SOU 1998:123 
  
 1 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Försvarsdepartementet 
 Regeringen bemyndigade den 22 februari 1996 chefen för Försvars- departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att reda ut oklarheter om vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter skall ha vid en väpnad konflikt där Sverige är en part m.m. (dir. 1996:16). 
 Den 14 mars 1996 förordnade dåvarande chefen för Försvarsdepar- tementet, statsrådet Stewart, generaldirektören Baldwin att vara särskild utredare. 
 Till experter förordnades fr.o.m. samma dag chefsjuristen Hawkins, kriminalkommissarien Daniels, departementsrådet Cook, översten av 1. graden Harris och försvarsjuristen Rodriguez. Från och med den 1 april 1997 har doktoranden Cole varit förordnad som expert i utredningen. 
 Från och med den 14 mars 1996 var kanslirådet Alvarez förordnad som sekreterare i utredningen. På därom gjord framställning entledigades hon från denna funktion fr.o.m. den 1 oktober 1997. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 1 januari 1998 hovrättsassessorn Schneider. 
 Utredningen har antagit namnet Kombattantutredningen. 
 Härmed överlämnas utredningens betänkande Folkrättslig status m.m. (SOU 1998:123). Till betänkandet är fogat särskilda yttranden av Daniels och av Harris. 
 Utredningsuppdraget är härigenom slutfört. Stockholm i september 1998 
 2OLF (OLMQUIST 
 %RIK  
 -OSESSON 
  
 2 
  
 SOU 1998:123 
  
 Innehållsförteckning 
 3AMMANFATTNING 
  
 Bakgrunden................................................................................. 
  
 10 
  
 Uppdraget ................................................................................... 
  
 11 
  
 Förslagen .................................................................................... 
  
 12 
  
 ¶RFATTNINGSF¶RSLAG  
  
 1 
  
 Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om 
  
 polisens ställning under krig ...................................................... 
  
 14 
  
 2 
  
 Förslag till lag om ändring i brottsbalken .................................. 
  
 14 
  
 3 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplin- 
  
 ansvar inom totalförsvaret .......................................................... 
  
 16 
  
 4 
  
 Förslag till totalförsvarets folkrättsförordning (xxxx:xxxx) ...... 
  
 17 
  
 OLKR¤TTEN OCH TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS  
  
 1.1 
  
 Folkrätten vid väpnad konflikt ................................................... 
  
 25 
  
 1.2 
  
 Väpnade styrkor - kombattanter och  
 icke-kombattanter ............ 
  
 26 
  
 1.2.1 
  
 6¤PNADE STYRKOR ANV¤NDS F¶R F¶RSVARET AV EN STAT  
 ..................... 
  
 26 
  
 1.2.2 
  
 ) EN V¤PNAD STYRKA FINNS KOMBATTANTER OCH ICKE KOMBATTANTER  
  
 ..27 
  
 1.2.3 
  
 $ET ST¤LLS VISSA Cunningham AV KOMBATTANT 
 ............................ 
  
 28 
  
 1.2.4 
  
 +OMBATTANTER HAR IMMUNITET MOT BESTRAFFNING 
  
 ...........................28 
  
 1.2.5 
  
 %N KOMBATTANT SOM FALLER I FIENDENS HAND HAR 
  
 KRIGSF¥NGESTATUS 
 .......................................................................... 
  
 29 
  
 1.3 
  
 Personkategorier vid sidan av de väpnade styrkorna ................. 
  
 29 
  
 1.4 
  
 Civil egendom och militära mål ................................................. 
  
 30 
  
 1.5 
  
 Distinktionsprincipen ................................................................. 
  
 30 
  
 1.6 
  
 Effekterna av en väpnad konflikt kan drabba även andra än 
  
 kombattanterna ........................................................................... 
  
 31 
  
 1.7 
  
 Byte av folkrättslig status ........................................................... 
  
 32 
  
 1.7.1 
  
 ) VISSA FALL KAN ETT F¶RBAND Garcia UPPGIFTER MED F¶LJD ATT PERSONER SOM H¶R DIT BYTER FOLKR¤TTSLIG STATUS 
  
 .......32 
  
 1.7.2 
  
 VEN I ANDRA FALL KAN DET SKE BYTE AV FOLKR¤TTSLIG STATUS 
  
 .............33 
  
 1.8 
  
 I det svenska totalförsvaret är den civila resp. den militära 
  
 sektorn mycket integrerade med varandra.................................. 
  
 34 
  
 1.8.1 
  
 ¶RSVARSMAKTEN SKALL F¶RSVARA 3VERIGE MOT V¤PNADE ANGREPP 
  
 ..34 
  
 1.8.2 
  
 $ET SVENSKA TOTALF¶RSVARET L¥NGTG¥ENDE INTEGRERING AV CIVILT 
  
 OCH MILIT¤RT  
 ................................................................................. 
  
 34 
  
 1.9 
  
 Tillfällig kombattantstatus - utredningsuppdraget ..................... 
  
 35 
  
 SOU 1998:123 
  
 3 
  
 1.10 
  
 Folkrättskommittén bedömde att folkrätten medger tillfällig 
  
 kombattantstatus ......................................................................... 
  
 36 
  
 1.11 
  
 I andra länder använder man sig inte av tillfällig kom- 
  
 battantstatus ................................................................................ 
  
 37 
  
 1.12 
  
 Skäl för och emot användningen av tillfällig kombattantstatus .38 
  
 1.12.1 
  
 !RGUMENT F¶R TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS  
 .................................... 
  
 38 
  
 1.12.2 
  
 !RGUMENT MOT TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS 
 ................................... 
  
 39 
  
 Formella folkrättsliga argument  
 ...................................................... 
  
 39 
  
 Behovet av personer med tillfällig kombattantstatus  
 ......................... 
  
 40 
  
 Effekterna av tillfällig kombattantstatus  
 ........................................... 
  
 41 
  
 1.13 
  
 Utredningens slutsatser .............................................................. 
  
 42 
  
 4OTALF¶RSVARET¥REN OCHFRAMTIDAANGREPPSHOT MOT 3VERIGE 
  
 2.1 
  
 Totalförsvarsbeslutet avseende åren  
 1997-2001 ........................ 
  
 44 
  
 2.2 
  
 Den säkerhetspolitiska situationen enligt propositionerna in- 
  
 för försvarsbeslutet ..................................................................... 
  
 44 
  
 2.2.1 
  
 ¶R¤NDRAD S¤KERHETSPOLITISK SITUATION MED VERKNINGAR F¶R 
  
 3VERIGE 
 ........................................................................................ 
  
 44 
  
 2.2.2 
  
 5TVECKLINGEN AV DE KONVENTIONELLA STRIDSKRAFTERNA 
 .................... 
  
 45 
  
 2.2.3 
  
 $ET SVENSKA TOTALF¶RSVARET 
 .......................................................... 
  
 45 
  
 2.2.4 
  
 !NGREPPSHOT 
 ................................................................................ 
  
 46 
  
 2.3 
  
 Bevakning och skydd av skyddsobjekt....................................... 
  
 47 
  
 2.4 
  
 Ändringar i försvarsbeslutet ....................................................... 
  
 48 
  
 2.5 
  
 Nya slags hot mot Sverige.......................................................... 
  
 49 
  
 0OLISEN 
  
 3.1 
  
 Utgångspunkter........................................................................... 
  
 51 
  
 3.2 
  
 Polisen i dag ............................................................................... 
  
 52 
  
 3.2.1 
  
 0OLISENS UPPGIFTER I FRED M M  
 .................................................... 
  
 52 
  
 Polisens organisation  
 ..................................................................... 
  
 52 
  
 Polislagen och polisförordningen  
 .................................................... 
  
 52 
  
 3.2.2 
  
 0OLISENS ORGANISATION OCH UPPGIFTER I KRIG 
 ................................. 
  
 53 
  
 Polisens organisation i krig 
 ............................................................. 
  
 53 
  
 Beredskapspolisen  
 ......................................................................... 
  
 54 
  
 Polisens uppgifter under höjd beredskap  
 .......................................... 
  
 54 
  
 Polisens uppgifter vid ockupation och ockupationshot  
 ...................... 
  
 55 
  
 3.3 
  
 Folkrättskommittén..................................................................... 
  
 55 
  
 3.4 
  
 Propositionen 1985/86:15 om polisens ställning i krig .............. 
  
 56 
  
 3.5 
  
 Bestämmelser i regeringsformen m.m........................................ 
  
 56 
  
 3.6 
  
 Polisens folkrättsliga ställning i vissa andra länder ................... 
  
 57 
  
 3.7 
  
 Utredningens överväganden ....................................................... 
  
 57 
  
 3.7.1 
  
 3K¤L SOM TALAR F¶R ATT POLISM¤N HAR KOMBATTANTSTATUS  
 ............... 
  
 58 
  
 4 
  
 SOU 1998:123 
  
 3.7.2 
  
 3K¤L SOM TALAR MOT ATT POLISM¤N HAR KOMBATTANTSTATUS 
  
 ..............61 
  
 3.8 
  
 Utredningens slutsatser .............................................................. 
  
 66 
  
 (EMV¤RNET 
  
 4.1 
  
 Det svenska hemvärnet i dag...................................................... 
  
 68 
  
 4.1.1 
  
 (EMV¤RNET BEST¥R AV ALLM¤NT HEMV¤RN OCH DRIFTV¤RN  
 ................ 
  
 68 
  
 4.1.2 
  
 "EREDSKAPSGRADER INOM HEMV¤RNET H¶G INSATSBEREDSKAP  
  
 .......69 
  
 4.1.3 
  
 .¤RMARE OM DET ALLM¤NNA HEMV¤RNET 
 ........................................ 
  
 69 
  
 4.1.4 
  
 .¤RMARE OM DRIFTV¤RNET  
 ............................................................. 
  
 70 
  
 4.2 
  
 Folkrättskommittén..................................................................... 
  
 71 
  
 4.3 
  
 Bestämmelser i folkrättsförordningen om kombattantstatus...... 
  
 71 
  
 4.4 
  
 Hemvärn i vissa andra länder ..................................................... 
  
 71 
  
 4.5 
  
 Utredningens överväganden ....................................................... 
  
 72 
  
 4.5.1 
  
 !LLM¤NNA ¶VERV¤GANDEN OM HEMV¤RNET 
 .....................................72 
  
 4.5.2 
  
 ) FR¥GA OM HEMV¤RNETS PERSONAL FINNS INGET BEHOV AV BEGREP 
  
 PET TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS 
 ..................................................... 
  
 72 
  
 4.5.3 
  
 OLKR¤TTEN KR¤VER INGA F¶R¤NDRINGAR AV DRIFTV¤RNET  
 .................. 
  
 73 
  
 #IVILA SKYDDSVAKTER OCH CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER  
  
 5.1 
  
 Inledning..................................................................................... 
  
 75 
  
 5.2 
  
 Nuvarande förhållanden ............................................................. 
  
 75 
  
 5.2.1 
  
 .¥GRA UTG¥NGSPUNKTER 
 ................................................................ 
  
 75 
  
 5.2.2 
  
 3KYDDSVAKTERS OCH SKYDDSOMR¥DESVAKTERS BEFOGENHETER  
  
 ...........77 
  
 5.2.3 
  
 "RISTF¤LLIG PLANERING VAD G¤LLER SKYDDSVAKTERNAS UPPGIFTER VID 
  
 H¶JD BEREDSKAP  
 ........................................................................... 
  
 77 
  
 5.2.4 
  
 #IVILA SKYDDSVAKTER I ANDRA L¤NDER  
 ............................................ 
  
 78 
  
 5.3 
  
 Utredningens överväganden ....................................................... 
  
 78 
  
 5.3.1 
  
 $ET ¤R TVEKSAMT OM DE CIVILA SKYDDSVAKTERNA UPPFYLLER FOLK 
  
 R¤TTENS KRAV F¶R KOMBATTANTSTATUS 
 ............................................... 
  
 78 
  
 5.3.2 
  
 3KYDDSVAKTERNAS UPPGIFTER MOTIVERAR INTE KOMBATTANTSTATUS  
  
 .....79 
  
 5.3.3 
  
 "¶R DE CIVILA SKYDDSVAKTERNA GES STRIDANDE UPPGIFTER  
 ............. 
  
 80 
  
 5.3.4 
  
 #IVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER 
 ....................................................... 
  
 81 
  
 5.4 
  
 Utredningens slutsatser .............................................................. 
  
 81 
  
 'R¤NS¶VERVAKNINGEN I KRIG 
  
 6.1 
  
 Inledning..................................................................................... 
  
 82 
  
 6.2 
  
 Nuvarande förhållanden ............................................................. 
  
 83 
  
 6.2.1 
  
 0OLISEN TULLEN OCH ¶RSVARSMAKTEN 
 ........................................... 
  
 83 
  
 6.2.2 
  
 +USTBEVAKNINGEN  
 ........................................................................ 
  
 85 
  
 6.3 
  
 Utredningens överväganden ....................................................... 
  
 85 
  
 6.3.1 
  
 $ET ¤R OKLART OM GR¤NS¶VERVAKNINGSORGANISATIONEN UPPFYLLER 
  
 FOLKR¤TTENS KRAV 
 ........................................................................... 
  
 85 
  
 SOU 1998:123 
  
 5 
  
 6.3.2 
  
 'R¤NS¶VERVAKNINGSPERSONALENS UPPGIFTER KOMBATTANTSTATUS 
  
 ...87 
  
 6.4 
  
 Utredningens slutsatser .............................................................. 
  
 88 
  
 +ONSEKVENSER OCH ¶VRIGA FR¥GOR  
  
 7.1 
  
 Konsekvenser ............................................................................. 
  
 89 
  
 7.1.1 
  
 /FFENTLIGA ¥TAGANDEN 
 .................................................................. 
  
 89 
  
 Polisen  
 ......................................................................................... 
  
 89 
  
 Civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter  
 ........................ 
  
 90 
  
 7.1.2 
  
 +ONSEKVENSER I REGIONALPOLITISKT OCH I Boyd F¶R BROTTSLIGHETEN OCH DET 
  
 BROTTSF¶REBYGGANDE 
  
 ARBETET 
 ......................................................................................... 
  
 90 
  
 Regionalpolitik 
 .............................................................................. 
  
 90 
  
 Jämställdhetspolitik  
 ....................................................................... 
  
 91 
  
 Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet  
 ............................ 
  
 91 
  
 7.2 
  
 Framställningar som regeringen har överlämnat till utred- 
  
 ningen ......................................................................................... 
  
 92 
  
 7.2.1 
  
 4HORULF !RWIDSONS FRAMST¤LLNING  
 ............................................... 
  
 92 
  
 7.2.2 
  
 #IVILPLIKTSR¥DETS FRAMST¤LLNING 
 ................................................... 
  
 93 
  
 $EN R¤TTSLIGA REGLERINGEN  
  
 8.1 
  
 Inledning..................................................................................... 
  
 95 
  
 8.2 
  
 Uppdraget ................................................................................... 
  
 96 
  
 8.3 
  
 Totalförsvaret och personalen inom detta .................................. 
  
 96 
  
 8.4 
  
 Beredskapsförberedelser ............................................................ 
  
 97 
  
 8.5 
  
 Nuvarande reglering om folkrättslig ställning............................ 
  
 98 
  
 8.6 
  
 Totalförsvarspersonalen ............................................................. 
  
 99 
  
 8.6.1 
  
 5TG¥NGSPUNKTER  
 .......................................................................... 
  
 99 
  
 8.6.2 
  
 6ISSA PERSONALKATEGORIER ENLIGT FOLKR¤TTSF¶RORDNINGEN 
 .............. 
  
 99 
  
 De som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation  
 .................... 
  
 100 
  
 Civilförsvarspersonal  
 ................................................................... 
  
 101 
  
 Sjukvårdspersonal  
 ....................................................................... 
  
 102 
  
 Själavårdspersonal  
 ....................................................................... 
  
 104 
  
 Civila åtföljande stridskrafterna  
 .................................................... 
  
 105 
  
 Civil personal 
 .............................................................................. 
  
 105 
  
 8.7 
  
 Förslagen till reglering ............................................................. 
  
 106 
  
 8.7.1 
  
 -¥STE 
  
  F¶RESKRIFTER OM FOLKR¤TTSLIG ST¤LLNING MEDDELAS I LAG  
 ...106 
  
 8.7.2 
  
 6ILKEN REGLERING BEH¶VS I FR¥GA OM IDENTITETSKORT OCH ARM 
  
 BINDLAR  
 .................................................................................... 
  
 107 
  
 8.7.3 
  
 5TREDNINGENS F¶RFATTNINGSF¶RSLAG I KORTHET  
 .............................. 
  
 110 
  
 En ny folkrättsförordning  
 ............................................................. 
  
 110 
  
 1943 års lag om polisens ställning under krig upphävs  
 .................... 
  
 111 
  
 Ändrade regler för civila skyddsvakter och civila skyddsområdes- 
  
 6 
  
 SOU 1998:123 
  
 vakter ......................................................................................... 
  
 111 
  
 ¶RFATTNINGSKOMMENTAR 
  
 Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens 
  
 ställning under krig .................................................................................. 
  
 112 
  
 Förslag till lag om ändring i brottsbalken ................................................ 
  
 113 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar 
  
 inom totalförsvaret, m.m.......................................................................... 
  
 114 
  
 Förslag till totalförsvarets folkrättsförordning (xxxx:xxxx) .................... 
  
 115 
  
 Tidpunkten för ikraftträdande m.m.......................................................... 
  
 131 
  
 "ILAGA 
  
 +OMMITT©DIREKTIV 
  
 "ILAGA 
  
 5TREDNINGSARBETET  
  
 "ILAGA 
  
 6ISSA FOLKR¤TTSLIGA ASPEKTER  
  
 Av Hernandez och Cole 
  
 3.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 143 
  
 3.2 
  
 Krigets folkrätt ......................................................................... 
  
 143 
  
 3.2.1 
  
 .¥GOT OM V¥LDSF¶RBUDET OCH SJ¤LVF¶RSVARSR¤TTEN  
 ..................... 
  
 144 
  
 3.2.2 
  
 +RIGETS LAGAR  
 ............................................................................ 
  
 146 
  
 3.3 
  
 När är krigets lagar tillämpliga................................................. 
  
 148 
  
 3.4 
  
 Närmare om begreppen krig och väpnad konflikt.................... 
  
 150 
  
 3.5 
  
 Gråzonen mellan fred och krig ................................................. 
  
 155 
  
 3.6 
  
 Krigsskådeplatsen och olika kategorier av aktörer................... 
  
 157 
  
 3.7 
  
 Den krigförande styrkan ........................................................... 
  
 159 
  
 3.7.1 
  
 /RGANISERADE V¤PNADE STYRKOR 
 ................................................. 
  
 161 
  
 3.7.2 
  
 )CKE ORGANISERADE V¤PNADE STYRKOR M M  
 ................................. 
  
 166 
  
 3.8 
  
 Närmare om kombattantbegreppet och kombattantstatus ........ 
  
 168 
  
 3.8.1 
  
 3TRIDANDE MEDLEMMAR AV V¤PNADE STYRKOR KOMBATTANTER 
  
 ) .... 169 
  
 3.8.1 
  
 )CKE STRIDANDE MEDLEMMAR AV DE V¤PNADE STYRKORNA 
  
 ..............175 
  
 3.9 
  
 Tillfällig status och statusväxling............................................. 
  
 179 
  
 3.9.1 
  
 3TATUSV¤XLING P¥ INDIVIDNIV¥  
 .................................................... 
  
 181 
  
 3.9.2 
  
 3TATUSV¤XLING P¥ F¶RBANDSNIV¥  
 ................................................. 
  
 186 
  
 3.10 
  
 Något om kombattanter som militära mål ................................ 
  
 188 
  
 3.10.1 
  
 !LLM¤NT  
 ..................................................................................... 
  
 188 
  
 3.10.2 
  
 ¶RBUD MOT ¶VERFL¶DIG SKADA OCH ON¶DIGT LIDANDE M M  
  
 .........188 
  
 3.10.3 
  
 $ISTINKTIONS OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPERNA 
  
 .......................189 
  
 3.10.4 
  
 3AMMANBLANDNING MELLAN CIVILT OCH MILIT¤RT  
 ........................... 
  
 191 
  
 3.11 
  
 Krigsfångar .............................................................................. 
  
 192 
  
 3.11.1 
  
 -EDLEMMAR 
  
  AV V¤PNADE STYRKOR M FL ¤R BER¤TTIGADE TILL KRIGS 
  
 F¥NGESTATUS 
 ................................................................................ 
  
 192 
  
 3.11.2 
  
 .¥GOT OM DET SKYDD SOM F¶LJER AV KRIGSF¥NGESTATUS  
 ................. 
  
 194 
  
 3.12 
  
 Civila åtföljande stridskrafterna ............................................... 
  
 195 
  
 3.13 
  
 Civilbefolkningen (Civila) ....................................................... 
  
 196 
  
 3.14 
  
 Ockupation ............................................................................... 
  
 197 
  
 SOU 1998:123 
  
 7 
  
 "ILAGA 
  
 .UL¤GET 
  
 4.1 
  
 Polisen ...................................................................................... 
  
 201 
  
 4.1.1 
  
 (UR POLISEN ¤R ORGANISERAD 
 ...................................................... 
  
 201 
  
 Polisens organisation i fred, m.m 
 .  
 ............................................ 
  
 201 
  
 Några utgångspunkter  
 .................................................................. 
  
 201 
  
 Den centrala polisorganisationen ............................................. 
  
 202 
  
 Polisorganisationen i övrigt  
 .......................................................... 
  
 203 
  
 Polisens organisation i krig ...................................................... 
  
 203 
  
 Beredskapspoliser kan inkallas bl.a. om landet är i krig .......... 
  
 204 
  
 4.1.2 
  
 0OLISENS UPPGIFTER 
 ..................................................................... 
  
 206 
  
 Polisens uppgifter i fred ........................................................... 
  
 206 
  
 Polisens uppgifter vid höjd beredskap ..................................... 
  
 206 
  
 Inledning .................................................................................... 
  
 206 
  
 Närmare om polisens uppgifter enligt den nuvarande för- 
  
 svarsplaneringen 
 .......................................................................... 
  
 207 
  
 Beredskapspolisens uppgifter  
 ....................................................... 
  
 209 
  
 Sammanfattning  
 .......................................................................... 
  
 210 
  
 Polisens befogenhet att använda våld....................................... 
  
 210 
  
 Allmänt om polisens befogenhet att bruka våld  
 .............................. 
  
 210 
  
 Användningen av skjutvapen i polistjänsten  
 ................................... 
  
 212 
  
 Polisens möjlighet att använda våld vid det väpnade försvaret 
  
 av Sverige 
 ................................................................................... 
  
 212 
  
 4.1.3 
  
 0OLISENS F¶RSVARSBEREDSKAP 
 ...................................................... 
  
 216 
  
 Polisen kan mobiliseras snabbt ................................................ 
  
 216 
  
 Polisens försvarsutrustning ...................................................... 
  
 217 
  
 Polisens försvarsutbildning ...................................................... 
  
 217 
  
 Polismäns folkrättsliga ställning enligt folkrättsförordningen, 
  
 m.m........................................................................................... 
  
 217 
  
 4.1.4 
  
 0OLISENS VERKSAMHET VID OCKUPATION OCH OCKUPATIONSHOT  
  
 ........218 
  
 4.1.5 
  
 !NTALET BEREDSKAPSPOLISER SKALL ¶KA 
 ......................................... 
  
 220 
  
 Rikspolisstyrelsen programplan för åren  
 1997-2001 ............... 
  
 220 
  
 Försvarsbeslutet för åren  
 1997-2001 ........................................ 
  
 220 
  
 4.2 
  
 Hemvärnet ................................................................................ 
  
 223 
  
 4.2.1 
  
 +ORT OM HUR HEMV¤RNET ¤R ORGANISERAT OCH DESS UPPGIFTER 
  
 ......223 
  
 4.2.2 
  
 -ER 
  
  OM HEMV¤RNETS PERSONAL 
 ................................................... 
  
 224 
  
 Generellt 
 ..................................................................................... 
  
 224 
  
 Närmare om avtalspersonalen  
 ....................................................... 
  
 225 
  
 4.2.3 
  
 (EMV¤RNET ¤R SNABBT MOBILISERAT 
 ............................................. 
  
 226 
  
 4.2.4 
  
 -ER 
  
  OM DET ALLM¤NNA HEMV¤RNET  
 ............................................. 
  
 227 
  
 4.2.5 
  
 -ER 
  
  OM DRIFTV¤RNET  
 ................................................................... 
  
 228 
  
 4.2.6 
  
 (EMV¤RNETS PERSONALS FOLKR¤TTSLIGA ST¤LLNING  
  
 ..........................231 
  
 Folkrättskommittén förordade att personalen i hemvärnet borde ha 
  
 8 
  
 SOU 1998:123 
  
 tillfälllig kombattantstatus  
 ............................................................ 
  
 231 
  
 Bestämmelserna i folkrättsförordningen om kombattantstatus 
  
 ..........231 
  
 4.2.7 
  
 (EMV¤RNET SKALL BLI ST¶RRE I FRAMTIDEN  
 ..................................... 
  
 231 
  
 4.2.8 
  
 (EMV¤RN I ANDRA L¤NDER 
 ........................................................... 
  
 233 
  
 4.3 
  
 Civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter.............. 
  
 234 
  
 4.3.1 
  
 3KYDDSOBJEKT M M  
 .................................................................... 
  
 234 
  
 4.3.2 
  
 "EST¤MMELSER OM SKYDDSVAKTER OCH SKYDDSOMR¥DESVAKTER 
 ......235 Skyddsvakter och skyddsområdesvakter används för bevak- 
  
 ning ........................................................................................... 
  
 235 
  
 Militära och civila skyddsvakter resp. skyddsområdesvakter  
 ........... 
  
 235 
  
 Skyddsvakternas befogenheter 
 ...................................................... 
  
 236 
  
 Rikspolisstyrelsens föreskrifter om skyddsvakter  
 ............................ 
  
 236 
  
 De civila skyddsvakternas utrustning....................................... 
  
 237 
  
 Rikspolisstyrelsen ansvarar för beredskapsplanläggning vad gäller 
  
 bevakningsföretag  
 ....................................................................... 
  
 237 
  
 Skyddsvakternas utbildning, tjänstetecken och klädsel  
 .................... 
  
 238 
  
 Skyddsvakternas beväpning  
 .......................................................... 
  
 238 
  
 4.3.3 
  
 $EN FAKTISKA ANV¤NDNINGEN AV CIVILA SKYDDSVAKTER VID BEVAK NING AV STRATEGISKA SKYDDSOBJEKT UTREDNINGENS KARTL¤GG 
  
 NING 
 ........................................................................................... 
  
 239 
  
 Länsstyrelserna har lämnat upplysningar om användningen av 
  
 skyddsvakter ............................................................................. 
  
 239 
  
 I många fall används skyddsvakter anställda hos bevaknings- 
  
 företag....................................................................................... 
  
 240 
  
 De civila skyddsvakternas befogenheter, utrustning och ut- 
  
 bildning..................................................................................... 
  
 240 
  
 Oklarheter om de civila skyddsvakternas uppgifter vid höjd 
  
 beredskap.................................................................................. 
  
 241 
  
 4.3.4 
  
 "EST¤MMELSER OM SKYDDSVAKTERNAS OCH SKYDDSOMR¥DES 
  
 VAKTERNAS FOLKR¤TTSLIGA ST¤LLNING M M  
 ...................................... 
  
 242 
  
 4.4 
  
 Tullpersonalen .......................................................................... 
  
 244 
  
 4.4.1 
  
 4ULLVERKET 
 .................................................................................. 
  
 244 
  
 4.4.2 
  
 VEN I KRIG DELTAR 4ULLVERKET I GR¤NS¶VERVAKNINGEN 
 ................. 
  
 244 
  
 4.4.3 
  
 4ULLPERSONAL ¤R GR¤NS¶VERVAKNINGSM¤N I KRIG 
 ......................... 
  
 244 
  
 4.5 
  
 Gränsövervakningen i krig ....................................................... 
  
 245 
  
 4.5.1 
  
 'R¤NS¶VERVAKNING F¶REKOMMER B¥DE I FREDSTID OCH VID 
  
 V¤PNAD 
  
 KONFLIKT 
 ...................................................................................... 
  
 245 
  
 4.5.2 
  
 'R¤NS¶VERVAKNINGEN I FRED 
 ....................................................... 
  
 245 
  
 4.5.3 
  
 'R¤NS¶VERVAKNINGEN VID V¤PNAD KONFLIKT 
 ................................. 
  
 245 
  
 Några utgångspunkter............................................................... 
  
 245 
  
 I krig och liknande samordnas gränsövervakningen ................ 
  
 246 
  
 Gränsövervakningspersonalens befogenheter i krig................. 
  
 248 
  
 Åligganden för gränsövervakningspersonalen ......................... 
  
 250 
  
 Kustbevakningen ...................................................................... 
  
 251 
  
 Gränsövervakningspersonalens folkrättsliga ställning enligt 
  
 SOU 1998:123 
  
 9 
  
 folkrättsförordningen................................................................ 
  
 252 
  
 "ILAGA 
  
 4IDIGARE F¶RSLAG  
  
 5.1 
  
 Folkrättskommitténs slutbetänkande ........................................ 
  
 254 
  
 5.1.1 
  
 OLKR¤TTSKOMMITT©N TILLKALLADES MED ANLEDNING AV TILL¤GGS 
  
 PROTOKOLLEN  
 ............................................................................... 
  
 254 
  
 5.1.2 
  
 "EGREPPET TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS  
 .......................................254 
  
 5.1.3 
  
 OLKR¤TTSKOMMITT©NS SYNPUNKTER ANG¥ENDE FOLKR¤TTSLIG STATUS 
  
 F¶R OLIKA PERSONALKATEGORIER INOM TOTALF¶RSVARET 
 ..................... 
  
 256 
  
 5.1.4 
  
 4OTALF¶RSVARETS FOLKR¤TTSR¥D TOTALF¶RSVARETS FOLKR¤TTSF¶RORD 
  
 NING 
 ........................................................................................... 
  
 257 
  
 Totalförsvarets folkrättsråd ...................................................... 
  
 257 
  
 Totalförsvarets folkrättsförordning .......................................... 
  
 258 
  
 5.2 
  
 Regeringens proposition 1985/86:15 om polisens ställning i 
  
 krig............................................................................................ 
  
 259 
  
 5.2.1 
  
 )NLEDNING 
 ................................................................................... 
  
 259 
  
 5.2.2. 
  
 3AMMANFATTNING AV INNEH¥LLET I PROPOSITIONEN  
 ........................ 
  
 259 
  
 Bakgrunden enligt propositionen ............................................. 
  
 259 
  
 Polisens medverkan i kuppförsvaret m.m................................. 
  
 260 
  
 Polisens uppgifter sedan mobilisering har skett ....................... 
  
 261 
  
 Lagförslag i propositionen ....................................................... 
  
 261 
  
 5.2.3 
  
 2IKSDAGSBEHANDLINGEN AV PROPOSITIONEN 
 .................................. 
  
 262 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 262 
  
 Justitieutskottets synpunkter .................................................... 
  
 262 
  
 Riksdagens beslut ..................................................................... 
  
 263 
  
 "ILAGA 
  
 (UR MAN G¶R I UTLANDET  
  
 6.1 
  
 Inhämtande av uppgifter om de lösningar som har valts i vissa 
  
 andra länder .............................................................................. 
  
 264 
  
 6.2 
  
 Utredningens frågor om vissa gruppers i andra länder upp- 
  
 gifter i samband med väpnad konflikt m.m.............................. 
  
 265 
  
 6.3 
  
 Sammanfattning av svar som utredningen har erhållit om för- 
  
 hållandena i utlandet................................................................. 
  
 268 
  
 Danmark ................................................................................... 
  
 268 
  
 Polisen  
 ....................................................................................... 
  
 268 
  
 Hemvärnet  
 .................................................................................. 
  
 268 
  
 Civila skyddsvakter  
 ..................................................................... 
  
 269 
  
 Tillfällig hemförlovning av kombattanter, m.m  
 ............................... 
  
 269 
  
 Tillämpligheten av krigets lagar  
 .................................................... 
  
 269 
  
 Finland...................................................................................... 
  
 270 
  
 10 
  
 SOU 1998:123 
  
 Polisen ...................................................................................... 
  
 270 
  
 Mobilisering  
 ............................................................................... 
  
 270 
  
 Väpnad konflikt  
 .......................................................................... 
  
 270 
  
 Ockupation  
 ................................................................................. 
  
 271 
  
 Hemvärnet  
 .................................................................................. 
  
 271 
  
 Civila skyddsvakter; hemförlovning av kombattanter  
 ...................... 
  
 271 
  
 Tillämpligheten av krigets lagar  
 .................................................... 
  
 271 
  
 Schweiz .................................................................................... 
  
 272 
  
 Polisen ...................................................................................... 
  
 272 
  
 Mobilisering och väpnad konflikt  
 .................................................. 
  
 272 
  
 Ockupation ............................................................................... 
  
 272 
  
 Hemvärnet m.m.  
 .......................................................................... 
  
 272 
  
 Civila skyddsvakter m.m.......................................................... 
  
 273 
  
 Tillfällig hemförlovning av kombattanter, m.m.  
 .............................. 
  
 273 
  
 Tillämpligheten av krigets lagar  
 .................................................... 
  
 274 
  
 Tyskland ................................................................................... 
  
 274 
  
 Polisen ...................................................................................... 
  
 274 
  
 Mobilisering  
 ............................................................................... 
  
 274 
  
 Väpnad konflikt  
 .......................................................................... 
  
 275 
  
 Ockupation  
 ................................................................................. 
  
 275 
  
 Civila skyddsvakter  
 ..................................................................... 
  
 276 
  
 Tillfällig hemförlovning av kombattanter, m.m....................... 
  
 276 
  
 Tillämpligheten av krigets lagar  
 .................................................... 
  
 276 
  
 Österrike ................................................................................... 
  
 277 
  
 3¤RSKILT YTTRANDE AV .ILS (YV¶NEN  
  
 Allmänt ..................................................................................... 
  
 278 
  
 Polisen ...................................................................................... 
  
 278 
  
 3¤RSKILT YTTRANDE AV "J¶RN 2OS©N 
  
 Allmänt ..................................................................................... 
  
 280 
  
 Polisen ...................................................................................... 
  
 281 
  
 Gränsövervakningen i krig m.m............................................... 
  
 282 
  
 SOU 1998:123 
  
 11 
  
 Sammanfattning 
 Bakgrunden 
 I folkrätten (krigets lagar eller, som det uttrycks i svensk författ- ningstext, den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter) finns regler om förande av krig liksom regler som i olika hänseenden skall ge skydd åt krigets offer. En grundläggande princip är att civil- befolkningen skall skyddas mot de direkta verkningarna av krig och andra väpnade konflikter genom att det i krigföringen skall göras åt- skillnad mellan å ena sidan militära mål och å andra sidan civilbefolk- ningen och civil egendom; anfall får riktas endast mot militära mål. 
 I den internationella humanitära rätten skiljs mellan olika person- kategorier. Två huvudgrupper är  
 MEDLEMMAR AV V¤PNADE STYRKOR  
 och 
  
 CIVILA  
 (civilbefolkningen). Medlemmar av väpnade styrkor indelas i två underkategorier: de stridande (kombattanter) och de  
 icke-stridande 
 (icke-kombattanter). 
  I princip är det endast kombattanter som har folk- rättslig befogenhet att direkt delta i fientligheterna i en väpnad konflikt. Som huvudregel gäller att de som är kombattanter inte skall hållas ansvariga – straffas – med anledning av att de har använt våld i kon- flikten. Som illegal krigsdeltagare betraktas däremot en civil som bryter mot regeln att civila inte får direkt delta i fientligheterna, och vederbörande kan härför bli ställd till ansvar i en rättslig process. 
 I det svenska totalförsvaret förekommer att grupper växlar mellan uppgifter av militär och civil natur. Detta gäller bl.a. polisen, som i krig skall dels fortsätta sina civila sysslor, dels delta i det väpnade försvaret av vårt land. 
 Det förekommer alltså att, om Sverige blir part i en väpnad konflikt, vissa grupper skall växla mellan uppgifter som enligt folkrätten för- 
  
 12 
  
 SOU 1998:123 
  
 utsätter kombattantstatus, å ena sidan, och uppgifter där sådan status inte krävs, å andra sidan. Folkrättskommittén berörde i sitt slutbetän- kande Folkrätten i krig (SOU 1984:56) frågan om den folkrättsliga ställningen som kombattant måste vara permanent eller om den i vissa fall kan vara temporär (tillfällig). Kommitténs bedömning var att det inte kunde anses föreligga något folkrättsligt hinder mot att använda begreppet temporär kombattant resp. temporär kombattantstatus för personer som inte ingår i reguljära väpnade styrkor under förutsättning att detta kan motiveras av vederbörandes växling mellan militär och civil verksamhet. De grupper för vilka tillfällig kombattantstatus kunde vara aktuell var enligt kommittén personer inom hemvärnet, motstånds- rörelse och polisen samt skyddsvakter. 
 Mot bakgrund av Folkrättskommitténs slutbetänkande utfärdades år 1990 totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12). Denna gäller för myndigheter under regeringen och innehåller föreskrifter för ledningen och tillämpningen för svensk del av vissa frågor med utgångspunkt i den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. I förord- ningen anges bl.a. de grupper vilkas medlemmar skall anses ha folk- rättslig ställning av kombattanter. Till dem hör  
 DELS  
 polismän som enligt lagen (1943:881) om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar,  
 DELS  
 de som tjänstgör som beredskapspolismän enligt förord- ningen (1986:616) om beredskapspolisen och som deltar i rikets för- svar,  
 DELS  
 skyddsvakter och skyddsområdesvakter som har förordnats enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.,  
 DELS  
 den personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervak- ningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.,  
 DELS  
 medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. Ter- merna tillfällig kombattant och tillfällig kombattantstatus har inte kommit till uttryck vare sig i totalförsvarets folkrättsförordning eller i någon annan svensk författningstext. 
 Uppdraget 
 Begreppet tillfällig kombattant har enligt direktiven till utredningen getts en central plats i den modell som Sverige har valt för planeringen av sitt väpnade försvar. Eftersom begreppet är folkrättsligt tveksamt och har mötts av kritik och det således finns tecken på att det råder en diskrepans mellan det svenska nationella regelverket, å ena sidan, och de folkrättsliga effekterna av dess tillämpning, å andra sidan, har utred- ningen getts i uppgift sammanfattningsvis  
 att  
 reda ut oklarheter om vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter skall ha vid en väpnad konflikt,  
 att  
 ur folk- 
  
 SOU 1998:123 
  
 13 
  
 rättslig synvinkel jämföra gruppernas uppgifter och ställning med mot- svarande gruppers utomlands,  
 att  
 med avseende på polisen och vissa civila skyddsvakter utreda innebörden och konsekvenserna av att krigets folkrätt är tillämplig först i väpnad konflikt och även föreslå hur beslut om reglernas tillämpning skall fattas och tillkännages, a 
 tt  
 under- söka om folkrättens krav innebär att gruppernas uppgifter under väpnad konflikt bör ändras s 
 amt att  
 föreslå en rättslig reglering vad avser upp- gifter och folkrättslig ställning för olika kategorier av personal med uppgifter inom totalförsvaret vid ett väpnat angrepp på Sverige. 
 Enligt direktiven skall de förslag som utredningen lämnar vara folk- rättsenliga, konsekventa och trovärdiga. Strävan skall vara att undvika att grupper och personer som ingår i dessa har en folkrättslig ställning som växlar beroende på de uppgifter som fullgörs vid olika tidpunkter. 
 Förslagen 
 Utredningen har efter en analys av begreppet tillfällig kombattantstatus kommit fram till att detta i princip inte kan anses vara förenligt med folkrätten. Ett system enligt vilket personer växlar fram och åter mellan kombattantstatus och civil status skapar enligt utredningens mening trovärdighetsproblem ur folkrättslig synvinkel och bör undvikas. Med den utgångspunkten och mot bakgrund av den nuvarande ordningen i vårt land och i vissa andra länder har utredningen tagit ställning till frågan om polisens, hemvärnets samt civila skyddsvakters och civila skyddsområdesvakters resp. uppgifter i händelse av väpnad konflikt bör förändras. Utredningen har också berört den samordnade gränsöver- vakning som skall äga rum bl.a. i krig. Utredningens synpunkter kan 
 sammanfattas enligt följande. 
 I händelse av väpnad konflikt skall enligt nuvarande system  
 POLISEN  
 såväl fortsätta sin civila verksamhet som delta i det direkta väpnade försvaret av landet. Av folkrättsliga och andra skäl är detta inte en lämplig ordning. Polisen bör i stället ha enbart civila funktioner också när landet är part i en väpnad konflikt. Utredningen föreslår följaktligen att polismän inte längre skall räknas upp bland dem som anses som kombattanter och att 1943 års lag om polisens ställning under krig skall upphävas samt att polismän inte skall vara underkastade krigsmannaansvar eller disciplinansvar enligt bestämmelserna i 21 kap. brottsbalken resp. i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen). Ett genomförande av utredningens förslag hindrar inte att polisen även fortsättningsvis kan fylla viktiga försvarsuppgifter också i anslutning 
  
 14 
  
 SOU 1998:123 
  
 till och under en väpnad konflikt, t.ex. när det gäller att föreb 
  
 ygga och 
  
 utreda brott riktade mot landets säkerhet eller försvar. 
  
 (EMV¤RNET  
 av i dag består av dels allmänt hemvärn, dels driftvärn. Utredningen har funnit att begreppet tillfällig kombattantstatus över huvud taget inte är tillämpligt inom hemvärnet, sådant detta numera är organiserat (jfr i det föregående om Folkrättskommitténs slutbetän- kande). Vidare har utredningen kommit fram till att det – från de syn- punkter som utredningen har att beakta – inte finns skäl att föreslå 
 förändringar avseende hemvärnet. 
 Enligt utredningen är det tvivelaktigt om  
 CIVILA SKYDDSVAKTER  
 och  
 CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER  
 kan anses tillhöra en väpnad styrka i 
 folkrättslig mening. Denna synpunkt och andra har lett utredningen till ståndpunkten att dessa vakter inte bör ha någon stridande funktion i det väpnade försvaret av landet. De bör alltså inte anses som kombattanter. Inte heller bör de fortsättningsvis omfattas av krigsmannaansvar enligt brottsbalken eller disciplinansvar enligt disciplinansvarslagen. 
 Det är utredningens bedömning att folkrättens regler torde vara svåra att förena med det sätt på vilket  
 DEN SAMORDNADE GR¤NS¶VERVAK 
  
 NINGEN  
 i krig är ordnad nu. Frågan om gränsövervakningspersonalens uppgifter och därav följande folkrättsliga status kan emellertid enligt utredningens mening inte analyseras på ett tillfredsställande sätt utan att gränsövervakningen i dess helhet genomlyses. Utredningen förordar att en sådan översyn äger rum och att det i varje fall tills vidare, intill dess att en sådan översyn eventuellt har genomförts, inte görs någon ändring av bestämmelsen om att kombattantstatus tillkommer de tulltjänstemän som är uttagna för tjänstgöring i den samordnade 
 gränsövervakningen i krig m.m. 
 I sammandrag består utredningens  
 F¶RFATTNINGSF¶RSLAG  
 i följande. 1943 års lag om polisens ställning under krig upphävs. 21 kap. 3 § 
 brottsbalken och 2 § disciplinansvarslagen ändras så, att polismän, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte längre är underkastade krigsmäns ansvar enligt 21 kap. brottsbalken resp. dis- ciplinansvar enligt disciplinansvarslagen. Det föreslås att totalförsvarets folkrättsförordning ersätts av en ny förordning i ämnet. Vissa bestämmelser i den föreslagna förordningen skiljer sig i sak från vad som följer av den nu gällande förordningen. 
 Den nya regleringen bör träda i kraft den 1 januari 2001. 
  
 SOU 1998:123 
  
 15 
  
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig 
  
 Härigenom föreskrivs att lagen (1943:881) om polisens ställning under krig skall upphöra att gälla vid utgången av år 2000. 
  
 2 
  
 Förslag till lag om ändring i brotts- balken 
  
 Härigenom föreskrivs att 21 kap. 3 § brottsbalken skall ha följande ly- delse. 
  
 16 
  
 SOU 1998:123 
  
 .UVARANDE LYDELSE 
  
 ¶RESLAGEN LYDELSE 
  
 KAP /M BROTT AV KRIGSM¤Ng 
 Vid tillämpningen av detta kapitel avses med krigsmän alla 
 som är tjänstgöringsskyldiga vid 
 F¶RSVARSMAKTEN 
 Krigsmän är dessutom 
 POLISM¤N SOM UTAN ATT VARA TJ¤NSTG¶RINGSSKYLDIGA VID F¶R SVARSMAKTEN ¤R SKYLDIGA ATT DELTA I RIKETS F¶RSVAR 
  
 SKYDDSVAKTER OCH SKYDDS OMR¥DESVAKTER SOM F¶RORDNATS MED ST¶D AV LAGEN  
  
 OM SKYDD F¶R SAMH¤LLSVIKTIGA ANL¤GGNINGAR M M 
 alla som annars vistas vid avdelningar av  
 F¶RSVARSMAKTEN 
 , 
 när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållan- den, 
 medlemmar av den organi- serade motståndsrörelsen. 
 Vid tillämpningen av detta kapitel avses med krigsmän alla 
 som är tjänstgöringsskyldiga vid 
 ¶RSVARSMAKTEN 
 Krigsmän är dessutom 
 alla som annars vistas vid avdelningar av  
 ¶RSVARSMAKTEN 
 , 
 när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållan- den, 
 medlemmar av den organi- serade motståndsrörelsen. 
 ____________ 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. 
  
 1  
 Senaste lydelse 1990:218. 
  
 SOU 1998:123 
  
 17 
  
 3 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. 
  
 Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. skall ha följande lydelse. 
  
 .UVARANDE LYDELSE 
  
 ¶RESLAGEN LYDELSE 
  
 )NLEDANDE BEST¤MMELSERg 
 Är Sverige i krig, gäller lagen även för 
 1. alla som, utöver vad som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyl- 
 diga i Försvarsmakten, 
 POLISM¤N SOM UTAN ATT VARA TJ¤NSTG¶RINGSSKYLDIGA I ¶R SVARSMAKTEN ¤R SKYLDIGA ATT DELTA I 3VERIGES F¶RSVAR 
  
 SKYDDSVAKTER OCH SKYDDS OMR¥DESVAKTER SOM F¶RORDNATS MED ST¶D AV LAGEN  
  
 OM SKYDD F¶R SAMH¤LLSVIKTIGA ANL¤GGNINGAR M M 
 alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållan- den, 
 medlemmar av den organi- serade motståndsrörelsen. 
 ___________ 
 Är Sverige i krig, gäller lagen även för 
 1. alla som, utöver vad som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyl- diga i Försvarsmakten, 
 alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållan- den, 
 medlemmar av den organi- serade motståndsrörelsen. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001. 
  
 18 
  
 SOU 1998:123 
  
 4 
  
 Förslag till totalförsvarets folkrätts- förordning (xxxx:xxxx) 
  
 Härigenom föreskrivs följande. 
 ¶RORDNINGENS INNEH¥LL 
  
 g  
 Denna förordning innehåller föreskrifter för svensk del med an- ledning av vissa förpliktelser enligt den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. 
 I föreskrifterna anges vilken folkrättslig ställning som skall anses tillkomma vissa personalkategorier inom totalförsvaret. I föreskrif- terna åläggs också myndigheter under regeringen att vidta förberedel- ser, m.m. 
 OLKR¤TTSLIG ST¤LLNING 
 +OMBATTANTER 
  
 g  
 Kombattanter är de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisa- tion samt de som tjänstgör i Försvarsmaktens grundorganisation när de tas i anspråk för stridsuppgifter, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen eller själavårdspersonalen enligt 8 § respektive 11 §. 
  
 g  
 Utöver vad som föreskrivs i 2 § är följande kombattanter. 
  
 1. 
  
 Personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. 
  
 2. 
  
 Medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. 
  
 g  
 De som kallas in till tjänstgöring inom Försvarsmakten är kombat- tanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under an- 
  
 SOU 1998:123 
  
 19 
  
 svarigt befäl. De som i fred har tilldelats personlig militär utrustning är dock kombattanter redan då tjänstgöringsskyldigheten inträder, om de har tilldelats tjänstevapen. 
  
 g  
 Försvarsmakten får efter samråd med berörda myndigheter meddela föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna i  
 2–4 
  §§ om kom- battanter. 
 #IVILF¶RSVARSPERSONAL 
  
 g  
 Civilförsvarspersonal är de som tjänstgör i räddningskåren eller fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet, om de inte tillhör sjuk- vårdspersonalen enligt 8 §. 
 Civilförsvarspersonal är även annan personal som på anmodan av räddningsledare deltar i räddningstjänst eller i verksamhet enligt 65 § räddningstjänstlagen (1986:1102). 
  
 g  
 Statens räddningsverk får meddela föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna i 6 § om civilförsvarspersonal. 
 3JUKV¥RDSPERSONAL 
  
 g  
 Sjukvårdspersonal är civil eller militär personal som uteslutande används vid uppsökande, omhändertagande och transport av sjuka och skadade eller för att förebygga sjukdomar samt personal som uteslu- tande används för militära eller civila sjukvårdsenheters administration. 
 Sjukvårdspersonal är vidare militär personal som särskilt utbildats att vid behov tjänstgöra som sjukvårdare eller sjukbärare under tid när de utövar denna tjänst. 
  
 g 
 Militär personal som anges i 8 § får bära endast personlig lätt be- väpning. 
  
 g  
 Föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna om sjuk- vårdspersonal får meddelas av 
  
 20 
  
 SOU 1998:123 
  
 1. 
  
 Försvarsmakten för den militära sjukvårdspersonalen, 
  
 2. 
  
 Socialstyrelsen för övrig sjukvårdspersonal. 
  
 3J¤LAV¥RDSPERSONAL 
  
 g  
 Själavårdspersonal är fältpräster samt andra präster, om de i denna egenskap är knutna till Försvarsmakten eller till den civila hälso- och sjukvården. 
 Själavårdspersonal som är krigsplacerad inom Försvarsmakten får bära endast personlig lätt beväpning enligt Försvarsmaktens föreskrif- ter. 
 #IVILA ¥TF¶LJANDE STRIDSKRAFTERNA 
  
 g  
 Civila åtföljande stridskrafterna är de som, utan att de tjänstgör vid ett militärt förband och utan att de har stridsuppgifter, utför arbete åt förbandet enligt särskilt tillstånd av Försvarsmakten. 
  
 g  
 Försvarsmakten får efter samråd med Överstyrelsen för civil be- redskap meddela föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna i 12 § om civila åtföljande stridskrafterna. 
 #IVILA 
  
 g 
 De som inte hänförs till någon av de kategorier som anges i 2, 3, 6, 8, 11 eller 12 § är civila. 
 OLKR¤TTSLIG ST¤LLNING UNDER PERMISSION OCH TJ¤NSTLEDIGHET 
  
 g 
 Permission och tjänstledighet under kortare tid påverkar inte den folkrättsliga ställningen. 
 )DENTITETSKORT M M 
  
 SOU 1998:123 
  
 21 
  
 g  
 Försvarsmakten samt de myndigheter som har funktionsansvar enligt beredskapsförordningen (1993:242) skall under fredstid meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att den perso- nal som anges i 2, 3, 6, 8 och 11 §§ vid tjänstgöring under den tid när den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall kunna vara försedd med identitetskort som utvisar den folkrätts- liga ställningen. 
 Försvarsmakten och de övriga myndigheter som nämns i första stycket skall under fredstid meddela de föreskrifter och vidta de förbe- redelser som behövs för att sjukvårdspersonal och själavårdspersonal skall kunna förses med armbindel med rödakorstecknet och civilför- svarspersonal skall kunna förses med armbindel med det internationella kännetecknet för civilförsvar. 
 Överstyrelsen för civil beredskap skall samordna förberedelserna inom det civila försvaret. 
 Försvarsmakten skall efter samråd med Överstyrelsen för civil be- redskap meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser i övrigt som behövs för att den personal som anges i 12 § skall kunna förses med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen. 
  
 g  
 Socialstyrelsen skall efter samråd med Statens invandrarverk och Svenska röda korset under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att identifiering skall kunna ske av barn som evakueras från eller tas emot i Sverige enligt artikel 78 i första tilläggsprotokollet av år 1977 till de fyra Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer. 
 Socialstyrelsen får meddela föreskrifter för verkställigheten av be- stämmelserna i första stycket. 
 +RIGSF¥NGENSKAP M M 
  
 g  
 Av artikel 17 i den tredje Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer följer att den som kommer i fiendens våld som krigsfånge är skyldig att på tillfrågan uppge sin tjänstegrad samt sitt registreringsnummer, fullständiga namn och födel- sedatum och att denne inte behöver lämna några andra uppgifter. I sek- retesslagen (1980:100) finns föreskrifter om förbud att röja uppgifter som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalför- svaret. 
  
 22 
  
 SOU 1998:123 
  
 Försvarsmakten får meddela bestämmelser om behandling av krigs- fångar som är i Sveriges våld. 
 5TBILDNING 
  
 g  
 Försvarsmakten och de myndigheter som har funktionsansvar en- ligt beredskapsförordningen (1993:242) skall se till att personalen inom verksamhetsområdet får en tillfredsställande utbildning och information om folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet. 
 Överstyrelsen för civil beredskap skall samordna utbildningen inom det civila försvaret. 
 5TM¤RKNING M M 
  
 g  
 Försvarsmakten skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut Försvarsmaktens sjukvårdsenheter och sjuk- vårdstransportmedel med rödakorstecken. Ytterligare föreskrifter om utmärkningen får meddelas av Försvarsmakten. 
 Försvarsmakten får efter samråd med berörda myndigheter under fredstid vidta förberedelser för att sjuktransportflygplan och sjuktrans- porthelikoptrar skall kunna avge sådana särskilda signaler som anges i annex I till första tilläggsprotokollet av år 1977 till de fyra Genève- konventionerna den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer. 
  
 g  
 Statens räddningsverk skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut sådana anläggningar som under höjd be- redskap skall användas för befolkningsskydd och räddningstjänst med det internationella kännetecknet för civilförsvar. 
 Förrådsbyggnader, skyddsrum och den materiel som rä ddningskåren skall använda under höjd beredskap får utmärkas redan i fred. 
 Statens räddningsverk får efter hörande av Försvarsmakten meddela föreskrifter för utmärkningen. Motsvarande befogenhet tillkommer under väpnade konflikter varje civilbefälhavare efter hörande av respektive militärbefälhavare vid Försvarsmakten. 
  
 g  
 Socialstyrelsen skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut civila sjukvårdsenheter och sjuktransportmedel med rödakorstecken. Utmärkningen får göras redan i fredstid. 
  
 SOU 1998:123 
  
 23 
  
 Socialstyrelsen får efter samråd med Försvarsmakten meddela före- skrifter för utmärkningen. Motsvarande befogenhet tillkommer under väpnade konflikter varje civilbefälhavare efter samråd med respektive militärbefälhavare vid Försvarsmakten. 
  
 g  
 Affärsverket Svenska kraftnät skall se till att kärnkraftverkens reaktorbyggnader märks ut med det internationella kännetecknet för anläggningar innehållande farliga krafter. 
  
 g  
 Riksantikvarieämbetet skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut sådan kulturegendom som tillförsäkras särskilt skydd enligt artikel 8 i Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt jämte tilläggs- protokoll. Utmärkningen får göras redan i fred. 
 Länsstyrelsen skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut sådan kulturegendom som avses i artikel 17.2 a i den i första stycket nämnda konventionen. Riksantikvarieämbetet skall efter samråd med Försvarsmakten meddela de föreskrifter som behövs för hur uppgiften skall utföras. 
  
 g  
 På allmänna kartor får rödakorstecknet användas för att märka ut sjukvårdsenheter och det internationella kännetecknet för anläggningar innehållande farliga krafter för att märka ut kärnkraftverk enligt Lant- mäteriverkets föreskrifter. 
 OLKR¤TTSLIGA R¥DGIVARE M FL 
  
 g  
 I Försvarsmaktens krigsorganisation skall det finnas folkrättsliga rådgivare till det antal som Försvarsmakten beslutar. Dessa skall vara placerade i högre staber och ha till uppgift att ge militära chefer råd om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas. Rådgivarna skall också delta i stabernas planläggning. 
 En sådan folkrättslig rådgivare får den tjänstegrad som För- svarsmakten beslutar. 
  
 g  
 I Försvarsmaktens fredsorganisation skall det i Försvarsmaktens högkvarter finnas befattningshavare med folkrättslig kompetens. I För- 
  
 24 
  
 SOU 1998:123 
  
 svarsmaktens fredsorganisation i övrigt skall det finnas folkrättsliga rådgivare till det antal som Försvarsmakten beslutar. Dessa befatt- ningshavare skall medverka i utbildningen av Försvarsmaktens perso- nal om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas och i övrigt ge respektive chef råd i folkrättsliga frågor. 
  
 g 
 Försvarsmakten får meddela de föreskrifter som behövs för verk- ställigheten av bestämmelserna i 26 och 27 §§ om folkrättsliga råd- givare och befattningshavare med folkrättslig kompetens i För- svarsmakten. 
  
 g  
 I civilbefälhavarens krigsorganisation skall det finnas två befatt- ningar för folkrättsliga rådgivare med uppgift att ge civilbefälhavaren råd om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas. Rådgivarna skall också delta i civil- befälhavarens planläggning och utbildningsverksamhet. 
  
 g  
 I länsstyrelsens krigsorganisation skall det finnas två folkrättsliga rådgivare med uppgift att ge länsledningen samt kommunerna inom länet råd om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas. Rådgivarna skall också delta i länsstyrelsens planläggning och utbildningsverksamhet. 
  
 g 
 Överstyrelsen för civil beredskap får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelserna i 29 och 30 §§ om folk- rättsliga rådgivare. 
  
 g 
 De folkrättsliga rådgivarna och befattningshavarna med folkrätts- lig kompetens skall vara jurister. 
  
 SOU 1998:123 
  
 25 
  
 2APPORTERING 
  
 g  
 Överträdelser av den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter skall rapporteras till regeringen. 
 ____________ 
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2001, då totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) upphör att gälla. 
  
 26 
  
 SOU 1998:123 
  
 1 
  
 Folkrätten och tillfällig kombattantstatus 
  
 5TREDNINGENS F¶RSLAG  
 I princip torde tillfällig kombattantstatus inte vara förenlig med folkrätten. Ett system enligt vilket personer växlar fram och åter mellan kombattantstatus och civil status skapar tro- värdighetsproblem från folkrättslig synpunkt och bör undvikas. 
  
 1.1 
  
 Folkrätten vid väpnad konflikt 
  
 Folkrätten förbjuder i princip staterna att hota om eller göra bruk av våld sinsemellan, men inskränker inte en stats rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp (artiklarna 2.4 och 51 i Förenta nationernas stadga). 
 Folkrättens regler om förande av krig och andra väpnade konflikter finns i  
 KRIGETS LAGAR 
 , närmare bestämt den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Reglerna bygger i likhet med övrig folkrätt på sedvanerätt och på mellanfolkliga överenskommelser (traktater, konventioner). De gäller både för den som försvarar sig mot ett väpnat angrepp och för andra som deltar i en väpnad konflikt. 
 Krigets lagar omfattar dels regler om själva krigföringen inne- bärande bl.a. förbud mot vissa särskilt inhumana vapen och stridsmeto- der, dels andra regler som i olika hänseenden skall ge skydd åt krigets offer. Bestämmelser finns bl.a. i de fyra Genèvekonventionerna av den 
  
 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer (I, II, 
  
 III 
  
 resp. 
  
 IV Genèvekonventionen) och i det första tilläggsprotokollet 
  
 av 
  
 den 
  
 8 juni 1977 till dessa konventioner (tilläggsprotokoll I). Sverige är bun- det av såväl dessa som andra centrala konventioner på området. 
 De folkrättsliga regler om väpnad konflikt som utredningen berör i det följande är tillämpliga även under ockupation såvida inte annat framgår av texten. 
 Enligt huvudregeln är det regeringen som under konstitutionellt an- svar tar ställning till om Sverige befinner sig i väpnad konflikt (krig) 
  
 SOU 1998:123 
  
 27 
  
 till följd av ett väpnat angrepp mot landet. En förklaring att Sverige är i krig får regeringen inte ge utan riksdagens godkännande, utom vid ett sådant angrepp (10 kap. 9 § regeringsformen). Fastställande av att lan- det är i väpnad konflikt sker alltså på högsta politiska nivå. 
 Är landet i krig och kan förbindelse med regeringen inte upprätt- hållas, får civilbefälhavaren besluta att beredskapslarm skall ges. Är landet i krig och kan förbindelse inte upprätthållas med vare sig rege- ringen eller civilbefälhavaren, får länsstyrelsen besluta att beredskaps- larm skall ges (4 och 5 §§ beredskapsförordningen, 1993:242). 
 När det sålunda har getts till känna att landet är i krig bör folkrättens regler om väpnad konflikt tillämpas. Om något sådant tillkännagivande inte gjorts, bör de folkrättsliga reglerna likväl tillämpas när utländsk militär personal eller utländskt statsfartyg överskrider gränsen till svenskt territorium under omständigheter som tyder på fientlig avsikt och det är uppenbart att varje annan förklaring till gränsöverträdandet är utesluten (jfr 9 och 13 §§ förordningen [1982:756] om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. [IKFN- förordningen]). Givetvis är det den politiska ledningens bedömning av frågan om Sverige är part i en väpnad konflikt som är styrande ytterst. Om t.ex. utländsk trupp överskrider vår territorialgräns och man från Försvarsmaktens sida bedömer att omständigheterna är sådana att landet är i krig men regeringen gör en annan bedömning, skall krigets lagar inte tillämpas. 
  
 1.2 
  
 Väpnade styrkor – kombattanter och  
  
 icke-kombattanter 
  
 1.2.1 
  
 Väpnade styrkor används för försvaret av en stat 
  
 En stat kan inrätta en eller flera  
 V¤PNADE STYRKOR  
 för sitt väpnade för- svar. Dessa styrkor består enligt artikel 43 i tilläggsprotokoll I av alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som uppfyller vissa krav (i det följande använder utredningen uttrycket väpnad styrka eller liknande som beteckning på sådana organiserade väpnade styrkor, grupper eller enheter). 
 Enligt folkrätten krävs att den väpnade styrkan står under befäl av någon som inför den politiska ledningen ansvarar för sina underlydan- 
  
 28 
  
 SOU 1998:123 
  
 des uppförande och att styrkan är underkastad ett internt disciplinärt system som bl.a. skall säkerställa att krigets lagar iakttas. 
 Om en halvmilitär organisation eller beväpnade polisstyrkor inför- livas med en stats väpnade styrkor skall staten underrätta övriga parter i konflikten härom. I och för sig torde sådan underrättelse kunna läm- nas redan i fredstid. 
  
 1.2.2 
  
 I en väpnad styrka finns kombattanter och  
  
 icke-kombattanter 
  
 Av artikel 3 i det s.k. lantkrigsreglementet, som utgör bilaga till IV Haagkonventionen av den 18 oktober 1907 angående lagar och bruk i lantkrig, framgår att de krigförande parternas styrkor kan bestå av stridande och icke stridande och att dessa grupper har rätt till be- handling som krigsfånge, om de tillfångatas av fienden. 
 I bl.a. terminologiskt hänseende har det skett ändringar genom de 
 konventioner som tillkommit efter år 1907. Av tilläggsprotokoll I följer att den som är medlem av en väpnad styrka är  
 KOMBATTANT  
 – har kom- battantstatus – och som sådan har en  
 FOLKR¤TTSLIG BEFOGENHET ATT DIREKT DELTA I FIENTLIGHETERNA  
 . Sjukvårdspersonal och själavårdspersonal i 
 styrkan har dock inte kombattantstatus. Sjukvårdspersonalen och själa- vårdspersonalen är i stället s.k.  
 ICKE KOMBATTANTER 
 , och enligt folkrätten 
 får de inte direkt delta i fientligheterna. 
 Krigets lagar ställer som antytts upp vissa ramar för olika person- kategorier, t.ex. om vem som är kombattant. Inom dessa ramar har en stat relativt stor frihet med avseende på hur den organiserar sina väp- nade styrkor. Traditionellt har staten genom sin försvarsplanering och på andra sätt kunnat bestämma vilka personer som skall hänföras till kategorin kombattanter resp. till andra kategorier. Genom tillkomsten av tilläggsprotokoll I har det dock införts vissa ändringar vad gäller villkoren för kombattantstatus. 
 Status av kombattant tillkommer, utöver medlemmarna av en stats väpnade styrkor, bl.a. den som är medlem av den  
 ORGANISERADE MOT ST¥NDSR¶RELSEN 
 . Frågor angående motståndsrörelsen ligger dock utanför 
 det uppdrag som har lämnats till utredningen. 
 +OMBATTANTSTATUS  
 inträder först  
 N¤R EN V¤PNAD KONFLIKT F¶RELIGGER 
 , dvs. har inletts, och består i princip endast så länge konflikten pågår. 
  
 SOU 1998:123 
  
 29 
  
 1.2.3 
  
 Det ställs vissa krav för status av kombattant 
  
 De folkrättsliga kraven för status av kombattant anges i artikel 1 i lant- krigsreglementet och i artiklarna 43 och 44 i tilläggsprotokoll I, jfr arti- kel 4 i III Genèvekonventionen. Härvidlag innebär bestämmelserna i tilläggsprotokoll I en förändring i första hand vad gäller dem som är medlemmar av motståndsrörelser och liknande (se artikel 44.3 i proto- kollet, jfr artikel 1.4). 
 Som nyss berörts föreskriver folkrätten att en kombattant skall vara medlem av en väpnad styrka. Kombattanten är skyldig att iaktta krigets lagar. Men även om han inte följer krigets lagar kvarstår hans status av kombattant, förutsatt att han skiljer sig från civilbefolkningen vid delta- gande i eller förberedelse till ett anfall (här och i det följande används han eller motsvarande såsom syftande på en person oavsett om det är en kvinna eller en man). 
 I vissa situationer kan kombattantstatus kvarstå trots att kombattan- ten inte skiljer sig från civilbefolkningen när han deltar i ett anfall eller i en militär operation som förberedelse till ett anfall. Kombattantstatus kan nämligen, givet även vissa andra förutsättningar, kvarstå i de fall där en beväpnad kombattant till följd av fientligheternas art inte kan skilja sig från civilbefolkningen, se artikel 44.3 i tilläggsprotokoll I. Bestämmelsen är införd med beaktande av förhållandena vid gerilla- krigföring och liknande. I sammanhanget bör noteras att artikel 44.7 i tilläggsprotokoll I föreskriver att artikeln inte syftar till att ändra staternas allmänt erkända sedvana rörande bärande av uniform inom reguljära, uniformerade och beväpnade enheter som hör till en part i 
 konflikten. 
  
 "EV¤PNING  
 som sådan är inte ett kriterium för kombattantstatus. 
  
 1.2.4 
  
 Kombattanter har immunitet mot bestraffning 
  
 En konsekvens av att folkrätten medger att en kombattant direkt deltar i 
 fientligheterna är att han inte får bestraffas för att han har använt våld i den väpnade konflikten. Han åtnjuter s.k.  
 IMMUNITET  
 härvidlag. Undan- 
 tag gäller dock för fall där kombattanten har överträtt vissa ramar som folkrätten ställer upp i fråga om krigföringen m.m., nämligen vid svåra överträdelser härav. Kombattanten åtnjuter alltså inte immunitet beträffande sådana överträdelser. Även överordnad till den som har gjort sig skyldig till överträdelse av krigets lagar kan hållas ansvarig för sin underlåtenhet att förhindra överträdelsen (se artikel 86.2 i tilläggs- protokoll I; jfr bestämmelsen i 22 kap. 6 § brottsbalken om folkrätts- brott). 
  
 30 
  
 SOU 1998:123 
  
 1.2.5 
  
 En kombattant som faller i fiendens hand har krigsfångestatus 
  
 En kombattant som faller i fiendens våld har  
 KRIGSF¥NGESTATUS  
 och kan av denne bli internerad och därigenom försättas ur stridbart skick i en- lighet med bestämmelser i III Genèvekonventionen och i tilläggsproto- koll I, men som angetts nyss skall han i princip inte hållas ansvarig med anledning av att han har deltagit i strid. 
 En medlem av en parts i konflikten väpnade styrkor som faller i motpartens våld när han ägnar sig åt  
 SPIONAGE  
 har emellertid inte rätt 
 till krigsfångestatus (artikel 46.1 i tilläggsprotokoll I). Inte heller  
 LEGO SOLDATER  
 är berättigade till krigsfångestatus (artikel 47.1 i protokollet). 
 Även vissa andra än kombattanter har krigsfångestatus eller rätt till behandling som krigsfånge. 
  
 1.3 
  
 Personkategorier vid sidan av de väpnade styrkorna 
  
 Vid sidan av medlemmarna av de väpnade styrkorna – dels kombat- 
 tanterna, dels  
 icke-kombattanterna 
  (sjukvårdspersonal och själavårds- personal) – finns personer som är  
 CIVILA 
 . Alla civila personer utgör 
 CIVILBEFOLKNINGEN 
 . 
  
 I likhet med  
 icke-kombattanterna 
  i de väpnade styrkorna  
 SAKNAR DEN SOM ¤R CIVIL FOLKR¤TTSLIG BEFOGENHET ATT DIREKT DELTA I FIENTLIGHETERNA 
 . En 
 civil som bryter häremot kan straffas för detta. 
 Utöver det allmänna skydd som enligt krigets lagar gäller för civil- befolkningen och envar civil finns  
 S¤RSKILDA BEST¤MMELSER F¶R VISSA GRUPPER AV CIVILA 
 . Sådana bestämmelser förekommer för civila åtföl- 
 jande stridskrafterna såsom civila medlemmar av besättningen på ett militärt luftfartyg, krigskorrespondenter samt personal som svarar för underhåll liksom för personal i civilförsvarsorganisationer, civil sjuk- vårdspersonal, kvinnor och barn m.fl. grupper. 
 Folkrätten medger i undantagsfall att den som inte är medlem av en väpnad styrka direkt deltar i fientligheterna: sådan befogenhet tillkom- mer befolkningen på ett icke besatt område som vid fiendens annal- kande självmant griper till vapen för att göra motstånd mot de inryck- 
 ande trupperna utan att ha haft tid att bilda regelrätta militära förband (s.k.  
 FOLKUPPB¥D 
 , se artikel 2 i lantkrigsreglementet; jfr artikel 4 A 6 i 
 III Genèvekonventionen om att medlem av folkuppbåd har krigs- fångestatus för den händelse han faller i fiendens våld). 
  
 SOU 1998:123 
  
 31 
  
 1.4 
  
 Civil egendom och militära mål 
  
 Krigets lagar skiljer mellan civil egendom och militära mål.  
 #IVIL EGENDOM  
 är definierat genom en negativ bestämning: all egendom som 
 inte utgör militärt mål är civil egendom (artikel 52.1 i tilläggsproto- koll I).  
  
 -ILIT¤RA 
  
  M¥L  
 skall, vad egendom beträffar, uteslutande omfatta 
 egendom som på grund av art, läge, ändamål eller användning effek- tivt bidrar till de militära operationernas genomförande och vars totala eller delvisa förstöring, beslagtagande eller neutralisering under de vid tidpunkten gällande förhållandena medför en avgjord militär fördel (artikel 52.2 i tilläggsprotokoll I). Det finns en presumtionsregel i fråga om egendom som normalt används för civila ändamål: vid tvekan huruvida sådan egendom kan bli utnyttjad i syfte att effektivt bidra till militär verksamhet skall förutsättas att så inte blir fallet (artikel 52.3 i protokollet). 
  
 Frågan huruvida viss egendom är ett militärt mål eller civil egendom besvaras således med hänsyn bl.a. till var egendomen är belägen och vad den används till. Det är förhållandena vid varje given tidpunkt som är bestämmande för klassificeringen. Viss egendom kan alltså vid en tidpunkt vara ett militärt mål medan den vid en annan tidpunkt skall anses vara civil egendom. När – för att ta bara ett av ett stort antal tänkbara exempel – en bro används av militära förband som omgruppe- ras torde den vara ett militärt mål, men detta betyder inte nödvändigtvis att den i alla andra sammanhang är ett sådant mål. Som kommer att framgå i det följande innebär den folkrättsliga skiljelinjen mellan mili- tära mål och civil egendom särskilda komplikationer för Sveriges del, eftersom den civila och militära sektorn är mycket integrerade med varandra inom vårt totalförsvar  
  
 I tydlighetens intresse bör tilläggas att inte bara egendom utan även människor kan utgöra militärt mål i folkrättslig bemärkelse. 
  
 1.5 
  
 Distinktionsprincipen 
  
 En av grundreglerna i tilläggsprotokoll I föreskriver att de stridande parterna är skyldiga att alltid göra åtskillnad mellan civilbefolkningen och kombattanter samt mellan civil egendom och militära mål och att parterna följaktligen skall rikta sina operationer enbart mot militära mål 
 (artikel 48). 
 Denna s.k.  
 DISTINKTIONSPRINCIP  
 framträder även i andra regler, bl.a. följande. 
 Civilbefolkningen och civila skall enligt artikel 51.1 i tilläggsproto- koll I åtnjuta allmänt skydd mot faror i samband med militära operatio- 
  
 32 
  
 SOU 1998:123 
  
 ner. Anfall som inte riktas mot ett bestämt militärt mål och andra s.k. urskillningslösa anfall är förbjudna. Som urskillningslösa skall enligt tilläggsprotokollet anses bl.a. anfall som kan förväntas förorsaka oav- siktliga förluster av människoliv inom civilbefolkningen, skador på civila, skador på civil egendom eller en kombination därav, vilka kan anses som överdrivna vid jämförelse med den påtagliga och direkta militära fördel som kan förväntas (artiklarna 51.4 och 51.5 i tilläggs- protokoll I). Det är inte tillåtet att använda civilbefolknings eller civilas närvaro eller förflyttningar för att skydda vissa punkter eller områden från militära operationer, särskilt vid försök att skydda militära mål från anfall eller att skydda, främja eller hindra militära operationer (artikel 51.7 första meningen i tilläggsprotokoll I, se även andra meningen). 
 Enligt tilläggsprotokollet skall vissa försiktighetsåtgärder och för- siktighetsmått vidtas för att skydda civilbefolkningen, civila och civil egendom. Det föreskrivs bl.a. att parterna skall i möjligaste mån und- vika att förlägga militära mål till platser belägna inom eller i närheten av tättbefolkade områden (artiklarna 57 och 58). Det finns även skyddsregler vad avser kärnkraftverk m.m. 
 Från bestämmelsen att civila inte får utsättas för anfall finns ett undantag: en  
 CIVIL SOM DIREKT DELTAR I FIENTLIGHETERNA ¥TNJUTER F¶R DEN TIDEN INTE DET SKYDD SOM CIVILA ELJEST HAR  
 (artikel 51.3 i tilläggsproto- 
 koll I). 
  
 1.6 
  
 Effekterna av en väpnad konflikt kan drabba även andra än kombattanterna 
  
 Skyddsreglerna i krigets lagar innebär inte att folkrätten skyddar icke- 
 kombattanterna eller civilbefolkningen och deras egendom mot alla  
 EFFEKTER  
 av militära operationer. Bland annat kan ett folkrättsenligt an- 
 fall mot ett militärt mål direkt eller indirekt drabba sådana grupper och deras egendom. Exempelvis kan civila som befinner sig i närheten av militär trupp bli skadade eller dödade i samband med ett anfall mot truppen. Det bör framhållas att egendom som måhända inte brukar upp- fattas som militär kan utgöra ett militärt mål och således får anfallas. Det kan handla t.ex. om vägar, järnvägslinjer, anläggningar för energi- försörjning eller sambandscentraler som kan nyttjas för såväl civila som militära ändamål. Av lätt insedda skäl påverkas civilbefolkningen ofta mer eller mindre direkt av anfall mot sådana typer av mål. 
  
 SOU 1998:123 
  
 33 
  
 1.7 
  
 Byte av folkrättslig status 
  
 1.7.1 
  
 I vissa fall kan ett förband eller liknande få nya uppgifter med följd att personer som hör dit byter folkrättslig status 
  
 Av bestämmelserna i tilläggsprotokoll I framgår att det i vissa fall är folkrättsligt medgivet att förband eller enheter byter folkrättslig status. 
 Ett av dessa fall har nämnts i det föregående, nämligen att  
 EN HALV MILIT¤R ORGANISATION ELLER BEV¤PNADE POLISSTYRKOR INF¶RLIVAS MED EN STRIDANDE PARTS V¤PNADE STYRKOR  
 (artikel 43.3 i tilläggsprotokoll I). 
 Parten skall underrätta övriga parter i konflikten om att den halvmili- tära organisationen etc. inlemmas i de väpnade styrkorna. Medlem- marna av den införlivade organisationen eller motsvarande blir kom- battanter. 
 Bestämmelsen i artikel 43.3 i protokollet anger inte att det är tillåtet att senare låta gruppen utträda ur de väpnade styrkorna och på så sätt åter förändra medlemmarnas av gruppen folkrättsliga status (dvs. en återgång från kombattantstatus till civil status). 
 Ett annat exempel på när byte av folkrättslig status medges är 
 följande. Artikel 67 i tilläggsprotokoll I föreskriver att  
 MEDLEMMAR AV DE V¤PNADE STYRKORNA OCH MILIT¤RA F¶RBAND AVDELADE F¶R CIVILF¶R SVARSORGANISATIONER  
 skall respekteras och skyddas, om vissa förutsätt- 
 ningar är för handen. Bland dessa förutsättningar märks följande. Ford sonalen måste vara permanent avdelad för ändamålet och uteslutande ägna sig åt fullgörandet av någondera eller några av vissa humanitära uppgifter, som räknas upp i artikel 61 i tilläggsprotokollet. Personalen som avdelats i detta syfte får inte fullgöra andra militära uppgifter under konflikten. Personalen får inte direkt delta i fientligheterna och inte vid sidan om sina civilförsvarsuppgifter utföra eller användas för att utföra handlingar som är skadliga för motparten. Artikel 67 innebär alltså att medlemmar av väpnade styrkor och militära förband kan av- delas för civilförsvarsorganisationer och därigenom växla från kom- battantstatus till civil status (eller, om det är fråga om sjukvårdsperso- nal eller själavårdspersonal, från  
 icke-kombattantstatus 
  till civil status). Eftersom dessa personer inte får fullgöra andra militära uppgifter under konflikten, är det inte tillåtet för dem att under  
 DEN  
 konflikten återgå till stridsuppgifter och kombattantstatus. Bestämmelserna i arti- kel 67 medger alltså att medlemmarna av en grupp växlar folkrättslig 
  
 34 
  
 SOU 1998:123 
  
 status vid  
 ETT  
 tillfälle under konflikten, från status av kombattant eller  
 icke-kombattant 
  till status av civil. 
 I tydlighetens intresse bör inskjutas att den omständigheten, att det är möjligt att Johnson medlemmar av väpnade styrkor etc. enligt be- stämmelserna i artikel 67 i tilläggsprotokoll I, inte hindrar att kombat- tanter och  
 icke-kombattanter 
  används t.ex. för att röja upp i en stad efter ett flygangrepp, dvs. för civila uppgifter, utan att för den skull artikel 67 behöver tillämpas. När artikel 67 inte tillämpas sker det inte något byte av folkrättslig status för medlemmarna av styrkan; de förblir kombattanter resp.  
 icke-kombattanter 
  och är folkrättsligt oförhindrade att utöva stridande uppgifter osv. 
 De andra fall där bestämmelserna i tilläggsprotokoll I medger att förband och enheter växlar status är sådana där växlingen motiveras av strikt humanitära skäl. Som exempel kan nämnas att artikel 8 e i proto- kollet anger att sjukvårdsenheter kan vara tillfälliga. 
  
 1.7.2 
  
 Även i andra fall kan det ske byte av folkrättslig status 
  
 Vid sidan om de nu berörda fallen med nya uppgifter för förband och liknande och därav följande byte av folkrättslig status för dem som hör 
 till förbandet etc., förekommer det statusväxlingar på så att säga egent- lig  
 INDIVIDNIV¥ 
 . 
 Ett exempel är när en person som tillhör den svenska civilbefolk- ningen blir inkallad för tjänstgöring i Försvarsmakten och som en följd härav övergår från civil status till kombattantstatus. Ett annat av flera tänkbara fall är att en person som tillhör Försvarsmakten och är kom- battant blir skadad med följd att han hemförlovas till det civila och därmed upphör att vara kombattant. 
 En genomgång av konventionerna ger vid handen att möjligheten till byte av status är begränsad även på individnivå: det är främst gemensamma militära behov av att kunna underhandla på slagfältet samt strikt humanitära skäl som motiverar statusbyten. Som ett 
 exempel kan nämnas att en person som under viss begränsad tid uteslutande ägnar sig åt sjukvårdsändamål, s.k.  
 TILLF¤LLIG SJUKV¥RDSPERSONAL 
 , kan byta folkrättslig status enligt artikel 8 k i 
 tilläggsprotokoll I (jfr artikel 25 i I Genèvekonventionen). Be- stämmelsen i protokollet möjliggör bl.a. att en person med kombattantstatus övergår till att temporärt verka som sjukvårdspersonal. Därmed växlar han från status av kombattant till annan status. Han innehar denna andra status när han ägnar sig åt sjuk- vårdssysslorna. Sedan han har fullgjort dessa kan han återgå till 
  
 SOU 1998:123 
  
 35 
  
 stridsuppgifter såsom kombattant. En person kan alltså på detta sätt växla mellan kombattantstatus och annan status. 
 Även själavårdspersonal kan tjänstgöra tillfälligt (artikel 8 d i tilläggsprotokoll I). 
  
 1.8 
  
 I det svenska totalförsvaret är den civila resp. den militära sektorn mycket in- tegrerade med varandra 
  
 1.8.1 
  
 Försvarsmakten skall försvara Sverige mot väpnade angrepp 
  
 Försvarsmakten är en myndighet som har till uppgift att försvara Sverige mot väpnade angrepp (se förordningen [1994:642] med in- struktion för Försvarsmakten). Det finns grundlagsbestämmelser om när regeringen får sätta in Försvarsmakten eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket m.m. och om regeringens möjlighet att bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internatio- nell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater (10 kap. 9 § regerings- formen). 
  
 1.8.2 
  
 Det svenska totalförsvaret – långtgående integrering av civilt och militärt 
  
 Det svenska totalförsvaret definieras som verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig och består av militär verksamhet (militärt försvar) och av civil verksamhet (civilt försvar). För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas antingen till skärpt beredskap eller till högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvaret all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Sådan be- redskap råder bl.a. om Sverige är i krig. (Se 1 och 3 §§ lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap.) 
 Totalförsvaret är en angelägenhet såväl för statliga och kommunala myndigheter som för företag och andra enskilda. Exempelvis har kom- munerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna åligganden inom det civila försvaret enligt bestämmelserna i lagen (1994:1720) om civilt försvar med därtill hörande förordning (1995:128). Vid en jämförelse 
  
 36 
  
 SOU 1998:123 
  
 med förhållandena i andra länder har den civila sektorn förhållandevis stor betydelse i försvaret; i Sverige är den civila sektorn och den mili- tära integrerade med varandra i relativt hög grad. 
 Ett av uttrycken för den långt gångna integreringen inom det svenska totalförsvaret är att  
 VISSA GRUPPER  
 – eller personer som ingår i vissa grupper –  
 HAR ¶MSOM CIVILA OCH ¶MSOM MILIT¤RA UPPGIFTER  
 bl.a. 
 om Sverige blir involverat i en väpnad konflikt. Exempelvis finns det vid vissa företag och myndigheter s.k. driftvärnsförband, som ingår i Försvarsmakten (hemvärnet). Dessa förband består av anställda vid företaget eller myndigheten – driftvärnsmän – och leds av en av dess chefer, t.ex. verkställande direktören eller generaldirektören, såsom driftvärnschef. Driftvärnsmannen har ofta sitt dygnsschema indelat så, att han under åtta timmar tjänstgör i det väpnade försvaret av anlägg- ningen varpå han arbetar i åtta timmar med sina civila sysslor och där- efter vilar i åtta timmar. En annan grupp som har tillagts ömsevis stri- dande och civila uppgifter i det svenska totalförsvaret är polismän. I krig har polismännen och polisväsendet i princip samma slags civila sysslor som i fredstid men polismän skall därjämte vid behov ha stri- dande uppgifter inom det militära försvaret. 
 Integreringen av civilt och militärt framträder också på andra sätt: det finns centraler som används för ledningen av såväl det militära som det civila försvaret; vid en väpnad konflikt skall polisen och dess mate- riel nyttjas inte enbart för polisens civila uppgifter utan även för mili- tära ändamål såsom inhämtande och förmedling av underrättelser av betydelse för det militära försvaret; osv. 
 Sammanfattningsvis kan sägas, att det principiella uppdelningen en- ligt krigets lagar mellan kombattanter och andra personkategorier och mellan civil egendom och militära mål inte utan svårighet låter sig tillämpas inom ramen för det svenska totalförsvaret. 
  
 1.9 
  
 Tillfällig kombattantstatus – utredningsuppdraget 
  
 Begreppen  
 TEMPOR¤R KOMBATTANT  
 och  
 Miller  
 har enligt direktiven till utredningen fått en central plats i den modell som Sverige har valt för sin planering av det väpnade försvaret av landet; närmast gäller detta polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter. 
  
 Enligt direktiven bör konstruktionen temporär (eller tillfällig) kom- battant ägnas särskild uppmärksamhet främst med avseende på om denna står i överensstämmelse med folkrättens regler eller om Sverige genom konstruktionen har gett begreppet kombattant en mer extensiv 
  
 SOU 1998:123 
  
 37 
  
 tolkning än vad omvärlden gör. Enligt utredningens bedömning får 
 denna del av uppdraget anses innefatta inte endast de grupper som ut- tryckligen nämns i direktiven –  
 POLISEN HEMV¤RNET  
 samt  
 CIVILA SKYDDSVAKTER SOM BEVAKAR MILIT¤RA M¥L  
 – utan även  
 CIVILA SKYDDSOM R¥DESVAKTER  
 och personal som i krig tjänstgör som  
 GR¤NS¶VERVAK NINGSPERSONAL  
 eftersom det i totalförsvarets folkrättsförordning före- 
 skrivs att även de senare skall anses som kombattanter. 
 För utredningen är det således en huvuduppgift att undersöka om begreppet tillfällig kombattantstatus är förenligt med folkrätten i andra fall än de som har berörts i det föregående. En härtill anknytande cen- tral fråga för utredningen är om det ur folkrättslig synvinkel är tro- värdigt att låta vissa grupper ha kombattantstatus temporärt, dvs. att växla fram och åter mellan sådan och annan status. 
  
 1.10 
  
 Folkrättskommittén bedömde att folkrätten medger tillfällig kombattantstatus 
  
 Folkrättskommittén utredde och lämnade förslag om tolkning och tillämpning av folkrättens regler under krig, neutralitet och ockupation. Om bruket av tillfällig kombattantstatus förde  
 OLKR¤TTSKOMMITT©N  
 följande principiella resonemang i sitt slutbetänkande Folkrätten i krig (se SOU 1984:56 s. 74 f.). 
 Enligt Folkrätts  
 KOMMITT©N  
 kunde konventionstexten ges olika tolkningar i frågan om folkrätten medger tillfällig kombattantstatus eller om det krävs att denna status är permanent. Konsekvenserna av att 
 endast ha permanent kombattantstatus kunde studeras om principen tillämpades på  
 HEMV¤RNET INKL DRIFTV¤RNET 
 . Medlemmar i hemvärnet 
 avsågs delta i militär verksamhet under endast korta perioder och hade under sådan tid rätt till kombattantstatus. Men sedan det militära upp- draget hade slutförts, återgick medlemmarna i hemvärnet till civila sysselsättningar, och då kunde inte villkoren för kombattantstatus upp- fyllas. Det var enligt Folkrättskommittén inte möjligt för medlemmar i hemvärnet att ständigt uppfylla de i artikel 43 i tilläggsprotokoll I an- givna villkoren för att vara permanenta kombattanter. Sålunda måste lösningen med temporär kombattantstatus tillgripas för att hemvärnet 
 skulle ha några möjligheter att verka inom folkrättens ram. Samma var förhållandet med  
 MILIS OCH ANDRA FRIVILLIGA  
 i den mån sådana grupper förekom. Också för  
 POLISEN  
 och  
 MEDLEMMAR AV MOTST¥NDSR¶RELSE  
 kunde 
 temporär kombattantstatus vara en naturlig lösning. 
  
 38 
  
 SOU 1998:123 
  
 Även om begreppet temporär kombattantstatus inte kunde återfinnas 
 i konventionstexterna, framgick det dock enligt Folkrättskommitténs mening indirekt av dessa texter att sådan status var helt förenlig med 
 folkrättens principer. Kommittén hävdade att det av  
 ARTIKEL I TILL¤GGSPROTOKOLL )  
 följde att växlingar mellan olika folkrättslig status 
 kunde göras. I den bestämmelsen sägs att civilpersoner skall åtnjuta skydd som civila med undantag för den tid då de direkt deltar i fientlig- heterna. Enligt Folkrättskommittén skulle följaktligen civila som direkt deltar i fientligheterna anses som kombattanter. Kommittén angav vidare att uppdelningen i permanenta och temporära kombattanter hade 
 en direkt motsvarighet i uppdelningen mellan permanent och tillfällig sjukvårdspersonal enligt  
 ARTIKEL K I TILL¤GGSPROTOKOLL ) 
 . 
 Om temporär kombattantstatus tillämpades kunde enligt Folk- rättskommitténs åsikt personer i hemvärn och liknande organisationer delta i väpnat motstånd utan att riskera att ställas inför domstol av mot- 
 parten – förutsatt att denne ansåg klassificeringen trovärdig. Folk- rättskommitténs slutsats var att det i folkrätten  
 INTE KUNDE ANSES F¶RE LIGGA N¥GOT HINDER MOT ATT ANV¤NDA Neal KOMBATTANT RESP TEMPOR¤R KOMBATTANTSTATUS  
 för personer som inte ingick i regul- 
 jära väpnade styrkor under förutsättning att detta kunde motiveras av vederbörandes växling mellan militär och civil verksamhet. 
  
 1.11 
  
 I andra länder använder man sig inte av tillfällig kombattantstatus 
  
 Utredningen har inhämtat upplysningar om den folkrättsliga ställningen i samband med väpnad konflikt för polisen, hemvärnet och civila skyddsvakter inom försvaret i andra länder (se bilaga 6). Det material som utredningen har fått fram om Danmark, Schweiz, Tyskland och Österrike visar inte att polismän, hemvärnspersonal eller civila skyddsvakter (eller motsvarande grupper) där skulle växla mellan kombattantstatus och annan status på det sätt som skulle kunna före- komma i det nuvarande svenska systemet. Däremot synes man i Fin- land använda sig av en modell som innebär att under mobiliserings- fasen polisen har uppgifter inom det väpnade försvaret. 
  
 SOU 1998:123 
  
 39 
  
 1.12 
  
 Skäl för och emot användningen av tillfällig kombattantstatus 
  
 1.12.1 
  
 Argument för tillfällig kombattantstatus 
  
 Folkrätten tillåter uttryckligen växlingar mellan folkrättslig status i vissa fall och innehåller inte något klart förbud mot tillfällig kombat- tantstatus. 
 Med hänsyn bl.a. till befolkningens i Sverige storlek i förhållande till den yta som skall försvaras är det önskvärt att vissa grupper kan utnyttjas för, vid sidan om sina civila sysslor, uppgifter inom det mili- tära försvaret. Inte minst under nuvarande säkerhetspolitiska förhållan- den, där ett eventuellt väpnat angrepp mot Sverige skulle kunna ske i form av ett anfall med strategiska insatsstyrkor, är det angeläget att ett ingripande från svensk sida kan ske snabbt och att man därvid kan ut- nyttja yrkesgrupper eller andra som har hög insatsberedskap, t.ex. poli- sen och civila skyddsvakter som bevakar militära mål. 
 Det får alltså anses föreligga ett behov av att inte endast de reguljära militära förbanden inom Försvarsmakten utan även vissa andra grupper används för stridande uppgifter inom det militära försvaret av vårt land. 
 Medlemmarna av dessa grupper måste ha kombattantstatus när de del- tar i det väpnade försvaret, eftersom de annars inte skulle ha folkrättslig befogenhet att bekämpa motståndaren. Kombattantstatus är vidare en förutsättning för att de skall ha krigsfångestatus, om de faller 
 i motståndarens hand. Saknar dessa personer status av kombattant, kan motståndaren straffa dem med anledning av att de har brukat våld i den väpnade konflikten. 
 Ett annat argument för att de personer som har viktiga uppgifter också inom det väpnade försvaret skall kunna växla mellan kombat- tantstatus och civil status beroende på vilka uppgifter som fullgörs är att det är olämpligt att de har permanent kombattantstatus. Om de är kombattanter permanent, dvs. även när de fullgör civila sysslor, är de nämligen ett för motståndaren legitimt mål för anfall också under tid när de rent faktiskt inte deltar i det väpnade försvaret av landet. Och om motståndaren anfaller medlemmar av en sådan grupp jämte den materiel m.m. som används även när dessa har civila uppgifter, skulle det kunna bli svårt eller t.o.m. omöjligt att tillgodose angelägna behov i samhället. Detta vore naturligtvis olyckligt. 
 Beträffande de grupper som behövs såväl inom den civila sektorn som för det väpnade försvaret av Sverige måste förhållandena vid varje enskild tidpunkt bli avgörande för vilken av uppgifterna som skall full- 
  
 40 
  
 SOU 1998:123 
  
 göras just då. Det kan alltså förekomma att dessa personer växlar mellan civila och militära uppgifter. Som en följd härav och med be- aktande av det som har sagts i det föregående bör de i motsvarande mån byta mellan civil status och status av kombattant. 
 Till stöd för systemet med tillfälliga kombattanter talar således att den samlade försvarseffekten blir större, om vissa personer eller grup- 
 per kan användas såväl för civila sysslor som inom det väpnade försva- ret av landet. Det kan med andra ord vara  
 FUNKTIONELLT OCH RATIONELLT FR¥N TOTALF¶RSVARSSYNPUNKT  
 att enskilda och grupper tilläggs uppgifter 
 inom både den civila och den militära sektorn. En sådan ordning står för övrigt i god överensstämmelse med tanken bakom det svenska total- 
 försvaret. 
 Även med hänsyn till förhållandena vid en eventuell  
 OCKUPATION  
 av svenskt territorium är det betydelsefullt att medlemmarna av de nu aktuella grupperna har kombattantstatus endast när de fullgör uppgifter inom det väpnade försvaret. Om statusväxlingar inte tilläts, skulle det nämligen föreligga ökad risk för att ockupationsmakten, under hänvis- ning till denna status, internerade dem som krigsfångar och ersatte dem med personer som ockupanten själv hade utsett. Detta skulle inte vara önskvärt ur svensk synvinkel, eftersom det är bättre att från svensk sida utsedd personal har hand om myndighetsutövning m.m. inom det ocku- perade området. 
  
 1.12.2 
  
 Argument mot tillfällig kombattantstatus 
  
 ORMELLA FOLKR¤TTSLIGA ARGUMENT 
 Den folkrättsliga huvudregeln är att man skall skilja mellan å ena sidan kombattanter och å andra sidan  
 icke-kombattanter 
  och civila. Redan detta indicerar att folkrätten allmänt sett inte medger växlingar fram och åter mellan kombattantstatus och annan status. 
 Vidare ger inte konventionstexterna uttryck för att det skulle vara 
 tillåtet att under vilka betingelser som helst växla fram och åter mellan olika folkrättslig status och på det sättet  
 TILLF¤LLIGT  
 ha kombattantstatus. 
 En genomgång av de humanitärrättsliga konventionerna visar i stället att det föreligger starkt begränsade möjligheter till statusväxlingar. I sammanhanget kan inskjutas att, i motsats till vad Folkrättskommittén 
 hävdade, artikel 51.3 i tilläggsprotokoll I inte kan anses innebära att civila som direkt deltar i fientligheterna är  
 KOMBATTANTER  
 under sådan 
  
 SOU 1998:123 
  
 41 
  
 tid (jfr L. C. Green,  
 4HE CONTEMPORARY LAW OF ARMED CONFLICT 
 , 1993, s. 102). 
  
 Såvitt känt finns det inte inom statssamfundet någon väl etablerad sedvana som tyder på att växlingar fram och åter mellan kombattant- status och annan status är folkrättsligt medgivna i andra fall än de som följer av gällande konventioner (jfr bilaga 6). 
 Det saknas med andra ord auktoritativt stöd för uppfattningen att folkrätten medger växlingar fram och åter mellan olika folkrättslig sta- tus, vid sidan av de växlingar som uttryckligen är tillåtna enligt kon- ventionstexterna. 
 "EHOVET AV PERSONER MED TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS 
 Eftersom huvudregeln är att en kombattant skall ingå i en  
 V¤PNAD STYRKA 
 , bör man från svensk sida först och främst avgöra vilken eller 
 vilka väpnade styrkor som skall finnas för försvaret av vårt land. Givetvis skall iakttas folkrättens krav på en väpnad styrka, på under- rättelse när en halvmilitär organisation eller beväpnad polisstyrka in- förlivas med de väpnade styrkorna och på en kombattant. Av betydelse är även den värnkraft som styrkan – eller en viss del därav – skulle ha. 
 Det finns anledning att påpeka att kombattantstatus inte är en nöd- vändig förutsättning för en persons medverkan i det militära försvaret i vid mening. Blott om vederbörande skall direkt – aktivt – delta i fient- ligheterna fordras sådan status för denne. Medverkan som inte förut- sätter status av kombattant – men måhända innebär att vederbörande hänförs till exempelvis kategorin civila åtföljande stridskrafterna – kan bestå i olika slags underhåll och annan service vid och åt militära för- band m.m. 
 Eftersom krigets lagar träder i tillämpning först när en väpnad kon- flikt har inletts, är kombattantstatus inte en förutsättning för polisiära eller andra ingripanden som görs mot personer från främmande makt som utför sabotage eller liknande på svenskt territorium i ett skymningsläge strax före det att en väpnad konflikt har brutit ut. En annan sak är att frågan vid vilken tidpunkt en sådan konflikt har inletts, exempelvis huruvida en sådan konflikt är ett faktum om sabotörerna bär uniform, kan diskuteras. 
 Vidare bör påminnas om att även personer som saknar kombattant- status kan ha rätt att bruka våld vid en väpnad konflikt och under ocku- pation. Exempelvis torde en sådan yrkesgrupp som polisen inte vara av folkrätten förhindrad att då använda våld i självförsvar och eventuellt även när det är motiverat med hänsyn till den civila tjänsteutövningen, allt under förutsättning att de inte tar aktiv del i fientligheterna. 
  
 42 
  
 SOU 1998:123 
  
 Med hänsyn till det anförda finns det skäl att överväga behovet av personal med just kombattantstatus, utöver dem som ingår i det regul- jära militära försvaret. Om ett sådant behov konstateras, bör följande beaktas. 
 %FFEKTERNA AV TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS 
 Om det skall tillåtas att personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande är kombattanter i en del fall men är civila eller  
 icke-kombat- 
  tanter i andra fall, torde det inte sällan bli vanskligt bl.a. för motstånda- ren att rätt bedöma om han har att göra med svenska kombattanter eller ej i en viss situation. Det gäller inte minst om medlemmarna av grup- pen använder samma eller likartad klädsel och materiel vare sig de har militära uppgifter (dvs. enligt svensk uppfattning är kombattanter) eller fullgör civila sysslor (i egenskap av civila eller  
 icke-kombattanter). 
  
 Svårigheter av nu berörda slag finns även ovanför individnivå. Om den svenska försvarsplaneringen innebär att medlemmar av en viss yrkesgrupp i varje fall kan komma att direkt delta i fientligheterna så- 
 som tillfälliga kombattanter, inställer sig frågan hur motståndaren kommer att betrakta och agera mot  
 MEDLEMMAR AV GRUPPEN ¶VER HUVUD 
  
 TAGET 
 . Det torde inte kunna uteslutas att motståndaren uppfattar samtliga i gruppen som möjliga kombattanter och i enlighet härmed anser sig böra bekämpa dem. Detta kan leda till att motståndaren riktar anfall mot medlemmar av gruppen och mot byggnader, fordon m.m. som gruppen använder. Så kan ske trots att just de som blir föremål för anfall faktiskt inte är eller någonsin kommer att vara sysselsatta med uppgifter inom det väpnade försvaret av vårt land. Det behöver inte heller vara fråga om personer eller materiel som finns inom ett område där strider har förts. Genom anfall mot medlemmar av grupper som är möjliga kombattanter kan motståndaren försvåra eller t.o.m. hindra att civila uppgifter blir fullgjorda och att civila funktioner i samhället fungerar. Från svensk synpunkt kan det inte vara önskvärt med sådana effekter i och för sig. 
 Sammantaget ger det anförda vid handen att systemet med tillfälliga kombattanter skapar  
 OKLARHETER VID DEN FOLKR¤TTSLIGA BED¶MNINGEN 
  
 såväl för motståndaren som för den enskilde själv och den svenska civilbefolkningen m.fl. Eftersom olika folkrättsliga regler gäller beroende på om kombattantstatus föreligger eller ej, bör oklarheter i 
 statusfrågan undvikas. 
 Som antytts gäller det sagda inte enbart i fråga om  
 PERSONER 
 , utan även beträffande  
 EGENDOM 
 . Om man från svensk sida planerar att en 
 grupp personer vid behov skall delta i det väpnade försvaret av landet, 
  
 SOU 1998:123 
  
 43 
  
 är det sannolikt att motståndaren bedömer att byggnader, for don m.m. som gruppen använder utgör militära mål. För det fall att t.ex. polismän har stridande uppgifter i det väpnade försvaret av Sverige, torde risken öka för att motståndaren anser att polisstationer, polisfordon m.m. är militära mål. 
 Diskussionen hittills i detta avsnitt har utgått från att tillfällig kom- battantstatus skulle förekomma för dem som hör till en grupp och att motståndaren i och för sig skulle acceptera kombattantstatus för dem. 
 Som framgått är det emellertid från folkrättslig synpunkt diskutabelt huruvida det, utan uttryckligt stöd i gällande traktattext, är tillåtet att växla fram och åter mellan kombattantstatus och annan status. Därför är det knappast någon främmande tanke att motståndaren anser att an- vändningen av begreppen tillfällig kombattant och tillfällig kombattant- 
 status inte låter sig förenas med folkrättens bestämmelser. I konsekvens härmed bör man räkna med att motståndaren bedömer att de  
 TILLF¤LLIGA KOMBATTANTERNA INTE ¤R KOMBATTANTER OCH S¥LEDES DIREKT DELTAR I FIENT LIGHETERNA FAST DE INTE HAR N¥GON FOLKR¤TTSLIG BEFOGENHET H¤RTILL 
 . Mot- 
 ståndaren kan med den utgångspunkten anse sig ha rätt att, vid sidan av att även då militärt bekämpa dessa personer, inte behöva behandla dem som krigsfångar om de faller i hans hand. Vidare skulle motståndaren anse sig berättigad att i en rättslig process hålla dem ansvariga för att de utan folkrättsligt stöd har deltagit i konflikten. 
  
 1.13 
  
 Utredningens slutsatser 
  
 Det är mycket som talar för att folkrätten inte medger att man använder sig av begreppen tillfällig kombattant resp. tillfällig kombattantstatus i den mening som Folkrättskommittén angav och som har kommit till användning i den svenska försvarsplaneringen. Mot detta bör vägas att det kan finnas ett behov av att vissa grupper medverkar såväl med stri- dande som med andra uppgifter inom vårt totalförsvar. Det kan hävdas att detta behov är så stort att Sverige bör hålla fast vid uppfattningen att begreppen tillfällig kombattant och tillfällig kombattantstatus är fören- liga med folkrätten, alternativt att det får accepteras att de nu ifråga- varande grupperna blir kombattanter permanent. 
 Enligt utredningens mening är det inte förenligt med folkrätten att använda sig av personal med tillfällig kombattantstatus, såvida inte ut- tryckligt stöd för sådan status finns i gällande konventionstext. Det 
  
 44 
  
 SOU 1998:123 
  
 saknas sådant stöd för den svenska modellen med tillfälliga kombat- tanter. Ett bibehållande av denna modell riskerar att få negativa följder för Sveriges trovärdighet vad gäller efterlevnaden av den internatio- nella humanitära rättens regler, liksom för omvärldens syn på vårt lands vilja att efterleva andan i dessa regler. Därför bör Sverige överge denna modell. 
  
 SOU 1998:123 
  
 45 
  
 2 
  
 Totalförsvaret åren  
  
 1997–2001 
  och framtida angreppshot mot Sverige 
  
 2.1 
  
 Totalförsvarsbeslutet avseende åren  
  
 1997–2001 
  
 Riksdagens beslut om totalförsvaret perioden  
 1997–2001 
  fattades i två etapper hösten 1995 resp. hösten 1996 och innebär bl.a. att det militära 
  
 försvarets krigsorganisation skall minska (prop. 1995/96:12 
  
 och 
  
 prop. 1996/97:4, 
  
 bet. 1995/96:FöU1, 
  
 bet. 1995/96:UFöU1 
  
 och 
  
 rskr.  
 1995/96:44–46 
  samt bet. 1996/97:FöU1, bet. 1996/97:UFöU1 och rskr. 1996/97:36 och  
 109–110). 
  
 I beslutet har betonats de frivilliga försvarsorganisationernas be- tydelsefulla verksamhet. Hemvärnets tillväxt,  
 föryngring och  
 mate- riella förnyelse är viktiga mål. Den målsättningen har satts upp, att hemvärnet skall omfatta 125 000 personer år 2001. Det bestämdes att antalet beredskapspoliser skall utökas till på sikt omkring 15 000 total- försvarspliktiga. 
  
 2.2 
  
 Den säkerhetspolitiska situationen enligt propositionerna inför försvarsbeslutet 
  
 2.2.1 
  
 Förändrad säkerhetspolitisk situation med verkningar för Sverige 
  
 Enligt vad regeringen anförde inför försvarsbeslutet präglas omvärlden inte längre av två mot varandra stående maktblock. Det dominerande konfliktscenariot har övergått från ett bipolärt världskrig till mer regio- nala eller lokala krig med flera aktörer inblandade. 
 För närvarande ter det sig osannolikt att Sverige skulle utsättas för ett militärt angrepp, men det finns svårigheter att förutsäga den säker- 
  
 46 
  
 SOU 1998:123 
  
 hetspolitiska utvecklingen på längre sikt. De militära förutsättningarna för att genomföra militära angrepp kommer att vara starkt begränsade under ett antal år; det gäller särskilt ett angrepp i form av en kust- invasion. Det ter sig inte rimligt att ett väpnat angrepp skulle riktas mot Sverige, om inte angreppet har ett vidare strategiskt syfte. 
  
 2.2.2 
  
 Utvecklingen av de konventionella stridskrafterna 
  
 Utformningen av den utvecklade världens stridskrafter torde enligt re- 
 geringens inför försvarsbeslutet gjorda bedömning påverkas främst av en strävan att utnyttja de möjligheter som  
 TEKNIKEN  
 erbjuder.  
 RAMTIDA OPERATIONER  
 antas bli  
 MER ¶PPNA OCH FLYTANDE 
 .  
 3TRIDSF¤LTET  
 blir mer 
  
 FRAGMENTERAT  
 så till vida som egentliga frontlinjer saknas. Till följd av de snabbt ökande kostnaderna för tekniskt avancerade vapensystem 
 delas stridskrafterna upp i skilda kategorier. En del består av hög- moderna stridskrafter, s.k.  
 STRATEGISKA INSATSSTYRKOR 
 . En andra och 
 större del utgörs av högmoderna stridskrafter med något lägre bered- skap. Återstoden av stridskrafterna har lägre kvalitet och kräver lång tid för mobilisering. 
 I stormakterna får flygstridskrafter och luftburna förband en fram- 
 trädande roll, och de marina stridskrafterna får ökade uppgifter i land- kriget. Markstridskrafternas flexibilitet och effekt ökar.  
 ¶RUTS¤TT NINGARNA F¶R ATT Hoffman ¶VERRASKANDE Jones 
  
 ¶KAR  
 genom satsningen på att utveckla strategiska rörliga insatsstyrkor. Men samtidigt kan det antas att lokala krig kommer att föras på en mycket låg teknisk nivå. Det kan inte uteslutas att biologiska och kemiska vapen kommer att utnyttjas. 
  
 2.2.3 
  
 Det svenska totalförsvaret 
  
 Enligt vad som bestämdes vid försvarsbeslutet skall Sverige behålla sin alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i händelse av en väpnad kon- 
 flikt i landets närområde. Totalförsvaret skall ha en betryggande och 
 ¶VER TIDEN ANPASSAD F¶RM¥GA ATT M¶TA ALLA HOT  
 som kan uppstå mot landet, och det skall i händelse av ett väpnat angrepp värna landets fri- 
  
 het och oberoende samt skydda civilbefolkningen. Det skall utformas med utgångspunkt i ett  
 VIDGAT S¤KERHETSBEGREPP 
 , som tar hänsyn till 
 bl.a. de nya hot och risker av  
 icke-militär 
  natur som föreligger (jfr det sista avsnittet i förevarande kapitel). 
  
 SOU 1998:123 
  
 47 
  
 Inför försvarsbeslutet angav regeringen såsom det svenska för- svarets huvudinriktning, att man skall kunna möta en framtida an- gripare som utnyttjar strategiska insatsstyrkor med hög modernitet och kvalitet för att nå snabba framgångar. Ett angrepp på Sverige kan sättas 
 i gång med stor kraft redan i inledningen, utan att detta kräver lång- variga röjande militära operativa förberedelser. Kraften i angreppet kan riktas mot många utvalda mål över en stor del av landets yta. Det finns ökade möjligheter att välja ut sådana mål som har stor betydelse för den svenska försvarsförmågan. Förvarningen liksom effekten av motåtgärder minskar till följd av utnyttjandet av modern teknik. Oavsett väderförhållanden kan strid pågå dygnet runt på ett fragmenterat slagfält utan klara frontlinjer. Det kommer att föreligga stora svårigheter såväl att leda stridskrafterna som att göra insatser för att skydda civilbefolkningen. Ytterligare krav på förmågan till anpassning kommer att ställas på sikt. 
 För att kunna möta ett på strategiska insatsstyrkor baserat angrepp måste, menade regeringen, det svenska militära försvaret ha förmåga både att skydda landets mest vitala områden och att anfalla en angri- pare där och när denne är som känsligast. Stor betydelse har förmågan att leda stridskrafterna under mycket svåra omständigheter och att övervaka det svenska territoriet. En grundläggande förutsättning för den svenska försvarsförmågan är att angriparen hindras att få herra- välde i luften. 
 Inför försvarsbeslutet förordade regeringen, att till grund för det svenska totalförsvarets inriktning skall inte på något avgörande sätt läggas möjligheten av långvarig styrkeuppb yggnad i närområdet eller möjligheten att ge ett angrepp med strategiska insatsstyrkor ett mera påtagligt inslag av anfallskraft över kust eller landgräns. Regeringen menade att en hotutveckling av sådant slag skall i allt väsentligt kunna mötas genom en successiv anpassning. 
  
 2.2.4 
  
 Angreppshot 
  
 I olika tidsperspektiv finns – enligt vad regeringen anförde inför den första etappen av försvarsbeslutet – följande tänkbara angreppshot mot 
 Sverige (prop. 1995/96:12 s. 67 ff.). 
  
 Såvitt gäller  
 ANGREPPSHOT I NUVARANDE OMV¤RLDSL¤GE  
 finns ingen tänkbar angripare med omedelbar tillgång till förband lämpade för an- grepp i den omfattning som hittills legat till grund för svensk försvars- planering. Det hindrar inte att det rent tekniskt skulle kunna vara möj- ligt att inleda militära företag mot Sverige med de resurser som trots allt finns tillgängliga. Sådana företag ter sig föga troliga men skulle 
  
 48 
  
 SOU 1998:123 
  
 möjligen kunna beröra Sverige i ett läge av oväntade politiska omvälv- ningar. Det skulle kunna utgöras t.ex. av angrepp med mycket begrän- 
 sade geografiska mål eller angrepp mot någon vital samhällsfunktion. Beträffande  
 ANGREPPSHOT I ETT F¶R¤NDRAT OMV¤RLDSL¤GE  
 angav rege- 
 ringen att den säkerhetspolitiska och miltärstrategiska situationen inte kan förändras hur snabbt som helst; särskilt tar det avsevärd tid att för- ändra de rent militära möjligheterna att genomföra ett angrepp. Vad som i detta avseende bedömdes kunna ske snabbast är att i ett förändrat politiskt läge någon aktör i konfrontation med omvärlden satsar på att sätta befintliga militära resurser i stånd och därmed upprätta en för- måga att genomföra ett angrepp i större skala. Regeringen fann att det i första hand är sådana flyg- och markstridskrafter som utgör viktiga 
 komponenter i en utveckling mot strategiska insatsstyrkor som skulle kunna sättas i stånd (  
 ANGREPPSHOT MED Matthews 
 ). 
  
 Vad angår  
 ANGREPPSHOT P¥ L¥NG SIKT  
 är, fortsatte regeringen, den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen mycket svårare att förutsäga. Tänkbara angreppshot i ett längre tidsperspektiv är med hänsyn till de många inverkande faktorerna och den stora kompexiteten mycket mer varierande än vad som rimligen går att föreställa sig. Men mycket talar för att framtida krig skulle karakteriseras av att kvalifice- rad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning. Regeringen tillade att det inte heller skall uteslutas att, som ett komp- lement till strategiska insatsstyrkor, mer omfattande förmåga till an- fallskraft över landgräns och hav skulle kunna växa upp i det svenska närområdet. En sådan utveckling, särskilt vad gäller anfallskraft över hav, torde dock ta så lång tid i anspråk att den i huvudsak kan mötas genom framtida tillväxt av ett försvar som är utformat för i första hand att kunna möta strategiska insatsstyrkor. 
  
 2.3 
  
 Bevakning och skydd av skyddsobjekt 
  
 I propositionen inför den första etappen av totalförsvarsbeslutet anförde regeringen att det i ett framtida krig – beträffande vilket insatser av strategiska insatsstyrkor, som i ett snabbt förlopp och i kombination med sabotageåtgärder söker störa viktiga samhällsfunktioner, kan bli centrala inslag – är av avgörande betydelse att för totalförsvaret viktiga anläggningar kan bevakas och skyddas (jfr lagen [1990:217] om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., enligt vilken det kan beslutas att anläggning, område, fartyg eller luftfartyg skall utgöra skyddsobjekt). Denna förmåga måste enligt regeringen finnas i alla delar av Sverige, och betydligt större vikt än hittills måste således läggas vid förmågan att bevaka och skydda sådana 
  
 SOU 1998:123 
  
 49 
  
 objekt. En skärpt bevakning är enligt vad regeringen anförde särskilt angelägen i ett skede före ett krigsutbrott då sabotagehandlingar i stor 
  
 skala kan vara 
  
 att vänta (prop. 1995/96:12 s. 83, se även s. 87 och 
  
 120 f., jämför 
  
 bet. 1995/96:UFöU1 
  
 och bet. 1995/96:FöU1 samt 
  
 rskr.  
 1995/96:44–46). 
  
 Inför den andra etappen av totalförsvarsbeslutet återkom regeringen 
  
 till frågan om 
  
 säkerhetsskyddet för 
  
 skyddsobjekt (prop. 1996/97:4 
  
 s.  
 179–182, 
  jämför bet. 1996/97:FöU1). Regeringen anförde därvid att man borde förbereda uppsättning och bemanning av en bevaknings- organisation med bevakningsplutoner, men ett genomförande av denna 
 organisation borde ske först i ett anpassningsskede. Regeringen angav att  
 HEMV¤RNET ¤R EN VIKTIG BEVAKNINGSRESURS 
 , och regeringen bedömde att  
 DRIFTV¤RNET  
 tills vidare bör finnas kvar i dess nuvarande form som 
 ett av flera möjliga bevakningsalternativ. Med en utökad organisation och bättre utbildning kan – menade regeringen –  
 BEREDSKAPSPOLISEN 
  
 utgöra ett lämpligt komplement för bevakning av skyddsobjekt. Rege- ringen ansåg att inriktningen borde vara att beredskapspolisens organi- sation utökas till att omfatta totalt ca 15 000 personer. Huvuddelen av utvidgningen borde kunna genomföras under åren  
 1997–2001. 
  
 Om vad statsmakterna i samband med totalförsvarsbeslutet anförde angående  
 POLISENS  
 uppgifter under höjd beredskap hänvisas till 
 bilaga 4.1. 
  
 2.4 
  
 Ändringar i försvarsbeslutet 
  
 I fråga om det långsiktiga försvarsbeslutet sker samråd mellan företrä- dare för regeringen och för riksdagspartierna i Försvarsberedningen. I en den 4 februari 1998 daterad delrapport, Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9), redovisade beredningen sina dittillsva- rande överväganden inför den s.k. säkerhetspolitiska kontrollstation som riksdagen hade beslutat skulle äga rum år 1998 (angående tid- punkten för kontrollstationen, se i det följande). 
 Mot bakgrund bl.a. av vad som sägs i delrapporten angav regeringen i en proposition i mars 1998 (prop. 1997/98:84) att angreppshoten ter sig mer avlägsna nu än vid tiden för det senaste försvarsbeslutet. Detta medförde enligt regeringen dels att förmågan till offensiva operationer utan en tidskrävande iståndsättning har reducerats ytterligare och dels att förutsättningarna för en sådan iståndsättning har försämrats jämfört 
 med vad som i anslutning till försvarsbeslutet bedömdes vara möjligt. Regeringen föreslog att kraven på beredskap inom Försvarsmakten skall ändras. Antalet förband som skall kunna uppnå full krigsduglighet inom ett år skulle enligt regeringens mening nedgå. Regeringen ansåg 
 50 SOU 1998:123 
 att förbandsverksamheten inom och materielanskaffning till För- svarsmakten skall reduceras. Hemvärns- och frivilligverksamheten borde enligt propositionen genomföras för att uppnå de mål som riks- dagen har beslutat, men denna verksamhet borde dock kunna reduceras med ca 10 milj.kr år 1998. Riksdagen biföll regeringens förslag (bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). 
  
 Vårvintern 1998 föreslog 
  
 regeringen vidare 
  
 att den säkerhetspoli- 
  
 tiska kontrollstationen skulle flyttas fram från år 1998 
  
 till år 1999 
  
 (prop. 1997/98:83). Också 
  
 detta förslag 
  
 godkände 
  
 riksdagen 
  
 (bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269). 
  
 2.5 
  
 Nya slags hot mot Sverige 
  
 Framställningen tidigare i detta kapitel tar väsentligen sin utgångspunkt i försvaret mot ett traditionellt  
 V¤PNAT ANGREPP  
 mot Sverige som en 
 stat genomför, dvs. sådana angrepp som i allmänhet syftar till en ocku- pation av landet eller en del av detta. 
 Även om sådana angrepp alltjämt utgör en viktig grund inte minst för planeringen av totalförsvaret, kan det nämnas att  
 ANDRA SLAGS HOT  
 får en ökande betydelse från försvarssynpunkt. Av bl.a. propositionerna inför försvarsbeslutet och av Försvarsberedningens i det föregående nämnda delrapport kan dras slutsatsen att inte bara stater utan även ageranden av t.ex. terroristgrupper eller enskilda liksom andra händelser kan komma att hota det svenska samhället och landets säkerhet i vid mening. Det handlar om ett brett spektrum av hot. Det kan vara fråga om naturkatastrofer, flyktingströmmar eller annat som 
 inte är en följd av någons avsikt att hota eller skada Sverige. Men det kan också röra sig om s.k.  
 ICKE TRADITIONELLA ANGREPP  
 som en person, en 
 grupp eller en stat skulle kunna rikta mot Sverige. Syftet med ett sådant angrepp kan men behöver inte vara detsamma som vid ett traditionellt angrepp; avsikten behöver alltså inte vara att ockupera en del av landet. Inte endast vanliga vapen eller massförstörelsevapen utan även andra vapen kan komma till användning vid  
 icke-traditionella 
  angrepp, och angreppen kan ta sig andra uttryck än vid krig i traditionell mening – ekonomisk krigföring eller informationskrigföring är två exempel. 
 Krigets lagar, bl.a. dess regler om uppdelningen av befolkningen i olika kategorier (kombattanter,  
 icke-kombattanter 
  resp. civila), är ut- formade mot bakgrund av väpnade konflikter (krig) i traditionell be- märkelse. Av naturliga skäl måste utredningens uppdrag och förslag ses mot denna bakgrund. Uppdraget innefattar inte en analys av kombat- tantbegreppet och andra folkrättsliga begrepp med hänsyn till andra 
  
 SOU 1998:123 
  
 51 
  
 slags hot och konflikter än dem som omfattas av regleringen i krigets lagar. 
  
 52 
  
 SOU 1998:123 
  
 3 Polisen 
  
 5TREDNINGENS F¶RSLAG  
 En avvägning av å ena sidan nyttan av att polisen direkt deltar i det väpnade försvaret av landet och å andra sidan de skäl som talar mot en sådan medverkan leder till att polisen bör ha civil status fortlöpande i händelse av väpnad konflikt. 
 Polismän bör alltså inte ha vare sig permanent eller tillfällig kombattantstatus. Om någon del av landet ockuperas bör polisen i möjlig mån utföra sina uppgifter inom det ockuperade området. 
  
 3.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Utredningen lägger i detta kapitel fram sina synpunkter angående polisens roll inom totalförsvaret och den därmed sammanhängande frågan om polisens folkrättsliga ställning. I kapitlet redogörs även för de förhållanden som gäller nu (mer härom finns att läsa i bilaga 4.1). Framställningen här tar inte sikte på militärpolisen utan enbart den civila polisen inkl. beredskapspolisen. Uttrycket polisen används, om inte annat framgår, som kollektiv beteckning på både myndigheter inom polisväsendet och polismän (yrkespoliser och beredskapspoliser). Ordet han eller motsvarande syftar på en person över huvud taget, dvs. oavsett om det är en kvinna eller en man. I svenska författningar används i allmänhet termen krig, inte uttrycket väpnad konflikt. I den följande framställningen används båda uttryckssätten. 
  
 SOU 1998:123 
  
 53 
  
 3.2 
  
 Polisen i dag 
  
 3.2.1 
  
 Polisens uppgifter i fred m.m. 
  
 0OLISENS ORGANISATION 
 Polisväsendet är statligt. Central polismyndighet är Rikspolisstyrelsen. Styrelsen utövar en direkt operativ verksamhet med egna polisstyrkor som finns vid Rikskriminalpolisen och vid Säkerhetspolisen (den senare svarar för skyddet av landets inre säkerhet). I fråga om den övriga polisorganisationen utövar Rikspolisstyrelsen s.k. indirekt ledning inom vissa områden. Den indirekta ledningen sker bl.a. genom utfärdande av föreskrifter. Länsstyrelsen är högsta polismyndighet i länet. Som regional polischef fungerar en länspolismästare. I varje län finns ett polisdistrikt med en polismyndighet, för vilken länspolismästaren är chef. 
 Polisledningskommittén har i betänkandet Styrningen av polisen (SOU 1998:74) föreslagit bl.a. att länsstyrelserna inte längre skall vara polismyndighet. 
 0OLISLAGEN OCH POLISF¶RORDNINGEN 
 Grundläggande bestämmelser om polisen finns i polislagen (1984:387) och i polisförordningen (1984:730). Av polislagen framgår att polisens arbete skall, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör enligt lagen att föreb ygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal samt att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Polisen skall även fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. I det senare hänseendet handlar det bl.a. om att på olika sätt bistå andra myndigheter. 
  
 54 
  
 SOU 1998:123 
  
 3.2.2 
  
 Polisens organisation och uppgifter i krig 
  
 0OLISENS ORGANISATION I KRIG 
 Det svenska totalförsvaret består av dels militär verksamhet (militärt försvar), dels civil verksamhet (civilt försvar). För det civila försvaret är landet indelat i tre civilområden. Vart och ett av dessa leds av en civilbefälhavare såsom den i krig högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom området. 
 Bestämmelser om myndigheters under regeringen planering av sin verksamhet med hänsyn till totalförsvarets krav finns i beredskapsförordningen (1993:242). Enligt förordningen är funktion den benämning som används för en samhällssektor som i krig är av särskild betydelse för totalförsvaret. För varje funktion är en myndighet funktionsansvarig. Rikspolisstyrelsen har detta ansvar vad gäller funktionen Ordning och säkerhet m.m. 
 Om landets försvarsförmåga behöver stärkas kan beredskapen höjas enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Beredskapen kan höjas till antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Om Sverige är i krig råder högsta beredskap. Regeringen får besluta om skärpt eller högsta beredskap bl.a. om Sverige är i krigsfara. 
 Under höjd beredskap behåller polisväsendet i princip samma organisation som annars. Dock tillkommer ytterligare en nivå, nämligen genom civilbefälhavarna, vilka har ett särskilt ansvar för trafikövervakning, flyktingkontroll och säkerhetstjänst inom civilområdet. I varje civilbefälhavares krigskansli finns en polisenhet, som biträder  
 Riks-polisstyrelsen 
  i ledningen av säkerhetstjänsten inom civilområdet. Vid höjd beredskap organiseras en polisenhet eller liknande i varje län. 
 Omkring 90 procent av polispersonalen är krigsplacerad inom polisens verksamhetsområde. Polismännen skall vart fjärde år genomgå en inom polisväsendet ordnad försvarsutbildning om några dagar. 
 Det bedöms att 80 procent av polispersonalen skulle vara mobiliserad inom två timmar om beredskapen höjdes. Inkallelse av be- redskapspoliser kan dock ta längre tid. 
 Polisens försvarsbeväpning består av automatkarbin eller kulsprutepistol. 
  
 SOU 1998:123 
  
 55 
  
 "EREDSKAPSPOLISEN 
 Under höjd beredskap eller när regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (pliktlagen) – 
 också i det senare fallet handlar det om beslut av hänsyn till landets försvarsförmåga – skall  
 BEREDSKAPSPOLISM¤N  
 finnas vid 
 polismyndigheterna. Som beredskapspolismän fungerar personer som fullgör civilplikt enligt pliktlagen. Beredskapspolismännens huvudsakliga uppgift är att delta i sådan polisverksamhet som knyter an till befolkningsskydd och räddningstjänst. Men de får tas i anspråk även för andra lämpliga polisuppgifter. Det som i författning är föreskrivet om polismän gäller i tillämpliga delar även 
  
 beredskapspolismännen. 
  
 (1 § 
  
 förordningen 
  
 [1986:616] 
  
 om 
  
 beredskapspolisen.) 
  
 Enligt försvarsbeslutet 
  
 avseende åren  
 1997–2001 
  skall 
  
 bered- 
  
 skapspolisen utökas så att den omfattar 15 000 personer. 
  
 Härav skall 
  
 5 000 ingå i  
 S¤RSKILDA BEREDSKAPSPOLISEN 
  
 och 10 000 
  
 hänföras 
  
 till 
  
 ALLM¤NNA BEREDSKAPSPOLISEN 
 . Den särskilda 
  
 beredskapspolisen 
  
 skall 
  
 vara inriktad på antisabotage. Uppbyggnaden av den nya be- redskapspolisiära organisationen pågår. 
 0OLISENS UPPGIFTER UNDER H¶JD BEREDSKAP 
 Även under höjd beredskap har polisen de åligganden som följer av polislagen och polisförordningen. Således skall polisen också då bl.a. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav och ingripa när sådana har inträffat. 
 Bestämmelser om polisens uppgifter i krig finns även i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig med därtill hörande kungörelse (1958:262). Denna reglering innebär i korthet bl.a. följande. Envar polisman är skyldig att under krig delta i rikets försvar, dvs. det väpnade försvaret av landet. Polisman som skall delta i rikets försvar tillhör under krig Försvarsmakten. Kvinnliga polismän liksom personal vid Säkerhetspolisen får tas i anspråk för rikets försvar endast i den mån krigshändelserna gör det oundgängligen nödvändigt (enligt polisens planläggning skall även dessa kategorier kunna delta i försvaret). Länsstyrelsen kan under vissa förutsättningar besluta att befria polisman från försvarsplikten. Under krig gäller den principen att de polismän som inte är befriade från försvarsplikten skall bära uniform både vid tjänsteutövning och under fritid. En uniformerad polisman skall ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater även 
  
 56 
  
 SOU 1998:123 
  
 om order därom inte har getts. Polischef eller motsvarande kan hos polischef i närliggande distrikt göra framställning om polisförstärkning för ingripande mot fientliga grupper. Om polisens medverkan är oundgängligen erforderlig för att avvärja ett fientligt angrepp, får högsta militära chef i orten begära medverkan av polismän. När avdel- ningar av polis och militär uppträder tillsammans, kan i vissa fall befälhavaren över den militära avdelningen besluta att polisavdelningen skall underställas honom. 
 I övrigt kan följande nämnas om polisens uppgifter i krig. Polisen skall svara för bevakning och skydd av för totalförsvaret viktiga anläggningar o.d. (skyddsobjekt). Polisen skall, tillsammans med i första hand Försvarsmakten och Tullverket, delta i den samordnade gränsövervakningen (jfr lagen [1979:1088] om gränsövervakningen i krig m.m. och förordningen [1979:1091] i samma ämne). Vidare skall polisen skydda Försvarsmaktens mobilisering och styrkeuppb yggnad och biträda Försvarsmakten med att hålla ordning vid militära anläggningar m.m. Polisen medverkar också i arbetet med mottagning av flyktingar. Därvid har polisen till uppgift bl.a. att avslöja säkerhetsrisker och att inhämta underrättelser av betydelse från försvarssynpunkt. Dessutom lämnar polisen biträde vid verkställandet av utrymning, t.ex. av områden som har blivit eller befaras bli föremål för stridshandlingar. 
 0OLISENS UPPGIFTER VID OCKUPATION OCH OCKUPATIONSHOT 
 Om svenskt territorium skulle bli ockuperat, innebar detta inte att den väpnade konflikten (kriget) var över från svensk sida sett, utan för- svarsansträngningarna skulle fortsätta i syfte att åter få det ockuperade området under svensk överhöghet. 
 Huruvida polisen skall stanna kvar på ett område som ockuperats eller hotas av ockupation kan, enligt de förhållningsregler som har utfärdats från regeringsnivå, ytterst bli beroende av den enskilde polismannens bedömning av de rådande förhållandena. Enbart den omständigheten att en polisman riskerar att hamna i motståndarens våld berättigar honom inte att överge orten. 
  
 3.3 
  
 Folkrättskommittén 
  
 Folkrättskommittén tog upp frågan om status av kombattant måste vara permanent eller kan vara temporär (tillfällig). Kommittén bedömde att begreppet temporär kombattantstatus är helt förenligt med folkrättens 
  
 SOU 1998:123 
  
 57 
  
 principer och menade att sådan status kunde vara en naturlig lösning bl.a. för polisen. Kommittén lade även fram synpunkter vad gäller polisens tjänstgöringsförhållanden under mobilisering och i en krigssituation samt polisens verksamhet inom ett av fienden besatt område (se slutbetänkandet SOU 1984:56 s. 74 f., 125 ff., 281 ff. och 
  
 362 
  
 f.). 
  
 3.4 
  
 Propositionen 1985/86:15 om polisens ställning i krig 
  
 I regeringens proposition 1985/86:15 om polisens ställning i krig föreslogs att polisen skulle ha samma uppgifter i krig som i fred och att polisen i princip inte skulle kunna tas i anspråk för militära uppgifter. 
 För kuppförsvaret föreslogs dock ett undantag: polisen skulle även fortsättningsvis ha till uppgift att i händelse av överraskande angrepp bevaka och försvara objekt av betydelse för totalförsvaret. De polismän som togs i anspråk för den uppgiften skulle ha tillfällig kombattantstatus, dvs. anses som kombattanter tills de hade avlösts från sina bevakningsuppgifter inom kuppförsvaret. Riksdagen avslog propositionen (JuU 1985/86:37, rskr. 1985/86:313). 
 Mer om propositionen och riksdagsbehandlingen av den finns att läsa i bilaga 5.2. 
  
 3.5 
  
 Bestämmelser i regeringsformen m.m. 
  
 I grundlagen finns regler om när svensk väpnad styrka får sättas in i strid m.m. (10 kap. 9 § regeringsformen). Sålunda föreskrivs att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till annat land endast om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen. 
 Bestämmelser avseende förhållanden vid krig och krigsfara finns i 13 kap. regeringsformen. Föreskrifterna innebär bl.a. att riksdagen och regeringen inte får fatta beslut på ockuperat område och att det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid 
  
 58 
  
 SOU 1998:123 
  
 mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd (13 kap. 10 § första stycket första meningen och andra stycket regeringsformen). 
 21 kap. brottsbalken innehåller straffbestämmelser om brott av krigsmän. Kapitlet träder i tillämpning när riket kommer i krig samt, ifall regeringen så föreskriver, om riket är i krigsfara eller liknande förhållanden råder. Krigsmän enligt bestämmelserna i kapitlet är dels alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten, dels vissa andra grupper såsom de polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten är skyldiga att delta i rikets försvar. Om riket skulle komma att vara helt eller delvis ockuperat av främmande makt utan att militärt motstånd förekommer, skall bl.a. vad som i 21 kap. brottsbalken sägs om rikets försvar tillämpas på motståndsverksamheten och vad som sägs om fienden tillämpas på ockupationsmakten, se 22 kap. 10 § andra stycket samma balk. 
 Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. jämte förordning (1995:241) omfattar som antyds av rubriceringen regler om disciplinansvar för totalförsvarspliktiga m.fl. Om Sverige är i krig gäller lagen även för ändra än dem som anges i 1 § lagen, däribland polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten är skyldiga att delta i Sveriges försvar (2 §, jfr 5 §; om krigsfara och liknande, se 3 §, jfr 4 §). 
 Polismän som enligt 1943 års lag om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar skall enligt 3 § 1 totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) anses som kombattanter. Även de som tjänstgör som beredskapspolismän enligt förordningen om beredskapspolisen och som deltar i rikets försvar skall anses som kombattanter, 3 § 2 folkrättsförordningen. 
  
 3.6 
  
 Polisens folkrättsliga ställning i vissa andra länder 
  
 Om polisen i Danmark, Finland, Schweiz, Tyskland och Österrike och dess folkrättsliga ställning har utredningen inhämtat uppgifter som redovisas i bilaga 6. 
  
 3.7 
  
 Utredningens överväganden 
  
 Ett grundläggande spörsmål för utredningen är huruvida polisen bör ha sådana försvarsuppgifter som förutsätter kombattantstatus för 
  
 SOU 1998:123 
  
 59 
  
 polismän. Om svaret är ja, skall ställning tas till frågan huruvida denna status bör vara permanent eller tillfällig. 
  
 3.7.1 
  
 Skäl som talar för att polismän har kombattantstatus 
  
 I folkrätten medges uttryckligen att polisen kan ingå i en stats väpnade försvar. Den svenska försvarsplaneringen bygger sedan lång tid på att polisen skall medverka även i det väpnade försvaret av landet och då främst i ett inledande kuppskede. Vid behov kan polispersonal sättas in med kort varsel för utförande av försvarsuppgifter. 
 När man tar ställning till om polisen även fortsättningsvis bör ha en roll inom det väpnade försvaret av landet och vilka uppgifter det i så fall bör handla om, finns det anledning att beakta den militärstrategiska utvecklingen. Ett eventuellt framtida krig kan antas bli relativt kortvarigt, och det inledande skedet av ett angrepp bedöms ha stor betydelse för utgången av konflikten. Som framgår bl.a. av de överväganden som gjordes i samband med försvarsbeslutet avseende åren  
 1997–2001 
  är det mycket som talar för att om landet angreps detta skulle ske i form av ett överraskande anfall inriktat mot strategiska objekt och med användande av högkvalificerade enheter, t.ex. strategiska insatsstyrkor. Det blir därför en betydelsefull uppgift att bevaka och skydda sådana objekt som kan antas bli föremål för denna typ av angrepp. Statsmakterna har gett uttryck för att just polisen har en viktig del i bevakningen och skyddet. Så t.ex. har riksdagen bestämt att beredskapspolisen skall byggas ut, bl.a. genom inrättande av en särskild beredskapspolis som skall syssla med antisabotageverksamhet. Det må sedan vara att riksdagsbeslutet inte har föranlett någon förändrad lagstiftning eller ändrade regler i förordningen om beredskapspolisen. 
 Det bör inte heller förglömmas att ett system enligt vilket även 
 polisen skall kunna aktivt delta i det väpnade försvaret, t.ex. vid bekämpandet av sabotageförband, har en  
 FREDSBEVARANDE  
 funktion. Det 
 får alltså bedömas ha en krigsavhållande effekt att polisen, med sin relativt sett höga tillgänglighet, har till uppgift också att direkt delta i fientligheterna om landet skulle angripas. 
 Slutsatsen av det hittills anförda är att polisens framtida roll inom det väpnade försvaret har stor vikt från försvarssynpunkt och att det därför och då polisen kan komma att tas i anspråk för aktivt deltagande i fientligheterna i en väpnad konflikt fordras att polismän har kombattantstatus. I tydlighetens intresse bör tilläggas att det inte är rea- 
  
 60 
  
 SOU 1998:123 
  
 listiskt att tro att någon annan grupp i samhället skulle kunna på motsvarande sätt fylla denna funktion. 
 Till stöd för uppfattningen att polismännen bör ha kombattantstatus talar även följande. 
 Det är alltså antagligt att, om Sverige blir föremål för ett angrepp från främmande makt, detta inleds med sabotage och liknande verksamhet riktad mot strategiska mål (skyddsobjekt). I och för sig har polisen i sin egenskap av civil myndighet till uppgift att ingripa för att förhindra eller avbryta brottslig verksamhet, exempelvis sabotage, och detta åliggande gäller i princip även i fall där sabotörerna agerar på uppdrag av främmande makt. Om sabotörerna har kombattantstatus föreligger emellertid inte ens formellt någon möjlighet för polisen att såsom civil ordningsmakt ingripa i vidare mån än för att förhindra eller avbryta verksamheten; enligt folkrätten begår inte sabotörerna någon kriminell handling i en sådan situation och polisen som civil kan inte agera mot dem vare sig för att säkerställa lagföring och straff eller för att bekämpa dem (jfr 2 kap. 7 § brottsbalken). Å andra sidan skulle motståndaren förmodligen uppfatta varje form av polisingripande som ett direkt deltagande i den väpnade konflikten. Följaktligen skulle fiendesoldater, t.ex. sådana som utför sabotage, anse sig ha folkrättsligt stöd för att möta poliserna med våld även om man från svensk sida menade att polisen ingrep i sin civila funktion. Och motståndaren skulle anse sig folkrättsligt oförhindrad att ställa polismännen till straffansvar för illegalt krigsdeltagande. Denna obalans mellan svenska polisen och motståndaren skulle inte föreligga om de svenska polismännen hade kombattantstatus, eftersom polismännen då skulle ha en på folkrätten grundad befogenhet att direkt delta i fientligheterna och således kunde bekämpa fiendesoldater. 
 Till detta bör läggas att det kan vara i praktiken svårt att avgöra huruvida t.ex. en sabotagehandling utgör ett vanligt brott eller i stället är ett led i en motståndares angrepp på landet inom ramen för en väpnad konflikt. Svårigheten att fastställa när fred har övergått i väpnad konflikt och den därmed sammanhängande frågan om folkrättslig befogenhet att direkt delta i fientligheterna skulle inte ha samma betydelse om polismännen var kombattanter, eftersom de då skulle ha rätt att ingripa även mot kombattanter från främmande makt. 
 Det hittills sagda har varit fokuserat på polisens uppgifter inom kuppförsvaret. Men det skulle kunna hävdas att polisens roll inom det militära försvaret och polismännens status av kombattant inte bör begränsas till det inledande skedet av en väpnad konflikt. Det kan t.ex. tänkas att under ett senare skede av en konflikt fiendesoldater uppträder i ett område där det just då inte finns några enheter ur Försvarsmakten men väl poliser som skulle kunna fylla en 
  
 SOU 1998:123 
  
 61 
  
 försvarsfunktion. Det synes mindre välbetänkt att avstå från den försvarsinsats som polisen skulle kunna göra också i sådana situationer. Samtidigt måste medges att, som framgår bl.a. av propositionen 1985/86:15 om polisens ställning i krig, det finns skäl som talar för att polismäns status av kombattant skall avse enbart kuppskedet av en konflikt. I propositionen gjordes för övrigt den bedömningen att det inte föreligger folkrättsliga hinder mot att polismäns ställning som kombattant begränsas temporärt. 
 Det finns anledning att tro att polisen skulle bli föremål för anfall från motståndaren även om svenska polismän inte hade kombattantstatus. Eftersom polisens sambandsutrustning och liknande används eller i varje fall kan användas för förmedling av underrättelser av betydelse för det militära försvaret är det nämligen antagligt att motståndaren skulle göra bedömningen att polisstationer, polisfordon m.m. är militära mål som han folkrättsligt är oförhindrad att anfalla. Även om polismän med civil status inte får göras till föremål för anfall, kan det naturligtvis hända att polismän skadas eller dödas vid anfall mot av polisen använd egendom som – åtminstone i motståndarens ögon – utgör militärt mål. Ett system enligt vilken polismännen inte är kombattanter utan genomgående har civil status torde alltså inte leda till att polisen förskonas från motståndarens militära aktioner. Också av den anledningen förefaller det varken rimligt eller ändamålsenligt att polismännen har civil status och därmed i princip saknar möjlighet att bekämpa motståndaren. 
 En inte oväsentlig aspekt är att staten har ett i folkrätten grundat ansvar för upprätthållandet av ordning och säkerhet också inom ett område där strider äger rum (jfr artikel 4 i Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt). I de egentliga stridshandlingarnas kölvatten kan det tänkas förekomma exempelvis plundring och övergrepp mot civilbefolkningen.  
 För-svarsmakten 
  som sådan har inte till uppgift att agera för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet utanför Försvarsmakten själv (jfr 1 § förordningen [1980:123] med reglemente för militärpolisen och 10 kap. förordningen [1996:927] med bestämmelser för Försvarsmaktens personal). Om polismän hade ställning som kombattanter skulle de kunna ingripa för upprätthållande av ordning och säkerhet inom stridszoner utan att riskera att bli anklagade för otillåtet deltagande i fientligheterna. 
 Den omständigheten att polisens resurser behöver tas i anspråk inom det väpnade försvaret av landet betyder inte att polisens civila uppgifter, att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och liknande, skall falla bort. Även under en väpnad konflikt liksom, i möjlig mån, 
  
 62 
  
 SOU 1998:123 
  
 inom av motståndaren ockuperat svenskt område skall polisen utföra sina civila sysslor. 
  
 3.7.2 
  
 Skäl som talar mot att polismän har kombattantstatus 
  
 Polisens huvudsakliga uppgift är i korta termer att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samhället. Denna uppgift gäller inte bara i fredstid utan kvarstår när en väpnad konflikt föreligger. Allmänhetens behov av skydd och hjälp från polisen torde öka i krigstid, eftersom risken för att samhället förråas är större då än i tid av fred. 
 Under en väpnad konflikt torde polisväsendet såsom civil funktion komma att bli utsatt för hårda påfrestningar och ställd inför betydande krav. Därför är det viktigt att noga överväga om och i vad mån polisen verkligen bör tas i anspråk inom det väpnade försvaret av landet, dvs. om inte polisens resurser bör koncentreras till de civila uppgifterna. I sammanhanget äger det sitt intresse att folkrättens utgångspunkt får anses vara att polisen har civil status och att, såvitt utredningen har sig bekant, polisen i andra länder typiskt sett har civila funktioner enbart. 
 Enligt folkrätten har ockupationsmakten ansvaret för upprätthållandet av den allmänna ordningen inom det ockuperade området och utgångspunkten är att det ockuperade landets lagstiftning alltjämt skall vara i kraft där. Ockupationsmakten är inte folkrättsligt förpliktad att använda det ockuperade landets polis för upprätthållandet av den allmänna ordningen men förväntas göra detta; dennes egna personella resurser, t.ex., kan vara begränsade. Det finns alltså fog för antagandet att en ockupationsmakt skulle låta svensk polis fortsätta sin verksamhet. Inte minst för civilbefolkningen inom ockuperat svenskt område får det anses vara av vikt att det är just den svenska polisen och inte ockupationsmaktens som svarar för upprätthållandet av den allmänna ordningen inkl. den svenska lagstiftningen. Polisen kan i åtminstone någon mån fungera som ett civilbefolkningens värn mot godtycklig maktutövning från ockupantens sida och polisen kan hävda en korrekt tillämpning av svensk lagstiftning. En annan sak är att polisens roll inom ockuperat område uppenbarligen är svår och innefattar vanskliga bedömningar bl.a. av huruvida en av ockupationsmakten påfordrad åtgärd bör verkställas eller ej. Polisen måste givetvis i alla lägen agera på ett sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna, motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt (13 kap. 10 § 
  
 SOU 1998:123 
  
 63 
  
 andra stycket regeringsformen). Också risken för infiltration av polisen måste uppmärksammas. Det ligger i öppen dag att detta slags aspekter bör bli föremål för beredskapsplanering och liknande. 
 Det anförda ger följande utgångspunkter: Om Sverige blir involverat i en väpnad konflikt måste polisen ges möjlighet att fortsätta sin civila verksamhet och därvid svara mot de höga krav som då kommer att ställas. Övervägande skäl talar för att, om någon del av Sverige skulle bli ockuperad, svensk polis där fortsätter sin verksamhet i den mån så är möjligt. 
 De nu nämnda utgångspunkterna bör vägas in vid bedömningen av huruvida polismän bör aktivt delta i det väpnade försvaret av landet. Vid bedömningen bör hänsyn tas även till den försvarseffekt som polisen kan antas tillföra det väpnade försvaret. I den senare frågan kan följande anföras. 
 Alltsedan början av  
 1980-talet 
  kan man bli polis utan att ha med godkänt resultat genomgått värnpliktsutbildning; sådan utbildning är alltså inte längre ett krav för anställning som polisman. Andelen polismän som inte har någon värnpliktsutbildning har stigit och kan antas bli än högre bl.a. som en följd av att allt färre fullgör värnplikt. De flesta kvinnliga polismän saknar militär grundutbildning. Inom polisen anordnas inte någon militär grundutbildning. Visserligen genomgår envar polisman med jämna mellanrum polisens försvarsutbildning, men denna är tämligen begränsad och utgör snarast ett komplement till en militär grundutbildning. 
 Med hänsyn till den ökande andelen polismän som saknar militär grundutbildning och till den beväpning som polismännen i dag har för försvarsändamål – automatkarbin eller kulsprutepistol – kan det möjligen ifrågasättas huruvida polisen skulle kunna fylla en tillräckligt verksam roll inom det direkta väpnade försvaret. Det bör beaktas att motståndarens anfall t.ex. mot strategiskt betydelsefulla objekt inte nödvändigtvis kommer att ske i den formen att denne sätter in – förmodligen kvalificerad – trupp. I stället kan andra metoder användas, t.ex. anfall med fjärrstyrda precisionsvapen såsom kryssningsrobotar. Gentemot anfall av den senare typen har polisen inte någon framträdande värnkraft. 
 Om det bedöms att polisen i och för sig skulle tillföra det direkta väpnade försvaret en resurs som inte bör avvaras, finns följande att säga i frågan om folkrättslig status. 
 Eftersom en kombattant inte är av folkrättsliga skäl förhindrad att 
 utföra också civila uppgifter, skulle det kunna ligga nära till hands att hävda uppfattningen att svenska polismän borde ha  
 PERMANENT KOMBATTANTSTATUS 
 . En sådan ordning har emellertid skäl emot sig. För 
 det fall polismännen har permanent kombattantstatus är de nämligen i 
 64 SOU 1998:123 
 princip ett militärt mål. De kan alltså bli föremål för anfall också i samband med utövandet av civila sysslor. Och antagligen skulle motståndaren bedöma att sådan egendom som hör till polisen – polisstationer, fordon m.m. – utgör militärt mål, eftersom den används av kombattanter. Polisväsendet i dess helhet kunde alltså bli föremål för anfall, om polismännen hade permanent kombattantstatus. Anfallen kunde leda till att polisen fick svårt eller i värsta fall alls inte kunde fullgöra sina civila sysslor. De polismän som föll i motståndarens hand skulle bli internerade som krigsfångar och därmed vara förhindrade att utöva några polisiära funktioner på ockuperat område (det bortses från att en krigsfånge kan friges på hedersord eller mot förbindelse, se artikel 21 i III Genèvekonventionen av år 1949). Inte minst ur civilbefolkningens synvinkel vore det olyckligt med sådana konsekvenser. 
 Om nu permanent kombattantstatus för polismännen inte lämpligen 
 bör användas som modell, kan man undra om i stället begreppet  
 TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS  
 bör tillämpas. En tillämpning av det 
 begreppet skulle kunna innebära att polismän, utöver att fullgöra civila uppgifter, vid behov medverkade i det väpnade försvaret under alla skeden av en väpnad konflikt, alternativt under en begränsad tid såsom ett inledande kuppskede (jfr den nuvarande ordningen resp. förslaget i prop. 1985/86:15). Som framgår av den analys som utredningen har gjort i kap. 1 finns dock vägande invändningar mot begreppet tillfällig kombattantstatus. Överförda till polisen kan dessa invändningar beskrivas som följer. 
 En tillämpning av begreppet tillfällig kombattantstatus på polismän med uppgifter inom det väpnade försvaret riskerar att leda till att motståndaren bedömer att inte bara dessa polismän utan polismän över huvud taget och den av polisen använda egendomen är militära mål: motståndaren ser envar svensk polisman och all av polisen använd 
 egendom som militärt mål, eftersom polismännen och egendomen  
 HAR ANV¤NTS  
 eller  
 KAN KOMMA  
 att användas inom det väpnade försvaret. Det 
 synes inte osannolikt att motståndaren agerar preventivt härvidlag. Med motsvarande utgångspunkt skulle motståndaren anse sig ha folkrättslig befogenhet att internera alla de polismän som föll i hans hand; som (möjliga) kombattanter skulle de ha krigsfångestatus. De polismän som internerades skulle inte kunna fullgöra polistjänst inom ockuperat område. 
 Under alla förhållanden torde det i praktiken vara svårt för motståndaren att skilja mellan de poliser (kombattanter) och den egendom som brukas eller kan komma att användas inom det väpnade försvaret eller som stöd för det militära försvaret, å ena sidan, och de poliser (civila) och den egendom som används inom polisens civila 
  
 SOU 1998:123 
  
 65 
  
 verksamhet, å den andra. Det gäller i synnerhet om – såsom nu är fallet 
 – polismännen bär samma typ av uniform antingen de har den ena eller den andra typen av uppgift. 
 Om begreppet tillfällig kombattantstatus tillämpas föreligger sammanfattningsvis risk för att även sådana polismän och sådan egendom som enligt svensk uppfattning nyttjas av polisen i dess egenskap av civil blir föremål för militära operationer från motstånda- rens sida. Resultatet skulle motsvara det som följde om polismännen hade permanent kombattantstatus, nämligen att det i vart fall kunde bli svårt för polisen att fullgöra de civila sysslorna. 
 En grundläggande frågeställning är emellertid – som framgår av kap. 1 – huruvida det över huvud taget finns anledning att utgå från att motståndaren accepterar uppfattningen att begreppet tillfällig kombattantstatus är folkrättsenligt. Är det med andra ord trovärdigt att inför motståndaren hävda ståndpunkten att svenska polismän, genom att växla mellan militära och civila uppgifter, byter från kombattant- status till civil status och vice versa? 
 Om, vilket ingalunda kan uteslutas, motståndaren skulle underkänna modellen med tillfällig kombattantstatus för polismän, kunde det leda till följande. Motståndaren skulle anse att polismän som medverkar i det väpnade försvaret är inte kombattanter utan illegala krigsdeltagare. Sådana får bekämpas när de direkt deltar i fientligheterna. De polismän som föll i motståndarens hand skulle enligt hans åsikt inte ha krigsfångestatus. Motståndaren skulle anse sig oförhindrad att ställa dem till ansvar i en rättslig process med anledning av deras medverkan i fientligheterna och således få dem dömda till – förmodligen – stränga straff. 
 Det bör understrykas att de nu berörda tveksamheterna gäller polisens direkta deltagande i det väpnade försvaret antingen detta skulle äga rum under hela den väpnade konflikten eller vore begränsat t.ex. till ett inledande kuppskede. Att låta tillämpningen av begreppet tillfällig kombattantstatus bli i tiden begränsad, t.ex. såsom föreslogs i propositionen 1985/86:15, är med andra ord inte en framkomlig väg. 
 För ståndpunkten att svenska polismän inte bör ha vare sig permanent eller tillfällig kombattantstatus kan även följande omständigheter åberopas. 
 Status av kombattant etc. föreligger under en väpnad konflikt. Men innan konflikten har brutit ut, således även i ett skymningsläge som föregår denna, har t.ex. den som utför ett sabotage inte någon i folkrätten grundad immunitet mot att den svenska polisen ingriper mot honom, jfr 2 kap. 7 § brottsbalken. En annan sak är att det i 2 kap. 7 a § brottsbalken finns en bestämmelse om att en utlänning som har begått brott i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattat allmän 
  
 66 
  
 SOU 1998:123 
  
 ställning hos annan stat får åtalas endast efter förordnande av regeringen. Ett regeringsförordnande krävs dock inte om gärningsmannen sökt dölja i vilken egenskap han har handlat. I tiden innan Sverige har blivit part i en väpnad konflikt är polisen således inte till följd av vare sig 2 kap. 7 § eller 2 kap. 7 a § brottsbalken förhindrad att ingripa mot t.ex. sabotageförband som agerar förtäckt. Sammantaget föreligger det allmänt sett icke obetydliga möjligheter för polisen att i sin civila funktion ingripa mot sådan verksamhet som är skadlig för landets säkerhet eller försvar. 
 Visserligen kan det tänkas gränsfall där det är svårt att bedöma om exempelvis sabotörer är kombattanter och därmed i princip åtnjuter straffrättslig immunitet eller i stället är att anse som vanliga brottslingar mot vilka polisen inte bara kan utan skall ingripa i sin civila funktion. Men risken för misstag i dessa sammanhang borde kunna minimeras t.ex. genom väl fungerande system för underrättelser till och inom polisväsendet angående den säkerhetspolitiska situationen och genom utbildning av polispersonalen. Att det kan förekomma gränsfall är således inte ett argument som i någon större grad talar för att polismän skall ha kombattantstatus. 
 Det bör framhållas att polisen kan bidra med insatser av betydelse för det militära försvaret av landet även om polismännen har permanent civil status. Sålunda finns det inte några folkrättsliga hinder mot att polisen, med bibehållande av sin civila status, t.ex. förmedlar underrättelser om händelser m.m. som är eller kan vara av betydelse från militär synpunkt (förutsatt att inhämtningen av underrättelser inte skett i hemlighet eller under falska förevändningar), att den sysslar med förebyggande och avslöjande säkerhetsskyddsverksamhet eller att den deltar i ordningshållning och liknande vid mobilisering. I och för sig äger det sin riktighet att polisen, om den i någon mening är involverad i det militära försvaret, typiskt sett utsätts för i vart fall en ökad risk för att direkt eller indirekt drabbas av aktioner från motståndarens sida. Sådana faktorer bör naturligtvis beaktas både när polisens uppgifter inom totalförsvaret fastställs och över huvud taget inom ramen för be- redskapsplaneringen, men synes inte vara ett tungt vägande skäl för uppfattningen att polismännen bör ha kombattantstatus. Det finns för övrigt andra grupper utan kombattantstatus som löper motsvarande risk. 
 Härtill kan anföras principiella synpunkter mot att andra än För- svarsmakten ges till uppgift att svara för det väpnade försvaret av landet. I regeringsformen nämns Försvarsmakten som det organ som regeringen får sätta in för att möta väpnade angrepp på landet. Vis- serligen kan det föreligga behov av att inom det väpnade försvaret använda polismän med särskilda kunskaper. Detta behov kan dock 
  
 SOU 1998:123 
  
 67 
  
 tillgodoses genom att, när det säkerhetspolitiska läget så motiverar, polismän förs över till Försvarsmakten, t.ex. med stöd av pliktlagstiftningen (enligt den nuvarande försvarsplaneringen finns polismän krigsplacerade i Försvarsmakten). 
 Beträffande upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet i stridszoner kan följande sägas. Det är en i Sverige sedan länge etablerad princip, att Försvarsmakten inte får användas för utövande av våld eller tvång mot enskilda utanför det traditionella militära verksamhetsområdet. Om det inom stridszoner förekommer ordnings- eller säkerhetsstörande verksamhet vid sidan av de egentliga stridshandlingarna och liknande, skall alltså polisen ingripa häremot. Det förhållandet att det är en uppgift för polisen att ingripa i sådana fall hindrar emellertid inte att Försvarsmakten då utnyttjas till stöd för polisen, förutsatt att detta inte uppfattas som ett avsteg från den princip som nyss angetts (jämför prop. 1995/96:12 s. 51). 
  
 3.8 
  
 Utredningens slutsatser 
  
 Det är väsentligt att polisen kan upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samhället också under väpnad konflikt. Övervägande skäl talar för att, om någon del av Sverige blir ockuperad, svensk polis söker stanna kvar inom det ockuperade området för att där svara för den allmänna ordningen och säkerheten; därvid skall polisen givetvis tillämpa svensk rätt och även i övrigt agera på ett sätt som bäst gagnar svenska intressen. 
 Med hänsyn bl.a. till att en minskande andel polismän har genomgått militär grundutbildning kan värdet av polisens insatser inom det direkta väpnade försvaret ifrågasättas. 
 Polisen såsom civil har icke obetydliga möjligheter att bidra även till det militära försvaret, bl.a. genom bevakning av skyddsobjekt och ingripanden vid sabotage. 
 Om svensk polis aktivt deltar i det väpnade försvaret, föreligger risk för att motståndaren betraktar polisens personal och polisens egendom över huvud som militära mål. Följden härav kan bli att polisen utsätts för anfall och att dess civila verksamhet försvåras eller t.o.m. omöjliggörs. 
 Mot denna bakgrund och då begreppet tillfällig kombattantstatus inte torde vara förenligt med folkrättens regler kommer utredningen till uppfattningen att de polismän som hör till det civila polisväsendet inte bör såsom poliser direkt delta i det väpnade försvaret av landet. De bör 
  
 68 
  
 SOU 1998:123 
  
 alltså inte ha kombattantstatus i något skede av en väpnad konflikt, utan permanent civil status. 
 Utredningens principiella ståndpunkt, att polisen fortsättningsvis inte skall ha till uppgift att direkt delta i fientligheterna och att 
 polismän i denna sin egenskap således inte skall ha kombattantstatus, gäller även  
 BEREDSKAPSPOLISEN 
 . Enligt förordningen om 
 beredskapspolisen är utgångspunkten att beredskapspoliserna skall användas för civila uppgifter. Om beredskapspolisen eller någon del av denna, t.ex. den särskilda beredskapspolisen, anses böra användas för att aktivt delta i det väpnade försvaret av landet är det enligt utredningens bedömning motiverat att överväga att låta denna funktion ingå i Försvarsmakten, t.ex. i särskilda bevakningsförband. Ett närmare studium av detta spörsmål får dock anses ligga utanför ramen för det uppdrag som har lämnats till utredningen. 
 Det bör också framhållas att utredningens förslag om att polismän bör ha permanent civil status under en väpnad konflikt har bedömts med utgångspunkt i folkrättens kombattantbegrepp. För det fall utredningens förslag inte skulle anses acceptabelt från försvarssynpunkt, finns det skäl att ta ställning till frågan huruvida det antal polismän som vid höjd beredskap överförs till Försvarsmakten bör öka liksom frågan huruvida en del av poliskåren bör organiseras som en väpnad styrka som vid höjd beredskap förs över till Försvarsmakten och där kan fullgöra såväl kombattantuppgifter som polisiära uppgifter. Det är emellertid inte en sak för utredningen att gå in på frågor av detta slag. 
 Om polisens medverkan i den samordnade gränsövervakningen i krig, se kap. 6. 
  
 SOU 1998:123 
  
 69 
  
 4 Hemvärnet 
  
 5TREDNINGENS F¶RSLAG  
 Det finns inget behov av att tillämpa begrep- pet tillfällig kombattantstatus i fråga om personalen i hemvärnet (det allmänna hemvärnet inkl. företagshemvärnet resp. driftvärnet). Från folkrättsliga synpunkter kan det inte anses föreligga några avgörande invändningar mot driftvärnet. 
  
 4.1 
  
 Det svenska hemvärnet i dag 
  
 För en mer detaljerad redogörelse för hemvärnet i dag än den som läm- nas i detta kapitel hänvisas till bilaga 4.2. 
  
 4.1.1 
  
 Hemvärnet består av allmänt hemvärn och driftvärn 
  
 Grundläggande bestämmelser om hemvärnet finns i hemvärnsförord- ningen (1997:146). Regler på området förekommer även i För- svarsmaktens föreskrifter (FFS 1997:11, ändrade genom FFS 1998:2) om hemvärnet och, såvitt gäller den till hemvärnet knutna avtalspersonalen från s.k. frivilligorganisationer, i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. 
 Hemvärnet ingår i Försvarsmakten och består av dels allmänt hem- värn, dels driftvärn. Det allmänna hemvärnet skall bl.a. skydda viktiga totalförsvarsanläggningar i hembygden. Driftvärnet har till uppgift att 
  
 70 
  
 SOU 1998:123 
  
 skydda en myndighets eller ett företags egna anläggningar och verk- samhet. 
 Deltagande i hemvärnet är frivilligt och b ygger på avtal om tjänst- göringen I hemvärnet finns både kvinnor och män (i den följande tex- ten används formen han eller motsvarande såsom beteckning på an- tingen en kvinna eller en man). Personalen består av tre kategorier, nämligen dels hemvärnsmän inkl. hemvärnsbefäl, dels avtalspersonal, dels anställda vid Försvarsmakten som är krigsplacerade i hemvärnet. Viss men inte all personal i hemvärnet har stridande funktioner. I det allmänna hemvärnet finns bl.a. personal som permanent skall syssla med sjukvård. 
 Hemvärnet omfattar för närvarande ca 85 000 personer, varav unge- fär 78 500 i det allmänna hemvärnet och 6 600 i driftvärnet. Såväl inom det allmänna hemvärnet som inom driftvärnet har personalen minskat under de senaste åren. Statsmakternas målsättning är att hemvärnet år 2001 skall omfatta 125 000 personer. 
  
 4.1.2 
  
 Beredskapsgrader inom hemvärnet – hög insatsberedskap 
  
 För hemvärnet finns tre beredskapsgrader: grundberedskap, hemvärns- beredskap och hemvärnslarm. Hemvärnsberedskap kan i likhet med hemvärnslarm gälla en viss del av Sverige. 
 Hemvärnsberedskap skall intas dels vid höjd beredskap, dels annars efter särskilt beslut av regeringen eller – i vissa fall i avvaktan på rege- ringens beslut – av Försvarsmakten. Vid hemvärnsberedskap inträder tjänstgöringsskyldighet för hemvärnets personal. Så länge denna bered- skap råder kan personalen inte säga upp sina avtal om tjänstgöring i hemvärnet. Personalen hemförlovas i regel inte under höjd beredskap, men kan beviljas permission. 
 Vid beredskapslarm, eller när hemvärnsberedskap råder och efter beslut av lägst militärbefälhavare, skall hemvärnet inta hemvärnslarm. Då skall hemvärnsförbanden grupperas utan dröjsmål för att kunna lösa sina uppgifter. 
 Till följd bl.a. av den nära geografiska anknytningen mellan hem- värnspersonalen och den anläggning etc. som förbanden skall försvara primärt, har hemvärnet hög insatsberedskap. Förbanden kan mobilise- ras inom ett par timmar. 
  
 4.1.3 
  
 Närmare om det allmänna hemvärnet 
  
 SOU 1998:123 
  
 71 
  
 Det allmänna hemvärnet är indelat bl.a. i hemvärnsområden. Dessa en- heter kan jämföras med kompanierna i territorialförsvaret. Ettvart hem- värnsområde omfattar en kommun eller del därav. 
 Vid höjd beredskap skall förbanden inom det allmänna hemvärnet bevaka och skydda objekt som är viktiga från totalförsvarssynpunkt, t.ex. flygfält, hamnar och andra infallsportar. De skall även utföra för- dröjande fältarbeten samt har till uppgift att starta upp och hålla i gång driften vid vissa militära anläggningar. Varje enhet har en första- 
 handsuppgift. 
 Inom det allmänna hemvärnet kan det organiseras  
 F¶RETAGSHEMV¤RN 
 , som skall skydda en anläggning eller arbetsplats. Ett sådant förband skiljer sig från övriga förband inom det allmänna hemvärnet endast på det viset att det är grupperat vid ett visst företag eller en viss anlägg- ning och inte får flyttas därifrån utan företagsledningens godkännande. 
  
 4.1.4 
  
 Närmare om driftvärnet 
  
 Ett företag eller en myndighet får, om Försvarsmakten (rikshemvärnschefen) har lämnat tillstånd därtill, organisera driftvärn för skyddet av den eller de egna anläggningarna och den egna verk- samheten. Endast efter medgivande av vederbörande företag eller myn- dighet kan driftvärnet användas för andra uppgifter. 
 För närvarande finns driftvärn vid ett tjugotal företag och myndig- heter. Som nämnts har driftvärnet minskat under den senaste tiden; per- sonalstyrkan inom driftvärnet har mer än halverats. Detta har samband bl.a. med att statlig verksamhet har bolagiserats. 
 I likhet med det allmänna hemvärnet är driftvärnet organiserat i för- band med personalen uppförd i personaltabell. Personalen i driftvärns- förbanden – driftvärnsmännen – skall rekryteras ur den personal som är anställd vid företaget eller myndigheten i fråga. Det brukar inte finnas någon avtalspersonal i driftvärnsförbanden, men det förekommer re- servofficerare där. 
 Mellan två och  
 trettio–fyrtio 
  driftvärnsmän är avdelade för bevak- ningen av resp. anläggning eller motsvarande. Driftvärnsmännens be- väpning utgörs normalt av handeldvapen. 
 Varje driftvärn leds av en driftvärnschef. Denne har militär befäls- grad och leder under rikshemvärnschefen myndighetens eller företagets driftvärn. En hög chef vid företaget eller myndigheten innehar befatt- ningen som driftvärnschef. 
 Chefen för ett driftvärnsförband är underställd vederbörande chef inom driftvärnet men lyder i fråga om utbildning och utrustning under försvarsområdesbefälhavaren. Chefen för driftvärnsförbandet lyder 
  
 72 
  
 SOU 1998:123 
  
 under försvarsområdesbefälhavaren i territoriellt avseende när hem- värnsberedskap är beslutad och driftvärnschefen beslutat om driftvär- nets tjänstgöring. 
 Vid höjd beredskap har driftvärnsmännen till uppgift inte endast att bevaka och skydda den ifrågavarande anläggningen osv. utan även att utföra sina ordinarie sysslor på arbetsplatsen. Vanligen är driftvärns- mannens dygnsschema så indelat, att han fullgör uppgiften som drift- värnsman – alltså bevakar och skyddar en anläggning etc. – i åtta tim- mar, därpå sysslar med sina ordinarie arbetsuppgifter i åtta timmar och slutligen vilar i åtta timmar. Vanligtvis bär han Försvarsmaktens uni- form även när han håller på med sina ordinarie arbetsuppgifter. Dock bärs skyddskläder ovanpå uniformen, om så anses erforderligt. 
  
 4.2 
  
 Folkrättskommittén 
  
 Folkrättskommittén anförde att medlemmarna i hemvärnet avsågs delta i militär verksamhet under endast korta perioder och då hade rätt till kombattantstatus. Eftersom dessa medlemmar återgick till sina civila sysselsättningar när de hade slutfört sitt militära uppdrag måste för de- ras del lösningen med tillfällig kombattantstatus användas, menade kommittén (se SOU 1984:56 s. 74 f., jämför s.  
 108–111). 
  
 4.3 
  
 Bestämmelser i folkrättsförordningen om kombattantstatus 
  
 Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) föreskriver bl.a. följande. Som kombattanter anses de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorga- nisation, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen eller själavårdsperso- nalen enligt vissa bestämmelser i förordningen. De som kallas in till tjänstgöring i Försvarsmakten skall anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och har kommit under ansvarigt befäl. De som i fred har tilldelats personlig sådan utrustning skall dock anses som kombattanter redan när tjänstgöringsskyldigheten inträder. Folk- rättslig ställning enligt förordningen tillkommer endast den som tjänst- gör i vederbörande befattning. Om någon som tjänstgör i För- svarsmakten har permission eller är tjänstledig under kortare tid behål- ler han dock sin folkrättsliga ställning under ledigheten. 
  
 4.4 
  
 Hemvärn i vissa andra länder 
  
 SOU 1998:123 
  
 73 
  
 För uppgifter om hemvärn eller motsvarande i vissa andra länder hän- visas till bilaga 6. 
  
 4.5 
  
 Utredningens överväganden 
  
 4.5.1 
  
 Allmänna överväganden om hemvärnet 
  
 Försvarsmakten har enligt förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten till uppgift att försvara Sverige mot väpnade angrepp. Hemvärnet ingår i Försvarsmakten. Hemvärnets personal är uppförd i personaltabell. Personalen lyder under militärt befäl som är ansvarigt för sina underlydandes uppförande. Det finns ett disciplinärt system som syftar bl.a. till att säkerställa att Försvarsmaktens personal följer krigets lagar. 
 Deltagande i hemvärnet är i och för sig frivilligt. Personalen i hem- värnet är emellertid skyldig att tjänstgöra under hemvärnsberedskap, således bl.a. om Sverige är part i en väpnad konflikt (i krig). Avtalen om tjänstgöring i hemvärnet kan inte sägas upp då. Någon hemförlov- ning av personalen sker i regel inte när beredskapen är höjd. Om Sverige blir involverat i krig står sålunda personalen fortlöpande till hemvärnets förfogande. 
 Med hänsyn till det sagda kan det göras gällande att hemvärnet – både det allmänna hemvärnet och driftvärnet – uppfyller de folkrätts- liga kraven på en väpnad styrka och att den som i en väpnad konflikt deltar i hemvärnet följaktligen är kombattant (såvida inte vederbörande fullgör uppgift som sjukvårdspersonal och därför klassas som icke- kombattant). 
  
 4.5.2 
  
 I fråga om hemvärnets personal finns inget behov av begreppet tillfällig kombattantstatus 
  
 Ett av de begrepp som hålls fram i direktiven är  
 TILLF¤LLIG KOMBATTANT STATUS 
 . Om tillämpligheten av detta begrepp vad gäller personalen i 
 hemvärnet kan följande sägas. 
 Under höjd beredskap är personalen i det  
 ALLM¤NNA HEMV¤RNET  
 fort- löpande tjänstgöringsskyldig i hemvärnet, och något byte av arbetsupp- gifter som skulle leda till växlingar i folkrättslig status skall alltså inte 
  
 74 
  
 SOU 1998:123 
  
 äga rum. Detta hindrar dock inte att även under höjd beredskap hem- 
 värnsmannen kan ha civila uppgifter i och för sig. 
 Det nu sagda gäller även den  
 AVTALSPERSONAL  
 som är krigsplacerad i hemvärnet. Inte heller för avtalspersonalen skulle det förekomma så- dana avbrott i tjänstgöringsskyldigheten som kunde föranleda den typ av växlingar mellan folkrättslig status som nämns i direktiven. En annan sak är att även sådan avtalspersonal som inte ingår i hemvärnet kan uppehålla sig i närheten av hemvärnsförband – eller andra militära mål – och därför kan bli åtminstone indirekt drabbad av anfall från 
 motståndarens sida. 
 Under höjd beredskap skall  
 DRIFTV¤RNSM¤NNEN  
 visserligen ömsom delta i det väpnade försvaret, ömsom ha vanliga civila uppgifter vid företaget eller myndigheten. Men eftersom de fortlöpande tillhör drift- värnet växlar de inte folkrättslig status som en följd av sina olika arbetsuppgifter. 
 Utredningen finner mot denna bakgrund att begreppet tillfällig kombattantstatus inte enligt den nu gällande ordningen är tillämpligt vad avser hemvärnets personal. 
 Utredningen anser sig böra tillägga följande. Begreppet tillfällig kombattantstatus har inte avseende på fall där t.ex. en hemvärnsman byter folkrättslig status på grund av att han blir hemförlovad sedan han skadats eller av annat skäl inte längre kan fullgöra sin hemvärnstjänst. 
 Sådana fall kan för övrigt inträffa inom Försvarsmakten över huvud 
 taget och är med andra ord inte något som har avseende på just hem- värnet och dess personal. Inom det allmänna hemvärnet finns  
 F¶RETAGS 
  
 HEMV¤RN 
 . Ett företagshemvärn skiljer sig från det allmänna hemvärnet i övrigt endast på så sätt att det är grupperat vid ett visst företag eller en viss anläggning och inte får flyttas därifrån utan företagsledningens godkännande. Lämpligheten av detta företagsledningens veto skulle måhända kunna diskuteras från övergripande försvarssynpunkter, men bedöms inte utgöra en komplikation i folkrättsligt hänseende. 
  
 4.5.3 
  
 Folkrätten kräver inga förändringar av driftvärnet 
  
 De anläggningar som skyddas av driftvärn är i varje fall i princip så- dana militära mål som motståndaren folkrättsligt har en principiell be- fogenhet att anfalla. Enligt försvarsbeslutet för åren  
 1997–2001 
  har driftvärnet inte spelat ut sin roll inom det väpnade försvaret av landet (prop. 1996/97:4 s. 181). Det finns anläggningar och verksamheter som behöver ett skydd även mot sabotage och liknande, och inte minst i så- dana fall kan driftvärnet fylla en försvarsfunktion. Samtidigt bör sägas 
  
 SOU 1998:123 
  
 75 
  
 att driftvärnsförbanden som sådana torde ha relativt begränsade möjlig- heter att utöva ett verksamt försvar vid vissa slags anfall, t.ex. om mot- 
 ståndaren använder robotar eller flygstridskrafter. 
  
 Om de  
 FOLKR¤TTSLIGA ASPEKTERNA  
 i anslutning till driftvärnet, vill ut- redningen peka på följande (se även vad som har angetts i det före- gående). 
  
 Ett företags eller en myndighets driftvärn skall i princip bevaka och skydda enbart företagets eller myndighetens egna anläggningar och verksamhet. Denna begränsning – vars motsvarighet ju gäller för före- tagshemvärnet inom det allmänna hemvärnet – synes i och för sig inte utgöra en komplikation ur folkrättslig synvinkel. 
 När driftvärnschefen har beslutat om driftvärnets tjänstgöring, lyder chefen för driftvärnsförbandet under försvarsområdesbefälhavaren. Som redan berörts får driftvärnspersonalen anses ingå i en väpnad styrka som i likhet med Försvarsmakten i övrigt dels står under befäl som – ytterst inför den politiska ledningen – ansvarar för sina under- lydandes uppförande, dels är underkastad ett internt disciplinärt system. 
 Under höjd beredskap har driftvärnsmannen i allmänhet sitt dygns- schema så indelat att han växlar mellan bevaknings- och skyddsupp- gifter och vanliga sysslor samt vila. Vid en väpnad konflikt får som tidigare nämnts driftvärnsmannen anses vara kombattant permanent. I regel är denne uniformerad såväl när de bevakar och skyddar anlägg- ningen som när han håller på med sina andra sysslor. Det förekommer dock att en driftvärnsman bär sin uniform synligt vid fullgörandet av bevaknings- och skyddsuppgifterna men annars har överdragskläder eller liknande som döljer uniformen. Enligt folkrätten är det en allmänt erkänd sedvana att kombattanter inom reguljära, uniformerade och beväpnade enheter bär uniform. Det framstår därför som olämpligt att driftvärnsmän inte alltid är synbart uniformerade. Det bör dock påpekas att de inte förlorar sin rätt att ta aktiv del i fientligheterna endast på den grunden att de inte bär uniformen synligt. Däremot är det viktigt att uppmärksamma att folkrätten förbjuder förrädiskt förfarande, exempel- vis föregivande av civil status. 
 En samlad bedömning leder enligt utredningen till att det från folk- rättsliga utgångspunkter inte torde kunna riktas några avgörande in- vändningar mot driftvärnet. 
  
 76 
  
 SOU 1998:123 
  
 5 
  
 Civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter 
  
 5TREDNINGENS F¶RSLAG  
 Civila skyddsvakter och civila skyddsområ- desvakter uppfyller inte i denna egenskap de folkrättsliga kraven för kombattantstatus och bör inte direkt delta i det väpnade försvaret av Sverige. 
  
 5.1 
  
 Inledning 
  
 Bilaga 4.3 innehåller en redogörelse för de regler m.m. som nu gäller för skyddsvakter och skyddsområdesvakter. I förevarande kapitel sammanfattas innehållet i bilagan, men kapitlet är inriktat på utredning- ens överväganden i frågan huruvida civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter bör fungera som kombattanter i det svenska to- talförsvaret. 
  
 5.2 
  
 Nuvarande förhållanden 
  
 5.2.1 
  
 Några utgångspunkter 
  
 Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) och den därtill hörande förordningen (1990:1334; 
  
 SOU 1998:123 
  
 77 
  
 skyddsförordningen) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, terrorism och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Enligt lagen kan beslutas att 
 en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg skall utgöra 
 SKYDDSOBJEKT 
 . 
  
 Om en militär anläggning inte kan beredas tillräckligt skydd genom 
 att anläggningen är skyddsobjekt, får regeringen föreskriva att ett om- råde omkring anläggningen skall vara  
 MILIT¤RT SKYDDSOMR¥DE 
 . När det 
 råder höjd beredskap eller under annan tid som regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap bestämmer, skall Försvarsmakten an- 
 svara för att skyddsområdena bevakas. 
 Enligt skyddslagen är  
 SKYDDSVAKT  
 benämningen på den som bevakar 
 ett skyddsobjekt och inte är polisman. För den som bevakar ett militärt skyddsområde och inte är polisman är lagens benämning  
 SKYDDSOMR¥ DESVAKT 
 . Den som utses till skyddsvakt eller skyddsområdesvakt skall 
 vara godkänd av länsstyrelsen. Undantag gäller för den som utses inom Försvarsmakten och som tillhör den militära personalen: denne skall i stället godkännas av Försvarsmakten. I enlighet med detta kan man tala om civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter resp. militära skyddsvakter och militära skyddsområdesvakter. 
 Skyddsvakter och skyddsområdesvakter är krigsmän vid tillämp- ning av bestämmelserna i  
 KAP BROTTSBALKEN  
 om brott av krigsmän 
 såsom lydnadsbrott och rymning. 
 Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen) gäller även för skyddsvakter och skyddsområ- desvakter när Sverige är i krig m.m. (Se närmare 2 och 3 §§ discip- 
 linansvarslagen.) 
  
 Enligt 3 § 3  
 TOTALF¶RSVARETS FOLKR¤TTSF¶RORDNING  
 (1990:12) skall den som är skyddsvakt liksom den som är skyddsområdesvakt anses som kombattant. 
  
 Folkrättskommittén berörde frågor om civila skyddsvakters folk- rättsliga status i krig och anförde därvid, med utgångspunkt i den då för tiden gällande regleringen, bl.a. följande (se SOU 1984:56 s. 128). Vid ett överraskande angrepp kunde det lätt uppstå situationer som kräver att vakterna deltar i försvaret av det objekt som de har till uppgift att bevaka. Skyddsvakter som är beredda att delta i stridsverksamhet borde ha folkrättslig ställning som kombattanter under förutsättning att vill- koren för detta kan uppfyllas. Folkrättens krav att kombattanten skall stå under ansvarigt befäl och att kombattanten skall ingå i ett internt disciplinärt system fick anses uppfyllda för skyddsvakter så långt det är möjligt för det korta skede som kan bli aktuellt. Dock var det ange- läget att skyddsvakterna fick viss kompletterande utbildning, främst i folkrätt. Sedan mobilisering hade genomförts skulle skyddsvakterna 
  
 78 
  
 SOU 1998:123 
  
 komma att avlösas och övergå till andra uppgifter, utom i de undantags- fall när vakterna var krigsplacerade vid objekten. Skyddsvakterna borde få temporär kombattantstatus under inledningsskedet av en kon- flikt; däremot torde de inte kunna upptas i försvarets personaltabeller. 
  
 5.2.2 
  
 Skyddsvakters och skyddsområdesvakters befogenheter 
  
 Den som är skyddsvakt har enligt skyddslagen och skyddsförordningen befogenhet att i vissa situationer avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräcklig, tillfälligt omhänderta person inom eller vid skyddsobjektet. Skyddsvakten har inom skyddsobjektet och i dess när- het samma rätt som en polisman att gripa den som det finns skäl att an- hålla för spioneri, sabotage eller förberedelse till sådant brott samt har även getts vissa andra befogenheter att använda s.k. tvångsmedel. Skyddsvakten är underkastad tystnadsplikt. – En skyddsområdesvakts befogenheter är något mer begränsade än en skyddsvakts. 
 Bestämmelser om verkställighet av skyddslagen finns i skyddsför- ordningen samt i föreskrifter och allmänna råd som Rikspolisstyrelsen har meddelat (RPS FS 1991:5, FAP  
 579–3). 
  Av betydelse är även Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPS FS 1994:12, FAP  
 579–2) 
  till lagen (1974:191) om bevakningsföretag resp. förord- ningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. 
 Rikspolisstyrelsen har sålunda föreskrivit bl.a. att en skyddsvakt skall bära särskilt tjänstetecken och en klädedräkt som är anpassad för tjänstens utövande, eller en väktaruniform om skyddsvakten är s.k. väktare enligt lagen om bevakningsföretag. Om särskilda skäl förelig- ger, kan länsstyrelsen medge att en skyddsvakt bär civil klädsel. Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter skall en skyddsvakt få viss utbildning i folkrätt och i försvarets organisation och funktion m.m. 
 Om länsstyrelsen har lämnat medgivande får en skyddsvakt vara ut- 
 rustad med batong och handbojor. Skyddsvakten kan även vara utrustad med  
 SKJUTVAPEN  
 enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd 
 om väktares utbildning och utrustning m.m. Dessa föreskrifter anger att skyddsvakten skall ha genomgått viss vapenutbildning. I de allmänna råden sägs att skjutvapen får användas endast när det föreligger 
 nödvärnsrätt enligt 24 kap. 1 § brottsbalken, dock med den begräns- ningen att våld eller hot mot  
 EGENDOM  
 inte får avvärjas genom använ- 
 dande av skjutvapen. 
  
 SOU 1998:123 
  
 79 
  
 5.2.3 
  
 Bristfällig planering vad gäller skyddsvakternas uppgifter vid höjd beredskap 
  
 Av en kartläggning som utredningen har låtit verkställa framgår att det är relativt vanligt förekommande att civila skyddsvakter används i fredstid för bevakning av strategiska skyddsobjekt, dvs. sådana anlägg- ningar som kan antas bli föremål för förbekämpning från motstånda- rens sida redan i ett tidigt skede av ett väpnat angrepp mot Sverige. Re- sultatet av kartläggningen ger vid handen även följande. I praktiskt taget alla fall är skyddsvakterna anställda hos bevakningsföretag och således inte hos den som ytterst är ansvarig för skyddet av skydds- objektet. Med några få undantag förekommer inte någon militär utbild- ning inom ramen för utbildningen till skyddsvakt. Inte alla vakter är beväpnade, men de som är det har normalt pistol eller liknande. Ett inte oväsentligt antal skyddsvakter är kvinnor. I många fall saknas planering för skyddsvakternas uppgifter vid höjd beredskap; dock skall vissa av dem övergå till att tjänstgöra i driftvärnet eller till att vara militära skyddsvakter. I praktiken föreligger det påtaglig oklarhet om den roll som de civila skyddsvakterna skall ha under höjd beredskap – om deras uppgifter då saknas mången gång planering över huvud taget. Såvitt framkommit är det vid  
 ETT  
 strategiskt skyddsobjekt i landet som det finns skyddsvakter krigsplacerade för bevakning och säkerhetskontroll. 
  
 5.2.4 
  
 Civila skyddsvakter i andra länder 
  
 Enligt de upplysningar som utredningen har inhämtat om förhållanden i utlandet förekommer inte där att civila skyddsvakter skall ha status av kombattant. I förekommande fall kommer de civila skyddsvakterna som bevakar militära mål att ersättas av militär personal, om beredskapen höjs eller liknande (se närmare bilaga 6). 
  
 5.3 
  
 Utredningens överväganden 
  
 5.3.1 
  
 Det är tveksamt om de civila skyddsvakterna uppfyller folkrättens krav för kombattantstatus 
  
 Enligt utredningens bedömning är det tveksamt om civila skyddsvakter uppfyller de folkrättsliga förutsättningarna för kombattantstatus. 
  
 80 
  
 SOU 1998:123 
  
 En fråga är nämligen huruvida den som är civil skyddsvakt över huvud taget ingår i en väpnad styrka och vilken styrkan i så fall är. De civila skyddsvakterna hör inte till Försvarsmaktens krigsorganisation. Det finns fog för frågan, till vilken organiserad styrka t.ex. de skyddsvakter som är anställda hos bevakningsföretag skulle hänföras. 
 Skulle styrkan bestå av de skyddsvakter som vid varje given tidpunkt har till uppgift att bevaka ett visst skyddsobjekt? Eller består styrkan av samtliga anställda hos ifrågavarande företag, inkl. de personer som inte är skyddsvakter? 
 En härtill anknytande aspekt är att de hos bevakningsföretag an- ställda vakterna inte står i något direkt ansvars- och lydnadsförhållande till annan än arbetsledningen och cheferna hos det företaget. Vem är det som ansvarar för skyddsvakternas handlande i en väpnad konflikt, om dessa överträder krigets lagar? Det kan sättas i fråga om arbetsledare eller chefer hos bevakningsföretag är befäl som inför statens politiska ledning svarar för sina underlydandes uppförande i enlighet med vad folkrätten föreskriver. 
 Trots att även de civila skyddsvakterna omfattas av bestämmelserna i 21 kap. brottsbalken och i disciplinansvarslagen kan det alltså enligt utredningens mening betvivlas att vakterna uppfyller det i folkrätten ställda kravet att en väpnad styrka skall vara underkastad ett internt disciplinärt system som skall tillse bl.a. att krigets folkrätt iakttas. 
 Av Rikspolisstyrelsens föreskrifter följer att ett kortare inslag om folkrätt skall ingå i den utbildning som en skyddsvakt genomgår. Må- hända kan dock diskuteras huruvida detta inslag är till fyllest med hän- syn till folkrättens krav att kombattanter skall iaktta krigets lagar. 
  
 5.3.2 
  
 Skyddsvakternas uppgifter motiverar inte kombattantstatus 
  
 Skyddslagen och skyddsförordningen är det för skyddsvakterna grundläggande regelverket. Därav framgår deras uppgifter och befo- genheter m.m. Mot bakgrund av vad som anges i detta regelverk kan frågas, om de civila skyddsvakternas åligganden förutsätter eller moti- verar kombattantstatus. Härom kan följande anföras. 
 Den som är skyddsvakt skall vid skyddsobjekt utöva tillsyn och lik- nande och förhindra brottslighet och annan verksamhet som kan skada totalförsvaret. För fullgörandet av dessa uppgifter har skyddsvakten getts rätt bl.a. att besluta om kroppsvisitation och att gripa personer som misstänks för spioneri eller liknande. Däremot är skyddsvaktens befogenhet att använda våld, t.ex. skjutvapen, relativt begränsad. 
  
 SOU 1998:123 
  
 81 
  
 De uppgifter som åvilar de civila skyddsvakterna kan enligt utred- ningens bedömning inte anses innebära att vakterna skall i folkrättslig bemärkelse direkt delta i fientligheterna De civila skyddsvakternas medverkan i totalförvaret handlar snarast om att de skall utföra bevak- ning och liknande sysslor som i och för sig har betydelse från total- försvarssynpunkt men inte kan jämställas med dem som typiskt sett tillkommer den stridande personalen i en försvarsmakt. Status av kom- battant är alltså inte en nödvändig förutsättning för de civila skyddsvakternas möjlighet att fullgöra sina uppgifter enligt nu gällande regler. Det bör erinras om att kombattantstatus ej erfordras för ingri- panden mot t.ex. personer som utför sabotage eller liknande i ett skymningsläge före en väpnad konflikt. En annan sak är att det kan vara svårt att avgöra huruvida en väpnad konflikt föreligger eller ej och att det således kan vara vanskligt att bedöma om en person som ensam eller tillsammans med andra söker utföra sabotage eller annan för lan- det skadlig verksamhet skall klassificeras som kombattant. 
  
 5.3.3 
  
 Bör de civila skyddsvakterna ges stridande uppgifter? 
  
 Men även om de civila skyddsvakterna för närvarande inte har genom författning tilldelats sådana uppgifter för vars fullgörande folkrätten 
 kräver kombattantstatus, skulle det kunna göras gällande att vakterna  
 Thomas  
 ha en stridande roll vid en väpnad konflikt. Det kan hävdas att 
 deras insats behövs främst i inledningen av en sådan konflikt, t.ex. om motståndaren överraskande angriper strategiska objekt såsom flygplat- ser eller anläggningar för el- eller vattenförsörjning där skyddsvakter tjänstgör men det ofta saknas militära förband som kan ingripa mot motståndaren tillräckligt snabbt. 
 Mot att de civila skyddsvakterna ges stridsuppgifter i en väpnad konflikt talar dock bl.a. följande omständigheter. 
 De civila skyddsvakternas jämförelsevis lätta beväpning och utrust- ning i övrigt medför att deras militära värnkraft är tämligen begränsad i och för sig. Dessutom är deras utbildning i folkrätt knapp och de har i princip inte någon utbildning för militär strid, låt vara att de skyddsvakter som varit värnpliktiga eller liknande därigenom har fått viss militär utbildning. 
 Negativa följder bl.a. för samhället som helhet kan som utredningen har angett i kap. 1 bli en följd av att vissa medlemmar av en grupp för- utsätts kunna direkt delta i fientligheterna – dvs. vara kombattanter – medan andra medlemmar har civila uppgifter. Det bör beaktas att många skyddsvakter är anställda hos bevakningsföretag vars personal i 
  
 82 
  
 SOU 1998:123 
  
 övrigt har uppgifter utanför den militära sektorn, tydligtvis även i tid av väpnad konflikt. Med hänsyn härtill och till vad som anförts i kap. 1 om begreppet temporär kombattant menar utredningen att det inte bör komma i fråga att anförtro de civila skyddsvakterna uppgifter som krä- ver att de är (permanenta eller temporära) kombattanter; de civila skyddsvakterna bör inte tilldelas stridande funktioner inom det väpnade försvaret av Sverige. 
  
 5.3.4 
  
 Civila skyddsområdesvakter 
  
 De överväganden som utredningen har gjort i det föregående har i flera avseenden bäring också på civila skyddsområdesvakter. I den mån det över huvud taget skulle förekomma att civila skyddsområdesvakter be- vakar militära skyddsområden när Sverige är part i en väpnad konflikt, bör vakterna inte ha till uppgift att aktivt delta i det väpnade försvaret. 
  
 5.4 
  
 Utredningens slutsatser 
  
 Enligt utredningens mening är det tveksamt om civila skyddsvakter över huvud taget kan anses tillhöra en väpnad styrka i folkrättslig me- ning och om de uppfyller folkrättens krav för kombattantstatus. 
 De civila skyddsvakternas åligganden, sådana dessa följer av nu gällande författningar, kan inte anses innebära att vakterna har till upp- gift att delta i de aktiva striderna i en väpnad konflikt. Kombattantstatus är således inte en folkrättslig förutsättning för fullgörandet av dessa uppgifter. 
 Utredningen anser att de civila skyddsvakterna inte bör tilldelas stri- dande uppgifter inom det väpnade försvaret av landet; de bör inte direkt delta häri. I tillägg till de skäl som har angetts i det föregående vill utredningen framhålla att det är principiellt betänkligt att andra än staten och av staten ledda organ ges till uppgift att med väpnade medel försvara vårt land. 
 Enligt utredningens mening bör inte heller civila skyddsområ- desvakter direkt delta i det väpnade försvaret av landet. 
 Utredningens slutsats är följaktligen att varken civila skyddsvakter eller civila skyddsområdesvakter bör fungera som kombattanter i det svenska försvaret. Deras roll inom totalförsvaret kommer likväl att vara nog så betydelsefull. De fyller en viktig funktion inte minst vid bevak- ning och vid rapportering om händelser som är eller kan vara av vikt från säkerhets- och försvarssynpunkt. 
  
 SOU 1998:123 
  
 83 
  
 Avslutningsvis bör sägas att utredningens förslag, om att de civila skyddsvakterna och civila skyddsområdesvakterna inte skall ha till uppgift att aktivt delta i det väpnade försvaret av landet, kan leda till att t.ex. planläggningen av det väpnade försvaret av skyddsobjekt måste ses över. 
 6 Gränsövervakningen i krig 
  
 5TREDNINGENS F¶RSLAG  
 En samlad översyn av det nuvarande gräns- övervakningssystemet bör göras. I samband därmed bör övervägas om gränsövervakningspersonalen skall vara kombattanter eller ej. Föreskriften om att de tulltjänstemän som ingår i gränsövervak- ningspersonalen är kombattanter lämnas oförändrad. 
  
 6.1 
  
 Inledning 
  
 Vid väpnad konflikt (i krig) och i vissa andra fall skall samordning ske av polisväsendets, tullväsendets, Försvarsmaktens och Kustbevak- ningens uppgift att övervaka samfärdseln över Sveriges gränser. Be- stämmelser om denna samordnade gränsövervakning finns i lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. (gränsövervaknings- lagen) och i förordningen (1979:1091) i samma ämne (gränsövervak- ningsförordningen) samt i andra författningar. 
 Enligt 3 § 4 totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) skall per- sonal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal en- ligt gränsövervakningslagen anses som kombattanter. Den förordningen innehåller inte i övrigt några bestämmelser som uttryckligen tar sikte på gränsövervakningspersonalen, men i 2 § och 3 § 1 föreskrivs att viss militär personal, resp. de polismän som enligt lagen (1943:881) om 
  
 84 
  
 SOU 1998:123 
  
 polisens ställning under krig deltar i rikets försvar, skall anses som kombattanter. 
 I direktiven nämns inte gränsövervakningspersonalen. Mot bak- grund av bestämmelsen i 3 § 4 totalförsvarets folkrättsförordning har utredningen likväl funnit anledning att beröra frågan om gränsövervak- ningspersonalens uppgifter och folkrättsliga ställning vid väpnad kon- flikt (krig). I detta kapitel redovisar utredningen några synpunkter i frå- gan, efter att ha sammanfattat de nuvarande förhållandena på området (bilaga 4.5 beskriver mer ingående de regler m.m. som nu gäller för gränsövervakningspersonalen, se även bilaga 4.4 om tullpersonalen). 
  
 6.2 
  
 Nuvarande förhållanden 
  
 6.2.1 
  
 Polisen, tullen och Försvarsmakten 
  
 För polisväsendets, tullväsendets och Försvarsmaktens del innehåller gränsövervakningslagen och gränsövervakningsförordningen bestäm- melser om den samordnade gränsövervakningen i krig och liknande. Bestämmelserna innebär bl.a. följande. 
 Den samordnade gränsövervakningen syftar till att förhindra brott mot Sveriges säkerhet och annan verksamhet till fara för rikets försvar och säkerhet, överträdelse av bestämmelserna om inresa till och utresa från Sverige och införsel till och utförsel från landet av gods vars be- fordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet. 
 I princip är det resp. länsstyrelse som ansvarar för och leder den samordnade gränsövervakningen inom länet. Det kan dock förekomma att militär befälhavarare inom Försvarsmakten ansvarar för och leder gränsövervakningen: om regeringen inte föreskriver annat är så fallet inom ett område som är skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. till följd av att För- 
 svarsmakten har satts in där för att möta ett väpnat angrepp. 
 Länsstyrelsen skall upprätta en  
 ORGANISATIONSPLAN  
 som skall inne- hålla föreskrifter bl.a. om hur verksamheten skall bedrivas, vilken polispersonal, annan passkontrollpersonal inom polisväsendet samt tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära en- heter som skall medverka i denna och hur personalen skall utbildas och utrustas. Innan organisationsplanen fastställs skall länsstyrelsen sam- råda med Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, tullen och civilbefäl- havaren. 
  
 SOU 1998:123 
  
 85 
  
 Det är alltså personal ur polisväsendet, tullväsendet och För- 
 svarsmakten som tas ut för att – i tillägg till sina övriga uppgifter – tjänstgöra som s.k.  
 GR¤NS¶VERVAKNINGSM¤N 
 . Rikspolisstyrelsen har 
 meddelat föreskrifter och allmänna råd (RPS FS 1992:3, FAP  
 243–1) 
  om gränsövervakningen i krig m.m. Enligt dessa allmänna råd ingår 
 avsnitt om folkrätt i utbildningen av gränsövervakningspersonalen. Länsstyrelsen skall förordna en eller flera  
 GR¤NS¶VERVAKNINGSCHEFER 
 , 
 som har att utöva den omedelbara ledningen av gränsövervakningen. Det är i praktiken alltid någon polischef som är gränsövervakningschef. En av länsstyrelsen förordnad gränsövervakningschef lyder under sty- relsen. Som gränsövervakningschef fungerar emellertid vederbörande militär befälhavare i de fall där ansvaret och ledningen för gränsöver- vakningen ankommer på denne med anledning av att Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnad angrepp inom ett område som är skyddsobjekt (se i det föregående). Befälhavaren lyder inte under läns- styrelsen. 
 I länsstyrelsens organisationsplan kan föreskrivas att gränsövervak- 
 ning som inte avser hamnar eller flygfält skall fullgöras av militärt för- band, s.k.  
 GR¤NS¶VERVAKNINGSF¶RBAND 
 . En av förutsättningarna för att få 
 meddela en sådan föreskrift är att polispersonal och tullpersonal har krigsplacerats i förbandet i den utsträckning som behövs för att över- 
 vakningen skall kunna fullgöras på betryggande sätt. 
 Den som är gränsövervakningsman skall bära  
 TJ¤NSTEDR¤KT  
 och  
 S¤R SKILT TJ¤NSTETECKEN 
 , om inte länsstyrelsen eller gränsövervakningschefen bestämmer annat. I fråga om gränsövervakningstjänsten lyder gräns- övervakningsman under gränsövervakningschefen (12 § andra stycket gränsövervakningsförordningen). Rikspolisstyrelsen har föreskrivit att i fråga om gränsövervakningstjänsten lyder gränsövervakningsförband under gränsövervakningschefen. 
 Gränsövervakningsman har under vissa förutsättningar befogenhet bl.a. att anmoda person att visa pass eller annan legitimationshandling och att lämna upplysningar m.m., att kontrollera varutrafik och under- söka transportmedel m.m. och att gripa den mot vilken det förekommer skäl till anhållande för brottslig verksamhet till fara för rikets försvar eller säkerhet samt att använda tvångsmedel även i en del andra fall. Gränsövervakningsmannen får bruka våld endast när tjänsteuppgiften inte kan lösas på annat sätt. Därvid får skjutvapen eller annat hjälp- medel användas endast i den mån det är försvarligt med hänsyn till tjänsteuppgiftens syfte. 
 De befogenheter som gränsövervakningspersonalen har enligt gränsövervakningslagen begränsar inte de befogenheter som, enligt bestämmelser i någon annan författning, vederbörande har i egenskap av polisman, tulltjänsteman eller krigsman tillhörande Försvarsmakten. 
  
 86 
  
 SOU 1998:123 
  
 Bland annat om Sverige kommer i krig får regeringen meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll och befogenheter vid gränsövervak- ning som finns nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhet. 
 Gränsövervakningspersonalen skall inom ramen för övervak- ningsuppgiften förhindra brott m.m. till fara för rikets försvar eller säkerhet, brott mot bestämmelser om inresa till och utresa från Sverige samt införsel till eller utförsel från landet av gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet. Personalen skall även ge akt på verksamhet eller förberedelse till verksamhet som kan vara till men för rikets försvar eller säkerhet. Den har vidare till uppgift att för- hindra att underrättelser till men för rikets försvar eller säkerhet över- bringas vid person- eller godstrafik och att ge akt på förhållanden som kan antyda fientlig avsikt, m.m. 
  
 6.2.2 
  
 Kustbevakningen 
  
 I fråga om Kustbevakningens roll inom gränsövervakningen i krig m.m. finns särskilda regler. Genom förordningen (1982:314) om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten föreskrivs sålunda bl.a. följande. 
 Under krig skall personal och materiel ur Kustbevakningen använ- das inom Försvarsmakten för övervakning, transporter och andra upp- gifter enligt närmare överenskommelse mellan Försvarsmakten och Kustbevakningen. Regeringen får föreskriva att detsamma skall gälla även annars under höjd beredskap. När personal och materiel ur Arnold bevakningen i enlighet härmed används för uppgifter inom För- svarsmakten skall den som är kustbevakningstjänsteman till sin ordi- Watson uniform bära ett särskilt militärt kännetecken, och Kustbevak- ningens fartyg skall föra örlogsflagga och dess flygplan och fordon ha särskild märkning. I Överbefälhavarens verkställighetsföreskrifter (FFS 1993:11) till förordningen sägs att Kustbevakningen skall utnytt- Torres bl.a. för utläggning av mineringar och för minspaning. 
  
 6.3 
  
 Utredningens överväganden 
  
 6.3.1 
  
 Det är oklart om gränsövervakningsorganisa- tionen uppfyller folkrättens krav 
  
 SOU 1998:123 
  
 87 
  
 Regleringen i totalförsvarets folkrättsförordning bör uppfattas så, att avsikten är att gränsövervakningspersonalen skall ha kombattantstatus oberoende av om gränsövervakningsmannen i fråga är polisman, tulltjänsteman eller hör till Försvarsmakten. Skyldigheten att medverka i den samordnade gränsövervakningen utgör en syssla vid sidan av den uppgift som tillkommer vederbörande i egenskap av t.ex. polisman eller soldat (tills vidare bortses dels från den personal ur Kustbevakningen, dels från gränsövervakningsförbanden). I fråga om gränsövervakningstjänsten, men inte i övrigt, lyder gränsövervakningsmannen under gränsövervakningschefen. Som gränsövervakningschef fungerar som framgått antingen den som är därtill förordnad av länsstyrelsen eller – i vissa fall och utan särskilt förordnande – militär befälhavare. 
 Gränsövervakningspersonalen och organisationen av den samord- nade gränsövervakningen över huvud är som synes mer eller mindre djupt integrerad med såväl polisväsendet och tullväsendet som För- svarsmakten. Detta är ett bland flera uttryck för att det svenska total- försvaret karakteriseras av ett långtgående samband mellan den civila och den militära sektorn. Från folkrättslig synpunkt inställer sig emel- lertid frågan, om gränsövervakningsmännen hör till en väpnad styrka i och för sig och vilken denna styrka i så fall är. I princip kan nämligen varje gränsövervakningsman hänföras till två organisationer med två olika befälsled – nämligen dels gränsövervakningsorganisationen och dels endera polisväsendet, tullväsendet eller Försvarsmakten. Den som ingår i gränsövervakningspersonalen uppträder och agerar i så att säga två funktioner, både som gränsövervakningsman och som polis, tulltjänsteman eller militär. 
 Det nära sambandet mellan gränsövervakningen och de uppgifter som personalen har vid sidan av gränsövervakningssysslan, jämte det förhållandet att personalen lyder under gränsövervakningschefen såvitt gäller gränsövervakningstjänsten men inte i övrigt, leder även till frå- gan vem som är ansvarig för gränsövervakningspersonalens upp- förande. Är det gränsövervakningschefen eller i stället någon annan överordnad? Kan man i detta och andra hänseenden över huvud taget skilja mellan gränsövervakningstjänsten, å ena sidan, och personalens övriga uppgifter, å andra sidan? 
 Mot den nu skisserade bakgrunden bedömer utredningen att det är osäkert om det nuvarande systemet för gränsövervakningen i krig låter 
 sig förenas med folkrättens regler. 
 Denna osäkerhet är dock inte lika framträdande för  
 GR¤NS¶VERVAK NINGSF¶RBANDENS  
 del. Det har att göra med att det går att urskilja dessa 
 förband som en (del av en) väpnad styrka; de hör till Försvarsmakten. Den omständigheten att förbanden lyder under gränsövervaknings- 
  
 88 
  
 SOU 1998:123 
  
 chefen vad avser gränsövervakningstjänsten men inte i övrigt och att de skall kunna uppträda både som gränsövervakningspersonal och som militära förband i allmänhet medför emellertid att det även här får 
 anses föreligga oklarhet med avseende på ansvarsfrågan. 
 Vad så gäller  
 +USTBEVAKNINGEN  
 och dess roll vid gränsövervak- ningen, kan följande sägas. Vid en väpnad konflikt (i krig) kommer tjänstemän och materiel ur Kustbevakningen att användas inom För- svarsmakten. Dessa tjänstemän kommer att bära särskilt militärt tjänstetecken, fartygen kommer att föra örlogsflagga etc. Från folk- rättsliga utgångspunkter innebär detta – enligt utredningens bedömning 
 – att de ifrågavarande tjänstemännen och fartygen m.m. kommer att ingå i en väpnad styrka, dvs. Försvarsmakten. Genom att det av förord- ningen om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten framgår att personal och materiel ur Kustbevakningen skall användas inom Försvarsmakten torde det folkrättsliga kravet, att en part i en väp- nad konflikt skall informera övriga parter om att han införlivar en halvmilitär organisation eller beväpnade polisstyrkor med sina väpnade styrkor, vara uppfyllt. 
  
 6.3.2 
  
 Gränsövervakningspersonalens uppgifter – kombattantstatus 
  
 Personal ur Kustbevakningen som i krig används inom Försvarsmakten kommer att vara sysselsatt med uppgifter av vilka åtminstone vissa får anses innebära ett direkt deltagande i fientligheterna. Enligt folkrätten måste de därför ha kombattantstatus. Genom att kustbevaknings- tjänstemännen inlemmas i Försvarsmakten och således hör till en väp- nad styrka, har de folkrättsligt sådan status. Också enligt nu gällande svenska interna regler har dessa tjänstemän kombattantstatus, eftersom de tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation (2 § totalförsvarets folkrättsförordning). 
 Beträffande gränsövervakningspersonalen i övrigt är det dock mer tveksamt om det av folkrättsliga skäl krävs att personalen har kombat- tantstatus. Vad man kan fråga sig är nämligen om ett fullgörande av gränsövervakningssysslorna innebär att personalen skall direkt delta i fientligheterna. När man skall söka besvara den frågan bör följande beaktas. 
 Gränsövervakningspersonalen skall utföra kontroll som motsvarar den som i fredstid ankommer på i första hand polisväsendet och tull- väsendet. Ett viktigt mål för den samordnade gränsövervakningen är sålunda att förhindra brottslighet m.m. som kan skada det svenska för- svaret eller landets säkerhet. En annan väsentlig uppgift för personalen 
  
 SOU 1998:123 
  
 89 
  
 är att inhämta och vidareförmedla underrättelser som kan vara av bety- delse för försvaret eller rikets säkerhet. Denna uppgift kan lösas utan att personalen anses som spioner i folkrättslig bemärkelse, förutsatt att inhämtandet av underrättelser inte sker i hemlighet eller under falska förevändningar. 
 Gränsövervakningspersonalen har inte – i denna sin egenskap – några stridande funktioner. Men man kan inte bortse från att den har uppgifter som i praktiken åtminstone får anses ligga nära det väpnade försvaret av landet. Särskilt beträffande de militära enheterna är det knappast möjligt att skilja mellan de civila gränsövervakningsupp- gifterna och de uppgifter som innebär att personalen anses direkt delta i det väpnade försvaret av landet. Därför kan det ingalunda uteslutas att en militär motståndare gör bedömningen att den personal och den mate- riel som används i gränsövervakningen är militära mål. 
 Med hänsyn till att Sverige har en lång gräns och en jämförelsevis ringa befolkningsmängd finns det ett påtagligt behov av att utnyttja inte bara polisen och tullväsendet utan även Försvarsmakten för den krigs- tida gränsövervakningen. 
  
 6.4 
  
 Utredningens slutsatser 
  
 Det finns anledning att betvivla att den nuvarande gränsövervaknings- organisationen i väpnad konflikt (krig) i allo uppfyller de krav som föl- jer av krigets lagar. Vidare är det å ena sidan oklart om gränsövervak- ningssysslorna som sådana motiverar att personalen har kombattant- status, å andra sidan tydligt att det finns ett nära samband mellan dessa sysslor och det väpnade försvaret av vårt land. 
 För att i en tillfredsställande grad bringa klarhet i dessa frågor förut- sätts att man belyser och från övergripande synpunkter tar ställning till hur gränsövervakningssystemet bör vara utformat och om personalen där bör vara kombattanter. En sådan översyn kan dock inte anses ligga inom ramen för det uppdrag som har lämnats till utredningen. Därför föreslår utredningen att det i svensk intern rätt alltjämt anges att tulltjänstemän som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt gränsövervakningslagen skall anses som kombattanter. Utredningen förordar att den samordnade gränsövervakningen ses över i annat sam- manhang, med hänsynstagande till frågan om personalens folkrättsliga ställning. 
 Avslutningsvis vill utredningen anföra följande. Enligt Rikspolis- styrelsens allmänna råd får gränsövervakningspersonalen viss utbild- ning i folkrätt. Det är dock inte någon längre tid som har avsatts för ämnet. Huruvida denna utbildning är till fyllest med hänsyn till att 
  
 90 
  
 SOU 1998:123 
  
 kombattanter är skyldiga att följa krigets lagar och kan hållas ansvariga vid svåra överträdelser härav är en fråga som bör ägnas uppmärksamhet 
 i och för sig. 
 7 Konsekvenser och övriga frågor 
  
 7.1 
  
 Konsekvenser 
  
 För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). 
  
 7.1.1 
  
 Offentliga åtaganden 
  
 Försvaret är en sådan kollektiv nyttighet som enligt direktivet om offent- liga åtaganden måste garanteras genom det offentligas försorg. – Huruvida utredningens förslag leder till några minskade eller ökade utgifter för det offentliga över huvud taget är enligt utredningen svårbedömt. Utredningen vill dock peka på vissa punkter i enlighet med det följande. 
  
 SOU 1998:123 
  
 91 
  
 0OLISEN 
 Om polisen inte längre skall direkt delta i det väpnade försvaret av landet kan ökade utgifter – i varje fall av engångsnatur – uppkomma bl.a. för Försvarsmakten och polisväsendet som en följd av den översyn av bered- skapsplaneringen som torde bli nödvändig i samband med övergången till det nya systemet. 
 Det skulle måhända kunna antas att statens utgifter minskar på åt- minstone längre sikt, om polisväsendet utmönstras ur det direkta väpnade försvaret av landet; polisväsendet skulle inte längre behöva medel för denna försvarsuppgift. Enligt utredningen är det dock osäkert om och i vad mån detta antagande har fog för sig. Polisen kommer nämligen alltjämt att ha uppgifter inom totalförsvaret och det är uppenbart att det inom polisen måste finnas en försvarsplanering inkl. utbildning av personalen, om än av ett delvis annat innehåll än nu. Och kanske skulle de medel som eventuellt kunde sparas inom polisväsendet behöva tillskjutas någon annan del av totalförsvaret, t.ex. Försvarsmakten. 
 Sammantaget finner utredningen att det är svårt att med säkerhet ange huruvida det skulle uppkomma några ökade eller minskade utgifter för det offentliga som en direkt följd av ett genomförande av utredningens förslag om polisens framtida roll i försvaret och polismännens folkrättsliga status. 
 Det kan dock inte uteslutas att det i varje fall indirekt uppkommer ökade utgifter för det offentliga (staten). Storleken på de eventuella utgiftsförändringarna har utredningen ansett sig sakna möjlighet att ens skatta. 
 #IVILA SKYDDSVAKTER OCH CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER 
 Utredningens förslag om att varken civila skyddsvakter eller civila skyddsområdesvakter skall anses ha status av kombattant kan, som an- märkts i slutet av kap. 5, leda till att planeringen bl.a. av det väpnade försvaret av skyddsobjekt behöver ses över. En sådan översyn kan leda till ökade utgifter för den eller dem som skall svara för denna. Vidare skulle resultatet av översynen kunna bli att det anses föreligga ett behov av ökade insatser från Försvarsmaktens sida vid bevakningen och försvaret av skyddsobjekt och skyddsområden, något som i princip skulle leda till utgiftsökningar för staten. 
  
 7.1.2 
  
 Konsekvenser i regionalpolitiskt och i jämställdhetspolitiskt hänseende samt för 
  
 92 
  
 SOU 1998:123 
  
 brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet 
 2EGIONALPOLITIK 
 De förslag som läggs fram i betänkandet har såvitt utredningen kan be- döma inte några regionalpolitiska konsekvenser. 
 *¤MST¤LLDHETSPOLITIK 
 Av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig följer att varje polisman är skyldig att under krig delta i rikets försvar i den omfattning regeringen föreskriver. Denna skyldighet preciseras genom en tillämp- ningskungörelse (1958:262). Enligt 2 § kungörelsen får kvinnlig polis- personal – liksom personal vid Säkerhetspolisen – tas i anspråk för rikets försvar endast i den mån krigshändelserna gör det oundgängligen nödvän- digt. Utredningen föreslår att 1943 års lag upphävs. Ett genomförande av detta förslag skulle innebära att även 1958 års kungörelse förlorar bety- delse och upphävs. Därigenom skulle en i författning fastlagd principiell olikhet i behandlingen av kvinnor och män försvinna. I praktiken genom- går dock även kvinnliga polismän den försvarsutbildning som ordnas inom polisväsendet och har också dessa polismän uppgifter inom det väpnade försvaret; så till vida skulle de nu nämnda författningsförändringarna inte ha några jämställdhetspolitiska konsekvenser. 
 Enligt nuvarande ordning är det i huvudsak män som har stridsupp- gifter inom det svenska totalförsvaret. Utredningens förslag i sig torde dock inte ha någon inverkan från jämställdhetssynpunkt i annat avseende än vad som nyss angetts. Primärt är det nämligen bl.a. rekryteringen av kvinnor resp. män till Försvarsmakten och lagstiftningen om vilka som är pliktiga att delta i det väpnade försvaret av landet som är bestämmande för om det på detta område föreligger några skillnader i jämställdhetshän- seende. 
 Avslutningsvis bör sägas att utredningen har bedömt att det inte är möjligt att genomföra en djupare analys och redovisning i jämställd- hetsperspektiv av förslagen. 
  
 SOU 1998:123 
  
 93 
  
 "ROTTSLIGHETEN OCH DET BROTTSF¶REBYGGANDE ARBETET 
 Utredningens förslag om att polisen skall ha permanent civil status motiveras bl.a. av att polisens insatser utanför det direkta väpnade försvaret torde bli ännu viktigare i krigstid än annars. Den ökade risk för att samhället förråas som torde föreligga i tid av krig och liknande kan motverkas av en väl fungerande polisorganisation. Ett genomförande av utredningens förslag om att utmönstra polisen ur det direkta väpnade försvaret av landet skulle alltså i princip leda till ökade möjligheter för polisen att förebygga och utreda brott i tid av krig och liknande. Samtidigt bör framhållas att polisens arbete vid höjd beredskap torde koncentreras till frågor av betydelse för totalförsvaret och att annan verksamhet då ges lägre prioritet. 
 Vid sidan av det som nu angetts synes förslagen inte leda till några konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 
  
 7.2 
  
 Framställningar som regeringen har överlämnat till utredningen 
  
 Regeringen har till utredningen lämnat över två framställningar. Den ena framställningen är från reservofficeren Ortega och den andra är från Civilpliktsrådet. Vid ett utredningssammanträde har Ortega muntligt utvecklat sina synpunkter och gett in visst skriftligt material. 
  
 7.2.1 
  
 Thorulf Arwidsons framställning 
  
 Enligt 4 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) skall de som kallas in till tjänstgöring anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl. De som i fred tilldelats personlig militär utrustning skall dock anses som kombattanter redan då tjänstgöringsskyldigheten inträder. Den senare bestämmelsen tar sikte bl.a. på reservofficerare. 
 I den personliga militära utrustning som reservofficerare tilldelas redan i fred, och som dessa förvarar i sina bostäder, ingick tidigare handeldvapen (pistol). Sedan början av  
 1990-talet 
  ingår emellertid normalt inte pistol eller något annat handeldvapen i den personliga militära utrustning som reservofficerarna skall förvara i bostaden. Försvarsmakten kan dock besluta att vapen skall lämnas ut till reservofficerare för förvaring t.ex. i bostaden, om så är motiverat av beredskapshänsyn. 
  
 94 
  
 SOU 1998:123 
  
 Ortega har angett att reservofficerare instrueras att i hän- delse av krig skyndsamt bege sig från bostaden till tjänstgöringsplatsen och att under denna resa vara iförd sin militära tjänstedräkt. Enligt 4 § totalförsvarets folkrättsförordning intar reservofficeren redan då ställning som kombattant och utgör ett legitimt militärt mål, men trots detta kan det alltså – har Ortega vidare anfört – inträffa att reservofficeren inte har tillgång till något vapen för självförsvar. Ortega har ställt frågan, om det är lämpligt och godtagbart att krigsman som även är kombattant är skyldig att i krig uppträda i uniform och med utrustning men utan tillgång till vapen. Som svar på frågan har han föreslagit att den nationella regleringen om vem som är kombattant ändras så, att kombat- tantstatus för reservofficerare inträder när vederbörande har tilldelats vapen för personligt bruk. Som alternativa förslag har han angett att skyldigheten för den enskilde att inställa sig iförd uniform inte skall inträda förrän denne har tilldelats vapen för personligt bruk, eller att officerare inte skall erhålla personlig utrustning förrän de har kommit till mobiliseringsplatsen och då, lika med tjänstepliktiga, fått ställning av kombattant. 
 Utredningen har i sitt förslag till ny folkrättsförordning utformat 4 § så, att de som i fred har tilldelats personlig militär utrustning skall anses som kombattanter då tjänstgöringsskyldigheten inträder, om de har tilldelats vapen. I författningskommentaren till 4 § har utredningen angett att det får förutsättas att Försvarsmakten genom verkställighetsföreskrifter eller på annat sätt ser till att reservofficerare som inte har tilldelats vapen ej är uniformerade under resa till inställelseplatsen. Utredningen anser att den på detta sätt har föreslagit en lösning på det problem som Ortega har tagit upp. 
  
 7.2.2 
  
 Civilpliktsrådets framställning 
  
 Den framställning som Civilpliktsrådet har gett in mynnar ut i att de civilpliktigas folkrättsliga ställning bör ses över, att det bör undersökas om folkrättens krav innebär att ändringar bör göras i fråga om de civilpliktigas uppgifter samt att det bör undersökas om en civilpliktig med vapenfri status kan bibehålla sin status om han eller hon tvingas att bära och lossa ammunition. 
 Utredningen vill inledningsvis peka på följande. 
 Totalförsvaret är, som framgår av 1 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (i det följande benämnd pliktlagen), en angelägenhet för hela befolkningen. Den som är totalförsvarspliktig är enligt 1 kap. 3 § 2 pliktlagen skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Tjänstgöringen 
  
 SOU 1998:123 
  
 95 
  
 fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt (1 kap. 4 § första stycket pliktlagen). Civilplikten skall fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver och får inte omfatta annan verksamhet som är förenad med egentliga stridsuppgifter än ordnings- eller bevakningstjänst (1 kap. 6 § pliktlagen). I en bilaga till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt anges de verksamheter i vilka civilplikt får fullgöras; det är vissa verksamheter i det civila försvaret resp. i För- svarsmakten. 
 En totalförsvarspliktig som kan antas ha en så allvarlig övertygelse rö- rande bruk av vapen mot annan att övertygelsen är oförenlig med en tjänstgöring som är förenad med bruk av vapen, skall efter ansökan få rätt att vara vapenfri (3 kap. 16 § pliktlagen). En totalförsvarspliktig som har fått rätt att vara vapenfri får inte skrivas in för utbildning till en befattning som är förenad med bruk av vapen eller mot sin vilja skrivas in för tjänst- göring i Försvarsmakten (3 kap. 21 § första meningen pliktlagen). 
 Civilpliktsrådets framställning föranleder följande kommentarer från utredningens sida. 
 I likhet med andra personer medverkar den civilpliktige i det svenska totalförsvaret. Från folkrättslig synpunkt är, som också Civilpliktsrådet har berört, en civilpliktig att kvalificera som civil, i vissa fall hörande till undergruppen civila åtföljande stridskrafterna. Den civilpliktiges status av civil är i och för sig inte beroende av om han eller hon är vapenfri eller ej. 
 Folkrätten föreskriver bl.a. att civila inte skall bli utsatta för anfall och att civil egendom inte får utsättas för anfall eller för repressalier; anfall skall vara strängt begränsade till militära mål. Däremot har folkrätten inte den innebörden att civila skall vara helt förskonade från negativa följder av en väpnad konflikt. Även en civilpliktig kan alltså indirekt drabbas menligt av en konflikt, t.ex. om han eller hon befinner sig i närheten av ett militärt mål som utsätts för anfall. 
 Frågan om de civilpliktigas folkrättsliga ställning behöver enligt utred- ningens mening inte ses över, eftersom den inte kan anses oklar. Från folkrättsliga synpunkter finns det inte heller anledning att ändra de civil- pliktigas uppgifter inom totalförsvaret. 
 Vad slutligen gäller Civilpliktsrådets fråga huruvida en civilpliktig med rätt att vara vapenfri kan bibehålla sin status även om han eller hon måste bära ammunition, har utredningen följande att anföra. Enligt artikel 51.3 i det första tilläggsprotokollet av år 1977 till 1949 års fyra Genèvekonven- tioner angående skydd för krigets offer skall civila åtnjuta skydd som civila, med undantag för den tid då de direkt deltar i fientligheterna. En civilpliktig som aktivt deltar i fientligheterna utgör alltså då ett legitimt mål för anfall samt är en s.k. illegal krigsdeltagare som riskerar att därför bli av motståndaren ställd till ansvar i en rättslig process. Enligt utred- ningen saknas det stöd i folkrätten för uppfattningen att de personer som 
  
 96 
  
 SOU 1998:123 
  
 lastar eller lossar ammunition, utan att i övrigt använda vapen eller betjäna vapensystem mot fientliga trupper, skulle anses ta aktiv del i fientlig- heterna. Vidare utgår utredningen från att det hos vederbörande myndig- heter etc. finns kunskap om att folkrätten förbjuder att civila direkt deltar i fientligheterna och att man inte kommer att föreskriva eller på annat sätt medverka till att exempelvis civilpliktiga utför uppgifter som står i strid med detta förbud. 
 8 Den rättsliga regleringen 
  
 5TREDNINGENS F¶RSLAG  
 Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) bör ersättas av en ny förordning i ämnet. Bland annat som en följd av att poliser samt civila skyddsvakter och civila skydds- områdesvakter inte skall vara kombattanter innehåller förslaget till ny förordning vissa ändringar i förhållande till den nuvarande för- ordningen. Vidare föreslås att lagen (1943:881) om polisens ställ- ning under krig upphävs samt att ändringar görs i brottsbalkens reg- ler om krigsmannaansvar och i lagen (1994:1811) om discip- linansvar inom totalförsvaret, m.m. 
  
 8.1 
  
 Inledning 
  
 På många håll i den svenska interna rätten återspeglas den internatio- nella humanitära rätten i väpnade konflikter (krigets lagar). Blott några exempel skall anges här. 
 I brottsbalken finns i 2 kap. 7 § bestämmelser om begränsningar i svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet till följd av 
  
 SOU 1998:123 
  
 97 
  
 allmänt erkända folkrättsliga grundsatser m.m., något som har bäring bl.a. på kombattanter från främmande makt. Brottsbalken innehåller vidare bestämmelser om brott av krigsmän (21 kap.) och om straff för den som gör sig skyldig till folkrättsbrott eller till olovlig befattning med kemiska vapen (22 kap. 6 § resp. 22 kap. 6 a §). I lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. meddelas föreskrifter bl.a. om förbud mot bruk i vissa fall av rödakorsmärket, det internationella kännetecknet för civilförsvar och andra kännetecken. Enligt 6 kap. 18 § lagen (1994:1720) om civilt för- svar skall ägaren till en b yggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var skyddsrummet finns. Skyltningen skall enligt Statens räddningsverks föreskrifter ske med användande av skyltar som Rädd- ningsverket har fastställt och som återger det internationella känneteck- net för civilförsvar. I totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) finns föreskrifter till ledning för tolkningen och tillämpningen för svensk del av regler i den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter vad avser folkrättslig ställning för personal samt om identitetskort, kännetecken, utmärkning m.m. Förordningen (1994:536) om folkrätts- lig granskning av vapenprojekt innehåller regler som har sin utgångs- punkt i artikel 36 i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års fyra Genèvekonventioner angående skydd för krigets offer. 
  
 8.2 
  
 Uppdraget 
  
 Uppdraget att föreslå en rättslig reglering är begränsat så till vida som det är inriktat på en reglering av  
 TOTALF¶RSVARSPERSONALENS UPPGIFTER  
 och 
  
 FOLKR¤TTSLIGA ST¤LLNING 
 . Det är däremot inte en uppgift för utredningen att gå in på andra frågor med anknytning till krigets lagar, t.ex. om ut- märkning av byggnader och materiel med internationella kännetecken. I gränsområdet ligger spörsmålet om skyldighet för totalförsvarspersonal att vara försedd med identitetskort och armbindlar; den frågan tas upp i det följande. 
  
 8.3 
  
 Totalförsvaret och personalen inom detta 
  
 Totalförsvar definieras i 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. För att stärka landets försvarsberedskap kan beredskapen höjas 
  
 98 
  
 SOU 1998:123 
  
 till antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Samlingsbeteck- ningen för dessa beredskapsgrader är höjd beredskap. Under högsta beredskap, som råder bl.a. om landet är i krig, är totalförsvar all sam- hällsverksamhet som då skall bedrivas. Regeringen får besluta om skärpt eller högsta beredskap bl.a. om landet är i krigsfara. 
 Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Totalförsvaret är alltså viss  
 VERKSAM HET 
 , inte en myndighet eller organisation, och är enligt 1 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (pliktlagen) en angelägenhet för hela befolkningen. Denna verksamhet bygger på och är i inte obetydlig ut- sträckning en fortsättning av verksamheter som förekommer i fred. 
 Som en samlingsbeteckning på de fysiska personer som deltar i to- 
 talförsvaret används ibland – så även i denna framställning – uttrycket  
 TOTALF¶RSVARSPERSONAL 
 . Denna personal är såväl i fred som under höjd 
 beredskap sysselsatt inom skilda delar av samhället. Vissa skall kunna aktivt delta i det väpnade försvaret, andra skall verka inom den civila hälso- och sjukvården, åter andra skall fortsätta att driva näringsverk- samhet, osv. 
  
 8.4 
  
 Beredskapsförberedelser 
  
 För statliga myndigheter under regeringen, med undantag av För- svarsmakten, innehåller beredskapsförordningen (1993:242) föreskrif- ter om beredskapsplaneringen vid myndigheterna. Om kommuners, landstings och kyrkliga kommuners skyldighet att vidta behövliga be- redskapsförberedelser m.m. finns bestämmelser i lagen om civilt för- svar med därtill hörande förordning (1995:128). Även näringsidkare m.fl. kan ha en plikt att delta i totalförsvarsplaneringen, se huvud- bestämmelserna härom i lagen 1982:1004. 
 Utgångspunkten är som antytts att den fredstida samhällsverksam- heten – inom den offentliga såväl som den privata sektorn – skall eller förutsätts fortsätta under höjd beredskap. I 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap meddelas föreskrifter om att vid höjd beredskap kommuner, landsting och kyrkliga kommuner skall vidta de särskilda åtgärder bl.a. i fråga om planering och inriktning av verksamheten och tjänstgöring för personal som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. På motsvarande sätt skall enskilda organisationer och företag som en- ligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta åtgärder i fråga om planering etc. 
 För att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens behov av egendom eller tjänster i krig m.m. ger förfogandelagen (1978:262) 
  
 SOU 1998:123 
  
 99 
  
 möjlighet för regeringen eller, efter dess bemyndigande, kommuner, landsting eller statliga myndigheter att, bl.a., ålägga ägare eller inne- havare av industrianläggning eller annan anläggning att utöva verk- samhet för eller på annat sätt medverka till framställning av egendom för statens eller annans räkning. 
 Framställningen i det föregående är på intet sätt heltäckande. Långt mer skulle kunna sägas om verksamhet under höjd beredskap och om författningar på området. 
  
 8.5 
  
 Nuvarande reglering om folkrättslig ställning 
  
 Regler i svensk rätt som ger uttryck för att viss folkrättslig status till- kommer en personkategori inverkar i och för sig inte på innebörden av folkrättens regler i ämnet. Enbart det förhållandet att man i en svensk föreskrift anger t.ex. att de som hör till en viss personkategori skall an- 
 ses som kombattanter leder alltså inte till att denna kategori  
 FOLKR¤TTSLIGT  
 har sådan status. 
 I svensk rätt förekommer inte någon vittomfattande regelflora med avseende på den folkrättsliga ställning som i tid av väpnad konflikt och under ockupation skall anses tillkomma olika personkategorier. Som redan påpekats innehåller dock totalförsvarets folkrättsförordning be- stämmelser i ämnet. Där meddelas sålunda föreskrifter om vilka per- sonkategorier som skall anses som kombattanter, civilförsvarspersonal, sjukvårdspersonal, själavårdspersonal, civila åtföljande stridskrafterna resp. civil personal. Enligt 1 § första stycket förordningen gäller denna för myndigheterna under regeringen, men likväl finns det i reglerna nämnd personal som tjänstgör hos kommuner och landsting m.fl. organ som inte är myndigheter under regeringen. 
 Det bör infogas att kombattantbegreppet framträder indirekt i de be- stämmelser om straffrättsligt och disciplinärt ansvar inom totalförsvaret som gäller när landet är i krig m.m.; genom dessa vill man uppfylla det folkrättsliga kravet att landets väpnade styrkor skall vara underkastade ett internt disciplinärt system (jfr Jenkins m.fl., Brottbalken s. 21:9). Flertalet av dem som enligt folkrättsförordningen skall anses som kombattanter är sålunda krigsmän vid tillämpningen av bestäm- melserna i 21 kap. brottsbalken om brott av krigsmän. Dock räknas även sjukvårdspersonal och själavårdspersonal vid Försvarsmakten 
  
 100 
  
 SOU 1998:123 
  
 som krigsmän fast de inte har kombattantstatus, medan tullpersonal som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. anses som kombattanter (3 § 4 folkrättsförordningen) men åtminstone i princip inte omfattas av det nu nämnda krigsmannaansvaret. Disciplinansvarsfrågor regleras av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen) och förordningen (1995:241) i samma ämne. 
  
 8.6 
  
 Totalförsvarspersonalen 
  
 8.6.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Under höjd beredskap – liksom annars – är det många som till följd av sin  
 ANST¤LLNING  
 har uppgifter inom totalförsvaret. För andra kan det 
 vara någon annan form av frivilligt åtagande som ligger till grund för medverkan; det gäller personal i hemvärnet och andra  
 FRIVILLIGA  
 i det 
 militära eller civila försvaret. För en stor del av befolkningen föreligger en  
 LAGF¤ST SKYLDIGHET  
 att medverka inom totalförsvaret när det behövs 
 för att trygga totalförsvarets personalförsörjning. Enligt pliktlagen är sålunda varje svensk medborgare – liksom envar annan som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige – totalförsvarspliktig från början av det kalenderår han eller hon fyller 16 år till slutet av det kalenderår när denne fyller 70 år. Den totalförsvarspliktige är skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes  
 kropps-krafter 
  och hälsotillstånd tillåter. Tjänstgöringen fullgörs som värnplikt (gäller litet förenklat återgivet endast för män mellan 19 och 47 år som är svenska medborgare), civilplikt eller allmän tjänsteplikt. 
  
 8.6.2 
  
 Vissa personalkategorier enligt folkrättsförordningen 
  
 På annat håll i betänkandet lämnar utredningen en beskrivning av de uppgifter som polismän, hemvärnets personal, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter samt gränsövervakningspersonalen har i 
  
 SOU 1998:123 
  
 101 
  
 totalförsvaret. Gemensamt för de där behandlade grupperna är att de enligt 2 eller 3 § folkrättsförordningen skall anses som kombattanter. Beträffande polismän samt civila skyddsvakter och civila skyddsom- rådesvakter föreslår utredningen att dessa inte skall vara kombattanter. 
 I det närmast följande kommer utredningen att koncentrera fram- ställningen till andra personkategorier, nämligen sådana som enligt folkrättsförordningen inte har kombattantstatus – civilförsvarspersonal, sjukvårdspersonal, själavårdspersonal, civila åtföljande stridskrafterna resp. civil personal  
 –, 
  men först sägs något om personal i För- svarsmakten. 
 $E SOM TJ¤NSTG¶R I ¶RSVARSMAKTENS KRIGSORGANISATION 
 De som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation skall enligt 2 § folkrättsförordningen anses som kombattanter, såvida de inte hör till sjukvårdspersonalen eller själavårdspersonalen. Till denna kategori kombattanter hör anställda – t.ex. yrkesofficerare och reservofficerare, men även s.k. civil personal – och värnpliktiga som är krigsplacerade i Försvarsmakten samt frivilliga vilka slutit avtal om tjänstgöring i För- svarsmaktens krigsorganisation och ingår i denna. 
 Enligt artikel 43.2 i tilläggsprotokoll I är medlemmar av en parts i konflikten väpnade styrkor – andra än sjukvårdspersonal och själa- vårdspersonal – kombattanter, dvs de är berättigade att direkt delta i fientligheterna. Det skulle kunna diskuteras t.ex. om samtliga i För- svarsmakten anställda, alltså även de som är civil personal, folkrättsligt är eller måste klassificeras som kombattanter. Vidare må anföras att det sätt på vilket 2 § folkrättsförordningen är utformad, att som kombat- tanter anses de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation, innebär att ej krigsplacerad personal inte har sådan status. Värnpliktiga som genomgår grundutbildning räknas alltså inte enligt folkrättsförord- ningen som kombattanter; krigsplacering sker först efter grundutbild- ning. 
 Enligt 4 § folkrättsförordningen skall de som kallas in till tjänst- göring inom Försvarsmakten anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl. Denna regel tar sikte på i första hand värnpliktiga. De som redan i fred har tilldelats personlig militär utrustning skall dock anses som kombattanter redan då tjänstgöringsskyldigheten inträder. Denna undantagsregel har avseende på yrkesofficerare och reservofficerare samt hemvärnsmän. 
  
 102 
  
 SOU 1998:123 
  
 Under den tid när den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall kombattanter vid tjänstgöring vara försedda med iden- titetskort som utvisar deras folkrättsliga ställning (17 § folkrättsförord- ningen). Föreskriften har sin utgångspunkt i artikel 17 i III Genèvekonventionen av år 1949, enligt vilken varje stridande part är skyldig att förse alla under dess domvärjo ställda personer, som kan bli krigsfångar, med identitetskort. 
 Försvarsmakten skall under fredstid meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att kombattanterna i dess krigs- organisation skall kunna förses med identitetskort (18 § första stycket folkrättsförordningen). 
 #IVILF¶RSVARSPERSONAL 
 Som civilförsvarspersonal anses enligt 6 § folkrättsförordningen de som under höjd beredskap tjänstgör i räddningskåren eller fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen. Som civilförsvarspersonal anses även annan personal som på anmodan av en räddningsledare deltar i räddningstjänst eller i verksamhet enligt 65 § räddningstjänstlagen (1986:1102). 
 Bestämmelser om  
 Holmes  
 finns i räddningstjänstlagen och i den därtill hörande förordningen (1986:1107). Räddningstjänst är de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. I varje kommun skall det finnas en räddningskår som skall göra de rädd- ningsinsatser som kommunen har ansvaret för enligt lagen. Rädd- ningskåren består av personal som är anställd på heltid eller deltid. Under höjd beredskap kan räddningskåren förstärkas med personal som är inskriven för civilplikt. 
 Under höjd beredskap har räddningskåren vissa uppgifter utöver dem som gäller annars enligt räddningstjänstlagen. Bland annat skall räddningskåren delta i åtgärder för befolkningsskydd (bestämmelser om räddningstjänst under krig m.m. finns i  
 64–68 
  §§ räddningstjänstlagen, 
 se även  
 71–74 
  §§ räddningstjänstförordningen). 
  
 "EFOLKNINGSSKYDD  
 är enligt 1 kap. 2 § lagen om civilt försvar åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Sådana åtgärder är utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningsställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, tillhandahållande av andningsskydd, mörkläggning, information om självskydd samt kompletterande åtgärder som är 
  
 SOU 1998:123 
  
 103 
  
 nödvändiga för att verksamhet enligt paragrafen skall kunna bedrivas. Under höjd beredskap liksom i fred är det kommunalanställda som är verksamma inom befolkningsskyddet. Personalförsörjningen tillgodoses även med frivilliga samt civilpliktiga och sådana som fullgör allmän tjänsteplikt enligt pliktlagen. 
 Bestämmelserna i 6 § folkrättsförordningen har sin folkrättsliga ut- gångspunkt i reglerna om civilförsvarsorganisationers personal (artikel 61 c och artikel 62.2 i tilläggsprotokoll I). Det kan emellertid noteras att folkrättens regler om folkrättslig status är tillämpliga när en väpnad konflikt är för handen och vid ockupation medan definitionen i folkrättsförordningen anger att det är fråga om personal som tjänstgör under höjd beredskap. 
 När den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall, föreskrivs det i 17 § folkrättsförordningen, civilförsvarspersonalen vara försedd med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen och med armbindel med det internationella tecknet för civilförsvar. Statens räddningsverk, som är funktionsansvarig myndighet på området (funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst), har anskaffat arm- bindlar åt personal som skall ha civilförsvarsstatus. I tiden före den 1 juli 1995 fanns det en statlig civilförsvarsorganisation, och Rädd- ningsverket hade tillsammans med länsstyrelserna utarbetat en dator- baserad rutin enligt vilken civilförsvarspersonal skulle erhålla identi- tetskort i samband med inkallelse till tjänstgöring. Sedan den 1 juli 1995 är det emellertid i huvudsak kommunerna som ansvarar för den tidigare civilförsvarsorganisationens uppgifter under höjd beredskap. Inkallelse av personal skall numera ske genom Totalförsvarets plikt- verks försorg. Pliktverket har inte någon datorstödd rutin av det slag som Räddningsverket hade vad gäller identitetskort till personalen. – Räddningsverket har inte utfärdat några föreskrifter angående identi- tetskort och armbindlar åt personal med civilförsvarsstatus, under hän- visning bl.a. till att dessa inte skulle gälla för kommunerna. 
 I anslutning härtill kan följande anmärkas. Det är alltså Räddnings- verket som är funktionsansvarig myndighet för funktionen Befolknings- skydd och räddningstjänst, men nu för tiden är det i allt väsentligt kommunerna som ansvarar för verksamheter där personalen kan ha civilförsvarsstatus. Numera har Räddningsverket inte heller något an- svar för registerhållning och inkallelser av denna personal. Mot denna bakgrund synes det finnas skäl att överväga om någon annan än Rädd- ningsverket bör svara för de fredstida förberedelserna avseende identi- tetskort. Ett spörsmål i anslutning härtill är i vad mån Räddningsverket kan med stöd av ett bemyndigande i förordning utfärda till kommuner (eller enskilda) riktade föreskrifter om identitetskort och armbindlar. 
  
 104 
  
 SOU 1998:123 
  
 Utredningen konstaterar att frågor av detta slag ligger utanför ramen för utredningsuppdraget. 
 3JUKV¥RDSPERSONAL 
 Som sjukvårdspersonal anses enligt 8 § folkrättsförordningen all perso- nal som under höjd beredskap uteslutande har till uppgift att sörja för de skadades och sjukas välbefinnande genom förebyggande eller vårdande åtgärder inom den civila eller militära hälso- och sjukvården, tandvården eller veterinärverksamheten eller inom den kommunala tillsynen på miljö- och hälsoskyddsområdet. I artikel 8 c och 8 e i tilläggsprotokoll I ges en definition av vilka som är sjukvårdspersonal, se även artiklarna  
 24–26 
  i I Genèvekonventionen och jfr artikel 8 k i protokollet. 
 Till kategorin sjukvårdspersonal hör alltså enligt folkrättsförord- ningen bl.a. personal inom den civila eller militära  
 H¤LSO OCH SJUK V¥RDEN 
 . I fråga om den militära hälso- och sjukvården – dvs. den som ingår i Försvarsmakten – består personalen i krigsorganisationen av anställda såsom yrkesofficerare och reservofficerare samt värnpliktiga och civilpliktiga. Hit räknas bl.a. sjukvårdsmän, vilka är exempelvis skyttesoldater som därjämte är utbildade för att fungera som sjuk- vårdare vid behov. Under höjd beredskap kommer den civila sidan att utgöras av dels personer inom den av kommuner och landsting bedriva offentliga vården, dels de privatpraktiserande läkare (näringsidkare) och andra som tjänstgör hos privata vårdgivare som fortsätter sin verksamhet. Tanken är att personalförsörjningen inom den offentliga vården skall ordnas på så sätt att anställda och frivilligpersonal 
 tjänstgör och att i andra hand pliktpersonal tas i anspråk. 
 I Försvarsmaktens krigsorganisation består  
 TANDV¥RDSPERSONALEN  
 av yrkesofficerare och värnpliktiga. Den civila tandvården under höjd be- redskap är för närvarande inte planlagd i detalj. Men enligt de planer som finns skall den bygga på folktandvården, vid behov förstärkt med tandläkare som annars är privatpraktiserande. 
 Som sjukvårdspersonal skall enligt folkrättsförordningen vidare räk- nas personer inom den civila eller militära  
 VETERIN¤RVERKSAMHETEN 
 . 
 Veterinärpersonalen i Försvarsmaktens krigsorganisation består av yrkesofficerare, reservofficerare och värnpliktiga som sysslar med  som det betecknas  förebyggande hälsovård. Inom den civila veteri- närverksamheten finns i fredstid dels statligt anställd veterinärpersonal, dels veterinärpersonal hos kommuner, dels veterinärpersonal hos stiftel- ser och andra enskilda rättssubjekt. Vissa sysslar med djurvård medan andra sysslar med kontroll av livsmedel, vatten och liknande; de kan 
  
 SOU 1998:123 
  
 105 
  
 även ha uppgifter av båda slagen. Enligt beredskapsplaneringen förut- sätts den civila veterinärverksamheten – för vilken regler meddelas i krigsveterinärförordningen (1981:648) – fortsätta under höjd beredskap. Avtal om frivillig tjänstgöring skall träffas mellan å ena sidan staten genom Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk eller länsstyrelse och å andra sidan enskilda. I den mån behovet av veterinärpersonal inte kan täckas på detta sätt, kommer civilpliktiga att tas i anspråk. Också inom den civila veterinärverksamheten skulle det 
 kunna förekomma personal som tjänstgör med allmän tjänsteplikt. Personalen inom den  
 KOMMUNALA TILLSYNEN P¥ MILJ¶ OCH H¤LSO 
  
 SKYDDSOMR¥DET  
  veterinärer och inspektörer  kommer under höjd beredskap liksom annars att bestå av kommunalanställda. 
 Sjukvårdspersonalen skall under den tid när den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig vara försedd med identitetskort och med armbindel med rödakorstecknet, föreskrivs det i 17 § folkrättsför- ordningen. Det är Försvarsmakten och de myndigheter som har funk- tionsansvar enligt beredskapsförordningen som under fredstid skall meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att personalen skall kunna förses med dessa kort och kännetecken (18 § första stycket folkrättsförordningen). Socialstyrelsen har införskaffat identitetskort och armbindlar åt personal inom den civila hälso- och sjukvården. Däremot har Jordbruksverket inte vidtagit några motsva- rande åtgärder avseende personalen inom den civila veterinärverksam- heten. 
 3J¤LAV¥RDSPERSONAL 
 Som själavårdspersonal anses enligt 12 § första stycket folkrättsförord- ningen fältpräster och andra präster, om de är knutna till Försvarsmak- ten eller till den civila hälso- och sjukvården (jfr artikel 8 d i tilläggs- protokoll I). 
 Till Försvarsmaktens krigsorganisation är präster i Svenska kyrkan och pastorer eller motsvarande i andra samfund knutna. Enligt 2 § folk- rättsförordningen anses dessa inte som kombattanter (jfr artikel 43.2 i tilläggsprotokoll I). 
 Vid sjukhus inom den civila hälso- och sjukvården förekommer sjä- lavårdspersonal i form dels av präster i Svenska kyrkan och dels av pastorer i vissa andra kristna samfund. De är inte anställda hos sjuk- vårdshuvudmännen utan av resp. samfund men tjänstgör alltså vid sjuk- hus. – Det händer att själasörjare från andra samfund i denna sin egen- skap kommer till sjukhus t.ex. efter begäran av patient. 
  
 106 
  
 SOU 1998:123 
  
 Under den tid när den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall själavårdspersonalen vara försedd med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen och med armbindel med röda- korstecknet. Försvarsmakten skall under fredstid meddela de föreskrif- ter och vidta de förberedelser som behövs för att den själavårdspersonal som är knuten dit skall kunna förses med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen och med armbindlar. (17 § och 18 § första stycket folkrättsförordningen.) 
 Svenska kyrkans centralstyrelse skall enligt 15 § tredje stycket be- redskapsförordningen leda och samordna den kyrkliga beredskapen i enlighet med vad centralstyrelsen avtalar med kyrkliga kommuner och andra trossamfund. Centralstyrelsen är dock inte någon funktionsansva- rig myndighet i beredskapsförordningens bemärkelse och skall alltså inte enligt folkrättsförordningen vidta förberedande åtgärder vad avser identitetskort och armbindlar. Som berörts innehåller lagen om civilt försvar bestämmelser om kyrkliga kommuners skyldighet att vidta be- redskapsförberedelser åt den civila själavårdspersonalen. I lagen finns även föreskrivet om kyrkorådets – eller motsvarande organs – ansvar inom det civila försvaret. Från Svenska kyrkan centralt lämnas infor- mation till de kyrkliga kommunerna i syfte att hos dessa öka kunskapen och medvetenheten om krigets lagar. 
 #IVILA ¥TF¶LJANDE STRIDSKRAFTERNA 
 Den folkrättsliga definitionen av civila åtföljande stridskrafterna finns i artikel 4 A 4 i III Genèvekonventionen. Den som hör till denna kategori har status av krigsfånge, om han faller i fiendens våld. Enligt konven- tionen skall civila åtföljande stridskrafterna vara bemyndigade av de stridskrafter som de åtföljer, vilka för detta ändamål skall ha försett dem med identitetskort. 
 Som civila åtföljande stridskrafterna anses enligt 13 § folkrättsför- ordningen de som utför arbete åt ett militärt förband enligt särskilt till- stånd av Försvarsmakten utan att de tjänstgör vid förbandet och utan att de har stridsuppgifter. Enligt 18 § tredje stycket folkrättsförordningen skall Försvarsmakten efter samråd med Överstyrelsen för civil bered- skap meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser i övrigt som behövs för att de civila åtföljande stridskrafterna vid behov skall kunna förses med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen. För- svarsmakten har utfärdat sådana föreskrifter (FFS 1996:4). Till de civila åtföljande Försvarsmakten räknas bl.a. underhållspersonal t.ex. inom byggnads- och reparationsberedskapen (jfr förordningen [1989:205] härom), civila förare av fordon och teleoperatörer. 
  
 SOU 1998:123 
  
 107 
  
 #IVIL PERSONAL 
 Enligt 15 § folkrättsförordningen skall all övrig personal – dvs. personal som inte tas upp i föregående bestämmelser i förordningen – anses som civil personal. 
 Just uttrycket civil personal förekommer inte i folkrätten. Däremot finns en huvudgrupp kallad civilbefolkningen omfattande alla civila personer (artikel  
 50.1–2 
  i tilläggsprotokoll I). 
  
 8.7 
  
 Förslagen till reglering 
  
 8.7.1 
  
 Måste föreskrifter om folkrättslig ställning meddelas i lag? 
  
 Beträffande föreskrifter om  
 FOLKR¤TTSLIG ST¤LLNING  
 för totalförsvarsperso- nal framhålls i direktiven att sådana regler nu finns enbart i förordningsform, dvs. i föreskrifter som är meddelade av regeringen, trots att personalen i många fall tjänstgör i kommuner och landsting eller hos enskilda rättssubjekt. Den principiella fråga som sålunda uppmärksammas är huruvida bestämmelser i detta ämne måste meddelas genom föreskrifter beslutade av riksdagen – dvs. genom lag – för att gälla även för personal hos kommuner, landsting, kyrkliga kommuner och enskilda rättssubjekt (jfr genomgången i det föregående). 
 Principfrågan är att bedöma enligt regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Enligt dessa skall föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhål- landen inbördes meddelas genom lag (8 kap. 2 §). Genom lag meddelas även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, om de gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 3 §). Också föreskrif- ter om kommunernas och landstingens samt de kyrkliga kommunernas åligganden skall meddelas genom lag (8 kap. 5 § och övergångs- bestämmelserna punkten 13 till regeringsformen). Regeringsformen ger emellertid möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen att med- dela föreskrifter i vissa av de ämnen som omfattas av 8 kap. 2, 3 och 5 §§. Vidare har regeringen, enligt 8 kap. 13 § regeringsformen, be- hörighet att utfärda dels föreskrifter om verkställighet av lag och dels föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen 
  
 108 
  
 SOU 1998:123 
  
 (regeringen får dock i princip inte meddela sådana föreskrifter som av- ser riksdagen eller dess myndigheter). 
 De bestämmelser om folkrättslig ställning som finns i folkrätts- förordningen är, som utredningen ser saken, snarast ett sätt på vilket staten – regeringen – har sökt att kvalificera totalförsvarspersonalen med utgångspunkt i de personkategorier som nämns i krigets lagar. Be- stämmelserna har en upplysande funktion dels inom vårt land, dels i förhållande till omvärlden i fråga om vilka som skall vara kombattanter, civilförsvarspersonal osv. Däremot har bestämmelserna i sig inte någon egentlig rättsverkan enskilda inbördes. Reglerna innebär inte någon inskränkning i enskilds handlingsfrihet och är inte heller på annat sätt betungande för enskild. Av bestämmelserna i sig följer inte något så- dant åliggande för kommunerna, landstingen eller de kyrkliga kommu- nerna som avses i 8 kap. 5 § regeringsformen. Bestämmelserna förut- sätter emellertid att kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommu- nerna fullgör sina åligganden enligt den lagstiftning som reglerar be- rörda verksamheter, t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och räddningstjänstlagen. 
 Slutsatsen av det anförda är att föreskrifter om den folkrättsliga ställning som man från svensk sida anser tillkommer olika personkate- gorier i totalförsvaret m.m. inte enligt regeringsformen måste meddelas genom lag utan kan meddelas genom förordning, även med avseende på personer som är verksamma hos kommuner, landsting, kyrkliga kom- muner eller enskilda rättssubjekt. Sak samma gäller bestämmelser om när en viss folkrättslig ställning skall anses vara för handen, dvs. dess utsträckning i tiden. Samtidigt bör sägas att det inte föreligger hinder mot att meddela sådana föreskrifter genom lag. Det kunde hävdas att föreskrifter som syftar till att i vårt land genomföra regler i den interna- tionella humanitära rätten bör meddelas genom lag; reglernas betydelse från saklig synpunkt skulle motivera lagform. Utredningen har dock stannat för att föreslå att föreskrifterna meddelas genom förordning. 
  
 8.7.2 
  
 Vilken reglering behövs i fråga om identitetskort och armbindlar? 
  
 Som framgått föreskrivs i 17 § folkrättsförordningen att viss personal vid tjänstgöring under den tid när den internationella humanitära rätten är tillämplig skall vara försedd med identitetskort och, såvitt gäller 
 vissa grupper, armbindel. Dessa personalkategorier kommer att tjänstgöra vid statliga myndigheter, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner, näringsidkare etc., alltså spridd över hela samhället. (De 
  
 SOU 1998:123 
  
 109 
  
 civila åtföljande, som enligt 18 § tredje stycket skall vara försedda med identitetskort, är verksamma vid Försvarsmaktens förband.) 
 Det nu sagda väcker frågan, huruvida bestämmelser om att personal skall vara försedd med identitetskort eller med armbindel måste, för att bli bindande gentemot enskilda och kommuner, meddelas genom lag. Det kan inskjutas att det i lag, nämligen lagen om skydd för vissa inter- nationella sjukvårdsbeteckningar m.m., finns föreskrifter om tillåten och om förbjuden användning av bl.a. rödakorstecknet och det interna- tionella kännetecknet för civilförsvar samt att det har förevarit kontakter mellan utredningen och Justitiedepartementet med anledning av att nämnda lag är föremål för ett lagstiftningsärende i departementet. 
 En grundläggande fråga är emellertid om det över huvud taget be- hövs några av riksdagen eller regeringen meddelade föreskrifter om att personalen skall vara försedd med identitetskort och, i vissa fall, med armbindel. Om detta har utredningen följande kommentarer. 
 Som det nu är skall Försvarsmakten samt statliga myndigheter som har funktionsansvar enligt beredskapsförordningen under fredstid med- dela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att perso- nalen skall kunna förses med identitetskort och armbindlar. Detta inne- bär att det i princip är staten genom dessa myndigheter som skall svara för åtgärderna. Enskilda, kommuner och landsting åsamkas inte några utgifter härvidlag (om kyrkliga kommuner, se i det följande). Däremot krävs naturligtvis att de ser till att identitetskorten och armbindlarna kommer till användning i händelse av väpnad konflikt; så till vida ford- ras medverkan från deras sida. 
 De kategorier personal som skall vara försedda med identitetskort och i vissa fall armbindel är i stor utsträckning knutna till någon statlig myndighet eller någon kommun eller något landsting. Personalen där – antingen det är fråga om anställda, frivilliga eller pliktpersonal – utför sina uppgifter som ett led i en verksamhet som myndigheten, kommu- nen eller landstinget fullgör inom totalförsvaret och som skall eller i varje fall förutsätts fortgå under höjd beredskap. 
 Identitetskorten och armbindlarna skall för motståndaren visa den folkrättsliga status som vederbörande har. Det handlar om ett slags bevismedel som syftar till att upplysa motståndaren om t.ex. att en person hör till sjukvårdspersonalen och åtnjuter det därmed förbundna folkrättsliga skyddet. 
 Att exempelvis sjukvårdspersonalen i Försvarsmakten och vid landstingen är försedd med identitetskort och armbindlar när landet är i krig torde visserligen inte i alla lägen vara en nödvändig förutsättning för att sjukvårdsverksamheten skall kunna bedrivas då. Det får däremot anses vara ett naturligt utflöde av att verksamheten skall bedrivas under så goda betingelser som möjligt. Enligt utredningens bedömning ter det 
  
 110 
  
 SOU 1998:123 
  
 sig föga troligt att man t.ex. hos ett landsting skulle motsätta sig att dess sjukvårdspersonal blev försedd med identitetskort och armbindlar som staten tillhandahåller. Över huvud taget får det förutsättas att berörda myndigheter, kommuner, landsting etc. har ett eget intresse av och ser till att personalen är försedd med identitetskort och armbindlar. 
 Beträffande själavårdspersonal som inte är knuten till Försvarsmak- ten bör följande sägas. Till denna grupp hör som redovisats dels präster 
 i Svenska kyrkan, dels präster i andra samfund. Svenska kyrkan är offentligrättsligt reglerad och består av såväl statliga som kommunala organ (med verkan fr.o.m. år 2000 kan en förändring inträda, om rela- tionen mellan staten och Svenska kyrkan ändras i enlighet med nu vilande grundlagsförslag om en lag om trossamfund; Svenska kyrkan skulle då bli ett sådant trossamfund). 
 För Svenska kyrkan och andra samfund finns det som redan angetts inte någon funktionsansvarig myndighet enligt beredskapsförordningen. Det finns alltså inte någon statlig myndighet som tillhandahåller identi- tetskort eller armbindlar åt själavårdspersonalen utanför Försvarsmak- ten. Samfunden måste därför på annat sätt ordna saken, vilket kan med- föra utgifter för dem. Denna aspekt bör uppmärksammas bl.a. vid beredskapsplaneringen hos de kyrkliga kommunerna, varvid lämpliga åtgärder kan vidtas. Saken synes även böra beaktas inom ramen för de kyrkliga kommunernas samverkan med andra trossamfund i enlighet med lagen om civilt försvar. Det torde också vara av vikt att frågan dryftas inför den förändring av relationen mellan staten och Svenska kyrkan som kan komma att genomföras per ingången av år 2000. 
 Utredningens överväganden om behovet av en genom lag eller för- ordning meddelad reglering av frågan om identitetskort och armbindlar för totalförsvarspersonal är följande. 
 Den hittillsvarande ordningen, enligt vilken det i princip är staten genom Försvarsmakten och funktionsansvariga myndigheter som svarar för förberedande åtgärder med avseende på identitetskort och armbind- lar, bör bestå. Föreskrifter härom kan meddelas genom förordning, dvs. av regeringen. 
 Däremot kan det inte anses föreligga något behov av att genom lag eller förordning meddela föreskrifter om att personalkategorierna i fråga skall vara försedda med identitetskort och, i vissa fall, armbindlar. Det fordras alltså inte några föreskrifter av det slag som meddelas i 17 § i den nu gällande folkrättsförordningen. Som redan anförts får det förutsättas att berörda myndigheter etc. ser till att personalen är försedd med identitetskort och armbindlar. 
 Utredningen vill avslutningsvis understryka vikten av att informa- tion om innehållet i krigets lagar sprids på lämpligt sätt, bl.a. till dem som skall vara försedda med identitetskort eller armbindlar (jfr arti- 
  
 SOU 1998:123 
  
 111 
  
 kel 83 i tilläggsprotokoll I samt 20 § den nuvarande folkrättsförord- ningen och 2 kap. 1 § lagen om civilt försvar). Sådan informations- spridning spelar naturligtvis en stor för att inte säga avgörande roll i sammanhanget. 
  
 8.7.3 
  
 Utredningens författningsförslag i korthet 
  
 %N NY FOLKR¤TTSF¶RORDNING 
 Utredningen föreslår att totalförsvarets folkrättsförordning ersätts av en ny förordning i ämnet. Den nya förordningens tillämpningsområde skall inte vara generellt avgränsat till myndigheter under regeringen. Med hänsyn till att namnet på den nuvarande förordningen är väl etablerat och till att de föreslagna ändringarna i sak inte är särskilt omfattande, har utredningen valt att ge den föreslagna förordningen samma namn som den nu gällande. 
 Den föreslagna förordningen innehåller den huvudsakliga föränd- ringen att polisen, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte räknas upp bland dem som skall vara kombattanter. Vidare föreslås nya föreskrifter beträffande sjukvårdspersonalen. Än vidare byts ut- trycket civil personal ut mot civila. Utredningen föreslår även vissa andra i förhållande till folkrättsförordningen annorlunda formuleringar, 
 i syfte bl.a. att bringa föreskrifterna i närmare överensstämmelse med folkrätten. Därtill innehåller förslaget till förordning en föreskrift om att den som i fred har tilldelats personlig militär utrustning – det gäller bl.a. reservofficerare – är kombattant när tjänstgöringsskyldigheten inträder, och således även under resa från bostaden till mobiliseringsplatsen, förutsatt att han har tilldelats tjänstevapen. 
 Som redan angetts anser utredningen att det inte är erforderligt med av riksdagen eller regeringen meddelade föreskrifter om att personal skall vara försedd med identitetskort och armbindlar. Förslaget till ny förordning innehåller således inte några bestämmelser av det slag som nu finns i 17 § folkrättsförordningen. Däremot kvarstår i sak bestäm- 
  
 112 
  
 SOU 1998:123 
  
 melserna om Försvarsmaktens och funktionsansvariga myndigheters skyldighet att i fred vidta förberedelser så att personalen kan förses med identitetskort och armbindlar. 
 Ett flertal frågor som regleras av den nu gällande folkrättsförord- ningen ligger utanför det uppdrag som har lämnats till utredningen. Det gäller bl.a. frågor om utmärkning av byggnader och materiel. I d essa delar har bestämmelserna i folkrättsförordningen förts över i princip oförändrade till den föreslagna förordningen. Utredningen har således inte tagit ställning till exempelvis om bestämmelserna i 20 och 22 §§ förslaget till förordning (21 och 23 §§ i den nuvarande folkrättsförord- ningen) kan komma i konflikt med reglerna i lagen om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. – t.ex. i fall där materiel som märkts ut med rödakorstecken används i fred vid övningar eller liknande – eller om det över huvud taget är behövligt med föreskrifter om utmärkningen och, om svaret är jakande, vilka konstitutionella aspekter som bör beaktas i det sammanhanget. Inte heller har utred- ningen analyserat om det finns skäl att ändra reglerna om vem – vilken myndighet – som ansvarar för att utmärkning sker etc. 
 ¥RS LAG OM POLISENS ST¤LLNING GoodwinEftersom utredningen anser att polisen inte längre skall delta i det direkta väpnade försvaret av landet och således att polismän inte skall vara kombattanter utan ha permanent civil status, förslås att lagen (1943:881) om polisens ställning under krig upphävs. Om detta förslag genomförs, bör den till lagen anslutande tillämpningskungörelsen (1958:262) upphävas. I det senare hänseendet lägger dock utredningen inte fram något förslag. 
 Med en sålunda förändrad roll för polisen finns det inte skäl att be- hålla reglerna om att polismän omfattas av krigsmäns ansvar enligt 21 kap. brottsbalken och av disciplinansvar enligt lagen om discip- linansvar inom totalförsvaret, m.m. Utredningen föreslår därför att 21 kap. 3 § brottsbalken och 2 § disciplinansvarslagen ändras så, att polismän inte räknas upp bland dem som är krigsmän enligt 21 kap. brottsbalken resp. för vilka disciplinansvarslagen gäller i krig m.m. 
 NDRADE REGLER F¶R CIVILA SKYDDSVAKTER OCH CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER 
 Enligt utredningens mening skall civila skyddsvakter och civila skydds- områdesvakter inte användas för det direkta väpnade försvaret av vårt 
  
 SOU 1998:123 
  
 113 
  
 land. Ett sådant synsätt leder i och för sig inte till något behov av att ändra det för dem grundläggande regelverket, dvs. lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och därtill hörande för- ordning (1990:1334). Men i likhet med vad som angetts beträffande polismän föreslås att de civila skyddsvakterna och de civila skydds- områdesvakterna inte längre skall vara underkastade vare sig krigs- mannaansvar enligt 21 kap. brottsbalken eller disciplinansvar enligt disciplinansvarslagen när landet är i krig m.m. 
 Författningskommentar 
 Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig 
 Härigenom föreskrivs att lagen (1943:881) om polisens ställning under krig skall upphöra att gälla vid utgången av år 2000. 
 Enligt lagen (1943:881) om polisens ställning under krig och den därtill hörande kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen är polisman i princip skyldig att under krig delta i rikets försvar. Som utvecklas i betänkandets kap. 3 och bilaga 4.1 är det enligt utredningens mening dessa bestämmelser som ligger till grund för polisens uppgift att direkt delta i det väpnade försvaret av vårt land medan det inte av polislagen (1984:387) och polisförordningen (1984:730) kan anses följa någon sådan skyldighet. 
 Utredningen har på skäl som anges i kap. 3 kommit fram till att polisen inte längre bör aktivt delta i det väpnade försvaret av landet 
  
 114 
  
 SOU 1998:123 
  
 utan ha civil status permanent under en väpnad konflikt. I enlighet med detta synsätt föreslår utredningen att 1943 års lag upphävs. Den sålunda förändrade rollen för polisen gäller såväl för yrkespolisen som 
 för beredskapspolisen (jfr 1 § andra stycket förordningen [1986:616] om beredskapspolisen samt vad utredningen anför i slutet av kap. 3). 
 Som också anges i kap. 3 är det väsentligt att understryka att den omständigheten att polisen inte har uppgifter i det direkta väpnade försvaret av landet inte innebär att polisen måste stå utanför total- försvaret som helhet eller det militära försvaret i och för sig (se även bilaga 4.1). 
 Förslag till lag om ändring i brottsbalken 
 KAP /M BROTT AV KRIGSM¤N 
  
 g  
 Vid tillämpningen av detta kapitel avses med krigsmän alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten. 
 Krigsmän är dessutom 
  
 1. 
  
 alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdel- ningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, 
  
 2. 
  
 medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. 
  
 I 21 kap. brottsbalken finns föreskrifter om brott av krigsmän. Kapitlet träder i tillämpning när Sverige kommer i krig. Regeringen kan föreskriva att det skall tillämpas i vissa andra fall, bl.a. om riket är i krigsfara. Bestämmelserna har en anknytning till folkrätten i det att en stats väpnade styrkor skall vara underkastade ett internt disciplinärt system som bl.a. skall säkerställa att folkrättens regler tillämpliga i väpnade konflikter iakttas (artikel 43 i tilläggsprotokoll I av år 1977 till 1949 års fyra Genèvekonventioner rörande skydd för krigets offer); bl.a. genom krigsmannaansvaret avses detta folkrättsliga krav bli tillgodosett. 
 Föreskrifter om vilka personkategorier som är krigsmän i före- varande hänseende finns i 21 kap. 3 § brottsbalken. Som krigsmän räknas sålunda alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten. Men även andra kategorier är krigsmän. Till dessa hör bl.a. polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten är skyldiga 
  
 SOU 1998:123 
  
 115 
  
 att delta i rikets försvar samt skyddsvakter och skyddsområdesvakter som har förordnats med stöd av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen). Att polismän, skyddsvakter och skyddsområdesvakter anses som krigsmän i förevarande sammanhang är ett indirekt uttryck för att de, i likhet med personal som tjänstgör i Försvarsmakten, skall kunna aktivt delta i det väpnade försvaret av vårt land. 
 Som en konsekvens av utredningens uppfattning att polismän, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte skall ha till uppgift att direkt delta i det väpnade försvaret av landet (se kap. 3 och 5 i betänkandet) föreslås att dessa kategorier inte längre skall omfattas av krigsmäns ansvar enligt 21 kap. brottsbalken. Utredningen föreslår således att 21 kap. 3 § ändras på det sättet att de nuvarande punkterna 1 och 2 i andra stycket i paragrafen, som anger att polismän resp. skyddsvakter och skyddsområdesvakter är krigsmän, utmönstras. De  
 MILIT¤RA  
 skyddsvakterna och de militära skyddsområdesvakterna – dvs. vakter som hör till den militära personalen i Försvarsmakten – kommer dock alltjämt att vara krigsmän vid tillämpning av 21 kap. brottsbalken, eftersom de är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten och således omfattas av vad som sägs i 21 kap. 3 § första stycket. 
 I övrigt innebär förslaget till ny lydelse av 21 kap. 3 § brottsbalken endast redaktionella ändringar. 
 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. 
 )NLEDANDE BEST¤MMELSER 
  
 g  
 Är Sverige i krig, gäller lagen även för 
  
 1. 
  
 alla som, utöver vad som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyldiga i För- svarsmakten, 
  
 2. 
  
 alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdel- ningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, 
  
 3. 
  
 medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. 
  
 Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen) innehåller som framgår av titeln bestämmelser 
 116 SOU 1998:123 
 om disciplinansvar för personal inom totalförsvaret. I fredstid gäller disciplinansvarslagen för totalförsvarspliktiga under den tid då de är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt, för dem som genomgår utbildning för att få militär anställning i Försvarsmakten och för hemvärnsmän under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga m.fl. (se närmare 1 §). Är Sverige i krig gäller lagen även för alla som, utöver vad som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten (2 § 1), för polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten är skyldiga att delta i Sveriges försvar (2 § 2), för skyddsvakter och skyddsområdesvakter som har förordnats med stöd av skyddslagen (2 § 3) m.fl. grupper som anges i 2 § (se även 5 §). Det bör tilläggas att enligt 3 § regeringen kan föreskriva att 2 § skall tillämpas om Sverige är i krigsfara och i vissa andra fall. 
 Samma principiella skäl som har angetts till stöd för förslaget till ändring av 21 kap. 3 § brottsbalken föranleder utredningen att föreslå att polismän, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte skall vara underkastade disciplinansvar enligt disciplinansvarslagen. Från författningssynpunkt innebär förslaget att punkterna 2 och 3 i 2 § disciplinansvarslagen utmönstras. Eftersom  
 MILIT¤RA  
 skyddsvakter och militära skyddsområdesvakter är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten kommer dessa kategorier att omfattas av disciplinansvarslagen när Sverige är i krig m.m., se 2 § 1. 
 Förslag till totalförsvarets folkrättsförordning (xxxx:xxxx) 
 ¶RORDNINGENS INNEH¥LL 
  
 g  
 Denna förordning innehåller föreskrifter för svensk del med anledning av vissa förpliktelser enligt den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. 
 I föreskrifterna anges vilken folkrättslig ställning som skall anses tillkomma vissa personalkategorier inom totalförsvaret. I föreskrifterna åläggs också myndigheter under regeringen att vidta förberedelser, m.m. 
  
 SOU 1998:123 
  
 117 
  
 Denna paragraf ger en kortfattad anvisning om innehållet i förord- ningen, bl.a. att denna innehåller föreskrifter för svensk del med an- ledning av vissa förpliktelser enligt den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter (krigets lagar). 
 Föreskrifterna i förordningen har avseende på svenska förhållanden, i första hand inom vårt totalförsvar. Bestämmelserna avses däremot inte reglera t.ex. den folkrättsliga ställningen för dem som hör till ett annat lands krigsmakt. Vidare bör understrykas att föreskrifterna inte utgör en uttömmande reglering av Sveriges förpliktelser enligt den internationella humanitära rätten. 
 I förslaget förekommer inte någon bestämmelse motsvarande den som finns i 1 § första stycket den nu gällande totalförsvarets folk- rättsförordning (1990:12) om att förordningen gäller för myndigheterna under regeringen. Den föreslagna förordningen är alltså inte generellt begränsad till att avse myndigheter under regeringen. Men flera föreskrifter i förordningen är adresserade endast till exempelvis Försvarsmakten eller till myndigheter som är funktionsansvariga enligt beredskapsförordningen (1993:242). 
 I tydlighetens intresse bör sägas att den nya förordningen inte avser riksdagen eller dess myndigheter (jfr 8 kap. 13 § första stycket 2 och andra stycket regeringsformen). 
 OLKR¤TTSLIG ST¤LLNING 
 +OMBATTANTER 
  
 g  
 Kombattanter är de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation samt de som tjänstgör i Försvarsmaktens grundorganisation när de tas i anspråk för stridsuppgifter, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen eller själavårdspersonalen enligt 8 § respektive 11 §. 
 Paragrafen inleder det avsnitt i förordningen i vilket bl.a. lämnas upplysningar om den folkrättsliga ställning som enligt svensk mening tillkommer olika personalkategorier inom totalförsvaret. I jämförelse med 2 § den nuvarande folkrättsförordningen föreligger den skillnaden att det anges att kombattanter är inte endast de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation utan även de som tjänstgör i Försvarsmaktens grundorganisation när de tas i anspråk för stridsuppgifter. Sjukvårdspersonal eller själavårdspersonal i För- svarsmakten enligt 8 § och 11 § förslaget till förordning är dock inte kombattanter. 
  
 118 
  
 SOU 1998:123 
  
 Om innebörden av begreppet kombattant hänvisas till vad som anförs på annat håll i betänkandet. Här skall blott sägas att det för- 
 hållandet att en person tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation inte  
 MED N¶DV¤NDIGHET  
 gör att denne är en kombattant i den betydelsen 
 att denne å ena sidan har befogenhet att aktivt delta i fientligheterna, å andra sidan utgör ett militärt mål som kan bli föremål för anfall från motståndaren: undantagsvis, t.ex. för parlamentärer, kan nämligen särskilda förhållanden gälla. 
 Till dem som enligt 2 § skall anses som kombattanter hör de militära skyddsvakterna och de militära skyddsområdesvakterna i Försvarsmaktens krigsorganisation. 
 Som exempel på kombattanter som tjänstgör i Försvarsmaktens grundorganisation kan nämnas värnpliktiga i beredskapstroppar som inom ramen för kuppförsvaret sätts in för bevakning och skydd av viktiga objekt. Det bör understrykas att det, för att kunna ta i anspråk personal i grundorganisationen såsom kombattanter, förutsätts att personalen har tillräcklig utbildning såväl i fråga om stridsuppgifter och liknande som i fråga om folkrätt. Således är det inte möjligt att använda t.ex. nyinryckta värnpliktiga som kombattanter. 
  
 g 
 Utöver vad som föreskrivs i 2 § är följande kombattanter. 
  
 1. 
  
 Personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. 
  
 2. 
  
 Medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. 
  
 De regler som meddelas i denna paragraf anger vilka som, utöver vad som föreskrivs i 2 §, är kombattanter. Reglerna har sin motsvarighet i 3 § den nuvarande folkrättsförordningen. Eftersom utredningen är av den åsikten att polismän samt civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte skall ha till uppgift att aktivt delta i det väpnade försvaret av landet, finns varken polismän eller skyddsvakter och skyddsområdesvakter med bland dem som enligt förevarande paragraf skall anses som kombattanter (om militära skyddsvakter och militära skyddsområdesvakter, se kommentaren till 2 §). 
 Som framgår av kap. 6 förordar utredningen att det görs en samlad översyn av frågor rörande gränsövervakningen i krig. I enlighet härmed har utredningen kommit till uppfattningen att det inte i detta sammanhang bör föreslås någon ändring av bestämmelsen om att den personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal 
  
 SOU 1998:123 
  
 119 
  
 enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. skall anses som kombattanter. 
  
 g  
 De som kallas in till tjänstgöring inom Försvarsmakten är kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl. De som i fred har tilldelats personlig militär utrustning är dock kombattanter redan då tjänstgöringsskyldigheten inträder, om de har tilldelats tjänstevapen. 
 Denna paragraf har sin utgångspunkt i 4 § den nuvarande folkrätts- förordningen. Som ett slags huvudregel anges att de som kallas in till tjänstgöring inom Försvarsmakten anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl. Detta har avseende på värnpliktiga som kallas in till tjänstgöring; de skall alltså anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl, något som i varje fall normalt sker vid den mobiliseringsplats där de skall inställa sig. 
 För yrkesofficerare, reservofficerare och hemvärnsmän gäller den ordningen att de redan i fredstid har tilldelats militär utrustning bestående av fältuniform m.m. som de skall förvara i sin bostad. Så som 4 § i den nu gällande folkrättsförordningen är utformad skall bl.a. reservofficerare anses som kombattanter redan då tjänst- göringsskyldigheten inträder. De anses alltså som kombattanter under resa från bostaden till inställelseplatsen. 
 I den utrustning som yrkesofficerare och reservofficerare tilldelas för förvaring i bostaden ingick tidigare vapen (pistol). Vapnet skulle tas med vid resan från bostaden till inställelseplatsen. Sedan några år är emellertid officerarna inte tilldelade några vapen för förvaring i bostaden. Vapen finns enbart vid förband o.d. Först om det säker- hetspolitiska läget så motiverar tilldelas officerarna vapen som skall förvaras i bostaden. 
 Det kan inte uteslutas att en inkallelse av officerare måste ske med så kort varsel att de inte har tillgång till tjänstevapen under resa från bostaden till den plats där de skall inställa sig. Det ter sig inte lämpligt att officerarna skall anses som kombattanter i sådana fall. Utredningen föreslår därför en föreskrift om att de som i fred har tilldelats personlig militär utrustning skall anses som kombattanter när tjänstgöringsskyldigheten inträder, om de har tilldelats tjänstevapen. Det får förutsättas att Försvarsmakten med stöd av 5 § förordningen utfärdar föreskrifter eller på annat sätt ser till att bl.a. reservofficerare skall vara uniformerade under resa om de tilldelats tjänstevapen men inte skall bära uniform under resa i fall där de inte har tillgång till något vapen. 
  
 120 
  
 SOU 1998:123 
  
 g  
 Försvarsmakten får efter samråd med berörda myndigheter meddela föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna i  
 2–4 
  §§ om kombattanter. 
 Ett motsvarande bemyndigande finns i 5 § den nuvarande folkrätts- förordningen (jfr vad som anförs i slutet av kommentaren till 4 §). 
 #IVILF¶RSVARSPERSONAL 
  
 g  
 Civilförsvarspersonal är de som tjänstgör i räddningskåren eller fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen enligt 8 §. 
 Civilförsvarspersonal är även annan personal som på anmodan av rädd- ningsledare deltar i räddningstjänst eller i verksamhet enligt 65 § rädd- ningstjänstlagen (1986:1102). 
  
 g  
 Statens räddningsverk får meddela föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna i 6 § om civilförsvarspersonal. 
 I samband med att den statliga civilförsvarsorganisationen avvecklades per den 1 juli 1995 fick kommunerna ett sammanhållet ansvar för räddningstjänst i fred och under höjd beredskap. Enligt 9 och 12 §§ räddningstjänstlagen (1986:1102) skall det i varje kommun finnas en räddningskår som skall göra de räddningsinsatser som kommunen har ansvaret för enligt lagen. Av 65 § räddningstjänstlagen framgår att räddningskåren under höjd beredskap skall ha vissa uppgifter utöver dem som den har i fred. Dessa är utformade så, att de stämmer överens med vad som enligt artikel 61 i 1977 års tilläggsprotokoll I till de fyra Genèvekonventionerna av år 1949 angående skydd för krigets offer anses som civilförsvarsuppgifter. 
 Räddningskåren består av personal som är anställd på heltid eller på deltid. Under höjd beredskap kan räddningskåren förstärkas med totalförsvarspliktig personal som är inskriven för civilplikt. 
 Om befolkningsskydd finns bestämmelser i lagen (1994:1720) om civilt försvar. 
 I 6 § förslaget anges vilka som anses som civilförsvarspersonal. Den paragrafen är något annorlunda formulerad än motsvarande be- 
  
 SOU 1998:123 
  
 121 
  
 stämmelse i den nu gällande förordningen (6 §). I den föreslagna paragrafen sägs nämligen inte att det är fråga om personal som tjänstgör under höjd beredskap. Skälet till att en annorlunda for- mulering har valts är följande. Högsta beredskap råder automatiskt om Sverige är i krig, dvs. när vårt land är part i en väpnad konflikt (3 § första stycket lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap). Höjd beredskap kan emellertid råda utan att Sverige är part i en väpnad konflikt, t.ex. om landet är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållandet som är föranledda av att det är krig utanför landets gränser (3 § andra stycket lagen om totalförsvar och höjd beredskap). Den internationella humanitära rättens regler om status, t.ex. reglerna om särskilt skydd för civilförsvarspersonal, är tillämpliga 
 i väpnad konflikt och vid ockupation. Från folkrättslig synpunkt är det däremot utan egentligt intresse huruvida höjd beredskap råder eller ej. Att knyta statusfrågan till just den tid när höjd beredskap råder är med andra ord inte korrekt. 
 3JUKV¥RDSPERSONAL 
  
 g  
 Sjukvårdspersonal är civil eller militär personal som uteslutande används vid uppsökande, omhändertagande och transport av sjuka och skadade eller för att förebygga sjukdomar samt personal som uteslutande används för militära eller civila sjukvårdsenheters administration. 
 Sjukvårdspersonal är vidare militär personal som särskilt utbildats att vid behov tjänstgöra som sjukvårdare eller sjukbärare under tid när de utövar denna tjänst. 
  
 g 
 Militär personal som anges i 8 § får bära endast personlig lätt beväpning. 
  
 g 
 Föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna om sjukvårdspersonal får meddelas av 
  
 1. 
  
 Försvarsmakten för den militära sjukvårdspersonalen, 
  
 2. 
  
 Socialstyrelsen för övrig sjukvårdspersonal. 
  
 De föreskrifter som finns i  
 8–10 
  §§ har avseende på sjukvårdspersonal. Av skäl som har angetts i kommentaren till 6 och 7 §§ har dock orden under höjd beredskap strukits ur den föreslagna bestämmelsen om vilka som är sjukvårdspersonal (8 § förslaget). 
 122 SOU 1998:123 
 Definitionen i 8 § av vilka som är sjukvårdspersonal är annorlunda utformad än motsvarande bestämmelse i folkrättsförordningen i dag. Med den formulering som finns i den nu gällande förordningen finns enligt utredningens bedömning i vart fall risk för att vårt land anses ha utsträckt tillämpningen av folkrättens regler om sjukvårdspersonal alltför långt i folkrättsligt perspektiv. Enligt utredningen torde exempelvis inte envar som sysslar med hälsoskydd såsom livsmedelskontroll böra hänföras till kategorin sjukvårdspersonal i folkrättslig mening. 
 Utredningen har valt en formulering av 8 § förslaget till förordning som ansluter till texten i artikel 8 i tilläggsprotokoll I (8 § första stycket förslaget till förordning) och till artikel 25 i I Genèvekonventionen av år 1949 (8 § andra stycket förslaget till förordning). 
 Bestämmelsen i 8 § andra stycket utgår alltså från artikel 25 i 
 I Genèvekonventionen. I enlighet med den bestämmelsen skall sjuk- vårdsmän respekteras och skyddas som  
 icke-kombattanter 
  under den tid när de tjänstgör som sjukvårdsmän. Det bör påpekas att det av 9 § förslaget följer att sjukvårdsmännen får bära endast personlig lätt beväpning under sådan tid. 
 Föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna om sjuk- vårdspersonal får enligt 10 § förslaget meddelas av Försvarsmakten vad gäller den militära personalen och av Socialstyrelsen för övrig personal. Det ges därmed möjlighet för dessa myndigheter att – givetvis med beaktande av folkrättens regler – närmare föreskriva vilka som skall klassificeras som sjukvårdspersonal. 
 3J¤LAV¥RDSPERSONAL 
  
 g  
 Själavårdspersonal är fältpräster samt andra präster, om de i denna egenskap är knutna till Försvarsmakten eller till den civila hälso- och sjuk- vården. 
 Själavårdspersonal som är krigsplacerad inom Försvarsmakten får bära endast personlig lätt beväpning enligt Försvarsmaktens föreskrifter. 
 De föreslagna bestämmelserna om vilka som skall anses som själa- vårdspersonal motsvaras av 12 § den nuvarande folkrättsförordningen. 
 Som präster i Försvarsmakten förekommer inte endast präster i Svenska kyrkan och pastorer i andra kristna samfund utan även mot- svarande funktionärer från  
 icke-kristna 
  samfund. För folkrättsligt skydd som själavårdspersonal krävs att vederbörande uteslutande ägnar sig åt 
  
 SOU 1998:123 
  
 123 
  
 sin själavårdsverksamhet; denne får alltså inte därjämte vara sysselsatt med någon annan uppgift (artikel 8 d i tilläggsprotokoll I). 
 I den här föreslagna bestämmelsen har gjorts ett tillägg, nämligen orden i denna egenskap. För att anses som själavårdspersonal skall alltså fordras att vederbörande är knuten till Försvarsmakten eller till den civila hälso- och sjukvården just i egenskap av själavårdare. Om t.ex. en präst är krigsplacerad som skyttesoldat och i enlighet med den placeringen kallas in för tjänstgöring i Försvarsmakten, anses han med andra ord inte som själavårdspersonal i den nu berörda meningen. 
 #IVILA ¥TF¶LJANDE STRIDSKRAFTERNA 
  
 g  
 Civila åtföljande stridskrafterna är de som, utan att de tjänstgör vid ett militärt förband och utan att de har stridsuppgifter, utför arbete åt förbandet enligt särskilt tillstånd av Försvarsmakten. 
  
 g  
 Försvarsmakten får efter samråd med Överstyrelsen för civil beredskap meddela föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna i 12 § om civila åtföljande stridskrafterna. 
 I 12 och 13 §§ finns bestämmelser om civila åtföljande stridskrafterna. Av 16 § sista stycket framgår att de civila åtföljande skall av Försvarsmakten förses med identitetskort som utvisar denna deras folkrättsliga ställning. Även om innehav av identitetskort inte torde utgöra en nödvändig förutsättning för att ur folkrättslig synvinkel anses som civil åtföljande (jfr artikel 5 andra stycket i III Genèvekonventionen), kan innehavet härav naturligtvis spela stor roll för det skydd som vederbörande tillerkänns i praktiken. 
 #IVILA 
  
 g 
 De som inte hänförs till någon av de kategorier som anges i 2, 3, 6, 8, 11 eller 12 § är civila. 
 De personer som inte kan hänföras till någon av de personkategorier som anges tidigare i förordningen är civila, föreskrivs det i denna paragraf. Uttrycket civila används i stället för det i folkrättsför- ordningen nyttjade civil personal. Skälet till denna ändring är att 
  
 124 
  
 SOU 1998:123 
  
 folkrätten inte nämner kategorin civil personal men väl civila (se artikel  
 50.1–2 
  i tilläggsprotokoll I för definitionerna av civil resp. civilbefolkning). 
 I gruppen civila inkluderar folkrätten i och för sig civilförsvars- personal, civil sjukvårdspersonal, civil själavårdspersonal och civila åtföljande stridskrafterna, vilka omfattas av bestämmelserna i före- gående paragrafer. För de nämnda undergrupperna av civila innehåller emellertid folkrätten vissa särregler, som inte gäller för civil- befolkningen i gemen. 
 OLKR¤TTSLIG ST¤LLNING UNDER PERMISSION OCH TJ¤NSTLEDIGHET 
  
 g  
 Permission och tjänstledighet under kortare tid påverkar inte den folk- rättsliga ställningen. 
 Enligt denna paragraf skall en soldat med stridsuppgifter liksom en sjukvårdare eller en själavårdare under permission liksom vid kortare tids tjänstledighet behålla sin folkrättsliga ställning av kombattant resp.  
 icke-kombattant. 
  
 Det finns anledning att påpeka följande. Den som har permission eller är tjänstledig kortare tid är alltså alltjämt kombattant (alternativt  
 icke-kombattant) 
  och således fortfarande medlem av den väpnade styrkan. Folkrättens regler syftar bl.a. till att verksamheten vid en väpnad styrka alltid skall vara kontrollerad av någon som är ansvarig inför statens politiska ledning. Enligt folkrätten skall styrkan omfattas av ett internt disciplinärt system som bl.a. skall säkerställa att folkrättens regler vid väpnade konflikter iakttas vid styrkan. Dessa krav gäller även i förhållande till de medlemmar av styrkan som befinner sig på permission eller kortare tjänstledighet. Den grad av kontroll som förväntas bli utövad från befälets sida framgår bl.a. av bestämmelserna 
 i tilläggsprotokoll I om militära chefers plikter och ansvar. Militära chefers skyldighet att utöva befäl och ta ansvar för de underlydandes handlande är centralt. Genom att befälet ger order eller särskilda instruktioner till de medlemmar av en väpnad styrka som är lediga en kortare tid om hur de skall agera under ledigheten, exempelvis i händelse av att de stöter på fiendesoldater, får kravet på godtagbar kontroll anses uppfyllt. Det förutsätts att eventuella överträdelser av krigets lagar som äger rum under permission e.d. följs upp och beivras. 
 I detta sammanhang bör även nämnas att enligt folkrätten en medlem av en reguljär väpnad styrka förväntas bära uniform under den tid han eller hon tillhör styrkan. 
  
 SOU 1998:123 
  
 125 
  
 Utredningens förslag innebär att det i den nya förordningen inte skulle tas in någon föreskrift av det innehåll som nu finns i 16 § första stycket folkrättsförordningen, att folkrättslig ställning endast tillkommer den som tjänstgör i vederbörande befattning. Orsaken till att en sådan bestämmelse inte föreslås är att den kan leda till den felaktiga uppfattningen att det skulle vara den faktiska tjänstgöringen som är avgörande vid bedömande av statusfrågan. I princip är det nämligen inte tjänstgöringens art, eller avsaknaden av utövande av tjänst, som är avgörande i statushänseende. Om t.ex. en medlem av en väpnad styrka är sysselsatt med att reparera en väg eller någon annan civil uppgift, eller om denne vilar, förändras inte för den skull hans status av kombattant (exemplet utgår från att det är en person som inte hör till sjukvårdspersonalen eller själavårdspersonalen). Undantagsvis kan dock tjänstgöringens art vid ett givet tillfälle ha betydelse från statussynpunkt. Den som vid behov tjänstgör som biträdande sjukvårdare e.d. skall enligt artikel 25 i I Genèvekonventionen respekteras och skyddas, om han utövar denna tjänst när han kommer i beröring med fienden eller faller i fiendens våld. 
 Det anförda hindrar inte att det kan uppstå gränsfall i statusfrågan, t.ex. när det gäller att avgöra om en person ännu har blivit eller upphört att vara medlem av en väpnad styrka efter inkallelse resp. vid hemförlovning. Som påpekats innehåller inte förordningen en uttömmande reglering av de folkrättsliga frågorna. 
  
 )DENT 
 ITETSKORT M M 
  
 g  
 Försvarsmakten samt de myndigheter som har funktionsansvar enligt beredskapsförordningen (1993:242) skall under fredstid meddela de före- skrifter och vidta de förberedelser som behövs för att den personal som anges i 2, 3, 6, 8 och 11 §§ vid tjänstgöring under den tid när den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall kunna vara försedd med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen. 
 Försvarsmakten och de övriga myndigheter som nämns i första stycket skall under fredstid meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att sjukvårdspersonal och själavårdspersonal skall kunna förses med armbindel med rödakorstecknet och civilförsvarspersonal skall kunna förses med armbindel med det internationella kännetecknet för civilförsvar. 
 Överstyrelsen för civil beredskap skall samordna förberedelserna inom det civila försvaret. 
 Försvarsmakten skall efter samråd med Överstyrelsen för civil beredskap meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser i övrigt som behövs för att 
  
 126 
  
 SOU 1998:123 
  
 den personal som anges i 12 § skall kunna förses med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen. 
 De föreskrifter som meddelas i denna paragraf motsvarar 18 § folk- rättsförordningen. 
 Enligt första stycket skall Försvarsmakten och funktionsansvariga myndigheter meddela föreskrifter och vidta förberedelser för att kombattanter, civilförsvarspersonal, sjukvårdspersonal resp. själa- vårdspersonal skall kunna förses med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen. Åliggandet för myndigheterna enligt detta stycke är i och för sig inte begränsat till personal som tjänstgör i staten. Vidare bör noteras att det inte finns någon funktionsansvarig myndighet vad avser den civila själavården, jfr dock 15 § tredje stycket beredskapsförordningen om det lednings- och samordningsansvar som Svenska kyrkans centralstyrelse har i beredskapshänseende. 
 Det anförda har motsvarande tillämpning på föreskrifterna i andra stycket om föreskrifter och förberedelser avseende armbindlar för sjukvårdspersonal, själavårdspersonal resp. civilförsvarspersonal. 
 Utredningen har i kap. 8 pekat på att den förändring av civilför- svaret som skedde per den 1 juli 1995, då den statliga civilför- svarsorganisationen lades ned och civilförsvarsuppgifterna i stället blev en angelägenhet huvudsakligen för kommunerna, skulle kunna motivera ändrade regler om vem som skall svara för förberedelser avseende identitetskort m.m. åt personal som skall ha status av civil- försvarspersonal. 
 Beträffande uttrycket under den tid när den internationella hu- manitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig kan följande sägas. De centrala folkrättsliga reglerna på området finns i de fyra Genèvekonventionerna och i tilläggsprotokoll I till dessa. Reglerna är förenklat uttryckt tillämpliga så snart ett krig förklarats eller en annan väpnad konflikt uppstår. De skall tillämpas också vid ockupation av hela eller en del av ett lands territorium, även om ockupationen inte möter något militärt motstånd. Tillämpningen skall med vissa undantag upphöra efter allmänt upphörande av de militära operationerna och, i fråga om ockuperade områden, efter avslutad ockupation (se närmare 
 artikel 2 i Genèvekonventionerna samt artiklarna 1 och 3 i protokollet). De svenska beredskapsförfattningarna bygger inte på den terminologi som sålunda förekommer i Genèvekonventionerna och i tilläggsprotokoll I. Beredskapsförfattningarna talar i stället om att landet är i krig, i krigsfara etc. och att höjd beredskap råder (skärpt beredskap eller högsta beredskap). Det får antas att identitetskorten och armbindlarna kommer att användas först sedan det av regeringen har tillkännagetts eller på annat sätt står klart att landet är 
 i krig (jfr vad utredningen anför i slutet av avsnitt 1.1 i kap. 1). 
  
 SOU 1998:123 
  
 127 
  
 g  
 Socialstyrelsen skall efter samråd med Statens invandrarverk och Svenska röda korset under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att identifiering skall kunna ske av barn som evakueras från eller tas emot i Sverige enligt artikel 78 i första tilläggsprotokollet av år 1977 till de fyra Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer. 
 Socialstyrelsen får meddela föreskrifter för verkställigheten av bestäm- melserna i första stycket. 
 Paragrafen har sin motsvarighet i 18 § den nu gällande folkrätts- förordningen. 
 +RIGSF¥NGENSKAP M M 
  
 g  
 Av artikel 17 i den tredje Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer följer att den som kommer i fiendens våld som krigsfånge är skyldig att på tillfrågan uppge sin tjänstegrad samt sitt registreringsnummer, fullständiga namn och födelsedatum och att denne inte behöver lämna några andra uppgifter. I sekretesslagen (1980:100) finns föreskrifter om förbud att röja uppgifter som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret. 
 Försvarsmakten får meddela bestämmelser om behandling av krigsfångar som är i Sveriges våld. 
 Föreskrifter motsvarande dem som tas upp i denna paragraf meddelas nu genom 19 a § folkrättsförordningen. Utredningen föreslår att första stycket i paragrafen ges en något annorlunda utformning än för närvarande. Avsikten med den föreslagna formuleringen är att det skall på ett tydligare sätt än hittills framgå i vilken utsträckning folkrätten innebär en skyldighet för en krigsfånge att lämna uppgifter till motståndaren. Samtidigt erinras om att det i sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser som förbjuder röjande av uppgifter om landets försvar m.m. Utredningen föreslår ett tillägg så att bestämmelsen ansluter närmare till vad som stadgas i 2 kap. 2 § sekretesslagen. 
  
 5T 
 BILDNING 
  
 128 
  
 SOU 1998:123 
  
 g  
 Försvarsmakten och de myndigheter som har funktionsansvar enligt beredskapsförordningen (1993:242) skall se till att personalen inom verk- samhetsområdet får en tillfredsställande utbildning och information om folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet. 
 Överstyrelsen för civil beredskap skall samordna utbildningen inom det civila försvaret. 
 Bestämmelserna i paragrafen är överförda från 20 § i den nuvarande folkrättsförordningen. I det första stycket har det dock gjorts ett tillägg: orden och andra väpnade konflikter har inskjutits. 
 Det ansvar som enligt dessa föreskrifter åligger Försvarsmakten och andra myndigheter har avseende på den personal som i en väpnad konflikt kommer att tjänstgöra inom verksamhetsområdet. Som exempel kan nämnas att det är Försvarsmakten som skall se till att den personal ur Kustbevakningen som i krig kommer att tjänstgöra inom Försvarsmakten blir utbildad i och informerad om de folkrättsliga reglerna (jfr förordningen [1982:314] om utnyttjande av Arnold bevakningen inom Försvarsmakten samt beredskapsförordningen, enligt vilken senare Kustbevakningen hänförs till ett flertal funktioner). 
 5TM¤RKNING M M 
  
 g  
 Försvarsmakten skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut Försvarsmaktens sjukvårdsenheter och sjukvårdstransportmedel med rödakorstecken. Ytterligare föreskrifter om utmärkningen får meddelas av Försvarsmakten. 
 Försvarsmakten får efter samråd med berörda myndigheter under fredstid vidta förberedelser för att sjuktransportflygplan och sjuktransporthelikoptrar skall kunna avge sådana särskilda signaler som anges i annex I till första tilläggsprotokollet av år 1977 till de fyra Genèvekonventionerna den 12 a ugusti 1949 angående skydd för krigets offer. 
 Med undantag av redaktionella ändringar är föreskrifterna i denna paragraf överensstämmande med dem som nu meddelas genom 21 § folkrättsförordningen. 
  
 g  
 Statens räddningsverk skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut sådana anläggningar som under höjd beredskap skall 
  
 SOU 1998:123 
  
 129 
  
 användas för befolkningsskydd och räddningstjänst med det internationella kännetecknet för civilförsvar. 
 Förrådsbyggnader, skyddsrum och den materiel som räddningskåren skall använda under höjd beredskap får utmärkas redan i fred. 
 Statens räddningsverk får efter hörande av Försvarsmakten meddela föreskrifter för utmärkningen. Motsvarande befogenhet tillkommer under väpnade konflikter varje civilbefälhavare efter hörande av respektive mili- tärbefälhavare vid Försvarsmakten. 
  
 g 
 Socialstyrelsen skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut civila sjukvårdsenheter och sjuktransportmedel med röda- korstecken. Utmärkningen får göras redan i fredstid. 
 Socialstyrelsen får efter samråd med Försvarsmakten meddela föreskrifter för utmärkningen. Motsvarande befogenhet tillkommer under väpnade konflikter varje civilbefälhavare efter samråd med respektive militär- befälhavare vid Försvarsmakten. 
  
 g  
 Affärsverket Svenska kraftnät skall se till att kärnkraftverkens reak- torbyggnader märks ut med det internationella kännetecknet för anläggningar innehållande farliga krafter. 
  
 g  
 Riksantikvarieämbetet skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut sådan kulturegendom som tillförsäkras särskilt skydd enligt artikel 8 i Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt jämte tilläggsprotokoll. Ut- märkningen får göras redan i fred. 
 Länsstyrelsen skall under fredstid vidta de förberedelser som behövs för att märka ut sådan kulturegendom som avses i artikel 17.2 a i den i första stycket nämnda konventionen. Riksantikvarieämbetet skall efter samråd med Försvarsmakten meddela de föreskrifter som behövs för hur uppgiften skall utföras. 
  
 g  
 På allmänna kartor får rödakorstecknet användas för att märka ut sjukvårdsenheter och det internationella kännetecknet för anläggningar innehållande farliga krafter för att märka ut kärnkraftverk enligt Lant- mäteriverkets föreskrifter. 
 Som anges i kap. 8 faller de frågor som regleras av dessa paragrafer utanför det uppdrag som har lämnats till utredningen. Paragraferna är 
  
 130 
  
 SOU 1998:123 
  
 överförda från  
 22–26 
  §§ den nuvarande folkrättsförordningen; en redaktionell ändring har gjorts i 24 § andra stycket förslaget (25 § andra stycket i den nu gällande folkrättsförordningen). 
 OLKR¤TTSLIGA R¥DGIVARE M FL 
  
 g  
 I Försvarsmaktens krigsorganisation skall det finnas folkrättsliga råd- givare till det antal som Försvarsmakten beslutar. Dessa skall vara placerade i högre staber och ha till uppgift att ge militära chefer råd om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas. Rådgivarna skall också delta i stabernas planläggning. 
 En sådan folkrättslig rådgivare får den tjänstegrad som Försvarsmakten beslutar. 
  
 g  
 I Försvarsmaktens fredsorganisation skall det i Försvarsmaktens hög- kvarter finnas befattningshavare med folkrättslig kompetens. I Försvarsmaktens fredsorganisation i övrigt skall det finnas folkrättsliga rådgivare till det antal som Försvarsmakten beslutar. Dessa befattningshavare skall medverka i utbildningen av Försvarsmaktens personal om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas och i övrigt ge respektive chef råd i folkrättsliga frågor. 
  
 g  
 Försvarsmakten får meddela de föreskrifter som behövs för verk- ställigheten av bestämmelserna i 26 och 27 §§ om folkrättsliga rådgivare och befattningshavare med folkrättslig kompetens i Försvarsmakten. 
  
 g 
 I varje civilbefälhavares krigsorganisation skall det finnas två befattningar för folkrättsliga rådgivare med uppgift att ge civilbefälhavaren råd om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas. Rådgivarna skall också delta i civilbefälhavarens planläggning och utbildningsverksamhet. 
  
 g  
 I varje länsstyrelses krigsorganisation skall det finnas två folkrättsliga rådgivare med uppgift att ge länsledningen samt kommunerna inom länet råd om hur folkrättens regler i krig och andra väpnade konflikter och under neutralitet skall tillämpas. Rådgivarna skall också delta i länsstyrelsens planläggning och utbildningsverksamhet. 
  
 SOU 1998:123 
  
 131 
  
 g  
 Överstyrelsen för civil beredskap får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelserna i 29 och 30 §§ om folkrättsliga rådgivare. 
  
 g  
 De folkrättsliga rådgivarna och befattningshavarna med folkrättslig kompetens skall vara jurister. 
 Bestämmelserna intagna i  
 26–32 
  §§ är överförda från  
 27–32 
  §§ folk- rättsförordningen. I  
 26–27 
  och  
 29–30 
  §§ har det dock lagts till att 
 rådgivning och utbildning skall avse folkrättens regler i krig  
 OCH ANDRA V¤PNADE KONFLIKTER  
 och under neutralitet. Till rubriken närmast före 
 26 § har lagts m.fl., eftersom det i bestämmelserna talas om folkrättsliga rådgivare och om befattningshavare med folkrättslig kompetens. 
 2APPORTERING 
  
 g  
 Överträdelser av den internationella humanitära rätten i väpnade kon- flikter skall rapporteras till regeringen. 
 Föreskriften i 33 § är överförd från den nu gällande folkrättsförord- ningen (33 §). Däremot föreslås inte några bestämmelser motsvarande dem i 34 § nuvarande förordningen, om att Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap skall i fråga om Försvarsmakten respektive det civila försvaret i sina respektive årsredovisningar varje år till Försvarsdepartementet rapportera om vidtagna åtgärder enligt förordningen m.m. Utredningen bedömer nämligen att det inte längre kan anses föreligga ett behov av att föreskriva att dessa myndigheter skall i sina årsredovisningar rapportera om åtgärder enligt förordningen. Detta hindrar givetvis inte att regeringen t.ex. genom regleringsbrev eller på annat sätt infordrar rapporter från berörda myndigheter. 
 Tidpunkten för ikraftträdande m.m. 
  
 132 
  
 SOU 1998:123 
  
 Utredningen förordar att de föreslagna förändringarna träder i kraft per årsskiftet  
 2000–2001. 
  Tidpunkten är vald med hänsyn bl.a. till att det torde behövas tid för att revidera beredskapsplaner m.m. i anledning av ett genomförande av förslagen. 
 Enligt utredningens bedömning krävs inte några övergångs- bestämmelser till de föreslagna författningarna.