regelverkens samband och åtskillnader fördjupas och öka om överprövningen kan avse frågor enligt båda regelverken. På så sätt bör en samordnad instanskedja kunna ge fördelar i form av ökad kvalitet och ökad effektivitet. Därmed bör också berörda en- skilda parter kunna få snabbare och mera rättssäker prövning. Kommitténs överväganden och förslag i dessa delar utvecklas i av- snitt 11.2. 
 Den framtida instansordningen för planärenden har fördelar av en instanskedja med färre instanser och spridning på få domstolar 
  
 PBL-kommittén 
  behandlade inte den framtida prövningsordningen för överklagade planärenden i delbetänkandet. Detta har flera re- missinstanser ansett vara en brist. 
 Som konstaterats i avsnitt 13.2.3 talar övervägande skäl för att de tankar som sedan länge funnits att avlasta regeringen prövningen också av överklagade planärenden nu bör fullföljas. De skäl som vid PBL:s tillkomst motiverade den fortsatta regeringsprövningen av dessa ärenden kan inte längre anses giltiga. Med de förutsättningar som i praktiken numera gäller för prövningen utgör den inte ett sådant instrument för politisk styrning av praxis som åsyftades. Undantag bör dock gälla för de fall där länsstyrelserna har möjlig- het att ingripa med stöd av 12 kap. PBL och också i de fall reger- ingen har möjlighet att ingripa med stöd av samma kapitel utan ett överklagande från enskilda. I sådana situationer bör regeringens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar. 
 Någon ändring bör inte heller ske av de regler som infördes år 2003 och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret ska prövas av regeringen. 
 922 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Också en överföring av planärenden till domstolar gynnas av en kortare instanskedja och en koncentration av domstolsprövningen. 
  
 13.3.3 
  
 En utveckling av miljödomstolsalternativet 
  
 En utveckling av det s.k. miljödomstolsalternativet 
 I delbetänkandet presenterades det s.k. miljödomstolsalternativet skissartat och alternativet har fördjupats för att synliggöra dess styrkor och svagheter. Det har exempelvis handlat om att belysa hur många ärenden det skulle röra sig om och hur de skulle kunna fördelas mellan landets miljödomstolar. En annan central fråga är vilken kompetens som kan krävas vid handläggning och besluts- fattande i samband med överprövningarna. 
 Kommitténs fördjupade analys av de båda modellerna för fram- tida domstolsorganisation har visat att det s.k. miljödomstolsalter- nativet kan anses mest fördelaktigt ur ett  
 PBL-perspektiv. 
  Reso- nemangen kommer att utvecklas nedan. 
 Det s.k. miljödomstolsalternativet innebär att länsstyrelserna även fortsättningsvis ingår i instanskedjan och möjliggör en kon- centration av den första domstolsprövningen till fem enheter utan att man för den skull inrättar specialdomstolar eftersom domsto- larna organisatoriskt tillhör tingsrätterna på de aktuella orterna. Domstolsprövningen begränsas till två instanser till skillnad mot de tre som är den normala kedjan i dag. Detta är några faktorer som har haft avgörande betydelse för valet av lämplig prövningsordning för  
 PBL-ärenden 
  och som utvecklas ytterligare i detta avsnitt. 
 De nya domstolarna kan få benämningen plan- och miljö- domstolar 
 Att kunna fullfölja samordningstankarna också vid överprövningen av ärenden enligt PBL och miljöbalken är mycket angeläget om för- slagen till förändringar ska få fullt genomslag. En sådan samord- ning möjliggörs i detta alternativ. 
 Kommitténs ansåg redan i delbetänkandet att en samordnad in- stanskedja kräver ett nytt namn på domstolarna för att tydliggöra att domstolarna ska få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och  
 PBL-ärenden. 
  Denna bedömning delades av många remissin- stanser. Benämningarna miljödomstol och Miljööverdomstolen kan 
 923 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 antyda att det endast är miljöfrågor som kan prövas. Ska domsto- larnas kompetensområde utvidgas är det viktigt att också benäm- ningarna tydliggör kompetensområdet har många remissinstanser påtalat. Varje namnbyte för med sig en hel del förändringsbehov och därmed också vissa kostnader. Sammantaget kan det ändå fin- nas anledning att byta namn för att få acceptans för reformen och för att synliggöra att det är en vidare kompetens och prövning som kan förväntas vid domstolarna. Benämningarna på domstolarna är inte givna. Olika uppslag finns: 
  
 miljö- och samhällsbyggnadsdomstolar respektive Miljö- och samhällsbyggnadsöverdomstolen, 
  
 mark- och miljödomstolar respektive Mark- och miljööver- domstolen samt 
  
 plan- och miljödomstolar respektive Plan- och miljööverdoms- tolen. 
  
 Flera remissinstanser har önskat att också fastighetsdomstolar ska införlivas i den nya organisationen. Sådana tankar är inte nya och förslaget är intressant ur ett samordningsperspektiv. Kommittén har inte haft möjlighet att ta ställning till denna önskan inom ra- men för utredningsuppdraget. Vid valet av namn kan det dock fin- nas anledning inte ge domstolarna en benämning som inte är allt för snävt anpassad till de nuvarande förändringstankarna. Skälet till detta är att det bör vara en strävan att hitta namn som gör att man inte riskerar att behöva namnändra var gång det övervägs att föra över en ny målgrupp till domstolarna. Kommittén föreslår att dom- stolarna kallas plan- och miljödomstolar respektive Plan- och mil- jööverdomstolen. 
 En namnändring ställer krav på ändringar i andra lagar än PBL 
 De tankar som presenterats i denna promemoria ställer krav på lagstiftnings- och andra författningsförändringar av olika slag om miljödomstolsalternativet skulle genomföras. Det kommer bland annat att krävas en koppling mellan PBL och de namnändrade mil- jödomstolarna. 
 I dagsläget nämner man i PBL förvaltningsdomstolar i 10 och 13 kap. Dessa bestämmelser skulle behöva ändras. Miljödomstol nämns i ett tjugotal författningar som också behöver ändras till följd av ett namnbyte. 
 924 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Miljödomstolsalternativet erbjuder bland annat möjligheter till koncentrerad och samordnad handläggning också vid överprövningen 
 Det bör poängteras att behovet av samordning av hanteringen av frågorna som ska prövas enligt PBL och enligt miljöbalken inte är dominerande vid dagens prövningar och inte självständigt ett bä- rande skäl för en samordning. Tankarna på att erbjuda de enskilda en möjlighet till samordnad handläggning framöver ökar dock be- hovet av att kunna erbjuda en samlad hantering också vid över- prövningarna. Det är inte de ärenden av störst samhällsekonomisk betydelse som kan samordnas enligt de förslag som skisseras av kommittén. Däremot är det ärenden som för den enskilde kan framstå som angelägna att samordna. Det rör i huvudsak de ären- den där det krävs bygglov och där villkor kan komma att uppställas till följd av en anmälan till kommunen. Exempel på områden där en samordning kan vara en fördel enligt några remissinstanser är mel- lan bygglov och avfallshanteringsfrågor samt mellan förhandsbe- sked, bygglov och avloppsfrågor. Ett annat bärande skäl för att föra över hanteringen av  
 PBL-ärenden 
  till miljödomstolar är den möj- lighet till koncentration och därmed också möjligheten att avsätta särskilda resurser för hanteringen som handläggningen vid fem domstolar erbjuder jämfört med en handläggning vid 23 domstolar. Ur ett  
 PBL-perspektiv 
  är det i princip egalt om en samordning och koncentration sker i miljödomstolar eller förvaltningsdomstolar så länge hanteringen av ärendena kan samordnas och handläggningen kan koncentreras till ett fåtal domstolar. Eftersom miljödomsto- larna inrättats så sent som år 1999 anses en samordning enligt mil- jödomstolsalternativet vara den enda samordningsmodell som kan anses rimlig för att uppfylla de aktuella kraven. 
 Utöver den rent faktiska samordningsmöjligheten som modellen innebär finns det vinster med att samordna prövningar av frågor som rör användningen av mark och vatten inom samma prövnings- organisation, bl.a. kan en helhetssyn och förståelse för skillnader mellan olika prövningar och de olika regelverken främjas. 
 Flera remissinstanser har påpekat att det skulle vara en fördel om alla prövningar av markanvändningsfrågor samordnades och att fastighetsdomstolarna därför också borde inordnas i systemet. Andra remissinstanser har påtalat att också kulturminnes- och vat- ten- och avloppslagstiftningen borde samordnas med miljöbalken och PBL när det gäller instansordningen. Dessa tankar är intres- 
 925 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 santa men konsekvenserna av en sådan ordning kräver analyser som inte kunnat rymmas inom de ramar som stått till kommitténs för- fogande. 
 Antal ärenden som i dag prövas av förvaltningsdomstolarna respektive regeringen 
 Mängden ärenden som kommer in till de överprövande instanserna varierar något mellan åren. Till viss del är det beroende av kon- junkturen, men det beror också på typen av projekt som aktualise- ras och medborgarnas benägenhet att överklaga. 
 Antalet  
 PBL-ärenden 
  som kommer in till förvaltningsdomsto- larna har ökat under de senaste åren. Det påverkar också till viss del antalet avgjorda mål. Exempelvis har medeltalet avgjorda  
 PBL-mål 
  per år i länsrätterna ökat från 1 018 mål åren  
 1998–2000 
  till 1 533 mål åren  
 2002–2004. 
  En viss minskning av antalet inkomna mål (ca 100 mål) kan noteras i länsrätterna inom gruppen  
 PBL-mål 
  i all- mänhet, dvs. i huvudsak bygglov, mellan åren 2003 och 2004. Knappt 12 procent av de överklagade besluten som prövades av länsrätterna ändrades år 2004. Ser man enbart till gruppen där bygglov ingår låg snittet lägre, dvs. 8,6 procent av de överklagade besluten ändrades. 
 När det gäller målen i kammarrätterna har medeltalet inkomna mål och avgjorda mål per år ökat under  
 2000-talet. 
  Exempelvis har medeltalet avgjorda mål ökat från 546 per år under åren  
 1998–2000 
  till 722 mål per år under åren  
 2002–2004. 
  Prövningstillstånd med- delades i kammarrätterna i knappt 19 procent av  
 PBL-målen 
  2004. Av de överklagade besluten som prövades av kammarrätterna 2004 var det knappt 12 procent som ändrades. Inom gruppen som bygg- lov ingår låg ändringsnivån lägre, dvs. på 8,8 procent. Regerings- rätten avgjorde i medeltal 212  
 PBL-ärenden, 
  exkl. rättsprövning och laglighetsprövning, per år under åren  
 2002–2004. 
  Detta innebär att antalet avgöranden per år i princip ligger på samma nivå som åren  
 1998–2000 
  då Regeringsrätten i snitt avgjorde 216  
 PBL-mål 
  per år. 
 Antalet överklagade beslut om planer till regeringen har också ökat under  
 2000-talet, 
  men mer marginellt. Åren 1998 och 1999 kom det i genomsnitt in 204 överklagade planer per år och under åren  
 2002–2004 
  kom det i genomsnitt in 217 ärenden per år. Det 
 926 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 bör dock noteras att antalet överklagade planer ökade markant från 2003 till 2004, dvs. från 188 till 252 (ca 34 procent). 
 Länsstyrelserna har i årsredovisningarna för 2003 och 2004 redo- visat vissa uppgifter rörande  
 PBL-ärenden. 
  Deras sätt att beräkna ärenden skiljer sig från domstolarnas och uppgifterna i årsredovis- ningen är med största sannolikhet antal inkomna klagomål, vilket innebär att det kan vara flera klagomål avseende samma plan och övrigt beslut enligt PBL, exempelvis har antalet inkomna ärende angetts till 9 948 år 2003 och 9 225 år 2004. 
 När det gäller handläggningstiderna så tycks de ha legat på un- gefär samma nivå under  
 2000-talet. 
  De skillnader som finns kan bland annat ha att göra med att överprövningsinstanserna valt att prioritera vissa typer av ärenden. Noteras bör att handläggningsti- derna inte ökat i någon större omfattning trots att ärendemängden totalt sett har ökat under perioden. 
 Ytterligare en kommentar angående handläggningstiderna är att när det gäller tidsåtgången för avgörande i förvaltningsdomstolarna utvisar statistik från Domstolsverket att år 2004 avgjordes totalt sett drygt 70 procent av  
 PBL-målen 
  exkl. laglighetsprövningsmålen inom sex månader och 88,5 procent inom 12 månader. I kammar- rätterna avgjordes samma år knappt 69 procent inom sex månader och nära 89 procent inom tolv månader. Regeringsrätten avgjorde knappt 16 procent av målen inom sex månader och 20 procent inom ett år 2004. 
 Uppgifterna från länsstyrelsernas årsredovisningar för 2003 visar att den genomsnittliga handläggningstiden för överklagade PBL- ärenden i länsstyrelserna var något mer än fyra månader. Det var stora skillnader mellan länsstyrelserna, dvs. en skillnad mellan 21,6 och 258 dagar. Skillnaderna var också stora mellan länsstyrelserna år 2004. 
 Uppskattning av fördelningen av  
 PBL-ärenden 
  mellan plan- och miljödomstolarna 
 Miljödomstolarnas arbetsunderlag är ojämnt fördelat. Miljödom- stolarna har en indelning i domsområden som inte bygger på kommun- eller länsindelning utan på avrinningsområden. För att få en bild av hur fördelningen av  
 PBL-ärenden 
  skulle kunna bli kan man utgå ifrån en fördelning av länen mellan miljödomstolarna ut- 
 927 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 ifrån var de har kansliorter i förhållande till domkretsindelningen. Fördelningen blir då följande. 
  
 Stockholms tingsrätt: 
  
 Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands, Örebro, Västmanlands och Dalarnas län (ca 37 procent av befolk- ningen), 
  
 Växjö tingsrätt: 
  
 Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Skåne län (ca 27 procent av befolkningen), 
  
 Vänersborgs tingsrätt: 
  
 Hallands, Västra Götalands och Värmlands län (ca 23 procent av befolkningen), 
  
 Umeå tingsrätt: 
  
 Norrbottens och Västerbottens län (ca 7 procent av befolk- ningen), 
  
 Östersunds tingsrätt: 
  
 Heath, Jämtlands och Västernorrlands län (ca 6 procent av befolkningen). 
 Fördelningen stämmer i stora drag överens med den fördelning av övriga miljömål, dvs. andra mål än vattenmål, som framgår av Domstolsverkets redovisning Erfarenheter av miljöbalksreformen  
 (DV-rapport 
  2002:7, bilaga 2). Fördelningen som baseras på be- folkningen har också en stor överensstämmelse med den fördelning som blir om man fördelar länsrätternas totala antal inkomna mål enligt PBL mellan de olika miljödomstolarna. Skillnaden är att Stockholms domstol skulle få ca 42 procent, Vänersborg ca 17 pro- cent, Växjö skulle bli i princip detsamma, dvs. 27 procent, Umeå skulle få ungefär 5 procent och Östersund ca 6,5 procent. 
 När det gäller fördelning av ärenden mellan plan- och miljödom- stolarna om instansordningen ändras finns det viss osäkerhet när det gäller antalet mål som kan förväntas överklagas till respektive domstol. Skälet till detta är att ärendemängden tycks variera mellan åren. Eftersom tendensen totalt sett har varit att mängden ärenden ökat under  
 2000-talet 
  utgår beräkningarna från den siffra som är högst av inkomna ärenden 2004 och snittet åren  
 2002–2004. 
  
 Det innebär att när det gäller de  
 PBL-mål 
  som i dag handläggs av länsrätterna så utgår beräkningarna från 1 800 inkomna mål. Vid beräkningarna av fördelningen av regeringens planärenden används siffran 250 inkomna ärenden per år. En uppskattning av fördel- 
 928 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 ningen av ärenden mellan de olika plan- miljödomstolarna utifrån en fördelning av länen mellan domstolarna skulle ge ca 760 ärenden till den största domstolen och knappt 125 ärenden till den minsta. 
 En plan- och miljööverdomstol skulle uppskattningsvis få 810 överklaganden som kan hänföras till överklaganden som nu sker till kammarrätterna. När det gäller antalet planärenden som skulle överklagas till en plan- och miljööverdomstol är det aningen svårt att uppskatta ärendemängden. I dag är det ungefär 10 procent av regeringens beslut där rättsprövning begärs. Blir rätten till över- prövning garanterad inom det ordinarie systemet kommer troligen benägenheten att få till stånd en överprövning att öka något. Troli- gen blir inte siffran så hög som när det gäller överklagade PBL- ärenden från länsrätt till kammarrätt, där ungefär vartannat mål överklagas till kammarrätt. För att inte beräkningarna ska riskera att bli allt för missvisande antas att vartannat planärende kommer att överklagas till en plan- och miljööverdomstol. Det skulle inne- bära att antalet överklagade planbeslut som kommer in till en plan- och miljööverdomstol skulle uppgå till ungefär 125 ärenden. 
 Förvaltningsprocesslagens bestämmelser bör gälla vid handläggningen av  
 PBL-ärenden 
  
 I förvaltningsmyndigheter regleras handläggningen av ärenden av förvaltningslagen, i förvaltningsdomstolarna regleras den av för- valtningsprocesslagen och miljödomstolarna har olika regler bero- ende på vilken typ ärenden det är fråga om. När det gäller överkla- gade beslut enligt miljöbalken är det emellertid förvaltningspro- cesslagen som styr handläggningen i miljödomstolarna. 
 Vid en överföring av de  
 PBL-ärenden 
  som i dag handläggs i de allmänna förvaltningsdomstolarna är det naturligt att hålla fast vid förvaltningsprocesslagens handläggningsbestämmelser. För enhet- lighetens skull bör de också användas vid prövning av överklagade planärenden. Det finns dock vissa särskilda bestämmelser som kan behövas i PBL, såsom vilka som ska ha rätt att överklaga planären- den och en reglering av överprövningens omfattning. Förändringar av detta slag behandlas i kapitel 12. 
 Kopplingen mellan förvaltningsprocesslagen och prövningen i plan- och miljödomstolar också för  
 PBL-ärenden 
  är tillräcklig ge- nom bestämmelserna i 20 kap. 3 § andra stycket miljöbalken. Det kan dock behövas ett tillägg beträffande ansökan om påförande av 
 929 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 tilläggsavgift. Kommittén föreslår därför att man i stycket lägger till prövning av ansökan om uttag av tilläggsavgift. 
 Organisationen för att handlägga ärendena 
 Särskilda handläggare behövs 
 När det gäller en lämplig organisation för hantering av ärendena i den första domstolsinstansen finns det anledning att fundera över vilken kompetens som bör finnas på plats och vilket kunskapsun- derlag som kan hämtas in på annat sätt. 
 För att skapa ett stabilt system är det viktigt att basera organisa- tionen på en handläggarkår med goda kunskaper om plan- och bygglagstiftningen och annan tillämplig lagstiftning, exempelvis miljöbalken. Denna personalkategori bör utgöra navet i hanter- ingen framöver. De bör ansvara för den faktiska handläggningen av målen. Eftersom det krävs erfarenhet av ett förhållandevis kom- plext regelverk är fasta handläggare att föredra framför notarier även om notarier i utbildningssyfte kan behöva få viss inblick i hanteringen. Ska kvaliteten i handläggningen kunna hållas på en hög nivå kommer det vid sidan om handläggare med juridisk kom- petens att behövas personer med särskilda kompetenser, särskilt arkitektkompetens, främst i planärendena. 
 Av resursskäl kan man inte alltid ha all kompetens på plats. Därför kommer det ofta att finnas anledning att komplettera be- slutsunderlaget med synpunkter från exempelvis myndigheter som har särskilda sakkunskaper. Denna möjlighet finns redan i dag, i förvaltningsdomstolarna med stöd av 24 § förvaltningsprocesslagen och regeringen remitterar ärenden till Boverket, Riksantikvarieäm- betet m.fl. i flera ärenden per år. Detta är en möjlighet som dom- stolarna bör kunna ta till vara i ärendena i större utsträckning än som sker för närvarande. I vart fall inledningsvis kan Boverket, Riksantikvarieämbetet och andra myndigheter komma att anlitas för yttranden i relativt stor omfattning jämfört med hanteringen inom regeringen. 
 Avvägningen mellan en snabb hantering och behovet av inhäm- tande av yttranden för att förbättra beslutsunderlaget är inte alltid enkel att göra. Erfarenhet krävs oftast för att kunna göra avväg- ningen. Genom att bygga organisationen på en fast handläggarkår med goda kunskaper i fråga om PBL och annan lagstiftning kan 
 930 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 man skapa goda förutsättningar för en hög kvalitet på avgörandena och samtidig lägga grunden för en effektiv handläggning. 
 Sakkunskap behövs när  
 PBL-ärendena 
  avgörs 
 I länsrätterna avgörs  
 PBL-ärendena 
  vanligtvis av en lagfaren do- mare och tre nämndemän. Är målen av enkel beskaffenhet kan de avgöras av enbart en lagfaren domare. Från vissa håll, bl.a. från kommuner och föreningen Sveriges Arkitekter, har kritik framförts mot att förvaltningsdomstolarna inte har tillgång till arkitektkom- petens och annan sakkunskap när  
 PBL-ärendena 
  avgörs. När miljö- domstolarna avgör överklagade ärenden finns det sakkunskap i rätten representerad av ett miljöråd, som ska ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. 
 Kommittén föreslår i avsnitt 12.5.6. att överprövningens omfatt- ning tydliggörs och att den framför allt bör inriktas på rättsfrågor. Ett sådant förtydligande innebär att utrymmet för överprövning av lämplighetsavvägningar av politisk art inte ska bli aktuell vid över- prövningen. Det är därför framför allt juridisk kompetens som kommer att behövas. Eftersom överprövningen enligt den modell som skisseras också kommer att avse bland annat om faktaunderla- get varit tillräckligt och bevisvärderingen skett på lämpligt sätt kan det finnas skäl att knyta viss annan kompetens till rätten vid avgö- randet och i samband med handläggningen av ärenden. Frågan är hur denna koppling skulle kunna se ut och vilken kompetens som efterfrågas. Kravet på expert- eller sakkunskaper vid överpröv- ningen av  
 PBL-ärenden 
  kan anses öka med en lösning av detta slag och behovet av lekmän minska. 
 Genomförs Miljöbalkskommitténs förslag att alla ansöknings- ärenden ska inledas i en förvaltningsmyndighet kommer det att fri- göras resurser i miljödomstolarna. Ett sätt att ta tillvara frigjorda resurser och samtidigt tillgodose framförda önskemål om sakkun- skap när ärendena avgörs kan vara att låta de sakkunniga (miljörå- den) delta när  
 PBL-ärendena 
  avgörs. Till viss del skulle de frigjorda resurserna kunna användas för de  
 PBL-ärenden 
  som skulle föras över till domstolarna om detta alternativ väljs, exempelvis då en miljökonsekvensbeskrivning av en detaljplan har ifrågasatts, men det handlar också om att tillföra en ny typ av kompetens. Ofta kommer det att vara en annan typ av kompetens än den som miljö- råden har som efterfrågas i  
 PBL-ärendena, 
  exempelvis sådan kom- 
 931 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 petens som arkitekter, byggnadsantikvarier och lantmätare har av- seende samhällsplanering, byggteknik, strukturfrågor eller ge- nomförandefrågor. 
 När det gäller valet av sammansättning vid avgörandena är en viktig utgångspunkt att en av kommitténs avsikter med förslagen till förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken är att en samordnad överprövning också ska kunna ske. Därför bör en grundläggande princip vara att man för att undvika eventuella kon- flikter i fråga om rättens sammansättning när ärenden enligt PBL och miljöbalken avgörs bör samordna också sammansättningen vid överprövningen. Genom att ha samma sammansättning för alla  
 PBL-ärenden, 
  dvs. inte enbart de som samordnas med miljöbalks- prövningen, kan de samlade resurserna användas bättre, exempelvis genom att många ärenden kan behandlas vid samma tillfälle och av samma sammansättning. Det finns därför anledning att låta den normala sammansättningen för avgörande av  
 PBL-ärenden 
  vara en lagfaren domare och en expert eller sakkunnig. 
 Eftersom prövningen enligt PBL omfattar mer än miljöfrågor och innehavarna av anställningarna kommer att ha andra kompe- tenser än i nuläget föreslås miljöråden få benämningen plan- och miljöråd. 
 Nämndemännen står för lekmannainflytandet i domstolar. Ge- nom kommitténs förslag minskar utrymmet för skälighetsbedöm- ningar. Därmed minskar också behovet av att ha lekmän med vid avgörandet. Det finns skäl som talar för att behålla nämndemän också vid prövningen i plan- och miljödomstolar, såsom möjlighet till insyn i den dömande verksamheten, men frågan bör ses i ett vi- dare perspektiv och det kan finnas anledning att belysa behovet i plan- och miljödomstolarna i stort och inte enbart utifrån ett PBL- perspektiv. Behovet kan lämpligen utredas närmare efter ett beslut om ändrad instansordning för  
 PBL-ärenden. 
  
 En annan skillnad mellan länsrätterna och miljödomstolarna är att i enklare mål i länsrätterna kan en juristdomare ensam att avgöra vissa mål, dvs. de som anses vara av enkel beskaffenhet. En sådan lösning skulle kunna införas också i plan- och miljödomstolarna och kräver i sådant fall en ändring i 20 kap. 5 § miljöbalken. Också en lösning av detta slag behöver ses i ett vidare perspektiv utifrån behovet av en sådan möjlighet i plan- och miljödomstolarna och kan avvakta ett beslut om ändrad instansordning för  
 PBL-ärenden. 
  
 932 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Arbetsunderlaget för plan- och miljöråden kan vara i minsta laget för att ha alla former av kompetenser som efterfrågas i  
 PBL-ärenden 
  på plats 
 Det som är tveksamt är om enbart planärendena kommer att vara tillräckligt många i de fem domstolarna för att motivera att ha den särskilda kompetens som plan- och miljöråd kan svara för på plats ständigt. Behovet kan beräknas på följande sätt. 
 Antal inkomna planärenden till domstolarna i första instans kan uppskattas till ca 250 stycken per år. Av dessa kan domstolen i Stockholm uppskattningsvis få ca 95 ärenden. Att alla dessa ären- den skulle kräva kompletterande kompetens på plats i samband med avgörandet är inte troligt. Högt räknat kan det röra sig om hälften av fallen om man utgår ifrån att det är en överprövning av förenligheten med gällande rätt i vid bemärkelse som överpröv- ningen kan avse. Underlaget för att ha specialistkompetens vid si- dan om juristkompetensen i planärendena kan därför inte anses till- räckligt, inte ens i den domstol som kan antas bli den största när det gäller handläggningen av överklagade planärenden enligt PBL. 
 Enbart underlaget i form av överklagade rättsverkande planer försvarar således inte att ha ett plan- och miljöråd särskilt avdelad för att medverka vid handläggningen av planärendena. 
 I vissa bygglovsärenden, särskilt de utanför planlagt område, kan det i vissa fall finnas behov av särskild kompetens i rätten när PBL- ärendena avgörs, särskilt arkitekter eller byggnadsantikvarier. Inte heller dessa ärenden kan anses tillräckligt många för att ge ett ar- betsunderlag för ett plan- och miljöråd. Skälet till detta är att anta- let bygglovärenden och övriga  
 PBL-ärenden 
  i länsrätterna uppgår till sammanlagt ca 1 800 per år, vilket uppskattningsvis skulle ge den största domstolen en tilldelning på knappt 670 mål. Det mot- svarar ett arbetsunderlag för ca 1,5 årsarbetskraft domare om man utgår ifrån att en domare i länsrätt i snitt avgör ca 435 mål blandade mål under ett år. Inte heller i alla de överklagade  
 PBL-ärendena 
  kommer det att krävas tillgång till särskild kompetens när målen avgörs. I dagsläget ställs inte kravet över huvud taget, men en även med en ambitionshöjning i vissa fall kommer det inte att finnas ett arbetsunderlag som motsvarar en heltidsanställning för ett plan- och miljöråd ens i den största domstolen. Dessutom är det olika kompetenser som efterfrågas. Inte ens planärendena, bygglovären- dena och de övriga  
 PBL-ärendena 
  tillsammans motiverar att ha sär- skild kompetens med olika erfarenheter på plats i domstolarna. På 
 933 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 så sätt skiljer sig hanteringen från miljödomstolarnas, man bör dock hålla i minnet att miljörådens kompetens framför allt kommer till nytta i ansökningsärendena, dvs. de ärenden där miljödomsto- larna är första instans. Miljörådens delaktighet i ärendena i övrigt är framför allt att de ingår i rätten vid avgöranden. 
 Slutsatsen blir således att arbetsunderlaget i den första dom- stolsinstansen för personer med kompetens jämförbar med miljö- råden är relativt begränsat i  
 PBL-ärenden 
  och kan uppskattningsvis motsvara mellan 1 och 2 årsarbetskrafter totalt i landet. Utgår man ifrån att plan- och miljöråden också ska delta vid avgörandet av alla  
 PBL-ärenden 
  för att få ett enkelt och överskådligt system så finns det uppskattningsvis underlag för något mer än dubblerat antal. Därmed skulle det totalt sett kunna bli fråga om uppskattningsvis  
 2–4 
  plan- och miljöråd, varav minst två bör vara arkitekter med er- farenhet av kommunal planläggning och lovprövning. Den kom- petens som efterfrågas i övrigt kan vara sådan som exempelvis byggnadsantikvarier eller lantmätare har. För att få en jämn fördel- ning av resurserna skulle den nya typen av plan- och miljöråd kunna få hela landet som tjänstgöringsområde även om de i prakti- Cook skulle kunna dela upp arbetet sinsemellan. Ett alternativ för att öka tillgängligheten och minska sårbarheten kan vara att anställa fler personer men då på deltid. 
 Såsom ett par remissinstanser påtalat kan fastighetsråden som finns i fastighetsdomstolarna ha kompetenser som efterfrågas. Fastighetsråden är ofta utbildade lantmätare. Eftersom tingsrät- terna som är miljödomstolar också är fastighetsdomstolar och tre av fem miljödomstolar har fastighetsdomstolen knuten till miljö- domstolen, kommer det att finnas möjlighet att ta tillvara fastig- hetsrådens kunskaper. En idé kan därför vara att använda den möj- lighet som i dag finns enligt tingsrätts- respektive hovrättsinstruk- tionerna att i ett särskilt mål 
 2  
 utse fastighetsråd att tjänstgöra som plan- och miljöråd, så att de kan delta vid avgörandet av vissa PBL- ärenden. 
  
 2  
 41 § förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion och 23 § förordning (1996:379) med hovrättsinstruktion. 
 934 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Också i en plan- och miljööverdomstol bör sammansättningen vara densamma som enligt miljöbalken 
 För att skapa ett enhetligt system och öka möjligheterna att sam- ordna hanteringen av olika ärenden i de fall den kan bli aktuell, bör sammansättningen vid överprövningen i en utbyggd plan- och miljööverdomstol bli densamma för miljöbalks- och  
 PBL-ärenden. 
  Frågan om prövningstillstånd ska medges eller inte avgörs av tre lagfarna domare i Miljööverdomstolen, 20 kap. 11 § tredje stycket miljöbalken. Miljöråd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna. I de fall överklagandena prövas i sak avgörs de av fyra ledamöter och minst tre av dessa ska vara lagfarna, 20 § 11 § andra stycket miljöbalken. Sammansättningen då  
 PBL-målen 
  avgörs bör vara densamma som då miljöbalksärenden avgörs. Däremot finns det inte skäl att låta miljöråd ingå i rätten eftersom målunderlaget och behovet inte är tillräckligt starkt för att ha denna kompetens på plats i  
 PBL-ärenden. 
  Det finns inte skäl att minska på kravet på prövningstillstånd inför prövning i den andra domstolsinstansen. Det är rimligt att också kräva prövningstillstånd för prövning av överklagade planer. För det stora flertalet överklaganden kommer prövningstillstånd att vägras. Därmed blir det vanligtvis tre domare som avgör målen. En sammansättning enligt miljöbalkens bestäm- melser innebär att det blir en viss förstärkning jämfört med pröv- ningen i kammarrätterna där frågan om prövningstillstånd kan av- göras av två domare om de är överens om utgången och tre lagfarna domare då ärendena avgörs i sak, 12 § första och fjärde styckena lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 
 Det finns anledning att fundera över om inte en plan- och miljö- överdomstol i vissa fall ska ha särskild sammansättning, ex. för att ändra tidigare praxis. Behovet av särskild sammansättning har på- pekats av Miljöbalkskommittén och  
 PBL-kommittén 
  i delbetän- kandena Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Pröv- ningsordningen för ärenden enligt plan- och bygglagen (SOU 2004:40) och behovet av översyn kvarstår. Denna fråga har dock ingen avgörande betydelse för överväganden om framtida pröv- ningsordning av  
 PBL-ärenden. 
  
 935 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Syner och muntliga förhandlingar ställer krav på viss spridning i landet 
 Statistiken från Domstolsverket när det gäller ärenden med syner och muntliga förhandlingar i  
 PBL-mål 
  är inte rättvisande för perio- den  
 2002–2004 
  på grund av att domstolarna har gått över till ett nytt målhanteringssystem. Vid tidigare undersökningar har det framkommit att syner och muntliga förhandlingar förekommer i var femte  
 PBL-ärende 
  i länsrätterna. I brist på annan information får antas att nivån är ungefär densamma i nuläget. 
 Särskilt byggloven är en typ av ärenden där syn och muntliga förhandlingar är vanliga. En syneförrättning och en förhandling är endast komplement till det övriga materialet men rätten till muntlig förhandling är en viktigt enskild rättighet. Det bör därför finnas en rimlig balans mellan resurser som går åt för resor och antalet ären- den per domstol där sådana fall kan aktualiseras. Fördelas PBL- ärendena mellan fem miljödomstolar kommer det att krävas en hel del resande men uppgiften bör bli rimlig att hantera, uppskatt- ningsvis skulle den domstol som får flest mål, dvs. den i Stockholm, behöva resa i ca 130 mål under ett år. 
 Detta resande kommer att kräva vissa resurser men den prelimi- nära bedömningen är att resursåtgången för resor räknat i årsar- betskrafter kommer att öka endast marginellt, bl.a. på grund av att tiden bör kunna användas mer effektivt genom samordning av re- sandet. Också resekostnaderna kan antas öka i liten utsträckning eftersom samordningen av resandet kan minska de totala kostna- derna. 
 Ett första försök att uppskatta dimensioneringen av personal vid de plan- och miljödomstolarna 
 En uppskattning visar att för handläggningen av planärendena inom Regeringskansliet år 2004 behövdes 6,7 årsarbetskrafter. Beman- ningen består av handläggare, granskare, enhetschef och expedi- tionschef samt assistenter. Huvuddelen av arbetet sker av handläg- gare. I länsrätterna handläggs de ca 1 800  
 PBL-målen 
  exkl. laglig- hetsprövningsmålen av uppskattningsvis sammanlagt 20 årsarbets- krafter, varav knappt sex är domare. Om man räknar med att den genomsnittliga tyngden i planärendena skulle motsvara 2,5 av ett genomsnittligt mål i länsrätterna och de övriga  
 PBL-målen 
  ligga 
 936 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 kvar på samma nivå 2,0 skulle det sammantaget uppskattningsvis behövas ett personaltillskott till plan- och miljödomstolarna på 26– 28 årsarbetskrafter. 
 Resurserna för överprövning av  
 PBL-ärenden 
  i kammarrätterna uppskattas till ca 7,5 årsarbetskrafter, varav fem årsarbetskrafter domare. Dessa resurser bör tillföras överdomstolen. Därtill kom- mer det att behövas resurser för överprövning av planärendena. I båda fallen anses tyngden i målen motsvara dagens uppskattning i kammarrätterna, dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstill- stånd och 1,5 för prövning i sak. Dessa kan uppskattas till något fler ärenden än där rättsprövning söks, vilket är ungefär 10 procent och kanske ligga på en nivå motsvarande överklagade bygglov, dvs. ca 50 procent. Samtidigt kommer det att krävas prövningstillstånd för prövning vilket gör att den samlade resursåtgången blir något mindre än rättsprövningen som Regeringsrätten gör i dag. I dag meddelas prövningstillstånd i kammarrätterna knappt 20 procent av  
 PBL-målen 
  och nivån kan antas bli densamma i planärendena i en plan- och miljööverdomstol. Ser man också till behovet av att säkra en god beredningsorganisation för överprövningen av  
 PBL-ärenden 
  i en plan- och miljööverdomstol behövs det uppskattningsvis sam- manlagt ytterligare 9 årsarbetskrafter i domstolen. 
 Det är viktigt att domstolarna tillförs resurser för den nya verk- samheten så att inte farhågorna om att måltillskottet kommer att leda till förlängda handläggningstider blir en verklighet. 
 Ytterligare några samordningsfrågor 
 Ny domkretsindelning eller en särskild bestämmelse för PBL- ärendena 
 När det gäller domkretsindelningen är huvudregeln för länsrätterna att ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ären- det först prövats, om inte annat föreskrivs i lag eller förordning, 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar. En motsvarande bestämmelse finns i miljöbalken, 20 kap. 9 § första stycket, dvs. överklaganden ska prövas av den domstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Eftersom domkretsarna i vissa fall bryter igenom de administrativa gränserna kan en viss kommuns beslut komma att prövas av en an- nan miljödomstol än de övriga kommunernas beslut i det län där 
 937 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 kommunen ingår. Detta har inte uppfattats som något problem när det gäller miljöbalksärendena. 
 Systemet skulle dock vinna på att enbart ha länsindelningen som indelningsgrund. Skulle ansökningsärendena i vattenmål föras bort från miljödomstolarna skulle behovet av indelning utifrån avrin- ningsområden inte längre finnas och därmed borde indelningen i domkretsar kunna ändras och länen vara indelningsgrund. 
 I annat fall skulle det behövas en specialreglering i 20 kap. 9 § miljöbalken. Förutsättningen är dock att en sådan bestämmelse är intressant också ur ett miljöbalksperspektiv. I annat fall få man överväga att införa en specialbestämmelse i PBL. Hur man skulle formulera en sådan bestämmelse är inte givet. Det handlar om att hålla fast vid tanken att första beslutsmyndighet typiskt sett styr till vilken domstol man överklagar men samtidigt ange att kommu- ner inom ett och samma län alltid ska hållas samman. Ett tillägg skulle därför behöva formuleras som att beslut av en kommun all- tid ska överklagas till samma miljödomstol som ett beslut av en länsstyrelse inom vars län kommunen ingår eller något liknande. En annan variant är att ange att det är länsstyrelsens placering som styr till vilken domstol överklagandet ska ske. Kommitténs förslag är att en sådan bestämmelse införs i PBL, i den nya 13 kap. 3 §. Helt klart skulle en domkretsindelning byggd på länsindelningen vara att föredra, eftersom man med en sådan indelning kommer ifrån sär- skilda forumregler för  
 PBL-ärendena. 
  
 Samordnad hantering underlättas av gemensamma regler för rätten att överklaga beslut men det är ingen förutsättning för reformen 
 Kommittén har sett över PBL:s regler rörande rätten att komma till tals och vissa förändringar föreslås i avsnitt 12.4. Eftersom inga förändringar föreslås beträffande de materiella bestämmelserna i miljöbalken och PBL kommer det att finnas vissa skillnader när det gäller rätten att överklaga beslut. Exempelvis har en länsstyrelse enligt PBL i uppgift att samordna statens intressen och har möjlig- het att ingripa om vissa intressen inte tillgodosetts i tillräcklig ut- sträckning enligt 12 kap. PBL. Några direkta motsvarigheter till dessa uppgifter har inte länsstyrelserna i miljöbalken, vilket kan vara ett av skälen till att flera myndigheter har rätt att föra det all- männas talan. Så länge de materiella reglerna är olika kan det därför finnas skäl att ha olika bestämmelser rörande rätten att överklaga 
 938 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 beslut. Det kan därför inte vara något självändamål att ha helt en- hetliga regler för rätten att överklaga beslut enligt PBL och miljö- balken så länge de materiella bestämmelserna är olika. Även om gemensamma regler rörande rätten att överklaga skulle underlätta är det inget krav för en reform enligt miljödomstolsalternativet. 
  
 13.3.4 
  
 Förvaltningsdomstolsalternativet 
  
 Ett överklagande från kommun till länsrätt är den normala ordningen, men det är tveksamt om det gynnar effektiviteten i  
 PBL-ärendena 
  
 Förändringen enligt detta alternativ handlar om två delar, dels att ta bort länsstyrelserna och därmed öka antalet ärenden som kommer till länsrätterna, dels om att tillföra en ny kategori  
 PBL-ärenden, 
  de s.k. planärendena. 
 Skulle länsstyrelserna tas bort från prövningskedjan skulle den överensstämma med den normala instansordningskedjan i de all- männa förvaltningsdomstolarna. Flera remissinstanser har ställt sig tveksamma till om handläggningstiderna kommer att kortas om länsstyrelserna tas bort från överprövningskedjan. De främsta skä- len som framförts är att länsrätterna inte längre skulle ha förmånen av att ha en överprövande instans beslut i målen och att beslutsun- derlaget inte skulle vara så väl förberett som i nuläget. Länsstyrel- serna ser bl.a. till att komplettera kommunernas beslut med kartor, faktauppgifter och yttranden. De ärenden som i dag handläggs av länsrätterna som första domstolsinstans skulle därför kräva komp- letteringar och syner i större utsträckning om länsstyrelserna tas bort. Dessutom begränsas antalet ärenden genom att länsstyrelser- na överprövar besluten. När det gäller de s.k. planärendena skulle förändringen innebära både att länsrätterna får en ny typ av ärenden och att de brister som länsstyrelserna ser till att komma till rätta med behöver hanteras av länsrätterna. Det kan röra sig om att begära in kompletterande handlingar och begära yttranden. Upp- gifterna för länsrätterna skulle därmed bli tyngre än för regeringen i och med att länsstyrelserna tas bort från överprövningskedjan. Dessa argument kommer att utvecklas ytterligare. 
 939 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 En tydlig gränsdragning mellan prövningarna enligt PBL och enligt miljöbalken är svår att genomföra i praktiken 
 Flera remissinstanser har väckt idén att göra en tydligare gräns- dragning mellan prövningarna enligt PBL och enligt miljöbalken för att på så sätt minska behovet av samordning. Kommitténs be- dömning är att en sådan tanke är svår att genomföra i praktiken av flera skäl. Vid flera tillfällen under utredningens gång har det framförts önskemål om att prövningen av en lämplig lokalisering skulle kunna ske med stöd av enbart den ena regelverket. Proble- met är att det ofta vid närmare studier visar sig vara olika saker som prövas. Detaljplaneläggning sker för områden, exempelvis för att en kommun vill möjliggöra en förtätning av bebyggelse eller ge förut- sättningar för nybyggnad av en stadsdel, ibland på lite längre sikt. En prövning av en verksamhets tillåtlighet ger också anledning att pröva om en tänkt lokalisering är lämplig och då har man projektet klart för sig. Både i samband med detaljplaneläggningen och vid tillståndsprövningen kan det i situationer av det skisserade slaget finnas anledning att göra en prövning av hur de tänkta åtgärderna förhåller sig till riksintresseanspråken i 3 och 4 kap. miljöbalken. Att prövningen endast skulle ske enligt den ena lagstiftningen kan inte lösas genom några enkla justeringar. 
 Ett sätt att möjliggöra samordningen, som några remissinstanser pekat på, är att knyta miljödomstolarna till några länsrätter. Inte minst om Miljöbalkskommitténs förslag att ansökningsmålen förs över från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter genomförs kan en sådan ordning framstå som intressant. Det främsta skälet till detta är att miljödomstolarna efter en sådan förändring enbart skulle pröva överklagade ärenden och då använda förvaltningspro- cesslagen. Eftersom det inte finns några beslut avseende sådana för- ändringar och utgångspunkten för fördelning av mål mellan läns- rätterna är att målen så långt möjligt ska spridas bland länsrätterna får en lösning av detta slag anses vara något svårare att genomföra än det s.k. miljödomstolsalternativet. Resultatet skulle dock i prin- cip bli detsamma ur ett rent samordningsperspektiv. 
 940 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Organisationen för att handlägga ärendena 
 Länsstyrelsernas överprövning minskar belastningen på domstolarna 
 Länsrätterna har genom sin handläggning av det stora flertalet överklagade  
 PBL-ärenden 
  redan i dag kunskaper om regelverket. En förändring enligt den skisserade modellen skulle dock innebära två förändringar av mer avgörande betydelse. Den ena är att antalet ärenden av den typ som länsrätterna redan i dag handlägger kom- mer att öka betydligt om länsstyrelserna tas bort från prövnings- kedjan. Den andra är att underlaget generellt sett kommer att för- sämras i och med att en överprövande myndighets beslut inte kommer att finnas med och de kompletteringar som i dag görs av länsstyrelserna kommer att få skötas av länsrätterna. 
 Dessutom kan man anta att belastningen på exempelvis Boverket kommer att öka om länsstyrelserna inte längre kommer att ingå i instanskedjan eftersom domstolarna troligen i högre utsträckning kommer att begära in yttranden i ärendena. 
 En sammanställning av uppgifter i länsstyrelsernas årsredovis- ningar för år 2004 visar att det kom in 9 225 överklagade ärenden enligt PBL detta år. Uppgiften om antalet ärenden baseras på att varje inkommen handling registreras som ett ärende. I vissa fall re- gistreras också ett överklagande av länsstyrelsens beslut som ett ärende i samma grupp. Även samråd i samband med planläggning kan i vissa fall ha registrerats som ett ärende i gruppen. Det innebär att länsstyrelsernas redovisning av ärenden inte är direkt jämförbar med statistiken från domstolarna och regeringen där ett överklagat beslut blir ett ärende oavsett antal klagande. Uppgifterna behöver därför räknas om till antalet plan- respektive bygglovsärenden för att kunna jämföras med siffrorna i miljödomstolsalternativet. För att handlägga de överklagade ärendena år 2004 har länsstyrelserna enligt samma årsredovisningar använt knappt 50,5 årsarbetskrafter. Det krävs ytterligare uppgifter angående länsstyrelsernas ärende- hantering för att göra beräkningarna mer exakta. Grovt uppskattat kan dock ett slopande av länsstyrelserna från instanskedjan inne- bära att antalet  
 PBL-mål 
  till länsrätterna skulle bli något mer än dubblerade när det gäller den typ av  
 PBL-beslut 
  exkl. laglighets- prövningsmål, som i dag överprövas i förvaltningsdomstolarna, dvs. sammanlagt skulle antalet mål kunna beräknas till drygt 4 000 jämfört med 1 800. Därtill ska läggas de planärenden som i dag 
 941 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 överprövas av länsstyrelserna, dvs. uppskattningsvis 500 planären- den. 
 Ökningen av antalet ärenden förbättrar möjligheterna till specialise- ring i domstolarna 
 Redan i dag förekommer specialisering för handläggning av PBL- ärenden i vissa länsrätter. Framför allt är det fasta handläggare, s.k. föredragande, som har specialiserat sig på  
 PBL-ärenden. 
  Denna grupp bör liksom i miljödomstolsalternativet vara den grupp som i stor uträckning ansvarar för handläggningen också enligt denna modell. Skulle länsstyrelserna inte längre ingå i prövningskedjan skulle målunderlaget öka i en sådan uträckning att möjligheterna till specialisering ökar. Samtidigt finns den nackdelen att målen inte kommer att vara behandlade på samma sätt som när länsstyrelsen ingår i kedjan. Arbetet med kompletteringar och inhämtande av yttrande kommer därför att öka i stor utsträckning, dvs. varje en- skilt ärende kommer att kräva mer resurser än i dagsläget. 
 När det gäller planärendena så blir de en ny typ i förvaltnings- domstolarna. Även om de kommer att bli fler än de som kommer in till regeringen om länsstyrelserna slopas så kommer de inte att bli många per domstol om de fördelas på 23 länsrätter. Möjlighe- terna att ha särskild kompetens på plats, arkitekt eller liknande, är därför begränsade om staten inte är beredd att betala extra för en sådan förstärkning. Idén med särskilda plan- och miljöråd har såle- des enligt kommitténs bedömning inte någon motsvarighet i för- valtningsdomstolsalternativet. I stället får man söka andra lös- ningar. Ett kan vara att ha laglighetsprövningen som förebild och ha krav på särskilda ledamöter när målen avgörs. Det finns dock en risk att handläggningstiderna blir förlängda om sådana sakkunniga ska delta eftersom antalet planmål blir relativt få och det behövs en viss mängd ärenden för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att kalla ledamöterna till domstolarna. Troligen är den rimligaste lös- ningen att rättens sammansättning blir den normala i ärendena, dvs. en juristdomare och nämndemän. Kunskapsunderlaget får i stället i stor utsträckning säkras i form av specialiserade handläggare och remissyttrande från myndigheter med sakkunskaper. 
 942 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Kraven på syn i målen kommer att öka 
 Sannolikt kommer behovet av syner att öka om länsstyrelserna tas bort från instanskedjan eftersom länsrätterna inte kan förväntas ha samma kännedom om de enskilda projekten och planerna som läns- styrelserna har och förmedlar i samband med sina överprövningar. Uppskattningsvis kanske det skulle bli fråga om syner och munt- liga förhandlingar i vart fjärde i stället för vart femte ärende. Detta ställer krav på resurser för handläggningen. 
 Regeringsrätten kan även framöver svara för praxisbildningen 
 En fördel med fortsatt överprövning i de allmänna förvaltnings- domstolarna är att Regeringsrätten även fortsättningsvis skulle bli sista instans. Det som är en nackdel är att Regeringsrätten har långa handläggningstider. Det är ytterst angeläget att handläggningsti- derna hålls korta om också planärendena ska prövas av Regerings- rätten inom ramen för ett ordinärt förfarande. Tillräckligt med re- surser är därför angeläget. 
 Ett första försök att uppskatta dimensioneringen av personal 
 Resursbehovet för hanteringen av  
 PBL-ärendena 
  i länsrätterna kan antas uppgå till 20,5 årsarbetskrafter om man utgår ifrån att ett normalt  
 PBL-mål 
  är dubbelt så arbetskrävande som ett genom- snittligt mål i en länsrätt. När det gäller behovet av ökade resurser för att avgöra de planärenden som i dag överprövas av länsstyrel- serna är det inte lika enkelt att uppskatta resursåtgången. Om da- gens svårighetsgrad för ett  
 PBL-mål 
  i länsrätt kan uppskattas till 2,0 jämfört med snittet kan det antas få en tyngd på 2,5 om länssty- relserna tas bort. Planärendenas svårighetsgrad antas också bli 2,5 i länsrätterna. Länsrätterna avgör redan i dag en nära hälften av den totala mängden men man bör då ha i minnet att länsstyrelserna överprövat besluten innan ärendena kommer till länsrätterna. Be- slutsunderlaget är därmed förhållandevis bra. En beräkning byggd på detta antagande och 4 500 mål skulle ge ett behov av ca 65 årsar- betskrafter i länsrätterna. Grovt uppskattat skulle detta innebära att Länsrätten i Stockholms län skulle kunna få ett tillskott på  
 10–12 
  årsarbetskrafter och Länsrätten i Gotlands län ett tillskott på ca 0,5 årsarbetskraft. 
 943 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 I kammarrätterna skulle det behövas ca 17,5 årsarbetskrafter om antalet  
 PBL-mål 
  inkl. planärenden beräknades till 1 850 mål och svårigheten beräknas motsvara dagens övriga  
 PBL-mål, 
  dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstillstånd och 1,5 för prövning i sak. Detta ska jämföras med resursbehovet 2004 som kan beräknas till 7,5 årsarbetskrafter. 
 I Regeringsrätten kan antalet överklaganden beräknas till 560 vilket skulle om man jämför med dagens tyngd i ärendena skulle motsvara ett resursbehov om 4,7 årsarbetskrafter, vilket kan jämfö- ras med beräkningen för 2004, dvs. 2,2 årsarbetskrafter. 
  
 13.3.5 
  
 Slutliga överväganden och förslag avseende den framtida instansordningen 
  
 I detta avsnitt görs en slutlig bedömning de båda alternativen ge- nom en jämförelse mellan dem. 
 Några remissinstanser angav att förvaltningsdomstolsmodellen var mer fördelaktig än miljödomstolsmodellen. Det var bl.a. flerta- let av de tillfrågade förvaltningsdomstolarna men också vissa organ som kan anses som företrädare för näringslivet, bland annat Svenskt Näringsliv. Som nämnts tidigare är kommitténs uppfatt- ning att de principiella invändningar som anförts mot att föra över  
 PBL-ärenden 
  till s.k. plan- och miljödomstolar inte är tillräckligt starka för att inte föreslå en sådan modell. 
 När det gäller samordningen i sak så är kommitténs tanke att man ska kunna hålla samman prövningarna enligt miljöbalken och PBL i enklare ärendena, dvs. de som inleds i kommun. Därmed finns det ett behov av att också kunna hålla samman hanteringen vid överprövningarna. I fråga om ärenden som kräver en tillstånds- prövning enligt miljöbalken öppnar kommitténs resonemang också för en flexibilitet som gör att det finns skäl att hålla fast vid tanken på en samordnad instanskedja, inte minst när det gäller möjlighe- terna att ha kvar länsstyrelserna i kedjan. 
 Som kommittén pekade på i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning (SOU 2004:40) finns det flera fördelar med att ha länsstyrelserna som överprövningsinstanser. Länsstyrelserna har en bred erfarenhet av  
 PBL-ärende 
  och har också skilda kompe- tenser samlade inom myndigheten vilket är en fördel vid överpröv- ningen. Särskilt från länsstyrelserna har framförts en oro för att det kan vara svårt att behålla och rekrytera personal, bl.a. jurister och 
 944 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 arkitekter, om överprövningen av  
 PBL-ärendena 
  tas bort. Det har också framförts att det finns en risk att länsstyrelserna går miste om den helhetssyn som de anställda kan få genom bredden i dagens ärenden eftersom de har möjlighet att följa de olika skeendena en- ligt PBL, t.ex. från översiktsplanering till ett överklagat beslut om sanktioner. Dessutom är kostnaden för prövningen i länsstyrelsen något lägre än domstolsprövningen (SOU 2004:40 s. 98). 
 En annan fördel med det s.k. miljödomstolsalternativet är att man får en naturlig koncentration till ett fåtal domstolar, utan att man för den skull inrättar specialdomstolar, eftersom miljödom- stolarna organisatoriskt tillhör tingsrätterna. Möjligheterna till så- dan koncentration är inte desamma i förvaltningsdomstolsalterna- tivet eftersom utgångspunkten när det gäller fördelningen av mål mellan domstolarna alltid har varit att målen ska spridas till samt- liga domstolar, bl.a. för att undvika risken att klassificera domsto- larna i A- och  
 B-domstolar. 
  En handläggning som koncentreras till färre enheter gynnar alla  
 PBL-ärenden 
  eftersom förutsättningarna att ha en hög kompetens förbättras om ärendena sprids på färre enheter och man på så sätt bl.a. får större erfarenhet av ärendekate- Lindsey. Detta bör också innebära att handläggningstiderna kan snab- bas upp jämfört med om man får ärendena sällan. Eftersom PBL- ärendena, särskilt planärenden, ofta rör större områden och bety- dande belopp är det viktigt med en organisation som kan hantera ärendena på ett effektivt sätt. 
 Miljödomstolarna kommer med en ändring av skisserat slag – i än större utsträckning om Miljöbalkskommitténs förslag om överföring av ansökningsärendena till förvaltningsmyndigheter genomförs – att till övervägande del handlägga mål enligt förvalt- ningsprocesslagens. Detta kan anses tala för att miljödomstolarna skulle kunna införlivas i förvaltningsdomstolsorganisationen. Ef- tersom det inte är rimligt att anta att man får acceptans för avveck- ling av miljödomstolarna är den enda möjligheten att lägga grunden för en förbättrad samordning när det gäller PBL och miljöbalken att samordna överprövningen inom ramen för miljödomstols- modellen. 
 När det gäller sammansättningen vid första domstolsprövningen så skiljer sig alternativen åt. I plan- och miljödomstolen består rät- ten av en juristdomare och ett plan- och miljöråd, dvs. en expert. I länsrätterna består rätten av en lagfaren domare och tre nämnde- män. Skillnaden beror på att den ordinarie sammansättningen i re- spektive instans kommer att gälla också för  
 PBL-målen. 
  
 945 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Genom koncentrationen i domstolarna ökar möjligheterna att specialisera handläggarna för hantering av  
 PBL-ärendena. 
  Möjlig- heterna att rekrytera kompetenta handläggare förbättras troligen om de ska anställas vid endast på fem domstolsenheter i stället för 23 stycken. 
 Miljödomstolsalternativet ger det mest renodlade alternativet sett ur domstolarnas perspektiv eftersom länsstyrelserna ingår i kedjan, vilket bland annat är ett resultat av att länsstyrelserna kom- pletterar och på annat sätt förbättrar domstolarnas beslutsunderlag. 
 Det s.k. förvaltningsdomstolsalternativet kan anses innebära minst förändringar i förhållande till det nuvarande systemet. En nackdel som finns och som är väsentlig enligt kommitténs bedöm- ning är att den renodlade roll som länsrätterna har försämras om länsstyrelserna tas bort från prövningskedjan. Dessutom skulle planärendena spridas på så många domstolar att möjligheterna till specialisering och att ha särskild sakkompetens på plats skulle vara små och därmed riskeras att kvaliteten blir sämre än både enligt nuvarande ordning och enligt miljödomstolsalternativet. 
 Miljödomstolsalternativet blir också något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet rent ekonomiskt. Ökningarna jämfört med dagens ordning beror på den förstärkta sammansätt- ningen när ärendena avgörs och på större områden att resa på i samband med syner och förhandlingar. Samtidigt minskar kostna- derna genom att det blir en prövningsinstans mindre i de ärenden som i dag avgörs i domstol, dvs. i huvudsak bygglovsärenden. För- valtningsdomstolsalternativet innebär en fördyring på så sätt att domstolarnas arbete blir mindre renodlat och handläggningen i domstolarna är något dyrare än i länsstyrelserna. Det blir emellertid en viss besparing också i detta alternativ genom att det blir en in- stans mindre för det stora flertalet  
 PBL-ärenden 
  som överprövas. 
 En beräkning av kostnaderna för att avgöra ett  
 PBL-ärende 
  i domstol år 2004 har visat att den genomsnittliga kostnaden för ett  
 PBL-ärende 
  i länsrätt uppgick till 10 207 kr inkl. overheadkostna- der (om den genomsnittliga tyngden uppskattas till 2,0 jämfört med ett genomsnittligt ärende totalt sett) och 12 759 kr inkl. over- headkostnader (om tyngden uppskattas till 2,5), i kammarrätterna uppgick kostnaden för ett genomsnittligt ärende avseende beslut om sanktioner enligt 10 kap. PBL till 10 593 kr och för ett övrigt  
 PBL-ärende 
  till 10 842 kr. I Regeringsrätten uppgick kostnaderna till 9 459 kr för ett överklagat beslut om ingripande enligt 10 kap. PBL och till 9 504 kr för ett övrigt  
 PBL-ärende. 
  I såväl kammar- 
 946 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 rätterna som Regeringsrätten avser snittkostnaden ett snitt för såväl beslut i sak som vägrade prövningstillstånd. 
 Kostnaden för regeringen att avgöra ett planärende beräknades till ca 28 400 kr år 2004, inklusive overheadkostnader. Det saknas aktuella uppgifter angående den genomsnittliga kostnaden för att avgöra  
 PBL-ärenden 
  i länsstyrelserna. Kostnaderna för att avgöra ett planärende respektive ett övrigt ärende i länsstyrelserna beräk- nades till 7 000 kr för ett planärende och till 5 000 kr för ett övrigt  
 PBL-ärende 
  år 2001. Med en uppräkning motsvarande den som skett för länsrätterna (22 procent) och med tillägg för overhead- kostnader kan de genomsnittliga kostnaderna beräknas till 12 041 kr för ett planärende och 8 601 kr för ett övrigt ärende 2004. 
 Overheadkostnaderna beräknas till 57 procent inom Regerings- kansliet, 64 procent för länsrätterna, 61 procent för kammarrät- terna och 60 procent för Regeringsrätten för 2004. I länsstyrelserna beräknades de genomsnittliga overheadkostnaderna till 41 procent 2004. 
 En grov uppskattning av kostnaderna visar att miljödomstolsal- ternativet med en modell där två plan- och miljöråd knyts till plan- och miljödomstolarna skulle innebära en sammantagen ökning på mellan 1,5 och 4 miljoner beroende på antalet plan- och miljöråd i organisationen. Övergångskostnader ingår inte i beräkningarna. 
 Förvaltningsdomstolsalternativet skulle enligt grova uppskatt- ningar leda till en kostnadsökning på drygt 10 miljoner kr. Framför allt beror det på att antalet mål i länsrätterna och efterföljande in- stanser kommer att öka betydligt och att arbetsbelastningen kom- mer att öka i länsrätterna genom att länsstyrelserna tas bort. 
 En besparing som inte tagits med i dessa beräkningar är Reger- ingsrättens arbete med rättsprövningsärenden av detaljplaner, som uppgår till ca 25 per år (26 stycken 2004). 
 När det gäller beräkningarna har det inte tagits någon hänsyn till de effekter som en samordnad hantering av vissa ärenden kan ge, inte heller till fördelarna med att koncentrera handläggningen till färre enheter eller möjligheterna till ökad effektivitet till följd av större arbetsunderlag. De ekonomiska och personella beräkning- arna kan därför anses vara väl tilltagna. 
 Personaldimensioneringen och de ekonomiska effekterna av en förändrad instansordning behöver som vanligt beräknas på nytt i samband med en organisationsutredning inför genomförandet av en förändring. 
 947 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Sammantaget anser kommittén att den fortsatta analysen har vi- sat att miljödomstolsalternativet är det alternativ som är mest för- delaktigt både ur ett renodlat  
 PBL-perspektiv 
  och ur ett samord- ningsperspektiv. 
  
 13.3.6 
  
 Några avslutande kommentarer avseende det slutliga förslaget 
  
 Överföringen av handläggningen av planärendena till plan- och miljödomstolar kan antas leda till en måttlig ökning av personal- kostnaderna. Ökningen kan antas motsvara kostnaden för den nya typen av miljöråd, de s.k. plan- och miljöråden. Samtidigt kan man anta att själva den interna beredningen kommer att minska i tidsåt- gång jämfört med Regeringskansliets och därmed minskar också kostnaderna. Kostnaderna för prövningen i överdomstolen borde kunna bli lägre än Regeringsrättens rättsprövning eftersom pröv- ningstillstånd kommer att krävas och ett mindre antal planärenden kan antas komma prövas i sak än i nuläget då alla ärenden prövas i sak. 
 Handläggningen av de övriga  
 PBL-ärendena 
  i vilka det ofta före- kommer syn blir troligen något dyrare eftersom domstolarna får ett större resområde alternativt får resa i fler ärenden, beroende på alternativ. Samtidigt borde handläggningstiden minska för de öv- riga ärendena framför allt till följd av möjligheterna till mer kon- centrerad handläggning. Genom den förbättrade samordningen bör handläggningstiderna totalt sett kunna minska. Detta leder både till besparingar och tidsmässiga vinster för de enskilda. 
 Också genom att minska antalet överprövande instanser med en minskar den totala handläggningstiden för de ärenden som prövas ända till sista instans. Kostnaderna för hanteringen minskar också om en instans tas bort. 
 Varje form av organisatorisk förändring ger vissa övergångspro- blem. I detta fall handlar det om att säkra att kompetens finns på plats när de nya målen börjar registreras in i plan- och miljödom- stolarna respektive Plan- och miljööverdomstolen. Problemen kan minska om man sätter en realistisk genomförandetidpunkt som möjliggör rekrytering i förväg. 
 Med dagens regelverk kan inte en domare flyttas till annat dom- stolsslag utan medgivande. Detta innebär att det kan uppkomma en extra kostnad övergångsvis i samband med en överföring av PBL- 
 948 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 ärenden till plan- och miljödomstolar resp. en plan- och miljööver- domstol. Kostnaderna bör dock kunna hållas nere av att det rör sig om ett begränsat antal domare och att en stor andel av domarna kommer att gå i pension inom ett par år. 
 Även om varje ändring av organisationen för med sig vissa över- gångsproblem så är kommitténs bedömning att en förändring av instansordningen kommer att öka effektiviteten på sikt. 
 949 
 14 Förslagens konsekvenser 
  
 14.1 
  
 Konsekvenser för kommunens plan- och byggverksamhet 
  
 Kommitténs förslag innebär inga grundläggande ändringar i nuva- rande plansystem utan syftar till att stärka detta i enlighet med de ursprungliga syftena vid PBL:s tillkomst. Inom systemet för pröv- ning, kontroll och tillsyn föreslås vissa förändringar i syfte att för- stärka prövningen, förbättra kontrollen och effektivisera tillsynen i inledande och avslutande skeden. 
 Som underlag för en samlad bedömning av konsekvenserna av kommitténs förslag för kommunernas plan- och byggverksamhet beskrivs i det följande hur förslagen kan påverka användningen av instrumenten i några olika plansituationer. 
  
 Utbyggnad av en helt ny stadsdel. 
  
 Vindkraftsutbyggnad. 
  
 Omvandling av område med blandad permanent- och fri- tidsbebyggelse. 
  
 Successiv förändring i område med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde. 
  
 14.1.1 
  
 Utbyggnad av en helt ny stadsdel 
  
 Själva processen i samband med utbyggnad av en helt ny stadsdel skulle i ett normalfall se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs. 
 951 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 Ändring av 
  
 Lov 
  
 detaljplan 
  
 Gällande 
  
 Fördjupning av 
  
 Enkel 
  
 Enkelt planförfarande 
  
 översiktsplan 
  
 översiktsplanen 
  
 detaljplan 
  
 Samråd 
  
 (Samråd) 
  
 Utställning 1 mån 
  
 Utställning 3 v 
  
 Lov 
  
 (Underrättelse) 
 Prövning mot detaljplan och 2 kap. PBL 
 Den kommunomfattande översiktsplanen anger grunddragen 
 Den aktuella kommunomfattande översiktsplanen redovisar över- siktligt framtida utbyggnadsområden, men utan att närmare ange utbyggnadens inriktning och omfattning. 
 En fördjupning av översiktsplanen ger en strategisk planberedskap 
 Kommitténs förslag syftar till att ge ett uttryckligt stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom en för- djupning för ett geografiskt avgränsat område. I samband med en utveckling av en stadsdel kan det vara lämpligt att ändra översikts- planen genom en fördjupning. Innehållet i fördjupningen regleras inte i författning, utan kan anpassas till plansituationen. I fördjup- ningen av översiktsplanen anges exempelvis följande i det nu aktu- Tyler fallet: 
  
 Den övergripande strukturen av bebyggelse, grönområden, ga- tor och annan infrastruktur samt lokaliseringen av anläggningar för teknisk försörjning och service m.m. 
  
 Områdets användning för olika ändamål, dvs. bostäder, service, kontor etc. 
  
 Översiktliga gemensamma principer för områdets gestaltning, t.ex. byggnadsvolymer och våningshöjder. 
  
 Vissa principer när det gäller genomförandet, t.ex. framtida hu- vudmannaskap för allmänna platser samt ansvars- och kost- nadsfördelning när det gäller vissa investeringar i gemensamma anläggningar eller infrastruktur. 
  
 952 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 Arbetet med fördjupningen kan anpassas till planeringssituationen 
  
 Enligt kommitténs förslag ska kommunen ges en större valfri- het när det gäller hur samrådsprocessen bedrivs. I detta fall, då det handlar om en större nyexploatering med få berörda fastig- hetsägare eller närboende, läggs tyngdpunkten vid information till medborgare via lokaltidningar och Internet samt samråds- möten med intresseorganisationer och sektorsmyndigheter. 
  
 Eftersom fördjupningen stämmer överens med huvuddragen i den kommunomfattande översiktsplanen kan utställningen en- ligt kommitténs förslag förkortas till en månad. Utställningen kan också ersättas med underrättelse till länsstyrelsen, berörd kommun samt de enskilda intressenter som är berörda efter- som förslaget överensstämmer med översiktsplanen. 
  
 Detaljplaner med ett relativt enkelt innehåll kan tas fram med ett snabbare förfarande 
  
 Detaljplanen kan enligt kommitténs förslag utformas relativt översiktligt och regleringen begränsas till att ange den övergri- pande strukturen och huvudsakliga användningen av olika del- områden, såsom uppdelningen på kvartersmark respektive ga- tor och allmänna platser, samt byggandets omfattning i stort, exempelvis exploateringsgrad och våningsantal. 
  
 Kommitténs förslag innebär vidare en uttrycklig bestämmelse som medger att programmen för de enskilda detaljplanerna kan hoppas över, eftersom planens mål och samband med omgiv- ningen framgår av översiktsplanen (fördjupningen i detta fall). 
  
 Eftersom utbyggnadens omfattning och den huvudsakliga ut- formningen har diskuterats i översiktsplanen (fördjupningen) kan samrådsförfarandet förenklas. Kommitténs lagförslag in- nebär här att samrådet kan hoppas över om detaljplanen har ett tydligt stöd i översiktsplanen samt är förenligt med länsstyrel- sens granskningsyttrande. 
  
 Enligt kommitténs förslag behöver genomförandebeskriv- ningen inte längre utgöra en särskild handling. Men detaljpla- nen föreslås samtidigt redovisa de konsekvenser som planen innebär för fastighetsägare och andra berörda. Arbetet med ge- nomförandebeskrivningen underlättas eftersom grundläggande principer har diskuterats i översiktsplanen (fördjupningen). 
  
 953 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 Utformningen av byggnader regleras vid bygglovsprövningen 
  
 Det ges genom kommitténs förslag ett uttryckligt stöd för att utformningen prövas i samband med bygglovet med stöd av både detaljplanen och bestämmelserna om utformning av byggnader i 2 kap., i de delar som inte reglerats i detaljplanens bestämmelser. Genom detaljplanens enkla inriktning behöver avvikelser inte aktualiseras. 
  
 Förslaget till en sammanhållen bygglovsprocess ger förutsättningar för byggnadsnämnden att tidigt se till att det finns förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven enligt BVL och utföra de nödvändiga kontrollerna. 
  
 Under utbyggnaden kommer den kvalitetsansvarige att bevaka att hinder för slutbevis inte uppkommer eller att hindren blir åtgärdade, vilket är en förutsättning för att byggnaden får tas i bruk. Ibruktagandet kan ske i etapper. 
  
 Kommitténs förslag ger således kommunen möjlighet att genom insatser i den översiktliga planeringen på kommundelsnivå effekti- visera den efterföljande detaljplaneläggningen. Fördjupningen av översiktsplanen bidrar även till att enskilda exploatörer och fastig- hetsägare får en ökad förutsägbarhet i fråga om förutsättningarna för genomförandet. Vidare ges möjligheter att upprätta en över- siktlig detaljplan och ta ställning till den närmare utformningen av byggnader i samband med bygglovsprövningen. Innehållet i detalj- planen kan anpassas till de behov av reglering som finns och även till projekteringen av byggnadernas utformning. Den tidiga tillsy- nen och den förstärkta rollen för den kvalitetsansvarige samt slut- bevisets ökade betydelse ger goda förutsättningar för att det byggda resultatet kommer att uppfylla samhällets krav. 
 954 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 14.1.2 
  
 Vindkraftsutbyggnad 
  
 Planerings- och beslutsprocessen i samband med vindkraftsut- byggnad skulle kunna se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs. 
  
 Tillståndsprövning 
  
 enligt miljöbalken 
  
 Prövning enl. 9 kap MB 
  
 med vägledning av ÖP 
  
 Gällande 
  
 Tillägg till 
  
 Detaljplan 
  
 Lov 
  
 översiktsplan 
  
 översiktsplanen 
  
 Samverkan med kommuner 
 Samråd Utställning 1 mån 
 Anmälan enligt  
 Lov  
  
  miljöbalken 
 Förutsättningarna för etableringen blir belysta i översiktsplaneringen 
  
 Den kommunomfattande översiktsplanen innehåller inga ställ- ningstaganden till vindkraftsetablering, eftersom det vid tid- punkten för arbetet med denna saknades underlag om anspråk för vindkraftsutbyggnad. 
  
 Genom kommitténs förslag ges stöd för att vindkrafts- utbyggnaden i kommunen kan belysas genom en ändring av översiktsplanen i form av ett tillägg till den kommunomfat- tande översiktsplanen. 
  
 I översiktsplaneringens tidiga skeden tas ett underlag fram om förutsättningarna för en vindkraftsutbyggnad med hänsyn till bl.a. vindförhållanden och landskapets karaktärsdrag samt de motstående allmänna intressen som är relevanta. 
  
 Eftersom vindkraftsutbyggnad ofta har en mellankommunal betydelse ska enligt kommitténs förslag berörda kommuner ges möjligheter att påverka detta underlag. 
  
 Vid samrådet med allmänheten och myndigheter redovisas bl.a. avvägningar mot motstående allmänna intressen samt konse- kvenserna av alternativa lokaliseringar. Samrådet kan lämpligen 
  
 955 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 samordnas med det samråd som krävs för den särskilda miljö- bedömningen enligt miljöbalkens regler, där miljökonsekven- serna av alternativa lokaliseringar ska belysas. 
 Översiktsplanen ger vägledning för efterföljande planläggning och till- ståndsprövning 
  
 I översiktsplanen redovisas kommunens ställningstaganden till områden som bedöms lämpliga för större utbyggnad av vind- kraft inklusive en bedömning av miljökonsekvenserna enligt miljöbalkens regler. Översiktsplanen kan vidare ange mer gene- rella riktlinjer för lokalisering och utformning av enstaka vind- kraftverk samt områden som bör undantas från vindkraftsut- byggnad. 
  
 Nya vindkraftsanläggningar prövas genom tillståndsprövning enligt miljöbalken, detaljplan eller vid bygglovsprövningen 
  
 Genom kommitténs förslag tydliggörs att anläggningar som genom sin användning kan få en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan. Förslaget syftar också till att säker- ställa att detaljplan upprättas även i de fall det rör sig om en en- staka anläggning där fler anläggningar kan tänkas tillkomma i ett område i sådan omfattning att en betydande miljöpåverkan sammantaget kan uppkomma. 
  
 Om översiktsplanens är aktuell och har ett innehåll enligt ovan bör detaljplaneläggningen enligt kommitténs förslag kunna för- enklas, bl.a. genom att programskedet kan hoppas över. 
  
 För att minska behovet av dubblerad prövning och öka möjlig- heterna till samordning av hanteringen har kommittén föresla- git att enbart de största anläggningarna i fortsättningen till- ståndprövas enligt miljöbalkens regler. Gränsen skulle kunna sättas vid s.k. gruppstationer med tre eller flera vindkraftsag- gregat med en sammanlagd effekt av minst tio megawatt. 
  
 Enstaka mindre vindkraftsanläggningar prövas enligt kommit- téns förslag genom bygglovsprövning med stöd av översikts- planens ställningstaganden och rekommendationer och sam- ordnas med anmälningsärendet enligt miljöbalken. 
  
 Syftet med kommitténs förslag är bl.a. att möjliggöra att nya sak- frågor eller intressen som berör hela kommunen inte alltid ska be- höva leda till en total omarbetning av den kommunomfattande 
 956 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 översiktsplanen, utan kunna hanteras genom ett tillägg till denna. Syftet är vidare att stimulera till en ökad mellankommunal samver- kan i fråga om anläggningar med regional räckvidd och påverkan i syfte att förbättra beslutsunderlaget för efterföljande planläggning och tillståndsprövning. En översiktlig planering underlättar även arbetet med den miljökonsekvensbeskrivning, som krävs vid detalj- planeläggningen eller tillståndsprövningen enligt miljöbalken och som bl.a. ska belysa konsekvenserna av alternativa lokaliseringar. Kommitténs förslag innebär vidare – som ett led i en ökad samord- ning mellan PBL och miljöbalken – att prövningen av vindkrafts- anläggningar som regel bör kunna ske samlat genom det krav på samordning som tydliggörs i PBL. Undantag ska dock gälla för mycket stora anläggningar. 
  
 14.1.3 
  
 Omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse 
  
 Planerings- och beslutsprocessen i samband med omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse skulle kunna se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs. 
  
 Gällande 
  
 Fördjupning av 
  
 Detaljplan 
  
 Lov 
  
 översiktsplan 
  
 översiktsplanen 
  
 Samråd 
  
 (Samråd) 
  
 Prövning mot detaljplan 
  
 Utställning 1 mån 
  
 Utställning 3 v 
  
 och 2 kap. PBL 
  
 (vägledning av ÖP) 
 En fördjupning av översiktsplanen ger handlingsberedskap för succes- siva förändringar 
  
 I den gällande kommunomfattande översiktsplanen redovisas övergripande mål och utgångspunkter för utpekade omvand- lingsområden. 
  
 Kommitténs förslag innebär att det ges ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt område. I fördjupningen anges bl.a. 
  
 957 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 Övergripande ställningstaganden till förtätning och kom- plettering av befintlig bebyggelse, inklusive principer för framtida fastighetsindelning och byggnadernas storlek. 
 Områdets framtida struktur, t.ex. när det gäller gatunät och grönområden. 
 Rekommendationer för placering och utformning av nya byggnader. 
 Principer för fördelning av ansvaret för huvudmannaskap för allmänna platser. 
 Principer för av utbyggnad av vatten- och avloppssystem, vägstandard samt gemensamma anläggningar. 
 Förfarandet kan förenklas och anpassas till planeringssituationen 
  
 Kommitténs förslag innebär att samrådets omfattning och in- riktning kan anpassas till skilda behov. I detta fall läggs tyngd- punkten vid samrådet med berörda fastighetsägare och boende. 
  
 Utställningstiden kan enligt kommitténs förslag förkortas till en månad. 
  
 En successiv detaljplaneläggning säkerställer översiktsplanens ambi- tioner 
  
 I takt med att anspråk på förändringar aktualiseras kan gällande detaljplaner ändras eller nya upprättas. 
  
 Innehållet i detaljplanerna kan enligt kommitténs förslag be- gränsas till de regler för byggandets omfattning som bedöms nödvändiga för att reglera aktuella anspråk på förändringar och för att översiktsplanens intentioner ska kunna fullföljas. 
  
 Genomförandebeskrivningen, som enligt kommitténs förslag bl.a. ska redovisa konsekvenser för berörda fastighetsägare, kan grundas på fördjupningen av översiktsplanen. 
  
 Med stöd av fördjupningen, som anger principer för utform- ningen av bebyggelse, medger förslagen att programskedet hoppas över. I de fall detaljplanen upprättas inom en inte alltför lång tid efter fördjupningen kan även samrådet hoppas över. 
  
 Utformningen av byggnader prövas vid bygglovsprövningen 
  
 Eftersom kommitténs förslag innebär att detaljplanen inte be- höver vara uttömmande när det gäller regleringen av bebyggel- sens utformning ges ett tydligt stöd för att bygglovsprövningen ska beakta såväl planbestämmelser som bestämmelserna om 
  
 958 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 utformning i kommitténs förslag till bestämmelser i 2 kap. I dessa fall kan även översiktsplanens rekommendationer ge vägledning för bedömningen. 
  
 I ett stort område kommer omvandlingen att pågå under lång tid, och under denna tid kommer enskilda fastighetsägare att söka bygglov för både nya byggnader och ändring av befintliga hus. För dessa kommer den samlade bygglovsprövningen att innebära klarare besked och de utökade friggebodsreglerna att innebära lättnader. 
  
 Kommitténs förslag ger således stöd för ett stegvist förfarande, där principerna för områdets omvandling successivt läggs fast. Genom fördjupningen tar kommunen ett samlat grepp för områdets fram- tida utbyggnad. Enskilda fastighetsägare ges möjligheter att tidigt påverka inriktningen och bedöma konsekvenserna av omvand- lingen, genom att de viktigaste genomförandefrågorna, exempelvis huvudmannaskap för allmänna platser, identifieras och behandlas i översiktsplaneringen. Efterföljande detaljplaneläggning förenklas så länge planerna följer de ställningstaganden och principer som redo- visas i översiktsplanen. Vid bygglovsprövningen kan ytterligare krav – utöver de som läggs fast i detaljplanen – ställas. 
  
 14.1.4 
  
 Successiv förändring av områden med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde 
  
 Planerings- och beslutsprocessen i samband med en successiv för- ändring inom områden med lågt bebyggelsetryck och särskilda kulturhistoriska eller andra värden skulle kunna se ut på följande sätt efter ett genomförande av kommitténs förslag. 
 959 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 Generella riktlinjer för prövningen anges i översiktsplanen 
 Lovfrihet 
 Områdes- bestämmelser 
  
 Samråd 
  
 Utställning 3 v. 
  
 Översiktsplan 
  
 alt.underrättelse 
  
 Områdes- 
  
 Lov 
  
 Samråd 
  
 bestämmelser 
  
 Utställning 2 mån 
  
 Samråd 
  
 Prövning med stöd av 
  
 Utställning 3 v. 
  
 OB samt 2 kap.och 
  
 vägledning av ÖP 
  
 Lov 
  
 I den kommunomfattande översiktsplanen redovisas följande. 
  
 – 
  
 Kommunens långsiktiga mål för utvecklingen. 
  
 – 
  
 De allmänna intressen som kommunen vill värna, däribland områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, i vissa fall av riksintresse för kulturminnesvården. 
  
 – 
  
 Riktlinjer för avvägningar mellan motstående allmänna in- tressen. 
  
 – 
  
 Rekommendationer för lokalisering och utformning av nya byggnader och anläggningar som underlag för bygglovspröv- ningen, t.ex. när det gäller hänsyn till värden i omgivande miljö eller till trafikbuller. 
  
 – 
  
 Utgångspunkter för arbetet med rättsverkande planer. 
  
 Vid samrådet läggs tonvikt vid att diskutera utvecklingsmöjlig- heterna i olika områden med boende, lokala utvecklingsgrupper m.m. 
  
 960 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 I områden med lågt bebyggelsetryck kan processen efter översikts- planeringen ha olika förutsättningar och inriktningar. 
 1. Områdesbestämmelser kan användas för att minska lovplikten i områden där behovet av avvägningar mellan olika intressen inte är stort. 
  
 En följd av kommitténs förslag när det gäller lovplikten är bl.a. att jordbrukets ekonomibyggnader blir lovpliktiga. Möjligheten att införa lovfrihet genom detaljplan eller områdesbestämmel- ser föreslås dock finnas kvar. 
  
 För att stödja en utveckling av vissa delar av landsbygdsområ- det och förenkla för enskilda beslutar kommunen i områdesbe- stämmelser att ekonomibyggnader och vissa andra åtgärder ska befrias från skyldigheten att söka lov. 
  
 Förfarandet kan med stöd av kommitténs förslag förenklas ge- nom att programmet utesluts. Gällande bestämmelser innebär därutöver att information om såväl samråd som utställning kan ske med kungörelsedelgivning eftersom ett stort antal fastig- hetsägare berörs. 
  
 2. Områdesbestämmelser används för att utöka lovplikten eller ge reg- ler för tillägg och ändringar i befintliga bebyggelsemiljöer 
 Kommittén föreslår att områdesbestämmelser också fortsättnings- vis ska kunna utgöra ett alternativ till detaljplan för att reglera utformningen av bebyggelsen i vissa avseenden. För vissa tätorter och bebyggelsemiljöer där kommunen önskar tillåta en utbyggnad antas områdesbestämmelser som ger regler för utformning och placering av nya byggnader och kompletteringsåtgärder. 
 I särskilt värdefulla områden kan kommunen genom områdes- bestämmelser utöka lovplikten och införa varsamhets- eller skydds- bestämmelser. 
 3. Bygglovsprövningen sker med utgångspunkt från översiktsplanen 
  
 En av huvuduppgifterna för den kommunomfattande översikts- planen ska enligt kommitténs förslag också fortsättningsvis vara att ge vägledning för markanvändning och bebyggelseut- veckling i områden utan rättsverkande planer. 
  
 961 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 Där områdesbestämmelser saknas kan översiktsplanen ge ut- gångspunkter för prövningen av lämplig och varsam utform- ning i enskilda ärenden enligt bestämmelserna i 2 kap. PBL. 
  
 Översiktsplanen är ofta tillräcklig som vägledande beslutsunderlag i områden med lågt bebyggelsetryck som saknar rättsverkande pla- ner och ger således möjlighet att rationalisera och förenkla bygg- lovsprövningen. Genom samrådet med kommuninvånare, myndig- heter och intresseorganisationer ges möjligheter att förbättra be- slutsunderlaget och få en samsyn om de grundläggande principerna för utvecklingen. Områdesbestämmelser kan användas för att både förenkla och ge ett rättsverkande stöd för prövningen. Genom att även vissa inre ändringar görs bygglovspliktiga kan de kulturhisto- riska värdena skyddas effektivare. 
  
 14.1.5 
  
 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna för den kommunala plan- och byggverksamheten 
  
 Kommitténs förslag syftar till att uppfylla de tre övergripande må- len som varit utgångspunkter för arbetet, dvs. att effektivisera be- slutsprocessen med säkerställt och utvecklat medborgerligt infly- tande samt att stärka och utveckla plan- och bygglagstiftningen så att rollen som ett instrument för hållbar utveckling stärks och det skapas bättre förutsättningar för samhällsbyggande. Förslagen in- nebär sammantaget en ökad tyngd vid översiktsplaneringen, möj- ligheter till enklare detaljplaner kommer tydligare till uttryck i lag- texten och en förstärkning av bygglovsprövningen. En övergri- pande strävan med kommitténs förslag har varit att renodla och tydliggöra de olika instrumenten som PBL erbjuder och samt att ge kommunerna ökade valmöjligheter när det gäller att utnyttja de olika instrument beroende på plansituation, områdets förutsätt- ningar och kommunens viljeinriktning. 
 Genom kommitténs förslag till ny struktur på kapitel  
 1–3 
  i PBL är tanken att reglerna ska bli enklare att överblicka. Också kom- mitténs förslag i övrigt är tänkta att göra regelverket tydligare och enklare och därmed också bidra till en effektivare tillämpning. 
 Förslagen som rör översiktsplaneringen syftar till att öka incita- menten och intresset för översiktsplanering, bl.a. genom att knyta tydliga förenklingar i detaljplaneläggningen till översiktsplanen. För att kommunen ska kunna ta till vara dessa möjligheter till för- 
 962 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 enklingar kommer det att krävas ökade resurser och insatser i den översiktliga planeringen. Samtidigt kan arbetet förenklas betydligt jämfört med dagens situation genom såväl enklare handläggning som enklare redovisningar. När det gäller detaljplaneläggningen bör handläggningen kunna gå snabbare och därmed minska resurs- behovet, bl.a. genom minskade krav på program och genom för- tydligandet att en detaljplan inte ska reglera mer än vad som be- hövs. Förslagen kommer att ge kommunerna anledning att se över fördelningen av resurser mellan översiktsplanering, detaljplanering och framtagande av områdesbestämmelser. 
 Genom förslagen till mer översiktliga detaljplaner kommer kommunerna att tydligare erbjudas valmöjligheter när det gäller regleringen i detaljplanen. En kommun som väljer en mer översikt- lig detaljplan kommer att behöva lägga ökad tyngd vid prövningen i samband med ansökningar om bygglov. Samtidigt kommer behovet av bedömningar av vad som kan anses som mindre avvikelser för- enliga med planen att minska. Detta är en prövning som i dagsläget tar mycket av byggnadsnämndernas resurser i anspråk. Skälet till detta är att detaljplanerna lär bli mindre reglerande, exempelvis när det gäller rena utformningsfrågor, genom tydliggörandet att sådana frågor kan prövas i bygglovsskedet framöver. Också dessa föränd- ringar ger anledning för kommunerna att se över resursfördel- ningen, i vissa fall också när det gäller fördelningen av resurser mellan planering och bygglovsprövning. 
 De särskilda undantagen för kravet på bygglov för vissa åtgärder rörande en- och tvåbostadshus – de s.k. friggebodsreglerna – ut- ökas med ytterligare lovfria åtgärder avseende friliggande en- och tvåbostadshus vilket är till fördel för enskilda och minskar bygg- nadsnämndernas arbetsinsatser. 
 Förslaget till sammanslagen process för hantering av dagens bygglovsprövning och bygganmälansskedet innebär i första hand en förskjutning av insatserna; från dagens prövning som har en tyngdpunkt mitt under byggprocessen till insatser i ett tidigt och ett sent skede. I första hand ska det därför enligt kommitténs be- dömning vara fråga om en omfördelning av byggnadsnämndernas resurser. 
 Den samordnade hanteringen med miljöbalken kommer i viss mån att ställa ökade krav på administration i samband med bygg- lovsprövningen för byggnadsnämnderna. Vidare innebär förtydli- gandet när det gäller kraven på underrättelser vid bygglovspröv- ningen till berörda att administrationen ökar. Förändringarna inne- 
 963 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 bär sammantaget att det blir en förskjutning från kommunfullmäk- tige till byggnadsnämnd när det gäller prövningen av vissa frågor och att byggnadsnämnden får fler handläggningsmoment att an- svara för. Detta kommer att kräva ökade resurser, såväl personella som ekonomiska. När det gäller kostnadstäckning så bör det i prin- cip ske genom avgiftsuttag. Dessutom kommer de ökade kraven på bygglovshandläggarna kräva fler handläggare och öka kraven på kompetens. 
  
 14.2 
  
 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen 
  
 Den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna för den svenska demokratin och också en av grunderna för PBL. Kommit- tén anser att denna princip bör värnas också fortsättningsvis och lämnar flera förslag som har syftet att stärka kommunernas roll. Kommitténs förslag innebär exempelvis ett utryckligt ansvar för kommunerna att i samverkan hantera frågor av mellankommunal och regional betydelse och att själva bevaka sina kommunala intres- sen. Vidare föreslår kommittén att den statliga kontrollen ska begränsas till genuint statliga frågor, dvs. frågor som rör riksintres- sen, miljökvalitetsnormer samt hälsa och säkerhet. Dessutom före- slås förtydliganden när det gäller det kommunala handlingsutrym- met och överprövningens omfattning. 
 Ett tydligare kommunalt ansvar kombineras emellertid med vissa förtydliganden i fråga om kraven på avvägningar mellan olika in- tressen och bibehållna, men också tydligare, krav när det gäller möjligheterna för berörda att medverka inför beslut och syftet med sådan medverkan. Det är enligt kommitténs mening angeläget att kommunens grundläggande ansvar för beslut enligt PBL också fortsättningsvis ska vara förknippat med tydliga möjligheter till insyn och inflytande för medborgare inför beslutsfattandet. 
  
 14.3 
  
 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag 
  
 14.3.1 
  
 Detaljplanerna ska inte tyngas med detaljreglering och tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas 
  
 Genom att tydliggöra att bygglovsprövningen ska få ökad tyngd och genom förslaget att möjliggöra konkretiseringar genom änd- ringar av detaljplanerna under genomförandetiden, ska detalje- 
 964 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 ringsgraden i detaljplanerna kunna minska. Inriktningen bör vara att frågor som rör mark- och vattenanvändningen och byggandets omfattning ska klaras ut med de berörda genom detaljplanelägg- ningen. En minskning av regleringen av detaljer i detaljplanen bör minska risken för onödiga låsningar exempelvis när det gäller ut- formningsfrågor, vilket bör gynna exploatörer i stor utsträckning. Samtidigt bör man vara medveten om att för enskilda berörda kan förutsägbarheten minska något eftersom vissa frågor kommer att klaras ut i ett senare skede. Ska en planläggning som inriktas mot mer strukturella frågor få acceptans och få berörda att delta vid samråd och på andra sätt bidra i arbetet med att förbättra besluts- underlagen är det troligen extra viktigt att respekten för planlägg- ningen ökar och att kommunen är tydlig med vilka frågor som an- ses slutligt behandlade. En utgångspunkt bör därför vara att en plan som är aktuell inte ska kunna frångås annat än undantagsvis. 
 Tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas om kommitténs förslag till förenklingar genomförs, exempelvis genom möjligheterna att hoppa över programskedet om kommunen har stöd i översiktsplanen. I vissa särskilda fall ska det också vara möj- ligt att ställa ut förslaget till detaljplan direkt, dvs. utan samråd, vil- ket innebär att handläggningstiden kan kortas ytterligare. Också i de fall samråd behövs ska handläggningstiderna kunna kortas ge- nom kommitténs förslag eftersom avsikten är att flexibiliteten ska öka när det gäller i vilka skeden och avseende vilka frågor samråd ska ske. Förändringarna innebär inte att rättsläget försämras för de enskilda eftersom samråden anpassas efter behoven i de enskilda situationerna. 
  
 14.3.2 
  
 Förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken ska förenkla och snabba upp hanteringen 
  
 En förbättrad samordning mellan miljöbalken och PBL och mellan bygglovs- och bygganmälansskedena ska enligt kommittén förenkla och snabba upp hanteringen för enskilda. Genom ökade krav på kommunal samordning är tanken att oförenliga besked ska kunna undvikas och besked ges vid samma tillfälle i de fall det kan anses lämpligt. 
 Genom att samordna hanteringen kan tidsvinster uppnås, exem- pelvis genom att handlingar i tillståndsärendet kan användas också i planärendet och samråden med de berörda kan samordnas. Samti- 
 965 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 digt kan exploatörerna och de enskilda berörda i större utsträck- ning förhoppningsvis få en samlad bild av de prövningar som krävs enligt de båda regelverken, möjligheterna att påverka beslutsun- derlaget avseende respektive prövning bli tydligare och acceptansen för besluten öka. 
 För att behålla den helhetssyn och flexibilitet som är grundläg- gande för samordningen av hanteringen behöver också instansked- jan för överprövningen vara gemensam. 
  
 14.3.3 
  
 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare 
  
 Kommitténs förslag att frågor som rör plangenomförandet ska aktualiseras redan vid översiktsplaneringen innebär att frågor som rör exempelvis fördelningen av ansvaret för allmänna platser och andra genomföranderelaterade frågor blir tydligare för dem som berörs, såväl för företag och enskilda som för myndigheter i tidi- gare skeden än för närvarande. Avsikten med detta är att förutsäg- barheten ska öka och att enskilda intressenter och andra berörda ska få en bättre framförhållning och enklare att bedöma vilka kon- sekvenser med koppling till genomförandet som en utbyggnad inom ett visst område kan få, exempelvis i fråga om huvudmanna- skap för allmänna platser. 
 Överskådligheten kommer att öka genom att plan- och genom- förandebeskrivningarna ska kunna utgöra delar av detaljplanen och inte som i nuläget särskilda handlingar. 
  
 14.3.4 
  
 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna varieras av kommunerna genom detaljplan eller områdes- bestämmelser 
  
 Kommitténs förslag till en mer generell, och i vissa avseenden ökad, bygglovsplikt kan anses medföra vissa nackdelar för enskilda jäm- fört med nuläget. Denna förändring ska dock ses tillsammans med de möjligheter som kommunerna har att anpassa nivån på lovplik- ten utifrån de kommunala förhållandena. Genom att göra lovplik- ten generell kommer olika typer av verksamheter att jämställas och oönskade skillnader mellan bebyggelse inom och utom planlagt område försvinna. Mer enhetliga regler för bygglovsplikten ger även förutsättningar för att enskilda fastighetsägare och bygglovs- 
 966 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 sökande behandlas likvärdigt, och besluten blir därigenom lättare att förstå och acceptera. Den ökade administration som den ökade lovplikten kan antas innebära för främst enskilda bedöms som be- gränsad bl.a. eftersom det material som kommer att krävas för bygglovsprövningen avseende byggnaden eller anläggningen bör kunna tas fram ur materialet som rör tillståndsärendet eller anmäl- ningsärendet enligt miljöbalken. Fördelen med en skärpt bygglovs- plikt är att placering, utformning och utförande enligt PBL:s be- stämmelser kommer att prövas och att berörda grannar genom prövningen kommer att ha möjlighet att komma till tals innan lov ges. I sammanhanget bör nämnas att bygglovsprövningen kan an- passas till åtgärdens art och förhållandena på platsen och att bygg- nadsnämnden är skyldig att ta till vara möjligheterna att förenkla och underlätta ärenden för enskilda. Möjligheterna att i demokra- tisk, men förenklad form lätta på lovplikten genom i första hand områdesbestämmelser ger förutsättningar att anpassa plikten efter lokala förhållanden. Förslaget kan därför anses gynna också företa- gandet om det hanteras på avsett sätt. 
  
 14.3.5 
  
 Förbättrad samordning mellan byggnadsnämndens prövning och tillsyn gentemot byggherren ska göra att brister uppmärksammas tidigt 
  
 Genom samordning av bygglovs- och bygganmälansskedena skapas förutsättningar för en sammanhållen prövning. Därmed undgår man problemet med motstridiga beslut rörande samma åtgärd och handläggningstiderna ska kunna kortas. Samtidigt är ett syfte att kvaliteten i det byggda ska höjas och att brister ska kunna upp- märksammas i tidigare skeden. Detta bör öka möjligheterna för enskilda att påverka exempelvis förutsättningarna för projekte- ringen och därmed också ofta leda till lägre kostnader än om bris- terna uppmärksammas i senare skeden. 
 967 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 14.3.6 
  
 Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att uppfylla samhällets krav 
  
 Rollen som kvalitetsansvarig har blivit otydlig och kommittén före- slår lagstiftningsändringar för att tydliggöra uppgifterna. Kommit- téns förslag innebär också att det ställs ökade krav på certifiering i de fall kvalitetsansvariga behövs. Kraven ökar således på dem som framöver vill åta sig uppgifterna, men tydliggörandet och skärp- ningen bedöms som nödvändiga för att möjligheterna att uppfylla samhällets krav ska förbättras. Lägre krav på den kvalitetsansvarige kan ställas i vissa typer av ärenden, exempelvis tillbyggnad eller ändring av en- eller tvåbostadshus, och kravet på en kvalitetsansva- rig avskaffas helt vid enkla åtgärder. Genom att tydligare ange i vil- ka situationer det ska krävas en certifierad kvalitetsansvarig, ange när annan kan godkännas och när det inte behövs någon kvalitets- ansvarig alls, är kommitténs bedömning att rollen som kvalitets- ansvarig blir starkare. Anledningen till detta är att det blir tydligare i vilka situationer det behövs en fristående person som har som främsta uppgift att ge byggherren stöd och säkra att väsentliga samhällskrav uppfylls. Incitamenten för att certifiera sig bör således öka. Genom en tydligare roll och ett tydligare ansvar bör kvaliteten i den byggda miljön som helhet förbättras. 
 Som ett avslut på byggandet och en kontroll av att det uppförda byggnadsverket uppfyller samhällets krav föreslår kommittén att ett slutbevis ska krävas för att byggnadsverket ska få tas i bruk. För att detta inte ska bli ett hinder för enskilda kommer det att finnas skäl att se över tidsplaneringen från byggstart till tid för ibrukta- gande i de enskilda projekten så att eventuella brister hinner åtgär- das innan exempelvis hyresgäster eller köpare förväntas få tillträde. Dessutom är en förutsättning att det finns tillräckliga resurser hos byggnadsnämnden så att slutbevis kan utfärdas utan fördröjningar på grund av arbetsanhopningar. 
 968 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 14.3.7 
  
 Tydligare regler avseende kommunalt handlings- utrymme och överprövningens ram samt kortare instanskedja ska ge ökad förutsägbarhet men också kortare handläggningstider 
  
 Syftet med sammanslagningen av 2 och 3 kap. PBL är bl.a. att det tydligare ska framgå att rättsverkande planläggning och bygglovs- prövningen är beroende av varandra. Klargörandet att bygglovs- prövningen avser delar som inte reglerats i plan kommer förhopp- ningsvis att minska behovet av tolkningar av planen och på så sätt leda till att prövningarna kan koncentreras till prövningar i sak. Därmed bör handläggningstiderna kunna kortas. 
 Genom att tydligare ange vilket handlingsutrymme kommunerna har och på vilka grunder ett beslut ska kunna ifrågasättas, dvs. att kommunen inte följt gällande regler, kommer besluten förhopp- ningsvis att accepteras i större utsträckning och antalet överklagan- den minska. Tydligare regler i fråga om vad överprövningen kan avse bör också leda till att överprövningen kan ske snabbare. 
 Också förslaget till en kortare instanskedja vid överprövningar avses lägga grunden för en kortare handläggningstid i de ärenden som prövas. Det gäller inte endast de ärenden som samordnas med miljöbalksprövningen utan alla ärenden som föreslås prövade i plan- och miljödomstolar eftersom den första domstolsprövningen kan koncentreras till fem specialiserade enheter. Koncentrationen förbättrar också förutsättningarna att ha handläggare med hög kompetens rörande PBL och möjliggör också att ha särskilt sak- kunniga, s.k. plan- och miljöråd, i rätten vid prövningen av PBL- ärendena. De personella och ekonomiska konsekvenserna i dessa delar utvecklas i avsnitten 13.3.3 och 13.3.5. 
 Berörda ska underrättas om ansökningar om bygglov i större ut- sträckning, dvs. även inom detaljplanelagda områden. Detta ökar kommunernas administration genom krav på underrättelse inför beslut om bygglov och krav på att få kvittens på att berörda fått del av besluten. En av fördelarna med denna skärpning är att besluten ska kunna vinna laga kraft i större utsträckning och därmed öka tryggheten för framför allt byggherren. Kretsen som ska ha rätt att överklaga rättsverkande planer, i huvudsak detaljplaner, förtydligas på så sätt att den som ska ha rätt att överklaga beslut ska vara be- rörd, ha yttrat sig senast under utställningen och att beslutet ska ha gått klaganden emot. Detta innebär att kretsen klagoberättigade i viss utsträckning begränsas jämfört med den praxis som utvecklats. 
 969 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 För tydlighetens skull föreslås att också statliga myndigheter som förvaltar statens egendom och kommuner som är berörda ska ha rätt att överklaga i egenskap av berörda och i situationer då beslu- ten kan anses ha gått dem emot.  
 PBL-kommittén 
  anser att man bör hålla fast vid principen att det är kommunen som har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhälleliga intressen. För att uppfylla  
 EG-rättsliga 
  krav föreslår kommittén ett avsteg från denna princip och föreslår att vissa miljöorganisationer ska kunna överklaga beslut avseende detaljplaneläggning för de sär- skilda åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning och som räknas upp i 5 kap. 18 § tredje stycket PBL. Dessa förslag till för- ändringar bedöms dock endast i begränsad utsträckning påverka antalet överklaganden. 
 Genom att begränsa och tydliggöra användningsområdet för om- rådesbestämmelser är avsikten att risken för formella fel kommer att minska. På så sätt kommer också handläggningstiden att kunna förkortas. I nuläget är just formella fel en vanlig grund för upphä- vande av sådana bestämmelser. 
  
 14.4 
  
 Konsekvenser i övrigt 
  
 14.4.1 
  
 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för att nå de integrationspolitiska målen, för integriteten och för tillgängligheten 
  
 Kommitténs förslag bedöms inte påverka möjligheterna till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen och inte heller den personliga integri- teten. 
 Kommittén föreslår inte heller några lagstiftningsändringar som gäller tillgänglighet och användbarhet. Egenskapskravet tillgänglig- het och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orien- teringsförmåga har samma värde som de övriga egenskapskraven i BVL. Genom den samordnade bygglovsprocessen är kommitténs bedömning att förutsättningarna att uppfylla dessa krav förbättras. 
 Kommittén vill i detta sammanhang peka på att konsekvensana- lyser i samband med översikts- och detaljplanering kan lägga grun- den för bedömningar av konsekvenser för bl.a. jämställdheten mel- lan könen, för samhällets mångfald och för tillgänglighet och an- vändbarhet. 
 970 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 14.4.2 
  
 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet 
  
 Kommitténs förslag bedöms inte innebära förändringar när det gäller sysselsättningen i olika delar av landet. Förslagen innebär inte heller några lagstiftningsändringar som på något negativt sätt på- verkar tillgången till service, de ekonomiska förutsättningarna i olika delar av landet eller den regionala fördelningen i landet. 
 Kommunernas fysiska planering och beslut enligt PBL har en underordnad betydelse när det gäller möjligheterna till tillväxt och ökad sysselsättning, men kan dock på olika sätt både underlätta och ge ramar för utvecklingen. 
  
 14.4.3 
  
 Konsekvenser för brottsligheten 
  
 Kommittén föreslår inga särskilda regler som ger konsekvenser för brottsligheten. Kommittén vill dock framhålla att bebyggelsens utformning kan ha betydelse för människors upplevelse av trygghet och att medvetna insatser i den fysiska planeringen kan utgöra ett led i ett samordnat brottsförebyggande arbete. Under senare år har frågor om trygghet och säkerhet i bebyggelsemiljön allt oftare uppmärksammats i den fysiska planeringen. Kommitténs övervä- ganden och förslag när det gäller behovet av skilda konsekvens- analyser i samband med översiktsplaneringen och detaljplanelägg- ningen kan lägga grunden för att metoderna för att bedöma konse- kvenser av detta slag utvecklas ytterligare. 
  
 14.4.4 
  
 Andra konsekvenser 
  
 Den kommunala planläggningen och bygglovprövningen är endast några av de instrument som påverkar samhällsutvecklingen. Genom att hålla planerna aktuella kan emellertid kommunerna ge besked om hur de ser på mark- och vattenanvändningen ur ett mer strate- giskt perspektiv och i förhållande till olika samhällskrav som ska tillgodoses. En mer strategisk planering kommer förhoppningsvis att ge kommunerna ett bättre stöd vid diskussioner rörande lämplig och önskvärd utveckling i kommunen och i regionen. Kommunen kan också få bättre stöd i kommunala planer vid olika förslag. När det gäller avvägningen avseende vad som ska regleras i en detaljplan behöver man i de enskilda ärendena bedöma exploatörers och be- 
 971 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 SOU 2005:77 
  
 rörda enskildas behov av att känna en ökad tydlighet i fråga om vad som kan tillåtas inom området och vilka konsekvenser genomfö- randet kan få. Detta gäller särskilt ambitionen att öka förutsäg- barheten när det gäller användningen av mark- och vattenområden och byggandets utformning. När sedan en konkret verksamhet el- ler åtgärd aktualiseras ska kommunerna kunna erbjuda en effektiv handläggning med stöd av en tydlig lagstiftning. På så sätt kan man skapa förutsättningar för att den prövning som sker enligt PBL blir tillräcklig utifrån de aspekter som denna lagstiftning ska bedöma, utan att onödigtvis förlänga den totala tidsåtgången för prövningen av ett ärende. Avvägningen mellan vad som ska regler i detaljplan eller genom områdesbestämmelser respektive vad som kan tillåtas prövas först i bygglovskedet är därför central. 
 Genom att i ökad utsträckning koppla samman prövningarna en- ligt miljöbalken och PBL minskar riskerna för att frågor blir obe- handlade och för att de enskilda upplever att de yttrar sig i samma sak flera gånger. Möjligheterna att få avskiljande effekter ökar också om prövningsinstanserna tar till vara möjligheterna att tyd- ligt uttrycka vad som prövas i respektive ärende. 
 Även användningen av enstaka byggnader eller anläggningar kan få betydande omgivningspåverkan, exempelvis externt köpcentrum. I nuläget råder en osäkerhet i fråga om när en enstaka byggnad kan prövas i bygglov och när det krävs detaljplanläggning. Kommittén har för att komma till rätta med detta problem föreslagit att sådana byggnader eller anläggningar som kan anses ha betydande miljöpå- verkan ska prövas genom detaljplaneläggning. Ändringen innebär att projekt av det aktuella slaget kommer att bli blir mer allsidigt belysta, bl.a. eftersom en miljökonsekvensbeskrivning enligt de be- stämmelser som återfinns i miljöbalken vanligtvis kommer att krä- vas. Dessutom kommer enskilda berörda att få bättre möjligheter till insyn och inflytande och exploatören får en ökad trygghet ge- nom ett lagakraftvunnet beslut om detaljplan. 
 Man kan dock inte bortse ifrån att det flexibla systemet kommer att ställa krav på kommunerna att bli tydliga när det gäller i vilket skede en fråga får sin slutliga bedömning. Annars riskerar man att samma fråga kan prövas flera gånger. Det är dock ingen skillnad jämfört med idag. 
 Förslagen till ny instansordning är led i en strävan att effektivi- sera beslutsprocessen. Genom att en instans i kedjan tas bort för det stora flertalet överprövade ärenden, dvs. byggloven, ska effekti- viteten öka. För överklagade planärenden som i dag prövas av re- 
 972 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förslagens konsekvenser 
  
 geringen kan instanskedjan anses bli lika lång, men förtydligandena avseende prövningens ram m.m. kan förväntas innebära att över- prövningen kan snabbas upp. Dessutom bör vinster kunna uppnås genom en ökad koncentration och bättre möjligheter till samord- nad hantering med till  
 PBL-ärendena 
  kopplade miljöbalksärenden rörande samma åtgärd. Detta bör kunna leda till samordningsvins- ter på sikt. Genom att koncentrera handläggningen till färre enhe- ter bör det skapas förutsättningar för att handläggningen ska kunna gå snabbare och på sikt också minska resursbehovet. 
 Förslaget att anläggningar som ska kräva bygglov ska preciseras i förordningsform är en nyhet i PBL, men är en ordning som tilläm- pas i miljöbalken, där exempelvis anläggningar som ska anses som miljöfarliga verksamheter och kräver tillstånd eller anmälan anges i en särskild förordning. Även om förordningsändringar skulle kunna ske med ett mer begränsat inflytande för kommuner och andra berörda ges samtidigt möjligheter till en större flexibilitet och ökad snabbhet vid förändringar. 
 Avslutningsvis finns anledning att betona att ett genomförande av kommitténs samlade förslag till lagändringar kommer att ställa krav på betydande utbildnings- och informationsinsatser. Det gäller såväl till kommuner som till enskilda och olika myndigheter som handlägger eller kommer i kontakt med PBL. Genomslaget av förändringarna kommer även att förutsätta ändrade arbetssätt och rutiner, inte enbart inom kommunerna, utan även hos länsstyrel- serna, statliga myndigheter och andra aktörer som involveras i plan- och byggprocesserna. 
 973 
  
 15 
  
 Genomförande av kommitténs förslag 
  
 Sammanfattning 
 Kommitténs förslag innebär betydande förändringar av det nu- varande regelverket. Det kommer därför att behövas en viss tid mellan riksdagens beslut och den dag ändringarna ska börja gälla. Detta krävs bland annat för att få den nya organisationen på plats till följd av den ändrade instansordningen. Det behövs också tid och resurser för utbildningsinsatser. 
 Kommitténs bedömning är att ändringarna kan genomföras den 1 januari 2008 och då omfatta såväl ändrad instansordning som ändrade materiella bestämmelser i framför allt PBL. 
 Kommittén föreslår en särskild övergångstid när det gäller områdesbestämmelser som tagits fram med stöd av dagens re- glering. Förslaget innebär att sådana områdesbestämmelser ska kunna fortsätta gälla högst fem år efter ikraftträdandet. 
 Vissa övergångsbestämmelser behövs också i övrigt, bl.a. för att undvika att oavslutade ärenden överlämnas till den nya pröv- ningsorganisationen. 
 Det krävs en övergångstid för anpassning till nya förutsättningar 
 När det gäller lämplig tidpunkt för genomförandet av de aktuella lagstiftningsförändringarna finns det anledning att ta hänsyn till att det kommer att krävas vissa förberedelser innan ändringarna träder i kraft. Det gäller särskilt förslagen till ändrad instansordning för överprövning av  
 PBL-ärenden. 
  Kommunerna och andra som ska tillämpa de nya bestämmelserna behöver också tillräcklig tid för förberedelser, särskilt i de fall en kommun har för avsikt att minska lovplikten utanför områden med detaljplan. 
 975 
  
 Genomförande av kommitténs förslag 
  
 SOU 2005:77 
  
 Ändringarna bör genomföras vid samma tidpunkt 
 En fråga man kan ställa sig är om ändringarna av de materiella reg- lerna i PBL ska genomföras före den organisatoriska förändringen. För en tidigare tidpunkt för ikraftträdandet talar att förväntning- arna på ändrade materiella regler är stora och att förslagen till största delen innebär förslag till förenklingar av olika slag, bl.a. av- seende kommunernas arbete, och förstärkt inflytande i vissa fall. Mot skilda genomförandetidpunkter talar exempelvis att det kan vara en nackdel om regeringen eller de allmänna förvaltningsdom- stolarna ska tillämpa de nya reglerna under en begränsad tid. Även om det ofta tar tid för ärenden att nå domstol eller regeringen går det inte att utesluta att så blir fallet. 
 Nackdelarna med genomförande vid skilda tidpunkter anses vara större än fördelarna och därför föreslår kommittén en gemensam tidpunkt för genomförandet. 
 Att låta ändringarna börja gälla den 1 januari 2008 bedöms realistiskt 
 Rimligtvis kan genomförandet ske tidigast den 1 januari 2008. Att denna tidpunkt kan vara möjligt baseras på antagandet att slutbe- tänkandet sänds ut på remiss tämligen omgående. Remisstiden bör vara fyra månader. Med tanke på att kommitténs förslag till föränd- ringar är omfattande och med hänsyn till att det är val 2006 kan en proposition troligtvis lämnas till riksdagen först efter valet hösten 2006. I vart fall kommer den sannolikt att kunna behandlas först efter valet. Riksdagens behandling och beslut av förslagen till änd- ringar bör kunna ske i början av 2007. Om riksdagen tar beslut Randall första kvartalet 2007 skulle förberedelserna för införandet kun- na ske under resten av året. Denna tid kan anses aningen kort men ändå ge en acceptabel tid för att förbereda genomförandet. 
 Skulle förslagen till organisatoriska förändringar inte genomföras skulle de i övrigt föreslagna ändringarna kunna träda i kraft den 1 juli 2007. 
 De förberedelser som krävs är av olika slag 
 Eftersom kommitténs förslag sinsemellan är mycket varierande kommer det att krävas förberedelser av olika slag. Det handlar bl.a. om att organisera de domstolar som ska hantera överprövningen av 
 976 
  
 SOU 2005:77 
  
 Genomförande av kommitténs förslag 
  
 PBL-ärenden 
  fortsättningsvis, exempelvis genom att dimensionera, rekrytera och utbilda personalen. 
 En förberedelsetid på  
 Schroeder 
  månader kommer att innebära att det också ska finnas utrymme att ordna utbildning för dem som är be- rörda av förändringarna, särskilt för kommunalt anställda. 
 Flera av de förslag som kommittén lämnar kräver en omställ- ningstid. Det gäller bl.a. förslagen rörande generell lovplikt med möjlighet för kommuner att i rättsverkande planer anpassa denna plikt till förhållandena i respektive kommun. Vid valet av lämplig övergångstid bör man ta hänsyn till att kommunerna genom en rimlig prioritering av uppgifterna ska kunna förbereda genomfö- randet och att enskilda inte onödigtvis ska tvingas in i administra- tiva processer enbart för att det kommunala arbetet tar tid. Samti- digt bör en viss press på anpassning till ett nytt regelverk finnas om det ska få genomslag. Ett ikraftträdande som ligger närmare ett år från riksdagsbeslutet gör att särskilda övergångsbestämmelser ska kunna undvikas när det gäller anpassningen till de nya bestämmel- serna som rör bygglovsplikten och kommunerna får därmed anses ha tillräckligt utrymme för att ta nödvändiga beslut i denna del. 
 Kompetensutveckling och resursförstärkningar kommer att behövas 
 En väsentlig del i genomförandet är att kompetensutveckling sker bl.a. genom utbildningsinsatser som anordnas centralt och regio- nalt, men också kommunalt i vissa fall. Det kan också handla om att se över behovet av kompetens inom kommunerna, länsstyrelser och andra myndigheter för att möjliggöra rekrytering av personer med rätt kompetenser inför hanteringen av ärenden enligt de änd- rade bestämmelserna. 
 Genom särskilda satsningar på utbildning kan man skapa en god beredskap inför det att de nya reglernas ska börja tillämpas. 
 Särskilda övergångsregler behövs i några fall 
 När det gäller en ändrad instansordning bör inga ärenden överläm- nas till den nya organisationen. Styrande bör vara om ärendet har anhängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före ikraftträdandet. 
 977 
  
 Genomförande av kommitténs förslag 
  
 SOU 2005:77 
  
 Det kommer att behövas särskilda övergångsbestämmelser i vissa fall, exempelvis för att möjliggöra att ärenden som inletts under den tid förfarandet var uppdelat på bygglov och bygganmälan ska kunna fullföljas enligt de äldre bestämmelserna. Detsamma gäller för ändringarna som rör sanktionssystemet, om inte ändringarna ska anses innebära retroaktiv bestraffning. 
 När det gäller områdesbestämmelser begränsas användningsom- rådet. Det innebär att det bl.a. inte längre kommer att finnas möj- lighet att genom områdesbestämmelser reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga än- damål och inte heller reglera största tillåtna byggnads- eller bruks- area för fritidshus och storleken på tomter på sådana hus. Områ- desbestämmelser som reglerar dessa frågor bör därför den dag de nya bestämmelserna träder i kraft betraktas som ogiltiga eftersom de inte har stöd i lagen om inte särskilda övergångsregler föreslås. Den kommun som vill reglera denna typ av frågor bör i första hand bedöma om kommunens intentioner i dessa delar ska säkerställas genom en översiktsplan, framför allt genom en fördjupning eller om reglering ska ske genom detaljplaneläggning med därtill kopp- lad byggrätt. En omställningstid på knappt ett år inför ikraftträ- dandet bör emellertid möjliggöra att den typ av reglering som kom- munen anser lämplig kan tas fram och att frågorna är reglerade den dag ändringarna träder i kraft. Med hänsyn till att resurserna inte är tillräckliga på sina håll bör en viss övergångstid kunna medges. Denna tid föreslås uppgå till fem år. 
 När det gäller fastighetsplaner behövs det en bestämmelse som anger att fastighetsplaner ska anses som detaljplanebestämmelser. 
 Beslut om lov för tillfällig åtgärd ska kunna gälla under den tid som beslutet har giltighet. Däremot bör det inte finnas möjligheter att förlänga sådana beslut med stöd av äldre bestämmelser. 
 Avslutande reflektioner 
 Även om tidpunkten fram till genomförandet kan anses lång bör man hålla i minnet att många av de förändringar som föreslås i princip kan genomföras redan med stöd av dagens lagstiftning. Sammantaget anses ett genomförande inom två år från slutbetän- kandet rimligt även om en organisatorisk förändring ingår bland förslagen. 
 978 
 16 Författningskommentar 
  
 16.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (1987:10) 
  
 1 kap. Inledande bestämmelser 
 2 § 
 Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushåll- ning. 
 För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. 
 Bebyggelse skall ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamåls- enlig utformning. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 Paragrafens första och andra stycken motsvaras av nuvarande bestämmelser i dels 2 kap. 1 § första stycket, dels 1 kap. 6 § första meningen. En direkt mot- svarighet till det tredje stycket saknas däremot i gällande lagtext. Det förslagna nya stycket syftar till att sammanfattande beskriva den typ av lämplighetsbedömningar som nu framgår av olika be- stämmelser i 2 och 3 kap. Avsikten med den föreslagna nya para- grafen är att tydliggöra de skilda slag av lämplighetsbedömningar som ska göras vid beslut om mark- och vattenanvändning, lokalise- ring av bebyggelse eller utformning av bebyggelse. Genom be- stämmelsernas placering i kapitlets inledning betonas att de all- männa intressena är grundläggande utgångspunkter vid lagens tillämpning. 
 979 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 I nuvarande 1 kap. 6 § finns också en andra mening som anger att de lämplighetsbedömningar, som paragrafen förutsätter, ska ske vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Denna bestämmelse föreslås utgå, eftersom den inte kan anses fylla någon självständig funktion. Att PBL:s grundläggande utgångs- punkter för lämplighetsbedömningar i princip ska gälla vid all tillämpning av lagen bör ses som en självklarhet som inte närmare behöver anges i lagtexten. I senare bestämmelser i 1 kap. anges de olika former för planering och prövning i övrigt som PBL innehål- ler. Vid tillämpningen av dessa görs bedömningen i vilken ut- sträckning olika allmänna intressen är relevanta i olika ärenden. 
 3 § 
 Vid prövningen av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Det skall alltid finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Paragrafens första mening motsvarar bestämmelsen i nuvarande 1 kap. 5 §. Sista ledet i den nuvarande bestämmelsen föreslås dock utgå eftersom den kan skapa oklarhet om bestämmelsens förenlighet med Euro- pakonventionen. 
 För att förtydliga den avvägning som ska ske i varje enskilt fall preciseras i den föreslagna andra meningen att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan berörda allmänna och enskilda intressen. Formuleringen utgår från hur den s.k. proportionalitetsprincipen brukar formuleras bl.a. av Regeringsrätten vid prövning av lagstift- ning av det slag som PBL utgör. I ordet alltid ligger ett krav på att det sker en prövning av att den rimliga balansen föreligger i det enskilda ärendet och att det således inte bara räcker med en generell hänvisning t.ex. till att vissa allmänna intressen i princip har en stark ställning i lagstiftningen. Formuleringen om balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och konsekvenserna för motstående enskilda intressen syftar till att fånga upp de olika situationer där avvägningar enligt bestämmelsen kan aktualiseras. Att det ska ske en avvägning innebär naturligtvis att utfallet kan bli olika i olika situationer. Det kan bero på lagstiftningen men också vilka argu- 
 980 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 ment som framförs i olika situationer. Exempelvis kan det allmän- nas intresse av att få till stånd en detaljplaneläggning vara mycket starkt eftersom det stöds av tydliga krav i lagstiftningen på situa- tioner då planläggning ska ske. Därmed kan den enskildes önske- mål om att få en bygglovprövning direkt inte få någon större tyngd vid avvägningen. 
 4 § 
 Det är en kommunal angelägenhet att enligt denna lag besluta om planläggning av användningen av mark och vatten. 
 Inom det handlingsutrymme som denna lag ger, är rätten att be- stämma om användningen av mark och vatten förbehållen kommu- nen, om inte annat följer av bestämmelserna i 12 kap. PBL om statlig kontroll. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande 1 kap. 2 §. Eftersom det kan finnas också annan planläggning, t.ex. enligt trafiklagstift- ningen, som berör frågor om markanvändningen har i förslaget lagts till orden enligt denna lag. Ordet planlägga i den nuva- rande lagtexten har bytts ut mot besluta om planläggning av för att förtydliga att det också är en fråga för kommunen att avgöra om planläggning över huvud taget ska ske. 
 Förslaget till andra stycke har ingen motsvarighet i gällande lag. Syftet med bestämmelsen är att i lagtext tydligt ange den princip som i dag framgår av förarbeten och praxis, nämligen att det är kommunens uppgift att göra de allmänna lämplighetsbedömningar i markanvändningsfrågor som prövningen enligt PBL till stor del handlar om. Med valet av ordet bestämma i stället för besluta om användningen av mark och vatten avses därvid att markera att det inte bara handlar om kommunens formella beslutanderätt utan om rätten att göra de bedömningar i sak som lagen förutsätter. De materiella bestämmelserna i PBL, som nu föreslås samlas i 2 kap., är i många avseenden mycket allmänt hållna och ger därmed beslu- tande organ ett stort handlingsutrymme vid lagens tillämpning. Detta gäller särskilt vid planläggning men i betydande utsträckning också vid lovprövning. Lagens princip är att det ska vara kommu- nen som disponerar över detta handlingsutrymme och att kommu- 
 981 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 nala bedömningar i sådana skönsmässiga frågor normalt inte ska ändras vid en överprövning av de kommunala besluten. Bestämmel- sens syfte är således att i lagtext förtydliga att inom de ramar som lagen ger är det kommunens uppgift att göra allmänna lämplighets- bedömningar av olika slag. Så länge bedömningarna ligger inom ramarna för gällande bestämmelser är bestämmanderätten i princip kommunens ensak. 
 5 § 
 Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ange inriktningen för den långsik- tiga utvecklingen av den fysiska miljön samt ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden och om hur bebyg- gelsen skall användas, förändras och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda. 
 Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. 
 För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av de- taljplan får områdesbestämmelser antas, för att i vissa avseenden pröva eller reglera nytillkommande eller befintlig bebyggelse. 
 För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1. 
 Paragrafen motsvaras av nuvarande bestämmelser i 1 kap. 3 §. Som en följd av kommitténs förslag till förändringar av bestämmel- serna om de olika planinstrumenten föreslås vissa justeringar av paragrafen. 
 Genom ett tillägg i andra meningen första stycket – att över- siktsplanen skall ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön – synliggörs den mer strategiska inriktning i översiktsplaneringen som följer av förslagen till ändringar i 4 kap. I andra meningen föreslås även en ändring för att svara mot förslagen till ändringar i 4 kap. 1 § som syftar till att synliggöra översiktspla- nens funktion som underlag för beslut om bebyggelsens utveckling (se avsnitt 6.5.3). 
 982 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommitténs förslag till ändringar i områdesbestämmelsernas re- gleringsmöjligheter (se avsnitt  
 8.3.1–8.3.5) 
  och när det gäller kopp- lingen till översiktsplanen (se avsnitt 8.3.6) motiverar att även de grundläggande bestämmelserna om planinstrumentets uppgifter i tredje stycket ändras. 
 Förslaget i avsnitt 9.5.3 att avskaffa fastighetsplaneinstitutet som en särskild planform har lett till att fjärde stycket i nuvarande be- stämmelser tas bort. 
 6 § 
 Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag. 
 Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida en åtgärd kan godtas med beaktande av kraven i 2 kap. i vissa avseenden. 
 Kommentar 
 Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4.1. 
 Paragrafen motsvarar nuvarande 4 § med den skillnad att de delar som avser bygg- respektive rivningsanmälan har utgått till följd av att dessa skeden samordnas med lovskedet. Motiven till den sam- manslagna processen har redovisats i avsnitt 10.1.2. 
 7 § 
 Efterlevnaden av denna lag övervakas av kommunen genom tillsyn. Vid överträdelser skall frågan om påföljd eller ingripande tas upp. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen är ny och införs som ett led i strävan att tydliggöra att kommunen också har en tillsynsroll (se avsnitt 4.4.1). 
 8 § 
 I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall full- göra kommunens uppgifter enligt denna lag. 
 983 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Vad som i denna lag sägs om byggnadsnämnd skall tillämpas på den eller de nämnder som utses enligt första stycket. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen motsvarar nuvarande 7 § och innebär endast en språklig justering genom att hänvisa till att kommunernas uppgifter framgår av lagen (se avsnitt 4.4.1). 
 9 § 
 Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning. 
 Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsvä- sendet i riket. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen motsvarar nuvarande 8 § (se avsnitt 4.4.1). 
 10 § 
 Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen motsvarar nuvarande 9 § (se avsnitt 4.4.1). 
 2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid lagens tillämpning 
 1 § 
 Planläggning och byggande skall ske så att en från social synpunkt god livsmiljö för alla människor främjas. Goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi skall eftersträvas. En god ekonomisk tillväxt och en lämplig utveckling för olika verksamheter skall underlättas. 
 984 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Paragrafen, som är ny, syftar till att ange de övergripande mål och samhällsintressen som ska beaktas vid tillämpningen av lagen. Av- sikten är att synliggöra de skilda dimensionerna av hållbar utveck- ling som behandlas i den svenska strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129); den sociala, den ekologiska samt den ekono- miska dimensionen. 
 Bestämmelserna i första och andra meningen som behandlar de sociala och ekologiska aspekterna överensstämmer i stort sett med den reglering som finns i andra meningen i nuvarande 2 kap. 2 §. Den ekonomiska dimensionen får ett utryckligt stöd genom tredje meningen i den nya paragrafen. Syftet är att lägga grunden för en balans mellan dessa tre dimensioner vid såväl planläggning som vid prövning av enskilda ärenden. Motiven och innebörden av bestäm- melserna har redovisats i avsnitt 4.4.2. 
 Mark- och vattenanvändning samt lokalisering av bebyggelse 
 2 § 
 Vid tillämpningen av denna lag skall också bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Vidare skall vid tillämpningen av denna lag miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas. Planlägg- ning och beslut i andra ärenden enligt denna lag får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds. 
 Kommentar 
 Genom denna paragraf anges vilka bestämmelser i miljöbalken som ska gälla också vid tillämpningen av PBL. Bestämmelserna motsva- ras av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 1 § andra stycket och sista meningen i första stycket i 2 kap. 2 § samt i viss utsträckning också andra stycket samma paragraf. Hänvisningen till miljöbalkens reg- ler föreslås förbli oförändrade i avvaktan på en översyn av miljö- kvalitetsnormernas tillämpning ur ett  
 PBL-perspektiv. 
  Bestämmel- sen har behandlats i avsnitt 4.4.2. 
 3 § 
 Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till 
 1. den fysiska miljöns egenskaper samt dess natur- och kulturvärden, 
 985 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 2. 
  
 möjligheterna att undvika olyckor och förebygga föroreningar, bullerstörningar och andra risker för människors hälsa och säker- het, 
  
 3. 
  
 behovet av en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområ- den, kommunikationsleder och andra anläggningar, 
  
 4. 
  
 möjligheterna att ordna försörjning av trafik, energi, vatten och avlopp samt att hantera avfall och ordna annan samhällsservice. 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. 
 Bestämmelserna syftar till att ange grundläggande principer för de lämplighetsbedömningar som ska ske vid beslut om lokalisering av bebyggelse, dvs. i första hand vid planläggning eller bygglovs- prövning. Utformningen av paragrafen utgår i huvudsak från be- stämmelserna i 2 kap. 3 § samt från vissa delar av bestämmelserna i 2 kap. 2 §. 
 Innehållet i första punkten har hämtats från 2 § första mening och andra punkten i 3 §. Syftet med bestämmelserna i den första punkten är att ge tydligt stöd för att lokaliseringsprövningen sker med tillräcklig hänsyn till dels den fysiska miljöns egenskaper, så- som grundförhållanden, markens stabilitet samt vattenområdenas känslighet, dels till de befintliga värdena på platsen såväl när det gäller det omgivande landskapet som bebyggelsen. 
 Andra punktens innehåll har hämtats från 3 § 1 och 4 samt 4 § 1. Syftet är att förtydliga att möjligheterna att undvika olyckor och förebygga olika typer av risker ska beaktas vid lokaliseringspröv- ningen. 
 I den tredje punkten återfinns de bestämmelser som för närva- rande finns i 2 kap. 2 § och som behandlar behovet av främja en ändamålsenlig bebyggelsestruktur. 
 I den fjärde punkten har samlats de bestämmelser som för närva- rande finns i 3 § 3 och sista stycket i samma paragraf, dvs. bestäm- melser om hänsyn till möjligheterna att ordna en försörjning såväl när det gäller trafik, vissa tekniska försörjningssystem och anlägg- ningar samt annan samhällsservice. Bestämmelserna tar i huvudsak fasta på grundläggande teknisk infrastruktur samt sådan service i form av daghem, skolor och äldrevård som är grundläggande för kommunens medborgare och som samhället eller kommunen pri- 
 986 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 märt ansvarar för. En nyhet i fjärde punkten är att hänsyn till möj- ligheterna att hantera avfall anges särskilt (se avsnitt 3.9.4). 
 4 § 
 Vid bedömningar av vad som är en lämplig användning av mark- och vattenområden eller en lämplig lokalisering av bebyggelse skall plane- ring och förhållanden i övrigt i andra berörda kommuner beaktas. Särskild hänsyn skall tas till frågor av mellankommunal och regional betydelse. 
 Kommentar 
 Paragrafen, som ersätter och utvecklar vad som för närvarande tas upp i tredje meningen i 2 kap. 2 § första stycket, syftar till att ställa krav på att kommunen i sin planläggning ska ta hänsyn till förhål- landena i ett större omland. Genom bestämmelsen stärks det mel- lankommunala och regionala samarbetet och hänsynen till frågor av mellankommunal och regional betydelse. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.4.2 och motiven för förslagen utvecklas närmare i avsnitt 5.11.1. 
 Utformning av bebyggelse 
 5 § 
 Bebyggelse skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till 
  
 1. 
  
 stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på plat- sen och så att en god  
  
 form-, 
  färg- och materialverkan åstadkoms, 
  
 2. 
  
 behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser samt åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av strids- handlingar, 
  
 3. 
  
 möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga att använda bebyggelseområdet, 
  
 4. 
  
 behovet av hushållning med energi och vatten samt möjligheterna till goda klimatiska och hygieniska förhållanden, 
  
 5. 
  
 möjligheterna att hantera avfall. 
  
 987 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bestämmelserna i första stycket  
 1–5 
  gäller även vid tillägg till och ändring av bebyggelsen. Ändringar och tillägg skall göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras. 
 Särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig syn- punkt, som grundas på fackmässiga bedömningar, skall skyddas. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. Innehållet i paragrafen ansluter nära till delar av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4 §, som gäller områden med s.k. sammanhållen bebyggelse samt 3 kap. 1, 10 och 12 §§, som gäller krav på byggnaders utformning och placering. Som redovisats i avsnitt 4.4.2 är det – bl.a. mot bakgrund av erfa- renheterna från tillämpningen – inte befogat att behålla den nuva- rande uppdelningen mellan kraven på utformning av sammanhållen bebyggelse och kraven på enstaka byggnader, utan flera av de be- stämmelser som gäller sammanhållen bebyggelse bör också gälla bebyggelse i allmänhet. Syftet är att på ett tydligare sätt och samlat ange de allmänna intressen och samhällsmål som bör beaktas vid utformning av bebyggelse, såväl som stöd för den rättsverkande planläggningen som bygglovsprövningen i de fall det saknas en rättsverkande plan eller frågorna inte regleras i gällande planer. Be- greppet utformning av bebyggelse omfattar också frågor om en- skilda byggnaders närmare placering i förhållande till annan bebyg- gelse och miljön i övrigt. Begreppet placering har utgått främst av skälet att placeringsfrågan typiskt sett kan anses vara en aspekt av utformningen. 
 Den första delen av första punkten har hämtats från 3 kap. 1 § första meningen. Med formuleringen en god  
 form-, 
  färg- och mate- rialverkan i första punkten är avsikten att förtydliga de olika aspekterna som påverkar bebyggelsens och enskilda byggnaders egenvärde, för att på detta sätt ge stöd för bedömningar av de este- tiska värden som bör tillgodoses, dvs. en omformulering och för- tydligande av bestämmelsen som för närvarande finns som en andra mening i 3 kap. 1 §. 
 Andra punkten är en samordning av bestämmelserna som för närvarande finns i 4 § 1 och 2 utan ändringar när det gäller formule- ringar. 
 Den tredje punkten motsvarar 4 § 6 med den ändring att möjlig- heterna att använda området har ersatts med möjligheterna att an- 
 988 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 vända bebyggelseområdet. Avsikten med ändringen är inte att ändra innebörden utan enbart att betona att hänsynstagandet avser behovet inom det område som ska bebyggas. 
 I fjärde punkten återfinns bestämmelserna i nuvarande 4 § 3. 
 I femte punkten föreslås ett nytt, generellt krav på att möjlighe- terna att hantera avfall ska beaktas också vid utformningen av be- byggelse (se avsnitt 3.9.4). Förslaget innebär i övrigt inga ändringar i sak. 
 I andra stycket i paragrafen tydliggörs att de hänsyn som ska tas när bebyggelse utformas också gäller vid ändring och komplette- ringar, s.k. tillägg. Avsikten med detta är att förtydliga att varsam- hetskravet inte enbart gäller ändringar av bebyggelsen utan också enstaka kompletteringar. Den nya formuleringen befintliga ka- raktärsdrag respekteras är avsedd att både förstärka och generali- sera regleringen i förhållande till den nuvarande 3 kap. 10 § genom att också tillägg till bebyggelsen ska göras varsamt. Detta för att tydliggöra att hänsyn ska tas till den befintliga miljöns värden. 
 I tredje stycket anges att särskilda värden ska skyddas. Med sär- skilda värden avses de värden som omfattas av förvanskningsförbu- det i nuvarande 3 kap. 12 §. Det innebär att med särskilda värden avses värden med koppling både till enstaka byggnader och till be- byggelseområden. De särskilda värdena kan avse olika värden från historisk, kulturhistorisk och konstnärlig synpunkt, ur alla aspekter sedda också ur ett omgivningsperspektiv. Begreppet miljömässig har utgått eftersom det omgivningsperspektiv som lagstiftaren ve- lat tillgodose kan säkras genom de bestämmelser som i övrigt finns i 2 kap. PBL och som nu kommer att omfatta också enstaka bygg- nader. Nuvarande förbud mot förvanskning ersätts med ett mer generellt utformat krav på att värdena ska skyddas. Avsikten är inte att förhindra förändringar utan att säkra att särskilda värden inte går förlorade. I paragrafen ställs vidare krav på att de värden som är väsentliga att skydda ska grundas på ett fackmässigt bedömnings- underlag. Därmed avses att värdena ska vara tydligt angivna och väl underbyggda, t.ex. i översiktsplanen eller på annat sätt. 
 6 § 
 Områden med sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av 
 1. trafikförsörjning och god trafikmiljö, 
 989 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 2. 
  
 allmänna platser såsom gator, vägar, torg, och parker samt andra grönområden och lämpliga platser för lek, motion och utevistelse i eller i anslutning till områdena, 
  
 3. 
  
 en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslut- ning till områdena, 
  
 4. 
  
 förändringar och kompletteringar med hänsyn till både områdets värden och framtida behov. 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. 
 Innehållet i paragrafen motsvarar delar av nuvarande 2 kap. 4 §, men innehållet har både begränsats och förtydligats. Delar av be- stämmelserna som kan anses mer allmängiltiga och bör gälla all be- byggelse har flyttats till den nya 5 §, medan de övriga bestämmelser som är relevanta för större och sammanhängande bebyggelseområ- den behålls i paragrafen. Syftet är att ange de grundläggande kraven på gemensamma anordningar och tillgång till grundläggande service som bör tillgodoses genom detaljplaneläggningen eller beaktas vid bygglovsprövningen om detaljplan saknas. 
 Den första punkten överensstämmer helt med nuvarande be- stämmelser i 2 kap. 4 § 4. Den andra punkten saknar motsvarighet i de nuvarande bestämmelserna, men har vissa likheter med 5 samt sista stycket i nuvarande 4 §. En nyhet är att hänsyn till behovet av allmänna platser uttrycks direkt i lagtexten. Syftet är att uttrycka krav på att behovet av allmänna platser och lämpliga platser för lek, motion och utevistelse ska tillgodoses i eller i anslutning till områ- det. I den tredje punkten föreslås bestämmelser om krav på sam- hällsservice motsvarande de som finns i sista stycket i 2 kap. 4 §. Bestämmelser i nuvarande 4 § första stycket 7 förtydligas och utgör en fjärde punkt i paragrafen. 
 Hänsyn till omgivningen 
 7 § 
 Planläggning av mark och vattenområden eller lokalisering, placering och utformning av bebyggelse får inte ske så att bebyggelsen eller den avsedda användningen av områdena eller bebyggelsen kan medföra 
 990 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 sådan påverkan på omgivningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. Den föreslagna para- grafen saknar en direkt motsvarighet i nuvarande bestämmelser, även om bestämmelser med delvis likartad innebörd finns i främst nuvarande 3 kap. 2 §. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att förtydliga på vilka sätt hänsyn till omgivningen måste tas både vid planläggning och när lokalisering, placering och utformning av bebyggelse i övrigt prövas eller genomförs. 
 Ytterligare krav på byggnader 
 8 § 
 Byggnader skall uppfylla de krav som anges i 2 och 2 a §§ lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § den lagen. 
 Kommentar 
 Paragrafen motsvarar nuvarande 3 kap. 3 § (se avsnitt 4.4.2). 
 9 § 
 Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick och underhållas med hän- syn till deras och omgivningens karaktär och förekommande särskilda värden enligt 2 kap. 5 § tredje stycket. 
 Kommentar 
 Bestämmelserna motsvarar nuvarande 3 kap. 13 § med den ändring att begreppet miljömässigt föreslås utgå i enlighet med motiven till förslaget till utformning av bestämmelserna i 2 kap. 5 § (se avsnitt 4.4.2.). 
 991 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Tillämpningen av vissa bestämmelser 
 10 § 
 De bestämmelser som enligt detta kapitel gäller för bebyggelse skall tillämpas också i fråga om enstaka byggnader och anläggningar. Be- stämmelserna om byggnader skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader. 
 Kommentar 
 Till följd av oklarheter ifråga om bestämmelsernas tillämpning in- förs denna nya paragraf för att tydliggöra tillämpningsområdet. Av- sikten är således att när begreppet bebyggelse anges så ska också enstaka byggnad eller anläggning omfattas. Vidare är avsikten att bestämmelserna som avser byggnader ska tillämpas beträffande andra anläggningar än byggnader. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. 
 Särskilda bestämmelser avseende tomter och allmänna platser 
 11 § 
 Tomter för bebyggelse skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden samt till natur- och kul- turvärdena på platsen, och så att 
  
 1. 
  
 terrängförutsättningarna så långt möjligt tas till vara och växt- lighet bevaras eller planteras i lämplig utsträckning, 
  
 2. 
  
 betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer, 
  
 3. 
  
 risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för tra- fiken inte uppkommer, 
  
 4. 
  
 det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon till och från bebyggelsen på tomten, 
  
 5. 
  
 lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i närheten av denna, 
  
 6. 
  
 personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena och förhållandena i övrigt. 
  
 992 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verk- samhet, skall det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna. 
 Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både par- kering och friyta, skall i första hand friyta anordnas. 
 På bebyggda tomter får bestämmelserna i första stycket 5 samt andra och tredje styckena tillämpas i skälig utsträckning. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen motsvarar i princip nuvarande 3 kap. 15 § med ett tillägg i första punkten som har sitt ursprung i 3 kap. 17 § och avser bevarande och plantering av växtlighet. I första meningen har den nuvarande formuleringen som tas i anspråk tagits bort. Avsikten med detta är att tomter som ska bebyggas omfattas av bestämmel- sen. 
 Första punkten avser att motsvara nuvarande 3 kap. 15 § 1 och 17 § andra meningen i första stycket och innebär att bevara eller plantera växtlighet tillsammans med terrängförhållandena ska mot- svara det som nuvarande 3 kap. 15 § benämner naturnaturförut- sättningarna. 
 Punkterna  
 2–5 
  motsvarar nuvarande 15 § 2, 3, 4 och 6. 
 Den sjätte punkten motsvarar nuvarande 15 § 5 med två juster- ingar. Den ena innebär att ordet obefogat har ersatts med orimligt för att tydliggöra att tillgänglighet och användbarhet i grunden är en rättighet. Den andra ändringen innebär att det tydliggörs att med användning av tomten avses att komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten. 
 Andra och tredje stycket i paragrafen motsvarar nuvarande 15 § andra och tredje styckena. 
 I fjärde stycket återfinns bestämmelsen som för närvarande finns i 16 § första stycket. 
 Med tomter ska även fortsättningsvis avses mark som används för bebyggelsen och mark direkt i anslutning till bebyggelsen eller som behövs för att den ska kunna användas för avsett ändamål. Be- stämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. 
 993 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 12 § 
 Tomter skall hållas i vårdat skick. De skall skötas och förekom- mande växtlighet ansas så att betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer och så att risken för olycksfall be- gränsas. 
 Anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 11 § skall hållas i stånd i skälig utsträckning. 
 Lekplatser och fasta lekanordningar skall underhållas så att risken för olycksfall begränsas. 
 Ändringar av tomter skall uppfylla kraven i 11 § och göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och särskilda värden ur hi- storisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, grundade på fack- mässiga bedömningar, skyddas. 
 Vid ändring av bebyggelsen på tomten skall brister i kraven i 11 § avhjälpas i skälig utsträckning. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 17 § och 18 § andra stycket. Första stycket innebär jämfört med den nuvarande lydelsen i 17 § att det förtydligas att ansvaret för att växtligheten inte ger upphov till be- tydande olägenheter också ska innebära ett krav på att ansa den. 
 Andra stycket motsvarar tredje stycket i 17 §. 
 Tredje stycket är detsamma som nuvarande 17 § fjärde stycket. Fjärde stycket utgår från det nuvarande andra stycket i 17 §, men innebär en omarbetning och en anpassning till bestämmelserna som rör varsamhet och skydd av särskilda värden såsom de utformas i 2 kap. 5 §. Det innebär att bestämmelserna när det gäller varsamhet också ska gälla tomter vilket är en nyhet. Redan idag ställs kravet att tomter som har särskilda värden ska skyddas. Nu föreslås en anpassning till de nya formuleringarna avseende skydd av särskilda värden, vilket bl.a. innebär att tomter ska kunna skyddas även om de inte omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller i om- rådesbestämmelser. Förutsättningen ska vara att värdena grundas 
 på fackmässiga bedömningar. 
 Femte stycket är avsett att ha samma innebörd som i nuvarande 16 § andra stycket. Avsikten är således att om en byggnad ändras ska kraven som gäller anordnande av tomter tillämpas i skälig ut- sträckning. Det innebär att man liksom för närvarande ska kunna bedöma i vilken utsträckning som det med hänsyn till kostnaderna 
 994 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 för arbetet och tomtens särskilda egenskaper kan krävas att tom- terna anordnas enligt bestämmelserna i 11 §. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. 
 13 § 
 Allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader skall utformas så att de 
  
 1. 
  
 alltid uppfyller kravet i 11 § första stycket 6 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den ut- sträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag, 
  
 2. 
  
 uppfyller skyddskraven i 12 § fjärde stycket samt 
  
 3. 
  
 övriga krav i 11 och 12 §§ i skälig utsträckning. 
  
 Kommentar 
 Paragrafens innehåll motsvarar 3 kap. 18 §. Den främsta ändringen i sak är en konsekvens av att krav på varsamhet också ska gälla tomter och bebyggelse och innebär att kraven också ska gälla allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. I övrigt är det en anpassning till ny formulering avseende skydd av särskilda värden och möjligheten att skydda värdefulla tomter ge- nom särskild dokumentation vid sidan om skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. 
 Första punkten motsvarar det nuvarande andra stycket i 18 §. Andra punkten ska motsvara det nuvarande första ledet i 18 § 
 första stycket. 
 Tredje punkten ska motsvara det nuvarande andra ledet i 18 § första stycket. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. 
 4 kap. Översiktsplan 
 1 § 
 I översiktsplanen skall redovisas  
 kommunens bedömning av  
 de all- männa intressen i 2 kap. som bör beaktas vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden  
 samt om lokalisering av bebyg- gelse. I översiktsplanen skall vidare redovisas andra överordnade mål 
  
 995 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 och riktlinjer som har lagts till grund för kommunens ställningstagan- den i denna. 
 Av översiktsplanen skall framgå  
 kommunens ställningstaganden till 
  
 1. 
  
 den på lång sikt lämpliga  
 användningen av mark- och vatten- områden  
 samt en lämplig bebyggelseutveckling, 
  
 2. 
  
 avgränsningen av redovisade riksintressen enligt 3 och 4 kap. mil- jöbalken samt hur riksintressena avses tillgodoses. 
  
 Kommentar 
 Paragrafen innehåller vissa ändringar och kompletteringar till nuva- rande bestämmelser om översiktsplanens obligatoriska innehåll i enlighet med motiven i avsnitt 6.6.3 för att medge enklare över- siktsplaner och att samtidigt precisera kraven på innehåll. Genom ändringen i första stycket tydliggörs att översiktsplanen ska redo- visa de allmänna intressen som kommunen bedömer är relevanta. Tillägget i andra meningen syftar till att säkerställa att också andra överordnade mål och riktlinjer som har lagts till grund för över- siktsplanen ska redovisas. I andra stycket punkten 1 genomförs vissa justeringar i förhållande till nuvarande bestämmelser som syftar till att betona att översiktsplanens huvuduppgift är att ange den på lång sikt lämpliga utvecklingen av den fysiska miljön. Ge- nom formuleringen i den andra punkten tydliggörs att kommunens ställningstaganden till såväl riksintressenas avgränsning som hur de avses tillgodoses ska redovisas i översiktsplanen. Syftet är bland an- nat att avlasta och förenkla redovisningen så att det för såväl all- mänheten som enskilda fastighetsägare som beslutsmyndigheter blir tydligt vad kommunfullmäktige faktiskt tar ställning till. 
 1 a § 
 Den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom en för- djupning för ett geografiskt avgränsat område eller genom ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden. 
 Kommentar 
 Paragrafen, som är ny, syftar till att ge ett uttryckligt stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen ska kunna ändras genom 
 996 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 geografiska fördjupningar eller tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden. Motiven har redovisats i avsnitt 6.7.3. 
 2 § 
 En översiktsplan skall utformas så att bakgrund, innebörd och konse- kvenser av kommunens ställningstaganden tydligt framgår. Om pla- nen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen skall sam- banden med och effekterna för kommunens samlade översiktliga pla- nering redovisas. 
 Till översiktsplanen skall fogas länsstyrelsens granskningsytt- rande enligt 9 §. 
 Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del skall, det anmärkas i planen.  
 Vidare skall invändningar från berörda kommu- ner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser framgå. 
  
 Kommentar 
 De nya formuleringarna i paragrafen innebär att delar av nuvarande bestämmelser i 1, 2 och 8 §§, ändras och att bestämmelserna som rör översiktsplanens utformning samlas i en paragraf. Syftet är att både förtydliga och nyansera kraven på utformning av översikts- planen i enlighet med de motiv som har redovisats i avsnitt 6.8.3. Innebörden av bestämmelserna är bland annat att kraven på en sär- skild planbeskrivning tas bort, samtidigt som behoven av en konse- kvensbeskrivning betonas. I tredje stycket anges att – utöver in- vändningar från länsstyrelsen – också invändningar från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse ska anmärkas i planen. 
 3 § 
 Under arbetet med att upprätta eller ändra en översiktsplan  
 skall kommunen  
 på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till planens syfte och  
 omfattning samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs.  
 Kommunens medborgare samt berörda myndigheter, organ,  
 sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av  
 översiktsplaneringen skall på lämpligt sätt ges möjligheter att delta i samråd. 
 Syftet med samrådet är att diskutera målen och planeringsförutsätt- ningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till 
 997 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om den fysiska miljön. 
 Berörda kommuner skall ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. 
 Kommentar 
 Paragrafen innehåller vissa ändringar och tillägg i förhållande till nuvarande bestämmelser om samråd i 3 och 4 §§. Avsikten är att samrådet ska kunna anpassas till skilda behov och syften i över- siktsplaneringen. Motiven har redovisats i avsnitt 6.9.3. Ändringen i första stycket innebär att samrådet kan bedrivas i friare former samtidigt som det klargörs att kommunens medborgare och be- rörda organ ska ges möjlighet att delta. I andra stycket föreslås pre- ciseringar av samrådets syfte som bland annat medger ett stegvist samråd. Bestämmelserna i tredje stycket, som saknar motsvarighet i nuvarande bestämmelser, syftar till att säkerställa att andra berörda kommuner ges möjligheter att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. 
 5 § 
 Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid 
  
 1. 
  
 tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområ- den, 
  
 2. 
  
 verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgo- doses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakt- tas, och 
  
 3. 
  
 verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. 
  
 998 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Som en konsekvens av förslaget till ändringar i 4 kap. 1 § föreslås att bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter vid samrådet änd- ras genom att miljö- och riskfaktorer i den första punkten tas bort. Se även avsnitt 6.13.3. 
 6 § 
 Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas, skall kommu- nen ställa ut förslaget under minst två månader.  
 Om förslaget inne- bär en geografisk fördjupning eller ett tillägg för särskilda verksamhe- ter eller intresseområden får utställningstiden förkortas till en månad. 
  
 Vid en sådan ändring som är i överensstämmelse med huvuddragen i en aktuell kommunomfattande översiktsplan, kan utställningen er- sättas med underrättelse till länsstyrelsen, regionplaneorgan, berörd kommun samt de enskilda intressenter som berörs. De som underrät- tas skall ges tillfälle att under minst tre veckor lämna skriftliga syn- punkter på förslaget. 
 Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden. 
 Kommentar 
 Bestämmelserna i 6 § om utställning ändras för att i vissa fall för- enkla utställningsförfarandet i enlighet med förslagen i avsnitt 6.10.3. Genom nya bestämmelser i första stycket andra meningen ska utställningstiden kunna förkortas till en månad i de fall försla- get innebär en ändring genom en geografisk fördjupning eller ett tillägg. I andra stycket införs en bestämmelse som medger att ut- ställningen ersätts med en underrättelse till berörda myndigheter samt de enskilda som berörs vid en sådan ändring som är i överens- stämmelse med huvuddragen i en aktuell kommunomfattande översiktsplan. 
 7 § 
 Kungörelse om utställningen av förslaget till översiktsplan skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var utställ- ningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas. Avser förslaget en viss del av 
 999 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 kommunen  
 eller ett tillägg för en särskild verksamhet eller ett intres- seområde  
 skall det framgå av kungörelsen. 
  
 För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. 
 Ett exemplar av förslaget med en  
 miljökonsekvensbeskrivning en- ligt 4 kap. 2 a §  
 skall 
 , om en sådan handling har upprättats och  
 innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneor- gan och kommuner som berörs av förslaget. 
 Kommentar 
 Bestämmelserna motsvarar i huvudsak nuvarande bestämmelser om kungörelse i 7 §. För att undanröja praktiska olägenheter med nu- varande bestämmelser ändras första meningen i första stycket för att möjliggöra att kungörelsen anslås före utställningstidens början (se avsnitt 6.10.3). Ändringen i tredje meningen i samma stycke föranleds av den nya paragrafen 1 a § om ändring av översiktspla- nen. Som en följd av ändringarna i 2 och 3 §§ ändras tredje stycket om vilka handlingar som ska sändas ut i samband med utställningen och ändras till att endast avse miljökonsekvensbeskrivningen i det fall en sådan har upprättats som en särskild handling och inte som en del i planförslaget. 
 8 § 
 Vid utställning eller underrättelse enligt 6 § skall planförslaget åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § om en sådan handling har upprättats. 
 Kommentar 
 I konsekvens med ändringarna i främst 2 och 3 §§ samt de motiv som har redovisats i avsnitt 6.10.3 förenklas bestämmelserna i 8 § om handlingar vid utställningen. Det innebär att till planförslaget behöver endast fogas en miljökonsekvensbeskrivning i de fall en sådan framgår av en särskild handling. 
 1000 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 9 § 
 Länsstyrelsen skall under utställningstiden avge ett granskningsytt- rande över förslaget. 
 Av yttrandet skall framgå om 
  
 1. 
  
 förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö- balken, 
  
 2. 
  
 förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds, och 
  
 3. 
  
 bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övri- gas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. 
  
 Kommentar 
 Den nuvarande punkten 3 som anger att länsstyrelsen särskilt ska yttra sig över sådana frågor som angår två eller flera kommuner inte samordnats på lämpligt sätt upphävs som ett led i att renodla läns- styrelsernas roller och ställa ökade krav på kommuner att samverka kring frågor som angår flera kommuner. Innehållet i den nuvarande punkten 4 förs därför över till 3. Ändringarna motiveras i avsnitten 5.11.5 och 6.13.3. 
 10 § 
 Efter utställningstiden skall kommunen sammanställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.  
 Av utlåtandet skall även framgå hur samrådet har bedrivits samt hur inkomna syn- punkter har beaktats. 
  
 Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, skall ny ut- ställning ske.  
 Om ändringarna berör en begränsad krets av enskilda och andra intressenter kan utställningen ersättas med en underrättelse till dessa. De som underrättas skall ges möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på ändringarna under tre veckor. Kommunens förslag med anledning av dessa synpunkter skall ingå i utlåtandet enligt första stycket. 
  
 1001 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Paragrafen motsvaras i huvudsak av nuvarande bestämmelser, men ändras i enlighet med motiven i avsnitt 6.11.2. För att fullmäktige ska få ett tillräckligt beslutsunderlag anges i andra meningen att det av utlåtandet även ska framgå hur samrådet har bedrivits samt hur inkomna synpunkter har beaktats. I andra meningen andra stycket ges tydligare stöd för att ändringar efter utställningen inte ska be- höva ställas ut på nytt om ändringarna berör en begränsad krets. I sådana fall ska en ny utställning kunna ersättas med en underrät- telse till den begränsade kretsen. 
 13 § 
 När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, skall planen  
 med  
 granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommu- ner som berörs. 
 Kommentar 
 Ändringar i paragrafen följer av ändringarna av bestämmelserna i 2 och 3 §§ som innebär att kraven på en särskild planbeskrivning samt samrådsredogörelse tas bort. 
 14 § 
 Kommunfullmäktige skall minst en gång under mandattiden ta ställning till  
 om översiktsplanen är aktuell eller om den behöver ses över. Ställningstagandet skall grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsätt- ningar och anspråk som kan förutses. 
  
 Före ett beslut som avses i första stycket skall 
  
 1. 
  
 länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa syn- punkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen  
  
 och 
  
 2. 
  
 berörda kommuner ges tillfälle att lämna synpunkter i sådana frå- gor som har mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommungränsen. 
  
 1002 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Ändringarna i bestämmelserna syftar till att tydliggöra syftet och innebörden med prövningen av översiktsplanens aktualitet i enlig- het med kommitténs överväganden och förslag i avsnitt 6.12.3. Ge- nom ändring i första meningen i första stycket tydliggörs att ställ- ningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omar- betning av översiktsplanen. I en ny andra mening anges att ställ- ningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översikts- planen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses. I andra stycket görs ett tillägg som innebär att – förutom en redogörelse från länsstyrelsen – även be- rörda kommuner ska ges tillfälle att lämna synpunkter i sådana frå- gor som har mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommungränsen. 
 5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser 
 1 § 
 Prövning av användningen av mark- och vattenområden samt be- byggelsens lokalisering och utformning skall ske genom detaljplan för 
  
 1. 
  
 ny sammanhållen bebyggelse, 
  
 2. 
  
 ny enstaka byggnad  
  
 som genom sin  
 användning får  
 en  
 bety- dande  
 miljöpåverkan 
 , 
  
 3. 
  
 ny enstaka byggnad som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om till- komsten av byggnaden inte kan prövas i samband med pröv- ning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked, 
  
 4. 
  
 bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang  
  
 och om inte tillräcklig reglering skett genom områdesbestämmelser. 
  
 Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §. 
 Första stycket 2 skall tillämpas också i fråga om anläggningar som tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få sådan betydande miljöpåverkan som avses. 
 1003 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Huvudsakliga motiv framgår av avsnitt 7.3.3. Paragrafen överens- stämmer delvis med nuvarande bestämmelser. Den första meningen som anger syftet med planläggningen, ändras för att överens- stämma med de materiella bestämmelserna. Vidare kan detaljplane- kravet för nya enstaka byggnader och anläggningar anses få viss skräpning genom att kravet betydande inverkan på omgivningen ändras till som genom sin användning får betydande miljöpåver- kan på omgivningen. Begreppet betydande miljöpåverkan har valts för att tydliggöra att det ska vara fråga om en påverkan som har stor påverkan på omgivningen genom störningar av olika slag, pri- märt från verksamheten som sådan eller sekundärt genom bl.a. tra- fikalstring eller säkerhetsrisker. Byggnader som det kan vara fråga om är exempelvis större byggnader för handel eller industri. Det handlar således om enstaka byggnad eller anläggning som enligt 5 kap. 18 § PBL kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljö- balkens bestämmelser. Samtidigt tas möjligheten att bedöma en enstaka byggnad som har betydande påverkan på omgivningen i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbe- sked bort. Avsikten med detta är att tydligare ange att lämplighets- bedömningen avseende enstaka byggnader eller anläggningar som har en betydande miljöpåverkan alltid ska ske genom planläggning. Ändringen av den nuvarande tredje punkten, numera den fjärde punkten, innebär ett tydliggörande av när områdesbestämmelser ska kunna utgöra ett alternativt instrument. 
 Syftet med bestämmelsens fjärde stycke är att säkerställa att de- taljplan upprättas i sådana fall där t.ex. vindkraftanläggningar kan tänkas tillkomma i ett område i sådan omfattning att en betydande miljöpåverkan sammantaget kan uppkomma. Vid bedömningen av den sammantagna miljöpåverkan inom ett område ska hänsyn tas såväl till befintliga anläggningar som till sådana som kan tillkomma, varvid även andra anläggningar än de som omfattas av aktuellt ärende ska beaktas. Bakgrunden till bestämmelsen är att tillstånds- prövningen enligt miljöbalken föreslås begränsas till mycket stora anläggningar för vindkraft. Det är då nödvändigt att den prövning som ska ske enligt PBL i tillräcklig grad tar hänsyn till de miljökon- sekvenser som kan uppkomma. Genom kravet på detaljplan kom- mer också miljökonsekvensbeskrivning att krävas. 
 Bestämmelsens bakgrund är således behovet av en mera samlad prövning enligt PBL av vindkraftsetableringar som innebär ett 
 1004 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 flertal anläggningar. Bestämmelsen kan emellertid bli tillämplig också för andra anläggningar som kan ha en motsvarande påverkan på omgivningen. När det gäller byggnader förefaller nuvarande be- stämmelse i 5 kap. 1 § första stycket 1 om krav på detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse vara tillräcklig (se avsnitt 11.2.13). 
 3 § 
 I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges 
  
 1. 
  
 allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker, 
  
 2. 
  
 kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsan- läggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden, 
  
 3. 
  
 vattenområden för bland annat båthamnar och friluftsbad. 
  
 I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman  
 eller har ett delansvar för huvudmannaskapet  
 skall användningen och ut- formningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall an- vändningen anges. 
 Kommentar 
 Det andra stycket har ändrats för att synliggöra att det kan före- komma ett kommunalt delansvar för huvudmannaskapet för all- männa platser (se avsnitt 7.3.3 och 9.4.3, där förslaget utvecklas närmare). I dessa fall är det lämpligt att ha ett obligatoriskt krav om att användning och utformning av de allmänna platserna redo- visas i detaljplanen, av samma skäl som att det finns ett sådant krav när kommunen är huvudman. 
 3 a § 
 Beslut om detaljplan får inte strida mot 
  
 1. 
  
 föreskrifter som gäller för naturreservat, kulturreservat, natur- minne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken, 
  
 2. 
  
 interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, eller 
  
 3. 
  
 förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde. 
  
 1005 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.10. Paragrafen behand- lar den konflikt som kan uppkomma om en ny planläggning berör ett område för vilket gäller ett områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken. Planen får enligt bestämmelsen då inte strida mot skydds- föreskrifterna för området, dvs. planen får inte medge en åtgärd som strider mot det aktuella områdesskyddet enligt balken. I 7 kap. 8 § miljöbalken finns redan en bestämmelse som behandlar den omvända situationen, dvs. att ett reservat aktualiseras för ett om- råde som berörs av nuvarande beslut om detaljplan eller områdes- bestämmelser. Inte heller då får det nya beslutet strida mot redan gällande reglering. Om det i undantagsfall skulle bedömas möjligt att förena de åtgärder planen anser med syftet med områdesskyd- det får föreskrifter för detta skydd först ändras innan planen kan antas. 
 När det gäller strandskyddsområden, till skillnad mot övrigt om- rådesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, innehåller miljöbalken i 7 kap. 15 § andra stycket bestämmelser som förutsätter att en pröv- ning huruvida strandskyddet skall finnas kvar skall kunna ske när detaljplaneläggning som berör strandskyddsområde aktualiseras. Enligt dessa bestämmelser kan, om det finns särskilda skäl, förord- nas att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte längre skall vara omfattat av strandskydd. Bestämmelsen innebär att en kommun inte får fatta beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser som strider mot strandskyddsbestämmelserna. Att planen strider mot strandskyd- det innebär att den medger en åtgärd som omfattas av förbuden i 7 kap 16 § miljöbalken. Först efter att länsstyrelsen undanröjt hind- ret genom att med stöd av 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken förordna att berört strandskyddsområde inte längre ska vara om- fattat av strandskydd, och detta beslut vunnit laga kraft, ska kom- munen kunna ta ett planbeslut av denna innebörd. Det bör obser- veras att bestämmelsen inte hindrar all planläggning som berör strandskyddat område. Något hinder mot att en kommun lägger ut ett strandskyddsområde som t.ex. ett grönområde i en plan finns således inte. 
 1006 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 4 § 
  
 Om kommunen  
 enligt 6 kap. 26 § tredje stycket  
 inte skall vara hu- vudman för allmänna platser inom planområdet, skall det anges i detaljplanen. 
  
 Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket skall ha ett delan- svar för huvudmannaskapet för allmänna platser skall grunderna för kommunens delaktighet anges i detaljplanen. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3. Ändringen följer av förslagen om dels att olika huvudmän kan ha ansvar för olika delar av de allmänna platserna inom en detaljplan, dels att kommunen och fastighetsägarna gemensamt ska kunna vara huvudman (se av- snitt 9.4.3). 
 6 § 
 Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller byggnader enligt  
 6 a § första stycket 5 
 , skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestämmelser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §. 
 Kommentar 
 Justeringen innebär endast en hänvisning till bestämmelserna i 6 a § första stycket 5 där den bestämmelse som för närvarande finns i 7 § första stycket 9 kommer att återfinnas. 
 6 a § 
 Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får, vid be- hov, i planen meddelas bestämmelser om 
  
 1. 
  
 byggandets omfattning över och under markytan, 
  
 2. 
  
 byggnaders och anläggningars användning, bland annat andelen lägenheter av olika slag och storlek i bostadsbyggnader, 
  
 3. 
  
 skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvud- man och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, 
  
 1007 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 4. 
  
 användning och utformning av allmänna platser för vilka kom- munen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbe- stämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från hi- storisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, 
  
 5. 
  
 tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast be- höver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen. 
  
 Bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt 
 . 
  
 Kommentar 
 Paragrafen är ny, men motsvaras delvis av bestämmelserna i 5 kap. 7 §. I denna paragraf har samlats de typer av bestämmelser som inte är obligatoriska men som ger byggrätt. För att förtydliga att dessa bestämmelser ska användas restriktivt har införts kriteriet vid be- hov. Se avsnitt 7.4.3. 
 Förbehållet i den nuvarande 7 § 2 om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörjningen och miljön har tagits bort. Kriteriet särskilda skäl med hänsyn till miljön får anses vara gene- rellt giltigt för samtliga bestämmelser. 
 6 b § 
 I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän 
  
 1. 
  
 viss  
  
 trafik-, 
 vatten-, 
  avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd, 
  
 2. 
  
 viss byggnad eller anläggning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastigheten har ändrats eller 
  
 3. 
  
 viss efterbehandling av förorenad mark eller viss skydds- eller sä- kerhetsanläggning på tomten genomförts, om markens lämplighet för byggande därigenom kan säkerställas 
  
 . 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3. 
 Paragrafen har sin motsvarighet i 5 kap. 8 § när det gäller punk- terna 1 och 2. Den nuvarande punkten tre utgår som en följd av 
 1008 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform  
 (se  
 avsnitt 9.5.3). Även denna paragraf innehåller bestämmelser om byggrätten men här i form av villkor för när lämpligheten är upp- nådd. 
 I paragrafen föreslås en ny typ av villkor i punkten 3, nämligen om viss marksanering och skydds- och säkerhetsanordning. För att markera att kommunen innan denna typ av villkor antas ska vara förvissad om att den villkorade åtgärden leder till lämplighet att bygga föreslås tillägget om markens lämplighet för byggande där- igenom kan säkerställas. 
 6 c § 
 I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssam- verkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett explo- ateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom. 
 Kommentar 
 Här återfinns den bestämmelse om exploateringssamverkan som reglerats i 5 kap. 7 § andra stycket. Eftersom detaljplanebestämmel- ser om exploateringssamverkan hör hemma i en detaljplan som re- glerar byggrätten har den lagts in som en egen paragraf 6 c. Be- stämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3 och exploateringssamver- kan utvecklas närmare i avsnitt 9.6.2. 
 7 a § 
 I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §. 
 Kommentar 
 Motsvaras av 5 kap. 7 § 1 med nya hänvisningar som motiveras av ändringarna i 8 kap (se avsnitt 7.4.3). 
 1009 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 7 b § 
 I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om placering, utform- ning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas 
  
 1. 
  
 varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 § andra stycket, 
  
 2. 
  
 skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, 
  
 3. 
  
 rivningsförbud för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket, 
  
 4. 
  
 sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., 
  
 5. 
  
 bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjd- läge, 
  
 6. 
  
 bestämmelser om stängsel samt utfart eller annan utgång mot all- männa platser, 
  
 7. 
  
 bestämmelser om placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och loss- ning enligt 2 kap. 11 § 5, 
  
 8. 
  
 bestämmelser om markreservat för allmänna ledningar, energian- läggningar samt trafik- och väganordningar, 
  
 9. 
  
 bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och högsta tillåtna värden för störningar eller risker genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat lik- nande som omfattas av 9 kap. miljöbalken. 
  
 Kommentar 
 Här har samlats sådana bestämmelser som är knutna till byggnaders utformning, dvs. som handlar om byggnader, anläggningar och tomter, och som inte ger byggrätt. Sådana bestämmelser kan ge- nom en ändring av detaljplan enligt 5 kap. 11 § läggas till och kon- kretisera en redan gällande detaljplan. Sådana krav kan också hävdas vid bygglovet om de inte reglerats i detaljplan. 
 I punkt 9 har gjorts ett tillägg om risker som gör det möjligt att ställa särskilda utformningskrav på byggnader eller tomter som pla- ceras eller lokaliseras nära en riskfylld industri eller trafikled. 
 1010 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3. 
 7 c § 
 Om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att detaljplanens genomförande i andra fall skall underlättas, får i detaljplanen anges 
  
 1. 
  
 områdets indelning i fastigheter, 
  
 2. 
  
 de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som skall bildas, ändras eller upphävas, 
  
 3. 
  
 de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanläggningar, 
  
 4. 
  
 de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som skall tas i anspråk för anläggningarna. 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitten 7.4.3 och utvecklas när- mare i avsnitt 9.5.3. 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Motsvarar i princip nu- varande 6 kap. 3 och 6 §§. 
 7 d § 
 Om detaljplanen skall reglera markens indelning i fastigheter eller om den skall ge bestämmelser om servitut och liknande särskilda rättighe- ter, tillämpas 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycket fastighetsbild- ningslagen (1970:988). 
 Om planen skall reglera inrättandet av en gemensamhetsanläggning tillämpas 5 och 6 §§ anläggningslagen (1973:1149). Skall den ge be- stämmelser om ledningsrätt, tillämpas 6 § ledningsrättslagen (1973:1144). 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Motsvarar i princip 6 
 1011 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 kap. 4 §. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3 och utvecklas närmare i avsnitt 9.5.3. 
 8 § 
 Detaljplanen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Av planen skall tydligt framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt. 
 Kommentar 
 Kravet som i dag finns i 5 kap. 7 § om detaljplanens detaljerings- grad föreslås som en egen paragraf, bl.a. för att markera att kravet gäller för samtliga bestämmelser (jämför förslaget från Plan- och byggutredningen om att flytta detta krav till 5 kap. 3 §). Tydlig- hetskravet, som i dag är knutet till hur planhandlingarna är utfor- made, har flyttats från 9 § och omformuleras för att klargöra att det av planen tydligt ska framgå den avsedda regleringen av bebyggel- sen och miljön i övrigt. 
 Den närmare regleringen av bebyggelsens utformning m.m. kan ske senare, dvs. i samband med prövningen av bygglovsansökan eller genom en ändring under genomförandetiden enligt 5 kap. 11 §. En sådan reglering kan också ske genom en ändring av detalj- planen efter genomförandetidens utgång. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3. 
 9 § 
 Detaljplanen består av en plankarta och bestämmelser. 
 Om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av frågor som avses i 7 c § tas in på en särskild plankarta. 
 Av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika om- råden. 
 Kommentar 
 Ändringen i första stycket innebär att kravet på att planbestämmel- ser och plankarta ska vara särskilda handlingar tas bort. Det sista stycket i nuvarande version av paragrafen har förts över till 8 §. Ändringarna behandlas i avsnitt 7.8.3. 
 1012 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Ändringen i andra stycket följer av förslaget i kapitel 9 att av- skaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsva- rande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i de- taljplanen och avser att klargöra att det inte möter något hinder att av tydlighetsskäl redovisa frågor om fastighetsindelningen på en särskild plankarta. Bestämmelsen har i denna del behandlats i av- snitt 9.5.3. 
 10 § 
 Till detaljplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som anges i 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består endast av en handling, får dock planbe- skrivningen  
 och genomförandebeskrivningen  
 redovisas i den hand- lingen. 
 Kommentar 
 Ändringen innebär att kommunen ska kunna avgöra om den vill redovisa också genomförandebeskrivningen i särskild handling eller direkt i detaljplanen. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.3.3. 
 11 § 
 Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. 
 Utan hinder av vad som anges i första stycket får dock sådana be- stämmelser som avses i 5 kap. 7  
 a–c 
  §§ införas i detaljplanen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyggelsens utform- ning för fastigheter som behöver regleras i ett sammanhang om 
  
 1. 
  
 syftet med detaljplanen inte motverkas, 
  
 2. 
  
 bestämmelserna inte strider mot någon gällande planbestämmelse och 
  
 3. 
  
 de endast avser kompletteringar till gällande bestämmelser. 
  
 Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. 
 Om förlängning och förnyelse av genomförandetid finns be- stämmelser i 14 §. Om förlängning av tid för tillfällig markanvänd- ning finns bestämmelser i 15 §. 
 1013 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Det föreslagna nya andra stycket innebär att planändring för att införa bestämmelser om bebyggelsens närmare utformning, fastig- hetsindelningen m.m. får göras även under genomförandetiden, under förutsättning dels att de nya bestämmelserna är förenliga med alla andra bestämmelser i detaljplanen, dels att det inte är fråga om att ändra nuvarande bestämmelser med samma syfte. Bestäm- melsen har huvudsakligen behandlats i avsnitt 7.6.3 men också be- rörts i avsnitt 9.5.3. 
 Områdesbestämmelser 
 16 § 
 För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan om- rådesbestämmelser antas. Med områdesbestämmelser får regleras 
  
 1. 
  
 i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap.  
  
 4 eller 5 §, 
  
 2. 
  
 placering, utformning och utförande av byggnader, andra an- läggningar och tomter, varvid får meddelas 
  
 – 
  
 varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i  
  
 2 kap. 5 § andra stycket, 
  
 – 
  
 skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket  
  
 och för tomter som är särskilt värdefulla från hi- storisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, 
  
 – 
  
 rivningsförbud för byggnader som avses i  
  
 2 kap. 5 § tredje stycket, 
  
 – 
  
 sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggna- der än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., 
  
 – 
  
 bestämmelser avseende  
 vegetation samt markytans utform- ning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket, 
  
 – 
  
 bestämmelser avseende  
 skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen, 
  
 3. 
  
 användning och utformning av allmänna platser, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig syn- punkt, 
  
 4. 
  
 exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. 
  
 1014 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Motiv för förslaget har redovisats i avsnitten  
 8.3.1–8.3.6. 
  Förslaget innebär att områdesbestämmelserna primärt har två användnings- områden, dels att variera lovplikten och dels reglera byggnaders utformning i den befintliga bebyggelsen. Det nuvarande kravet på att områdesbestämmelser ska tillgodose riksintressen eller syften med översiktsplanen tas bort. Däremot föreslås att krav på program även för områdesbestämmelser införs i 5 kap. 18 § om det aktuella områdets planerade utveckling och samband med omgivningen inte framgår av översiktsplanen, se nedan. 
 Förslaget innebär vidare att användningsområdet för områdes- bestämmelser begränsas, men samtidigt utvidgas användningsområ- det genom att kommunernas behov av att reglera bygglovspliktens omfattning troligen kommer att öka genom slopandet av vissa undantag från lovplikten. Möjligheten att genom områdesbestäm- melser reglera grunddragen i markanvändningen tas bort liksom möjligheten att anta områdesbestämmelser för att reglera storleken på fritidshus. 
 Förfarandet m.m. 
 18 § 
 Detaljplanen skall grundas på ett program som  
 redovisar planens mål och samband med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner, om detta inte framgår av översiktsplanen. Pro- gram för detaljplan behöver inte upprättas om det  
 är onödigt 
 . 
  
 När detaljplanen upprättas skall bestämmelserna i 6 kap.  
 11–18 
  och 22 §§ miljöbalken tillämpas, om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken. 
 Oavsett vad som följer av andra stycket skall en miljökonse- kvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i an- språk för 
  
 1. 
  
 industriändamål, 
  
 2. 
  
 köpcentrum, parkeringsanläggning eller annat projekt för sam- manhållen bebyggelse, 
  
 3. 
  
 skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, 
  
 4. 
  
 hamn för fritidsbåtar, 
  
 1015 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 5. 
  
 hotellkomplex eller fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, 
  
 6. 
  
 permanent campingplats, 
  
 7. 
  
 nöjespark, eller 
  
 8. 
  
 djurpark. 
  
 Om en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas enligt tredje stycket skall bestämmelserna i 6 kap. 6 § och 7 § första och andra styckena miljöbalken om samråd respektive miljökonsekvensbe- skrivningens innehåll tillämpas. När planen har antagits skall infor- mation om detta lämnas till den myndighet som avses i 6 kap. 8 § andra stycket tredje meningen miljöbalken 
 Kommentar 
 Här föreslås ett förtydligande av vad programmet ska innehålla samt att det kan ersättas av översiktsplan. Det är i relation till pro- grammets syfte som en bedömning får ske om programmet kan anses obehövligt eller inte. Se även avsnitt 7.7.3. 
 21 § 
 Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden  
 skall  
 kommu- nen redovisa planeringsunderlag av betydelse  
 och  
 de viktigaste följ- derna av förslaget  
 skall redovisas i en genomförandebeskrivning en- ligt 6 kap. 1 §.  
 När det finns program eller miljökonsekvensbe- skrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till förslaget redovisas. 
 De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommenta- rer och förslag med anledning av synpunkterna får redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.3.3. 
 Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att konsekvenserna av detaljplanen samt hur den skall genomföras tydligt ska redovisas redan vid samrådet. I andra stycket klargörs att synpunkter från samråd avseende miljökonsekvensbeskrivningen och samrådet rö- 
 1016 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 rande programmet eller förslaget till detaljplan ska kunna redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. Utgångspunkten är dock att redovisningarna sker i skilda dokument för att skapa förutsätt- ningar att hålla isär miljökonsekvensbeskrivningen från planlägg- ningen i övrigt. 
 Som framgår av kommentaren till ändringen i 6 kap. 1 § innebär inte kravet på en genomförandebeskrivning att redovisningen måste ske i en särskild handling. Genomförandebeskrivningen kan vara en del i planhandlingen. 
 24 § 
 Kungörelse om utställningen av planförslaget skall före utställ- ningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå 
  
 1. 
  
 var planområdet ligger, 
  
 2. 
  
 om förslaget avviker från översiktsplanen, 
  
 3. 
  
 vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17 och 19 §§, 
  
 4. 
  
 var utställningen äger rum, 
  
 5. 
  
 inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på försla- get skall lämnas, 
  
 6. 
  
 att den som inte senast under utställningstiden framfört syn- punkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen. 
  
 För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. 
 Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 §, en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 § och samrådsredogörel- sen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen. 
 Kommentar 
 Ändringen i första meningen i första stycket innebär att det inte längre ska krävas att kungörelsen sker en vecka före utställningen och motiveras liksom när det gäller kungörelse inför utställning av översiktsplan av en strävan att undanröja praktiska olägenheter (se avsnitt 7.7.3). 
 1017 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Ändringen i första stycket 3 är en konsekvens av att den sär- skilda ersättningsregel som finns i 6 kap. 18 § föreslås slopad (se avsnitt 9.6.3). 
 26 § 
 Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av 
  
 1. 
  
 planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen, 
  
 2. 
  
 samrådsredogörelsen, 
  
 3. 
  
 program för planen, miljökonsekvensbeskrivning, grundkarta och fastighetsförteckning, om sådana handlingar har upprättats, 
  
 4. 
  
 annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av bety- delse för en bedömning av förslaget. 
  
 I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och  
 de överväganden som har lagts till grund för  
 pla- nens utformning  
 med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.  
 Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen. Vidare skall de överväganden som legat till grund för omfattningen av kra- vet på bygglov inom planområdet redovisas. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. 
 Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också ställas ut. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.8.3. Syftet med förslaget är lägga grunden för en tydligare redovisning av de motiv och övervä- ganden som gjorts under planeringen, bland annat med hänsyn till synpunkter under samrådet samt, om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, miljökonsekvensbeskrivningen om den framgår av en särskild handling. De erfarenheter av tillämpningen av reglerna för miljökonsekvensbeskrivningar, som infördes år 1994 och som därefter har förändrats och kompletterats vid flera tillfällen, visar att slutsatserna av dessa sällan redovisas i planbe- skrivningen och att det generellt sett saknas information om huru- vida miljökonsekvensbeskrivningen har påverkat planutform- ningen. För såväl kommunens beslutsfattare som berörda sakägare och allmänheten är det angeläget att skälen till planens utformning i dessa avseenden redovisas. En tydligare beskrivning som redovisar 
 1018 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 skilda motiv och överväganden kan också underlätta förståelsen och tillämpningen av planen vid efterföljande beslut, inte minst vid bygglovsprövningen. 
 27 a § 
 Om ett förslag till detaljplan har tydligt stöd i översiktplan samt är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande behöver samråd en- ligt  
 20–21 
  §§ inte ske. 
 Om ett förslag som avses i första stycket enbart gäller en verksamhet som skall tillståndsprövas enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får utställ- ningen om planförslaget samordnas med utfärdandet av kungörelse med anledning av ansökan om tillstånd, varvid andra handlingar än planbeskrivning och genomförandebeskrivning som enligt 26 § skall åtfölja förslaget vid utställningen får ersättas med hänvisning till handlingarna i tillståndsärendet. 
 Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats skall ut- låtandet enligt 27 § efter utställningstiden även behandla skriftliga synpunkter som lämnats i tillståndsärendet. 
 Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats får endast en sådan detaljplan antas som överensstämmer med ett tillstånd enligt miljöbalken för berörd verksamhet. Om detaljplanen antas innan till- stånd lämnats gäller antagandet under förutsättning att beslut om till- stånd som överensstämmer med planen vinner laga kraft. 
 Kommentar 
 Paragrafen är ny. Här införs i första stycket en möjlighet att för- enkla detaljplaneprocessen om innehållet redan diskuterats och samrådet därmed redan har genomförts i samband med en över- siktsplan. Det är här angeläget att betona att möjligheten att slopa samrådet vid detaljplanläggningen endast kan utnyttjas i de fall samrådet i översiktsplanen har avsett samma frågor som detaljpla- nen behandlar och att samrådet om översiktsplanen ligger ganska nära i tiden. Tidssambandet är viktigt för att garantera att i princip samma intressenter deltagit i översiktsplanens samråd som skulle delta i detaljplanens samråd. Motiven till detta stycke framgår av avsnitt 7.7.3. 
 Bakgrunden till bestämmelserna i andra, tredje och fjärde styck- ena har redovisats i avsnitt 11.2.12. Syftet är att upprättandet och antagandet av en detaljplan, som krävs för en sådan miljöfarlig 
 1019 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 verksamhet som också tillståndsprövas enligt miljöbalken, ska kunna förenklas och samordnas med tillståndsprövningen om kommunen bedömer detta som önskvärt. En förutsättning är att syftet med planen endast är att skapa de planmässiga förutsättning- arna för genomförandet av den utbyggnad som miljöbalkspröv- ningen avser. Om kommunen samtidigt avser att i planen också reglera andra frågor får vanliga regler tillämpas. 
 Av andra stycket framgår att i den aktuella situationen kan sam- råd underlåtas och utställningsförfarandet samordnas med miljö- balksprövningen dels tidsmässigt, dels genom att handlingarna i miljöbalksärendet delvis kan ersätta de handlingar som normalt ska åtfölja ett planförslag. Särskilda plan- och genomförandebeskriv- ningar krävs dock alltid. Genom kravet på stöd i översiktsplan sä- kerställs att de övergripande planmässiga överväganden som bör föregå en etablering av miljöfarlig verksamhet av avsett slag ska ha skett. 
 Att också synpunkter från berörda sakägare måste behandlas i planärendet framgår bl.a. av kravet i tredje stycket att utställnings- utlåtandet också ska ta upp synpunkter som lämnats med anledning av kungörelsen i tillståndsärendet. 
 Av 16 kap. 4 § miljöbalken framgår att tillstånd till miljöfarlig verksamhet inte får strida mot detaljplan. I de fall plan eller plan- ändring krävs för att verksamheten ska kunna komma till stånd kan det därför vara lämpligt att planantagandet sker innan tillstånds- ärendet enligt miljöbalken avgörs. Eftersom det förenklade plan- förfarandet i dessa fall förutsätter att samma fråga som planen be- handlar också prövas och kan godkännas enligt miljöbalken bör ett sådant planantagande vara villkorat med att också tillstånd enligt balken lämnas. 
 28 § 
 I stället för vad som föreskrivs i 18 §, 20 §, 21 § andra stycket samt  
 22–27 
  §§ får bestämmelserna i andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande),  
 om förslaget till detaljplan inte kräver en miljökon- sekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 §,  
 saknar intresse för  
 en bredare allmänhet  
 samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §. 
 Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 § första stycket beredas tillfälle till samråd. När förslag till de- taljplan  
 därefter  
 föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte godkänner förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att 
 1020 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sammanställning av inkomna synpunkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. 
 Kommentar 
 I paragrafen föreslås en justering för att klarlägga att enkelt plan- förfarande ska kunna användas även i de fall allmänheten är berörd i ringa grad. Vidare tydliggörs att enkelt planförfarande inte ska kunna tillämpas om förslaget till detaljplan kräver en miljökonse- kvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 §. Se i övrigt motiv i avsnitt 7.7.3. 
 33 § 
 Bestämmelserna  
 i 18 § om program  
 och i 19 § om fastighetsförteck- ning samt bestämmelserna i  
 20–31 
  §§ skall tillämpas när områdes- bestämmelser antas, ändras eller upphävs. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.3.6 och 8.3.7. Motsvarande krav på program som gäller för detaljplan ska gälla för områdesbe- stämmelser. I detta sammanhang kan nämnas att det finns möjlig- het att inom PBL:s ram variera förfarandet med hänsyn till planför- slagets innebörd m.m. och att t.ex. underrättelseförfarandet om utställning av planförslaget kan avvägas med hänsyn till ändamålet med underrättelsen. När områdesbestämmelser endast medför ut- ökade rättigheter för fastighetsägare i form av att bygglovsplikten begränsas, kan det t.ex. vara lämpligt att med stöd av 5 kap. 25 § tredje stycket använda sig av endast kungörelsedelgivning. Be- stämmelsen i 19 § om att det ska finnas en fastighetsförteckning ger även utrymme för att i undantagsfall utesluta fastighetsförteck- ningen. Kravet på fastighetsförteckning infördes i PBL under riks- dagsbehandlingen för att undanröja tveksamhet i frågan om huru- vida områdesbestämmelser är förenliga med regeringsformen. 
 1021 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 34 § 
 Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbe- stämmelser gäller först sedan beslutet vunnit laga kraft eller får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket. 
 Byggnadsnämnden får dock förordna att ett beslut om ändring av detaljplan i fråga som avses i 7 c § och som fattas efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfarande får genomföras trots att beslutet inte vunnit laga kraft, om en ägare av en fastighet som omfattas av planen begär det och samtliga som berörs av beslutet skriftligen godkänt det förslag som ligger till grund för beslutet. 
 I ett beslut om att upphäva detaljplan får införas ett villkor om att beslutet inte vinner laga kraft förrän ett visst beslut om att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser vinner laga kraft. 
 Kommentar 
 Ändringen i andra stycket följer av förslaget att avskaffa fastighets- planen som en särskild planform och att motsvarande bestämmel- ser i stället skall kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Motsva- rar i huvudsak 6 kap. 15 § (se avsnitt 9.5.3). 
 Ändringen i tredje stycket innebär att det ska vara möjligt att villkora lagakraftvinnandet med att en ny detaljplan eller områdes- bestämmelser ska vinna laga kraft för att man inte ska riskera att hamna i ett oreglerat tillstånd till följd av att den nya planen eller områdesbestämmelserna överklagas men inte beslutet om upphä- vande. Motiven till ändringen framgår av avsnitt 7.10.3. 
 36 § 
 Av 8 kap. 11, 16 och 18 §§ följer att bygglov, rivningslov och marklov inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbe- stämmelser i vidare mån än som sägs där. 
 Åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta gäller dock inte för sådana åtgärder som anges i 8 kap.  
 3  
 § första  
 och andra styckena  
 och som inte kräver lov. 
 Enligt vad som föreskrivs särskilt får beslut enligt vissa andra författningar än denna lag inte meddelas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. 
 1022 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Som en följd av att bygglovsplikten blir generell, dvs. densamma inom som utom planlagt område regleras bygglovsprövningen en- dast i 11 §, därmed utgår hänvisningen till 12 §. 
 Vidare föreslås en följdändring i samma stycke till följd av att in- nehållet i 4 § fortsättningsvis återfinns i 3 § och att bygglovsfrihe- ten utvidgats när det gäller friheten för friliggande en- och tvåbo- stadshus. 
 6 kap. Plangenomförande 
 1 § 
 Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en genomförande- beskrivning redovisas 
  
 1. 
  
 de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ända- målsenligt genomförande av planen  
  
 och 
  
 2. 
  
 de konsekvenser som planen innebär för fastighetsägarna inom planområdet och andra som berörs av planen. 
  
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att det bör tydliggöras att en genomförandebeskrivning även ska redovisa planens konsekven- ser. Vidare har kravet på en särskild handling tagits bort. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.3.3. 
 24 § 
  
 Kommunen  
 får efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt  
 be- stämmelser som avses i 5 kap. 7 c § i detaljplanen  
 skall utgöra en fas- tighet. 
 En kommun som är huvudman för gator får efter genomföran- detidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvudsak- lig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk. 
 Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild rätt, får rättigheten lösas. 
 1023 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Ändringen i början av första stycket och i andra stycket följer av förslaget i kapitel 9 att huvudmannaskapet för allmänna platser ska kunna vara delat inom en detaljplan. Ändringen i slutet av första stycket följer av förslaget i kapitel 9 att avskaffa fastighetsplanen som särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.4.3 och 9.5.3. 
 26 § 
 Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte annat  
 följer av tredje stycket 
 . Att planen skall utvisa  
 i vad mån  
 kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 §. 
 Kommunen skall efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlig- het med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så, att platserna kan användas för avsett ändamål. Före genomförandetidens utgång skall platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Inom områden som efter genomförandeti- dens utgång bebyggs i enlighet med planen skall allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som bebyggelsen fär- digställs. 
 Kommunen får välja att inte vara huvudman för allmänna platser i en detaljplan om 
  
 1. 
  
 de allmänna platserna inte är av tydligt allmän karaktär och 
  
 2. 
  
 kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna platserna med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna eller 
  
 3. 
  
 de allmänna platserna är av tydlig enskild karaktär. 
  
 Vid bestämmande av sådan andel enligt tredje stycket 2 skall bestäm- melserna i 6 kap.  
 31–38 
  §§ beaktas. 
 1024 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att kommunen i fler fall än i dag ska kunna besluta att inte vara huvudman för allmänna platser samt att olika huvudmän ska kunna ansvara för olika allmänna plat- ser inom ett och samma planområde (se avsnitt 9.4.3). Huvudre- geln är att allmänna platser av tydlig allmänt intresse, exempelvis genomfartsleder, centrala torg, gator och parker, ska ha kommunalt huvudmannaskap. I bostadsområden i centralortens ytterområden och i mindre tätorter kan exempelvis lokalgator och lokala parker anses vara av allmän karaktär men fog ändå finnas för att ha delat huvudmannaskap. Slutligen kan allmänna platser ha tydlig enskild karaktär och därmed enskilt huvudmannaskap om de exempelvis avser parker och gator inom områden där bebyggelsen är avsedd för boende delar av året och platserna framför allt är till för områdets eget behov. 
 7 kap. Regionplanering 
 8 § 
 Regionplanen gäller under en tid av högst  
 åtta år  
 räknat från ut- gången av den i 12 kap. 5 § angivna tiden eller, om regeringen har prövat beslutet att anta planen, från dagen för regeringens beslut. 
 Beslut att ändra eller upphäva planen gäller från den tidpunkt som anges i första stycket. Den ändrade planen gäller endast under den tid som återstår av den ursprungliga planens giltighetstid. 
 Kommentarer 
 Ändringen innebär att giltighetstiden förlängs med två år för att motsvara två valperioder enligt dagens regler. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.11.4. 
 1025 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 8 kap. Bygglov, rivningslov och marklov 
 Åtgärder som kräver bygglov 
 Generella bestämmelser 
 1 § 
 Bygglov krävs för att 
  
 1. 
  
 uppföra byggnader, 
  
 2. 
  
 göra tillbyggnader, 
  
 3. 
  
 inreda eller använda byggnad eller del av byggnad för väsentligen annat ändamål än det som pågår eller kan tillåtas enligt gällande lov, 
  
 4. 
  
 ändra byggnader på sätt som innebär 
  
 a) 
  
 väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg eller mate- rial, 
  
 b) 
  
 väsentligt ändrad planlösning, 
  
 c) 
  
 påverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller sä- kerhet, 
  
 d) 
  
 installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökka- naler, eller anordningar för luft, vatten eller avlopp, 
  
 5. 
  
 underhålla byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser i de- taljplan eller områdesbestämmelser, 
  
 6. 
  
 installera eller väsentligt ändra anordningar för vatten eller av- lopp inom tomter. 
  
 I 3 § finns undantag för vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus och i 10 § finns särskilda bestämmelser för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. 
 Enligt  
 4–5 
  §§ kan kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.2. Paragrafen är en sammanslagning av bestämmelserna om bygglovplikt enligt 8 kap. 1 och 3 §§ samt anmälningsplikten enligt 9 kap. 2 §. Lovplikten ska vara densamma oavsett om området är planlagt eller inte. Detta in- nebär viss utökad lovplikt utanför område med detaljplan. 
 1026 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 2 § 
 Bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anlägg- ningar än byggnader samt andra fasta anordningar i miljön, vilka ge- nom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgiv- ningen. 
 Regeringen får meddela föreskrifter om vilka anläggningar och andra fasta anordningar i miljön som kräver bygglov samt om un- dantag från kravet på bygglov. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.3. Ändringen innebär att kravet på bygglov för anläggningar och andra fasta anordningar i miljön får en generell utformning. Samtidigt införs det en delega- tionsregel som innebär att i regeringen i förordning bör ange vilka anläggningar och fasta anordningar som ska omfattas av lovplikten. Regeringen kommer också att ha möjlighet att ange undantag från lovplikten. Syftet med ändringen är att hålla lagtexten på en mer övergripande nivå och låta regeringen precisera innehållet. Därmed underlättas också anpassningar till nya behov. 
 Undantag från bygglovsplikten 
 3 § 
 I fråga om en- och tvåbostadshus krävs inte bygglov för att 
  
 1. 
  
 ändra byggnad eller komplementbyggnad i fråga om yttre form, färg eller material om byggnadens eller områdets karaktär där- igenom inte ändras väsentligt, 
  
 2. 
  
 uppföra friliggande komplementbyggnader med en taknockshöjd som inte överstiger 3,0 meter och en sammanlagd byggnadsarea som inte är större än 10,0 kvadratmeter, 
  
 3. 
  
 anordna skärmtak med en sammanlagd största area av 12,0 kva- dratmeter i anslutning till huvudbyggnad, 
  
 4. 
  
 uppföra mur eller plank som inte är högre än 1,8 meter och inom ett avstånd av 3,6 meter från huvudbyggnad för att anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset. 
  
 I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus krävs inte heller bygglov för att 
 1027 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 5. 
  
 uppföra friliggande carport eller garage som följer gällande detalj- plan eller som utanför område med detaljplan upptar högst 30,0 kvadratmeter byggnadsarea, 
  
 6. 
  
 uppföra komplementbyggnader som avses i 2 med en samman- lagd byggnadsarea av högst 15,0 kvadratmeter, 
  
 7. 
  
 anordna skärmtak som avses i 3 med en sammanlagd största area av 15,0 kvadratmeter eller 
  
 8. 
  
 glasa in uteplats under skärmtak som avses i 6. 
  
 Åtgärder enligt  
 2–8 
  får utföras utan bygglov på minst 4,5 meters av- stånd från tomtgräns eller närmare än så från gräns mot annan fastig- het med berörda grannars medgivande. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.4. Innehållet i den nuva- rande 3 § utgår eftersom innehållet kan anses ingå i bygglovsplikten som den utformas i 1 § och också kan anses ingå i 2 §. 
 En ny rubrik föreslås före 3 1. Den nya 3 § är en bearbetning av 4 §. En nyhet är att de s.k. friggebodsreglerna utvidgas i viss utsträckning för friliggande småhus. I stort behåller man dagens bestämmelser för en- och tvåbostadshus. Några ändringar införs dock. Bygglovfriheten utökas till att också avse yttre form, färg eller material om byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt. Det innebär att det inte endast är omfärg- ning som är bygglovsbefriat utan också fasadbyte och taktäck- ningsmaterial under förutsättning att omgivningens karaktär inte ändras väsentligt. 
 Den andra ändringen innebär att det ska vara möjligt att uppföra fler än två komplementbyggnader så längre den sammanlagda byggnadsarean uppgår till högst tio kvadratmeter. 
 Den tredje ändringen rör mur eller plank och innebär att sådana får uppföras inom ett avstånd som utökas till 3,6 meter från hu- vudbyggnaden. Avsikten med denna ändring är att öka möblerbar- heten inom skyddade uteplatser. 
 När det gäller friliggande en- och tvåbostadshus införs en möj- lighet att uppföra friliggande carport eller garage som följer gäl- lande detaljplan eller som utanför område med detaljplan uppgår till högst 30,0 kvadratmeter byggnadsarea. Komplementbyggnader och skärmtak för friliggande en- och tvåbostadshus ska kunna 
 1028 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 uppgå till 15,0 kvadratmeter. Slutligen införs bygglovfrihet för in- glasning av uterummet under skärmtaket. 
 En förutsättning för bygglovfriheten ska fortfarande vara att av- ståndet till tomtgränsen är minst 4,5 meter. Bestämmelsen att ett mindre avstånd är tillåtet om det godtas av berörda grannar förtyd- ligas till att avse enbart gräns mot annan fastighet. Placering när- mare än 4,5 meter från gräns mot allmän plats ska prövas genom bygglov. 
 Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning 
 4 § 
 Kommunen får i en detaljplan eller i områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs, under de förutsättningar som närmare anges i pla- nen eller i bestämmelserna, för att utföra åtgärder som avses i  
 1–2 
  §§. 
 Beslut enligt första stycket får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen enligt 2 kap. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.5. Rubriken motsvarar den som för närvarande finns före 5 §. Innehållet baseras på 5 §. Bygglovsbefrielse ska kunna införas genom detaljplan eller områ- desbestämmelser. Områdesbestämmelser kan anses vara en enklare form av reglering för det fall att bygglovsbefrielse är den enda fråga som en kommun vill reglera. De förutsättningar som avses kan gälla såväl hur åtgärden får utföras i fråga om storlek och annat som i vad mån t.ex. medgivande från grannar är en förutsättning för att inte behöva söka lov. 
 5 § 
 Kommunen får genom detaljplan eller områdesbestämmelser be- stämma att bygglov krävs för att 
  
 1. 
  
 i område som utgör en värdefull miljö utföra sådana åtgärder som avses i 3 §, 
  
 2. 
  
 underhålla eller ändra byggnader på sätt som kan påverka sär- skilda värden som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket, 
  
 3. 
  
 anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grund- vattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken. 
  
 1029 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 I fråga om byggnader och andra anläggningar som avses i 10 § får be- stämmelser enligt första stycket inte meddelas. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.5. Paragrafen är en be- arbetning av 8 kap. 6 §. En nyhet är att en kommun genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser kan införa lovplikt för de åtgärder som omfattas av de s.k. friggebodreglerna i särskilt värde- fulla områden. En annan nyhet är att bygglovsplikten för yttre och inre ändringar av byggnader med särskilda värden ska kunna för- tydligas med avseende på ändringarnas inverkan på sådana värden. 
 Åtgärder som kräver rivningslov eller marklov 
 8 § 
 Rivningslov krävs för att helt eller delvis riva byggnader som omfattas av bygglovsplikt. Rivningslov krävs inte om prövning skett genom bygglov för ändring eller tidsbegränsat lov eller om rivningsföreläg- gande meddelats. 
 Kommunen får i detaljplan eller områdesbestämmelser begränsa el- ler upphäva rivningslovsplikten eller utöka den till att omfatta kultur- historiskt värdefulla byggnader som inte omfattats av bygglovsplikt och kulturhistoriskt värdefulla andra anläggningar. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.7.1. Förslaget avser att reglera att krav på rivningslov ska kunna införas för t.ex. värdefulla ekonomibyggnader på landsbygden eller industrianläggningar. 
 Förutsättningar för lov 
 Bygglov 
 11 § 
 Ansökningar om bygglov skall bifallas om åtgärden 
 1. inte strider mot detaljplan  
 eller områdesbestämmelser, 
  
 1030 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 2. 
  
 inte förutsätter planläggning enligt 5 kap. 1 § eller måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa, 
  
 3. 
  
 uppfyller kraven i 2 kap.  
  
 1–7 
  och  
 11–13 
  §§ i de delar som inte prövats i detaljplanen eller områdesbestämmelser. 
 Om åtgärden skall utföras på fastighet, byggnad eller annan anlägg- ning som avviker från detaljplan eller områdesbestämmelser  
 skall an- sökan bifallas om 
  
 1. 
  
 avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988) eller 
  
 2. 
  
 ansökan avser åtgärd som anges i 1 § 4 första stycket 4. 
  
 Om åtgärden innebär avvikelser från detaljplan eller områdesbe- stämmelser får ansökan om bygglov bifallas om avvikelserna sam- mantaget är mindre och förenliga med planens eller områdesbestäm- melsernas syften och 
  
 1. 
  
 krävs för att åtgärden skall uppfylla kraven 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. eller 
  
 2. 
  
 det föreligger särskilda skäl att medge avvikelser. 
  
 I fall som avses i  
 andra stycket 1  
 och 17 kap. 18 a § skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits. 
 Bygglov får inte lämnas om hinder föreligger enligt 11 a eller 25 d §, och inte heller om samhällskraven enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav, m.m. inte kan uppfyllas med stöd av före- skrifter som meddelas i bygglov. 
 Bygglov för igångsättning av byggnadsarbeten med schaktning, pål- ning, spontning och andra markarbeten får lämnas om särskilda skäl finns. 
 Kommentar 
 Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 10.2. Ändringarna avser bl.a. en förstärkt bygglovsprövning med avseende på  
 lokaliserings-, 
  placerings- och utformningskraven enligt 2 kap. i de delar som inte 
 1031 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 reglerats genom detaljplan eller områdesbestämmelser, vilket tyd- liggörs i första stycket 3. Syftet är att tydliggöra att bygglovspröv- ningen ska innefatta bestämmelserna i 2 kap. även om detaljplan eller områdesbestämmelser finns för det aktuella området, men nå- gon uttömmande reglering genom planbestämmelser inte skett av- seende placering, utformning och utförande. Genom den nya 2 kap. 10 §, som innehåller en beskrivning av 2 kapitlets tillämpningsom- råde, tydliggörs att kraven också ska vara uppfyllda avseende en- staka byggnader och anläggningar. 
 Möjligheterna att utföra åtgärder på fastigheter och byggnader eller andra anläggningar som strider mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser, som framgår av andra stycket, ändras inte i princip. Till de yttre och inre åtgärder som i dag är lovpliktiga och efter prövning får utföras på en planstridig byggnad läggs de inre åtgärder som i dag enbart är anmälningspliktiga och således också kan få utföras på en sådan byggnad. 
 Möjligheterna att bevilja bygglov för åtgärder som innebär mindre avvikelser från planbestämmer preciseras i tredje stycket och stramas åt så att utrymmet för avvikelser motsvarar de inten- tioner som fanns när bestämmelsen infördes. Avsikten är att komma till rätta med den oönskade tillämpning som utvecklats i kommunerna. Preciseringen innebär att avvikelserna ska vara moti- verade av möjligheterna att uppfylla de tekniska egenskapskraven eller av andra särskilda skäl, som den enskilde ska ange och bygg- nadsnämnden bedöma. Det kan exempelvis röra sig om mindre för- skjutningar eller förstoringar av byggnadskroppar för att uppfylla kraven på tillgänglighet eller lämplighet med avseende på sophan- tering eller annat. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 10.2.2. 
 I fjärde stycket återfinns den bestämmelse som i nuvarande lag- stiftning finns i sista meningen i 8 kap. 11 § sjätte stycket med den ändring att hänvisningen sker till det nya stycket och den nya punkten. 
 En nyhet i paragrafen är att prövningen som framgår av femte stycket även ska avse de tekniska egenskapskraven på så sätt att bygglov får nekas om dessa krav bedöms inte kunna uppfyllas med stöd av föreskrifter som meddelas i bygglovet och kan avse utfö- rande och kontroll. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.2.4 I samma stycke införs en ny bestämmelse som anger att be- slut inte får strida mot vissa föreskrifter eller förbud enligt 7 kap. miljöbalken och att lov inte heller kan medges om ansökan kan re- 
 1032 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 sultera i ett förbud eller krav på tillståndsprövning enligt miljöbal- Cook. Dessa bestämmelser utvecklas i avsnitt 11.2. 
 Vidare införs det i sjätte stycket en möjlighet att ge lov för att möjliggöra igångsättning med nödvändiga och tidskrävande mark- arbeten. För att sådant lov ska kunna medges krävs särskilda skäl, exempelvis om marken är förorenad och schaktningen därmed kan antas mer tid i anspråk än normalt. 
 Några av dagens bestämmelser har ansetts inaktuella och tagits bort av skäl som redovisas i avsnitt 10.2.6, däribland prövningen mot fastighetsplan och de särskilda prövningsgrunderna för komp- letteringsåtgärder utanför områden med detaljplan. I övrigt har innehållet från nuvarande 8 kap. 12 § i princip överförts till denna paragraf. 
 11 a § 
 Beslut om lov eller förhandsbesked får inte strida mot 
  
 1. 
  
 föreskrifter som gäller för naturreservat, kulturreservat, natur- minne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken, 
  
 2. 
  
 interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, eller 
  
 3. 
  
 förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde. 
  
 Om dispens har meddelats från föreskrifter eller förbud som avses i första stycket 1 eller 3 eller om tillstånd har lämnats enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, får dock lov eller förhandsbesked som överensstämmer med dispensen lämnas. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.10. Enligt paragrafen får lov eller förhandsbesked som strider mot vissa angivna föreskrifter eller förbud enligt 7 kap. miljöbalken inte lämnas. Först ska till- stånd eller dispens ha meddelats. Flertalet skyddsområden av nu aktuellt slag inrättas genom beslut av staten. I de fall där det där- med är länsstyrelsen som har att göra sådan prövning som kan ske av fråga om tillstånd eller dispens måste kommunen således avvakta med  
 PBL-prövningen 
  till dess att länsstyrelsen gjort sin prövning enligt miljöbalken, såvida inte byggnadsnämnden finner skäl att redan innan dess avslå ansökan enligt PBL. Om nämnden för sin del anser sig kunna tillåta åtgärden och prövning inte redan skett 
 1033 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 hos länsstyrelsen bör nämnden avvakta med sitt beslut och på lämpligt sätt medverka till att en prövning av miljöbalksfrågan sker hos länsstyrelsen. I de fall där också miljöbalksprövningen sker hos kommunen synes det lämpligt att ärendena bereds och avgörs pa- rallellt. Det nu angivna samordningsförfarandet synes inte behöva närmare författningsregleras. 
 Det bör, när det gäller prövningen av åtgärder inom strand- skyddsområden, uppmärksammas att 7 kap. 17 § miljöbalken anger vissa situationer där förbuden i 16 § inte gäller och där dispens en- ligt 18 kap. således inte krävs. I dessa fall föreligger därmed inte heller hinder enligt den nu föreslagna bestämmelsen mot att till- stånd enligt PBL lämnas. 
 12 § 
 Ansökan om bygglov för åtgärder som avses i 5 § 3 skall bifallas om åtgärden inte medför risk för skada på befintliga eller i den kommu- nala planeringen redovisade grundvattentäkter. 
 Kommentar 
 Innehållet i 12 a § har förts över till denna paragraf. 
 Tidsbegränsade och periodiska bygglov 
 14 § 
 För bygglovspliktiga åtgärder som inte uppfyller alla krav i 11 § men avses pågå enbart under en begränsad tid, får tidsbegränsade bygglov beviljas för en sammanlagd tid av högst fem år. Om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. 5 § får tiden uppgå till högst tio år. 
 Regeringen får meddela föreskrifter för tillämpningen av de tek- niska egenskapskraven enligt 2 § lagen (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. avseende tidsbegränsade lov. 
 Till ansökan skall fogas och i bygglovsbeslutet fastställas en redovis- ning av hur avvecklingen skall genomföras och marken återställas. 
 För bygglovspliktiga åtgärder som avses att utnyttjas periodiskt får permanent eller tidsbegränsat bygglov ges med villkor att åtgärderna tillåts endast under del av år. 
 1034 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.8. Förändringarna avser att bestämma minimikraven för tillfälliga åtgärder, och att begränsa tiden till fem år för åtgärder som inte fyller kraven på lämplig pla- cering och utformning enligt 2 kap. 5 § PBL, och till tio år för åt- gärder som bedöms fylla dessa krav men strider mot gällande de- taljplan. Benämningen föreslås bli tidsbegränsade lov. 
 En särskild delegationsbestämmelse införs för att regeringen el- ler den myndighet som regeringen senare bestämmer ska kunna utfärda föreskrifter avseende i vilken utsträckning de tekniska egenskapskraven ska vara uppfyllda i enskilda ärenden vid pröv- ningen av tidsbegränsade lov. 
 Dessutom möjliggörs periodiska lov för säsongsanknutna verk- samheter, såsom uteserveringar och glasskiosker. 
 Rivningslov och marklov 
 16 § 
 Ansökningar om rivningslov skall bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen 
  
 1. 
  
 omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser  
  
 eller 
  
 2. 
  
 bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska eller konstnärliga värde. 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.7.2. Den nuvarande möj- ligheten att neka rivningslov med motiveringen att byggnaden eller byggnadsdelen behövs för bostadsförsörjningen har sällan använts i praktiken och har knappast någon betydelse för bostadsförsörj- ningen. Denna grund för avslag på en ansökan om rivningslov föreslås därför slopad. 
 18 a § 
 Har beslut fattats om antagande, ändring  
 eller  
 upphävande av de- taljplan eller områdesbestämmelser får bygglov, rivningslov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. I beslu- 
 1035 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 tet om lov skall därvid tas in en upplysning om att sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft. 
 Kommentar 
 Följdändring till följd av att fastighetsplan slopas som särskilt in- strument (se avsnitt 9.5.3). 
 Handläggningen av lovärenden 
 19 § 
 Byggnadsnämnden prövar ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov. 
 Ansökningar om lov skall göras hos nämnden. Ansökningarna skall vara skriftliga. 
 Bestämmelser om prövning av bygglov, rivningslov eller marklov utan ansökan finns i 10 kap. 19 § andra stycket. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Ändringen innebär att det inte längre ska gå att ansöka om lov muntligen. Skälet till detta är att muntliga ansökningar inte kan hanteras vare sig enkelt eller säkert. 
 20 § 
 När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen. 
 Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller an- sökningen avvisas. 
 Föreläggandet skall innehålla en upplysning om verkan av att fö- reläggandet inte följs 
 . 
  
 1036 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Ändringen är i princip endast språkliga justeringar förutom att det nuvarande tredje stycket har tagits bort som en följd av att instru- mentet fastighetsplan (se avsnitt 9.5.3) föreslås slopat och den typ av föreläggande som relaterats till i det nuvarande tredje stycket därför inte längre kommer att vara aktuell. 
 21 § 
 Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt  
  
 1–5 
  
  eller  
  
 8–9 
  
  §§,  
 skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva  
 en ansökan  
 om lov till åtgärden. 
 Bestämmelserna i denna lag om lov skall tillämpas i ärenden en- ligt första stycket. 
 Kommentar 
 Förslaget innebär en justering till följd av att 6 och 7 §§ upphävs och ett förtydligande av att prövningen ska avse en ansökan om lov. I övrigt ska även fortsättningsvis gälla att ärendet ska handläg- gas som ett vanligt lovärende, dvs. såväl de materiella som proces- suella reglerna ska tillämpas. 
 22 § 
 Innan lov lämnas skall byggnadsnämnden genom underrättelse be- reda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen. 
 I det fall som avses i 5 kap. 25 § tredje stycket första meningen får underrättelse ske genom kungörande på det sätt som anges i 5 kap. 24 §, eller genom en kungörelse som anslås på kommunens anslagstavla, informationsblad om kungörelsen som sprids till de boende som berörs och brev till kända sakägare och sådan organi- sation eller förening som avses i 5 kap. 25 § första stycket 2. 
 Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden  
 eller annan part  
 underrättats om det som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett om det är uppenbart onödigt att sökanden  
 eller annan part  
 yttrar sig. 
 1037 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Ändringarna innebär dels att den del av första stycket, som innebär en begränsning av i vilka fall tillfälle till yttrande skall lämnas, tas bort, dels att det av tredje stycket framgår att inte bara sökanden utan också annan part ska få tillfälle att ta del av och yttra sig över vad som tillförts ärendet. Om det är uppenbart onödigt behöver inte annan part underrättas. Ändringarna kommer bl.a. också att leda till att om sökanden är annan än fastighetsägaren kommer fas- tighetsägaren, till skillnad från vad som tidigare gällt, normalt sett att underrättas om ansökan. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 12.4.6. 
 23 § 
 Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en an- sökan om lov avser eller  
 har beslut fattats  
 att påbörja arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan  
 eller  
 områdesbestämmelser som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropria- tionstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjsmål. 
 Kommentar 
 Ändringarna i paragrafen består dels ett förtydligande som innebär att det ska ha fattats ett politiskt beslut om att påbörja ett planar- bete för att anstånd med bygglovsbeslutet ska kunna meddelas (se avsnitt 10.4.3), och dels en konsekvensändring till följd av att fas- tighetsplanen slopas som särskilt instrument (se avsnitt 9.5.3). 
 25 a § 
 Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet, för vilken det också krävs en anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till kommunen, skall byggnadsnämnden svara för att handläggningen av ärendet om lov eller förhandsbesked samordnas med handläggningen av anmälningsärendet. 
 Vid prövningen av ärenden som avses i första stycket skall följande iakttas. 
 1038 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 1. 
  
 Om anmälan enligt miljöbalken ännu inte gjorts till kommu- nen skall bestämmelserna i 20 § om ofullständiga ansöknings- handlingar tillämpas. 
  
 2. 
  
 Vid granskningen i övrigt av att handlingarna är tillräckliga för den prövning som krävs skall en gemensam bedömning gö- ras för ärendet om lov eller förhandsbesked och anmälnings- ärendet. 
  
 3. 
  
 Berörda myndigheter, organisationer och enskilda parter skall ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig över såväl ansök- ningen om lov eller förhandsbesked som över anmälan enligt miljöbalken. 
  
 4. 
  
 Beslut med anledning av ansökningen om lov eller förhands- besked och av anmälan enligt miljöbalken skall tas i ett sam- manhang. 
  
 Om en samordnad prövning enligt första stycket skett med anledning av en ansökan om förhandsbesked och om prövningen enligt miljöbal- Cook avslutats i samband med beslutet om förhandsbesked tillämpas inte första stycket vid efterföljande bygglovsprövning 
 . 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.6. 
 Regleringen i första stycket innebär följande. Av första me- ningen framgår att det nu föreslagna samordningsförfarandet en- dast ska gälla i de fall en anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken ska göras till kommunen. I de fall anmälan ska göras till statlig myn- dighet tillämpas således inte dessa regler. 
 Av bestämmelsens utformning framgår att den samordnade re- gleringen ska tillämpas inte bara vid en bygglovsprövning utan även vid en ansökan om förhandsbesked för en åtgärd som också kräver anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken. Som tidigare berörts kan prövningen då kanske komma att bli mera övergripande i det första skedet och koncentreras till frågan om anläggningen över huvud taget kan tillåtas. Detta kan innebära att vissa frågor som kan röra bl.a. behovet av skyddsåtgärder från miljösynpunkt prövas närmare först senare, t.ex. vid bygglovstillfället. Detta torde dock inte kräva någon närmare lagreglering, såvitt gäller prövningen i samband med förhandsbeskedet. Konsekvenserna för den efterföljande bygglovs- prövningen behandlas i 25 d §. 
 1039 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Regleringen i andra stycket innebär följande. I PBL regleras, i motsats till i miljöbalken, också kommunens förfarande i olika av- seenden direkt i lagen. Om det blir aktuellt att också i PBL övergå till att reglera vissa frågor närmare i förordning kan de numrerade punkterna i andra stycket i stället tas in i förordning. 
 Punkten 1 utgår från att anmälan enligt miljöbalken ska ges in samtidigt som ansökan om lov. Om så inte sker ska ansöknings- handlingarna betraktas som ofullständiga. Detta innebär enligt 8 kap. 20 § PBL att sökanden kan föreläggas att avhjälpa bristerna och att ärendet annars kan avgöras i befintligt skick eller ansök- ningen avvisas. I allmänhet torde det vara lämpligt att ansökan om lov och anmälan enligt balken sker i en och samma handling. Kommunen bör på lämpligt sätt verka för att så sker. 
 Punkten 2 anger att granskningen av att handlingarna i ärendet innehåller de uppgifter som behövs ska ske gemensamt för de båda ärendena. I de fall kompletteringar behövs bör krav på sådana läm- nas i ett sammanhang. Kraven på underlag behandlas i PBL i 8 kap. 20 § med kompletterande regler i 15 och 16 §§ PBF. Innehållet i en anmälan enligt balken behandlas i 25 § första stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 
 Punkten 3 anger att också kommunicerings- och remissförfaran- det ska ske samordnat. I PBL behandlas frågan i 8 kap. 22 § och när det gäller anmälan enligt miljöbalken i 25 § andra stycket och 26 § berörd förordning. 
 Punkten 4 anger att beslut i de båda ärendena ska tas i ett sam- manhang. Ofta torde det vara lämpligt att båda besluten tas in i samma handling. Om så inte sker bör det av båda besluten framgå att det samtidigt också tas ytterligare ett beslut som rör samma an- läggning. Bestämmelser om beslut i lovärenden finns i PBL i 8 kap. 26, 27, 28 och 32 §§. När det gäller anmälan enligt miljöbalken finns bestämmelser i 27 § berörd förordning. 
 Av tredje stycket framgår att bestämmelserna om samordning inte på nytt behöver tillämpas vid en efterföljande bygglovspröv- ning om en samordnad prövning redan skett i samband med för- handsbeskedet. Om miljöprövningen i samband med förhandsbe- skedet resulterat i att verksamheten kan godtas men att föreläg- gande om försiktighetsmått kan behöva meddelas senare bör denna fråga normalt tas upp igen i samband med bygglovsprövningen. I ett sådant fall är undantaget i tredje stycket således inte tillämpligt. Den senast berörda situationen förutsätter att en ändring sker i be- 
 1040 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 stämmelserna i förordningen till 9 kap. miljöbalken så att också prövningen med anledning av en anmälan kan delas upp i flera steg. 
 25 b § 
 Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet som, utan att tillstånds- eller anmälnings- plikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken föreligger, ändå i det enskilda fallet kan innebära risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, skall byggnadsnämnden snarast ge den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskydds- området, tillfälle att yttra sig i ärendet. Om denna nämnd finner att det föreligger skäl att närmare pröva fråga om ingripande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken skall bestämmelserna i 25 a § gälla i tillämpliga delar vid byggnadsnämndens fortsatta handläggning. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.7. Till skillnad mot den situation som regleras i 25 a § är det i den nu aktuella situationen inte givet i vilka ärenden som bestämmelsen om samordning bör tillämpas. Byggnadsnämnden har här att i det enskilda ärendet göra en bedömning av om anläggningen eller verksamheten kan innebära i vart fall en risk för olägenheter för den närmaste omgivningen. Så snart så är fallet ska bestämmelsen i första meningen tillämpas, dvs. miljöansvarig nämnd ska höras. Byggnadsnämnden ska således inte i detta skede göra någon slutlig bedömning av om olägenheterna kan anses vara så betydande att anläggningen inte kan tillåtas. 
 Prövningen av om bestämmelsen är tillämplig ska göras så snart som möjligt efter det att ärendet kommit in, så att yttrandet från den miljöansvariga nämnden kan tillföras ärendet så tidigt som möjligt. Om byggnadsnämnden i det inledande skedet inte bedö- mer att ärendet är av den karaktären att yttrande behöver inhämtas kan frågan dock behöva tas upp på nytt t.ex. om yttrande från sak- ägare visar att miljöolägenheter kan befaras. 
 Syftet med bestämmelsen i första meningen är att det på ett ti- digt stadium ska göras en bedömning av miljöansvarig nämnd om situationen är sådan att ett ingripande kan aktualiseras. Det kan handla om att skyddsåtgärder kan behöva föreskrivas för att und- vika eller begränsa olägenheter. I vissa fall kanske också lokalise- ringens lämplighet kan ifrågasättas. I nu berörda fall följer av andra 
 1041 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 meningen att en samordning ska ske av den fortsatta handlägg- ningen. Den miljöansvariga nämndens prövning i det första skedet bör göras så enkel som det med hänsyn till omständigheterna är möjligt. Ansvaret att avge yttrande kan av nämnden delegeras t.ex. till tjänsteman enligt vanliga regler om delegation. I sådana fall då byggnadsnämnden också är miljöansvarig nämnd är det naturligt att frågan behandlas enligt fastställda rutiner inom berörd förvalt- ning. Det är särskilt i sådana fall viktigt att gjorda handläggningsåt- gärder och bedömningar alltid finns dokumenterade. 
 25 c § 
 Vid prövningen av ärenden som avses i 25 a och 25 b §§ skall bygg- nadsnämnden ta till vara möjligheterna att förenkla det sammantagna förfarandet. 
 Om det finns särskilda skäl får byggnadsnämnden, efter hörande av berörda parter och i samråd med den kommunala nämnd som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, bestämma att bestämmelserna i 25 a eller 25 b § inte behöver tilläm- pas i ett ärende. 
 Kommentar 
 Allmänna utgångspunkter för bestämmelsen ges i avsnitt 11.2.5. 
 I första stycket markeras betydelsen av att samordningen ut- nyttjas för att så långt möjligt förenkla prövningen. Det är då vik- tigt att se till det sammantagna förfarandet. Ser man endast till bygglovsprövningen kan det ju annars lätt förefalla att denna kom- pliceras genom kravet på samordning. Det är också viktigt att för- enklingen sker utan att angelägna rättssäkerhetsaspekter för be- rörda parter äventyras. Den möjlighet till överblick över hela pröv- ningen som det samordnade förfarandet syftar till ska ju samtidigt underlätta också för parterna att se helheten och att därmed på ett mera rationellt sätt kunna bevaka sina intressen. 
 I andra stycket behandlas frågan om möjligheten till undantag från bestämmelserna i 25 a §. Regleringen är i förslaget utformad som bestämmelser som är bindande för byggnadsnämnden. Avsik- ten är således inte att nämnden själv ska bedöma när det är lämpligt att tillämpa bestämmelserna om samordning och när så inte behö- ver ske. Det kan emellertid finnas situationer där det finns mycket starka praktiska skäl som talar emot en samordning just i det ären- 
 1042 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 det. Det bör därför finnas en möjlighet att i det enskilda fallet handlägga ärendena enligt de båda lagarna var för sig. Det bör i så- dana situationer vara möjligt både att helt avstå från samordning och att endast samordna förfarandet i vissa delar. Det kan ju under ett ärendes beredning framkomma skäl för en ändrad bedömning när det gäller samordningsbehovet. Bestämmelsen har utformats så att det ska krävas särskilda skäl för att samordning ska underlåtas. Berörda parter bör höras och berörda kommunala nämnder bör vara överens om handläggningen. 
 25 d § 
 Om den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, med anledning av anmälan en- ligt miljöbalken finner skäl att meddela föreläggande om förbud eller om att verksamhetsutövaren skall ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, får bygglov eller förhandsbesked om att bygglov kan på- räknas inte lämnas. 
 Kommentar 
 Allmänna utgångspunkter för bestämmelsen ges i avsnitt 11.2.5. Paragrafen behandlar den i och för sig inte särskilt vanliga situatio- nen att miljöansvarig nämnd bedömer att en anmälan enligt balken bör resultera i förbud eller krav på tillståndsprövning. Man kan då ställa frågan hur en sådan bedömning bör inverka på bygglovspröv- ningen. Å ena sidan kan sägas att det handlar om två olika pröv- ningar som kan leda till olika resultat och att byggnadsnämnden därför bör besluta oberoende av vad miljöansvarig nämnd kommer fram till. Detta skulle då kunna leda till att byggnadsnämnden gör en annan bedömning än den miljöansvariga nämnden och anser att eventuella olägenheter för omgivningen inte är något hinder. Å andra sidan kan sägas att det inte är lämpligt att lämna bygglov för en åtgärd som enligt miljöbalken inte kan utföras och att det skulle strida mot syftet med strävandena att samordna prövningen. Det kan också hävdas att bedömningen i anmälningsärendet tyder på att det föreligger sådana betydande olägenheter för omgivningen som innebär att åtgärden inte kan tillåtas heller enligt PBL och att be- dömningen i miljöärendet bör vara styrande i den delen. Övervä- gande skäl talar därför för att bygglov inte bör lämnas i denna situ- ation. Om beslutet enligt balken innebär förbud synes det lämpli- 
 1043 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 gast att ansökningen om lov avslås. Om beslutet enligt balken in- nebär krav på tillstånd kan det finnas skäl att i samråd med sökan- den överväga att avvakta med beslut i lovärendet. 
 Vad som från praktiska utgångspunkter kan tala emot lösningen att låta miljöbalksbeslutet påverka lovbeslutet är frågan vad som kan hända vid en eventuell överprövning. Om beslutet i miljöbalks- ärendet överklagas av sökanden och överprövningen slutligt leder till att anläggningen kan godtas, kanske med beslut om skyddsåt- gärder, kan det vara opraktiskt att bygglov inte lämnats om det i övrigt inte funnits några hinder för detta. Att senare på nytt ta upp lovärendet kan ju innebära en onödig fördröjning, särskilt om yt- terligare överklaganden följer. Problemet behöver dock inte upp- komma om sökanden överklagar också beslutet att inte lämna bygglov. Överprövningsinstansen kan ju då samtidigt pröva och eventuellt ändra utgången både i miljöbalksärendet och i lovären- det. Detta förutsätter emellertid att byggnadsnämnden gjort en till- räckligt omfattande prövning i lovärendet, så att det framgår huru- vida också andra hinder för lov föreligger. I undantagsfall kanske processekonomiska skäl dock lett till att man först velat få miljö- frågan slutligt avgjord och därför avvaktat med prövningen i övrigt av bygglovet. I sådana fall kan det då bli både nödvändigt och kan- ske lämpligt att man får ta upp bygglovsprövningen på nytt när miljöfrågan avgjorts. Det kan tilläggas att den beskrivna situationen understryker betydelsen av att instansordningen är samordnad. 
 Det kan finnas anledning att ställa frågan om motsvarande pro- blem kan uppstå om byggnadsnämnden finner att det föreligger hinder mot bygglov medan miljöansvarig nämnd bedömer att mil- jöfrågorna inte är något problem. Eftersom miljöprövningen vid anmälan inte leder till något tillståndsbeslut och eftersom det som varit avgörande för byggnadsnämndens bedömning kanske inte haft något samband med miljöbedömningarna är dock problemet mindre. 
 26 § 
 I ett beslut varigenom lov lämnas, skall anges lovets 
  
 giltighetstid samt de  
 föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § och de  
 villkor och upplysningar i övrigt som behövs. 
  
 1044 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Genom att bygglovs- prövningen och bygganmälansskedet samordnas kommer de före- skrifter som behövs för utförandet och för kontroll och tillsyn att behöva meddelas i bygglovsbeslutet. 
 27 § 
 Sökanden  
 och annan part  
 skall av byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går nå- gon emot, skall han även underrättas om hur han kan överklaga det och om avvikande meningar som har antecknats i ett protokoll eller i någon annan handling. 
 Underrättelse om  
 innehållet i ett beslut skall  
 ske genom delgiv- ning,  
 om det inte är obehövligt 
 . Med sökanden får delgivning dock inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428). 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 12.4.6. Ändringen i första stycket innebär att också annan part än sökanden alltid ska under- rättas om beslut om det inte är uppenbart obehövligt. Det nuva- rande kravet på att sådan part ska ha yttrat sig tas således bort. Ge- nom formuleringen i andra stycket om delgivning skärps kraven på byggnadsnämnden att alltid överväga alternativet delgivning. Det är naturligt att ett bestämt krav från sökanden på att delgivning ska ske normalt innebär att delgivning inte kan anses obehövlig. I olika andra förfarandebestämmelser i förvaltningslagen och PBL används uttrycket uppenbart obehövligt. Att i denna bestämmelse ha med ordet uppenbart synes dock vara att skärpa kravet på delgivning onödigt mycket. 
 Tillägget avser att ge ökad trygghet åt en bygglovssökande att ett givet lov inte ska kunna överklagas under obestämd tid. Delgivning sker vanligtvis genom att en kopia av beslutet översänds till de berörda tillsammans med delgivningskvitto som ska returneras. För det fall att kretsen berörda kan vara svår att avgränsa, exempelvis då bygglov gäller vindkraftverk eller master, bör kungörelsedelgivning användas, vilket delgivningslagen ger stöd för. 
 1045 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 32 § 
 I beslut om bygglov får bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän de  
 föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § är uppfyllda. 
  
 Om bygglov eller marklov meddelas till en åtgärd som redan har utförts, får i beslutet om lov bestämmas skyldighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges en viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Ändringen i första stycket är en konsekvens av sammanslagningen av bygglovs- och bygganmälansskedena som innebär att det ska finnas möjlighet att föreskriva om vissa villkor för byggstart som tidigare uppmärk- sammats i samband med bygganmälansskedet. 
 Giltighetstiden för lov 
 33 § 
 Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov.  
 Vid överklagande av ett beslut räknas tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut. 
  
 Bestämmelser om  
 tidsbegränsade och periodiska bygglov  
 finns i 14 §. 
  
 Kommentar 
 Förslaget avser att tydliggöra att tiden ska räknas från den dag som överinstansen meddelar sitt beslut. I övrigt innebär ändringarna endast en följdändring av att tillfälliga lov ersätts med benämningen tidsbegränsade lov och att det införs en ny typ av lov som kallas periodiska bygglov. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. 
 1046 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Förhandsbesked 
 34 § 
 På ansökan skall byggnadsnämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas  
 i de avseenden som redovisas 
 . 
 Meddelas det sökta tillståndet skall bestämmas de villkor som behövs. 
 Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet.  
 Vid överklagande av ett beslut räknas tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut. 
  
 Beslutet om förhandsbesked skall innehålla upplysningar om att 
  
 1. 
  
 tillståndet upphör att gälla om ansökan om bygglov inte görs inom den tid som anges i tredje stycket och 
  
 2. 
  
 att förhandsbeskedet inte medför rätt att påbörja den sökta åtgär- den. 
  
 Bestämmelserna i  
 19–23 
  samt  
 25–28 
  §§ skall tillämpas i fråga om förhandsbesked. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.9. Förhandsbesked kan i dag lämnas på grundval av ett begränsat bedömningsunderlag i en begränsad sakfråga utifrån begränsade prövningskriterier. Den för- ändring som föreslås innebär att den begränsade sakfrågan blir val- fri för byggherren inom ramen för vad som tillhör bygglovspröv- ningen och att byggnadsnämnden endast prövar åtgärden utifrån de förhållanden som anges i ansökan. 
 För att förtydliga förhandsbeskedens giltighetstid införs en sär- skild bestämmelse som anger att tiden räknas från den dag överin- stansen meddelar sitt beslut i de fall byggnadsnämndens beslut om förhandsbesked överprövas. Kraven på upplysningar som ska tas in i beslutet om förhandsbesked samlas i en mening. 
 9 kap. Tillsyn och kontroll 
 1 § 
 Den som för egen räkning utför eller låter utföra  
  
 projekterings-, 
  
 byggnads-, 
  rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att 
 1047 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt före- skrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggher- ren skall se till att  
 arbetena planeras  
 och  
 utförs under lämplig led- ning,  
 att kontroll och provning  
 sker  
 i tillräcklig omfattning  
 samt att  
 arbetena planeras och  
 utförs  
 med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår. 
 Byggherren skall närvara vid byggsamråd enligt 5 och 10 §§ samt vid byggnadsnämndens tillsyn som enligt 6 § framgår av föreskrifter i beslut om bygglov eller rivningslov. 
 Kommentar 
 I kapitlets rubrik har ordet byggnadsarbeten tagits bort. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.1. Tilläggen avser att 
 understryka att byggherrens ansvar omfattar även projekteringen av byggnadsverk samt att ledning är en minst lika viktig funktion som kontroll och provning. I andra stycket synliggörs att byggher- ren ska vara med vid byggsamråd och vid byggnadsnämndens till- syn enligt föreskrifter i bygglovet. 
 2 § 
 För åtgärder som kräver bygglov eller rivningslov skall en kvalitets- ansvarig utses och anmälas av byggherren. En kvalitetsansvarig krävs inte vid enkla åtgärder. 
 Den kvalitetsansvarige skall 
  
 1. 
  
 bevaka att lovet och i lovet intagna föreskrifter följs, 
  
 2. 
  
 se till att en kontrollplan upprättas och att nödvändiga kontroller ut- förs, 
  
 3. 
  
 vid avvikelser informera byggherren och vid behov meddela bygg- nadsnämnden, 
  
 4. 
  
 vara närvarande vid byggsamråd och vid byggnadsnämndens tillsyn på byggplatsen och 
  
 5. 
  
 avge utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag för slutbevis. 
  
 Till kvalitetsansvarig får utses endast den som har fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. 
 1048 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Sådant godkännande (certifiering) förutsätter självständig ställning, tydliga krav och uppgifter, och skall följas upp av det organ som med- delat riksbehörigheten. 
 Riksbehörighet krävs inte för åtgärder som avser tillbyggnad eller ändring av en- och tvåbostadshus eller därmed jämförbara åtgärder. 
 Byggnadsnämnden får godkänna en kvalitetsansvarig utan riskbe- hörighet om förutsättningarna är uppfyllda i ett enskilt ärende. 
 För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem skall samordna deras uppgifter. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2. Innehållet är en bear- betning av nuvarande 13 och 14 §§ och har lyfts till 2 § för att mar- kera betydelsen av den kvalitetsansvariges roll vid sidan av byggher- rens. Förslaget innebär att den kvalitetsansvarige ska se till att nöd- vändiga kontroller både planeras och utförs och att avvikelser vid behov rapporteras till byggnadsnämnden. Förslaget klargör också väsentliga förutsättningar för certifiering av kvalitetsansvariga, men också möjligheter till undantag i vissa fall. 
 3 § 
 Byggherrens kontroll skall avse projektering och utförande av bygg- nadsprojektet med avseende på alla tillämpliga samhällskrav. 
 Kontroll kan i enkla fall utföras av byggherren själv och skall i andra fall organiseras och övervakas av en kvalitetsansvarig enligt 2 §. 
 Byggherren upprättar själv eller genom en kvalitetsansvarig ett för- slag till hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och doku- menteras (kontrollplan). 
 Kontroll kan ske såsom 
  
 1. 
  
 egenkontroll utförd av personal inom projektorganisationen, 
  
 2. 
  
 sakkunnigkontroll utförd av fristående eller annan särskilt sakkunnig person, 
  
 3. 
  
 oberoende kontroll utförd av person eller organisation i tredje- partsställning, eller 
  
 4. 
  
 i kombinationer av dessa former. 
  
 Kontroll skall omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla samhällskraven och skall dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Dokumentationen skall omfatta 
 1049 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 1. 
  
 vad som kontrolleras, 
  
 2. 
  
 vem som kontrollerar, 
  
 3. 
  
 mot vad kontrollen görs, 
  
 4. 
  
 hur kontrollen sker och 
  
 5. 
  
 resultatet av kontrollen. 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.3.1 och 10.3.2. Paragrafen är en bearbetning av nuvarande 9 § och innebär ett förtydligande av vilka krav byggnadsnämnden kan och bör ställa på kontrollens form och innehåll samt dokumentation utifrån byggherrens och byggprojektets olika förutsättningar. 
 I paragrafen klargörs att byggherren eller den kvalitetsansvarige ska ta fram en kontrollplan för hur kontrollen ska organiseras och utföras, att sakkunnigkontroll kan utföras även av byggherrens per- sonal, och att oberoende kontroll kan utföras av både personer och organisationer. Kontrollplanen ska gås igenom vid byggsamråd en- ligt 4 § och beslut om kontrollernas form och innehåll fattas av byggnadsnämnden såsom föreskrifter till bygglovet. Kontrollen ska dokumenteras på ett sådant sätt att uppkomna fel kan härledas till källan. 
 4 § 
 När en bygglovsansökan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt kalla till byggsamråd, om det inte är uppenbart obehövligt. 
 Till byggsamrådet skall byggherren, den som enligt 2 § anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid be- hov skall även Arbetsmiljöverket kallas. Om en sådan byggfelsförsäk- ring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. krävs, skall byggnadsnämnden bereda försäkringsgivaren respektive den som svarar för färdigställandeskyd- det tillfälle att närvara vid samrådet. 
 Om byggnadsnämnden funnit byggsamrådet obehövligt, skall nämnden meddela byggherren detta utan oskäligt dröjsmål och samti- digt lämna sådana upplysningar som avses i 6 § 7. 
 Byggsamråd skall alltid hållas när en byggherre begär det. 
 1050 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.2. Innehållet i nuva- rande 4 § utgår eftersom instrumenten bygganmälan och rivnings- anmälan inte ska finnas fortsättningsvis. I paragrafen regleras det som tidigare reglerats i 7 §. Till följd av att kravet på bygganmälan slopas kopplas kravet på kallelse till byggsamråd till bygglovsansö- kan. 
 Som en konsekvens av ändringarna i övrigt hänvisas i tredje stycket till 6 § 7 angående upplysningar som ska lämnas. 
 5 § 
 Vid byggsamrådet, kan delas upp och genomföras vid flera tillfällen, skall en genomgång efter behov ske av 
  
 1. 
  
 om ansökningshandlingarna är tillräckliga som underlag för pröv- ningen, 
  
 2. 
  
 projektets förutsättningar för bygglov enligt 8 kap., 
  
 3. 
  
 avvägningar eller avvikelser som kan aktualiseras rörande var- samhets- och egenskapskraven, 
  
 4. 
  
 byggherrens förslag till kontrollplan, 
  
 5. 
  
 behov av kvalitetsansvarig och dennes uppgifter, 
  
 6. 
  
 behov av utstakning, 
  
 7. 
  
 byggnadsnämndens tillsynsåtgärder, 
  
 8. 
  
 villkor för att byggnadsarbeten skall få påbörjas och 
  
 9. 
  
 förutsättningar för slutbevis. 
  
 Vid byggsamråd skall byggnadsnämnden föra protokoll som un- derlag för föreskrifter i beslut om bygglov eller rivningslov. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.2. Innehållet i paragra- fen är en utvidgning och precisering av den nuvarande 8 §. Bygg- samrådet är processens viktigaste moment och främsta möjlighet att bereda ett önskat resultat. Det är viktigt att dess potential tas väl tillvara. Innehållet är att betrakta som en checklista över vad som kan vara viktigt att beakta för att bygglov ska kunna beviljas och för att hinder för slutbevis inte ska uppkomma. Behovet av genomgång av de angivna punkterna får styras av de enskilda ären- dena. Byggsamrådet ska kunna vara relativt begränsat i enklare ärenden. 
 1051 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 6 § 
 I beslut om bygglov eller rivningslov skall tas in föreskrifter om 
  
 1. 
  
 hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och dokumen- teras enligt 3 §, 
  
 2. 
  
 vilka kontrollintyg och övriga handlingar som skall ges in och vilka anmälningar som skall göras till byggnadsnämnden och 
  
 3. 
  
 villkor för att påbörja byggnadsarbeten. 
  
 Dessutom skall anges 
  
 4. 
  
 vem som utsetts till kvalitetsansvarig enligt 2 §, 
  
 5. 
  
 behov av ytterligare byggsamråd och andra åtgärder för tillsyn från byggnadsnämndens sida, 
  
 6. 
  
 upplysningar avseende förutsättningar för slutbevis och ibrukta- gande samt 
  
 7. 
  
 upplysningar om krav enligt annan lagstiftning. 
  
 I beslut om bygglov får meddelas föreskrifter för att precisera ut- formningskraven i 2 kap. 5 § i delar som inte reglerats i detaljplan el- ler områdesbestämmelser och för att precisera kraven på utförande en- ligt 2 och 2 a §§ i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. 
 Om särskilda skäl föreligger får föreskrifter tas in i separat beslut. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Det nya innehållet innebär en följdändring av att beslut om kontrollplan överförs till föreskrifter i beslut om bygglov. Föreskrifterna ska grundas på ställningstaganden till det förslag till kontrollplan som byggherren tagit fram och som behandlats vid byggsamrådet. Paragrafen inne- bär i övrigt att bygglovsbeslutet ska innehålla villkor för att arbe- tena ska få påbörjas, föreskrifter för tillsyn samt för utförandet i de fall tolkningar eller avvägningar av bestämmelserna krävs, exempel- vis rörande hisskrav vid ändringsåtgärder. Att bygglov kan förenas med föreskrifter framgår av 8 kap. 26 §. 
 I vissa situationer kan det finnas skäl att meddela bygglov men sedan ta ställning till föreskrifterna. Eftersom grundidén är att det ska ske en samlad prövning bör ett sådant förfarande kunna moti- veras, dvs. det ska finnas särskilda skäl. Det kan gälla exempelvis 
 1052 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 större projekt, där vissa delar kan behöva bedömas vid senare till- fällen. I sådana situationer bör det finnas ett utrymme att i sär- skilda beslut ange föreskrifter, som ett alternativ till att pröva alla frågor vid bygglovsprövningen eller att ändra det bygglov som gi- vits. 
 7 § 
 När ett beslut om bygglov har fattats skall byggnadsnämnden skynd- samt låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. 
 Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas till utstak- ningen. 
 Kommentar 
 Innehållet i nuvarande 6 § har förts över till denna paragraf och en följdändring har gjorts med anledning av att bygganmälan utgår som särskilt institut. Utstakningen ska i fall då sådan krävs ske ef- ter att beslut om bygglov har fattats men innan byggnadsarbetena i övrigt sätts igång (se avsnitt 10.4.3). 
 8 § 
 Rivnings- och byggavfall skall hanteras på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för sig. Farligt avfall, för vilket gäller särskilda bestämmelser, skall anmälas till den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskydds- området. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.7.3. Ändringen innebär att nuvarande 3 § utgår. Innehållet i 2 a § förs över och justeras i den nya 3 §. Miljöaspekterna av avfall från rivning och byggande har räckvidd långt utanför byggplatsen och kan ges bättre förut- sättningar för tillsyn genom miljöbalken än i PBL. 
 1053 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 9 § 
 Byggnadsarbeten får inte påbörjas för bygglovspliktiga åtgärder förrän bygglov har givits och följande förutsättningar är uppfyllda om de ta- gits in som föreskrifter i bygglov, innebärande att 
  
 1. 
  
 kvalitetsansvarig skall ha utsetts om sådan krävs enligt 2 §, 
  
 2. 
  
 om åtgärderna avser arbetslokaler eller personalrum för verksam- heter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning och det är känt för vilket slag av verksamhet utrymmena är av- sedda, skall skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgär- derna, 
  
 3. 
  
 om åtgärderna avser tillfälliga personalbostäder för sammanlagt minst tio boende, skall organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna, 
  
 4. 
  
 om en byggfelsförsäkring eller ett färdigställandeskydd enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. behövs skall bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet ha visats upp för byggnadsnämnden, 
  
 5. 
  
 om ett besked om skyddsrum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar, skall sådant besked ha uppvisats för byggnadsnämnden, 
  
 6. 
  
 bevis skall ha visats upp att fastighetsägaren har betalat ersättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för er- sättningen, om sådant villkor uppställts i bygglovet och 
  
 7. 
  
 utstakning skall ha skett om en sådan ansetts behövlig vid bygg- samrådet. 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. I paragrafen samlas villkor för byggstart som kan föreskrivas i bygglov. Ett första vill- kor som införs är att en kvalitetsansvarig har utsetts i de situationer en sådan krävs. I övrigt är de krav som ska vara uppfyllda enligt  
 2–5 
  desamma som för närvarande finns i 9 kap. 5 och 12 §§. I 6 införs ett krav på uppvisande av betald ersättning eller ställd säkerhet i situationer då detta uppställts som villkor i bygglov enligt 8 kap. 32 §. I 7 anges att utstakning kan vara en förutsättning för bygg- start. 
 1054 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 10 § 
 I god tid innan byggnadsprojektet eller byggnadsetappen färdigställs för ibruktagande skall byggherren till byggnadsnämnden lämna in i bygglovsbeslutet föreskrivet underlag för slutbevis. Byggnadsnämnden skall därefter skyndsamt kalla till ett avslutande byggsamråd om det inte är uppenbart obehövligt. 
 Till det avslutande byggsamrådet skall byggherren och den kvali- tetsansvarige enligt 2 § samt andra som nämnden bestämmer kallas. 
 Vid det avslutande byggsamrådet skall en genomgång ske av 
  
 1. 
  
 läget i projektet, 
  
 2. 
  
 sakliga förutsättningar och formella krav för slutbevis, 
  
 3. 
  
 den kvalitetsansvariges utlåtande enligt 2 §, 
  
 4. 
  
 behov av slutbesiktning eller andra åtgärder, 
  
 5. 
  
 planer och villkor för ibruktagande och 
  
 6. 
  
 byggnadsnämndens handlingsalternativ. 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.5. Paragrafen är en be- arbetning av nuvarande 10 §. I paragrafen ställs krav på byggherren att göra en slutanmälan och byggnadsnämnden ges möjligheter att kalla till ett avslutande byggsamråd för att se till att förutsättning- arna för att slutbevis ska kunna utfärdas är uppfyllda och för att undvika användningsförbud. 
 11 § 
 När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt bygglovet och bygg- nadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap., skall nämn- den utfärda ett bevis om detta (slutbevis). 
 Innan slutbevis meddelats får byggnadsverk inte tas i bruk i de de- lar som omfattas av bygglovet om inte byggnadsnämnden beslutar an- nat. 
 När byggnadsnämnden fått in eller införskaffat underlag för att pröva frågan om slutbevis skall nämnden skyndsamt meddela slutbe- vis eller besluta om ingripande enligt 10 kap. 
 Slutbevis får meddelas i etapper och utfärdas med anmärkningar eller villkor avseende mindre allvarliga brister. 
 1055 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.5. Eftersom kontroll- planen ersätts med föreskrifter i bygglov är det kraven enligt bygglovet som ska vara uppfyllda. Användningsförbud ska råda till dess slutbevis meddelas, men byggnadsnämnden ska ha möjlighet att på olika sätt ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 
 12 § 
 Om den kvalitetsansvarige inte utför sina uppgifter enligt lagen skall byggherren omedelbart underrätta byggnadsnämnden. 
 Om byggnadsnämnden finner att den kvalitetsansvarige har åsido- satt sina skyldigheter, får nämnden ge en tillsägelse eller besluta att en annan kvalitetsansvarig skall utses. Nämnden skall, i de fall den kva- litetsansvarige har riksbehörighet, anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2. Paragrafen är en be- arbetning av nuvarande 15 §. I första stycket anges att byggherren omedelbart ska underrätta byggnadsnämnden om en kvalitetsan- svarig inte utför de uppgifter som han har enligt lagen. Att en kva- litetsansvarig som inte fullgör de uppgifter som framgår av lagen måste lämna projektet är inte alltid försvarbart, och kan leda till svårigheter för både projektet, byggherren och den som ska utses till ny kvalitetsansvarig. 
 10 kap. Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. 
 3 § 
 Byggnadsnämnden får förbjuda att ett visst  
 byggnads-, 
  rivnings- eller markarbete eller en viss åtgärd fortsätts, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden strider mot denna lag eller mot någon fö- reskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen. 
 Är det uppenbart att ett arbete eller en åtgärd som avses i första stycket äventyrar en byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätts, även om de förutsättningar som anges i första stycket inte föreligger. 
 1056 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Förbud enligt denna paragraf får förenas med vite. 
 Beslut enligt denna paragraf gäller omedelbart. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4. Ändringen innebär att andra meningen i första stycket har tagits bort och är en följd av att bygg- och rivningsanmälan slopas som särskilda instrument. 
 4 § 
 Utför någon utan lov en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall byggnadsavgift tas ut. 
 Byggnadsavgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade medde- lats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst  
 2 000  
 kro- nor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt taxan orsakas av omständigheterna i det särskilda fallet. Hän- syn skall inte heller tas till belopp som avser kostnader för nybygg- nadskarta, utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller andra mätningstekniska åtgärder. 
 Är överträdelsen ringa, får byggnadsavgiften bestämmas till ett lägre belopp än som följer av andra stycket eller helt efterges. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4 Ändringen innebär att byggnadsavgiftens miniminivå höjs till 2 000 kr. 
 6 § 
 Särskild avgift skall tas ut om, i andra fall än som avses i 4 § första stycket, en överträdelse sker genom att 
  
 1. 
  
 arbete utförs utan att det finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap.  
  
 2  
 §, 
  
 2. 
  
 bygglovspliktigt byggnadsverk eller del av byggnadsverk tas i bruk innan slutbevis meddelats eller 
  
 3. 
  
 arbete utförs i strid mot något beslut som byggnadsnämnden har meddelat enligt denna lag. 
  
 1057 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Den särskilda avgiften skall bestämmas till minst  
 2 000  
 kronor och högst  
 ett prisbasbelopp 
 . Är överträdelsen ringa, behöver någon av- gift inte tas ut. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4. Som en ny grund för uttag av särskild avgift införs ibruktagande av byggnadsverk eller del av det innan slutbevis utfärdats. Grunden byggande utan bygg- eller rivningsanmälan utgår till följd av att dessa instrument slopats. Såväl miniminivån som maximinivån för den särskilda av- giften höjs betydligt för att göra uttaget mer verkningsfullt främst ur ett preventivt perspektiv. 
 8 § 
 Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnads- nämnden. 
 Frågor om tilläggsavgift prövas av  
 plan- och miljödomstolar  
 på talan av byggnadsnämnden. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till  
 Plan- och miljö- överdomstolen. 
  
 Kommentar 
 Ändringarna är en konsekvens av den ändrade instanskedjan som innebär att plan- och miljödomstolar överprövar  
 PBL-ärenden. 
  Be- stämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4. Se också avsnitten 13.3.4 och 13.3.6 när det gäller instansordningen. 
 17 § 
 Om en byggnad eller annan anläggning inom område med detalj- plan har kommit att medföra stora olägenheter för trafiksäkerheten på grund av att förhållandena har ändrats, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att ta bort den eller att vidta någon annan åtgärd med den. Beträffande byggnader får dock sådant föreläggande meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller är av ringa värde. 
 Inom områden med detaljplan får byggnadsnämnden, om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten, förelägga ägaren av en 
 1058 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 fastighet eller en byggnad att anordna stängsel eller ändra utfart eller annan utgång mot gator eller vägar. 
 Om en byggnad eller annan anläggning för industriändamål,  
 tun- nel- eller gruvdrift  
 inte längre används, får byggnadsnämnden före- lägga ägaren att anordna stängsel kring den, om det behövs till skydd mot olycksfall. 
 Kommentar 
 Ändringen har behandlats i avsnitt 10.10.4 och innebär att det ska vara möjligt att förelägga om stängsel till skydd mot olyckor i an- slutning till gruvor och tunnlar som inte används. 
 11 kap. Byggnadsnämnden 
 5 § 
 Byggnadsnämnden får i ärenden angående lov och förhandsbesked ta ut avgift  
 för åtgärder som behövs för prövning eller tillsyn  
 samt i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder. 
 Byggnadsnämnden får  
 vid åtgärder som avser  
 uppförande, till- byggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anläggning,  
 även  
 ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgär- der som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra de- taljplaner eller områdesbestämmelser. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna. 
 Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kom- munens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för be- räkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kom- munfullmäktige. 
 Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott. 
 Kommentar 
 Motiven till ändringen i första stycket framgår av avsnitt 10.4.4. Ändringen innebär att det tydliggörs att tillsynsåtgärder ska kunna ingå i taxan i den mån de behövs för att kommunen ska kunna göra en uppföljning av beslutet om lov eller förhandsbesked. 
 1059 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Ändringarna i andra stycket är konsekvenser av att bygganmälan slopas som särskilt instrument (se avsnitt 10.1.2) och att fastig- hetsplanen slopas som särskilt instrument (se avsnitt 9.5.3). 
 12 kap. Statlig kontroll 
 1 § 
 Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befa- ras att beslutet innebär att 
  
 1. 
  
 ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses, 
  
 2. 
  
 en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller 
  
 3. 
  
 en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändel- ser. 
  
 Kommentar 
 Ändringen har behandlats i avsnitt 5.11.5 och innebär att en läns- styrelse inte längre ska pröva om regleringen av frågor som angår flera kommuner samordnats på lämpligt sätt. Punkterna 3 och 4 blir därför fortsättningsvis 2 och 3. 
 6 § 
 Regeringen får förelägga kommunen att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföre- läggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avses i 1 § 1. 
 Kommentar 
 Ändringen har behandlats i avsnitt 5.11.5 och är en konsekvensänd- ring till följd av att en länsstyrelse inte längre ska pröva om regler- ingen av frågor som angår flera kommuner samordnats på lämpligt sätt. 
 1060 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 13 kap. Överklagande 
 1 § 
 Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), nämligen 
  
 1. 
  
 kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan, 
  
 2. 
  
 kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdes- bestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighets- ägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning, 
  
 3. 
  
 kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan  
  
 eller  
 områdesbestämmel- ser, 
  
 4. 
  
 kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betal- ning, 
  
 5. 
  
 kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnads- nämnden samt 
  
 6. 
  
 kommunalförbunds eller Velazquez fullmäktiges be- slut om regionplan. 
  
 Andra beslut rörande gatukostnader än de som anges i första stycket 4 får ej överklagas. Att tvister rörande gatukostnader prö- vas av fastighetsdomstol framgår av 15 kap. 8 §. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att avskaffa fastighetspla- nen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3). 
 2 § 
 Andra beslut enligt denna lag av kommunfullmäktige och kommu- nala nämnder än de som anges i 1 § får överklagas hos länsstyrelsen. 
 Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser 
  
 1. 
  
 frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbe- stämmelser eller förhandsbesked, 
  
 1061 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 2. 
  
 frågor i ett ärende om bygglov, som redan är avgjorda vid pröv- ning avseende tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till den mil- jöfarliga verksamhet bygglovsprövningen avser. 
  
 Kommentar 
 Ändringen avser andra stycket andra punkten. Bestämmelsen avse- ende byggsamråd i nuvarande andra stycket 2 utgår med hänsyn till de förändringar som föreslagits när det gäller bygglovsprocessen och behandlingen av sådana frågor som i dag behandlas efter bygg- anmälan. 
 Den nya bestämmelsen under punkten 2 har behandlats i avsnitt 11.2.12. Syftet är att förhindra att miljöfrågor som prövats vid till- ståndsprövning enligt miljöbalken ska kunna tas upp på nytt vid överklagande av bygglov som avser samma verksamhet. Eftersom förändringar kan ske under ett prövningsförfarandes gång, särskilt när det gäller större verksamheter eller anläggningar och prövning kan ske etappvis är det, för bestämmelsens tillämplighet, viktigt att konstatera att identitet föreligger mellan den verksamhet som tidi- gare prövats enligt miljöbalken och vad som är föremål för pröv- ning i bygglovsärendet. 
 3 § 
 Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upp- häva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller för- handsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länssty- relsen enligt 12 kap. får inte överklagas. 
 Länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende i övrigt får överklagas hos plan- och miljödomstol. 
 Länsstyrelsens beslut överklagas till den domstol inom vars dom- krets länsstyrelsen har sin kansliort. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materi- elverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen överlämna målet till regeringen för prövning. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljööver- domstolen. 
 1062 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Bestämmelsen motsvaras i princip av den nuvarande 4 §. Det inne- bär att länsstyrelsens beslut avseende ingripanden med stöd av 12 kap. 3 § PBL även fortsättningsvis överklagas hos regeringen och att andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. inte får överklagas (se avsnitt 13.2.3). 
 En av nyheterna i paragrafen är att länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser föreslås överklagas till domstol. På så sätt ska man kunna garantera en rätt till domstolsprövningen inom ramen för den ordinarie prövningsordningen och inte som i dag genom det särskilda institutet rättsprövning (se avsnitt 13.2.3). Ändringen innebär också att plan- och miljödomstolar blir den typ av domstolar som ska överpröva ärenden enligt PBL som första domstolsinstans (se avsnitten 13.3.4 och 13.3.6). 
 När det gäller fördelning av mål mellan plan- och miljödomsto- larna innebär förslaget att kansliorten för den länsstyrelse som överprövar det kommunala beslutet styr till vilken domstol över- klagandet ska ges inte och inte som det vanligtvis är den myndighet som först meddelade beslutet i ärendet (se avsnitt 13.3.4). 
 Eftersom fastighetsplaner inte längre ska finnas som särskilt planinstitut behöver inte detta institut regleras (se avsnitt 9.5.3). De särskilda bestämmelserna som rör frågor av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt föreslås gälla även fortsättningsvis (se avsnitt 13.2.3). 
 Plan- och miljööverdomstolen blir sista instans. Det ska krävas att prövningstillstånd meddelas för en prövning i en plan- och mil- jööverdomstol (se avsnitten 13.3.4 och 13.3.6). 
 4 § 
 Beslut som avses i 2 § får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten får det överklagas av förvaltande myndighet. 
 En kommun får överklaga ett beslut som berör kommunens intres- sen och som har gått kommunen emot. Motsvarande gäller också regi- onplaneorgan eller kommunalförbund. 
 En sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet 
 1063 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 5 kap. 18 § tredje stycket. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitten 12.4. 
 Av paragrafens första stycke framgår att det är den som beslutet angår som ska ha rätt att överklaga och att beslut ska ha gått ho- nom eller henne emot (se avsnitt 12.4.7). Genom att tydliggöra att besluten som ska kunna överklagas alltid ska angå den som över- klagar är avsikten att komma till rätta med den oklarhet som Regeringsrättens avgörande från 1991 (RÅ 1991 ref. 80) har gett upphov till. 
 I paragrafens första stycke föreslås också att det tydligt ska framgå att beslut som angår staten ska kunna överklagas av den statliga myndighet som förvaltar egendomen (se avsnitt 12.4.8). 
 Dessutom införs i andra stycket en uttrycklig rätt för kommuner som är berörda att få överklaga beslut som rör kommunens intres- sen och som har gått kommunen emot (se avsnitt 12.4.8). Därmed tydliggörs bl.a. att en kommun som anser att lagens krav på mel- lankommunal samverkan inte beaktats har rätt att överklaga. Kommunalförbund och regionplaneorgan anses jämställda med kommuner. Förutsättningen för en kommun att få klaga är att be- slutet går kommunen emot. 
 Slutligen förs det i tredje stycket in en bestämmelse som avser vissa ideella organisationers rätt att överklaga beslut i denna para- graf (se avsnitt 12.4.9). I stycket anges att vissa miljöorganisatio- ner, dvs. de som har rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken, ges rätt att överklaga somliga beslut om detaljplaner, dvs. de som avser att reglera vissa särskilt angivna ändamål såsom köpcentrum och permanenta campingplatser. 
 I och med att statliga myndigheter ges rätt att överklaga i egen- skap av förvaltningsmyndigheter och med reglerna om statligt in- gripande enligt 12 kap. PBL finns det inte längre skäl att behålla den bestämmelse som i dag finns i 13 kap. 7 § och som ger vissa myndigheter särskild rätt att överklaga beslut. 
 1064 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 5 § 
  
 Om ett överklagande gäller  
 ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser  
 krävs att  
 den som  
 över- klagar  
 senast under utställningstiden skriftligen har framfört syn- punkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmelserna för en- kelt planförfarande har tillämpats, får beslutet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 28 § har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. 
 Om ett planförslag efter utställningen eller, när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats, efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28 § andra stycket ändras till nackdel för någon, får han, utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf, överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning. 
 Kommentar 
 Motiven till ändringen finns i avsnitt 12.4.7. 
 Paragrafen är i princip oförändrad förutom när det gäller inled- ningen som innebär att 5 § är en precisering i förhållande till nuva- rande lydelse och ska ses som ett komplement till den nya 4 §. Av- sikten med justeringen i första stycket är att tydliggöra att det inte ska räcka med att man är berörd om man vill överklaga ett beslut avseende detaljplan eller områdesbestämmelser utan det ska dess- utom krävas att man yttrat sig beträffande planen eller bestämmel- serna innan beslut tas och att synpunkterna inte blivit tillgodo- sedda. Dessutom har fastighetsplan tagits bort eftersom det in- strumentet inte ska finnas fortsättningsvis. 
 Det andra stycket är oförändrat. 
 6 § 
 Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 2 § finns i 23– 25 §§ förvaltningslagen (1986:223). 
 Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommu- nens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kommunfull- mäktige, skall vad som föreskrivs i  
 23–25 
  §§ förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommunstyrelsen. 
 1065 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Paragrafen motsvaras av nuvarande 3 § och innebär endast att para- grafen fått en annan placering. 
 7 § 
 Överprövande myndighet skall, då fråga är om överprövning av andra beslut än de som anges i 1 §, pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. 
 Kommentar 
 Eftersom den nuvarande 7 § utgår används denna paragraf för att ange den nya regeln avseende överprövningens omfattning. Moti- ven för den särskilda bestämmelsen rörande överprövningens om- fattning framgår av avsnitt 12.5.6. Bestämmelsen innebär att över- prövande myndigheter, dvs. länsstyrelser, regeringen och domsto- lar, ska kontrollera om det överklagade beslutet överensstämmer med gällande rättsregler. 
 8 § 
 Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan  
 eller  
 områdesbestämmelser skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. 
 På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det över- klagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen inte be- rörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte överklagas. 
 Kommentar 
 Ändringen i paragrafen är en följd av att fastighetsplan slopas som särskilt instrument (se avsnitt 9.5.3). I övrigt är bestämmelsen oförändrad vilket innebär att det överprövande myndigheten, dvs. en länsstyrelse eller domstol, i princip endast kan fastställa eller 
 1066 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 upphäva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser som överprövas. 
 15 kap. Domstolsprövning m.m. 
 3 § 
 Talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § andra stycket skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång. 
 Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kommunen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden, skall målet förklaras vilande till dess att ärendet slutligt har av- gjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden, förfaller kom- munens talan. 
 Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäller även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överensstämmelse med  
 detaljplanen 
 . Bildas fastighet som överensstämmer med  
 detaljpla- nen 
 , förfaller kommunens talan. 
 När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § för- sta stycket, skall fastighetsdomstolen omedelbart sända underrät- telse om det till lantmäterimyndigheten. 
 Kommentar 
 Ändringen i tredje stycket följer av förslaget att avskaffa fastig- hetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3). 
 16 kap. Bemyndiganden m.m. 
 1 § 
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i  
 2  
 kap. behövs 
  
 1. 
  
 till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 
  
 2. 
  
 för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter, områden för andra anläggningar än byggnader och allmänna platser, 
  
 3. 
  
 för kontroll av att föreskrifter som avses i 1 efterlevs. 
  
 1067 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om kvalitetsansvariga som behövs utöver bestämmelserna i 9 kap.  
 2 och 12 §§. 
  
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i  
 2  
 kap. 
 Kommentar 
 Bestämmelserna avseende rätten till bemyndiganden ändras inte i sak utan är följdändringar med anledning av att kapitel 3 har sam- manfogats med bestämmelserna i kapitel 2 och justeringarna i ka- pitel 9. 
 17 kap. Övergångsbestämmelser 
 11 § 
 Tomtindelningar enligt byggnadslagen (1947:385) eller stadsplane- lagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som  
 bestämmelser enligt 5 kap. 7 c §. 
  
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3). 
 18 a § 
 Byggnadsnämnden får i ett ärende om bygglov förklara att en ny- byggnadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindelning med stöd av 34 §, 38 § tredje stycket eller 110 § första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestämmelser eller 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen i dess lydelse vid utgången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som avses i 8 kap. 11 §  
 andra  
 stycket  
 1 
 . En sådan förklaring får avse en- dast mindre avvikelser från planen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna. Förklaringen får lämnas endast i beslut om bifall till ansökan om bygglov. 
 Första stycket skall tillämpas också i fråga om fastighet, byggnad eller annan anläggning i den utsträckning den efter ett beslut om 
 1068 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 fastställelse av en stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning avvi- ker från planen eller tomtindelningen. 
 Kommentar 
 Ändringen är en följd av ändringarna i 8 kap. 11 §. 
 Övergångsbestämmelser 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008. 
  
 2. 
  
 Äldre bestämmelser gäller för överklaganden av beslut som an- hängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före den 1 januari 2008. 
  
 3. 
  
 Äldre bestämmelser gäller för ärenden där ansökan har gjorts eller handläggningen avseende uttag av sanktionsavgifter har 
  
 inletts före den 1 januari 2008. 
 4. Fastighetsplaner skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 
 7 c §. 
  
 5. 
  
 Områdesbestämmelser som har utfärdats med stöd av 5 kap. 16 § enligt lydelsen före den 1 januari 2008 skall gälla längst till och med den 31 december 2012. 
  
 6. 
  
 Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om beslut om lov för tillfällig åtgärd. 
  
 Kommentar 
 Övergångsbestämmelserna har behandlats i kapitel 15. 
 1069 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 16.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 
  
 2 § 
 Vid uppförande eller ändring av byggnadsverk skall väsentliga tek- niska egenskapskrav uppfyllas  
 i fråga om 
  
 1. 
  
 bärförmåga, stadga och beständighet, 
  
 2. 
  
 säkerhet i händelse av brand, 
  
 3. 
  
 skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, 
  
 4. 
  
 säkerhet vid användning, 
  
 5. 
  
 skydd mot buller, 
  
 6. 
  
 energihushållning och värmeisolering, 
  
 7. 
  
 lämplighet för avsett ändamål, 
  
 8. 
  
 tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rö- relse- eller orienteringsförmåga, och 
  
 9. 
  
 hushållning med vatten och avfall. 
  
 Egenskapskraven skall vara uppfyllda under en ekonomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt underhåll. 
 De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i  
 2  
 kap.  
 5 och 9  
 §§ plan- och bygglagen (1987:10). 
 Byggnadsverk skall underhållas så att deras egenskaper i de hän- seenden som avses i första stycket i huvudsak bevaras. Anordningar som är avsedda att tillgodose kraven i första stycket  
 2–4, 
  6 och 8 skall hållas i stånd. 
 Kommentar 
 Ändringarna i första och andra styckena är endast språkliga juster- ingar i avsikten att tydliggöra att egenskapskraven ska uppfyllas och att det under en ekonomiskt rimlig livslängd för byggnadsver- ket och under att det förutsätter normalt underhåll. 
 Ändringen i tredje stycket är endast en justering med anledning av att bestämmelserna i 3 kap. har förts över till 2 kap. 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 3.11.2 när det gäller änd- ringarna i första och andra styckena och är en konsekvens av för- slagen som behandlas i avsnitt 4.4.2 när det gäller ändringen i tredje stycket. 
 1070 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 16.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) 
  
 3 kap. 
 2 § 
 Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får fastig- hetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.  
 Får på grund av lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (1987:10) byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företas i strid mot planen eller bestämmel- serna, utgör vad som nu har sagts inte hinder mot fastighetsbildning som behövs för att lovet eller förhandsbeskedet skall kunna utnyttjas. 
  
 Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall fastighetsbildning ske så, att syftet med bestämmel- serna inte motverkas. Får på grund av särskilt medgivande byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företagas i strid mot sådan bestämmelse, utgör vad nu har sagts ej hinder mot fastig- hetsbildning som behövs för att medgivandet skall kunna utnyttjas. 
 Om det finns särskilda skäl, får undantag medges från bestäm- melser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas på begäran av lantmäterimyndigheten av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet. Att därvid regeringens tillåtelse behövs i vissa fall följer av 7 kap. 29 § miljöbalken. 
 En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen. 
 Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får över- klagas genom besvär hos regeringen. 
 Kommentar 
 Ändringarna följer dels av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform, dels av förslaget att öka följsamheten mellan PBL och FBL vid avvikelse från plan (se avsnitten 9.5.3 och 9.5.4). 
 1071 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 5 kap. 
 4 a § 
 Bestämmelserna i 4 § första stycket skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och fas- tighetsbildningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid. 
 Kommentar 
 Ändringarna följer av förslagen i kapitel 9 om dels att avskaffa fas- tighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande be- stämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen, dels att det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § FBL ska prövas i sam- band med att en plan med sådana bestämmelser antas. Någon för- nyad prövning ska sedan inte göras vid en efterföljande lantmäte- riförrättning (se avsnitten 9.5.3 och 9.5.4). 
 5 § första stycket 
 Fastighetsreglering som begärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägar- fastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen be- hövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan eller järnvägsplan. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3). 
 7 kap. 
 1 § tredje stycket 
 För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en  
 detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10)  
 gäller inte första stycket och 5 kap. 8 §. 
 1072 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3). 
 4 § första stycket 
 För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ändamålsen- ligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan eller områdesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3). 
 6 § andra stycket 
 För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en  
 detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10)  
 gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3). 
 8 kap. 
 4 § 
  
 Tillhör områden som enligt  
 bestämmelser i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10)  
 skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 § och av  
  
 1–3 
  
  §§ i detta kapitel. Yr- kas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskatt- ning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindel- 
  
 1073 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 ningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3). 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008. 
  
 2. 
  
 5 kap. 4 a § skall endast tillämpas om bestämmelserna enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) har meddelats i en detalj- plan som antagits efter ikraftträdandet. 
  
 16.4 
  
 Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) 
  
 6 a § 
 Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en  
 detaljplan  
 har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt  
 enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10)  
 och ledningsbeslut meddelas under detalj- planens genomförandetid. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3). 
 8 § första stycket 
 Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras (se avsnitt 9.5.3). 
 1074 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3). 
  
 16.5 
  
 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) 
  
 2 § 
 Lagens bestämmelser om fastighet  
 skall tillämpas  
 på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som  
 inte  
 hör till fastighet,  
 på kommun  
 och på naturreservat. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att en kommun ska kunna ingå som delaktig i en gemensamhetsanläggning (se avsnitt 9.4.3). 
 6 a § 
 Bestämmelserna i 5 och 6 §§ skall inte tillämpas om det i en  
 detalj- plan  
 har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning  
 enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10)  
 och anläggningsbe- slut meddelas under detaljplanens genomförandetid. 
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3). 
 9 § första stycket 
 Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller be- stämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. 
 1075 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 Kommentar 
 Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3). 
  
 16.6 
  
 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) 
  
 1 
  
 kap. 
  
 2 
  
 § 
  
 Med offentlig plats enligt denna lag avses 
  
 1. 
  
 allmänna vägar, 
  
 2. 
  
 gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan re- dovisa 
  
 t 
 s som allmän plats och som har upplåtits för sitt ända- mål, 
  
 3. 
  
 områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt 
  
 4. 
  
 andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik. 
  
 Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av bestämmelserna i första stycket, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgäng- liga för allmänheten. 
 Om ett område eller utrymme som avses i första stycket är till- gängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket. 
 Kommentar 
 En följdändring för att förtydliga att denna lag ska gälla för all- männa platser även efter ett eventuellt upphävande av detaljplan. I 6 kap 30 § PBL finns redan i dag en motsvarande regel om kommu- nens underhållsskyldighet för sådana gator och allmänna platser 
 1076 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 som kommunen är huvudman för även efter ett planupphävande. Ändringen framgår av avsnitt 7.10.3. 
  
 16.7 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning 
  
 2 § 
 På gator, torg, parker och andra platser som i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10)  
 har redovisats som allmän plats  
 och för vilka kommunen är huvudman ansvarar kommunen för att plat- serna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för männi- skors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare. 
 Fastighetsinnehavare är skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik. 
 Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områ- den som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § plan- och bygglagen. När särskilda skäl föreligger, får re- geringen på framställning av kommunen medge undantag från kommunens skyldighet enligt första stycket. 
 Kommentar 
 En följdändring för att förtydliga att denna lag ska gälla för all- männa platser även efter ett eventuellt upphävande av detaljplan (se avsnitt 7.10.3). 
 1077 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2005:77 
  
 16.8 
  
 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) 
  
 12 kap. Jordbruk och annan verksamhet 
 6 § 
 Kan en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- el- ler anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel. 
 Anmälan för samråd behöver dock inte göras när det gäller verksam- het eller åtgärd för vilken bygglov lämnats enligt bestämmelserna i 8 kap. plan- och bygglagen (1987:10). 
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall in- nehålla. 
 Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbör- Johnson tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte till- synsmyndigheten medger något annat. 
 Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den an- mälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap. 
 Kommentar 
 Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.11 och innebär att an- mälan för samråd inte behöver ske om bygglov lämnats för verk- samheten eller åtgärden. 
 1078 
  
 SOU 2005:77 
  
 Författningskommentar 
  
 20 kap. Domstolar 
 3 § 
 Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på  
 plan- och miljödomstolar  
 och  
 Plan- och miljööverdomstolen  
 samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handlägg- ningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden. 
 Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i  
 plan- och miljödomstolarna  
 i de mål dom överklagats dit och vid prövning av  
 uttag av tilläggsavgift och  
 utdömande av vite efter sär- skild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till  
 Plan- och miljööverdomstolen 
 , om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvalt- ningsprocesslagen tillämpas. 
 Kommentar 
 Ändringarna i paragrafen är följdändringar med anledning av att domstolarna får nya benämningar. Dessutom införs ett förtydli- gande i andra stycket som innebär att det ska framgå att förvalt- ningsprocesslagen också ska tillämpas när domstolarna prövar ärenden om uttag av tilläggsavgift (se avsnitt 10.10.4 och när det gäller instansordningen 13.3.4 och 13.3.6). 
 1079 
 Reservationer och särskilda yttranden 
 Reservationer 
 Kapitel 3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 
 Reservation av Tucker (m) och Murphy (fp) 
 Externa köpcentra, konkurrens och kommunens möjlighet att reglera handelsändamålet 
 I direktiven för kommitténs uppdrag behandlas motstående intres- sen när det gäller etablering av externa köpcentra, såsom effekter för miljö och tillgänglighet samt behovet av en fungerande konkur- rens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rim- liga priser. 
 Kommittén har landat i att det inte finns skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör enbart detaljhandelsanläggningar, utan att behoven tillgodoses genom generella ändringar som rör även andra anläggningar och verksamheter med regional räckvidd eller påver- kan. Dessutom innebär nya regler om bland annat miljöbedöm- ningar i översiktsplanering och detaljplaneläggning att kraven på redovisning av skilda miljökonsekvenser ökar. 
 Det betyder att möjligheterna finns kvar för kommunerna att – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsän- damålet genom att exempelvis särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. 
 1081 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Utvecklingen inte entydig 
 De negativa konsekvenserna av etablering av externhandel får enligt vår mening alltför stort utrymme i debatten. Ett huvudargument som framförs är de negativa miljöeffekterna av framför allt ökad biltrafik med buller och utsläpp av hälso- och klimatstörande avga- ser. Ett annat argument som ofta framförs mot etablering av ex- terna köpcentra är att underlaget för den befintliga servicen i om- kringliggande städer och tätorter försvagas, något som i ett längre perspektiv skulle leda till nedläggning av butiker och annan service och ett utarmat stadsliv. 
 Frågan är i vilken utsträckning politiker genom åtgärder i den fy- siska planeringen kan och ska motverka och styra utvecklingen av externa köpcentra. Handelns etablering styrs i mångt och mycket av befolkningsunderlag och konsumenternas val, och bör så lite som möjligt regleras av samhället. Politiker och samhällsplanerare bör bygga och planera för möjligheter till alla typer av etableringar, såväl stormarknader som kvartersbutiker och torghandel. 
 Tendenserna mot större enheter utanför städer och tätorter är dessutom inte entydiga, utan utvecklingen under senare år visar att även cityhandeln växer och att lågprisbutiker av olika storlek i större utsträckning etableras i eller i anslutning till bostadsområ- den. 
 Det finns också goda exempel på kommuner som framgångsrikt lyckats behålla ett varierat utbud av service i bostadsområdena och en levande stadskärna, trots förekomsten av konkurrens från när- liggande externa köpcentra, genom att i samverkan med fastighets- ägare, företrädare för detaljhandeln och andra aktörer genomföra samordnade insatser på en rad områden för att stärka stadskärnans konkurrenskraft som handelsplats. 
 Genom att ändra inriktning på den övergripande stadsplane- ringen och överge vedertagna teorier om funktionsuppdelning till förmån för skapande av mer integrerade, täta och funktionsblan- dade byggda miljöer, kan underlaget för lokal service och därmed stadslivet säkras bättre än idag. 
 1082 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Ökad konkurrens ger lägre priser 
 Det är viktigt att framhålla de positiva effekter en etablering av ex- terna köpcentra kan ge i form av ett ökat utbud och lägre priser. Närvaron av konkurrerande lågprisbutiker har positiva effekter för konsumenterna i form av större utbud och lägre priser. 
 Kommuners möjlighet att med stöd av PBL genom beslut i de- taljplan precisera olika handelsändamål och på så vis motverka han- del med livsmedel kan få en bromsande effekt på etableringsbenä- genheten. Detta bekräftas av Konkurrensverket som i en rapport från 2001 menar att kommunernas planering för handel i hög grad påverkar konkurrensen och att det finns möjlighet att pressa mat- priserna genom att bättre tillgodose efterfrågan på lämpliga lägen för nya aktörer som vill komma in på marknaden och att före- komsten av lågprisbutiker ofta har en prispressande funktion för befintliga butiker i ett större omland. 
 I ett anförande vid Nordiskt konsumentutskotts vårseminarium 24 april 2003 upprepar verkets generaldirektör Mcdaniel att tillämpningen av PBL är onödigt restriktiv mot nyetablering, och att konsumentintresset inte tillräckligt tas tillvara. 
 Ta bort kommunernas möjlighet att reglera handelsändamålet 
 Det skulle vara önskvärt med en tydligare skrivning om vikten av att i beslut enligt PBL främja konkurrensen. De skrivningar som kommittén föreslår som dels lyfter fram vikten av en god ekono- misk tillväxt, dels betonar att proportionalitetsprincipen ska ge- nomsyra beslutsfattandet, är dock bra och bör ge den enskilde näringsidkaren större rättssäkerhet – och i längden konsumenterna lägre priser. 
 Vi reserverar oss däremot till förmån för att ta bort den nuva- rande möjligheten för kommunen att i detaljplan reglera handels- ändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med livsmedel från annan handel. 
 1083 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Byggnaders tekniska egenskaper/ Kraven på energihushållning 
 Kommittén anser att de grundläggande kraven på byggnader och anläggningar som anges i lagen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVL) är relevanta och rimliga. Det som kan vara problem är bris- ter i tillämpningen. Två ändringar i tillämpningsföreskrifterna före- slås dels när det gäller kraven på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga och dels kravet på energihushållning. Då det gäller tillgängligheten anser vi förändringen av tillämpningsföreskrifterna vara befogade. Däremot anser vi att bestämmelsen om direktverkande el i 10 § tredje stycket förordningen inte ska ändras utan kvarstå i sin nuvarande formule- ring, dvs. En- och tvåbostadshus får förses med uppvärmnings- system för direktverkande elvärme, om byggnaden har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning. Vi anser att denna formulering väl uttrycker de krav som ställs för att installera di- rektverkande elvärme i en- och tvåbostadshus. De styrinstrument som finns i övrigt är tillfyllest för att förverkliga intentionerna i denna bestämmelse. 
 Reservation av Williamson (mp) 
 Miljömål 
 Jag delar inte kommitténs bedömning att miljömålen har tillräckligt stöd i nuvarande bestämmelser. Möjligheten att uppfylla miljömå- len påverkas på ett avgörande sätt av den fysiska planeringen. En bättre ordning vore att göra miljömålen - både de nationella och de regionala - bindande. Det kan ske genom att man ställer krav på att de planer vars genomförande innebär att möjligheterna att uppfylla miljömålen motverkas måste innehålla en handlingsplan med kom- pensatoriska åtgärder. Som en följd av den lagändringen bör läns- styrelsen i så fall få ett särskilt uppföljningsansvar att se till att åt- gärdsplaner tas fram. En ändring av detta slag kräver tillägg i 4 kap. 9 § 4 och i 12 kap. 1 § 4 för att tydliggöra länsstyrelsens ansvar om möjligheterna att uppfylla intentionerna i miljömålen direkt mot- verkas. 
 1084 
 SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden 
 Utrymmen för källsortering 
 Jag reserverar mig mot kommitténs förslag att inte föreslå krav på inrättande av utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggel- sen. Kommunerna behöver ges möjlighet att ställa krav på fastig- hetsägare att installera källsorteringsrum. Utan denna möjlighet kommer utbyggnaden av den fastighetsnära källsorteringen att gå alldeles för långsamt. De sorteringsstationer som idag erbjuds på offentliga platser räcker inte till för att ställa om till ett kretslopp- samhälle. De är ofta skräpiga och riskerar att ge en tråkig bild av hela miljöarbetet. Fastighetsnära källsortering minskar dessutom bilberoendet. Jag föreslår därför följande ändring: 
 Det andra stycket i 2 kap. 5 § ändras från 
 Bestämmelserna i p  
 1-5 
  gäller även vid tillägg och ändring av be- byggelsen........... 
 till 
 Bestämmelserna i p  
 1-4 
  gäller även vid tillägg och ändring av be- byggelsen, paragraf 5 gäller för såväl befintlig bebyggelse som vid tillägg och ändring........... 
 Samtidigt bör en ny paragraf införas i miljöbalkens 15 kapitel där avfallsfrågorna regleras. Paragrafens text bör lyda 
 § För att tillgodose hushållens behov skall fastighetsinnehavare av hyreshus tillhandahålla eller anvisa ett lämpligt system för hantering av hushållens källsorterade hushållsavfall i form av avfall som omfat- tas av producentansvar samt övrigt hushållsavfall som sorterats enligt kommunens föreskrifter. 
 Reservation av Williams (v) 
 Konsekvensbeskrivning ur ett jämställdhetsperspektiv 
  
 PBL-kommittèns 
  slutbetänkande leder till förändringar i lagstift- ningen som jag till största delen ställer mig bakom och som är klara förbättringar jämfört med nuvarande lagstiftning. På några punkter tycker jag dock att utredningens slutbetänkande inte uppfyller in- tentionerna i direktivet som utredningen grundar sig på. Det gäller främst miljöfrågan, men också tillgänglighetsfrågan. Utöver detta, så anser jag att barnens och kvinnornas perspektiv bör tydliggöras i en ny och modern plan- och bygglagstiftning. Även i några andra frågor som berör det kommunala huvudmannaskapet, talerätten, med mera, så framför jag avvikande åsikter. Därför föreslår jag flera 
 1085 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 materiella förändringar i utredningens slutbetänkande, både änd- ringar i förslaget till ny lagstiftning, men också i lagstiftning och regelverk som hänger samman med PBL. 
 Jag anser inte att kommitténs förslag till förtydliganden rörande behovet av konsekvensbeskrivningar är tillräckliga utan anser att det införas ett krav på konsekvensbeskrivning ur ett jämställdhets- perspektiv vid detaljplaneläggning. Jag föreslår därför att följande tillägg görs i 5 kap. 26 §: Av planbeskrivningen skall särskilt framgå vilka konsekvenser planen har för jämställdheten. Motivet till detta är att det fortfarande är vanligt att jämställdhetsperspektivet saknas i planens visioner. Jämställdhetskonsekvensbeskrivningar bör vara obligatoriska åtgärder i likhet med miljökonsekvensbeskrivningar. 
 Ett tionde egenskapskrav på ekologisk kretsloppshushållning 
 Jag delar inte kommitténs bedömning att de nio egenskapskraven anses relevanta och rimliga utan föreslår att BVL kompletteras med ett tionde egenskapskrav på ekologisk kretsloppshushållning, som bland annat innebär krav på energieffektiva, återvinningsbara byggmaterial som är ofarliga för hälsan. 
 De nuvarande kraven om god hushållning med energi m.m. är inte tillräckliga för att uppnå en ekologiskt kretsloppsbaserad byggprocess. Kraven bör successivt utvecklas i Boverkets byggreg- ler och i andra dokument för att uppnå den önskvärda utveck- lingen. 
 Kapitel 4 Allmänna intressen och samhällskrav 
 Reservation av Williamson (mp) 
 Definition av hållbar utveckling 
 Direktiven till  
 PBL-kommittén 
  inleds med meningen: Kommit- téns förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Det är dock inte tydligt om föreliggande för- slag kommer att leda till en planering för långsiktigt hållbar ut- veckling. Jag föreslår därför följande tillägg till lagförslaget direkt efter sista meningen i 1 kap. 3 §: avvägningen av beslut skall dock främja en hållbar utveckling. 
 1086 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Kommittén föreslår en särskild paragraf (2 kap. 1 §) som anger innebörden av begreppet hållbar utveckling ur ett  
 PBL-perspektiv. 
  Jag anser att den paragrafen bör ersättas med: Planläggning och byg- gande skall ske så att socialt och miljömässigt goda områden främjas. Ekonomisk hushållning och hushållning med mark, vatten och natur- resurser skall underlättas. 
 Motivet är att ekonomisk tillväxt i sig inte behöver vara en del av hållbar utveckling. Tvärtom kan ekonomisk tillväxt istället ofta medföra ökad konsumtion, resande och sopberg. Däremot är en ekonomisk hushållning med resurser en viktig ingrediens i ett håll- bart samhälle. 
 Reservation av Williams (v) 
 Barn, kvinnor och män i 2 kap. 1 § PBL 
 Kommitténs förslag till ny lydelse av lagtexten i 2 kap. 1 § innebär att man behåller begreppet alla människor. Jag anser att alla män- niskor ska bytas ut mot barn, kvinnor och män. 
 2 kap. 1 § är något av en portalparagraf i PBL, men idag är den könsblind eftersom den synliggör varken kvinnor eller män. Efter- som kommittén föreslår att begreppet alla ska behållas kommer detta problem att kvarstå. Den vedertagna normen i samhället utgår dock från att mannen är norm. Jämställdhetsperspektivet, liksom barnens intressen, måste påverka förfarandet vid upprättande av översiktplaner och detaljplaner. I detta sammanhang är vare sig barn, kvinnor eller män att betrakta som särintressen, de represen- terar endast allmänna intressen, där tyvärr både kvinnors och barns intressen är underordnade den rådande patriarkala maktordningen. 
 Kapitel 5 Mellankommunal och regional samverkan 
 Reservation av Williams (v) 
 Länsstyrelsens möjligheter att ingripa med stöd av 12 kap. 1 § PBL 
 Kommittén föreslår att länsstyrelsen inte längre ska ha möjlighet att ingripa på grunden bristande mellankommunal samverkan. Jag delar inte denna bedömning utan anser att länsstyrelsen också fort- sättningsvis ska kunna ingripa i vissa situationer. Jag föreslår därför att det i 12 kap. 1 införs en ny andra punkt som har följande ly- 
 1087 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 delse: detta uppenbart strider mot nationella eller regionala miljökva- litetsmål eller att en fråga av väsentlig regional betydelse inte beaktas. 
 När det gäller miljöfrågan och en långsiktigt hållbar utveckling, så finns det tydliga materiella förändringar i lagstiftningen, vilket är bra. Det finns dock en övertro på att kommuner i samverkan ska ta ett betydande regionalt ansvar för de miljökvalitetsmål som riksda- gen antagit. Ansvaret för att utforma de regionala miljökvalitets- målen har ålagts länsstyrelserna, som även fortsättningsvis bör kunna upphäva planer som uppenbarligen bryter mot regionala och lokala miljökvalitetsmål eller som inte beaktar väsentliga regionala intressen. 
 Kapitel 6 Översiktsplanering 
 Reservation av Williamson (mp) 
 Utställningstiden för översiktsplan 
 Kommittén föreslår att utställningstiden vid utställning av förslag till översiktsplan i vissa fall ska kunna kortas till en månad. Jag re- serverar mig mot detta förslag. I bakgrundstexten tydliggörs det att utställningstiden inte bara kortas från två månader till en utan i praktiken kortar man från  
 två-tre 
  månader till en, genom att man kan anslå utställningstiden en vecka senare. Skulle den månaden infalla sommartid eller vid annan tid som berörda parter kan vara bortresta blir tiden för agerande orimligt kort. Särskilt om en plan berör andra kommuner riskerar en kort utställningstid att leda till att den regionala förankringen inte hinns med och därför uteblir. 
 Reservation av Williams (v) 
 Utställningstiden för översiktsplan 
 Jag delar inte kommitténs bedömning att utställningstiden för översiktsplaner ska kunna kortas i vissa fall. I 4 kap. 6 § föreslås att utställningstiden förkortas då översiktsplanen behandlar en geo- grafisk fördjupning eller ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden. Förslaget innebär en mycket begränsad tidsbespa- ring som försämrar möjligheterna för den som vill lämna syn- punkter. Många gånger berörs även andra kommuner av en för- 
 1088 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 djupning av översiktsplanen, vilket troligtvis kräver en något längre utställningstid. 
 Kapitel 7 Detaljplanering 
 Reservation av Tucker (m), Murphy (fp) och Branch (kd) 
 Detaljplanekravet som avslagsgrund 
 En kommun har idag rätt att åberopa detaljplanekravet som grund för att avslå en ansökan om bygglov. Mot detta står enskilda fastig- hetsägares berättigade intressen av att inom rimlig tid kunna få en prövning i sak av möjligheterna att kunna bygga på sina fastigheter. 
 Om kommunen avslår en ansökan om bygglov enbart med en allmän hänvisning till behovet av detaljplaneläggning utan att någon detaljplan är aktuell inom överskådlig tid kan den enskilde lätt hamna i en situation där han eller hon under mycket lång tid inte kan få någon reell prövning av förutsättningarna att få disponera sin mark. En sådan tillämpning är inte godtagbar från enskild syn- punkt, och kommer enligt vår mening i konflikt med proportiona- litetsprincipen - att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och konsekvenserna för motstående enskilda intressen. 
 Vi menar att det finns skäl att, för att undvika att den enskilde i situationer av berört slag drabbas av alltför långa väntetider, be- gränsa den tid den enskilde ska behöva vänta på ett besked, och fö- reslår därför att följande stycke förs in på lämpligt ställe i 8 kap PBL: 
 Om det har förflutit tre år från det att en ansökan om uppförande av en ny enstaka byggnad har avslagits med hänvisning till kravet på detaljplan, ska den omständigheten att detta krav inte är upp- fyllt vid en ny ansökan om samma åtgärd utgöra hinder för bifall till ansökan endast om det finns synnerliga skäl. 
 1089 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservation av Branch (kd) 
 Helårsboende , s.k. boplikt, kan markeras i detaljplaner 
 I vissa delar av Sverige, inte minst stora delar av skärgården, före- kommer en omfattande omvandling av permanentbostäder till fri- tidshus. Detta kan bl.a. leda till avsevärda svårigheter att upprätt- hålla en fungerande infrastruktur året runt och därmed svårigheter att värna det kvarvarande permanenta boendet. 
 Flera kommuner och organisationer har under senare år upp- märksammat detta problem, däribland Skärgårdarnas Riksförbund samt Värmdö och Tanums kommuner. Det skulle enligt mitt för- menande vara lämpligt att låta kommunerna ges möjlighet att före- skriva helårsboende i områden som ska nyexploateras. 
 Mot denna bakgrund anser jag att  
 PBL-kommittén 
  bör föreslå att kommunerna bör ges möjlighet att, i samband med fastställande av detaljplaner för område som tidigare saknat detaljplan eller i om- rådesbestämmelser, föreskriva helårsboende i områden som ska ny- exploateras. 
 Kapitel 8 Områdesbestämmelser 
 Reservation av Williamson (mp) 
 Områdesbestämmelsers regleringsmöjligheter 
 Jag reserverar mig mot förslaget att ta bort ordet miljömässigt i 5 kap. 16 § 3 och anser att ordet ska ingå i lagtexten också i fortsätt- ningen. 
 Kapitel 9 Plangenomförande 
 Reservation av Tucker (m) 
 Huvudmannaskap för allmänna platser 
 Huvudman för gator och andra allmänna platser ska vara kommun inom områden med detaljplan. Ansvaret för gatu- och väghåll- ningen bör i allt väsentligt ligga på kommunen. Skulle den av kommittén föreslagna s.k. mellanformen genomföras innebär det att det i slutändan blir de boende som genom en samfällighetsföre- 
 1090 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 ning dels får bära ansvaret och dels bära kostnaderna för något som jag anser är en grundläggande allmän uppgift. Genomförs denna s.k. mellanform innebär det att många fastighetsägare och boende inte bara belastas med dubbla kostnader utan reglerna blir ytterst komplicerade och svårhanterliga vilket kommer att medföra byrå- krati och tvister och blir därmed en belastning för rättsystemet. 
 Betänkandet borde därför utmynnat i förslag som tydligt angav att huvudregeln fortfarande ska vara att huvudansvaret åvilar kom- munen och endast kan frångås då det föreligger särskilda skäl. 
 Reservation av Williams (v) 
 Huvudmannaskap för allmänna platser 
 Kommittén föreslår att det ska införas en ny form av huvudman- naskap för allmänna platser i 6 kap. 26 §. Jag anser inte att de före- slagna förändringarna bör genomföras. Lagförändringen innebär att kommunen kan överlåta ansvaret för allmänna platser som inte är av tydlig allmän karaktär. Jag anser att detta innebär en stor risk för att det kan utvecklas gated communities även i Sverige. Kommunen bör ha det slutgiltiga ansvaret för allmänna platser för- utom i tydliga fritidsområden. Kommunen kan i sin tur överlåta skötsel m.m. åt de boende eller andra. Tillgängligheten till allmänna platser måste alltid garanteras på samma sätt som allemansrätten. Härtill kommer att bestämmelserna är oklara när det gäller ansvaret för trafiksäkerheten och andra frågor som utformning m.m. 
 Kapitel 10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt 
 Reservation av Tucker (m), Murphy (fp), Branch (kd) och Diaz (c) 
 Förslaget om utökad generell bygglovplikt, 
 Kommitténs majoritet föreslår en kraftig förändring av bygglovs- pliktens utformning. De nuvarande reglerna för bygglovpliktens omfattning gör en åtskillnad mellan områden som omfattas av de- taljplan och områden som inte omfattas av detaljplan. Den åtskill- naden föreslås nu upphöra, och en generell bygglovplikt införas, 
 1091 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 lika för alla. I praktiken innebär detta en förhöjd lovplikt utanför detaljplanelagt område, där bygglovplikt införs för att ändra byggnader på sätt som innebär väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg och material, samt uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring. Dessutom skärps reglerna kring mindre tillbygg- nader och uppförande av komplementbyggnader, murar eller plank i områden utanför detaljplan och utanför samlad bebyggelse. 
 Ett av argumenten är rättvise- och tydlighetsaspekten. Som ex- empel nämns fall där gränsen för detaljplan går mitt i en gata, och det uppfattat orimliga i att olika regler för lovplikten för likartad bebyggelse gäller beroende på vilken sida av gatan en byggnad råkar ligga. Grannar möter olika regler när de önskar bygga till eller om. 
 Ett annat argument är att en landskapsbild med gles bebyggelse och sammanhållen karaktär inte skulle vara mindre känslig för vä- sentliga förändringar av bebyggelsens utseende än en stadsbild med tät bebyggelse och mer varierad karaktär. Det finns, enligt kom- mitténs majoritet, ingen saklig grund för att samhället ska bry sig mindre om det offentliga rummet på landsbygden än i tätorten. 
 Vi kan naturligtvis se det rationella med ett enhetligt system i de fall som nämns ovan där det synes orättvist att grannar på olika si- dor av en gata möts av olika regelverk och bestämmelser. Vi kan också förstå de principiella argumenten för varför jord- och skogs- bruket i detta hänseende skulle jämställas med andra glesbygds- näringar. 
 Vi har trots detta landat på en annan ståndpunkt än kommitténs majoritet. Även ett rättvist och rättssäkert regelsystem kan med fördel utformas olika på olika platser. Det finns en logik i detta som kan motiveras i skillnader i spridningseffekter. I tätbebyggt område är varje byggnad i högre utsträckning del i vad som upp- fattas som ett offentligt rum. Om en byggnad ändrar karaktär är detta ofta påtagligt både för grannar och för den som passerar förbi. Den enes bakgård är den andres förstukvist. Staden har mer karaktären av ett allmänt projekt. 
 I glesbebyggt område utan detaljplan är det längre mellan husen och verksamheterna, och det faller sig vettigt och rimligt att detta även bör ge utrymme för ett något större svängrum för de individer som lever och verkar där. Landsbygden är, och bör även fortsätt- ningsvis vara mer av ett individuellt projekt. Nackdelarna i form av en inte lika väl utbyggd infrastruktur och längre till arbete och ser- vice vägs upp av en något större frihetsgrad i byggandet. 
 1092 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Vad gäller jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader förnekar vi inte att det i enstaka fall förekommer att byggnader uppförs på olämpliga platser, eller inte får ur det allmännas synpunkt önskvärd utformning. Detta är dock inte skäl nog att ändra ett system som i det stora hela fungerar väl. Det är av väsentligt samhällsintresse att det ska bli enklare för småföretag att utvecklas och verka. Småfö- retagen behöver inte fler – utan färre regler, en ambition som bland annat kommit till uttryck i Simplexförordningen. Byggnader för djurhållning är redan idag föremål både för förprövning, anmäl- ningsplikt samt tillståndsplikt (beroende av storlek) vid  
 ny-, 
  till- och ombyggnad. 
 Majoritetens förslag innebär en ökad kostnad för lantbruksföre- tagarna och en stor administrativ börda på landets kommuner då det med stor sannolikhet är en majoritet av kommunerna som inte alls har behov av en total bygglovplikt. Dessa kommuner måste då genomföra en planeringsprocess för att undanta aktuella områden från bygglovplikten. Knappast till nytta för någon. Däremot skapas ovisshet och fördröjning för företagen och det gagnar inte produk- tion och sysselsättning. 
 Med kommitténs förslag om utökad generell bygglovplikt följer att krav på rivningslov införs även i områden som inte omfattas av detaljplan. Även detta reserverar vi oss emot. 
 Det finns givetvis glest bebyggda områden utanför detaljplan med värden ur gestaltningsmässig och/eller kulturhistorisk syn- punkt där ett större hänsynstagande är nödvändigt, områden som har en tydligare karaktär av offentliga rum. Här finns redan idag möjligheten att höja lovplikten genom områdesbestämmelser, och det ankommer på kommunerna att arbeta mer aktivt med detta planinstrument för att skydda och varsamt utveckla känsliga mil- jöer. 
 Kommittén väljer en modell som utgår från en hög nivå på lov- plikten med möjlighet för kommunerna att sänka denna. Vi vid- håller det motsatta synsättet där grunden är relativt stora frihets- grader för den enskilde, som kan begränsas där det är angeläget av varsamhetsskäl. 
 1093 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservation av Tucker (m), Murphy (fp) och Branch (kd) 
 Mindre avvikelser 
 Dagens tillämpning av mindre avvikelser i bygglovshanteringen i planlagt område är inte enbart en styggelse. Land ska visserligen med lag byggas, och det finns inte minst rättssäkerhetsargument för att så långt möjligt följa gällande plan vid lovgivning. Den nya, mer övergripande detaljplanen som förhoppningsvis blir verklighet genom kommitténs förslag, kan på sikt bidra till färre stela planer. Det kommer dock under lång tid framöver finnas detaljplaner som är alltför låsta och inte rymmer tillräckligt med flexibilitet för verkliga behov. 
 Begreppet mindre avvikelser bör i någon mån och så länge det inte medför olägenheter kunna medge två företeelser som inte är möjliga idag - dels annan användning, dels planenliga åtgärder på planstridiga byggnader. 
 Vi delar Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1994:36) om att motverka funktionsuppdelningen i tätorter genom att öppna möjligheter att betrakta något fler avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte. Ett möjliggörande av annan använd- ning än den i planen förutsatta skulle kunna öppna för en mer blandad bebyggelse. Vi ser ett problem i alltför ensidigt utformade användningsbestämmelser i detaljplaner som låser användningssät- tet i onödan. Möjligheten att bo i lokal och/eller ha verksamhet i bostad, givetvis så länge det inte medför olägenheter för omgiv- ningen och/eller bidrar till en annan karaktär på området än vad som kan förväntas, bidrar till en mer levande stadsmiljö. Detta bör PBL kunna hantera på ett bra, okomplicerat och rättssäkert sätt. 
 Vidare delar vi det förslag som diskuterats av kommittén men förkastats i sista stund om möjligheten att för ändamål som är planenligt använda och invändigt ändra byggnader som är placerade eller utformade i strid mot gällande planbestämmelser. 
 Varken planenliga eller planstridiga åtgärder får idag princip ut- föras på byggnader eller fastigheter som strider mot gällande plan- bestämmelser. Det finns fall där bygglovsprövningen vid ändring av byggnader kan kompliceras av att byggnaden strider mot planer som är inaktuella, och där kommunens avsikter avspeglas av bygg- naden snarare än av planen. Om åtgärden gäller en detaljplan som beslutats enligt PBL, eller om avvikelsen är för stor för att kunna förklaras vara mindre, kan bygglov inte ges ens för en planenlig 
 1094 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 tillbyggnad eller ändrad användning, oavsett hur länge byggnaden funnits och avvikelsen varit etablerad och accepterad på platsen. Sådana planer bör givetvis ändras, men så sker inte alltid av olika skäl. Det leder till hinder som kan anses onödiga för åtgärder som kan anses lämpliga och i sig kan vara planenliga. 
 Planstridiga byggnader bör kunna ges bygglov för att inredas och användas för ett nytt ändamål, som är planenligt, t.ex. bostäder i ett kontoriserat gårdshus på mark utan byggrätt. 
 Reservation av Tucker (m) 
 Sanktionssystemet 
 Enligt direktiven ska kommittén ta upp frågan om sanktionssyste- mets effektivitet och om det finns skäl att vidta förändringar i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen. Det har under arbetets gång visat sig att problematiken är komplex. Otillå- tet byggande och andra överträdelser av PBL är av vitt skilda slag. Då kan det vara svårt att i hast konstruera bestämmelser som är fullt acceptabla. Min uppfattning är att det krävs en total genom- gång och analys av sanktionsbestämmelserna. Att lappa och laga i nuvarande system kan göra det än krångligare att tillämpa. Jag avvi- sar därför de förslag till smärre förändringar som föreslås och för- ordar i stället att denna översyn görs i särskild ordning. 
 Reservation av Williamson (mp) 
 Rivningsplan 
 Jag anser till skillnad från kommittén att kravet på rivningsplan ska kvarstå antingen i PBL eller flyttas till miljöbalken. Genom att helt ta bort paragrafen och i stället hänvisa till miljöbalkens annorlunda text riskerar man förlora det konsekventa och planmässiga sättet att hantera byggavfall. Något som kan leda till mindre återanvänd- ning och mindre återvinning. I dag regleras kraven i 9 kap. 2 a och 4 §§. Eftersom bygganmälningarna tas bort bör texten flyttas till 9 kap § 8 enligt förslag. Texten bör kompletteras med. En särskild plan över hur rivningsmaterialet hanteras – rivningsplan - skall läm- nas in. 
 1095 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservation av Williams (v) 
 Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 
 Av betänkandet framgår det tydligt att annan lagstiftning och re- gelverk som påverkas av förändringar i PBL bör ses över. Det före- slås dock ingen ändring av nuvarande lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) vilket jag anser nödvän- digt för att utveckla byggandet och boendet i en långsiktigt hållbar riktning. 
 Byggnadsnämndens informationsskyldighet 
 I 11 kap. 2 § bör ett tillägg göras: sådana anläggningar inom kom- munen som kan påverka människors miljö och hälsa. För att infor- mera, om någon begär det, ska kommunen lämna skriftliga upplys- ningar om planläggning, byggande och fastighetsbildning. Genom bygglovshanteringen får kommunen kännedom om många anlägg- ningar som kan oroa människor, sådana som de vill undvika när de bygger eller vill bosätta sig på en plats. Det kan gälla mobilmaster, basstationer för mobiltelefoni med mera. Genom det föreslagna tillägget i paragrafen, så ges det möjlighet i motivtexten att ge skyl- dighet för kommunerna att lämna ut sammanställningar över så- dana anläggningar som skapar oro. 
 Närvarorätt vid byggsamråd 
 Jag anser att också organisationer för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska beredas tillfälle att närvara vid bygg- samrådet enligt 9 kap. 4 §. Den nya mer sammanhållna bygglovs- processen med utökade krav på att se till att lagstadgade samhälls- intressen tillgodoses, kommer förhoppningsvis leda till att tillgäng- lighetsfrågorna bevakas på ett bättre sätt. Jag tycker ändå att det är viktigt att handikapporganisationerna får närvarorätt på byggsam- råden. Det ger ytterligare fokus på tillgänglighetsfrågan för en bättre tillgänglighet och för att undvika onödiga konstruktionsfel. 
 1096 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Tidsbegränsade bygglov 
 Kommittén föreslår att det ska införas en möjlighet att få tillfälliga bygglov i fem år i vissa fall, 8 kap. 14 §. Jag anser inte att det ska införas tillfälliga bygglov i fem år för åtgärder som inte uppfyller alla krav i 11 §. Jag menar att det är otillfredsställande att ge bygg- lov utan att viktiga tekniska egenskapskrav ingår. Att ge avkall på t.ex. energikrav m.m. sänder felaktiga signaler utifrån målet om ett ekologiskt hållbart byggande. 
 Kapitel 11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning 
 Reservation av Tucker (m) 
 Samordning av PBL och miljöbalken 
 Kommitténs förslag om att ge bättre möjligheter att samordna PBL och miljöbalken i avsikt att undvika dubbelarbete kan i sig framstå som vällovligt. 
 Jag är dock inte beredd att tillstyrka de av kommittén presente- rade förslagen om samordning av följande skäl. 
 Som huvudsaklig motivering till att jag har svårt att ställa mig bakom förslagen till samordning är att PBL och miljöbalken har olika syften. Miljöbalken syftar till att skydda omgivningen mot störningar från miljöfarlig verksamhet medan PBL främst syftar till att skydda det område som prövas från störningar från omgiv- ningen. 
 Redan i kommitténs delbetänkande SOU 2004:40 Kortare in- stanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och byggla- gens prövningsorganisation beskrev jag i ett särskilt yttrande min tveksamhet. Min uppfattning om att innan förslag om samordning eller ny instansordning tas fram borde en grundläggande diskussion äga rum huruvida en sammanslagning av de båda parallellt gällande regelverken eller inte var aktuell. Även borde långsiktiga konse- kvensanalyser av en eventuell sammansmältning av lagsystemen genomföras innan man överhuvudtaget kunde förorda ett alternativ framför ett annat som lämplig prövningsordning. Angående in- stansordningen för överklagande av  
 PBL-ärenden, 
  se reservationen gemensam med ledamoten Murphy (fp). 
 Ärenden som tydligt visar effekterna av kommitténs förslag till samordning, är de som angår lokalisering av vindkraft. Enligt min 
 1097 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 uppfattning verkar förslagen i riktning mot att de allmänna intres- sena, i det här fallet statens för tillfället rådande intresse att bygga ut vindkraften, får förtur. De föreslagna bestämmelserna kan komma att användas så att negativa konsekvenser för exempelvis landskapsbild och närboende uppstår. Ska en samordning av hand- läggningen genomföras med syftet att undvika dubbelarbete ska den göras på sätt som inte åsidosätter den enskildes rätt framför det allmännas och exploatörers intresse. 
 Kommitténs förslag om att skärpa detaljplanekravet då en an- läggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande an- läggningar bedöms utifrån den sammanlagda effekten av etablering- arna är ett steg i rätt riktning. När det gäller enstaka vindkraftsan- läggningar borde lagstiftningen skrivas tydligare, dvs. med krav på detaljplan. Därmed ges närboende och sakägare även i dessa fall möjlighet att hävda sin rätt. 
 Då det gäller skrivningar i betänkandet om buller och andra störningar räcker det inte att hänvisa till generella föreskrifter ut- ifrån schablonartade beräkningar. Istället måste verkligheten i det enskilda fallet råda. Jag framhärdar och upprepar vad jag förfäktat tidigare (bl.a. i Kommitténs rapport 2003 Främjande av el produce- rad från förnybara energikällor) att nationella minimiregler för respektavstånd mellan bebyggelse och vindkraftverk samt en sär- skild gränsvärdesnorm för buller från vindkraftverk bör tas fram. 
 Reservation av Murphy (fp) 
 Samordning mellan bygglov och inte anmälningspliktiga verksamheter 
 Kommittén lägger en rad förslag om att samordna prövningsförfa- randet enligt PBL och miljöbalken handläggningsmässigt och tids- mässigt. De fall som räknas upp är sådana då en prövning i förväg behöver ske av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet enligt båda lagsystemen. Med ett undantag – anläggningar som kräver bygglov men inte (min kursivering) anmälan enligt miljöbalken. I dessa fall, för verksamheter som i princip kan vara miljöstörande föreslås att byggnadsnämnden inför en bygglovsprövning alltid ska höra kommunens miljöansvariga nämnd. Jag reserverar mig mot detta. Dels är det enligt min mening väsentligt att samordnings- strävandena koncentreras till de fall då det enligt regelverken krävs någon form av prövning. Krävs ingen anmälan enligt miljöbalken 
 1098 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 finns inget samordningsbehov. Dels torde det i många kommuner i praktiken redan idag föras en dialog om dylika lov- och tillstånds- ärenden mellan de förvaltningar och nämnder som hanterar sam- hällsbyggnadsfrågor. Nya onödiga regler bör i det längsta undvikas. 
 Kapitel 12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning 
 Reservation av Tucker (m), Branch (kd) och Diaz (c) 
 Tidsfrister för handläggning 
 Ett av syftena med en förändrad PBL är önskemålet om en mer ef- fektiv planprocess. Det kan enligt vår mening göras förbättringar i förslaget från kommitténs majoritet, genom att tidsfrister införs för handläggningen av ett planärende. Det har under senare år blivit allt vanligare att privata exploatörer inkommer till kommunerna med genomtänkta förslag som de vill att kommunen ska ta ställ- ning till, men som blir liggande utan beslut under mycket långa pe- rioder. Det är viktigt att den demokratiska processen får ta tid men det är inte rimligt att exploatörer ska få vänta år för att få ett be- sked om huruvida deras förslag kan utmynna i en detaljplan. Norge har infört tidsfrister både för bygglov och planärenden. Vi anser att en modell som bygger på det norska systemet bör införas i Sverige vad gäller tidsfrister för planärenden och avseende en minskning av planavgiften när tidsfristen inte hålls. 
 Reservation av Tucker (m) 
 Miljöorganisationers talerätt 
 Rätten att komma till tals i de ärenden man är berörd är en viktig princip. Som enskild berörd har man under vissa omständigheter möjlighet att överklaga beslut om detaljplan eller områdesplan. Kommitténs förslag att vissa miljöorganisationer enligt PBL ska få rätten att överklaga beslut av detaljplaner anser jag är att gå för långt. Jag ifrågasätter starkt opersonliga organisationers möjlighet att kunna överklaga planer och bygglov. Ska man som medlem i en organisation ges ytterligare en röst? Därutöver kan ett sådant förslag uppfattas som orättvist mot andra organisationer med följd 
 1099 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 att även dessa ställer mer eller mindre berättigade krav på talerätt. Det verkar dessutom ologiskt att en typ av organisation t.o.m. utan lokal anknytning favoriseras och ges en rätt som andra inte har. 
 I mina överväganden har jag också efter bästa förmåga sökt tolka de olika  
 EG-direktiv 
  som tar upp vikten av miljökonsekvens- beskrivningar i olika sammanhang. Därtill har jag sökt greppa Århuskonventionen och  
 EG-direktivet 
  om allmänhetens delta- gande och dess krav ur ett miljöperspektiv. Min ståndpunkt förblir att jag inte kan biträda kommitténs förslag om att också i PBL ge vissa miljöorganisationer rätten att överklaga vissa utpekade åtgär- der. 
 Reservation av Williamson (mp) 
 Miljöorganisationers talerätt 
 Ett sätt att förstärka den gröna sidan av uthållig utveckling är att vidga talerätten för miljöorganisationer. Den nivå som majoriteten i kommittén har valt att lägga sig på är den lägsta tänkbara enligt Århuskonventionen. Samtidigt inskränks överklagandemöjlighe- terna i förslaget till ny lagstiftning. Detta samtidigt som direktiven talar om att medborgarinflytandet ska stärkas. Det finns inget som talar för överutnyttjande av talerätten eftersom dessa organisatio- ner har begränsade resurser och måste prioritera inom sig. Däremot talar allt för att besluten kan komma att bli bättre om talerätten istället utökas något. Min bedömning är att fler miljöorganisationer bör få talerätt och att rätten ska ges vid samtliga ärenden enligt PBL. I likhet med den reservation som lämnats då frågan behand- lats i miljöbalken anser jag att gränsen för att en miljöorganisation ska få talerätt bör gå vid 1 500 medlemmar. 
 Reservation av Williams (v) 
 Barns rätt att komma till tals 
 I 11 kap. 4 § bör följande tillägg införas: Inom kommunen ska en ansvarig tjänsteman utses för att särskilt ta tillvara barnens rätt i planeringen. Detta för att stärka barnens rätt i planeringen, något som lagen inte tillförsäkrar idag. Modellen finns redan i Norge och den norska modellen bör prövas även här. 
 1100 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 För att ytterligare förstärka barnens intressen, så säkerhetskra- ven skärpas retroaktivt för bostäder byggda före 1973 och om- byggda före 1976. Här gäller inte dagens säkerhetsvillkor för föns- ter, balkongdörrar med mera. Det berör främst bostäder byggda i det så kallade miljonprogrammet – bostäder som främst de ekono- miskt mest utsatta barnfamiljerna är hänvisade till. Deras säkerhet bör vara likvärdig andra barns villkor. 
 Handikappades rätt att komma till tals 
 Handikapporganisationer bör ges talerätt. Sverige har utifrån krav i  
 EU-rättslagstiftningen, 
  gett miljöorganisationer talerätt i miljö- balksärenden. Detta har visat sig falla väl ut och dessa organisatio- ner har tillfört kunskap och kompetens i de ärenden där talerätten nyttjats. I förslaget till förändrad  
 PBL-lagstiftning, 
  föreslås en lik- nande talerätt att gälla. Det är bra att miljöfrågan sätts i fokus, men jag anser att tillgängligheten i detta avseende bör ges samma digni- tet. Handikapporganisationerna har naturligtvis motsvarande kom- petens i tillgänglighetsfrågor, som miljöorganisationerna i miljöfrå- gor. 
 Kapitel 13 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Reservation av Tucker (m) och Murphy (fp) 
 Den framtida instansordningen för  
 PBL-ärenden 
  
 Kommittén föreslår en ny instansordning för  
 PBL-ärenden, 
  som föreslås överprövas i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljö- domstolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. Vi reserverar oss till förmån för det andra alternativ som kommittén tittat på under utredningen - en renodlad förvaltningsdomstolsmo- dell, med länsrätterna som första överprövande instans. Argumen- ten för detta utvecklas nedan, och kan sammanfattas enligt föl- jande: 
  
 Strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar överprövar myndighetsbeslut behålls. Regeringsrätten kan även fram- över svara för praxisbildningen. 
  
 Ett borttagande av länsstyrelserna som överprövnings- instans säkrar en domstolsprövning i ett tidigare skede. 
  
 1101 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Länsstyrelsernas roller enligt PBL kan renodlas till samråd, tillsyn och kontroll. 
  
 Miljödomstolsalternativet innebär en alltför långtgående samordning av PBL och miljöbalken som begränsar fram- tida vägval utan att konsekvenserna på lång sikt utretts. Vinsterna av en samordning är dessutom i dagsläget inte tillräckligt stora för att motivera en sådan. 
  
 PBL och miljöbalken är parallella regelverk 
 Miljöbalken och PBL är i dag parallella regelverk som hanterar markanvändningsfrågor. Samtidigt som lagarna har flera berörings- punkter finns det viktiga skillnader, främst i de grundläggande syn- sätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljö- frågor å andra sidan. 
 PBL är en lagstiftning för utveckling av samhällsbyggandet. Pla- neringsfrågor hanteras utifrån vad som anses vara en lämplig mark- användning, och bygger på att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Överväganden enligt PBL är till stor del av politisk karaktär, där olika allmänna och en- skilda intressen vägs mot varandra i en politisk process och där tyngdpunkten i arbetet ligger på den kommunala nivån. Det är pla- neringsprocessen i sig som är det centrala och miljökraven en av många aspekter som ska vägas in i planeringsarbetet. 
 Miljölagstiftningen utgår från att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlingsfriheten. Inslaget av så kallade stoppregler - bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet - är betydligt större i miljö- balken än i PBL. I miljöbalken är inslaget av politiska överväganden mindre. I stället dominerar tekniska, naturvetenskapliga och rätts- liga frågor. Miljöfrågorna har vuxit fram utifrån insikten att det i vissa avseenden krävs mera absoluta ramar för eller begränsningar av handlingsfriheten, som måste bestämmas på en mera överordnad nivå. Miljömål och hållbarhet är i centrum och markanvändnings- planeringen ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling. 
 De två alternativa vägval som kommittén resonerat kring i frågan om samordning mellan PBL och miljöbalken är antingen att för- söka behålla dessa som två olika parallella lagsystem med olika in- riktning och syften, eller att genom en aktiv samordning successivt 
 1102 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 smälta samman lagsystemen. Kommittén har valt att gå den senare vägen. 
 PBL och miljöbalken bör förbli parallella regelverk 
 Vi menar att det finns principiella invändningar mot att i denna ut- redning förorda en samordning av överprövningen av PBL- och miljöbalksärenden i en gemensam instansordning. 
 I kommitténs betänkande sägs (våra kursiveringar) att det i detta skede inte är aktuellt med någon sammanslagning av regel- verken. Istället bör samordningen enligt kommitténs bedömning ske stegvis. Vidare sägs att 
 Så länge de materiella reglerna (i PBL och miljöbalken, vår anm.) är olika kan det därför finnas skäl att ha olika bestämmelser rörande rätten att överklaga beslut. 
 Som vi läser texten, och i övrigt uppfattar kommitténs strävan sy- nes den vara att genom små, stegvisa reformer låta lagsystemen närma sig varandra utan att tydligt uttala ett slutmål.  
 PBL-kom- 
  mittén har inte haft i uppdrag att utreda en sammanslagning av PBL och miljöbalken. Därför bör kommittén heller inte föreslå föränd- ringar som, om än mycket försiktigt och inte på något vis bin- dande, pekar mer eller mindre oåterkalleligt i den riktningen genom att successivt smälta samman lagsystemen. 
 Innan en grundläggande diskussion förts om slutmålet eller en ordentlig genomlysning gjorts av långsiktiga konsekvenser av en successiv sammansmältning av lagsystemen bör kommittén inte ta för många steg i den riktningen med konsekvensen att framtida handlingsfrihet begränsas. 
 Vi befarar att en samordnad överprövning i de tidigare miljö- domstolarna är ett steg som indirekt öppnar för en framtida sam- ordning av materiella regler. För att behålla manöverutrymme i ut- vecklingen av och värnandet av PBL som en avvägningslagstiftning, är vårt förslag att de förändringar som sker av överprövningen byg- ger på och utvecklar dagens system, till exempel genom det kom- mittén valt att kalla förvaltningsdomstolsmodellen. 
 1103 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Förvaltningsdomstolsmodellen innebär att länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstans 
 Den strävan som finns inom domstolsväsendet att renodla pröv- ningssystemen genom att bland annat successivt avveckla special- domstolar och förskjuta tyngdpunkten i dömandet till första in- stans bör även genomsyra en utveckling av instansordningen för  
 PBL-ärenden. 
  
 I strävan efter en snabb process och få instanser är den dubbla prövningen på länsnivå – i länsstyrelserna och länsrätterna - tvek- sam ur ett  
 PBL-perspektiv. 
  Efter den instansordningsreform som genomfördes i mitten av  
 1990-talet 
  flyttades tyngdpunkten i dö- mandet till länsrätterna. Det vore olämpligt att ta bort dessa som överprövningsinstanser, inte minst då kravet på prövningstillstånd knappast skulle kunna upprätthållas om kammarrätten blir första domstolsinstans. 
 För att i detta alternativ uppnå önskemålet om en kortare in- stanskedja i  
 PBL-målen 
  och en snabbare hantering bör därför läns- styrelserna tas bort som överprövningsinstanser. Det skulle leda till kortare instanskedja för byggloven och andra beslut enligt PBL som i dag prövas i domstol och överklagas som förvaltningsbesvär. 
 När länsstyrelserna tas bort som överprövningsmyndigheter utkristalliseras en enklare och mer enhetlig ordning i förhållande till den ordning som normalt gäller för överprövning av förvalt- ningsbeslut, det vill säga från en myndighet direkt till domstol. I dag är det i andra sammanhang ovanligt med överprövning av läns- styrelser innan domstolsprövning. 
 Andra fördelar med lösningen är att domstolarna har regler om muntlig förhandling, demokratiskt tillsatta nämndemän och ingen roll i de tidigare prövningarna. Länsstyrelsernas roller enligt PBL kan renodlas till samråd, tillsyn och kontroll och dessa roller för- hoppningsvis stärkas. 
 Fördelar med en fortsatt prövning i förvaltningsdomstolar 
 En prövning i förvaltningsdomstolar efter ett borttagande av länsstyrelserna ur prövningskedjan har flera fördelar. 
 Strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar överprövar myn- dighetsbeslut behålls. Genom att låta de allmänna förvaltningsdom- stolarna avgöra i princip samtliga  
 PBL-ärenden 
  även fortsättnings- 
 1104 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 vis behålls den struktur som gäller som huvudprincip – att myndig- hetsbeslut överklagas till dessa domstolar. Den nuvarande uppdel- ningen mellan de olika domstolsslagen kan på så sätt behållas. 
 De allmänna förvaltningsdomstolarna har redan erfarenhet av  
 PBL-ärenden 
  och den föreslagna modellen innebär således ingen förändring när det gäller vad domstolarna har att pröva materiellt sett. Spridningen av målen över landet är bättre i förvaltningsdom- stolslösningen än i miljödomstolslösningen 
 Ett borttagande av länsstyrelserna ur överprövningsorganisatio- nen för att undvika dubbla prövningar på länsnivå innebär att rätten till domstolsprövning säkras i ett tidigare skede. Därmed uppfylls Europakonventionens krav i ett tidigare skede än i dagsläget. Ge- nom att föra bort överprövningarna från länsstyrelserna kommer dessa ha möjlighet att stärka sina uppgifter som samrådsparter och utövare av tillsyn och kontroll. Principen att tyngdpunkten i dö- mandet ska ligga i första instans, det vill säga i länsrätt, behålls. 
 Eftersom det kommer att krävas prövningstillstånd för prövning i två av de tre överprövande instanserna kommer handläggnings- tiden förhoppningsvis bli något kortare i detta alternativ än det al- ternativ som innebär en prövning i miljödomstolarna. Dessutom kommer sista instans, Regeringsrätten, vara en renodlad prejudi- katinstans. 
 Slutligen är inte samordningsfördelarna med miljöbalken bety- dande. Kommittén konstaterar i betänkandet att 
 Det bör poängteras att behovet av samordning av hanteringen av frå- gorna som ska prövas enligt PBL och enligt miljöbalken inte är domi- nerande vid dagens prövningar och inte självständigt ett bärande skäl för en samordning. 
 Det kan då ifrågasättas om en så omfattande reform som miljö- domstolsalternativet innebär verkligen bör sjösättas innan de lång- siktiga konsekvenserna utretts ordentligt, och det långsiktiga målet formulerats. 
 1105 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Särskilda yttranden 
 Särskilt yttrande av Tucker (m), Murphy (fp), Branch (kd) och Diaz (c) 
 Inledning 
 Vi anser att kommittédirektiven saknat en tydlig ambition att se över plan- och bygglagen i syfte att avreglera och förenkla för den enskilde, såväl privatpersonen som näringsidkaren. Ovanifrån- perspektivet har gått före underifrånperspektivet, och de nog så viktiga allmänintressena har i för stor utsträckning vägt över gent- emot enskilda intressen. 
 Dessutom har direktiven varit för omfattande och därtill sty- rande. Med förtur skulle lämnas förslag på hur  
 EG-direktivet 
  om miljöbedömningar avseende vissa planer och program skulle inför- livas i svensk lagstiftning. Direktivet om främjande av el produce- rad från förnybara energikällor skulle utvärderas och en rapport överlämnas till regeringen också med förtur. Tilläggsdirektiv om källsortering har getts under arbetets gång. 
 Därmed har det viktiga arbetet att se över och utvärdera plan- och bygglagen i stort sinkats. Vi anser att tiden därav blivit alltför knapp för att vi ordentligt skulle kunna utvärdera och se över PBL i alla de delar som vi anser vara nödvändigt. 
 Hållbar utveckling 
 I 3 kap. diskuteras PBL mot bakgrund av och i förhållande till be- greppet hållbar utveckling. Vi vill beskriva vår syn på hållbar ut- veckling på följande sätt. Syftet med politiken bör vara att skapa ett samhälle där var och en vill och kan ta ansvar för sitt eget liv. Det ansvaret gäller inte bara en själv utan också hur man påverkar både andra människor och kommande generationer. Vi är alla förvaltare av jorden. Ett hållbart samhälle byggs av individer som ser och tar sitt ansvar för framtiden både i smått och stort. 
 Den enskilt viktigaste förutsättningen för en hållbar utveckling är demokrati och då inte bara demokrati ur dess mer uppenbara aspekt med demokratiska val och demokratiska institutioner. Utan demokrati ur ett djupare perspektiv som inkluderar likhet inför la- 
 1106 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 gen, yttrandefrihet, respekt för individens okränkbarhet, alla män- niskors lika rättigheter – men också lika skyldigheter – och inte minst delaktigheten i samhället. 
 Vi tror på det personliga ansvaret. I det personliga engagemanget och ansvarstagandet ligger mycket av nyckeln till en hållbar ut- veckling. Här är skyddet av äganderätten och värnandet om mark- nadsekonomin centralt. Vi tror på att varje enskild individ har ett ansvar för framtiden. Med det personliga ägandet kommer också det personliga ansvaret att förvalta det man äger för ens egen men också andras framtid. I ett hållbart samhälle går ägandet hand i hand med ansvaret att förvalta det man äger. 
 Vi tror på hållbar tillväxt. Vi är framtidsoptimister. Vi tror på att teknikutveckling och tillväxt är förutsättningarna för ett bättre och mer hållbart samhälle. Det krävs dock att vi genom gemensamma demokratiska beslut sätter upp ramarna för samhället. Genom olika styrmedel som både omfattar lagstiftning och ekonomiska verktyg anser vi att man kan bygga en politik för hållbar tillväxt, där god ekonomisk tillväxt och bättre miljö samverkar – och är varandras förutsättningar. 
 Äganderätten 
 Vi har under arbetets gång på olika sätt sökt belysa vikten av att vederbörlig hänsyn tas till äganderätten och enskildas intressen. Därför vill vi i detta särskilda yttrande åskådliggöra äganderättens nuvarande ställning. 
 Äganderätten har två dimensioner – besittningsskydd och förfo- ganderätt. Inom dessa finns en glidande skala från full förfogande- rätt och dispositionsfrihet till ingen alls. När rättigheten upphör att vara äganderätt, finns det ingen enhetlig uppfattning om. Europa- konventionens regler om skydd för äganderätten kan dock anses vara en internationell godtagbar minimistandard. 
 1995 inkorporerades Europakonventionen i svensk rätt. Genom denna fick Sverige för första gången en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt. (2 kap. 18 § regeringsformen). 
 Konventionen slår fast att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och som framgår av allmänna folkrättsprinciper. Något skydd 
 1107 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns dock inte utsagt i regeringsformen. 
 Det borde vara angeläget att regeringsformen innehöll en regel som står i full samklang med Europakonventionen. Inskränkningar i äganderätten får endast ske i klart angivna fall och då med full er- sättning till den enskilde. 
 Ändringen av grundlagsskyddet som genomfördes 1995 omfat- tade dock inte rätten till full ersättning när äganderätten utsläcks eller inskränks på grund av angelägna allmänna intressen. I våra nordiska grannländer finns denna rätt inskriven i grundlagen vilket innebär att Sverige idag har det svagaste ägandeskyddet i Norden. 
 Ägandet med förfoganderätt är en positiv kraft för hållbar ut- veckling, välstånd och trygghet. Denna rätt behöver inte vara ab- solut. Den regleras inte bara genom juridiska regler, utan även av sociala normer. Begränsningen i förfogandet gäller framför allt att den inte får inkräkta på en annan persons rätt. Det är alltså inte rätten att äga i sig själv det är fråga om. Innebörden är inte specifi- cerad förrän förfoganderätten är klarlagd. Det är t.ex. en stor skill- nad på äganderätten till en tomt beroende på om den får bebyggas eller inte. I äganderätten ingår också rätten att fritt överlåta egen- domen och att tillgodogöra sig dess avkastning och dess bytesvärde eller försäljningsvärde. 
 Vi anser att äganderättens utformning är av fundamental bety- delse för marknadsekonomin så att den ger den av oss önskade ut- vecklingen. Vi hälsar därför med tillfredsställelse resonemangen kring tillväxtens betydelse för ekonomisk utveckling som resulterat i förslaget till lagtext i 2 kap. 1 § En god ekonomisk tillväxt och lämplig utveckling för olika verksamheter ska underlättas. Vi väl- komnar dessutom att kravet på proportionalitet nu förtydligas i be- slutsfattande enligt PBL. 
 Även om direktiven inte gett kommittén i uppdrag att ta upp frågan om ersättningsregler vid expropriation anser vi att det dess- utom hade varit ett ypperligt tillfälle att i vart fall påminna om att bostadsutskottet i betänkande 2003/04:Anderson beställde en utvär- dering av hur dessa regler fungerar och om de leder till rimliga resultat för den enskilde. 
 1108 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 En plan- och bygglag som tar större hänsyn till enskilda intressen 
 En förändrad plan- och bygglagstiftning bör skrivas och motiveras så att den i sig inte förhindrar en positiv utveckling utan ger möj- ligheter till en sådan. Det behövs ett större hänsynstagande till en- skildas intressen. 
 Vid avvägningar mellan enskildas intressen, för företagandet viktiga intressen och allmänna intressen måste tydlighet eftersträ- vas. Ofta beskrivs nyttan av miljö- och naturvårdsåtgärder, och därav följande möjlighet till ökad turism och rekreation samtidigt som konsekvenserna för enskilda glöms bort. 
 Den starka betoningen på det allmännas bästa är enligt vår upp- fattning alltför framträdande. Det bortses från att det allmänna består av individer. Bygg- och planområdet bör generellt inte tillfö- ras fler – utan färre - styrmedel för politiker och myndigheter. Det handlar i stor utsträckning om rättssäkerhet. 
 Att exakt ange hur lagtexter ska utformas för att ge uttryck för dessa våra grundläggande utgångspunkter är ett för omfattande ar- bete som vi inte mäktat med inom ramen för denna utredning. Därför är det inte fruktbart att peka ut alla paragrafer där vi inte till fullo håller med om formuleringar och ordval. I vår gemensamma reservation tar vi dock upp några punkter där vi direkt går emot de lagda förslagen och kortfattat motiverar varför. 
 Lovplikt för anläggningar 
 Kommittén delegerar till regeringen att i föreskrifter ange vilka an- läggningar som ska kräva bygglov och om undantag från bygglovs- plikten, och för i betänkandet ett resonemang kring anläggningar av mindre format eller begränsad betydelse. Som exempel på sådana nämns murar och plank, altaner, bryggor och pooler. 
 Vi vill anföra att de flesta av denna typ av anläggningar även fort- sättningsvis bör vara bygglovsbefriade såvida de inte ligger närmare än 4,5 meter från tomtgräns och inte genom exempelvis sin storlek och omfattning på annat sätt medför betydande olägenheter för främst grannar. 
 1109 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 Särskilt yttrande av Tucker (m), Branch (kd) och Diaz (c) 
 Ett kommunalt strandskydd 
 Strandskyddet är viktigt för att värna värdefulla strand- och skär- gårdsmiljöer. Fria stränder har ett stort allmänt intresse, men det är även viktigt att kunna skapa attraktiva och lättillgängliga boende- och rekreationsmiljöer. Bebyggelse nära stränder kan vara positivt. I många fall skapas strandnära bebyggelse med bryggor eller gång- stråk närmast vattnet som blir attraktiva miljöer både för de bo- ende och allmänheten. Det är också av vikt att näringslivet i skär- gården ska kunna utvecklas om man vill bibehålla en levande skär- gård och upprätthålla sådana verksamheter som till sin natur måste ligga vid vattnet. De som är bäst lämpade att avgöra strandskyddets omfattning är därför kommunerna själva. 
 Plan- och bygglagen bygger på det kommunala självstyret där det är kommunens ansvar att bestämma användningen av sina mark och vattentillgångar. Det kan därför synas märkligt att just när det gäller strandskyddet så är det länsstyrelserna som är beslutande en- ligt miljöbalken, om de inte delegerat beslutanderätten till kommu- nerna, och att det är Naturvårdsverket som är tillsynsmyndighet. När nu plan- och bygglagen genomgår en översyn hade det varit lämpligt att ge strandskyddet en behandling som liknar övrig mark och att det kommunala självstyret fått råda även här. Det skulle innebära att länsstyrelserna blev tillsynsmyndighet medan kommu- nerna gavs beslutanderätten. 
 Särskilt yttrande av Tucker (m) och Murphy (fp) 
 Bullernivåer och bostadsbyggande 
 I direktiven till  
 PBL-kommittén 
  står uttryckligen att kommittén ska 
 utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för () byggande av bostäder (). 
 I flera av våra större städer finns en stor efterfrågan på såväl bostä- der som mark att bebygga. PBL är en avvägningslagstiftning som 
 1110 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 ska möjliggöra en god bebyggd miljö i avvägning mellan enskilda och allmänna intressen och mellan olika allmänna intressen. En vanligt återkommande konfliktsituation är den mellan ekologiska hänsyn och sociala/ekonomiska hänsyn. I Stockholm har politi- kerna i planeringen av ny bebyggelse i stor utsträckning undvikit att offra skyddsvärda grönytor och naturområden, för att istället förtäta befintlig bebyggelse. 
 En stor del av denna bebyggelse stöter nu på motstånd genom riktvärdena för buller. Riksdagsbeslut om riktvärden och tolk- ningar av Boverket hur dessa ska tillämpas leder till dramatiska konsekvenser. 
 I Stockholm kan resultatet bli att uppåt hälften av de nya bostä- der som just nu planeras kommer att få stoppas. Om reglerna skulle tillämpas på den befintliga bebyggelsen i Stockholms inner- stad innanför tullarna, en attraktiv boendemiljö där en kvarts mil- jon människor bor, skulle uppskattningsvis 80 procent av dagens bostadsbebyggelse vara olaglig. Det blir absurt när reglerna så tyd- ligt krockar med verkligheten. Dessa regeltolkningar hotar även många andra kommuner där det planeras för bostäder i attraktiva lägen – i gamla hamnområden, i citykärnor och nära järnvägsstatio- ner. 
 Samhället har ett ansvar att skapa normer och goda boendemil- jöer. Men olika boendemiljöer har fördelar och nackdelar. När bostadsbebyggelse planeras måste olika faktorer vägas samman. Även olika miljömål kan ibland kollidera. Tät bebyggelse har många fördelar ur miljösynpunkt, som att det går åt mindre energi för uppvärmning och transporter. Å andra sidan alstrar många männi- skor och verksamheter på samma ställe mer ljud. Det är ogörligt att låta en enda parameter, i detta ifall bullernivå, bli helt utslagsgi- vande. 
 Samhällsplanering innebär en avvägning i målkonflikter mellan olika intressen. Det ovan redovisade synsättet på buller innehåller ingen sådan avvägning. Det bör rimligen vara möjligt att bygga nya bostäder i attraktiva, centralt belägna miljöer. Bättre miljömässiga helhetslösningar i form av mindre transportarbete, bättre hushåll- ning med energi, vinsten av att inte behöva exploatera grönområ- den, samt tekniska lösningar för att stänga ute eventuellt buller bör ibland kunna väga upp det faktum att vissa riktlinjer överskrids. 
  
 PBL-kommittén 
  har vid några tillfällen berört frågan om när miljökvalitetsnormer och andra riktvärden kommer i konflikt med behovet av nya bostäder. Kommittén konstaterar i betänkandet 
 1111 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 (avsnitt 3.11.2) att det vore önskvärt att i PBL införa motsvarande möjligheter till kompensationsåtgärder vid överskridande av miljö- kvalitetsnormer som ges enligt miljöbalken, och framhåller att frå- gan om miljökvalitetsnormers reglering i PBL behöver utredas sär- skilt samt att detta bör ske snarast. 
 Detta är bra. Vi vill utöver detta framhålla vikten av att en sådan utredning särskilt tar i beaktande det ovan anförda om möjligheten att planera för bostadsbebyggelse i tät stadsmiljö. 
 Särskilt yttrande av Tucker (m) 
 Ändring av detaljplan under genomförandetiden 
 Alltsedan PBL:s tillkomst har kritik riktats mot bestämmelserna om genomförandetider för detaljplaner. Den allvarligaste invänd- ningen är att de innebär en oacceptabel inskränkning av äganderät- ten. Kommunerna ges en möjlighet att utöva en icke godtagbar och inte heller nödvändig kontroll av markanvändningen. När det nu diskuteras möjligheter till ändringar av detaljplan under genomfö- randetiden vill jag därför redovisa min grundläggande syn. Även om det i vissa fall av oförutsedda händelser och ändrade förutsätt- ningar kan anses rimligt att komplettera gällande bestämmelser vill jag starkt understryka att fastighetsägares grundläggande rättighe- ter inte får inskränkas. Viktigt att påtala är också att den komplet- tering som sker inte får motverka ursprungssyftet med detaljpla- nen. 
 I sammanhanget vill jag också ge min syn på lagtexten i 5 kap. 11 § Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen be- aktas. Med en sådan bestämmelse kan den enskildes rätt utsläckas på ett alltför enkelt sätt utan att vederbörande kan tillgodogöra sig värdet av sin egendom. Att upphäva en plan utan att ersätta med en ny är inte heller godtagbart för sakägarna. 
 Plangenomförande 
 Samhällsutvecklingen bör leda till att regelsystemen också föränd- ras. Marknadsorienteringen av bostadsbyggandet har slagit igenom från ett utbudsstyrt till ett efterfrågestyrt bostadsbyggande. Risker och ansvar fördelas på annat sätt än tidigare. För att byggande ska 
 1112 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 komma till stånd krävs att regelverket är transparent, konsistent och har sådan varaktighet att tilltänkta byggherrar kan och vågar satsa på det byggande som efterfrågas. 
 Min uppfattning är att kommitténs förslag på en del punkter därför borde sett annorlunda ut för att i tillräcklig omfattning uppfylla dessa krav. Tidsfrister för handläggning av planer bör infö- ras och regler för användningen av exploateringsavtal bör tas fram. Kommittén borde skickat en beställning till regeringen om att reg- lerna för exploateringsavtal bör utredas istället för den defensiva formuleringen att denna fråga ansetts ligga utanför kommitténs uppdrag. 
 Jag anser också att kommittén borde varit ännu tydligare då det gäller att även detaljplaner ska vara översiktliga. Det borde anges att en detaljplan i normalfallet ska vara just översiktlig och åtföljas av en redovisning där byggrättens storlek, hustyp m.m. anges. Be- stämmelserna för program i detaljplan blir alltför otydliga när man skriver att program ska tas fram eller samråd genomföras under vissa förutsättningar eller helt i överensstämmelse med en aktuell översiktsplan Varför inte ta bort kravet på program helt och hållet då detaljplan tas fram? 
 Särskilt yttrande av Williamson (mp), Branch (kd) och Diaz (c) 
 Lågstrålande zoner 
 Regeringen gav fyra mobiltelefonoperatörer genom Post- och tele- styrelsen (PTS) i december 2000 tillstånd att bygga ut nät för tredje generationens mobiltelefoni Tillstånden var gratis, och kravet på motprestation från det offentliga var att nätet ska ge mer än 99,8 procent av befolkningen tillgång inom högst tre år. Detta har medfört att Sverige nu har fullt av mobilmaster då inga krav från statsmakten ställdes på en samordning mellan de olika operatö- rerna. Eftersom systemet ännu inte är helt utbyggt trots att tids- fristen löpt ut så är det viktigt att kommunerna får möjlighet att i plansystemet kunna markera områden där inga mobilmaster eller antenner får uppföras, s.k. lågstrålande zoner. I takt med den se- naste  
 3G-utbyggnaden 
  har många människor blivit oroliga för ökad strålning i samhället och därmed hälsa och säkerhet. Det är viktigt att ta människors självupplevda hälsa och oro på allvar. Därför bör man i PBL ge lagstöd för kommunerna att inrätta lågstrålande zo- 
 1113 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 ner. Det finns kommuner som i sin översiktsplanering gör så idag. Men trots kommunens beslut finns inget reellt skydd eftersom kommunen ej har rätt att neka bygglov ens i en lågstrålande zon. 
 Särskilt yttrande av Williamson (mp) 
 Transportplaner 
 Samhällsutvecklingen under de senaste decennierna har gått mot ett allt ökat bilberoende. Detta får en rad negativa konsekvenser, exempelvis buller, avgaser och inte minst minskad folkhälsa på grund av minskad vardagsmotion. Kommittén har inte tagit upp idéer om hur bilberoendet kan minskas. Detta trots att det finns uppdrag i direktiven som talar om hållbar utveckling och transpor- ter samt att kommittén konstaterar att bilberoendet har ökat i takt med t.ex. externhandelsetableringar. Ett sätt som påtalats av Väg- verket (Klimatstrategi för vägtransportsektorn ) är att ge kom- munerna stöd för transportsnål planering genom krav på trans- portplaner. Förslaget att underlätta för kommunerna att ställa krav på transportplaner vid nyetablering behöver komplettera utred- ningen enligt min bedömning. Jag föreslår därför att 5 kap. 7 § (en- ligt den idag gällande lagen) kompletteras med en ny punkt som ger möjlighet för kommunen att skriva in krav på transportplaner i detaljplaner för transportgenererande verksamheter. 
 Miljökonsekvensbeskrivningar 
 Sedan miljökonsekvensbeskrivningar införts i svensk lagstiftning har mycket hänt. Däremot är de olika miljökonsekvensbeskriv- ningarna fortfarande av mycket skiftande kvalitet. Det behövs därför en uppstramning. Jag föreslår att det ges ett särskilt uppdrag till länsstyrelserna att kontinuerligt granska miljökonsekvens- bedömningar som görs utifrån MKB- och  
 SMB-direktiven. 
  På så sätt kan man arbeta fram en praxis för att få fram bättre besluts- underlag. 
 Jag föreslår dessutom att kraven på miljökonsekvensbeskriv- ningar för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalkens bestäm- melser också ska gälla golfbanor. I 5 kap. 18 § bör därför läggas till golfbanor. 
 1114 
  
 SOU 2005:77 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 Moratorium 
 Handelsetableringar berörs i stor omfattning av kommitténs be- tänkande men förslag att begränsa lyser helt med sin frånvaro. Detta trots det många negativa effekter som dessa etableringar fört med sig väl belyses. Miljöpartiet föreslår därför att man inför ett moratorium mot externa köpcentra som man infört i t.ex. Dan- mark. Samtidigt bör en särskild utredning belysa förslag till en re- glering av planeringen som kan få en mer balanserad utveckling inom handelsområdet. Syftet med utredningen ska vara att behålla och utveckla statskärnorna, minimera transportbehovet för han- delsändamål och öka jämställdheten. 
 Tionde egenskapskrav 
 Dessutom anser jag att de nio egenskapskraven i BVL bör kom- pletteras med ett tionde egenskapskrav på ekologisk kretslopps- hushållning, som innebär krav på energieffektiva, återvinningsbara och ej hälsofarliga byggmaterial. 
 Särskilt yttrande av Branch (kd) 
  
 PBL-kommittén 
  har genomfört ett arbete i syfte att åstadkomma nödvändiga förändringar i lagstiftningen. Arbetet har varit omfat- tande och i direktiven har funnits många krav som inte alltid varit enkla att på ett samlat sätt tillmötesgå. Ett av direktiven var att ef- fektivisera lagstiftningen samtidigt som den demokratiska proces- sen inte tillåts inskränkas. Jag anser att kommittén föreslagit för- bättringar och goda kompromisser mellan dessa motstående intres- sen. Samtidigt vill jag dock framföra följande synpunkter. 
 Talerätten och hållbar utveckling 
 1987 års inrättande av plan- och bygglagen tog fasta på den demo- kratiska processen och att medborgarna skulle få större inflytande i planprocessen i förhållande till föregående bygglagar. Vi har i kommittén valt att inte utvidga talerätten utan anser att nuvarande utformning väl uppfyller behovet. Jag anser att detta är bra utifrån att utrymme redan finns i PBL att låta äldre, funktionshindrade, barn, ungdomar med flera medborgare få insyn och medverka när 
 1115 
  
 Reservationer och särskilda yttranden 
  
 SOU 2005:77 
  
 de är berörda. De brister som uppvisas idag gäller tillämpningen av lagen och att faktiskt se lagen som en miniminivå, vilken inte hind- rar att fler inkluderas om kommunen eller planförfattarna så vill. Det är också viktigt att hålla i åtanke kravet på en effektiv process och att inte i onödan fördröja planprocessen. En lång planprocess är kostsam och i en hållbar utveckling ingår även den ekonomiska dimensionen. 
 Särskilt yttrande av Williams (v) 
 Lekmannainflytande 
 Utredningen föreslår att planfrågorna ska hanteras i en gemensam domstol för miljö- och planfrågor. Jag delar den uppfattningen, men vill samtidigt framföra möjligheten att ha kvar lekmanna- inflytandet i den gemensamma domstolen. Lekmannainflytandet finns i nuvarande rättsliga prövning av  
 PBL-ärenden, 
  men inte i nu- varande miljödomstolsprövning. 
 1116 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Översyn av plan- och bygglagstiftningen 
  
 Dir. 
  
 2002:197 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 2002. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna för- slag till de lagändringar som behövs. 
 Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av håll- bar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kom- mittén skall också behandla frågor om 
  
 regional samverkan, 
  
 översiktlig planering, 
  
 detaljplaner m.m., 
  
 kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, 
  
 kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), 
  
 beslutsprocessen inklusive instansordningen samt 
  
 sanktioner. 
  
 Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsätt- ningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instans- ordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL. 
 1117 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 Sveriges åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas. 
 Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slut- ligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen. 
 Bakgrund 
 De senaste årens allmänna utveckling 
 Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden under senare år. I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infra- struktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationalise- ringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling. 
 Samtidigt sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande ut- sträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geo- grafiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har aviserats (prop. 2001/02:7). 
 Sveriges medlemskap i EU innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fysiska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränk- ning av kommunernas handlingsutrymme. 
 Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. Tidigare statlig och kommunal verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet. 
 1118 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år. Efter  
 1990-talets 
  krisår har en viss återhämtning börjat i byggsek- torn med ett något ökat byggande av bostäder. Samtidigt har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt fram till 2010. Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska till- växten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaff- ning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för pro- duktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillna- derna på bostadsmarknaden är betydande. I dag råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bostadsbristen är koncentrerad till tillväxtområdena. Samtidigt möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt. 
 Boendekostnaderna i Sverige är bland de högsta i Europa, vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristande konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad uppmärksamhet på senare tid. I många kommuner minskar det kommunala markinnehavet genom överlåtelser till privata intres- senter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större utsträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kom- mit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktför- hållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde. 
 Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i Sverige har uppmärksammats på senare tid. Kom- munernas planering har betydelse för förutsättningarna för etable- ring av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet. 
 Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rät- tigheter har under senare år varit livlig i Sverige. Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt än tidigare. Forskning och utveckling visar på vikten av att samhälls- planeringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar och livsvillkor. Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och 
 1119 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom  
 IT-området 
  ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser. 
 Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer möjligheter till en god livsmiljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avse- värda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstö- ring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen. 
 Strategier för hållbar samhällsutveckling har de senaste åren fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och för- valtning av den byggda miljön betraktas i dag som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen. 
 Lagändringar efter  
 PBL-reformen 
  
 I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för sam- hällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft den 1 juli 1987 efter ett långvarigt utrednings- arbete. 
 I slutet av 1992 beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen. Efter förslag från Plan- och byggut- redningen reformerades lagstiftningen därefter vid flera tillfällen. Den 1 juli 1995 överfördes huvuddelen av de tekniska kraven på byggnadsverk från PBL till BVL. Ett nytt och från bygglovspröv- ningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande infördes för de byggtekniska kraven. Den 1 januari 1996 genomfördes andra lag- ändringar som syftade till ökad miljöhänsyn i den fysiska plane- ringen. Ändringarna innebar bl.a. en förstärkning av översikts- planeringen och en utvidgning av medborgarinflytandet. Genom de ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 förtydligades vidare förutsättningarna för kommunerna att ta ett större ansvar för arkitektoniska värden och kulturmiljövärden. 
 1120 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 Tillkomsten av miljöbalken har lett till vissa följdändringar i PBL, främst med anledning av att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. överfördes till miljöbalken. 
 Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 juli 2001, ställs det numera tydligare krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser. Ändringarna innebär också att enkelt avhjälpta hinder i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser bör vara åtgärdade senast vid utgången av 2010. 
 Tidigare och pågående utredningsarbete 
 Vissa av Plan- och byggutredningens förslag har inte resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida. Det gäller bl.a. förslag om en ny instansordning för prövningen av över- klaganden (SOU 1994:134) och frågor rörande plangenomförande (SOU 1996:168). Jämställdhetsrådet för transporter och IT pekade vidare i sitt betänkande (SOU 2001:44) på behovet av att tydlig- göra jämställdhet i PBL. 
 Under de senaste åren har också från andra håll väckts många förslag till ändringar i plan- och bygglagstiftningen bl.a. från Svenska kommunförbundet, Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms stadsbyggnadskontor. Även Boverket och Riksantikva- rieämbetet har redovisat behovet att se över olika frågor som rör plan- och bygglagstiftningen. Konkurrensverket har funnit att konkurrensaspekterna inte tillmäts tillräcklig betydelse vid kom- munernas planering för handeln. 
 Vidare har Handikappombudsmannen i sin 8:e rapport till regeringen "Tänk tillgängligt" påtalat brister i lagstiftningen. 
 Plan- och bygglagstiftningen berörs också av utredningsarbete som redan pågår. Det gäller bl.a. inom Miljöbalkskommittén (M 1999:03) i de delar miljöbalksöversynen kan innebära förändringar av reglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken av frågor om hushållningen med mark och vatten, samt när det gäller miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. 
 Regeringen tillkallade genom beslut den 15 juni 2000 en natio- nalkommitté för att ytterligare förankra, samordna och utveckla arbetet med Sveriges åtaganden inom Agenda 21 och Habitatagen- dan (dir. 2000:48 samt 2001:121). Nationalkommittén ska redovisa en samlad slutrapport senast den 31 januari 2003. 
 1121 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 Regeringen tillsatte i januari 2001 en särskild arbetsgrupp för att bereda frågor om ändringar i instansordningen för överklagande av beslut enligt PBL. Utgångspunkten för arbetet har varit att avlasta regeringen prövningen av överklagade ärenden enligt PBL och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och bygg- beslut. Arbetsgruppen överlämnade i juni 2002 en avslutande pro- memoria (M2002/2275/R). 
 Statens energimyndighet fick 2000 i uppdrag att ta fram områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk samt lämna för- slag till planeringsmål för vindkraften. Energimyndigheten, som rapporterade sina slutsatser i maj 2001, berörde i sin rapport bl.a. regional och kommunal tillståndsgivning. 
 Regeringen har vidare i februari 2002 tillsatt en kommission för att bl.a. föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24). 
 En parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) har fått i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsom- råden, samt överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan. 
 Regeringen har även tillsatt en utredning av skyddet för kultur- historiskt värdefull bebyggelse m.m. (dir. 2002:96). 
 Av regeringen redovisade behov av översyn 
 Regeringen har i olika sammanhang de senaste åren redovisat behov av översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten har i de flesta fall varit intresset av en planering som syftar till ett mera hållbart samhällsbyggande. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalas bl.a. att regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av PBL i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen slås fast att den byggda miljön skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö, natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas, byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser 
 1122 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 främjas. Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen, till- sammans med andra nationella mål, skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande mot ekologisk hållbarhet. 
 I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anges vidare att regeringen avser att i den aviserade översynen av PBL, i förhållande till hållbar utveckling, inbegripa frågan om etablering av externa köpcentra för dagligvaruhandel. Analyser av den nuvarande situationen visar att etablering av sådana köpcentra innebär längre transporter och att antalet mindre butiker har minskat med för- sämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna grupper. Inför beslut om etablering är det därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. En etable- ring av externa köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a. ett ökat utbud och lägre priser. Det är därför viktigt att planerings- underlaget tydligt redovisar förväntade effekter på konsument- priserna. I detta sammanhang måste det även studeras vilka möjlig- heter det finns för etablering av lågprisbutiker i kommunernas stadskärna och närområde. Närvaron av konkurrerande butiker har positiva effekter för kommuninnevånarna, bl.a. genom ett ökat ut- bud i form av flera typer av butiker och nya kedjor och därigenom lägre priser. Konkurrensförhållandena inom detaljhandeln och dess betydelse för prisnivån tas också upp i propositionen Konkurrens- politik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Regeringen konstaterar i propositionen att konkurrensen i Sverige inom detaljhandeln, och särskilt på dagligvaruområdet, är svag och att prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner är stora. Konkurrensverket har i sina rapporter kunnat konstatera att dessa problem alltjämt kvarstår och pekar på olika kommuners tillämpning av PBL som en viktig förklaringsfaktor till de prisskill- nader som finns. 
 I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) uttalas bl.a. att tidigare ändringar i PBL bör följas upp avseende vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Olika undersök- ningar påvisar det värde som den tätortsnära naturen har för människors välbefinnande. Samtidigt visar dock erfarenheten att natur- och kulturmiljövården liksom friluftslivet ibland har svårt 
 1123 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 att hävda sina intressen gentemot andra motstående intressen, t.ex. infrastruktur, bostadsbyggande eller annan exploatering. Särskilt i storstadsregionerna – med ett stort utbyggnadsbehov – utsätts kvarvarande grönområden för ett stort tryck. I skrivelsen redovisar regeringen vilka frågor som är särskilt viktiga i det fortsatta natur- vårdsarbetet. Dit hör frågor om bl.a. behovet av tätortsnära natur. Den fysiska planeringen ses som ett viktigt instrument i arbetet med att säkra värdefulla grönområden. 
 Också när det gäller frågor om byggkvalitet och inomhusmiljö har en översyn aviserats. I propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) anges bl.a. att frågan om hur plan- och bygg- lagstiftningens och miljöbalkens bestämmelser skall kunna sam- verka för att stödja uppfyllandet av miljökvalitetsmålen bör utredas. Frågor som rör inomhusmiljöproblem, avseende bl.a. fukt och mögel, förutsätts komma att beröras vid översynen. Vidare anges att olika frågor om hur tillsyn och kontroll i samband med byggande kan förbättras skall utredas. Även frågor om hur infor- mation om byggprodukter och byggnader skall kunna göras mera tillgänglig förutsätts tas upp vid översynen. 
 I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20) betonas att de olika formerna för fysisk planering är kopplade till varandra. Därigenom finns ett grundläggande behov av samordning och samsyn. 
 Ett behov av att se över plan- och bygglagstiftningen också från andra utgångspunkter har redovisats bl.a. i propositionen Bostads- försörjningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26). Regeringen betonar där det angelägna i att en god planberedskap finns i kommunerna och att de möjligheter som redan nu finns att förenkla planproces- sen tas till vara. En kartläggning av mark- och planberedskapen inom sju län tyder på en otillräcklighet i vissa kommuner även om mark- och planberedskapen generellt sett är tillfredsställande. Vidare anges att regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen smidigare och snabbare samt att en översyn i syfte att bl.a. förenkla systemet för överpröv- ning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom berörda departement. 
 I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) föreslås en ny inriktning för främjande av elproduktion från förnybara energikällor. Som ett mål föreslås att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå till 2010. I fråga om el från vatten- 
 1124 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 kraft konstaterar regeringen att möjligheterna till ytterligare ök- ning av vattenkraftsproduktionen är begränsade. Av miljöskäl är det, enligt regeringen, inte önskvärt med en omfattande utbyggnad. I propositionen föreslås också att ett nationellt planeringsmål för vindkraft fastställs till en årlig produktionskapacitet på 10 TWh år 2015. De föreslagna målen innebär ökade krav på plan- och bygg- lagstiftningen. 
 Riksdagens krav på översyn 
 Riksdagens revisorer har, efter förslag från bostadsutskottet, genomfört en granskning av plan- och byggprocessen. Arbetet har redovisats i revisorernas förslag 2001/02:RR8. Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2001/02:Allen ställt sig bakom revisorernas för- slag att en bred översyn av PBL bör komma till stånd. Utskottet framhåller emellertid att översynen inte bör ha en total och genom- gripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande. 
 Översynen bör enligt utskottet även gälla uppgiften att samman- ställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta bered- ningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. En prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. I översynen bör också frågor om bygg- lov, tillsyn och kontroll kunna övervägas. 
 Enligt utskottet bör översynen bedrivas så att resultat och för- slag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Det anförda gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 2001/02:155). 
 Behovet av en översyn 
 Sedan plan- och bygglagstiftningen infördes har den reviderats vid ett flertal tillfällen. Vissa av dessa förändringar har varit av relativt omfattande karaktär. Av flera skäl bör emellertid, som framgår av 
 1125 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 bakgrundsbeskrivningen, en samlad översyn nu ske av lagstift- ningen. 
 Många av de frågor som en översyn av plan- och bygglagstift- ningen berör är av stor betydelse såväl för samhället som för enskilda. En bred översyn av lagstiftningen skall också beröra viktiga avvägningar mellan olika samhällsintressen som PBL reglerar. Ett antal olika frågor kan visserligen vara av avgränsad karaktär och skulle därför, som också bostadsutskottet uttalat, i och för sig kunna prövas i särskild ordning. Även begränsade ändringar i delar av plan- och bygglagstiftningen får emellertid ofta konsekvenser för andra delar av denna lagstiftning. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, ändamålsenligt att den översyn som nu behöver göras så långt möjligt hålls samman och görs i ett sam- manhang, vilket inte hindrar att brådskande frågor kan prövas med förtur. 
 Regeringen anser det angeläget att en översyn av den omfattning och betydelse som nu behöver göras får en tillräcklig politisk för- ankring. En parlamentarisk kommitté bör därför tillkallas för en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen. 
 Utgångspunkter för utredningsarbetet 
 Övergripande mål 
 Kommittén skall ha tre övergripande mål som utgångspunkt för sitt arbete. Dessa är att 
  
 stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling, 
  
 utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt 
  
 utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodo- ser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas. 
  
 1126 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 Under senare år har betydelsen av en hållbar samhällsutveckling betonats alltmer. Det innebär bl.a. att markanvändningsplanering och bebyggelseutveckling måste präglas av en helhetssyn där lång- siktig hållbarhet vävs samman och bedöms utifrån ekologiska, eko- nomiska, sociala och kulturella aspekter. 
 Den fysiska planeringens betydelse för långsiktig hållbarhet har också betonats i en rad propositioner och skrivelser till riksdagen under senare år. I regeringens skrivelse Nationell strategi för håll- bar utveckling (skr. 2001/02:172) redovisas vad målen om hållbar utveckling innebär för olika politikområden. 
 Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att beakta vilken betydelse de senaste årens miljöpolitiska reformer, bl.a. miljöbalken och miljömålsarbetet, har för lagstiftningen på plan- och bygg- området. Bland miljömålen bör givetvis i det sammanhanget särskilt nämnas miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, men även övriga mål har stor betydelse. 
 Det är vidare angeläget att beakta hur den fysiska planeringen kan främja en socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling. En omsorgsfull planering kan skapa förutsättningar för bl.a. goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär bl.a. att den byggda miljön skall vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Även insatser som underlättar vardagslivet, såsom tillgång till service av olika slag, goda kommunikationer och annan infrastruktur är av stor betydelse. Vårt behov av kultur – i dess vidare bemärkelse – måste också beaktas. Bebyggelsens kultur- historiska, arkitektoniska och konstnärliga värden skall tas till vara och utvecklas. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den fysiska planeringens och byggandets betydelse när det gäller att främja målen om exempelvis god folkhälsa, jämställdhet, integra- tion, full delaktighet i samhällslivet, trygghet samt goda livsvillkor för barn och ungdomar. Att integrera våra boendemiljöer med när- het till natur och grönområden samt tillgång till egen koloni- eller odlingslott är exempel på sådana insatser. Mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter bör särskilt belysas hur barns och ungdomars inflytande på sam- hällsplaneringen kan komma till uttryck. Därutöver är ett av de nationella målen för handikappolitiken att samhället utformas så att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Det är därför viktigt att frågor 
 1127 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 som rör tillgänglighet och användbarhet för alla beaktas vid en översyn av plan- och bygglagstiftningen. 
 Samtidigt måste också andra viktiga politikområden beaktas, exempelvis konkurrensaspekter. En av de viktigaste faktorerna som bestämmer konkurrenssituationen är möjligheterna för en aktör att etablera sig på en marknad. Tillämpningen av plan- och bygglagen har stor betydelse för de förutsättningar för konkurrens som etableras regionalt och lokalt. 
 Av betydelse från ekonomisk – men också från social och eko- logisk – synpunkt är bl.a. ett byggande som långsiktigt uppfyller samhällets krav och en planering som främjar investeringar för en hållbar tillväxt och en balanserad regional utveckling. Byggsektorn som sådan har dessutom stor betydelse för samhällsekonomin. En dåligt fungerande byggsektor med bristande konkurrens och höga byggkostnader drabbar hela samhällsekonomin. En väl fungerande plan- och bygglagstiftning är alltså ett viktigt instrument i sam- hällsbyggandet och i arbetet med att nå en långsiktigt hållbar eko- nomisk tillväxt. 
 Det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformningen av bebyggelsen. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan intressen av olika slag. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intres- sen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektorsintressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationer. Kravet på en lämplig balans mellan olika berörda intressen påverkar både lagstiftningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen. Många av de frågor som behandlas i den fysiska planeringen har alltså stor betydelse såväl för det allmänna som för enskilda. Demokrati- och rättighetsperspektivet måste därför genomsyra hela planerings- processen samtidigt som kraven på en effektiv beslutsprocess till- godoses. En viktig fråga som bör belysas i detta sammanhang är hur olika intresseorganisationer, bl.a. handikapporganisationer, kan ges ett ökat inflytande i plan- och byggprocessen. 
 1128 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 Regional samverkan 
 De senaste åren visar på växande regionala klyftor mellan avfolk- nings- och tillväxtregioner. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) redovisar regeringen sin syn på den regionala utvecklingen. En viktig utgångspunkt är att regionerna skall växa utifrån sina egna förutsättningar. Kom- mittén bör undersöka hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till detta och hur den kan stimulera en ökad kommunal och regional samverkan. Genomförandet av EU:s planerings- och utvecklingssamarbete sker i dag utanför  
 PBL-systemet 
  och kom- mittén bör därför söka finna metoder för att förena den tradi- tionella fysiska planeringen med samhällsplaneringen i övrigt. 
 Den regionala planeringsnivån är viktig när nationellt beslutade åtgärder och mål skall genomföras lokalt. Detta gäller exempelvis för att finna lämplig lokalisering för utbyggnad av vägar, järnvägar, elektronisk kommunikation och el- och värmeproduktionsanlägg- ningar, t.ex. vindkraftsanläggningar. Det gäller givetvis också i hög grad för bostadsbyggandet. För att uppnå de ur ett helhets- perspektiv bästa lösningarna, med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen, behövs en ökad samordning över administrativa gränser. Kommittén bör undersöka hur lagstiftningen kan bidra till att så sker samt överväga hur länsstyrelsens roll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål får genomslag på regional och lokal nivå. Detta gäller även övriga markanvändningsbeslut med betydelse för en hel regions utveckling. 
 Transporternas miljöpåverkan måste beaktas i sammanhanget. I propositionen Svenska miljömål anförs att åtgärder måste vidtas som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöan- passade och resurssnåla transporter förbättras. Att skapa förutsätt- ningar för alternativa transportformer är en annan del i det arbetet. 
 1129 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 Översiktlig planering 
 PBL innehåller i dag ett system med dels icke bindande översiktliga planer, dvs. regionplaner och översiktsplaner, dels rättsverkande planer för begränsade områden, nämligen detaljplaner, områdesbe- stämmelser och fastighetsplaner. 
 En kommunal översiktsplan är avsedd att utgöra ett underlag såväl för beslut enligt plan- och bygglagstiftningen som för tillämpningen av andra lagar. Översiktsplaneringen bedrivs med mycket olika engagemang i landets kommuner. Ett antal kommuner använder planinstrumentet som ett sätt att föra en strategisk dialog om markanvändningen och bebyggelseutveck- lingen, medan andra i hög grad har äldre, inaktuella planer som inte tjänar sitt syfte. Formerna för översiktsplaneringen behöver därför vitaliseras för att bli mer ändamålsenliga och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Även planernas formella ställning kan behöva övervägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt ange och prioritera vilka sakfrågor som bör behandlas i planerings- arbetet. Det är även angeläget att samverkansformerna mellan över- siktsplanering och arbetet med såväl bevarandefrågor som Agenda 21 utvecklas, liksom att olika sektorsvisa planeringsprocesser sam- ordnas inom kommunen. Därvid kan även frågor om planering för varu- och serviceförsörjning aktualiseras. 
 Lagstiftningen bör vidare säkerställa att den kommunala planeringen på ett bättre sätt tar hand om nationella, regionala och mellankommunala frågor och mål. 
 Aktualitetsprövningen av planerna behöver skärpas. 
 Detaljplaner m.m. 
  
 PBL-reformen 
  innebar bl.a. en decentralisering av beslutsfattandet i markanvändningsfrågor till kommunerna. Den statliga kontrollen regleras i 12 kap. PBL som anger att länsstyrelsen skall ingripa i vissa särskilt angivna fall då viktiga allmänna intressen inte tillgodo- setts. Länsstyrelsen förutsätts vidare spela en aktiv roll genom information och samråd under pågående planering. 
 Kommunernas starka inflytande över den fysiska planeringen bör ligga fast. Genom bl.a. tillkomsten av nya  
 EG-rättsliga 
  krav kan emellertid kommunernas handlingsfrihet i markanvändningsfrågor begränsas i vissa avseenden och den statliga kontrollen därmed 
 1130 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 behöva utvidgas. Även i övrigt kan behöva studeras om den statliga kontrollen är ändamålsenligt utformad i förhållande till samhällsut- vecklingen. 
 Nuvarande bestämmelser om detaljplan och de rättsverkningar som är knutna till en sådan plan bygger på att planen tillgodoser ett allmänt intresse som kommunen står som garant för. Detalj- planearbetet har dock i ökad utsträckning inriktats på planer för begränsade utbyggnadsprojekt. Detaljplaner för större områden, där samlade bedömningar görs vad gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, är numera sällsynta. När det gäller de projektinriktade planerna låter många kommuner den som skall exploatera området ta en aktiv del i planarbetet. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutvecklingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen innebär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda parter bör analyseras. 
 I sammanhanget måste även det samhälleliga intresset av sunda konkurrensförhållanden tillgodoses som skapar utrymme för en mångfald av aktörer, bl.a. på byggmarknaden och inom handeln. Konkurrensverket har föreslagit att konkurrensaspekterna uttryckligen bör vägas in i de bedömningar som görs med stöd av PBL. Kommittén bör göra en analys av förslaget och därvid under- söka om det finns alternativa förslag till förändringar som kan tjäna samma syfte. 
 En konsekvens av att enskilda aktörer har fått en allt viktigare roll vid samhällsutbyggnaden är att också genomförandet av planer nu i större utsträckning läggs på enskilda huvudmän. Plan- och byggutredningen föreslog bl.a. att den nuvarande huvudregeln om att kommunen normalt skall vara huvudman för allmänna platser skulle modifieras. Också dessa frågor behöver övervägas vidare. Om kommunerna skall tillåtas överlämna plangenomförandet till enskilda huvudmän måste emellertid också prövas om det behövs kompletterande regler som säkerställer att olika allmänna intressen och motstående enskilda intressen inte åsidosätts. 
 En annan utgångspunkt vid en analys av det nuvarande plan- systemet är frågan om det ger tillräckliga möjligheter till en effektiv process för att få till stånd från allmän synpunkt angelägna inve- steringar i bl.a. bostadsbyggande, infrastruktur och elektroniska kommunikationer. Därvid behöver hela kedjan från översikts- planering och detaljplanering till bygglovsprövning och genom- 
 1131 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 förandefrågor i övrigt studeras. Det kan även vara nödvändigt att se över hur denna kedja av frågor hanteras i kommunerna. Frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras kan behöva tas upp. 
 Planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner används i begränsad omfattning. Många kommuner synes knappast alls använda dem. Plan- och byggutredningen föreslog att fastig- hetsplanen skulle avskaffas som särskild planform. Frågan bör nu tas upp på nytt. Institutet områdesbestämmelser har inneburit vissa problem vid tillämpningen främst vad gäller frågan om vad som kan regleras genom områdesbestämmelser. Det bör därför, mot bak- grund av erfarenheterna, övervägas vilket behov det finns av en sådan planform och hur regleringen i så fall bör vara utformad. 
 Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning 
 Bebyggelsen och den byggda miljön är av stor betydelse för möjlig- heterna att skapa en hållbar samhällsutveckling. Den har en socialt viktig funktion, en stor kulturell och ekonomisk betydelse samt svarar för en stor del av samhällets resursförbrukning och miljö- påverkan. Alla delar av hållbarhetsbegreppet kan sålunda appliceras på bebyggelsen. Det är därför väsentligt att den lagstiftning som styr byggandet, bebyggelsens utformning och dess förvaltning inriktas mot hållbarhet. Kommittén bör konkretisera hur detta kan utformas. Vidare bör planläggning och bygglov, som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden, utvecklas och göras effektiva, bl.a. för att möjliggöra att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppfylls. 
 Den 1 juli 1995 infördes ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande beträffande de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk. Bygglovsprövningen enligt PBL begränsades samtidigt till att avse en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades tillsam- mans med regler om byggprodukter till BVL. 
 Grundläggande utgångspunkter för förändringarna var att klar- göra gränsdragningen mellan statens, kommunernas och enskildas ansvar inom byggandet. Genom de nya reglerna har tydliggjorts att det är byggherren som har ansvaret för att uppfylla de i lagstift- ningen angivna kraven på egenskaper hos byggnader. Det är också 
 1132 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 byggherrens ansvar att styrka att byggnaden uppfyller kraven. För att säkerställa att byggherren har tillgång till nödvändig kompetens skall enligt gällande lagstiftning en s.k. kvalitetsansvarig utses av byggherren. 
 Det nya kontrollsystemet har i olika sammanhang utsatts för kritik, bl.a. avseende den kvalitetsansvariges roll och kompetens. Kritiken har förstärkts av de brister i det praktiska genomförandet som på senare tid har uppmärksammats vid flera större bygg- projekt. Kommittén bör se över lagstiftningen med utgångspunkt i att den nu gällande ansvarsfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte bör ändras. Däremot kan olika parters uppgifter, roller och ansvar inom kontrollsystemet behöva förtydligas och utvecklas. I sammanhanget bör den förändrade byggherrerollen särskilt belysas liksom frågor om ansvar. Även i övrigt behöver övervägas om de former för kontroll som det nuvarande systemet innehåller är ändamålsenliga och tillförlitliga. Det bör därför prövas vilka förändringar i lagstiftningen som behövs för en effektiv kontroll av att samhällskraven på byggnader infrias, t.ex. krav på tillgänglighet och en god inomhusmiljö. I detta sammanhang bör möjligheten att utveckla den kvalitetsansvariges roll i byggprocessen belysas. Även de olika kontrollfunktionerna, exempelvis bygganmälan och slutanmälan, kan behöva analyseras. Kommittén skall beakta Byggkommissionens arbete med förslag till åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. Även frågor om finansieringen av tillsynen och kontrollen kan behöva belysas. 
 PBL och BVL 
 BVL reglerar förutom frågor som rör tekniska egenskapskrav på byggnader också frågor om byggprodukter. I den delen syftar lagen bl.a. till att ge erforderligt lagstöd för genomförandet av olika EG- rättsliga krav. Det förhållandet att BVL innehåller både regler om byggnader som flyttats över från PBL och  
 EG-influerade 
  regler om byggprodukter har inneburit en delvis svåröverskådlig lagstiftning. Till svåröverskådligheten bidrar att vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper samt de regler om tillsyn och kontroll som är knutna till bygglagstiftningen finns i PBL. En samlad genomgång bör göras av regleringen i PBL och BVL av olika tekniska frågor, inbegripet frågor om byggprodukter och frågor om tillsyn, kontroll 
 1133 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 och sanktioner. Syftet bör vara att pröva på vilket sätt bygglagstift- ningen kan göras mera tydlig och överskådlig. Vid en sådan bedöm- ning bör hänsyn tas till behovet av att regelsystemet fortlöpande kan anpassas till nya förutsättningar, bl.a. från ett  
 EG-perspektiv. 
  Det bör i samband därmed också övervägas om det är lämpligt att flytta de regler om byggande i teknisk mening som nu finns i PBL i syfte att samla bestämmelser om byggande i en lag. 
 Beslutsprocessen 
 Den granskning av lagstiftningen som riksdagens revisorer har gjort har som utgångspunkt haft plan- och byggprocessens längd. Denna fråga har också tidigare diskuterats, särskilt under perioder med högkonjunktur. Det finns farhågor för att angelägna inve- steringar i bl.a. bostadsbyggande försenas i onödan genom ett allt- för utdraget beslutsförfarande. Förslag till förändringar i syfte att påskynda förfarandet har förts fram från olika håll. En samlad genomgång av frågor som rör beslutsprocessens effektivitet är därför en central uppgift vid den översyn som nu skall göras. 
 Både för det allmänna och för enskilda är det av stor betydelse att prövningen är snabb, effektiv och medverkar till att angelägna samhällsåtgärder såsom utbyggnad av t.ex. infrastruktur och bostäder kan genomföras utan tidsutdräkt. Samtidigt måste rätts- säkerheten tillgodoses för enskilda som berörs och tillräcklig insyn och möjlighet till inflytande säkerställas för allmänheten när det gäller frågor av betydelse för samhällsutvecklingen. Detta förut- sätter att beslutsunderlaget är tillräckligt, t.ex. genom att konse- kvenserna i olika avseenden är redovisade. 
 Till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden. I dag är prövningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Frågan om en ny instansordning, där regeringen avlastas prövningen av över- klaganden enligt PBL, har utretts vid flera tillfällen. Sedan januari 2001 har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till en ändrad instansordning. Uppdraget att finna en långsiktig, samlad lösning av denna fråga bör emellertid nu tas över av kommittén. Regeringen avser dock att under inne- varande år återkomma med ett förslag om en begränsad förändring innebärande att de bygglovsärenden m.m. som regeringen i dag 
 1134 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 prövar förs över till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Pröv- ningen av överklagade detaljplaner m.m. förutsätts därvid ligga kvar hos regeringen i avvaktan på resultatet av den vidare översyn som kommittén skall göra. 
 En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker organisation. Härvid bör även instansordningen i annan planeringslagstiftning uppmärksammas. 
 PBL ger som tidigare nämnts kommunerna ett avgörande inflytande över markanvändningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detaljplaner, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som nu skall göras av instansordningen bör också över- vägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervägas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtyd- ligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras. 
 Vid diskussionen om hur beslutsprocessen i plan- och bygg- frågor skall kunna effektiviseras har också frågan om möjligheterna att överklaga olika kommunala beslut ofta tagits upp. Nuvarande regler om vilka som skall betraktas som parter i olika slag av ärenden enligt PBL, och som därmed skall höras före beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör därför omfatta också dessa frågor. Därvid bör intresset av effektivitet och snabb- het beaktas, vilket bl.a. innebär att det så långt möjligt bör undvikas att samma frågor överprövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genom- förandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av besluten verkligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Vid översynen av dessa frågor behöver också den utveckling som nu sker inom miljörätten beaktas och som, delvis mot bakgrund av  
 EG-rättsliga 
  krav, innebär bl.a. att allmänhetens och olika organi- 
 1135 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 sationers rätt att få tillgång till information och att delta i besluts- processer utvidgas. 
 Internationella åtaganden 
 Inom miljöområdet gäller en rad  
 EG-rättsliga 
  krav som påverkar beslut om markanvändning och byggande. Byggområdet påverkas vidare av en rad direktiv som rör bl.a. byggprodukter och energi- frågor. Regleringarna är i stor utsträckning tvingande för medlems- staterna. Olika ändringar har successivt gjorts i svensk lagstiftning som rör plan- och byggfrågor för att anpassa lagstiftningen till EG- rättsliga krav. En samlad genomgång och analys behöver nu göras av de  
 EG-regler 
  som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. Därvid behöver bedömas om de åtgärder som hittills vidtagits för att införliva reglerna med svensk rätt är tillräckliga och ändamåls- enliga. Bedömningen bör i detta sammanhang begränsas till konse- kvenserna för plan- och bygglagstiftningen. När det gäller Europa- parlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan bör bedömningen dock avse alla de åtgärder som behövs för direktivets genomförande i svensk lagstiftning. Även det föreslagna direktivet om byggnaders energiprestanda KOM (2000) 226 slutlig, som för närvarande behandlas i Ministerrådet och Europaparlamentet och förväntas kunna träda i kraft hösten 2002, bedöms i flera delar få konsekvenser för plan- och bygglagstiftningen. 
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el innehåller en artikel (artikel 6) om att medlems- staterna skall utvärdera nuvarande lagar och författningar m.m. Syftet är bl.a. att hinder i lagstiftningen eller andra hinder för en ökning av produktionen av sådan el skall undanröjas, bl.a. genom effektivare och snabbare förfaranden. 
 En utgångspunkt för översynen är att den svenska regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om att berörda  
 EG-rättsliga 
  krav genomförs fullt ut. Samtidigt bör så långt möjligt den nuvarande lagstiftningens systematik behållas och dubbelprövning undvikas. Behovet av att skapa enkla och över- skådliga regler bör uppmärksammas särskilt. 
 Sverige har under många år haft en aktiv roll i det internationella samarbetet på handikappområdet. FN:s generalförsamling antog 
 1136 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 1993 standardregler för att tillförsäkra människor med funktions- nedsättning delaktighet och jämlikhet. En av reglerna tar särskilt sikte på frågan om tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön och att krav på tillgänglighet bör ställas från början, när den yttre miljön utformas och byggs upp. 
 Översynen skall i övrigt ske med beaktande av de krav som ställs i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 
 Miljömålen 
 För flera av de nationella miljökvalitetsmålen har den fysiska plane- ringen stor betydelse. Som framhållits i den senaste propositionen om de svenska miljömålen är det med hänsyn till målens över- gripande karaktär inte möjligt att genom lagstiftning göra miljö- kvalitetsmålen direkt bindande. Det är emellertid viktigt att en närmare analys nu görs dels av vilka konsekvenser miljömålen har för den fysiska planeringen och byggandet, dels av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen. En särskilt viktig fråga är därvid sambandet mellan den fysiska planeringen och trafikutvecklingen samt möjlig- heterna att genom denna planering främja en omställning till ett hållbart transportsystem. Också de frågor om sambandet mellan fysisk planering, kulturmiljö- och naturvård som behandlats i regeringens skrivelse om en samlad naturvårdspolitik kan behöva övervägas vidare. 
 Av särskild betydelse i sammanhanget är miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) skall den fysiska planeringen och samhällsbyggandet senast 2010 grundas på program och strategier för bl.a. hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. En annan del i arbetet är att skapa förutsätt- ningar för alternativa transportformer. I målet ingår också frågor bl.a. om hur energianvändningen skall effektiviseras och hur förny- bara energiresurser skall tas till vara. 
 1137 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 Samordning med miljöbalken 
 Genom miljöbalken samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. I arbetet med följdlagstift- ning till miljöbalken gjordes i huvudsak formella ändringar för att anpassa också plan- och bygglagstiftningen till balken. En bredare genomgång av frågan om samordningen mellan plan- och bygglag- stiftningen och miljöbalken bör emellertid nu göras. Därvid bör så långt möjligt resultatet av pågående översyn av miljöbalken beaktas. 
 En särskild samordningsfråga rör det förhållandet att t.ex. olika verksamheter som kan innebära miljöstörningar prövas såväl enligt miljöbalken som enligt PBL. I princip är det då olika aspekter som prövas och för att en verksamhet skall få bedrivas måste den vara tillåtlig enligt båda lagarna. Miljöbalken och plan- och bygglagstift- ningen gäller således parallellt. I praktiken kan emellertid liknande aspekter ibland prövas enligt båda lagsystemen. Krav på att miljö- aspekter i ökad utsträckning skall beaktas vid prövningen enligt PBL kan göra en sådan situation vanligare. Det finns då en risk för dubbelprövning men också i vissa fall för att en fråga inte kommer att prövas ordentligt enligt någon lag. Detta samordningsproblem bör studeras vid översynen. 
 Också frågor som rör behovet av samordning med annan lag- stiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om det går att få en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar ut- byggnaden av trafikanläggningar liksom skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. 
 Sanktioner 
 I 10 kap. PBL regleras påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. Bestämmelserna rör såväl regleringen av byggfrågor som PBL:s reglering i övrigt. Sanktionerna består av påföljder i form av avgifter. Härutöver finns möjligheter till ingripanden i form av förbud, handräckning och förelägganden. Bostadsutskottet har 1998 behandlat motioner som berör PBL:s sanktionsregler. I fråga om tilläggsavgift vid olovligt byggande har utskottet anfört att lag- stiftningen i denna del bör klargöras samt vidare att frågan om en obligatorisk anmälningsplikt vid överträdelser av sådant slag bör 
 1138 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 övervägas ytterligare. Det är också enligt utskottet lämpligt att överväga om inte tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen. Riksdagen har givit regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1997/98:Anderson, rskr. 1997/98:141). 
 Vid översynen bör sanktionsreglerna behandlas. Kommittén bör överväga om sanktionssystemet, som det är utformat i dag, fungerar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regelverket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglag- stiftningen. Härvid bör bl.a. de frågor som riksdagen har behandlat tas upp. 
 Uppdraget 
 Utredningsarbetet skall ha en bred inriktning. I föregående avsnitt har redovisats ett antal områden som behöver bli föremål för mera ingående överväganden. I det följande tas upp frågor som särskilt bör behandlas under utredningsarbetet, och där förslag till nödvändiga lagändringar skall läggas fram. I övrigt skall det vara en uppgift för kommittén att, med utgångspunkt bl.a. i olika förslag till förändringar av lagstiftningen som lämnats under de senaste åren samt efter kontakter med bl.a. olika myndigheter och organi- sationer, närmare överväga i vilken omfattning och på vilket sätt olika delar av plan- och bygglagstiftningen behöver revideras. I de delar där det finns tidigare utredningsförslag bör kommitténs arbete i huvudsak kunna utgå från dessa. 
 Hållbar utveckling m.m. 
 Kommittén skall 
  
 med utgångspunkt i regeringens skrivelse om en nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) dels analysera vad en sådan strategi innebär för den del av samhällsbyggandet som rör planering av markanvändning och byggande inklusive sunda och säkra miljöer, dels överväga och redovisa vilka för- ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas som ett led i genomförandet av denna strategi, 
  
 överväga och redovisa åtgärder för att stärka demokrati- och rättighetsperspektiven i plan- och bygglagstiftningen, 
  
 1139 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 överväga och redovisa hur målen för den nationella handikappolitiken beaktas i plan- och byggprocessen samt 
  
 med utgångspunkt i kommunernas ansvar för bostadsförsörj- ningen analysera på vilket sätt plan- och bygglagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande. 
  
 Regional samverkan 
 Kommittén skall 
  
 redovisa hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till de nya planeringsförutsättningar som bl.a. den demografiska utvecklingen innebär, 
  
 utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regional utvecklingsplanering samt 
  
 redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål skall realiseras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länsstyrelsernas roll kan utvecklas. 
  
 Översiktlig planering 
 Kommittén skall 
  
 redovisa behovet av och möjligheter att stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling och 
  
 överväga behovet av och möjligheterna till att utveckla sam- verkan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering lik- som Agenda  
  
 21-arbete, 
  tillämpning av Habitatagendan och bevarandefrågor. 
 Detaljplaner m.m. 
 Kommittén skall 
  
 analysera vad olika förändringar i samhället efter  
  
 PBL-reformen 
  inneburit för arbetet med att utarbeta och genomföra detalj- planer samt överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som utvecklingen kan motivera, 
 1140 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 med utgångspunkt i intresset av att plan- och bygglagstift- ningen kan underlätta angeläget samhällsbyggande överväga om nuvarande former för planering och plangenomförande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad, 
  
 analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska planeringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsättningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn samt 
  
 överväga om det är motiverat att behålla planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplan. 
  
 Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning 
 Kommittén skall 
  
 analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet, 
  
 analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt, 
  
 mot bakgrund av propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) och olika erfarenheter av hittillsvarande tillämpning överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö, främjas samt 
  
 föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning. 
  
 PBL och BVL 
 Kommittén skall 
  
 göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och 
  
 överväga kopplingen mellan PBL och BVL. 
  
 1141 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 Beslutsprocessen 
 Kommittén skall 
  
 mot bakgrund av vad bostadsutskottet anfört (bet. 2001/02:Allen) överväga och redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att effektivisera beslutsprocessen enligt PBL och förkorta dess längd, 
  
 överväga hur en ny samlad instansordning för prövningen av överklaganden enligt PBL bör utformas samt redovisa de lag- ändringar som behövs i sammanhanget, 
  
 överväga behovet av kompletterande regler i PBL om möjlig- heterna att överklaga olika typer av beslut, samt 
  
 utvärdera gällande lagstiftning enligt artikel 6 i direktiv 2001/77/EG. 
  
 Internationella åtaganden 
 Kommittén skall 
  
 göra en samlad genomgång av vad olika  
  
 EG-rättsliga 
  krav och andra internationella åtaganden innebär för plan- och bygglag- stiftningen samt överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i denna lagstiftning för att säkerställa att berörda krav och åtaganden fullt ut genomförs i svensk lagstiftning och 
  
 när det gäller direktiv 2001/42/EG överväga och redovisa vilka förändringar som sammantaget behövs i svensk lagstiftning för att säkerställa direktivets genomförande. 
  
 Miljömålen och plan- och bygglagstiftningen 
 Kommittén skall 
  
 med utgångspunkt i riksdagens beslut med anledning av proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) dels analysera vad olika miljömål innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att under- lätta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och 
  
 1142 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 1 
  
 med utgångspunkt i riksdagens beslut rörande propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:77), propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:313), propositionen Infra- struktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) samt regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) dels analysera vad de olika målen m.m. innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå relevanta mål. 
  
 Samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.m. 
 Kommittén skall 
  
 överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.fl. lagar. 
  
 Sanktioner 
 Kommittén skall 
  
 överväga, mot bakgrund bl.a. av vad riksdagen uttalat (bet. 1997/98:Anderson, rskr. 1997/98:141), vilka förändringar som behöver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstift- ningen. 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
 I den utsträckning kommitténs förslag påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall en beräkning av kostnaderna och konsekvenserna av dessa redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekven- ser i övrigt, skall även dessa redovisas. Om förslagen innebär kost- nadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges. Vidare skall konsekvenserna för jäm- 
 1143 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2005:77 
  
 ställdheten belysas. Kommittén skall därutöver belysa konsekven- serna för näringslivet och i denna del samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning. 
 Arbetsformer, tidsplan m.m. 
 Kommittén skall samråda med berörda kommittéer och utred- ningar, bl.a. Miljöbalkskommittén, Kollektivtrafikutredningen samt den utredning som tillkallats för att utreda skyddet för kul- turhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. Resultatet av Byggkommis- sionens arbete skall beaktas. Samråd skall också ske med berörda myndigheter och organisationer. Olika erfarenheter av plan- och bygglagens tillämpning skall inhämtas och redovisas. 
 Uppdragets omfattning och betydelsen av att utredningsarbetet och övervägandena i olika frågor ges en tillräcklig förankring nöd- vändiggör att kommittén får en inte alltför kort tid till sitt för- fogande. Samtidigt finns starka krav på snabba resultat i vissa frågor. Kommittén bör redovisa sitt arbete i delbetänkanden. Upp- draget att redovisa förslag till hur direktiv 2001/42/EG skall genomföras i svensk lagstiftning skall redovisas senast den 30 juni 2003. Även utvärderingen i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG skall redovisas vid samma tidpunkt. Förslag till åtgär- der som kan effektivisera beslutsprocessen, inklusive instansord- ningen för överklagande samt möjligheten att överklaga, skall redo- visas senast den 31 december 2003. I övrigt bör kommittén själv överväga hur olika frågor bör prioriteras i utredningsarbetet. En närmare plan för utredningsarbetet med bl.a. en tidsmässig prioritering av arbetsuppgifterna bör redovisas senast den 1 december 2002. Arbetet bör planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004. 
 (Miljödepartementet) 
 1144 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 2 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv 1 till Utredningen om Översyn 
  
 Dir. 
  
 av plan- och bygglagstiftningen 
  
 2003:172 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2003. 
 Sammanfattning av uppdraget 
  
 PBL-kommittén 
  skall utreda möjligheten att ställa krav på fastig- hetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. 
 I detta arbete skall kommittén samråda med bland annat Bo- verket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarie- ämbetet och andra berörda myndigheter. 
  
 PBL-kommittén 
  beviljas förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. 
  
 PBL-kommittén 
  beviljas vidare förlängd tid för redovisning av övriga frågor som rör effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004. I denna del skall en lägesrapport lämnas senast den 30 juni 2004. 
  
 PBL-kommittén 
  skall samråda med Miljöbalkskommittén i den del av uppdraget som avser principer för instansordningen och övrig effektivisering av beslutsprocessen. 
 Bakgrund 
 Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet  
 PBL-kom- 
  mittén (M 2002:05). 
 1145 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:77 
  
 Utrymmen för källsortering 
 Producentansvar för förpackningar och returpapper infördes i oktober 1994 med innebörden att producenterna fick ansvaret att samla in och ta hand om de uttjänta produkterna. I april 2000 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av producentansvaret med fokus på förpackningsom- rådet (dir. 2000:28). I uppdraget ingick att tredaren särskilt skulle utvärdera konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet. Kommunen ansvarar för att samla in och ta hand om övrigt hushållsavfall (inklusive rovavfall och farligt avfall). 
 Utredningens betänkande Resurs i retur (SOU 2001:102) har behandlats i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurs- snåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Där konstaterade regeringen att det är viktigt att konsumenterna enkelt kan delta i systemet. Konsumenterna måste också vara miljömässigt motiverade att delta. Regeringen anser därför att producenternas insamlings- system måste byggas ut utifrån de lokala förutsättningar som råder och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. Vid utbyggnaden bör producenterna samråda med kommuner och fastighetsägare. Regeringen anser vidare att det finns anledning för både kommunerna och producenterna att gemensamt anpassa sina insamlingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system. 
 Regeringen avser att i förordningen (1997:185) om producent- ansvar för förpackningar samt i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper ställa högre krav på tillgänglighet i producenternas insamlingssystem än vad dagens förordningstext gör. Regeringen avser även att i avfallsförordningen (2001:1063) ställa tydligare krav på kommunens insamling av hushållens farliga avfall. Av förordningarna bör framgå att alla hushåll bör omfattas av en god servicenivå. 
 Insamling och källsortering av hushållsavfall bör ske fastighets- nära, dvs. på eller i anslutning till de enskilda fastigheterna. Detta kommer för de flesta flerbostadshus, i vart fall i tätortsområden, att kräva att nya eller utökade avfallsutrymmen skapas inne i bostads- byggnaderna eller i deras omedelbara närhet, exempelvis i separata s.k. miljöstugor. Gällande byggnadslagstiftning innebär dock att s.k. tekniska egenskapskrav på byggnader i princip endast kan ställas vid uppförandet av nya byggnader eller i samband med ändringar av byggnader. För befintliga byggnader finns det endast 
 1146 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 2 
  
 vissa, i lag särskilt angivna, möjligheter att ställa nya krav. Ett exempel på sådana krav är de bestämmelser som finns om särskilda, skäligen nödvändiga, anordningar till äldre byggnader för att åstad- komma godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaderna. Krav på särskilda utrymmen och anordningar för källsortering inne i eller i anslutning till befintliga byggnader förut- sätter således lagändring. Ekonomiska och andra konsekvenser behöver därvid redovisas för att det skall gå att bedöma vilka krav det är skäligt att ställa. Enligt regeringens uppfattning är det ange- läget att ett utredningsarbete med nu angiven inriktning genom- förs. 
 Effektivisering av beslutsprocessen 
 I  
 PBL-kommitténs 
  direktiv (dir. 2002:97) anges att beslutsproces- sens effektivitet är en central uppgift vid den översyn av plan- och bygglagstiftningen som kommittén skall göra. Enligt direktivet skall förslag till åtgärder som kan effektivisera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för överklagande samt möjligheten att överklaga redovisas senast den 31 december 2003. 
 Miljöbalkskommittén skall enligt tilläggsdirektiv som beslutades den 8 maj 2003 lämna förslag till ändringar i prövningsorganisa- tionen i miljöbalken. En fråga som särskilt skall övervägas är om en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljö- balken och ärenden enligt angränsande lagstiftning, t.ex. plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bör eftersträvas. För- och nackdelar med en sådan samordning bör analyseras. Miljöbalkskommittén skall i denna del samråda med  
 PBL-kommittén. 
  Senast den 31 mars 2004 skall Miljöbalkskommittén redovisa tänkbara alternativ för hur en framtida prövningsorganisation kan se ut i stort. Regeringen avser att efter remissbehandling av kommitténs överväganden åter- komma med direktiv för den slutliga behandlingen av denna fråga. 
  
 PBL-kommittén 
  har i en skrivelse daterad den 15 oktober 2003 begärt dels förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av principerna för instansordningen, dels förlängd tid till den 31 december 2004 med redovisning av övriga delar av uppdraget som rör effektivisering av beslutsprocessen. Orsaken är bl.a. att tilläggs- direktiven till Miljöbalkskommittén har ändrat förutsättningarna för  
 PBL-kommittén 
  att redovisa frågan om ny instansordning.  
 PBL-kommittén 
  och Miljöbalkskommittén ser en möjlighet till 
 1147 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2005:77 
  
 samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken, särskilt i fråga om principer för en framtida prövningsorganisation. Kommittéerna önskar ta fram ett gemensamt delbetänkande i denna del. För att möjliggöra detta krävs en tidsmässig samordning av kommittéernas redovisningar. 
 Regeringen anser att det är angeläget att en samordning kan ske av de båda kommittéernas behandling av frågan om instansord- ningen för prövning av överklaganden. Det finns också skäl att medge  
 PBL-kommitténs 
  begäran om förlängd tid med redovis- ningen av övriga frågor som rör en effektivisering av besluts- processen. Med hänsyn till att de frågor som avser en effekti- visering av beslutsprocessen är mycket angelägna bör en lägesrap- port lämnas i denna del. 
 Uppdraget 
 Utrymmen för källsortering 
  
 PBL-kommittén 
  ges i uppdrag att särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. 
 Kommittén skall utreda vilka krav det är skäligt att ställa på att särskilda utrymmen och anordningar för källsortering inne i eller i anslutning till befintliga byggnader inrättas. Förslagen skall beakta möjligheten för flera fastighetsägare att gemensamt inrätta sär- skilda utrymmen för källsortering. 
 Med källsortering avses all form av sortering av avfall från hus- hållen. 
 Kommittén skall lämna förslag till de lagändringar som behövs samt utreda vilka samhällsekonomiska och andra konsekvenser som sådana krav medför. 
 Arbetet skall ske utifrån uppsatta mål och strategier på avfalls- området och med beaktande av vad som anförts i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Kommittén skall i sitt uppdrag särskilt beakta brukar- och boendeaspekterna. Andra viktiga aspekter är konkur- rensaspekten, kulturmiljön och gestaltningen samt konsekvenserna för olika slag av fastighetsägare. 
 Kommittén skall i sitt arbete samråda med Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och 
 1148 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 2 
  
 andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. 
 Kommittén skall, när det gäller redovisning av förslagets konse- kvenser för små företag, samråda med Näringslivets Regelnämnd. 
 Effektivisering av beslutsprocessen 
 Uppdraget framgår av kommitténs direktiv (dir. 2002:97). PBL- kommittén skall samråda med Miljöbalkskommittén i denna del av uppdraget. 
 Kostnader 
 Vad som sägs om kostnader i kommitténs direktiv (dir. 2002:97) gäller även fortsättningsvis. 
 Tidpunkt för redovisning av uppdrag 
 Senast den 31 mars 2004 skall kommittén redovisa tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklaganden enligt PBL. Regeringen avser att efter remissbehandling av kommitténs överväganden återkomma med särskilda direktiv för den slutliga behandlingen av denna fråga. Förslag i övriga frågor som kommittén enligt detta eller tidigare direktiv skall behandla skall redovisas senast den 31 december 2004. En lägesrapport skall lämnas senast den 30 juni 2004 om de frågor som rör en effektivi- sering av beslutsprocessen. Rapporten skall innehålla en redogö- relse för förslag till ändringar som därefter kan fördjupas i slut- betänkandet. 
 (Miljödepartementet) 
 1149 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 3 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv 2 till Utredningen om Översyn 
  
 Dir. 
  
 av plan- och bygglagstiftningen 
  
 2004:150 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 28 oktober 2004. 
 Förlängd tid för redovisning av uppdraget 
 Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL- kommittén (M 2002:05). 
  
 PBL-kommittén 
  fick genom beslut den 18 december 2003 genom tilläggsdirektiv i uppdrag att bl.a. utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering (dir. 2003:172). Samtidigt beviljades kommittén förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. Vidare beviljades kom- mittén förlängd tid för redovisning av övriga frågor som rör effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004. I denna del skulle kommittén lämna en lägesrapport senast den 30 juni 2004. Enligt de ursprungliga direktiven bör arbetet planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004. 
 Hittills har kommittén överlämnat två delbetänkanden, Miljöbe- dömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40) samt rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. 
  
 PBL-kommittén 
  har i en skrivelse den 2 april 2004 begärt att villkoren för arbetet ändras så att tidpunkten för redovisning av kommitténs slutbetänkande senareläggs från den 31 december 2004 
 1151 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2005:77 
  
 till den 30 juni 2005. Orsaken är bl.a. att förlängd tid skulle ge bättre förutsättningar för samordning med Miljöbalkskommittén (M 1999:03) ifråga om instansordningen för överklaganden och även i övrigt när det gäller samordningen mellan plan- och bygg- lagen (1987:10) och miljöbalken. Kommittén erinrar också om att uppdraget är mycket omfattande och att kommittén genom det tilläggsdirektiv som lämnades i december 2003 fick ytterligare upp- gifter utan att utredningstiden förlängdes. 
 Regeringen anser att de skäl som kommittén har angett är till- räckliga för att begäran om förlängd tid skall medges. En förläng- ning av kommitténs uppdrag skall möjliggöra att bl.a. de tillväxt- relaterade frågorna belyses mer ingående. 
 Med ändring av den i direktiven beslutade tidpunkten för slut- betänkandet skall kommittén slutligt redovisa sitt arbete senast den 30 juni 2005. 
 (Miljödepartementet) 
 1152 
  
 SOU 2005:77 
  
 Bilaga 4 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv 4 till Utredningen om Översyn 
  
 Dir. 
  
 av plan- och bygglagstiftningen 
  
 2005:74 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 16 juni 2005. 
 Förlängd tid för redovisning av uppdraget 
 Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL- kommittén (M 2002:05). 
 Enligt direktiven bör kommitténs arbete planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004. Kommittén har emellertid genom regeringens beslut den 18 december 2003 (dir. 2003:172) och den 28 oktober 2004 (dir. 2004:150) fått tilläggsdirektiv som bl.a. innebär att kommittén skall redovisa sitt arbete senast den 30 juni 2005. 
 Kommittén har genom en skrivelse den 27 maj 2005 begärt att villkoren för redovisning av utredningsarbetet ändras så att tidpunkten för kommitténs slutbetänkande senareläggs från den 30 juni 2005 till den 30 september 2005. 
 Med ändring av den genom tilläggsdirektiv tidigare beslutade tidpunkten för att redovisa uppdraget skall kommittén slutredovisa uppdraget senast den 30 september 2005. 
 (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) 
 1153 
 Statens offentliga utredningar 2005 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. Ku. 
  
 2. 
  
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. 
  
 Ku. 
  
 3. 
  
 Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. Ku. 
  
 4. 
  
 Liberalisering, regler och marknader. + Bilagor. N. 
  
 5. 
  
 Postmarknad i förändring. N. 
  
 6. 
  
 Säkert inlåst? 
  
 En granskning av rymningarna från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004. Ju. 
  
 7. 
  
 Försvarsfastigheter – information till riksdagen och effektiv lokalförsörjning. Fi. 
  
 8. 
  
 Behov av rörlig ledningsstödsresurs. Fö. 
  
 9. 
  
 Wilson 
  
 Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel. UD. 
  
 10. 
  
 Handla för bättre klimat. 
  
 Från införande till utförande. M. 
  
 11. 
  
 Välfärdsverksamhet för sjömän. N. 
  
 12. 
  
 Bokpriskommissionens slutrapport. Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. U. 
  
 13. 
  
 Lördagsdistribution av dagstidningar. U. 
  
 14. 
  
 Effektivare handläggning av anknyt- ningsärenden. UD. 
  
 15. 
  
 Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. UD. 
  
 16. 
  
 Reformerat system för insättnings- garantin. Fi. 
  
 17. 
  
 Vem får jaga och fiska? 
  
 Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Jo. 
  
 18. 
  
 Prospektansvar. Fi. 
  
 19. 
  
 Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. Fi. 
  
 20. 
  
 Konsumentskydd vid modemkapning. Ju. 
  
 21. 
  
 Vinstandelar. Fi. 
  
 22. 
  
 Nya upphandlingsregler. Fi. 
  
 23. 
  
 en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns. Fi. 
  
 24. 
  
 Arbetslivsinriktad rehabilitering. Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och Samhall Resurs AB. N. 
  
 25. 
  
 Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. S. 
  
 26. 
  
 Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och Washington. S. 
  
 27. 
  
 Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. Jo. 
  
 28. 
  
 Dubbel bosättning för ökad rörlighet. Fi. 
  
 29. 
  
 Storstad i rörelse. 
  
 Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. Ju. 
  
 30. 
  
 Lagen om byggfelsförsäkring. En utvärdering. M. 
  
 31. 
  
 Stödet till utbildningsvetenskaplig forskning. U. 
  
 32. 
  
 Regeringens stabsmyndigheter. Fi. 
  
 33. 
  
 Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. M. 
  
 34. 
  
 Socialtjänsten och den fria rörligheten. S. 
  
 35. 
  
 Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. Fi. 
  
 36. 
  
 På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. Jo. 
  
 37. 
  
 Tolkutbildning – nya former för nya krav. U. 
  
 38. 
  
 Tillgång till elektronisk kommunika- tion i brottsutredningar m.m. Ju. 
  
 39. 
  
 Skog till nytta för alla? N. 
  
 40. 
  
 Rätten till mitt språk Förstärkt minoritetsskydd. Ju. 
  
 41. 
  
 Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, 
  
 integration och strukturell diskrimi- nering. Ju. 
  
 42. 
  
 Säker information. Förslag till informationssäkerhetspolitik. Fö. 
  
 43. 
  
 Vårdnad – Boende – Umgänge Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. Ju. 
  
 44. 
  
 Ball: Hygien och redlighet i livsmedelshanteringen. Jo. 
  
 45. 
  
 Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. N. 
  
 46. 
  
 Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB. N. 
  
 47. 
  
 Kärnavfall – barriärerna, biosfären och samhället. M. 
  
 48. 
  
 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. U. 
  
 49. 
  
 Unionsmedborgares rörlighet inom EU. UD. 
  
 50. 
  
 Arbetskraftsinvandring till Sverige 
  
 – 
  
 befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. N. 
  
 51. 
  
 Bilen, Mercado, Bostaden. Hållbara laster 
  
 – 
  
 smartare konsumtion. Jo. 
  
 52. 
  
 Avgiftsfinansierad  
  
 livsmedels-, 
  djur- skydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. Jo. 
  
 53. 
  
 Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. Fi. 
  
 54. 
  
 Framtidens kriminalvård. Del 1+2. Ju. 
  
 55. 
  
 Bättre inomhusmiljö. M. 
  
 56. 
  
 Det blågula glashuset. 
  
 – 
  
 strukturell diskriminering i Sverige. Ju. 
  
 57. 
  
 Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? + Bilagedel. Fi. 
  
 58. 
  
 Ny reglering av offentliga uppköps- erbjudanden. Ju. 
  
 59. 
  
 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter. M. 
  
 60. 
  
 Efter flodvågen – det första halvåret. Fö. 
  
 61. 
  
 Personuppgifter för samhällets behov. Fi. 
  
 62. 
  
 Anpassning av radio- och  
  
 TV-lagen 
  till den digitala tekniken. U. 
  
 63. 
  
 Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter konkurs. N. 
  
 64. 
  
 en BRASkatt! – beskattning av avfall somdeponeras. Fi. 
  
 65. 
  
 Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. S. 
  
 66. 
  
 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. + Forskarrapporter. 
  
 + 
  
 Sammanfattning N. 
  
 67. 
  
 Energideklarationer. 
  
 Metoder, utformning, register och expertkompetens. M. 
  
 68. 
  
 Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. Fi. 
  
 69. 
  
 Sverige inifrån. 
  
 Röster om etnisk diskriminering. Ju. 
  
 70. 
  
 Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning. Ju. 
  
 71. 
  
 Informationssäkerhetspolitik. Organisatoriska konsekvenser. Fö. 
  
 72. 
  
 Alkolås – nyckel till nollvisionen. N. 
  
 73. 
  
 Reformerad föräldraförsäkring. Kärlek Omvårdnad Trygghet. 
  
 + 
  
 Bilagor. S. 
  
 74. 
  
 Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet. Jo. 
  
 75. 
  
 Hundgöra – att göra hundar som gör nytta. Jo. 
  
 76. 
  
 Fiskevårdens finansiering. Jo. 
  
 77. 
  
 Får jag lov? 
  
 Om planering och byggande. Del 1+2. M. 
 Statens offentliga utredningar 2005 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Säkert inlåst? 
 En granskning av rymningarna från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004. [6] 
 Konsumentskydd vid modemkapning. [20] Storstad i rörelse. 
 Kunskapsöversikt över utvärderingar av storstadspolitikens lokala utvecklings- avtal. [29] 
 Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. [38] 
 Rätten till mitt språk 
 Förstärkt minoritetsskydd. [40] Bortom Vi och Dom. 
 Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskrimi- nering. [41] 
 Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräldrars ansvar. Del A + B. [43] 
 Framtidens kriminalvård. Del 1+2. [54] Det blågula glashuset. 
 – strukturell diskriminering i Sverige. [56] Ny reglering av offentliga uppköps- 
 erbjudanden. [58] Sverige inifrån. 
 Röster om etnisk diskriminering. [69] Polisens behov av stöd i samband med 
 terrorismbekämpning. [70] 
 Utrikesdepartementet 
 KRUT 
 Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel.[9] 
 Effektivare handläggning av anknytnings- ärenden. [14] 
 Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare. [15] 
 Unionsmedborgares rörlighet inom EU. [49] 
 Försvarsdepartementet 
 Behov av rörlig ledningsstödsresurs. [8] Säker information. Förslag till informations- 
 säkerhetspolitik. [42] 
 Efter flodvågen – det första halvåret. [60] Informationssäkerhetspolitik. 
 Organisatoriska konsekvenser. [71] 
 Socialdepartementet 
 Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid. [25] 
 Mobil med bil. Ett nytt synsätt på bilstöd och färdtjänst. + Bilaga, lättläst och Washington. [26] 
 Socialtjänsten och den fria rörligheten. [34] Registerkontroll av personal vid hem 
 för vård eller boende som tar emot barn eller unga. [65] 
 Reformerad föräldraförsäkring. 
 Kärlek Omvårdnad Trygghet.+ Bilagor. [73] 
 Finansdepartementet 
 Försvarsfastigheter – information till riksdagen och effektiv lokalförsörjning. [7] 
 Reformerat system för insättnings- garantin. [16] 
 Prospektansvar. [18] 
 Beskattningen vid omstruktureringar enligt fusionsdirektivet. [19] 
 Vinstandelar. [21] 
 Nya upphandlingsregler. [22] 
  
 en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns. [23] 
 Dubbel bosättning för ökad rörlighet. [28] Regeringens stabsmyndigheter. [32] 
 Krav på kassaregister Effektivare utredning av ekobrott. [35] 
 Beskattning när tillgångar värderas till verkligt värde. [53] 
 Enhetlig eller differentierad mervärdes- skatt? + Bilagedel. [57] 
 Personuppgifter för samhällets behov. [61] en BRASkatt! – beskattning av avfall som deponeras. [64] 
 Regionala stimulansåtgärder inom skatte- området. [68] 
 Utbildnings- och kulturdepartementet 
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Riktlinjer för en ny tillståndsperiod. [1] 
 Radio och TV i allmänhetens tjänst. Finansiering och skatter. [2] 
 Sveriges tillträde till 1995 års Unidroit- konvention om stulna eller olagligt utförda kulturföremål. [3] 
 Bokpriskommissionens slutrapport. 
 Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. [12] 
 Lördagsdistribution av dagstidningar. [13] Stödet till utbildningsvetenskaplig 
 forskning. [31] 
 Tolkutbildning – nya former för nya krav. [37] 
 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. [48] 
 Anpassning av radio- och  
 TV-lagen 
  till den digitala tekniken. [62] 
 Jordbruksdepartementet 
 Vem får jaga och fiska? 
 Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. [17] 
 Den svenska fiskerikontrollen – en ut- värdering. [27] 
 På väg mot ... En hållbar landsbygds- utveckling. [36] 
 Ball: Hygien och redlighet i livsmedels- hanteringen. [44] 
 Bilen, Mercado, Bostaden. Hållbara laster 
 – smartare konsumtion. [51] 
 Avgiftsfinansierad  
 livsmedels-, 
  djurskydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. [52] 
 Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet. [74] 
 Hundgöra – att göra hundar som gör nytta. [75] 
 Fiskevårdens finansiering. [76] 
 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 
 Handla för bättre klimat. 
 Från införande till utförande. [10] Lagen om byggfelsförsäkring. 
 En utvärdering. [30] 
 Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. [33] Kärnavfall – barriärerna, biosfären och 
 samhället. [47] 
 Bättre inomhusmiljö. [55] 
 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter. [59] 
 Tryggare leveranser. Fjärrvärme efter konkurs. [63] 
 Energideklarationer. 
 Metoder, utformning, register och expertkompetens. [67] 
 Får jag lov? 
 Om planering och byggande. Del 1+2. [77] 
 Näringsdepartementet 
 Liberalisering, regler och marknader. [4] Postmarknad i förändring. [5] Välfärdsverksamhet för sjömän. [11] Arbetslivsinriktad rehabilitering. 
 Framtida organisation för Arbetslivs- tjänster och Samhall Resurs AB. [24] 
 Skog till nytta för alla? [39] 
 Säkra förare på moped, snöskoter och terränghjuling. [45] 
 Bättre arbetslivsinriktad rehabilitering. En fusion mellan Arbetslivstjänster och Samhall Resurs AB. [46] 
 Arbetskraftsinvandring till Sverige 
 – befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. [50] 
 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål. + Forskarrapporter. 
 + Sammanfattning. [66] 
 Alkolås – nyckel till nollvisionen. [72]